sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Inte all kollektiv aktivitet utmärks nämligen av demokratiska ideal eller metoder. borgarsammanslutningar, som kritiskt utvärderar hur politiken verkställs och som därmed berikar demokratin. Men dessvärre använder sig vissa förgreningar av dem ibland av våld och hot och måste därför förkastas, t.ex. vissa militanta grupper av djurrättsaktivister. Det finns organisationer, vars arbetsformer är anti-demokratiska, t.ex. totalitära religiösa sekter. Och det finns också sammanslut- ningar, vars mål eller medel aldrig kan tolereras från demokratisynpunkt, t.ex. nynazistiska rörelser. Demokratin utvecklas också genom att enskilda medborgare i avgörande lägen agerar med civilku- rage, t.ex. offentliganställda som slår larm om bris- ter i verksamhetsrutiner. För att vara av demokra- tiskt värde måste dock civilkuraget bygga på empati och solidaritet. Det måste ha sin rot i respekten för människors lika värde för att kunna utgöra en till- gång för demokratin. Är det lika demokratiskt värdefullt att delta i lösningen av små gemensamma angelägenheter som i stora? Är det vidare rimligt att betrakta allt slags deltagande för att lösa gemensamma ange- lägenheter som lika demokratiskt värdefullt? Något tillspetsat: Är en vägförening lika viktig för demokratin som en kommundelsnämnd eller en verksstyrelse? Svaret är enkelt. Det är processen och det är samtalen mellan flera berörda som är värdefulla i sig. Det är där och då som medborgar- dygderna utvecklas. Därför behöver vi många offentliga rum där vi fritt kan mötas. Så kallade deliberativa demokratiteoretiker kritiserar, som vi sett, en elitistisk demokratiteori som fokuserar rösträtt och beslutsrätt och tolkar demokratin som ett sätt att effektivt fatta majori- tetsbeslut. Vi delar den kritiken och hävdar att mellanvalstidens många samtal och diskussioner och försök att lösa gemensamma problem är det demokratiskt verkligt centrala. Att bara rösta räcker inte. Vi måste se till att vi i olika offentliga rum skapar förutsättningar för att gemensamt överväga skilda politiska lösningar och deras konsekvenser. Men vi tror ingalunda att det alltid är vare sig möjligt eller önskvärt att uppnå samsyn som den kommunitära teorin utgår från56. Varken blods- band eller åsiktsgemenskap eller några metafysiska kontrakt skapar grunden för medborgarskap. I av växande differentiering är det ännu mer nödvändigt att lyfta fram och renodla de pluralis- tiska dragen i demokratin. Det är ännu viktigare att i alla dessa sammanhang få diskutera det mer eller mindre privata offentligt utifrån olika normer. Inom ramen för vad som kallas det civila sam- hället – utanför marknad, stat och familj – kan vi tillkännage och förädla våra uppfattningar och syn- sätt. Men för att inte civilsamhället bara ska bli öar för likasinnade kring deras särskilda intressen måste vi också skapa arenor där medborgarna från olika håll kan mötas och ställa frågor om gemen- skapens premisser. Talet om civilsamhället får inte skymma att det också består av resursskillnader, intressemotsättningar eller olika kulturer. För oss leder det resonemanget till ett försök att delvis lösgöra diskussionen om den svenska demo- kratin från dess dominerande bindning till stat, kom- mun och representativ demokrati för att starkare knyta den till det civila samhället. Alla medborgare ska ha jämlika möjligheter att delta i maktutövning. Demokratins ideal bör prägla alla sociala samman- hang. I ljuset av den förändring som sannolikt kommer att utmärka också den närmaste framtiden vill vi sammanfattningsvis både försvara och revidera del- tagardemokratins ideal. Det betyder att vi tillbakavi- sar den elitdemokrati som menar att demokratin skulle vara ett institutionellt arrangemang som kän- netecknas av att det ger medborgarna möjlighet att välja sina ledare. tvingas vi konstatera att vissa utveck- lingstendenser i den svenska folkstyrelsen harmoni- erar med en sådan utveckling och med valhandlingen som medborgarskapets mest kärnfulla uttryck. Där en sådan föreställning blir vägledande för poli- tikens olika organisationer är medborgarnas naturli- ga reaktion att betrakta mellanvalsperioden som en transporträcka mellan två val, en period då man delegerat ansvaret till de valda politiska eliterna. Vi tror tvärtom att om det ges möjligheter till demo- kratiskt deltagande i de gemensamma angelägen- heterna ökar både kvaliteten i besluten och legitimi- teten för folkstyrelsen. Men då krävs, som vi nu ska se, ett speciellt slag av deltagande. Demokratin kan, med formu- lering, betraktas som en uppsättning kriterier för samhällets maktfördelning.57 Därför är det anmärkningsvärt att termen makt över huvud inte förekommer i något av våra båda direktiv (annat än i referaten av ). Vidare används termen inflytande blott en enda gång (om medbor- garnas inflytande inom EU). Utan att övertolka regeringens terminologi vill vi ändå påpeka riskerna med att ha en demokratisyn som endast eller främst fäster avseende vid deltagande. Det är inte vilket deltagande som helst vår demokratiuppfattning åsyftar. Den bygger på att varje medborgare tillförsäkras ett inflytande, dvs. ett deltagande med reella påverkansmöjligheter i sikte. Processer som har en chans att ge inflytande över beslut. Visst kan man hävda att politiskt del- tagande är värdefullt därför att det utvecklar delta- garnas personligheter. På det sättet skapas stegvis en allmänanda och känsla för det gemensamma bästa. En demokratisyn som tilldelar själva delta- gandet en central roll bör kraftfullt försvaras därför att den leder till att oundgängliga medborgar- När enskilda medborgare eller företag kliver ut ur den privata sfären för att sam- tala och samarbeta med andra skapar de steg för steg den offentliga kultur som behövs för att lösa gemensamma angelägenheter anständigt och legi- timt. Men kan detta betraktas som en tillräcklig inspiration för att delta? Att bortse från att delaktigheten och deltagan- det syftar till att lösa gemensamma problem före- faller alltför riskfyllt och idealistiskt.58 Framgången för demokratiska rörelser, t.ex. de svenska folk- rörelserna, kan sannolikt i mycket förklaras med att deras verksamhetsidéer och verksamhetsformat förbinder teori med praktik, tanke med handling, deltagande med resultat. Vi tror till och med att ett av de stora och växande problemen med den svenska folkstyrelsen hänger nära samman med att ett deltagande i de tra- ditionella formerna för politik inte alltid innebär något inflytande. De erbjudna formerna duger inte, inger inte förtroende och bedöms inte heller som meningsfulla. Steg för steg förlorar de därför i tro- värdighet och attraktionskraft i de medborgares ögon som vill åstadkomma något. När de traditio- nella formerna inte bedöms vara effektiva, föredrar de andra, mer ändamålsenliga former för påverkan. I högsta grad består den svenska folkstyrelsens förtroendekris i att medborgarskapet inte ger till- räckligt inflytande över samhällsutvecklingen. Många medborgare ser ingen förbindelse mellan deltagande och resultatet. Att demokratin verkar sakna handlingsförmåga och handlingskraft, ja att själva dess dagordning är alltför inskränkt och blygsam har varit en huvudlinje i kritiken från ak- tivister i de nya sociala rörelserna.59 Den kritiken måste tas på allvar så att inte den representativa demokratins legitimitet ytterligare försvagas. Demokratin förutsätter med andra ord såväl effektivitet som legitimitet. Det betyder också att de demokratiska institutionerna måste kunna leve- rera de värden de utlovar och utger sig för att prestera.60 De som deltar måste erfara att det har nå- gon betydelse att de medverkar och att besluten som fattas får rättfärdiga konsekvenser. På samma sätt måste institutionerna uppfattas som legitima. Resultaten måste stämma överens med de morali- ska värden demokratin vilar på, vara moraliskt acceptabla och meningsfulla. Medborgaren har alltså ganska rimliga förväntningar på att det ska göra någon skillnad om han eller hon deltar eller ej. Ett av folkstyrelsens viktigaste problem att ta itu med är därför medborgarens kritik av de demo- kratiska institutionernas brist på folkstyrelse, alltså ett meningsfullt deltagande baserat på politisk jäm- likhet. Delaktigheten är medborgarandans övergripande kännemärke. Den uppnås när varje medborgare är övertygad om att hon – närhelst hon vill – har till- gång till den gemensamma politiska styrelsen. Hennes känsla av delaktighet – eller brist på delak- tighet – är resultatet av de erfarenheter hon (och andra) haft av att delta och försöka att utöva poli- tiskt inflytande. Ingen är formellt utestängd. Däremot skapar bl.a. klasstillhörighet, ålder och etnicitet ojämlika förutsättningar att delta. Och även om det rent for- mellt inte finns några hinder, så finns det otvivel- aktigt ofta mer eller mindre dolda maktstrukturer, värderingar och attityder som kan försvåra delta- gandet, som exempelvis kvinnor bruktar vittna om. Men allas kunskaper, erfarenheter och åsikter be- hövs för att besluten ska bli bra. Mot den institutionaliserade rätten till del- tagande svarar emellertid individuella förpliktelser att vara engagerad, inblandad, inbegripen och intresserad. På detta sätt hålls samhällsorganisa- tionen värdemässigt samman och den framväxande differentieringen och fragmentiseringen motver- kas. För både kollektivens och de enskildas skull måste de medborgerliga imperativen att ta ansvar och att bidra inskärpas, odlas och efterfrågas. Med mindre kan man inte hejda att elitismen, vanmak- ten och utanförskapet växer i det svenska sam- hället. En demokrati av medborgare som på olika sätt och i olika sammanhang tar ansvar för fler än sig själva utgör både målet och den enda vägen fram till det målet. Detta perspektiv utgår inte enbart eller kanske ens i första hand från en abstrakt samhällsnytta. Om inte förr, så på lång sikt ligger det i varje med- borgares intresse att vara med om att lösa de gemensamma problemen och se till att det görs på ett civiliserat sätt. Varhelst sådana förtroende- skapande mötesplatser för kollektiv problemlös- ning saknas, sås frön till en odemokratisk samhälls- utveckling av cynism, intolerans och våld. Att ha tillgång till diskussioner och beslut som avgör ens öde är en förutsättning för att alls vilja delta. Det ställer krav på såväl fysisk som psykisk tillgänglighet. Det är viktigt att den politiska demo- kratin, oavsett vilken räckvidd den anförtros, kan svara mot medborgarnas förväntan på delaktighet. Allas erfarenheter och kunskaper behövs i en fun- gerande demokrati. ställs allt för många utan- för p.g.a. attityder eller praktiska hinder. Exempelvis har personer med funktionshinder erfarenheter från vardagen som är unika och som behövs i ett levande samtal. Alla människors kom- petens måste efterfrågas för att beslut och diskus- sioner ska kunna bli så heltäckande som möjligt. Demokrati för en medborgare med funktions- hinder handlar om att vara delaktig och att sam- hället och samhällsinformationen är tillgänglig. Att inte kunna kommunicera eller ta till sig informa- tion skapar ett utanförskap som kan vara svårt för andra att förstå. Att bli hörd och tagen på allvar i alla situationer och ses som en likvärdig medborga- re med samma demokratiska rättigheter som andra är grundläggande. Men det är inte funktionshindret i sig som skapar handikapp utan samhällets otill- gänglighet. Möjligheten att förändra ligger i atti- tyder men också i mer djupgående värderingar. Att förändra dem är därför en förutsättning för en fun- gerande demokrati. För att demokratiska processer ska komma till stånd måste tre villkor vara uppfyllda: Politisk jäm- likhet, meningsfullt deltagande samt öppenhet och insyn.61 För att deltagande, inflytande och delaktig- het ska uppnås, måste dessa tre förutsättningar gälla. Figur 1: Det dynamiska medborgarskapet För att en positiv dynamik ska uppstå måste med- borgarna för det första behandlas som politiska jämlikar. Om exempelvis inflytande i praktiken bara erbjuds somliga men förvägras andra, finns inga möjligheter att åstadkomma full delaktighet. För det andra måste de politiska processerna utmärkas av öppenhet och insyn. Om till exempel en myndighet i praktiken låter bli att hålla sina handlingar tillgängliga, blir det svårt för en med- borgare att få fram underlag för att delta i en ofent- lig debatt kring myndigheten eller dess verksam- hetsområde. Det handlar om tillgången på former och arenor för deltagandet, liksom om medbor- garens institutionaliserade rättigheter (lagstiftning osv.) att få påverka innehållet i de politiska besluten. Formerna för att delta måste för det tredje vara sådana att de är meningsfulla, dvs. de kan ge reella möjligheter till inflytande. Om både möjligheterna till deltagande och inflytande är goda, kan de enskilda medborgarna förväntas uppleva delaktig- het. Då är deras erfarenheter av den demokratiska processen sådana att de betraktar den som legitim. Det kan leda till dels att deras vilja att delta i proces- sen förstärks, dels att deras värderingar kommer att Passiva medborgare är ett hot mot demokratin. Detta hot undanröjs om vi tar till vara den kraft som finns hos varje människa, viljan till aktivitet och social gemenskap, viljan att påverka den egna situationen och samhället, behovet av eget skapande och ökad kunskap. präglas av större tolerans och deras kunskaper av ett större djup. Delaktighet har en dynamisk funk- tion för att utveckla den demokratiska processen. Om medborgaren däremot inte erfar att han eller hon kan påverka genom att delta, minskas lusten att försöka på nytt. I förlängningen leder detta till en reducerad delaktighet. När en medborgare erfar att försök att och utöva inflytande inte har någon betydelse, ett utanförskap uppstå. Det kan leda till och att man tar avstånd från den demokratiska processen. Men det kan också ta sig konkreta politiska aktiviteter utanför de demokratiska formerna och arenorna. EN UTHÅLLIG DEMOKRATI! Alla ska erbjudas ändamålsenliga och jämlika Dagordningen ska kontrolleras och styras Alla ska erbjudas jämlika möjligheter att sätta sig Besluten ska omsättas i handling in i och värdera politiken Ansvar ska kunna utkrävas Jämlikhet ska råda i beslut: Alla ska tillförsäkras lika möjligheter och lika vikt Demokrati som rättvis procedur Vårt uppdrag är att värdera den svenska folkstyrel- sens utveckling i ljuset av några viktiga samhälls- förändringar. När det gäller hur styrelseskicket ska utformas ansluter vi oss till den dominerande preci- seringen av vilka krav man ska kunna ställa på de- mokratiska procedurer.62 Det är procedurer som kan bli trovärdiga därför att de utmärks av demo- kratins rättvisevärden.63 Om demokratin ska kunna behålla sin ställning av idéer som står över ideologierna, vilket är av vär- de för samtalet, bör vi hålla fast vid att demokratin är en procedur som är överlägsen alla andra därför att på förhand ges lika rättigheter.64 Regelverket står neutralt i förhållande till den politik som förs. Året då upphör slår fast detta sätt att förstå demokratin: Tron på demokratien är icke en politisk åskåd- ning i samma mening som exempelvis konserva- tism, liberalism och socialism. Den innebär en upp- fattning om statsstyrelsens form, om tekniken för politiska avgöranden, icke om de statliga beslutens innehåll och samhällets struktur. Den kan alltså be- traktas som ett slags överideologi, i den meningen nämligen, att den är gemensam för skilda politiska åskådningar. Man är demokrat, men därjämte kon- servativ, liberal eller socialist.65 Vi är medvetna om att den uppfattningen belastas av en något intern, bekräftande karaktär. Den framstår verkningslös gentemot dem som inte är övertygade demokrater. Den bygger upp de redan trosvissa men vinner inga nya anhängare. Vi har ändå valt att arbeta i denna tradition för att slå vakt om och ut- veckla det som är gemensamt i det svenska samhälls- skickets värdegrund. Inte minst i ett samhälle som utmärks av en växande etnisk och religiös mångfald föredrar vi att begränsa innehållet i demokratidefi- nitionen till den etiska rättviseprincip som vi menar ska utmärka folkstyrelsens procedurer. EN UTHÅLLIG DEMOKRATI! Demokratins förhållande till andra värden I den samtida demokratidebatten finns en minima- listisk position där man av olika skäl vill inskränka den politiska demokratins suveränitet och den offentliga politikens verkningsfält så mycket som möjligt. Det är tänkt att ske genom att förse demo- kratin med olika villkor, som härleds ur andra poli- tiska värden, t.ex. ekologi, ekonomi och rättssäker- het. Dess motsats är en maximalistisk position där den politiska demokratins räckvidd i princip sak- nar en bortre gräns. Beslut, menar man, som är tag- na i demokratisk ordning är demokratiskt fullgoda, oavsett deras följder för andra värden. Kulturen är och ger just det – som det vanliga ekonomiserandet inte kan – visioner, bilden av något som ännu inte finns, men som är möjligt om tillräckligt många vill och kan. Det börjar i vardan, i hemmet och bland kompisar, i respekt om människovärde, i vetskapen om att andra är lika mycket värda som jag. Alltså i kulturen och det kulturella varat. Demokratins utveckling gynnas och missgynnas av de sammanhang den verkar i. har haft ojämförligt privilegierade förutsättningar för en demokratisering. Med ett kontinuerligt stigande välstånd har det skapats en jordmån för normer och värderingar som högst avsevärt gynnat vårt politiska systems demokratisering. Ekonomisk tillväxt tycks framkalla både en vilja och en för- måga att demokratisera. En uthållig demokratisk infrastruktur genererar i sin tur den stabilitet som ett näringsliv behöver för att kunna ta risker. Samspelet mellan ekonomi och politik är dock sammansatt. En positiv ekonomisk utveckling tycks gynna demokratins utveckling. Ekonomins och demokratins framgångar har fört med sig en kulturell förändring. Ordning, förutsägbarhet och välstånd som för tidigare generationer var efter- strävansvärda mål och livskvaliteter upplevs som otillräckliga av de medborgare som lägger en större vikt vid frihet och självförverkligande. Det ska dock inte uppfattas som en kris för demokra- tins principer men väl som en kris för en viss typ av demokrati. Kritiken gäller nämligen inte demokra- tin som idé utan demokratins verklighet, t.ex. demokratiska staters oförmåga att hantera den sociala och fysiska miljön. Men välståndsutvecklingen tycks också ha demokratiska implikationer som utsätter den svenska folkstyrelsen för påfrestningar. Svenskarna framstår som världens mest post-materialistiska och individorienterade folk. Vid vårt seminarium om den representativa demokratin hävdade värde- ringsforskaren , att den ekono- miska utvecklingen på kort sikt medför att den po- litiska tillfredsställelsen bland medborgarna höjs. Men på lång sikt leder den paradoxalt nog till nya och mer krävande attityder gentemot den politiska maktutövningen. Demokratins framgång skapar kulturella förväntningar som den själv i sin etable- rade form har svårt att infria. Den svenska demokratins förmåga att i decen- nium efter decennium oavbrutet höja kvaliteten på sina välfärdstjänster har otvivelaktigt ökat tilltron till demokratin. Det har funnits ett starkt materiellt incitament för deltagande och förtroende. Men demokratins arbetsform har också åtnjutit förtro- ende i kraft av sitt sätt att lösa konflikter rättvist och fördela de gemensamma resurserna rättfärdigt. Men det omvända gäller också: med en ekonomisk tillbakagång och arbetslöshet sviktar den demokra- tiska tilltron. Nittiotalets ekonomi representerar i det här avseendet en av den svenska folkstyrelsens allra svåraste epoker . Den tidigare goda kedjan av arbete, välstånd och välfärd förbyttes till en ond kedja av arbetslöshet, utsatthet och utanförskap. Utställda vallöften kunde inte finansieras. Hos många medborgare ersattes käns- lan av frihet med känslor av kringskurenhet. Själv- förtroende raserades och folkhälsan i vidaste mening sjönk.66 I vanmaktens spår blandades en tidigare tilltro till demokratins institutioner med frustration och besvikelse. Därför går det inte att bedriva välfärdspolitik i tron att det inte har sina särskilda demokratiska konsekvenser, t.ex. för med- borgarnas tillit och det politiska systemets legi- timitet. Det politiska beslutsfattandet i vårt land har emellanåt kritiserats för att kombinera fartblind- heten med en självupptagenhet. Många menar att det haft den skadliga effekten att både besluts- fattandet och besluten i en alltför liten utsträckning vägt in de långsiktiga återverkningarna av sina beslut. Det gäller sådana faktorer som i högsta grad samverkar positivt med demokratiutvecklingen inom det civila samhället och marknadsekonomin. Den politiska beslutsfattaren har uppfattats som självtillräcklig. Så menade t.ex. att de främsta orsakerna till ekonomiska kris var politiska åtgärder och orga- nisationsförändringar, vilka bl.a inneburit att det blivit allt svårare att hävda allmänintresset när staten blivit mer beroende av välorganiserade parts- intressen. Å andra sidan hävdade kommissionen att ekonomins kris omvänt kan leda till en demo- kratisk kris. En försämring av levnadsvillkoren kan skapa missnöje, vanmakt och missto mot demo- kratin som samhällssystem. Kommissionen argu- menterade sammantaget för att förse folkstyrelsen med samhällsekonomiska restriktioner.67 En del reformer har också genomförts i den riktningen, t.ex. ifråga om och regeringens budget- arbete. Den nya lagen om statsbudget inleds med följande programförklaring: I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 1996:1059, § 1) I sin praktiska utformning har budgetlagen också inneburit den eftersträvade försnävningen av det politiska handlingsutrymmet. Vi menar för vår del att det är värdefullt att skapa förtroendefulla relationer mellan samhällets viktiga sfärer. I ett alltmer sammanflätat och ömsesidigt beroende system måste de politiska ledarna respek- tera vissa gränser för att inte ödelägga de dygder och den dynamik av t.ex. empati, kreativitet och risktagande som andra system har att utveckla. Det tycks finnas inneboende mekanismer såväl inom politiken som ekonomin som var för sig har makt att förgöra sina egna system. Den globala marknadskapitalismen behöver också för sin egen skull starka politisk-demokratiska institutioner. Det handlar exempelvis inte bara om stabila valuta- relationer, starka sociala trygghetssystem och kon- kurrenslagstiftning utan också om institutioner där kommunikativ kompetens och moral odlas.68 His- torien uppvisar också exempel på hur en självupp- tagen politik kan hämma andra välståndsutveck- lande krafter.69 Politiken måste inse sina begränsningar och koncentrera sitt arbete på områden där dess värden och styrsystem är överlägsna marknadens, civil- samhällets och familjens. Det innebär bl.a. att säkerställa de långsiktiga spelreglerna för andra aktörer. Av såväl politikens som näringslivets före- trädare måste vi kunna förvänta oss att de uppträ- der med respekt för den andre utifrån en insikt om att båda gynnas av att det andra systemet fungerar väl, och omvänt. Om sådana beslut och åtgärder som går emot den andras intressen ändå måste vid- tas, är kraven utomordentligt stränga på att argu- menten klargörs och offentliggörs. Vi anser att så- väl politiska som ekonomiska ledare på olika nivå- er i samhället måste intensifiera sina ansträngning- ar att föra dialog utifrån en insikt om och respekt för varandras mandat och ömsesidighetens villkor. Att okritiskt imitera marknadens beteende och modeller i offentlig verksamhet är å andra sidan inte heller eftersträvansvärt, eftersom det tenderar att dölja sammansattheten och målkonflikterna i det politisk-demokratiska uppdraget. En annan fundamental restriktion för hur långt folk- styrelsen får sträcka sig anges i Regeringsformens inledning: Den offentliga makten utövas under lagarna (Regeringsformen 1:1)