sou · GOB374 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvecklingen har varit tydligast i men försök har även gjorts i andra världs- delar att låta regionala organisationer spela en större roll. Även enskilda länder har tagit på sig fredsfrämjande uppgifter. ingrep i och ledde den multinationella styrkan INTERFET i efter våldsamheterna . pågick totalt 17 olika FN-insatser runt om i värl- den. deltog i 11 av dessa med totalt runt 157 personer som tjänstgjorde som militärobservatörer och civilpoliser. deltar också med personal i de två Nato-ledda insatser under FN:s säkerhets- råds mandat i Stabilisation Force-Operation Joint Guard (Sfor) i Bosnien med cirka 37 personer och Kosovo Force (Kfor) i Kosovo med cirka 847 personer. Totalt har omkring 80 000 svenskar tjänstgjort i 46 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. internationella fredsfrämjande insatser. Huvuddelen av den militära personalen utgörs av reservofficerare och värnpliktiga, kvinnor och män, som studerar eller arbetar civilt. inom det fredsfrämjande området För att möta de nya krav som ställs på organisationen och behoven av mer civila komponenter i framtida fredsfrämjande operationer har FN organiserat om sekretariatet. Fredsbeva- rande och humanitär verksamhet sorterar nu under tre olika avdelningar inom sekretariatet: (), () och Office for the Coordination of Humanitarian (OCHA). () ansvarar för pla- nering, förberedelser och ledning av alla FN:s insatser i fält, spe- ciellt de fredsfrämjande missionerna. DPKO etablerar nya fältinsatser och övervakar skötseln av pågående missioner. () ger råd och stöd i alla poli- tiska frågor till generalsekreteraren. Mer konkret handlar det om att följa den politiska utvecklingen runt om i världen, identifiera potentiella konflikter och assistera generalsekreteraren med före- byggande diplomati samt andra åtgärder inom området. Office for the Coordination of Humanitarian (OCHA) har som främsta uppgift att mobilisera och koordinera humanitära hjälpinsatser genom FN i drabbade områden. Att organisera gemen- samma hjälpinsatser, underlätta tillgången till svåråtkomliga områ- den och vara den sammanhållande länken mellan regeringar, enskilda organisationer och andra aktörer inom det humanitära området är några av avdelningens arbetsuppgifter. Huvudansvaret för verksamheten vilar på DPKO, DPA och OCHA men i fält samarbetar Högkvarteret också med andra FN-organ som FN:s flyktingkommissarie (), , (), (WFP) m.fl. I ett kris- eller konfliktområde är det många samarbetspartner som FN har att ta hänsyn till och samarbeta med. Förutom FN-organen själva finns det ofta interna parter i konflikten, internationella och SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. regionala organisationer (, Nato, EU, ICRC m.fl.), samt en mängd andra enskilda organisationer, personer och andra represen- tanter. Det är således en mångfald aktörer som är verksamma inom området och det ses som alltmer angeläget att försöka öka samord- ningen mellan dessa i fält. har flera organisationer som Nato, EU och involverats i FN:s arbete för fred och säkerhet. Alla tre har exempelvis samarbetat med FN i konflikterna i det förra . och utveckling av en civil krishantering kommer att vara till nytta även för FN. I har FN samarbetat med flera regionala organisationer, däri- bland organisationen för afrikanska stater (OAU) för att hitta lösningar på konflikter. Enskilda organisationer på alla nivåer har också fått en ökad roll i FN:s arbete inte minst genom informationsspridning och möjligheten att uppmärksamma FN på potentiella konflikter men också som samarbetspartner i konfliktområden. inleddes ett samarbete mellan ett antal medlemsstater, däribland , i syfte att skapa en multinationell snabbinsatsstyrka till FN:s förfogande på sexmånaders basis, det s.k. SHIRBRIG-samar- betet (Multinational UN Stand-by Forces High Readiness Brigade) med säte i . anmäldes styrkan som tillgänglig för FN vilket innebär att FN och deltagarländerna i SHIRBRIG nu kan diskutera framtida möjliga insatser. Förhoppningen är att initiativet kan inspirera andra medlemsstater till liknande samverkan. De nordiska länderna har ett nära samarbete inom FN när det gäller frågor kring fred och säkerhet. Samarbete för gemensam utbildning och övning, materielsamarbete och planering för internationella insatser äger numera rum inom ramen för Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (NORDCAPS). Andra organ som har betydelse och inflytande för upprätthållande av fred och säkerhet är den i . Dom- stolen dömer framför allt i tvister mellan stater men den kan också komma med rådgivande yttranden till olika organ inom FN-systemet. Domstolens beslut är bindande för staterna men efterlevs . Allt fler stater väljer nu att använda sig av domstolen för att lösa sina tvister vilket märks i den ökning av antalet ärenden som kommit in till domstolen . Härutöver har säkerhetsrådet upprättat två kortvariga internationella brottsmålsdomstolar för krigsförbrytare: en för f.d. 1993 och en för 1994. Inrättande av en permanent internationell brottsmålsdomstol har drivits av bl.a. FN . 48 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. stater ratificerat stadgan av de totalt 60 stater som krävs för att den skall träda i kraft. SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. FN har haft svåra finansiella problem. FN:s möjligheter att finansiera fredsfrämjande insatser styr organisationens handlingsfrihet men också tilltron till dess förutsättningar att bidra till fred. En annan svårighet för FN har varit den långa beredningstiden för en ny insats. Ett skäl till detta är att FN inte har en egen stående bered- skapsstyrka och inom medlemsländerna finns en varierande beredskap och politisk vilja till att bidra med personal och materiel. Att det är generalförsamlingen och inte säkerhetsrådet som fattar beslut om bud- geten för en fredsbevarande styrka kan också bidra till att förlänga pro- cessen. För att söka korta beredningstiderna skapade därför vissa med- lemsländer SHIRBRIG. fyller en viktig funktion i säkerställandet av interna- tionell fred och säkerhet. Den utvidgade tillämpningen av kapitel 7 har ytterligare understrukit rådets centrala roll. Konflikter som traditionellt har behandlats som inbördeskrig, som i norra och , eller konflikter som rör mänskliga rättigheter, som i Kosovo och , behandlas numera i säkerhetsrådet. Den ökade medvetenheten om behovet av att försöka förebygga väpnade konflikter har lett till ett vidare synsätt på fred och säkerhet. drev frågan om konfliktförebyggande under det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet 1997–98. och säkerhetsrådet har debatterat frågan och säkerhets- rådet antog genom ett ordförandeutlåtande ett beslut som närmare defi- nierar rådets roll när det gäller konfliktförebyggande. 3.1.2Organisationen för säkerhet och samarbete i () () har sitt ursprung i den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen (ESK) som bl.a. förhandlade fram slutakten från toppmötet i . Slutakten fastställde tio grundprinciper för säkerhet i som fortfarande kan ses som en del av normativa bas. Nio av de tio grundprinciperna avser främst förbindelser mellan de dåvarande 35 deltagande staterna såsom gränsers okränkbarhet, fredlig lösning av konflikter, staters territoriella integritet m.m. 50 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. pen handlar istället om förhållandet mellan stat och individ, dvs. respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. ESK var organiserat som ett förhandlings- och diskussionsforum som präglades av motsättningarna mellan öst och väst med de neutrala och alliansfria länderna som brobyggare och kompromissmäklare. Vändpunkten kom efter det slut och då ESK tog de första stegen mot att institutionali- seras. fick ESK ställning som regional organisation i enligt kapitel VIII med ansvar för att trygga internationell fred och säkerhet i regionen. döptes ESK om till organi- sationen för säkerhet och samarbete i () med säte i . Flera medlemsländer har ständiga representationer i , däribland . Verksamhet och styrande dokument verksamhet var ursprungligen indelad i tre ämnesområden eller korgar som det också kallades; säkerhetspolitiska frågor, samarbete på de ekonomiska, vetenskapliga och teknologiska områdena och miljö- vård samt samarbete inom området mänskliga rättigheter. betonar organisationen helheten och begreppet säkerhet i dess vidaste bemärkelse är den gemensamma nämnaren. högsta beslutande organ är toppmöten för medlemsländer- nas stats- och regeringschefer. Det första hölls i , då organisationens grunddokument Slutakten från antogs. Det andra toppmötet ägde rum i då man fastställde den så kallade Parisstadgan för ett nytt . Detta historiska dokument bekräftade det kommunistiska upplösning och de nya öst- staternas omvandling till demokratier och marknadsekonomi. (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe) som undertecknades under toppmötet i måste ses som ett av organisa- tionens främsta resultat och den mest genomgripande överens- kommelsen om nedrustning någonsin när det gäller konventionella vapen och styrkor. Det ursprungliga avtalet har anpassats till dagens säkerhetspolitiska situation och fastställdes under toppmötet i . Under toppmötetet i antogs också en Stadga för euro- peisk säkerhet. Stadgans huvuduppgifter är att föreb ygga konflikter, söka begränsa skadeverkningarna av konflikter och främja demokratisk uppbyggnad efter konflikter. Den innebär också att organisationens stats- och regeringschefer skall kunna stå till svars inför sina egna SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. medborgare och inför andra OSSE-medlemsstater om hur de uppfyller sina åtaganden. Vidare understryks vikten av samverkan med andra internationella organisationer i fält. Stadgan befäster de senaste årens utveckling av som en i hög grad operativ organisation där antalet fältmissioner har fördubblats och antalet personer i fält tredubblats . Genom toppmötet i har stärkt sin roll som den främsta mötes- platsen för säkerhetspolitisk förhandling och samarbete i och också det enda säkerhetspolitiska samarbetsorgan där alla europeiska stater tillsammans med , och länderna i deltar på lika villkor. Besluten bygger på principen om konsensus vilket inne- bär att de har stark legitimitet och är svåra att frångå. Inom det militära förtroendeskapande området har medlemsländerna träffat överenskommelser i det s.k. Wiendokumentet. I det senaste, från toppmötet i , anges ländernas skyldighet att lämna upp- gifter om respektive lands försvarsorganisation samt om förband, utrustning, aktiviteter m.m. Dokumentet bidrar till ökat förtroende och säkerhet inom hela OSSE-området. Konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet Slutet på det har i stället för fred och försoning följts av flera europeiska konflikter och motsättningar. står därför inför en helt ny säkerhetspolitisk situation. har tyngd- punkten i verksamhet förskjutits från långsiktiga förhandlingar och militärt förtroendeskapande till mer operativ civil krishantering och ökat samarbete mellan regionala och subregionala organisationer. Det konfliktförebyggande arbetet omfattar samtliga samarbets- områden, dvs. demokrati, mänskliga rättigheter, rättsstatens principer, främjande av militär stabilitet och nedrustning, samarbete inom områ- dena ekonomi och miljö samt sociala aspekter. Ett av de viktigaste instrumenten i organisationens konfliktföre- byggande arbete är fältkontoren eller missionerna . Det finns nu fält- kontor i runt 20 länder i de baltiska staterna, på , i , samt . På de mindre fältkontoren arbetar omkring 5–10 diplomater, vid behov tillsammans med ett antal experter som t.ex. jurister, militärer och/eller ekonomer. Fältkontoren i , och Kosovo är betydligt större med flera hundra internationellt rekryterade civila experter. Varje mission har individuellt utformade mandat anpassat till den rådande situationen i landet. Arbetsuppgifterna kan bestå av allt från att följa lagstiftningen 52 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. för uppehållstillstånd och medborgarskap för ryskspråkiga i och till rent militära uppgifter som övervakning av nedskär- ningar av militära styrkor och vapen som i . Fältkontoren samarbetar ofta med andra internationella organisa- tioner som FN, EU och samt med lokala enskilda organi- sationer. Flera faktorer påverkar hur pass effektiv en mission är: mandatet, tillgången på kvalificerad personal, inställningen hos konfliktens par- ter, utrustningen samt omvärldens politiska stöd. Med tanke på de små resurser som missionerna ofta förfogar över har framstegen varit bety- dande. Erfarenheterna visar att en kontinuerlig och aktiv närvaro i kon- fliktområdet är nödvändig för fördjupad förståelse av konfliktens olika ansikten samt för möjligheten att främja dialogen mellan de tvistande parterna. Syftet är att minska spänningar och åstadkomma varaktiga politiska lösningar. Ett annat viktigt inslag i konfliktförebyggande arbete är funktionen som Högkommissarie för nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM). De framväxande minoritetskonflikterna samt det faktum att inte hade några praktiska instrument för förvarning och konfliktlösning ledde till beslutet om att inrätta en Högkommissarie för nationella minoriteter 1992. Kommissariens uppdrag innebär att identifiera potentiella konfliktrisker och analysera situationen så att nödvändiga åtgärder kan vidtas i syfte att förhindra att en konflikt bryter ut. Genom en aktiv dialog mellan landets regering, parlament och minoriteter söker kom- missarien lösa problemen nationellt. Alla medlemsstater har accepterat kommissariens mandat och därigenom åtagit sig uppgiften att samarbeta med Högkommissarien. Högkommissariens insatser främst i , , på och i Central- asien uppfattas som mycket lyckade exempel på konfliktföreb yggande verksamhet. Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) under arbetar för att genom övervakning och rådgiv- ning främja demokratiska val. Kontoret ger också stöd till uppb yggna- den av demokratiska institutioner i medlemsländer. Valöver- vakningen sker i samarbete med den valövervakning som utförs av parlamentariska församling. Deltagande i valobservationer har också ökat i omfattning i takt med att de nya demokratierna i organiserat val. har 55 medlemsländer om man räknar in det forna rest-Jugoslavien (och ) som avstängdes tills- SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. Att medlemskretsen är så omfattande öppnar särskilda möjligheter för effektiv regional konfliktförebyggande och konflikt- hanterande verksamhet. kan i princip fatta beslut om en militär fredsfrämjande insats men ännu så länge har inte ett sånt beslut fattats. Mot bakgrund av de problem man haft vid upprättandet av Kosovo- missionen föreslog inrättandet av det s.k. REACT (Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams) för att täcka de växande behoven av att snabbt kunna sätta in kvalificerad personal i konfliktområden. Under i beslutades om REACT:s genomförande. REACT står för en civil insatsstyrka som bygger på ett väloljat nationellt system som snabbt ska kunna få ut personal på plats i ett konfliktområde. De sakområden som REACT skall täcka är demo- krati och mänskliga rättigheter, rättsstaten, polisväsende, medier, miljö, ekonomi, konfliktlösning och val. Ett särskilt REACT-kontor inom sekretariatets konfliktföre- byggande center (, CPC) i skall han- tera systemet. Det skall, förutom personal med särskilt ansvar för rekrytering och utbildning, bestå av ett centralt datasystem med en per- sonalpool där man skall kunna söka efter kvalificerad personal för arbete i fält. Systemet förutsätter att medlemsstaterna bygger upp som svarar upp till . Härutöver skall man arbeta fram gemensamma utbildningsmoduler som skall kunna utnyttjas av medlemsländerna på nationell nivå. Utformning och detaljplanering av REACT är nu under utarbetande inom och det är för tidigt att sia om verksamheten i prakti- ken. Anpassningen till REACT-systemet i medlemsländerna kommer också att ta sin tid. Det är angeläget att deltar aktivt i REACT- arbetet och i detta arbete också skapar nationella förutsättningar för att snabbt kunna möta förfrågningar från bl.a. . Det är viktigt att arbetet med REACT samordnas med EU:s arbete med att bygga upp en egen civil krishanteringskapacitet. Detsamma gäller andra internationella organisationer för att öka samarbetet och undvika dubbelarbete. 54 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. nuvarande inriktning mot förebyggande diplomati och kon- fliktlösning har lett till ökade kontaktytor och behov av samordning och samarbete med flera andra aktörer inom området. har ansträngningarna mest inriktats på att stärka banden med FN och Euro- parådet. har även EU blivit en aktiv samarbetspartner. väl- komnar också samarbete med enskilda organisationer. 3.1.3Europeiska unionen (EU) Historisk bakgrund och organisation Europeiska unionens (EU) grundtanke är att långsiktigt bidra till demokrati, välstånd och stabilitet. då , Västtysk- land, , , och bildade den Europeiska kol- och stålgemenskapen (ESKG), som var grunden till det nuvarande EU, har organisationen vuxit i antalet medlemsländer och i antalet samarbetsområden. Antalet medlemsländer är nu totalt 15 och ytterligare 13 länder står på tur att förhandla om medlemskap, däribland flera av de forna kom- munistländerna i . Utvidgningen ställer krav på unionens för- måga att hantera många medlemmar internt vilket lett till beslutet om en ny regeringskonferens om EU:s institutioner. EU sägs bestå av tre pelare som symboliserar tre skilda typer av samarbete mellan medlemsländerna. Den första pelaren är den största och omfattar den verksamhet som ingick i den gamla Europeiska gemenskapen (EG) kompletterad med en del nya samarbetsområden som Ekonomiska och monetära unionen (EMU). Andra pelaren är den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den tredje pelaren utgörs av det inrikespolitiska samarbetet, dvs. polis- och rättssamar- bete. är EU:s högsta politiska organ och de fyra mest kända institutionerna är ministerrådet, kommissionen, parlamentet och domstolen. samt utrikes- och säkerhetspolitik som undertecknades i , är det viktigaste av EU:s grundläggande fördrag. 1991 tillkom , som innebar att de dåvarande medlemsländerna i EG skulle bilda en eko- nomisk och monetär union med gemensam valuta och centralbank. SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. Vidare skulle man bygga upp en gemensam utrikes- och säkerhetspoli- tik samt inleda ett samarbete på det rättsliga och polisiära området. Unionsfördraget eller trädde i kraft och EG bytte namn till Europeiska unionen (EU). trädde Amster- damfördraget i kraft, som innebar en samordnad sysselsättningspolitik, samverkan om asyl, invandring och gränskontroller (det s.k. Schengen- samarbetet) samt ett utökat samarbete inom utrikes- och säkerhetspoli- tiken som gav EU möjlighet att använda sig av militära medel för att ingripa i kriser. Samarbete på det utrikespolitiska planet har diskuterats under hela organisationens historia. inrättades Europeiska politiska samarbetet (EPS) där strävade efter att hålla en gemensam utrikespolitisk linje. Genom Unionsfördraget ersattes EPS av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och samarbetet utöka- des till alltfler områden. Amsterdamfördraget innebar en utvidgning av GUSP så att EU nu också kan ingripa i konflikter med humanitära, fredsbevarande och fredsskapande insatser. har EU haft en egen övervakningsinsats, European Community Monitoring Commis- sion (ECMM) i . EU:s utrikesministrar möts regelbundet för att disku- tera utrikespolitiska frågor. På tjänstemannanivå förbereds frågorna inom EU:s politiska kommitté samt inom cirka 25 olika GUSP-arbets- grupper. En post som den höge representanten för GUSP inrättades i samband med att Amsterdamfördraget trädde i kraft. inrätta- des en gemensam enhet, policyenheten, för planering och tidig förvar- ning inom rådssekretariatet under ledning av den höge representanten. Syftet var att ge EU möjlighet att på ett tidigt stadium sätta in konflikt- förebyggande åtgärder. En rad olika instrument finns tillgängliga för att verkställa den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken: gemensamma uttalanden, gemensamma ståndpunkter, gemensamma åtgärder och genom Amster- damfördraget inrättades gemensamma strategier. Gemensamma utta- landen görs till följd av en specifik händelse eller för att klargöra unio- nens inställning i en viss fråga som t.ex. reaktioner på utvecklingen i det . Gemensamma ståndpunkter anger unionens inställning i en fråga av särskild geografisk eller tematisk karaktär, som t.ex. sanktioner mot eller om en stabilitetspakt för sydöstra . Gemensamma åtgärder beslutas om i speciella situationer där operativa insatser från unionens sida anses nödvändiga. Stöd har bl.a. getts till de särskilda sändebuden i det , för fredspro- cessen i och för området kring Stora sjöregionen i . 56 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. EU har också fattat beslut om två gemensamma strategier, en för och en för . har inneburit stora och snabba förändringar inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. En bidragande orsak har varit den fortsatta utvecklingen på . Det nya samarbetet är begränsat till krishantering med en civil och militär del och syftar inte till att skapa ett gemensamt försvar. Vikten av FN:s roll i samman- hanget framhålls. Under Europeiska rådets möte i fastslogs att EU skall kunna agera självständigt inom hela bredden av konfliktförebyggande och krishanterande uppgifter. För att uppnå detta krävs en aktiv beslutsprocess, militära styrkor samt beredskap härför. Mötet beslöt också att EU bör bygga ut och förbättra koordineringen av medlemsstaternas icke-militära krishanteringsinstrument. EU:s civila och militära krishantering Vid Europeiska rådets möte i beslöts att medlemsstaterna skulle inrätta interimistiska politiska och militära organ som skall övergå i en ständig kom- mitté för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp), en militär kommitté och en militär stab. Arbetet med att bygga upp dessa strukturer för kris- hantering har pågått . På den militära sidan fastställde medlemsländerna vid i som övergripande mål att EU-länderna tillsammans genom frivilligt samarbete skall ha kapacitet att sända ut 50 000–60 000 soldater för fredsfrämjande uppdrag och med en uthållighet om . togs även beslut om att inrätta en kommitté för de civila aspekterna av krishantering. Denna kommitté skall bistå Kusp och andra berörda institutioner med information och råd vad gäller de civila aspekterna på krishantering. Kommittén skall också bidra till en ökad samverkan mellan EU:s tre pelare, samordna resurser m.m. Beslut om gemensamma kapacitetsmål har även fattats på den civila sidan. Vid Europeiska rådets möte i Feira antogs bl.a. ett ambitiöst kapacitetsmål för poliser. Därutöver identifierades ett antal prioriterade områden som viktiga för stärkandet av EU:s civila krishanteringsför- måga såsom räddningstjänst, rättssväsende och civil administration. SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken omfattar samarbete såväl i förhållande till tredje land som samordning inom internationella organisationer som FN och organisationen för säkerhet och samarbete i (). Inom FN har EU:s medlemsländer ett mycket omfat- tande samarbete. Under ordförandelandets ledning samordnas gemen- samma ställningstaganden, riktlinjer och anföranden i de flesta frågor i . När det gäller utrikes- och säkerhetspolitik samordnas dessa frågor i GUSP-arbetsgruppen för FN-frågor som möts i . EU-samordningen omfattar emellertid inte där varje medlem svarar för sina egna ställningstaganden.