sou · GOB352d7 · 2001-01-01 00:00:00 — Åtgärder som kombinerar en effektiv markanvändning med bevarande av landskapets biologiska och kulturhistoriska värden bör vara en del av strategin för att uppnå generationsmålet. Det finns därför anledning att se över styrsystemen på området. Energiskog är i första hand en alternativ gröda till traditionell jordbruksproduktion. En lönsam odling sker i första hand på produktiv och ersätter ofta befintlig jordbruksproduktion. energiskogsodling inte automatiskt kan ses som ett sätt att utnyttja överskott av jordbruksmark. Snarare kommer energiskogsodling att ske där lönsamhetskalkylen ger ett bättre utfall för energiskog än andra grödor, vare sig det är mark i produktion eller annan mark. En mer intressant användning av överskottet är aktiv beskogning för framställ- ning av skogsråvara. Beskogning av outnyttjad jordbruksmark och gödsling av skogsmark är inte alltid självklara åtgärder för en enskild brukare när det gäller att effektivisera markanvändningen. Men beskogning kan ändå vara ett realistiskt alternativ i områden med överskott av produktiv mark. Om man vill främja sådana åtgärder måste eventuella styrmedel kombineras med målmedveten marknadsföring, utbildning och information. Det är viktigt att natur- och kulturmiljövårdens intressen får samma tyngd som intressena att framställa bioenergi och skogsråvara i arbetet med mål och åtgärdsstrategier, både på nationell och regional nivå. För att på regional nivå bättre kunna hantera konflikter mellan t.ex. energi- skogsodling och bevarande av biologisk mångfald, landskapsbild etc. kan ekonomiska styrmedel för att främja viss produktion behöva kompletteras med utveckling av möjligheter att påverka odlingens lokalisering och utformning med hänsyn till behovet att främja upp- fyllelse av andra miljömål. Ett exempel kan vara utveckling av mark- utnyttjandeplanering (med fokus på ekologisk landskapsplanering och kulturmiljövård) i kombination med fysisk planering. Ett annat kan vara certifiering av jordbruket. Arbetsgruppen konstaterar att liknande slutsatser kan dras från detta seminarium som från det om biologisk mångfald (se ovan). Det gäller bl.a. behovet av regionalisering och anpassning av de nationella målen, formulering av nationella mål och utformning av styrmedel. Rapport från seminarium om markanvändning och vattenresurser För att belysa frågor om markanvändning och vattenresurser hölls ett seminarium , gemensamt anordnat av arbets- grupperna för miljömål relaterade till markanvändning och vatten. Syftet med seminariet var att översiktligt belysa sambanden mellan mark- och vattenanvändning med utgångspunkt i vattnets kretslopp genom att studera vilka typer av markanvändning som har störst negativ inverkan på vattenresurserna, presentera några svenska exempel på åtgärder och internationella utblickar. I inbjudan till seminariet framhölls att ansvarsfrågan i samhället är oklar vad gäller vattenvård och vattenförsörjning och att situationen utmärks av starka intresse- konflikter. Bland de inbjudna talarna på seminariet fanns både forskare och representanter för myndigheter, kommuner och lokala projekt. I ett internationellt block deltog representanter från danska och finska miljö- myndigheter. Seminariet inleddes med en presentation som gav en bred bild av vattnets kretslopp och ansvaret för påverkan. Det betonades särskilt den långa omsättningstid som finns i naturliga vattensystem, och som gör att det kan ta mycket att rena förorenat vatten. En slutsats var att ett beslut om markanvändning också är ett beslut om vatten. Jordbruket är en av de sektorer som har stor negativ påverkan på vattenresurserna. Andra verksamheter med stor påverkan är transport- systemen, urbaniseringen och exploateringen av grusåsar. Skogsbruket påverkar också vattnet, men med de åtgärder som genomförs begränsas påverkan. Kunskaperna om källor till, och omfattning av vattenförorening är relativt goda, medan åtgärder för skydd av denna naturresurs inte når tillfredsställande resultat, ens efter lång tids an- strängningar. Hoten mot vattentillgång och kvalitet består också i sänk- ning av grundvattennivåer och saltinträngning i grundvatten. Denna senare påverkan är närmast omöjlig att efteråt upphäva. Vattenfrågorna har ett mycket nära samspel med markanvändningen. Ju längre man väntar med skyddsåtgärder, desto kostsammare blir det. Recepten på ett effektivt vattenskydd innefattar: samverkan mellan aktörer, goda verktyg för mätning av åtgärdsresultat, objektspecifika delmål, korrekta indikatorer, som kan avläsas av enskilda aktörer, och väl utformade miljöstöd. Rening av avloppsvatten, dagvatten och lakvatten sker nu i viss, och ökande utsträckning med ekoteknik. Här är verktygen naturliga orga- nismer och processer i samverkan med solljus. barriärer, filter samt sorbenter, för upptag av näringsämnen, är de mest använda metoderna. har en del av lära av andra länder, bl.a. vad gäller sam- verkan och samarbete över myndighetsgränser. Även inom lagstiftning finns lärdomar att hämta från andra länder. För en närmare dokumentation av seminariet hänvisas till avsnitt 6 i denna bilaga. Seminariet visade att frågan om vattenkvantitet och -kvalitet behöver lyftas fram i miljöarbetet, att markanvändning och vattenfrågor har ett nära samband och att en helhetssyn är nödvändig vid hanteringen av miljöåtgärder när det gäller mark- och vattenfrågor. Den tekniska utvecklingen måste kompletteras med utveckling av vattnets hantering i bl.a. den fysiska planeringen. EU:s kommande vattendirektiv kommer att bli betydelsefullt i sammanhanget. All markanvändning påverkar vattenresurserna och deras kretslopp. För att de vattenrelaterade miljömålen ska uppnås måste markanvänd- ningens effekter på vattnet kunna klargöras vid beslut om markanvänd- ning. Markanvändning är i allmänhet lokal medan vattnets kretslopp är mer regionalt. För bedömning av markanvändningens effekter på vattnet krävs därför en vidare kunskap om vattnets kretslopp än vad som normalt efterfrågas för beslut om markanvändning. Åtgärdsstrategier för att uppnå de vattenrelaterade miljömålen bör bl.a. innehålla krav på sådant utvidgat kunskapsunderlag om effekter på vatten när det gäller tillståndspliktig markanvändning. Sådant underlag bör också användas vid andra beslut om markanvändning. Det är viktigt att vattenintressena får samma tyngd som markan- vändningsintressena i arbetet med mål och åtgärdsstrategier, både på nationell och regional nivå. För att på regional nivå bättre kunna tillgodose vattenintressen behövs kunskapsunderlag som gör det möjligt att bedöma effekter på vattnet i bred mening av viss markanvändning. Det behöver också utvecklas former för att beakta kunskapsunderlaget vid beslut om olika verksamheter. Exempel när det gäller lagstiftning kan vara införande av explicita krav på beaktande av vattenfrågor i fysisk planering och tydligare skrivningar om vatten i . Andra exempel kan vara utveckling av markut- nyttjandeplanering (med fokus på ekologisk landskapsplanering och kulturmiljövård) i kombination med fysisk planering samt certifiering av jordbruk. Genomförandet av EU:s vattendirektiv kommer troligen också att nödvändiggöra utveckling av sådana former. Arbetsgruppen konstaterar att liknande slutsatser kan dras från detta seminarium som från det om biologisk mångfald (se ovan). Det gäller bl.a. behovet av regionalisering och anpassning av de nationella målen, formulering av nationella mål och utformning av styrmedel. Arbetsgruppens uppgift är att precisera vilka frågor beträffande delmål och åtgärder, samhällsekonomiska avvägningar och styrmedel som gruppen anser väsentligast för att uppmärksamma i sitt arbete. Arbetsgruppen vill lyfta fram följande slutsatser: -Miljömål med geografisk dimension bör i allmänhet utvecklas och anpassas till förutsättningarna på regional och lokal nivå för att bli operativa. Med utgångspunkt i miljömålens roll i mål- och resultat- styrningssystemet bör utvecklingen av regionala och lokala miljömål ske i en sektorsövergripande förankringsprocess där aktörerna aktivt deltar och känner ansvar. En sådan process bör utvecklas för att göra de nationella miljökvalitetsmålen operativa i all delar av systemet, både när det gäller den nationella, regionala och lokala nivån samt sektorer och aktörer. De regionala och lokala miljömålen måste kunna härledas till de nationella miljökvalitetsmålen. Del- och sektorsmålen på nationell nivå bör utformas så att utveckling av regionala och lokala miljömål underlättas. Enligt arbetsgruppens mening är miljömålsarbetet för många mål en process som får olika karaktär på nationell och regional nivå. Den nationella överblicken och helhetssynen på miljöområdet bör vara utgångspunkten. Det nationella målarbetet blir ett idéburet, attitydför- ändrande arbete. Det bör handla om vart vi vill komma, och då inte nödvändigtvis formulerat som mäta/vägamål. Många av del- och sek- torsmålen bör formuleras som inriktningsmål med mätbara parametrar, t.ex. nyckeltal. De på nationell nivå formulerade del- och sektorsmålen måste regio- naliseras och anpassas efter förutsättningarna i respektive län, kommun eller rent av på fastighetsnivå. Problemanalyser och åtgärdsstrategier måste utformas nära människorna – i ett län, en kommun eller på en enskild gård. Lokalt och regionalt inflytande är viktigt för att miljömålen ska bli operativa. Detta gäller hela processen, från målutformning, till genomförande av åtgärder, och slutligen till utvärdering. Ett skäl är att lokala förutsättningar skiljer sig åt. Ett annat är att det är den bästa vägen att gå för att skapa delaktighet, och därmed motivation och engagemang hos många människor. Regionalisering av målen ställer krav på utformningen av de nationella målen, de får ej vara för detalj- reglerande. Det måste finnas en tydlig koppling mellan natio- nell, regional och lokal nivå. Dagspolitiskt betingade aspekter i målen bör tonas ner så att målen inte föråldras snabbare än nödvändigt. De nationella del- och sektorsmålen måste så långt som möjligt vara tydliga, konkreta och uppföljningsbara så att målens syfte verkligen fullföljs på regional och lokal nivå. Miljömålen måste för att få genomslag i hela samhället utvecklas och förankras på alla nivåer i samhället. Målarbetet, både utformning av mål och åtgärdsstrategier, genomförande av åtgärder och uppföljning bör därför ske i en sektorsövergripande förankringsprocess med alla aktörer. Ett sådant arbete är omfattande och bör ges tillräckligt med tid och resurser för att ge avsedd effekt. Det är viktigt att utvecklingen av regionala mål och aktionsplaner sker på ett sätt som lämnar utrymme för en nödvändig förankringsprocess. Ett alltför skyndsamt arbete i relation till den nationella målprocessen kan äventyra det lokala intresset och engagemanget. Det gäller även sektorsplaner. Målen bör utvärderas och revideras med jämna mellanrum, t.ex. vart 3–. Metoder och former för en sådan fortlöpande process med utrymme för utvärdering och revidering av mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas. -Miljömål relaterade till markanvändning kommer i beröring och ofta i konflikt med flera andra mål. Det gäller överhuvudtaget miljömål med geografisk dimension. Om inte konflikter mellan olika mål kan lösas på nationell nivå bör de hanteras i den regionala och lokala förankringsprocessen. Lösningar som kombinerar ekologisk, ekono- misk och social hållbarhet bör eftersträvas. kan det vara lättare att finna sådana lösningar på regional eller lokal nivå. Många konflikter kan uppstå kring markanvändning. Det finns många motstående intressen, t.ex. mellan areella näringar och naturvård. Ock- så mellan miljömål kan konflikter finnas. Exempel kan vara mellan intresset att producera bioenergi och naturvårdsintressen. Sådana kon- flikter kan tänkas lösas vid avvägning mellan olika mål på nationell nivå. Ofta torde dock lösningen behöva utformas med anpassning till de särskilda förutsättningar och möjligheter som finns i länet eller kommunen med utgångspunkt i de regionalt och lokalt anpassade nationella målen och med utnyttjande av centrala styrmedel. För att skapa ett långsiktig hållbart samhälle bör lösningarna så långt möjligt tillgodose både miljö- och produktionsintressen. Konflikthantering på regional och lokal nivå bör kunna ge större utrymme för lösningar som kombinerar ekologisk med ekonomisk och social hållbarhet. Underlag för sådana lösningar kan finnas i den sektorsövergripande förankrings- processen för utveckling av regionala och lokala miljömål. -Utveckling av styrmedel bör ske mot bakgrund i en sektorsöver- gripande helhetssyn som tar sin utgångspunkt i det av beslutade mål- och resultatstyrningssystemet på miljöområdet. Regelsystemet bör anpassas till den statliga miljöpolitiken som styrmedel inom olika politikområden bör samordnas. Åtgärder och styrmedel bör också utformas i ett långsiktigt perspektiv. Hänsyn bör i möjligaste mån tas till förväntad strukturell, internationell och teknisk utveckling. Kopplingen mellan miljömålen och miljö- lagstiftningen bör klargöras. En samordning av styrmedel är nödvändig för ett effektivt miljöarbete. En helhetsanalys krävs för att nå önskad effekt. Det är viktigt att analysera styrmedlens effekter på olika miljömål för att undvika att ett styrmedel som är avsett att främja ett miljömål motverkar ett annat. Styrmedel inom olika politikområden, t.ex. miljöpolitik och jordbruks- politik bör inte heller motverka varandra. Betydelsen av information och utbildning som styrmedel och hjälpmedel bör uppmärksammas. Det långa tidsperspektivet (åtminstone en generation) bör beaktas vid utformning av åtgärdsstrategier och styrmedel. Under denna tids- rymd kan man förvänta sig olika slags förändringar som påverkar förut- sättningarna för arbetet att nå målen. För mål relaterade till mark- användning kan vi bl.a. vänta oss förändrad markanvändning och för- ändrad ägarstruktur inom jord- och skogsbruket vilket kan medföra landskapsförändringar och nya aktörer. En fortsatt minskning av antalet jordbruksföretag och urbanisering ger ändrade förutsättningar för ut- formning av styrmedel och miljöarbetet i allmänhet. och de kommande WTO-förhandlingarna kan medföra avreglering i jordbrukspolitiken vilket påverkar förutsättningarna för miljöarbetet. Integreringen av det svenska rättssystemet med EU:s medför en förändrad rättssyn med ökad tonvikt på regelstyrt arbete och minskade möjligheter för myndigheterna att bedriva aktivt miljöarbete utifrån egna prioriteringar. Det blir då än viktigare att stärka sambanden mellan miljömålen och miljölagstiftningen, som myndigheternas arbete förändras i en än mer samordnande och stödjande riktning. Sådana förutsättningar ställer krav på flexibilitet i miljömålssystemet. Kanske blir den internationella delen av miljöarbetet mer central framöver. EU-harmoniseringen ställer krav på det svenska systemet men ger också möjligheter att påverka hela EU. Kopplingen mellan miljömålen och miljölagstiftningen bör klargöras. Det är viktigt att det finns en tydlig legal grund för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete. Enligt miljöbalkspropositionen ska miljölagstiftningen fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken, och lagstiftningens uppgift är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs. Bland annat är det lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. -En ökad samverkan mellan natur- och kulturmiljöområdena är av stor betydelse för att uppnå miljömålen för landskapets natur- och kulturvärden. I landmiljön hänger natur- och kulturmiljöns värden ofta tätt ihop. Så kan t.ex. en lada i odlingslandskapet vittna om forna tiders jordbruk som den utgör en tillflyktsort för olika lavar och insekter. Odlingslandskapet, liksom våra skogar och fjäll, har formats av mänsklig påverkan under århundraden. Många av de arter som förekommer i landmiljön har införts av människan eller anpassat sig till människans brukningsformer och markanvändning. Att värdena i landskapet ofta hänger ihop gör det svårt att separera landskapets innehåll i olika fack: ett för naturvården och ett för kultur- miljövården. Möjligheterna att bevara och bruka dessa värden ur en sammanhållen natur- och kulturmiljöaspekt bör utvecklas. När man formulerar miljömålen måste både natur- och kulturmiljö- aspekter tas tillvara. För att målen ska nås krävs en nära samverkan mellan de myndigheter som hanterar naturvård respektive kulturmiljö- vård. 2.1Bidrag till kännedomen om konsten att bevara biologisk mångfald Referat från ett seminarium i , kring frågan om hur de nationella miljökvalitetsmål som inbegriper och utveckling av biologisk mångfald kan uppnås och vidmakthållas genom ett målstyrt arbete. Ända sedan den gamle polarforskaren skrev boken rättighet att lefva? – det var 1907 – har hela frågan om den biologiska mångfaldens bevarande präglats av enskilda lösningar på akuta problem. Naturens försvarare har tvingats agera i elfte timmen, mer eller mindre med andan i halsen. Ännu vid tiden för i , då frågan slutligen lyftes upp på den storpolitiska agendan, var de partikulära nödlösningarna tämligen allenarådande, vanligen i kombination med allmänt hållna, politiska avsiktsförklaringar om att den biologiska mångfalden bör bevaras. Dessa viljeyttringar var nog så viktiga, men de bidrog inte alltid till det mer operativt inriktade arbetet på marken. Emellertid har i enlighet med propositionen Svenska Miljömål (prop. 1997/98:145) antagit 15 konkreta miljökvalitetsmål som, med undantag för målet Begränsad klimatpåverkan, skall uppnås inom en generation (). Tiden är således inne att formulera operativt genomförbara delmål och dra upp riktlinjerna för hur dessa, och i förlängningen de mer övergripande nationella miljökvalitetsmålen, skall uppnås och vidmakthållas. Föreliggande seminarium, som hölls under rubriken i ett miljöstyrningssystem – hur?, var ett led i detta arbete. Den uttryckliga ambitionen med mötet var att diskutera hur mål, åtgärdsstrategier och styrmedel bör utformas för att hantera biologisk mångfald i ett målstyrningssystem. Som organisatör av seminariet stod den parlamentariskt tillsatta , och det leddes med fast hand av , ordförande i den av kommitténs arbets- grupper som behandlar miljömål relaterade till markanvändning. Bisittare var , sekreterare i kommittén. Inledningstalaren, , riksdagsman (fp), tillika leda- mot av , slog omgående an en positiv ton genom att förklara sig i grunden vara optimistisk till möjligheterna att nå de uppställda målen. Trots att miljöproblemen har vuxit till global skala och blivit både svårare och diffusare än förr, fann han ingen anledning att överge sin tilltro till varje generations förmåga att finna lösningar på sin tids problem och att känna ett ansvar för kommande släkten. I kölvattnet efter dagens kunskapsuppbyggnad inom ramen för , inte minst på det lokala planet, förutsåg något av en ny välfärdsdefinition med (1) hälsa/livskvalitet, (2) socialförsäkringar, (3) kunskap och (4) kultur som fyra bärande hörnpelare, vilka i sin tur kan förutses stå allt stadigare förankrade i en ekologisk världsbild där människan ingår i en global helhet. Räcker det då att man i kommunerna har fattat beslut om ? svarade genast nej på sin egen fråga, och det med motiveringen att många politiker ifrågasätter delar av den verksamhet som är ett led i omställningen, samt att politiker i allmänhet har en benägenhet att mera syssla med tekniska frågor än att tydliggöra den politiska viljan genom att utforma mål och följa upp dem. lade stor vikt just vid att arbetet med miljömålen måste följas upp, att ansvar måste utkrävas, och att de uppställda målen därför måste vara mätbara i en eller annan mening. I detta sammanhang på- pekade han även att denna mätbarhet kanske inte alltid måste skrivas i milligram per kubikcentimeter, ppm och liknande enheter, utan nog ibland snarare måste spegla människors attityder i enheter som andel av befolkningen anser att .... I sin inledning berörde också de grundläggande motiven för bevarande av biologisk mångfald och noterade därvid att saken i grund om botten handlar om vår överlevnad, ett uttalande som emellertid näste talare, , hade vissa invändningar mot. , chef för i , påpekade att överlevnadsargumentet förvisso är viktigt, men att det inte alltid håller som enskilt motiv för bevarandearbetet. Istället framhöll han vikten av att mer än tidigare även väga in de mer eller mindre kulturellt betingade motiven för vårt handlande. Han utvecklade saken närmare genom att hänvisa till följande sju, delvis överlappande kategorier av skäl för att bevara biologisk mångfald, av vilka endast de tre första har att göra med vår försörjning och i förlängningen med vår överlevnad: Förutom denna grundläggande utredning av motivbilden hade den något otacksamma uppgiften att definiera begreppet biologisk mångfald samt att ge en allmän bakgrund till, och beskrivning av, både problembilden och det arbete som är en följd av den vid i antagna konventionen om biologisk mångfald. Han antydde själv att framställningen delvis hade karaktären av 60-poängskurs i ekologi och att ämnets komplexitet olyckligtvis inte lämnar utrymme för några enkla lösningar. Och som om inte detta var nog förklarade han att hela forskningsfältet är så dynamiskt att man redan nu kan förutse att forskarna med tiden kommer att ändra sig på en rad punkter. Trots detta, eller kanske just därför, efterlyste ett engagemang i som är lika kunnigt och detaljerat – ibland ända ner på artnivå – som de återkommande diskussionerna om våra socialförsäkringssystem. Således började han från början. Konventionen om biologisk mångfald, som är antagen av 170 länder, handlar inte bara om bevarande, utan även om hållbart nyttjande av mångfalden samt rättvis fördelning av den avkastning som kan härledas till denna mångfald. påminde här om att vi inte får glömma de två senare momenten. I , menade han, har vi två parallellspår i miljöarbetet; ett massivt, innefattar allt kretsloppsarbete, medan ett annat, betydligt blygsammare, handlar om biologisk mångfald. Dessa måste nu byggas ihop för att vi till fullo ska leva upp till konventionens krav på hållbart nyttjande. Enligt Rio-kon- ventionen definieras biologisk mångfald som ... variationsrikedomen bland levande organismer av olika ursprung inklusive bl.a. land-, havs- och sötvattensekosystem samt de ekologiska komplex i vilka de ingår. Detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och mångfalden av ekosystem. Om detta gör lekmannen klokare är osäkert, och därför utvecklade det hela genom att spalta upp mång- falden i fem olika nivåer: Bevarande av biologisk mångfald på gen-nivån innebär att ett tillräckligt stort antal populationer av en art bevaras inom hela utbredningsområde. På så vis täcker man in genetiska variations- bredd, något som för övrigt inte bara är aktuellt för vilda arter, utan i hög grad även för våra husdjursraser. Artnivån, förklarade , är ganska tydlig för alla som inte arbetar med den. Hur som helst är den operativ; den är mätbar och förhållandevis lätt att följa upp. Arterna kan sägas vara kvitton på hur framgångsrikt arbetet har varit på de övriga nivåerna. På artnivån är det relativt lätt att formulera konkreta mål, både nationellt och lokalt, bland annat med utgångspunkt från Artdatabankens rödlistor över hotade, sällsynta och hänsynskrävande djur- och växtarter. Även biotopnivån låter sig hjälpligt inordnas i ett målstyrningssystem. Vi kan genom inventeringar ta reda på hur mycket vi har av ask- ädellövskog, extremrikkärr och andra biotoper, och utifrån dessa kunskaper formulera våra mål. Landskapsnivån, som är något mer svårhanterlig, inbegriper popula - tionsdynamiska effekter som forskarna ännu inte till fullo känner till.