sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — 1996/97:NU14), framhålls att konsu- menternas förtroende behövs för att den inre marknaden skall kunna förverkligas till alla delar och därför bör fortsätta att arbeta för en stark ställning för konsumenterna på marknaden, att främja deras intressen och inflytande i ett integrerat och att nivån på svensk konsumentpolitik skall kunna bibehållas och även vidare- utvecklas. Som prioriterade områden utpekas bl.a. IT, marknadsföring, tvistlösning, finansiella tjänster samt forskning och utbildning. 5.1.3Närmare om konsumentarbetet i EU som rör området finansiella tjänster Som framgått av den lämnade redovisningen av det svenska konsu- mentskyddet på området har den senaste utvecklingen och lagstift- ningen anpassats och i mycket stor utsträckning kommit till utifrån vad som gäller inom EU. I en s.k. grönbok tjänster; att tillgodose konsu- menternas förväntningar () anges sammanfattningsvis att inrättandet av en gemensam marknad för finansiella tjänster har oundvikligen stor betydelse både för dem som tillhandahåller finansiella tjänster och alla som köper dessa, inbegripet konsumenter. I grönboken behandlas det särskilda skyddet av en speciell kategori användare av finansiella tjänster - konsumenterna - eftersom denna kategori i allmänhet behöver en högre skyddsnivå än andra mer erfarna eller inflytelserika användare. omfattar ett antal konsumentpolitiska frågor inom området. I den första delen anger kommissionen i vilken omfattning konsumenternas intresse i fråga om finansiella tjänster har tagits tillvara inom ramen för gemenskapens lagstiftning. I andra delen fastställs ett antal problem som redan då hade uppenbarat sig. I sista delen behandlas kortfattat den framtida utvecklingen av marknadsföringen av finansiella tjänster, inbegripet distansförsäljning, se nedan. När det gäller arbetet med finansiella tjänster anges i den senaste handlingsplanen för perioden –2001 att kommissionen har för avsikt att genomföra det åtgärdsprogram som presenterades i meddelandet om finansiella tjänster (KOM /97/309 slutlig. Meddelande från kommissionen - Finansiella tjänster: stärka konsumenternas förtroende - Uppföljning av kommissionens grönbok tjänster: att tillgodose konsumenternas förväntningar). Inledningsvis konstateras i handlingsplanen att det grundläggande syftet med konsumentpolitik och konsumenträttigheter i stort sett är oförändrade. Bakgrunden anges vara de tekniska förändringar som håller på att förändra marknadsföring och försäljning och som kommer att få avgörande betydelse för bl.a. försäljningen av finansiella tjänster. Det framhålls att konsumenten har en skyldighet att försvara sina egna intressen men också att hon är starkt beroende av att myndigheterna främjar hennes hälsa och säkerhet genom att säkerställa att produkterna och tjänsterna på marknaden uppfyller höga krav. Enligt handlingsplanen avser kommissionen att lägga fram förslag i syfte att uppdatera den nuvarande konsumentkreditlagstiftningen så att den svarar mot de metoder och den praxis som används för att erbjuda kredit. Man skall se över det befintliga regelverket för konsu- mentkrediter med hänsynstaganden till utvecklingen på marknaden och synpunkter från berörda parter. Denna översyn skall även omfatta konsumentpolitiska aspekter på kreditförmedlares verksamhet. Kommissionen kommer att undersöka vilka tillvägagångssätt som bör användas för att bekämpa skuldfällor och, om så behövs, ge en rekommendation. Dessutom skall övervägas möjliga förbättringar av det nuvarande regelverket för försäkringsfömedlare för att möjliggöra gränsöverskridande verksamhet och för att stärka konsumentskyddet. Man skall vidare undersöka möjligheten att utveckla den nuvarande dialogen mellan den finansiella tjänstesektorn och konsument- organisationerna i syfte att främja ett samförstånd kring information och insyn. I sitt meddelande om hur konsumenternas förtroende för elektroniska betalningsmedel kan ökas på den inre marknaden (KOM/97/353 slutlig), som omfattar kommissionens rekommendation om transaktioner med elektroniska betalningsinstrument (i synnerhet förhållandet mellan utgivare och innehavare), satte kommissionen som frist för genomförandet. I handlingsplanen anges att om rekommendationen inte genomförs tillfredsställande, kommer kommissionen att förslå ett direktiv. Kommissionen understryker vidare i handlingsplanen att införandet av euron kommer att medföra ett behov av ett system för betalningar vid gränsöverskridande detaljhandel som är effektivt, billigt och tillförlitligt. Dessutom att man behöver överväga åtgärder för att främja konsumenters intresse för elektroniska betalningsmedel. Det aviseras att kommissionens arbete med euron främst kommer att koncentreras till att övervaka och genomföra de tre befintliga rekommendationerna från kommissionen nämligen (i)98/288/EG: Kommissionens rekommendation om dialog, uppföljning och information i syfte att underlätta övergången till euron, (ii)98/287/EG: Kommissionens rekommendation om parallella angivelser av priser och andra monetära belopp och (iii)98/286/EG: Kommissionens rekommendation om bankavgifter för omräkning till euro samt den överenskommelse som nåddes 1998 mellan konsumentföreträdare och företagen (Överenskommelse mellan konsumentorganisationer och yrkesorganisationer från detaljhandeln, turism, hantverk och sektorn för små och medelstora företag med anledning av övergången till euron). När det gäller dubbel prisangivelse övervägs lagstiftningsåtgärder om genomförandet av rekommendationerna och överenskommelsen inte får önskad effekt. Det anges vidare i handlingsplanen att kommissionen kommer att fortsätta uppmuntra dialogen mellan konsumenter och andra affärssektorer. Åtgärder för att förbättra informationen till konsumenterna, i synnerhet till mer sårbara konsumenter, kommer att vidtas. antogs och rådets direktiv /7/EG om konsumentskydd vid distansavtal (det allmänna direktivet) men från det direktivets tillämpningsområde undantogs finansiella tjänster. Kommissionen har därefter antagit meddelandet Finansiella tjänster; stärka konsumenternas förtroende 2 [KOM (97) 309 slutlig] och presenterade förslag till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster. har ett ändrat förslag till direktiv presenterats [KOM(1999)385 slutlig]. I direktivförslaget anges inledningsvis de skäl som åberopas för en reglering varefter artikelvis närmare behandlas tillämpningsområde, definitioner, information till konsumenten innan avtal ingås, överlämnande av avtalsvillkoren och förhandsinformationen, ångerrätt efter avtalets ingående, fullgörande av avtalet och betalning för tjänst som tillhandahållits innan ångerrätten tas i anspråk, tjänst som inte finns att tillgå, betalning med kort, återlämnande av originalhandlingar, tjänster som inte beställts, meddelanden som inte efterfrågats, bestämmelsernas tvingande karaktär, överklagande till domstol eller förvaltningsmyndighet, överklagande utanför domstol samt bevisbörda. Enligt förslaget skall medlemsstaterna anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Det nordiska samarbetet på det konsumentpolitiska området sker mellan konsumentministrarna inom . samordnas frågorna av en ämbetsmannakommitté. Arbetet inom kommittén fördelas på tre styrgrupper, en för ekonomi och information, en för juridiska frågor och en för produktfrågor. När det gäller styrgruppen för juridiska frågor har den gruppen på olika sätt försökt stärka konsumenternas ställning på det europeiska planet, bl.a. genom att föra in nordisk konsumentpolitik vid utformningen av EG- rättsakter. I fråga om finansiella tjänster har försäkringsbolagens reglering av sakskador utretts av styrgruppen; bl.a. har man kartlagt bolagens villkor för sakskador och den praktiska tillämpningen av dessa. Syftet har varit att gemensamt finna lösningar på problem som i tidigare nordiska samarbetsprojekt visats vara gemensamma för de nordiska länderna. Vidare har arbete pågått i ett projekt om banktjänster som syftar till att jämföra den nordiska konsument- skyddande lagstiftningen när det gäller genomblickbarhet och information för banktjänster, tillgången till grundläggande bank- tjänster, tvistlösning och jämförelse av villkoren för olika banktjänster från skälighetssynpunkt. Styrgruppen för ekonomi och information driver bl.a. ett projekt om beträffande marknadsöversikt över pensionssparande, vilket syftar till att undersöka vilken form av pensionssparande som under vissa förutsättningar ger bäst ekonomiskt Resultatet är ämnat att användas för att ge bättre underlag för konsumentrådgivningen och för att bättre kunna jämföra nordiska marknadsöversikter. Ett nytt handlingsprogram för konsumentområdet t.o.m. har tagits fram . Vidare har ett Arbetsdokument konsument 2000 tagits fram i vilket redogörs för vilka metoder som skall prioriteras för att uppnå de övergripande målen. Det nordiska samarbetet skall koncentreras på tre huvudområden, nämligen samarbete inom , och /EU/EES samt och dess närområden. I handlingsplanen konstateras att samtliga nordiska länder har som mål att få till stånd en hög skyddsnivå för konsumenterna. Detta skall i första hand uppnås genom den nationella konsumentpolitiken. De gemensamma nordiska insatserna har till uppgift att tjäna som ett komplement och stöd till de enskilda insatserna. Det övergripande målet för samarbetet enligt handlingsprogrammet anges vara att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning, att främja konsumenternas rätt till information och undervisning och rätt att organisera sig för att skydda sina intressen samt att främja konsumenternas möjlighet till hälsa och säkerhet inom en ekonomisk ordning som bygger på en bärkraftig utveckling. Samarbetet gäller främst lagstiftning och regler för att uppnå en högre nivå av konsumentskydd, utformning av skäliga villkor när det gäller ekonomiska förhållanden, utveckling av konsumentinformation och undervisning. Samarbetet gäller vidare produktrelaterade frågor som t.ex. marknadsövervakning. De frågor som enligt handlingsprogrammet särskilt bör prioriteras är bl.a. finansiella tjänster. I arbetsdokumentet anges bland de övergripande strategierna för att uppnå de övergripande målen för t.ex. finansiella tjänster, att stötta utvecklingen mot en större genomblickbarhet på den finansiella marknaden i , särskilt på försäkringsområdet. 6Aktörerna - myndigheter och andra organ på området En viktig uppgift för kommittén har varit att söka ta reda på vilka konsumentproblem som finns på området finansiella tjänster. Kommittén biträds av företrädare för de flesta aktörerna på området och sekretariatet har därutöver haft direkt kontakt med ett stort antal aktörer. En närmare redogörelse för dessa kontakter och vilka problem det finns på området lämnas nedan i avsnitt 8. Det kan därför vara av intresse att redan här kort presentera de främsta aktörerna, myndigheter och andra organ, som på något sätt verkar på området. är den centrala förvaltningsmyndigheten för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och enskilda försäkringsväsendet. För inspektionen gäller förordningen (1992:102) med instruktion för . De övergripande målen för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, att följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet och att meddela föreskrifter. Tillsynsarbetet är indelat i tre verksamhetsområden (avdelningar), nämligen försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknad. Inom de tre verksamhetsområdena inriktas verksamheten på finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. Genom den finansiella analysen skall inspektionen följa utveck- lingen på de finansiella marknaderna, fånga upp utvecklingstendenser samt bedöma effekterna av viktiga förändringar. Analysen skall avse såväl enskilda företag och branscher som marknader. I analysarbetet används egna rapporter och statistik från instituten samt extern information. Analyserna skall lämna underlag för prioritering av tillsynsinsatser. Den operativa tillsynen syftar till att följa upp risker och kontrollsystem i finansinstituten samt till att övervaka att instituten följer lagar, förordningar och andra regler. Den operativa tillsynen sker i form av platsundersökningar och inriktas i första hand på kompetens- och kvalitetsgranskning av institutens egna system för intern kontroll och rapportering. För yrkesmässig verksamhet på de finansiella marknaderna erfordras ett särskilt tillstånd antingen från inspektionen eller från regeringen. Ytterligare ett viktigt styrmedel i tillsynsverksamheten är inspektionens normgivning genom föreskrifter och allmänna råd. skall verka för att regler för de olika marknaderna blir så konkurrensneutrala som möjligt. Under inspektionens tillsyn står ca 2 500 institut, bl.a. bank- aktiebolag, sparbanker, kreditmarknadsbolag, försäkringsbolag, understödsföreningar, försäkringsmäklare, värdepappersbolag, fond- bolag, , , , och . Vid utgången av upplöstes den tidigare konsument- rättsenheten på och ansvaret för kund- och informationsfrågor fördelades på inspektionens tre sakavdelningar. I stället har ansvaret för samtliga kundrelaterade tillsynsfrågor och för normgivningen på området kommit att ingå som en integrerad del i arbetet på avdelningarna. har ett policy- och sam- ordningsansvar lagts på sekretariatet för utvecklingsfrågor. arbetar en projektgrupp med representanter för olika enheter på inspektionen för att ta fram en strategi för hur inspektionen framöver skall ta sig an olika kund- och informations- frågor i tillsynen. arbete med konsumentfrågor är inriktat på normgivning och tillsyn och inte på information och rådgivning till enskilda konsumenter. Inspektionen har inte möjlighet att pröva t.ex. ekonomiska anspråk eller andra krav, inte heller tvistefrågor mellan kunder och institut under inspektionens tillsyn. är central förvaltningsmyndighet för konsument- frågor med huvudansvar för att genomföra konsumentpolitiken vars verksamhet regleras av förordningen (1995:868) med instruktion för (omtryckt 1995:1057). De övergripande mål som skall gälla för verksamheten är samma som gäller för konsument- politiken i övrigt, se ovan avsnitt 4. skall, i enlighet med de konsumentpolitiska riktlinjerna, särskilt inrikta sin verksamhet på åtgärder som rör hushållens baskonsumtion, stöd till konsument- grupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd samt att främja konsumentintressena i det internationella arbetet. Enligt sin instruktion får bl.a. utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för näringsidkarnas tillämpning av konsumentkreditlagen. får också mot ersättning utföra undersökningar på uppdrag av myndigheter eller enskilda. generaldirektör är chef för verket och också har genomfört en omorganisation. Den nya organisationen består av fem enheter; Konsumentfakta, Konsumenträtt, , tidningen och Rön samt Verkskansliet. Avdelningen Konsumentfakta har till uppgift att fånga upp och identifiera konsumentproblem samt utveckla kunskap genom utred- ningar och analyser. Verksamheten är inriktad på att analysera och belysa bl.a. hushållens situation. Avdelningen Konsumenträtt är inriktad på att tillämpa den konsumentskyddande lagstiftningen, analysera och utveckla det konsu- menträttsliga skyddet och att påverka konsumenter och näringsidkare på marknaden. Anmälningar från konsumenter m.fl. och systematiska granskningar ligger till grund för problemuppfångningen. Insatser görs för att ge konsumenter, myndigheter och näringsliv tillgång till kunskap i konsumenträttsliga frågor. Avdelningen omfattar tre rättsliga verk- samhetsområden som bl.a. innehåller säkerhet, hälsa och miljö, finansiella tjänster, boende och prisinformation samt medier och säljmetoder. Såvitt här är av intresse har tillsynsansvar över bl.a. konsumentförsäkringslagen (1980:38) prisinformationslagen (1991:601), konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Verkets tillsynsverksamhet är utåtriktad mot den verksamhet som bedrivs på marknaderna. Verket bevakar marknaderna genom att sprida information om genomförda undersökningar och påverkar på så sätt berörda aktörer direkt. tar emot ca 3 500 anmälningar . Merparten av anmälningarna kommer från enskilda konsumenter men även konsumentvägledare och näringsidkare står för en stor andel av anmälningarna. Verket tar också initiativ till ett stort antal egna ärenden vid granskning av olika sektorer av marknaden. Verket arbetar i stor utsträckning förebyggande genom överenskommelser med branschsammanslutningar. En mycket liten andel av anmälningarna går till formella rättsliga åtgärder. Det bör också här framhållas att inte heller verksamhet är inriktad på information och rådgivning direkt till enskilda konsumenter. 6.3Närmare om () Till sitt förfogande har KO ett sekretariat som är direkt underställt KO. Sekretariatet som f.n. har fem tjänster, utför de uppgifter som ankommer på KO och som avser formella rättsliga ingripanden, t.ex. stämningsansökningar och vitesförelägganden. KO handlägger ärenden enligt bl.a. marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen, se om dessa lagar ovan avsnitt 3. Marknadsföringslagen syftar till att främja konsumenternas och näringsidkarens intressen i samband med näringsidkares marknads- föring av bl.a. tjänster och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. I marknadsföringslagen finns vid sidan av de allmänna kraven på marknadsföringen vissa särskilda regler om konkreta förbud mot och krav på vissa marknadsföringsåtgärder. Överträdelse av de bestämmelserna kan medföra att en näringsidkare ådöms en marknads- störningsavgift. Talan om marknadsstörningsavgift väcks av KO vid och även i dessa mål är andra och sista instans. Om KO i ett visst fall beslutar att inte föra talan får en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen och en sammanslutning av näringsidkare väcka talan. Avtalsvillkorslagen innehåller en marknadsrättslig generalklausul. Om ett avtalsvillkor, som omfattas av lagen, med hänsyn till pris och övriga villkor är oskäligt mot konsumenten, får vid vite förbjuda näringsidkaren att i liknande fall använda samma eller väsentligen samma villkor om förbudet är påkallat från allmän synpunkt eller annars ligger i konsumenternas (eller konkurrenternas) intresse. Ett sådant förbud kan medelas även anställda hos näringsidkaren och andra som handlar på dennes vägnar. Vidare kan en sammanslutning av näringsidkare som använder eller rekommenderar användning av ett oskäligt avtalsvillkor förbjudas att använda eller rekommendera villkoret. Frågan om förbud tas upp i efter ansökan av KO. Om KO i visst fall beslutat att inte göra någon ansökan får sådan göras av en sammanslutning av näringsidkare, konsumenter eller löntagare. I fall som inte anses vara av större vikt får KO själv utfärda ett s.k. förbudsföreläggande, som förenas med vite. Talan om utdömande av vite förs vid allmän domstol av KO. Om har förelagt vite på talan av någon annan får talan om utdömande av vite föras även av denne. Med stöd av avtalsvillkorslagen träffar KO även överenskommelser med branschorganisationer och enskilda företag rörande innehållet i olika förekommande standardavtal. har KO fört 18 fall till . De flesta har rört marknadsföring. har KO fört 24 mål till rörande marknadsföring. När KO för talan vid enligt avtalsvillkorslagen står vardera parten sin rättegångskostnad. När KO för talan enligt marknadsföringslagen gäller däremot regler om rättegångskostnader i tvistemål med undantag för mål om marknads- störningsavgift där reglerna om rättegångskostnader i brottmål gäller. När det gäller KO:s möjlighet att anmäla grupptalantvist till och att medverka i konsumenttvister vid bl.a. allmän domstol åter- kommer vi nedan under avsnitt 7.2.2 resp. 7.4.3. 6.4Finansinspektionens och arbete med finansiella tjänster är alltså tillsynsmyndighet för företagen i den finansiella sektorn och arbetar inom tre huvudområden, nämligen försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknaderna. Övergripande mål för inspektionen är att genom tillsyn säkerställa stabiliteten i de enskilda finansiella instituten och verka för ett gott konsumentskydd. har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen och övergripande mål för verket är bl.a. att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt och att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden. För att bidra till ett gott konsumentsskydd skall bl.a. följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed, verka för att aktörerna lämnar en tillfredsställande information till konsumenterna och att dessas intressen beaktas vid tillståndsgivning. I en skrift redogör för de frågor som verket främst avsåg att arbeta med och vilken inriktning arbetet skulle ha . Verkets inriktning skall vara att i högre grad än tidigare sätta in de finansiella tjänsterna i ett hushålls- ekonomiskt perspektiv. Detta kräver enligt verket utredning och forskning om hushållens förhållanden och konsumenternas ställning på marknaden samt om innehållet i de finansiella tjänsterna. öka bevakningen av avtalsvillkor och marknadsföringen på området och räknar med att fler fall blir föremål för KO:s ingripande. Vidare skall bl.a. klagomålshanteringen uppmärksammas och även service- utvecklingen på området för de som bor i glesbygd. Inledningsvis anges i skriften att gränsdragningen mellan och verkets arbetsområden inte alltid är helt klar beträffande konsumentproblem i samband med finansiella tjänster och att det därför pågår ett kontinuerligt samarbete mellan de båda myndigheterna. Det är framför allt beträffande avtalsvillkors skälighet, marknadsföring, information och institutens rutiner och agerande som myndigheternas arbetsuppgifter har nära samband. Myndigheterna har - - träffat ett samarbetsavtal. I avtalet anges närmare hur samarbetet skall fungera och hur fördelningen mellan myndig- heternas arbetsuppgifter inom konsumentområdet skall vara. 6.4.1Närmare om och samarbete på området I samarbetsavtalet mellan och har myndigheterna bl.a. kommit överens om att ·informera varandra om aktuella konsumentproblem, diskutera nödvändiga åtgärder samt utröna om det finns en gemensam ståndpunkt ·samråda i olika former och tillvarata varandras kompetens och erfarenheter ·bistå varandra vid kurser och seminarier När det gäller det löpande arbetet faställs i avtalet följande rörande fördelningen av myndigheternas arbetsuppgifter inom konsumentområdet. När uppmärksammar villkor som den uppfattar som otydliga eller oskäliga bör inspektionen samråda med Konsument- verket. Vid samråd bör diskuteras om ett tillrättaläggande kan ske genom en mer rutinmässig tillsynsåtgärd av inspektionen eller om ärendet bör överlämnas till /KO. På samma sätt bör verket samråda med inspektionen då den uppmärksammar villkor som den uppfattar som oskäliga. Vid samrådet bör motsvarande gälla som i de fall då inspektionen uppmärksammar oskäliga villkor. En av /KO:s huvuduppgifter är att övervaka att företagens marknadsföring är tillbörlig och informativ. Finans- inspektionens uppgift på området är begränsad till att bevaka efterlevnaden av kraven i rörelselagstiftningen samt efterlevnaden av föreskrifter och allmänna råd som meddelats med stöd av lagstiftning. bör vara den som i första hand åtgärdar eventuella brister i institutens information .