sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Den ena åtgärden är att de kommuner och landsting som har högre skattekraft än genomsnittet kompenseras genom en sänkning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen. Kompensationsgraden ligger på . Den nya kompensationsgraden föreslås ligga på och skulle gälla även för de kommuner och landsting som inte får fasta införandetillägg . Kommuner och lands- ting som har en lägre skattekraft än genomsnittet skulle inte alls påverkas utan behåller kompensationsgraden på . Det skulle så- ledes handla om en s.k. asymmetrisk utjämning. Denna åtgärd fungerar inte bara som en kompensation till de kommuner som har fasta införandetillägg på grund av inkomstutjämningen utan den minskar också radikalt de negativa marginaleffekter som finns i systemet. Ersättning genom ett regionalpolitiskt statsbidrag Den andra åtgärden tar fasta på den del av de fasta införande- tilläggen som i huvudsak går till kommuner och landsting i utsatta regioner. Förslaget är att dessa kommuner och landsting i fortsätt- ningen får ersättning för det avskaffade fasta införandetilläggen inom ramen för det regionalpolitiska statsbidrag som tidigare om- nämnts. Eftersom vi föreslagit en sänkning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen utgår inte något regionalpolitiskt bidrag till de sju kommuner med fasta införandetillägg som gynnas mest klart av denna åtgärd. Det gäller , , , , , och . Samma sak gäller för . Det nya regionalpolitiska statsbidraget Tanken bakom det föreslagna nya regionalpolitiska statsbidraget redovisas i korthet nedan. För det första ersätter statsbidraget tilläggen för de modeller i kostnadsutjämningen som utgår ur systemet. I expertgruppens för- slag och beräkningar kompenseras berörda kommuner och lands- ting med exakt samma belopp som de tidigare erhållit inom ramen för kostnadsutjämningen. För det andra utgår statsbidraget som en ersättning för de avskaffade fasta införandetilläggen. Expertgruppen har ansett att om man omvandlar de fasta införandetilläggen till statsbidrag kan det finnas anledning att minska beloppet något, vilket ju skulle ha skett om man haft för det nuvarande utjämningssystemet. Expertgruppen har valt att vid beräkningarna av effekterna av gruppens förslag reducera ersättningsbeloppet med per invånare för berörda kommuner och med per invånare för de berörda landstingen. Denna sänkning gör också att antalet bidragsmottagare blir mindre och att bidraget mer uttalat kommer att avse ekonomiskt utsatta kommuner och landsting. Totalt är 106 kommuner och 7 landsting som skulle komma i fråga för det regionalpolitiska statsbidraget. Det bör i sammanhanget framhållas att det inte finns något som säger att man vid framtida beslut om det regionalpolitiska statsbidraget behöver låta sig styras av det nuvarande utfallet. Genom att det nya statsbidraget är en del av det inom- kommunala utjämningssystemet ökar möjligheterna att denna väg ge behövligt stöd till särskilt utsatta kommuner och landsting utan att det sker på andra kommuners eller landstings bekostnad. En annan viktig effekt av att detta stöd läggs utanför utjäm- ningssystemet är att systemet därigenom blir mindre politiskt kontroversiellt och mer trovärdigt. De föreslagna åtgärderna kan i huvudsak bekostas genom borttagandet av de fasta införandetilläggen. De merkostnader som uppkommer betalas genom en sänkning av de generella statsbidragen. De statsfinansiella effekterna av expertgruppens olika förslag framgår av tabellerna nedan. -1,5 -2,4 -0,6 -0,9 -0,1 Det ekonomiska utfallet för kommuner och landsting Med de förändringar expertgruppen föreslår är det totalt 146 kommuner som får ett förbättrat utfall, beräknat på underlag för och 143 kommuner som får ett försämrat utfall. Förändring- arna är dock i flertalet fall inte särskilt stora. Ett stort antal kom- muner, 135 stycken, får ett utfall i intervallet plus/minus 100 kro- nor per invånare. Bäst utfall jämfört med nuvarande regler får de kommuner som får förbättringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen och som i utgångsläget inte hade något fast införandetillägg. Hit hör flera av storstädernas kranskommuner. Mest förlorar de kommuner som har fasta införandetillägg men som inte får någon ersättning när dessa tillägg avskaffas. Av de 21 landstingen (inklusive ) är det fem stycken som förlorar och 16 som vinner på expertgruppens förslag. De som förlorar är landstingen som har fasta införandetillägg. De som vinner gör detta för att de inte längre behöver betala avgifter för de delar av kostnadsutjämningen som föreslås utgå ur systemet samt på grund av höjningen av statsbidraget. Mest förlorar , per invånare. Tretton landsting får en förbättring med per invånare. Behovet av ytterligare utredning Som tidigare framkommit är expertgruppens förslag av mer princi- piell karaktär. Detta medför att ska förslagen genomföras krävs en del kompletternade utredningsinsatser. I betänkandet redovisas ett antal frågor som gruppen anser behöver utredas vidare. I samman- hanget nämns bl.a. att det finns ett behov av att ytterligare utreda individ- och familjeomsorgsmodellen och hälso- och sjukvårds- komponenten. Kommuner och landsting svarar för stora delar av den offentliga verksamheten. gäller att förutsättningarna att klara dessa uppgifter varierar kraftigt mellan olika kommuner respektive lands- ting. Det som skiljer är inte bara nivån på de beskattningsbara in- komsterna utan också exempelvis ålderssammansättning, social struktur och geografiska förhållanden. Tilläggas bör att den viktig- aste finansieringskällan för kommuner och landstingen är kom- munalskatten. Det är mot denna bakgrund föga förvånande att det funnits system för att utjämna skillnader i ekonomiska förhållanden mellan enskilda kommuner respektive landsting. Formerna för och ambitionerna med den kommunala utjämningen har dock förändrats kraftigt över tiden; från ett riktat statligt stöd till skattetyngda kommuner , till dagens system med en långtgående inomkommunal utjämning av både inkomster och av strukturella kostnadsskillnader. Antalet utredningar om den kommunala utjämningen har varit många . Flertalet av dessa utredningar är huvudsakligen av historiskt intresse. Av mer direkt intresse är dock att känna till de utredningar inom området som genomförts . Orsaken är att det är dessa utredningar som lagt grund- en till och styrt utformningen av det statsbidrags- och utjämnings- system som vi har . I det kommande avsnittet ges därför en beskrivning av de utredningar inom området som genomförts . lade () fram ett förslag till nytt statsbidragssystem för kommunerna i betänkandet ekonomi i samhällsekonomisk balans (SOU 1991:98). Ett av huvudinslagen i KEK:s förslag var avskaf- fandet av 17 av de specialdestinerade bidragen tillsammans med det allmänna och det extra skatteutjämningsbidraget. Dessa bidrag skulle för kommunernas del i stället ersättas med ett nytt samlat statligt utjämningsbidrag med en garanterad skattekraftsnivå. Redan vid remissbehandlingen framfördes stark kritik mot förslaget. Kritiken riktade sig i huvudsak mot utjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader och användandet av mul- tipel regressionsanalys. års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) gjordes därför vissa justeringar av utredning- ens förslag i avvaktan på ytterligare utredningar. För att mildra genomslaget av kostnadsutjämningen infördes även långtgående övergångsregler . Ett annat problem med det nya bidragssystemet, som trots kri- tiken infördes som ett provisorium , var att det inte om- fattade landets alla kommuner. Detta var speciellt problematiskt i samband med de ekonomiska regleringarna mellan staten och kom- munerna och försvårade möjligheterna till en långsiktigt hållbar utjämning av skatteinkomsterna. För landstingen innebar det nya statsbidrags- och utjämningssystemet inte några större förändring- ar. På grund av den starka kritiken under remissbehandlingen beslöt regeringen att tillsätta en ny utredning – Struktur- kostnadsutredningen (SKU) – med uppgift att vidareutveckla sys- temet för kostnadsutjämning. I sitt betänkande Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) föreslog Strukturkostnads- utredningen att kostnadsutjämningen skulle utformas enligt den s.k. standardkostnadsmetoden. Denna metod innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräknas för sig med hjälp av en särskild delmodell. Den metod som KEK använt, den s.k. totalkostnadsmetoden, innebär att man försöker återspegla de samlade kostnadsskillnaderna direkt med hjälp av ett fåtal fak- torer. Ett flertal remissinstanser framhöll att SKU hade tagit ett stort steg framåt när det gällde analysen av kostnadsskillnader i olika verksamheter och införandet av resultaten i en samlad modell. Förslaget kritiserades likväl utifrån ett flertal olika utgångspunkter. Speciellt kritisk var man till urvalet av beräkningsmodeller och fak- torer. Parallellt med uppdrogs åt en ar- betsgrupp inom att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Detta utredningsarbete redovisades i rapporten inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68). Bakgrunden till utredningen var statens behov av att via stats- bidragsramen kunna göra generella ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektorn vid tillämpningen av den s.k. finan- sieringsprincipen och av att kunna reglera kommunsektorns finan- siella utrymme. Ytterligare två utredningar tillsattes med uppgift att föreslå ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Den Landstingsekonomiska utredningen (LEU) fick i uppdrag att föreslå ett reviderat system för landsting och landstingsfria kommuner. LEU föreslog i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70) att utjämning mellan landstingen och de landstingsfria kommunerna skulle ske genom inomkommunal omfördelning. För att skatteväxlingar ska kunna genomföras på ett ekonomiskt neutralt sätt föreslog LEU att landsting och kommuner skulle ingå i samma system. Förslagen i LEU:s betänkande överensstämde i stor utsträckning med SKU:s förslag. Även LEU fick kritik i remissbehandlingen. Främst riktade sig kritiken mot kostnadsutjämningen inom hälso- och sjukvården där man ansåg att modellen baserades på ett alltför begränsat kostnadsunderlag. Den andra utredningen som i stort sett arbetade parallellt med LEU tog namnet Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (även kallad Statsbidragsberedningen). Bered- ningens uppdrag var att utarbeta ett konkret förslag till nytt statsbidrags- och utjämningssystem. Till grund för beredningens betänkande Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144) låg främst de ovan nämnda betänkande- na från SKU och LEU. Beredningens centrala förslag var infö- randet av ett inomkommunalt inkomst- och kostnadsutjämnings- system för såväl kommuner som landsting. kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7) presenterade regeringen ett förslag till nytt bidrags- och ut- jämningssystem för kommuner och landsting som i stor utsträck- ning byggde på Statsbidragsberedningens förslag. fieringar av beredningens förslag gjordes dock innan det lades fram inför . Inom regeringen var man medveten om att inte heller detta förslag var tillräckligt stabilt och uthålligt för att kunna anses som slutgiltigt. I propositionen föreslog man därför att särskilda införanderegler skulle gälla – dubbelt så som beredningen föreslagit i sitt betänkande. Vidare tillsatte regeringen en parlamentarisk beredning – Kommunala utjämningsutredningen – som skulle följa upp och utvärdera systemet. ställde sig bakom de grundläggande principerna för bidrags- och utjämningssystemet när det gällde syfte, inriktning och omfattning. Den av regeringen föreslagna lagkonstruktionen avslogs dock med hänvisning till att grundlagsenligheten borde ses över. Regeringen återkom därefter med ett modifierat förslag med samma innebörd men med en annan lagteknisk konstruktion. Detta förslag antogs av och infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. En av de viktigare förändringarna i förhållande till tidigare ut- jämning var att systemet från och med detta år blev helt inom- kommunalt, något som flera utredningar tidigare föreslagit men som inte fullt ut realiserats. En utförlig redovisning av det nya utjämningssystemet ges i kapitel 6. Kommunala utjämningsutredningen avlämnade sitt slutbetänkande till regeringen. Utredningen föreslog i sitt be- tänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) inte några större förändringar av de huvudsakliga principerna för utjämning. De förändringar som föreslogs gällde framför allt kostnadsutjämningen och då speciellt verksamheterna individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård samt kollektiv- trafik. Då utredningens uppdrag i första hand gällde systemet för kostnadsutjämning gick man inte närmare in på inkomstutjäm- ningssystemet. De synpunkter som utredningen hade rörde främst de negativa marginaleffekter som i vissa fall kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning – i debatten ofta kallade pomperi- possaeffekter. Utredningen presenterade dock ingen lösning på problemet utan nöjde sig med att redovisa problemets omfattning och att konstatera att det utgjorde en brist i systemet. Utredningen ansåg det också nödvändigt att förena de föreslagna ändringarna med nya införanderegler för att undvika att förslagen ledde till alltför drastiska förändringar. I den efterföljande propositionen Förändringar i utjämningssys- temet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) presen- terade regeringen vissa ändringar i kostnadsutjämningssystemet. Ändringarna byggde till stora delar på de förslag som Kommunala utjämningsutredningen lämnat i sitt betänkande. De grundläggande principerna för utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting föreslogs dock ligga fast. Riks- dagen beslutade i enlighet med propositionens förslag. I propositionen står angivet att ett utredningsarbete skall inledas för att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enk- lare och mer stabilt. Även vid riksdagsbehandlingen av ärendet underströks behovet av en sådan utredning. beslutade regeringen att tillkalla en expertgrupp med uppgift att förutsättningslöst pröva olika möjligheter att göra utjämningssystemet för kommuner och landsting enklare och mer stabilt, som det fortfarande skulle uppfylla de grundläg- gande motiven för utjämningen. Utredningen har antagit namnet Expertgruppen för förenklad utjämning (Fi 1999:10). Enligt direktiven (dir. 1999:58) ska expertgruppen analysera och jämföra flera alternativ ur olika aspekter. Alternativen ska vara statsfinansiellt neutrala. I direktiven sägs vidare att förenklingar av kostnadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att ut- jämna strukturella kostnadsskillnader. Nackdelen av en eventuell minskad träffsäkerhet måste ställas mot fördelen med en större stabilitet och ökade möjligheter till förståelse av systemets kon- struktion. Vidare måste, enligt direktiven, frågan om förenkling analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planeringsmässiga och inte minst rättviseaspekter. Direktiven i sin helhet redovisas i bilaga 1. som regeringen tillsatte expertgruppen tillsattes en parlamentarisk utredning med uppdrag att svara för en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träffsäker- heten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen. Utredningen har tagit namnet Utjämningsdelegationen. Enligt direktiven ska delegationen fästa särskild uppmärksamhet vid delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård. Delegationen gavs vidare i uppdrag att utreda alternativa utformningar av inkomst- utjämningen samt att lämna förslag till förändringar som förbättrar systemets förmåga att skapa likvärdiga förutsättningar för kom- muner respektive landsting. avlämnade delegationen en delrapport där man föreslog en ändring i inkomstutjämningssystemet som skulle eliminera de negativa marginaleffekterna. Förslaget innebar att en kommun eller ett landsting med en tillväxt över rikets genomsnitt efter inkomstutjämningen garanterat får behålla av skillnaden mellan rikets och den egna tillväxten. Vidare föreslogs i delrapporten att en kompensation för kraftiga befolknings- minskningar i landsting skulle införas. Denna kompensation före- slogs dock tills vidare ligga utanför utjämningssystemet. I propo- sitionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) presenterade regeringen förslag till ändringar i utjämningssystemet som i stort överensstämde med förslagen i delegationens del- rapport. fattade beslut i enlighet med propositionens förslag Utjämningsdelegationen ska enligt direktiven avsluta sitt arbete som expertgruppen, dvs. före utgången av november månad . Expertgruppens uppdrag är att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enklare och mer stabilt utan att ge avkall på att systemet ska tillförsäkra kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. En central utgångspunkt i gruppens arbete har varit att efter- sträva lösningar som gör det lättare att se vilken utjämning och omfördelning som sker i systemet. Att man i vissa fall med nöd- vändighet måste använda relativt komplicerade beräkningsmodeller i systemet bör inte hindra att resultaten av beräkningarna redovisas så enkelt och pedagogiskt som möjligt. Det finns flera motiv för detta. Expertgruppen ser det som ett viktigt demokratiskt krav att medborgarna har möjlighet att förstå inte bara varför utjämning sker utan också hur långt utjämningen är tänkt att gå samt vilket utfall systemet ger i stort och varför. Utjämningssystemet måste också utformas så att det är möjligt för kommunala politiker och tjänstemän att inte bara förstå utan också att, i åtminstone stora drag, kunna förutse utfallet av den utjämning som sker. Expertgruppen anser vidare att det är nödvändigt att det finns en bred uppslutning bakom den utjämningsmodell som väljs. I detta ligger inte bara att det måste finnas en förståelse för varför man valt en viss modell utan också för omfördelningsgrunderna i modellen och den valda utjämningsambitionen. Särskilt nödvändigt är detta om man väljer en renodlad inomkommunal utjämning. En viktig förutsättning för gruppens arbete har varit att expert- gruppen bestått av tjänstemän och inte av politiker. Gruppen har därför medvetet avstått från att ta ställning i frågor av mer politisk karaktär. Till denna typ av frågor räknas exempelvis vilken avväg- ning i systemet som bör göras i ekonomisk omfördelning mellan olika regioner i landet. 1.5Arbetets inriktning och genomförande Som framgått av beskrivningen tidigare i detta kapitel har stats- bidrags- och utjämningssystemet varit föremål för ett mer eller mindre sammanhängande utredningsarbete . Särskilt gäller detta systemet för utjämning av strukturella behovs- och kostnadsskillnader, dvs. den s.k. kostnadsutjämningen. Även om det var ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som infördes så var en hel del av de komponenter eller modeller som ingick i systemet av äldre datum. Räknat över åren är det därför betydande utredningsinsatser som använts för att kon- struera, utveckla och förfina exempelvis de modeller som ingår i kostnadsutjämningssystemet. Ofta har detta arbete skett i nära samarbete med forskare och andra experter inom de specifika om- rådena. Som helhet kan processen lite förenklat beskrivas som en fortgående utveckling mot ett system med allt fler och allt mer sofistikerade och invecklade delmodeller. Resultatet har blivit ett system som är svårt att överblicka och som bara förstås av en liten grupp experter. I utredningsarbetet har expertgruppen försökt beskriva och bedöma hur statsbidrags- och utjämningssystemet fungerar på ett mer generellt plan. En viktig del i arbetet har varit att värdera hur de olika delsystemen är uppbyggda och fungerar. Med tanke på att kostnadsutjämningen är det mest komplicerade delsystemet och också det som fått mest kritik har expertgruppen ägnat huvuddelen av sina insatser åt detta. Med den tid som expertgruppen disponerat för sitt uppdrag, i praktiken mindre än , har det varit nödvändigt att starkt prioritera utredningens insatser. Redan tidigt stod det klart att det inte var möjligt för expert- gruppen att försöka utveckla och förbättra de enskilda beräknings- modellerna i kostnadsutjämningen. Det var för övrigt det uppdrag- et som Kommunala utjämningsutredningen hade och som Ut- jämningsdelegationen nu har. Gruppen har därför inriktat sina insatser på att tydliggöra or- sakerna till omfördelningen och att också klargöra vilken omför- delning som bygger på mer objektiva grunder – exempelvis ålders- fördelning – och vilken omfördelning som bygger på bedömningar av mer politisk karaktär. Denna analys har sedan använts när grup- pen utformat sitt förslag till en förenklad utjämning. I förutsättningarna för gruppens arbete ingår att införande- reglerna i det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet sträcker sig fram . Expertgruppen har därför bedömt att det förslag som gruppen utarbetat som helhet tidigast skulle kunna träda i kraft . Det innebär att det finns tid för att utveckla och konkretisera gruppens mer principiellt hållna förslag. Under utredningsarbetet har gruppen haft omfattande kontakter med utredare, forskare och experter som deltagit i tidigare utred- ningar inom området. Gruppen har även haft kontakt på mer informell nivå med företrädare för olika berörda myndigheter och organisationer, exempelvis SCB, , , utrednings- och statistik- kontor (USK) samt Utjämningsdelegationen. 2Den offentliga ekonomins utveckling Utvecklingen för svensk ekonomi och offentliga finanser blev dramatisk. Efter det sena 1980-talets högkonjunk- tur dök ned i en djup depression och de goda offentliga finanserna förvandlades till stora budgetunderskott. Under motsvarade underskottet i den offentliga sektorn av bruttonationalprodukten (BNP). Underskottet innebar en kraftig ökning av statsskulden, vilket fick finansmarknaderna att reagera med höjda marknadsräntor och ett ökat räntegap gentemot omvärlden. De högre räntorna bidrog till att ytterligare förvärra läget och en sanering av de offentliga finans- erna blev nödvändig. Efter omfattande besparingar och åtstramningar kunde utvecklingen vändas och budgetutfallen stärkas. De sammanlagda budgetförstärkningarna under dessa år uppgick till , varav var utgiftsminskningar. var den offentliga sektorns finansiella sparande, dvs. inkomster minus utgifter enligt nationalräken- skaperna, positivt . visade de offentliga finanserna ett överskott på av BNP, vilket är i nivå med målet om ett totalt överskott på över konjunkturcykeln. är det dock bara den statliga sek- torn som kan uppvisa positiva siffror. I kommunsektorn är det finansiella sparandet negativt. I följande avsnitt ges först en bild av omfattningen av hela den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Därefter beskrivs utvecklingen av inkomster och utgifter i den kommunala sektorn mer i detalj. Den offentliga ekonomins utveckling 2.1Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Den offentliga sektorns inkomster utgörs till allra största delen av skatter och avgifter. Skattekvoten, dvs. den offentliga sektorns inkomster av skatter och avgifter i relation till BNP, var . Det är den högsta nivån . Utöver skatter och avgifter delas den offentliga sektorns in- komster in i ränteinkomster och övriga inkomster. Dessa inkomst- slag uppgick till 49 respektive . Det är i sammanhanget relativt små belopp. Den offentliga sektorns utgifter utgörs av konsumtionsutgifter, investeringar, transfereringar och ränteutgifter. Den offentliga konsumtionen svarade för av utgifterna och är till stor del . Här återfinns löner och andra utgifter för välfärdsproduktion. Transfereringar är inkomstöverföringar från offentliga sektorn till andra sektorer av ekonomin, t.ex. pensions- utbetalningar till hushållen.