sou · GOB328d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ytterligare en annan intressant belysning av interaktionerna mellan samhällsutveckling och kompetens ges av en analys av skillnaderna mellan och när det gäller den i IALS uppmätta läsförståelsen. ligger bäst till i dessa test och således även bättre till än . Av de variabler som fanns med i studien var det tre som förklarade huvuddelen av skillnaderna mellan individer i och : –svenskarna deltar i större utsträckning i livslångt lärande –svenskarna följer noggrannare med i aktuella händelser –svenskarna använder oftare bibliotek. För arbetslösa bidrog även faktorn läsa böcker och skriva brev till förklaringen av skillnaderna. När det gäller ungdomar förklarades två tredjedelar av skillnaderna av faktorerna använder oftare bibliotek och deltar oftare i frivilligaktiviteter. Individnivå – internationella översikter Forskningsresultaten för 15 länder visar att avkastningen på utbildning i är låg både för kvinnor och för män. ligger på samma låga nivå som liksom och när det gäller kvinnor. Avkastningen är i allmänhet högre för kvinnor än för män – dock ej . I , och har avkast- ningstrenden varit nedåtgående medan den varit uppåtgående i Dan- mark, , och . Skillnaderna i avkastning har inte utjämnats mellan länderna. Varje ytterligare utbildningsår ger ungefär samma avkastning som tidigare utbildningsår, men med vissa undantag. För del handlar det om att den komprimerade löneskalan inte ger så mycket avkastning av utbildning för kvinnor medan det för männen mer handlar om att de avslutande åren på en längre högskole utbildning inte ger så hög avkastning. Många forskare rekommenderar statliga ingrepp för att stödja ut- bildning av barn till resurssvaga föräldrar. Basutbildning är viktig ef- tersom den påverkar förutsättningarna för livslångt lärande. Men hög- skoleutbildning är också viktig i perspektivet av sambandet mellan forskning och ekonomisk tillväxt. Höga skatter minskar utbildningsin- citamenten. När det gäller vuxna kan det vara särskilt viktigt att få arbetslösa i arbete. Det minskar välfärdskostnaderna även om statliga insatser medför snedvridningar i ekonomi. Någon stark argumentering från forskarhåll för att man borde satsa på utbildning på grund av externa effekter och att den samhällsekono- misk avkastning därför är högre än den privata har inte förekommit . Resultaten har varit alltför osäkra och motsägelsefulla på denna punkt. Endast en statsfinansiell kalkyl finns att rapportera för . Den avser och visar att öven i detta avseende ligger lågt jämfört med andra länder (1998a; SOU 1999:39). Individnivå – svenska och andra studier och översikter genomgång (1999) bekräftar att utbildningens lönepremie ligger på relativt lågt i – på – och är approxima- tivt linjär, eventuellt lite lägre för män då det gäller kortare högskole - utbildningar jämfört med gymnasieskola och längre högskoleutbildning. Den har sjunkit (1968–1981) men sedan stabiliserat sig (1981–1991) ochs ökat . bedömning är att utbildningens lönepremie ligger lägre i än i framför allt men även i och . Avkastning på arbetslivserfarenhet och senioritet verkar också vara låg i . Avkastningen på humankapitalinvesteringar är högre i privat sektor än i offentlig. Till de högskoleutbildningar som visat sig ge en högre avkastning än andra hör dem för läkare, civilingenjörer och ekonomer. Arbets- marknadsutbildningen verkar ha gett högre avkastning än då den mer tycks ha använts för att berättiga till en ny a-kas- seperiod. En av de få svenska studier som tagit upp skillnader i effekter av olika inriktning på vuxenutbildningssatsningar är studie om arbetsmarknadsutbildning. Inkomsteffekterna av arbetsmarknadsutbildning var för det mesta negativa även om de förbättras något över tiden. Genomgående är dock resultaten något bättre för kvinnor än för män och sämst för ungdomar. Vad gäller kursinriktning är resultaten: –entydigt negativa effekter av icke-yrkesinriktade kurser för alla deltagare –positiva effekter av kurser i hälso- och sjukvårdsarbete –negativa effekter av kurser i tillverkningsarbete. Samma studie visar att avkastningen på direkta utbildningsinvesteringar i arbetslivet är hög. För det mesta handlar det om allmän, dvs. inte företagsspecifik utbildning och det är den allmänna utbildningen som har effekter på de anställdas inkomster. Dessa resultat stöds också av internationell forskning. Utbildning i arbetslivet ger produktivitets- och löneeffekter men mest handlar det om allmänna utbildningsinvesteringar. Däremot tycks inte finnas något egentligt stöd för 142 Utvecklingstendenser – utmaningarna hypotesen att de anställda (med undantag för lärlingar) bidrar till finansieringen av utbildningen genom lägre löner . En förklaring till det skulle kunna vara en sammanpressad löneskala som gör att arbetsgivarna får ut en större del av avkastningen på utbildningsinvesteringarna och därmed har störst intresse av att de genomförs. Den relativt låga avkastningen på högskoleutbildning i har an- tagligen påverkat tillströmningen till högskolan men även andra faktorer har haft en inverkan – dimensionering, social snedrekrytering och arbetslöshet. Ett problem med de internationella jämförelserna är att om man vill göra en jämförelse av privatekonomiska kalkyler måste man även ta med studiestöd och skatter. Dylika internationella jämförelser finns ännu inte att tillgå i någon större utsträckning. För svensk del ökar stu- diestödet avkastningen medan skatterna drar ner den. Andra faktorer som normalt inte beaktas i avkastningskalkyler är skillnader mellan utbildningsgrupper i t.ex. arbetslöshet, förvärvsfre- kvens och pensionsålder. Ett räkneexempel utifrån konstaterade samband mellan utbildning, förvärvsfrekvens och tid i arbetslivet (i stället för traditionella standardantaganden) visar att de minskar avkastningen på gymnasieutbildning medan avkastningen på högskoleutbildning inte påverkas nämnvärt. Standardantagandena ligger således närmare verkligheten för högskoleutbildade än för gymnasieutbildade. Skillnaderna blir större till fördel för högskoleutbildning. Minskad risk för arbetslöshet till följd av högre utbildning bör också öka avkastningen. (1999) resonerar tämligen utförligt om utbildning för ung- domar kontra vuxna. Ett utbildningssystem bör säkert innehålla båda delarna men frågan är om man inte gått för långt i satsningar på vuxna – arbetsmarknadsutbildning och Kunskapslyft. I viss mening är det trivialt att påstå att det är bättre att satsa på unga än äldre. Allt annat lika kan de unga ha nytta av utbildning . I ett räkneexempel visas att om man uppskjuter en utbildning minskar nuvärdet av livsinkomsterna med 30–(beroende på diskonteringsfaktor). (1999) är sammanfattningsvis skeptisk till höga utbildnings- bidrag och utbildning sent i livet. Även små avgifter, som man kan få låna till, är viktiga ur effektivitetssynvinkel. Han frågar sig varför man ska ge större studiestöd till arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbild- ning än till ungdomsutbildning. Ett argument för vuxenutbildning kan vara att alternativkostnaden är lägre vid ofrivillig arbetslöshet än för ungdomar i högskolan som skulle kunna få ett jobb. ventioner till vuxenutbildningen riskerar dock att stimulera ungdomar att skjuta på sina studier. (1999) finner även vissa belägg i för kompel- mentaritetshypotesen, dvs. att inlärning ger högre avkastning för den som redan är välutbildad och hans slutsatser är att man –bör satsa mer på barn till resurssvaga föräldrar (företrädesvis i form av riktade resurser till små klasser för svaga elever) –acceptera att högutbildade får mer vidareutbildning i arbetslivet än andra –ej bör ge kortutbildade som förlorar jobbet omskolning utan löne- subventioner för att få dem tillbaka till arbetsmarknaden. En liknande slutsats återfinns i (1999). För kortutbildade som blivit arbetslösa rekommenderas olika åtgärder beroende på ut- bildningsbakgrund (och ålder). För grundskoleutbildade rekommenderas vidareutbildning. För folkskoleutbildade föreslås ett lönekostnadsbidrag. De arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas effektivitet kan dock dis- kuterats. En undersökning visade att den enda åtgärd som i stort sett inte hade några undanträngingseffekter var arbetsmarknadsutbildning (, 1999). En schweizisk studie visar att det aldrig lönar sig att senarelägga studier. Att investera i 40-årsålderna jämfört med att inte investera i 40- årsålderna kan ändock vara lönsamt. I gällde det både för kvinnor och män men för kvinnor bara när det gäller yrkesinriktad gymnasieutbildning medan det för män även lönade sig att ta en yrkesinriktad eftergymnasial utbildning dock inte en högskoleutbildning. Viktiga frågor som dock inte får någon belysning i denna studie är utbildningsinvesteringars varaktighet och komplementaritet. Om värdet av en investering hur som helst inte håller i mer är spelar det kanske inte så stor roll om den genomförs av en individ eller en individ . Dessutom kan det vara så att i vissa fall ger utbildning mer om den kombineras med individuell mognad och större erfarenheter. Till författarnas policyförslag hör att –studiestöd behövs för att uppmuntra vuxna till studier –lön bör sättas efter kompetens inte senioritet för att stimulera vuxnas lärande –man inte ska ha högre progressivitet i inkomstbeskattningen i mel- delinkomstklasserna. Det missgynnar utbildningsinvesteringar i dessa grupper. Calmfors & (1999) kommer i sin översiktsartikel i antologin om Tillväxt och ekonomisk politik fram till att man i bör stimulera 144 Utvecklingstendenser – utmaningarna Det är visserligen oklart om släpat efter andra länder men de makroekonomiska forskningsresultaten är robusta liksom de mikroekonomiska – utbildning leder till högre löner och högre produktivitet. Tillgång till en välutbildade arbetskraft är en förutsättning för att storföretagen ska etablera sig i . Produktionen blir mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efterfrågan högutbildade. Brist på välutbildad arbetskraft kan ge negativa biverkningar . I dessa bedömningar får de medhåll av m.fl. (1999) som anser det vara en ödesfråga för att få såväl ungdomar som äldre att öka sina utbildningsinvesteringar men också att få dem stanna i . Men utbildningssektorn måste också effektiviseras. Till de åtgärder som Calmfors & föreslår hör satsningar på matematik och naturvetenskap, individuella lärarlöner, kvalificerad utvärdering samt förstklassiga universitet och högskolor (s.k. centers of excellence). I det sammanhanget kommer de in på en omfördelning av resurser från arbetsmarknadspolitiken till och en mer restriktiv inställning till att satsa stora resurser på projekt av typen . De efterlyser också större löneskillnader efter skatt för att stimulera till utbildningsinvesteringar. För att komma åt arbetslöshetsproblemet kan det dessutom vara motiverat med sänkt skatt för låginkomstagare på grund av skatternas marginaleffekter men i så fall i kombination arbetsmarknadsreformer (reformering av arbetslöhetsförsäkringen och spelreglerna för avtalsförhandlingarna). (1999) drar slutsatsen att vad som krävs för att lösa arbets- löshetsproblemet är i första hand uthållig tillväxt i antalet jobb och i andra hand utbildnings- och rörlighetsinsatser. Det bör vid det här laget finnas ett antal överkvalificerade personer på enkla jobb som skulle kunna omskolas till mer kvalificerade jobb när brist på dylik arbetskraft uppstår. och livslångt lärande i arbetslivet När det gäller vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet är slutsats att den teoretiska och empiriska analysen av be- stämningsfaktorer och effekter av vuxenutbildning och kompetensut- veckling i arbetslivet ännu inte är tillräckligt utvecklad för att ge politiker tillförlitliga uppskattningar av vilken ekonomisk avkastning specifika policyåtgärder ger. En slutsats är dock att en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en viktig roll för ekonomisk tillväxt och en bred väl- Hur långt det kan vara lämpligt att gå när det gäller offentligt engagemang i olika typer av utbildningsåtgärder som att –skapa goda förutsättningar för privata initiativ (genom statliga sats- ningar på forskning, information, vägledning och validering) –satsa på god grundutbildning och att minimera avbrotten i gymna- sieskolan –satsa på utbildning av arbetskraften, särskilt den kortutbildade –stimulera utvecklingen av flexibla arbetsorganisationer finns det däremot inte egentligt bedömningsunderlag för. Infrastruktur och pedagogisk–organisatoriska åtgärder för livslångt lärande vilar på fyra grundtankar: –Att stärka förutsättningarna för ett livslångt lärande genom förbätt- rad tillgång till förskola, en vital och individorienterad grundskola, en gymnasieskola för alla, och genom ett brett utbud av andra former av utbildning och möjligheter till icke-formellt lärande. –Att främja sambandet mellan lärande och arbete genom att etablera nya vägar och broar som underlättar flexibla övergångar mellan utbildning, personalutbildning och kompetensförsörjning i arbetslivet och genom att utveckla instrument för validering av kunskap och kompetens – var dessa än är förvärvade. –Att skapa och förbättra incitament för enskilda, arbetsgivare och utbildningsanordnare att investera mer i livslångt lärande och att producera förädlingsvärde genom förbättrad kvalitet och effekti- vitet. –Att tänka över roller och ansvarsfördelning hos alla parter, särskilt arbetsgivare och olika departement och myndigheter, som har in- flytande över utbudet av och efterfrågan på tillfällen för lärande. I detta perspektiv måste även arbetsmarknadspolitiken breddas. Fler målgrupper än arbetslösa, exempelvis korttidsutbildade och anställda i riskzonen måste få tillgång till livslång lärande. Utmärkande drag i för livslångt lärande i övrigt är: –System- och helhetstänkande –Tonvikt på individer i stället för på institutioner –Mål- och resultatstyrning samt fortsatt decentralisering –Mångfald och marknadsorientering –Validering av kunskaper och färdigheter 146 Utvecklingstendenser – utmaningarna SOU 2000:28 – Tonvikt på modern kommunikationsteknik. har också i övrigt betonat vikten av att decentralisera t.ex. ar- betsmarknadsutbildningen. Det finns fördelar att vinna med det i termer av effektivitet, social integrering och direktdemokrati. Olika regioner befinner sig på olika utvecklingsnivåer. Effektiviteten i de politiska åtgärderna ökar om man kan integrera olika politikområden och mobi- lisera lokala aktörer. En övergripande nationell plan – riktlinjer och koordinering – behövs dock. Vissa andra infrastrukturfrågor berörs också i en del forskningsrap- porter. De internationella experter, som för del studerat den svenska vuxenutbildningen, pekar på betydelsen av en bred tillgång till modern informations- och kommunikationsteknik. En långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda tillgången till informationsteknikens infrastruktur. Utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla. Utvärdering, kvalitetssäkring, validering, forskning, kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte vuxenutbildare emellan och mellan vuxenutbildare och forskare är också viktiga. Behovet av utvärdering, prov och tester för att kunna följa upp olika effektiviteten hos olika utbildningsanordnare betonas även av Storesletten & Zilibotti (1999). 4.4.2Svenska utbildningspolitiska utmaningar – slutsatser Som framgår av sammanställningen ovan och kommitténs tidigare del- betänkanden (SOU 1996:27; SOU 1996:164; SOU 1998:51 och SOU 1999:39) ligger bra till i många utbildnings- och arbetsmark- nadsmässiga avseenden. Trots det anser att de statliga satsningarna på utbildning och kompetensutveckling måste fortsätta. Detta hindrar inte att anser att det är av yttersta vikt att även beslut och satsningar inom andra politikområden genomförs som leder till att det skapas fler kvalificerade jobb, som ökar efterfrågan på välutbildad arbetskraft och som stimulerar individer och arbetsgivare att själva investera i utbildning och kompetensutveckling och att ta tillvara den kompetens som redan finns. Vissa brister och farhågor när det gäller utbildnings- och arbetsmark- nadsområdet bör också påtalas –Det stora antalet ungdomar i grund- och gymnasieskola som inte får en fullgod utbildning. –Den internationellt sett låga andelen högskoleutbildade i arbets- kraften. –Den internationellt sett relativt höga andelen utan gymnasienivå i arbetskraften. –De relativt stora grupper som riskerar att marginaliseras på arbets- marknaden på grund av bristande utbildning: personer med funk- tionshinder, utomnordiska medborgare med kort skolutbildning, korttidsutbildade inom tillbakagående yrken, samt ungdomar som inte fullföljt en gymnasieutbildning med godkända betyg. –Att internationellt sett är det mycket korta kurser i personalutbild- ningen. –Att kompetensutvecklingen för korttidsutbildade, deltids- och pro- jektanställda och anställda i små- och medelstora företag riskerar att halka efter. –Att samarbetet och kontakterna mellan å ena sidan näringslivet och å andra sidan grund-, gymnasie - och högskolan inte är särskilt väl- utvecklade. håller med de forskare och utredare som anser att: det är viktigt att investeringarna i utbildning på både grund- läggande och högre nivå fortsätter. en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en viktig roll för ekonomisk tillväxt och en bred välståndsutveckling och att man i bör stimulera humankapitalbildningen även om inte släpar efter andra länder och inte alla trender och progno- ser pekar på ett stort nytillkommande behov av utbildning och kompe- tensutveckling. Utbildning och kompetensutveckling leder till högre löner och högre produktivitet. Tillgång till en välutbildade arbetskraft är en förutsättning för att storföretagen ska etablera sig i . Pro- duktionen blir successivt mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efterfrågan högutbildade. Brist på välutbildad arbetskraft kan ge nega- tiva biverkningar . Forskarbedömningarna varierar lite i vad och hur man ska satsa –på både bredd (grundläggande utbildning) och spets (högskola och förstklassiga forskningscentra) 148 Utvecklingstendenser – utmaningarna –på antingen bredd eller spets –på bredd för barn och vuxna eller enbart barn. att man måste satsa både på bredd (grundläggande utbildning) och spets (högskola och förstklassiga forskningscentra) att man måste satsa på bredd (grundläggande utbildning) både för barn och vuxna. föreslår, när det gäller kommitténs hu- vuduppgift dvs. att ta ställning till utvecklingen av vuxenlärandet/fort- sättningen på -att staten bör garantera alla tillgång till gymnasial kompetensnivå. -att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimis- tandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i kommunerna. Kommunerna ska ha huvudansvaret för genomförandet av dessa sats- ningar. Motiven för dessa förslag ligger dels i medborgarrätt dels i effekti- vitet. När gymnasiekompetens mer eller mindre blir ett nödvändigt krav för att kunna vara delaktig i samhällsutvecklingen och för att kunna få arbete måste staten ta ett ansvar för att alla medborgare får tillgång till den sortens utbildning. Det är också bedömning att dylika in- vesteringar är samhällsekonomiskt lönsamma. Underlaget för denna bedömning är osäkert. Forskarna har kommit fram till olika slutsatser. Utvärderingarna av har inte kunnat ge några de- finitiva besked men det finns inget i de hittillsvarande resultaten som motsäger bedömning. Tvärtom tyder mycket på att varit en framgångsrik satsning. kommer beslutsunderlaget bli säkrare. Som närmare kommer att framgå av kapitlen 9–17 föreslår en fortsättning på inom ramen för en strategi för livslångt lärande som innebär att vissa kontrollstationer införs så att fortlöpande korrige- ringar och preciseringar kan göras. Utan en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i alla kommuner kan inte tillgång till gymnasial kompetensnivå garanteras. De aspekter som lägger i detta begrepp handlar om tillgång till infrastruktur för IT-baserat lärande, information, vägledning, individuella studieplaner, validering, kvali- tetssäkring av utbildningsanordnare, kompetensutveckling för vuxen- utbildare, flexibelt lärande, samarbete mellan utbildningsanordnare, bibliotek, kommunen, arbetsförmedlingen och näringslivet. Utvecklingen av infrastrukturen är viktig för effektiviteten i hela utbildningssystemet och för allt vuxenlärande – inte bara för utbildning på gymnasial kompetensnivå. preciserar i kapitlen 9, 14, 15 och 16 när- mare sina förslag på dessa områden. är medveten om att dessa förslag kan leda till vissa avvägningsproblem som måste lösas –ungdomar får inte stimuleras att senarelägga sina gymnasiestudier –det kan finnas särskilda skäl att uppmuntra arbetslösa att delta i vuxenutbildning på gymnasial nivå. Alla som inte har den kompe- tensnivån måste dock enligt sätt att se vara i riskzonen för att hamna utanför arbetsmarknad och samhälls- utveckling. Dessa frågor avhandlas i kapitlen 9, 10 och 11. I övrigt återkommer i kapitel 5 och 9 till en helhetssyn. Följande utgångspunkter ligger bl.a. till grund för kommit- téns fortsatta överväganden. –Det är viktigt att satsa mer, inte minst kvalitativt, på socialt utsatta grupper – barn, invandrare, funktionshindrade och kortutbildade. –När det gäller ungdomarna bör högsta prioritet ges åt att öka an- delen som uppnår målen i och fullföljer gymnasieut- bildningen. Successivt kan sedan ungdomarnas direktövergång till högskolan (kortare såväl som längre högskoleutbildningar) eller annan vidareutbildning öka. Andelen av ungdomarna som fullföljt gymnasieskolan och som söker in, antas och påbörjar högskoleutbildning är i vart och ett av dessa tre led hög. Problemet är att så få fullföljer gymnasieskolan. Det leder i sin tur till att många ungdomar fortsätter till vuxenutbildning för att komplettera sina betyg. Endast en mindre del återfinns dock där för konkurrenskomplettering av betyg. I relation både till regeringens mål att av en årskull ska ha påbörjat högskolestudier och satsningarna på en teknisk- naturvetenskaplig utbyggnad av högskolan är fullföljandegraden och inriktningen på gymnasieskolan problematisk. –Att bättre utnyttja kompetensen i arbetslivet, att öka vuxnas möjlig- heter att delta i det livslå nga lärandet inklusive i utbildning på hög- skolenivå och i annan vidareutbildning. 150 Utvecklingstendenser – utmaningarna –För kompetensutvecklingen i arbetslivet måste en större fördjupning eftersträvas utan att för den skull bredden eftersätts. –Även små och medelstora företag bör stimuleras att utveckla en ar- betsorganisation inriktad på hög produktivitet och kompetensut- veckling för de anställda. –Eftersom snabbt verkar utveckla både intern och extern flexibilitet på arbetsmarknaden – det senare bl.a. i form av deltids- anställningar och tillfälliga anställningar – är det hög tid att börja utarbeta system som garanterar de senare adekvat tillgång till kom- petensutveckling. –Mycket återstår mycket att göra innan vi har ett mångkulturellt, jämställt och jämlikt arbetsliv. –För att få ett effektivt livslångt lärande är det är viktigt att inte bara upprätthålla samhällsstandarden på utbildningsområdet utan även inom vidare fält – demokrati, kultur, vård och omsorg, press, radio, TV, föreningsliv, familjeliv, kommunikationer, bostäder etc. Vad de vidgade möjligheterna till vuxenlärande ska utnyttjas till är också viktigt att fortsätta att diskutera. Individens behov ska stå i centrum men de relaterar till samhällsutvecklingen och arbetslivet. Vad bör ingå i en basutbildning? Vilka valmöjligheter ska ingå? Hur ska uppdelningen se ut –på fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet –på teori och praktik –på olika slags kunskaper – analytiskt, teoretiskt, humanistiskt, sam- hällsvetenskapligt, matematiskt, teknisk kunnande –på olika slags färdigheter