sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Men reglerna om domarnas självständighet är inte till för domarna utan har tillkommit för att tillgodose medborgarnas krav på en rätts- säker rättskipning. Vi har i en öppenhet i domstolar och för- valtning som är i det närmaste unik internationellt sett. Även i våra nordiska grannländer råder det långtgående sekretess i domstolarna som gör att möjligheten till allmän insyn från medborgarnas sida är be- gränsad. I sådana system kan beslutsordningens utformning i någon mån råda bot på denna bristande insyn (I , och tycks man ändå inte se något behov av att ha ett kollegialt beslutsfat- tande i frågor av detta slag) men det har då överlämnats åt domarna att ensamt svara för insynen och kontrollen. Genom öppenheten och krav på dokumentation och motivering av beslut åstadkommer vi i domstols- väsendet en transparens som inte lämnar något utrymme för övergrepp och mygel. Enligt min mening är det en brist att en extern överprövning inte kan ske av sådana beslut som vi nu talar om då dessa med fog kan sägas innebära intrång i den självständighet som domarna åtnjuter enligt regeringsformen i den dömande verksamheten. Detta gäller oavsett om de fattats av domstolschef eller i kollegial ordning. beslut kan prövas av JO och JK som å andra sidan bara kan göra uttalanden eller, om det är mycket allvarligt, ta initiativ till disciplinära eller straffrättsliga åtgärder. Beslutet som sådant kan endast beslutsfattaren själv ändra. Enligt min mening bör det finnas en möjlighet för en domare att överklaga ett beslut som innebär att de intressen som bär upp reglerna om domarnas självständighet träds förnär. Det är emellertid viktigt att en klagomöjlighet av detta slag inte används för att man av andra skäl inte är nöjd med beslutet. Prövningen får därför inte gälla huruvida be- slutet är lämpligt eller olämpligt från andra utgångspunkter. Kontrollen sker i dessa avseenden bl.a. genom revision. Den som prövar ett över- klagande skall vara skyldig att pröva om beslutet skall ändras och om så är fallet också göra ändring. Härigenom åstadkommer man ett tydligt ansvar även för den som prövar överklagandet. Dessa överklaganden bör prövas av ett organ utanför domstolen. Detta bör vara sammansatt av ett antal framstående domare och ett par ledamöter som företräder medborgarintressen. En utgångspunkt kan vara sammansättningen av den förslagsnämnd som kommittén föreslår tillsättningen av högre domartjänster. Ordförandena i och Regeringsrätten kunde – i likhet med vad som gäller i – turas om att vara ordförande i nämnden. Domarna bör ha ersättare för att klara eventuella jävssituationer. För och Regeringsrätten bör i stället gälla att frågan prövas av samtliga ledamöter (utom beslutsfattaren och klagan- den) i domstolen. En fråga är om annan än domare bör kunna klaga. Enligt min mening bör JO och JK ha klagorätt. Allmänhetens ev. klagomål får ka- naliseras via JO. 2.9Den föreslagna ordningen för ledning av domstolarna skall gälla för alla domstolar Den föreslagna ordningen för ledning av domstol bygger på en tydlig chefsroll och ett faktiskt och heltäckande samråd. Det finns ingen an- ledning varför det skall finnas särskilda beslutsordningar för dom- stolarna i mellaninstans och högsta instans. Samma princip bör därför gälla i alla instanser. 2.10Kommitténs förslag rörande ledningsformer i domstol Kommitténs förslag i denna del kan ge intryck av att vara en kompro- miss mellan vad som gäller och ett system utan kollegialt besluts- fattande. Det är också så det har karakteriserats under diskussionerna i Så är emellertid inte fallet. Tvärtom inskränks domstols- chefens beslutsrätt – i förhållande till vad som gäller – genom att vissa tjänstetillsättningar blir föremål för kollegialt beslut. Vidare förlorar kollegiet sin karaktär av arbetsgivarorgan genom att kravet på att medlemmarna skall vara chefer tas bort. Att frågan om anslagsframställning helt blir en fråga för chefen är naturligtvis bra men i praktiken en ytterst marginell förändring. Arbetsordningen är nyckeln till domstolens verksamhet. Och den frågan ligger med kommitténs förslag kvar i händerna på en liten grupp av domstolens anställda. Enligt min mening är kommitténs förslag t.o.m. sämre än det som gäller . Om man vill behålla kollegialt beslutsfattande kan man där- för likaväl låta det bli vid vad som gäller . Då skulle man också slippa att återinföra plenum och kollegium i . De förbättringar i verksamheten som skett i hade varit väsentligt svårare att genomföra om domstolen hade haft kollegium. Utnämning av högre domare Frågan om domarutnämningar är i mycket en tilltrosfråga. Om med- borgarna inte har tillit till domstolarna kan dessa få svårigheter att fylla sin funktion i samhället. I detta sammanhang är förfarandet vid utnäm- ningarna av de högre domarna av central betydelse. Misstankar om att det utnämns domare på annat än sådana sakliga grunder som skicklig- het, lämplighet för uppgiften och självständighet, som ju är förutsätt- ningen för opartiska avgöranden, minskar nämligen i hög grad med- borgarnas förtroende för domstolarna i ett samhälle. Som också nämnts i kommitténs betänkande förs med jämna mellanrum en debatt angående urvalet till de högsta domarämbetena, främst de i och Regeringsrätten, varvid dessa domares obundenhet till regeringsmakten ifrågasätts. Kommitténs förslag att öppna förfarandet vid tillsättningarna till de högre domarämbetena och göra detta mer genomlysligt får ses mot denna bakgrund. har en stark tradition av en opolitisk och självständig ämbetsmannakår. I denna krets av ämbetsmän, som står fria från ovidkommande hänsyn och politisk påverkan, ingår våra domare. Jag finner det därför olyckligt att kommittén, såsom framgår av avsnitt 3.8.9, har föreslagit att det, om än i undantagsfall, skall ges en möjlighet för , genom justitieutskottet, att utöva ett infly- tande över domarutnämningarna dels genom att hålla en offentlig ut- frågning i utnämningsfrågan, dels även kunna binda regeringen att ut- nämna den person som utskottet förordar. Syftet med en utfrågning måste ju vara att det skall ske en bedöm- ning av vem av de båda kandidaterna, den av regeringen föreslagna kandidaten eller den av nämnden i första förslagsrum upptagna kandi- daten, som är mest lämplig för den aktuella tjänsten. Frågan är om en sådan lämplighetsbedömning bäst kan uppfyllas genom en offentlig utfrågning av ett riksdagsutskott. Personligen anser jag inte det. Vidare finns det en icke obefintlig risk att utskottet inte kan enas om vilken kandidat som bör utnämnas på tjänsten. Vid ett sådant förhållande kommer med all säkerhet den utnämnde, rätt eller orätt, att hos allmän- heten förknippas med den politiska majoritet som förordat kandidaten, om utskottet skulle välja att avge ett yttrande och på så sätt binda rege- ringen i utnämningsärendet. Oavsett om allmänhetens uppfattning att domaren i fråga representerar en viss partipolitisk riktning eller har an- knytning till ett visst parti är riktig eller inte kan en sådan uppfattning komma att verka negativt på allmänhetens tilltro till domstolarna. I synnerhet skulle detta gälla i fråga om utnämningar till Högsta dom- stolen och Regeringsrätten, som ju bevakas och är föremål för stor uppmärksamhet. Enbart risken för att så skulle ske innebär för min del tillräckliga skäl för att avstyrka det föreslagna förfarandet. Det bör även noteras att inte ens i , där den högsta federala domarmakten är klart politiserad, och varifrån kommittén förmodligen hämtat idén om offentliga utfrågningar, förekommer utfrågningar av det slag som kommittén nu föreslår, dvs. att två olika kandidater ställs mot varandra. Domstolarnas och domarnas oavhängighet gäller inte bara i för- hållande till den verkställande makten utan även till den lagstiftande makten. Ett sådant starkt inflytande, om än endast i undantagsfall, från sida genom ett av dess utskott, som kommittén föreslår, inger också betänkligheter eftersom det kan ses som en indirekt politisk påverkan på den dömande makten. Det rimmar även illa med gällande konstitutionella principer att regeringen, som har ett konstitutionellt ansvar för domarutnämningarna, skall bindas av ett annat organ, även om detta är ett riksdagsutskott. Därtill kommer att någon egentlig efter- kontroll från sida av att utnämningsförfarandet i det enskilda fallet håller kvalitet och inrymmer skydd för ovidkom- mande hänsyn inte heller kan ske i de fall justitieutskottet i praktiken är det organ som har beslutat om utnämningen. En anledning till förslaget om ett hänskjutande av frågan till justitie- utskottets prövning har, efter vad jag har förstått av diskussionen i denna fråga, varit att hindra regeringen från att utnämna personer genom en form av fortsatt kallelseförfarande vid sidan av det nya före- slagna systemet med anmälningar och beredning i en särskild nämnd. Farhågorna för att så skulle ske förutsätter att regeringen förbehålls möjligheten att vid sidan av de som anmält sitt intresse för befattningen i fråga även utnämna annan. Kommitténs förslag innehåller emellertid inte något sådant moment. Förslaget innebär i stället att regeringen, såsom redan är fallet med de s.k. rådstjänsterna , inte kan utnämna andra personer än dem som anmält sitt intresse för de aktuella domar- befattningarna (avsnitt 3.8.7). Förslaget i denna senare del har utsatts för kritiska synpunkter under utredningsarbetet, eftersom den stora öppenheten kan komma att med- föra att i synnerhet privat yrkesverksamma jurister, som är väl lämpade för domaryrket, avhåller sig från att anmäla sitt intresse. Den av kom- mittén föreslagna lösningen skulle därmed, befaras det, medverka till en snävare rekrytering till domarämbetena och en risk att dessa inte till- sattes med de skickligaste juristerna. Dessa farhågor synes i huvudsak gälla i fråga om tillsättningar av domarbefattningar i och Regeringsrätten, där domstolen kan ha vissa önskemål avseende den blivande domarens bakgrund och särskilda kvalifikationer. Jag håller med om att detta förhållande, i vart fall och i fråga om vissa typer av befattningar, till viss del kan komma att inne- bära vissa nackdelar. Ett alternativ, som jag således i likhet med kom- mitténs ordförande och två av kommittéledamöterna förordar, är därför att , tills det nya anmälningsförfarandet är allmänt accepterat, ge förslagsnämnden ett visst utrymme att arbeta på ett sätt som har likheter med det som används av sådana organ som sysslar med aktiv personalrekrytering. Nämnden skulle alltså i de fall det bedöms vara den lämpligaste lösningen efter beredning även kunna föra fram förslag på lämpliga personer som inte offentlig anmält sitt intresse för anställningen, t.ex. en professor, en advokat eller annan privat yrkesverksam jurist för vilken ett offentligt tillkännagivande av sitt intresse för en domarbefattning av en eller annan anledning kan vara känsligt. Ett sådant förfarande kan t.ex. vara lämpligt då någon person som passar in på den för den aktuella domstolen önskade krav- profilen inte har anmält sitt intresse för den utlysta befattningen. Den av kommittén föreslagna nämnden har en sådan sammansättning och kompetens att ett sådant förfarande inte bör inge några farhågor. I fråga om de två högsta instanserna ingår ju ledamöter från dessa, som väl känner till den egna domstolens behov, i nämnden. I och med att be- redningen av detta ärende sker i nämnden kommer bedömningen av kandidatens lämplighet också att ske av ett organ som är kvalificerat för uppgiften och den föreslagna kandidatens kvalifikationer att bli föremål för offentlighet på samma sätt som gäller för övriga kandidater. Kraven på offentlighet och insyn kommer därför att bli väl tillgodo- sedda. Även om man, som ovan föreslås, använ- der sig av en ordning där det också ges möjlighet att komma i fråga för domarbefattningarna utan att först anmäla sitt intresse offentligt innebär emellertid inte heller detta att regeringen ges full frihet att själv ta fram och utnämna egna kandidater som inte blir föremål för någon som helst offentlig granskning. Någon ytterligare granskning i form av en utskottsmedverkan före utnämningen är därför inte heller i dessa fall behövlig. Genom kommitténs förslag i övrigt kommer beredningsförfarandet att förstärkas och förfarandet präglas av en öppenhet som det för närva- rande inte har. möjligheter till granskning av regeringens domarutnämningar kommer därför att förbättras avsevärt gentemot dagens förhållanden. Av denna anledning finner jag inte heller att regeringen, lika litet som när det gäller övriga domarutnäm- ningar, skall vara bunden att utnämna någon av de av nämnden på för- slag uppsatta personerna, så länge som regeringen inte ges möjlighet att gå utanför sökandekretsen i övrigt. För att regeringen skall kunna ut- nämna annan sökande än någon av dem som nämnden satt upp i för- slagsrum bör det emellertid, som kommittén också anför, krävas att regeringen återremitterar ärendet till särskilt yttrande. Vidare bör regeringen, i de fall avsteg görs från vad nämnden efter en återremittering föreslagit, utförligt motivera skälen härför i utnäm- ningsärendet. Utnämning av högre domare Den särskilda tjänsteförslagsnämnd som föreslås av kommitten skall enligt min mening endast bereda utnämningsärenden som avser justitie- råd, regeringsråd och presidenter. Övriga kallelsetjänster bör sökas på samma sätt om övriga domar- och chefsbefattningar, dvs. Beredningen av dessa utnämningsärenden bör ske i , där också fackliga representanter ingår. Chefska- pet/Ledarskapet har stor betydelse för domstolens inre arbete och berör alla personalkategorier i domstolen. Det är därför angeläget att perso- nalorganisationerna ges möjlighet till inflytande på ett tidigt stadium. Detta är inte är fallet vid MBA-R förfarandet. Det är därför angeläget, att det vid beredning av tillsättningsärenden beträffande chefer, finns facklig representation i . Jag instämmer i vad i sitt särskilda yttrande anfört beträffande ledningen av domstolarna. Jag vill understryka det som sägs i yttrandet om vikten av samråd med alla personalkategorier. Jag vill också understryka vikten av att dom- stolschefen arbetar utifrån intentionerna i MBL och ger förutsättningar för att skapa samverkansformer enligt avtalet om samverkan för ut- veckling. Skulle kommittens förslag om kollegium och plenum vinna gehör är min uppfattning att samtliga personalkategorier skall vara represente- rade i dessa kollegiala beslutsorgan. I direktiven för utredningen framhålls bl.a. att kommittén skall lämna förslag om hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan ut- formas så att den administrativa styrningen av domstolarna och till- synen över den dömande verksamheten förstärks. Jag delar kommitténs syn på vilka utgångspunkterna för en diskussion om domstolschefens roll bör vara (se avsnitt 4.10.2). Därutöver vill jag emellertid tillägga att en viktig uppgift för domstolschefen är att följa upp verksamheten. Min bedömning av domstolschefens roll är en annan än kommitténs. Jag anser att domstolarna måste ha ett tydligt chefskap, vars viktigaste uppgift är att leda domstolen utan att inkräkta på de enskilda domarnas självständighet avseende själva dömandet. De regler som ger domaren en oavhängig ställning måste antas vara tillkomna till skydd för sam- hället/medborgarna och inte till skydd för domarna mot domstolsintern administrativ ledning. Jag anser därför att det går att utforma dom- stolarnas ledningsfunktion så att den ligger i linje med vad som gäller för övrig liknande offentlig verksamhet samt med vad som gäller för moderna arbetsplatser. Detta behöver inte inverka på vad som före- skrivs i regeringsformens 11 kap 2 § om att ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Kommittén har gjort en kartläggning beträffande innebörden av den enskilde domarens självständighet men har i det närmaste avstått från att utveckla det tydliga chefskapets behov och krav. Enligt min mening krävs det en tydlig beskrivning av de krav som uppdragsgivarna och de anställda ställer på chef/ledarskap i domstolarna för att man skall kunna lägga fram förslag, om hur den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten skall kunna förstärkas. Vidare behöver det klargöras, vilka instrument som chefen behöver disponera för att kunna utöva detta. Det är ömtåligt att diskutera det tydliga chefskapets behov och krav samt att göra en lämplighetsavvägning mellan självständigheten och chefskapet. Det är troligen därför, som betänkandet har en obalans i argumenteringen till förmån för en odefinierad och oprecis självständighet för domarna. Enligt min mening ligger den kanske viktigaste gränslinjen mellan administration och självständighet i skärningspunkten mellan kraven ifråga om å ena sidan kvalitet och rättssäkerhet och å andra sidan effektivitet och resurser. Det är givet att den enskilde domaren i varje mål och ärende har att helt självständigt iaktta givna processuella och materiella regler. Likaså är det givet att verksamheten i domstolarna måste bedrivas inom ramen för de resurser som ytterst ställt till förfogande. Resurserna måste rimligen antas vara avsedda att tillgo- dose behoven för att uppnå uppställda verksamhetsmål. Varje enskild domare har ett lika berättigat krav på självständighet, oavsett hur dom- stolens ledningsfunktion är organiserad, enrådighet, plenum eller kolle- gium. Den administrativa ledningsorganisationen är därför inte en självständighetsfråga. Enligt det arbetsrättsliga kontraktet ankommer det på arbetsgiva- ren att organisera, leda och fördela arbetet. Chefen är den inom en domstol som ytterst företräder arbetsgivaren. Enligt kontraktet måste alla anställda fortlöpande uppfylla ett krav på lämplighet och kompe- tens. Arbetsuppgifterna skall utföras på ett godtagbart sätt både ifråga om innehåll, kvalitet och tidsåtgång. Ambitionen för varje enskild dom- stol och domare måste vara att med iakttagande av processuella och materiella regler och inom ramen för givna resurser sträva efter att enligt bästa förmåga infria de verksamhetsmål som statsmakterna ställer upp. Det kanske viktigaste interna styrmedlet i en domstol är att be- stämma innehållet i arbetsordningen med dess föreskrifter bl.a. i fråga om lottning av mål och indelning av domare för tjänstgöring. För detta kan ges riktlinjer på överordnad extern nivå. Varje domare är självstän- dig i de mål som fallit på hans lott men kan inte motsättningsvis göra anspråk på tilldelning av det ena eller andra målet. De nu avsedda kompetensfördelningsfrågorna måste sålunda lösas på andra bevekel- segrunder, där domstolschefens befogenheter och ansvar ställs mot oavhängighetsfrågor av annan art och medinflytandefrågor. Det är från de angivna utgångspunkterna som man bl.a. har att reglera budgetprocessen samt att bestämma domstolschefens lednings- befogenheter och bedöma vilket förvaltningsansvar, som kan åläggas och avkrävas honom. I budgetprocessen är det enligt min uppfattning av stor vikt att den enskilda domstolens och dess domares syn på den egna verksamheten och dess behov når ända fram till den anslagsbeviljande instansen. Det svenska förvaltningsförfarandet erbjuder en lösning för detta, även inom ramen för eget beslutsfattande av domstolschefen nämligen, om det förskrivs att chefens beslut skall fattas i närvaro av t.ex. vissa domare i domstolen. närvarande ges då individuell reservations- rätt i förhållande till chefens beslut. Detta är ett förfaringssätt som jag anser bör prövas även inom domstolsadministrationen. De kollegiala beslutsorganen tillkom innan domstolscheferna ålades dagens ansvar för förvaltningen och innan reglerna om medbestäm- mande och samverkan i arbetslivet tillkom. Det är tveksamt om de kollegiala beslutorganens befogenheter, som utredningen föreslår, är förenliga med det förvaltningsansvar som ligger på chefen. Beslutsord- ningen innebär att chefen i viktiga administrativa frågor kan bli över- av kollegiet. Samhället utvecklas med ökande krav på effektivitet och flexibilitet. I detta ligger även att människors livsstil och värderingar förändras. I den processen behöver även arbetssätten anpassas till samhällsföränd- ringarna. Nya sätt att arbeta uppstår och det utvecklas nya organisa- tionsstrukturer. Människor kräver mer delaktighet och mer personligt ansvar. Det utvecklas en kultur som präglas i ökande grad av gemen- sam problemlösning, ömsesidig respekt och god information. Det är därför naturligt att även arbetssätten inom domstolarna förändras. I det samverkans- och utvecklingsavtal som parterna på det statliga arbetstagarområdet träffade och som även gäller för domstols- väsendet konstaterade parterna att den snabba utvecklingen i omvärlden ställer stora krav på den statliga sektorns effektivitet och flexibilitet och att det därför är nödvändigt att myndigheterna har stor förmåga att anpassa sig till förändrade förhållanden. Avsikten med avtalet är att de lokala parterna själva skall utveckla sådana samverkansformer som passar i den aktuella verksamheten och organisationen. Jag anser att det bör finnas goda möjligheter att även i domstolarna utveckla ett samverkansarbete, som omfattar samtliga personalkategorier och som respekterar och värnar domarens självständighet i dömandet. Lösningarna bör kunna variera och anpassas till de olika domstolarna beroende på storlek och andra enskilda förhållanden. Enligt min mening är det värdefullt om domstolschefen har ett råd- givande organ (ledningsgrupp) till sitt stöd. Sammansättningen kan va- riera från domstol till domstol beroende på storlek och organisation men det är viktigt att ledamöterna ser till hela domstolens intresse och inte uppfattar sig som företrädare för enskilda arbetsgrupper. Led- ningsgruppens arbete bör kompletteras genom att frågor av över- gripande karaktär förbereds enligt reglerna i medbestämmande- och samverkansavtalen. Ett sådant arbetssätt har den fördelen att samtliga personalkategorier i ett tidigt skede har möjlighet att påverka och att förståelsen för olika beslut på det sättet kan öka. Sammanfattningsvis talar bl.a. diskrepansen mellan beslutsordningen och domstolschefens förvaltningsansvar samt medbestämmande- och samverkansreglerna för att kollegium och plenum har spelat ut sin roll som beslutsorgan vid underrätterna. Däremot talar mycket för att det vid varje domstol förutom olika samverkansgrupper även skall finnas ett rådgivande organ (ledningsgrupp) till domstolschefen, eftersom be- slut i realiteten grundar sig på en process, utan tydlig början, och dom- stolschefen redan inledningsvis i den processen behöver diskussions- partners. Huvudprincipen bör vara att domstolschefen, med möjlighet att delegera, bör besluta i de flesta administrativa ärenden i domstolen efter lämplig intern beredning och samverkan med de olika personal- kategorierna. Domstolschefens beslutsfattande kan kompletteras med föreskrifter om att vissa beslut skall fattas i närvaro av t.ex. vissa domare i domstolen, som skall ha individuell reservationsrätt. Den inre styrningen av domstolarna Med hänsyn till den särställning som domstolar och den dömande verk- samheten har bör sådana administrativa beslut som rör domares själv- ständighet i dömandet fattas av domarna i plenum/kollegium vid dom- stolen. En sådan beslutsform utgör den bästa garantin för att självstän- dighetsprincipen iakttas och är i överensstämmelse med de internatio- nella överenskommelser och rekommendationer som biträtt och som presenteras i betänkandet. Domare är normalt uppmärksamma på principen och är närmast till att bevaka att inga övertramp sker. Det är svårt att uttömmande ange alla de frågor som rör dessa aspekter. Förutom de som kommittén har angett tillhör också, enligt min mening, anslagsframställning och budget det område som skall vara föremål för ett kollegialt beslutsfattande.