sou · GOB365d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt gemensamma uppskattningar som arbetstagarorganisatio- nerna gjort bedrivs den övervägande delen av den fackliga verksam- heten, , inom de enskilda förbunden och endast inom respektive centralorganisation. Av enkätundersökningen rörande arbetsgivarsidan framgår att den övervägande delen förbund på arbetsgivarsidan, däribland samtliga 148 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer , har bildat ett eller flera servicebolag som är knutna till verksamheten. Huvuddelen av den totala avgiften till arbetsgivarorganisationen betalas till servicebolaget och utgörs därmed av avdragsgilla driftkostnader i rörelsen. Resterande icke avdragsgilla del av avgiften täcker själva föreningsverksamheten. Av beskrivningen i kapitel 10 Särskilt om servicebolagen, framgår att det vid bestämmandet av den avgift som ett medlemsförbund skall erlägga till SAF sker en årlig fördelning av kostnaderna mellan det som avser föreningsangelägenheter och servicekostnader. Fördelningen, de s.k. fördelningsnycklarna, är i princip sanktionerad av (). En motsvarande fördelning sker även inom SAF:s medlems- av medlemsföretagens avgift. Fördelningen av kostnader mellan föreningsangelägenheter och serviceåtgärder varierar med utgångspunkt från kommande års budget. har SAF beslutat om att fördelningen av avgiften skall vara till förening och till service. De enskilda arbetsgivarförbunden tillämpar generellt en annan fördelning än SAF. En betydligt högre andel av kostnaderna hänförs till servicekostnader, i en del fall förening och service. Med utgångspunkt från de fördelningsnycklar som tillämpas av SAF kan en fördelning även av arbetstagarsidans verksamhetskostnader på en föreningsdel respektive en servicedel göras. På samma sätt som avgiften till SAF och dess medlemsförbund räknas fram utifrån budgeterade uppgifter bör en sådan modell kunna användas för att fördela avdragsgilla respektive icke avdragsgilla kostnader i de fackliga organisationernas verksamhet. De kostnader som belastar de olika delverksamheterna hos fackförbunden har av utredningen jämförts med vilka kostnader som är av den arten att de skulle vara avdragsgilla om uppdraget att utföra en viss arbetsuppgift i stället lades ut på en konsult, som fakturerade aktuella tjänsten. Det kan noteras, att en enskild skattskyldig, oavsett facklig anslutning, inte är berättigad till något deklarationsavdrag för en konsultkostnad av motsvarande slag. Förhållandet när det gäller en arbetsgivare är det motsatta – en sådan kostnad är i normalfallet avdragsgill oavsett om den faktureras av en självständig konsult eller av ett servicebolag som är knutet till ett arbetsgivarförbund. En bedömning har parallellt gjorts med motsvarande kostnader hos arbetsgivarorganisationerna och deras servicebolag. En strävan har varit att få en någorlunda rättvisande gränsdragning mellan de grundläggande föreningsuppgifterna, intressebevakningen och rena Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 149 De i enkäterna behandlade delposterna kan kommen- teras på följande sätt. A) Avgift till arbetslöshetskassan. Avdragsrätt föreligger , dock med en viss avdragsbegränsning, genom att avdrag medges med det belopp som överstiger . – Av beskrivningen ovan framgår att den del som avser avgift till arbetslöshetskassan utgör en stor andel av den totala medlemsavgiften, hos LO , hos TCO och hos 29,6, dvs. sammantaget av den totalt inbetalade avgiften. B)Uppbyggnad av konfliktfonder. Avsättningen kan ses som en spegelbild av den för arbetstagare skattefria konfliktersättningen. Den genomsnittliga avsättningen till konfliktfonder för de tre centralorganisationerna på arbetstagarsidan uppgår enligt faktaredovis- ningen ovan till . Inom utgjorde den genomsnittliga avsättningen till konfliktfonder av totalt inbetalade medlemsavgifter. För 12 av förbunden redovisades ingen avsättning alls. För TCO-områdets del förekom inom 6 av förbunden inte någon avsättning alls . Genomsnittet för alla TCO- förbunden beräknades till . Avsättningarna till konflikt- fonder varierade starkt mellan SACO-förbunden och i 12 av de 26 förbunden hade någon avsättning inte gjorts. Genomsnittet för samtliga förbund utgjorde . C)Allmänpolitiskt arbete, i något fall även partipolitiskt arbete. D)Stöd till andra nationella och internationella organisationer än den egna centralorganisationen. E)Personliga levnadskostnader, dvs. icke avdragsgilla kostnader enligt huvudregeln i IL. F)Avgift till den egna centralorganisationen. G)Allmänfacklig verksamhet (facklig kärnverksamhet), dvs. sådant påverkansarbete i yrkesspecifika frågor som ett enskilt förbund driver för att stödja den egna gruppen. Av den verksamhet som fackförbunden bedriver är det enligt uppdelningen ovan den andel som avser allmänt fackligt arbete som enligt utredningens bedömning får anses utgöra sådan verksamhet som om den bedrevs i ett förbund på arbetsgivarsidan hade lagts över i ett servicebolag och därmed utgjorts av avdragsgilla servicekostnader (driftkostnader i en rörelse). När det gäller den del av medlemsavgiften som i förekommande fall sätts av till konfliktfond skall arbetsgivaren dra av kostnaden för denna avgift. Detta anses vara en följd av att fondavsättningen jämförs med en försäkringskostnad, som är avdragsgill som driftkostnad i rörelsen. För arbetstagarsidan finns inte någon avdragsrätt för kostnader för försäkringar av detta slag. 150 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer Enligt vad ovan sagts kan avsättningen för arbetstagarsidan ses som en spegelbild av den skattefria konfliktersättningen. Om konfliktersätt- ningen vid införandet av någon form av skattelättnad för arbetstagar- sidan skulle göras skattepliktig för att vidmakthålla en reciprocitet, skulle därav följa att även den andel som avser avsättning till konfliktfond skulle utgöra en avdragsgill kostnad. Utredningens överväganden rörande konfliktersättningen behandlas i avsnitt 16.1. 12.4Del av avgift som berättigar till skattelättnad Den allmänfackliga verksamheten har av centralorganisationernas förbund beräknats till olika belopp av de totala verksamhets- kostnaderna. Kostnaden inom jämte det hos LO centralt utförda arbetet uppgår till , vilket motsvarar av den totala medlemsavgiften inklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Kostnaden inom allmän- fackliga arbetet uppgår totalt till 1 inklusive TCO:s kostnader för det centrala arbetet eller . Inom SACO-förbunden uppgår det totala beloppet till eller . Sammanfattningsvis beräknas alltså det allmänfackliga arbetet hos respektive organisation till 40, 44,6, respektive 52,8 av verksamhets- kostnaderna. Ett genomsnitt för hela arbetstagarsidan räknat på uppgifter från de tre centrala arbetstagarorganisationerna ger följande resultat. De faktiskt inbetalade medlemsavgifterna uppgick hos LO- förbunden till , hos TCO-förbunden till 2 668 och hos SACO-förbunden till . 5 556 000 x = 2 222 400 2 668 000 x = 1 189 928 958 000 x = Siffran allmänfackligt arbete blir (3 918 152 / 9 182 000 = ) . Andelen av den totala verksamheten för hela arbetstagarsidan uppgår således till av den totala medlemsavgiften, dvs. inklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Om man i arbetstagarsidans redovisningar räknar av kostnadsposten avgift till arbetslöshetskassan är siffrorna direkt jämförbara med den Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 151 fördelning mellan förenings- respektive servicekostnader som sker inom SAF (jfr kapitel 9). En del av förbunden på arbetsgivarsidan har dock poängterat att de enskilda medlemsförbunden har en betydligt lägre andel allmänpolitisk verksamhet än vad SAF har. Vid jämförelsen mellan SAF:s fördelningsnycklar och arbetstagarsidans kostnads- struktur bör därför den reservationen göras, att även de enskilda arbetstagarförbunden har en betydligt lägre andel allmänpolitisk verksamhet än sin centralorganisation. Avgiften till arbetstagarorganisationer bör alltså skattemässigt behandlas på samma sätt som avgifter till arbetsgivarorganisationer och dess servicebolag. Medlemsavgiften bör berättiga till en skattelättnad – i någon form – till den del som den svarar mot kostnader i organisatio- nen som har karaktären av driftkostnader i en näringsverksamhet. På motsvarande sätt som fördelningen mellan serviceavgift och ren medlemsavgift sker utifrån uppgifter i en arbetsgivarorganisations budget bör en sådan fördelning kunna ske på den fackliga sidan. I det ovan presenterade faktaunderlaget finns, som visats, stöd för en sådan fördelning. För del utgör den totala medlemsavgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan (5 556 ./. 1 706 = ) , för TCO-förbunden (2 668 ./. 824,2 = ) och för SACO-förbunden (958,1 ./. 283,6 = ) . Den kostnadsdel som avser allmänfackligt arbete uppgår för LO- förbunden till , för TCO-förbunden till 1 och för SACO-förbunden till . En beräkning får då följande utseende, / 3 850 = / 1 844 = uppgår för del till av den totala medlemsavgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan, för TCO-förbundens del till och för SACO-förbundens del till av den totala medlemsavgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Ett genomsnitt för hela arbetstagarsidan kan då räknas fram utifrån verkligen inbetalade medlemsavgifter exklusive avgiften till arbetslös- hetskassan. 152 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 3 850 000 x = 2 225 300 1 844 000 x = 674 500 x 75 Siffran för allmänfackligt arbete blir (3 922 399 / 6 368 500 = ) . Andelen av den totala verksamheten uppgår för hela arbetstagarsidan således till av den totala medlemsa- vgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Man kan tänka sig två olika åtgärder för att åstadkomma en skattelättnad för en arbetstagares avgift till en facklig organisation. De två alternativen utgörs antingen av en rätt till avdrag eller en rätt till skattereduktion. Genom skattereform togs ett antal möjligheter till avdrag bort. Det har också framhållits att syftet med reform, bland annat en omfattande breddning av skattebasen, skulle förfelas om det efter hand infördes särskilda bestämmelser om avdrag för olika utgifter och att skattelagstiftningen återigen skulle bli svåröverskådlig till sin uppbyggnad. Utredningen har vägt in även den aspekten, men anser att var gränsen skall gå för att tillåta särbestämmelser får bli en avvägning mellan olika intressen. Det har ibland anförts att det kan vara betänkligt från tillämpnings- synpunkt att införa ett avdrag som skulle tillkomma ett mycket stort antal skattskyldiga och som i princip måste kontrolleras av skattemyndigheten (SKM). En regel om avdragsrätt skulle komma att omfatta många skattskyldiga och därigenom medföra administrativt merarbete. RSV har också i tidigare yttranden i frågan av främst det skälet varit negativ till en avdragsrätt. Om en skattelättnad baseras på den sammanlagda erlagda fackföreningsavgiften för varje enskild medlem – med eller utan användande av en schablon i fråga om belopp och/eller procentsatser – skulle en kontrolluppgift kunna lämnas från fackförbundet till SKM. Den förenklade självdeklarationen kan numera användas av de allra flesta löntagare. I ett förenklat deklarationsförfarande skulle även dessa uppgifter finnas förtryckta på deklarationsblanketten för den enskildes kontroll. RSV har till utredningen redovisat främst administrativa synpunkter och pekat på åtgärder för att kunna skapa ett så enkelt och smidigt system som möjligt och som är lätt att tillämpa. Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 153 skattereduktion med ett visst belopp eller en viss procentsats har tidigare prövats i den gällande lagen (1982:1193) om skattereduktion för fackföreningsavgift. Från RSV:s utgångspunkter förordas även nu en skattereduktion framför en avdragsrätt. I den fortsatta framställningen redovisas både alternativen avdrags- rätt och skattereduktion. Vidare behandlas olika konstruktioner av alternativen och de olika följdfrågor som har att göra med vart och ett av dem. 12.6Avdragsrätt med faktiskt inbetalat belopp eller schablonbelopp Alternativet avdragsrätt för fackföreningsavgiften kan konstrueras på olika sätt. Avdrag kan medges utifrån ett verkligt belopp eller ett schablonbelopp. Av faktaredovisningen framgår de olika fackförbundens medlems- avgifter, inklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Storleken av de medlemsavgifter som tas ut kan variera åtskilligt både inom förbunden och mellan olika förbund inom samma centralorganisation. Avgiften är i många fall högre för den som har högre inkomster. Detta är dock inte alltid fallet. Det övervägande antalet har en månadsavgift om . Mellan förbunden varierar den genomsnitt- liga månadsavgiften med som lägsta och som högsta belopp. Hos TCO-förbunden var den lägsta genomsnittliga medlemsavgiften och den högsta . För fullbetalande SACO-medlemmar ligger förbundsavgiften i regel . Dessa siffror visar tydligt de relativt stora skillnaderna i avgiftsutta- get. Denna omständighet talar enligt utredningens uppfattning entydigt för alternativet med att den faktiskt erlagda avgiften skall ligga till grund för avdragets storlek. Samma skäl kan anföras för att underlåta maximering av avdragsbeloppet. Alternativet att avdrag medges med ett schablonbelopp har fördelar och ett sådant alternativ skulle kunna konstrueras på olika sätt. och för SACO-förbunden . Motsvarande siffror exklusive avgiften till arbetslöshetskassan för uppgår till , för TCO-förbunden och för . 154 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer Den genomsnittliga fackliga medlemsavgiften för samtliga organisationer kan beräknas till inklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Exklusive avgiften till arbetslöshets- kassan blir beloppet i stället . Om man väljer ett schablonbelopp som utgörs av denna genomsnittliga månadsavgift skulle en arbetstagare berättigas till ett avdrag med 12 x x en viss procentsats oavsett inkomst och faktiskt erlagd avgift (12 x x en viss procentsats om avgiften till arbetslöshetskassan inte räknas med). 12.7Skattereduktion för faktiskt inbetalat belopp eller schablonbelopp Den skattereduktion för fackföreningsavgift som tillämpades under delar av var beräknad på ett sådant sätt att den motsvarade ett avdrag för den del av avgiften som kunde anses hänförlig till facklig verksamhet. I propositionen 1989/90:110, som innehöll regeringens förslag till skattereform, uttalade sig departementschefen om de tankegångar som låg bakom den då gällande lagen (s. 369). Bedömningen när skattereduktionen infördes var att av erlagda medlemsavgifter användes för allmän- facklig verksamhet och således borde ligga till grund för reduktionen. Hur man kommit fram till siffran anges dock inte. Mot bakgrund av den andelen och av då gällande skattesatser hade skattereduktionen vid införandet bestämts till av avgiften till den del avgiften inte översteg . RINK (SOU 1989:33) föreslog ett avdragstak på , medan departementschefen ansåg att taket borde bestämmas något högre eller till . Vidare borde, såsom RINK föreslagit, procentsatsen justeras ned på grund av de sänkta skattesatserna. Om skattesatsen beräknades som och av fackföreningsavgiften ansågs belöpa på allmänfacklig verksamhet kunde skattereduktionen beräknas till (0,30 x 0,70 = ) 0,21 och avrundas till av avgiften. Underlaget för skattereduktionen var alltså maximerat till ett visst belopp, från början erlagd avgift, avgiften Avgiften till arbetslöshetskassan berättigade då liksom nu till avdrag enligt andra bestämmelser. taxering sänktes reduktionen till Genom ytterligare ett beslut, Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 155 skulle gälla års taxering, togs maximigränsen bort. Lagen (1983:1193) om skattereduktion för fackföreningsavgift upphävdes års taxering, varför beslutet om borttagande av maximi- gränsen aldrig hann tillämpas. Vid riksdagsbehandlingen av frågan om maximitak för underlaget för skattereduktionen uttalade skatteutskottet (1990/91SkU 10 s. 169) bland annat att många löntagare redan då hade en avgift som översteg och att de alltså inte fick reduktion för hela sin avgift. Detta ansågs som en orättvisa, eftersom det inte fanns någon motsvarande begränsning av arbetsgivares avdrag för sin medlems- avgift. då lagen om skattereduktion för fackförenings- avgift gällde lämnade RSV till regeringen en skrivelse med förslag till ändring av vissa tidpunkter för yrkanden om reduktionen. I det sammanhanget förde Statskontoret fram åsikten att lagen borde ändras på så sätt att ett schablonavdrag infördes (prop. 1989/90:110 s. 370). Skälet härtill anges dock inte, men det kan förmodas att administrativa fördelar låg bakom ställningstagandet. Även när det gäller konstruktionen av ett schablonbelopp som underlag för en skattereduktion skulle man kunna använda sig av den ovan redovisade modellen med den genomsnittliga månadsavgiften (12 x x en viss procentsats) oavsett inkomst och faktiskt erlagd avgift. Utredningen har stannat för att förorda antingen en avdragsrätt eller en skattereduktion som beräknas på ett underlag av den faktiskt erlagda avgiften. Faktaredovisningen i det föregående utvisar tämligen stora skillnader mellan olika förbunds avgiftsuttag. Man bör därför främst av rättviseskäl välja alternativet med verkligt erlagda avgifter. Samma skäl talar för att någon maximering inte bör ske. 12.8Särskilt om maximering av skattelättnadsbeloppet Utredningen väljer, som redovisats tidigare, att inte föreslå någon beloppsmässig maximering för skattelättnaden. En konstruktion utan maximitak skulle möjligen kunna leda till att de fackliga organisatio- nerna, åtminstone , tenderade att höja medlemsavgiften. Kostnader som utgörs av personliga levnadskostnader, exempelvis en större andel försäkringar eller andra kollektivt erbjudna tjänster, skulle kunna tas ut inom ramen för själva medlemsavgiften. 156 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer SOU 2000:65 automatiskt omfattas av skattelättnaden och leda till en oavsedd höjning av statens kostnader för reformen. Farhågorna för en sådan utveckling får, enligt utredningens uppfattning, inte överdrivas. Därtill kommer att det av olika skäl vore svårt att föreslå en viss nivå på ett maximibelopp, främst på grund av de relativt stora variationerna förbunden emellan i medlemsavgifternas storlek. 12.9Avdragsrätt i förhållande till avdragsbegränsning för övriga kostnader Utredningen har övervägt om en avdragsrätt för fackföreningsavgiften skulle omfattas av bestämmelsen i 12 kap. 2 § tredje stycket IL att övriga utgifter bara skall dras av till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger . Skattekontroll- utredningen har föreslagit att denna beloppsgräns skall höjas till (SOU 1998:12 s. 193 f.). Den frågan bereds inom (). Utredningen menar, att om en avdragsrätt infördes skulle den tillämpas vid sidan om avdraget för övriga kostnader. Detta av flera skäl. Dels bör en avdragsrätt inte motverka syftet med regeln som begränsar övriga kostnader, som just är att skala bort beloppsmässigt små avdrag och därmed förenkla förfarandet. Dels skulle syftet med en avdragsrätt för fackföreningsavgiften förfelas om den eller eliminerades genom en sådan begränsningsbestämmelse. Dels uppnås därmed likformighet mellan inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet, eftersom det senare inkomstslaget saknar en sådan beloppsbegränsning. 12.10Skattelättnadsbelopp inklusive eller exklusive avgiften till arbetslöshetskassa I det föregående har utredningen utgått från en schablon för att räkna fram skattelättnadens ungefärliga storlek. Enligt denna schablon utgör den totala medlemsavgiften , den andel som avser avgiften till arbetslöshetskassan uppgår till , medan de återstående fördelas på allmänpolitisk verksamhet, privata levnads- Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 157 kostnader och renodlad facklig verksamhet eller s.k. yrkesspecifika frågor. Den del av medlemsavgiften som utgör avgift till arbetslöshetskassa kan uppskattas till av den totalt erlagda avgiften för alla arbetstagare (hos LO , hos TCO och hos ). Avgiften till arbetslöshetskassan betalas i de allra flesta fall in tillsammans med medlemsavgiften till den fackliga organisationen. De båda avgifterna har dock egentligen inte något samband med varandra, utan är hanteringsmässigt samordnade för att underlätta redovisningen för den arbetstagare som är medlem i både en facklig organisation och i arbetslöshetskassan. De två avgifterna styrs av olika skatteregler, där själva medlemsavgiften ses som en icke avdragsgill personlig levnadskostnad, medan avgiften till arbetslöshetskassan är avdragsgill som en s.k. övrig kostnad. är av arbetslöshetskassornas medlemmar enskilt anslutna, dvs. de är inte medlemmar i den arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation som är knuten till arbetslöshetskassan. Denna andel har ökat . Andelen enskilt anslutna varierar kraftigt mellan olika arbetslöshetskassor. HTF:s arbetslöshetskassa har t.ex. och Säljarnas arbetslöshetskassa enskilt anslutna, medan Pappers arbetslöshetskassa endast har och Lärarnas arbetslöshetskassa har enskilt anslutna (uppgift från , , och avser förhållandena ). De enskilt anslutna medlemmarna betalar generellt en något högre avgift än de medlemmar som tillhör ett fackförbund. När det gäller avgiften för enskilt anslutna medlemmar fastställer AMS avgiften för dessa utifrån de faktiska kostnader som arbetslöshets- kassan kan visa. AMS beslut avseende avgifternas storlek kan överklagas hos regeringen. Månadsavgiften för enskilt anslutna medlemmar är högre än för de förbunds- anslutna. Enligt uppgift från Arbetslöshetskassornas () är den genomsnittliga månadsavgiften till arbetslöshetskassan för förbundsmedlemmar , medan den genomsnittliga månads- avgiften för enskilt anslutna uppgår till . Detta innebär att den årliga genomsnittliga avgiften till arbetslöshetskassan uppgår till för förbundsmedlemmar och för enskilt anslutna. Enligt nu gällande bestämmelser i är avgiften till arbetslöshets- kassan avdragsgill inom ramen för avdraget för övriga kostnader med en avdragsbegränsning som uppgår till . För det stora flertalet skattskyldiga innebär begränsningen att någon avdragsrätt i 158 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer praktiken inte föreligger. Någon statistik över det exakta antalet som faktiskt åtnjuter avdrag finns inte. När den tidigare lagen om skattereduktion för fackföreningsavgiften antogs diskuterades frågan om medlemsavgiften till arbetslös- hetskassan och det förutsattes då att de två avgiftsdelarna skulle hållas åtskilda, eftersom avgiften till arbetslöshetskassan redan var avdragsgill (prop. 1982/83:50 s. 8 och 9). Vid skatteutskottets behandling av frågan strök utskottet under att förslaget kunde godtas, men att det var angeläget att själva fackföreningsavgiften renodlades till att avse endast själva medlemsavgiften (SkU 1982/83:15). När lagen behandlades ytterligare en gång och en bestämmelse om ADB-behandling av uppgift om fackföreningsavgiften föreslogs, betonades ånyo vikten av att avgiften till arbetslöshetskassan togs bort från underlaget för skattereduktionen (prop. 1982/83:157 s. 36–39, SkU 1982/93:50 s. 43 och 44). Inte vid någon av de nu nämnda behandlingarna av frågan synes ha övervägts möjligheten att samordna förfarandet så att avgiften till arbetslöshetskassan grundade rätt till skattereduktion i stället för ett deklarationsavdrag. Enligt utredningens tidigare diskussion skulle en skattelättnad för fackföreningsavgiften ske antingen i form av ett skatteavdrag under inkomst av tjänst och då ligga utanför avdragsbegränsningen eller i form av en skattereduktion. Vid en internationell jämförelse kan konstateras att fackförenings- avgiften och avgiften till arbetslöshetsförsäkringen (arbetslöshets- kassan) i de allra flesta fall är skilda åt både till sin natur och till den administrativa och skattemässiga behandlingen.