sou · GOB398 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till preciserat ansvars- område, organisation och arbetsformer för en ny myndighet för analyser, omvärldsbevakning och övergripande utvärderingar. förordnades generaldirektören till särskild utredare. Till sekreterare i utredningen förordnades och arbetsrättsjurist . och utsågs till experter. för- ordnades till sekreterare i utredningen sam- tidigt som entledigades från sitt uppdrag. Förhandlingar enligt 11§ MBL har förts med berörda fackliga organisationer. En delrapport lämnades till regeringen . Utredaren för en ny myndighet för analyser, omvärldsbevak- ning och utvärderingar, får härmed överlämna bifogat betän- kande. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering 1.1.1 Samordningen av och kunskapsunderlaget för tillväxtpolitiken behöver stärkas ............................. Utlandsstruktur för omvärldsbevakning ................ Gränsdragningsproblem och omvärldssamverkan ............ Referensgrupper och workshops........................................ Inhemska och internationella konferenser ........................ Självständig roll och kvalitet .................................... Organisation och kompetens .................................... 4.1Avdelningar för omvärldsanalys, utvärdering och Myndighetens operativa ledning ............................. Bemanning och kompetens................................................. Förordning med instruktion, verksamhetsmål samt ändringar i berörda författningar ............................... Förordning med instruktion............................................... Ändring i berörda författningar ......................................... Sekretessförordningen (1989:657).......................... 7.3.2 Förordning (1996:1515) med instruktion för 7.3.3 Förordningen om den officiella statistiken (SFS 1994:1108) ....................................................... Bilaga B Budgeterade kostnader och förslag till Bilaga D Aktörer med utlandsstruktur................................... Bilaga F Närings- och teknikutvecklingsverkets Trots omfattande forskning om den ekonomiska tillväxten så råder det liten konsensus om dess bestämningsfaktorer. Detta i då den ökande globaliseringen och den snabba tekniska utvecklingen ställer beslutsfattarna inför helt nya utmaningar. I detta läge kan en aktör, med ett ansvar för att förändringar med avseende på ekonomins institutionella och teknologiska förut- sättningar kontinuerligt analyseras, att tidigare politikåtgärder systematiskt utvärderas och att kvaliteten i tillväxtpolitiskt relevanta data är så god som möjlig, väsentligt förbättra kun- skapsunderlagen för en framsynt tillväxtpolitik. På så vis kan politiken få ökad träffsäkerhet och knappa resurser kan komma till bästa möjliga användning. Vi delar således regeringens upp- fattning att det är motiverat med ett offentligt åtagande för att inrätta en ny myndighet enligt proposition 1999/2000:71 och direktiv 2000:19. Nedan sammanfattas vårt förslag till verksamhetsområden för institutet; vikten av kunskapsutbyte och att institutet ges en självständig roll; samt förslagen på organisation, lokalisering och namn. Ett nytt , utvärdering och statistik Ett flertal skäl motiverar inrättandet av ett institut som arbetar med omvärldsanalys. För det första spänner de tillväxtpolitiska frågorna över ett brett fält. Utöver traditionellt närings- och regionalpolitiska frågeställningar, har exempelvis skatte-, utbild- nings- och miljöpolitiska frågor stor inverkan på tillväxten. Sam- tidigt saknas en svensk aktör som har till uppgift att ta ett samlat grepp om den tillväxtpolitiska agendan. För det andra ökar behovet av omvärldsanalys i takt med att beroendet av omvärlden ökar. Globaliseringen, liksom samarbetet inom den europeiska unionen, är viktiga drivkrafter i detta avseende. En tredje faktor har att göra med informations- och kommuni- kationsteknikens strukturförändrande betydelse. Förbättrad omvärldsanalys behövs för att förstå och förklara hur tillväxt genereras i den nya ekonomin, liksom för att öka kunskapen om hur den nya tekniken påverkar ekonomins strukturella om- vandling. Sammanfattningsvis så har behovet av ett kunskaps- underlag för tillväxtpolitikens utformning av hög kvalitet ökat. Vi föreslår att ()1 ges i uppdrag att samla in, sammanställa och sprida kunskap som genereras av aktörer såväl inom som utanför landets gränser på det tillväxtpolitiska området. Vidare bör institutet ha en viktig roll när gäller att identifiera kunskapsluckor och utifrån dessa stimulera forskning och statistikproduktion som bidrar till ökad förståelse av eko- nomins funktionssätt. AI ska ha resurser att genomföra egna analyser på tillväxtområdet; däremot bedömer vi att AI:s behov av egen forskning om tillväxtens bestämningsfaktorer är begrän- sat. Institutet ska även kunna ta på sig uppdrag från andra. Institutet kommer ha behov av att nyttja fasta strukturer i utlandet samt insamla kunskap på plats i olika delar av världen. Utöver AI finns ett stort antal aktörer på såväl nationell som regional nivå som skulle ha nytta av strukturer i utlandet, varför 1 Arbetsnamnet på den nya myndigheten. I avsnitt 6 lämnas ett namnförslag. en gemensam utlandsstruktur är önskvärd. För att en sådan struktur ska fungera på ett tillfredsställande sätt, krävs att om- världsbevakningen användarorienteras och att den tillväxtpoli- tiska relevansen säkerställs. Detta kräver att nya former för kunskapsutbyte mellan utlandsstrukturen och olika aktörer på hemmaplan utvecklas. Att utforma en optimal struktur för om- världsbevakning, handlar således dels om att se över behov och nyttjande av strukturer i utlandet, dels om att se över kanaler för finansiering, kunskapsutbyte, rekrytering och efter- frågestyrning på hemmaplan. Detta är en komplex uppgift som ligger utanför vårt uppdrag. Vi menar att en översyn av systemet bör äga rum . Det är rimligt att AI ges en samordnade roll för utlandsstrukturen. De strukturer som Statt byggt upp i utlandet är viktiga ingångsvärden i detta avseende. har en stor offentligt finansierad verksamhet med ett, , ökat inslag av målstyrning. Denna verksamhet kräver kontinuerlig uppföljning och utvärdering för att säker- ställa att den bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. På några om- råden sker redan uppföljningar och oberoende utvärderingar i den omfattning att kunskapsunderlaget vid politikförändringar kan anses som gott. Enligt vår mening är dock närings-, inno- vations- och regionalpolitiken inte föremål för detta i tillräcklig omfattning. Vi tror att en systematisk utvärdering av tillväxt- politiska satsningar kommer att ge beslutsfattarna en bättre grund att stå på vid utformningen av en framsynt ekonomisk politik. Vi tror även att detta arbete kan vara av stort inter- nationellt intresse. Inom t.ex. den europeiska unionen så förs det en omfattande regionalpolitik, där goda och dåliga exempel från kan bidra till att öka träffsäkerheten i de politiska besluten. Vi föreslår därför att får i uppdrag att initiera, beställa och bedriva utvärderingar av regional-, innovations- och Man ska även kunna genomföra utvärderingar på uppdragsbasis. I institutets uppdrag ska det även ingå att diskutera lärdomar från andra länder på dessa områden. Insti- tutet bör även ges mandat att verka via andra kanaler så att uppföljningarna och utvärderingarna på dessa områden blir systematiska. Eftersom det råder brist på utvärderingskom- petens i , så bör AI också bidra till kompetensupp- byggnaden på utvärderingsområdet genom att hålla seminarier, kurser och konferenser om utvärderingsmetodik. Kvaliteten i de tillväxtpolitiska kunskapsunderlagen är beroende av kvaliteten i den information som underlagen bygger på. I takt med den ökade internationaliseringen så kommer också effek- terna av såväl goda som dåliga politiska beslut att få ett allt snabbare genomslag i den ekonomiska utvecklingen. Det är således i hög grad motiverat att staten satsar en del av sina begränsade resurser på en kvalitativt god statistik på det till- växtpolitiska området. Det beställaransvar som Närings- och teknikutvecklings- verket () har för delar av företagsstatistiken bör även vara samlat. Splittras detta finns det en risk att ansvaret blir en udda företeelse i alla berörda organisationer, med problem för bl.a. samordning, kvalitet och tillgänglighet. För att undvika dessa problem så föreslår vi att det ansvar för näringsstatistiken som har förs över till . Det behövs också en användaraktör som driver på utveck- lingsarbete med den strukturella företagsstatistiken. AI bör få mandat att vara denna aktör. Vidare bör AI inleda en diskussion med SCB om vem som ska vara statistikansvarig för ett par av företagsstatistikens centrala delar. Om man finner att AI är mest lämpat för denna uppgift, så bör dock uppgiften tilldelas AI först då verksamhet är i full gång. Institutet föreslås också få en central roll att tillsammans med SCB vidareutveckla företags- statistiken. behöver för sina egna analyser och utvärde- ringar en omfattande datatillgång, där uppgifter om såväl företag som individer och deras relationer till varandra är central. Det finns behov av kunskap om både traditionella och nya före- teelser i ekonomin. AI har också en viktigt roll i att bistå , andra myndigheter, forskare och utredare med data från delar av det tillväxtpolitiska området. AI bör således ges mandat och resurser att bygga upp, utveckla och tillhandahålla (där så är möjligt) relevanta databaser av nationell och internationell karaktär. Det är en viktig uppgift för AI att medverka till att skapa mötes- platser och arenor där näringsliv, forskning, utvärdering och politik kan mötas och utbyta erfarenhet. AI bör därför ägna ett betydande intresse åt att utveckla metoder för en tvåvägskom- munikation och dialog med och andra aktörer och intressenter inom den tillväxtpolitiska sfären. En viktig del i detta arbete blir då att få AI:s aktiviteter att mer uppfattas som fora för utbyte av kunskap och tankar om tillväxtpolitiken, än som ett sätt att passivt motta de sanningar som AI kommit fram till. Avslutningsvis bör AI på ett professionellt sätt föra vidare kunskap och resultat till mediavärlden. Ledningen vid institutet har här en viktig uppgift, men även de övriga analytikerna måste vara väl utbildade i att kom- municera sin kunskap i olika fora. Självständig roll och kvalitet Det finns en risk att offentligt finansierad verksamhet misstänks vara politiskt styrd, på ett sätt som gör att det den producerar inte anses som trovärdigt av alla. I fall är det naturligtvis viktigt att alla mottagare av dess kunskap litar på att arbete vid institutet bedrivs på ett professionellt sätt och att det är av hög kvalitet. Institutet måste därför ges utrymme att ini- tiera egna projekt, projektledaren måste få välja undersöknings- metod, alla resultat ska kunna publiceras och publikationstill- fället ska styras av när projektet är klart. En självständig roll är en nödvändig, men inte tillräcklig förutsättning, för att institutets arbete ska anses professionell och av hög kvalitet. Utöver detta är det viktigt att institutet målmedvetet arbetar med att kvalitetssäkra sin kunskapspro- duktion. Vi föreslår dels att man söker teori- och metodutveckla omvärldsanalys-, utvärderings- och statistikverksamheten, dels att man arbetar med diverse kvalitetsaspekter i enskilda projekt. Att utbyta erfarenheter med externa aktörer med praktisk erfarenhet av de frågeställningar AI arbetar med är en viktig del i detta. Vi föreslår att institutet indelas i tre avdelningar: omvärlds- analys, utvärdering och statistik. Avdelningen för omvärlds- analys ska samla in, sammanställa och genomföra kvalificerade analyser av tillväxtpolitiskt relevant kunskap. Avdelningen för närings- innovations- och regionalpolitisk utvärdering ska gene- rera och sprida kunskap om politikens effekter. Avdelningen för statistik ska hantera statistikansvaret och förse , myndigheter, forskare och utredare med data; man ska även driva och medverka i projekt vid de övriga avdelningarna. Ledningsgruppens främsta uppgifter är att sätta agendan för verksamheten; se till att institutets verksamhetsområden är väl integrerade med varandra; och att institutets verksamhet blir en viktig input i det tillväxtpolitiska kunskapsutbytet. Vid sidan av styrelsen föreslås att ett antal råd inrättas som stöd för verk- samhetens olika delar: ett vetenskapligt, ett med bred sam- hällsrepresentation, ett för utlandsbevakningen, samt ett över- gripande statistikråd och ett antal statistikråd kopplat till beställaransvaret. Administrationen är begränsad och en del uppgifter läggs ut på exempelvis Kammarkollegiet. Särskild vikt bör läggas vid kommunikation, såväl intern som extern. Institutet ska bedriva kvalificerad policyanalys. Produkterna kan beskrivas som översikter och analyser av befintlig kunskap på ett område; analyser av nya intressanta företeelser (t.ex. en förståelse av industriella kluster); utvärderingar av tillväxt- politiska åtgärder och, i begränsad omfattning, forskning på områden där kunskap saknas.2 För att uppnå detta så är det vår uppfattning att andelen forskarutbildade/specialister måste vara hög. Det är endast så AI ska kunna bli det nytillskott till för- valtningen som Regeringen avser. Vi menar också att med- arbetarstaben vid AI ska ha en mångvetenskaplig bakgrund och gärna erfarenhet från politikrelaterad verksamhet. Projekt- anställda forskare och specialister blir ett viktigt inslag för att säkra kompetensprofilen i varje projekt. 2 Vad gäller forskningen om tillväxtpolitiskt viktiga frågeställningar är AI:s främsta uppgift att stimulera sådan via sina översikter, där väsentliga kunskapsluckor kommer att identifieras, samt genom att bygga upp och tillhandahålla relevanta databaser för forskare och utredare. I vissa fall finns det dock anledning att bedriva egen forskning, det rör främst tillfällen där kunskap på väsentliga områden saknas. Det egna forskningen vid institutet bör dock vara av kortsiktig natur. Forskningsprojekt som sträcker sig kan med fördel ske inom ramen för de ny forskningsfinansierande myn- digheterna. För att kunna rekrytera de bästa forskarna och specialisterna till institutet så är det dock viktigt att institutets publikationer håller så hög kvalitet att de kan publiceras i svenska och internationella tidskrifter. Ett förslag på lämplig lokalisering av institutet måste utgå från de uppgifter som ska utföras, och således de krav verksamheten ställer för att den ska kunna bedrivas med högsta möjliga kompetens och kvalitet. Ett stort flöde av kunskap är av av- görande betydelse. Vid sidan av hög kompetens inom AI, är samverkan med externa aktörer centralt för verksamheten. Givet detta så är det nödvändigt att institutets verksamhet lokaliseras till någon storstadsregion. Enligt vår bedömning så medför en lokalisering till att institutets verksamhet kan bedrivas på bästa möjliga sätt; där finns bl.a. den största tätheten av relevanta professionella miljöer inklusive . I direktivet anges att en verksamhet, motsvarande minst den omfattning som () be- driver , lokaliseras till . Vi föreslår att statistik- avdelningen lokaliseras dit. För det första tror vi att det är viktigt att ett av institutets verksamhetsområden i sin helhet förläggs där; på så vis ges verksamheten i en tydlig och viktig roll i institutets organisation. För det andra så måste verksamheten i vara väl integrerad med institutets övriga verksamhet; statistikavdelningen är central för verk- samheten vid både analys- och utvärderingsavdelningen. Dess- utom föreslås statistikavdelningens personal driva och medverka i projekt vid de andra avdelningarna; detta arbete bedrivs naturligtvis i , men fullt integrerad med AI övriga avdelningar. Analytikerna på statistikavdelningen bör därför också ha en tydlig tillhörighet i någon av de andra avdelningarna. För det tredje så kommer statistikavdelningen utgöra en viktig källa för både , andra myndigheter, forskare och utredare runt om i landet vad gäller att tillhandahålla och upplysa om relevanta data. Detta gör att verksamheten i blir väl integrerad med institutets nätverk i övriga landet. Vårt förslag på namn är . Den engelska översättningen bör vara policy studies. 1En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Vi delar regeringens uppfattning att det är motiverat med ett offentligt åtagande för att inrätta en ny myndighet med de uppgifter som anges i proposition 1999/2000:71 och direktiv 2000:19. En sådan myndighet kan förbättra kunskapen om närings-, innovations- och regionalpolitikens effekter samt tillväxtens bestämningsfaktorer. På så vis kan politiken få ökad träffsäkerhet och framförhållning och knappa resurser kan komma till bästa möjliga användning. Det åligger samtliga särskilda utredare (härefter vi) att förutsätt- ningslöst pröva offentliga åtaganden.1 I detta inledningskapitel har vi därför för avsikt att först, mycket kortfattat, presentera de problem regeringen tycker sig se med nuvarande struktur och som man vill avhjälpa genom att inrätta en ny myndighet. Därefter diskuteras om lösningen på detta problem motiverar ett offentligt åtagande. Denna diskussion förs utifrån de tre över- gripande uppgifterna (omvärldsanalys, utvärdering och statistik- ansvar) regeringen tycker att det nya institutet ska ha. I de fall vi identifierar ett marknadsmisslyckande, så ges förslag på verk- samhet vid den nya myndigheten för att korrigera för detta. 1 Innebörden av detta är att utgångspunkten för analysen skall vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande. Det är de bakomliggande, egentliga målen som verksam- heten är – eller varit – avsedd att främja som skall vara utgångspunkten för bedömningen om det motiverat med ett offentligt åtagande eller ej. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik I proposition 1999/2000:71 (s. 20–23) konstateras att för en framsynt och framgångsrik närings-, innovations- och regional- politik behövs ett gott och heltäckande kunskapsunderlag. Ut- värderings- och analysarbete samt omvärldsbevakning är viktiga redskap för detta. Man konstaterar vidare att det finns brister i tillgången till tvärsektoriella och övergripande analyser av relevans för närings-, innovations- och regional- politiken. Det finns även vissa brister vad gäller statistik och analyser kring näringslivets dynamik, innovationssystemet samt regionala effekter och övriga samhällsekonomiska konsekvenser av politiska initiativ. För att avhjälpa dessa brister, och som ett komplement till övriga myndigheters egen analysverksamhet, så ser regeringen ett behov av en ny myndighet med uppgift att svara för analyser med tillväxtinriktning, omvärldsbevakning och övergripande utvärderingar. Betänkandet disponeras på följande vis: I avsnitt 1 diskuteras problemen med dagens strukturer och vi ger förslag på över- gripande uppgifter för institutets tre verksamhetsområden: om- världsanalys, utvärdering och statistik. En viktig uppgift för AI är att öka kunskapsutbytet i den tillväxtpolitiska sfären; i av- snitt 2 ger vi förslag på hur detta kan gå till. I avsnitt 3 diskuteras vikten av att, och det ges förslag på hur, institutet ska ges en självständig roll. I avsnitt 4 ger vi ett förslag på hur institutet ska se ut organisatoriskt och i avsnitt 5 diskuteras lokaliserings- frågan. I avsnitt 6 ger vi ett namnföreslag och i avsnitt 7 föreslår vi en instruktion, verksamhetsmål samt ändringar i berörda författningar. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Vi föreslår att ges i uppdrag att samla in, sammanställa och sprida kunskap som genereras av aktörer såväl inom som utanför landets gränser på det tillväxtpolitiska området. Vidare bör institutet ha en viktig roll vad gäller att identifiera kunskapsluckor och utifrån dessa stimulera forsk- ning och statistikproduktion som bidrar till ökad förståelse av ekonomins funktionssätt. AI ska också ha resurser att genomföra egna policyanalyser och bidra till metodutveckling på det tillväxtpolitiska området. Däremot bedömer vi att AI:s behov av egen forskning är begränsat. Institutet kommer ha behov av att nyttja fasta strukturer i utlandet samt insamla kunskap på plats i olika delar av världen. För att säkra tillräcklig kritisk massa på fältet, krävs dock att flera aktörer kan dra nytta av en gemensam ut- landsstruktur. Det är rimligt att AI har en samordnande roll för utlandsstrukturen. Delat finansiellt ansvar bör säkerställas i regleringsbrevet för . Strukturer som Statt byggt upp i utlandet föreslås bli ingångsvärden i orga- nisationen. För att underlätta kontinuitet bör namnet vid utlandskontoren behållas. Vi menar att en översyn av samlade behov och nyttjande av strukturer i utlandet bör äga rum. Detta är en komplex uppgift som ligger utanför vårt uppdrag. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik 1.1.1Samordningen av och kunskapsunderlaget för tillväxtpolitiken behöver stärkas Att främja en långsiktigt hållbar ekonomisk tillväxt har kommit att framstå som en allt viktigare fråga på den politiska agendan i industriländerna.2 Det gäller inte minst i där tillväxten kommit att bli ett av regeringens mest prioriterade områden. I , liksom i utlandet, finns ett stort antal aktörer som bedriver forskning, kunskapsinsamling och analys med koppling till tillväxtfrågor. Denna mångfald är av godo – det vore minst sagt olyckligt om en enskild aktör hade monopol på att studera och dra slutsatser som rör den framtida ekonomiska tillväxten. kan konstateras att kunskapen om de samband som styr tillväxten är grumlig, och någon konsensus vad gäller teori och metodutveckling finns inte; se t.ex. Aghion & Howitt (1998) och Calmfors & (1999). Det stora flödet av rapporter, seminarier, konferenser etc. gör att området är svårt att överblicka. Det saknas en svensk aktör som har ansvar för att sammanställa och sprida relevant kunskap till beslutsfattare på såväl nationell som regional och lokal nivå. Tillväxtpolitiken är systemövergripande till sin karaktär. För- utom de frågor som ligger inom ansvars- område är de frågor som hanteras inom exempelvis Finans-, Miljö-, Social-, Utbildnings- och av stor betydelse för tillväxten. En bättre kunskap om hur dessa politik- områden samverkar och sammantaget påverkar tillväxtsförut- sättningarna i vårt land är nödvändig. Det behövs en aktör som har mandat att ta ett samlat grepp om de tillväxtpolitiska frå- gorna. Det är vår uppfattning att det behövs ett offentligt åtagande för att åstadkomma en sådan aktör och att AI har en viktig roll att spela i detta avseende. I denna roll bör ligga att bevaka, samla in, sammanställa och sprida politikrelevant kunskap från externa aktörer, såväl inom som utanför landets gränser. Inom detta område bedömer vi att AI:s behov av egen forskning är begrän- 2 Detta är ett delmål för att nå en ekologisk, ekonomisk och socialt hållbar utveckling. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Däremot bör AI kunna genomföra kvalificerade analyser i egen regi, liksom bidra till metodutvecklingen på det tillväxt- politiska området. Givet det stora antalet kunskapsproducenter, bör AI också ha i uppgift att fungera som arena för kun- skapsutbyte i vad gäller tillväxtfrågor. Genom att spänna över ett brett fält, blir omvärldsanalysen vid AI ett viktig nytillskott inom svensk förvaltning. Ett antal omvärldsförändringar har också bidragit till att kraven på och villkoren för att bedriva en nationell tillväxtpolitik har förändrats. Behovet av kvalificerad omvärldsanalys som underlag för tillväxtpolitiken har därmed också ökat. Nedan redogör vi kortfattat för dessa omvärldsförändringar. Avregleringen av de finansiella marknaderna, de allt bättre kom- munikationerna, snabb teknisk utveckling och det ekonomiska och politiska samarbetet inom ramen för EU innebär att för- utsättningarna för den svenska tillväxtpolitiken har förändrats.