sou · GOB37d11 · 2001-01-01 00:00:00 — En slutsats är att det nationella sparandet kommer att minska i länder med växande försörjningsbördor framförallt genom att det offentliga sparandet minskar, men delvis även på grund av lägre privat sparande. Omfattningen av en sådan nedgång är dock svår att förutsäga, men försiktighetsprincipen kan under alla omständigheter motivera offentliga överskott som syftar till en så gynnsam offentlig finansiell position som möjligt inför den osäkerhet den förväntade framtida försörjningsbördan ger upphov till. Lägre sparande påverkar investeringarna Ett minskat sparande tenderar att pressa upp räntorna och därmed minskar efterfrågan framförallt på investeringsvaror. Lägre investeringar har dels en kortsiktig efterfrågeeffekt, en lägre investeringsefterfrågan betyder mindre produktion och färre sysselsatta i de branscher som producerar investeringsvaror. En mer långsiktig negativ effekt finns också, då lägre investeringar betyder att kapitalstockens tillväxt och introduktion av ny teknik sker i en långsammare takt, vilket hämmar framtida produktionsmöjligheter. Det råder delade meningar om hur viktigt detta är för den framtida tillväxten. Sparande och investeringar är nämligen inte de enda faktorer som påverkar långsiktiga tillväxtmöjligheter. Den tekniska utvecklingen är också viktig, det vill säga att de investeringar som görs ger en god avkastning samt leder till ökad effektivitet och högre produktivitet. Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Bilaga 9 till LU 1999/2000 Om antalet personer i arbetskraften minskar behöver kapitalstocken inte heller växa lika snabbt som tidigare för att relationen mellan arbetskraft och kapital skall vara . Det skulle kunna innebära att investeringarnas andel av BNP kan minska och konsumtionens andel öka, så att konsumtionen skulle kunna växa snabbare än BNP. En sådan utveckling är dock starkt beroende av andra faktorer som avkastningen på kapital, i vilken takt som kapitalstocken åldras och avskrivs, lönekostnader etc. Eftersom är en del av en integrerad internationell kapitalmarknad är internationella investeringsbeslut, sparande och räntebildning i omvärlden avgörande för utvecklingen inom landet. Den ökande internationella rörligheten hos det finansiella kapitalet har bland annat fått till följd att det inhemska sparandets betydelse för investeringar minskat. Befolkningsprognoserna för de flesta OECD- länder tyder på att andelen äldre i befolkningen kommer att öka . På det internationella planet måste finansiella överskott i ett land motsvaras av ett lika stort underskott i det summerade sparandet i alla andra länder. Det totala sparandet i alla länder, eller summan av bytesbalansernas saldon, måste per definition vara noll. Om alla länder har åldrande befolkningar kan således inte alla uppvisa samma typ av förändringar i det nationella sparandet. Sparandet kommer därför att bero på det relativa åldrandet, det vill säga hur befolkningens åldersmässiga sammansättning i ett land förhåller sig till andra länder. har redan en relativt gammal befolkning och även om genomsnittsåldern fortsätter att öka kommer befolkningen i att bli yngre relativt genomsnittet i och EU. Länderna utanför har ofta en annan befolknings- sammansättning med relativt unga befolkningar, lågt sparande och behov av kapital. De kan bli de stora förlorarna om sparandet i länderna minskar och räntorna stiger. bedömer i en modellstudie att ökad avkastning av investeringar i länder med jämförelsevis unga befolkningar endast i begränsad omfattning kan motverka effekten av de åldrande befolkningarna i . Däremot menar att det finns ett stort utrymme för tillväxthöjande reformer i som högre arbetskraftsutbud och avreglerade marknader.13 Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar 4.3 Hur påverkas konsumtionen av en åldrande befolkning? Konsumtionen omfattning och sammansättning förändras Livscykelhypotesen innebär att förändringar i ålderssammansättningen kan få stora effekter på det aggregerade sparandet och därmed på investeringskvoten i ekonomin. På samma sätt kommer också konsumtionen i samhället påverkas av den åldrande befolkningen. Unga personer behöver skaffa sig bostad, bil och andra varor medan personer i medelåldern redan har gjort dessa inköp. Forskning som har gjorts på området visar tydligt att befolkningens ålderssammansättning påverkar den aggregerade konsumtionen i ekonomin. Utgångspunkten för ett sådant resonemang är att yngre personer, i linje med livscykelhypotesen, är så kallade nettolånare i ekonomin. De lånar med andra ord mer än vad de tjänar. En stor andel yngre personer i befolkningen innebär på så vis en press uppåt på den aggregerade konsumtionen i ekonomin. Kännetecknande för medelålders personer är att de konsumerar mindre än de tjänar, de är så kallade nettosparare. På samma sätt som en stor kohort i medelåldern innebär ett ökat sparande, så dämpar den också konsumtionen i ekonomin. En ekonometrisk skattning av sambanden mellan storleken på olika åldersgrupper och konsumtionen har gjorts på svenska data perioden 1950-1995.14 Befolkningen delades in i fyra åldersgrupper; , , och . Resultaten visar att den yngsta åldersgruppen (0-19) och den medelålders gruppen () hade en negativ effekt på konsumtionen medan de två andra åldersgrupperna hade en positiv inverkan på konsumtionen. Liknande skattningar på ger emellertid ett motsatt resultat för den äldsta gruppen, nämligen att en ökning av andelen personer som är sätter en press nedåt på konsumtionen i ekonomin. En förklaring till resultat kan vara att välfärdssystemen för de äldre i uppfattas som säkra och tillräckliga, varför pensionärerna vågar konsumera. För del skulle forskningsresultaten kunna innebära att den aggregerade konsumtionen de kommande åtta åren dämpas som följd av de underliggande befolkningsförändringarna för att därefter pressas uppåt när de stora kohorterna födda går i pension. Som tidigare påpekats är livscykelhypotesen omstridd. 14 , L, [1996]. Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Bilaga 9 till LU 1999/2000 kan mycket väl bli så att äldre personer sparar mer än förväntat som en följd av osäkerhet . Förutom att förändringar i befolkningens ålderssammansättning påverkar storleken på den totala konsumtionen i ekonomin är det inte osannolikt att även konsumtionens sammansättning kommer att förändras. Det är exempelvis rimligt att tänka sig att äldre personer i större utsträckning än yngre efterfrågar tjänster snarare än varor, eftersom äldre personer vanligen redan har gjort de större inköp som behöver göras av till exempel kapitalvaror och bilar. Om konsumtionen med tiden får ett allt större tjänsteinnehåll kan den också tänkas påverka produktivitetstillväxten i ekonomin i negativ riktning. Detta kan vidare leda till att priset på konsumtion ökar snabbare, vilket hänger samman med att konsumtionen får ett större tjänsteinnehåll. Möjligheten att öka produktiviteten är ju jämförelsevis mindre inom tjänstesektorn. Bostadsmarknaden - efterfrågan på lägenheter ökar En stor del av ett hushålls disponibla inkomst går till boendet. I går cirka en tredjedel av ett genomsnittligt hushålls disponibla inkomst till boendet, vilket är en hög siffra i en internationell jämförelse. Även när det gäller val av boendeform finns det en klar demografisk komponent. Av diagram 4.1 framgår hur valet av boende i flerfamiljshus respektive enfamiljshus varierade med en persons ålder . Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Diagram 4.1 Andel boende i flerfamiljshus. Källa: och egna beräkningar. Av diagram 4.1 framgår att endast en dryg fjärdedel av alla barn bor i ett flerfamiljshus. När ungdomar sedan flyttar hemifrån sker detta i första hand till flerfamiljshus. När det är dags för familjebildning sker på nytt en överflyttning till enfamiljshus, och slutligen inleds en ny omflyttning vid dryga , då enfamiljshuset kanske upplevs alltför stort efter det att barnen flyttat. Om detta konsumtionsmönster blir bestående är det lätt att göra en demografiskt betingad beräkning över efterfrågan på bostäder av de två boendeformerna. Diagram 4.2 visar en långsam uppgång i efterfrågan på enfamiljsboende medan efterfrågan på boende i flerfamiljshus fram är . Därefter inleds en period av stigande efterfrågan på boende i flerfamiljshus, som blir bestående fram till omkring . Volymökningen uppgår till jämfört med , vilket motsvarar ett nettotillskott om cirka 185 000 lägenheter. Utvecklingen för boende i enfamiljshus är mer varierad fram till omkring när en trendmässig nedgångsperiod inleds. Efterfrågan ökar med endast några procent och går ned till dagens nivå. Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Bilaga 9 till LU 1999/2000 Diagram 4.2 Efterfrågan på boende i enfamiljs- respektive flerfamiljshus. Källa: och egna beräkningar Det är viktigt att påpeka att diagrammet endast visar de underliggande demografiska trenderna som kan påverka efterfrågan på och därmed produktionen av olika former av bostäder. Det finns naturligtvis en mängd andra faktorer än åldersspecifika konsumtionsmönster som kommer att bestämma efterfrågan på bostäder. Inte minst är regionala aspekter med variationer i tillgång och efterfrågan på olika typer av bostäder på olika orter viktiga att beakta. Det konsumtionsmönster, som visas i diagram 4.1, är dock sannolikt en viktig faktor som på lång sikt kommer att påverka pris- och kvantitetsanpassningarna bostadsmarknaden . Utifrån de teorier som vi redogjort för i detta kapitel kan man dra slutsatsen att det inte är osannolikt att de stora grupperna av äldre i arbetskraften kan komma att påverka tillväxten i positiv riktning de närmast kommande åtta åren. Motivet till detta är att en större andel personer i åldern påverkar tillväxttakten positivt via två olika effekter, dels genom ett högre sparande som stimulerar investeringar dels genom en högre humankapitalackumulering som ökar produktiviteten. En förklaring är att olika åldersgrupper har olika beteende för sparande och ett högt sparande torde leda till stora investeringar, vilka antas påskynda den tekniska utvecklingen. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar de äldsta grupperna i arbetskraften som uppvisar det högsta sparandet. Det bör dock påpekas att äldsta åldersgrupperna i arbetskraften uppvisar ett lägre arbetskraftsdeltagande än andra åldersgrupper, vilket kan motverka den ovan beskrivna utvecklingen. Åldersförändringarna i befolkningen kommer även att påverka sparande och konsumtion i ekonomin. Enligt livscykelhypotesen skulle en äldre befolkning med fler pensionärer spara mindre och konsumera mer. Det skulle i sin tur få en negativ inverkan på kapitalförsörjning och investeringar och därmed vara tillväxthämmande. För del skulle det innebära ett ökat sparande och kapitalförsörjning de kommande tio åren för att därefter, när den stora fyrtiotalist- generationen går i pension, leda till ett minskat sparande. Livscykelhypotesen är dock inte oomstridd. Empiriska undersökningar visar tvärtom att äldre personer ofta har ett högt sparande. Ju osäkrare framtiden upplevs, desto mer torde dessutom försiktighetssparandet öka. påverkas emellertid även av befolkningsförändringarna i omvärlden. Eftersom är en del av en integrerad internationell kapitalmarknad är även internationella investeringsbeslut, sparande och räntebildning avgörande för utvecklingen inom landet. Det är möjligt att befolkningen i kommer att relativt sett vara yngre än i . Detta faktum kan leda till ett ökat nettosparande med en positiv inverkan på tillväxten som följd. Det är troligt att det uppstår en viss press uppåt på räntorna när försörjningsbördan växer, vilket kan verka tillväxthämmande. Enligt försiktighetsprincipen bör därför den offentliga sektorn visa överskott och den offentliga skulden amorteras ned innan befolkningens ålderssammansättning blir mer ofördelaktig. Ju mindre den offentliga skulden är, desto mindre känslig är den svenska ekonomin för framtida höjningar av marknadsräntorna, och desto bättre är utgångsläget för att möta ett demografisk tryck på offentliga försörjningssystem. Avslutningsvis skall understrykas att befolkningsförändringarnas påverkan på den framtida ekonomin är mycket oklara. Inte bara åldersstrukturen i och övriga är av betydelse, utan även andra faktorer som exempelvis den tekniska utvecklingen. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Befolkningens storlek och sammansättning har stor betydelse för de offentliga utgifternas utveckling. Den offentliga konsumtionen uppgick till , vilket motsvarar av BNP eller av de offentliga utgifterna. Drygt hälften av dessa utgifter utgörs av kostnader för att producera tjänster som konsumeras av enskilda personer. En stor del av dessa - sjukvård, skola, omsorg - konsumeras i betydligt större utsträckning av personer i vissa åldersgrupper än i andra. På samma sätt finns det klara demografiska inslag i transfereringarna som är den andra stora delen av de offentliga utgifterna. uppgick transfereringarna till närmare 460 miljarder varav gick direkt till hushållen. I det här kapitlet analyseras effekterna på kostnadsutvecklingen för staten och kommunerna av den åldrande befolkningen. Inledningsvis diskuteras hur pensionssystemet och de statliga transfereringarna påverkas av befolkningsutvecklingen. Därefter följer ett avsnitt om kommunernas välfärdsåtaganden. Kapitlet innehåller även en analys över hur den offentliga kostnadsutvecklingen samvarierat med den demografiska utvecklingen . I kapitlet analyseras endast situationen i riket som helhet. En stor del av de offentliga välfärdstjänsterna produceras på lokal nivå av olika landsting och kommuner. Skillnader vad gäller demografisk utveckling, och därmed framtida kostnadsutveckling, är stora mellan olika regioner. För att utjämna dessa skillnader mellan kommuner och landsting finns det behov av omfördelningssystem som syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för olika kommuner och landsting. Att konstruera ett sådant system, som som det tar hänsyn till olika för kommunerna opåverkbara faktorer, ger den enskilda kommunen incitament till ett för hela samhällsekonomin gynnsamt beteende, är en sisyfosuppgift som avhandlats i ett otal utredningar. Av utrymmesskäl kommer regionala aspekter inte att beröras vidare i denna bilaga. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Pensionssystem syftar till att garantera människor en ekonomisk trygghet under ålderdomen när förmågan att försörja sig själv genom eget arbete avtar. Pensionssystem kan se ut på olika sätt och tillhandahållas av olika aktörer i den privata och offentliga sektorn. I är det vanligt att den allmänna obligatoriska pensions- försäkringen kompletteras med av arbetsmarknadens parter avtalade pensioner och inte sällan även av någon form av privat pensionssparande. I detta avsnitt kommer dock enbart det offentliga pensionssystemets utveckling att diskuteras. uppgick de samlade utbetalningarna från de allmänna pensionssystemen till , vilket är drygt hälften av samtliga offentliga transfereringar till hushållen, eller av BNP. Pensionerna är en av de äldsta delarna av de allmänna socialförsäkringssystemet. infördes en allmän ålderspension, vilken kompletterades med en allmän tilläggspension, ATP-systemet. Eftersom ATP-systemet har en dålig anpassningsförmåga till olika samhällsekonomiska och demografiska förändringar genomförs nu ytterligare en pensionsreform. införs ett nytt pensionssystem där pensionsutbetalningarnas storlek ges en starkare koppling till en individs hela livstidsinkomst . blir utbetalningarna också styrda av den samhällsekonomiska utvecklingen så att de avgifter som betalas in till systemet av de yrkesverksamma kan hållas fast vid av de pensions- grundande inkomsterna. Tanken är att skapa ett system som är finansiellt hållbart även om tillväxten i ekonomin och antalet pensionärer varierar. Olika typer av pensionssystem En grundläggande skillnad i sättet att inrätta pensionssystem görs mellan fonderade system och fördelningssystem. I det förstnämnda fallet används den avgift som tas ut för att bygga upp ett sparande som sedan används för att betala framtida pensionsutbetalningar. I det senare fallet finansieras utgående pensioner löpande med de avgiftsintäkter som betalas in. Storleken på den utbetalda pensionen kan vidare antingen vara förmånsbestämd eller avgiftsbestämd. I ett förmånsbestämt system bestäms pensionens storlek av ett givet regelverk som inte har någon formell koppling till avgiftsintäkternas utveckling. Om systemet är avgiftsbestämt beror pensionens storlek av hur pensionssystemets intäktssida och eventuella fonder utvecklas. Bilaga 9 till LU 1999/2000 ATP-systemet är ett förmånsbestämt fördelningssystem där intjänade pensionsrättigheter är realt skyddade genom en uppräkning med KPI-utvecklingen. När systemet introducerades sattes avgiften medvetet högre än pensionsutbetalningarnas storlek motiverade så att ett överskott uppstod. Detta överskott placerades i en kollektiv fond, de så kallade AP-fonderna. Tanken var dock att pensionsutbetalningarna i grunden skulle finansieras löpande med innevarande års avgiftsintäkter. Om avgiftsintäkterna inte räcker till för att finansiera utbetalningarna täcks underskottet kortsiktigt genom uttag från AP-fonden. Ett mer bestående underskott måste finansieras genom att avgiftssatsen höjs eller genom att de regelverk som styr utbetalningarna storlek görs mindre förmånligt. Ett förmånsbestämt fördelningssystem baseras på att den yrkes- verksamma generationen med sina avgifter betalar pensioner till de personer som är pensionärer . De avgifter som betalas in ger upphov till rättigheter till framtida pensionsutbetalningar som i sin tur skall finansieras av morgondagens yrkesverksamma. Ett fördelningssystem bygger således inte på sparande, utan på att även framtida generationer är villiga att betala för sina samtida pensionärer mot löfte om egna framtida pensions- utbetalningar. I och med att pensionsförmånens storlek inte heller kopplas till avgiftsunderlagets utveckling är systemet känsligt för störningar och kan drabbas av allvarliga obalanser om antalet pensionärer och värdet av deras pensionsrättigheter växer snabbare än antalet yrkesverksamma och deras sammanlagda löneutrymme, vilket i princip utgör avgiftsunderlaget. I ett avgiftsbestämt system införs i stället en långsiktig koppling mellan avgiftsunderlagets tillväxt och de samlade pensions- utbetalningarnas storlek. Systemet måste då kompletteras med ett explicit regelverk om hur justeringen av pensionsutbetalningarnas storlek skall kopplas till avgiftsunderlagets utveckling. I ett fonderat system finns vanligen denna koppling med automatik. Fonderingen sker ofta i form av individuella konton där den enskilda individen själv får välja inriktning på sparandet. Pensionens storlek bestäms av den behållning personen har på sitt sparkonto vid pensioneringen, vilken i sin tur beror på hur mycket som sparats och vilken avkastning detta sparande gett. I ett sådant system sker ingen omfördelning mellan olika individer och det uppstår heller inga finansiella obalanser eftersom finansieringen inte är beroende av löpande avgiftsintäkter från andra personer än den pensionerade själv. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Vid konstruktionen av ATP-systemet togs en relativt god tillväxt och demografisk stabilitet för givet, vilket gjorde att systemets egenskaper vid låg tillväxt och ett växande antal äldre inte analyserades i tillräcklig utsträckning. Ett växande antal pensionärer i relation till antalet yrkesverksamma riskerar att göra ATP-systemet till en allt för tung börda för de yrkesverksamma. Detta går bra att hantera vid en stark tillväxt, men om den ekonomiska tillväxten blir svag är ATP-systemets pensionsregler allt för generösa för att vara långsiktigt hållbara. De förändringar som görs i pensionssystemet syftar till att garantera finansiell stabilitet vid olika utvecklingar vad gäller samhällsekonomin och befolkningsutvecklingen. Vid en god utveckling blir pensionerna likvärdiga eller högre än i det gamla systemet, vid en sämre utveckling sker en automatisk anpassning nedåt av pensions- utgifterna. En grundläggande tanke i det reformerade systemet är att den avgift som betalas till systemet skall ligga fast på av de pensionsgrundande inkomsterna. Systemet är således avgiftsbestämt. De pensionsgrundade inkomsterna är huvudsakligen arbetsinkomster och skattepliktiga transfereringar som ersätter arbetsinkomsten såsom sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Av de 18,5 procentenheterna skall en del betalas av den enskilde i form av en egenavgift och en del av arbetsgivaren. En nyhet är att också studier, värnplikt och vård av barn ger upphov till pensionrättigheter via en fiktiv inkomst som adderas till övriga pensionsgrundade inkomster. Avgifter för dessa fiktiva inkomster och arbetsgivardelen av de avgifter som tas ut på transfereringarna betalas av staten. Av avgiften går till fördelningssystemet, till utgifter för samtida pensionärer, medan resterande sätts av i ett individuellt fondsparande, där den avgiftsskyldige själv bestämmer hur pengarna skall placeras. Det nya systemet blir därmed delvis fonderat. Många menar att ett fullt fonderat system kombinerat med någon typ av grundskydd för inkomstsvaga grupper vore en bättre lösning än ett fördelningssystem. Det motiveras ofta med att avkastningen på finansiellt kapital varit betydligt högre än den ekonomiska tillväxten . Ett fullt fonderat system skulle troligen också öka sparandet i ekonomin, vilket skulle ha en positiv effekt på räntebildning, investeringar och tillväxt. Mot detta kan man invända att avkastningen på finansiellt kapital varit hög historiskt sett. Över en längre tidsperiod bör det finnas ett samband mellan den allmänna tillväxttakten i ekonomin och avkastningen på finansiellt kapital, så att de senaste årens höga Bilaga 9 till LU 1999/2000 avkastning inte kan förväntas vara långsiktigt bestående. Det är svårt att teoretiskt visa att det ena systemet skulle vara överlägset det andra. Det avgörande skälet till att inte en större del av avgiften används för ett fonderat system är dock att tidigare generationer inte byggt upp någon egen pensionsförmögenhet, utan måste förlita sig på den arbetande generationen för sina pensioner. Det blir då svårt att kräva att en generation under sin yrkesverksamma tid både skall stå för de äldres pensioner som de bygger upp ett sparande som skall finansiera de egna framtida pensionerna. En övergång till ett helt fonderat system kan möjligen ske gradvis över en längre tidsperiod. För att pensionssystemet skall vara finansiellt stabilt måste inkomster och utgifter över tiden vara lika stora. För att inte detta krav skall behöva gälla år för år finns det en buffertfond som kan ta hand om skillnader i in- och utflödenas storlek över kortare tidsperioder. En sådan fond har byggts upp i samband med ATP-systemets utveckling och delar av denna kommer att föras över till det nya pensionssystemet. Pensionssystemets utgifter bestäms av antalet pensionärer och hur stora pensionsrättigheter dessa har tillgodogjort sig. Antalet pensionärer bestäms i sin tur av den genomsnittliga pensionsåldern och hur länge pensionärerna lever. Avgiftsintäkternas storlek bestäms av antalet personer i arbetsför ålder, i vilken utsträckning de arbetar och vilken inkomstutveckling de har, samt avgiftssatsens storlek. Den demografiska utvecklingen är med andra ord mycket viktig för hur inkomster och utgifter utvecklas. Ett större antal pensionärer relativt personer i arbetskraften gör att den genomsnittliga pensionens storlek i ett avgiftsbestämt system måste anpassas nedåt.