sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det bilaterala EU-integrationsstödet till kandidatländerna har två komponenter. Dels arrangeras seminarier, studiebesök och personutbyten för överföring av svenska kunskaper om och erfarenheter av EU, ett stöd som administreras av UD. Dels underlättas svenskt deltagande i EU:s partnersamverkansprogram, det s.k. twinningsamarbetet, för institutionsuppbyggnad i kandidatländerna. Det senare, sin tur, har två delar – ett stöd som skall underlätta en kandidatur, och ett som skall bidra till beredningen av ett erhållet uppdrag. De två twinningstödformerna administreras av UD respektive Sida, som disponerar det reguljära östanslaget för stödet. Genom EU:s twinningprogram deltar tjänstemän från medlemsländerna i projekt i kandidatländerna för att bygga upp de offentliga institutioner, som är nödvändiga för att klara imple- menteringen av , eller Acquis communautaire. I första hand berör samarbetet miljö-, jordbruks-, finans- och rättsområdena, men även andra sektorer kommer i fråga. Insatserna finansieras huvudsakligen av EU. Regeringen har bedömt det viktigt att deltar aktivt i dessa program för att ge ett konkret och synligt bidrag till utvidgningsprocessen. Det svenska EU-integrationsprogrammet inleddes mot den bakgrunden med en avsättning om 1997, som följdes av en andra om 1998. avsattes ytterligare för verksamheten. De belastar anslaget för Östsamarbetet. Twinningsamarbetet inom EU-Phare har sin bakgrund i önskemålet att komplettera det tidigare stora antalet konsultinsatser särskilt för utbildning och liknande, med en samarbetsform, som skulle kunna ge utrymme för ett tydligare, långsiktigt engagemang mellan parterna. Den modell, som har prövats , är inspirerad av den svenska erfarenheten hos BITS, det kontraktsfinansierade tekniska samarbetet KTS. Kandidatlandet anmäler till Phare inom vilka områden twinning efterfrågas. Därefter sänds projektbeskrivningar, s.k. ficher, till alla medlemsstater. Deras deltagande koordineras av nationella kontaktpersoner, i allmänhet inom utrikesministerierna. Via den svenska nationella kontaktpunkten på UD vidarebefordras inkomna projektinbjudningar till berörda departement eller myndigheter, i vissa fall kommunförbundet el dyl., dock endast till offentliga aktörer. En svensk aktör kan anmäla sitt intresse av att delta i ett twinningprojekt och skall i så fall presentera sin syn och sina förslag i ett erbjudande via Phare till kandidatlandet. Intresseanmälan sker ofta i konsortieform tillsammans med aktörer från andra Sedan kandidatlandet valt part, avtalar de två en projektplan, en s.k. twinning covenant. Kandidatlandet kan också kombinera olika delar ur skilda erbjudanden och sätta ihop en önskvärd paketlösning. Från att inledningsvis ha hållit en låg profil har svenska myndig- heter och andra aktörer visat ett ökat intresse för deltagande. Efter fördelningen av uppdrag deltar nu svenska aktörer i 33 twinningprojekt i tio länder, som ledande part eller som medverkande. De flesta engagemangen finns i , , , och . Deltagarna är i flertalet fall centrala statliga myndigheter. deltar i fyra projekt, och kommunförbundet i ett vardera. I den nu pågående twinningrundan deltar ett 30-tal svenska förslag. Mot bakgrund av det svenska intresset av att delta aktivt i twinningsamarbetet har det skapats möjligheter att inom Öst- samarbetet delvis få sina kostnader i sammanhanget ersatta. Dels kan förberedelsearbete stödjas via UD med högst för arvodeskostnader plus kostnader för resor. Dels kan Sida erbjuda metodstöd och kompletterande finansiering till en svensk part som erhållit ett uppdrag och som skall utarbeta en twinning covenant, eller beroende på om den svenska parten är projektledare eller inte. I den fasen fungerar Sida som rådgivare. Sida redovisar att det föreligger ett stort behov av metodstöd hos myndigheterna både i förberedelsefasen och i den första genom- förandefasen, dvs. när detaljerade förslag skall utarbetas. En dis- kussion pågår om att Sida framgent också skall hantera det förberedelsestöd som administreras av UD. På svensk sida bedöms twinningprogrammet vara av stort intresse, inte minst som ett instrument att stärka en svensk närvaro i de berörda kandidatländerna, även om det sker inom ramen för ett EU-program. Uppdragen fokuseras kring institutionell utveckling och är normalt tvååriga med möjlighet till förlängning ett tredje år. Prioriteringarna görs av myndigheterna själva, vilket har lett till relativt tunga engagemang även utanför närområdet. Vissa tidigare försök att uppmana ointresserade myndigheter till engagemang har inte inbjudit till efterföljd. har begränsningarna i den svenska resursbasen visat sig i vissa fall hämma möjligheterna till engagemang. Särskilt bekymmersamt har det i flera fall varit att mobilisera den långtidsrådgivare, , som skall central i varje twinningsamarbete. En EU-utredning44 har bedömt resultaten av twinning- programmet . Utredarna bedömer att twinningprogrammet är ett värdefullt instrument för att stödja kandidatländernas mötande av kraven hos EU:s acqui. De pekar på svagheter i sammanhanget, bl.a. på att de mottagande förvaltningsstrukturerna ofta är underförsedda med resurser och därför har begränsad mottagningsförmåga, att de direkt berörda förvaltningsenheterna inte alltid är lika engagerade som de politiska beslutsfattarna, och att hanteringen av själva programmet lider av långsamhet och bristande flexibilitet, klarhet och förutsägbarhet. De rekommenderar också en serie förbättringar av programmet. Som ett resultat av utvärderingen kommer ett flertal förändringar av programmet att genomföras, bl.a. innebärande flerårig programmering och att en mindre personalkrävande variant införs, en twinning light, där inte nödvändigtvis en långtidsrådgivare ingår. En utredning av exporten av statligt förvaltningskunnande med bäring på biståndsfinansierade program lades fram . Den kommenterades ovan, se avsnitt 3.4.5. Det rent bilaterala EU-integrationsstödet har en annan karaktär. Det utgår från ett intresse från kandidatländers sida att ta del av svenska erfarenheter dels av förberedelserna för de svenska EU- förhandlingarna, dels av förhandlingarna, och dels av själva medlemskapet. Medlen finansierar studiebesök i , deltagande i konferenser och seminarier, expertbesök, förhandlingsspel, m.m. Insatserna är små och många, formkraven är inte så stora. För verkställigheten har UD alltmer börjat använda EU-faciliteten Taiex, som särskilt skapats för att underlätta detta slags utbyte. UD finner att samarbetet i sin helhet flyter snabbt och enkelt, och att det fungerar väl. Kostnaden per land och år varierar mellan och i närområdet, medan insatserna i och på är betydligt större. UD bedömer att EU-integrationsstödet till de länderna skapar en närvaro och ett svenskt ansikte, något som är lämpligt i en situation där Sida koncentrerar sina insatser i närområdet. Målet är att göra sådant, som fungerar väl, helst litet större, synbara projekt. Det sammanfattande intrycket är att uppfyllelsen av EU- anpassningsmålet är god på den allmänna programnivån. I de fyra kandidatländerna har det blivit en styrande faktor med stor genomslagskraft. I och föranleder omständigheterna 44 Report on an Assessment of the under PHARE, , , Per och . en lägre ambitionsnivå, vilken är tillgodosedd. Det särskilda EU- integrationsstödet har en definitionsmässig EU-relevans. Verkställigheten präglas av önskan att bereda plats också för ett svenskt riksintresse i samarbetet. Ett oroande inslag i twinningsamarbetet är begränsningarna i den resursbas som används. Samordningen kan bli problematisk eftersom myndigheter engagerar sig på basis av egna prioriteringar. Tunga engagemang finns nu utanför närområdet där de deltagande myndigheterna i praktiken kan vara låsta i pågående samarbetsprojekt . Nya inviter i länder i närområde kan då komma att lämnas utan svar på grund av att de berörda myndigheterna redan disponerat den tänkbara personalen. Varken UD eller Sida kan i nuvarande procedurer påverka för myndigheternas val av länder att engagera sig i. Den senaste kommissionsrapporten om kandidatländernas EU-anpassning och förhandlingssituation pekar på ett flertal ämnesområden med kvardröjande brister. bedömer kommissionen att tio kandidatländer, bland dem de fyra i närområde, kan komma att bli medlemsstater i EU . Med tanke på reformarbetets komplexitet och tidskrav – och på att nya frågor och arbetsuppgifter löpande kommer upp inom samarbetet – synes det knappast sannolikt att EU- anpassningen kan vara fullbordad till detta datum. Flera bedömare inom menar också att ett behov av stöd till reformer och EU-anpassning av ett kollegialt EU-anpassningssamarbete mellan olika förvaltningssektorer, liksom av ett fadderskap mellan regioner inom kommer att finnas kvar även efter utvidgningen. 1997/98:70 anger att den huvudsakliga inriktningen av utvecklingssamarbetet föreslås vara åtgärder som leder till gott grannskap, Formuleringen är ny i förhållande till prop. 1994/95:160 och har sin bas i den ovan omnämnda utvärderingen Att utveckla ett grannlandssamarbete. Formuleringen återkommer i propositionstexten, dock utan att explicit nämnas bland målsättningarna. I presentationen av Östsamarbetets länderkrets bedömer prop. 1997/98:70 att utvecklingssamarbetet med länderna kring är ett naturligt led i övergången till ett normalt grannlandssamarbete. Framväxten av normala grannlandsrelationer anförs dessutom i fallen och som skäl till att utvecklingssamarbetet kan komma att minska . Prioriteringen har också lyfts fram i respektive landstrategier och därvid definierats som mål för samarbetet. För , och del bör utvecklingssamarbetet i ökande utsträckning växlas över till reguljärt grannlandssamarbete . Förutsättningarna och formerna för detta bör närmare utvecklas inom de olika samarbetsområdena. Strategierna indikerar att detta bl.a. kan ske inom samarbetet mellan myndig-heter, stödet via enskilda organisationer, det decentraliserade samarbetet, samt det kulturella och akademiska samarbetet, dock utan att ange hur övergången skall gå till. Att länka svenskstödda projekt till finansiering via EU:s program sägs kunna vara ett steg i den riktningen. Landstrategien för har samma instruktion med undantag för att utvecklingssamarbetet skall inriktas på en övergång till reguljärt grannlandssamarbete utan statligt stöd med nedtrappningen. Strategierna för och tar inte upp grannlandsaspekten av utvecklingssamarbetet. 1997/98:70 eller de av regeringen antagna landstrategierna ger vägledning till hur utvecklingssamarbetet växlas över i ett normalt grannlandssamarbete, d v s ett samarbete utan statlig finansiering, ej heller i vilken utsträckning den önskade övergången skall vara en särskild uppgift för Östsamarbetet. 1997/98:70 otydlig i hur styrande grannlandsmålet skall vara. Det framstår som en av statsmakterna utan närmare preciseringar önskat utfall av samarbetet snarare än ett mål, och är därför inte helt lätt att använda för utvärderingsändamål. Sida har i årets regleringsbrev erhållit ett uppdrag att inkomma med en analys av hur insatserna inom ramen för samarbetet med har bidragit till målet att lägga grunden för ett varaktigt samarbete mellan parter i och i samarbetsländerna. En av Sida upphandlad konsultstudie i ämnet pågår parallellt med denna utvärdering. Den nämnda utvärderingen, som således var ett underlag för prop. 1997/98:7045, utvecklar i viss mån begreppet och övergången. En första prioritering är att sätta samarbete – särskilt med våra grannländer – i centrum för verksamheten inom alla fält där det är 45 Att utveckla ett grannlandssamarbete, , UD-Ds 1997:75. möjligt med sikte på att samarbetet stegvis övergår i ett reguljärt, icke subventionerat samarbete. De statliga anslagen bör alltså systematiskt användas i ett sådant normaliseringssyfte. Man kan därvid knyta an till den utveckling i den riktningen som redan pågår. Samarbetstanken bör sätta sin prägel på innehållet men också på organisation, instrument och arbetssätt. I sin landplan för samarbetet med 2000–2001 konstaterar under rubriken att förhållningssättet skall vara Att arbeta aktivt för utfasning av stödet –2001. Biståndet skall länkas över i normalt grannlandssamarbete. Som åtgärder med inriktning på den önskade övergången anges en ökad kostnadsdelning (med möjliga undantag för den sociala sektorn), ett ökat svenskt deltagande i EU:s twinningsamarbete, och överläggningar med finansministeriets biståndskoordinerande enhet. Motsvarande landplan för polensamarbetet stipulerar, likaså under rubriken , inriktningen att Främja en utveckling mot normala grannlandsrelationer genom samarbete inom sektorer där förutsättningar finns för varaktiga relationer och till ömsesidig nytta. Frågan avses diskuteras med UD, , ambassaden i och det polska Europaintegrationskontoret. Genomförandet av landplanerna, vilka antogs under innevarande år, har ännu inte hunnit avsätta konkreta resultat. Samtal har förts med beskickningarna och med , bl.a. kring möjligheten att skapa nya stödformer som mer sköts av parterna själva och som ger Sida en minskande roll i samarbetet. Ingen av de utvärderingsrapporter som denna utvärdering har haft tillgång till behandlar grannlandsaspekten av samarbetet. Det är emellertid tydligt – vilket också bekräftas av ett flertal intervjuer i samband med utvärderingen – att ett grannlandssamarbete håller på att växa fram, särskilt mellan och kandidatländerna vid , en utveckling som uppenbarligen också har andra drivkrafter än det statligt finansierade utvecklingssamarbetet. Vissa program och insatser kan dock bedömas ha givit distinkta bidrag. Dit hör utbildnings- och forskningssamarbetet via , som stödjer akademiskt utbyte och nätverksbyggande med klara möjligheter till långsiktiga relationer. Det bankstöd Sida initierade och stödde i de baltiska länderna har bidragit till att svensk/nordiska banker nu har etablerat sig där, som Sidas näringslivsstöd har bidragit till att en gemensam nordisk/baltisk marknad börjat växa fram. Det decentraliserade samarbetet har resulterat i bl.a. fördjupade vänortsrelationer mellan och , som består även efter det att stödet från Sida har upphört. Och direktsamarbetet mellan och på olika områden bedöms av båda sidor komma att fortsätta även sedan den statliga gåvofinansieringen avslutats. Som inledningsvis nämnts tar regeringen i prop. 1997/98:70 fasta på målsättningen om ett grannlandssamarbete utan att utveckla konceptet eller dess förverkligande. Den presenterar således inte sin syn på vad grannlandssamarbete är, eller hur det uppstår eller skall främjas. Uppdraget lämnas till myndigheterna. Skrivningarna i prop. 1997/98:70 kan också tolkas så att grannlandssamarbetet är ett mål, även om det inte presenteras som ett mål. I ett längre perspektiv framstår frågan på flera sätt som en ödesfråga för samarbetet. Det yttersta utrikespolitiska syftet inom relationer med grannländerna på andra sidan efter deras frigörelse från sovjetstyret har varit att uppnå normaliserade relationer och ländernas integration i regionens fredliga samarbete. Den målsättning som på ett något oklart sätt introducerats i prop. 1997/98:70 kan alltså sägas svara mot en stark prioritering inom utrikespolitiken. Ett grannlandssamarbete har också på vissa håll redan vuxit fram, på andra ännu inte. Utvecklingssamarbetet kan bidra på två sätt – dels kan det bidra till att samarbetet mellan parter blir långsiktigt och oberoende av statlig finansiering, som inom vänortssamarbetet i , dels kan det resultera i samarbete uppkommer mellan andra parter, såsom exempelvis bankstödet i . Diskussionen om hur processen skall stimuleras är ännu trevande gav upphov till strategiska svenska/nordiska investeringar. Den har ännu inte heller förts över till de parter som verkar inom utvecklingssamarbetet för att ge dem möjlighet att aktivt överväga hur de kan bidra. 3.9Östekonomiska institutet och Till regeringens förfogande Med en förhistoria i Östekonomiska byrån inom bildades det () vid i . ÖEI har som uppgift att främja kunnandet i om de ekonomiska förhållandena i . ÖEI förmedlar forskningsrön bl.a. genom seminarier och rapporter både till näringslivet och till den offentliga sektorn. Staten bidrar med till ÖEI:s driftskostnader, anslagspost 7B.1.3. har ÖEI:s verksamhet fått ett starkare inslag av nationalekonomisk forskning. Institutet samarbetar bl.a. med universitet i , och , samt med Han- delshögskolan i , och har också bidragit till en institutionell utveckling i regionen. till genomförde ÖEI ett Tacis-finansierat policyrådgivningsprojekt i , RECEP. Efter avslutningen av ÖEI:s insats där invigdes ett ÖEI-initierat center för ekonomisk och finansiell forskning, CEFIR, med finansiering bl.a. från familjen , , och . genomfördes två separata utvärderingar av ÖEI46,47. Den internationelle utvärderaren finner att ÖEI:s förstärkta forskningsinriktning kommit lägligt i ett skede, då övergångs- ekonomierna inte längre tilldrar sig samma internationella intresse som . Den risk ÖEI löper är att överengagera sina resurser. Han bedömer det viktigt att verksamheten får fortsatt finansiering. Den svenske utvärderaren drar slutsatsen att verksamheten har ett långsiktigt värde för och för olika svenska aktörer, även om den operativa nyttan för några avtagit tack vare den förstärkta forskningsinriktningen. Även han rekommenderar att den statliga finansieringen fortsätter, och att, om osäkerhet råder om möjligheterna att tillgodose målgruppernas skilda intressen, forskningen prioriteras. Svenska ambassaden i , som även har kontakt med ÖEI:s verksamhet inom RECEP, konstaterar att den förstärkta forskningsinriktningen medfört att områdesanalysen fallit tillbaka, men ser att värdefulla analyser angående den ekonomiska utvecklingen i produceras på andra håll, inte minst i och . Ambassaden bedömer också att behovet av ekonomisk rådgivning i minskat, vilket var RECEP:s huvuduppgift. I flera sammanhang har behovet av forskning och fördjupade studier i om övergångsekonomierna i framhållits, bl.a. i några av Östsamarbetets ovan citerade resultatanalyser. ÖEI synes spela en central roll inom det svenska ekonomiska analysarbetet. I ett allmänt utvärderingsperspektiv har bidraget från 7B därmed hög relevans. Det arbete som görs inom ÖEI 46 , en utvärdering av institutets verksamhet riktad mot den svenska marknaden, , 1999. 47 An evaluation of , , 1999. leder också uppmärksamheten över på brister i övrig analys i av omställningsprocessen i . De ökade insatserna med växande bredd vid välkomnas. Den fördjupade analysen inom det statsvetenskapliga området ser dock fortfarande ut att saknas. beviljar vissa belopp till regeringens disposition som en delpost inom anslagsposten 7B.1.4. Beloppen var 1999 och 2000 . Av de disponibla medlen (inklusive ingående reservationsmedel) har bl.a. använts för utgivningen av en ordbok, för Partnerskap för kultur, för finansdepertmentssamarbetet (= bidrag), för EU-integrationsstödet samt för kärntekniskt samarbete genom SKI. Under innevarande år disponeras ur delposten för två insatser i det Nordiska finansieringsbolaget för miljöinvesteringar (NEFCO, se vidare avsnitt 3.5 ovan), samt för stöd till i (jämför avsnitt 4.4 nedan) och för kostnader inom för insatser i . 3.10Exportkreditgarantier och finansiellt stöd Regeringen bemyndigade 1993 EKN att utfärda exportkredit- eller investeringsgarantier för svenska affärer med vissa länder i . Garantigivningen skulle hållas åtskild från EKN:s reguljära garantiverksamhet och begränsades till totalt . Bemyndigandet kom i dagligt tal att kallas Baltramen. Garantigivningen skulle i första hand avse de baltiska länderna och . Affärerna med begränsades till av ramen. kunde komma i fråga för EKN- garantier. Baltramen skulle bidra till en utveckling av ländernas näringsliv och till positiva miljöeffekter. avsåg 75 à av affärerna de baltiska länderna. och del av ökade andel, bl.a. tack vare att restriktionerna för landet hade hävts och att allt fler affärer i kunnat tas in i EKN:s normalsystem. För att täcka eventuella skadeersättningar har vissa belopp avsatts inom Östsamarbetet, anslagspost 7 B 2. , 1999 till och 2000 till . Baltramen utvärderades 199848. Utvärderaren redovisar att ett varuvärde motsvarande sju gånger de avsatta medlen hade överförts till mottagarsidan fram till slutet av 1997. Utsikterna att bidra till en utveckling av berörda länders näringsliv och infrastruktur, samt till en uppbyggnad av långsiktiga relationer mellan svenska företag och länderna i fråga bedömdes som goda. Utvecklingen i de berörda länderna hade nu lett till att EKN kunde ta alltfler affärer i sitt normalsystem. Riskerna på bedömdes dock som fortsatt betydande. Utvärderaren föreslog att garantiramen skulle höjas. Garantier för de baltiska länderna skulle fortsättningsvis endast utfärdas för större affärer. Garantigivning borde också kunna göras för sociala infrastrukturprojekt. Men den finansiella krisen i med början ledde till att EKN stängde alla långa affärer där, både genom Baltramen och i övrigt. Garantigivningen på har ännu inte kunnat återupptas. De baltiska länderna fungerar nu som helt normala kreditländer, varför Baltramen enligt EKN inte längre behövs där. I en till regeringen inlämnad intern utvärdering finner EKN att Baltramen nu är inoperativ. 48 Baltramen – den särskilda exportkredit- och investeringsgarantiramen för de baltiska staterna och , m.fl., , 1998. 4 Landsamarbetet 1999–2001 I detta avsnitt kommer Östsamarbetet att följas upp i ett mer aktuellt perspektiv än i kapitel 3. Av den innevarande samarbetsperioden har endast drygt hälften ännu passerat. Av periodens insatsbeslut har en del börjat genomföras, en mindre del avslutats. Periodens samarbete kan därför endast till en ringa del utvärderas i termer av resultat. Mot den bakgrunden kommer, som nämndes inledningsvis i utvärderingsrapporten, avsnitt 1 och 3.1 ovan, den aktuella perioden att göras till föremål för en uppföljning av verkställandet av regeringens direktiv, främst i form av strategier för samarbetet med enskilda länder. Även de resultatanalyser, som producerades som ett underlag för utformningen av nya landstrategier, kommer att ingå i underlaget för diskussionen. Landstrategierna, som fastställs av regeringen, ger en serie riktlinjer till de verkställande organen inom Östsamarbetet. Dels finns övergripande prioriteringar och beslut, dels finns specifika instruktioner kopplade till de olika samarbetsområdena. För de fyra kandidatländerna i närområdet överensstämmer de styrande formuleringarna påtagligt med varandra. Det rör sig i stora stycken om identiska texter. Även landstrategitexterna för och stämmer väl överens sinsemellan avseende mål och instruktioner i övrigt, även om de har en annan inriktning än de för kandidatländerna. Landstrategiernas instruktioner upprepas inte i landavsnitten nedan, som i stället fokuserar på de huvudsakliga, aktuella genomförandefrågorna. Landstrategierna har ett antal instruktioner av allmän giltighet, som inte belyses i den praktiska genomgången nedan. Dit hör exempelvis att insatser i kandidatländerna också kan ske inom ramen för Östersjöstaternas råd, liksom inom ramen för annat mellanstatligt samarbete i . En annan riktlinje är att de goda erfarenheterna av projektsamarbetet med de internationella finansieringsinstitutionerna, t.ex. , Landsamarbetet 1999–2001 inbjuder till fortsättning. Landavsnitten nedan innehåller överskådlig information om vilka insatser som genomförs i respektive land. För en komplett information hänvisas läsaren till bilaga 4. Nedanstående genomgång bygger främst på uppföljningen hos Sida och UD. Sida fastställer landplaner för sina egna insatser inom de sex landstrategierna. Landplanerna lyfter fram landstrategiernas centrala instruktioner, tillsammans med motsvarande förslag till beslut av ledningen för Sida-ÖST för.