sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det har huvudsakligen inriktats på och dragit betydande resurser – –1998, varav merparten använts för tekniska insatser vid kärnkraftverket i . Främst har samarbetet gått ut på brandskyddsförbättringar och icke-förstörande 39 Svenska miljöinsatser i , revisorer, granskningspromemoria 1998/99:1. provning av installationerna. Därutöver har SKI engagerat sig i uppbyggnaden av en kärnsäkerhetsmyndighet i och i säkerhetshöjande insatser i det ryska kraftverket Sosnovij Bor, samt i . Två bidrag om vartdera har lämnats till den internationella Tjernobylfonden. Strålskyddssamarbetet via SSI har fokuserats på utvecklingen av strålskyddsmyndigheter och på kärnkraftrelaterade problem, inklusive olycksberedskap. Mätutrustning, utbildning och kontaktskapande har varit viktiga instrument. Beredskapsfrågorna, som i flera länder kompliceras av splittrade ansvarsförhållanden, har haft hög prioritet. Inom kärnavfallsområdet har stöd lämnats bl.a. till avvecklingen av ubåtsreaktoranläggningen i i . Kärnsäkerhetssamarbetet har utvärderats40. Utvärderarens över- gripande slutsats är att programmet haft en lämplig inriktning och genomförts väl. Han finner samarbetet inom kärnsäkerhetsområdet förtjänstfullt och bedömer att insatserna på ett effektivt sätt verkat för att sannolikheten för en stor olycka vid eller vid Sosnovij Bor har minimerats. Han rekommenderar ett förstärkt samarbete med GAN på det området. Han rekommenderar vidare att samarbetet med vidgas till att också stödja dess relationer till EU och verka för att legitima litauiska intressen tas till vara i förhandlingsprocessen. Strålskyddssamarbetet via SSI bedöms ha haft stor betydelse för uppbyggnaden av nationella myndigheter och för förbättring av olycksberedskapen. Utvärderaren rekommenderar att samarbetet med GAN förstärks på det regionala planet. Utvärderaren förordar vidare, av hänsyn både till samarbets- ländernas behov och till legitima skyddsintressen, att stödet fortsätter. Det bör ske ungefär på den nuvarande finansiella nivån och utan att spridas till fler länder. Regeringen bör enligt utvärderaren låta Sida styra och följa upp programmet på samma sätt som annat Östsamarbete. SKI, som är den centrala aktören på svensk sida, finner att samarbetet utvecklats i positiv riktning. Framförallt märks ett ökat medvetande om betydelsen av frågorna i samarbetsländerna och en växande vilja att stärka kontrollen i inom kärnkraftsproduktionen. 3.5.4Gemensamma drag i miljö- och energisamarbetet 40 Förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd i , Per 1998. Miljösamarbetet inom Östsamarbetet har vissa gemensamma drag. Inte minst har det resurser att finansiera stora investeringar med och ett internationellt ramverk i form av internationella konventioner samt gemensamma planer och institutioner på nordisk basis. Det kan också uppvisa goda resultat på flera håll. Samarbetsområdet i sig har definitionsmässigt hög relevans för det fjärde huvudmålet. De gjorda insatserna kan likaså uppvisa en hög relevans för miljömålet. Resultatens hållbarhet får i allmänhet bedömas som god, eftersom gjorda installationer som regel inte är beroende av högteknologiska eller kostsamma stödinsatser, och tack vare att EU- medlemskapsprocessen håller uppe kravnivån avseende miljöförorening i kandidatländerna. Samarbetsförutsättningarna varierar dock mellan länderna. De framstår som i huvudsak goda i och som delvis mindre uppmuntrande i . I de fyra länderna styrs och drivs de facto samarbetet framåt av EU-medlemskapsprocessen och de miljökrav som den aktualiserar. Miljösamarbetet med har visat sig mer komplicerat än det med och , särskilt avseende de utmaningar som de institutionella svagheterna konstituerar. Det har tagit fart och kan nu trots svårigheterna visa vissa uppmuntrande resultat. Den internationella, särskilt nordiska, rollfördelningen synes relativt klar, inte minst tack vare den struktur av gemensamma organ och överenskommelser som skapats runt Östersjömiljösamarbetet. Viss givarkonkurrens finns uppenbarligen och synes svår att undvika. Den skillnad i synsätt mellan det svenska näringslivet och Sida som nämnts ovan har sitt ursprung i olika uppdrag och är därför svår att göra något mer grundläggande åt. Sida betonar vikten av det institutionella utvecklingsarbetet och menar att det bidrar till att skapa betydande affärsmöjligheter för företagen, som inte annars skulle existera. Med de senaste årens erfarenheter ser Sida t.o.m. att denna satsning borde ha haft större emfas och påbörjats tidigare, eftersom den lokala kapaciteten att bereda och genomföra investeringsprojekt på flera håll i närområdet håller investeringsverksamheten tillbaka. Det kan konstateras att Sidas prioriteringar ligger i linje med det uppdrag statsmakterna har formulerat, samt att Sida visat prov på både öppenhet och tillmötesgående gentemot näringslivets intressen. Miljösamarbetet har i flera fall lett till en institutionell samverkan och ett nätverksbyggande, som kan leda över i ett varaktigt samarbete efter gåvofinansieringens slut, och som därmed kan få stor betydelse Som revisorer påpekar har samarbetet emellertid inte ännu övergått i varaktig form. Ytterligare en uppgift återstår att lösa, nämligen hur formerna skall kunna utvecklas för ett effektivt samarbete med utnyttjande av den växande EU-finansieringen. Twinningsamarbete, se vidare nedan avsnitt 3.7, kan skapa intressanta ingångar för i närområdet. Men mer operativa samarbetsformer skulle behöva utarbetas, där exempelvis Sida-medel och Phare-medel används för gemensamma finansieringar och därmed kan åstadkomma en större utväxling i termer både av måluppfyllelse och av svenskt resursutnyttjande. En sådan samarbetsmöjlighet synes särskilt intressant i ett skede som det nuvarande, där det bilaterala utrymmet minskar i några länder. Möjligheten att använda medel ur Östersjömiljarden bör också övervägas. Som nämndes i rapportens inledning har några mål för Östsamarbetet tillkommit . Jämställdhetsdimensionen fanns med i målformuleringarna för den tredje samarbetsperioden /96–98, där prop. 1994/95:160 angav att ett könsrelaterat perspektiv bör anläggas på hela östsamarbetet. Mot bakgrund av beslut på basis av prop. 1995/96:153 höjdes ambitionsnivån i målformuleringarna för Östsamarbetet i prop. 1997/98:70 till att Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Målet fick också en självständig plats i måluppsättningen från att tidigare ha varit en del av demokratimålet. Formuleringen Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhets- perspektiv är en instruktion till UD och de verkställande myndig- heterna, och har i praktiken hanterats som ett operativt mål. Att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet, som periodens tre regleringsbrev anger, innebär enligt prop. 1997/98:70 att planerade insatser skall analyseras utifrån de effekter de kan ha på kvinnor respektive män. Kvinnor och män skall identifieras som samarbetspartners och som aktörer; utvecklingssamarbetet skall utformas så att det bidrar till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män i samarbetsländerna, och särskilda insatser skall genomföras för att öka kvinnors representation i de politiska församlingarna och för att underlätta kvinnors situation på arbetsmarknaden. De verkställande myndigheterna ges således tre nivåer att arbeta på – bedömningen av enskilda insatser i allmänhet, inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort och särskilda insatser för att förbättra kvinnors villkor. Det har emellertid rapporterats i ett flertal sammanhang att uppgiften är förenad med betydande svårigheter. Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män väcker begränsat intresse i samarbetsländerna och upplevs av många där som förknippad med den gångna regimen och därmed komprometterad. Svenska initiativ till samtal får mer ofta negativa än positiva reaktioner. pekar Unicef41 på att en revitalisering av förkommunistiska patriarkala värden kan undertrycka kvinnornas röster. Det finns också en bredare risk att under omställningen kvinnors intressen underordnas snarare är integreras i ländernas förändringsagendor. Arbetslösheten bland kvinnor har ökat trots att kvinnorna över lag har högre utbildningsnivå än männen. Kvinnor utgör enligt uppskattningar 70 à av alla arbetslösa. Ändå har utvecklingssamarbetet i närområdet inte lyckats på allvar integrera en könsdimension i den operativa verksamheten, vare sig i valet och utformningen av insatser eller i samarbetsinriktningen i stort. Både Sida och UD rapporterar om svårigheter att lyfta frågan i dialogen med samarbetsländernas representanter. Huvudaktören på området, Sida, har också tagit på sig ett ansvar för att följa upp målets genomslag i den operativa verksamheten. En konsultstudie slutförd redovisar erfarenheterna av jämställdhetssamarbetet i . Skribenten konstaterar inledningsvis att Sida på grund av det svaga intresset för jämställdhet i regionen har kommit att bli den initierande parten i denna fråga, trots sin grundläggande linje att insatser skall initieras och prioriteras av de lokala parterna. Hon har i sin genomgång funnit ett fåtal projekt som är direkt relaterade till jämställdhetsmålet – ledarskapsutbildning av kvinnor, kriscentra för kvinnor, fortbildning av kvinnliga journalister, arbete med handikappade barn, stöd till den ryska familjeplaneringsorganisationen, och könsdisaggregerad 41Women in Transition, MONEE – CEE/CIS/Baltics regional monitoring – report No. 6, 1999. 42En analys av genomförda insatser med inriktning på jämställdhet i , , 1999. offentlig statistik, s.k. genderstatistik. Till de mest konkreta resultaten vill hon bl.a. hänföra genderstatistiken, de svenska böcker och lagar som översatts till ryska, att första jämställdhetsprogram antogs av ledningen i , och att institutet tillställt S:t lagstiftande församling ett utkast till jämställdhetslag. Utredarens kommentarer till projektsamarbetet är bl.a. att det finns en risk att så fort den svenska insatsen avslutas tynar projektet i brist på återkoppling, rådgivning, utländska kontakter och – ofta – resurser, varav hon drar slutsatsen att en längre kontakt med de svenska samarbetspartnerna skulle vara önskvärd. Hon observerar också att i utvecklingssamarbetet med inte kan förutsätta att samarbete i sidled uppstår av sig självt. Samverkan och informationsutbyte i sidled, t.ex. efter utbildningar inom det svenska utvecklingssamarbetet, behöver uppmuntras för att komma till stånd. Hon noterar vidare att inställningen till arbete i är en annan än i , vilket understryker vikten av att engagera dynamiska personer i samarbetet. Hennes slutsatser är att mer borde satsa på områden med lång svensk erfarenhet, t.ex. genderstatistik, ledar- skapskurser för kvinnor, tidig rehabilitering av handikappade barn, omskolning av före detta officerare, reproduktiv hälsa, samt nya mansroller. I den översyn, som låg till grund för Sida-ÖST:s riktlinjer på jämställdhetsområdet 1997, konstaterades att 22 kvinnoorienterade insatser hade genomförts –1996. Ytterligare 10 genomförda insatser bedömdes kunna ha påverkat kvinnors situation. En förnyad intern översyn inom Sida visar att 37 jämställdhetsinriktade insatser har genomförts – 1999, i flertalet fall inriktade på att stärka kvinnors ställning. Frågan om jämställdhet hade berörts i en tredjedel av samtliga insatser. Ökningen av antalet insatser, av båda slagen, hade byggt på att Sida varit aktivt engagerat i frågan. Översynen visar också att detta engagemang behövs i dialogen med samarbetsländerna, men i ännu högre grad i dialogen med de svenska parterna. Den drar vidare slutsatsen att det finns en stor outnyttjad potential i form av s.k. mainstreaming, dvs. att könsdimensionen på skilda sätt integreras i huvudfåran av samarbetet, som alternativ eller komplement till att skapa särskilda projekt för kvinnor. Kopplingar till specifika projektsamarbetsområden, och fokus på både kvinnor och män hade visat sig kunna ge resultat. Sida-översynen noterar att delar av handlingsplanen har genomförts, men att processen varit svårare än förutsett. Tre interna utbildningstillfällen har ordnats, informationsmaterialet har kompletterats så att policy och krav på jämställdhetsområdet avspeglas, och andelen kvinnliga konsulter uppskattas ha ökat. Översynen gav upphov till reviderade riktlinjer, enligt vilka det svenska utvecklingssamarbetet framgent skall bidra till att kvinnor och män har lika rättigheter, lika skyldigheter och lika möjligheter på alla väsentliga områden i livet. Ambitionen skall vara att skapa förutsättningar för förändring i en sådan riktning, medan ansvaret för utvecklingen ligger hos länderna och medborgarna själva. Det svenska stödet skall utgå från samarbetsländernas ambitioner så som de uttrycks bl.a. genom undertecknande av internationella konventioner. Mainstreaming skall vara det viktigaste redskapet, men insatser som direkt fokuserar på bristande jämställdhet kan också vara motiverade. Översynen resulterade i ett förslag till ny handlingsplan för jämställdhet inom utvecklingssamarbetet för Sida-ÖST, som fastställdes . säger sig för sin del i årsredovisningen sakna underlag för redovisning av hur jämställdhetsmålet uppnåtts. Den ovan citerade utvärderingen har endast funnit enstaka exempel på jämställdhetsorienterade insatser, t.ex. inom stipendieprogrammen. Utvärderarna bedömer sammanfattningsvis inte jämställdhetsmålet vara tillgodosett . Även UD:s enhet för , EC, fastställde 1997 en handlingsplan för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med . Den anger att utvecklingssamarbetet skall identifiera både kvinnor och män som aktörer, förbättra kvinnors möjligheter att själva formulera sina krav på samhällsutvecklingen, och verka för att kvinnor och män i samarbetsländerna oavsett grundförutsättningar har lika möjligheter att själva få välja hur de vill forma sina liv. Arbetet skall baseras på inhämtande av kunskap om kvinnors och mäns olika ansvar och behov i samarbetsländerna, på ett klargörande inom ramen för dialogen med samarbetsländerna av att jämställdhet är ett viktigt kriterium vid svenska bedömningar av samarbetet, och på att rapportering, översyner och utvärderingar skall vara könsuppdelade, och skall analysera hur jämställdhetsperspektivet har vägts in och hur insatserna har påverkat förhållandet mellan kvinnor och män. En serie åtgärder anges, vilka skall genomföras och följas upp . Ett flertal av de planerade åtgärderna har emellertid ännu inte – eller endast delvis – genomförts. UD konstaterar i en senare PM43 att arbetet med jämställdhet i hindras av att det är svårt att i biståndssammanhang diskutera frågan. Begreppet jämställdhet förknippas med förpliktelser och offentliga ingripanden och väcker misstänksamhet snarare än hopp om bättre villkor. Diskussionen internt om hur arbetet ska gå vidare synes ännu inte ha aktiverats Att intresset i samarbetsländerna för jämställdhetsmålet allmänt är svalt har bekräftats under denna utvärdering. Även de ovan citerade världsbankssiffrorna om kvinnors arbetslöshet bekräftas t.ex. av stadsarbetsnämnden i , som menar att arbetslösheten där har ett kvinnligt ansikte. Särskilt svårt att hitta arbete är det för kvinnor . , inspirerad av samarbetet med svenska arbetsförmedlare, försöker aktivera frågan i samtal med arbetsgivarna, men har svårt att faktiskt påverka arbetsmarknaden i detta hänseende. Den ovan nämnda konsultstudien bedömer å andra sidan att man kan gå fram på andra sätt än de prövade, bl.a. genom att koppla jämställdhetsdiskussionen till huvudfåran av samarbetet, dvs. att mainstreama frågan. Hon pekar också på betydelsen av att de svenska parterna i samarbetet aktivt för ut frågan i projektsamarbetet med sina samarbetsparter. Vissa kvinnoinriktade projekt med anknytning till lokala, aktuella problem har också visat sig kunna fungera. som det uppenbarligen är svårt att inom utvecklings- samarbetet få gehör för behoven av jämställdhet i samarbetsländerna, bör inte dessa svårigheter tillåtas slå ned ambitionerna så länge målet kvarstår, eller till och med användas som en ursäkt för att inte gå vidare. Intresset för frågan synes ha svalnat något på svensk sida. Endast en tredjedel av de utvärderingar, som redovisas i bilaga 3 till denna rapport har tagit upp frågan. Endast en tredjedel – delvis dock en annan tredjedel – av uppdragsbeskrivningarna begär att frågan skall behandlas. Uppföljningen och problematiseringen av erfarenheterna brister eller äger inte rum. Diskussionen om vad som kan och inte kan göras behöver aktiveras. Utvärderingens slutsatser är att uppfyllelsen av målet att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet ej kan anses tillgodosett. har de tre regleringsbrev som utfärdats 43 Jämställdhetsarbetet i med tonvikt på och , , PM 990923. upprepat att målet kvarstår. Erfarenheterna av det konkreta samarbetet är uppenbarligen inte uppmuntrande, och synes ha bidragit till ett i praktiken svalnande intresse på svensk sida för jämställdhetsmålet inom utvecklingssamarbetet. Inte heller mer än en tredjedel av utvärderingens underliggande utvärderingsrapporter behandlar frågan. Det uppkomna läget indikerar två alternativa handlingslinjer. Om målet ligger fast, behöver ett mer ifrågasättande och nytänkande metodarbete initieras för att hitta mer effektiva vägar att nå det. Alternativt är målet i sin nuvarande, mer ambitiösa form än under den förra samarbetsperioden, inte lika prioriterat längre av statsmakterna, i vilket fall det behöver omformuleras eller revideras. För de samarbetsländer som kandiderar till ett medlemskap i anger prop. 1997/98:70 att skall medverka aktivt till att underlätta anpassningsprocessen i kandidatländerna och dela med sig av sina färska erfarenheter av medlemskapsförhandlingar. Avsikten är att insatserna skall gagna EU-anpassningen och bidra till uppbyggnaden av nödvändiga strukturer i kandidatländerna. För och anger prop. 1997/98:70 att utvecklingssamarbetet är ett betydelsefullt instrument för att främja och vidare integration i . De svenska insatserna, tillsammans med annat internationellt stöd, bidrar till att stärka de institutioner som är ekonomiskt, politiskt och socialt nödvändiga för länderna i ett enat . Statsmakterna har således utvidgat de ursprungliga fyra huvudmålen, vars grundperspektiv var att det svenska utvecklings- samarbetet skulle bidra till en angelägen historisk reformprocess och till att de baltiska ländernas oavhängighet konsoliderades, med det citerade EU-anpassningsmålet. Målet kom till som ett resultat av att två skilda utvecklingsprocesser möttes – normaliseringen i efter , och utvidgningen av EU som ett resultat av Europeiska rådets historiska beslut i . Det speglar både kandidatländernas behov av att få stöd för att underlätta anpassningen till och starka egna intresse av att kandidatländerna i närområdet upptas som medlemmar av unionen. Vissa formuleringar i prop. 1997/98:70 antyder att EU- anpassningsmålet är det överordnade operativa målet för samarbetet under innevarande period, möjligen tillsammans med grannlandsmålet, se vidare avsnitt 3.8 nedan. Den sammanfattande karaktäristiken av den förestående periodens samarbete är Samarbete för gott grannskap och en utvidgad Europeisk union. Prioriteringarna för samarbetet med enskilda länder är följaktligen också att Utvecklingssamarbetet skall inriktas på att stödja , , och medlemskap i unionen och på att vidare integrera och i europeiska samarbetsstrukturer. Målformuleringarna har bekräftats i de av regeringen fastställda individuella sex landstrategierna. Observationen att EU-anpassningen har gjorts till ett överordnat operativt mål för perioden ligger i linje med den inledande bedömningen ovan, se avsnitt 2, att de fyra huvudmålen i praktiken kommit att fungera som angivelser av samarbetsområden. EU-anpassningen i Östsamarbetet har två nivåer. Dels skall samarbetsprogrammen i sin helhet bidra, dvs. insatser i allmänhet skall nu väljas och utformas så att de bidrar, vilket innebär att en dimension tillkommer i redan befintliga samarbetssektorer. Dels innehåller programmet också särskilda medel för att finansiera insatser, som i sig aktualiseras av kandidaturerna. Till den senare kategorien hör EU-integrationsstödet via UD och den särskilda finansieringen av svenskt deltagande i Phares twinningprojekt. Landstrategierna lämnar instruktioner för EU-anpassningen på landnivå. Landstrategierna för kandidatländerna har en tydlig instruktion att samarbetet under innevarande period har som ett särskilt övergripande mål att fortsatt stödja [landets] EU-integration. Instruktionen har stark förankring hos kandidatländerna, som också har deltagit i utarbetandet av landstrategierna. Verkställigheten av instruktionen tar den praktiska formen att den samordnande instansen hos samarbetslandet, vanligen ett finansministerium, kommenterar EU-relevansen hos alla framställningar om stöd. Sida bedömer insatsförslag i flera hänseenden. Hög EU-relevans kan väga upp andra svagheter. I stort godkänner Sida nya insatser av två slag – med EU- motivation eller inom sociala sektorer. De senare behöver inte vara EU-relevanta på grund av den särskilda instruktionen i prop. 1997/98:70 att detta slags samarbete skall expandera, och har inte heller stora utsikter att vara det eftersom det saknas en EU-acquis på det sociala området. Genomgången nedan, kapitel 4, visar att EU-relevansen i de pågående kandidatlandsprogrammen är hög. Ovan har också beskrivits, se avsnitt 3.3, hur rättssamarbetet med de baltiska länderna har prioriterats och utformats som ett uttalat kandidaturstöd. Det estniska finansministeriet exempelvis bekräftar att allt estniskt utvecklingssamarbete nu har målet att underlätta EU-medlemskapet. Det ses som mycket viktigt och som en fruktansvärd tur för oss att frigörelsen och EU-utvidgningen sammanfaller i tiden. Det är också viktigt för oss att starkt stödjer medlemskapet på skilda sätt. synes det finnas skilda uppfattningar på estnisk sida om vilken del av förvaltningen som är mest kompetent att bedöma om en insats är EU-relevant eller inte, koordinationskommittén inom finansministeriet eller det estniska centrala EU-integrationskontoret. ser Sida att behoven hos kandidatländerna av stöd för att på skilda sätt närma sig EU är större än som tidigare synts. Bland annat finns fortsatt stora brister i kapaciteten att bereda nya projekt, något som kan bidra till att åtgärda genom att ta fram underlag och utbilda personal. De stora EU-programmen kräver också en kandidatlandsfinansiering, som inte kan mobiliseras. Sida bedömer det som en växande uppgift att bistå kandidatländerna att utvidga sin kapacitet att själva föra arbetet vidare. Med denna erfarenhet i handen ser Sida att detta slags arbete med fördel kunde ha aktiverats på bredden tidigare. För samarbetet med och har uppdraget, som ovan nämnts, formulerats mer öppet – det skall främja och vidare integration i . De svenska insatserna, tillsammans med annat internationellt stöd, bidrar till att stärka de institutioner som är ekonomiskt, politiskt och socialt nödvändiga för länderna i ett enat . Instruktionen har ingen framträdande plats i landstrategierna för de två länderna. Sidas bedömer att samarbetsprogrammen med båda länderna fullgör uppdraget såväl genom att stödja den ekonomiska omställning som skall möjliggöra en bredare och starkare europeiska kontaktyta, som – och framför allt – genom att konfrontera dem med svenska och västeuropeiska erfarenheter. Ett flertal projekt och program bedöms också vara Europarelevanta genom att bidra till konsolideringen av en öppen marknadsekonomi, som kan fungera tillsammans med övriga . Ett exempel är lantmäterisamarbetet, som syftar till att lägga grunden för en fungerande fastighets- och kreditmarknad. Resonemanget bekräftas av ryska representanter, som menar att det svenska lantmäteristödet är viktigt för i ett EU-perspektiv. Det gör det möjligt för en europeisk investerare att känna sig som hemma, eller åtminstone att känna igen sig.