sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Många kommuner har påbörjat arbetet med lokala mål och handlingsprogram inom ramen för lokalt Agenda 21-arbete. De nationella miljökvalitetsmålen bör ses som ett stöd för att fortsätta och utveckla detta arbete. Som stöd för en miljöanpassad samhällsplanering bör de anpassade miljömålen åskådlig- göras i kommunernas översiktsplaner. Kommunerna har också ansvar för att följa upp målen samt att utvärdera uppföljningsresultaten och relatera dem till lokala insatser. Utvecklingen av lokala miljöräkenskaper och indikatorer som påbörjats i många kommuner kan vara en bra grund för detta arbete. 832 Länsstyrelser och kommuner När det gäller det regionala och lokala arbetet skall hänsyn tas till va- riationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna respektive kommunerna samt kostnadseffektivitet och avvägningar om i vilka fall det är lämpligt att precisera målen på regional respektive lokal nivå. 1997/98:145, s. Kommunerna har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvali- tetsmålen, dels genom åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och samhällsplanering ger ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. De har också författningsenliga och andra uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillståndsprövning, tillsyn och uppföljning. I några målkapitel föreslår vi särskilda insatser från kommunerna i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen. Flera kommuner har redan kommit långt i arbetet att utveckla kom- munala miljömål och strategier med utgångspunkt i de nationella mil- jökvalitetsmålen. Formerna för arbetet varierar, men införande av mil- jöledningssystem och samordning med det lokala Agenda 21-arbetet är vanligt förekommande. Flera kommuner arbetar också aktivt med att integrera miljömålen i översiktsplanen. Enligt lägesredovisning vad gäller integreringen av arbetet med lokal och lokala investeringsprogram i översikts- planearbetet pågår omarbetning av översiktsplanerna i över hälften av landets kommuner. Över en tredjedel av kommunerna deltar i någon form av mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen. Drygt hälften av kommunerna har formellt beslutat att integrera i sin översiktsplanering och många kommuner anger att det finns sam- band mellan översiktsplaneringen och miljövårdsprogram och lokala investeringsprogram. De flesta kommuner har antagit lokala Agenda 21-program och arbetet är nu på väg in i en genomförandefas. Vissa andra kommuner har valt att inrikta arbetet på att integrera intentionerna enligt i kommunens övriga planer och program. Arbetet handlar ofta om hur handlande hos enskilda och företag ska kunna inriktas mot hållbar utveckling. Vilka frågor som kommunerna valt att fokusera sitt arbete på varierar. Målen och strategierna och hur långt man har kommit skiljer sig således åt. Det lokala Agenda 21-arbetet utgör ett tydligt försök att utvidga den lokala demokratin genom att en mängd olika samhällsgrupper involveras i processen. Framför allt har barn och ung- domar, studieförbund, handels- och köpmannaföreningar, industriföretag, miljöorganisationer, byalag, lant- och skogsbruksorganisationer samt humanitära/kyrkliga organisationer engagerats. Agenda 21-processen kan vara ett verktyg när kommunens miljömål ska formuleras och förankras. Genom att koppla miljömålsarbetet till Länsstyrelser och kommuner 833 Agenda 21-arbetet bör det kunna få en bredare förankring i samhället, som det lokala Agenda 21-arbetet får en tydligare koppling till det nationella arbetet. Inom den lokala Agenda 21-processen finns ofta såväl interna som externa nätverk, såväl mellan olika förvaltningar och nämnder, som mellan kommunen, olika aktörsgrupper och enskilda kommuninvånare. Dessa nätverk kan användas i arbetet med att anpassa de nationella miljömålen efter de lokala förutsättningarna. På så vis ges ett bredare underlag för formulerandet av de lokala målen som en bredare förankring av målen erhålls. I många kom- muner har Agenda 21-arbetet breddats . Från att tidigare främst ha varit fokuserat på miljö, uppmärksammar allt fler kom- muner även de sociala dimensionerna, t.ex. folkhälsofrågor och boen- deinflytande. Genom att miljömålsarbetet bedrivs inom ramen för hållbar utveckling, dvs. tillsammans med arbetet för social och ekonomisk hållbarhet kan samverkanseffekter lättare uppnås och risken för kon- flikter mellan olika områden förebyggas i ett tidigt skede. Riktlinjerna för samhällsplanering har stor relevans för kommunernas fysiska planering, både genom att de nationella miljökvalitetsmålen tillsammans med övriga nationella mål ska vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande men också genom att statliga och kommunala myndigheter ska främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen. Det framväxande internationella samarbetet och ett ökat behov av regional överblick och samverkan tillsammans med omställningen till ett hållbart samhälle leder till att nya former för samhällsplaneringen på alla nivåer behöver utvecklas. Utvecklingen av bebyggelse och verksamheter, trafiksystem, energi- och vattenförsörjning och grönområden är exempel på frågor som ofta har stor betydelse för miljö och resurshushållning och normalt hanteras i den fysiska planeringen. Miljömål i samhällsplaneringen är inte något nytt på regional och lokal nivå, men de nationella miljökvalitetsmålen understryker nu att miljömålsarbetet berör alla nivåer och sektorer. Miljömålen bör vägas mot andra nationella mål, t.ex. ekonomiska och sociala, i det praktiska planeringsarbetet. Det är ofta genom den kom- munala planeringen som det blir möjligt att väga in lokala aspekter på markanvändningen, miljöfrågor och sociala förhållanden. På nivå finns förutsättningar att i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt fungerande samlade lösningar på miljö- och resurshushåll- ningsproblem och de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner. Som framgår av förslagen under respektive miljökvalitetsmål i kap. 4–18 kan den kommunala översiktsplaneringen spela en viktig roll i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, både genom att illustrera 834 Länsstyrelser och kommuner geografiska aspekter av miljömålen och åskådliggöra kommunens intentioner på miljöområdet. Översiktsplaneringen är vidare sektor- samordnande till sin karaktär och har en lagstadgad process som ska garantera medborgarna insyn och inflytande. Betydelsen av öppenhet och insyn samt ett starkt medborgarinflytande betonas i och får sitt uttryck i översiktsplaneprocessen. Motiven för detta är bl.a. att beslutsunderlaget blir bättre och bygger på en bredare kunskapsbas som det är en självklar rättighet för medborgarna att kunna påverka den egna närmiljön. Att samordna eller integrera delar av processen i översiktsplaneringen med annat lokalt utvecklingsarbete och med kan vara ett effektivt sätt att ta till vara både lokala idéer som centrala samhällsfrågor behandlas samlat. Detaljplaner och områdesbestämmelser kan vara viktiga instrument för att förbättra den lokala miljösituationen. De ska utformas med vägledning av översiktsplanen och ger beslut med bin- dande verkan. Översiktsplanen har också vägledande funktion för beslut enligt andra lagar som reglerar mark- och vattenanvändning. För att förbättra förutsättningarna för miljömålens integrering i samhällsplaneringen föreslår vi i kap. 19 en komplettering av 4 kap. så att miljömålens betydelse för mark- och vatten- användningen skall redovisas i översiktsplanen. , Naturvårds- verket och bör ges i uppdrag att utveckla, stödja och följa upp arbetet med miljömål i samhällsplaneringen bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från projektet mil- jömål i (SAMS). De lokala investeringsprogrammen bör inriktas mot åtgärder som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Kommunerna har möjligheter, inte minst i sin myndighetsutövning, att genomföra åtgärder som bidrar till att uppnå de flesta av miljökvali- tetsmålen. För målen luft och Bara naturlig försurning är det vik- tigt att den kommunala trafik- och energipolitiken bedrivs så att utsläpp minimeras. För Ingen övergödning har den kommunala utbyggnaden av avlopp en väsentlig betydelse. För Giftfri miljö är det kommunala häl- soskyddet, avloppsfrågorna och renhållningen viktiga. För Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag är det av stor bety- delse att kommunerna arbetar med frågorna kring skyddsområden för vattentäkter. För Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans, levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö har kommunerna en viktig roll bl.a. genom att i sin planering ge förutsättningar för en långsiktig Länsstyrelser och kommuner 835 hushållning med mark och vatten och bebyggd miljö och genom att genomföra åtgärder för att skydda värdefull natur- och kulturmiljö. För God bebyggd miljö är de kommunala insatserna avgörande. Det gäller bl.a. samhällsplanering, avfallsfrågor enligt renhållningslagen och bul- leråtgärder. Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor bety- delse i arbetet för att nå miljömålen, framför allt enligt och . I det följande redovisas ett urval av dessa myn- dighetsuppgifter. Även några andra författningsreglerade uppgifter med relevans för miljömålsarbetet tas upp i detta avsnitt. Enligt har kommunerna bl.a. följande uppgifter: ·Genom bemyndigande i har kommunerna i ett antal fall rätt att meddela föreskrifter dels om anmälnings- eller tillståndsplikt, bl.a. för grundvattentäkter, dels för att hindra att det uppkommer olägenheter för människors hälsa. ·Kommunerna har fått ökade möjligheter att skydda områden m.m. enligt 7 kap. Det gäller bl.a. naturreservat, kulturreservat, och vat- tenskyddsområden. ·Den kommunala renhållningsskyldigheten slås fast i 15 kap. 8 § och i det kapitlet finns bl.a. bestämmelser om krav på renhållningsordning. Ytterligare bestämmelser finns i renhållningsförordningen (1998:902). Kommunerna är här den viktigaste offentliga aktören. ·Kommunerna prövar ansökningar om tillstånd, bl.a. för enskilda avloppsanläggningar, och anmälningar om olika verksamheter och åtgärder enligt 9 kap. ·En viktig uppgift kommunen har fått är rätten att i tillståndsärenden, vid eller miljödomstol, föra talan och tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. ·Kommunerna har ett obligatoriskt ansvar för tillsyn inom stora delar av balkens tillämpningsområde (över sådana områden som kommunerna skyddat enligt 7 kap., enligt 9 kap. för hälsoskyddet och för sådana miljöfarliga verksamheter (industrier) som inte är tillståndspliktiga, i vissa fall för förorenade områden enligt 10 kap., hanteringen av kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kap. och avfallshanteringen enligt 15 kap.). Vidare har kommunerna möjlighet att ta över ansvar för tillsyn inom ytterligare delar. Samhällsplaneringen har en stor betydelse för miljömålsarbetet och genom det kommunala planmonopolet enligt (1987:10) har därför kommunerna en viktig roll. Kommunerna prövar i första instans ansökningar om bygglov och även sådana enskilda beslut 836 Länsstyrelser och kommuner kan ha stor betydelse för miljömålen. Under kap. 19 föreslår vi att den kommunala översiktsplanen ska användas som en grund för det kom- munala miljömålsarbetet. Enligt lagen (1977:439) om energiplanering ska kommu- nerna anta planer för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. I en sådan plan skall det finnas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Även dessa frågor är av stor vikt och bör få förnyad uppmärksamhet genom miljö- målsarbetet. För utbyggnaden av infrastruktur inom trafikområdet har kommu- nerna en nyckelposition genom det kommunala planmonopolet. Enligt väglagen (1971:948) kan dessutom kommunen få ett eget ansvar för byggande och drift av allmän väg. Men även då annan huvudman skall bygga en väg eller järnväg har kommunerna en viktig roll att bevaka lokala frågor. Vidare har kommunerna genom trafiklagstiftningen till- delats ett antal befogenheter för att reglera trafik, bl.a. genom lokala trafikföreskrifter, t.ex. om hastighetsbegränsningar men även beslut om s.k. miljözoner där trafik med vissa typer av fordon förbjuds. Kommunerna skall enligt VA-lagen (lagen, 1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar) sörja för eller se till att allmän va- anläggning kommer till stånd, om med hänsyn till hälsoskyddet, vatten- försörjning eller avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang. Utöver ovannämnda uppgifter bör nämnas att kommunen och de kommunala nämnderna, genom sin lokala kännedom, rent allmänt har en viktig roll som remissinstans eller samrådspart i ett antal ärenden enligt och enligt annan lagstiftning. Kommunerna är därför den kanske viktigaste aktören i arbetet med miljömål, bl.a. genom sin egen myndighetsutövning. Det är angeläget att kommunen inte bara arbetar genom att själv sätta upp miljömål för kommunen som helhet utan också är aktivt i sin direkta myndighets- utövning. Från resurssynpunkt är det viktigt att notera, att ger kommunerna en generell rätt att ta ut avgift för sina kostnader i samband med prövning och tillsyn enligt den lagen. Möjlighet att ta ut avgifter för sina kostnader finns vidare bl.a. i . En sammanställning av de beräknade kostnaderna för kommunerna som kunnat kvantifieras till följd av våra förslag finns i bilaga V.