sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Politikerna har kommit med tidigare och deltagit mer aktivt i plane- ringsprocessen jämfört med då ansvarade för planeringen. Samtliga kommunföreträdare anser också att kommunernas insyn i ar- betet samt möjligheter att påverka innehållet i planen har stärkts. Man menar också att man har fått en ökad förståelse för varandras behov samt bättre förutsättningar att se till länets bästa. Kommunföreträdarna är också nöjda med prioriteringen av åtgärder och anser att regionförbundet har lyckats ta fram en plan som optimerar olika satsningar utifrån ett regionalt perspektiv. Ett stort problem, en- ligt företrädarna, är dock länets begränsade medel för transportinfra- struktursatsningar. Enligt inventeringar som gjorts av kommunerna och trafikverken behövs för att åtgärda bristerna i länet. Bristanalysen utgår då från statsmakternas krav på infrastrukturen. Tillgängliga medel för tioårsperioden –2007 är i länet 680 miljo- ner kronor. Detta har lett till kraftiga prioriteringar inom åtgärdskatego- rierna. noterar också att handlingsutrymmet att fritt prioritera mellan olika åtgärdskategorier är ytterst begränsat. Detta på grund av att me- delsfördelningen är låst av regeringens direktiv, tidigare beslutade sats- ningar samt tidigare planerade åtgärder som inte blivit genomförda. De kommunföreträdare som intervjuat anser också av dessa skäl att prioriteringarna mellan olika åtgärdskategorier inte har ändrats jämfört med om hade haft kvar sitt inflytande. konstaterar att kommunernas insyn och inflytande över plane- ringsprocessen ökat sedan självstyrelseorganen tog över ansvaret för den regionala infrastrukturplaneringen. Enligt är det ännu för tidigt att bedöma om prioriteringen av åtgärder blir annorlunda när det politiska engagemanget och inflytandet ökar. En jämförelse med tidigare planer visar visserligen att en större andel av medlen går till spårbunden kollektivtrafik. Huruvida detta sammanhänger med det politiska ansvarsövertagandet är dock oklart. Exempelvis så anser majoriteten av de intervjuade i och att kommunernas ökade inflytande inte har inneburit andra prioritering- ar mellan väg-, järnvägs- och kollektivtrafikinvesteringar. Satsningen på järnväg förklaras av tidigare prioriteringar eller investeringar på na- tionell nivå. ståndpunkt är att självstyrelseorganen förmodligen Utvärderingen av försöksverksamheten 285 inte har prioriterat annorlunda jämfört med om hade an- svarat för planeringen. konstaterar vidare att och , som inled- ningsvis var kritiska till självstyrelseorganens övertagande av den regi- onala infrastrukturplaneringen, i utvärderingen inte framför några star- ka invändningar mot den nya ordningen. Sammanfattningsvis anser att försöksverksamheten med självstyrelseorganens övertagande av transportinfrastrukturplaneringen tycks falla väl ut. Engagemanget och delaktigheten är större än i den föregående planeringsomgången. Samordningen fungerar också bra. Andra utvärderingar och analyser I Per Silenstams utvärdering av nya roll i , och redovisas intervjuer med företrädare för centrala och regionala myndigheter, bland annat inom kommunikationsplane- ringsområdet. Av intervjuerna framgår att den förändrade ansvarsför- delningen inte förändrat genomslaget för de nationella målen. Att få genomslag för nationella mål rymmer ungefär samma svårigheter i för- sökslänen som i andra län, enligt intervjupersonerna (Silenstam, 2000, s. 38). har till kommittén framfört sin bedömning av hur den förändrade ansvarsfördelningen har påverkat planeringsprocessen i de fyra försökslänen (, , 2000–04–17). Här nedan redovisas synpunkter, län för län. Enligt har det i funnits ett väl utvecklat samarbete mellan de fyra trafikverken, , trafikhuvudman- nen och andra planeringsaktörer. menar att det dock fanns ett behov av en samlande utvecklingsinriktad regional planeringsaktör. Man uppfattar att hade vissa svårigheter att förena sin dubbla roll, att vara både utvecklande och bevakande/bevarande. beskriver den som ganska turbulent och frustrerande, bland annat av det skälet att självstyrelseorganet ifråga- satte gamla sanningar och gjorde en betydligt friare tolkning av rege- ringsdirektiven än vad och gjorde. Situationen stabiliserades emellertid och resultatet efter den politiska processen blev, enligt bedömning, en ganska väl balanserad plan för perioden –2007. En plan som inte i allt för stor utsträckning skiljer sig från den prioritering som kunde förväntas göra. En stor skillnad jämfört med tidigare planeringsomgångar var, enligt , det politiska engagemanget i planeringsarbetet. Detta enga- gemang stärktes också genom bildandet av mellankommunala bered- ningsgrupper. konstaterar vidare att nu har funnit for- merna för sin verksamhet och byggt upp nödvändiga planeringsresur- ser. har tagit på sig rollen som samlande kraft i den på- gående långsiktiga infrastrukturplaneringen. Arbetet kännetecknas, en- ligt , bland annat av: En hög ambitionsnivå i såväl lägesanalys som strategisk analys och åtgärdsplanering. Ett starkt politiskt engagemang för kommunikationsfrågor på både regional och nivå. Den politiska beredningen och det politiska beslutsfattandet är mer komplicerat och tar än hos , vilket man måste ta hänsyn till. Detta förhållande måste, enligt , också be- aktas när man från nationell nivå anger tidsplanerna för arbetet, bl.a. när det gäller remisshanteringen. Kommunerna deltar aktivt i planeringsarbetet genom medverkan i fyra mellankommunala beredningsgrupper. har tagit sig an utvecklingsfrågorna på ett bra sätt, vilket i det här sammanhanget innebär att kommunikationsfrågorna behandlas som en viktig del i det regionala utvecklingsarbetet. Ansvarsfördelningen har blivit bättre mellan (bevak- ning av nationella intressen, bevarandefrågor m.m.) och (utvecklingsfrågor). Trafikverken deltar aktivt i den regionala planeringsprocessen ge- nom medverkan i olika arbetsgrupper och i samrådsmöten med kommunerna. Infrastrukturplaneringen har genom kopplingen till det regionala utvecklingsarbetet satts in i ett bredare perspektiv, vilket bland an- nat innebär att de regionala utvecklingsmålen förväntas påverka valet av inriktning i minst lika hög grad som de nationella målen. Planeringsarbetet bedrivs efter ett mer funktions- och behovsorien- terat synsätt än planeringen på nationell nivå, vilket innebär att fo- kuseringen på samhällsekonomisk lönsamhet inte är lika stark som på nationell nivå. Det är, enligt , viktigt att kunna kombi- nera dessa båda synsätt i planeringen. regionalt (VSK) och har utarbetat ett ge- mensamt politiskt behandlat dokument som klargör ansvarsfördel- ning och former för information och samråd när det gäller genomfö- Utvärderingen av försöksverksamheten 287 randet av åtgärder i de långsiktiga planerna. VSK samråder minst med det politiska beredningsorganet i samband med verksamhetsplanerings- och verksamhetsutvecklingsarbetet. helhetsintryck av de förändrade ansvarsförhållandena när det gäller infrastrukturplaneringen i är gott. Förutsättningarna är goda för att skall kunna genomföra den regionala in- frastrukturplaneringen på ett bra sätt. anser det vidare posi- tivt att förändringen har lett till ett starkare politiskt engagemang och en kraftigare betoning av de regionala utvecklingsfrågorna. Enligt borde det vara möjligt att förena det mer funktionsinriktade regionala synsättet med de nationella kraven på måluppfyllelse och samhällsekonomisk effektivitet. anser att de politiska utspelen inom sakområdet har ökat. fanns en förutsättning för större helhetssyn, när plan-, miljö- och försvarsfrågor fanns på samma organisatoriska enhet. Samverkan mellan och fungerar annars utan större problem. För del innebär dock det förändrade ansvaret dubbla kontakter och två olika diskussioner för att nå ett mål. anser också att det nu finns en ökad politisk känslighet, vil- ket bland annat innebär ett nytt behov av rättvisefördelning – alla delar av regionen måste få något. Det finns också, enligt , hos ett större intresse än hos att satsa på investeringsobjekt som syns. Det är svårare att få för- ståelse för att inrymma bärighetsåtgärder i planen. noterar att beslutsfattandet tar när regionförbundet har tagit över verksamheten. Viktiga beslut tas i regionfullmäktige och vägen dit är mycket längre än till styrelse. uppfattar också att beslutsvåndan har ökat med den nya ansvarsfördelningen. Det saknas en stark ledning som kan väga ihop olika intressen till ett väl avvägt planförslag. Det tar därför att diskutera sig samman mellan kommunerna. Efter vissa inledande problem anser dock att det inte är någon skillnad i kvaliteten i planeringsarbetet jämfört med när länssty- relsen hade ansvaret. helhetsintryck är att det nu fungerar bra i län och att det är rimligt att beslut som handlar om avväg- ningar inom en region kan fattas regionalt. Beslutet om ändrad ansvarsfördelning trädde i kraft under pågående arbete med länsplanen för perioden –2007. Beslutet innebar då inte någon förändring av arbetets uppläggning och beredning. Skillna- den var att det formella beslutet togs av kommunfullmäktige på Got- land, eftersom de utgör det regionala självstyrelseorganets beslutande organ. Det praktiska arbetet genomfördes av en beredningsgrupp bestående av kommunikationsdirektören vid (ordförande i arbets- gruppen även efter ansvarsöverflyttningen), en representant från Got- lands kommuns regionala utvecklingsenhet, förvaltningschefen vid kommuns gatukontor samt avdelningschefen vid , Region . Enligt fungerade samarbetet mycket bra under hela be- redningsarbetet med planen för perioden –2007. Sammanfatt- ningsvis konstaterar att det i sak inte har blivit någon märk- bar förändring sedan överflyttningen av ansvaret för den regionala transportinfrastrukturplaneringen från till det regionala självstyrelseorganet har skett. 6.5.4Fördelningen av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning på det kulturpolitiska området innebär att ansvaret för att fördela statsbidrag till regionala kulturinstitutioner övergår från till självstyrelseorganen i , och . Undantag görs dock för av verksamhetsbidraget till de regionala museerna, vilket fördelas av efter samråd med . I det fjärde försökslänet har inte motsvarande ansvar- söverföring skett, dock har vissa diskussioner förts mellan och regionen i syfte att finna former för en överenskommelse om in- Utvärderingen av försöksverksamheten 289 riktningen av kulturverksamheten i stort samt dispositionen av statsbi- dragen på kulturområdet. En mer detaljerad beskrivning av fördelningen av statsbidrag till re- gionala kulturinstitutioner ges i avsnitt 2.3. I budgetpropositionen för (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 17) framhåller regeringen att genom försöksverksamheten får de själv- styrande organen en större frihet att fördela bidrag mellan regionala kulturinstitutioner, men också ett ökat ansvar såväl för den kulturpoli- tiska inriktningen regionalt som för de ekonomiska åtagandena för re- gionens kulturliv. Därmed skapas möjligheter för kulturpolitiken att variera med utgångspunkt i olika förutsättningar och strategier. Regeringen understryker att inom ramen för försöksverksamheten bör staten ange vissa grundläggande villkor för fördelningen av de statliga bidragen. En utgångspunkt är därvidlag att de nationella kultur- politiska målen skall ligga till grund för bidragsgivningen. Vidare bör de villkor som gäller för bidrag till övriga kulturinstitutioner gälla även i försökslänen. För regionerna gäller att regeringen fastställer vilka kultur- institutioner som är bidragsberättigade. I regleringsbrevet anges också övergripande mål för verksamhet. Dessa mål bör även självstyrelseorganen beakta i sitt arbete. Vidare gäller i tillämpli- ga delar SFS 1996:1598 om statsbidrag till regional kulturverksamhet. I –gruppens kartläggning av det statliga regionala intresset beto- nas att det statliga intresset på kulturområdet är mycket starkt, eftersom staten på detta område har ett tungt fördelningspolitiskt ansvar som förutsätter en nationell överblick. Det statliga intresset på regional nivå handlar inom kulturområdet i hög grad om att värna tillgängligheten och delaktigheten för den enskilda medborgaren, enligt –gruppen (–rapporten, 2000, s. 27 ff.). Regeringen har angivit att det är uppgift att ansvara för uppföljningen av försöksverksamheten. har under hela för- söksperioden haft regelbundna kontakter med självstyrelseorganen i de tre försökslänen. Den följande redovisningen bygger på utvärderingar och analyser. Redovisningen görs län för län, där själv- styrelseorganens egna synpunkter redovisas samt en avslutande sam- manfattande bedömning från . uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten Konkurrensen om resurser har inneburit att kulturen ställts mot andra viktiga samhällsbehov, som sjukvården, vilket skapat vissa problem när det gäller att åstadkomma en realistisk kulturbudget. Mycket tid och kraft har gått till att överbrygga problem i samband med länssammanslagningen. har en kontinuerlig kontakt med det skånska kulturli- vet, bland annat genom att arrangera årliga möten på kulturinstitutio- nerna och genom återkommande träffar med kulturtjänstemännen på nivå. antog man också ett kulturpolitiskt program för . Enligt har ansvaret för statsbidragen till kulturinstitu- tionerna givit en större legitimitet i de regionala diskussionerna. Ge- nom kulturpåsen får ett större ansvar och därmed en viktigare roll i utvecklingen av det regionala kulturlivet, men också inom den regionala utvecklingen i stort. anser dock att staten styr statsbidragen allt för hårt. Det finns inga möjligheter att omfördela statsbidraget till andra institu- tioner än de av staten utpekade. Av kulturpolitiska skäl har regionen inte heller velat ta bort statsbidrag från en ge större bidrag till någon annan. Detta har inneburit att inte har gjort några egentliga omfördelningar av statsbidragen jämfört med tidigare bidragsgivning. i ser kulturpåsen som en positiv förstärk- ning och ett viktigt komplement till de egna regionala kulturmedlen. De ökade arbetsuppgifterna som följer av ansvaret för administrationen av de statliga bidragen uppfattas inte som särskilt belastande. Merarbetet uppvägs av fördelen av att ha helhetsgreppet över medlen. I har försöksverksamheten givit goda erfarenheter, både vad gäller mer pengar till kulturen och nya samverkansformer. Kulturen uppges ha fått högre status på regional nivå och en bättre förankring på nivå. Det förs kontinuerligt en dialog mellan kommunerna och , bland annat genom att kulturtjänstemännen träf- fas och politikerna . Det före- kommer även ett utvecklat samarbete över kommun- och institutions- Utvärderingen av försöksverksamheten 291 gränserna genom olika kulturprojekt. Ett ökat stöd till nya kulturprojekt har inneburit en positiv utveckling av nya verksamhetsområden. Generellt har kulturen fått mycket mer uppmärksamhet under för- söksperioden än vad som varit fallet. Kulturen genomsyrar det regionalpolitiska tänkandet i länet och har också kommit in i nya sam- manhang. Vidare har kulturfrågorna lyfts fram i den regionala utvecklingspla- nen (RUPEN) och i det regionala tillväxtavtalet, som bygger på RUPEN. I tillväxtavtalet är det framförallt musikområdet och form- och designfrågor som har lyfts fram. i har utarbetat tvååriga samarbetsavtal med kulturinstitutionerna. I avtalet förbinder sig bland an- nat att göra tvååriga bidragsåtaganden. På detta vis åstadkoms en större ekonomisk trygghet och en kontinuitet i arbetet. I har det förändrade ansvaret för fördelningen av de statliga medlen till kulturinstitutionerna inte inneburit några föränd- ringar av omfattning eller inriktning på bidragsgivningen. Inga omför- delningar av de statliga medlen har gjorts jämfört med tidigare bidrag till de olika kulturinstitutionerna. Kommunen anser att staten styr bidragen allt för hårt. Det ges inte några möjligheter till utveckling eller omfördelning av de statliga medlen. Företrädare för de gotländska kulturinstitutionerna anser att kultur- påsen har haft en negativ effekt på samarbetet mellan institutionerna och att det har blivit en större konkurrens om befintliga medel. Enligt institutionerna vore det bättre med en dialog mellan berörda parter, än att ha en kulturpåse som ändå styrs av staten. Vidare framförs syn- punkten att systemet med kulturpåse har bidragit till en onödig byrå- krati och försenade utbetalningar, genom att de statliga bidragen till respektive institution nu fördelas på ytterligare en nivå, efter det att de kvartalsvis har utbetalats från . En allmän synpunkt från är att det är svårt att dra några entydiga slutsatser av försöksverksamheten. Försökslänen är sinsemel- lan mycket olika, vilket försvårar en jämförelse. Erfarenheterna av för- söksverksamheten är också begränsade . vad gäller institutionsstruktur och den faktiska medelstilldelningen, har varit mycket små. I län har dock kulturen genom den nya orga- nisationen fått en högre status och en bättre förankring i kommunerna. Organisatoriska frågor av olika slag har annars tagit självstyrelseorga- nens krafter i anspråk. På flera håll har också sjukvårdens problem på- verkat kulturområdet. Enligt har det också funnits vissa problem vid överläm- nandet av administrationsansvaret för fördelningen av de kulturpolitis- ka medlen. menar emellertid att dessa problem kommer att lösas efterhand som administrativa rutiner etableras. Trots problemen anser att försöksverksamheten med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel skapat förutsätt- ningar för en spännande och mer kulturpolitiskt präglad diskussion om användningen av de statliga resurserna på kulturområdet. menar också att de diskussioner som har förts med har varit positiva och visat att det finns ett stort intresse för att pröva nya former för regional kulturplanering. Er- farenheterna från diskussionerna ger vid handen att någon form av överenskommelse, där statsbidragen på kulturområdet skulle kunna utgöra en del, kan vara en lämplig form för framtida samarbete. Den nationella kulturpolitiken skulle på så sätt kunna manifesteras i sam- klang med lokala och regionala behov. konstaterar i sin omvärldsanalys för (Om 2000 världen. omvärldsanalys) att allt pekar mot en framtid med mer öppna och förutsättningslösa diskussioner, där flexibilitet i statsbidragssystemet, en ömsesidig vilja till samverkan och en gemen- sam vilja till förändring, utveckling och nytänkande är viktiga inslag. Givetvis bör dessa diskussioner kopplas till den fortsatta utvecklingen av de regionala tillväxtavtalen. understryker att det är av största vikt att involvera kulturlivet i denna process. Diskussionerna om en ny form av samverkan mellan stat och region har så här långt främst förts på det politiska och administrativa planet. Brister i målformulering, uppföljning och utvärdering Som framgår av redovisningen i detta avsnitt är det av flera skäl svårt att göra en bedömning av den nationella politikens genomslag inom försöksverksamhetens verksamhetsområden. För det första är de natio- Utvärderingen av försöksverksamheten 293 nella målen otydligt formulerade och ofta inte heller nedbrutna på regi- onal nivå. För det andra finns det betydande brister när det gäller upp- följning och utvärdering av de nationella målens genomslag regionalt. Statskontoret pekar i en rapport till kommittén bland annat på att den uppföljning och utvärdering som sker vanligtvis avser avgränsade delar av utvecklingsarbetet och sällan helheten. Den är ofta inriktad mot att belysa tekniska detaljer och kamerala uppgifter, vilka inte alltid heller är relaterade till målen för verksamheten. Det finns inte heller någon återkommande redovisning som ger en helhetsbild av utvecklingen i varje län. Vidare är den uppföljning som görs inte redovisad på ett sätt som möjliggör jämförelser med andra län. Dessutom görs inte uppfölj- ningen mot nationella och regionala mål på ett systematiskt sätt. Som Statskontoret påpekar försvårar bristerna i uppföljningen även möjligheterna till utvärdering av verksamheten. Regeringen tar inte ställning till länens regionala utvecklings- planer eller ger besked om utvecklingsarbetets inriktning och mål i det enskilda länet. fördelas regionalpolitiska medel till länen oav- sett hur utvecklingsplanerna är utformade, eller vilka projekt man avser att satsa på. Ingen systematisk uppföljning görs heller av om de regio- nalpolitiska medlen används för sådana prioriterade områden som re- dovisas i planen. En preliminär bedömning av den nationella politikens genomslag Regionalt utvecklingsprogram, regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel Formellt har fortfarande kvar ansvaret för att följa upp det regionala utvecklingsarbetet. Som framgår av en utvärderingsrapport till kommittén (Silenstam, 2000) begränsar sig i praktiken länsstyrel- sens uppföljning till användningen av de egna regionalpolitiska med- len. I stället är det som ansvarar för att följa upp det regionala strategiarbetet i stort. uppföljning fokuserar emellertid, i enlighet med regleringsbrevet, i stor utsträckning på hur självstyrelse- organen i försökslänen redovisar sin verksamhet och mindre på de fak- tiska prestationerna eller resultatet av verksamheten. Det har således inte varit helt lätt för kommittén att bedöma hur självstyrelseorganen har lyckats med det regionala utvecklingsarbetet. Trots bristerna när det gäller uppföljning och utvärdering kan ändå konstateras att samtliga fyra försökslän har utarbetat egna regionala Vi har inte funnit att eller i sitt uppföljningsarbete har haft några synpunkter på att de regionala utvecklingsprogrammen i försökslänen skulle strida mot de nationella målen för de aktuella politikområdena. När det gäller de regionalpolitiska medlen har följt upp självstyrelseorganens arbete med dessa. Som beskrivits ovan är dock uppföljning mer inriktad på hur verksamheten redovi- sas än hur det praktiska arbetet har fungerat. En generell iakttagelse från sida är att kvaliteten på för- sökslänens redovisningar är ojämn. Något som bland annat kan förkla- ras av att självstyrelseorganen har hunnit olika långt i sin verksamhets- utveckling. anser också att samarbetet med självstyrelseorga- nens företrädare inom olika program och aktiviteter fungerar smidigt och bra. Kontakterna är många och breda. Av den utvärdering som Per Silenstam gjort för kommitténs räkning framgår att företrädare för centrala myndigheter inom området regio- nalpolitik och regional näringspolitik inte uppfattar att genomslaget för de nationella målen har blivit mindre i försökslänen. Utvärderingen visar också att de regionala självstyrelseorganen har visat större intres- se för uppföljning och uppföljningsmått än länsstyrelserna i icke för- sökslän. Inledningsvis bör noteras att genomförandeansvaret inom detta område ligger kvar på och . Självstyrelseorganen hanterar därmed inte några anslag för genomförande av transportinfrastruktur- planerna. Vidare behandlas de regionala självstyrelseorganen i detta sammanhang i princip på samma sätt som länsstyrelserna. , som svarar för den statliga utvärderingen inom detta sakom- råde, noterar också att handlingsutrymmet att fritt prioritera mellan oli- ka åtgärdskategorier är ytterst begränsat. Medelsfördelningen är låst av regeringens direktiv, tidigare beslutade satsningar samt tidigare plane- rade åtgärder som inte blivit genomförda. Fördelningen mellan olika åtgärdskategorier har därför inte ändrats jämfört med när ansvaret låg hos . konstaterar emellertid att kommunernas insyn och inflytande över planeringsprocessen har ökat sedan självstyrelseorganen tog över ansvaret för den regionala infrastrukturplaneringen. Däremot är det för tidigt att bedöma om prioriteringen av åtgärder blir annorlunda när det politiska engagemanget och inflytandet ökar. Visserligen visar en jäm- förelse att en större andel av medlen går till spårbunden kollektivtrafik. Utvärderingen av försöksverksamheten 295