sou · GOB345d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheterna att introducera klimatkonventionens Kyotoprotokolls s.k. flexibla mekanismer i och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan tillämpas i . Med flexibla mekanismer menas här former för överföring av utrymme för utsläpp av klimatpåverkande gaser mellan konventionsparter t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till specifika investeringsprojekt kallas mekanismerna gemensamt genomförande (joint implementation) eller mekanismen för en ren utveckling (clean development mechanism). Kostnaderna för att ytterligare begränsa utsläppen av koldioxid i Sve- rige är höga jämfört med flertalet industriländer. Användning av Kyo- toprotokollets mekanismer skulle kunna minska kostnaderna för åta- ganden betydligt. En jämförelse av system med bilateral statlig handel med utsläpps- rätter respektive handel med utsläppsrätter på företagsnivå skall genomföras. Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamheter för vilka låg eller ingen koldioxidskatt betalas. De särskilda förutsättningar som en fortsatt integration av europeisk el- och gashandel medför för ett kommande internationellt utbyte av utsläppsutrymmen skall beaktas. Fördelnings- och konkurrenseffekter av att använda flexibla meka- nismer skall analyseras. Vidare skall det undersökas hur tillämpningen av flexibla mekanismer kan förenas med gällande lagstiftning på områ- det och vilka förändringar av denna som kan aktualiseras vid införandet av ett system med flexibla mekanismer. Utredningen skall redovisa sina slutsatser till regeringen . I enlighet med regeringens proposition om åtgärder mot klimatpå- verkan m.m. och beslut med anledning därav har godkänt den ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 1993:13) som undertecknades under konferens om utveckling och miljö i (prop. 1992/93: 179, bet. 1992/93 :JoU19, rskr. 1992/93:361). Konventionen ger utrymme för gradvisa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimat- förändringar. Konventionen innehåller inte några kvantifierade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. har dock i likhet med andra länder uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser. Par- terna i klimatkonventionen ges möjlighet till s.k. gemensamt genom- förande av utsläppsbegränsningar. Detta innebär att åtgärder i ett land skall kunna räknas av som del av uppfyllandet av ett annat lands åta- gande. Härigenom främjas en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan länder, vilket är en av konventionens principer. Kriterier för gemensamt genomförande skulle fastläggas vid den första partskonfe- rensen . beslutade emellertid i stället att genomföra en försöksperiod för s.k. gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly), under vilken ingen kreditering skulle ske. Rapporteringskriterier fastställdes för att göra en systematisk bear- betning av erfarenheterna möjlig. Vid den tredje partskonferensen i Kyoto antogs dock ett protokoll med en ny överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser –2012, vari gemensamt genomförande ingick som en av flera s.k. flexibla mekanismer. De ytterligare mekanismer protokollet anvisar utöver gemensamt genomförande är dels handel med utsläppsrätter och dels den s.k. mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism) Vid det fjärde partsmötet i besluta- des om en handlingsplan för att närmare definiera ett regelverk för dessa mekanismer. EU och dess medlemsstater har åtagit sig att gemensamt minska utsläp- pen av koldioxid och vissa andra växthusgaser – av nivå. EU-länderna har vidare i rådsslutsatser redovisat hur åtagandet skall fördelas mellan medlems- staterna. skall enligt denna fördelning begränsa utsläppen av proto- kollets växthusgaser till högst av nivå. Klimatpolitiska beslut, utredningar och åtgärder i Den svenska klimatpolitiken grundar sig på beslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Genom riksdagsbeslutet fastlades den nationella strategin att koldioxidut- släppen från fossila bränslen skulle stabiliseras nivå för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och med jämförande av åtgärder i andra industriländer. beslutade också att skulle inleda omedelbara insatser i de baltiska länderna i syfte att effektivisera deras energisystem. Vidare angavs att sådana åtgärder i enlighet med klimatkonventionens stadgande om gemen- samt genomförande till del skulle kunna räknas som svenska insatser mot klimatpåverkande gaser. borde genomföra kostnads- effektiva insatser såväl nationellt som internationellt. Att formerna för gemensamt genomförande inte hade fastlagts borde inte utgöra ett hin- der för klimatpolitiskt motiverade svenska åtgärder i och andra östeuropeiska länder. angav även att insatser av mot- svarande slag i viss utsträckning skulle kunna göras i utvecklings- länder. har ansvaret för denna verksamhet . I den klimatpolitiska propositionen konstaterades vidare att s.k. överlåtbara utsläppskvoter är instrument som kan ge kostnadseffektiva lösningar, men att det återstod ett omfattande arbete innan sådana sys- tem kunde tillämpas i det internationella regelverket på miljöområdet. En särskild utredare tillkallades av regeringen för att belysa möjligheterna till gemensamt genomförande och samarbete med andra länder för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen. Utredaren redovisade i betänkandet Gemensamt genomförande (SOU 1994:140) vissa tillämpningsproblem främst rörande möjligheterna att kvantitativt uppskatta effekterna av gemensamma åtgärder. Utredaren ansåg att takten i utvecklingen av en strategi för gemen- samt genomförande borde stämmas av mot den internationella utveck- lingen när det gällde klimatkonventionen och mot övriga inslag i svensk energipolitik. Möjligheterna att skapa incitament för insatser från näringslivet genom koncessions- och skattelagstiftning borde utre- das närmare med beaktande av den kommande utformning, konventionens beslut om kriterier och i ett Europa- perspektiv. De svenska insatserna under den av parterna till klimatkonventionen beslutade pilotfasen har i samråd med mottagarländerna rapporterats enligt kriterierna för activities implemented jointly. De utgör till antalet en betydande andel av samtliga rapporterade projekt. I energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84 bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Riktlinjerna innebär bl.a. att strate- gin för en minskad klimatpåverkan från energisektorn skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att åtar sig en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sina indust- rier. Utsläppen av koldioxid i begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vidare bör en rättvis fördelning utgå från att konkurrensutsatt verksamhet som energiintensiv industriell produktion och elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker. I beslutet angavs även att utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvän- diggör att åtgärder mot utsläpp från elproduktion samordnas inom så långt detta är möjligt. Vidare anfördes att som medlem i den Europeiska Unionen borde vara pådrivande i det inter- nationella klimatarbetet, verka för en gemensam klimatpolitik, effek- tiva styrmedel och samverkan med andra länder genom gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatin- satser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen. miljöpolitiska proposition (prop. 1997/98:145) konstate- rade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständigheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. är medlem i den Europeiska unionen, har fattat ett nytt energipolitiskt beslut och har jämte övriga EU-länder notifierat det juridiskt bindande protokoll som förhandlades fram under klimat- konventionens tredje partsmöte i . Mot denna bakgrund har regeringen en kommitté (M 1998:06) med uppgift att med utgångspunkt i resultaten vid klimatkonventionen s tredje partsmöte i och mot bakgrund av EU:s gemensamma åtagande presentera förslag till en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Utgångspunkter för programmet skall vara Sveri- ges ansvar för EU:s gemensamma åtagande och beslut om klimat- och energipolitiken. I den miljöpolitiska propositionen avise- rade regeringen att en särskild expertutredning till stöd för den parla- mentariskt sammansatta klimatkommittén skall granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i . I propositionen har regeringen också lämnat ett förslag till miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan. Flexibla mekanismer i Kyotoprotokollet De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som redan vidtagit innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre än i flertalet industriländer. Användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Mekanismerna är viktiga för att uppnå den kost- nadseffektivitet som är en av konventionens principer. De bör enligt Kyotoprotokollet ses som medel för att komplettera åtgärder i det egna landet med åtgärder i andra länder. Protokollet anvisar tre slag av flexibla mekanismer, nämligen handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation ) och mekanismen för en ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). De två senare mekanismerna är former för överföring av utsläppsutrymme, som knyts till specifika investeringsprojekt. Mekanismen för en ren utveckling är en form av gemensamt genomförande med värdländer utan kvantitativa åtaganden som även syftar till att bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. Arbetet med utformning av regelverk och riktlinjer för bl.a. verifiering och kontroll fortsätter i de internationella klimatförhand- lingarna. En central fråga är i vilken omfattning Kyotoprotokollets flexibla mekanismer skall kunna användas för att uppfylla nationella åtaganden. För mekanismen för en ren utveckling anges i protokollet att insat- ser skall kunna tillgodoräknas medan det för de två övriga mekanismerna inte redovisas någon starttidpunkt. De fortsatta för- handlingarna syftar till att ytterligare precisera de internationella förut- sättningarna och ramverket för flexibla mekanismer. Beträffande gemensamt genomförande har intresset särskilt riktats mot problemet att säkerställa att projekten innebär faktiska utsläppsbegränsningar och att de utgör tillskott till åtgärder som skulle vidtagits under alla omständigheter. När det gäller handel med utsläppsrätter har viktiga frågor varit om handeln skall avse delar av ett tilldelat utsläppsutrymme och/eller certi- fikat motsvarande genomförda utsläppsminskningar. En annan viktig fråga är vilka aktörerna på marknaden skall vara. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla meka- nismerna i och lämna underlag till förslag till en sådan tillämp- ning. Utredarens arbete skall ha sin utgångspunkt i beslut om klimat- och energipolitiken, de riktlinjer och kriterier som utformats i Kyotoprotokollet, beslut vid klimatkonventionens fjärde partskonferens och resultatet av det arbete som utförs av den inter- departementala arbetsgruppen för en översyn av energiskattesystemet. Utredaren bör beakta förslag till utformning av mekanismerna som framkommer internationellt. Uppdraget innefattar såväl handel med utsläppsrätter som tillgodoräkande av utsläppsreduktioner till följd av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Att belysa förutsättningar eller effekter av tillämpningen av dessa meka- nismer i värdländerna ingår inte i uppdraget. Inriktningen skall vara att en internationell tillämpning av flexibla mekanismer kan ske först sedan klimatkonventionens parter fattat beslut om ytterligare regler och riktlinjer. Det väntas ske vid klimat- konventionens sjätte partskonferens . Formerna för energipolitiskt motiverade klimatinsatser med inter- nationell inriktning som utgör en del av energipolitiska över- enskommelse har utvärderats och faller utanför utredningsupp- draget. Internationell handel med utsläppsrätter kan komma i fråga antingen för företag eller som en uppgift för staten. En jämförelse mellan dessa huvudalternativ skall genomföras av utredaren. När det gäller handel på företagsnivå skall möjligheten studeras att inom landet introducera handel med utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet i avvaktan på att en internationell handel etableras. Förslag till ett sådant system skall vara utformade så att den inhemska handeln i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamhet som saknar eller har låg koldioxidbeskattning. Utredaren skall också analysera förutsätt- ningar för att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln Konsekvenserna av att inkludera energiomvandling baserad på förny- bar energi skall analyseras. De särskilda förutsättningar som en fort- sättning av integrationen av nordisk respektive europeisk el- och gas- handel medför för behovet av ett internationellt utbyte av utsläppsutrymme skall uppmärksammas. När det gäller handel på nationell nivå skall utredaren särskilt upp- märksammade frågor som hänger samman med den inledande fördel- ningen av utsläppsrätter. Denna fördelning skall vara i överensstäm- melse med WTO:s och och statsstödsregler samt kon- kurrenslagstiftningen. Fördelnings- och konkurrenseffekter av den ini- tiala fördelningen skall noggrant belysas särskilt med avseende på nyetableringar och nedläggningar av företag. Utsläppsrätternas giltig- hetstid och myndigheternas rätt att dra in dem eller att vid behov (skärpta utsläppsreduktionskrav) reducera den nominella volymen skall diskuteras. När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling skall utredaren belysa hur de regler och riktlinjer som anges i klimatkonventionen i skulle kunna tillämpas för svenska företag. En sådan tillämpning skall vara i överensstämmelse med högt satta miljö- och klimatpolitiska ambitioner och de energipolitiska målen. Det skall vidare analyseras vilka förändringar som krävs i den svenska lagstiftningen vid införande av ett system med utsläppshandel eller gemensamt genomförande. Behovet av föreskrifter och kontroll av utsläppen på företags- eller anläggningsnivå skall analyseras. Kon- sekvensberäkningar för olika avgränsningar av omfattningen av handel med utsläppsrätter till olika kollektiv skall genomföras. Sådana kollektiv kan vara exempelvis importbränsleföretag, kraft- och värme- verk samt energiintensiv industri. Konsekvenserna av exempelvis utsläppsrestriktioner i koncessionsvillkor, kvittning av certifikat mot skattelättnader, skatterabatter eller skatteåterbetalning – helt eller del- vis – skall belysas. Ett alternativ till decentraliserad handel och hantering av utsläpps- certifikat är att staten ombesörjer import av certifikat eller handlar med internationella utsläppsrätter. Det är då viktigt att analysera hur verk- samheten skall finansieras och administreras. Dessa frågor skall ana- lyseras av utredaren. För gemensamt genomförande i statlig regi skall en förutsättning vara att åtskillnad görs mellan upphandlings- och utfö- rarfunktion när det gäller insatser som finansieras över budgeten. Utre- daren skall också bedöma de ytterligare finansieringsbehoven och de statsfinansiella konsekvenserna för de alternativ som belyses. Effekter på industrins konkurrenskraft, konkurrenssituationen på marknaden och om den inre marknaden skall uppmärksammas. Betydelsen och konsekvenserna för de flexibla mekanismernas funktion av väderleksbetingade svängningar i vattenkraftsproduktionen och de därav betingade variationerna i fossilbränsleanvändningen inom el- och värmeproduktionen skall beaktas. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Utredningen skall redovisa en delrapport till regeringen och avsluta sitt arbete . Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kom- mittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet ( M 1998:06). länders utsläppsåtaganden och bördefördelningen inom EU Kvantifierat åtagande om begränsning eller minskning av utsläpp i procent av utsläpp Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning Syftet med studien är att se hur ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter skulle kunna konstrueras som ett nationellt system. Del I av studien behandlar de kriterier som kan vara betydelsefulla vid utformningen av det nya styrmedlet. I del II sker en genomgång av kon- sekvenserna av att införa styrmedlet i befintlig lagstiftning. Med befintlig lagstiftning avses i det här fallet , grundlagen samt viss EG-lagstiftning. Jag vill också rikta ett tack till f.d. justitierådet, professor samt professorerna samt för att de har läst och lämnat värdefulla synpunkter på hela eller delar av mitt manuskript. Kriterier för utformningen av styrmedlet tak och handel Allmänt om styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter .... Fastställande av tak samt utseende av adressat ........................ Fastställande av tak......................................................... Utseende av adressat....................................................... 3.2Möjligheten att korrigera tilldelningen eller dra in Kontroll- och sanktionssystem .................................................... Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning ................................. Behovet av att särreglera koldioxidfrågan ...................... Den integrerade bedömningen ........................................ 5.3Regleringen av koldioxid i relation till andra miljökrav 257 De ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna........ Fördelningen av utsläppsrätter och förenligheten med Tillstånds rättskraft för befintliga verksamheter ............ De rättsliga konsekvenserna enligt grundlagen av en De rättsliga konsekvenserna enligt grundlagen av en historisk baserad tilldelning ............................................ Rättsläget för verksamheter som saknar tillstånd och för nya verksamheter....................................................... Rättsläget vid en korrigering av tilldelning .................... Rättsläget för uppströmsverksamheter............................ Förenligheten med EG-lagstiftningen ........................................ 7.2Förslag till direktiv om beskattning av energiprodukter. 7.3Förenligheten med konkurrenslagstiftningens regler 7.3.1Statsstöd och relationen till förorenar betalar principen 274 Kriterier för statsstöd ...................................................... Statsstöd för miljöskydd ................................................. Ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter syftar till att uppnå miljömål på ett kostnadseffektivt sätt. Till skillnad från styr- medlet skatter anger lagstiftaren ett tak, dvs en gräns för hur stort det samlade utsläppet får vara på ekosystemet från en grupp av för- orenare. Taket kan utformas så att det sänks i etapper tills målet om utsläppsminskning är uppnått. Inom ramen för det fastställda taket verkar handeln som en drivfjäder för att företagaren ska vidta åtgär- der där de är som mest kostnadseffektiva ur miljösynpunkt. Den svenska saknar liknande styrmedel för att åtgärda ett storskaligt miljöproblem. Införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter kräver ny lagstiftning. Styrmedlet skulle kunna regleras i ett kapitel i . integrerar bedömningen av olika miljöfrågor. Det med- för att frågor om bland annat utsläpp, buller, kemikalier, avfall och naturresurser bedöms i ett sammanhang. Om koldioxidutsläppen ska regleras separat medför det att frågan om dessa utsläpp tas bort från den integrerade bedömningen. Företagare som deltar i handelssystemet måste ändå ta hänsyn till det tillstånd som reglerar andra miljökrav. Det kan leda till en kom- plikation vid införandet av systemet med tak och handel och handel med utsläppsrätter. Hur problemet ska lösas blir ett viktigt spörsmål. Det är betydelsefullt att utredningen tar ställning till om koldioxid- frågan ska hanteras inom ramen för den nuvarande ambitionsnivån i eller om ambitionsnivån ska höjas. En höjning av ambitionsnivån kräver en ändring av 2 kapitlet . Höjs ambitionsnivån får företagarna en extra kostnad för sitt miljöskydd i jämförelse med vad de har . åsidosätts inte något annat miljöskydd. Om utredningen väljer att prioritera koldioxid- frågan inom ramen för den nuvarande ambitionsnivån i behöver företagarna inte åläggas mer kostnader. Resultatet kan då i ett enskilt fall bli att det inte är det mest kostnadseffektiva lösning- arna som nås ur miljösynpunkt. Införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter innebär att talerätten måste frångås. Talerätten i ger den som en dom eller ett beslut angår en rätt att överklaga t.ex. en till- ståndsmyndighets beslut om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet. Val av tilldelningsform har betydelse för om staten kan anses vara skyldig att enligt grundlagen utge ersättning till befintliga verksam- heter med tillstånd. Väljer lagstiftaren ett auktionsförfarande betraktas det som ett expropriationsliknande ingrepp. Ett sådant ingrepp anses tillåtet enligt 2 kap 18 regeringsformen då det till- godoser angelägna allmänna intressen som t.ex. miljöintressen. Där- emot framgår det klart av samma lagrum att det allmänna är skyldigt att ersätta befintliga verksamhetsutövare. Vid en historiskt baserad tilldelning behåller befintliga företagare sin rätt till utsläpp. Dock medför separeringen av koldioxidfrågan från den integrerade bedömningen i miljöbaken samt fastställandet av ett krympande tak, eventuellt i etapper, ett ingrepp i den enskildes rätt att få bedriva sin verksamhet. En sådan rådighetsinskränkning är tillåten men torde inte grunda någon rätt till ersättning enligt regeringsformen. IPPC-direktivets generella principer om energieffektivitet och användandet av bästa möjliga teknik kan utgöra ett hinder mot införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter. Däremot bör principen att ingen betydande förorening förorsakas inte utgöra något hinder mot införandet av ett sådant system. IKriterier för utformningen av styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter 1Allmänt om styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter Ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter syftar till att uppnå miljömål på ett kostnadseffektivt sätt. Styrmedlet utgör en kom- bination av ett administrativt och ekonomiskt styrmedel. Taket är administrativt i den bemärkelsen att det anger den rättsliga gränsen för hur stort det samlade utsläppet får vara på ekosystemet från en viss av lagstiftaren utsedd adressat.1 Det ekonomiska inslaget i instrumentet är att inom ramarna för det fastställda taket verkar handeln som en driv- fjäder för att företagarna ska vidta åtgärder där de är som mest kost- nadseffektiva ur miljösynpunkt. Taket kan utformas så att det sänks i etapper tills målet om utsläppsminskning är uppnått. Styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter har utvecklats främst i . Landet har en tjugoårig erfarenhet av olika bubbelregleringar. Experimenterandet ledde fram till utformningen av styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter.