sou · GOB37d11 · 2001-01-01 00:00:00 — En annan grundläggande tanke i det nya systemet är att intjänad pensionsbehållning räknas upp med ett index som baseras på den genomsnittliga inkomstutvecklingen för en yrkesverksam person. Skälet till att den genomsnittliga inkomstutvecklingen valts istället för de sammanlagda pensionsgrundande inkomsternas utveckling, vilket utgör avgiftsunderlaget, är att pensionärernas inkomstutveckling skall anpassas till den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället. På så sätt skall utvecklingen av pensionärernas ekonomiska standard följa de yrkesverksammas. Om tillväxten blir hög med följd att den genom- snittliga löneinkomsten växer i snabb takt skrivs också pensionerna upp i motsvarande grad, vilket garanterar även pensionärerna en del av en välståndsökning. Detta gällde inte i ATP-systemet där uppräkningen endast motsvarade prisutvecklingen och en snabb tillväxt skulle givit Offentliga åtaganden Bilaga 9 till LU 1999/2000 upphov till stigande inkomstskillnader mellan pensionärer och yrkesverksamma. Att räkna upp pensionerna med den genomsnittliga inkomsten som avgiftsintäkterna utvecklas i takt med den sammanlagda pensionsgrundande inkomsten innebär dock att en källa till instabilitet införs i systemet. Om den genomsnittliga inkomsten utvecklas väl men ett allt mindre antal människor är yrkesverksamma, av demografiska orsaker eller arbetsmarknadsskäl, kommer detta att leda till växande underskott. Det finns således en potentiell målkonflikt mellan att ge pensionärerna en del av den allmänna standardökningen och att systemet skall vara finansiellt stabilt utan att avgiftssatsen skall behöva höjas. Ett annat skäl till att utgifterna kan komma att överstiga inkomsterna är utfasningen av ATP-systemet. kommer en del av pensionsutgifterna att bestämmas enligt tidigare pensionsregler som saknar anpassningsmekanismer vid en mer oförmånlig utveckling. ATP-systemets effekter avtar gradvis när allt färre personer får en allt mindre del av sin pension baserad på detta regelverk. Ytterligare en orsak till utgifternas storlek kan komma att underskattas är att utbetalade pensioner anpassas till en sannolik återstående livslängd vid pensioneringen som baseras på historiska förhållanden. Om medellivslängden fortsätter att öka trendmässigt kommer tidsperioden då pension utgår kontinuerligt att underskattas med följd att mer pengar än beräknat kommer att betalas ut. Slutligen är även avkastningen på AP-fonden avgörande för i vilken utsträckning inkomster och utgifter behöver jämkas samman. Vid en god avkastning på det fonderade kapitalet kan en större skillnad mellan pensions- utgifter och löpande avgiftsintäkter hanteras än om avkastningen är låg. För att hantera alla dessa källor till finansiell instabilitet har en automatisk balanseringsmekanism konstruerats som anpassar utgifterna i de fall pensionssystemet riskerar varaktiga finansiella underskott. Utformningen av denna är i skrivande stund inte fullständigt klarlagd, men i princip kommer en bedömning att göras av framtida avgiftsintäkter och buffertfondens storlek i relation till framtida pensionsutbetalningar. Om denna kvot understiger ett kommer innestående pensionsbehållningar inte att räknas upp fullt ut med inkomstindex, utan en anpassning görs så att avgiftssatsen kan hållas fast. Storleken på den fond som initialt finns tillgänglig för det nya pensionssystemet och den avkastning denna ger är avgörande för hur snabbt regleringssystemet behöver slå till i händelse av att de löpande intäkterna inte täcker pensionsutbetalningarna. Eftersom staten tar på sig kostnadsansvaret för de delar av pensionssystemet som inte berör den inkomstbaserade ålderspensionen, det vill säga förtidspension, Bilaga 9 till LU 1999/2000 efterlevandepension, garantipension med mera, har det ansetts rimligt att en del av dagens AP-fond överförs till statskassan. Överföringen sker i omgångar så att kommer att föras över 1999 och 2000, och en större överföring om 155 miljarder görs . Buffertfondens storlek uppskattas efter dessa överföringar till cirka 580 miljarder eller av BNP, vilket i en internationell jämförelse av offentliga pensionssystem är en relativt stor reservfond. De överförda medlen skall användas för att amortera statsskulden, vilket betyder att statens utgifter för skuldräntor minskar. Ju större summa som överförs till staten, desto större blir den omedelbara effekten på statsfinanserna i form av lägre räntebetalningar och därmed ett större utrymme att använda för andra utgifter eller skattesänkningar. För pensionssystemet medför överföringen, allt annat lika, att sannolikheten för att balanseringen inträder ökar. Överföringens storlek är med andra ord en fråga om i vilken form de nuvarande tillgångarna i AP-fonden skall komma medborgarna tillgodo. Om mer pengar förs över till statskassan tillfaller dessa ett större kollektiv, alla skattebetalare, och effekten i form av lägre ränteutgifter kommer snabbare. Om överföringen blir mindre gynnar det i stället framtida pensionärer över en mer utdragen tidsperiod. I grund och botten blir frågan om överföringens storlek en fråga om inkomstomfördelning mellan olika grupper och åldersklasser. Eftersom de kostnader staten tar på sig i samband med pensionsreformen är relativt stora blir nettoeffekten ökade utgifter för statskassan jämfört med om reformen inte genomförts. Dessa utgifter styrs inte heller av inkomstutvecklingen på samma sätt som i pensionssystemet, utan under vissa förutsättningar bibehåller pensionssystemet som sådant finansiell balans medan statsfinanserna försvagas. Detta beror på att staten har åtagit sig att finansiera ett grundskydd i form av en garantipension som ges till personer som saknar eller har låg inkomstrelaterad pension, samt kostnaderna för bland annat förtidspensioner och efterlevandepensioner via statsbudgeten. Vid en låg tillväxt växer också avgiftsunderlaget i en långsammare takt. Utbetalningarna för ålderspensioner anpassas då automatiskt så att pensionssystemets finansiella stabilitet inte äventyras, men kommer ett större antal personer att kvalificera sig för garantipension. Staten har också åtagit sig att betala avgiftsintäkter för personer som erhåller olika typer av pensionsgrundande transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och ersättningar från sjuk- och föräldra- försäkringen. Som nämnts ovan ger även studier, föräldraskap och värnplikt upphov till fiktiva pensionsgrundade inkomster för vilka Bilaga 9 till LU 1999/2000 staten betalar avgifter. Om ett stort antal individer erhåller denna typ av ersättningar ökar avgiftsintäkterna som andel av lönesumman snabbare än som andel av de sammanlagda pensionsgrundade inkomsterna. Resultatet av lägre tillväxt och minskad förvärvsfrekvens blir att pensionssystemet är i balans medan statskassan drabbas. Av pensionsavgiften går av avgiftsunderlaget, eller av avgiftsinkomsterna, till ett individuellt fond- sparande för vilket den försäkrade själv kan välja placeringsinriktning. Premiereservsystemet är utformat som en fondförsäkring där det är möjligt att välja bland olika fonder med olika placeringsinriktning som tillhandahålls av över sextio olika svenska och utländska fondförvaltare. Den enskilde kan välja att flytta sitt pensionssparande från en fond till en annan. För den som inte själv gör ett aktivt val placeras pensionssparandet i den så kallade Premiesparfonden som förvaltas av den nyinrättade sjunde AP-fonden. Oavsett om individen gör ett aktivt val eller inte är han eller hon själv ansvarig för värdeutvecklingen. Någon garanti för denna ges inte utan den beror helt och hållet på hur väl pengarna placeras. Vid pensioneringen beror pensionsförmånens storlek på den sammanlagda behållningen i både fördelningssystemet och premiereservsystemet. Även om premiereservsystemet är baserat på individuella sparkonton är det i teknisk och juridisk mening en del av den offentliga sektorn. Det betyder att detta sparande i nationalräkenskaperna räknas som en del av det offentliga sparandet. Sparandeutvecklingen i denna fonderade del av pensionssystemet kommer sannolikt att utvecklas på ett helt annat sätt än i fördelningsdelen. I diagram 5.1 visas hur primära inkomster till och utbetalningar från premiereserven förväntas utvecklas givet det schablonmässiga antagandet att tillväxten i ekonomin i genomsnitt kommer att uppgå till per år.1 Inledningsvis är inkomsterna betydligt större än utgifterna. Detta beror på att systemet endast delvis berör personer födda till 1953 och först de som är födda och senare deltar fullt ut av sin pensionsgrundade inkomst. På grund av denna infasning kommer det att dröja innan pensionsutbetalningar från premie- reservdelen blir av betydelse och ända innan pensionsutbetalningarna blir större än avgiftsintäkterna. fortsätter utbetalningarna att växa snabbare än inbetalningarna, men om 1 Dessutom antas att den reala avkastningen uppgår till är . Bilaga 9 till LU 1999/2000 fondavkastningen är god kommer avkastningen från de fonderade medlen att täcka dessa underskott. Diagram 5.1 Inkomster och utgifter för premiereservsystemet som andel av BNP Beräkningarna till diagrammet förutsätter en real avkastning på . I diagram 5.2 visas utvecklingen av det samlade fondvärdet baserat på de primära inkomst- och utgiftsflöden som visas i diagram 5.1 och en årlig real avkastning i fonden om . Vid båda avkastningsalternativen är förloppen likartade. Fondvärdet växer snabbt som andel av BNP så länge det primära sparandet är positivt. När detta vänds till underskott avtar tillväxttakten och fondens värde som andel av BNP planar ut och stabiliseras på en viss nivå. Ju högre real avkastning desto högre nivå, men i bägge fall är fondvärdet lång- siktigt stabilt som andel av BNP eftersom pensionsutbetalningarnas storlek är beroende av förräntningsgraden. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Diagram 5.2 Sparandet i premiepensionssystemet som andel av BNP Om avkastningen på de fonderade medlen uppgår till kommer premiepensionssystemet att bidra med ett överskott till den offentliga sektorns finansiella sparande . Det betyder att när de löpande utbetalningarna överstiger avgiftsintäkterna en bit in kommer fonden att ha vuxit så pass mycket att avkastningen från fonden förmår täcka underskotten. Det positiva sparandet växer gradvis från av BNP till av BNP omkring 2020, för att sedan åter minska till av BNP när det primära sparandet blir negativt. Om avkastningen på premiereservsparandet endast blir realt minskar bidraget till den offentliga sektorns finansiella sparandet att minska med som mest ½ procentenhet av BNP jämfört med 4 procentsalternativet. Det betyder att premiepensionssystemet både vid 4 och 2 procents avkastning långsiktigt kommer att ge ett positivt bidrag till det offentliga sparandet som under de närmaste decennierna motsvarar drygt hälften av regeringens nuvarande överskottsmål om av BNP över en konjunkturcykel. Förutom de utbetalningar från ålderspensionssystemet som beskrivits ovan finns det ett antal andra transfereringar från offentlig sektor till hushållen som har en mer eller mindre stark koppling till den Bilaga 9 till LU 1999/2000 Den avgjort största delen av dessa står staten för. I tabell 5.1 har dessa transfereringar delats in i fem olika grupper efter huvudsaklig inriktning. De största gruppen är ohälsa, vilken bland annat inkluderar förtidspensioner. Drygt en tredjedel av de statliga transfereringarna eller av samtliga offentliga transfereringar till hushållen tillhör denna kategori. Övriga grupper, ålderdomsrelaterade transfereringar utanför ålderspensionssystemet, arbetsmarknad och barn utgör vardera kring av statens transfereringsutgifter. En mindre grupp övriga transfereringar från staten till hushållen, av de samlade transfereringsutgifterna, är svår att föra till någon av dessa grupper. Tabell 5.1 Transfereringar från offentlig sektor till hushållen Miljarder kronor, procentuell andel av samtliga transfereringar Procentuell andel av samtliga Ålderdom: Garantipension, Delpension, BTP, Frivillig Arbetsmarknad: Lönegaranti, Barn: Föräldraförsäkring, Barnbidrag, Bostadsbidrag, För grupperna barn och ohälsa finns ett tydligt åldersmönster, vilket också visas i diagram 5.3. Utgifterna för ohälsorelaterade transfereringar per genomsnittlig individ växer gradvis med stigande Bilaga 9 till LU 1999/2000 ålder för att nå en topp åren innan pensionering. är det sjukförsäkringen som utgör den största delen av dessa utgifter. Från och med 50-årsåldern är det i stället kostnader för förtidspensioner som blir dominerande. För personer utgör förtidspensioner av de sjukdomsrelaterade transfereringarna. De barnrelaterade utgifterna är störst under barnets första levnadsår när föräldraförsäkringen utnyttjas i störst utsträckning. utgör barnbidrag och studiebidrag den största delen av dessa transfereringar. Även de arbetsmarknadsrelaterade transfereringarna har en viss åldersfördelning, men de torde i första hand bestämmas av andra faktorer än befolkningsutvecklingen så som läget på arbetsmarknaden. Detta gäller även för socialbidragen som utgör huvudparten av kommunernas transfereringar till hushållen. I övrigt är det via konsumtionsutgifterna som kommunerna är känsliga för den demografiska utvecklingen. Diagram 5.3 Åldersfördelade transfereringskostnader per person i befolkningen Diagram 5.4 beskriver hur kostnaderna för dessa två grupper av transfereringar skulle utvecklas om befolkningsutvecklingen var den enda faktor som påverkade utbetalningarnas storlek och ambitionen i övrigt var att behålla förmånens värde per bidragsberättigad person oförändrad. Kurvorna kan sägas visa hur mycket högre eller lägre utgifterna för denna typ av transfereringar skulle varit med den Bilaga 9 till LU 1999/2000 befolkningsstruktur som gäller för ett givet år . Det framgår av diagrammet att det inte finns något långsiktigt trendmässigt ökande kostnadstryck vad gäller denna typ av transfereringar. Variationerna år är tämligen stora, men är båda kurvorna tillbaks på den nivå de hade . Däremot verkar det finnas skäl att förvänta sig ökade kostnader för ohälsorelaterade transfereringar. Detta beror på att en allt större del av arbetskraften kommer upp i de åldrar då utnyttjandet av sjukförsäkringen och förtidspension blir vanligare. Diagram 5.4 Utvecklingen av statliga transfereringar till barn och ohälsa Det bör påpekas att beräkningen bygger på det åldersspecifika användningsmönster som gällde . De senaste årets kraftiga uppgång i antalet sjukdagar kan troligen både förklaras av demografiska faktorer, fler personer åldrar med ett högt utnyttjande av ohälsorelaterade transfereringar, och av ett förändrat beteende, det vill säga fler sjukdagar per individ givet ålder och kön. I den utsträckning det senare är fallet och dessa beteendeförändringar blir bestående underskattar kurvan i diagram 5.4 den verkliga utvecklingen. Efter den inledande uppgången, när de stora fyrtiotalistkohorterna uppnår pensionsåldern, kommer befolkningssammansättningen åter att bli mer gynnsam i detta perspektiv. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Är åldringsboomen ett temporärt eller permanent problem? I diagram 5.5 visas hur andelen av befolkningen som är eller äldre utvecklats , och hur den kan komma att utvecklas under innevarande sekel enligt aktuella befolkningsprognoser. har denna andel ökat från av befolkningen till . befinner sig i slutet av en tioårsperiod då andelen varit mer eller mindre . Omkring , när de stora barnkullarna som föddes blir , inleds en ny period med snabb tillväxt. ökar andelen av befolkningen som är eller äldre med , från till av totalbefolkningen. Därefter planar kurvan ut och stabiliseras på denna nya högre nivå. Diagram 5.5 Andelen av befolkningen som är eller äldre Naturligtvis är en befolkningsframskrivning som sträcker sig in förknippad med stor osäkerhet. Om fruktsamheten inte ökar från dagens låga nivå som förutsäger eller om medellivslängden fortsätter att öka även kommer andelen äldre fortsätta att växa även . Om i stället den framtida fruktsamheten eller sannolikheten att avlida vid en given ålder underskattas kommer kurvan att böja av nedåt. Om det senare inte blir fallet indikerar kurvan att förändringen Bilaga 9 till LU 1999/2000 av befolkningssammansättningen mot en större andel äldre är ett permanent fenomen och inte ett temporärt. Denna skillnad är viktig, eftersom den är avgörande för hur man skall se på problemet med ökande kostnader för pensioner och sjukvård/äldreomsorg. Om andelen ålderspensionärer endast temporärt når upp till en fjärdedel av befolkningen för att sedan åter sjunka skulle detta kunna hanteras genom ett ökat sparande som sedan vänds i ett negativt sparande under de år som belastningen på de offentliga välfärdssystemen är som störst. Genom att amortera ned statsskulden och bygga upp reserver i form av pensionsfonder skulle möjligheterna att hantera ett temporärt stigande kostnadstryck förbättras. Om uppgången i andelen ålderspensionärer i stället är permanent, vilket diagram 5.5 indikerar, behövs sannolikt andra typer av åtgärder som inte bara bygger på att sparandet i den offentliga sektorn anpassas till befolkningsutvecklingen. Det kan handla om att mer permanent anpassa de skattefinansierade välfärdsystemen till att en större andel av befolkningen än är ålderspensionärer. Kommunerna har liksom staten ett stort antal välfärdspolitiska åtaganden att tillgodose. I detta avsnitt presenteras den demografiskt framräknade volymutvecklingen för barnomsorg, skola, äldreomsorg och sjukvård. Med volymutveckling avser vi den efterfrågan på och det resursbehov av olika välfärdstjänster som skulle råda om 1997 års användningsmönster blir bestående . Ett annat sätt att uttrycka detta är att volymutvecklingen visar den omfattning på dessa tjänster som skulle råda om dagens befolkning vore lika stor och av samma sammansättning som . Volym- utvecklingen presenteras som ett kostnadsindex, men skall inte tolkas som en prognos för framtida kostnader. Syftet med de demografiskt framräknade volymutvecklingarna är att ge en uppfattning om hur befolkningsutvecklingen kan komma att påverka de framtida resursbehoven och därigenom kostnaderna för kommuner och landsting. Den volymutveckling som visas i diagrammen kan vid en första anblick tyckas vara ganska odramatiska, i synnerhet vid åtanken att tillväxten i ekonomin kan öka snabbare. Det bör dock påpekas att den genomsnittliga tillväxten i ekonomin drivs av produktivitetsökningar i den varuproducerande sektorn. Möjligheten till produktivitetsökningar inom den offentliga sektorn är av tradition mindre, bland annat som en följd av att verksamheterna är personal- Bilaga 9 till LU 1999/2000 De framtida beräknade volymökningarna kommer därför att till stor del behöva mötas med ökade resurser i form av personal, lokaler och utrustning och kanske i mindre utsträckning med produktivitetsökningar. I diagram 5.6 visas den genomsnittliga kostnaden per person för olika åldersgrupper och tjänster som kommunerna tillhandahöll . Diagrammet visar att de kostnader som uppkommer i de offentliga verksamheterna är störst när en individ befinner sig i början och slutet av livet. Den befolkningsutveckling med ett ökande antal äldre som diskuterats i kapitel 2 och 3 torde följaktligen medföra stora kostnader för kommunerna. En ökad fruktsamhet skulle kunna motverka de negativa konsekvenserna av ett krympande arbetskrafts- utbud. Diagram 5.6 illustrerar dock att ett ökat barnafödande, åtminstone initialt, också medför växande kostnader för kommunerna. Diagram 5.6 Genomsnittlig kostnad per person i olika åldrar för några kommunalt Källa: och . Det bör framhållas att andra faktorer än den demografiska utvecklingen har påverkat och kommer att påverka volymutvecklingen . Exempel på sådana faktorer är höjda politiska ambitioner inom olika verksamheter, exempelvis en allmän förskola, och den tekniska och medicinska utvecklingens effekter på kostnaderna för äldreomsorgen. Från och med avsnitt 5.3.1 till och med avsnitt 5.5 har vi genom- gående använt kostnadsstatistik avseende kommunernas åtaganden. Anledningen till detta har varit att för samtliga Bilaga 9 till LU 1999/2000 verksamheter använda samma utgångsår för våra beräkningar, vilket inte varit möjligt med senare statistik. 5.3.1 Färre barn - minskad efterfrågan på barnomsorg Barnomsorgen, som innefattar förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, byggdes ut kraftigt i takt med kvinnors ökade förvärvsgrad. Även har utbyggnaden av antalet platser varit kraftig, vilket hänger samman med de höga födelsetalen , men även den skärpta skyldigheten för kommunerna att tillhandahålla barnomsorg . Kommunerna blev 1995, genom en ändring i socialtjänstlagen, skyldiga att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats inom barnomsorgen till alla barn från 1 till vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar, samt till barn som har ett eget behov av barnomsorg. Andelen inskrivna barn har ökat . var av 1-6-åringarna inskrivna i barnomsorgen, vilket kan jämföras med 1998 då av 1-5-åringarna fanns i barnomsorgen och av 6-åringarna var inskrivna i förskoleklassen.2 Antalet inskrivna barn minskar numera som en följd av mindre barnkullar. Andelen inskrivna barn av det totala antalet barn fortsätter emellertid att öka. Barnomsorgen har av tradition haft en dubbel funktion. Den ska dels möjliggöra för föräldrarna att förena föräldraskap med förvärsvarbete eller studier, dels stödja och stimulera barns utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor. Förskolans pedagogiska roll för barns utveckling och lärande har tydliggjorts bland annat genom att förskolan fick sin första läroplan . Bruttokostnaderna för barnomsorgen uppgick till och utgjorde därmed av den kommunala sektorns kostnader.3 Föräldravgifternas andel av kostnaderna har ökat och uppgick till cirka 17 2Den tidigare sexårsverksamheten ersattes 1998 av förskoleklass som en egen skolform. av alla sexåringar var inskrivna 1998. Regeringens skrivelse, 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. 3När landstingen inkluderas uppgår barnomsorgens andel till av den kommunala sektorns totala kostnader. Bilaga 9 till LU 1999/2000 var motsvarande andel 10 De kostnader som använts för att räkna fram befolknings- utvecklingens inverkan på de framtida barnomsorgskostnaderna är bruttokostnader.6 Valet av bruttokostnader framför nettokostnader motiveras med att det är den demografiska påverkan på kommunernas kostnadsutveckling som är av intresse. Finansieringen är i det här fallet mindre intressant. Eftersom bruttokostnader inte officiellt redovisas för olika åldersgrupper har vi använt de så kallade standardkostnaderna (från barnomsorgsmodellen i kostnadsutjämningssystemet mellan kommunerna) som vikter för att fördela de faktiska kostnaderna per alla barn i respektive åldersgrupp över den studerade perioden.7 Genom att göra på detta sätt fångas bland annat förändringar i åldersklassernas storlek upp. Barn i åldrarna är exempelvis mer kostsamma än 4- och 5-åringar i form av bland annat behov av högre personaltäthet bland de yngre barnen. Vid stora årskullar av 1-2-åringar blir kostnaderna för barnomsorgen således generellt sett större än vad som skulle vara fallet med stora årskullar bland exempelvis 4-5-åringar. I tabell 5.2 redovisas de kostnader som använts i våra beräkningar av barnomsorgens volymutveckling . 4Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. 5Maxtaxa och allmän förskola, Ds 1999:53. 6Bruttokostnader definieras som kostnader minus interna intäkter och försäljning av verksamhet till andra kommuner och landsting. Bruttokostnaden motsvarar kommunernas kostnad för den verksamhet kommunen har ett kostnadsansvar för. 7Standardkostnaderna är nettokostnader som mäter den genomsnittliga kostnaden för alla barn i olika ålderskategorier, oavsett skillnader i behov av barnomsorg. Standardkostnaderna speglar de totala kostnaderna för barnomsorg, dvs personal-, lokal- och materialkostnader.