sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid reform sågs reglerna om konkurskostnader över i flera hänseenden men bestämmelserna var alltjämt utspridda på olika håll i lagen. Det var först vid införandet av den nuvarande konkurslagen som bestämmelserna om konkurskostnader samlades i ett särskilt kapitel. Som nämnts i det föregående är konkursförfarandet förenat med även andra kostnader än de som enligt 14 kap. 1 § KL definieras som konkurs- kostnader. Domstolsväsendets administrationskostnader (löner, lokaler m.m.) för konkursärenden uppgick till varav avsåg löner och lokaler m.m. Dessa kostnader betalas inte av konkursboet utan finansieras med skattemedel. Ett visst bidrag till finansi- eringen utgör dock den ansökningsavgift som, på samma sätt som gäller för allmänna domstolsärenden, tas ut i samband med konkursansökan (se vidare om ansökningsavgiftens storlek avsnitt 5.8.5). Utöver denna ansök- ningsavgift tas inte ut någon ersättning för domstolens administrativa kostnader. Grunden för att kostnaden för domstolens administration av konkursärenden finansieras i huvudsak med skattemedel och inte belastar vare sig konkursboet eller sökanden i större omfattning har varit att man ansett att samhället har en rättsvårdande uppgift som inte är begränsad till rättskipningen. Det har ansetts vara av vikt för samhället att domstolar tar hand om prövningen av sådana angelägenheter som kan väntas leda till intrång i annans rätt. Även om utgångspunkten när det gäller kostnader och fördelningen av kostnadsansvaret vid konkurs alltjämt är att det skall finnas ett offentligt konkursinstitut, kan det diskuteras varför vissa kostnader, t.ex. löner till domstolens personal, behandlas som administrationskostnader medan and- ra kostnader som t.ex. kungörandekostnader och kostnad för utfärdande av kallelser behandlas som kostnader i den enskilda konkursen. att administrationskostnaderna finansieras av skattemedel medan kungör- ande- och kallelsekostnaderna finansieras i första hand av konkursborge- närerna. Först när tillgångarna i konkursen inte täcker de senare kostnad- erna får staten betala även denna del. Frågan om varför kostnaderna vid konkurs finansieras på olika sätt har varit föremål för diskussion Stämpelskatteutredning. Den utredningen ifrågasatte om inte konkursboet borde svara även för kostnaderna vid konkursdomstolen. Ett skäl som åberopades var att kon- kursdomaren i och med reform hade övertagit samtliga de upp- gifter i fråga om förlikningsförfarandet som tidigare fullgjordes av RO. Det framstod därför som i och för sig naturligt att ta ut kostnadstäckande avgifter också för konkursdomarens verksamhet. Utredningen valde dock att inte föreslå en sådan ordning bl.a. med motiveringen att avgiften i så- dant fall skulle få beräknas på grundval av det arbete som lades ned av domstolen i den enskilda konkursen (Ds B 1980:7 s. 155). Gränsdragningen mellan konkurskostnader och andra kostnader i sam- band med konkursen ter sig sålunda inte självklar när det gäller olika kost- nader som är förknippade med domstolarnas och andra myndigheters be- fattning med konkurser. Till viss del skulle nuvarande uppdelning kunna förklaras med att det rör sig om olika typer av kostnader. Kungörande- kostnader kan, till skillnad från domstolens löne- och lokalkostnader, sä- gas vara direkta utlägg som domstolen gör i den enskilda konkursen. Ut- läggen varierar också från konkurs till konkurs. Löne- och lokalkostnader- na är fasta domstolskostnader som inte låter sig så lätt fördelas på olika delar av domstolarnas verksamhet. Det kan mot den bakgrunden te sig rimligt att kungörandekostnader i första hand tas ut i den konkurs som den belastar. Av bl.a. administrativa skäl sker detta genom att en enhetlig av- gift tas ut i alla konkurser (i mån av tillgångar), varför det skulle kunna hävdas att tanken om direkt kompensation för utlägget i den enskilda kon- kursen inte fullföljts helt och hållet (se vidare om kostnadstäckning för kungörelseannonsering i avsnitt 5.8.4.2). Samma resonemang kan föras när det gäller finansieringen av kallelser och underrättelser som skickas ut i konkursen. När det gäller jämförelser mellan kostnaden för den offentliga tillsynen i konkursen och de kostnader för domstolens handläggning av konkurs- ärenden som inte avser kungörande eller kallelser skulle det kunna hävdas att det i båda fallen handlar om administrationskostnader, dvs. kostnader för personal och lokaler i samband med arbetet med konkursärenden. Det skulle sålunda kunna ifrågasättas varför kostnaderna inte finansieras på samma sätt. När frågan om finansiering av TSM:s verksamhet diskutera- des vid reform uttalades i motiven att denna kostnad borde på samma sätt som RO:s arvode tas ur konkursboets tillgångar (se avsnitt 2.6.2.1). I det sammanhanget konstaterades i propositionen att någon er- sättning inte togs ut för konkursdomarens verksamhet (prop. 1978/79:105 s. 196). har alltid på grund av sin ingripande natur i viss ut- sträckning stått under statens kontroll. Som nämnts ingår domstolar- nas befattning med konkurs i den rättsvård som de ombesörjer vid sidan om rättskipningen. Detta har ansetts motivera att domstolarnas administ- ration finansieras med skattemedel. Utredningen anser inte att det fram- kommit skäl att frångå denna ordning. Den tillsyn som bedrivits genom TSM har byggt på en ärende- centrerad granskning där om tillsynen innebär en rad olika kontrollinsatser i varje enskilt konkursärende. TSM skall bl.a. beva- ka och granska alla inkommande handlingar såsom bouppteckningar, för- valtarberättelser och halvårsberättelser. Den nya inriktning på den offent- liga tillsynen som utredningen nu föreslår innebär att tillsynsorganet ges en avsevärd frihet att prioritera sina insatser alltefter omständigheterna. Åtskilliga faktorer kommer därvid att spela in vid bedömningen av hur omfattande samhällets bevakning bör vara. Tillsynen kommer, särskilt i avskrivningskonkurserna, att koncentreras till konkurser där det finns all- männa intressen att bevaka. Det skulle därför kunna hävdas att tillsynen över konkursförvaltningen i högre grad än tidigare är en del i den rätts- vårdande uppgift som samhället har när det gäller konkursinstitutet. Detta behöver emellertid inte utgöra ett avgörande argument mot en avgifts- finansiering av tillsynsverksamheten. Som exempel kan nämnas KFM:s hantering av enskilda mål enligt UB som finansieras med avgifter. uttalade kompletteringsproposition att KFM:s be- fattning med enskilda mål fick anses utgöra en del av statens rättsvårdande verksamhet. Av den anledningen ifrågasatte om full kostnads- täckning kunde krävas när det gällde de avgifter som skulle finansiera verksamheten. Häremot fick emellertid vägas det statsfinansiella intresset av en rimlig taxesättning och intresset av ett effektivt exekutionsväsende. Paralleller kan också dras till andra former av statlig tillsyn. Ett exem- pel är länsstyrelserna som utövar tillsyn över bl.a. stiftelser enligt stiftel- selagen (1994:1220). Det har funnits en tillsyn över stiftelse- väsendet, och i förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9) uttalas att en sådan tillsyn alltjämt bör finnas. Det är angeläget, menade departe- mentschefen, att stiftelsernas fortbestånd tryggas, inte minst för att stimu- lera viljan att göra donationer. Tillsynen innefattar kontroll, ingripande- möjlighet och serviceskyldighet. Ursprungligen finansierades tillsynen genom statliga anslag. Vid den nuvarande lagens tillkomst ansågs det emellertid rimligt att staten fick full kostnadstäckning för ar- betet med den del av tillsynen som avsåg återkommande kontroll av stift- elserna. Dessa stiftelser, dvs. de som är skyldiga att upprätta årsredovis- ning, skall därför betala en årlig tillsynsavgift. Tillsyn utövas också inom (MB:s) område. Även här be- talas avgifter för statliga myndigheters och även för domstolars tillsynsar- bete. Ett annat exempel är Kemikalieinspektionens tillsyn i fråga om kem- iska produkter, biotekniska produkter och varor enligt 14 kap. MB. Tillsyn som utövas inom MB:s område är i många fall riktad mot företag vars verksamhet på något sätt kan utgöra en fara för miljön. Mer näraliggande den tillsyn som utövas i konkurser är kanske Finans- inspektionens tillsyn. Denna tillsyn omfattar en mängd olika rättssubjekt, bl.a. finansbolag, värdepappersrörelser och banker. Avgift betalas av de institut som står under inspektionens tillsyn och beräknas med ut- gångspunkt i företagets balansomslutning. Det samlade avgiftsuttaget skall täcka kostnader för såväl direkt tillsyn över ett enskilt företag som tillsyn av mer övergripande karaktär. Att finansiera statlig tillsyn genom avgifter är således vanligt på ett flertal områden av vitt skild karaktär. Mot denna bakgrund ter sig finansie- ring av konkurstillsynen genom tillsynsavgifter i den enskilda konkursen inte så svårförklarlig. Den utformning som tillsynsverksamheten ges enligt utredningens förslag innebär visserligen att tillsynen kommer att mera än tidigare vara koncentrerad till konkurser där det finns t.ex. allmänna in- tressen att bevaka. Detta hindrar emellertid inte att den tillsyn som utövas i de enskilda konkurserna också i stor utsträckning kommer borgenärerna till godo. Det förhållandet att utredningen föreslår en tillsynsorganisation som är knuten till KFM utan utgör en självständig myndighet saknar enligt utredningens bedömning betydelse när det gäller formen för finansiering. Den nuvarande ordningen där myndighetens verksamhet till stor del finansieras med tillsynsavgifter som tas ut i den enskilda konkurs- en bör vara kvar. Frågan om hur dessa avgifter bör beräknas och vilken kostnadstäckning som bör eftersträvas kommer att behandlas i avsnitt 5.8.4.3. Utredningen föreslår mot den nu redovisade bakgrunden inte någon förändring i fråga om vilka kostnader som skall anses vara konkurskost- nader i KL:s mening och andra kostnader. Vidare bör, på samma sätt som , de kostnader som utgör konkurskostnader täckas ur boet innan utdel- ning till borgenärer kan bli aktuell. 5.8.3Konkurssökande borgenärs ansvar för kostnader i konkurs Utredningens förslag: Om en konkurs har uppstått på ansökan av annan borgenär än staten eller en borgenär vars fordran omfattas av lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) och konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL skall, i den mån konkurskostnaderna inte kan tas ur boet, borge- nären svara för dessa intill ett belopp som motsvarar av det för ansökan gällande prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (f.n. ). En borgenär som ansökt om konkurs har alltsedan 1921 års konkurslag haft ett ansvar för kostnader i konkursen som inte kunnat täckas ur kon- kursboet. Från början var ansvaret begränsat till de s.k. ursprungliga fat- tigkonkurserna med motiveringen att det intresse en borgenär hade av att ansöka om en gäldenärs försättande i konkurs, när det från början stod klart att tillgångar saknades, inte var sådant att kostnaderna för konkurs- förfarandet borde drabba staten. Borgenärens ansvar för kostnader begrän- sades sedermera genom reform till att avse enbart konkurser som handlagts i förenklad form och där tillgångarna inte räckt till att betala kostnaderna. Vidare infördes en beloppsgräns som innebar att borgenären svarade intill ett belopp om av det för konkurs- beslutet gällande basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring (AFL). Förändringen innebar också att staten som konkurssökande undantogs från borgenärsansvaret. (Se närmare om den historiska utveck- lingen i avsnitt 2.6.3). De bestämmelser som infördes genom reform gäller i huvudsak oförändrade. Till skillnad mot tidigare kopplas den enskilda borgenärens ansvar för konkurskostnaderna till att konkursen skrivits av enligt 10 kap. 1 § KL och att tillgångarna inte räckt till att betala konkurs- kostnaderna fullt ut. Ansvaret är dock alltjämt begränsat till en tiondel av det vid konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt AFL. Det förhållandet att staten är undantagen från ansvar enligt förevarande bestämmelse inne- bär i realiteten att ansvaret för sökande borgenär kommer att aktualiseras i relativt liten omfattning. var staten konkurssökande i 35,16 pro- cent av samtliga konkurser i riket medan annan borgenär var sökande i av fallen. Att ålägga staten ett ansvar som borgenär skulle å andra sidan vara föga meningsfullt, eftersom staten enligt nuvarande be- stämmelser ändå i sista hand svarar för konkurskostnaderna (se vidare om statens ansvar avsnitt 5.8.4). Enskild konkurssökande borgenärs ansvar aktualiseras genom att bor- genären i beslutet om avskrivning av konkursen åläggs att betala det aktu- ella beloppet. En grundläggande förutsättning för att borgenärsansvaret skall ha någon betydelse är naturligtvis att systemet fungerar så att borge- nären verkligen betalar sin del i de situationer som han åläggs ett kost- nadsansvar. I samband med att frågan om hur borgenärens kostnadsansvar skulle komma till uttryck i en exekutionstitel diskuterades under förarbet- ena till reform, uttalades bl.a. att borgenärer i de allra flesta fall torde betala sin del i konkurskostnaden frivilligt, varför behovet av en exekutionstitel inte var särskilt stort. Det ansågs dock att beslutet om bor- genärens betalningsansvar skulle tas in i avskrivningsbeslutet (prop. 1975/76:210 s. 177 och 1978/79:105 s. 233 f.). Enligt vad som upplysts från DV om rutinerna vid utkrävande av bor- genärens betalningsansvar sker detta i praktiken genom att konkursförvalt- aren hos DV begär full betalning för sina kostnader (i den mån tillgångar- na i konkursboet inte förslår) och tillskriver sökande borgenär och erinrar denne om skyldigheten att betala det aktuella beloppet till DV. Enligt uppgift från DV uppkom fråga om kostnadsansvar för sökande bor- genär i ca 500 konkurser . Enligt vad DV upplyst var kravrutin- erna tidigare inte tillräckligt effektiva och ett allmänt intryck var, att bor- genärernas betalningsvillighet var låg och att kravet ofta kom som en över- raskning. har kravrutinerna förbättrats väsentligt, vilket inne- burit att det numera är högst av kraven mot borgenärer som måste skrivas av. Frågan om enskild konkurssökande borgenärs ansvar för konkurskost- nader uppkommer, som nämnts ovan, i relativt liten omfattning. I de fall det utkrävs medför det ett visst administrativt arbete. Mot denna bakgrund skulle det kunna ifrågasättas om bestämmelserna om sökande borgenärs ansvar borde avskaffas. Det förhållandet att borgenärsansvaret i sin nuvar- ande utformning inte ger någon större ekonomisk vinst för staten är emel- lertid enligt utredningens uppfattning inte något tillräckligt skäl för att befria en sökande borgenär från kostnadsansvaret. Bestämmelserna inne- bär en viss garanti för att konkursinstitutet tas i anspråk enbart i situationer där det är befogat. En förutsättning härför är emellertid att den borgenär som överväger att ge in en konkursansökan är medveten om den kostnads- risk som är förenad med ansökan. Om borgenären blir medveten om detta kostnadsansvar först när det faktiskt har uppstått fyller bestämmelserna inte sin funktion. En annan förutsättning för att bestämmelserna skall vara effektiva mot meningslösa konkurser är att det belopp som borgenären kan åläggas att betala är tillräckligt stort. Utredningen har övervägt i vilken omfattning det ansvar som enskild konkurssökande borgenär enligt nuvarande regler har för konkurskostnad- er skulle kunna skärpas beloppsmässigt. Vidare har utredningen övervägt andra former för att säkerställa att beloppet verkligen erläggs. Frågan om vilka förändringar som är möjliga bör ses mot bakgrund av bl.a. de syften som ligger bakom en borgenärs konkursansökan och vilka andra möjlig- heter som borgenären har att nå sitt syfte. Ett skäl till varför en enskild borgenär ger in en konkursansökan är natur- ligtvis att söka klarlägga om gäldenären har några tillgångar som kan leda till att borgenären kan få utdelning och helt eller delvis få sina fordringar reglerade. När det gäller borgenärens intresse av indrivning bör hållas i minnet möjligheten att ansöka om utmätning och begära s.k. fullständig tillgångsundersökning enligt 4 kap. 9 c § UB. En sådan ansökan är förenad med en grundavgift om . KFM har då skyldighet att bl.a. inhämta uppgifter från gäldenären om dennes tillgångar. Gäldenären är skyldig att lämna sådana upplysningar och måste också, om KFM anser det nödvänd- igt, lämna in en förteckning över sina tillgångar. Om gäldenären behöver hjälp med att upprätta en sådan förteckning kan KFM förordna en lämplig person att biträda honom. Kostnaden för detta betalas av KFM. Vidare kan KFM enligt 2 kap. 15 § UB föreskriva vite för att förmå en gäldenär att komma in med en förteckning. I sista hand kan KFM göra framställning till tingsrätten om att gäldenären skall häktas. Detta kräver dock att syn- nerliga skäl föreligger. Ett mål om utmätning skall handläggas av räknat för ansökan. Sökanden kan genom en s.k. förnyelseansökan begära att målet handläggs under ytterligare en ettårsperiod. En sådan förnyel- seansökan kan göras ett obegränsat antal gånger mot en avgift om . Sökanden kan vidare när som helst begära en kompletterande utredning om gäldenärens löneförhållanden eller om före- komsten av utmätningsbar lös eller fast egendom. Kostnaden härför är beroende på om en begränsad eller fullständig tillgångsun- dersökning begärs (6 § förordningen 1992:1094 om avgifter vid kronofog- demyndigheterna). Det kan i detta sammanhang nämnas att det i en rapport från RSV (reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändring, RSV Rapport 2000:6) framkommer att kritik har riktats mot bl.a. det nuvarande avgiftssystemet i UB. RSV har i rapporten förslagit bl.a. att grundavgiften i enskilda mål skall vara och att uppdelningen i olika handläggningsformer – fullständig och be- gränsad tillgångsundersökning – skall slopas. En enskild borgenär har alltså även andra möjligheter än genom kon- kursinstitutet att söka få klarlagt om det finns någon möjlighet till betal- ning av borgenärens fordringar mot gäldenären. Om det redan från början står tämligen klart att gäldenären saknar tillgångar kan det vidare ifråga- sättas vilket befogat intresse en borgenär har med en konkursansökan. Det förhållandet att konkursinstitutet kan användas som påtryckningsmedel för att få annan än gäldenären själv, t.ex. närstående, att betala skulder eller på annat sätt sätta press på gäldenären är knappast ett skyddsvärt intresse. Ett syfte som konkursinstitutet, utöver indrivningsfunktionen, kan fylla är att ge möjlighet till återvinning av en viss rättshandling som gäldenären före- tagit och därigenom möjlighet till utdelning för borgenären. En sådan tan- ke bygger dock på att det tillförs egendom till konkursboet, vilket i sin tur innebär att konkurskostnaderna skall täckas ur boet innan utdelning på grundval av den återvunna egendomen kan bli aktuell. Detta måste en sök- ande borgenär ta med i beräkningen vid bedömningen av om en kon- kursansökan skall ges in eller inte. Med hänsyn till det anförda finns det enligt utredningens uppfattning utrymme för en viss skärpning av sökande borgenärs ansvar för konkurs- kostnader. Fördelen för staten med ett ökat ansvar för sökande borgenär är naturligtvis att det skulle innebära en minskning av statens utgifter vid konkurs. Det skulle sannolikt också kunna verka i den riktningen att bor- genärerna i större utsträckning försöker nå frivilliga uppgörelser med gäld- enären, t.ex. ackord. En sådan utveckling torde knappast vara till nackdel för borgenärerna. En risk med ett skärpt kostnadsansvar för sökande borgenärer är möj- ligen att borgenärer i större utsträckning skulle undvika att göra kon- kursansökan på grund av osäkerheten om huruvida det kommer att ge något eller om det i stället kommer att aktualisera ett betalningsansvar för borgenärerna själva. Detta skulle i sin tur kunna leda till att vissa gäldenä- rer hinner att ytterligare försämra sin ekonomiska situation genom att kon- kursförfarandet förskjuts i tiden, vilket skulle kunna innebära ökade kost- nader för samhället. Utredningens uppfattning är emellertid att det, även med beaktande av denna risk, finns utrymme för en viss skärpning av en- skild sökande borgenärs ansvar för konkurskostnader. Vid bedömningen av storleken av sökandens kostnadsansvar bör beak- tas att utgångspunkten då den nuvarande beloppsgränsen infördes synes ha varit att detta ansvar skulle täcka hela det belopp som konkurskostnaderna uppgick till. Departementschefen antog därvid att kostnaderna i ursprung- liga fattigkonkurser uppgick till 400 – per konkurs (prop. 1975/76:210 s. 177). Detta skulle kunna sägas tala för en höjning av be- loppsgränsen till det dubbla, dvs. av basbeloppet eller . Å andra sidan skulle det kunna hävdas att förvaltaruppdraget har ett annat innehåll än det hade då regeln infördes. omfattade det ar- bete som den gode mannen utförde enbart upprättande av konkursboupp- teckning, medan det arbete som skall utföras inom ramen för kon- kursförvaltartaxan innefattar även annat arbete, t.ex. angivande av vid vilken tidpunkt som obeståndet inträtt och anmälan till åklagaren om eventuella brottsmisstankar. En bestämmelse som innebär att borgenären riskerar att betala ett belopp som motsvarar av prisbasbeloppet skulle innebära att han får stå för i princip hela kostnaden för förvaltarar- vode, dvs. även för den del av förvaltarens arbete som kan sägas ligga i statens intresse. Dock skulle kunna hävdas att borgenären får överväga om han vill ta denna risk eftersom han, om det enbart är fråga om att försöka driva in sin fordran, har möjlighet att i stället begära utredning och verk- ställighet enligt UB till en betydligt lägre kostnad. Å andra sidan måste även vägas in risken för att den sanering av företagsbeståndet som kon- kursinstitutet innebär blir sämre om borgenärer i större utsträckning än avstår från att göra konkursansökningar. Detta talar för en viss försik- tighet då beloppsgränsen bestäms. Utredningen har stannat för att föreslå att enskild sökande borgenär skall kunna åläggas att svara för konkurskostnader intill ett belopp som motsvarar av det för konkursbeslutet gällande prisbasbeloppet enligt AFL. Kostnadsansvar för sökande borgenär enbart i avskrivningskonkurser? Enligt nuvarande regler kan sökande borgenärs ansvar aktualiseras enbart under förutsättning att konkursen avskrivits enligt 10 kap. 1 § KL och att konkurskostnaderna inte kunnat tas ur boet. En följdfråga är om enskild konkurssökande borgenär bör ha ett ansvar även i de fall en konkurs av- slutas med utdelning. Det är emellertid diskutabelt om en enskild borgenär som är konkurssökande och som handlar även i borgenärskollektivets in- tresse bör löpa en särskild ekonomisk risk till följd av sitt initiativ till kon- kursen. Ett sådant kostnadsansvar skulle sannolikt öka risken för att kon- kurser kommer till stånd senare, med en förvärrad insolvens för gäldenär- en och därmed försämrad utdelning för borgenärerna som följd. Även sta- ten kan dra fördel av att en enskild borgenär tar initiativet till en konkurs. Utredningen anser mot denna bakgrund att en förutsättning för att sökande borgenärs ansvar skall aktualiseras alltjämt skall vara att konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL och att kostnaderna inte kan tas ur boet. En särskild situation som bör uppmärksammas när det gäller frågan om kostnadsansvar skall aktualiseras för sökande borgenär är de fall där en konkurs lämnar utdelning endast till borgenärer med särskild förmånsrätt, men där tillgångar i övrigt saknas och det därför uppstår brist i det allmän- na boet, s.k. hybridkonkurs. Det har ansetts vara ett rättvisekrav, att borge- närer i gemen inte skall behöva vidkännas förvaltningskostnader för egen- dom, vilken på grund av andra fordringsägares särskilda förmånsrätt inte går till betalning av deras fordringar. I 14 kap. 18 § KL uttrycks därför