sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Nackdelarna med ett sådant system hänger samman med de nackdelar som finns i själva SR-indexet. Det gäller framförallt avsaknaden av 316 System för medelstilldelning Om SR-indexet även framledes skall användas bör någon form av rationaliseringskomponent föras in i modellen. En sådan komponent finns i PLO där produktivitetsutvecklingen i tjänstesektorn används som en rationaliseringskomponent för de statliga myndigheterna. Denna rationaliseringskomponent, som grundar sig på tjänstesektorns produktivitetsutveckling , skulle kunna användas även för SR-indexet. En annan nackdel med SR-index är att utfallet blir känt först i sep- tember. Det finns risk för att de medel som skall utbetalas kommande år då grundar sig på ett index som, när medlen betalas ut, är . Om SR-indexets avsaknad av inbyggt omvandlingstryck anses som ett stort problem kan man tänka sig att välja andra index. Ett index som kan väljas är KPI rensat från livsmedel och boende. Till detta index kan regering och riksdag välja att addera en viss procentsats om det anses att programbolagen är i behov av ett tillskott. Ett sådant index innebär att programbolagen skulle få ett omvand- lingstryck på sig. Om företagen skall höja reallönerna kan detta på lång sikt endast ske om produktiviteten ökar. Ett annat alternativt index är att använda PLO, dvs. ett genomsnitt av hur mycket de statliga myndigheternas anslag skrivs upp. Detta system skulle då kunna påminna om det norska systemet, även om det är TV- avgiften som skrivs upp i . Framför allt bör det värde som skall användas vara ett historiskt värde, utan möjligheter till slutregleringar. Det viktiga är inte att public service-företagen får en kompensation för de företagsspecifika prisök- ningar som sker på de varor och tjänster som företagen köper in, utan att de ges en kompensation för prisstegringarna i samhället totalt, samt penningvärdets försämring i allmänhet. En fördel både med KPI och PLO är att dessa index fastställs tidi- gare. Medelstilldelningen skulle därigenom grunda sig på ett index som är yngre. En större förändring skulle vara att införa en modell där avgifterna till- faller programbolagen direkt, utan att först placeras på rundradiokontot. System för medelstilldelning 317 En sådan modell är vanlig i flera andra länder (se ovan) och har flera fördelar jämfört med dagens system. I denna modell avskaffas rundradiokontot i . TV- avgifterna, som även i fortsättningen skulle uppbäras av RIKAB, utbe- talas direkt till företagen. Fördelningen av medel mellan programföre- tagen bör även med denna modell ske med hjälp av den fördel- ningsnyckel som tillämpas . Den buffert som rundradiokontot håller, blir företagens ansvar att upprätthålla. Företagen skulle således själva få ett fullständigt och direkt ansvar för sin likviditetsplanering. Det kommer inte längre att vara som anslår medel, men bör ändå behålla ansvaret för TV-avgiftens storlek. Beslutet om TV-avgiftens storlek bör fastställas i demokratisk ordning och vara baserat på ett så allsidigt beslutsunderlag som möjligt. I ett sådant sammanhang bör man självfallet beakta både företagens behov av resurser, företagens finansiella situation generellt och det allmänna ekonomiska läget, t.ex. prisutveckling, löneutveckling och hur rimligt det är med en avgiftshöjning för hushållen etc. Även om det formella beslutet om TV-avgiftens nivå måste fattas av kan, om parlamentariskt stöd finns, avgiftsnivån bestämmas för , t.ex. en hel tillståndsperiod, som i den danska modellen. I beslut skulle också behöva ingå ett beslut om att pro- gramföretagen under kommande tillståndsperiod har rätt att disponera de TV-avgiftsmedel som flyter in. Vid verkställandet av beslut skulle regeringen fatta ett regeringsbeslut som ger programbolagen rätten att disponera influtna TV-avgiftsmedel. Till detta beslut kan nödvändiga villkor kopplas (motsvarande dagens anslagsvillkor), t.ex. villkor om vissa ekonomiska och organisatoriska frågor, samt villkor som ger vägledning för företagens redovisning och återrapportering till regering och riksdag. Programföretagen redovisar medlen från rundradiokontot som ett näringsbidrag. har utfärdat rekommendationer om hur statligt stöd generellt bör redovisas.7 I punkten 12 i Bok- föringsnämndens rekommendationer behandlas hur stöd som avser anläggningstillgångar skall redovisas. 7 – Redovisning av statligt stöd, BFN R 5, . 318 System för medelstilldelning Stöd som avser förvärv av anläggningstillgång skall reducera tillgångens anskaffningsvärde. Det innebär att tillgången skall redovisas till netto- anskaffningsvärde, som också utgör grund för beräkning av avskrivningarnas storlek. Uppgift om bruttoanskaffningsvärde och erhållet stöd skall lämnas i not. I SVT:s, SR:s och UR:s fall finansieras hela anläggningstillgången av stöd. Det leder till att i princip hela anskaffningsvärdet skall reduceras, dvs. Det nettoanskaffningsvärde som blir kvar att redovisa blir noll. I årsredovisningens balansräkning redovisas anlägg- ningstillgångarna efter planmässiga avskrivningar. Denna tillgång, som i praktiken redan är avskriven, redovisas sedan som en obeskattad reserv. På resultaträkningen kostnadsförs de planmässiga avskrivningarna som en kostnadspost. Skillnaden mellan den bokförda avskrivningen (dvs. direktavskrivningen) och den planmässiga avskrivningen redovisas som en bokslutsdisposition. Detta tillvägagångssätt ökar informationsvärdet av balans- och resultaträkningarna jämfört med om hela direktavskrivningen skulle kostnadsföras som en kostnadspost och nettovärdet av anläggningstill- gångarna skulle vara noll. Med programföretagens nuvarande redo- visningsprinciper blir definitionen av kostnader den riktiga i resultat- räkningen. I public service-redovisningarna däremot, redovisas styckkostnaderna inklusive direktavskrivningar. Det innebär att definitionen av kostnader skiljer sig åt mellan olika dokument. Denna diskrepans försvårar jämförelser och minskar informationsvärdet av den totala externredovisningen (dvs. årsredovisning och public service-redo- visning). Enligt företagen har det inte funnits behov att finansiera investeringar i anläggningstillgångar med lån beroende på en god likviditet i kombination med möjligheten till direktavskrivningar. Företagen har därför en extremt låg skuldsättningsgrad, och inga långfristiga skulder i balansräkningen. Tillgång till riskkapital till en rimlig ränta är ofta en förutsättning för att ett företag skall kunna investera i ny teknik. Investering i ny teknik är en förutsättning för ökad produktivitet och effektivitet. Ur ett nationellt perspektiv är den tekniska utvecklingen en förutsättning för långsiktig tillväxt. En investeringspuckel, exempelvis då man går från ett produktions- system till ett annat, kan vara extremt utgiftskrävande. System för medelstilldelning 319 investeringen att leda till högre produktivitet och effektivitet, dvs. Det är inte rimligt att dränera företaget på likvida medel för att göra en sådan investering. Om investeringen skall konkurrera om likvida medel med kortsiktiga kostnadsposter kan det leda till att investeringarna inte görs. Företaget har helt enkelt inte likvida medel att investera, även om investeringen skulle leda till högre produktivitet. En investering8 är inte någon kostnad och skall inte vägas mot kortsiktiga kostnader. En felaktig finansieringsform leder således till suboptimering, dvs. nödvändiga investeringar genomförs inte eftersom man inte har råd. Om investeringen leder till att resurser frigörs kommer det efter anskaffningen att finnas likvida medel att betala amorteringar och räntor med. Ett företagsekonomiskt rationellt investeringsbeslut förutsätter att investeringens avkastning minus amorteringar och räntekostnader är positivt. Eftersom investeringen stannar kvar som en tillgång i företaget finns det en säkerhet för lånet. Om investeringen inte är över- eller under- belånad kommer en lånefinansierad investering inte att påverka före- tagets soliditet. För de flesta producerande företag är målet med investeringen inte att öka tillgångarna, utan att få tillgång till den pro- duktivitetsökning som investeringen kan bidra med. Utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv har lånevillkoren en avgö- rande betydelse då finansieringsform skall väljas. Räntekostnaden på lånet måste ställas mot den internränta som kan beräknas på egna medel och investeringens avkastning ställas mot räntekostnaden. För statliga myndigheter infördes en lånefinansieringsmodell fr.o.m. /94. Lån i () för att finansiera investeringar i ADB- och kommunikationsutrustning infördes på försök för vissa myndigheter /91. /94 infördes att lån i RGK skulle vara en generell metod för att finansiera förvaltning- smyndigheternas samtliga investeringar i anläggningstillgångar för för- valtningsändamål.9 8 som grundar sig på en riktig bedömning. Naturligtvis existerar fel- bedömningar. Flaktiga investeringar blir naturligtvis till kostnader i företaget. Dock är det inte troligt att en felbedömd investering blir en kostnad i redo- visningen. 1992/93:100, bil. 1, s. 119, samt Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). 320 System för medelstilldelning Grundtanken med lånemodellen är att varje anläggningstillgång skall vara finansierad med ett lån, vars löptid svarar mot tillgångens ekonomiska livslängd. På så sätt kommer avskrivningarna att överens- stämma beloppsmässigt med amorteringarna. Amorteringar och kost- nader för låneräntor finansieras av anslag. I balansräkningen blir kon- sekvensen att tillgångens bokförda värde kommer att motsvaras av ett lika stort lånebelopp, varför tillgångar och skulder väger jämnt i detta avseende. erbjuder statliga myndigheter ett antal låne- och placeringsformer. Vissa myndigheter har flera valmöjligheter, vilket bl.a. beror på deras större behov. och statliga bolag har numera rätt att finansiera sina investeringar på den privata finansiella marknaden. 12.4.4Lånefinansiering av public service-företagens investeringar Jag anser att en lånefinansieringsmodell bör övervägas för public ser- vice-företagen och att investeringarna skrivs av enligt plan. Den tekniska utvecklingen på området sker snabbt för tillfället, vilket kan innebära att investeringsbehovet kommer att vara stort. Framtida investeringsbeslut i public service-företagen bör grunda sig på företagsekonomiskt rationella beslut där investeringens avkastning ställs i relation till den finansiella kostnaden, oavsett om investeringen finansieras av egna medel eller av lån. Institutionella hinder bör så långt som möjligt undvikas. SVT har framfört till utredningen att det vore önskvärt att öka företagets aktiekapital. Enligt SVT skulle detta tjäna två syften: ·att till omvärlden förmedla god finansiell grund (soliditet), i första hand till leverantörer och finansinstitut, ·att fungera som buffert under förlustår för att undvika att behöva upprätta kontrollbalansräkning. SVT anför vidare att i av stora omstruktureringar och andra mer långsiktiga investeringar blir alternativet leasing alltmer aktuellt. SVT anser sig då bli beroende av olika finansieringsinstitut som kräver garantier i form av god finansiell ställning och uthållighet. SVT anser att ett aktiekapital om torde vara motiverat. System för medelstilldelning 321 När det gäller frågan om kreditvärdighet kan följande anföras. Då en kreditgivare skall värdera om ett företag är kreditvärdigt eller inte görs en värdering av hela företagets situation. Bland annat bedöms hur säkra intäkterna är, framtida marknadsförutsättningar etc. Tillgångarna ställs upp och värderas utifrån sitt riktiga värde, dvs. andrahandsvärdet på marknaden, inte utifrån balansräkningens mer fiktiva värdering. Utifrån detta görs en total bedömning av företagets kreditvärdighet. När det gäller public service-företagen torde intäkterna vara säkra. Dessutom är verksamheten de facto garanterad av statsmakterna. När det gäller risken att tvingas upprätta kontrollbalans kan sägas att företagen har en stor obeskattad reserv till följd av direkt- avskrivningarna (se ovan hur anläggningstillgångarna redovisas på balansräkningen). Vidare finns en buffert i form av skuldförda intäkter. För SVT:s del rör detta sig totalt om obeskattade reserver på ca . Införandet av en direktfinansieringsmodell kan möjligen leda till större krav på soliditet i företagen. I dagens system finns det en buffert på rundradiokontot i . Om en direktfinansieringsmodell införs måste företagen själva stå för en finansiell beredskap. SVT hävdar också att man ser framför sig ökad användning av leasing. Leasing är inte samma sak som lånefinansiering. Den stora skillnaden är att vid leasing äger inte företaget anläggningstillgången. En följd av detta är att den anläggningstillgång som leasas inte syns i balansräkningen som en tillgång. Om ett förvärv av en anläggningstillgång finansieras genom lån tas anläggningstillgången upp som en tillgång på balansräkningen och lånet tas upp som en skuld på balansräkningens skuldsida. Leasing kan vara en dyrare finansieringsform än lånefinansiering. För statliga myndigheter är leasing endast tillåtet om ... det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. 10 Eftersom leasing ofta är en dyrare finan- sieringsform i förhållande till den lånefinansiering som Riksgäldskon- toret erbjuder statliga myndigheter innebär det att leasing förekommer relativt sällan i staten. 10 12 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). 322 System för medelstilldelning Jag kan konstatera att dagens medelstilldelningssystem har brister. En av de allvarligare bristerna är avsaknaden av enkelhet och förutsebarhet. Systemet med slutjusteringar av SR-indexet leder till att vare sig statsmakterna eller programbolagen vet hur stor medelstilldelningen kommer att bli förrän långt efteråt. Tanken med ett index är att det skall garantera och säkerställa att public service-företagen får en realt oförändrad tilldelning av medel över tillståndsperioden. Jag kan konstatera att långsiktighet och konsistens inte har gällt . Det gäller för de besparingar () och de extra medel som tilldelats public service-företagen. Det gäller även för SR-indexet, som har ändrats ett antal gånger, senast då SVT och SCB kom överens om att byta ut den del av löneindex som beskriver lönekostnaderna. Enligt min mening finns det flera viktiga argument för att en modell med direktfinansiering bör införas. Ett av de viktigaste är att det ökar oberoendet och självständigheten för programföretagen. Ett annat argument är att SR-index avskaffas. Som tidigare beskrivits innebär systemet med SR-index åtminstone två stora problem; osäkerhet i bud- getering och planering och avsaknad av tydliga incitament för produk- tivitetsförbättringar. Om SR-index avskaffas till förmån för en direkt- finansieringsmodell betyder det ett enklare sätt att budgetera för före- tagen och det skulle förenkla hanteringen för riksdag och regering. Något som också talar för en direktfinansieringsmodell är att det kan öka möjligheterna att införa mervärdesskatt på TV-avgiften, vilket får andra positiva konsekvenser. Den direkta kopplingen mellan den avgift som erläggs och den tjänst som erhålls blir med denna modell extra tydlig (se kap. 14). Direktfinansiering innebär dessutom ett enklare, renare och mer transparent medelstilldelningssystem än nuvarande system, vilket ökar legitimiteten i systemet. Slutligen ger ett system med direktfinansiering programföretagen ökade incitament att upprätthålla en hög betalningsvilja och minska skolket. Även nivån på TV-avgiften bör, enligt min mening, följa en lång- siktighet. Denna princip tillämpas i , där en parlamentarisk majoritet träffar en överenskommelse om TV-avgiftens storlek . Den avgiftshöjning man beslutat om i är . Direktfinansieringsmodellen garanterar då långsiktighet, konsistens och oberoende i finansieringen. Programföretagen menar att om betalningsviljan sjunker skulle en modell med direktfinansiering leda till mindre pengar till programverk- samheten. Jag kan dock konstatera att det blir programföretagens ansvar att se till att betalningsviljan inte sjunker. Det kan man göra dels genom att fortsätta att erbjuda ett mångsidigt programutbud av hög kvalitet som är angeläget för alla, dels genom att minska skolket genom förbättrad System för medelstilldelning 323 Modellen ger public service-företagen större incitament att öka antalet hushåll och företag som betalar TV-avgift. Programföretagen ställer sig tveksamma till en modell med direktfinansiering. Enligt SR är ett sådant system attraktivt endast om kostnaderna för de digitala parallellsändningarna får en finansiering utanför rundradiokontot och att TV-avgiften anpassas till den reella kostnadsutvecklingen. Också SVT har anfört till utredningen att ett skäl till varför etablering av en modell med endast ett beslut inte bör ske nu är rundradiorörelsens situation finansieringsmässigt . En förutsättning för att överhuvudtaget aktualisera en förändring är, enligt SVT, att beslut tas som säkerställer rundradiorörelsens ekonomi långsiktigt. Jag anser emellertid att med de sammantagna förslag som presenteras i detta betänkande så är direktfinansiering sakligt motiverat. Införandet av en direktfinansieringsmodell kan få konsekvenser för redovisningsprinciper, inkomstskatt och möjligheten till direktavskriv- ningar av investeringar. Jag anser emellertid att dessa möjliga kon- sekvenser inte är så påtagliga att de hindrar ett införande av en direkt- finansieringsmodell. Fördelarna med en sådan modell väger, enligt min mening, långt tyngre. Möjlighet till lånefinansiering ger incitament till kostnadseffektiva lösningar. En lånefinansiering till subventionerad ränta kan dock leda till konkurrenssnedvridningar när det gäller viss sidoverksamhet. Jag anser därför att lånefinansiering bör ske på marknadsmässiga villkor. Om direktfinansieringsmodellen ändå inte skulle anses möjlig att genomföra , anser jag att andra förenklingar av nuvarande system bör övervägas. Det viktigaste bör då vara att välja ett historiskt värde på det index som skall ligga till grund för programföretagens priskompensation för att undvika de negativa konsekvenser för budgetering, prognoser och planering som dagens system innebär. Ett system med ett historiskt index finns i de statliga myndigheternas pris- och löneomräkning. Kompensation för en historisk prisstegring innebär en större säkerhet vid budgetering och planering, både för statsmakterna och för programföretagen. 13 Inkomster, intäkter och kostnader I uppgiften att ta fram ett brett underlag inför den parlamentariska beredningen bör, enligt min mening, en lägesbeskrivning och en analys av programbolagens finansiella situation ingå. I detta kapitel görs också beräkningar utifrån olika antaganden när det gäller situationen på rund- radiokontot . Jag har också i uppdrag att beskriva för- och nackdelar med att särskilda medel till programföretagen anvisas för bestämda ändamål. Medelstilldelningen till public service-företagen har karaktäriserats av en ryckighet. fattade beslut om en elvaprocentig besparing för perioden . Således var medelstilldelningen (prisläge) lägre än vad den var år 1995.1 har beslutat att tilldela särskilda medel till public service-företagen för perioden – 2001 (se följande avsnitt om extra medelstilldelning). Tabell 13.1 a visar företagens avgiftsinkomster som utbetalats från rundradiokontot 1991–1999 i löpande priser. Som tabellen visar har public service-koncernens struktur förändrats . fanns den dåvarande med moderbolag och dot- terbolag. Därefter har medelstilldelningen skett direkt till respektive programföretag. Radio finansierades tidigare med statsbud- getmedel via anslag. finansieras Radio med TV-avgiftsmedel. För det fick medel direkt från rundradiokontot. kom medel för distribution istället att ingå i programföretagens medelstilldelning. De extra medel som utbetalats till 1994/95:KrU26, s. 38. 326 Inkomster, intäkter och kostnader programbolagen för digitala sändningar och till SVT för kva- litetssatsningar redovisas separat i tabellen. Tabell 13.1 a. Utbetalade medel från rundradiokontot 1991–1999, mkr i löpande priser. Källa: RIKAB. Tabell 13.1 b visar totalt utbetalade medel i fasta priser.2 Som tabellen visar har medlen till programbolagen (exklusive extra medel) minskat med mellan (SVT) och sju pro- cent (SR). Totalt har medlen minskat mellan och . Totalt för har medelstilldelningen realt ökat . Tabellen visar att medelstilldelningen totalt ökade fram , för att därefter realt minska. Minskningen beror på statsmakternas beslut om en besparing på av medelstilldelningen –1998. 2 Fasta priser har använts för att kunna se den reala utvecklingen. För att beräkna priser har SR-index använts som deflator (se tidigare beskrivning). Vi vet dock inte hur väl deflatorn beskriver prisutvecklingen på de varor som företagen använder. Inkomster, intäkter och kostnader 327 Tabell 13.1 b. Utbetalade medel från rundradiokontot 1991–1999, mkr priser. –Utveckling (Index –Utveckling (Index –Utveckling (Index –Utveckling (Index –Utveckling (Index Källa: RIKAB och egna beräkningar. 13.1.1Extra medelstilldelning –2001 Som sagts har präglats av ryckighet. Det gäller två saker. Dels besparingen 1995–1998, dels de särskilda medlen 1997– 2001. Den särskilda medelstilldelningen påbörjades av tillståndsperioden i och med beslut om införande av marksänd digital TV. I detta beslut ingick att SVT, SR och UR skulle anvisas ett engångsbelopp för digitala sändningar ur rundradiokontot på fördelat med vardera . Medlen fördelades mellan pro- gramföretagen enligt gällande fördelningsnyckel. beslutade regeringen att SVT får inleda sändningar via satellit med syfte att nå allmänheten i . SVT fick också tillåtelse att starta sändningar i nya programkanaler i enlighet med 328 Inkomster, intäkter och kostnader de planer som företaget redovisat i budgetunderlaget för . I samband med beslutet aviserade regeringen en satsning på public service som skulle komma att innebära att SVT, SR och UR får ett särskilt medelstillskott på sammanlagt . Syftet med satsningen på public service var bl.a. att stärka programföretagens konkurrenskraft i den allt hårdare konkurrensen. Dessa beslut följdes upp först 1998 med förslag om att SVT skulle få disponera ytterligare medel från rundradiokontot för kvalificerad produktion inom dramatik, dokumentärer och program för barn och unga. Stödet skulle uppgå till och utgå fr.o.m. , vilket innebar . fattade beslut i enlighet med regeringens förslag. I beslut med anledning av budgetpropositionen för ingick att särskilda medel på skulle utgå för åren 1999–2001 för de tre programbolagen tillsammans.3 Medlen var avsedda för satsningar på ny distributionsteknik och vidareutveckling av programformer och start av nya programkanaler. Medlen har fördelats med för , ytterligare för och resterande avses betalas ut . Medlen har fördelats mellan programföretagen enligt gällande fördelningsnyckel. I beslut med anledning av budgetpropositionen för ingick utöver det ovan beskrivna även en satsning på till SR för att värna mångfald och kvalitet i SR:s programutbud. Avsikten är att SR skall få även för år 2001.4 Totalt kommer programföretagen att ha fått extra medelstilldelning av olika slag på sammanlagt – 2001. Tabell 13.2 visar hur dessa medel fördelar sig mellan företagen och mellan åren. 1998/99:1, utg.omr. 17, bet. KrU1, rskr. 1999/2000:1, utg.omr. 17, bet. Inkomster, intäkter och kostnader 329 Extra medelstilldelning , mkr. SVT, SR, UR Att jämföra denna extra medelstilldelning på sammanlagt med besparingen 1995-1998 är att jämföra olika saker. Besparingen 1995 var en nivåsänkning med (pris- läge) . Den extra medelstilldelningen karaktärise- ras av att den är extra. tar den extra tilldelningen slut. En annan stor skillnad är nivåerna. Den extra tilldelningen har ökat den årliga nivån med lite . Besparingen 1995 sänkte den årliga nivån med (prisläge).