sou · GOB384 · 2001-01-01 00:00:00 — Den fortsatta utvecklingen av detta samarbete förväntas få stor betydelse för inriktningen och omfattningen av . Detta gäller också strävan att stärka förmågan till krishantering inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp liksom förmågan att medverka i olika slag av internationella operationer och fredsfrämjande insatser. Utredningen ägnar därför dessa frågor speciell uppmärksamhet. Frågor som rör formerna för samverkan och samordning mellan olika aktörer inom totalförsvaret har uppmärksammats allt mer. Detta gäller också samverkan mellan totalförsvarets aktörer och aktörer av betydelse för deras verksamhet inom och utom landet. Förmågan att utveckla och utnyttja kunskaps- och kompetensnätverk inom olika områden och på olika lednings- och genomförandenivåer blir alltmer betydelsefull såväl för informations- och kunskaps- försörjning som för genomförande av projekt. Utredningen behandlar därför också dessa frågor. Parallellt med för totalförsvaret pågår en Materielförsörjningsutredning för det militära försvaret (Dir 2000:13). Utredningarna behandlar näraliggande områden och avser att nära samverka och samråda om avgränsningar sinsemellan. Definition och indelning av FoU för totalförsvaret 27 3Definition och indelning av FoU för totalförsvaret I detta kapitel indelar och definierar vi totalförsvarets verksamhet för forskning och utveckling i olika delområden eller kategorier. Definitionerna utgår från av utnyttjade definitioner av FoU- verksamhetens olika delar. Den nedbrytning som härvid görs motiveras av utredningens behov att mera i detalj diskutera såväl formerna för styrning och inriktning av verksamheten som fördelningen av resurser mellan olika typer av forskningsverksamhet och mellan forskning, teknikutveckling och materielutveckling i industriell skala. 3.1OECD:s definition av FoU Utredningen skall enligt direktiven utgå från den definition och de indelningar av FoU som utvecklats inom och som används i den forskningsstatistik som () redovisar. Detta innebär att FoU delas in i grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Dessa kategorier används allmänt i den forskningspolitiska diskussionen, med gränserna mellan dem är flytande. Med grundforskning avses härvid att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte. Begreppet inbegriper även forskning vars inriktning är att lägga en grund för en tänkt framtida tillämpning, s. k. riktad grundforskning. Med tillämpad forskning avses forskning för att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer med bestämda tillämpningar i sikte. Utvecklingsarbete avser att systematiskt och metodiskt utnyttja forskningsresultat och vetenskaplig kunskap och nya idéer för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana. Vad avser grundforskning, enligt definition, kan konstateras att detta ligger utanför ramen för den FoU-verksamhet som finansieras av medel inom totalförsvaret. Den grundforskning som genomförs vid universitet och högskolor har dock stor påverkan och betydelse för 28 Definition och indelning av FoU för totalförsvaret totalförsvaret, både vad avser möjligheterna till rekrytering och kompetensutveckling inom totalförsvarets olika verksamhetsområden och som grund för den tillämpade forskningsverksamheten och det utvecklingsarbete som totalförsvaret beställer vid myndigheter, företag och universitet och högskolor. 3.2FoU som finansieras inom totalförsvarets ram Inom ramen för processen för styrning och inriktning av FoU inom det militära försvaret har det växt fram en underindelning till de av utvecklade begreppen, vad avser tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Denna underindelning redovisas nedan och utgör grund för utredningens vidare kartläggnings- och analysarbete, liksom för det fortsatta arbetet att föreslå åtgärder för effektivisering av . Den tillämpade forskning som finansieras inom totalförsvarets ram genomförs dels vid sektorsforskningsmyndigheterna FOA, FFA och FHS, dels vid universitet och högskolor. Forskningen genomförs i vissa fall i samverkan med industrin. Internationell samverkan är ett allt oftare förekommande inslag i genomförandet av forskningsprojekten. Som grund för utformning av styrning och inriktning av den tillämpade forskningen samt för att bidra till förståelsen för forskningsverksamhetens karaktär och dess olika tidsperspektiv urskiljer utredningen olika typer av forskningsverksamhet. Forskningsverksamheten delas in i tre kategorier, producentinitierad eller forskarstyrd forskning, forskning vars inriktning beslutas i nära samverkan och dialog mellan beställare och genomförare samt beställarstyrd avtappning av forskningsresultat för bestämda tillämpningar. De olika kategorierna skiljer sig åt bl. a. vad gäller tidsperspektivet samt roll- och ansvarsfördelningen mellan beställare och genomförare. För den forskarstyrda forskningen, som oftast har en långsiktig karaktär (tidsperspektiv ), förutsätts forskningsinriktningen, såväl vad avser relevans som vetenskaplig kvalitet, ske på initiativ av enskilda forskare eller forskargrupper inom den genomförande organisationen. Beställaren följer i efterhand upp och utvärderar resultaten mot angivna mål och tidplaner. Definition och indelning av FoU för totalförsvaret 29 För forskning i det medellånga tidsperspektivet () sker styrning och inriktning av verksamheten i nära samverkan mellan beställare och genomförare. Inom det militära försvaret har denna styrprocess utvecklats under ledning av Försvarsmakten och i samverkan mellan berörda myndigheter, FMV, FOA, FFA och FHS. Inom det civila försvaret har på motsvarande sätt en styrprocess byggts upp under ledning av ÖCB, som har en samordnande roll för forskning med inriktning mot civil beredskap. Styrprocesserna, som skiljer sig något mellan militärt och civilt försvar, redovisas i kapitel 6 nedan. Den beställarstyrda forskningen styrs direkt av kundens behov. Forskningsuppdragen är av avtappningskaraktär och utgör den mest kortsiktiga () delen av forskningsverksamheten inom totalför- svaret. Syftet är här oftast att överföra "mogen" forskning till tillämpningar av olika slag eller som bidrag till kunskapsöverföring och kompetensuppbyggnad inom den beställande partens organisation, men kan också avse kritisk granskning av en viss verksamhet. Ovan beskrivna indelning av den tillämpade forskningsverk- samheten sammanfattas i följande tabell. En översiktlig bedömning ger vid handen att fördelningen av resurser mellan dessa tre kategorier av forskningsverksamhet motsvarar 5, av den totala satsningen på tillämpad forskning. 30 Definition och indelning av FoU för totalförsvaret Forskning inriktad inom ramen för gängse FoT-process under ledning av FM/ÖCB. också är nyttjare av tivet är i allmänhet Medellång sikt, . kort sikt, . Syftar främst till att Avtappning av resultat inom tioner, fältförsök etc). gemensam kompetens för flera beställare och leverantörer i för eget bruk (egen beställning, t ex till Beställaren genomför regelbundna uppföljningar och utvärderingar av nyttan och relevansen av forsk- Den vetenskapliga kvaliteten utvärderas med hjälp av oberoende granskningsgrupper. För att särskilja mellan olika typer av utvecklingsarbete för det militära försvarets behov görs en indelning i icke-objektbunden teknikutveckling, demonstratorer samt objektbunden utveckling. Icke-objektbunden teknikutveckling styrs och inriktas under ledning av Försvarsmakten inom ramen för samma process som styr inriktning av forskningsverksamheten. Processen redovisas i kapitel 6. Huvuddelen av verksamheten genomförs, på uppdrag av FMV, vid Definition och indelning av FoU för totalförsvaret 31 I många fall medverkar även FOA och FFA i syfte att stödja industrin, dels genom kunskapsöverföring av forskningsresultat, dels genom projektsamverkan i kompetensgrupper och -nätverk. Begreppet demonstratorer eller demonstratorverksamhet har diskuterats och övervägts i samband med de senaste årens utredningar rörande framtida materielförsörjning samt vissa försörjningsbered- skapsfrågor. Behovet att utreda dessa frågor hänger samman med dels den allmänt ökande internationaliseringen inom försvarsmateriel- området, dels den pågående neddragningen och omstruktureringen inom industrin, även där med stort inslag av internationalisering. Ur såväl industrins som Försvarsmaktens synpunkt innebär utnyttjandet av demonstratorer (kopplat till utvecklingen inom området modellering och simulering) också en del i uppbyggnaden av en ny "utvecklings- miljö" för framtida försvarsfunktioner och -system. Detta beskrivs närmare i kapitel 8. Demonstratorprojekt och demonstrationer av såväl tekniska som operativt/taktiska möjligheter är i sig inget nytt inom FoU- verksamheten. Det nya är att området har fått ökad uppmärksamhet i samband med den utveckling som kortfattat beskrivits ovan. Demonstratorerna kan vara av olika karaktär alltifrån demonstration av en teknisk princip eller funktion i ett forskningslaboratorium till större systemdemonstratorer vid industrin. En allt viktigare typ av demonstratorer är de s.k. fältdemonstratorerna, som syftar till att dels överbrygga klyftan mellan teknisk och operativ/taktisk utveckling dels minska ledtiderna för införandet av ny teknik i operativa funktioner och förband. En kartläggning av behovet av demonstratorprojekt inom det militära pågår på uppdrag av Försvarsmakten. FMV leder arbetet i samverkan med FOA, FFA, FHS och industrin. Objektbunden utveckling är den del av FoU-verksamheten som genomförs i direkt anslutning till större materielbeställningar inom det militära försvaret. Den objektbundna utvecklingsverksamheten är den ekonomiskt sett största delen av och utgör ca 2/3 av den totala FoU-budgeten. 32 Definition och indelning av FoU för totalförsvaret Fördelning av medel för 33 4Fördelning av medel för Statliga satsningar inom försvarssektorn på forskning, utveckling och en inhemsk försvarsindustri har varit en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. De grundläggande motiven för detta har varit viljan att säkerställa en självständig förmåga att skapa ett slagkraftigt och effektivt totalförsvar. har de totala FoU-satsningarna inom totalförsvaret varierat mellan 3.5 och beroende på andelen större objektbundna utvecklingsuppdrag vid industrin. Försvarsindustrin har härutöver traditionellt gjort stora egenfinansierade satsningar på kompetensutveckling, ny teknik och nya processer inom strategiskt viktiga områden. Omfattningen av egensatsningarna inom industrin har dock reducerats avsevärt i takt med den allmänna neddragningen av försvarsanslagen internationellt sett och därmed minskande möjligheter till vinstgivande försäljningar på export. Utöver att avdela medel för att genomföra forskning och utveckling har avsevärda resurser använts inom de beställande myndigheterna för att utveckla kompetens för styrning, inriktning och utvärdering av FoU- verksamheten. Vidare ingår delar av den årliga kostnaden för myndigheternas egen verksamhet samt köp av konsulttjänster i totalkostnaden för FoU-verksamheten. Systemet för uppdragsstyrning av FoU-verksamheten inom totalförsvaret har förändrats . Från att i stort ha styrts genom anslag från regeringen har /95 ett system för vidgad uppdragsstyrning införts. Bakgrund och motiv för detta liksom myndigheternas erfarenheter redovisas nedan. Inom ramen för nu gällande anslags- och uppdragsstyrningssystem fördelas resurserna för av regeringen via anslag inom statsbudgetens utgiftsområde 6 Totalförsvar. Inom det militära försvaret finns anslaget A3 (avseende materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling) som disponeras av Försvarsmakten, anslaget D2 (Försvarshögskolan), som disponeras av FHS, anslaget D4 (), som disponeras av FOA samt anslaget D5 (Flygtekniska försöksanstalten), som disponeras 34 Fördelning av medel för Vad avser det civila försvaret finns resurser för FoU- verksamhet inom dels anslaget B1 (Funktionen Civil ledning), som disponeras av ÖCB, dels anslaget B3 (Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst), som disponeras av SRV samt inom anslaget B4 (Funktionen Psykologiskt försvar), som disponeras av SPF. Vidare finns inom verksamhetsområde ett särskilt anslag F6 för Forskningsverksamhet av särskild utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse. Detta anslag disponeras av . Del av anslagsposten för forskning och teknikutveckling samt utvecklingsverksamhet vid industrin inom anslaget A3 hanteras vidare av FMV genom uppdrag från Försvarsmakten. Uppdrag ges också av Försvarsmakten inom ramen för anslaget A3 till bl.a. FOA, FFA och FHS. ÖCB ger i sin tur inom ramen för anslaget B1 uppdrag till FOA, FHS, vissa funktionsansvariga myndigheter inom civilt försvar samt till universitet och högskolor. Den procentuella fördelningen av de totala medlen för framgår av följande bild. Roller mellan olika aktörer inom FoU för totalförsvarets behov Fördelning av resurser för F o T, demonstratorer och utveckling inom materielprojekten (totalt ca /år). Internationell samverkan utgör mellan , varierande för olika verksamhetsområden. satsas totalt ca inom . Huvuddelen av dessa resurser (ca 2/3) utnyttjas för konkret utvecklingsverksamhet vid inhemsk industri. Den resterande tredjedelen utnyttjas för forskning, generell teknikutveckling, framtagning av demonstratorer samt annan Fördelning av medel för 35 kunskapsuppbyggande verksamhet som stöd för totalförsvarets olika verksamhetsområden. Stöd till förbands- och taktikutveckling inom det militära försvaret liksom stöd till samhällets infrastruktur inom det civila försvaret ingår också i FoU-verksamheten. Endast en mindre del () läggs ut i form av uppdrag på universitet och högskolor. En växande andel av resurserna utnyttjas för internationell samverkan. Såväl vad gäller samverkan inom landet med universitet och högskolor som samverkan internationellt ger detta härutöver ett stort utbyte genom samfinansierad forskning som inte direkt avspeglas i ovanstående bild. Bilden nedan illustrerar hur fördelas mellan forskning och teknikutveckling (FoT) och industriellt inriktad utvecklingsverksamhet. Forskning och utveckling för totalförsvaret Forskning för det civila försvaret, FoT för specifika tillämpn. (mark, sjö, luft, ledn. teknik/taktik, Innehållet i de olika delarna av FoU-verksamheten enligt bilderna ovan samt hur resultaten nyttiggörs för totalförsvarets behov redovisas i kapitel 6 och 7. 36 Fördelning av medel för Större utredningar rörande 37 har ett antal utredningar haft i uppdrag att kartlägga och lämna förslag till ändringar avseende totalförsvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet. En första utredning rörande granskning av verksamheten vid Flygtekniska försöksanstalten (FFA) redovisade sitt betänkande (SOU 1991:53) . Därefter följde Försvarsforskningsutredning (FFU 91), som i ett delbetänkande (SOU1991:91) och ett slutbetänkande (SOU 1992:62) redovisade kartläggning, probleminventering respektive förslag till åtgärder för effektivisering av FoU-verksamheten inom totalförsvaret. I proposition 1992/93:170 Forskning för kunskap och framsteg redovisade regeringen sina ställningstaganden till utredningarnas förslag. Beträffande FFU 91 resulterade detta bl.a. i införandet av ett system för vidgad uppdragsstyrning för FoU-verksamheten, där Försvarsmakten och ÖCB ges ett större ansvar för att leda, inrikta och samordna verksamheten vid övriga totalförsvarsmyndigheter (FMV, FOA, FFA, FHS, SRV, SPF m.fl.). Detta uppdragsstyrningssystem är i kraft . Däremot inrättades aldrig det särskilda anslag om som FFU 91 föreslog för att finansiera s.k. strategisk forskning och utveckling för försvaret. Regeringen bedömde i detta sammanhang också att det var angeläget att stärka den flygtekniska forskningen och utbildningen genom att inrätta ett nationellt flygtekniskt forskningsprogram. Ett sådant program (NFFP) startades och pågår alltfort. Hittillsvarande erfarenheter av programmet vad avser bl.a. utbytet mellan militär och civil forskning och teknikutveckling samt uppbyggnad av nationella och internationella kompetensnätverk och samarbetsmöjligheter är goda. Samtliga inblandade parter anser att programmet bör fortsätta. 38 Större utredningar rörande Vissa förslag från ovannämnda utredningar lämnades av regeringen till utredningen om lednings- och myndighetsorganisation för försvaret (LEMO). För en utförligare beskrivning av ovan nämnda utredningar och statsmakternas ställningstaganden och beslut med anledning av framförda förslag hänvisas till avsnitt 2.3 av SOU 1999:110. Ytterligare en försvarsforskningsutredning genomfördes . Utredningens uppdrag var att lämna förslag till organisation och verksamhetsformer för en ny myndighet m.m. inom Försvars- departementets verksamhetsområde. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (SOU 1999:110) . I betänkandet övervägdes inrättandet av en ny statlig forskningsmyndighet, (), genom sammanslagning av de nuvarande myndigheterna Flygtekniska försöksanstalten och . Mot bakgrund av en redovisning av verksamhetens karaktär, kompetensfördelningen mellan nuvarande myndigheter och deras nuvarande geografiska lokalisering, kom utredningen fram till att en av regeringen beslutad sammanslagning borde ske i flera steg med inriktningen att den nya myndigheten skulle fungera fullt ut från . Regeringen har beslutat att den nya myndig- heten skall inrättas den 1 januari 2001och ha namnet . 5.2Övriga, större utredningar inför försvarsbeslut och kontrollstationer Inför Försvarsbeslut (FB96) genomfördes ett mycket omfattande utredningsarbete, bl.a. avseende behovet och inriktningen av forskning och utveckling för totalförsvarets behov. Mot bakgrund av det förändrade säkerhetspolitiska läget i vår omvärld, ett ökat fokus på nya hot och risker inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp, den snabba tekniska utvecklingen inom främst IT-området samt den ökade osäkerhet som detta sammantaget innebär beträffande omvärldsutvecklingen definierades ett nytt koncept för totalförsvarets framtida utveckling under beteckningen Anpassningsförsvar. För innebar detta bl.a. att statsmakterna på ett tydligare sätt än tidigare anvisade riktlinjer och kriterier för prioriteringar. Begreppet baskompetenser (senare ändrat till strategisk kompetens) liksom beslutet om särskilda tekniksatsningar för att stärka anpassningsförmågan lades fast i försvarsbeslutet. Större utredningar rörande 39 Delar av FoT-strategin utnyttjades inom ramen för Försvarsmaktens långsiktiga perspektivstudier och -planering som underlag för formulering av det militära försvarets långsiktiga inriktning (Försvarsmaktsidé 2020 och Målbild 2010). Detta följdes senare, 1998 och 1999, upp av fördjupade utredningar rörande främst den fortsatta avgränsningen och konkretiseringen av begreppet strategiska kompetenser. Dessa utredningar utgjorde också ett första underlag för diskussion rörande behovet av en "evolutionärt" inriktad materielförsörjningsprocess med större inslag av demonstratorer och modellering&simulering. Detta behov ligger i linje med Försvarsmaktens ominriktningsarbete och tanken på ett framtida anpassningsförsvar med beredskap att sättas in på olika konfliktnivåer. En annan fråga som uppmärksammats av olika utredningar är frågan om det vidgade säkerhetsbegreppet och därmed sammanhängande behov av krishanteringsförmåga inom totalförsvaret för att möta nya typer av hot och risker. Detta problemkomplex utreds i en särskild utredning (Fö 1999:04) rörande principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 40 Större utredningar rörande Ledning och samordning av 41 6Ledning och samordning av Ledning och samordning av utövas på den högsta nivån av riksdag och regering. Inom det militära försvaret har Försvarsmakten ansvar för ledning, inriktning och utvärdering av FoU-verksamheten medan har en samordnande roll för motsvarande verksamhet inom det civila försvaret. Som stöd för sina lednings- och samordningsroller har dessa aktörer dels totalförsvarets olika myndigheter, dels inhemsk industri samt universitet och högskolor. Internationell samverkan på alla nivåer är ett viktigt medel för att inom ramen för den egna FoU-verksamheten så långt möjligt tillvarata för totalförsvaret relevant FoU som genomförs utanför vårt lands gränser. Detta illustreras av följande bild. Ledningsstruktur och stöd. Samverkan på alla nivåer för samlat agerande. Nätverksbaserat arbetssätt eftersträvas för effektiv samordning. Militärt försvar Försvarsmakten Ledning och in- riktning av mili- tära Civilt försvar ÖCB Samordning av FoU - insatser FMV, FFA FOA, FHS SRV, SPF m.fl. 42 Ledning och samordning av I kapitel 6 och 7 redovisas en kartläggning av hur denna FoU- verksamhet leds, inriktas och nyttiggörs för olika ändamål inom totalförsvarets verksamhet. Kartläggningen baseras på underlag som inhämtats från berörda departement och myndigheter. påverkan och inflytande på verksamheten ligger främst på ett indirekt plan genom att den stiftar de lagar och beslutar om de ramvillkor i form av övergripande inriktning och bemyndiganden som skall gälla för verksamheten. Vid genomförande av FoU-uppdrag har lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () stor betydelse genom krav på upphandling i konkurrens. Här finns dock möjlighet för regeringen att medge undantag för att tillgodose viktiga försvars- och säkerhetspolitiska intressen. Denna möjlighet har utnyttjats särskilt vad avser FoU-uppdrag inom ramen för av statsmakterna utpekade strategiska kompetensområden. beslut med anledning av särskilda propositioner om försvars- och säkerhetspolitiken samt dess budgetbeslut berör FoU- verksamheten genom att ge uppgiftsmässiga, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar. kan också ta ställning till principer för FoU-verksamheten t.ex. vad gäller kompetensförsörjningen vid myndigheter och industri, övriga industriella villkor samt utlandssamarbete. 6.1.1Regeringskansliets roll och verksamhet Regeringen inriktar och prioriterar FoU-verksamheten genom instruktioner till myndigheterna samt genom utformning av förordningar, propositioner, regleringsbrev och uppdrag för deras arbete. Regeringen har vidare en ledande och samordnande roll i det mellanstatliga samarbetet inom forskning och utveckling samt leder utvecklingen av formerna för detta. Regeringens beredning av frågor rörande verksamhet sammanhålls i Försvarsdepartementet under medverkan från Utrikes-, Utbildnings- och Näringsdepartementen. Inom verksamhetsområde bedrivs forskningsverksam- het av särskild betydelse för svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Ledning och samordning av 43 övergripande samordning av forskningsfrågor, medan Näringsdeparte- mentet samordnar frågor rörande industrin. Försvarsdepartementet ansvarar för övergripande styrning och uppföljning av FoU-verksamheten, såväl för det militära försvaret som för det civila försvaret och genomför regelbundna dialoger med berörda myndigheter avseende inriktning i övergripande frågor samt ger uppdrag till myndigheterna i frågor av särskild betydelse inför försvarsbeslut och s.k. kontrollstationer. FoU-verksamheten finansieras inom ramen för anslagen A3 Materiel, anläggningar samt forskning och utveckling, D2 Försvarshögskolan, D4 Försvarets forsknings- anstalt samt D5 Flygtekniska försöksanstalten vad avser det militära försvaret och inom ramen för anslagen B1 Funktionen Civil ledning, B3 Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst samt B4 Funk- tionen Psykologiskt försvar vad avser det civila försvaret. Dessa anslag behandlas vidare i samband med kartläggningen i kapitel 6 och 7. Inom ramen för verksamhetsområde inrättades från /94 ett särskilt anslag F6 Forskningsverksamhet av särskild utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse. Forskningen bedrivs företrädesvis vid () med medverkan från universitet, högskolor och utrikesförvaltning.