sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — kunde borgenärerna emellertid ha intresse av att ackordsfrå- gan inte förföll, varför det infördes ett undantag enligt vilket ett ackords- förslag som ingetts innan konkursen avslutats skulle få prövas i vanlig ordning (prop. 1970:136 s.137 f.). Utredningens uppdrag avser frågan om, och i så fall hur, tillsynsavgift – eller med utredningens förslag konkursavgift – skall tas ut i konkurser som avslutas genom att ett ackord har fastställts. Detta innebär inte att utredningen också har till uppgift att göra en fullständig genomlysning av problemen kring avslutande av konkurs i dessa situationer. För att kunna göra det krävs kännedom om hur frågan om avslutande av konkurs då ett ackord har fastställts hanteras i praktiken. Utredningen har inte tillräckligt underlag för att kunna göra säkra uttalanden härom. Utredningen ifrågasätter också det praktiska behovet – bortsett från frågan om uttagande av konkursavgift – av ett generellt svar på frågan om hur en konkurs skall anses avslutad då ett ackord har fastställts. Behovet från handläggningssynpunkt av att klargöra på vilken grund en konkurs avslutas kommer inte vara lika stort om utredningens förslag om en ny offentlig tillsyn genomförs. Det lämnas då åt tillsynsmyndigheten att av- göra i vilken omfattning tillsyn behövs och vilken granskning av olika handlingar som erfordras. Rätten skall således innan arvodesframställ- ningen prövas ge tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig. På motsvarande sätt skall en ingiven slutredovisning granskas i den omfattning som till- synsmyndigheten finner erforderligt (14 kap. 8 § och 13 kap. 5 § KL i ut- redningens lagförslag). Det saknar således i de sammanhangen självstän- dig betydelse om konkursen anses avslutad genom att den läggs ned sedan ett ackord fastställts eller om den anses avslutad t.ex. genom att det fast- ställs utdelning i konkursen till prioriterade borgenärer. Med hänsyn till det ovan anförda har utredningen inte funnit skäl att ta ställning till frågan hur en konkurs skall anses avslutad då ett ackord har Utredningen har i stället begränsat övervägandena till frågan om vilken konkursavgift som bör tas ut i de aktuella situationerna. I den delen bör framhållas följande. Enligt utredningens förslag skall olika konkursavgift tas ut beroende på om konkursen avslutas med utdelning eller om konkursen avslutas genom att konkursen avskrivs, läggs ned eller om konkursen upphävs. Syftet bak- om den differentiering av konkursavgiften som föreslagits är att avgiftens storlek så långt möjligt skall svara mot det tillsynsarbete som normalt sätt läggs ned i en konkurs av ett visst slag (jfr avsnitt 5.8.4.3). Sett mot bak- grund av det nu sagda skulle det kunna ifrågasättas till vilken grupp en konkurs skall räknas om handläggningen leder till ett fastställt ackord. Är en sådan konkurs principiellt sett att jämställa med en utdelningskonkurs i tillsynshänseende eller har den större likheter med en avskrivningskon- kurs? Det är svårt att ge ett entydigt svar på den frågan. Själva ackordsför- farandet ligger utanför tillsynsorganets område, vilket talar för att till- synsarbetet i sådana konkurser är mindre omfattande, men i de fall kon- kursen därutöver ger utdelning till prioriterade borgenärer finns en likhet med utdelningskonkurser i allmänhet. För att konkursavgift skall tas ut på samma sätt som i utdelningskonkurser, dvs. i förhållande till förvaltarens arvode, bör det dock kunna hävdas att ackordskonkurserna generellt sett företer större likheter med utdelningskonkurser än med avskrivningskon- kurser såvitt avser nedlagt tillsynsarbete. Utredningen anser att det är tveksamt om det förhåller sig så. Utredningen föreslår med hänsyn till vad som ovan anförts att konkurs- avgift i ackordsfallen bör tas ut med samma belopp som i konkurser som skrivs av, läggs ned eller där konkursbeslutet har upphävts av högre rätt, dvs. med ett på förhand bestämt belopp (jfr avsnitt 5.8.4.3). Detta bör an- ges uttryckligen i den bestämmelse som reglerar uttagande av konkursav- gift. Utredningens förslag: Ansökningsavgiften vid konkursansökan höjs från till . Som nämnts i det föregående finansieras domstolens kostnader för hand- läggningen av konkursärenden huvudsakligen genom skattemedel. Kost- naderna för de kungörelser som utfärdas och de skriftliga underrättelser som domstolen skickar ut till borgenärer finansieras dock till viss del ge- nom avgifter. I samband med att konkursansökan görs tas vidare ut en an- sökningsavgift som bidrar till finansieringen av domstolarnas hantering av konkursärenden. Bestämmelser härom ges i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Avgiften betalas av den som ger in ansökan. Befriad från avgift är den som ansöker om att själv få bli försatt i konkurs. Avgiften uppgår till . I avsnitt 2.6.4.1 har redovisats bakgrunden till den nuvarande bestäm- melsen om ansökningsavgift. fick 1977 i upp- drag att göra en översyn av de dåvarande bestämmelserna om stämpelskatt och expeditionsavgift och hade i första hand till uppdrag att skapa ett för- enklat och mer lättöverskådligt system. Av direktiven framgick emellertid också att utredningens översyn av den befintliga avgiftslistan skulle bygga på självkostnadsprincipen. Utredningen skulle bl.a. överväga om prestationer för vilka expeditionsavgifter nu tas ut i stället kan beläggas med kostnadstäckande avgifter av det slag som tillämpas vid en rad statliga myndigheter. När det gällde frågan om att formulera ett eko- nomiskt mål för verksamheten framhöll i sitt betänkande (Ds B 1980:7 s. 143) att de statsfinansiella aspekterna och önskemålet om ett rättvist kostnadsansvar måste vägas mot den särskilda karaktär som verksamheten vid domstol har. I en del fall utesluter denna avgiftsfinansiering. De ekonomiska mål som föreslog innebar att hela eller delar av självkostnaden för olika mål skulle täckas av avgiften. När det gäller konkursärenden diskuterades, som nämnts i det föregående, om konkursboet skulle åläggas ansvar för kostnaderna vid domstolen. Detta skulle dock enligt utredningen kräva att avgiften i det enskilda fallet bestämdes på grundval av det arbete som utfördes av domstolen. Utred- ningen förordade i stället att en avgift skulle tas ut i konkursärenden på samma sätt som övriga avgifter vid tingsrätt, men inga beräkningar gjordes av självkostnaden. förslag om att fastställa ekonomiska mål för delar av verksamheten vid tingsrätt vann inte gehör hos regeringen. Chef- en för Budgetdepartementet förklarade att han inte var beredd förelå att ekonomiska mål sattes upp för verksamheten. I stället borde schablonav- gifter tas ut med den begränsningen att avgiften inte fick sättas högre än självkostnaden. förslag ledde till lagstiftning, nämligen den nuvarande förordningen om avgifter vid de all- männa domstolarna. Ansökningsavgiften sattes då till och har där- efter höjts till nuvarande . Det är inte klart vilken grad av kostnadstäckning som har eftersträvats när det gäller ansökningsavgiften för en konkursansökan. När det gäller tillsyns- och kungörandeavgifterna har det kunnat konstateras att ett öns- kemål om full kostnadstäckning ligger bakom de nuvarande beräkningar- na. Enligt vad som redovisats i avsnitt 5.8.4.2 anser utredningen att detta bör innebära att det är full kostnadstäckning i den enskilda konkursen som eftersträvas. Beträffande ansökningsavgiften finns inte det problemet att möjligheten till kostnadstäckning i den enskilda konkursen är beroende av storleken på tillgångarna i konkursen. Ansökningsavgiften tas ut av den som är sökande i konkursen och betalas inte av konkursboets tillgångar. Det skulle alltså i princip vara möjligt att uppställa ett ekonomisk mål som innebär full kostnadstäckning för det arbete som domstolen lägger ned i konkursärenden. Det är oklart vilka beräkningar som ligger bakom den nuvarande av- giften på . Av en fördelning av domstolsväsendets kostnader per verksamhetsgren (DV:s resultatredovisning ) kan utläsas att själv- kostnaden för ett konkursärende 1999 var . I denna summa in- kluderades emellertid också kostnad för kungörelse, för vilket tas ut en särskild avgift. Om intäkterna från denna avgift beaktas (som dock inte täcker kostnaden fullt ut) hamnar självkostnaden runt per kon- kursärende. I det föregående har i flera sammanhang framhållits att domstolarnas befattning med konkurs ingår i den rättsvård som de ombesörjer vid sidan om rättskipningen. Detta behöver i och för sig inte utgöra hinder mot ett avgiftsuttag, men det kan diskuteras i vilken utsträckning full kostnad- stäckning kan eftersträvas. Frågan om kostnadstäckningsgraden vid av- giftsuttag har varit aktuell också i samband med utformningen av utsök- ningsavgifterna. uttalade vid behandlingen av komp- letteringsproposition, där en viss differentiering av grundavgifter i utsök- ningsmål aviserades, att KFM:s befattning med enskilda mål fick anses utgöra en del av statens rättsvårdande verksamhet och att det därför knap- past kunde ställas krav på att kostnaderna för verksamheten till fullo skulle täckas av avgifter. måste, enligt vad uttalade, det statsfinansiella intresset av en rimlig taxesättning beaktas, liksom intresset av att exekutionsväsendet är så effektivt som möjligt. Om avgifterna skulle sättas för lågt skulle KFM:s kapacitet i viss utsträckning komma att tas i anspråk i onödan eftersom borgenärerna skulle kunna begära exekutiva åtgärder trots att utsikterna till ett positivt resultat är små eller helt saknas (prop. 1988/89:150 bil. 6 avsnitt 8 s. 21 f. , LU37, rskr. Som redovi- sats i avsnitt 5.8.4.2 var emellertid regeringens utgångspunkt när det gällde indrivningen i allmänna och enskilda mål att avgifterna skulle ge full kost- nadstäckning för målets handläggning. I den rapport som RRV, efter upp- drag från regeringen, utarbetade föreslogs att grundavgiften i allmänna mål skulle sättas schablonmässigt med utgångspunkt i en genomsnittligt beräknad förrättningskostnad per mål. Frågan om vilken kostnads- täckningsgrad som bör eftersträvas i utsökningsverksamheten har åter be- rörts av RSV i rapporten 2000:6 (jfr avsnitt 5.8.4.3). RSV har därvid ifrå- gasatt riktigheten av ett ekonomiskt mål som innebär full kostnads- täckning. En höjning av ansökningsavgiften enligt principen om full kostnads- täckning skulle innebära en flerdubbling av den nuvarande avgiften. An- sökningsavgiften vid konkurs skulle då skilja sig avsevärt från övriga an- sökningsavgifter vid domstol. En sådan ordning är inte lämplig. Enligt utredningens uppfattning bör det förhållandet att handläggningen av kon- kurser är en del i domstolarnas rättsvårdande verksamhet innebära att nå- got krav på full kostnadstäckning inte bör uppställas. En gäldenär som ger in en egen ansökan om konkurs är befriad från avgift. Det är således enbart en sökande borgenär som är skyldig att er- lägga ansökningsavgift. Till skillnad från när det gäller borgenärsansvaret enligt 14 kap. 3 § KL är staten också skyldig att betala ansökningsavgift. Trots detta är emellertid frågan om avgiftens storlek av betydelse huvud- sakligen för en enskild sökande borgenär. var annan borgenär än staten sökande i av samtliga konkursansökningar. Det är alltså bara i dessa konkurser som en höjd ansökningsavgift innebär en reell ökning av statens inkomster. Vidare måste beaktas att enskild sökande borgenär också löper risk att få stå för en viss del av konkurskostnaderna om konkursboets tillgångar inte är tillräckliga. Utredningen har i avsnitt 5.8.3 föreslagit en höjning av det maximala belopp som borgenären skall kunna åläggas betala till av det gällande prisbasbeloppet enligt AFL, f.n. . Vid bedömningen av hur hög ansökningsavgiften bör vara måste å ena sidan beaktas risken av att den totala kostnad som en borgenär slutligen kan få betala blir så hög att borgenären av den anledningen avstår från att göra en konkursansökan trots att detta vore befogat. Detta skulle, som på- pekats i avsnitt 5.8.3, kunna leda till att vissa gäldenärer hinner att försäm- ra sin ekonomiska situation ytterligare vilket i sin tur kan innebära ökade kostnader för samhället. Å andra sidan måste, på samma sätt som när det gäller bedömningen av storleken på borgenärens kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § KL, beaktas att en borgenär vars syfte med konkursansökan primärt är att undersöka möjligheterna till indrivning av en fordran även har möjlighet att begära utredning och verkställighet enligt UB. Grundav- giften vid en ansökan om verkställighet med fullständig tillgångsunder- sökning är (jfr avsnitt 5.8.3). Vid en sammanvägning av de olika argument som redovisats och med hänsyn till de krav på kostnadstäckning som legat till grund för taxe- sättningen i utsökningsmål anser utredningen att det finns utrymme för en viss höjning av ansökningsavgiften. Utredningen föreslår därför att ansök- ningsavgiften höjs från till . Följs utredningens förslag i denna del, bör det föranleda en omprövning av motsvarande avgift för ansökan om företagsrekonstruktion. 5.9.1Ett nytt, offentligt tillsynsorgan Utredningen har i avsnitt 5.2.4 föreslagit att en reformerad offentlig kon- kurstillsyn bör organiseras så att dess självständighet markeras tydligt. Den nya tillsynsmyndigheten bör fungera som en självständig myndighet och inte vara inordnad under KFM:s budgetansvar eller lyda under RSV. I detta avsnitt behandlas närmare frågan hur en självständig till- synsmyndighet skall vara organiserad. Skall det vara enbart en central myndighet eller finns det behov av en organisation med regional förank- ring? Skall det i det senare fallet finnas flera olika regionala myndigheter eller skall en regional förankring organiseras på annat sätt? Vilken geogra- fisk indelning är lämplig och vilka konsekvenser kan den nya organisa- tionen få för behovet av personal vid myndigheten eller myndigheterna? 5.9.1.1Behovet av regional förankring Utredningens förslag: Den nya offentliga tillsynen skall utövas av en rikstäckande myndighet – . Myndigheten skall ha en centralt placerad funktion. Myndighetens löpande verksamhet skall bedrivas vid olika regionalt placerade enheter. Utgångspunkten när man överväger hur en ny tillsynsfunktion skall vara organiserad är i första hand innehållet i den verksamhet som tillsynsorgan- et skall utöva. Är verksamheten sådan att den kan utövas av en centralt placerad myndighet eller krävs det en myndighetsorganisation som bedriv- er sin verksamhet på olika platser i landet? Nuvarande TSM är tio till an- talet. Även om detta pekar i riktning mot det senare alternativet, skall ut- redningen först uppehålla sig något vid frågan om vad en centralisering av tillsynsverksamheten skulle innebära. En tillsynsform som skulle kunna tjäna som jämförelse när det gäller det första alternativet är den tillsyn som () ut- övar över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författ- ningar (12 kap. 6 § RF). JO:s tillsyn täcker hela landet, men är placerat i . JO:s verksamhet innefattar förutom handläggningen av klagoärenden, bl.a. inspektioner och myndighetsbesök över hela landet. Under /2000 ägnades totalt åt inspektioner och myndighetsbesök (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1999/2000 s. 26). Ett annat exempel på centralt bedriven tillsynsverksam- het är tillsyn över företag inom finanssektorn. Under inspektionens tillsyn står bl.a. banker, kreditmarknadsbolag och värdepap- persinstitut i hela landet samt vissa svenska företags filialer utomlands. Den operativa tillsynen bedrivs bl.a. genom platsundersökningar, dvs. be- sök hos de institut som står under inspektionens tillsyn. Tillsynen följer en på förhand uppgjord tillsynsplan. Härtill kommer besök som föranleds av indikationer i de handlingar som granskas eller som på annat sätt kommer till kännedom. Omkring 35 personer arbetar med ope- rativ tillsyn. De flesta institut där platsundersökningar genomförs ligger i eller . Om konkurstillsynen skulle organiseras på motsvarande sätt som JO:s eller verksamhet skulle en förutsättning vara att det mesta av tillsynens arbete kunde utföras på myndighetens kansliort och att antalet gäldenärs- och förvaltarbesök var begränsat. Det skulle dessutom förutsätta att den lokala kännedomen var av mindre betydelse. Tillsynen skulle med en sådan organisation inte kunna ha någon närmare kunskap om enskilda förvaltares kompetens annat än i ett mindre antal fall. Tillsyn- en skulle huvudsakligen utövas då klagomål framförts eller då myndighe- ten beslutar att göra stickprovsvisa granskningar eller att granska konkur- ser efter ett visst tema. Utredningen har i avsnitt 5.2.3 föreslagit att den nya offentliga kon- kurstillsynen skall vara generell i den meningen att tillsynsorganet utövar viss baskontroll i samtliga konkurser. Vad denna baskontroll innefattar har utvecklats närmare i avsnitt 5.7.2.4. Syftet med kontrollen är att kontroll- era att konkurstiderna hålls och att i KL föreskrivna handlingar upprättas. Baskontrollen skall också kunna tjäna som underlag för att bedöma om det från det allmännas sida finns behov av att göra närmare kontroller av kon- kursens handläggning. Det skall enligt förslaget åvila tillsynsorganet att bedöma om det finns behov av en utökad tillsyn. En sådan tillsyn kan in- nefatta t.ex. återkommande kontakter med förvaltaren och besök hos kon- kursgäldenären. Tyngdpunkten i tillsynen skall förläggas till konkursens början och det skall inte i samma omfattning som vara fråga om en efterhandskontroll. I avsnitt 5.7.2.5 har närmare utvecklats vad den utöka- de tillsynen mer konkret skall kunna innefatta och i vilka situationer en utökad tillsyn kan anses påkallad. Baskontrollen kommer sannolikt att bedömas som tillräcklig i flertalet avskrivningskonkurser, men även i enklare utdelningskonkurser (se vidare avsnitt 5.7.2.4). I vissa avskrivningskonkurser och i många utdelningskon- kurser kommer det emellertid att finnas anledning för tillsynsmyndigheten att överväga en utökad tillsyn. I dessa konkurser kommer det att vara fråga om en löpande tillsyn som ställer krav på att tillsynsorganet kan närvara vid bouppteckningssammanträden och eventuella edgångssammanträden och besöka förvaltare och gäldenär (jfr avsnitt 5.7.2.5). För att detta skall kunna ske krävs att det finns en regional förankring i tillsynsorganisa- tionen. Med en organisation som består av enbart en tillsynsmyndighet belägen i t.ex. , skulle man inte mer än i ytterst få konkurser kunna genomföra tillsynen på det sätt som är meningen med utredningens förslag. I fråga om de konkurser där en baskontroll bedöms som tillräcklig skulle kunna hävdas att behovet av närhet till förvaltare och gäldenär minskar. Det skulle kunna övervägas om denna kontroll måste utföras ute i regionen eller om den i stället skulle kunna ske på ett ställe. Ett argument för en sådan lösning skulle vara att det i huvudsak är fråga om registrering av handlingar som levererats genom vanlig postbefordran eller via elek- tronisk post. Det skulle då sakna betydelse var registreringen sker. Mot detta talar emellertid det förhållandet att baskontrollen utgör grund för att bedöma om det finns behov av en utökad tillsyn. Personalen skall göra en översiktlig granskning av handlingarna. Av betydelse vid en sådan gransk- ning är den kunskap om konkursförvaltarna och om de lokala förhållande- na som personalen vid tillsynsmyndigheten har. Möjligheten att uppfatta signaler i ingivna handlingar som ger anledning att överväga behovet av en utökad tillsyn i en viss konkurs skulle inte alls bli densamma, om registre- ringsfunktionen sköttes centralt. Det skulle då sannolikt bli frågan om en- bart ett slumpvis urval av konkurser som bedöms vara i behov av utökad tillsyn. Behovet av kännedom om regionala förhållanden gör sig således gällande även inom baskontrollen. Härtill kommer att de handlingar som registreras måste finnas tillgängliga för tillsynspersonalen i vart fall i de konkurser som enligt tillsynsmyndighetens planering bör bli föremål för utökad tillsyn. Den regionala kännedomen har betydelse också när det gäller utseende av förvaltare i de enskilda konkurserna. har enligt den nuvarande ordningen spelat en betydelsefull roll i samband med att konkursförvaltare skall utses. Med utredningens förslag om inrättande av regionala konkursförvaltarråd kommer tillsynsorganets roll i detta avseen- de att förändras något. Genom att det på förhand fastställs hur många för- valtare som det kan antas finnas behov av i en viss region och vilka som kan komma i fråga för förordnande underlättas domstolarnas arbete i sam- band med att förvaltare skall utses i den enskilda konkursen. Domstolen skall emellertid bereda tillsynsorganet möjlighet att yttra sig i varje enskilt fall. Det ankommer sedan på tillsynen att bedöma om några synpunkter skall lämnas. Syftet med detta förfarande är att den kunskap som tillsyns- organet har om t.ex. olika förvaltares specialkompetens eller om förvaltar- nas arbetsbelastning skall kunna komma rätten till del. Möjligheterna för tillsynsorganet att inhämta sådana kunskaper skulle bli mycket begränsade om tillsynen inte skulle utövas på mer än en ort i landet. Till detta kommer att tillsynsmyndigheten bör vara företrädd i de regionala konkursförvaltar- råden och enligt vad som utvecklats i avsnitt 5.3.3.7 bör kunna ge råden ett visst regionalt stöd. Med hänsyn till vad som anförts nu bör tillsynen organiseras så att den är regionalt förankrad. Härvid skulle olika alternativ kunna övervägas. En möjlighet vore att inrätta flera självständiga tillsynsmyndigheter i olika delar av landet. Ett problem med en sådan organisation är dock att vissa myndigheter – även om man skulle föreslå färre än det nuvarande antalet tillsynsenheter – skulle bli små. Detta skulle dock kunna lösas ge- nom någon form av administrativt samarbete med någon annan myndighet. Vidare skulle det uppstå ett stort behov av samordning mellan de olika myndigheterna för att skapa en gemensam praxis i landet. Detta blir sär- skilt tydligt med utredningens förslag, eftersom det till stora delar bygger på att tillsynsorganet självt får avgöra i vilken omfattning tillsyn behöver utövas. Det vore därvid olyckligt med alltför skiftande praxis i olika delar av landet. En möjlighet som innebär att frågan om samordningen mellan tillsyns- regionerna skulle kunna lösas utan att den regionala förankringen skulle påverkas vore att inrätta en rikstäckande tillsynsmyndighet – Konkurstill- synsmyndigheten – som är organiserad i olika avdelningar eller enheter. En sådan modell har valts t.ex. när det gäller den relativt inrättade (). EBM har till uppgift att bekämpa den eko- nomiska brottsligheten dels operativt på fältet, dels som en stabsresurs till statsmakten i samhällets samlade kamp mot den ekonomiska brottslighet- en. EBM arbetar i den operativa delen på fyra avdelningar varav två ligger i , en i och en i . Myndigheten har dessutom utredningsgrupper i , och . Den centrala ledning- en med de nationella stabsuppgifterna är lokaliserad till . En tillsynsmyndighet som är uppbyggd som en enda myndighet med verksamheten förlagd till olika delar av landet skulle vara helt självstän- dig, fatta beslut i eget namn och ha eget budgetansvar. Frågor som perso- nalrekrytering och löneadministration skulle kunna skötas av myndigheten genom en centralt placerad funktion. Myndigheten skulle ha en gemensam chef och vid de olika regionala enheterna skulle det finnas enhetschefer som svarade för verksamheten på orten. Med en sådan organisation skulle det inte bli svårt att samlas för gemensamma diskussioner om handlägg- ningsproblem, och en gemensam praxis skulle kunna utarbetas i frågor där detta behövs. Vidare skulle ett gemensamt datasystem kunna byggas upp efter de särskilda behov av information och ärendehanteringssystem som finns inom tillsynsverksamheten (se vidare avsnitt 5.9.1.3). En sådan or- ganisation skulle också ge utrymme för en flexibilitet i verksamheten.