sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — 9 Geografin och välfärdspolitiken Välfärd, t.ex. i termer av inkomst, boende, hälsa och tillgänglighet till offentlig och kommersiell service, är på flera sätt en förutsättning för tillväxt. I utredningen har vi dock valt att se fördelnings- och välfärds- frågorna som en politik som måste fungera oaktat deras implikationer för tillväxten. Huvuddelen av fördelningspolitiken tar ingen hänsyn till geografin, utan har individen som utgångspunkt. Exempelvis garanteras alla indi- vider en viss inkomsttrygghet vid sjukdom, pensionering eller arbets- löshet. Ersättningsnivåerna är desamma oavsett var man bor. Likafullt är olika delar av landet mer eller mindre beroende av dessa omfördel- ningssystem, eftersom exempelvis andelen barn och pensionärer inte är densamma i alla regioner. I kapitel 5 analyserades de regionala omför- delningar av resurser som blir resultatet av dessa transfereringar mellan individer och hushåll. Också samhällets kvalitetskrav på t.ex. de verksamheter som bedrivs i skola, vård eller omsorg är desamma oberoende var i geografin man befinner sig. I detta kapitel analyseras välfärdsfördelningen ur ett regi- onalt perspektiv. I vilken utsträckning bestäms människors välfärdsnivå av de förhållanden som råder på den plats där man bor? På vilka sätt kan och bör staten verka för att utjämna välfärdsskillnader mellan regi- oner? En av regionalpolitikens mest uppmärksammade frågor är hur och på vilket sätt välfärdsnivån varierar mellan olika delar av landet. Inte minst har frågan kopplats till hur befolkningsunderlaget ser ut, och i vilken utsträckning välfärdsförutsättningarna förändras med ett föränd- rat befolkningsunderlag. lanserades den s k ortssystempolitiken, vilken innebar att man försökte skapa en vad man då ansåg vara en s k hållbar ortsstruktur, vilken syftade till att samla samhällsfunktioner och serviceresurser på lokal och regional nivå till vissa stödjepunkter för att 228 Geografin och välfärdspolitiken därigenom undvika en mer långtgående centralisering till storstadsom- rådena. Ett sådant grundläggande tankesätt vägledde bl.a. kommun- sammanslagningarna på 1970-talet.1 Utgångspunkten för politiken var ett försök att fastställa vilket befolkningsunderlag som krävdes för olika typer av servicefunktioner. Genom att klassificera orterna som storstäder, regionala centrum, primära centrum respektive områ- descentrum, kunde man fastställa vilka typer av servicefunktioner som borde lokaliseras till olika platser. I praktiken skulle det dock visa sig utomordentligt svårt att styra serviceutbud och andra samhällssats- ningar i enlighet med ortssystempolitiken. Icke desto mindre tydliggjorde politiken det samband som finns mellan välfärds- och befolkningsfrågor. Befolkningens storlek, sam- mansättning och utveckling har en utomordentlig betydelse för hur väl- färdsnivån i olika delar av landet kan beskrivas, organiseras och för- ändras. Välfärd är självklart inget entydigt begrepp som är lika för alla. Hur man värdesätter exempelvis närhet till naturupplevelser, boendemiljö, inkomstnivå och tillgång till offentlig kommersiell service av olika slag varierar givetvis mellan olika individer. När det gäller skillnader i inkomstutveckling så förväntas vanligen en minskande befolkning också leda till minskande inkomster för såväl individer som företag och kommuner.2 Något entydigt samband finns dock inte. Många kommuner med en minskande sysselsättning och be- folkning uppvisar inte alls minskande medelinkomster. För vissa yr- kesgrupper är till och med medelinkomsten högre i många kommuner med negativ befolkningsutveckling än för riket i övrigt. För andra yr- kesgrupper är bilden den motsatta. För många orter med en betydande nettoinflyttning visar det sig sna- rare att medelinkomsten i kommunen påverkas i negativ riktning, efter- som inflyttare vanligen är ungdomar med låga inkomster. 1En utförlig beskrivning av ortssystempolitiken och den bakomliggande teorin, den s.k. centralortsteorin, återges i underlagsrapport nr 8, Befolkningsutveckling och välfärd. 2Avsnitt 9.1.1 bygger i huvudsak på rapport 8, Befolkningsutveckling och välfärd. Geografin och välfärdspolitiken 229 Figur 9.1: Förändring i regionprodukt per invånare för kommuner med olika stark befolkningsökning, årsvärden –1996, avvikelser från < -1, -1,75 till -0, -0,75 till -0, -0,2 till Källa: Rapport 8, Befolkningsutveckling och välfärd Inte heller i den kommunala ekonomin är det självklart att en mins- kande befolkning leder till en försvagning. Färre barn och ungdomar leder ju snarare till ökade möjligheter för kommunen att spara pengar. På kort sikt innebär emellertid en minskad befolkning en försämrad kommunalekonomisk situation eftersom kommunen inte hinner anpassa sina fasta eller halvfasta kostnader till den nya situationen. Av den anledningen finns i det kommunala utjäm- ningssystemet en särskild kompensation för befolkningsminskningar i kommuner. Den centrala frågan när det gäller inkomstutvecklingen ur ett kort perspektiv är emellertid inte om befolkningen minskar eller ökar. Det viktiga är i stället hur ålderssammansättningen förändras. På lång sikt leder dock en fortgående befolkningsminskning även till en skev ål- dersstruktur. 230 Geografin och välfärdspolitiken Ett område där befolkningstrenden snabbare ger sig tillkänna är emel- lertid bostadsmarknaden.3 Orsaken är att befolkningsförändringar i de flesta fall leder till en förändring av antalet hushåll. När befolkningen minskar så minskar därför bostadsefterfrågan, vilket mer eller mindre direkt leder till fler vakanser och sjunkande huspriser, se figur 9.2. Figur 9.2: Befolkningsutveckling och villapriser (Tobins q) Tobins q 97/98 ,7 Befolkningen 1997 som procentandel av befolkningen 1990 Källa: Rapport 8 Effekterna av befolkningsförändringar på bostadsmarknaden har po- tentiellt sett stora välfärdsmässiga konsekvenser. Värst drabbas de som för lånade pengar köpt hus på orter befolkningen börjat minska. När befolkningsfallet leder till sjunkande huspriser riskerar människor att hamna i en situation där deras skulder överstiger värdet av deras tillgångar. Även om man klarar av sina lånebetalningar så ris- kerar man att stängas av från ytterligare krediter, t.ex. för att finansiera bilinköp. Dessutom blir man i princip inlåst i det boende man har. Också den som har lägre lån drabbas av en förmögenhetsförlust när 3 Avsnittet bygger i huvudsak på rapport 8. Geografin och välfärdspolitiken 231 Lägre förmögenheter på en ort innebär i sin tur att möjligheterna till lokalt företagande försämras. För att starta ett eget företag krävs det nämligen i allmänhet att man har tillgång till eget ka- pital. De negativa konsekvenserna av ett lokalt prisfall på fastigheter drabbar emellertid inte bara den som redan äger ett hus på orten. Om orsaken till prisfallet är en fortgående befolkningsminskning är det nämligen sannolikt att banker och andra bostadsfinansieringsinstitut blir alltmer återhållsamma i sin kreditgivning. Kraven på kontantinsat- ser kan komma att öka och leda till att inga lån alls ges till nybyggna- tion, vilket för övrigt är fallet i ett antal glesbygdsområden. I stället för att underlätta husköp kan fallande huspriser på en ort därför göra det svårare för potentiella husköpare att komma in på marknaden. Konsekvensen kan bli att en utflyttningsort hamnar i en negativ bo- stadsmarknadsspiral. Utflyttning och sjunkande huspriser leder till att bankerna vänder orten ryggen. Höga krav på kontantinsatser, stopp för nybyggnadslån och oro för fortsatta prisfall leder till att potentiella in- flyttare skräms bort, vilket i sin tur leder till att befolkningsminsk- ningen fortsätter med nya prisfall som följd. Traditionellt har fokus i regionalpolitiken inte legat på bostads- marknadens betydelse för den regionala utvecklingen. I stället har in- tresset i första koncentrerats till arbetsmarknads- och näringslivsfrågor. En förklaring till detta kan vara att bostadsfrågorna hanterades separat av en väl utbyggd statlig administration med länsbostadsnämnder, statlig lånefinansiering och ambitiösa subventio- ner. Bostadspolitikens utformning hade en starkt ut- jämnande effekt på den regionala utvecklingen genom att den möjlig- gjorde finansiering av bostadsbyggande på goda villkor i regioner där en mer marknadsmässig bedömning skulle ha satt stopp för fortsatt byggande. Dagens bostadsfinansiering sker dock i stor utsträckning på en fri och oreglerad marknad. Man kan därför säga att det är frånvaron av statliga garantier som har skapat utrymme för den här typen av nedåt- gående spiraler på bostadsmarknaden som beskrevs ovan. Detta kan tala för att framtidens regionalpolitik i större utsträckning än borde uppmärksamma den roll som bostadsmarknaden och finansie- ringsvillkoren spelar för orter med svag befolkningsutveckling. Om man i större utsträckning inriktade regionalpolitiken så att man underlättade för människor att etablera ett eget boende i regioner med en svag befolkningsutveckling, så skulle detta i princip innebära att man återgick till de regionalpolitiska principer som gällde innan den moderna bostadspolitiken sjösattes efter det . och så understöddes ju t.ex. 232 Geografin och välfärdspolitiken koloniseringen av genom att nybyggen blev skattebefriade . infördes sedan egna- hemslånen som framför allt kom att utnyttjas i skogslän som , och . Det var därför först i och med införandet av en generell statlig bostadspolitik som regionalpolitiken fick en hu- vudsakligen näringspolitisk inriktning. Det vanligaste ekonomiska begreppet för att bedöma välfärd är reallö- nen, d v s egentligen den varukorg som man kan köpa för sin lön. Real- lönebegreppet blir emellertid svårt att använda för att beskriva skillna- der i konsumtionsnivå mellan olika delar av landet, eftersom tillgäng- ligheten till olika varor och tjänster varierar beroende på var i landet man bor. I takt med att arbetsdelningen i samhället utvecklats har det uppstått fler och fler specialiserade tjänster som ofta krävt ett mycket stort be- folkningsunderlag. T.ex. så anser att antalet barnhjärt- kirurgifall är så litet att de bästa resultaten erhålls om all vård av detta slag koncentreras till en enda plats i riket. Liknande förhållanden gäller service på många konsumentprodukter, som kameror och heme- lektronik. Visserligen kan man lämna in en trasig kamera på de flesta återförsäljningsställen, men det normala är att den därifrån sänds till respektive fabrikats ofta enda serviceverkstad i landet. Ett sätt att använda reallönebegreppet vore förstås att försöka räkna in lokaliseringsberoende, rese- och transportkostnader i de priser som gäller för olika varor. Teoretiskt är detta möjligt, men i praktiken blir det svårt jämfört med att använda faktiska varupriser. Ett viktigt pro- blem gäller t.ex. hur man ska beräkna de tidskostnader som är inblan- dade. En alternativ väg är att acceptera att de som bor på en mindre ort eller i glesbygd helt enkelt får nöja sig med ett mer begränsat urval av varor och tjänster. Skillnaderna i välfärd mellan orter blir ur detta per- spektiv framför allt beroende av hur viktigt vi tycker det är med ett rik- haltigt och varierat utbud av varor och tjänster i förhållande till andra dimensioner av välfärden, som t.ex. vilken typ av boende man värderar högst, närhet till släkt och vänner, etc.4 För ett antal varor och tjänster, som t.ex. tillgång till elström, talte- lefoniförbindelser etc. spelar det i princip ingen roll var i landet man 4 Rapport 8. Geografin och välfärdspolitiken 233 Tillgängligheten är densamma oavsett geografisk belägenhet, även om det finns vissa undantag också från denna regel. För andra varor och tjänster, företrädesvis sådana vi köper sällan och som betingar ett högt pris, är vi beredda att resa förhållandevis långa sträckor, som t.ex. när det gäller att köpa bil eller bevista en rockgala. När det gäller andra varor och tjänster är vi inte beredda att göra samma uppoffringar och kostnader för resor, som t.ex. när det gäller livsmedel och skola. Olika varor och tjänster kan på detta sätt sägas ha varierande geografisk räckvidd. En allmän målsättning, t.ex. den att alla skall ha rätt till en likvärdig service, kan med andra ord inte var liktydigt med att alla skall ha samma serviceutbud oavsett var man bor. Det är helt enkelt inte prak- tiskt möjligt. Det krävs därmed en tydligare uttolkning för att målsätt- ningen skall kunna vara vägledande för politiken. Den gällande formuleringen5 innebär att regionala obalanser i tillgång till kommersi- ell och offentlig service skall motverkas. En viktig uppgift för regionalpolitiska utredningen har därför varit att försöka identifiera de delar av landet som har ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, dvs. områden där befolknings- underlaget är så litet och glest att det är svårt att upprätthålla grundläg- gande service. En viktig uppgift har också varit att utforma och över- väga insatser så att förutsättningarna förbättras när det gäller att ut- veckla och därmed behålla tillgängligheten till service. 9.2.1Vad är grundläggande service? I ett modernt samhälle är det givetvis en betydande mängd olika servi- cefunktioner som skulle kunna rymmas inom begreppet grundläggande service, och någon exakt definition kan vara svår att ge. I underlagsrapport nr 9 refereras exempelvis en intervjustudie som gjordes i samband med (SOU 1970:14) Angående glesbygdsbefolk- ningens önskemål och behov beträffande privat och offentlig service. På basis av undersökningen fastställdes sedan att ett fullgott serviceut- bud på en ort borde inkludera lanthandel, livsmedelsaffär, järnhandel, färghandel, el-, radio- och TV- service, varuhus, ekiperingsaffär, skoaf- fär, hårfrisör, läkare, tandläkare, bank, postkontor, kyrkolokal, biograf, kafé, kommunalkontor, arbetsförmedling och försäkringskassa. Man kom vidare fram till att ett serviceutbud av denna omfattning skulle kräva ett minsta befolkningsunderlag motsvarande knappt 3 000 perso- ner. Ett antal ytterligare försök gjordes även därefter för att försöka 5 Regeringens proposition 1997/98:62, Regional tillväxt – för arbete och välfärd. 234 Geografin och välfärdspolitiken fastställa vilket befolkningsunderlag som minst skulle krävas för att tillgången till det man uppfattade som basservice skulle kunna tryggas. Av naturliga skäl måste vi givetvis utgå från en betydligt snävare definition än man gjorde utredning. De funktioner som vanligen nämns är betydligt färre till antalet och inkluderar i första hand grundskola, dagligvaruhandel, drivmedelsförsörjning, post (inklusive betalningstjänster), läkemedel, sjukvård, barn- och äldreom- sorg samt kommunikationer. T.ex. framgår det av en tidigare rapport från visar att insatser för att behålla lokal service som skola, sjukvård och affärer är den i särklass viktigaste åtgärden för att underlätta människors möjligheter att leva, arbeta och bo i gles- och landsbygder.6 Det är uppenbart att dagligvaruhandeln har en särställning i det här sammanhanget, eftersom butiken i gles- och landsbygder ofta utgör basen för en rad andra servicefunktioner, t.ex. vissa posttjänster, läke- medelsförsörjning, systembolagstjänster, m.m. Upphör butiken för- svinner därmed den naturliga basen också för andra funktioner. Dess- utom spelar ju butiken ofta en betydelsefull roll som mötesplats för kringboende. Det är också uppenbart att tillgången till grundskola på ett liknande sätt har en särställning när det gäller olika typer av offentlig service. När det gäller t.ex. äldrevården finns det större möjligheter att hitta alternativa lösningar. På uppdrag av regionalpolitiska utredningen har beräknat tillgången till ett antal servicefunktioner.7 I uppdraget har också ingått att försöka hitta mått och metoder som kan utgöra underlag för att precisera mål för grundläggande service. Med hjälp av och så kallade servicedatabas har man kunnat mäta restider eller avstånd i km till ett antal servicefunktioner kunnat mätas.8 Ny och avståndsöverbryggande teknik innebär emellertid att betydelsen av fysisk tillgång till olika ser- vicefunktioner kan komma att minska. Att mäta tillgång i termer av avstånd i km förefaller därför mindre lämpligt. Fördelen med att i stäl- let mäta tillgänglighet som restid är också att målen kan uppnås dels genom lokaliseringen av funktionen, dels genom åtgärder som förkortar 6 Synen i på viktiga åtgärder för gles- och landsbygd. 7Underlagsrapport 12, Service och regional välfärd. 8Med restider avses med bil på faktiskt vägnät, dvs. i databasen ingår uppgifter om befolkade 250 kvadratmetersrutor, olika serviceslags belägenhet samt vägnätet med genomsnittshastigheter för enskilda vägavsnitt. Geografin och välfärdspolitiken 235 restiden till ett givet ställe.9 Dessutom blir det möjligt att göra jämfö- relser mellan t.ex. storstads- och glesbygdsområden. Ett undantag är dock skärgårdsområden, där restider alternativt avstånd i km knappast är lämpliga mått. Där är det snarare fråga om servicen finns på den egna ön eller inte. Möjligheten att på detta sätt mäta tillgänglighet är dock ännu så länge begränsad till de serviceslag som inkluderas i servicedatabasen. För att det skall vara möjligt att mäta även andra grundläggande servi- ceslag, krävs en fortsatt utbyggnad av och Gles- bygdsverkets servicedatabas. I nedanstående redovisning har det därför inte varit möjligt att beskriva och analysera tillgängligheten till en rad viktiga servicefunktioner, som t.ex. sjukvård och äldreomsorg. 9.3Tillgång till olika typer av service: diskussion av mått och kriterier I detta avsnitt diskuteras, bland annat med utgångspunkt från rapport 12,10 kriterier för och svårigheter med att fastställa en lägsta godtagbar servicenivå för olika typer av kommersiell och offentlig service. I några fall diskuteras också principer för, och förslag till, hur statliga stöd för att säkra en rimlig servicenivå, t.ex. i glesbygd, skulle kunna utformas. Antalet livsmedelsbutiker har minskat med . Bara har antalet butiker minskat i landet. I glesbygder och tätortsnära landsbygd upp- gick minskningen till under de senast tre åren. Antalet större buti- ker (med mer än säljyta) liksom antalet service-/trafikbutiker har emellertid ökat . Det ökade antalet butiker i dessa kategorier överskuggas dock av det minskade antalet butiker i kategorin övriga dagligvarubutiker. I många fall har tidigare vanliga dagligva- rubutiker ändrat sina öppettider och därmed klassificerats som service- butiker. Trots strukturförändringarna inom dagligvaruhandeln så är fortfa- rande tillgången till dagligvaruhandel generellt sett hög i . Av rapport 12 framgår att mindre än 500 av landets nära fyra miljoner hus- 9Jämför diskussionen angående mål för transportpolitiken i kapitel 7 och i rapport 5, Kommunikationerna och den regionala utvecklingen. 236 Geografin och välfärdspolitiken håll hade mer än 30 minuters resväg till dagligvaruhandel, som av hushållen hade en restid till dagligvaruhandel motsva- rande eller . Huvuddelen av de hushåll som har längre restider finns i inland och i första hand, . Tabell 9.1: Tillgänglighet till dagligvarubutik , antal hushåll Källa: Rapport 12 En viss försämring av tillgången har dock skett. Antalet hushåll som hade längre restid än ökade från 33 000 1996 till 40 000 1999, dvs. Det är också i , , och som andelen hushåll med långa restider har ökat mest . Familjer med långa resti- der återfinns emellertid också i andra län. Andelen familjer per län med restider över uppgår som mest till (). Om man bryter ned länsstatistiken ytterligare finner man enskilda kommuner där andelen hushåll med dessa restider uppgår till . När det gäller skärgårdsområden så har skärgårdsborna på tillgång till butik på sin egen ö i väsentligt högre utsträckning än öområden i t.ex. . På har av befolkningen butik på sin egen ö. Motsvarande siffror för är och för . I och läns skärgårdsområden saknar alla skärgårdsbor butik på sin egen ö. Dessa skillnader i tillgång till butik mellan olika skärgårdsområden kan till en del förklaras av olika befolkningsstrukturer, där öarna på ofta har en större befolkning. De möjligheter som samhället har att påverka dagligvaruförsörj- ningen i ett visst område är begränsade. Genom kan kommunerna påverka själva lokaliseringen av en ny butik och möjligheterna till om- och tillbyggnad av en befintlig butik. Därutöver kan stöd till kommersiell service lämnas. Detta stöd får användas för att upprätthålla en tillfredsställande försörjning med dagligvaror och drivmedel i glesbygder med hänsyn till geografiska och befolknings- mässiga förhållanden. Länsstyrelserna ansvarar för stöd till kommersi- ell service på grundval av kommunernas varuförsörjningsplaner. Geografin och välfärdspolitiken 237 Även offentlig upphandling kan spela en roll när det gäller att bibe- hålla eller utveckla servicen för befolkningen i ett område. En förut- sättning är dock att det sker inom ramen för lagen om offentlig upp- handling. Det nuvarande stödet till kommersiell service, som handläggs av länsstyrelserna, kan utgå i form av s.k. hemsändningsbidrag, investe- ringsbidrag, servicebidrag och landsbygdslån. Under första hälften av 1990- talet uppgick stödet till mellan och . 1994/95 ökade dock stödet till för att möjliggöra att nya krav på kyl- och frysanläggningar samt bensinanläggningar skulle kunna upp- fyllas. Därefter har stödet minskat och uppgick respektive 1999 till respektive . Framför allt har det s.k. servicebidraget minskat , vilket enligt uppgift från berörda länsstyrelser främst beror på att man varit mycket restriktiva med driftsstöd, efter- som man sällan har uppfattat att det lett till en positiv utveckling. Tänkbara mål: dagligvaruhandel Ett mål för grundläggande tillgänglighet till dagligvaruhandel som for- muleras med restid som mått måste dels ta hänsyn till vad som kan be- dömas vara en rimlig tillgänglighet i sig, men också vilka samhällseko- nomiska kostnader olika ambitionsnivåer medför. En annan möjlighet är att målsättningen kan uttryckas som att tillängligheten inte skall försämras eller förändras mer än si och så mycket. En ytterligare möj- lighet är att uttrycka det som att andelen hushåll i en viss region med en restid som X minuter inte bör överstiga Y procent eller öka med mer än Z procentenheter. För skärgårdsområden får, som tidigare nämnts, andra mål tillämpas. Hemsändningsmöjligheterna kan heller inte fångas upp med denna typ av mått och mål, utan får ses som ett komplement som innebär en lägre servicenivå än att själv kunna handla i närmaste butik. I rapport 12 anger att andelen hushåll per kom- mun med mer än 10 minuters restid till närmaste ort med butik inte ska öka som möjligt mått för att identifiera regioner med behov av ytterli- gare insatser i syfte att motverka regionala obalanser i tillgången till kommersiell service. Eventuella detaljerade planeringsmål, t.ex. god- tagbart avstånd till närmaste serviceställe, måste avgöras i en politisk process utifrån hänsyn till bland annat regionala och lokala förhållan- den. I rapporten påpekas att det inte finns färdigutveck- lade modeller för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna för olika ambitionsnivåer. Detta har heller inte varit möjligt att utveckla 238 Geografin och välfärdspolitiken inom ramen för utredningen. Vilka kostnader alternativa mål för resti- der kan tänkas medföra är sålunda svårt att bedöma. har emellertid gjort en schablonmässig uppskatt- ning för att, trots bristen på tillförlitliga beräkningsmodeller, få en un- gefärlig uppfattning om hur stort behovet är av statligt stöd är för att berörda delar av landet skall kunna vidmakthålla nuvarande tillgång till dagligvaruhandel. Enligt uppgifter från handläggare av stöd till kommersiell service utgör en omsättning om ca 3 miljoner ofta en lägsta brytpunkt för att kunna bedriva dagligvaruhandel.