sou · GOB37d11 · 2001-01-01 00:00:00 — Användningen av det bredare aggregatet kan vara en källa till felaktigheter vid beräkningarna av den historiska kostnadsutvecklingen. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Barnomsorgen - svagt samband För att kunna jämföra den faktiska kostnadsutvecklingen inom barnomsorgen med en kostnadsutveckling som enbart beror på förändringar i antalet barn har barnomsorgskostnader beräknats bakåt i tiden med hjälp av antalet barn. Denna kostnadsserie jämförs därefter med den faktiska kostnadsserien för barnomsorg som finns att tillgå . Det är således vi har jämfört de två kostnadsserierna. En nackdel med denna metod är att vistelsetider och andelen inskrivna barn antas gälla även . Detta är givetvis en förenkling, en eftergift för bristfälliga data, eftersom andelen inskrivna barn ökat som barnens genomsnittliga närvarotider förändrats.27 Resultatet av analysen presenteras i diagram 5.12. Diagram 5.12 Kostnader för barnomsorg och demografiskt betingade kostnader Källa: och . Av diagram 5.12 framgår att det finns tämligen stora skillnader mellan de faktiska kostnaderna och de kostnader den demografiska bakåt- skrivningen förutsäger. Diagrammet visar att det är endast 1986-1991 och som kostnadsserierna följer varandra väl. Tidsperioden mellan åren 1980 till 27 De faktorer som kan förväntas påverka barnomsorgskostnaderna är antalet barn i årskullarna, andelen inskrivna barn, barnens vistelsetider, personaltäthet eller andra organisatoriska förhållanden. Bilaga 9 till LU 1999/2000 1994 kan delas in i tre faser. återfinns inget samband mellan kostnadsserierna. Tvärtom stiger kostnaderna som det totala antalet barn först minskar. Det kan delvis förklaras med att den mest kostsamma gruppen, 1-2-åringarna, uppvisar en i princip nivå. Det kan även hänga samman med en kraftigt ökad ambitionsnivå och en sämre effektivitetsutveckling. följer de två kostnadsserierna varandra väl. Kostnaderna per barn ligger dock på en klart högre nivå än de gör i dag28. Den främsta förklaringen till detta torde vara små barngrupper, det vill säga en förhållandevis hög personaltäthet. Den tredje och sista perioden, 1991 till 1994, visar även den att den faktiska kostnads- utvecklingen inte följer den demografiska utvecklingen. Förhållandet är faktiskt det rakt motsatta; trots det höga barnafödandet och därmed kraftigt ökande efterfrågan på barnomsorg minskar de faktiska kostnaderna dramatiskt. Diskrepansen kan förklaras av att kommunerna löste den ökade efterfrågan på barnomsorgsplatser i tider med alltmer ansträngd ekonomi med större barngrupper. I sammanhanget är det viktigt att ha i åtanke att vår jämförelse har gjorts där barnomsorgen förändrats och byggts ut väsentligt. När barnomsorgen är fullt utbyggd kan resultatet bli att befolkningsutvecklingen i större grad förklarar kostnadsutvecklingen. Grund- och gymnasieskolan - svaga samband På samma sätt som för barnomsorgen har en historisk jämförelse med kostnaderna för grund- och gymnasieskolan kunnat göras. I diagram 5.13 och 5.14 illustreras den demografiskt betingade kostnads- utvecklingen inom grund- respektive gymnasieskolan. Denna innebär att kostnader per grundskole- respektive gymnasieelev har räknats bakåt med antalet 7-15-åringar och antalet 16-19-åringar. För kostnaderna för gymnasieskolan har en korrigering för gymnasief- rekvens gjorts, det vill säga hänsyn har tagits till att allt fler ungdomar i åldrarna valt att studera på gymnasiet. För att kunna jämföra den demografiskt beräknade kostnadsutvecklingen med de faktiska kostnaderna har även den faktiska kostnads- utvecklingen lagts in i samma diagram uttryckta priser. 28 Deflatorn korrigerar kostnaderna för löneökningar. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Diagram 5.13 Grundskolekostnader och demografiskt betingade kostnader 1981- Källor: och . Diagram 5.14 Kostnader för gymnasieskolan och demografiskt betingade kostnader 1981-1997 Liksom i fallet med barnomsorgskostnaderna är diskrepansen mellan de faktiska kostnaderna och den demografiskt beräknade kostnadsutvecklingen stor, både för och gymnasieskolan. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Sambandet mellan skolans kostnader och antalet elever är med andra ord svagt. Andra faktorer som kan förklara skolans kostnadsutveckling som studerats är lärarlöner, lokalhyror (och förändrade redovisningsprinciper), lärartäthet, andelen elever som studerar i gymnasieskolan, elevernas val av program och att samtliga program i gymnasieskolan blivit treåriga. Av diagram 5.13 och 5.14 framgår att antalet barn och ungdomar minskade som kostnaderna ökade något. ökar antalet grundskolebarn kraftigt vilket också avspeglar sig i ökade kostnader för . Kostnaderna ökade dock mycket kraftigare än vad som kan förklaras av det ökade antalet elever. Tänkbara förklaringar är lärarnas löneökningar som var större än andra gruppers.29 Ytterligare en förklaring är de förändrade redovisningsprinciperna för bland annat lokalhyror som infördes. Sambandet mellan befolkningsutveckling och kostnads- utveckling tycks även vara svagt . stiger gymnasieskolans kostnader medan antalet elever i princip är . kostnader sjunker däremot kraftigt som antalet elever ökar. Förklaringen är de besparingar och neddragningar som kommunerna tvingades genomföra till följd av en alltmer ansträngd ekonomi. Det är tydligt att de totala neddragningarna har varit större inom , vilket delvis kan förklaras av att många gymnasieprogram förlängdes och blev treåriga. Avslutningsvis bör skolans kostnadsutveckling över tiden heller inte svänga lika kraftigt som antalet barn och ungdomar, eftersom en stor del av skolans kostnader mer eller mindre kan betraktas som fasta. Exempel på en sådan kostnad är lokalkostnaden som utgör av kostnaden för en grundskoleelev. Även lärarna kan, åtminstone på litet kortare sikt, betraktas som en mer eller mindre fast kostnad, eftersom uppsägningar av personal är förenade med kostnader för kommunerna. Svaga historiska samband mellan kostnader och befolkningsutveckling Slutsatsen av vårt försök att studera det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutvecklingen för några av de kommunala åtagandena är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av 29 Den deflator som används vid fastprisberäkningarna ska justera för pris- och löneökningar, men lärarna hade större löneökningar än övriga kommunalt anställda. Bilaga 9 till LU 1999/2000 hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli . Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom olika verksamheter. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna. Det är således mycket svårt att enbart med hjälp av befolknings- utvecklingen och dess sammansättning försöka prognostisera framtida kostnader för olika offentliga åtaganden. De offentliga åtagandena kan delas in i transfereringar, dvs överföringar av likvida medel, samt konsumtion, dvs tillhandahållandet av tjänster som vård, skola och omsorg. Befolkningens storlek och sammansättning har stor betydelse för hur behoven av offentliga åtaganden kommer att utvecklas. De framtida befolknings- förändringarna innebär att antalet och andelen äldre personer kommer att öka och att andelen personer i arbetskraften kommer att minska i jämförelse med dem som står utanför arbetskraften. När det gäller det statliga åtagandena är det i första hand transfereringarna som berörs. Av dessa utgör pensionssystemet merparten. har i internationell jämförelse kommit en god bit på väg att skapa ett pensionssystem som kan hantera olika typer av ekonomiska och demografiska påfrestningar. Genom att systemet baseras på en fastlagd avgiftssats och utbetalningarna anpassas till inkomstutvecklingen, och genom den delvisa fondering som premiereservdelen utgör, har viktiga steg tagits mot ett välfungerande pensionssystem. Vad gäller statens övriga transfereringar för ohälsa, barn och arbetslöshet verkar det inte finnas några skäl till oro på grund av den demografiska utvecklingen. Transfereringarna till barnfamiljer kan förväntas minska om befolkningsprognosens förutsägelse om färre barn slår in. De orosmoln för ökade utgifter för ohälsa, på grund av fler personer i åldrar då långtidssjukskrivning och förtidspension är vanligt, som kan skönjas , bör skingras . En möjlig källa till oro är de transfereringar till de äldre som staten har utanför ålderspensionssystemet. Vid en ofördelaktig ekonomisk och demografisk utveckling kan kostnaderna för bl a garantipensionen komma att öka Det är snarare kommunerna som kommer att möta det ökade demografiska efterfrågetrycket på välfärdstjänster. Fler äldre i befolkningen kommer att leda till en ökad efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster, i första hand äldreomsorg och sjukvård. Det är dock möjligt att befolkningen inte enbart blir äldre utan Bilaga 9 till LU 1999/2000 friskare, vilket talar för att kostnaderna för äldreomsorg och sjukvård inte behöver öka i samma takt som antalet äldre. Den kommunala konsumtionen kan i volym komma att öka med . Detta anger hur mycket högre kostnaderna skulle vara förutsatt att det finns lika många användare som det förväntas finnas samt att verksamheten i övrigt bedrivs som . Volymökningen är relativt långsam under 2000- talet, eftersom fler äldre i behov av sjukvård och äldreomsorg till viss del kompenseras genom ett mindre antal barn inom barnomsorg och skola. blir efterfrågan på de senare verksamheterna mer eller mindre medan efterfrågan på sjukvård fortsätter att öka och efterfrågan på äldreomsorg tilltar kraftigt. Huruvida demografiska framskrivningar av dagens kostnader är en bra beskrivning av den faktiska volymutvecklingen av de kommunala tjänsterna är givetvis tveksamt. Det finns en mängd andra faktorer som också påverkar kostnaderna, inte minst förändrade politiska ambitioner för de olika verksamheterna. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Befolkningen i arbetsför ålder förväntas minska både i absoluta tal och som andel av totalbefolkningen enligt befolkningsprognos. Prognosen förutser en förhållandevis låg fruktsamhet, som medellivslängden ökar. Detta medför att medelåldern i arbetskraften kommer att öka när antalet personer i ökar snabbare än yngre grupper. kan påpekas att befolkningsprognosen sannolikt underskattar variationen i fruktsamheten, eftersom barnafödandet historiskt i stor utsträckning påverkas av andra faktorer än rent demografiska, som exempelvis sysselsättningsläget och föräldraförsäkringens utformning. De framskrivningar av arbetskraftsutbudet som görs i denna bilaga visar att både antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar kommer att minska , givet att dagens ålders- och könsspecifika arbetskraftsdeltagande blir bestående. fram är förändringarna dock tämligen små, medan en stor nedgång är att vänta . Ett mindre arbetskraftsutbud kommer att leda till en långsammare tillväxt av produktion och skattebaser. Även om inte kommer att ställas inför ett försörjningsproblem – kommer trots allt med största sannolikhet att vara rikare än – innebär en mindre andel av befolkningen med löneinkomster ett ökat tryck på försörjnings- och omfördelningssystemen. Antalet personer som är kommer att öka. Detta kommer att leda till en ökad efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster, särskilt äldreomsorg och sjukvård, vilket också redovisas i den demografiskt framräknade volymutvecklingen för framtida välfärdstjänster som presenteras i denna bilaga. Den framtida finansieringen av dessa tjänster är i hög grad beroende av tillväxten i ekonomin. Åldersförändringarna i befolkningen kommer även att påverka sparande och konsumtion och därigenom tillväxten i ekonomin. Empiriska undersökningar visar å ena sidan att personer som är ofta har ett högt sparande. Detta skulle kunna främja investeringarna i ekonomin och påverka tillväxten positivt. Bilaga 9 till LU 1999/2000 sidan bör det nämnas att livscykelhypotesen, som inte är oomstridd, implicerar att ett ökat antal personer som är leder till ett lägre sparande. Enligt livscykelhypotesen skulle sparandet och kapitalförsörjningen i öka de kommande tio åren för att därefter minska i och med att den stora fyrtiotalistgenerationen går i pension. påverkas även av befolkningsförändringarna i omvärlden. Det är troligt att befolkningen i kommer att vara relativt sett yngre än befolkningen i . Det ska understrykas att befolkningsförändringarnas påverkan på den framtida ekonomin är mycket oklar. Inte bara åldersstrukturen i och övriga är av betydelse, utan även andra faktorer som exempelvis den tekniska utvecklingen och storleken på framtida försörjningsbördor. Dessutom är en del av en integrerad internationell kapitalmarknad där internationella investeringsbeslut, sparande och räntebildning är avgörande för tillväxten inom landet. Det bör poängteras att trots att en ökande andel personer som är i befolkningen sannolikt leder till ett kostnadstryck i de offentliga välfärdssystemen, kan en äldre arbetskraft däremot ha positiva effekter på tillväxten. För det första uppvisar de äldsta grupperna i arbetskraften, 55-64-åringarna, det högsta sparandet. För det andra har de äldsta åldersgrupperna i arbetskraften troligen jämförelsevis hög humankapitalackumulation, något som bidrar positivt till produktiviteten och därmed på tillväxten i ekonomin. Detta till trots har äldre arbetskraft ofta svårare att få arbete eller vidareutbildning, något som måste ses som ett allvarligt och onödigt hinder för att ska uppnå sin fulla tillväxtpotential. För att upprätthålla tillväxten i ekonomin och finansiera de offentligt tillhandahållna välfärdstjänsterna är det viktigt att antalet arbetade timmar i den privata sektorn upprätthålls så att skatteinkomsterna kan växa. Därigenom kan möjligheterna att långsiktigt finansiera de offentliga välfärdssystemen förbättras. Ett högt arbetskraftsdeltagande och en hög sysselsättning, även för den äldre delen av arbetskraften, är därför viktig. Det bästa sättet att parera att andelen av befolkningen i arbetsför ålder minskar är att verka för ett ökat arbetskraftsutbud och sysselsättning bland dem. Om en större andel av befolkningen i arbetsför ålder än skulle stå till arbetsmarknadens förfogande skulle arbetskraftsutbudet uttryckt i både antal personer och antal timmar kunna upprätthållas. Detta förutsätter dock att den genomsnittliga arbetstiden inte minskar. En flexibel pensionsålder kan ytterligare förbättra förutsättningarna för att öka arbetskraftsutbudet. En annan möjlighet att underlätta finansieringen av välfärdssystemen är att bättre nyttja den reserv av arbetskraft som Bilaga 9 till LU 1999/2000 finns, inte minst bland många invandrare som har en svag förankring på arbetsmarknaden. Om dessutom inte bara arbetskraftsutbudet, utan även sysselsättningen bland befolkningen i arbetsför ålder kan öka kommer tillväxtmöjligheterna att förbättras och omfördelningen genom välfärdssystemen att underlättas. På är det oklart om finansieringen av välfärdssystemen kan enbart genom att bättre ta tillvara det outnyttjade arbetskraftsutbud som finns . I ett längre perspektiv kan det också bli nödvändigt att överväga arbetskraftsinvandring. Det handlar då om att aktivt locka personer med specifika kunskaper och färdigheter som efterfrågas på arbetsmarknaden att komma till . Vidare kan det bli nödvändigt att diskutera alternativa finansieringsformer inom de offentliga välfärdssystemen. Förutom ett högt arbetskraftsutbud i ekonomin underlättar ett högt offentligt sparande den framtida finansieringen av välfärden. Ett högt sparande och amortering av statsskulden fram skulle leda till en minskad skuldbörda och lägre ränteutgifter. Ju mindre den offentliga skulden är, desto mindre känslig är den svenska ekonomin för framtida höjningar av marknadsräntorna, och desto bättre är utgångsläget för att möta ett demografisk tryck på offentliga försörjningssystem. Det finns därför skäl för en återhållsam utveckling av offentlig konsumtion då den demografiska motiven för ökad konsumtion är svaga. En ökad hänsyn till den framtida befolkningsutvecklingen bör således tas vid utformningen av den offentliga sektorns sparmål. Det mål om överskott i de offentliga finanserna som fastställts av måste ses i ljuset av den demografiska utvecklingen. Överlag bör försiktighetsprincipen vara vägledande när välfärdspolitiken utformas: kommande generationers behov av välfärd måste vägas in vid politiska beslut som är avsedda att höja välfärden för dagens befolkning. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Ackum-Agell, S, [1993], Swedish Evidence on the Efficiency Wage Hypothesis, . , B, [1998], Scandinavian Evidence on Growth and , Working paper 1998:4, . Arai, M, , H, & , L, [1999], Är arbetsmarknaden öppen för alla?, bilaga 6 till /2000, , . Batljan, I, & , [2000], Kommer det att finnas en hjälpande hand?, bilaga 8 till /2000, , . , L, [1996], distribution, saving and consumption in , Working Paper 1996:22, . Bloom, D, E, & , J, G, [1997], Demographic Transitions and Economic Miracles in Emerging , NBER Working Paper No. Ds 1999:37, [1999], Hur gör man? Om sysselsättnings- och välfärdsreformer i fyra EU-länder, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), . Ds 2000:13, [2000], 40-talisternas uttåg - en om 2000- talets demografiska utmaningar, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), . Ds 1999:53, [1999], Maxtaxa och allmän förskola, Bilaga 9 till LU 1999/2000 Fair, R, C, & , K, M, [1991], Effects of the Changing U.S. on Macro-Economic Equations, , 81, 1276-1294. , J, W, [1987], International Differences in Saving Rates and the Life Cycle Hypothesis, 33, 1509- 1521. IAB Kurzbericht Nr 4, [], zu mehr Beschäftigung: Strategiebündel immer noch tragfähig, (). , P, & , K, [1993], Ageing and Labour Market i Labour Markets in an Ageing Europe, red. , P & , K, . Klevmarken, N, A, [1993], On Ageing and Earnings, i Labour Markets in an Ageing Europe, red. , P & , K, . , [1999], ekonomi - scenarier , Bilaga 1 till /2000, , . Koskela, E, & Virén, M, [1989], International Differences in Saving Rates an the Life Cycle Hypothesis: A Comment, 33, 1489-1498. Kotlikoff, L, J, [1989], What Determines Savings?, , MA, Lazear, E, P, [1981], Ageing, Earnings Profiles, Productivity and Hours Restrictions, , 71, 606-620. , T & , B, [1999a], and the Current Account: a Changing Relation?, Working paper 1999:21, . , T & , B, [1999b], and Growth in the , 1950-90: Further Evidence, , 12(3), 1999, 431-449. , Å, [2000], Att sätt barn till världen, Födelsetal och arbetsmarknad - en förstudie, Economic Studies No. Bilaga 9 till LU 1999/2000 , [1994], on Economic Growth: Swedish Evidence, , 42(3), 270-295. Mc , H, M, & Baesel, J, B, [1990], The Macroeconomic Impact of the Baby Boom Generation, , 12, 167- 195. [1997], The World in 2020: Towards a New Global , . Regeringens skrivelse 1996/97:118, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Regeringens skrivelse 1997/98:155, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Regeringens skrivelse 1998/99, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. , [1999], Barnomsorg och skola i siffror 1999, del 2, rapport nr 167, . , [1998], Äldreuppdraget. 1998, följer upp och utvärderar 1998:9, . SOU 1996:163, Behov och resurser i vården - en analys, Delbetänkande av HSU 2000, . SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting: en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet, Betänkande av Kommunala utjämningsutredningen, . , [2000], Barn?, Ja, kanske. av Hoem, B, & , E, Välfärdsbulletinen 1/2000. Bilaga 9 till LU 1999/2000 , Tema utbildning: Emigration bland högutbildade, nr . , [1998], Utgifter för det sociala skyddet i och EU samt utgifternas finansiering 1993-1996, . , [1999], Statsbidrag m m enligt gällande bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, , ES, Offentlig ekonomi, . , [1997], Taxor för vård och omsorg - ett hjälpmedel, Kommentus förlag , . , [1998], Vad kostar verksamheten i din kommun 1997?, Kommentus förlag , . , [1997], Vår framtid: Äldres vård och omsorg inför 2000-talet, Slutrapport, Kommentus förlag , .