sou · GOB351d2 · 2001-01-01 00:00:00 — publicerade rapporten utan eget ställningstagande till förslagen, i syfte att få till stånd en bred debatt, i första hand bland parterna på arbetsmarknaden. Som grund för sina översiktliga förslag presenterade expertgruppen en framtidsvision av utbildning och livslångt lärande och en översikt av det nuvarande kunskapsläget beträffande effekter, hinder och möjligheter när det gäl- ler utbildning och lärande. Expertgruppen tar i sitt betänkande även upp frågan om utbild- ningskonton. Efter sin genomgång av det nuvarande kunskapsläget i arbetslivet i och internationellt, konstaterar gruppen att en av de ansatser som skymtar fram i olika avtal, förslag och initiativ är att avsätta pengar till individuella utbildningskonton för kompetens- utveckling. Gruppen konstaterar i sammanhanget att behovet av statliga insatser till stöd för kompetensutveckling i arbetslivet bland annat diskuteras när det gäller just finansiering av sparande på individuella utbildnings- konton, t.ex. genom statliga bidrag i form av en skatterabatt under spa- randeperioden. Expertgruppen påpekar vidare att frågan om statens ansvar också har kommit upp i en mer speciell mening i anslutning till olika förslag till individuella utbildningskonton/kompetensförsäkringar. Här har frågan aktualiserats om ett statligt ansvar för vissa försäk- ringsinslag. Gruppen framhåller i detta sammanhang följande: I för- slag till kompetensförsäkring (1995 och 1996) krävs inget statligt engagemang i själva försäkringen eftersom den enbart täcker risken för dödsfall, sjukdom och invaliditet – aspekter som försäkringsbolag nor- malt hanterar. I andra förslag t.ex. Fölster (1994) finns stora och svåra försäkringsinslag. Att kunna försäkra avkastningen på utbildnings- investeringar kan vara särskilt viktigt för mindre studievana grupper. Om försäkringen kombineras med en lånemöjlighet skulle ett dylikt försäkringsbehov bli ännu mer angeläget. Dessa försäkringsinslag kan dock kräva ett visst statligt engagemang i hanteringen. Motargumentet när det gäller statligt stöd till individuella utbild- ningskonton är främst av fördelningskaraktär – höginkomsttagare skulle ha bättre råd att göra avsättningar än låginkomsttagare. Denna fördelningsproblematik bör inte överdrivas men kan dess- utom hanteras på olika vis: staten kan gå in med en grundplåt på individuella utbildningskon- ton, skatterabatten förknippad med utbildningskonton kan begränsas uppåt, statligt garanterade försäkringsinslag kan göra sparandet på utbild- ningskonton mindre osäkert och därmed mer intressant även för grupper med mindre studievana och större riskaversion, facken kan engageras i att organisera sparandet på utbildningskon- ton/kompetensförsäkringar liksom de arbetat med arbetslöshetsför- säkringar. Ett annat argument mot utbildningskonton är att det kan ta att bygga upp ett sparande, att effekterna på utbildningsinvesteringarna under ett övergångsskede skjuts och att systemet för indi- viden inte leder till en kontinuerlig kompetensutveckling. Det finns dock möjligheter för staten att påverka även dessa aspekter. En statlig grundplåt kan snabba upp introduktionen av utbildningssparande. Sys- tem kan konstrueras som inkluderar lånemöjligheter med säkerhet i exempelvis pensionerna. Med flexiblare utbildningssystem uppbyggda på moduler, deltidsstudier och distansstudier kan ett kontinuerligt lärande bli möjligt till låg kostnad. Expertgruppen bedömer mot denna bakgrund att kontoidén är utvecklingsbar. med bättre ekonomisk tillväxt skulle utbildningskonton i kunna utvecklas till att ta hand om delar av produktivitetsökningarna på motsvarande sätt som diskuterats i . I avsnitt 4 av betänkandet för expertgruppen fram ett antal typer av åtgärder, av vilka några avser individuella utbildningskonton, till dis- På central nivå kan staten ge skattekredit för sparande på indi- viduella utbildningskonton . När det gäller decent- raliserade nivåer – sektorer/branscher/arbetsplatser – framhålls att med det lagda förslaget om individuellt utbildningskonto sker ingen sam- manblandning av individens och företagets pengar. Företagen och indi- viderna kan ha olika intressen och det kan skapa onödiga konflikter att blanda ihop deras sparande. Följande aspekter beträffande det indivi- duella utbildningskontot måste dock enligt expertgruppen närmare pre- ciseras: frivillighet eller obligatoriskt/avtalsmässigt bestämt sparande på utbildningskontot, eventuell statlig grundplåt till utbildningskonton, eventuellt inbyggda låne- och försäkringsmöjligheter för kompe- tensförsäkringar, eventuella möjligheter för arbetsgivare att komplettera sparandet på de individuella utbildningskontona, möjligheter att kombinera användningen av tillgångar på indivi- duella utbildningskonton med a-kassa, utbildningsbidrag och studie- stöd. När systemet med utbildningskonton/försäkringar kommit igång skulle då studiemedel enbart vara till för ungdomsutbild- ning i högskolan? terminsavgifter eller inte för dem som studerar i högskolan med hjälp av individuella utbildningskonton. Kursavgifter för individer som finansierar sina studier med utbildningskonton skulle i sin tur kräva att om t.ex. högskolan och komvux tar emot både dem och vanliga ungdomsstuderande, måste det finnas klara gränsdragningar såsom det finns mellan reguljär utbildning och upp- dragsutbildning. 2.5Statskontorets rapport grepp om bidragen Förvaltningspolitiska kommissionen uppdrog åt Statskontoret att genomföra en sektorsövergripande studie av de stora transfereringssystemen till hushåll inom Social-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens områden. Det övergripande syftet skulle vara att redovisa och jämföra olika organisationsalternativ inom administrationen av hushållstransfereringar för att belysa eventuella problem med den sektorsvisa organiseringen. Statskontorets uppdrag publicerades i rapporten grepp om bidragen (SOU 1996:180). I rapportens avsnitt 4.6 – Skiss till en ny struktur för hushållstransfereringar – diskuteras bland annat den fram- tida finansieringen på utbildningens område. Verket konstaterar här att finansieringen av mer eller mindre obli- gatoriska ungdomsstudier är ett gemensamt ansvar för indivi- den/familjen och samhället. Transfereringar till hushåll med ungdoms- studerande bör därför i stort sett ske på samma villkor som , dvs. barnbidrag på grundskolenivå och studiebidrag (motsvarande) under gymnasiestudier. Dessa transfereringar ingår som naturliga delar i ett statligt försörjningsstöd. När det gäller de obligatoriska ungdomsstu- dierna har samhället således ett särskilt ansvar som bör avspeglas i bidragsgivningen. Däremot är vuxenutbildningen – oavsett nivå – ett gemensamt ansvar för individen, samhället och arbetsgivarna framhåller Statskon- toret. För individen innebär en utbildningsinvestering ofta bättre löne- utveckling, mindre risk för arbetslöshet m.m., för samhället bättre till- växt, mindre arbetslöshet m.m. och för arbetsgivaren en mer kompetent och produktiv arbetskraft. Statskontoret betonar att det i ett samhälle med allt högre krav på kompetens och fortlöpande lärande är särskilt viktigt att individen sti- muleras att vidmakthålla, utveckla och anpassa sin kompetens till arbetslivets behov. Verket anser mot den bakgrunden att vuxenutbild- ning är ett område där den s.k. kontomodellen bör vara lämplig. Det handlar här, framhåller rapporten, till stor del om utjämning av utgifter och inkomster över individens livscykel. Konstruktionen gör det möj- ligt att ge individen största möjliga valfrihet i förening med eget eko- nomiskt ansvar. Om det ekonomiska ansvaret läggs uteslutande på individen eller arbetsgivaren finns det enligt verket stor risk för underinvestering i utbildning. Slutsatsen av detta är att det är samhällets roll att via olika åtaganden och incitament medverka till optimala investeringar i utbild- ning. I rapporten vidareutvecklas kontomodellen något ytterligare enligt följande: En tillämpning av kontomodellen på detta område innebär att utbildning för vuxna individer finansieras via ett utbildningskonto. Utbildningskontot är till större delen individuellt. Det fylls på via egenavgifter och arbets- givaravgifter på arbetsinkomster samt eventuella skattemedel motsvarande den subvention som samhället vill stå för. Uttag får sedan göras för god- kända studier. För exempelvis högskolestudier innebär detta att uttag från utbildningskontot ersätter såväl lån som bidrag. Kontot fylls sedan på med avgifterna. Förutom högre studier medges kontouttag även för konkret arbetslivsinriktad vuxenutbildning och vidareutbildning med undantag av sådan utbildning som är nödvändig för att utföra det arbete som arbetsgiva- ren ålägger och därför finansieras av denne. Det saldo som kan finnas på det individuella kontot vid pensionstillfäl- let tillförs premiereserven i det nya pensionssystemet. Eftersom individen förväntas lägga ner omsorg på att välja sådana utbildningar som ger avkast- ning – de betalas ju med egna kontomedel och överutnyttjande resulterar i sämre pension – kan förvaltningen minska och inriktas på service och råd- givning. 2.6Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas tjänst Förvaltningspolitiska kommissionen hade bland mycket annat i upp- drag att göra sektorsövergripande analyser av arbetsprocesser och verk- samheter som är gemensamma för olika delar av förvaltningen, t.ex. i samband med administrationen av olika transfereringssystem. I sammanfattningen av sitt betänkande (SOU 1997:57) konstaterar kommissionen att transfereringarna till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organisation är angelägen. Kommissionen hävdar att det föreligger misslyckanden av delvis förvaltningspolitisk art inom detta verksamhetsområde. Som exempel nämns bristande kontroll och samordning, delegering av beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Det framhålls att administratio- nen har försvårats av bland annat täta regeländringar. Statskontorets överväganden och förslag om en kontomodell för vuxenutbildningen refereras av kommissionen utan eget ställnings- tagande. Kommissionens landar i sina överväganden på transfereringsom- rådet i slutsatsen att det finns ett starkt och väl utrett behov av system- förändringar i fråga om såväl transfereringssystem som dess administ- ration. Kommissionen föreslår ett fortsatt reformarbete inriktat på ett mera sammanhållet transfereringssystem än det nuvarande. 2.7Arbetslivsdelegationens betänkande Individen och arbetslivet I betänkandet (SOU 1999:69) uttalar sig delegationen positivt om en modell med individuella utbildningskonton. Delegationen går däremot inte in på hur dessa skulle kunna vara utformade. 3 Några internationella utblickar Det kan vara av intresse att ta del av några andra länders modeller för individuell kompetensutveckling och vad internationella organisationer som och EU uttryckt i frågan. Begreppet livslångt lärande har bl.a. lanserats av . Organisatio- nen har i ett antal dokument understrukit vikten av att ge yrkesverk- samma möjlighet till kompetensutveckling. I rapporten ledge-Based Economy (, 1996) menar man att förändringar i teknologi, då särskilt informationsteknologin, medför behov av en politik som gör det möjligt att utveckla kunskaper och kompetens sär- skilt hos lågutbildad arbetskraft. I rapporten : , Lifelong Learning to Maintain Employability, (, 1997) understryker man vikten av att regeringarna vidtar åtgärder som gör livslångt lärande ekonomiskt möjligt. Även om konstaterar behovet av olika stöd för livslångt lärande, då främst från regeringarna, lämnar man inga konkreta förslag till hur detta skulle kunna etableras i praktiken. Inom EU diskuteras också frågan om livslångt lärande. I vitboken – Towards the (EU, 1995). På svenska Lära och lära ut – på väg mot kunskapssamhället (, 1996), har kommissionen satt upp fem mål för nationella åtgärder inom området: att främja tillägnandet av kunskaper, att närma skola och företag varandra, att bekämpa utslagningen, att ge färdigheter i tre gemenskapsspråk, att behandla materiella investeringar och investeringar i utbildning på ett likvärdigt sätt. Vid en expertkonferens om det sista temat, investeringar i utbildning, var enigheten stor om att investeringar i utbildning gavs hög prioritet. Fördelningen av den ekonomiska bördan faller på staten, arbetsgivaren och den enskilde. Den enskildes bidrag skulle i första hand vara tid medan övriga parters bidrag är olika ekonomiska incita- ment. Kommissionen har sedan följt upp vad som skett i medlemsländerna och erfarenheterna från detta har till vissa delar förts in i den nu gäl- lande femåriga åtgärdsprogrammet för utbildning, . Åtgärds- område 3, , syftar till att främja det livslånga lärandet som komplement till andra åtgärder inom ungdomsskolan och högskolan. Någon mer utöver detta vad gäller finansieringen av individuell kompetensutveckling finns inte f.n. har infört vad som närmast kan beskrivas som ett medbor- garkonto. Varje medborgare är enligt lag skyldig att avsätta av inkomsten till ett personligt konto. Avsättningen är avdragsgill. Kontona förvaltas av ett statligt organ, (). Ca 2/3 av alla medborgare är anslutna, utanför finns dels gästarbetare samt dels deltidsanställda och personer med tillfälliga anställningar. Av avsättningen till CPF går till ett s.k. Ordinary Account som kan användas till bostadsköp, investeringar i godkända fonder eller för- säkringar, eller att förstärka pensionen eller utgöra säkerhet för stu- dielån. Vidare går till ett Medisave Account som skall täcka kostnader för sjukhusvistelser. Slutligen går till ett Special Account som skall täcka avsättningar till ålderspension men också vissa typer av arbetsskade- eller olycksfallsförsäkringar. I kommer ett nationellt system med utbildnings- eller kompetenskonton, Indivdual Learning Accounts (), att införas . Principen för innebär att ett särkilt bankkonto upp- rättas där individen sparar för framtida utbildningskostnader. Kontonas huvudsakliga användning är att täcka kostnader för kursavgifter etc., men kan även täcka resekostnader, barnomsorgskostnader m.m. Mini- minivån på sparandet är £25, staten bidrar till den första millionen öppnade kontona med ytterligare £125 per konto. Regeringen har för- handlat med olika finansiella institutioner för att reglera villkoren för . Dessutom har regeringen förhandlat fram en rabatt på för vissa godkända kurser och på vissa nyckelkurser, allt förutsatt att man använder sitt . Den enskilde har full rätt att ta ut sitt eget sparande för vilket ända- mål som helst. Arbetsgivarnas bidrag till ses som en kostnad och är skattebe- friad för den enskilde samt befriad från arbetsgivaravgifter. har det pågått en försöksverksamhet med med lokala variationer. Försöksverksamheten har utvärderats och man konstaterar att erfarenheterna ger vid handen att de väsentliga målen har uppnåtts. bidrar till bättre utbildad arbetskraft och till att stärka individens ansvar för sin utveckling, att öka investeringarna i utbildning samt att stimulera individens förväntningar på utbildningens nytta. Utvärderingen har också innefattat marknadsundersökningar om intresset för och inställning till principerna för . Alla detaljer är ännu inte klara utan regeringen återkommer i bud- getpropositionen . I finns det ett antal former för stöd till kompetensutveckling. Det finns inga individuella konton för utbildning eller kompetensut- veckling, däremot finns Congé individuel de formation, (), som är en individuell rätt till betald ledighet för studier. Rättigheten gäller alla som varit anställda , såväl kontinuerligt som på annat sätt och som har en anställning i samma företag. Utbildningen kan avse kompletterande utbildning. Den kan också avse kompetensutveckling utöver nuvarande nivå, möjlighet att förändra yrkesinriktning eller lära nytt yrke. Den kan också ge möjligheter till att vara aktiv inom kultur- eller samhällslivet. finansieras genom en arbetsavgift på på lönesum- man och administreras av en särskild fond. Den enskilde måste ansöka hos fonden och ange omfattning i timmar samt utbildningsanordnare. Ersättning utgår av lönen under FF 13.594 och för löner över denna nivå. Arbetsgivaren kan uppskjuta ledigheten om alltför stor andel av de anställda kommer att vara lediga . Den norska regeringen har lagt fram ett förslag kallat Kompetans- reformen som har ett långsiktigt perspektiv och skall genomföras stegvis med hänsyn till de ekonomiska och organisatoriska förutsätt- ningarna. Viktigare delar i reformen är att såväl grund- som vidare- utbildningen av vuxna skall i största möjliga grad vara efterfrågestyrd samt bygga på den enskildes kompetens. Arbetslivets, samhällets och den enskildes behov skall utgöra grunden för den framtida vuxenutbild- ningen. En viktig grund för kompetensutvecklingen är också att etablera ett system för validering av vuxnas kompetens. Reformen innehåller också ett antal konkreta förslag som rör kom- petensfrågor: alla skall ha rätt till utbildning motsvarande gymnasieskola, ansva- ret vilar på fylkeskommunerna, rätt till individuell ledighet för studier, reglerna för Statens lånekasse for utdanning skall ses över, om parterna på arbetsmarknaden önskar träffa särskilda avtal om finansiering av kompetensutveckling är detta endast parternas ansvar, skattefrågor som rör arbetsgivarfinansierad utbildning skall utredas med syfte att förenkla. I samband med den norska avtalsrörelsen föreslog parterna att ett system med fonder införs där arbetstagare och arbetsgivare bidrar med lika mycket. Statens bidrag skulle vara att göra avsättningarna skattebefriade, dvs. en skattekredit eftersom uttag från fonden beskattas fullt ut. Fonderna är avsedda att täcka inkomstbortfall under studierna. Anställda och egenföretagare kan få ledighet för studier upp till , orlov til uddannelse. Arbetstagare skall vara och vara medlem i a-kassa samt ha kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning. Arbetstagare skall ha arbetat heltid . Rätten till betald ledighet gäller endast för utbildningar godkända av Arbejdsmarkedsstyrelsen Ersättningsnivån knyter an till a-kasseersättningen och utgår med högsta dagpenningen, för fulltidsförsäkrade DKR 2.850 , för deltidsförsäkrade DKR 1.900 . Arbetsgivare kan antingen välja att betala ut full lön under ledighe- ten och få dagersättningen återbetald från staten eller också fylla på nivån på dagersättningen. Om en person med orlov til uddannelse har annan inkomst under ledigheten minskas ersättningen i motsvarande grad. För löntagare som har kortare utbildning finns voksenuddannelsestøtte som motsvarar högsta ersättningen från a- kassa. Stödet kan fås från 1 och kan avse hel- eller deltid dock minimum sex timmars undervisning . Vi kan sammanfattningsvis konstatera att av de länder vi studerat är det bortsett från medborgarkontomodell, endast och som arbetar med en modell som innebär ett renodlat individuellt sparande. I övriga länder finns modeller för rätt till ledighet, betald eller obetald, samt olika former för studiefinansiering. Vi kan också konstatera att de olika former för individuell kompetensutveckling vi redovisat ovan samtliga omfattar de som redan är anställda. Vi har inte kunnat tränga in i vilka arbetsvillkor som gäller men i vissa fall finns kvalificeringsregler liknande dem som gäller för a-kassa. 4Tillämpningar och försök med kompetensförsäkringar och individuella utbildnings och kompetenskonton i Som redan berörts i inledningen har många faktorer medverkat till ett ökande intresse för gemensamma satsningar i arbets- livet på individuell kompetensutveckling. Det ökade intresset har också påverkat – och påverkats av – försäkringslösningar som diskuterats och delvis lanserats i sammanhanget. Ett antal pionjärföretag och -organi- sationer inom främst den privata sektorn har inlett med- vetna satsningar på att införa system för individuell kompetensutveck- ling på de egna arbetsplatserna. Försäkringsbolaget har som första försäkringsbolag i Sve- rige introducerat en försäkringsform med som oftast benämns kompe- tensförsäkring. erbjuder denna kompetensför- säkring till företag och organisationer. Dessa kan teckna försäkringen inom och ange egna villkor för t.ex. sparande och regler för uttag. har också infört motsvarande sys- tem för tillsvidareanställda inom den egna koncernen. Kompetensförsäkringen är i uppläggning en individuell och frivillig försäkring, som finns både som traditionell försäkring med garanti och som fondförsäkring. För båda dessa försäkringsformer gäl- ler att man gör ett gruppliknande kundavtal med individuella försäk- ringskonton. Den som ansluts till försäkringen skall vara arbetsför när försäkringen träder i kraft. Det handlar i denna modell om två typer av konton. På det ena kontot sätter individen av en viss procent av sin lön. På det andra kon- tot sätter arbetsgivaren av motsvarande procentsats. Den enskildes och arbetsgivarens konto utgör tillsammans en fonduppbyggnad där den enskildes andel är personlig. Uttag för individuell kompetensutveckling får ske av på detta sätt avsatta medel. Några lånemöjligheter ingår inte i modellen. Även andra försäkringsbolag i visar intresse av att lansera kompetensförsäkringar i någon form. På några håll förefaller man dock vilja avvakta den närmaste utvecklingen på kollektivavtalsområdet och besluten om kommande statliga stödformer innan man mer i detalj läg- ger fast den egna utvecklingslinjen. Ett tiotal svenska organisationer, främst inom den privata sektorn, har i olika omfattning satsat på att införa möjligheter till konto- baserad individuell kompetensutveckling med modell som utgångspunkt. Nedan beskrivs de individuella tillämpningarna av denna modell i fyra organisationer, nämligen , , CityMail och . är en pionjärorganisation inom den offentliga sek- torn när det gäller satsning på denna typ av försök med individuell kompetensutveckling. Utredningar om satsningar på individuella kom- petenskonton har också beslutats inom den landstings- kommunala verksamheten, närmare bestämt inom Sörm- land respektive . Bolag i som tillhör erbjuder sina anställda att teckna en kompetensförsäkring. Erbjudandet gäller tillsvidareanställda. Kollektivavtal har träffats. Motivet för interna satsning är att man vill säkra en lång- siktig kunskapsutveckling och lönsamhet inom koncernen. Satsningen ses också som ett sätt att kunna behålla duktiga medarbetare och att underlätta rekrytering av nya medarbetare. Avtalet innebär en rätt för tillsvidareanställda medarbetare att tills vidare avstå löneökning eller sänka gällande bruttolön för att istället för motsvarande belopp erlägga premie till en kompetensförsäk- ring med medarbetaren som försäkrad. Avtalet vid tillförsäkrar medarbetarna en rätt till ledighet för deltagande i kompetensutvecklande aktiviteter med bibehållna anställningsförmåner i en omfattning som motsvarar värdet av för med- arbetaren gällande kompetensförsäkring, enligt avtalets preciseringar. har emellertid rätt att skjuta upp ledigheten högst om hänsyn till verksamheten skulle påkalla detta. Kompetensförsäkringen som den erbjuds anställda i funge- rar i korthet enligt följande. Arbetsgivare och anställda avsätter gemensamt medel som fonderas för att uttas som lön under framtida studieledighet. De anställda har rätt att avsätta högst av bruttolönen till kompetensförsäkringen. Om medarbetare avsätter till kompetensförsäkring på detta sätt skall enligt avtalet avsätta motsvarande belopp till en kompe- tensförsäkring för medarbetarens räkning. Premien betalas längst till värdet av kompetensförsäkringen uppgår till 12 gånger månadslönen. För kortutbildade – anställda med endast grundskola – som är och har arbetat i företaget , avsätter arbetsgivaren den anställdes sparande. Man kan som Skandiaanställd när som helst upphöra att göra avsättningar på den egna kompetensförsäkringen. I sådana fall upphör också arbetsgivaren med sina.