sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessutom vill jag tacka för värdefulla synpunkter från referensgruppen och många andra som bistått oss. Utan utredningens sekreterares stora engagemang och uppoffringar hade aldrig denna utredning kommit i hamn och jag tackar varmt för detta. har den europeiska kartbilden ändrats på ett sätt som få kunnat föreställa sig. Ett annorlunda och bättre håller på att skapas. Att på ett eller annat sätt vara delaktig i denna historiska process är ett privilegium. 2Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning I det följande görs en övergripande introduktion av det svenska samarbetet med , framförallt för perioden –2000. Utredningen försöker inte att ge en fullständig. En mer fullödig redovisning görs i utvärderingen och även i regeringens skrivelse 1999/2000:7 Ekonomisk utveckling och samarbete i . En redovisning på projektnivå finns i en databas som omfattar 1998 och 1999. Utvärderingens slutsatser redovisas under de områden som utredningen behandlar mer i detalj. Inne- varande program för utvecklingssamarbete med Central- och Öst- för perioden –2001 lades fast i regeringens proposition Att utveckla ett grannlandssamarbete 1997/98:70. 2.1Vilka länder ingår i begreppet Definitionen av begreppet (CÖE) varierar. Den europeiska () delar in sitt verksamhetsområde i , de baltiska länderna och OSS, sammantaget 27 länder. I CÖE ingår västra . Många aktörer arbetar med två huvudbegrepp, CÖE och OSS och inkluderar de baltiska länderna i CÖE. En del finner det rationellt att behandla och de Centralasiatiska republikerna som separata kategorier. har, vilket inte är ovanligt, låtit begreppet CÖE också omfatta OSS. Utredningen har haft i uppgift att utreda samarbete med , , , , , och . Tyngdpunken ligger på och nordvästra och därför kallar vi det ofta för ett program för närområdet. Länderna i kan grupperas enligt följande: Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning 12 länder från f.d. (de 15 forna delrepublikerna exklusive de tre baltiska länderna) 2.2Översikt av det statliga stödet till utvecklingssamarbete utvecklingssamarbete med har sedan sin start verkat för att bidra till ett gott grannskap i och ett demokratiskt och integrerat . De fyra huvudmålen, vilka redovisas nedan, har i stort varit desamma för hela perioden, men en ökad betoning av den sociala sektorn har skett . Att främja EU-anpassningen har etablerats som ett övergripande mål för samarbetet med kandidatländerna . Prioriterade samarbetsländer har för hela perioden varit , , , , och även . Målen för samarbetet med är för perioden –2001: –att främja en säkerhetsgemenskap –att fördjupa demokratins kultur –att stödja en socialt hållbar ekonomisk utveckling –att stödja en miljömässigt hållbar utveckling Utveckling 1997–99 per målområde Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning Dessutom skall utvecklingssamarbetet präglas av ett jämställdhets- perspektiv. Det finns fyra styrande faktorer, inom ramen för de olika målen, vilka skall underlätta valet av insatser. Dessa är att utvecklings- samarbetet skall: –inriktas på sådana områden som underlättar , , och medlemskap i –inriktas på sådana sektorer inom vilka har komparativa fördelar –koordineras med EU och andra finansiärer –inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena Det totala anslaget har varit: (i ) Samarbetet handläggs av () och kanaliseras huvudsakligen via två myndigheter: Sida genom dess regionavdelning Sida-ÖST och (). UD har inom detta samarbete både departements- och myndighetsfunktioner. Regeringen fastställer landstrategier som anger hur samarbetet med respektive land skall utformas. Därutöver styr regeringen inriktningen genom att ange belopp per verksamhetsområde och år. Samarbete med , varav Övrigt Östsamarbete, varav Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning SOU 2000:122 Summa anslag 7 B Merparten av samarbetet genom Sida och SI, liksom säkerhets- samarbetet via UD, styrs via landstrategier. Medlen till regeringens disposition, används främst för ändamål utanför det landinriktade samarbetet, t.ex. för bidrag med till NEFCO:s (Nordiska finansieringsbolaget för miljöinvesteringar) grundkapital, till dess miljökreditfacilitet, till i , och till administrativa kostnader för Östsamarbetet inom . Avsättningarna för förlustrisker avser statliga garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier till länder i regionen. Utveckling per land 1997–99 Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning 2.3Övriga statliga medel för samarbete med bedriver samarbete med också med medel från andra anslag än det ovan beskrivna. Från anslag 7 A – internationellt utvecklingssamarbete, anslås medel för insatser i . Detta gäller främst för samarbete med , , , och men även för länderna i och . Anledningen till att insatser i dessa länder finansieras över biståndsanlaget är att de faller inom ramen för OECDs definition av utvecklingsland (s.k. DAC-kriterier). Till västra anslogs , och . Detta bistånd skall bidra till fred, stabilitet och integration av regionen i det europeiska samarbetet. Till , Central och anslogs . är en av största bilaterala givare och ca har använts till detta samarbete. På grund av det kraftigt ökade stödet till västra finansieras snart uppemot hälften av stödet till från biståndsbudgeten. Detta är en stor förändring eftersom biståndsanslaget inte användes för insatser i . Även dessa medel hanteras av Sida-Öst. Utöver detta tillkommer medel för att stärka det närings- livsinriktade samarbetet i utifrån ett svenskt intresse, de s.k. Östersjömiljarderna. En första miljard anslogs 1996 och har tagits i anspråk. En andra miljard anslogs 1998 för en femårsperiod. Medel från den andra miljarden fördelas av . Sammanlagt visar ovanstående att är en mycket stor bilateral aktör i och en stor aktör i . Den sammanlagda omfattningen för är . Utredningen har konstaterat att den uppdelning som gjorts på olika anslag bidragit till att det mycket omfattande svenska programmet ofta beskrivs på ett fragmenterat och anslagsstyrt sätt. Politiska poänger går förlorade. I detta sammanhang kan man även nämnas att i EU gjort kandidatländernas sak till sin. Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning främst till förmån för de baltiska länderna, delar bl.a. med de nordiska EU-länderna. Detta stöd återfinns självklart inte på något anslag för utvecklingssamarbete men har varit nog så betydelsefullt. 3 Andra länders östsamarbete Utredningen redovisar här kort vissa andra givares samarbete med . Kapitlet bygger till stor del på en inom framtagen promemoria om andra givares verksamhet och planer och på en färsk rapport från Nordiska sekretariat – Närmare , förslag till reviderad nordisk närområdesstrategi. Omfattning av vissa givares samarbete med CÖE Antal länder som stödet omfattar Det statistiska materialet är behäftat med viss osäkerhet. I vissa samarbetsländer är insatserna obetydliga. Det brittiska stödet omfattar även västra . Icke desto mindre visar jämförelsen klart att , liksom , har ett mycket stort stöd till närområdet CÖE. I bilaga 6 redovisas i detalj de nordiska ländernas stöd till närområdet. Det primära målområdet för de nordiska givarna är nästan helt sammanfallande och omfattar de baltiska länderna, och nordvästra . Visst samarbete sker även med . har en stor länderkrets för sitt samarbete. Det mesta är dock koncentrerat till de baltiska länderna, speciellt , och det ryska närområdet. av medlen används till miljö- relaterade projekt vilket anses ha givit ett betydande återflöde. Organisationen av samarbetet är decentraliserad i . Ett drygt dussintal ministerier och styrelser är direkt engagerade med eget ansvar. har inlett förberedelser för ett nytt program . antog en ny närområdesstrategi . Den har en stark fokusering på närområdet, i synnerhet nordvästra och , , och . Stora satsningar görs på att genomföra den Nordliga Dimensionen och att aktivt delta i och utforma EU- programmen. Ett nära samarbete med IFI:s eftersträvas. Betoningen av egenintresset är markerad och bl.a. strävar man efter att gynna handels- och näringslivets intressen samt att förhindra företeelser som är skadliga för . av stödet används för samarbete inom miljösektorn och för ekonomiskt samarbete inkl. energisektorn. Samarbetet med kandidatländerna skall fortsätta fram till medlemskap. Efter medlemskap får formerna för samarbete övervägas. Sekonderingen av finländsk personal till EU:s institutioner och IFI:s har varit fördelaktig. Samarbetet med förutses fortsätta i sin nuvarande form . arbetar för att EIB skall få utökat mandat till . Närområdessamarbetet leds av ett ministerutskott styrt av statsministern. har som huvudmål för sitt samarbete att bidra till demokratiskt styre och en bärkraftig marknadsorienterad ekonomi. Samarbetet med nordvästra och speciellt är prioriterat. av medlen går till och till de baltiska länderna. Stödet skiljer sig från många andra aktörers så till vida att det bygger på samarbete mellan aktörer på alla nivåer, från myndigheter till individer. har en tydligare inriktning på bekämpning av fattigdom än de andra givarna. De har inlett en successiv neddragning av stödet till kandidatländerna, förutom , och , och förväntar att det är helt avvecklat . Det brittiska samarbetet riktar sig till 22 länder, men är klart störst. De baltiska länderna erhåller lite stöd, medan får mycket. samarbete har stark inriktning på näringslivet i mottagarländerna, som det tyska näringslivet främjas. Utbildning i väst är en väsentlig del av samarbetet. Beslut har fattats om att avveckla stödet till och och att reducera det till och . Många fler länder beviljar bilateralt stöd till CÖE, t.ex. , och . har ett omfattande program för men har i stort sett avvecklat sitt stöd till , , och . De är en stor aktör i . arbetar framförallt i och i . har riktat in sitt samarbete bl.a. på . Nordiska budget till närområdet uppgår till ca 70 MDKK för . Sektoriella insatser finansierade på annat sätt ligger på nivån 70–75 MDKK . Samarbetet bedrivs i form av informationskontor, stipendieprogram och projektverksamhet. Förslag till en reviderad nordisk närområdesstrategi presenterades baserat på oförändrad storlek. Inga omedelbara förändringar av det geografiskt prioriterade området föreslås men en successiv förskjutning av tyngdpunkten till det ryska närområdet förutses. Samarbetet med de baltiska länderna skall gå över i normalt myndighetssamarbete. Vidare bör insatserna koncentreras till större projekt och länderdifferentieringen i programmet öka för att reflektera olika behov och förhållandena. Insatserna bör ha ett mervärde i förhållande till de nordiska ländernas egna program. Prioriterade teman föreslås bli; den nordiska välfärdsmodellen inklusive hälsa och jämlikhet, bärkraftigt resursutnyttjande med miljö och energi, barn och unga, kulturförmedling, konsumentpolitik och livsmedelssäkerhet. Alla givare avvaktar den politiska utvecklingen i . Beredskap att öka samarbetet finns om förutsättningarna ändras. Utredningen har valt att lyfta fram några viktigare utvecklings- tendenser i CÖE som kan påverka hur det svenska programmet bör utformas bortom 2001. Den förestående EU-utvidgning är den viktigaste av dessa omvärldsfaktorer och kommer även att special- behandlas i kapitel 6. För den som vill fördjupar kunskaperna ytterligare på det eko- nomiska och sociala området hänvisas framför allt till Transition Report (1999 och 2000), Making Transition work for everyone (2000), UNDP:s Human Deve- lopement Report for Europe and the CIS (1999) och Kommissionens Enlargement Strategy Paper (2000). 4.1Trend 1: Skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS ökar erfarenhet av reformprocessen har givit vid handen att övergången till en marknadsekonomi och till ett öppet och vitalt medborgarsamhälle med en stabil och adekvat förvaltningsapparat går långsamt i OSS. Förändringen av statens roll, uppbyggnaden av institutioner och sociala säkerhetsnät har inte hållit takt med pri- vatisering och liberalisering. Det har även förekommit ordentliga ekonomiska bakslag i OSS, t.ex. i och i . Nio av de femton klassas som DAC-länder. Detta står i skarp kontrast till utvecklingen i kandidatländerna, med ett och annat undantag i sydöstra , där reformarbetet karakteriseras av målmedvetenhet och förutsägbarhet. Dessa klarade effekterna av det ryska bakslaget 1998 bra, även om 1999 blev något av ett förlorat år för de baltiska länderna. Vägen till ett medlemskap i styrs av en gemensam agenda för de ansökande länderna och EU. Denna är en stark drivkraft för utveckling i kandidatländerna och för konvergens gentemot EU. Beslutet att bedöma varje kandidatland på sina egna meriter tjänar som en för alla länder att göra framsteg, i vart fall så länge EU-länderna är trovärdiga beträffande tidtabellen. Även om situationen ljusnat i finns det mycket som talar för att skillnaderna mellan OSS och kandidat- länderna kommer att fortsätta att öka. Därför är det viktigt för EU att försöka bidra till utjämningen av dessa skillnader, framför allt i områden som gränsar till de blivande nya EU-medlemmarna. Några nya skiljelinjer är inte önskvärda. Den oundgängliga koncentrationen på kandidatländerna får inte medföra att ansträngningarna öster om dem tappar fart. Länderna inom CÖE uppvisar således allt större spännvidd, från fattiga agrara utvecklingsländer till i stort sett EU-färdiga kandidat- länder. Även inom närområdesprogrammet finns mycket stora skillnader, t.ex. mellan och . 4.2Trend 2: Stor skillnad mellan kandidatländerna Kandidatländernas genomsnittliga levnadsstandard mätt som BNP per capita ligger betydligt lägre än i EU-länderna. Det sägs ofta, att EU stått inför en situation med så fattiga kandidatländer. Detta är en sanning med viss modifikation. Ser man till alla 13 kandidatländer, dvs. inkluderar , låg genomsnittlig köp- kraftsjusterad BNP per capita 1999 på av genomsnittet för EU 15. BNP per capita 1999, köpkraftsjusterad (PPS, Purchasing Standards) Genomsnitt för EU 15 Denna översiktsbild måste nyanseras på tre sätt; för det första är det stora skillnader kandidatländerna emellan, för det andra är det stora skillnader också mellan EU:s medlemsländer. För det tredje är det intressant att vrida klockan tillbaka och se på vilken nivå några av de tidigare fattigare kandidatländerna (, , och ) varit före medlemskapet. Det kan tilläggas att försämrar jämförelsen eftersom landet är störst bland kandidatländerna och har mycket låg BNP per capita. Två kandidatländer, och , hade 1999 större BNP per capita än . , och låg i intervallet 50–av EU:s genomsnitt. () och () ligger i en mellangrupp. , , och med 25–har således ungefär hälften så hög levnadsstandard som . ligger ännu sämre till. Wiener Wirtschaftsvergleiche (WIIW) har i en rapport sökt jämföra nuvarande kandidatländer med tidigare kandidatländer och gör några intressanta observationer. BNP per capita jämförelser för några EU-länder (baserad på köpkraftskorrigerad USD) (Medlemskap i ) före som % av EU-6 som % av EU-9 som % av EU-10 som % av EU-10 Källa: WIIW, EU Eastern Enlargement – the case of the former second- wave applicant countries, et al., Ovanstående tabell visar den relativa nivån hos tidigare ansökande länder ett visst antal år före medlemskapet. Enligt dessa beräkningar skedde inte någon markant minskning av skillnader i levnadsstandard mellan kandidat- och medlemsländerna fram till medlemskapet. För del gick det t.o.m. åt fel håll. En jämförelse mellan nuvarande och tidigare kandidatländer säg före de senares medlemskap visar klara likheter mellan och , och samt och . har lägre levnadsstandard än vad det fattigaste kandidatlandet () hade innan sitt medlemskap. De baltiska ländernas standard ligger 30–lägre än vad gjorde . Många övergångsekonomier har emellertid en stark tillväxt och har därmed bättre förutsättningar för att minska skillnaderna gentemot EU jämfört med kandidatländerna på det anemiska 70-talet. Det finns mycket stora regionala skillnader i levnadsnivå i kandidatländerna; mellan huvudstad och landsbygd och i många länder mellan de västra och östra delarna. Spannet mellan till exempel den lettiska landsbygden och är enormt. Alla kandidatländer i närområdet har en lägre levnadsstandard än vad de fattigaste kandidatländerna någonsin haft före medlem- skap, i fallet och betydligt lägre. Ser man 5 eller har den genomsnittliga tillväxten i dessa två länder varit väsentligt lägre än i och lägre än i . 4.3Trend 3: EU:s stöd till kandidatländerna ökar kraftigt EU:s förmedlemskapsstöd har anpassats till kandidatländernas speciella situation och är större än de stöd som förr givits till ansökarländer. tredubblas stödet från till . Vid medlemskapet görs ytterligare ett kraftigt språng uppåt. Dessutom har utlåningen från den Europeiska Investeringsbanken (EIB) till kandidatländerna utökats kraftigt . Under de ramar som fastställts är utlåningen i en årstakt om drygt miljarder. Merparten går till infrastrukturinvesteringar och ofta sker det en samfinansiering med Phare och ISPA- programmen. Däremot har EIB inget bemyndigande från EU-länderna att bedriva verksamhet i . Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 9 som behandlar de instrument som finns tillgängliga i den svenska stödarsenalen. 4.4Trend 4: Gynnsamma ekonomiska förutsättningar framöver Hur stabil trenden är återstår att se, men pekar mycket på det ekonomiska området i CÖE åt rätt håll. Det har aldrig sett så bra ut som . Reformprocessen i flertalet OSS- länderna har gjort framsteg. Den ryska ekonomin har återhämtat sig markant sedan recessionen 1998 och detta har bidragit till en tillväxt på sannolikt i OSS och strax i kandidatländerna. Inflationen i kandidatländerna är, med något undantag, rimligt under kontroll. Inflationsbilden är mer splittrad i OSS men bättre . Många länder i kandidatlandskretsen och i OSS dras med stora budgetunderskott som begränsar reformutrymmet och stora underskott i bytesbalansen. Dess bättre sker det en kraftig in- strömning av utländska direktinvesteringar i kandidatländerna. Förtroendet för har dock ännu inte återvänt och de utländska investeringarna är fortsatt blygsamma där. Även utsikterna är gynnsamma. Detta är baserat på en cocktail av gynnsamma faktorer, en del dock sannolikt av övergående natur. Hela regionen har fått välbehövlig draghjälp genom en oväntat hävdad tillväxt i både EU och . Den ryska tillväxten har dessutom gynnats av höga råvarupriser, en hög dollar, och av den 75-procentiga devalveringen 1998. har de ekonomiska och sociala reformerna äntligen börjat bära viss frukt. anser att det därmed finns ett window of opportunity för att agera kraftfullt på reformsidan i framför allt . Men de temporära effekterna klingar sannolikt av gradvis. Den internationella konjunkturen går in i ett lugnare tempo. Efter den rekordlånga konjunkturuppgången i de anglo-saxiska länderna är utvecklingen i osedvanligt mycket avhängig av vad som händer i . Om inget oförutsett inträffar är det ändå sannolikt att CÖE än kommer att ha utmärkta förutsättningar för att driva på ekonomiska och inte minst sociala reformer. I många länder är legitimiteten i hela omvandlingsprocessen beroende av att systemet börjar leverera bättre villkor för flertalet i befolkningen. 4.5Trend 5: Förståelsen för vikten av en demokratisk process har förstärkts Erfarenheten från övergångsekonomierna har belagt att en stark och livfull demokrati går hand i hand med en god ekonomisk och social reformpolitik. Detta gör en särskild poäng av i sin analys av erfarenhet av omvandlingen i CÖE. Fria val samt respekt för mänskliga fri- och rättigheter är en förutsättning för öppna, toleranta samhällen och bidrar till ett klimat som gynnar personliga initiativ vare sig de är på det politiska eller ekonomiska området. Demokratiskt valda regeringar i CÖE har som regel inte fallit för populistiska frestelser och reverserat reformer. I stället har ekonomiska reformer ofta setts som ett viktigt sätt för politiska partier att stärka sin ställning. Konkurrens mellan politiska partier har minskat risken för att inflytelserika ekonomiska grupperingar skaffar sig ett ohemult inflytande t.ex. över en Reformprocessen har varit särskilt svag i länder med autokratiska regimer med liten eller nominell demokrati. Beslutsfattande förs successivt ned till lokal och regional nivå, men mycket återstår att göra för att decentralisera ansvar och befogenheter samt att bygga upp kunskap och kapacitet i kommuner och län. Detta är även viktigt för att befästa närdemokratin och förstärka den sociala servicen. Av denna anledning är kommunreformer angelägna i många länder. Den lokala och regionala förvaltningen släpar efter även i de mer utvecklade kandidatländerna. Den allmänna uppfattningen är att det är viktigt, inte minst i OSS, att stödja och stärka det civila samhället för att bygga samhället underifrån bl.a. i syfte att sätta ökad press på uppbyggnaden av en god förvaltning. 4.6Trend 6: De stigande inkomstskillnaderna är en källa till oro påpekade att Transition starts with a valley of tears (fritt översatt: Övergången /från planekonomi till marknadsekonomi/ börjar i en dal av tårar). Baserat på bristfällig statistik, men dock, konstaterar (2000) att en av tjugofem levde i absolut fattigdom i CÖE 1988 mot en av fem . Dessa siffror måste tas med en stor nypa salt, men det är otvetydigt att fattigdomen ökat kraftigt. Den är också mer varaktig än vad många förväntat sig. Reformerna har erbjudit människor nya möjligheter men också medfört svåra umbäranden och förlorad trygghet för många. I enlighet med det mönster som finns i övrigt är skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS slående. har gjort uppskattningen att av de fattiga (1995) återfanns . Enligt lever av befolkningen i under fattigdomsgränsen och därmed svarar för av fattigdomen i hela CÖE. , och ligger värre till än . I kandidatländerna är situationen annorlunda genom att tillväxten varit starkare och en sysselsättningsintensiv servicesektor blomstrat. Statistiken indikerar relativt större fattigdom i sydöstra och i har regeringarna hållit uppe transfereringarna. Därmed har också acceptansen för reformpolitiken ökat. Inkomstskillnaderna och fattigdomen har ökat även i kandidatländerna, men betydligt långsammare än i . Det är ytterst komplext att skriva enkla recept för fattigdoms- reducering i . Många faktorer måste samverka i rätt riktning. Särskilt viktigt är det att utveckla ändamålsenliga social- försäkrings- och pensionssystem samt att parallellt härmed ta bort dåligt riktade subventioner på el- och VA-avgifter. Som nämnts är tillväxten osedvanligt god i CÖE och särskilt i OSS- länderna. Därmed ökar möjligheterna att med marknadsekonomins draghjälp tackla de stora orättvisor som följt i spåret av en i många fall dåligt genomförd privatisering som skapat stora inkomst- och förmögenhetsskillnader. 5.1Gynnsamt i baltiska länderna och - svårare i och utvärderingar har mycket riktigt konstaterat, att förut- sättningarna för östsamarbetet är gynnsamma i . Den geografiska närheten, den till viss del gemensamma historien och kulturarvet, de ökade kontakterna på många plan osv. bidrar till ett stort engagemang och konvergerande intressen. har tidigt lagt tonvikten vid samarbete med de baltiska länderna och varit en stor bilateral aktör i dessa små, förhållandevis välorganiserade länder. Genomförandet har underlättats av att vi kunnat arbeta på såväl central som på regional och lokal nivå. Ledtiderna mellan insats och effekt är korta i jämförelse med och i utvecklingsländerna. Konvergensen till EU har givit ytterligare stadga åt reformarbetet i kandidatländerna. Parallellt med utvecklingssamarbetet har handel, direktinvesteringar och kontakter expanderat mycket kraftigt utan vare sig statens tillskyndan eller finansiering. Grannlandssamarbetet är redan livligt. Motsvarande gäller bara till viss del för och och egentligen inte alls för .