sou · GOB37d7 · 2001-01-01 00:00:00 — öppen för alla? Bilaga 6 till LU 99 Bilaga 6 till LU 99 utarbetas inom struk- turenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av , och , samtliga verksamma vid . Arbetsmarknadssituationen för personer med utländsk bakgrund har försämrats . I bilagan analyseras orsakerna till de bestående skillnaderna i arbetslöshet mellan personer som är födda i och de som är födda utomlands. Speciellt fokus riktas mot faktorer som påverkar arbetgivarnas anställningsbeslut och hur bilden av situationen på arbetsmarknaden för olika grupper påverkas av de statistikkällor som finns tillängliga för allmänheten. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. kontaktpersoner har varit departements- sekreterare , departementssekreterare och sakkunnig . Bilaga 6 till LU 99 Några erfarenheter av tidigare studier ........................................ Studier av löneassimilering i ................................... 2.2Studier av utrikes födda på den svenska Erfarenheter av integrationsåtgärder i .................. En bild av arbetsmarknaden........................................................ Förklaringar till skillnader i arbetslöshet: individ- Skillnader i produktivitet ................................................. Inställning till arbete, sökbeteende och sökaktiviteter ....... 5.3Betydelsen av individrelaterade faktorer, samman- Förklaringar till skillnader i arbetslöshet: efterfrågesidan .......... Bakgrund och anställningschanser – ett exempel .............. Sociala normer, social distans ......................................... Hudfärg, hårfärg och namn ............................................. Sammanfattning och slutsatser .................................................... Bilaga 6 till LU 99 Bilaga 6 till LU 99 Målet för den svenska invandrings- och integrationspolitiken vad gäller arbetsmarknaden är att alla individer skall ha samma möjligheter till arbete och försörjning. Om målet vore uppfyllt skulle det inte finnas några skillnader i sysselsättning, arbetslöshet eller löner, som beror på att individen har utländskt ursprung. Att så inte är fallet framgår av offentlig statistik och av ett flertal studier på området. Det förefaller även som om verkligheten alltmer avlägsnat sig från det uppsatta målet i och med att arbetsmarknadssituationen för personer med utländsk bakgrund försämrats . Denna försämrade arbetsmarknadssituation gäller löner, sysselsättning och arbetslöshet för individer som är födda utomlands i jämförelse med dem som är födda i . I denna rapport läggs den största vikten vid arbetslösheten, eftersom arbetslöshet motverkar integrationen på såväl arbetsmarknaden som i samhället i dess helhet. Skillnaderna i arbetslöshet mellan personer med och utan utländsk bakgrund är inte entydiga utan beror på vad som avses med utländsk bakgrund. avses utländska medborgare, ibland personer som är födda utomlands och ibland personer som är födda i men där föräldrarna (eller någon av föräldrarna) är födda utomlands. I denna rapport används genomgående begreppet utrikes född om personer som är födda i ett annat land och invandrat till och utländsk bakgrund för dem som är födda i och vars föräldrar (förälder) är födda utomlands. Även bakom begreppet arbetslöshet kan döljas olika former av svårigheter på den svenska arbetsmarknaden. Det är ganska självklart att en person som anlänt till har svårare att få ett arbete än den som är född här. De svårigheter som hänger samman med själva bytet från en nationell arbetsmarknad till en annan bör avta med tiden för att försvinna helt och hållet. 1 Vi vill tacka , , , , leGrand, , Alireza Behtoui och för värdefulla synpunkter. Bilaga 6 till LU 99 mellan utrikes och inrikes födda består, oavsett hur som gått sedan tidpunkten för invandring, har integrationspolitiken misslyckats. Den allmänna bilden av situationen på arbetsmarknaden för personer med olika bakgrund bygger huvudsakligen på statistik som är tillgänglig för allmänheten. Utfallet på arbetsmarknaden för utrikes födda påverkas sannolikt av den allmänna bilden. Därför är det viktigt att all rapportering och uppdelning baseras på relevanta kriterier. Den arbets- löshetsstatistik som publiceras löpande och rapporteras i media skiljer sällan mellan personer som har varit länge i landet och dem som har anlänt. I redovisningen från arbetskrafts- undersökningar och från sökanderegister anges andelen arbetslösa utländska medborgare i arbetskraften. Det finns många problem med denna statistik. Gruppen utländska medborgare omfattar till exempel endast hälften av de utrikesfödda, nämligen de som sökt och erhållit svenskt medborgarskap. Vidare finns det många inrikes födda som är utländska medborgare. Dessutom framgår det inte om det finns skillnader mellan utrikes och inrikes födda vad gäller arbets- löshetstidernas längd och än mindre om arbetslösheten sammanhänger med vistelsetiden i . För att belysa eventuella skillnader i arbetslöshet mellan utrikes och inrikes födda behövs kostsamma specialbearbetningar av befintlig statistik eller ännu mer kostsam insamling av nya data, i synnerhet longitudinella data som följer individer över en längre tidsperiod. Sådana specialbearbetningar och specialstudier har genomförts, men avser huvudsakligen situationen . Uppfattningen om arbetsmarknadssituationen för utrikes födda och förklaringar till skillnaderna mellan dem som är födda utomlands och dem som är födda i vilar således till stor del på ofullständig löpande arbetslöshets- statistik och på forskning baserad på data . Syftet med denna rapport är att ge en fördjupad bild av arbets- lösheten bland utrikes födda samt att diskutera orsaker till skillnader mellan utrikes och inrikes födda. Rapporten tar sin utgångspunkt i tidigare forskning. Som framgår av kapitel 2 avser denna forskning till största delen skillnader i löner och inkomster mellan utrikes och inrikes födda, där det huvudsakliga resultatet är att vistelsetiden i landet är avgörande men att även individens ursprungsland har betydelse. I kapitel 3 presenteras arbetslösheten bland utländska medborgare och en illustration ges av hur känslig denna statistik är för byte av medborgar- skap. Kapitel 4 ger en teoretisk bild av arbetsmarknaden. Kapitlen 5 och 6 behandlar förklaringar till skillnader i arbetslöshet både i ett teoretiskt och ett empiriskt perspektiv. I kapitel 5 ställs utbudsfaktorer såsom ut- bildning, språkfärdigheter och sökbeteende i fokus. Kapitel 6 diskuterar arbetsgivarens beteende samt redovisar nya data om individernas Bilaga 6 till LU 99 uppfattning om betydelsen av hårfärg, hudfärg och namn för chansen att få arbete. Kapitel 7 innehåller sammanfattning och avslutande kommen- tarer. Bilaga 6 till LU 99 2Några erfarenheter av tidigare studier Det finns en omfattande internationell forskning angående situationen på arbetsmarknaden för personer som är födda i ett annat land och vilka faktorer som kan förklara skillnader och likheter mellan utrikes och inrikes födda. I detta avsnitt ges en mycket kort översikt av de studier som behandlar de frågor som står i centrum för denna rapport. 2.1Studier av löneassimilering i Den internationella nationalekonomiska forskningen om situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda bygger i stor utsträckning på den forskningstradition som etablerats i . Denna forskning har sin utgångspunkt i humankapitalteorin 2 och behandlar löneassimileringen av nyanlända invandrare. Med assimilering avses den tid det tar innan den invandrade gruppen har samma genomsnittliga lön som de som är f ödda i landet, med hänsyn taget till eventuella skillnader mellan gr upperna i utbildningsår, ålder, arbetslivserfarenhet och andra mått på individens produktivitet. De tidiga studierna utgick från två hypoteser, för det första att de som utvandrar är ett positivt urval ur befolkningen i utvandringslandet och, för det andra, att en viss förlust av humankapital är oundviklig i samband med bytet från en nationell arbetsmarknad till en annan. Den initiala förlusten av humankapital leder till att de som anlänt till landet har lägre genomsnittlig lön än den infödda befolkningen. i det nya landet har de som invandrat inhämtat det land- specifika humankapitalet (framförallt språk, men även annan kunskap om särskilda förhållanden) som ger avkastning på det nya landets arbetsmarknad och har samma produktivitet och lön som den infödda befolkningen. i landet har de positivt selekterade utrikes födda en högre lönenivå än den infödda befolkningen. 2 Se (1992) för en beskrivning av humankapitalteorin. 12 Några erfarenheter av tidigare studier Bilaga 6 till LU 99 En central studie som finner empiriskt stöd för dessa hypoteser är Chiswick (1978). Metoderna och de teoretiska utgångspunkterna i Chiswick (1978) har ifrågasatts av framförallt (se t.ex. Borjas 1994). Enligt Borjas döljer de tvärsnittsdata som Chiswick använt att de kohorter som invandrat till under har en betydligt långsammare löneassimilering än de som invandrade . Löneassimileringen är, förutom av vistelsetiden, även beroende av från vilket land individen utvandrat. Incitamenten att investera i till exempel språkkunskaper är beroende av individernas möjligheter och önskemål att återvända till sina ursprungsländer. Personer som utvandrat från till exempel engelsktalande länder och från länder med hög BNP per capita assimileras snabbare. Försämringen beror därför, enligt Borjas, på att invandringen till i ökad utsträckning har sitt ursprung från länder med låg BNP per capita. De generella slutsatser som kan dras från dessa studier är att byte av nationell arbetsmarknad ger en tillfällig förlust av humankapital som innebär att utrikes födda initialt har lägre inkomster än jämförbara personer som är födda i landet. Efter på den nya arbetsmarknaden minskar eller försvinner dessa skillnader i produktivitet och inkomst. Snabbheten i assimilerings- eller integrationsprocessen påverkas av från vilket land individen har utvandrat. Ekonomiska och politiska förhållanden i ursprungslandet har betydelse för vilka som utvandrar från landet och för gruppens incitament att investera i humankapital som är specifikt för det nya landet. 2.2Studier av utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden Svenska studier inom den forskningstradition som beskrivits ovan avser huvudsakligen inkomstskillnader mellan den utrikes födda och den infödda befolkningen . Resultaten i dessa studier pekar i samma riktning som studierna från , nämligen att vistelsetiden i har stor betydelse, liksom ålder vid invandring och ursprungsland/region. Några centrala resultat från svenska studier sammanfattas i tabell A1 i Appendix A.4 3Se t.ex. även Borjas (1991),(1998), Chiswick, (1997), Chiswick & Hurst (1998), Lalonde & Topel (1991). 4För en sammanfattning av svenska studier fram , se (1995). Bilaga 6 till LU 99 Några erfarenheter av tidigare studier 13 De studier som vi diskuterat vilar på antaganden, modeller och variabler som härletts från ekonomisk teori. Vistelsetiden i och traditionella humankapitalvariabler kan dock inte förklara den försämring som inträffat , till exempel kan de inte förklara varför de flyktingar som kom till integrerades snabbare på den svenska arbetsmarknaden jämfört med dem som anlänt senare (1995). En vanligen förekommande förklaring till den försämrade arbetsmarknadssituation för utrikes födda är att invandringen ändrat sammansättning från arbetskraftsinvandring till invandring av flyktingar med utomeuropeiskt ursprung . Denna förändring anses ha inträffat som arbetsmarknaden ställer högre krav på kommunikationsfärdigheter och social och kulturell kompetens. 5 De ökade svårigheterna för utrikes födda skulle således bero på att personer födda utanför är mer avvikande ifråga om modersmål, levnadssätt, attityder och värderingar och därför har ett socialt och kulturellt humankapital som har mindre värde på den svenska arbetsmarknaden jämfört med vad fallet var för dem som invandrade . Broomé m.fl. (1996) utgår från huvu dhypotesen att försämringen beror på att det så kallade kulturella avståndet mellan invandrarnas ursprungsland och har ökat över tiden som kvalifikationskraven på arbetsmarknaden har förändrats i riktning mot mer språk- och kulturspecifik kompetens. För att undersöka dessa hypoteser utnyttjar författarna data som samlats in genom intervjuer av personalansvariga i 40 svenska företag och förvaltningar där stora grupper av invandrare är anställda eller antas kunna anställas. Under- sökningen avser enbart erfarenheter av invandrad arbetskraft med mycket låga kvalifikationer och dåliga kunskaper i svenska samt hur efterfrågan på denna typ av arbetskraft kommer att förändras i fram- tiden. Intervjusvaren ger vid handen att framtidsutsikterna för denna typ av arbetskraft är mycket dystra. Dessa resultat kan möjligen vara relevanta för arbetsmarknadsutsikterna för dem som invandrat till men kan inte generaliseras till att gälla gruppen utrikes f ödda i sin helhet. Samma huvudhypotes testas i (1999) utifrån en l ongitudinell databas bestående av drygt 100.000 inrikes och utrikes f ödda män. Resultaten visar samma relativa försämring i inkomster och syssel- sättning som redovisats i studierna i avsnittet ovan. 5 Se t.ex. [1995], [1997], Broomé & [1998]. 14 Några erfarenheter av tidigare studier Bilaga 6 till LU 99 används för att mäta kulturell distans sammanfaller i stor utsträckning med invandringens förändrade sammansättning, det vill säga de personer som anlänt är definitionsmässigt mer kulturellt avlägsna än de som invandrade , vilket innebär att det är svårt att avgöra om det verkligen är den kulturella distansen som spelar in och inte andra faktorer, som till exempel diskriminering. Författarens förklaring till varför enskilda länder starkt avviker från mönstret är dessutom inte övertygande. Personer födda i avviker till exempel starkt från vad teorin predicerar, vilket författaren, utan käll- hänvisning, anser bero på att vietnameser är flitigare än de som kommit från de fyra övriga kulturellt avlägsna länderna i studien. Vietnameser påstås också acceptera dåligt betalda jobb i de delar av industrin som ännu inte övergått till post-industriella produktionsformer. En annan ansats för att belysa betydelsen av kännedom om svenska förhållanden och kunskaper i svenska språket finns i och (1998). Denna studie baseras på SCB:s uppföljningar av de elever som lämnade och avser deras arbets- marknadssituation . Resultaten gäller således endast ung- domar. I studien jämförs tre grupper av u ngdomar: (i) födda i , bägge föräldrarna födda i , (ii) födda i , minst en av föräldrarna född utomlands och (iii) födda utomlands, invandrat före skolstart. I diagram 2.1 jämförs den relativa sannolikheten att vara arbetslös för grupperna (ii) och (iii) (någon form av utländsk bakgrund) med gruppen (i) (helt svensk bakgrund)6. Staplarna i diagrammet visar så kallade oddskvoter, där värdet 1 betyder att det inte finns några skillnader mellan ungdomar med utländsk bakgrund och helsvenska ungdomar. Värden över 1 innebär att ungdomar med utländsk bakgrund har en högre relativ sannolikhet att befinna sig i en viss kategori jämfört med ungdomar med helt svensk bakgrund. De vita staplarna visar de relativa riskerna när hänsyn tas till enbart var ungdomarna eller deras föräldrar är födda. De svarta staplarna visar risken efter kontroller för ungdomarnas betyg i svenska, utbildningsnivå, bostadsort och deras föräldrars yrke och utbildning. 6 Den metod som använts är en s.k. multinomial logitmodell, se [1993]. I den här använda modellen jämförs den relativa sannolikheten att "vara arbetslös", "vara studerande", "delta i arbetsmarknadspolitisk åtgärd" med referensalternativet "ha ett arbete". I diagrammet redovisas enbart resultaten för "vara arbetslös". Alla värden är statistiskt säkerställda. Bilaga 6 till LU 99 Några erfarenheter av tidigare studier 15 Diagram 2.1 Relativa arbetslöshetsrisker (i) Född i (ii) Född i (iii) Invandrat före skolstart En rimlig hypotes är att ungdomar som gått igenom hela det svenska skolsystemet har samma möjligheter på svensk arbetsmarknad, oavsett om de själva eller någon av föräldrarna är född utomlands. Resultaten visar dock att det finns statistiskt signifikanta skillnader mellan grupperna med avseende på risken att bli arbetslös. Odds kvoterna för gruppen (ii) visar att risken att vara arbetslös ökar med en dryg tredjedel för ungdomar födda i om minst en av föräldrarna är född utomlands. Den högre arbetslöshetsrisken kvarstår efter att hänsyn har tagits till ungdomarnas betyg i svenska, utbildningsnivå, bostadsort och familjebakgrund (dvs. den svarta stapeln är nästan lika hög som den vita). För ungdomar som är födda utomlands och gått igenom hela det svenska skolsystemet, (grupp (iii), invandrat före skolstart) är risken att vara arbetslös högre än för ungdomar med helt svensk bakgrund. De resultat som presenteras i studien kan tolkas antingen som att skolan har misslyckats eller att arbetsmarknaden inte erbjuder alla personer samma möjligheter oavsett ursprung. Slutsatsen av denna kortfattade genomgång av tidigare studier ger vid handen att vistelsetiden i och åldern vid invandring har betydelse för integrationen på arbetsmarknaden. Tyvärr går det inte att finna någon empiriskt förankrad förklaring till varför situationen har försämrats eller varför det finns sk illnader som synes sammanhänga med ursprungsland. Bristen på lättillgängliga data över invandringsår, ålder vid invandring och utbildningsnivå är en viktig förklaring till de bristande kunskaperna om situationen för de utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden . Det går inte heller att utesluta att denna brist på relevanta data underlättar spridningen av schablonartade och fördomsfulla uppfattningar om vem invandraren är och vilka hinder han eller hon möter på den svenska arbetsmarknaden. 16 Några erfarenheter av tidigare studier Bilaga 6 till LU 99 2.3Erfarenheter av integrationsåtgärder i Det finns ett antal intressanta studier från som har undersökt konsekvenserna av affirmative action, vilket kan ses som en löst formulerad lagstiftning mot diskriminering i företag som har kontrakt med statliga myndigheter (om försäljning eller produktion av varor och tjänster). 7 Lagstiftningen introducerades och förbjuder diskriminering på basis av etnisk bakgrund eller kön med avseende på faktorer som är förknippade med en anställning (lön, karriär, anställning, avskedande och internutbildning). 8 Det finns flera myndigheter som följer utvecklingen i företagen med avseende på anställningsförhållanden. Om myndigheterna upptäcker att något företag inte följer lagstiftningen skall de försöka få igenom förändringar. Först kan de kräva att företaget formulerar en plan för hur bristerna skall åtgärdas. Om företaget inte följer planen kan myndigheten utkräva böter eller till och med dra in de kontrakt som företagen har med staten. Myndigheterna kan således på eget initiativ göra insatser mot diskrimi- nering. Dessutom kan personer som anser att de har blivit diskriminerade få sin sak prövad i domstol (1984). De myndigheter som har huvudansvaret för lagstiftningen har kritiserats för att de har varit passiva och inte utnyttjat sanktions- möjligheterna mot företag som bryter mot reglerna. Det amerikanska har till och med blivit stämt för att det inte har förmått företag att följa lagstiftningen. 9 Trots att sanktionsmöjlig- heter i lagstiftningen inte har utnyttjats särskilt ofta, finner forskningen ett positivt samband mellan lagstiftningen och sysselsättningsökning för svarta män . Enligt (1996) kan en för- vara att hot om sanktioner har större effekt än bruket av dem. observeras signifikanta samband mellan lagstiftningen och sysselsättningsförändringar för samtliga minoritetsgrupper (1984, 1990).10 Tillämpningen av lagstiftningen har fluktuerat över tiden, dels beroende på svårigheter att bevisa att företag verkligen har diskriminerat 7Det är egentligen en s.k. executive order, vilket skall ses som direktiv från presidenten. 8Diskriminering utanför arbetsplatsen behandlas således inte inom ramen för denna lagstiftning. 9Diskussionen om sanktioner bygger på (1990) och (1996). 10Liknande resultat presenteras i och (1984). Se (1996) för en diskussion om samband mellan lagstiftningen och inkomster. Bilaga 6 till LU 99 Några erfarenheter av tidigare studier 17 en anställd, dels på grund av att myndigheterna har visat tveksamhet i sin användning av sanktionsmöjligheterna. har dock åtgärden ökat i betydelse (1996). M yndigheterna har omorganiserats och fått tydliga direktiv att snabbt försöka få till stånd förändringar i företag som bryter mot lagstiftningen. Det innebär bland annat flitigare användning av de tillgängliga sanktionerna. är målet även att eliminera glastak, det vill säga förbättra möjligheterna för minoritetsgrupper och kvi nnor att få arbeten i ledande ställning. Lagstiftningen i skiljer sig i vissa avseende mot den nuvarande svenska lagstiftningen.11 En central skillnad är att myndigheter i direkt kan kräva förändringar i ett företag när de observerar skillnader med avseende på till exempel lön eller sysselsättning mellan olika grupper. I kan berörd m yndighet agera först när en enskild individ har gjort en anmälan. En annan skillnad är att sanktions- möjligheterna är avsevärt större i . 11 Lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet (lag 1999:130). Bilaga 6 till LU 99 Den allmänna bilden av situationen på arbetsmarknaden för personer med olika bakgrund bygger huvudsakligen på statistik som är tillgänglig för allmänheten. Den löpande statistik som rapporteras av () och () har avgörande betydelse för informationsspridningen om situationen på arbets- marknaden. Informationen kan påverka både individernas allmänna uppfattning och företagens anställningsbeslut. M yndigheternas statistik är omfattande och tillåter många olika bearbetningar som kan belysa arbetslöshetsskillnader mellan personer med olika ursprung. Det är till exempel möjligt att undersöka arbetslösheten för personer som har invandrat till under olika perioder.12 Tyvärr ingår inte denna information i den normala rapporteringen om situationen på arbets- marknaden för personer med utländsk bakgrund. Arbetskraftsundersökningarna () är den vanligaste källan till löpande statistik om situationen på arbetsmarknaden. Undersökningarna genomförs men det finns även särskilda kvartals- och årsarbetskraftsundersökningar. Viss statistik publiceras endast kvartals och årsvis, till exempel regionala indelningar och fördelning på utbildningens inriktning och nivå. Uppgifter om personer med utländsk bakgrund ingår årsvis och avser endast utländska medborgare. Diagram 3.1 visar utvecklingen av öppen arbetslöshet för denna grupp och diagram 3.2 för arbetskraften i dess helhet uppdelat på tre åldersgrupper, 16-24, 25-44 och . Det framgår att konjunkturförändringarna slog hårt mot samtliga grupper. Fram ökade arbetslösheten snabbt både för utländska medborgare och för genomsnittet av arbetskraften. Därefter har arbetslösheten ökat trendmässigt för utländska medborgare i 12 Det går att undersöka skillnader i arbetslöshet mellan personer som är födda i olika länder och mellan naturaliserade svenskar och utländska medborgare. Dessa uppdelningar kan vara intressanta vid studier av skillnader i arbetslöshet mellan olika invandringskohorter. 13 SCB genomför specialbearbetningar (s.k. betaluppdrag) för myndigheter och andra. Dessa bearbetningar är dock inte allmänt tillgängliga. Bilaga 6 till LU 99 förhållande till arbetskraften som helhet. Skillnaderna är störst för . var arbetslösheten 2,9 gånger högre för utländska medborgare jämfört med hela arbetskraften. var 3,5 gånger fler utländska medborgare arbetslösa.