sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — Ekonomiska indikatorer speglar enbart tillgänglig information om knapphet vid ett specifikt tillfälle.33 Andra vetenskaper använder den fysiska tillgången av resursen som knapphetsindikator. Resursreserver är ett begrepp som används i detta sammanhang. De anger den mängd som är ekonomiskt möjlig att utvinna, vilken varierar över tiden med resurspriset och utvinnings- kostnaden. Absoluta reserver, vilka är den totala mängden reserver i jordskorpan, skiljs från kända reserver. Kända reserver utgör endast en del av de absoluta reserverna.34 används begreppet resurs- reservbas, som även innefattar icke-ekonomiskt utvinningsbara resurser och s.k. livsreservindex, dvs. antal år som kända ekonomiskt utvinningsbara reserver kan förväntas räcka givet dagens uttagsnivå. För olja är återstående livslängd enligt detta sätt att räkna ca 40 år.35 I diagram 1.4 visas hur fastställda reserver av olja och naturgas har förändrats över tiden. Den tekniska utvecklingen påverkar såväl efterfrågan som utbudet av resursen och därmed också den relativa knappheten. Dessutom är det kostsamt att fastställa reserver, varför det knappast finns incitament att bevisa alla reserver som finns. Undersökningar av svenska bevisade reserver av järnmalm under 1900- talet visar att nya upptäckter inte har kunnat kompensera för uttömningen, dvs. den fysiska kända stocken har minskat. Men tillgången på resursen järnmalm kan inte enbart ses i ett svenskt perspektiv. Skapandet av en global järnmalmsmarknad samt nya upptäckter av reserver i andra länder är en viktig förklaring till minskade svenska bevisade reserver, detta som en följd av att det har blivit mindre lönsamt att leta efter nya fyndigheter.36 32Lindmark, M. [1998]. 33Noorgard, R. [1990]. 34Lindmark, M. [1998]. 35Energimyndigheten [1999]. 36Lindmark, M. [1998]. 34 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 Även fysiska indikatorer utgår således från ofullständig information, varför den kritik som riktats mot ekonomiska indikatorer även torde vara giltig för fysiska indikatorer. Diagram 1.4 Reserver i världen Källor: BP-Amoco [1998)] samt Kretsloppsdelegationen [1997]. 1.3.4Fördelningen av världens resurser fortfarande ojämn Brundtlandskommissionen37 betonar vikten av en jämn fördelning av resurser såväl inom som mellan generationer för att uppnå en hållbar utveckling. Det är därför inte enbart tillgången på resurser utan även fördelningen av dessa som är av betydelse vid bedömning om utvecklingen är hållbar eller inte. Jämn initial inkomstfördelning inom ett land har visat sig vara signifikant korrelerad med tillväxt. En förklaring till detta kan vara att en ojämn inkomstfördelning skapar politiska krav på omfördelning, vilket i sin tur leder till skattekilar och andra ineffektiviteter i ekonomin som är skadliga för den framtida tillväxten.38 Inkomstklyftorna i världen kan redovisas dels mellan länder, dels inom länder. De slutsatser som kan dras vid jämförelser av inkomster mellan fattiga och rika länder har visat sig vara känsliga för de metoder som används. I diagram 1.5 visas hur olika länders andel av världens totala BNP i PPP-justerade39 internationella priser har varierat över tiden. 37Hägerhäll, B. [1989]. 38Svedberg, P. [1999]. 39PPP-justering innebär att t.ex. BNP justeras för att eliminera skillnader i prisnivå mellan länder. Efter en sådan justering kan en real jämförelse mellan Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 35 Diagram 1.5 Världens olika länders andel av världens BNP 1960, 1970, 1980 samt Anm: Grupperingen baserar sig på data från 119 länder. BNP är uttryckt i PPP- justerade internationella priser, 1988. Källa: Summers, R. & Heston, A. [1991]. Fördelningen av världens BNP mellan länder har varit i stort sett den samma i den redovisade perioden. I-ländernas andel har minskat något, till förmån för de fattigaste och lägre medelinkomstländerna. Mot bakgrund av ovanstående går det inte att hävda att inkomst- klyftorna har ökat. Det ska emellertid påpekas att dessa siffror inte tar hänsyn till eventuell befolkningsökning, vilket gör att de inte är helt rättvisande. Ett annat resultat erhålls emellertid om växelkursbaserad BNP40 används. Sådana siffror visar att förfogade de rikaste länderna av världens BNP och förfogade de . De fattigaste länderna förfogade av världens BNP och förfogade de . Kvoten mellan rika och fattiga länders växelkursjusterade BNP ökade från 40 till 140 . Motsvarande kvot baserad på PPP-justerad BNP ökade från 18 till 23 . länder göras, dvs. den mängd varor och tjänster som produceras i olika länder kan jämföras. 40 Växelkursbaserad BNP innebär att BNP för ett land omräknas till internationella priser med hjälp av växelkursen mellan det egna landets valuta och den valuta som priserna uttrycks i, vanligtvis USD. 36 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 Det har länge varit känt att växelkursbestämda internationella inkomstjämförelser tenderar att överdriva gapet mellan rika och fattiga nationer och att PPP-justering ger en mer realistisk jämförelse mellan länder.41 Hur de finansiella resurserna fördelas per individ eller hushåll inom ett land kan visas med hjälp av en s.k. Gini-koefficient. Gini- koefficienten antar värdet 0 när inkomsten är lika för alla och värdet 1 vid maximal ojämnhet, dvs. när en person erhåller alla inkomster. Gini- koefficienten kan sägas visa hur stor inkomstskillnad det är mellan två slumpmässigt valda individer/hushåll. Gini-index är Gini-koefficienten multiplicerad med 100. Tabell 1.2 Gini-index i olika världsdelar (min- och maxvärden) Anm: Värdena gäller för mitten av . Det exakta undersökningsåret skiljer sig dock åt mellan olika länder. Källa: [1999/2000]. Av tabell 1.2 framgår att inkomstspridningen inom länder varierar i hög grad mellan olika länder och mellan olika världsdelar. Variationen kan till viss del förklaras av de problem som uppkommer vid försök att hitta data som är jämförbara länderna emellan. Det är dock troligt att de till största delen speglar verkliga skillnader mellan inkomstspridningen i olika länder. Det kan dessutom vara missvisande att jämföra inkomst- spridningen i olika länder under enstaka år eftersom tillfälliga variationer i t.ex. kapitalinkomster kan ge ett stort utslag i Gini- koefficienten. Världsbanken42 menar att trenden när det gäller ojämn inkomstfördelning inom länder inte uppvisar något tydligt statistiskt mönster . Ett undantag rör dock och , där en markant ökning i inkomstklyftor har skett . Även i har inkomstklyftorna ökat fram till 41Radetzki, M. & , B. [2000]. 42World Bank [1999a]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 37 Inkomstklyftorna har minskat i och i övriga utvecklingsländer har ingen större förändring skett. över en längre tidsperiod har inkomstspridningen i de flesta minskat . Därefter har spridningen tenderat att öka.43 Den globala Gini-koefficienten beräknad utifrån PPP-juserade data var 1960 och 1995. Motsvarande koefficient beräknad utifrån växelkursbaserade data var 1960 och 1995.44 1.3.5Människors hälsa och utbildning förbättras menade att den ekonomiska tillväxten måste kunna tillgodose mänskliga behov, såsom hälsa och utbildning, för att utvecklingen ska kunna betecknas som hållbar. Det har varit känt att en höjd inkomstnivå och förbättringar i befolkningens hälsotillstånd följs åt och tolkningen av detta har varit att tillväxt leder till hälsoförbättringar. Ny forskning pekar dock på att det även finns ett relativt starkt samband i andra riktningen. Hälsotillståndet, mätt som uppskattad medellivslängd , har visat sig vara signifikant och positivt korrelerad med tillväxt i senare perioder.45 Detta stämmer överens med resultat som fick fram i en studie om sambandet mellan tillväxt och miljö. Vissa miljöproblem har ett entydigt negativt samband med tillväxt. Dessa är t.ex. bristande sanitet, avsaknad av rent vatten etc. Dessa problem är lokala och har en stark koppling till den mänskliga hälsan. Investeringar i humankapital är en faktor som vid empiriska studier ofta visar sig vara en signifikant förklarande variabel för tillväxt. kan det förväntas att högre tillväxt stimulerar till utbildning. Högre tillväxt ger resurser som kan användas för att expandera utbildningssystemet. Högre tillväxt kan också öka avkastningen på utbildning och därmed stimulera efterfrågan på densamma.46 Såväl hälsan som utbildningsnivån har förbättrats globalt, även om stora skillnader kvarstår mellan i- och . Förväntad medel- livslängd brukar användas som mått på ett lands levnadsstandard och hälsonivå. Förväntad medellivslängd anger den ålder ett nyfött barn förväntas uppnå utifrån den ålderspecifika mortalitet som råder när 43Regeringens proposition [1996/1997:1]. 44Radetzki, M. & , B. [2000]. 45Svedberg, P. [1999]. 46Svedberg, P. [1999]. 38 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 Av tabell 1.3 framgår att skillnaden i medellivslängd är stor mellan utvecklingsländer och . Skillnaden har dock minskat . Medellivslängd, antal år Källa: [1999b] Läskunnighet är ett sätt att mäta den allmänna bildningsnivån hos befolkningen. I i-länder är läskunnigheten i genomsnitt . I utvecklingsländer är den genomsnittliga läskunnigheten . De lägst utvecklade länderna har en genomsnittlig läskunnighet på 49 procent.47 Inskrivningsgraden i är ett sätt att mäta tillgång till utbildning i ett land. Data fram visar att inskrivningsgraden har ökat successivt i utvecklingsländerna, medan den har legat på relativt nivå i OECD-länderna.48 Enligt omfattar hållbar utveckling ekonomiska, sociala, kulturella och ekologiska faktorer. Dessutom framhålls att en rättvis fördelning av resurserna är en förutsättning för en hållbar utveckling. Den globala ekonomiska utvecklingen har generellt sett varit positiv . är dock inkomstspridningen stor mellan och inom länder. Hälsa och utbildning har successivt förbättrats, men även här kvarstår stora skillnader mellan rika och fattiga länder. Lokala och regionala miljöutsläpp minskar i i-länder, men ökar i . Detta har troligen sin förklaring i att vid en hög nivå på BNP per person finns utrymme att avsätta resurser för att minska miljöproblemen och det finns en större acceptans för en skärpt miljöpolitik. I länder där nivån på BNP per person är låg saknas incitament och resurser för att bedriva en sådan miljöpolitik. Globala miljöproblem orsakade av koldioxidutsläpp ökar fortfarande. De rika länderna står för den största delen av utsläppen, medan utsläppen i 47World Bank [1998]. 48World Bank [1999a]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 39 är förhållandevis små. Detta har troligen sin förklaring i att det saknas reningsteknik för utsläppen och därför ställs krav på omställning i samhället, vilket kan ge upphov till stora merkostnader. Problemets globala karaktär gör också att globala överenskommelser krävs för att komma till rätta med problemet, vilka kan vara svåra att åstadkomma. När det gäller miljöproblem relaterade till avskogning förekommer sådana problem mer i än i i-länder, vilket kan förklaras av bristande äganderätter och andra institutionella problem. Icke-förnybara resurser är globala tillgångar. De flesta av dessa resurser är föremål för handel på världsmarknaden. Det finns inga tecken som tyder på att det skulle råda brist på sådana resurser. Tvärtom tycks det snarare vara så att nya bevisade reserver ökar, ny teknik utvecklas i utvinningsprocessen samt utveckling sker av nya substitut. Således har inte utvecklingen varit fullt så dyster som den ibland framställs, även om flera problem kvarstår. I den fortsatta diskussionen fokuseras miljöns roll i en hållbar utveckling, trots att det här har framkommit att bl.a. tillväxten och fördelningen av världens resurser utgör en förutsättning för hållbar utveckling. Mycket av den forskning som skett i Brundtland- kommissionens fotspår har emellertid fokuserat på miljöfrågan, vilket kan ses som ett första steg mot en fullständigare analys av begreppet hållbar utveckling. Bilaga 7 till LU 1999/2000 2Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling I föregående kapitel behandlades olika aspekter av en hållbar utveckling. Trots att begreppet ursprungligen omfattade även sociala och kulturella aspekter, har hållbar utveckling alltmer kommit att bli synonymt med en utveckling som sker med hänsyn till miljöns förutsättningar. Att forskningen om hållbar utveckling till övervägande del behandlat miljöaspekter reser frågor om hur miljön bidrar till ekonomin och till människors välbefinnande. I detta kapitel belyses därför denna roll närmare. Andra frågor som behandlas är orsaker till att miljön överutnyttjas, olika sätt att hantera detta problem samt hur miljön kan värderas i monetära termer. 2.1Miljön bidrar till ekonomi och välbefinnande Ekonomer analyserar begreppet hållbar utveckling utifrån vedertagna ekonomiska begrepp såsom välfärd och nytta.1 Utifrån detta synsätt bidrar miljön på olika sätt till människans välbefinnande, dels genom att inrymma resurser som kan användas till produktion, dels genom att på andra sätt bidra till människors nytta: Miljön bidrar direkt till livskvaliteten i och med att den kan bjuda på olika former av upplevelser. Människor uppskattar vackra omgivningar och friluftsliv som kan utövas i naturen.2 En dålig miljö kan däremot leda till lägre livskvalitet på grund av försämrad hälsa, vilket i sin tur kan leda till en försämrad förmåga att arbeta. Miljön och naturresurserna bidrar på ett antal sätt direkt till landets samlade produktion (i termer av BNP). Naturresurser som olja, kol 1En grundläggande bok i miljöekonomi är Kriström, B. & , R. [1998]. Ett mer teoretiskt verk är Mäler, K-G. [1974]. 2Dessa värden brukar kallas rekreationsvärden. 42 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 och naturgas bidrar till energiförsörjningen. Skogen och olika mineralier är andra naturresurser som likaså är viktiga råvaror. Miljöns förmåga att ta emot och, upp till en viss nivå, assimilera utsläpp av olika slag är en annan funktion som är av betydelse för produktionen. Det ovannämnda kallas för brukarvärden och kan hänföras till att människor har nytta av att direkt bruka eller använda resursen. Miljön kan också inrymma framtida brukarvärden eller optionsvärden. Det är den nytta människor finner i att en resurs sparas, trots att hon inte tänker utnyttja den . Vissheten om att resursen finns att utnyttja vid senare tillfälle kan ge ett välbefinnande . Miljön kan dessutom ha ett existensvärde. Till skillnad från brukarvärde bottnar existensvärde i altruism (osjälviskhet). En person som aldrig tänker utnyttja en viss resurs kan ändå finna ett värde i att området finns till och bevaras för dess egen skull och för att det ger andra människor en möjlighet att uppleva området. Tydligast är det kanske att människor uttrycker att det finns ett existensvärde för vissa djurarter. I faktaruta 2.1 beskrivs olika typer av miljövärden. Att på detta sätt strukturera upp miljöresursers olika funktioner är framför allt av betydelse då en monetär värdering ska göras av resurserna. Olika metoder för sådana värderingar behandlas närmare i avsnitt 2.3. En hållbar utveckling innebär att dessa olika värden ska kunna bevaras i en rimlig omfattning för att framtida generationer ska kunna uppnå en viss välfärd. Frågan är vilken omfattning som är rimlig för att detta ska kunna åstadkommas? 3 För en genomgång av olika miljövärden se även Pearce, D. & , K. [1990], SOU 1997:1 eller , J., Mäler, K-G. & , L. [1990]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 43 Faktaruta 2.1 Olika typer av miljövärden Källa: , T. [1994], med vissa egna bearbetningar. Miljön skapar vissa livsförutsättningar Ett sätt att närma sig frågan är vilken miljökvalitet som är nödvändig för de allmänna livsförutsättningarna. är den frågan i hög grad betingad av om det primärt är människans livsförutsättningar som står i fokus eller om även andra arter omfattas. Oavsett utgångspunkt bör det vara oomtvistat att livsbetingelserna drivs av solens strålar. Det är också livsnödvändigt att ha tjänligt vatten och luft. En annan funktion som är av fundamental betydelse är ozonlagret. Det begränsar den ultravioletta strålningen och skyddar oss därmed från bland annat cancer. Atmosfärens sammansättning är dessutom avgörande för temperaturregleringen på jorden. Den omgivande miljön omfattar därför vissa livsnödvändiga funktioner och i det avseendet får miljön sägas ha en avgörande 44 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 betydelse för möjligheten att uppnå en hållbar utveckling. Miljön har emellertid också vissa inneboende förutsättningar att klara av belastning. Ett exempel på det är förmågan att assimilera vissa restprodukter, såsom utsläpp och avfall. Komplexiteten gör att det ofta saknas kunskap om när effekterna blir så betydande att livs- betingelserna hotas. Vad tål naturen? Utifrån ekologisk grund har vissa begrepp formulerats som ska uttrycka hur stor påfrestningen eller belastningen på miljön kan vara.4 Den kritiska belastningsgränsen är den nivå där ingen negativ effekt uppstått men där ytterligare en liten tillförd mängd kan ge upphov till negativa effekter i form av långvariga och allvarliga skador. Vad naturen tål är däremot den mängd som naturen kan ta hand om utan påvisbara negativa effekter. Begreppen avspeglar därför ett speciellt områdes känslighet för viss påverkan utifrån rent ekologiska förhållanden. I praktiken är begreppen behäftade med flera praktiska problem, där tidsaspekten är ett. Det är svårt att fastslå hur länge ett område ska ha varit exponerat för en viss föroreningskoncentration för att det ska kunna fastställas att ingen negativ effekt inträffat. Sammansättningen av substanser är ett annat problem. Det kan vara svårt att veta vilken eller vilka enskilda ämnen som ger upphov till eventuella effekter. Kritiska belastningsgränser och vad naturen tål är lättast att tillämpa i fall där föroreningsbilden är sådan att det finns lokala utsläppskällor med kraftig lokal påverkan i en relativt opåverkad omgivning. Det förekommer relativt sällan när det är mer karaktäristiskt att miljöproblem uppstår av mer diffus påverkan, dvs. från många utsläppskällor. Kritiska belastningsgränser beräknas främst gällande försurning av svavel, kväveoxid och ammoniak. I faktaruta 2.2 beskrivs hur kritiska belastningsgränser har kommit till användning i praktiken. 4 , A. [1989]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 45 Faktaruta 2.2 Kritiska belastningsgränser för försurande substanser Inom ramen för konventionen för långväga gränsöverskridande luftutsläpp (CLRTAP) har ett multiföroreningsprotokoll framförhandlats som ska hantera kväveoxidutsläpp samt relaterade substanser (svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen och ammoniak). Syftet är att minska problem med marknära ozon, försurning samt övergödning. Enligt protokollet ska kritiska belastningsgränser tillämpas och det långsiktiga målet är att minska utsläppen så att belastningsgränserna inte längre överskrids. För att kunna tillämpa metoden tas för varje ekosystem en kritisk belastningsfunktion fram. finns det 890 000 kritiska belastningsfunktioner inom EU. I finns ca 4 200 kritiska belastningsfunktioner för skogs- och sjömark. Depositionen jämförs med prognoser för . Utifrån dessa kan den nödvändiga utsläppsbegränsningen fastställas. Inom bevakas gränsöverskridande luftutsläpp inom ramen för EMEP (European Monitoring and Evaluation Program). EMEP har information om transport och transformation i atmosfären av alla relevanta utsläpp. Det har fastställts interimistiska mål för vilken grad av skydd mot utsläppen som ekosystem ska ha. Optimeringsmodeller5 används för att finna den kostnadseffektiva lösningen för som helhet. Ekonomiska, tekniska och andra hinder gör dock att belastningsgränserna i vissa fall i praktiken kommer att överträdas på kort sikt. Källor: IIASA [1998] samt , Chairman of CLRTAP. Ett begrepp som också utnyttjas inom miljöpolitiken är gränsvärde.6 Det har inte samma nära koppling till de rent ekologiska sambanden som de begrepp som presenterats ovan. Gränsvärden uttrycker snarare vad som är en rimlig belastning på miljön utifrån även tekniska, ekonomiska och praktiska avvägningar. Det förekommer således ett antal principer och begrepp som uttrycker vad som kan anses vara en rimlig belastning på miljön. Hur kommer det sig då att miljön i vissa fall överutnyttjas? När miljön på så många sätt bidrar till människans välbefinnande, borde det inte kunna uppstå ett långsiktigt klokt utnyttjande av den som är i linje med en långsiktigt hållbar nivå? 5Optimeringsmodell innebär här att utsläppsbegränsningen maximeras med hänsyn tagen till markens känslighet, hur utsläppen transporteras samt kostnader. 6Kriström, B. & , S. [1992]. 46 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 2.2Varför överutnyttjas miljön? Marknadsmisslyckanden resulterar i fel pris Att människor överutnyttjar vissa miljöresurser grundar sig i så kallade marknadsmisslyckanden. Det innebär att de kostnader som den enskilde individen eller det enskilda företaget belastas med inte överensstämmer med de kostnader som totalt sett uppstår i samhället. När marknadsmisslyckanden förekommer finns det därför risk för att summan av de olika miljöpåverkande besluten som fattas i samhället inte överensstämmer med de beslut som skulle ha fattats om de totala samhällsekonomiska kostnaderna beaktats. Skillnaden mellan den samhällsekonomiska kostnaden och de privatekonomiska kostnaderna utgörs av så kallade externa effekter. Om en oönskad bieffekt uppstår på miljön (t.ex. förorening) till följd av produktion eller konsumtion, kan det vara ett exempel på en sådan effekt. Anledningen till att utnyttjandet av miljön i många fall uppfattas som gratis beror i sin tur på att det ofta är svårt att fastställa en ägare till miljöresurserna. De kan inte köpas och säljas på en marknad och får inte automatiskt ett pris.7 Många miljöresurser är dessutom kollektiva varor.8 Exempelvis gäller det för den gemensamma luften och havet. Det finns också ett stort antal exempel på att miljöresurser köps och säljs och därmed får ett marknadspris. Priset blir emellertid för lågt eftersom miljöresursens mångfacetterade roll inte är det som prissätts. Ett exempel är priset på virke som inte avspeglar alla de funktioner som träden i skogen har. Exempelvis kan träden förhindra erosion eller inrymma biologisk mångfald. The tragedy of the commons – ett klassiskt problem Det har diskuterats om resurser utan klara äganderätter ofrånkomligen kommer att överutnyttjas. lade fram denna teori i den klassiska artikeln The tragedy of the commons.9 Han menade att om många människor har samma rätt att använda en 7I utkom bok på miljön som uppmärksammade avsaknaden av pris på miljöresurserna. hade miljöfrågor börjat diskuteras bland nationalekonomer, bl.a. Pigou. 8Kollektiva varor karaktäriseras av att en persons konsumtion av varan (eller nyttigheten) inte minskar andra personers möjligheter att dra nytta av densamma. Det kan också vara omöjligt, eller förbundet med stora kostnader, att hindra någon från att få tillgång till den kollektiva varan. 9Hardin, G. [1968]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling 47 gemensamt ägd resurs, t.ex. ett hav eller betesmark och om ingen samordning görs av hur resursen används, kommer den att över- utnyttjas. Det skulle vara ett resultat av att alla försöker maximera sin egen nytta.10 En hel del invändningar har senare riktats mot teori. Det finns många exempel på samhällen där gemensamt ägda resurser och allmänningar har använts på ett lämpligt sätt .