sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — För att kunna utveckla sin export måste myndigheterna bygga upp sina resurser för att dels klara den inhemska verksamheten, dels delta i exportprojekt. Om man ser en påtaglig risk för att efterfrågan från exportmarknaden plötsligt skall falla bort, och att man därmed får övertalighetsproblem, drar man sig självfallet för att bygga upp export- resurserna. Den här typen av resonemang är rimligen mer avgörande för myn- digheter som saknar erfarenhet av exportverksamhet – särskilt om det är fråga om små myndigheter – men utredningens enkät visar att osäkerhet om hur efterfrågan långsiktigt kommer att utvecklas verkar starkt tillbakahållande på resurs uppbyggnaden även i större myndigheter med erfarenhet på området. Detta är därmed ett väsentligt hinder för utvecklingen av den svenska myndighetessektorns export av förvalt- ningskunnande. 214 Strategi för ökad förvaltningsexport Det tredje område, som nämndes inledningsvis, är förhållanden som har sin grund i myndigheters bristande erfarenhet av exportverksamhet. Även om en myndighet har stor sakkunskap inom sitt ansvarsområde och arbetar effektivt på det nationella planet, kan man inte med automatik driva projekt utomlands på ett bra sätt. Man behöver skaffa kunskaper och utveckla metoder och arbetssätt för att kunna utnyttja den egna kompetensen inom sakområdet i en främmande administrativ miljö och för att på ett effektivt sätt förmedla sitt kunnande. Dessutom ställer arbete i främmande länder krav på insikter i hur man hanterar en mängd praktiska frågor av typen anskaffande av bostäder, transporter, ekonomiska och andra villkor för utland- spersonalen etc. Osäkerhet inom myndigheter om hur man löser sådana frågor kan också vara ett hinder för utveckling av exporten inom för- valtningsområdet En annan typ av frågor har att göra med myndigheternas möjligheter att skaffa sig information om tänkbara exportprojekt och om de finan- sieringsmöjligheter som erbjuds i de olika fallen. Det är naturligt att myndigheter, som inte har uttalade ambitioner att syssla med export- verksamhet, inte heller lägger ned resurser på att informera sig om efterfrågan eller om möjliga finansieringslösningar. Om man bestämmer sig för att ägna sig åt export kan en del av dessa kunskapsmässiga brister ganska lätt avhjälpas. Möjligheterna att skaffa information om planerade uppdrag och kraven på kunskap om hur man går t ill väga för att få uppdraget är emellertid olika beroende på vilken typ av uppdrag, som myndigheten eftersträvar. Det kräver stora ansträngningar från myndighetens sida att klarlägga hur man skall gå tillväga för att komma ifråga som genomförare av EU- finansierade projekt. Det speciella regelverk som gäller för anbuds- förfaranden, finansiering och uppföljning i EU-systemet upplevs av många svenska aktörer som administrativt krångligt och arbetskrävande. Vad beträffar internationella anbudstävlingar för projekt finansierade av exempelvis eller de regionala utvecklingsbankerna är kraven i vissa avseenden ännu högre. Det är praktiskt taget omöjligt för en organisation, som inte är välkänd hos handläggarna vid finansieringsorganet i fråga, och som inte kan visa upp dokumentation från tidigare genomförda projekt inom det aktuella området, att ens bli kortlistat i en anbudstävling inför ett projekt. Det är ytterst få svenska exportörer inom förvaltningsområdet, som är beredda att lägga ned de resurser som krävs för att arbeta upp nödvändiga kontakter och kunskaper och som kan visa upp nödvändiga referensprojekt. Det är naturligt att det är mindre resurskrävande för svenska myndigheter att, när det gäller sidafinansierade projekt, skaffa sig den Strategi för ökad förvaltningsexport 215 nödvändiga kunskapen om hur man identifierar lämpliga projekt, utformar genomförandeförslag och förhandlar om finansiering 12.2Strategi för ökad export av statligt förvaltningskunnande Utredningen skall, enligt sina direktiv, lämna förslag till en strategi som skall ge utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. De förslag, som utredningen lägger, är avsedda att åstadkomma dels en påtaglig höjning av volymen på exporten från den svenska statsförvaltningen på kort sikt, dels ett ökat intresse från de statliga aktörernas sida för att successivt och långsiktigt utveckla sin exportverksamhet. Det finns – allmänt sett – en stor och ökande efterfrågan på export- tjänster i form av kunnande inom förvaltningsområdet. Från alla typer av finansiärer signaleras ett ökat intresse för projekt inom området organisations- och institutionsuppbyggnad. Utredningen menar att den svenska statsförvaltningen har goda för- utsättningar att utveckla en verksamhet, som kan tillgodose den ökande efterfrågan. Fler myndigheter än kan få avsättning för sitt kunnande i form av export, och det finns stora möjligheter att öka exporten från den grupp m yndigheter som är aktiva expor- törer. Det förutsätter emellertid att myndigheterna målmedvetet inriktar sig på att bygga upp den kompetens och de resurser, som krävs för att man skall kunna erbjuda tjänster av hög kvalitet. Avgörande för om detta skall ske är att regeringen tydligt markerar för myndigheterna att detta förväntas av dem. I det korta perspektivet måste man räkna med att det i första hand är genom de tjänster som efterfrågas av Sida och EU, som myndigheter har möjlighet att öka sin export. Detta kan i sin tur leda till att de statliga aktörerna i ett längre perspektiv successivt ökar sina möjligheter att erhålla uppdrag finansierade av multilaterala utvecklingsorgan. Detta kan också underlättas av att man aktivt arbetar för att få till stånd ett ökat samarbete mellan olika svenska exportörer – statliga, kommunala och privata. En strategi för att öka den svenska exporten av statligt förvaltnings- kunnande bör därför inriktas på –att åstadkomma ett mer konsekvent regelverk och en tydligare styr- ning av myndigheternas arbete för att utveckla sin exportverksamhet 216 Strategi för ökad förvaltningsexport –att klarlägga finansieringsfrågorna och åtgärda brister i finansie- ringen –att skapa en organisation, som ger myndigheterna stöd vid utveck- ling av deras exportverksamhet och som stimulerar samarbete i den svenska förvaltningsexporten. Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen utgör centrala delar av det regelverk, som anger ramarna för förvaltningsexporten. De eko- nomiska krav som generellt ställs på avgiftsfinansierad verksamhet i avgiftsförordningen är annorlunda formulerade än de motsvarande krav som ställs på myndigheternas exportverksamhet i tjänsteexportförord- ningen. Utredningen menar att kravet på lönsamhet i tjänsteexportför- ordningen skall ändras till ett krav på full kostnadstäckning. Utredningen menar också att ESV bör slutföra arbetet med en handledning, som ger myndigheterna stöd i den praktiska tolkningen av detta krav. De olikheter i beskattningsreglerna, som föreligger i förvalt- ningsexporten mellan personer med olika typer av arbetsgivare och olika typer av exportprojekt, har enligt utredningens uppfattning lett till onödig osäkerhet i den praktiska hanteringen av exportprojekt. Utred- ningen menar att dessa beskattningsregler bör ses över med syftet att åstadkomma ändamålsenliga regler. Den tydligare styrningen skall syfta till att klarlägga regeringens syn på myndigheternas ansvar inom området förvaltningsexport. En del i denna styrning bör vara generella uttalanden riktade till hela den statliga sektorn, som markerar regeringens intresse av en höjd ambitionsnivå vad gäller exporten av statligt förvaltningskunnande. En ännu viktigare åtgärd för att öka tydligheten i styrningen är emellertid att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av respektive myndighet i form av insatser för att utveckla förvaltningsexporten. Där kan regeringen också ge eventuella signaler om i vilken riktning exportansträngningarna bör prioriteras. Utredningen ser det i det sammanhanget som väsentligt att det finns en god kunskap inom om de praktiska betingelserna för en utveckling av den statliga förvaltningsexporten. Det är ett skäl – men ingalunda det enda – till att bör praktiskt delta i exportverksamheten. Ett annat tungt vägande skäl är, att den kompetens, som finns inom , representerar ett sakområde av centralt intresse i förvaltningsexporten. Det är också viktigt att tjänstemän erbjuds den stimulans och de utvecklingsmöjligheter, som arbete i exportprojekt innebär. Strategi för ökad förvaltningsexport 217 Vad gäller avgiftsberäkningen i myndigheternas förvaltningsexport bör klargöras att principen skall vara full kostnadstäckning. Myndigheterna har både rätt och skyldighet att för sina tjänster ta ut ersättningar som fullt ut täcker kostnaderna för verksamheten över tiden. Exporten av statligt förvaltningskunnande hålls inte tillbaka av brist på efterfrågan. Sida har ett uttalat intresse av att allmänt sett utvidga förvaltningsinslaget i det bilaterala biståndet. EU:s planer för i första hand Phareprogrammet syftar till en betydande ökning av insatserna på förvaltningsområdet. De multilaterala utvecklingsorganen har markerat att man vill ägna sig mer åt projekt inom förvaltningsområdet. En expansion av den svenska exporten av förvaltningskunnande förutsätter inte bara att myndigheterna beslutar sig för att bedriva exportverksamhet, utan också att verksamheten är av sådan kvalitet att de kan få uppdrag. För detta kan endast m yndigheterna själva ta ansvar. Sida kan – genom att informera om efterfrågan inom olika sakområden, stödja kompetensuppbyggnaden och utveckla formerna för samverkan med myndigheterna – bidra till att myndigheter med kunskaper och kompetens som efterfrågas i utvecklingssamarbetet stimuleras att utveckla sin exportverksamhet. När det gäller institutionsamarbete pågår en diskussion om utveckling av formerna för samarbetet mellan Sida och myndigheterna. Detta kan innebära att myndigheters intresse för att utveckla sin förvaltningsexport avsevärt stimuleras. Vad beträffar twinningverksamheten inom Phareprogrammet finns ett särskilt finansieringsproblem. Den ersättning, som myndigheterna från EU får för korttidsexperter i projekten, är inte tillräcklig för att ge myndigheterna full kostnadstäckning. Enligt utredningens uppfattning måste EU-finansieringen kompletteras med nationella medel, om de svenska myndigheterna skall kunna uthålligt bedriva twinning- verksamhet. Utredningen menar att det behövs en organisation inom det statliga området, som aktivt och praktiskt arbetar med att uppmärksamma myn- digheternas ledningar på att en påtaglig höjning av ambitionsnivån i förvaltningsexporten är önskvärd. Det behövs också organiserade insat- ser för att stödja de myndigheter, som saknar tillräcklig erfarenhet av export, vid utvecklingen av en sådan verksamhet. Det kan gälla stöd i offertarbete och marknadsföring i övrigt, i planering av utlands- verksamhet och i projektgenomförande. Det kan också gälla råd om hur 218 Strategi för ökad förvaltningsexport verksamheten skall organiseras och hanteras i relation till myndighetens övriga uppgifter. Utredningen menar också att det be hövs systematiska åtgärder för att stimulera samarbetet mellan statliga myndigheter å ena sidan och privata företag eller kommunala organisationer å den andra för att ta vara på de möjligheter som finns att öka den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. En del av de nödvändiga åtgärderna kan vidtas genom att befintliga organisationer tar på sig nya uppgifter. Utredningen har vid kontakter med Sida erfarit att Sida avser att mer aktivt än tidigare informera myndigheterna om frågor, som rör förvaltningsbiståndet, för att stimu- lera uppbyggnaden av den svenska resursbasen för en export på för- valtningsområdet. Också projektexportsekretariat och projektexportfrämjare bör enligt utredningens mening ägna uppmärksamhet åt förvaltningsexporten. Enbart sådana insatser via befintliga organ är, enligt utredningens uppfattning, inte tillräckliga för att åstadkomma de önskade resultaten. Utredningen föreslår därför att en särskild delegation tillsätts med upp- giften att stödja fackdepartement och myndigheter i arbetet med att utveckla exportverksamhet. Delegationen skall bl.a. ha uppgiften att stimulera samarbetet mellan exportörer och att ge eller förmedla prak- tiskt stöd till myndigheter. Delegationen bör ses som ett instrument för att få fart på en process, som går vidare av egen kraft och bör därför ha ett tidsbegränsat mandat. 13Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar 13.1Regelverket och utredningens syn på principerna för ersättning Den principiella utgångspunkten för utredningens resonemang är att exportverksamheten vid de statliga myndigheterna skall finansieras fullt ut. Bakom utredningens ställningstagande ligger tre skäl. Det överensstämmer för det första med grundläggande principer i den svenska förvaltningspolitiken och med gällande regler i avgifts- förordningen och tjänsteexportförordningen. Tydlighet i kopplingen mellan kostnaderna för en verksamhet och dess finansiering är nödvän- dig som grund för rationella beslut om verksamhetens omfattning. Arrangemang som innebär att resurser avsedda för en viss verksamhet inom en myndighet i realiteten delvis utnyttjas för att subventionera en annan verksamhet leder till oklarheter och risk för felaktiga dimensio- neringsbeslut. Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen behandlas i avsnitten 5.2 och 5.4. Det sägs i 5§ avgiftsförordningen att avgifter, om inget annat mål för verksamheten beslutats, skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Enligt ESV:s föreskrifter innebär detta att avgifterna skall sättas så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Av 3§ tjänsteexportförordningen framgår att tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet. Enligt ESV:s allmänna råd innebär detta att minst full kostnadstäckning skall uppnås i verksamheten. Kravet på full kostnadstäckning är för det andra viktigt med tanke på att man så långt möjligt bör undvika att snedvrida konkurrensen mellan statliga myndigheter och bolag, som sysslar med förvaltningsexport, och privata företag som är verksamma inom området. Om den statliga förvaltningsexporten subventioneras via anslagsmedel missgynnas självfallet konkurrenterna. Som framgår av kapitel 3 bedrivs en 220 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar SOU 2000:27 betydande export av förvaltningskunnande av privata företag. För dessa företag är det viktigt att tydliga spelregler gäller för den statliga sektorns tjänsteexport och att prissättningen på de statliga tjänsterna avspeglar de faktiska kostnaderna i verksamheten. Kravet på tydliga spelregler innebär självfallet inte att regeringen skulle vara förhindrad att genom finansiering, som är direkt riktad till enskilda statliga aktörer, helt eller delvis finansiera exportprojekt. Några legala hinder för en sådan direktupphandling finns inte heller, eftersom all statlig verksamhet utgör en och samma juridiska person. Principen om full kostnadstäckning innebär att verksamheten som helhet, i en myndighet eller ett statligt bolag, skall täcka sina kostnader i ett långsiktigt perspektiv. Kravet är därför förenligt med att verksam- heten under ett inledningsskede är förlustbringande. Dessutom kan naturligtvis medvetna avvikelser göras för enskilda projekt – här liksom i privata företag. Det bör också vara möjligt för en myndighet att tillföra vissa medel till verksamheten i den utsträckning man ser den som en del i myndighetens interna utbildningsverksamhet. Det senare bör emellertid öppet redovisas och exempelvis ha formen av ett årligt bidrag. (För en mer utförlig diskussion av begreppet full kostnadstäckning se avsnitt 5.4.) Det tredje skälet för ställningstagandet är att utredningen ser det som sin uppgift att föreslå åtgärder, som kan bidra t ill en påtaglig expansion av de statliga myndigheternas export av förvaltningskunnande. Endast en lösning, som bygger på principen att myndigheterna skall få full kompensation för sina kostnader i samband med exporten, skapar enligt utredningens uppfattning förutsättningar för en sådan expansion. Endast myndigheter med en relativt liten tjänsteexport kan tillåta sig att subventionera verksamheten med resurser som egentligen är avsedda för annan verksamhet. När exportens omfattning växer tvingas man begära en ersättning, som svarar mot kostnaderna. Myndigheterna kan inte förväntas bygga upp resurser och kunnande för en exportverksamhet om detta förutsätter att man tvingas finansiera genomförandet med medel avsedda för annan verksamhet. Utredningen ser därför principen om full kostnadstäckning som ett väsentligt inslag i en strategi för att expandera den statliga sektorns export av förvaltningskunnande När det gäller olikheterna mellan avgiftsförordningen och tjänste- exportförordningen vad gäller de ekonomiska kraven på verksamheten vill utredningen anföra följande. Av svaren på utredningens enkät framgår att myndigheterna i allmänhet inte uppfattar nå gon klar skillnad mellan begreppen full kostnadstäckning och lönsamhet. Enligt utredningens uppfattning finns inte heller några skäl att generellt ställa andra avkastningskrav på tjänsteexport än på annan avgiftsbelagd verk- Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar samhet för s.k. frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Att däremot riskbilden kan vara annorlunda och att därmed högre riskpålägg kan krävas för full kostnadstäckning i tjänsteexporten är en annan sak. Tjänsteexporten är till mycket stor del finansierad med biståndsmedel. Det är, enligt utredningens uppfattning, inte rimligt att kräva att just sådan verksamhet skall ge en avkastning som långsiktigt överstiger kostnaderna. Om regeringen i några fall – i andra delar av tjänste- exporten – vill ställa särskilda avkastningskrav, kan det göras genom skrivningar i instruktioner eller regleringsbrev. Utredningens enkät, och de kontakter som utredningen haft med statliga exportörer, tyder på att det finns stora variationer mellan olika aktörer vad gäller principerna för prissättning av exporttjänster. Skill- naderna gäller främst beräkningen av de indirekta kostnader, som bör belasta olika typer av insatser i projekten. Utredningen menar att detta visar betydelsen av att tydligare regler ställs upp för hur kravet på full kostnadstäckning skall tillämpas vid prissättningen av exporttjänsterna. Utredningen vill också i detta sammanhang peka på betydelsen av att det finns klara regler för ersättningar till de statligt anställda som är verksamma i exportprojekt inom förvaltningsområdet. Som framgår av avsnitt 3.8 har utredningen konstaterat att det saknas kollektivavtal som reglerar anställningsvillkor avpassade till de skatterättsliga förutsätt- ningarna för tjänsteexport vid utlandsvistelse . Arbets- givarverket, som är central förhandlingspart, har aktualiserat frågan och har för avsikt att träffa nya avtal om anställningsvillkor vid utlandstjänstgöring med de skatterättsliga förutsättningar som gäller vid tjänsteexport. –att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänsteexport- verksamhet ersätts med ett krav på full kostnadstäckning –att slutför arbetet med en hand- ledning för kalkylering av priser i samband med statlig tjänsteexport. 13.2Regeringens styrning av den statliga exporten av förvaltningskunnande Tydligheten i de styrsignaler som regeringen riktar till de statliga myn- digheterna har, enligt utredningens uppfattning, en avgörande betydelse för utvecklingen av exporten av statligt förvaltningskunnande. I kapitel 5 konstaterades att regeringen gjort generella 222 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar SOU 2000:27 uttalanden – främst i form av skrivelser riktade till – om vär- det av institutionssamarbete inom biståndet och i samband med EU- utvidgningen, men att myndigheternas instruktioner och regleringsbrev endast i mycket begränsad utsträckning ger uttryck för att en expansion av exporten av förvaltningskunnande är önskvärd. Utredningen menar att höjda ambitioner vad gäller förvaltnings- exporten bör komma till uttryck i en kombination av generella uttalanden från regeringens sida – direkt riktade till den statliga myndighetssektorn – och åtgärder inom ramen för den ordinarie styrningen av de enskilda myndigheterna. Det är viktigt att man inom säkerställer att ambitionshöjningen får ett brett genomslag inom de olika fackdepartementens ansvarsområden. I de generella uttalandena till myndigheterna bör regeringen klarlägga att insatser för att utveckla den svenska statsförvaltningens internationella kontakter och inflytande är att betrakta som en naturlig del av myndigheternas uppgifter, och att en ökad export av svenskt statligt förvaltningskunnande kan bidra till att uppnå detta. Av uttalandena kan framgå om regeringen anser att några sakområden liksom några geogra- fiska områden bör prioriteras . En annan generell åtgärd är den av utredningen föreslagna föränd- ringen av 3§ tjänsteexportförordningen. Utredningen menar att en för- ändring, som innebär att tjänsteexport i likhet med annan avgiftsbelagd verksamhet skall bedrivas med full kostnadstäckning, utgör en förenkling och undanröjer onödig osäkerhet från myndigheternas sida. Ytterligare en åtgärd, som bl.a. har karaktären av en signal till myn- digheterna om regeringens syn på värdet av förvaltningsexporten, är att egen personal i ökad utsträckning deltar i export- projekt. Åtgärden är också angelägen med hänsyn till att den specifika kompetens och de specifika erfarenheter, som finns inom , är en viktig del av förvaltningsområdet och därför bör kunna ingå som en del i exportprojekt. Det är dessutom värdefullt att Rege- ringskansliets personal får tillgång till den form av kompetensutveckling, som deltagande i exportprojekt kan innebära. Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar I avsnitt 5.5 konstateras att regeringen med några få undantag inte utnyttjar myndigheternas instruktioner och regleringsbrev för att sti- mulera exporten av statligt förvaltningskunnande. Det konstateras ock-så att det från myndigheternas sida finns uttalade önskemål om att regeringen i dessa styrdokument klargör hur man ser på att myndigheten ägnar sig åt förvaltningsexport. Enligt utredningens uppfattning skulle ökad tydlighet i detta avseende på ett avgörande sätt påverka många myndigheters inställning till exportverksamhet. Man kan till att börja med konstatera att det är i myndigheternas instruktioner som regeringen anger den långsiktiga inriktningen av verksamheten. Här bör alltså framgå om förvaltningsexport skall ingå i myndighetens uppgifter och de allmänna ramarna för verksamheten. däremot avser endast och kan innehålla de instruktioner, krav på rapporteringar etc. som specifikt gäller för det aktuella året. Utredningen ger i det följande exempel på frågor som kan tas upp i de olika styrdokumenten. Någon mall för vad som skall tas upp i styrdokumenten kan och bör inte läggas fast. De styråtgärder som – i form av skrivningar i instruk- tioner och regleringsbrev – riktas till enskilda myndigheter kan ha olika innebörd beroende på förutsättningarna i det specifika fallet. Det kan för det första naturligtvis finnas ett antal myndigheter, för vilka en satsning på förvaltningsexport av politiska eller andra skäl, eller på grund av bristande efterfrågan, bedöms vara olämplig. Det som fortsättningsvis diskuteras är emellertid hanteringen av den del av statsförvaltningen, som inte omfattas av sådana begränsningar. En orsak till variationer mellan olika myndigheter i skrivningarna i styrdokumenten är att bedömningarna av efterfrågan på de exporttjänster som myndigheterna kan erbjuda, skiljer sig åt. Konkurrenssituationen varierar mellan skilda myndigheter.