sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns enligt vår mening skäl att ge myndigheten mer kraft- fulla redskap för formella ingripanden när förhandlingar inte ger önskat resultat. Förhandlingsverksamheten kan annars bli ett slag i luften t.ex. mot vissa näringsidkare, som är medvetna om att myndigheten måste gå till domstol och ansöka om tvingande åtgärder för att åstadkomma rättelse. Även effektivitetsskäl talar för att myndigheten ges befogenhet att själv ingripa med tvingande medel då förhandlingar inte ger önskat resultat, inte är lämpliga eller blir alltför tidskrävande. Det kan t.ex. vara önskvärt att åstadkomma rättelser mot flera företag inom en viss bransch efter en större marknadskontrollinsats utan att behöva för- handla med varje enskild näringsidkare. Det kan också i vissa allvarliga fall finnas anledning att snabbt ingripa mot en viss företeelse utan föregående förhandlingar. Bestämmelserna enligt t.ex. marknadsfö- ringslagen och produktsäkerhetslagen ger visserligen möjlighet för domstolen att på talan av KO utfärda ett snabbt förbud eller åläggande, s.k. interimistiskt beslut. Detta förutsätter dock att frågan är så angelä- gen att en domstolsprövning är motiverad. Grunden för den gällande ordningen står att finna i förarbetena till den första marknadsföringslagen, som i sin tur grundade sig på förhål- landena inom konkurrensrätten. I senare lagstiftningsarbeten, t.ex. beträffande marknadsföringslag, har rättssäkerhetsskäl anförts för denna organisation, liksom i förarbetena till produktsäkerhetslagen. I propositionen till den senare lagen anfördes att inom marknadsrätten har man valt domstolslinjen. Att möjligheten till snabbhet går förlorad genom domstolsförfaranden ansågs väga mindre tungt än kravet på rättssäkerhet. Av den tidigare redovisningen av några andra myndigheter framgår att ingen av dessa har en ordning som motsvarar den som gäller inom konsumenträtten. I samtliga dessa fall får tillsynsmyndigheten själv utfärda de förbud eller ålägganden som är nödvändiga för att lagstift- ningen skall efterlevas. Det företag som omfattas av beslutet har rätt att överklaga i domstol. Detta torde också vara den gängse ordningen för myndigheter med tillsynsuppgifter som liknar de som har. Inte heller konkurrenslagstiftningen, som är den andra grenen av marknadsrätten, har längre kvar den organisation som gäller på konsu- mentområdet. Vikten av snabbhet och effektivitet talade, enligt rege- ringen, för en ordning med myndighetsbeslut i stället för domstolsbe- slut. Konkurrenslagen ger således rätt att utfärda ålägganden vid vite mot företag att upphöra med överträdelser av lagens bestämmelser. Företagen kan överklaga besluten hos Marknads- domstolen. Konkurrenslagens två huvudbestämmelser har en generell karaktär i likhet med t.ex. marknadsföringslagens generalklausuler. Liksom ger ut såväl bindande föreskrifter som icke bindande regler i form av allmänna råd för företa- gens handlande. Sambandet mellan konkurrenslagen och marknadsföringslagen har fortsatt att betonas i lagstiftningsarbeten, och konkurrenslagen har stått modell för den nya marknadsföringslagens sanktionssystem. När denna trädde i kraft infördes en s.k. marknadsstörningsavgift, vilket är en direktverkande sanktion. Ett företag som brutit mot en viss bestäm- melse kan således åläggas att betala en särskild avgift, som tillfaller staten. Denna nya sanktion motsvarar konkurrenslagens s.k. konkur- rensskadeavgift, som ett företag kan åläggas att betala vid överträdelser av bestämmelserna. I propositionen till den nya marknadsföringslagen anfördes (prop. 1994/95:123, s. 105) att det traditionellt råder ett nära samband mellan konkurrens- och marknadsföringsfrågor. Samspelet mellan rättsområ- dena har bl.a. visat sig i tillskapandet av som behörigt organ för prövning av tvister i konkurrens- och marknadsfö- ringsmål. Regler om otillbörlig marknadsföring får inte alltför mycket hämma den fria konkurrensen som upprätthållandet av ett fritt marknadssystem inte kan tillåtas ge spelrum åt oacceptabla mark- nadsföringsmetoder. Mot den bakgrunden var det naturligt att sank- tionssystemen i konkurrenslagen och marknadsföringslagen hade varit ganska lika utformade. Denna utvecklingslinje skulle fortsätta om man införde marknadsstörningsavgift som en motsvarighet till konkurrens- skadeavgift. Enligt regeringen borde man då också utforma sank- tionerna så lika varandra som möjligt. Även instansordningen utforma- des på motsvarande sätt i marknadsföringslagen som i konkurrens- lagen. Regeringen hänvisade till att det finns ett självständigt värde i att reglerna om behörig domstol är så enhetliga som möjligt inom mark- nadsrätten. Även om olikheter i bedömningsgrunder, utredningsbehov m.m. inte skall undervärderas, ansåg regeringen att man bör hålla ihop de processuella systemen, om inte sakliga eller organisatoriska skäl talar mot det (s. 123). Frågan om KO:s befogenheter i jämförelse med berördes dock inte. Sammanfattningsvis finns stora likheter i fråga om lagkonstruktion och sanktionssystem mellan konkurrenslagen och marknadsförings- lagen. Däremot har inte marknadsföringslagen, eller den övriga lag- stiftning som gäller inom konsumenträtten, följt efter konkurrensrätten när det gäller myndighetsordning och myndighetsbeslut. Några sär- skilda skäl för detta har inte anförts. Enligt vår mening är behovet av snabbhet och effektivitet lika stort på konsumentområdet som inom konkurrensrätten. De rättssäkerhetsskäl som anförts till förmån för systemet med domstolsbeslut på konsumenträttens område synes inte ha gjorts gällande av lagstiftaren i den nuvarande organisationen på De beslut som skulle komma i fråga för Konsu- mentverket att utfärda avser t.ex. förbud vid vite mot en viss näringsid- kare att i fortsättningen använda en viss marknadsföringsmetod eller ett visst avtalsvillkor, ett åläggande att lämna prisuppgift, information om jämförpriser eller om den effektiva räntan vid krediter eller att anbringa en viss märkning på en produkt, dvs. beslut som normalt inte kan anses vara av stor och ingripande karaktär för den aktuella näringsidkaren. Det synes mot denna bakgrund vara tradition, snarare än behovet av att skapa en effektiv lagstiftning, som fått råda när det gäller organisa- tionen inom konsumentområdet. Vi föreslår således att ges befogenhet att utfärda de beslut och förelägganden som är nödvändiga för att bestämmelserna i den lagstiftning som myndigheten har tillsyn över skall efterlevas. Besluten bör kunna överklagas till domstol. Liksom inom konkurrens- rätten bör denna domstol vara . Med hänsyn till betydelsen av en enhetlig praxis inom marknadsrätten anser vi att det är lämpligt att även sådana beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (lagstiftningen om skor, hushållsapparater och textilier) i stället får överklagas till . Den ordning som gäller för beslut om marknadsstörningsavgift bör dock kvarstå, med undantag för att i stället för KO för talan inför domstolen. Rättssäkerheten för näringsidkaren har enligt vår mening större betydelse inom den del av marknadsrätten som t.ex. rör produktsäker- het. Ett beslut inom detta område kan i hög utsträckning påverka ett enskilt företag, eftersom det kan innebära att en näringsidkare förbjuds att fortsätta sälja en produkt eller åläggs att återkalla produkter som redan är sålda. Detta motiverade också lagstiftaren att välja ett system med domstolsbeslut framför myndighetsbeslut, liksom inom marknads- rätten i övrigt. Den långsamhet som en domstolsprocess innebär var en nackdel, men snabbhet kunde åstadkommas genom möjligheten att utfärda s.k. interimistiska beslut. Behovet av snabba ingripanden får anses vara särskilt stort inom produktsäkerhetsområdet, där lagstiftningen syftar till att motverka att produkter eller tjänster orsakar skador på människor eller egendom. Som vi tidigare påpekat är en domstolsprocess en i alla avseenden resurskrävande procedur, som kan tillgripas endast i begränsad utsträckning. Här kan nämnas att påbörjat ett för- farande enligt artikel 169 (nu artikel 226) i EG-fördraget när det gäller genomförande av EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv. har på begäran av kommissionen yttrat sig i ärendet. Ärendet har inte avslutats, utan är vilande i avvaktan på resultatet av den pågå- ende revideringen av direktivet. Mot denna bakgrund anser vi att även på detta område bör ges rätt att utfärda förbud eller ålägganden vid vite. En näringsidkare som omfattas av ett sådant beslut bör naturligtvis ges möjlighet att överklaga beslutet i domstol. Även i dessa fall bör denna domstol vara . En sådan ordning synes inte strida mot kravet på rättssäkerhet inom andra myndigheters tillsynsområden. En jämförelse mellan och andra myndigheters befogenheter inom området produktsäkerhet visar skillnader som, enligt vår mening, är omotiverade. Produktsäkerhetslagen, som i första hand har tillsyn över, är inte tillämplig om det finns speciallagstiftning för den aktuella produkten som har samma syfte som produktsäkerhetslagen. Det innebär t.ex. att kemiska risker hos produkter omfattas av den särskilda kemikalielagstiftningen (numera i ) och elektriska risker av reglerna om elsäkerhet i ellagen. Detta medför också att det är Kemikalieinspektionen respektive Elsä- kerhetsverket som har ansvaret för eventuella ingripanden. Bestämmel- serna i kemikalielagstiftningen ger t.ex. Kemikalieinspektionen rätt att genom ett myndighetsbeslut förbjuda försäljningen av en leksak om den innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och därige- nom kan medföra skada på människor. Motsvarande gäller för Elsäker- hetsverket om leksaken innebär en risk för skada på grund av bristande elsäkerhet. Om samma leksak har en säkerhetsrisk som innebär att den kan orsaka kvävning, strypning eller att den vid antändning brinner så snabbt att barnet kan skadas, omfattas den av produktsäkerhetslagens sanktionssystem. Varken eller KO kan då förbjuda försäljningen, utan KO måste ansöka om försäljningsförbud i nadsdomstolen. Motsvarande skillnader gäller mellan produkter som används för privat bruk och i arbetslivet. Försäljningen av en skydds- hjälm för arbetslivet kan t.ex. förbjudas av Arbetarskyddsstyrelsen, medan en cykelhjälm för privat bruk endast kan förbjudas av Mark- nadsdomstolen efter en process där KO agerar som åklagare. utredning om KO:s ställning redovisades vilka principer som gäller för myndigheter i frågan om åtskillnad mellan föreskrivande och tillämpande funktioner. Skälet till detta var att det hade funnits kritik mot organisationen i det avseendet att normgivnings- och åkla- garuppgifterna hos /KO förenades på ett ur rättssä- kerhetssynpunkt diskutabelt sätt. Den likställdhet som skall gälla i domstol skulle kunna uppfattas som rubbad om åklagaren har normgiv- ningsmakt i tvistefrågan. Om riktlinjer betraktas som rättsregler skulle det principiellt hävdas att rättssäkerheten sätts i fara genom organisationen. Utredaren hänvisade till att riktlinjerna inte är rättsligt bindande och att domstolen i sin prövning av de båda par- ternas ståndpunkter är obunden av de ställningstaganden som kan ha gjorts av /KO under ärendets beredning. Därtill kom, enligt utredaren, att KO i sin myndighetsutövning förfogar över relativt svaga sanktionsmedel, som förutsätter domstolsbeslut för att kunna verkställas. Utredarens slutsats blev att rättssäkerhetssynpunkter inte motiverade en ändring av förhållandet mellan och KO (a.a., s. Den organisation som utredaren då tog ställning till är i huvudsak densamma när det gäller skiljelinjen mellan och KO. Vårt förslag innebär att denna skiljelinje upphör och att de normgivande och tillämpande funktionerna därigenom sammanförs samt att myndigheten får utökade tillämpande befogenheter. Frågan är om detta skulle äventyra rättssäkerheten för näringsidkarna. Utredarens slutsats om principerna för myndigheternas normgivande och tilläm- pande funktioner var att några sådana inte fanns. Det fanns inga fastlagda organisationsprinciper som kräver att föreskrifter och bestämmelser vid myndighetsutövning prövas av någon annan än den som utfärdat . Över huvud taget var det svårt att i statsförvalt- ningen hitta några mönster för detta, utan man verkar i uppkommande fall ha lagat efter läglighet. I de exempel som angetts ovan på förvaltningsmyndigheter, vilka har tillsynsuppgifter som liknar de som har, framgår att samtliga dessa har befogenhet att utfärda sådana beslut och föreläg- ganden som är nödvändiga för att de aktuella bestämmelserna skall efterlevas. Om något mönster över huvud taget kan skönjas för stats- förvaltningen, synes snarare denna tillsynsordning vara betydligt vanli- gare än den som gäller för . Det är nödvändigt att beakta kravet på rättssäkerhet för de parter som en myndighet agerar mot, men det kan ifrågasättas om inte kravet på rättssäkerhet för näringslivets parter inom det konsumenträttsliga området fått en star- kare betoning än vad som verkligen är motiverat, och i varje fall fått en starkare betoning än vad som gäller inom andra områden. Denna ord- ning innebär att den myndighet som har till uppgift att tillvarata kon- sumenternas intressen har begränsade möjligheter att på ett kraftfullt, snabbt och effektivt sätt ingripa mot den som överträder de bestämmel- ser som ställts upp till förmån för konsumenterna. Mot denna bakgrund anser vi att bör ges de befogenheter som vi föreslagit ovan. I samband med detta bör också övervägas att bemyndiga verket att ge ut bindande föreskrifter med stöd av lagstiftningen. Kommitténs förslag: Vi föreslår att i sin instruk- tion ges ett tydligt mandat att genom förhandlingar företräda kon- sumenterna i frågor som faller utanför den lagstiftning verket har tillsyn över men som rör konsumentens ställning på marknaden. har tillgång till en relativt omfattande marknads- rättslig lagstiftning till grund för åtgärder för att stärka konsumenternas ställning inom olika områden. Inte minst avtalsvillkorslagen är ett vär- defullt regelverk för förhandlingar med näringslivet för att ta fram rim- liga avtalsvillkor för olika varu- eller tjänsteområden. Förekomsten av sådana framförhandlade villkor, som har god acceptans från närings- livet, skapar inte bara klarhet då problem uppstår mellan en konsument och en näringsidkare, utan bidrar också till att förhindra att problem uppkommer. Även överenskommelser om olika aspekter av marknads- föring mellan verket och näringslivet motverkar att konsumentproblem uppstår. När tvister ändå förekommer har KO möjlighet att som ombud för en grupp konsumenter anmäla frågan till Allmänna reklamations- nämnden, s.k. grupptalan. och KO har således möj- lighet att dels agera förebyggande med stöd av den marknadsrättsliga lagstiftningen, dels också då en tvist redan uppstått. Alla slag av kon- sumentproblem inryms dock inte i den marknadsrättsliga lagstiftningen. Exempel på sådana problem, som inte rör en viss marknadsfö- ringsåtgärd eller ett visst avtalsvillkor där verket kan hänvisa till lag- stiftningen, kan gälla vilka rutiner ett företag använder gentemot sina kunder beträffande tillgänglighet och service, bemötande av reklama- tioner eller hur ett visst avtalsvillkor i praktiken tillämpas mot konsu- menterna. Ett exempel på det sistnämnda kan vara att företaget tilläm- par ett i sig rimligt villkor om kreditprövning på ett sätt som gör att vissa kundkategorier missgynnas. Andra sådana konsumentproblem kan gälla hur räkningar är utformade eller vilka krav på bevisning från konsumentens sida som ställs från ett företags sida när konsumenten hävdar att ett fel är begånget, t.ex. då konsumenten anser att fel har uppstått i en betalningsautomat. Frågor av detta slag kan röra stora konsumentgrupper och orsaka konsumenterna väsentliga problem. I ett senare skede kan problemen övergå till tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Konsument- verket kan redan i viss mån, med stöd av sin instruktion och de över- gripande konsumentpolitiska målen, agera i frågor av detta slag t.ex. genom att kontakta det aktuella företaget och framföra synpunkter. Vi anser dock att bör ges ett tydligt mandat att ta initia- tiv till förhandlingar med näringsidkare i frågor av det slag som nämnts. Den lämpligaste vägen är enligt vår mening att i Konsument- verkets instruktion ge verket en utpekad förhandlingsroll. De frågor som vi har i åtanke i samband med detta förslag rör i huvudsak det övergripande konsumentpolitiska målet om konsu- mentens ställning på marknaden. Uppgiften bör därför kunna formule- ras på följande sätt. kan, som en del av det övergripande målet att ge konsumenten en stark ställning på marknaden, ta initiativ till förhand- lingar med näringsidkare eller andra parter och därvid bevaka konsu- menternas intressen i frågor som är av allmänt intresse för konsument- kollektivet. Kommitténs förslag: I syfte att renodla upp- gifter till de mest centrala områdena föreslår vi att regeringen ser över möjligheten att föra över vissa uppgifter till andra myndigheter. har ett mycket omfattande verksamhetsområde. Det kan utan tvekan sägas att det konsumentpolitiska fältet, och därmed arbetsområde, har ökat . Vi föreslår i betänkandet utökade insatser inom flera områden. Detta ute- sluter naturligtvis inte satsningar även inom andra områden. måste den grundläggande verksamheten i enlighet med de konsument- politiska målen bedrivas i en rimlig omfattning över tiden. Det bevak- nings- och redovisningsansvar för hela konsumentpolitiken som vi föreslår medför att verket i viss mån behöver avsätta kompetens och resurser också för detta arbete. Sammantaget innebär detta en stor arbetsbörda. Det finns därför anledning att renodla verksamheten till de mest centrala områdena. Det har av tidsskäl inte varit möjligt att utreda och analysera våra förslag i denna del närmare. Vi föreslår dock att rege- ringen ser över möjligheten att föra över vissa av verkets arbets- uppgifter till andra myndigheter. I och med att före- slås få ett bevakningsansvar för hela det konsumentpolitiska fältet kan dock verkets erfarenheter och kompetens från de områden vi nämner tas tillvara. Detta kan ske genom dialog med den eller de myndigheter som föreslås överta uppgifterna. har bedrivit ett aktivt arbete när det gäller varu- och serviceförsörjningsfrågor med inriktning på stöd till kommersiell service i glesbygden, landsorten och i skärgården. regleringsbrev beskrivs området i följande verksamhetsmål: Målet är att skall följa upp och analysera utvecklingen av utbudet av grundläggande servicefunktioner i glesbygds-, landsbygds- och skärgårdsområden. Verket har särskilda uppgifter enligt förord- ningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell ser- vice. Enligt denna skall , som beslutar om sådant stöd, samråda med i principiellt viktiga ärenden om stöd till kommersiell service. utövar tillsyn över att läns- styrelsernas bedömning blir enhetlig av i vilka områden stöd kan läm- nas. Verket meddelar också med stöd av förordningen föreskrifter för tillämpning av bestämmelserna om stöd till kommersiell service (motsvarande föreskrifter för bestämmelserna om landsbygdsstöd med- delas av efter samråd med Gles- bygdsverket). har regeringen gett flera uppdrag som rör dessa frågor, t.ex. att utveckla analys- och planerings- verktyg som underlättar kommunernas och länsstyrelsernas arbete. fick verket i uppdrag att i samråd med bygga upp en databas med uppgifter om hushållens tillgång till service och att till redovisa hur servicen utveck- las. Tillgång till kommersiell service är inte enbart ett problem i gles- bygdsområden. Även i många tätorter sker en utveckling som innebär en försämring av servicen. En undersökning som genomförts av Chal- mers Tekniska högskola (Effekter av externa köpcentrum, rapport 1994:1) visade t.ex. att de vanliga livsmedelsbutikerna blir allt färre och att externt lokaliserade stormarknader och servicebutiker blir fler. I undersökningen visades att det genomsnittliga avståndet till daglig- varuhandel, post, bank och annan service blivit allt längre. har till uppgift att genom påverkan på olika sam- hällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklings- möjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsom- rådena. skall särskilt verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och statliga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning, service och kommunikationer. Verkets enhet för infrastruktur och service arbetar bl.a. med att ta fram kriterier för den grundläggande servicenivå som alla människor och företag skall ha rätt till i hela landet och försöker också stimulera till nya lokalt varierande lösningar och möjlighet till samordning inom serviceområdet. Enligt är tillgången till service, t.ex. dagis, skola och livsme- delsbutiker, och infrastruktur nödvändiga förutsättningar för en positiv utveckling i gles- och landsbygd. () är central myndig- het för frågor om näringslivets tillväxt och förnyelse. skall bl.a. svara för statliga insatser för en balanserad regional utveckling. I detta ingår att handlägga ärenden om regionalpolitiskt stöd och att främja sysselsättning och näringslivets utveckling i de regionalpolitiska stödområdena. har uppgifter under flera regionalpolitiska statliga anslag, t.ex. allmänna regionalpolitiska åtgärder, landsbygdslån och transportbidrag. har också uppgifter som rör regional utveckling, bl.a. vad avser samhällsplanering och stadsutveckling. skall t.ex. stödja en ökad samordning mellan fysisk planering och insatser för en hållbar regional utveckling samt främja en hållbar stadsutveckling genom insatser inom områdena bebyggelse, infrastruktur och markanvändning. Vidare har tillsammans med fått ett uppdrag att upp- rätta ett gemensamt sekretariat för medverkan i EU:s regio- nala utvecklingsplanering. Nära tillgång till varor och service, både i glesbygd och i tätort, är en viktig konsumentfråga, men också en angelägen regionalpolitisk fråga. Vi föreslår att regeringen ser över möjligheten att föra över de uppgifter som har beträffande kommersiell service i glesbygd och landsbygd till och och upp- gifter som rör tillgången till kommersiell service i städer och andra tät- orter till . Det kan vara lämpligt att det i dessa myndigheters instruktioner anges att samråd i frågorna bör ske med Konsument- verket. har enligt en förordning (1998:32) tillsyn över vissa bestämmelser i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-sig- naler. Tillsynsansvaret avser bestämmelser om att konsumentutrustning som kan avkoda digitala TV-signaler skall kunna återge de digitala TV- signalerna även om de har sänts okodade, om standardiserade gränssnitt för TV-mottagare och om att programföretag som marknads- för en digital betal-TV-tjänst skall tillhandahålla en prislista. Övriga bestämmelser i lagen bevakas av Radio- och . Lagen bygger på ett EG-direktiv. Enligt propositionen (1997/98:34) synes regeringen ha menat att de delar av lagen som behandlar konsumentutrustning borde omfattas av tillsynsansvar på den grunden att de gäller konsumentutrustning. Enligt vår uppfattning är dock bestäm- melserna, med undantag för kravet som gäller prislistor för TV-tjänster, av detaljerad teknisk natur och artskilda från de uppgifter som Konsu- mentverket i övrigt har. Regeringen bör överväga att föra över Kon- sumentverkets tillsynsområde till Radio- och , som redan har tillsynsansvaret för lagen i övrigt. Föreskrifter om det europeiska miljömärkningssystemet Enligt förordningen (1994:1169) om europeisk miljömärkning skall meddela föreskrifter om vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en produkt skall få märkas med EG:s miljömärke (Blomman). I lagen (1994:1772) om tillämpningen av det europeiska miljömärkningssystemet bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela dessa föreskrifter.