sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt den nya lydelsen av 1 kap. 1 § försäkringsrörelselagen skall "Informationen till liv- och skadeförsäkringstagare och dem som erbjuds att teckna en sådan försäkring skall vara anpassad efter försäkringens art och tydligt visa försäkringens villkor och värdeutveckling. Även andra ersättningsberättigade på grund av liv- och skadeförsäkringar skall ges den information de behöver". Genomlysningsprincipen i försäkringsrörelselagen syftar till att förbättra försäkringstagarnas möjligheter till genomlysning av försäkringens villkor och försäkringens värdeutveckling. Reglerna avser såväl information som lämnats före köpet som information som lämnas under försäkringens löptid. Liksom bör frågan om vilka uppgifter som skall lämnas regleras genom myndighetsföreskrifter. Enligt vår uppfattning bör ett liknande krav på god information även ställas på institut som omfattas av bankrörelselagstiftningen och således komma till uttryck i lagen. Inte minst från konsumentsynpunkt finns ett starkt behov av en samsyn när det gäller den finansiella sektorn. har nöjt sig med att informationskraven skall inrymmas i begreppet "god bankstandard". Genom den föreslagna bestämmelsen ställs ett generellt kvalitetskrav på banker. I första hand skall bestämmelsen om god bankstandard träffa förhållanden som helt klart är olämpliga och förtroendeskadliga. Den bestämmelsen ger dock inte någon vägledning för den kvalitetsnivå som bör gälla för bankverksamheten vilket torde få till följd att det på det finansiella området kommer att finnas två skilda kvalitetsnivåer när det gäller att bedöma informationsgivningen; dvs. ett informationskrav för försäkringsbolag som kommer till uttryck i försäkringsrörelselagen och ett annat krav för bankområdet. Vi menar att det är angeläget att informationskraven inom hela den finansiella sektorn är samstämmiga och anser därför att man bör behålla föreskriftsrätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer inom området information till kunder. Enligt gällande bankrörelsebestämmelser kan endast banker bedriva inlåning. föreslår att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning skall avskaffas. Alla företag, inte bara finansiella institut, skall således kunna ta emot inlåning. uppfattning är sålunda att konkurrensen på inlåningsmarknaden främjas om ensamrätten avskaffas. Flera remissinstanser har dock ifrågasatt om förslaget är i överensstämmelse med artikel 3 i andra banksam- ordningsdirektivet, som bl.a. föreskriver att medlemsstaterna skall förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten Förbudet skall dock inte gälla i fall som särskilt omfattas av nationell lagstiftning eller av regler antagna av gemenskapen, allt under förutsättning att verksamheten är underkastat regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. förslag innebär att en särskild informations- plikt skall gälla för annat företag än institut som omfattas av insättningsgarantin och som tar emot återbetalningspliktiga medel med kort uppsägningstid. Inlåningsföretaget skall således informera kunden om att fordran inte omfattas av insättningsgarantin. Om ett företag åsidosätter informationsplikten skall marknadsföringslagen tillämpas. En ökad konkurrens och förändrad konkurrenssituation ställer också krav på konsumentskyddet. Om inlåningen släpps fri kan man räkna med dels att såväl antalet inlåningsföretag som inlåningen till sådana företag kommer att öka, dels att stora konsumentgrupper inte tillräckligt väl förstår konsekvenserna av att låna ut sina sparpengar till institut som inte omfattas av några särskilda regler utöver en viss informationsskyldighet. Dessutom är det osäkert vilka möjligheter har att övervaka en i stora delar oreglerad Om förslaget blir föremål för lagstiftning kommer sannolikt både och få svårt, även om omfattande resurser ställs till myndigheternas förfogande, att tillgodose konsumentskyddsaspekterna samt att verka för att tilltron till det finansiella systemet förblir intakt. Släpps inlåningen fri till företag som inte står under tillsyn har inspektionen inte möjlighet att ingripa. Vår uppfattning är att förslaget i den här delen inte bör genomföras. För det fall förslaget ändå genomförs bör enligt vår mening bestämmelserna om insättningsgaranti och eventuellt andra viktiga skyddsregler gälla alla som bedriver inlåningsverksamhet. Sparandet har förändrats dramatiskt . hade de flesta hushåll sitt eventuella sparande på ett sparkonto i bank, möjligen kombinerat med obligationer utgivna av staten. Aktiesparandet var inte särskilt utbrett, närmast ett alternativ för personer med större kapital att placera och intresse för börsen. Fondsparandet var mycket litet och t.ex. /80 fanns i fonder. Pensionsförsäkringar såldes nästan uteslutande till personer med höga inkomster och det var främst möjligheten att dra av premien i deklarationen som lockade till denna form av sparande. är bilden helt annorlunda. Undersökningar visar att äger mellan 3,5 och 4 miljoner svenskar aktier, direkt eller indirekt via fonder. Antalet aktiva aktiesparare är alltså större än någonsin och utbudet av andra aktierelaterade placeringsalternativ har ökat dramatiskt. kan man som privatperson placera i aktieindex- obligationer och ränteindexobligationer, optioner, terminer och warrants, vid sidan av det stora utbudet av fonder och sparande direkt i aktier. Intresset för att spara på vanliga sparkonton har alltså minskat och det beror som tidigare nämnts främst på låga nominella räntor och framväxten av alternativ till traditionellt banksparande. ger ofta bankerna högre ränta till den som har större kapital på kontot. var det ofta bindningstiden som avgjorde räntenivån. De nya banker som lanserades efter finanskrisen lockade med högre ränta på sparkonto och fick inledningsvis många kunder. Därigenom skapades en generell press uppåt på sparkontoräntorna. av dessa banker inlemmats i bankkoncerner och erbjudanden om någon procentenhets högre sparränta upplevs inte längre som ett skäl för att byta bank. Inom området för avdragsgillt pensionssparande finns tre olika produkter att välja mellan; traditionell pensionsförsäkring, fond- försäkring och individuellt pensionssparande i bank. Med bundet sparande menas sparalternativ där pengarna binds under ett visst antal år. har två nya alternativ för långsiktigt bundet sparande etablerats vid sidan av traditionella pensions- och kapitalförsäkringar, nämligen individuellt pensions- sparande i bank (IPS) som introducerades och kapital- och pensionsförsäkring med traditionell förvaltning eller fondförvaltning (fondförsäkring) som är tillåtet . Individuellt pensionssparande påminner på många sätt om fondförsäkring, men med några viktiga skillnader. Inom IPS finns inget försäkringsmoment. Eventuella sjuk- och livförsäkringar måste därför tecknas separat. I IPS är spararen inte enbart hänvisad till fonder utan kan också välja att placera direkt i aktier och andra värdepapper, liksom på konto. I praktiken hamnar dock av det totala IPS-sparandet i fonder, medan resterande del fördelas ganska jämnt mellan konton och enskilda värdepapper. Skattereglerna är desamma som för pensionssparande inom traditionell försäkring och fondförsäkring. Vid utgången av fanns 707 343 IPS-konton och det samlade sparandet uppgick . IPS är ett renodlat pensionssparande och har i första hand attraherat människor som önskar spara endast ett mindre belopp . De genomsnittliga årliga sparbeloppen är lägre än inom traditionell försäkring och fondförsäkring. Avgifterna tas ut i princip på samma sätt som i fondförsäkring. Generellt gäller dock att avgifterna till pensionssparinstitutet är lägre än motsvarande avgifter till fondförsäkringsbolaget. Avgifterna på fondnivå är däremot desamma. Marknaden för fonder har vuxit explosionsartat . finns det 800–900 fonder att välja mellan på den svenska Det totala sparandet överstiger och nettosparandet ligger på . Det finns ingen säker statistik över hur många i som fondsparar, men antalet kan uppskattas till 3–3,5 miljoner. De större svenska bankerna har en mycket stor andel (80–) av det totala fond- sparandet. Marknaden i övrigt domineras av de fristående svenska fondbolagen men också flera stora utländska fondföretag har etablerat sig i . har intresset för fonder som placerar i utländska aktier ökat, framför allt på bekostnad av de s.k. Sverigefonderna. Fonder som placerar i svenska aktier är dock fortfarande den största kategorin. Generellt gäller att aktiefonder dominerar. Av det totala fondsparandet finns i aktiefonder. Lägger man till aktieandelen i blandfonder visar det sig att av fondsparandet är placerat i aktier. I en internationell jämförelse är det en mycket hög aktieandel. Fonder används också i allt större utsträckning vid annat sparande. Inom det individuella pensionssparandet i bank placeras av det totala sparandet i fonder. I fondförsäkring får kunderna enbart välja mellan olika fonder. De nya tjänstepensionssystem som införts, eller är på väg att införas, innebär också att den enskilde kan välja fondförsäkring och därmed fonder som placeringsalternativ. I premiepensionsdelen av det nya pensionssystemet skall pengarna som redogjorts för också placeras i fonder. Utvecklingen för hushållens sparande går således allt mer från traditionellt banksparande till fondsparande och en mer riskfylld värdepappershandel, såsom optioner och aktier. En bidragande orsak till den utvecklingen är ostridigt den numera historiskt sett låga räntenivån men också den aktiva marknadsföring som sker från banker och värdepappersinstitut. Många kunder saknar dock erforderliga kunskaper om systemet, vilka risker det nya sparandet för med sig och hur man gör riskbedömningar; i många fall är det t.o.m. så att den enskilde är helt ovetande om att det finns risker. Till marknaden för det nya sparandet kommer således nya grupper av fond- och aktiesparare som inte sällan har bristfälliga kunskaper om hur hanteringen går till och vilka risker som finns med sådana former av sparande. Även om informationen från instituten är omfattande och seriös har det visat sig att informationsproblemet är stort. För att underlätta för nya och mer oerfarna konsumenter att tillgodgöra sig fördelarna av de mer avancerade och allt mer komplexa finansiella produkterna och erbjudandena, skulle t.ex. i samarbete med kunna ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen kring riskerna med sparande och placeringar. Konsumenter behöver ofta hjälp med att omvandla den allt mer omfattande finansiella informationen till effektiv kunskap. En möjlig väg skulle kunna vara att låta t.ex. svara för att ett riskklassificeringssystem utarbetas i vilket bl.a. olika former av sparande och placeringar värderas för att indelas i olika riskklasser. Förslagsvis skulle ett vanligt enkelt banksparande placeras i riskklass 1 medan ett mer spekulativt sparande placeras i en väsentligt högre riskklass. Informationen bör finnas i marknadsförings- och informationsmaterial och vara lättillgänglig, standardiserad och tydlig. Syftena är dels att få människor att agera olika beroende på ändamålet med sparandet, dels att skapa förståelse för ekonomiska processer och insikter om de risker som påverkar sparandet. Därmed kan man undvika felaktiga och förhastade penningplaceringar. Vidare har det framförts synpunkter på att konsumentrådgivningen kring värdepapper behöver förbättras. I denna del återkommer vi under avsnitt 8.6. Det är i första hand på området där bankerna erbjuder allmänheten olika betaltjänster som internationaliseringen, den snabba teknik- utvecklingen och avregleringen på marknaden har inneburit de största förändringarna. Det är främst utvecklingen inom telefon- och Internettekniken som bidragit till att antalet transaktioner direkt i kassa minskar medan utnyttjandet av kort-, giro- samt telefon- och Internet- banktjänster ökar. ökar kostnaderna för personlig betjäning i kassa. Genom höjda avgifter styr instituten ofta kundernas beteende. Kontantbetalningar i kassa har i allt större utsträckning ersatts av giro och har möjligheten att betala räkningar via Internet lanserats. På motsvarande sätt har kontantuttag i kassa ersatts av uttag i automater. Kontantbetalningar kompletterades först med checkar och sedan med kortbetalningar av olika sorter. Inom betaltjänstområdet kommer inslaget av automatiska tjänster att öka varvid kunden, och mellanhänder såsom kortmottagande butik, i stor utsträckning kommer att överta en del av de arbetsuppgifter som banken tidigare utförde. Den tekniska utvecklingen har gått mycket snabbt och tjänster som kräver hantering har relativt sett blivit väsentligt dyrare. Det är därför viktigt att kunderna informeras om vilka tjänster som är lämpligast att använda, inte minst ur kostnadssynpunkt. Checkar, som inte belastades med några direkta avgifter, är ett för konsumenten dyrt betalningssätt. Många banker tar ut avgifter med 10–per checkbetalning och vissa banker kräver förskottsbetalning innan checkarna lämnas ut. Bankerna har även infört avgifter för att betala räkningar i kassa, liksom avgifter för tillgång till gireringsmöjlighet. För giro är denna årsavgift ibland kombinerad med en avgift per betalorder. Inte heller betalningar via Internet är gratis, även om de flesta banker inte tar ut en särskild avgift för själva betalningsmöjligheten. I stället tar de ut en års- eller månads- avgift för hela Internetbankpaketet. En del betaltjänster har även tagits över av företag som inte är banker. T.ex. har de stora detaljhandelskedjorna och bensinbolagen egna kortsystem där kunden erbjuds att sätta in ett visst begränsat belopp mot konkurrenskraftig ränta, pengar som kunden sedan kan använda för betalningar inom respektive företagsgrupp. Det brukar också vara möjligt att göra mindre kontantuttag i företagets kassa med hjälp av korten. Det är således fråga om viss inbrytning som icke- finansiella företag har gjort på den traditionella sparmarknaden. Konsumentproblemen på området finns utförligt beskrivna i de rapporter från och som nämnts tidigare (se avsnitt 6.4.2). Härav framgår att det på området betaltjänster i första hand mycket är fråga om ett informationsproblem. Det finns enligt vår mening anledning att även uppmärksamma förslag i slutbetänkandet Betaltjänster (SOU 1995:69). Den utredningen anser det vara motiverat att införa särskilda regler för betaltjänster och för aktörerna på betaltjänstmarknaden och föreslår därför en lag om betaltjänster. Förslaget syftar till att värna om ett stabilt och effektivt betalningsväsende samt att stärka konsument- skyddet. Den föreslagna lagen innehåller både närings- och civilrättsliga regler. Det finns bestämmelser om krav på kvalitet, betalningsberedskap, auktorisation och tillsyn. Vidare innehåller lagförslaget bestämmelser om bl.a. informationsskyldighet, ansvaret för betaltjänstens utförande och obehöriga utnyttjanden av konto. I kommer en finansavtalslag som gäller för avtal och uppdrag om finansiella tjänster att träda i kraft . Den lagen är tvingande till förmån för konsumenter och innehåller bestämmelser om informationsskyldighet om bl.a. avtalsvillkor och tider för utförande av betalningsuppdrag. Vidare finns regler om kontraheringsplikt för insättningar och betalningsuppdrag samt om rådgivningsskyldighet beträffande val av inlåningskonto m.m. Lagen innehåller bland mycket annat även regler om olovligt användande av konto. Förslaget om en svensk betaltjänstlag har ännu inte genomförts. Från flera håll har framförts den uppfattningen att förslaget fortfarande bör vara aktuellt och således genomföras. Vi avser att i vårt slutbetänkande återkomma till det förslaget. Särskilt om konto- och bankkort När det gäller frågan om en konsument skall anses betalningsansvarig för uttag som gjorts sedan han eller hon förlorat sitt kontokort anges i 34 § konsumentkreditlagen att sådant ansvar kan föreligga bl.a. om konsumenten förlorat kortet genom grov oaktsamhet. () och m.fl. har påpekat att vid sin bedömning av sådana tvister utvecklat en praxis som kan sägas vara sträng mot konsumenterna. Konsumenttvister i vilka tillämpningen av 34 § konsumentkreditlagen aktualiseras vore därför enligt vår mening en lämplig fråga för KO att driva i domstol som biträde för en enskild konsument. Här kan även nämnas att ordförande beslutat att ett antal sådana tvister skall prövas av nämnden i plenum. Plenum består av nämndens ordförande, vice ordförande, avdelnings- ordförande (f.n. 18 stycken) samt konsument- och näringsidkar- ledamöterna på den avdelning dit tvisten hör. har också behandlat den här problematiken. Som vi nämnt ovan kommer vi att titta närmare på den utredningens förslag om en betaltjänstlag och det passar därför bra att i det sammanhanget även behandla frågan om betalningsansvar vid förlust av kontokort. Det finns en stor osäkerhet också i fråga om det nya betalningsmedel som elektroniska pengar utgör. Med e-pengar menas digitala värdeenheter som används som allmänna betalningsinstrument. Det är närmast fråga om elektroniska registreringar av medel som kan användas för betalningar utan att finnas på ett individualiserat konto. Sådana frågor som förhållandet mellan betalare och betalnings- mottagare och mellan utgivare och användare är närmast en fråga om hur konsumentskyddet fungerar på detta område. inleddes ett pilotprojekt för testning av ett särskilt kort för betalning vid småköp, . lanserades Cash över hela landet. Bakom projektet står , MeritaNordbanken och FöreningsSparbanken. Lanseringen har inte varit problemfri, men bankerna tycks vara fast beslutna att etablera Cash. Cashfunktionen skall användas vid köp som är för små för att det skall vara motiverat att använda den vanliga betalfunktionen på bankkortet som kräver kommunikation med banken för saldo- och spärrkontroll. Motivet är att minska kontanthanteringen. Om man tappar bort sitt kort kan vem som helst använda det så länge det finns pengar kvar i Cashfunktionen (chipet). Däremot går det inte att ladda kortet med mer pengar utan tillgång till en PIN-kod. Cashfunktionen kan laddas med maximalt . finns omkring 6 700 Cashladdare runt om i och antalet beräknas komma att öka. finns Cashladdare på många av de ställen som tar emot Cashkortet. Totalt accepteras Cash på 35 000 försäljningsställen och bankerna räknar med att det finns ytterligare omkring 115 000 möjliga mottagningsställen. Sedan Cashfunktionen blev en del av de vanliga bankkorten har användningen ökat. ökar antalet kunder som har en aktiv Cashfunktion på sina bankkort med 10 000 personer . Antalet transaktioner ligger på omkring 100 000 och uppges öka stadigt. Den genomsnittliga Cashbetalningen är på och kunderna laddar sina kort med i genomsnitt per laddnings- tillfälle. Behovet av skydd för konsumenter vid betalning med e-pengar bedömer vi vara angeläget och vi utgår från att problemet får en lösning utifrån det EG-direktiv som finns på området och vad som föreslås i de två betänkandena om e-pengar (E-pengar - näringsrättsliga frågor, SOU 1998:14 och E-pengar - civilrättsliga frågor, SOU 1998:122) som bereds inom . Det har visat sig att många känner osäkerhet vid betalningar till utlandet. Problemet torde genom den nya lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ha fått sin lösning. Särskilt viktigt är att det informationskrav som finns i lagen verkligen efterlevs och att banker och andra institut som förmedlar betalningar noga försäkrar sig om att informationen verkligen når kunden; det kan inte anses vara tillfyllest att det t.ex. i en banklokal finns informationsmaterial som det är upp till kunden att uppmärksamma och tillgodogöra sig innehållet i. Problem och osäkerhet torde emellertid kvarstå när det gäller betalningar till länder som inte tillhör gemenskapen. Det är därför angeläget att de förmedlande instituten i den mån det finns förutsättningar, inte gör någon skillnad för betalningar till länder utanför gemenskapen. Det har visat sig att många konsumenter inte känner till vad olika finansiella tjänster kostar. Detta kan vara en orsak till att konsumenter i stor utsträckning fortsätter att använda sig av tjänster som är dyra, i stället för att byta till billigare. Det är i detta hänseende främst konsumenter med låga inkomster som är okunniga om kostnaderna för betaltjänster och de använder på grund härav ofta det dyraste sättet att betala räkningar. Av (1999:3), se ovan avsnitt 6.4.2, framgår t.ex. att det finns grupper av konsumenter som inte vet hur de skall sköta sina bankärenden på enklaste och billigaste sätt och att de uppfattar den information om betaltjänster som ges som alltför krånglig och omfångsrik. Yngre personer, arbetslösa och låginkomsttagare har enligt rapporten särskilt svårt att anpassa sig till de nya och billiga tjänsterna på marknaden. Det är viktigt att finansinstitutens information om priser och avgifter för olika produkter och tjänster förbättras. Ett grundläggande krav måste vara att priset för en viss tjänst dels anges i allt marknadsföringsmaterial, dels alltid anges i samband med en beställning i kassa, vid kontakt med telefonbanken, vid tjänster via Internet osv. Prisinformationslagen (1991:601) bör enligt vår mening vara utgångspunkten för en förbättrad prisinformation om de finansiella tjänsterna. Enligt lagen skall prisuppgift alltid lämnas när en näringsidkare marknadsför bestämda varor eller tjänster. Det har ifrågasatts om inte lagen behöver kompletteras eller anpassas så att det tydligt framgår att den även omfattar finansiella tjänster. Dessutom förekommer den uppfattningen, att bör ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur prisinformationen på området bör utformas. En annan angelägen fråga har visat sig vara behovet av marknads- översikter och liknande för att ge konsumenterna en möjlighet att jämföra utbud, avgifter, räntor m.m. hos olika finansinstitut. Konsu- menternas Bankbyrå har gett ut en översikt över bankernas betaltjänster. Vi bedömer det som angeläget att sådana översikter finns och enligt vår mening bör huvudmännen för verka för att den byrån fortlöpande tar fram marknadsöversikter för konsumenter inom bankområdet. I det sammanhanget torde det också finnas anledning att närmare ta upp frågan om en central databas för bl.a. information och kostnadsjämförelser på hela det finansiella området, se mer härom nedan under avsnitt 8.6. Efter en viss återhållsamhet i samband med finanskrisen har kreditgivningen återigen tagit fart. Enligt uppgift ökar kreditgivningen mer än BNP och en fortsatt sådan utveckling kan framkalla ytterligare kriser av liknande slag. Emellertid bedöms risken härför inte vara så stor eftersom förhållandena och medvetenheten är annorlunda än och utvecklingen följs noga av myndigheterna. En verksamhet som inte sällan för med sig problem för konsu- menterna är den som vissa kreditinstitut bedriver med snabbt beviljade lån med mycket höga räntor, t.ex. s.k. telefonlån och kontokrediter vid köp av varor. Det har t.ex. visat sig att av de personer som är föremål för skuldsanering har skulder som hänför sig till sådana lån. Av erfarenhet vet man att många redan skuldsatta personer tar nya dyra snabblån för att kortsiktigt lösa ett akut ekonomiskt problem. Det tycks som om dessa personer till varje pris vill betala tillbaka ett redan existerande lån och inte förstår att de skjuter problemen framför sig. Många hushåll lever med mycket små marginaler och klarar inte de påfrestningar det ofta innebär att betala höga räntor, i många fall . Det är i sådana fall man talar om s.k. skuldfällor. I samband med avregleringarna ökade bankernas möjligheter att ge lån utan särskild säkerhet. De s.k. blancolånen ökade dramatiskt genom möjligheten att koppla en kredit till vanliga lönekonton men också genom regelrätta blancolån på .