sou · GOB37d5 · 2001-01-01 00:00:00 — För det fåtal som har den kunskapen återstår ändå problemet med att göra sig av med sina gamla glödlampor och utslitna läderskor på ett sätt som inte skadar miljön. För det finns knappast några speciella insamlingsstationer för sådant material. Sannolikt skulle sådana göra stor nytta. För ett normalt hushåll innebär det ju inte något särskilt stort besvär eller obehag att sortera och lagra sina trasiga glödlampor och läderstycken. Särskilt jämfört med t.ex. ett stort antal mjölkförpackningar och kladdiga matrester. Här finns alltså en möjlighet att åstadkomma större nytta för miljön med mindre uppoffringar. Att inte utnyttja den är ett samhällsekonomiskt slöseri. Bilaga 4 till LU 99 (UR 33 Ett indirekt tecken på att det är "för mycket" kretslopp, dvs. att det förekommer sådan återanvändning och återvinning som inte är samhällsekonomiskt motiverad, är storleken på de särskilda avgifter som tas ut på vissa förpackningar. gäller s.k. producentansvar för bl.a. förpackningar. I korthet går det ut på att den som tillverkar eller importerar förpackningar är skyldig att samla in och återta de uttjänta förpackningarna. 29 För den uppgiften har producen- terna i många fall bildat särskilda materialbolag. Deras verksamhet finansieras med avgifter på förpackningarna. Storleken på avgifterna varierar mellan olika material – från per ton för wellpapp till per ton för hårdplast. Det är rimligt att anta att avgifterna avspeglar nettokostnaderna – dvs. de totala kostnaderna för insamlingssystem, transporter, hantering etc. minus intäkterna från försäljningen av materialet. I flera fall är det i så fall avsevärt dyrare att återanvända förpackningar än att göra sig av med dem på andra sätt. kostar det t.ex. per ton att lägga soporna på tipp. 30 En enkel division visar alltså att det är sju gånger dyrare att återanvända förpackningar av hårdplast än att kasta dem på soptippen eller bränna dem. I själva verket är det ännu dyrare. För det första ingår ju inte kostnaden för den tid som hushållen använder för att sortera och hantera förpackningarna, som vi var inne på . För det andra tas ju avgiften ut på alla förpackningar som säljs. Om bara hälften av dem samlas in och återvinns så blir kostnaden för återvinningen dubbelt så hög per ton som förpackningsavgiften. Till det kommer att en – i vissa fall betydande – del av förpackningarna skulle återvinnas också utan producentansvar och förpackningsavgifter. Kostnaderna bör alltså bara fördelas på det insamlade material som tillkommit på grund av producentansvaret. Med det sättet att räkna så kostar det åtminstone 50 gånger mer att återanvända hårdplast än att hantera den som annat avfall. För att den kostnaden ska vara samhällsekonomiskt rimlig förutsätter det att de negativa miljöeffekterna av att kasta hårdplast på tippen eller bränna den är mycket stora. 31 I så fall måste de nuvarande miljökraven på soptippar och förbränningsanläggningar vara full- 29 Systemet och reglerna beskrivs t.ex. i Miljö, handel och konkurrens. Spelregler för effektiva marknader. , och , 1998, s. 102 ff. 30 Se t.ex. Skatt på avfall. Slutbetänkande av , SOU 1996:139, s. 84. 31 Effekterna beskrivs t.ex. i Producentansvar för förpackningar – för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998. Bilaga 4 till LU 99 Men även om så är fallet så skiljer sig kostnaderna så mycket att det borde gå att skärpa miljökraven på tipparna kraftigt utan att det blir dyrare att kasta plasten där än att återvinna den till de nuvarande kostnaderna. Intrycket av att återvinning i åtminstone vissa fall är orimligt dyr stärks om resonemanget ovan tillämpas på förpackningar av wellpapp. Här beräknas kostnaden för att öka återvinningen från den "spontana" nivån till den nuvarande vara per ton. Att bränna wellpapp eller lägga den på tipp skapar inga stora miljöproblem. 32 Det finns alltså inga samhällsekonomiska skäl att betala fem gånger mer för att undvika att göra det. Hur olika marknader fungerar kan ha stor betydelse för hur återvinningen och återanvändningen utvecklas. Nyckelordet i samman- hanget är effektiv konkurrens. Den skapar ett omvandlingstryck, som tvingar producenterna att bli mer effektiva och bättre på att leva upp till konsumenternas krav och önskemål. De måste försöka minska sina kostnader för t.ex. råvaror och energi. Konkurrensen stimulerar också innovationer och utvecklingen av ny teknik. Marknader med formella monopol, inträdeshinder, diskriminering av vissa aktörer, snedvridande regler etc. är ingen bra miljö för ökad effektivitet, nytänkande och innovationer. På flera av de marknader som hanterar återvunna produkter och material finns inslag av dålig konkurrens, hämmande regler, brist på nytänkande, behov av bättre information och marknadsplatser etc. 33 Om de problemen kan lösas på ett bra sätt så tar man bort ett viktigt hinder som kan finnas för att ta tillvara möjligheterna till samhälls- ekonomiskt motiverade kretslopp. 4.5För lite, för mycket eller fel inriktning? En förklaring till att det kan vara "för lite" kretslopp kan alltså vara att de miljöpolitiska styrmedlen inte har lyckats internalisera alla 32 Producentansvar för förpackningar – för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998. 33 En utförlig diskussion om den frågan finns i Miljö, handel och konkurrens. Spelregler för effektiva marknader. , och , 1998. Bilaga 4 till LU 99 En annan är att det finns hinder mot effektiva och dynamiska marknader för återvunnet material. Men det kan också vara "för mycket" kretslopp. En orsak är att kostnaderna för den tid som hushållen lägger ned på källsortering inte värderas, en annan att producentansvaret driver fram återvinning trots att kostnaderna i vissa fall kan vara orimligt höga i förhållande till nyttan. Till det kommer att ansträngningarna för att återvinna och återanvända skulle göra större nytta om de riktades mot sådant avfall som kan ställa till störst skada för miljön. Det är svårt att bedöma de sammanlagda samhällsekonomiska effekterna av de här bristerna i de nuvarande kretsloppsåtgärderna. En slutsats är dock att det går att få till stånd "lagom" mycket kretslopp genom att utnyttja de olika aktörernas ekonomiska motiv för att återvinna och återanvända material och produkter. Den strategin bör därför väljas om det övergripande målet är en långsiktig och stabil utveckling mot ett samhälle med effektiva "kretslopp". Erfarenheter från många olika områden visar att verksamheter som motiveras och drivs med den utgångspunkten och på marknadsmässiga villkor är betydligt mer livskraftiga, dynamiska och varaktiga än de som tvingas eller drivs fram genom statliga regleringar och kampanjer, eller hålls under armarna med olika typer av stöd. Redan nu finns starka ekonomiska drivkrafter för kretslopp. Mycket talar för att de kommer att öka ytterligare . Ett skäl är att vissa råvaror blir knappare och därmed dyrare, ett annat att miljökraven sannolikt kommer att skärpas och därmed öka kostnaderna för aktiviteter som skadar miljön, ett tredje att konsumenterna kan komma att ställa starkare och tydligare krav på hur varorna tillverkas, förpackas och hanteras. I stället för att försöka stimulera och tvinga fram mer kretslopp genom att införa fler kvantitativa regleringar bör staten därför i första hand satsa på att undanröja de hinder som finns mot sådan återvinning och återanvändning som är samhällsekonomiskt motiverad. Det handlar dels om att utforma miljöpolitiska styrmedel som internaliserar miljökostnaderna i marknadspriserna, dels om att skapa spelregler som skapar förutsättningar för effektiva marknader. Bilaga 4 till LU 99 5 Vad bör staten göra? används en rad statliga åtgärder som på olika sätt påverkar förutsättningarna för återanvändning och återvinning. En del av dem ligger väl i linje med en strategi som tar sin utgångspunkt i att kretslopp inte är ett självändamål, men bör komma till stånd där det är samhällsekonomiskt motiverat genom de vanliga ekonomiska driv- krafterna på marknaderna. Det gäller framför allt de generella styr- medlen på miljöområdet, som syftar till att internalisera miljö- kostnaderna i produktionskostnaderna och marknadspriserna. Men det finns också åtgärder som har utformats med andra utgångspunkter, eftersom de i stort sett tycks bortse från de samhälls- ekonomiska nyttorna och kostnaderna. Reglerna för producentansvar är det tydligaste exemplet. Här är målen kvantitativa snarare än samhälls- ekonomiska, och medlen är administrativa regleringar. Vi har tidigare pekat på risken att den vägen är ineffektiv, både från en snäv miljösynpunkt och ur ett övergripande samhällsekonomiskt perspektiv. Därför är det olämpligt att bygga en långsiktig kretsl oppsstrategi på den typen av åtgärder. Det betyder dock inte att de åtgärder av det slaget som har använts inte har gjort någon nytta. Tvärtom kan tydliga kvantitativa mål, kampanjer och andra konkreta åtgärder bidra till att väcka intresse, starta en process och demonstrera möjligheterna. De kan också utnyttjas som experiment och pilotprojekt, för att få kunskap och erfarenheter om praktiska problem, kostnader etc. Men i så fall bör det ske i begränsad skala, för att undvika onödiga kostnader och eventuell kapitalförstöring om försöken ska avbrytas. Dessutom bör sådana försök utformas och inriktas så att de verkligen bidrar till att minska miljöskadorna. För att erfarenheterna verkligen ska tas till vara är det självklart viktigt att åtgärderna utvärderas ordentligt när de har funnits . har föreslagit att det ska göras en samhällsekonomisk utvärdering av systemet med producentansvar för förpackningar. 34 En sådan analys bör bli ett värdefullt underlag när nya 34 Se producentansvar för förpackningar – för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998, s. 58. Bilaga 4 till LU 99 åtgärder på kretsloppsområdet ska övervägas. Därför är det viktigt att den görs innan de nuvarande försöken utvidgas till andra områden. I en långsiktig strategi bör dock staten i första hand koncentrera sig på att skapa rimliga förutsättningar för samhällsekonomiskt motiverade kretslopp, så att de kan växa fram genom de enskilda producenternas och konsumenternas ekonomiska beslut snarare än på grund av tvingande regleringar. Först och främst gäller det utforma effektiva styrmedel och sunda spelregler för marknaderna. Ur miljöperspektiv spelar det ingen roll vilken verksamhet som orsakar ett utsläpp av skadliga ämnen. Inte heller vilka praktiska åtgärder som vidtas för att minska utsläppet. Om kretslopp ska ses som ett sätt att minska miljöproblemen och inte vara ett självändamål så är det därför olämpligt och onödigt att skapa speciella styrmedel för att åstadkomma det. Generella miljöavgifter och -skatter som internaliserar miljökostnaderna i producenternas kostnader och konsumenternas priser kommer att fungera som stimulans för återvinning och återanvändning, förutsatt att det har mindre negativa miljöeffekter än att utnyttja nya råvaror och hantera avfallet på annat sätt. Också vissa administrativa styrmedel får den effekten. En viktig poäng med den sortens styrmedel är att de väger in för- och nackdelarna med återvinning och återanvändning i varje enskilt fall. Risken för att missa möjligheter till samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder, eller att vidta sådana som inte är samhällsekonomiskt motiverade, blir mindre än om åtgärderna vidtas på grund av tvingande regler och grova kvantitativa mål. Lägre energikonsumtion och mindre transporter brukar ofta lyftas fram som de främsta motiven för att öka återanvändningen och återvinningen. Men på båda områdena används redan skatter och avgifter som internaliserar miljökostnaderna, åtminstone delvis. Särskilt på energiområdet används dessutom olika statliga stöd till åtgärder som bl.a. syftar till att minska miljöeffekterna. I de flesta fall avspeglas därför i stort sett de samhällsekonomiska kostnaderna för energi och transporter i priserna. Men på vissa områden fyller inte de nuvarande skatterna den funktionen. Det kan t.ex. gälla vissa energiskatter och skatter på transporter i storstäder. I de fallen bör den första åtgärden vara att försöka rätta till dem. För en del skatter krävs internationella överenskommelser. Det gäller t.ex. skatt på bränsle för sjöfart och flygtrafik. Det kan också gälla vissa skatter på industrin, där många Bilaga 4 till LU 99 hävdar att skatter inte kan vara väsentligt högre än i andra länder om inte konkurrenskraften ska skadas allvarligt. Ett annat argument mot att ta ut miljömässigt motiverade skatter av vissa industrier kan vara att det skulle kunna få allvarliga negativa konsekvenser för sysselsättningen på en del orter. Trots den sortens svårigheter bör den vägen ändå vara ett effektivare sätt att minska miljöproblemen än att försöka göra det via indirekta åtgärder, där effekterna är osäkra och kostnaderna kan bli höga. Några samhällsekonomiska motiv för att minska energikonsumtionen eller transporterna genom att tvinga fram olönsam återvinning finns därför knappast.35 Som vi tidigare nämnt så har miljöproblemen med soptippar uppmärksammats . Det är ett tecken på att de orsakar miljökostnader som inte hanteras av de nuvarande styrmedlen, och som kan innebära att de avfallsavgifter som tas ut är för låga. Här finns dock tecken på att problemen håller på att rättas till. har föreslagit skärpta krav, vilka i många fall kommer att leda till högre kostnader och avgifter. Samma sak gäller det planerade förbudet mot att lägga organiskt avfall på tippen. Det är ett sätt att minska utsläppen av metan, som är en s.k. växthusgas och kan påverka klimatet. Dessutom planeras en skatt på per ton avfall som läggs på tipp. Om det finns några samhällsekonomiska motiv till en skatt på den nivån är ovisst. Men i princip kan den tänkas avspegla de skador på naturen och miljön som soptipparna orsakar, och som inte hanteras med andra styrmedel. Under alla omständigheter så kommer de skärpta miljökraven och den nya skatten att göra det mer lönsamt att återvinna och återanvända avfallet jämfört med att lägga det på tipp. Visserligen ska kostnaderna för de åtgärder som krävs, liksom skatten, betalas av den som driver tippen, men troligen kommer den att vältras över på tippägarens kunder via höjda avgifter för sophämtning. Hur avgifterna utformas kommer att få stor betydelse för hur lönsamt det blir att minska mängden sopor, och på vilket sätt. För att det ska löna sig för det enskilda hushållet krävs ju att en rejäl del av sopavgiften är rörlig, dvs. varierar med mängden sopor. Enligt beräkningar som lät 35 Jämför Cost-benefit Analysis of the : Objectives and Instruments for the Year 2000. Studie för Europeiska kommissionen, DG XI. , Final Report, , s. 45. Analysen visar att de samhällsekononomiska kostnaderna och intäkterna för avfallshantering främst beror på hur de olika systemen påverkar utsläppen från transporter och energiproduktionen. Enligt författarna är det därför bättre att hantera frågan med en integrerad transport- och energipolitik än med en specifik avfallspolitik. Bilaga 4 till LU 99 göra för tre kommuner så kommer inte skatten att leda till någon ökad källsortering av hushållsavfall. 36 Men det finns andra studier som visar att en delvis rörlig avgift för sophämtning kan minska mängden avfall och öka källsorteringen. 5.2Skapa spelregler för effektiva marknader Väl utformade styrmedel är alltså en viktig förutsättning för att åstadkomma lagom mycket kretslopp. Men det räcker inte. För att stimulera nya lösningar, högre effektivitet och lägre kostnader krävs också effektiva och dynamiska marknader med en väl fungerande konkurrens. Om de befintliga aktörerna skyddas mot nya utmanare så saknas drivkrafter för att förnya och förbättra verksamheten. Om t.ex. kostnaderna för att driva en soptipp ökar på grund av hårdare miljökrav eller en skatt så kan de vältra över kostnaderna på konsumenterna och fortsätta verksamheten som förut. Men om det är fritt fram för nya aktörer som ser chansen att ta tillvara avfallet på ett lönsamt sätt så kan det skapa helt andra möjligheter. I så fall skulle det kunna uppstå konkurrens om t.ex. vissa delar av hushållsavfallet. Det skulle i sin tur kunna leda till att hushållen fick betalt för att sortera på ett visst sätt, gratis insamlingskärl, bättre information och service etc. Då skulle sannolikt hushållens intresse för källsortering öka. En viss utveckling av det slaget pågår redan. Ett exempel är att ett företag utanför håller på att bygga en anläggning för att kompostera hushållsavfall tillsammans med slam från avlopps- reningsverk. Av komposten ska de tillverka pelletter, som ska säljas som näringsämne till jord- och skogsbruk. Om försöket slår väl ut och klarar de ekonomiska och miljömässiga kraven så kan det bli en allvarlig konkurrent till soptippar och fjärrvärmeverk om hushållens avfall. Det finns också exempel på att det skapas organiserade 36 Deponiskatt som styrmedel i avfallssystemet. Systemstudier med MIMES/WASTE-modellen på tre avfallshanteringssystem; , och . J. och , 970616. Bilaga och Skatt på avfall. Slutbetänkande av Deponi- skatteutredningen, SOU 1996:139. Se också Cost-benefit Analysis of the : Objectives and Instruments for the Year 2000. Studie för Europeiska kommissionen, DG XI. , Final Report, , s. 48. 37 Se agenda 21 i . efter – resultat och framtid. Slutbetänkande från för , SOU 1997:105. Bilaga 4 till LU 99 marknadsplatser för avfall och andra restprodukter. Ett av de stora avfallsföretagen har t.ex. etablerat en börs för sådana produkter. Tack vare Internet finns det helt nya möjligheter att skapa effektiva marknader som är tillgängliga för många köpare. Exemplen visar att det varken saknas idéer eller tänkbara affärsmöjligheter på kretsloppsområdet. Det är viktigt att spelreglerna stimulerar den sortens nytänkande, och inte skapar onödiga hinder. Den risken finns. En viktig roll för staten när det gäller att skapa effektiva marknader är att skapa och upprätthålla spelregler som stimulerar konkurrensen, t.ex. genom att förhindra monopol samt etablerings- och handelshinder. En väl så viktig uppgift för staten är att undvika att själv skapa spelregler som skadar konkurrensen, i samband med att olika åtgärder vidtas för att förverkliga skilda politiska mål. Inte minst på miljöpolitikens område finns det flera regler och åtgärder som riskerar att skada konkurrensen.38 Vi har tidigare pekat på att de nuvarande reglerna för producentansvar i praktiken förbjuder konkurrens om vissa typer av avfall. Det är en av flera anledningar att se över de reglerna. Ett generellt krav på spelregler för effektiva marknader är att de ska vara stabila och långsiktiga. Det gäller särskilt där det krävs stora investeringar med långa avskrivningstider, vilket är fallet för de flesta metoder för att hantera avfall. Lönsamheten ökar alltså kraftigt med anläggningens storlek. 39 För att ta tillvara de fördelarna är det således viktigt att spelreglerna utformas väl från början, så att de inte behöver ändras så ofta. Om investeraren misstänker att spelreglerna kommer att ändras blir det ett vågspel att göra sådana investeringar. En kalkyl som visar på lönsamhet kan då snabbt ställas på huvudet. Stordriftsfördelarna gör att det kan vara bättre att satsa på ett fåtal stora anläggningar än ett stort antal lokala lösningar. Åtminstone för förbränningsanläggningar och soptippar skapar stordriften också goda förutsättningar för att minska den negativa miljöpåverkan. Då finns det ett större ekonomiskt utrymme för avancerade anläggningar för att rena rökgaser eller lakvatten. En nackdel med ett litet antal stora anläggningar är att avfallet kan behöva transporteras långa sträckor. Men också på transportområdet finns stordriftsfördelar. Den internationella handeln med metallskrot och returpapper innebär ju långa transporter, men är ändå åtminstone företagsekonomiskt lönsam. Visserligen kan transporterna i en del all medföra negativa miljö- 38En utförlig diskussion om den frågan finns i Miljö, handel och konkurrens. Spelregler för effektiva marknader. , och , 1998. Avfall och energi. STOSEB, 1998. Bilaga 4 till LU 99 effekter som inte är internaliserade i transportkkostnaderna, men långa transporter av avfall medför inte alltid stora nackdelar för miljön. Om staten av något skäl vill stödja nya avfallsanläggningar så bör stordriftsfördelarna beaktas. Att stödja uppb yggnaden av småskaliga lokala anläggningar kan innebära högre samhällsekonomiska kostnader, och vara sämre också ur ett snävt miljöperspektiv. En väl så viktig uppgift för staten är att bedriva en effektiv tillsyn över hur spelreglerna efterlevs. I många fall är tillsynen en grundbult för att undvika att konkurrensen snedvrids. I en del fall kan det behövas direkta statliga insatser för att förbättra marknadernas funktion genom att minska de s.k. transaktionskostnaderna. Ett exempel är att se till att konsumenterna får tillgång till tydlig och korrekt information om de varor och tjänster som bjuds ut, ett annat att bidra till att det skapas effektiva marknadsplatser där säljare och köpare kan mötas. Staten och kommunerna har en viktig roll som konsumenter, vilket kan ge dem en roll när nya marknader byggs upp. Den offentliga upphandlingen avser ofta stora volymer. Några enskilda beställningar kan därför bidra till att etablera och utveckla en marknad för t.ex. återanvända produkter eller återvunnet material. En statlig beställning kan också få en slags demonstrationseffekt, eftersom det visar för andra konsumenter att den aktuella marknadsplatsen eller produkten är seriös. Kan staten tjäna pengar på att köpa begagnat så kan vi. För att staten och andra offentliga organ ska kunna spela den rollen krävs att reglerna för offentlig upphandling utformas så att de inte gör det onödigt svårt att köpa begagnade produkter eller varor som är tillverkade av återvunnet material. är det viktigt att reglerna inte utformas så att de i praktiken kan fungera som konkurrens- eller handelshinder.42 Information är en grundläggande förutsättning för att marknader ska fungera väl. För att konsumenterna ska kunna fatta medvetna val vid sina inköp – t.ex. genom att välja produkter som inte skadar miljön – 40 Se t.ex. Producentansvar för förpackningar – för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998. 41Ett exempel är elektroniska börser för handel med begagnade produkter och material.För att stärka köparnas och säljarnas förtroende för sådana marknadsplatser och sänka transaktionskostnaderna kan det behövas någon form av statliga regler eller kontroll. 42Se miljö, handel och konkurrens. Spelregler för effektiva marknader. , och , 1998, s. 59 ff och 131. Bilaga 4 till LU 99 måste de få tydlig och korrekt information om produkternas egenskaper. Sådan information minskar också transaktionskostnaderna på marknaden. En bra miljömärkning är därför en förutsättning för att konsumenterna ska kunna spela en aktiv roll för att minska miljöproblemen. Här kan staten ha flera uppgifter. En är att se till att informationen är korrekt och begriplig, en annan att förhindra att olika system för miljömärkning snedvrider konkurrensen. När det gäller återvinning och återanvändning behövs också annan typ av information. Vi har tidigare nämnt att det är svårt för hushållen att veta vilka hälso- och miljöeffekter som kan uppstå när olika typer av avfall hanteras på skilda sätt. Men också de som hanterar avfall och restprodukter professionellt kan behöva bättre information. Industri- standarderna kan t.ex. behöva ses över, så att de inte i onödan hindrar användningen av återvunnet material eller försvårar återanvändningen. För att underlätta handeln över gränserna med returmaterial – vilket kan vara en viktig förutsättning för att ta vara på stordriftsfördelarna – behövs gemensamma internationella standarder, specifikationer och provningsmetoder. Här har staten en viktig uppgift att driva på det arbetet, inte minst inom EU. Samma sak gäller statistiken om återvinning och återanvändningen.