sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är angeläget att de svenska erfarenheterna tas till vara inom EU. har ett unikt försprång när det gäller arbetet med riskminskning och prövning av bekämpningsmedel. För att uppnå riktlinjen om metaller är det viktigt att bidrar till bedömningarna av biocider respektive växtskyddsmedel inom EU. Träskyddsmedlen och båtbottenfärger är biocider och kommer att omfattas av den prövning som kommer att ske av sådana ämnen inom ramen för EG:s biociddirektiv (98/8/EG). skall alla biocider bedömas, och de ämnen som skall kunna användas inom EU förs upp på en lista som utgör en bilaga till direktivet (bilaga 1). Det är troligt att träskyddsmedlen kommer att höra till de första ämnen som bedöms, vilket innebär att EU-gemensamma bedömningar av dessa bör finnas . Det finns vissa möjligheter att inte godkänna preparat som innehåller ämnen på listan i bilaga 1 vid den nationella prövningen av biocider, t.ex. med hänvisning till klimatfaktorer, men den möjligheten är relativt begränsad. Med tanke på att den möjligheten är så begränsad är det viktigt att intar en aktiv roll i bedömningen av ämnena när de prövas inom EU. Förslag till skärpning av om begränsningar..... 6.8Produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder Utredningens bedömning och förslag ·Förhållandet mellan regler om begränsningar av varor som inne- håller farliga kemikalier och EG-direktiv som reglerar varor bör utredas för att klarlägga regelkonflikter och eventuella behov av ändringar i EG-lagstiftningen för att öka möjligheterna att genom- föra och tillämpa bestämmelser om begränsningar ·Konsekvenserna av överenskommelser om ömsesidigt erkännan- de (MRA) för möjligheterna att genomföra och tillämpa begräns- ningar bör också utredas. ·Miljö- och hälsoskyddshänsyn måste tas vid utformning av nya harmoniserade produktstandarder och införas i befintliga standar- der. Varje ny produktstandard bör genomgå en miljöbedömning. ·De sektorsmyndigheter som deltar i standardiseringsarbete bör ta ett större ansvar för miljö- och hälsofrågorna vid utformningen av nya harmoniserade produktstandarder. Det traditionella angreppssättet för att begränsa farliga kemikalier har varit att reglera användningen i processer och att ställa krav i fråga om utsläpp. I den mån begränsningarna har rört handeln med varor har det huvudsakligen gällt restriktioner för ämnen och preparat (kemiska pro- dukter), såsom krav på klassificering och märkning eller begränsningar i fråga om användning och utsläppande på marknaden av de kemiska produkterna i sig eller i vissa varor. Inom EU finns några exempel på restriktioner som gäller användning och utsläppande på marknaden av varor som innehåller vissa kemiska produkter, t.ex. för varor som innehåller asbest eller kadmium (punkt- erna 6 och 24 i bilaga 1 till begränsningsdirektivet). Det finns också fall där sådana begränsningar införts nationellt, t.ex. de svenska regler- ingarna av vissa varor som innehåller kvicksilver. Att införa begränsningar – nationella och på gemenskapsnivå – för varor som innehåller farliga ämnen aktualiserar ett flertal juridiska frågeställningar. Framför allt uppstår frågor vad gäller räckvidden av ett flertal EG-direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den fria rörligheten av varor. Till den gruppen hör bl.a. de s.k. nya metoden- direktiven och andra direktiv som ställer krav på CE-märkning eller typgodkännande av produkter. Det finns också beröringspunkter med 178 Förslag till skärpning av om begränsningar..... direktiv som anger kvalitetskrav för en viss typ av produkt. I vissa sammanhang används benämningen produktdirektiv som ett samlings- namn för dessa grupper av direktiv. Om regler om begränsningar för varor införs på gemenskapsnivå, i t.ex. begränsningsdirektivet, och detta medför att en vara kommer att täckas både av begränsningsreglerna och bestämmelserna i något eller flera produktdirektiv, uppstår frågor om rättsakternas inbördes förhållanden och om vilka bestämmelser som skall ha företräde. Regleringar i nya metoden-direktiv Rådets resolution från om en ny metod (New Appro- ach) beträffande teknisk harmonisering och standarder har medfört en stor förändring i arbetet med att ta bort tekniska handelshinder och säkerställa den fria rörligheten av varor inom gemenskapen. De direktiv som tillämpar den nya metoden fastslår endast de allmänna väsentliga krav som produkter måste uppfylla, istället för att föreskriva detaljerade regler om utformning, förpackning och provningsmetoder, etc. Kraven gäller säkerhet och hälsa och i något fall även vissa miljöaspekter, t.ex. buller från maskiner. Det finns ett drygt tjugotal nya metoden-direktiv som reglerar bl.a. maskiner, byggprodukter, medicintekniska produkter och leksaker. Tekniska specifikationer för produkter som uppnår de väsentliga kraven finns i harmoniserade standarder. Standarder tas fram av de europeiska standardiseringsorganen (, CENELEC och ETSI) efter mandat från kommissionen enligt det förfarande som anges i direktiv /34/EG. Det är frivilligt att tillämpa en harmoniserad standard. Tillverkarna kan välja att uppfylla de väsentliga kraven enligt direktiven på annat sätt. En produkt som överensstämmer med en harmoniserad standard förutsätts uppfylla de väsentliga kraven. Denna förutsättning börjar gälla när kommissionen har publicerat en referens till standarden i EGT och när standarden har fastställts på nationell nivå. För att intyga att en produkt uppfyller kraven utfärdas en EG-försäkran om överensstämmelse. Vidare skall produkterna i de allra flesta fall märkas med CE-märket. Direktiven innehåller olika förfaranden för intygande om överensstämmelse. I många fall krävs en bedömning av ett godkänt certifieringsorgan. Medlemsstaterna måste förutsätta att produkter som är CE-märkta upp- fyller direktivens bestämmelser. De får inte förbjuda, begränsa eller Förslag till skärpning av om begränsningar..... hindra att CE-märkta produkter släpps ut på marknaden, om inte bestämmelserna har tillämpats felaktigt. Direktiven innehåller också en skyldighet för medlemsstaterna att ingripa mot CE-märkta produkter som använda på avsett sätt kan äventyra människors hälsa eller andra allmänna intressen som omfattas av direktivet. En produkt kan omfattas av flera nya metoden-direktiv och måste då uppfylla samtliga krav för CE-märkning enligt direktiven. Den legala grunden för nya metoden-direktiv är nuvarande artikel 95 i EG-för- draget. Frågan om nya metoden-direktivens räckvidd är av stort intresse vid en bedömning av genomslaget för framtida begränsningar av varor som innehåller farliga ämnen. Kommissionen har gett ut en vägledning angående tillämpningen av nya metoden-direktiv1 där frågan berörs något. Enligt kommissionen är sådana direktiv generellt utformade för att täcka alla faror (hazards) relaterade till det allmänna intresse som direktivet avser att skydda. Ofta krävs det att flera nya metoden- direktiv och eventuellt annan EG-lagstiftning tillämpas . Vissa element ha lämnats utanför räckvidden för tillämplig EG-lagstift- ning. Enligt kommissionen uppfattning får då medlemsstaterna införa nationell lagstiftning i överensstämmelse med artikel 28 och 30 i EG- fördraget. Vidare anser kommissionen att medlemsstaterna har rätt att förbjuda, begränsa eller hindra den fria rörligheten av en CE-märkt produkt som uppfyller alla krav för märkningen om det är motiverat av en fara som inte täcks av de tillämpliga direktiven. Även vid sådana åtgärder måste artikel 28 och 30 i EG-fördraget beaktas. Kommissionen ger dock ingen närmare ledning för en bedömning av vad som avses med en fara. En fråga som kan ställas är om de faror som är avsedda att motverkas av utredningens förslag om persistenta och bioackumu- lerande ämnen (miljöfarlighet) och cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen (långsiktiga hälsoskador) skulle anses vara täckta av nya metoden-direktiv som ställer väsentliga krav i fråga om säkerhet och hälsa, men inte för miljön. Det finns skäl att hävda att bestämmelserna om PB-ämnen inte avser faror som täcks av direktiven, eftersom dessa inte omfattar miljökrav. Det kan vidare diskuteras om inte nya metoden-direktivens hälsokrav endast avser akuta hälsofaror och således inte täcker faran för långsiktiga hälsoskador orsakade av CMR-ämnen. 1 Guide to the implementation of directives based on New Approach and Global Approach 180 Förslag till skärpning av om begränsningar..... I nya metoden-direktiven ingår oftast inte bestämmelser om kemikalier i de allmänna bestämmelserna om väsentliga krav enligt direktivet. Ett undantag är direktiv /378/EEG om leksakers säkerhet (leksaks- direktivet), vars bilaga 2, som anger väsentliga säkerhetskrav för lek- saker, innehåller ett avsnitt om kemiska egenskaper (del 2, avsnitt 3). I avsnittets punkt 3.1 anges bl.a. att leksaker i vart fall skall uppfylla bestämmelserna i gällande gemenskapsrätt om vissa produktkategorier eller om förbud, begränsad användning eller märkning av vissa farliga ämnen och preparat. CE-märkningen av leksaker torde således till skill- nad från andra nya metoden-direktiv omfatta även säkerhets- och hälso- risker som rör kemiska produkter. Trots att miljöskydd inte ingår i lek- saksdirektivets ändamål kommer sådana hänsyn tas indirekt i och med att andra gemenskapsbestämmelser om bl.a. begränsningar av farliga ämnen och preparat måste iakttas. Harmoniserade standarder anger oftast funktionskrav utan att före- skriva vilket material eller ämne som skall användas. Det förekommer emellertid standarder som ställer krav på ett visst ämne, ett exempel är harmoniserade standarder som föreskriver kvicksilver i termometrar enligt direktiv /42/EEG om medicintekniska produkter. har regler som förbjuder kvicksilvertermometrar. Från förbudet finns vissa undantag, dock inte för termometrar enligt direktiv /42/EEG. Om avser att utvidga sitt kvicksilverförbud kommer troligen frågan om förhållandet mellan de nationella reglerna och nya metoden- direktiven att bli aktuell. Det finns också exempel på standarder som i och för sig inte innehåller krav på användning av ämnen men vars funktionskrav innebär att ett visst ämne måste användas. Utredningen anser att det finns oklarheter vad beträffar olika typer av standarders betydelse för ett nya metoden- direktivs räckvidd. Den nya metoden har inte tillämpats inom sektorer som reglerades , eller där bestämmelser för färdiga produkter och faror relaterade till sådana produkter inte kan fastställas. Exempel på EG- lagstiftning som inte tillämpar den nya metoden är direktiven om livsmedel, kemiska produkter, läkemedel, kosmetiska produkter, motor- fordon och traktorer. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Dessa direktiv reglerar mera i detalj de krav som skall ställas på en pro- dukt och innehåller ofta ett prövningsförfarande. Den legala grunden för direktiven är oftast nuvarande artikel 94 eller 95 i EG-fördraget. I ett förhandsavgörande (mål C-329/95)2 har tagit ställ- ning till nationella föreskrifter enligt vilka det för registrering av ett fordon krävdes ett nationellt intyg som visade att fordonet uppfyllde nationella krav på avgasrening. Ett sådant intyg krävdes även för fordon försedda med ett gemenskapsintyg om överensstämmelse med direktiv /156/EEG om typgodkännande av fordon (fordonsdirektivet). EG- domstolen fann att fordonsdirektivet utgör hinder för sådan nationell lagstiftning med hänvisning till artikel 7.1. och 7.3 i direktivet. Av dessa bestämmelser framgår att en medlemsstat inte kan vägra att registrera ett fordon som är försett med ett giltigt gemenskapsintyg annat än om den fastställer att det allvarligt äventyrar trafiksäkerheten. EG- domstolen fann att lagstiftning som ger möjlighet att vägra registrering på grund av miljöskyddshänsyn inte uppfyller de föreskrivna villkoren för undantag. Konflikter mellan fordonsdirektivet och nationella regler skulle exempelvis kunna uppstå vid en eventuell utvidgning av det svenska kvicksilverförbudet till att omfatta ljuskällor när dessa regler skall tillämpas på typgodkända personbilar med den nya typ av strålkastare som innehåller kvicksilver. Den nämnda domen skulle kunna tolkas som att det över huvud tagit inte finns något utrymme för att göra miljöregler gällande mot ett fordon som har typgodkänts, vilket skulle innebära att de svenska reglerna i sådana fall inte fick tillämpas. Det finns också direktiv vars huvudsakliga syfte är att fastställa kvali- tetskrav istället för skyddskrav. Ett exempel på ett sådant direktiv är direktiv /493/EEG om kristallglas som föreskriver minimigränser för bly för olika benämningar på kristallglas. Frågan om direktivets räckvidd skulle således vara av intresse om begränsningar som omfattar kristallglas införs för bly. Ett annat exempel är de svenska reglerna som fastställer ett gränsvärde för kadmium i handelsgödsel i förhållande till direktiv /116/EEG om gödselmedel. , och medgavs ett tidsbegränsat undantag från direktivet i anslutningsfördraget. Undantaget har därefter förlängts att gälla fram t.o.m. (direktiv /97/EG). Eftersom ett undantag ansågs nödvändigt torde det innebära 2 [1997] ECR I-2675 182 Förslag till skärpning av om begränsningar..... att enligt den bedömning som gjordes då av kommissionen och med- lemsstaterna täcker direktiv /116/EEG området för de nationella begränsningarna. Begränsningar av farliga ämnen i varor i begränsningsdirektivet Begränsningsdirektivet (76/769/EEG) pekar ut de ämnen och preparat som begränsas, och anger i vilka avseenden begränsningarna gäller. I huvudsak regleras användning och utsläppande på marknaden av ämnen och preparat, i sig eller i angivna varor. I några fall regleras, som nämnts ovan, också varor som innehåller ämnena eller preparaten i fråga. Begränsningsdirektivet skiljer sig från andra direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den inre marknaden genom att det varken innehåller någon skyddsklausul eller någon klausul om fri rörlighet av varor som uppfyller kraven enligt direktivet. Enligt artikel 1 skall direktivets bestämmelser inte inverka på tillämpningen av andra relevanta gemenskapsbestämmelser. I mål C-232/97 behandlades bl.a. möjligheterna att tillämpa strängare nationella bestämmelser än de som föreskrivs i begränsningsdirektivet. EG-dom- stolen fann att detta var tillåtet, med hänvisning till bl.a. direktivets artikel 1. Överenskommelser om ömsesidigt erkännande (MRA) Överenskommelser om ömsesidigt erkännande (Mutual Recognition Agreement, MRA), mellan EG och länder utanför EU, utgör en bland flera metoder att undanröja handelshinder och underlätta marknadstillträde. Det kan t.ex. handla om avtal om procedurer för bedömning av överensstämmelse (provning och certifiering m.m.) eller av likvärdiga tekniska föreskrifter och standarder. Målet med MRA är att en vara skall kunna accepteras globalt om den baseras på en produktspecifikation och ett förfarande som bedömer om varan stämmer med produktspecifikationen. De frågor som ovan berörts får stor betydelse vid en bedömning av om- fattningen och konsekvenserna av utredningens förslag om förbud i begränsningsdirektivet mot varor som innehåller persistenta och Förslag till skärpning av om begränsningar..... bioackumulerande ämnen eller cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen, särskilt mot bakgrund av att antalet varor som omfattas av produktdirektiven växer. Frågorna blir aktuella också om inför nya nationella begräns- ningar för kvicksilver, kadmium och bly. Ett slutligt svar på frågorna kan givetvis endast ges genom att de behandlas av . Utredningen anser emellertid att det skulle vara värdefullt om regel- konflikterna kunde klarläggas ytterligare och eventuella behov av förändringar i produktdirektiven och annan EG-lagstiftning identifieras. Även konsekvenserna de s.k. överenskommelserna om ömsesidigt erkännande (MRA) för möjligheterna att genomföra och tillämpa begränsningar behöver utredas. Resultaten av en sådan utredning skulle vara till nytta som en grund för att bestämma om och hur bör verka för förändringar i EG-lag- stiftningen och i utformningen av överenskommelserna om ömsesidigt erkännande, i syfte att få bättre genomslag för begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier. Vi anser därför att regeringen bör låta utreda dessa frågor. 6.9Förslag till ändringar i vissa enskilda produktdirektiv Utredningens bedömning och förslag ·Sverige bör verka för att EG:s kristalldirektiv (69/493/EEG) änd- ras så att användning av bly inte krävs. Som nämnts i avsnitt 6.8 är kristalldirektivet ett direktiv vars huvudsak- liga syfte är att fastställa kvalitetskrav och inte skyddskrav. Direktivet föreskriver hur mycket bly glaset måste innehålla för att man skall få marknadsföra glaset under vissa benämningar. Direktivet är ålderdom- ligt i så måtto att kvalitetskraven tar sikte på innehållet av ett visst ämne och inte på glasets fysikaliska egenskaper, t.ex. dess brytningsindex. Därigenom blir direktivet konserverande, eftersom de som vill använda direktivets benämningar i marknadsföringen måste använda bly, även om de skulle kunna tillverka glas av samma kvalitet utan bly. 184 Förslag till skärpning av om begränsningar..... bör därför fortsätta att driva krav på en förändring av direktivet. Kristall bör definieras utifrån funktionskrav, t.ex. brytningsindex, och inte utifrån innehåll av specifika ämnen. Den svenska glasindustrin verkar inom sina samarbetsorgan i EU för en acceptans av ett sådant synsätt. Utredningens bedömning och förslag ·Sverige bör verka för att EG:s batteridirektiv (91/157/EEG) sna- rast anpassas till de tekniska framsteg som gjorts beträffande kadmiumbatterier. ·Sverige bör verka för att EG:s batteridirektiv skärps så att åter- stående användning av kvicksilver upphör . Det största användningsområdet för kadmium i är batterier. Användningen av nickelkadmiumbatterier i sjunker för när- varande kraftigt , och finns alternativ till kadmium- batterier i de allra flesta konsumentprodukter. EG:s batteridirektiv innehåller inga regler om saluförbud för kadmiuminnehållande batterier, vilket är fallet vad gäller kvicksilver- batterier. bör verka för att regler om saluförbud för kadmium- batterier införs i batteridirektivet. Förändringarna i direktivet bör göras successivt allt eftersom alternativ finns på marknaden, för att få bort kvarvarande försäljning av batterier där det finns alternativ och för att stänga möjligheten att återgå till kadmiumbatterier längre fram i tiden. Detta är i enlighet med intentionerna i direktivet, där det står i artikel 10 att kommissionen skall anpassa direktivet till tekniska framsteg. En översyn av direktivet har påbörjats. Eftersom det finns alternativ till kadmiumbatterier för merparten av konsumentprodukterna bör långtgående skärpningar av direktivet kunna göras. bör verka för att den påbörjade översynen av direktivet fullföljs . Förslag till skärpning av om begränsningar..... ändrades EG:s batteridirektiv, och dessa förändringar innebar att batterier med ett kvicksilverinnehåll över 0,0005 viktprocent defini- erades som miljöfarliga. Dessa får inte saluföras som sådana eller inbyggda i varor. Dock har man undantagit knappcellsbatterier med högst 2 viktprocent kvicksilver. På marknaden finns knappcells- batterier som bara innehåller några tiondels procent kvicksilver. De nya reglerna har medfört en kraftig reduktion av sålda mängder kvicksilver i batterier i . Den kvarvarande användningen av kvicksilver i knappcellsbatterier gör dock att riktlinjen om kvicksilver inte fullt ut kan nås, eftersom det finns möjlighet att ha upp till 2 viktsprocent kvicksilver i dem. Det finns därför skäl att driver fram en ny översyn av batteridirektivet, i syfte att förbjuda kvarvarande användning av kvicksilver . Utredningens bedömning och förslag ·Sverige bör fortsätta att verka för att EG:s gödselmedelsdirektiv (76/116/EEG) skärps med avseende på gödselns innehåll av kad- mium. Ser man till kadmiumtillförseln till jordbruksmark, som är av stor betydelse för förekomsten av kadmium i livsmedel och därigenom exponering för människor, är handelsgödsel en viktig källa. När det gäller handelsgödsel bör driva att skärps. I har vi visserligen låga halter av kadmium i handelsgödsel , tack vare faktorer som krav från den användande branschen och lagen om skatt på gödselmedel. Om man skall kunna sänka halterna ytterligare, och om fler länder skall kunna få tillgång till handelsgödsel med lågt innehåll av kadmium, behövs dock rening av fosfat. Det kräver samverkan mellan flera länder, vilket är ett skäl för att driva kraven på handelsgödsel inom EU. 186 Förslag till skärpning av om begränsningar..... 6.9.4Direktiv om typgodkännande av motorfordon Utredningens bedömning och förslag ·Sverige bör verka för att restriktioner beträffande fordons kemi- kalieinnehåll införs i direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG). Exempelvis bör krav beträffande samman- sättningen av bromsbelägg kunna ställas där. Domstolspraxis i fråga om direktivet om typgodkännande av fordon kan tokas som att den fria rörligheten av ett typgodkänt fordon får hindras endast om det föreligger risk för trafiksäkerheten. Det innebär att en medlemsstat inte får hindra försäljning av bilar av en viss godkänd modell på grund av innehållet av en viss kemikalie. Sådana krav måste ställas i direktivet. Direktivet om typgodkännande av fordon är i det avseendet speciellt; i nyare produktdirektiv är det normala att den fria rörligheten kan hindras av andra regler som ligger utanför de områden som direktivet omfattar. Utredningens bedömning och förslag Bromsbelägg innehåller bl.a. bly, koppar och zink. Spridningen av dessa metaller från bromsbelägg till miljön är mycket stor. För att få ett utbyte till miljö- och hälsomässigt bättre material behövs flera åtgärder. Dels bör företagen agera på frivillig väg (se 7.4.2), men eftersom en stor del av fordonen importeras bör också verka för att regler på EU- nivå införs. Ett lämpligt sätt att gå fram kan i detta sammanhang vara att verka för en förändring i direktivet om typgodkännande av motorfordon. I ett sådant arbete bör alla tre metallerna ingå, men bly och koppar bör ges högst prioritet. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Utredningens bedömning och förslag bör verka för följande ändringar i EMAS-förordningen: ·Kemikaliefrågorna bör tydliggöras i förordningen. Det kan ske genom att användning av kemikalier läggs till de exempel som ges på vad som kan ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (punkt 3.2 e i bilaga 3). ·Användning av kemikalier bör ingå i uppräkningen av de direkta miljöaspekter som kan ha betydande miljöpåverkan (punkt 6.2 i bilaga 6) och i de punkter som kan beaktas vid fastställande av kriterier för att bedöma vilka miljöaspekter som har en betydande miljöpåverkan (punkt 6.4 b i bilaga 6). EMAS regleras i en EG-förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision. Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och tillhandahålla offentlig information om detta arbete. Förordningen förutsätter att varje medlemsland möjliggör för företag att frivilligt delta i EMAS. I startade EMAS-arbetet . Syftet med EMAS är att stimulera företag till att vidareutveckla sitt miljöarbete på ett systematiskt och enhetligt sätt utöver de krav som lagstiftningen ställer. Detta sker genom ett detaljerat program med klart utsatta mål, åtgärdsprogram och utvärdering av alla väsentliga miljöför- hållanden som berörs av verksamheten. har drygt 1 200 europeiska företag registrerats enligt EMAS. I är ca 90 företag registrerade. får använda sig av en officiell EMAS-symbol. I har regeringens uppdrag att informera om EMAS och registrera företag som uppfyller kraven.