sou · GOB3119d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 5 Hur mycket kostar systemet? Erfarenheten visar att det vid införande av nya reformer, alltid tar tid innan dessa får fullt genomslag. Så är fallet även när reformen innebär fördelar och nya möjligheter för människor. Av det skälet är det viktigt att vara försiktig i bedömningen av hur många männi- skor som kommer att delta från starten i IKS. är det viktigt att i kalkylerna redovisa antaganden och beräkningar som visar att systemet klarar en hög belastning. Den Gallupundersökning som jag lät genomföra 2000 visade att av de tillfrågade personerna var intresse- rade av att påbörja ett skattesubventionerat sparande för kompe- tensutveckling. Uppföljningar av tidigare genomförda systemför- ändringar har visat att uppskattningsvis tio till femton procent av de som säger sig vilja delta eller medverka också gör det från bör- jan. Om motsvarande resultat skulle gälla för kompetenssparandet innebär det att mellan av alla i arbetskraften skulle påbörja ett sparande . Jag gör antagandet att antalet nyöppnade konton blir något högre eftersom det i förslaget ingår en startstimulans i form av en grundplåt. Stimulanserbjudan- det gäller alla personer med en taxerad inkomst som låg och som påbörjar ett sparande under något av efter införandet. Målet med IKS bör enligt min mening vara att alla i arbetskraf- ten, både anställda och företagare, åtminstone under sitt yrkesverksamma liv sparar på ett kompetenssparkonto och använder de sparade pengarna till kompetensutveckling. I bedöm- ningen av omfattningen och kostnaderna för systemet räknar jag optimistiskt med att målet nås . måste jag i beräkningarna ta hänsyn till de budgetra- mar som är beslutade av regering och riksdag. Dessa innebär att det Hur mycket kostar systemet? finns ett utrymme på statsbudgetens inkomstsida på 1,15 mdkr . Jag föreslår dessutom att det tillskapas ett utrymme på ytterli- gare för att ge möjlighet till subvention av arbetsgi- varavgifterna vid arbetsgivares avsättningar till anställdas konton. Dessa bör, enligt mitt förslag finansieras genom att utnyttja en del av den skatteväxling som beslutat skall genomföras . I beräkningarna av systemets kostnader har jag antagit att antalet nytillkommande sparare vart och ett av uppgår till motsvarande av arbetskraften. bortfaller några eftersom de utnyttjar sitt sparande eller helt enkelt upphör att spara. Därefter räknar jag med att tillkommande sparare håller sig på av arbetskraften . Jag är medveten om att detta är ett optimistiskt antagande och att det är mycket troligt att startsträckan blir längre. När systemet väl är utbyggt innebär dessa antaganden att cirka hälften av arbetskraften sparar aktivt på ett kompetenssparkonto . Tiden det tar att nå full omfatt- ning kan med en försiktigare inledning ta . Jag har dock av försiktighetsskäl valt att redovisa en optimistisk kalkyl för att inte riskera att underskatta budgetbelastningen. Med en långsammare expansionstakt kommer belastningen på budgeten under inled- ningsskedet att bli något lägre. I bilaga 2 redovisas några beräk- ningar med alternativa antaganden om antal sparande, spartider och sparbelopp. För att inte överskrida de beslutade ramarna har jag med den avsatta finansieringen beräknat kompetenspremien till av inkomstbasbeloppet. Med den av mig föreslagna tilläggsfinansie- ringen skulle arbetsgivaravsättningarna dessutom kunna subventio- neras av den del av avgiftsunderlaget som sätts in på anställdas konton. Kostnaderna för den uppskjutna beskatt- ningen och avkastningsskatt i stället för konventionell beskattning är beräknad till . Skulle omfattningen av antalet sparare bli färre än vad jag antagit i mina bedömningar kommer budgetbelastningen till följd av kom- petenspremien också att bli lägre. Kompetenspremiens storlek kan då ökas i motsvarande grad. Det är enligt min uppfattning önskvärt att kunna öka kompetenspremiens storlek även med ett stort antal sparare. Att höja den från föreslagna till skulle kräva ytterligare med oförändrade bedömningar i övrigt. Jag föreslår att regeringen undersöker möj- Hur mycket kostar systemet? ligheten att tillföra systemet även dessa medel men avstår från att lägga in dem i mina beräkningar. Mitt förslag: Finansieringen av IKS-systemet skall ske på stats- budgetens inkomstsida med 1,45 mdkr . har redan fattat beslut om 1,15 mdkr för detta ändamål. Ytterligare 0,30 mdkr föreslås med avsikten att stimulera arbetsgivares medverkan. Dessa bör finansieras inom ramen för den gröna skatteväxling beslutat om på 30 mdkr . I budgetpropositionen avsatte 1,35 mdkr för och 1,15 mdkr med syfte att sti- mulera individuell kompetensutveckling. Avsättningen gjordes på statsbudgetens inkomstsida. Jag har bedömt att dessa medel räcker till finansiering av ett system med allmänt avdrag för kompetenssparande, subvention av skatten på avkastningen av sparade medel samt till en kompetens- premie i form av en skattereduktion. De reserverade medlen föreslås tas i anspråk till en grundplåt för att stimulera fler att börja spara. Stimulansen till arbetsgivarnas medverkan i det föreslagna systemet medför en extra belastning på de offentliga finanserna med . Till detta föreslår jag att ytterligare medel reserveras på statsbudgetens inkomstsida. Dessa bör ingå som en del i den nu pågående gröna skatteväxlingen. Hur mycket kostar systemet? Mina antaganden: Under det inledande kommer femton procent av arbetskraften att påbörja ett kompetensspa- rande. Andelen som påbörjar ett sparande kommer att kvarstå även , för att därefter ligga på av arbetskraften. när systemet har stabiliserats kommer drygt halva arbetskraften att vara aktiva kompetenssparare. Spartid och sparbelopp kommer då att uppgå till respektive . Arbetsgivar- nas andel av sparandet uppgår till en tredjedel av detta belopp. De finansiella effekter som följer på införandet av IKS-systemet beror i hög grad på hur många personer som kommer använda systemet och i vilken utsträckning. Av denna anledning måste bedömningar göras för var och en av de faktorer som har betydelse för belastningen på den offentliga sektorn. Dessa bedömningar kan även kompletteras med uppskattningar av tillförlitligheten och precisionen. Eftersom de beteendeförändringar som följer på ett system av detta slag är svåra att förutse har jag valt en mycket försiktig metod. Jag har i stället valt att göra ett antal grundläggande anta- ganden om hur många personer som kommer att inleda en sparse- kvens, , och hur mycket de kommer att spara. Dessa antaganden skall ses som rejält tilltagna, och således är det mycket osannolikt att belastningen på den offentliga sektorn över- stiger den ekonomiska ramen. Med utgångspunkt från mina antaganden är det möjligt att beräkna de offentlig-finansiella effekter som följer under de kom- mande åren. Rent praktiskt görs detta i en simuleringsmodell, vil- ken mer utförligt beskrivs i bilaga 2. Mycket kortfattat kan meto- den beskrivas som att genereras en population bestå- ende av individer med ett sparbeteende enligt mina antaganden. Därefter kan de finansiella effekterna som följer av detta sparbete- ende beräknas. Hur mycket kostar systemet? Det första antagandet jag gör berör hur många personer som för- väntas att inleda ett kompetenssparande. För detta ändamål utgår jag från antal löntagare och företagare under innevarande år. Denna grupp beräknas uppgå till ca 4,3 miljoner personer, och dess storlek förväntas vara i stort sett oförändrad . Beräkningarna grundas på antagandet att av perso- nerna i den aktuella gruppen påbörjar ett kompetenssparande, vilket motsvaras av närmare 650 000 personer . Därefter antar jag att andelen som kommer att påbörja en sparsekvens minskar till av arbetskraften. En sparsekvens består av dels en sparperiod, dels en period med kompetensutveckling. Det är således inte nödvändigt att det öpp- nas ett nytt sparkonto för varje sparsekvens. Individen kan ju ha genomfört en eller flera sparsekvenser. Därmed är det möjligt att uppskatta andelen aktiva kompetenssparare av målgrup- pen som andelen nystartade multiplicerat med den genomsnittliga spartiden. Givet att en oförändrad andel av målgruppen initierar en sparsekvens och vid en oförändrad genomsnittlig spartid kommer andelen aktiva kompetenssparare att stabili- seras på en nivå. Det andra antagandet som jag gör gäller längden på individernas spartider. Eftersom olika personer rimligen har olika syften med sitt kompetenssparande är en rimlig bedömning att även sparti- derna kommer att skilja sig åt. Individernas spartider förväntas variera mellan allt från ett till omkring . Inledningsvis kan det vara rimligt att tro att den genomsnittliga spartiden ligger omkring tre till . Den genomsnittliga spartiden kan dock antas öka allteftersom systemet har varit i gång. En anledning till detta är att somliga av de personer som påbörjade ett sparande med sikte på att få del av grundplåten avbryter sparandet åtminstone för när de blivit berättigade till denna. Vidare torde förtroendet för systemet växa . Hur mycket kostar systemet? Figur 1: Antagen fördelning av spartidens längd för olika personer I figur 1 ges en illustration av hur spartidens längd kan tänkas för- dela sig för dem som sparar i IKS-systemet. En koncentration av spartider finns mellan fem och . Tider överstigande är ovanligt varför dessa inte framträder i figuren. Under de inledande åren, med vilket avses åren fram till och med , kommer för- delningen av spartidens längd att påverka beräkningarna av den finansiella effekten av systemet. Därefter kommer enbart den genomsnittliga spartiden att inverka på beräkningarna. Det tredje antagandet gäller hur mycket de enskilda individerna kommer att avsätta till sitt kompetenssparande. I likhet med spar- tiden är det rimligt att anta att sparvolymen kommer att variera mellan olika personer. Spridningen på avsättningarna antas vara . Den genomsnittliga avsättningen förväntas inledningsvis vara . beräk- nas den genomsnittliga avsättningen ha ökat till i genomsnitt SOU 2000:119 Hur mycket kostar systemet? , för att stabiliseras . Figur 2: Antagande om fördelning av sparbeloppets storlek för olika personer Antagandena om individernas sparbelopp grundar sig delvis på de resultat som framkommit i den genomförda Gallupundersökningen där en fråga var hur mycket man kunde tänka sig att spara . Till största delen är dock antagandena grova uppskattningar av individernas beteenden. De redovisade sparbeloppen inkluderar också arbetsgivarnas avsättningar, vilka i genomsnitt antas utgöra en tredjedel av de angivna beloppen. Denna andel antas följa i och med den nedsätt- ning av socialavgifterna som medges för arbetsgivares avsättningar. Under antagande att arbetsgivarnas avsättningar i annat fall hade betalats ut i form av lön hade, i beräkningsavseende, dessa påverkat Hur mycket kostar systemet? inkomstskatten på samma sätt som om individen själv hade avsatt beloppet1. Av figur 2 framgår hur de avsatta beloppens storlek antas fördela sig för olika individer. Dessa belopp antas stå i relation till den inkomst som individen har under innevarande år. I likhet med de avsatta beloppens storlek antas de deltagande individernas genom- snittliga inkomst vara något lägre under starten av systemet än för de personer som deltar . Andelen personer som betalar statlig inkomstskatt har antagits ligga av dem som sparar. Därigenom kommer beräkningarna även att beakta en rimlig fördelning mellan stat och kommun av den upp- skjutna skatten. beräknas andelen skattskyldiga för statlig inkomst- skatt till . Som en del i den pågående skattere- formen, med vilken avses kompensation för den allmänna pen- sionsavgiften och justering av skiktgränserna för statlig inkomst- skatt, skall denna andel sjunka till av de skattskyldiga med förvärvsinkomster. 5.4Beskrivning av sparbeteendets effekter Med antaganden om antal personer som inleder ett sparande och som dessa personer kommer att spara är det möjligt att räkna ut både hur många aktiva sparkonton som finns och hur många konton från vilka det görs uttag. Enligt min inledande uppskattning kommer ca 650 000 per- soner att ingå ett sparande . Under den när- maste tioårsperioden växer antalet aktiva sparare till ca två miljoner individer. Eftersom uttag tidigast tillåts sparande kommer det inte att ske några uttag . beräk- nas antal konton där uttag görs uppgå till ca 160 000 stycken. Att så många personer antas ta ut pengar sparande hänger ihop med att den genomsnittliga spartiden inledningsvis 1 Lönekostnaden på lång sikt antas vara given, varför avsättningar på individernas sparkonton kommer att vältras över på löntagarna i form av minskade löner. Att lönekostnaderna uppvisar denna egenskap hänger ihop med att både företagens avkastningskrav och prisnivån är internationellt bestämda. Hur mycket kostar systemet? förväntas bli förhållandevis kort. Då systemet stabiliserats beräknas antal konton där uttag sker uppgå till ca 430 000 stycken . Med utgångspunkt från antaganden om sparbeteendet för indivi- der som inleder en sparsekvens är det möjligt att beräkna storleken på både det genomsnittliga sparandet och det genomsnittliga uttaget per konto, se tabell 1. Det årliga sparandet beräknas under de närmaste knappa femton åren växa från drygt 3 000 till närmare 7 000 kr2. De första uttagen från systemet, vilka förväntas ske , beräknas i genomsnitt uppgå till . Å ena sidan medför den korta spartiden att beloppen blir förhållandevis låga, å andra sidan medför grundplåten att de blir något högre än de annars skulle ha blivit. beräknas de genomsnittliga årliga uttagen att uppgå till ca , och till . Tabell 1: Sammanfattning av effekterna av individernas sparbete- ende 2 Grundplåten är inte inräknad i denna avsättning. Emellertid påverkar grundplåten det genomsnittliga uttaget som redovisas i den femte kolumnen i tabell 1. Hur mycket kostar systemet? Genom att summera antal konton där uttag har skett erhålls det antal sparsekvenser som IKS-systemet har producerat. Således beräknas antalet genomförda sparsekvenser uppgå till över 2,1 miljoner stycken. uppskattas det finnas omkring två miljoner aktiva kompetenssparare. Det är möjligt att utifrån gjorda antaganden få en grov uppskatt- ning av den genomsnittliga spartiden genom att dela det genom- snittliga uttaget med det genomsnittliga sparandet. Således visar det sig att i början kan den genomsnittliga spartiden förväntas ligga , för att växa till . IKS-systemet skall ha förmågan att kunna hantera ett förhållande- vis högt sparande av ett mycket stort antal individer. Genom att använda uppgifterna ovan på de genomsnittliga beloppen och den genomsnittliga omfattningen kan sparandet beräknas på aggregerad nivå. Tabell 2: Utveckling av sparande, uttag, grundplåt och behållning på aggregerad nivå Hur mycket kostar systemet? Inledningsvis beräknas de årliga insättningarna till IKS-systemet vara drygt tre mdkr. Successivt förväntas dessa att stiga till omkring 11 mdkr. beräknas uttagen stiga från drygt en mdkr till ca sex mdkr. Efter omkring förväntas både sparande och uttag att stabiliseras runt 16 mdkr . Att de sammanlagda uttagen överstiger vad som sparas under beror på den avkastning som kan tillgodoräknas. Summan av de ackumulerade sparmedlen kommer som en följd av det antagna sparbeteendet att växa för att uppgå till ca 56 mdkr. Ett tillskott till såväl sam- manlagda uttag som ackumulerade sparmedel beräknas ske när vissa individer har möjlighet att tillgodogöra sig en grundplåt. Detta återspeglas emellertid inte i redovisningen av de sammanlagda sparade beloppen. Finansiella effekter av uppskjuten beskattning m.m. Beräkningen av finansiella effekter för den uppskjutna beskatt- ningen görs med utgångspunkt från individens årsinkomst och avsättning till kompetenssparandet. Jag antar att individens beskattningsbara inkomst är densamma både vid avsättning till och uttag från sparkontot. Med andra ord, individen eftersträvar en jämnt fördelad inkomst över tiden. Skatteregler för har använts. Vid starten av IKS-systemet minskar skatteintäkterna till följd av den uppskjutna beskattningen med omkring en mdkr. beräknas bortfallet öka för att som mest uppgå till knappt 2,5 mdkr . När systemet kommer 2015 minskar den offentliga sektorns kostnader för den uppskjutna beskattningen, se figur 3. Den skattemässiga subven- tionen, vilken ligger i att avkastningsskattesatsen är bestämd till , medför dock att kostnaden för systemet i ett långsiktigt perspektiv kan uppskattas till per år3. I beräkningarna hade denna kostnad uteblivit om 3 Eftersom avkastningen på sparmedlen avser ett skattesubventionerat sparande är det inte självklart hur kostnaden för subventionen av den uppskjutna beskattningen skall separeras från subventionen av den lägre skattesatsen. En reducerad skatt på avkastning leder bland annat till högre inkomstskatt i samband med uttag av sparade medel. För mer information se bilaga 2. Hur mycket kostar systemet? skattesatsen på avkastningen uppgått till . Närmast liggande sparalternativet bedöms således vara en kapitalförsäkring. Utvecklingen av kostnaden för den uppskjutna beskattningen förtjänar ett par kommentarer beträffande de inledande åren. Efter- som den genomsnittliga spartiden antas vara förhållandevis kort för de individer som börjar spara kommer de flesta av dem att ha tagit ut sina sparmedel . Då uttag av sparmedel, inklusive avkastning och eventuell grundplåt, beskattas som inkomst av tjänst reduceras kostnaderna för den uppskjutna beskattningen . Detta visar sig i figur 3 som en viss inbromsning av de ökande kostnaderna under inlednings- skedet. De personer som går in i IKS-systemet antas ha en något längre genomsnittlig spartid än sina föregångare. Detta för- klarar varför en relativt sett låg andel sparmedel tas ut för beskatt- ning . Gällande antaganden om indivi- dernas sparbeteende gör att det dröjer fram innan kost- naderna för den uppskjutna beskattningen ebbar ut. De sparmedel som befinner sig i systemet kommer förr eller senare att tas ut för beskattning. har dessutom den genererade avkastningen, efter skatt, lagts till dessa medel. Således bör man ha i åtanke att de kostnader som inledningsvis belastar systemet, i ett senare skede torde medföra intäkter av en något högre storleksordning. Dock beror det exakta utfallet av många faktorer, bland annat av storleken på avkastningen och inkomstut- vecklingen. Hur mycket kostar systemet? Figur 3: Finansiella effekter av uppskjuten beskattning samt redu- cerad skatt på avkastning Finansiella effekter av arbetsgivarnas avsättningar Jag har tidigare pekat på att delar av de sparade beloppen kommer från arbetsgivares insättningar till individens sparkonto. Dessa avsättningar, i likhet med individens egna, är föremål för uppskju- ten beskattning varför de i den föregående analysen har behandlats som en integrerad del av sparandet. Arbetsgivare föreslås därtill få rätt till nedsättning av socialavgifterna och den allmänna löneav- giften som tas ut på dessa avsättningar. Nedsättningen skall uppgå till . Motsvarande nedsättning skall gälla även för den som betalar egenavgifter. Den finansiella effekten som uppstår till följd av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna redovisas i figur 4. Dessa beräkningar bygger bland annat på antagandet att en tredjedel av det årliga spa- randet kommer från arbetsgivare. Underlaget för nedsättningen kommer och framåt att, enligt gjorda anta- ganden, uppgå till ca 5,1 mdkr, varför en nedsättning medför en varaktig nettoeffekt på knappt Hur mycket kostar systemet? Hur denna effekt fördelas mellan kommunerna, pensionssystemet och staten återkommer jag till . Figur 4: Finansiella effekter av nedsättningen av arbetsgivaravgif- terna 5.5Antaganden om uttagsbeteendet och dess effekter Mina antaganden: Omfattningen av kompetensutveckling finansierad via IKS-systemet kommer uppgå till av heltidsarbete per individ. Under de närmast följande åren kommer omfattningen att växa stadigt 2015 och därefter uppgå till av heltidsarbete. För att beräkna kostnaden för kompetenspremien, vilken ges i form av en skattereduktion, som individen erhåller för kompetens- utveckling i samband med uttag av medel från kompetenssparspar- kontot antar jag ett förhållande mellan kompetensutvecklingens omfattning, det uttagna sparbeloppet och individens inkomst. Vidare beaktas i beräkningarna möjligheten att kombinera kompe- tenssparandet med andra former av studiestöd. Hur mycket kostar systemet? Jag bedömer att många av dem som använder sig av IKS kommer att göra detta i syfte att undvika ett inkomstbortfall under själva utbildningen. Emellertid kommer somliga personer att ha möjlig- het att komplettera med studiestöd. Därför är det rimligt att vid dessa kostnadsberäkningar anta att uttagen från systemet inte till fullo täcker inkomstbortfallet. Av denna anledning antas att uttagen i genomsnitt täcker av den ordinarie lönen (observera att andelen mäts i för- hållande till helårs- och heltidsarbete). Detta innebär att de sparade medlen räcker längre och att fler personer kan kompetensutveckla sig . Det innebär att beräkningarna innehåller en försiktighetsmarginal. En överskattning av individens utbildningslängd gör ju att kostnaden för kompetenspremien kommer att överskattas. Kort spartid innebär att omfattningen av kompetensutvecklingen per individ som deltar i sådan kan beräknas till av motsvarande heltids- och helårsarbete. I stort sett kan en fördubbling förväntas ske . Därefter kommer omfattningen växa stadigt 2015 och framöver vara av heltids- och helårsarbete. Då kompetenspremien är knuten direkt till omfattningen av kompetensutvecklingen kommer de erhållna premierna inlednings- vis att vara små. När systemet har stabiliserats beräknas kompe- tenspremierna i genomsnitt per person uppgå till . Finansiella effekter av kompetenspremien Liksom vid tidigare beräkningar av den ekonomiska konsekvensen av individernas beteenden på den offentliga sektorns finanser summerar jag även här de enskilda individernas intäkter och kost- nader. Därmed följer, av givna antaganden, att minskar skatteintäkterna stadigt 2015 ha reducerats med ca 1 mdkr, se figur 5. Denna finansiella effekt dröjer sig sedan kvar för att ge ett varaktigt bortfall av statens skatteintäkter. Som en följd av att både antal uttag och storleken på de uttagna beloppen förväntas bli jämförelsevis låga under starten av systemet beräknas kostnaden för kompetenspremien under större delen av 00-talet understiga en halv mdkr . Det bör påpekas att kostnaderna för skattereduktionen under inledningsskedet är Hur mycket kostar systemet? beroende av spartidernas längd. Den förhållandevis snabba kost- nadsutvecklingen och 2005 beror av att det stora flertalet individer antas ha korta spartider. Figur 5: Finansiella effekter av kompetenspremien 5.6Sammantagen finansiell effekt av IKS Mina antaganden: när systemet startas kommer den finansiella belastningen till följd av IKS på den offentliga sek- torn att vara . kommer belastningen successivt att öka för att efter omkring uppgå till som mest tre mdkr. Därefter vänder den negativa kostnadsutvecklingen för att och framåt stabiliseras kring 1,45 mdkr . Hur mycket kostar systemet? Summering av de finansiella effekterna för den uppskjutna beskatt- ningen, avkastningsskatt i stället för konventionell beskattning, nedsättningen av arbetsavgifterna samt kostnaderna för kompe- tenspremien ger den sammanlagda kostnaden för IKS-systemet. Figur 6: Sammanlagda finansiella effekter av IKS-systemet exklu- sive nedsättning av arbetsgivaravgifterna Låt mig inledningsvis visa på den offentlig-finansiella effekten utan hänsyn tagen till nedsättningen av arbetsgivaravgifterna. Jag låter i redovisningen det antagna sparbeteendet ligga fast (beräkningar vid förändrade antaganden redovisas i bilaga 2). Figur 6 visar hur den sammanlagda finansiella effekten utvecklar sig under de närmaste decennierna. Under inledningsskedet beräknas denna effekt kunna uppgå till omkring tre mdkr.