sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — Reglerna ansågs ineffektiva och medförde praktiska olägenheter, som svårighet att komma till beslut, som begränsningen av majoritetens beslutanderätt kunde vara av tvivelaktigt värde. Kommittén ansåg att motiven för införande av kvalificerad majoritet i huvudsak har gått förlorade. Kommittén anser att de motiv som låg bakom avskaffandet av kvalificerade majoritetsbeslut fortfarande har relevans. är det viktigt att konstatera att kommunerna fått allt större betydelse för lokal service och den lokala miljön och tagit ansvar för att förvalta de allt större ekonomiska värden som byggts upp. Dessa ändrade förhållanden kan anses kräva en särskild långsiktighet i vissa delar av den kommunala verksam- heten. Ägande och förvaltning av bostäder är enligt kommitténs bedömning en sådan långsiktig verksamhet där enstaka beslut i väsentliga frågor kan ha en avgörande effekt. Sammantaget anser kommittén att dessa överväganden kan anses tala för att förorda tvåtredjedelsmajoritet. Till detta skall läggas kommitténs övriga argumentation för att den anser att särskilda beslutsregler bör införas på detta område. Likalydande beslut med mellanliggande val Alternativet med likalydande beslut med mellanliggande val för- hindrar snabba beslut och beslut som inte stöds av en varaktig majoritet i kommunen. En stabil majoritet som är positiv till försäljning är dock oförhindrad att sälja, sedan frågan varit före- mål för lokal politisk debatt och underställts kommunmed- borgarna vid val. Den avgörande invändningen för kommittén mot denna modell är att den inte tillgodoser lagförslagets främsta syfte, nämligen att stötta kommunerna i sin strävan att hitta breda politiska lösningar i dessa frågor. Ytterligare en invändning mot detta alternativ är att den fördröjning som alternativet medför även kan skapa osäkerhet i kommunens bostadsförvaltning. Fördröjningseffekten i ett inledningsskede bör dock inte över- drivas. Kommittén anser att alternativet med en kombination av kvali- ficerad majoritet och likalydande beslut innehåller både för- och nackdelar. En fördel är att det kan anses skapa förutsättningar för en bred debatt om de kommunägda bostäderna, både inom de kommunala beslutande organen men även bland kommun- medborgarna eftersom frågan kan antas bli ordentligt belyst i ett mellanliggande val. En nackdel kan sägas vara att en liten men stabil majoritet i praktiken är oförhindrad att sälja kommunens bostadsbestånd. Eftersom kommittén har förordat detta alternativ i andra hand, har kommittén valt att redovisa förslag till lagtext och författningskommentar i bilageform. 3.4.2Alternativ för en statlig administrativ eller politisk prövning Kommittén har även övervägt ett alternativ som innebär att dessa frågor underställs en statlig administrativ eller politisk prövning. Den statliga administrativa process som övervägts är att förvärv av aktier, andelar eller fastigheter måste föregås av ett anmälningsförfarande. Det för kommittén avgörande argumen- tet mot en statlig prövning av kommunala beslut om försäljning m.m. av kommunägda bostäder är kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och boendefrågornas centrala betydelse som en del i den kommunala verksamheten och livsmiljön. Ansvar för hur den kommunala verksamheten skall bedrivas bör så långt möjligt utkrävas i lokal politisk debatt och i kom- munalval. Statens roll är att ge ramar som främjar lokal debatt och kommunalt ansvarstagande och som skapar förutsättningar för att strategiska frågor ges tillräcklig uppmärksamhet. Samma syn präglar för övrigt det lagförslag om kommunernas bostads- försörjningsansvar som regeringen lämnat i proposition 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. Kommittén noterar dock att regionala och mellankommunala aspekter hade varit ett naturligt inslag i en statlig prövning. En administrativ prövning i frågor av detta slag måste ha en domstol och inte en central myndighet som sista instans. Kom- mittén anser att en administrativ beslutsväg bör av praktiska skäl begränsas till två instanser. Möjligt alternativ som första instans står mellan , och eller någon annan myndighet. Kommittén anser att regionala överblick är av särskilt värde. ligtvis i sin tur höra berörda centrala myndigheter som ett led i sin beredning. Det är dock svårt att fastställa objektiva kriterier för läns- styrelsens beslut kopplade till kommunens bostadsförsörjnings- ansvar, eftersom förhållanden är så olika i kommunerna och underlag som kriterier kan baseras på ofta saknas. Vid en statlig politisk prövning är det naturligt att regeringen är sista instans. Detta alternativ ställer inte lika höga krav på objek- tiva kriterier som vid en domstolsprövning. Däremot kan rege- ringens prövning bli starkt beroende av politisk sammansättning vilket kan försämra förutsebarheten för berörda kommuner. Kommittén föreslår att kommunfullmäktige skall besluta om följande överlåtelser: kommunens eller ett kommunalt företags överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag om kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över företaget, kommunens eller ett kommunalt företags överlåtelse av aktier i ett kommunalt företag, som i sin tur har det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag, om kommu- nen förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföre- taget, kommunens eller ett kommunalt bostadsföretags överlåtelse av – dock inte mer än 1 000 bostads- lägenheter – av det bestånd av bostadslägenheter som kom- munen och de kommunala bostadsföretagen i kommunen tillsammans äger vid en särskilt angiven tidpunkt. Utöver överlåtelse omfattas även andra åtgärder som leder till att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över bostads- företaget eller att äganderätten till bostadslägenheterna förs över till andra fysiska eller juridiska personer. Kommunfullmäktiges beslut skall tillstyrkas av en kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av de avgivna rösterna. inte beslutat om eller godkänt en överlåtel- se är överlåtelsen ogiltig. De särskilda beslutsreglerna bör inte gälla avhändelser av aktier, andelar eller bostadsfastigheter som förvärvas av kommu- nen eller ett annat kommunalt bostadsföretag. Upphör kommunens bestämmande inflytande över bostads- företaget skall företagets ställning som allmännyttigt bostads- företag återkallas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan under vissa förutsättningar medge undantag från den före- slagna regleringen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . 3.5.1Nuvarande bestämmelser i kommunallagen Kompetensfördelning mellan olika kommunala organ är grund- lagsfäst genom 1 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen. Där före- skrivs att beslutanderätten utövas av beslutande församlingar och att det för den offentliga förvaltningen finns bl.a. kommunala förvaltningsmyndigheter. Kommunfullmäktige är det högsta beslutande organet. Deras uppgifter regleras i 3 kap. 9 § kommunallagen. Även nämnderna har en viss beslutanderätt dels inom ramen för den förvaltande och verkställande verksamheten, dels på grundval av delegeringsuppdrag från kommunfullmäktige samt med stöd direkt av speciallagstiftning. Fullmäktiges beslutsområde omfattar avgöranden av mera grundläggande natur eller av generell räckvidd. Sammantaget kan man säga att fullmäktiges beslutsområde rör beslut där det politiska momentet är centralt. Detta uttrycks i lagen så att fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller Dessutom innehåller 9 § en uppräkning av ett antal exempel på områden där fullmäktigebeslut krävs. Fullmäktige har enligt 3 kap. 10 § kommunallagen även givits en möjlighet att uppdra åt en nämnd att besluta i ett visst ärende eller i en viss grupp av ärenden. Fullmäktige får dock inte delegera beslutanderätten i frågor som anges i 3 kap. 9 § första stycket, alltså ärenden av principiell beskaffenhet eller som annars är av större vikt. Kapitel 5 i kommunallagen innehåller de grundläggande reglerna om kommunfullmäktiges organisation och arbets- former. Reglerna är till övervägande del allmänt och principiellt utformade. Det gäller framförallt i fråga om sådana regler som har karaktär av ordningsföreskrifter, t.ex. reglerna om samman- trädesordningen och vilka som får delta i fullmäktiges samman- träden. I kapitlet regleras även omröstningsförfarandet. I 5 kap. 43 § kommunallagen stadgas att, om inte annat är föreskrivet, bestäms utgången genom enkel majoritet. Den nuvarande regleringen i kommunallagen innebär sam- manfattningsvis att kommunen har givits en stor frihet inte minst på det kommunalekonomiska området. Regeringen utta- lade dock i samband med tillkomsten av kommunallagen att avsikten var att följa upp hur kommunerna använder denna ökade frihet som de fick på det ekonomiska området. Om det skulle visa sig att det leder till oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av en stramare lagregle- ring (prop. 1990/91:117 s. 21). Regeringen har därefter sett över kommunallagens bestäm- melser om ekonomisk förvaltning i flera avseenden. Mot bakgrund av detta presenterade regeringen bl.a. förslaget om att införa ett lagreglerat balanskrav. Regeringen ville med detta skapa en förbättrad möjlighet dels för att förhindra fortlöpande urgröpningar av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapa grundförutsättningar för en långsiktig stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn (prop. 1996/97:52). Kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning ses över av en kommitté, bl.a. med avseende på bestämmelserna i 8 kapitlet kommunallagen om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning (dir. 2000:30). 3.5.2Regelverket bör riktas mot ägaren av bostadsföretaget Det av kommittén förordade regelverket riktar sig primärt mot kommunen som ägare av bostadsföretaget. Det är kommunen som ägare som har ansvaret för företaget och som enligt kom- mitténs uppfattning därigenom är bäst skickad att långsiktigt avgöra behovet av sådana omfattande omstruktureringar eller försäljning av ett större antal fastigheter, vilket långsiktigt främ- jar kommunens utveckling. Ett kommunalt bostadsföretag agerar på en konkurrensutsatt marknad och bör enligt kommitténs mening inte särbehandlas negativt i förhållande till bostadsföretag med annan ägarbild. Med kommunalt bostadsföretag avses i detta sammanhang aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening eller stiftelse där kommunen har det bestämmande inflytandet och som har till huvudsakligt syfte att förvalta bostadsfastigheter. Företaget måste sålunda inom vissa gränser kunna genomföra nödvändiga förändringar av sitt bostadsbestånd som ett led i en rationell fastighetsförvaltning för att på så sätt förhindra eventuella fort- satta förluster och i övrigt förändra innehavet i enlighet med vad som kan anses vara god fastighetsförvaltning. Därför föreslår kommittén att försäljningar i mindre omfattning skall undantas från kravet på kvalificerad majoritet. Vad som är väsentligt är enligt kommitténs mening att kommunen inte utan en bred majoritet i kommun- fullmäktige avhänder sig det bestämmande inflytandet över sitt bostadsföretag. Dessutom är det viktigt att kommunen antingen själv eller genom ägardirektiv till sitt bostadsföretag inte avhäner sig en betydande del av kommunens bostadsbestånd. Nedan följer en närmare redovisning av kommitténs förslag. Enligt det nu gällande tillfälliga sanktionssystemet lämnas en möjlighet att bredda ägandet i ett kommunalt bostadsföretag utan att kommunen drabbas av någon sanktion eller att bostads- företagets status som allmännyttigt går förlorat. En ägarbreddning kan i vissa fall vara motiverad och till och med eftersträvansvärd. För många kommunala bostadsföretag är det en nödvändighet att ha ett starkt ägarkapital för att möta framtiden, något som många kommuner anser sig ha svårt att leva upp till. Detta är delvis historiskt betingat. Om minoritetsposten är tillräckligt stor kan ett breddat ägande dess- utom bidra till att ge företaget mer långsiktigt stabila för- hållanden. Enligt kommitténs uppfattning är det väsentliga att kommunen alltjämt behåller det bestämmande inflytandet över företaget. Kommittén anser att det är en förutsättning för att kommunen även fortsättningsvis kan använda sitt bostads- företag som ett verktyg i fullgörandet av de bostadsförsörjnings- uppgifter som åligger kommunen. Enligt kommitténs mening är den avgränsning för möjligheterna till breddat ägande såsom den är definierad i den nu gällande tillfälliga sanktionslagstiftningen väl avvägd. Kommitténs förslag i denna del innebär således att inga sär- skilda kvalifikationskrav ställs på de kommunala beslut som är nödvändiga om kommunen stannar för att sälja ut en minoritets- post av sitt bostadsföretag. Med detta avses att kommunen efter försäljningen – direkt eller genom ett av kommunen dominerat bolag – innehar av röstvärdet hos aktierna eller andelarna i företaget när det är fråga om ett bolag eller en förening. I fråga om stiftelser bör krävas att kommunen utser majoriteten av styrelsens ledamöter. Kravet att kommunen skall ha ett fortsatt bestämmande inflytande över företaget bör gälla även sådana företag – oftast nybildade kommunägda aktiebolag som efterträtt tidigare allmännyttiga bostadsstiftelser – som i låne- och bidragshänseende är jämställda med allmännyttiga bostadsföretag. Om kommunen inte längre avser att ha ett på detta sätt defi- nierat bestämmande inflytande över sitt bostadsföretag, anser kommittén att ett sådant beslut är av sådan betydelse att det däremot alltid skall fattas av kommunfullmäktige. För att förvär- vet skall vara giltigt krävs dessutom att en kvalificerad majoritet, bestående av två tredjedelar av de röstande stödjer förslaget. Om någon av dessa två förutsättningar inte är uppfyllda skall en överlåtelse eller en avhändelse vara att betrakta såsom ogiltig. Kommittén anser att det är rimligt att den föreslagna besluts- ordningen även skall omfatta kommuner som har organiserat sin verksamhet i koncernform, vilket innebär att de kommunala bolag som ingår i koncernen inte ägs direkt av kommunen utan av ett moderbolag. Kommittén föreslår därför att kommunfull- mäktige alltid måste besluta om överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt företag, som har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag, om överlåtelsen innebär att kommunen förlorar det bestämman- de inflytandet över bostadsföretaget. Det skall sålunda vara möjligt för en kommun att överlåta samtliga aktier i ett moder- bolag om kommunen förvärvar så många aktier i bostadsbolaget att kommunen behåller det bestämmande infly- tandet över detta företag. Dessutom krävs beslut av kommunfullmäktige om ett kom- munalt företag skall överlåta aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag – eller i ett annat kommunalt företag som har det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag – i sådan omfattning att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget. I samtliga dessa fall skall förvärvet vara att betrakta som ogiltigt om det inte stöds av en kvalificerad majoritet av de avgivna rösterna i kommun- fullmäktige. De av kommittén anförda skälen för de särskilda besluts- reglerna gör sig inte gällande om aktierna eller andelarna i bostadsföretaget förvärvas av kommunen själv eller av ett annat bostadsföretag i kommunen. Kommittén föreslår därför att de särskilda beslutsreglerna inte bör gälla sådana förvärv. Upphör kommunens bestämmande inflytande över bostads- företaget skall företagets ställning som allmännyttigt bostads- företag återkallas. En kommuns möjligheter att fullgöra sina uppgifter på bostads- försörjningsområdet förutsätter antingen att kommunens främsta redskap – det kommunala bostadsföretaget – eller kom- munen direkt förfogar över ett bostadsbestånd av en viss omfattning. Om kommunen eller dess företag avhänds bostäder i en mer betydande omfattning kan kommunens möjlighet att fullgöra sin uppgift inskränkas väsentligt. Kommittén har övervägt olika lösningar för hur en sådan ordning skall utformas. Ett alternativ kan vara att de särskilda majoritetskraven omfattar samtliga överlåtelser. Fördelen med detta alternativ kan möjligen sägas vara att det är klart och entydigt och utan de särskilda gränsdragningsproblem som med nödvändighet uppstår när man laborerar med olika undantags- regler. Kommittén menar dock att en sådan ordning skulle innebära betydande svårigheter att bedriva en rationell verk- samhet på detta område både för kommunen som ägare och dess bostadsföretag. Kommitténs uppfattning är att det nya regelverket istället bör bygga på att kommunerna i allmänhet är inriktade på att fullgöra sina uppgifter inom bostadsförsörjningsområdet. Detta synsätt leder fram till att det i grunden är kommunen i sin egenskap av ägare till bostadsföretaget som är bäst lämpad att avgöra utifrån sina lokala förutsättningar när och i vilken omfattning en del av dess bostäder bör avyttras. Slutsatsen av detta resonemang leder till att det bör ställas upp en viss ram inom vilken kommunen eller dess bostadsföretag fritt kan agera utan att den föreslagna beslutsordningen blir tillämplig. Var denna gräns skall dras är en grannlaga fråga. Utform- ningen av förslaget får enligt kommitténs mening inte medföra en alltför kraftig inskränkning av kommunens eller dess bostads- företags möjligheter att konsolidera verksamheten genom för- säljningar av delar av bostadsbeståndet. Förslaget får inte heller begränsa möjligheterna att omstrukturera de kommunala bostadsföretagens bostadsinnehav i syfte att åstadkomma ett väl sammansatt bostadsbestånd. är det viktigt att inte gränsen för s.k. beståndsvård sätts så högt att hela syftet med lagstiftningen går förlorad. För att kunna anpassa verksamheten till rådande förhållanden på ett ändamålsenligt sätt måste kommunen som ägare ha möjlighet att förändra sitt bestånd av bostäder. Kommittén anser även att det måste finnas utrymme för ledningen i bostads- företaget att utifrån företagsekonomiska och förvaltnings- mässigt rationella grunder förändra sammansättningen inom ramen för s.k. beståndsvård. Kommittén anser därför att så länge det sammanlagda avyttrade antalet bostadslägenheter inte överskrider en viss andel bör några särskilda beslutsregler inte ställas upp. Mot bakgrund av ovanstående avvägningar bedömer kommit- tén att andelen bör bestämmas till , dock inte mer än 1 000 bostadslägenheter av bostadsföretagets och kommunens totala bestånd av bostadslägenheter vid en särskilt angiven tidpunkt. Samma avgränsning bör gälla för beslut om överlåtelse av bostäder ägda direkt av kommunen. Rent praktiskt innebär vårt förslag att bostadsföretaget måste inhämta godkännande från ägaren – kommunen – innan man avhänder sig bostadslägenheter i större omfattning än den angivna gränsen. Medför överlåtelsen att den på detta vis bestämda andelen kommer att överträdas krävs att beslutet fattas av kommun- fullmäktige med en kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av de avgivna rösterna. Om dessa krav inte uppfylls är förvärvet ogiltigt. En kommun måste givetvis få organisera sin verksamhet på ett smidigt och enkelt sätt. Kommitténs uppfattning är därför att det är rimligt att överlåtelser mellan två kommunala bostads- företag eller mellan ett kommunalt bostadsföretag och kommu- nen inte bör omfattas av de nu föreslagna beslutsreglerna. Den av kommittén föreslagna ordningen omfattar ingen restriktion i kommunens möjlighet att disponera över det ekonomiska överskott som härrör från en försäljning. Detta förhållande gäller oberoende av om försäljningen sker inom ramen för vad som ovan beskrivits som beståndsvård, eller om det aktuella försäljningsbeslutet stöds av den föreslagna kvali- ficerade majoriteten i kommunfullmäktige. Ett av kommitténs argument för sitt förslag är att de avsevärda belopp som staten tillskjutit för kommunernas bostadsbyggande syftat till att främja bostadsförsörjningen och att det därför är rimligt att kommunala beslut om större avhändelser av t.ex. bostadslägenheter bör underställas särskilda beslutsregler. Kommittén vill mot denna bakgrund för sin del betona både det lämpliga och ändamålsenliga i att en eventuell realisations- vinst som uppkommer vid försäljning av anläggningstillgångar reserveras till åtgärder som främjar bostadsförsörjningen i kom- munen. Boendesociala utredningen uttryckte förhållandena så att om en kommun bestämde sig för att likvidera sitt allmännyttiga bostadsföretag, skulle kvarstående medel användas till att främja bostadsförsörjningen på annat sätt (SOU 1945:63). De tidigare förmånligare räntebidrags- och lånebestämmelser för de allmännyttiga bostadsföretagen har varit knutna till att företagen arbetar utan enskilt vinstsyfte. I 12 kap. 1 § aktie- bolagslagen (1975:1385) regleras att för företag som helt eller delvis har ett annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna skall bolagsordningen innehålla bestämmelse om användningen av vinsten vid likvidation. I standardbolagsordningen för de allmännyttiga bostadsföretagen har i enlighet med dessa bestämmelser angivits att kvarstående medel, utöver av kommunen tillskjutet kapital, skall vid likvidation användas för det ursprungliga ändamålet. Om det finns mycket starka skäl bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer – efter ansökan av kommunen – kunna medge dispens från kravet på att beslut skall fattas av kommunfullmäktige med kvalificerad majoritet. En grundförut- sättning bör dock vara att kommunfullmäktige ansöker om dispens. Ett sådant medgivande bör enligt kommitténs mening kunna lämnas främst i de fall då kommunens agerande är en del i en nödvändig rekonstruktion av det kommunala bostadsföre- taget och att det rimligen inte kan begäras att kommunen skall skjuta till ytterligare medel till företaget. Kommitténs uppfattning är att en förutsättning för att en dispensansökan skall beviljas, bör vara att kommunen även efter det att den föreslagna åtgärden genomförts kan visa att man även fortsättningsvis klarar att uppfylla sina uppgifter inom bostads- försörjningsområdet på ett tillfredsställande sätt. Det nya regelsystemet skall ersätta den s.k. sanktions- lagstiftningen, som upphör att gälla vid utgången av . Reglerna bör mot bakgrund härav träda i kraft . De nya bestämmelserna skall inte tillämpas på överlåtelser eller avhändelser som har skett före . Den av- görande tidpunkten bör därvid vara när ett civilrättsligt bindande avtal om överlåtelse eller en bindande avhändelse föreligger. Det kan inte uteslutas att det kommer före ikraftträdandet med enkel majoritet att godkännas överlåtelser eller avhändelser som skall genomföras först efter ikraftträdandet. Fråga upp- kommer om dessa överlåtelser eller avhändelser skall anses giltiga eller om det bör krävas att fullmäktige godkänner över- låtelserna eller avhändelserna enligt den nya lagstiftningen med kvalificerad majoritet. Det finns inte något generellt förbud mot retroaktiv lagstift- ning. På straffrättens område finns ett förbud mot retroaktiv lagstiftning intaget i 2 kap. 10 § regeringsformen. Även för skatterätten gäller som huvudregel förbud mot retroaktivitet. Detta förbud är dock förenat med vissa i grundlagen angivna undantag. Av allmänna rättsgrundsatser har emellertid ansetts följa att lagstiftning inte skall ges retroaktiv verkan, om det inte föreligger speciella omständigheter. Kommittén anser mot bakgrund av det anförda att om en kommunfullmäktige före ikraftträdandet har godkänt en över- låtelse av viss egendom till en viss fysisk eller juridisk person på vissa villkor, bör godkännandet vara giltigt även om överlåtelsen genomförs först efter ikraftträdandet. Med s.k. principbeslut, dvs. beslut som är avsett att vara vägledande för kommande beslut i särskilda fall, förhåller det sig emellertid annorlunda. Ett principbeslut kan inte överklagas och anses i allmänhet inte ha några egentliga rättsverkningar.