sou · GOB310d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvecklingen av ett GIS har också gett ökade analysmöjligheter i provvärderingen. Inom RSV har påbörjats ett arbete i syfte att förbättra ADB-stödet för fastighets- taxeringen – . LMV ingår i detta projekt. Ytterligare effektiviseringar kan ske genom ökat ianspråktagande av successivt förbättrad teknik och genom översyn av hela processen. 18.2.4Särskilt om organisationen vid förberedelsearbetet Som ovan nämnts leder RSV arbetet vid fastighetstaxeringen och detta arbete omfattar förutom själva taxeringsarbetet även förberedelsearbetet. Det underlag som utarbetas under förberedelsearbetet ligger till grund för och föreskrifter. Skattemyndigheterna ansvarar för förberedelsearbetet på länsnivå. Särskilda arbetsgrupper i länen som är knutna till skattemyndigheterna utför bl.a. den regionala granskningen och gallringen samt arbetar med värdeområdesindelningen inför en allmän fastighetstaxering. Vidare finns på varje skattemyndighet en kontaktperson för skatteförvaltningen (KSK). Kontaktpersonen på skattemyndigheten handlägger i första hand, i den ordning som skattemyndigheten bestämmer, samordningsfrågor och andra frågor som avser fastighetstaxeringen i länet. Under förberedelsearbetet skall det i övrigt vid varje skattemyndighet finnas en eller flera referensgrupper bestående av förtroendevalda ledamöter i skattenämnden (19 kap. 2 § FTL). Förberedelsearbetet skall förankras hos skattenämndens referensgrupp. Förberedelsearbetet kan indelas i sju olika arbetsmoment enligt följande: 1)arbetet med ortsprisregistret 2)utarbetande av föreskrifter och rekommendationer 4)riktvärdeangivelser och värdeområdesindelning 6)prov- och kontrollvärdering 7)utbildning och dokumentation Till ledning vid bestämning av värdenivåer vid allmän fastighetstaxering och vid omräkning skall RSV upprätta ett ortsprisregister (1A kap. 1 § FTF). Arbetet med ortsprisregistret består av gransknings- och gallringsuppgifter. Enligt den uppdragsbeskrivning som hör till avtalet mellan RSV och LMV inför den allmänna fastighetstaxeringen skall LMV svara för uppbyggnad och drift av ortsprisregistret. Vidare skall LMV svara för utlistning, bearbetning och registrering av ortsprismaterial samt biträda vid utformningen av rutinbeskrivning för och genomförandet av den förtida uppgiftsinsamlingen. LMV skall stämma av innehållet i ortsprisregistret med RSV. Arbetet med utformningen av föreskrifter och rekommendationer utförs huvudsakligen av RSV (19 kap. 1 och 6 §§ FTL, 3 kap. 6 § och 6 kap. 1 § FTF). LMV skall dock enligt uppdragsavtalet lämna förslag till sådana föreskrifter och rekommendationer. RSV leder metodarbetet via referensgrupper. När det gäller metodfrågor består LMV:s uppgifter enligt det tidigare nämnda avtalet av viss uppföljning och utvärdering av värderingsmodellerna. Vidare skall LMV biträda vid översyn, analys och utveckling av värderings- modellerna, utföra vissa beräkningar och svara för uppbyggnad av IT- stöd för analysarbetet . Förslag till värdeområdesindelning och riktvärdeangivelser lämnas till arbetsgrupperna på skattemyndigheterna av de sakkunniga värderingsteknikerna (de inhyrda konsulterna). Förslagen utarbetas på regional och lokal nivå. LMV och RSV medverkar på en övergripande nivå i detta arbete. Skattemyndigheterna tar ställning till förslagen och dessa läggs slutligen till grund för provvärderingen. Prov- och kontrollvärdering sker av värderingsteknikerna samt med biträde av LMV. LMV:s uppgifter vid provvärderingen består i att utföra central provvärdering i samarbete med värderingsteknikerna samt slutlig kontrollvärdering och dokumentation av resultatet. Efter genomförd provvärdering överlämnas förslag till riktvärdekartor till skattemyndigheten. Sedan RSV, skattemyndigheten och externa remiss- instanser yttrat sig över förslaget till värdeområdesindelning och motsvarande förslag till riktvärdeangivelser uppdaterar LMV indelningen i värdeområden med tillhörande riktvärdeangivelser och gör en ny beräkning, en s.k. kontrollvärdering, till följd av ändringarna. Efter slutfört arbete fattar skattemyndigheterna de slutliga besluten om värdeområdesindelning och riktvärdeangivelser (6 kap. 1 § FTF). När det gäller skogstaxeringen fastställs skogstaxeringsområden (motsvarande värdeområdesindelning). Därefter utarbetar förslag till tabeller för värdering av skogsmark. Förslaget bygger på statistik över skogens avkastning och övriga uppgifter om beståndet. Sedan sker en marknadsanpassning av relativa avkastningsvärden genom LMV:s försorg. När det gäller värdeområdesindelning och riktvärdeangivelser består LMV:s uppgifter enligt uppdragsavtalet mellan denna myndighet och RSV förutom av vad som redan nämnts även av konstruktion av värdetabeller och översyn av riktvärdekartor. LMV svarar vidare för att digitalisera värdeområden, påföra värdeom- rådestillhörighet på varje fastighet, s.k. doppning, samt avisera uppgifterna till fastighetstaxeringsregistren. Till LMV:s uppgifter hör vidare att producera och kvalitetssäkra riktvärdekartorna. Redovisning av värdeområdesindelningen på karta sker genom GIS-teknik. Som avslutning på förberedelsearbetet sker vissa utbildningsinsatser och förberedelsearbetet dokumenteras. Det kan konstateras att nuvarande taxeringsorganisation i stort sett fungerar bra. Detta innebär dock inte att det inte finns områden som kan förbättras organisatoriskt. Utredningen har i kap. 19 föreslagit att ett tätare taxeringsförfarande skall införas och att omräkningsförfarandet skall slopas. Ett tätare taxeringsförfarande kan förväntas att ställa ökade krav på effektiviteten och funktionen inom taxeringsorganisationen. Det ökade arbete och de kostnader som ett tätare taxeringsförfarande kommer att föra med sig måste dock ställas mot förslaget att omräkningen skall slopas, varigenom resurser frigörs. En fråga som har diskuterats av utredningen är sammansättningen i skattenämnden och därmed även sammansättningen i den från skatte- nämnden uttagna referensgruppen som medverkar vid förberedelse- arbetet. Denna fråga behandlas i kap. 17, vartill hänvisas. En annan fråga som bör diskuteras av utredningen är om det finns oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen vid den allmänna fastighetstaxeringen mellan RSV och skattemyndigheterna å ena sidan och LMV å andra sidan samt om den rådande ansvarsfördelningen är lämplig eller om någon omfördelning av arbetsuppgifterna behövs. De lagbestämmelser som reglerar LMV:s roll (19 kap. 3 och 5 §§ FTL) innehåller vissa otydligheter. Som har nämnts skedde en stor förändring av LMV:s funktion i samband med att den fastighets- ekonomiska uppdragsverksamheten bröts ut ur LMV och bildade ett eget bolag, . Vidare har LMV:s regionala enheter förändrats. Författningsregleringen har emellertid inte ändrats efter nämnda förändring av LMV:s funktion. Lagstiftningen är dessutom oklar beträffande omfattningen av LMV:s arbetsuppgifter vid förberedelse- arbetet. Det bör därför övervägas om en redigering av lagtexten måste ske för att anpassa denna till situationen efter att den fastighets- ekonomiska uppdragsverksamheten brutits ut från LMV. LMV:s medverkan har varit av varierande omfattning under de senaste allmänna fastighetstaxeringarna och det är svårt att få ett grepp om hur arbetsfördelningen i praktiken är mellan RSV, LMV och skattemyndigheterna. RSV är chefsmyndighet inom skatteförvaltningen och central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning. LMV är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning och för grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Båda myndig- heterna har en naturlig anknytning till fastighetstaxeringen, RSV beroende på att taxeringsvärdena är underlag för olika skatter och LMV på grund av sina kunskaper om fastigheter. Detta speglar den dubbla roll som taxeringsvärdena har, nämligen dels som underlag för olika skatter, dels som ett även i andra sammanhang användbart offentligt värde på fastigheter. Det är därför naturligt att båda myndigheterna med sina regionala enheter fullgör uppgifter inom fastighetstaxeringen och att myndigheternas kompetens på olika områden tas till vara. Fråga är då hur detta bäst skall ske. Avgörande för var ansvaret bör ligga bör bestämmas bl.a. med utgångspunkt från vilken myndighet som besitter den största kompeten- sen och vilken myndighet som kan anses var mest lämpad och bäst för det framtida fastighetstaxeringsarbetet. Som tidigare nämnts består den allmänna fastighetstaxeringen av två huvudsakliga moment, nämligen förberedande åtgärder inför taxeringen och det därpå följande arbetet med att taxera fastigheterna. Under förberedelsearbetet görs bl.a. en analys av ortsprismaterialet och nivåfaktorer bestäms för de olika värdeområdena. Den s.k. prov- värderingen äger också rum under förberedelsearbetet. Detta arbete består således huvudsakligen av värderingsfrågor. Arbetet med taxering av fastigheter är av delvis annan karaktär. Taxeringsbesluten omfattar viktiga ställningstaganden i indelningsfrågor, t.ex. om en taxeringsenhet skall hänföras till småhus eller hyreshus och därmed vilken uppsättning av värdefaktorer som skall användas. Ofta är det dock bara fråga om att avläsa värdet i de olika tabellerna. Värderingsmoment kommer dock in i bilden framför allt när det gäller att ta ställning till frågan om riktvärdet bör justeras för säregna förhållanden. Det råder ingen tvekan om att taxeringsvärdenas viktigaste funktion är att utgöra underlag för en skatt, nämligen fastighetsskatten. Med hänsyn härtill talar starka skäl för att RSV och skattemyndigheterna även framledes skall ha huvudansvaret och beslutanderätten beträffande såväl förberedelsearbetet som taxeringsarbetet. Det har inte heller ifrågasatts att taxeringsbesluten alltjämt skall fattas av skattemyndig- heterna. När det gäller de förberedande åtgärderna finns det dock anledning att diskutera olika alternativ för ansvarsfördelningen. Ett alternativ är att RSV och skatteförvaltningarna självständigt ansvarar för hela förberedelsearbetet och fattar de beslut som behövs. Författningsregleringen omfattar endast en bestämmelse härom och övriga myndigheters eller privata aktörers medverkan bestäms av RSV. Förutom att detta alternativ innebär en klar och tydlig arbetsfördelning har alternativet den fördelen att RSV:s väl utbyggda regionala organisationer kan utnyttjas på ett effektivt sätt. Genom att taxeringsvärdenas viktigaste funktion är att utgöra underlag för olika skatter, kan det vidare anses naturligt att RSV och skattemyndigheterna har det fulla ansvaret för alla åtgärder som leder fram till själva beslutet att fastställa ett taxeringsvärde. Å andra sidan kan taxeringsvärdenas betydelse för annat än som underlag för olika skatter glömmas bort. Den största nackdelen är dock att LMV, som har stor kompetens när det gäller fastigheter, kan komma att helt kopplas bort från fastighetstaxeringen. Noteras bör att nämnda alternativ inte skiljer sig särskilt mycket från dagens situation, eftersom det samråd som förekommer i stor utsträckning sker på RSV:s villkor. En annan modell är att LMV har motsvarande funktion som RSV och skattemyndigheterna har enligt det ovan nämnda alternativet. Även detta alternativ innebär en klar och tydlig arbetsfördelning i fråga om beslutsfunktionerna. Besluten kommer vidare att fattas av en myndighet som har stor kunskap om fastigheter, kartmaterial och annat material som har med fastigheter att göra. LMV har vidare hand om ortsprisregistret, ett register som utgör en del av grunden för förberedelsearbetet. En annan klar fördel är att förberedelsearbetet kommer att bedrivas av en myndighet som inte har någon koppling till beskattningsområdet och som därför i allmänhetens ögon kan betraktas som mera neutral i detta hänseende. Över huvud taget kan det anses positivt att två olika myndigheter med olika inriktning och olika kompetens får fatta beslut inom olika delar av arbetet med fastighets- taxeringen. En nackdel med detta alternativ är att LMV:s regionala organisation har förlorat en stor del av sin värderingstekniska kompetens sedan brutits ut. Det kan också anses som en nackdel att en myndighet som inte har med skatteuttaget att göra fattar beslut som har stor betydelse för detta, eftersom taxeringsvärdena utgör underlag för olika skatter. Fråga uppkommer därför om och hur RSV skall kunna påverka LMV:s beslut. I vart fall bör ett samrådsförfarande äga rum. Man kan också tänka sig att RSV skall kunna överklaga LMV:s beslut om värdenivån antingen separat eller i samband med taxeringsbeslutet. En fråga som uppkommer är också om det är LMV eller RSV (eller båda) som skall vara den enskildes motpart när denne överklagar ett taxeringsbeslut. Över huvud taget är det ganska många frågor som måste lösas om detta alternativ väljs och alternativet kräver också en ganska omfattande förändring av författningsregleringen. De ovan nämnda alternativen har den klara fördelen att arbets- fördelningen är klar och tydlig, åtminstone på det formella planet. Man kan vidare tänka sig att behålla nuvarande situation med RSV som beslutsmyndighet men med en författningsreglerad samråds- skyldighet i förhållande till LMV. Detta alternativ, som alltså i princip motsvarar nuläget, förutsätter endast att RSV samråder med LMV under förberedelsearbetet. Författningsregleringen behöver dock göras tydligare. Detta alternativ kräver endast små formella förändringar i förhållande till nuläget. Alternativet förutsätter ett ganska omfattande arbete med avtalsskrivning före varje allmän fastighetstaxering. I samband därmed kan problem beträffande arbetsfördelningen uppkomma. En stor nackdel är att LMV inte får någon författningsreglerad självständig roll utan hänvisas till vad man kan uppnå i förhandlingar med RSV. En annan lösning är att LMV får ett självständigt uppdrag att föreslå värdeområdesindelning, värdenivåer och värdetabeller men att RSV och skattemyndigheterna är beslutsmyndigheter. Denna modell innebär att RSV och skattemyndigheterna fortfarande fattar alla beslut även under förberedelsearbetet men att LMV får ett självständigt och författningsreglerat uppdrag att föreslå hur värdeområdesindelningen skall vara utformad, värdenivåer för byggnader och mark inom de olika värdeområdena samt olika tabeller och värdeserier. Alternativet förutsätter en reglering beträffande vad varje myndighet skall göra och när olika arbetsuppgifter skall utföras. En klar fördel med detta alternativ är att LMV får en mer självständig funktion och att två myndigheter med olika inriktning och kompetens kommer att kunna påverka taxeringsvärdena. Med detta alternativ undviker man de problem av bl.a. processuell karaktär som blir följden om man skulle välja alternativet med LMV som beslutsfattare under förberedelsearbetet som man vinner de fördelar som det sistnämnda alternativet har. Samtliga här nämnda alternativ förutsätter att huvuddelen av det praktiska arbetet med värdeområdesindelning, nivåläggning och provvärdering liksom utförs av fristående konsultföretag. Samtliga alternativ förutsätter också att t.ex. metodutvecklingsfrågor diskuteras i arbetsgrupper där företrädare för såväl skattesidan som lantmäterisidan ingår. Referensgrupper med företrädare för utöver RSV och LMV och andra berörda myndigheter och organisationer bör också finnas med oavsett vilket alternativ man väljer. Med hänsyn till att det praktiska arbetet med hithörande frågor huvudsakligen utförs av fristående konsultföretag är det svårt att författningsreglera vad den ena eller andra myndigheten skall göra när det gäller att lägga förslag. Därtill kommer att mycket av det arbete som tidigare gjordes manuellt numera utförs maskinellt med IT-stöd. Vidare ligger det underlag som utarbetas under förberedelsearbetet till grund för RSV:s föreskrifter och rekommendationer, något som försvårar en strikt uppdelning mellan myndigheterna. Det är emellertid av stor vikt att båda myndigheternas kompetens används på bästa sätt och att LMV:s arbetsuppgifter på ett tydligare sätt än som sker författningsregleras. LMV har haft en viktig funktion när det gäller metod- utvecklingsfrågor. Vidare har verket haft samordnande uppgifter när det gäller indelning i värdeområden och nivåläggning samt medverkat vid utarbetande av riktvärdekartor och värdetabeller. Så bör vara fallet även i fortsättningen. Med hänsyn till de stora förändringar som skett samt till de oklarheter och olika uppfattningar om hur arbetsfördelningen skall vara som har framförts till utredningen är utredningens bedömning att denna fråga måste genomgå en grundlig översyn, vilket dels ligger något vid sidan av denna utrednings uppdrag samt dels inte låter sig göras inom den tidsram som utredningen har till sitt förfogande. Utredningen föreslår att organisationen vid förberedelsearbetet skall bli föremål för en översyn som bör omfatta arbetsfördelningen mellan RSV och LMV. ·att omräkningsförfarandet skall slopas och att förenklade fastighetstaxeringar för småhusenheter, lantbruksenheter och hyreshusenheter skall ske mellan de allmänna fastighetstaxeringarna som liksom skall äga rum . Det innebär att antingen förenklad eller allmän fastighets- taxering äger rum ·att utökade möjligheter till särskild fastighetstaxering skall införas. Allmänna fastighetstaxeringar i egentlig mening har genomförts med en viss regelbundenhet. Intervallerna har oftast varit men ibland betydligt längre. Fastighetstaxeringarna har oftast inneburit betydande språngvisa uppjusteringar av taxerings- värdena. Som exempel kan nämnas att den genomsnittliga taxerings- värdehöjningen för villor vid AFT uppgick till sedan AFT . Vid AFT uppgick höjningen till . Som jämförelse kan nämnas att taxeringsvärdehöjningen för småhus vid AFT uppgick till trots att tidsintervallet sedan föregående allmänna fastighetstaxering var . Slutligen uppgick taxeringsvärdehöjningen till vid AFT . De långa tidsintervallerna mellan de allmänna fastighetstaxeringarna har givetvis medfört många nackdelar både för enskilda fastighetsägare och för det allmänna. De ekonomiska konsekvenserna för boende i olika boendeformer har varit avsevärda. har höjningarna av taxeringsvärdena i viss utsträckning neutraliserats genom justeringar som påverkar skatteuttaget. Vid AFT skedde dock inte någon sådan justering. I stället kom fastighetsskatteuttaget att höjas beroende på flera händelser som inträffade ungefär , nämligen höjningen av taxeringsvärdena i samband med den allmänna fastighetstaxeringen och omräkning- en samt höjningen av fastighetsskatten från av taxeringsvärdet till av detta värde. Dessutom skedde ungefär andra skatte- och avgiftshöjningar, vilka utgjorde ett led i de åtgärder som vidtogs för att sanera de offentliga finanserna –1998. De ekonomiska konsekvenserna blev kännbara för många hushåll och ledde bl.a. till en stark kritik mot fastighetsskatten. Frågan om att få till stånd en mer successiv anpassning av taxeringsvärdena till prisutvecklingen har länge varit föremål för diskussion och har behandlats av flera utredningar . I tilläggsdirektiv till fastighetstaxeringskommittén påtalade departementschefen bl.a. att det av snabb prisstegring på fastigheter innebar särskilda problem att taxeringsvärdena och därmed underlaget för inkomstberäkning ändrades med så långa intervaller som . lade i sitt slutbetänkande Rullande fastighetstaxering m.m. (SOU 1984:37 och 38) fram ett förslag till ett system med ett omräkningsförfarande. Förslaget innebar i korthet ett rullande fastighetstaxeringssystem som byggde på tre parallellt löpande årliga förfaranden, nämligen avstämning, omtaxering och omräkning. Avstämningen innebar enligt kommittén periodiska kontroller av fastigheternas användning, beskaffenhet och ägandeförhållanden samt av de relativa värdeförhållandena mellan likartade fastigheter. Varje taxeringsenhet skulle stämmas av enligt ett tidsschema med avstämning av de fyra grupper som fastighetsbeståndet delas upp på, nämligen hyreshus- och industrienheter, småhusenheter, lantbruksenheter samt exploateringsenheter och specialenheter. Omtaxeringen skulle innebära en kontinuerlig justering av faktaunderlaget för taxeringarna. Omtaxering skulle också kunna ske vid tidigare åsatt feltaxering. Omräkningen innebar enligt kommittéförslaget en successiv anpassning av taxeringsvärdena till en aktuell marknadsvärdenivå. Ett vid avstämning för en taxeringsenhet bestämt basvärde skulle multipliceras med ett index, som bestämts utifrån prisnivån under ett på visst sätt fastställt nivåår. förslag tillstyrktes i princip eller lämnades utan erinran av det övervägande antalet remissinstanser. Många instanser påpekade fördelarna med en fastighetstaxering som sprids över tiden och att språngvisa förändringar av taxeringsvärdena undviks. beslutade med förslag som grund att den allmänna fastighetstaxeringen skulle delas upp på skilda år för olika kategorier fastigheter (prop. 1984/85:222). Däremot föreslogs inget omräkningsförfarande. Departementschefen ansåg nämligen att frågan om omräkning av taxeringsvärdena med index till en aktuell marknadsvärdenivå krävde ytterligare överväganden innan ställning kunde tas. Vidare ansåg departementschefen att detta ställningstagande borde anstå tills vidare i avvaktan på vad den tillsatta skulle föreslå. avgav sitt slutbetänkande (SOU 1986:4- 6). Kommittén fann att det var principiellt mest riktigt om taxerings- värdet anpassades efter prisutvecklingen men stannade i sitt förslag för att schablonintäkten skulle anpassas, eftersom detta ansågs mindre komplicerat. Förslaget i denna del ledde inte till lagstiftning. Utredningen om reformerad inkomstbeskattning, RINK, som avlämnade sitt betänkande Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989:33), gjorde bedömningen att en övergång till successiva justeringar av taxeringsvärdena genom rullande fastighetstaxering skulle stabilisera skatteuttagets reala nivå. Frågan togs också upp av fastighetsskatteutredningen, som hade till uppgift att se över underlaget för fastighetsbeskattningen. I utredningens betänkande Fastighetsskatt (SOU 1992:11) konstaterades att taxeringsvärdet normalt fungerade bra som mått på marknadsvärdet. Utredningen konstaterade emellertid också att taxeringsvärdet fungerar mindre tillfredsställande som mått på marknadsvärdet ju som förflyter från den tidpunkt då det fastställs och att det därför var önskvärt att ett omräkningsförfarande infördes. tillkallades en särskild utredare med uppgift att utreda de principiella utgångspunkter och syften som bör ligga till grund för beskattning av fastigheter. I utredningens uppdrag ingick att göra en bedömning av lämpligheten av ett system med omräkning av taxeringsvärdena och när ett sådant system i så fall kunde införas. Utredningen ansåg i sitt slutbetänkande Beskattning av fastigheter del 2 – Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. (SOU 1994:57) att rullande fastighetstaxering borde införas så att taxeringsvärdena och därmed underlaget för den föreslagna schablonintäkten justeras i förhållande till förändringar av marknadsvärdena. Utredningen behövde inte gå in på de tekniska aspekterna av ett omräkningsförfarande utan detta behandlades senare i en inom uppräknad promemoria, Omräkningsförfarande vid fastighetstaxeringen (Ds 1994:62). Enligt 1 kap. 1 § FTL sker fastighetstaxering vid allmän och särskild fastighetstaxering samt genom omräkning. Enligt 1 kap. 7 § FTL skall allmän fastighetstaxering ske . De olika taxeringsenheterna indelas i tre grupper och för varje grupp sker taxering . Således taxerades hyreshusenheter, industrienheter inkl. elproduktions- enheter och specialenheter och därefter . Småhus- enheter taxerades och därefter samt lantbruks- enheter och därefter . Hyreshusenheter och industrifastigheter inkl. elproduktionsenheter taxerades och arbetet med den allmänna fastighetstaxeringen av dessa enheter pågår . Senaste taxering för småhusenheter var och nästa taxering skall ske . Lantbrukstaxering ägde rum och nästa gång blir .