sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Att på detta sätt driva angelägna miljö- frågor får ny aktualitet genom miljömålsarbetet, inte minst eftersom sådana överenskommelser eller avtal under gynnsamma förutsättningar snabbare kan leda till resultat än om författningsreglering måste till- gripas. Frivilliga åtaganden och överenskommelser har uppmärksammats bl.a. inom EU, se kommissionens meddelande 1996, KOM(96)561, men har även varit föremål för ett antal utredningar på nationell nivå. har i samarbete med tre industrier och genomfört ett projekt med syftet att undersöka förutsättningarna för att använda långsiktiga avtal i . presenterades två rapporter som har tagits fram i projektet: Analys av vissa konsekvenser av långsiktiga avtal som styrmedel att effektivisera energianvändningen i industrin och Environ- mental Agreements and Energy Effeciency in . En huvudslutsats från projekt är att långsiktiga avtal mellan industrin och staten inom området energieffektivisering kan utgöra ett viktigt komplement till befintliga styrmedel. En ytterligare slutsats är att det bör ske ett fortsatt arbete med att utveckla grunderna för ett sådant avtal mellan staten och industrin. har i en rapport, (5064 2000) Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet, analyserat bl.a. samspelet mellan lagstiftningen och frivilliga överenskommelser- /åtaganden. I den rapporten visas på ett antal fördelar med frivilliga överenskommelser. Men det konstateras att sådana överens- kommelser inte är något universalinstrument. För att en bransch eller ett enskilt företag ska vara berett att göra ett frivilligt åtagande eller ingå en överenskommelse, så krävs det incitament t.ex. i form av mark- nadsfördelar eller genom att företagen undviker detaljregleringar. Det kan vara svårt att få branscher som består av ett stort antal företag eller har en låg organisationsgrad att enas om att uppfylla åtaganden. Över- enskommelser passar bäst för branscher som har ett högt marknads- tryck även för miljöåtgärder, som består av ett begränsat antal företag eller väl organiserade sådana. För att undvika att företag ställer sig utanför och därmed åker snålskjuts kan överenskommelser behöva kompletteras med andra styrmedel. I en rapport från och , Näringslivets miljöarbete – Miljökvalitetsmål och sektorsansvar, pekas på att det finns en risk att 702 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen frivilliga lösningar skadar konkurrensen, t.ex. gentemot företag från andra länder. Nuvarande regelsystem begränsar möjligheterna att ersätta lagregle - ring och lagtillämpning med bindande överenskommelser. De överens- kommelser som har ingåtts i har därför bestått av ensidiga åtaganden som har uppmärksammats av staten. Naturvårds- verket framhåller i sin rapport att, för att miljööverenskommelser ska kunna användas mer systematiskt som ett komplement till (istället för en detaljreglering), bör samspelet med bli tyd- ligare och överenskommelserna ges en plats i rättsliga strukturer. Även i projekt pekas på att frågor om samspelet mellan avtal/åtaganden och lagstiftningen behöver ses över. Som framgått av redogörelsen ovan är ett system med frivilliga överenskommelser inte helt invändningsfritt. Bl.a. mot bakgrund av att tyngdpunkten av miljömålsarbetet måste vila på frivillig grund, anser vi dock att det är angeläget att samspelet mellan överenskommelser, och annan lagstiftning utreds ytterligare så att sådana fri- villiga överenskommelser kan användas på ett mer systematiskt sätt i miljömålsarbetet. 19.4.13Miljömålen, lagstiftningen och det internationella sammanhanget Vi har på olika ställen i detta betänkande pekat på att det är viktigt att regeringen och ansvariga myndigheter följer och försöker påverka den internationella utvecklingen, inte minst vad gäller utvecklingen inom den Europeiska Unionen, EU. I avsnitt 19.6 redogör vi mer allmänt för den internationella dimensionen och om agerande i det sam- manhanget. Detta avsnitt tar sikte på sådana aspekter som är särskilt viktiga från rättslig synpunkt. I avsnitt 3.3.5 konstaterade vi att EU-anslutningen i och för sig inte inverkar på möjligheterna att anta nationella målsättningar rörande miljön. Men, när det däremot gäller genomförandet, så har EU-anslut- ningen medfört vissa begränsningar, vad gäller regelgivning som kan inverka negativt på handeln inom gemenskapen. är det viktigt att lyfta fram att anpassningen till lagstiftningen inom EU i viktiga avseenden har fört den svenska miljörätten framåt. I avsnitt 3.3.5 och under redovisningen av respektive miljökvalitetsmål har vi sålunda på flera ställen hänvisat till olika befintliga eller kommande EG-direktiv som vi anser att har särskild relevans för miljömålsarbetet. Att införliva EG-direktiv ställer dock i vissa avseenden till problem. EU:s hantering av frågor med relevans för miljön skär delvis på en Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 703 annan ledd än enligt hur vi hanterar ansvarsfrågorna nationellt. Ett annat problem är att direktiven bygger på att de genomförs med en annan lagstiftningsteknik än den som vi har tradition eller ens legala redskap för, bl.a. med en mycket större detaljrikedom än den som tidigare präglat svenska författningar. Vad gäller den rättsliga bered- skapen har det dock skett stora förändringar bl.a. genom införandet av nya instrument i och i förordningar till balken. Lagstiftningsarbetet inom EU har en grundläggande betydelse för våra nationella förhållanden och inför kommande revision av grund- fördragen är det viktigt att driver på för att: ·stärka miljöfrågornas position, bl.a. genom att lyfta fram försiktig- hetsprincipen till att bli en mer övergripande princip för EU:s verk- samhet, och att ·öka den nationella friheten att införa eller behålla strängare nationell lagstiftning till skydd för miljö eller hälsa, bl.a. genom att utvidga tillämpningsområdet för den s.k. miljögarantin så att det t.ex. på jordbruksområdet förs in motsvarande bestämmelse. Vidare är det viktigt att fortlöpande verkar för att ·införa gemensamma regler med en hög ambitionsnivå till skydd för miljö eller människors hälsa, ·revidera befintliga EG-rättsakter inom miljöområdet vad gäller bestämmelser som inte är ändamålsenliga, eller som i övrigt kan motverka miljömålsarbetet, t.ex. en översyn av EU:s avfallsdefinition, samt ·datera upp äldre EG-lagstiftning utanför det egentliga miljöområdet till dagens krav på miljöhänsyn, t.ex. upphandlingsdirektiven. Rättspraxis från har mycket stor betydelse för tolkningen av EU:s miljörätt. Det är därför angeläget att fortlöpande följer och intervenerar i pågående processer i , i samband med att där behandlas frågor med relevans för miljöområdet. En fråga som det finns anledning att särskilt kommentera är att tillämpningsområdet för den tidigare nämnda s.k. miljögarantin i vissa avseenden är oklar, bl.a. i avsaknad av någon egentlig rättspraxis. Vi anser därför att det är viktigt att offensivt agerar för att grän- serna för den bestämmelsens potential klarläggs. 704 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 19.5Forskning, utveckling och utbildning En väl fungerande forskning är av avgörande betydelse för att upp- täcka problem och för att ständigt pröva och ifrågasätta valda lös- ningar och uppställda mål. Det är angeläget med samordning av forskningen för hållbar utveckling. Det är viktigt att alla forsk- ningsmyndigheter arbetar aktivt med forskning som handlar om genomförandet av miljömålen och arbetet för hållbar utveckling. Detta bör beaktas när myndigheternas uppgifter och arbetssätt kon- kretiseras mer i detalj. De tre åtgärdsstrategierna ställer särskilda krav på ökad kunskap genom forskning och utveckling ·För att genomföra Effektiviseringsstrategin och nå miljökva- litetsmålen luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan behövs forskning och utveckling inom bland annat: –Grundläggande samband i naturen, som exempelvis återhämt- ning från försurning, utveckling av konceptet med kritisk belast- ning, den naturliga försurningens relativa betydelse, kvävets roll och påverkan på markekosystem, effekterna av marknära ozon samt integrerade systemanalyser och åtgärdsstrategier. –Små partiklar (enligt etappmål luft) –Samband miljö och hälsa –Tekniska åtgärder för förnybara bränslen, bränsleeffektivitet och utsläppsrening ·För att genomföra Kretsloppsstrategin och nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt och delvis God bebyggd miljö behövs forskning och utveckling inom bland annat: –Kemikaliers egenskaper (enligt etappmål Giftfri miljö) –Sambanden dos och respons –Utveckling av alternativa metoder för att testa kemiska ämnens egenskaper –Samverkanseffekter mellan olika kemiska ämnen samt oavsikt- ligt bildade ämnens egenskaper och effekter –Utveckling av livscykelanalysmetoder –Produktdesign för ökad återvinnbarhet Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 705 –Fastställa vilka kväve- och fosforhalter i vattnet som ger lång- siktig balans –Försöks- och utvecklingsverksamhet inom jordbruket –Miljöeffekter av ozonnedbrytande ämnen –Teknik som ersätter och förhindrar utsläpp av skadliga ämnen. –Flygets påverkan på ozonskiktet –Samverkan mellan ozonnedbrytande processer och förändrad växthuseffekt –Effekter av ökad UV-strålning på hälsa och miljö ·För att genomföra Hushållningsstrategin och nå miljökvalitets- målen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö föreslås forskning och utveckling inom bland annat: –Elektromagnetisk strålning (enligt etappmål säker strålmiljö) –Biologisk mångfald i vattenmiljöer, särskilt stora forsknings- behov finns i marin miljö –Genmodifierade organismer och effekter av utsättning –Biologisk mångfald i odlingslandskapet –Miljöanpassning av vattenkraften –Utveckling av skonsammare metoder inom de areella näring- arna –Ekologisk produktion och dess miljönytta –Sambanden mellan gröna miljöer, kulturmiljöer och hälsa och barns utveckling etc –Varsam ombyggnad och byggnadsvård för att ta tillvara kultur- värden och förlänga bebyggelsens livslängd. Generellt behövs mera samhällsvetenskapligt inriktad forskning. Det saknas mycket kunskap om kopplingen mellan åtgärder och styr- medel. Det behövs även mer forskning på hur livsstil, beteende och attityder kan påverkas samt kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling. Skälen för vår bedömning: Utbildning och forskning inom och mellan olika discipliner är av strategisk betydelse för hur samhällets miljömål ska kunna uppfyllas. Miljöproblematik formuleras på flera olika nivåer i forsknings- och utbildningsvärlden. Vi har en grundläggande teknisk/naturvetenskaplig nivå för förståelse av naturens begränsningar/möjligheter och för ut- 706 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen veckling av produkter och produktionssystem, vi har en beteende- vetenskaplig nivå som t.ex. kan handla om människans förmåga att hantera komplexa system och risker, en samhällsvetenskaplig/eko- nomisk/juridisk nivå som är av stor betydelse för vår förståelse av samhällsutvecklingen (företagsstruktur/kommunikationer m.m.). För en framgångsrik kunskapsutveckling med syfte att uppnå miljö- målen krävs dels insatser inom respektive nivå, men också satsningar på utveckling av metoder/kommunikation/begreppsapparat för samband mellan de olika vetenskapsnivåerna. För en optimal koppling mellan kunskapsframtagning och avnämare ska forskning bedrivas nära utbildningssystemet. I har vi haft en lång och framgångsrik tradition som har inneburit att forskning inom spetsområden sker vid universitet och högskolor med nära koppling till grund- och forskar- utbildning. Det har varit ett framgångsrikt sätt att uppnå hög kvalitet i forskning och utbildning. Det är en modell som också bör gälla teknik- och miljöforskningen. Forskningen är internationell. Endast en mycket liten del av den totala kunskapsproduktionen som behövs som underlag för att uppfylla miljömålen kan ske i . Trots att är en framgångsrik forskningsnation är det en mycket liten del av produktionen av ny kun- skap som helt kan ske inom landet. och högskolor är i ett globalt perspektiv till en liten del kunskapsproducent men till en mycket stor del en kunskapsväxel. Vid strategiska forskningssatsningar utifrån nationella mål, måste man ta hänsyn till detta och skapa för- utsättningar för att optimera kunskapsutväxlingens möjligheter. Den största vinsten med nationella satsningar är att svenska forskare blir väl förankrade i den internationella forskningsvärlden, där de bidrar med ny kunskap, men framför allt växlar över kunskaper från det internationella forskarsamhället, som de själva ingår i, till nationella ut- bildningar och utvecklingssatsningar på samtliga nivåer inom vårt nationella forsknings- och utbildningsväsende. Av tradition sker forskningen under stor frihet när det gäller val av metoder och inriktningar. Det har visat sig framgångsrikt. Resultat och metoder låter sig inte kommenderas fram. Men samhället har också goda möjligheter att styra de övergripande målen genom målförmule - ringar för yrkesutbildningar, forskarutbildningar m.m. Härutöver behövs en möjlighet för samhället att initiera tillämpad forskning kring frågor där kunskapsbehovet är stort eller kunskaper behövs snabbt som underlag för beslut, för internationellt arbete etc. Sådana behov kan tillgodoses genom dels forskningsstiftelserna dels genom att miljömyndigheterna ges särskilda anslag för sådana initiativ. Från miljökvalitetsmålen som sammanfattas i de tre åtgärdsstrate- gierna kan övergripande slutsatser dras om behov av forskning och Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 707 utveckling för att klara generationsmålet. De sakinriktningar som redo- visas bland de ytterligare forsknings- och utvecklingsbehoven är en sammanställning från målkapitlen. För en utförligare beskrivning av de nämnda behoven av forskning och utveckling hänvisas till respektive målkapitel. Forskning för att genomföra Effektiviseringsstrategin bör inriktas på att utveckla det naturvetenskapliga underlaget dels för att bedöma ytterligare åtgärdsbehov dels fastställa grundläggande förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen. Forskningen behövs också om miljöpåverkans betydelse för hälsan. Viktigt är också snabba på utvecklingen av förnyelsebara bränslen och ny teknik. Forskning för att genomföra Kretsloppsstrategin handlar mycket om att förbättra kunskaperna om kemiska ämnen. Det är mycket kostsamt att åtgärda miljöskador som uppstått genom bristande kunskaper, som exempelvis att sanera förorenad mark. För att öka möjligheterna att begränsa allvarliga skador behövs kunskaper om såväl enskilda ämnens egenskaper som samverkan mellan olika ämnen. Dessa kunskaper behövs även för oavsiktligt bildade ämnen. Även vad gäller övergöd- ningsproblematiken saknas en hel del grundläggande naturvetenskapliga kunskaper kring kritisk belastning etc. Vidare krävs en hel del produkt utveckling för att öka återvinnbarheten och möjligheterna till cirkulering av material. Forskning för att genomföra Hushållningsstrategin inriktas på att ytterligare öka kunskapen om den biologiska mångfalden under vatten, särskilt i marin miljö, och vårt kulturarv. För att undvika att orsaka skada på mångfalden och kulturarvet behövs utveckling av teknik och metoder. Det behövs också ökad kunskap om odlingslandskapets biolo- giska mångfald, och särskilt om restaurering och nyskapande av livs- miljöer samt aktiv spridning av arter. Mot bakgrund av de stora skador som skogsbruket orsakar på fornlämningar har bl.a. behovet av forsk- ning för att minska behovet av markberedning och att utveckla skonsammare brukningsmetoder inom skogsbruket uppmärksammats. Forskning pågår för att miljöanpassa vattenkraften, denna forskning är mycket viktig för att klara miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. För att kunna utarbeta långsiktiga förvaltningsmodeller för fisket krävs utveckling av vetenskapligt underbyggda modeller i olika typer av vatten. För att minska fiskets skadliga effekter på fiskbestånd och miljön krävs utökade kunskaper om olika fiskemetoder. Kultur- miljöns betydelse för hållbar utveckling behöver studeras och kunska- perna stärkas om gränsvärden, indikatorer och samband. Här behövs också en åtgärdsinriktad forskning. Överlag saknas mycket samhällsvetenskapligt inriktad kunskap, som kräver forskning på styrmedel och effekter samt beteenden och 708 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen Dessa kunskaper behövs för att kunna utforma en styrning som leder till miljömålen inom en generation. gjorde tillsammans med de övriga forskningsfinan- siärerna på miljöområdet en samlad genomgång 1998 av forsknings- behovet på miljöområdet (FoU för en bättre miljö). () gjorde senare på regeringens uppdrag en genomgång av forskningsbehovet för hållbar utveckling FRN rapport 1998:21. Bland annat framhöll FRN att det behövs ökad forskning om styrmedel och incitament för eko-effektivisering samt hållbar utveckling och organisation av management för ekoeffektivitet. presenterade regeringen propositionen Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansieringen (prop. 1999/2000:81). Enligt förslaget ska tre nya forskningsråd och en ny myndighet för finansiering av forskning och utvecklingsarbete bildas. Ett av de nya forskningsråden är som samlar den grundläggande forskningen. Propositionen föreslår vidare att två ämnesinriktade forskningsråd bildas. Ett av dessa föreslås överta an- svaret för områden som handhas av och jordbrukets forsk- ningsråd och samt vissa delar av Naturvårdsver- kets uppgifter och anslag. Dessutom föreslås att en bildas för behovsstyrd forskning och utvecklingsarbete som ska överta ansvarsområden från , Kommuni- kationsforskningsberedningen samt delar av Rådet för arbetslivsforsk- ning. Syftet med förslagen (prop. 1999/2000:71 och prop. 1999/2000:81) är att minska antalet forskningsfinansiärer och att öka möjligheterna att göra kraftsamlingar kring vissa angelägna områden som till exempel forskning om hållbar utveckling. Dessutom föreslås att en FoU- myndighet bildas för behovsstyrd forskning och utvecklingsarbete. Den omfattande forskningen som bedrivs inom EU:s 5e ramprogram för forskning och utveckling har stora inslag av miljöforskning och forskning om hållbar utveckling. Deltagandet av svenska forskare i detta europeiska forskningssamarbete är stort. Det är viktigt att ytterligare stärka denna forskningsinriktning inför förhandlingarna om ett nytt 6:e ramprogram. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 709 En god, allsidig och praktisk utbildning i frågor som leder till ett hållbart samhälle är viktigt dels för att höja den allmänna kun- skapsnivån i samhället i dessa frågor, dels för att förbereda för högre utbildning på området. Utbildningen i miljöfrågor och hållbar ut- veckling har starkt betonats i läroplanerna och andra centrala styr- dokument för skolan. Det är viktigt att utvärdera hur intentionerna på området fullföljs och hur miljökunskap ytterligare ska integreras i undervisningen. Därvid bör övervägas om ett särskilt kärnämne behövs. En förutsättning för att miljömålen ska kunna nås är att det finns en brett spridd kunskap om dessa frågor. Information behövs specifikt om vissa miljöfrågor där enskildas handlande har särskilt stor betydelse, till exempel färdmedelsval, körsätt, energianvändning, kemikaliehantering. Skälen för vår bedömning: Fakta, färdighet, förståelse och förtrogenhet har avgörande betydelse för att främja en hållbar utveckling. Utbildning är en investering både för den enskildes personliga utveckling och för samhällets framtid. Utbildning måste vara en del i ett livslångt lärande som tar hänsyn till ekologisk, ekonomisk, social och kulturell utveckling. Utbildningen måste ge kunskap om överlevnadsfrågor med etiska, filosofiska, kulturella och naturvetenskapliga inslag. Konsumentansvar och olika produkters miljöbelastning är exempel på viktiga frågor som bör tas upp. Styrdokumenten för utbildningssystemet (lagar, förordningar, läro- planer, kursplaner och för gymnasieskolan även programmålen) är utformade på ett sådant sätt att betydelsen av strävan för hållbar utveckling framgår. Arbetet på skolorna med dessa frågor varierar avsevärt över landet. På många ställen är man mycket framgångsrik, på andra håll görs mindre. Det borde nu finnas tillräckliga erfarenheter för att göra en utvärdering av arbetet. Man bör bl.a. se över om intentio- nerna i styrdokumenten har genomförts fullt ut och vilka eventuella insatser som kan behövas från statens sida. Det behövs ett välutvecklat system för kvalitetskontroll för hur väl målsättningarna uppfylls av samhällets utbildningsinstitutioner. Bland de verktyg som kan användas i detta sammanhang finns internkontroll- system/självutvärderingssystem, nationella utvärderingar med deltagan- de av forskare och samhällsrepresentanter samt internationella utvärde- 710 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen ringar med deltagare från internationellt framgångsrika forsknings- och utbildningsinstitutioner. Inrättande av miljöskolor har påbörjats och miljöledningssystem sprids nu också inom utbildningsområdet. Det är viktigt att utvärdera hur intentionerna på området fullföljs och att utreda huruvida miljökunskap kan stärkas och eventuellt inrättas som ett nytt kärnämne. Inom ramen för detta ämne skulle eleven kunna få möjlighet att lära sig att förstå de naturvetenskapliga sammanhang som är relevanta för miljöproblemen, men också via samhällsvetenskapliga och humanistiska perspektiv att få tillgång till den kompetens som behövs för att kunna bidra till att problemen löses. Arbetet med att integrera miljöfrågor i universitetens utbildnings- program måste fortsätta. Alla studenter bör under sin utbildning få kun- skap om grundläggande miljöfrågor, liksom kunskap om sitt eget verk- samhetsområdes betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. En bred kompetenshöjning på miljöområdet inom ramarna för be- fintliga universitetsutbildningar (civilingenjörer, ingenjörer, lärare, läkare, jurister m.m.) bör även ge de utbildade konkurrensfördelar på en internationell arbetsmarknad i en ekonomi där det blir allt viktigare att företagen förmår att uppfylla de miljökrav som samhälle och marknad ställer på produkter och tjänster. Information till studerande om miljöfrågornas roll på den framtida arbetsmarknaden är viktig. Folkbildningen har stor betydelse genom att dess verksamhet även kan nå ut till personer som inte söker sig till formella utbildningsvägar. Här kan också det breda Agenda-21 perspektivet vidareutvecklas och studiecirkeln kan användas för en bred dialog om lokala åtgärder för att nå miljömålen. Det krävs också att sambandet mellan enskilda människors hand- lande och de långsiktiga målens uppfyllande blir utförligt behandlat. Vårt arbete har visat att för flera miljömål spelar det en avgörande betydelse att människor handlar miljövänligt i vardagen. Det gäller till exempel färdmedelsval, att byta ut produkter mot mindre miljöbelastande, att genomföra lönsam energihushållning eller att visa hänsyn i skötsel av mark. Detta visar behovet av utbildning och information. Många av dessa frågor handla om djupare insikt där utbildning har en central roll. Information behövs särskilt i samband med olika beslut och för att aktualisera kunskaper. Bl.a. har informationens betydelse för energi- hushållning och mjuk körning framhållits. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 711 EU-arbete bör bedrivas så att det underlättar genomföran- det de svenska miljömålen och med siktet inställt på att åstadkomma en hållbar utveckling i hela unionen. En strategi för hållbar utveckling behövs inom alla och när det gäller unionens olika stödprogram och fonder.