sou · GOB350d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är bakgrunden till denna promemoria. I ett beslut meddelade Lotteriinspektionen, med stöd av 52 § lotterilagen, förbud för en arrangör av bingospel i att bedriva fortsatt spel på spelautomater med beteckningen Lyckohjulet. Spelet bedrevs i samband med bingospel. Lotteriinspek- tionen motiverade beslutet med att den aktuella automattypen närmast var att se som en s.k. värdeautomat enligt 6 § lotterilagen. För att bedriva spel på en sådan automat krävs dels regeringens tillstånd, dels att automaten är typgodkänd av Lotteriinspektionen. Myndighetens beslut grundade sig på att dessa krav inte var uppfyllda. Bingoarrangörerna överklagade beslutet till länsrätten i Söderman- lands län, som i sin dom biföll överklagandet. Domstolen grundade sin bedömning på definitionen av begreppet auto- matspel i 6 § lotterilagen. Där framgår att med automatspel avses spel på varuautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. Enligt lagtexten har dessa automater det gemensamt att vinst skall betalas ut av själva automaten. Men vinsten vid spel på Lyckohjulet betalas inte ut ur automaten utan av bingohallens kontrollanter. Läns- rätten konstaterade därför att Lyckohjulet inte kan anses utgöra en sådan automat som åsyftas i 6 § lotterilagen. inte beslutet, sannolikt därför att man ansåg att man inte hade behörighet att göra det. beslutade regeringen att med stöd av 44 § lotteri- lagen ge statligt ägda AB Tipstjänst koncession för att bedriva spel på värdeautomater. Denna spelform blev möjlig genom lotterilag. Regeringen konstaterade i sitt beslut att konkurrensen på den svenska spelmarknaden har hårdnat. Konkurrenstrycket medför en utveckling mot allt fler nya och snabba spel, som inte är önskvärd i alla stycken. Spelmarknaden bör enligt regeringen också i fortsättningen vara strikt reglerad och konkurrensen hållas på en sund och väl avvägd nivå. Ytterligare en rikstäckande aktör på spelmarknaden skulle enligt rege- ringens bedömning innebära att konkurrenstrycket på marknaden ökade ännu mer. Detta skulle sannolikt leda till en aggressivare marknads- föring av olika spel och lotterier med socialt negativa effekter och på dessutom risk för minskad lönsamhet för alla lotterianord- nare. Regeringen ansåg därför att det fanns särskilda skäl för att lämna tillståndet att anordna spel på värdeautomater till ett redan existerande spelföretag som ägs av staten. I ett gemensamt pressmeddelande uttalade civil- och finansministrarna regeringens avsikt att följa utvecklingen på hela den svenska spelmarknaden och, om så behövs, vidta nödvändiga åtgärder för att dämpa konkurrenstrycket och skapa tydligare gränser mellan marknadens aktörer. Ett led i detta arbete är en promemoria som utarbetades inom , De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m. (Ds 1995:61). Där föreslås bl.a. att de statsägda bolagen och AB Tipstjänst slås samman. Vidare lämnas förslag med syfte att minska konkurrens- trycket på spelmarknaden genom att dragningstätheten för AB Tips- tjänsts nummerspel begränsas, liksom företagets möjlighet att avsätta och dela ut preskriberade vinstmedel. Vidare föreslås att möjligheterna för Aktiebolaget och Galopp att innehålla vinstmedel vissa om- gångar för att föra över dem för vinstutdelning en kommande spelom- gång (jackpot, roll-over) slopas samt att åldersgränsen i lotterilagen för vissa lotterier utvidgas till att gälla även vadhållning i samband med idrott och hästtävlan. Promemorian innehåller också förslag om att vinster vid värdeauto- matspel skall kunna växlas in i kontanter , liksom förslag om vinstdelning (fördelning av överskottet från värdeautomatspelet) mellan staten och föreningslivet i det statsägda bolag som anordnar sådant spel. Beträffande behovet av en översyn av lotterilagen anfördes vidare följande. som lotterilagen har varit i kraft har det visat sig att bl.a. den tekniska utvecklingen och uppfinningsrikedomen i spelbranschen gör en översyn av lagen befogad . Önskemål om och skäl till en sådan har redovisats tidigare (avsnitt 1). Till det som har anförts där kommer att lagens nuvarande konstruktion medför en klar risk att nya spelformer som inte omfattas av lagen kan införas. Det hänger samman med de avgränsningar som har gjorts av lagens tillämpningsområde, särskilt genom definitionerna på begreppen lotteri, automatspel och lott- försäljningsautomat. Det är angeläget från både skydds- och konkur- renssynpunkt att de luckor som finns i lagen täcks. Också andra förhållanden gör en översyn angelägen. Den höga detaljrikedomen i lagen gör att krav på lagändringar kan komma att ställas återkommande. Detta illustreras av förevarande lagstiftnings- ärende. Lagen innefattar vidare en reglering som inte är helt adekvat. Som exempel kan tas den indelning som görs mellan olika slag av spelautomater efter vinstens art och den större eller mindre grad av slump eller skicklighet som uttrycks när en vinst faller ut. Det finns en hög grad av godtycklighet i lagens uppdelning av automatspelen i olika kategorier. Det ligger också ett problem i den stora likhet som finns mellan en automat som har karaktären av förströelsespel – som inte regleras i lotterilagen – och de automater som åsyftades . För- ströelsespelen är till sin utformning mycket lika sådana spelautomater som faller under lotterilagen. Risken för förväxling är därför stor vilket försvårar tillsynen. Vid en mer övergripande översyn av lotterilagen bör därför möjligheterna att integrera automatspelslagen med lotterilagen övervägas. Ett syfte med en mera övergripande översyn bör också vara att överväga vilka bestämmelser som passar att tas in i en lag och vilka som i stället bör tas in i en regeringsförordning eller i myndighetsföre- skrifter. Den mest ändamålsenliga ordningen är sannolikt att lagen utformas som en ganska allmänt hållen ramlag, som bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utforma detaljregler om sådant som förutsättningar för tillstånd till olika slags lotterier, om insats- och vinsttak osv. Det bör dock understrykas att de av fastlagda riktlinjerna för folkrörelsernas möjligheter till intäkter från spel och lotterier bör ligga fast. En mera övergripande översyn bör i första hand syfta till att skapa en tydligare lagstiftning och möjligheter att kontrollera en spel- marknad där den tekniska utvecklingen går mycket fort. De omständ- liggheter som har utpekats nu innebär således att en analys av hela lagens konstruktion är befogad. Under rubriken översyn anfördes bl.a.: Som framgår av redogörelsen för innehållet i lotterilagen innehåller den bestämmelser på en delvis mycket hög detaljnivå. Det gör att risken att lagen kan komma att behöva ändras ofta är påtaglig. Lagen innehåller vidare många definitioner med en förhållandevis snäv innebörd och ibland bristande stringens (exempelvis termen vadhållning, som i vissa fall betecknas som egentligt lotteri, i andra fall inte). Den avgränsar bl.a. olika företeelser – i första hand automater av olika slag – efter deras tekniska egenskaper. Dessa omständigheter i kombination med den tekniska utvecklingen och uppfinningsrikedomen i spelbranschen kan leda till att lagen kan komma att kunna kringgås. Till dessa kommer att definitionerna på olika sätt glider in i varandra. Man borde bl.a. därför överväga om vissa definitioner kan göras vidare och vissa bestämmelser i lagen göras mindre anpassade till de lotteriformer och tekniska lösningar som finns . I det sammanhanget borde också övervägas att låta vissa detaljfrågor som regleras i lotterilagen – och som också i fortsättningen bör vara reglerade – i stället tas in i en regerings- förordning eller i myndighetsföreskrifter. Det skulle göra det lättare att snabbt genomföra nödvändiga eller önskvärda ändringar i regelverket. Den tekniska utvecklingen inom tele- och datakommunikation med- för ökad tillgänglighet till olika spel- och lotterimarknader. grannare belysning än som har varit möjlig att göra här borde ske av vad detta kan få för konsekvenser för sådant som spelberoende och möjligheterna för underåriga att ägna sig åt spelverksamhet. De nya spelformerna aktualiserar också en översyn av definitioner och termi- nologi. Utvecklingen lägger även olika konkurrensfrågor . I prome- har tidigare uttalats att spelmarknaden i i huvudsak är uppdelad mellan aktörer av två slag, nämligen de statligt kontrollerade spelbolagen och folkrörelserna. Men det är en sanning med modifika- tion, vilket illustreras av den snabba framväxten av spel över nationella och internationella datanätverk. Med tanke på den roll som spelverk- samheten har för både folkrörelsernas ekonomi och statens finanser ter sig en analys befogad av vilka konsekvenser den tekniska utvecklingen inom i första hand datakommunikation här kan få. En sådan kan också behöva göras för att klargöra om konkurrensförutsättningarna är de- samma för spel på exempelvis å ena sidan Internet och å den andra de spel som anordnas av de statliga spelbolagen och av folkrörelserna. Här aktualiseras också frågan vilka eventuella begränsningar som är möjliga att göra i fråga om spel av det förra slaget med anledning av internationella åtaganden, däribland . I anknytning till detta borde också belysas vad som generellt gäller om möjligheterna att marknadsföra lotterier över gränserna, liksom rätten för en lotteriarran- gör i ett land att etablera sig i ett annat. En sådan belysning borde också innefatta den praxis som har utvecklats i olika länder. Den analys av olika företeelser som således bör göras och de över- väganden av olika alternativ som bör ske bör åtföljas av förslag till änd- ringar i regelverket på lotteriområdet, liksom förslag till angelägna åtgärder av annat slag. Lotterilagen är indelad genom olika rubriker. Lagen innehåller föl- jande huvudrubriker. Lagens tillämpningsområde (1–2 §§), defini- tioner (3–8 §§), krav på tillstånd och typgodkännande (9–14 §§), egentliga lotterier (15–21 §§), bingospel (22–24 §§), automatspel (24 a–31 §§), roulettspel och tärningsspel (32–33 §§), kortspel (34 §), förbud att delta i vissa lotterier (35–36 §§), förbjudna förfa- randen (37–38 §§), tillståndsmyndigheter (39–47 §§) tillsyn och kontroll (48–52 §§), avgifter (53 §), straffbestämmelser (54–58 §§) samt överklagande (59 §). Nedan följer en kort översikt över bestämmelserna i lotterilagen. Dessa bestämmelser kommer att behandlas mer utförligt i följande avsnitt. Huvudregeln är att lotterilagen tillämpas på lotterier som anord- nas för allmänheten (1 § första stycket). Ett lotteri skall anses anord- nat för allmänheten även när det som villkor för deltagande i lotteriet krävs medlemskap i en viss sammanslutning som väsent- ligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten (1 § andra stycket). Lagen skall också tillämpas på lotterier i form av bingo- spel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som, utan att anordnas för allmänheten, anordnas i förvärvssyfte (1 § sista stycket). Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och inte heller automatspel som inte ger vinst eller vinst endast i form av frispel (2 §). Sistnämnda typer av automatspel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (se nedan, avsnitt 3.2). Lagen tillämpas inte heller på spel enligt kasinolagen (1999:355), (2 § sista stycket). Lotteri definieras som en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få (3 § första stycket). Med vinst avses även rätt till fortsatt spel (3 § sista stycket). Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet (3 § tredje stycket). Till lotteri hänförs bl.a. lottning, gissning, vadhållning, marknads- och tivoli- nöjen samt bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel. I 4 § ges definitioner på egentligt lotteri och lottförsäljnings- automat. Ett egentligt lotteri är enligt bestämmelsen lottning, giss- ning, vadhållning – utom vadhållning i samband med hästtävling och vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun – eller liknande förfaranden samt marknads- och tivoli- nöjen. En lottförsäljningsautomat är en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott. Enligt 5 § är bingospel ett lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinst- möjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. I 6 § definieras olika typer av automatspel utifrån dels vilken typ av vinst som betalas ut från automaten, dels i vilken utsträckning vinstmöjligheterna beror på slumpen eller spelarens skicklighet. Definitionerna omfattar varuspelsautomat, pen- ningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. I 7 § definieras kedjebrevsspel och i 8 § basbelopp. Huvudregeln är att lotterier får anordnas bara efter tillstånd (9 §). Tillstånd får ges endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt och enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser (10 §). att anordna lotteri skall avse och ett visst område där verk- samheten får bedrivas (11 §). får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ord- ningsbestämmelser (12 §). För varje lotteri som anordnas av en juri- disk person skall det finnas en föreståndare som tillståndsmyndig- heten godkänner. Om det är uppenbart att någon föreståndare inte behövs får tillståndsmyndigheten medge undantag från kravet på föreståndare (13 §). I 14 § föreskrivs att förslutna lotter, bingobrickor samt teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier skall vara typgodkända. Ett beslut om typgodkän- nande får enligt samma bestämmelse förenas med villkor. I 15 § anges vem som kan få tillstånd att anordna egentliga lotte- rier. Huvudregeln är att det skall vara en svensk juridisk person som är en ideell förening och som enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet samt bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål. I 16 § stadgas vilka förutsättningar som krävs för att få tillstånd att anordna ett lotteri. Där anges bl.a. att en penningvinst får uppgå till högst ett basbelopp samt att värdet av vinsterna i lotteriet skall motsvara och högst av insatsernas värde. I 17 § anges att en sådan sammanslutning som avses i 15 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun under vissa angivna förutsättningar efter registrering får anordna egentliga lotterier . Det anges vidare bl.a. att insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas under treårs- perioden får uppgå till högst 20 basbelopp. Enligt 18 § får ett egentligt lotteri enligt 16 och 17 §§ inte anordnas i radio eller televisionen utan särskilt tillstånd. En svensk juridisk person som är en ideell förening får anordna ett egentligt lotteri utan tillstånd under vissa i 19 § närmare angivna förutsättningar. Det krävs bl.a. att lotteriet anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som föreningen ordnar eller deltar i eller ett bingospel som föreningen anordnar. Vidare får värdet av varje insats uppgå till högst och värdet av högsta vinsten till högst . Även andra än ideella föreningar får enligt 20 § anordna egentliga lotterier utan tillstånd. I dessa fall får värdet av högsta vinsten uppgå till högst . I 21 § stadgas ett viktigt undantag från kravet på tillstånd för att anordna ett lotteri. Det avser lotterier som anordnas i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sänd- ning i radio eller television och där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller sändningen. Det krävs dock att det inte som villkor för deltagande i lotteriet fordras att skriften innehas eller att insats betalas och värdet av högsta vinsten får uppgå till högst . Tillstånd att anordna bingospel får, enligt 22 §, ges till en sådan sammanslutning som avses i 15 §. Vinsten vid bingospel får uppgå till högst ett basbelopp eller – om det finns särskilda skäl – till högre belopp, dock högst sex basbelopp. Ytterligare regler om bingospel finns i 23-24 §§. I 24 a § anges att tillstånd till automatspel endast får lämnas i fråga om varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat, dvs. de automattyper som definieras i 6 §. För- utsättningar för att få tillstånd att anordna spel på varuspelsautoma- ter anges i 25 §, varvid kan nämnas att sådant spel numera endast får anordnas i samband med eller liknande. För spel på varu- spelsautomater får värdet av spelarens insats uppgå till högst och värdet av högsta vinsten till högst . Bestämmelserna i 26- 27 §§ reglerar spel på penningautomater, värdeautomater och skick- lighetsautomater. Samtliga dessa tre automatspel får, enligt 26 §, anordnas på fartyg i internationell trafik. Därutöver får spel på vär- deautomater anordnas även i samband med hotell- och restaurang- verksamhet om serveringstillstånd finns samt numera också i sam- band med bingospel. Värdet av spelarens insats får vid värdeauto- matspel uppgå till högst och värdet av högsta vinsten till . Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får ges endast till ett spelföretag som ägs av staten. I 28–31 §§ finns regler om innehav av penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater. Förutsättningar för att få tillstånd att anordna roulettspel och tär- ningsspel anges i 32 §. Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet får vid dessa spel uppgå till högst och värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet till högst . Vidare ställs vissa uttryckliga krav på den som skall driva verksam- heten (32 § första stycket 4 och 33 §). Vad gäller tillstånd att an- ordna kortspel ställs samma krav som för att anordna roulett- och tärningsspel. För kortspel får dock värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgå till högst och värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet till högst . Det är förbjudet för den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel att låta någon som är delta i lotteriet. Det- samma gäller ombud för anordnaren (35 §). Det är också förbjudet för anställda eller funktionärer hos den som anordnar bingospel, annat automatspel än spel på värdeautomat i , roulettspel, tärningsspel eller kortspel att delta i lotteriet (36 §). Det är vidare förbjudet för den som anordnar lotteri enligt lotterilagen att lämna kredit för insatser i lotteriet (37 §) samt att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte dels främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri eller ett utom landet anordnat lotteri, dels utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri (38 §). Det är inte heller, enligt 37 a §, tillåtet att lösa in en vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat mot en annan vara eller mot kontanter. När det gäller tillståndsmyndigheter för egentliga lotterier är det en nämnd som prövar frågor om tillstånd till lotteriverk- samhet inom en kommun (39 §). När lotteriet skall bedrivas i flera kommuner inom ett län är det som prövar tillståndsfrå- gorna (40 §). Om lotteriet skall bedrivas i flera län är det Lotteri- inspektionen som prövar frågor om tillstånd. Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd att anordna egentliga lotterier i radio eller TV (41 §). För bingospel är det i det län där bingospelet skall bedrivas som prövar frågor om tillstånd. Om bin- gospelet skall bedrivas i flera län prövas dock frågan om tillstånd av Lotteriinspektionen (42 §). Vidare prövar Lotteriinspektionen frågor om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater, spel på pen- ningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater som anordnas på fartyg i internationell trafik, samt roulettspel, tärnings- spel och kortspel (43 §). Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer prövar frågor om tillstånd att anordna spel på vär- deautomater enligt 27 § (44 §). Därutöver har regeringen enligt 45 § rätt att, med vissa undantag, meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Rege- ringen har med stöd av denna bestämmelse bl.a. meddelat tillstånd till ATG, AB och A-lotterierna att anordna spel över Internet (mer om detta i avsnitt 4.8 om teknisk utveckling). Lotteri- inspektionen prövar också frågor om typgodkännande (46 §) och frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha penningautomater, vär- deautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater (47 §). Det är Lotteriinspektionen som har den centrala tillsynen över lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndig- heten samt har den närmare tillsynen över sådana lotte- rier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndig- heten och skall också hjälpa Lotteriinspektionen att utöva den cent- rala tillsynen (48 §). I 49 § stadgas om kontrollanter. Enligt 50 § är den som har tillstånd enligt lagen eller anordnar registreringslotterier enligt 17 § skyldig att på begäran av till- synsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar eller annat som behövs för tillsynen. Om tillståndshava- ren inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen får den myndig- het som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla till- ståndet. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsätt- ningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats (51 §). En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter och villkor som har medde- lats med stöd av lagen skall följas. Ett sådant föreläggande eller för- bud får förenas med vite (52 §). Enligt 53 § får avgifter tas ut i ären- den om tillstånd, registrering, typgodkännande och tillsyn enligt lagen. I 54 § finns straffbestämmelser som anger att den som uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri eller olov- ligen innehar en penningautomat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat döms till böter eller fängelse . Vidare anges att till samma straff döms den som i yrkes- mässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från . I ringa fall döms inte till ansvar och om brottet är grovt döms till fängelse i högst . Ytterligare bestämmelser om straff finns i 55–58 §§. I 59 §, slutligen, anges att ett beslut enligt lagen av nämnd, länsstyrelse eller Lotte- riinspektionen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (länsrätt) och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automat- spelslagen) gäller spel som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Sådana spel brukar betecknas som förströelsespel och omfattar t.ex. flipperspel och TV-spel. Karaktä- ristiskt för dessa automatspel är att de i viss mån är baserade på skicklighet, dvs. spelaren kan genom sin färdighet påverka utgången av spelet.