sou · GOB338d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utbredningen av inte minst de ovan nämnda så kallade New Public Management-reformerna talar för att den svenska offentliga sektorn och dess avnämare kommer att fort- sätta att konfronteras med konsekvenserna av marknadsinriktade re- former även fortsättningsvis – och det alldeles oavsett om vi själva fortsätter att aktivt verka för att skapa mera marknad eller ej. Givet tesen att Marknaden har slagit rot finns det också anledning att vara lite försiktig med att tala om entydiga konsekvensriktningar inför 2000-talet. Bilden kompliceras av att reformers effekter i praktiken inte är desamma överallt. När organisationer skapas och förändras kan man vänta sig att all- mänt rådande, eller institutionaliserade, idéer införlivas i dem (och 1977). Samma typ av reform kan dock få olika innehåll och olika följder i olika sammanhang (1994c). Det beror på att reformer alltid utsätts för redigering (1996). Exem- pelvis visar jämförande studier av reformer inom sjukvården på att ett mindre antal gemensamma, marknadsorienterade, idéer dominerade (1999). I praktiken fanns dock även skillnader till följd av lokala redigeringsprocesser. En slutsats med drag av normativ rekommendation är dock att det är tydligt att den lokala anpassningen av reformer sker, oavsett om den är avsedd el- ler ej, och den är avgörande för vad reformerna får för effekter på verksam- hetens utveckling. (1999:305). Med hänsyn taget till detta blir det något svårare att tala i termer av generella effekter av 1990-talets organisationsförändringar på den svenska offentliga sektorn och dess avnämare. Det blir också mer komplicerat att peka på entydiga konsekvenser av internationella re- former – också dessa torde ju ha modifierats till följd av lokala redige- ringsprocesser Vad gäller reformernas retorik, eller snarare den diskurs som de formulerades inom ramen för, kan dock med fog betecknas som marknadens decennium. Och vad som varit legitimt att driva och prata om reformväg har påverkat praktiken, även om denna praktik som sagt är anpassad till lokala förhållanden. För att återigen vända blicken utåt står ett tydligt exempel på hur mark- nadsdiskursen fått tolkningsföreträde, och präglat såväl debatt som re- former och praktik, att finna i det före detta planekonomierna i . var en klar marknadsdiskurs som har kommit att kallas övergångsperspektivet (Grabher 1995) rådande i Öst- och Detta övergångsperspektiv definierade den transforma- tion av som följde på kommunismens och det planstyrda systemets fall som en övergång från ett klart avgränsat tillstånd av pla- nekonomi till ett annat, radikalt annorlunda, men lika tydligt avgränsat, tillstånd av marknadsekonomi, eller med andra ord från ett tillstånd av öst till ett av väst. Det var således en skev bild av antingen eller som dominerade, och åtgärder som byggde på alternativa perspektiv hade därmed svårt att göra sig gällande. Den marknadsekonomiska lä- ran spreds på ett sätt som har liknats vid ett modernt korståg (Kostera 1995). Idéer liknande dem som övergångsperspektivet representerade åter- finns även i den svenska reformdiskussionen. Marknadsdiskursen har förvisso inte varit tillnärmelsevis lika ensidig och allenarådande i Sve- rige som den var i Öst-och , men den har ändå varit stark . Vår inhemska debatt har inte bara lånat argument från utvecklingen i de forna , såsom i debattboken om Perestrojka på svenska (1992). Vi har också anammat dikotomiseringen i våra reformer. Idén om Marknaden har tydligt ställts mot, och oftast föredragits framför, idén om byråkratin som grundläggande samordningsmekanism i samhället. Det central- styrda, det statliga och även det offentliga som ett gemensamt projekt har begränsats till förmån för det decentraliserade, det privata och det enskilda valet som projekt. Gränsomdragande reformer är mot denna bakgrund inte enbart ett sätt att karakterisera eller etikettera nittiotalets reformer. Etiketteringen pekar också på mer allmänna konsekvenser av reformerna ur ett organi- sationsteoretiskt perspektiv. De gränsomdragande reformerna har syn- liggjort att det pågår ett ständigt gränsunderhållsarbete, boundary maintenance work (1994), utan vilket offentliga organisa- tioner, och andra, tappar i omfång och överlevnadsförmåga. De gränsomdragande reformer vi har sett har även under- strukit att gränsunderhållsarbetet i offentliga organisationer kan, och bör, påverkas. De har sagt oss att det offentligas omfång kan, och bör, begränsas. En viktig aspekt av nittiotalets gränsomdragande reformer är således att de gång efter annan basunerat ut att det ingalunda är själv- klart att exempelvis vårdcentraler, skolor och sjukhus befinner sig inom en viss offentlig organisation eller ens inom det offentliga över huvud taget. Nittiotalets gränsomdragande reformer har vidare verkat för att förstärka bilden av att de organisatoriska avgränsningar som görs har praktiska konsekvenser . De har verkat för att befästa att det spelar roll om en viss verksamhet placeras inom det offentliga eller det privata, centralt eller lokalt – eller i en planekonomi eller i en marknadsekono- mi. Det betyder i sin tur att de har lagt grunden för fortsatta gränsom- Förespråkare av marknadskrafter som reglerings- mekanism kan efter nittiotalets gränsomdragande reformer känna sig stärkta att driva på ytterligare reformer för att begränsa det centralstyr- da, det statliga och även det offentliga som ett gemensamt projekt till förmån för det decentraliserade, det privata och det enskilda valet. Det talar för fortsatt mera marknad. Att skillnaderna mellan offentligt och privat, byråkratin och marknaden, central reglering och valfrihet varit så i fokus betyder även att motståndare till denna ut- veckling kan känna sig stärkta i tron på vikten av gränsomdragande reformer i motsatt riktning. Om de tar överhanden kommer emellertid marknadsidéerna att vara en etablerad del av erfarenhetsbasen för kommande lokala redigeringsprocesser på många håll. , G., 1998. Stater och andra organisationer, i , G. ), Stater som organisationer. : Nerenius och Santérus. , N., 1996. Når det private bliver politisk. Køben- havn: Nyt fra Samfundsvitenskaberne. , C., 1996. I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. : Nerenius och Santérus. Brorström, B. & B. Rombach, 1997. Lugnet efter stormen – om stor- slagna reformer och brist på förändringsförmåga i kommuner, Økonomistyring & Informatik – Årbog. 1997: 341-355. , N., 1990. Individualitet och rationalitet som reforminne- håll, i Brunsson, N. P. (red. ), Makten att reformera. , N., 1991. Politisering och företagisering – om institutionell förankring och förvirring i organisationernas värld, i , G. ), Ledning av företag och förvaltningar. Förut- sättningar, former, förnyelse. P. , 1990. Kan organisationsformer väljas?, i Brunsson, N. och J. P. (red. ), Makten att reformera. Marknadsinstitutionen – regler, idéer och praktik, i Brunsson, N. ), Marknadens makt. , S.-O. & L. , 1993. Introduktion: Kommuner och landsting i förändring, i , S.-O. & L. (red. ), Kom- muner och landsting i förändring. , B., 1985. The ugly : On relationships between the public and the private sectors in , , 2, 2:83-103. Czarniawska-Joerges, B., 1993. På jakt efter en ny identitet i , S.-O. & L. (red. ), Kommuner och landsting i förändring. Czarniawska-Joerges, B., 1994. Narratives of Individual and Organi- zational Identities, i Deetz, S. ), Communication Yearbook, 17: 193-221. DiMaggio, P. The iron cage revisited: Insti- tutional isomorphism and collective rationality in organizational fields, , 48:147-160. Donahue, J. D., 1992 (1989). Den svåra konsten att privatisera. Fernler, K., 1996. Mångfald eller likriktning. Effekter av en avregle- ring. : Nerenius och Santérus. , A., 1992. Moderna tider i . : Nerenius och Santérus. , A., 1999. Offentlig reformation i marknadsmodellernas spår? Grabher, G., 1995. The elegance of incoherence: institutional legacies in the economic transformation of East and , i Dittrich, E., G. (red. ), Industrial transfor- mation in Europe: Process and contexts. Hirschmann, A. O., 1970. Exit, voice and loyalty. Responses to decline in firms, organisations and nations. , G., 1978. Mot en institusjonell økonomi, i , G. Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon. : Univer- sitetsforlaget. , A., 1997. Systemskiftet som kom av sig. Förändringsar- bete och medborgerliga reaktioner svenska kommu- ner, ekonomi och politik. , B., 1994a. Att organisera för effektivitet, i , B. ), Organisationsexperiment i kommuner och landsting. : Nerenius och Santérus. , B., 1994b. Reformer och organisatorisk identitet, i Ja- cobsson, B. ), Organisationsexperiment i kommuner och landsting. : Nerenius och Santérus. , B., 1994c. Idéer, praktik och förnyelse, i , B. ), Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm:Nerenius och Santérus. & A. , 1996. The logic of organizational transfor- mation: On the conversion of non-business organizations, i Czar- niawska, B. & G. Sevón (red. ),Translating organizational change. & M. , 1995. Kommunernas sökande i refor- labyrint. Examensarbete vid vid , . , A., 1992. Perestrojka på svenska – 54 teser om folkhemmets ombyggnad. Johnsplass, N.-A., 1998. Bestiller-utfører modellens vekst og fall. En empirisk studie av KommunAktuellt. SCORE rapportserie 1998:1. Kostera, M., 1995. The Modern Crusade: The Missionaries of Mana- gement Come to Eastern Europe, Management Learning, 26, 3:331-352. Letwin, O., 1988. Privatising the World. A study of international pri- vatisation in theory and practice. , S., 1994. Managing the boundary. How accounting is imp- licated in maintaining the organization, Accounting, Auditing and , 7:4-23. & A. , 1997. Ledning för förnyelse i landsting. Strategiska projekt i komplexa organisationer. : Nere- nius och Santérus. & A. , 1998. Med konkurrensutsättning somled- stjärna – statligt företagande , i , G. ), Stater som organisationer. : Nerenius och Santérus. , J. W. & B. , 1977. Institutionalized organizations: For- mal structure as myth and ceremony, ology, 7: 340-363. Montin, S., 1997. på svenska, Politica, 29, 3: 261-278. , K., 1996. Practice, myths and theories for change: The reconstruction of an East German organization, Organization Studies, 17:291-309. Pfeffer, J. & G. Salancik, 1979. The External Control of Organization – A Resource Dependece Perspective. , O., C. G. . (red. ), 1998. Debating international developments in new public financial ma- nagement. Rombach, B., 1997. Den marknadslika kommunen – en effektstudie. : Nerenius och Santérus. , K., 1994. Group identities as the blocks of organizations: A story about nurses daily work, , 10, 2:131-145 , K., 1996. Imitating by editing success: The construction of organization fields, i Czarniawska, B. & G. Sevón (red. ), Translating organizational change. , K., 1999. I mötet mellan reform och praktik, i Zeuthen , E., F. Borum, G. Erlingsdóttir & K. Sahlin- (red. ), Når styringsambitioner møder praksis. Den svære omstilling af sygehus- och sundhedsvæsenet i og . : Handelshøjskolens Forlag. The organization of societal sec- tors, i , J. W. & R.W. ), Organizational envi- ronments – Ritual and rationality. Den uppdaterade version, s 129-154. , S-E., 1985. Statskontoret., 1996. Staten i omvandling, 1996: 15. Statskontoret., 1997. Staten i omvandling, 1997: 15 Statskontoret., 1998. Staten i omvandling, 1998: 15 , K., 1999. En studie av hur priva- tiserade organisationer konstrueras. Avhandling för avläggande av ekonomie doktorsexamen. 7Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 7.1Inledning, bakgrund och syfte förutsättningar har förändrats . Det handlar inte bara om det faktum att till exempel socialbidragskostna- derna fördubblades för att därefter, med början 1998, sjunka (1999a). Sådana kostnadsökningar, och även förändringar vad gäller efterfrågan av insatser från den kommu- nala , har sina orsaker i förhållanden som ligger utanför vad som är påverkbart inom den kommunala sfären. förutsättningar är också beroende av den rättsligt formella ram som utgör regelsystem. Denna ram har också genomgått förändringar och det är möjligt att finna vissa samband mellan ekonomiska och behovsmässiga föränd- ringar och ändringar i det formella regelsystemet. Denna framställning inskränker sig emellertid till att behandla de viktigaste rättsliga föränd- ringarna och att analysera dessa i ett socialrättsligt och rättssociologiskt perspektiv. Förändringar i den rättsliga ramen kan i sin tur ha lett till, eller i alla fall underlättat för, förändringar i det faktiska sociala arbete som be- drivs i kommunerna. Jag tänker då exempelvis på omor- ganisering både vad gäller fördelningen av det politiska ansvaret mel- lan olika kommunala nämnder och förvaltningarnas sätt att organisera sitt arbete och att utveckla nya arbetsmetoder. Rättslig reglering sker genom en kombination av olika typer av regler. Konstituerande regler anger vem, eller vilka, som har ansvaret för att beslut fattas och att lagstiftningen implementeras. Det finns vi- dare materiella regler, som anger vad som skall göras och anger förut- sättningar för till exempel när olika sociala insatser skall ges eller kun- na utkrävas. Materiella regler kan också ange mål som socialtjänstla- 248 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering gens portalparagraf, i vilken det anges att skall främja människornas ekonomiska och sociala trygghet. Slutligen finns det regler som talar om hur ärenden skall initieras och hur beredning, handläggning och beslutsfattande skall gå till. Dessa regler benämner vi processuella regler. De rättsliga förändringarna skall i detta kapitel analyseras utifrån dessa tre regeltyper. Socialtjänstlagens ursprungliga lagstiftningskonstruktion, med en- skilda rättigheter till socialt bistånd grundade i en stark individualise- ring utifrån den enskilde individens faktiska behov, öppnade möjlig- heter för en viss förändring av praxis utan att lagstiftningen i sig be- hövde ändras. Besvärsrätten för den enskilde medförde att kommunen inte ensam fick mandatet att tillämpa lagen och fastställa innehållet i vad som är rätten till bistånd. har praktik föränd- rats. Nya metoder vid behandling av sociala biståndsärenden har dykt upp, kommuner har omorganiserat såväl administrationen av besluts- fattande som olika faktiska verksamheter. Överhuvudtaget kan utveck- lingen av den kommunala förutsättningar, inte minst ekonomiska, sedan socialtjänstlagen trädde i kraft, sägas ha gått i en riktning som inte riktigt förutsågs när lagen arbetades fram. I lagens förarbeten talas inte om knappa kommunala resurser, utan snarare om utvecklandet av nya kommunala uppgifter på det sociala välfärdsområ- det. Socialtjänstlagen var banbrytande på många sätt. I det juridiska perspektivet var den teknik, med vars hjälp man formulerade rättigheter och procedurer, en rättsteknisk innovation. Socialtjänstlagen var inte den enda ramlagstiftning som såg dagens ljus , men var kanske ändå den mest uppmärksammade. Såväl lagstiftningens materi- ella innehåll som dess form har fortlöpande diskuterats och ifrågasatts. Emellertid måste man också konstatera att det ingalunda är första gången som välfärdsrätt har ifrågasatts. Välfärdsrätten, i den bemärkelse som vi ser den , såg ljuset först efter upplysningsfilosofins idéer om att statens skyldigheter sträckte sig utöver att vara kungens eller någon annan makthavares administration för att utöva och befästa den egna makten. Synen på statens roll kom således att förändras och därmed lades grunden för möjligheten att lag- stifta om statliga förpliktelser gentemot enskilda och enskildas rättig- hetsanspråk gentemot staten. Den sociallagstiftning som växte fram i i skiftet mellan 1700- och 1800-tal var mycket radikal i den bemärkelsen att genom lag konstituerades sociala rättigheter för de fattiga eller mindre bemedlade. I framträder 1700-talets idéer från Montesquieu, med flera i till exempel stadga om allmän fattig- vårdsinrättning uti , där det fastslås att Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 249 författningens grundläggande princip är i överensstämmelse med ti- dens tankar, de fattigas rätt till hjälp (1 §). Emellertid kom reaktionen mot denna typ av rättighetslagstiftning . Kritiken gick då ut på att rät- tighetslagstiftningen missbrukades. Den enskilde valde att i stället för att försörja sig genom eget arbete, leva på bidrag från samhället. fattigvårdskommitté hade tagit intryck av bland andra ekonomer som Malthus och ställde sig avvisande till i lag formulerade rättigheter. Detta skulle, menade man, kunna komma att skapa oordning i samhäl- let. godtog grundsatsen att fattigvård inte fick vara en lagstadgad rättighet. Klimatet hårdnade än mer och stadga är den mest negativa och restriktiva. infördes ock- så indelningen av fattigvården i obligatorisk och frivillig. Man skilde mellan de förtjänta fattiga och de icke förtjänta (Jägersköld 1955, 1997). Den fortsatta utvecklingen av välfärdsrätten går över 1950-talets so- cialhjälpslag och socialtjänstlag. Såväl socialpolitiskt som rättsligt är det Socialtjänstlagen som markerar en brytpunkt. Socialpolitiskt genom att konstituera långtgående rättigheter, införa ett tämligen stort utrymme för politiker att utforma den kommunala social- politiken samt, även om de professionella socialarbetarna inte är nämn- da i lagen, ge utrymme för långtgående professionella bedömningar i det enskilda fallet. Socialtjänstlagen har genomgått många förändringar och tillägg un- der årens lopp, de flesta dock av mindre betydelse för helheten. Den ursprungliga tekniken och strukturen kvarstod oförändrad fram till . Därmed inte sagt att tidigare ändringar i lagen har varit betydelselösa, men den ursprungliga har stått sig. Vad som hän- de 1998, och vad som föregick denna förändring, skall jag återkomma till. Mot bakgrund av denna mycket översiktliga tillbakablick kan 1990- talet te sig som . Så är det, men måste be- traktas som ett ifrågasättande årtionde, då också förändringar sker, för- ändringar som rör såväl materiella regler som processuella och konsti- tuerande. Syftet med detta arbete är att utifrån ett socialrättsligt och rätts- sociologiskt perspektiv ge en översikt av: 1.hur ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, och landsting ut- vecklats och förändrats , samt 2.hur relationen mellan myndighet och enskild har förändrats . 250 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering Framställningen är redovisande, men vissa analyser om betydelsen av de rättsliga förändringarna kommer att göras och försiktiga slutsatser dras. Den gör inte anspråk på att spegla vad som faktiskt sker i olika välfärdsinstitutioner i termer av effekter och resultat. Analysen in- skränker sig till förändringarna i regelsystemet. Diskussion och analys kommer att ankyta till förhållandet mellan central styrning och decent- ralisering, legitimitet, individualisering och generalisering och den en- skildes integritet och självbestämmande. 7.2Statligt, kommunalt, landstings- kommunalt och professionellt ansvar Av lång tradition är det kommunen som har ansvaret för en betydande del av välfärdsinsatserna till enskilda. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun regleras i lag. Så länge det inte fanns lagar som direkt reglerade vare sig kommunernas ansvar och skyldigheter eller enskilda kommuninvånares rättigheter, hörde kommunala välfärdsinsatser till den allmänna kommunala kompetensen. Genom specialreglering kom staten att alltmer ålägga kommunerna spe- ciella och definierade uppgifter gentemot dem som var socialt svaga. Statens ansvarsområde utgörs i första hand av administrationen av de generella välfärdsinsatser som regleras i lagen om allmän försäkring med flera lagar. Härutöver har staten genom centrala och regionala till- synsmyndigheter ett ansvar för att den verksamhet som bedrivs av kommunerna sker i överensstämmelse med central reglering. Även ge- nom överprövningsinstitutet har staten ett ansvar för och landstingskommunal verksamhet. Den rättsliga kontrollen över kom- munal verksamhet är dock betydligt större, dels för att kommunala in- satser i större utsträckning är formulerade som rättigheter och dels för att den viktigaste kontrollen på område sker inom ramen för den medicinska personalens eget yrkesansvar. Inom den kommu- nala sektorn däremot har tjänstemän och annan personal bara i mycket begränsad omfattning ett eget professionellt grundat yrkesansvar. I förhållande till staten ansvarar varje kommun för in- om sitt område (SOL 2 §). Det grundläggande ansvaret har inte föränd- rats, däremot har tillförts nya uppgifter, som andra uppgifter har förts över till andra organ. På samma sätt ansvarar för hälso- och sjukvården enligt hälso- och sjukvårdslagen (HSL). I ett rättssociologiskt perspektiv är det väsentligt att se rätten i sitt sammanhang. Detta innebär bland annat, att det är av avgörande bety- Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 251 delse för utfallet av all rättstillämpning, vem som faktiskt har makt, och skyldighet, att fatta de rättsliga besluten. Till exempel har i en tidigare studie visats att det för socialrättens del knappast går att tala om en normbildningsprocess, utan att det finns ett antal parallella normbild- ningsprocesser. Socialtjänstlagen tillämpas av politiker och socialar- betare i kommuner och jurister i administrativa domstolar för att nämna de viktigaste. Utfallet påverkas av faktorer som tillämparens myndig- hetsställning och professionella tillhörighet och uppvisar därmed skill- nader (1988). Makt och ansvar för rättstillämpning anges i konstitue- rande regler och kan illustreras i en triangel med skilda tillämpare i de tre hörnen (se figur nedan). Bara för att bättre kunna förstå det specifi- ka i den kommunala och landstingskommunala rättstillämpningen, kan man i figuren föra in ett annat rättsområde. För beslut i brottmål enligt (BrB) skall makten givetvis placeras i det nedre högra hörnet. Beslutet fattas av en företrädare för juristprofessionen och föl- jer av en tolkning av rätten, möjligen med en viss glidning åt det socialt professionella hållet vid val av eventuell påföljd. Läkarens beslutsfat- tande i enskilda behandlingssituationer ligger i det nedre vänstra hör- net, den medicinska professionens. Det sociala arbetets beslut är be- tydligt svårare att placera i triangeln. Det finns inslag som hör hemma i alla triangelns hörn. Emellertid ligger den primära makten över beslu- ten i det övre hörnet, politikens, som det enskilda beslutet, i varje fall en stor del av de beslut som rör enskilda individer, måste följa vissa materiella regler och då ligger makten i det juridiska hörnet. Detta tydliggörs särskilt i det fall ett beslut överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Makten över socialtjänstbeslut ligger på linjen mel- lan politik och juridik med en dragning åt det professionella hörnet. En del av de rättsliga förändringar som gjorts på välfärdsområdet kan beskrivas som förskjutningar mellan hörnen i triangeln. Exempelvis innebär förändringen av besvärsrätten, att i de fall där en- dast laglighetsprövning återstår, har makten förskjutits från det juridis- ka hörnet mot det politiska och professionella. I de fall sociala insatser 252 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering preciserats, som till exempel genom lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), har en förskjutning ägt rum mot det juridiska hörnet. kommunallagsreform (SFS 1990:900) innebar en betydande förändring i förhållandet mellan stat och kommun. Utgångspunkterna för den nya lagen, som trädde i kraft , var att utveckla formerna för de förtroendevaldas styrning och ledning, att ge kommunerna ökat handlingsutrymme för att anpassa sin organisation för olika verksam- heter och att skapa förutsättningar för effektivare ekonomisk styrning.