sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det faktiska antalet helårsstudenter inom det statliga uppdraget var 220 000 och översteg det minimiantal som anges i regleringsbrevet med knappt 6 000. var uppdraget drygt 205 000 och det fak- tiska antalet helårsstudenter drygt 213 000.21 Av statsfinansiella skäl måste takbelopp för de enskilda lärosätena bibehållas inom systemet för resurstilldelning. Den starka styrning som ligger i takbeloppen – utredningen har inte stött på något lärosäte som 21 Utöver uppdraget på antal helårsstudenter tillkommer särskilda åtaganden som t.ex. NT-utbildningar för vilka särskilda medel utgår. Mål för grundläggande högskoleutbildning 57 inte strävat efter att uppnå detta – innebär att det är tveksamt om det finns behov av att också ge föreskrifter om det minsta totala antalet helårsstudenter. Det bör dock även i fortsättningen ingå i statsmakternas övergri- pande ansvar för det svenska utbildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i hel- årsprestationer inte helårsstudenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Men det omvända bör också gälla, t.ex. att statsmakten föreskriver hur många helårsprestationer en högskola högst får avräkna mot t.ex. det konstnärliga området. Utredningen vill här understryka att man i just detta sammanhang skulle kunna använda sig av begreppet utbildningsprofiler. Med utbild- ningsprofiler menar vi den relativa fördelningen av studenter på olika utbildningsområden. Dessa profiler är också enkla att använda för att studera förändringen på lärosätena . Man kan något förenklat påstå att lärosätet självt förfogar över sin utbildningsprofil, men att det finns några restriktioner utöver de rent ekonomiska. Examensrätt för yrkesexamina beviljas efter ansökan av statsmak- terna. Statsmakten fastställer vilka utbildningsområden det enskilda läro- sätet får avräkna mot. Olika kvantitativt formulerade mål i regleringsbrev, som t.ex. mål om minsta antal heltidsstuderande inom ett visst område. utgjorde de s.k. deltaken också restriktioner. De mål som regeringen formulerar kan alltså tolkas som en viss styrning av lärosätenas utbildningsprofiler. har dessa profiler också ett intresse för lärosätena. Vi anser att utbildningsprofil kan vara ett bra instrument för att bryta ned och kommunicera olika mål. Universitetens och högskolornas utbildningsprofiler /95 och 1999 framgår av bil. 3.2.4.3Platser och nybörjare – nybörjarplatser Politiken med avseende på den grundläggande högskoleutbildningen karaktäriseras nu av en stark expansion. I fokus för den politiska upp- märksamheten står, som framhållits tidigare, ökning av antalet plat- ser vid universitet och högskolor. Man talar om nya platser och om 58 Mål för grundläggande högskoleutbildning nybörjarplatser utan definition av begreppen. Detta har lett till miss- förstånd och en otydlig debatt. Platsbegreppet ingick inte i det ursprungliga systemet /94 utan infördes i utbildningspolitiken utan närmare för- eller motivering, Med plats kom att menas en helårsstudent och en helårsprestation. Rent tekniskt innebär ett politiskt beslut om ökat antal platser att takbeloppet och lägsta antalet helårsstu- denter höjs i regleringsbrevet för berörda lärosäten. Till grund för expansionen av antalet platser låg det politiska öns- kemålet att fler borde påbörja högskolestudier. I budgetpropositionen 1999/2000 angavs som mål att minst hälften av en årskull borde påbörja högskoleutbildning . Antalet nybörjare skall således öka. I politiska termer blir det att öka antalet nybörjarplatser. Nybörjarplatser är dock enligt vår uppfattning ett begrepp som inte går att inordna i det nuvarande systemet. Nybörjare i högskolestatisti- ken är den som registreras på en kurs eller program vid högskolan. Antalet nybörjare en viss termin fastställs således ex post. Det finns nämligen inga nybörjarplatser, dvs. platser avsedda enbart för dem som inte läst vid högskolan tidigare. Hur många som är nybörjare på t.ex. läkarprogrammet i högskolestatistikens mening av- görs av hur många av dem som antagits som inte varit registrerade vid högskolan tidigare. Antalet nybörjare, dvs. antalet studenter som registrerades på en högskoleutbildning i högskolan under andra delen av har varit drygt 60 000. En årskull omfattar för när- varande ca 100 000 individer. Antalet nybörjare och därmed också antalet nybörjarplatser överstiger således klart av en årskull.22 Det politiskt intressanta är egentligen inte att öka antalet nybörjare utan att öka antalet ungdomsstuderande. Inom en given ram blir det då frågan om att balansera detta mål mot det kon- fliktande målet att öka utbildningsvolymen för fort- och vidareutbild- ning, som främst är avsedd för äldre studerande. I t.ex. har problemet angripits genom antagningssystemet med en särskild kvot om för dem som är . Ur- valsgrunden för denna grupp är huvudsakligen gymnasiebetyg. Syftet är att undvika onödiga konkurrenskompletteringar och väntetider.23 Om statsmakten önskar styra in fler ungdomsstuderande i högskolan sker detta främst genom antagningssystemet t.ex. genom att höja kvo- 22Uppgift om antal nybörjare hämtad från NU-databasen. 23Kim, och : Privilegium eller rättighet – en ESO- rapport om antagningen till högskolan. Ds 2000:24, s. 49. Mål för grundläggande högskoleutbildning 59 ten för direktövergång eller genom att återigen ta bort konkurrens- komplettering av betyg.24 Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor påverkar säkerligen också ålderssammansättningen. En styrning kan alltså ske genom föreskrifter om utbildningsutbudet i form av prestationsmått på utbildning inriktad mot ungdomsstuderande. Man kan tänka sig att statsmakten i mera allmänna ordalag före- skriver i anslutning till en högskolas profil, att den skall vara inriktad mot ungdomsutbildning eller fort- och vidareutbildning. (se ovan om profiler). Men en sådan skulle rimma illa med systemet i övrigt och kräva en hög detaljeringsnivå. Vi tillstyrker inte detta. utsände på remiss till univer- sitet och högskolor bl.a. en PM framtagen inom departementet rörande förslag till åtgärder avseende rekrytering för att öka direktövergången från gymnasium till högskola.25 3.2.4.4Arbetsmarknadens behov och studenternas efterfrågan Högskoleutbildningen ska planeras med utgångspunkt i arbetsmarkna- dens behov och studenternas efterfrågan. Tonvikten har från tid till annan legat på än det ena än det andra av dessa kriterier. I viss mån måste det naturligtvis kunna förutsättas råda överens- stämmelse mellan dessa kriterier. Studenterna utbildar sig ju oftast för att förbättra sina möjligheter på arbetsmarknaden. Långt ifrån alltid sammanfaller dock de önskemål som finns från arbetsmarknads- respektive studenthåll. Exempel på detta är det mycket starka sökande- trycket inom det konstnärliga området respektive svårigheterna att rekrytera studenter till bl.a. vissa tekniska utbildningar. har på regeringens uppdrag gjort en analys av till- gängligt underlag i fråga om tillgång och efterfrågan på högskoleutbil- dade på arbetsmarknaden. framhåller att förutsättning- arna för att mer långsiktigt prognostisera tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade påverkas av en rad faktorer som är svåra att helt överblicka konsekvenserna av. Bland sådana faktorer nämner verket internationaliseringen och den snabba förändringen i branscher och yrkesstruktur. 24 Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning. Rapport 1999/2000:9 från revisorer. I rapporten diskuteras inflödet till högskolan. Revi- sorernas rekommendation är att antagningssystemet ses över, s. 13 och s. 48. 25Utbildningsdepartementet: PM : Förslag till åtgärder avseende rekrytering. Dnr U 2000/2706/ST. 60 Mål för grundläggande högskoleutbildning påpekar vidare att prognoser från olika källor inte alltid ger samma bild av den framtida utvecklingen av efterfrågan. De av granskade prognoserna pekar således på såväl brist som balans på t.ex. tekniker. Det finns också, framhåller , en rad utbildningar som inte fångas med kvantitativ uppföljning i den nuvarande utform- ningen. Exempel på sådana är IT-utbildning, entreprenörsutbildning och utbildningar som handlar om kulturell mångfald. Men lärosätena har gjort anpassningar till arbetsmarknadens behov i samverkan med det omgivande samhället. Den snabba utbyggnaden av IT-utbildningar är ett sådant exempel. påpekande om bristen på patentingenjörer har lett till att sådan utbildning vuxit fram på tre högskolor. Från näringslivshåll har dock framhållits att anpassningen måste ske snabbare. Svårigheterna att med statistiska metoder fånga behov och utbud innebär inte att förordar att prognosverksamheten ska överges. I stället, menar verket, pekar detta på behovet av komplette- rande beskrivningar av utvecklingen. föreslår att verket får till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade.26 Vi anser att det är önskvärt att , i enlighet med ver- kets förslag, får ansvar för fördjupade analyser av arbetsmarknadens behov av högskoleutbildade och utbudet av utbildade från universitet och högskolor. analyser bör ge underlag för i första hand stats- makternas beslut om omfattningen och inriktningen av högskoleutbild- ningen. Det bör därtill också kunna ge underlag för planeringen inom lärosätena. För att så långt möjligt undvika såväl överproduktion av utbildade inom vissa områden som brist på utbildade inom andra, är det angeläget med ett förbättrat informationsutbyte och samråd mellan lärosätena. Detta bör, enligt vår mening, kunna äga rum inom ramen för . Vi förordar också att systematiska uppföljningar görs av arbets- marknadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning. Sådana uppföljningar skulle antingen kunna göras av lärosätena själva eller av något eller några centrala organ. Hur sådan uppföljningar ska utformas bör utredas närmare av i samarbete med . Högskoleutbildade – tillgång och efterfrågan. HSV 1999:9 AR samt Talerud, Bo: Högskolans arbete med sin samverkansuppgift. HSV 2000:2 AR. Mål för grundläggande högskoleutbildning 61 Verket för Högskoleservice lämnar regelbundet redovisningar av sökandetrycket till olika utbildningar. Detta material ger, vilket omvitt- nas av svaren på utredningens enkät, viktigt underlag för lärosätenas planering. Statistiken över ansökningarna bör, enligt vår mening, kompletteras med mer direkta undersökningar av efterfrågan på högskoleutbildning. En stor målgrupp är självfallet de ungdomar som lämnar gymnasiet. Vi förordar att det på försök – för att bedöma värdet av sådana undersök- ningar – ges möjlighet för eleverna i sista årskursen på gymnasiet att ange vad de skulle vilja studera på högskolenivå, om möjlighet gavs. Efterfrågan på utbildningsinsatser i form av fortbildning och vida- reutbildning bör i viss utsträckning kunna utläsas ur de kunskapsstrate- gier, som organisationer och myndigheter lämnade till regeringen under förvåren år 2000.27 Högskolan omfattar utbildning inom ett mycket brett fält. Trots den volym som högskoleutbildningen nu fått är det dock inte möjligt att utbildning inom alla ämnen ska kunna förekomma vid alla lärosäten. I ett nationellt perspektiv är det viktigt att även utbildning i volymässigt små ämnen ges någonstans i landet. I fråga om dessa ämnen, t.ex. ur svensk synvinkel små språk, bör statsmakterna även i fortsättningen peka ut lärosäten som ges ett särskilt ansvar för utbildningen. Men till skillnad mot vad som gäller , bör dock dessa beslut vara kopplade till särskild resurstilldelning motsvarande en miniminivå på utbild- ningen inom det aktuella ämnet. Vi anser att det inte är möjligt att ange en enhetlig norm för detta. Kostnaderna måste få variera beroende på ämnets karaktär och den dimensionering av utbildningsutbudet som är lämplig. Berörda lärosäten bör som underlag för statsmakternas beslut redovisa kostnaderna för ett utbildningsutbud av en omfattning som bedöms rimlig inom vart och ett av de utpekade ämnena. Även bland ämnen som ingår i utbildningsutbudet vid flera läro- säten kan det ibland vara skäl att åstadkomma någon form av arbetsför- delning så att olika specialinriktningar täcks. Normalt bör detta inte vara en fråga för statsmakterna. Sådana frågor bör i stället diskuteras inom ramen för universitetens och högskolornas samarbete inom Sve- riges . 27 Ett exempel på detta är projektet , som drivits bl.a. av IVA och . 62 Mål för grundläggande högskoleutbildning En annan angelägen fråga är vilka möjligheter det kan finnas att minska en alltför stor bredd i utbildningsutbudet genom att alltför många utbildningar ges vid ett stort antal lärosäten. Ett exempel på allt- för stor bredd i denna bemärkelse skulle kunna vara ekonomutbild- ningen. Ekonomutbildning ges vid ungefär tjugofem universitet och högskolor och har på så sätt fått karaktären av någon form av basutbud i det svenska utbildningssystemet. Ekonomutbildningen avslutas inte med en yrkesexamen och kan därför inte, i dagens system, styras genom regleringen av examens- rätter. Vi förordar att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange maxi- mital för helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa utbild- ningsområden, så att inte bredden i utbildningssystemet leder till en alltför omfattande utbildning inom vissa områden. Sådana maximiantal skulle utgöra ytterligare restriktioner på lärosätena och påverka deras utbildningsprofiler. Återigen blir dessa användbara som kommunika- tionsverktyg. Med profil för grundutbildningen menar vi (jfr avsnitt 3.2.4.2) den relativa fördelningen av utbildningen på utbildningsområden, som eventuellt kan kompletteras med omfattningen av ungdomsstuderande och utbildningar off-campus. Profiler i forskningssammanhang har en annan innebörd, vilket diskuteras i kapitlet om forskning. Ur marknadssynpunkt kan det vara viktigt för en högskola att profi- lera sig. I ett nationellt perspektiv finns det intresse av att bevaka det totala utbildningsutbudets utveckling. Då högskolereformen infördes beslöts att denna bevakning kunde ske på utbildningsområdes- nivå. Profilresonemanget kan anknytas till detta. Dimensioneringsför- ändringar kan mera uttalat kopplas till profilfrågor i budgetdialogen. Som framgår av bil. 3 är skillnaderna i utbildningsmix mellan läro- sätena betydande och det har skett förändringar . Universitet och högskolor svarar för ett utbildningsutbud som måste utformas med beaktande av krav på både kontinuitet och förnyelse. Mycket av innehållet i grundutbildningen är grundläggande kunskap, som måste inhämtas av nya generationer av studenter innan de kan gå vidare till senare landvinningar inom kunskapsutvecklingen. Univer- sitet och högskolor måste således i viss omfattning svara för ett basut- bud av utbildning inom olika områden. Till detta kommer utbildning som förmedlar den senaste kunskapsutvecklingen. Till detta kommer också utbildning för att svara mot nya behov hos studenter och arbets- marknad. Mål för grundläggande högskoleutbildning 63 Vare sig det gäller ett mer stadigvarande utbildningsutbud eller kur- ser etc. med nyare ämnesinnehåll finns naturligtvis ett ständigt behov att ompröva den närmare uppläggningen och genomförandet av utbild- ningen. Olika faktorer – t.ex. begränsningar i möjligheterna att använda befintlig personal för nya utbildningsinsatser – kan medverka till att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor inte förnyas i önsk- värd takt och omfattning. Förnyelse i viss omfattning är en nödvändighet för ett vitalt hög- skolesystem och självfallet också en kvalitetsfråga. Utveckling av nya utbildningar eller vidareutveckling av redan befintliga utbildningar kräver emellertid kostnader som kanske inte återvinns genom resurstilldelningssystemet. Det är dock, trots det, inte rimligt att statsmakterna skulle ge någon form av direktiv för t.ex. andelen kurser eller ens för hur mycket av resurserna som ska användas för utveckling av utbildningsutbudet. Detta måste vila på universitetens och högsko- lornas professionella ansvar. Det bör självfallet vara en uppgift för uppföljning och utvärdering att granska att utbildningsutbudet vid de enskilda lärosätena har en rimlig balans mellan kontinuitet och för- nyelse. Begreppet kvalitet används ofta på ett mångtydigt sätt. Inte sällan nöjer man sig med att avse kvalitet i begränsad mening. Vår tolkning är föl- jande. Om vi antar att hela högskolesystemets huvudprocess är att fast- ställa befogenheter och spelregler som preciserar mål för uppläggning och genomförande av utbildning och forskning, så kan definitionen på kvalitet i denna process vara dess förmåga att tillfredsställa samhällets behov av högskoleutbildning och forskning. I samhällets behov av högskoleutbildning ligger också krav på att kvaliteten i denna utbildning granskas och utvecklas, dvs. utveckling och granskning av utbildningskvalitet. Det finns naturligtvis en rad andra delprocesser, som kvalitetsutvecklas och granskas, men vi stan- nar vid denna precisering här. När det nuvarande resurstilldelningssystemet infördes , fanns viss oro för att systemet i sig skulle leda till sänkt utbildningskvalitet genom att i alltför hög utsträckning mäta de kvantitativa insatserna. Det var därför viktigt att kvalitetskontroll och kvalitetsutveckling sattes i fokus. Det har framhållits, bl.a. vid våra besök på universitet och hög- skolor, att farhågor om försämrad kvalitet på grund av resurstilldel- ningssystemet definitivt inte besannats. 64 Mål för grundläggande högskoleutbildning systemet på många håll direkt inneburit kvalitetsförbättringar genom att det lett till ökat medvetande om den grundläggande högskole- utbildningens betydelse och till ökad omsorg om studenterna, bland annat i form av särskilda insatser för att de ska kunna fullfölja sina studier och ge prestationspoäng. Inte heller i samband med den omfattande överproduktionen av helårsstudenter och helårsprestationer med det nya resurstilldelningssystemet kunde några negativa konsekvenser noteras. Kvaliteten i utbildningen blir också föremål för externa granskningar, framför allt i regi. har bland annat genomfört ett omfattande arbete med att utvärdera insatserna för att förbättra kvaliteten vid samtliga universitet och högskolor. Regeringen har vidare beslutat att utöver sina tidigare upp- gifter också ska svara för en systematisk kvalitetsutvärdering av såväl den grundläggande högskoleutbildningen som forskarutbildningen.28 Det till knutna Rådet för högskoleutbildning ger ekonomiskt stöd till lärare som på olika sätt arbetar med att förnya den grundläggande högskoleutbildningen eller forskarutbildningen. En effekt bl.a. av expansionen av högskoleutbildningen har lett till att studenter med andra förutsättningar för och förväntningar på utbild- ningen nu studerar vid universitet och högskolor. Det politiska målet att öka den sociala och etniska mångfalden i högskolan ställer nya kva- litetskrav. Tillsammans innebär detta att särskilda krav på insatser krävs för kvalitetsarbetet. Med det system för kvalitetsgranskning som på regeringens upp- drag utvecklas inom HSV är det inte lämpligt att formellt blanda ihop frågor om utbildningens kvalitet med de mål- och resursfrågor som vi sysslar med. HSV har inte heller några resursallokerande uppgifter. Kvalitetsarbetet i anslutning till HSV skall dessutom ta sin utgångs- punkt i komparativa studier av olika program och ämnen och endast i mindre utsträckning omfatta hela lärosäten. Det torde också vara svårt att synkronisera detta arbete med den normala budget- och planerings- processen. Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bärande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men att det vad avser utbildningens innehåll och förmedling bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Därmed har vi inte sagt att kvalitetsomdömen om utbildningar inom en högskola inte har någon betydelse för eller kan spela en roll för resursallokeringen. Omdömen bidrar till den bild som beslutsfattare måste ha om de olika högskolorna och är därmed en 1999/2000:28. Mål för grundläggande högskoleutbildning 65 del av beslutsunderlaget. Men det sker på ett mer indirekt sätt än vad som systematiskt kan inordnas i budgetcyklerna. Enligt direktiven ska vi behandla vissa särskilda frågor, som berör målen för den grundläggande högskoleutbildningen. Det är frågor som gäller omfattningen av fortbildning och vidareutbildning samt distans- utbildning och balansen mellan grundläggande kurser och påbygg- nadskurser. Till direktiven hör även frågor om jämställdhet och bred social och etnisk rekrytering till högskoleutbildningen. Stora delar av utbildningsutbudet, som det statliga uppdraget finan- sierar, kan inte klassificeras som antingen grundutbildning, fortbildning eller vidareutbildning. Samma kurs kan läsas av olika kategorier stu- denter med olika syften med utbildningen. I några fall kan dock utbild- ningsmoment direkt ha karaktären av fortbildning eller vidareutbild- ning, t.ex. genom att förutsätta en tidigare högskoleutbildning och/eller tidigare yrkesverksamhet.29 Såväl i svaren på vår enkät till universitet och högskolor som vid våra möten med företrädare för lärosätena har framhållits att vissa for- mer av utbildning, t.ex. halvfartskurser på kvällstid eller sommarkurser ger orimligt lågt ekonomiskt utbyte i form av resurstilldelning i relation till lärosätets kostnader. Anledningen till detta är att studenterna på sådana kurser som regel inte producerar tillräckligt många poäng. Genomströmningen är klart lägre än för heltidsstudenterna. Orsakerna till den lägre poängproduktionen är flera. Studieavbrott med studietids- förlängningar är vanligare bland deltidsstudenter. Tentamensbenägen- heten är lägre. Anledningen till detta sammanhänger sannolikt med att studenterna saknar ekonomiska incitament att tentera. För studenter som uppbär studiemedel påverkar studiemedelssystemet tentamens- benägenheten. Många lärosäten har följaktligen skurit ned på det utbud man tidi- gare hade, som mer eller mindre direkt kunde sägas vara riktat till per- soner som sökte fortbildning eller vidareutbildning. 29 Uppdragsutbildning är oftast av fort- och vidareutbildningskaraktär. Upp- dragsutbildning behandlas inte här. 66 Mål för grundläggande högskoleutbildning stället inriktats på heltidsstudenter, eftersom sökandetrycket till hel- tidskurser varit starkt. Livslångt lärande är ett centralt inslag i utbildningspolitiken. Utbild- ningpolitiken ger både genom betoningen av det livslånga lärandet men också genom mer direkta uttalanden uttryck för att högskolans resurser ska användas också för fortbildning och vidareutbildning. I vilken utsträckning högskolans resurser ska användas för ytterligare utbild- ningsinsatser för dem som redan har en utbildning och/eller är yrkes- verksamma respektive i vilken utsträckning de ska användas för att ge en första utbildning på högskolenivå, är en utbildningspolitisk prioriteringsfråga. Det är en fråga som gäller själva syftet med utbild- ningsinsatser på högskolenivå. Den grundläggande prioriteringen måste göras av de politiskt ansvariga; regering och riksdag. Statsmakternas prioriteringar i detta avseende kommer till uttryck inte minst i reglerna för urval och antagning samt studiefinansieringen. De nuvarande reglerna för behörighet och urval till högskoleutbildning har lett till att internationellt sett har en förhållandevis låg andel ungdomsstuderande. finns en övre åldersgräns för möjligheten att få studiemedel. Men det är också en prioriteringsfråga med avseende på resurs- användningen i form av omfattningen och inriktningen av utbildnings- utbudet. I ett läge med stor allmän efterfrågan på högskoleutbildning är det självfallet en viktig fråga vilken typ av utbildning som ska prioriteras. Sådana prioriteringar måste redovisas öppet.