sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Figur 9.4: Procentuell förändring av antalet anställda per lokal arbets- marknad 1990–1997, samtliga statsanställda samt polisen -69 - -30 har således en betydligt mer komplex situation för det statliga serviceområdet vuxit fram, vilket ställer andra krav på statens olika roller. Trots förändringarna talar hittillsvarande erfarenheter, från exempelvis försöken med medborgarkontor, för att lagstiftningen i sig sällan utgör ett hinder för statliga myndigheter att bidra till en bättre samordnad service. I hög grad handlar det också om attityder och för- hållningssätt inom respektive myndighet.19 En möjlighet för riksdag och regering i det här sammanhanget vore att tydliggöra de statliga ser- vicegivarnas del i ansvaret för utformningen av lokalt anpassade servi- celösningar. Detta skulle kunna ske genom att respektive myndighet Geografin och välfärdspolitiken 251 uppdrogs att rapportera förändringar i tillgång till myndighetens serviceutbud. Vidare skulle respektive myndighet kunna uppdras att i samband med verksamhetsförändringar av olika slag undersöka och värdera vilka möjligheter att effektivisera verksamheten via de sam- ordningslösningar som finns. 1993 genomfördes en omfattande förändring i det statliga bidragssys- temet till kommuner och landsting. Den största förändringen var att de flesta s.k. specialdestinerade statsbidragen togs bort och inordnades i ett generellt system. Avsikten med det nya systemet var bl.a. att minska statens detaljstyrning av kommuner och landsting via de specialdestine- rade statsbidragen. Det nuvarande systemet infördes successivt , och ses kontinuerligt över. Målet för skatteutjämningssystemet är likvärdig standard till samma pris. Det innebär att kommuner och landsting utifrån sina olika förut- sättningar skall kunna erbjuda en likvärdig standard i sin obligatoriska verksamhet, till samma kostnad för invånarna i form av kommunalskatt och taxor. Skatteutjämningssystemet består nu av fyra delar: inkomst- utjämning, kostnadsutjämning, generella statsbidrag och införanderegler. Delarna beskrivs närmare i det följande. I inkomstutjämningen sker en utjämning av skatteinkomster mellan kommuner och mellan landsting. De som har en skattekraft som är lägre än genomsnittet för riket (medelskattekraften) får ett bidrag från staten, medan de som har en skattekraft som är högre än riksgenom- snittet får betala en avgift till staten. Inkomstutjämningen är utformad som två separata delsystem, ett för kommuner och ett för landsting. Systemet utjämnar av skillnaden mellan den egna skatte- kraften och medelskattekraften. Den faktiska skillnaden i skattekraft var 1998 som lägst i , och som högst i av medelskattekraften. Efter utjämning får av medelskattekraften och . Den utjämnade skattekraften multipliceras sedan med en länsvis skat- tekraft och antalet invånare i kommunen/. Systemet omför- delar 8,1 miljarder mellan kommunerna och 3,4 miljarder mellan landstingen. 252 Geografin och välfärdspolitiken Den andra delen i utjämningssystemet, kostnadsutjämningen, utjämnar strukturella kostnadsskillnader, som kan vara av två olika slag. För det första varierar behovet av verksamhet. Kommuner med många gamla invånare har t.ex. höga kostnader för äldreomsorg. För det andra varierar kostnaden för att producera en service. Glesbygds- kommuner har t.ex. högre kostnader för skolan, eftersom undervis- ningen måste bedrivas i mindre klasser. På samma sätt som vid inkomst- utjämningen får kommuner och landsting som har en ogynnsam kost- nadsstruktur ett bidrag. De som har en gynnsam struktur får däremot betala en avgift. Inkomst- och kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stora och där- för tar ut varandra. Begreppet kostnadsutjämning är egentligen missvisande eftersom det inte är de verkliga kostnadsskillnaderna som ska utjämnas. Det är i stället skillnader i behov av service och förutsättningar att producera denna service som ska utjämnas. Detta brukar kallas struktu- rella kostnadsskillnader. Systemet ska däremot inte utjämna kostnads- skillnader som beror på skillnader i service, effektivitet och avgifter. Grundtanken är att kostnadsutjämningen ska kompensera kommuner och landsting för sådana kostnader som de inte själva kan råda över. Kostnadsutjämningen för kommunerna består av 15 olika delmo- deller som vardera kan kompensera för mycket komplicerade olikheter mellan kommunerna. Störst betydelse i omfördelningen har barn- och äldreomsorgen, grund- och gymnasieskolan samt individ- och familje- omsorgen. Av tabell 9.5 framgår för vilka områden som kostnadsutjämning sker, det högsta bidraget som någon kommun får, den största avgiften som någon kommun betalar och det belopp som omfördelas för varje delområde. Geografin och välfärdspolitiken 253 Tabell 9.5: Omfördelning i kommunernas kostnadsutjämning kr/inv. kr/inv. Källa: Expertgruppen för förenklad utjämning (Fi 1999:10) och SCB. Det är framför allt tre faktorer som väger tungt i modellen. För det första utgör kostnader för barnomsorg, skola och äldreomsorg av kommunernas totala kostnad. Därför är andelen invånare i berörda åldersgrupper av stor betydelse för kommunens kostnader. Den sammantagna effekten av åldersstrukturen varierar kraftigt mellan kommunerna, även om kommuner med många barn ofta har få äldre och tvärtom. För det andra ger stora avstånd mellan invånarna, och ett litet be- folkningsunderlag, höga kostnader på en mängd områden, t.ex. skolan och äldreomsorgen. Det är också vanligt med sjunkande invånarantal och hög arbetslöshet i glesbygdskommuner. För det tredje har storstäderna, vissa förortskommuner och större städer fler sociala problem än övriga landet. Det påverkar framför allt kostnaderna för individ- och familjeomsorg. Den höga förvärvsfre- kvensen i storstadsområdena medför också större efterfrågan på barn- omsorg och allmänna kommunikationer. Sammanlagt omfördelas mellan kommunerna i kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämning för landsting, inklusive de landstingsfria kommu- nerna, omfattar hälso- och sjukvård samt högskoleutbildning. 254 Geografin och välfärdspolitiken också en utjämning av kostnader som är förknippade med tidigare avtal om kallortstillägg i norra . Landstingens strukturella kostnads- skillnader för kollektivtrafik utjämnas i en separat modell, som är ge- mensam för kommun- och landstingssektorn. Något förenklat kan man säga att det sker en omfördelning i kost- nadsutjämningen från landstingen i södra till landstingen i norra och till storstäderna. I norra delarna av landet är orsaken till de höga strukturella kostnaderna främst glesheten i bebyggelsen. I storstä- derna handlar det om sociala faktorer och höga kostnader för kollek- tivtrafik. Tabell 9.6 visar hur mycket som omfördelas mellan lands- tingen och hur stora de högsta bidragen och de största avgifterna är inom de olika områdena. Omfördelning i landstingens kostnadsutjämning kr/inv. kr/inv. Små landsting bedöms ha fasta kostnader som relativt sett är högre än i stora landsting, Detta beaktas genom att landsting som har färre antal invånare än 200 000 får ett tillägg. Den tredje delen i utjämningssystemet är ett generellt statsbidrag till kommuner respektive landsting. Detta betalas ut som ett enhetligt be- lopp per invånare. Bidraget, som är olika stort för kommuner och landsting, ska man också kunna använda för att göra ekonomiska regle- ringar mellan staten och kommunsektorn. Bidraget ligger helt vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen. är det generella statsbidraget till kommunerna och till landstingen . Detta motsvarar per invånare i kommunerna och per invånare i landstingen. Geografin och välfärdspolitiken 255 Det nya systemet medför stora förändringar av intäkterna för många kommuner och några landsting. De stora omfördelningseffekterna gör det nödvändigt att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren . Det sker genom särskilda införanderegler som begränsar effekten av själva sys- temomläggningen. 9.5.5Regionalpolitiska konsekvenser av skatteutjämningen Skatteutjämningssystemet skall så långt som möjligt kompensera för strukturella skillnader mellan kommunerna, och är på så vis neutralt ur regionalpolitisk synpunkt. Det finns dock några faktorer i systemet som har mer regionalpolitiska skäl än andra och som skall kompensera för kommunala och landstingskommunala kostnader som hör till den regi- onala och geografiska strukturen. Exempel på sådana är följande: Kompensation för skolskjutsar och högre kostnader i små skolor i glesbygd Kostnader för inackordering för elever som ej går i hemkommunens gymnasieskola Högre kostnader för hemtjänst och större behov av institutionsvård i glesbygd Kallortstillägg för högre löner i norra Ersättning för högre administrativa kostnader per invånare i små kommuner och landsting Ersättning för högre kostnader för näringslivs- och sysselsättnings- befrämjande åtgärder i kommuner med hög arbetslöshet Ersättning för högre kostnader i kommuner som har ett svagt be- folkningsunderlag Ersättning för kostnader som uppstår när befolkningen minskar Ersättning för höga kostnader för kollektivtrafik och trafikleder i främst Under förutsättning att de ovan angivna ersättningarna är någorlunda rätt beräknade, så kompenseras kommuner och landsting för den regio- nala strukturen och därtill hörande kostnader. Systemet innehåller där- emot inga ersättningar som stimulerar regional utveckling. Diskussioner har förts om skatteutjämningssystemet skulle vara hämmande för tillväxten. Den långtgående inkomstutjämningen inne- bär att det inte ger någon effekt om invånarna får högre inkomster än 256 Geografin och välfärdspolitiken genomsnittet i riket. I vissa kommuner med låg utdebitering minskar inkomsten för kommunen om skattekraften ökar. Ökad inflyttning ger däremot ökade inkomster till kommunen. När en arbetslös får arbete förbättras ekonomin, främst genom att socialbidragen minskar. Gene- rellt finns det inte mycket som tyder på att systemet motverkar tillväxt- befrämjande åtgärder i kommunerna. Möjligen med undantag för mindre kommuner i och omkring storstäderna, som har lite att vinna på ett ökat bostadsbyggande, vilket kan vara tillväxthämmande. 9.5.6Befolkningsutveckling och välfärdens kostnader – en bedömning fram De bedömningar av den framtida befolkningsutvecklingen i landets samtliga lokala arbetsmarknader som redovisas i avsnitt 2.6, innebär att andelen människor i förvärvsaktiv ålder kan förväntas minska. Detta som kostnaderna för i första hand äldreomsorg ökar. Allt färre kommer således att försörja allt fler. I rapport 19 redovisas en bedömning av de ekonomiska konsekven- serna för kommunerna som kan förväntas ske som en direkt följd av den beräknade befolkningsutvecklingen.20 Det är med andra ord bara effekterna av de beräknade demografiska förändringarna som uppskat- tats. Således förutsätts dagens ambitionsnivå och kostnader för äldre- och barnomsorg etc. gälla även . Fram tyder inget på att några dramatiska förändringar skulle äga rum för landet som helhet. Kommunernas kostnader kan un- der ovanstående förutsättningar förväntas öka med ett par procent. Några större förändringar av andelen människor i förvärvsaktiv ålder kommer inte att ske. Av figur 9.5 framgår den kommunala kostnadsutvecklingen i för- hållande till antalet personer i förvärvsaktiv ålder för landets olika lo- kala arbetsmarknader. Räknat på detta sätt ökar kostnaderna som mest , men minskar också på ett antal lokala arbetsmarkna- der, som mest . Det är först som den förvärvsaktiva delen av befolk- ningen börjar minska. Det beror framför allt på att de stora fyrtiotalist- kullarna pensioneras. ökar befolkningen i de mest vårdkrä- vande åldrarna, dvs. Tillsammans innebär detta att det på , efter 2010, sker en betydande ökning av de kommunala och landstingskommunala kostnaderna. 20 Beräkningarna grundar sig på det s.k. alternativ C, se vidare avsnitt 2.6 samt rapport 19. Geografin och välfärdspolitiken 257 Som illustration till denna utveckling har den demografiska utveck- lingen och följdverkningarna skrivits fram för ett längre tidsperspektiv I förhållande till det beräknade antalet personer i arbetskraften sti- ger kostnaderna i hela landet med . Av figur 9.6 framgår dock att de regionala skillnaderna är betydande. För vissa lo- kala arbetsmarknader ökar kostnaderna endast med några procent, me- dan de i det mest extrema fallet ökar med ! Det är naturligtvis förbundet med en betydande osäkerhet att be- döma utvecklingen för ett antal årtionden framöver, och beräkningarna skall heller inte ses som en utvecklingsprognos. De illustrerar däremot att det kommunala kostnads- och skatteutjämningssystemet sannolikt kommer att öka dramatiskt i betydelse för den kommunala ekonomin om något årtionde. 258 Geografin och välfärdspolitiken Figur 9.5: De demografiska förändringarnas konsekvenser för den kommunala kostnadsutvecklingen per lokal arbetsmarknad 1999–2010 och 1999–2030, i procent Källa: Rapport 19 Huvuddelen av välfärdspolitiken tar ingen hänsyn till geografin, utan är i stället nationella system som har individens situation som utgång- punkt. Trots detta kan olika delar av landet var mer eller mindre bero- ende av dessa system, efterom t.ex. andelen barn eller pensionärer inte är densamma i alla delar av landet. Det är således framför allt genom dessa system som större delen av den regionala utjämningen sker. Re- gionalpolitiken i formell mening spelar i detta sammanhang i det när- maste en försumbar roll. Geografin och välfärdspolitiken 259 Fullt ut kan dock inte välfärdspolitiken frikopplas från geografin. För det första är inte den inkomstutjämning som sker mellan individer tillräcklig för att alla delar av landet skall ha de ekonomiska förutsätt- ningar som krävs för att nå det nationellt bestämda välfärdsmålen. För det andra varierar den geografiska tillgängligheten till olika typer av offentlig och kommersiell service, vilket i sig är en central välfärds- faktor. För det tredje har också olika delar av landet olika förutsättingar för att utforma och organisera olika för välfärden viktiga verksamheter. En av de mest uppmärksammade frågorna i regionalpolitken är hur variationer i välfärdsnivå i olika delar av landet kan kopplas till hur befolkningsunderlaget ser ut och i vilka avseenden förutsättningarna förändras med ett förändrat befolkningsunderlag. Något samband mellan exempelvis minskade inkomster och minskande sysselsättning eller befolkning finns dock inte. På kort sikt uppvisar tvärtom många kommuner stigande medelinkomster. Detta beroende på att det vanligen är ungdomar med inga eller låga inkomster som flyttar. Inte heller för den kommunala ekonomin är det självklart att en minskande befolkning på kort sikt leder till en försvagning, eftersom möjligheterna för kommunen att spara pengar ökar. På kan dock de negativa konsekvenserna bli betydande. Det viktigaste i detta sammanhang är dock i första hand hur ålderssammansättningen förändras. Ett av de välfärdsområden där befolkningsförändringar snabbast ger sig till känna är bostadsmarknaden, där exempelvis en minskande be- folkning riskerar att få stora välfärdsmässiga konsekvenser. Sjunkande huspriser leder ofta till negativa konsekvenser för hela kreditmarkna- den i regionen. Förutom att svårigheterna ökar för att finansiera andra investeringar, blir det svårare för såväl den som vill flytta från orten, och vill sälja sin fastighet, som den som vill flytta till området och be- höver lånefinansiera ett fastighetsköp. Andra effekter av sjunkande förmögenhetsvärden är exempelvis också att förutsättningarna för lo- kalt företagande försämras, eftersom tillgången på eget kapital minskar. När det gäller tillgänglighet till service så varierar förutsättningarna betydligt mellan olika delar av landet. En målsättning för politiken som skulle innebära att alla delar av landet skulle ha samma tillgänglighet till service framstår dock inte som en realistisk ambition. Utredningen har utgått från en förhållandevis snäv definition när det gäller vilka servicefunktioner som skulle kunna sägas utgöra en basservice. Till de servicefunktioner som kan räknas till de mest centrala hör grundskola, sjukvård och dagligvaruhandel. Andra viktiga funktioner är exempelvis, drivmedelsförsörjning, läkemedel, barn- och äldreomsorg, post och kommunikationer. Dagligvaruhandel har dock en 260 Geografin och välfärdspolitiken särställning, eftersom butiken i glesare delar av landet ofta utgör ba- sen för en rad andra servicefunktioner. Tillängligheten till dagligvaruhandel, mätt som restid med bil, är dock mycket hög generellt sett i landet. av alla hushåll har en restid till dagligvaruhandel som motsvarar eller . Huvuddelen av de hushåll som har längre restider finns framför allt i inland och i synnerhet i . Många av handlarna i glesbygden har dock en låg omsättning. Hu- vuddelen av de ca 170 butiker som har en omsättning på eller mindre återfinns i glesbygden där tillgängligheten är relativt sett lägre. För många serviceslag utgör dock bristen på data som beskriver till- gänglighet ett problem när det gäller att få en fullständig bild av välfär- den i tillgänglighetstermer. De ekonomiska förutsättningarna för offentlig service ges huvud- sakligen inom ramen för det kommunala kostnads- och skatteutjäm- ningssystemet. Här finns exempelvis tillgänglighets mål för skolans område. När det gäller det kommersiella området finns inte lika utvecklade metoder och modeller för att följa utvecklingen eller t.ex. beräkna vilka kostnader som är förbundna med olika alternativa mål för tillgänglighet. Nedan redogörs för utredningens förslag till övergripande mål, del- mål och medel för de tre politikområdena regional strukturpolitik, regional stimulanspolitik och regional välfärdspolitik. Regional till- växtpolitik är den övergripande politiken som inrymmer både den regionala strukturpolitiken och den regionala stimulanspolitiken. Utredningens förslag sammanfattas nedan kortfattat. En mer detaljerad redovisning med motiveringar framgår i avsnitten 10.3– 10.7. Väl fungerande lokala arbetsmarknader i alla delar av landet Precisering av delmål för kommunikationsområdet: Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till viktiga sam- hällsfunktioner Prioriteringar av åtgärder som minskar restiden till acceptabla pendlingstider Ökad prioritet av godstransportsystemets tillförlitlighet Ett utvecklingsarbete bör initieras för att skapa bättre modeller som kan fånga upp sambandet mellan regional utveckling och infrastruktur. Skatteavdrag för företags kostnader för flygresor på vissa sträckor. Höjd beloppsgräns för bilersättning. Förbättrade villkor för reseavdrag. Precisering av regionala mål för utbildningsområdet: Bästa möjliga anpassning av utbildningsutbudet till den lokala kunskapsefterfrågan Ökad samverkan mellan högskola, näringsliv och det omgivande samhället Högskolans långsiktiga inriktning och profilering ges ökad upp- märksamhet i den regionala planeringen. Full kostnadstäckning för distansutbildning samt ökning av antalet platser för decentraliserad utbildning. Precisering av delmål för ökad lokal dynamik: Stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenörskap Ökad tillämpning av ny kunskap och teknik Nationellt program för entreprenörskap och lokal utveckling. Företagsutveckling i regionalpolitiskt prioriterade områden integreras med den nationella näringspolitiken. Generell nedsättning av sociala avgifter för företag med maximalt 50 anställda i stödområde A. Det regionala utvecklingsbidraget avvecklas. Bidragsformen bibehålls dock så länge som den utgör en viktig del av medfinan- sieringen i strukturfondsprogrammen. Ett system med generella lånegarantier och villkorslån införs. Landsbygdsstödet bibehålls, men inriktas mot entreprenör- skapsutveckling, mjuka kunskapsutvecklande investeringar och samverkan mellan företag. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utveckla det s.k. mikrostödet. organiseras och hanteras i programform där genomförandeansvaret i första hand ligger på lokal nivå. Regionalt bör man dock ha ett samordningsansvar och ansvar för utvärdering. Särskild vikt läggs på att utveckla de s.k. kvinnolånen inom ramen för verksamhet. Medel för kapitalmarknaden: Lån och lånegarantier som även omfattar kommersiella fastig- hetsinvesteringar införs. Fortsatt utredning av förutsättningarna på kreditmarknadsområdet i glesbygdsområden. Det gäller såväl möjligheterna att lånefinansiera kommersiella krediter och bostadsinvesteringar. En likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet Precisering av delmål för en likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet: Likvärdiga ekonomiska förutsättningar för välfärdspolitiken i alla delar av landet. En god tillgänglighet till grundläggande service i alla delar av landet. Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till samhällsservice. Särskilda program för utveckling av kommersiell service i service- glesa områden bör utarbetas Ökade resurser för att utveckla och testa nya servicelösningar på det kommersiella området Tillfälligt extra utvecklingsstöd för att utveckla lokalt anpassade lösningar inom det kommersiella serviceområdet Den nationella solidaritetsprincipen skall råda vid statlig budget- hantering, vilket betyder att statliga inkomster från ett geografiskt område inte skall kopplas till statliga utgifter i samma område. 10.2Den nya politikens inriktning välfärd grundas i arbete och företagsamhet på landets olika lokala arbetsmarknader. Statens roll när det gäller att ansvara för och tillgodose basala förutsättningar för välfärd är omfattande, och kräver ständig översyn och anpassning till nya omvärldsvillkor. Den regionalpolitiska utredningen har fått ett omfattande mandat av regeringen att se över och föreslå förändringar av den nuvarande politiken för regional utveckling, både det som kallas den lilla och det som kallas den stora regionalpolitiken. Eftersom begreppet regionalpolitik betyder så olika saker i debatten kommer utredningen att vara mer precis när det gäller att ange vilka statliga aktiviteter som avses i olika sammanhang. Exempel på åtgärder som stimulerar regional utveckling kan vara transportpolitiska åtgärder för att sänka priset på vissa linjer på inrikesflyget, sysselsättningspolitiska insatser för att få ett teletjänstföretag (call- center) lokaliserat till en glesbygdskommun eller utbildningspolitiska satsningar på en ny högskola. Utredningen har fått hjälp av ett stort antal experter, forskare och praktiker med erfarenheter av nuvarande system, för att formulera förslagen till en ny politik. Den nya politiken måste bygga på ett nationellt solidariskt ansvar och uppfattas som legitim. Eftersom olika regioner inte bara samarbetar utan även konkurrerar om statens resurser, måste insatser till en region upplevas som meningsfulla av befolkningen i andra regioner som är med och betalar. Det ställer krav på en realistisk målformulering, målrelaterade medel samt öppenhet beträffande hur medlen hanteras praktiskt. Endast med insyn och inflytande kan förtroendet för politiken upprätthållas . är det ekonomisk tillväxt på de lokala arbetsmarknaderna som skapar välstånd. En åldrande befolkning, kommande lågkon- junkturer, minskande strukturfondsmedel och andra förändringar kan framgent komma att ställa betydligt större krav än på de enskilda lokala arbetsmarknadernas bidrag till den nationella ekonomiska tillväxten. Det är därför av nationellt intresse att varje arbetsmarknadsregion fungerar väl och att politiken för regional utveckling fungerar på alla typer av lokala arbetsmarknader, stora som små, i såväl norr som i söder. En nationell politik för regional utveckling består till stora delar av vanlig sektorspolitik, dock med åtgärder som är anpassade efter varje enskild lokal arbetsmarknads speciella villkor. En decentralisering i form av ett ökat utrymme för lokala omprioriteringar bör dock