sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Som utredningen påpekat i annat sammanhang, ser utredningen det som angeläget att ett sådant samarbete har formen av projekt där parterna samarbetar som organisationer. När det gäller exportprojekt som finansieras från andra källor än de ovan nämnda är exportörernas behov av stöd likartat vad som gäller för projekt finansierade av de multilaterala utvecklingsorganen. Kostnaderna för det nödvändiga marknadsarbetet är ofta höga, kraven på refe- rensobjekt är svåra att tillgodose och kunskapen om vad som krävs för att lyckas i upphandlingar finns bara hos ett fåtal statliga exportörer. Detsamma är i hög grad fallet vad beträffar projekt som helt betalas av köparen. På kort sikt måste man räkna med att projekt med denna typ av finansiering kommer att spela en obetydlig roll i den samlade exporten av svenskt statligt förvaltningskunnande. I det korta perspektivet kom- mer de finansieringskällor, som diskuterats i tidigare avsnitt, att normalt vara betydligt lättare tillgängliga för exportörerna, och även en mycket kraftig expansion av exporten skulle kunna finansieras via dessa källor. Utredningen menar dock att detta inte bör leda till att svenska exportörer avstår från att avsätta resurser för ett målmedvetet arbete med sikte på att successivt öka den svenska andelen i upphandlingar från också dessa källor. I de utredningar om den svenska projektexporten, som gjordes , föreslogs ett antal åtgärder syftande till att stimulera exporten och åstadkomma en ökning av de svenska andelarna i de mul- tilaterala utvecklingsorganens upphandling. Bland de åtgärder som vidtagits kan främst nämnas tillkomsten av det s.k. Projektexport- sekretariatet inom och den därtill knutna organi- sationen av svenska projektexportfrämjare på platser där utvecklings- organ är lokaliserade. , som för- stärkts, har haft inriktningen att stimulera näringslivets projekt- export. Exporten av statligt förvaltningskunnande har inte ägnats upp- märksamhet. Utredningen menar att och Utrikesdeparte- mentets projektexportfrämjare, liksom övriga delar av den svenska statligt finansierade organisationen för exportfrämjande, bör avdela resurser för stöd till export av statligt förvaltningskunnande. erbjuder tjänster, som kan utnyttjas av exportörerna på förvalt- ningsområdet, och en möjlighet är att därutöver ge särskilda uppdrag för att stimulera utvecklingen inom området. Förslag – finansieringsfrågor 235 exportfrämjandet som görs skall syfta till att öka kunskapen hos aktörerna på området om de praktiska villkor som gäller vid upphand- lingar från multilaterala utvecklingsorgan, underlätta deras marknads- bevakning och stödja deras kontakter med utvecklingsorgan och importörer. En viktig del i arbetet bör bestå i att stimulera kontakterna mellan mindre erfarna exportörer och sådana som har kunskap om och erfarenheter av dessa delar av marknaden. Utredningen menar att det därvid är viktigt att få till stånd samarbete mellan statliga och privata aktörer för att kunna erbjuda slagkraftiga kombinationer av kompetens i projekten. – att projektexportsekretariat och projekt- exportfrämjare får i uppdrag att avdela resurser för stöd t ill statliga aktörer, som vill utveckla exportverksamhet baserad på finansiering via multilaterala utvecklingsorgan och andra internationella finan- sieringsorgan. Särskild uppmärksamhet bör ägnas mö jligheterna att stimulera samarbete mellan olika aktörer. 14.4Särskilda åtgärder för att finansiera export av förvaltningskunnande Utredningen har konstaterat att det finns ett antal tänkbara finansie- ringskällor för projekt inom ramen för förvaltningsexporten. Finansie- ringen av twinningprojekt inom Phareprogrammet diskuteras i avsnitt 14.2. För projekt finansierade via någon annan av de här diskuterade källorna ser utredningen ingen anledning att föreslå något liknande. Om exporttjänster inom förvaltningsområdet efterfrågas finns medel tillgängliga, och ersättningarna ligger på en nivå som i allmänhet ger full kostnadstäckning för utföraren. Det finns emellertid skäl att ställa frågan om särskilda finansie- ringsåtgärder behövs för att inom den statliga myndighetsvärlden få igång en process, som leder till en snabbare expansion av exporten av förvaltningskunnande. Många myndigheter, som saknar eller har en relativt liten förvaltningsexport, har i utredningens enkät tydligt markerat att de inte avser att satsa kraft på att utveckla sin förvaltningsexport, om de inte får någon form av garantier för en rimligt uthållig efterfrågan på sina tjänster. Ett steg i den riktningen är att Sida, som utredningen konstaterar i avsnitt 14.1, avser att öka sina ansträngningar för att informera myn- 236 Förslag – finansieringsfrågor digheterna om den förväntade efterfrågan inom utvecklingssamarbetet. Man kan fråga sig om detta, tillsammans med de övriga åtgärder som utredningen föreslår, räcker för att åstadkomma den önskade expansio- nen av exporten av förvaltningskunnande. Det finns exempel på lösningar av finansieringsfrågorna, som ger myndigheterna en fastare grund för en satsning på exportverksamhet. Ett exempel är SNV, som har särskilda anslagsmedel avsatta för bi- ståndsprojekt inom sitt område. Ett annat exempel är rättsbiståndet till . (Se kapitel 9.) En viktig förklaring till den snabba utveck- lingen av den verksamheten är sannolikt en kombination av tydliga styrsignaler från regeringens sida och former för planeringen, som de deltagande myndigheterna ser som ett uttryck för att det finns en långsiktigt stabil finansiell ram för projekt inom området. Det finns inom ramen för Sidas verksamhet många andra exempel, framför allt i Sydsamarbetet, på planering av verksamheten som ger myndigheterna en fastare grund för en satsning på exportverksamhet. Ett sådant exempel är RRV:s (numera ESV:s) långsiktiga engagemang i i en reformering av budgetprocessen. Utredningens principiella uppfattning är att ansvaret för den svenska finansieringen av biståndsprojekt, och likartade utvecklingsprojekt i , bör ligga på Sida. Anslagsfinansiering, direkt till den utförande myndigheten, bör förbehållas de fall då exportverksamheten ingår som ett led i utförandet av myndighetens ordinarie, nationella, uppgift. Utredningen menar – med hänvisning till dels erfarenheterna på rättsområdet, dels de hinder för förvaltningsexporten, som tas upp i kapitel 7 – att en utveckling av formerna för samarbetet mellan Sida och statliga myndigheter verksamma med institutionssamarbete är utomordentligt intressant. Ett fortsatt utvecklingsarbete måste, enligt utredningens uppfattning, utgå från att Sidas kompetens på bistånds- området och ansvar för att biståndsmedlen används effektivt skall kombineras med myndigheternas kunskap inom olika sakområden och ansvar för sakfrågor. Man bör eftersträva att utveckla samarbetsformer, som innebär att verksamheten regleras i programtermer och att för- handsgranskningen av projektens innehåll reduceras till förmån för uppföljningen. Be hovet av stöd till kompetensutveckling för att utveckla resursbasen bör beaktas. En särskild fråga är finansieringen av egna insatser i exportverksamheten. Att aktivt och med egna praktiska insatser deltar i förvaltningsexporten, är enligt utredningens uppfattning viktigt av flera skäl. Ett är att kunskapen om hur man orga- niserar arbetet med centrala förvaltningspolitiska frågor finns inom . Det gäller exempelvis det centrala budgetarbetet, Förslag – finansieringsfrågor 237 hanteringen av reformförslag inom departementen och formerna för styrning och uppföljning av statsförvaltningens arbete. Där finns också kunskap, som gäller strategiska ställningstaganden inom olika sakom- råden. Ett annat skäl till att bör delta praktiskt i exportprojekt är att departementens personal på det sättet får en bättre kunskap om betingelserna för myndigheternas verksamhet inom området förvaltningsexport. Ett tredje skäl är att arbete i projektexport kan innebära stimulans och kompetensutveckling för departementsperso- nalen. Utredningen har endast funnit ett exempel på att ett svenskt departement avsatt betydande egna resurser i ett projekt för export av förvalt- ningskunnande. Det gäller det svensk-ryska samarbetsprojektet vid . (Se kapitel 10.) Projektet planeras, samordnas och administreras av departementet och de direkta insatserna inom olika delprojekt genomförs av personal från dels departementet, dels dess underlydande myndigheter. Utredningen räknar inte med att den typen av ambitiösa projekt kan bli ett vanligt inslag i en förvaltningsexport bedriven av regerings- kansliet. Vad man snarare kan se framför sig är en ökad aktivitet i form av kortare expertinsatser i departementens egen regi eller som delar i större projekt, som myndigheter eller andra ansvarar för. Av principiella skäl anser utredningen det inte lämpligt att departementen tvingas söka extern finansiering för de kostnader som är förenade med insatserna i eventuella egna exportprojekt. Resurser för att bedriva den delen av verksamheten bör finnas inom departementen. I de fall departementen deltar i projekt, som andra ansvarar för, bör emellertid, enligt utredningens mening, en för departementen fastlagd uppdragstaxa tillämpas. –att Sida fortsätter utveckla formerna för beredning, beslut och upp- följning av institutionssamarbete i syfte att effektivisera verksam- heten och utveckla resursbasen. 15Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten Utredningen vill understryka att den helt avgörande förutsättningen för en utveckling och expansion av de statliga myndigheternas export av förvaltningskunnande är myndigheternas egna ställningstaganden och aktiviteter. En påtaglig expansion av exportverksamheten kan endast åstadkommas om myndigheterna själva i ökad utsträckning intresserar sig för och sätter av resurser för direkta kontakter med uppdragsgivare och finansiärer. Att skapa en organisation som skall fungera som myn- digheternas ombud i marknadsföring eller genomförande ser utredningen inte som någon framkomlig väg. Detta innebär emellertid inte att det inte skulle finnas ett behov av ett för statsförvaltningen som helhet organiserat stöd till aktörerna inom området, för att åstadkomma de önskvärda förändringarna. Utred-ningen har pekat på olika hinder för en expansion av förvaltnings-exporten. En del av dessa hinder undanröjs snabbast och mest effektivt av centralt organiserade åtgärder för att informera och på annat sätt stödja de myndigheter, som har möjligheter att bidra till en ökad export. Delvis kan detta stöd erbjudas genom befintliga organ. Vad gäller myndigheternas sätt att organisera sin exportverksamhet, anser utredningen att det avgörande är att verksamheten har en nära koppling till myndighetens kärnverksamhet. Det är kompetensen i kärnverksamheten som är basen för exporten. Myndighetsledningarna måste ha möjlighet att planera resursutnyttjandet i både kärnverksamhet och export. Det är viktigt att exportverksamheten behandlas som ett eget resultatområde – avskilt från övrig verksamhet inom myndigheten. Därigenom underlättas rationella kostnadsberäkningar och en tydlig redovisning. Utredningen ser emellertid ingen anledning att förorda någon särskild organisatorisk lösning. De önskade effekterna kan åstadkommas oavsett om man väljer formen exportbolag eller särskild resultatenhet. 240 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten projektexportsekretariat och projektexport- främjare har, som tidigare påpekats, inte ägnat uppmärksamhet åt förvaltningsexporten. I utlandsorganisationen finns projektexport- främjare med placering i , , och och med uppgift att främja svensk export finansierad av där befintliga mul- tilaterala finansieringsorgan. Som redovisats i kapitel 6 är institutions- uppbyggnad ett område med ökande prioritet i dessa organs verksamhet. Enligt utredningens tidigare redovisade förslag bör i projektexport- sekretariatets och projektexportfrämjarnas uppgifter ingå att främja den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. fungerar också som National Contact Point för Phareprogrammets twinningverksamhet och handlägger det finansiella stöd till förberedelsearbete, som myndigheterna kan få. Viss del av den stödhantering, som legat på departementet, förs över till Sida. kommer emellertid att spela en viktig roll i de övergripande kontakterna med kommissionen och i inledningsfasen av projektförberedelserna. Exportråd erbjuder svenska exportörer tjänster i form av löpande information om internationella upphandlingar via Upphand- lingsnytt. Här presenteras internationella projekt och anbudstävlingar, som är finansierade av bl.a. EU:s biståndsprogram, FN och regionala utvecklingsbanker. Denna informationskälla – liksom andra tjänster, som erbjuder – kan utnyttjas av exportörer inom bl.a. för- valtningsområdet. Sida spelar en stor roll för utvecklingen av den statliga exporten av förvaltningskunnande. Det gäller redan inom både Sydbiståndet och i stödet till , och det kommer att ytterligare accentueras i samband med att Sida nu också får en roll i hanteringen av Phares twinningverksamhet. Genom att informera potentiella exportörer om hur man bedömer den framtida efterfrågan inom ramen för det bilaterala biståndet på tjänster inom olika delar av förvaltningsområdet kan Sida ge myndigheterna en fastare grund att stå på inför ett ställningstagande till en eventuell satsning på exportverksamhet. Sida kan också, genom direkta kontakter med myndigheternas led- ningar, arbeta för att påverka attityden till förvaltningsexport inom myndighetessfären. Som tidigare påpekats finns det flera exempel på att en allmänt positiv inställning till tjänsteexport från myndighetschefens sida varit avgörande för att en sådan verksamhet över huvud taget kommit igång. Verksamheten har därefter i några fall successivt växt till betydande omfattning. Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten Inom Sida finns kunskap om dels förhållandena inom de länder där förvaltningsprojekt skall genomföras, dels erfarenheter av hur man utvecklar institutioner och organisationer. Att experterna från den svenska exporterande myndigheten har goda kunskaper inom sitt sak- område är inte tillräckligt. Avsikten är ju inte att kopiera svenska lös- ningar utan det krävs en anpassning till situationen i det aktuella landet. Dessutom ställs stora krav på metodik i kunskapsöverföringen och andra insikter om hur biståndsprojekt planeras och genomförs. I dessa avseenden har Sida en uppgift att stödja särskilt m yndigheter med liten erfarenhet av förvaltningsexport. Självfallet finns det löpande kontakter mellan Sida och de myndigheter, som är verksamma inom förvaltningsbiståndet. Direkta kontakter på ledningsnivå förekommer också. Sida avser att öka an- strängningarna för att stödja en utveckling inom statsförvaltningen, som kan leda till en expansion av resursbasen för förvaltningsbiståndet inom områden som efterfrågas inom utvecklingssamarbetet. Som tidigare framhållits är detta enligt utredningens uppfattning mycket angeläget. 15.2En särskild organisation för att stimulera förvaltningsexporten Som framgår av föregående avsnitt menar utredningen att befintliga organisationer har viktiga roller att spela i ett arbete för att expandera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. Deras insatser behöver öka. Men därutöver krävs, enligt utredningens uppfattning, att en särskild organisation skapas med uppgift att åsta dkomma ett påtagligt lyft i den statliga sektorns förvaltningsexport. Behovet av och upp- gifterna för en sådan organisation diskuteras i det följande. Utredningen har tidigare konstaterat att tydligheten i regeringens styrning av myndigheterna har en avgörande betydelse för hur exporten av statligt förvaltningskunnande utvecklas. Utredningen föreslår att generella styrsignaler kombineras med att regeringen, utifrån en genomgång myndighet för myndighet av förutsättningarna, klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av för- valtningskunnande. En uppgift för en särskild organisation med upp- giften att bidra till en expansion av den statliga förvaltningsexporten är att i det sammanhanget fungera som stöd till regeringen och . Det kan gälla bedömning av förutsättningarna, utformning av styrsignaler eller resultatmätning inom området. Det kan också gälla att till förmedla erfarenheter från den förvalt- ningsexport som bedrivits eller myndigheternas synpunkter på och 242 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten önskemål om insatser för att stimulera utvecklingen av den statliga förvaltningsexporten. Organisationen bör också delta i dialog och samarbete med de befintliga organisationer som påverkar exporten av förvaltningskunnade och som nämns i avsnitt 15.1. Gentemot de statliga myndigheterna kan organisationen bidra till att allmänt sprida kunskap om förvaltningsexporten . Det kan gälla rege- ringens och EU:s ambitioner. Det kan gälla hur exportverksamhet bedrivs vid andra myndigheter inom och utom landet och hur man där ser på effekterna på den ordinarie verksamheten. Det kan gälla verk- samhet och utveckling inom olika utvecklingsorgan och de krav som därifrån ställs i samband med upphandlingar. Genom en sådan infor- mationsspridning kan man stimulera myndigheterna – och detta inte minst via kontakter med myndigheternas ledningar – att aktivt intressera sig för de egna möjligheterna att ta del i exporten av statligt för- valtningskunnande. Även när det gäller att initiera och skapa förutsättningar för sam- verkan i projekt, där olika kompetenser krävs, skulle en sådan centralt placerad organisation kunna ge ett viktigt bidrag. I det löpande arbetet med projekt inom förvaltningsexporten kan organisationen initiera och understödja samarbete mellan olika myndigheter, eller mellan myndig- heter och kommunala eller privata parter. Som framgår av tidigare delar av betänkandet ser utredningen ett ökat samarbete mellan olika exportörer som en viktig förutsättning för att en ökning av de svenska andelarna i upphandlingen från multilaterala utvecklingsorgan skall kunna förverkligas. Att stimulera kontakter mellan olika svenska exportörer skulle därför vara en viktig uppgift för organisationen. Den enligt utredningen uppfattning viktigaste uppgiften för organi- sationen är emellertid stöd till myndigheter , som har en begränsad erfa- renhet av förvaltningsexport och som står i begrepp att utveckla den sidan av sin verksamhet. Utredningens kontakter med myndigheterna visar att kunskapen om marknadsfrågorna på många håll är mycket bristfällig. I första hand gäller det frågor som rör möjligheterna att få uppdrag från internationella organ. Det bör också påpekas att regel- verken i dessa fall ofta är komplicerade. Därtill kommer att möjligheten att få uppdrag från sådana organ ofta är beroende av att man har arbetat upp goda kontakter i organisationen, vilket kan vara svårt och ta . Också på andra områden finns emellertid en påtaglig osäkerhet i myndighetsvärlden vad gäller metoderna för att få uppdrag inom ramen för förvaltningsexporten. Kunskapen om hur man bygger upp kontakter med tänkta uppdragsgivare, hur man utformar projektbeskrivningar, hur man sätter samman lämpliga projektteam, hur man söker finansiärer etc. SOU 2000:27 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten 243 är av naturliga skäl låg inom myndigheter som saknar egen erfarenhet av förvaltningsexport. När det gäller hur projekt skall drivas finns också många punkter där en myndighet utan praktisk erfarenhet av projektarbete av det här slaget känner osäkerhet. Man skall organisera och avdela resurser för projektet i den egna organisationen. Man måste finna praktiskt fungerande former för hur detta skall gå till och ta ställning till vilka regler som skall gälla för den berörda personalen. Ofta blir inte endast den personal, som primärt avdelats för projektet, engagerad i arbetet. Filosofin bakom förvaltningsexporten är ofta att det skall vara fråga om ett samarbete mellan två institutioner – en i och en i det importerande landet. Det innebär att den exporterande myndigheten inte skall strikt avgränsa sina insatser till någon eller några få medarbetare i projektet. Andra delar av myndigheten dras in – exempelvis som aktörer i samband med studiebesök eller som understöd till de medarbetare som ingår i projektet – och det får konsekvenser som måste hanteras. Stor osäkerhet gäller ofta om praktiska frågor som har att göra med att verksamhet skall bedrivas i ett främmande land. Det kan bli fråga om anskaffning av bostäder för projektmedarbetarna, transporter, för- säkringar, anskaffning av fordon, bankkontakter etc. Här finns en mängd praktiska frågor där myndigheten behöver stöd för att inte göra dyrbara misstag eller lägga ner orimligt mycket resurser för att undvika misstag. I alla de slags frågor, som exemplifierats i det föregående, är det praktiskt och effektivt att ha en centralt placerad organisation, som myndigheterna kan vända sig till för att direkt få information och stöd. Organisationen bör alltså ha resurser för att ge råd till de myndigheter, som har behov av det. En annan uppgift för organisationen bör vara att stimulera uppbyggnaden av nätverk mellan myndigheterna, som gör att mindre erfarna myndigheter kan få information om hur olika problem kan lösas och kontakter med erfarna personer eller organisationer (eventuellt svenska myndigheter med verksamhet på platsen) som kan bistå. Som tidigare påpekats anser utredningen att organisationen skall ses som en tidsbegränsad lösning, avsedd att bidra till en expansion av exporten av statligt förvaltningskunnande genom att dels i det korta perspektivet öka myndigheternas intresse för att delta i förvaltnings- exporten, dels inom statsförvaltningen starta processer som leder till en långsiktig, successiv uppb yggnad av resursbasen för svensk förvalt- ningsexport. Utredningen bedömer att sådana centralt organiserade åtgärder av 3–är t illräckliga, och att utvecklingen därefter kan gå vidare av egen kraft. Eftersom den särskilda organisationen föreslås dels ha ett tids- begränsat mandat, dels arbeta gentemot såväl departement som myndig- 244 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten heter menar utredningen att den bör ha formen av en delegation inom . I delegationen bör ingå representanter för de departe- ment som ansvarar för utvecklingsbistånd och förvaltningspolitik och företrädare för myndigheter med erfarenhet av export av förvaltnings- kunnande. Till delegationen bör knytas ett sekretariat på förslagsvis 4–5 personer representerande dels kunskap om och erfarenhet av arbete med styrning av myndigheter, dels praktisk erfarenhet av förvaltningsexport. Kostnaderna för delegationen kan överslagsvis beräknas till /år. Delegationens arbete kommer i allt väsentligt att bestå i att stimulera och stödja förvaltningsexport som faller inom ramen för bilateralt eller multilateralt bistånd eller utvecklingsinsatser i . Utredningen föreslår därför att delegationen huvudsakligen finansieras inom biståndsramen eller inom ramen för det särskilda anslaget för samarbete med via Sida. Till viss del bör delegationen finansieras via anslaget för export- främjande. –att en delegation inrättas med uppgiften att stimulera exporten av statligt förvaltningskunnande. Delegationen skall stödja regeringen och i arbetet med styrning av myndigheternas förvaltningsexport, informera stats- förvaltningen om frågor som rör förvaltningsexport, initiera och under- stödja samarbete mellan olika aktörer i förvaltningsexporten och stödja myndigheter vid utveckling och genomförande av förvaltningsexport. Delegationen bör ha ett tidsbegränsat mandat och huvudsakligen finansieras inom biståndsramen eller inom ramen för det särskilda anslaget för samarbete med via Sida. Till viss del bör delegationen finansieras via anslaget för exportfrämjande. Förslag till förordning om ändring i tjänsteexportför- ordningen (1992:192)