sou · GOB367 · 2001-01-01 00:00:00 — Däremot behandlas inte fri- tidssektorns och turismens starkt växande betydelse i skärgårdarna i så stor omfattning. Jämställdhets- och sociala aspekter berörs endast mar- ginellt i programmen och då främst som konsekvenser av föreslagna åtgärder. Generellt präglas programmen av ett förvaltningsinriktat per- spektiv medan problem, som kan hänföras till ekonomi eller brister vad gäller teknisk utveckling, inte ägnas så stor uppmärksamhet. Detta gäl- ler särskilt de areella näringarna inklusive fiske, vatten och avloppsfrå- gor med mera. Relationen mellan de enskilda förslagen och övergripande visioner, mål eller strategier är i flera program mindre tydlig. Motiven till en- skilda förslag eller insatsområden blir därmed svåra att utläsa. Gene- rellt sett brister programmen med några undantag när det gäller över- gripande och tydliga prioriteringar av insatsområden eller åtgärder. I några fall föreslås inom samma program snarlika åtgärder utan inbör- des samordning. Det är generellt sett också oklart vilka förslag som kommer att kunna genomföras och av vem. I alla de fyra programmen saknas, såsom efterfrågas i uppdraget, analyser av förutsättningarna för tillämpning av gällande lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser etc. liksom en analys av ekonomiska förutsättningar. Några länsstyrelser menar att det har sak- nats resurser för denna del av uppdraget. Länsstyrelserna hänvisar dock i en gemensam promemoria, som tagits fram av Arbetsgruppen för ekonomi och företagsutveckling, till tidigare kartläggningar framtagna av och över olika fonder och bidrag som berör miljöområdet. Endast två av fyra program redovisar kost- nadsuppskattningar. Sammanfattningsvis saknas i programmen djupare analyser av åtgärdernas genomförandedelar både vad gäller ekonomi och lagstiftning samt konsekvensanalyser i övrigt. Möjligheten till medfinansiering genom re- spektive inom ramen för s.k. gemenskapsinitiativ tas upp i några pro- gram som en av flera finansieringskällor för att genomföra åtgärder på bl.a. natur- och kulturmiljöområdet. Det rör t.ex. en lång rad åtgärder för att underlätta tillgängligheten för det rörliga friluftslivet, metodut- veckling och partnerskap inom kulturmiljösektorn, arbetet med Regionala miljö- och hushållningsprogram 33 ramprogram för bevarande och utveckling i skärgården samt konkreta restaurerings- och bevarandeinsatser. Andra program uttrycker i mer generella termer att möjligheterna att tillvarata EU-medel bör utnyttjas vid genomförandet. Några länsstyrelser framhåller svårigheterna att säkra den offentliga medfinansieringen i EU-projekt som en begrän- sande faktor för möjligheten att genomföra viktiga åtgärder. Till länsstyrelsernas uppdrag hör en promemoria med en lång rad frågeställningar som utgångspunkt för arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen. Några av dessa behandlas inte i pro- grammen genom tydliga förslag men ryms istället i någon av de över- gripande strategier och liknande, som föreslås i programmen. Hit hör bl.a. frågan om båtbottentvättar. Andra frågor behandlas bara delvis eller inte alls inom ramen för programarbetet. Vi vill här särskilt nämna området fartygstrafik och farleder, där några länsstyrelser hänvisar till pågående utredningar och till regeringens kommande prövning enligt . Sammantaget demonstrerar länsstyrelsernas redovisningar tydligt att det inte finns några standardmodeller eller enfrågelösningar för hur skärgårdens miljö- och hushållningsproblem en gång för alla kan lösas. Programmen har skapat förväntningar Länsstyrelserna har i arbetet med att ta fram de regionala miljö- och hushållningsprogrammen på olika sätt involverat grupper av brukare och intressenter som berörs av förhållandena i skärgården. Detta är emellertid en arbetsmodell som förpliktar. Det är nu det egentliga ar- betet förväntas börja med att lösa de problem och förverkliga de möj- ligheter som programmen uppmärksammar. Förväntningar finns om att också genomförandefasen ska ske i dialog mellan dem som berörs lo- kalt i skärgårdarna samt kommuner och myndigheter på olika nivåer. Även bland centrala myndigheter har uppdraget skapat förvänt- ningar. Inte minst gäller detta vilka frågor som behandlas i programmen och vilken roll programmen bör ha i förhållande till myndigheternas, länsstyrelsernas och kommunernas ordinarie verksamhet och ansvar samt till övriga aktiviteter som berör skärgården. Olika samhälls- sektorer betonar, helt naturligt, skilda aspekter på skärgårdsmiljön och hur denna bör förvaltas. har programarbetet väckt förhopp- ningar om en helhetssyn på skärgårdens problem och möjligheter. Inför det fortsatta arbetet har flera myndigheter och även länsstyrelser ut- tryckt att det finns ett behov såväl av ökad nationell sektorsamordning som av att berörda myndigheter var och en tar större ansvar för skär- gårdsområdena utifrån sina respektive expertfunktioner. 34 Regionala miljö- och hushållningsprogram Också hos privata intressenter har uppdraget till länsstyrelserna skapat förväntningar om engagemang från samhällets sida. Generellt gäller för programmen att de inte speglar den mångfald aktiviteter som redan pågår i skärgårdarna, både vad gäller myndighetsutövning och projekt av olika slag. Detta kan uppfattas som att frågor har glömts bort. som länsstyrelserna själva framhåller att programmen till stora delar kan börja genomföras direkt uttrycks också förväntningar om att särskilda medel ska ställas till aktörernas förfogande för genom- förandet av de föreslagna åtgärderna. Vi menar att de regionala miljö- och hushållningsprogrammen utgör en bra grund för att utifrån resurshushållning och miljöanpassning ta till vara skärgårdens utvecklingsmöjligheter. Programmen kan fungera som en för berörda aktörer gemensam plattform inför det fortsatta arbetet. Åtgärderna som föreslås i programmen kan, tillsammans med de under programarbetet påbörjade processerna, ge viktiga bidrag till en hållbar utveckling av våra skärgårdsområden. Programmen är ett led i en process. Viktigt för den fortsatta utveck- lingen är att berörda aktörer verkligen genomför de åtgärder som före- slås. Det är detta som kommer att avgöra i vilken utsträckning pro- grammen i praktiken kan bidra till en hållbar utveckling. Det är särskilt angeläget att det regionala perspektivet följs upp kommunalt och lokalt. För att de regionala miljö- och hushållningspro- grammen också ska bli verkningsfulla måste de integreras i kommunernas fysiska planering. Även andra aktörer som berörs av åtgärdsförslag i programmen måste agera så att de åtgärder som pekats ut som väsentliga av länssty- relserna, införlivas i den egna verksamheten. Det gäller t.ex. centrala myndigheter. Ansvaret för skärgården delas av berörda myndigheter gemensamt. Programmen bör också kunna fungera som inspirationskälla för de skärgårdsområden, som inte omfattades av uppdraget att ta fram miljö- och hushållningsprogram samt för andra geografiska områden i landet där det finns behov av att samordnat och över sektorgränser ta fram underlag för den fortsatta hanteringen av miljö- och hushållningsfrågor. Det är således vår bedömning att de regionala miljö- och hushåll- ningsprogrammen har potential att på ett betydelsefullt sätt leda arbetet för hållbar utveckling i skärgårdarna framåt. För att kunna lösa de svåra problemen i skärgårdarna krävs åtgärder utöver dem som Regionala miljö- och hushållningsprogram 35 föreslås i programmen. För att komma till rätta med övergödningen och förgiftningen av haven krävs insatser både på nationell och internatio- nell nivå. Det handlar om åtgärder som inbegriper hela samhällssekto- rer och politikområden som jordbrukspolitik och trafikpolitik. Möjligheterna för skärgårdsborna att finna sitt uppehälle och upp- rätthålla också traditionella näringar har kopplingar inte bara till jord- bruks- och fiskepolitiken, nationellt och internationellt, utan också till skattelagstiftning, tillgång till service, transporter och infrastrukturens utbyggnad. 3Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården Sammanfattning av våra bedömningar och förslag Det är ett allvarligt hinder för hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär, att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs en kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna. En gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden genomförs. Kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, bör upprätta fördjupningar av sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Övriga kust- och skärgårdskommu- ner i landet bör ha upprättat sådana fördjupningar av sina översiktsplaner. Om kommunerna inom angiven tid inte har tagit fram erforder- liga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. . Det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de för- djupade översiktsplanerna tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen respektive . Länsstyrelserna samordnar arbetet med att ta fram det erforderliga kunskapsunderlaget samt prioritera viktiga insatsom- råden. Det bör föras in i regleringsbreven att länsstyrelser och 38 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården centrala myndigheter har detta ansvar. Ansvaret för kunskaps- försörjningen enligt bör även framgå av respektive myndighets verksinstruktion. De länsstyrelser som tagit fram regionala miljö- och hushåll- ningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet, följer upp och redovisar till regeringen vilka åtgärder som genom- förts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit. Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde. Regeringen bör uppmuntra ett aktivt svenskt deltagande i ett kommande EU-program för integrerad kustzonsförvaltning, ICZM. Kustlänsstyrelserna bör, tillsammans med motsvarande områden i andra länder runt Nord- och , aktivt deltaga i utvecklingen av den regionala och lokala förvaltningen av kustzonens miljö samt mark- och vattenresurser. Även vatten- områdesvisa samarbeten i linje med EU:s kommande vattendirektiv bör prioriteras. Länsstyrelsernas fortsatta arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen I stort sett alla länsstyrelser har uttryckt att det egentliga arbetet börjar först nu med att i fortsatt dialog ta sig an de frågeställningar som har uppmärksammats i programarbetet. Många åtgärdsförslag kan genom- föras mer eller mindre direkt inom ramen för gällande ansvarsfördel- ning. Andra kräver betydande samverkan, inte minst finansiellt. Genomförandet av programmen förutsätter i några län sannolikt också omfattande prioriteringsdiskussioner medan andra länsstyrelser redan under programarbetet kommit längre i detta avseende. Länsstyrelserna i samt i , och poängterar att genomförandet förutsätter att många engagerar sig. Förverkligandet av programmens intentioner är beroende av att berörda aktörer känner delaktighet och tar upp de föreslagna åtgärderna i sin egen verksamhet. Länsstyrelserna har, menar man i , ett ansvar att följa upp arbetet genom att sprida för- slagen till berörda. För i är en central fråga att finna en bra förvaltningsform, som kan fungera som "motor" för det fortsatta arbetet. Möjligheten att inrätta en regional skärgårdsorganisation i form Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 39 av en stiftelse har utretts inom ramen för arbetet med miljö- och hushållningsprogrammet. Ett gemensamt regionalt forum föreslås även där skärgårdsrelaterade utvecklingsfrågor kan hanteras. Länsstyrelserna i och län aviserar i sitt gemensamma miljö- och hushållningsprogram att man tillsammans med berörda kommuner och skärgårdens intresseorganisationer avser att utarbeta ett genomförandeprogram där bl.a. prioriteringar och ansvarsfördelning görs. I finns också tankar på att bilda ett skötselråd som ska bistå i arbetet med landskapsvård och reservatskötsel etc. De båda ovan nämnda länsstyrelserna menar att länsstyrelsernas engagemang är centralt som pådrivare i den fortsatta processen. är den aktör som har en överblick över situa- tionen i kustområdet och som också har ett kontaktnät i dessa frågor. Flera länsstyrelser poängterar att programmen inte blir egentligt verkningsfulla förrän de integreras med den fysiska markanvändnings- planeringen. och i län för nu diskussioner om att använda EU:s modell för integrerad kustzons- förvaltning, () som verktyg för att åstadkomma en koppling mellan den fysiska planeringen och det regionala miljö- och hushållningsprogrammet. Man avvaktar dock ännu ett eventuellt kommande EU program för introduktion av ICZM, efter- som extern finansiering är nödvändig för att åstadkomma ett pilot- projekt. i föreslår att skärgårdskommu- nerna i samverkan med berörda lokala och regionala aktörer samt upprättar en projektplan för ett gemensamt arbete med fördjupningar av översiktplanerna i kust- och skärgårdsområdet. För- slagen i det regionala miljö- och hushållningsprogrammet är tänkta att tillsammans med projektplanen fungera som gemensam grund för arbetet med översiktsplanerna. Kommunerna har visat intresse för ett sådant översiktsplanearbete men påpekar att de har starkt begränsade resurser för planering. bedömer det därför som nödvändigt att staten genom särskilda bidrag gör det möjligt att genomföra ett sådant planarbete. i lyfter också fram de nationella skärgårdsträffarnas betydelse som forum för skärgårdsfrågorna och för att samordna mål om utveckling och bevarande. föreslår att aktörerna utökas med representanter för fiskets och lantbrukets organisationer och att träffarna ges utökat mandat. De nationella skärgårdsträffarna är en del i uppdrag att verka för sektorssamordning för bl.a. skärgårdsfrågorna. Även övriga berörda centrala myndigheter deltar utifrån sina ansvarsområden. 40 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården länsstyrelse föreslår att skärgårdsfrågorna på regional nivå ska samlas i en regional skärgårdsnämnd under . Enligt länsstyrelserna förutsätter genomförandet av många av de föreslagna åtgärderna att särskilda medel ställs till aktörernas för- fogande. Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag En gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden Det är ett allvarligt hinder för hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär, att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna. Vi föreslår att en gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden genomförs. Kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, bör upprätta fördjupningar av sina översikts- planer för kust- och skärgårdsområdet. Övriga kust- och skärgårdskommuner i landet bör ha upprättat sådana fördjupningar av sina översiktsplaner. Om kommunerna inom angiven tid inte har tagit fram erforderliga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. . Det råder ingen brist på regionalt och centralt framtagna utredningar som ur olika perspektiv berör de svenska skärgårdarnas utveckling och framtid. Långt ifrån alla förslag som väckts har realiserats. Det är därför viktigt att konkreta åtgärder nu verkligen genomförs. Skärgårdarnas känsliga miljöer utsätts för ett stort förändringstryck. En långsiktig hushållning med skärgårdens resurser kräver aktiv handling . Skärgårdarnas höga natur- och kulturvärden samt betydelse för friluftslivet uppmärksammades . Samhället har därför på olika sätt försökt att hantera de problem som präglat utvecklingen under det senaste seklet. menade motionärerna i en riksdagsmotion Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 41 att det pågår en synnerligen omfattande och hastigt framskridande exploatering och styckning intill hav, sjöar och vattendrag. Den strandskyddslagstiftning som därefter successivt infördes har, trots kritik angående tillämpningen, inneburit att vi även i storstädernas närhet ännu har obebyggda stränder kvar. Också den fysiska riksplaneringen kom som en reaktion på en till synes otyglad samhällsutveckling med bl.a. stora industrietableringar i kustområdet samt allt fler fritidshus. Staten satsade stora resurser på förebyggande arbete bl.a. med kommunplaner. Kustområden pekades ut som skulle skyddas mot vidare exploateringar och vara tillgängliga för friluftsliv. Begreppet högexploaterade kuster tillkom i detta sammanhang. lade genom införandet av naturresurslagen, och genom 4 kap. fast vissa större geografiska områden som ska skyddas mot ingrepp på grund av deras stora samlade natur- och kulturvärden samt betydelse för friluftslivet. Det har i olika sammanhang, bl.a. i Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153), konstaterats att det finns stora brister i kommunernas planering och i länsstyrelsernas planeringsunderlag för de kust- och skärgårdsområden, som omfattas av 4 kap. . De fyra miljö- och hushållningsprogrammen avgränsades till just dessa kust- och skärgårdsområden. Kommunernas översiktsplaner är ett centralt verktyg för att skär- gården både ska utvecklas och bevaras . Översiktsplanen ska ge både kommunen och övriga myndigheter vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Möjligheten finns att fördjupa översikts- planen inom delar av kommunen, t.ex. kust- och skärgårdsområdet. Översiktsplanen tas fram i en lagstadgad process där medborgarnas insyn och inflytande spelar en viktig roll. Den fungerar också som ett avtal mellan stat och kommun om hur nationella värden ska tas till vara. Det är i översiktsplanen som områden av riksintresse närmare avgränsas och här redovisar kommunerna också hur värdena ska tillgodoses med ledning av underlag från länsstyrelserna och statliga myndigheter. De allmänt hållna bestämmelserna i 4 kap. blir först på så sätt möjliga att tillämpa. Om inte översiktsplanen finns som underlag för prioriteringar finns risk att beslut om användningen av mark och vatten sker på ett ad hoc-artat sätt som i slutändan både kan omintetgöra möjligheterna att bevara skyddsvärda områden och försvåra satsningar på utveckling. För att intentionerna i ska tas till vara krävs alltså att det finns översiktsplaner av god kvalitet. Översiktsplaner för kust- och 42 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården skärgårdsområden bör särskilt hantera resurser som är knappa och som kan bli föremål för, eller som det råder, konflikt om. Exempel på frågor som vi tycker är angelägna att ta upp i översiktsplaner är: Verksamheter och boende: Mark- och vattenområden som är lämp- liga/olämpliga för bebyggelse och för olika verksamheter, bland annat med hänsyn till vattenförsörjningen och avloppshanteringen. Möjlig- heter att tillgodose behovet av kommunikationer, bryggor, service, rekreation och friluftsliv etc. Områden som är viktiga för fortsatt jord- och skogsbruk eller där etablering av vindkraft, telemaster, båtbotten- tvättar och andra anläggningar är lämplig, eller inte lämplig. Fiske och vattenbruk: Skyddsvärda miljöer för fisk liksom förslag till fiskevårdsområden och områden som lämpar sig för olika typer av vattenbruk. Vattenmiljön: Områden med vatten- och avloppsproblem, eller där risk finns för sådana, liksom anspråk beträffande utsläpp av avlopp och dagvatten som inte bör tillåtas t.ex. i en känslig vik. Områden där lokala eller regionala åtgärder mot eutrofiering eller miljögifter är motiverade. Vattenförsörjningen: Tillgång och efterfrågan på dricksvatten och avloppslösningar, områden med risk för saltvatteninträngning i grund- vattnet där brunnsborrning inte bör tillåtas samt områden av betydelse för grundvattenbildningen. Stränderna: Behov av förbättrad tillgänglighet för allmänheten, eller områden som är särskilt känsliga på grund av växt och djurliv på land eller i vattnet. Översiktsplanen kan också ligga till grund för en precisering av strandskyddsbestämmelserna. Natur- och kulturmiljön: Bullerfria områden, känsliga biotoper, forn- lämningar i vatten (vrak), områden av särskild betydelse för friluftslivet eller där särskilda hänsyn bör tas till kulturmiljön samt till landskaps- bilden. Vi bedömer att det är ett allvarligt hinder för en långsiktigt hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs en kraftsamling för att hantera förändrings- trycket i de svenska skärgårdarna. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 43 Vi föreslår därför en gemensam satsning på fördjupad översikts- planering i landets kust- och skärgårdsområden. Kommunerna i de områden där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram bör ha fördjupat sina översiktsplaner enligt , med ungefärlig avgränsning för de områden, som berörs av 4 kap. . Arbetet bör ske i samarbete med lokala skärgårds- organisationer och föreningar samt, där så är lämpligt, samordnas inom och mellan län. Övriga skärgårdskommuner i landet bör ha fördjupat sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Det svenska planeringssystemet utgår från det kommunala själv- styret. Det betyder att de kommunala översiktsplanerna inte är underordnande andra planer, varken på regional eller på central nivå. Villkoret för detta är emellertid att stat och kommun i översiktsplanen kommer överens om huvuddragen av mark- och vattenanvändningen och att kommunerna tillgodoser riksintressen. Kommunen ska ta ställ- ning till översiktsplanens aktualitet en gång varje mandatperiod. Om kommunerna inom den ovan angivna tiden inte tagit fram erforderliga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § besluta att en eller flera kommuner till läns- styrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. . Det finns många förklaringar till att översiktsplaner i kust- och skärgårdsområdet ännu inte kommit fram i tillräcklig omfattning. En förklaring är att kunskapsunderlag saknas, en annan är brist på resurser. Vi anser att det bästa sättet att stödja kommunerna i arbetet med de fördjupade översiktsplanerna är någon form av finansiellt stöd. Vi menar därför att en översyn bör göras i syfte att hitta en sådan finansi- ering. En möjlighet som bör övervägas är att ändra villkoren för det statliga bidrag, som har till syfte att öka den ekologiska hållbarheten i samhället, så att det också omfattar strategiska planeringsåtgärder. Regional samordning av kunskapsförsörjningen Det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de för- djupade översiktsplanerna tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen respektive . Länsstyrelserna samordnar arbetet med att ta fram det erfor- derliga kunskapsunderlaget samt prioritera viktiga insatsområden. Det bör föras in i regleringsbreven att länsstyrelser och centrala myndigheter har detta ansvar. 44 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården enligt bör även framgå av respektive myndighets verks- instruktion. förutsätter ett väl utvecklat system för kunskapsförsörj- ning.