sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över (dir. 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet Kommittén Välfärdsbokslut. Ett första delbetänkande Välfärd vid vägskäl, utvecklingen (SOU 2000:3) överlämnades . En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kunskapsunderlag som olika forskare och forskargrupper skrev för kommittén. De uppdrag som, efter samråd, gavs till forskarna var ofta att sammanfatta det befintliga kunskapsläget inom ett forskningsfält, men i många fall också att ta fram ny kunskap via primära analyser. I kommitténs direktiv angavs identifierandet av kunskapsluckor som ett centralt mål. Detta uppdrag har därför också i tillämpliga fall vidarebefordrats till berörda forskare. Gemensamt för alla uppdrag var också det fokus på 1990-talsutvecklingen som slagits fast redan i kommitténs direktiv. Föreliggande forskarvolym Välfärd och försörjning utgör den fjärde i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. Vi hoppas och tror att dessa uppsatser skall bidra till en nyanserad diskussion kring välfärdens utveckling i . Kommitténs ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet. 1.3.4 Simulering för .................................. Översikt 1990–2000 ................................................................... 1.4.1 Det vände 1995.................................................................. 1.4.2 Ökade inkomster .............................. 1.4.3 Ungdomar har fått det sämre............................................. 1.4.4 Inkomstskillnader ökade .................... Utvecklingen 1993–1997 ........................................................... 1.5.3 Olika stadier i livet ............................................................ 1.5.4 Socioekonomisk indelning ................................................ 1.7.1 Fler rika än fattiga ............................................................. 2 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd .................................... Förändringar i socialförsäkringarna ........................................... 2.3.7 Ersättning från socialförsäkringen till personer med Förändringar i de kontanta familjestöden .................................. 2.4.3 Bidragsförskott och underhållsstöd................................... 2.4.7 Familjestödens storlek....................................................... 3 Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män ................ Kvinnors och mäns sociala rättigheter ............ 3.1.1 Arbetsmarknadsrelaterade förmåner ................................. 3.1.2 Vårdrelaterade förmåner ................................................... 3.1.3 Förmåner och kvinnors och mäns ekonomiska välstånd. Nedskärningar och ensamstående föräldrar ............................. 3.2.1 Nedskärningar i förmåner och dess effekter ................... 3.2.2 Vilka ensamstående föräldrar riskerar att utsättas för 3.2.3 Inkomstnivåer bland familjer med barn och familjer 3.3.1 Mot en liberal modell ...................................................... 3.3.2 Mot en konservativ modell.............................................. 3.3.3 1990-talets välfärdsutveckling och framtida utmaningar 122 Inledning – socialbidraget som välfärdsindikator .................... En period av expansion ............................................................ Vad förklarar socialbidragstagandets variationer?................... Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt ................................... Policy och regelverk................................................................. Arbetet med socialbidragen – hjälp till självförsörjning ......... Att vara socialbidragstagare..................................................... 5 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter Socialbidragsutvecklingen bland ungdomar ............................ 5.3.1 Ungdomskullars storlek................................................... 5.3.4 Arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder....................... 5.3.5 Ungdomars ekonomiska skydd vid arbetslöshet och i 5.3.6 Ungdomars inkomstutveckling........................................ Specifika socialbidragsmönster bland ungdomar..................... 5.4.1 Ungdomar och socialbidrag – en kohorteffekt? 5.4.2 Ungdomar med långvarigt socialbidrag .......................... 5.4.3 Könsrelaterade skillnader? 5.4.4 Fortsatt uppmärksamhet behövs...................................... 6 Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för De gemensamma linjerna......................................................... 6.1.1 Den rättsliga omtolkningen ............................................. 6.1.3 1990-talets tydliga markering.......................................... 6.1.4 Utvecklingsgarantin – en konkretiserad skyldighet ........ 6.1.5 Politikens fortsättning ..................................................... 6.2.1 Ett övergripande mönster ................................................ 6.2.2 Kommunala variationer................................................... Den forskarantologi som presenteras här har fått . De bidrag som ingår i volymen behandlar frågor om in- komsternas fördelning, de statliga och kommunala inkomststödsyste- mens förändringar och hur behoven av socialbidrag utvecklats . Sammanlagt innehåller antologin sex kapitel. I det inledande – Inkomstfördelningen – redogör , verk- sam vid , för hur de svenska hushållens in- komster utvecklats under det aktuella decenniet. utnyttjar en ny typ av hushållsdefinition för sina analyser, vilket innebär att han kunnat undanröja skevheter som tidigare uppstod på grund av att barn som bodde kvar i föräldrahemmet räknades som enskilda hushåll. Av hans data framgår att nedgången i den svenska ekonomin och den ökande arbetslösheten satte tydliga avtryck i människors in- komster. De genomsnittliga disponibla inkomsterna sjönk för att därefter vända uppåt. Av allt att döma tycks denna uppgång hålla i sig, men noterbart är att inkomstnivån 1997 alltjämt var väsentligt lägre än vid decenniets inledning. Tre grupper hade en särskilt ogynnsam utveckling : ungdomar, en- samstående föräldrar samt sammanboende med tre eller fler barn. Analyser av inkomsternas fördelning visar att inkomstskillnaderna ökade. Uppgången av de genomsnittliga inkomsterna inne- bar dock inte att denna utveckling hejdades. Tvärtom var det under den senare delen av årtiondet som ökningen i inkomstojämlikhet var mest accentuerad. Detta beror bland annat på att det framför allt var högin- komsttagare som kunde tillgodogöra sig den generella uppgången i samhällsekonomin. Dessa utmärkte sig också genom att de i högre grad hade inkomster från kapital och den relativa betydelsen av sådana in- komster ökade också för gruppen. visar också att hus- håll med låga inkomster hade en helt annan inkomstsammansättning och att de i väsentligt högre grad var beroende av socialförsäkringar och bidragssystem. , vid universi- tet, tar i sitt kapitel Socialförsäkringarna och det kontanta familjestö- det upp de många förändringar som skett på dessa två områden. Systemet har utsatts för dubbla påfrestningar under 1990- talet. Dels ökade utgifterna i spåren av massarbetslöshetens intåg, dels eroderade skatteunderlaget när sysselsättningen föll. De förändringar som skett har i sin inriktning tydligt följt arbetslöshetens och statsfi- nansernas svängningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har ni- våerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som nådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskra- ven i arbetsskadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i för- tidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning. Palmes genomgång visar att utgår många förmåner i försörjningssystemen med lägre nivåer än vid decenniets inledning. Kvalificeringsvillkoren har i allmänhet skärpts, liksom den allmänna kontrollen av utbetalningarna. Sammantaget har dock försörjningssys- temens grundläggande karaktär i huvudsak bibehållits. I ett historiskt och internationellt perspektiv har inget modellskifte kunnat beläggas. Även om huvuddragen har stått sig, har det skett betydande regelför- ändringar och förändringar av ersättningarnas storlek som fått konsek- venser för människors ekonomiska välfärd. Antologins tredje kapitel, Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män , är skrivet av , Statsvetenskapliga insti- tutionen vid . Hennes bidrag behandlar föränd- ringarna i de offentliga försörjningsstöden ur ett könsperspektiv, det vill säga hur förändrade kvalifikationskrav och ersättningsnivåer i soci- alförsäkringar och familjestöd påverkade skyddsnäten för kvinnor re- spektive män. Efter att ha gått igenom utvecklingen avseende en mängd olika stödformer, konstaterar att utvecklingen under 1990- talet inneburit en förbättring när det gäller kvinnors rätt till arbets- marknadsrelaterade förmåner, men att någon utjämning av ersättnings- nivåer inte skett. I det senare fallet ligger kvinnorna alltjämt efter män- nen. Vidare framgår att inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män inte heller minskade, liksom att andelen socialbidragstagare bland en- samstående kvinnor med barn låg kvar på en mycket hög nivå och att ensamstående mödrar med utländsk bakgrund var särskilt utsatta. Till de positiva dragen framhåller det faktum att andelen fattiga i befolkningen kunnat hållas kvar på en förhållandevis låg nivå, trots den höga arbetslösheten och påfrestningarna på den Kvinnors fattigdomsfrekvens fortsatte också att vara något lägre än mäns, ett faktum som delvis tillskrivs omfattningen av de stöd som är inriktade på att bekämpa fattigdom bland barn. Som mer negativt utpekas att rättigheter baserade på medborgarskap eller permanent bosättning urholkades, till exempel i pensionssystemet. Kapitel fyra, Socialbidragen , är författat av , vid . Här ges en beskrivning av hur socialbidragstagandet utvecklades samt en översikt av det aktuella kunskapsläget avseende vilka förhållanden som påverkade dess variationer. Utvecklingen av social- bidragstagandet i kan grovt sett indelas i tre olika faser: en kraftig uppgång under den första halvan, en viss stabili- sering därefter och sjunkande nivåer i periodens slut- fas. I stort sett alla grupper ökade sitt bidragstagande, men kraftigast var uppgången bland ungdomar och bland hushåll med utländsk bak- grund. Nivåerna för socialbidragen följde relativt väl arbetslöshetens variationer. Arbetslöshet är också den faktor som, oavsett på vilken nivå analysen genomförs, bäst förklarar socialbidragsbehovens upp- komst och variationer. pekar dock på att det i allt väsentligt är arbetslöshet i kombination med avsaknad av rätt till arbetslöshetser- sättning som genererar behov av socialbidrag. Betydelsen av socialför- säkringsområdet i övrigt är inte helt klarlagd empiriskt, men de studier som är gjorda visar tämligen entydigt att det finns ett samband mellan kvalifikationskrav och ersättningsnivåer i socialförsäkringarna och kostnaderna för socialbidrag. Det gångna decenniet har också, genom förändringar i lagstiftning, rättspraxis och policy, inneburit en minskad generositet i förhållande till bidragstagarna. Detta gäller såväl ersättningsnivåer som vilka villkor bidragen kommit att förenas med. I det femte kapitlet, Ungdomars socialbidragstagande och försörj- ningssvårigheter , behandlar vid Soci- alhögskolan, , hur ungdomars socialbidragsmönster och försörjningsvillkor utvecklats . Det som beskrivs är en period där nya ungdomskullar under efterkrigsti- den inte fått det bättre än tidigare ungdomsgenerationer och där steget ut i vuxenlivet allvarligt försvårats av den negativa utvecklingen av den svenska samhällsekonomin och arbetsmarknaden. Ungdomar mellan har under stora delar av haft ett bidragstagande som varit dubbelt så högt som för den vuxna befolkningen i sin helhet. redogör för nedgången i de ungas förvärvsfrekvens, hur studier har ersatt arbete för stora grupper och hur deltagande i arbetsmarknad- såtgärder kommit att bli en erfarenhet som gjorts av allt fler. Vidare beskrivs hur ungdomarnas ekonomiska sårbarhet ökat på grund av att allt färre i gruppen omfattats av arbetslöshetsförsäkringen – en omstän- dighet som har en avgörande betydelse för det ökande socialbidragsta- gande som kunnat registreras. När det gäller socialbidragsmönster kon- staterar att de ungdomar som lämnade skolan under 1990- talets inledande år för att etablera sig på arbetsmarknaden, uppvisade en väsentligt mer negativ utveckling, det vill säga ett högre bidragsta- gande, än ungdomar som befann sig i denna fas . Långvarigt bidragstagande ökade generellt i gruppen första hälft och var särskilt koncentrerat till ungdomar med invandrarbakgrund och unga som i tidig ålder debuterade som socialbi- dragstagare. Några markanta skillnader mellan unga kvinnor och unga män förelåg inte, även om kvinnorna totalt sett ökade sitt bidragstagan- de något mer än männen. Antologin avslutas med kapitlet Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för 1990-talet, där , från vid , beskriver hur regelverk och åtgärds- system för ungdomar som behöver socialbidrag för sin försörjning ut- vecklats . riktar uppmärksam- heten mot förändringar av lagstiftning, rättspraxis, policy och förskjutningar av ansvar från stat till kommun. Generellt sett har det gångna decenniet inneburit att ungdomar i högre grad än tidigare särskilts från övriga socialbidragstagare och att kraven som riktats mot dem ökat mer än för andra grupper. Sitt mest konkreta uttryck har den- na utveckling fått reviderade socialtjänstlag, där ungdomar definieras som en särskild grupp, med skyldigheter som avviker från andra bidragstagares. Med det samtidiga införandet av den så kallade utvecklingsgarantin förstärktes denna särbehandling, om än med det uttalade syftet att hjälpa långtidsarbetslösa ungdomar in på arbets- marknaden. Vidare beskriver hur kommunerna, i sin tolk- ning och tillämpning av lagstiftningen och genom mer självständigt utformad policy, bidrog till att ytterligare särskilja ungdomar och till en höjning av kravnivån som selektivt riktades mot de unga. Parallellt skedde en decentralisering av arbetsmarknadspolitiken, där kom- munerna övertog ett allt större ansvar för aktiva arbetsmarknads- åtgärder som varit ett statligt ansvar. Resultatet av detta, menar , är att gränserna mellan arbetsmarknadsprogram och social- bidragshandläggning har upplösts eller – annorlunda uttryckt – att det har uppstått en tydligare koppling mellan rätten till socialbidrag och skyldigheten att arbeta. Samtliga texter som ingår i denna volym har i tidigare versioner va- rit föremål för vetenskaplig granskning. Detta gjordes inom ramen för en seminarieserie som hölls på . Ett stort tack riktas till de forskare som kommenterade de olika bidragen: , , , och . Tack också till som språkgranskat manus, till kommitténs sekreterare som hållit i alla trådar samt till kommittéassistenterna som ansvarat för det praktiska arbetet i samband med an- tologins publicering. Den löpande redovisningen av svenska folkets inkomstförhållanden sker i första hand i den officiella statistik som SCB ansvarar för. Vid redovisningar använder sig SCB företrädesvis av inkomstfördelnings- undersökningen, ofta kallad HINK, som står för hushållens inkomster. Resultaten publiceras normalt och då 17 månader som redovisningen avser. I regeringens budgetproposition har det under en rad av år funnits en fördelningspolitisk bilaga där gjort en del egna beräkningar. Departementet har då haft tillgång till SCB:s simulerings- modell FASIT, där man kan göra beräkningar framåt från det senaste mätåret. För att definiera det hushållsbegrepp som har använts har information hämtats dels från en intervju, dels från taxeringen. Vid intervjun har SCB frågat vilka personer som bor ihop i ett hushåll, och man har därför kunnat bilda sammanboende hushåll även om man inte varit gifta eller haft gemensamma barn. I de fall man inte fått svar från en intervju har information om samtaxering använts 1 Grundstommen till detta kapitel har behandlats vid ett seminarium . Värdefulla synpunkter erhölls under seminariet och speciellt bör nämnas de två opponenterna och . När nya data ska tas fram och nya metoder tillämpas krävs tålamod och man måste pröva hur man på lämpligast sätt ska kunna förbättra dataunderlaget. I detta arbete har flera personer på SCB deltagit. Speciellt ska omnämnas som framställt datafiler där nya statistiska metoder har tillämpats. , och har fått stå ut med att pröva en del hugskott och tålmodigt har dessa personer hjälpt till att få fram datafiler och tabeller som sedan har kunnat användas. Trots all hjälp och synpunkter som lämnats är jag själv ansvarig för det resultat som framställts. De åsikter och kommentar som finns i kapitlet är mina egna och speglar nödvändigtvis inte SCB:s uppfattning. för att identifiera sammanboende hushåll. Ett hushåll har avgränsats som en eller två vuxna med eller utan hemmavarande barn. Barn har definierats 0–. Denna definition har inneburit att barn , som har bott kvar hos föräldrarna, har blivit behandlade som enskilda hushåll. Statistiken har därför inte givit en klar bild av hur det har sett ut i verkligheten. I detta kapitel kommer vi att behandla s.k. kosthushåll vilket omfattar alla hemmavarande barn oavsett deras ålder. Det kan vi göra för perioden –1997. är där det finns färdiga data. Underlaget medger inte att vi kan bilda det vi kallar kosthushåll. Vi kommer också att avgränsa barn i ålders- intervallet 0–under förutsättning att de bor hemma hos föräld- rarna. I de fall de har flyttat hemifrån betraktas de som ett självständigt hushåll även om de är . I kapitlet kommer vi ändå att visa en del data för hela perioden –2000. Vi använder då den äldre definitionen av hushåll och barn avgränsas i åldersintervallet 0–. –2000 använder vi oss av SCB:s simuleringsmodell FASIT. De data som används i kapitlet är hämtade från SCB:s inkomstfördel- ningsundersökning, HINK. Undersökningen är en urvalsundersökning där storleken på urvalet har varierat över åren. För studien över 1990- talet var urvalet som lägst då cirka 9 500 hushåll ingick. 1997 var det år då det största urvalet noterades, cirka 18 800 hushåll. Uppgifter om själva inkomsterna hämtades så gott som uteslutande från olika administrativa register. hämtades en mindre del från självdeklarationer i samband med taxeringen. Uppgifter om hushållet, boendet och sysselsättning samt vissa utgifter erhölls från en telefonintervju. I samband med intervjun finns emeller- tid bortfall. I denna rapport har data använts endast för de hushåll som svarat på intervjun. Bortfallet i intervjun har också varierat över åren, från . För att minska risken att bortfall påverkar resultaten på ett sned- vridande sätt har vi tillämpat en s.k. kalibreringsmetod. Denna metod utnyttjar känd information om olika befolkningsgruppers och inkomst- summors storlek. Denna teknik har använts för beräkningarna vad gäller huvudunderlaget, dvs. Vid beräkningar med den äldre definitionen av hushåll har vi tillämpat en s.k. rak uppräkning. Det innebär att man antar att bortfallet har samma egenskaper som dem som svarat på intervjun. Uppbyggnaden av inkomsten kan beskrivas schematiskt med följande uppställning: +reavinster (ej förluster) +inkomst av eget hem +olika typer av socialförsäkringar inkl. erhållet underhållsbidrag +skattefria transfereringar inkl studielån från CSN skatt och allmänna egenavgifter samt justering för skattereduktion för ränteutgifter för eget boende betalt underhållsbidrag, återbetalt studielån, pensionspremier och periodiskt understöd I vissa delar av inkomstbegreppen har vi i denna rapport gjort några justeringar i jämförelse med den definition som används i den officiella statistiken. Vi har kodat om negativa inkomster till . Inkomsten hämtas från den redovisning som enskilda närings- idkare har lämnat till skattemyndigheterna. Många redovisar under- skott, dvs. en negativ inkomst. Vissa fördjupade analyser kan inte göras om de delar man vill studera uppvisar negativa värden. Effekten av att koda om företagarinkomsten är mycket liten när det gäller att mäta den övergripande inkomstfördelningen. Det allmänna fördelningsmåttet, Gini-koefficienten, påverkas endast med 1/1000del. Omkodningen påverkar inte heller analyser av hushåll med låga inkomster, värdet placerar dessa företagare ändå bland de hushåll som har de lägsta inkomsterna. Det lägsta värdet har satts till för att ändå markera att man har en inkomst, även om den är mycket låg. Företagarinkomsten är också endast definierad för enskild närings- verksamhet. De personer som driver sitt företag som aktiebolag erhåller inte inkomst från näringsverksamhet. Den inkomst som ägare till aktie- bolag erhåller är i form av lön eller aktieutdelning. Inkomst av eget hem beräknas som en fiktiv ränta på av marknadsvärde minus den skuld som löper på eget hem och fritidshus. Detta är en alternativ och enkel metod att beräkna intäkt av värdet att bo i eget hem. I andra sammanhang söker man beräkna ett driftsöver- skott för egnahemsboende genom att man från en fiktiv hyresintäkt drar i från normerade kostnader för driften och de kapitalutgifter man har i form av räntor och tomträttsavgäld. Man vill uppnå jämförbarhet mellan egnahemsägare och hushåll som bor i hyresrätt. När inkomster ska jämföras ska hyresgästen med sin inkomst betala en hyra. Egnahemsägaren kan sägas betala en hyra till sig själv. Skillnaden mellan egnahemsägarens fiktiva hyresintäkt och de utgifter han har för boendet ger det överskott man kan räkna som inkomst. I olika anvisningar förespråkar man att man ska göra en beräkning av inkomst av eget hem. Man brukar emellertid ha svårt att finna bra metoder för dessa beräkningar. Vi har valt en enkel metod som beräknar en fiktiv avkastning på det egna kapitalet i det egna boendet. Det sker ingen motsvarande justering för boende i bostadsrätt eftersom det saknas underlag att göra denna beräkning. Effekterna av denna justering är mest märkbar för dem som har betalat av sina lån på huset. Även här har metoden en liten effekt på Gini-koefficienten för hela populationen. Den allmänna inkomstnivån ökar med och Gini- koefficienten ökar med 2/1000delar i jämförelse med att man inte gör någon beräkning. Handikappersättning ingår som en positiv transferering i den offici- ella statistiken. Ersättningen betalas ut med schablonbelopp för att stödja personer med handikapp. Syftet är att ge dessa ekonomiskt stöd så att de kan betala de extra utgifter man kan ha för sitt handikapp. Ett stort handikapp ger ett större stöd som ger en högre disponibel inkomst. I denna rapport ingår inte handikappersättning som en transferering. Beloppet är litet och påverkar inte fördelningsmåttet nämnvärt. I den officiella statistiken ingår fastighetsskatt i den skatt som dras ifrån hushållens inkomster när disponibel inkomst beräknas. För egnahemsägare innebär det att man får en högre skatt än vad boende i hyresrätt och bostadsrätt erhåller, allting annat lika. Med högre skatt får man en mindre disponibel inkomst. Fastighetsskatt på de fastigheter som boende i hyresrätt och bostadsrätt bor i betalas av fastighetsägaren. Man får därför anta att den övervältras på de boende via den hyra och avgift man betalar till fastighetsägaren. Här har vi valt att betrakta fastighetsskatten för boende som en utgift och inte något som påverkar den disponibla inkomsten.