sou · GOB397 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är självfallet endast sådana uppgifter som mottagaren behöver i sin verksamhet som skall vara möjliga att lämna ut till denne genom direktåtkomst till utlämnarens elektroniskt lagrade information. Den tekniska utveckling- en har medfört att det finns förutsättningar att på ett tekniskt säkert sätt överföra skiktad information, dvs. särskilt utvalda uppgifter, till någon annan. Dessa uppgifter överförs till en speciell fil som kan bli åtkomlig för direktåtkomst. Den myndighet eller det organ som har behov av vissa uppgifter i sin verksamhet, t.ex. tidsperiod, omfattning och utbetalat belopp avseende sjukpenning eller arbetslöshets- ersättning, kan därefter på elektronisk väg ta del av dessa uppgifter genom direktåtkomst utan att de övriga och mer integritetskänsliga uppgifter som finns lagrade elektroniskt i ärendet, t.ex. sjukdomsbilden eller orsaken till arbetslösheten, lämnas ut. Det argument som brukar åberopas mot direktåtkomst avser det förhållandet att sekretesskyddet i regel ser olika ut i olika verksamheter eller att det saknas möjlighet att göra en sekretessprövning av uppgifter i ett enskilt fall innan dessa lämnas ut. Vi menar dock att dessa argument väger mindre tungt såvitt gäller informationsutbytet mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. I det i utredningen aktuella informationsutbytet blir det inte aktuellt med någon sekretessprövning eftersom informationsutbytet bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för var och en. Detta medför att uppgifter skall lämnas ut, utan hinder av sekretess. Den bedömning uppgiftslämnaren har att göra är i stället vilka uppgifter som omfattas av den författningsreglerade uppgiftsskyldigheten. Denna prövning kan endast ske i samband med att den elektroniska förbindelsen upprättas, 284 Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information och detta gäller oavsett om uppgiftslämnandet skall ske genom ADB- överföring eller genom direktåtkomst. I informationsutbytet med arbetslöshetskassorna innebär det att t.ex. länsarbetsnämnderna har att pröva vilka uppgifter som avses i vårt förslag till 48 a § lagen om arbetslöshetsförsäkring och till 25 § förordningen om arbetslöshetsförsäkring (avsnitt 14.2 och 14.3). För de allmänna försäkringskassorna innebär det att de i informationsutbytet med arbetslöshetskassorna har att pröva vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt vårt förslag till 48 b § lagen om arbetslöshetsförsäkring och till 26 § förordningen om arbetslöshets- försäkring. Sättet och tidpunkten för denna bedömning skiljer sig inte på något avgörande sätt från den som skall ske vid de författnings- reglerade informationsöverföringar som sker över telenätet . I det fall informationsutbytet är författningsreglerat saknar det vidare betydelse att uppgifter i arbetsförmedlingsärenden har ett starkare sekretesskydd än i övriga verksamheter eftersom sekretessen, även i arbetsförmedlingsärenden, bryts genom uttryckliga bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet för länsarbetsnämnderna. Redan vid införandet av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för en myndighet, i vars verksamhet ett högt sekretesskrav gäller, gör man bedömningen att vissa uppgifter skall få lämnas ut till en verksamhet där ett lägre sekretesskrav gäller och att detta lägre sekretesskrav utgör ett tillräckligt skydd för de utlämnade uppgifterna. Eftersom sekretesslagen bygger på att rutinmässigt informations- utbyte mellan myndigheter och mellan myndigheter och med dem i sekretesslagens mening jämställda organ skall vara författningsreglerat, kommer någon sekretessprövning i regel inte att bli aktuell även om behovet av information kommer att avse delvis andra uppgifter än de som omfattas av författningsregleringen. 17.3.5Utlämnarens kontroll över uppgifterna Ett argument för att det ändå bör göras åtskillnad mellan direktåtkomst och andra former av utlämnande är att direktåtkomst innebär att den ansvariga myndigheten lämnar ut uppgifter utan att i det enskilda fallet ha kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut. Detta argument avser i första hand det fall att en sekretessprövning är aktuell och grundar sig på att någon skadebedömning av varje enskild uppgift inte, av tekniska skäl, kan göras vid uppgiftslämnande genom direktåtkomst till elektroniskt lagrad information. Utlämnande myndighet eller organ måste vid ett sådant uppgiftslämnande göra en preliminär sekretess- prövning, dvs. en bedömning på förhand av vilka uppgifter som kan Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information 285 Detta kan ske t.ex. i samband med att uppgiftslämnaren beslutar att göra informationen tillgänglig genom direktåtkomst i en särskild databas för uppgiftslämnande. I det i utredningen aktuella informationsutbytet är, som vi redan nämnt, någon sekretessprövning inte aktuell. Den prövning som skall ske är däremot en prövning av vilka uppgifter som omfattas av det författningsreglerade informationsutbytet. Prövningen av vilka uppgifter som omfattas av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet sker vid direktåtkomst till en uppgiftssamling, på sätt vi beskrivit ovan, på samma sätt som den som sker över telefonnätet . I båda fallen sker prövningen endast i samband med att den elektroniska förbindelsen upprättas. Om en sekretessprövning undantagsvis skulle bli aktuell , dvs. om uppgifter rutinmässigt skulle lämnas ut utan författningsreglering sker även sekretessprövningen på likartat sätt som , dvs. i anslutning till att förbindelsen upprättas. I detta sammanhang kan konstateras att det egentliga skälet till att information utbytts med den tidsfördröjning som är inbyggd i dagens ADB-överföringar är att det tidigare inte var tekniskt möjligt att utbyta information i nutid, dvs. Argumentet att utlämnaren inte har möjlighet att i det enskilda fallet kontrollera vilka uppgifter som lämnas ut kan mot denna bakgrund användas såväl mot utlämnande genom direktåtkomst som mot utlämnande som sker på automatiserad väg i annan form. Eftersom argumentet inte har varit ett vägande skäl mot att uppgifter får lämnas ut på automatiserad väg i annan form än genom direktåtkomst, anser vi det inte heller vara ett vägande skäl mot att utlämnande får ske genom direktåtkomst. Enligt vår uppfattning bör de uppgifter i en databas som en myndighet eller, i sekretesslagens mening, med myndighet jämställt organ rutinmässigt får ta del av enligt bestämmelser i lag eller förordning också kunna göras tillgängliga på elektronisk väg. I det fall uppgifts- lämnandet är författningsreglerat bör det enligt vår mening vara upp till myndigheten eller organet att avgöra mediet för utlämnande, dvs. om uppgifterna skall lämnas ut på väg, på ADB-medium i annan form än genom direktåtkomst eller genom direktåtkomst. Detta gäller naturligtvis med den begränsningen att myndigheternas tillgång till information om enskilda begränsas till vad som är nödvändigt för att de skall kunna utföra sina uppgifter. 286 Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Det i utredningen aktuella informationsutbytet avser endast sådan information som mottagaren behöver för att fatta beslut i ärenden om förmåner, ersättningar och andra stöd. Detta är vissa i lag eller förordning konkretiserade uppgifter. En förutsättning för att dubbla utbetalningar och att andra felaktiga utbetalningar skall undvikas är, som vi närmare utvecklat i avsnitt 17.3.2 att relevanta uppgifter i så stor utsträckning som möjligt blir åtkomliga genom direktåtkomst. Därigenom finns förutsättningar för handläggaren av ett ärende att på ett enkelt och rationellt sätt kontrollera uppgifterna inför besluts- fattandet. En motsvarande rutinmässig kontroll i pågående ärenden är inte realistisk med dagens ADB-överföringar eftersom detta skulle innebära överföring av stora mängder information. Den kontroll som sker på väg eller genom ADB-överföringar med batch- teknik är tidsödande och omständliga. Detta kan givetvis få till följd att den information som borde inhämtas för att kontrollera besluts- underlaget inte alltid tas fram. Genom direktåtkomst blir det möjligt att rutinmässigt kontrollera beslutsunderlaget utan tidsutdräkt. Tidsför- dröjningen i ADB-överföringarna innebär även att den information handläggaren inhämtat inför beslutsfattandet är gammal. Riktigheten i beslutet kontrolleras av RFV och de allmänna försäkringskassorna därför i efterhand på grund av de uppgifter som inhämtats vid en ADB- överföring natten efter det att beslutet fattades. Om någon ändring inträffat på beslutsdagen leder det till att ett ärende om återkrav eller tilläggsutbetalning inleds. Genom direktåtkomst kan ärendehanteringen effektiviseras och förkortas. En effektivare ärendehantering där den sökande snabbt kan erhålla ett beslut om utbetalning av en förmån innebär också en ökad service mot denne. Detta är särskilt viktigt när det gäller förmåner av det slag som är föremål för denna utredning, socialförsäkrings- förmåner, studiestöd och arbetslöshetsersättning. Att beslut fattas snabbt och är riktiga från början kan vara av avgörande betydelse för den enskilde när förmånen i fråga är den enda eller största inkomstkällan. är det tekniskt möjligt att genom direktåtkomst lämna ut skiktad information, dvs. särskilt utvalda uppgifter. Som vi redan nämnt finns det, enligt vår uppfattning, inte några tungt vägande skäl mot att låta den information som får lämnas ut på ADB-medium även vara tillgänglig genom direktåtkomst. Det förhållandet att uppgifterna lämnas ut genom direktåtkomst innebär nämligen inte några sämre möjligheter för utlämnande myndighet att kontrollera vilka uppgifter som lämnas ut än vad som gäller vid dagens ADB- överföringar. Ett skäl till att man inte tidigare övervägt att överföra Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information 287 skiktad och särskilt utvald information genom direktåtkomst är att detta inte varit tekniskt möjligt. Det förhållandet att en myndighet får direktåtkomst till uppgifter i en annan myndighets verksamhet är inte något unikt. Kronofogde- myndigheterna har exempelvis haft direktåtkomst till uppgifter i skattemyndigheternas verksamhet. I Registerförfattnings- utredningens betänkande Skatt (SOU 1999:105) föreslås att även får direktåtkomst till uppgifter i beskatt- ningsdatabasen. Dessutom föreslår utredningen att skattemyndigheter- na, vilkas direktåtkomst till uppgifter i beskattningsverksamheten är regionanknuten, får tillgång till uppgifter i en för riket gemensam beskattningsdatabas. Skälet för den utökade direktåtkomsten är framför allt att detta leder till en ökad effektivitet i verksamheterna. I både och pågår en översyn av möjligheterna att överföra information mellan olika system genom direktåtkomst. I gäller detta informationsöverföring mellan socialförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringssystemen. Mot denna bakgrund anser vi att samtliga aktörer i informations- utbytet bör ha möjlighet att genom direktåtkomst lämna ut vissa uppgifter till övriga aktörer i informationsutbytet som behövs i handläggningen hos dem av skilda förmåner. Detta förutsätter dock att tillgången ges på ett sätt som tar tillräckligt hänsyn till integritets- skyddsaspekterna. Som vi redan nämnt i avsnitt 15.1.2 är det behandlingen av personuppgifter i länsarbetsnämndernas samt RFV:s och de allmänna försäkringskassornas verksamhet som är reglerad i särskild lag. Våra förslag begränsar sig till de ändringar som är nödvändiga i lagen om arbetsförmedlingsregister och socialförsäkringsregisterlagen för att möjliggöra direktåtkomst till elektroniskt lagrad information i länsarbetsnämndernas samt RFV:s och de allmänna försäkrings- kassornas verksamhet. Bestämmelser som möjliggör utlämnande av information på ADB- medium ger endast en rätt att lämna ut informationen. Skyldigheten att lämna ut information till andra myndigheter eller organ, som i sekretesslagens mening, är jämställda med myndigheter följer av bestämmelser i sekretesslagen och bestämmelser om uppgiftsskyldighet i skilda regelverk. Möjligheten till direktåtkomst förutsätter givetvis att den person- uppgiftsansvariga myndigheten eller organet vidtar de säkerhetsåtgär- der som är nödvändiga för att endast de personer som behöver ha tillgång till uppgifterna får det. En sådan skyldighet följer redan av personuppgiftslagens allmänna bestämmelser om krav på säkerhet vid 288 Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information behandling av personuppgifter. Direktåtkomsten förutsätter också att information kan överföras på ett tekniskt säkert sätt. Förutsättningarna för direktåtkomst till elektroniskt lagrad information i länsarbetsnämndernas samt RFV:s och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör enligt vår mening anges i lag. Ett skäl är, som vi närmare utvecklat i avsnitt 14.1.2, att de allmänna försäkringskassorna inte utgör myndigheter i regeringsformens mening. Föreskrifter om direktåtkomst till uppgifter som förs i socialförsäkringsregister kan innebära ett sådant ingrepp i försäkringskassornas förhållanden att det motiverar föreskrifter meddelade i lag. Ett annat skäl att lagreglera direktåtkomst till elektroniskt lagrad information är, av skäl som vi ovan anfört, att sådant utlämnande på medium för automatisk databehandling länge ansetts innebära särskilda risker ur integritetssynpunkt. Det bör därför ankomma på att ta ställning till i vilka fall direktåtkomst bör medges. Vi föreslår att RFV, de allmänna försäkringskassorna, CSN och arbetslöshetskassorna får ha direktåtkomst till uppgifter i länsarbets- nämndernas verksamhet. Detta bör regleras i en särskild paragraf, 16 a §, i lagen om arbetsförmedlingsregister. Vi föreslår vidare att CSN och arbetslöshetskassorna får ha direktåtkomst till uppgifter i RFV:s och de allmänna försäkringskassor- nas verksamhet. Detta bör regleras i en ny paragraf, 14 a § social- försäkringsregisterlagen. Vi föreslår att direktåtkomsten endast får ske för det ändamål som uppställts för behandlingen av personuppgifter i utlämnarens verksam- het, dvs. i syfte att utgöra underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd. Detta ändamål framgår av våra förslag till särskilda bestämmelser i 2 a § lagen om arbetsförmedlings- register och 3 a § socialförsäkringsregisterlagen (se avsnitt 15.1). Enligt vår mening är det lämpligt att i lag ange de yttre ramarna för vilka uppgifter som får överföras genom direktåtkomst. Det sker genom att det i 16 § a lagen om arbetsförmedlingsregister anges att direkt- åtkomsten avser uppgifter i 5 och 11 §§ lagen om arbetsförmed- lingsregister (se avsnitt 7.5.1) och att det i 14 a § socialförsäkrings- registerlagen anges att direktåtkomsten avser uppgifter som avses i 6 och 7 §§ (se avsnitt 7.6.1). Vi anser att det bör ankomma på regeringen att närmare ange de konkreta uppgifter som skall få lämnas ut genom direktåtkomst. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information 289 möjlighet att delegera denna rätt till regeringen följer av 8 kap. 7 § 8 regeringsformen. Mot bakgrund av detta föreslår vi att de uppgifter som får lämnas ut på ADB-medium i annan form än genom direktåtkomst (se avsnitt 16.2 och 16.3) även skall få lämnas ut genom direktåtkomst. Vi föreslår därför att det i 4 § andra stycket förordningen om arbetsförmedlingsregister införs en föreskrift härom. Länsarbetsnämnderna får därmed genom direktåtkomst för övriga aktörer i informationsutbytet lämna ut uppgifter om en persons namn, personnummer, arbetslöshet och arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vi föreslår vidare att det införs en ny paragraf i socialförsäkringsregister- förordningen, 5 a §, där det i andra stycket tas in en föreskrift om vilka uppgifter som får lämnas ut genom direktåtkomst. Detta är samma uppgifter som framgår av paragrafens första stycke (se avsnitt 16.3.1), dvs. RFV och de allmänna försäkringskassorna skall få lämna ut uppgifter om enskilds namn och personnummer samt de uppgifter som avses i 7 § 1, 2 och 16 i socialförsäkringsregisterlagen, dvs. uppgifter om ansökan, anmälan, tidpunkter, tidsperioder och belopp. I detta sammanhang kan anmärkas att de uppgifter som länsarbets- nämnderna är skyldiga att lämna ut till arbetslöshetskassorna är de som framgår av, förutom 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, våra förslag till 48 a § i lagen om arbetslöshetsförsäkring och 25 § förordningen om arbetslöshets- försäkring. På motsvarande vis är det endast de uppgifter som framgår av våra förslag till 48 b § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 26 § förordningen om arbetslöshetsförsäkring som RFV och de allmänna försäkringskassorna är skyldiga att lämna ut till arbetslöshetskassorna. Genom att arbetslöshetskassorna införs i bilagan till sekretesslagen blir bl.a. bestämmelsen i 15 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) tillämplig för arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelsen ställer krav i fråga om dokumentation av ADB-upptag- ningar i läsbar form och är tillämplig även vid direktåtkomst till uppgiften. För myndigheter och allmänna försäkringskassor ställs krav på dokumentation av uppgifter i ärendet genom bestämmelserna i 16– 17 §§ förvaltningslagen (1986:223) om parts rätt till insyn och kommunikation av uppgifter i ärendet med den enskilde. Skyldigheten att kommunicera inhämtade uppgifter med den enskilde innan beslut fattas i ärendet utgör en allmän rättsgrundsats som bör anses tillämplig även i arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsförsäkringen. Det sagda innebär att de uppgifter som myndigheterna, de allmänna 290 Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna inhämtar genom direkt- åtkomst – oavsett om det sker genom att handläggaren endast tittar på uppgifterna eller också tar hem uppgifterna till sitt eget system – skall dokumenteras i ärendet och kommuniceras med den enskilde innan beslut fattas. I praktiken tillämpar arbetslöshetskassorna i viss utsträckning denna princip. Som vi närmare utvecklat i avsnitt 15.1.2 lämnar vi inte förslag till reglering av behandlingen av personuppgifter i CSN:s och arbetslös- hetskassornas verksamhet eftersom behandlingen av personuppgifter där inte regleras av särskild lag utan av de för registren uppställda ändamålen. De föreskrifter som meddelats av Datainspektionen enligt Datalagen upphör att gälla . innehåller dessa föreskrifter och de uppställda ändamålsbeskrivningarna inte några bestämmelser om att utlämnande av uppgifter får ske genom att mottagaren får direktåtkomst till elektroniskt lagrade uppgifter i CSN:s och arbetslöshetskassornas verksamhet. I avsnitt 15.2.3 har vi dock påtalat behovet av en översyn av behandlingen av personuppgifter i CSN:s och arbetslöshetskassornas verksamhet i syfte att möjliggöra det i utredningen aktuella informationsutbytet. Vi har där även ifrågasatt om inte behandlingen av personuppgifter i CSN:s verksamhet bör regleras i särskild lag. 18Konsekvenser av utredningens förslag I detta kapitel redogör vi för de konsekvenser som kan följa av ett utökat informationsutbyte på elektronisk väg mellan de i utredningen aktuella aktörerna. I avsnitt 18.1 redogör vi allmänt för konsekvenserna av att information kan utbytas på elektronisk väg i stället för på väg. I avsnitt 18.2 redogör vi för de administrativa effekterna av några av de befintliga elektroniska rutinerna och de tids- och kostnadsbesparing- ar som dessa föranleder. Anledningen till detta är att vi föreslår en författningsreglering av dessa informationsöverföringar. Även de redan upprättade elektroniska rutinerna påverkas därför av våra förslag. De informationsöverföringar vi redovisar är de som sker från länsarbets- nämnderna till arbetslöshetskassorna (avsnitt 18.2.1), från länsarbets- nämnderna och arbetslöshetskassorna till CSN (avsnitt 18.2.2), från länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna till RFV och de allmänna försäkringskassorna (avsnitt 18.2.3) samt informationsöverfö- ringen från arbetslöshetskassorna till RFV och de allmänna försäkringskassorna (avsnitt 18.2.4). Vi har inte redovisat besparingar- na av den informationsöverföring som skett mellan CSN och RFV (avsnitten 5.8 och 5.9) eftersom det så långt i efterhand har visat sig vara svårt att bedöma besparingarna av dessa informationsutbyten. I avsnitt 18.3 redogör vi för de administrativa effekterna av att ett utökat informationsutbyte blir möjligt med anledning av våra förslag. Vi redovisar de tids- och kostnadsbesparingar som informations- överföringarna kan föranleda. Redogörelser avser effekterna av en elektronisk informationsöverföring från RFV och de allmänna försäkringskassorna till arbetslöshetskassorna (avsnitt 18.3.1) och från CSN till arbetslöshetskassorna (avsnitt 18.3.2). Redogörelsen innefattar även en uppskattning av effekterna av att information är åtkomlig avser genom direktåtkomst. 292 Konsekvenser av utredningens förslag I avsnitt 18.4 gör vi en samlad bedömning av de kostnads- besparingar som kan göras genom införande av ett elektroniskt informationsutbyte mellan de i utredningen aktuella aktörerna. I avsnitt 18.5 redovisar vi en uppskattad utbildningskostnad för arbetslöshetskassorna med anledning av att regler om handlingsoffent- lighet och sekretess införs i deras verksamhet. I avsnitt 18.6 beskriver vi den betydelse våra förslag kan ha för brottsligheten och i avsnitt 18.7 den betydelse våra förslag kan ha gällande behandling av personuppgifter. I avsnitt 18.8 redogör vi för våra förslag till ikraftträdande av författningsförslagen. Vi har inte funnit att våra förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Vi har inte heller funnit att våra förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 18.1Allmänt om konsekvenser av ett elektroniskt informationsutbyte De övergripande ekonomiska konsekvenserna av att information kan överföras mellan de olika systemen och att det kan ske på elektronisk väg är betydande. Genom att information snabbt och enkelt kan inhämtas inför beslutsfattandet uppnås en högre beslutskvalitet och en snabbare handläggning. Den information som ligger till grund för ett beslut om rätt till ersättning eller om utbetalning av en förmån kan grunda sig på korrekt och aktuell information från de andra systemen. Den statsfinansiella vinsten består framför allt av att antalet felaktiga utbetalningar minskar. Felaktiga utbetalningar på grund av fusk i arbetslöshetsförsäkringen till följd av att socialförsäkringsförmåner utgår uppgår till i vart fall 65–. Som vi tidigare nämnt (avsnitt 11.3.2) kan man anta att det totala fusket är betydligt mer omfattande än så, om man inräknar även det fusk som förekommer i socialförsäkrings- och studiestödssystemen. Några säkra beräkningar finns inte heller av det fusk som förekommer i arbetslöshets- försäkringen på grund av att sökande finansierar sina studier med arbetslöshetsersättning. Felaktiga utbetalningar kan också ha andra orsaker än att den sökande gjort sig skyldig till fusk i ett system. Felaktiga utbetalningar kan bero på fel av handläggaren, att uppgifter Konsekvenser av utredningens förslag 293 som förekommer i olika system inte är jämförbara, eller att den enskilde omedvetet lämnat oriktiga uppgifter. Den enskilde kan t.ex. på grund av glömska, okunskap eller slarv ha underlåtit att meddela sådana ändringsuppgifter som har betydelse för den fortsatta ersättningen. Även sådana felaktiga utbetalningar kan reduceras med ett elektroniskt informationsutbyte. Genom att information kan inhämtas på ett enkelt och rationellt sätt frigörs resurser till mer angelägna områden inom respektive verksamhet än rutinkontroller.