sou · GOB367 · 2001-01-01 00:00:00 — Kommunerna behöver, så som redan framhållits, underlag och modeller för hur vatten- och avloppsfrågorna kan tacklas i planeringen. Miljövårdsberedningen betonar i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdar (SOU 1996:153) att även länsstyrelserna behöver en vatten- och avloppspolicy som kan ligga till grund för ställnings- taganden i dessa frågor. Utifrån redovisningarna i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen bedömer vi att detta behov kvartstår. 88 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården Förslaget i ett av programmen att utforma en för tre län gemensam vatten- och avloppspolicy för skärgårdsområden är ett viktigt och angeläget initiativ att genomföra på regional nivå. Vi föreslår att samtliga skärgårdslän, i samverkan med kommunerna och berörda branschorganisationer, utarbetar en sådan regional policy. geologiska undersökning, SGU, får i uppdrag att införa en licensiering av brunnsborrare i syfte att öka kontrollen av och kompetensen hos brunnsborrare och därmed minska risken för felaktigt borrade brunnar. Risken för brist på grundvatten för enskild vattenförsörjning finns lokalt längs våra kuster och generellt på skärgårdens öar. Det är inte ovanligt att brunnarnas konstruktion, placering eller dåliga underhåll förstärker eller till och med förorsakar problemet. En vanlig orsak till saltvattenpåverkat dricksvatten är för djupt borrade brunnar och för höga lokala uttag av grundvatten. Risken finns vid borrning av alltför djupa brunnar att man kommer ned i saltvattenprofilen. Detta leder till att klorid- och natriumhalten i det söta vattnet, som annars flyter ovanpå det salta vattnet utan att blanda sig med detta, ökar till oaptitliga och till och med skadliga nivåer. De negativa effekterna av för stora lokala uttag ökar om avståndet mellan brunnarna är litet. Eftersom de brunnar som drabbats av saltvatten- inträngning sällan verkar plomberas, är risken stor att föroreningen sprids över större ytor och till andra brunnar. Vi menar därför att en statlig licensiering av brunnsborrare är en angelägen åtgärd. En utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar tillsätts. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också ingå förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vatten- och avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem. Brist på rent grundvatten i kust- och skärgårdsområden, det vill säga vatten av god kvalité, orsakas förutom av saltvatteninträngning, av Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 89 förorening från avloppsvatten. Problemen med avloppsvatten har alltmer aktualiserats genom förtätning av bebyggelse och övergång till åretruntboende i områden som ursprungligen var avsedda för fritidsboende. Risken att förorena grundvattnet är stor i skärgårds- områdena på grund av de geologiska och hydrologiska förhållandena. Otillräckligt renat avloppsvatten riskerar att förorena den egna eller grannens vattentäkt på sin väg ut mot recipienten, som i sin tur kan bli överlastad av de många enskilda utsläppen. Förutsättningarna för enskilda avlopp och för lokal vattenförsörj- ning är oftast mer begränsade på än på ostkusten. På öar finns mycket lite vatten och när man inom äldre permanentbebyggelse vill ha moderna faciliteter som vattentoaletter, duschar och tvättmaskiner räcker ofta inte öns eget grundvatten till utan bebyggelsen måste försörjas från fastlandet. På ostkusten är ofta de jordtäckta områdena och jorddjupen större än på . Detta ger något bättre förutsättningar för tillkommande bebyggelse baserat på lokala vatten- och avloppslösningar. saknas i hög grad kostnadseffektiva alternativa vatten- och avloppslösningar tillämpliga för olika skärgårdsområden. Det som fungerar på ostkusten kan vara direkt olämpligt på . Vid val av teknik måste man se till den långsiktiga uthålligheten. Man bör också skilja på permanentbebyggelsens, fritidsboendets och gäst- hamnarnas behov. De förslag i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen som behandlar behovet av ny vatten- och avloppsteknik i kust- och skärgårdsområden bygger på att statliga bidrag införs för ombyggnad av avloppsanläggningar. Problemet med enskilda avlopp är omfattande både i skärgården men också generellt i stora delar av landet. Vi menar mot denna bakgrund, att statliga bidrag inte är en framkomlig väg, inte minst av ekonomiska skäl. Även om problemen med avlopps- hanteringen är särskilt framträdande i skärgården, bör frågan behandlas utifrån ett mer generellt, nationellt perspektiv. Vi bedömer att det finns ett behov av en utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också finnas förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vatten- och avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem. 90 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården Miljökvalitetsnorm för salthalt i grundvatten utreder i samverkan med SGU och Livs- medelsverket möjligheten att föreskriva om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. för högsta halt av klorid i sött grund- vatten. I nästan alla skärgårdsområden finns risk för inblandning av saltvatten i grundvattentäkter. Det kan ske antingen genom inträngning direkt från havet eller så som beskrivs ovan genom inblandning av äldre, så kallat relikt, saltvatten som annars ligger under det söta grundvattnet. Ju större uttag av grundvatten som görs ju mer ökar risken för salt- vatteninträngning. Det bör i detta sammanhang noteras att förhöjda kloridhalter i grundvatten också kan orsakas av vägsalt. För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen enligt 5 kap. föreskriva om miljökvalitetsnormer. ska ange den lägsta miljökvalitet som ska råda. Det kan uttryckas exempel- vis som högsta tillåtna förekomst av ett visst ämne. Det långsiktiga syftet med en miljökvalitetsnormen är att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att vid tillståndsgivning, prövning och tillsyn säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls. Det innebär att tillstånd inte får lämnas för en verksamhet, som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Även vid planering och planläggning ska normer iakttas, det vill säga möjligheterna att uppfylla normerna ska underlättas. För att säkerställa att en miljökvalitetsnorm uppfylls inom ett område, ska åtgärdsprogram upprättas. Vem som ska upprätta åtgärds- program avgörs av regeringen. Regeringen kan också, enligt 6 kap. 13 § , kräva att en kommun redovisar hur man avser att skapa förutsättningar för att uppfylla en miljökvalitetsnorm i sin planering enligt . anger som rekommenderade gränsvärden för kloridhalten i dricksvattnet nivåerna /l samt /l. Vid den lägre nivån finns indikationer på problem av teknisk art, nämligen korrosion i ledningar. Först vid den högre nivån finns risk för smakförändringar. Redan låga salthalter kring /l indikerar emellertid att de naturliga hydrologiska processerna har påverkats genom saltvatteninträngning. Vi menar att möjligheten att införa en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. för högsta halt av klorid i sött grundvatten bör utredas närmare. Vi föreslår därför att , i samverkan med SGU och , får ett sådant uppdrag. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 91 Sammanfattning av våra bedömningar och förslag Stränderna kan inte bebyggas i nuvarande takt. Bebyggelse är i praktiken ett oåterkalleligt ingrepp och tillgången på strand är begränsad. Förändringarna i strandzonen kan i ett långsiktigt perspektiv leda till att en betydande del av de fria stränder som återstår tas i anspråk. En precisering av strandskyddet måste göras i dialog mellan och regional nivå. Det saknas en samlad bild över vilka stränder som i praktiken är tillgängliga för allmänheten och hur utvecklingen i strandzonen i detalj ser ut. Det är viktigt att enkla metoder kommer till praktisk användning på regional och nivå så att man även med små resurser kan följa utvecklingen längs kusten och i skärgården. får i uppdrag att utreda om tillbyggnad i vissa fall bör kräva dispens från strandskydds- bestämmelser eftersom också en tillbyggnad kan utöka tomt- platsens storlek och därmed minska allmänhetens tillträde till strandområdet. Länsstyrelserna bör återkalla rätten att ge dispens från strandskyddsbestämmelserna om tillämpningen av dessa inte är förenlig med lagstiftningens intentioner eller i det fall en kommun inte redovisar alla dispensbeslut. Länsstyrelserna bör skärpa sin tillsyn vad gäller tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna. Kraven för dispens från strandskyddsbestämmelser skärps från dagens särskilda skäl till synnerliga skäl. Detta förut- sätter att strandskyddet avgränsats till att endast omfatta mark- och vattenområden, som uppfyller strandskyddets syften. En sådan skärpning genomförs därför först sedan strandskyddet detaljavgränsats av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna. Samtliga länsstyrelser ser över sina strandskydds- förordnanden. Översynen utförs i samverkan med kommunerna och med stöd av . tar fram nationella anvisningar för detta. 92 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården avgränsar i samband med översynen strandskyddsområdets omfattning samt tar vara på möjligheten att utvidga strand- skyddet även i vattnet i syfte att skydda värdefulla grundområden. Föreslagna åtgärder miljö- och hushållningsprogrammen Några förslag till åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen rör stränderna. att tydliggöra och precisera strandskyddet behovet av överblick och kunskap. Flera åtgärdsförslag i miljö- och hushållningsprogrammen rör den långsiktiga hushållningen med stränderna. Det framgår också i några program att synen på strandskyddet varierar och att det kan upplevas både som en möjlighet och ett hot. Länsstyrelserna i , och menar i sitt program att ett utmålande av strandskyddet som ett hot mot en levande skärgård är att förenkla frågeställningen. Visst försvåras ett permanent boende genom att tillgången begränsas, men andra faktorer så som de höga fastighetspriserna är mer utslagsgivande. Det betonas också att stränderna är en viktig resurs för alla i skärgården. i framhåller att behovet av att använda strandområdet för verksamheter och för boende är ett viktigt levnadsvillkor för skärgårdens människor, inte bara för fiskare utan också för många småföretagare. I praktiken utestängs lokalbefolk- ningen från strandnära bostäder och sjöbodar, eftersom de har blivit attraktiva som fritidsbostäder och därmed orimligt dyra. Bristen på bostäder och lokaler för lokala behov leder, menar länsstyrelserna också, till ett ökat anspråk på att exploatera fler stränder. i kopplar tillämpningen av strandskyddet till ett åtgärdsförslag, som går ut på att skydda den i många skärgårdsområden överhettade lokala fastighetsmarknaden genom att införa förvärvslag- stiftning/boendeplikt inom vissa avgränsade områden. Detta anses vara avgörande för den bofasta befolkningens ekonomiska möjligheter att Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 93 bo kvar och försörja sig samt för att bevara en lokal kustkultur. Förslaget behandlas i kap. 3.2 Verksamheter och boende. Att tydliggöra och precisera strandskyddet i poängterar att ett samlat synsätt på strandskyddet är nödvändigt. Detta sägs bland annat mot bakgrund av erfarenheterna av den i länet pågående översynen av strandskydds- förordnandet. Som en central åtgärd föreslås ett samordnat lokalt och regionalt planarbete med fördjupningar av kommunernas översikts- planer för skärgårdsområdet. I dessa fördjupningar kan också möjligheten att i vissa utvalda områden reservera mark för vatten- anknutna verksamheter särskilt studeras. menar att staten ska ge förutsättningar för att strandskyddet ska kunna tillämpas genom särskilda bidrag, som gör det möjligt att genomföra ett sådant planarbete. Även länsstyrelserna i , och menar att det utvidgade strandskyddet, dvs. i området 100 - 300 m från strandlinjen, i vissa fall bör preciseras. Det gäller speciellt för de större öarna där det finns etablerade bebyggelsegrupper. För att möjliggöra en precisering, och beakta lagstiftningens syfte, behövs dels detaljkunskaper kring enstaka strandavsnitt och dels möjlighet till en överblick som sätter in den enskilda platsen i ett övergripande sammanhang. Man poängterar också, liksom i , att ett gemensamt synsätt i dessa frågor hos kommunen och är nödvändigt. Genom att redovisa och tydligt ta ställning till strandskyddsfrågorna i översiktsplanen, kan detta uppnås. Arbetssättet tillämpas redan. Samma tre länsstyrelser menar att strandskydd bör införas genom särskilt beslut när den militära användningen av ett område upphör. Bland annat avser man att starta en samordningsgrupp där de olika avvecklingsobjekten tas upp så att viktiga allmänna intressen kan uppmärksammas tidigt i processen. Behov av överblick och kunskap Övriga förslag som specifikt berör strandskyddet tar bl. a. upp behovet av att följa utvecklingen vid stränderna samt av överblick och kunskap. Inom ramen för arbetet med miljö- och hushållningsprogrammet har länsstyrelserna i , och tagit fram en överblick över innerskärgårdens stränder. 94 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården hjälp av GIS, geografiska informationssystem. Studien visar på stora skillnader inom skärgårdsområdet vad gäller andelen fria stränder. Både kommuner och länsstyrelser ser svårigheter med att tillämpa strandskyddsbestämmelserna med de utvidgade syftet, att även omfatta skydd av växt och djurliv. På nivå finns ett stort behov av underlag om var känsliga biotoper i strandområdet finns, både för tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och för den fysiska planeringen. Även behovet av en ny strandinventering påtalas efter starka kommunala önskemål. i län avser att ta fram rekommendationer om tillämpningen av strandskyddet. Centrala myndigheter uppmärksammas också på problemet med att det ökande antalet husbåtar i attraktiva skärgårdsområden kringgår strandskydds- bestämmelserna. Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag Stränderna kan inte bebyggas i nuvarande takt. Bebyggelse är i praktiken ett oåterkalleligt ingrepp och tillgången på strand är begränsad. Förändringarna i strandzonen kan i ett långsiktigt perspektiv leda till att en betydande del av de fria stränder som återstår tas i anspråk. Strandområdena hyser stora värden som många, delvis motstående, anspråk koncentreras till denna zon. Den långsiktiga hushållningen med stränderna är grundläggande för hållbar utveckling av skärgården. Vår bedömning är att stränderna inte kan bebyggas i nuvarande takt. Bebyggelse är i praktiken ett oåterkalleligt ingrepp och tillgången på strand är begränsad. Även om förändringarna i strand- zonen sker långsamt kan det i ett långsiktigt perspektiv leda till att en betydande del av de fria stränder som återstår tas i anspråk. Vi vill betona att skyddet av stränderna är en nationell angelägenhet men att det också ligger ett stort värde i att regionalt och lokalt ha kvar orörda stränder, både nu och . Stränderna är en av de mest värdefulla tillgångarna för rekreation och friluftsliv i alla dess former. Strandskyddet är vidare till för att skydda biologiska värden. I takt med att ostördhet och tystnad blir en allt större bristvara ökar betydelsen av att orörda strandområden förblir oexploaterade. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 95 får i uppdrag att utreda om tillbyggnad i vissa fall bör kräva dispens från strandskyddsbestämmelser eftersom också en tillbyggnad kan utöka tomtplatsens storlek och därmed minska allmänhetens tillträde till strandområdet Länsstyrelserna bör omedelbar återkallat rätten att ge dispens från strandskyddsbestämmelserna om tillämpningen av dessa inte är förenlig med lagstiftningens intentioner eller i det fall en kommun inte redovisar alla dispensbeslut. Länsstyrelserna bör skärpa sin tillsyn vad gäller tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna. Kraven för dispens från strandskyddsbestämmelser skärps från dagens särskilda skäl till synnerliga skäl. Detta förut- sätter att strandskyddet avgränsats till att endast omfatta mark- och vattenområden, som uppfyller strandskyddets syften. En sådan skärpning genomförs därför först sedan strandskyddet detalj- avgränsats av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna. strandskyddsbestämmelser är en förbudslag, som ska hindra ytterligare exploatering av stränderna. Om det finns särskilda skäl kan lämna dispens från förbudet. Länsstyrelserna har i hög utsträckning helt eller delvis delegerat denna möjlighet till kommunerna. Som exempel kan nämnas att i län har skärgårdskommunerna fått delegation med undantag för ytterskär- gården. Kommunerna är skyldiga att redovisa sina dispensbeslut till . Det generella strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill från strandlinjen. Om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften får det utvidgas till högst från strand- linjen. Var strandskydd ska råda i praktiken beslutas av genom ett särskilt förordnande. Inom strandskyddsområdet får bl.a. inte nya byggnader uppföras, byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligt annat ändamål än tidigare eller andra anläggningar eller anordningar utföras. I regeringens prop. 1997/98:45 anges som exempel på anläggningar, som kan vara otillåtna enligt ovan, bl.a. staket, bersåer, grillplatser, flaggstänger, trädgårdsland, vägar, parkeringsplatser, campingplatser, golfbanor, upplag för sprängsten, båtuppläggningsplatser, bryggor och pirar. 96 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården bland de förbjudna åtgärderna. Däremot sägs att även anläggningar och anordningar på befintlig tomt kan vara otillåtna, om de utförs på så sätt att tomtplatsen utvidgas eller ger intryck av att ha utvidgats. Strandskyddsbestämmelserna medger vissa undantag för de areella näringarnas behov av byggnader, dock ej för bostadsändamål. Bestäm- melserna reglerar däremot inte själva markanvändningen, t.ex. skogsbruk, vilken dock omfattas av sedvanliga naturvårdshänsyn. Vårt intryck är att tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna varierar mellan olika kommuner samt att besluten ofta motiveras dåligt eller inte alls. Även skärgårdsorganisationerna har under arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen framhållit att man ibland har svårt att förstå grunderna för när dispens lämnas respektive inte lämnas. Det finns därför skäl att påpeka att beslut om undantag från strandskyddsbestämmelserna ska vara klart motiverade. Det särskilda skäl, som föranlett dispensen, måste ingå i motiveringen. Vi menar också att det kan vara motiverat att även tillbyggnad i vissa fall bör vara dispenspliktigt, eftersom även en tillbyggnad kan utöka den funktionella tomtplatsens storlek och därmed minska allmänhetens tillträde till strandområdet. Vi föreslår därför att denna fråga utreds närmare. Vi menar också att länsstyrelserna bör skärpa sin tillsyn vad gäller tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna. Länsstyrelserna bör också återkalla rätten att ge dispens från strandskydds- bestämmelserna om tillämpningen av dessa inte är förenlig med lagstiftningens intentioner eller i det fall en kommun inte redovisar alla dispensbeslut. Enligt 7 kap. 18 § får dispens från strandskydds- bestämmelserna i 7 kap. 16 § meddelas när det finns särskilda skäl. Enligt regeringens prop. 1997/98:45 ska tillämpningen vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis . Många strandsskyddsdispenser ger inte uttryck för den restriktiva tillämpning, som är motiverad med hänsyn till att stränderna är en begränsad resurs av mycket stort allmänt intresse. Vi menar därför att det kan vara befogat att skärpa strandskyddsbestämmelserna. Att höja ribban från dagens krav på särskilda skäl till synnerliga skäl ger en nödvändig signal om att möjligheterna till dispens från bestämmelserna ska hanteras som unika undantag. Detta förutsätter emellertid att strandskyddets avgränsning endast omfattar mark- och vattenområden, som uppfyller strandskyddets syften. Vi menar därför att en sådan skärpning bör genomföras först sedan strandskyddet detaljavgränsats av länsstyrelserna i enlighet med vårt närmast följande förslag. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 97 Samtliga länsstyrelser ser över sina strandskydds- förordnanden. Översynen utförs i samverkan med kommunerna och med stöd av . tar fram nationella anvisningar för detta. Länsstyrelserna detaljavgränsar i samband med översynen strandskyddsområdets omfattning samt tar vara på möjligheten att utvidga strandskyddet även i vattnet i syfte att skydda värdefulla grundområden. En precisering av strandskyddet måste göras i dialog mellan och regional nivå. En viktig utgångspunkt för tillämpningen av strandskyddsbestämmel- serna är länsstyrelsernas förordnande, som avgränsar var strandskydd ska gälla. Dessa beslut har ofta, vilket påpekas i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen, gjorts schablonmässigt av bland annat redovisningstekniska skäl. Det innebär även att områden, som uppenbarligen saknar betydelse för strandskyddets syfte, omfattas av strandskyddsbestämmelserna. Även det omvända kan förekomma, särskilt när det gäller vattenområden. Övergången till nya detaljerade kartunderlag, som också är digitalt tillgängliga, innebär att en betydligt bättre anpassning av gränserna kan - och måste - göras. Erfarenheter från bl.a. i visar att det i samband med överföringen av strandskyddsgränserna till Lantmäteriets register- karta kan behöva göras så stora omtolkningar, att det i vissa fall krävs nya beslut för att ge de nya gränserna rättslig status. Det handlar t.ex. om bristande anpassning till bebyggelse, vägar och till gränser för andra förordnanden eller till planer. Syftet med strandskyddet är att långsiktigt trygga förutsättningarna för människor att vistas vid och att röra sig utmed stränderna. är syftet även att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurliv. Trots det utvidgade syftet har nästan inga läns- styrelser i praktiken uppdaterat sina strandskyddsförordnanden. Så som påpekas i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen önskar både kommuner och länsstyrelser vägledning för tillämpningen av strand- skyddsbestämmelserna i dess utvidgade syfte. På nivå behövs också bättre underlag om var känsliga biotoper i strandområdet finns. Tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna ska enligt rege- ringens prop. 1997/98:45 (sid. 89) bygga på bedömningar av ett områdes betydelse, både och . Området måste också sättas in i ett större geografiskt sammanhang. 98 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården programmen visar med stor tydlighet att även ett mellanregionalt perspektiv är nödvändigt i detta sammanhang. Vi vill här framhålla det nu avslutade arbetet i med att se över och precisera strandskyddsförordnandena i länets kust- kommuner. Översynen har skett i nära samverkan med kommunerna och har, eftersom det också handlat om metodutveckling, stötts ekono- miskt av . I kust- och skärgårdsområdet är strand- skyddet nu i detalj redovisat digitalt, vilket möjliggör och förenklar uppföljning och framtida revideringar. Utöver de ovan redovisade motiven för en översyn menar läns- styrelsen att resurser frigjorts för ökad tillsyn. Mängden strandskydds- ärenden har hos minskat avsevärt med de nya förord- nandena. Även kommunala önskemål om viss exploatering inom tätortsnära områden, vilka även behandlas i de kommunala översiktsplanerna, har varit ett motiv för översynen. Skälen för sådana önskemål kan variera från behov av tätortsutbyggnader till medfinansiering av nya vatten- och avloppsanläggningar.