sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — misk lagtolkning (det vill säga en politisk snarare än juridisk prövning av fördragen) av EG-dom- stolen.33 Denna verklighet måste observeras. För demokratins skull är det viktigt att inte bara beva- ka fördragsutvecklingen utan också att hävda den princip som redan uttalat, den innebär att om något EU-organ skulle komma att besluta om rättsakter som går utöver unionsfördraget, som legat till grund för den svenska anslutningslagen, saknar dessa rättsakter rättsverkan i . Sven- ska statsorgan skulle därför vara vara förhindrade att tillämpa dem med tanke på grundlagar. När utgångspunkten för medlemskapet i EU enligt regering och riksdag är att inget avkall görs på anspråken att utgöra en suverän stat i folkrätts- lig mening, blir konsekvensen att fullt ut bär ansvar för alla beslut på EU-nivå. Detta gäller oavsett om besluten bekräftas direkt eller indirekt eller om EU-beslut fattats oberoende av svensk medverkan så länge dessa tolereras och därmed indirekt bekräftas.34 Demokrati på den politiska dagordningen Frågan om den demokratiska legitimiteten för EU kom att bli en av de mer uppmärksammade frågor- na inför översynen av och till- komsten av Amsterdamfördraget. I olika doku- ment och uttalanden från nationella regeringar lik- som från de europeiska institutionerna slogs fast behovet av demokrati, öppenhet och transparens i EU för att öka förankringen och delaktigheten bland medborgarna. Reflektionsgruppen, som hade till uppgift att förbereda regeringskonferensen , konstaterade också i sitt slutdokument att medborgarnas likgiltighet för unionen var ett legi- timitetsproblem som inte i första hand gick att lösa genom att ge en ökad roll utan måste angripas genom en korrekt och systematisk tillämpning av principerna om demokrati, effekti- vitet, öppenhet, subsidiaritet och solidaritet i EU.35 Goda intentioner till trots har det visat sig vara betydligt svårare att åstadkomma mer konkreta, institutionella lösningar för att skapa en demokra- tisk utveckling av unionen. Flera av de institutionella nyckelfrågorna som i hög grad hör samman med medlemsländernas inflytande och demokratin inom EU kunde inte heller lösas i samband med Amsterdamfördraget. Det är emellertid reformer som måste genomföras för att EU-systemet över huvud taget ska kunna fatta beslut den dagen EU tar in fler medlemmar. Den regeringskonferens som kommer att sammankallas ska bland annat behandla frågan om vägningen av antalet röster i ministerrådet. En möjlig förändring där är att röstfördelningen bätt- re kommer att avspegla ländernas befolknings stor- lek. Dessutom kommer frågan om en möjlig utök- ning av omröstningarna med kvalificerad majoritet i rådet att behandlas. Även frågor om kommission- ens storlek och sammansättning måste lösas. I Amsterdamfördraget har redan ett tak på 700 plat- ser fastställts för storlek. Med fler medlemmar måste en ny fördelning av mandaten mellan medlemsländerna fastställas. har aviserat att ytterligare frågor av institutionell natur kan behöva tas upp vid rege- ringskonferensen. Enligt det nya fördraget måste de institutionella reformerna av innan den första gruppen av nya medlemmar tas in. Den första utvidgningen detta nya sekel är beräknad till tidigast i slutet av år 2002.36 Arbetet med att hävda demokrati gäller inte bara i relation till den svenska statens arbete med EU och förhållandena i det svenska samhället. Det måste också gälla visavi EU:s institutioner och för- hållandena inom unionen som helhet. makt utövas måste också möjligheterna till insyn hävdas och medborgarnas möjligheter till del- tagande, inflytande och delaktighet främjas. Bris- terna i dagens praktik inom EU påbjuder en ambi- tiös reformvilja. För den svenska folkstyrelsens skull finns det anledning att utveckla och driva en demokratipolitik för EU. Genom EU-medlemskap har medbor- garna på vissa områden fått nya möjligheter att hävda sin rätt genom EU:s institutioner gentemot den svenska statsmakten.37 Den enskildes möjlig- het att hävda sina rättigheter har förstärkts. Detta är en positiv följd av medlemskapet i EU. Det är uppenbart att partierna, massmedierna, medborgarsammanslutningarna och folkstyrets lagligt reglerade institutioner behöver utvecklas för att bli effektivare redskap för medborgarna att påverka EU-politiken. Många har å andra sidan erfarenheter av ett omfattande, svåröverskådligt och opåverkbart regelverk. Hur ska man då fortsättningsvis och på lång sikt förstärka medborgarnas politiska inflytande över den nya, europeiska samhällsnivån? En långsiktig svensk EU-politik EU-samarbetet kan betraktas som en process sna- rare än som ett tillstånd. Detta gäller även den så kallade primärrätten, det vill säga i fråga om de för- drag som avgör EU:s beslutskompetens.38 Det finns en fara i en kontinuerlig ad hoc-mässig och pragmatisk förändring av fördragen. Detta gäller i desto större grad då fördragsinnehållet bestäms i samband med paketuppgörelser som också inne- sluter substansfrågor som kortsiktigt kan vara av stort intresse för ett land som . I samband med översynen av Maastrichtför- draget och tillkomsten av Amsterdamfördraget fick den parlamentariska rege- ringens uppdrag att dels utreda viktiga frågor inför regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor. De demokrati- ska och konstitutionella frågeställningarna upp- märksammades särskilt. Vi menar att det finns anledning att i särskild ord- ning ta initiativ för att lägga fast en förankrad svensk uppfattning om efter vilka linjer EU lång- siktigt bör utvecklas med utgångspunkt i demokrati- frågan. Det bör göras till föremål för en särskild par- lamentarisk utredning. Det bör följas av ett remiss- arbete och ett arbete för att engagera breda sam- hällsgrupper i en diskussion om EU:s framtida poli- tik och organisation. En förutsättning för att medborgare ska ha möj- lighet att hävda sina intressen i EU-sammanhang är att de centrala regelverken så långt möjligt är över- blickbara och läsbara för allmänheten. EU styrs nu av fler än tio grundläggande fördrag och akter, och därtill ett stort antal protokoll, som omfattar när- mare 800 artiklar.39 När Amsterdamfördraget kom till fanns en ambition att göra fördragen enklare. Detta lyckades dock inte. Utan en reformering av fördragen finns en risk för att EU:s grundläggande regelverk ytterligare kom- pliceras genom tätt återkommande tillägg och för- ändringar. Trots de uppenbara svårigheter som föreligger finns det skäl att ta nya initiativ i syfte att förenhetliga och förenkla de fördragstexter etc. som ligger som grund för EU:s arbete och utveck- ling. Etablerandet av ett forum i fördragsfrågan i detta syfte framstår som angeläget och kan vara ett svenskt initiativ inför övertagandet av ordförande- skapet i . Vid EU:s stats- och regeringschefers möte i beslutades att en stadga för de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna ska utarbetas. EU:s nej till det barbariska döds- straffet medverkar till att den grundläggande rätten till liv fått en starkare ställning också i medlems- länderna. EU:s sammantagna regelverk omfattar 20 sektorer och består i den svenska upplagan av närmare 50 000 sidor. Drygt 1 200 rättsakter inne- fattande direktiv och förordningar beslutade av ministerrådet kan sägas utgöra EU:s huvudförfatt- ningar. Enligt en undersökning utförd av Statskontoret är av lagarna och förordningar- na i kopplade till EU. Det har inte kunnat visas att EU-medlemskap har lett till någon ökning av regelmängden i . En orsak till detta är att en betydande del av EU:s arbete med regleringar syftar till att harmonisera gällande regelverk i medlemsstaterna. Det finns dock skäl att systematiskt gå igenom det regelverk som växt fram inom EU i syfte att se vad som kan överföras till den nationella besluts- kompetensen. En sådan politisk revision har före- slagits från brittiskt håll. Med tanke på att medborgarnas möjligheter till deltagande, delaktighet och inflytande är sämre på EU-nivå än på nationell nivå är en revision av detta slag betydelsefull från demokratisynpunkt. Det förhållandet att det är lättare att få till stånd änd- ringar i nationella regelverk än i EU:s talar likaså för en politisk revision av det slag som här om- nämnts. Lika viktigt är att systematiskt gå igenom det svenska regelverket i syfte att få bort sådant som är onödigt till följd av . Ett sådant arbete har påbörjats i exempelvis och bör genomföras i alla svenska myndigheter. En grundläggande förutsättning för att medborgare alls ska kunna engagera sig i EU:s angelägenheter är att arbetet där präglas av öppenhet. Vissa för- bättringar har åstadkommits i samband med EU:s senaste utvidgning, och exempelvis EU-parlamen- tets öppenhet i vissa avseenden överträffar vad som gäller i riksdag. Men det återstår åtskilligt att göra.40 Målet måste vara att offentligheten åt- minstone bringas i överensstämmelse med vad som gäller i svensk lagstiftning. Sekretess bör i princip inte vara tillämplig i relationerna mellan EU:s med- lemsstater. Sekretess bör inte heller råda mellan EU:s institutioner och en medlemsstat i unionens egna angelägenheter. Inte minst de händelser som föregick kommissionens avgång visar också på vikten av ett stärkt meddelarskydd för anställda och annars verksamma i EU:s institu- tioner. Även på denna punkt finns det anledning till förnyade och utökade svenska initiativ. Genomförandet av EU-politiken sker i stor ut- sträckning genom etablering av partnerskap med nationella, regionala och kommunala organ samt företrädare för enskilda näringsintressen, företag och intresseorganisationer. Dessa organ tillgodoser sällan demokratins krav när det gäller besluts- former, möjligheter till insyn, delaktighet, infly- tande och ansvarsutkrävande.41 Det är angeläget att reformeringen av den politik som syftar till genom- förande av EU-politik tar sikte på att förstärka demokratin. Ett sätt är att ge folkvalda regionala och kommunala organ det avgörande inflytandet i detta sammanhang. EU:s beslutsformer präglas i stor utsträckning av förhandlingsarbete. Från demokratisynpunkt erbjuder detta betydande problem.42 De synpunk- ter som vi anför i avsnittet om globaliseringen beträffande förhandlingspolitiken är även relevan- ta i detta sammanhang. Med den policy som utgör officiell svensk poli- tik, att EU innebär ett samarbete mellan suveräna stater, är ansvar särskilt stort. Det finns enligt vår uppfattning skäl för att söka vägar att på ett tydligare sätt inbegripa i ett tidigare skede av beredningsprocessen. Det finns här anled- ning att lära av den ordning som gäller i riksdag i fråga om behandling av s.k. vit- och grön- böcker. Den innebär bl.a. att parlamentet behand- lar EU-frågorna på ett ganska tidigt stadium i beslutsprocessen. På så sätt engageras fackutskott intensivare i EU:s arbete.43 Det är av vikt att skapa nya mötesplatser mellan svenska Europaparlamentariker och ledamöter. Exempelvis kunde talman arrangera gemensamma debatter med dessa parlamentariker och ledamöter i aktuella politiska frå- gor. Den svenska uppfattningen om EU-medlems- kapets innebörd innebär att den beslutsmakt som utövas gemensamt med andra medlemsstater eller i oberoende institutioner på EU-nivå är delegerad från riksdag.44 Det ställer krav på att över- låtelsen är begränsad i sin omfattning, att möjlig- heter för en effektiv kontroll finns i de samman- hang där den delegerade maktutövningen sker och att delegationen är möjlig att återkalla.45 Dessa omständigheter måste beaktas när överlåtelse av befogenheter sker. Det är angeläget att det ställs krav på tydliga och väl grundade sakpolitiska för- delar från de svenska medborgarnas synpunkt för att ytterligare beslutsmakt ska delegeras till EU såsom unionen fungerar. Det ställs också krav på att effekterna för möjligheterna till demokratisk kontroll av maktöverlåtelse preciseras och debatte- ras i dessa sammanhang. Partierna spelar en särskilt viktig roll för möjlig- heterna att åstadkomma en upplyst förståelse och ett effektivt deltagande för medborgarna.46 Detta är kanske än mera tydligt i samband med EU än vad som gäller på nationell nivå.47 De svenska partierna har inte lyckats väl med denna uppgift. Det finns skäl som talar för att särskilt opposi- tionspartiernas ställning och förmåga att sköta sina demokratiska uppgifter har försvagats av det sven- ska medlemskapet i EU.48 Även om en förbättring av partiväsendets funktion i första hand är bero- ende av partiernas egen förmåga till inre vitalisering kan det finnas skäl att stödja en ökad närvaro och utökade möjligheter för partierna att oberoende av regeringen ha kontroll över vad som pågår inom EU:s institutioner. Stärk den europeiska identiteten En väl fungerande demokrati i EU-sammanhang är inte bara beroende av officiella representanter för . Frivilliga sammanslutningar och medbor- garinitiativ är av stor betydelse även i EU-sam- manhang. Även om det finns ett påtagligt och ökande inslag av sådana i EU-sammanhang är de gränsöverskridande nätverken med folklig förank- ring relativt svaga inom EU.49 Detta försvårar möj- ligheterna till effektivt medborgardeltagande på EU-nivå. Det finns dessutom en slagsida till för- mån för näringslivets organisationer.50 Det bör vara en fortsatt angelägen viktig uppgift för att underlätta och främja frivilliga sammanslutningars engagemang i EU-sammanhang i och i uni- onen i övrigt. Ifall på lång sikt ska kunna bli en fram- gång för folkstyrelsen, handlar det inte bara om att integrera tekniker, ekonomier och regler. Den euro- peiska integrationen gäller inte bara stater, utan även medborgare. I arbetet med att utveckla en europeisk identitet – ett europeiskt demos – spelar civilsamhällets olika organisationer och medierna en stor roll.51 Medborgaruppdraget förenar och håller samman statens vitt skilda verksamheter. Oavsett vilken verksamhet det handlar om är det uppdraget gentemot medborgaren som förpliktar. Det är för medborgaren förvaltningen finns och det är utifrån ett medborgarperspektiv förvaltningen bör vidareut- vecklas. Ett uppdrag för regeringen och förvalt- ningen är att skapa former som möjliggör ett levande samtal mellan medborgare och den statliga förvalt- ningen.52 Med detta, mycket uppfordrande medborgarpers- pektiv ur Förvaltningspolitiska propositionen, vill kommittén diskutera några särskilt relevanta aspekter på de förändringar som pågått och pågår inom den statliga förvaltningen. Internationalisering kan ses som en samlings- beteckning på den fördjupning och den tempo- ökning som sker när nätverk av samarbete, kom- munikationer, transaktioner, organisationer eller normsystem etableras över nationsgränserna. En globaliserad ekonomi sätter gränser för den offentliga sektorn Genom 1980-talets avreglering av det finansiella systemet ändrades förutsättningarna för företag- samheten. Därmed sat- tes också nya ramar för den offentliga sektorn. Å ena sidan sätter standarder gränser för en alltför stor eller ineffektiv offentlig sektor. Å andra sidan blir den offentliga sektorns effektivitet en faktor i den internationella konkurrensen: En väl funge- rande fysisk och administrativ infrastruktur, god utbildning, effektiv sjukvård och andra offentliga uppgifter kan öka näringslivets konkurrenskraft. Framväxten av en internationell ideologi för god förvaltningspolitik Konkurrensförmågan beror också på hur förvalt- ningen styrs och organiseras. Olika länder sneglar därför alltmer på varandra för att finna vad som är bäst. Det växer fram en uppfattning om hur en effektiv förvaltning bör se ut. Den är förvånansvärt enhetlig trots olikheter i rättstradition och kultur. Länge hämtades inspiration bara från marknadens sätt att fungera. finns åtminstone också ett medborgarperspektiv med. I detta idé- och erfarenhetsutbyte har ett särskilt demokratiskt intresse att argumentera för framför allt offentlighetsprincipen och meddelar- skyddet. Systemen är inte längre så nationellt specifika att erfarenheter inte är överförbara. sagt alla svenska verk har lämnat råd och stöd till sina sys- termyndigheter i , andra delar av Öst- och och en rad utvecklings- och övergångsländer. Självfallet tilldrar sig det europeiska integration- sarbetet det största intresset när internationaliser- ingen och den offentliga sektorn diskuteras. Till följd av medlemskapet i EU är överstatliga regel- verk utgångspunkten för många myndigheters arbete. arbetas fram på ett sätt som ställt departement och myndigheter inför nya krav och tvingat dem att utveckla ny kompetens. En allt mer samordnad ekonomisk politik mel- lan länderna sätter också ramar för den offentliga sektorn som försvårar omfattande svenska stora avvikelser i de offentliga åtagandena. Det gäller även när europeisk lagstiftning ger de nationella regeringarna handlingsfrihet. Globaliseringen av ekonomin har ändrat förutsättningarna för det offentliga, sett i sitt samhällsekonomiska och all- mänpolitiska sammanhang. De offentliga mono- polen luckras upp. En gång , sade min farfar till mig med allvarlig röst: Min påg, slåss aldrig med myndigheterna, dom har nämligen alltid rätt. Mitt 100-procentiga tips är att så kommer farfäder i att säga till sina barnbarn . Även formerna för styrning och samordning mel- lan departementen förändras. Gränsen mellan in- rikes- och utrikespolitik får en ny innebörd. De flesta departement deltar i en mellanstatlig eller överstatlig normering. Styrningen kan inte längre ske i form av en enkel relation mellan departemen- tet och dess myndigheter. Den påverkas i högsta grad av att myndigheterna deltar i en internationell utveckling av normer där svenska institutioner binds till gjorda utfästelser och synsätt. Professio- nella nätverk får ett starkt inflytande på utveckling- en av idéer, policy och regler inom olika sakområ- den. Detta kan innebära att de förtroendevaldas styrning förlorar i effektivitet och att expertinfly- tandet ökar. Sinnrikt sammanflätade professionella nätverk skapar internationella normer.53 Rättsliga och ekonomiska förändringar Även av andra skäl har villkoren för förvaltningen förändrats radikalt . Tanken har varit att ge myndigheterna stor självständighet att inom vida ramar själva precisera verksamheten. I efterhand ska statsmakterna genom kontroll och utvärdering bedöma utfallet. Vid behov kan ome- delbara åtgärder vidtas, t.ex. genom inspektion och tillsynsverksamhet. Men huvudinriktningen är att söka justera verksamhetens inriktning genom nya rättsliga och ekonomiska anvisningar. Tanken rimmar väl med den svenska förvalt- ningsmodellens tudelning mellan verk och depar- tement. Emellertid har det från tid till annan ifråga- satts vad denna självständighet egentligen betyder. har riksdag och regering i olika omgångar förändrat styrningen av och samspelet med förvaltningen. En förändring har gällt ramlagstiftningen. Med- borgarens rättigheter skulle tillgodoses bättre i s.k. ramlagar om principer, mål och riktlinjer. Detalje- ringen skulle minska för att ge rum för att anpassa de allmänna principerna till variationer i enskilda fall. De lagtillämpande institutionerna, ofta myn- digheterna eller kommunerna, skulle få besluta om hur principerna ska tillämpas. I viss mening överlå- ter de politiska organen till en administrativ nivå att utforma medborgarnas faktiska rättigheter efter deras skiftande situationer. Det är inget tvivel om att det är de ekonomiska effektivitetskraven som dominerat de förvalt- ningspolitiska reformerna . Strävan har naturligtvis varit att se till att skattemedlen på bästa sätt går till det de är tänkta för. Med en ny budgetlag ville man att det samhäll- sekonomiskt tillgängliga utrymmet skulle definiera ramen för statens totalutgifter. Denna ram fördelas sedan på utgiftsområden. Genom att de är koppla- de till samhälleliga funktioner skulle man få en bättre överblick och ett tydligare samband mellan ändamål och medelsanvändning. En utvärdering av de första årens erfarenheter pågår. En teknik för effektivisering är resultatstyrningen. I stället för att lägga tonvikten på intäkterna skulle den ligga på verksamhetens resultat. Resultatredo- visningen har följaktligen successivt utvecklats till den viktigaste styrformen.54 Idéerna om mål- och resultatstyrning bygger på antagandet att politikerna kan fokusera på politiskt formulerade mål och att valet av medel överlåts på de verksamhetsansvariga. En fungerande dialog förutsätter; (1) att det är möjligt att formulera meningsfulla effektmått som relaterar till de poli- tiskt bestämda målen; (2) att det finns kapacitet och kompetens i den politiska beredningsprocessen att tillgodogöra sig resultatinformationen från verk- samheten och översätta och tolka den i politiskt relevanta termer. Det är dock inte alltid dessa för- utsättningar existerar. I stället för styrning av bredare verksamhets- områden och hela offentliga åtaganden har resul- tatstyrningen i stor utsträckning kommit att riktas mot de enskilda myndigheterna. Vidare har inte styrningen kommit att förankras väl politiskt, utan snarare utformats av tjänste- män.55 Vi understryker med kraft intentionen att for- mulera målen så att de motiverar samarbete mellan myndigheter och en helhetssyn ur medborgarnas synvinkel. När myndigheter med närliggande upp- gifter har samordnats, minskar sektoriseringen. Det gynnar ett medborgarperspektiv. Först har IT börjat användas i kommunikationen med medborgaren och därmed kunnat bidra till att öka effektiviteten i den direkta relationen till medborgaren. har Internet fått ökad betydelse för att ge information till allmänheten. Däremot är möjligheterna att lämna uppgifter till myndigheterna begränsade om man bortser från att e-post ska vara en möjlighet i kommuni- kationen med myndigheterna. Vi har sett få exempel på hur myndigheterna inbjuder medborgarna till samtal om verksamhe- ten. Myndigheterna måste skapa system för att mer systematiskt ta medborgarnas erfarenheter på all- var. Förvaltningspolitiska kommissionen föreslog att regeringen skulle använda mer grundläggande och från myndigheterna fristående utvärderingar i ökad utsträckning. Till skillnad från myndigheternas egna fördjupade prövningar, skulle de kunna leda till ett ifrågasättande av myndigheternas verksam- het.56 För vår del vill vi instämma i dessa riktlinjer. Fristå- ende ämbetsverk är en central tillgång för demo- kratin. Men politikerna måste ta ett större ansvar för att delta i styrningen och svara mot myndigheternas behov av besked och klarhet i policyfrågor. Styrfor- men förutsätter också att redskapen för uppföljning och utvärdering skärps. Ett kombinerat helhets- och underifrån-perspek- tiv ter sig fundamentalt för att kunna mäta en vitt- förgrenad organisations sammantagna effekter ur en medborgares synvinkel och med relevans för hennes situation. Det viktigaste objektet för förvaltningspolitiken är myndigheten. Men myndighetsbegreppet är dif- fust. Statskontoret skriver att ingen vet egent- ligen vad en myndighet är för något57 och konsta- terar att en del av formlösheten består i att de inte är självständiga juridiska personer utan en del av staten. Regeringsformen saknar definition av myndig- het trots att lagstiftningen och andra regler innehål- ler en rad referenser till denna typ av organ. Det gäller bestämmelser om offentlighet och insyn, till- gänglighet, budgetprocess, ekonomisk redovis- ning, revision, tillsyn av JO och JK, arbetsrätt och andra områden. Flexibiliteten ger onekligen vissa fördelar: Myndigheter kan lätt inrättas och avveck- las. Detta är i sig en styrka i den svenska formen av statsförvaltning; organisationen kan lätt anpassas efter politiska prioriteringar. Men flexibiliteten har en avigsida i form av oklarhet. Enligt regeringsformen lyder en myndig- het under regeringen. Men det är i vissa fall oklart vem denna underordning ska gälla. I regeringens praktiska ledning av förvaltningen skiljer man t.ex. på myndigheter som arbetar direkt under regering- en och under andra myndigheter.