sou · GOB3110 · 2001-01-01 00:00:00 — Lagen ger emellertid inte kon- sumenten något skydd för att huset uppförs och färdigställs i avtalad ord- ning, det s.k. färdigställandeskyddet (jfr definitionen i avsnitt 5.3.1). Ut- gångspunkten för våra direktiv är att ett sådant skydd skall finnas. Efter- som vi har valt att arbeta in ett tvingande fullgörandeskydd i lagen om byggfelsförsäkring är det också nödvändigt att göra vissa kompletteringar av den lagen för att uppnå ett heltäckande skydd. Vår avsikt är också att försöka åstadkomma ett bättre och tydligare skydd än det som finns . är det viktigt att skyddet inte får en utformning som leder till brister i utbudet av försäkringar m.m. Kravet på färdigställandeskydd enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention är att det skall finnas en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad den som skall upp- föra huset har åtagit sig i avtal (produktionsgaranti). Skyddet har beteck- nats som en garanti men skall inte förstås som en garanti av det slag som t.ex. förekommer i köprättsliga sammanhang. Det skall i stället ses som en form av säkerhet. De produktionsgarantier som finns träder alla in för det fall att näringsidkaren har försatts i konkurs och därför inte kan fullgöra sina åtaganden. Det har framkommit under utredningsarbetet att det finns vissa andra typsituationer där det inträffar att näringsidkaren inte fullgör vad som åligger honom eller henne men där produktionsgarantin inte ger något skydd. (Det skall här påpekas att det i detta avseende förekommer skillnader mellan de bolag som tillhandahåller produktionsgaranti eller annan liknande produkt). De situationer som vi tänker på är i första hand obeståndsliknande förhållanden där näringsidkaren har upphört att fullgöra sina förpliktelser men där konkurs ännu inte har inträtt. Det kan vara fråga om t.ex. inställda betalningar, vägran att utföra arbete eller överlåtelser av rörelsen, inkråmsöverlåtelser, i syfte att undandra sig ansvar. Sådana förhållanden kan vålla konsumenten allvarliga problem, av bå- de social- och ekonomisk natur, med förseningar och kostnadsökningar som följd. Konsumenten hamnar också ofta i en utsatt situation där det kan vara svårt att få tillräckligt stöd och hjälp. Ett fullgott färdigställandeskydd måste, enligt vår uppfattning, även träda in i situationer av det slag som beskrevs. Det är viktigt att kon- sumenten genom försäkringen ges ett skydd vid alla typer av händelser på näringsidkarens sida som innebär att färdigställandet av dennes åtagande att uppföra huset eller slutföra de avtalade byggnadsarbetena eller leveran- serna inte sker eller blir kraftigt fördröjt. Färdigställandeskyddet bör där- för inte inskränka sig till att enbart omfatta konkursfallen. Vår uppfattning är att det är i de situationer där näringsidkaren gör sig skyldig till handling eller underlåtenhet som ger konsumenten rätt att häva avtalet som färdigställandeskyddet skall träda in. Konsumenten skall då kunna få erforderlig hjälp. Småhusgarantierna ger i vissa fall hjälp av såväl ekonomisk som praktisk natur. Med det senare menas att konsumenten får hjälp att finna en annan näringsidkare som kan fullgöra det uppdrag som den första hade åtagit sig. Det har under utredningsarbetet visat sig vara svårt att finna en form och ett utbud för en försäkring med ett sådant åtagande av praktisk natur. Däremot kan man utgå ifrån att det ligger i både konsumentens och försäkringsgivarens intresse att efter att ett försäk- ringsfall har inträffat finna en lösning som gör att byggnadsarbetena kan återupptas. Enligt vad vi har erfarit är det också så de nu verksamma för- säkringsgivarna arbetar vid försäkringsfall. Vår slutsats blir därför att det inte är praktiskt möjligt att i lag föreskri- va en försäkringslösning som innebär annat än ekonomisk kompensation vid ett försäkringsfall. Mot bakgrund av vad som anförts bedömer vi emellertid att detta inte kommer att försämra konsumentskyddet utan att det praktiska bistånd från försäkringsgivaren som konsumenten har kunnat räkna med att få vid ett försäkringsfall kommer att finnas även fortsättningsvis. När det gäller utformningen av ett färdigställandeskydd är det skydd som ges närmast att betrakta som en form av säkerhet. Vi har beskri- vit de olika typer av skydd som finns i avsnitt 5.9.2. Dessa kan i hu- vudsak delas upp i de s.k. småhusgarantierna, säkerheter och kreditförsäk- ringar. Vi menar att det är önskvärt att det finns en valfrihet för konsu- menten i fråga om valet av färdigställandeskydd. Detta förutsätter att det även i fortsättningen finns olika alternativ på marknaden. Gemensamt för dessa bör dock vara att de uppfyller de krav på säkerhet som vi har ställt upp. Vi använder därför begreppet säkerhet för att beskriva kravet på fär- digställandeskydd även om detta kan uppfyllas på olika sätt. Säkerhetens utformning bör vara sådan att den försätter konsumenten i samma situation som han eller hon skulle ha varit i om näringsidkaren inte hade gjort sig skyldig till ett hävningsgrundande kontraktsbrott. Det inne- bär att säkerheten skall täcka kostnaderna för att avtalet mellan näringsid- karen och konsumenten fullgörs. Konsumenten skall också ha rätt till er- sättning för den skada som han eller hon lider till följd av kontraktsbrottet. Det kan t.ex. vara fråga om kostnader som hänför sig till konsumentens belåning av fastigheten eller som har samband med att inflyttningen för- dröjs, t.ex. extra kostnader för alternativ bostad, flyttning eller resor. Där- emot är det inte avsikten att konsumentens anspråk på näringsidkaren för ersättning i form av vite eller skadestånd som saknar samband med för- hållanden och skador av det slag som angavs skall ingå i det skydd som säkerheten ger. Avsikten med säkerheten är att den skall ge ett heltäckande skydd i de situationer som vi har talat om. Det är också utgångspunkten i de garantier och säkerheter som meddelas . En följd av detta är att det inte före- kommer någon självrisk i dessa sammanhang. Det förhållandet bör gälla även i fortsättningen. 6.3.2Ett tioårigt skydd mot fel och skador till följd av byggande Byggfelsförsäkringen ger ett tioårigt skydd mot byggfel och motsva- rar i huvudsak det andra ledet i småhusgarantins fullgörandeskydd, nämli- gen ansvarsutfästelsen. Skillnaden mellan byggfelsförsäkringen och an- svarsutfästelsen är att försäkringen är relaterad till ett objekt, huset, medan ansvarsutfästelsen hänför sig till det avtal som träffats mellan näringsidka- ren och konsumenten. På så sätt kan byggfelsförsäkringen sägas ge ett något vidare och därmed även starkare skydd för konsumenten. Den största fördelen, som vi ser det, är att byggfelsförsäkringen inte förutsätter att varje fel eller skada kan kopplas till en viss näringsidkare. Det under- lättar konsumentens möjligheter att få ersättning vid framförallt delade entreprenader. Det innebär däremot inte att arbeten som konsumenten själv har utfört omfattas av försäkringsskyddet eftersom dessa kan antas bli föremål för undantag med stöd av 6 § första stycket 1 lagen om bygg- felsförsäkring. (Den frågan behandlas senare i detta avsnitt). Sammantaget medför således en övergång från ansvarsutfästelse till en obligatorisk byggfelsförsäkring att konsumentens skydd vid byggfel i viss utsträckning förstärks. Ytterligare förstärkningar behandlas i följande av- snitt. Lagen om byggfelsförsäkring tillåter i sin nuvarande utformning vissa begränsningar av försäkringen. Vi skall också behandla dessa för att ta ställning till om de kan anses vara förenliga med de krav på konsument- skydd som kan ställas. Huvudreglen är att byggfelsförsäkringen skall omfatta fel i byggnadens konstruktion, i material som använts vid byggnadsarbetet eller i utförandet av arbetet samt de skador på byggnaden som sådant fel kan ha gett upphov till. Med fel avses i lagen om byggfelsförsäkring avvikelser från fackmäs- sigt godtagbar standard vid tiden för arbetenas utförande. Liksom vad gäller avtalsskyddet grundar sig alltså den försäkringsmäs- siga bedömningen av om fel föreligger på ett fackmässighetskriterium. Visserligen finns det en betydelsefull skillnad mellan fackmässighet enligt försäkringen, som grundar sig på ett objektivt kriterium, och avtalet, som utgår från vad som är ett kontraktsmässigt fel. Av de skäl som redovisades i föregående delavsnitt innebär emellertid denna skillnad en fördel för konsumenten. Någon anledning att ytterligare behandla frågan i detta sammanhang finns därför inte.37 Vi föreslår att undantag för utvecklingsfel skall få göras även i försäk- ring som gäller för småhus. En annan fråga som bör tas upp är problematiken kring de s.k. utveck- lingsfelen. Med utvecklingsfel avses fel som för byggnads- arbetenas utförande eller leveransen av materialet uppfyllde kravet på fackmässighet men där senare vetenskapliga rön visat att åtgärderna eller materialen redan från början varit olämpliga för sitt syfte. Det är alltså fråga om användande av godkända material och metoder som senare visar sig vara olämpliga eller skadebringande. Detta ansluter till den definition av utvecklingsfel som används i sam- band med s.k. produktskador i 8 § 4 p. produktansvarslagen (1992:18) och som vi närmare har redogjort för i avsnitt 4.2.6. Vid införandet av lagen (1991:742) om byggnadsgaranti gjordes utta- landen om att fel som varken kunde ha upptäckts eller förebyggts vid tiden för uppförandet av byggnaden inte borde omfattas av den föreslagna ga- rantin.38 Några nya överväganden i den frågan gjordes inte när byggfels- försäkringen tillkom utan utvecklingsfel undantogs från lagens tillämp- ningsområde (2 § tredje stycket lagen om byggfelsförsäkring). 37Se även de överväganden som gjordes i samband med införandet av lagen (1991:742) om byggnadsgaranti i Ds 1990:14 s. 100 ff. och prop. 1990/91:189 s. 38Prop 1990/91:189 s. 25. rande sätt innehåller också flertalet av de försäkringar som erbjuds på marknaden undantag för utvecklingsfel. har i rättsfallet NJA 1997 s. 290 uttalat sig i fråga om nedsättning av köpeskilling med stöd av 4 kap. 19 § JB till följd av att en fastighet avvek från vad köparen hade anledning att räkna med vid kö- pet. Rättsfallet är av intresse för att belysa problematiken kring utveck- lingfel. Huset i fråga var angripet av fukt och mögel. Det var uppfört i enlighet med den byggnorm som gällde vid tiden för uppförandet och de åtgärder som hade vidtagits till skydd mot fuktinträngning ansågs fack- mässiga . rön hade visat att så inte var fallet. menade att den som yrkesmässigt bygger hus normalt sett får anses ha iakttagit tillräcklig aktsamhet om han följt de normer som gällde vid tiden för uppförandet och även i övrigt handlat på ett fackmässigt sätt. Enligt domstolen grundar sig emellertid inte rätten till nedsättning av kö- peskillingen på om säljaren varit vårdslös eller ej, utan den skall ses som en kompensation för att fastigheten visat sig inte motsvara den kvalitet som köparen haft rätt att förvänta sig. I fråga om nybyggda hus ansåg att en enskild köpare av ett nytt småhus har rätt att förvänta att huset inte har några brister som gör att det är mindre lämpat som bostad eller som medför betydande olä- genheter för de som bor eller vistas där. Fukt- och mögelskador av det slag som förelåg i det aktuella fallet var av avsevärt större omfattning än vad som med fog kan tolereras i en bostad. Köparna ansågs därför – trots att fuktskyddet var normalt utformat i enlighet med vid tiden för byggandet använd teknik och överensstämde med gällande byggnorm – berättigade till nedsättning av köpeskillingen för fastigheten. Bland de byggfelsförsäkringar och liknande som erbjuds på marknaden undantas, som sagt, vanligen utvecklingsfel från försäkringen. GAR- BO och Byggnadsgaranti har ett uttryckligt undantag för sådana fel. At- lantica och Reliance har en definition av felbegreppet som är identisk med 2 § andra stycket lagen om byggfelsförsäkring och som innebär att ut- vecklingsfelen inte är att anse som ett sådant fel som omfattas av försäk- ringen. Bostadsgaranti är – såvitt är känt – den ende försäkringsgivare som tillämpar ett vidare felbegrepp. Bolagets ansvarsutfästelse inkluderar nämligen även ansvar för utvecklingsfel. Utvecklingsfel vållar bekymmer ur såväl ansvars- som försäkringssyn- punkt eftersom de rör förhållanden som inte är möjliga att förutsäga när de felaktiga byggnadsarbetena sker eller materialet levereras. Det medför svårigheter att göra en riskbedömning när en försäkring skall meddelas. Ansvaret för utvecklingsfel innebär därför en relativt stor risk för både entreprenörer, leverantörer och försäkringsgivare. har utvecklingsfel erfarenhetsmässigt ofta gett upphov till stora och kostsamma skador. Det visar inte minst de problem med fukt och mögel i framförallt småhus byggda som blev kända . (Även om dessa inte enbart var att hänföra till kategorin ut- vecklingsfel fanns den problematiken med i bilden). Som framgått i avsnitt 5.9.3 ledde bristen på skydd för de drabbade konsumenterna till att sär- skilda fonder och inrättades. Detta visar att konsu- menten å sin sida också befinner sig i en utsatt situation där det kan vara osäkert om det finns något skydd att tillgå vid fel och skador av det nu aktuella slaget. Som vi även har redovisat i avsnitt 4.2.6 finns det alltså många skäl både för och emot att införa ett fullgörandeskydd som innefattar utveck- lingsfel. Det är alltså slutligen en avvägningsfråga vem som bör bära an- svaret för den osäkerhet som är förknippad med utvecklingsfelen. Till att börja med menar vi att den risk som konsumenten löper att drabbas av allvarliga och långtgående följder om ett utvecklingsfel framträder talar för att utvecklingsfelen bör omfattas av det obligatoriska fullgörandeskyd- det. Med hänvisning till de uttalanden som gjorde rättsfall kan det också hävdas att de boende bör tillförsäkras ett skydd för att huset skall uppfylla de grundläggande krav som skall ställas på en bostad. Mot den bakgrunden ligger det nära till hands att se det som byggfelsförsäkringens uppgift att ge ett skydd som kan uppfylla det kravet. För detta talar också att det finns anledning att försöka undvika att på nytt hamna i en situation som den som uppkom med fukt- och mögelskadorna , där särskilda åtgärder fick vidtas för att tillhandahålla ett skydd för de boende. Det kan också konstateras att det redan förekommer försäkringar som innefattar ansvar för utvecklingsfel. Enligt den information vi har tagit del av från företrädare för försäkringsgivarna inom småhusområdet är det emellertid osäkert om det är möjligt att erbjuda ett försäkrings- skydd som innefattar utvecklingsfel. Det huvudsakliga hindret består i att svårigheten att göra en riskbedömning för denna typ av fel är så stor att det kraftigt påverkar möjligheterna för försäkringsgivarna att finna en återför- säkringslösning. I sammanhanget har vi också förstått att möjligheterna att begränsa försäkringsbeloppet, en fråga som vi behandlar i ett senare del- avsnitt, har betydelse i sammanhanget. Ytterligare en aspekt att ta med i bedömningen är att det – på grund av de nämnda svårigheterna att återförsäkra utvecklingsfel – inte har varit möjligt att bedöma vilken effekt på premiesättningen som det får om utvecklingsfelen görs till en obligato- risk del av byggfelsförsäkringen för småhus. Man kan dock utgå ifrån att det kommer att påverka premierna i höjande riktning. Slutligen ansåg vi i avsnitt 4.2.6 att det – med hänsyn till i första hand utformningen av produktansvarslagen – inte finns tillräck- ligt starka skäl för att utvidga näringsidkarens civilrättsliga felansvar i småhussammanhang till att även omfatta utvecklingsfel. Man kan i och för sig överväga en ordning som ger konsumenten ett försäkringsskydd som innefattar utvecklingsfel även om sådana fel ligger utanför näringsidkarens civilrättsliga ansvar. Vi har emellertid sagt, vilket vi vidhåller, att det bör gälla överensstämmande regler mellan avtalsskydd och fullgörandeskydd. Skälen för detta är dels att det skapar ett enhetligt och mer lättöverskådligt system, dels att skillnader mellan de två typerna av skydd kan vålla bekymmer ur ansvarssynpunkt genom att det bl.a. skapar glapp mellan näringsidkarens och försäkringsgivarens an- svar, vilket i sin tur påverkar den senares möjligheter att regressvis fram- ställa anspråk mot den förre. Dessa förhållanden tillsammans med de be- tydande nackdelar som har anförts mot en ordning som även omfattar ut- vecklingsfel och den oklarhet som råder beträffande kostnaderna för ett sådant skydd gör att vi anser att de skäl som talar mot att ett ansvar för utvecklingsfel skall innefattas i byggfelsförsäkringen trots allt har större tyngd än de som talar för en sådan ordning. Även i fråga om fullgörande- skyddet bör alltså ansvar för utvecklingsfel kunna undantas. Undantag för andra försäkringar Vi föreslår att undantag från försäkringens omfattning skall få göras beträffande alla typer av bostadshus för skador som normalt omfattas av vissa andra försäkringar nämligen fastighetsförsäkring, maskinförsäkring och villaförsäkring. Från byggelsförsäkringen får undantas fel och skador som normalt täcks av andra försäkringar som fastighetsförsäkring, maskinförsäkring och all- riskförsäkring (2 § första stycket 2 lagen om byggfelsförsäkring). Detta undantag kom till efter påpekanden från försäkringsbranschen om att premierna för byggfelsförsäkringen skulle bli orimligt höga om försäkringen också skulle täcka kostnaderna för sådana skador som regel- mässigt täcks av andra försäkringar som en fastighetsägare vanligtvis har. Departementschefen förklarade sig vara medveten om att detta kunde leda till en urholkning av försäkringsskyddet men bedömde att risken för att fastighetsägaren inte skulle teckna sedvanliga försäkringar för fastigheten fick anses mycket liten.39 hade vissa synpunkter på uttryckssättet i la- gen om byggfelsförsäkring och ansåg att detta borde vara mer precist och endast medge undantag för skador som normalt omfattas av vissa särskilt angivna försäkringar, nämligen fastighets-, villa- och maskinförsäkringar. Man framhöll vikten av att omfattningen av ett undantag skall vara tydlig 39 /93:121 s. 20. och att en exemplifierande formulering i lagtexten därför var mindre lyck- ad. Man föreslog därför en uttömmande uppräkning och angav att de för- säkringar som räknades upp var så vedertagna att risken för att de skulle ändra karaktär fick anses liten. Vidare påpekade man att det vid tvist är försäkringsgivaren som skall visa att en skada normalt täcks av en annan försäkring.40 Vår grunduppfattning är att antalet undantag från byggfelsförsäkringen bör vara så få som möjligt. Ju fler undantag som tillåts desto större är ris- ken för att detta medför nackdelar för konsumenterna. Utgångspunkten skall ju vara en ordning som ger ett fullgott skydd och då bör man sträva efter att begränsa antalet undantag. Den formulering som valts i lagen om byggfelsförsäkring innebär att undantag medges för försäkringar som normalt förekommer i fastighets- sammanhang. Denna medför en risk för att en fastighetsägare kan stå utan försäkringsskydd om han eller hon inte har en sådana försäkring eller har en försäkring som inte har en omfattning som överensstämmer med nor- malfallet. Vi kan hålla med om att det i och för sig inte finns skäl att öka kostna- derna för byggfelsförsäkringen bara för att ge ett försäkringsskydd som redan täcks av andra försäkringar. Vissa försäkringar får, som Byggkvali- tetsutredningen också uttalade, anses så vanligt förekommande att det kan förväntas eller till och med begäras av en fastighetsägare att han eller hon har en sådan. Ett sådant synsätt finns även inom andra områden, t.ex. när det gäller möjligheterna att få rättshjälp (jfr 9 § rättshjälpslagen (1996:1619)). Vi menar därför att det bör finnas en möjlighet till undantag för andra försäkringar även när det gäller småhus. Nästa fråga är hur ett sådant undantag skall utformas. Vi ansluter oss helt till de uttalanden som gjorde i den frågan och menar att ett undantag bör vara tydligt och uttömmande. Liksom menar vi att riskerna för att de uppräknade för- säkringarna förändras är så små att de inte utgör skäl för att välja en annan ordning. De försäkringar som kan komma i fråga för undantaget är de som angav, d.v.s. fastighetsförsäkring, maskinförsäk- ring och beträffande småhus, motsvarigheten till fastighetsförsäkringen, villaförsäkringen. Vi är medvetna om att innebörden i dessa försäkringar kan variera dels mellan olika försäkringsgivare, dels över tiden. Vi menar dock att det finns vissa delar som karaktäriserar dessa försäkringar och som kan förväntas bestå. Vi behandlar dessa närmare i specialmotivering- en i kap. 8. De skäl som anförts för att klargörande rörande förutsättningarna för undantag från kravet på byggfelsförsäkring med hänsyn till vissa försäk- 40 SOU 1997:177 s. 299 f. ringar anser vi gör sig gällande på motsvarande sätt i fråga om flerbostads- hus. På grund härav och med hänvisning till värdet av en enhetlig reglering föreslås vi att motsvarande förhållande skall gälla även i fråga om flerbo- stadshus. Vi föreslår att högsta tillåtna självrisk vid byggfelsförsäkring för småhus skall vara ett halvt prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring. Den föreslagna säkerheten skall inte vara förenad med självrisk. En byggfelsförsäkring får enligt 6 § lagen om byggfelsförsäkring innehålla villkor om att ägaren skall svara för en viss självrisk. I samband med infö- randet av lagen diskuterades om det borde finnas ett tak för självrisken men regeringen ansåg att eftersom storleken på de arbeten som omfattades av försäkringskravet kunde vara mycket varierande borde något tak inte införas. Det överlämnades i stället åt att – inom ramen för sin tillsyn av skäligheten av förekommande och försäkrings- villkor – se till att lagen inte kringgicks genom att för höga självrisker togs ut.41 har denna tillsynsuppgift för slopats och uttalanden gjorts om att en lagfäst skälighetsprincip vore att föredra. Vad gäller den allmänna tillsynen av försäkringsvillkors skälighet i kon- sumentförhållanden sköts den numera av med stöd av lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. ansåg att en reglering av storleken på själv- risken för byggfelsförsäkringen skulle kunna förhindra att lagen kringgicks genom att för höga självrisker togs ut. Detta gällde särskilt i fråga om småhus där enskilda konsumenter skall svara för självrisken. Utredningen gjorde en jämförelse med att det av fram- gick att högsta tillåtna självrisk för småhusgaranti i samband med statlig bostadsbyggnadssubvention var ett halvt basbelopp enligt lagen om allmän försäkring.42 Utredningen föreslog att samma nivå skulle gälla för självris- ken vid byggfelsförsäkring för en- och tvåfamiljshus.43 Som vi har nämnt tidigare består småhusgarantierna eller motsvarande försäkringar av två delar; produktionsgaranti och ansvarsut- fästelse om man använder garantibolagens begrepp. I fråga om självrisk förekommer sådan endast i anslutning till ansvarsutfästelserna. I många fall är dessa begränsade till ett halvt basbelopp (numera prisbasbelopp) 41Prop 1992/93:121 s. 23. 42Boverkets författningssamling 1996:26. 43SOU 1997:177 s. 300 ff. enligt lagen om allmän försäkring per inträffade skada. De säkerheter av olika slag som förekommer saknar generellt sådana villkor. Det ligger för övrigt i en säkerhets natur att inte vara förenad med ett uttag av självrisk. Vi delar uppfattning i denna fråga och an- sluter oss till dess förslag – som alltså ligger i linje med rådande praxis i branschen – att högsta tillåtna självrisk vid byggfelsförsäkring rörande småhus skall vara ett halvt prisbasbelopp enligt lagen om allmän försäk- ring. Försäkringsbeloppet, per försäkring och gemensamt Vi föreslår att möjligheten att begränsa försäkringsbeloppet för enskilda byggfelsförsäkringar och säkerheter rörande småhus inskränks.