sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Inom ramen för den nuvarande organisationen omfattar föreskriften endast statssekreterarna (för UD:s del kabinettsekretera- ren). Beträffande statssekreterarnas uppgifter m.m., se avsnitt 6.6.2. I förarbetena till RF har tjänst i närmast under statsråd ansetts så viktig att kravet på svenskt medborgarskap uppställts direkt i RF. 338 Offentliga anställningar och uppdrag Statssekreterarna deltar i centrala beslutsprocesser som har nära samband med departementschefens arbete och regeringsarbetet i stort. Hänsynen till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater talar för att en så central befattning inom statsapparaten som regel bör förbehållas svenska medborgare. Vi utesluter dock inte att det kan finnas skäl att göra undantag från kravet på svenskt medborgarskap för statssekreterare som ansvarar för någon speciell fråga. Mot bakgrund härav och då det inte är påkallat av konstitutionella hänsyn, bör inte medborgarskapskravet regleras i grundlag. Enligt vår uppfattning bör det ankomma på regeringen att med stöd av 6 § - i den av oss föreslagna lydelsen (se avsnitt 11.4) - med- dela föreskrifter, eller för särskilda fall besluta om svenskt medborgarskap för anställning närmast under statsråd, liksom för andra anställningar inom . I sammanhanget bör nämnas att anställningarna som statssekreterare är inplacerade i säkerhetsklass. Av 29 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) följer att en anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som är säkerhetsklassad endast får innehas av den som är svensk medborgare. I enskilda fall får regeringen dock medge undantag från medborgarskapskravet (se avsnitt 11.16 i denna fråga). 11.7.3Anställning som svenskt sändebud Kommitténs bedömning och förslag: Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater bör den som företräder i andra stater och i mellanfolkliga organisationer som regel vara svensk medborgare. Ett absolut krav på svenskt medborgarskap för anställning som svenskt sändebud bör dock inte ställas. Föreskriften beträffande sändebud i 11 kap. 9 § tredje stycket RF tas bort. Det ankommer på regeringen att med stöd av 6 § (enligt den av oss föreslagna lydelsen) reglera frågan om medborgarskapskrav för svenskt sändebud. består av och utrikes- representationen. I utrikesrepresentationen ingår beskickningar, dele- gationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter), i , samt honorär- konsulat och konsularagenturer. Utrikesrepresentationen lyder under . Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva tjänst som svenskt sändebud. Offentliga anställningar och uppdrag 339 I förarbetena till RF finns inte någon närmare definition av vad som avses med svenskt sändebud. Kategorin förändras dessutom . I första hand torde föreskriften ta sikte på ambassadörer i främmande länder. Sannolikt får även representanter från i mellanfolkliga organ anses vara svenska sändebud, t.ex. representanter i EU och FN. Någon närmare gränsdragning med utgångspunkt från bestämningen svenskt sändebud är emellertid svår att göra. Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater bör den som företräder i andra stater och i mellanfolkliga organ som regel vara svenska medborgare. Exempelvis har ambassadörer en sådan ställning att det framstår som sakligt motiverat att de även fortsättningsvis skall vara svenska medborgare. Vi kan emellertid förutse situationer, bl.a. inom ramen för det löpande europeiska samarbetet, där det av praktiska eller andra skäl torde kunna uppkomma behov av att låta utlänningar företräda och repre- sentera svenska intressen. Ett absolut krav på svenskt medborgarskap för anställning som svenskt sändebud bör således inte ställas. Även oklarheterna beträffande grundlagsbestämmelsens närmare innebörd och omfattning talar för att den bör tas bort. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att medborgarskapskravet för svenskt sändebud inte längre regleras i grundlag. Enligt vår uppfattning bör det istället ankomma på regeringen att föreskriva, eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för anställning (eller uppdrag) som svenskt sändebud med stöd av 6 § enligt den av oss föreslagna lydelsen (avsnitt 11.4). En sådan ordning ger utrymme för en nyanserad bedömning. 11.7.4Ämbeten och myndigheter som lyder under regeringen Kommitténs förslag: Krav på svenskt medborgarskap för ämbete som lyder under regeringen samt för tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse regleras inte längre i grundlag. Föreskriften härom i 11 kap. 9 § tredje stycket RF tas bort. Det ankommer istället på regeringen att föreskriva, eller för särskilda fall besluta, om krav på svensk medborgarskap för sådana anställningar och uppdrag enligt förutsättningar som anges i den av oss föreslagna lydelsen av 6 § . Beträffande vissa anställningar eller uppdrag kommer dock krav på svenskt medborgarskap att följa av 5 § . 340 Offentliga anställningar och uppdrag Bestämningen ämbete som lyder under regeringen torde endast avse JK och RÅ. JK är regeringens högste ombudsman och RÅ är under regeringen högste åklagare. En redogörelse för JK:s och RÅ:s huvudsakliga uppgifter finns i avsnitt 6.6.2. JK och RÅ utgör också s.k. enmansmyndigheter som lyder under regeringen. Vi har tidigare framhållit (avsnitt 11.2) att omfattningen och den närmare innebörden av föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om krav på svenskt medborgarskap för innehav eller utövande av ämbete som lyder under regeringen är oklar. Med beaktande härav och då JK och RÅ omfattas och även bör omfattas av samma reglering i fråga om krav på svenskt medborgarskap som övriga myndighetschefer, anser vi att föreskriften avseende ämbete som lyder under regeringen bör tas bort. Till varje departements verksamhetsområde hör ett antal statliga förvaltningsmyndigheter. De svarar för den löpande verksamheten inom statsförvaltningen. Regeringen bestämmer mål, riktlinjer och fördelningen av resurserna för myndigheternas verksamhet. Men den bestämmer inte hur myndigheterna skall tillämpa lag eller hur de skall besluta i olika ärenden. Den statliga förvaltningsorganisationen är uppbyggd som en pyramid med över- och underordnade myndigheter på olika nivåer med regeringen högst upp. Alla myndigheter under regeringen lyder således inte under regeringen. En myndighet anses lyda under regeringen så snart den har att vända sig direkt till regeringen för att inhämta direktiv eller rapportera om sin verksamhet (se även avsnitt 6.6.2). Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF får endast svenska medborgare inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Såsom redan framhållits (avsnitt 11.2) krävs ingående efter- forskningar för att slå fast vilka myndigheter som omfattas av bestämmelsen. Tillämpningssvårigheterna och den allmänna ovisshet som råder beträffande föreskriftens räckvidd talar för att den bör utgå eller ändras. Det kan konstateras att ett mycket stort antal myndigheter inom vitt skilda verksamhetsområden omfattas av regleringen i RF.24 Intresset av att få så kvalificerade innehavare som möjligt till offentliga anställ- ningar och uppdrag gäller i hög grad myndighetschefer samt ledamöter av sådana myndigheter och dess styrelser. Även det allmänna önske- målet att den kulturella mångfalden i samhället bör återspeglas inom 24 Flertalet myndigheter som lyder under regeringen framgår av en förteckning som ingår som bilaga 4 till betänkandet. Offentliga anställningar och uppdrag 341 statsorganisationen på alla nivåer bör beaktas. En ökad etnisk och kulturell mångfald inom myndigheternas ledning bör dessutom betraktas som en kvalitets- och kompetenshöjning i sig. Hänsynen till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater motiverar emellertid alltjämt att kravet på svenskt medborgarskap behålls för ledningen inom ett antal myndigheter som lyder under regeringen. Sådana motiv torde föreligga bl.a. när det gäller JK, RÅ, Försvarsmakten och myndigheter med anknytning till denna, funk- tionsansvariga myndigheter inom beredskapsorganisationen, utlands- myndigheter och med . Ett annat motiv till att medborgarskapskravet bör behållas kan vara att myndigheten bedriver verksamhet som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden, exempelvis JK, RÅ och Utlännings- nämnden25. När det gäller ett betydande antal andra myndigheter som lyder under regeringen synes kravet på svensk medborgarskap för myndighetens ledning knappast motiveras av ovan nämnda hänsyn. är ett exempel på en sådan myndighet. var tidigare en särskild enhet inom myndigheten konstmuseer. stod under ledning av en museichef som var brittisk medborgare. När skulle skiljas från Statens konstmuseer och bli en egen myndighet, kunde museichefen inte vara chef för den nya myndigheten - som lyder under regeringen - på grund av föreskrifterna om svenskt medborgarskap i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Det fanns önskemål om att ledningen av myndigheten skulle organiseras så att museichefen kunde leda verksamheten vid museet, även om han eller hon var utländsk medborgare. Mot bakgrund härav föreskrivs i 9 § förordningen (1999:563) med instruktion för att styrelsens ordförande är chef för myndigheten. Vidare föreskrivs att för ledningen av museets löpande verksamhet finns en museichef med de uppgifter som framgår av arbetsordningen. Det förutsätts att styrelse- ordförandens uppgifter och beslutsbefogenheter i stor utsträckning delegeras till museichefen. Såväl museichefen som styrelseordföranden utses av regeringen (se avsnitt 6.6.3). Den lösning som valdes för Moderna museets ledning utgör ett kringgående av 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Med hänsyn till pågående internationalisering kommer det sannolikt att uppkomma andra lik- nande situationer. Givetvis bör sådana konstruktioner som i fallet med 25 I Ds 2000:45 s. 73 föreslår en arbetsgrupp att samtliga ärenden som kan överlämnas till skall kunna överklagas till en specialdomstol för utlänningsärenden. 342 Offentliga anställningar och uppdrag Enligt vår bedömning ägnar sig inte åt sådan ingripande myndighetsutövning som motiverar krav på svenskt medborgarskap för myndighetens ledning. Några särskilda säkerhetsaspekter synes inte heller föreligga. Det finns således inte sakligt godtagbara skäl att ställa krav på svenskt medborgarskap för myndighetschefen och styrelseledamöterna i . Enligt vår uppfattning torde detta gälla även för ledningen i andra myndigheter med i huvudsak kulturell verksamhet. Som regel finns det inte heller sakliga skäl att ställa krav på svenskt medborgarskap för ledamöter i statliga kommittéer och för s.k. särskilda utredare (se avsnitt 6.15.4). Kommittéerna har till uppgift att i enlighet med regeringens direktiv ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag. Däremot ankommer det inte på kommittéerna att fatta några beslut i anledning av lämnade förslag. är ett bra exempel på att den nuvarande ordningen är otillfredsställande och bör ändras. Trots att den ledande principen för vårt arbete är att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgar- skap i största utsträckning skall gälla för landets invånare, får utlänningar inte vara ledamöter i kommittén. Ett tredje exempel på myndigheter där det i stor utsträckning saknas godtagbara sakliga skäl att upprätthålla kravet på svenskt medborgar- skap för myndighetschefen m.fl. är universitet, högskolor och andra inrättningar som i huvudsak bedriver undervisning eller forskning. Det är inte möjligt att inom ramen för vårt arbete närmare precisera vilka myndigheter för vars ledning kravet på svenskt medborgarskap bör finnas kvar. Det är inte heller lämpligt att föra in mer precisa föreskrifter i RF. En ordning där det ankommer på regeringen att aktivt ta ställning till i vilka fall svenskt medborgarskap bör uppställas som behörighetsvillkor är enligt vår uppfattning den lämpligaste lösningen. Regleringen blir då tydligare och antalet befattningar där svenskt medborgarskap krävs kan minimeras i förhållande till vad som följer av RF:s generella föreskrifter. Vi föreslår därför att det överlåts på regeringen att med stöd av 6 § - enligt den av oss föreslagna lydelsen (avsnitt 11.4) - föreskriva eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för ledningen i myndigheter som lyder under regeringen, liksom för övriga anställningar och uppdrag hos regeringens myndigheter. Föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om medborgarskapskrav för chefer m.fl. i myndigheter som lyder under regeringen bör tas bort. En konsekvens av vårt förslag att ta bort ovan nämnda föreskrift i RF är att kravet på svenskt medborgarskap för myndighetschefer med centrala positioner i den svenska statsapparaten, bl.a. JK, RÅ, chefen för () och chefen för (rikspolis- Offentliga anställningar och uppdrag 343 chefen), inte längre kommer att vara grundlagsfäst. JK har grundlags- reglerade funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen, vilket i och för sig talar för att medborgarskapskravet för JK fort- farande bör regleras i RF (jfr avsnitt 11.3). Övriga myndighetschefer har emellertid inte några funktioner som regleras i grundlag.26 Såsom tidigare anförts anser vi att alla myndighetschefer bör omfattas av samma reglering såvitt gäller frågan om krav på svenskt med- borgarskap. En uppräkning i grundlag av myndighetschefer som kan anses som särskilt viktiga t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater bör undvikas. En sådan reglering medför nämligen att man binder upp myndigheternas organisation. Det ankommer på regeringen att bestämma i organisatoriska frågor som rör de myndigheter som lyder under regeringen. Vidare är det inte givet vilka myndighetschefer som i så fall skulle pekas ut i grundlag. Mot bakgrund av det anförda är det vår bedömning att medborgarskapskrav för några särskilt utvalda myndighetschefer inte bör regleras i grundlag. Vi har också övervägt om 5 § bör kompletteras med en uppräkning av de viktigaste myndighetscheferna, men funnit att en sådan ordning bör undvikas eftersom det, liksom vid en grundlags- reglering, binder upp myndigheternas organisation på ett icke önskvärt sätt. I sammanhanget bör uppmärksammas att myndighetschef som är åklagare, polis eller militär skall vara svenska medborgare enligt 5 § . Exempelvis torde RÅ, ÖB och rikspolischefen omfattas av medborgarskapskravet i nämnda lagrum. Även myndighetschef som är domare kommer i princip att omfattas av bestämmelsen i dess nya lydelse (se avsnitt 14.17). Enligt 3 § andra stycket gäller bara vissa särskilt angivna bestämmelser i lagen för JK; dock inte 5 § eller 6 §. Eftersom medborgarskapskravet för JK enligt vårt förslag inte längre kommer att följa av 11 kap. 9 § tredje stycket RF utan av 5 § och då JK är åklagare, bör 3 § andra stycket hänvisa även nämnd bestämmelse. Till kategorin myndigheter som lyder under regeringen hör även Arbetsdomstolen, och Patentbesvärs- rätten. (Endast den administrativa delen av domstolarnas verksamhet kan dock sägas lyda under regeringen.) Medborgarskapskrav för befattningar inom domstolarna behandlas i härefter följande avsnitt. Kravet på svenskt medborgarskap för ledamöter i vissa förvaltnings- 26 RÅ omnämns i RF i exemplifieringen av myndigheter som lyder under regeringen (11 kap. 6 § första stycket) men har inte några grundlagsreglerade funktioner i övrigt. 344 Offentliga anställningar och uppdrag myndigheter som lyder under regeringen, nämligen Same- tinget, , och Oljekrisnämn- den, följer även av andra bestämmelser än 11 kap. 9 § tredje stycket RF. I vad mån det finns sakliga skäl att behålla dessa bestämmelser kommer att beröras särskilt. Beträffande , se avsnitt 10.5, avsnitt 11.9.3, , avsnitt 11.12 och , avsnitt 11.15. 11.8Anställningar och uppdrag vid domstolarna Olika kategorier av domstolar och domare Domstolarna kan indelas i två huvudkategorier. Den första kategorin omfattar dels de allmänna domstolarna (, hovrätterna och tingsrätterna), dels de särskilda domstolarna Arbetsdomstolen och . Den andra kategorin omfattar förvaltnings- domstolarna, dvs. dels de allmänna förvaltningsdomstolarna (Rege- ringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna), dels Patentbesvärsrätten. Domarna kan också delas in i olika kategorier. Vid domstolarna finns såväl lagfarna domare som icke lagfarna domare. En lagfaren domare är en s.k. juristdomare som har avlagt för behörighet till domarämbete föreskrivna kunskapsprov, dvs. juris kandidatexamen eller juristexamen.27 Med icke lagfarna domare avses som regel särskilda ledamöter28, intresserepresentanter, nämndemän och jurymän. De lagfarna domarna kan vara ordinarie domare29 eller icke ordinarie domare30. Även den som inte är lagfaren kan emellertid vara ordinarie 27Se även avsnitt 6.7.2 om bl.a. juristutbildning inom . 28Experter med specialkompetens inom annat område än det juridiska. Skatte- rättslig expert i brottmål vid tingsrätt och i hovrätt skall dock vara eller ha varit lagfaren domare i allmän förvaltningsdomstol (1 kap. 8 § första stycket andra punkten RB). 29Med ordinarie domare avses sådan domare som med stöd i 11 kap. 9 § första stycket RF och 3 § första stycket lagen (1994:261) om fullmaktsanställning utnämns av regeringen med s.k. fullmakt och i princip är oavsättlig, se prop. 1973:90 s. 391. 30Med icke ordinarie domare avses sådana domare som genomgår en utbildning och sådana som slutfört sin utbildning men inte anställts med fullmakt (jfr SOU 1998:88 s. 33). Icke ordinarie domare anställs av domstol eller av (såvitt gäller tings- och länsrättsnotarier). Offentliga anställningar och uppdrag 345 domare, t.ex. fastighetsråd, miljöråd samt vissa regeringsråd och patenträttsråd. I 1 kap. 8 § RF föreskrivs att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala myndigheter. Någon egentlig definition av vad som är rättskipning finns emellertid inte.31 domarutredning behandlade frågan om innebörden av begreppet rättskipning i betänkandet Domaren i (SOU 1994:99). Utredningen uttalade att innebörden av begreppet rättskipning, så som det används i , väsentligen är att objektivt och opartiskt avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet och integritet. Utredningen uttalade vidare att en sådan definition kan ses som statisk och tillbakablickande. I stället borde man enligt utredningen ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället (s. 38 f). Domstolarnas och domarnas ställning enligt RF RF bygger på folksuveränitetens princip. Denna princip slås fast i 1 kap. 1 § första stycket RF där det föreskrivs att all offentlig makt utgår från folket. Den offentliga makten skall dock utövas under lagarna (tredje stycket). Denna princip om maktutövningens lag- bundenhet kommer också till uttryck i 11 kap. 14 § RF, som innehåller föreskrifter om den s.k. lagprövningsrätten. I denna ges domstolar och andra offentliga organ rätt – och skyldighet – att slå vakt om de begränsningar som gäller i utövandet av normgivningsmakt. Av tradi- tion är det, i ett samhällsskick som vårt, en viktig uppgift för just dom- stolarna att värna om rättsstatens principer. Domstolarnas särställning jämfört med andra organ i samhället preciserades av domarutredning (SOU 1994:99 s. 192) enligt följande. Man kan uttrycka det så, att domstolarna genom den i demokratisk ordning beslutade regeringsformen getts rollen att vara rättsstatens värnare gentemot andra statsorgan som träder över de gränser som finns för deras 31 Jfr prop. 1973:90 s. 233. 346 Offentliga anställningar och uppdrag SOU 2000:106 Häri ligger uppgiften för domstolarna att slå vakt om principiella rättsstatliga värden av betydelse för den enskilde medborgaren. Med detta avses något annat och mera än att vara en mekanisk tillämpare av normer tillkomna i korrekta former. Domstolarna är alltså viktiga kontrollorgan i det konstitutionella systemet.... Domstolarnas särskilda roll i samhället framhålls också av regeringen i en skrivelse till , Reformeringen av domstolsväsendet - en handlingsplan (skr. 1999/2000:106). I skrivelsen anför regeringen att utmärkande för en demokratisk rättsstat är att den dömande makten utövas under lagarna och att verksamheten präglas av grundläggande principer om förutsägbarhet och likabehandling. Regeringen konstate- rar att denna ordning förutsätter oberoende och oavhängiga domstolar. Domstolarnas särställning i detta hänseende betonas också exempelvis i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i stadgar om mänskliga rättigheter. I kommer denna särställning till uttryck i RF genom bestämmelser i 11 kap. 1–5 §§ (a.a. s. 5). Principen om domstolarnas självständighet i dömandet framgår av 11 kap. 2 § RF där det föreskrivs att ingen myndighet, ej heller , får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Detta förbud mot direktiv till domstolarna i enskilda fall riktar sig alltså både mot och regeringen och mot förvaltningsmyndigheter. Enligt 11 kap. 3 § RF får rättstvist mellan enskilda inte utan stöd i lag avgöras av annan myndighet än domstol.32 Tanken med den senare föreskriften är att ge substans åt principen om domstolarnas självständighet i 2 §. Domstolarnas (och förvaltningsmyndigheternas) självständighet gente- mot garanteras ytterligare genom föreskriften i 11 kap. 8 § RF, att rättskipningsuppgift (eller förvaltningsuppgift) inte får fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller RO. RF ställer vissa krav på domstolarnas sammansättning. I 11 kap. 1 § första stycket RF föreskrivs att i och Regeringsrätten får bara den tjänstgöra som ledamot som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Om andra domstolar sägs att där skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras 32 Tvister mellan enskilda som med stöd av lag hänskjuts till avgörande av annan myndighet än domstol är bl.a. tvister som handläggs av hyres- och arrende- nämnderna samt . Offentliga anställningar och uppdrag 347 undantag härifrån (tredje stycket samma lagrum).33 Det finns sålunda inget krav på att dömande verksamhet i andra domstolar än och Regeringsrätten skall utövas av enbart ordinarie domare. Detta har motiverats med att det av organisatoriska skäl inte är möjligt att uppställa en sådan regel för övriga domstolars del. I regeringens proposition till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m. (1973:90) anförde departementschefen (s. 381 f): Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att domstolarnas dömande befattningshavare i största möjliga utsträckning utgörs av domare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som tillkommer ordinarie domare. För högsta domstolens och regeringsrättens del har jag i det föregående förordat en regel av innehåll att endast den får tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Av organisa- toriska skäl är det inte möjligt att uppställa en motsvarande regel för övriga domstolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra domstolar är det inte möjligt att för dessa domstolars del uppställa en längre gående regel än att vid sådan domstol skall finnas ordinarie domare......