sou · GOB319 · 2001-01-01 00:00:00 — har i en ännu inte publicerad rapport följt upp arbetet inom skolhälsovården i fem kommuner i i projektet ger en översiktlig bild av skolhälsovården som bekräftar det vi sett i vår kartläggning. Det saknas mål för arbetet liksom kontinuerlig uppföljning och utvärdering av arbetsinsatserna. Verksamhetscheferna eller samordnande skolsköterska samlar in underlag och skriver verksam- hetsrapporter, vilka i de flesta fall inte efterfrågas av vare sig kommunens politiska eller förvaltande ledning. Det förekommer en diskussion mellan de olika nivåerna i organisationen kring skol- hälsovårdsverksamhetens syfte och mål. Endast en kommun av de fem hade en kvalitetsplan för skolhälsovården. Arbetarskyddsstyrelsen har bedrivit en tillsynskampanj angående våld och hot inom bl.a. grundskolor och gymnasieskolor. 276AML 1 kap. § 3. 277Socialstyrelsen, 1999. Skolhälsovård vid nio grundskolor i . 278Socialstyrelsen, 2000. Aktiv uppföljning Tema barn. Resultaten är preliminära men visar på brister t.ex. när det gäller det förebyggande arbetet och rapporteringen av tillbud. Min egen kartläggning bekräftar bristerna vad gäller målsättning, planering och utvärdering av elevvård och insatser för barn i behov av särskilt stöd. Arbetet utförs, i alltför många kommuner, inte på det sätt som det var tänkt och som krävs för att mål- och resultatstyrningen ska fungera. Det innebär att jämförelser mellan kommuner av elevvårdens arbete är mycket svåra att göra. Därmed finns inte heller det underlag som kommunerna och skolorna skulle behöva för att identifiera hinder, prioritera resurser och utveckla elevhälsans arbetet. Det är därför viktigt att nu prioritera kvalitetsarbete och utvär- deringsarbete för att få bättre problembeskrivningar, bättre beskrivningar av effekter av olika insatser och därmed bättre underlag för prioriteringar av resurser. Något mer än hälften av kommunerna i vår enkätundersökning upp- ger att de följer upp och utvärderar elevvården. I praktiken avses oftast en uppföljning av den centrala resursenhetens budget eller en uppfölj- ning av budgeterade medel till extra insatser för elever, t.ex. till elev- assistenter. Jag kan konstatera att på nivå sker uppföljningar när en verksamhet är en post i kommunens budget. I de fall elevvår- darna är anställda av en skola eller i ett rektorsområde saknar kommu- nen kännedom både om innehållet i elevvårdarnas arbete och om deras resultat och kostnader. Så många som en tredjedel av kommunerna i min enkät svarar att de varken har några gemensamma riktlinjer för dokumentation av elev- vårdsarbete eller formulerar mål, planerar och utvärderar verksamheten. Mina undersökningar visar således att endast delar av den kommunala stödverksamheten följs upp. Det handlar då om verksam- heter där det finns en person med ledningsbefattning. cent- rala stödenhet, Hjärter 8, har till exempel en genomtänkt struktur för dokumentation, uppföljning och utvärdering av sin verksamhet. De för statistik över alla insatser deras personal gör. De gör sammanställningar av de svårigheter elever har som lärare söker konsultation för, hur många av dessa elever som är flickor respektive pojkar samt hur nöjda lärare är med konsultationen. Utifrån dessa fakta utvärderar de sin verksamhet. Enhetens medarbetare arbetar till största delen på uppdrag från skolor och lärare. De menar att syftet med deras arbete är att stödja skolorna och personalen. Elever kan få stödsamtal hos psykolog om de själva vill det. Enheten ansvarar inte för uppföljning och utvärdering av det arbete andra direkt anställda elevvårdare utför, t.ex. specialpedagoger och kuratorer. Det görs ingen annan uppföljning och utvärdering av dessa elevvårdares arbete i . Mål för elever i behov av särskilt stöd finns ofta i skolplanerna Att elevvården inte utvärderar sin helhet beror troligen delvis på att det saknas nationella mål för elevvård. Det är sannolikt också en av anled- ningarna till att vi i våra undersökningar finner att det är ovanligt med mål för elevvården i kommunernas skolplaner. Men de flesta kommuner har inte heller några specificerade mål för skolhälsovården i sina skolplaner, trots att den enligt Skollagens 14 kap ska anordnas för alla elever. Paradoxalt nog kan det handla om att bestämmelserna när det gäller skolhälsovård är alltför detaljerade så att den kommunala huvudmannen inte anser att det finns något friutrymme att bestämma om. Däremot finns nationella mål som gäller generellt för alla elever samt för elever i behov av särskilt stöd både för och gymnasieskolan. Dessa skrivningar syns i kommunernas skolplaner då flertalet prioriterar barn i behov av särskilt stöd. kan dessa omfatta elevvårdens insatser. I Luleås skolplan 1996–99 är elever i behov av särskilt stöd ett av åtta prioriterade områden. I skolplanen står: Insatser för elever i behov av särskilt stöd ges genom olika stödresurser i den ordinarie skolverksamheten. Insatser ges även genom riktade stöd- resurser av olika slag (elevvårdspersonal etc.). Vårt mål är att alla elever skall ges möjlighet att på bästa sätt utveckla och använda de egna resurserna i skolarbetet. Som ett led i att öka förståelsen för hur skolan upplevs av eleverna har varje rektor i fått i uppdrag att intervjua ett par elever. Det blev en aha-upplevelse för flertalet rektorer som menade att eleverna beskrev problem i skolan som rektorerna själva inte var medvetna om. I skriver alla rektorer verksamhetsberättelser där det ska framgå hur de arbetat med insatser och stöd till elever i behov av särskilt stöd. är en kommun som kommit långt med att konkretisera de nationella målen på kommun- och skolnivå. Här tillhör alla barn från 1 till ett rektorsområde. I kommunens plan för förskola och skola 1999–2002 fastställs att värdegrunden ska genomsyra all verksamhet. Målen för skolan 6–är bl.a. att det inre arbetet ska organiseras så att den enskilde eleven upplever skolan som en hel- het, att de vuxna ska stärka barnens självkänsla, se till att de känner sig trygga och trivs, att all personal har ansvar för att barnens språk och språkbruk utvecklas, att arbetssätt och arbetsformer ska utvecklas för att passa alla barn utifrån deras behov och utvecklingsnivåer, utöver obligatorisk musik ska eleven erbjudas frivillig undervisning i valfritt instrument, musik, sång, dans och rytmik. Denna ska vara avgiftsfri. Man arbetar för att alla barn ska ha sin tillhörighet i en vanlig klass och har följande mål: strävan skall vara att elever får gå i den skola som är närmast hemmet. Det innebär att resurser i form av medel och kompetens ska tillföras rektorsområdena så att barn med olika funktionshinder får det stöd som de behöver. Kommunen organiserar de elevvårdande yrkeskategorierna (ej syo- konsulenter) i s.k. STUG-grupper, dvs. stöd- och utvecklingsgrupper. Varje rektorsområde har en STUG-grupp och det finns en central STUG-grupp med representanter från de lokala. Man eftersträvar en helhetssyn på elevvårdsarbetet. Varje rektorsområde har två s.k. fadderpolitiker med vilka man har en kontinuerlig kontakt. Politikerna utvärderar skolan utifrån olika aspekter. Uppföljning och utvärdering i olika skolor – vem är intresserad? Sörlidens skola i har arbetat fram ett program för det elevvårdande arbetet på skolan. Detta s.k. TTTT-program (trivsel, trygghet, tillhörighet och tillit) utgör grunden för dess arbete för alla barns lärande och växande. I detta program finns mål för arbetet och beskrivningar av hur man vill arbeta. I programmet beskrivs också de mål STUG-gruppen på skolan arbetar efter, t.ex. att analysera var svårigheterna finns på olika nivåer i skolan (organisation, grupp, individ) och att föreslå lämpliga insatser samt att följa upp och utvärdera tidigare insatser. STUG-gruppspersonalens olika kompetens beskrivs liksom deras ansvarsområden. När barn har svårigheter i skolarbetet arbetar man efter en tydlig struktur som är väl känd av alla som arbetar på skolan. Åtgärdsprogram skrivs alltid och följs upp av den person som upprättat det. För mig är det uppenbart att genomtänkta och kon- kreta skolplan lett till att skolorna gått ännu ett steg och arbetat fram program och lokala arbetsplaner i linje med läroplanens krav. Utvärdering av elevvård på enskilda skolor sker oftast genom att elevvårdare skriver en verksamhetsberättelse i slutet av läsåret, ibland baserad på gemensamma diskussioner inom elevvårdsteamet. Verk- samhetsberättelsen lämnas till rektorn eftersom det oftast är rektorn som frågar efter den och använder den. Däremot förekommer det mera sällan att verksamhetsberättelser från elevvården skickas vidare till politiker. På Pildammsskolan i fungerar rapporter från kuratorer, skolsköterskor och studie - och yrkesvägledare som underlag för rektorns beslut om fördelning av resurser. Däremot når de inte förvalt- ningens tjänstemän eller politikerna. I har man också gröna mappar som följer eleverna från genom gymnasieskolan (om föräldrarna accepterar det) för att inga elevers svårigheter ska gömmas eller glömmas. I avger skolhälsovården respektive skolpsykologerna och kuratorerna årsberättelser som skickas med till . Där har också skolsköterskorna i kom- munen på eget initiativ skrivit till kommunens politiker inför ett bud- getarbete och föreslagit omprioriteringar av resurserna. i prövar skolans eget arbetssätt när elever får problem och har utifrån en sådan utvärdering av det egna arbetet fått medel från Skol- verket för att utveckla lärarrollen. I följer skolsköterskorna upp vad de gör och lämnar verksamhetsberättelser till sin huvudman, för arkivering i någon källare, enligt deras egen beskriv- ning. Det är min uppfattning att de flesta skolor och elevvårdare är med- vetna om att de skulle behöva arbeta fram gemensamma rutiner för dokumentation och utvärdering. Många uttrycker dock en uppgivenhet inför att ingen frågar efter deras berättelser och andra menar sig ha dåligt med tid för utvärdering och uppföljning. Innehållet i elevvårdarnas arbete Det är viktigt att de rutiner för dokumentation och utvärdering som arbetas fram gör det möjligt att följa upp såväl elevernas behov av stöd, vilka insatser och åtgärder som använts samt vilka resultat åtgärderna gett. Dokumentation ger underlag för värdering och analys av innehållet i elevvårdarnas arbete. Inom skolhälsovården dokumenteras många fakta om eleverna i de s.k. hälsoprofilssamtalen. Lika viktigt är att skolsköterskan utvärderar vad hon faktiskt gör efter samtalen och vilka resultat dessa hennes insatser ger. Det kan innebära att reflektera över hur hälsosamtalen erbjuds eleven, om föräldrarna har fått veta att samtal genomförs, vad syftet med samtalet är, vad samtalen tar upp, vad som förutsätts för att samtalet ska uppnå syftet, hur skolsköterskan och eleven arbetar med frågor som väcks av samtalet och vad samtalet kan innebära i elevers och föräldrars perspektiv. Skolkuratorer och skolpsykologer arbetar också med enskilda elever i olika samtal. Samma reflektioner och utvärderingar av detta arbete bör göras av dem, som skolsköterskorna av sitt. Läroplanen förutsätter att lärare fokuserar på det faktiska innehållet i sitt arbete och utifrån det diskuterar och reflekterar över sin kunskaps- och människosyn. Jag anser att personalen inom Elevhälsan på ett lik- nande sätt behöver fokusera och reflektera över de värderingar man utgår ifrån och som finns inbyggda i de arbetsätt man använder. Vid uppföljning och utvärdering av elevvården behöver man ha en systematisk insamling av uppgifter som grund. Alla elevvårdare på en skola eller i en kommun bör därför skriftligt dokumentera sitt arbete utifrån någon form av gemensam struktur. Dokumentationen bör också ske i relation till de mål för elevvården som uttrycks i skolans arbetsplan och bör i första hand utgöra ett underlag för diskussion om arbetets vidare uppläggning med skolans rektor. Gemensamt bör också bestämmas vad som behöver föras vidare till nästa instans, till kommu- nens förvaltning och politiker. Elevvårdsenheten i har utarbetat en dokumentationsmall för psykologer och kuratorer. Det som dokumenteras är: den aktualise- rade (pojke/flicka, ålder, nationalitet), vem som aktualiserar eleven (eleven själv, lärare, föräldrar etc.), vad orsaken är (inlärningsproblem, olika former av relationsproblem, hälsoproblem), vilka mål man vill nå, vilka insatser som används (olika former av samtal, handledning, utredning, konferenser), vilket samarbete och vilka kontakter som behövs (inom och utom skolan) samt resultaten av insatserna ( målupp- fyllelse). De har också dokumentationsmallar för arbete som inte är individinriktat dvs. för arbete med skolpersonal och annat övergripande arbete. Detta innebär att elevvårdsenheten kan utvärdera sin verksam- het och ge underlag för enskilda skolor och kommunen att prioritera resurser. Allt arbete inom Elevhälsan bör dokumenteras, såväl arbete med enskilda elever som med personal och organisation. Det gäller såväl på individuell nivå i form av åtgärdsprogram som på generell nivå. Detta gör det möjligt att kartlägga vilket stöd som ges, t.ex. vilka elever som får specialundervisning, hur man arbetar på organisationsnivå och på individnivå. Skolan som system kan behöva fundera över hur special- undervisningen ska organiseras och fungera för att ge resultat. Vilka syften finns utsagda och dolda? Hur många av eleverna får förbättrade studieresultat som en följd av det specialpedagogiska stödet? Hur många av eleverna har framför allt behov av en närmare relation till lärarna eller andra vuxna i skolan? Finns det elever som får specialundervisning för att det ordinarie arbetssättet på skolan inte passar dem? Eller därför att elevgrupperna är alltför stora för att en lärare skall ha möjlighet att skapa en individuell och lärande miljö för varje elev? Eller vill undervisande lärare inte ha eleven i klassen? Finns andra lösningar? I analysen behöver man kritiskt granska alla faktorer. Dokumentation av elevvårdarnas arbete och insatser kan ge en samlad bild av de elever som elevhälsan arbetar med på den enskilda skolan. Genom att göra sammanställningar från alla skolor i kommunen kan dokumentationen ge en bild av kommunens barn- och ungdoms- problem liksom visa på de behov av förändringar som finns avseende insatser för elever i behov av särskilt stöd. Skolhälsovårdens dokumentation är inriktad på den enskilda eleven och förs i skolhälsovårdsjournaler. Den är i sin tur kopplad till hela det regelverk som gäller för sekretess, journaler, journalhantering och arkivering.279, 280 Dokumentationen inom hälso- och sjukvården har stått modell för utformandet av dokumentationsmallar för kuratorer och psykologer. För dessa utarbetas oftast dokumentationsmallarna för att även omfatta dokumentation av det arbete som inte är patient-/klient- /individinriktat såsom arbete med grupper, handledning till enskilda och grupper samt arbete på organisationsnivå. När kommuner uppger att de har ett för kommunen gemensamt sys- tem för dokumentation avses oftast skolhälsovårdens journaler, elev- vårdsprotokoll samt åtgärdsprogram. Någon uppföljning och utvärdering av dessa dokument sker dock sällan. Skolhälsovården gör ofta sammanställningar utifrån olycksfall och vissa uppgifter från hälsopro- filssamtalen. Många skolsköterskor lämnar sammanställningar och verksamhetsberättelser vidare men flera har också berättat för mig att de tröttnat på att göra sådan dokumentation eftersom varken rektor, kommunledning eller politiker har frågat efter dem eller läser dem. har begreppen kvalitet, kvalitetsutveckling, kvalitets- säkring invaderat den offentliga sektorn och i vissa sammanhang kom- mit att ersätta talet om utvärdering och uppföljning. Det finns dock inga motsättningar mellan dessa, även om kvalitetsarbetet kan ha sina särdrag. Tvärtom är uppföljning och utvärdering ofta de metoder som behövs för att bedöma en verksamhets kvalitet och kvalitetsutveck- ling.281 definition: 279 föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 1993:20) om patientjournallagen. 280 föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 1989:12) om tillämpningen av patientjournallagen (1985:562) inom skolhälsovård. 281 Med kvalitet avses i dagligt tal en tjänsts eller en produkts goda egenskaper och nytta. Begreppet kvalitet utvecklades ursprungligen inom varuproduktionen men kom att sprida sig till andra sektorer och kvalitet inom barnomsorg och skola är en samlingsbeteckning för hur väl verksamheten ·uppfyller nationella mål, ·svarar mot nationella krav och riktlinjer, ·uppfyller andra uppsatta mål, krav och riktlinjer vilka är förenliga med de nationella ·kännetecknas av en strävan till förnyelse och ständiga förbättringar utifrån rådande förutsättningar.282 Begreppet kvalitetssäkring betonar att rätt saker görs på rätt sätt från början och varje gång, medan begreppen kvalitetsredovisning och kva- litetsutveckling betonar den ständigt pågående processen för att nå kvalitet. Att betona processen innebär att man är medveten om att arbetet inte är statiskt utan att behov och förutsättningar förändras. Utmaningen ligger i att aldrig slå sig till ro utan ständigt söka möjligheter till att bli bättre. Kvalitet kan i detta avseende beskrivas som ett förhållningssätt. Den som slutar att bli bättre, slutar att vara bra, sa . Många kommuner har valt att använda begreppet kvalitetsutveckling. Förordningen om kvalitetsredovisning inom skolan283 kom 1997 och där förtydligas det ansvar som skolor och kommuner har för kvalitetsarbetet. För skolhälsovårdens räkning utarbetade referens- materialet Att utveckla skolhälsovården. föreskrift om kvalitetssäkring ersattes 1996 med den nu gällande föreskriften om kvalitetssystem inom hälso- och sjukvården.284 har 1999 gett ut referensmaterialet Kvalitet i skolhälsovården – en praktisk handbok . Kvalitetsgranskning och – redovisning inom skolan Regering och riksdag gjorde bedömningen att arbetet med utvärdering och utveckling av kvaliteten i skolsystemet behövde för- har också influerat skolan. En allmänt godtagen definition på kvalitet är alla sammantagna egenskaper hos ett objekt eller en företeelse som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov (ISO 9000).Definitioner av kvalitet utgörs alltså av såväl objektiva som subjektiva kriterier. 282Internt PM som är skrivet av med Dnr 99:382. 284Kvalitetssystem för hälso - och sjukvård SOSFS 1996:24. Föreskrifter och allmänna råd. Bland annat införde man statliga kvalitetsgranskningar med särskilda utbildningsinspektörer, vilka arbetar med några områden i taget. Första året granskades området elever i behov av särskilt stöd, läs- och skrivprocessen och skolornas styrning. Förordningen om kva- litetsredovisning i skolan stadgar att skolor och skolhuvudmän är skyldiga att upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett le d i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av varje skolas arbetsplan respektive kommuns skolplan.285 Förordningen innebär inte något nytt åläggande utan endast att redovisningen ska göras mer systematisk och tydlig. Varje rektor ansvarar för att skolan lämnar redovisning till kommunen. Denna kan vara underlag till kommunala beslut om t.ex. resurser. Det offentliga skolväsendets kvalitetsredovisningar är offentliga handlingar. Hitintills har skolor och kommuner haft svårt att komma igång med kvalitetsredovisningarna. Genom kvalitetsredovisningar beskrivs skolans resultat och arbetet med att uppfylla skolans mål. Beskrivningen ska fungera som ett hjälpmedel för att utveckla och förbättra skolans verksamhet och även tjäna följ- ande syften: ·skolans elever, lärare, skolledning och övrig personal ska ha en tydlig och gemensam bild av verksamheten som grund för att diskutera behovet av förändringar ·föräldrar, avnämare och andra intressenter ska få en god information om skolan, och därigenom kunna delta i diskussioner om skolans utveckling, få mer insyn och – utifrån sina olika roller – ett ökat inflytande ·elever och deras föräldrar ska få ett bättre underlag för val mellan skolor, program ·redovisningarna ska utgöra underlag för politiska beslut på lokal nivå t.ex. prioritera resurser och sätta upp mål i skolplanen286 Vad innebär kvalitetsredovisning för skolor och skolhuvudmän? 286Skolverkets allmänna råd 1999:1, Allmänna råd om kvalitetsredovisning inom . De områden som ska kvalitetsredovisas är mål, resultat- och målupp- fyllelse samt vilka åtgärder för utveckling som man tänker vidta. Skol- verkets Allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet beskriver vad som bör ingå i redovisningarna. Mål ska redovisas i skolplaner och arbetsplaner liksom de åtgärder som vidtagits för att nå dessa mål. Redovisningen ska också beskriva hur skolplan respektive arbetsplan fungerar som måldokument, dvs. om målen går att följa upp och utvärdera, hur de lokala målen är kopplade till de nationella styrdokumenten och till varandra och i vilken mån mål och åtgärder är förankrade hos elever, föräldrar och personal. Skolan respektive skolhuvudmannen ska redovisa de resultat som uppnåtts. Resultaten ska både beskrivas och värderas. Även en redo- görelse för hur resultaten samlats in, bearbetats och sammanställts ska göras. Resultatredovisningen ska vara kopplad till målen men även andra resultat kan tas med t.ex. elevers frånvaro, personalgenomströmning, enkätsvar från elever och föräldrar. Skolornas och skolhuvudmännens egna bedömningar av vad de anser måste göras för att nå målen ska redovisas. Svaren på frågorna bildar utgångspunkterna för nästa skolplan och nästa års kvalitetsredo- visning. Skolsköterskor och skolläkare lyder i sitt arbete under de styrdokument för kvalitetssystem,287 kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling som gäller inom all hälso- och sjukvårdsverksamhet. Kraven i dessa skiljer sig från kraven i skolors och kommuners kvalitetsredovisning framförallt på så sätt att de delar av verksamheten som ska ingå regleras mer utförligt.288 Det står också beskrivetvilka delar som skall ingå i kvalitetsplanen, nämligen verksamhetsanpassning, samverkan och samarbete, rapportering, personalens kompetens och kompetensutveckling, riskanalys och avvikelsehantering, egenkontroll och dokumentations- frågor. I praktiken lyder alltså skolsköterskor och skolläkare under två sys- tem för kvalitetssäkring. Dels det kvalitetssystem som gäller deras hälso- och sjukvårdande verksamhet, dels de föreskrifter som gäller skolan. 287 Kvalitetssystem i hälso - och sjukvård SOSFS 1996:24. Utredningen har, i enlighet med direktiven att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir 1992:50), att redovisa konsekvenser ur jämställdhetssynpunkt (dir 1994:124) samt konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir 1996:49). Under arbetet med utredningen har dessa direktiv löpande beaktats och i lämpliga fall har också konsekvenser av dem inarbetats i texten. De intervjuer och besök som genomförts har varit i kommuner av olika storlek och har givit exempel på olika verksamheter både från glesbygd och stora städer. Jag har i arbetet varit uppmärksam på de skillnader som finns mellan flickor och pojkar i skolan vad gäller riskbeteenden, problem, hälsa och lärande. De yrkesgrupper som jag föreslår ska få en förstärkt kompetens genom specialistutbildning och vidareutbildning är oftast kvinnor, men självklart riktar sig förslagen till både män och kvinnor inom respektive yrkesgrupp. Om barn i svårigheter genom utredningens förslag kan få hjälp i skolan både tidigare och , har detta på både kort och lång sikt en brottsförebyggande effekt. Flertalet av förslagen är inriktade på prevention, eftersom de innebär en betydande kompetensökning när det gäller skolans möjligheter att hantera hälsoproblem. Därför är det svårt att bedöma de långsiktiga ekonomiska effekterna av förslagen, men de torde kunna innebära besparingar även på kort sikt.