sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — har i en skrivelse till utredningen föreslagit att ersättningen till markägaren för skada och intrång på grund av bearbet- ningskoncession skall utgå förhöjning under förutsätt- ning att bearbetning sker under . Enligt förslaget skall ersätt- ningen utbetalas i årliga rater under de år brytningen pågår. Förhöjd ersättning för skada och intrång vid gruvbrytning skulle med- verka till att fastighetsägare som berörs av verksamheten blir bättre kom- penserade än och därigenom också torde få en mindre ne- gativ inställning till mineralutvinning. Frågan är emellertid om det är sak- ligt motiverat att just vid skada och intrång orsakad av mineralutvinning avvika från de ersättningsprinciper som annars gäller. Gruvbrytning kan i vissa fall medföra allvarligare och mer intensiva störningar än annan verksamhet för vilka delar av en fastighet kan tas i anspråk med stöd av tvångslagstiftning. Detta gäller dock knappast gene- rellt. En motorväg, en soptipp eller ett grustag, för vilka ända- mål expropriativa ingrepp också kan komma ifråga, kan utgöra nog så stö- rande verksamheter. Ett argument som skulle kunna anföras för en särreg- lering i minerallagen är att mark tas i anspråk för en utpräglat kommersiell verksamhet, i vilken det allmänna endast har ett indirekt ekonomiskt in- tresse. Frågan om ersättningen i sådana fall bör utgå med högre belopp än då mark tas i anspråk för mera utpräglat allmännyttiga ändamål har varit föremål för debatt. Inte heller i detta hänseende är markavstående för gruvbrytning någon särskilt unik företeelse. Motsvarande problemställ- ningar har uppkommit vid framdragning av stora kraftledningar för import och export av starkström, liksom vid framdragning av gasledningar, av s k optokablar för kommersiellt bruk och vid etablering av köpcentra. Det är således svårt att finna skäl för att intrångs- och skadeersättningen skulle vara särskilt hög just vid gruvbrytning. Huruvida expropriationslagens regler om ersättning i allmänhet kan anses skäliga vid tvångsvisa ingrepp i privat äganderätt för olika slag av privat och vinstgivande verksamhet, där det allmänna intresset inte är sär- Markägarnas ställning vid bearbetning 205 skilt tydligt, kan ifrågasättas. Argument kan anföras för att den som tilltvingar sig rätten att ta i anspråk annans fastighet för att där bedriva en lönsam affärsverksamhet, skäligen borde vara skyldig att utge ett högre belopp till den som fått avstå marken än ren expropriationsersättning. Detta är emellertid en komplicerad fråga av stor vidd som det ligger utan- för utredningens uppdrag att bedöma. 8.4.3Individuell ersättning för malmens värde – tonöre var fastighetsägaren enligt 53 § gruvlag berätti- gad till en avgäld, vilken skulle motsvara en procent av värdet av alla de inmutningsbara som brutits och uppfordrats inom utmålet. Som tidigare nämnts var avgälden maximerad till då maximigränsen höjdes till . Vidare upphörde avgälden att utgå efter sammanlagt brytning. Om det fanns flera fastigheter inom utmålet hade de rätt till del i avgälden i förhållande till den areal som ut- målet upptog på fastigheten. I samband med att avgälden infördes diskuterades huruvida denna skulle utformas som en bruttoavgäld, d v s beräknas efter värdet av den brutna malmen på arbetsplatsen och utan avdrag för kostnader, eller som nettoavgäld, d v s i praktiken en vinstandel i gruvföretaget. En nettoavgäld kunde ur vissa synpunkter framstå som mera rättvis. Man fann dock att det skulle vara enklare att beräkna en bruttoavgäld och detta system valdes. Värdet av den brutna malmen borde enligt förarbetena inte vara svårt att fastställa med stöd av noteringar i exporthamnen. Från detta pris skulle avdrag för transportkostnaderna dit göras. Utmålshavaren var skyldig att redovisa den kvantitet malm som brutits. Eftersom anrikning inte förekom vid alla gruvor skulle värdet av malmen före anrikning läggas till grund för beräkningen. I de fall anrikning skedde på platsen måste därför kostnader- na för denna dras ifrån vid beräkning av avgälden. En återgång till ett avgäldssystem av det slag som fanns gruvlag är fullt tänkbart. Några svårigheter att fastställa den mängd malm av olika kvalitet som bryts inom koncessionsområdet finns inte, eftersom dessa uppgifter tas fram av koncessionshavaren för eget bruk och också måste redovisas i andra sammanhang42. Större svårigheter är förenade med att fastställa ett marknadsvärde på malmen om ett bruttosystem skulle in- föras. Utredningen har erfarit att malmpriset – i de fall inte samma företag 42 Koncessionshavare har med stöd av 14 kap 5 § MinL och 52 § MinF förelagts att rapportera mängd bruten malm och dennas innehåll av koncessionsmineral. 206 Markägarnas ställning vid bearbetning vidareförädlar malmen – företrädesvis bestäms i långvariga, individuellt utformade leveransavtal. Något egentligt marknadsvärde för den brutna malmen i anslutning till gruvan är svårt att fastställa. Att hänvisa till noteringar i exporthamnen är inte möjligt. Betydelsen av svårigheterna bör dock inte överdrivas – det torde vara möjligt att med kunskap om malmens metallinnehåll göra en tillräckligt god uppskattning av malmens värde för att ett ersättningssystem med detta som grund skall kunna till- lämpas. En annan möjlighet är att, i likhet med finsk rätt, införa någon form av årlig brytningsavgift till fastighetsägaren. En sådan avgift skulle kunna bestämmas i samband med markanvisningsförrättningen och ha en viss anknytning till värdet av den som koncessionshavaren tar i an- språk. Enligt finsk rätt ankommer det på Industri- och handelsministeriet att fastställa avgiften. Detta sker sedan ett särskilt organ – gruvnämnden – med ledamöter som är sakkunniga i gruvfrågor avgivit yttrande. Avgiften skall i princip återspegla värdet av den som kan antas bli utvunnen inom utmålet. Det torde i allmänhet vara förenat med svårigheter att i förväg bedöma det totala värdet av en malm på lång sikt. Detta är emellertid ett problem som redan aktualiserats och måste lösas av bergmästaren, som enligt 4 kap 2 § första punkten minerallagen har att pröva huruvida den påträffade fyn- digheten kan tillgodogöras ekonomiskt. I praxis har därvid en tidshorisont varit aktuell. En brytningsavgift skulle inte behöva bestämmas för hela bearbet- ningskoncessionens giltighetstid utan kunde antingen fastställas för en i förväg bestämd begränsad tid i taget eller tills vidare men med möjlighet till omprövning på endera partens begäran med vissa tidsmellanrum, ex- empelvis var femte år. Avgiften skulle på ett schablonmässigt sätt kunna knytas till malmens värde. Målsättningen då avgiften fastställs kunde vara att den skall motsvara en viss procentsats av värdet av den malm som kan beräknas bli bruten under avgiftens giltighetstid. En av fördelarna med ett avgiftssystem av nu skisserat slag är att det skulle vara relativt enkelt att tillämpa. Det skulle också vara ett stabilt system med god förutsebarhet för både fastighetsägare och gruvföretag. Genom att avgiften knyts till malmens värde kan den också väl motiveras från systematiska synpunkter. Markägarnas ställning vid bearbetning 207 8.5Markägarens ställning vid outnyttjade bearbetningskoncessioner Från markägarhåll har framhållits att det kan medföra betydande olägen- heter för fastighetsägaren om fastigheten berörs av en outnyttjad bearbet- ningskoncession. Fram till dess markanvisning skett kommer ovisshet att råda beträffande vilken eller vilka delar av fastigheten som mera direkt kommer att beröras av gruvbrytningen och vilken omfattning verksamhe- ten kommer att få. I de fall markanvisning sker efter koncessionsbe- slutet är olägenheterna av denna ovisshet begränsad. Om emellertid förflyter utan att koncessionshavaren begär markanvisning kan detta medföra avsevärda problem för fastighetsägaren då det gäller att planera jord- och skogsbruk och annan markanvändning på . Det kan också antas att fastighetens värde minskar på grund av ovissheten beträf- fande den framtida gruvbrytningen. I avsnitt 10.3.4 har den nuvarande regleringens förhållande till Europa- konventionen behandlats. Med hänsyn till vad som där anförts kan det finnas anledning att överväga en ändring av reglerna om bearbetningskon- cession, så att markägarens ställning stärks. En möjlighet är att begränsa giltighetstiden för bearbetningskoncessio- ner. Eftersom det då bearbetningskoncession meddelas står klart att det finns en brytvärd mineralisering på platsen torde detta emellertid ofta en- dast få till följd att en ny koncession meddelas så snart den tidigare gäl- lande gått ut. En annan möjlighet är att ge fastighetsägaren rätt att begära inlösen av sin fastighet i de fall bearbetningskoncessionen medför olägenheter för honom. Mot denna lösning talar att mark i sådana fall kan komma att lösas in, trots att den i ett senare skede inte kommer att påverkas av bearbet- ningen. Det är ju tänkbart att mark för bearbetningen anvisas utanför kon- cessionsområdet. 208 Markägarnas ställning vid bearbetning Utredarens bedömningar och förslag 209 9Utredarens bedömningar och för- slag 9.1Allmänna utgångspunkter och övervä- ganden Minerallagen är en exploateringslag, vars bestämmelser bl a syftar till att stimulera och underlätta, men reglera eftersökandet av värde- fulla . I minerallagen har en avvägning gjorts mellan markägarnas, samhällets, prospektörernas och gruvföretagens rättigheter och inbördes rättsställning. Frågan är om det , med hänsyn till den allmänna sam- hällsutvecklingen, förändrade förhållanden inom gruvnäringen och de för- ändringar som successivt genomförts i minerallagstiftningen, föreligger skäl att göra en annan avvägning. En första fråga är om det föreligger skäl för eller behov av en lag- stiftning som underlättar efterforskning och brytning av i . Gruvbrytning innebär alltid ett intrång i naturen och risker för skador på miljön. har dessvärre dessa risker – både i och i andra världsdelar – förverkligats på ett sätt som gjort många oroliga och negativa till gruvbrytning. Människan har emellertid varit beroende av metall och för sin överlevnad. Så är fortfarande fallet och be- hovet ökar. Trots att en stor andel av våra basmetaller numera kan återvin- nas i betydande utsträckning, ökar ändå efterfrågan på ny metall. Även om återvinningsgraden ökar skulle det fortfarande föreligga ett betydande behov av ny metallmalm och andra i . I ett globalt per- spektiv kommer också behovet av nyutvunna att bli större, efter hand som fler länder uppnår ett bättre materiellt välstånd. har en månghundraårig tradition som gruvnation. Vi har inom landet byggt upp ett stort kunnande och en kompetens då det gäller gruv- brytning och metallbearbetning. 210 Utredarens bedömningar och förslag ducenter av basmetallmalmer – då det gäller silver och järnmalm är vi störst. I är också miljömedvetandet stort, både hos befolkningen i allmänhet och inom industrin. Vi har tekniska och ekonomiska förutsätt- ningar att utvinna och bearbeta metall på ett sätt som minimerar riskerna för miljöskador, en modern miljölagstiftning och myndigheter utövar till- syn för att lagarna skall efterlevas. Vårt land är relativt glesbefolkat och inom många områden konkurrerar mineralbrytning knappast på något be- tydande sätt med annan markanvändning. Det vore ur ett globalt perspek- tiv inte rimligt om vi i importerade metaller och annan som utvunnits på platser som från miljösynpunkt är mindre lämpliga och med metoder som medför större skador för natur- och kulturmiljön än vad som blir fallet om vi utvinner dem här. I delar av utgör gruvbrytning och metallbearbetning den domi- nerande sysselsättningen och är av mycket stor betydelse för samhällets och bygdens långsiktiga överlevnad. Här är mineralhantering ett naturligt och självklart inslag i markanvändningen. Stora insatser görs för att ut- veckla och främja prospektering och gruvbrytning i dessa delar av landet. och de planer som finns på ett samarbete mel- lan denna högskola och de övriga nordiska länderna då det gäller forsk- ning och utbildning för gruvnäringen, liksom planerna på ett geoveten- skapligt center i utgör exempel på detta. Hit hör också det stöd pro- spekteringen erhåller genom SGU och dess informationskontor i . Även på regional och nivå finns flera projekt som syftar till att åstadkomma ökad mineralprospektering. Den svenska gruvnäringen är alltså av väsentlig regional betydelse för sysselsättningen. Möjligheterna att i finna ännu oupptäckta är med hänsyn till landets geologiska förutsättningar stora, även om de flesta nya i de tradi- malmprovinserna får antas vara belägna på större djup och härige- nom svårare att lokalisera och bearbeta. Jag har förståelse för att fastighetsägare och andra boende i sådana områden där marken redan används för till exempel ett intensivt jord- och skogsbruk eller där andra näringar kan ge förhållandevis goda möjligheter till sysselsättning och utkomst, känner oro när möjligheten till gruvbryt- ning i trakten aktualiseras. Jag hyser emellertid lika stor förståelse och respekt för att man i de delar av landet där mineralhantering utgör en vik- tig källa för sysselsättning och välstånd önskar att lagstiftningen utformas så att den så långt möjligt underlättar och främjar ökad prospektering och tillkomsten av nya gruvor Som jag kommer att utveckla närmare har jag inte funnit det lämpligt eller ens möjligt att geografiskt utpeka vissa delar av landet som Utredarens bedömningar och förslag 211 generellt olämpliga respektive lämpliga för just mineralutvinning eller att införa särskilda regler för sådan verksamhet i olika delar av riket. Genom hushållningsbestämmelser och regler om områdesskydd och genom bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen – bl. a. de som handlar om kommunens möjligheter att besluta om detaljplan och områ- desbestämmelser och prövning av ansökningar om bygglov – har det all- männa goda möjligheter att styra markanvändningen med hänsyn till mil- jön och andra motstående allmänna intressen. I den inledande bestämmel- sen till fjärde kapitel sägs att mark skall användas för det eller ändamål för vilken den är bäst lämpad och att företräde därvid skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushåll- ning. Detta gäller självfallet även användning av mark för mineralutvin- ning – bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall enligt 4 kap. 2 § minerallagen tillämpas vid prövning av ansökningar om bearbetningskon- cession. Jag kan således konstatera att en grundläggande utgångspunkt då för- ändringar i minerallagen övervägs bör vara att det regelverk under vilket gruvnäringen skall verka utformas så att det inte föranleder onödiga hinder för prospektering eller mineralutvinning. Så långt möjligt bör lagstiftning- en istället underlätta och främja prospekteringsverksamheten. måste markägarens intresse liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och andra motstående allmänna intressen i hög grad beaktas. Minerallagen antogs , men den grundar sig i allt vä- sentligt lagstiftning. Såväl beträffande sakägarnas ställning som beträffande skyddet för natur- och kulturmiljön har mycket hänt under de gångna trettio åren. ikraftträdande och det intensifierade europeiska samarbetet på miljörättens område utgör exempel på detta. Minerallagen fyller emellertid – som närmare kommer att beröras nedan – alltjämt en viktig funktion för att främja och underlätta mineralutvinning, men det är enligt min mening nödvändigt att anpassa regleringen så att större hänsyn tas till motstående enskilda och allmänna intressen. Jag har funnit att detta kan ske genom vissa ändringar i det nuvarande regelverket. 9.1.2Behovet av minerallagens reglering Prospektering är en mycket kostnadskrävande verksamhet som också är förenad med ekonomiskt risktagande. Trots de senaste decenniernas tek- niska utveckling är det inte möjligt att lokalisera nya malmfyndigheter utan omfattande undersökningar över relativt stora landområden. De geo- logiska förutsättningarna för att göra fynd av brytningsvärda mineralise- ringar år visserligen goda i , men i det enskilda fallet är sannolik- 212 Utredarens bedömningar och förslag heten för att finna nya liten. Även om en malm påträffas är det inte säkert att den kan utvinnas med hänsyn till bl. a. den miljöpåverkan som bearbetningen ofta föranleder. Under en stor del av har malmprospektering i betydande utsträckning skett med ekonomiskt stöd från staten och även i rent statlig regi. Staten har emellertid i allt väsentligt avvecklat denna verksamhet, främst därför att det av statsmakterna inte ansågs lämpligt att använda offentliga medel till en verksamhet som var förknippad med så stort eko- nomiskt risktagande Undersökningsverksamheten är därför numera privat- finansierad. Malmprospekteringen och gruvbrytningen har – i likhet med andra industriella verksamheter – genomgått en omfattande internationali- sering som kan förväntas fortsätta. Även om det finns mindre prospekte- ringsföretag med god kompetens som särskilt inriktat sig på mineralletning i delar av görs de stora och mest kapitalkrävande prospekte- ringsinsatserna av multinationella företag efter kvalificerade affärsmässiga bedömningar. Här står ofta valet mellan att investera i undersökningsar- beten i olika världsdelar. Ett projekt i kan alltså ställas mot ett liknande i till exempel , eller . I finns geologiska förutsättningar att hitta nya mineraliseringar och är därför ur ett internationellt perspektiv ett intressant land för investeringar i undersökningsarbeten. Även faktorer som ett stabilt sam- hällssystem samt kvalificerad och välutbildad arbetskraft talar för pro- spektering i . Härtill kommer att har en förmånlig bolags- beskattning och att staten inte gör något anspråk på de som finns i landet eller särskilt beskattar utvinningen av dessa. Till de faktorer som ett internationellt företag beaktar innan beslut om stora investeringar i malm- prospektering fattas hör också frågan om vår minerallag i skälig utsträck- ning tillgodoser industrins behov och ger möjlighet till prospektering på rimliga villkor. De frågor som därvid aktualiseras är främst följande. Möjligheten att i prospekteringens inledningsskede mot skälig ersätt- ning få tillgång till relativt stora landområden för undersökning utan orimliga kostnader. Tillgången till geologisk information, inbegripet den kunskap som byggts upp vid tidigare undersökningar. Möjligheten att erhålla företrädesrätt att förfoga över de som påträffats vid undersökningsarbetena. Utredarens bedömningar och förslag 213 Möjligheten att, mot skälig ersättning och inom ramen för förutsebara regler om skydd för natur- och kulturmiljön, erhålla tillstånd att utvinna malm som påträffats, även på annans fastighet. Ytterligare en faktor är stabiliteten i den lagstiftning som reglerar mineral- prospektering och gruvbrytning, så att inte de legala förutsättningarna för verksamheten plötsligt förändras. Jag skall i det följande närmare beröra de ovan uppräknade frågorna och ange den bedömning jag gjort. Tillgång till markområden för prospektering Det är nödvändigt för den som ägnar sig åt malmprospektering att – sär- skilt under inledningsskedet av prospekteringsarbetena – på ett relativt enkelt sätt få tillträde till relativt stora arealer. Fastighetsindelningen på dessa kan vara sådan att ett stort antal fastighetsägare berörs. De typer av undersökningsarbeten som kommer till användning vid översiktlig pro- spektering är i allmänhet av föga ingripande karaktär. Förutom flygmät- ningar kan det vara fråga om blockletning och geofysiska mätningar på marken. Det skulle medföra ett betydande merarbete och stora kostnads- ökningar för prospektören om denne var tvungen att träffa överenskom- melse med varje fastighetsägare och annan sakägare som berörs av sådana undersökningsarbeten. I den allmänna debatten har påståtts att det inte finns anledning att särbehandla koncessionsmineral i förhållande till ex- empel jord, grus eller gråberg, utan att samma bestämmelser som gäller för sådant material skall gälla också för vad som betecknas som konces- sionsmineral. De som föreslår detta torde bortse från de stora kostnader som är förknippade med mineralprospektering och de svårigheter som föreligger att finna en utvinningsbar malm. Den svenska allemansrätten utgör ofta en tillräcklig grund för att de nu regionala och mera översiktliga undersökningarna skall kunna genomfö- ras. Allemansrättens närmare gränser i samband med mineralprospektering är dock i många fall oklara och svårgripbara. Som exempel kan nämnas den tveksamhet som kan råda kring vad som är tillåtet på annans fastighet vid blockletning och moränprovtagning. Får den som letar bortfö- ra smärre stenar och moränprover från fastigheten? Får moränprover grä- vas upp med spade? Får en mindre del av ett stenblock knackas loss med en hammare för att kunna bortföras för analys? Sådana oklarheter är ägna- de att leda till onödiga konflikter mellan fastighetsägare och prospektörer. Jag kommer därför att föreslå att det i minerallagen klarläggs vad en pro- spektör sedvanemässigt får göra utan undersökningstillstånd och vilka åtgärder som motsatsvis kräver sådant tillstånd. 214 Utredarens bedömningar och förslag Under senare skeden av prospekteringsarbetena inriktas verksamheten på mera begränsade områden som från mineralutvinningssynpunkt fram- står som särskilt intressanta. Då har ofta redan stora kostnader lagts ned på prospekteringen. Om prospektören skulle hindras att närmare undersöka de platser av intresse som lokaliserats vid den mera översiktliga undersök- ningen är de investeringar som gjorts i den regionala prospekteringen vär- delösa. För att ett företag skall satsa betydande belopp i en kartläggning av de geologiska förhållandena inom ett område måste det redan vid under- sökningsarbetenas start vara säkerställt att området står till förfogande på förutsebara villkor också för fortsatt detaljundersökning. Av samma skäl som anförts beträffande regionalprospektering är det inte rimligt att prospektören tvingas tillförsäkra sig undersökningsrät- ten i förväg genom bindande avtal med alla sakägare inom undersöknings- området. En sådan ordning skulle medföra att stora kostnader lades ned på att träffa överenskommelser, vilka i flertalet fall aldrig skulle utnyttjas. I praktiken är ett sådant system inte rimligt. Det är nödvändigt att lagstiftningen tar hänsyn till dessa, för mineral- letning speciella förhållanden, eftersom det annars finns risk för att malm- prospekteringen minskar betydligt eller helt upphör i . Regelverket måste vara så utformat att det ger möjlighet för prospektören att även mot markägarens vilja närmare få undersöka och kartlägga de geologiska för- hållandena på dennes fastighet. Enligt min uppfattning måste därför mine- rallagens regler om undersökningstillstånd och undersökningsarbeten även fortsättningsvis innehålla regler av expropriativ karaktär, vilka ytterst gör det möjligt för prospektören att tilltvinga sig rätten att i viss utsträckning ta annans fastighet i anspråk för undersökningsarbeten. Reglerna bör dess- utom ge möjligheter för prospektören att erhålla sådan rådighet på ett re- lativt snabbt och enkelt sätt. Mot bakgrund av det ovan anförda måste jag avvisa den tanke som framförts från företrädare för fastighetsägarna att undersökningsarbeten – utöver vad som kan ske med stöd av allemansrätten – endast skulle få äga rum med fastighetsägarens medgivande. Att i dessa fall tillämpa expropriationslagens bestämmelser – vilket också föreslagits av företrädare för markägare – är visserligen fullt möjligt från teoretiska utgångspunkter. Jag anser dock inte detta vara en lämplig ordning då det är fråga om att nyttja annans fastighet för undersökningsar- beten vid malmprospektering. Expropriationsförfarandet förutsätter att expropriationstillstånd meddelas av regeringen eller, i vissa fall, av läns- styrelsen och att exproprianden därefter väcker talan mot ägaren av den exproprierade fastigheten vid fastighetsdomstol.