sou · GOB3119d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvecklingen har gällt i princip alla branscher och oavsett företagens storlek. En förklaring till detta är att med en högre allmän utbildningsnivå kan nyanställda lättare ta till sig ny kunskap. Därutöver finns flera tendenser i arbetslivet som gör kompetensutvecklingen alltmer strategisk. Det är inte längre bara nyanställ- da som är nybörjare i arbetet. Arbetsintegrerat lärande förut- sätter att man jobbar i grupp och lär av varandra. Inslagen av projekt och lagarbete ökar både internt inom företagen men också i nya samarbetsformer med underleverantörer, återför- säljare och kunder. Attityder och värderingar i samhället. Den unga generation som kommer ut i arbetslivet har vuxit upp med datorer och nya sätt att kommunicera. Man har gått i en mindre auktoritär sko- la, vågar ifrågasätta och föreslå förändringar. Allt fler har en högskoleutbildning i bagaget, har rest, studerat och arbetat utomlands och redan skaffat sig kunskaper och erfarenheter som föräldrarna aldrig fick möjlighet till. Deras nya kunskaper och erfarenheter påverkar arbetslivet. Företag som vill rekrytera duktiga, unga medarbetare måste kunna er- bjuda en arbetsmiljö och förmåner som stimulerar kreativitet och utveckling. IT stödjer lärandet. Med hjälp av Internet, intranät och andra databaser kan viktig företagsinformation bli tillgänglig för många fler. Interna och externa e-postsystem förenklar många arbetsrutiner. Alla basfakta finns att tillgå via datorer. Samman- trädesformen kan därför användas mera effektivt till djupare diskussioner, brainstorming och kreativ analys. Nya tekniska verktyg utvecklas som stöd till individens och organisationens lärande. Interaktiva övningar, gruppdiskussioner, simuleringar och rollspel gör att även mjuka ämnen till viss del kan tränas med hjälp av datorn. Informationstekniken kan också identi- fiera, sprida och återanvända den kunskap som finns i organisa- tionen. Tekniken underlättar med andra ord personalens läran- de och kompetensutveckling, men lika viktig är en lärande miljö och en företagskultur som stimulerar kreativitet och ut- veckling. Arbetsgivarna har en mer genomtänkt rekryteringspolicy och personalpolitik jämfört med tidigare. Man lägger ned mer omsorg på att från början få rätt person på rätt plats. Det finns också en tendens att hyra in färdigutbildad personal utifrån. Konsulter och uthyrningsföre- tag gör att många arbetsuppgifter kan standardiseras och led- tiderna kortas. Det gäller enklare servicearbeten men också expertkunskaper som företaget köper vid behov. Detta medför att lärotiderna inom företaget kortas trots att verksamheten blivit mer komplex och utsätts för snabba föränd- ringar. I Arbetslivsdelegationens betänkande Individen och arbetslivet (SOU 1999:69) framhåller delegationen i sin kartläggning av ut- vecklingen inom arbetslivet att de strukturella samhällsföränd- ringarna tenderar att omforma arbetsorganisationen. För att skapa ökad flexibilitet blir organisationerna plattare och mer ansvar tilldelas varje anställd. Vidare organiseras produktionen på ett sätt som innebär att anställda ofta måste behärska flera arbetsuppgifter. För att kunna svara upp till denna trend krävs en hög kompetens hos personalen. Internationaliseringen har ökat omvandlingstrycket inom näringslivet. Företag har blivit mer sårbara och det är större risk än tidigare att produktionsenheter läggs ned eller att produktions- tekniken radikalt förändras. Detta ställer högre krav på personalens omställningsförmåga – att hitta nytt jobb, att lära ny teknik etc. Kontraktsformerna på arbetsmarknaden förändras. Fler säljer sin kompetens direkt och har inte det skydd en tillsvidareanställning innebär. Därmed blir de även mer utsatta för förändringar i efter- frågan. Det är mot den bakgrunden behovet av ett livslångt lärande framhålls allt oftare. Det handlar inte bara om specifik kompetens utan mer generellt om förmågan och möjligheten att lära nytt. Individens ansvar för lärande och kompetensutveckling blir allt tydligare, inte minst till följd av att tjänsteproduktionen blir alltmer dominerande medan industriproduktionen minskar sin andel av ekonomin. Men måste det skapas förutsättningar så att individen kan ta detta ansvar. Lärande och kompetensutveckling i arbetslivet främjas av: En grupporienterad arbetsorganisation med arbetsrotation som leder till större befogenheter och ansvar. Att grupperna har en bra och genomtänkt sammansättning som tar hänsyn till individernas förutsättningar, erfarenheter, kompetens och intressen. Att ledningen är positiv till de anställdas utveckling. Att lönesystemet stimulerar lärande och utveckling. Jag har kunnat notera att allt fler företag förespråkar individuell kompetensutveckling i vid bemärkelse. Trots att det är svårt att mäta resultatet för företaget av personlig utveckling väljer företaget att satsa på det. I vissa fall är det ett måste. I branscher där det råder brist på personal handlar det om att hitta nya sätt att rek- rytera och behålla kunniga medarbetare. Även om lönen alltid är en viktig faktor har trivsel på jobbet, möjlighet att utvecklas och lära nytt blivit minst lika viktiga rekryteringsargument på moderna arbetsplatser. presenterar en undersökning av arbetsmarknadsläget bland unga akademiker. Drygt 4 500 nyexa- minerade akademiker som varit ute i arbetslivet i ungefär del- tog i den senaste undersökningen. Som svar på frågan vad som är viktigt för att stanna på nuvarande jobb anger att möj- lighet till vidareutbildning är ett mycket viktigt argument för att stanna. Allra högst värderas intressanta arbetsuppgifter följt av bra social miljö. Lönen kommer först på nionde plats. Jag kan se två olika framtidsscenarier avteckna sig. I ett ljust framtidsscenario växer lärande organisationer fram som stimulerar individens och gruppens förmåga till nytänkande och utveckling. har i flera studier visat att företag med en strategi för decentraliserad arbetsorganisation och kompetensutveckling upp- visar högre produktivitet och tillväxt. Den allra största skillnaden har funnit mellan de företag som i större omfattning satsar på kompetensutveckling i jämförelse med dem som inte alls bedri- ver en sådan. De förstnämnda har i genomsnitt mer än femtio pro- cent högre lönsamhet och högre produktivitet. Ett betydligt mörkare scenario kan kallas slit och släng-scena- riot. Här finns varken tid eller ekonomiskt utrymme för individuell kompetensutveckling. Kraven på formell utbildning ökar som upplärningstiderna inom företagen minskar. Det råder brist på välutbildad arbetskraft och företagen slåss om unga, välutbildade människor medan de äldre och medelålders ställs åt sidan eftersom deras kunskaper anses föråldrade. Det leder till ökad stress och ökat antal långtidssjukskrivningar vilket i sin tur ökar försörjningsbördan för de yrkesverksamma. Det är uppenbart att det finns inslag av båda scenarierna i dagens arbetsliv. Man kan välja att stå vid sidan av och se på. Men man kan också välja att påverka utvecklingen. Tillsammans kan individerna, företagen och samhället styra utvecklingen i önskad riktning. IKS skall stimulera individens lärande och utveckling i vid mening. Ingen vet i detalj vilka kunskaper som arbetsmarknaden kräver . Breddade kunskaper inom företagen skapar en bättre framförhållning som individen ökar sin anställbarhet. har ett bra utgångsläge i det ljusa scenariot. I jämförelse med många andra länder är de sociala skillnaderna små. Svenska ungdomar och även många vuxna har hög IT-mognad, goda språk- kunskaper och det svenska utbildningssystemet är tillgängligt för alla. En bra grundutbildning, medvetna arbetsgivare som satsar på lärande och kompetensutveckling för all personal, samt individens kompletterande ansvar genom individuellt kompetenssparande, gör att förutsättningarna för tillväxt och produktivitet blir mycket goda. 2.3Utgångspunkter för mina förslag Mitt uppdrag har varit att kartlägga och pröva olika modeller för en statlig subvention av individuell kompetensutveckling. Jag skall även ange vilken modell som är att föredra med utgångspunkten att de medel som för ändamålet varaktigt reserverats i statsbudgeten skall användas på effektivast möjliga sätt. Direktiven anger fem syften med ett system för individuell kom- petensutveckling. För det första skall det bidra till en allmänt högre kunskapsnivå hos arbetskraften och stimulera utbildning och annan kompetens- utveckling under hela yrkeslivet, dvs. vad som kommit att kallas det livslånga lärandet. På detta sätt stärks den enskilde individens ställning på arbetsmarknaden och risken för långvarig arbetslöshet eller förtidspension reduceras. För det andra skall systemet öka den enskildes valfrihet och inflytande över den egna kompetensutvecklingen. För det tredje skall det stärka företagens konkurrenskraft. För det fjärde skall den individuella kompetensutvecklingen bidra till en förbättrad omställningsförmåga på arbetsmarknaden, t.ex. underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet. För det femte skall systemet vara ett led i strävan att bryta seg- regering på arbetsmarknaden och kompensera för social snedrekry- tering till högre studier. Direktiven anger också att systemet skall vara flexibelt i den meningen att den statsfinansiella ramen skall kunna utvidgas eller begränsas. Därmed skall det successivt kunna anpassas till hur ut- fallet blir när det introduceras. En flexibilitet i detta avseende öpp- nar också möjligheten att kunna använda IKS-systemet i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Dessa mål och syften kan till viss del hamna i konflikt med varandra och utformningen av ett system för kompetensutveckling måste med nödvändighet bli en avvägning mellan olika intressen. Jag tycker det är angeläget att understryka att det system jag före- slår måste ses som en del i ett omfattande program av insatser som är nödvändiga för att främja kompetensutveckling och livslångt lärande. Den budgetmässiga ram som avsatts till förslaget mot- svarar av statens totala utgifter för vuxenutbildning i olika former. Utifrån de mål regeringen angivit i direktiven formulerade jag i delbetänkandet några utgångspunkter för och krav på ett system för individuell kompetensutveckling. Det skall vara ett generellt system som är tillgängligt för alla oav- sett utbildningsbakgrund, inkomst, ålder eller ställning på arbetsmarknaden. Systemet skall utformas med utgångspunkt i att målgruppen är så bred som möjligt. Alla löntagare och företagare skall ha möjlighet att vara med. Likaså skall arbetslösa och förtidspensionärer omfat- tas av systemet. I delbetänkandet formulerade jag målet att i prin- cip alla individer i arbetskraften, ca 4,3 miljoner individer, när det är fullt utbyggt skall delta i systemet i den meningen att de har ett eget kompetenssparkonto. Systemet skall nå grupper som inte har studievana från arbete eller fritid. Det bör därför utformas på ett sätt som ger en god överblick över vilka möjligheter till kompetensutveckling som finns och stimulerar till utvecklandet av nya former av pedagogik för vuxna. Men det skall även omfatta grupper med lång studievana och som har specifika krav och behov. Vidare är det viktigt att systemet inte begränsas till dem som har en fast anställning. Egen- företagare och personer med många korta anställningar skall ha möjlighet att delta på samma villkor. Jag bedömer också att IKS-systemet kan spela en betydelsefull roll för möjligheten för arbetslösa, förtidspensionärer m.fl. som står utanför arbetsmarknaden att komma tillbaka i sysselsättning, även om andra former av insatser inom arbetsmarknadspolitik och rehabilitering kommer i första hand. Jag har undvikit att i systemet bygga in specialregler för olika grupper beroende på kön, utbildningsbakgrund, etniskt ursprung eller ställning på arbetsmarknaden. Att avgränsa subventionen till grupper som har särskilt behov av kompetensutveckling skulle sannolikt kräva en betydande administration och göra systemet krångligt. Legitimiteten och tilltron till systemet underlättas om det är generellt. Behovet av kompetensutveckling eller livslångt lärande finns i alla grupper, även bland dem som har en kvalificerad utbildningsbakgrund. För att utröna intresset för individuell kompetensutveckling har jag uppdragit åt Gallup att genomföra en opinionsundersökning. Resultatet av denna redovisas i bilaga 3. Av undersökningen fram- går att det finns ett betydande stöd för behovet av ett livslångt lärande. Nära tre fjärdedelar av de tillfrågade instämmer i påståen- det att det med de snabba förändringar som sker på arbetsmark- naden är klokt att utveckla och utbilda sig så att man kan få bättre och intressantare arbetsuppgifter eller rent av att byta jobb eller bransch. anser man utbildar sig när man är ung och sedan får ett jobb som man kan behålla fram till pensionen. Drygt hälften av de tillfrågade, , säger sig vara ganska eller mycket intresserade av att spara på ett kompetenssparkonto för att kunna skaffa sig en vidareutbildning. Här är skillnaden mellan arbetare och tjänstemän obetydlig, liksom mellan hushåll med olika inkomst. Det kan även noteras att bland arbetslösa och tillfälligt anställda är intresset högre än genomsnittligt. Denna undersökning ger således ingen grund för misstanken att ett generellt system skulle medföra att endast högutbildade och högavlönade kommer att delta. Kunskapssamhällets utmaning SOU 2000:119 Instämmer i att man bör utbilda och utveckla sig så att man kan intresserade av att spara i ett få bättre och intressantare arbetsuppgifter eller byta jobb - 20–29 - 30–39 - 40–49 - 50–60 Systemet skall vara frivilligt och bygga på att individen på eget initiativ väljer att delta vilket också innebär att det är individens pengar som individen själv bestämmer över. Min utgångspunkt är att kompetensutveckling är ett gemensamt ansvar mellan den enskilde, arbetsgivaren och samhället. En grund- tanke med IKS är att det skall stärka individens möjligheter att själv styra och ta ansvar för kompetensutvecklingen. Systemet bör fungera självständigt och individen skall inte vara beroende av om arbetsgivaren är intresserad av att medverka till kompetenssparan- det. Det är individen som frivilligt väljer att spara och behållningen på sparkontot är individens pengar. Det bör vara individens eget val vilken kompetensutveckling han/hon vill delta i och hur denna finansieras. Vad gäller vilka former av kompetensutveckling som kan bli aktu- ella i ett skattesubventionerat system har jag att göra en avvägning mellan olika intressen. Det finns argument för att endast sådan kompetensutveckling som direkt kan anses bidra till ökad anställ- barhet skall kunna komma ifråga i ett av staten subventionerat system. Remissvaren på delbetänkandet antyder vidare att arbets- givarnas intresse av att bidra till finansieringen kan påverkas i positiv riktning om de ges inflytande över vilka former av kompe- tensutveckling som ges stöd. Min utgångspunkt är att det alltid är individen själv som är bäst skickad att bedöma behovet av sin egen kompetensutveckling och vilken form denna skall ha. Vare sig arbetsgivare eller myndigheter kan bättre än den enskilde individen avgöra vilken utbildning eller praktik som bäst gynnar hans eller hennes långsiktiga intressen. Det skulle dessutom hämma ett nytänkande vad gäller innehåll och metoder för kompetensutveckling. Erfarenheten visar att det inte går att förutsäga värdet av olika slags kompetens på den framtida arbetsmarknaden. IKS-systemet består av individens sparande och individens medel, då måste också individen styra över dess använd- ning. Jag är övertygad om att ett system där det skall ske en pröv- ning av nyttan av den tilltänkta kompetensutvecklingen radikalt skulle minska intresset bland enskilda individer att delta. Definitionen av den kompetensutveckling som medlen skall kunna användas till bör därför göras så vid och generös som möj- ligt. Till kompetensutveckling bör exempelvis räknas all utbildning, såväl reguljär som övrig utbildning samt praktik. Det bör även vara möjligt att både studera och praktisera utomlands, liksom att pröva ett nytt arbete. Systemet får inte överta eller ersätta andra insatser för vuxnas kompetensutveckling utan skall ses som ett komplement och ett tillskott utöver det som sker . Systemet skall utformas så att det inom den angivna finansiella ramen ger så stor effekt som möjligt på omfattningen av sådan kompetensutveckling som annars inte kommer till stånd och som kan bidra till att stärka individens ställning på arbetsmarknaden. Det betyder att arbetsgivarens odelade ansvar för den verksam- hetsrelaterade kompetensutvecklingen ligger fast. Den kompetens som behövs i arbetet skall arbetsgivaren svara för. IKS inriktas på den kompetensutveckling som i första hand individen själv har nytta av, för att kunna byta arbetsuppgifter inom företaget eller gå till annan arbetsgivare, stå bättre vid en uppsägning etc. Arbetsgivarens intresse skall främst ligga i att ge sina anställda den- na möjlighet som en anställningsförmån, men också som ett medel Kunskapssamhällets utmaning SOU 2000:119 att stimulera de anställdas utveckling och stärka hela näringslivets konkurrenskraft. Samhällets insatser för att, via stöd till vuxenutbildning, folk- bildning och genom ett generöst vuxenstudiestöd, ge dem som har kortast utbildning, och störst behov reella möjligheter att komplet- tera sin grundutbildning och uppdatera sina kunskaper i takt med utvecklingen, behövs mer än någonsin och får inte minska till följd av införandet av IKS. Samhällets ansvar för att ge arbetslösa en ny eller kompletterande kompetens för att kunna komma tillbaka till arbetslivet skall inte övertas av IKS. Det är önskvärt och viktigt att det generella systemet komplet- teras med avtal och överenskommelser som innebär att arbets- givarna medverkar. Ett grundkrav bör vara att systemet utformas så att det blir möjligt att komplettera med avtal och överenskommelser. Dessutom bör systemet helst stimulera till kompletterande avtalslösningar eller andra överenskommelser som innebär att arbetsgivarna medverkar. I den utsträckning systemet bidrar till ökad kompetensutveckling bidrar det även till förbättrad konkurrenskraft för svenskt näringsliv i stort. Det är mot den bakgrunden av vikt att arbets- givarna är delaktiga även i sådan kompetensutveckling, som inte är direkt relaterad till verksamheten. Genom ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare och anställda stärks företagens konkurrens- kraft. Arbetsgivarnas medverkan i de anställdas individuella kompe- tensutveckling kan ta olika former. Som exemplifierades ovan kan en modell vara att ställa arbetstid till de anställdas förfogande. Men arbetsgivaren kan också bidra till de anställdas kompetensutveck- ling genom att tillhandahålla läromedel eller praktikplatser. IKS skall ses som ett viktigt instrument bland flera. Systemet bör vara så enkelt och överblickbart som möjligt. Att välja en sparform och en förvaltningsform för IKS som till sin utformning så nära anknyter till ett välkänt och etablerat system som individuellt pensionssparande underlättar självklart hantering- en. Det gäller allt från lagstiftning, information och myndighets- utövning till individernas möjligheter att tillägna sig kännedom och kunskaper om den nya reformen. En avvägning är givetvis alltid nödvändig. Vissa regler och viss kontroll är nödvändig om syftet med statens subvention skall kun- na uppnås. Enligt min bedömning skulle dock ett system med en rad specialregler direkt motverka direktivens syfte att nå en så stor del av arbetskraften som möjligt. Mot bakgrund av att den statliga subventionen utgör en betydligt mindre del än individens egen in- sats är det enligt min mening inte heller motiverat att bygga upp en omfattande administration för att uppnå maximal kontroll över hur den statliga subventionen används. Den bästa kontrollen av att medlen används på bästa sätt utför individen själv. Det samhället bör bidra med utöver vissa grundkriterier för medlens användning är att stödja individen med information och vägledning inför såväl individens val av sparande som utnyttjandet av kompetensmedlen. Jag har efter en prövning av olika modeller för att stödja indivi- duell kompetensutveckling gjort bedömningen att ett system med ett subventionerat individuellt sparande i kombination med en skattesubvention när de sparade medlen används till kompetens- utveckling, är den modell som är bäst ägnad att uppfylla direktivens mål. I delbetänkandet Individuellt kompetenssparande – en stimulans för det livslånga lärandet (SOU 2000:51) redovisade jag en principmodell för ett sådant system. Delbetänkandet har remissbehandlats och i bilaga 5 redovisas en översikt över inkomna remissvar. Den visar att de allra flesta remissinstanser ställer sig positiva till mitt förslag. Det var endast åtta instanser av de 89 som svarat som avstyrker förslaget. Jag har därför funnit att modellen kan ligga till grund för ett slutligt för- slag. På ett antal punkter har dock remissopinionen och det fort- satta utredningsarbetet givit anledning att revidera förslaget. Jag kommer under respektive avsnitt redovisa i vilka avseenden före- liggande förslag skiljer sig från delbetänkandets. 3IKS – en modell för individuell kompetensutveckling 3.1Skattesubventionerat sparande för kompetensutveckling Mitt förslag: En skattesubventionerad sparform för individuell kompetensutveckling, benämnd individuellt kompetenssparande (IKS), inrättas. Vid uttag för kompetensutveckling ges en särskild kompetenspremie. Motiv för en statlig subvention Staten har ett betydande åtagande vad gäller kompetens- utveckling för vuxna. utbetalades studiemedel till 417 000 studenter, fler än 175 000 personer fick någon form av vuxenstudiestöd och närmare 90 000 personer deltog i arbetsmark- nadsutbildning. Statens utgifter i statsbudgeten för olika former av studiestöd till vuxna uppgår till sammantaget ca 30 mdkr (inkl. arbetsmarknadsutbildning). Till detta skall läggas utgifter för själva utbildningen på ca 20 mdkr. Ett grundläggande motiv för ett statligt åtagande på utbildnings- området är att det samhällsekonomiska värdet av utbildning gene- rellt sett är större än för den enskilde. En anställd som höjer sin kompetensnivå kan därigenom få en högre produktivitet, men kan även bidra till att höja medarbetarnas produktivitet. Med en bred kompetens stärks anpassningsförmågan vid omställningar, något som kommer hela samhället till del. Vidare är den samhälleliga tids- horisonten längre än den individuella, även framtida generationer har nytta av den kompetensutveckling som sker . Kunskapsut- vecklingen är en kumulativ process över generationer. Om dagens aktiva generationer skapar en kultur präglad av kontinuerlig kom- petensutveckling är detta något som kan leva vidare . IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Utan subventioner finns då en risk att utbildningsinvesteringar- na generellt sett får en för liten omfattning. Detta förstärks av att lönestrukturen avspeglar andra faktorer än enbart individernas pro- duktivitet och av att skatter och bidrag reducerar de inkomst- skillnader som uppkommer på arbetsmarknaden. Avkastningen på kompetensutveckling i termer av högre inkomster för den enskilde kan därmed bli mindre än den samhällsekonomiska avkastningen. Ett annat effektivitetsargument för statliga subventioner på utbild- ningsområdet är att även om utbildning skulle ge hög avkastning är det svårt för en enskild individ att utan statligt stöd eller garantier finansiera studier. Det kan uttryckas som att det finns ofullkom- ligheter på kapitalmarknaden som begränsar möjligheten att belåna humankapitalinvesteringar. Sådana brister kan medföra att sam- hällets potential för kompetensutveckling inte tas till vara om grupper med små ekonomiska resurser tvingas avstå från studier.