sou · GOB332 · 2001-01-01 00:00:00 — Skälen för avslag sedan adoptionen beslutats var emellertid att det inte var uppenbart att A skulle ha beviljats uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan enligt 2 kap. 5 § första stycket UtlL och att omständigheterna inte heller i övrigt var sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa utvisningen. I ändringsbeslut 3 skedde adoptionen efter . Frågan i detta ärende gällde uppehållstillstånd för en vuxen SOU 2000:32 Utredningens undersökningar 95 adopterad som inte sammanlevt i någon hushållsgemenskap med adoptiv- föräldrarna i hemlandet i nära anslutning till det att ansökan om uppehålls- tillstånd gjordes. En sådan hushållsgemenskap i hemlandet krävs i regel för att vuxna barn skall få uppehållstillstånd i . I båda de nämnda fallen hade de adopterade kommit att vistas i . I ändringsbe- slut 2 erhöll sökanden slutligen uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl och i ändringsbeslut 3 ansågs särskild anknytning till föreligga. I de av utredningen funna ärendena om uppehållstillstånd för adopterade vuxna, som avgjorts i tiden efter bifallsbesluten i dessa två fall, tycks en längre tids vistelse i och en nära anknytning till adoptivföräldrarna ha fått avgörande betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (se ändringsbeslut 4 och 5). I två fall i undersökningen har personer som adopterats genom beslut vid svensk domstol vid undersökningstillfället varit nekade uppehållstillstånd (avslagsbeslut 1 och 2). I båda ärendena var sökandena, när frågan om uppehållstillstånd avgjordes, eller däröver. I avslagsbesluten likställdes adopterade uttryckligen med biologiska barn. Skälet för avslag var att de adopterade och adoptivföräldrarna inte sammanlevt i sådan hushållsgemen- skap som krävs. Det är inte uteslutet att de sökande i dessa två fall enligt den äldre regleringen skulle ha beviljats uppehållstillstånd som s.k. sista länk till sina härvarande föräldrar. Bland de ärenden där adoptionen beslutats utomlands och som gäller automatiskt i har utredningen funnit två avslagsbeslut, ett avseende underåriga och ett avseende såväl underåriga som vuxna. I det ena fallet angavs skälet vara att adoptionen genomförts i syfte att kringgå gällande lagstiftning och bereda de sökande möjlighet att bosätta sig i (avslagsbeslut 3 i avsnitt 7.3.3). I det andra fallet anförde Utlänningsnämn- den att de sökande trots adoptionen inte hade sådan särskild anknytning till som förutsätts för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (avslagsbeslut 4 i avsnitt 7.3.3). Med hänsyn till att två av de sökan- de i avslagsbeslut 4 var underåriga vid beslutstillfällena, kan det antas att utlänningsmyndigheterna även i detta fall gjort bedömningen att adoptioner- na tillkommit som ett led i ett försök till kringgående av svensk utlänning- slagstiftning. Sammanfattningsvis kan sägas att det tycks vara ovanligt att adopterade i åldern 12–nekas uppehållstillstånd i . De två ärenden i un- dersökningarna där detta förekom gällde utomlands beviljade adoptioner (avslagsbeslut 3 och 4). Vad gäller adopterade i åldern eller äldre har, utöver avslagsbeslut 4, två avslagsbeslut påträffats. I dessa fall hade adop- tionen skett i (avslagsbeslut 1 och 2 i avsnitt 7.3.1). Även om inte alltför långtgående slutsatser bör dras av så få beslut, kan det förmodas att avslagen i avslagsbeslut 1 och 2 är en följd av att möjligheterna till uppe- hållstillstånd för anhöriga som tidigare betraktats som sista länk stramats upp. Detta är emellertid en skärpning av lagstiftningen som inte endast be- rör adopterade som är vuxna, utan också andra kategorier av anhöriga än de som anges i 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL, dvs. även biologiska barn som är eller äldre. I någon mån har den begränsning av möjlig- heterna till uppehållstillstånd, som den ändrade lagstiftningen inneburit, mju- kats upp i rättstillämpningen (jfr ändringsbeslut 3, 4 och 5). I flera av de ärenden som utredningen gick igenom gjorde utlännings- myndigheterna en bedömning av om adoptionen var ett sätt att försöka kringgå gällande invandringsbestämmelser. Någon skillnad i detta betraktel- sesätt i tiden före och efter har inte kunnat noteras. I det tidigare redovisade regeringsbeslutet (reg. 70-97) uttalade regeringen att prövningen huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i . Sökanden i regeringsbeslutet var och adoptionen var beviljad vid svensk domstol. Utredningen har sett ex- empel på att liknande formuleringar förekommer även beträffande adopte- rade underåriga såväl när adoptionen beviljats i som utomlands. I undersökningen har det dock inte förekommit något ärende där ansökan om uppehållstillstånd avslagits på denna grund när adoptionen skett i . De ovan redovisade avslagsbeslut 3 och 4 är däremot exempel härpå när adoptionen skett utomlands. Utredningens undersökningar har företagits som ett led i kartläggningen av eventuella konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och invandrings- regleringen. I de enstaka fall där ansökan om uppehållstillstånd avslagits har detta berott antingen på att den rättsliga regleringen inte ansetts medge att uppehållstillstånd ges eller på att adoptionen har ansetts vara ett sätt att kringgå invandringsregleringen. Utredningen kommer i kapitel 8 att diskute- ra i vad mån detta utgör konflikter mellan de olika regleringarna och i så fall om dessa konflikter bör åtgärdas. Utredningens överväganden och förslag 97 8Utredningens överväganden och förslag 8.1.1Avgränsning av utredningens uppdrag Det finns adoptioner av utländska personer där några konflikter mellan ad- optionsreglerna och invandringsbestämmelserna inte uppkommer. Dessa adoptioner berörs därmed överhuvudtaget inte av utredningens uppdrag. Först och främst gäller detta när den adopterade är och om- ständigheterna är sådana att han eller hon blir svensk medborgare automa- tiskt genom adoptionsbeslutet. Även adoptioner där den underåriga adopte- rade utomlands varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i faller utanför utredningens uppdrag. Denna grupp adopterade beviljas lik- som andra underåriga barn i samma situation uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Utredningens avsikt är inte att på något sätt änd- ra den ordningen. Samma sak gäller för vuxna adopterade som uppfyller kraven på hushållsgemenskap utomlands enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Någon konflikt mellan adoptionsbestämmelserna och invandringsreg- leringen föreligger ju inte heller i detta fall. De adoptioner som utredningens överväganden och förslag tar sikte på är således främst de, där den adopterade vid adoptionstillfället hade sin bo- sättning utomlands medan adoptivföräldrarna var bosatta i , eller där den adopterade i och för sig var bosatt i men utan att ha permanent uppehållstillstånd. Från nu angivna adoptioner skall emellertid även adoptioner enligt undantas. Adoptioner enligt denna konvention kan en- dast ske om den mottagande statens behöriga myndigheter har fastställt att barnet har eller kommer att erhålla tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i den staten. Några konflikter mellan regleringarna uppkommer därmed inte. Vad gäller personer som har medborgarskap i något av de 98 Utredningens överväganden och förslag nordiska länderna finns inga krav på uppehållstillstånd. Även denna grupp av adopterade faller således utanför uppdraget. Utredningens undersökningar har avsett adopterade som vid adoptions- beslutet varit eller äldre. Det bör dock understrykas att även adoptio- ner där den adopterade är och inte är eller har varit hemmava- rande barn till adoptivföräldrarna som är bosatta i faller in under utredningsuppdraget, om inte någon av de begränsningar som anges ovan föreligger. 8.1.2Konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen En viktig del av utredningens uppdrag är att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. Av de undersökningar som utredningen redovisat i kapitel 7 framgår att adopterade i åldern mellan och sällan nekas uppehållstillstånd i . Något fler avslag på ansökan om uppehållstillstånd har noterats såvitt gäller adopterade som är eller äldre. Ett avslagsbeslut på en ansökan om uppehållstillstånd för en adopterad kan inte automatiskt leda till slutsatsen att det föreligger en konflikt mellan adoptionsreglerna och invandringslagstiftningen. Det är viktigt att komma ihåg att domstolarna som avgör adoptionsärendena har andra bevekelse- grunder för sitt beslut om adoption än vad utlänningsmyndigheterna har för sitt beslut om uppehållstillstånd. Domstolen får ge sitt tillstånd till adoption endast om adoptionen är till fördel för barnet samt om sökanden har upp- fostrat barnet eller vill uppfostra det, eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och den som skall adopteras finns särskild anledning till adoptionen. När det gäller adoption av vuxna eller lite äldre barn är det företrädesvis det sistnämnda ledet i bestämmelsen som är tillämpligt. För att tillstånd skall ges fordras normalt att det är fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som finns mellan föräld- rar och barn. Utlänningsmyndigheternas uppgift är att se till att den lagstift- ning som ligger till grund för den svenska ordningen med reglerad invand- ring tillämpas på ett konsekvent sätt. Domstolarnas och utlänningsmyndig- heternas olika utgångspunkter kan i en del fall leda till att adopterades an- sökan om uppehållstillstånd avslås. Enligt utredningens uppfattning är det dock främst när adopterade på något sätt missgynnas i jämförelse med andra barn som adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen sins- emellan blir motstridiga och det finns anledning att tala om en konflikt. Utredningens överväganden och förslag 99 Utredningen kommer nedan att beröra tre olika typer av situationer som i detta sammanhang bör uppmärksammas. Eftersom nästan alla adopterade i utredningens undersökningar som an- sökt om uppehållstillstånd i beviljats uppehållstillstånd kan under- sökningsresultatet knappast anses ge stöd åt att konflikter i någon större skala föreligger. Den första situationen – när utlänningsmyndigheterna frånkänner ett utländskt adoptionsbeslut rättsverkan i ärendet om up- pehållstillstånd – är dock hämtad från utlänningsmyndigheternas material. Som nedan kommer att utvecklas är det emellertid tveksamt om det i detta fall föreligger någon konflikt. De andra två situationerna handlar om otyd- ligheter i lagstiftningen och om brister i informationen om lagstiftning- en. I dessa situationer, som framkommit i utredningsarbetet men inte visat sig i resultatet av undersökningarna i kapitel 7, föreligger det sådana risker för vad utredningen anser vara konflikter, att det finns anledning att vidta åtgärder. En precisering av de tre situationerna följer nedan. Adoptioners rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd Vid genomgången av utlänningsmyndigheternas material har utredningen funnit två avslagsbeslut som berott på att utlänningsmyndigheterna ansett att adoptionen främst har tillkommit som ett försök att kringgå svensk ut- länningslagstiftning (avslagsbeslut 3 och 4 i avsnitt 7.3.3). I ett sådant fall får adoptionen privaträttsliga verkningar i men anses inte ha med- fört en sådan familjeanknytning som krävs, för att reglerna om anhörigin- vandring skall bli tillämpliga. Denna situation – att utlänningsmyndigheterna frånkänner en utländsk adoption rättsverkan i ärendet om uppehållstillstånd – visar dock inte på några motsättningar mellan två beslut som bygger på svenska regleringar. Det är därmed tveksamt om det föreligger en konflikt enligt utredningens definition. Som kommer att utvecklas i avsnitt 8.2 ger gällande lagstiftning dessutom ett visst utrymme i ett ärende om uppehålls- tillstånd att beakta syftet med en utländsk adoption. I vissa ärenden i undersökningen, där adoptionen meddelats av svensk domstol, förekom också formuleringar i utlänningsmyndigheternas beslut som gav intryck av att utlänningsmyndigheterna ansåg sig ha möjlighet att pröva om inte syftet med adoptionen främst varit att försöka kringgå ni- vandringsregleringen. I den mån utlänningsmyndigheterna verkligen företar en prövning av det bakomliggande syftet med en i beslutad adop- tion föreligger det en konflikt. Utlänningsmyndigheternas prövning av om adoptionen syftat till att kringgå invandringsregleringen har vissa likheter med utlänningsmyndighe- ternas prövning av om ett äktenskap är ett skenäktenskap. En skillnad mellan äktenskap och adoption är emellertid att ett äktenskap kan ingås av 100 Utredningens överväganden och förslag var och en under förutsättning att vissa formella krav är uppfyllda, medan det för att en adoption skall beviljas vid en svensk domstol – åtminstone när adoptionen avser lite äldre barn och vuxna – krävs ett särskilt förhållande mellan adoptanten och den som avses bli adopterad. Finner en svensk dom- stol att ett sådant förhållande föreligger och beslutar domstolen om adop- tion, kan utlänningsmyndigheternas prövning av om adoptionen syftat till att kringgå invandringsreglerna med rätta uppfattas som ett ifrågasättande av domstolens bedömning i adoptionsbeslutet. Otydligheter i den rättsliga regleringen Frågan om uppehållstillstånd för adopterade har inte berörts i prop. 1996/97:25 som bl.a. ledde till att reglerna om uppehållstillstånd för anhöriga ändrades . Utlänningsmyndigheterna har emellertid i rättstillämpningen i regel prövat frågan om uppehållstillstånd för adopterade som inte före ansökan sammanbott med adoptanten eller adoptanterna en- ligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Redan i samband med att ändringarna i lagstiftningen trädde i kraft överlämnade ett ärende angående vuxenadoption till regeringen med hänvisning till punkt 4 (reg. 70- 97). Regeringen ansåg i sitt beslut att punkten 4 bör kunna användas för att ge uppehållstillstånd åt adopterade vuxna (ändringsbeslut 1 i avsnitt 7.3.1). Något annat lagrum enligt vilket prövningen av uppehållstillståndsfrågan för adopterade kan ske finns oftast inte att tillgå. Detta gäller för såväl under- åriga som vuxna. Enligt utredningsdirektiven är utredningens huvudsakliga uppgift att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid be- dömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade. I och för sig anges att likartade frågor som rör adoption av barn skall ut- redas, men huvudvikten har ändå lagts vid de vuxna adopterade. Utred- ningen – som i sitt arbete ägnat de båda grupperna lika stor uppmärksam- het – har funnit att i stort sett samma frågeställning är aktuell i båda fallen. Frågan om vilken betydelse en adoption skall ha i ärendet om uppehållstill- stånd är emellertid än mer komplex när det gäller underåriga adopterade. I 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL anges att uppehållstillstånd får beviljas underåriga ogifta barn som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i . Merparten av biologiska utländska barn till en i bosatt person har varit hemmavarande barn till den i bosatta föräldern. För adopterade som bott i sitt hemland när adoptionen genomfördes är det nästan uteslutet att rekvisitet hemmavarande kan uppfyllas. I rättstillämpningen anses underåriga adopterade oftast redan genom adoptionen ha erhållit sådan särskild anknytning till som krävs för Utredningens överväganden och förslag 101 att uppehållstillstånd skall beviljas enligt punkt 4. Denna tillämpning följer dock varken av lagtextens ordalydelse eller dess förarbeten. Enligt utred- ningens uppfattning är det en brist att den rättsliga regleringen inte är bättre anpassad till underåriga adopterades situation. Den rättsliga regleringen är inte heller särskilt anpassad till vuxna adop- terades situation. Även beträffande adopterade vuxna kan det således fin- nas skäl att se över la gstiftningen. För adoptanter och adopterade torde avslagsbeslutet i sig framstå som ett uttryck för en konflikt mellan regleringarna. I den mån en adoptant – och även den som avses bli adopterad – oriktigt under adop- tionsförfarandet utgår från att adoptionen kommer att leda till ett uppehålls- tillstånd för den adopterade, kan ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd knappast uppfattas på annat sätt än att det strider mot adoptionsbeslutet. Även om avslagsbeslutet inte orsakats av någon konflikt enligt utredningens definition går det således inte att bortse från, att brister i informationen kan föranleda rättsförluster för enskilda adopterade. Den bristande kunskapen om lagstiftningens innehåll måste därför tas på allvar. 8.1.3Adoptioner som beviljats utomlands I utredningsdirektiven anges att utredningens ställningstaganden till vilken betydelse en adoption bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehålls- tillstånd skall innefatta såväl adoptionsbeslut som meddelats i som utländska adoptionsbeslut. Den ursprungliga kritiken mot reglerna om uppehållstillstånd för adopte- rade tog främst sikte på inkonsekvensen mellan den svenska domstolens beslut att medge adoptionen och utlänningsmyndigheternas beslut därefter att avslå den adopterades ansökan om uppehållstillstånd. Utredningens un- dersökningar har också främst gällt utgången i de ärenden om uppehållstill- stånd där adoptionsbeslutet fattats av svensk domstol. En undersökning har emellertid även gjorts beträffande de utomlands beviljade adoptioner, som kräver NIA:s godkännande för att gälla i . Hur stort antal utomlands beviljade adoptioner som automatiskt är gäl- lande i och som föranleder en ansökan om uppehållstillstånd har inte gått att undersöka eftersom det inte är möjligt att genom Invandrarver- kets register särskilja gruppen adopterade annat än vid bifallsbesluten. Nå- gon uppfattning huruvida de utomlands beviljade adoptionerna oftare ifråga- 102 Utredningens överväganden och förslag sätts av utlänningsmyndigheterna än adoptioner som beviljats i har utredningen därmed inte heller. Beträffande adoptioner som sker i anges i lag vad som krävs för att adoptionen skall få äga rum. Genom att öka domstolarnas utred- ningsskyldighet finns det dessutom möjlighet att bredda det underlag som läggs till grund för beslutet. Av naturliga skäl är detta inte möjligt beträffan- de beslut som fattas utomlands. Dessa omständigheter kommer i viss mån att påverka utredningens ställningstaganden. Utredningens inställning är att frågan om adoption även fortsättningsvis skall avgöras oberoende av vilken bedömning som kan tänkas ske i ärendet om uppehållstillstånd. Till exempel bör adoption inte nekas enbart på den grunden att den adopterade troligtvis inte kommer att beviljas uppehållstill- stånd i . Detta gäller inte minst eftersom den adopterade inte alltid har för avsikt att bosätta sig här. Utredningen menar också, att det finns skäl som talar emot att tillerkänna alla adopterade rätt till uppehållstillstånd i . Detta skulle medföra att adopterade fick en gynnsammare be- handling än invandrares biologiska barn. Utgångspunkterna när det gäller att komma till rätta med de konflikter som föreligger bör i stället vara följande. Som konstaterats i det föregående föreligger det otydligheter i den rätts- liga regleringen rörande uppehållstillstånd för adopterade. Möjligheterna till uppehållstillstånd för adopterade som inte tidigare sammanbott med adop- tivföräldrarna bör bättre anpassas till adopterades situation. Detta bör främst ske genom ändringar i lagstiftningen rörande uppehållstill- stånd. Som utredningen också påpekat i det föregående kan brister i kunska- pen om lagstiftningen föranleda rättsförluster för enskilda adopterade och måste därför tas på allvar. En viktig fråga är därmed informationen till de adoptionssökande. För många adoptanter är förutsättningen för adoptionen att den adopterade skall få bosätta sig hos dem i . Det är enligt ut- redningens förmenande otillfredsställande att en adoption kan genomföras utan att de adoptionssökande informeras om den adopterades möjligheter att få bosätta sig i . Detta gäller både när adoptionen sker i och när den sker utomlands. En förbättrad information till parterna om in- nehållet i den svenska lagstiftningen bör således övervägas. Det kan även finnas anledning att se över domstolarnas beslutsunderlag i adoptionsärenden. I utredningsdirektiven anges att utredningen skall ta re- da på om det är möjligt att komma till rätta med problemen genom en för- Utredningens överväganden och förslag 103 bättrad kommunikation mellan berörda myndigheter. Mot den bakgrunden kommer utredningen att överväga skyldighet för domstolarna att komp- lettera beslutsunderlaget med yttrande från . Utredningen anser dock först och främst att det kan finnas anledning att slå fast vilken rättsverkan ett adoptionsbeslut bör ha i fråga om uppehålls- tillstånd för den adopterade. 8.2Adoptioners rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd 8.2.1Adoptioners rättsverkan enligt lag Rättsverkningarna av en i meddelad adoption har redovisats i av- snitt 3.2.3. Enligt 4 kap. 8 § FB skall adoptivbarnet anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar när det gäller tillämp- ningen av bestämmelse i lag eller annan författning som tillägger släktskap eller svågerlag rättslig betydelse, om inte annat är föreskrivet eller följer av rättsförhållandets natur. Genom adoptionsbeslutet blir den adopterade såle- des i princip likställd med adoptantens biologiska barn. I avsnitt 3.2.2 har den lämplighetsprövning beskrivits som domstolarna enligt 4 kap. 6 § FB skall företa. För att en ansökan om adoption skall vinna bifall krävs att sökanden har uppfostrat eller vill uppfostra barnet. Detta förutsätter i regel att barnet är . Annars krävs att det med hän- syn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen. Även när avsikten med adoptionen är att befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och adoptivbarnet skall det nor- malt vara fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn. Rättsverkningarna av en adoption som meddelats i främmande stat och som gäller här i riket enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhål- landen rörande adoption har redovisats i avsnitt 3.3.2. Enligt 4 § i denna lag anses adoptivbarnet som adoptantens barn i äktenskap i fråga om vårdnad, förmynderskap och underhåll. I fråga om arvsrätt gäller vad som i allmän- het är föreskrivet i tillämplig lag beträffande rätt till arv, oavsett tillämplig lag vid adoptionen. Om adoptionen ägt rum i anses den adopterade även i arvshänseende som barn i äktenskapet. I fråga om andra rättsför- hållanden än dessa – vårdnad, förmynderskap, underhåll och arv – har någ- ra särskilda bestämmelser inte meddelats. Om en utländsk adoption skall gälla i och fråga uppkommer om dess verkan i ett rättsförhållande som enligt våra internationellt privaträttsli- ga regler skall bedömas enligt svensk lag, skall den svenska lagens be- 104 Utredningens överväganden och förslag stämmelser i ämnet tillämpas. I allmänhet innebär detta att adoptivbarnet likställs med adoptantens eget barn. När ett familjeband beaktas i praxis, som t.ex. vid tillämpning av medborgarskapslagstiftningen och utlänning- slagstiftningen, bör således en utländsk adoption som skall gälla i som regel få samma verkan som en svensk adoption (jfr prop. 1971:113 s. 37 f.). I propositionen anges dock att det i sådana fall finns utrymme för en mera nyanserad bedömning av familjeanknytningens styrka i det enskilda fallet. Vidare sägs följande (s. 38).