sou · GOB397 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi återkommer till frågan om författningsreglering av informations- överföringen i avsnitten 14.1–14.3. Dagens informationsutbyte mellan arbetslöshetskassor och myndighe- ter respektive allmänna försäkringskassor innebär att arbetslöshets- kassorna lämnar uppgifter, även rutinmässigt på elektronisk väg, utan att de har någon författningsenlig skyldighet att göra detta. Det är endast på ett område som det finns en skyldighet i detta hänseende för arbetslöshetskassorna och det är mot allmänna försäkringskassor och endast i ärenden om ålderspension enligt 15 kap. 13 § lagen om inkomstgrundad ålderspension. Det är enligt vår mening otillfredsstäl- lande att ett så viktigt informationsutbyte som det mellan arbetslöshets- kassorna och de allmänna försäkringskassorna och CSN bygger på arbetslöshetskassornas goda vilja. I avsaknad av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet kan arbetslöshetskassorna som privaträttsliga organ givetvis själva bestämma om de skall lämna ut efterfrågade uppgifter. De har också frihet att upphöra med ett sådant utlämnande. 12 Den personliga integriteten Vår bedömning: Ett ökat utbyte av information går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Den ökade mängden information i register och andra databaser och det ökade flödet av personuppgifter väcker frågor om vilka risker för obehöriga intrång i den personliga integriteten som upprättandet av databaser och elektroniska överföringar kan medföra. Enligt direktiven har utredningen att undersöka om ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. I detta kapitel redogör vi för våra överväganden i detta avseende. Avvägningen mellan de skäl som talar för ökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter och andra organ och de integritetsskäl som talar mot detta skall i första hand göras vid utformningen av reglerna om sekretess och sekretessgenombrott (se kapitel 13 och 14). I detta kapitel tar vi dock på ett samlat sätt ställning till dessa frågor. Myndigheters behandling av personuppgifter i form av utlämnande genom direktåtkomst kräver särskilda överväganden ur integritets- synpunkt. Detta redovisar vi i kapitel 17. Begreppet personlig integritet har utretts i flera sammanhang, bl.a. av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén i betänkandet Data och integritet (SOU 1972:47), i betänkan- det Personregister – Datorer – integritet (SOU 1978:54) och Data- och offentlighetskommittén i betänkandet Integritetsskyddet i informations- samhället (Ds Ju 1987:8). Grundtanken med personlig integritet kan 210 Den personliga integriteten som (SOU 1980:8 s. 71) framförde, uttryckas så att den enskilde kan göra anspråk på en fredad privat sektor inom vilket han kan avvisa inblandning från utomstående. Integritetsbegreppet kan då ses som liktydigt med den enskildes anspråk på att information om hans privata angelägenheter inte skall vara tillgänglig för eller få begagnas av utomstående utan hans vilja. I svensk lagstiftning finns inte någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. Begreppet har i svensk rätt definierats negativt utifrån den kränkning av den personliga integriteten som kan ske. Någon positiv definition av begreppet finns således inte. I definieras ordet integritet som rätten att få sin personliga egenart och inre sfär respekterad och att inte utsättas för personligen störande ingrepp (personlig integritet) (National- encyklopedin, nionde bandet, 1992, s. 502). Personlig integritet har enligt encyklopedin ett nära samband med människans värdighet och kränkning av den personliga integriteten kan ske på fysisk väg t. ex. i form av våld, tvång eller aga eller på psykisk väg, genom exempelvis förnedring, diskriminering och indoktrinering. I betänkandet Data och integritet (SOU 1972:47) angavs bl.a. uppgifter om brott, påföljder, tvångsåtgärder men även uppgifter om betyg och inkomst som sådana uppgifter som bör skyddas. Enligt en av professor upprättad kränkningskatalog kan intrång i den personliga integriteten ske både i fysisk och annan mening genom insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden och genom offentliggörande eller annat utnyttjande av material om en persons privata förhållanden. Enligt katalogen kan kränkning bl.a. ske genom utnyttjande av elektronisk avlyssningsapparatur, spridande av förtrolig information i strid med tystnadsplikt, offentliggörande av annans privata förhållanden, utnyttjande av annans namn, bild eller liknande identifieringsmedel eller genom angrepp på annans heder och ära (1971 s. 698 f). 12.1.2Regler till skydd för den personliga integriteten Svensk lagstiftning innehåller flera grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. I 1 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv. Även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () finns sådana bestämmelser, t.ex. i artikel 8 – rätt till skydd för privat- och familjeliv. gäller som lag här i landet enligt Den personliga integriteten 211 lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. har också ratificerat dataskyddskonvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. I detta sammanhang kan även nämnas att rätten till skydd mot ingrepp i privatliv och familjeliv också föreskrivs i universella deklaration om de mänskliga rättigheterna . Skyddet för den personliga integriteten kommer till uttryck på flera olika håll i svensk lagstiftning. Ett exempel är sekretesslagen (1980:100) enligt vilken bl.a. enskildas förhållanden under vissa förutsättningar skyddas av sekretess. I 2 kap. 3 § regeringsformen finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid användandet av automatisk databehandling. Enligt bestämmelsen skall varje medborgare, i den utsträckning som anges i lag, skyddas mot att den personliga integriteten kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Personuppgiftslagen, som genomför och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgif- ter. Behandling av personuppgifter som inte är förenlig med person- uppgiftslagen är otillåten. Vid sidan av personuppgiftslagen finns särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter i den registerlagstiftning som gäller för en viss verksamhet, t.ex. lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister som gäller i länsarbetsnämn- dernas verksamhet och socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) som gäller behandling av personuppgifter i RFV:s och de allmänna försäkringskassornas verksamhet. 12.2.1Nackdelar med ett utökat informationsutbyte Automatiserad behandling av personuppgifter kan innebära nackdelar från integritetskyddssynpunkt, och detta gäller särskilt vid myndighets- utövning. Myndigheters behandling av stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg innebär risk för att enskilda personer skall utsättas för oacceptabla intrång i den personliga sfären. 212 Den personliga integriteten Med modern teknik har det blivit möjligt att sammanföra och överblicka stora informationsmängder. Informationen kan vara bred, dvs. uppgifter om många människor och djupgående, dvs. många uppgifter om varje enskild människa. Informationen kan också samlas centralt i t.ex. rikstäckande register. Lagrad information kan hållas aktuell och göras tillgänglig på ett enkelt sätt. Det kan även vara möjligt att på ett enkelt sätt göra jämförelser och urval bland de lagrade uppgifterna. Även förhållandevis oförargliga uppgifter kan om de samlas tillsammans med andra sådana uppgifter skapa en totalbild av en människas enskilda förhållanden som i sin tur kan innebära ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Detta gäller särskilt om uppgifter ur olika informationssystem sambearbetas även om uppgifterna i grunden inte är jämförliga sinsemellan (Kring & , Datalagen med kommentarer, 1989, s. 11–13). 12.2.2Personlig integritet – inte en absolut rättighet Ett argument mot att över huvud taget införa datoriserade myndighets- register eller mot att tillåta sambearbetning mellan sådana register är att statens kontroll över medborgarna därigenom ökar. Mot detta kan anföras att ett utvecklat samhälle svårligen kan klara sig utan datoriserad myndighetsregister och vissa sambearbetningar. Situationen är den att det hos varje myndighet finns datoriserade register och på många håll tillåts även sambearbetning. Frågan är i stället vilka sambearbetningar som kan tillåtas och hur man skall förfara för att detta skall kunna ske under betryggande former. Ett argument mot den typ av sambearbetning av uppgifter mellan olika system, som skedde t.ex. i (avsnitt 8.1), är att själva misstanken om fusk på detta sätt innebär en kränkning av den personliga integriteten. Mot detta kan hävdas att endast ett fåtal fuskar och att utgångspunkten därför är att de som kontrolleras inte har ägnat sig åt något fusk. Detta innebär att den kontroll som utövas vid sambearbetning inte är mer ingripande än den kontroll som sker exempelvis vid en vanlig polisiär trafikkontroll (jfr yttrande av bitr. professorn vid , i bilaga 4 till SOU 1997:39 s. 806). Som vi nämnt inledningsvis tillgodoses kraven på skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid informations- överföringar i viss mån vid utformningen av sekretessreglerna. I debatten gjordes emellertid gällande att reglerna om sekretess för olika uppgifter hos myndigheter inte räckte för att skydda integriteten i ett datoriserat samhälle. Detta var ett skäl för att Den personliga integriteten 213 sekretessreglerna kompletterades med insyns- och kontrollmöjligheter för allmänheten gentemot dem som använder sig av ADB-teknik för personregistrering genom införandet av datalagen (1973:289) och registerlagstiftning för skilda verksamheter (jfr a.a., s. 11–13). Den enskildes integritet skyddas bl.a. av de krav som ställs på behand- lingen av personuppgifter i personuppgiftslagen och den särlagstiftning som finns för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet. Rätten till personlig integritet är dock inte en absolut rättighet. I lagstiftningen har denna rättighet fått vägas mot andra intressen. I sekretesslagen finns t.ex. en möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter efter en prövning av skaderisken vid ett utlämnande och i finns bestämmelser angående tvångsmedel som innebär att den enskildes integritet kan få vika för behovet av en effektiv straffprocess. På samma sätt finns det i registerlagstiftningen angivet i vilka fall myndigheter får behandla uppgifter i personregister eller uppgiftssamlingar och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut från sådana register eller uppgiftssamlingar. I kapitel 11 har vi redogjort för de allmänna intressen som talar för ett ökat utbyte av information, dvs. behovet av en ökad effektivitet hos myndigheter, allmänna försäkringskassor och inte minst hos arbetslös- hetskassor, möjligheten att kunna ge den enskilde bättre service och intresset av att välfärdssystemen inte undergrävs av fusk och överutnyttjande. Det är mot dessa viktiga allmänintressen som behovet av skydd för den personliga integriteten skall vägas. 12.2.3Bedömningen måste göras mot bakgrund av ett redan pågående informationsutbyte finns det ett omfattande elektroniskt informationsutbyte mellan de i utredningen aktuella myndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. Information överförs även elektroniskt från arbetslöshetskassorna till de allmänna försäkringskassorna och CSN. Informationsutbytet mellan myndigheterna och de allmänna försäk- ringskassorna är i huvudsak författningsreglerat. Dessa elektroniska informationsöverföringar har inte ansetts innebära oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Vad utredningen syftar till är framför allt att arbetslöshetskassorna skall få tillgång till ett liknande informations- system. Hade arbetslöshetsförsäkringen administrerats av en myndighet är det svårt att tänka sig att denna myndighet inte skulle haft tillgång till ett omfattande informationsutbyte, inte bara med länsarbetsnämnderna utan även med de allmänna försäkringskassorna och CSN. 214 Den personliga integriteten Det förhållandet att dagens redan omfattande informationsutbyte mellan länsarbetsnämnderna, RFV, de allmänna försäkringskassorna och CSN utökas något, så att det även omfattar arbetslöshetskassorna, kan, enligt vår mening, inte anses innebära ett oacceptabelt intrång i den enskildes integritet. Skulle man göra en annan bedömning ligger det nära till hands att anse att det omfattande och författningsreglerade informationsutbyte som sker mellan de nämnda myndigheterna och de allmänna försäkringskassorna är oacceptabelt. Vad gäller information från länsarbetsnämnderna så är en elektronisk förbindelse redan upprättad (se avsnitt 5.2). I viss utsträck- ning överför även CSN i ärenden om vuxenstudiestöd uppgifter till arbetslöshetskassorna (se avsnitt 5.5). Med något enstaka undantag finns det inte någon författningsregle- rad uppgiftsskyldighet för arbetslöshetskassorna. Trots detta lämnar arbetslöshetskassorna rutinmässigt på elektronisk väg stora mängder uppgifter till främst RFV och de allmänna försäkringskassorna men även till CSN (se avsnitten 5.4, 5.6 och 5.7). Denna omfattande informationsöverföring, som är nödvändig för de berörda myndig- heterna, bygger på arbetslöshetskassornas goda vilja och har inte föregåtts av någon sedvanlig prövning såvitt gäller integritet och sekretess. En författningsreglering av nuvarande informationsöverföringar är, enligt vår uppfattning, nödvändig och kan inte anses utgöra en försämring utan snarare en förbättring ur integritetssynpunkt jämfört med dagens situation. Skulle man komma till en annan bedömning måste man rimligen som en konsekvens av detta fråga sig om det omfattande uppgiftslämnandet från länsarbetsnämnderna till arbetslös- hetskassorna och från arbetslöshetskassorna till CSN samt RFV och de allmänna försäkringskassorna kan tillåtas fortgå. 12.2.4Sambearbetning har förutsatts vid förmånsreglernas utformning Sambearbetning kan när det gäller skilda förmåner vara en förutsätt- ning för att den beslutande myndigheten skall kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ett ärende. De materiella bestämmelserna i regelverken för skilda förmåner förutsätter t.o.m. i vissa fall att beslutande myndighet eller organ får uppgifter från ett annat system. Ett exempel på detta är vuxenstudiestöden. Regelverken är utformade så att de förutsätter att CSN får uppgifter från arbetslös- hetskassorna om den sökandes dagpenning (jfr avsnitt 5.4). Den personliga integriteten 215 Informationsutbytet mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna är till stor del en konsekvens av utformningen av de regelverk som reglerar de i informationsutbytet ingående förmånerna. Grunderna för respektive förmånssystem har beslutats av och, beträffande vissa förmåner, av regeringen. Man får enligt vår mening därvid utgå från att till grund för dessa beslut ligger bedömningen att sådana inslag i administrationen som är en nödvändig följd av förmånssystemens utformning inte kan anses medföra ett intrång i någons personliga integritet som är att anse som oacceptabelt (jfr regeringens beslut 1982- 12-22, i ärende nr. 1149-82, att meddela tillstånd att föra personregistret Differentierade vårdavgifter). 12.2.5Informationsutbytet avser ett begränsat antal uppgifter i ett ärende Informationsutbytet avser i princip endast uppgifter om att en ansökan eller anmälan har lämnats in, vilken förmån som har beslutats, omfattningen av denna samt utbetalat belopp. Informationen från länsarbetsnämnderna avser endast uppgifter om att den sökande är anmäld vid arbetsförmedlingen, avanmäld därifrån eller om denne anvisats ett arbetsmarknadspolitiskt program. Vid en bedömning av om informationsutbytet är förenligt med kraven på skydd av den enskildes integritet är det viktigt att ha klart för sig att informationsutbytet inte avser de övriga uppgifter om den enskilde som kan finnas i ett ärende, t.ex. om den sökandens sjukdomstillstånd, anledningen till en persons arbetslöshet eller skälen för att en person valt att studera. Den tekniska utvecklingen har medfört att det finns förutsättningar att på ett tekniskt säkert sätt överföra skiktad informa- tion, dvs. särskilt utvalda uppgifter. Den myndighet eller det organ som har behov av vissa uppgifter i sin verksamhet, t.ex. om uppburen sjukpenning eller arbetslöshetsersättning, kan därför på elektronisk väg få del av dessa uppgifter utan att de övriga uppgifter som finns lagrade elektroniskt i ärendet, t.ex. sjukdomsbilden eller anledningen till arbetslösheten, behöver lämnas ut. Ett begränsat antal uppgifter kan således överföras från en verksamhet till en annan på såväl elektronisk väg som manuellt per telefon, brev eller fax. 216 Den personliga integriteten 12.2.6En författningsreglering stärker den enskildes integritet förekommer det att stora mängder information överförs på elektronisk väg trots att mottagaren endast behöver en viss eller vissa av dessa uppgifter. De uppgifter mottagaren behöver är i dessa fall sådana uppgifter som kan erhållas först efter en tolkning av den överförda informationen. Vissa system är uppbyggda så att mottagaren får göra denna tolkning i stället för att utlämnaren gör den innan utlämning sker. Informationen från t.ex. länsarbetsnämnderna till CSN och arbetslöshetskassorna gäller i princip uppgifter om den sökande är anmäld vid arbetsförmedlingen som arbetssökande, avanmäld därifrån eller anvisats ett arbetsmarknadspolitiskt program. Länsarbets- nämnderna överför denna information genom att ange den kod för sökandekategori som den sökande har hos arbetsförmedlingen. Koden kan, förutom uppgift om arbetslöshet och platsförmedlingsservice, även innehålla information om att den sökande har behov av mer omfattande service, t.ex. vägledning eller utbildning, att den enskilde är s.k. ombytessökande vid eller att ansökan avser offentligt skyddat arbete. Enligt vår mening är det av hänsyn till den enskildes integritet viktigt att endast de uppgifter som mottagaren behöver i ett ärende lämnas ut. Varken utlämnaren eller mottagaren har rätt att behandla (t.ex. samla in, bearbeta eller lämna ut) andra uppgifter än de som framgår av den lag som reglerar behandlingen av personuppgifter i utlämnarens eller mottagarens verksamhet eller som framgår av den ändamålsbeskrivning som upprättats för behandlingen av personuppgif- ter i verksamheten. Vidare kan uppgifter som inte omfattas av en uttrycklig uppgiftsskyldighet endast lämnas ut efter det att en sekretessprövning gjorts. Det sagda innebär att utlämnande myndighet inför upprättandet av en elektronisk förbindelse med någon annan har att pröva och tolka de uppgifter som finns i de egna registren och därefter överföra endast resultatet av denna tolkning till mottagaren. Det finns således behov av en skärpning i detta avseende såvitt gäller vissa informationsöverföringar. Enligt vår uppfattning är detta möjligt endast genom en författningsreglering. De förslag som vi lägger fram i detta betänkande innebär att endast de konkreta uppgifter som är föreskrivna i lag och förordning skall få överföras utan hinder av sekretess. Annan information kan överföras endast efter en sekretessprövning enligt den för respektive verksamhet gällande sekretessbestämmelsen och efter en prövning av bestämmel- serna i 1 kap. 5 § och 14 kap. 3 § sekretesslagen (se avsnitt 6.2.1 och 6.2.3). Den personliga integriteten 217 12.2.7En elektronisk informationsöverföring kan förutses Jämfört med ett manuellt informationsutbyte, som innebär att information överförs muntligen eller skriftligen, har ett elektroniskt informationsutbyte den fördelen att det för den enskilde är möjligt att förutse exakt vilka uppgifter som kommer att överföras från en verksamhet till en annan. För all slags överföring gäller att de uppgifter som överförs skall framgå av ett på förhand bestämt ändamål för behandling av personuppgifter i en viss verksamhet. Den registrerade har rätt att få information om detta ändamål. Till skillnad från överföringar kan en elektronisk överföring endast avse förprogram- merade uppgifter. Därigenom har den enskilde möjlighet att få kännedom om exakt vilka konkreta uppgifter som överförs från en verksamhet till en annan. Denna begränsning i informationsöver- föringen finns inte vid ett manuellt informationsutbyte. Ett informationsutbyte mellan de allmänna försäkringskassorna, RVV, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna skall givetvis föregås av tydlig information till de registrerade om att uppgifter kommer att utbytas mellan systemen och syftet med detta. En sådan informationsskyldighet kan anses följa redan av personuppgiftslagen (1998:204) men bör även, enligt vår mening, preciseras i register- lagstiftning eller ändamålsbeskrivningarna för respektive register. Bestämmelser om detta kan utformas på ett sådant sätt att exempelvis den som ansöker om en socialförsäkringsförmån i samband därmed får information om att de uppgifter som denne lämnar kan komma att kontrolleras mot uppgifter som finns elektroniskt lagrade hos andra myndigheter och organ. Ett informationsutbyte med andra än den sökande i ett arbetslös- hetsförsäkringsärende förutsätter vidare att arbetslöshetskassorna kommunicerar de inkomna uppgifterna med den sökande innan ärendet avgörs. Reglerna i förvaltningslagen (1986:223), däribland reglerna i 16–17 §§ som syftar till att garantera den enskildes insyn i ett ärende, gäller inte för arbetslöshetskassorna. Allmänna rättsgrundsatser som avser t.ex. kommunikationsprincipen eller motiveringsskyldigheten för beslut kan dock sägas vara tillämpliga även för arbetslöshetskassorna (jfr , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, s. 39). Parts rätt till insyn i ärendet skyddas även av bestämmelsen i artikel 6 i som reglerar rätten till en rättvis 218 Den personliga integriteten Vidare har fastslagit att en sådan allmän rättsprincip även gäller enligt gemenskapsrätten (mål 222/84 mot Cheif of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651, se även mål 17/74 mot Kommissionen [1974] ECR 1063). Arbetslöshetskassorna tillämpar i viss utsträckning dessa grundläggande rättsprinciper, exempelvis i de fall då kassorna inhämtat uppgifter från andra än den sökande i den del av ärendehanteringen som rör omprövning av ett beslut om rätt till ersättning eller när den sökandes rätt till ersättning kan ifrågasättas. Genom aktiva tillsynsåtgärder kan AMS följa upp arbetslöshetskassor- nas ärendehantering i detta avseende. 12.2.9Jämförelse med andra länder En jämförelse med andra länder i vår närhet (kapitel 10) visar att det i regel sker ett informationsutbyte mellan socialförsäkrings-, studiestöds- och arbetslöshetsförsäkringssystemen och det även om arbetslöshets- försäkringen administreras av privata organ. I vissa länder sker informationsutbytet på väg medan det i andra sker på elektronisk väg. Skälet för att låta även privata organ omfattas av ett elektroniskt informationsutbyte med myndigheterna anses i vara att det är nödvändigt på grund av att förvaltnings- uppgiften överlåtits till detta privata organ. De fem privata bolag som ansvarar för utbetalning av arbetslöshetsersättning deltar i det elektroniska informationsutbyte som sker mellan olika sociala system i syfte att ge beslutande myndighet eller organ ett korrekt beslutsunder- lag.