sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Att så är fallet är emellertid inte unikt för nätverksamhet, denna fråga kan t.ex. skatterättsligt uppstå i de flesta verksamheter. Detta förhållande bör därför i sig inte utgöra något större problem vid skälighetsbedömningen. De tvister som uppstår i denna del borde kunna lösas i rättstillämp- ningen. Vidare finns det kostnadsposter där diskussion kan uppkomma om kostnadsnivån är rimlig eller inte. Inte heller detta är något unikt för nätverksamhet och borde inte vara ett alltför stort problem. När det gäller verksamhet som drivs under monopolförutsätt- ningar uppkommer också frågor om samtliga kostnader, som i och för sig ostridigt är hänförliga till nätverksamhet, skall anses godtagbara oavsett hur verksamheten sköts. Grundfrågan är då om verksamheten drivs effektivt eller inte. Att en effektiv drift av ett företag kräver att kostnadssidan ses över samt att de möjligheter som finns att sänka kostnaden tas tillvara är allmänt accepterat. Ellagen ger dock inget klart uttryck för detta ställningstagande. Inte heller har praxis ännu givit svar på denna fråga. Kostnader för kapital är, vid sidan av kostnader till överliggande nät, de enskilt största kostnadsposterna i lokalnätsföretagen. Frågan om hur kostnaderna för kapital skall bedömas är därför enligt den nuvarande regleringen av stor betydelse. En närmare studie av nätföretagens verksamheter och ekonomiska redovis- ningar visar emellertid att den inte är enkel att besvara. Nätverksamhet drivs av företag som är noterade på börsen, privatägda företag, statligt ägda företag och kommunalt ägda företag. Vidare drivs nätverksamhet av kommunala verk, ekonomiska föreningar samt av en besparingsskog. Flertalet nät- företag är delar av koncerner med också andra slag av verksam- heter. Dessa företag har tidigare haft olika krav och utgångspunkter, något som fortfarande ofta karaktäriserar verksamheterna. En kommun kan som uttalat mål haft att hålla så låga elpriser som möjligt för kommunens invånare. En annan kommun kan ha valt att använda elverksamheten till att generera ett betydande ekonomiskt bidrag till den kommunala verksamheten. Ekonomiska föreningar driver ofta sin verksamhet helt utan vinstintresse. Motsatsen gäller givetvis för företag som är noterade på börsen. Genom att nätverksamhet drivs av skilda kategorier av ägare/- medlemmar, som alla historiskt sett har hanterat t.ex. avskrivningar och prissättningen på olika sätt, uppkommer tillämpningsproblem när samtliga företag skall bedömas efter samma regelsystem. En del av dessa tillämpningsproblem hade undvikits om företagens ingångsbalansräkningar fastställts med användande av samma kriterier när elmarknaden avreglerades. Före fanns det inte några särskilda bestäm- melser om hur företagen skulle redovisa nätverksamheten. Detta har medfört att investeringar historiskt har hanterats på mycket olika sätt. En del företag, särskilt kommunalt drivna, skrev tidigare av investeringarna direkt utan att lägga upp dem på plan. Sådana företag uppvisar därför ett mycket lågt bokfört värde på sina anläggningstillgångar, förutsatt att de inte i särskild ordning skrivit upp värdet. Andra företag, som lagt upp sina investeringar på plan, har däremot ett betydligt högre bokfört värde på sina anläggningstillgångar. Om tariffernas skälighet bedöms utifrån det bokförda värdet på företagens anläggningstillgångar får därför vissa företag ett mycket lågt kostnadsunderlag i denna del medan andra får ett betydligt högre. Det som talar för att man skall använda det bokförda värdet på företagens anläggningstillgångar är att det är relativt enkelt att kontrollera denna post. Vidare har kunderna i företag som gjort direktavskrivningar redan genom de tidigare årliga nätavgifterna betalat investeringarna. Det skulle därför kunna anses skäligt att sådana investeringar inte ingår i kostnadsunderlaget. Mot att använda detta förfarande talar att företag som ger kunderna i stort sett likartade prestationer kan uppvisa en mycket stor skillnad i nättarifferna, en skillnad som kan vara svår att kommunicera med kunderna. Ytterligare en fråga i sammanhanget är förvärv av nätföretag. Det enda område där lagstiftaren uttalat sig om principer som bör gälla avser just överlåtelser av nätverksamhet. Av förarbetena (prop. 1993/94:162 s. 111) framgår att nätmyndigheten vid över- låtelse av nätverksamhet särskilt bör granska de nya bokförda värdena som åsätts tillgångarna. kan då ha skäl att också granska tidigare bokförda värden. Ett högre bokfört värde på anläggningstillgångarna än tidigare skall inte automatiskt medföra att högre nättariffer för kunderna skall anses skäliga. Ett annat sätt att beräkna kostnaderna för anläggningarna är att utgå från dagens kostnader för att bygga det befintliga nätet. Denna metod benämns NUAK (Nuanläggningskostnad). Före- tagen gör då i princip en beräkning av vad deras anläggning är värd utifrån vad det skulle kosta att bygga upp en ny motsvarande anläggning. När kostnaderna för anläggningen (avskrivningarna) sedan tas fram är detta värde utgångspunkten. Detta beräkningssätt har fördelen att företagen behandlas på samma sätt oavsett hur de tidigare hanterat sina investeringar. Metoden är även i stora drag enkel att tillämpa och den är neutral i förhållande till förvärv av andra företag. Det finns flera olika definitioner av NUAK och flera olika sätt att tillämpa metoden på. För att använda detta beräkningsätt krävs ytterligare tillämpningsregler. För det första uppkommer alltid svårigheter med att göra en korrekt bedömning av vad det skulle kosta att bygga upp nätet på nytt. NUAK bör också justeras efter åldern på anläggningen och värdet sättas efter detta. Vidare måste bestämmas att endast ledningar som används får ingå i underlaget för NUAK. Nätföretagen har möjlighet att ta betalt av kunder som ansluter sig till nätet för de kostnader anslutningen medför. Vid en tillämpning av NUAK måste reglerna utformas så att företagen genom nättariffen, förutom kostnader för drift och underhåll, endast får täcka kostnader för förnyelsen av dessa anläggnings- delar. 2.4.3Begreppet sakligt grundade tariffer Nättariffer skall enligt 4 kap. 1 § förutom att dom är skäliga vara utformade på sakliga grunder. Att en nättariff skall vara utformad på saklig grund innebär att den skall vara objektiv och icke- diskriminerande. Kunder får indelas i grupper efter kostnadsbild, till exempel kunder med elvärme eller tidstariff. Kunder inom samma kategori skall däremot ha samma tariff (prop. 1996/97:136 s. 149). Denna princip innebär bl.a. att en kunds tariff skall avspegla de kostnader som kundens elöverföring ger upphov till, att tariffen inte får vara beroende av vilken leverantör kunden valt och att de villkor som erbjuds skall vara tillgängliga för samtliga kunder inom samma kundgrupp. Ellagen innehåller dock även andra bestämmelser, som innebär att nätföretagen inte fullt ut kan sätta kostnadsriktiga tariffer. I 4 kap. 3 § ellagen anges att nättariffer för område, utom engångs- avgift för anslutning, inte får utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Detta innebär att tarifferna måste sättas på ett sådant sätt att det sker en utjämning av kostnaderna inom området. I 4 kap. 5 § ellagen återfinns motsvarande regel när det gäller tariffer för nätkoncession för linje. En skillnad mellan område och linje föreligger, nämligen att tarifferna för linjer inte får vara avståndsberoende i förhållande till spänningsnivåerna (ex. 120, 70 eller 50 kilovolt) medan tarifferna inom ett område överhuvudtaget inte får vara avståndsberoende. För nätkoncession för linje gäller dessutom, enligt 4 kap. 8 § ellagen, att kostnaderna enligt närmare angivna grunder skall bedömas samlat. Inom en och samma region skall kostnaderna för att ha samtliga regionledningar anslutna till andra koncessions- havares ledningar bedömas samlat. Vidare skall kostnader för nedtransformeringar bedömas samlat för hela landet inom varje normalt spänningsintervall när lika många nedtransformeringar ut- förts för att nå spänningsintervallet. Slutligen skall koncessions- havarens övriga kostnader bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för koncessionshavarens samtliga regionled- ningar i landet. I praktiken är skillnaden mellan tarifferingsprinciperna för linje- och områdeskoncessioner inte lika stor som den först kan förefalla. Bestämmelserna om regionnät innebär att det inte skall spela någon roll var en kund geografiskt är ansluten på linjen, och bestämmelserna om kostnadsriktighet innebär att nätföretagen har olika tariffer inom ett område för högspänningskunder (som inte utnyttjar lågspänningsnätet) och lågspänningskunder. För stamledningar skall, enligt 4 kap. 9 § ellagen, alla kostnader för koncessionshavarens samtliga ledningar i landet, med undantag för utlandsförbindelser, bedömas samlat. Tarifferna får utformas med hänsyn till var en anslutningspunkt är belägen på lednings- nätet. I de fall regeringen, med stöd av 4 kap. 2 § andra stycket, bestämt att betald anslutningsavgift ger rätt att även använda utlandsförbindelserna till ett eller flera länder skall också de kostnader för utlandsförbindelsen som berörs av föreskriften bedömas samlat med kostnaderna för koncessionshavarens samtliga ledningar i landet. Regeringen har föreskrivit att detta skall gälla utlandsförbindelserna till och , utom . De systemansvariga företagen i har ansökt om att samma förhållande skall gälla förbindelserna till . För småskaliga produktionsanläggningar (anläggningar som kan leverera en effekt av högst ) finns särskilda bestämmelser som innebär avsteg från kostnadsriktigheten. Små elproduktionsanläggningar skall endast betala den del av nät- avgiften som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräk- ning och rapportering på nätkoncessionshavarens nät. Att så är fallet framgår av 4 kap. 10 § ellagen. Denna avvikelse från principen om kostnadsriktighet medför sådana särskilda konsekvenser för vissa nätföretag att vi finner anledning att mera utförligt behandla detta förhållande i avsnitt 2.10. Av 4 kap. 1 § ellagen framgår vidare att företagen har rätt till en rimlig avkastning. Att ett nätföretag skall kunna gå med vinst råder det allmänt inga delade meningar om. Tvärtom är detta ett incitament för företagen att driva verksamheten effektivt. En fråga är dock om nätföretag under alla omständigheter skall vara garanterade en rimlig avkastning. Enligt förarbetena till ellagen har avsikten inte varit denna (prop 1996/97:136 s 149). Där framgår följande angående vilka kriterier som skall användas vid bedömningen av en nättariffs skälighet. Som den viktigaste faktorn, vilken skall beaktas, anges konsumentintresset. avses elanvändarnas intresse av låga och stabila nättariffer. Under normala förhållanden kan det ofta bli den enda faktorn som beaktas. Vid mer speciella förhållanden måste dock även andra omständigheter tillåtas inverka på skälighetsbedömningen. Dessa faktorer kan sammanfattas som kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Omständligheterna i det enskilda fallet får då avgöra vilken tyngd dessa faktorer skall få vid skälighetsbedöm- ningen. Om exempelvis nätföretagets kostnader är ovanligt stora till följd av gjorda investeringar eller av att man erbjuder större leveranssäkerhet än vanligt bör detta få inverka i höjande riktning på tarifferna. Om kostnaderna däremot beror på en mindre skicklig ledning av företaget bör detta inte få inverka på tariffsättningen. Av detta uttalande kan slutsatsen dras att man i vart fall menat att en förutsättning för att nätföretag skall ha rätt till en rimlig avkastning är att verksamheten drivs på ett godtagbart sätt. Bedömningsgrunden för vad som skall anses vara ett godtagbart sätt är dock alls inte självklar. När det gäller hur företaget skall skötas för att ha rätt till en rimlig avkastning, kan det exempelvis frågas om det krävs att företaget drivs effektivt eller om det räcker med att det inte drivs oskickligt. I sammanhanget återkommer frågan om på vilket underlag bedömningen av om avkastningen är rimlig eller inte skall göras. Skall bedömningen göras med hänsyn taget till vilket bokfört värde företaget har på sina anläggningstillgångar eller skall NUAK ligga till grund för bedömningen? Om det bokförda värdet skall ligga till grund för bedömningen uppkommer vidare frågan om hur kost- naderna bör bedömas i de fall där ägaren skriver upp värdet av anläggningstillgångarna och i de fall där verksamheten blir föremål för överlåtelse. Vi redovisar våra överväganden i dessa delar under avsnitt 2.12.1. 2.5Erfarenheter från nätmyndighetens tillsyn har haft ansvaret för att se till att företagen följer bestämmelserna i ellagen (utom de bestäm- melser som avser elsäkerhet och driftsäkerhet). Till att börja med utövade nätmyndigheten tillsyn över både nätföretagen och de elhandelsföretag som levererade el med stöd av leverans- koncession. avskaffades bestämmelserna om leveranskoncession och i samband därmed upphörde också nätmyndighetens prövning av elpriser. Även nätmyndighetens prövning av övriga bestämmelser som avsåg elleverantörers skyldigheter upphörde detta datum. prövning har således nu renodlats till att endast omfatta bestämmelser som avser nätföretag. En inte oväsentlig del av myndighetens resurser lades tidigare ned på över- vakning av elhandelsföretag som innehade leveranskoncession. Genom att denna tillsyn upphört har resurser frigjorts vid myndig- heten för tillsynen av nätföretag. I finns drygt 200 nätföretag. Företagen beslutar själva om nivån på och utformningen av sina tariffer. har möjlighet att i efterhand förelägga ett företag att sänka sina tariffer, om myndigheten kan visa att avgiftsnivån är oskälig. En särskild prövning måste i sådana fall göras för varje enskilt företag. prövar också nätföretagens ansökningar om koncessioner för områden respektive linjer och övriga frågor som rör nätföretagens koncessioner. bereder vidare ansökningar om koncessioner enligt naturgaslagen (2000:599) och lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen) är även tillsynsmyndighet över såväl naturgaslagen som rörledningslagen. bedriver också ett normgivningsarbete. I detta arbete utfärdar myndigheten föreskrifter och allmänna råd. Fram till har myndigheten givit ut tolv föreskrifter och allmänna råd. har erhållit minst ett större uppdrag att redovisa till regeringen. Slutligen har nätmyndigheten ett generellt ansvar för rådgivning och information till främst nätföretagen och elkunderna. För denna verksamhet har nätmyndigheten resurser som motsvarar 33 årsarbetskrafter. Myndigheten har vidare tillgång till vissa övriga resurser inom . Efter avregleringen av elmarknaden fick nätmyndigheten motta ett mycket stort antal anmälningar avseende såväl nät- som elhandels- företag. öppnade nätmyndigheten på eget initiativ ca 150 tillsynsärenden. inkom ca 1 300 ärenden som lades upp som enskilda prövningsärenden. , som före inrättandet av nätmyndigheten hade ansvaret för prisregleringsfrågor, hade som regel endast ett drygt tiotal ärenden att handlägga. Det stora flertalet av anmälningarna gällde anslutningsavgifter eller andra engångsavgifter. Prisreglering kunde endast ske efter fram- från en abonnent eller den som ville bli abonnent. Nämnden kunde inte ta upp ärenden på eget initiativ. Att antalet anmälningar skulle öka så dramatiskt i samband med avregleringen var oväntat. Vid nätmyndigheten rådde också under ett inledningsskede osäkerhet om hur den stora mängden inkomna anmälningar skulle hanteras. Till en början lades därför ett stort antal ärenden upp som prövningsärenden, vilket innebar att myndigheten hade att i sak pröva i stort sett varje skrivelse som kom in. Enligt bestämmelserna i ellagen skall nätmyndigheten alltid pröva vissa särskilt angivna tvister (se avsnitt 5.1). Att anmälningar som rörde dessa frågor togs upp och handlades som enskilda ärenden i ett prövningsförfarande var därför helt riktigt. Emellertid behandlade nätmyndigheten också varje inkommen anmälan, som rätteligen avsåg frågor som låg under myndighetens generella tillsynsansvar, som enskilda ärenden. Detta ledde snart till en snabbt växande och alltmera ohanterlig samling ärenden hos myndigheten. För att klargöra att nätmyndigheten i dessa frågor endast har ett generellt tillsynsansvar, och inte är tvungen att ta upp varje anmälan från enskilda till prövning i sak, preciserades tillsynsbestämmelserna med verkan från (jfr prop. 1996/97:136 s. 103 f). Av det stora antalet tillsynsärenden som öppnades i ett tidigt skede har dock värdefulla erfarenheter vunnits. Till att börja med kan konstateras att en tillsyn, som utgår från företagens kostnader, innebär ett omfattande arbete som kräver stora resurser i varje enskilt ärende. Detta förhållande gäller i ännu högre grad i ett inledningsskede innan ramlagstiftningen har förtydligats med hjälp av rättspraxis. avslutade nätmyndigheten ett stort antal ärenden, som initierades främst , utan att vidta några närmare åtgärder. De ärenden som avslutades gällde frågor som låg under myndighetens generella tillsynsansvar. Ärendena var, trots att de i många fall beretts , ännu inte färdiga för avgörande . Myndigheten bedömde mot denna bakgrund att det inte längre var meningsfullt att fortsätta att utreda förhållanden som låg . För att avsluta tillsynen med ett beslut om föreläggande att sänka nättarifferna hade nätmyndigheten i många av dessa ärenden haft att klarlägga de i vissa fall omfattande problemställningar som tidigare berörts. Av det sagda följer att det var ett problem att myndigheten spred sina resurser på ett stort antal ärenden. Det hade varit önskvärt att myndigheten istället hade prioriterat resurserna till ett färre antal ärenden och sett till att få ramlagstiftningen förtydligad med hjälp av dessa. borde vidare ha haft en klar strategi redan när tillsynen inleddes. Detta kan, av naturliga skäl, inte ha varit fallet i den mängd av ärenden som låg under nätmyndighetens generella tillsynsansvar och som öppnades främst men även . Vidare kan konstateras att nätmyndigheten har ett ständigt, och sannolikt ointagligt, informationsunderläge gentemot nätföretagen såvitt avser de ekonomiska redogörelserna. Det senare problemet beskrivs ytterligare i nästa avsnitt. 2.5.3Granskning av nätföretagens ekonomiska redogörelser Ett företag som bedriver nätverksamhet skall, enligt bestämmelsen i 2 § förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet, särskilt för nätverksamheten upprätta årsrapport för varje räken- skapsår. Årsrapporten skall lämnas in till nätmyndigheten senast efter räkenskapsårets utgång, se 16 § i ovan nämnda förordning. Syftet med årsrapporten är att redovisningsmässigt separera nät- verksamheten och övrig verksamhet som bedrivs i samma juridiska person. De flesta företag som bedriver nätverksamhet har också någon form av annan verksamhet. Vidare ingår det stora flertalet av nätföretagen i en koncern. Hur nätföretagen fördelar sina gemensamma resurser med den övriga verksamheten och hur de interna transaktionerna inom en koncern genomförs är därför av stor vikt vid bedömningen av nätföretagens intäkter och kostnader. Av rapport (bilaga 3) till utredningen framgår att det generellt sett är mycket svårt för nätmyndigheten att upptäcka felaktiga fördelningar mellan gemen- samma kostnader och intäkter, gemensam finansiering, likviditet och kassaflöde, i nätföretag som bedriver omfattande övrig verk- samhet. Av rapporten framgår vidare att samma svårigheter finns för nätmyndigheten att inom en koncern upptäcka felaktiga pris- sättningar för gemensamma resurser, felaktig prissättning på in- eller utlåning, felaktigt utflöde av vinstmedel genom utdelning eller koncernbidrag. Enligt vår bedömning föreligger dessutom samma svårigheter för nätmyndigheten att rent allmänt upptäcka felaktigheter beträffande kostnader och transaktioner inom företagen. I anledning av detta måste det ifrågasättas om det kan anses vara tillräckligt effektivt att regleringen av nätföretagen skall utgå från de redovisade kostnaderna i verksamheten. 2.6Nätmyndighetens förelägganden om skäligheten i höjningar av nättariffer för fick nätmyndigheten indikationer på att nätav- gifterna höjts inom ett ganska stort antal nätkoncessioner för områden. Till följd av detta öppnade myndigheten tillsyn i ca 90 ärenden för att utreda om företagen höjt nätavgifterna. Utredningen visade att avgifterna hade höjts i ca 45 områden, medan det i övriga områden skett en omfördelning av avgifterna mellan olika kundkategorier. förelade nätmyndigheten i stort sett samtliga de företag som hade höjt nätavgifterna att åter sänka avgifterna till nivå. huvudsakliga motivering i besluten var följande. Trots att kostnaderna att driva lokalnät minskat för branschen som helhet hade nätföretagen, efter justeringar för volymförändringar, höjt sina avgiftsnivåer gentemot kundkollektivet . Enligt det av SCB framtagna faktorprisindex var kostnadsminskningen mellan . Till detta kommer ett över alla företag i samtliga branscher ständigt vilande Eftersom det inte förekommer någon konkurrens i nätverksamhet som naturligt driver fram ett rationaliseringskrav, har nätmyndigheten i allmänna råd om nätavgifter (NUTFS 1997:1), fastställt ett rationaliseringskrav för lokalnät för vart och ett av . I stort sett samtliga företag som fick ett beslut om föreläggande att sänka nättarifferna överklagade detta till länsrätten. Företagen har i sina överklaganden i huvudsak anfört att nätmyndigheten endast prövat skäligheten av höjningarna av avgifterna och inte prövat skäligheten av företagens avgiftsnivå som sådan samt att detta förfarande står i strid med bestämmelserna i ellagen. Vidare har anförts att det faktorprisindex som tagits fram har sådana brister att det inte kan ligga till grund för en prövning. I dom avslog Länsrätten i Söderman- lands län ett företags överklagande. Länsrättens dom har över- klagats. Samma länsrätt har vidare avgjort ytterligare tre av de överklagade besluten. I samtliga tre mål fann länsrätten att det för tiden är möjligt att pröva skäligheten av varje höjning av nättarifferna. Motiveringen till detta var att länsrätten hade att utgå ifrån att den nivå som bolaget valde att sätta sina nättariffer till vid avregleringen 1996 gav bolaget kostnadstäckning och utrymme för skälig vinst. Vidare fann länsrätten att förhållandena var sådana att nätmyndigheten haft fog att förelägga bolagen att sänka sina tariffer. Besluten är överklagade. 2.7Utveckling av metodiken för uppföljning och tillsyn m.m. har nätmyndigheten arbetat med att ta fram en generell modell för att kunna bedöma nätföretagens tariffer. Utvecklingen av modellen, som har arbetsnamnet Nätnyttomodellen, pågår fortfarande. Modellen är tänkt att utgöra ett hjälpmedel för nätmyndigheten att reglera nättarifferna på ett objektivt och transparent sätt. Den skall även kunna skapa incitament för företagen att bedriva sin nätverksamhet så effektivt 6Mål nr 2345-1999. 7Mål nr 2320-1999, 2486-1999 och 2497-1999. Modellen skall också kunna användas av nätföretagen i deras interna arbete. Modellen innebär enkelt uttryckt att ett stort antal viktiga kostnadsparametrar i nätföretagens verksamhet ställs samman. I stället för en modell skulle ett stort antal nyckeltal kunna samlas in och ligga till grund för bedömningar av nätföretagens kostnader och intäktsbehov. Genom att utveckla en modell ges möjligheter att göra mer objektiva jämförelser av företagens verksamheter. Sådana bedömningar skulle vara svåra eller nästan omöjliga att göra utifrån endast individuella data från nätföretagen. Nätnyttomodellen är utformad för att ge nätmyndigheten möjlighet att objektivt kunna mäta nätföretagens prestationer gentemot sina kunder. Modellen bygger inte på de faktiska, fysiska och ekonomiska resurser företaget äger eller använder. Begreppet prestation definieras genom att ett fiktivt nät konstrueras för nätföretaget.