sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Beräkningen utgick i stället från ett belopp som motsvar- ade på taxeringsvärdet med avdrag för de verkliga räntekostnaderna. Det bakomliggande resonemanget – som byggde på ett förslag som utarbetats av skattelagssakkunniga – utgick från det förhållandet att de flesta småhusägare hade förvärvat sina fast- igheter "icke för att förvärva inkomst utan för att tillfredsställa behovet av bostad". Utifrån ett sådant synsätt företedde småhusägaren systema- tiska likheter med dem som hyrde sin bostad. Småhusägarens omkost- nader var nämligen i stort sett av samma natur som hyresgästens. Hy- reskostnader är emellertid icke avdragsgilla levnadskostnader. Det för- eligger – fortsatte de skattelagssakkunniga – emellertid en väsentlig olikhet mellan småhusägaren och hyresgästen. Denna olikhet består däri att småhusägaren har ett större eller mindre eget kapital i fastigheten vilket motiverar att småhusägaren inte helt "utesluts från inkomstbe- räkning enligt kommunalskattelagens bestämmelser". infördes regler om att också all- männyttiga bostadsföretag och s.k. äkta bostadsrättsföreningar skulle schablonbeskattas. är det endast äkta bostadsrättsföreningar som fortfarande beskattas på det sättet. betalade vissa fastighetsägare en särskild avgift enligt lagen (1982:1194) om hyreshusavgift. Lagstiftningen motiverades av bostadspolitiska och statsfinansiella skäl och omfattade endast hyreshus. Avgiften var avdragsgill för de fastighetsägare som var före- mål för konventionell beskattning. Bakgrunden till lagstiftningen var följande. 1981/82:124 s. 17 ff hade regeringen föreslagit vissa räntehöjningar inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen. Detta skulle leda till ökade kostnader för hyresvärdarna vilket i sin tur skulle slå igenom på den allmänna hyresnivån. Även fastighetsägare som inte hade några statliga lån och som därför inte heller skulle få ökade ränte- kostnader skulle – på grund av hyresregleringens utformning – kunna höja hyrorna. Det anfördes i propositionen att det inte var skäligt att vissa fastighetsägare skulle kunna tillgodogöra sig ökade hyresintäkter genom att andra fastighetsägare skulle få ökade räntekostnader på grund av de avviserade räntehöjningarna. Det slogs vidare fast att dessa effekter inte kunde motverkas inom ramen för bostadsfinansierings- systemet utan endast genom åtgärder på skatteområdet. Regeringens första förslag avvisades av – bl.a. därför att det inte granskats av Lagrådet. Ett nytt lagrådsgranskat förslag godtogs av och ledde till lagstiftning (prop. 1982/83:50, bilaga 2 och 5, SFS 1982:1194). 1984/85:18 föreslogs att hyreshusavgiften skulle slopas och er- sättas av en statlig fastighetsskatt. Förslaget motiverades av behovet av att motverka bostadssektorns alltmer ökande ekonomiska belastning på statsbudgeten. Det fanns också ett behov av ökad rättvisa i fördelningen av bördorna mellan de olika upplåtelseformerna. Det uttalades att ett rättvist och solidariskt omfördelningssystem inom bostadssektorn för- utsatte att alla fastighetstyper omfattades av reglerna samt att en statlig fastighetsskatt var det instrument som tillsammans med räntebidrags- systemet för ny- och ombyggnad bäst svarade mot dessa krav. Bestämmelserna i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt trädde i kraft och tillämpades första gången vid taxering. Reglerna omfattade till en början endast småhus och hyreshus. Genom skattereformen 1990/91 ändrades förhållandena. Inkomst- slaget "annan fastighet" avskaffades och den löpande beskattningen av hyreshus och andra näringsfastigheter skulle ske inom ramen för det nya inkomstslaget näringsverksamhet. Inga principiella förändringar skedde när det gällde fastighetsskatten för hyreshus. När det gällde schablonbeskattade småhus var förändringarna mer påtagliga. Beskattningen av småhus inom ramen för en särskild för- värvskälla avskaffades och schablonintäktsbeskattningen togs bort. Den särskilt debiterade fastighetsskatten fanns kvar vid sidan av reglerna om inkomstbeskattningen. Avkastningen från ett småhus, t.ex. hyresin- komster, skulle tas upp i det nya inkomstslaget kapital. Fastighetsräntor skulle på samma sätt som andra utgiftsräntor dras av i samma inkomst- slag. Skattereformens regler om hur fastigheter skulle beskattas byggde på överväganden som redovisats i betänkandet, SOU 1989:33, Reform- erad inkomstbeskattning, del II Inkomst av kapital, s. 59. Avgörande för att avskaffa "annan fastighet" som förvärvskälla var enligt betänkandet dels förenklingssträvanden, dels att småhus typiskt sett inte utgör en förvärvskälla i vanlig mening samt att småhusen redan omfattades av reglerna om fastighetsskatt. I enlighet med utredningsförslaget genomfördes i samband med skattereformen vissa förändringar i fråga om fastighetsskatten (prop. 1989/90:110 s. 505 ff, SFS 1990:652). I propositionen redovisades den kritik som vid remissbehandlingen förts fram mot det förhållandet att de enskilda fastigheternas taxeringsvärden skulle ligga till grund för fastighetsskatten. Kritikerna hade i stället förordat alternativa underlag såsom byggnadsvärdet, bruksvärdet eller bovärdet. En väsentlig in- vändning mot taxeringsvärdet som bas för skatten var, enligt dessa kri- tiker, de regionala skillnader som regelverket ledde till. I propositionen tillbakavisades kritiken bl.a. med hänvisning till att något annat underlag än taxeringsvärdet skulle strida mot den enhetliga kapitalinkomstbeskattning som utgjort en utgångspunkt för skattere- formen. Vidare togs frågan upp om ett eventuellt kommande utred- ningsarbete med sikte på frågan om det mest lämpliga underlaget för fastighetsskatten. En sådan utredning tillsattes senare och presenterade denna – – sitt betänkande, SOU 1992:11, Fastig- hetsskatt. Enligt utredningens uppfattning vore ett taxeringsvärde base- rat på marknadsvärdet det mest lämpliga underlaget för fastighetsskatt- Uppfattningen delades av en majoritet av remissinstanserna. Betänkandet har inte föranlett någon lagstiftning. tillsattes en ny utredning – Fastighetsbeskattningsut- redningen. Utredningen har i två betänkanden, SOU 1993:57, Beskatt- ning av fastigheter, del I – Schablonintäkt eller fastighetsskatt?, och SOU 1994:57, Beskattning av fastigheter, del II – Principiella utgångs- punkter för beskattning av fastigheter m.m., redovisat en rad ställ- ningstaganden när det gäller fastighetsskatt och fastighetsbeskattning. Utredningens huvuduppgift var att på ett grundläggande sätt analysera och beskriva de principiella utgångspunkter som bör gälla för beskatt- ning av fastigheter. Utgångspunkten skulle vara skattereformens bär- ande tankegångar om neutral och likformig beskattning. Utredningen föreslog bl.a. att fastighetsskatten skulle avskaffas för småhus och er- sättas av en schablonintäkt i inkomstslaget kapital. Gällande rätt i fråga om fastighetsskatt på bostäder Regler om fastighetsskatt finns i lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt. Fastighetsskattelagens bestämmelser bygger på fastighetstax- eringslagens (1979:1152) indelningar och begrepp. För småhus och hyreshus gäller att fastighetsskatt utgår på de enskilda fastigheternas taxeringsvärden. Enligt fastighetstaxeringslagen skall taxeringsvärdet på en viss fastighet i princip utgöra av egendomens marknadsvärde. trädde lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997 – taxeringar i kraft. Lag- stiftningen gäller småhus och innebär viss lindring i beskattningen för dem vars småhus stigit kraftigt i värde mellan 1990 och 1996 års all- männa fastighetstaxeringar. Nyproducerade småhus och hyreshus är fria från fastighetsskatt och för de därpå följande fem åren betalas halv fastig- hetsskatt. Kritik mot gällande regler om fastighetsskatt har fastighetsskatten och formerna för hur den beräknas varit föremål för omfattande kritik. Vissa kritiker har i första hand tagit upp underlaget för fastighetsskatten, dvs. Det har gjorts gällande att dessa inte på ett korrekt sätt återspeglar marknadsvärdena och att metoderna för att beräkna taxeringsvärdena byggts på felaktiga antaganden. Kritiken mot fastighetsskatten har dock inte uteslutande tagit sikte på taxeringsvärdena som sådana. I vissa sammanhang har det hävdats att det av principiella skäl är olämpligt att marknadsvärdet via taxe- ringsvärdet skall användas som underlag för fastighetsskatten. Det är, har man hävdat, inte självklart att ett högre marknadsvärde skall leda till en högre fastighetsskatt. I stället har man förordat bl.a. den s.k. Kali- forniamodellen – som innebär att den egna köpeskillingen ligger till grund för skatten – eller att fastighetsskatten skall beräknas utifrån bostadsytan. Också den synpunkten har framförts att det över huvud taget är olämpligt att beskatta fastigheter. En del av kritikerna har tagit upp förhållandena i attraktiva områden i närheten av storstäderna. De nuvarande reglerna om fastighetsskatt innebär enligt dessa kritiker att den bofasta befolkningen i sådana om- råden – i första hand skärgårdsområdena på ost- och – inte längre skulle ha råd att bo kvar på grund av fastighetsskatten. En del har föreslagit särskilda regler när det gäller fastighetstaxeringen, andra föredrar åtgärder inom ramen för fastighetsskattesystemet. I betänkan- det, SOU 1994:93, Levande skärgårdar, konstateras sammanfattningsvis att några särskilda åtgärder på skatteområdet inte är nödvändiga för att kunna bibehålla en levande skärgård. Mot bakgrund av den kritik som förts fram mot reglerna för fastig- hetstaxering och mot taxeringsvärdena som sådana tillkallades en särskild utredare med uppgift att utvärdera och se över reglerna för fastighetstaxering (Fi 1997:06). Den särskilde utredaren, sakkunniga, experter och en särskilt sammansatt referensgrupp arbetar under namnet (FTU). Utredningsarbetet skall vara avslutat . Enligt direktiven (dir. 1997:36) skall FTU utgå från att taxerings- värdena även i fortsättningen skall återspegla de enskilda fastigheternas marknadsvärden. Utredaren skall undersöka om de regler som enligt gällande rätt skall tillämpas vid allmän och särskild fastighetstaxering samt vid den årliga omräkningen på ett tillfredsställande sätt leder fram till att taxeringsvärdena återspeglar marknadsvärdena och föreslå de lagändringar som kan visa sig nödvändiga. Uppdraget omfattar både förfaranderegler och materiella regler för fastighetstaxering. Enligt FTU:s direktiv faller frågan om taxeringsvärdenas roll som un- derlag för olika skatter – däribland fastighetsskatten – vid sidan av ut- redningsuppdraget. Frågan om underlaget för fastighetsskatten har i stället behandlats inom och offent- liggjordes resultatet av detta arbete, Ds 1998:3, Fastighetsskatt – alter- underlag m.m. Promemorian innehåller en översiktlig beskrivning av bakgrunden till dagens regler för beskattning av fastigheter i allmänhet och hur reglerna om fastighetsskatt vuxit fram. I ett avsnitt diskuteras förhållandet mellan fastighetsskatt på småhus och kapitalinkomstbeskattningen i övrigt ur ett ekonomiskt perspektiv. Vidare behandlas olika underlag för fastighetsskatten såsom den egna köpeskillingen (Kalifor-niamodellen), produktionskostnaden och bostadsytan. Härutöver finns ett antal bilagor. Promemorian innehåller inga förslag när det gäller den framtida utformningen av reglerna om fastighetsskatt. I olika sammanhang har det vidare förts fram kritik mot att fastig- hetsskatten inte i högre grad använts som ett ekonomiskt styrmedel när det gäller t.ex. miljöpolitik. Utredningen om konsumenterna och miljön har i sitt betänkande, SOU 1996:108, föreslagit att miljöanpassade bo- städer skulle ge lägre fastighetsskatt. Utredningsuppdraget tar i första hand sikte på den fastighetsskatt som direkt eller indirekt träffar bostäder, dvs.småhus eller hyreshus. Kom- mittén är – inom ramen för dessa direktiv – oförhindrad att föreslå de förändringar av fastighetsskattereglerna som bedöms vara nödvändiga. När det gäller de fastighetsskatteregler som gäller annan egendom som omfattas av fastighetsskatten, t.ex. industrifastigheter och lokaler, bör kommittén inte föreslå andra förändringar än sådana som är nödvändiga för den aktuella lagstiftningens inre systematik och sammanhang. Utredningsuppdraget är på motsvarande sätt begränsat när det gäller den löpande beskattningen av fastigheter i övrigt. Inga andra föränd- ringar i dessa hänseenden bör föreslås än sådana som be- tingas av kommitténs överväganden i fråga om fastighetsskattereglerna. Reglerna om bostadsfinansiering och bostadsbidrag omfattas inte av utredningens uppdrag. Beskattningen av småhus och hyreshus bör vara så neutral som möjligt. Ur ett något annat perspektiv kan man på motsvarande sätt framställa önskemålet om att skattereglerna skall vara så utformade att förhållandena för de boende – hyresgäster, bostadsrättsinnehavare och småhusägare – skall vara så likvärdiga som möjligt. Det sagda illustrerar svårigheten med neutralitetskravet. Kommittén skall diskutera frågan om hur kravet på neutralitet bör uppfattas och lägga fram de förslag om fastighetsskatt samt om löpande beskattning och reavinstbeskattning av fastigheter och bostadsrätter som är nödvändiga för att neutralitet skall åstadkommas. Det är uppenbart att frågan om innebörden av begreppet neutralitet kan diskuteras utifrån olika utgångspunkter. Att enbart diskutera utifrån skattereglerna är knappast meningsfullt. Det är nödvändigt för kom- mittén att beakta statens åtgärder för bostadsfinansiering och reglerna för bostadsbidrag i en analys av neutralitetsfrågan. Några förslag på dessa områden bör däremot inte lämnas. Dessa regelsystem bör således ses som givna i arbetet. Fastighetsskattens roll inom kapitalinkomstbeskattningen Den nuvarande fastighetsskatten liksom dess närmaste föregångare – hyreshusavgiften – var när den infördes en skatteform som hade ett nära samband med bostadspolitiken och de statliga reglerna om bostadsfinansiering. I och med 1990/skattereform kom fastighetsskatten att i högre grad uppfattas som en del av kapitalinkomstbeskattningen. Avgörande för detta ändrade synsätt var dels att den tidigare kombinationen av schablonbeskattning och fastighetsskatt ersattes av en renodlad fastig- hetskatt och dels de resonemang som låg bakom valet av skattesats, av fastighetens taxeringsvärde. Övervägandena om lämplig skattesats innebar att man inom ramen för det reala skatteuttaget på banksparande gjorde en avvägning mellan den löpande beskattningen – fastighetskatten – och reavinstbeskattningen. Resonemangen finns re- dovisade i det redan nämnda betänkandet SOU 1989:33, del I, s. 145 ff. Ur ett något annorlunda perspektiv togs frågan också upp av Fastig- hetsbeskattningsutredningen i sitt betänkande, SOU 1994:57, Beskatt- ning av fastigheter, del II. I utredningen diskuterades vilken scha- blonintäkt som skulle väljas om fastighetsskatten för småhus skulle er- sättas av en schablonintäkt i inkomstslaget kapital. Frågan om fastighetsskatten och kapitalinkomstbeskattningen togs också upp i redan nämnda promemoria, Ds 1998:3, Fastighetsskatt – alternativa underlag m.m. s . 21 ff. Promemo- rians resonemang avser i första hand småhusen. Kommittén bör vidare utveckla och fördjupa diskussionen kring frå- gan om fastighetsskattens roll inom ramen för kapitalinkomstbeskatt- ningen samt – utifrån ett sådant perspektiv – undersöka om andra un- derlag för skatten än taxeringsvärdet är förenliga med ett sådant syn- sätt. Uppdraget innebär i denna del en fortsättning på den diskussion i hithörande frågor som förts i den nämnda promemorian. Det bör i sammanhanget ankomma på kommittén att dels ta ställning till vilken teknik som bör användas när man utifrån kapitalinkomstbeskattningen skall välja nivå på fastighetsskatteuttaget, dels att diskutera fördelningen mellan fastighetsskatt och reavinstbeskattning. Kommittén skall däremot inte ta ställning till frågan om en på detta sätt teoretiskt korrekt fastighetskattesats också i praktiken utgör en lämplig nivå för skatteut- taget. En anslutande fråga är huruvida det även fortsättningsvis skall gälla särskilda undantagsregler för fastighetsskatteuttaget under de in- ledande åren av en fastighets livstid och hur de i så fall skulle vara kon- struerade. Kommittén skall ta upp och på nytt pröva frågan om inte fastighets- skatten på småhus borde ersättas av en schablonintäkt i inkomstslaget kapital. En motsvarande diskussion bör föras beträffande de schablon- beskattade bostadsrättsföreningarna. Kommittén bör diskutera frågan om vissa undantag från de generella reglerna om fastighetsskatt. Ett sådant gäller frågan om fastighetsskattens roll i fråga om miljö- investeringar och andra miljöbefrämjande åtgärder. Enligt gällande rätt på fastighetstaxeringens område leder många miljörelaterade åtgärder till högre taxeringsvärde och därmed till högre fastighetsskatt. Det har bl.a. gjorts gällande att fastighetsskatten skulle motverka lämpliga mil- jöåtgärder och olika förslag både med sikte på taxeringsvärdena och med sikte på fastighetsskatten har förts fram. Det har tidigare nämnts att (dir. 1997:36) utgår från att taxeringsvärdena även i fortsättningen skall relateras till marknadsvärdena. Detta betyder att om miljöinvesteringar av olika slag påverkar marknadsvärdena skall detta också återspeglas i taxeringsvärdena. skall undersöka om olika slags miljöåtgärder faktiskt påverkar marknadspriserna på det sätt och i den omfattning som nuvarande fastighetstaxeringsregler utgår ifrån. Kommittén bör inledningsvis ta ställning till om fastighetsskatte- systemet bör användas för stimulansåtgärder av detta slag eller om detta bäst kan ske på annat sätt. Kommittén bör också redovisa hur ett undantag lagtekniskt skulle utformas. Man kan tänka sig att underlaget för fastighetsskatten på visst sätt sätts ned eller särskilda regler om skattereduktion för miljöinvesteringar. Kommittén bör också redovisa de ekonomiska konsekvenserna för prisbildningen när det gäller fastigheter som skulle omfattas av sådana undantagsregler. Inom ramen för en diskussion om de ekonomiska konsekvenserna bör kommittén också belysa vilken betydelse sådana undantagsregler skulle få för fastighetstaxeringsutfallet i allmänhet. Om vissa typer av fastigheter skulle undantas från fastighetsskatt eller om skatten skulle vara lägre än för andra fastigheter finns det anledning att tro att dessa fastigheter skulle stiga i värde. Högre försäljningspriser på dessa fastig- heter skulle via reglerna om värdeområden också leda till relativt sett för höga taxeringsvärden också på de fastigheter som inte omfattas av en sådan undantagslagstiftning. En annan fråga om undantag från generella regler om fastighetsskatt gäller i första hand skärgårdarna på ost- och . Även andra områden, t.ex. fjällområdena, har nämnts i sammanhanget. Kapital- starka fritidsboende driver upp priserna – och därmed taxeringsvärdena – med följden att fastighetsskatten kan göra det svårt för den bofasta befolkningen att kunna bo kvar. Det har hävdats att fastighetsskatten gör det svårt att upprätthålla en levande skärgård eller landsbygd och att yngre familjer inte stimuleras att bosätta sig i de aktuella områdena. Vad man efterlyst är i första rummet en regional differentiering. Röster har också höjts för att i fastighetsskattehänseende göra skillnad på per- manent- och fritidsboende. Systematiskt sett har frågeställningarna vissa likheter med den om fastighetsskatten och miljön. Även i detta hänseende kan den frågan ställas om åtgärder med fastighetsskatten är det rätta instrumentet att åstadkomma en levande skärgård. Utredningen bör ta ställning till detta och därutöver redovisa hur en sådan undantagsreglering skulle kunna utformas. Även när det gäller skärgårdsproblematiken bör utredningen redovisa ekonomiska konsekvenser av det slag som berörts i avsnittet om fastighetsskatten och miljön. När det gäller fastighetsskatten på hyreshus kan det konstateras att be- skattningen har en statsfinansiell betydelse och att den utgör ett viktigt instrument inom ramen för bostadsfinansieringssystemet. I ett vidare perspektiv, där förutom fastighetsskatten även räntebidragen beaktas och intresset fokuseras på neutraliteten mellan olika upplåtelseformer, gäller den ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt centrala frågan huruvida fastighetsskatten i kombination med det gällande ränte- bidragssystem innebär en diskriminering av nyinvesteringar i hyreshus eller ej. Det är en angelägen uppgift för kommittén att analysera detta och därvid också beakta inkomstskattens utformning. Ur en mer be- gränsad skattesystematisk synpunkt fyller fastighetsskatten på hyreshus däremot ingen funktion och det finns med detta perspektiv ett visst fog för synpunkten att fastighetsskatten innebär en dubbelbeskattning av hyreshus. För hyreshus och småhus upplåtna med bostadsrätt gäller särskilda förhållanden. Skattereglerna för dessa har tidigare analyserats av den redan nämnda . Utredningen föreslog att dagens kombination av schablonintäktsbeskattning och fastighets- skatt skulle ersättas med en renodlad schablonintäktsbeskattning base- rad på taxeringsvärden som i sin tur skulle vara relaterade till överlåt- elsepriserna på bostadsrättslägenheterna. Bakgrunden var enligt utred- ningen att föreningsfastigheternas taxeringsvärden i ett betydande antal fall kraftigt avvek från de sammanlagda marknadsvärdena på bostads- rättslägenheterna i dessa fastigheter. skulle bostadsrättsfö- reningarna medges skatteåterbäring för underskott. Det kan ifrågasättas om inte en sådan ordning skulle leda till negativa följder utifrån fördel- ningspolitiska och strukturella aspekter. bör särskilt beaktas i arbetet. Kommittén skall vidare utvärdera denna modell bl.a. utifrån de överväganden som kommittén i övrigt gör beträffande det lämpliga i att basera fastighetsskatten på marknadsvärdena på bostads- rättslägenheterna och därvid beakta de krav på neutralitet – återigen med hänsyn tagen till inverkan av gällande räntebidragssystem – mellan olika upplåtelseformer som bör ställas. Kommittén skall ta upp frågan om dess förslag när det gäller un- derlaget för fastighetsskatt på småhus samt eventuella särregler med tanke på miljöförhållanden eller regionala aspekter också bör ges en motsvarande tillämpning såvitt gäller hyreshusen. Kommittén skall också lägga fram de förslag som är nödvändiga med tanke på att neutraliteten i beskattningen mellan å ena sidan småhus och å andra sidan hyreshus skall upprätthållas. På samma sätt som när det gäller småhusen skall kommittén över- väga om det finns skäl att ha särskilda undantagsregler för fastighets- skatteuttaget för en fastighets första . Kommittén har som allmän uppgift att pröva olika förändringar av fast- ighetsskatteuttaget inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatteuttag. Då fastighetsbeståndet på såväl kort som lång sikt är förhållandevis fixerat till sin storlek kommer varje förändring att i större eller mindre utsträckning påverka fastighetspriserna. Detta förhållande innebär i sig att förändringar av skattereglerna bör ske med försiktighet. Kommittén skall också noggrant analysera de kapitaliseringseffekter som kan upp- komma i såväl ett fördelningspolitiskt som i ett regionalpolitiskt pers- pektiv. Vidare skall kommittén analysera och redovisa konsekvenserna för hyresnivåerna i fastigheter upplåtna med hyresrätt och för avgifts- nivåerna för bostadsrättslägenheter. De förslag som läggs fram av kommittén skall sammantagna vara kostnadsmässigt neutrala för den offentliga sektorn. Innebär några för- slag minskade inkomster skall kommittén också ange finansieringsför- slag. Kommittén skall också redovisa de administrativa konsekvenserna av sina förslag.