sou · GOB374 · 2001-01-01 00:00:00 — När rekryteringen får en sådan omfattning att den normala verksamheten riskerar att påverkas bör emellertid en arbetsgivare ges möjlighet att delta i planeringsprocessen. Det är givetvis dessutom en stor tillgång för den rekryterande myndigheten om de svenska arbetsgivarna visar ett aktivt intresse i processen. De internationella och regionala organisationerna genomgår ett omfattande förändringsarbete för att bättre svara mot behoven av krishanteringskapacitet. Längst har arbetet gått inom EU och . Vid i har en särskild arbetsgrupp utarbetat ett förslag för att förbättra organisationens och medlemsländernas förmåga att genomföra snabba insatser i krisområden. Utformningen av snabbinsatsförmåga kommer till stor del att bygga på en samordning av nationella databaser 34 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i och organisationens egna register. Organisationen föreslog därutöver ett system där medlemsländerna ställer materiel och logistikresurser till förfogande – s.k. nationella moduler. Förslaget är intressant och kan innebära stora förbättringar i snabbinsats- förmåga. Systemet ökar kraven på medlemsländernas egna samordning och planeringsförmåga. Inom EU pågår ett intensivt arbete för att öka unionens förmåga att medverka i den internationella krishanteringen såväl på det militära fredsfrämjande området som på den civila sidan. har varit pådrivande i arbetet att etablera en civil krishanteringsförmåga i EU. Utvecklingen ställer också krav på medlemsländerna att förenkla kon- takterna mellan de olika nationella funktionerna och de internationella organen. Det finns ett tydligt behov av att etablera mera samordnade funktioner i respektive medlemsland. FN:s generalsekreterare har beställt en översyn av FN:s fredsfrämjande verksamhet. Rapporten med rekommendationer väntas föreligga . Det bör påpekas att rekryterings- och anställningsmönstren i de olika internationella insatserna skiljer sig åt beroende på vilken organi- sation som har huvudmannaskapet och ibland även från insats till insats. FN har traditionellt bett medlemsländerna ställa upp med kon- tingenter av väpnade förband, militära observatörer och civilpoliser. För dessa kontingenter har utgått ersättning från världsorganisationen till medlemsländerna. Varje land har emellertid haft ansvar för urvalet av personal. Med undantag för principen om återbetalning tillämpas ett liknande system i de Nato-ledda militära fredsfrämjande insatserna. För annan civil personal gäller inom FN att respektive personer anställs direkt av organisationen utan att medlemsländerna är direkt inblandade. Detta har emellertid visat sig vara ett svårhanterligt system i de stora civila insatser som FN har tagit ansvar för . Den beställda översynen kan komma att beröra dessa svårigheter. Aktivt stöd från medlemsländerna vad avser rekrytering och uttagning av personal kan vara ett sätt att angripa problemen. Den övervägande delen av personalen i missioner ställs gratis till förfogande av medlemsländerna. Medlemsländerna inkommer till med förslag på kandidater men det slutliga godkännandet ligger hos organisationen. Därefter anställs de antagna kandidaterna av respektive medlemsland. För internationella åtaganden gäller i allmänhet andra förutsättningar. Beställande organisation är oftast något humani- tärt FN-organ. Systemet påminner mest om ett internationellt upphand- Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 35 lingsförfarande där det är tjänster och inte några enskilda personer som efterfrågas. Många av de civila experter som varit verk- samma i konfliktområden har uttryckt önskemål om bättre stöd från . Önskemålen innehåller en hel rad komponenter som betonas med skiftande styrka av olika individer: hjälp med avtals- och försäk- ringsfrågor, utbildning, bistånd vid sjukdom och olycksfall, kontakt med familj och anhöriga i , uppföljning/debriefing efter hem- komsten m.m. Att helt enkelt känna att någon tänker på en och att veta att det alltid finns någon att ringa till är ett viktigt, men ibland outtalat, önskemål. Sådana känslor och önskemål är givetvis naturliga och berättigade i de utsatta situationer som de civila experterna ofta befin- ner sig i. Den kategori som kanske mest upplever behov av stöd är de svenskar som anställts på korttidsuppdrag av FN i konfliktområden som Kosovo eller . Dessa svenskar, som ofta gör ett heroiskt arbete under svåra omständigheter, saknar naturliga kanaler för praktiskt och känslomässigt stöd. Ingen organisation i har något arbetsgivaransvar för dem som de är främlingar i FN- systemet, som dessutom ofta upplevs som stelbent, byråkratiskt och okänsligt. 2.2Överväganden, argument och motiv Utgångspunkten för utredningens förslag har varit att åstadkomma största möjliga samordning av den svenska rekryteringen inför de internationella insatserna på det konfliktförebyggande och konflikt- hanterande området. Samhällets stöd till personalen har därvid varit ett angeläget ämne för utredningen. Utredningen har övervägt möjligheten av att etablera en enda gemensam rekryterings-, utbildnings- och stödfunktion för all personal – civil och militär – i denna form av verksamhet. Det finns emellertid faktorer som gör en sådan lösning svår att hantera. Det största hindret utgörs av att den svenska grundlagen reglerar användningen av svensk väpnad trupp utomlands och förutsätter godkännande eller av stiftad lag som grund för utsändandet. Några liknande begränsningar finns inte på det civila området. Detta talar för att den rent militära verksamheten även i fortsättningen organisatoriskt bedrivs åtskild från de civila aktiviteterna. Försvarsmakten bör således behålla ansvaret för den militära utlandsstyrkan. Andra former av samverkan förblir emellertid både möjliga och önskvärda. Exempel på sådan samverkan är geografisk samlokalisering 36 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i av rekryteringsfunktioner samt delade stöd- och utbildningsmekanis- mer. har det i funnits en tradition att rekrytera och utbilda militär och civil personal tillsammans. Verksamheten på är ett exempel på detta. Denna tradition är värd att bevara och förstärka, om än i nya organisatoriska former. Går det då att slå samman de civila rekryteringsfunktionerna till en organisatorisk enhet? Utredningen har studerat denna möjlighet och kommit fram till att det finns vissa förutsättningar för att etablera en gemensam organisatorisk utlandsplattform för rekryterings-, utbild- nings- och stödverksamhet som bedrivs av Sida, Rikspolissty- relsen och . Inte heller på detta område är emel- lertid slutsatserna självklara. Den speciella karaktär som större delen av snabbinsatser har, och myndighetens särskilda arran- gemang med räddningsskolornas operativa funktioner på området, krä- ver särskild omtanke vid en integration av den internationella verksamheten med de andra berörda myndigheterna. Det kan därför finnas skäl att betrakta internationella snabbinsatser vid naturkatastro- fer och olyckor på ett annat sätt än de mer långsiktiga och integrerade uppdrag som hör samman med konfliktföreb yggande och konflikthan- terande verksamhet. Mycket talar dock för att i fram- tiden kommer att utnyttjas för mera långsiktigt logistikstöd för aktörer i konfliktområden. Verket är redan engagerat i sådant arbete i Kosovo. Planering, utbildning och utrustning för denna typ av uppdrag kan med fördel samordnas med den verksamhet som bedrivs av de andra myn- digheterna. På dessa områden skulle man kunna uppnå synergieffekter och samordningsfördelar. Även beträffande utlandsverksamhet har det framförts argument för att funktionen även fortsättningsvis bör hanteras av den egna myndigheten. Det tyngst vägande skälet är att polisens internationella engagemang i konfliktförebyggande och konflikthante- rande verksamhet nu nått en sådan omfattning – både i absoluta tal och som andel av den totala svenska poliskåren – att det är rimligt att den ingår som en integrerad del av myndighetens normala verksamhet. I de konkreta förslagen som här följer utgår således utredningen från att polisens utlandsverksamhet och större delen av internationella katastrofverksamhet organisatoriskt kommer att hante- ras av respektive myndighet men att dessa funktioner i huvudsak sam- lokaliseras tillsammans med de andra aktörernas motsvarande aktivi- teter. får utvecklingen och behoven avgöra hur samordningen kan vidareutvecklas. När det gäller Sida kan konstateras att rekryteringen för de interna- uppdrag som direkt berörs i utredningen, endast utgör en del av Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 37 för inter- nationellt utvecklingssamarbete (RIU) hanterar en rad program som har olika syften och målgrupper. Sida har i sin strategiska plan framhävt verkets internationaliseringsroll vad gäller att öka antalet aktörer i med kompetens för utvecklingssamarbete. Sida arbetar para- llellt med breda internationaliseringsprogram riktade mot universitet och högskolor och med individprogram såsom Junior Professional Officers (JPO), yngre konsultprogram, praktikanter m. fl. Sett på något finns det en trend inom Sida att välja sam- arbetspartners utanför verket för det operativa biståndsarbetet och i stället renodla rollerna som finansiär och övergripande planeringsorgan på biståndsområdet. I vissa avseenden har därför den rekrytering som är knuten till internationella operativa insatser blivit något av en främ- mande fågel bland Sidas övriga aktiviteter. Det finns därför, enligt utredningens uppfattning, inga starka skäl för att behålla rekryteringen till konfliktföreb yggande och konflikthanterande insatser, inklusive valövervakning, inom biståndsmyndigheten. Genom att omorganisera denna verksamhet och slå samman funktionerna med den rekrytering för civila insatser som fortfarande finns kvar inom , skulle grunden för en integrerad civil rekryteringsmyndighet kunna läggas. Sidas roll skulle därmed i fortsättningen omvandlas till aktivt sökande efter kandidater inom det egna kompetensområdet, dvs. personer med erfarenhet från biståndsverksamhet. Ett antal enskilda organisationer är starkt engagerade i frågor med anknytning till konfliktföreb yggande och konflikthantering. Detta engagemang är en tillgång och en styrka i de totala nationella ansträng- ningarna på området. De statliga strukturerna bör därför utformas på ett sätt som möjliggör goda kontakter och nära samarbete med de enskilda organisationer som så önskar. Alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, bör samlokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett nationellt svenskt fredscentrum. Detta innebär att åtminstone vissa delar av och Räddnings- verkets rekryterings- och stödfunktioner bör förläggas på samma plats som Försvarsmaktens centrum för internationell utbild- 38 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i ningsverksamhet (). Även andra institutioner kan ha intresse av att etablera sambandsfunktioner vid fredscentret. Sidas nuvarande rekryteringsverksamhet för internationella upp- drag och den rekryteringsverksamhet som bedrivs av För- svarsmakten för huvudsakligen civila ändamål omorganiseras i form av en ny myndighet som förläggs vid fredscentret. Den föreslagna myndigheten administrerar en gemensam platt- form för svenska civila insatser i kris- och konfliktområden, inklusive konfliktförebyggande insatser. Den nya gemensamma plattformen föreslås få arbetsnamnet: civila utlands- verksamhet. Personal som ställer till FN:s, eller EU:s förfogande, och som inte redan är anställda av Försvars- maktens eller internationella styrkor, eller i snabbinsatsstyrkor, anställs i denna verksam- het/styrka. Myndigheten bör samarbeta med de akademiska institutioner och enskilda organisationer som är engagerade i internationella freds- och konfliktfrågor. Nätverk som SWEDEHUM bör knytas till fredscentret. Samordning över myndighetsgränserna har traditionellt visat sig vara ett problem. I flera av de samtal utredningen fört med berörda intres- senter har framförts uppfattningen att sådana problem sannolikt skulle minska om en ny, relativt liten, myndighet upprättades. En sådan myn- dighet skulle inte uppfattas som ett hot mot de andra etablerade myndigheterna. En ny myndighet med ett klart och entydigt mandat skulle också skapa förutsättningar för ett mer verkningsfullt och kostnadseffektivt förberedelsearbete inför de internationella insatserna. Myndigheten skulle på ett påtagligt sätt kunna bidra till kraftsamling kring verksam- heten, utveckla förmågan till gränsöverskridande samarbete i statsförvaltningen och göra till ett föregångsland på området. Den nya myndigheten föreslås också administrera den gemensamma utbildning som är påkallad inför de internationella insatserna. Sär- skild uppmärksamhet skall ägnas åt den integrerade och gränsöver- skridande utbildningen och övningsverksamheten. Se betänkandet: Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29) Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 39 Den nya myndigheten föreslås få en styrelse som omfattar repre- sentanter för andra berörda myndigheter, akademiska institutioner och enskilda organisationer m.fl. Organisatoriskt bör myndigheten ligga under . En samlokalisering medför betydande synergieffekter i den operativa verksamheten. Stora delar av logistiken och annat stöd borde kunna samordnas, alltifrån etablerandet av ett gemensamt operationsrum till delade resurser för utbildning, debriefingar och annat stöd under upp- draget och efter hemkomsten. En effekt av denna samordning är att de skiftande villkor och regelsystem som de olika myndigheterna tillämpar för svenskar i internationell tjänst görs mera enhetliga. Det var också ett entydigt förslag från det nätverk som diskuterat vill- kor för korttidsanställda i internationell tjänst (se bilaga 3). Vad gäller stödfunktionerna bör verksamheten utformas så att även svenskar som är direkt anställda av FN på korttidsuppdrag i vissa fall kan få hjälp. Ett nationellt fredscentrum av detta slag blir den naturliga kontakt- ytan gentemot de rekryteringsfunktioner som redan finns eller som håller på att byggas upp inom de internationella och regionala organi- sationerna. Till uppgifterna bör t.ex. höra att utgöra en förmedlande länk mellan de svenska och internationella aktörernas databaser. Det bör uppmärksammas att behovet av att förlägga den nämnda verksamheten under ett gemensamt tak kommer att få konsekvenser för flera av de berörda myndigheternas nuvarande planer. Planerna på att flytta till bör därvid ses över i ljuset av de behov som uppstår vid en samordning med de civila funktionerna. Kostnaderna för förslagets genomförande skall huvudsakligen rymmas genom omfördelning av befintliga medel (se kapitel 4). Samordningen inom i frågor som rör internationell krishantering bör förstärkas. Det är viktigt att de åtaganden som gör gentemot internationella och regionala organisationer har en direkt koppling till de institutioner som har ansvar för de nationella förberedelserna. De existerande samordningsfunktionerna såsom Berednings- gruppen för fredsfrämjande insatser (BFF-gruppen) och andra integrerade samordningsorgan bör intensifiera sin verksamhet. Utredningen föreslår därutöver att det inom upprättas ett sekretariat med en chefsfunktion som har ett över- gripande samordningsansvar för krishanteringsfrågor, inklusive stödet till insatser. 40 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i Chefsfunktionen kan antingen knytas till utrikesrådet för politiska frå- gor eller till någon av de enheter som sysslar med internationella krishanteringsfrågor, i första hand enheten för global säkerhet (UD-GS) eller till enheten för europeisk säkerhetspolitik (UD-EP). Inom funktionen bör också ligga styrmekanismerna för den rekryteringsmyn- dighet som föreslagits ovan. Den verksamhet som bedrivs vid sekretariat för internationell rekrytering (UD-P-SIR) föreslås flyttas till det nya sekretariatet. är rekryteringen till andra internationella tjänster, såsom stöd till svenskar som önskar tjänstgöra vid de internationella organi- sationernas högkvarter, integrerad med rekryteringen till krishante- ringsinsatser både i (UD-P-SIR) och i Sida (PEO- RIU). Om de förändringar som skisserats ovan kommer till stånd, påverkas således även denna typ av rekrytering. Även om flera alterna- tiv är möjliga skulle enligt utredningens uppfattning den bästa lös- ningen vara att låta så mycket som möjligt av Sida:s internationella rekrytering av enskilda ingå i den föreslagna myndigheten. Dels skulle de nuvarande synergieffekterna bestå, dels skulle man förhindra oklar- het om var rekryteringen till en del gråzonstjänster skulle ligga. I huvudförslaget föreslås i första hand att den nya rekryterings- och utbildningsinstitutionen får status av en separat myndighet. Bakom denna rekommendation ligger flera överväganden som har redovisats ovan. Under utredningens gång har det emellertid i referensgruppen och i andra kontakter på sina håll redovisats tveksamhet inför skapandet av en ny myndighet. som det råder stor enighet om att det finns behov av ett större mått av samordning och samarbete har argumenten mot ett sådant arrangemang varit att ännu en myndighet skulle riskera att komplicera samarbetet mellan de redan aktiva myndigheterna. Utredningen vill därför lyfta fram ett alternativ. Det har framförts argument för att Sida, som har rekry- teringsansvar, borde administrera den integrerade och samordnade civila verksamheten. För att ändå kunna skapa ett gemensamt svenskt Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 41 fredscentrum och uppnå några av de synergieffekter som blir en följd av huvudförslaget föreslår utredningen att Sida:s rekryteringsverksam- het i så fall flyttas från huvudkontoret och samlokaliseras med de övriga myndigheternas internationella verksamhet i det föreslagna fredscentret. Grundtanken i huvudförslaget att all rekrytering och andra stödfunktioner skall samlas på samma plats uppfylls därmed även med denna lösning. Förslaget förutsätter att Sida:s kapacitet på området för- stärks. Sida:s instruktion bör ses över om detta alternativ väljs. Det går dessvärre inte att kombinera detta med huvudalternativets förslag om en särskild styrelse med representation från bl.a. enskilda organisatio- ner. 3Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet 3.1De internationella aktörerna och miljön de verkar i 3.1.1Förenta nationerna (FN) () intar en speciell ställning när det gäller inter- nationella fredsfrämjande insatser. FN har särskilda förutsättningar för att medverka till lösningar av konflikter där såväl politiska, ekonomiska som sociala aspekter vägs in. Detta till följd av organisationens breda verksamhet (fred och säkerhet, nedrustning, demokrati och mänskliga rättigheter, ekonomiska och sociala frågor, humanitärt arbete samt miljöfrågor) och höga medlemstal (188 av totalt 192 stater). När FN bildades var det främst militära konflikter mellan stater som hotade fred och säkerhet. har fred och säkerhet fått en allt vidare betydelse genom att inbördeskrig, och etniska och religiösa konflikter inom stater har blivit ett allt vanligare och växande problem. De faror som hotar internationell fred och säkerhet mer än militära kon- flikter är miljökatastrofer, fattigdom, befolkningstryck, hunger, sjuk- domar, kränkningar av de mänskliga rättigheterna, kriminalitet och terrorism. FN:s ansvar för att upprätthålla internationell fred och säkerhet vilar i första hand på säkerhetsrådet . Enligt kapitel V, artikel 24 har medlemsländerna överlåtit detta ansvar på säkerhetsrådet. består av de fem ständiga medlemmarna , , , och samt ytterligare tio med- lemsländer som utses av i taget. Sve- rige har suttit med i säkerhetsrådet , senast – 98. För beslut i säkerhetsrådet krävs det att nio av femton medlemmar 44 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. röstar för ett förslag. De fem permanenta medlemmarna har dessutom vetorätt. stödjer sina beslut på . Konflikter mellan stater ska i första hand lösas med fredliga medel enligt stadgans kapitel VI. Om en konflikt anses så allvarlig att den är ett direkt hot eller brott mot världsfreden kan säkerhetsrådet ta till tvångsåtgärder eller upprätta fredsbevarande FN-styrkor enligt stadgans kapitel VII. Generalsekrete- raren kan också själv eller på uppdrag av säkerhetsrådet eller general- församlingen gå in som neutral part i en tvist. Det handlar då om att erbjuda de tvistande parterna en plats och ett tillfälle att mötas eller direkta medlingsförsök. Sedan mellan och har generalsekreterarens roll som medlare ökat betyd- ligt. Ofta har också välkända politiker eller statsmän fått medlarupp- drag av FN. Förutom de fredsbevarande styrkorna kan FN sätta in olika typer av tvångsmedel, sanktioner eller militära medel för att säkerställa fred och säkerhet. kan besluta om tvingande åtgärder enligt stadgans kapitel VII om en situation anses hota internationell fred och säkerhet. Sanktioner i form av t.ex. vapenexport eller ekonomiska sanktioner kan tas till som åtgärd i ett första skede i en konfliktsitua- tion. beslöt exempelvis 1991 om vapenembargo mot de stridande parterna i f.d. . Sanktioner har använts flitigt av säkerhetsrådet . Militära tvångsmedel kan också direkt tillgripas av FN men detta har varit mindre vanligt. I stället har i vissa fall givit mandat åt andra regionala organisationer såsom Nato i f.d. eller till stormakter som att använda militära tvångsmedel. De legala grunderna för säkerhetsrådets agerande beskrivs närmare i avsnitt 3.2.1. FN:s fredsbevarande operationer har traditionellt huvudsakligen bemannats av militär personal som ställts till förfogande av medlems- staterna. Civilpoliskontingenter har emellertid ingått i fredsbevarande operationer. Man skiljer mellan militära observatörs- styrkor och fredsbevarande styrkor. De militära observatörerna består av mindre grupper obeväpnade officerare som har till uppgift att övervaka och rapportera om händel- seutvecklingen i ett konfliktområde. Den första större militära obser- SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. vatörsgrupp som kan räknas som FN:s första fredsbevarande operation inleddes i (). Den pågår fortfarande. Fredsbevarande styrkor är betydligt större än de militära observa- törsgrupperna och har dessutom en mer aktiv roll i övervakandet av vapenvilor och frontlinjer mellan stridande parter. har de fredsbevarande styrkorna haft som främsta uppgift att övervaka en vapenvila och förhindra nya oroligheter. Exempel på traditionella fredsbevarande styrkor är UNFICYP på och UNIFIL i som tillsattes 1964 respektive 1978 och som alltjämt pågår. Med det slut och den påföljande ökningen av interna konflikter ändrades förutsättningarna för FN:s fredsfrämjande inrikt- ning. Genom att nya civila komponenter blev vanliga i de fredsfrämjande operationerna ökade först FN:s verksamhet explosions- artat. Nya uppgifter såsom valövervakning, utvidgad polisverksamhet, försörjning av livsmedel, mediciner och andra förnödenheter samt politiska och diplomatiska åtgärder lades till de traditionella militära uppgifterna. Även samhällsb yggande aktiviteter och civil administra- tion kom att bli uppgifter för FN. Erfarenheterna från operationerna i , och f.d. Jugosla- vien visade dock på de svårigheter som världsorganisationen mötte i väpnade konflikter där parternas samtycke till insatserna saknades. Riskerna ökade och insatserna blev mer komplicerade. De problem som de FN-ledda insatserna drabbades av i flera av dessa länder bidrog till att medlemsländerna sökte nya sätt att hantera konflikterna genom bl.a. mera robusta fredsfrämjande och fredsframtvingande åtgärder. I detta sammanhang fick militäralliansen nya militära fredsfrämjande uppgifter. utvecklades organisationen för säkerhet och samarbete i () till att bli ett verktyg för den icke-militära konfliktföre- byggande och konflikthanterande verksamheten i .