sou · GOB3126d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Samordningen beträffande svenskt agerande bör förstärkas ge- nom regelbundet samråd med myndigheter och andra som före- träder svenska intressen i internationella sammanhang. skall ansvara för att svenska experters och fri- villigorganisationers medverkan i internationella projekt och inter- nationellt utbyte ökar, liksom att verka för att svenska tjänstemän får tillgång till tjänster i internationella organisationer. bör få i uppdrag att vara svensk kontakt- punkt gentemot EU:s forskningsbeviljande organ och svenska forskare. Den svenska narkotikasituationen är i hög grad beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. I takt med en ökad globalisering även på narkotikaområdet framstår det som mer eller mindre omöjligt att åstadkomma mer än en begrän- sad förändring av narkotikaproblemen i om inte den globala narkotikasituationen förbättras. Det är därför viktigt också ur ett nationellt perspektiv att även fortsättningsvis har ett starkt engagemang i den internationella kampen mot narko- tikaproblemen. Det svenska medlemskapet i EU har medfört ökade möjligheter att samarbeta med länderna i vår närhet mot narkotikan. Detta samarbete kommer att växa i betydelse i takt med att de östeuro- peiska kandidatländerna tas upp i EU-kretsen. Det är viktigt att komma ihåg att möjlighet att få genomslag i den internationella diskussionen ytterst beror på vår förmåga att på ett trovärdigt sätt visa på resultat av den förda nationella politiken. Statskontoret har gjort en utvärdering av det svenska deltagandet i några internationella mellanstatliga organisationer.1 Enligt denna rapport saknas det till viss del politiska prioriteringar på övergripande nivå, vilket gör det svårt att koncentrera insatserna till de strategiska frågor som är viktiga att driva ur ett nationellt perspektiv. Statskontoret menar att den övergripande styrningen av det svenska deltagandet i internationella mellanstatliga organisationer är svag och kan utvecklas. För att stärka den politiska styrningen av det svenska delta- gandet föreslår Statskontoret att statssekreterarna ges ett gemen- samt ansvar för att utarbeta långsiktiga, övergripande mål och rikt- linjer för det svenska deltagandet. De bör också ges ett ansvar för prioriteringar av det svenska deltagandet mellan olika mellan- statliga organ samt för bedömningar av behovet av samordning och ändrad ansvarsfördelning för de internationella frågorna inom . För beredning av statssekreterarnas arbete menar att ett tjänstemannaorgan bör skapas inom . Statskontoret anser också att det finns ett behov av att utveckla den interdepartementala samordningen. Dessutom menar man att myndigheternas kompetens kan utnyttjas bättre i beredningspro- cessen inom . företräds i stor utsträck- ning i de mellanstatliga organen av representanter för svenska myndigheter vilket ställer höga krav på instruktionsgivning och styrning, inte minst mot bakgrund av svenska myndigheters fristående ställning inom förvaltningen. Slutligen har Statskontoret pekat på att formerna för återrap- portering av det svenska deltagandet bör ses över och rutinerna ut- vecklas för att få till stånd en samlad redovisning och uppföljning av det svenska engagemanget i internationella mellanstatliga organ. Statskontoret har föreslagit följande förbättringar: 1 i världen, Statskontoret 2000:6. att utveckla en samlad rekryteringspolitik för att öka antalet anställda i internationella mellanstatliga organ, både på chefs- nivåer och på lägre nivåer, att utveckla svenska representanters kompetens i bl.a. förhandlingsteknik och språk (att arbeta i en internationell miljö), att snabba upp och utveckla administrativa rutiner för instruk- tionsgivning, dokumentation och återföring, att identifiera och utveckla för organisationen viktiga strate- giska mål, att sträva efter en ökad kontinuitet i deltagandet, att öka insatserna för att främja svensk projektexport. När har granskat agerande i det internationella narkotikasamarbetet har kommissionen gjort lik- nande reflektioner som Statskontoret. Även på narkotikaområdet saknas i stor utsträckning en strategi för vad vill uppnå i respektive organ. Vidare har kommissionen funnit brister när det gäller rekrytering av svenska experter till internationella projekt- uppdrag liksom ett strategiskt arbete för att få in svenska tjänste- män i internationella organisationer. En förutsättning för ett framgångsrikt agerande i det internatio- nella arbetet är att svenska företrädare förmår att agera enhetligt. En viktig aspekt av det svenska agerandet i internationella sam- manhang är därför att det finns tydliga mål och riktlinjer. finns inga sådana klart uttryckta mål för interna- agerande. I regeringens narkotikapolitiska redogörelse till (skr. 1997/98:172) sägs att det internationella samarbetet skall förstärkas, men några mer konkreta mål finns inte beskrivna. Regeringen anger dock att en översyn av det internationella arbetet i syfte att utveckla strategier och stärka samordningen kommer att genomföras inom regeringens samordningsorgan för narkotikapo- litiska frågor, SAMNARK. Det övergripande målet för svenskt agerande är dock att till- sammans med andra länder förbättra den globala situationen be- träffande produktion och handel med illegal narkotika samt att be- gränsa efterfrågan. I arbetet med att uppfylla detta mål har, som framgått tidigare, kontrollen av den illegala handeln kommit längst genom ett utvecklat samarbete mellan olika länders tull- och polis- myndigheter. Att ytterligare utveckla detta internationella tull- och Internationellt samarbete SOU 2000:126 polissamarbete bör enligt kommissionen vara ett fortsatt prioriterat område. Enligt kommissionens bedömning är det inte rimligt att med kraft skall kunna engagera sig i alla delar av det inter- nationella samarbetet utan måste koncentrera sina insatser till vissa områden för att få genomslag. Det har inte varit möjligt att inom ramar utarbeta konkreta strategier för det svenska engagemanget i alla olika internationella forum varför vi här endast anger några områden som för kommissionen framstår som extra angelägna. Allt svenskt agerande utgår från den restriktiva narkotika- politik som kommer till uttryck i FN:s narkotikakonventioner och som också är basen för den svenska narkotikapolitiken. har genom sin konsekventa hållning blivit en symbol för denna re- striktiva politik och stor tyngd läggs vid svenska synpunkter. Detta är i och för sig positivt, men det innebär också att mycket energi läggs ned på att ifrågasätta den svenska hållningen liksom möjlig- heten att genomföra den i praktiken. Det finns därför ett stort in- ternationellt intresse för hur den svenska narkotikapolitiken kom- mer att utvecklas. möjligheter att agera kraftfullt på den internationella arenan beror därför ytterst på om vi kan behålla vår trovärdighet när det gäller överensstämmelse mellan retorik och praktik på nationell nivå. Hos grupper som av övertygelse arbetar för en mer liberal nar- kotikapolitik finns naturligt nog ett intresse för att försöka hitta svenska tillkortakommanden. Det finns också många missförstånd om den svenska hållningen varför det är angeläget att omvärlden får möjlighet att bilda sig en realistisk bild av vad den svenska narkotikapolitiken innebär i praktiken. En sådan källa till missförstånd är vår hållning till skadereduce- rande insatser (s.k. harm reduction). Den svenska ståndpunkten är att enskilda missbrukare kan erbjudas omvårdnad, sjukvård, smitt- skydd, boendestöd och övriga sociala insatser utan att dessa insat- ser alltid kopplas till krav på omedelbar och/eller långvarig drogfri- het. Sådana insatser är och skall alltid vara ett naturligt inslag i nar- kotikapolitiken. Det är däremot centralt att sådana insatser ingår i en helhet där narkomanvården har resurser att erbjuda insatser som bygger på drogfrihet. Mer omvårdande insatser bör finnas som ett viktigt inslag i en human och restriktiv narkoman- vård men inte som en billig ersättare för andra mer resurskrävande insatser. Denna hållning har ofta, både internationellt och nationellt, tol- kats som ett totalt avståndstagande till alla insatser som enbart syftar till att minska skaderisker. Detta har i sin tur inneburit att svenska företrädare i möjligaste mån försökt avstyra diskussioner kring detta ämne. Intresset för skadereducerande insatser är emel- lertid så massivt i många andra länder att det är orealistiskt att tänka sig att ensamt skulle kunna få bort denna fråga från den internationella dagordningen. anser därför att bör delta i seminarier och liknande för att till- sammans med andra länder utvärdera förutsättningarna för sådana verksamheter. I dessa sammanhang skulle det också bli möjligt att tydligare markera de svenska omfattande erfarenheterna av vård, behandling och omvårdnad för missbrukare, där skadereducerande insatser ingår som en viktig del. Det torde också vara ett sätt att motverka att legaliseringsförespråkarna får ensamrätten till denna fråga. Ett ökat internationellt utbyte mellan frivilligorganisationer och yrkesverksamma i olika länder kan öka förståelsen för och kunska- pen om den svenska narkotikapolitiken, som svenskar får möjlighet till en internationell utblick och förståelse för förhållan- dena i andra länder. Genom ett sådant utbyte ges fler svenska ex- perter och tjänstemän en ökad kompetens när det gäller att arbeta med narkotikafrågor i ett internationellt sammanhang, vilket i sin tur ökar deras möjligheter att kunna delta i olika internationella uppdrag. Enligt bedömning är det i första hand samarbete med syfte att effektivisera kontrollen av den illegala nar- kotikahandeln som bör prioriteras. Dels därför att det samarbetet har kommit långt, dels därför att det baseras på ett konkret opera- tivt polis- och tullsamarbete där vinsterna är tydliga för alla inblan- dade parter. Även inom EU är polisens och tullens samarbete det område som har utvecklats mest sedan anslutning. På detta område pågår en rad olika aktiviteter, förutom det rent operativa samarbetet mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter. har , både inom och utom EU, alltmer utvecklats till en stor och dominerande producent av syntetisk nar- Denna utveckling är mycket oroande och det är viktigt att den hejdas. har redan tagit flera initiativ när det gäller att bekämpa illegal produktion och handel med syntetiska droger och detta område bör enligt ha fortsatt hög prioritet. I vissa av kandidatländerna pågår en omfattande illegal narkoti- kaproduktion av syntetiska droger och en illegal försäljning av nar- kotikaklassade läkemedel. Denna fråga är därför viktig också i per- spektivet av EU:s kommande utvidgning och bör uppmärksammas inom ramen för medlemskapsförhandlingarna. Det finns också ett behov av att utveckla stöd och samarbete när det gäller de Central- och Östeuropeiska ländernas insatser för att både begränsa den illegala handeln och att begränsa narkotikamiss- bruket. Även om många insatser görs inom ramen för Pompidou- gruppen och EU:s Phare-program2 finns behov av ett närmare samarbete mellan och dessa länder. En annan fråga av central betydelse är att få till stånd ett europe- iskt samarbete kring det drogförebyggande arbetet. är det på detta område som ett mer utvecklat samarbete ter sig som mest komplicerat då de olika länderna har olika förhållningssätt och syn, framför allt när det gäller målen för det preventiva arbetet. Här är det enligt kommissionens mening angeläget att man från svensk sida driver linjen att all icke-medicinsk konsumtion av nar- kotika måste minimeras. Det är också angeläget att EU:s hälso- politik förblir ett nationellt ansvar. Vi kan också konstatera att det pågår en massiv marknadsföring av både droger och drogpositiva idéer och att dessa sprids allt snabbare över världen. Det är mer eller mindre omöjligt att se det förebyggande arbetet enbart ur ett nationellt perspektiv. Här behövs ett väl utvecklat internationellt samarbete för att begränsa inflytandet av denna propaganda. För att begränsa produktionen i de traditionella narkotikaprodu- cerande länderna är det viktigt att få med narkotikaaspekten i allt bistånd till de utvecklingsländer som prioriterar. Narkoti- kakommissionen har inte gjort någon egen analys av i vilken mån det svenska biståndet riktas till de mest relevanta projekten men denna fråga bör aktualiseras i det kommande förstärkta narkotika- samrådet mellan och berörda myndigheter. För att göra detta krävs också att de internationella organ som 2 EU:s program för finansiellt och tekniskt samarbete med länderna i . verkar genom får möjlighet att arbeta på ett så effektivt sätt som möjligt varför också bör prioritera frågor som rör styrning och arbetsformer i dessa organ. Vikten av väl fungerande internationella narkotikaorgan gäller givetvis också EU:s organisationer så som Europol och ECNN.3 När det gäller ECNN är det enligt kommissionens bedömning an- geläget att intensifiera insatserna för att få centrets data så jämför- bara och tillförlitliga som centrets direktiv anger. ansvarar för ledning och samordning av svenska insatser i internationella sammanhang. Det är nödvändigt att svenska insatser, även på narkotikaområdet, är förankrade i all- männa utrikespolitiska ställningstaganden vilka regeringen är an- svarig för. måste dock, enligt kommissionens bedömning, intensifiera sina insatser på detta område och mer ak- tivt driva svenska prioriterade frågor. Kommissionen har funnit att grundstrukturen är ändamålsenlig men att ärendemängden i kombination med det begränsade antalet ansvariga personer i har gjort att det narkotika- relaterade arbetet är mycket personberoende och känsligt för stör- ningar. Personberoendet förstärks av att samordningen ofta sker på informell basis och i hög grad bygger på personkontakter. Ofta är förutsättningarna för framgång i förhandlingsarbetet be- roende av möjligheterna att knyta informella kontakter. På så sätt utövas inflytande i det informella förberedelsearbete som pågår innan frågan tas upp för formell handläggning. Det gör också att samarbetet med andra länder och möjligheten att bilda allianser är en viktig förutsättning för att få genomslag för svenska stånd- punkter. Det internationella arbetet äger rum i samspel, där det ständigt ställs krav på snabba bedömningar av andra länders förslag. Det krävs därför en tydlig hållning till och fokusering på de prioriterade övergripande målen i den svenska narkotika- politiken så att ställningstaganden i enskilda sakfrågor kan sättas in i ett sammanhang. Att driva svenska förslag ställer högre krav på insatser än det gör att reagera på andra länders förslag. Förutom arbetet med att ut- veckla förslagen krävs normalt också att de förankras i mer inoffi- 3 Europeiskt centrum för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk. ciella sammanhang för att skapa stöd innan förslagen presenteras officiellt. Det innebär att det krävs att alla representanter som kan komma i kontakt med mer informella förfrågningar från andra län- ders delegater måste vara väl införstådda med förslagen så att de kan understödja den svenska linjen. Därför måste också svenska ståndpunkter vara förankrade i hela förvaltningen. En förutsättning för detta är bl.a. en fungerande samordning och ansvarsfördelning inom . Den svenska förvaltningsmodellen med små departement och stora myndigheter gör att myndigheterna ofta engageras i det in- ternationella arbetet. Gränserna för vad som är regerings- respek- tive myndighetsansvar har blivit allt mer oklara. Ansvaret för att tillfredsställande kontakter upparbetas med berörda myndigheter åvilar . sker den huvudsakliga samordningen av insatserna via SAMNARK. I SAMNARK ingår normalt bara företrädare för de ansvariga departementen medan det i olika beredningsgrupper, framför allt när det gäller EU-samarbetet, ingår representanter för både och för berörda myndigheter. anser att skall ut- veckla en mer löpande samordning med ansvariga myndigheter. Detta kan ske inom eller utom SAMNARK men kommissionen anser att det är angeläget med mer regelmässigt genomförda möten med de myndigheter som är involverade i narkotikaarbetet för att få till stånd en diskussion kring övergripande mål och strategier. måste intensifiera sitt arbete med att möjliggöra för fler svenska tjänstemän att arbeta inom internationella organi- sationer såsom FN, och olika institutioner. Kontakter med sekretariat i olika internationella organisationer un- derlättas ofta av att svenskar arbetar i organisationen. Förutom att dessa kan förklara svenska ståndpunkter blir ingången till organisa- tionen klart underlättad vilket i sin tur leder till ett mer kontinuer- ligt samarbete. Det är därför angeläget att mer aktivt utnyttjar sina möj- ligheter att få in svenskar på olika positioner. Det är naturligtvis mest viktigt att högre tjänster kan besättas med svenskar men det är också angeläget att svenska tjänstemän kan rekryteras även till mer juniora tjänster. Det ger dessutom en erfarenhet av att arbeta internationellt vilket kommer att bredda urvalet till högre tjänster. För att bereda marken för detta krävs att ambassader, delegatio- ner och mer reguljärt följer arbetet i den aktuella organisationen för att på så sätt få kontakter och förståelse för or- ganisationens arbete och arbetssätt. Genom att löpande följa orga- nisationernas arbete blir det också möjligt att på ett tidigt stadium få kännedom om rekryteringsbehov, innan ansökningsti- den gått ut. Vanligtvis krävs också ett politiskt eller diplomatiskt stöd för svenska kandidater för att dessa skall kunna bli aktuella. På hemmaplan måste svenska experter förberedas och ges möj- lighet att ibland med kort varsel ta på sig denna typ av uppdrag. Ju fler som genomför expert- eller tjänsteuppdrag och som återkom- mer till desto fler personer kan generera denna kunskap till andra svenskar. Därför är det angeläget att tar till vara den kunskap och erfarenhet som dessa personer förvärvat. utförs ett omfattande arbete av bl.a. olika frivilligor- ganisationer när det gäller samarbete med andra länder, antingen i egen regi eller inom ramen för olika utvecklingsprojekt. Det är dock angeläget att detta nätverksskapande arbete får bättre förut- sättningar att utvecklas. Kommissionen anser sammanfattningsvis att skall ta fram en plan för rekrytering och utbildning av svenska ex- perter och tjänstemän som skall kunna verka i ett internationellt narkotikaarbete. Ytterligare ett område som behöver utvecklas är utnyttjandet av internationella forskningsanslag. Det svenska intresset för att an- söka om EU-medel för forskning på narkotikaområdet har varit litet. Till en del handlar det naturligtvis om hur den svenska forskningen är uppbyggd. Andra orsaker är att EU:s forsknings- medel är svåröverskådliga och att svenska forskare är vana att söka medel hos . har genomfört en studie kring vilka medel som finns tillgängliga för ansökningar, rutiner för uppdragsupp- handling samt hur svenska aktörer skall kunna bli mer aktiva på dessa områden. Slutsatserna pekar på att det låga svenska intresset till stora delar beror på okunnighet om fonder, ansökningsrutiner och administration. Det är enligt kommissionens bedömning vik- tigt att fortsätter detta arbete så att institutet kan bli en viktig kontaktpunkt och kunskapskälla när det gäller forskning och uppdrag inom EU. anser därför att bör få i uppdrag av regeringen att vara en sådan svensk kontaktpunkt gentemot EU när det gäller narkotikaforskning. har i sin översyn av den svenska nar- kotikapolitiken funnit många brister beträffande de resurser som stat, landsting och kommuner avsätter för insatser mot narkotika- problemen. Enligt kommissionens bedömning krävs en prioritering av narkotikabekämpningen och ökade ekonomiska insatser på en rad olika områden om det skall vara möjligt att upprätthålla dagens politiska ambitionsnivå. Det har dock inte varit möjligt för kommissionen att göra några beräkningar av storleken på behovet av sådana insatser. Enligt kommissionens bedömning måste nya medel tillskjutas till de myndigheter som arbetar inom narkotikaområdet. Till en viss del kan också omprioriteringar och effektiviseringar leda till kostnads- besparingar. I ett mer långsiktigt perspektiv kan det förväntas bli en besparing för samhället om de totala kostnader som ett omfat- tande narkotikamissbruk genererar kan minska. baserar sina överväganden på att det är den huvudman som ansvarar för respektive fråga som också måste ta ansvaret för finansieringen. Kommissionen har därför inte före- slagit några statliga driftbidrag till kommuner eller landsting. Enligt kommissionens uppskattning av samhällets kostnader för de tunga missbrukarna (se kapitel 4.5.8 och bilaga 3) kan ett effek- tivare arbete med att minska nyrekryteringen till missbruk och bättre vårdinsatser till missbrukarna medföra stora kostnadsbespa- ringar. Vidare innebär kommissionens överväganden och förslag att betydande samordningsvinster kan göras under förutsättning att dessa förslag genomförs konsekvent. Detta gäller speciellt för de övergripande strategier som enligt kommissionen bör utvecklas i samverkan mellan ansvariga huvudmän på lokal, regional och na- tionell nivå. Genom kommissionens förslag om en tydligare och mer konsekvent uppföljning av samhällets insatser ges också en möjlighet till löpande översyn av om de samlade insatserna för att nå de långsiktiga målen är kostnadseffektiva. Någon sådan samlad bedömning existerar inte , vare sig beträffande narkotikans kostnader eller kostnaderna för samhällets narkotikabekämpning. Regeringen har tillsammans med , Social- styrelsen och länsstyrelserna ett ansvar för att aktivt bistå vid ut- vecklande av kommunala och regionala strategier samt ta initiativ till att utveckla och sprida kunskap om metoder för detta. Nar- har föreslagit att en kommande satsning på narkotikainsatserna bör inledas med en konferensserie över landet. Till genomförandet av den av regeringen antagna natio- nella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador (prop 2000/01:20) har 450 miljoner anslagits. Eftersom det finns en naturlig koppling mellan denna plan och kommissionens förslag bör också delar av kommissionens förslag kunna rymmas inom detta anslag. bedömer dock att vikten av förstärkta insatser på narkotikaområdet motiverar att medel också avsätts för en motsvarande satsning på att initiera kommissionens förslag. Enligt kommissionens bedömning bör kunna ut- öka sitt stöd till utvecklingen på missbruksområdet. disponerade för att utveckla narkomanvården (Offensiv narkomanvård). ingår dessa medel i verkets ramanslag. har, enligt uppgift, totalt 20 miljoner utnyttjats för insatser inom missbrukarområdet. och får enligt kommissionens förslag i uppdrag att utarbeta riktlinjer för skolans samlade undervisning om tobak, alkohol och narkotika som kan tas in i nu gällande läroplan för grundskola och gymnasieskola. Detta uppdrag torde rymmas inom myndigheternas nuvarande ansvar och uppdrag. Kommissionen har pekat på behovet av fler lokala drogvane- undersökningar som underlag för kommunernas behovs- och problemanalys. Sådana är en naturlig insats i många kommuner och torde utgöra endast en marginell kostnad. har pekat på behovet av kompetens- utveckling inom en rad områden. Det gäller bl.a. personal som arbetar med ungdomar, förebyggande insatser och vård. Det gäller också landstingspersonal, skolpersonal, kriminal- vårdspersonal samt polisens och tullens anställda. kompetensutvecklande insatser ett huvudmannaskapsansvar. Detta är också en viktig uppgift för både och Social- styrelsen som med hjälp av befintliga utvecklingsmedel kan stödja en nationell utveckling. Kommissionen har pekat på behovet av en kompetent rådgiv- ningsverksamhet som är tillgänglig för alla ungdomar. Återigen är detta en uppgift som dels faller inom ramen för kommunernas, alternativt landstingens, ansvar, dels utgör ett naturligt inslag i många kommuner.