sou · GOB3105d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Brottsförebyggande rådets undersökning av gärningsmännens upplevelser av medling visar att medling i de allra flesta fall påverkar gärningsmannen på ett positivt sätt, särskilt när brottsoffret har varit en privatperson. Av undersökningen framgår bland annat att gärnings- männen genom medlingen har fått ökad insikt om konsekvenserna av sina brott och att de efter medling har haft en mindre konfliktfylld inställning till offret. Även vid de studiebesök som utredningen har genomfört har framförts att medling har haft en gynnsam inverkan på de unga gärningsmännen. Utredningen anser det därför klarlagt att medling kan ha en rehabiliterande effekt på den unge och att detta gäller inom ramen för både rättsväsendets och verksamhet. 152 Utredningens överväganden och förslag Den försöksverksamhet som har genomförts med familjerådslag med inslag av medling har varit alltför begränsad för att det skall gå att dra några mer långtgående slutsatser. Utredningen menar dock att sådana familjerådslag kan ha en positiv inverkan på gärnings- männen. I direktiven sägs att utredningen även skall belysa frågan om familjerådslag. Utredningen har i kapitel 8 redovisat den utvärdering som har gjorts av det projekt med familjerådslag med inslag av medling som har genomförts i . Enligt utvärderingen är erfarenheterna goda. Bland annat har gärningsmännen i de flesta fall känt tillfredsställelse efter att ha bett brottsoffret om ursäkt och träffat ett avtal om gottgörelse. Vidare anges i utvärderingen att utgångsläget för samarbete mellan familj, socialtjänst och rättsväsende är bättre när socialnämnden har godkänt en handlingsplan som har antagits av den unge och den utvidgade familjen än när i samråd med endast föräldrarna och den unge har fattat beslut om insatser. Det synes således som om denna typ av familjerådslag kan vara positiv för unga lagöverträdares rehabilitering. Utredningen anser att underlaget för den nu nämnda utvärderingen (cirka 40 rådslag, varav 17 med brottsoffermedverkan) är alltför litet för att man skall kunna dra några mer långtgående slutsatser. Utredningen menar ändå att familjerådslag med inslag av medling kan ha en positiv inverkan på gärningsmannen. Familjerådslag kan framstå som särskilt lämpligt när den unge har en svår social situation. Det kan även vara lämpligt, såsom anges i utvärderingens slutsatser, att hålla familjerådslag om den unge återfaller i brott efter att ha deltagit i vanlig medling. Detta är dock en fråga som måste bedömas i varje särskilt fall. Att familjerådslag har hållits, utesluter enligt utredningens mening inte medling i ett senare skede. I stället kan och bör de båda metoderna komplettera varandra. Det är dock väsentligt att det vid familjerådslag med inslag av medling tas tillräcklig hänsyn till brottsoffren. Det kan därför enligt utredningens mening vara en fördel om själva medlingsmötet äger rum separat från det stora rådslaget, eftersom det kan upplevas som obehagligt för brottsoffret att möta hela den unges nätverk. Detta är emellertid något som får avgöras från fall till fall. Utredningen vill dock framhålla som något mycket väsentligt att samordnaren vid familjerådslag med inslag av medling har goda kunskaper om brottsoffers reaktioner och behov. Utredningens överväganden och förslag 153 9.4Brottsoffrens upplevelser av medling Enligt utredningen har brottsoffren under försöksverksamheten getts en betydelsefull roll och deras intressen har beaktats. Utredningen anser att medling i många fall är positivt för brottsoffer. Enligt direktiven skall utredningen belysa medling utifrån ett brottsofferperspektiv. Utredningen skall analysera vilken roll brottsoffren ges och hur deras intressen tas till vara inom olika medlingsverksamheter. Utredningen har i denna fråga samrått med och och fått synpunkter på hur medlingen bör gå till för att brottsoffrens intressen skall bli tillgodo- sedda. Brottsförebyggande rådets rapport om brottsoffrens upplevelser av medling får anses visa att flertalet av brottsoffren upplever medlingsmötet positivt. Detta gäller särskilt de som i egenskap av privatpersoner har varit utsatta för brott. Dessa brottsoffer har känt sig mycket delaktiga i medlingen och har fått stort utrymme att framföra sin åsikter. De har inte upplevt medlingsmötet som traumatiskt eller påfrestande. Vidare har de upplevt ett övertag och en säkerhet vid medlingen. Som har nämnts visar även internationella studier att brottsoffer har positiva upplevelser av medling vid brott. Det bör dock beaktas att det internationellt vanligen är svårare för brottsoffren att föra en skadeståndstalan i samband med brottsmålsprocessen än i och att medling därför i många länder ses som ett sätt att snabbt och enkelt få ersättning för de skador som brottet orsakat. Det kan också nämnas att det har framkommit vid flera av de studiebesök som utredningen har gjort vid olika medlingsverksamheter att de medlingsansvariga från början såg medling som en åtgärd för de unga gärningsmännen, men efterhand upptäckt vilken väsentlig roll brottsoffren har i medlingsprocessen och hur viktigt det är att förbereda och behandla dessa på ett bra sätt. Det har också framhållits från vissa projekt att de numera anser att medlingen är till lika mycket för brottsoffren som för gärningsmännen. En slutsats som utredningen tycker sig kunna dra av vunna erfarenheter är att medling vid allvarligare brott ofta är till mer för brottsoffren än för gärningsmannen. Detta gäller framför allt om brottsoffret har drabbats av brottet som privatperson. På motsatt sätt förhåller det sig med medling vid lindrigare brott och då särskilt om brottsoffret är en juridisk person, dvs. medling är i dessa fall normalt inriktad på och till störst gagn för den unge gärningsmannen. 154 Utredningens överväganden och förslag Sammanfattningsvis anser utredningen att utvärderingens resultat och övriga uppgifter från medlingsprojekten tyder på att brottsoffren under försöksverksamheten har getts en betydelsefull roll och att deras intressen har tagits till vara inom medlingsverksamheten. Enligt direktiven skall utredningen även analysera och bedöma medling vars primära syfte är att rehabilitera offer för brott. Det har emellertid i försöksverksamheten inte ingått något projekt med ett uttalat sådant syfte. Utredningen har därför inte haft underlag för att göra någon sådan analys eller bedömning. 9.5Är dagens möjligheter att beakta medling tillräckliga? Utredningen anser att de möjligheter som finns att i rättsprocessen beakta att medling har skett eller skall ske inte är tillräckliga för att främja verksamheten. Som utredningen har uttalat bör medling vid ungdomsbrott användas i större utsträckning än som sker . Enligt direktiven skall utredningen överväga om de möjligheter som finns att beakta att en ung lagöverträdare har deltagit eller kommer att delta i medling bör förändras. Försöksverksamheten har enligt utredningens mening visat att de möjligheter som finns att beakta att medling har skett eller skall ske inte är tillräckliga för att främja medlingsverksamheten, varför medling vid ungdomsbrott i högre grad än bör beaktas i den ordinarie rättsprocessen. Den enkätundersökning som genomfördes av Utredningen om handläggning av ungdomsmål (SOU 1999:108) tyder på att medling beaktas vid åtalsprövningen, men att den inte har någon avgörande betydelse utan endast utgör en omständighet vid helhetsbedömningen. Även Brottsförebyggande rådets utvärdering från försöksverksamheten tyder på att medling inte beaktas i någon större utsträckning. Brottsförebyggande rådets utvärdering tyder på att det finns ett behov hos främst åklagarna men även hos polisen av tydligare regelverk för hur rättsväsendet skall förhålla sig till medlings- verksamheten. Utredningen delar denna bedömning och återkommer nedan med förslag till en sådan ordning. Utredningens överväganden och förslag 155 9.6Bör medlingsverksamheten regleras eller på annat sätt göras enhetlig? Enligt utredningen finns det ett behov av tydligare regler för hur rättsväsendet skall förhålla sig till medling. Enligt direktiven skall utredningen ta ställning till om medlings- verksamheten bör regleras eller på annat sätt göras enhetlig. Som utredningen har anfört ovan finns det ett behov av tydligare regler för hur rättsväsendet skall förhålla sig till medling. Det behövs också en viss reglering av själva medlingsverksamheten. Detta är väsentligt från bland annat rättssäkerhets- och rättvisesynpunkt. Att medlingsverksamheten i viss utsträckning regleras och görs enhetlig torde även ha betydelse för att främja användandet av medling och ge verksamheten legitimitet. Medlingen i är emellertid fortfarande under utveckling och finner successivt nya former. Som exempel kan nämnas den försöksverksamhet med familjerådslag med inslag av medling som har avslutats. Även internationellt är det vanligt att medling med tiden ändrar karaktär. Vid utredningens studiebesök i den amerikanska delstaten framkom att flera projekt som startat med medlingsmöten mellan gärningsman och brottsoffer efterhand övergått till att bjuda in alltfler deltagare till mötena, bland annat representanter för kommunen och skolan. Många medlingsmöten där påminner därför numera i stället om någon slags utvidgade familjerådslag. Enligt utredningens mening är det viktigt att en reglering tillåter en sådan utveckling även i och inte låser verksamheten eller gör den alltför formbunden. Försöksverksamheten har inte heller gett ett tillräckligt underlag för att det skall kunna sägas exakt vilken form av medling som är den bästa modellen. Utredningen anser därför att det är mindre lämpligt att alltför detaljerat reglera medlingsverksamheten. Utredningen föreslår att det införs en särskild lag om medling vid ungdomsbrott. Med hänsyn till vad ovan sagts bör lagstiftningen ha karaktären av en ramlag. Närmare föreskrifter om lagens tillämpning bör meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. 156 Utredningens överväganden och förslag 9.7Hur skall medling förhålla sig till rättsprocessen? Enligt direktiven skall utredningen utreda frågan om medlingens ställning i rättssystemet. Som ovan konstaterats anser utredningen inte att de möjligheter som finns att beakta medling i rättsprocessen är tillräckliga. Frågan är då hur medling i större utsträckning och på ett mer påtagligt sätt skall kunna beaktas av rättsväsendet. I direktiven sägs vidare att utredaren bör pröva möjligheten att införa medling som en sorts alternativ reaktionsform. Utredningen anser inte att det är lämpligt att införa medling som en påföljd i straffsystemet. Utredningen har övervägt om medling vid ungdomsbrott bör införas som en påföljd i straffsystemet. När har behandlat frågan om medling har utskottet bland annat framhållit (bet. 1997/98:Ju21 s. 18 ff.) att utskottet har en positiv inställning till åtgärder som syftar till att åstadkomma alternativ till fängelse och att den uppfattningen självfallet omfattar medlingsverksamheten. Detta uttalande kan tyda på att utskottet anser att medling vid ungdomsbrott bör utgöra en form av påföljd för unga lagöverträdare. Om medling skulle införas som en påföljd uppstår en mängd problem. Medling förutsätter att målsäganden, dvs. brottsoffret, är villig att medverka. Att så att säga döma ett brottsoffer till medling kan inte komma i fråga. Brottsoffret skulle därför i vissa fall få ett helt avgörande inflytande över valet av påföljd för den unge. Ett sådant system ter sig främmande för svensk straffrätt. Det finns också risk för att ett brottsoffer i ett sådant system skulle kunna känna sig tvingat att ställa upp i ett medlingsförfarande. Att det skulle krävas samtycke från gärningsmannen bedömer utredningen som ett mindre problem, eftersom sådant redan krävs vid flera andra påföljder, nämligen vid samhällstjänst, ungdomstjänst och kontraktsvård. Man skulle visserligen kunna tänka sig s.k. indirekt medling i de fall brottsoffret inte vill medverka. Systemet skulle i så fall bli mer rättvist. Emellertid går viktiga syften med medlingen därmed förlorade. Ett av de väsentligaste syftena med ett medlingsförfarande är Utredningens överväganden och förslag 157 enligt utredningen det personliga mötet mellan gärningsmannen och brottsoffret. Detta uppnås inte vid indirekt medling. Om medling skall ses som en påföljd för brott, bör den också ses som ett slags obehag eller en belastning som gärningsmannen utsätts för. Denna belastning blir inte densamma vid indirekt medling som vid ett personligt möte. Medling är också en del av Restorative (reparativ rättvisa), ett system som inte präglar det svenska straffsystemet (se avsnitten 2.2 och 9.1). Eftersom medlingen enligt direktiven enbart skall avse unga lagöverträdare, framstår systembrottet kanske inte som alltför stort. Unga lagöverträdare särbehandlas redan i svensk rätt. De s.k. klassiska straffrättsgrunderna gäller dock även för unga lagöverträdare, vilket bland annat framkommit i förarbetena till de senaste ändringarna av lagstiftningen rörande påföljder för unga. Där anges (prop. 1997/98:96 s. 142 ff.) att de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet skall ges större utrymme även när det gäller unga lagöverträdare. Eftersom medling bygger på brottsoffrets medverkan och medlingens innehåll kan vara mycket skiftande från fall till fall, kan medling som påföljd inte uppfylla kravet på förutsebarhet. Medling som påföljd kan inte heller sägas uppfylla kravet på konsekvens, eftersom dess innehåll endast i mycket begränsad utsträckning kan bestämmas på förhand. Av samma skäl uppfyller medling i regel inte heller kravet på proportionalitet. Medling som påföljd för brott kan således svårligen förenas med de grundläggande principer som styr straffsystemets utformning. Ytterligare en omständighet som gör det olämpligt att se medlingen som en straffrättslig påföljd är att ungdomar i sådant fall utesluts från verksamheten. Enligt 1 kap. 6 § får inte dömas till påföljd för brott som någon har begått innan han fyllt . Att använda medling både som en straffrättslig påföljd och som en behandlingsåtgärd för lagöverträdare under kan inte logiskt försvaras. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte är lämpligt att införa medling som en påföljd i straffsystemet. Enligt utredningen är ett system med villkorade åtalsunderlåtelser mindre lämpligt och bör därför inte införas. Vid prövningen av möjligheten att införa medling som en alternativ reaktionsform bör enligt direktiven särskilt frågan om villkorade åtals- 158 Utredningens överväganden och förslag Villkorade åtalsunderlåtelser skulle innebära att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse med villkoret att den unge skall delta i ett medlingsförfarande. Att den unge inte uppfyller villkoret resulterar då i att åklagaren väcker åtal. Frågan om villkorade åtalsunderlåtelser har övervägts i flera andra sammanhang. I det följande redovisas tidigare överväganden som gjorts beträffande denna fråga. Redan Strafflagberedningen tog i SOU 1948:40 upp frågan om åtalsunderlåtelse borde kunna förenas med villkor. Beredningen fann sammanfattningsvis att ett sådant system skulle strida mot åklagar- myndighetens traditionella ställning i svensk process och dessutom bryta ramen för institutet åtalsunderlåtelse. behandlade frågan i sitt betänkande Färre brottmål (SOU 1976:47). Kommittén förde fram tanken att åklagaren i samband med ett beslut om åtalsunderlåtelse skulle kunna förordna om övervakning, ålägga straff i form av tilläggsböter, överlämna till viss vård eller meddela särskilda föreskrifter. Kommittén avvisade emeller- tid ett sådan system bland annat på den grunden att det skulle innebära att åklagaren i princip skulle få samma befogenheter som en domare. Kommittén framförde vidare en rad principiella skäl mot att åtalsunderlåtelse skulle kunna förenas med föreskrifter av olika slag. Bland annat påpekade kommittén att det var inkonsekvent att avstå från lagföring och till beslutet knyta ett typiskt straffrättsligt ingripande. Vidare underströk kommittén att det vid en åtalsunder- låtelse inte föreligger något rättskraftigt avgörande av skuldfrågan, att den misstänkte befinner sig i ett tvångsläge om han har att välja på att godta föreläggandet eller att bli åtalad, att den misstänkte kan behöva anlita en försvarare och att åklagaren skulle bli tvungen att väcka åtal i de fall föreläggandet inte godkänns. Även det i huvudsak skriftliga förfarandet och bristen på offentlighet var enligt kommittén skäl emot ett sådant system. föreslog emellertid en speciell form av villkorade åtalsunderlåtelser i de fall den misstänkte underkastade sig vård eller andra åtgärder i rehabiliteringssyfte. Enligt förslaget fick åklagaren möjlighet att vilandeförklara frågan om åtalsunderlåtelse i avvaktan på att resocialiseringsåtgärder skulle komma till stånd, dock längst . Sistnämnda förslag avvisades dock i departementspromemorian Ändrade regler om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare, m.m. (Ds Ju 1987:11). I promemorian angavs att förslaget förutsätter att åklagaren ges befogenhet att förelägga den unge bestämda regler för hur han skall leva och att starka principiella skäl talar mot att ge åklagaren sådana befogenheter när det gäller ungdomar . Utredningens överväganden och förslag 159 Enligt promemorian var detta ett område där i första hand social- tjänstens regler bör tillämpas. Vidare uttalades att de sociala myndig- heterna har betydligt bättre förutsättningar att göra bedömningar av det här slaget och dessutom har resurser för att stödja den unge på olika sätt. Vidare sades i promemorian att den unge skulle försättas i en svår valsituation och att den enda sanktionsmöjlighet som skulle stå till buds vid misskötsamhet var att åklagaren väcker åtal om villkoren för åtalsunderlåtelsen inte följs. Det påpekades också att det kan bli fråga om svåra avvägningar om villkoren endast delvis uppfylls samt att ett system av detta slag ger utrymme för ett stort mått av godtycke och även av det skälet är betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt. Enligt promemorian synes villkorad åtalsunderlåtelse också förutsätta att åklagaren fattar två beslut; ett första beslut där villkoren för en eventuellt åtalsunderlåtelse anges och ett senare beslut där åtalsunder- låtelsen formellt meddelas. Ett system med villkorad åtalsunderlåtelse skulle således innebära att själva beslutet om åtalsunderlåtelse hålls svävande en . I promemorian framhölls att när det gäller unga lagöverträdare bör man sträva efter att samhället så snabbt som möjligt reagerar mot brottsligheten, varför ett system med villkorade åtalsunderlåtelser har nackdelar även från den synpunkten. Sammanfattningsvis angavs i promemorian att starka skäl talar mot att införa ett sådant system. I departementspromemorian togs vidare upp alternativet att ge åklagare möjlighet att meddela föreskrifter i samband med beslut om åtalsunderlåtelse. Den typ av föreskrifter som enligt promemorian skulle kunna komma i fråga var föreskrifter som kan åläggas den som döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn, dvs. föreskrifter om betalning av skadestånd och liknande. Det konstaterades i promemorian att de principiella invändningar som redovisade (se ovan) i och för sig alltjämt torde ha giltighet. Emellertid hade kommittén utgått från att föreskrifterna skulle vara mycket ingripande och en viktig fråga var därför enligt promemorian vilken typ av föreskrifter som skulle kunna förenas med ett beslut om åtalsunder- låtelse. Det gjordes i promemorian en jämförelse med villkorlig dom och skyddstillsyn. Sammanfattningsvis uttalades att skyddstillsynen kunde förenas med mer långtgående föreskrifter än en villkorlig dom och att det inte var lämpligt att låta åklagare besluta om sådana föreskrifter. Enligt promemorian var det inte heller lämpligt att införa en rätt för åklagare att i samband med beslut om åtalsunderlåtelse meddela föreskrifter om betalning av skadestånd, dvs. den föreskriftsrätt som då förelåg för domstolen vid villkorlig dom. 160 Utredningens överväganden och förslag Promemorian innehöll dock ett förslag som innebar att åklagaren vid beslut om åtalsunderlåtelse skulle ha rätt att utfärda ett strafföreläggande för brottet, om det var påkallat för den unges tillrättaförande eller av allmän laglydnad. Förslaget att kombinera åtalsunderlåtelse med böter ledde emellertid inte till lagstiftning. gjorde i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35) vissa överväganden beträffande vill- korade åtalsunderlåtelser. Kommittén konstaterade att den främsta fördelen med att ge åklagarna möjlighet att meddela någon form av villkorad åtalsunderlåtelse är att det skulle innebära ökade möjligheter att undvika ett åtal, varigenom färre ungdomar skulle behöva ställas inför domstol. Kommittén ansåg att, förutom den fördel detta innebär för ungdomarna själva, vissa processekonomiska vinster kunde göras. Vidare uttalade kommittén att en villkorad åtalsunderlåtelse ytterligare skulle kunna förstärka åtalsunderlåtelsens funktion som en varning från samhällets sida och det skulle också kunna uppnås vissa tidsvinster. Dessa fördelar menade kommittén måste vägas mot de kritiska synpunkter som redovisats tidigare i detta avsnitt. Enligt kommittén motsvarade de villkor som skulle kunna komma i fråga i huvudsak sådana föreskrifter som domstolarna kan meddela i samband med en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn. Som exempel nämndes skyldighet att betala skadestånd eller föreskrift att den misstänkte skall undergå viss vård eller behandling i rehabiliteringssyfte eller ställas under övervakning eller betala tilläggsböter. ansåg för sin del att de argument som tidigare framförts mot en sådan utvidgning av åklagarnas befogenhet fortfarande har stor bärkraft. Enligt kommittén var det kanske starkaste skälet att åklagarna, om de tilldelades rätt att meddela beslut om villkorade åtalsunderlåtelser, skulle komma att i princip spela samma roll som en domstol. Kommittén påpekade att domstolsförfarandet med sitt starka inslag av medverkan av nämndemän garanterar bland annat att offentlighetsprincipen upprätthålls. Vidare ansåg kommittén att det inte bör vara ett självändamål att unga lagöverträdare inte ställs inför domstol. Kommittén framhåll vidare att en åtalsunderlåtelse inte innebär något rättskraftigt avgörande i skuldfrågan. Kommittén menade också att det var av särskild betydelse att man bör undvika att försätta unga personer i en situation där de anser sig tvingade att godta villkoret för att undvika ytterligare reaktioner som kanske i verkligheten skulle vara mindre ingripande. Bland annat mot denna bakgrund måste det enligt kommittén antas att den unge i många fall skulle behöva anlita en offentlig försvarare. Ytterligare en nackdel med ett system med villkorade åtalsunderlåtelser var enligt kommittén att det förutsätter någon form av prövotid för den unge. Utredningens överväganden och förslag 161 Oavsett om man väljer en modell med vilandeförklaring av beslut om åtalsunderlåtelse eller en modell där villkoren fastställs i beslutet om åtalsunderlåtelse ansåg att åklagarens slutliga ställningstagande i åtalsfrågan skulle komma att hållas svävande en . Vidare konstaterade kommittén att den enda sanktion som kan tillgripas vid misskötsamhet är att åklagaren väcker åtal samt att en sådan ordning motverkar en snabb och smidig handläggning. Till de nämnda nackdelarna kom enligt kommittén den principiella tveksamhet som ligger i att avstå från lagföring och till beslutet knyta ett typiskt straffrättsligt ingripande. Kommittén menade att denna synpunkt gör sig särskilt starkt gällande beträffande möjligheten att förena en åtalsunderlåtelse med tilläggs- böter. Ett sådant system innebar enligt kommittén en logisk inkonse- kvens som inte är acceptabel.