sou · GOB311d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Som utvecklades ovan, beror detta i sin tur på att bankernas tillgångar i huvudsak utgörs av utlåning till hushåll och företag som inte är tillräckligt allmänt kända och genomlysta och där värdet av fordringarna därmed är svårbedömt för utomstående. 12 För en mera fullständig genomgång av finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet se Daltung (2000). Volym A:48 Bilaga 2 Bankutlåning som finansieringsform förekommer ju just därför att det finns behov av finansiering till hushåll och framför allt små och medelstora företag, där kreditriskerna inte är tillräckligt genomskinliga för att möjliggöra hantering på en anonym värdepappersmarknad. Därmed kan bankernas fordringar på företag och hushåll inte snabbt avyttras, eftersom det inte finns några köpare som tillräckligt snabbt kan bedöma värdet av dessa fordringar. 2.5Banksystemets likviditet och soliditet Bankerna levererar således samhällsekonomiskt utomordentligt värde- full, för att inte säga oundgänglig, likviditet till marknaderna till priset av en struktur i sina balansräkningar, som medför stor sårbarhet vid bankpaniker. Genom att en så liten del av bankernas tillgångar hålls i likvid form, blir sårbarheten då så stor att problemet, om det uppstår, bara kan lösas genom att statsmakten via uppträder som en outtömlig lender of last resort. Det finns ett liknande problem med bankernas soliditet. Bankerna tar emot insättningar som insättarna är vana vid att betrakta som riskfria, medan utlåningen självklart är förenad med risk. Bankerna kräver visserligen säkerhet för lånen i form av panter, dvs. rätt till intäkterna av en försäljning av låntagarens realkapital, om det värsta inträffar, men sådant realkapital kan av många olika anledningar förlora i värde och det förlorar än mer i värde, om det måste realiseras i stor skala för återbetalning av lån. Vid kreditförluster som hotar soliditeten i banksystemet är central- banken inte någon automatisk lender of last resort. Dess uppgift är att säkerställa likviditeten i solventa banker vid bankpaniker. Grund- principen vid kreditförluster i banker är i första hand naturligtvis att aktieägarna i bankerna får ta förlusten och så skedde t.ex. i den svenska bankkrisen . Problemet är att soliditeten är så låg i bankerna, helt i enlighet med internationella regler. Att reglerna tillåter detta, beror på att de stora talens lag även på denna punkt normalt skall innebära att risken för kreditförluster är aktuariemässigt beräkningsbar och i praktiken bortdiversifierad. Bankerna antas ta högre ränta på mera riskfyllda lån och de kreditförluster som normalt faller ut skall därför kunna täckas av räntenettot. Om emellertid kreditförlusterna växer snabbt i landet genom en nationell kris och de tillgångar som ligger som säkerheter för banklånen 13 Bankernas sårbarhet för likviditets- och soliditetskriser behandlas i kapitel 4. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:49 måste börja realiseras, faller naturligtvis dessa tillgångsvärden, dvs. värdena på fastigheter, aktier m.m., och bankerna kan mycket snabbt bli insolventa. Egenkapitalet täcker inte förlusterna och om banker tillåts gå omkull, förlorar insättare, som trodde sig vara skyddade mot förluster, sina pengar. Detta kan underminera förtroendet hos allmänheten för hela det finansiella systemet och medföra svåröverskådliga långsiktiga real- ekonomiska och politiska konsekvenser. Därtill kommer, som vi nu skall ta upp i nästa avsnitt, att bankerna svarar för det nationella betalnings- systemet, varför i varje fall de större bankerna helt enkelt inte kan tillåtas gå i konkurs. Den tredje grundläggande uppgiften för finanssektorn är att t illhanda- hålla funktionen betalningsförmedling. Denna funktion är intuitivt fattbar. Det är självklart för alla utan föregående studier att en ren bytes- ekonomi är extremt underlägsen olika former av penningekonomi och de flesta har därtill under sin utbildning fått lära sig att pengar har tre roller, som bytesmedel, värdemätare och värdebevarare. Bytesmedelsaspekten är den mest självklara och också den mest fundamentala. Så fort man tänker tanken att det skulle vara nödvändigt att hitta någon som dels har det jag just vill byta till mig, dels vill ha just det jag har erbjuda i utbyte, inser man hur effektiv en penning- hushållning är jämfört med en bytesekonomi utan pengar. I läroböckerna brukar man ta exempel av typen att en brandman vill byta 10 arbets- timmar som brandman mot en ny sommarkostym. Möjligheterna att i en ren bytesekonomi kunna genomföra ett sådant byte ter sig minst sagt små, dvs. transaktionskostnaderna framstår som astronomiska. Ett allmänt accepterat bytesmedel, pengar, är oundgängligt, trots den finan- siella teknologins snabba utveckling, och pengar är genom sin höga, för att inte säga perfekta, likviditet överlägsen andra tänkbara bytesmedel av typen räntebärande fordringar, där kontraktsslutande parter alltid skulle behöva klara ut värdet av bytesmedlet vid kontraktets ingående (Dowd 1996, kap 10; , s. 452). Varje lärobok i penningteori utvecklar dessutom den samhälls- ekonomiska vinsten av att ha en värdemätare, dvs. någon nyttighet att uttrycka värdet av alla andra nyttigheter i för att hålla nere antalet priser som skall registreras och memoreras för att ligga till grund för ekonomiska beslut. Genom att använda pengar som värdemätare får vi samma antal penningpriser som antal varor och tjänster. 14 Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 3 nedan. Volym A:50 Bilaga 2 värdemätare skulle vi tvingas arbeta med miljontals relativpriser och därmed dra på oss enormt mycket högre informationskostnader. Vi skulle därmed få tillgång till en mycket mindre volym av varor och tjänster. Penningens roll som värdebevarare är kanske mindre påtaglig med en utbyggd finanssektor, där andra värdepapper än avista fordringar på staten är en naturligare placering för den som inte vill använda sina inkomster utan av något skäl vill uppskjuta konsumtion och investeringar. Användandet av pengar minskar dock kraven på synkronisering av in- och utbetalningar, vilket innebär att pengar även har en roll som värdebevarare. Det är knappast befogat att ytterligare utveckla fördelarna med en penninghushållning i någon form. Res ipsa loquitur! Det vi intresserar oss för här är ju den finansiella sektorns roll i betalningsförmedlingen. I första hand är det då fråga om bankernas och postgirots centrala roll och framväxten av nya betalningssystem via internet. Transaktioner med hjälp av pengar i den fysiska formen sedlar och mynt som överlämnas till leverantören av en vara eller tjänst står ju för en allt mindre del av alla betalningar i ekonomin. Betalningar går i största utsträckning via olika konton i banksystemet och postgirot och det är naturligtvis en oundgänglig förutsättning för en avancerad ekonomi att dessa betalningar kan ske säkert och snabbt. En ständigt ökad effektivitet i betalningsförmedlingen är en grundläggande beståndsdel i den ekonomiska tillväxten. Man behöver bara föreställa sig att alla betalningar skulle ske med sedlar och mynt för att inse att den samhällsekonomiska vinsten av en effektiv betalningsförmedling är överväldigande. Medborgarna skulle då vara tvungna att personligen hämta ut löner, pensioner, bostadsbidrag, barnbidrag osv. en gång hos arbetsgivare, stat, kommun eller försäkringsbolag i sedlar och mynt och de skulle också alla betala kontant inte bara vid inköp i vanlig detaljhandel och på bensinmackar utan de skulle även tvingas betala hyra, försäkringar, medlemsavgifter, skatter, räntor och amorteringar direkt till slutmottagaren med sedlar och mynt. Tankeexperimentet förutsätter naturligtvis också att även företag och myndigheter skulle sköta alla betalningar mellan sig på detta sätt. Den bild man ser framför sig blir helt absurd. Fysiska personer skulle tvingas använda större delen av sin tid till att färdas omkring med stora mängder kontanter för att genomföra betalningar, varvid det skulle bli litet tid över för andra produktiva verksamheter. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:51 samhälle skulle helt enkelt inte vara möjligt utan det sofistikerade betalningssystem som bankerna erbjuder. Det går naturligtvis inte att på ett meningsfullt sätt kvantifiera det totala bidraget till samhällsekonomin av att ha det betalningssystem som dagens finanssektor tillhandahåller. En jämförelse mellan dagens ekonomi och en ekonomi utan ett sådant effektivt betalningssystem innebär en jämförelse med ett fullständigt annorlunda samhälle som vi knappast kan föreställa oss. Däremot kan vi göra enkla räkneexempel på marginalen för att få en fingervisning om vilken betydelse betalnings- systemets ökade produktivitet har för den totala ekonomin. Vi kan t.ex. välja att jämföra dagens betalningssystem med ett bara något mera primitivt betalningssystem av den typ vi hade . Det var då löntagarna faktiskt köade (i många fall ) för att få ett lönekuvert med kontanter, försäkringsanställda cyklade runt och tog upp livförsäkringspremierna i hemmen , fackföreningskassörer cyklade runt och tog upp fackföreningsavgiften och nästan alla medborgare gick till posten för att betala hyran, prenumerationer, medlemsavgifter osv. Antag att ett sådant system skulle kräva extra för varje vuxen medborgare för att genomföra betalningar jämfört med hur det faktiskt är . Drygt sju miljoner vuxna svenskar skulle därmed använda extra för att klara sina betalningar, vilket representerar en arbetskraftskostnad på åtminstone , dvs. av hela BNP. Som vi skall se i ett senare kapitel är detta mer än hela finanssektorns andel av resurs- förbrukningen i landet. Räkneexemplet visar hur viktig finanssektorns förmåga att leverera en effektiv betalningsförmedling är. Förutsättningarna för att betalningsförmedlingen skall öka sin produktivitet och därmed möjliggöra snabb tillväxt i den reala ekonomin är att finanssektorn präglas av snabb teknisk och institutionell utveckling. Betalningar skall ju inte bara gå snabbt och kräva ett minimum av reala resurser utan måste också genomföras med mycket hög säkerhet. Detta kräver i sin tur fungerande konkurrens, goda offentliga regelverk och effektiv tillsyn. har utvecklingen gått i denna önskvärda riktning. Den finansiella teknologin går fram med stormsteg. Penninghus- hållningen började i forntiden med mycket dyra betalningsmedel som måste brytas som malm, renas till metaller och delas upp i lämpliga stycken, vars renhet och vikt kunde kontrolleras. är vi framme vid sedlar som snabbt kan tas ur bankomater, girosystem, betalkort, smart cards och internetbetalningar. Andelen kontantbetalningar med använd- ning av sedlar och mynt av det totala antalet betalningar ligger nu i och har i och beräknats ligga Volym A:52 Bilaga 2 på (Snellman-Vesala-Humphrey 1999). Konkurrensen har skärpts mellan bankerna och finansbolagen och stora detaljhandelskedjor, bensinbolag osv erbjuder i växande omfattning egna betalkort och inlåningskonton. Efter finanskrisen i början av årtiondet har både och reformerats och tillsynslagstiftningen har skärpts. Betalningssystemets utveckling ändrar förutsättningarna för penningpolitiken Man kan i princip tänka sig ett system där nästan alla betalningar sker genom omedelbar elektronisk debitering och kreditering av konton och där många betalningar bara nettas mot varandra. Teoretiskt kan betalningsförmedlingen effektiviseras därhän att behovet av en penning- mängd nästan försvinner som pengarnas omloppshastighet blir mycket variabel och svårförutsedd. En utveckling i denna riktning har redan ändrat förutsättningarna för centralbankernas penningpolitik. Under sextio- och sjuttiotalet gick tänkandet kring penningpolitiken i många länder i monetaristisk riktning i den meningen att centralbanker övergick till att försöka styra inflationstakten genom att stabilisera penningmängdens tillväxttakt mätt på något lämpligt sätt. Utgångspunkten var då föreställningen att penningmängdens ökningstakt åtminstone på medellång sikt uppvisade en god samvariation med inflationstakten, därför att efterfrågan på pengar var ganska stabil. Utvecklingen av betalningsförmedlingen tycks underminera detta samband och mest då i de länder där den finansiella revolutionen har hunnit längst. Dit hör framför allt de , men också . Den omläggning av penningpolitiken som genomförts i olika länder från att styra penningmängden till att målsätta inflationstakten direkt hänger nära samman med denna pågående snabba tekniska och institutionella utveckling i den finansiella sektorn. 2.7Vart är finanssektorn på väg? – Om intermediärer, branschglidning och värdepappersmarknader Fördelningen av finanssektorns verksamheter mellan värdepappers- marknader och intermediärer skiljer sig åt mellan länderna. Ofta används begreppen marknadsorienterade och bankorienterade system för att karakterisera skillnaderna i detta avseende. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:53 sektorn brukar ses som utpräglat marknadsorienterad, medan den tyska uppfattas som utpräglat ba nkorienterad. Den svenska finanssektorn får sägas ligga närmre den anglosaxiska marknadsorienterade. Dessa skillnader återspeglar naturligtvis olikheter både i gällande lagstiftning och i ekonomiskhistoriska erfarenheter. Under alla förhållanden pågår nu intressanta förändringar i denna struktur. Eftersom vi förklarar förekomsten av intermediärer av olika slag med asymmetrisk information, skalfördelar och dylikt är det uppenbart att framstegen inom informationshantering och annan finansiell teknologi kan förskjuta gränserna mellan intermediärer och värdepappersmark- nader och mellan olika slag av intermediärer. då just informationsteknologin går framåt med stormsteg, är detta uppenbart fallet. Ända har det som R.C. har kallat den finansiella innovationsspiralen präglat de finansiella marknaderna (1993, 1995, Santomero-Babbel 1997). Strukturella förändringar i finanssektorn drivs dessutom på av de avregleringar av finansmarknaderna som har skett i och som pågår i och . Världen har under åttio- och nittiotalet gått igenom en finansiell revolution som ännu inte har avslutats. Framstegen inom informationsteknologin och den finansiella teknologin i allmänhet driver inte utvecklingen inom finanssektorn i en enda riktning. Den medför både ökad och minskad roll för olika intermediärer, den leder till både ökade skalfördelar och minskade, den leder både till hopsmältning av olika finansiella aktiviteter inom stora finanshus och till fragmentering, där nya nischföretag tar hand om specialiserade funktioner. En tendens är att anonyma värdepappersmarknader övertar funk- tioner från intermediärer. Det pågår en desintermediering och värdepapperisering, som möjliggörs av förbättrade metoder att hantera det som ovan kallades asymmetriskt fördelad information i finans- sektorn. Genom att analytiker förfogar över alltmera raffinerade värderingsinstrument, genom att ratinginstituten växer och blir fler, genom att prissättningen blir mera sofistikerad, blir det möjligt för mindre företag och kommuner att emittera aktier, obligationer och andra skuldbevis på marknaden i stället för att låna av en intermediär. Så kallade skräpobligationer (junk bonds) är ett sätt att värdepapperisera finansiering som eljest skulle ha gått via intermediärer som banker och finansbolag. Genom att erbjuda högre ränta på ett fastförräntat papper kompenseras för den sämre genomlysningen och högre risken. En investeringsbank eller en emissionsavdelning i ett finanshus som sköter emission och värdering av sådana papper krävs dock för att hantera informationsproblemet. Volym A:54 Bilaga 2 Behovet av att göra mera sofistikerade riskbedömningar och låta dessa ge utslag i olika nivåer av finansierings- och försäkringskostnader blir allt större. Den traditionella situationen har varit att en bank har ett mycket långvarigt kundförhållande och ger kunden lån för olika ändamål och med olika löptider till kostnader som inte varierar särskilt mycket. Detta har kunnat försvaras med att risken i bankens hela engagemang med kunden ifråga styr kreditvillkoren och att det således inte har funnits särskilt starka skäl att differentiera kreditvillkoren mellan olika finan- sieringar för samma kund. När värdepapperisering alltmera konkurrerar som alternativ med bankutlåning, ligger det i bankens/intermediärens intresse att börja differentiera kreditvillkoren för olika lån för att inte de minst riskfyllda och lättast bedömbara finansieringarna skall gå banken förbi och värdepapperiseras. Utvecklingen tenderar att driva bankerna att alltmera renodla sin roll som kreditutvärderare och finansiär som konkurrensen på både in- och utlåningssidan från värdepappersmarknaden och nya typer av finansinstitut steg för steg bryter upp den oligopolstruktur som eljest har präglat banksektorn (SOU 1998:160, kap. 3). Det normala i är fortfarande att lån för att finansiera bostäder lämnas av en intermediär, ett hypoteksinstitut, som finansierar sig genom att emittera bostadsobligationer. Tendensen i anglosaxiska länder är att förpacka sådana bostadslån i form av asset-backed securities och sälja dem direkt till slutplacerare som försäkringsbolag och liknande. En sådan värdepapperisering är också på väg på andra områden såsom bilkrediter och kontokortskrediter (1996). En fördel som då vinns är att kravet på kapitaltäckning som drabbar banker och hypoteksinstitut undgås med denna teknik. Flertalet länder i har infört lagstiftning som reglerar värdepapperiserad bostadsfinansiering. I har metoden inte kommit igång på allvar på grund av att sådan lagstiftning inte ännu har införts. försök har därför fått förläggas utanför landets gränser (Jussil 2000). Likviditet kan erbjudas av s.k. money market mutual funds (MMMF), vilket är f onder som tar emot insättningar och placerar alla insatta medel i helt likvida former som korta statspapper och erbjuder betaltjänster via check- och girokonton. Kreditrisker kan läggas av via derivatmarknaden, kreditförsäkring osv. Ränteswapar är ett sätt för t.ex. företag som inte kan komma åt billig finansiering till fast ränta via obligationsmarknaden att byta (swappa) till sig fastförräntad finan- siering från ett företag som har tillgång till denna marknad. Optioner, terminer och futures har redan nämnts. Allt detta är förändringar som minskar utrymmet för intermediering, t.ex. för klassisk bankfinansiering. Traditionell bankverksamhet utsätts således för konkurrens från alla håll SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:55 och kanter och starka krafter drar utvecklingen i riktning mot en specialisering och fragmentisering inom finanssektorn. Vi ser över huvud taget en upplösning av olika funktioner i den finansiella marknaden som vi har varit vana vid att se sammanfogade och hanterade inom en institution (Brennan 1997). Som vi har beskrivit det ovan, har en bank traditionellt tagit emot inlåning på konto från allmänheten och erbjudit insättarna praktiskt taget total likviditet samt olika betalningsförmedlingstjänster via bankgiro, checkräkning och betalkort. Sedan har banken marknadsfört krediter, kontrollerat kredit- värdigheten, givit krediter, övervakat krediter och burit kreditriskerna. En tydligt urskiljbar tendens är att finansmarknaden genom nya instrument och nya institutioner möjliggör separation av alla dessa funktioner liksom den har möjliggjort separation av sparande- och investeringsbeslut och av långivares och låntagares tidshorisonter och riskpreferenser. En trend är därför framväxten av finansiella nischföretag som utnyttjar skalfördelar genom specialisering på ett litet urval finansiella tjänster. Andra krafter drar emellertid i motsatt riktning. Skalfördelar i kapitalbas och informationssystem, synergieffekter mellan olika typer av intern kompetens och information samt möjligheten att utnyttja den nära (och dyra) kontakt med allmänheten som bankerna har via sina kontorsnät för produktion och försäljning av alla typer av finansiella tjänster talar för finanshus med verksamhet som täcker hela den finansiella sektorns totala utbud. Internetutvecklingen och den snabbt stigande persondatorkompetensen hos kunderna kan dock komma att medföra att kontorsnäten förlorar i betydelse och allmänheten kan bli alltmera intresserad av att få finansiell och försäkringsrelaterad rådgivning av oberoende rådgivare som inte behöver misstänkas för att alltid hänvisa till alternativ som det egna finanshuset erbjuder. Man skall vidare inte underskatta den strävan efter marknads- dominans i syfte att skörda monopolräntor som finns i alla branscher. Kontrollerande ägare och företagsledare talar sällan eller aldrig om denna aspekt, men det är självklart att i strävan att maximera företagets värde är ökad marknadsdominans en tilltalande väg som dessutom har den fördelen att företagsledningen där har ett naturligen sammanfallande intresse med aktieägarna. Företagsledare sitter säkrare i sadeln om konkurrensen är mindre intensiv och de vinner i status genom att leda större företag. Från samhällsekonomisk synpunkt är en utveckling mot större företag som styrs av syftet att vinna marknadsdominans däremot naturligtvis inte önskvärd. Utvecklingen går således i båda riktningarna. Oberoende, starkt specialiserade, finansföretag ökar i antal på många områden, men går banker ihop med varandra och med försäkringsbolag och Volym A:56 Bilaga 2 blir stora finanshus eller finansiella konglomerat. Någon tendens till s.k. smala banker som opererar på egen hand utanför sådana finansiella koncerner är knappast skönjbar. Strukturen i finanssektorn påverkas naturligtvis inte bara av tekniska och organisatoriska innovationer utan också av förändringar i efterfrågan på finansiella tjänster. Den demografiska utvecklingen i liksom i resten av västvärlden innebär att vi lever allt längre som pensionärer och utbildar oss allt längre innan vi kan börja förvärvs- arbeta. Allt högre förvärvsinkomster blir alltså allt ojämnare fördelade över livscykeln. För att utjämna konsumtionsmöjligheterna, krävs därmed allt större sparande under den senare delen av individens yrkesliv, dvs. ungefär under livsfasen . Pensionssparandet växer dramatiskt och effekten förstärks av en allt starkare tendens till övergång från fördelnings- till premiereservsystem. Detta betyder att efterfrågan på förmögenhetsförvaltning av framför allt aktier fortsätter att växa, medan efterfrågan på likvida tillgångar sannolikt sjunker på finansiella marknader, där möjligheten att snabbt kunna ta upp lån förbättras. Även detta bidrar till att flytta tyngdpunkten från traditionell bankverksamhet till andra finansiella tjänster. En marknadsekonomi med låg inflation medför dessutom antagligen att riskerna ökar i finansieringen av bostäder. Högbelånade småhus och bostadsrätter utgör större risker, när prisnivån ligger stilla eller rent av överraskar nedåt. innebar de höga nominella räntorna, som inflationen motiverade, att bostadskrediterna amorterades av realt i relativt snabb takt. Hushållen kommer därmed antagligen att behöva disponera om sina portföljer och kommer kanske att efterfråga möjlig- heter att försäkra sig mot risken för stora fall i egenkapitalet. De tendenser som syns till att viktiga ledningsfunktioner i de största svenska företagen glider ut ur landet kan innebära att det blir ett allt viktigare nationellt intresse att nystartade och små företag växer sig stora och fyller på underifrån med kvalificerade arbetsuppgifter inom företagsledning, forskning och utveckling, finansiering m.m. Då blir försörjningen med riskkapital för de mindre företagen kanske av avgörande betydelse. Som konstaterades ovan i avsnittet om inter- mediärer är bankernas roll för de mindre företagens finansiering fortfarande central, trots möjligheterna till värdepapperisering genom utveckling av riskkapitalbolag och genom introduktion av mezzanin-