sou · GOB3114 · 2001-01-01 00:00:00 — Den gemensamma nämnden kan besluta i samma slags frågor som vilken annan nämnd som helst, dvs. frågor som rör förvaltningen och frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha, 3 kap. 3 b och 13 §§ kommunallagen. Med frågor som rör förvaltningen menas sådana vardagliga beslut som är förenade med den löpande verksamheten, t.ex. anställa personal. Den yttre ramen för vilka uppgifter som den gemensamma nämnden får handha och därmed har beslutanderätt i kan preciseras i den överenskommelse som skall finnas mellan de samverkande huvudmännen. En gemensam nämnd är beslutför bara när fler än hälften av ledamöterna är närvarande. Därvid gäller samma bestämmelser för beslutförhet som för övriga nämnder, dvs. 6 kap. 23 § kommunal- lagen. Några särregler för beslutsfattandet i en gemensam nämnd finns således inte. Detta innebär att den gemensamma nämnden är beslutför även om inte samtliga huvudmän är närvarande och kan exempelvis avgöra ett ärende som rör en kommun eller ett lands- ting som inte är representerad vid sammanträdet (jfr prop. 1996/97:105, s. 46). En central fråga som de samverkande huvudmännen måste enas om är hur de skall bidra till finansieringen till den gemensamma nämndens verksamhet. Huvudmännen kan exempelvis i den över- enskommelse som skall upprättas mellan dem precisera hur mycket medel de skall bidra med till den gemensamma nämndens verksam- het samt hur de skall fördela eventuella under- eller överskott mellan dem (jfr prop. 1996/97:105, s. 53). Efter vilka proportioner kostnadsfördelningen bör göras behandlas närmare i avsnitt 7.5. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket kommunallagen skall budgeten upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt den gemensamma nämnden efter samråd med de övriga kommunerna och landstingen. Detta innebär även att det är styrelsen i den kommunen eller det som ansvarar för budgetprocessen, 8 kap. 6 och 7 §§ kommunallagen. De medel som de samverkande huvudmännen skall bidra med till den gemensamma nämndens verksamhet bokförs som en pluspost i den huvudmans budget som tillsatt den gemensamma nämnden samt som en minuspost i respektive bidragande huvudmans budget. Föreskrifter om hur budgetprocessen skall gå till kan tas in i överenskommelsen mellan huvudmännen. Mot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 3 b § kommunallagen skall en gemensam nämnd i likhet med styrelsen och övriga nämnder med stöd av 8 kap. 14 § kommunallagen fortlöpande föra räkenskaper över medel som de förvaltar. Vidare är det styrelsen i den kommun eller det landsting som tillsatt den gemensamma nämnden som skall bestämma när den gemensamma nämnden till styrelsen senast skall redovisa sin medelsförvaltning under före- gående budgetår, jfr 8 kap. 15 § kommunallagen. Närmare bestäm- melser om kommuners och landstings bokföring och årsre- dovisning finns i lagen (1997:614) om redovisning. Denna lag reglerar enbart kommuners, landstings och kommunal- förbunds externa redovisning och bygger bl.a. på bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554) som gäller för den privata sektorn. Lagen om redovisning reglerar inte den interna redovisningen på nämndnivå. Detta innebär bl.a. att det är en kommunintern fråga att lägga fast rutinerna för nämndernas redovisning. (Jfr prop. 1996/97:52 s. 47 f.). Den gemensamma nämndens verksamhet skall granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna och landstingen, 9 kap. 2 § tredje stycket kommunallagen. Det blir därmed möjligt för huvudmännen att använda sig av de revisorer som de utsett för att revidera den egna verksamheten. Enligt skall revisorerna granska hela nämndens verksamhet och inte enbart sin del av verksamheten (bet. 1996/97:KU20). Ansvarsfrihet för en gemensam nämnd prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna och landstingen, 5 kap. 25 a § andra stycket kommunallagen. Revisorerna skall i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden, 9 kap. 9 § första stycket kommunallagen. och har redo- visat förbundens syn på god revisionssed i skriften God revisions- sed i verksamhet 1999. I den kommunala revisionens uppgifter innefattas också en möjlighet men ingen uttrycklig skyl- dighet för revisorerna att granska lagligheten av förvaltningen. Detta är i första hand en uppgift för de rättsvårdande myndig- heterna. 1998/99:66, s. 90 f). Till en nämnd hör en förvaltning som sköter den fortlöpande verk- samheten inom nämndens verksamhetsområde. I regeringens pro- position samverkan (1996/97:105 s. 37) uttalade reger- ingen bl.a. att förslaget om att kommuner och landsting skulle få möjligheten att tillsätta en gemensam nämnd skulle ge dem en ny möjlighet att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över huvudmannaskapsgränserna. Härigenom skulle de ges en möjlighet att samordna förvaltningen i sina områden. Nämndernas beslutanderätt omfattar bl.a. frågor som rör för- valtningen. Detta gäller även en gemensam nämnd, 3 kap. 13 § jämfört med 3 kap. 3 b § kommunallagen. Förvaltningen inom varje samverkande huvudmans område bör därför enligt vår mening lyda under den gemensamma kunna omfattas av den gemensamma nämndens beslutanderätt. I det ovan nämnda förarbetsuttalandet konstateras också att möjligheten för kommuner och landsting att tillsätta en gemensam nämnd innebär att de kan samordna förvaltningen i sina områden. Den gemensamma nämnden är en myndighet men inte en egen juridisk person och bör ses som en företrädare för de samverkande huvudmännen. Nämnden ingår i värdkommunens eller värdlands- tingets organisation. Därför kan den gemensamma nämnden inte anställa personal i eget namn, jfr ovanstående avsnitt om besluts- fattande i en gemensam nämnd. Den mest praktiska lösningen för de samverkande parterna torde vara att all personal anställs av den kommun eller det landsting som har tillsatt den gemensamma nämnden, dvs. värdkommunen eller värdlandstinget. Det kan emellertid finnas situationer då det är av vikt att även de övriga samverkande huvudmännen anställer viss del av den personal som skall arbeta i den verksamhet som den gemensamma nämnden skall svara för. Detta är fullt möjligt. Vid ett sådant förhållande är det nödvändigt att genom en överenskommelse knyta den personal som är anställd av den eller de övriga huvudmännen till den gemen- samma nämndens verksamhet och förvaltning. Detta kan exempel- vis göras i anställningsavtalet eller i den överenskommelse om sam- verkan som enligt 3 kap. 3 c § kommunallagen skall upprättas mellan de berörda huvudmännen. Av 3 kap. 20 § kommunallagen framgår att kommuner och lands- ting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalför- bund är en egen juridisk person som övertar de uppgifter som de samverkande huvudmännen lämnat över dit och som själv blir hu- vudman för verksamheten. Samverkan i kommunalförbund är möjlig för alla kommunala angelägenheter. Det enda krav som ställs på den verksamhet man vill samverka om i kommunalförbund är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande kompetens (prop. 1996/97:105, s. 67). Till skillnad från vad som gäller för samverkan i en gemensam nämnd har exempelvis kommuner och ett landsting möjlighet att samverka om vård och omsorg i ett kommunalförbund. Ett kommunalförbund får vidare ha hand om hela verksamheter eller geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade uppgifter. Av 3 kap. 21 § kommunallagen följer att kommunallagens regler gäller i tillämpliga delar även för kommunalförbund, om inget annat sägs eller följer av bestämmelserna om kommuner och lands- ting i kommunallagen. Organisatoriskt är kommunalförbund en samverkansform som till stora delar liknar en kommun. I ett kommunalförbund skall det som grundläggande organisation finnas en beslutande församling och ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning. Den beslutande församlingen kan antingen vara förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion, 3 kap. 23 § första stycket kommuna- llagen. I kommunalförbund med förbundsfullmäktige skall det till- sättas en förbundsstyrelse som skall svara för bl.a. verkställighet och förvaltning. I den enklare formen av kommunalförbund med förbundsdirektion fungerar direktionen både som fullmäktige och styrelse, 3 kap. 25 § första stycket kommunallagen. Utöver den grundläggande organisationen får ett kommunalförbund organi- seras helt fritt, jfr 3 kap 25 § andra stycket kommunallagen. Ett kommunalförbund skall ha en förbundsordning med närmare bestämmelser om förbundet, 3 kap. 27 § kommunallagen. I 3 kap. 28 § kommunallagen finns reglerat vad en förbundsordning skall innehålla. I förbundsordningen skall bl.a. ingå en rad frågor om förbundets ändamål, organisation och arbetsformer. Förbundsmedlemmarna har det yttersta ekonomiska ansvaret för ett förbunds verksamhet. Därför skall det även framgå av för- bundsordningen vilka andelar de olika medlemmarna har i för- bundets tillgångar och skulder och hur de skall fördela förbundets kostnader mellan sig, 3 kap. 28 § 11 kommunallagen. Den slutliga fördelningen av kostnaderna regleras i 8 kap. 23 § kommunallagen som innebär att förbundsmedlemmarna är skyldiga att fylla brister om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld. Förbundsmedlemmarna skall således skjuta till medel motsvarande de andelstal man bestämt i förbundsordningen. I övrigt finns det bestämmelser om antalet ledamöter och ersät- tare, valbarhet till förbundets organ samt möjligheter till styrning av och insyn i förbundet, m.m. Myndigheterna är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i största möjliga utsträckning. Möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna är av stor vikt för denna samverkan. Sekre- tesslagen (1980:100) bygger emellertid på principen att sekretess gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksam- hetsgrenar inom en och samma myndighet. Undantag gäller för de fall myndigheten är skyldig att lämna uppgifter enligt lag eller för- ordning, vissa angivna fall då uppgifter får lämnas trots sekretess och de fall i vilka den s.k. generalklausulen är tillämplig. Vidare gäller undantag från sekretess i fall av s.k. nödvändigt uppgiftsut- lämnande. Regeringen har också möjlighet att för särskilda fall för- ordna om undantag från sekretess, om det är påkallat av synnerliga skäl. Frågor om sekretess som hinder för samverkan inom kommunerna har behandlats i flera olika sammanhang, bl.a. i sam- band med tillkomsten av kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 43–44, bet. 1990/91:KU38 s. 36), av i delbetänkandet Sekretesslagen i en fri nämndorganisa- tion (SOU 1992:140), av i slutbetänkandet Dokumentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86) samt i samband med att en ny bestämmelse infördes i socialtjänstlagen som innebär utökade möjligheter till rutinmässigt informations- utbyte mellan socialnämnder (prop. 1995/96:196, bet. 1996/97:SoU2, rskr. 1996/97:5, SFS 1996:983). Varken Lokalde- mokrati- eller förslag har i nu aktuellt avseende lett till någon lagstiftning. De andra lagförslag som genomförts har inte inneburit någon helhetslösning av problemen. Vi gör i förevarande avsnitt en genomgång av sekretess- bestämmelserna. I kapitel 12 gör vi en analys av bestämmelsernas inverkan på möjligheterna för kommuner och landsting att sam- verka. I vårt uppdrag ingår att belysa sekretessbestämmelsernas inverkan på möjligheterna att samverka inom vård och omsorg. Vi bör där- vid enligt direktiven samråda med den kommitté som bl.a. skall göra en allmän översyn av sekretesslagen och som antagit namnet Offentlighets- och sekretesskommittén (dir. 1998:32). Denna kommitté skall enligt sina direktiv bl.a. utreda förutsättningarna för att öka möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan och inom myndigheterna i syfte att förbättra förutsättningarna för deras samverkan samt presentera de olika lösningar som kan finnas och analysera konsekvenserna av dem. Enligt direktiven skall utgångspunkten vara att sekretessbelagda uppgifter inte får spridas i onödan och att de skall få ett tillräckligt starkt sekretesskydd hos mottagarna, så att de negativa konsekvenserna av uppgiftsutlämnandet minimeras. I direktiven sägs vidare att kommittén särskilt skall uppmärksamma de problem som den fria kommunala nämndorganisationen ger upphov till på detta område samt ta ställning till om myndigheter och verksamhetsgrenar inom myndigheter är de enda tänkbara utgångspunkterna för de gränser som bör gälla såvitt avser uppgiftslämnande dem emellan eller om det finns andra enheter inom vilka uppgifter bör få lämnas trots sekretess. I direktiven till kommittén slås fast att de begrepp som skall användas för att beteckna de enheter mellan vilka sekretess skall gälla måste vara utformade så att det uppstår så få avgränsningsproblem som möj- ligt. Kommittén har även i uppdrag att undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjligheterna till information inom och mellan kommunala företag. I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om all- männa handlingars offentlighet. Syftet med offentlighetsprincipen är enligt 2 kap. 1 § TF att främja ett fritt meningsutbyte och en all- sidig upplysning. Rätten att ta del av handlingar gäller enbart sådana handlingar som är att anse som allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Rätten att ta del av allmänna handlingar är dessutom begränsad genom sekretesslagens bestäm- melser om sekretess. En handling är enligt 2 kap. 3 § första stycket TF att anse som allmän handling om den förvaras hos myndighet och dessutom enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upp- rättad hos myndighet. Handling anses enligt 2 kap. 6 § TF som huvudregel inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § TF gäller att handling anses upprättad hos myn- dighet, när den har expedierats. Det är emellertid inte alla hand- lingar som blir föremål för expediering. Sådana handlingar anses enligt sistnämnda bestämmelse som upprättade när det ärende till vilket handlingen hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdig- ställts. Beträffande vissa typer av handlingar gäller särbestämmelser i fråga om när de skall anses upprättade. Detta gäller bl.a. diarier och journaler. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 p. TF skall sådana hand- lingar anses upprättade när de har färdigställts för anteckning eller införing. Detta innebär att de journalanteckningar som förs fort- löpande inom såväl hälso- och sjukvården som blir allmän handling efter införingen. Det bör dock observeras att en patientjournal kan innehålla handlingar som inte omfattas av denna specialreglering utan i stället följer ovan redo- visade huvudregler. Avgörande för bestämmelsens tillämpning är att handlingen förs fortlöpande, dvs. blir föremål för kronologiskt återkommande noteringar. TF finns vidare vissa undantag från begreppet allmän handling. Undantagen saknar dock betydelse i detta sammanhang. 3.9.2Den offentliga hälso- och sjukvården Sekretess inom den offentliga hälso- och sjukvården regleras i 7 kap. 1–3 §§ och 6 § sekretesslagen. Enligt 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller med vissa undantag sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. Sekretess enligt 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller också i annan medicinsk verksamhet, såsom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning, insemination, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering, åtgärder mot smittsamma sjukdomar och ärenden hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet. Bestämmelser om sekretess inom finns i 7 kap. 4– 6 §§ sekretesslagen. I 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen före- skrivs som huvudregel att sekretess gäller inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Även på detta område gäller således ett om- vänt skaderekvisit. Med socialtjänst förstås enligt 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen verksamhet enligt lagstiftningen om social- tjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av . Till socialtjänst räknas också enligt dessa regler verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos invandrarbyrå. Vidare sägs i det angivna stadgandet att med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. De olika sekretessbestämmelserna avgränsas ofta med s.k. skade- rekvisit. I princip finns två typer av sådana rekvisit; rakt respektive omvänt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet, som innebär en presumtion för offentlighet, beskrivs i lagtexten normalt på så sätt att sekretess gäller om det kan antas att skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Allmänt kan beträffande det raka skaderekvisitet sägas att detta är avsett att skydda typiskt sett känsliga uppgifter. På områden där sekretessregleringen föreskriver ett rakt skaderekvisit kan således i många fall uppgifter lämnas ut. I sekretessbestämmelser med omvända skaderekvisit anges vanligen att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att skada eller men uppkommer. Det omvända skade- rekvisitet innebär alltså, som framgått ovan, en presumtion för sekretess. Sekretesskyddet är således starkare på ett område med omvänt skaderekvisit än vad som är fallet på ett område med ett rakt skaderekvisit. Lagstiftningen förutsätter här att det görs en s.k. menbedömning i varje enskilt fall av uppgiftslämnande om inte en tillämplig sekretessbrytande regel finns eller om samtycke från den enskilde inte kan fås. Begreppet men har i sekretesslagen en mycket vidsträckt inne- börd och tar framför allt sikte på de olika kränkningar av den personliga integriteten som kan uppstå om uppgifterna lämnas ut (jfr prop. 1979/80:2, Del A, s. 83). Med men anses sådant som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångs- punkten för en bedömning av om men föreligger är den enskildes egen upplevelse. I konsekvens med detta kan även helt rättsenliga åtgärder utgöra men, t.ex. att utlämnande av uppgifter om en person från en myndighet till en annan leder till att den aktuella personen blir föremål för psykiatrisk tvångsvård. Som sagts gäller på hälso- och sjukvårdens och social- tjänstens områden som huvudregel ett omvänt skaderekvisit, vilket således innebär en mycket stark sekretess. Förutsättningarna för att efter en menprövning lämna ut uppgifter om enskilda från dessa områden är därför begränsade. Det omvända skaderekvisitet med- för att uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden i princip inte kan lämnas ut utan dennes samtycke om inte uppgifterna är helt harmlösa. Det bör därvid särskilt framhållas att begreppet "personliga förhållanden" i princip omfattar alla uppgifter om en enskild, t.ex. namn och adress. I kapitel 12 gör vi en närmare analys av möjligheterna att lämna upp- gifter mellan olika vårdinrättningar efter en menprövning. 3.9.5Sekretessen mellan och inom myndigheter Av 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen följer att sekretessen även gäller mellan myndigheter. I sekretesslagen används i princip samma myndighetsbegrepp som i 2 kap. TF. Till myndigheter räknas i första hand domstolar samt statliga och kommunala för- valtningsmyndigheter. Bolag och andra enskilda organ är däremot inte myndigheter. Som myndigheter räknas inte heller beslutande kommunala församlingar, som landstings- och kommunfull- mäktige. Vid tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekre- tess jämställs dock beslutande statliga och kommunala för- samlingar och även vissa enskilda organ med myndigheter (jfr 2 kap. 5 § TF samt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen). Det sistnämnda gäller bl.a. sådana bolag, föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (s.k. kommunala företag). Som tidigare framgått innebär kommunallagen att landstingen och kommunerna har en stor frihet att organisera nämndarbetet som de själva önskar. Det är bl.a. möjligt att dela upp t.ex. social- tjänstens uppgifter på flera nämnder. Det kan vara en geografisk uppdelning på antingen sociala distriktsnämnder eller kommun- delsnämnder, men det kan också vara en uppdelning efter saklig kompetens. Varje nämnd i en sådan socialtjänstorganisation är, till- sammans med underlydande förvaltning, att anse som en egen myndighet i sekretesslagens mening och sekretess gäller således som huvudregel såväl mellan de olika nämnderna inom samma kommun som gentemot andra myndigheter (jfr prop. 1995/96:196 s. 20). Frågan vilka organisatoriska enheter inom hälso- och sjukvården som utgör myndigheter berördes i propositionen Om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet m.m. (prop. 1990/91:111) I propositionen (s. 21) anfördes bl.a. följande. När det gäller frågan om vilka organisatoriska enheter inom hälso- och sjukvården som utgör myndigheter torde det till en början vara klart att de centrala nämnderna utgör egna myndigheter. Frågan om de lokala nämnderna skall anses ingå i den centrala myndigheten eller ut- göra egna myndigheter får bedömas från fall till fall mot bakgrund av bl. a. vilken grad av självständighet den lokala nämnden har i förhål- lande till den centrala. Bedömningen torde ofta ge vid handen att även de lokala nämnderna är egna myndigheter. På motsvarande sätt får man från fall till fall bedöma om någon del av den till varje nämnd hörande förvaltningsorganisationen intar en så självständig ställning i förhållande till nämnden att den får anses utgöra en egen myndighet. Så bör i praktiken sällan vara fallet eftersom principen anses vara att beslutsbefogenheter får delegeras till en tjänsteman inom förvaltnings- organisationen endast när det gäller rutinärenden (prop. 1975/76:187 s. 260). Det innebär att nämndkansli, sjukhus, vårdcentraler och andra förvaltningsorgan under en nämnd i regel får anses ingå i den myndig- het som nämnden utgör. Hälso- och sjukvård m.m. inom en landstingskommun kan alltså vara uppdelad på ett antal olika nämnder och andra organ med ställning av förvaltningsmyndigheter. Bestämmelserna om sekretess i 7 kap. l § sekretesslagen är tillämpliga då det är aktuellt att patientuppgifter lämnas ut från en sådan myndighet. Det gäller även om uppgifterna lämnas till en annan myndighet med uppgifter inom hälso- och sjukvården inom samma landstingskommun. Även inom hälso- och sjukvården torde således ofta gälla att varje nämnd med tillhörande förvaltningsorganisation utgör en egen myndighet. och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet