sou · GOB382d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Mycket av det arbete med planering, utredning och medverkan i bygg- processen samt hantering av hyresavtal som tidigare gjordes av Bygg- nadsstyrelsen sköts nu alltså av universitet och högskolor. Den ändrade ordningen för lokalförsörjningen ställer nya krav på insatser och kompetens i lokalförsörjningsfrågor inom den egna organi- sationen. Universitet och högskolor uppträder i rollen som beställare – inte av byggnader utan av lokaler. Inflytandet har ökat. Lokalförsörj- ningsfrågorna har blivit viktigare och har lyfts fram inom högskolan. Incitament att effektivisera lokalanvändningen har skapats, eftersom frigjorda resurser kan användas för andra ändamål efter egna beslut. 1997 var Akademiska Hus hyresvärd för , Statens fastighets- verk för och övriga hyresvärdar för av lokalytan som uni- versitet och högskolor hyr. Lokalerna ägda av Akademiska Hus genere- rade av hyreskostnaderna, och övriga hyresvärdar lokaler . Materialet rörande universitetens och högskolornas lokalförsörjning är mycket omfattande. För att ge en bild av omfattningen och komplexite- ten kan nämnas att genomsnittliga antalet hyresvärdar per lärosäte är ca 17 stycken, men för att ge en bild av spridningen kan nämnas att medan har en hyresvärd har 61. I genomsnitt har man drygt 3 hyresavtal med varje hyresvärd, men enda avtal och Lunds universitets 234 ger ett viktigt komplement till bilden. I utredningen sägs att en anpassning till hyres- tider skett. Den genomsnittliga kontraktstiden för det nuva- rande beståndet ligger . En tendens tycks vara att vid stora investeringar sluter man kontrakt på betydligt (15– ) medan man vid mindre engagemang sluter allt kortare avtal. Diagrammet nedan visar utvecklingen för de tre ur ett statsmakts- perspektiv viktigaste komponenterna vid en analys av högskolesektorns lokalförsörjning, nämligen anslagen, hyran och lokalytan. saknas uppgifter (bör vara tillgängliga när denna utredning presenteras ) för den beräknade anslagstilldelningen . Diagrammet skulle kunna kompletteras med till exempel lokalkost- nadsandelen, totala intäkter, och kvadratmeterpriset, men bilden blir då för komplex. Utvecklingen för resp. lärosäte redovisas i bil. Diagrammet nedan visar att det nuvarande systemet fungerar på den aggregerade nivån. Hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelning- en följs åt. Yttillväxten ligger under motsvarande för anslag och hyror, vilket verkar rimligt med tanke på att både kraven på nya lokaler och byggkostnaderna sannolikt driver upp kostnaderna. En risk skulle kunna finnas för att lokalstandarden i form av yta kommer att sjunka alltför mycket. För att uttala sig med bestämdhet kring detta krävs emellertid omfattande analyser som inte rymts inom den tid utredningen haft till sitt förfogande. Procentuell förändring –2004 för anslagen, hyr- orna och lokalytan. Den översta linjen visar hyreskostnadsutveck- lingen. Nästa visar anslagsutvecklingen och den nedersta ytan. Behovet av en gemensam praxis, ifråga om vad som skall definieras som lokalkostnader, kommer att diskuteras något utförligare i ett senare avsnitt. Här skall bara inledningsvis påpekas att de siffror som redovisas i bilaga 6 inte i samtliga fall har exakt samma innehåll. För vissa lärosäten ingår exempelvis kostnaderna för städning av lokalerna medan för andra ligger de utanför. Det finns även andra felkällor, som t.ex. om lärosätet själv tagit lån och investerat dem i lokaler. I detta fall förefaller den vanligaste hanteringen vara att redovisa kostnaderna som Vi hade inledningsvis ambitionen att likställa uppgifterna från de olika universiteten och högskolorna, men nyttan av denna precisering av underlagen stod inte i proportion till det arbete som skulle behöva läggas ned. Bland annat skulle det kräva en omfattande kontakt med vart och ett av lärosätena. Visserligen rör sig dessa kostnader om uppskattningsvis totalt, men jämfört med hyreskostnadernas dryga är detta trots allt en mindre del, som inte bör påverkar de övergripande slutsatserna. Vi vill dock peka på ett förhållande som kan utvecklas till ett bety- dande problem. Högskolorna och universiteten kan , som alla andra myndigheter ta lån i Riksgälden. ligger räntan på dessa lån på . Om Akademiska Hus skall låna upp medlen får de på den privata marknaden betala . Lån i Riksgälden är och har också varit billigare än lån på privata marknaden. Detta kan på leda till att en allt större del av lokalkostnaderna klassificeras som finansiella kostnader. En stickprovsberäkning tyder på att problemet ännu inte är av någon större omfattning eftersom de finansiella kostnader som är relaterade till fastighetskostnader förefaller ligga i storleksordningen 1,5–av lokalkostnaderna. I bilaga 6 visas lokalkostnadsandelen som i det tidigare diagrammet. Andelen ökar inte. För de senare åren i tabellen förefaller lärosätena anta att externa inkomster kommer att utvecklas relativt kraftigt. bör man därför kunna påstå att en viss risk finns för att lokalkostnadsandelen blir något högre än prognosen visar. Som framgår av bilaga 6 räknar lärosätena –2004 med att öka lokalytan med fram . Denna siffra är inte anmärkningsvärd och motsvarar en ökning på i genomsnitt . De 10 lärosäten som relativt sett räknat med störst lokalexpansion är: ökning / yta 1997 Granskas istället perioden –2004 får man följande bild. ökning / yta 2000 Både sju och är korta perioder i lokalförsörjningssammanhang, vilket också en jämförelse mellan tabellerna ovan visar. Endast hälften av lärosätena finns med i båda tabellerna trots att tidsperioden skiljer . Med detta vill vi påpeka att en högskolas lokalför- sörjning måste studeras utifrån ett långt perspektiv och utifrån den enskilda högskolans övriga förutsättningar. –2004 räknar av högskolorna med att öka sin lokalarea , (i huvudsak några av de konstnärliga högskolorna) med oförändrad lokalyta, medan eller en högskola räknar med en minskning. Siffrorna förändras något om endast perioden –2004 studeras. räknar med att öka, med oförändrad yta och eller en högskola (dock inte samma som tidigare) räknar med en minsk- ning. En övervägande del av antalet lärosäten räknar alltså med en kraftig expansion, men eftersom de stora etablerade universiteten expanderar måttligt blir sektorns expansion totalt sett måttlig. Slutsatsen måste där- med bli att på aggregerad nivå är läget under kontroll. Det finns dock givetvis ingen garanti för att inte ett enskilt lärosäte kan drabbas av ekonomiska problem i vilka lokalkostnaderna är en viktig del. Vi hade för avsikt att kartlägga vilka andelarna är för olika typer av lokaler. Detta för att man skall kunna analysera vilka för- ändringar som skett inom lokalbeståndet. Utgångspunkten var den stora förändring som skett under ifråga om studenter- nas studiemetodik.1960- och kanske också 1970-talets student som gick på föreläsning och sedan hem, har ersatts av en student som tillbringar större delen av sin reella studietid inom lärosätets väggar, vilket givetvis ställer helt andra krav på lokalerna och till exempel är en viktig förklaring till bibliotekens renässans. Tyvärr hann vi inte bereda frågan i tillräckligt. Lärosätena var inte heller förberedda på frågan, men frågan borde aktualiseras vid utvecklingen av de underlag regeringen begär in i samband med budgetberedningen. 8.3Redovisning av övriga iakttagelser och reflexioner 8.3.1Högskolornas syn på det nuvarande systemet Det styrsystem som till alla delar trädde i kraft uppfattas av högskolorna som ett stort fall framåt. I den enkät vi tillställt lärosätena är det snarare regel än undantag att man självmant påpekar detta. En vanlig uppfattning är att 1990-talets expansion aldrig skulle klarats av med det tidigare systemet för lokalförsörjning. Någon menade att detta inte bara skulle ha påverkat lokalförsörjningen negativt, utan också motverkat den positiva ekonomiska utveckling som områden kring flera av universiteten och högskolorna haft under framförallt senare delen av . Endast en högskola vill ha en återgång till ett separat lokalanslag, men det finns i detta fall anledning att anta att det inte är systemet som sådant utan dess innehåll som framförallt var anledning till missnöjet. Några uttryckte också sin uppskattning av den normerande funktion hade ifråga om olika nyckeltal vid framförallt pro- jektering. Denna funktion har dock Akademiska Hus på ett föredömligt sätt delvis fört vidare. Den enda kritik som framförts mot själva systemet är att det inte är tänkt för uppbyggnaden av nya högskolor. Denna synpunkt är utan tve- kan korrekt. Frågan är emellertid om det är möjligt att utforma ett sys- tem som täcker in alla de speciella problem eller förutsättningar som kan uppstå respektive gälla vid uppbyggnaden av ett nytt lärosäte. 8.3.2Den nya teknikens inverkan på det framtida lokalbehovet Rubriken var en av frågorna i den enkät som vi tillställde högskolorna. Medvetet definierades inte närmare vad vi avsåg med den nya tekniken, eftersom debatten kring begreppet oftast förs på en övergripande och allmän nivå. I sina svar har lärosätena som förväntat resonerat och besvarat frågan som att med ny teknik avses framför allt IT och olika former av interaktiv distansutbildning. Frågan var uppdelad på medellång sikt () och mycket lång sikt (). Det senare tidsperspektivet var kanske väl långt, vilket några av högskolorna och universiteten påpekade. Intressant är emellertid att man gör en förhållandevis samstämmig bedömning. Den nya tekniken har inte haft och kommer inte under åtminstone den närmaste att få någon större betydelse för behovet av lokalyta. Den nya tekniken kommer att kräva en högre kvalitet på lokalerna (kyla och kanalisation framför allt) och därmed verka kostnads- drivande på lokalkostnaderna. På vissa områden, framför allt när det gäller fullskalesimuleringar, påverkar datoranvändningen ytbehovet och därmed kostnaderna nedåt. tror/hoppas man att utvecklad interaktiv utbildning kommer att påverka lokalkostnaderna positivt, dvs. I detta sammanhang framförde också några synpunkten att den nya tekniken egentligen ökat lokalkostnaderna genom att den tillsammans med andra utvecklingstendenser i samhället bidragit till att förändra studenternas arbetssätt radikalt. Dagens student och för den delen också doktorand befinner sig i högskolans lokaler i betydligt större om- fattning. Detta kräver tillgång till datorer och bibliotek/informations- centra på ett helt annat sätt . skrev därutöver följande: Utvecklingen av nya pedagogiska metoder vid universiteten sker långsamt. Försöken att ersätta traditionell klassundervisning med datoriserad undervisning – och därigenom reducera behovet av traditionella undervis- ningssalar – har inte varit speciellt uppmuntrande. En förväntad ökad kapi- tal-arbetskraftskvot har ex post visat motsatt tecken. Datoriserad undervis- ning har visat sig vara mycket personalkrävande som evalueringar indikerar att examensresultaten varit oförändrade eller i varje inte signifi- kant förbättrats. Är det så att den nya tekniken inte påtagligt reducerar lokalbehovet och dessutom är kostnadsdrivande via den största kostnadsposten, nämligen personalkostnaderna? Ur pedagogisk synpunkt finns mycket som talar för att den nya tek- nik som vi har tillgång till och kan se framför oss inte kan ersätta de traditionella undervisningsformerna. Däremot komp- letteras de traditionella undervisningsformerna och på höjs kvaliteten på undervisningen. Mötet mellan lärare och student är svårt att ersätta. 8.3.3Är högskolesektorns lokalförsörjning effektiv? Trots att frågan inte direkt ingår i vårt uppdrag har den funnits med i bakgrunden. Utbildning är av olika skäl inte effektiv ur lokalsynpunkt. En stor del av dygnet står lokalerna tomma. som omfattar nära är dessutom lokalutnyttjandet mycket lågt. har idén att utnyttja lokalerna under framför allt sommarmånaderna funnits och olika försök har gjorts. Av olika skäl har dessa ansträngningar inte fått något större genomslag, trots att det numera inte finns några formella hinder. Ett ökat utnyttjande under ferietid skulle dock ge uppenbara effektivitetsvinster. Svaret på frågan i rubriken måste nog dock sägas vara att ingen har en klar uppfattning, vilket i sin tur inte kan anses som tillfredsställande. Kunskapen t.ex om hur man gör i andra länder med likartade utbild- ningssystem kanske finns, men är inte allmänt spridd. Vi har av resursskäl och det faktum att frågan inte direkt ingår i vårt uppdrag inte gjort någon internationell jämförelse. Däremot redovisar vi lokalkostnadsandelen för ett antal statliga branscher och myndig- heter. Lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna 1999 vid statliga myndigheter i % Genomsnittet för högskolorna låg på . Denna jämförelse indikerar att högskolorna ligger på någorlunda rätt nivå. En reflexion är att de myndigheter som har högst lokalkostnadsandel också nästan uteslutande har statligt ägda hyresvärdar. Universiteten och högskolorna har hög uppfattning om Akademiska Hus som hyresvärd. De dagliga kontakterna får i allt väsentligt gott betyg och kompetensen uppfattas som hög. Däremot är uppfattningarna delade och snarare negativa än positiva rörande det faktum att Akade- miska Hus är dominerande aktör på denna del av fastighetsmarknaden. Den omständigheten att universitet och högskolor oftast i praktiken är förhindrade att förhandla om väsentliga hyresavtal med annan part än Akademiska Hus leder till att betydande tid och intresse ägnas åt Aka- demiska Hus hyressättnings- och avtalsprinciper samt avkastning. Syn- punkter om detta kan indelas i några olika kategorier, vilka vi kort kommenterar. Som ägare till Akademiska Hus fastställer regeringen dess avkastnings- krav. Som finansiär av universitet och högskolor beslutar regeringen om ersättningen till dem för lokaler. Detta har lett till debatten om de så kallade som blossar upp emellanåt. Akademiska Hus avkastningskrav styrs emellertid av ränteläget på andrahandsmarknaden för femåriga statskuldsväxlar plus ett riskpålägg på . Riskpåläggets storlek kan naturligtvis alltid diskuteras och värderas, men själva konstruktionen måste anses vara rimlig. Vi har, eftersom frågan inte är en huvudfråga för oss, inte fördjupat oss i vilket genomslag på Akademiska Hus prissättning ovannämnda princip har haft. Däremot har vi konstaterat att principen för avkastningskravet inte är särskilt känd, trots att den t.ex. återfinns i Akademiska Hus årsredo- visning. Diskussioner uppstår ofta om bolagets hyressättningsprinciper. Princi- pen med s.k. självkostnadshyra anser bolaget inte vara tillämpbar. Vid nyproduktion används balanshyra, vilken för det enskilda projektet jämnar ut hyran . Men grunden för hyran sedd över en längre tidsperiod utsätts ofta för diskussioner, som försvåras av att bolaget inte redovisar de värden olika byggnader är invärderade till och vilka avskrivningar som gjorts. Systemet uppfattas inte som transparent och diskussioner/förhandlingar synes föras utifrån oklara förutsättningar med merarbete och försämringar av relationerna som följd. Obalans i Akademiska Hus fastighetsportfölj Flera lärosäten påtalar förhållandet att högskolesektorns expansion medfört att Akademiska Hus fått en oproportionerligt stor del nya hus. Detta leder, menar man, till högre hyror åtminstone på orter där nyproduktionen varit stor. Någon transferering mellan orter synes Akademiska Hus inte tillämpa. Tendens mot långa hyresavtal Hyressättningsprinciperna och andra omständigheter anses öka benä- genheten att ingå långa hyresavtal, som kraven på flexibilitet även ifråga om lokalförsörjningen blir alltmer påtaglig. 5.Möjligheterna att finansiera nya lokaler med externa/icke statliga medel I några fall har externa bidragsgivare/förklarat sig villiga att låta medlen också finansiera investeringar i lokaler. Ett villkor för detta är att lärosätet skall vara ägaren och inte ett statligt bolag. Detta problem delar universitet och högskolor med andra statliga områ- den som till exempel kultursektorn. Frågan om Akademiska Hus, bolagets avkastningskrav, hyressätt- nings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastig- hetsmarknaden tillhör inte utredningens huvuduppgifter att analysera eller ge förslag om. Likväl är det oundvikligt att vi i vårt arbeta kommit i kontakt med dessa frågor och de har betydelse för förståelsen av den analys vi inom ramen för uppdraget gjort. Därför har det synts oss angeläget att kortfattat beröra frågeställningarna. Enligt vår mening är den grundläggande orsaken till dessa att Akademiska Hus på många orter – dock långt ifrån alla – har en i realiteten närmast monopollik- nande ställning. Detta förhållande begränsar lärosätenas möjligheter att med hjälp av konkurrens pressa lokalhyrorna. Det leder också ofta till besvärliga diskussioner och förhandlingar med Akademiska Hus, – kanske ofta grundade på missförstånd på grund av bristande trans- parens, förment eller ej. 8.3.5Branschpraxis och styrning med nyckeltal. Högskoleutbildning och forskning är ett mycket omfattande statligt åta- gande med många inblandade. Även om det ekonomiska styrsystemet visat sig robust och klarat 1990-talets expansion, kan det utvecklas vidare. Det är t.ex. anmärk- ningsvärt att det saknas en praxis om vilka kostnader som skall tas med i olika underlag. Vad som menas med lokalkostnader, hyror eller andra frekventa begrepp råder det ingen konsensus kring. Åsikterna om vad som skal tas med respektive inte tas med finns det många välgrundade resonemang kring, men diskussionerna har oftast inte slutförts. Det kan förefalla trivialt att definiera vad som t.ex. menas med lokalkostnader, men om det inte görs uppstår ofta en förvirrad diskussion som efterhand devalverar betydelsen av de underlag, som statsmakten infordrar under budgetprocessen. Även vi drabbades av detta i och med att de lokalkostnadsandelar som vi beräknade utifrån årsredovisningar inte stämde riktigt med de uppgifter lärosätena tillställt regeringen i samband med budgetberedningen. Skillnaderna var aldrig stora och vid förfrågningar gavs alltid en rimlig förklaring. Det faktum att siffrorna inte stämde för majoriteten av lärosätena ingav trots detta en osäkerhetskänsla. Avsaknaden av beslutade och av de inblandade i varje fall accepte- rade definitioner gör det också ointressantare att ägna sig åt benchmar- king. Det finns knappast något lämpligare område än lokalförsörjning inom den statliga sfären för denna typ av erfarenhetsutbyte. Den leder också ofta effektivisering. Ett intryck är att vissa högskolor och universitet är något isolerade i administrativa frågor inklusive lokalförsörjning. Tvärkontakterna före- faller inte vara speciellt utvecklade och de som hanterar t.ex. lokalfrå- gorna har inget naturligt regelbundet återkommande forum där man kan ta del av varandras erfarenheter. De sammankomster som genomförs är oftast på initiativ av Akade- miska hus, vilket är tacknämligt, men principiellt kanske tveksamt eftersom Akademiska Hus är den stora motparten i dessa frågor. Detta förhållande leder till att varje högskola vid projektering eller utveckling av verksamheten ofta saknar erfarenhetsunderlag. Hur stor yta, som krävs för t.ex. en arbetsplats på ett laboratorium finns det vis- serligen vissa uppgifter om, men i stor utsträckning förefaller man starta från grunden. Ett exempel på detta var lärosätet som höll på att utveckla ett administrativt hjälpsystem, som det visade sig att det geografiskt närmast belägna redan till stora delar hade utvecklat. Till en del kan denna upplevda isolering vara en följd av kulturen inom högskolorna, dvs. att man skall tänka själv och kritiskt ifrågasätta de förslag och beslut som kommer fram respektive fattas, men det borde finnas gränser för vilken inverkan detta får ha på relativt prak- tiska frågor som ekonomistyrning och lokalförsörjning. Ovanstående ger en något negativ bild av högskolesektorns mognad ifråga om redovisning. Denna bild bör emellertid kompletteras med att det blivit avsevärt bättre . Initiativ har tagits där man i kurs eller konferensform försöker komma fram till god redovisningssed för högskolorna. I detta arbete deltar förutom representanter för universitet och högskolor också RRV och ESV. Detta arbete bör prioriteras och till det bör avdelas större ekonomiska resurser. I vår enkät till lärosätena frågade vi om användningen av nyckeltal. Majoriteten och däribland alla mindre högskolor svarade att man inte använder nyckeltal. Andra svarade att man använde nyckeltal vid pro- jektering av nya lokaler. Några få använde nyckeltal löpande i uppfölj- ningen av verksamheten, men då i nästan samtliga alla fall på en så övergripande nivå, som t.ex. lokalkostnadandelen – dvs. lokalkostna- derna andel av de totala kostnaderna. Endast ett eller möjligen ett par av de största universiteten hade interna nyckeltal för att styra den löpande verksamheten. För att exemplifiera kan nämnas att mäter andelen handikappanpassade lokaler kontinuerligt. Få områden inom den statliga sektorn förefaller, som tidigare nämnts, ha bättre grundläggande förutsättningar för en styrning, som åtminstone delvis grundar sig på nyckeltal. Möjligen ligger en del av förklaringen i hur frågan uppfattades av majoriteten, dvs. att nyckeltal använder man i första hand vid projektering av nya lokaler. Vi för- väntade oss framför allt exempel på nyckeltal som man använder i den löpande styrningen, som lokalkostnad per helårsprestation, lokalyta per helårsmedarbetare, lokalkostnad per helårsmedarbetare etc. En möjlig förklaring är att man koncentrerat sig på att klara de expansionskrav som funnits och denna fokusering har lett till att den löpande styrningen, som framför allt syftar till en bättre resursanvänd- ning, fått komma i andra hand. Eftersom möjligheten att förutspå framtiden är svår är följaktligen det mest verksamma inslaget i en bra styrmodell stor flexibilitet. I det här fallet innebär det kontroll över hyreskontraktsportföljen så att en viss del av den kan sägas upp på ett par eller . Denna åtgärd är givetvis relevant även för högskolorna och universiteten, men något trubbig ur statsmaktssynpunkt eftersom statsägda Akademiska Hus är den helt dominerande hyresvärden och tillsammans med svarar för den helt dominerande delen av lokalförhyr- ningarna. Trots detta måste ett av våra förslag bli att se över kontraktsportföl- jen och öka inslaget av kontrakt som snabbt kan sägas upp. Vi vill inte nämna någon procent av portföljen som generellt målvärde. Denna översyn måste utgå från varje lärosätes situation. En procentsats skulle bli kontraproduktiv i och med att den skulle vara orealistisk för flera av högskolorna, framför allt de mindre och medelstora, eftersom de har ett begränsat antal korta kontrakt. Sedan det nya systemet infördes kommer Akade- miska Hus vid slutet av innevarande år att ha investerat i lokaler för högskolorna och universiteten. Investeringsvolymen fördelar sig över åren på följande sätt: Belopp i milj. kr 3 000 (uppskattning) Kommittédirektiven ifråga om lokaldelen ger uttryck för en viss mycket förståelig oro för att stora statliga resurser har bundits upp och kommer att bindas upp i lokaler för högskolor och universitet och . också uttryck för en strävan från regeringens sida att, om expansionen inom högskoleområdet mattas av, skaffa sig ett bättre grepp om lokalsituationen. Bland annat är avsikten att detta skall ske genom att statsmakten förändrar sin egen roll i den process som leder fram till långsiktiga åtagande i lokaler. Direktiven innehåller en begränsning, nämligen att byggnadsteknisk kompetens inte kommer att finnas inom . Innan vi går in på förslagen vill vi föra ett mer allmänt resonemang. Det kan förefalla elementärt, men trots detta skall erinras om att styrning i sig inte har något värde. Styrning krävs för att resurserna skall användas på ett effektivt sätt och är en delkomponent i en komplicerad process som i det här sammanhanget yttrar sig i diverse prestationer som tentamina, examina, forskningsuppdrag och publi-