sou · GOB345d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I kapitel 10 redovisas förutsätt- ningarna utifrån ett internationellt perspektiv som bör beaktas vid ska- pandet av ett nationellt handelssystem Det femte och sista avsnittet omfattar elva kapitel och benämns Design av nationellt handelssystem för flexibla mekanismer. I kapitel 11 redovisas om staten eller enskilda aktörer skall handla. I kapitel 12 redovisas min bedömning av omfattningen av ett handelssystem på lång sikt. I kapitel 13 redovisas omfattningen av ett handelssystem på kort sikt och i detta kapitel analyseras förslag till ett handelssystem inom unionen . I kapitel 14 redovisas ut- släppsrätternas egenskaper och i kapitel 15 den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. I kapitel 16 redovisas vad som karaktäriserar olika handelsplatser medan kapitel 17 tar upp frågan om fastställandet av det totala utsläppstaket i handelssystemet. De projektbaserade mekanismerna redovisas i kapitel 18 och i kapitel 19 diskuteras infasningen av handelssystemet. Slutligen redovisas hur övervakning och kontroll, kapitel 20 och sanktionssystemet, kapitel 21 kan utformas. 2Förslag till en marknad för utsläppshandel Mina förslag och bedömningar För att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att lösa problem med utsläpp av växthusgaser bör en marknad för utsläppshandel etableras med de tre flexibla mekanismerna Handel med utsläppsrätter, Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling. I ett handelssystem för utsläppsrätter sätts ett absolut tak för utsläppen och detta bör ersätta dagens system med koldioxidskatter. Systemet är mycket effektivt från miljö- och klimatsynpunkt som man med hjälp av marknadsmeka- nismer kan se till att åtgärder genomförs där kostnaderna för utsläppsminskningar är lägst. Ett handelssystem bör inte införas ensidigt i utan omfatta handel med våra grannländer och delar av EU. Jag föreslår därför att ett svenskt system införs med utgångspunkt i förslag till handelssystem inom unionen. Detta förslag omfattar utsläpp av koldioxid från större anlägg- ningar i sex olika sektorer och är tänkt att starta . Kommissionens förslag rymmer möjligheten att medlems- länderna gradvis ett efter ett ansluta sig. bör vara pådri- vande i denna process och agera föregångare tillsammans med andra medlemsländer. Genomförandet bör också möjliggöra för ansökarländer till EU och EES-länder att ansluta sig till systemet. För del anser jag dock att förslag riskerar att täcka in en för liten andel av våra koldioxidutsläpp som det inkluderar sektorer som är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl. Jag föreslår därför att verkar för att en s.k. uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen. Då täcker man även in kol- dioxidutsläpp från transportsektorn och från bostäder och lokaler, vilka lämnas utanför i förslag. Dock bör verksamheter som inte betalar någon koldioxidskatt på 24 Förslag till en marknad för utsläppshandel grund av konkurrensskäl undantas ett handelssystem som införs . Dit hör exempelvis industriprocesser. En uppströmsansats underlättar, enligt min mening, också över- gången till det system som jag bedömer vara möjlig att uppnå , det år då Kyotoprotokollets åtagande- period börjar. Ett svenskt handelssystem kan då, förutom utsläpp av koldioxid, även täcka in utsläpp av andra växthusgaser. Omfattningen skulle kunna svara mot åtminstone av de svenska utsläppen uttryckt som koldioxidekvivalenter. Jag menar också att på ytterligare lite kan de allra flesta utsläppskällor inkluderas i ett handelssystem. En sådan lös- ning är också nödvändig om man skall kunna bidra till att lösa klimatproblematiken på ett kostnadseffektivt sätt. Jag föreslår därför att ett regelverk tas fram i vilket det bl.a. skall ingå vilka som skall omfattas av kvotplikt, med vilket menas att aktörer blir skyldiga att inneha utsläppsrätter, tidpunkt för när kvotplikt inträder, utformningen av utsläppsrätten, utsläpps- rättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll går till och vilka påföljderna blir. Jag föreslår även att Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer införs i handelssystemet. Förslagen har som utgångspunkt att Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft. Efter det sjätte partsmötet i hösten kommer förutsättningarna för ett ikraftträdande att ha klarnat. Även om protokollet inte träder i kraft torde , tillsammans med andra länder, komma att driva en aktiv klimatpolitik och för att en sådan politik skall bli så framgångsrik som möjlig, måste kostnadseffektivitetsaspekter vägas in. Det blir även då aktuellt med att införa ett system med överlåtbara utsläppsrätter/utsläpps- reduktioner mellan olika länder, om än i en mindre omfattning och inte lika kraftfullt som om Kyotoprotokollet ratificeras och träder i kraft med deltagande från samtliga industriländer. 2.1Bakgrunden till mina förslag Växthuseffekten, som orsakas av utsläpp av växthusgaser, kräver ett internationellt samarbete för att kunna begränsas. Från klimatsynpunkt är den geografiska lokaliseringen av utsläppskällan betydelselös. koldioxidutsläpp i påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. Kostnader för åtgärder för att Förslag till en marknad för utsläppshandel 25 minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika sektorer inom varje land. Därför är, särskilt mot bakgrund av de nödvändiga åtgärdernas omfattning, kostnadseffektivitet nödvän- dig. Styrmedel som införs för att åtgärda problemen kan vara utformade på olika sätt. En viktig egenskap är att de skall leda till att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Det är detta som benämns kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet innebär att åtgär- derna görs där de ger mest utbyte – utsläppsreduktion per insatt krona. Klimatkonventionen anger kostnadseffektivitet som en princip. Ett styrmedel som har denna egenskapen är överlåtbara utsläpps- rätter. Här sätter staten ett tak på de totala utsläppen som räknat i ton uppgår till summan av utsläppsrätterna. I klimatsammanhang sätts taket för alla länder med kvantifierade åtaganden. Utsläppsrätter tilldelas utsläppskällorna som blir skyldiga att inneha utsläppsrätter. Genom att tilldela överlåtbara utsläppsrätter till den som släpper ut växthusgaser skapas förutsättningar för att det etableras en marknad för utsläpps- rätter. De enskilda aktörerna kommer att väga kostnaden/priset för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Så länge som kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning i den egna anläggningen understiger kostnaden för att inköpa utsläppsrätter väljer den enskilde aktören att reducera utsläppen. Det utrymme som på detta sätt skapas kan säljas på marknaden till andra aktörer, vars kostnader för ytterligare utsläppsbegränsning är högre än priset på utsläppsrätter. Handeln pågår till dess att alla företag har samma marginalkostnad för utsläppsminskning. Då har den totala utsläppsminskningen nåtts till lägsta möjliga kostnad; kostnadseffektivitet har uppnåtts. Kostnadseffektivitet är således den avgörande fördelen med ett system med överlåtbara utsläppsrätter. En annan fördel är att staten har full kontroll över omfattningen av de totala utsläppen från utsläpps- källorna som ingår i handelssystemet. De totala utsläppen svarar näm- ligen mot summan av de av staten utfärdade utsläppsrätterna. Man kan på förhand exakt bestämma hur stora utsläppen skall tillåtas bli. Detta är värdefullt när man ingår internationella avtal med juridiskt bindande åtaganden. Som nämndes ovan kommer i systemet med överlåtbara utsläpps- rätter vissa utsläppskällor att bli skyldiga att inneha och redovisa inne- havet av utsläppsrätter; de blir vad vi i det följande kallar kvotpliktiga. Utsläppen från de kvotpliktiga anläggningarna eller de framtida utsläp- pen från försäljningen av produkter som produceras i kvotpliktiga anläggningar mäts eller beräknas och rapporteras in till en central myn- dighet. Där görs en avstämning innebärande att de totala utsläppen från anläggningen kontrolleras mot innehavet av utsläppsrätter/utsläpps- 26 Förslag till en marknad för utsläppshandel I fråga om utsläpp från förbränning av fossila bränslen är utsläppen direkt proportionella mot bränsleförbrukningen. Någon mät- ning behövs då inte utan kravet på innehav av utsläppsrätter kopplas till inköp/eller försäljning av bränsle. Detta innebär också att handel med utsläppsrätter i detta fall bör i stort sett kunna knytas till befintliga uppbörds- och kontrollsystem. Det balanskrav som måste vara uppfyllt vid kontroll av efterlevnad är, att innehavet minst skall uppgå till de totala utsläppen från anläggningen. Om kravet inte är uppfyllt blir det påföljder. Omfattningen av systemet bestäms av hur många anläggningar som skall vara kvotpliktiga. Vid bestämningen görs en avvägning mellan de intäkter som skapas genom att inkludera anläggningar i systemet och de kostnader i form av mätning, rapportering och kontroll som införandet förorsakar. Kyotoprotokollet omfattar sex växthusgaser och utifrån kostnadseffektivitet bör utsläppen från samtliga gaser i samtliga sekto- rer inkluderas i handelssystemet. Dock kan de administrativa kostna- derna i vissa fall bli alltför höga och då finns det anledning att undanta vissa utsläppskällor. De aspekter som redovisats ovan bildar bakgrund till de förslag som presenteras i detta kapitel. Ett regelverk måste fastställas och det är tre tidpunkter som är av betydelse vid införandet av ett handelssystem; tidpunkt för fastställande av regelverket, tidpunkt för införandet av kvotplikt samt tidpunkt för tilldelning av utsläppsrätter. Handel med överlåtbara utsläppsrätter/utsläppsreduktioner är ett nytt styrmedel som kan få en avgörande betydelse för möjligheter att uppfylla sina eventuellt kommande internationella åtaganden. Statsmakterna bör därför utarbeta ett regelverk för hur handelssystemet skall utformas såväl på kort som på lång sikt och fastställa en tidpunkt från vilken regelverket skall gälla. I regelverket skall bl.a. ingå: vilka som skall omfattas av kvotplikt tidpunkt för när kvotplikt inträder efter vilka principer som tilldelningen av utsläppsrätter sker hur mätning, rapportering och kontroll går till vilka påföljderna blir vid överträdelse. Förslag till en marknad för utsläppshandel 27 Med ett tidigt fastställande av regelverket ges förutsättningar för före- tagen att inkludera framtida kostnader för utsläppsbegränsning av växt- husgaser i sina investeringsbedömningar. Inget industriland kommer att ratificera protokollet innan det sjätte partsmötet i hösten . Efter detta möte kommer förutsättningarna för ett ikraftträdande av protokollet att ha klarnat. Systemet bör vara så väl definierat att det öppnar möjlighet för handel med utsläppsrätter avseende framtida tid- punkter och inkludera fördelningen enligt Kyotoprotokollet. Tidpunk- ten för ett fastställande av det svenska regelverket torde ligga strax efter det att har ratificerat Kyotoprotokollet. EU söker koordi- nera medlemsländernas agerande och överväga hur unionens ratificering skall gå till. Under det femte partsmötet i gick flera av EU-länderna in för att protokollet skall kunna träda i kraft . 2.3Kvotpliktiga utsläppskällor på lång och kort sikt Den andra tidpunkten som är betydelsefull vid införandet av ett han- delssystem är den tidpunkt från vilken kvotplikt skall gälla. Här kan man välja att vänta med att införa kvotplikten tills , då Kyoto- protokollets åtagandeperiod börjar, eller gå före och införa kvotplikten . En utgångspunkt i mitt arbete har varit att söka lösningar som leder till att kostnaderna för att uppnå givna miljömål blir så låga som möj- ligt. Jag anser att med en aktiv klimatpolitik skall principen om kost- nadseffektivitet vara en ledstjärna som bör följas, såväl nationellt som internationellt. Jag anser vidare att ett system med överlåtbara utsläpps- rätter är ett mycket kraftfullt styrmedel som är speciellt väl lämpat för att tackla den globala klimatproblematiken. Av denna anledning bör, under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, så många utsläpps- källor som möjligt omfattas av kvotplikt. Under den första åtagande- perioden kommer det att existera en internationell marknad där det ges möjlighet för företag eller andra aktörer eller parter till protokollet att köpa och sälja utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. Jag utgår från att det åtagande som skall uppfylla under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012 är 5 gånger av utsläpp, i enlighet med den bördefördelning som diskuteras inom EU. En annan utformning av bördefördelningen ruckar dock inte på de förslag som läggs fram i denna utredning. 28 Förslag till en marknad för utsläppshandel jande tabell redovisas utsläppen från de sektorer som jag bedömer bör kunna ingå i ett handelssystem på långt sikt. Omfattning av ett handelssystem på lång sikt. utsläpp med IPCC:s sektorsindelning. Miljoner ton koldioxidekviva- lenter. för handels- täcks in Produktion av el och fjärrvärme Bostäder, service m.m. Förbränning av bränslen inkl. transporter Förbränning av bränslen inkl. transporter Av tabellen framgår hur utsläppen av de sex växthusgaserna som omfattas av Kyotoprotokollet fördelas på olika sektorer. Sektorsindel- ningen följer den indelning som FN:s mellanstatliga panel för klimat- förändringar, IPCC, tagit fram. Det framgår även vilka sektorer som jag anser kan ingå i ett handelssystem med början under Kyoto- protokollets första åtagandeperiod. Av de totala utsläppen på koldioxidekvivalenter bör handelssystemet omfatta sekto- rer som släppte ut knappt koldioxidekvivalen- ter. Det utgjorde av detta års totala utsläpp. Jag föreslår vidare att ett arbete påbörjas för att utreda om ytterligare sektorer kan Förslag till en marknad för utsläppshandel 29 ingå i handelssystemet. Dessa är markerade med ett frågetecken i tabellen. Min bedömning är att av de totala utsläppen skulle kunna täckas in efter en sådan utredning. På kort sikt dvs. omfattar kvotplikten färre utsläpps- källor än i det längre perspektivet. Orsakerna till detta är flera. En är att det kan ta tid att utveckla de metoder som är nödvändiga för ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Exempelvis skall utsläppen, med undantag av utsläpp från fossila bränslen, mätas eller beräknas på ut- släppskällenivå och det kan ta att utveckla mätmetodik för vissa kategorier av utsläppskällor än för andra. Man bör av detta skäl börja med ett system som omfattar fossilbränsleanvändare eftersom mätning inte behövs och ett kontrollsystem, skattesystemet, redan finns. En annan orsak är att ett handelssystem inom klimatområdet som styrmedel betraktat är nytt i och det kan krävas för att lära sig hur det fungerar. En tredje orsak avser frågan om det är möjligt eller önskvärt för ett enskilt land eller grupp av länder att införa ett handelssystem tidigare än andra länder. I det senare fallet avkrävs kvotplikt för utsläppskällor inom sektorer som konkurrerar på världs- marknaden. Inom pågår ett arbete i syfte att undersöka möj- ligheten att införa ett handelssystem bland medlemsländerna med till- tänkt början . presenterades en s.k. grönbok där detta diskuteras. är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unio- nen. Kommissionen avgränsar handelssystemet i grönboken till att enbart omfatta utsläppen av koldioxid. I följande tabell redovisas vilka sektorer som kan tänkas ingå i ett handelssystem. 30 Förslag till en marknad för utsläppshandel Industrisektorer i som kan tän- kas ingå i ett handelssystem. av CO2 inom EU Produktion av el och fjärrvärme Glas-, keramik- och byggmaterialindustrin (inkl. cementindustrin) Egen beräkning på andel utifrån rapportering till IPCC. I tabellen redovisas dels hur stor andel av de totala utsläppen av kol- dioxid inom EU som täcks in , dels motsvarande siffror för Sve- rige . För samtliga femton EU-länder beräknas sektorerna ha fångat in av de totala utsläppen av koldioxid . Det är osäkert hur stor andel av totala koldioxidutsläpp som skulle täckas in, men enligt min egen beräkning torde av koldioxid- utsläppen omfattas. Sektorerna omfattar såväl utsläpp från förbränning av fossila bränslen som utsläpp från industriprocesser. De industrisektorer som i kan tänkas ingå i ett handelssystem antas bli beslutade på EU-nivå och därmed eventuellt bli tvingande för medlemsländerna. En fördel med denna ordning är, enligt kommissionen, att man då kan inkludera konkur- rensutsatt industri i handelssystemet. Därvid beaktas dock, enligt min mening, endast konkurrensförhållanden inom EU. Kommer konkurren- sen främst från företag i länder utanför EU-området försvagas detta resonemang. För del kommer konkurrensen för vissa av de sektorer som ingår i kommissionens förslag främst från länder utanför EU. Exempelvis verkar stålindustrin på en världsmarknad och av all stålproduktion sker utanför EU. andel av den totala tillverkningen uppgår till . Även för kemisk industri är konkurrensen stor från länder utanför EU. För att konkurrensen skall ske på lika villkor förutsätter det vidare, enligt min mening, att tilldelningsförfarandet av utsläppsrätter är det- samma i samtliga medlemsländer. Tilldelningen kan ske antingen via Förslag till en marknad för utsläppshandel 31 auktion eller via gratis tilldelning. Kommissionen menar att anordnan- det av regelbundet återkommande auktioner tekniskt sett är att föredra eftersom denna metod skulle ge alla företag en rättvis och lika chans att på ett öppet sätt förvärva de utsläppsrätter de vill ha. Det blir, enligt kommissionen, en central fråga att diskutera huruvida beslut om till- delningsförfarande skall fattas på EU-nivå eller om medlemsstaterna själva skall få avgöra denna fråga. Om detta i slutändan leder till att medlemsländerna själva kan besluta om vilket förfarande som respektive land kan välja är konkur- rensfrågan inom EU inte löst, trots eventuellt tvingande regler om vilka sektorer som skall ingå i handelssystemet. Om några medlemsländer delar ut utsläppsrätterna gratis medan andra auktionerar ut dem kom- mer konkurrensen inte att ske på lika villkor. Beslut om tilldelnings- förfarande bör därför, enligt min mening, harmoniseras på EU-nivå. På kort sikt är därför min bedömning att ett handelssystem bör omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt age- rande. För del bör detta innebära handel med våra grannländer och delar av EU. I delrapporten angav jag att ansatsen för det fortsatta arbetet var att ett svenskt handelssystem kunde införas innan Kyotoprotokollet har trätt i kraft och alla internationella övervaknings- organ är på plats. har dock fått mig att tänka om och jag anser att ytterligare alternativ om ett tidigarelagd införande från svensk sida kan komma att komplicera arbetet med att få igång kostnadseffektiva lösningar på klimatområdet. Jag anser därför att bör inrikta sig på att ta fram regler för ett system efter en ratificering av Kyotoprotokollet som inbegriper hur omfattningen av handelssystemet skall se ut , som tidi- gareläggningen bör ske med utgångspunkt i för- slag. bör alltså sträva efter att utveckla för- slag och sätta ett system i kraft som ger möjlighet att tillsammans med andra länder utveckla en handel med utsläppsrätter avseende framtida tidpunkter eller åtminstone ett ramverk för en sådan handel. Med den avgränsning till sex sektorer som huvudförslag innebär anser jag täcker in en för liten del av koldioxidutsläpp som den inkluderar sektorer som är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl. kan, liksom andra medlemsländer, påverka hur den slutgiltiga utformningen av ett handelssystem inom EU skall se ut. Därför menar jag att skall driva en linje som går ut på att även få med utsläppen av kol- dioxid från vägtrafiken och från övrigsektorn i handelssystemet. uppgick dessa till 17,5 respektive i . För att få med dessa är en uppströmsansats nödvändig. Kvotplikten läggs då på importörer av fossila bränslen eller i distributionsledet och inte 32 Förslag till en marknad för utsläppshandel på de anläggningar/utsläppskällor som släpper ut gasen. I praktiken innebär detta att man kan frångå inskränkningen till endast de sex sektorer som ingår i förslaget. Detta kommer även att underlätta vid övergången till en mer långsiktig lösning där samtliga koldioxidutsläpp från förbränning ingår i handelssystemet. För detta krävs en uppströms- ansats och det är fullt möjlig att införa en sådan även på kort sikt, var- för jag anser att den bör väljas redan från början. Uppströmsansatsen bör sammanfattningsvis omfatta koldioxidutsläpp för vilka man betalar hel eller halv koldioxidskatt. Verksamheter som inte beta- lar någon koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl bör undantas ett handelssystem som införs . Dit hör exempelvis industriproces- ser. Däremot bör koldioxidutsläpp från elproduktion ingå. Vidare anser jag att även skall verka för att länder som ansöker om medlemskap i och också skall omfattas av handelssystemet . Slutligen anser jag att de två andra mekanismerna i Kyotoprotokollet, Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling också bör inkluderas varför bör verka för att så sker. Som nämnts ovan är det sex växthusgaser som omfattas av Kyoto- protokollet. Var och en av dessa gaser påverkar växthuseffekten i olika hög grad. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på klimatet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktorn till en sammantagen växthuseffekt för . Den sammantagna effekten mäts i koldioxidekvivalenter. Det är väsentligt för att få en välfungerade marknad att de instru- ment som det handlas med är väldefinierade och i hög grad standardi- serade. Internationellt diskuteras att utsläppsrätterna skall mätas i ton koldioxidekvivalenter. Jag föreslår att de av staten utfärdade utsläppsrätterna skall mätas i koldioxidekvivalenter och varje utsläppsrätt skall ge innehavaren rätt att släppa ut ett ton . Detta kan gälla även i ett handelssystem inom den Europeiska unionen , även om systemet endast omfattar koldioxid. Jag föreslår vidare att utsläppsrätterna skall kunna handlas fritt och de utsläppsrätter som inte förbrukas skall kunna sparas såväl mellan åren som mellan olika åtagandeperioder. De utsläppsrätter som medlems- länderna utfärdar före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod anser jag skall kunna sparas till perioden –2012. Det förutsätter dock att de sparade utsläppsrätterna utfärdade kan växlas in mot de Förslag till en marknad för utsläppshandel 33 utsläppsrätter som medlemsländerna utfärdar under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012. Härigenom minskas incitamenten att ge ut alltför många utsläppsrätter. Frågan om möjligheten att spara utsläppsrätter från tiden in i den första åtagande- perioden torde bli föremål för diskussioner inom EU. Jag föreslår att skall verka för den ovan presenterade lösningen. Man skall också kunna låna utsläppsrätter mellan intilliggande år men det skall inte vara möjligt att låna utsläppsrätter från framtida åtagandeperioder. Om staten skulle finna att åtagande under Kyotoprotokollet inte kommer att uppfyllas kan staten köpa utsläppsrätter/utsläpps- reduktioner på marknaden. Detta förutsätter alltså att de sektorer som lämnas utanför handelssystemet inte klarar sin del av begränsningarna. Att utnyttja marknaden blir då det naturliga tillvägagångssättet för staten att leva upp till åtagandet. Under vissa speciella omständigheter kan det finnas skäl till att, förutom att köpa på marknaden också ge staten en möjlighet till att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Detta måste ske under noggrant reglerade förutsättningar med god framförhållning. En långsiktig stabilitet är viktig för att upprätta syste- mets trovärdighet. Rent juridiskt kan denna möjlighet skapas om ut- släppsrätten betraktas som en begränsad tillåtelse att släppa ut växthus- gaser.