sou · GOB376 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen lägger i stället fram ett par förslag som syftar till att utveckla kontakterna mellan hyresnämnden och kommunernas byggnadsnämnder: ska bli skyldig att underrätta om de ärenden där frågan om varsamhet har varit ska också klargöra för parterna i dessa ärenden att kan ingripa om inte varsamhetskraven uppfylls. Utredningens förslag i denna del är väl avvägda. Dessa enkla åtgärder skulle bidra till att närma tillämpningen av hyreslagen till , vilket är eftersträvansvärt, eftersom båda lagarna på olika sätt griper in i människors boende. Det vore också mycket bra om dessa båda lagar återspeglade samma synsätt och värderingar. Här finns det brister . Följande avsnitt ur Allmänna råd om ändring av byggnad (BÄR), 1999, visar vilka intentioner och värderingar samhället har gett uttryck för i plan- och bygglagstiftningen. "Varsamhet är att hushålla med resurser och att respektera brukarna och ta tillvara till exempel de boendes uppfattning och kunskap om sin bostad." (sid 11). "Den sociala aspekten på varsamhet beträffande bostäder bör tillgodoses genom att de boende medverkar i planeringen av åtgärderna." (sid 12). "Det är viktigt att ta tillvara de boendes synpunkter på vad som är värt att bevara och vad som bör bytas ut eller ändras på annat sätt." "Planlösningar och inredning i bostadslägenheter bör inte ändras enbart för att de inte fullt ut tillgodoser alla funktions- eller måttkrav som kan ställas på nybyggda bostäder." (sid 29). Detta står i bjärt konstrast till utredningens argumentation för att hålla kvar prövningen gentemot "det objektiva hyresgästintresset". Utredningen konstaterar ju själv att detta begrepp "av de dömande myndigheterna getts en sådan innebörd att hyresvärdarna i princip har möjlighet att utföra sådana åtgärder som innebär att lägenheterna uppnår modern nybyggnadsstandard". Samstämmigheten med hyreslagen är också bristfällig. Intentionerna med de regler som infördes i hyreslagen är visserligen att fastighetsägaren inför en ombyggnad i första hand ska samråda med hyresgästerna, så att en prövning i hyresnämnden inte behövs. Men denna goda föresats följs alltså enligt vår mening inte upp med en rimlig lösning på hur avvägningen ska göras i de fall man inte kommer överens. Det behöver inte, som utredningen tycks utgå ifrån, bara handla om att hyresgästerna ska kunna förhindra åtgärder utan kan också gälla på vilket sätt dessa ska genomföras, t.ex. vad som är mest varsamt. Vi menar att begreppet "objektivt hyresgästintresse" bör utmönstras och att man i stället bör ge de boende reella möjligheter att få sina synpunkter och önskemål beaktade vid en rättslig prövning i samband med ombyggnad. Utredningen har haft i uppdrag att behandla ett stort antal, delvis vitt skilda frågor på hyresområdet. Många av förslagen är väl avvägda, efter det att hänsyn har tagits till olika intressen och till problemen med långtgående detaljregleringar. Andra frågor har däremot inte blivit tillräckligt väl utredda och förslagen riskerar att försämra hyresmark- nadens funktion, om de genomförs. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten Av utredningen framgår att förekommande problem, bl.a. med en mängd onödiga ärenden hos hyresnämnderna, framför allt beror på det stora antalet formella regler som många hyresgäster inte uppfyller. Lösningen kan då inte vara att föreslå att ansökan om tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd ska kunna ges in till hyresnämnden först två - mot nuvarande en - månader, efter det att skriftligt med- delande om åtgärden lämnats till hyresgästen. Enligt min uppfattning bör problemet i stället lösas genom regelförenkling, t.ex. genom att kravet på formellt godkännande från hyresgästen tas bort. En bättre ordning vore om den hyresgäst som anser att åtgärder som hyresvärden informerat om strider mot hyreslagens bestämmelser kan vända sig till få detta prövat. Utredningen föreslår vidare att åtgärder som genomförts utan godkännande eller tillstånd inte skall beaktas vid en hyresprövning. Enligt min uppfattning vore det fel att införa en sådan sanktion. För det första visar erfarenheten inte på något behov av sådan sanktion. För det andra har regelverket en så detaljerad omfattning att det inte i förväg går att bedöma risken för en sådan sanktion. Den föreslagna ordningen skulle därmed leda till en oacceptabel rättsosäkerhet. För det tredje står inte sanktionen i rimlig proportion till konsekvensen av om någon missar en bagatellartad formell bestämmelse. För det fjärde skulle en sådan sanktion ytterligare förskjuta tyngdpunkten från sakfrågorna mot formalia, på ett sätt som inte gagnar vare sig hyresgäster eller hyresvärdar. Lokalhyreslagstiftningen bör utformas med utgångspunkt från att lokalhyresgäster och hyresvärdar är näringsidkare och därmed jäm- bördiga. Enligt min uppfattning borde därför utredningen ha föreslagit att en frivilligt avtalad indexklausul eller motsvarande skall gälla även vid kortare avtalstider än . Då skulle man kunna undvika många onödiga uppsägningar av sådana avtal för villkorsändring. Utredningen uppmärksammar problemet med att tvister i hyres- nämnder ofta drar så långt ut att nämnden inte hinner avge yttrande före hyrestidens utgång. Det vill utredningen lösa genom att tillåta nämnden att, på parts begäran, tvångsförlänga avtalstiden. Förutom att man därmed riskerar en sammanblandning med nuvarande regler för uppskov med avflyttning, löser det knappast problemet med arbetsanhopning i slutet av en tidsfrist. Enligt min uppfattning borde i stället utredningen sökt finna en ordning som gör att parterna tar ställning än vid hyrestidens utgång. Då skulle man också kunnat lösa problemet med de lokalhyresgäster som väntar till hyrestidens utgång med att ge besked om de accepterar begärda villkor eller ej. Både hyresgäster och hyresvärdar har rimligen intresse av att kunna anpassa sig för tiden efter hyresavtalets utgång och av att tvångsmässiga uppskov e.dyl. Utredningen slår fast att ersättningen vid obefogad förlängnings- vägran skall bestämmas på samma sätt som vid expropriation. Man framhåller särskilt att det inte finns skäl att ändra på dessa grund- läggande principer. Ändå föreslås att minimiersättningen skall höjas och alltid uppgå till en hel årshyra. Många hyresgäster skulle med en sådan ordning få en omfattande överkompensation i förhållande till den skada som de drabbas av - alltså ett betydande avsteg från grundläggande ersättningsprinciper. Det är förvånande att utredningen, utan närmare granskning och utredning av faktiska förhållanden, grundat ett så viktigt ställningstagande på lösa påståenden från en part, , om att nuvarande regler missbrukas. Detta trots att påståendena har ifrågasatts och trots att inte kunnat bestyrka dem. Enligt min uppfattning finns inga skäl att frångå nuvarande ersättningsbestämmelser. Översyn av hyreslagstiftningen och systemet för prövning av hyres- och arrendemål En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av vissa delar av hyreslagstiftningen och systemet för prövning av hyres- och arrendemål. Utredaren skall lämna förslag till de regler som behövs och till de författningsändringar i övrigt som förslagen kan medföra. Prövningen av hyres- och arrendemål Utredaren skall utreda om hyres- och arrendenämnderna kan integreras organisatoriskt med tingsrätterna och utforma de regler som krävs för detta liksom för en enhetlig instansordning och ett mer enhetligt förfarande för mål på det hyres- och arrenderättsliga området. Förutsättningen för uppdraget i denna del är bl.a. att intresseledamöter som huvudregel skall delta i prövningen och att nämndprocessens principer om muntlighet och s.k. obligatorisk medling (förlikningsverksamhet) skall behållas. Utredaren skall överväga vissa frågor om - lokalhyresgästers besittningsskydd, -indexreglering av lokalhyra, -förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall, -hyresgästers ställning då lägenheter har förstörts genom olyckshändelse m.m., -bostadshyresgästers besittningsskydd vid s.k. blockuthyrning, -hyresgästinflytande vid ombyggnad, -formerna för upphävande av förhandlingsordning, -förhandlingsersättning till hyresgästorganisationer, -majoritetskrav vid ombildning av hyresrätt till bostadsrätt, -interimistiska beslut i hyrestvister, och -handikappanpassning av bostadslägenheter. Behovet av en översyn Prövningen av hyres- och arrendemål Processordningen inom det hyresrättsliga området är splittrad. Flertalet hyrestvister prövas i hyresnämnd med som över- och slutinstans. Särskilda regler om förfarandet finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen) och i lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i . Vissa mål inom det hyresrättsliga området prövas emellertid som vanliga tvistemål enligt av tingsrätt - hovrätt - (se exempel i prop. 1993/94:200 s. 47 f.). Även inom det arrenderättsliga området är processordningen splittrad; vissa tvister prövas av arrendenämnd som första instans, medan andra prövas av fastighetsdomstol som första instans. Systemet för överprövning är inte bara krångligt och svåröverskådligt utan det skiljer sig också från vad som gäller för hyresmål. Dessutom gäller att flertalet arrendemål inte kan överklagas till , vilket innebär att det saknas en renodlad prejudikatinstans på området. Slutligen finns det systematiska brister när det gäller arrendetvister; beslut från tolv arrendenämnder skall fullföljas till 27 fastighetsdomstolar. Antalet överprövningsinstanser är alltså mer än dubbelt så stort som antalet underinstanser. Av direktiven till utredningen om domstolsväsendets organisation (; dir. 1995:102) framgår (s. 6 f.) att en utgångspunkt för den utredningen skall vara att hyres- och arrendenämndernas verksamhet kommer att integreras med tingsrätterna. Frågan om detta skall ske genom rent administrativ samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna eller om integrationen skall drivas längre skall enligt direktiven övervägas i annat sammanhang. Regeringen anser att det nu är lämpligt att gå vidare i denna fråga. Det kan därvid först konstateras att en enhetlig instansordning skapar förutsättningar för att likartade tvister i större utsträckning kan handläggas enligt enhetliga förfaranderegler. Ett mer enhetligt prövningssystem ökar också möjligheten till gemensam handläggning av frågor som har samband med varandra. Den splittring i processordningen på området som innebär att likartade tvister kan prövas av såväl hyresnämnd/arrendenämnd som tingsrätt/fastighetsdomstol är svår att åtgärda med en enbart administrativ samordning. En sådan samordning leder inte heller till några större effektiviseringar. Starka skäl talar därför för att det inte är tillräckligt att nämnderna samordnas administrativt med tingsrätterna utan att samordningen måste drivas längre, dvs. att hyres- och arrendenämnderna integreras organisatoriskt med tingsrätterna. Intresset av ett sammanhållet domstolsväsende tillgodoses också om nämnderna kan införlivas med tingsrätterna och upphöra att vara ett mellanting mellan förvaltningsmyndighet och domstol. Ytterligare ett skäl för en organisatorisk integrering av hyres- och arrendenämnderna med tingsrätterna är att den nuvarande instansordningen med som första och sista domstolsinstans i hyresmål strider mot principerna bakom den instansordning som gäller för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. förekommer det endast undantagsvis att mål prövas av hovrätt eller kammarrätt som första domstolsinstans. Ordningen med som över- och slutinstans i hyrestvister infördes i samband med Bostadsdomstolens avskaffande och var tänkt endast som ett provisorium (se prop. 1993/94:200 s. 54 f.). Genom en ändrad instansordning som innebär att målen prövas av tingsrätt skulle det också vara möjligt att införa krav på prövningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt. Den typen av regler är svåra att införa med dagens system eftersom hovrättsprövningen är den första domstolsprövningen. Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra I 57 § hyreslagen finns huvudprinciperna för det s.k. indirekta besittningsskyddet för lokalhyresgäster. Utgångspunkten är att hyresförhållandet upphör om hyresvärden har sagt upp avtalet till hyrestidens utgång och parterna inte senare kommer överens om förlängning. Om hyresvärden säger upp avtalet och som villkor för förlängning kräver hyresvillkor som inte är skäliga, exempelvis en hyra som inte är skälig, blir hyresvärden emellertid skyldig att ersätta hyresgästen dennes förlust på grund av hyresavtalets upplösning. Detsamma gäller om hyresvärden utan befogad anledning vägrar att förlänga hyresförhållandet. Det indirekta besittningsskyddet gäller även när hyresgästen enligt 58 a § hyreslagen har sagt upp avtalet för villkorsändring. Hyresgästen blir således tvungen att flytta om parterna inte kommer överens om de fortsatta hyresvillkoren men kan bli berättigad till skadestånd om den hyra som hyresvärden kräver inte är skälig. Vid prövningen av om en begärd hyra är skälig tillämpas bestämmelserna i 57 a § hyreslagen. Enligt dessa skall en krävd hyra inte anses som skälig, om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas ha på den öppna marknaden (marknadshyra). När marknadshyran bestäms, skall man främst beakta hyran för närmast jämförliga lokaler på orten. Enligt 12 a § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen) kan hyresnämnden i samband med medling avge yttrande om marknadshyran. Om det material som parterna har åberopat inte anses jämförbart med prövningslägenheten, återstår det att bestämma marknadshyran efter en allmän skälighetsbedömning. När skadeståndets storlek bestäms gäller enligt 58 b § hyreslagen följande. Hyresvärden skall alltid betala ersättning till hyresgästen med ett belopp som motsvarar en årshyra för lokalen enligt det uppsagda hyresavtalet, dock högst ett belopp som motsvarar fyra basbelopp. Om hyresgästen på grund av att hyresförhållandet har upphört har förorsakats en förlust som inte täcks av denna ersättning, skall hyresvärden, frånsett vissa särskilda fall, i skälig omfattning ersätta förlusten. En förutsättning för att hyresgästen skall få ersättning enligt 58 b § hyreslagen är dock att hyresgästen från uppsägningen hänskjuter tvisten till . Som har framgått kan den reformerade hyresprocess som utredaren skall pröva komma att medföra att vissa förfaranderegler, som sammanhänger med bestämmelserna om lokalhyresgästens indirekta besittningsskydd, får en ny utformning. Som exempel kan nämnas att det i fortsättningen kanske inte blir möjligt att hänskjuta en tvist om uppsägning av ett lokalhyresavtal till tingsrätten för medling. Inte heller kommer då ett sådant yttrande som avses i 12 a § nämndlagen att kunna lämnas. Det finns mot denna bakgrund anledning att se över också de materiella bestämmelserna om lokalhyresgästs besittningsskydd. Som har framgått skall vid avgörandet av om en hyra är skälig en jämförelse ske med marknadshyran. Det har från och framförts kritik av hur denna jämförelseprövning går till. Kritiken går ut på att prövningen i allmänhet inte sker enligt huvudregeln, dvs. jämförelse mellan likvärdiga lokaler, utan att marknadshyran oftast fastställs efter en allmän skälighetsbedömning. Det finns anledning att undersöka om kritiken har fog för sig och i så fall ta ställning till om reglerna bör ändras. Enligt huvudregeln i 19 § tredje stycket hyreslagen skall hyran för lokaler i princip vara till beloppet bestämd. Under vissa förutsättningar finns det emellertid möjlighet att avtala om rörlig hyra. Rörlig hyra får sålunda beräknas med utgångspunkt i hyresgästens rörelseintäkter. Annan form av rörlig hyra får vidare bestämmas genom en skriftlig överenskommelse mellan å ena sidan hyresvärden - eller hyresvärden och en organisation av fastighetsägare i vilken hyresvärden är medlem - och å andra sidan en organisation av hyresgäster. Om hyresavtalet är träffat för bestämd tid och hyrestiden är , gäller dessutom att hyran kan utgå med belopp som bestäms enligt en annan beräkningsgrund. Det innebär att man till sistnämnda typ av avtal kan knyta en s.k. indexklausul. Såväl som har lämnat synpunkter på hyreslagens reglering av denna fråga. har anfört att det bör införas ett förbud mot indexklausuler eller att storleken av indexregleringen bör begränsas till att avse högst av en överenskommen bashyra. däremot har framfört att förbudet mot rörlig hyra i avtal som löper än inte är motiverat och därför bör upphävas. Mot bakgrund av de olika synpunkterna finns det anledning att nu på nytt se över förutsättningarna för att bestämma lokalhyra enligt annan beräkningsgrund och att därvid se över den nuvarande treårsgränsen. Förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall I 4 § hyreslagen anges vilka uppsägningstider som gäller för hyresavtal. Enligt första stycket upphör sålunda ett tillsvidareavtal som avser en bostadslägenhet att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast från uppsägningen. Ett tillsvidareavtal som avser en lokal upphör att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast från uppsägningen. Det finns också särskilda regler om uppsägningstiderna vid avtal som har träffats för bestämd tid och som skall sägas upp för att upphöra att gälla. I 5 § hyreslagen finns vissa bestämmelser som gäller endast för bostadslägenheter. Enligt andra stycket gäller att, om hyresgästen har avlidit, dödsboet inom en månad från dödsfallet får säga upp avtalet att upphöra att gälla vid månadsskifte som inträffar tidigast från uppsägningen. Regeln om förtida uppsägningsrätt vid dödsfall har motiverats med att det för ett dödsbo med liten behållning kan vara av beaktansvärt ekonomiskt intresse att bli fri från skyldigheten att betala hyra. bostadsutskott har berört frågan om motsvarande regel bör gälla även vid lokalhyra (se bet. 1992/93:BoU24 s. 19 f.). Utskottet pekade därvid på att särskilt småföretagares familjer kan drabbas hårt om lokaler inte kan sägas upp vid dödsfall och verksamheten upphör. Enligt utskottets mening finns det därför anledning att närmare överväga om en regel motsvarande den som gäller för bostadshyresgäster vid dödsfall borde införas för lokaler. Regeringen anser att det nu är lämpligt att göra en översyn av detta slag. Hyresgästens ställning då lägenheten har förstörts genom en olyckshändelse m.m. Av 10 § första stycket hyreslagen framgår att hyresavtalet förfaller om en hyreslägenhet före tillträdesdagen blir så förstörd att den inte kan användas för det avsedda ändamålet. Om hyresvärden är vållande till händelsen eller inte utan dröjsmål underrättar hyresgästen om vad som inträffat, har hyresgästen rätt till ersättning för skada. Detsamma gäller enligt 16 § första stycket, om lägenheten skadas utan att hyresgästen är ansvarig för skadan eller hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyresgästens vållande. Om en lägenhet förstörs och hyresavtalet till följd därav upphör att gälla men hyresvärden inte har vållat förstörelsen, har däremot hyresgästen inte någon rätt till ersättning för skada. Om lägenheten restaureras, har hyresvärden inte heller någon skyldighet att erbjuda lägenheten till den tidigare hyresgästen. Inte heller är hyresvärden skyldig att om möjligt hyra ut en annan likvärdig lägenhet till hyresgästen. har i en skrivelse till regeringen kritiserat denna ordning. Om en förstörd lokal återuppförs, kan den nyuppförda lokalen hyras ut till en ny hyresgäst och ett av den tidigare hyresgästen upparbetat kommersiellt läge kan utnyttjas av den nye hyresgästen. Det vore enligt förbundet rimligare om hyresvärden i en sådan situation var skyldig att erbjuda den tidigare hyresgästen lokalen före andra intressenter. Det finns mot denna bakgrund anledning att utvärdera de aktuella bestämmelserna och överväga om den nuvarande regleringen är lämplig. Den kritik som har framförts av avser bestämmelsernas tillämpning vid lokalhyra. Reglerna gäller emellertid även vid bostadshyra. För bostadslägenheter kan även sociala skäl tala för att skyddet för hyresgästerna i nu berört hänseende bör förstärkas. Besittningsskydd för bostadshyresgäster vid s.k. blockuthyrning Det förekommer att en hyresgäst hyr flera bostadslägenheter av samma hyresvärd i avsikt att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand. Förstahandshyresgästen kan vara ett företag som hyr ut till sina anställda eller en studentbostadsstiftelse som hyr ut till studenter. Denna företeelse benämns blockuthyrning. För bostadshyresgäster gäller att de i allmänhet har ett s.k. direkt besittningsskydd. Det direkta besittningsskyddet innebär att, om hyresvärden har sagt upp hyresavtalet till hyrestidens utgång, hyresgästen har rätt till förlängning av hyresavtalet utom i de fall då hyresvärden kan åberopa någon besittningsskyddsbrytande omständighet (46 § hyreslagen). Vissa undantag gäller. Om hyresavtalet avser upplåtelse i andra hand av en lägenhet i dess helhet och hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än i följd, saknar sålunda andrahandshyresgästen besittningsskydd (45 § första stycket 1 hyreslagen). Om ett hyresavtal är förenat med rätt till förlängning, finns det under vissa förutsättningar möjlighet för hyresvärden och hyresgästen att avtala bort besittningsskyddet. I många fall kräver en sådan överenskommelse hyresnämndens godkännande för att vara giltig (45 § andra stycket hyreslagen). hade bostadshyresgäster besittningsskydd även vid kortvariga andrahandsupplåtelser. Hyresnämnderna handlade ett stort antal ärenden om godkännande av avtal om avstående av besittningsskydd vid kortvariga andrahandsupplåtelser. slopades förlängningsrätten vid sådana upplåtelser. Det antogs att detta skulle medföra en minskning av hyresnämndernas arbetsbörda utan att i praktiken innebära någon beaktansvärd försämring för andrahandshyresgästerna (prop. 1992/93:115 s. 27 och bet. 1992/93:BoU24 s. 16). Genom utformningen av 45 § första stycket 1 hyreslagen har emellertid det generella undantaget från besittningsskyddet kommit att omfatta även fall där lägenheter hyrs ut enligt bestämmelserna om blockuthyrning. Denna konsekvens synes inte ha uppmärksammats i lagstiftningsärendet. Bestämmelsen bör därför ses över. infördes nya bestämmelser i hyreslagen om hyresgästinflytande vid ombyggnad (18 d - 18 h §§ hyreslagen). upphävdes bestämmelsen i 55 a § hyreslagen om att man vid en bruksvärdesprövning av en lägenhet inte skulle beakta vissa förbättringsarbeten som hade utförts i lägenheten. Den nya ordningen innebär att en fastighetsägare får utföra en standardhöjande åtgärd eller en åtgärd som medför en inte obetydlig ändring av en lägenhet eller de gemensamma delarna av fastigheten endast om åtgärden har godkänts av den berörda hyresgästen eller, om åtgärden avser de gemensamma delarna av fastigheten, av en majoritet av hyresgästerna i de berörda lägenheterna. Om samtycke inte erhålls, kan hyresvärden ansöka vid hyresnämnden om tillstånd till åtgärden. skall, på ansökan av en berörd hyresgäst, förbjuda en fastighetsägare som har påbörjat en ombyggnadsåtgärd utan erforderligt samtycke eller tillstånd att utföra åtgärden (förbudsföreläggande). Förbudet kan förenas med vite. En hyresvärd som avser att genomföra en större ombyggnad i ett hus har möjlighet att säga upp hyresavtalen i huset inför ombyggnaden. Enligt 46 § första stycket 4 hyreslagen har en hyresgäst i så fall inte rätt till förlängning av hyresavtalet, om det inte är uppenbart att hyresgästen kan sitta kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhet för genomförandet av ombyggnaden och det dessutom inte är oskäligt mot hyresgästen att hyresförhållandet upphör. I samband med riksdagsbehandlingen av lagförslaget om hyresgästinflytande vid ombyggnad gjorde två tillkännagivanden (se bet. 1996/97:BoU5 s. 15 rskr. 1996/97:143). Det ena tillkännagivandet avsåg påföljden för den hyresvärd som inte följer reglerna om hyresgästinflytande.