sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Bakgrunden till förslagen är att utredningen anser att Barnombuds- mannens ombudsmannaroll bör förstärkas, vilket innebär att myndig- hetsrollen bör tonas ned. anser att denna samordningsroll för barnsäkerhetsfrågor stämmer överens med hittills- varande roll och uppgifter. Genom Organisationskommitténs direktiv har dock statsmakterna angett en ny roll och nya uppgifter för , som vi har till uppgift att precisera och utveckla. nya roll består främst av att vara ett nationellt organ för uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i de nationella folk- hälsomålen samt för att samla kunskap om folkhälsometoder. Ovanstående innebär bl.a. att det nya kommer att ha till uppgift att följa upp och utvärdera nationella folkhälsomål avseende bl.a. barns uppväxtmiljö. I detta arbete ingår ett ansvar att samla berörda myndigheter i arbetet med måluppföljning och mål- utvärdering. Institutet skall med hjälp av olika samverkanspartners analysera olika risk- och friskfaktorer, följa barns hälsa utifrån olika aspekter m.m. Vidare skall institutet ge förslag till åtgärder med utgångspunkt i utvärderingen. I denna bemärkelse bör det således ingå i institutets uppgifter att samordna arbetet med barnsäkerhetsfrågor. Det huvudsakliga ansvaret för dessa frågor bör dock ligga på respektive sektorsmyndighet, t.ex. och . Kommittén anser också att ett slutligt ställningstagande till frågan kan tas först efter betänkande, som bl.a. skall be- handla ansvarsfördelningen inom folkhälsoområdet. fick ett regeringsuppdrag angående homosexuellas situation (S92/5334/IFO). En av utgångs- punkterna för regeringsuppdraget var att det förekom en dold, ibland omedveten, oacceptabel behandling av homosexuella. Uppdraget innehöll följande uppgifter: –att ansvara för en övergripande samordning av insatser för de homosexuella, –att följa utvecklingen av de homosexuellas situation, bl.a. vad gäller eventuell förekomst av diskriminering och i sådant fall överväga i vilka former diskriminering kan motverkas, –att vidta egna och följa andra myndigheters informationsinsatser samt följa forskningen om homosexualitet och homosexuellas förhållanden, –att återkommande lämna regeringen rapporter över sin verk- samhet. 150 Överväganden och förslag föreslog institutet regeringen, efter samråd med diskrimineringsombudsmannen (DO) att frågor om individuell disk- riminering av homosexuella skulle läggas under DO:s tillsyn. Rege- ringen avvisade då förslaget. En särskild ombudsmannafunktion, som skall bevaka att homosexuella inte diskrimineras, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), inrättades dock (avsnitt 4.4.4).Vid samma tidpunkt trädde också lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning i kraft. Enligt sin myndighetsroll har HomO till uppgift att se till att ovanstående lag följs, att verka för att diskrimi- nering på grund av sexuellt läggning inte heller förekommer på andra områden av samhällslivet och följa den internationella utvecklingen inom ansvarsområdet. anser att nu när det finns en ombudsman mot diskriminering på grund av sexuell läggning saknas motiv för att skall ha kvar sitt ovan nämnda regeringsuppdrag angående diskriminering av homosexuella. bör där- emot genom sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete med utgångs- punkt i de nationella folkhälsomålen som tidigare nämnts bl.a. tillämpa ett målgruppsperspektiv. I detta sammanhang bör ha till uppgift att följa forskningen om homosexuella utifrån ett folkhälsoperspektiv och i sitt uppföljning/utvärderingsarbete av folk- hälsan uppmärksamma homosexuella liksom andra målgrupper som är särskilt utsatta för hälsorisker. I arbetet ingår även ett ansvar att samla berörda myndigheter i arbetet med måluppföljning och målutvärdering. 6.1.3Kunskapsinsamling av metoder och strategier bör samla in erfarenheter och initiera forskning om metoder och strategier som är viktiga i folkhälsoarbetet samt sprida erfarenheterna genom att: –följa upp/utvärdera och initiera utvärdering av metoder och strategier för folkhälsoarbete, –utveckla och följa upp metoder för hälsokonsekvens- beskrivningar, –följa internationella erfarenheter av bl.a. metoder och strategier för folkhälsoarbete, Överväganden och förslag 151 –följa och värdera forskning och utveckling inom metodområdet nationellt och internationellt, –vara en resurs för kommuner och landsting som nationellt för metod- och strategifrågor inom folkhälso- området. bör följa utvecklingen av metoder inom folk- hälsoområdet nationellt och internationellt. saknas i alltför hög grad samlad kunskap om metoders tillförlitlighet. visar kontakter med aktörer på såväl nationell, regional som lokal nivå entydigt att det finns ett stort behov av kunskap om vilka metoder som är mest verkningsfulla. Därför bör en prioriterad uppgift för vara att samla kunskap om metoder och strategier samt att initiera vetenskaplig utvärdering av folkhälso- metoder. Inom ramen för arbetet med uppföljning/utvärdering av de natio- nella målen samt på regeringens direkta uppdrag bör göra hälsokonsekvensanalyser genom t.ex. hälsokonsekvensbeskriv- ningar (se avsnitt 4.3.3) samt analysera hälsoekonomiska konsekvenser av politiska beslut. Samhällsekonomiska konsekvenser av de förslag som institutet ger till regeringen behöver också analyseras. För att dessa uppgifter skall kunna utföras på bra sätt krävs metodutveckling. Kunskap om sådana metoder efterfrågas också av bl.a. landsting. I uppgifterna med utvärdering av folkhälsometoder ligger även att vara nationellt inom folkhälsoområdet, vilket innebär att samla kunskap om folkhälsometoder och sprida kunskap till sektors- myndigheter, landsting och kommuner. Enligt de samhällsmedicinska cheferna fungerar kunskapsstöd i huvudsak, medan man önskar sig mer metodstöd och anser det strategiska stödet som det allra viktigaste för folkhälsoarbetet (bilaga 4). De vill att bl.a. skall förmedla metoder för att effektivisera och målinrikta folkhälsoarbetet och nå utsatta befolkningsgrupper, sprida beprövade modeller och väldokumenterade erfarenheter samt förmedla kunskap om utvärderingsmetodik. Kommittén bedömer också att den viktigaste statliga uppgiften gentemot landsting och kommuner är att bistå dem med kunskapsstöd, metodstöd och strategiskt stöd. Institutet skall också ha kunskap om effekter m.m. av metoder som använts inom folkhälsoarbetet nationellt och internationellt. En mycket viktig uppgift är att initiera utvärdering av olika folkhälsometoder och sprida resultaten av dessa utvärderingar. Som konstaterades i den externa utvärderingen av saknas det ett systematiskt förhållningssätt till resultat- 152 Överväganden och förslag utvärdering, liksom till utveckling av metoder för att mäta resultat, även om det förekommit både bra resultatutvärderingar och bra metod- utveckling. bedömer det vara av avgörande betydelse att bidrar till att kunskapen ökar om vilka metoder inom folkhälsoområdet som med vetenskaplig utvärdering har konstaterats ha avsedda effekter. Resultatutvärdering med vetenskaplig metodik bör vara en självklar del av sådana projekt som myndigheten kommer att arbeta med för att öka kunskapen om folkhälsometoder. Detta arbete kräver samverkan med bl.a. olika forskningsinstitutioner (se avsnitt 6.2.1). Vi kan konstatera svårigheter med att utvärdera metoder inom folkhälsoarbetet. Den vetenskapliga kunskapen om folkhälso- arbete är inte på långa vägar så utvecklad som inom medicinsk meto- dik. Det är svårt att göra utvärderingar av hög kvalitet. Svårigheterna består bl.a. av att isolera de faktorer ger effekter och att arbeta med kontrollgrupper. Varje utvärdering tar också () att genomföra. Kommittén förutsätter att , inom ramen för uppdragsforskning, skall kunna initiera utvärderingar i samarbete med kommuner, landsting, sektorsmyndigheter och forskare. Poängteras bör att skall kunna ta initiativ till att utvärdera metoder, inte projekt. I första hand bör dock metodutvärdering på lokal och regional nivå ske med ekonomiskt stöd från forskningsråden. bör också samla in metodkunnande från natio- nella och internationella metodutvärderingar, analysera vilka metoder som är verkningsfulla och bistå landsting, kommuner m.fl. med metod- översikter. Folkhälsoarbete innebär att ändra exponeringen av risk-, skydds- och friskfaktorer för att förbättra folkhälsan. Ur ett utvärderings- perspektiv innebär detta att tonvikten läggs på att följa exponerings- förändringar. Att utvärdera metoder inom hälsofrämjande arbete ställer dessutom, enligt WHO, krav på delaktighet från de medverkande både när det gäller att följa processen och resultatet. Dessutom krävs en kombination av metoder från olika vetenskaper. Överväganden och förslag 153 Fördelning och administration av visst projektstöd bör enbart ge stöd till sådana utvecklingsprojekt som ökar kunskapen om metoder och strategier i folkhälsoarbetet och där den som är ansvarig för projektet också bidrar till finan- sieringen. Projekt som får stöd skall bli föremål för vetenskaplig prövning och utvärdering. Mot bakgrund av den nya roll som institutet föreslås få anser kommittén att institutet bör ge bidrag till projekt som syftar till att ge kunskap om verksamma och lämpliga metoder och strategier för folk- hälsoarbetet. Detta stöd efterfrågas på regional och lokal nivå. De projekt som får stöd bör vara tydligt avgränsade och syfte, ha tydliga mål, ha vetenskapligt grundad uppföljning och utvärdering som en del av projektet, vara av sådan art att de är viktiga för kunskaps- utvecklingen på samt vara samfinansierade med den aktör som är ansvarig för projektet. Projektmedlen som betalats ut har finansierats från förvalt- ningsanslaget, aidsanslaget, från extra medel som tillförts uppdrag samt från Allmänna arvsfonden. Större delen av de projektstöd som delats ut avser alkohol- och narkotikaförebyggande arbete samt hiv/aids/STD-preventivt arbete. Hur projektstöden inom hiv/aids/STD-området bör hanteras kan avgöras först när regeringen har tagit ställning till förslag (se 6.2.3). Fördelning och administration av organisationsstöd , som ansvarar för att betala ut organisationsstöd till flera organisationer inom folkhälsoområdet, bör överta utbetalning även av övrigt organisationsstöd inom området. I statsbidragskommitténs betänkande Vad får vi för pengarna? Resul- tatstyrning av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området (SOU 1998:38) ges ett antal förslag för att förbättra styrningen av de projekt- och organisationsstöd som utgår till vissa organisationer inom det sociala området, bl.a. föreslås att projekt- och organisations- 154 Överväganden och förslag stöd till de berörda organisationerna skall handhas av . Dessa förslag redovisades i budgetpropositionen 1998 och godkändes av . Detta innebär att nu svarar för bidrags- hanteringen till huvuddelen av frivilligorganisationerna inom Social- departementets område. Till stöd för bidragshanteringen finns en för- ordning som ger samma grund för alla de aktuella organisationernas ansökningar och återrapporteringar. Kommittén anser att det organisationsstöd som har betalat ut fortsättningsvis bör fördelas via enligt de kriterier som gäller enligt förordningen (1998:1814) om stats- bidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Denna för- ordning bör anpassas så att de organisationer som fått stöd via institutet kan inkluderas i förordningen. De organisationer som avses är sådana som bedriver hälsofrämjande arbete, homosexuellas organisationer m.fl. Organisationer som bedriver hiv-preventivt arbete har fått organisationsstöd via aids-anslaget. Som nämnts är det först efter regeringens ställningstagande till förslag (se 6.2.3) som ställning kan tas till hur organisationsstöden inom hiv/aids/STD-området bör hanteras. Av de totalt som institutet betalade ut till organisationsstöd avsåg hiv-preventivt arbete. 6.1.4Övergripande tillsyn enligt lagbestämmelser om alkohol, narkotika och tobak bör i arbetet med övergripande tillsyn enligt alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit m.m.: –ge ut föreskrifter och allmänna råd, –följa rättstillämpningen, –följa upp/utvärdera utvecklingen inom området, –ansvara för rådgivning och information. Den övergripande tillsyn har enligt lagen om hälsofarliga varor bör ligga kvar på institutet. tillsynsuppgifter enligt tobakslagen bör övertas av . Överväganden och förslag 155 Övergripande tillsyn enligt alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit skall enligt direktiven till denna utredning i fram- tiden vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) och lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. Uppgifterna skall övertas från Alko- holinspektionen respektive . bedömer att de nya uppgifterna kommer att innebära att skall arbeta med att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen samt följa upp/utvärdera utvecklingen inom området, t.ex. genom att följa upp/utvärdera vilka konsekvenser nya regler får. I uppgifterna ingår också rådgivning och information/utbildning, bl.a. uppgiften att ta fram informationsmaterial till stöd för de tillsynsansvariga länsstyrelserna och kommunerna. kallar i det följande ovanstående arbete för Med tillsyn brukar avses att en myndighet tillser att enskilda juri- diska eller fysiska personer följer en lag och att myndigheten kan genomföra sanktioner mot den som inte följer lagen. Denna tillsyn är operativ eller direkt, t.ex. genom att en kommun ser till att enskilda följer viss lagstiftning. kan i sin tur se till att kommuner- na fullgör sina tillsynsuppgifter. Dessutom kan en central myndighet arbeta med tillsynsvägledning eller övergripande tillsyn. Alkoholinspektionen är central förvaltningsmyndighet för frågor om hantering av alkohol som regleras i alkohollagen (se 4.4.1). I centralmyndighetsrollen ligger att följa upp lagens tillämpning i kommuner, domstolar och andra myndigheter, att ge ut föreskrifter, allmänna råd och information om de gällande bestämmelserna samt att beskriva utvecklingen och föreslå de förändringar av lagen som moti- veras av de gjorda iakttagelserna. Alkoholinspektionen är också tillstånds- och tillsynsmyndighet för frågor om tillverkning av sprit och alkoholdrycker samt inköp av alkoholdrycker för tekniska och liknande ändamål. förväntas en proposition om ändring i alkohol- lagen. Den skall grundas bl.a. på förslag från . beräknas därför lagändringar träda i kraft som inne- bär att rätten att bl.a. yrkesmässigt tillverka sprit och alkoholdrycker inte längre skall grunda sig på tillstånd enligt alkohollagen. Rätten blir istället en följd av vissa godkännanden enligt alkoholskattelagen. Även tillsynen över verksamheten skall skötas med utgångspunkt i skatte- reglerna. Alkoholinspektionens direkttillsyn, prövning av ansökningar etc. faller då bort. Kvar på dessa arbetsområden blir en allmän tillsyn 156 Överväganden och förslag och uppföljning av utvecklingen samt arbete med föreskrifter, allmänna råd och kommentarer till alkohollagen, dvs. uppgifter som kommittén benämner övergripande tillsyn. Dessa uppgifter skall överföras till , i och med att Alkholinspektionen läggs ned. I det följande beskrivs de uppgifter som skall övergå till . Den främsta målgruppen för allmänna råd och kommentarer är kommunerna för deras arbete med lokal tillsyn över alkoholserveringen och ölhandeln samt för deras prövning av ansökningar om serverings- tillstånd. Arbetet syftar till en riktig och enhetlig tillämpning av lagen. Andra målgrupper är t.ex. länsstyrelser, polis- och skattemyndigheter, domstolar samt näringsidkare inom alkoholområdet. Den ovan nämnda lagändringen kommer även att på flera punkter beröra försäljnings- bestämmelserna för alkoholdrycker vilket medför en omfattande revi- dering av nuvarande styrdokument. I uppgifter kommer också ingå att följa upp det alkoholpolitiska regelsystemet och utvärdera dess funktion. En särskild uppgift är att följa upp att kommunernas tillståndsgivning på serveringsområdet utvecklas i överensstämmelse med lagens inten- tioner. Ovanstående arbete består i att samla information på olika sätt från såväl tillverkare och partihandlare som länsstyrelser, kommuner och restauratörer. Till området hör också att bevaka rättsutvecklingen genom att ta in domar från förvaltningsdomstolarna rörande serverings- och ölärenden och ett urval av domar i allmänna domstolar rörande hembrännings- och smugglingsmål. En grund i uppföljningsarbetet är att hålla register över rättighets- havare för tillverkning och partihandel samt register över serverings- tillståndshavare. Länsstyrelserna upprättar länsrapporter rörande utveck- lingen i länet och iakttagelser och egna aktiviteter i kommunerna. Rapporter över länsstyrelsernas tillsynsbesök i kom- munerna översänds löpande till Alkoholinspektionen och kommer att översändas till . Informationen som samlas på detta sätt ger underlag för infor- mationsaktiviteter av olika slag; rapporter konferenser etc. Informa- tionen kan även föranleda ändring i myndighetens kommentar till lagen. Den återförs till bl.a. kommuner, länsstyrelser och tillstånds- havare. Beställda rapporter skall redovisas till regeringen. Informa- tionen skall även sammanställas till statistik om bl.a. den totala alkoholförsäljningen som ingår i CAN:s och rap- port. I uppgifterna inom ramen för den övergripande tillsynen ingår också informations- och utbildningsverksamhet om alkohollagen och dess Överväganden och förslag 157 kan använda sin hemsida som en viktig informationsbärare i sammanhanget. I övervägs även en rad åtgärder angående regelverket för försäljning av teknisk sprit. Nuvarande regelverk han- eras av . Det är troligt att kom- mer att föreslå samma system på detta område som det redan genom- förda systemet för partihandeln med drycker, dvs. rättigheter baseras på godkännanden etc enligt alkoholskattelagen. Tillsynen blir en del av skatterevisionen. Den praktiska (operativa) tillsynen och medgivandet att köpa teknisk sprit, förs enligt förslag över till skattemyndigheten. Ansvaret för de alkoholpolitiska aspekterna och den övergripande tillsynen inom området förväntas flyttas från Läke- medelsverket till . Med detta följer ett föreskrifts- arbete, uppföljning etc. I roll inom arbetsområdet övergripande tillsyn avseende teknisk sprit bör bl.a. ingå att ur ett samhällsperspektiv bevaka flödet av sprit. Som ett exempel kan nämnas alkoholhaltiga preparat avsedda för konsumtion. Grädde med likör i portions- förpackning är inte dryck utan preparat och kan följaktligen säljas fritt i dagligvaruhandeln. har troligen inga invändningar då punktskatt erläggs för varan, däremot kan det bli ett problem med tillgängligheten ur ett alkoholpolitiskt perspektiv. Hur stort problem det är fråga om kan inte förutses. Men detta belyser vikten av att behöver följa utvecklingen på området och lämna rege- ringen uppgifter om brister som behöver åtgärdas. Denaturering och denatureringsämnen är exempel på utvecklings- områden när det gäller föreskrifter om teknisk sprit. Det måste av både medicinska skäl och miljöskäl ske en utveckling av den tekniska spritens denaturering. Aktuella områden är sprit avsedd för tillverkning av kosmetika där dietylftalat är det vanligaste denatureringsämnet men där det finns studier som visar på allvarliga hälsorisker vid användning av höga halter av ftalater. Etanolinblandning i bensin är ett miljöexempel, där denatureringsämnen inte får påverka avgasutsläppet negativt. Liknande problem finns i andra EU-medlemsländer och det är viktigt att deltar i den här utvecklingen, kanske främst på drivmedelssidan där har kommit långt när det gäller etanoldrift. Denaturering har ett samband med alkoholskatter. Denaturering görs för att underlätta kontroll av att spriten inte används för förtäring. får inte denatureringen påverka spritens egenskaper för avsett ändamål. Är prisskillnaden mellan obeskattad och beskattad sprit mycket stor blir det frestande att rena den denaturerade spriten. 158 Överväganden och förslag Ett annat exempel på att skattemyndighetens och Folkhälso- institutets kommande arbetsuppgifter inom teknisk sprit kommer att höra samman är att det måste finnas förståelse för att rätt denaturering i rätt vara också har betydelse för hur stor kontrollinsats skatte- myndigheten behöver utföra. Det finns en mycket tydlig balans mellan denaturering – skatt – kontroll och hur den balansen utnyttjas har betydelse för vad verksamheten kommer att kosta staten. Som redovisats i avsnitt 2.6 fick Statskontoret regeringens uppdrag att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotika- området samt att lämna principförslag till en ny myndighetsstruktur och ansvarsfördelning i syfte att samordna och effektivisera samhällets insatser inom området ifråga. Statskontoret föreslog att statens åtagan- den skulle omprövas och att uppgifter bl.a. avseende information och kampanjer riktade till allmänheten skulle decentraliseras till regional/ lokal nivå. Dessutom föreslogs inrättandet av en ny central stabs- myndighet för samordnad ledning, utveckling och utvärdering av statens alkohol- och narkotikapolitiska verksamhet. Vad gällde till- ståndsgivningen, menade , borde i första hand övervägas en samordning med skattemyndigheternas och kommunernas mot- svarande verksamhet. konstaterar att flera av Statskontorets förslag förverkligas om de förslag som vi lägger avseende Folkhälso- institutets nya roll och uppgifter kommer att genomföras. Genom att uppgifter flyttas från Alkoholinspektionen, som kommer att avvecklas, och från till begränsas antalet myndigheter på den nationella nivån som arbetar med alkohol, vilket också ligger i linje med Statskontorets förslag. I och med att ska följa upp och utvärdera folkhälsomålen och ett av målen med stor sannolikhet kommer att handla om alkoholkonsumtionen, kommer inom ramen för sitt arbete med de nationella målen att ha ett ansvar för att följa upp åtgärderna inom alkoholområdet. Genom att institutet kommer att arbeta med övergripande tillsyn enligt alkohollagstift- ningen skapas goda förutsättningar att analysera brister och peka på vad som behöver åtgärdas både när det gäller regler och annat för att uppnå folkhälsomålen avseende alkohol. Regeringen kan då få en samlad bild av alkoholområdet. Detta är ett argument för att bör ha den övergripande tillsynen. Att följa alkoholområdet kan väntas bli ännu mer aktuellt i och med att får nya införselregler för alkohol inom EU. Verksamhet kommer att tillföras institutet från Alkoholinspektionen och . Överväganden och förslag 159 Övergripande tillsyn enligt lagen om hälsofarliga varor m.m. har även regeringens uppdrag att vara nationell kontaktpunkt (focal point) för det Europeiska centret för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (, , sv. Detta innebär bl.a. att skall samla in nationella data om narkotika och narkotikamissbruk och ansvara för rapportering till centret. Rapporten består av information om droger, vilket sätt och vilken omfattning bruket har, samt om det finns några mönster eller trender i bruket. Inom ramen för detta uppdrag ansvarar också tillsammans med för den svenska rappor- teringen gentemot EU:s system. Myndigheten har även ansvar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte är läkemedel samt för att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta kan ses som en form av övergripande tillsyn och utvärdering som bl.a. kan leda fram till att en vara (efter regeringsbeslut) klassas som narkotika och där sedan tullen och polisen utför den direkta tillsynen. skall samråda och samverka med Livsmedels- verket och när det gäller frågor som rör t.ex. kost- tillskott med tveksamt innehåll eller syntetiska droger.