sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — har också godkänt den preliminära fördelningen av utgifterna på utgiftsom- råden . Beträffande är marginalen mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket emellertid , vilket är väsentligt mindre än den marginal, som utredningen anser bör finnas mellan utgiftsmål och utgiftstak. finns dock en större marginal mellan takbegränsade ut- gifter och utgiftstak. Det gör att det finns förutsättningar för en smidig övergång till den nya ordningen . I digram 8.2 har utgångs- punkten varit de beräknade takbegränsade utgifterna och utgiftstaket enligt den ekonomiska vårpropositionen 2000 för perioden fram t.o.m. . Därefter har en exemplifierad utveckling lagts in, enligt vilken marginalen mellan utgiftstaket och utgiftsmålet motsvarar av utgifterna. 192 Överväganden och förslag SOU 2000:61 Diagram 8.2 Exempel på övergång från takbegränsade utgifter till ut- giftsmål Utredningen anser att budgetpolitiken i princip bör avse hela den of- fentliga sektorn. Det saldomål statsmakterna har formulerat avser hela den offentliga sektorn. Så är också fallet i andra EU-länder. Det är också omfattningen av hela den offentliga sektorn, som avgör hur känsliga de offentliga finanserna är för konjunktursvängningar och hur högt skatteuttaget är. För att utgiftstak och utgiftsmål skall fylla sin roll, som instrument för att uppnå en av statsmakterna önskad utveck- ling av de offentliga utgifterna, så bör så stor del som möjligt av de of- fentliga utgifterna omfattas av utgiftsmål och utgiftstak. Av konstitutionella skäl kan inte fatta beslut om kommu- nernas och landstingens utgifter. De kan därför inte omfattas av utgifts- tak och utgiftsmål. Därför ingår en beräkning av den kommunala sek- torns utgifter i det nuvarande utgiftstaket för hela den offentliga sek- torn. Utredningen föreslår ingen ändring i detta avseende. Utgiftsmålet föreslås dock omfatta enbart statens utgifter. Frågor om att vissa utgifter inte bör omfattas av utgiftstaket har aktualiserats under utredningsarbetets gång. I detta avsnitt tas några så- dana frågor upp. Det gäller socialförsäkringarna, ålderspensionssyste- met, den kommunala skatteutjämningen, återflödet av EU-budgetmedel och förändringar av anslagsbehållningar. Å andra sidan har även frågan Överväganden och förslag 193 aktualiserats om huruvida de statliga ränteutgifterna, vilka inte omfattas av utgiftstaket, skall lyftas in under detta. Utredningen föreslår inga förändringar i dessa avseenden. Det vikti- gaste skälet för att inte lyfta bort några utgiftsområden från att omfattas av utgiftstaket, och med utredningens förslag även av utgiftsmålet, är just att dessa begrepp bör omfatta så stor del av de offentliga utgifterna som möjligt. Ett annat viktigt skäl är att ett undantag kan leda till flera och att den av statsmakterna åsyftade utgiftskontrollen därmed skulle kunna urholkas. Utredningen redovisar nedan skälen för att inte föreslå några förändringar. Ett utgiftsområde, som har föreslagits inte bör omfattas av utgiftsta- ket, är socialförsäkringarna. De omfattar bl.a. sjukförsäkring, förtids- pensioner och arbetsskadeersättning. Ett argument för att lyfta ut soci- alförsäkringarna från utgiftstaket är att de hävdas vara försäkringsmäs- siga till sin karaktär och att det är väsentligt för förtroendet för social- försäkringarna, att man gör en åtskillnad mellan försäkringens inkomst- sida och utgiftssida. Ett annat argument är att ersättningar enligt social- försäkringarna är lagstadgade individuella rättigheter och att det kan uppstå en konflikt mellan individens rättighet och möjligheten att be- tala ut förmånerna om utgiftstaket hotas. Ett tredje argument är att det är svårt att prognostisera utgifterna för socialförsäkringarna och att det är svårt att under utgiftstaket hantera så stora svängningar i utgiftsnivå- erna som socialförsäkringarna ger upphov till. Utredningen anser emellertid att socialförsäkringarna bör omfattas av utgiftsmål och utgiftstak. Det viktigaste skälet är att utredningen fäster stor vikt vid att utgiftstaket bör omfatta en så stor del som möj- ligt av de offentliga utgifterna. Socialförsäkringarna står för en bety- dande del av utgifterna på statsbudgeten. Utredningen menar vidare att socialförsäkringarna inte är rena aktuariska försäkringar. Förmånerna bestäms av och socialförsäkringsavgifterna administreras över statsbudgeten som andra skatter och avgifter. Utredningen menar också att man bör beakta att har velat få bättre kontroll över utgifterna för socialförsäkringarna. Genom att utgifterna numera anvi- sas på ramanslag och ligger under utgiftstaket har utgiftskontrollen för- stärkts. Svårigheter att på kort sikt prognostisera utgifterna kan hanteras ge- nom att utgiftstaket kompletteras med ett utgiftsmål och genom att det därmed åstadkoms en större osäkerhetsmarginal. Om det i stället är utgiftsutvecklingen på som är problemet, så bör det hanteras genom en översyn av regelverket. En sådan översyn har genomförts av pensionssystemet av just sådana skäl. Ett annat område som har diskuterats är just ålderspensionssyste- met. Ett argument för att ålderspensionssystemet inte bör omfattas av 194 Överväganden och förslag utgiftstaket, är att det hävdas vara ett autonomt system. Det ligger utan- för statsbudgeten och finansieras med särskilda avgifter. Utgifterna be- ror delvis på avkastningen av fonderade medel. Utredningen anser emellertid att även utgifterna för ålderspension bör omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket. Även ålderspensionerna svarar för en betydande del av de offentliga utgifterna. Det faktum att ålderspensionssystemet till stora delar finansieras utanför statsbudgeten är inte i sig är något motiv för att utgifterna skall ligga utanför utgift- staket. Att utgifterna delvis fastställs genom avkastningen på fonderade medel torde vidare med en tillräckligt stor osäkerhetsmarginal kunna hanteras inom ramen för utgiftstaket genom att pensionsutgifterna prognostiseras med hänsyn till avkastningen. Utgifterna för den kommunala skatteutjämningen har också diskute- rats i detta sammanhang. Ett argument för att den kommunala skatte- utjämningen inte bör omfattas av utgiftstaket är att systemet är saldo- neutralt. Systemet är så konstruerat att det aldrig kan gå med underskott eftersom ökade utgifter alltid motsvaras av lika stora ökade intäkter. Ett annat argument är att parametrarna i systemet ofta justeras, vilket gör att det är svårt att prognostisera hur stora utgifterna kommer att bli. Utredningen anser emellertid att även utgifterna för den kommunala skatteutjämningen bör omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket. Stats- bidragen till kommunerna svarar för en betydande del av de statliga ut- gifterna och skatteutjämningen är en del av dessa bidrag. Som framgått tidigare anser utredningen att en så stor del av de offentliga utgifterna som möjligt bör omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket. Av konstitu- skäl kan den kommunala sektorns utgifter inte omfattas av de utgiftsmål och utgiftstak, som fattar beslut om. Det är då en fördel att åtminstone statsbidragen till kommunerna och utjämnings- systemet omfattas. Därtill kommer att staten har ett ansvar för skatte- utjämningen även om den finansieras med avgifter från kommunerna. Osäkerheten i prognoserna av utgifterna för skatteutjämningssyste- met är inte så stor i jämförelse med annan osäkerhet i budgeten att det motiverar ett avsteg från huvudprincipen att alla utgifter skall ingå i ut- giftsmålet och ligga under taket. Osäkerheten kan hanteras inom ramen för en tillräcklig osäkerhetsmarginal. Ytterligare ett område som har diskuterats är utgifter till följd av återflödet av EU-budgetmedel. Ett argument för att lyfta ut EU-medlen är att den nuvarande ordningen motverkar en önskan att skall öka återflödet från EU. Ett annat argument är att återflödet är saldo- neutralt. Det har vidare framförts att den nuvarande ordningen innebär en betydande rundgång av pengar och att det får till följd att statsutgif- terna som andel av BNP framstår som högre i förhållande till andra länder än de egentligen är. Överväganden och förslag 195 Utredningen anser emellertid att även dessa utgifter bör omfattas av utgiftsmål och utgiftstak. är skälen för detta svagare än i tidi- gare fall. Det är inte frågan om mycket stora statliga utgifter och den nuvarande redovisningen kan ifrågasättas, i vilken både avgiften till EU och den del av avgiften som återbetalas tas upp som statsutgifter. Det viktigaste skälet för utredningens slutsats är att det finns risk för smittoeffekter till andra områden om man gör ett undantag på detta om- råde. Problemen att prognostisera återflödet är däremot inte så stora att de inte kan hanteras med en tillräcklig osäkerhetsmarginal. Förändringar av anslagsbehållningar har också diskuterats i detta sammanhang. Ett argument för att förändringar av anslagsbehållningar inte bör omfattas av utgiftstaket är att den nuvarande ordningen innebär en inskränkning i myndigheternas möjlighet att disponera anslagsspa- rande. Ett annat argument är att det är svårt att göra prognoser över förändringarna av anslagsbehållningarna. Det gör att förändringarna av anslagsbehållningarna tenderar att bli en förhandlingspost i budget- arbetet. Utredningen anser emellertid att förändringar av anslagsbehåll- ningar bör omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket. Principen bör vara att utgiftstaket skall omfatta alla utgifter och en minskning av anslags- behållningarna är en del av statens utgifter. Problemen att prognosti- sera förändringarna av anslagsbehållningarna och den därmed följande risken för att denna post blir en förhandlingspost i budgetarbetet kan lösas genom att regeringen väljer att budgetera förändringen av anslagsbehållningarna till noll. Då får prognosen över förändringar i anslagsbehållningar inte någon betydelse i budgeteringsfasen, men där- emot får den faktiska förändringen betydelse för att fastställa om ut- giftsmålet uppnås eller om utgiftstaket hotas. Statsskuldsräntorna bör däremot inte omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket. Visserligen är statsskuldsräntorna en statlig utgift och skulle således enligt huvudprincipen ingå i utgiftsmålet och ligga under utgiftstaket. Utredningen menar emellertid att det finns skäl för att be- hålla den nuvarande ordningen. Det viktigaste skälet till att statsskuldsräntorna inte bör omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket är att utgifterna för statsskuldsräntorna va- rierar kraftigt mellan enskilda år. Det beror både på att ränteläget varie- rar och på att skuldportföljens sammansättning ändras till följd av skuldhantering. Det handlar om så stora sväng- ningar att osäkerhetsmarginalen skulle behöva vara väsentligt större om utgifterna för statsskuldsräntorna skulle ligga under utgiftstaket. Ett annat skäl är att budgetpolitiken skulle påverkas direkt av penningpoli- tiken om statsskuldsräntorna omfattas av utgiftsmålet och utgiftstaket. 196 Överväganden och förslag Ett beslut av om en höjning av den s.k. styrräntan skulle kunna tvinga fram en åtstramning av statsutgifterna, vilket är olämpligt. Utredningens förslag: Det makroekonomiska underlaget för vår- och budgetpropositionerna bör förbättras genom att utveckla den ekonomiska statistiken, metoder och analyser samt datatekniska lös- ningar. Prognosarbetet i avseende enskilda anslag bör också förbättras genom att utveckla underlag, metoder och mo- deller samt genom kompetensförstärkning. Utredningens bedömning: Med utredningens förslag till föränd- ringar av budgetprocessen kan kvaliteten på det makroekonomiska underlaget för vår- och budgetpropositionerna förbättras. Någon tidigareläggning av detta underlag, vilket skulle försämra dess kva- litet, skulle då inte vara nödvändig. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Förbättringar av det makroekonomiska underlaget Utredningen har konstaterat att avvikelserna mellan prognoser och ut- fall i det makroekonomiska underlaget är betydande. Det gäller alla de parametrar, som är intressanta i budgetarbetet, bl.a. BNP, KPI, tim- löner, sysselsättning och arbetslöshet. menar utredningen att det inte finns förutsättningar att påtagligt förbättra prognossäkerheten i de makroekonomiska bedömningarna. håller Konjunktur- institutets prognoser en god kvalitet jämfört med prognoser, som görs av utländska prognosinstitut. Det finns dock vissa möjligheter till för- bättringar och de bör tillvaratas. Det är emellertid också viktigt att i budgetprocessen ta hänsyn till den stora osäkerheten i de makroekono- miska bedömningarna. Utredningen föreslår att det makroekonomiska underlaget för vår- och budgetpropositionerna förbättras i tre avseenden. För det första bör den ekonomiska statistiken utvecklas. Prognosenheten vid Finans- departementet och har till utredningen lämnat för- slag till förbättringar av den ekonomiska statistiken. De redovisas när- mare i kapitel 4 och beräknas kosta ca plus en- gångsåtgärder för ca , varav av- Överväganden och förslag 197 ser en s.k. input-output undersökning. har i sitt fördjupade budgetunderlag för åren 2001–2003 också redovisat förslag till förbättringar av den ekonomiska statistiken, vilka sammantagna be- räknas kosta ca . Dessa förslag är under be- redning i . Utredningen vill understryka betydelsen av att förbättra den ekono- miska statistiken som underlag för regeringens budgetpolitik och fram- hålla att det finns dessa konkreta förslag till förbättringar från de myn- digheter och tjänstemän inom som är närmast an- svariga för dessa frågor. Utredningen menar att det i första hand är en fråga för regeringen att i budgetprövningen avgöra utrymmet för för- bättringar av detta slag. För det andra bör metoder och analyser utvecklas. Utredningen an- ser att särskilt arbete med att utveckla prognos- modeller är viktigt i detta sammanhang. Vidare bör möjligheterna för- bättras att jämföra utvecklingen av statens finanser i statsbudget- och nationalräkenskapstermer. Det pågår ett samarbete mellan Ekono- mistyrningsverket, och med detta syfte. Utredningen anser att det är ett angeläget arbete. För det tredje bör de datatekniska lösningarna i prognosarbetet ut- vecklas. Genom att snabba upp och förenkla dataöverföringarna mellan , och kan prognosarbetet effektiviseras. Därmed kan också kvaliteten och sä- kerheten i prognoserna stärkas och nackdelarna med ett pressat tids- schema för prognosarbetet mildras. Förbättring av prognoser och uppföljning av utgifter Utredningen föreslår vidare att prognosarbetet i när det gäller enskilda anslag utvecklas genom bättre underlag, metoder och modeller samt förstärkt kompetens. Enligt utredningens bedömning finns det betydande brister i utgiftsprognoserna i , även om det har skett vissa förbättringar . Det gäller främst att felmarginalerna i prognoserna är stora, vilket har gjort det svårt att bedöma om utgifterna hotar utgiftstaket. Av de intervjuer, som utredningen har genomfört, framkommer att endast ett fåtal departement har prioriterat och avsatt resurser för det ökade ansvar för uppföljning och prognoser av utgifterna, som de har fått i och med den nya budgetprocessen. Med något undantag har man heller inte sökt att rekrytera professionell kompetens på området eller genomfört organisationsförändringar, som främjar en prioritering av 198 Överväganden och förslag Många fackdepartement förlitar sig på det underlag, som myndigheterna har lämnat, utan att genomföra egna analyser. Prognoserna har vidare kommit att bli en del av förhandlingsunder- laget och påverkas av förhandlingsläget mellan departementen. Särskilt i ett läge när utgifterna ligger nära taket kan det finnas incitament att räkna högt eller lågt beroende på vad som gynnar den egna positionen. Departementen har dessutom inte fullt ut behövt hantera konsekven- serna av avvikelser mellan budget och utfall. På anslags- och utgifts- områdesnivå har budgetramarna inte varit bindande på samma sätt som när det gäller utgiftstaket. En jämförelse kan härvidlag göras med t.ex. och , som också tillämpar utgiftstak, men där man även an- vänder bindande restriktioner på departementsnivå. En fackminister har där ett tydligt ansvar för att inom en fastlagd ram klara såväl prog- nosavvikelser som nya beslut. Som en följd av detta ansvar vilar mer- parten av uppföljnings- och prognosarbetet på fackdepartementen, vilka också har egen expertis på området. En särskild komplikation är vidare att indelningen i utgiftsområden inte överensstämmer med departementsindelningen i . Ansvaret för ramarna för utgiftsområdena har därför blivit otydligt. Utredningen anser att en bättre överensstämmelse mellan regeringens indelning i departement och indelning i utskott skulle vara fördelaktigt för statsmakternas samlade hantering av budgetpolitiken. Tidsplan för makroekonomiska prognoser Utredningen har också haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett tidigare avlämnande av det makroekonomiska underlaget i budgetpro- cessen. En sådan tidigareläggning skulle försämra underlagets kvalitet, men behövs inte om utredningens förslag till förändringar av budget- processen genomförs. Tvärtom ger utredningens förslag möjligheter att förbättra kvaliteten på det makroekonomiska underlaget för vår- och budgetpropositionerna. Utredningen har kartlagt tidsplanerna för de makroekonomiska prognoserna med hjälp av underlag från , och . Kartläggningen visar att nationalräkenskaper och makroekonomiska prognoser redan har tidi- garelagts i betydande grad i samband med införandet av den nya bud- getprocessen. , och Konjunkturinsti- tutet gör alla tre bedömningen att det skulle innebära problem att ytter- ligare tidigarelägga nationalräkenskaper respektive makroekonomiska Överväganden och förslag 199 De gör också bedömningen att om regeringen ändå skulle besluta om ett tidigare avlämnande av nationalräkenskaper och progno- ser så skulle det gå ut över kvaliteten. Den viktigaste restriktionen inför vårpropositionen är att företagen inte tidigare än kan lämna uppgifter med god kvalitet , vilka kan ligga till grund för ekonomisk statistik och nationalräkenskaper. Prognosarbetet är i sin tur beroende av en god bild av utgångsläget för att det skall vara möjligt att göra bra prognoser. Liknande problem finns inför budget- propositionen. Inom håller man emellertid öppet för att det kan vara möjligt med en snabbare framställning av national- räkenskaperna, men att det statistiska underlaget och metoderna i så fall måste förändras. En sådan tidigareläggning av exempelvis års- räkenskaperna skulle få basera sig på uppskattningar och modellberäk- ningar för den sista eller . I redovisas preliminära nationalräkenskaper ca efter respektive kvartals utgång. Utredningen anser att en sådan tidigareläggning av de svenska nationalräkenskaperna bör utredas i särskild ordning. Det skulle snabbare ge en preliminär bild av utgångsläget för prognoserna, även om det inte är nödvändigt för att klara av prognosarbetet, vilket framgår nedan. Det bör noteras att osäkerheten i de preliminära uppgif- terna skulle bli större vid en betydande tidigareläggning och därmed revideringarna vid senare redovisningar när säkrare upp- gifter finns att tillgå. Sådana revideringar upplevs också som ett pro- blem både i prognosarbetet och i den politiska beslutsprocessen i bud- getarbetet. Eventuella beslut om tidigareläggning bör därför baseras på en avvägning mellan å ena sidan hur snabbt underlaget behöver finnas och å andra sidan vilken osäkerhet och därmed hur stora revideringar som kan accepteras. Till detta kommer att kostnaderna kan komma att stiga för tillkommande statistikunderlag och merarbete. Om utredningens förslag till förändringar av budgetprocessen ge- nomförs, så är det emellertid inte nödvändigt med en tidigareläggning av det makroekonomiska underlaget. Tvärtom bör det vara möjligt att senarelägga underlaget jämfört med och därmed förbättra kvali- teten på regeringens beslutsunderlag. Det bör vara möjligt att förlänga beredningen av de makroekonomiska prognoserna inför den ekono- miska vårpropositionen med ytterligare någon vecka även om tidpunk- ten för trycklov för vårpropositionen omkring skulle ligga fast. Eftersom arbetet i också minskar med utred- ningens förslag, så skulle det även vara möjligt att senarelägga tid- punkten för avlämnandet av den ekonomiska vårpropositionen någon 200 Överväganden och förslag vecka, vilket skulle kunna ge ytterligare tid för att utarbeta de makro- ekonomiska bedömningarna. Tidsplanen för framtagandet av det makroekonomiska underlaget inför budgetpropositionen påverkas också av utredningens förslag. Ramberedningen måste dock även med den nya ordningen inledas och makroekonomiska underlag för den beredningen behöver tas fram . Med den nuvarande ordningen görs en ny makroeko- nomisk bedömning , vilken ligger till grund för fastställande av ramarna för utgiftsområden i budgetpropositionen. Det nuvarande tids- schemat för arbetet med makroekonomiska underlag är hårt pressat . Arbetet skulle emellertid underlättas, om man enligt utred- ningens förslag inriktar budgetpropositionen helt på det närmaste bud- getåret och avstår från beräkningar och förslag rörande nästkommande . Med utredningens förslag till förändringar i budgetprocessen skulle vidare det samlade prognosarbetet vid och utnyttjas mer effektivt. Rollfördelningen dem emellan har blivit mindre effektiv med nuvarande tidsschema. Med ut- redningens förslag till förändringar i budgetprocessen finns förutsätt- ningar att återgå till den tidigare ordningen . Den innebär att utarbetar en prognos, som prognosenhet använder som underlag för sina analyser och bedöm- ningar. Inför budgetpropositionen finns som underlag för prognosarbetet i den prognos, som gör och uppdaterar . Utredningens förslag: Innehållet i den ekonomiska vårpropositio- nen skall avse långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor och innehållet i budgetpropositionen skall avse förslag till statsbudget för . Redovisningen i vår- och bud- getpropositionerna skall vara tydligare när det gäller statsfinansernas samband med samhällsekonomin och redovisningen i budgetpropo- sitionen skall vara tydligare när det gäller utvecklingen av utgifterna på anslag och utgiftsområden. Förslag till tilläggsbudget skall redovisas i en separat proposition, inte som en del av vårpropo- sitionen. Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser skall prö- vas i en samlad budgetberedning. Överväganden och förslag 201 Skälen för utredningens förslag: Innehållet i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen Utredningens förslag innebär bl.a. att den ekonomiska vårpropositionen inriktas på långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor och att budgetpropositionen inriktas på budgetförslag för det kom- mande året. Det skulle ge möjligheter att förbättra beslutsunderlaget för . Utredningens bedömning är att det finns brister i redovisningen i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Det gäller bl.a. att informationen i de båda propositionerna i hög grad överlappar varandra och att detaljeringsgraden i vårpropositionen är hög. Dessa brister beror på att ingen av de båda propositionerna är renodlad till sin karaktär. Till stora delar kan bristerna härledas till utformningen av budgetprocessen, som bl.a. innebär att regeringen både lämnar förslag till riktlinjer för utgiftsramar . Den förändring av budgetprocessen, som utredningen föreslår, ger förutsättningar att renodla såväl vårpropositionen som budgetproposi- tionen. Det skulle inte finnas anledning för regeringen att i vårproposi- tionen ägna sig åt frågor som rör utgifter på utgiftsområdes- eller an- slagsnivå. Regeringen skulle inte heller i budgetpropositionen behöva redovisa sin syn på frågor som sträcker sig längre än till det kommande budgetåret. Problemen i detta avseende med beslutsunderlagen skulle därför kunna åtgärdas om den av utredningen förslagna budgetproces- sen genomförs.