sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — bedömning av myndigheternas rapportering av utsläpp av växthus- gaser, genomförda åtgärder och resultat, beredning av förslag till ytterligare åtgärder, ha överblick över det internationella regelsystemet och säkerställa att följer de krav på rapportering som föranleds av inter- nationella åtaganden, överväga förslag till föreskrifter i den mån det kan erfordras. Förslag avseende myndigheternas ansvar att redovisa utsläpp inom respektive ansvarsområdet framgår av avsnitt 9.3.2. bör tillämpa de regler som föreskrivs av internationella organ. Det måste också finnas en beredskap för att förändra rapporteringen analogt med det utvecklingsarbete som pågår inom internationella organ. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 273 bör även fortsättningsvis rapportera till regeringen efter beredning av underlaget i det föreslagna . I samband med de rapporteringar som regeringen gör till internationella organ bör redovisningen även tillställas . Syftet är att säkerställa att får information om förhållanden som visar i vilken riktning utvecklingen går. Den föreslagna rapporteringsordningen innebär att kraven på rapportering skärps, vilket är betydelsefullt för vår trovärdighet i internationella sammanhang. Därmed tillgodoses behov av överblick över utvecklingen och resultat av vidtagna åtgärder. Information om såväl utsläpp och resultat bör nå alla beslutsnivåer, vilket är en förutsättning för beslut om ytterligare åtgärder. Dessutom är det angeläget att information om resultat förmedlas till såväl näringsliv som enskilda. Kommittén har föreslagit att information till bl.a. allmänheten bör utarbetas. Ett naturligt inslag i denna information bör vara resultat av vidtagna åtgärder och användningen av styrmedel. Kommittén anser att i internationella organ, bör verka för att övriga länder uppfyller de rapporteringskrav som finns. En god kvalitet på rapporteringen är en grundläggande förutsättning för att de internationella överenskommelserna ska kunna förverkligas och att en internationell handel med utsläppsrättigheter ska kunna genomföras. Mot bakgrund av det arbete som bedrivs avseende uppföljning av de övriga miljökvalitetsmålen, anser vi att det är önskvärt att miljömålskommittén även tar fram ett underlag som avser miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Ett nationellt uppföljnings- systemet måste tas fram på grundval av de internationella kraven. 9.8Kommitténs samlade bedömning av det svenska klimatarbetet På grundval av den redovisning som har gjorts kan vissa iakttagelser göras i frågan om lämpligheten av att fördela ett generellt mål för att minska utsläppen av växthusgaser på olika sektorer. Kommittén har betonat vikten av och lämnat förslag om: vad som ska göras, vilka styrmedel som ska användas, vem som ska göra vad, vilken samverkan som bör utvecklas samt en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering. 274 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Sammantaget bör de förslag som kommittén lämnar leda till en integrering av klimatpolitiken inom de myndigheter som i första hand berörs av ett genomförande av klimatpolitiken. Frågan är om det finns behov av sektorsmål, för att förstärka den föreslagna prioriteringen och skapa ytterligare incitament för att åtgärder ska vidtas Den komplexitet som klimatfrågan präglas av, dvs. behovet av inter- nationella överenskommelser, långsiktighet, fördelningsaspekter och önskemål om att anlägga ett kostnadseffektivt synsätt på de åtgärder som bör vidtas för att nå målen talar för ett fortsatt nationellt mål. Inom transportsektorn finns ett koldioxidmål som formulerades efter ett omfattande utredningsarbete som har genomförts. Målet är kopplat till andra fastlagda mål inom transportpolitiken, vilket påverkar den samlade måluppfyllelsen för delmålet god miljö. Kommitténs bedömning är att målet är väl avvägt ur ett nationellt perspektiv. Transportsektorn uppvisar en kontinuerlig ökning av utsläppen av växthusgaser. Det är därför angeläget att målet kvarstår och att insatser intensifieras för att nå målet. Kommittén har föreslagit att de myndigheter som är särskilt berörda får till uppdrag att samla in data och värdera möjligheterna till att åstadkomma utsläppsminskningar inom sitt verksamhetsområde för att det nationella målet ska kunna nås och de internationella åtaganden ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas, resultat ska följas upp och återrapporteras. Dessa uppgifter bör utföras inom ramen för ett årligt planeringsarbete. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheterna bör tas tillvara. Kommittén anser att det finns skäl att avvakta resultatet av de föreslagna uppgifterna och de utvecklingsarbeten som bedrivs inom , dvs. den s.k. 2-års översynen inom samtliga områden och , som eventuellt kan bidra till att hantera mål som berör flera verksamhetsområden och verksamheter som omfattar flera myndigheter. Kommittén föreslår därför inga sektorsmål. Ett aktivt deltagande i det framtida klimatarbetet på alla samhällsnivåer kräver kunskap. Kunskap förutsätter information. Kommittén anser därför att regeringen bör påbörja ett stort och landsomfattande informativt arbete avseende klimatproblematiken. Informationen ska syfta till att skapa ansvarstagande och delaktighet. Informationsarbetet bör utformas som en utmaning till hela svenska folket; hushåll, företag, landsting, kommuner, skolor och frivilliga organisationer. Två teman som kommittén särskilt vill poängtera vikten av och som syftar till att bygga upp allmänhetens kunskap om klimat- Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 275 problemet och vilka möjligheter som finns att reducera utsläppen av växthusgaser är följande: sprida tydlig och översiktlig information för att ge kunskap och insikt om klimatproblemet och ansvar och möjligheter att ligga i frontlinjen för att lösa problemet. Det är också viktigt att stärka insikten att dagens och framtidens välfärd förutsätter en välfungerande miljö, visa på möjligheter som finns i människors vardag att bidra till en reduktion av växthusgaser. Det är även viktigt att framhålla goda exempel och visa på den egna livsstilens betydelse för hälsa, välbefinnande, gemensamt ansvarstagande och ekologisk hållbarhet. Informationsarbetet bör karaktäriseras av en nationell samling kring klimatfrågan. Avsändare av informationen kan förutom offentliga instanser (stat, kommun, landsting) vara frivilliga organisationer. Angeläget är också att knyta an informationsarbetet till näringslivet och de delar av näringslivet som har etablerat ett fokus på miljön. Vidare bör kunskapsuppbyggnaden avseende klimatfrågan ledas av en central ledningsgrupp som kan bestå av avsändarna. Det är viktigt att ledningsgruppen involverar forskare och fristående opinionsbildare. Avgörande är också att en nära kontakt med medierna etableras. Kommittén bedömer det som särskilt viktigt att informations- satsningen noga utvärderas och följs upp. Ett sådant arbete bör på- börjas . 10 Regleringar och överenskommelser Kommitténs förslag och bedömningar För att öka genomslagskraften av beträffande utsläpp av växthusgaser samt hushållning med energi är det viktigt att prioriterar denna tillämpning av . bör vid uppdatering av informationsmaterial, allmänna råd och branschfaktablad, ge förslag till hur energi- effektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan utföras vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher där det är miljömässigt, tekniskt och ekonomiskt motiverat. bör vid översyn av föreskrift och allmänna råd för miljörapportering, överväga att införa krav på rapportering av utsläpp av de sex växthusgaserna, koldioxid, metan och lustgas samt för de tre övriga växthusgaserna svavelhexafluorid, fluorkolväten och perfluorkolväten, där det är tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt motiverat. bör utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att lönsamma åtgärder genomförs av företagen. bör pröva möjligheten att i anvisningar för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ställa krav på redovisning av möjligheter att minimera utsläpp av växthusgaser, energi- användning samt användning av miljövänliga transportsätt. 278 Regleringar och överenskommelser Regeringen bör ge utredningen - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att granska förenlighet med flexibla mekanismer. Regeringen bör ge utredningen - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att undersöka förenlighet med miljööverenskommelser. Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att genomföra en översyn av (1987:10). I ett långsiktigt perspektiv är det särskilt angeläget att i planeringssammanhang tillgodose behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. Regeringen bör genomföra en samlad utvärdering av de olika utredningar om miljööverenskommelser som bedrivs inom , Miljövårdsberedningen och Naturvårds- verket för att åstadkomma en utveckling av miljööverens- kommelserna. Det är för tidigt att bedöma hur stora utsläppsminsk- ningar av växthusgaser som är möjligt att åstadkomma genom att använda miljööverenskommelser. Kommittén anser att det är väsentligt att arbetet med att studera miljööverenskommelser mellan stat och industri fortsätter för att kunna använda miljööverenskommelser i större utsträckning. Miljö- överenskommelser ersätter inte befintliga styrmedel utan bör användas som komplement till dessa. De bör särskilt inriktas mot företag som kommit långt med sitt miljöarbete och som är högt motiverade att ytterligare driva på utvecklingen. Vid sidan av de styrmedel som redan används för att främja klimat- politikens mål finns flera andra möjliga styrmedel som kan reducera utsläpp av växthusgaser och främja energihushållning. I detta kapitel behandlas (1998:808), den fysiska planeringen (samt [1987:10]), den offentliga upphandlingen och miljö- överenskommelser samt dessa styrmedels möjliga tillämpning på klimatproblemet. (1998:808) är ett grundläggande juridiskt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Balken trädde i kraft . Det är ännu för tidigt att dra slutsatser över hur den kommer att tillämpas i Regleringar och överenskommelser 279 utreds av en parlamentarisk kommitté (dir. 1999:109). 10.1.1Miljöbalkens innehåll och möjligheter med avseende på klimatmålet innehåller materiella regler, kravregler, som har en styrande effekt på verksamhetes miljöbelastning. Vidare finns regler som ska säkerställa att kravreglerna får genomslag i praktiken, t.ex. krav på tillståndsprövning, tillsynsregler och sanktioner för att säkerställa efterlevnaden av reglerna. kravregler kan få en starkt styrande effekt både genom de samlade miljöbedömningar som balken möjliggör och genom den styrande effekt reglerna i sig kan förväntas få. I 2 kap. 3 § stadgas att var och en ska vidta de skyddsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppkommer för människors hälsa eller miljön. Med skydd för människors hälsa eller miljön avses inte endast traditionellt miljö- och hälsoskydd utan allt som är av betydelse för balkens mål att främja en hållbar utveckling. Redan risken för sådana olägenheter är tillräckligt för att en skyldighet ska föreligga att vidta försiktighetsmått. Exempel på skyddsåtgärder av betydelse för klimatmålet är användande av energieffektiva processer, val av energislag och val av färdmedel. 2 kap. 4 § innehåller en lokaliseringsregel som innebär att den plats ska väljas för en verksamhet där syftet med verksamheten kan uppnås med minsta olägenhet för människors hälsa och miljön som följd. Hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § anger att möjligheterna till återan- vändning och återvinning ska utnyttjas och att förnybara energikällor ska användas i första hand. Det primära syftet med regeln är att hushålla med råvaror och energi. I 2 kap. 6 § återfinns produktvalsprincipen. Regeln innebär att den kemiska produkt eller biotekniska organism ska väljas som medför minsta risk för påverkan på människors hälsa och miljön. Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet finns kompletterande kravregler för vissa typer av verksamheter. Här åter- finns regler för täkter (torv t.ex.) och jordbruk i kap. 12. Särskilda krav- regler som gäller för hanteringen av kemiska produkter enligt kap. 14. Avfall finns särskilt reglerat i kap. 15. En verksamhet som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön även om alla skyddsåtgärder och försiktighetsmått som står till buds vidtagits får överhuvudtaget inte bedrivas eller vidtas (2 kap. 9 §). 280 Regleringar och överenskommelser Även föreskrifter som utfärdas med stöd av kan användas för att främja klimatmålet. Till exempel föreskrifter som får meddelas (12 kap. 10 §) avseende jordbruksverksamhet för att mot- verka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Vad gäller miljöfarlig verksamhet kan generella föreskrifter meddelas t ex för att minska klimatpåverkan från en hel sektor eller för att reglera en tvärsektoriell fråga av betydelse för klimatmålet (, 1999). Reglerna om miljökvalitetsnormer ges i 5 kapitlet. En miljökvalitets- norm ska enligt 2 § ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormer ska ange t.ex. en högsta förekomst av en kemisk produkt i luft. I fallet med begränsad klimatpåverkan skulle alltså en miljökvalitetsnorm för begränsad klimatpåverkan kunna ange koncentrationen av växthusgaser i atmosfären uttryckt i ppm. Enligt 1 § kan regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvali- tetsnormer som följer av medlemskap i unionen. I förarbetena till (reg prop 1997/98:45, del 2, sid 42) framgår att miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika fram- tida. Men här påpekar förarbetena också att det normalt saknas skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljö- kvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som god- tagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids. Implikationerna av en miljökvalitetsnorm avseende växthusgaserna skulle bli betydande. Om en högsta tillåtna gräns i luften av koldioxid sätts i skulle det medföra att alla verksamheter som tillför ytterligare utsläpp till atmosfären kan förbjudas i landet. Om gränsen sätts långt ovanför den nivå som gäller , t ex utgångspunkten i miljöpropositionen, 550ppm, så kommer alltså nya verksamheter att kunna etableras i fram till den dag då nivån överskrids. Om nivån överskrids så bör följden bli att nya verksamheter kan Regleringar och överenskommelser 281 möjligheter att begränsa ett överskridande av nivån är inte avhängigt verksamheter i utan miljökvaliteten för klimatet som helhet kan bara åstadkommas genom internationella och globala åtaganden. framstår alltså instrumentet med miljö- kvalitetsnormer som icke lämpligt med avseende på klimatproblemet. Det är inte troligt att dess styrande verkan har avsedd effekt på varken kort eller lång sikt. På kort sikt finns inga eller små incitament att förbjuda verksamheter om sätts så högt som 550 ppm. Detta kommer alltså inte att leda till den långsiktiga omställning som vi behöver för att få önskvärda resultat på lång sikt. Utgångs- punkten för en miljökvalitetsnorm avseende växthusgaser i är helt avhängigt internationella avtal. 10.1.3Prövningssystem, generella föreskrifter och samtidig prövning av flera verksamheter Prövningen av miljöfarlig verksamhet innebär liksom tidigare (enligt miljöskyddslagen 1968:387) att prövningsmyndigheten kan, i tillståndet för en viss verksamhet, i syfte att begränsa olägenheter från en anläggning fastställa villkor, t.ex. teknikvillkor och utsläppsvillkor. Eftersom syfte är att främja en hållbar utveckling har möjligheterna att ställa villkor vidgats väsentligt jämfört med reglerna i Miljöskyddslagen. Prövning av flera verksamheter är starkt förknippat med miljökvalitetsnormer. Enligt 16 kap. 8 § kan två eller flera som bedriver eller avser bedriva verksamhet komma överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa eller miljön. Enligt förarbetena (prop 1997/98:45) avses de fall då verksamhetsutövarna för olika verksamheter helt eller delvis koncentrerar försiktighetsmåtten för respektive verksamhet till någon eller några av verksamheterna. I stället för att lägga ner kostnaderna i den egna verksamheten får företaget därmed medverka till att bekosta försiktighetsmåtten vid ett annat företag, om det innebär att möjligheterna för att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller om fördelar för människors hälsa eller miljön uppnås på annat sätt. För gemensamma villkor i ett tillstånds - eller omprövnings- beslut som är gemensamt för olika verksamheter är ansvaret för att villkor uppfylls solidariskt. Detta innebär att var och en av tillståndshavarna ska se till att villkoren följs. 282 Regleringar och överenskommelser 10.1.4Diskussion och kommitténs bedömning är det grundläggande administrativa styrmedlet för att nå ett ekologiskt hållbart samhälle. Det är dock för tidigt att säga vilken påverkan som kommer att ha med avseende på miljömålet begränsad klimatpåverkan. Det finns som vi sett enligt underlag från en stor potential genom t.ex. balkens kravregler att minska utsläppen av växthusgaser och främja energihushållning med balkens hjälp. Det har dock ännu inte bildats någon praxis då miljö- balken trädde i kraft . Det är i många avseenden en fråga om avvägningar i miljöärendena mellan miljökrav, ekonomi och tekniska möjligheter. Vad gäller miljökvalitetsnormer så har man påpekat att dessa i sig kan verka som styrande på det internationella arbetet som driver. Men miljökvalitetsnormer lämpar sig inte för globala problem som klimatproblemet. har små eller inga möjligheter att påverka genom begränsningar av de svenska utsläppen koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En miljökvalitetsnorm på området skulle beroende på hur högt man satte få olika effekter. En högt satt miljökvalitetsnorm långt ovanför den nivå som finns medför genererar inte den långsiktiga förändring som krävs. En lågt satt miljö- kvalitetsnorm kan göra att drastiskt minskar utsläppen av växthusgaser men att dessa istället flyttar till utlandet. Därför bedömer kommittén att miljökvalitetsnormer inte är aktuellt på klimatområdet. Eftersom prövning av flera verksamheter är förknippat med miljö- kvalitetsnormer bedömer kommittén att frågan måste utredas vidare. Kommittén bedömer att för ett snabbt och tydligt genomslag för hushållning med energi och att begränsa utsläpp av växthusgaser är det nödvändigt med bra handledningar för myndigheter på olika nivåer. Än så länge saknas uppdaterade allmänna råd och branschfaktablad där energihushållning och minimering av utsläppen av växthusgaser ges en stor tyngd. Kommittén ser det som synnerligen viktigt att dessa utarbetas för att få ett snabbare och effektivare genomslag av miljö- balken. Kommittén bedömer det som viktigt att prioriterar upp sitt arbete med . bör därför få i uppdrag att öka genomslagskraften av , bland annat genom att de s.k branschfaktabladen uppdateras och ger förslag kring hur energieffektivisering, energikartläggning och åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser kan beaktas vid tillsyn och prövning både allmänt och specifikt för olika branscher. Kommittén anser att bör komplettera föreskrifter och allmänna råd om miljörapportering, där det är tekniskt och Regleringar och överenskommelser 283 ekonomiskt skäligt, med krav för koldioxid, metan och lustgas samt för de tre andra växthusgaserna svavelhexafluorid, fluorkolväten och perfluorkolväten. På grund av att det tar att få genomslag via bransch- faktablad, allmänna råd och praxis i domstolar bedömer kommittén att det behövs snabbare och mer effektiva styrmedel för att få ned utsläppen från de största anläggningarna. Kommittén anser att regeringen bör bemyndiga att utfärda generella före- skrifter för så kallade A-anläggningar. Kommittèn anser att ska få i uppdrag att utreda möjligheten att införa generella föreskrifter beträffande återkommande energikartläggning i större företag med krav på att lönsamma åtgärder genomförs av företagen. Regeringen bör ge utredningen - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) tilläggsdirektiv för att granska miljö- balkens förenlighet med flexibla mekanismer. Kommittén bedömer att det är angeläget att uppmärksamma de specifika och viktiga aspekter som klimatfrågan medför, bl.a. bör man granska möjligheten att i samband med prövning av mål eller ärenden enligt kunna ta hänsyn till investeringar och åtgärder i utlandet (även för befintliga tillstånd). Det är också viktigt att granska förenlighet med system för handel med utsläppsrätter. Den fysiska planeringen innefattar lokalisering och utformning av trafikanläggningar och kommunernas översikts- och detaljplanering enligt . Den fysiska planeringen är en av de mest långsiktiga planerings- former som tillämpas. Detta gör den särskilt intressant ur klimat- och energipolitisk synvinkel framför allt inom boende- och servicesektorn. Det finns vinster att göra i termer av energibesparing och minskade utsläpp från förbränning av fossila bränslen genom att planera samhället på ett energibesparande sätt. Hur man bygger lokaler och var dessa placeras i förhållande till bland annat infrastruktur är centralt för den framtida klimatpolitiken. och har ett gemensamt projekt, SAMS (Samhällsplanering med miljömål i ), som syftar till att utveckla och stärka kommunernas planeringsarbete så att miljöaspekter bättre ska kunna integreras i den fysiska planeringen. SAMS ska också utveckla och tydliggöra den fysiska planeringens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls. I nu planerad omfattning kommer SAMS 284 Regleringar och överenskommelser att pågå och resultera i ett antal rapporter. Det kommer att spridas goda exempel med hjälp av idékataloger och seminarier med berörda aktörer. 10.2.1Plan- och bygglagen, 1987:10 Som framgår av nedanstående referat och hänvisningar så stöder klimatpolitiken genom bl.a. hänsynstagande till energi- hushållning och utformning av trafikmiljö. Redan i lagens portal- paragraf återfinns hänsynstagande till en långsiktigt hållbar livsmiljö. I 1 kap. 1 § framgår att bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I 1 kap. 2 § sägs att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten och enligt 3 § ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vatten- områden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är dock inte bindande för myndigheter och enskilda. Av lagens 2 kap. 2 § framgår att planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommu- nikationsleder och andra anläggningar.