sou · GOB399d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De invändningar som kan anföras mot att ge en roll i beredningsförfarandet gäller emellertid inte mot något annat av utskott, såsom justitieutskottet. I de fall regeringen avser att frångå nämndens förslag, bör den enligt kommittén vara skyldig att anmäla saken för justitieutskottet och därvid också överlämna det material som föreligger i ärendet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av de båda kandidaterna. kan välja att efter utfrågning och granskning av den dokumentation som tagits fram i beredningen också avge ett yttrande i saken. I de fall utskottet väljer att yttra sig, bör regeringen vara bunden av utskottets yttrande. Om utskottet avstår från att yttra sig, bör regeringen ha kvar sin valfri- het mellan de båda kandidaterna. Den nu föreslagna ordningen, där justitieutskottet alltså ges möjlig- het att i undantagsfall få ett inflytande över utnämningen av de högsta domarna, innebär inte endast att öppenheten och den demokratiska legitimiteten i förfarandet ytterligare stärks, utan också att den konsti- tutionella särställning som domarna bör ha blir mer markerad. Förfarandet innebär inte heller större risker för en politisering, än där regeringen utan ytterligare offentlighet ges rätt att frångå vad en kvalificerad och fristående nämnd, med bl.a. av utsedda ledamöter, ansett vara det bästa valet. 3.8.10Befattningar i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt arrendenämnderna och hyresnämnderna som omfattas av förslaget samt förslagets förhållande till TFN Kommitténs förslag: Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domar- befattningar i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol samt anställningar som chefer i de största arrendenämnderna och hyres- nämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regerings- råd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda domar- befattningar bör till en början verka parallellt med TFN, men Utnämning av högre domare 145 är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika samman- sättningar. Under remissbehandlingen av domarutrednings betänkande var det flera remissinstanser som framförde synpunkter om att anställ- ningarna som överrättslagmän kunde överföras till det ordinära ansök- ningsförfarandet med behandling i TFN. Kommittén har inte till uppgift att se över den nuvarande TFN:s verksamhet. TFN är föremål för överväganden och översyn i annan ordning (se under avsnitt 3.3.2). Kommittén anser emellertid att det är naturligt att beredningen inför utnämningar av domare sköts av ett organ. Det är möjligt att ut- vecklingen kan leda till att den funktion som dagens TFN har kan smältas samman med den funktion som den av kommittén skisserade förslagsnämnden får. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Till en början bör förslagsnämndens och TFN:s sekretariat kunna ha ett nära samarbete. Kommittén har i sina över- väganden i dessa delar och med det framlagda förslaget inte funnit några skäl att nu särskilja befattningarna som lagmän i överrätt från övriga högre domarbefattningar. 3.8.11Särskilt om utnämning av justitieråd och regeringsråd Kommitténs förslag: Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som före- kommer inför utnämningarna av ledamöter i och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen pre- senterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ord- ningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och for- maliseras. förekommer en informell dialog mellan justitieministern och de båda högsta instanserna i samband med att anställningar i dessa dom- stolar aktualiseras. Denna dialog har fördjupats och synes i huvudsak vara inriktad på en för domstolen önskad profil snarare än på önskemål om att en särskild namngiven person skall ut- 146 Utnämning av högre domare nämnas, även om det förekommer att sådana förslag också framförs från domstolarnas sida. I och med att en särskild förslagsnämnd inrättas och och Regeringsrätten kommer att vara represente- rade i nämnden kommer det att finnas garantier för att frågor om för domstolarna lämpliga profiler och namnförslag förs fram i nämndens arbete. Det är dock även med en sådan lösning angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som iakttas inför utnämningarna av leda- möter i och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Detta system har för det mesta fungerat bra, men det finns exempel på fall där regeringen frångått denna ord- ning. Samrådet kan sägas grunda sig på ett löfte om ett fortsatt iakttagande av denna konstitutionella praxis (KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén föreslår också att detta förfarande formaliseras. 3.8.12Särskilt om utnämning av domare i Arbetsdomstolen, och Patentbesvärsrätten Kommitténs förslag: Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdom- stolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sak- kunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som före- kommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslags- nämndens sekretariat. Diskussionen ovan har gällt anställningarna som justitieråd, regerings- råd, presidenter och lagmän i hovrätter respektive kammarrätter, lag- män i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Kommittén är emellertid av den uppfattningen att förfarandet även skulle kunna till- lämpas vid tillsättningar av ordförande och vice ordförande i domstolen, ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i samt Patentbesvärsrättens ord- Utnämning av högre domare 147 Dessa anställningar bereds i andra departement än Justitie- departementet och förfarandena skiljer sig därför något. Särskilt gäller det förfarandet vid utnämningar av de lagfarna ledamöterna i domstolen genom att dessa utnämningar föregås av ett informellt samråd med arbetsmarknadens parter. Kommittén anser att det vore önskvärt att beredningen av dessa utnämningsärenden närmade sig den ordning som föreslås komma att gälla för del. Den föreslagna förslagsnämnden bör således kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Kommitténs uppfattning är att förslagsnämnden inte bör ges särskild sammansätt- ning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet till- föras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som förekommer inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen med arbetsmarknadens parter kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat. Patentprocessen är föremål för särskild utredning, se Dir 1999:28 Patentprocessen m.m. Kommittén har därför ansett sig kunna stanna vid att ge uttryck för den uppfattning som ovan anges och avstå från att lägga fram något förslag om särskilt berednings- och förslagsförfarande vid tillsättning av ordförande och vice ordförande på avdelning i Patentbesvärsrätten. Kommittén anmärker dock att det kan vara naturligt att tillsättningen av dessa befattningar bereds i för Patentbesvärsrätten. 3.8.13Särskilt om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Kommitténs överväganden: Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknads- domstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i för jurister anställda i samt fram- håller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare. Det stora flertalet av de anställningar som domare som är föremål för tillsättning genom ett s.k. kallelseförfarande avser anställningar som ordinarie domare med fullmakt. Detta är emellertid inte fallet i fråga om vissa av specialdomstolarna. I såväl Arbetsdomstolen som Mark- nadsdomstolen är anställningarna tidsbegränsade. 148 Utnämning av högre domare tjänstgör också domare i vissa fall på deltid och de har andra arbets- uppgifter vid sidan av domaruppgiften. En ordning med tidsbegränsade domarförordnanden strider i och för sig inte mot de internationella principer som arbetats fram angående vilka krav som bör ställas för att garantera domarnas självständighet (jfr t.ex. princip nr I paragraf 3 i rekommendation). Tids- begränsade domarförordnanden, låt vara för längre tidsperioder, är också vanliga i de internationella domstolarna. Däremot kan det ifråga- sättas om domare som har sina huvudsakliga arbetsuppgifter i egenskap av anställda hos den verkställande eller den lagstiftande makten vid en objektiv och principiell bedömning verkligen framstår som självständiga gentemot dessa. Det är vanligt förekommande att högre tjänstemän inom med bakgrund på domarbanan förordnas att på deltid även vara vice ordförande i . tjänstgör en expe- ditionschef och ett departementsråd som vice ordförande där. Kommittén ifrågasätter om denna ordning fortsättningsvis är en lämplig lösning. I stället borde man här mera konsekvent försöka gå den väg som valts beträffande . När det gäller an- ställningarna som vice ordförande och ledamot med domarerfarenhet i , vilka anställningar också är på deltid, samt er- sättarna för dessa båda ledamöter, har från departementets sida an- strängningar gjorts för att i största möjliga mån förordna ordinarie domare på dessa befattningar. Självständighetsaspekten har anförts som motiv för detta urvalsförfarande. Till skillnad från vad som är fallet i Arbetsdomstolen har denna inriktning den fördelen att de domare som arbetar i utåt framstår som självständiga på ett annat sätt än domare som även är anställda inom . sammansättning har inte heller ifrågasatts i den offentliga debatten på samma sätt som Arbetsdomstolens. Även heltidsanställde ordförande är för när- varande en ordinarie domare och har en fullmaktsanställning som hov- rättslagman från vilken han är tjänstledig. Däremot är ingen av de nu- varande fyra heltidsanställda ordförandena i Arbetsdomstolen ordinarie domare. har emellertid Arbetsdomstolens ordförande varit or- dinarie domare eller en tidigare eller pensionerad sådan. Fram var det t.ex. tradition att ordförandeposten, som var en enda, alltid innehades av ett f.d. justitieråd. Sedan domstolen fått fler ordförande har man emellertid numera gått ifrån den principen. Arbetsdomstolen har till uppgift att bl.a. överpröva beslut om skiljande från tjänsten av ordinarie domare. Med den sammansättning som domstolen har innebär detta att frågan om en ordinarie domare skall få ha kvar sin anställning bedöms av jurister som inte är Utnämning av högre domare 149 Principiellt och i ett internationellt perspektiv synes detta vara en avvikande ordning. En ur allmänhetens synvinkel kanske viktigare invändning är emellertid självständighetsaspekten. En domare som är anställd tills vidare eller har ett tidsbegränsat för- ordnande som domare betraktas inte som ordinarie domare i grund- lagens mening (prop. 1973:90 s. 391). Ordinarie domare förutsätts nämligen inte kunna skiljas från sin anställning i andra fall än om hon eller han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller om hon eller han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension (11 kap. 5 § RF). Att skapa ordinarie domaranställningar i specialdomstolarna skulle således innebära att dessa domarbefattningar inte längre kunde vara tidsbegränsade. Något krav på att domare för att betraktas som självständiga skall inneha en fast anställning från vilken de normalt endast kan skiljas i samband med uppnådd pensionsålder eller liknande finns som ovan nämnts inte i de internationella principerna om domares självständighet. För vissa domstolar kan det till och med vara önskvärt att domarförordnandena begränsas till . Så har bedömts vara fallet med de svenska specialdomstolarna (jfr 11 kap. 1 § tredje stycket andra meningen RF). Från kommitténs utgångspunkter synes det angeläget att det i främst Arbetsdomstolen, men också i andra specialdomstolar, på heltid tjänst- gör åtminstone någon ordinarie domare. Ett sätt att åstadkomma detta, om man inte vill slå in på den väg som valts i fråga om Marknadsdom- stolen, är att regeringen i samband med en domarutnämning till Arbets- domstolen utnämner personen till en ordinarie domarbefatt- ning i en annan domstol. Det som talar mot denna ordning är emellertid att förordnandena i de båda specialdomstolarna är begränsade till (med något undantag ). Även om omförordnanden är vanliga kan det inte förutsättas att sådana alltid sker. Man kan således riskera att få ett antal ordinarie domare som det senare kan vara svårt att placera in för tjänstgöring i den domstol där den ordinarie be- fattningen är placerad. I stället för att tillskapa särskilda ordinarie domarbefattningar för personer som kommer att tjänstgöra i specialdomstolarna och i flertalet fall även på deltid synes en medveten utnäm- ningspolitik där det eftersträvas att åtminstone någon ledamot är ordi- narie domare vara lämpligare. Ett annat alternativ är att respektive domstols ordförande och chef utnämns med fullmakt. Detta förutsätter att anställningen som domstolschef inte längre tidsbegränsas. Om detta inte anses vara en önskvärd utveckling kunde, beträffande innehavare av befattning som domstolens ordförande, krav ställas på att denne inte 150 Utnämning av högre domare enbart som skall vara en jurist med domarerfarenhet utan även skall vara ordinarie domare. Detta innebär att denne vid utnämningen antingen redan innehar eller – efter det reguljära berednings- förfarandet – kommer att utnämnas till en ordinarie domarbefattning från vilken tjänstledighet beviljas för tjänstgöring i den aktuella specialdomstolen. Det framtida systemet för utnämning av högre domare bör utformas så att en sådan lösning är möjlig.