sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Även om det kan anföras skäl för att en del av ansvaret skulle få bäras av näringsliv- et är inte dessa skäl så starka att utredningen vill föreslå någon förändring när det gäller principen om statens subsidiära kostnadsansvar. I stället bör övervägas om och i så fall hur de kostnader som staten således kan få sva- ra för kan begränsas. Frågan om i vilken utsträckning staten kan göra an- språk på kostnadstäckning för de kostnader som staten har i samband med konkursen och hur avgifterna skall beräknas behandlas i avsnitt 5.8.4.2. Utredningen har också när det gäller kostnaderna för kungörelseannonse- ring övervägt möjligheten att begränsa omfattningen av sådan annonse- ring. Övervägandena redovisas i avsnitt 5.10.1. När det gäller statens kost- nader i övrigt består dessa huvudsakligen av kostnader för arvoden till förvaltare i avskrivningskonkurser. Dessa arvoden bestäms enligt en sär- skild konkursförvaltartaxa (DVFS 1999:16). Behovet av förändringar av denna taxa har behandlats i avsnitt 5.4.3. När det gäller statens kostnader för domstolsadministrationen avseende konkursförfarandet är utgångspunkten att dessa kostnader alltjämt skall vara en angelägenhet för staten. Konkurssökande borgenär måste emeller- tid betala en ansökningsavgift som skulle kunna betraktas som ett bidrag till kostnaden för hantering av konkursärendet. Denna ansökningsavgift kommer att behandlas närmare i avsnitt 5.8.5. 5.8.4.2Statens anspråk på kostnadstäckning för tillsyns-, kungörande- och kallelsekostnader Utredningens bedömning: Det ekonomiska mål som bör eftersträvas när det gäller statens kostnader för tillsyn, kungörelser och kallelser skall vara full kostnadstäckning för den kostnad som kan anses hänförlig till den enskilda konkursen. Statens kostnad för tillsyn, kungörelser och kallelser täcks till viss del av tre olika avgifter. Tillsynsavgift tas enligt förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs ut i utdelningskonkurser, dvs. sådana konkurs- er som inte skrivs av eller läggs ned eller där konkursbeslutet har upp- hävts. Avgiften uppgår till ett belopp som svarar mot av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt och av den del av arvodena som överstiger det beloppet. Också när det gäller kostnaden för kallelser och underrättelser till borgenärer före- skrivs en avgift som tas ut i samtliga konkurser i mån av tillgångar. Av- giften uppgår till (se föreskrifter DVFS 1996:4 A 67). De administrativa kostnaderna för statens tillsyn uppskattades till . I detta belopp har inte räknats in den kostnad som staten har för TSM:s förvaring av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m. enligt 7 kap. 22 § KL (se vidare härom i avsnitt 5.10.4). Intäkten från tillsynsavgiften och kallelseavgiften uppgick till (se vidare avsnitt 2.6.2.1). Statens kostnad för kungörelser i konkurs uppgick till . Denna kostnad täcks delvis av en kungörandeavgift som tas ut i alla kon- kurser i mån av tillgångar och som uppgår till (förordningen 1987:452 om avgifter vid de allmänna domstolarna). Intäkterna från kun- görandeavgiften uppgick till . Genom att ställa upp ett ekonomiskt mål för verksamheten bestämmer statsmakterna vilka kostnader som en avgift skall täcka. Principen om full kostnadstäckning kommer till uttryck i bl.a. 5 § avgiftsförordningen (1992:191) som avser ansökningsavgifter och expeditionsavgifter vid myndigheter under regeringen och vid de allmänna försäkringskassorna. I regeringens förordningsmotiv uttalas att med full kostnadstäckning avses att intäkterna vid en viss beräknad volym skall täcka samtliga med verk- samheten direkt och indirekt förenade kostnader (regeringens förord- ningsmotiv 1992:3). Frågan om vilken grad av kostnadstäckning som bör eftersträvas vid avgiftsbestämningen såvitt gäller avgifter som tas ut i konkurs har berörts i flera olika sammanhang. När det gäller tillsynsavgiften uttalades i prop. 1978/79:105 (s. 253) att ersättning för kostnaderna skulle bestämmas så att staten får täckning för sina kostnader för tillsynen. Den avgift som ur- sprungligen infördes bestämdes av TSM på grundval av det arbete som myndigheten lagt ned i den enskilda konkursen. Om konkursen skrevs av enligt 185 d § ÄKL var avgiften . infördes de bestämmelser om tillsynsavgiftens beräkning som gäller , och som innebär att avgift tas ut enbart i utdelningskonkurser och med ett belopp som bestäms som en viss andel av förvaltararvodet (se även avsnitt 2.6.2.1). RRV uttalade i sin rapport 1994:13 Tillsyn vid konkurs bl.a. att tillsynsavgiften borde ses över i syfte att pröva förutsättningarna för ökad självfinansiering och hög- re kostnadstäckning genom breddat avgiftsunderlag och bättre kostnads- anpassade avgifter. Utgångspunkten borde enligt RRV i princip vara full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Också de nuvarande bestämmelserna om ersättning för kungörande- kostnader bygger på principen om full kostnadstäckning för staten. För tiden då de nuvarande bestämmelserna trädde i kraft var det normalt sökanden som fick bära kostnaden för de kungörelser som utfär- dades. Grunden för detta var att tingsrätten ansågs utfärda kungörelserna för sökandens räkning. Då DV fick i uppgift att lämna förslag om ett nytt system för finansiering av kungörandekostnaderna var ett av de krav som uppställdes att systemet skulle ge full kostnadstäckning för staten. Förslag- et innebar att en enhetlig kungörandeavgift skulle tas ut av konkursboet. Avgiften skulle vara beräknad så att staten totalt sett får täckning för sina utlägg för de kungörelser som konkursdomaren utfärdar i samband med konkurser bortsett från kungörelser om efterbevakning. Av bl.a. rättvise- skäl infördes kungörandeavgifter även i mindre konkurser (se vidare av- snitt 2.6.6.2). Den kungörandeavgift som trädde i kraft var beräknad på grundval av en av DV utförd stickprovsundersökning av vissa fakturor. Avgiften höjdes redan fr.o.m. på grund av att tingsrätt- en enligt den nya konkurslagen skulle svara för kungörandet av utdel- ningsförslag, vilket inte varit fallet tidigare. Frågan om kostnadstäck- ningsgrad kom därvid att diskuteras genom att DV hade kommit fram till att de kostnadsökningar som kunde förutsättas egentligen skulle kräva en höjning av kungörandeavgiften på . En sådan höjning skulle emel- lertid innebära att staten i de konkurser där någon utdelning inte sker och något utdelningsförslag således inte kungörs, skulle få intäkter som inte motsvarades av några kostnader. Eftersom omfattningen av dessa konkur- ser inte var känd föreslogs en höjning som, tillsammans med en prisuppräkning, uppgick till . Då avgiften återigen höjdes fr.o.m. hade denna höjning föregåtts av en beräkning av dels kostnaden för kungörande av utdelningsförslag i de konkurser där sådan kostnad faktiskt uppstod, dvs. i utdelningskonkurserna (per utdelningskonkurs), dels en beräkning av kostnaden för kungörande exklu- sive utdelningsförslag i samtliga avslutade konkurser (per kon- kurs). Då möjligheten för tingsrätterna att i vissa fall ersätta kungörelseförfar- andet med skriftliga underrättelser till borgenärerna diskuterades gjordes ett försök att beräkna kostnaden för utsändandet av ett skriftligt meddelan- de baserat på principen om full kostnadstäckning. kom i sitt slutbetänkande (SOU 1983: 24 s. 158 f.) därvid fram till en viss kostnad, men uttalade att det inte utan vidare kunde antas att den totala kostnaden för informationen skulle låta sig beräknas bara genom att multiplicera den beräknade kostnaden med antalet adressater. Det över- lämnades därför åt domstolarna att göra en fri bedömning av kostnadens storlek. De beräkningar som senare utfördes av DV anknöt till Kon- kurslagskommitténs beräkningar. Med en prisuppräkning till pri- ser skulle kostnaden per underrättelse uppgå till . På grund av tids- brist hade någon undersökning av hur många meddelanden som skickades ut i en konkurs inte gjorts men antalet uppskattades till 10. På grundval härav fastställdes avgiften till för att senare genom den nu gällande förordningen höjas till . Principen om full kostnadstäckning synes alltså ha legat till grund för den nuvarande avgiftsbestämningen när det gäller samtliga de kostnader som är aktuella. Som framgått i det föregående täcks emellertid statens kostnader för tillsyn, kungörande och kallelser inte av de intäkter som motsvarande avgifter inbringar. Detta aktualiserar frågan om vad principen om full kostnadstäckning faktiskt innebär när det gäller de avgifter som är aktuella. Den allmänna innebörden av begreppet full kostnadstäckning skulle i princip vara möjlig att tillämpa på t.ex. frågan om vilken ansök- ningsavgift som skall tas ut i konkurs (se vidare härom i avsnitt 5.8.5). En sådan avgift tas ut av sökanden (med vissa undantag) då konkursen inleds oavsett konkursens karaktär. När det gäller tillsyns-, kungörande- och kal- lelseavgifterna är situationen emellertid inte densamma, eftersom dessa avgifter tas ut i första hand ur konkursboets tillgångar. Det går visserligen att fastställa självkostnaden för handläggningen av ett konkursärende, men om det inte finns några tillgångar sedan förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning blivit täckt kan avgiften inte tas ut. En beräkning där avgiften bestäms utifrån den förutsättningen att den skall tas ut i alla konkurser innebär således inte att statens intäkter blir så stora att de täcker t.ex. kostnaderna för kungörandet, eftersom avgiften faktiskt inte kan tas ur konkursboet längre än tillgångarna räcker. En avgörande fråga att ta ställning till är alltså om principen om full kostnadstäckning verkligen skall innebära att staten skall få täckning för de totala kostnaderna för tillsyn, kallelser respektive kungörelser eller om principen innebär full kostnadstäckning i den enskilda konkursen. Efter- som avgifter inte kan tas ut i konkurser som saknar tillgångar måste kon- sekvensen av ett krav på kostnadstäckning för hela verksamheten bli att konkurser där det finns tillgångar som täcker konkurskostnaderna (dvs. i princip utdelningskonkurser) får bära även kostnader som är hänförliga till de tillgångslösa konkurserna. I realiteten skulle det alltså bli borgenärerna i utdelningskonkurser som skulle få betala inte bara kostnad för tillsyn m.m. i den konkurs där deras fordringar är aktuella utan även en viss andel av kostnaderna för tillsyn m.m. i övriga konkurser genom en lägre utdel- ning (jfr vad som sagts i föregående avsnitt om övervältring av statens kostnader på borgenärerna i utdelningskonkurser). Ett krav som enbart innebär kostnadstäckning i den enskilda konkursen skulle däremot inne- bära att varje konkurs bär sina egna kostnader, dvs. borgenärerna i utdel- ningskonkursen betalar för den tillsyn och de kungörelser m.m. som – med viss schablonisering – kan anses hänförliga till den egna konkursen. En möjlighet till viss jämförelse erbjuder de överväganden som legat bakom utsökningsavgifternas storlek och konstruktion. 1991/92:93 s. 98 föreslog regeringen bl.a. att grundavgift skulle få tas ut hos gäldenär- en vid indrivning i allmänna mål i huvudsak på samma sätt som redan skedde vid verkställighet av privaträttsliga fordringar. Regeringen uppdrog åt RRV att, i samarbete med RSV, lämna förslag beträffande grundavgift- ens storlek. Utgångspunkten var att avgiften skulle ge full täckning för kostnaderna för målets handläggning. Uppdragsgivaren skulle dock inte vara betalningsskyldig för avgift som inte kunde tas ut hos gäldenären. I den rapport som RRV utarbetade (Grundavgift i allmänna mål m.m. hos kronofogdemyndigheterna, RRV dnr 20–92–0736) föreslogs att grundav- giften skulle sättas schablonmässigt med utgångspunkt i en genomsnittligt beräknad förrättningskostnad per mål. Detta innebar att det ekonomiska målet full kostnadstäckning kunde beräknas uppnås i de fall grundavgiften kunde tas ut av gäldenären. Däremot kom de totala avgiftsintäkterna inte att täcka samtliga med verksamheten förenade kostnader, eftersom upp- dragsgivaren, t.ex. skatteförvaltningen, inte skulle vara betalningsskyldig för avgift som inte kunde tas ut hos gäldenären. RRV övervägde också, på grundval av ett annat uppdrag från regering- en, taxesättningen när det gällde utsökningsavgifter i enskilda mål (Översyn av taxesättningen inom exekutionsväsendets område, etapp 2 Utsökningsavgifter m.m. RRV dnr 20–91–0514). Även i det sammanhang- et konstaterades att full kostnadstäckning inom verksamhetsområdet skulle gälla som huvudprincip. När det gällde dessa avgifter fanns inte begräns- ningen att sökanden skulle vara fri från ansvar för avgifter som inte kunde tas ut hos gäldenären. RRV övervägde om sökandens ansvar för kostnader skulle finnas kvar eller inte. Ett avskaffande skulle dock enligt RRV inne- bära att kostnaderna för de mål där avgiften inte kunde tas ut av gäldenär- en, skulle belasta KFM. Om principen om full kostnadstäckning för verk- samheten skulle upprätthållas skulle avgiften för utsökningsmålen behöva höjas vilket skulle medföra att kostnaden skulle komma att belasta de gäl- denärer som kunde betala. Mot denna bakgrund föreslog RRV att sökan- den även fortsättningsvis skulle ha det fulla ansvaret för kostnader som uppkommit i målet. Frågan om kostnadstäckning för hanteringen av enskilda mål har senare också behandlats i en rapport upprättad av RSV (reform av ut- sökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar, RSV Rap- port 2000:6). Det redovisas i rapporten att kostnadstäckningsgraden när det gäller kostnaden för handläggning av enskilda mål har sjunkit från 1999 (jfr rapporten s. 96). RSV har ifrågasatt om ett krav på full kostnadstäckning alltjämt bör eftersträvas med hänsyn till det ansvar som åligger staten att svara för att rättstrygghet och rättssäkerhet vidmakthålls. Häri ligger enligt RSV bl.a. att det offentliga tvånget skall vara tillgängligt för den som har behov därav. RSV har vid en avvägning av dessa intressen mot det fiskala intresset ansett att underlaget för av- giftsuttaget inte bör breddas och att kostnadstäckningsgraden bör vara ungefärligen oförändrad. De nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna i konkurs har be- stämts på grundval av en beräknad kostnad för handläggningen i ett enskilt konkursärende. När det gäller kungörandeavgiften har hänsyn också tagits till att kostnaden i utdelningskonkurser är högre på grund av kungörandet av utdelningsförslaget. En särskild självkostnad har därför beräknats för kungörande av utdelningsförslaget, vilket medfört att full kostnadstäck- ning uppnåtts i utdelningskonkurserna. Den nuvarande principen är alltså att full kostnadstäckning eftersträvas för kungörandet i utdelningskonkurs- er. Avgiften bestäms däremot inte på det sättet att även kostnaden för av- skrivningskonkurserna täcks. I den mån det finns tillgångar över i en av- skrivningskonkurs sedan kostnad för förvaltararvode m.m. täckts tas dock kungörande- och kallelseavgiften ut så långt tillgångarna räcker. När det gäller tillsynsavgiften tas den enligt nuvarande regler inte ut i konkurser som inte avslutas med utdelning. Det är svårt att bedöma om den nivå på tillsynsavgiften som valts har syftat till att täcka enbart kost- naderna för tillsyn i utdelningskonkurserna eller om man härvidlag har eftersträvat kostnadstäckning för tillsynsverksamheten i stort. Det förhåll- andet att tillsynsavgift efter den ändring som trädde i kraft inte tas ut i avskrivningskonkurser synes inte ha berott på att tillsyn inte utövas i avskrivningskonkurser utan torde snarare haft administrativa förklaringar. Av den enkät som utredningen genomfört 1999 (se bilaga 9) kan också utläsas att TSM uppskattar att en inte obetydlig del av den totala tillsynsverksamheten avser avskrivningskonkurser. Enligt utredningens uppfattning bör utgångspunkten när det gäller kostnadstäckning i konkurs vara, att en enskild konkurs inte skall belastas med kostnader som inte på något sätt kan hänföras till just den konkursen. Det är inte rimligt att de borgenärer som haft befogat intresse av att få en viss gäldenär försatt i konkurs skall bära kostnader för direkta utlägg för kungörelser och kallelser som avser andra konkurser. Det ekonomiska målet bör alltså formuleras med inriktning på kostnadstäckningen i den enskilda konkursen. När det gäller graden av kostnadstäckning anser ut- redningen att full kostnadstäckning bör eftersträvas. Den skyldighet som staten har att svara för att rättstrygghet och rättssäkerhet vidmakthålls kommer till uttryck bl.a. genom att staten tillhandahåller ett offentligt konkursinstitut (se avsnitt 5.8.2) och svarar för domstolsväsendets kostna- der härför. RRV har visserligen när det gäller kostnaden för tillsyn i konkurser uttalat att en högre kostnadstäckning borde eftersträvas genom breddat avgiftsunderlag och bättre kostnadsanpassade avgifter. Utredningen kom- mer i följande avsnitt att överväga den närmare utformningen av till- synsavgiften mot bakgrund av innehållet i den nya offentliga tillsyn som utredningen nu lämnar förslag till. Utgångspunkten bör emellertid även när det gäller en ny tillsynsavgift vara att full kostnadstäckning skall upp- nås i den enskilda konkursen. Den nya offentliga tillsynen kommer att vara flexibel med utgångspunkt i det behov som finns från samhällets sida att övervaka konkursförvaltarens åtgärder. Tillsynen kommer i större ut- sträckning än att koncentreras till de konkurser som är av mer om- fattande slag, dvs. i huvudsak utdelningskonkurser, medan tillsynen i av- skrivningskonkurser i många fall kommer att kunna begränsas till den bas- kontroll som företas i alla konkurser. Med hänsyn härtill kommer den kostnadstäckningsgrad som uppnås i tillsynsverksamheten i stort sannolikt att öka i förhållande till . Frågan om tillsynsavgiftens utformning och underlaget för avgiftsuttaget kommer att behandlas närmare i följande avsnitt. Sammanfattningsvis förordar utredningen att det ekonomiska mål som bör eftersträvas när det gäller statens kostnader för tillsyn, kungörelser och kallelser i konkurser skall vara full kostnadstäckning för kostnad som kan anses hänförlig till den enskilda konkursen. Med hänsyn till den begränsa- de möjlighet som finns att få täckning för kostnader i konkurser där till- gångar saknas eller där tillgångarna bara till viss del täcker konkurskost- naderna kommer ett ekonomiskt mål som innebär kostnadstäckning för verksamheten som sådan inte att kunna uppnås. 5.8.4.3Tillsynsavgiften som del i en konkursavgift Utredningens förslag: De nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelse- avgifterna skall sammanföras till en avgift, benämnd konkursavgift. Kon- kursavgiften skall i alla konkurser tas ut med ett fast belopp beräknat på grundval av dels de nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna, dels en avgift för den grundläggande baskontrollen. Beloppet har f.n. beräk- nats till . I konkurser som avslutas genom att rätten fastställer utdelning skall som konkursavgift, utöver det nämnda beloppet, tas ut ett belopp som motsvarar av förvaltararvodena och av arvodena däröver. Bestämmelser om kon- kursavgift ges i förordning och skall kontinuerligt anpassas till rådande kostnadsläge. Som framhållits i föregående avsnitt täcks kostnaderna för statens tillsyn delvis genom en tillsynsavgift som beräknas som en viss andel av för- valtararvodet och tas ut ur konkurser som avslutas med utdelning. I avsnitt 5.8.2 har konstaterats att en ny offentlig tillsyn på samma sätt som skall finansieras genom att en avgift tas ut i den enskilda konkursen. Fråg- an är emellertid om det med hänsyn till innehållet i den nya offentliga till- synen finns anledning att göra andra överväganden när det gäller avgiftens konstruktion. I det sammanhanget bör också beaktas hur det totala avgifts- uttaget i konkurser skall se ut och behovet av förenkling av de nuvarande avgiftssystemen. Ett förslag som förts fram av DV i rapporten 1992:2 Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter är att de nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna skall föras samman till en enda avgift benämnd konkursavgift. En ny offentlig tillsyn skall vara generell i den meningen att inga kon- kurser lämnas helt utanför varje sådan kontroll. En baskontroll skall utöv- as i alla konkurser, innefattande en kontroll av att förvaltaren iakttar i KL föreskrivna frister och att föreskrivna uppgifter lämnas i olika handlingar. skall företa andra kontrollåtgärder än de som följer av baskontrollen om det behövs med hänsyn till omständigheterna. Behov- et av en utökad tillsyn varierar, men kan generellt sett antas vara mer framträdande i utdelningskonkurser än i avskrivningskonkurser. Tillsynen skall därför enligt förslaget vara flexibel och anpassas till behovet av sam- hällelig kontroll i varje enskild konkurs. Det överlämnas åt tillsynsmyn- digheten att avgöra i vilka konkurser som det räcker med en baskontroll och i vilka det finns behov av en utökad tillsyn (jfr avsnitt 5.7.2.4 och 5.7.2.5). Tillsynen kommer således inte på samma sätt som att vara ärendecentrerad. Frågan är om och i så fall hur detta skall påverka den avgift som skall tas ut för att täcka kostnaderna för tillsynen. I föregående avsnitt har utredningen förordat att den kostnadstäck- ningsgrad som bör eftersträvas när det gäller bl.a. kostnad för tillsynsmyn- dighetens arbete är full kostnadstäckning för kostnaderna i den enskilda konkursen. Denna princip måste emellertid ses mot bakgrund av de be- gränsade möjligheter som finns att få täckning för en avgift i konkurser som avslutas med avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. Detta har med de nuvarande bestämmelserna kommit till uttryck genom att någon till- synsavgift inte tas ut i dessa konkurser. Det innebär emellertid inte att det inte utövas någon tillsyn i avskrivningskonkurser . Enligt de upp- skattningar som TSM gjort i samband med utredningens enkät avseende arvode m.m. (bilaga 9) tas mellan av de totala resurser- na på TSM i anspråk till kontrollen av avskrivningskonkurser. Detta har sin grund i att den tillsyn som enligt nuvarande regler skall utövas enligt olika bestämmelser i är kopplad till varje enskild konkurs. Även om det enligt vad som upplysts från olika TSM görs prioriteringar när det gäller omfattningen av den tillsyn som utövas i avskrivningskonkurserna innebär de krav som ställs enligt nuvarande bestämmelser en begränsning av möjligheterna att göra sådana prioriteringar. Om tillsynen enligt utredningens förslag görs selektiv skulle det kunna övervägas om inte den skillnad i tillsynens omfattning som kommer att råda mellan olika konkurser på något sätt borde avspeglas även i till- synsavgiftens storlek. En viss differentiering av avgiften skulle alltså kun- na övervägas. Sådana förslag finns även inom andra tillsynsområden. Så- ledes har t.ex. RRV i rapporten av avgifts- system m.m. (RRV 1994:29) föreslagit att den övergripande tillsyn som utövar skall finansieras genom en årlig avgift som betalas av de institut som står under inspektionens tillsyn, medan den ope- rativa tillsynen skall bekostas genom en avgift som tas ut i förhållande till det antal timmar som lagt ned på det enskilda till- synsobjektet. Avgiften skall bestämmas på grundval av en av regeringen fastställd timkostnadsnorm. På detta sätt skulle uppnås ett bättre samband mellan den årliga avgift som varje objekt betalar och den tillsyn som fak- tiskt utövas än den årliga avgift som varje objekt betalade i förhållande till balansomslutningen. Förslaget har emellertid, såvitt utredningen kunnat utröna, inte blivit genomfört. En möjlighet som mot denna bakgrund skulle kunna övervägas när det gäller avgifter för tillsynen i konkurs vore att en viss grundavgift tas ut i alla konkurser för att täcka kostnaden för den baskontroll som enligt ut- redningens förslag skall förekomma i alla konkurser. Härvid skulle inte göras någon skillnad mellan utdelningskonkurser och avskrivningskon- kurser.