sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen förändrades dock inte på grund härav (jfr prop.1992/93:242 s.20). I praktiken har dock en oklarhet uppkommit när det gäller ansvaret för bostadsförsörjningen. I många fall saknas en tillräcklig planberedskap och vissa kommuner anser att bostadsförsörjningen inte är ett kommunalt ansvar. Hur fungerar konkurrensen? 4 Hur fungerar konkurrensen? 4.1Konkurrensens roll i ekonomin Marknadernas funktion har en avgörande betydelse för de långsiktiga möjligheterna att nå en ekonomiskt hållbar utveckling med tillväxt, ökad välfärd och hög sysselsättning. Att främja effektiva och dynamiska marknader är därför en viktig del av den ekonomiska politiken. I det ingår att skapa goda förutsättningar för handel över gränserna och konkurrens mellan företagen. En väl fungerande konkurrens främjar effektiviteten i näringslivet och pressar priserna till nytta för konsumenterna. Konkurrens leder till en mångfald i utbudet och ger möjligheter för konsumenterna att välja mellan olika varor och tjänster. Konkurrens från andra länder kan ha en avgörande betydelse för marknadernas effektivitet. Det gäller särskilt små länder, där stora företag annars kan skaffa sig en dominerande ställning som hindrar den inhemska konkurrensen. Att främja handeln över gränserna kan därför vara ett viktigt medel för att öka dynamiken och effektiviteten på de svenska marknaderna. En viktig förutsättning för effektiviteten på en marknad och för att konkurrens ska uppstå är styrkerelationen mellan köpare och säljare. Svaga köpare ger säljarna marknadsmakt och minskade incitament att göra sina produkter billigare. Svaga beställare i byggsektorn skapar ett lågt omvandlingstryck i byggsektorns värdekedja. I byggsektorn förekommer dominerande företag, monopol och oligopol, bristande importkonkurrens och vertikal integration av olika produktionsled. Det finns också en mängd informella hinder för konkurrensen genom företagens beteende. Konkurrensproblemen kan också uppstå genom att beställarnas kompetens och styrka är försvagad. Kommunerna har också en viktig roll för att främja konkurrensen, i och med att ett byggprojekt oftast börjar på kommunens skrivbord. Det kan gälla till exempel planfrågor och markfrågor. I detta kapitel kommer vi att diskutera de konkurrensproblem som beskrevs i kapitel 3 närmare. 126 Hur fungerar konkurrensen? 4.2Kommunens roll i ett konkurrensperspektiv Kommunen är en betydande aktör i byggprocessen och har stor påverkan inom flera områden inom bostadsbyggande. Man brukar ibland tala om kommunens dubbla eller till och med flerdubbla roller. Kommunen har flertalet viktiga funktioner: ·Kommunen som aktör på bostadsmarknaden Kommunerna slits mellan verksamhetsekonomiska intressen och medborgarnas eller olika gruppers krav eller särintressen. Det måste vidare konstateras att kommunerna finns på olika marknader där efterfrågan och skattekraften styr kommuners sätt att agera utifrån sina ekonomiska möjligheter. kommuner kan grovt indelas i tre grupper med avseende på detta. Flertalet kommuner upplever en ekonomisk tillbakagång med hör arbetslöshet, utflyttning och därmed minskad skattekraft, ökad vakansgrad på bostadsmarknaden och därmed minskad efterfrågan på bostäder. Hit hör kommunerna i skogslänen och övrig glesbygd. En annan grupp av kommuner upplever en balans i ekonomin, ekonomisk stillväxt. Arbetslösheten utgör inte någon avgörande inverkan på ekonomin, utflyttning balanseras mot inflyttning. Efterfrågan på nyproducerade bostäder är ringa. Byggandet utgörs i huvudsak av underhåll och renoveringar. En annan grupp kommuner, storstadskommunerna samt de så kallade universitets- och högskolekommunerna, upplever en kraftig ekonomisk tillväxt som medför ökad efterfrågan på service och bostäder. Investeringstakten har ökat och vissa storstadskommuner uppvisar tendenser till överhettning av ekonomin, arbetskraftsbrist samt accelererande efterfrågan på bostäder. Ett bra på detta är . Ett annat är där efterfrågan förväntas att bli stor när bron mellan och tas i drift. Ovanstående beskrivning av olika kommuners förutsättningar bör vägas in vid bedömning av kommunen som aktör. Hur fungerar konkurrensen? Den första pusselbiten i värdekedjan är byggbar mark. Kommunerna har tidigare haft en markpolitik där tilldelning av mark för bostadsförsörjning följde i någon mån efterfrågan från olika aktörer (som i bland köade). Tilldelningen följde ett visst mönster där allmännyttan fick den största delen, därefter kooperationen och sedan de lokala byggmästarna och fastighetsägarna som anmält sitt intresse. Råmarken ansattes ett pris som oftast var ganska lågt och uttrycktes ibland i m tomtråmark. Utvecklingen gick mot allt mer att anpassa priset till m2 byggrätt BTA som då bättre anpassades till den exploateringsgrad som kom ifråga och som gjorde att marken användes effektivare vid byggnation. Marken började allt mer bli en bristvara i varje fall i centralare lägen. har priserna marknadsanpassats i allt högre grad. Därmed har prisnivån ökat och är den tyngsta komponenten i värdekedjan bortsett från själva entreprenadkostnaden. I storkommunerna har markpriset i goda lägen helt anpassats till ett marknadspris. Vid prissättning förekommer även auktionsförfarande vilket gör att endast kapitalstarka anbudslämnare kan komma över byggbar mark i goda lägen. De höga markpriserna medför automatiskt att produktionskostnaderna påverkas - oftast mycket kraftigt. Exploatörerna, oftast de rikstäckande byggföretagen (, , och JM) bygger oftast bostadsrätter å vilka ett marknadspris sätts oftast ganska högt (för att täcka de höga markpriserna). Kommunen kan därmed höja sitt pris ytterligare till nästa byggprojekt och så vidare. Man kan skönja en prisspiral som även driver upp byggpriserna. Eftersom marken ändå kostar så mycket måste även byggnaden bli påkostad. Dessa markpriser omöjliggör produktion av bostäder med hyresrätt, i varje fall i mer attraktiva lägen. Markpolitiken kan uttryckas på många sätt. I kommuner med lugn utvecklingstakt är det oftast inga problem. Men även där finns undantag att peka på. Det finns exempel tagna från övre och där kommunen givit ett företag rätten att bebygga större markområde och därmed avsagt sig möjligheten att på in ett mångfald av aktörer som skulle kunna sparra varandra till större effektivitet och därmed bidra till kostnads- och prispress. I båda dessa exempel minskar utrymmet för konkurrens vid framtida byggprojekt. 128 Hur fungerar konkurrensen? I egenskap av sitt planmonopol kan kommunen styra utvecklingen och byggandet. Verktyget kan användas på olika sätt. De allmänna klagomålen mot kommunens sätt att hantera planfrågorna är invändningen mot långa hanteringstider och bristande planberedskap. Mot detta kan invändas att kommunernas resurser inte är dimensionerade för konjunktursvängningar av nuvarande slag. En annan invändning är att byggandet alltmer söker centrala lägen vilket med automatik ger fler överklagande och därmed längre hanteringstider. Den demokratiska processen är viktig. Däremot kan invändningar riktas på överklagandeprocessen som skulle kunna effektiviseras utan att tappa kvalitét. Där borde en översyn klarlägga om proceduren är en flaskhals utan värden eller hur förfarandet borde gå till. 4.2.3Kommunen som aktör på bostadsmarknaden I flertalet kommuner är allmännyttan dominerande ägare till bostäderna. ligger bostäderna placerade i ett eller flera aktiebolag med affärsmål som uppsatts av ägaren, det vill säga. Flertalet bostäder har tillkommit inom det så kallade miljonprogrammet då man byggde till den efterfrågan som fanns då. Kommuner med sviktande befolkningsunderlag har och fram till fått en allt större vakansgrad och därmed ökade kostnader för tomma bostäder. Detta är ett problem som kommunerna tillsammans med regeringen håller på att söka lösningar till. Några nyinvesteringar av annan aktör synes vara varken lönsam eller möjlig. Även i kommuner med efterfrågan på bostäder (oftast i bättre lägen) kan en konkurrenssituation uppstå. De kommunala intressen att minska vakansgraden och en ny aktörs intressen att investera i ny produktion kan skapa konflikter och svårigheter vid upprättelse av plan. Den omvända situationen kan också uppstå. Det kommunala bostadsbolaget vill bygga till sitt bestånd. Man går ut på anbud och får in ett antal (oftast tre eller fyra) rikstäckande byggföretags samt några mindre regionala eller lokala företags anbud. De mindre företagen tackar nej under hänvisning till ansträngt läge. Anbuden ligger med måttlig spridning cirka 30 -över vad som skulle kunna anses vara normal nivå. Trots intensiva försök kan priser inte pressas och i några fall avbryts upphandlingen och bygget inställes. Marken kan nu exploateras av annan aktör och med annat koncept. Händelserna som beskrivits är hämtade ur projekt i och . Det gemensamma nämnaren för händelserna är att både beställaren och Hur fungerar konkurrensen? anbudslämnaren är aktiva på bostadsmarknaden. En händelse som ser ut som en tanke! Med köpare av byggtjänster avses till en början slutliga köpare av entreprenader för ny- och ombyggnad, underhåll, reparationer eller förvaltningstjänster. Dessa kan delas in i olika beställargrupper. ·privata företag/organisationer Även entreprenörer köper byggtjänster av underentreprenörer för arbeten i egen regi med inriktning på egen förvaltning. En stor del av de köp som hänförs till en slutlig beställare är egentligen köp inom värdekedjan som beställaren inte själv gjort. Köpen avser totalentreprenörers eller generalentreprenörers köp av under- entreprenörer för en slutlig beställares räkning. Det är därför inte självklart att till exempel krav på offentliga köpare att beakta konkurrensförhållanden vid köp av byggtjänster även förs ner som krav på exempelvis vid totalentreprenörers köp av underentreprenörer. När byggherren som köpare definierar byggprojektet i de tidiga skedena ska kostnader och kvalitet fastställas och sedan förverkligas genom utnyttjandet av konkurrens. Här kan och bör byggherrar använda sina största möjligheter att påverka all kommande utformning och leverans av det byggande som beställts. Köparen/byggherren måste från början ha en klar bild av vad man vill åstadkomma. Ingen annan aktör i den kommande byggprocessen kan veta detta. Detta är den viktigaste uppgiften för köparen och kanske det tyngsta inslaget i köparens roll. Det är nämligen hela byggprojektets övergripande mål, som alla kommande detaljerade tekniska och ekonomiska krav ska underordna sig. Byggherren måste ge tydliga definitioner och ha krav på den färdiga byggnadens lösningar, prestanda och kostnader för att ge byggsektorns aktörer en möjlighet att samla sig och samverka för att leverera just denna produkt och ingen annan. Det är av stor vikt för kostnad och 130 Hur fungerar konkurrensen? kvalitet att byggnaden är rätt och tydligt definierad från början innan byggproduktion inleds. För att byggherren ska få rätt slutprodukt måste byggherren se till att upphandla de bästa leverantörerna av varor och tjänster, dvs köpa dem i kvalitets- och kostnadsmässig konkurrens. I annat fall minskar drastiskt möjligheterna att få den slutprodukt byggherren från början tänkt sig. Byggherren måste vara tydlig kring vilka tidsramar som gäller för färdigställandet av byggandet. Särskilt viktigt är att ge ordentligt med tid för planering. Detta avser både planering av detaljutformningen och produktionen. Om korta byggtider eftersträvas måste planeringstiden vara lång. Genom byggherrens tydliga definitioner av verksamhetens funktion och krav skapas en ram för konkurrensmässig upphandling av lämpliga leverantörer av material och tjänster. Genom att byggherren ger tidsutrymme för deras planering och samverkan kan rätt kvalitet och kostnad nås. Det medför att de effektivaste eller mest utvecklings- beredda leverantörerna samlas för att lösa byggherrens långsiktiga mål för verksamhet och lönsamhet och inte de som är mindre lämpliga, men kanske till och med lämnar de lägsta anbuden. i projektet är följande punkter avgörande, ur konkurrens- synpunkt, för slutproduktens kvaliteter och kostnader: ·Att man väljer lämplig entreprenad- och upphandlingsform beroende på marknadssituation och objekt. Och att projektet utformas särskilt för den avsedda entreprenadformen för att skapa bra konkurrensförhållanden. Till exempel så att även småföretag kan lämna anbud om entreprenaden delats upp i lämpliga delar. ·Att lämplig avtalsperiod ur konkurrenssynpunkt väljs. ·Upphandling och styrning av underentreprenörer (UE) och materialleverantörer och deras möjligheter att i direkt samverkan med övriga aktörer bidra till utformning och förändring av projektet. ·Hantering av byggfel samt reglering av tillkommande och avgående arbeten. Om ett byggprojektet ska kunna genomföras effektivt och till rätt kostnad är det viktigt att byggherren har en hög kompetens. Byggherren måste bland annat ha en god kunskap om konkurrensförhållandena på marknaden. När småföretag övergår till att bli byggherrar vid ny-, om- och tillbyggnader och vid underhållsarbeten eller större reparationer har de svårt att klara av uppgiften av egen kraft. De saknar oftast interna resurser och kompetens för detta. Den kompetens de behöver måste då köpas. Och det är oerhört svårt att köpa rätt kompetens. Hur fungerar konkurrensen? herrar har svårt att veta vilken kompetens som behövs och kan då inte heller värdera om det är rätt kompetens man fått i de konsulter och entreprenadföretag man anlitat. Dessutom känner man kanske inte ens till vilket ansvar enligt PBL man tar på sig som byggherre när man köper entreprenader. Detta ansvar kan man inte lägga över på någon annan. Fel i ärendehanteringen exempelvis att inte söka bygglov eller att kontroll- planer saknas, fel på tekniska egenskaper, att tillgänglighet inte uppfylls, att ventilationen är otillräcklig eller inte kontrollerad innan inflyttning, är byggherrens ansvar. Ingen annan parts. Sanktioner från som böter, krav på ombyggnad, i värsta fall rivning får byggherren betala. När man talar om att öka byggherrekompetensen genom att starta grundläggande byggherreutbildningar på högskolorna, att stärka den fortbildning för byggherrar som påbörjats av privata utbildningsföretag och att inleda forskning och projekt i samma ämne måste man ha klart för sig att dessa avancerade utbildningspaket i praktiken endast berör professionella byggherrar. De mindre byggherrarna saknar resurser för fortbildning för att kontinuerligt befästa, utveckla och använda sin nya byggherrekompetens i många och ständigt pågående projekt. Man bör nämna att det som regel är småföretag som är förvaltare av fastigheter. Större fastighetsägare har däremot en ständig roll som byggherre och utgör därför merparten av de som utvecklar sin byggherrekompetens genom utbildning och egen verksamhet. Som byggherrar inleder de kontinuerligt både ny-, om och tillbyggnader. Bland dessa återfinns statliga byggande aktörer som exempelvis , , och Akademiska Hus, privata fastighetsägare som Drott, och , näringslivet som , och . Majoriteten av fastighetsägarna är småföretag som gör åtgärder i sina hus med . De bygger också mycket sällan nyproduktion. De har ingen kontinuerlig verksamhet som köpare av entreprenader. Dessa byggherrar kan aldrig nå den nivå som krävs av en byggherre, utan de kommer alltid att stanna vid nivån att vara kunder till byggsektorn. Det är särskilt viktigt att deras ställning som kunder stödjas på olika sätt av regelverk och myndigheter. Detta understryker också betydelsen av byggsektorns anpassning till kund. Den vanligaste entreprenadformen vid upphandling av bostäder har traditionellt varit så kallad styrd (av byggherren) totalentreprenad och oftast till fast pris upphandlat genom selektivt upphandling. Men genom den ökande koncentrationen på marknaden har antalet anbudslämnare minskat vilket har höjt prisnivån på ett oroväckande sätt. 132 Hur fungerar konkurrensen? tid har anbudsnivån höjts ansträngningar gjorts på byggherresidan att komma ner till hanterbara priser. Detta har i vissa fall fått till följd att byggherren avstått från att bygga och därmed överlämnat möjligheten till annan aktör. De företag som står för merparten av anbud till byggherrar står att finna bland de fyra rikstäckande företagen. Tre av företagen konkurrerar också på bostadsmarknaden där de uppför bostäder som försäljs med bostadsrätt oftast till höga priser. Denna situation gör att byggherrar måste börja tänka i nya banor och kanske fundera på att välja andra entreprenadformer för att få fler anbudsgivare. De entreprenadformer som står till buds är i så fall främst delad entreprenad eller CM-entreprenad (construction management). Båda dessa formerna kräver större kompetens och erfarenhet hos byggherren eller hans ombud. Men mycket tyder på att man måste börja att välja entreprenadform efter den marknadssituation man befinner sig i för att upphålla konkurrensen och prispressen. 4.3.1.1Reglering av tillkommande- och avgående arbeten Tilläggsarbeten är vanligen mycket kostsamma för byggherren. Ett oklart formulerat underlag kan leda till fördyrande byggkostnader. En byggherre som inte vet vad han beställer kan drabbas av att företag kalkylerar med fördyrande tilläggsarbeten redan vid anbudsgivningen. Enligt AB92 och AF regleras hur kostnader ska viktas för tillkommande och avgående material i entreprenader. Dessa procentsatser är viktiga för kunden att observera, det är kunden som betalar dem. Det är också här som installatörer och entreprenörer kan tjäna pengar på brister i anbudsunderlaget. Därför förekommer det också att man letar fel i underlaget och håller koll på vilka tillkommande arbeten som kan bli aktuella. Om entreprenaden är upphandlad med priser på tillkommande- och avgående arbeten är dessa oftast olika värda. Tillkommande arbeten är alltid högre än motsvarande avgående. Någon logisk anledning finns inte. För att råda bot på detta bör byggherren redan i sin anbudsinfordran begära anbudskalkyl som ligger till grund anbudet innehållande alla materialer, arbetsmoment och transporter som ingår i åtagandet inklusive samtliga underentreprenörer. Då få man grepp på kostnader för enskilda moment och kan lättare avtala hur en reglering kan prissättas. En korrekt reglering av till- och avgående arbeten kräver ett partsförhållande. Det är uppenbart att förutsättningar inte är de bästa Hur fungerar konkurrensen? när beställare och entreprenör representerar samma företag. Resultatet av en sådan förhandling torde inte alltid komma slutkunden till godo. Det anses ibland att den svenska upphandlingslagen skulle lägga hinder i vägen för utveckling av nya upphandlingsförfaranden och för nya samverkansformer mellan byggherre och entreprenör. Detta torde knappast vara fallet så länge som förfarandena innefattar ett tillfredsställande inslag av konkurrens. Ett sätt att uppnå konkurrens är att använda förfarandet med förhandlad upphandling för projekt som löper under . Några bestämmelser om hur kontrakt får omfatta finns inte i . Tidsperioder förekommer i (2:3 och 5:7). Ingenting torde hindra att ingår i avtalad period, så länge som villkoren tillkännages för alla leverantörer vid upphandlingen. Den svenska lagen ett försök att i komprimerad och redigerad form återge direktivens texter, men det är i sista hand EG:s upphandlingsdirektiv som gäller. Lagen tolkas ofta så, att det som inte finns med i lagen skulle vara förbjudet medan det i själva verket närmast torde förhålla sig tvärtom, det som inte upptas i inte är reglerat och kan genomföras om inte annan lagstiftning hindrar. Ramavtal utgör en bas för fortsatta kontakter med ett begränsat antal anbudsgivare. Ramavtal förekommer i vid upphandling av såväl varor som byggentreprenader och tjänster. Ett använd- ningsområde är konsulttjänster och byggnadsarbeten för mindre reparations- och ombyggnadsarbeten, där kostnaden för att ta fram ett förfrågningsunderlag närmar sig kostnaden för utförandet. Ramavtalen omfattar då bland annat timpriser för personal och procentpålägg på inköpspriset för material och underentreprenader. Så länge som dessa upphandlas i full konkurrens torde upphandlingsreglerna inte lägga några hinder i vägen. Långa avtalsperioder förekommer inom partnerskap. Partnerskap innebär att två eller flera företag eller myndigheter samarbetar för att höja effektiviteten. Man kommer överens om gemensamma mål, utformar ett sätt att lösa konflikter och går in för ständig förbättring. Syftet är att därigenom få bättre projektering, kortare projekttider och bättre ekonomiskt utfall för alla medverkande. EG:s upphand- lingsdirektiv kräver öppenhet och lika behandling samt fri konkurrens. Om partnering skall tillämpas i den offentliga sektorn är det nödvändigt att dessa krav tillgodoses. Så länge som anbud infordrats genom något av de förfaranden som direktiven och anvisar, är partnerskap förenligt med gällande upphandlingsregler. 134 Hur fungerar konkurrensen? Långa avtalsperioder kan medföra en risk för att företag som inte anlitas får svårt att överleva mellan upphandlingarna och att nyetableringar motverkas. måste avtalsperioden vara tillräckligt långa för att företag skall våga ta affärsrisker och investera i utrustning och anläggningar som är nödvändiga för att bedriva verksamheten. Utländska aktörer skulle kanske i större utsträckning etablera sig på den svenska marknaden, om avtalsperioderna var något kortare än vad som är fallet . Vid en kartläggning av ett stort antal kommuners upphandling av byggentreprenader , har det visat sig lönsamt för kommuner att lämna möjlighet till delanbud.25 Delanbud ökar möjligheterna för lokala och specialiserade företag att delta i upphandlingarna. Att många småföretag hade anlitats som leverantör i undersökningen visar att många mindre och lokala företag kan lämna konkurrenskraftiga anbud om de ges möjlighet att delta vid upphandlingar. Konkurrensen vid byggverksamhet sker oftast på lokala marknader, speciellt vid små och medelstora projekt. Enstaka projekt kan ibland vara avgörande för konkurrensen på en lokal marknad. För stora husbyggnadsprojekt samt väg- och anläggningsprojekt är marknaden ett större område. Endast för mycket stora projekt kan hela sägas utgöra en marknad. Antalet medelstora företag har minskat genom konkurser och förvärv av större företag. har lättare att dra ner verksamheten i en konjunkturnedgång för att överleva. Genom att medelstora företag försvinner, minskar antalet potentiella konkurrenter till de stora företagen. Det blir alltså mindre konkurrens om större projekt när byggandet åter ökar. De medelstora företag är mycket viktiga för konkurrensen på regionala byggmarknader och lite större projekt. Figur 4.1 visas hur antalet medelstora företag har minskat . 25 , Kommuners upphandling av bygg- och anläggningstjänster (1999:6) Hur fungerar konkurrensen? Figur 4.1: Koncentrationsökning på byggentreprenadmarknaden Omsättningi mdr 1989 och 1998 (löpande priser) De rikstäckande byggföretagen, , och , har verksamhet på flertalet lokala marknader och möter där konkurrens från små och medelstora, lokalt förankrade företag, åtminstone vad gäller små och medelstora byggprojekt. För stora eller komplicerade byggprojekt har stora rikstäckande företag konkurrensfördelar mot mindre, lokalt förankrade företag dels vad gäller tillgång till arbetskraft, dels beträffande erfarenhet, tekniska resurser och byggledningsresurser. De har en bredare verksamhetsinriktning och stora centrala resurser. Bland annat inköpsresurser som kan utnyttjas för att pressa priserna från materialleverantörerna. De har därför möjlighet att genomföra alla sorters byggprojekt och större möjligheter att ställa om sina produktionsresurser efter marknadens efterfrågan. 136 Hur fungerar konkurrensen?