sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Förnyelse och kontinuitet av utbildningsutbudet och dess inne- håll är en fråga för det enskilda lärosätet. Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bär- ande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men det bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Förenklat uttryckt bygger denna utrednings förslag på att kvaliteten i utbild- ningen hålls på en hög nivå och att kvalitetsgranskning och kvalitetsutveckling av sker. Utbildningspolitiska mål för fort- och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet i form av distanskurser och deltidskurser kan uttryckas i form av minsta antal helårsprestationer för berörd kate- gori och lärosäte. Samma prislappar bör gälla som för annan utbildning. Vi har övervägt frågan om studieavgifter för fort- och vidareutbildningskurser, men avvisat tanken. Kvantitativa mål och mått på jämställdhet t.ex. i form av köns- fördelning per kurs kan uppställas och följas. Men jämställdhet handlar också om t.ex. genusperspektiv i utbildningen. Jämställdhet bör således även betraktas som en kvalitetsfråga. Jämställdhets- arbetet bör därför också fortsättningsvis ingå i den kvalitetsgransk- ning svarar för. Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram t.ex. genom ökad frikvotsantagning. Vi föreslår ett system med indikatorer som skall utgöra grund för analys av resp lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga och möjlighet att fullgöra sina uppdrag Planerings- och uppföljningsprocessen är väsentlig i ett mål- och resultatsystem. Det innebär således att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan utbildnings- departementet och högskolorna och inom högskolorna måste utvecklas. Särskilt konsultativt stöd kan vara nödvändigt för att biträda såväl som högskolorna i denna utveckling. Det är också vår bedömning att departementets kapacitet och kompetens på handläggarsidan bör stärkas – detta som en följd av systemets storlek och komplexitet. 4Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning Direktiven till utredningen innehåller följande uppgifter Utvärdera de nuvarande ersättningsnivåerna för olika utbild- ningsområden samt hur lärosätena avräknar mot dessa ersätt- ningsnivåer. Redovisningen skall visa för- och nackdelar med nuvarande modell. Utredaren skall föreslå eventuella justeringar inom givna ekonomiska ramar. Överväga om resurstilldelningssystemet kan utformas så att det premierar lärosäten som har en bred social rekrytering och en rekrytering som bryter de könsbundna studievalen samt aktivt arbetar med att dels öka mångfalden i utbildningar och dels förnya desamma samt föreslå hur det skall genomföras. Resurstilldelningssystemet för grundläggande utbildning, som infördes med högskolereformen 1993, innebär, att lärosätena får ersättning för antalet helårsstudenter (studentpeng) och antalet helårsprestationer upp till ett i regleringsbrevet angivet takbelopp. Ersättningsnivåerna är olika för olika utbildningsområden men desamma för alla lärosäten. Resurserna för grundläggande utbildning anvisas under ett gemensamt anslag till vart och ett av lärosätena. 1994/95 inkluderades ersättning för lokaler och lånekostnaderna i prislapparna. 80 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning (Grundbulten) vars förslag låg till grund för det nuvarande resurstilldelningssystemet, förordade en indelning i nio utbildningsområden.1 1.Humanistisk, teologisk och juridisk utbildning 2.Utbildningar med vissa laborativa inslag: samhällsvetenskaplig utbildning utom psykologi. 3.Barnomsorgsutbildningar: förskollärar- och fritidspedagogutbild- ning. 5.Kortare laborativ utbildning: ingenjörsutbildning, teknikerutbild- ning m.m. 6.Kvalificerad laborativ utbildning: naturvetenskaplig och teknisk- vetenskaplig utbildning. 7.Klientrelaterad utbildning: psykologutbildning, kortare vårdutbild- ningar. 8.Både laborativ och klientrelaterad utbildning. Många remissinstanser hade synpunkter på den föreslagna indelningen i utbildningsområden. Något radikalt annorlunda alternativ till den disciplingrundade indelningen framfördes emellertid inte i remiss- yttrandena. Vissa av synpunkterna beaktades i den av statsmakterna sedermera beslutade indelningen. Synpunkter som framfördes var bl.a. att humaniora och samhälls- vetenskap borde ha lika stor resurstilldelning, att ingenjörsutbildning borde ha samma resurstilldelning som civilingenjörsutbildning, att viss barnomsorgsutbildning borde ha samma resurstilldelning som lärar- utbildning. Den språkvetenskapliga utbildningens behov betonades i flera remissyttranden. Lärarutbildningen ansågs av många vara styv- moderligt behandlad. Systemvetenskaplig utbildning framhölls i flera yttranden vara mer resurskrävande än annan samhällsvetenskaplig utbildning. Några remissinstanser menade att datautbildningen borde föras till samma område som kvalificerad teknisk utbildning. Det fram- fördes också förslag om en egen per capita-ersättning för datautbild- ning. I några remissyttranden förordades skilda belopp för grundkursnivå och fördjupningsnivå. 1 SOU 1992:44: Resurser för högskolans grundutbildning. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 81 Den indelning som statsmakterna, med beaktande av vissa av remissynpunkterna, beslutade är vad som fortfarande gäller. Sedan de konstnärliga utbildningarna införlivades i resurstilldelnings- systemet finns nu tretton olika ersättningsnivåer. Ersättning per helårsstudent och helårsprestation i kr för . NT, farm o vård Övrig (journalist, bibl m fl) Källa: Regleringsbrev avseende universitet och högskolor . I regleringsbrevet anges vilka utbildningsområden resp lärosäte får avräkna mot i en krysslista.2 Som framgår av tabellen ovan är det betydande skillnader i ersättnings- nivåer mellan de olika utbildningsområdena. Humaniora, samhälls- vetenskap, juridik och teologi har den lägsta ersättningsnivån och media den högsta. I vår enkät till universitet och högskolor ställdes bland annat frågan om de nuvarande skillnaderna i ersättningsnivåer mellan utbildnings- områdena är rimliga och, om inte, vilka förändringar som i så fall bör göras. Flertalet lärosätena anser att resurssituationen totalt sett måste förbättras för den grundläggande högskoleutbildningen. Eventuell för- stärkning av ett område bör inte ske på bekostnad av övriga områden. Några anger uttryckligen att nuvarande prisrelationer mellan utbild- ningsområdena är rimliga. Några lärosäten, bland annat , univer- sitet och , anser att ersättningsnivåerna för huma- niora, juridik och samhällsvetenskap är för låga och bör höjas. 2 Se t.ex. regleringsbrev för universitet och högskolor 1999 bil. 82 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning ningen får dock inte innebära en minskning av ersättningsnivåerna för teknik och naturvetenskap. Skillnaden mellan utbildningsområdena skulle i och med detta minska. Ett fåtal lärosäten, bland annat , och , menar att en höjning av ersättningarna till humaniora-samhällsvetenskap bör, om inte andra resurser står till buds, finansieras genom sänkta ersättningar till framför allt området natur- vetenskapteknik. anser att vårt uppdrag är för snävt definierat. Finansieringen över huvud taget av den grundläggande högskoleutbild- ningen borde, enligt , bli föremål för analys och bedömning. Varje kurs eller del av kurs vid en högskola hänförs till ett utbildnings- område. Klassificeringen avgör vilken ersätt- ningsnivå (prislapp) högskolan kan använda vid redovisningen . Lärosätet svarar ensam för klassificeringen – ytterst genom rektors beslut. En begränsning är att lärosätet endast får klassificera kurser och avräkna mot de utbildningsområden det har tillstånd att ge utbildning inom. RRV har tillsyn över klassificeringen. Det finns emellertid inga för riket gemensamma definitioner eller normer för klassificering av utbildningsinsatser till utbildningsområ- den. Från olika håll har påpekats att häri ligger en viss risk för både orättvisor och rentav missbruk av systemet genom att utbildningsinsat- ser felaktigt förs till ett utbildningsområde för att ge en högre ersättning än vad de egentligen skulle ha. Av svaren på vår enkät till universitet och högskolor att döma arbe- tar lärosäten samvetsgrant med klassificeringen av utbildningen. Det förefaller också finnas en intern bevakning av att systemet inte miss- brukas. 4.1.4Stora och små utbildningsområden Såväl antal helårsstudenter som antal helårsprestationer hänför sig till helt dominerande del till två prislapps-områden: humaniora/sam- hällsvetenskap/juridik/teologi respektive naturvetenskap/teknik/farmaci /vård. Antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom olika utbild- ningsområden samt vilka ersättningar som sammantaget utgått för helårsstudenter och helårsprestationer framgår av följande tabell: Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 83 Antal helårsstudenter och helårsprestationer per utbildningsområde. Total ersättning per utbildningsområde Källa: , Högskoleenheten . Sammantaget betalades således i enlighet med resurstilldelningssyste- met ut ca för grundläggande utbildning . av ersättningarna avsåg utbildningsområdena humaniora/sam- hällsvetenskap m.m. och naturvetenskap/teknik. Utbildningsområdena medicin och odontologi svarade tillsammans för av ersättning- arna och de konstnärliga utbildningarna tillsammans likaså för av de samlade ersättningarna. Undervisning svarade också för . Utbildningsområdenas volym är naturligtvis en viktig utgångspunkt vid diskussion av eventuella justeringar i ersättningsnivåerna. Att om- fördela från de områden som har de högsta ersättningsnivåerna till de med de lägre kan, som framgår av omfattningen av olika utbildnings- områden, knappast ge betydande höjningar till de . 4.1.5Lika resurstilldelning – olika stora kostnader Att alla lärosäten ska få lika ersättning för lika utbildning är en av grundtankarna i resurstilldelningssystemet. Kostnadsskillnader mellan olika orter ska således i princip inte beaktas i resurstilldelningen. Det innebär självfallet inte att det inte kan finnas, ibland stora, kostnads- 84 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning skillnader mellan olika högskoleorter t.ex. vad avser hyres- och löne- nivåer. Resurstilldelningssystemet innebär i princip tilldelning av genom- snittsbelopp per utbildningsområde. För lärosätets interna planering har detta en styrande effekt eftersom dyra kurser eller ämnen måste matchas mot billiga. I utbildningsuppdragen angavs ett högsta antal helårsprestationer per utbildningsområde eller grupp av utbildningsområden som kunde ligga till grund för ersättning. Mixen varierade självfallet mellan lärosätena. Fördelningen på utbildningsområden med senare tillskott är den ram inom vilken resp lärosäte kan profilera sin utbildning (bil. De ekonomiska förutsättningarna att göra detta är olika eftersom mixen är olika. En icke –genomsnittlig situation, som uppmärksammats också av regeringen, är när en ny högskola ska byggas upp: Regeringen har dock konstaterat att vid uppbyggnaden av nya högskolor uppstår stora svårigheter att finansiera planerings- och utbildningskostnader samt lånekostnader inom de ordinarie ersättningsbeloppen för olika utbild- ningsområden.3 För varje lärosäte anges ett högsta belopp, takbelopp, för ersättningar för den grundläggande högskoleutbildningen. Takbeloppen är, vilket framgår av svaren på vår enkät, starkt styrande för lärosätenas plane- ring av omfattning och inriktning på utbildningsutbudet. med det nuvarande resurstilldelningssystemet gjorde läro- sätena stora överintag av studenter för att vara säkra på att takbeloppen skulle uppnås. Detta kom i sin tur att leda till en omfattande överpro- duktion, dvs. universitet och högskolor tog emot betydligt fler helårs- studenter som tillsammans presterade fler helårsprestationer än vad som rymdes inom takbeloppet. Överproduktionen kunde i viss utsträckning föras över till påföljande budgetår. Lärosätena har seder- mera lyckats anpassa antagningen till utbildningsuppdraget. Ansök- ningstrycket har även avtagit . var det 10 och 1999 var det 17 lärosäten som underskred takbeloppen. Följande sammanställning visar hur mycket värdet av lärosätenas helårsstudenter och helårsprestationer över- respektive underskridit takbeloppet. 1999:100, s. 111. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 85 Över respektive underskridande av takbeloppen 1993–99 i miljoner kr. -24,4 -1,5 -63,7 -165,8 Källa: : Högskoleenheten. Även om det är fråga om i absoluta tal stora belopp rör det sig, i varje fall – 1998 och 1999 – om relativt begränsade avvikelser i förhållande till den samlade ekonomiska omslutningen för den grundläggande högskoleutbildningen på ca . 1997 var således överproduktionens värde av utbildningsdepar- tementets kostnader för grundutbildningen. 1999 hade överproduktio- nens värde sjunkit till -0,. 86 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning Lärosätena har möjlighet att spara såväl överproduktion som icke utnyttjat utrymme upp till takbeloppet från ett budgetår till följande år. Det ackumulerande värdet får motsvara av takbeloppet. överproduktion och icke utnyttjat utrymme fungerar således som en buffert. Medlen för grundläggande utbildning anvisas under ett anslag till vart och ett av lärosätena. Ersättningarna per helårsstudent och helårspres- tation är inte bindande vid den lokala resursfördelningen, men i prakti- ken har de stor genomslagskraft, eftersom särskilt de högskolor som har sitt utbud koncentrerat till ett utbildningsområde blir prisledande. Prislapparna kan ses som uttryck för statsmaktens uppfattning om ersättningsnivåer till skilda utbildningsområden. Men ett lärosäte med flera utbildningsområden kan fritt omfördela och t.o.m. uppmuntras att sätta egna prislappar. 4.2Grundutbildningens utveckling /94–1999 med det nya styr- och anslagssystemet har antalet helårsstudenter ökat , från 205 000 /94 till 255 000 . Förändringen i utbildningsvolym har såle- des varit måttlig, åtminstone i jämförelse med föregående femårsperiod då antalet studenter ökade från drygt 133 000 till 205 000 eller med 50 %.4 Antalet nya högskolestuderande har legat runt 65 000 med en topp på 66 300 /96. Det finns således redan nu möjligheter att erbjuda av en årskull plats för högskolestudier Avgörande för om det blir så är antagningsreglerna, som gynnar äldre studenter, och kursutbudet. Antalet avlagda examina (exklusive påbyggnadsutbildningar) har ökat från drygt 30 000 till ca 35 000 , dvs. ungefär en examinerad per två nybörjare vid universitet och högskolor. Ökningen i antalet avlagda examina sammanhänger till stor del med 4 Årsrapport för universitet och högskolor 1998, s. 106 samt NU-databasen . Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 87 den kraftiga expansionen av utbildningsvolymen . 4.2.1Mer teknik och naturvetenskap Inom de kvantitativa ramarna har en rad förändringar skett sedan det nya styr- och anslagssystemet infördes. Andelen helårsstudenter inom teknik och naturvetenskap har ökat mer än dubbelt så mycket som antalet helårsstudenter i genomsnitt (). Utbild- ningen inom teknik och naturvetenskap har därmed ökat från till av hela utbildningsvolymen vid universitet och högskolor.5 Det har skett en förlängning och uppgradering av ett flertal utbild- ningar. Den största förändringen är kanske införandet av magisterexa- men. Under –99 avlades nästan 16 000 sådana examina. Målet överträffades med 1 800 examina.6 Magisternivåns införande har givetvis inneburit att andelen utbildning på C- och D-nivå har ökat i hela systemet. Enligt SCB:s löpande statistik har andelen registrerade studenter på C- och D-nivå i relation till samtliga registreringar ökat från 1994/1998/99. Vid universiteten och fackhög- skolorna var ökningen från till och för mindre och medel- stora högskolor från 1994/1998/99.7 Även möjligheterna till kandidatexamen och behörighet för forskar- utbildning inom ramen för yrkesprogram har startat en utveckling mot en starkare integration mellan yrkesprogram och traditionell akademisk utbildning. Vårdutbildningarna är ett exempel. /94 avlades av alla examina i utbildningar som var kortare än . Sedan har sjuksköterskeutbildning och barn- och ungdomspedagogisk utbildning förlängts som en allt större del av högskoleingenjörerna går på treåriga istället för tvååriga program. /98 hade andelen examina vid utbildningar som omfattar mindre än studier sjunkit till . Helårsstudenter, statliga uppdrag 1994/95 och 1999. 7Siffrorna är osäkra eftersom klassificeringen av kurser i nivåer skiljer sig åt mellan fakultetsområdena. 88 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning har de reala resurserna per student minskat. Det fram- går tydligt både av utvecklingen av resursinsatsen och av de ständiga rapporterna om krympande antal undervisningstimmar på olika kurser. Resursinsatsen är enkel att dokumentera genom de ersättningar per helårsstudent och helårsprestation som beslutar . Nominellt har ersättningen per student minskat med ett par procent /95 – med lokalersättning som del av ersättningen per helårsstudent – till 2000. Reellt är minskningen betyd- ligt större eftersom lönerna, som är den tyngsta kostnadskomponenten, enligt avtal har ökat med . Därutöver förekommer viss löneglidning. I löpande priser har resursinsatsen för de två största utbildnings- områdena förändrats på följande sätt /95 till 2000: hst + 0,78*Hpr hst+ 0,83*Hpr Källa: Regleringsbrev avseende universitet och högskolor 1994/95 och 2000. hst=helårsstuderande. hpr= helårsprestation: för att få ett mått på resursinsatsen för de valda utbildningsområdena har det nationella genomsnittet för genomströmningen inom respektive område 1998 använts, dvs. 0,78 respektive 0,83. För lokaler har regeringen uttalat som mål att ska en besparing på på lokaler vara genomförd.8 Exemplet ovan utgår från 10 procents minskning av ersättningen för lokalkostnaderna. 1994/95 var lokalschablonen 5 758 för HSJT-området och 16 862 för NT- området. I så fall motsvarar de sjunkande lokalkostnaderna ungefär den nominella minskningen av resurserna mellan /95 och . Ersättningen för allt utom lokaler är i stort sett oförändrad i löpande priser. 1998/99:100, utgiftsområde 16. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 89 I Grundbulten gjordes en kalkyl på kostnaden för basnivån – dvs. den resursnivå som ansågs vara den minsta nödvändiga för att akademisk undervisning skall kunna bedrivas (s. 61–75). En kakyl med samma kostnadsslag har gjorts . Den ger följande resultat. Minimiresurs för grupp om 30 studenter enligt Grundbulten Kostnad 91/92 1) Genomsnittlig månadslön T/a) 1)SOU 1992:44 s. 68 f. 2)partsstatistik sept. Lektorslönerna är något underskattade dels därför att alla lokala löne- revisioner inte var avslutade och dels därför att befordringssystemet sänker lönen för lektorskollektivet. 3)Övriga omkostnader är uppräknade med index för statlig konsumtion /92 (faktor 1,23). 4)Gemensamma ändamål har bibehållits på . Kostnader per grupp om 30 helårsstudenter enligt Grundbulten 1991/92 och 1999 1991/92 i kr Kostnad per student (ca) Ersättning 1999 exkl. lokaler 9 SOU 1992:44. Resurser för högskolans grundutbildning. Betänkande av Hög- skoleutredningen. 90 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning Jämförelsen visar, att den resursnivå Grundbulten ansåg vara basnivån 1991/92 exkl. lokaler måste räknas upp med per student eller för att svara mot den kostnadsnivå som gäller 1999. För basnivån (dvs. HSJT) betyder det ett resurstillskott på . Det bör dock understrykas att Grundbultens förslag om resursnivå aldrig genomfördes. Den första prislappen i det nya systemet återfinns i regleringsbrevet /94. Med en prestationsgrad på blev den sammanlagda ersättningen för HSJT i 1993/prisnivå.10 Mellan 1991/92 och 1993/94 steg index för statlig konsumtion dessutom med . Ett annat sätt att beskriva resursutvecklingen är att jämföra antalet lärare och antalet studenter. Statistik över personalen vid universitet och högskolor förs av SCB. I detta material finns också fördelning på olika personalkategorier samt en beräkning av personal- volymen i helårsekvivalenter, vilka kan jämföras med antalet helårsstu- denter. Jämförelsen kan föras , vilket är för vilka uppgifter föreligger. Uppgifterna om anställda vid universitet och högskolor är hämtade från Statistiska meddelanden U 23 , SCB samt tidigare motsvarigheter. I antalet lärare och forskare har timlärare inkluderats medan forskarutbildningstjänsterna har exkluderats. Uppgiften om antalet helårsstudenter är hämtad från . Källa: Statistiska meddelanden U 23 . Årsrapport , HSV. Ett problem när lärarinsatsen ska relateras till antalet studenter är givetvis att lärare och forskare inte bara undervisar studenter utan också sysslar med forskning och forskarutbildning. 10 En anledning till att summan inte blev var översättningen mellan utnyttjad åtsstudieplats i det gamla systemet och helårsstudent + helårs- prestation i det nya. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 91 forskare vid universitet och högskolor kan därmed öka utan att studen- terna får tillgång till fler lärare i grundutbildningen. Skillnaderna är också mycket stora mellan läroanstalter. Ett exempel kan belysa detta. som har en starkt forskningsdominerad verksam- het har bara så många helårsstudenter som lärare och fors- kare, medan motsvarande relation vid KTH är sju till ett och vid universitet tio till ett. Vid flertalet mindre och medelstora hög- skolor som i huvudsak sysslar med grundutbildning är relationen i all- mänhet omkring tjugo till ett. För att ta hänsyn till detta har statistiska uppgifter om lärarnas och forskarnas tidsanvändning utnyttjats.11 Därvid har beräknats att av professorernas tid har ägnats grundutbildning medan motsvarande tal för forskarassistenter är , för lektorer , för adjunkter , för särskilda forskningstjänster och för timlärare . Tidsanvändningsschablonen har i tabellen ovan använts trots att SCB:s undersökning bara avser /98. Det ger naturligtvis ytterligare en osäkerhet i jämförelsen. Oavsett om lärare och forskare eller enbart lärarna i grundutbildningen relateras till antalet helårsstudenter gäller dock att förhållandet är täm- ligen stabilt över perioden –1998. I det första fallet ca 13 helårstu- denter per lärare och forskare, i det senare ca 27. Till detta kan läggas att /94 till 1998 har grund- utbildningens andel av de totala kostnaderna för högskolan sjunkit från 1993/94 till 1998. Det motsvarar en ökning av kvoten med ungefär en halv helårsperson per student. Men skillnaderna är stora mellan olika utbildningsområden. Förskjutningar mot mer resurskrävande teknisk och naturvetenskaplig utbildning kan vara en förklaring till att genomsnittet ser bättre ut än vad som kunde förväntas mot bakgrund av resursurholkningen. 4.2.6Lärartäthet inom olika utbildningsområden Om man vill gå vidare och studera lärartätheten inom olika utbildning- områden och dess utveckling blir svårigheterna större. Studenterna kan enkelt fördelas på utbildningsområden, men inte lärarna. I personalstatistiken redovisas lärarna vid universiteten för- delade efter verksamhetsområde, vilket inte är samma sak. En hel del utbildning inom det tekniska utbildningsområdet är till exempel klassad som teknisk utbildning beroende på hur och med vilka hjälpmedel den 11 Forskning och utveckling inom universitets- och högskolesektorn /98, Statistiska meddelanden U13 , SCB. 92 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning bedrivs med, men använder lärare som tillhör det samhällsveten- skapliga verksamhetsområdet. Antagligen har denna tendens blivit starkare eftersom det tekniska utbildningsområdet ökat kraftigt. Detta skulle i så fall innebära att lärartätheten inom det tekniska och naturvetenskapliga utbildningsområdet är underskattad och lärartätheten inom humaniora och samhällsvetenskap överskattas.