sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För industrins utsläpp bör samordning och avstämning ske med industriernas bransch- organisationer och . Utsläppsskattningarna av HFC, FC och SF6 i följer enligt vår bedömning inte klimatkonventionens riktlinjer. bör utveckla ett metod för att beräkna de faktiska utsläppen av de industriella gaserna och redovisar uppgifter om utsläpp (se även avsnitt 13.6.3). 140 Utsläppsbilden i och omvärlden Metod för att beräkna upptag och avgång av kol från jordbruksmarker bör tas fram av i samverkan med (se även avsnitt 13.5.2). Enligt Kyotoprotokollet har parterna rätt att välja 1995 som basår för beräkningar av åtaganden beträffande ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i stället som gäller för övriga gaser. Vi anser att bör välja som basår för beräkningarna för dessa gaser eftersom det bör finnas bättre förutsättningar att göra beräkningar av utsläpp än . 7Val av styrmedel – en fråga om resurshushållning – en teoretisk översikt Detta kapitel vänder sig till den läsare som önskar en relativt grundlig genomgång av teorier kring val av styrmedel. Kapitlet innehåller en teoretisk översikt och beskrivning av de grundläggande styrmedel som staten har till sitt förfogande i miljöpolitiken. Förslag till åtgärder och styrmedel framgår främst av kapitel 2 och 3. Kapitlet baseras på allmänt vedertagen resurshushållningsteori och i de delar som berör informativa styrmedel; samhällsvetenskaplig forskning. Statsmakterna kan styra förändringar i samhället på tre sätt; genom att besluta om regleringar (förbud och påbud, även kallat administrativa styrmedel), ekonomiska styrmedel (som även innefattar materiella resurser) och genom att sprida information och kunskap (övertalning, övertygelse, faktaupplysning och undervisning – informativa styr- medel). Avsnitt 7.1 behandlar de viktigaste förklaringarna till varför miljöproblem i allmänhet kan uppstå i en marknadsekonomi. 7.2diskuteras miljöpolitikens mål och vad man bör styra mot. 7.3ges definitioner av styrmedel och en översiktlig genomgång av de grundläggande styrmedel staten har till sitt förfogande. I avsnitt 7.4 presenteras ett antal kriterier som kan användas vid valet mellan olika styrmedel i miljöpolitiken och för- och nackdelar med regleringar och ekonomiska styrmedel diskuteras utifrån dessa kriterier. En teoretisk genomgång av när och hur informativa styrmedel är tillämpliga, samt för- och nackdelar med dessa ges i avsnitt 7.5. Problemet med växthusgaser är speciellt eftersom utsläppskällans lokalisering och vem som orsakar utsläppen saknar relevans ur miljö- synpunkt. I avsnitt 7.6 diskuteras därför specifikt Kyotoprotokollet och val av styrmedel. I detta sammanhang behandlas även i vilken utsträck- ning internationella aspekter begränsar det nationella handlings- utrymmet i miljöpolitiken. 142 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning Staten kan välja mellan olika styrmedel som ryms inom ramen för vårt demokratiska samhälle för att minska, hejda och/eller stoppa miljöförstöring. Exempel på detta är att förbättra gällande rätt på miljöområdet, det kan vara frågan om subventioner och skatter. Det är då motiverat att hitta lösningar som är så billiga för samhället som möjligt. Vissa av de samhällsekonomiskt minst kostsamma styrmedlen är inte alltid, utifrån politiska realiteter, möjliga att genomföra. 7.1Miljöpolitik som ett resursfördelningproblem Det finns i den ekonomiska teorin en grundläggande föreställning om knapphet. De produktiva resurserna (arbetskraft, naturtillgångar och realkapital) är knappa i förhållande till behoven av varor, tjänster, miljökvalitet och annat som bidrar till människors välbefinnande. Denna föreställning ligger till grund för resursfördelningsteorin. I denna teori sammanfattas samhällets grundläggande resursfördelning- problem vanligen i tre frågeställningar: Vad ska produceras? Hur ska det produceras? Till vem ska produktionsresultatet gå? Eftersom tidsaspekten är viktig i detta fall kan man även lägga till frågan när ska det produceras? Dessa frågeställningar äger naturligtvis sin giltighet när miljö- politiken diskuteras. Bör en hotad art sparas om detta leder till att ett antal arbetstillfällen går förlorade? Bör koldioxidskatten höjas om detta får till följd att vissa företag läggs ned? Hur mycket ska man använda av en icke förnyelsebar naturresurs ? Dessa och andra fråge- ställningar är i grund och botten resursfördelningsproblem, dvs. frågor kring hur samhällets resurser bör utnyttjas. Ett välkänt resultat i ekonomisk teori är att en perfekt marknads- ekonomi löser samhällets grundläggande resursfördelningsproblem på ett effektivt sätt. Med effektivitet menar man här att samhällets resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt (vid given inkomstfördelning). Producenterna tillverkar det konsumenterna efterfrågar till lägsta möjliga kostnad. Detta teoretiska resultat, där priserna fungerar som en osynlig hand, bygger på ett antal förutsättningar, som inte behöver vara uppfyllda i verkligheten. En i sammanhanget viktig förutsättning är att det inte får finnas så kallade externa effekter. Varken produktion eller konsumtion ska generera effekter som inte avspeglas i marknads- priserna. Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. Produktion vid något företag kan vid utsläpp till vatten ge upphov till en negativ Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 143 extern effekt på ett fiskeföretag, medan äppelodling kan ge upphov till en positiv extern effekt för en biodlare (och vice versa). Jordbruk kan generera såväl positiva externa effekter (öppna landskap) som negativa (övergödning). I normala fall får bonden dock ingen ersättning för sin produktion av öppna landskap, men behöver å andra sidan heller inte betala någon ersättning till dem som lider skada av den övergödning bondens produktion eventuellt ger upphov till. Exemplen visar på en svaghet med marknadsekonomin, då den ur samhällets synvinkel misslyckas med att fördela resurserna på bästa möjliga sätt. Med andra ord föreligger ett marknadsmisslyckande. Ett annat exempel på ett marknadsmisslyckande är förekomsten av kollektiva varor. De karakteriseras av att äganderätterna inte är väldefinierade och av att min konsumtion av varan inte påverkar din. Således kan försvaret betraktas som en kollektiv vara, när min konsumtion av försvar inte påverkar din. Kollektiva varor ska dock inte sammanblandas med de som produceras av offentlig sektor. Luft- kvalitet är ett exempel på en kollektiv vara där äganderätten är svår att definiera i strikt mening. Väldefinierade äganderätter är en förutsättning för att en marknad ska kunna fungera på ett bra sätt. Man kan dock definiera äganderätter till t.ex. luftkvalitet i viss mening. Exempelvis innebär en utsläpps- rättighetsmarknad att äganderätterna definieras, i den bemärkelsen att staten ger ägarna till rättigheterna möjlighet att t.ex. förorena luften. När rättigheterna är väldefinierade kan en marknad uppstå. Sådana marknader utnyttjas mest i . Skillnaden gentemot det svenska miljöprövningsförfarandet är väsentligen den att utsläppsrätterna är överlåtbara mellan företag. I det svenska systemet tillåts företagen att göra vissa utsläpp, men dessa rättigheter är inte utbytbara mellan företag. De marknadsmisslyckanden som här nämnts, externa effekter och kollektiva varor, utgör motiv för statsmakterna att ingripa i resurs- fördelningen. Grovt sett kan detta ske på två sätt, via administrativa eller ekonomiska styrmedel. 7.2Miljöpolitikens mål, vad ska man styra mot? Oavsett vilket styrmedel man väljer måste man ha någonting att styra emot. I vissa fall kan ett totalförbud motiveras, i många andra fall väljer man en lösning där en viss mängd miljöstörande verksamhet tillåts. Beslut i samband med prövning enligt lag baseras t.ex. på en 144 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning sammanvägning av tekniska, ekonomiska och miljömässiga krav. Detta leder endast i undantagsfall till att utsläppsnivån sätts till noll. I andra fall, som exempelvis i fallet med utsläpp av växthusgaser, görs försök att nå internationella överenskommelser. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det bedrivas miljöpolitik så länge som det smakar mer än det kostar. Det är exempelvis inte rimligt att rena alla utsläpp fullt ut. Den intressanta frågan är i stället hur stora utsläpp som kan tillåtas. Frågan låter sig inte lätt besvaras, men i princip beror svaret på de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna av att bedriva miljöpolitik. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör nivån väljas så att de samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna stämmer överens på marginalen. Således är det kostnaden och intäkten av det sista kilot som ska stämma överens och inte de totala intäkterna och kostnaderna. Det bör poängteras att miljöpolitiken inte enbart handlar om utsläppsfrågor, utan även t.ex. om ett ekologiskt hållbart nyttjande av mark- och vattenresurser. De 15 miljömål som beslutade om ger en överblick av miljöpolitikens insatsområden. I samma proposition konstateras också att det krävs omfattande åtgärder för att nå flertalet av miljömålen, dvs. marginalintäkterna för åtgärder anses överväga marginalkostnaderna inom flertalet av miljöpolitikens insatsområden. De samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläpp består av de resurser som måste avsättas för att minska dem. Notera att en miljöskatt endast innebär att vi omfördelar pengar från företagen till någon annan. I slutändan betalar hushållen i ekonomin miljöskatten. Skattebetalningen som sådan utgör därmed ingen samhällsekonomisk kostnad för att minska utsläppen. I fallet med t.ex. svavelutsläpp kan dessa bestå av kostnader för installation av speciell reningsutrustning, eller den merkostnad som uppstår vid produktion av lågsvavlig olja. I andra fall kan kostnaden bestå av det produktionsbortfall som uppstår till följd av att man måste minska, eller helt sluta använda, en viss insatsvara. I fallet med växthusgaser består kostnaden bl.a. av nytto- bortfallet till följd av exempelvis minskad bilkörning. I kostnaderna kan även ingå de reala resurser som krävs för att exempelvis sätta upp nya hastighetsbegränsningsskyltar, installation av en vämepump, till- äggsisolering av hus, etc. De samhällsekonomiska intäkterna av att minska utsläpp är svåra att kvantifiera. De kan t.ex. bestå av förbättrade rekreationsmöjligheter, minskade sjukdomsfall och mindre påverkan på byggnads- och konstverk. I fallet med växthusgaser består intäkterna till stor del av att risken för framtida miljökatastrofer minskar. kan det vara svårt att uppskatta värdet av miljö- förbättringar i kronor och ören. Detta gäller inte minst i fallet med Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 145 För att beräkna värdet av minskade utsläpp av koldioxid krävs för det första kunskap om de fysikaliska effekterna i atmosfären till följd av ökade utsläpp. För det andra krävs kunskap om vilka effekter på klimatet som förändringarna i atmosfären får. För det tredje krävs kunskap om effekterna på jorden av klimatförändringarna. Slutligen måste effekterna värderas på ett eller annat sätt. Varje länk i denna kedja är behäftad med stor osäkerhet vilket betyder att den slutliga värderingen i ekonomiska termer är mycket osäker. Emellertid försvinner inte problemet med klimatförändringar bara för att skadorna är svåra att uppskatta. Detta innebär en svår riskbedömning. När målet är fastlagt, blir den viktigaste ekonomiska uppgiften att identifiera de åtgärder som når målet till lägst kostnad. De miljömål som riksdag och regering fastställt återspeglar i de flesta fall inte uttryckligen en balans mellan (marginal)intäkter och (marginal)kostnader. Orsaken är inte minst att det gjorts få uppskatt- ningar av de relevanta storheterna, vilket i stor utsträckning förklaras av att det är svårt att uppskatta dem. De miljömål som fastställts utgår istället utifrån dagens kunskap om vilka utsläppsminskningar inom olika områden som bör vidtas för att förbättra miljötillståndet. På lång sikt återspeglar målen vilken miljökvalitet som samhället anser vara önskvärd och som i första hand kopplar till kunskap om ekologiska samband och naturvetenskapliga kunskaper snarare än osäkra och kanske till och med omöjliga bedömningar av den miljöpolitiska intäktssidan uttryckt i kronor och ören. Eftersom kommitténs uppdrag delvis fokuserar på att ge förslag på styrmedel som leder till måluppfyllelse vad gäller utsläpp av växt- husgaser till lägsta samhällsekonomiska kostnader faller det sig natur- ligt att inledningsvis redogöra för vilka egenskaper olika styrmedel har. Givet kunskap om vilket mål man ska styra mot blir nästa naturliga steg att hitta de mest effektiva instrumenten som leder till måluppfyl- lelse. De medel som står till samhällets förfogande kan delas in i de tre redan nämnda huvudgrupperna; ekonomiska styrmedel, administrativa styrmedel och informativa styrmedel. Inom respektive grupp kan ytterligare indelningar göras, vilket vi återkommer till nedan. Med ekonomiska styrmedel avses styrmedel där man med ekono- miska incitament försöker styra individers och företags beteende i önskad riktning. Med administrativa styrmedel avses här föreskrifter av olika slag och som är tvingande för målgruppen. Exempel på administrativa styrmedel är gränsvärden (kvantitativa regleringar) och 146 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning Informativa styrmedel skiljer sig från de administrativa och ekonomiska styrmedlen genom att adressaterna inte är tvingade att vidta de åtgärder som förutsätts. Adressaterna drabbas inte heller av någon form av sanktion om de inte tar till sig budskapet och förändrar sitt beteende i den önskvärda riktningen. Inledningsvis ges i detta avsnitt en beskrivning av olika styrmedel ur ett allmänt miljöekonomiskt perspektiv. Efter denna allmänna genom- gång kommer fokus att sättas på vilka kriterier som är viktiga vid valet av styrmedel samt för- och nackdelar med dessa styrmedel med avseende på klimatproblemet. Ekonomiska styrmedel defineras som ett instrument där man med ekonomiska incitament försöker styra individers och företags beteende i önskad riktning. Ett sådant medel, vilket var nationalekonomernas första egentliga bidrag till diskussionen om utformningen av miljö- politiken, återfinns i Pigous (1921) berömda verk om välfärdsteori. Pigou pekar på att de företagsekonomiska kostnaderna för produktion inte alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska. Om ett företag förorsakar utsläpp som påverkar produktionsmöjligheterna för ett annat företag skiljer sig de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna åt.1 Pigous lösning är att påföra de som orsakar utsläppen en skatt som är lika med den (marginella) skada de åstadkommer med utsläppen. Det betyder att förorenaren får betala (PPP - Polluter Pay Principle) för användningen av en resurs som förut var gratis. Med en rätt vald skatt kommer den som är upphov till den negativa sido- effekten att välja en för samhället bättre utsläppsnivå. Ekonomiska styrmedel kan grovt grupperas enligt följande: Bidrag och subventioner. Miljöskatter definieras här som en skatt vars huvudsyfte är att styra resursanvändningen i önskvärd riktning. Med detta menas att skatte- satsen är direkt kopplad till det aktuella miljöproblemet. 1 Pigou refererar till en undersökning som luftvårdsmyndigheterna i genomförde 1918. I denna undersökning jämförde man vanliga arbetarfamiljers kostnader för att tvätta kläder i , som var utsatt för stora luftföroreningar, och Harrogate, som var en förhållandevis ren stad. Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 147 definition på miljöskatter finns det i i princip endast två miljöskatter; svavelskatten och koldioxidskatten. Svavelskatten är direkt kopplad till svavelinnehållet i bränslen och koldioxidskatten utgår per kg koldioxid som produceras. Det finns en rad miljörelaterade skatter, exempelvis energiskatten, elskatten, och skatten på kväve i handelsgödsel. Anledningen till att dessa hänförs till gruppen miljö- relaterade skatter är att de inte är direkt kopplade till ett specifikt miljöproblem. Exempelvis finns det inget direkt, eller i vart fall inget proportionellt, förhållande mellan gödselanvändning och exempelvis övergödning. En skillnad mellan skatt och avgift är att betalandet av en skatt inte är förknippad med någon motprestation från den som tar emot skatten, vilket betalningen av en avgift är. Ett exempel på miljöavgift är den svenska NOx-avgiften. För en mer utförlig diskussion och redo- visning av miljöskatter och miljörelaterade skatter hänvisas till betänkande SOU 1997:11 och Naturvårds- verket, 1997, Miljöskatter i -ekonomiska styrmedel i miljö- politiken. Överlåtbara utsläppsrättigheter kan sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel. Kyoto- protokollets flexibla mekanism, handel med utsläppsrätter, omfattas av denna definition. Regleringen består i det att regleraren bestämmer ett tak på de totala koldioxidutsläppen, medan den ekonomiska delen består av möjligheten att överlåta rättigheter mellan olika utsläpps- källor inom den givna ramen. Taket på utsläppen kan naturligtvis bestämmas på såväl internationell som nationell nivå. Exempelvis kan man tänka sig ett system där det sätts ett globalt tak på koldioxidutsläppen, men att man tillåter handel mellan länder. Man kan också tänka sig ett system där varje land tilldelas en icke överlåtbar kvot, men där man tillåter handel inom landet. I en studie för genomför Bohm (1997) ett experiment där handel med utsläppsrätter mellan fyra nordiska länder tillåts. Resultatet av experimentet är att handel med utsläppsrätter kan leda till signifikant lägre kostnader () än ett system där varje land minskar utsläppen med samma procentuella andel. I en annan rapport till kommer och (1999) fram till slutsatsen att handel mellan de nordiska länderna knappast leder till några större besparingar då marginalkostnaden för utsläppsreduktioner är relativt lika i de nordiska länderna. Skillnaden i slutsatser mellan de 148 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning två studierna kan delvis förklaras av att Bohm studerar en relativt stor reduktion, vilket och inte gör. I SOU 1999:111 Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimat- området, redovisas resultaten från ett antal internationella studier där marginalkostnaden för utsläppsbegränsningar beräknats. Resultaten från dessa studier visar att skillnaderna i marginalkostnad kan vara betydande mellan olika regioner i världen, vilket visar på potentiella vinster om handel tillåts på global nivå. Ett alternativ till en skatt på miljöstörande aktiviteter kan vara ett bidrag eller en subvention som syftar till att undvika miljöförstöring. Exempelvis kan man se bidragen till vindkraft som en subvention för att minska koldioxidutsläppen. Om man inte subventionerade vind- kraftverk skulle kanske samma mängd el produceras med fossila bränslen och därmed bidra med utsläpp. En naturlig fråga som uppstår är om det därmed spelar någon roll om man använder en skatt på utsläpp, eller en subvention på rening. Vi återkommer till detta nedan. Inledningsvis i detta avsnitt definierades administrativa styrmedel som föreskrifter av olika slag och som är tvingande för målgruppen. Administrativa styrmedel är basen för miljöpolitiken i och många andra länder. De administrativa styrmedlen tar sig i uttryck av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd. och andra regleringar behandlas i kapitel 8 och 9. Administrativa styrmedel kan i princip delas in i två grupper: Kvantitativa regleringar (t.ex. gränsvärde; förbud) Teknologiska regleringar (påbud) Kvantitativa restriktioner för utsläpp, t.ex. gränsvärden är förmodligen det vanligaste styrmedlet i miljöpolitiken. Teknologiska regleringar definieras här som regleringar där krav ställs på en viss teknik. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus. Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 149 Informativa styrmedel skiljer sig från de administrativa och eko- nomiska styrmedlen bland annat genom att adressaterna inte är tvingade att vidta de åtgärder som framförs. Adressaterna drabbas inte heller av någon sanktion om de inte tar till sig budskapet och förändrar sitt beteende i den önskvärda riktningen. Informativa styrmedel innebär att man genom övertygelse, argumentering, plädering, övertalning eller undervisning försöker få till stånd en önskvärd åtgärd. De offentliga organens relation till dem styrda är i princip bara kunskapsöverförande och övertalande (Vedung 1996). Det innebär att de informativa styr- medlen generellt sett går en annan väg för att generera ett ändrat beteende; de informativa styrmedlen syftar ofta till en attitydförändring som förhoppningsvis leder till ett önskvärt beteende. De informativa styrmedlen ger en möjlighet att förändra människors beteende på frivillig väg. En vid definition av statliga informativa styrmedel inbegriper alltså inte bara informationskampanjer och informationsverksamhet från statliga myndigheter utan även den forskning och utbildning som pågår och stöds av statsmakterna i landets skolor och universitet. Initialt kan informativa styrmedel delas upp i information som styrmedel och information om styrmedel. Information om bidrag för att installera jordvärme eller information om skatter graderade efter personbilars miljöegenskaper kallas metastyrmedel - dvs. information om andra styrmedel. En elsparkampanj eller information om bilars bränsleförbrukning är exempel på information som styrmedel. Mellan de två sistnämnda kan ytterligare en distinktion göras: en elspar- kampanj är mer predikan (eller vädjan) för att få samhällsmedborgarna att spara el medan informationen om bilars bränsleförbrukning kan ses som en renodlad information rörande ett sakförhållande. De informativa styrmedlen tar sig i uttryck i flera former: mass- kommunikation, riktad, interpersonell, massmedial, m.fl. 7.4Ekonomiska eller administrativa styrmedel? Valet av styrmedel i miljöpolitiken innebär ett val mellan medel som har olika egenskaper. I det följande diskuteras kostnadseffektivitet och några andra av de överväganden som är viktiga i valet av styrmedel. 150 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning Med kostnadseffektivitet menas vanligen att ett miljömål uppnås till minsta möjliga kostnad för samhället. Exempelvis betyder en kostnads- effektiv fördelning av utsläppen att det inte finns några möjligheter att minska kostnaden genom en annan fördelning av utsläppen. En kostnadseffektiv fördelning av utsläppen karakteriseras därmed av att kostnaden för att reducera utsläppen med ytterligare en enhet är lika för samtliga utsläppskällor, vilket illustreras nedan. Kostnadsminimeringsteoremet, eller principen om kostnadseffekti- vitet, leder till ett flertal intressanta aspekter på hur en effektiv miljö- politik bör utformas. En intressant implikation är att man inte allmänt kan säga att likformiga sektorsspecifika mål är kostnadseffektiva. Att samtliga sektorer ska reducera utsläppen med exempelvis betyder att man bortser från att kostnaderna kan skilja sig betydligt mellan olika sektorer. Det kan t.ex. vara mindre kostsamt för samhället om en sektor svarar för av reduktionen och övriga sektorer för . Ekonomiska styrmedel och kostnadseffektivitet Ett viktigt resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen är att en miljöskatt kommer att leda till en kostnads- minimerande fördelning av utsläppen. Detta gäller oavsett vilken nivå på skatten man väljer, vilket förklaras närmare nedan. Nivån på skatten kan bestämmas utifrån vad som krävs för att ett givet miljömål ska uppnås, eller genom en uttrycklig beräkning av kostnader och intäkter för att reducera miljöbelastningen.