sou · GOB353d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträdet be- myndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91). Utredningen har antagit namnet (M1998:09). Med stöd av bemyndigandet förordnades f.d. generaldirektören som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades generaldirektören (fr.o.m. ), föreståndaren (fr.om. ) och miljöchefen (fr.o.m. ). Som experter att biträda utredningen förordnades hovrättsassessorn (fr.o.m. ), docenten (fr.o.m. ), doktorn i medicinsk vetenskap (fr.o.m. ), docenten (fr.om. ), styrelseledamoten (fr.o.m. ) civilingenjören (fr.om. ) vice verkställande direktören (fr.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. ), departementssekreteraren (fr.om. ), professorn (fr.o.m. ) och departementssekreteraren (fr.o.m. ). Som huvudsekreterare förordnades departementssekreteraren . (fr.o.m. ). Som sekreterare för- ordnades docenten (fr.o.m. ) och avdel- ningsdirektören (fr.o.m. ). Sekreterare i utredningen har också varit departementssekreteraren (fr.o.m. t.o.m. ), pol. stud. (fr.o.m. t.o.m. ) samt juristen (fr.o.m. t.o.m. ). Assistenter till utredningen har varit (fr.o.m. t.o.m. aug. 1999), (fr.o.m. aug. 1999 t.o.m. ) samt fil. kand. (fr.o.m ). De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Utredningen har bestämt att experter inte får avge särskilda yttranden. Vi överlämnar härmed vårt betänkande Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53). Vi fortsätter vårt arbete med att se över Kemikalieinspektionens framtida inriktning, resurser m.m. i enlighet med tilläggsdirektiv . Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner och Några viktiga definitioner .................................................. Arbetets uppläggning och genomförande ............................ 1.5Samsyn mellan myndigheter, näringsliv och Sammanfattning av utgångspunkterna ................................ Vilka problem finns med dagens kemikalieanvändning? Många ämnen, många kemiska produkter och många På vilket sätt kan kemikalier vara farliga? Stora volymer av farliga ämnen......................................... Vad vet vi om risker och effekter? Kemikaliepolitik och kemikaliekontroll ................................ Principer och lagstiftning................................................... Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ................................. Varuperspektivet allt viktigare ........................................... Ämnens farliga egenskaper bör vara tillräcklig grund för Åtgärder behövs både på nationell och internationell nivå .... Både hårda och mjuka styrmedel behövs............................ EU behöver en ny kemikaliestrategi ...................................... Några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete ................. Varför behövs en miljöorienterad produktpolicy inom EU?... Vad bör en miljöorienterad produktpolicy innehålla? Varför behövs en ny kemikaliestrategi? Vad bör den nya kemikaliestrategin innehålla?.................... Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper....................................... Kunskapsbristerna är stora................................................ Testkraven inom EU .................................................. Testkraven inom EU i förhållande till mini- Flera initiativ har redan tagits........................................... Förslag till ett system för mer kunskap............................. Utredningens bedömning och förslag................................ Faktorer som komplicerar testningen................................ Testmetoderna behöver förändras ................................... Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt Utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerbara Vad innebär det att ett ämne är persistent? Vad innebär det att ett ämne är bioackumulerbart? Vilka metoder är lämpliga för att avgöra om ett ämne skall omfattas av kriterierna? Förslag till utfasningskriterier för egenskapen långlivad Förslag till utfasningskriterier för egenskapen bioackumulerbar hos ämnen......................................... Utredningens kriterier i förhållande till kriterier som föreslagits av andra myndigheter och organisationer.......... 5.2Utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmasse- påverkande, fortplantningsstörande och hormon- Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och Metaller och metallföreningar.......................................... 5.4Kemikontorets syn på avveckling av ämnen med särskilt Förslag till skärpning av om begränsningar av Rättsliga grunder för ....................... Rättsakter på kemikalieområdet....................................... 6.3Klassificering och märkning av kemiska ämnen – 6.4Klassificering och märkning av kemiska preparat – 6.5Begränsningar av farliga ämnen och preparat – 6.6Riskbedömning av existerande ämnen – förordningen om 6.7Bekämpningsmedelsdirektiven (växtskyddsmedel och Produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder....... Förslag till ändringar i vissa enskilda produktdirektiv .......... Direktiv om typgodkännande av motorfordon.................... Direktiv om producentansvar för varor............................. Export och import av vissa farliga ämnen......................... Tillsyn och inspektionsverksamhet inom EU ..................... Förslag till åtgärder i ................................................ 7.1Beskrivning av ur ett kemikalie- och 7.1.1 Bakgrund, mål och tillämpningsområde............................. De allmänna hänsynsreglerna .......................................... Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och Särskilda bestämmelser om kemiska produkter ................. Förslag till åtgärder med stöd av ..................... Förslag om nationella förbud av kemiska produkter och Förslag om miljökvalitetsnormer....................................... Förslag vad gäller miljöfarlig verksamhet.......................... Informativa och marknadsdrivna styrmedel...................... Förslag till fortsatt arbete ................................................ Förslag till fortsatt utredningsarbete ................................. Åtgärder för att begränsa förekomsten av metaller i vissa Återvinning av metaller................................................... Förslag till övrigt internationellt arbete ................................ Kemikalier, varor och internationell handel....................... Handelspolitik och miljöskydd .......................................... Mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet (IFCS) ............ Konvention med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s)................................................ FN:s ekonomiska kommission för konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP).................................................................... Övrigt arbete inom FN .................................................... Andra miljökonventioner/deklarationer ............................. Ozonnedbrytande ämnen – Montrealprotokollet................ Nordsjökonferenserna – Esbjergdeklarationen.................. Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (OSPAR) .............................................. Konventionen för skydd av den miljön i (Helsingforskonventionen)............................................... Näringslivets internationella samarbete............................. Internationella standardiseringsorganisationen, ISO ........... Kemiska industrin: Ansvar och Omsorg ........................... Förslag till forskning, miljöövervakning och annan Behov av forskning......................................................... Dagens svenska miljöforskning........................................ Förslag till forskning om ämnens egenskaper och effekter . Förslag till samhällsvetenskaplig forskning ........................ Behov av teknisk forskning ............................................. Förslag till metodutveckling ............................................. Behov av miljöövervakning.............................................. Dagens svenska miljöövervakning.................................... Förslag till förstärkt miljöövervakning ............................... Uppföljning med hjälp av indikatorer ................................ Konsekvenser av utredningens förslag ................................ Krav på konsekvensanalyser m.m. .................................. Hur kan konsekvenserna bedömas?................................. Utgångspunkter i konsekvensanalyserna .......................... Utredningens syn på kostnadseffektivitet.......................... 10.2.2 Miljökravens betydelse för lönsamhet och konkurrens- kraft i näringslivet........................................................... Konsekvenser av utredningens förslag............................. Konsekvenser av att driva frågor inom EU....................... 10.3.2 Konsekvenser av utredningens förslag vad gäller kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper............................ 10.3.3 Konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMR-ämnen........................... 10.3.4 Konsekvenser av våra förslag om metaller....................... Finansiering av utredningens förslag................................. 2Förslag till ändringar i EG-rättsakter angående dokumentationskrav, nya riskfraser och begränsningar av CMR- och PB-ämnen ........................................... Långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ...... Dagens användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionsstörande ämnen i .................. Metaller och metallföreningar ...................................... 7Summary Report from Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Förteckning över medverkande i Utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista ......... Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av ljus, värme, vatten etc., till skillnad mot biotisk Bindning till ytor, på t.ex. jordpartiklar. Av människan orsakade utsläpp. När ett ämne ansamlas i organismer i högre halter än i omgivande miljö eller födan. Ansamling av ett ämne i organismer i högre halter än i omgivande miljö. Ökning av ett bioackumulerande ämnes halt i organismer uppåt i näringskedjan, exempelvis från bytesdjur till rovdjur. Artrikedom, biologisk mångfald. Ett mått på ett ämnes bioackumulerande förmåga, som enbart tar hänsyn till upptag från omgivande Mätbara förändringar hos levande organismer som utsatts för giftiga ämnen. behöver inte vara skadliga i sig. Tillgänglighet för upptag i levande organismer. Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av levande organismer, t.ex. bakterier. Märkning av varor som uppfyller de krav som fastställs i produktdirektiv inom EU. CMR-ämnen som kan orsaka störningar i hor- Här: uppgifter om ämnens inneboende egenskaper (t.ex. giftighet), användningssätt m.m. Soptipp eller annat avfallsupplag. Motsats till adsorption. Beskriver hur miljögifter påverkar ekosystemen. Ett ämnes förmåga att framkalla skador på miljön (växter och djur). Hänför sig till studier av exponerade grupper av Ämnen som bidrar till övergödning. Principen innebär att förebyggande åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en viss åtgärd eller verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön. Ett ämnes förmåga att framkalla skador på arvs- Fettämnen baserade på glycerol I EU: dokument som är avsedda att stimulera debatten och inleda en sam- rådsprocess på europeisk nivå i ett särskilt ämne (t.ex. socialpolitik, gemensam valuta, tele- Dessa samråd kan därefter leda till att en vitbok utarbetas, i vilken de slutsatser som nåtts genom debatten överförs till praktiska förslag om gemensamma åtgärder. Grundämnena fluor, klor, brom och jod. En studie som görs i provrör (till skillnad från en in vivo-studie som görs i en levande organism). En förändring som ej kan återställas. Kemiska ämnen och beredningar av kemiska I EUs regler motsvaras begreppet kemiska produkter av begreppen ämnen och Grundämnen och deras kemiska föreningar. En särskild anordning på fordon för begränsning av utsläpp av bränsleångor. Ämnen som är medlemmar av en grupp halo- generade organiska ämnen med samma grund- läggande molekylstruktur men olika halogener- ingsgrad och/eller olika placering av halogen- Exempel på halogener är klor och brom. Fördelnings-koefficienten mellan oktanol och Ett mått på ett ämnes fettlöslighet. Bindning mellan atomer i en molekyl, där elek- tronerna ingår i gemensamma elektronmoln. kovalenta bindningen är starkare än en En analys av en produkts miljöpåverkan under hela dess livscykel (produktion - användning- Ämnen som lätt förflyttar sig mellan olika delar av Med mekanistisk forskning avses sådan forsk- ning som på den grundläggande cellulära eller molekylära nivån klarlägger exempelvis olika giftiga ämnens verkningsmekanismer. Omvandlas genom en organisms ämnesomsätt- Anger i vilken form eller vilka former en metall förekommer där den påträffas, exempelvis som grundämne, i jonform eller i en viss kemisk Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av Lågmolekylära föreningar som kan sammanlänkas genom polymerisation och bilda polymerer, dvs. långa molekylkedjor av element med samma Exempelvis är plaster uppbyggda av Ämnen som kan orsaka mutationer, dvs. Kemiska föreningar som baseras på grundämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive föreningar där väteinnehållet helt eller delvis ersatts med andra ämnen såsom halogener. Därutöver kan ytterligare ämnen ingå, t.ex. syre, kväve och fosfor. Här innefattas även metall- Ämnen som är både långlivade (persistenta) och Ett ämnes förmåga att motstå nedbrytning, och Svårnedbrytbar, långlivad, varaktig Ett ämnes förmåga att framkalla en viss effekt. högpotent ämne framkallar effekt redan vid låga Ett ämne som omvandlas i en kemisk reaktion Ett ämne som uppstår som en mellanprodukt i en Kemiska signalsystem som reglerar olika funktioner i levande organismer. Ämnen som stör fortplantningsförmågan, orsakar fosterskador eller stör avkommans (ungarnas) Riskfraser ingår i märkningen av kemiska pro- De anger på vilket sätt ett ämne är farligt. En undersökning av översiktlig karaktär där många En princip inom EU som innebär att beslut inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt. Ämne avsett att användas i en syntes, dvs. kemisk reaktion där det bildar ett nytt ämne. Ett ämnes förmåga att framkalla fosterskador. Nivåer i en näringskedja. I EU: dokument med förslag till gemenskapsåtgärder inom ett specifikt område. vitbok föregås ofta av en grönbok där idéerna som ligger till grund för förslagen presenteras i syfte att inleda en debatt och en samrådsprocess. Comité Européen de Normalisation. standardiseringsarbete på elområdet. Pollution - Konvention om långväga luftföro- Konventionens syfte var bland annat att be- FN:s kommission för hållbar utveckling. Development of a Dynamic Selection and ECE (UN-ECE) United Nations Economic Commission for Europe, FN:s ekonomiska kommission för Europeiska gemenskapens tidning. över de ämnen som ansågs finnas på den gemensamma marknaden mellan den 1/1 1971 och 18/9 1981. European List of Substances Svarar för västeuropeiskt standard - iseringsarbete på telekommunikationsområdet. European Union Risk Ranking Method Good Laboratory Practise. on Chemical Safety - Forum för kemikaliesäkerhet. Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals. International Programme on Chemical Safety. Organization for Standardization. En EU-gemensam databas för lagring av uppgifter om existerande ämnen. Se Kow i ordlistan. stiftelse som finansierar forsknings-program Nordic Substance Database. Organization for Economic Cooperation and The 1992 Convention for the Protection of the Prior Informed Consent (). Persistent organic pollutants. Quantitative Structure-Activity Relationship; Struktur - aktivitetsmodeller. Society of Environmental Toxicology and United Nations Environment Programme. Målet om en giftfri miljö Regeringen föreslog i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) femton miljökvalitetsmål som bör nås inom en generation, dvs. godkände dessa mål (1998/99:MJU6). Ett av miljökvalitetsmålen handlar om att uppnå en giftfri miljö och är formulerat enligt följande: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att: -halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna -halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken: 1.Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från: ·av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen, ·av människan framställda ämnen som är cancer- framkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande, ·kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar. 2.Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. 3.Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas. Enligt regeringen bör ovanstående riktlinjer vara vägledande för före- tagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikalie - strategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av . Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–(2008–2013). (M 1998:09) har fått i uppdrag att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras. I uppdraget har bl.a. ingått att definiera de ämnen som bör omfattas av de nya rikt- linjerna, t.ex. hur långlivat och bioackumulerande ett ämne skall vara för att det inte bör få användas i nyproducerade varor. Uppdraget har också innefattat att utreda vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna genomföra riktlinjerna. I uppdraget har också ingått att analysera ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen. Det är viktigt att framhålla att det utöver genomförandet av de nya riktlinjerna även behövs omfattande åtgärder mot särskilt farliga ämnen som redan finns i samhället – i varor och på deponier – samt mot den stora fortsatta användningen av kemikalier, för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö skall kunna nås. För ett helhetsgrepp vad gäller etappmål samt åtgärder för att nå målet om en giftfri miljö hänvisar vi till betänkande (SOU 2000:52). Några utgångspunkter (kapitel 2) Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle. Utvecklingen av kemiska ämnen och produkter har starkt bidragit till dagens materiella välstånd. Vi använder kemikalier i de flesta sammanhang, exempelvis i bilar, läkemedel, plaster, konserveringsmedel, tvätt- och rengöringsmedel, målarfärg, kläder, byggmaterial och bränslen. Men kemikalieanvändningen har också bidragit till välfärdens avigsidor. Farliga ämnen kan förorsaka skador på människa och miljö. Antalet ämnen på marknaden är stort, liksom flödena av varor och kemikalier som ingår i dessa. Det stora antalet ämnen och kemiska produkter gör att området är svåröverblickbart. finns drygt 11 000 kemiska ämnen i Kemikalieinspektionens produktregister, vilket omfattar de kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till . Dessa ämnen ingår i omkring 60 000 kemiska produkter (ämnen, preparat, beredningar) som i sin tur finns i ett ytterligare större antal varor. Ingen vet exakt hur många kemiska ämnen som finns på den svenska marknaden. Om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i andra varor än kemiska produkter, kan det uppskattningsvis röra sig om cirka 20 000 ämnen. Ett stort problem med dagens kemikalieanvändning är den stora bristen på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. En visar att av de cirka 2500 högvolym- kemikalierna som finns registrerade i EU:s databas har data motsvarande baskraven i EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG), har vissa data och saknar data helt. För ämnen som förekommer i lägre volymer kan man anta att databristen är ännu större. Även den amerikanska miljömyndigheten har gjort en studie över kunskapsläget för de kemikalier som tillverkas eller importeras till i volymer över (över ). Denna studie visar att av de cirka 3 000 ämnena hade uppfyllt de data som anser vara nödvändig kunskap. Sammanställningen visar också att av ämnena inte hade några data alls. På grund av den stora kunskapsbristen kan man vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, göra riskbedömningar eller vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning. Problemet med användningen av långlivade och bioackumulerande samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen är att effekterna av utsläpp – både direkta utsläpp och diffusa utsläpp via varor m.m. – är eller kan vara fördröjda. Det som släpps ut kan ge effekter först inom ett eller . Det kan också ta mycket innan åtgärder för att förhindra effekter ger resultat, särskilt om halten i miljön har byggts upp . Hotet om skadliga effekter av kemikalier på människa och miljö gör att man såväl inom politiken som näringslivet måste tänka på betydligt än vad som är vanligt i samhället . Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse, eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. De kemikalier och varor som säljs är ofta tillverkade i andra länder. Ämnena sprids således via handeln med varor. Dessutom kan vissa svårnedbrytbara ämnen transporteras med vindar och på så vis komma till miljöer långt från både tillverkning och användning. Utredningens slutsats är därför att det med hänsyn till varuperspektivet är uppenbart att de angivna riktlinjerna inte kan genomföras enbart med åtgärder på nationell nivå, utan åtgärder måste i huvudsak vidtas på internationell nivå, i ett första steg på EU-nivå. Vi anser att begräns- ningar av kemiska ämnen som innebär särskilt stora risker för hälsa och miljö bör ske genom lagstiftning inom EU. Men även marknadsdrivna och frivilliga styrmedel måste användas för att nå framgång. Det behövs lösningar hos marknaden själv, där t.ex. miljömärkning, miljö- ledningssystem, miljövarudeklarationer samt offentlig och annan upp- handling kan bli viktiga drivkrafter. Ytterligare arbete behövs av såväl myndigheter som näringslivet för att komplettera och fördjupa arbetet med att genomföra riktlinjerna och för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Vår ambition har varit att med förslagen i detta betänkande formulera en bra grund för det fortsatta arbetet såväl inom som utanför . EU behöver en ny kemikaliestrategi (kapitel 3) EU är den arena som i första hand bör använda för att genom- föra de nya riktlinjerna. Vi har lämnat ett antal förslag på förändringar av EU:s politik och i på kemikalieområdet. Som grund för en ny kemikaliepolitik bör verka för att man inom EU antar en ny kemikaliestrategi. Denna bör baseras på samma principer som finns i , nämligen försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen och principen om företagens ansvar (inkl. producentansvar och att förorenaren skall betala). principer som grund föreslår utredningen att en ny kemikaliestrategi utformas som ett konkret handlingsprogram. Strategin bör innebära bl.a. följande: