sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — modell bortser från att det över tiden kan uppstå ett implicit samarbete mellan de olika individerna. Samarbetet bygger på en gemensam kunskap om hur resurserna påverkas av användandet och upprätthålls genom normer. Det är viktigt att göra en skillnad mellan lokala och globala miljö- resurser. I det senare fallet, som kan exemplifieras med den gemen- samma atmosfären, är det mycket svårare att få fram ett sådant implicit samarbete. Vid sidan av marknadsmisslyckanden brukar även begreppet politikmisslyckanden användas för att förklara överutnyttjandet av miljön.11 Politikmisslyckanden har det gemensamt med marknads- misslyckanden att felaktiga signaler ges för hur miljön ska utnyttjas. Vid politikmisslyckanden är det de politiska institutionerna snarare än de ekonomiska som misslyckas eller inte lyckas tillräckligt bra. Olika former av prisinterventioner är exempel på vad som kan vara ett politikmisslyckande ur miljöperspektiv. Om till exempel använd- ningen av kemiska bekämpningsmedel subventioneras kan det resultera i miljöskador. som begreppet politikmisslyckande kan vara praktiskt att använda, kan det också vara missvisande. I vissa fall kan de oönskade resultaten bottna i okunskap, brist på information, etc. har de också en grund i att det snarare råder genuina konflikter mellan mål inom olika politikområden (miljöpolitiska mål kontra t.ex. jordbrukspolitiska eller regionalpolitiska mål). I det senare fallet kan det därför vara ett medvetet val som görs, och ordet misslyckande blir inte riktigt tillämpbart. 10Hardin uttryckte detta med följande ord, som har blivit klassiska: is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in the commons brings ruin to all. 11Pearce, D. & Warford, J. [1993]. 48 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 För att kunna beakta miljön när exempelvis olika investeringsbeslut fattas, men också för att kunna utforma lämpliga miljöpolitiska styrmedel, kan miljön behöva värderas i monetära termer. Det kan bidra till att göra beslutsunderlaget mer fullständigt. Vid värderingen bör i princip alla olika funktioner en miljöresurs har, dvs. brukarvärde, optionsvärde (eller framtida brukarvärde) och existensvärde beaktas. Hur väl ett värde faktiskt kan skattas i monetära termer kommer att variera beroende på vilka resurserna är och om det finns möjlighet att vid värderingen få ledning av de priser som råder på existerande marknader. I vissa fall blir det nödvändigt att söka indirekta marknader eller att konstruera marknader för att kunna värdera resurserna. Det är framför allt inom ramen för s.k. kostnadsintäktsanalys som olika tekniker utvecklats för att värdera miljön och andra icke marknads- prissatta varor.12 Följande metoder brukar användas för att skatta värdet av miljön:13 Värdering genom konventionella marknader. Med denna metod uppskattas värdet av den faktiska produktionsförändring som uppstår vid ett visst beslut. Det kan t.ex. röra sig om ökad produktion till följd av ett markförbättringsprojekt. Skattningar kan också göras genom beräkning av vad det skulle kosta att återställa en miljöskada som uppstår genom ett visst agerande eller att förebygga att den uppstår. Ett exempel är hur den värdeminskning som försurning ger upphov till kan skattas med hjälp av kostnaden för kalkning. behöver inte återställandekostnaderna ha något samband med den faktiska nytta människor fäster vid resursen, och det borde vara den som skattas. Värdering genom implicita marknader. Genom denna metod utnyttjas information om hur priset på sådana varor förändras som har någon form av koppling till en förändring i miljön. 12Kostnadsintäktsanalys är en teknik för att identifiera och kvantifiera de intäkter och de kostnader som uppstår för samhället när t.ex. ett projekt genomförs. Framtida kostnader och intäkter diskonteras till ett värde , s.k. nuvärde. 13För en genomgång av olika värderingsmetoder, se Pearce, D. & Markandya, A. [1989], , P.O. [1987] och Hufschmidt, M.M. et. [1983]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 49 är att ett hus sjunker i värde om den omgivande miljön är dålig. Husets värdeminskning antas därmed vara en rimlig approximation till hur människor värderar den sämre omgivande miljön. Värdering genom artificiella marknader. Då det inte finns några priser alls att utnyttja är ett tillvägagångssätt att genom direkta frågor försöka utröna människors värdering av en miljöförändring. Frågorna kan ställas i form av intervjuer eller enkäter. Sådana metoder brukar även kallas betalningsviljestudier.14 Metoden är kontroversiell eftersom den inte baserar sig på människors faktiska beteenden. Det har därför hävdats att det kan finnas motiv för individen att överdriva sin betalningsvilja. Det har dock utvecklats modeller för hur frågorna ska ställas för att minska detta problem. Om det föreligger ett optionsvärde eller existensvärde (som t.ex. framtida generationer kan dra nytta av) är betalningsvilje- studier särskilt betydelsefulla. Det finns då inte några marknads- priser som på annat sätt avspeglar dessa värden. Trots den metodutveckling som skett kan det i många fall vara svårt att värdera miljöförändringar. Inom kostnadsintäktsanalys brukar mycket svårkvantifierade effekter beskrivas på ett kvalitativt sätt. De kan, tillsammans med de kvantifierbara värdena, utgöra ett relevant och relativt fullständigt beslutsunderlag. Det har riktats olika former av kritik mot miljövärderingar. Det finns invändningar mot att överhuvudtaget försöka att i monetära termer mäta sådant som kan uppfattas som icke-mätbart. framförs även uppfattningen att metoderna på ett felaktigt sätt har sin utgångspunkt i att pengar har ett överordnat värde. Ytterligare en invändning är att kraven på datatillgång omöjliggör värderingar av detta slag. I den första invändningen mot miljövärderingar tas dock ingen hänsyn till att någon form av implicit värdering alltid sker när ett beslut fattas. Det förefaller därför bättre att beslutet baseras på ett fullständigare beslutsunderlag där miljöresurser har synliggjorts. Invändningen rörande datatillgången kan vara giltig i vissa fall. 14 Betalningsviljestudier benämns ofta CV-metoden (av eng. contingent valuation). Det finns ett stort antal svenska tillämpningar av CV-metoden på miljöresurser. En sammanfattning av över 60 svenska värderingsstudier ges i , T. Ekonomisk värdering av miljön: Metoder och svenska erfarenheter, SOU 1996:117. 50 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 värdena uttrycks i monetära termer bygger inte på något antagande om att pengar har ett överordnat värde. Det är i stället av praktiska skäl som värdet mäts i monetära termer. Då används samma enhet som för de kostnader som miljövärdena ofta behöver jämföras med. Om det inte vore för detta skäl kunde lika gärna värdet uttryckas i någon annan enhet. Miljövärderingar kan i vissa fall överskatta och i andra fall underskatta värdet av miljön. är anledningen att det råder osäkerhet om rent ekologiska samband. Men det kan även vara osäkert i vad mån olika resurser kan substituera varandra i produktionen och om preferenser kommer att förändras. I praktiken får också ofta de politiska besluten gälla för en implicit värdering av miljön. Det politiska beslutet får då anses ge uttryck för den kollektiva värderingen av miljöförändringen. I vissa fall föreligger också, främst på kort sikt, genuina målkonflikter mellan exempelvis miljöförbättringar och andra politiska ambitioner (till exempel jämnare inkomstfördelning) där det slutliga avgörandet måste hanteras politiskt. Även om det finns praktiska problem i samband med värderingar av miljön är det rimligt att utnyttja de metoder som finns. Miljö- värderingar ger en indikation på miljöförändringens betydelse, jämfört med andra effekter. Alternativen är att värdet sätts antingen till noll, till oändligheten eller att en godtycklig gissning görs. Med hjälp av metoderna förbättras förutsättningarna att miljöutnyttjandet sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Skattningarna har också möjlighet att bli mer precisa i takt med att kunskapen ökar om olika orsakssamband. 2.4Olika lösningar krävs för olika miljöproblem Det finns olika sätt att hantera de marknadsmisslyckanden som ger upphov till miljöproblem.15 Bland annat beroende på om miljö- problemen är lokala, regionala eller globala till sin karaktär kan olika styrmedel vara lämpliga att använda. Även behovet av måluppfyllelse i miljöpolitiken har betydelse för valet av styrmedel. 15 Se t.ex. Kågeson, P. [1993], SOU 1990:59, Bohm. & , C.S. [1985], Mäler, K-G. [1984] samt Tietenberg, T. [1984]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 51 2.4.1Vissa styrmedel används för nationella miljöproblem har styrningen av resursutnyttjandet främst skett genom direkta regleringar. Exempel är utsläppsnormer eller produktnormer, vilka uttrycker högsta tillåtna kvantitet av vissa ämnen. Sådana direkta regleringar kan, beroende på hur de är utformade och om de efterlevs, garantera att kvantitativa miljömål uppfylls. Regleringar ger emellertid inte företag incitament att minska utsläpp utöver den gräns som normerna anger. Inte heller beaktas att kostnaderna för att anpassa verksamheten till dessa normer kan skilja sig betydligt mellan olika företag. De sammanlagda kostnaderna kan på så vis bli onödigt höga. Hade däremot myndigheterna fullständig information om företagens kostnader för utsläppsbegränsningar skulle kostnadseffektiva utsläpps- volymer kunna fastställas för varje enskild källa. Sådan fullständig information går dock knappast att få till en rimlig kostnad. Ekonomiska styrmedel är främst skatter/avgifter, pantsystem, subven- tioner och överlåtelsebara utsläppsrätter.16 De har utvecklats för att stimulera företag och enskilda individer att ändra sitt utnyttjande av miljön. Ekonomiska styrmedel kan sänka kostnaderna för att uppnå önskade miljömål jämfört med direkta regleringar, och stimulera utvecklingen av ny miljövänligare teknik och nya processer. Ekonomiska styrmedel började utnyttjas i i slutet av 1980- talet och i en större utsträckning under 1990-talet.17 används styrmedlen inom energiområdet, jordbruket och trafiken.18 Trots fördelarna med denna typ av styrmedel kan det i vissa fall vara en kombination av olika styrmedel som är mest verkningsfull. 16Styrning med hjälp av utsläppsrätter innebär att den totala utsläppsmängden fastställs av staten, som sedan antingen ger bort eller säljer utsläppsrätter. Ett företag som önskar utöka sina utsläpp kan endast göra detta om det på denna marknad köper motsvarande mängd rätter. 18För en utförlig redogörelse av användningen av ekonomiska styrmedel i , såväl som i de övriga nordiska länderna, se TemaNord 1999:524, samt enbart för , se [1997]. 52 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 Generella miljöskatter eller överlåtelsebara utsläppsrätter är t.ex. inte lämpligt att använda som enda styrmedel i de fall utsläppens geografiska fördelning är av stor betydelse. Rent teoretiskt ska miljöavgiften/skatten sättas på en nivå där samhällets kostnad för ytterligare utsläpp är lika med samhällets kostnad för ytterligare rening. Då uppnås vad som kan betecknas som en optimal föroreningsnivå, där samhällets kostnader för miljöskadan avvägts mot kostnaderna för åtgärder (se diagram 2.1). Om sådana optimala skatter ska utformas bör därför nivån bedömas enligt monetära värderingar av miljöskadan/nyttan. I praktiken är denna punkt svår att fastställa. En svaghet med miljöskatter är därför att det råder osäkerhet om skattenivån är den rätta för att en viss målsättning ska kunna uppnås. Vid regleringar föreligger däremot en osäkerhet om kostnaden för att uppnå det uppsatta målet, medan däremot måluppfyllelse kan garanteras (under förutsättning att överträdelse inte sker). Diagram 2.1 Optimala skatter Anm: MK är marginalkostnad. En nackdel som brukar tillskrivas miljöskatter är att det finns risk för att styrmedlet kan få så omfattande inverkan på vissa företag och branscher att de drabbas av alltför höga anpassningskostnader. Risken är inte unik för ekonomiska styrmedel utan kan också bli följden av olika typer av regleringar. Om styrmedlet däremot utformas som en Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 53 avgift19 kan återföring till de som betalat avgifterna ske i någon form. Nackdelar med sådana arrangemang är att statsbudgeten blir mindre flexibel. Öronmärkta avgifter minskar möjligheten att allokera de offentliga utgifterna dit de gör störst nytta. När dagens miljörelaterade skatter och avgifter har fastställts har i praktiken även hänsyn tagits till andra aspekter än de rent miljö- mässiga, såsom konkurrenskraften för svenska företag. Skatten kan också ha fiskala motiv i och med att den utgör en intäkt till statskassan. Ett dilemma med miljöskatter är att de kan ha de två syftena att både styra mot mer miljöanpassad verksamhet (att eliminera miljö- problemet) och att ge intäkter till statskassan. På är dessa två mål oförenliga. Styrmedel som kan garantera måluppfyllelse En nackdel med miljöskatter och miljöavgifter är att de inte kan garantera att kvantitativa miljömål uppfylls. Om måluppfyllelsen är kritisk, dvs. om bedömningen görs att en viss belastning på miljön absolut inte bör överskridas, kan en kombination av olika styrmedel vara att föredra. I ett förslag till styrmedelsmodell som Kriström och utarbetade i 199220 presenteras hur två olika typer av gränsvärden samt en miljöavgift kan användas i kombination (se diagram 2.2). Det lägre gränsvärdet anger den gräns under vilken det inte upptäckts några skador på miljön till följd av utsläpp. Det högre gränsvärdet anger den nivå där marginaleffekten av dosen nått oacceptabla nivåer eller där människans riskvärdering stiger mycket snabbt. Mellan de två gränsvärdena kan skatteinstrumentet utnyttjas. Utsläppsnivåer under det lägre gränsvärdet beskattas däremot inte, medan utsläppsnivåer över det högre gränsvärdet i stället förbjuds. 19 En skatt är en allmän inkomst till statskassan, medan en avgift är öronmärkta för en viss användning och återförs i någon form till det kollektiv som har erlagt avgiften. 20 Kriström, B. & , S. [1992]. 54 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 Diagram 2.2 Kombination av styrmedel Det finns också ekonomiska styrmedel som helt bygger på gränser eller tak som inte får överskridas, t.ex. handel med utsläppsrätter. Gränsen fastställs av staten, eller överstatliga organ och kan gälla hur mycket växthusgaser som får släppas ut i en del av världen. En fördel med utsläppshandel och liknande system är att de garanterar måluppfyllelse. Det är givetvis under förutsättning att systemet efterlevs, vilket kan kräva kraftfulla sanktioner vid överträdelser. Det är värt att notera att det genom utsläppsrätter upprättas en form av äganderätter till luften. Just avsaknaden av äganderätter pekades tidigare i denna bilaga ut som en anledning till att miljön överutnyttjas. Om det är av avgörande betydelse att måluppfyllelse sker och att inte gränsvärden överskrids, kan därför någon av ovannämnda ansatser vara lämpliga att tillämpa. 2.4.2Gränsöverskridande miljöproblem kan kräva särskilda åtgärder I takt med att globala och regionala miljöproblem, främst växthus- effekten och försurningen, har fått en ökad uppmärksamhet har krav ställts på att miljöproblemen måste kunna hanteras på nya sätt. I avsnitt 2.2 konstaterades att det kan vara svårt att få till stånd samarbete på nationell nivå, vilket illustreras av the tragedy of the commons. På den internationella arenan blir problemen ofta ännu större. Ett fåtal internationella överenskommelser har kunnat komma till stånd med syftet att reglera omfattningen av vissa miljöpåverkande Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 55 Ett exempel är klimatkonventionen vars syfte är att reducera utsläpp av klimatpåverkande gaser.21 Ett annat exempel är Montreal- protokollet för reduktion av användning och utsläpp av ämnen som tunnar ut ozonlagret, såsom klorfluorkarboner (CFC). När länder inte kan göra bindande överenskommelser och vinsterna från samarbete fördelas mycket ojämnt mellan länderna är det stor risk för att länderna väljer att inte samarbeta. Ett klassiskt exempel på detta är reduktion av svavelutsläpp. De gränsöverskridande utsläppen ger i stor utsträckning upphov till kostnader i andra länder än i de länder där utsläppen sker. Kostnaden för utsläppsreduktion belastar därför andra länder än de som har nytta av åtgärden. Om internationella överens- kommelser konstrueras så att de länder som vinner på ett samarbete skulle kompensera dem som förlorar på det, kan samarbete upprätthållas och alla tjänar på det. I faktaruta 2.3 beskrivs med hjälp av spelteori svårigheterna i att samarbeta. Svårigheter att uppnå ett samarbete kan illustreras med Fångarnas dilemma. Anta att endast två länder, A och B, är berörda av gränsöverskridande föroreningar. Båda länderna släpper ut föroreningar som med vindar förs till det andra landet och därigenom ger upphov till miljöskador. Anta vidare att vardera landet har möjlighet att reducera (R) utsläppen med en viss mängd eller att behålla oförändrat utsläpp (O). I figuren beskrivs konsekvenserna, eller nyttorna, för de två länderna av att följa någon av de två strategierna: 21 UNFCCC [1992]. 56 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 Forts. Faktaruta 2.3 Fångarnas dilemma Det första talet i varje par anger nyttan för land A och det andra nyttan för B. Om exempelvis land A väljer att minska sina utsläpp, dvs. utnyttja strategi R, och land B gör samma val, blir resultatet att båda länderna får en nytta om 6 enheter. Om emellertid B väljer R och A väljer att ha oförändrade utsläpp blir resultatet i stället att A vinner 9 medan utfallet för B blir -1. På motsvarande sätt tolkas de övriga elementen i tabellen ovan. Antag att de två länderna inte kan göra bindande överenskommelser, dvs. att det saknas en internationell legal struktur som möjliggör sanktioner om någon part bryter en överenskommelse. Om B väljer strategi R kan A genom att välja strategi O i stället för R öka sin nytta från 6 till 9. I detta fall ligger det alltså i A:s intresse att välja strategi O. Om B väljer strategi O kommer A fortfarande att finna det fördelaktigt att välja strategi O. Men samma resonemang gäller även land B. Alltså kommer båda länderna att välja en strategi med oförändrade utsläpp. Genom samarbete hade var och ett av länderna i stället kunnat uppnå 6 enheter. En sådan lösning skulle vara kollektivt rationell. Utan möjlighet till bindande kontrakt blir lösningen i stället ett utfall som är sämre för båda parter. Trots den individuella rationaliteten blir resultatet inte kollektivt rationellt. Om bindande överenskommelser skulle kunna göras, blir situationen däremot en helt annan. Båda länderna har då anledning att acceptera ett avtal där båda åtar sig att begränsa sina utsläpp. Källa: Mäler, K-G. [1989]. Överenskommelser som innehåller någon form av ekonomisk stimulans, dvs. transfereringar i olika former, kan i många fall vara en förutsättning för att trovärdiga avtal ska kunna upprättas så att det finns skäl för de ingående parterna att uppfylla avtalet. Det finns också skäl som talar för att internationella överens- kommelser rörande globala miljöproblem ska tillåta det som inom klimatområdet kallas för flexibla mekanismer.22 Det innebär att länder har möjlighet att utnyttja utsläppshandel eller kan företa utsläppsreducerande åtgärder i gemensamma projekt med andra länder.23 Skälen för flexibla mekanismer är att, på samma sätt som marginalkostnader kan skilja sig åt mellan olika företag, kan detta också vara fallet mellan olika länder. 22I har en utredning presenterats om möjligheterna att utnyttja flexibla mekansmer i , inom ramen för Kyotoprotokollet som reglerar utsläpp av växthusgaser internationellt [SOU 2000:45]. gemensamt genomförande (eng. joint implementation). Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 57 kan med hjälp av flexibla mekanismer åstadkommas på ett kostnads- effektivt sätt. Flexibla mekanismer kan också öka viljan från länder som har höga marginalkostnader att åta sig större utsläppsreduktioner än vad som annars hade varit fallet. Givet att det endast är den totala utsläppsvolymen och inte dess geografiska fördelning som är avgörande, är flexibla mekanismer därför ett effektivt sätt att minska skadliga utsläpp. Miljön bidrar på en mängd sätt till människors välfärd. Marknads- misslyckanden och politikmisslyckanden gör dock att miljön ofta inte tillräckligt beaktas när olika beslut tas. För att komma tillrätta med det problemet behöver miljön synliggöras genom att det sätts ett pris på miljön. Det kräver att miljöeffekterna värderas i monetära termer. Med hjälp av miljöskatter kan de externa kostnaderna internaliseras, så att dessa beaktas i de beslut som tas av producenter och konsumenter. Det kan också vara aktuellt att införa förbudsnivåer när det kan visa sig att en viss skada på miljön av ett utsläpp kan få helt oacceptabla konsekvenser. Direkta regleringar resulterar däremot sällan i kostnads- effektiva lösningar. En kombination av regleringar och miljöskatter kan därför vara medel för att nå högre kostnadseffektivitet än med enbart regleringar. Genom överlåtelsebara utsläppsrätter kan också ett givet mål uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt, som mål- uppfyllelse garanteras. Ett antal metoder kan användas vid värdering av miljöresurser. Det finns vissa problem förknippade med dessa men det är rimligt att ändå använda de metoder som finns. Det leder till att miljön synliggörs för olika beslutsfattare, allt från politiker till enskilda konsumenter. Detta ökar också förutsättningarna för att miljöutnyttjandet sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Det kan konstateras att ekonomi och miljö har många kopplingar till varandra. Utnyttjandet av miljön påverkas av ekonomiska realiteter och ekonomin kan skapa förutsättningar för ett bättre eller sämre utnyttjande av miljön och naturresurserna. Miljöförsämringar kan också påverka den ekonomiska tillväxten, vilket inte minst märks i länder som är mycket beroende av ett fåtal naturresurser. Hållbar utveckling försöker fånga upp detta ömsesidiga beroende. Ett annat viktigt inslag i en hållbar utveckling är att möjligheterna ska bevaras för framtida generationer att tillgodose sina behov. Hur kan det åstadkommas och vilka faktorer styr avvägningen gentemot framtiden? I nästa kapitel behandlas denna fråga närmare. Bilaga 7 till LU 1999/2000 3Med hänsyn till framtida generationer En hållbar utveckling handlar om de möjligheter som överlämnas till framtida generationer. Frågan om fördelningen av välstånd mellan generationer är därför central i sammanhanget. Ändå har diskussionen om hållbar utveckling kommit att kretsa mer kring mål för miljö- politiken, snarare än kring frågor om samhällets avvägningar mellan nutid och framtid. I den mån begreppet har analyserats utifrån detta perspektiv har diskussionen ofta varit teoretisk och abstrakt och de praktiska implikationerna har ofta varit oklara. Det finns anledning att närmare belysa om och hur ett hänsyntagande till kommande generationer kan ske inom ramen för det ekonomiska systemet. En grundläggande fråga är därför om det ekonomiska systemet automatiskt kan uppnå en uthållig utveckling eller om resultatet blir att nuvarande generationer höjer sin nivå på bekostnad av framtida generationer? En annan fråga som rör avvägningar mellan nutid och framtid är om det finns särskilda faktorer som försvårar ett långsiktigt handlande. Dessa är några av de frågor som behandlas i detta kapitel.