sou · GOB336 · 2001-01-01 00:00:00 — Nackdelarna med att flytta upplevs av de flesta människor som väsent- ligt större än fördelarna, även då man befinner sig i en situation där man är arbetslös. De skillnader i arbetslöshet som finns mellan olika regioner har därför ett mycket stabilt mönster. antaganden om att arbetslösheten skulle jämnas ut mellan olika arbetsmarknader ge- nom att arbetslösa i en region flyttar till arbete i en region med arbets- kraftbrist har med andra ord en låg giltighet . Som vi har kunnat konstatera är den flyttning som äger rum på grund av att ar- betslösa får arbete i en annan region av mycket ringa omfattning. Även om en ökad rörlighet på arbetsmarknaden av olika skäl skulle vara önskvärd, så skulle en radikal förändring av den ovan beskrivna situationen med stor sannolikhet kräva så omfattande nya politiska be- slut så att utredningen har bedömt detta som en fråga långt utanför vårt mandat. Trots detta kan även åtgärder som har en mindre betydelse för den totala geografiska rörligheten vara värdefulla i vissa sammanhang. I vilken mån arbetslösheten kan minska i landets olika regioner ser vi därför som i huvudsak beroende av hur väl respektive lokal arbets- marknad fungerar och hur arbetsmarknadsregionens näringsliv utveck- las. För näringslivet gäller också det omvända, dvs. att vi kan inte för- vänta oss att en brist på arbetskraft kan minskas, i någon mer nämnvärd omfattning, genom en ökad inflyttning. Näringslivet i en region blir på detta sätt i stort sett helt beroende av den arbetskraft som finns i regio- nen för att klara sin rekrytering. 50 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional och vissa typer av verksamheter kan givetvis genom att omlokalisera hela eller delar av sin verksamhet erhålla ett större utbud på arbetskraft. Även detta sker dock i förhållandevis begränsad utsträckning, eftersom det även för företagen är förenat med betydande kostnader att flytta. har ju investerat en stor del av sina resurser i den region de bedriver sin verk- samhet i. Det gäller inte bara investeringar i produktionsutrustning, fastigheter eller annan fysisk infrastruktur. Än viktigare är snarare de anställda man har i den region man redan befinner sig i och det nät av relationer man utvecklat i regionen till kunder, leverantö- rer, bankkontakter, myndigheter, osv. Såväl en brist på arbetstillfällen som brist på arbetskraft påverkas därför endast i en begränsad omfattning av att människor flyttar eller att företag omlokaliserar sin verksamhet. Även om detta givetvis före- kommer i en begränsad omfattning, så är det framför allt dynamiken inom respektive arbetsmarknad som är avgörande för hur väl denna utvecklas. I denna mening så är all utveckling lokal. Enligt vårt sätt att se det är det framför allt skillnader i dynamik mellan olika arbetsmarknadsregioner som måste vara utgångspunkten när det gäller utformningen av en framtida regional utvecklingspolitik. Att få till stånd väl fungerande lokala arbetsmarknader borde därför kunna ses som ett övergripande mål för en sådan politik. 4.1Lokala arbetsmarknader i dynamisk förändring Mycket få personer har arbetsuppgifter som är helt identiska med de som de hade för bara . Ny kunskap och teknik, behov och efterfrågan samt vårt sätt att organisera arbetet förändras ständigt. En betydande del av dessa förändringar hanterar vi i första hand genom att skaffa oss ny kunskap och anpassa oss till en successivt förändrad arbetssituation eller genom att helt byta arbetsuppgifter inom den orga- nisation där vi arbetar. En stor del av denna förändringsprocess sker emellertid också genom att många helt byter arbetsplats eller genom att existerande arbetsplat- ser försvinner och nya etableras. De upp- och nedgångar i antalet sys- selsatta vi ser döljer långt mycket större bruttoförändringar. Bakom den historiskt kraftiga nettominskningen av antalet arbetstillfällen i SOU 2000:36 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional 51 , då sysselsättningen minskade med omkring 600 000 personer, döljer sig väsentligt större bruttoföränd- ringar (tabell 4). Tabell 4: Förändringar av antalet sysselsatta (1000-tal) i nyetablerade och expanderande respektive nedlagda och krympande arbetsställen. Förändringen mellan perioderna 1990 till 1993 och 1994 till 1995 är beräknad på två genomsnittliga år . 1993/1986– /1990–1993 Även under denna djupa nedgång tillkom många nya jobb genom att nya arbetsställen etablerades eller att existerande arbetsställen expan- derade. Totalt tillkom 1 541 000 jobb, som 2 137 000 jobb försvann. Netto innebar detta att den totala syssel- sättningen minskade med 597 000. Nedgången orsakades inte primärt av att många verksamheter försvann helt, utan framför allt av en, i för- hållande till andra halvan av , kraftigt minskad sysselsättning vid krympande arbetsställen. På samma sätt orsakades den ökande sysselsättningen under perio- den första del i primärt av att det tillkom fler och för- svann färre arbeten vid existerande arbetsställen. Däremot fortsatte antalet nytillkommande arbeten genom nyetableringar av arbetsställen att minska. Under såväl 1980-talets uppgång som 1990-talets nedgång svarade nyetableringar av arbetsställen för c:a en tredjedel av den till- kommande sysselsättningen. till 1995 sjönk den andelen till omkring en fjärdedel. Av den sysselsättning som tillkom rekordår för- svann genom nedläggningar och sysselsättningsminskning vid existerande arbetsplatser, som av bruttominskningen kompenserades av en ökning i andra arbetsställen. Detta illustrerar att det såväl under upp- som nedgångar i ekonomin ständigt pågår en långt mer omfattande omvandling av näringslivet än 52 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional vad som är uppenbart om vi endast studerar den totala sysselsättning- ens nettoförändring. Det stora antalet arbetsplatser som etableras, läggs ned, växer eller krymper innebär att efterfrågan på arbetskraft i sin tur ständigt förändras. Av figur 25 framgår motsvarande bild per regiontyp . Dia- grammet visar bl.a. att bruttodynamiken, beräknat på förändringar i förhållande till den totala sysselsättningen, är högre i storstadsregio- nerna, medan nyetableringarna i bruksorterna är av en relativt sett mindre omfattning. Figur 25: Förändringar av antalet anställda i nyetablerade och expan- derande respektive nedlagda och krympande arbetsställen 1996 per re- giontyp. (F- regioner). Hur jobben skapades och försvann 1996 Förklaring: 1: ; 2: ; 3: ; 4: Regionala centra; 5: Norra glesbygden; 6: Små och medelstora Lokala arbetsmarknader; 7: Storindustriorter; 8: Smådindustriorter; 9: Landsbygdsdominerade orter; 10: Bruksorter Källa: Egna beräkningar grundade på uppgifter från SCB SOU 2000:36 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional 53 Lika omfattande är bruttodynamiken när det gäller utbudet av arbets- kraft. lämnar av arbetskraften yrkeslivet av olika anledningar som en motsvarande andel är nya på arbetsmark- naden. En stor del av de förvärvsarbetande (ca 10–, 1996) byter också arbeten . Huvudsakligen äger denna process rum inom respektive lokal ar- betsmarknad. Endast en mindre del av de nytillträdda på en arbets- marknad utgörs av inflyttare. Av figur 26 framgår hur avgångar och flöden av nytillträdda till ar- betsmarknaden såg ut för olika regiontyper. Dessutom framgår hur stor andel av de förvärvsarbetande som bytt företag eller bransch . De regiontyper som har relativt sett en högre andel av- gångar från arbetsmarknaden har också en högre andel nytillträdda. I är andelen av arbetskraften som byter företag eller bransch nära nog den dubbla (17,) i jämförelse med industriregio- nerna, som har lägst andelar (9,) Figur 26: Tillträde, avgångar samt byte av företag och/eller bransch per regiontyp 1996, andelar av total sysselsättning. Förklaring: 1: ; 2: ; 3: ; 4: Regionala centra; 5: Norra glesbygden; 6: Små och medelstora Lokala arbetsmarknader ; 7: Storindustriorter; 8: Smådindustriorter; 9: Landsbygdsdominerade orter; 10: Bruksorter Källa: Egna beräkningar grundade på uppgifter från SCB. 54 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional Den största delen av nyrekryteringsbehovet beror således av de vakan- ser som uppstår när människor slutar ett arbete för att senare påbörja ett nytt. Hur detta mönster ser ut varierar dock mellan olika näringar. För utredningens räkning har bl.a. rekryteringar, avgångar och flö- den av arbetskraft mellan olika branscher studerats.1 För nästan alla branscher är sysselsättningsförändringar enbart för- knippade med de förändringar som äger rum till följd av lokal nyre- krytering till respektive från arbetsmarknaden samt byte av bransch på den lokala arbetsmarknaden. För några enstaka branscher spelar den mellanregionala flyttningen en viss roll. Det gäller exempelvis under några enstaka år för de mest snabbväxande branscherna såsom läkemedelsindustri, IT-tjänster samt sektorn högre utbildning. För växande branscher är ofta antalet branschbytare netto större än ny- rekryteringen lokalt. Av figur 27 framgår sysselsättningsförändringen –1997 för samtliga studerade branscher uppdelad på hur stor del av förändringen som beror på byte mellan olika branscher, lokal nyre- krytering respektive avgång från samt flytt till arbetsmarknaden. Figur 27: Sysselsättningsförändring 1991–1997 per bransch, uppdelad på branschbyten, lokal nyrekrytering, lokala avgångar samt flytt till och från den lokala arbetsmarknaden. Social & health care Culture, sports etc Källa: Lokala arbetsmarknader i konkurrens, rapport 1 1 Rapport 1; Lokala arbetsmarknader i konkurrens SOU 2000:36 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional 55 I vilken mån rekryteringen till en bransch sker genom lokal nyrekryte- ring eller genom lokala byten av bransch varierar betydligt mellan olika år. Den geografiska omflyttningen vid avgångar respektive nyrekryte- ring varierar dock obetydligt. står de geografiska om- flyttningarna för en närmast försumbar andel av såväl nyrekrytering till som avgångar från olika näringar. Strukturomvandlingen sker med andra till allra största delen som en lokal arbetsmarknadsprocess. Vissa variationer, om än mindre, finns dock. En viktig skillnad är att en arbetsmarknad av storlek i stor sett kan klara hela omvandlingsprocessen och rekryteringsbehovet av arbetskraft på den lokala arbetsmarknaden. För en liten arbetsmark- nad beror denna förändringsprocess i högre utsträckning på flyttningar mellan lokala arbetsmarknader. I synnerhet gäller detta för mer kvalifi- cerade yrken. Den mellanregionala rörligheten är högre för arbetskraft med mer kvalificerad utbildning, men väsentligt lägre för lågutbildade. När det gäller såväl avgångar som rekryteringar svarar in- och utflyttare för en större andel på de mindre arbetsmarknaderna än de stora. När det gäller lågutbildade är motsvarande andelar mycket små på samtliga typer av arbetsmarknader och när det gäller de större arbetsmarkna- derna är de i det närmaste försumbara. I takt med att växande kvalifikationskraven så ökar svårigheterna för en liten arbetsmarknad att klara en väl fungerande matchning mel- lan utbud och efterfrågan lokalt. Anpassningsprocessen måste i stället ske genom en högre andel in- respektive utflyttning av arbetskraft. Den anpassningsprocess som på motsvarande sätt äger rum på en stor ar- betsmarknad äger i huvudsak rum inom den lokala arbetsmarknaden och är således i mindre grad beroende av en ökad mellanregional rör- lighet. 4.2Slutsatser: utgångspunkter för regionalpolitik Vi har i detta kapitel konstaterat att bruttodynamiken i såväl efterfrågan som utbud av arbetskraft är större än de nettoförändringar i sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåer som ofta står i fokus för den regionalpolitiska diskussionen. Även i perioder av nedgång (netto) till- kommer en stor mängd nya jobb och det omvända gäller i perioder av sysselsättningsökning. Vidare har vi visat att anpassningsprocessen till förändringar på arbetsmarknaden i huvudsak sker inom den lokala ar- betsmarknaden. Flyttningar påverkar dessa processer endast marginellt. Till detta kan vi lägga att små lokala arbetsmarknader är mer beroende 56 Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för regional av mellanregional rörlighet än stora arbetsmarknader samt att beroen- det av mellanregional rörlighet allmänt sett ökar när kvalifikationskra- ven blir högre. Den till synes paradoxala men ändock uppenbara slutsatsen av ovanstående är således att mindre arbetsmarknader är mer beroende av arbetskraftsrörlighet än större. Om den geografiska rörligheten helt skulle upphöra skulle arbetsmarknad sannolikt kunna klara sig hyggligt medan problem med kompetensbrist och flaskhalsar skulle bli störst på de minsta arbetsmarknaderna. Detta förstärker den slutsats som drogs i föregående kapitel. Det är inte mellanregionala flyttningar som är problemet för svenska avfolkningsbygder. Problemet är snarare relaterat till vissa lokala arbetsmarknaders litenhet. Små arbetsmarkna- der är mer beroende av stor rörlighet. I den mån rörligheten mellan lo- kala arbetsmarknader i är ett regionalt problem är det för att den är för liten. Som jämförelse kan nämnas att rörligheten mellan lo- kala arbetsmarknader i , som anses vara det land i som bedriver den mest ambitiösa politiken när det gäller att upprätthålla ett spritt bosättningsmönster, är väsentligt högre än i . Slutsatsen av detta, i termer av utgångspunkter för en framtida regionalpolitik, blir att åtgärder för att skapa i en bred mening fungerande lokala arbets- marknader ges hög prioritet. Kommittén återkommer i slutbetänkandet till vilka tillväxt- och välfärdsaspekter som ger dessa förutsättningar. För många lokala arbetsmarknader blir det aktuellt med olika åtgärder för att utvidga dem geografiskt. Sådan regionförstoring, inkluderar bl.a. investeringar i infrastruktur och transportsystem för utökad pend- ling. 5Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliserings- betingelser En regions ekonomiska utveckling bestäms i betydande grad av dess förmåga att generera eller attrahera konkurrens- och överlevnadsduglig ekonomisk verksamhet. Enligt ett traditionellt synsätt bestäms ett företags lokaliseringsval med utgångspunkt i en företagsekonomisk lönsamhetskalkyl, främst baserad på transportkostnader, arbetskrafts- kostnader och marknadstillgång. Företagens lokaliseringsval har sedan i sin tur ansetts utöva ett inflytande på befolkningens bosättning. Företag lokaliseras på den plats som är mest optimal med hänsyn tagen till dess verksamhet, och människor som vill ha arbete får sedan söka sig till dessa platser. De data om den regionala befolkningsutvecklingens mönster och drivkrafter som presenterats i detta betänkande sätter frågetecken för ett sådant synsätt. Det tycks som om människor i betydande utsträckning väljer bosättning oberoende av var arbetstillfällena finns. Kanske är det snarare så att det är befolkningens bosättning som bestämmer var företagen lokaliseras? I detta kapitel beskrivs över- siktligt hur näringslivets sammansättning och utvecklingsbetingelser förändrats , samt vad aktuell forskning säger om sambandet mellan företags konkurrens- och utvecklingskraft å den ena sidan, och den plats där de är lokaliserade å den andra. 5.1Näringslivets struktur och tillväxtens drivkrafter – förr och nu Allt oftare ser man referenser till begreppet den nya ekonomin. Förändringen innebär en övergång till en mer kunskapsbaserad ekonomi där utvecklingen av informationsteknologi och dess användning spelar en central roll. Gränsdragningen mellan företag tenderar att bli mindre skarp. Företagen verkar med ökad lätthet 58 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser över nationsgränserna och omstruktureras efter nya principer. Uppenbarligen skiljer sig dagens näringsliv i väsentliga avseenden från det vi hade , och rimligtvis innebär det att företagslokalisering sker efter delvis andra principer. Trots de förhållandevis stabila geografiska mönster som existerar när det gäller tillväxt- och sysselsättningsutveckling, så finns betydande skillnader jämfört med på 1950- eller . Bara de faktum att sysselsättningen på ett markant sätt förskjutits mellan näringsgrenar innebär att betingelserna för att bedriva ekonomisk verksamhet i olika delar av landet förändrats (se figur 28). De s.k. primärnäringarna, främst jord- och skogsbruk, sysselsatte ännu en dryg fjärdedel av arbetskraften, medan dess andel minskat till av alla sysselsatta. Eftersom denna näringsgren per definition primärt bedrevs på landsbygden har en stor del av sysselsättningsbasen för den mest glesa bosättningen försvunnit. De s.k. sekundära näringarna, gruvbrytning och tillverkningsindustri m.m. har också minskat sysselsättningsmässigt. Tillverkningsindustrins andel av den samlade sysselsättningen kulminerade redan vid 1960- talets mitt, då av alla sysselsatta återfanns i denna näringsgren. var det främst den s.k. tertiära sektorn som expanderade sysselsättningsmässigt. främst i offentlig regi, men senare mer i form av privat tjänsteproduktion. SOU 2000:36 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser 59 Sysselsättningens fördelning på näringsgrenar, 1940–1997, procent. 1 9 4 0 1 9 6 0 1 9 8 0 1 9 9 0 1 9 9 7 Källa: Historisk statistik för del 1 (för åren 1940 – 1960), tab 24, Fob 1980 samt SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) (). I takt med denna strukturomvandling har de ekonomiska drivkrafterna förändrats i väsentliga avseenden. ekonomiska expansion byggde framför allt på ökade stordriftsfördelar i produk- tionen kombinerat med en starkt ökande marknadsefterfrågan. Om- fattande rationaliseringar av de areella näringarna skapade tillsammans med sysselsättningsexpansionen inom industrin såväl snabb produktivitets- och välståndsökning som urbanisering. Denna omvand- ling medförde ökade behov av investeringar i tätorterna och de om- fattande investeringar i bostadsbyggande som där av följde stimulerade ekonomin ytterligare. Tillverkningsindustrins sysselsättning nådde alltså sin höjdpunkt . hade dock grunden lagts för en sysselsättnings- expansion av de offentliga, i synnerhet kommunala, tjänstesektorerna. Till skillnad från tidigare var inte 1970-talets expansion knuten till vissa platser, utan den var i stort sett proportionell i förhållande till hur befolkningen fördelade sig. Därmed kunde också snabba koncentration av sysselsättning och befolkning bromsas upp. Den offentliga expansionen dolde dock en stor del av den strukturomvandling som skedde inom industrin och den privata tjänstesektorn. Trots omfattande industrikriser, som t.ex. i varvs- eller 60 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser stålindustrin, kunde tillbakagången i dessa sektorer kompenseras av dels den offentliga expansionen generellt och dels genom omfattande riktade statliga subventioner till de krisdrabbade delarna av närings- livet. Industristödspolitiken och den därpå följande devalverings- politiken kunde för en period bromsa upp tempot i omvandlingen, men knappast förändra färdriktningen. Det uppdämda behov av omvandling som byggdes upp i svensk ekonomi ledde till en mycket djup nedgång i ekonomin . fanns, i motsats till tidigare, heller inga möjligheter att dämpa hastigheten i närings- livets omstrukturering med en kompenserande politik. Tvärtom så innebar saneringen av statens finanser att tempot i och omfattningen av omstruktureringen förstärktes. I dagens svenska ekonomi kan man förenklat identifiera fyra grundläggande drivkrafter. Betydande delar av näringslivet lyder fortfarande under de traditionella stordriftsfördelarnas logik som anger att överlevnad kräver fortlöpande rationalisering och effektivitets- höjning i form av ständigt större investeringar i mer effektiv produktionsprocessteknologi. Här finns den tunga industri som ännu är motorn i svensk export och som fortfarande skapar stora förädlings- värden. Sinnebilden för denna produktion är bruken, den förhållande- vis spridda struktur av industriorter som ofta etablerats i anslutning till någon energi- eller råvarukälla och som, i vissa fall genom flera århundraden, dominerats av en eller ett fåtal stora arbetsplatser. Ett utmärkande drag i denna del av näringslivet är att den skapar allt färre arbetstillfällen. Företagen ökar produktionskapacitet och effektivitet, men antalet jobb minskar långsiktigt. För en stor del av tillverkningsindustrin och den industrinära tjänsteproduktionen, är dock den huvudsakliga drivkraften en annan: flexibilitet. Här handlar det ofta om en mer småskalig produktion där konkurrenskraften primärt bestäms av företagens förmåga att snabbt anpassa produktionskapacitet och produktsortiment till snabbt föränderliga marknadskrav. Här återfinns en också ganska utspridd struktur av industriorter och regioner som mer präglas av små- och medelstora företag, ibland men inte alltid knutna till en särskild bransch. Verkstadsindustrins olika delar (maskiner, transportmedel, metallvaror m.m.) samt trävaru- och möbelindustrin är exempel på sådana näringar och utgör ett, låt vara extremt, men ändå illustrativt exempel på en ort som präglas av denna logik. I en växande del av näringslivet kan den främsta drivkraften sägas vara innovationsförmåga. Här ingår FoU-intensiva branscher som telekommunikation/IT och läkemedel, men även andra kunskaps- intensiva verksamheter som media och andra former av upplevelse- SOU 2000:36 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser 61 Dessa näringar har framför allt vuxit fram i större städer och universitetsorter. Det är denna typ av verksamhet som framför allt avses med beteckningen den nya ekonomin. Oaktat debatten om de s.k. internetföretagens aktuella börsvärdering är det ett intressant faktum att det i inom denna sektor finns ett stort antal företag av betydande storlek i termer av sysselsättning och omsättning, som i det flesta fall över huvud taget inte existerade för tio, eller ens . IT- och internetföretagens lokalisering är en het fråga i den regionala debatten. Enligt en uppfattning upphäver internet den avståndets tyranni som länge lagt en hämsko på perifera svenska regioners utveckling. När vi, via nätet, kan kommunicera över avstånd som sutte vi i samma rum uppstår en potential för omlokalisering av verksamheter från storstäder och täta regioner till mindre orter och glesa regioner. Mot detta står uppfattningen att den framväxande internetbranschen, som många andra branscher, är extremt rumsligt koncentrerade. Om man kan tala om att ett nytt svenskt kluster på det mobila området tycks dess geografiska centrum vara Kistaområdet i norra , medan ett framväxande internetkluster, synes ha sin geografiska tyngdpunkt i de centrala delarna av , som också rymmer många finansbolag och reklambyråer. Som en fjärde logik kan man kanske betrakta den produktion av välfärdstjänster som huvudsakligen bedrivs i offentlig regi, dvs. Det handlar om den både för samhälle och sysselsättning så viktiga skolan, vården och omsorgen. Här finns utan tvekan en betydande framtidspotential på så sätt att kombinationen av fram- växande kunskapssamhälle och en åldrande befolkning gör att det går att förutse ett växande behov inom de flesta av dessa sektorer. Dessa redan stora sektorer är relativt jämnt fördelade över landet och här finns en potentiellt expanderande sysselsättning. innebär det faktum att dessa verksamheter i så hög grad produceras i offentlig regi att de regleras på ett annat sätt än övrig ekonomisk verksamhet. Här bestäms utvecklingen av politiska beslut och de finansiella restriktioner som anges av de offentliga budgetramarna, snarare än av marknadens efterfrågan. 62 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser 5.2Förändrade perspektiv på konkurrenskraft och lokalisering I den omvandling som beskrivs ovan har betingelserna för lokalisering av företag förändrats.