sou · GOB325d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Kommittén vill framhålla att en avgörande utgångs- punkt för organisationskommitténs arbete måste vara att den nya centrala operativa organisationen skall vara mer öppen än vad den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver är. I den nya organisa- tionen måste man dock tillse att täta väggar omgärdar den enhet som får ansvaret för kontraspionaget och viss del av kontraterrorismen. Kommittén anser att det finns ett starkt behov av en förbättrad under- rättelseverksamhet och att åtgärder i detta hänseende skulle ha stor betydelse för brottsbekämpningen, inte minst för bekämpningen av den grova och kvalificerade kriminaliteten. Genom att inrätta en för polisen gemensam underrättelseverksamhet med en gemensam övergripande inriktning tillför man djupare kunskap och skapar förbättrade förutsätt- ningar för polisen att bekämpa brottsligheten. Ansvaret för denna verksamhet bör ligga centralt. Den centrala polisen bör ta emot underrättelser från alla delar av polisväsendet och från utlandet samt sköta den samordning som fordras för polisens gemensamma behov. Både den centrala nivån och den lokala nivån bör ha en skyldighet att tillse att systemet håller en hög kvalitet. Den centrala polisen bör svara för att uppgifterna lagras i ett sammanhållet registersystem och att uppgifterna bearbetas och analy- Resultaten av bearbetningen och analysen måste komma alla nivåer inom polisen till del. Man bör vara flexibel i arbetet – efter hand som brottsligheten förändras skall man ändra vilka objekt man riktar in verksamheten på. Det är de lokala behoven som skall vara styrande för den centrala underrättelseenhetens arbete och underrättelseenhetens samverkan med personal vid polismyndigheterna är viktig. Under- rättelseverksamheten bör knytas närmare spaningsverksamheten och utredningsverksamheten. En huvudtanke bör vara att den information som samlas centralt skall vara tillgänglig för den lokala organisationen och vice versa. Inom polismyndigheterna bör man självfallet göra egna bearbetningar och analyser av den tillgängliga informationen, utifrån de lokala behov som kan föreligga. Det är av avgörande betydelse för en fungerande kriminalunderrättelse- verksamhet, både lokal och central, att det finns ändamålsenliga register för sammanställning och bearbetning av information. Bilden av polisens register är komplicerad. Det förs ett stort antal register, både på lokal nivå och på central nivå. Den översyn av polisregistren som skall genomföras av en särskild utredare är därför angelägen. Av särskild betydelse är att det saknas ett system för nationell åt- komst av kriminalunderrättelseinformation. Inom pågår dock ett arbete med att utveckla ett nationellt kriminalunder- rättelseregister – KUR. Ett färdigt system beräknas föreligga . Registret är avsett att användas av och polis- myndigheterna gemensamt. Det bör användas av hela den operativa delen på central nivå och av polismyndigheterna. Det krävs en teknisk uppbyggnad för att KUR skall kunna användas. Kommittén anser att detta arbete bör ha hög prioritet. Det är dock inte tillräckligt att KUR kommer i drift. Kommittén vill särskilt framhålla att det är angeläget att det inrättas ett rikstäckande brottsanmälningsregister. Med dagens system har polismyndigheterna endast tillgång till den egna polismyndighetens anmälningsregister. Detta försvårar polisens arbete eftersom länsgränserna naturligtvis inte utgör några gränser för de kriminella. Kommittén bedömer att ett nationellt anmälningsregister skulle kunna få betydelse för brottsbe- kämpningen och att det absolut bör inrättas . Polisverksamheten intar en central och för medborgarna betydelsefull plats i rättssamhället. Det finns bl.a. på grund av polisens befogenheter ett särskilt behov av en medborgerlig insyn i och ett medborgerligt in- flytande över verksamheten. Detta gäller i hög grad de delar av verk- samheten där allmänhetens direkta insyn i verksamheten måste in- skränkas, bl.a. arbetet inom kontraspionaget. Någon fungerande tillsyn över operativa verk- samhet som utövas av ett oberoende organ, som särskilt har till uppgift att fortlöpande sköta sådan verksamhet, finns inte, med undantag för den begränsade tillsyn som utövar. kontrollerar polismyndigheterna bl.a. genom de åtgärder som styrelsen vidtar i budgetprocessen. meddelar också föreskrifter för polismyndigheterna och utövar tillsyn över dem. utövar genom sina befogenheter i många avseenden en stark styrning över polismyndigheterna. be- driver egen operativ verksamhet. Mot bakgrund här- av anser kommittén att tillsynen över operativa delar bör stärkas. En utomstående sakkunskap som står fri i förhållande till den verksamhet som skall värderas kan ha större förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn än en som är en del i organisationen. Ett obe- roende organ skulle kunna stärka allmänhetens förtroende för polisen. Med ett sådant organ tydliggörs att tillsynsverksamheten sker för att slå vakt om den enskildes rätt. Detta skulle bl.a. kunna ha betydelse för den återkommande debatten om att polisen utreder brottsmisstankar mot polisen. Kommittén anser inte att ordningen i fråga om vem som skall utreda polisen fått en tillfredsställande lösning, men den frågan ryms inte inom kommitténs uppdrag. Kommittén anser att en oberoende nämnd som kan åstadkomma en bred insyn bör inrättas. Nämnden bör få i uppgift att utöva tillsyn över den verksamhet som bedrivs vid och . Övriga delar av den centrala polisen skall inte omfattas av nämndens tillsynsverksamhet. Nämnden bör ersätta Riks- polisstyrelsens styrelse och ta över en av uppgifter, nämligen uppgiften att granska Säkerhetspolisens behandling av upp- gifter enligt polisdatalagen. Kommittén vill särskilt framhålla att in- rättandet av en särskild nämnd skall innebära en förstärkning av insynen i den verksamhet som Säkerhetspolisens bedriver för när- varande. Av särskilt intresse är granskningen av registerhanteringen, inte minst tillsynen av det . Om möjlig- heten att använda buggning införs kommer granskningen av denna verksamhet att bli en särskilt viktig uppgift för nämnden. Nämnden bör bestå av personer med parlamentarisk förankring. Denna förankring bör vara bredare än vad som gäller för Rikspolis- styrelsens styrelse och . Genom dessa lekmäns insyn kan man upprätthålla förtroendet för polisen och tillföra kunskap och medborgerligt omdöme. Det är också viktigt att nämnden får tillgång till ett starkt sekretariat. Särskilt lämpade experter fordras för att en effektiv och säker tillsyn skall kunna utövas. beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. I direktiven (dir. 1998:101) redogörs för Säkerhetspolisens och organisation och gräns- dragningen dem emellan. I direktiven anges att den hotbild som Säkerhetspolisen och har att ta itu med förändrats väsentligt och att den förändrade hotbilden gör det angeläget att säkerställa att har en effektiv och slagkraftig polisresurs med ett nationellt ansvar och goda internationella sam- arbetskontakter. Kommittén skall enligt direktiven beskriva och analysera det hot som den grova och organiserade brottsligheten utgör. Kommittén skall också beskriva och analysera de resurser som polisväsendet har för att bekämpa sådan brottslighet. Kommittén skall belysa Rikskriminal- polisens och Säkerhetspolisens roller och gränsdragningen mellan dem när det gäller bekämpningen av den grova och organiserade brottslig- heten. Kommittén skall enligt direktiven studera möjligheten att skapa en samlad nationell polisresurs genom ett samgående mellan Riks- kriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Kommittén skall som alternativ överväga hur ansvaret för bekämpningen av den grova och organisera- de brottsligheten skall fördelas mellan och Säkerhetspolisen. Om kommittén lämnar förslag om förändringar av Säkerhetspolisens organisation eller verksamhet skall kommittén också lämna förslag som innebär att krav på en hög grad av sekretess säkerställs i vissa delar. Kommittén skall belysa betydelsen av den in- formation som lämnas till Säkerhetspolisen av utländska säkerhets- tjänster och beakta vilka konsekvenser kommitténs förslag kan få när det gäller det internationella samarbetet. Kommittén skall också undersöka om det finns ett behov av att förstärka och Säkerhetspolisens befogenheter i förhållande till övrig polis när det gäller kampen mot den organiserade brottsligheten. Kommittén skall genomlysa frågan om demokratisk insyn i och kontroll av den centrala polisverksamheten och lämna förslag om för- ändringar av denna insyn och kontroll, som föranleds av kommitténs övriga förslag på förändringar. Direktiven är i sin helhet bifogade i bilaga 1 till betänkandet. Utredningsarbetet har utförts – . Kommittén har haft elva sammanträden. Vid dessa samman- träden har en rad företrädare för skilda myndigheter informerat kommittén. Så har kommittén träffat personal från enheter vid och och personal från polis- myndigheterna i , i och i . Kommittén har också träffat riksåklagaren, ord- föranden i och en professor från . Kommittén har gjort studiebesök hos och hos . Separata möten med personer som har kännedom om polisväsendet har därutöver genomförts av ordföranden och sekretariatet. Sammanträffanden har skett med åtskilliga befatt- ningshavare på Säkerhetspolisen och . Samman- träffanden har också skett med personer som förut varit anställda vid och vid , med chefen för underrättelse- och säkerhetstjänsten, med ordföranden i , med ordföranden i Task-Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region och med generaldirektören för . Ordföranden och sekretariatet har också träffat företrädare för personalen inom polisen. Ordföranden och sekretariatet har gjort studiebesök vid i och vid i . Ordföranden och sekretariatet har genomfört studieresor till och till . Sammanträffande har skett med personal på Rikspolitichefen i och FBI i D.C. Kommittén redovisar sitt arbete i ett offentligt betänkande. Härav följer att redovisningen i vissa delar är övergripande. Det gäller beskrivningen av de delar av Säkerhetspolisens organisation och verksamhet som av sekretesskäl inte kan redovisas öppet. 1.3Rikspolisstyrelsens organisation – en bakgrundsbeskrivning Det svenska polisväsendet förstatligades . I samband med för- statligandet inrättades som en ny statlig myndighet. organiserades på samma sätt som andra centrala verk och ställdes direkt under regeringen. Ett av skälen till att Riks- polisstyrelsen bildades var behovet av ett centralt organ som kunde meddela allmänna råd och anvisningar till polisorganisationen och ut- öva tillsyn över den från rikssynpunkt. uppgifter skulle i huvudsak vara inspekterande, rådgivande och samordnande. operativa uppgifter skulle vara begränsade. De polisledningsuppgifter som Rikspolis- styrelsen tillades rörde bl.a. Säkerhetspolisens arbete och arbete vid efterspaning för brott där riksomfattande spaning behövdes. Efter förstatligandet har åtskilliga förändringar genomförts för polisväsendet. Flertalet av dessa har rört den lokala eller regionala polisorganisationen, men även har varit föremål för förändringar. I det följande beskrivs viktiga utredningar om polisväsendet och förändringar som genomförts, med tonvikt på vad som närmast berört . Det kan nämnas att Säkerhetspolisen var föremål för granskning redan före förstatligandet. greps den f.d. flygöversten , misstänkt för spioneri. Han erkände att han hade bedrivit spioneri för och dömdes till livstids fängelse. Säkerhets- polisens handläggning av ärendet granskades av en juristkommission (SOU 1964:15) och av en parlamentarisk nämnd (SOU 1964:17 och 1968:4). Lagen (1965:94) om polisregister m.m. infördes och därmed lagreglerades polisens registrering av brott och av vandelsuppgifter i övrigt. Den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären rekommen- derade att bestämmelserna om den då hemliga personalkontrollen skulle göras allmänt kända. Personalkontrollkungörelsen (1969:446) in- fördes . fanns det inte några särskilda bestämmel- ser om åsiktsregistrering i . Genom personalkontrollkungörel- sen blev det förbjudet att göra anteckningar i Säkerhetspolisens register enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt gett uttryck för en politisk uppfattning. infördes ett generellt förbud i regeringsformen mot att i ett register grunda anteckningar om en medborgare enbart på hans po- litiska åskådning (prop. 1975/76:209, bet. KU56, rskr. 414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 2, SFS 1976:871). lades i bestämmelsen till att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att upp- gifter om honom registreras genom automatisk databehandling (prop. 1987/88:57, bet. KU19, rskr. 117, bet. 1988/89:KU2, rskr. 11, SFS 1988:1439). avslöjades ytterligare en spion. Den f.d. polismannen hade också bedrivit spioneri för , bl.a. under tjänstgöring vid och vid försvarsstabens säkerhets- avdelning. dömdes för detta till livstids fängelse. Ärendet granskades av en juristkommission som tillsatts av regeringen. Kom- missionen redovisade sitt arbete i två rapporter (Ds Ju 1979:18 och Ds Ju 1980:2). Med bl.a. kommissionens rapporter som grund genomför- des förändringar inom organisation. En översyn av polisens uppgifter, utbildning, organisation m.m. gjordes av polisutredning. avlämnade prin- cipbetänkandet Polisen (SOU 1979:6). Efter remissbehandling lade re- geringen fram förslag till allmänna riktlinjer för en reform av polis- väsendet (prop. 1980/81:13). godkände i ett principbeslut i huvudsak riktlinjerna (bet. 1980/81:JuU24, rskr. Rikspolis- styrelsens betydelse för uppbyggnaden av det moderna polisväsendet underströks i beslutet, men det angavs att skulle bli föremål för en organisatorisk översyn med sikte på bl.a. ett minskat personalbehov. En kommitté, polisberedning, tillkallades med uppdrag att be- handla frågor om genomförandet av reformen rörande polisens upp- gifter, utbildning och organisation m.m. Polisberedningen presenterade förslag rörande den rättsliga regleringen i betänkandet Polislag (SOU 1982:63). Polisberedningen avlämnade också en rad andra betänkan- den, bl.a. framtida uppgifter och organisation (Ds Ju 1982:10), Rikskriminalsektionen, och Interpool- sektionen (Ds Ju 1982:13) och (Ds Ju 1983:10). Som ett första steg i polisreformens genomförande överlämnades proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. till . godtog i allt väsentligt förslagen i propositionen (bet. 1983/84:JuU16, rskr. Det första steget i polisreformen Det första steget i polisreformen genomfördes . De organisatoriska förändringarna som genomfördes var bl.a. följande. Ett nytt planeringssystem infördes för att ge statsmakterna och myndig- heterna inom polisväsendet ett bättre underlag för beslut om resursför- delning m.m. Medborgarinflytandet över polisverksamheten stärktes. Vissa förändringar rörande ledningen av den regionala verksamheten beslutades. befogenheter att meddela föreskrifter och leda viss polisverksamhet begränsades. På det polisiära området i övrigt skulle verksamhet inriktas på metodutveck- ling. med det första steget i polisreformen trädde en ny polislag i kraft (prop. 1983/84:111, bet. JuU27, rskr. 331, SFS 1984:387). En polisförordning infördes också. fick en ny organisa- tion och nya uppgifter genom regleringen i polislagen och i en ny in- struktion. Polisreformen var i första hand en reform av den öppna delen av poli- sen. Polislagen innehöll till en början inte några särskilda regler om Säkerhetspolisen. I instruktion fanns en grund- läggande regel om befattning med säkerhetsfrågor. bemyndigades genom regeln att utöva polisledning i fråga om polisverksamhet rörande brott mot rikets säkerhet. Rikspolis- styrelsen hade också genom en del andra författningar tilldelats upp- gifter med anknytning till skyddet för rikets säkerhet, t.ex. i personal- kontrollkungörelsen (1969:446) och i upphandlingskungörelsen (1973:600). Det andra steget i polisreformen Som ett andra steg i polisreformen överlämnades till i no- vember 1984 proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering. godtog för- slagen (bet. 1984/85:JuU18, rskr. Reformens andra steg genomfördes och inne- bar i huvudsak att de regionala och de lokala myndigheterna gavs ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och resursfördel- ningen inom polisväsendet med utgångspunkt från de allmänna rikt- linjer för verksamheten som statsmakterna beslutar. Det infördes ett system med grundläggande organisation, även kallad basorganisation, som beslutades av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser. De fria re- surserna skulle stå till de regionala och de lokala polismyndigheternas förfogande. Systemet med grundläggande organisation och fria resurser kompletterades med en ökad frihet för de lokala myndigheterna att för- foga över sin egen budget inom s.k. medelsramar. Den nya ordningen krävde ett nytt planeringssystem för budgetprocessen. I proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. hade ett sådant system skisserats. justitieutskott framhöll vid behandlingen av proposi- tionen att styrningen i stort av polisverksamheten och de därtill an- knytande prioriterings- och resursfördelningsfrågorna utgjorde viktiga uppgifter för statsmakterna. Utskottet underströk att det blivande pla- neringssystemet bl.a. vad gällde utformningen av budgetpropositionen i aktuella delar måste tillgodose behov av beslutsunderlag in- om området. Genom det andra steget renodlades verksamheten vid de lokala polismyndigheternas operativa avdelningar till förmån för egent- lig polisverksamhet. Medborgarinflytandet på den regionala nivån stärktes. överlämnade polisberedningen sitt slutbetänkande In- riktningen av polisverksamheten (SOU 1985:62). I betänkandet redo- visades framförallt hur polisens arbete skulle kunna effektiviseras ytter- ligare. budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 4) redo- gjorde chefen för för vissa principiella ställnings- taganden såvitt avsåg beredningens förslag rörande inriktningen av polisverksamheten. Ställningstagandena lämnades utan erinran av riks- dagen (bet. 1986/87:JuU23, rskr. En parlamentarisk kommitté tillkallades för att se över Säker- hetspolisen. Kommitténs huvuduppgift var att undersöka i vad mån förändringar behövde göras för att Säkerhetspolisens inriktning och organisation skulle bli rätt avvägda. Särskilt viktigt var att kommittén lade fram förslag som var ägnade att stärka verksamhetens demokra- tiska förankring. I uppdraget ingick också att förutsättningslöst pröva vilket system som borde finnas för kontroll av medborgerlig pålitlighet hos personer som innehar eller avses tillträda säkerhetskänsliga befatt- ningar (personalkontroll). Kommittén lämnade delbetänkandet – Säkerhets- polisens inriktning och organisation (SOU 1988:16). Regeringen avgav ett förslag om Säkerhetspolisens inriktning och orga- nisation m.m. (prop. 1988/89:108), som i allt väsentligt stämde överens med vad kommittén hade förordat i delbetänkandet. Det redovisades i propositionen vissa principiella ställningstaganden om polisverksamhet rörande brott mot rikets säkerhet. Det angavs att Säkerhetspolisen också i fortsättningen skulle vara organisatoriskt knuten till Rikspolis- styrelsen. Säkerhetspolisen skulle även fortsättningsvis ha ansvar för kontraspionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot s.k. subversiv verksamhet och säkerhetsskydd. Det angavs också att regeringen i sam- band med det årliga regleringsbrevet för Säkerhetspolisen skulle ut- färda riktlinjer för Säkerhetspolisen. Ledningen för Säkerhetspolisen skulle under rikspolischefen anförtros en säkerhetspolischef. Frågor om bl.a. personalpolitiken inom behandlades också. Det föreslogs att det i polislagen skulle tas in en regel om att regeringen kan uppdra åt att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. justitieutskott anslöt sig till de förslag som hade lagts fram i propositionen och beslutade i enlighet med vad ut- skottet hade förordat (bet. 1988/89:JuU21, rskr. Efter delbetänkandet återstod för kommittén att utreda frågor om Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. Regeringen uppdrog åt kommitténs dåvarande ordförande att ta fram ett underlag för kommitténs fortsatta arbete. Uppdraget innefattade enligt anvisningarna en genomlysning av den polisiära säkerhetstjänstens verksamhet med sikte på sådant som Säkerhetspolisens spanings- register, arbetsmetoder och rutiner samt i anslutning härtill Säkerhets- polisens internationella samarbete och kontakter. Vidare borde ut- redaren studera hur personalkontrollsystemet fungerade i praktiken. Förberedelsearbetet resulterade i betänkandet – Säkerhets- polisens arbetsmetoder (SOU 1989:18). återupptog därefter arbetet med de frågor som återstod att utreda. Kommittén redovisade sitt arbete i slutbetänkandet – Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och medde- larfrihet (SOU 1990:51). Polisens verksamhet vid särskilda händelser fick en särskild utredare i uppdrag av regeringen att gå igenom polisorganisationen och lägga fram förslag på åtgärder för att förbättra polisens möjligheter att agera vid oväntade händelser. Upp- draget var föranlett av den spiondömde rymning. Ut- redaren lämnade bl.a. förslag om att skulle få ut- ökade möjligheter att meddela föreskrifter för polismyndigheterna. Ut- redaren föreslog också att skulle få bemyndigande att leda polisverksamhet i de fall särskilda förhållanden föranleder det och kravet på samordning i riket är särskilt framträdande. Hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister En särskild utredare fick i uppdrag att granska hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister . Utredaren lämnade sin rapport (SOU 1989:1). Utredaren lämnade synpunkter bl.a. beträffande vissa resursfrågor och avgav kritik be- träffande informationsutbytet mellan skilda funktioner och nivåer inom . Justitiekanslern () företog en utredning av omständigheterna kring handlande i samband med den verksamhet som förlagsdirektören bedrev i syfte att kartlägga för- hållandena kring mordet på statsminister . JK kritiserade polisledningen i vissa avseenden. fick en ny instruktion, som var föranledd bl.a. av tillkomsten av verksförordningen (1987:1100). Genom den nya instruktionen fick större befogen- heter att besluta om sin egen organisation samt om tillsättningen av tjänster inom styrelsen. fick åter en ny instruktion (1989:773, numera omtryckt i 1996:55), som en följd av ställningstaganden som gjordes vid behandling av propositionen 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. På uppdrag av regeringen företog JK en utredning om otillåten åsikts- registrering hade förekommit hos . JK avgav ett yttrande . JK slog fast att Säkerhetspolisen inte i något avseende hade ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. I den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) togs frågan om en översyn av polisorganisationen upp. I propositionen föreslogs ändringar för att stärka medborgarinflytandet över den lokala polis- verksamheten. I propositionen angavs att roll som central förvaltningsmyndighet borde renodlas. främsta uppgifter borde bl.a. vara att förmedla statsmakternas beslut i olika frågor till den övriga polisorganisationen, att följa upp att besluten genomförs inom polisverksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningstaganden i olika frågor och att utveckla och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar av verksamheten. befogenheter att leda polisverksamhet skulle koncentreras till situationer där det krävs en central överblick eller ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Det angavs att det var viktigt att hålla fast vid grundsatsen att i princip inte skall utöva polisledning.