sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — I den sist nämnda kategorin skulle dock avgiften kunna tas ut en- dast i mån av tillgångar (jfr uttag av kungörandeavgift enligt nuvarande regler). Utöver denna grundavgift skulle en avgift tas ut för den tillsyn som faktiskt utövats i den enskilda konkursen. Avgiften skulle alltså bli olika i olika konkurser och bestämmas av tillsynsorganet. En sådan indivi- dualiserad avgift skulle stämma väl överens med principen om att kost- nadstäckning eftersträvas i varje enskild konkurs. Ju större behov av till- syn som finns i en konkurs, ju högre blir avgiften. En lösning med tillsynsavgift i förhållande till den faktiska tillsyn som lagts ned i konkursen skulle emellertid innebära vissa nackdelar. För att avgiften skulle kunna bestämmas skulle krävas att tillsynsmyndigheten löpande noterar den tillsynstid som lagts ned i varje enskild konkurs. Ett sådant system tillämpades fr.o.m. tillsynsavgiftens tillkomst 1979 till då den nuvarande bestämmelsen om beräkning av till- synsavgiften i förhållande till förvaltararvodets storlek trädde i kraft. Det innebär visserligen en bättre kostnadstäckning, men det skulle också inne- bära ett inte obetydligt extra arbete för myndigheten. Vidare bör beaktas att ett beslut att utöva tillsyn i en konkurs i många fall skulle ha sin grund i att det finns allmänna intressen att bevaka i konkursen. Uttagande av till- synsavgift skulle i realiteten innebära en lägre utdelning för borgenärerna i konkursen. Dessa fordringsägare skulle kunna ifrågasätta varför enbart borgenärerna i de aktuella konkurserna skulle finansiera det allmännas intresse av kontroll. Ytterligare en nackdel ligger i den bristande förutsäg- barhet som skulle uppstå, eftersom det inte förrän i samband med konkurs- ens avslutande skulle stå klart om någon tillsynsavgift utöver den grund- läggande avgiften skulle komma att tas ut. En helt individualiserad avgift enligt den modell som beskrivits skulle enligt utredningens uppfattning medföra alltför stora nackdelar och bör därför inte komma ifråga. Behovet av att anpassa avgifterna till den tillsyn som faktiskt utförs kvarstår dock. Därför har övervägts vilka möj- ligheter som står till buds att på objektiv grund anpassa avgiften till den tillsyn som utförs. Ett exempel på differentierad avgift i förhållande till vilken åtgärd som begärs är avgifterna vid verkställighet enligt UB. För varje verkställighet som sökts tas ut en grundavgift. I allmänt mål är av- giften och i enskilt mål om det begärts enbart begränsad tillgångsundersökning och i andra mål. Härutöver tas särskilda avgifter ut i samband med att åtgärder vidtas för försäljning av bl.a. fast egendom (förberedelseavgift) och då egendomen säljs exekutivt (försäljningsavgift). Storleken på dessa avgifter är beroende av taxerings- värdet på egendomen respektive köpeskillingen (9 och 10 §§ förordningen 1992:1094 om avgifter vid kronofogdemyndigheterna). Avgifterna har bestämts med utgångspunkt i att full kostnadstäckning skall uppnås dels totalt för de mål där grundavgift tas ut, dels i fråga om vissa kategorier mål. Utredningens förslag om en ny offentlig tillsyn innebär att en baskon- troll skall ske i alla konkurser. Tanken med en grundavgift för denna kontroll skulle därför kunna behållas. En skiljelinje skulle därefter kunna dras mellan avskrivningkonkurser och utdelningskonkurser, eftersom till- synen i den förra kategorin konkurser i flertalet fall kommer att begränsas till enbart en baskontroll. I avskrivningskonkurser skulle det sålunda vara tillräckligt att ta ut grundavgiften. Avgiften skulle tas ut i den mån till- gångar finns utöver vad som behövs för att täcka förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning. Skälet för varför sådana överskjutande tillgångar bör tas i anspråk är att det inte är rimligt att viss utdelning sker (jfr bestämmelsen i 10 kap. 4 § KL) som staten inte får sina kostnader för tillsynen täckta. Även sökande borgenärs ansvar skulle på så sätt kunna tas i anspråk för en sådan ersättning. När det gäller utdelnings- konkurser kommer det i många fall att förutom baskontrollen bli aktuellt med en utökad tillsyn. I dessa konkurser skulle det därför behöva tas ut en högre avgift för tillsynen. Avgiften skulle, på samma sätt som , kunna beräknas på grundval av förvaltarens arvode. Det skulle visserligen inne- bära en schablonisering i förhållande till kostnaden för den tillsyn som verkligen läggs ned i varje enskild sådan konkurs, men sannolikt kommer det alltjämt finnas ett samband mellan höga förvaltararvoden och konkurs- ens omfattning, vilket i sin tur påverkar behovet av tillsyn och kostnaden för densamma. En lösning med en differentiering av avgiften på grundval av om kon- kursen avslutas med avskrivning eller utdelning skulle inte innebära något administrativt merarbete. Kungörande- och kallelseavgifter tas redan med gällande regler ut i avskrivningskonkurser i mån av tillgångar. Det före- faller därför naturligt att behandla kostnaden för tillsyn i dessa konkurser på samma sätt. Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt bör emellertid vid övervägan- de av hur en tillsynsavgift skall tas ut beaktas även de önskemål som fram- ställts om förenkling av det nuvarande avgiftssystemet. Systemet är svår- överskådligt genom att avgifterna bestäms i olika författningar och tas ut under skilda förutsättningar. Frågan om en förenkling av avgiftssystemet har behandlats i DV:s rapport av vissa konkursrättsliga före- skrifter (1992:2) (se närmare om förslagen i avsnitt 4.2.4). I rapporten konstateras att de nuvarande avgifterna medför problem för förvaltarna som skall redovisa avgifterna. Även för tingsrätterna och DV innebär av- giftssystemet en hel del problem från redovisningssynpunkt. DV:s förslag innebär att tillsyns,- kungörande-, och kallelseavgifterna förs ihop till en avgift – en konkursavgift. När det gäller utformningen av avgiften föror- das en fast avgift som ställs i relation till basbeloppet och som skall tas ut i alla konkurser, dvs. även i avskrivningskonkurser. Den stora fördelen med en fast avgift är att den blir lättadministrerad. Nackdelen är i första hand att en konkurs som medfört relativt lite arbete (och därmed ett lågt förvaltararvode) skulle med en fast avgift få bära en större del av statens totala kostnader. Ett sätt att motverka denna nackdel skulle vara att göra avgiften rörlig i förhållande till förvaltararvodet. Detta skulle dock öka administrationen. Vid remissbehandlingen av DV:s rap- port var samtliga remissinstanser positiva till en enhetlig avgift, men flera ansåg att avgiften skulle vara rörlig i förhållande till förvaltararvodet eller att det i vart fall skulle tas ut en högre avgift om förvaltararvodet översteg ett visst belopp. DV:s förslag grundar sig på den form för tillsyn i konkurser som gäller, dvs. en ärendecentrerad sådan. Utgångspunkten har alltså varit att det utövas tillsyn i varje konkurs och att tillsynen blir mer omfattande ju större konkursen är, vilket i sin tur indikeras av förvaltararvodet. Man har vidare utgått från att borgenärskollektivet är detsamma i såväl konkurser av större som mindre omfattning, varför en borgenär sett över tiden skulle komma att möta både fördelar och nackdelar av en fast avgift. Borgenären skulle så att säga vinna i en konkurs som varit omfattande, men förlora i en konkurs som varit mindre omfattande men som trots det skulle få bära samma avgift. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att försöka åstadkomma en förenkling i det avgiftssystem som gäller. Därför bör eftersträvas en ordning där avgifterna tas ut under samma förutsättningar och om möjligt som en enda avgift. Det skulle också underlätta betydligt om avgifterna reglerades i en och samma författning. Emellertid måste också beaktas den nya inriktning av den offentliga tillsynen som utredningen föreslår där tillsynsorganet ges en avsevärd frihet att prioritera sina insatser alltefter omständigheterna. Grunden för uttag av avgift i konkurser skulle vara att det är kostnaderna i den enskilda konkursen som skall täckas. Som fram- hållits ovan kan emellertid en sådan individualisering av administrativa skäl inte genomföras fullt ut, utan en viss schablonisering är nödvändig. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att en konkursavgift som tas ut i alla konkurser bör bestämmas som en viss procent av prisbasbe- loppet. Redan i remissvaren över DV:s förslag framhålls att de priorite- ringar som TSM enligt nuvarande förhållanden gör när det gäller arbetsin- satser i olika konkurser måste avspegla sig i de avgifter som tas ut. Detta framstår också som än mer naturligt med de prioriteringar som skall göras inom ramen för den nya offentliga tillsynen. I remissvaren framhölls vid- are att det från rättvisesynpunkt inte var rimligt att borgenärerna i mindre utdelningskonkurser skulle behöva lida intrång av att staten anser det ad- ministrativt bekvämt att ta ut en enhetsavgift. Denna synpunkt ligger i linje med vad utredningen tidigare uttalat om kostnadstäckning i den en- skilda konkursen som ekonomiskt mål. Med hänsyn till vad som sagts nu föreslår utredningen att en konkurs- avgift skall tas ut i samtliga konkurser. Avgiften skall i alla konkurser tas ut med ett belopp som motsvarar den nuvarande kostnaden för kungörelser och kallelser i konkurs (f.n. ) och en beräknad kostnad för den baskontroll som skall finnas i alla konkurser. Utredningen har på detta stadium enbart kunna uppskatta omfattningen på det arbete som baskon- trollen kommer att innebära. Till grund för uppskattningen har lagts bl.a. en av utredningen genomförd undersökning hos TSM av den tid som ge- nomsnittligt sett läggs ned för registrering i ärendehanteringssystemet av olika handlingar och åtgärder i konkursen (se avsnitt 5.7.2.4). Den konkursavgift som tas ut i alla konkurser skulle således f.n. uppgå till 4 350 kr1. I konkurser som avslutas med utdelning föreslås att konkursav- giften utöver det redovisade fasta beloppet också skall bestå av en rörlig del som motsvarar den nuvarande tillsynsavgiften, dvs. ett belopp som svarar mot av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt och av den del av arvodena som överstiger . Konkursavgiften kommer alltså med utredningens förslag att i konkurs- er som avslutas genom avskrivning eller genom att konkursen läggs ned, eller där rätten har fastställt ett ackord, eller om högre rätt har upphävt konkursbeslutet, tas ut med ett belopp som f.n. beräknats till . I konkurser som avslutas genom att rätten fastställer utdelning skall kon- kursavgiften enligt förslaget bestå av samma fasta belopp och en rörlig del motsvarande den nuvarande tillsynsavgiften. Det bör finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om konkursavgiftens storlek. Enligt utredningens uppfattning bör bestämmelserna kunna ges i konkursförordningen (1987:916). Förordningen (1979:972) om tillsynsavgift kan med utred- ningens förslag upphävas. Detsamma gäller föreskrifterna om kungör- andeavgift i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna och föreskrifterna om kallelseavgift i DV:s föreskrifter DVFS 1996:4 A 67. 1 Enligt undersökningen läggs ned i genomsnitt på registre- ringsåtgärder. Det innebär av den totala arbetstiden (). Arbetet utförs i princip enbart av kanslister. Dessa utgör av den totala arbetskraften vid TSM.10 % av den totala arbetskraften läggs därmed ned på registreringsåtgär- der. Baskontrollen kommer även att innefatta annat än registrering (se avsnitt 5.7.2.4). Utredningen har uppskattat att av tillsynsmyndighetens totala arbetstid kommer att gå åt till åtgärder som har samband med baskontrollen. av de totala kostnaderna () blir . Totalt avslutades 9 880 konkurser 1999. Detta skulle ge en avgift för baskontrollen på ca . 5.8.4.4Särskilt om konkursavgift i s.k. hybridkonkurser och i konkurser som avslutas med ackord Utredningens förslag: Avgörande för hur konkursavgift skall tas ut i hybridkonkurser bör alltjämt vara hur konkursen avslutas, dvs. om den avslutas med utdelning eller genom avskrivning. Utredningen föreslår alltså inte någon särregel när det gäller konkursavgift i hybridkonkurser. Om ackord har fastställts i en konkurs skall konkursavgift tas ut i en- lighet med vad som gäller för konkurser som skrivs av, läggs ned eller om konkursbeslutet upphävs av högre rätt. Utredningen skall enligt tilläggsdirektiv ta upp bl.a. frågan om tillsynsavgift i konkurser som lämnar utdelning till borgenärer med sär- skild förmånsrätt men brist i det allmänna boet (s.k. hybridkonkurser) och frågan om tillsynsavgift i konkurser där ackord har fastställts. Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit att tillsynsavgiften skall ingå som en del i en gemensam konkursavgift. Förslaget medför emellertid inte, vilket kommer att belysas i det följande, att behovet av att utreda frågor om hur den föreslagna konkursavgiften skall tas ut i de nu berörda situationerna bortfaller. S.k. hybridkonkurser uppstår till följd av bestämmelsen i 14 kap. 18 § KL som reglerar vilka kostnader som får belasta egendom i vilken en eller flera borgenärer har särskild förmånsrätt. Särskild förmånsrätt följer bl.a. med olika panträtter, hyresfordran i näringsverksamhet, företagshypotek och fastighetsinteckning. Enligt 14 kap. 18 § första stycket KL skall den del av arvodet till förvaltaren eller sådan rådgivare eller förlikningsman som utsetts enligt 7 kap. 7 § KL som avser egendom med särskild för- månsrätt betalas ur egendomens avkastning och köpeskilling, om det in- verkar på de borgenärers rätt som inte har sådan förmånsrätt i egendomen eller på statens ansvar för konkurskostnaderna. I gengäld får egendom med särskild förmånsrätt (med undantag för förmånsrätt enligt 5 § förmåns- rättslagen 1970:979) inte belastas med andra kostnader än som avser egendomen i fråga. Staten har enligt 14 kap. 2 § KL ett subsidiärt ansvar för konkurskost- nader även när en konkurs undantagsvis avslutas på något annat sätt än genom avskrivning utan att boet förslår till betalning av konkurskostnad- erna (prop. 1986/87:90 s. 375 f. och NJA 1994 s. 319). Som exempel på en sådan situation nämns i lagmotiven att förvaltaren säljer en intecknad fas- tighet till sådant pris att den inte ger något överskott i boet. kurskostnader än de som får tas ur köpeskillingen för fastigheten skall tas ur det allmänna boet eller i sista hand betalas av allmänna medel. De problem som aktualiseras i de nu beskrivna hybridkonkurserna har sin grund i att de ofta behandlas som utdelningskonkurser trots att de, så- vitt gäller det allmänna boet och de kostnader som är förenade med den löpande konkursförvaltningen, är att anse som avskrivningskonkurser. I avsnitt 5.8.3 har utredningen berört frågan om sökande enskild borgenärs ansvar för konkurskostnader skall påverkas av att en konkurs avslutas som hybridkonkurs med brist i det allmänna boet. I författningskommentaren till 14 kap. 14 § KL i utredningens lagförslag berörs de problem rörande kostnadsersättning till förvaltaren som påtalats i denna typ av konkurser. I det följande skall beröras frågan om avgiftsuttaget för bl.a. tillsyn i kon- kursen skall påverkas av att konkursen karaktäriseras som en hybridkon- kurs. Tillsynsavgift tas enligt nuvarande bestämmelser ut i konkurser som avslutas med utdelning men inte i konkurser som avslutats genom t.ex. avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL på grund av otillräckliga tillgångar. Hybridkonkurser betraktas i många fall som utdelningskonkurser trots att det kan råda brist i det allmänna boet. Som en följd härav saknas ofta me- del till att betala tillsynsavgiften trots att sådan avgift fastställs att utgå ur konkursen. Det har bl.a. i en skrivelse från till (se avsnitt 4.3.5.3) påtalats att detta innebär ett administrativt merarbete för DV. Om uppgifterna i konkursen inte samordnas i tingsrätten kan verket på grund av att konkursen redovis- as som en tillgångskonkurs komma att kräva förvaltaren på tillsynsavgift, trots att det allmänna boets tillgångar inte täckt förvaltarens fastställda arvode och förvaltaren därför varit berättigad att begära över- skjutande del från staten (jfr , flik 25:5). Frågan om behovet av särskilda regler för tillsynsavgift i hybridkon- kurser bör ses mot bakgrund av det förslag om konkursavgift som utred- ningen lägger fram. Utredningens förslag innebär att en konkursavgift skall fastställas i alla konkurser, dvs. även i konkurser som avslutas genom avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. I den mån det efter det att förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning blivit tillgodosedda finns till- gångar i någon omfattning skall dessa användas till att täcka hela eller del- ar av konkursavgiften. Utredningen föreslår dock att konkursavgiften be- stäms på olika sätt beroende på om konkursen avslutas med utdelning eller om den avslutas t.ex. genom avskrivning. Det förhållandet att konkursavgift skall fastställas i samtliga konkurser innebär att hanteringen av avskrivningskonkurser och hybridkonkurser inte kommer att skilja sig åt när det gäller frågan om någon avgift skall fastställas eller inte. Det administrativa problem som det innebär att tillsynsavgift fastställs i konkursen trots att det inte finns tillgångar i till- räcklig omfattning kommer alltså även i fortsättningen att kunna uppstå i många avskrivningskonkurser. Utredningens förslag innebär därför sanno- likt att nya redovisningsrutiner måste utformas. En särskild fråga är emellertid vilken konkursavgift som skall tas ut i hybridkonkurser. Som nämnts tidigare betraktas dessa konkurser oftast som utdelningskonkurser. Detta skulle med utredningens förslag innebära att en konkursavgift utgår bestående i dels ett fast belopp, dels ett belopp som är beroende av fastställt förvaltararvode. En möjlighet vore att i stäl- let likställa hybridkonkurser med avskrivningskonkurser när det gäller vilken konkursavgift som skall fastställas. Motivet till att utredningen fö- reslagit att konkursavgiften beräknas på olika sätt i avskrivningskonkurser och utdelningskonkurser är den skillnad i tillsynens omfattning som ty- piskt sett kommer att finnas mellan dessa båda huvudkategorier av kon- kurser. Det är tveksamt om hybridkonkurser allmänt sett företer större likhet med avskrivningskonkurser än med utdelningskonkurser när det gäller omfattningen av den tillsyn som tillsynsorganet kommer att anse behövlig. Detta är enligt utredningens uppfattning något som inte kan be- dömas på förhand utan torde få avgöras med hänsyn till innehållet i den enskilda konkursen. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att föreslå en särregel när det gäller konkursavgift i hybridkonkurser. Avgörande för vilken konkursavgift som skall tas ut i dessa konkurser får därför enligt utredningen alltjämt vara om konkursen behandlas som en utdelningskon- kurs eller som en avskrivningskonkurs. Konkursavgift vid ackord i konkurs Under konkursens handläggning kan det inträffa att gäldenären träffar en frivillig uppgörelse med borgenärerna eller att det fastställts ett ackord i konkursen. Bestämmelser härom finns i 12 kap. KL. Visar gäldenären att han kommit överens om betalning av sina skulder eller på annat sätt träffat uppgörelse med de borgenärer vars fordringar har bevakats, eller när be- vakning inte behövs, vars fordringar är kända för förvaltaren, skall rätten på ansökan av gäldenären besluta om nedläggning av konkursen. Egen- domen skall, sedan konkurskostnader och andra skulder som boet ådragit sig betalats, återställas till gäldenären (12 kap. 1–2 §§ KL). Om rätten i stället fastställer ett ackord uttalas det inte uttryckligen i KL vad som gäller i fråga om konkursens avslutande. På samma sätt som när det gäller den frivilliga uppgörelsen skall egendomen återställas till gäldenären sedan konkurskostnader och boets skulder blivit täckta. Dess- utom skall de borgenärer som har förmånsrätt för sina bevakade fordringar få betalt av egendomen så långt den räcker (12 kap. 24 § KL). I lagtexten sägs emellertid inte något om hur konkursen sedan avslutas. har i en promemoria till Justi- tiedepartementet (dnr 94–3928, se avsnitt 4.3.5.3) påtalat att det råder oklarhet om huruvida det förhållandet att ett ackord fastställs i konkurs innebär att konkursen läggs ned eller avslutas på annat sätt. Föreningen menar att bestämmelsen i 13 kap. 2 § 8 KL, som reglerar skyldigheten att avge slutredovisning i en konkurs där egendomen återställts till gäldenären till följd av att ackord har fastställts, inte gör klart på vilket sätt konkursen avslutas. Detta leder i sin tur till oklarhet huruvida tillsynsavgift skall tas ut i konkurser som avslutats med ackord. Enligt 2 § förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs skall tillsynsavgift inte tas ut i kon- kurser som avslutas på sätt som anges i 14 kap. 10 § KL. I denna bestäm- melse sägs inte något om konkurser som avslutas med ackord. Frågan om förfarandet efter fastställande av ett ackord har behandlats av Welamson (Konkursrätt, 1961, s. 703 och 746 f.). Ett ackord kan enligt Welamson allmänt karaktäriseras som ett avtal mellan gäldenären och oprioriterade borgenärer som kollektiv, innebärande dels att konkursen läggs ned, dels att borgenärerna avstår från en del av sin rätt. En följd av ackordet är att gäldenärens skuldförhållande till de oprioriterade borgenär- erna skall avvecklas utom konkursen. I förhållande till prioriterade borge- närer skall förfarandet emellertid fortgå som vanligt med realisations- och utdelningsåtgärder. Först sedan förmånsberättigade borgenärer erhållit betalning och konkurskostnader och massagäld betalats skall egendomen återställas till gäldenären. Welamson uttalar vidare att om utdelning tilläggs prioriterade borge- närer genom ett utdelningsförslag skulle det kunna vara naturligt att be- trakta detta som slututdelning i så måtto, att dess tillgänglighet för gransk- ning genom en kungörelse betecknar konkursens avslutande. Enligt We- lamson synes det dock vara allmänt vedertaget att då ackord kommit till stånd, de för förlikning givna reglerna om kungörelse om konkursens nedläggande äger motsvarande tillämpning. Även om det efter kungörande sker en utdelning till prioriterade borgenärer synes kungörandet vara den åtgärd varigenom konkursen avslutas. De åtgärder som återstår, dvs. att betala konkurskostnader och sörja för att prioriterade borgenärer får betalt, har enligt Welamson jämställts lagtekniskt med åtgärder som återstår efter konkursens nedläggande på grund av förlikning och som sålunda förefaller ha betraktats som endast avvecklingsåtgärder efter konkursens egentliga slut (jfr 171 § ÄKL, numera 12 kap. 2 och 24 §§ KL). Ett förhållande som enligt Welamson också talar för att kungörandet utgör den åtgärd genom vilken konkursen avslutas är att egendomen återställs till gäldenären, vil- ket i princip innebär att han återfått sin ekonomiska rörelsefrihet. Welamson synes alltså mena att konkurser där ackord har fastställts skall anses avslutade genom en kungörelse om att konkursen läggs ned. Denna uppfattning kommer till uttryck också i hans bok 9 uppl. 1996 s. 202), där det anges att gäldenärens enligt ackordet återstående skuldförhållanden till oprioriterade borgenärer skall avvecklas utom kon- kursen efter dess nedläggande. I sammanhanget bör emellertid också beaktas innehållet i 11 kap. 18 § KL. Enligt denna bestämmelse skall en konkurs anses avslutad när tings- rätten har fastställt utdelningsförslag enligt 7 §. Enligt andra stycket sam- ma bestämmelse får ett ackordsförslag som tidigare getts in, prövas enligt 12 kap. även om konkursen är avslutad. Paragrafen överensstämmer i hu- vudsak med 146 § ÄKL. Andra stycket infördes i samband med tillkomst- en av den tidigare ackordslagen (1970:847). Enligt huvudregeln skulle ackordsfrågan anses förfallen om en kungörelse om utdelning utfärdades.