sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Bergmästaren får även meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevna- den av minerallagen och av villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och kan förbjuda sådant arbete som bedrivs så att det upp- kommer uppenbar fara för allmänt eller enskilt intresse. Enligt 15 kap. 6 § kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedri- ver undersökningsarbete eller utför bearbetning eller därmed samman- hängande verksamhet utan tillstånd eller koncession dömas till böter eller fängelse Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet påbörjar undersökningsarbete utan att ha fullgjort sin skyl- dighet att underrätta berörda fastighetsägare och ställa säkerhet eller läg- ger igen utfraktsvägar, orter och borrhål eller lägger ned gruva utan till- stånd samt den som lämnar oriktiga uppgifter då hamn fullgör uppgifts- skyldighet enligt koncessionsvillkor eller efter bergmästarens begäran. Beslut i med stöd av minerallagen kan i allmänhet överklagas antingen till länsrätten, , , fastighetsdomstol eller i vissa fall till regeringen. I 16 kap. 1 § anges i tabellform var olika typer av beslut skall överklagas. Bestämmelserna innebär att bergmästarens beslut skall över- klagas på följande sätt. Beviljande av undersökningstillstånd (8 kap. 1 §) Förlängning av undersökningstillstånd (8 kap. 3 §) Tillstånd att ta i anspråk mark för byggande av väg till undersökningsområdet (3 kap. 3 §) Tillstånd till undersökningsarbete inom vissa områ- den (3 kap 7 §) Överlåtelse av undersökningstillstånd (6 kap. 1 §) Tvister angående tillståndshavarens rättigheter och skyldigheter vid undersökning (8 kap. 7 §) Tvister om ersättning för skada och intrång vid un- dersökningsarbete (8 kap 8 §) Beviljande av bearbetningskoncession såvida inte bergmästaren bedömer frågan vara särskilt betydelse- full ur allmän synpunkt eller finner skäl att frångå vad föreslagit vid prövning enligt 3 eller 4 kap. (8 kap 1 o 2 §§ ) Förlängning av bearbetningskoncession enligt 4 kap. 8 – 9 §§ Förlängning av bearbetningskoncession enligt 4 kap. Förhandsbesked om huruvida planerat undersök- ningsarbete m. m. skall anses ha större omfattning (4 kap. 9 §) Överlåtelse av bearbetningskoncession som berg- mästaren beviljat (6 kap 1 §) Frånträdande av del av koncessionsområdet (6 kap Markanvisning (9 kap.) Tvister angående koncessionshavarens rättigheter och skyldigheter vid bearbetning (8 kap. 7 §) Tvister om ersättning för skada och intrång vid bear- betning (8 kap 8 §) Igenläggning av utfraktsvägar, orter eller borrhål (5 kap. 8 § och 13 kap 6 §) Ändring av villkor för bearbetning (6 kap. 4 §) Skyldighet att utföra efterarbete (13 kap. 6 §) Tillstånd att lägga ner gruva eller motsvarande an- läggning (14 kap. 4 §) Förelägganden och förbud som behövs för att trygga efterlevnaden av minerallagen (15 kap. 3 §) Fastighetsägare, vilkas mark berörs av undersökningstillstånd, har i praxis ansetts ha rätt att överklaga tillståndsbeslutet. Även kommunen har rätt att överklaga vissa beslut, nämligen då det är fråga om undersökningsarbete på mark som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser samt be- slut om bearbetningskoncession. Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken 121 4Mineralutvinningsindustrin och mi- neralpolitiken Anledningen till att vi har en minerallag och en mineralpolitik är att det finns ett samfällt intresse av att exploatera våra mineraltillgångar och att det sker på ett ansvarsfullt sätt med hänsyn till konsekvenserna för andra näringar och för natur- och kulturmiljön. Rent generellt är det önskvärt att naturtillgångarna utnyttjas på ett sådant sätt att den samhällsekonomiska avkastningen blir så hög som möjligt som kostnader och intäkter fördelas på ett rimligt sätt mellan olika grupper i samhället. Gruvbrytning i större skala har förekommit i sedan medeltiden och minerallagstiftningen har en lika lång historia. Dess konkreta innehåll har naturligtvis ändrats under århundradenas lopp i takt med grundläggan- de ekonomiska och sociala förhållanden. I synnerhet har mi- nerallagen varit föremål för väsentliga förändringar, delvis som en följd av den tekniska och ekonomiska utvecklingen som påverkat betingelserna för prospektering och mineralutvinning i . Den tilltagande internatio- naliseringen av näringslivet är en viktig faktor som inverkat på strukturen i den svenska gruvindustrin. Allt detta har satt sina spår vid utformningen av målen och medlen för mineralpolitiken. Dessa frågor ska nu behandlas lite mer utförligt som en allmän bakgrund till diskussionen i följande ka- pitel av de rättsliga frågorna om minerallagen, markägarna och miljön. kallas de ämnen som bygger upp jordens bergarter. Flertalet mine- ral är föreningar mellan två eller flera grundämnen (t.ex. oxider, silikater, fosfater, karbonater och sulfider). Men även rena grundämnen, bl.a. ädel- metaller, uran och svavel, förekommer i berggrunden. Mineralen har, som råvaror för framställning metaller och mineraliska produkter, en avgörande betydelse för den materiella välfärden i det moderna samhället. Metaller och mineralvaror ingår sålunda i så gott som alla tillverkningsprocesser, 122 Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken från framställning av papper till mobiltelefoner. Utvinning av är följaktligen en ekonomiskt betydelsefull näring. Och den internationella handeln, särskilt med metallmalmer, är omfattande. Gruvindustrin har i ett historiskt perspektiv spelat en viktig roll för ekonomi samt för utvecklingen av en inhemsk metallindustri och verkstadsindustri. Även stenindustri och annan mineralutvinning har en lång tradition i vårt land. Perioden efter har präglats av en genomgripande strukturomvandling i näringslivet och en växande internationell ekono- misk integration. har den råvarubaserade industrins ekonomiska betydelse minskat relativt sett; industriproduktionen har blivit allt mindre arbetskrafts- och materialintensiv och i stället förskjutits mot kunskapsin- tensiva varor och tjänster. Ökat utbud av och metaller på världsmarknaden, konkurrens från andra material och ökad återanvändning har medfört att realpriserna på dessa produkter sjunkit långsiktigt under . Gruvföretagen har därför tvingats rationalisera kraftigt för att bli mer ef- fektiva. Även den svenska metallindustrin har krympt och den har dess- utom blivit mindre beroende av inhemsk malmråvara. Exempelvis beräk- nas av produktionen av rostfritt stål och av produktionen av kopparprodukter vara baserad på skrot.55 Gruvindustrin var förr en viktig exportnäring. har dock malmexportens betydelse minskat. var en av världens ledande producenter av järnmalm, men har Sveri- ge bara svarat för av världsproduktionen av järnmalm och av den globala exporten räknat i ton. an- del av införseln av järnmalm till EU har legat på . Den domi- nerande leverantören på europamarknaden är som svarat för av importen, följd av () och () under senare år.56 55Underlagspromemoria från MITF (Metal Information Task Force), 24 mars 1998s 33. 56Järnmalmsrevy, december 1998ss 11. Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken 123 Utvinning av råpetroleum och naturgas Stenbrott, sand-, grus-, berg- och ler- Källa: SCB Företagsstatistik Mineralutvinningsindustrin svarade 1997 för av förädlingsvär- det i industrin och för av den totala produktionen av varor och tjänster (BNP). Antalet sysselsatta uppgick till drygt 8 000, varav drygt 5 000 arbetade i malmgruvor – den bransch som främst berörs av mine- rallagen. Produktionen av andra koncessionsmineral än malm (t.ex. grafit och klinkrande leror) är av liten omfattning. Tre företag bedrev vid utgången av 1999 malmutvinning i : (), och Zink- gruvan . som ägs till av svenska staten är inriktad på järnmalmsprodukter. ingår i och har sin juridiska hemvist i . Gruvproduktionen består av koppar, zink och bly samt ädelmetallerna guld och silver. Zink- gruvan , som ägs av brittiska , producerar främst zinkslig. Totalt hade dessa företag tretton gruvor i drift vid utgång- en av 1999. Prospektering efter malm bedrivs numera av ett stort antal företag vid sidan av de etablerade gruvföretagen. Några av dessa har re- surser att i egen regi starta eller delta i gruvföretag; andra har specialiserat sig på att hitta som är potentiellt brytvärda och sälja mineralrättig- heter till gruvföretag. Bland prospekterarna märks några av världens största gruvbolag: , , , och . Dessutom finns ett stort antal mindre pro- spekteringsföretag, t.ex. () och . Metallmalmsgruvorna är koncentrerade till norra . Över 80 pro- cent av dem som arbetar i gruvindustrin är verksamma i och . Branschen är viktig för sysselsättningen i orter som , och . Utvinning av industrimineral är däremot 124 Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken huvudsakligen lokaliserad till de södra delarna av . Den domineras av små företag och är inte geografiskt koncentrerad på samma sätt som övrig gruvindustri. Branschen berörs endast i liten utsträckning av mine- rallagen. Utvinningen av koncessionspliktiga sker av grafit i Kringelgruvan i . En utvinning av eldfasta och klinkrande le- ror är nära förestående i . har fått bearbetnings- koncession för utvinning av wollastonit vid Banmossen i . Mineralutvinningsindustrin skapar inte bara arbetstillfällen direkt, utan bidrar också till sysselsättning bland underleverantörer av varor och tjänster. Olika moment i produktionen, t.ex. ortdrivning, interna transpor- ter och diamantborrning, har i ökad utsträckning lagts ut på underentreprenörer, vilket inneburit att andelen sysselsatta utanför den egentliga gruvindustrin kommit att öka. Det finns ingen statistik över hur många som är sysselsatta av gruvindustrins underleverantörer. Enligt en mycket grov uppskattning skulle det totalt kunna röra sig om runt 5 000 personer. På de orter och i de områden där gruvindustrin är en domineran- de arbetsgivare torde branschen ha en avgörande betydelse för möjlighe- terna att upprätthålla en rimlig servicenivå. Tabell 2 Mineralutvinningsindustrin och dess viktigaste avnämare: föräd- lingsvärde och sysselsatta 1997 Källa: SCB Företagsstatistik Vidare har gruvindustrin genom att agera som krävande kund bidragit till att ett antal svenska företag nått en stark position på världsmarknaden som leverantörer av maskiner och annan utrustning till gruvindustrin, t.ex. At- las och . Ett tekniskt kunnande har byggts upp i samverkan mellan näringsliv, högskolor och olika forskningsinstitut vilket bidragit till att den svenska gruvindustrin kunnat upprätthålla en hög kompetens som utgör en dynamisk kraft i näringslivet. Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken 125 Om man betraktar näringslivet enbart som ett instrument för att producera inkomster finns ingen anledning att favorisera någon annan näringsstruk- tur än den som ger högsta möjliga ekonomiska tillväxt. Alla verksamheter är i princip bra så länge de är lönsamma vilket innebär att de i konkurrens med andra näringar kan betala för de resurser som förbrukas och finansie- ra de investeringar som behövs för verksamhetens förnyelse. Lönsamhet i det här sammanhanget betyder samhällsekonomisk lönsamhet. Det innebär bl.a. att priserna för resurserna - inkl. naturresurser som mark, luft och vatten - ska spegla deras alternativutnyttjandevärde för samhället. Det måste självfallet anses som ett allmänt intresse att så många som möjligt har en trygg försörjning genom någon form av förvärvsarbete och att ekonomin utvecklas så att de växande anspråken på privat konsumtion och offentlig service kan tillgodoses. Det betyder att det är önskvärt att det finns goda villkor för företag att etablera sig och växa i och att landets resurser i form av mänsklig kompetens, naturtillgångar och realka- pital utnyttjas så effektivt som möjligt. Därför är det ett allmänt intresse att det bl.a. finns ett regelverk som skapar goda villkor för olika slags nä- ringar och som främjar produktivt arbete, företagsamhet och investering- ar. Ett sådant regelverk är en kollektiv nyttighet som bara staten (som re- presentant för allmänintresset) kan upprätthålla och utveckla. Spelreglerna bör vara klara och rimligt stabila för att göra det lättare för företag och enskilda att fatta långsiktiga beslut om t.ex. investeringar och utbildning. Även om regelsystemet måste anpassas till förändringar i omvärlden bör det inte ske alltför ofta och ändringarna bör vara begripliga och uppfattas som befogade av företagen och allmänheten. I detta perspektiv framstår minerallagen i första hand som ett närings- politiskt instrument för att främja utvinning av sådana , som av statsmakterna anses vara industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla och vars framletande genom prospektering och utvinning är komplicerad och förenad med stora risker och kostnader.57 Motivet för en särskild minerallagstiftning är att mineralutvinningen skiljer sig på olika sätt från annan näringsverksamhet när det gäller de resurser som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Mineralise- ringar fins där de finns och gruvbrytning kan därför – till skillnad från vad som är fallet med annan industriell verksamhet – inte styras till vissa plat- ser. Det behövs alltså särskilda regler som främjar ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av mineraltillgångarna, eller – som det sägs i direkti- 57 Dir. 1999:11s 2. 126 Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken vet till denna utredning – en från allmän synpunkt ändamålsenlig under- sökning eller utvinning.58 Tillgången till malm är inte given. Att upptäcka är ett både tekniskt och ekonomiskt resurskrävande företag och dessutom förknippat med betydande ekonomisk risk. Den som letar efter måste kunna förvänta sig att få tillgodogöra sig resultatet av sitt arbete. Undersöknings- rätten kan alltså sägas tjäna ett allmänt intresse eftersom den stimulerar till prospektering efter som markägarna själva normalt saknar bå- de kunskap, vilja och resurser att söka efter. Själva exploateringen av är också resurskrävande och förknip- pad med miljöpåverkan, t.ex. ingrepp i naturen, utsläpp av föroreningar i luft och vatten och ibland risk för urlakning av tungmetaller från deponier. En god hushållning med kollektiva nyttigheter som luft, vatten och andra naturresurser samt bevarande av värdefulla kulturmiljöer är ett uppenbart allmänt intresse. Därför behövs särskilda ekonomiska styrmedel eller reg- ler som säkerställer att de negativa effekterna på dessa tillgångar blir så små som möjligt och att det blir en lämplig avvägning mellan exploatörer- nas och andra gruppers (t.ex. markägares) intressen. ansågs försörjningsberedskapen vara ett viktigt motiv för att främja mineralutvinningen i . Det är naturligtvis ett allmänt intres- se att industrin har tillgång till råvaror av olika slag. Denna fråga behand- lades bl.a. av mineralpolitiska utredning: Politiken vad gäller mineralförsörjningen bör i första hand ses som ett led i strävandet att uppnå en integrerad industristruktur på mineralområ- det. Detta innebär att man bör sträva efter att så långt möjligt eliminera luckor i förädlingskedjan för att härigenom skapa en industri som kan motstå påfrestningar och vara flexibel. Självfallet är det inte möjligt att fylla alla de luckor som finns nu genom produktion i . De geolo- giska förutsättningarna tillåter inte detta. En utveckling i riktning mot ökad integration kan emellertid främjas på andra sätt, t.ex. genom utbygg- da kontakter med utrikes producenter och kunder.59 Det saknas emellertid inte bara geologiska utan också ekonomiska för- utsättningar för att skulle kunna vara självförsörjande på mineral- råvaror. Den internationella ekonomiska integrationen har fördjupats och den svenska mineralutvinningsindustrin har utsatts från ett allt starkare internationellt konkurrenstryck, både på avsättningsmarknaderna utom- lands och på hemmamarknaden. Ett växande utbud har pressat priserna på och industrimineral. Kostnaderna för att vara självförsörjande 1999:11 s 2. 59Mineralpolitik: Slutbetänkande av mineralpolitiska utredningen (SOU 1980:12), Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken 127 på mineralråvaror har alltså ökat. En utvecklad internationell kostnader- na för att vara självförsörjande på sådana produkter har ökat. Kostnaderna för specialisering är till fördel för välfärdsutvecklingen, men förenad med ett visst ekonomiskt risktagande fanns ett betydande statsfinansiellt intresse av att främja bergsbruket, vilket antagligen spelade en viss roll när mineralrätten först utvecklades i . Man kan tänka sig att det långt tillbaka var praktiskt för kronan att beskatta olika näringar för att skaffa sig inkomster. finns dock inte samma motiv och staten har avvecklat sina direkta ekono- miska intressen i gruvindustrin (bl.a. de statliga mineralrättigheterna). Staten äger visserligen till , men detta ägande är knappast i första hand motiverat av statsfinansiella skäl. 4.4Utländska gruvföretags verksamhet i Utländskt kapital och utländsk kompetens har under historiens lopp spelat en viktig roll för det svenska bergsbrukets utveckling även om branschen under större delen av dominerats av svenska företag. har emellertid allt fler utländska företag intresserat sig för prospektering och gruvdrift i , i synnerhet efter det att kro- noandelen och kraven på särskilt tillstånd för utlänningar att förvärva fas- tigheter och mineralrättigheter avvecklats . I utredningens direktiv sägs å ena sidan att det från näringspolitisk syn- punkt är angeläget att utländska investerare väljer att prospektera i Sveri- ge i stället för i andra länder, men å andra sidan att detta inte får ske på ett sådant sätt att vi ställer våra mineraltillgångar till förfogande utan krav på tillräcklig ersättning.60 Flertalet av de företag som är verksamma i har både svenska och utländska delägare. Om ett bolag ska räknas som svensk- eller ut- landsägt är enligt gängse definition en fråga om vilken av dessa ägarkate- gorier som har det dominerande inflytandet.61 är alla malmproducen- ter i utom utlandsägda enligt denna definition. De flesta prospekteringsföretag som är verksamma här är också utlandsägda eller har utländska minoritetsdelägare. Sammantaget kan alltså sägas att mine- ralutvinningsindustrin är en bransch som präglas av stark internationalise- 1999:11 s 5. 61Enligt OECDs definition betraktas sålunda ett bolag i vilket mer än femtio pro- cent av aktiernas röstvärde kontrolleras av en utländsk aktieägare som utlandsägt. Övriga företag räknas som svenskägda. 128 Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken ring och att det därför framstår som mindre meningsfullt att tala om svenska respektive utländska prospektörer eller gruvföretag. Oavsett om de dominerande ägarintressena är svenska eller utländska bidrar företagen på samma sätt till samhällsekonomin. Ett utländskt gruvföretag har naturligtvis samma skyldigheter som ett svenskt: det följer samma spelregler och betalar samma löner, skatter och avgifter. Det bidrar vidare på samma sätt som ett svenskt till att förkovra den svenska välfärden: verksamheten skapar sysselsättning och därmed inkomster i . utgjorde ersättning till arbetskraften genom löner och avgifter av förädlingsvärdet i mineralut- vinningsindustrin. Resten är driftöverskott som ska underhålla realkapita- let och betala aktieägare och andra finansiärer. I företag med utländska aktieägare går en del av aktieutdelningen till utlandet. Men utländska ak- tieägare måste naturligtvis, liksom svenskar som investerar i aktier i ut- ländska företag, ha rätt till avkastning på sitt kapital. Normalt utgör ak- tieutdelning en rätt liten del av förädlingsvärdet; ersättningen för kapital- förslitning kan däremot vara betydande. När det gäller rörelsens utveck- ling kan ett utländskt företag precis som ett svenskt välja mellan att under- hålla och förnya det realkapital som finns i eller låta det förfalla och investera utomlands. har verkat för fria internationella kapitalrörelser därför att statsmakterna ansett det vara till fördel för svensk ekonomi. Analyser av direktinvesteringar i pekar på att utländska förvärv av svenska företag haft övervägande positiva effekter: produktiviteten, konkur- renskraften och expansionsmöjligheterna har ökat. De positiva effekterna torde bl. a. bero på tillgången till internationella kontakter och marknader. Nedläggningar av livskraftiga företag eller utflyttning av verksamhet till annat land har – enligt vad analyserna visar – varit sällsynta.62 En rapport från Invest in ekonomiska råd tonar ned betydelsen av ägarnas nationalitet för hur företag utvecklas: det är snarare kompetensen och innovationsförmågan i som är avgörande. Förankringen i den lokala ekonomin, t.ex. relationer till kunder och leverantörer gör det svåra- re och mindre intressant att utlokalisera verksamhet.63 När det gäller gru- vindustrin är den lokala förankringen ovanligt stark: malmen är bunden geografiskt, det finns en hög kompetens i när det gäller t.ex. mine- ralteknik och bergteknik och det finns starka nätverk mellan gruvföretag och leverantörer. Det är därför naturligt att de utländska investerarna söker utveckla de resurser och den kompetens som finns här. 62Vad betyder direktinvesteringarna för ? (, 1999), 73. 63Spelar det någon roll? Om ökat utlandsägande i svenskt näringsliv (, 1998), 73 f. Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken 129 mineralpolitiska utredning ansåg att statsmakterna borde un- derlätta samarbete mellan svenska och utländska gruvföretag för att trygga råvaruförsörjningen.64 Och mineralpolitiska proposition fram- hölls att det borde finnas utrymme för både svenskt och utländskt kun- nande samt teknologi och investeringskapital i samband med den bredd- ning och satsning på nya projekt inom svensk mineralutvinning som bör komma till stånd under 80- och 90-talen.65 Avvecklingen 1993 av kronoandelsinstitutet samt det särskilda tillstånd som fordrades för att utländska rättssubjekt skulle få förvärva mineralrät- tigheter och fast egendom gjordes i det explicita syftet att skulle bli mer attraktivt för utländska investerare. Med tanke på vikten för gruvindustrin av att kontinuerligt finna nya för att den svenska gruvindustrin ska kunna leva vidare är det po- sitivt att på så sätt tillförs kompetens och resurser från utlandet, bl.a. för prospektering. De svenska gruvföretagen kan också få tillgång till en stor marknadsorganisation vilket kan underlätta försäljningen på ut- landsmarknaden. I gengäld kan svenskt kunnande bidra till att utveckla gruvindustrin i andra länder. Utvecklingen av gruvrätten till våra dagar speglar stats- makternas önskan att på olika sätt främja det svenska bergsbruket. Bland annat etablerades ett inmutningssystem för att stimulera enskilda företag att söka efter och exploatera malm. Detta innebar en viss inskränkning i äganderätten till mark. Fastighetsägare hade dock rätt att medverka med viss andel i gruvföretag på deras mark, s.k. jordägarandel, mot att de svarade för en motsvarande andel av kostnaderna. Staten hade också betydande ekonomiska intressen i bergsbruket genom jordägarandel på kronojord och olika avgifter. avvecklade emellertid staten sina direkta ekonomiska intressen i gruvindustrin, bl.a. genom att avstå från jordägarandel på kro- nojord. Genom en lagändring 1899 tog dock kronan tillbaka rätten till jordägarandel på odisponerad kronojord. Och under de första decennierna av ville staten skaffa sig medel att mer direkt ingripa i gruv- branschen; i första hand för att vid behov kunna trygga den svenska in- dustrins försörjning med mineralråvaror och säkerställa ett ansvarsfullt 64Mineralpolitik (SOU 1980:12), 271. 1981/82:99s 40. 1992/93:238 s 3. 130 Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken utnyttjande av landets mineraltillgångar. gruvlag ersattes jord- ägarandelen med en kronoandel i nya gruvföretag.