sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En avkastningsreglering innehåller enligt vår bedömning främst teoretiska fördelar, och den har i praktiken visat sig vara svår att tillämpa med tillfredställande resultat. Vi bedömer därför att en avkastningsreglering inte är ett alternativ till den nuvarande regleringen. Det finns mycket som talar för att en pristaksreglering på många sätt är effektiv. En pristaksreglering innehåller emellertid vissa nackdelar som inte kan ignoreras. För att få en pristaksreglering effektiv måste den lämpliga initiala prisnivån beräknas för varje koncession eller företag. Detta ter sig enligt vår bedömning svårt och förenat med många möjliga felkällor. Risken är därför över- hängande att den initiala prisnivån blir felaktig. Det är inte heller lätt att bestämma de framtida rationaliseringsmöjligheterna för varje enskilt företag. Vidare främjar en pristaksreglering inte investeringar. Modellen innebär därmed risk för att de för kunderna positiva effekterna av prissänkningar motverkas av de negativa effekterna av sämre leveranskvalitet. Ett för högt satt pristak kan å andra sidan ge företagen själva en alltför stor del av de intäkter som effektiviseringsvinsterna kan ge. Sammantaget bedömer vi att nackdelarna med såväl en avkast- ningsreglering som en pristaksreglering är sådana att det inte är motiverat att byta den modell som tillämpas i . Vi bedömer därför att den nuvarande modellen skall kvarstå. Den innebär att företagen sätter sina priser utan förhandsgodkännande av nätmyndigheten. Ellagen och myndighetens tillämpningsföre- skrifter anger förutsättningarna för prissättning. Det är av stort värde att företagen ges möjlighet att i stor utsträckning själva styra rationaliseringsprocessen. Om det av någon anledning skulle visa sig omöjligt att genomföra en effektiv tillsyn enligt metoden med granskning i efterhand skulle dock i första hand någon form av pristaksreglering kunna komma ifråga. Vår uppfattning är att det finns goda förutsättningar att skärpa den svenska regleringen och göra den mer ändamålsenlig. För att behålla regleringsmodellen och göra den mer effektiv krävs dock vissa förändringar och klarlägganden i ellagen. De ändringarna som vi anser vara nödvändiga, och skälen för detta, går vi igenom nedan. Som vi har redovisat har den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen varit svårtillämpad. Den innehåller kriterier som kan uppfattas som motstridiga och som därför kräver avvägningar i tillämpningen. Tolkningen av bestämmelserna har överlämnats till rättstillämpningen. Några förtydliganden har emellertid ännu inte gjorts. Enligt vår bedömning valdes en felaktig tillsynsstrategi när den nya lagstiftningen infördes genom att tillsyn inleddes gentemot ett stort antal företag. I stället borde tillsynen ha koncentrerats mot ett fåtal fall, där tydliga frågeställningar kunde identifieras. Vi anser det möjligt för nätmyndigheten att med stöd av den nuvarande bestämmelsen i 4 kap 1 § ellagen ta fram riktlinjer för tolkningen och utifrån dessa pröva skäligheten i nätföretagens tariffer. I första hand skulle något eller ett fåtal fall drivas vidare i syfte att utveckla praxis. En sådan skälighetsbedömning skulle emellertid kräva en omfattande granskning av företagens kostnader och skulle innebära att myndigheten tvingades att ta ställning till många svåra frågeställningar som ännu inte är lösta. Av den rapport som utarbetat till utredningen (bilaga 3) framgår också att företagens redovisningar innehåller många moment som tillsynsmyndigheten har mycket svårt att avgöra. Vår bedömning är att det skulle var möjligt, men orimligt resurskrävande, att bibehålla en tillsyn av nättariffer som har en granskning av nätföretagens kostnader som en viktig del av skälighetsbedömningen. Ur effektivitetssynpunkt bör därför skälighetsbedömningen av nätföretagens tariffer inte längre i första hand utgå från nätföretagens kostnader. För att åstadkomma en effektiv reglering framstår det för oss som en mer framkomlig väg att i stället se till den prestation som ett nätföretag utför och koppla skälighets- bedömningen till denna prestation. En sådan reglering är för- modligen också enklare att kommunicera med nätföretagen och dess kunder. Vi föreslår därför att inriktningen på tillsynsarbetet skall ändras till att avse en bedömning av vilken prestation nätföretagen utför och om nättariffen står i rimlig proportion till denna prestation. Utgångspunkten för bedömningen skall vara en objektiv beskriv- ning av förutsättningarna att bedriva nätverksamhet i redovisnings- området. Med objektiva förutsättningar avses sådana omständig- heter för nätverksamheten som koncessionshavaren inte kan påverka och som bestämmer behovet av främst ledningar, ställverk, transformatorstationer, mätning, beräkning och rapportering. Exempel på sådana objektiva förutsättningar är antalet kunder och fördelning på olika kundkategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt kostnaden för överliggande nät. En ändring av ellagen i denna riktning kommer att behöva ske genom en ramlagstiftning för att undvika en reglering i detalj. Tolkningen av bestämmelserna måste således också i detta fall slås fast genom rättstillämpningen. Det är dock vår uppfattning att regleringen blir effektivare om inriktningen av tillsynen ändras i enlighet med vårt förslag. I praktiken bör tillsynen ske genom att nätmyndigheten granskar förutsättningarna att bedriva en effektiv nätverksamhet. På områdesnivå innebär detta att nätmyndigheten prövar skälig- heten i nättariffer genom en jämförelse av koncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation. På samma sätt skall myndigheten bedöma om nättariffen för ett regionnät är skälig i förhållande till prestationen. Myndigheten kan göra denna objektiva bedömning med hjälp av lämpliga nyckeltal eller, som beskrivits i avsnitt 2.7, med en mera avancerad beräkning i modell- form. Dessa bedömningar ger möjligheter att jämföra nätföretagens prestationer med beaktande av de särskilda förutsättningar som finns för varje nätföretag. Vid tillsynen bör företagens intäkter särskilt granskas i förhållande till den prestation nätföretaget utför utifrån de objektiva förutsättningarna att bedriva denna verk- samhet. I de fall nätmyndigheten finner att nättarifferna är höga i förhållande till prestationen ankommer det på företagen att visa att nättarifferna är skäliga. Företagen har då att motivera varför tarifferna skall vara höga i förhållande till de objektiva förutsätt- ningarna. Ett företag kan också hävda att förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet är särskilt ogynnsamma, dvs. att förutsätt- ningarna motiverar en högre nättariff. I så fall uppkommer frågan att bedöma förutsättningar i det enskilda fallet. Med denna metod uppkommer denna fråga först i andra hand, inte som en utgångs- punkt för tillsynen. är denna tillsynsmodell sannolikt betydligt mindre resurskrävande än den som tillämpas. I samband med bedömningen av förutsättningarna att bedriva nätverksamhet i det enskilda fallet uppkommer med nödvändighet en bedömning av vad som skall anses vara skälig avkastning i verksamheten. Denna fråga har tidigare behandlats i flera samman- hang. behandlade frågan ingående i delbetänkandet Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68). Vi har, i likhet med , inte funnit anledning att här försöka att närmare bestämma en sådan avkast- ningsnivå. En huvudprincip bör vara att den objektiva bedöm- ningen utgår från att avkastningen i nätverksamheten skall motsvara vad som kan bedömas normalt för konkurrensutsatt affärsverksamhet med motsvarande risknivå. Detta kan också uttryckas som den avkastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den aktuella nätverksamheten. En sådan definition är framåtsyftande och en avvägning mellan elanvänd- arnas och nätföretagens intressen eftersom den anger vad som krävs för att möjliggöra nödvändiga investeringar för att upp- rätthålla en rimlig leveranskvalitet. Det kan dock finnas skäl för avvikelser både nedåt och uppåt från denna gräns. Det bör ankomma på praxis att utveckla analysen i syfte att få ett brett underlag för bedömningar i denna fråga. Företag som bedriver verksamheten mindre effektivt än de kriterier som används i den objektiva bedömningen kan erhålla en lägre avkastning än den som är utgångspunkt för bedömningen. Företag som lyckas bedriva nätverksamheten effektivare än de kriterier som används i den objektiva bedömningen skall däremot kunna erhålla en högre avkastning än den som är utgångspunkt för bedömningen. Prövningen av nättariffens skälighet i förhållande till presta- tionen är en bedömning av nätkoncessionshavarens totala intäkts- nivå. Härutöver bör nätkoncessionshavarens olika nättariffer för respektive kundkategori bedömas. Denna bedömning avser, liksom enligt nu gällande lag, att tarifferna är utformade på sakliga grunder. Bedömningen skall avse om tariffen är objektiv, kostnadsriktig och icke-diskriminerande. Med kostnadsriktig avses att den kund som förorsakar kostnader för koncessionshavaren också skall betala för detta. Kunderna får dock indelas i kategorier. Med icke-diskriminerande avses att samma nättariff skall gälla alla kunder inom samma kundkategori. Bedömningen av saklig grund skall därmed avse om nättarifferna är objektiva och kostnadsriktiga för varje kundkategori samt om alla kunder inom samma kategori erhåller samma nättariff. kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten meddela föreskrifter om redovisning av nätverk- samhet. I 17 § förordningen (1995:1145) om redovisning av nät- verksamhet har regeringen bemyndigat nätmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall ingå i den särskilda rapport som företagen skall bifoga förvaltningsberät- telsen. För att den nya inriktningen av tillsynen skall kunna genomföras effektivt och för att kunna göra en objektiv bedömning av förutsättningarna att bedriva nätverksamhet kan nätmyndigheten vara i behov av andra uppgifter än sådana som direkt kan hänföras till förordningen och föreskrifter om redovisning. För att möjliggöra tillgång till dessa på ett enkelt sätt bör ett tillägg i ellagen göras som ger regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten rätt att utfärda föreskrifter om de uppgifter som är nödvändiga för att bedöma nättariffernas skälig- het. I utredningens uppdrag ingår också att beakta eventuella behov av förändringar, resurser och organisation hos nätmyndigheten. har sedan inrättandet inte, annat än i undantags- fall, varit fullt bemannat. Mot främst denna bakgrund, och då resurser från övervakning av elhandeln numera frigjorts, kan vi inte se något behov av att tillföra nätmyndigheten ytter- ligare resurser. Vad gäller nätmyndighetens organisation finns det enligt vår bedömning mycket som talar för att myndigheten – med tillsyn över såväl ellagen som naturgaslagen – skulle gynnas av att vara en självständig myndighet. Ett starkt skäl är att sådana intresse- konflikter, som skulle kunna följa av att myndigheten också handhar andra uppgifter än de enligt ellagen och naturgaslagen, skulle kunna undvikas. I sammanfattning är vår bedömning vad gäller nätmyndighetens organisatoriska tillhörighet och resursbehov att dessa frågor bör utredas särskilt. Detta bör ske först när den nya tillsynsmodellen etablerats. Först då finns det praktiska möjligheter att med rimliga anspråk på precision uppskatta behovet av förändringar. 2.12.2Förslag på särskilda ledamöter i förvaltningsdomstol Förslag: Vid prövning av mål enligt ellagen bör länsrätt och kammarrätt, utöver av de lagfarna ledamöterna, bestå av särskilda ledamöter. Av de särskilda ledamöterna skall en ha särskilda kunskaper om nätverksamhet och en vara ekonomisk expert. Bestämmelser om domförhet utan de särskilda leda- möterna bör införas. Lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar innehåller bestämmelser om särskilda ledamöter i länsrätterna och kammar- rätterna. Länsrätten skall, vilket framgår av 17 a–17 b §§ lagen om all- männa förvaltningsdomstolar, vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter med god kännedom om verksamhet. Länsrätten är domför utan de särskilda ledamöterna i vissa i 18 § första och andra stycket samt fjärde stycket 1 angivna fall. Vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) skall kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter med god kännedom om verksamhet (13 a § jfr m 13 b § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Bestämmelser om särskilda ledamöter i länsrätt och kammarrätt vid prövning av mål om fastighetstaxering finns i 21 kap. 8 § och 22 kap. 4–5 §§ fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Om särskild sammansättning av kammarrätt finns vidare bestämmelser i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram (jfr 11 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Kammarrätten skall vid prövning av mål enligt denna lag bestå av tre lagfarna ledamöter samt två särskilda ledamöter. Av de särskilda ledamöterna skall en ha särskilda kunskaper om film och en i beteende vetenskap (22 § lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram). Dessa mål prövas inte av länsrätt. Mot bakgrund av att mål enligt ellagen har en mycket speciell beskaffenhet, och att det är fråga om ett område där domstolarna inte har någon erfarenhet, anser vi att samma behov av särskild kompetens som kan anföras i de ovan angivna måltyperna även gör sig gällande beträffande mål enligt ellagen. För att få ett tillfredsställande underlag för sina avgöranden bör länsrätt och kammarrätt således vid avgörande av dessa mål besitta en särskild kompetens som leder till att målen kan behandlas snabbt och effektivt. Enligt vår bedömning behöver en ledamot ha särskilda kunskaper om nätverksamhet och därutöver behövs en ekonomisk expert. 2.12.3Synpunkter på behov av översyn av bestämmelserna avseende regionnät Bedömning: En översyn av bestämmelserna som avser region- nät, nätkoncession för linje, är nödvändig för att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv reglering. Bestämmelserna om hur nättariffer skall utformas leder enligt vår bedömning ofrånkomligt till tolkningssvårigheter såväl för nätföretagen som för tillsynsmyndigheten. Vidare innebär det att reglerna kring tariffsättningen blir komplexa och att tillsynen över bestämmelserna blir komplicerad. Vi har i avsnitt 2.9 pekat på flera områden där det också kan ifrågasättas om bestämmelserna avseende regionnät, nätkoncession för linje, är ändamålsenliga. Det är otillfredsställande att det kan uppstå situationer där tariffinvesteringar är lönsamma. Det visar att regleringen är ineffektiv. har ställt en remiss, Metodutveckling beträffande regionnätstariffer, till utredningen för kännedom. Även av denna remiss framgår att det finns stora oklarheter i ellagen i de delar som avser regionnäten. Det framstår därför som klart att den lagstiftning som avser regionnät kan vara svår att tillämpa i vissa delar. Den leder dessutom till mindre önskvärda resultat i en del fall. För att åstadkomma en effektiv och mer ändamålsenlig reglering är det enligt vår uppfattning nödvändigt att noggrant utreda de delar i ellagen som avser regionnät. De direktiv utredningen har medger inte att vi i detta betänkande lämnar något förslag till hur regleringen av regionnäten skall förändras. Vi nöjer oss därför med att peka på att en sådan översyn är önskvärd. 2.12.4Överväganden om tariffer för småskaliga produktionsanläggningar Bedömning: De bestämmelser angående småskaliga produk- tionsanläggningar som innebär befrielse från avgifter till nät- företaget bör ses över. Nuvarande regler medför höga och växande nättariffer för kunderna i vissa nätområden, och kommer också att verka hindrande för utvecklingen av miljövänliga elproduktionsanläggningar. Bestämmelsen i 4 kap. 10 § ellagen och nätmyndighetens beslut i anslutningsfrågan innebär, som redovisats i avsnitt 2.10, att nät- företag med småskalig elproduktion, och ytterst deras kunder, betalar ett indirekt stöd till elproduktionen genom regler om befrielse från avgifter till nätföretag till elproduktionen. Reglerna har orsakat problem, främst vad gäller vindkraft. Det är nätkunderna i vissa områden med goda vindlägen som får bära kostnaderna, som med tiden blivit betydande och kan förutsättas att öka. Denna befrielse från avgift för småskalig elproduktion infördes en gång främst för att stödja uppförandet av enstaka, med dagens mått små, vidkraftsaggregat. gäller bestämmelserna i allt större utsträckning parker med betydligt större aggregat, som genom det införda tillägget i ellagen också betraktas som separata och därmed avgiftsbefriade produktionsanläggningar. Reglerna innebär också att allt större anläggningar kan komma att anslutas på högre spänningsnivåer än vad som var avsikten då de utformades. Detta skulle ibland kunna leda till krav på orimligt dyrbara förstärkningar av elnätet. Både vindkraftutredningen (SOU 1999:75) och LEKO-utred- ningen (SOU 1999:44) har pekat på det växande problemet med att kostnaderna för befrielsen från avgift får bäras av elkunderna i vissa lokalnät. föreslog att ellagen borde ändras så att ägaren av en vindkraftanläggning får svara för sin del av kostnaderna för drift, underhåll och förnyelse av elnäten (SOU 1999:75 s. 124). Utredningen vill understryka att de nuvarande bestämmelserna bör ses över, och att reglerna bör utformas på ett sätt som inte belastar enstaka nätföretag och därmed deras kunder. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att utforma ett system för certifikathandel baserat på kvoter för användning av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56). Detta system skall omfatta stöd till elproduktion som uppfyller vissa miljökriterier oavsett kraftslag. Enligt direktiven till denna utredning skall ett system för certifikathandel kunna ersätta bl.a. sådant stöd som lämnas i form av investeringsstöd och energiskatteavdrag. Vi vill peka på att det kan vara lämpligt att avskaffa den här behandlade avgiftsbefrielsen i samband med införandet av ett generellt stöd som exempelvis certifikathandel. Det finns därtill anledning att påpeka att de nuvarande bestämmelsernas utformning torde komma att utgöra ett hinder för den fortsatta utvecklingen av miljövänlig elproduktion. Utvecklingen av större och effektivare vindkraftverk går snabbt. Den gräns om 1,5 MW per aggregat, som medger tillämpning av bestämmelserna såväl direkt genom investerings- och driftbidrag som indirekt genom befrielse från nätavgift, blir därmed ett utvecklingshinder. Att uppföra nya enheter med större effekt än 1,5 MW skulle för elproducenten innebära avsevärda förluster, och därmed skulle en förbättrad prestanda resultera i sämre lönsamhet. Också dessa aspekter talar för att systemet bör ses över och utformas på annat sätt. 3Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Ellagen stadgar att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. All annan kommersiell verksamhet får dock bedrivas inom samma juridiska person som nätverksamheten. Om en juridisk person bedriver annan verksamhet än nätverk- samhet skall nätverksamheten ekonomisk redovisas skilt från den övriga verksamheten. Detta innebär att den ekonomiska aktivitet som kan hänföras till nätverksamheten skall brytas ut och sammanställas i en årsrapport. Syftet med årsrapporten är att skilja ut nätverksamheten från den övriga verksamheten, som om de hade bedrivits i olika juridiska personer. Årsrapporten har stor likhet med hur aktiebolag skall upprätta en årsredovisning enligt årsredovisningslagen. Till årsrapporten skall också fogas en särskild rapport som innehåller finansiella nyckeltal och teknisk informa- tion om elnätet. Årsrapporten och den särskilda rapporten är viktiga dokument för nätmyndigheten i tillsynsarbetet. Vi skall enligt vårt uppdrag analysera behovet av ytterligare skärpningar av regelverket för avgränsning mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet och lämna förslag till de regler som behövs. En utgångspunkt för analysen skall vara de över- väganden och förslag som redovisats i Närings- och teknik- utvecklingsverkets () rapport på el- marknaden. Vi skall också granska vissa former av samarbete mellan nät- och elhandelsföretag, t.ex. gemensamma kundregister, gemensamma utskick och gemensam fakturering. I uppdraget ingår att analysera åtgärdernas effektivitet när det gäller att förhindra korssubventionering samt förslagens konsekvenser för berörda företag inom elområdet och myndighetens tillsynsarbete. Vi skall också bedöma åtgärdernas eventuella effekter på konkurrenssituationen och företagsstrukturen på elmarknaden. Vi skall särskilt uppmärksamma koncernförhållanden mellan företag Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet som bedriver nätverksamhet och företag som bedriver handel med el. I detta avsnitt diskuteras inledningsvis begreppet korssub- ventionering. Därefter återges i sammanfattning , utredning Konkurrensen i – problem och förslag samt en rapport om nätföretagens möjligheter att subventionera annan verksamhet som utarbetat på utredningens uppdrag. Vi redogör vidare för förhållandena i vissa andra länder. Slutligen presenteras våra överväganden och slutsatser. 3.1Vad avses i vårt uppdrag med korssubventionering? tillsyn över den monopolbedrivna nätverksam- heten skall bl.a. säkerställa skäliga nättariffer i nätverksamheten och motverka risken för att nätföretagen subventionerar annan verksamhet. I konkurrensutsatt verksamhet finns det inte någon garanti för kostnadstäckning, medan en monopolverksamhet, som nätverk- samhet, utan särskild kontroll har goda möjligheter att täcka även höga kostnader genom nättariffen. Att nätverksamhet bedrivs som monopol innebär därför en risk för att företagen i syfte att maximera den samlade vinsten gör en omotiverad omfördelning av intäkter eller kostnader mellan nätverksamheten och övrig verk- samhet. Detta kan ske inom den juridiska personen, till ett bolag inom samma koncern eller till andra närstående aktörer. Omför- delningen kan ske genom att överskott från nätverksamhet används för att ekonomiskt stödja konkurrensutsatt verksamhet eller genom att kostnader från en konkurrensutsatt verksamhet flyttas till monopolverksamheten. Omfördelningen kan också ske genom att fördelningen av kostnader mellan de olika verksam- heterna snedvrids så att de belastar nätverksamheten i större utsträckning än vad som återspeglar det verkliga förhållandet. En omfördelning av kostnader med givande och tagande mellan olika verksamheter är ett normalt beteende inom affärsverksamhet. Komplikationen vad gäller nätverksamhet är att denna bedrivs som monopol. Om kostnader som inte fördelas på ett rättvisande sätt uppgår till betydande belopp kan nätverksamheten dräneras på Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Detta kan leda till att nättariffen blir oskäligt hög, och att konkurrensen inom andra verksamheter snedvrids. Korssubventionering kan således i detta fall definieras som en oönskad ekonomisk sammanblandning av nätverksamhet och annan verksamhet på så sätt att nätverksamheten belastas av kost- nader som inte hör till denna verksamhet, samt att dessa ökade kostnader påverkar nättariffen. Mot bakgrund av att den subven- tionering som avses endast sker i en riktning har vi ansett det mest korrekt att i fortsättningen benämna kostnadsövervältringen subventionering. En utgångspunkt för ellagen är att nättarifferna skall vara skäliga och att nätverksamhet endast skall belastas av kostnader som hör till denna.