sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — demokratin och för en stelhet bland de etablerade partierna. I takt med stigande problem har partierna själva gjort försök att på olika sätt behålla och befästa sin ställning i den politiska demokratin. Ett uttryck för denna strategi var införandet av offentlig finansi- ering av partierna. Först tillkom det statliga parti- stödet som sedan följdes av en lag (1969) som gav kommuner och landsting rätt att anslå medel till partierna. Den offentliga finansi- eringen sågs som ett sätt att öka resurserna till partierna i ett läge där främst medlemsfinansi- eringen visat sig vara otillräcklig för de allt kost- sammare valrörelserna liksom den politiska opini- onsbildningen. Ett ytterligare argument var att denna finansiering kunde minska behoven av pri- vata finansiärer och därmed minska riskerna för att beroendeförhållanden mellan partier och mäktiga intressegrupper kunde utvecklas till korruption.10 I samband med att det statliga partistödet infördes fastslogs ett antal principer rörande för- delning och hantering vid förändringar av parti- stödet. I en av dessa principer slogs fast att någon offentlig kontroll över hur medlen användes inte bör förekomma.11 Detta överensstämde med den syn som var förhärskande sedan början av 1900-ta- let, nämligen att partierna skulle stå fria i för- hållande till myndigheter och inte behöva utsättas för kontroll. En offentlig utredning tillsattes i slutet av 1940- talet med uppgift att granska frågan om partiernas offentliggörande av inkomster och utgifter samt behovet av lagstiftning. Utredningen lade fast den modell som sedan präglat svensk partifinansiering, nämligen ett avvisande av lagstiftning och en rekommendation om frivilliga överenskommelser mellan partierna.12 har minimal rättslig reglering och kontroll av partifinansieringen. Den befintliga lagstift- ningen gäller de offentliga partistöden och fördel- ningen av dem samt mutlagstiftningen. Det etiska ansvaret vilar på partierna själva. Runt om i den demokratiska världen har den rättsliga kontrollen och insynen ökat över parti- finansieringen, inte minst i de europeiska länderna. Det vanligast förekommande är att partier och/ eller kandidater är skyldiga att inkomma med rapporter över sina ekonomiska förehavanden. Viktiga förklaringar till denna reformering är korruptionsskandaler, legitimitetsproblem, och i vissa fall även ett starkt opinionstryck. Medveten- heten om att partiernas ekonomier är en intern angelägenhet har även ökat eftersom verk- samheten i betydande utsträckning bekostas genom offentliga anslag.13 Med personval blir frågan om insyn i partiernas och kandidaternas ekonomiska förehavanden än viktigare. I personvalssystem organiserar kandi- dater ofta egna personvalskampanjer och blir i högre grad exponerade för olika intressen som på ett eller annat sätt vill skapa beroendeförhållanden – eventuellt köpa inflytande. I ett rättssamhälle är det av största vikt att det finns rättsliga regler som skapar förutsättningar för insyn och även garan- terar att detta sker i praktiken. Öppenhet och ge- nomskinlighet förutsätter att medlemmar, väljare och medier får tillgång till information om vilka intressen som står bakom finansiering och om detta stöd sker på ett godtagbart sätt. Rådet för utvärdering av val, som bl.a. granskat frågan om insyn och kontroll av finansie- ringen i personval har avvisat lagstiftning, men poängterat vikten av öppenhet och frivillighet. Det senare innebär ett förslag att riksdagsledmöterna ska få möjligheter att redovisa finansiering av per- sonvalskampanjerna i ett offentligt register. ordningen bedöms även bli mönsterbildande för de kommunala valen.14 Utredningen anser att frågan om öppenhet och insyn i partiernas och kandidaternas ekonomiska finansiering är av största vikt för att skapa för- troende för politiker och för politiken i stort. Å ena sidan finns det principiella skäl som talar starkt för att partierna ska vara självständiga och stå fria gen- temot staten. Det ligger i linje med vår argu- mentation i kapitlet om medborgarsammanslut- ningar. Men å andra sidan finns det, just när det gäller de politiska partierna, ett befogat medborgar- intresse att få veta av vilka partierna är ekonomiskt beroende. Även mot bakgrund av de förändringar som skett både i den allmänna samhällsutveck- lingen och i det politiska livet – inte minst parti- ernas omfattande beroende av offentliga medel samt införande av personval – är det inte längre för- svarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor. Frågan om öppenhet och insyn i partiernas och kandidaternas finansiering är av största vikt för att skapa förtroende för politiker och för politiken i stort. Därför föreslår vi att deras finansiering offentligt redovisas och att arbetet med att granska förutsättningarna för en sådan redovisning inleds. Partiengagemang – ett effektivt deltagande? För utredningen är det centralt att klarlägga om de politiska partierna kan erbjuda medborgarna ett effektivt deltagande i politiken. Den utveckling som vi här har redovisat är inte helt entydig. Det finns utvecklingstendenser som gör att den enskilda medborgarens tveksamhet till partimedlemskap kan förstås, men det finns också tecken på en ökad medvetenhet om behovet av förnyelse och föränd- ring inom partierna som bådar gott. Med den unika position som partierna har i den svenska folksty- relsen blir partiernas stigande problem att fullgöra sina funktioner inte en fråga endast för partierna själva, utan blir i hög grad även medborgarnas och demokratins problem. Det är otvivelaktigt av vitalt demokratiskt intres- se att partierna inte gör sig oberoende av sina med- lemmar. En situation där i huvudsak endast de förtroendevalda deltar i partiernas mötesverksam- het innebär en utarmning av partierna. Demokratisk mötesverksamhet kan inte bygga på betalda del- tagare. För att partierna ska kunna bibehålla sin unika ställning i den svenska folkstyrelsen krävs att partierna kan attrahera olika sociala grupper, ställa upp kandidater till förtroendeposter vilka förmår att spegla de opinioner som finns i samhället i de politiska församlingarna. EN UTHÅLLIG DEMOKRATI! Demokrati lämpar sig dåligt för att utredas fram och särskilt av dom som i praktiken lagt beslag på den och på olika sätt hindrar medborgarna att ta sitt demokratiska ansvar! I dagens är demokrati liktydigt med partipolitik. Jag är helt övertygad om att partiföreträdarna i Demokrati- utredningen är nöjda med detta förhållande och kommer att göra allt för att partierna ska kunna behålla sitt de-factomonopol på demokratin. har vid en internationell jämförelse ett högt valdeltagande. Denna karaktäristik gäller även efter riksdagsvalet ; valet då deltagandet stannade vid och den kraftigaste nedgången i modern politisk historia i vårt land ägde rum. Väljare, val och valdeltagande gav de utomordentligt låga del- tagandenivåerna i Europavalen bränsle åt en sam- hällsdebatt om vad som kan förklara det sjunkande valdeltagandet. Är det fråga om mer djupgående förändringar i samhället eller kan utvecklingen vara av tillfällig natur? Vilka konsekvenser kan en för- svagning av valen och valdeltagandet få för demo- kratins och välfärdsstatens framtid? Dessa fråge- ställningar har i hög grad även engagerat forskarna; flera av dem har bidragit till utredningen med empiriska undersökningar och vetenskapligt orienterade spekulationer om tillståndet i den sven- ska demokratin. Grunden för den representativa demokratin Allmänna val har en framträdande position i demo- kratiska författningar världen över. Att rösta i all- männa, fria och hemliga val utgör själva kärnan i de politiska rättigheter som konstituerar en represen- tativ demokrati.15 Sinnebilden är den välinfor- merade medborgaren som med valsedeln i handen lägger ned sin röst i valurnan och därmed utövar sin demokratiska rättighet (skyldighet i vissa länder) att tillsammans med andra väljare bestämma vilka som ska företräda henne eller honom i de politiska församlingarna. uppfattas rösträtten som nå- got självklart. Det är lätt att glömma att kvinnor och olika ekonomiskt resurssvaga grupper av män- niskor fick kämpa sig till rösträtten under decen- nierna kring . I ett demokratiskt statsskick av svensk typ har de allmänna valen först och främst funktionen att ge representation åt politiska skiljelinjer i samhället. Här utkristalliseras ideologiska motsättningar t.ex. liberalism/konservatism, kapital/arbete, konflikter som bygger på t.ex. kön, etnicitet, region, religion eller språk. Därtill finns enskilda sakfrågor som kan vara av mer tillfällig natur – alternativt utvecklas till en mer bestående skiljelinje.16 Till denna representationsfunktion har i knutits en normativ syn om önskvärdheten av att få till stånd en så god åsiktsrepresentativitet som möj- ligt; dvs. en god åsiktsöverensstämmelse (avspeg- ling) mellan väljare och valda.17 Med personval ökar väljarnas möjligheter att påverka vilka kandidater som ska representera dem. I principiella termer har det skett en viss förskjutning ifrån åsiktsrepresen- tation till personrepresentation (grupprepresenta- tion) i den meningen att väljarnas möjligheter att rösta på kandidater utifrån olika personliga prefer- enser ökar. Det kan vara egenskaper av typen ålder, kön, etnicitet och andra kriterier av mer personlig karaktär som får betydelse när väljaren fattar beslut om vilken kandidat som bäst skulle kunna före- träda henne eller honom. Tabell 1: Riksdagsval: röstberättigade och röstande I % av röst- Källa: Statistisk årsbok 2000. SCB (tabell 553). Dessutom finns i det svenska valsystemet en in- byggd garanti för en geografisk avspegling genom systemet med valkretsar och fasta mandat. Detta innebär att skillnader i valdeltagande mellan olika delar av landet inte påverkar fördelningen mellan valkretsarna av antalet fasta mandat. Ett indirekt genomslag kan regionala skillnader i valdeltagandet dock få i samband med fördelningen av utjäm- ningsmandaten. Vid den fördelningen (då hela lan- det betraktas som en enda stor valkrets) ger lågt val- deltagande i en region sannolikt även låga siffror för partierna där, vilket innebär att andra partier i andra delar av landet går före i tilldelningen. Regi- onalt betingade skillnader i valdeltagande får där- med marginellt genomslag i . Valen antas även fungera som tillfällen för väl- jarna att utkräva ansvar för den förda politiken. Med personval accentueras ett mer personligt anvarsutkrävande från väljarnas sida i fråga om hur enskilda politiker har skött sina åtaganden och i vil- ken mån man har infriat vallöften som gavs under valkampanjen. I har denna s.k. förtro- endeomröstning underlättats ge- nom förekomsten av en dominerande vänster – hö- gerskala och en fungerande blockpolitik. Dessa ka- raktäristiska drag i svensk politik har även haft be- tydelse för att åstadkomma åsiktsrepresentativitet mellan väljare och valda. Det är självfallet inte möjligt att sätta likhets- tecken mellan dessa föreställningar om hur valen bör fungera och hur det faktiskt fungerar. I den konkreta verkligheten finns, som bekant, betydan- de svårigheter att uppnå ideala tillstånd. De allmänna valen har traditionellt även ansetts ha en viktig funktion som mätare på legitimiteten för det politiska systemet. Det handlar med andra ord om att få kunskap om medborgarnas tilltro till de politiska institutionerna; huruvida de är lämp- liga eller har kapacitet för sina uppgifter. ling med ett sjunkande valdeltagande reser då bl.a. frågan i vilken grad detta påverkar auktoriteten i det politiska systemet vad gäller att fatta och genomföra politiska beslut. I den svenska folkstyrelsemodellen är den gäng- se normativa synen dessutom att ett högt valdel- tagande är önskvärt. Detta innebär att valdeltagan- de ses som ett kritiskt mått på demokratins hälso- tillstånd. Sjunkande valdeltagande brukar betraktas som oroande symtom på att demokratin inte fun- gerar på ett tillfredsställande sätt, att grupper upp- lever utanförskap eller att det pågår strukturella förändringar som negativt påverkar förutsätt- ningarna för demokratin.18 Främst har i debatten även argumenterats för att se det ökande icke-röstandet som en aktiv protest, snara- re än en passiv sådan, från grupper som känner uppgivenhet eller brist på tillhörighet. Att ett högt valdeltagande skulle vara önskvärt råder dock ingen fullständig enighet om. I demo- kratilitteraturen och i debatten runt om i den demokratiska världen har sedan särskilt och fall funnits varnande rös- ter som hävdat risken för att ett mycket högt val- deltagande kan föra med sig svårhanterlig stress för ett politiskt system. Det har även diskuterats i vil- ken utsträckning lågt valdeltagande alternativt kan ses som uttryck för att hälsan tiger still; att det egentligen inte finns några bestämda krav på för- ändring i någon riktning.19 Ett stort problem är kontakten mellan valda och väljare. Avståndet till de folkvalda är för stort. Det vore bra om vi på lokal nivå kan öppna lokala medborgarmöten där de folkvalda kommer till väljarna mellan valen. Det skulle kunna äga rum minst en gång per kvartal. Det är dock utredningens uppfattning att den svens- ka folkstyrelsen fortsatt ska sträva efter ett högt valdeltagande och att denna strävan ska gälla alla förekommande val – således även Europavalet. Den svenska välfärdsstaten bygger på ett starkt folkligt stöd som ytterst manifesteras i ett högt valdeltagande. Med ett fortsatt sjunkande valdel- tagande finns risk för att legitimiteten i det offent- liga beslutsfattandet sjunker och att välfärdsstatens förankring inte längre framgångsrikt kan upprätt- hållas. Valdeltagandet i nådde sin högsta topp i riksdagsvalet med 91,4 procents deltagande. minskade röstandet till 89,9 i riksdags- valet samt i valet . Efter valet fick i uppdrag att bely- sa orsakerna till detta sjunkande valdeltagande och särskilt vad som hänt med valdeltagande i storstä- derna. Slutsatsen efter kartläggningen var att det sjun- kande valdeltagandet i storstadsregionerna ingick i en allmän utveckling som hade att göra med från- varo av s.k. mobiliseringsval (dvs. att ingen avgö- rande fråga upplevdes stå på spel), sjunkande par- tiidentifikation bland väljarna och ett allmänt sti- gande problem för partiväsendet att anpassa sig till nya skiljelinjer och de strukturella förändringar som pågick i samhället. Föreställningen om att del- tagandet i riksdagsvalet i storstäderna sjunkit mer än i riket i stort visade sig vara en myt. Däremot kunde konstateras att det i fråga om kommunalvalen fanns ett specifikt storstadsprob- lem och att detta var starkt kopplat till invandrar- nas låga valdeltagande. Skillnaderna i valdeltagande mellan olika stadsdelar hade ökat kraftigt. Det var en effekt av ökad bostadssegregering, som givit vissa homogena medelklassområden med högt val- deltagande och andra med multi-etniska områden med lågt valdeltagande.20 kom så en andra våg med minskande valdeltagande: deltog i riksdagsvalet (för kommunalvalet ). Dessutom deltog av väljarna Europaval och motsvarande siff- ra för Europavalet var . Demo- kratiutredningen fick av regeringen ett tilläggs- direktiv att ta fram underlag som belyser orsakerna till det sjunkande valdeltagandet samt ge förslag till åtgärder i motsatt riktning. I direktiven peka- des även på vissa oroande tendenser: Det finns tendenser som pekar på att tilltron till det politiska systemet har avtagit och att det har uppstått en klyfta mellan väljare och valda. Detta är en oroande utveckling. Högt valdeltagande är en förutsättning för ett väl fungerande demokratiskt system.21 Liksom tidigare utredningar finner Demokrati- utredningen det angeläget att se närmare på om de tänkbara orsakerna till det successivt minskande valdeltagandet kan vara av mer tillfällig natur och ingå i ganska naturliga fluktuationer eller om det är fråga om utvecklingstendenser av mer djupgående karaktär som kan medföra betydande konsekven- ser för den demokratiska utvecklingen. Röstning som medborgerlig plikt I valforskningen brukar anföras den s.k. röstnings- paradoxen, dvs. att utifrån en strikt rationell röst- ningskalkyl om den enskilda röstens betydelse för röstningsresultatet skulle egentligen ingen rösta – helst om man inbegriper de kostnader som är för- knippade med röstningen. Särskilt kostnader i form av att inhämta nödvändig information för att fatta beslut men även att ta sig till vallokalen. Detta till trots är det många som röstar. Ett motiv för att rösta är otvivelaktigt att medborgarna upplever att deltagandet är en plikt eller skyldighet – ytterst en handling som är nödvändig för att demokratin ska kunna fungera. Denna norm är en del av den poli- tiska kulturen i ett samhälle och förs idealt sett vi- dare från en generation till en annan. I en empirisk studie av statsvetarna till utredningen framkom- mer att medborgare som anser att röstning är en medborgerlig skyldighet (röstnorm) också är mer benägna att delta. Intervjuundersökningen visar att väljare inte primärt anger att de röstar för att de tror sig på detta sätt kunna vinna inflytande. Snarare är de uppgivna motiven att de tillfredsställer behovet av att uttrycka sin åsikt samt att de genom valhand- lingen fullgör sin medborgerliga plikt. Författarna kunde även visa att äldre och högutbildade i högre utsträckning än yngre och lågutbildade anser att det är viktigt att ge uttryck för sin uppfattning i po- litiska frågor – även om detta inte får någon bety- delse för valresultatet. Slutsatsen var att valdel- tagandet är expressivt och normstyrt.22 Medborgarundersökningarna har bl.a. visat att det fortfarande finns en betydande uppslutning kring röstningsnormen, men att detta stöd minskat något . Den tes som formuleras av flera av de forskare vi engagerat är, att detta faktum – att medborgarna i lägre grad än tidigare upplever att valdeltagandet är en medborgerlig plikt – kan bidra till förklaringen till det sjunkande valdeltagandet i . Denna förändring bör enligt forskarna även ses i ljuset av en försvagning av människors tillhörighet till partier och deras minskande identifikation med olika tradi- kollektiva identiteter som förknippas med de etablerade politiska institutionerna (se vidare ka- pitlet om partierna). De talar om dessa tendenser som en politikens sekularisering. Väljarna blir allt mindre troende, och går därmed också allt mindre i kyrkan. Tillhörighet övergår i känslomässigt avståndstagande; pliktkänsla förbyts i krasst nyttotänkande... Demokratins högtidsdag riskerar därmed att förvandlas till den vilodag som den instrumentella teorin förutspår.23 Medialiseringen av politiken har sannolikt även bidragit till denna sekularisering. När valrörelsen och valen integreras i samma kommunikations- medier som underhållningsprogram av typen såp- operor och talk-shows tenderar detta att påverka synen på det ceremoniella och det högtidliga i fråga om valet och röstandet.24 Sekulariseringen kan innebära en banalisering av politiken, att politiken och det politiska samtalet bedöms utifrån under- hållningsvärden snarare än efter sitt politiska värde. Hur meningsfullt är valet? Det är också tydligt att valdeltagandet måste ses i relation till hur väljarna uppfattar valet. Har valet någon egentlig betydelse? Är det något som upp- levs stå på spel? Ytterst gäller detta frågan om hur effektivt väljarna upplever det är att gå och rösta. Om väljare inte uppfattar några större skillnader mellan de partier som ställer upp i val, kan beslutet att inte rösta ses som ett medvetet och överlagt val – inte som ett beteende som förknippas med ointresse.25 Valundersökningarna visar att väljarna får allt svårare att uppfatta tydliga alternativ i politiken. Även i och undersökning bekräftas detta samt att fler än tidi- gare inte kunde se några större skillnader mellan de konkurrerande partierna i valet . Resultaten är i högsta grad relevanta ur deltagandesynpunkt, eftersom personer som inte uppfattar stora ideo- logiska skillnader mellan partier röstar i lägre utsträckning än de som registrerar sådana. Orsakerna till att väljarna inte uppfattar stora skill- nader mellan partierna kan vara flera. Det kan vara av mer tillfällig natur. Bristen på s.k. mobili- seringsval brukar diskuteras både i den vetenskap- liga litteraturen och i eftervalsdebatter. Mobili- seringsval kan definieras som ett val där valdel- tagandet stiger kraftigt i förhållande till närmast föregående val – oberoende hur framgångsrika enskilda partier varit att motivera sina sympatisörer att rösta. En mobilisering kan ske därför att kon- kurrensen hårdnat mellan partierna i en särskild fråga, vilket kan skapa en polarisering som väljarna uppfattar som viktig att ta ställning till. I har vi haft ett antal sådana mobili- seringsval där det s.k. kosackvalet torde vara det mest kända. Ett annat känt mobiliseringsval var 1960 – det första TV-valet – som visade att nya medier kunde påverka deltagandet. Dessa mobili- seringsval har ägt rum under viss politisk dramatik. nyanserades bilden av mobilise- ringsvalens roll för ett högt valdeltagande i viss utsträckning när det visade sig att deltagandet kunde byggas upp steg för steg och ha ett starkt samband med förändring av röstningsregler (bl.a. poströstning) samt införande av enkammarriks- dag.26 och konsta- terar i sin studie till utredningen, att medialise- ringen av politiken bl.a. inneburit att nyheter och händelser skapas av medierna men även att de poli- tiska aktörerna i hög utsträckning anpassar sig till mediernas sätt att fungera. I valrörelserna 1979 och 1998, som de skildras i medierna, har partierna bli- vit mer försiktiga att göra utspel som kan tolkas som vallöften. Det finns en påtaglig rädsla att i me- dierna anklagas för tomma löften som partierna riskerar att anklagas för att inte ha lös- ningar på olika problem som journalister tar upp i debatter och intervjuer. försvåras väljarnas möjligheter att upp- fatta det politiska budskapet och tränga igenom me- diebruset, retoriken och det ordkrig som alltmer tycks prägla de medialiserade valrörelserna.27 En förutsättning för att skapa mobiliseringsval tor- de också vara att partierna av taktiska skäl inte lyf- ter bort stora och konfliktfyllda politiska frågor från väljararenan. Om sådana frågor systematiskt försvinner och i stället blir föremål för förhand- lingslösningar, torde väljarnas intresse för att delta i urvattnade val minska. Svallfors varnar för vad han benämner skuld- undvikandets politik; att partier försöker undvika att ta på sig ansvaret för impopulära besparingar. Detta har kunnat ske genom att väljarna haft svårt att identifiera var det politiska ansvaret legat för oli- ka åtgärder. Särskilt märkbart blir detta, enligt Svallfors, när nedskärningar i välfärdssystem blivit synliga på nivå men varit konsekvenser av kostnadsövervältringar och den politik som fat- tats beslut om på central nivå.28 I en rapport till utredningen ifrågasätter Ung- domarnas demokratikommission den starka foku- seringen på valdeltagandet som metod att hävda sitt politiska medborgarskap. Att utföra denna hand- ling är inte tillräckligt, betonar ung- domskommissionen. Dessutom vill man från kom- missionen fästa uppmärksamhet på att den som bestämmer sig för att inte delta i val inte behöver vara en passiv medborgare. Icke-röstande kan i många fall ses som en medveten handling av syn- nerligen intresserade medborgare.29 Här tar Ungdomarnas demokratikommission upp en viktig aspekt av valdeltagandet som bör uppmärksammas, nämligen att den icke-röstande kan vara en politiskt intresserad medborgare som avstår att rösta därför att det inte finns något parti som kan företräda henne eller honom. från denna politiskt medvetna medborgare finns dock en annan icke röstande som bestämmer sig för att avstå på grund av ointresse och brist på enga- gemang.