sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Konkret arbetar man bl.a. med information om projekt och andra nyheter från de internationella finansieringsinstitutionerna, analyserar på uppdrag aktuella projekt, anordnar seminarier, konferenser och besöksprogram samt aktiverar danska beskickningar och projektfrämjare i de multilaterala organisa- tionerna. Inriktningen inom det danska projektexportfrämjandet har ändrats i takt med förskjutningen från anläggningsarbeten inom infrastruktur, energi m.m. till t.ex. institutionsuppbyggande inom framför allt den sociala sektorn. En annan utvecklingstendens inom danskt export- Förvaltningsexporten från några andra länder främjande är mer individuella stödinsatser och mindre uppsökande. Allmänna insatser skall kunna uppehållas genom framför allt IT-stöd. Det finska förvaltningsbiståndet kanaliseras genom i huvudsak tre olika kanaler; biståndssamarbetet, närområdessamarbetet och integrations- stödsverksamheten. har dessutom ökat sina andelar i EU och vissa multilaterala utvecklingsorgan. Områden där finska myndigheter eller motsvarande bedriver för- valtningsexport är bl.a. lantmäteri, statistik, strålskydd, arbetsmiljö, socialförsäkringar, hälsa, miljö och skog. I det finska forsknings- och utvecklingscentret för välfärd och hälsa stödjer man andra länder med bl.a. reform- och policyarbete, socialförsäkringssystem, hälsosystem, finansiering av dessa sektorer samt styrning och ledning av verksam- heten. Även bland privata företag förekommer de som exporterar för- valtningskunnande, exempelvis consulting, Finnagro (verk-samt inom bl.a. miljöområdet och erbjuder stöd med utveckling och styrning, m.m.), Finnconsult, och (ett konsultföretag specialiserat på utbildning och institutionsuppb yggande). Det finska biståndet administreras av en avdelning inom Utrikesminis- teriet som benämns Departement for international development coope- ration (DIDC). Samma avdelning hette tidigare FINNIDA. Det finska totala biståndet som andel av BNI steg till 1990 då det uppgick t ill . Därefter har andelen minskat och har legat på av BNI. av biståndet fördelas multilateralt. Den totala finska biståndsbudgeten uppgår för t ill 2,5 mil- jarder finska mark. Det går inte att säga hur stor del som går till för- valtningsexport. Begreppet good governance anges som ett nyckel- begrepp i det finska biståndsarbetet men det är relativt sent som för- valtningsfrågorna blivit uppmärksammade i konsultationer och pro- jektplanering. De faktiska utbetalningarna för förvaltningsprojekt uppges vara små. Nedanstående tabell visar finskt bilateralt bistånd (i dollar) efter sektor. 200 Förvaltningsexporten från några andra länder Finskt bilateralt bistånd efter DAC-sektor 1998. M iljoner dollar och procent. Källa : /DAC. Området social infrastruktur är störst och innehåller också huvuddelen av det stöd till förvaltning eller administration som förekommer främst inom skatte- och rättsområdet men betydande delar också inom bl.a. hälso- och utbildningsområdena. Av rapportering till /DAC kan man också utläsa hur stor andel av biståndet som går till sektorn Government and civil service (del av sektorn Social infra- struktur). Figur 11.2 nedan visar utvecklingen . Utveckling 1980–1998 av delsektorn Government and civil society i procent av totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. Från att ha utgjort av det finska bilaterala stödet ända har andelen stigit till , dvs. samma nivå som i . Utredningens kontakter på DIDC pekar på att en av orsakerna till den snabba förändringen är att man har startat flera stora samarbeten Förvaltningsexporten från några andra länder på sektornivå som faller inom detta område. Dessutom kan viss förändring i redovisningen till /DAC ha skett. Bland myndigheter som bedriver tjänsteexport inom förvaltnings- området med finansiering från DIDC kan nämnas Statistikcentralen, och på hälsoområdet STAKES som är en del av Social- ministeriet med dess konsultbolag . I normalfallet upphandlar DIDC konsulttjänster i konkurrensutsatta upphandlingar där också myndigheter kan lämna anbud. Närområdessamarbetet har utgjort en väsentlig del av utrikes- politik och har 5,3 miljarder finska mark avsatts, inkl. bidrag till Tacis och Phare. Det finländska när- områdessamarbetet styrs av ett av statsministern lett ministerutskott för närområdessamarbete. vid östlinjen i svarar för den allmänna förvaltningen och koordine- ringen. Enheten hanterar också de förslag som övriga ministerier anmäler till ministerutskottet. Förslag till beslut om fördelning som bereds i ministerutskottet läggs fram för innan ministerierna därefter får ansvar för planering och genomförande av projekten efter riksdagsbeslut. I strategin för närområdessamarbetet framgår att Fin- lands egna medel om möjligt skall användas för att mobilisera inter- nationell finansiering. De viktigaste målen i samarbetet är att främja den allmänna stabili- teten och öka den nationella säkerheten, att minska miljöriskerna och att förbättra förutsättningarna för ett ekonomiskt samarbete. Verksamheten är koncentrerad till det ryska närområdet och de baltiska länderna. Kommersiellt eller politiskt välmotiverade projekt kan finansieras i andra delar av Öst- och . uppgick anslaget t ill 228,7 miljoner finska mark fördelade enligt tabellen nedan. Stödet till Tacis och Phare ligger vid sidan av detta. 202 Förvaltningsexporten från några andra länder Närområdessamarbetets sektorfördelning 1998. M iljoner finska mark och procent. Social- o hälsovård, Undervisning och utb. En tredjedel av de anslagna medlen användes för miljöinvesteringar och annat miljösamarbete, som därmed utgjorde den största delen. I projektverksamheten ingår också bl.a. kärnsäkerhets- och energiprojekt. Utveckling av administrationen och integrationsstöd utgjorde av det totala stödet. För hela perioden –98 har 145 m iljoner finska mark utgått som gåvobistånd inom området utveckling av administrationen och stöd till integrationen. I det sektorella samarbetet, som omfattar utbyte mellan myndigheter, ingår även tekniskt bistånd, utbildning m.m. Hälften av de medel som avsatts är gåvobistånd som främst givits till de baltiska staterna, närområdena i , och . Förutom att stödet skall svara mot behov i mottagarländerna är utgångspunkten att gynna finska politiska och ekonomiska intressen. Stödet till är inriktat på stöd för EU-medlemsskap medan stödet till varit inriktat på miljö och natur, bl.a. kärnkraftssäkerhet, samt transportfrågor. Inom ramen för närområdessamarbetet administrerar också Finans- respektive vissa mindre medel för renodlat stöd till förvaltningskunnande. Dessa medel uppgår t ill ca 2 miljoner finska mark. Förvaltningsexporten från några andra länder National Contact Point för Phare-twinning ligger inom men med nära kontakt med . I sorterar twinningfrågorna under sektionen för samarbete i närområdet. En tjänst som arbetar med twinning har också inrättats på . Insatserna i Phare-twinning har oftast kommit till stånd där man tidigare haft bilateralt samarbete, främst , bl.a. för att man anser sig kunna göra störst nytta där, men också för att man har mest kunskap om dessa länder och därför är mer konkurrenskraftig. Ämnes- mässigt betraktas bl.a. gränsbevakning, miljö och jordbruk som områden där har god kompetens. Vid kontakter som den svenska ambassaden haft med twinningansvariga tjänstemän har man framfört att den största restriktionen för möjligheter att delta som huvudkonsult är svårigheten att få fram personal till tjänster som lång- tidsrådgivare (). I de två första twinning-rundorna deltog i 13 projekt varav man var huvudkonsult i 7 fall. Budgetsumman för de 7 projekt där var huvudkonsult uppgick till nästan . När- området dominerade med 5 projekt i (där man var huvudkonsult i samtliga) och 4 projekt i . I övrigt hade man 3 projekt i och ett i . I den tredje rundan har lämnat 10 anbud och erbjudits del- tagande i 7 av dessa varav 6 som huvudkonsult. Projekten fördelas mellan (2), (1), (3) och (1). Den sammanlagda budgeten för de projekt där är huvudkonsult uppgår t ill . 11.2.4Uppköp från multilaterala organisationer Inom Tacis har sedan inträdet 1995 haft större andelar än . (En redovisning av andelarna återfinns i kapitel 4, tabell 4.11). uppgick andel i Tacis till , motsvarande ca . Inom Phare var den finska andelen , också motsvarande . Inom EDF-programmet är den finska andelen låg. Övriga program har ingen publicerad statistik över upp- handlingen. Hur stor del av EU:s upphandling som utgör förvaltnings- stöd eller konsulttjänster i allmänhet finns inte uppgifter om. Upp- handlingen från genom EU-programmen är större än landets insats. 204 Förvaltningsexporten från några andra länder Upphandlingen av finska service/konsulttjänster från några av de största multilaterala organisationerna framgår av tabellen nedan. Upphandling av finska konsulttjänster (lead consultant) inom multilaterala utvecklingsorgan . FN (Totalt) Källor: , Asiatiska och FN. Upphandlingen av finska konsulttjänster inom multilaterala organisa- tioner utanför EU är begränsad och överstiger totalt sett inte den svenska. Hos dessa finansiärer har dock bättre utfall när det gäller varuförsäljning. Inom FN-systemet är de främsta finska service- tjänsterna, tryckning, catering och miljöplanering. Enligt egna bedömningar slöt finska organisationer avtal med multilaterala utvecklingsorgan till ett värde av ca 900 miljoner finska mark, där en stor del dock är varor. Det finska export- främjandet anser att finska företags långa erfarenhet från och är en viktig förklaring till de framgångar som nåtts inom Phare- och Tacis-programmen. Inom finska Handels- och industriminsteriet finns en enhet för projekt- främjande, Project Promotion Unit (PPU). Projektfrämjande verksamhet har bedrivits men enheten bildades först . Enheten bevakar vilka projekt som för främst små och medelstora företag är aktuella inom de stora multilaterala utvecklingsorganen och det rör sig ofta om varuleveranser snarare än konsultprojekt. Kunderna erbjuds också mycket konkret stöd i samband med ansökningsprocesser och offertförberedelser. Ett annat inslag i enhetens verksamhet är att ordna seminarier då man bjuder in t.ex. intressenter från ett mottagarland för att visa vad kan erbjuda. Enheten har nio medarbetare i samt fyra personer statione- rade i och en i . Samtliga handläggare har ekono- misk bakgrund och man framhåller ett obyråkratiskt arbetssätt som viktigt. PPU samarbetar förutom med också med andra ministerier, Finpro (f.d. ) och Finnvera (sammanslagning av ). Förvaltningsexporten från några andra länder bedrivs ett särskilt projektfrämjande stöd som finns inom Finpro. Från den brittiska regeringens sida är inte förvaltningsexport något pri- oriterat område. Verksamhet förekommer dock inom en rad områden och även om volymen är liten i relation till statsförvaltning och ekonomin i övrigt omsätter exporten jämförelsevis stora summor. har stora andelar i upphandlingen i bl.a. EU och , där institutionsuppbyggande och förvaltningskunnande är viktiga komponen- ter. Det brittiska biståndet administreras genom national development (DFID) en avdelning inom . uppgick brittiskt bistånd t ill varav nästan hälften () fördelades multilateralt. Biståndet i procent av BNI uppgick till , vilket är lågt i jämförelse med bl.a. de nordiska länderna men i paritet med de flesta andra länder anslutna till . Tabell 11.6 visar fördelningen av brittiskt bistånd efter sektor enligt rapporteringen till /DAC. Brittiskt bilateralt bistånd efter DAC-sektor 1998. M iljoner dollar och procent. Källa : /DAC. En relativt stor andel av det brittiska biståndet finns inom sektorn Övrigt innefattande bl.a. skuldlättnader och nödhjälp men – i Stor-britanniens fall – också en stor ofördelad post. Bland de ämnesfördelade sektorerna dominerar social sektor med nästan en tredjedel av det totala bilaterala biståndet. 206 Förvaltningsexporten från några andra länder Utveckling 1980–1998 av delsektorn Government and civil society i procent av totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Källa: /DAC. Delsektorn Government and civil society utgjorde 2–av biståndet och ökade till . har andelen gått tillbaka något och låg på . Inom DFID finns ingen målsättning eller strategi för att speciellt bedriva stöd till förvaltningskunnande. De projekt som bedrivits har uppstått efter en dialog mellan DFID- eller ambassadhandläggare och tjänstemän i mottagarländerna. Inom stora projekt, genomförda av multinationella företag, före- kommer ofta att dessa anlitar f.d. tjänstemän för expertkunskap i vissa moment. I sällsynta fall har också DFID anlitat statligt ägda företag. En vanlig form av förvaltningsstöd är också de frekventa besök från främst Samväldesländerna som tas emot av Cabinet Office. Verksam- heten finansieras till en del av DFID, en del av mottagarna själva och en del av EU. Såväl besöksverksamheten som övrigt brittiskt bistånd har sin tyngdpunkt i samväldet. Inom Phare-twinning deltog i de två första rundorna i 23 projekt varav man var projektledare i 13. Projekten genomfördes i de flesta av kandidatländerna men bara ett projekt låg i . Förvaltningsexporten från några andra länder I den tredje rundan lämnade in 24 förslag och blev utvald i 20 fall varav man är projektledare i 13. I den tredje rundan är de brittiska projekten mindre geografiskt spridda med 7 projekt i och 6 projekt i . I de baltiska länderna deltar inte i något projekt. 11.3.3Upphandling från multilaterala organistaioner Inom Tacis har –1998 erhå llit i genomsnitt 66 kontrakt , eller av alla kontrakt. Endast och har fler kontrakt inom Tacis. I konsultupp- handlingarna i utvecklingsbankerna varierar den brittiska andelen mycket. Inom var andel av konsult upp- handlingarna medan man bara hade i AfDB. Inom AsDB var den brittiska andelen . Upphandlingen från Stor- av servicetjänster inom FN-systemet uppgick t ill ca , vilket kan jämföras med t.ex. . De vanligaste brittiska tjänsterna inom FN-systemet var rådgiv- ning inom management, tryckning, tekniska studier och turism. Den brittiska exportfrämjandeorganisationen som inrättades 1999 kallas British trade international (BTI) och utgör en form av samarbete mellan Foreign and commonwealth office och and industry. Chefen för rapporterar förutom till de båda ministerierna också till en privat styrelse. BTI tar hjälp av de brittiska beskickningarna som förser BTI med information om handelsfrågor i respektive region. Denna typ av delad främjarorganisation är något helt nytt i brittisk förvaltning och man har ännu inte kunnat utvärdera hur effektiv verksamheten är. Ledningen för har dock sett positiva effekter i enskilda fall redan på ett tidigt stadium. Export av förvaltningskunnande från sker bl.a. genom bistån- det och genom ett omfattande deltagande i twinningverksamhet. 208 Förvaltningsexporten från några andra länder Ansvaret för planering, program, koordinering m.m. för det tyska biståndet ligger på BMZ, ett självständigt ministerium som administrerar såväl bilateralt som multilateralt stöd. Det tyska biståndet utgjorde av BNI, dvs. ungefär samma nivå som . Fördel- ningen av tyskt bistånd efter /DAC-sektorer framgår av tabellen nedan. Tabell 11.7 Tyskt bilateralt bistånd efter DAC-sektor 1998. M iljoner dollar och procent. Källa : /DAC. Nästan halva det tyska biståndet ligger inom sektorn social infrastruktur som bl.a. innefattar Government and civil service. Av figuren nedan framgår utvecklingen för denna sektor . Utveckling 1980–1998 av delsektorn Government and civil society i procent av totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Källa : /DAC. Förvaltningsexporten från några andra länder Andelen av det totala biståndet som fördelas på sektorn Government and civil service har sjunkit från till . Bland genomförarna finns GTZ (Gesellschaft für ) som genomför tekniskt samarbete. 1998 var GTZ:s omsättning 1 747 m iljoner tyska mark. Utvecklingen av det tek- niska biståndet uppges gå mot mer konsultationer, och räknar man med att över hälften av projekten består av konsultativ hjälp för att stödja den politiska och samhälleliga reformeringen. Utvecklings- samarbete på lokal och regional nivå förekommer också. har deltagit i ett mycket stort antal projekt inom Phare- twinning. I de två första rundorna var man huvudkonsult i 33 projekt och partner i 24. Projekten var fördelade på samtliga kandidatländer. I den tredje rundan lämnade 41 anbud och har erhållit deltagande i 31 projekt, i 20 fall som huvudkonsult och i 11 fall som partner. Projekten har stor geografisk spridning och har pro- jekt i de flesta kandidatländerna. 11.4.3Upphandling från de multilaterala organisationerna Inom Tacis hade flest projekt av alla medlemsländer, i genomsnitt 87 projekt –98 vilket motsvarar en femtedel av all Tacis-upphandling. I de multilaterala utvecklingsorganens upphandling av konsulttjänster var särskilt framgångsrik i AfDB (av upphandlingen) men hade också i vardera AsDB och . Inom FN- systemet var konsultupphandlingarna förhållandevis små, ca 5 m iljoner dollar och därmed bara något större än t.ex. andel. 12 Strategi för ökad förvaltningsexport Motiven för en svensk export av statligt förvaltningskunnande redovisas i kapitel 2. Utredningens uppfattning är att dessa motiv sammantagna tydligt talar för det önskvärda i en ökning av den svenska för- valtningsexporten totalt sett. Säkerhetspolitiska skäl och den pågående utvidgningen av EU motiverar, enligt utredningens uppfattning, att insatser i Öst- och under får stort utrymme. Regeringens starka betoning av institutions-, organisa- tions- och kapacitetsutbyggnad i biståndet medför ett behov av fortsatt ökat stöd inom ramen för sydsamarbetet. Det finns också starka skäl att öka den svenska andelen inom ramen för EU:s och multilaterala organs upphandling. Sakområden, som i sammanhanget bör få hög prioritet, är sådana som är grundläggande för ett väl fungerande demokratiskt rättssamhälle. Insatser för att bygga upp ett fungerande rättsväsen, för att ta fram och sprida information som kan ligga till grund för en bred politisk debatt i samhället och för att bygga upp de centrala funktionerna i den statliga förvaltningen bör ägnas stor uppmärksamhet. Utredningen menar emellertid att mycket stora delar av den svenska statsförvaltningen bör delta i arbetet, eftersom det ligger ett stort egenvärde i breddade kontakter mellan svenska myndigheter, företag och organisationer å ena sidan och motsvarande institutioner i de länder, som vår förvaltningsexport riktas till. 12.1Hinder för en ökad export av förvaltningskunnande Utredningen ser tre slags hinder för en expansion av de svenska statliga myndigheternas export av förvaltningskunnande. Ett beror på oklarheter i regelverket och brist på tydliga styrsignaler från uppdrags- givarens/regeringens sida, ett annat har att göra med resurs- och finan- sieringsfrågor och ett tredje har sin grund i bristande erfarenhet från myndigheternas sida i frågor som rör exportverksamhet. 212 Strategi för ökad förvaltningsexport Som redovisas i avsnitten 5.2 och 5.4 är många myndigheter osäkra om tolkningen av hur bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjäns- teexportförordningen skall praktiskt tillämpas. Av avsnitt 3.8 framgår att beskattningsreglerna skiljer sig åt beroende på om den personal som arbetar i exportprojekt är anställd i statliga myndigheter eller i närings- livet. Beskattningsmässiga skillnader finns också mellan personer som arbetar i olika slags projekt inom ramen för vad utredningen här kallar statlig förvaltningsexport. Utredningen har också i kapitel 5 framhållit att det bara i ett relativt litet antal fall förekommer att export av förvaltningskunnande i instruktioner eller regleringsbrev framställs som en uppgift för myn- digheten. Några myndigheter ges via sina styrdokument tillåtelse att bedriva exportverksamhet under vissa angivna förutsättningar, andra har fått bilda särskilda bolag för sådan verksamhet, men i normalfallet berörs inte frågan i de dokument som är centrala i regeringens styrning av myndigheterna. Utredningens enkät – och andra myndighetskontakter, som utred- ningen haft – visar att många myndigheter känner osäkerhet om upp- dragsgivarens inställning till att myndigheten utvecklar en export av sitt kunnande. Vissa säger sig inte veta om det över huvud taget är tillåtet, många pekar på att man har ett antal andra av statsmakterna tydligt utpekade uppgifter – som man ofta anser sig endast med svårighet kunna utföra på ett godtagbart sätt med befintliga resurser. Att i den situationen ta på sig nya uppgifter, utan att detta tydligt begärts av upp- dragsgivaren och utan att medel ställts till förfogande, ser man som olämpligt. Visserligen har regeringens generella signaler om värdet av stöd från svenska myndigheter till främst myndigheter i grannländerna i uppfattats av en stor del av m yndigheterna och resulterat i viss verksamhet, men den är av begränsad omfattning. Frånvaron av styrsignaler rörande förvaltningsexport i de statliga myndigheternas instruktioner och regleringsbrev har lett till att få myn- digheter anser sig ha ett eget ansvar för att utveckla kunnande och metoder, som kan utnyttjas i biståndsprojekt eller andra delar av för- valtningsexporten. Detta begränsar den del av resursbasen som utgörs av myndigheter med kompetens att driva exportprojekt. Detta är, åt- minstone på kort sikt, ett hinder för en mer påtaglig expansion av myn- digheternas export av förvaltningskunnande. Bristen på reala resurser för exportverksamhet inom myndigheterna är naturligtvis i det långa perspektivet starkt kopplad till finansierings- frågan. Om myndigheterna kan finansiera sin exportverksamhet och bedömer att detta också långsiktigt blir fallet, kan man dimensionera sin personal så att man även har resurser för export. SOU 2000:27 Strategi för ökad förvaltningsexport 213 Av utredningens enkät framgår tydligt att finansieringsfrågan spelar en stor roll för myndigheternas ställningstagande till frågan om att avdela resurser för export. Genomgående anser myndigheterna att man skall ha ersättning för sina kostnader i samband med exportprojekt enligt principen full kostnadstäckning. Att subventionera exporten med medel som man erhållit för annan verksamhet ser man inte som riktigt och rimligt. En annan sak är att det inte alltid är klart vad myndigheterna avser med begreppet full kostnadstäckning. Uppfattningarna om vilka kostnader som skall tas med i kalkylen varierar uppenbarligen. När det gäller den del av exporten, som består av medverkan i utvecklingssamarbete genom Sida, baserar myndigheterna i allmänhet sina offerter på principen om full kostnadstäckning. Självfallet kan det i samband med förhandlingar om utformningen av projekten uppstå svårigheter att komma överens om ersättningsnivåer, men detta avser enskilda fall och är inte ett generellt problem. Det är däremot den ersättning, som myndigheterna erbjuds vid del- tagande i projekt inom ramen för EU:s partnersamverkan (twinning). De ersättningsnivåer för korttidskonsultinsatser, som där tillämpas, är betydligt under vad som, oavsett kalkylmetod, kan anses vara full kost- nadstäckning. – ställda mot de finansierings- principer som gäller i den svenska statsförvaltningen – kan därmed sägas vara ett hinder för de svenska myndigheternas deltagande i denna form av förvaltningsexport. Det är tydligt, när man studerar myndigheternas svar på utredningens enkät, att myndigheterna fäster stort avseende vid frågan om hur efterfrågan kan väntas utvecklas i ett längre perspektiv. En påtaglig expansion av resursbasen för den svenska exporten av förvaltnings- kunnande kommer inte att komma till stånd, om inte myndigheterna känner att de kan räkna med att långsiktigt finansiera exportverksam- heten.