sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Generella styrmedel, attityder, livsstil, samt byggföretagens, fastighetsägarnas och förvaltarnas roller är alla viktiga delar. Det krävs också ett långsiktigt så kallat systemtänkande och livscykeltänkande. har beskrivit ett antal styrmedel som inte är direkt kopplade till specifika åtgärder och som snarare hänger samman med de punkter som återfinns i underlaget till . För dessa åtgärder och styrmedel är det svårt att säga exakt vilken potential som är behäftad med avseende på reduktion av växthusgaser. Vissa av styrmedlen är program som möjliggör både energibesparingar och utsläppsreduktioner på relativt kort sikt. Samhällsplaneringen handlar, sett utifrån klimatpolitisk synpunkt, att inte bygga fast sig i strukturer som medför ökade utsläpp och i förlängningen ett icke ekologiskt hållbart samhälle. Vissa av styrmedlen ovan är snarare program eller paket av flera styrmedel med ett mål som kan vara ett ekologiskt hållbart samhälle. Exempel är de lokala investeringsprogrammen som behandlas utförligare i avsnitt 9.5 och det lokala Agenda 21-arbetet. Även avtal mellan och kommuner eller fastighetsägare måste troligtvis utformas i termer av ett paket av flera styrmedel. har konkretiserat sex delmål (, 1999). Två av delmålen får antas ha inverkan på miljömålet begränsad klimatpåverkan. delmål 1 säger att en ändamålsenlig bebyggelse- och trafikstruktur utvecklas. Detta innebär dels att lokaliseringen av nytillkommande bebyggelse och verksamheter samt omvandling av befintlig, sker så att den ihop med det redan byggda främjar mänskliga kontakter i en stimulerande miljö. Målet ska också bidra till ett minskat bilresande, bättre förutsättningar för gång- och cykeltrafiken, skapa underlag för bra kollektivtrafik och ett hållbart försörjningssystem. För att nå delmål 1 identifierar tolv handlingsvägar som i stort behandlar utbyggnad av cykeltrafikens infrastruktur och en utbyggnad av kollektivtrafikens infrastruktur. Det handlar också om att lokalisera tillkommande bebyggelse i redan byggd miljö genom att bygga anslutning till knutpunkter för kollektivtrafiksystem, omvandling av områden som t.ex. industrier, hamn och godsbaneområden med mera. Den offentliga förvaltningen ska lokaliseras eller omlokaliseras nära lokala och regionala knutpunkter i kollektivtrafiken. 444 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Delmål 6 säger att samhällets material-, energi- och vattenkretslopp är effektiva och långsiktigt hållbara. Det sistnämnda delmålet är uppdelat i tre delar där en del avser energiförbrukningen i byggbeståndet som ska vara mindre jämfört med . För att nå delmålet om en halverad energiförbrukning jämfört med föreslås fyra förändringar, tre av dessa avser förändrade styrmedel. menar att skärpta krav på energihushållning måste introduceras i byggreglerna. Dessutom bör möjligheter att utfärda föreskrifter för energihushållningsåtgärder i befintliga byggnader utökas. föreslår också ett system för obligatorisk energideklaration så att energisparåtgärder kan göras individuellt anpassade efter energibesiktning. Den fjärde förändringen avser energitillförseln; en ökad andel förnybar energi i fjärrvärme samt att en utbyggnad och en ökad anslutning till fjärrvärmenätet kommer till stånd. Några specificerade utsläppsreduktioner i sektorn har inte identifierats av . föreslår undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning för att de föreslagna styrmedlens energibesparing ska kunna utvärderas. STIL och ELIB-undersökningar) som ligger till grund för bedömningarna behöver emellertid uppdateras. 13.3.6Diskussioner och kommitténs bedömningar Enligt energipolitiska riksdagsbeslut finns ett program som bl.a. omfattar bostäder, lokaler och service. Syftet med programmet är bl.a. att minska användningen av el för uppvärmning. Utgångspunkten för kommitténs bedömningar är de beslut som redan är fattade. Sektorn utmärks av en inbyggd långsiktighet. Den fysiska planeringen, byggande av bostäder och lokaler samt infrastruktur påverkar utsläppen långt in . Andra faktorer som påverkar utsläppen är välfärdsutvecklingen och det mänskliga beteendet. Enligt kommitténs bedömning är det viktigt att åtgärder vidtas för att direkt minska koldioxidutsläppen från sektorn, men även åtgärder bör vidtas för att begränsa elförbrukningen (se avsnitt 13.1.10). Kommittén anser vidare att uppvärmningssystemet inte bör låsas fast i direktverkande el. Kommittén föreslår därför åtgärder som omfattar elbesparing och system för uppvärmning. Energiskattesystemets utformning påverkar även utsläppen från bebyggelse och service. Utformningen av energi- och koldioxidskatten SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 445 har stor betydelse för val av uppvärmningsform. Det är viktigt att skattesystemet utformas så att det påverkar koldioxidutsläppen mot önskade nivåer utan att öka elförbrukningen. Skattesystemet behandlas separat i kapitel 12. Kommittén anser att det finns vissa brister i befintligt underlag som ska syfta till att belysa möjliga åtgärder och styrmedel för att minska koldioxidutsläppen och elförbrukningen. I flera fall gäller det osäkerheter i bedömning av vilka resultat som kan uppnås med olika styrmedel samt kostnaderna för att genomföra åtgärderna. Trots dessa osäkerheter anser kommittén att underlaget ger tillräckliga indikationer på kostnader och resultat för att kunna föreslå åtgärder. Osäkerheterna gör att det är mycket viktigt med noggranna uppföljningar av respektive åtgärd och eventuell omprövning av gjorda prioriteringar vid kommande klimatpolitiska beslut. En förklaring till osäkerheterna är att det saknas uppdaterade underlag för sektorn. Kommittén föreslår därför att ges i uppdrag att i samråd med genomföra undersökningar och mätningar av bebyggelsens energianvändning för att ha som underlag för att bättre kunna bedöma utfall av olika åtgärder. Utifrån ett långsiktigt perspektiv är det viktigt att nya fastigheter successivt blir energieffektivare. Kommittén föreslår därför att får i uppdrag att utforma skärpta byggregler för nybyggnation. Skärpningen bör utformas med generellt krav på en högsta beräknad energiåtgång på 110 kWh/m2 gällande fullt ut med en skärpning till högst 90 kWh/m2 . bör utreda när en ytterligare sänkning till 60 kWh/m2 kan träda i kraft. Kraven ska omfatta uppvärmning, varmvatten och fast driftel. bör även utarbeta metoder och regler för tillsyn och eventuella sanktioner. För att undvika att nya fastigheter byggs med uppvärmningssystem som enbart bygger på direktverkande el föreslår kommittén att ges i uppdrag att utforma regler för detta. Kommittén anser också att det är viktigt att befintliga hus blir mer energieffektiva. Därför bör ges i uppdrag att utreda möjligheten att införa skärpta byggregler för om- och tillbyggnad i den befintliga bebyggelsen, för att förbättra energieffektiviteten. Reglerna bör utformas så att de tar hänsyn till den befintliga byggnadens utseende och kulturvärde. Enligt Energimyndigheten finns det ytterligare potential att minska elförbrukningen från bebyggelse- och servicesektorn. bör därför ges i uppdrag att utforma regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel samt 446 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Programmet bör innehålla energinormer, teknikupphandling, demonstrationsstöd, spridningsaktiviteter, information, utbildning och tillämpad forskning och utveckling. Uppdraget bör i tillämpliga delar genomföras i samverkan med . bör följa upp och utvärdera resultaten. Statens utgifter beräknas till . Det finns även möjlighet att minska elförbrukningen inom offentlig förvaltning genom att krav ställs i samband med upphandling. Kommittén anser att all offentlig förvaltning bör tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologisk offentlig upphandling (M1998:01). Information bör spridas hos kommun, landsting och stat om vikten av att ställa miljökrav vid upphandling. För att minska energianvändningen i bostadshus och lokaler är det även viktigt med energibesparande fönster, isolering och fasader. Enligt kommittén bör därför ges i uppdrag att utforma produktkrav på nya fönster. bör även ges i uppdrag att i samråd med genomföra information och utbildning för att öka vindsisolering och fasadåtgärder i syfte att minska energiförbrukningen. Statens utgifter för att informera om produktkrav för fönster uppskattas till . Utgifterna för att genomföra information om vindsisolering och fasadåtgärder uppskattas till . Kommittén anser också att det är viktigt att kostnader återspeglar förbrukningen av energi och att energibesparing stimuleras. Teknikutveckling sker snabbt vad gäller mätning och kontroll av energianvändning för uppvärmning och varmvattenförbrukning i flerbostadshus. bör ges i uppdrag att utforma regler för att införa obligatorisk fördelningsmätning i oljevärmda fastigheter . Detta innebär att kostnaderna kommer att stå i proportion till hur mycket värme och varmvatten som förbrukas i respektive lägenhet. Arbetet bör föregås av satsningar på demonstrationsprojekt under för att få ytterligare underlag. Statens utgifter för demonstrations- projektet uppskattas till och ytterligare för att införa och informera om reglerna. Vi föreslår även att ska genomföra en utredning för att granska hinder som finns och för att stärka incitament för såväl byggnadsföretag och fastighetsägare som hyresgäster för att vidta åtgärder för att minska energiförbrukningen och därigenom minska utsläppen av växthusgaser. Kommittén föreslår vidare att ges i uppdrag att i samråd med undersöka hur regler för obligatorisk SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 447 kontroll av oljepannor ska utformas. Vi anser att kontrollen i första skedet bör omfatta pannor i storleksintervallet 60-1 000 kW. Utredningen bör samordnas med önskemål från . Ett ytterligare område som har potential för oljebesparing är drift av oljepannor i flerbostadshus och lokaler. Information saknas ofta hos fastighetsägare och driftspersonal om möjligheter att minska koldioxidutsläppen och spara energi. Kommittén förslår att ges i uppdrag att utforma program med information och utbildning för energieffektivare drift av i flerbostadshus och lokaler. Programmet ska omfatta både privata och offentliga byggnader. Statens utgifter för programmet uppskattas till och programmet föreslås genomföras . Vi anser vidare att det är väsentligt att minska användningen av fossila bränslen för uppvärmning. Användningen av fjärrvärme för uppvärmning har successivt ökat och fjärrvärmen produceras i ökande grad från förnybara energikällor. Den ökade fjärrvärmeanslutningen har inneburit kraftigt minskade koldioxidutsläpp från uppvärmning av bostäder och lokaler. I det pågående energiprogrammet har det visat sig att kostnaderna för att ansluta småhus till fjärrvärme är höga. bör därför ges i uppdrag att utreda möjligheterna att minska kostnaderna för att ansluta ytterligare oljevärmda småhus till fjärrvärme. Eldning av olja är fortfarande den dominerande uppvärmnings- formen för fastigheter. Kommittén anser att oljeanvändningen måste minskas genom effektivare förbränning och att olja ersätts i ökad utsträckning. Alternativen kan vara biobränsle, fjärrvärme, värmepumpar eller andra uppvärmningsformer som inte är koldioxidbelastande. bör därför ges i uppdrag att utforma och bevilja ett stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen i småhus, flerbostadshus och lokaler. bör följa upp och återredovisa resultaten. Statens utgifter uppskattas till och vi föreslår ett program på en . Kommittén anser att de instrument som finns för samhällsplanering, t.ex. m.fl., är mycket betydelsefulla för att långsiktigt minska utsläppen (se kapitel 9 och 10). Det lokala arbetet är generellt väsentligt för att åstadkomma mindre koldioxidutsläpp från bostäder, lokaler och service. , energiplanering, energirådgivare och regionala energikontor bör även sträva mot detta syfte (se kap 9). Kommittén anser även att lokala klimatprogram (KLIMP) bör införas (se vidare kapitel 9). 448 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Enligt kommittén bör satsningar på forskning och utveckling som leder till energibesparingar och lägre utsläpp av växthusgaser från sektorn fortsätta. Det är av stor betydelse att allt fler blir medvetna om den egna livsstilens betydelse för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Nedanstående förslag är i princip specifika för transporter. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och behandlas i andra kapitel. En strategi för minskade utsläpp av koldioxid från transporter behöver grundas på ett brett angreppssätt för transportsystemets samlade miljöproblem för att lyckas. Bränslepriset är centralt när det gäller att begränsa transporternas användning av fossila bränslen. Utan relativa kostnadsökningar för vägtrafik jämfört med tåg och sjöfart kommer en ökad trafikandel för mindre energiintensiva transportslag bli svårt att åstadkomma. Åtgärder för att öka det lokala engagemanget genom information, utbildning och samarbetsprojekt behövs för att öka insikten om klimatproblemet, visa på möjligheterna till lokala miljöåtgärder, få människor och företag att i sina transportbeslut ta större hänsyn till klimatpåverkan och för att öka förståelsen av att starkare ekonomiska styrmedel kan vara nödvändigt för att klara klimatmålet. Åtgärder som baseras på information fungerar bäst i kombination med ekonomiska styrmedel. bör genom information, utbildning och projekt i samarbete med intresserade kommuner, lokala aktörer och ideella organisationer ges i uppgift att genomföra ett antal åtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan. Följande åtgärder föreslås: 1.Ersättning av persontransporter med IT, 2.Ökad miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering, 3.Överföring av biltrafik till gång- och cykeltrafik, 5.Ökad lastfaktor i godstransportsystemet, SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 449 6.Ökad beläggning i persontransportsystemet, Kostnaderna, exkl. infrastrukturmedel, för genomförande av dessa sektorsåtgärder uppskattas till . De lagförslag som Utredningen med uppdrag att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort förordat i sitt slutbetänkande (SOU 1998:169) bör genomföras i relevanta delar. Om kommuner väljer att införa trängselavgifter är det viktigt att intäkterna från avgifterna går tillbaka till kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken. , och bör gemensamt utarbeta förslag till en strategi för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen. befintlig skattebefrielse för produktion av bioetanol bör förlängas till 2010. Regeringen bör till ansöka om skattebefrielse på bioalkohol för låginblandning enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet. bör verka inom EU för en förändring av gemenskapsrätten så att differentierade skattesatser på biobaserade drivmedel som blandas in i bensin och diesel inte förhindras. Stöd till forskning och utveckling av biodrivmedel bör fortsätta. Stödet bör framförallt användas för att minska produktionskostnaderna och utveckla ny energieffektivare cellulosabaserad produktionsteknik. Det bör fortsätta åtminstone på dagens nivå till 2010 eller tills produktionskostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedelsproduktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen. En utredning bör göras för översyn av som ska resultera i förslag till förändringar för hur markanvändnings- och bebyggelseplaneringen kan bidra till bättre utnyttjande av kollektivtrafik och minskat behov av biltrafik. En försäljningsskatt för nya bilar som differentieras efter utsläpp av koldioxid bör prövas. Utformning av en sådan differentiering bör skyndsamt utredas. 450 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 En differentiering efter utsläpp av koldioxid av den årliga fordonskatten för nya personbilar bör prövas. Utformning av en sådan differentiering bör påbörjas. Beräkningssättet av förmånsvärdet för fri bil omarbetas genom att sänka värdet för den fasta kostnaden beräknad på nybilspriset till förmån för en beskattning av en rörlig kostnadsdel baserad på bränsleförbrukningen. Dessutom bör bilar som är särskilt bränsleeffektiva och sådana som är specifikt anpassade för att drivas med alternativa drivmedel ges en extra nedsättning av förmånsvärdet. bör inom EU initiera förslag till lagreglering av lustgasutsläpp från bilar. Dagens vägavgift för tunga lastbilar bör ersättas med en miljödifferentierad kilometerskatt. bör vara pådrivande inom EU samarbetet för en gemensam utformning av en kilometerskatt för tunga fordon. Om detta inte kan ske som en EU gemensam utformning bör införande av en kilometerskatt i samklang med likasinnade Europeiska länder prövas. Med tanke på vikten av att långsiktigt behålla och helst öka kollektivtrafikens andel är det motiverat att i den kommande inriktningen av infrastrukturplaneringen öka andelen infrastrukturmedel, till såväl investeringar som drift, till den långväga persontrafiken på järnväg samt den regionala och lokala kollektivtrafiken. bör ges en ökad andel infrastrukturmedel för utbyggnad av godstransportkapaciteten. Ett statligt stöd på per ton för kombitransporterat gods införs. En översyn av hur transportstödet bättre ska kunna bidra till minskade koldioxidutsläpp bör göras. tillsammans med trafikverken bör i samband med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga effekterna för trafikutveckling och koldioxidutsläppen för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 451 bör kartlägga de tekniska förutsättningarna för långväga transporter av lastbilar och lastbilskombinationer på järnväg tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna. bör aktivt arbeta för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle. bör i det internationella arbetet prioritera att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften. I detta arbete ska ingå att utforma ett förslag till en EU gemensam koldioxiddifferentierad undervägsavgift. ska prioritera arbetet med att förkorta de internationella och nationella flygvägarna samt minimera köbildning av flygplanen genom utveckling av flygvägssystemen, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten. En koldioxidavgift bör inkluderas i nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter. Möjligheten att införa en flygplatsskatt eller annat ekonomiskt styrmedel som differentieras efter flygplanens bränsleförbrukning bör utredas. Alternativa styrmedel för att bidra till en begränsning av flygets snabba ökning av koldioxidutsläppen bör utredas. Möjligheten att införa utsläppstak för koldioxid på varje flygplats i bör beaktas. och ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom respektive IMO för ökad energieffektivisering av den internationella trafiken och för ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster. Trafikverken bör utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan. 13.4.1Utsläpp av växthusgaser från transporter Transportsektorn bidrar till klimatpåverkan främst genom utsläpp av stora mängder koldioxid (CO2) från förbränning av fossila bränslen i bilar, flygplan och fartyg. Även utsläpp av mindre mängder metan 452 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 (CH4) och lustgas (N2O) sker från förbränningsmotorer samt visst läckage av halogenerade fluorkarboner (HFC) från klimat- och kylanläggningar i bilar och fartyg. Transportsektorn är nästan till beroende av fossila bränslen. Utsläppstrenden av fossilt koldioxid följer i stort förändringen av trafikarbetet. Av de svenska koldioxidutsläppen står transporterna för , varav 2/3-delar kommer från vägtrafik. Den moderna avgasreningen med reglerad trevägskatalysatorteknik på bensindrivna bilar har medfört att utsläppen av metan minskar kraftigt men utsläppen av lustgas å andra sidan ökar. Orsaken är att under katalysatorns rening av kväveoxider skapas en miljö för ökad lustgasbildning. Av de svenska utsläppen av metan och lustgas kommer från transporter och av transporternas växthusgasutsläpp bidrar metan och lustgas . Det klart dominerande bidraget till klimatpåverkan från transporter förorsakas av koldioxidutsläppen. Tabell 13.18 och Tabell 13.19 visar dagens och utsläpp av koldioxid, metan och lustgas från transporter uppdelat per trafikslag. Siffrorna visar utsläpp från inrikes trafik. För koldioxid anges även de totala utsläppen inom gränser, inkluderar alltså en del av den internationella trafiken med flyg och sjöfart. I klimatkonventionens åtagande om begränsning av klimatgasutsläpp ingår endast utsläpp från inrikes trafik. utsläpp från internationell trafik (bunkring) är exkluderat från ländernas utsläppstak. Data i Tabell 13.18 stämmer inte helt överens med siffrorna från den officiella rapporteringen vilket bl.a. beror på omvärderingar av trafikarbete och förändringar av beräkningsmetoder. Tabell 13.18 Utsläpp av koldioxid från transporter, tusen ton - varav inrikes trafik - varav inrikes trafik Källa: , , , , 1999. Arbetsmaterial från , 1999. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 453 Tabell 13.19 Utsläpp av metan och lustgas från inrikes transporter räknat som koldioxidekvivalenter (GWP100), tusen ton Källa: Arbetsmaterial från , 1999. 13.4.2Framtida utsläpp från transporter - grundscenario Under genomförande av regeringsuppdrag (1999) att redovisa åtgärdsstrategier för att de svenska miljökvalitetsmålen ska nås har trafikverken redovisat förväntad framtida utveckling för utsläpp av koldioxid med nu beslutade åtgärder. Denna redovisning som visas i Tabell 13.20 är baserad på den trafikprognos som () presenterade i lägesanalysen 1998. I den strategiska analysen inför infrastrukturplaneringen 2002-2011 () har gjort en reviderad trafikprognos som trafikverken av tidsbrist inte kunnat använda i sitt analysarbete. I den senare prognosen förväntas biltrafiken öka vilket är mer än prognos. För godstransporter på väg har förväntad årlig trafikutveckling till 2010 räknats upp från till . Utgångspunkten för utsläppsutvecklingen inom vägtransporter är överenskommelsen mellan bil- industriorganisationen (Association des Constructeurs European d´Automobiles, ACEA) där ACEA frivilligt åtagit sig att de nya personbilar som säljs inom EU ska ha ett genomsnittligt koldioxidutsläpp på högst CO2/km mätt enligt direktiv /116/EC. Överenskommelsen betyder att nya personbilar ska minska utsläppen . Dessutom är bedömning om spontant ökad bränsleeffektivitet för övriga bilar inkluderad. En följdeffekt om ACEA överenskommelsen infrias blir att den förbättrade bränsleeffektiviteten leder till sänkta bränslekostnader per körd kilometer. Om bränslepriserna inte stiger mer än inflationen kommer detta att leda till mer bilkörning på samma sätt som lägre 454 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 bränslepriser leder till ökad bilkörning. Denna s.k. reboundeffekt av ökad bränsleeffektivitet på bilar har inte medtagits i beräkningar för grundscenarion i Tabell 13.20. Bränslepriset behöver öka utöver inflationen för att inte reboundeffekten skall leda till ökade koldioxidutsläpp. Det krävs alltså i genomsnitt en årlig bränsleprishöjning på realt för att motverka den körsträckeökning som kan förväntas av minskad bränsleförbrukning för nya bilar till 2008.