sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I det fall man önskar ge klimatpolitiskt betungande åtagande till företag som inte betalar koldioxidskatt kan de båda projektbaserade mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling vara ett tillvägagångssätt. I den norska kvotutredningen analyseras relativt ingående för- och nackdelar av att införa ett handelsystem före ikraftträdandet av Kyoto- protokollet. Analysen utmynnar i att man avråder ett tidigt införande. Analysen tar sin utgångspunkt i det breda kvotsystem som utred- ningen föreslår skall genomföras med början innebärande att av de norska växthusgaserna omfattas av kvotplikten. För de resterande föreslår utredningen ytterligare utredningar för att utröna om även dessa i ett senare skede kan inkluderas i handels- systemet. Under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod finns det, för- utom en internationell marknad för utsläppsrätter, också de två andra mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling att tillgå. När man undersöker om ett upprättande av ett nationellt kvotsystem leder till att de samlade kostnaderna för att uppfylla för- pliktelserna reduceras och därmed bidrar till en ökad kostnadseffek- tivitet är det, enligt den norska utredningen, tre olika förhållanden som bör undersökas: Infasningen av handelssystemet 213 Leder en tidig kvotplikt till att åtgärder som reducerar kostnaderna för att uppfylla Kyotoprotokollets åtagande kommer till stånd och som annars inte skulle ha kommit genomförts Leder en tidig kvotplikt till att osäkerheten om det framtida kvotpri- set reduceras och därmed ger ett bättre underlag för beslut om utsläppsbegränsande åtgärder Leder en tidig kvotplikt till en inlärningseffekt Om man tidigt genom lagstiftning etablerar en tidpunkt då regelverket för kvotsystemet införs, vilket är en annan sak än att införa kvotplikt, kommer företagen att ta hänsyn till detta i sina långsiktiga investe- ringsbeslut. Dessa investeringar kommer sedan till stånd när företagen finner det lämpligt och de är, enligt utredningen, oberoende av om kvotplikten införs än Kyotoprotokollets första åtagan- deperiod. Således menar den norska utredningen att givet att etable- ringen av regelverket ske tidigt vinner man inget utifrån ett kostnads- effektivt perspektiv på att också införa en tidig kvotplikt. Med en tidig kvotplikt ges tid till myndigheter och kvotpliktiga att lära sig hur systemet är tänkt att fungera och kan då även upptäcka eventuella fel och brister. Dessa kan korrigeras innan Kyotoproto- kollets åtagandeperiod och leda till ett bättre fungerande system under den första åtagandeperioden. Detta skulle då vara ett argument för en tidig kvotplikt då kostnaden för att göra fel är högre under Kyotoproto- kollets första åtagandeperiod då har ett internationellt åtagande att leva upp till. Den norska utredningen menar att erfarenheter från en tidig förstahandsomsättning kan ha betydelse men detta kan ske utan att införa en tidig kvotplikt. Exempelvis kan myndigheterna sälja utsläpps- rätter för åren 2008–2012 på ett tidigt stadium. Införande av en tidig kvotplikt kan även stimulera aktörerna till att handla med andra norska aktörer på andrahandsmarknaden. Detta kan ge aktörerna en bättre översikt över den nationella marknaden för utsläppsrätter och skapa möjlighet till att prova ut olika typer av han- delsstrategier. Dessa erfarenheter menar utredningen kan komma att bli relevanta också för handel med kvoter . Det är framför allt två faktorer som skiljer en kvotplikt och en kvotplikt under Kyotoprotokollet. Dels har inte en inter- nationell förpliktelse och då måste myndigheterna fast- ställa utsläppstaket i kvotsystemet på annat sätt, vilket inte är självklart hur detta skall utformas. Dels är det nationella kvotsystemet i utgångs- punkten inte kopplat till ett internationellt system med Kyotomeka- nismer. Om exempelvis utsläppstaket sätts till samma som för Kyotoprotokollet och om detta åtagande endast uppfylls genom in- 214 Infasningen av handelssystemet hemska åtaganden leder detta till att åtgärdskostnaderna blir högre. Det förutsätts då att kostnaderna för norska utsläppsbegränsningar av växthusgaser är högre än i utlandet. Ett alternativ till enbart ett natio- nellt system som då diskuteras är att kombinera det nationella systemet med mekanismer som kan hålla nere priset på kvoter i . Ett sådant alternativ är att de kvotpliktiga genomför åtgärder utomlands som motsvarar Kyotoprotokollets två andra mekanismer gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Det skulle, enligt den norska utredningen, bli komplicerat om på egen hand skulle sätta upp en kontrollapparat för att godkänna sådana krediter då ett internationellt regelverk senare kommer att skapas för dessa meka- nismer under Kyoto. Vidare anser den norska utredningen att erfaren- heterna från pilotfasen av AIJ är att det tar tid att etablera sådana pro- jekt. F.n. undersöks möjligheterna att göra detta inom ramen för Öster- sjösamarbetet där en testing-ground skulle inkludera såväl handel som mekanismen Gemensamt Genomförande. Den norska utredningen konstaterar dock att ett norskt kvotsystem i stället för de styrmedel som används i på ett enklare sätt kan kopplas till andra länders kvotsystem som utreds i och och som är på väg att genomföras i . Hur sådana regionala kvotsystem kommer att påverka kostnaderna i beror på de andra ländernas kostnader för att begränsa utsläppen och på det totala tak som används. Det är många juridiska, ekonomiska och mil- jömässiga problemställningar som måste undersökas med dessa försla- gen. De slutsatser som kan dras av den ovan förda diskussionen är att det finns för- och nackdelar av ett införande av ett handelssystem innan ikraftträdandet av Kyotoprotokollet. De slutsatser som dragits i den norska utredningen gäller i huvudsak även för del. Utöver den norska utredningens slutsatser måste också EU:s initiativ om ett par- tiellt införande läggas. Min bedömning är att ett handels- system bör omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt agerande. För del bör detta innebära handel med våra grannländer och EU, eller delar därav. initiativ kommer att värderas av respektive medlemsland varför ytterligare alternativ om tidigarelagd införande från svensk sida kan komma att komplicera kommissionens agerande. Jag anser därför att bör inrikta sig på att ta fram regler för ett system efter en ratificering av Kyotoprotokollet som tidigareläggningen bör ske inom EU- kommissionens förslag. En förutsättning bör då vara att förslaget anpassats enligt vad jag sagt ovan. 20Övervakning och kontroll av handelssystemet För att skapa tilltro till systemet med handel av utsläppsrätter krävs att systemet övervakas och kontrolleras. Likt många andra system bör systemet med utsläppshandel bygga på att ansvaret för att mäta, rap- portera och kontrollera de totala utsläppen skall ligga på de som omfattas av kvotplikt. I den norska kvotutredningen, som överlämnade sitt betänkande , redovisas ett förslag till hur övervakningen och kontrollen av ett handelssystem kan utformas. Beskrivningen i detta kapitel bygger i hög grad på detta förslag.1 Rapporterings- och kontrollsystemet skall byggas upp så att det säk- rar att den kvotpliktiges rapportering av utsläppen är beräknat eller mätt i förhållande till de krav som de svenska myndigheterna ställer upp, vilka i sin tur är i överensstämmelse med de riktlinjer som klimat- konventionen har satt upp. Systemet bygger på att ansvaret för beräkning, kontroll och rappor- tering skall läggas på de kvotpliktiga. Detta förutsätter då att dessa själva är i stånd att kartlägga, kontrollera och rapportera sina utsläpp till kontrollmyndigheten. De kvotpliktiga får ta konsekvenserna av av- vikelser i förhållande till uppställda krav. Det blir då viktigt att bygga upp rutiner på dels kvotpliktig nivå, men också på myndighetsnivå. 1 NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser. 216 Övervakning och kontroll av handelssystemet Rapporterings- och kontrollelement i ett nationellt system för handel med utsläppsrätter (hämtat från NOU 2000:1). med bistånd från SCB Utveckla standardmetodik för kartläggning av utsläpp på kvotpliktsnivå Utveckla ett standardiserat rapporteringsformat Kartläggning av utsläpp, egenkontroll och rapportering till kontrollmyndighet Mottagning av inrapporterade data från kvotpliktiga En första kontroll av de kvotpliktigas rapporter Avstämning av rapporterade utsläpp på makronivå Avstämning mot utsläppsregister samt slutlig accept av kvotpliktigas rapporter Rapportering till nationellt ansvarig myndighet för utsläppssystemet Avvikelse hantering och omräkning Oberoende system- revision efter behov Övervakning och kontroll av handelssystemet 217 20.1Utveckling av standardardiserad beräkningsmetodik och rapporteringsformat ansvarar för att sammanställa de årliga utsläp- pen av växthusgaser. Utsläppen redovisas till regeringen och rapporte- ras vidare till . Rapporteringen ligger till grund för en bedömning hur klarar sina åtaganden enligt konventio- nen. Utsläppsinventeringen följer de riktlinjer som tagits fram av IPCC för rapportering till klimatkonventionen. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar under förutsättning att metodiken är dokumenterad och går att granska. Beräkningsmetodiken bygger i huvudsak på aggregerad data. En metodutveckling måste påbörjas för att göra det möjligt att beräkna utsläpp för de som omfattas av kvotplikt. När ett system för handel med utsläppsrätter har etablerats skall de samlade utsläppen från kvot- pliktiga källor tillsammans med utsläpp från sektorer som inte ingår i systemet utgöra de totala utsläppen från . Dessa bildar då grunden för framtida svensk utsläppsrapportering till klimatkonven- tionen och EU. bör ha ansvaret för att utveckla en stan- dardiserad beräkningsmodell för beräkning av utsläppen på kvotplikts- nivå. Utgångspunkten kan då vara det sätt på vilket beräkningarna sker . Arbetet bör sker i samarbete med representanter för relevanta branschorganisationer, miljöorganisationer, experter och forskare. Beräkningsmetodiken bör vidare dokumenteras för att göra det möjligt för myndigheter och andra användare att kontrollera beräkningarna. Vidare bör övervakningsmyndigheten utveckla ett standardiserat rapporteringsformat för de kvotpliktiga där all relevant data ingår. Det skall ges tillräcklig information som gör det möjligt för övervak- ningsmyndigheten eller någon annan att kunna rekonstruera utsläpps- beräkningarna från de kvotpliktiga. Rapporteringsformatet bör också innehålla bakgrundsinformation som förbättrar myndighetens möjlighet för insyn och verifikation av de kvotpliktigas förhållande. Exempel på sådan information är produktionsnivåer och köp och försäljning av olika insatsvaror. 218 Övervakning och kontroll av handelssystemet 20.2Den kvotpliktiges egenkontroll och rapportering rapporterar de flesta anläggningar med tillstånd sina årliga ut- släpp till tillsynsmyndigheten. Med egenkontroll avses i detta samman- hang verksamhetens interna kontroll som är pålagt i förhållande till internkontrollföreskrifterna. Vid senare revision och kontroll av företaget skall analysen som ligger till grund för rapporteringen finnas dokumenterad hos den kvotpliktiga. Utifrån den information som rap- porteras in från de kvotpliktiga skall det gå att härleda hur utsläpps- beräkningarna har skett på och bör omfatta en beskrivning av mätmeto- der och hur utsläppen har beräknats. Utöver de kontrollfunktioner som skapas på kvotpliktsnivå behöver även en kontroll skapas på myndighetsnivå. I det norska förslagen delas myndighetskontrollen in i fem olika delar: Det första delen avser en initial kontroll av de kvotpliktigas rappor- tering. Kontrollen går ut på att följa upp om rapporteringen är komplett så att alla källor och växthusgaser är inkluderade. Vidare ingår att undersöka om rapporteringen följer de standardiserade rapporterings- formaten (rutinerna) som tagits fram. För att säkerställa att det råder en överensstämmelse mellan rapporteringen från de kvotpliktiga och den nationella utsläppsräkenskaperna ingår det bl.a. att se till att samma metoder, definitioner och emissionsfaktorer har använts. Det andra delen avser att stämma av de inrapporterade utsläppen mot annan nationell statistik. De riktlinjer som har utarbetats av IPCC baseras i huvudsak på makrodata på grund av att dessa data är de mest tillförlitliga i många länder. Det gäller att se till att summan av utsläpp från de kvotpliktiga är i överensstämmelse med dessa makrodata. Det kan exempelvis röra sig om att kontrollera data från de kvotpliktiga mot den totala förbrukningen av olika energivaror eller totala avfalls- mängder i ekonomin. Det tredje delen avser att ge övervakningsmyndigheten möjlighet att företa stickprovskontroll av kvotpliktiga i form av anläggningsbesök. (se 20.4 nedan). Den fjärde delen av kontrollen avser tillvägagångssätt vid ändring av beräkningsmetodiken. En sådan ändring kan vara föranledd av att nya metoder och forskningsresultat finns tillgängliga som på ett bättre sätt beräknar de faktiska utsläppen. Det kan också finnas andra anled- Övervakning och kontroll av handelssystemet 219 ningar till att ändra beräkningsmetodiken. Initiativet till ändringen av beräkningsmetodiken bör kunna tas av samtliga aktörer, men det slut- liga beslutet om ändringen bör tas av övervakningsmyndigheten. För att osäkerheten bland de kvotpliktiga inte skall bli för stor bör ändringar i beräkningsmetodiken inte ske för ofta. Den femte och sista delen i myndighetskontrollen avser inleveran- sen av utsläppsrätter/utsläppsreduktioner från de kvotpliktiga och kontroll av innehavet av utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. När myn- digheten har godkänt de slutliga utsläppen skall en kontroll göras av ett innehav av utsläppsrätter. Detta samlas i ett nationellt kvotregister. Kontrollen av utsläppsrätterna skall avse dels äganderätten till utsläppsrätterna, dels om dessa är giltiga. Kontrollen avser vidare att fastställa att innehavet av utsläppsrätter minst uppgår till utsläppen. Ett lika stort antal utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläppen dras från marknaden. I de fall innehavet av utsläppsrätter hos kvotpliktiga inte uppgår till de totala utsläppen bör de kvotpliktiga ges tillfälle att under exempelvis ha möjlighet att komplettera sitt inne- hav. Till detta kan läggas en sjätte del som avser ansvar för internationell rapportering. Denna rapportering avser dels att uppfyller åta- ganden om tillåtna utsläpp, dels att vi uppfyller de regler som finns för användning av de flexibla mekanismerna. Den övervakningsmyndighet som här avses bör enligt min uppfatt- ning utgöras av en oberoende myndighet som i sin verksamhet får stöd av redan befintliga myndigheter med ansvar inom klimatområdet men också av branschföreträdare för olika delar av näringslivet. 20.4En oberoende tillsyn av det nationella systemet kontrolleras och uppbärs uppbörden av koldioxidskatter i huvud- sak av . Kontrollerna bygger på respektive företags egen bokföring avstämd emot uppbörden. Införseln av varor som är pålagda koldioxidskatt kan också kontrolleras. Förutom Riksskatte- verket utför även kontroll av uppbörd av skatter liksom naturligtvis tullar. Jag anser att tillsynen av företagens agerande skulle kunna skötas av eller varför något ytter- ligare separat organ utöver kontrollmyndigheten inte behöver tillska- pas. 220 Övervakning och kontroll av handelssystemet 20.5Uppbyggnaden av ett nationellt register Som nämndes ovan skall en kvotpliktigs innehav av utsläppsrätter och utsläppsreduktioner kunna kontrolleras. För detta ändamål bör ett register skapas som håller reda på vilken som är ägare till utsläpps- rätterna/utsläppsreduktionerna. Dessa bör helst vara internationella. Det pågår en internationell diskussion om utformningen av nationella register. Ett förslag föreligger som innebär att varje land skapar ett nationellt register där samtliga transaktioner avseende de tre meka- nismerna i Kyotoprotokollen registreras. Varje ägare till utsläppsrätter skall inneha ett konto i respektive lands register. Samtliga köp och för- säljningar av utsläppsrätter debiteras ett konto och krediteras ett annat konto. På så sätt kan man hålla reda på vilka som är ägare till utsläppsrätterna. Sker handel mellan två aktörer i olika länder kommer transaktionen att debiteras ett konto i ett register och kredite- ras ett konto i ett annat register. Inom EU föreligger det ett förslag om riktlinjer för sådana natio- nella register.2 Syftet med nationella register, enligt detta förslag, är dels att hålla reda på industriländernas initialt tilldelade mängder och förändringar via förvärv och överlåtelse av utsläppsminskningsenheter, certifierade utsläppsminskningar eller del av tilldelad mängd, dels utnyttjas vid kontroll av efterlevnad. Vägledande vid etableringen av nationella register bör, enligt för- slaget, vara insyn, integritet och konsistens. Det krävs insyn som gör det möjligt att granska parternas register, vilket underlättar handel och förbättrar marknadens funktionssätt. Integriteten avser behovet av för- säkra sig om att samtliga transaktioner som påverkar parternas till- delade mängder också reflekteras i de nationella registren. Några av de riktlinjer som dras upp i förslaget är att varje industri- land med bindande åtaganden skall tilldela ett unikt serienummer till varje ton koldioxidekvivalent i landets tilldelade mängd. I serienumret skall framgå ursprungslandet, den relevanta åtagandeperioden samt en identifikation av den tilldelade mängden. Även certifierade utsläpps- minskningar och utsläppsminskningsenheter skall tilldelas unika serie- nummer. Parternas nationella register skall vara datoriserade och handel skall bokföras i ett standardiserat elektroniskt format och vara i realtid. För- värv eller överlåtelse mellan industriländer skall leda till att enheter tas 2 APPENDIX C Rules and Guidelines for national registry systems. Submission by on behalf of Community, its Member States and , , , , , , , and . Övervakning och kontroll av handelssystemet 221 bort från ett lands nationella register och läggs till ett annat lands. Vid slutet av åtagandeperioden när en part skall visa efterlevnad görs detta genom att överföra enheter från sitt nationella register till ett datori- serat konto som administreras av klimatkonventionens sekretariat. Dessa enheter tas från marknaden och kan därefter inte handlas. 21 Utformningen av sanktioner För att ett system med överlåtbara utsläppsrätter skall fungera på avsett sätt måste det också finnas ett sanktionssystem i de fall som aktörerna inte lever upp till sina förpliktelser. Dessa förpliktelser består dels att följa de mät- och rapporteringsrutiner som fastställts och som redo- visades i föregående kapitlet, dels att leverera in utsläppsrätter som motsvarar utsläppen från anläggningen. Vid åtagandeperiodens slut sker en avstämning då myndigheterna fastställer om företagarens innehav av utsläppsrätter minst motsvarar utsläppen från anläggningen. Dessa utsläppsrätter är förbrukade och tas från marknaden. Det är förbjudet för företaget att släppa ut mer än innehavet av utsläppsrätter. Skulle ett företag ändå ha släppt ut mer än vad innehavet uppgår till riskerar det att få betala en överskridande- avgift. För att undgå att betala denna avgift har företagaren en möjlig- het att inom en viss tidsrymd reglera sitt utsläpp. Detta sker genom att köpa utsläppsrätter motsvarande den överskridna mängden på markna- den. En lämplig längd på denna kan vara 2 månader. Det finns flera skäl till att sätta en hög överskridandeavgift. Ett skäl är att en hög avgift i förhållande till marknadspriset på utsläppsrätter med leder till att företagaren utnyttjar marknaden för att korrigera sitt innehav av utsläppsrätter. Likviditeten i marknaden ökar som den administrativa bördan för myndigheten blir lägre. En hög avgift verkar därför självuppfyllande. Om tilldelningen av utsläppsrätter sker gratis kan företag som inte uppfyller sina åtaganden bestraffas genom att tilldelningen för den kommande åtagandeperioden blir i motsvarande grad lägre. Om företagaren inte rättar sig efter sanktionerna finns ytterligare en sanktionsmöjlighet mot befintlig verksamhet med tillståndsplikt. Myn- digheten kan ansöka hos domstol om rätten att få dra in verksamhetens tillstånd. Beslutar domstolen om att dra in tillståndet förlorar verksam- heten även rätten till sina utsläppsrätter. Australian Greenhouse Office. Designing the market. Bohm, P. Government Revenue Implications of Carbon Taxes anf Tradeable Carbon Permits: Efficiency Aspects. 50th Congress, , MA 22-25 1994 Bohm, P. Joint Implementation as Emission Qutoa Trade: An Experiment Among Four Nordic Countries. Bohm, P. – with Special Reference to the Kyoto Protocol. TemaNord 1999:506 , Potential of Including Non.Combustion Sources Of GHG Emissions in a Program. National Round Table on the Environment and the Economy. Cramton, P., och , S. Tradeable Carbon Permit Auctions. How and why to auction not grandfather. Education Initiative, Handbook, and the , 1999 Climate Related International Energy Cooperation Progress Report 1998 Svensk Elmarknad 1998. KOM(00) 87. om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen (Framlagd av kommissionen) Ramkonvention om klimatförändring (Klimat- konventionen). Svensk översättning i Bilaga 1.2 Prop. 1992/93:179. Golombek, R., , M., Kverndokk, S., och , O. Egenskaper ved tilldelningsformer for natjonale klimagasskvoter. Grubbs, M., Vrolijk, C. and . The Kyoto Protocol. Haites, E., Hornung, R. Analysis of Program Design Features. National Round Table on the Environment and the Economy. Haites, E., Hornung, R. Analysis of Options for Distributing Allowances by Auction. National Round Table on the Environment and the Economy. Haites, E., Hornung, R. Analysis of Options for Gratis Distribution of Allowances. National Round Table on the Environment and the Economy. Hargraves, T; : Description of an Upstream Approach. Center for , 1998 Hargraves, T., , N., , S. pracital Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EC. Hinchy, M., , B.S. Developing a Framework ABARE Reserch Report 98.1 Hornung, R., Haites, E. Design Options in a for the Treatment of Fossil Fuels Used as Feedstocks. National Round Table on the Environment and the , M, Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, . Se bilaga i detta betänkande. /OM/PriceWaterHouseCoopers/. Handel med utslippskvoter for klimagasser Implementering av et system for kvotehandel i og . IPCC, for Combatting Climate Change, kapitel 11. IPCC, : Chapter 4. IPCC, Revised 1996 IPCC : Workbook Overview. IPCC, Revised 1996 IPCC : Workbook Industrial Processes. Leyser, B. Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning, se bilaga i detta be- tänkande En effektiv miljöpolitik Bilaga 6. Miljö och ekonomi - scenarier fram SOU 2000:45 Litteraturförteckning 227 , andra nationalrapport om klimat- förändringar. Mullins, F. Lessons from existing trading systems for international greenhouse gas emission trading Information Paper 1997 Mullins, F., Baron, . International Greenhouse Gas Emission Working Paper No. , Metangas från avfallsupplag. Åtgärder för att minska utsläppen. , Mindre avfall genom handel. Rapport 4648 , Statistikmaterial för rapportering till IPCC för åren 1990, 1997 och 1998. Nordiska Ministerråd, Omsettelige utslippskvoter i NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser.Virkemiddel for å möte utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen. Taking Action against Climate Change: The Kyoto Proposal. Working Party No. 1 on Macroeconomic and Structural Policy Analysis. , Kyotoprotokollet till om kli- matförändring Regeringens proposition 1992/93:179, Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. , R., , J.