sou · GOB326d1 · 2001-01-01 00:00:00 — reglerna helt förenliga med prognostänkandet och tanken att enbart trafiksäkerhetsskäl skall beaktas. Tvärtom är körkortslagen utformad på ett sätt som gör det svårt att hävda att körkortsingripandet är en ren trafiksäkerhetsåtgärd. Enligt körkortslagen skall körkortet återkallas om innehavaren gör sig skyldig till vissa angivna brott. Det är alltså inte fråga om något prognostänkande i det enskilda fallet utan snarare om en förutsebar och i princip obligatorisk följd av brottet. Den omständigheten att viss hänsyn i undantagsfall kan tas till personliga omständigheter förändrar inte denna bedömning. Det är vidare svårt att förena möjligheten att ta hänsyn till personliga omständigheter med utgångspunkten att ingripandet skall styras helt av trafiksäkerhetsskäl. Enligt gällande praxis kan en yrkesförare som gör sig skyldig till exempelvis hastighetsöverträdelse eller rödljuskörning få en kortare spärrtid än andra trafikanter, eftersom han drabbas hårdare än andra bilister av ett beslut om återkallelse. Renodlade trafiksäkerhetsskäl borde snarare leda till en motsatt bedömning, eftersom den som kör väsentligt mer än andra och dess- utom kanske framför tunga fordon generellt utgör en större trafikfara vid olämpligt trafikbeteende. Den i sig nödvändiga avvägningen mellan behovet av att förhindra beteendet och den enskildes behov av körkort framstår i stället som väsentligt mer naturlig att göra, om körkortsingripandet ses som en del av den straffrättsliga sanktionen i stället för som en renodlad trafiksäkerhetsåtgärd. Det kan också framhållas att korta spärrtider i sig framstår mer som en straffrättslig verkan av brottet än som en åtgärd för att förhindra nya trafikförseelser, en annan sak är att det tveklöst måste antas ha en preventiv effekt att en trafikant vet om att han riskerar att förlora körkortet om han åsidosätter trafikregler. Denna effekt torde dock vara densamma vare sig man ser körkortsingripandet som ett straff eller som en trafiksäkerhetsåtgärd. Ett tydligt exempel på att trafiksäkerhetsskälen inte alltid är avgörande är att den som får sitt körkort omhändertaget i åtskilliga fall får fortsätta att köra efter omhändertagandet. Att av praktiska skäl tillåta fortsatt bilkörande i måste innebära att föraren inte anses utgöra en påtaglig och direkt trafikfara. Skälet för att återkallelsen görs interimistisk bör i stället vara att det är viktigt att snabbt få bort en trafikfarlig förare från trafiken (jfr. uttalanden i fallet Escoubet, avsnitt 6.1.2). Det kan här också betonas att omhändertagandet är ett interimistiskt beslut och att det skulle vara oförenligt med allmänna rättsprinciper om det gjordes för att förlusten av körkort skall bli mer kännbar genom att börja gälla direkt. Vissa grundläggande frågor 143 7.2.2Körkortsingripandet som straffrättslig sanktion I avsnitt 3.2 har vi redovisat det svenska påföljdssystemet. Av redogörelsen framgår att körkortsingripandet inte omfattas av påföljdsbegreppet som detta har definierats i . Det bör direkt sägas att det inte bör komma i fråga att vidta en sådan principiell förändring av påföljdssystemet, som skulle behövas om körkortsin- gripandet skulle föras in där. Vi vill härvidlag bara peka på den väsentliga skillnad som ligger i att de straffrättsliga påföljderna i princip kan användas vid vilket brott som helst där de ingår i straffskalan, medan körkortsingripanden skulle behöva begränsas på helt annat sätt. Den omständigheten att de är att betrakta som straffrättslig sanktion, tilläggsstraff eller sekundärstraff, i Europa- konventionens mening medför inte heller att det måste föras in i påföljdssystemet. Den centrala frågan är således inte om körkortsingripandet utgör en påföljd i formell bemärkelse utan om det har så påföljdslika drag, att det bör behandlas i brottmålsprocessen. I det svenska rättssystemet förekommer åtskilliga sanktioner som grundas i ett brott, men som inte betecknas som påföljd utan som särskild rättsverkan. I litteraturen anges körkortsingripande som ett fall av särskild rättsverkan, jfr. Som regel skall beslut i fråga om särskild rättsverkan avgöras tillsammans med brottmålet, så är t.ex. fallet med utvisning och förverkande. Det svenska rättssystemet är emellertid inte främmande för att olika följder av brott behandlas utanför straffprocessen. Utöver körkortsfrågan kan nämnas frågor om flygcertifikat, läkarlegitimation och vapenlicens. Det faller utanför utredningens uppdrag att bedöma det befogade i detta. Vad gäller körkortsingripandet kan man dock konstatera att det i väsentligt högre grad än andra fall av särskild rättsverkan innehåller åtskilliga moment som normalt förknippas med straffrättsliga sanktioner. Det är således fråga om en reaktion på brott där brottets svårhetsgrad är en väsentlig grund för reaktionens innebörd och omfattning. Det är vidare samhället som reagerar och bestämmer reaktionens innehåll och hänsyn skall tas till vilka följder den får för den enskilde. Reaktionen kan beaktas när övriga följder av brottet bestäms. Det finns således stora likheter mellan en vanlig påföljd – exempelvis böter eller fängelse – och den sanktion som ligger i ett körkortsingripande. Det föreligger vidare stora principiella likheter mellan denna rättsverkan och utvisning på grund av brott. Även vid utvisning beror åtgärden på att vederbörande har begått ett brott och att man vill 144 Vissa grundläggande frågor minska möjligheterna för vederbörande att begå ytterligare brott. handlade länsstyrelserna frågan om en utlänning, som dömts för brott, skulle utvisas ur riket. utlänningslag överfördes beslutanderätten i dessa fall till den domstol som dömer i målet. I lagstiftningsärendet anförde departementschefen bl.a. att en fråga om utvisning på grund av brott här i riket har ett naturligt samband med den vid domstolen handlagda frågan om ansvar för brottet och är av annan beskaffenhet än övriga slag av utvisningsärenden. ... Att en prövning av utvisningsfrågan med ansvarsfrågan vid domstol skulle innebära väsentliga fördelar såväl i fråga om bestämmandet och samordningen av de olika samhällsreaktionerna på grund av ett brott som ock ur administrativ synpunkt är alltså tydligt (prop. 1954:41 s. 70 f.). De skäl som talade för att låta utvisningsfrågan avgöras av domstol gäller även för körkortsingripanden. En principiell skillnad ansågs tidigare föreligga eftersom man då ansåg att körkortsåterkallelse i princip inte skulle påverka straffmätningen i brottmålet (se prop. 1979/80:178 s. 25) medan det men gärningsmannen drabbas av på grund av utvisning skall beaktas i brottmålet. Eftersom körkorts- återkallelse såvitt avser yrkeschaufförer är en av de faktorer som skall beaktas vid straffbestämmandet (se 29 kap. 5 § 5 BrB) föreligger inte längre samma principiella skillnad. Det kan för övrigt i undantagsfall komma i fråga att beakta förlust av körkort även i andra särskilt ömmande fall, då med stöd av punkt åtta i samma paragraf. Vissa grundläggande skillnader kvarstår emellertid och blir t.o.m. tydligare om körkortsingripandet betraktas som en straffsanktion. Till skillnad från körkortsingripandet är utvisningen således knappast i sig att se som en sanktion för brottet. Den är i stället helt inriktat på att förhindra ytterligare brott. Möjligheterna att ta hänsyn till menet av körkortsingripandet är dessutom väsentligt mer begränsade. Som framgår av avsnitt 12.5.1 kan det till exempel knappast komma i fråga att bestämma ett lägre bötesstraff för en viss typ av hastighets- överträdelse, på grund av att körkortshavaren drabbas extra hårt av förlusten av körkort. En annan sak är att körförbudets längd, i likhet med utvisningstiden, kan bestämmas med hänsyn till sådana omständigheter. Sammantaget finner vi emellertid att likheterna mellan de två sanktionerna överväger och att det därför finns anledning att behandla körkortsingripande efter samma modell som utvisningsfrågan. Det finns anledning att i sammanhanget erinra om att frågan om näringsförbud på grund av brott, vars syfte precis som körkorts- ingripandet är att förebygga fortsatt brottslighet, behandlas i brottmålet. Slutligen bör också noteras att det för den enskilde i allmänhet framstår som märkligt att körkortsfrågan inte behandlas i brottmålet. Detta är särskilt märkbart vid allvarligare förseelser, som grovt Vissa grundläggande frågor 145 rattfylleri, där spärrtiden är mycket kännbar. Även vid handläggningen av många av de lindrigare trafikbrott som överklagas till domstol framkommer att körkortshavaren utgått från att körkortet skall avgöras i brottmålsprocessen. Det måste vara ett mål i sig att tillse att inte bara körkortsreglerna utan också handläggningen av dem framstår som begripliga och rättvisa. Enligt vår mening talar övervägande skäl för att körkortsingripandet till sin natur är en straffrättslig sanktion, om än med trafiksäkerhets- tänkande som bakgrund, och att det i sig är lämpligt att den behandlas i brottmålet.3 När frågan har behandlats i tidigare svenska lagstiftnings- ärenden har främst praktiska skäl befunnits föreligga mot att överflytta ärendegruppen till allmän domstol. I kapitel 8 behandlar vi de för- och nackdelar som kan antas uppkomma vid en överflyttning. Vi vill här bara framhålla att tidigare angivna nackdelar i stor utsträckning kan undvikas. Vi vill också understryka den principiella vikten av att ett ingripande som upplevs som ett straff och som i många avseenden överensstämmer med ett sådant avgörs i brottmålet och sammanvägs med övriga sanktioner för brottet. Det sistnämnda gäller även om utrymmet för hänsynstagande i flera fall är mycket litet. 7.3Omfattningen av en eventuell överflyttning Det finns anledning att behandla frågan huruvida en eventuell överflyttning till straffprocessen bör omfatta alla de körkortsingripan- den som kan ske på grund av brott eller om det finns anledning att behandla dem olika i detta avseende. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § KKL anger under vilka förutsättningar som ett körkort skall återkallas, se avsnitt 2.4.1. Återkallelsegrunderna är uppdelade på åtta olika punkter, varav de fyra inledande gäller den situationen att körkortshavaren har fällts till ansvar för trafikrelaterad brottslighet. Av punkten 6 följer att körkortet kan återkallas även för den som har fällts till ansvar för så kallad allmän brottslighet. Det är i dessa fall fråga om kvalificerad brottslighet i den meningen att den har varit särskilt grov, långvarig eller hänsynslös. Det kan gälla exempelvis 3 Jfr även Johs Anenaes, Strafferettt, 1989, s. 447, och , Rettegang och Menneskerettigheter, 1996, s. 476 f. 146 Vissa grundläggande frågor grova våldsbrott, sexualbrott eller narkotikabrott. Sådana brott har ansetts ge anledning anta att gärningsmannens personlighet är sådan att han inte bör ha körkort. Enligt vår uppfattning finns det anledning att vid en eventuell överflyttning till straffprocessen hålla isär körkortsingripanden på grund av trafikbrott och sådana ingripanden som grundas på allmän brottslighet. Detta följer redan av de skäl som ytterst motiverar de olika ingripandena. Vi har i avsnitt 7.2 redogjort för vår syn på körkorts- ingripandets karaktär. Enligt vår uppfattning är körkortsingripandet till sin natur en straffrättslig reaktion, om än med trafiksäkerhetstänkande som bakgrund. När det gäller ingripanden på grund av trafikbrott är syftet att motverka trafikfarliga beteenden. Genom risken för upptäckt och körkortsingripande skall körkortshavaren avhållas från att köra t.ex. för fort eller under påverkan av alkohol. Häri ligger en väsentlig skillnad i förhållande till de ingripanden som grundas på allmän brottslighet. Det egentliga syftet med ett sådant ingripande är naturligt- vis inte att motverka exempelvis grova våldsbrott eller narkotikabrott. I dessa fall motiveras ingripandet i stället av intresset att värna trafiksäkerheten genom att återkalla körkortet för den som kan antas vara olämplig i trafiken på grund av sina personliga egenskaper. Att det inte är brottet i sig som utgör grund för körkortsingripanden enligt 5 kap. 3 § 6 KKL framgår också av hur bestämmelsen tillämpas. Ingripandet skall ske efter en helhetsbedömning av körkortshavarens person. I denna bedömning utgör brottet bara en omständighet bland flera som skall beaktas. Detta har fått till följd att körkortsingripande ibland beslutas vid allmän brottslighet av förhållandevis lindrigt slag, medan den som har begått grövre brott kan undgå ett sådant ingripande. Som exempel kan nämnas RÅ 1979 2:1, i vilket körkortet återkallades när innehavaren hade gjort sig skyldig till förmögenhetsbrott bestående i grov stöld vid minst tio tillfällen och försök till grov stöld , respektive RÅ 1979 2:45 I och II samt RÅ 1983 2:90, i vilka våldtäkt inte ansågs utgöra skäl för körkortsingripande. Av det sagda följer att körkortsingripanden med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 3 § 6 KKL i betydelsefulla avseenden skiljer sig från de ingripanden som grundas på trafikbrott av det slag som avses i punkterna 1–4. Enligt vår uppfattning har körkortsingripanden enligt punkten 6 mer gemensamt med ingripanden på grund av exempelvis opålitlighet i nykterhetshänseende eller sjukdom. De grundas på en bedömning av körkortshavarens personliga egenskaper, varvid det bakomliggande brottet endast utgör ett slags indicium på att körkorts- havaren i sin personliga karaktär har sådana brister att han får anses olämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Mot denna bakgrund anser vi att ingripanden av det slag som avses i 5 kap. 3 § 6 KKL inte Vissa grundläggande frågor 147 är lämpade att prövas inom straffprocessen och att de därför även fortsättningsvis bör handläggas av länsstyrelserna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. 7.4Allmänna utgångspunkter för handläggningen av körkortsingripanden i straffprocessen I förarbeten till den svenska körkortslagstiftningen framhålls ofta körkortets betydelse för den enskilde. Vi delar uppfattningen att ett körkortsingripande i många fall kan innebära kännbara konsekvenser för den som förlorar möjligheten att köra exempelvis bil. Många människor har stort behov av sitt körkort i sin dagliga livsföring och ett beslut om körkortsåterkallelse kan medföra betydande påfrestningar, vilka inte sällan drabbar också körkortshavarens familj eller andra närstående. Enligt vår uppfattning utgör körkortsingripandet i många fall en större belastning för den enskilde än exempelvis ett bötesstraff för ett trafikbrott. Inte minst mot denna bakgrund är det nödvändigt att körkortsingripanden uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet. För att tillgodose kravet på rättssäkerhet fordras till en början att regelverket är tydligt och i övrigt utformat så att det är lätt att förstå för såväl enskilda medborgare som för dem som skall tillämpa reglerna. Kravet på tydlighet innebär bl.a. att det direkt av författning bör framgå på vilka grunder körkortsingripande kan ske och vilka faktorer som skall styra valet av ingripandeform. De olika bestämmelserna måste dessutom förhålla sig till varandra på ett sätt som gör att systemet blir logiskt. Behovet av rättssäkerhet ställer av lätt insedda skäl krav också på handläggningen av ärenden om körkortsingripande på grund av brott. De processuella reglerna måste säkerställa en korrekt och allsidig belysning av varje ärende. Det är särskilt angeläget att körkortshavaren får så goda möjligheter som möjligt att lägga fram sin sak. Reglerna måste dessutom skapa så goda förutsättningar som möjligt för en kompetent och korrekt bedömning i varje ärende. Det innebär bl.a. att det måste ställas krav på kunskap och erfarenhet hos dem som har till uppgift att besluta om körkortsingripanden. 148 Vissa grundläggande frågor Kravet på rättssäkerhet måste förenas med behovet av effektivitet i såväl handläggningen av körkortsingripanden som i straffprocessen i övrigt. Det ligger i både det allmännas och den enskildes intresse att körkortsfrågan och brottmålet kan handläggas snabbt och till så låga kostnader som möjligt. Att så kan ske är i själva verket en förutsättning för att kravet på rättssäkerhet skall kunna tillgodoses. En överföring av körkortsingripanden på grund av brott till straffprocessen måste genomföras med beaktande av de samhälls- ekonomiska effekterna av en sådan reform. Vikten av att så sker understryks av den betydande mängd ärenden det här är fråga om. Enligt vår uppfattning bör det övervägas om frågan om körkorts- ingripande kan avgöras inom ramen för det förenklade förfarande som erbjuds i den summariska straffprocessen. En sådan ordning skulle bidra till en snabb och kostnadseffektiv hantering av körkortsfrågan och till att polis, åklagare och domstolar inte belastas mer än nödvändigt. Intresset av en snabb och kostnadseffektiv handläggning av såväl körkortsingripanden som brottmål i övrigt förutsätter ändamålsenliga regler om rätten att överklaga. Krav på prövningstillstånd bör i vart fall gälla i motsvarande utsträckning som enligt 8 kap. KKL. För att körkortsingripanden skall kunna handläggas effektivt fordras dessutom ändamålsenliga regler för användning av register och modern informationsteknik. Behovet av sådana regler blir särskilt tydligt mot bakgrund av det stora antalet körkortsärenden av olika slag som handläggs . 7.4.3Anpassning till vissa straffrättsliga utgångspunkter Det är angeläget att körkortsingripanden på grund av brott kan hanteras smidigt inom straffprocessen. Intresset av att inte i onödan tynga processen blir särskilt tydligt mot bakgrund av den stora mängden körkortsingripanden. En förutsättning för att åstadkomma ett smidigt förfarande är att reglerna för handläggning av körkortsingripanden på grund av brott passar i ett straffrättsligt sammanhang. Enligt vår mening är det en självklar utgångspunkt att hela straffprocessen skall handläggas enligt samma regler. Det innebär att prövningen av körkortsingripanden på grund av brott får ske enligt reglerna i . Vissa grundläggande frågor 149 När det gäller de materiella reglerna om körkortsingripande på grund av brott finns det anledning att anknyta till våra överväganden i avsnitt 7.2 om körkortsingripandets karaktär. Utgångspunkten för straffrättens nuvarande påföljdsregler är att samhällets ingripanden mot enskilda skall grundas på de handlingar som den enskilde faktiskt har begått och inte på antaganden om hur han kan förväntas handla . I sammanhanget finns också skäl att framhålla det förhållandet att den enskilde i allmänhet uppfattar körkortsingripandet som straff. Denna uppfattning torde bli än mer befäst om ingripandet hanteras i straffprocessen. Vi föreslår därför att såväl valet av ingripandeform som bestämmandet av ingripandets varaktighet huvud- sakligen skall bestämmas efter det bakomliggande brottets svårhet. Härvid kan i allt väsentligt samma utgångspunkter gälla som vid domstolarnas val av påföljd och straffmätning enligt nuvarande bestämmelser. Det är angeläget att betona att vad som har sagts inte innebär att trafiksäkerhetsaspekterna lämnas åt sidan. Körkortsingripandet skall alltjämt ytterst syfta till att förmå trafikanter- na att följa fastställda normer och avstå från trafikfarliga beteenden. I sammanhanget kan erinras om att huvudsyftet med det straffrättsliga påföljdssystemet är att motverka brottslighet och att straffet är ett medel för samhället att reagera mot avvikelser från den ordning som på demokratisk väg är bestämd och som medborgarna är skyldiga att följa. 8För- och nackdelar med en överflyttning Vi vill åter framhålla att vi inte har i uppdrag att ta ställning till om körkortsingripanden på grund av brott bör flyttas över till straffprocessen. Vårt uppdrag är i stället att redovisa material för att underlätta ett sådant ställningstagande samt att lägga fram förslag till hur ett nytt system kan byggas upp. Bakgrundsmaterialet har redovisats i kapitel 2-6 och i kapitel 7 finns en utförlig redogörelse för några av de frågor som kan anses ha särskilt stor betydelse vid bedömningen av om en överflyttning bör ske. Härutöver finns åtskilliga argument såväl för som mot en överflyttning, vilka vi redovisar i detta avsnitt. De har som regel behandlats när frågan om en överflyttning har diskuterats vid tidigare tillfällen, se kapitel 4, men bör nu lyftas fram och värderas på nytt, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen inom förvaltnings- och straffprocessen. 8.2Skäl för en överflyttning Den nuvarande ordningen för körkortsingripanden på grund av brott innebär att den som blir föremål för ett sådant ingripande får gå igenom två skilda förfaranden. Det straffrättsliga ansvaret för gärningen hand- läggs i straffprocessen och först när denna har lett fram till ett lagakraftvunnet avgörande vidtar det administrativa förfarande som gäller körkortsingripandet. Vi är övertygade om att flertalet av dem som blir föremål för körkortsingripande på grund av brott skulle föredra att körkortsfrågan kunde avgöras redan i straffprocessen. konstaterade att inställningen hos allmänheten 152 För- och nackdelar med en överflyttning torde vara klart till förmån för en överflyttning av vissa återkallelse- beslut till allmän domstol (SOU 1972:70 s. 131 f.). Kommitténs under- sökning om allmänhetens inställning visade att av de tillfrågade ansåg att körkortsingripandet borde beslutas av domstol som straffet. Vi grundar vårt antagande om allmänhetens inställning på både principiella och praktiska överväganden. De flesta torde uppfatta ett körkortsingripande på grund av brott som ett straff. En sådan uppfatt- ning bör leda till den principiella ståndpunkten att ingripandet skall handläggas i straffprocessen. Enligt vår uppfattning är det också en allmän erfarenhet bland åklagare och domare i allmän domstol att många tilltalade tycker att det är både förvånande och otillfredsställan- de att körkortsfrågan inte avgörs direkt av den domstol som dömer i brottmålet. Det förekommer också att körkortshavare ger uttryck för denna uppfattning under prövningen av körkortsfrågan vid länsstyrelse och i förvaltningsdomstol. Att körkortsingripandet kan beslutas först när det straffrättsliga avgörandet har vunnit laga kraft innebär med nödvändighet att den slutliga prövningen av ingripandet fördröjs. Körkortet är betydelsefullt för flertalet körkortshavare och att behöva vänta på ett slutligt avgöran- de kan i sig vara påfrestande. Många körkortshavare skulle därför sannolikt föredra att körkortsingripandet handlades redan i straffprocessen. Sker ingripandet genom att körkortshavaren godkänner ett ordningsbots- eller strafföreläggande erhålls ett lagakraftvunnet avgörande. En tidsvinst skulle ske även i de fall körkortsfrågan avgörs av den domstol som dömer i brottmålet. Såvida inte handläggningen av brottmålet fördröjs av att även körkortsfrågan skall prövas, vinner man alltid den tid som förflyter mellan tiden för det straffrättsliga avgörandet och slutliga beslut om körkortsingripande. En överflyttning av körkortsingripanden på grund av brott till straffprocessen skulle innebära praktiska fördelar för den enskilde också med tanke på det arbete och den tid som han tvingas lägga på processen. Det kan gälla exempelvis skriftväxling och inställelse till förhandling. Det vore givetvis till fördel för de flesta om insatserna kunde ske i ett samlat förfarande. En sådan ordning skulle också kunna innebära kostnadsbesparingar för den enskilde. Det gäller såväl de direkta rättegångskostnaderna (t.ex. arvode till ombud) som de övriga kostnader som kan uppstå till följd av att han är föremål för rättslig prövning. Det finns i sammanhanget anledning att uppmärksamma också det förhållandet att många människor upplever ett obehag av att vara föremål för samhällsingripande. Denna omständighet utgör också För- och nackdelar med en överflyttning 153 ett skäl för att det straffrättsliga ansvaret och körkortsingripandet skall avgöras i ett sammanhang. 8.2.2Sveriges internationella åtaganden m.m. I kapitel 6 redogör vi för internationella åtaganden av betydelse i förevarande sammanhang.