sou · GOB384 · 2001-01-01 00:00:00 — Hur skall regeringen följa upp att den nya inriktningen förverkligas? styr regeringen i första hand genom allmänt hållen inriktning anslagens fördelning till olika myndigheter och i en del fall direkta uppdrag till vissa myndigheter. Utredningens första intryck är att regeringen måste vara tydligare beträffande den nya inriktningen som skall gälla för FoU. måste också framhållas att det sker en mycket snabb utveckling på detta område. Detaljerade föreskrifter om hur olika problem skall lösas och vilka olika forskningsområden som skall prioriteras blir därför snabbt föråldrade. Den av regeringen uttryckta inriktningen måste därför sannolikt formuleras i övergripande termer. I stället för att formulera krav i termer av eftersträvade resultat av FoU torde det handla om att beskriva och formulera de problem som myndigheterna skall lösa. I vissa avseende kan säkert också den grundläggande strategin anges för hur de skall lösas. Beträffande frågan om kraven på en ny inriktning kommer att tillgodoses och alla möjligheter utnyttjas inom nuvarande institutionella ramar och organisatoriska strukturer eller om särskilda åtgärder från regeringens sida är påkallade är utredningens preliminära bedömning följande. Det beställarsystem som infördes innebär att regeringen ställer krav på myndigheterna och anger målen för verksamheten och att myn- digheterna, inom ramen för en av statsmakterna bestämd rollfördelning, svarar för att dessa krav tillgodoses och att målen nås. Myndigheterna har därvid stor frihet beträffande hur olika problem skall lösas. Detta beställarsystem har allmänt accepterats och ansträngningar görs på olika håll att utveckla och förbättra det. Det vore därför fel att nu genomföra några grundläggande förändringar. Däremot bör beställarsystemet vidareutvecklas. Exempelvis kan, som framhållits tidigare, uppföljning och systematisk utvärdering av hur resultaten av beställd FoU nyttiggörs behöva förbättras. Det är vidare viktigt att bättre koppla FoU-processen till totalförsvarets planering. Här märks framförallt studieverksamheten och utnyttjande av demonstrationer för teknik- och kunskapsöverföring. Något behov av avgörande föränd- ringar av organisatorisk eller processuell art förutses emellertid inte. Mot bakgrund av att några precisa resultatkrav avseende FoU- insatser knappast är möjliga att formulera och att beställarsystemet inte i grunden behöver förändras, gör utredningen redan nu bedömningen att frågan om regeringens uppföljning blir särskilt viktig. Regeringen bör i första hand säkerställa den nya inriktningen genom att aktivt utvärdera och följa upp myndigheternas arbete med dessa frågor och i dialog med myndigheterna tydliggöra och utveckla den valda inriktningen samt vid behov ange förslag till lösningar för olika problem. Vidare kan regeringen överväga olika åtgärder som stimu- lerar myndigheterna att effektivisera utvärdering och nyttiggörande av FoU-verksamheten. Detta kan bl.a. ske genom att ställa högre krav på väl underbyggt underlag inför olika beslutssituationer. Med utgångspunkt i ovan beskrivna krav på ominriktning och förnyelse samt utredningens syn på statsmakternas och regeringens roll vad avser styrning, inriktning och uppföljning av har ett antal frågor och problemställningar identifierats, som är av den arten att de bedöms kräva regeringens särskilda uppmärksamhet. En preliminär analys av respektive område redovisas nedan. Analysen utgör grund för utredningens fortsatta arbete. Frågan om framtida inriktning och omfattning av FoU- verksamheten bör övervägas utifrån kraven på ominriktning och förnyelse. Ökad vikt bedöms behöva läggas vid systematisk omvärldsbevakning rörande såväl säkerhetspolitisk som teknisk utveckling. Forskning, bl.a. för regeringens behov, kring nya hot och risker inom det vidgade säkerhetsbegreppet torde behöva förstärkas liksom förmågan att följa och förstå den civilt drivna tekniska utvecklingen. Forskningsstöd beträffande användningen av försvarets förband och system bedöms behöva öka bl.a. mot bakgrund av den ökade tonvikten på internationella operationer samt kompetensbehoven inom totalförsvaret. Vidare blir forskningens uppgifter att stödja myndigheterna i olika värderingsfrågor relativt sett viktigare. Behovet av att se över styrning och inriktning av den industriellt inriktade utvecklingsverksamheten har berörts i myndigheternas utredningsrapporter till regeringen. Bl.a. har behovet av en ny industriell utvecklingsmiljö som grund för en effektivare materielförsörjning utretts. En preliminär analys pekar på ett ökat utnyttjande av demonstratorer i industriell skala, simulatorer av olika slag samt ökat utnyttjande av distribuerad simulering i nätverk vid genomförandet av materielförsörjningen till försvaret. Detta nya arbetssätt bedöms också bidra till möjligheterna att bevara svensk kompetens inom strategiska områden och utgöra ett viktigt instrument för att skapa strategiska samarbeten med andra länder. Utredningen kommer i sitt fortsatta arbete att diskutera dessa frågor och överväga eventuella behov av åtgärder från regeringens sida. Åtgärder för att effektivisera nyttiggörandet av FoU-resultaten är ett annat område, som utredningen finner angeläget att behandla. Detta gäller bl.a. frågan om utveckling och förnyelse av försvarsmyndighe- ternas kompetens. Frågan om hur FoU-resurserna bäst bör fördelas mot bakgrund av principen om ett anpassningsförsvar samt i ljuset av en ökande internationalisering ställer nya krav på myndigheternas kompetens att styra och inrikta FoU-verksamheten. Vidare måste resultaten av verksamheten kunna relateras tillbaka till och utvärderas vad avser den nytta som uppnåtts relativt de krav på förmågor, inklusive anpassningsförmåga, som statsmakterna fastställt att försvaret skall utvecklas mot. En viktig faktor i detta sammanhang är åtgärder i syfte att återupprätta de effekter som studieverksamheten tidigare svarat för, bl.a. framtagandet av ett väl underbyggt underlag för beslut i olika inriktningsfrågor. Eftersom studieverksamheten inom främst det militära försvaret minskat i omfattning måste insatser göras för att återupprätta kompetens och resurser för studier och annan analysverksamhet. I detta sammanhang bör också formerna för kunskapsöverföring och nyttiggörande av FoU-resultat utvecklas. Detta bidrar i sin tur till förmågan att ta fram väl underbyggda underlag inför olika beslutssituationer. Till detta område hör också frågan om uppbyggnad av en infrastruktur som tillvaratar de möjligheter som utnyttjandet av modellering och simulering erbjuder. En sådan infrastruktur skulle i hög grad främja och förstärka möjligheterna till informations-, kunskaps- och teknikspridning mellan olika aktörer inom . Utredningen avser i detta sammanhang främst analysera myndigheternas förslag. I vissa fall kan det finnas skäl för regeringen att stödja utvecklingen. Vad avser frågan om framtida leverantörer av FoU finns behov att säkerställa tillgången till civil teknik, civilt framtagna komponenter och civil produktionskapacitet i krissituationer. Ett problem i detta sam- manhang är att försvaret här är en volymmässigt liten kund. Detta torde ställa speciella krav på utveckling av samverkan utanför för- svarssektorn med syfte att tillgodose försvarets krav på såväl produkter som produktionsresurser. Försvarsforskningen och den traditionella försvarsindustrin utgör här, genom sin kunskap om försvarets behov och problem samt förmåga att nyttiggöra ny teknik, en viktig "överbryggande" länk. Rollspelet mellan berörda aktörer har under senare hälften av 1990- talet utvecklats inom ramen för det uppdragsstyrningssystem som av statsmakterna beslutades inför /95. Utredningen har fått intrycket att myndigheterna har accepterat den grundläggande rollfördelning som arbetssättet förutsätter. Det kan dock finnas skäl att i det fortsatta arbetet analysera konsekvenserna av uppdragsstyrningen, t.ex. vad avser systemets flexibilitet och förmåga att tillgodose behov av ominriktning av FoU-resurser då en oförutsedd utveckling (hot eller möjlighet) inträffar. Utredningen har vidare under sitt inledande arbete funnit att det är angeläget att åstadkomma en bättre överblick över och koordinering av det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs för totalförsvarets räkning. En väg som föreslås är att kompetentsnätverk organiseras, särskilt inom sådana områden som kan bedömas vara av strategisk betydelse eller där det är viktigt att bevara eller utveckla en egen nationell kompetens. Kompetensnätverken bör etableras för olika informations- och kunskapsområdes behov och på olika organisatoriska nivåer. Vidare bör nätverken spänna över såväl svenska som utländska aktörer av intresse för respektive nätverks syfte och ämnesområde. I detta sammanhang finns vidare skäl att peka på vikten av att utbyta erfarenheter mellan civilt och militärt försvar vad avser för- och nackdelar med de forsknings- och teknikutvecklingsprocesser som utvecklats på respektive håll. En bättre samordning mellan det militära och det civila förefaller också önskvärd. De växande möjligheterna till nationell och internationell samverkan bör tillvaratas på ett optimalt sätt för totalförsvarets behov. Vidare finns ett ökat behov av gränsöverskridande samarbete mellan totalförsvarets och den civila sektorns FoU-verksamhet. Som ett led i att tillvarata dessa möjligheter finns det anledning att överväga om for- merna för samordning av FoU-satsningar över departementsgränserna bör effektiviseras. Inom ramen för en sådan samordning skulle en övergripande nationell FoU-strategi kunna växa fram till ömsesidig nytta för alla parter. Genomförandet av strategin skulle bättre kunna tillgodose totalförsvarets samlade forsknings- och teknikförsörj- ningsbehov som som nation skulle behålla mera av kompetens och kapacitet inom landet. Denna fråga faller delvis utanför utredningens uppdrag, men vi kommer i det fortsatta arbetet att beakta frågan om en bredare samordning av militär och civil FoU-verksamhet. Frågor om inriktning och uppföljning av samhet måste enligt utredningens uppfattning behandlas på högsta ni- vå. Regeringen har en viktig uppgift att precisera den nya inriktningen och följa upp dess genomförande. Detta är särskilt väsentligt under det omställningsskede som kommer att råda och kräver ett fungerande och effektivt system, där den högsta ledningens inriktning och styrning genomsyrar hela organisationen. Härtill kommer att forskning och utveckling är verksamheter som är svåra att styra med traditionella metoder. Vidare handlar många av de problem som försvarssektorns FoU står inför om att nå bättre samordning, överblick och prioritering samt att acceptera nya roller hos olika aktö- rer. Även i dessa avseenden handlar det om utveckling som är svår att styra. Ett sätt att hantera sådana svårstyrda förändringsprocesser skulle kunna vara att komplettera den formella och på dokument baserade styrprocessen med att de högsta företrädarna för de myndigheter som beställer och utför FoU-verksamhet för totalförsvarets behov regelbun- det träffar ledningen för Försvarsdepartementet för att diskutera inrikt- nings-, styrnings- och uppföljningsfrågor. En sådan FoU-beredning för totalförsvaret framstår som särskilt angelägen under den omställ- ningsperiod som redan har inletts. Som fallet är med flertalet möten på hög nivå kommer resultaten av samråd i den antydda formen att bero på hur väl mötena är förberedda. Det är därför utredningens uppfattning att en sådan FoU-beredning bör stödjas med erforderliga berednings- resurser inom Försvarsdepartementet som förbereder de frågor som skall tas upp och som har kompetens och resurser att följa upp de be- slut som fattas om ominriktningen av . Ut- redningen kommer i sitt fortsatta arbete att göra en fördjupad analys av uppgifterna för en sådan FoU-beredning på regeringsnivå. Uppdrag, analys och avgränsningar 21 2 Uppdrag, analys och avgränsningar Utredningen skall enligt sina direktiv analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning och utveckling skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret. Utredaren skall därvid kartlägga nuläge och förändringsfaktorer samt göra analyser och lämna förslag rörande inriktning, genomförande och omfattning av FoU för framtida behov inom totalförsvaret. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkt från de senare årens utveckling i omvärlden, ominriktningen av totalförsvaret samt principen om anpassning. I sin analys och sina förslag skall utredaren beakta såväl relationen mellan forskning och utveckling för behov inom totalförsvaret och annan forskning och utveckling som relationen mellan nationell och internationell forskning och utveckling. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. ur ett nyttoperspektiv. Den forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) som utredningen behandlar syftar till kunskaps- och kompetensuppbyggnad på stor bredd och genomförs för att stödja totalförsvarets utveckling och anpassningsförmåga på såväl kort som lång sikt. Totalförsvarets satsningar på forskning och utveckling skall alltså inriktas och genomföras utifrån ett nyttoperspektiv, där totalförsvarets behov skall vara styrande. Detta innebär att det måste finnas en kvalificerad beställarkompetens avseende FoU inom och vid de beställande myndigheterna som man tar råd av sektorns egna 22 Uppdrag, analys och avgränsningar forskningsorganisationer och annan vetenskaplig och teknisk kompetens inom och utom landet vid inriktning, genomförande och utvärdering av FoU-insatserna. Totalförsvaret består av militär verksamhet, d.v.s. det militära försvaret, och av civil verksamhet, som omfattar det civila försvaret. För såväl militärt som civilt försvar gäller, enligt beslut i den så kallade kontrollstationen , att den verksamhet som myndigheterna inom totalförsvaret bedriver och de resurser som därvid skapas skall utformas inom ramen för behoven att förbereda och genomföra de fyra huvuduppgifter för vilka totalförsvarsresurser skall kunna användas. försvara mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. För det civila försvaret har vidare godkänt att det övergripande målet skall vara att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och krig i vår omvärld bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Forskning och utveckling för totalförsvaret skall således inriktas och genomföras mot bakgrund av ovan givna övergripande mål och uppgifter. Utredningen har i sin inledande kartläggning diskuterat frågan att sätta in FoU-verksamheten i ett "förmåge- och nyttoperspektiv" i vilket verksamheten relateras till de olika förmågor som totalförsvaret skall utveckla för att på bästa sätt lösa av statsmakterna givna uppgifter. Tre övergripande förmågor har definierats enligt nedan. Förmågan till övergripande ledning vad avser statsmakternas förmåga att leda och samordna totalförsvarets utveckling genom försvarsbeslut, försvarspolitiska propositioner m.m. samt myndig- heternas framtagande av underlag för detta Strategisk förmåga till anpassning mot nya villkor och uppgifter i en osäker framtida omvärldsutveckling. Detta innefattar att skapa en omvärldsuppfattning, att uppmärksamma nya hot och möjligheter, att pröva nya alternativ, att skapa kunskap och att förbereda genomförande av tänkbara anpassningsåtgärder. Uppdrag, analys och avgränsningar 23 Operativ förmåga avseende användande av totalförsvarsresurserna för uppgifter i enlighet med aktuell inriktning av försvarspolitiken. Operativ förmåga indelas i tre delområden: informations- och ledningsförmåga (inkl. informations- och telekrigföring) i olika konfliktnivåer förmåga till verkan mot olika hot och risker inom ramen för det förmåga att skydda samhällets vitala funktioner och system. Denna förmågestruktur skulle, på övergripande nivå, kunna utgöra grund för utformning av strategi för samt analys och utvärdering av nyttan av . skulle den kunna vara ett stöd för beställande myndigheter i arbetet att inrikta, styra och följa upp de delar av FoU-verksamheten som man ansvarar för samt som underlag för dialog med producerande myndigheter hur FoU- resurserna bäst bör fördelas. Vidare kan strukturen utgöra grund för myndigheternas kompetensförsörjningsarbete. Inom det militära försvaret handlar det ytterst om att genom forskning och utveckling bygga upp kompetens samt skapa handlingsfrihet och förmåga till anpassning mot nya villkor och uppgifter som genom omvärldsutvecklingen kan uppstå . Förmågan att leda försvarets utveckling stöds genom FoU-insatser inom ramen för Försvarsmaktens studie- och planeringsverksamhet samt den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs på alla ledningsnivåer. Förmåga till verkan stöds inom ramen för den fortlöpande förbands- och taktikutvecklingen. Det i ekonomiska termer mest omfattande stödet från FoU-verksamheten ges inom ramen för materielförsörjningsprocessen, där forsknings- och utvecklingsinsatser görs i alla skeden från tidiga studier till avveckling av materiel. Inom forskning och teknikutveckling upprätthålls därvid en stor bredd som fokuserade satsningar görs till områden som är särskilt viktiga för det militära försvaret. Inom områden där kommersiella intressen är drivande fokuseras försvarets satsningar till systeminsikt och till nyckelteknologier som är avgörande för militära tillämpningar. Samarbetet med den forskning som bedrivs vid universitet och högskolor och med civil teknikutveckling har blivit allt viktigare i takt med att gränserna mellan militär och civil teknikutveckling suddas ut. Den ökande internationaliseringen och det faktum att det inom det svenska försvaret bara genomförs en bråkdel av världens samlade, försvarsrelaterade FoU-satsningar gör det nödvändigt att systematiskt bygga upp samverkan internationellt där detta är möjligt och kostnadseffektivt samt förenligt med svensk säkerhetspolitisk målsättning. För att lyckas med en sådan strategi är det av avgörande betydelse att har något att erbjuda i form av 24 Uppdrag, analys och avgränsningar kompetenser av hög kvalitet. Uppbyggnad och fortlöpande utveckling av sådan kompetens är en viktig del av forsknings- och utvecklingsverksamheten. Inom utvecklingsverksamheten har de senaste årens reduceringar inom det militära försvarets materielplanering medfört behov att tydligare prioritera mellan olika system- och kompetensområden. Den inriktning mot strategiska kompetensområden som påbörjades genom försvarsbeslutet fortsätter. Detta skapar i sin tur krav på omstruktureringar och neddragningar vilket medför ökat internationellt beroende inom den inhemska, försvarsrelaterade industrin. Den snabba teknikutvecklingen inom för försvarssystemen avgörande teknikom- råden tillsammans med långa omsättningstider för plattformssystemen kräver förnyelse av den industriella utvecklingsmiljön. Internationellt har detta, speciellt i och , börjat realiseras under beteckningar som Simulation Based Acquisition och Smart Procurement. Sammantaget ställer detta krav på förnyelse och förändring vad avser formerna för styrning, inriktning och genomförande av främst det militära försvarets utvecklingsverksamhet. Även inom det civila försvaret fokuseras FoU-satsningarna på ett övergripande plan till att skapa förmåga till anpassning mot olika typer av hot, risker, villkor och uppgifter som kan uppstå . Stöd till förmågan att leda det civila försvarets utveckling utgörs bl.a. av forsknings- och studieverksamhet, utbildningsinsatser och övningar. Forsknings- och studieverksamheten syftar bland annat till att bygga upp kunskaper om och förståelse för omvärldsutvecklingen och successivt förändrade förutsättningar och villkor för civilt försvar. Det kan till exempel gälla principer för ledningssystemets uppbyggnad på central, regional och lokal nivå. Andra exempel är metoder för att utveckla det civila försvarets utbildnings- och övningssystem samt metoder för att få beredskapshänsyn beaktade i samhällsplanering och samhällsutveckling. Utvecklingsverksamheten inom det civila försvaret har karaktären av åtgärder för att stärka och skydda samhällets infrastruktur mot olika typer av hot och risker samt på olika sätt bidra till samhällets krishanteringsförmåga. Liksom för det militära försvaret är det här betydelsefullt att utveckla det internationella samarbetet, bl.a. med syfte att utveckla förmågan till krishantering och säkerhetsfrämjande verksamhet samt för att få ta del av resultat som kan nyttiggöras i utvecklingen av det civila försvaret. Uppdrag, analys och avgränsningar 25 Med totalförsvar avser vi i detta sammanhang, enligt definition i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvarets resurser skall vidare utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. FoU-verksamhet för totalförsvarets behov utgör en del av den vidare processen att forma en säkerhets- och försvarspolitik, att utforma totalförsvarets olika delar, att skapa funktioner, enheter och förband och utveckla försvarsförmåga. Det är vidare så att forsknings- och utvecklingsverksamheten i olika grad bidrar till utvecklingen inom alla de olika delarna. Det är i detta sammanhang nödvändigt att diskutera kopplingen mellan FoU-processerna och processerna för utformning av funktioner, förband och system inom totalförsvaret. Denna koppling sker inom det militära försvaret främst genom den doktrin- och strategiutveckling samt studie- och planeringsprocess som Försvarsmakten bedriver i samverkan med försvarssektorns tekniska myndigheter, Försvarshögskolan och i viss utsträckning även industrin. Inom det civila försvaret har ÖCB motsvarande roll som Försvarsmakten har inom det militära försvaret. Utredningen behandlar också kopplingen med utbildnings- och övningsverksamheten inom totalförsvaret och hur FoU-verksamheten kan lämna stöd till denna. omfattar ett stort antal aktörer. De viktigaste utgörs av statsmakterna, berörda försvarsmyndigheter, universitet och högskolor samt industrin. Verksamheten är till sin natur komplex och påverkas i hög grad av den internationella tekniska utvecklingen samt ökade möjligheter att utnyttja civil teknik och civila produkter för militära tillämpningar. Till kretsen av aktörer av betydelse för räknar utredningen därför också en rad internationella och civila organisationer. Den ökande betydelsen för totalförsvaret av kommersiellt driven forskning och utveckling uppmärksammas av utredningen, speciellt vad avser informationsteknologins utveckling. Härvid måste särskilt beaktas i vilken grad försvaret kan finna former för samverkan med den civilt inriktade IT-industrin. Detta är ett speciellt problem eftersom denna industri vänder sig mot en civil marknad som i volym vida överstiger totalförsvarets behov av motsvarande tjänster och produkter 26 Uppdrag, analys och avgränsningar som kraven på produkternas utformning och prestanda i viss utsträckning är olika. De militära kraven på robusthet och säkerhet mot olika typer av störning och motverkan finns t.ex. oftast inte lika uttalade på den civila marknaden. Inom detta område avser utredningen samverka med och utveckling för industri och försvar. deltagande i samarbetet inom EU, WEU och NATO/PFF har ökat markant .