sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Programmet skall ses som en förlöpare till de strukturfonder som de nya medlemsländerna kommer i åtnjutande av. Den sammanlagda budgeten för perioden –2006 är ca , varav till infrastruktur och till miljö. Stödet ges i form av gåvobidrag till investeringar. Tekniskt bistånd ges endast som en mindre del av ett investeringsprojekt. Projekt skall väljas så att de får störst möjliga effekt per invånare och yta. Detta kriterium styr ISPA med viss automatik till de största projekten och till områden. Maximalt av ett projekts totala budget får finansieras från ISPA. Totala kostnaden per projekt skall i princip inte vara mindre än Gruppering av projekt i t.ex. ett avrinningsområde kan tillåtas. Liksom för Phare, skall ansvaret för genomförandet och administration av ISPA gradvis övergå till kandidatländerna. Kommissionen förblir dock ansvarig för beslut om stöd skall utgå till ett projekt. ISPA skall söka samfinansiering med internationella utvecklingsbanker och Europeiska Investeringsbanken. första året för ISPA programmet, har den övervägande delen av budgeten gått till transportsektorn. Spatial Accession Programme for Agriculture and Rural Deve- lopment, SAPARD, är ett program för utveckling av jordbruk och landsbygd. Programmet avser framförallt att: –bidra till att införa gemenskapens regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken och näraliggande politikområden –lösa prioriterade och särskilda problem i samband med en hållbar anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområden Åtgärderna kan avse t.ex. att höja kvaliteten på och marknadsföra jordbruksprodukter, att förbättra veterinär- och växtskyddskontroll, att utveckla produktionsmetoder avsedda att skydda miljön och bevara landskapet och att utveckla och diversifiera lantbrukets inkomstkällor. Stödet skall kunna användas till investeringar och till marknadsföring inom jordbruks- och fiskeområdet. Stöd skall normalt sett uppgå till maximalt av projektets totala kostnad. Ansvaret för SAPARD är från starten av programmet delegerat till kandidatlandet. Yttersta ansvaret för programmet vilar dock på Kommissionen. har, såvitt utredningen kunnat kartlägga, ännu inga beslut tagits om projekt med stöd från SAPARD. Gemenskapsinitiativet, Interreg, ingår som en del i EU:s struktur- politik. Det betyder att medlen endast kan användas till projekt inom EU. Det är ändå viktigt att redovisa som ett instrument för att stödja EU-utvidgningen. Programmet skall bl.a. förbättra samarbete över nationsgränser, så att sådana gränser inte utgör ett hinder för en balanserad utveckling och integration. Det totala bidraget till Interreg –2006 uppgår till . Endast en mindre del av detta kan användas för att stärka gränsregionalt samarbete med kandidatländerna. Interreg är en del i och som sådant kräver det en medfinansiering av den sökande. Phare rymmer medel för gränsnära samarbete vilka kan kombineras med Interreg- medel och omsättas i gemensamma gränsöverskridande program, men det har visat sig svårt att få tillräcklig samordning mellan programmen. För att redovisa helheten av EU:s stöd till CÖE redogörs här också för Tacis. Detta program kan emellertid inte finansiera åtgärder i kandidatländerna. Tacis- programmet kan däremot t.ex. användas för att finansiera gränsöverskridande projekt mellan kandidatländerna och . Sådana projekt bör då optimalt ha matchande finansiering från Phare. EU-programmet för stöd till och , TACIS, uppgår till ca . Tacis lämnar tekniskt bistånd till reformer för demokrati och övergång till marknadsekonomi. De prioriterade områdena är förvaltningsreformer och andra åtgärder som bidrar till ett gott samhällsstyre. En stor andel av medlen har dessutom avsatts för att förbättra kärnsäkerheten. och har fått den största delen av stödet. I den nya Tacis förordningen för perioden –2006, anges att programmen för de olika mottagarländerna skall bli mer differentierade, att programmen skall vara dialogstyrda snarare än efterfrågestyrda. Projekten skall bli färre och större. Samarbetet sker i form av kunskapsöverföring och tekniskt bistånd. Partnersam- verkan, s.k. twinning, ges allt större tyngd. Det finns nu även möjligheter att ge stöd till investeringar, på upp till totalt av den årliga budgeten. 6.4.6EU:s stöd till partnersamverkan Partnersamverkan är ett samarbete mellan myndigheter i EU och CÖE. Det syftar till att stödja och utveckla partnermyndigheten genom överföring av kunskap och kompetens. Samverkan sker mellan myndigheter, men kan i ökad utsträckning också omfatta kommuner, landsting och länsstyrelser. Det finns inget separat EU-program för partnersamverkan utan detta sker inom ramen för Phare och Tacis. Denna typ av samarbete har förstärkts på bekostnad av konsultgenomfört samarbete. Vid en genomförd utvärdering av Phare:s partnerprogram framkom att instrumentet är högt uppskattat som metod för att stödja kandidatländerna vid införande och genomförande av . Kandidatländerna föredrar denna typ av samarbete mellan tjänstemän som har administrativ erfarenhet av offentlig verksamhet och som kan arbeta i partnerlandet framför de klassiska konsultprojekten. Enligt utvärderingen står det klart att partnersamverkan är en metod som bör fortsätta. Det har emellertid vissa svagheter som måste uppmärksammas. Kandidatländernas absorptionsförmåga för att genomföra och följa upp aktiviteterna efter det att samarbetet formellt har avslutats är låg. Det blir därmed viktigt att de enskilda partnerprogrammen ges en klar målsättning och anpassas till den kompetens- och ambitionsnivå som finns i den lokala eller regionala administrationen. Genomförandeperiod för partnersamverkan bör enligt Kommissionens utvärdering övervägas att förlängas. Politisk instabilitet, diskontinuitet på personalsidan samt i vissa fall ointresse av att reformera den offentliga sektorn försvårar ofta samarbetet. Ett flertal av de slutsatser som har gjorts i utvärderingen överensstämmer väl med svenska erfarenheter. Utredningen behandlar deltagande i EU:s partnersamverkan i kapitel 8. 6.5Skillnader och likheter mellan det svenska bilaterala programmet och EU programmen Utredningen har i sina samtal genomgående hört att EU-programmen är mycket långsamma och att tiden mellan projektförberedelse och genomförande avsevärd. Att EU-programmen är mer administrativt tunga för såväl EU-partnern som samverkanspartnern framkommer också tydligt. En av förklaringarna är att Kommissionen är bunden av ett upphandlingsförfarande som skall garantera en objektiv och rättvis fördelning av kontrakt. Kommissionen har också mindre personella resurser än vad de bilaterala givarna har. Detta påverkar troligen på ett negativt sätt såväl snabbheten i beslutsfattandet som kvaliteten på utformning och genomförande av projekten. Den decentralisering av förmedlemsskapsstöden till kandidatländerna som redan har påbörjats kommer förhoppningsvis att innebära att processer kan snabbas upp. Även för Tacis programmet planeras en decentralisering av vissa beslut till Kommissionens delegation i . Det positiva med EU-programmen kan vara den tydliga foku- seringen på och dess storlek som gör att de har möjlighet att lägga större finansiell kraft bakom strukturella för- ändringar. Dessutom har EU en annan politisk tyngd än t.ex. ett enskilt EU-land när det gäller att utöva påtryckningar på reform- arbetet. De bilaterala programmen uppskattas ofta av samarbetspartnern för sin flexibilitet och mindre byråkrati. Det nära och ofta personliga samarbetet mellan de svenska experterna och dess motparter i kandidatländerna uppskattas och leder troligen till bättre kvalitet på projekten. Snabbheten i genomförandet är högt värderat. Till utredningen har även framförts synpunkten, att kandidatländerna inte mäktar med de bilaterala programmen i så stor utsträckning längre utan måste satsa all energi på EU-programmen. 6.6Sveriges andel av EU:s stöd inkl. Tacis För att åskådliggöra den totala omfattningen av det svenska bidraget för samarbete med har utredningen försökt att räkna ut hur stor andel har bidragit med till dessa program. Den svenska medlemsavgiften till EU (dvs. av de totala medlemsavgifterna) har använts för beräkningen. Det finns självklart ingen koppling mellan denna svenska andel och vad får tillbaka i form av kontrakt för genomförande av Phare, ISPA, Sapard och Tacis. Den totala allokeringen till Phare, ISPA, Sapard och Tacis är ca . andel därav är ca eller ca . Det bilaterala programmet, inkl. Östersjömiljarden men exklusive västra , uppgår till ca 1000 miljoner . samarbete med CÖE via EU-programmen är således nästan lika stort som via det bilaterala programmet. Detta är en markant ökning jämfört med då andel i EU-programmen beräknades motsvara av det bilaterala programmet. Denna ökning kan framförallt härledas till de nya förmedlemsskapsstöden. Utöver de ovan redovisade programmen finns också EU:s program för bistånd till västra , CARDS, som är på ca . Med tanke på att utvecklingssamarbetet hållit på har ut- redningens uppdragsgivare önskat en mer förutsättningslös diskussion kring målen och samarbetets inriktning. Utredningen går igenom nuvarande mål och riktlinjer och redovisar de viktigaste erfarenheterna baserat på utvärderingen och vissa egna bedömningar. För redovisningen av erfarenheterna per land hänvisar utredningen till den separata bilagan. Vi kommer därefter att söka besvara några av de viktigare generella frågeställningar som vuxit fram under utredningsarbetet. Förslag läggs beträffande mål. Utvärderingen konstaterar att utvecklingen varit snabb vilket delvis fråntagit de nu gällande målformuleringarna sin aktualitet. De fyra huvudmålen är vida i sina formuleringar och anses ha karaktären av verksamhetsområden. Därför är de mindre användbara som operativa instrument. De är definitionsmässigt tillgodosedda i samarbetet (vilket betyder att de egentligen anger så vida ramar att det mesta som görs på ett eller annat sätt kan härledas till målen). Styrningen kommer från de fyra riktlinjer som regeringen angivit för samarbetet, enligt utvärderingen. Denna fråga har kommenterats på liknande sätt även i de två tidigare utvärderingarna, 1994 och 1997. Vi vill emellertid redan här nämna att regeringen uppdrog åt UD och Sida att se över resultatstyrningen av Sidas verksamhet i syfte att precisera mål, prestationer och återrapportering. Samarbetet med CÖE lämnades utanför eftersom detta ansågs vara annorlunda än biståndssamarbetet. Arbetet koncentrerades därför på det traditionella biståndet som styrs av effektmålen (sex mål, fastställda av , som syftar till att nå det överordnade målet, att höja de fattiga folkens levnadsnivå). Slutrapporten (, Mål och resultatstyrning av Sida, ) förkastar styrning mot effektmålen med hänsyn till svårigheterna att redovisa resultaten. I stället förordas en fördjupad redovisning mot effektmålen med vissa intervaller baserad på särskilda utvärderingar. Sida skall dessutom i sin årsredovisning och till lämna en övergripande redogörelse för hur Sida arbetar i förhållande till effektmålen. rekommenderar styrning mot mål med lägre valör framför allt utifrån indelningen i verksamhetsgrenar. Det är precis detta som den bilagda utvärderingen gjort. Det är således en bedömning snarare än en utvärdering inriktad på mål- uppfyllelse. Det är en redogörelse för om rörelseriktningen i öst- programmet är den som regeringen stakat ut. rekommendationer avser inte Sida-Östs verksamhet men utredningen har likväl tagit visst intryck av dem. 7.1.2Huvudmål 1 – att främja en säkerhetsgemenskap Säkerhetssamarbetet har sitt ursprung i det suveränitetsstöd som initialt gavs till de tre baltiska länderna. Det vidgades 1995 till att i viss utsträckning omfatta och i någon mån . Dessutom breddades programmet då till att även omfatta de s.k. lågnivåhoten – organiserad brottslighet, smuggling och illegal invandring. Enligt propositionen för innevarande program skall samarbetet koncentreras på: Gränsbevakning och stärkt yttre gränskontroll Internationell och organiserad brottslighet Insatserna inom det säkerhetsfrämjande arbetet har omfattat 6–av det totala utvecklingssamarbetet. De tunga insatserna görs i de tre baltiska länderna i syfte att konsolidera den återvunna självständigheten. Samarbetet i är mer marginellt och har koncentrerats till och . I har insatserna varit små. omfattar försvarsinriktade och civila insatser. I det följande kommenteras endast de försvarsinriktade. Utvärderingen konstaterar att det säkerhetsfrämjande arbetet har bevarat sin höga relevans. Samarbetet har dynamiserats påtagligt på i i och med kopplingen till den svenska förbandsnedläggningen. Samarbetet har stor betydelse för länderna i deras nuvarande utvecklingsfas, ger positiva effekter på deras för- svarskapacitet, bidrar till förstärkta grannlandsrelationer och bra hushållning med materiella resurser. Formerna för insatsernas hantering anses ha förbättrats . Utredningen önskar göra tre observationer beträffande samarbetet på försvarsområdet. Den första observationen gäller just ordet gemenskap, vilket ger uttryck för önskvärdheten av att länder arbetar gemensamt mot samma mål. Så har också skett i stor utsträckning. Det är glädjande att notera det kraftiga inslaget av internationell samordning och finansiering av sambaltiska projekt. har bidragit till både bilaterala och gemensamma baltiska projekt. BALTSEA () bidrar till den internationella samordningen. Där ingår de baltiska och nordiska länderna samt , , , , , , och . stödjer en gemensam baltisk bataljon (BALTBAT) för fredsbefrämjande insatser, stödjer och är den drivande internationella kraften bakom en gemensam baltisk försvarshögskola i (BALTDEFCOL) samt stödjer en gemensam baltisk marin styrka (BALTRON) för bland annat minröjning. BALTNET är ett gemensamt regionalt luftövervakningssystem för de baltiska länderna som fått stöd även från . Den andra observationen är att det svenska stödet successivt ändrar tyngdpunkt till förmån för insatser inriktade på uppbyggnaden av ett nationellt totalförsvar. Denna trend kommer att förstärkas i och med att de multilaterala projekten successivt tas över av de tre baltiska länderna. kommer de baltiska länderna att få utrustning för ett stort antal bataljoner omfattande en sammanlagd styrka på 10 000 man. Den tredje observationen är att försvarsmakten bedömer att de baltiska länderna kommer att behöva internationellt stöd , i vart fall fram , för att bygga upp ett rimligt och trovärdigt territorialförsvar. Detta kommenteras vidare i för- slagsavsnittet. 7.1.3Huvudmål 2 – Att främja demokratins kultur På demokratiområdet görs ett brett register av insatser som rör demokrati och rättssamarbete, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning och kultur mm. De insatser som görs av Sida vägleds av en sektorstrategi som Sida utarbetade . Denna avser emellertid inte Svenska Institutets verksamhet. Demokratisamarbetet har i finansiella termer svarat för i genomsnitt av programmet men har ökat till 1998 och 1999. De största programmen finns inom det decentraliserade samarbetet, stödet till enskilda organisationer och folkrörelser samt det kulturella och akademiska samarbetet som sköts av . Direktiven har särskilt angivit att utredningen skall genomlysa det decentraliserade samarbetet vilket görs i kapitel 2. Utvärderingen gör en genomgång av alla större beståndsdelar av denna del av samarbetet. Den allmänna bedömningen är, att flertalet insatser överlag är relevanta. Utvärderingen pekar på vissa insatser som den anser har visat sig vara mer betydelsefulla än andra. Stödet till journalister, politiker och avseende mänskliga rättigheter i Efter en trevande start framstår nu rättsamarbetets inriktning på hela rättskedjan, dess planering och organisation som värdefull. Det decentraliserade samarbetet anses ge ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen, förstärkta grannlandsrelationer och dessutom till ett framtida kontaktnät inom ett större EU. Utvärderingen bedömer att det fördjupade vänortssamarbetet i de baltiska länderna sannolikt kommer att behöva fortsätta . Utvärderingen gör inga särskilda omdömen om utbildnings- och forskningssamarbetet. Utredningen har därför valt att redovisa detta samarbete något mer utförligt än vad som görs i utvärderingen eftersom området bedöms som särskilt relevant. Vi återkommer till denna fråga också i förslagsavsnittet. Utbildnings- och forskningsutbytet är tyngdpunkten i SI:s verksamhet; med de stora Östersjö- och Visby-stipendierna som bas svarar det för . De två stipendierna slogs ihop till Det Nya Visbyprogrammet som löper . Visby-programmet omfattade och var helt finansierat från den första Östersjömiljarden. Östersjöstipendierna löpte och hade en omfattning om , vilket finansierades främst av Arbetsmarknaddepartementet med viss komplettering från Utrikes- och Utbildningsdepartementen. Regeringen tillsköt för att finansiera det sammanslagna programmet . Det Nya Visbyprogrammet ligger under UD:s ansvar och betalas ur den första Östersjömiljarden. Det första Visby-programmet syftade till att främja utbyte och samarbete mellan och inom vetenskap, näringsliv, offentlig förvaltning m.m. Stipendierna har fördelats till forskare och forskningsprojekt över mastersnivån men även annan utbytesverksamhet har kunnat komma i fråga. Prioritet har givits åt de tre baltiska länderna, och . Östersjöstipendierna har inriktat sig på studier på högskolenivå och på vuxen- utbildningsområdet. Båda programmen har även varit öppna för svenskar som ville studera i något land runt . SI driver även Nordiska stipendieprogram för och . Alla stipendieprogram sammantaget godkänner SI ungefär 1000 stipendier och institutionssamarbeten . Den särskilda utvärdering som gjordes av Svenska Institutets östeuropaverksamhet pekar på att stipendier som ingår i ett planerat forskningssamarbete tenderar att både ha högre effekt och lämna mer bestående resultat än fristående, individuella stipendier. Stipendiering ansågs vara ett värdefullt instrument även för att främja demokratin i närområdet, framför allt i . Svenska staten finansierar lejonparten av i med sammanlagt samt uppbyggnad och drift av Juristhögskolan i till 2005. Ett annat exempel är mastersutbildningen inom lantmäteri på KTH som går hand i hand med tekniska biståndinsatser på fältet. Detta har möjliggjort intressanta kombinationslösningar. Även om SI har en dominerande ställning beträffande utbildnings- och forskningssamarbete med CÖE finns det anledning att nämna ett antal andra aktörer. Vissa av dem har fått finansiering från annat håll än staten vilket tyder på att det finns ett visst normalt grannlandssamarbete vid sidan om de statsstödda insatserna. Sida kan finansiera större och kapitalkrävande projekt, vilket t.ex. görs i och . Sida finansierar även viss företagsinriktad utbildning via Östersjömiljarden. och har försetts med medel från respektive UD för stipendier och liknande. är upprättad med kapital från de avvecklade löntagarfonderna. Den stödjer forskning med anknytning till och fördelar ca till projekt som förläggs till . kapital har samma ursprung. finansierade denna stiftelse ett program för kompetensutveckling mellan svenska och ryska partners i NV . Det finns även ett stort antal internationella program på utbildnings- och forskningsområdet som också omfattar CÖE. Låt oss bara nämna EU-programmen TEMPUS (samarbete mellan universitet), ACE (nationalekonomiskt universitetssamarbete), Euro Faculty (utveckling av kursplaner, undervisningskultur och personal) och INTAS (forskning). Eftersom all verksamhet i klassas som demo- kratisamarbete efterlyser utvärderaren större klarhet i relationen mellan mål och medel. Referens görs till en avslutad större utvärdering av SI som bl.a. pekar på vikten av att både upp- dragsgivarna och SI tar tag i ett antal viktigare frågor angående styrning, organisation, kostnadseffektivitet etc. Där efterfrågas också fler initiativ till policydiskussioner på vissa av de områden som SI ansvarar för t.ex. utbildning och forskning. Erfarenheter från fältet får utvärderingen att dra slutsatsen att erbjudanden om demokratisamarbete riskerar att snarare blockera än att öppna samtal. Därför rekommenderas en översyn av terminologin. Utredningen tar fasta på en del av utvärderingens bedömningar och kommer att föreslå att man i nästa program skall spjälka upp de många aktiviteter som behandlas som demokratifrämjande för att få en ökad tydlighet. Se mer härom i förslagsavsnittet. 7.1.4Huvudmål 3 – Att stödja en socialt hållbar ekonomisk utveckling Detta samarbetsområde har svarat för av alla insatser i volym räknat . De två följande åren var andelen . De viktigaste politikområdena är närings- livsfrämjande, sociala sektorer, fysisk planering och lantmäteri samt övrig förvaltning. ökade det sociala sam- Dess andel av det totala samarbetsprogrammet uppgick till . Trenden är uppåtriktad. Det näringslivsinriktade stödet består av näringslivssamarbete och förvaltningsstöd till myndigheter samt multilaterala insatser. Utvärderingen konstaterar, att detta stöd på det hela taget varit värdefullt, även om insatsernas verkningsgrad varierat. Det finns ett antal större projekt i kandidatländerna som sjösattes tidigare under 90- talet som kommit in ett avvecklingsstadium. Det gäller t.ex. det baltiska investeringsprogrammet (BIP) och det stöd i form av egenkapital som givits till baltiska banker via Financial Markets (SFM). De senaste årens siffror indikerar en mycket klart fallande trend för det statsstödda näringslivssamarbetet och . Detta måste ses som ett hälsotecken. Vad beträffar förvaltningsstödet konstaterar utvärderingen att: det är relevant i kandidatländerna och har där givit gott resultat det är ännu mer relevant i men resultaten är mycket osäkrare de svenska personalresurserna på myndighetsnivå verkar vara en flaskhals Lantmäteriarbetet har i CÖE blivit något av svensk paradgren. Det drar betydande resurser. Dessa insatser är mycket uppskattade i samarbetsländerna och får goda vitsord i utvärderingen. Ett registreringssystem för fastigheter lägger grunden för privat ägande och ett hypotekssystem. Det senare är en hörnsten för kreditgivning. Utvärderingen noterar dock att den process som lantmäterisamarbetet i önskar få igång går mycket långsamt. I den svenska arsenalen finns även en statsfinansierad Mastersutbildning på KTH i lantmäteri på KTH i . Arbetet i samarbetsländerna i kombination med utbildningen har synergieffekter. Svenskt näringsliv har en blandad inställning till det näringslivs- inriktade samarbetet. Även om det uttrycks förståelse för programmets inriktning säger man sig ofta sakna den där direkta länken till de svenska företagen och deras ambitioner på dessa marknader. Projektstatistiken ger vid handen att detta till stor del är riktigt. Men i det sammanhanget vill utredningen göra ett par observationer: Ett antal insatser kan vara av direkt fördel för svenska företag. Det gäller t.ex. konsultfonderna i de internationella finans- institutionerna. Vissa faciliteter kan utnyttjas av svenska företag såsom NOPEF och Start-Öst samt de riskkapitalbolag som tillsammans med satt upp i samarbetsländerna Förvaltningsstödet inkl. rättsamarbetet syftar till att skapa ett acceptabelt regelverk och tillförlitliga institutioner, vilket indirekt är viktigt för alla som vill göra affärer i eller med dessa länder Insatserna för bankerna i banade vägen för en nordisk/baltisk integration på bankområdet med svenska förtecken Miljö- och energisatsningarna (se nästa mål) är av hög relevans för både svenska konsulter och hårdvaruleverantörer Sida gör konkurrensupphandling i så återflödet är stort. Strukturen av programmet gör självklart att mycket hamnar hos genomförare i den offentliga sektorn men svenska företag får också en icke obetydlig del Programmets huvudsakliga syfte är att åstadkomma effekter i sam- arbetsländerna och utgångspunkten är efterfrågestyrning.