sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att merparten av den uppföljning som behövs, när det gäller genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, bör kunna ske med hjälp av de indikatorer som har föreslagit (, 1999e; se även Kemikalieinspektionen, 1999) och som (M 1998:07) har vidareutvecklat (SOU 2000:52). Miljövårdsberedningen har också tagit fram förslag till indikatorer i form av gröna nyckeltal. Ett av nyckeltalen är inriktat på kemikalieanvändning (SOU 1999:127). Inom ramen för dessa mått vill vi dock framhålla att vi anser det vara särskilt viktigt att beakta de ämnen som kommer att omfattas av utredningens förslag till utfasningskriterier samt förslagen rörande metaller (se kapitel 5). Vi ser inte det som vår huvuduppgift att lämna förslag på detta område. Inför olika myndigheters fortsatta arbete med de föreslagna indikator- erna vill vi emellertid betona behovet att ytterligare utveckla och preci- sera indikatorerna så att de skall kunna användas för följa upp genomförandet av de nya riktlinjerna. I detta avsnitt lyfter vi fram de indikatorer som enligt vår mening är av särskild betydelse för uppföljningen av våra förslag. Indikatorerna är tänkta att kunna uttryckas med en enkel siffra. Syst- emet med indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen bygger till stor del på befintliga system för uppföljning och övervakning, såsom exempelvis databaser och resultat från miljöövervakning. Vi konstaterar att de befintliga systemen och indikatorerna behöver utvecklas för att tillgodose bl.a. de uppföljningsbehov som målet om en giftfri miljö samt de nya riktlinjerna medför. Bl.a. medger dagens system inte uppföljning av förekomsten av kemiska ämnen i varor. 330 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00 Bland de av föreslagna indikatorerna föreslås som uppföljning av kunskapsmålet antal ämnen för vilka det finns minimi- data, och i framställningen anges ett behov av att denna indikator utvecklas. preciserar indikatorn som antal ämnen med minimidata om egenskaper, vilket utredningen ställer sig bakom. Kravet på minimidata bör motsvara de krav som ställs på nya ämnen beroende på deras produktions- och importvolymer (se kapitel 4). framhåller också att en indikator som behöver utvecklas för kunskapsmålet skall beakta Materialflöden och metall- balanser. Utredningen vill understryka att det är viktigt att kunna mäta flöden av exempelvis metaller i samhället (se avsnitt 7.4.3) och att detta är en förutsättning för att de nya riktlinjerna skall kunna följas upp. Det är utredningens bedömning att ett system för information om varors innehåll av kemiska ämnen är nödvändigt, och att ett sådant system behöver utredas i särskild ordning (se avsnitt 7.4.1). Vi anser att frågan om uppföljningen av detta delmål huvudsakligen bör behandlas med utgångspunkt från den föreslagna utredningen. Vissa indikatorer kan dock ställas upp med utgångspunkt från befintliga system. föreslår som uppföljning av informationsmålet bl.a. antal registrerade miljövarudeklarationer, som innefattar deklaration av kemikalieinnehåll, vilket utredningen stöder (se av- snitt 7.3.4). Vi menar dock att måttet snarare skulle baseras på det totala antalet miljövarudeklarationer, så att det inte bara speglar variationen i antal . Vidare menar vi att deklaration av kemikalieinnehåll kanske skulle ersättas med information om kemi- kalieinnehåll eftersom systemets utformning kanske bör kunna medge att information lämnas utan att det fullständiga innehållet av kemiska ämnen deklareras. föreslår som indikator för informationsmålet bl.a. värdet av konsumtion av miljömärkta varor och tjänster i samhället. Det är emellertid utredningens mening att den kanske skulle relateras till exempelvis konsumentprisindex, så att indikatorn inte riskerar spegla enbart eventuell inflation. SOU 2000:00 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 331 Målet om särskilt farliga ämnen lämnae som ett förslag till uppföljning av målet om bl.a. särskit farliga ämnen nettotillförseln av kemikalier, antal samt mängd, dels totalt dels för ämnen med särskilt farliga egenskaper samt farlighetsindex för alla klassificerade ämnen. Det är utredningens uppfattning att i detta mått bör särskilt farliga ämnen likställas med de ämnen som omfattas av våra förslag i kapitel 5. Eftersom vi föreslår att undantag från utfasningskriterierna skall kunna ges för användning i industrianläggningar behövs komplement till produktregistret. föreslår som indikator för målet om särskilt farliga ämnen bl.a. utsläppstrender för ämnen i kemikalieutsläppsregistret. Utredningen ställer sig bakom detta mått och uppfattar det som att det är det av föreslagna kemikalieutsläppsregistret (, 1999a) som avses ligga till grund för indikatorn. Att följa upp förekomsten av ämnen i importerade varor är inte möjligt. Om ett system införs för information om innehåll av kemiska ämnen i varor ökar möjligheterna till detta. Men om man utgår från dagens system så kan mätningar t.ex. i avloppsslam ge en indikation på om diffusa emissioner sker av de ämnen som man vill följa. Källorna får sedan spåras för att man skall kunna avgöra från vilka varor spridningen sker och om det rör sig om gamla varor eller nyproducerade sådana. Både och föreslår som en indikator för målet om särskilt farliga ämnen halter av kemikalier i slam (från avloppsreningsverk), vilket utredningen stöder. föreslår som indikator för målet om särskilt farliga ämnen även andel och mängd varor med innehåll av tungmetaller som insamlas. Utredningen menar att det vore önskvärt att utvidga måttet till att i så stor utsträckning som möjligt omfatta den totala återvinningen av metaller, inte bara den grupp som kan inrymmas i det mindre väl definierade begreppet tungmetaller. 10Konsekvenser av utredningens förslag 10.1Krav på konsekvensanalyser m.m. Utredningens skall enligt sina direktiv analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag och lämna förslag till finansiering i de fall förslagen medför statsfinansiella konsekvenser. För utredningen gäller även regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare, vilka innebär att utredningen skall redovisa kostnads- och intäktskalkyler, pröva offentliga åtaganden, redovisa regionalpolitiska konsekvenser och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen, små företag, jämställdheten mellan män och kvinnor, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt den personliga integriteten. Vi bedömer att våra förslag inte kommer att leda till några effekter vad gäller brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen, jämställdheten mellan män och kvinnor, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt den personliga integriteten, varför dessa konsekvensområden inte vidare kommer att behandlas. I fråga om brottslighet gäller dock givetvis att varje ny reglering ger en ytterlig- are möjlighet till överträdelse. Kvar återstår att redovisa kostnads- och intäktskalkyler, pröva offentliga åtaganden och regionalpolitiska konsekvenser samt pröva konsekvenser för små företag. 10.1.1Hur kan konsekvenserna bedömas? Nedan följer en närmare beskrivning av de krav på konsekvensutred- ningar som ställs på utredningen. redovisar vi de avgräns- ningar som gjorts i arbetet och sammanfattar våra bedömningar. I avsnitt 10.2 redovisas utredningens utgångspunkter i konsekvensana- 334 Konsekvenser av utredningens förslag lysarbetet och i 10.3 redovisas konsekvenserna strukturerade utifrån riktlinjerna. Prövning av offentliga åtaganden Enligt utredningens direktiv skall varje offentligt åtagande vara noga övervägt och motiverat. Utgångspunkten är att offentliga åtaganden bara är motiverade när den privata marknaden inte kan tillgodose de aktuella behoven. Utredningens strävan har varit att så långt möjligt lägga ansvaret för varor och produkter på tillverkare och importörer, men ett visst mått av reglering och tillsyn är nödvändigt för att nå riktlinjerna. Dels måste lagar och regler fastställa den lägsta acceptabla skyddsnivån i samhället, dels måste tillsyn till för att säkra att inte obalans uppstår i konkurrensvillkoren för företagen. Någon närmare redovisning av prövningen av de offentliga åtagandena görs inte här. I förslagskapitlen 6 och 7 motiveras emellertid varför vissa förslag omfattar EU-reglering och andra innebär svenska regler. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Målen för den svenska regionalpolitiken är att skapa förutsättningar för varaktig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att levnadsvillkoren blir likvärdiga för medborgarna i hela landet. För att nå dessa mål krävs en helhetssyn. Utredningen har därför ställt sig frågan om våra förslag kan få regionalpolitiska konsekvenser, och vi har kommit fram till att utredningens förslag innebär inte någon påverkan på den offentliga servicen i någon del av landet. Utredningen gör också bedömningen att företagens förutsättningar i olika delar av landet inte påverkas olika. Huruvida ett företag som står för en stor del av sysselsättningen på en specifik ort kommer att påverkas mycket av utredningens förslag har vi inte kunnat bedöma. Det går nämligen inte att bedöma vilka företag som påverkas pga. den bristfälliga kunskap som finns om exempelvis kemiska ämnen i varor . De regionala konsekvenserna diskuteras inte närmare i kapitlet. Konsekvenser av utredningens förslag 335 Konsekvenser för små företag Om utredningens förslag får konsekvenser för de små företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, skall dessa redovisas i betänkandet. Utred- ningen gör den generella bedömningen att krav och regleringar som medför konsekvenser för företagen ofta är svårare att bära för små företag än för stora. Förslag som innebär omställning av verksamheten eller framtagande av information medför kostnader som utgör en större andel av omsättningen för de små företagen. Utredningens förslag inne- bär också att behovet av kunskap och kompetens om kemikaliefrågor generellt sett bör öka hos företagen. Denna kompetens är troligen svårare att bygga upp hos ett mindre företag, där möjligheterna att anställa kemikalie- och miljökunnig personal är mindre än på de större företagen. Detta späds i viss mån på av att de inte är med i de branschorganisationer där de stora företagen är organiserade. Konsekvenserna för de små företagen behandlas inte vidare i detta kapitel. Kostnader och nytta för samhället, staten, kommunerna, landstingen, företagen och andra enskilda Enligt utredningens direktiv och 14 § Kommittéförordningen skall utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Detta gäller inte enbart konsekvenser för staten utan för alla som kan tänkas beröras av förslagen. För de förslag som ökar kost- nader eller minskar intäkterna för stat, kommuner eller landsting skall en finansiering föreslås. I den samlade samhällsekonomiska analysen skall effekter både med och utan marknadsvärde redovisas. Utredningens möjligheter att beräkna kostnader har varit kraftigt begränsade eftersom så många förutsättningar är okända. I huvudsak har vi i stället fått föra kvalitativa resonemang kring konse- kvenserna, vilka sedan illustreras med räkneexempel som baseras på antaganden kring ett antal okända fakta. Utredningen har inte försökt sätta prislappar på sådant som inte naturligt har ett pris i kronor och ören. Olika typer av effekter redovisas som positiva eller negativa, och vägs inte mot varandra. 336 Konsekvenser av utredningens förslag Hälsa, miljö och ekonomi Samhällets miljöpåverkan har ett nära samband med de ekonomiska aktiviteterna. Miljön påverkas dels genom naturresursuttag, dels genom restprodukter som uppstår och sprids genom luft, mark och vatten. Sådana restprodukter uppstår vid produktion, under användning och när en produkt/vara har använts färdigt. Även miljö- och hälsofrågor har nära samband. Det handlar inte bara om att en dålig miljö är skadlig för människors hälsa. Det handlar också om att metoder och framgångsvägar utvecklas gemensamt för att förbättra både miljö och folkhälsa. Människan har utsatts för olika miljöfaktorer som i större eller mindre utsträckning påverkat hälsan. Genom bl.a. befolkningsökningen och den snabba teknikutvecklingen har människan påverkat miljön i en allt större omfattning. Denna påverkan kan även utgöra ett hot mot vår hälsa. För att komma till rätta med de hälsoproblem som har sin grund i samhällets miljöpåverkan måste man, förutom via de rent tekniska lösningarna, även se till underliggande ekonomiska, politiska och sociala mekanismer. Kostnader som uppstår i samband med hälsoeffekter är dels rena kostnader till följd av sjukhusbesök och inkomstbortfall, men även kostnader för välfärdsbortfall, t.ex. psykiskt lidande. Förändringar i vatten- och luftkvalitet är exempel på förändringar i miljön som kan leda till hälsoeffekter. Kemikalier som kommer ut i vattnet kan t.ex. leda till cancer, allergier eller andra hälsoeffekter. Förändringar i miljön påverkar också ekonomin både direkt och indirekt genom effekterna på hälsan och arbetsutbudet. Ekonomin i sin tur kan också ge effekter på både hälsa och miljö. Ekonomiska förändringar påverkar exempelvis möjligheterna att satsa på sjukvård och bättre miljö. sågs naturen som en oändlig resurs ur vilken man kunde ta råvaror utan konsekvenser. ses inte det ekonomiska systemet som oberoende av det ekologiska, utan snarare som ett delsystem. Det ekonomiska systemet är ett öppet system, vilket gör att införd materia och energi i någon form till slut måste återföras till det eko- logiska kretsloppet. Mycket av den energi och materia som passerar Konsekvenser av utredningens förslag 337 ekonomin fördelas slutligen till miljön utan möjlighet till återvinning. påverkar denna process även miljön negativt. Metaller och kemiska ämnen som framställs, hamnar till slut i mark, vatten och luft. En orsak till detta är att miljövaror och miljötjänster oftast saknar pris, vilket medför att marknadspriset för det ekonomiska systemets pro- dukter inte lyckas spegla miljöförstöringen. Detta kan leda till överut- nyttjande. I vissa fall är det svårt att avläsa de exakta effekterna av en åtgärd, i synnerhet om flera åtgärder vidtagits . Det finns dock exempel som mycket tydligt visar att miljöåtgärder ger effekt, ett sådant exempel är att halterna av bly i barns blod sjönk när man förbjöd bly i bensin (se figur 10.1). 338 Konsekvenser av utredningens förslag Sambandet mellan blyhalter i blod och i bensin. Det övre diagrammet visar halterna av bly i blodet hos 2 771 barn i (där det finns ett blysmältverk) och i . Det undre diagrammet visar de uppskattade blymängderna i den bensin som såldes i under motsvarande år. (m.fl., 1999) Bly i blod (mg/l) Diagrammet finns endast i den tryckta upplagan. Bly i bensin (ton) Konsekvenser av utredningens förslag 339 10.2.1Utredningens syn på kostnadseffektivitet Utredningen har anammat den syn på kostnadseffektivitet i miljöarbete som presenteras i betänkandet Miljöpolitikens principer (SOU 1994:133): När man granskat olika miljöaktörers referenser till kostnadseffektivitet framgår att det finns två skilda uppfattningar av vad det innebär. Den ena tolkningen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärden ej vidtas är större än kostnaden för åtgärd. Den andra tolkningen är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljömål (t.ex. en utsläppsbegränsning) helt obe- roende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas och vad uppskattningen i så fall visar. I denna andra tolkning jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd, med kostnaderna för alternativa åtgärder. Den striktaste och mest begränsade tolkningen är givetvis att bägge kriterierna måste vara uppfyllda för att en åtgärd skall kunna beteck nas som kostnadseffektiv. Kostnaden för åtgärden i fråga, skulle vara lägre än såväl skadekostnaden i avsaknad av åtgärd, som alternativa åtgärds- kostnader. Tittar man emellertid på de sammanhang i vilka hänvisningar görs till kostnadseffektivitet, t.ex. ovan nämnda Princip 15 i Rio- deklarationen, framstår inte denna mest strikta tolkning som den mest rimliga. I Riodeklarationen Princip 15 sägs skall inte avsaknad av vetenskaplig bevisning leda till att en kostnadseffektiv lösning fördröjs. Vetenskaplig bevisning i form av kvantifierade orsak/verkansamband, torde i flertalet fall vara en nödvändig förutsättning för att man skall kunna beräkna den marginella skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns skulle behöva just den vetenskapliga bevisning som försiktighetsprincipen inledningsvis säger inte skall behövas, skulle juristerna och diplomaterna bakom Riodeklarationen ha skapat ett Moment 22. Detta kan rimligtvis inte ha varit avsikten, varav följer att en åtgärd definitionsmässigt är kostnadseffektiv om den är det billigaste åtgärdsalternativet. delar denna bedömning vilket man uttryckt i samband med sitt miljömålsarbete (, 1999e). Utifrån denna definition har utredningens strävan varit att finna de mest kostnads- effektiva vägarna att uppfylla riktlinjerna i utredningens direktiv. De långsiktiga kostnaderna för miljöskulden En väl genomförd konsekvensanalys bidrar till ett bättre och mer full- ständigt beslutsunderlag. Aspekter som man härvid måste uppmärk- samma och ta hänsyn till är att det kan finnas åtgärder som påverkar flera mål . Generellt kan sägas att ett urval av åtgärder kan genomföras på olika sätt. Ytterlighetsfallen för miljöåtgärder är att införa så många och 340 Konsekvenser av utredningens förslag genomgripande åtgärder så fort som möjligt för att nå målen , eller vänta med att införa åtgärder och därmed nå målen . Det första alternativet kommer att på kort sikt kosta mer än det andra alternativet. Kostnaden för företag och samhället i övrigt blir hög på grund av en framtvingad strukturomvandling. Å andra sidan undviker man i det första alternativet den ackumulering av negativ miljöpåverkan som sker i det andra alternativet med följder som sämre miljö och hälsa. Det andra alternativet kommer troligen att ge mindre negativa ekonom- iska effekter på kort sikt, eftersom strävan mot miljökvalitetsmålen sker i en långsammare takt. De som har ansvar för att minska sin miljö- påverkan kan bättre undersöka nya möjliga åtgärder och införa dem efter hand. Däremot ger alternativet en högre grad av miljöpåverkan och en ökad risk för irreversibla skador på miljön, vilket kan ge högre kostnader på lång sikt (, 1999e). Det är viktigt med en genomtänkt strategi för vilka åtgärder som skall genomföras . När en sådan strategi skall ställas upp måste man ha både det långsiktiga och det kortsiktiga perspektivet med i beräkningen. Det gäller att finna en väl avvägd balans mellan ekonomiska värden och en minskad risk för miljö och hälsa. Exempel på frågor att ställa sig när man väljer strategi för val av miljöåtgärder och tidpunkter för dessa är bland andra: ·Finns några effekter av verksamheten som är särskilt svåra eller omöjliga att åtgärda? ·Vilka åtgärder blir dyrare ju längre vi väntar? ·Vilka åtgärder blir mindre belastande för det ekonomiska systemet om förberedelsetiden är lång? Viktigt att komma ihåg är också att även om valet står mellan att göra omställningarna eller skjuta dem , så måste utnytt- jandet av miljön betalas . Det handlar bara om olika hand- lingsvägar och i vilken takt. Konsekvenser av utredningens förslag 341 Exempel på åtgärdskostnader i kvantitativa termer Att spåra, samla in och förstöra eller slutförvara farliga ämnen som hunnit få spridning i samhället kan vara mycket kostnadskrävande. Här ges några exempel på vad det kan kosta att åtgärda miljöproblem i efterhand. ·Byggsektorns kretsloppsråd har grovt uppskattat att det krävs 2 000 årsarbeten för att sanera PCB i fogmassor. Därutöver tillkommer kostnader bl.a. för att förstöra det insamlade materialet. PCB finns också spritt i andra varor, som små kondensatorer till bl.a. lysrörs- armaturer och viss typ av plastgolv (Kemikalieinspektionen, 1999) . ·Naturvårdsverket bedömde att ca kvicksilver fanns i omlopp i produkter i samhället. har delats ut av åtgärdsprogram (1994–1999) mot kvicksilver till flera projekt. Projekten har lett till att 6–har samlats in. Därut- över finns ytterligare ca 3,5–som har märkts upp i produkter och varor som fortfarande används i samhället. Inom åtgärds- programmet utreddes också slutförvar av kvicksilver. Naturvårds- verket föreslår att kvicksilveravfall läggs i en stabil svårlöslig kvicksilverform i ett djupt bergförvar på flera . Kostnaderna för att slutförvara kvicksilver i ett djupt bergförvar skulle totalt uppgå till storleksordningen 260 ± , enligt beräkningar (1997 och ). ·Naturvårdsverket bedömer att det kostar att fram sanera de 10 000 ur risksynpunkt mest prioriterade förorenade områdena. Totalt finns 22 000 förorenade områden som behöver saneras (Kemikalieinspektionen, 1999). har företagen på grund av olika typer av lagstiftning anpassat sin processteknik eller installerat reningsutrustning i syfte att begränsa skadorna på miljön. Genom att satsa på förebyggande arbete kan man hindra att kemiska ämnen sprids i naturen. Det är särskilt viktigt, eftersom det saknas tillräcklig kunskap om ämnenas farlighet och i vilka varor de finns. När kunskapen väl finns, kan det bli betydligt mer kostsamt att återställa miljön än att undvika att skador på miljö och på människans hälsa uppkommer. 342 Konsekvenser av utredningens förslag 10.2.2Miljökravens betydelse för lönsamhet och konkurrenskraft i näringslivet Den traditionella uppfattningen är att hårdare miljökrav ökar kostnad- erna för den som drabbas. Det gäller oavsett hur kraven utformas. Denna uppfattning har dock ifrågasatts. Bland annat har ekonomen hävdat att miljökrav gör företag effektivare, och att miljökrav därmed är positiva för lönsamheten och konkurrenskraften. Porters hypoteser har dock starkt ifrågasatts av andra ekonomer. Empiriska studier talar varken för eller emot Porters resonemang, och för ekonomin som helhet kan man inte avläsa vare sig positiva eller negativa effekter. Det finns exempel på företag där hårdare miljökrav har förbättrat lönsamheten, men det finns också exempel på motsatsen (m.fl., 1998). Förbättrad miljöprestanda kan innebära en ökad efterfrågan på varor, tjänster och system i ett allt mer miljömedvetet samhälle. I Sustainable – a SUCCESS story (SOU 1998:118) konstateras att: ...flera företag har också upptäckt att hänsyn till miljön utgör en affärsmöjlighet. Det konkreta miljöarbetet är ofta – men inte alltid – synonymt med effektivare användning av råvaror och energi. Det innebär att resursåtgången per producerad enhet minskar vilket i sin tur kan öka lönsamheten. På så sätt kan en ekologisk omställning bli bärare av tillväxt och öka förutsättningarna för sysselsättning och välfärd. Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö är en stor utmaning för bl.a. industrin. Skall målet nås måste kemikalier och varor som innehåller ämnen med hälso- och miljöfarliga egenskaper ersättas med mindre riskabla ämnen. För att få ned föroreningsutsläppen måste industrin fortsätta arbetet med att också så långt som möjligt skapa slutna till- verkningsprocesser. Produkternas hälso- och miljöpåverkan måste beaktas under hela deras livscykel, från tillverkning via användning till kassering. Ett exempel där miljöåtgärder inom företag givit positiva konsekvenser på företagets ekonomi är som genom att vara tidiga med ett alternativ till CFC i kylskåp vann andelar på världsmarknaden när ett internationellt förbud kom. Ett annat är exempel AB Exaktafjädrar som tidigare tvättade alla fjädrar i trikloretylen.