sou · GOB3116 · 2001-01-01 00:00:00 — Till stadsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir 1999:109). Statsrådet förordnade från hovrätts- lagmannen att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades riksdags- ledamoten (), miljö- och hälso- skyddsinspektören (), riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), f.d. riksdags- ledamoten (), riksdagsledamoten (), biokemisten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). entledigades och som ny ledamot förordnades dagen därpå riksdagsledamoten (). Expeditions- och rättschefen och departe- mentsrådet förordnades som sakkunniga . förordnades hovrättsassessorn att som expert biträda kommittén. förordnades också som experter miljöjuristen , advokaten , överåklagaren , chefsjuristen , enhetschefen , kammarrådet , miljöingenjören , direktören , departementsrådet , rådmannen , dåvarande miljörådet , bolagsjuristen , miljövårdsdirektören , professorn , lagmannen , departementsrådet , direktören , förste länsjuristen , f.d. generaldirektören och departementssekreteraren . anställdes som huvudsekreterare och kammarrättsassessorn som sekreterare. Vi har antagit namnet . Vi får härmed överlämna vårt första delbetänkande, Uppfölj- ning av – Vissa lagtekniska frågor, SOU 2000:116. Fullständiga benämningar på lagar m.m............................. lag om ändring av (1998:808) ........................ förordning om ändring av förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar.................................... förordning om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ............................. förordning om ändring i renhållningsförordningen (1998:902) ........................................................................... Insamling av frågeställningar och synpunkter....................... Naturliga begränsningar och valda avgränsningar................. Förordningar och listor ............................................... Lagtekniska frågor i detta delbetänkande .............................. Förslag till ändringar ................................................... Förtydligande av undantagen från stoppregeln..................... 2.2Krav på miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag vid omprövningar m.m. ............................... Skydd av områden ................................................................... Förtydliganden av strandskyddsbestämmelserna ...... 2.3.2 Dispens från bestämmelser om Bestämmelser om hantering av avfall ..................................... Miljödomstolarna och förfarandet vid dem........................... 2.6.1 Överlämnande av mål mellan domstolar .................... 2.6.2 Gemensam handläggning av vissa mål ........................ Utskick av ansökningshandlingar ............................... 2.6.5 Förenklad information i kungörelser om 2.6.6 Antal exemplar av skrivelser med synpunkter ........... 2.6.7 Rätt för miljödomstolarna att förfoga över Krav på säkerhetsrapport............................................. Förfarandet vid utdömande av viten ...................................... Bestämmelser om straff och förverkande............................. Ny förordning om ämnen som bryter ned Förverkande av utbrutet material vid olaglig täkt .... Bestämmelser om ersättning till fastighetsägare.................. Ersättning till fastighetsägare vid ingripanden av Ersättning till fastighetsägare som nekats dispens från bestämmelser om generellt inrättade Fullständiga benämningar på lagar m.m. 1950) om skydd för de avgifter för prövning och tillsyn Förordningen om avgifter vid de avgifter vid de allmänna dom- Förordningen om miljöfarlig Förordningen (1998:899) om verksamhet och hälsoskydd miljöfarlig verksamhet och Förordningen om områdesskydd Förordningen (1998:1252) om enligt m.m. områdesskydd enligt täkter och anmälan för samråd Fullständiga benämningar på lagar m.m. SOU 2000:116 Lagen med särskilda bestäm- Lagen (1998:812) Lagen om allmänna förvalt- Lagen (1971:289) Lagen om ersättning för kost- Lagen (1989:479) nader i ärenden och mål om skatt, för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Lagen (1999:381) om åtgärder för följderna av allvarliga kemi- Förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och Miljöskyddslagen (1969:387) Naturvårdslagen (1964:822) Vattenlagen (1983:291) Lagen (1985:206) om viten Vattenlagen (1918:523) har till uppdrag att utvärdera tillämp- ningen av och att lämna förslag till nödvändiga reformer. Vi skall ägna särskilt intresse åt frågor som tillämp- ningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar, bestämmelserna om markanvändning, systemet med miljökvalitetsnormer, erfarenheter av miljökonsekvensbeskriv- ningar, ordningen för tillståndsprövning, kostnadsmässiga kon- sekvenser för balkens aktörer, förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem, systemet för tillsyns- och prövningsavgifter, miljösanktionssystemet och bestämmelserna om miljöbrott. Utredningar och förslag skall redovisas slutligt . I detta första delbetänkande redovisar vi sådana förslag till ändringar av som är av mer begränsad lagteknisk natur och som vi bedömer kommer att underlätta den praktiska tillämpningen av balken. Eftersom det än så länge bara finns begränsade erfarenheter av tillämpningen av materiella regler, avser de frågor som tas upp i detta del- betänkande framför allt förfaranderegler. Tillämpningen av bestämmelserna i båda inledande kapitel kommer att studeras ingående i det fortsatta utredningsarbetet. På detta stadium av utredningen vill vi därför enbart föreslå förtydliganden av 2 kap. 9 § och 2 kap. 10 §, så att det klart framgår att det är regeringen som efter överlämnande från prövningsmyndigheten avgör om en verksamhet skall få be- drivas eller en åtgärd vidtas trots att den strider mot balkens stoppregler. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 kap. och 4 kap., liksom bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. kommer också att omfattas av särskilda utredningar . Därför föreslår vi inga ändringar i dem . Förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar kommer också att utredas i sin helhet senare, men eftersom det finns oklarheter när det gäller kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i vissa typer av mål och ärenden lämnar vi redan nu förslag i dessa delar. Vi föreslår att det inte skall fordras någon miljökon- sekvensbeskrivning i mål och ärenden om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor och inte heller i mål och ärenden om förlängning av genomförandetider. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör endast vara knutet till ansök- ningar om att anlägga, driva eller ändra verksamheter. Detsamma bör gälla kravet på att inge en formaliserad säkerhetsrapport som också bör begränsas till att avse de anläggningar som enligt sevesolagen är skyldiga att upprätta en sådan. I fråga om miljöfarlig verksamhet föreslår vi att det i de fall en myndighet tar initiativ till återkallelse av tillstånd eller till omprövning av tillstånd eller villkor skall åligga tillståndshavaren att utföra och ge in de utredningar som tillståndsmyndigheten bedömer behövs. När det gäller bestämmelserna om skydd av naturen föreslår vi ett förtydligande i strandskyddsbestämmelserna samt en ändring av bestämmelserna om vattenskyddsområden så att en myndighet kan ges möjlighet att medge åtgärder i ett område som beslutats av . Vi föreslår i stort sett inga ändringar i detta skede av de kapitel som innehåller särskilda bestämmelser om vissa verksamheter. Det har framförts många synpunkter som gäller prövningen av täkter. Eftersom vi avser att undersöka möjligheterna till mer genomgripande förändringar av hela 12 kap., avstår vi nu från att föreslå några ändringar i den delen. I bestämmelserna om hantering av avfall föreslår vi nu endast en mindre förändring. I bestämmelserna om överklagade beslut i 19 kap. förslår vi förtydliganden och kompletteringar. Uppräkningen av kommuners beslut om områdesskydd som överklagas till bör kompletteras med djur- och växtskydds- områden. Vi föreslår också ett tillägg i lagtexten av vilket det framgår att länsstyrelsers och skogsvårdsstyrelsers beslut om att bilda, ändra eller upphäva ett biotopskyddsområde får överklagas till miljödomstol. Vi föreslår ett antal förändringar som hänger samman med miljödomstolarna och förfarandet vid dem. Bland annat föreslår vi vidgade möjligheter att genomföra all prövning som gäller en viss verksamhet vid en och samma miljö- domstol. Förslaget innebär att en miljödomstol lättare skall kunna överlämna mål till en annan. Vidare föreslår vi utökade möjligheter till gemensam hand- läggning av mål och ärenden som gäller samma verksamhet. Detta kan aktualiseras för verksamheter som fordrar tillstånd enligt flera kapitel i balken hos olika tillståndsmyndigheter. Miljödomstolen har möjlighet att göra en samlad prövning genom att handlägga ärenden som annars skulle prövats av en nämnd eller av . Enligt förslaget kan miljödomstolen också handlägga ärenden som skulle prövats av ett centralt verk. De nuvarande bestämmelserna om hur rätten skall vara sam- mansatt vid prövning av mål som överklagats till miljödomstol – om den skall ha stor sammansättning med ordförande, miljöråd och två sakkunniga ledamöter eller liten sammansättning med enbart ordförande och miljöråd – ger inget utrymme för anpass- ning till målets svårighetsgrad. Vi föreslår bestämmelser som ger domstolen ökade möjligheter att välja stor eller liten samman- sättning beroende på målets karaktär och svårighetsgrad. I är det reglerat vilka myndigheter som alltid skall få sig tillsänt ett exemplar av ansökningshandlingarna i ansök- ningsmål hos miljödomstol. Vi föreslår att listan över vilka myn- digheter som alltid skall få handlingarna kompletteras med och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Med nuvarande regler är så gott som alla vattenverksamheter tillståndspliktiga. I det fortsatta utredningsarbetet kommer vi att undersöka bland annat om prövningsplikten och prövningsord- ningen för vattenverksamheter kan göras mer beroende av verksamhetens omfattning. För att redan nu ge möjlighet att i viss mån förenkla handläggningen, föreslår vi att kravet på att en kungörelse alltid skall innehålla en upplysning om fastighets- ägarnas skyldighet att uppge innehavare av vissa rättigheter i fas- tighet skall utgå. Upplysningen får i sådana fall lämnas på annat sätt. Det antal exemplar som miljödomstolen behöver av skrivelser med synpunkter på en ansökan varierar från mål till mål. Vi före- slår därför att antalet inte skall specificeras i lagtexten, utan att domstolen själv får bestämma detta i det enskilda fallet. Miljödomstolen kan ibland ha svårt att få tillgång till lämpliga sammanträdeslokaler till en rimlig kostnad. Kostnaderna belastar sökanden eller klaganden i ett mål. Vi föreslår att domstolarna ges rätt att förfoga över lokaler i allmänna byggnader för sina sammanträden. Mål om utdömande av viten skall enligt hand- läggas enligt bestämmelser. Eftersom dessa främst bygger på ett muntligt förfarande har miljödomstolarnas nuvarande handläggning blivit onödigt omständlig. Vårt förslag är att handläggningen förenklas genom man i stället tillämpar förvaltningsprocesslagens bestämmelser som bygger på ett skriftligt förfarande. I förslaget ingår också ett förtydligande av vilken miljödomstol som är behörig att pröva frågan om ut- dömande av vite och en förenkling av miljödomstolens sammansättning. Det har framförts många synpunkter till kommittén angående straffbestämmelser och miljösanktionsavgifter. Också det områ- det skall utredas särskilt vid kommitténs fortsatta arbete. De ändringar vi föreslår nu gäller dels en uppdatering av en hänvis- ning till den EG-rättsliga förordning som är aktuell, dels ett införande av en bestämmelse som gör det möjligt att förverka utbrutet material vid olovlig täktverksamhet. I bestämmelserna om ersättning till fastighetsägare föreslår vi ändringar så att det är kommunerna som ansvarar för att betala ersättning efter sina förelägganden och förbud enligt miljö- balkens samrådsbestämmelse. Vi föreslår också att det är sökanden som skall betala ersättning till fastighetsägaren när en kommun efter ansökan meddelat föreskrifter om vattenskydds- område. När det gäller sådana biotopskyddsområden som inrättats generellt av regeringen föreslår vi att lagtexten skall förtydligas så att det framgår att ersättning betalas enbart om dispens nekats eller förenats med vissa villkor. I övrigt lämnar vi förslag till vissa rättelser av skrivteknisk natur. lag om ändring av (1998:808) Härigenom föreskrivs i fråga om (1998:808) dels att 2 kap. 9 och 10 §§, 5 kap. 4 §, 6 kap. 1 och 7 §§, 7 kap. 15 och 22 §§, 11 kap. 9 §, 15 kap. 18 §, 19 kap. 1 och 5 §§, 20 kap. 2, 3, 5, 8 och 9 §§, 21 kap. 2 och 3 §§, 22 kap 1, 3, 4 och 10 §§, 23 kap. 1 och 9 §§, 29 kap. 8 och 12 §§ och 31 kap. 5 och 7 §§ skall ha följande lydelse, dels att det skall införas nya paragrafer, 20 kap. 3 a § och 9 a § samt 22 kap. 2 a §, av följande lydelse. Kan en verksamhet eller åt- gärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra för- siktighetsmått vidtas som kan krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om det finns särskilda skäl. Kan en verksamhet eller åt- gärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra för- siktighetsmått vidtas som kan krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen efter överlämnande finner att det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina lev- nadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om reger- ingen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §. Om en verksamhet eller åt- Om en verksamhet eller åt- gärd är av synnerlig betydelse gärd är av synnerlig betydelse regeringen tillåta denna, om förutsättningarna är sådana tillåta denna, även om förut- som anges i 9 § andra stycket. sättningarna är sådana som an- Detta gäller dock inte om ges i 9 § andra stycket. gäller dock inte om verksam- kan befaras försämra det all- heten eller åtgärden kan befa- Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att till- godose allmänna intressen. Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte Bestämmelser om att till- Bestämmelser om att till- stånd inte får beviljas för verk- stånd inte får beviljas för verk- samhet som medverkar till att samhet som medverkar till att träds finns i 16 kap. 5 §. träds finns i 16 kap. 5 §. eller villkor för ett tillstånd får eller villkor för ett tillstånd får med någon betydelse medver- med någon betydelse medver- kar till att en miljökvalitets- norm överträds, finns i 24 kap. 5 § 2. kar till att en miljökvalitets- norm överträds, finns i 24 kap. 5 § första stycket 2. En miljökonsekvensbeskriv- ning skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. En sådan skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljö- konsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upp- rätta en miljökonsekvensbe- skrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. En miljökonsekvensbeskriv- ning skall ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 och 12 kap. En sådan skall fin- nas även vid tillåtlighetspröv- ning enligt 17 kap. Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljö- konsekvensbeskrivning även i andra mål och ärenden enligt denna balk eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av balken där det be- hövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upprätta en miljö- konsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåver- kan kan antas bli mindre bety- dande. En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland 1.en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med upp- gifter om lokalisering, utformning och omfattning, 2.en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds, 3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushåll- ningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, 4.en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och 5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i1–4. I ett beslut enligt 4 § tredje stycket om att betydande miljöpå- verkan kan antas får ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas när alternativa utformningar som avses i första stycket 4 redovisas. För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra miljökonsekvensbeskrivning innehålla vad som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Av 22 kap. 1 § första stycket Av 22 kap. 1 § första stycket 6 framgår att en ansökan i ett 6 framgår att en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller en säkerhetsrapport i de fall verksamheten omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalie- olyckor. innehålla en säkerhetsrapport i de fall skyldighet att upprätta en sådan föreligger enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalie- olyckor. Regeringen eller den myn- Regeringen eller den myn- dighet som regeringen be- dighet som regeringen be- stämmer får förordna att ett stämmer får förordna att ett saknar betydelse för att till- uppenbart saknar betydelse för inte skall vara omfattat av syften inte skall vara omfattat Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt (1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. Upphör området att ingå i en detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd. För ett vattenskyddsområde skall eller kom- munen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna skall gälla , även om de överklagas. eller kommunen får meddela dispens från före- skrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. får överlåta åt den eller de kommunala nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att besluta om dispenser enligt andra stycket och att pröva ansökningar om tillstånd till eller anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde. För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av , om den inte skall prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 och 20 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. att begära prövning innan en att begära prövning innan en anläggning för bortledande av anläggning för bortledande av grundvatten tas ur bruk finns i grundvatten tas ur bruk finns i När avfall skall transporteras När avfall skall transporteras inte komposteras eller på annat ned eller på annat sätt återvin- sätt återvinnas eller bortskaffas nas eller bortskaffas av fastig- Vad som sägs i första stycket gäller dock inte om avfallet kan tas om hand på fastigheten utan risk för olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön. Kommunen får i enskilda fall tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av kommunen, om de kan göra detta på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för en sådan dispens. Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i andra stycket. Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Kommuners beslut i frågor Kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller som rör bildande, ändring eller djur- och växtskyddsområden, frågor om ersättning, får över- 22 kap. 1 § första stycket om ansökans form och inne- håll,2. 22 kap. 2 § om en ansö- kans ingivande och brister i den,2 a. 22 kap. 2 a § om pröv- ningar som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§,3. 22 kap. 3 § om kungör- elses innehåll,4. 22 kap. 6 § om talerätt,5. 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet,6. 22 kap. 12 § om sakkun- niga, klagas hos om inte annat är särskilt föreskri- vet. Kommunala nämnders be- slut i särskilda fall får överkla- gas hos , om inte annat är särskilt föreskrivet. och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas hos miljödomstol enligt 20 kap. 2 § andra stycket. frågor om ersättning, får över- klagas hos om inte annat är särskilt föreskri- vet. Kommunala nämnders be- slut i särskilda fall får överkla- gas hos , om inte annat är särskilt föreskrivet. och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas hos miljödomstol enligt 20 kap. 2 § andra stycket. Detsamma gäller beslut av annan myndighet än regeringen att bilda, ändra eller upphäva ett biotopskyddsom- råde. I ärenden som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämn- der skall tillämpas bestämmelserna i 22 kap. 1 § första stycket om ansökans form och inne- håll, 22 kap. 2 § om en ansö- kans ingivande och brister i den, 22 kap. 3 § om kungör- elses innehåll, 22 kap. 6 § om talerätt, 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet, 22 kap. 12 § om sakkun- niga, 7.22 kap. 13 § om under- sökning på platsen, 8.22 kap. 25 § första stycket 1-3 och 5-11 samt andra stycket sista meningen och tredje stycket om tillstånds- doms innehåll, 9.22 kap. 26 § om särskild 10.22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om upp- skjutna frågor och provisoriska föreskrifter, 11.22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställighetsförordnande, och