sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — 2 Arbetslösheten kom, om än i olika skeden, att slå över i stort sett hela den svenska ekonomin. Det faktum att vågorna av arbetslöshet slog över ekonomins sektorer i olika sekvenser innebar att arbetslösheten har legat kvar på mycket höga nivåer, som den totalt sett har fördelats över stora delar av arbets- kraften. För att belysa denna process kan man dela in den svenska utvecklingen i tre olika, men delvis överlappande, faser under vilka olika delar av ekonomin drabbades. De tre faserna kan benämnas den internationella fasen, realräntefasen och budgetsaneringsfasen. Den internationella fasen, , karakte- riserades av en kombination av internationell lågkonjunktur och inhemsk kostnadskris. Utomlands försvagades konjunkturen, som svensk ekonomi med hög fart hade gått in i en överhettad konjunktur. Under den fasta växelkursregim som rådde, kom i synnerhet svensk exportindustri att drabbas av en kraftigt minskad lönsamhet. Detta framtvingade neddragningar i sysselsättningen i första hand i de exportkonkurrerande sektorerna och i de branscher som var beroende av exportsektorn. En återhämtning skedde dock , sedan den fasta växelkurspolitiken hade övergivits och kronans värde justerats nedåt. Den andra fasen, realräntefasen, inleddes med kronförsvaret 1992. Försvaret av den fasta växelkursen i kombination med en politik inriktad mot inflationsnedväxling ledde till mycket höga realräntor. Värdet på inhemska reala tillgångar föll, vilket medförde en ökning av sparkvoten och kraftigt minskad konsumtion. Den inhemska efterfrågan på varor och arbetskraft minskade påtagligt framför allt i sektorer inriktade på hemmamarknaden, till exempel handel, transport, byggindustri och inhemsk tillverkningsindustri. inleddes parallellt med realräntefasen den tredje krisfasen, budgetsaneringsfasen. Arbetslöshetskrisen i den privata sektorn hade resulterat i minskande skatteinkomster, vilket ledde till budgetproblem och krav på budgetsanering i både stat och kommuner. Budgetsaneringen skedde främst genom utgiftsminskningar, vilket påverkade den offentliga sysselsättningen. Den finansiella upprensningen pågick i stort sett till 1997, med början i staten och sedan, mycket utdraget, i kommunerna. I takt med att realräntorna började sjunka gick dock ut ur såväl budgetsaneringsfasen som realräntefasen. 2 Framställningen i detta avsnitt är baserad på Per underlag till kommittén (F:XV, se bilaga 2). Strukturella förutsättningar och förändringar Arbetslösheten kunde stabiliseras och sedan minskas och förutsättningar skapas för en bättre statsfinansiell situation. Figur 1.1:5 nedan visar hur den totala arbetslösheten i utvecklades . steg arbetslösheten i absoluta tal från 75 000 personer till 356 000 personer, vilket motsvarar en ökning från till av arbets- kraften. var den öppna arbetslösheten i stort sett oförändrad av arbetskraften, men en nedgång inleddes . Denna minskning av arbetslösheten har fortsatt . Den öppna arbetslösheten, 1990–1998. Källa: (SCB). I Figur 1.1:6 visas sysselsättningssituationen i ett antal delsektorer av ekonomin, nämligen tillverkningsindustrin, handel och transport, hälso- och sjukvård (inkluderande sociala tjänster), privata tjänster (inklu- derande bland annat banker, försäkringsbolag, datakonsulter, företags- service och övrig service) samt byggnadsindustri. Här framgår det hur olika grupper på arbetsmarknaden kom att drabbas och med olika kraft. Med undantag för delar av den privata tjänste- sektorn omfattade arbetslösheten ekonomins alla sektorer. 44 Strukturella förutsättningar och förändringar Sysselsättning i delsektorer av ekonomin, 1989–1998 Hälso- och sjukvård, sociala tjänster Källa: (SCB). Det står klart att sysselsättningsfallet absolut sett var som störst i till- verkningsindustrin, som drabbades såväl av den internationella fasen som realräntefasen. Sysselsättningen minskade brant i denna sektor i synnerhet , och ökade därefter svagt till 1995, varefter sysselsättningen i stort sett legat på ungefär 760 000 personer. De sektorer som är mer beroende av inhemsk efterfrågan, såsom handels-, transport- och byggsektorn, drabbades under realränte- fasen med sysselsättningsneddragningar framför allt , varefter den stabiliserades efter 1994. Sysselsättningsnedgången i dessa sektorer har emellertid inte varit lika stor som i tillverknings- industrin. Offentlig verksamhet, såsom hälso- och sjukvård och sociala tjänster, uppvisade sysselsättnings ökningar , men därefter har sysselsättningen minskat (med undantag ), i första hand under budgetsaneringsfasen. Nedgången i den offentliga verksamheten har dock inte varit tidsmässigt koncentrerad, utan utdragen över i stort sett . De privata tjänstesektorerna har, med undantag , kontinuerligt ökat sin sysselsättning och har till och med något fler sysselsatta personer än vad tillverkningsindustrin har. Att den privata sektorn drabbades av sysselsättningsnedgången tidi- gare än den offentliga sektorn framgår tydligt av Figur 1.1:7. sjönk antalet sysselsatta från 2,4 till 2 m iljoner. Strukturella förutsättningar och förändringar har den totala sysselsättningen i den privata delen av ekonomin stigit tämligen kraftigt. De statligt anställda drabbades i synnerhet . Nedgången i den kommunala sektorn inleddes ungefär som i den statliga, men har varit mer utdragen. Icke obetydliga neddragningar i sysselsättningen har skett . minskade sysselsättningen i den kommunala sektorn (inklusive landstingen) från nästan 1,3 miljoner till knappt 1,1 miljoner personer. Sysselsättning i statlig, och privat sektor samt sysselsättning för egna företagare, 1989–1998 Källa: (SCB). Vi ser också att sysselsättningen i gruppen egna företagare, liksom bland medhjälpande familjemedlemmar, har varit i stort sett . Detta bör dock inte tolkas som att gruppen företagare inte skulle ha drabbats nämnvärt av sysselsättningsnedgången. Vissa anställda personer som förlorar sitt arbete startar eget och eftersom gruppen företagare ständigt fylls på med nya personer blir kurvan i stort sett oförändrad , trots att antalet företagskonkurser nästan fyrd ubblades . har dock konkurserna minskat i antal och 1995 var de nere på samma nivå som 1990 (SCB 1999d). 46 Strukturella förutsättningar och förändringar Arbetslösheten har totalt sett slagit hårdare mot män än mot kvinnor Det faktum att krisen har slagit mot olika sektorer och branscher under olika tidsperioder har viktiga konsekvenser för hur arbetslösheten har drabbat män och kvinnor. Den svenska arbetsmarknaden är kraftigt könssegregerad bland annat i så måtto att män är överrepresenterade i den privata sektorn och kvinnor dominerar i den offentliga. Med tanke på den sektoriella utvecklingen av sysselsättningen som redovisades i figurerna 1.1:6 och 1.1:7 ovan, borde vi förvänta oss att arbetslösheten i inledningsskedet drabbade män hårdare och att kvinnor drabbades med en viss eftersläpning. Detta är också fallet, vilket framgår av figur 1.1:8. var den öppna arbetslösheten jämnt fördelad mellan kvinnor och män. I krisens inledningsskede ökade den som förväntat kraftigare för män än för kvinnor. I samband med återhämtningen i den privata sektorn och den offentliga sektorns fortsatta sysselsättningsnedgång åren därefter, minskade könsskillnaderna . Totalt sett har dock arbetslösheten slagit hårdare mot män än mot kvinnor. Arbetslöshet i procent av arbetskraften för män och kvin- nor, 1989–1998 Källa: (SCB). Sammantaget är det ofrånkomligt att 1990-talets arbetslöshetskris på ett flertal sätt har påverkat välfärden i . Vi har därför skäl att åter- komma till sysselsättningsfrågorna även senare i detta betänkande. Bland annat kommer vi att i kapitel 3 mer ingående beskriva hur arbetslösheten har slagit mot olika grupper i befolkningen. Strukturella förutsättningar och förändringar 1.2Demografiska förutsättningar och förändringar Befolkningsförändringar är av stor betydelse för ekonomisk utveckling, välfärdsutveckling och välfärdspolitik, både . 3 I detta avsnitt ligger tyngdpunkten på demografins betydelse för väl- färdsutvecklingen i det korta perspektivet. Vi granskar först fruktsam- hetsutvecklingen , därefter förändringar i befolkningens ålderssammansättning och slutligen invandringen. 1.2.1Barnafödandet har minskat kraftigt En slående demografisk förändring är de snabbt fal- lande födelsetalen. 4 Vid decenniets inledning uppvisade ett av de högsta fruktsamhetstalen i (2,1 barn per kvinna), en nivå som bibehölls . har barnafödandet minskat mycket kraftigt. Fruktsamheten är i genomsnitt ungefär 1,5 barn per kvinna, vilket är den lägsta nivå som någonsin registrerats i vårt land. är det fler som avlider än som föds i , vilket inte har varit fallet . I figur 1.2:1 ges en översiktlig bild av fruktsamhetsutvecklingen till slutet av 1990- talet. Summerad fruktsamhet (antal barn per kvinna), 1989–1999 Källa: SCB. 3Thomas Lindhs underlag till kommittén (F:XIV, se bilaga 2). 4Detta avsnitt baseras i huvudsak på underlag till kommittén (F:X, se bilaga 2). 48 Strukturella förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 Fruktsamheten har minskat mest bland yngre kvinnor Nedgången i förstabarnsfruktsamheten har varit tydli- gast bland yngre kvinnor. Fruktsamheten för kvinnor har minskat och det har skett en successiv för- skjutning av barnafödandet mot allt högre åldrar. var av alla svenskfödda kvinnor som var barnlösa, vilket kan jämföras . 5 Kvin- nors val att senarelägga barnafödandet har ofta förklarats med att det har blivit vanligare att kvinnor skaffar sig en längre utbildning och etablerar sig på arbetsmarknaden innan de bildar familj. Mönstret i har dock varit att kvinnor har kompenserat sig i högre åldrar för det låga barnafödandet , vilket har inneburit att senareläggningen av barnafödandet inte haft någon större påverkan på den slutliga barnlösheten bland kvinnor i 40–45-årsåldern. Det är dock en öppen fråga om en sådan kompensation är möjlig även , när andelarna barnlösa kvinnor har ökat kraftigt ända upp . Fruktsamheten är relaterad till sysselsättningssituation och ekonomiska förutsättningar Traditionellt har man ofta antagit att det finns en konflikt mellan barna- födande och kvinnligt förvärvsarbete. Det föreligger dock inte någon sådan tydlig konflikt i . Tvärtom utgör förvärvsarbete och en stabil inkomst viktiga förutsättningar för barnafödande. Fruktsam- hetsuppgången inträffade som förvärvsfrekvensen ökade och arbetslösheten var i det närmaste obefintlig. På motsvarande sätt skedde nedgången i barnafödande parallellt med att den ekonomiska situationen försämrades och arbetslösheten ökade. Kvinnors benägenhet att skaffa det första barnet är starkt kopplad till sysselsättningssituationen i hemkommunen. Ju mer sysselsättningsgraden i kvinnans hemkommun minskar, desto mindre blir hennes benägenhet att bli mor . Vidare kan vi konstatera att de kvinnor som saknar egen arbetsinkomst eller som har lägre inkomster av arbete än har mycket låg förstabarnsfruktsamhet jämfört 5 Analyserna av fruktsamheten begränsas till kvinnor födda i och senare, till följd av brister i statistiken för de kvinnor som invandrat till . Bland annat saknas fullständiga uppgifter om de barn som fötts av invandrade kvinnor före invandringstidpunkten. Strukturella förutsättningar och förändringar med kvinnor som har en årlig arbetsinkomst på (se Tabell 1.2:2 nedan). Det bör dock poängteras att den låga fruktsamheten bland kvinnor med låga arbetsinkomster till övervägande del kan förklaras med att många av dessa kvinnor är studenter. Betydelsen av kvinnans arbetsinkomst för första ned- komsten, 1986–1997 (standardiserat för period och kvinnans ålder) Kvinnans årliga arbetsinkomst (kronor) Index för fruktsamheten a 1 000–49 000 50 000–99 000 000–149 000 000–199 000 a Fruktsamheten för dem som saknar arbetsinkomster är satt till 100. Källa: Hoem (F:X, se bilaga 2). En annan faktor som är viktig att beakta i detta sammanhang är kvinnors utbildning. Högutbildade kvinnor har högre fruktsamhet än lågutbildade. Vidare har kvinnor med en utbildningsinriktning mot vård och pedagogik särskilt stor sannolikhet att få första barnet. Skillnaderna i fruktsamhet mellan kvinnor i olika utbildningsgrupper har förstärkts påtagligt . Sammantaget finns det mycket som talar för att barnafödandet blivit alltmer av en resursfråga . har välut- bildade kvinnor med stark förankring på arbetsmarknaden och med sta- bila arbetsinkomster i större utsträckning än andra kvinnor fött barn, oavsett om det handlar om första, andra eller tredje barnet. Det har aldrig i modern tid varit så stora skillnader i barnafödande mellan olika utbildningsgrupper som . Rimligen har även andra faktorer än kvinnors socioekonomiska situation haft inverkan på den sjunkande fruktsamheten. En viktig faktor att belysa är naturligtvis vilken roll männen spelar i detta sammanhang. Det saknas i stor utsträckning kunskaper om hur mannens och kvinnans situation i samverkan påverkar benägenheten att skaffa barn. Andra faktorer av betydelse kan vara försämringar i stödet till barnfamiljer, ökade boendekostnader, eller en allmänt sviktande framtidstro i den ekonomiska krisens spår. 1990-talets kraftigt sjunkande födelsetal utgör i sig en indikator på den ekonomiska kris som har präglat årtiondet. Fertilitetsfallet signalerar att många potentiella föräldrar kan ha saknat bland annat de ekonomiska 50 Strukturella förutsättningar och förändringar förutsättningar som krävs för att våga bilda familj. Den dramatiska fertilitetsutvecklingen är emellertid inte bara en krisindikator, utan också en central förutsättning för årtiondets välfärdsutveckling och välfärds- politik. För det första har födelsetalen påverkat försörjningbördan. De stora barnkullar, som föddes åren kring 1990, innebar ett stort ekonomiskt åtagande, både för föräldrar, stat och kommuner, medan det snabba fallet i fruktsamheten andra hälft på motsvarande sätt innebar en ekonomisk lättnad. För det andra har de snabbt föränderliga födelsekullsstorlekarna skapat planeringsproblem, i synnerhet för kommunerna. föddes drygt 120 000 barn i , mot knappt 90 000 barn 1998. Detta har i första hand påverkat barnomsorg och skola. Strukturella förutsättningar och förändringar 1.2.2Barnen och de allra äldsta har blivit fler uppvisar i likhet med många andra rika länder en åldrande befolkning. På lång sikt påverkar detta självfallet både behoven av och förutsättningarna för olika socialpolitiska program och åtgärder, såsom pensioner och omsorg. Här ska vi dock ta ett mer kortsiktigt perspektiv och fokusera på de befolkningsförändringar som skett . I Figur 1.2:3 visas de procentuella förändringarna av respektive åldersgrupps storlek . Vi ser då tydligt att det skett en markant ökning av de allra äldsta (de som är eller äldre), vilket är en trend som etablerats redan under tidigare decennier. Ur ett socialpolitiskt perspektiv är denna utveckling givetvis av stor vikt, eftersom de allra äldsta tenderar att vara mottagare av en stor del av välfärdstjänsterna. Det faktum att personer i dessa åldrar har ökat i antal är en strukturell förändring som måste beaktas inte minst när vi studerar utvecklingen inom vård och omsorg. Det bör noteras att också gruppen barn i åldrarna har vuxit , om än inte lika mycket som de allra äldsta. Till skillnad från ökningen i äldregr uppen, som utgör en fortsättning på en redan tidigare etablerad trend, är dock ökningen i barngr uppen en tillfällig expansion, skapad av den stora babyboomen omkring . De största barnkullarna är omkring , det vill säga i grund- skoleåldern. Antalet personer i åldrarna , det vill säga den grupp som brukar beskrivas såsom varande i arbetsför ålder, har ökat något . 6 Däremot har antalet yngre pensionärer i stort sett förblivit . 6 Dock har det normala arbetslivsinträdet kommit att ske i allt högre åldrar. 52 Strukturella förutsättningar och förändringar Procentuella förändringar av olika åldersgruppernas stor- lek, 1990–1998 6 5-7 9 å r Källa: SCB:s befolkningsstatistik. Strukturella förutsättningar och förändringar 1.2.3Stor flyktinginvandring och förstärkt boendesegregation Ett lands demografiska förutsättningar påverkas även av invandring. har ett flertal konflikter och inbördeskrig i världen lett till att i olika vågor tagit emot flyktingar. Den ojämförligt kraftigaste invandringen kom , 1993 och 1994 från det sön- derfallande före detta . Det rörde sig om människor – fler- talet bosnier och etniska albaner – som flydde undan förföljelse, mass- mord och krig. Av dem som beviljades uppehållst illstånd av flyktingskäl eller flyktingliknande skäl kom drygt 77 från det . Därutöver var från och , samt från eller . Det kom också tämligen många flyktingar från och , vilka sedermera beviljades uppehållst illstånd. Ser man till den totala invandringen (se Figur 1.2:4) är den stora flyktingströmmen från Bosnien och det klart urskiljbar i den starka uppgång som sker av antalet utomnordiska invandrare 1993 och 1994. Antalet invandrare från de nordiska länderna sjönk , varefter antalet legat kvar på en relativt låg nivå. Antalet nordiska och utomnordiska invandrare, 1989–1997 Källa: SCB. 54 Strukturella förutsättningar och förändringar En viktig aspekt av invandringen är att den ändrar förutsättningarna för socialpolitik och utbildningspolitik genom att befolkningssammansätt- ningen förändras. Som jämförelse kan nämnas att det 1960 fanns ungefär 300 000 utrikes födda i och av dessa kom 174 000 från , 32 000 från (framför allt från ), 79 000 från övriga och 12 000 från . Endast 3 000 personer kom från länder utanför dessa regioner. var det totala antalet utrikes- födda cirka 955 000, varav 287 000 kom från de nordiska länderna, 314 000 från utanför , 23 000 från , 8 000 från före detta samt 322 000 från den övriga världen. har gått från att vara ett kulturellt och etniskt relativt homogent land till att bli ett mångkulturellt och etniskt sammansatt land, med de möjligheter och påfrestningar som följer av en sådan utveckling. under detta årtionde har antalet utomeuropéer i befolkningen ökat , vilket framgår av Figur 1.2:5. Antalet personer som kommer från utom har också ökat relativt kraftigt, medan antalet personer i befolkningen som invandrat från har minskat något . Utrikes födda i befolkningen med uppdelning på födelse- område, 1989–1997 Källa: SCB. Figur 1.2:6 visar att åldersstrukturen skiljer sig kraftigt åt mellan personer födda i och nyanlända invandrare. Bland invandrare är barn och personer i reproduktiva åldrar klart överrepresenterade, vilket speglar det faktum att det finns många barnfamiljer bland dem som Strukturella förutsättningar och förändringar Det finns också betydligt färre personer som är äldre bland nyanlända invandrare jämfört med bland personer födda i . I denna överrepresentation av yngre i arbetsför ålder bland invandrare ligger – under förutsättning att arbetsmarknadssituationen förbättras för nyanlända invandrare – en möjlighet att förbättra försörjningsbalansen i en åldrande svensk befolkning. Åldersfördelning 1997 bland inrikes f ödda och bland in- vandrare som anlänt –1996. 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 Källa: SCB. Stora förändringar i svenskt flyktingmottagande har anslutit sig till den internationella målsättningen att de som tvingas fly till ett annat land ska kunna återvända till sitt ur- sprungsland.7 Tidsbegränsade uppehållst illstånd var i första hand tänkt för massflyktssituationer, men har fått ökad betydelse i det svenska flyktingmottagandet. Det har sålunda skapats en ny kategori av flyktingar som ges tillfälligt skydd och som förväntas återvända till sitt hemland när situationen tillåter detta. Ett ofta uppmärksammat problem inom flyktingmottagningens område är de långa väntetider som i många fall präglar avgöranden om permanent uppehållst illstånd. 7 Detta avsnitt baseras delvis på underlag till kommittén (F:II, se bilaga 2). 56 Strukturella förutsättningar och förändringar vistelser på flyktingförläggningar innebär dels att integrationen i det svenska samhället för dem som beviljas uppehållst illstånd försvåras, dels försämrade förutsättningar för återvändande för dem som avvisas. De långa väntetiderna medför också stora kostnader för samhället. har staten och kommunerna ett gemensamt ansvar för flyktingmottagandet. Det statliga ansvaret åvilar och det nya som inrättades 1998. Antalet mottagna flyktingar i landets kommuner har minskat från drygt 60 1994 till knappt 12 1998. Statens utgifter för kommu- nernas flyktingmottagande har minskat väsentligt till följd av den minskade flyktinginvandringen (Regeringen 1999). Kommunerna svarar för att tillhandahålla bostäder, undervisning i svenska och en allmän orientering om utbildning, samhälle och sam- hällsliv. Det förekommer över lag stora kommunala variationer i flyk- tingmottagandet och det saknas på det hela taget systematiska utvärde- ringar av kommunernas verksamhet inom detta område. Mottagandet av asylsökande sker antingen i förläggningar eller, , i eget boende. väljer merparten av de asylsökande att bo hos släktingar och vänner . Det är inte ovanligt att flyktingar flyttar ifrån mot- tagningskommunen. De flyktingar som tagits emot har i stor utsträckning flyttat från landsorten till storstäderna och från de norra delarna av landet till de södra (1999a). Många flyttar till någon av utbildningsorterna för att börja stu- dera eller söka arbete, men flertalet anger att de flyttar i avsikt att komma nära släktingar och andra landsmän (1994). Det finns indikationer på att såväl den ekonomiska som den etniska boendesegregationen har fördjupats i . 8 Under första halvan av decenniet har den ekonomiska segregationen i storstä- derna ökat i så måtto att låginkomsttagarna har blivit alltmer geografiskt koncentrerade. Generellt sett har andelen låginkomsttagare ökat i de bostadsområden där inkomsterna är allra lägst. är emellertid den förstärkta etniska boendesegregationen. Vi ska i det följande rikta uppmärksamheten mot denna typ av segregering, som mot bakgrund av decenniets stora flyktinginvandring är av särskilt intresse. 8 Avsnittet om boendesegregation baseras i huvudsak på underlag till kommittén (F:I, se bilaga 2). Strukturella förutsättningar och förändringar I Tabell 1.2:7 visas hur den etniska boendesegregationens omfattning förändrats i de tre storstadsregionerna . Beskrivningen görs med hjälp av ett så kallat segregationsindex. Värde 0 på detta index innebär att människor i olika befolkningsgrupper är exakt jämnt fördelade över samtliga bostadsområden, medan värde 1 betyder att människor i olika befolkningsgrupper bor helt åtskilda från varandra. Ju högre värden, desto mer omfattande är segregationen. Att döma av tabellen har den etniskt grundade boendesegregationen ökat , framför allt i och . Den geografiska åtskillnaden mellan Sverigefödda och utrikesfödda är överhuvud taget mer utpräglad i och än i . 9 Segregationens omfattning har legat i stort sett stabil . Segregationsindex för utrikesfödda personer i de svenska storstadsregionerna 1990, 1995 och 1998 Källa: (F:1, se bilaga 2). Etniskt grundad boendesegregation – inte bara ett storstadsproblem Den etniskt grundade boendesegregationen finns inte bara i storstäderna, utan existerar i alla typer av orter, stora såväl som små (och 1996). Dock är det troligt att effekterna av segregationen är mer genomgripande i storstäderna än ute i landet. I större städer är risken större att segregationen leder till skillnader i tillgänglighet till olika typer av kommersiell och offentlig service. I större städer finns också utrymme för att barn från skilda etniska och sociala miljöer sorteras till olika skolor. Sådana effekter torde vara mindre påfallande i mindre orter där det finns färre daghem och skolor och där offentliga mötesplatser är 9 Här görs genomgående en distinktion mellan Sverigefödda och utrikesfödda. Den etniska boendesegregationen skulle framstå som än mer påtaglig om upp- gifter om utländsk bakgrund inkluderades.