sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom att det finns möjlighet att till ramanslaget knyta kredit- och sparmöjligheter erbjuder anslaget en ökad flexibilitet mellan budgetåren för myndigheterna. Ramanslagets användning har successivt utvidgats. /96 har ramanslag använts för medel avseende vissa infrastruk- turinvesteringar och anvisas ramanslag även för medel som regleras i författning eller särskilda regeringsbeslut, dvs. medel som tidigare anvisades på förslagsanslag. Ramanslag är den domi- nerande anslagsformen och svarar för av det totala anta- let anslag. Villkoren för ramanslagets kredit- och sparmöjligheter regleras i la- gen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) och i anslagsförord- ningen (1996:1189). Enligt budgetlagens bestämmelser får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslags- kredit motsvarande högst av anvisat anslag (6 §). Vidare an- ges att regeringen med bemyndigande även får besluta att ett ramanslag får överskridas om detta är nödvändigt för att i en verk- samhet täcka särskilda utgifter, som inte var kända då anslaget anvisa- des, eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall uppfyllas. Bemyndigandet inhämtas i budgetpropositionen. Bemyndi- gandet gäller under förutsättning att ett riksdagsbeslut inte hinner in- väntas samt att överskridandet ryms inom det statliga utgiftstaket. Be- myndigandet gäller vidare endast ramanslag som inte avser förvalt- ningsändamål, t.ex. ramanslag som har anvisats för regelstyrd verk- samhet där så stora förändringar kan inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. I årsredovisningen för staten lämnas en redovisning av de anslag där regeringen medgivit överskridanden. Beträffande utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., som ej ingår i utgiftstaket, inhämtas i budgetpropositionen ett bemyndigande innebärande att respektive anslag inom utgiftsområdet får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. När det gäller anslagssparande på ramanslag anger budgetlagen att regeringen får använda outnyttjade medel (6 §). Se- dan 1999 gäller dock nya bestämmelser för myndigheternas rätt att dis- ponera sparade medel. Enligt den ändring av anslagsförordningen, som har genomförts, får myndigheten först efter beslut av regeringen dispo- nera den del av anslagssparandet som överstiger av anslaget (11 och 11 a §§). bedömde i sitt betänkande Budgetlag – rege- ringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) att det inte var lämpligt med någon begränsning av det anslagssparande som får överföras till följande budgetår. En sådan regel skulle troligen ogynnsamt påverka incitamentet till god medelshushållning, menade utredningen (s. 149). Utvecklingen av de överförda beloppen föreslogs i stället bevakas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. I budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) anförde rege- ringen – i enlighet med utredningens förslag – att anslagsbehållning- arna bör uppmärksammas i den årliga prövningen av myndigheternas resursbehov. Som underlag för en sådan prövning har myndigheterna därefter ålagts att i sitt budgetunderlag redovisa den planerade använd- ningen av den ackumulerade anslagsbehållningen som vid räkenskaps- årets slut uppgår till av anslaget. Ett sådan redovis- ning lämnades . ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150, s. 126 f.) redovisade regeringen att den hade för avsikt att strama upp reglerna för överföring av anslagssparande. Bakgrunden var den konstaterade ökningen av det ackumulerade sparandet sedan ramanslagsformen in- fördes. Vidare var osäkerheten om förbrukningen av anslagsbehåll- ningarna ett problem när utgiftsprognoserna visade att utgiftstaket var hotat. Utvecklingen av anslagssparandet framgår av tabell 6.1. Tabell 6.1 Anslagsbehållningar 1992/93–1999, miljarder kronor Anm. I tabellen anges utgående balans respektive budgetår. Regeringen bedömde att den dittillsvarande prövningen av myndighe- ternas anslagsbehållningar inte hade varit tillräcklig och att en föränd- ring var nödvändig för att få en bättre finansiell styrning av myndighe- terna. Också finansutskottet ställde sig principiellt positivt till åtgärder i detta syfte (1997/98:FiU27, s. 21). Mot denna bakgrund beslutade regeringen om den ovannämnda ändringen av anslagsförordningen, vilken innebär att an- slagssparande överstigande av anslaget inte utan regeringens medgivande får disponeras av myndigheten följande budgetår. En samlad prövning av anslagsbehållningarna på ramanslagen i enlighet med förordningsändringen gjordes . Resultatet av denna prövning blev att en mindre del av de överskjutande behållningarna drogs in eller ställdes till regeringens disposition. För ramanslagen har utvecklingen av anslagsbehållningarna påver- kats av förändringar i tillämpningen av anslagsformerna. med 1995/96 avsåg ökningen av behållningarna på ramanslag myndig- heternas förvaltningskostnader. /96 vidgades an- vändningen av ramanslag genom att man också anvisade medel för vissa infrastrukturinvesteringar över ramanslag. I samband med refor- meringen av budgetprocessen avvecklades förslagsanslagen och mer- parten av reservationsanslagen. har därför merpar- ten av statsbudgetens utgifter anvisats över ramanslag. Behållningarna på ramanslag ökade kraftigt , men har därefter nästan halverats. För reservationsanslagen har utvecklingen varit en annan. Som framgår av tabell 6.1 var ingående behållningar på reservationsanslag, dvs. reservationer, tidigare mycket höga. /93– 1997 har reservationernas omfattning successivt minskat, vilket främst förklaras av att antalet reservationsanslag har minskat och till över- vägande del har ersatts med ramanslag. Ökningen av behållningarna på ramanslagen har således skett parallellt med minskningen av behåll- ningarna på reservationsanslagen. De samlade behållningarna på ansla- gen uppgår trots det till ett betydande belopp, . Tabell 6.2 Anslagsbehållningar per utgiftsområde –1999, Hälsovård, sjukvård och Kultur, medier, Jord- och skogsbruk, Anm: Anslagsbehållningar avser slutet av året. I tabell 6.2 redovisas hur anslagsbehållningarna har fördelat sig på ut- giftsområden –1999. Som framgår har större be- hållningar på ramanslag funnits inom ut- giftsområdena 6. Totalförsvar, 14. Arbetsmarknad och arbetsliv, 16. Utbildning och universitetsforskning, 19. Regional utjämning och ut- veckling, 20. Allmän miljö- och naturvård, 22. Kommunikationer, 23. Jord- och skogsbruk (främst EG-anslag), 24. Näringsliv och, under vissa år, utgiftsområdena 15. Studiestöd och 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. På flera av dessa områden fanns tidi- gare stora reservationer på reservationsanslag för samma ändamål. Be- tydande reservationer har vidare funnits, och finns alltjämt, på reserva- tionsanslag för internationellt utvecklingssamarbete med utvecklings- länder, samt för tidigare insatser i Östersjöom- rådet. När det gäller anslagsbehållningar i relation till anvisade medel är de särskilt stora på t.ex. områdena regional utveckling, miljö, energi, jordbruk och näringsliv. I några fall har ingående behållningar översti- git anvisade medel. Det har vidare funnits större anslagsbe- hållningar på vissa myndigheters förvaltningsanslag. I tabellen nedan redovisas några myndigheter med större behållningar. Tabell 6.3 Anslagsbehållningar vid vissa myndigheter, Anm: Anslagsbehållningar avser slutet av året. Räntekontosystemet innebär att myndigheterna får ränta på behållning- arna på räntekonto hos och erlägger ränta på utnytt- jad kredit. Räntekontosystemet infördes för samtliga myndigheter år 1 Härutöver gjordes en indragning med . Kontot kan endast användas för de medel, som myndigheten dis- ponerar i den egna verksamheten, dvs. Till rän- tekontot förs anslagsmedel och andra medel som myndigheten dispone- rar, t.ex. försäljningsinkomster och bidragsinkomster. Syftet med ett system med räntebeläggning av betalningsmedel var bl.a. att stimulera myndigheterna till en bättre kassahållning och likviditetsplanering. Utvecklingen av behållningarna på räntekontona har uppmärksam- mats vid ett flertal tillfällen. () konstaterade in sin årliga rapport till regeringen att många myndigheter redovi- sade stora tillgodohavanden på räntekontona. hade myndigheterna ett sammanlagt tillgodohavande på ca 18 miljarder kro- nor. Mot denna bakgrund ansåg myndigheten att en översyn borde gö- ras av räntekontomodellen. På uppdrag av regeringen gjorde Riksrevi- sionsverket och en sådan översyn, vilken redovisa- des . Regeringen behandlade uppföljningen av räntekontomodellen i budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1, avsn. Regeringen bedömde att de höga tillgodohavandena på räntekontona främst be- rodde på ett högt anslagssparande hos myndigheterna, vilket hade lett till höga ränteintäkter. Huvuddelen av behållningarna kunde vidare hänföras till höga ingångsvärden vid införandet av modellen, menade regeringen, vilket i sin tur härrörde från myndigheternas anslagsspa- rande från tiden före införandet. Regeringen ansåg emellertid inte att man borde justera anslagen med anledning av det anslagssparande eller de behållningar på räntekontona som fanns. Ett högt anslagssparande eller höga ränteintäkter borde i stället uppmärksammas inom ramen för det ordinarie årliga budgetarbetet. En senare uppföljning av räntekontosystemet har genomförts av RRV på eget initiativ. I en utredningsrapport (RRV 23-1998- 0244) konstaterade RRV att de sammanlagda behållningarna på ränte- kontona fortfarande var höga. Den sammanlagda behållningen på ränte- kontona bedömdes fortfarande uppgå till ca . RRV redovisade att de flesta myndigheter hade behållningar (positiva sal- don) – varav ett antal myndigheter hade mycket stora behållningar – och att endast ett fåtal myndigheter hade negativa saldon. Sedan systemet infördes hade räntor på sammanlagt tillförts myndigheterna. Med ledning av de intervjuer, som hade genomförts, konstaterade RRV att det inte främst var åtgärder i form av förbättrad kassahållning – vilket var ett viktigt syfte med systemet – som var orsaken till de höga behållningarna utan att de främst berodde på sparade anslagsme- del. RRV bedömde att systemet behövde förändras på ett antal punkter. Bland annat föreslogs att den löpande kontrollen av myndigheternas räntekonton skulle förstärkas. Vidare ifrågasattes om myndigheterna borde kompenseras, på det sätt som sker, för att anslagsmedlen inte förbrukats i den takt som antagits vid anslagstilldelningen. Det diskute- rades också om räntesättningen kunde förändras. När det gäller förvaltningskostnader var avsikten med ramanslaget att främja en effektivare medelsanvändning. Det skulle uppnås genom att låta myndigheterna själva besluta över den närmare medelsfördel- ningen inom en given ram och genom att en flexibilitet erbjöds genom möjligheten att låna eller föra över anslagsmedel mellan budgetåren. Variationer i den årliga medelsförbrukningen har avspeglats på myn- digheternas räntekonton, där en tillfälligt utnyttjad räntekontokredit har belastat myndigheten i form av räntekostnader, men där en positiv be- hållning, t.ex. till följd av ett anslagssparande, har genererat räntein- täkter. När det gäller sakanslagen, dvs. medel som är avsedda för vissa be- stämda ändamål, bedömdes ramanslagets flexibilitet vara ändamålsen- lig för att kunna hantera tillfälliga variationer i medelsförbrukningen mellan åren. Den tidigare detaljerade budgetstyrningen av myndigheterna har med dessa förutsättningar kunnat överges och ersättas av en mål- och resultatstyrning. Inom ramen för detta regelverk har en myndighet som lyckas sänka sina kostnader kunnat använda dessa medel i verksamhe- ten eller spara dem i form av anslagssparande. Genom ramanslagets överföringsmöjligheter har man också kommit till rätta med det tidigare problemet med en hög förbrukning av anslagsmedel . från myndigheternas perspektiv torde det därför kunna konsta- teras att systemet med anslagskredit respektive anslagssparande på ra- manslag har fungerat väl. Den avsedda flexibiliteten – att kunna föra över medel mellan budgetåren – har uppnåtts för såväl förvaltnings- kostnader som sakanslag. De farhågor, som har funnits, att myndigheterna skulle lockas att i alltför hög utsträckning utnyttja an- slagskrediten har heller inte besannats, då de flesta anslag har uppvisat positiva behållningar. Myndigheternas anslagssparande har också lett till stora behållningar på räntekontona, vilket har genererat omfattande ränteintäkter, som har använts i verksamheten. Sett ur ett centralt perspektiv finns det dock vissa problem med den nuvarande ordningen. För det första kan det konstateras att de samlade anslagsbehållningarna på ram- och reservationsanslag under vissa år har uppgått till betydande belopp. – då de samlade behåll- ningarna uppgick till – har behållningarna emellertid minskat. Vid utgången av uppgick den utgående sam- lade behållningen till , vilket motsvarar av statsbudgetens utgifter. Det kan vidare konstateras att en betydande del av behållningarna har legat konstanta över den aktuella perioden och att det i dessa fall inte har varit fråga om en omfördelning av utgifter mellan budgetåren. Det kan finnas flera orsaker till att ett högt sparande har uppkommit på ramanslagen. En närmare analys av orsakerna till behållningarna på de enskilda anslagen måste därför inbegripa en analys av verksamhe- tens resultat såväl som dess kostnaderna. En sådan analys är inte möjlig att utföra inom ramen för denna utredning, utan bör i första hand, vilket också regeringen har uttalat vid ett flertal tillfällen, främst göras inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Några övergripande iakttagelser kan dock göras. Som framgått ovan avsåg anslagsbehållningar på ramanslagen fram /96 myn- digheternas förvaltningskostnader, men för perioden därefter avser ök- ningen i första hand sakanslag. På flera av dessa senare områden, t.ex. försvarsområdet, biståndet, regionalpolitiken, miljö, energi, närings- livsutveckling och kommunikationer, fanns tidigare omfattande reser- vationer. Inom biståndet, där reservationsanslag fortfarande används, uppgår reservationerna fortfarande till omfattande belopp. Det förefal- ler sålunda finnas vissa specifika förhållanden när det gäller medels- förbrukningen på dessa områden. Storleken på anslagssparandet tycks heller inte ha påverkats av vilken anslagsform som tillämpats. Vidare framgår att på vissa av dessa områden har behållningarna va- rit stora i förhållande till anvisade medel. Det gäller t.ex. områdena regional utveckling, miljö, energi, jordbruk och näringsliv. I några fall har ingående behållningar överstigit anvisade medel. Någon märkbar minskning av anvisade medel med hänsyn till stora ingående behåll- ningar eller reservationer kan inte observeras. I fråga om transfereringsanslagen tycks behållningarna generellt ha fluktuerat mer över tiden. För denna typ av anslag tycks därför syftet med ramanslagets flexibilitet ha uppnåtts. Beträffande förvaltningsanslagen tycks mönstret vara att de flesta myndigheter har legat med positiva behållningar på anslagen sedan ramanslagsformen infördes, vilket också avspeglats i räntekontosyste- met. De fluktuationer, som har uppkommit, har i första hand skett på plussidan, dvs. en minskning eller ökning av nettosparandet. Förbrukningen av anslagsbehållningarna tas i statsbudgeten upp som posten minskning av anslagsbehållningar. Det faktiska utfallet av denna post fördelas på de olika anslagen. Till grund för beräkningen av denna post ligger en prognos över myndigheternas förbrukning av anslagsbehållningar under det aktuella budgetåret. Osäkerheten kring myndigheternas förbrukning av anslagsbehållningar kan betraktas som stor och denna post är därför svår att prognostisera. Kontrollen över medelsförbrukningen ligger också till största delen hos de enskilda myndigheterna och är därför på kort sikt utanför regeringens kontroll. Posten minskning av anslagsbehållningar ingår i utgiftstaket. Det ursprungliga motivet för detta var att utgiftstaket skulle omfatta samt- liga utgifter för att ha den avsedda styrande effekten. En högre medels- förbrukning än prognostiserat leder till en ökning av beräkningsposten minskning av anslagsbehållningar. Denna ökning skall inrymmas inom det fastlagda utgiftstaket och sålunda, allt annat lika, kunna ab- sorberas av budgeteringsmarginalen. Om det ackumulerade sparandet är relativt högt i förhållande till budgeteringsmarginalen uppstår svå- righeter när det gäller att hantera oförutsedda förändringar i myndig- heternas medelsförbrukning inom utgiftstaket. Givet den osäkerhet som finns beträffande prognoserna innebär detta förhållande en betydande osäkerhet i budgetprocessen. 6.2Regelstyrda utgifter på ramanslag Regelstyrda utgifter anvisades tidigare på förslagsanslag. Ett förslags- anslag fick överskridas av regeringen om det behövdes för att ändamå- let med anslaget skulle uppfyllas. Outnyttjade medel fick dock inte fö- ras över till följande budgetår. Förslagsanslaget ansågs vara en lämplig anslagstyp för sådana re- gelstyrda förmånssystem, där ersättningens storlek och villkoren för att komma i åtnjutande av den är reglerade i lag, men där antalet ersätt- ningsfall inte exakt kan förutses. Exempelvis användes förslagsanslaget för utgifter för ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpen- ning, arbetslöshetsförsäkring, räntebidrag och för utgifterna för räntor på statsskulden. I samband med reformeringen av den statliga budgetprocessen kom förslagsanslaget att ifrågasättas från flera håll. konstaterade bl.a. att utgiftskontrollen var svag när det gällde den stora andelen regelstyrda anslag som anvisades över förslagsanslag, vilken uppskattades uppgå till 70–av statsbudgetens utgifter (bet. 1993/94:TK1). uttalade vidare att det var ange- läget att se över gällande anslagsformer i samband med övergången till ett system med utgiftstak och utgiftsramar för att den avsedda stram- heten i ett sådant system inte skulle gå förlorad (bet. 1994/95:FiU20). I den översyn av anslagsformerna som gjordes av Budgetlagsutred- ningen konstaterades att det fanns ett samband mellan anslagstyp och den precision med vilken anslagsberäkningen görs. Kraven på precision var av mindre betydelse i fråga om förslagsanslagen än för andra anslag eftersom medel ändå skulle betalas ut oavsett vilket belopp som bud- geterades. föreslog därför att förslagsanslaget skulle slopas och ersättas av ramanslag, vilket regeringen sedan före- slog i proposition 1995/96:220 Lag om statsbudget. Riksda- gen beslutade i enlighet härmed (bet. 1996/97:KU3). Förslagsanslag användes sista gången i statsbudgeten för /96. Ramanslag började tillämpas för regelstyrda utgifter från och med bud- , dvs. med att den nya budgetprocessen infördes. Ramanslaget skulle ge ökad stadga, vilket var nödvändigt i ett system med utgiftstak, som anslagstypen skulle medge flexibilitet genom de kredit- och sparmöjligheter, som finns och genom att rege- ringen under vissa förutsättningar kan besluta om överskridande. Enligt budgetlagens anslagsbestämmelser får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit mot- svarande högst av anvisat anslag. Vidare kan regeringen med bemyndigande även besluta att ett ramanslag får över- skridas. Generellt gäller att anslagskrediten för ett ramanslag avseende förvaltningsändamål normalt sätts till av anslaget. För andra anslag, t.ex. regelstyrda anslag, sätts det till av anslaget. Vid behov kan dock, som framgår ovan, anslagskrediten höjas till högst . För utgiftsökningar, som inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten, får regeringen återkomma till med förslag om tilläggsanslag (tilläggsbudget). Enligt de principer som tillämpar för finansiering av tillkommande utgifter under pågående budgetår, skall ökade utgifter i första hand finansieras inom anslaget med medgiven anslagskredit eller genom regeländringar som minskar utgiftstrycket. Om dessa alter- nativ inte är möjliga, skall finansiering i andra hand ske inom respek- tive utgiftsområde genom omprioriteringar inom verksamhets- eller utgiftsområdet. Därefter skall omprioriteringar inom ett departements övriga utgiftsområden prövas. Enligt de intervjuer som har genomförts i , har er- sättandet av förslagsanslag med ramanslag när det gäller regelstyrda utgifter på det hela taget fungerat väl. Det finns dock fall då ramansla- gets flexibilitet inte har varit tillräcklig för att hantera de utgifts- ökningar, som har uppkommit under löpande budgetår. I det följande redovisas några sådana fall. De största förändringarna har uppkommit när det gäller de större transfereringsanslagen. Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen (UO 13) beräknades överskridas med () till följd av högre arbetslöshetstal än vad som hade beräknats i budgetpropositionen. Anslaget tillfördes därför ytterligare medel på tilläggsbudget. Utfallet blev dock lägre än prognostiserat. , då arbetslösheten förväntades sjunka, gjordes på motsva- rande sätt en neddragning av anslaget. När det gäller utgifterna för sjukpenningen (UO 10) blev utgifterna 2,9 miljarder () högre än anvisat i statsbudgeten . De högre utgifterna finansierades främst genom utnyttjande av anslagskre- diten. På grund av fortsatt ökning av sjukfrånvaron ökade utgifterna ytterligare . Regeringen beslutade då att öka anslagskrediten samt att medge ett överskridande om sammanlagt , vilket motsvarade av anvisade medel. Överskridandet regle- rades i efterhand på tilläggsbudget i samband med budgetpropositionen för genom att anslaget föreslogs ökas med motsvarande belopp. Regeringen har mot bakgrund av den fortsatta ökningen av utgif- terna för sjukpenningen på tilläggsbudget i samband med ekonomiska vårproposition (prop.1999/2000:100) föreslagit en ytterli- gare höjning av anslaget med . Några regeländ- ringar med anledning av de fortsatt ökade kostnaderna för sjukpen- ningen har ännu inte föreslagits av regeringen. Orsakerna till den ökade sjukfrånvaron är föremål för utredning. Ett annat exempel är anslaget Kostnader för assistansersättning (UO 9). Under beräknades anslaget överskridas med sammanlagt () på grund av ett större hjälpbehov än beräknat. För att täcka det beräknade överskridandet föreslogs en höjning av anslaget på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Ökningen av anslaget finansierades ge- nom utgiftsminskningar inom utgiftsområdet. Regeringen förslog också vissa regelförändringar i syfte att dämpa utgiftsutvecklingen. På tilläggsbudget i samband med budgetpropositionen föreslogs en ytterli- gare ökning av anslaget då kostnaderna beräknades öka ytterligare. Ut- giftsutvecklingen har därefter stabiliserats. Ett ytterligare exempel på större utgiftsökningar är anslaget Under- hållsstöd (UO 12). Under beräknades anslaget över- skridas med (). Förklaringen till utgifts- ökningen var att de beräkningar, som hade gjorts i samband med infö- randet av nya regler för underhållsstödet, inte överensstämde med ut- fallet. För att täcka överskridandet tillfördes anslaget på tilläggsbudget 1997 medel motsvarande det beräknade överskridandet. I samband därmed föreslog regeringen att anslaget, i avvaktan på en utvärdering, skulle minskas med – 2001. Även beräknades ett kraftigt överskridande upp- komma med ca (). Regeringen förslog därför att anslaget på tilläggsbudget skulle tillföras 735 miljoner kro- nor, men att resterande ökning skulle finansieras genom ianspråk- tagande av högsta möjliga anslagskredit. Anslagsökningen finansiera- des inom utgiftsområdet. Den nuvarande ordningen med regelstyrda utgifter på ramanslag och inom utgiftstaket har inneburit att en tydligare och snabbare prövning av oförutsedda utgiftsökningar kommit till stånd. För mindre för- ändringar har anslagskrediten kunnat utnyttjas inom ramen för riksda- gens bemyndigande.