sou · GOB362d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen har som ett led i att stärka och vidmakthålla konkursförval- tarnas kompetens föreslagit att regionala konkursförvaltarråd, för åter- kommande treårsperioder, skall avge rekommendationer om vilka personer som kan anses lämpliga att ha uppdrag som förvaltare (se avsnitt 5.3.3.7). Rekommendationerna skall grunda sig på en bedömning av om en person uppfyller det s.k. generella kompetenskravet (specialistkravet) i 7 kap. 1 § första stycket första meningen KL. Verksamhetsområdena skall knytas till regionala enheter. För att uppnå central samordning i förfarandet bör tidpunkten för att avge rekommendationerna vara gemensam för alla konkursförvaltarråden. Därmed torde även förutsättningarna öka för att tingsrätterna vid behov förordnar personer som förtecknats i en annan region än där den egna domstolen finns. Som angetts i avsnitt 5.3.3.7 kan vara behjälpligt med prognosen beträffande behovet av konkursförvaltare för en kommande treårsperiod. Rådet kan t.ex. uttala sig om minimiantalet konkurser som en förvaltare bör handlägga . När det gäller det förväntade antalet konkurser får ledning sökas i t.ex. statistik från om beslutade konkurser. kan även förväntas ha viss statis- tik motsvarande den RSV tillhandahåller om avslutade konkurser, fördelade mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser. Det är inte otänkbart att konjunkturerna ändras så att brist på konkursförvaltare uppkommer. Tingsrätterna skall visserli- gen vara oförhindrade att förordna även andra än dem som förtecknats av konkursförvaltarråden. Men för att upprätthålla systemet kan det i stället vara lämpligt att ett konkursförvaltarråd initierar en extra ansökningsom- gång . Rådens gemensamme ordförande får själv bedöma i vilka former detta bör ske. Ett extra ansökningsförfarande kan inskränkas till en viss region beroende på var behovet finns. Det skall ankomma på konkursförvaltarråden att förteckna de personer som rekommenderats. Såväl regionala förteckningar som en gemensam förteckning för hela landet bör finnas. får i egenskap av värdmyndighet ansvara för förteckningarnas tillgänglighet. Förteckningarna bör finnas tillgängliga hos värdmyndigheten i såväl skriftlig form som på Internet. kan lämpligen skicka regionala förteckningar till tingsrätterna inom resp. region. Dom- stolarna får vid behov själva rekvirera förteckningar för andra regioner. och Stiftelsen bör också få del av förteckningarna genom värdmyndighetens försorg. De enskilda sökandena bör emellertid själva kunna rekvirera förteckningarna hos . 3 –5 §§ Utredningen har i avsnitt 5.3.3.7 närmare redogjort för principerna för sammansättningen i konkursförvaltarråden till vilket i allt väsentligt hän- visas (jfr avsnitt 5.5.2 ang. sammansättningen i ). Ett antal om sex ledamöter synes ge goda möjligheter till en allsidig sammansätt- ning. Flertalet representanter bör komma från borgenärskategorien, medan övriga får representera offentliga intressen. Något hinder mot att utse en person som sysslat med konkursförvaltning möter givetvis inte, om detta visar sig vara möjligt. Något undantag från kravet på sådan kompetens som föreskrivs i 3 § första stycket föreslås inte. Beträffande kravet på kunskap om näringsliv- ets förutsättningar föreskrivs däremot i 4 § att behovet av kunskap om regionen bör tillgodoses så långt möjligt. 6 –10 §§ Konkursförvaltarrådens funktion kommer i princip att behöva fullgöras endast med mellanrum. Ordförandens roll som administrativ chef kommer därför närmast att inskränkas till samordning av sammanträden, ställningstagande i samband med extra ansökningsförfaranden (se 2 § and- ra stycket) och åtgärder i samband med att föredragande skall utses. Som föredragande i råden kan utses t.ex. hovrättsassessorer med erfa- renhet från konkursärenden eller biträdande jurister vid konkursförvaltar- byråer. Konkursförvaltarrådens begränsade uppgift gör att endast vissa av verks- förordningens bestämmelser bör vara tillämpliga, bl.a. de som rör rådens inre och yttre verksamhet och att denna bedrivs författningsenligt och ef- fektivt (se 6–7, 9 och 11 §§ verksförordningen). I avsnitt 5.3.3.7 har utredningen beskrivit ansökningsförfarandet hos kon- kursförvaltarråden. Utformningen av ansökningshandlingar m.m. skall ankomma på förvaltarråden (se 12 § andra stycket). kan lämpligen bistå med rekommendationer i nämnda hänseende. Som framhållits i avsnitt 5.3.3.7 talar effektivitets- och kostnadsskäl för ett i princip skriftligt förfarande hos konkursförvaltarråden. Det bör dock inte vara uteslutet att en sökande ges tillfälle att muntligen lämna uppgifter i ärendet (jfr 14 § andra stycket FL). 13 och 14 §§ Konkursförvaltarrådens huvudsakliga uppgift är att avge rekommendatio- ner, inte bindande beslut. Någon möjlighet att överklaga rådens beslut bör därför inte finnas. Det bör erinras om att domstolen vid utseende av kon- kursförvaltare inte är bunden av rådens rekommendationer. Konkursförvaltarråden skall ha till uppgift att avgränsa konkursförval- tarkretsen för . Av de skäl utredningen redogjort för i avsnitt 5.3.3.7 är det därför mindre förenligt med rådens funktion att öppna en generell möjlighet till omprövning. Det är dock tänkbart att det i efterhand kommer fram omständigheter som visar att en rekom- mendation blivit uppenbart oriktig. I sådana fall bör en rätt till omprövning finnas (jfr 27 § FL). Av bestämmelsen följer att så skall ske endast i un- dantagsfall. 6.10Förslag till förordning med instruktion för 1–4 §§ Utredningen har i avsnitt 5.5.2 utförligt behandlat funktion, vilka frågor det kan behandla och principerna för rådets sammansättning. 5–9 §§ I likhet med vad som gäller för konkursförvaltarråden (se kommentaren under 6.9) inskränker sig i stort ordförandens roll som administrativ chef till samordning av sammanträden och utseende av sekreterare. Om formerna för att utse sekreterare och kvalifikationskraven för den- ne hänvisas till avsnitt 5.5.2. Se kommentaren under 6.9 för motsvarande bestämmelse för konkursför- valtarråden. Se avsnitt 5.9.2. 12 och 13 §§ Utredningen har i avsnitt 5.9.2 redogjort för att det inte på förhand går att ställa upp ett krav på ett visst högsta antal sammanträden . Detta får bero på antalet väckta frågor och deras omfattning. Ordföranden har ett ansvar för dels att frågorna blir tillräckligt utredda, dels att verksamhet är effektiv från bl.a. kostnadssynpunkt. För att rekommendationer skall åtnjuta förtroende hos konkursförfarandets aktörer bör de innehålla skälen för ställningstagande- na (se 13 §). Det får ankomma på rådet att efter hand utarbeta former för hur pass långt motiveringsskyldigheten bör gå. Det ligger nära till hands att sekreteraren utarbetar förslag till motivering. Ingenting hindrar dock att någon av ledamöterna lägger fram förslag härtill (jfr vad som sagts om det norska arbetsformer i avsnitt 3.4.1). Jfr kommentaren under 6.9 till motsvarande paragraf i förslag till förord- ning med instruktion för konkursförvaltarråden. Jag delar inte utredningens uppfattning att den nya konkurstillsynen ska utövas av en självständig myndighet som saknar anknytning till kronofog- demyndigheterna och (Avsnitten 5.2.4. En självständig tillsynsfunktion och 5.9. Organisatoriska frågor). Utredningens huvudsakliga motiv för att bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna är dessa myndigheters "dubbla roller"; myndigheterna företräder inom indrivningsverksamheten det allmänna som borgenär men har att inom tillsynsverksamheten bl.a. bevaka att kon- kursförvaltarna tillvaratar alla borgenärers gemensamma rätt och bästa. Liknande principiellt betingade rollkonflikter kan emellertid återfinnas inom flera andra av kronofogdemyndigheternas verksamhetsgrenar. Det ter sig därför inkonsekvent och inte helt trovärdigt att använda rollkon- flikten som huvudargument för en organisationsförändring i förevarande fall, om man inte analyserar de andra rollkonflikter som kan föreligga. Skulle lagstiftaren anse att kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" är ett problem som förtjänar att åtgärdas bör detta ske genom att problemet angripes vid dess rot i ett helhetsperspektiv och inte genom att konkurstillsynen flyttas från kronofogdemyndigheterna. Det kan i så fall med fördel överlåtas åt att lämna förslag till lämpliga förändringar. I konsekvens med min inställning att tillsynen i konkurser inte bör brytas ut från kronofogdemyndigheterna anser jag att bör knytas till som värdmyndighet (Avsnitt 5.5. Ett centralt Konkursråd). De brister som finns i nuvarande organisation hänger främst samman med att mängden konkursärenden inom vissa regioner är för liten för att ge underlag för tillsynsenheter av tillräcklig storlek och personalsammansätt- ning. Detta kan tämligen enkelt rättas till inom ramen för befintlig organi- sation genom att tillsynsuppgiften koncentreras till sex - åtta kronofogde- myndigheter. Det bör överlämnas till att föreslå hur till- synsverksamheten bör organiseras regionalt (Avsnitt 5.9. Organisatoriska frågor). Om lagstiftaren väljer att inte inrätta en från kronofogdemyndigheterna fristående tillsynsorganisation bör de ändringar som utredningen i övrigt föreslagit kunna träda i kraft än vad utredningen ansett möjligt (Avsnitt 5.12.2. Ikraftträdande m.m.). ankommer det på den exekutiva myndigheten att svara för indrivningen av obetalda skatter, böter m.m., oavsett om det krävs exekutiva åtgärder eller inte. Denna uppgift har sedan gammalt an- kommit på utmätningsmännen som även haft att svara för indrivningen av enskilda fordringar och att utföra andra verkställighetsåtgärder. Detta tor- de också ha varit väsentliga utgångspunkter vid tillskapandet av kronofogdemyndigheterna. Under har en rad nya arbetsuppgifter såsom exekutiv fastighetsförsäljning, tillsyn över konkurs- er, summarisk process, skuldsanering, intrångsundersökning m.m. kommit att läggas på kronofogdemyndigheterna. Typiskt för flertalet slag av ären- den vid kronofogdemyndigheterna är att det inte bara är fråga om avväg- ningar mellan allmänna och enskilda intressen utan minst lika ofta mellan motstående enskilda intressen. Vägledning för hur avvägningar ska göras mellan berörda intressen måste sökas i främst lagstiftning och rättspraxis. Såtillvida torde beslutsfattandet vid kronofogdemyndigheterna påminna om det som sker i domstolarna, även om det vid de förstnämnda inte rör sig om någon tvistlösning i egentlig mening. Medarbetarna vid kronofog- demyndigheterna har lång erfarenhet av beslutsfattande av detta slag. De övergripande målen för exekutionsväsendet, som tillhör rättsväsendet, är också att tillförsäkra medborgarna rättstrygghet och rättssäkerhet. När det inom det exekutionsrättsliga fältet eller inom angränsande områden tillkommit nya uppgifter som inte hör hemma i domstol, t.ex. intrångsundersökning, har det tett sig naturligt att lägga dessa på krono- fogdemyndigheterna. Vad jag nu redovisat borde innefatta tillräckliga garantier mot att kro- nofogdemyndigheterna skulle kunna misstänkas för att otillbörligt gynna statens fiskala intressen. Det faktum att är centralmyndighet för kronofogdemyndigheterna bör inte medföra någon annan bedömning. I samband med att det varit aktuellt att föra nya arbetsuppgifter till kro- nofogdemyndigheterna, har den principiella invändningen ofta förts fram, att de nya uppgifterna skulle kunna komma i konflikt med myndigheternas roll som borgenärsföreträdare för staten. Det som vållat bekymmer synes inte ha bottnat så mycket i en misstro mot dessa myndigheters förmåga att leva upp till regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet som själva risken för att de skulle kunna misstänkas för otillbörliga hänsynstaganden. Utöver de hänvisningar till farhågor av detta slag, som utredningen lämnat i avsnitt 5.2.4, kan nämnas att lagrådet framförde betänkligheter av lik- nande slag i sitt yttrande över förslaget till en ny utsökningsbalk (prop. 1980/81:8). Då bottnade kritiken främst i att kronofogdemyndigheten i de allmänna målen skulle inta en dubbelroll genom att vara exeku- tiv myndighet och borgenärsföreträdare för staten. Mot lagrådets invänd- ningar ställde dock regeringen en rad andra omständigheter; om kronofog- demyndigheterna enbart skulle ges borgenärsneutrala verkställande upp- gifter skulle detta, bortsett från att kräva omfattande organisatoriska änd- ringar, leda till att flera andra myndigheter skulle komma att syssla med indrivning av skatter m.m.. Detta skulle i sin tur medföra en kostsam, om- ständlig och mindre effektiv hantering. Lagstiftaren, som ansåg att det inte torde finnas grund för misstanken att kronofogdemyndigheterna skulle gynna staten på bekostnad av enskilda borgenärer, fann att det var till- räckligt att beakta lagrådets synpunkter på så sätt att det inom ramen för gällande ordning vidtogs åtgärder för att så långt möjligt undvika intresse- konflikter. Detta tillvägagångssätt har också kommit att bli den linje som lagstifta- ren valt att inta i andra sammanhang då principiella invändningar hänförli- ga till kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" kommit under bedöm- ning. Som utredningen beskrivit i avsnitten 2.2.2. och 5.2.4. har för kon- kurstillsynens del argumenten med anknytning till problemet med "dubbla roller" av lagstiftaren bemötts med invändningarna att tillsynsuppgiften inte innefattar någon rådgivning i förhållande till konkursförvaltningen och att det är lätt att hålla i sär tillsynsfunktionen från borgenärsfunktio- nen. har i egenskap av centralmyndighet för exeku- tionsväsendet verkat för att konkurstillsynsfunktionen organiseras så att intressekonflikter ska kunna undvikas. Efter den regionalisering som bör- jade genomföras 1997 har det sålunda varit möjligt att organisera konkurs- tillsynen i enheter som fullt ut hålls i sär från övrig verksamhet. Av 3 kap. 6 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet framgår för övrigt att det vid varje kronofogdemyndighet ska finnas en enhet för tillsyn i konkurser. I konkurslagen finns, som utredningen också pekat på, en särskild jävsregel som gäller personalen vid enheterna. De omständigheter som jag nu redovisat gör att konkurstillsynen fram- står som den verksamhetsgren vid kronofogdemyndigheterna där proble- matiken med de "dubbla rollerna" borde vålla minst problem. Mot bakgrund av det anförda kan det tyckas att det borde ha kommit fram nya och starka skäl för att lagstiftaren skulle ha anledning att gå ifrån tidigare ställningstaganden och anse att kronofogdemyndigheterna inte längre skulle vara lämpade att ansvara för konkurstillsynen. Utredningen har dock inte funnit några som helst belägg för att det inom tillsynen skulle förekomma otillbörliga hänsynstaganden. Det är blotta risken för att sådana misstankar kan förekomma som är det huvudsakliga skälet till att utredningen föreslår att en särskild tillsynsmyndighet inrättas. Det är alltså den gamla principiellt betingade invändningen som på nytt förs fram utan att något nytt tillkommit; förslaget till en förändrad konkurstillsyn ger inte tillsynsfunktionen några nya beslutsfunktioner som kan förändra bilden. Det förhållandet att tillsynen görs mindre ärendeanknuten och mera selek- tiv kan heller inte gärna göra kronofogdemyndigheterna mindre lämpade än tidigare för uppgiften. Några egentliga undersökningar som antyder att borgenärer i gemen eller allmänheten inte skulle ha förtroende för krono- fogdemyndigheterna som tillsynsmyndigheter i konkurser föreligger inte. En undersökning som utfördes av visar i stället att gruppen småföretagare, som i egenskap av borgenärer haft kontakt med kronofogdemyndigheterna, hyser ett stort förtroende för des- sa. Det har givetvis förekommit att företrädare för vissa intressegrupper i debatten fört fram betänkligheter mot att tillsynsfunktionen lagts på krono- fogdemyndigheterna. Den kritiken har dock oftast sammanfallit med att debattörerna i grunden varit motståndare till en konkurstillsyn i statlig regi överhuvudtaget. För det fall att problemet med de "dubbla rollerna", trots vad jag nu anfört, skulle anses så pass allvarligt att det behöver åtgärdas anser jag likväl att det är fel angreppssätt att bryta loss konkurstillsynen från krono- fogdemyndigheterna. Minst lika starka skäl skulle, med utredningens sätt att resonera, kunna anföras för att skilja bl.a. de enskilda målen, skuldsa- neringen, den exekutiva fastighetsförsäljningen och den summariska pro- cessen från kronofogdemyndigheterna, alltså flertalet arbetsuppgifter. Detta visar att angreppssättet att avskilja de uppgifter, där enskilda intres- sen kan riskera att kollidera med statens borgenärsroll, inte är det rätta. Om risken för att kronofogdemyndigheterna skulle kunna misstänkas för otillbörliga hänsynstaganden bedöms så påtaglig att den behöver åtgärdas ter det sig i stället rimligt att titta på det grundläggande problemet, d.v.s. kronofogdemyndighetens borgenärsroll. Det har inte legat inom ramen för utredningens uppdrag att närmare gå in på denna fråga. Härigenom kan sägas att utredningens förslag i organisationsdelen kommit att sakna hel- hetsperspektiv. Jag avser heller inte för min del att förespråka någon bestämd lösning om lagstiftaren skulle anse att problematiken med kronofogdemyndighe- ternas "dubbla roller" är så pass allvarlig att den förtjänar ytterligare åt- gärder. Det kan dock vara på sin plats att på nytt hänvisa till den stånd- punkt som lagstiftaren intog vid införandet av utsökningsbalken, nämligen att det borde vara möjligt att inom ramen för nuvarande organisation vidta tillräckliga åtgärder. Man kan gå längre på denna väg än och exempelvis föreskriva att mera offensiva borgenärsuppgifter, såsom att föra statens talan i domstol, att ansöka om konkurs och att företräda staten i frågor om bl.a. ackord ska hanteras av särskilda enheter vid myn- digheterna, eventuellt i kombination med en regel som klargör att befatt- ningshavarna vid dessa enheter inte får tas i anspråk för andra arbetsupp- gifter. Det bör också vara tänkbart att genomföra mera långtgående och för allmänheten tydliga förändringar så som att överföra uppgifter av dessa slag till skattemyndigheterna. Däremot är det, av de skäl som lagstiftaren var inne på i samband med införandet av utsökningsbalken, inte lämpligt att arbetet med de allmänna målen, till den del detta kan jämföras med verkställigheten i enskilda mål, hanteras på annat håll än vid kronofogde- myndigheterna. Enbart problematiken kring kronofogdemyndighetens oli- ka roller förefaller mig heller inte kunna motivera en så stor organisatorisk förändring som att skilja ut kronofogdemyndigheterna från Riksskattever- kets ansvarsområde. Under alla förhållanden framstår det för mig som i hög grad omotiverat att med åberopande av de skäl som utredningen fört fram bryta loss just konkurstillsynen från kronofogdemyndigheternas verksamhetsfält. Skulle det anses att kronofogdemyndighetens olika roller är ett sådant problem att det behöver åtgärdas bör det kunna uppdras åt Riksskattever- ket att föreslå lämpliga åtgärder. I enlighet med att jag funnit att det saknas anledning att skapa en från kro- nofogdemyndigheterna fristående tillsynsmyndighet kan det av utredning- en föreslagna heller inte knytas administrativt till detta or- gan. Det är dock, som utredningen funnit, lämpligt att ge hemvist hos en värdmyndighet. Om tillsynsfunktionen får behålla sin nu- varande organisatoriska anknytning till kronofogdemyndigheterna och kan jag inte finna annat än att skulle vara en lämplig värdmyndighet för . har erfarenhet av liknande arrangemang genom Skatte- rättsnämndens administrativa koppling till verket. På motsvarande sätt bör det vara möjligt att administrativt knyta till utan att det bör ge upphov till några tvivel beträffande rådets självständig- het och oväld. Jag har alltså funnit att problematiken med kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" inte bör utgöra skäl att tillskapa en fristående tillsynsmyn- dighet. Däremot finns det, som utredningen konstaterat i avsnitt 5.9.1.2., brister i nuvarande organisation av tillsynen. Vissa tillsynsenheter är för små för att klara sin verksamhet utan störningar. Såsom utredningen funnit kräver en rationell hantering av konkurstillsynen att det vid varje tillsynsenhet finns arbetsunderlag för minst två jurister på heltid, en eller två ekonomer och kanslipersonal. I någon region kan det även var så att tillsynens resurser splittrats för mycket. Den av utredningen föreslagna fristående tillsynsmyndigheten är emellertid av flera skäl inte en bra lösning för att komma till rätta med nuvarande brister. Det förefaller mig nära nog självklart att en liten myn- dighet med rikstäckning som den nu föreslagna blir sårbar och föga an- passningsbar till ändrade förhållanden. Även om utredningen lagt ner stor möda på att söka uppskatta kostnaderna för en ny konkurstillsynsmyndig- het står klart att beräkningarna vilar på mer eller mindre osäkra uppskatt- ningar. Kravet på att förslaget inte får leda till ökade kostnader för staten kla- ras bl.a. genom att personalstyrkan i den nya organisationen skärs ned i förhållande till vad som gäller. Huruvida de resurser, som utredningen föreslår, kommer att räcka till för den nya inriktningen för konkurstillsy- nen och den ambitionsnivå som utredningen tänkt sig ter sig ovisst. Den föreslagna selektiva tillsynen syftar till att resurserna ska användas bättre än bl.a. genom tidiga tillsynsinsatser och en fördjupad granskning där det behövs. Tillsynen förutsätts också, genom bl.a. tema- granskning samt utbildnings- och informationsinsatser i samverkan med , på ett helt annat sätt än kunna bidra till att kvaliteten i konkursförvaltarnas arbete fortlöpande förbättras. För att detta ska vara möjligt krävs emellertid att tillsynens resurser inte minskar i jäm- förelse med nuvarande förhållanden. En liten konkurstillsynsmyndighet som den föreslagna torde få svårt att på egen hand klara och upprätthålla rimliga kvalitetskrav när det exempel- vis gäller IT-utveckling och en rationell administration. I dessa hänseen- den torde det bli nödvändigt för den nya myndigheten att söka olika vägar för samverkan med andra myndigheter; ett arbete som torde bli både svårt och tidsödande. Ett annat viktigt område för en myndighet av detta slag är kompetens- försörjningen; de speciella kunskapskrav som behövs för tillsynsuppgiften torde endast undantagsvis kunna uppnås redan i samband med att nya medarbetare rekryteras till myndigheten. Som en jämförelse kan nämnas att de grundläggande kunskapskraven för juristerna vid tillsynsenheterna tillgodoses bl.a. inom ramen för den ettåriga kronofogdeut- bildningen. En kvalificerad påbyggnadsutbildning för personal som arbe- tar med konkurstillsynsfrågor är för övrigt nu under införande. Den av utredningen föreslagna nya myndigheten torde sakna förutsättningar att ge medarbetarna liknande utbildningar. Möjligheterna att erbjuda alternativa karriärvägar blir också små och torde komma att försvåra möjlig- heterna till rekrytering. Om konkurstillsynens anknytning till kronofogdemyndigheterna och får bestå medger detta, till skillnad från utredningens förslag, att nuvarande tillsynsresurser kan behållas även med beaktande av de kostnader som tillkommer för och konkursförvaltarråden. Dessa kostnader är med stor säkerhet de enda tillkommande om konkurs- tillsynen inte byter hemvist, och de kan tämligen enkelt balanseras genom en ganska liten förändring i nuvarande organisation. Med hänsyn till de betydande förändringar som i övrigt föreslås kan det också vara välbetänkt att nu inte företa större ingrepp i den befintliga organisationen än som är nödvändigt. Förändringen måste dock vara tillräcklig för att råda bot på nuvarande organisatoriska brister. Givetvis kan man tänka sig flera alternativ för att åstadkomma förbätt- ringar utan att i grunden riva upp nuvarande organisation. En relativt enkel lösning är exempelvis att slå samman tillsynsenheterna vid regionmyndig- heterna och respektive och till vardera en enhet.