sou · GOB342 · 2001-01-01 00:00:00 — Om barnets behov inte kan tillgodoses av föräldrarna i hemmet och frivilliga lösningar inte är möjliga kan socialnämnden under vissa förutsättningar – se avsnitt 2.3.3 – ingripa till barnets skydd med stöd av LVU. När socialnämnden får kännedom om något som kan föranleda någon åtgärd av nämnden skall utredning inledas utan dröjsmål (50 § socialtjänstlagen). Det som har kommit fram vid utredningen och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tas till vara på ett betryg- gande sätt. En utredning om ett eventuellt ingripande till en underårigs skydd eller stöd skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast (50 a § socialtjänstlagen). Finns det särskilda skäl får nämnden besluta att förlänga utredningen . En socialnämnd som har misstankar om att ett barn blivit utsatt för misshandel får trots den sekretess som annars gäller inom socialtjäns- ten – här hänvisas till avsnitt 2.4.3 – anmäla detta till polisen (se 66 § socialtjänstlagen och 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen). Någon skyldighet att anmäla finns det dock inte. För att socialnämnden skall kunna fullgöra sin skyldighet att ge barn och ungdomar hjälp, stöd och skydd är det nödvändigt att nämnden får veta när det kan misstänkas att ett barn behöver hjälp eller skydd. Be- stämmelserna i 71 § socialtjänstlagen om anmälan till om misshandel m.m. får läsas mot denna bakgrund. Enligt denna paragraf bör alla som får kännedom om något som kan innebära att social- nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd anmäla detta till nämnden. För myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdomar samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och gäller i stället att det föreligger en skyldighet att göra anmälan. Skyl- digheten gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Av förarbetena till socialtjänstlagen framgår att polis- och åklagarmyndig- heterna hör till de myndigheter som är skyldiga att anmäla (prop. 1979/80:1, del A, s. 537). Att polisen har skyldighet att anmäla framgår även av 3 § polislagen (1984:387). gäller anmälningsskyldigheten också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdomar eller annan yrkesmässigt bedriven en- skild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på område. I förarbetena till lagändringen sägs det att det inte har någon principiell betydelse om befattningshavaren arbetar i offentlig eller pri- vat tjänst och att yrkesmässigt bedriven verksamhet inom socialtjänst, barnomsorg, skola, kyrklig verksamhet för barn och ungdomar (t.ex. kyrkans förskoleverksamhet och konfirmationsundervisning), hälso- och sjukvård eller tandvård således omfattas av skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter till socialnämnden, oavsett om fråga är om offent- lig eller privat tjänst (prop. 1996/97:124 s. 106). De som är skyldiga att anmäla har även en skyldighet att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd (71 § fjärde stycket socialtjänstlagen). Anmälningsskyldigheten förutsätter inte att det är klarlagt att social- nämnden behöver ingripa. Det räcker att det finns misstankar om att ett barn behöver skydd. Det är därefter socialnämndens uppgift att utreda vilka åtgärder som kan behöva sättas in. Det ställs i lagtexten inga formella krav på hur anmälningsskyldig- heten skall fullgöras. () har emellertid ansett att en anmälan som görs av en myndighet enligt 71 § socialtjänstlagen bör göras skriftligt (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 383). Om saken är brådskande är det självfallet nödvändigt att anmälan görs muntligt. Den bör då bekräftas skriftligen i efterhand (JO:s ämbets- berättelse 1996/97 s. 279). Av 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) framgår att anmälnings- skyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen bryter den sekretess som an- nars gäller (se avsnitt 2.4.3 nedan). Den som är anmälningsskyldig kan alltså inte underlåta att anmäla med hänvisning till sekretessbestäm- melserna. Inom gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 4 § sekre- tesslagen). Vi går här inte in på de undantagsbestämmelser som finns. Andra myndigheter som kommer i kontakt med ärenden som rör miss- handel av barn har också sekretessregler för sina verksamheter, men de s.k. skaderekvisiten kan skilja sig åt från en verksamhet till en annan. Detta betyder att en och samma uppgift kan ha olika starkt sekretess- skydd beroende på hos vilken myndighet den förvaras. Det vanligaste är dock att ett s.k. omvänt skaderekvisit gäller, vilket innebär att sek- retess är huvudregel. Huvudregeln är att sekretess gäller inte bara i förhållande till en- skilda utan också mellan myndigheter och mellan olika verksamhets- grenar inom samma myndighet. Uppgifter får lämnas från en myndig- het till en annan endast i de fall lagen innehåller bestämmelser som medger undantag från sekretessen. Ett beslut av en myndighet att inte lämna ut en handling kan över- klagas hos kammarrätten och, som sista instans, hos Regeringsrätten. Vid överklagande av kammarrättens beslut krävs numera prövningstill- stånd av Regeringsrätten. Sekretess till skydd för anmälare Huvudregeln är att uppgifter som lämnas av enskilda personer inte får hemlighållas för den person som berörs av dem. Uppgifterna kan dock hemlighållas, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller lämnat uppgifter eller hans närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (7 kap. 6 § sekretess- lagen). Bestämmelsen innebär att inte kan utlova anony- mitet. Om en anmälare begär att få vara anonym, måste myndigheten givetvis ändå pröva saken med utgångspunkt i skaderekvisitet (se t.ex. JO 1971 s. 354 och 1983/84 s. 247). Ytterst är det domstol som beslu- tar om uppgifter skall lämnas ut eller ej. En enskild person har dock alltid möjlighet att kontakta anonymt. Det bör observeras att skyddet för anmälare och uppgiftslämnare i 7 kap. 6 § sekretesslagen endast gäller för enskild person och således inte för myndighet och offentlig funktionär. Sekretess till skydd för underårig Huvudregeln beträffande sekretess för uppgifter som gäller till skydd för en underårig är att den unges föräldrar i egenskap av vårdnadsha- vare har rätt att ta del av sådana uppgifter, i vart fall när det gäller små barn. Det finns emellertid situationer där vårdnadshavare och barn står i motsatsförhållande till varandra och där det oavsett barnets ålder är till skada för barnet att sekretesskyddade uppgifter lämnas ut till föräld- rarna. Detta är bakgrunden till 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen, som föreskriver att föräldrarnas insynsrätt bortfaller om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vård- nadshavaren. Bestämmelsen kan vara tillämplig i t.ex. vårdnads- och umgängestvister, vid behandling av sådana störningar hos barnet som har sitt ursprung i familjeförhållanden och vid omhändertaganden (prop. 1988/89:67, s. 37 f.). Sekretesskyddet för barn gentemot sina föräldrar omfattar inte bara uppgifter inom utan alla områden där sekretessbelagda uppgifter om barnet kan förekomma. Polisen har till uppgift bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Åklagarna leder sådana utredningar – förundersökningar – som inte leds av poli- serna själva, fattar beslut i åtalsfrågor och för talan i domstol. Polisen och åklagarna samverkar med varandra framför allt i förundersöknings- arbetet. Om åklagaren beslutar att föra ärendet till rättegång är tingsrätten den domstol som har att avgöra målet i första instans. Överklagande görs till hovrätt och därefter till (). Utöver brott- målet kan andra processer aktualiseras eller redan pågå. Det kan handla om en parallell vårdnadsprocess (civilmål), som också förs i tingsrätt, hovrätt och , eller om omhändertagande av ett barn enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (förvaltningsmål), som i stället förs i länsrätt, kammarrätt och Rege- ringsrätten. Bestämmelser om förundersökning i brottmål finns i 23 kapitlet rätte- gångsbalken och i förundersökningskungörelsen (1947:948). Syftet med förundersökningen är primärt att utreda vem som kan misstänkas för ett brott och om det föreligger tillräckliga skäl för åtal. Rent prak- tiskt syftar den till att säkra bevis. Att det finns en polisanmälan behöver inte med nödvändighet med- föra att en förundersökning inleds. Huvudregeln är dock att en sådan undersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § första stycket ). Skriv- ningen finns anledning att anta innebär att beviskravet är lågt i detta tidiga skede av brottmålsprocessen. Misstanken kan vara vag och gär- ningsmannen okänd. 40 Brottmålsprocessens rättsliga reglering Beslut att inleda en förundersökning fattas av antingen polismyn- dighet eller åklagaren. I praktiken fattas beslutet oftast av vakthavande befäl hos polisen. Har förundersökningen inletts av polismyndighet och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall åklagaren ta över ledningen av undersökningen, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall ta över ledningen när det behövs av särskilda skäl. Dessa frågor behandlas i 23 kap. 3 § . Vad som skall anses vara särskilda skäl anges inte i rättegångsbal- ken eller förundersökningskungörelsen. Riksåklagaren har dock efter samråd med utfärdat allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål (RÅFS 1997:12, FAP 403-5). Som exempel på brott där det på grund av särskilda omständigheter är motiverat att åklagaren leder förundersökningen nämns bl.a. brott där barn skall höras under förundersökningen och brott som innefattar våld som riktar sig mot närstående. I dessa fall bör enligt de allmänna råden ansvaret för att leda förundersökningen som huvudregel falla på åklagaren. Sam- tidigt sägs att omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana att ärendet är av enkel beskaffenhet. Därför skall enligt de allmänna råden åklagaren redan inledningsvis göra en bedömning av vem som skall vara förundersökningsledare. Oavsett om det är polisen eller åklagaren som inlett förundersök- ningen, sköts det praktiska utredningsarbetet av polisen. Till stor del består arbetet i att förhöra den misstänkte och andra personer. När förundersökning har inletts skall i vissa fall ett särskilt biträde för målsäganden (målsägandebiträde) förordnas. Detta skall bl.a. göras i mål om sådana brott enligt 3 kapitlet på vilka det kan följa fängelse, se 1 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Mål- sägandebiträde skall förordnas, om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden behöver ett sådant biträde. Biträdet skall ta till vara målsägandens intressen i målet samt lämna stöd och hjälp till mål- säganden (3 §). I förarbetena till lagen sägs det att de fall där barn är målsägande intar en särställning. Här får man bl.a. tänka sig att en stor del av informationen i stället lämnas till vårdnadshavaren eller någon annan som företräder barnets intressen (prop. 1987/88:107 s. 24). Mål- sägandebiträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det an- nars finns anledning till det (4 §). Förundersökningen skall bedrivas så skyndsamt som möjligt (23 kap. 4 § andra stycket ). När den misstänkte är anhållen eller häktad gäller på grund av särskilda tidsfrister att för- undersökningen måste bedrivas särskilt skyndsamt. Särskilda tidsfrister gäller också i fråga om förundersökning mot den som inte har fyllt när förundersökningen gäller ett brott för vilket det är föreskrivet Brottmålsprocessens rättsliga reglering 41 fängelse , se 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Då förundersökningen kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, skall han underrättas om misstanken (23 kap. 18 § första stycket ). Underrättelsen behöver inte ges förrän den misstänkte skall höras. Den misstänkte och hans försvarare har rätt att fortlöpande ta del av vad som har förekommit vid undersökningen, i den mån det kan ske utan men för utredningen. Bestämmelser om nedläggning av förundersökning finns i 23 kap. 4 § och 4 a § . En förundersökning skall läggas ned om det inte finns anledning till dess fullföljande. Skäl till nedläggning kan vara att man finner att det inte förekommit något brott eller att den misstänkte är oskyldig. Ytterligare ett skäl till nedläggning är bristande bevisning, dvs. att man bedömer bevisningen som otillräcklig för att låta saken prövas av domstol. En nedlagd förundersökning kan när som helst tas upp igen om nya omständigheter av betydelse kommer fram, t.ex. ny bevisning. Då förundersökningen avslutas, skall det fattas beslut om åtal skall väckas (23 kap. 20 § ). Särskilt om brott mot barn Misstankar om misshandel och andra övergrepp mot barn är ofta svåra att utreda, särskilt om misstankarna riktar sig mot föräldrarna eller en av dem eller mot någon annan som står barnet och dess familj nära. Barnet skall enligt regler i princip företrädas av nå- gon annan, enligt huvudregeln vårdnadshavaren. kan det ligga i vårdnadshavarens eget intresse att inte medverka i en brottsut- redning som rör barnet. Ett problem i sådana sammanhang har varit att det endast funnits begränsade möjligheter att hålla förhör och få till stånd läkarundersökning av barnet utan vårdnadshavarnas sam- tycke. Frågan har behandlats i Justitieombudsmännens ämbetsberättel- se 1995/96 s. 89. trädde lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn i kraft. Lagen syftar till att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt och förbättra förutsättningarna för att utreda brottsmisstan- kar i just sådana fall där barnet och förövaren står varandra nära. Under vissa förutsättningar skall en särskild företrädare, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare ta till vara barnets rätt under för- undersökningen och i en efterföljande rättegång (1 och 3 §§). Om bar- net har två vårdnadshavare som inte är gifta eller bor tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden är det möjligt att i stället för- 42 Brottmålsprocessens rättsliga reglering ordna att en av dem ensam företräder barnet (2 §). Till särskild före- trädare får förordnas en advokat, en biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan. Endast den får förordnas som på grund av sina kun- skaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget (5 §). En ansökan om förordnande görs av åklagaren hos tingsrätten (4 §). Domstolen får förordna interimistiskt utan vårdnads- havarnas vetskap, om det kan antas vara nödvändigt för att barnets rätt skall kunna tas till vara. De särskilda problem som kan vara förenade med en förundersök- ning när målsäganden är ett barn och förövaren en person som står bar- net nära har vidare behandlats av Riksåklagaren i PM 1999:01, Förun- dersökning vid sexuella övergrepp mot barn. Bestämmelser om åtal finns i bl.a. 20 kapitlet . Man skiljer på brott som hör under allmänt respektive enskilt åtal. Under allmänt åtal ligger alla brott som inte uttryckligen är undantagna däri- från. Att brottet hör under allmänt åtal innebär att det är åklagaren som på det allmännas vägnar skall föra talan om ansvar för brottet. Vid en- skilt åtal är det i stället målsäganden som själv för denna talan. De flesta brott faller numera under allmänt åtal. Misshandelsbrotten ligger alltid under allmänt åtal. När en förundersökning är avslutad är det åklagarens uppgift att be- döma om den aktuella gärningen innefattar ett brott och om den bevis- ning som finns mot den misstänkte har sådan styrka att det finns till- räckliga skäl för åtal. Bevisen måste här ställas i relation till det bevis- krav som gäller i brottmål. I praxis har fastställts att beviskravet i brott- mål bör definieras som att brottet skall vara ställt utom rimligt tvivel. Kravet innebär att domen skall bli fällande endast om det inte före- ligger något rimligt tvivel om att åklagarens gärningsbeskrivning utgör den enda godtagbara förklaringen till fakta i målet. Jämfört med det beviskrav som gäller för att inleda en förundersökning kan man se att det här ställs betydligt högre krav på bevisningens styrka. Grundregeln är att det föreligger en s.k. absolut åtalsplikt; om åkla- garen på objektiva grunder finner att ett åtal kan leda till en fällande dom är han skyldig att väcka åtal. Om det finns skäl att väcka åtal, och brottet är ringa, kan åklagaren i stället för att väcka åtal välja att utfärda strafföreläggande. Att den misstänkte godkänt ett strafföreläggande innebär att han erkänner brottet och godtar den påföljd – böter eller villkorlig dom – som åklagaren beslutat. Brottmålsprocessens rättsliga reglering 43 har påpekats att sekretessen inom inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om bl.a. barnmisshandel lämnas till polisen. Motsvarande gäller om uppgifter från hälso- och sjukvården till polisen. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det all- männas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Bestäm- melserna innebär i korthet att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål och/eller till verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen, som gäl- ler både hos polisen och åklagarna, gäller dock endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. En motsvarande sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden finns i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen. I dessa fall gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Huvudregeln är alltså att sekretess gäller. För anmälan eller utsaga från enskild till bland annat polisen gäller sekretess endast om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (9 kap. 17 § andra stycket sekretesslagen). Här är alltså presumtionen för offentlig- het. I 14 kap. 5 § sekretesslagen finns bestämmelser som reglerar bl.a. hur den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen (se avsnitt 3.1) förhåller sig till sekretessbestämmelserna. Huvudregeln är här att den misstänkte i egenskap av part har rätt att få ta del av hela förunder- sökningsmaterialet. Uppgifter som redovisas i beslut i fråga om förundersökning och i åtalsfrågan blir offentliga. Som huvudregel gäller också att sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen upphör att gälla när uppgifter ur för- undersökningen lämnas till domstol med anledning av ett åtal. Polis- och åklagarväsendena har genomgått stora förändringar . Utvecklingen kan sägas ha gått såväl mot centralisering som mot decentralisering. För polisens del har utvecklingen främst inneburit att en allt större del av den brottsutredande verksamheten förlagts till närpolisen, dvs. till många mindre enheter. För åklagarnas del har ut- vecklingen varit den motsatta då man gått mot större och färre enheter. Förutom hos polisen och åklagarna förekommer ärenden som rör barnmisshandel också hos andra myndigheter. Något som ibland förs fram som ett hinder för samarbetet myndigheterna emellan är att dessa ofta är geografiskt olika indelade. Ett ytterlighetsfall kan vara att polis, åklagare, socialtjänst och sjukhus alla är belägna på olika orter. Det finns numera en polismyndighet i varje län. Centralt vid dessa 21 myndigheter finns vissa länsövergripande funktioner samlade. Polis- myndigheterna har en självständig ställning när det gäller organisa- toriska frågor och myndigheternas inre organisation varierar därför från län till län. Vissa myndigheter har organiserat sig i närpolisområden som lyder direkt under länsmyndigheten. Andra myndigheter har valt att ha en mellannivå, nämligen s.k. polisområden, mellan länsmyndig- heten och närpolisen. En grundtanke med närpolisreformen är att när- polisen skall utgöra basen i den polisiära verksamheten. Närpolisen skall bl.a. utreda vad man brukar kalla vardagsbrottsligheten, dvs. brott av enklare utredningsbeskaffenhet som inträffar ofta och som berör människors vardag. Våra undersökningar har visat att olika polismyndigheter har orga- niserat sin barnutredande verksamhet på olika sätt. Exempelvis utreds ärendena på olika nivåer i polisorganisationen, ofta på polisområde- nivå. I vissa län, t.ex. , utreds barnärenden på många håll medan andra län har valt att ha sin barnutredande verksamhet förlagd till en- dast en eller ett fåtal platser, t.ex. , där man endast har en sådan utredningsenhet, nämligen i . Det förekommer även att det inom en och samma polismyndighet görs barnutredningar såväl på länsnivå som på en lägre nivå. Detta gör att det för en utomstående är svårt att få en klar bild över hur polisens barnutredande verksamhet egentligen är organiserad i olika delar av landet. Åklagarväsendets organisation sammanfaller inte med polisens. Landet är indelat i sju åklagarmyndigheter, varav är en. På lokal nivå består åklagarväsendet av 38 åklagarkammare, varav 9 sorterar under i . Det är inom kamrarna som den egentliga åklagarverksamheten bedrivs. På vissa orter finns därutöver s.k. lokala åklagare, vilka administrativt är knutna till en kammare på annan ort. De flesta kamrarna har mellan 10 och 20 åkla- gare. Barnärenden handläggs vid 37 av landets 38 åklagarkammare. 5Barnkompetensen hos polisen och åklagarna ges i uppdrag att i grundutbildningen av poliser införa ett avsnitt som ger de stude- rande grundläggande kunskaper om innehållet i barnkonventio- nen och om barns utveckling, behov och rättigheter samt en god allmän kompetens i att utreda och handlägga ärenden där barn är inblandade, ersätta vidareutbildning i fråga om sexuella övergrepp mot barn med en gemensam vidareutbildning inom områdena barnmisshandel och sexuella övergrepp mot barn, införa ett särskilt kompetenskrav i form av genomgången vidare- utbildning, s.k. certifiering, för utredare av ärenden rörande barn- misshandel och sexuella övergrepp mot barn, utforma en kontinuerlig fortbildning för barnutredare, utfärda centrala riktlinjer eller liknande angående handledning av barnutredare. Bestämmelsen i 18 § förundersökningskungörelsen (1947:948) om barnförhör ändras. Sådana förhör bör hållas av en person med sär- skild kompetens och fallenhet för uppgiften. Det är vanligt inom polisorganisationen att man arbetar speciali- serat med ärenden som rör övergrepp mot barn i olika former. Vissa myndigheter har exempelvis inrättat s.k. familjevåldsenheter, där bl.a. sådana ärenden utreds. De specialiserade barnutredarna har ofta ge- nomgått någon form av kompetenshöjande vidareutbildning. Specialiseringen och vidareutbildningen har medfört att kompeten- sen att utreda barnärenden på många håll i landet är ganska hög om man enbart ser till gruppen specialiserade barnutredare. Denna kom- petens väljer vi här att kalla barnkompetens, även om begreppet i andra 48 Barnkompetensen hos polisen och åklagarna sammanhang kan ha en annan innebörd. som barnkompeten- sen hos barnutredarna är hög saknar nästan alla andra poliser särskild utbildning eller annan kompetens att handlägga ärenden där barn är inblandade. Sammanfattningsvis kan således sägas att det inom polis- väsendet finns en förhållandevis hög barnkompetens men att denna kompetens är förbehållen ett för litet antal poliser. 5.1.1Alla poliser bör ha en grundläggande barnkompetens Det är av största betydelse att alla poliser har en god grundläggande kompetens i hur man som polis möter barn och hanterar situationer där barn är inblandade på ett eller annat sätt.