sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — tillstår visserligen utredningen att kännetecknande för en kapitaltillgång är att den ger någon form av avkastning. Tillgångar i kapital ger i regel löpande avkastning i reda pengar, men så är inte fallet med ägarbostäder. Den konstgjorda parallellen med andra kapitalplaceringar upprätthålls dock genom att man i utredningen talar om en icke-monetär avkastning, dvs. en avkastning eller inkomst som inte faller ut i reda pengar. Denna avkastning sägs motsvara den inkomst kapitalet skulle ha genererat om det placerats i någon alternativ sparform. Ett annat begrepp som används för att beteckna denna avkastning är nettohyresvärde. Denna avkastning ska fångas upp till beskattning genom den föreslagna schablonintäktsbeskattningen för villaägare och bostadsrättsinnehavare. En upplysande förklaring till hur detta nettohyresvärde skulle kunna beräknas utifrån marknadsvärdet ges i betänkandet Fastighetstaxering, (SOU 2000:10), som presenterades . Där beskrivs den s.k. hedoniska prisfunktionen, som är en metod för att såväl bryta ned som fastställa t.ex. en fastighets uppskattade marknadsvärde genom en värdering av fastighetens olika delar och karaktäristika. Denna värdering bygger på ägarnas/konsumenternas implicita värdering av fastigheternas olika egenskaper. Det kan t.ex. gälla antalet sovrum, antalet toaletter, klinkers i badrum, WC/dusch och groventré, attraktivt läge och andra faktorer som höjer boendekvalitén och därmed livskvalitén. Den hedoniska prismodellen kan således användas, för att uppskatta marknadsvärden på egna hem och därmed taxeringsvärdet och nettohyresvärdet. Ordet hedonisk är närmast transskriberat från engelskans hedonic, vars svenska motsvarigheter är hedonisk eller hedonistisk, men närmare bestämt från anglosaxisk ekonometrisk terminologi i tekniska uttryck som hedonic price models. Ordet hedonic kommer av grekiskans ord för njutning. Denna betydelse och den ekonometriska metoden kastar ljus över såväl marknadsvärdets relation till boendekvalitén som vad man söker fånga med den ur marknadsvärdet härledda schablonintäkten. Det finns således fog för att hävda att fastighetsbeskattningen realiter är en indirekt beskattning av njutning, dvs. en njutningsskatt på ett uppskattat nettohyresvärde av det egna eller belånade småhuset. Ur denna synvinkel skulle man kunna fråga sig varför den njutning det för många innebär att inneha ett förstahandskontrakt inte också är föremål för en liknande beskattning om nu samma logik skall användas oavsett boendeform. Enligt min mening är kapitalinkomstperspektivet inte bara verklig- hetsfrämmande för den stora majoriteten av småhusägare och bostads- rättsinnehavare utan också för alltför många ett hot mot själva ägandet. Det verklighetsfrämmande består i att småhusägare och bostadsrätts- innehavare i regel huvudsakligen köpt sina hus eller bostadsrätter för att bo i dem och inte för att placera ett överskott av kapital. I den meningen är boendet ett slags konsumtion, vilket bekräftas av att såväl nyproduktion, renovering, reparation som underhåll är momsbelagt. Att ordna bostad för sig själv och sina närmaste är ur allmänmänsklig synvinkel snarare att betrakta som ett grundläggande behov, en plikt och i slutändan en rättighet, än som en av flera möjligheter till kapitalplacering. Även för det fåtal personer som kan köpa en fastighet utan att ta lån, torde det vara mycket svårt att hävda att frånvaro av löpande beskattning av fastigheter skulle snedvrida dessa individers val i sådan grad att en samhällsekonomiskt ineffektiv resursfördelning uppstår. Man bor inte mer för att fastighetsskatten sjunker. Även väl bemedlade personer måste trots allt bo någonstans, och risken för att någon just p.g.a. en utebliven löpande beskattning skulle vilja bo i flera hus torde vara obefintlig. En viss ökad allokering av sparkapital till standardhöjning för det egna huset är förvisso sannolik, men det ankommer på förespråkarna för kapitalinkomstperspektivet att visa vari den samhällsekonomiska snedvridningen eller överkonsumtionen består och hur stor den befaras bli vid en avskaffad löpande beskattning på fastighetsägande. Enbart vid försäljning av villan eller bostadsrätten och om ingen annan bostad behöver köpas, samt vid köp av flera småhus eller bostadsrätter än vad behovet eller plikten kräver synes mig kapitalplaceringsperspektivet vara relevant. Reavinstbeskattning av egna hem torde vara motiverad av symmetriskäl i kapitalinkomstbe- skattningen. Hotet mot äganderätten kommer historiskt av den socialpolitiska beskattningsprincipen, som motiveras av grundtanken att beskattningen skall åstadkomma en omfördelning av inkomster. Ur ett historiskt perspektiv är motivet socialismens principiellt negativa inställning till enskilt ägande, förmögenhetsuppbyggnad och skiftande inkomst- och förmögenhetsförhållanden i ett samhälle. Inom bostadssektorn har det handlat om en s.k. solidarisk omfördelning med hjälp av fastighetsskatt och räntebidragssystemet för ny- och ombyggnad. Med direktivens neutralitetskrav mellan boendeformerna synes emellertid regeringen distansera sig från detta synsätt något. Den socialpolitiska beskattningsprincipen har haft mycket stor betydelse för framväxten av det svenska skattesystemet och är det ideologiska motivet för beskattning av förmögenheter (inklusive fastigheter), arv och gåvor. Hotet mot ägandet blir emellertid akut, när den enskilde husägaren p.g.a. fastighetsskatten drabbas av likviditetsproblem, som utred- ningen med viss distans valt att kalla det. Med likviditetsproblem avses att statsmakterna med fastighetsskatten inte tar hänsyn till den uråldriga skatterättsliga principen om skatt efter bärkraft. Att låta taxeringsvärdet utgöra underlag för beskattningen är nämligen detsamma som att bestämma fastighetsskatten genom andra personers husaffärer. Stiger marknadspriserna på fastigheter så stiger även den allmänna fastighets- skattenivån i värdeområdet, oavsett hur mycket ett enskilt hushåll har i inkomst eller oavsett hur mycket det förmår betala i skatt. Denna orimliga effekt av kapitalinkomstperspektivet och taxeringsvärdets koppling till det föränderliga marknadsvärdet, ofta i kombination med förmögenhetsbeskattningen, får till följd att permanentboende i kustnära områden eller i expansiva storstadsområden får allt högre fastighetsskatt på grund av nya köpstarka grannar, inte på grund av egna ökade faktiska inkomster. Husägare med låga inkomster har inte per definition höga skulder. Argumentet att räntebidragen generellt tar ut fastighetsskatten faller således. Ägare till privatbostadsfastigheter med låga inkomster och kanske avbetalda hus får likviditetsproblem och därmed svårigheter att betala skatten. Till slut tvingas de flytta från sina hem. Detta är inte bara ett hot mot äganderätten. Det är ett statligt sanktionerat brott mot äganderätten. Såväl takregeln som den landsomfattande begränsningsregeln som kommittén föreslår, men även regeringens frysning av taxeringsvärdena och förslaget om en tidsbegränsad skatterabatt för vissa typer av miljöinvesteringar, är ad hoc-regler, som bekräftar min principiella kritik. Dessa ad hoc-regler har enbart tillkommit för att mildra rent kontraproduktiva och i övrigt skadliga effekter, som spontant genereras av fastighetsbeskattningens nuvarande konstruktion. Problemen mildras med förslagen, bl.a. ökar förutsebarheten av kommande höjningar av fastighetsskatten och med förslaget om skatte- rabatt för miljöinvesteringar drabbas inte längre den som investerar för en bättre miljö av en omedelbar straffbeskattning genom en höjning av fastighetsskatten. Men problemens orsak kvarstår i grunden, eftersom skattens koppling till marknadsvärdet finns kvar. Oönskade marginal- effekter skapas dessutom. Eftersom lösningsförslagen har denna till- fällighetskaraktär och inte löser själva orsaken till problemen, anser jag det riktigt att förorda en alternativ lösning på hela fastighetsskatte- problematiken. Förutom det redan nämnda slår också fastighetsskatten olika i olika delar av landet på grund av kopplingen till marknadsvärdet. Småhus- ägare med låga eller normala inkomster och med ett identiskt boende drabbas av helt olika skatteuttag beroende på var villorna finns. Dessa regionala skillnader är inte rättvisa och den löpande fastighets- beskattningen blir då ett brott mot likabehandlingsprincipen. Vad gäller möjligheterna till ränteavdrag behöver de inte alls av något slags symmetriskäl avskaffas tillsammans med beskattningen. Relationen mellan fastighetsskatt och avdragsmöjligheter är inte längre av det slaget att de betingas av varandra. Ränteavdrag medges även för räntor på konsumtionskrediter. Vad gäller avskaffandet av fastighetsskatt på hyresbostads- fastigheter som räntebidragen enligt regler avvecklas så innebär denna förändring naturligtvis att man i efterhand ändrar givna spelregler. Detta skapar fortsatt osäkerhet om villkoren på bostadsmarknaden. Att nämnda räntebidrag skulle vara eviga var ett av argumenten för systemets fördelar jämfört med tidigare räntebidrag. Min principiella kritik mot utredningens resultat tar således sin utgångspunkt i övertygelsen att alla skatter måste kunna moraliskt och politiskt legitimeras. Skatter måste kunna prövas utifrån grundläggande värden. Skatter kan vara oetiska i den meningen att de kan vara uttryck för illegitim lagstiftning, vilket innebär att lagstiftningen i sig överträder grundläggande etiska värden och mänskliga fri- och rättigheter och härur härledda skatterättsliga principer. Min bestämda uppfattning är att fastighetsskatten i sin nuvarande form kommer i konflikt med såväl äganderätten som de skatterättsliga principerna om skatt efter bärkraft och likabehandlingsprincipen. Den statliga fastighetsskatten kan heller inte motiveras utifrån intresseprincipen. 5.En alternativ lösning på fastighetsskatteproblematiken I motiverades fastighetsbeskattningen som en s.k. garantibeskattning, där fastighetsägare skulle betala för garanterade samhällstjänster i form av vatten, avlopp, tillfartsvägar etc. Denna beskattning legitimerades av ett intresse från fastighetsägarens sida av offentliga tjänster (intresseprincipen). Samhällstjänsterna är kommunala och finansieras genom avgifter och kommunalskatt. Fastig- hetsbeskattningen däremot är statlig och motiveras som en intäkts- källa för staten. Relationen mellan skatt och legitim orsak till skatten är borta. Den motiveras enbart som en lämplig skattebas i kraft av sin immobilitet. Motiven är statsfinansiella eller, som det också heter, fiskala. I samband med inträde i den Europeiska gemenskapen motiverades t o m en höjning av fastighetsskatten med inträdets finansiering. Den statliga fastighetsskatten saknar således såväl etisk som politisk legitimitet. Statsbidragen till kommunsektorn motsvarar av de totala inkomsterna. Detta statsfinansiella utrymme har använts i den statliga saneringspolitiken, vilket naturligtvis påverkat den kommunala servicen negativt. har kommunerna fått ta över en allt större del av den offentliga sektorns åtaganden. Subsidiaritetsprincipens makt- och uppgiftsfördelning mellan olika nivåer i samhället motiverar enligt min uppfattning en ekonomiskt stabilare grund för kommunernas uppgifter och för den kommunala självstyrelsen. Utan ekonomiskt självstyre, ingen självstyrelse. Bättre långsiktiga tillväxt- förutsättningar och en högre grad av självfinansiering via fler skatte- baser är ett led i att ge en ekonomiskt stabil bas för den kommunala självstyrelsen. I denna ambition spelar en skatteväxling av fastighets- skatten mellan staten och kommunsektorn en viktig roll. Systemet med statlig fastighetsskatt bör successivt avvecklas. I stället bör kommunerna ges möjlighet att ta ut en avgift för täckande av kostnader för gatuunderhåll, brandförsvar och annan service kopplad till fastigheten. Statens intäktsbortfall skulle delvis kompenseras genom en nivåjustering i det generella statsbidraget till primärkommunerna i enlighet med finansieringsprincipen. Därmed anser jag att avgiften inte bör baseras på marknadsvärdet. Hoten om framtida chockhöjningar försvinner. Förutsebarheten inte bara ökar utan blir en realitet. Husägaren får en trygghet och kontroll över sin ekonomi. Det är inte rimligt mot denna bakgrund att nu även bostadsrätternas ägare skall behöva dela villaägarnas skatterättsligt och ofta ekonomiskt osäkra förhållanden. En fastighetsavgift uppvisar en legitimitet och trans- parens. Den skattskyldige vet varför han betalar. Visserligen betalar redan kommunernas invånare för denna kommunala fastighetsrelaterade service, men genom en skatteväxling där den statliga fastighetsskatten försvinner och endast till en del ersätts med en avgift för vissa fastighetsanknutna nyttigheter kommer legitimiteten att öka. Ytterligare motiv till en fastighetsavgift är det incitament kommunerna skulle få för utveckling av infrastrukturen och ett offensivt bostadsbyggande. Om även företagssektorns fastigheter utgjorde en del av avgiftsunderlaget i kommunerna, skulle det vara ett långt större incitament än att verka för det lokala näringslivet och för nya arbetstillfällen. I regel är dessutom den löpande fastighetsbeskattningen utomlands en angelägenhet, vilket på kontinenten inte minst motiveras av subsidiaritetsprincipen. Insikten att självstyrelse fordrar en långtgående ekonomisk självförsörjning, gör det än mer besynnerligt att regeringens direktiv inte öppnade för en utredning av det kommunala alternativet. 6.Planerad expertbilaga med kritik mot likformighetsnormen I en uppsats som lämnats till kommittén presenterar två experter på , fil. , en viss kritik mot den norm som förordades för beskattning av egna hem i samband med skattereformen 1990-91 och i Ds 1998:3. Denna beskattningsnorm, som också i princip förordas av majoritet, innebär att egna hem bör påföras en schablonintäkt, som dels skall fånga upp den s. k. Boende- avkastningen och dels kompensera för det relativt låga reavinst- skatteuttaget. och skriver i sin uppsats att den praktiska tillämpningen av en sådan norm är behäftad med vissa problem. Ett beskattningssystem för egna hem utformad enligt denna norm innebär att vissa hushåll via schablonintäktsbeskattningen kommer att få betala reavinstskatt på en tänkt reavinst, som i praktiken inte nödvändigtvis uppkommer. Att kompensera ett relativt lågt reavinst- skatteuttag med en högre löpande beskattning riskerar också att förstärka det likviditetsproblem, som relaterar till att schablonintäkten, till skillnad från andra kapitalinkomster, är icke-monetär. Författarna konstaterar också att denna beskattningsnorm inte tillämpas i andra delar av kapitalinkomstbeskattningssystemet. Mot denna bakgrund konstrueras i uppsatsen en alternativ modell, där utgångspunkten är att schablonintäkten enbart skall fånga den s. k. boendeavkastningen, men inte kompensera för det låga reavinst- skatteuttaget. Under vissa förutsättningar resulterar denna alternativa modell i en fastighetsskattesats på , vilket är lägre än den skattesats, som tillämpas , och lägre än den skattesats, som är förenlig med den norm, som majoriteten i i princip ställer sig bakom. Trots att jag anser att avkastningen av att bo i ett eget hem inte kan likställas med monetära kapitalinkomster, anser jag att Boijes och Shahnazarians uppsats är ett värdefullt och klargörande bidrag om kapitalinkomstbeskattningsperspektivet vid fastighetsbeskattning. Därför anser jag det beklagligt och principiellt felaktigt att majoriteten i kommittén beslöt att inte ta med denna uppsats som bilaga till utredningens huvudbetänkande. Uppsatsen, som kortfattat refereras i avsnitt 6.2.4, hade som bilaga väsentligt kunna bidra till det kommande remissarbetet och förberedelserna inför propositionsarbete och utskottsbehandling. Min bestämda uppfattning är att uppsatsen i sin helhet innehåller en för utredningen väsentlig redovisning, som inte till fullo kommer den fortsatta beredningen till del. Mot bakgrund av mina principiella invändningar mot regeringsdirektivens utformning och mot utredningens slutsatser kan jag inte ansluta mig till betänkandet i någon del. En statlig utredning bör i stället tillsättas med inriktning på att avveckla den statliga fastighetsskatten och i stället övergå till en modell med ett kommunalt avgiftsuttag. av ledamoten () Förbättringar inom ramen för nuvarande system Fastigheter har varit föremål för beskattning i vårt land. Principerna för beskattningen har ändrats . Det är också viktigt att all beskattning upplevs som rimlig och rättvis. Annars riskerar man att viljan att betala skatt undergrävs. Den nuvarande principen för beskattning av småhus har kritiserats hårt då den ger ett antal negativa effekter. Utgångspunkten för medverkan i har varit att konstruktivt medverka till att eliminera eller begränsa dessa negativa effekter. har länge kritiserat det nuvarande systemet för beskatt- ning av småhus. Grundproblemet är som vi ser det att den löpande beskattningen grundar sig på ett fiktivt värde. Detta värde fastställs bl.a. med utgångspunkt från försäljningspriser på småhus i samma område. Den egna skatten blir därmed mer beroende av andra människors betal- ningsförmåga än den egna. anser att det är viktigt att arbetet för att eliminera detta grundproblem fortsätter. Vi beklagar att kommitténs direktiv låst fast utredningen vid att fastighetsskatten i sin helhet skall vara en del av kapitalbeskattningen och att det heller inte varit möjligt att diskutera fastighetsskattens nivå. har också länge kritiserat att systemet för beskattning av fastigheter motverkar angelägna investeringar som syftar till att minska energianvändningen alternativt övergå till mindre miljöbelastande energianvändning i småhus. Vi ser det därför som en mycket viktig markering att kommittén anser att det är angeläget att fastighetsskatten inte motverkar viljan till miljöinvestering. Genom en del av de förslag som kommittén lägger fram åstadkoms betydande förbättringar i flera avseenden inom ramen för det nuvarande beskattningssystemet. Det gäller förslagen angående begränsning av fastighetsskattens andel av hushållens inkomst, en takregel för att begränsa höjningen av skatten mellan och ett tidsbegränsat undantag för uppräkning av skatteunderlaget pga miljöinvesteringar. Löpande beskattning av småhus Ansatsen att dela upp avkastningen av fastigheter i två delar, direktav- kastningen och värdestegring, är ett steg i rätt riktning men enligt vår mening otillräcklig. Orsaken är att med direktavkastning menas netto- hyresvärdet, vilket här är en teoretisk konstruktion av värdet av att bo i fastigheten. Detta värde är kopplat till marknadsvärdet. Så länge direktavkastningen (nettohyresvärdet) är kopplat till marknadsvärdet kvarstår grundproblemet med fastighetsskatten för småhus, nämligen att andras betalningsförmåga påverkar det egna hushållets skatt. Oavsett vilken modell som används för att fastställa denna icke- monetära avkastning saknar resonemanget helhetsperspektiv på bo- endets funktion och betydelse för vanliga människor. Mycket få människor ställer upp på idén att det kapital som ett småhus representerar kan betraktas som vilket annat kapital som helst. För de allra flesta styrs inte valet av boende av alternativa kapitalavkastnings- möjligheter. Istället styrs det bl.a. av tillgången till olika typer av bostäder, möjlighet till arbete, bra skolor och sjukvård, närhet till släkt och vänner och tillgång till andra sociala nätverk. För är de sociala aspekterna på boendet mycket viktiga och bör vara vägledande vid utformning av principerna för beskattning av fastigheter. relativt omfattande resonemang angående möjlig- heten att införa marknadsvärderelaterad fastighetsskatt för bostadsrätts- fastigheter. En sådan förändring skulle innebära att samma typ av grundproblem som finns beträffande beskattning av småhus, skulle omfatta ytterligare en upplåtelseform. anser att grundproblemet, att andras köpkraft påverkar det enskilda hushållets skatt, måste lösas innan man överväger att förändra beskattningen av bostadsrättsfastigheter. Betänkandet innehåller det förslag till hur en begränsning av fastig- hetsskatten i vissa fall skulle kunna utformas som också lades fram i kommitténs delbetänkande (SOU 1999:59), nu dock utan någon regional avgränsning, vilket i och för sig är en förbättring. Jag framförde redan i delbetänkandet följande invändningar mot förslaget. Det lider av svagheten att begränsningen görs mot en inkomst som beräknas på hushållsnivå. sker sambeskattning endast av förmögenhet. För är sambeskattningen ett oproport- ionerligt stort hanteringsbekymmer. RSV har också vid upprepade till- fällen för regeringen framhållit att sambeskattningen av administrativa skäl borde tas bort. Det är inte försvarligt att i stället införa nya inslag av sambeskattning i skattesystemet. De nämnda invändningarna kvarstår. Översyn av reglerna om fastighetsskatt, m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas med uppdrag att se över och utvärdera reglerna om fastighetsskatt, m.m. Kommitténs uppdrag omfattar i första hand fastighetsskatten på småhus och hyreshus. En inledande fråga för kommittén är hur kravet på skattemässig neutralitet mellan olika upplåtelseformer skall definieras, vilken roll fastighetsskatten kan ha i sammanhanget och vilka lagändringar som kan vara nödvändiga att genomföra. Kommittén bör diskutera frågan om fastighetsskattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen i övrigt samt – utifrån ett sådant perspektiv – undersöka om andra under- lag för beskattningen än ett marknadsvärdebaserat taxeringsvärde – är förenliga med detta synsätt på fastighetsskattens roll. Kommittén bör vidare ta ställning till frågan om hur fastighetsskatten skall avvägas i förhållande till annan beskattning. Kommittén bör lägga fram de förslag när det gäller den löpande beskattningen och reavinstbeskattningen av fastigheter som betingas av kravet på neutralitet och regelsystemets enhetlighet. Detsamma gäller andra fastighetsskattefrågor än sådana som direkt gäller småhus och hyreshus. Kommittén skall också ta upp frågan om skatteregler i syfte att sti- mulera miljövänliga investeringar och hur sådana bestämmelser skulle kunna konstrueras. En annan liknande fråga är hur fastighetsskatten slår i skärgårdsområdena och i andra attraktiva områden. Kommittén bör också ta ställning till frågan om det även fortsättningsvis skall finnas särskilda undantagsregler i fråga om uttaget av fastighetsskatt sedan en fastighet färdigställts. Uppdraget skall vara avslutat före utgången av . Fast egendom har varit föremål för olika beskattningsåt- gärder. fanns regler om att inkomstbeskattningen av både hyreshus och egnahem skulle ske utifrån en s.k. konventionell inkomstberäkning. Denna innebar sammanfattningsvis att det från bruttointäkten – hyror från bostäder och lokaler, ersättningar för sålda naturprodukter, hyresvärdet på ägarens egen bostad m.m. – medgavs avdrag för alla omkostnader, däribland kostnader för drift, underhåll, värdeminskning och räntor. Det fanns regler som garanterade kommun- erna vissa skatteinkomster även om resultatet av den konventionella inkomstberäkningen i ett enskilt fall lett till ett underskott (garanti- beskattningen). Detta skedde genom att fastighetsägaren alltid betalade en särskilt debiterad fastighetsskatt som baserades på fastighetens taxeringsvärde. avskaffades den konventionella inkomstbeskatt- ningen av egnahem och ändrades reglerna för den kommu- nala garantibeskattningen. Inkomstberäkningen skulle ske enligt vad som kallades den förenklade schablonmetoden och garantibeskattningen blev en del av den ordinarie kommunala inkomstbeskattningen (prop. Schablonbeskattningen byggde på tanken att fastighetsägaren egentligen skulle beskattas för en ränta på det egna kapitalet i fastighet- en. Av tekniska skäl kunde man emellertid inte utgå från det verkliga egna kapitalet.