sou · GOB350d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: (Lotteriinspektionen) skall inhämta yttrande från kommunen vid prövning av en ansökan om att anordna restaurangkasinospel. Till restaurangkasinospelen hör roulett-, kort- och tärningsspel. Dessa spel introducerades i . Insatser och vinster var starkt begränsade och vinster fick utgå endast i polletter som kunde användas som betalningsmedel inom det område där till- ställningen anordnades. Det rådde länge ovisshet om under vilka former roulettspel kunde bedrivas utan att s.k. äventyrligt spel – vilket var brottsligt enligt – ansågs föreligga. uttalade i ett avgörande, NJA 1967 s. 615, att det var uppenbart att roulettspel genom begränsningar av insatser och vinstbelopp samt i spelsätt kunde ges en så förändrad karaktär att det enligt allmän upp- fattning inte längre kunde betraktas som äventyrligt spel. Frågor om tillstånd att anordna restaurangkasinospel prövas enligt 43 § lotterilagen av Lotteriinspektionen. Förutsättningarna för tillstånd till roulettspel och tärningsspel anges i 32 och 33 §§ lotterilagen. Följande rekvisit uppställs. –Spelet skall anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning eller i samband med hotell- och restaurangverksamhet om serveringstillstånd finns eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten eller i samband med trafik på fartyg i internationell trafik, –värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst 1/6 000 basbelopp (), –värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst 1/200 basbelopp (), och –den som söker tillstånd skall bedömas vara lämplig att driva verk- samheten. Vid lämplighetsprövningen skall tillståndsmyndigheten beakta sök- andens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. Bestämmelsen skall också tillämpas på i lagen närmare angivna företrädare för juridiska personer. Tillstånd till kortspel får, enligt 34 § lotterilagen, ges om –spelet anordnas i ett sådant sammanhang som avses i 32 § (offentlig nöjestillställning etc.), –värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/600 basbelopp (), –värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/400 basbelopp (), och –den som söker tillstånd uppfyller samma lämplighetskrav som beträffande roulett- och tärningsspel. Det kan anmärkas att det alltså är spelanordnaren och inte ägaren till restaurangen etc. som erhåller tillstånd till restaurangkasinospel. Det finns ca 180 bolag som anordnar restaurangkasinospel i . De flesta är förhållandevis små men det finns ett antal större företag, varav kan nämnas och Knutssonbolagen. De två sistnämnda företagen har av restaurangkasino- spelen, sett till antalet speltillstånd. Från kommunernas sida har framförts kritik främst vad gäller tillstånds- givningen för restaurangkasinospelen. Man anser att tillståndsgivaren, , inte har tillräckligt underlag vid sitt besluts- fattande och att detta medför att tillstånd beviljas oseriösa bolag med i många fall kriminellt belastade personer i ledande positioner, samt att lämplighetskravet i 10 § lotterilagen inte efterföljs bl.a. vad avser antalet spelbord per spelställe och spelbordens placering i förhållande till den övriga verksamheten; spelborden avskiljs från restaurangdelen och utgör således inte endast ett komplement till restaurangverk- samheten utan det blir snarare fråga om en regelrätt spelinrättning. Vidare har det på vissa håll blivit så att antalet tillstånd till restaurang- kasinospel som beviljats är förhållandevis stort inom ett begränsat område, vilket har medfört sociala problem och hög kriminalitet. Från de spelbolag som anordnar restaurangkasinospel har framförts önskemål om att högsta insatserna för restaurangkasinospelen höjs. Detta önskemål har enligt spelbolagen numera särskild tyngd mot bakgrund av att har beslutat att införa kasinon med internationella regler i där både insatser och vinster vida överstiger vad som gäller för restaurangkasinospelet. Enligt spel- bolagen kommer detta att medföra en drastisk minskning av spelet på restaurangkasinon på de orter där kasinon med internationella regler etableras. Störst farhågor har man i detta avseende beträffande och , där det mesta restaurangkasinospelet sker och där det kommer att etableras kasinon med internationella regler. I likhet med vad utredningen tidigare anfört beträffande förströelse- spelen är det av vikt att man vid tillståndsgivningen beaktar vad kommunerna har att anföra i fråga om spelens anordnande. Utred- ningen föreslår att det blir obligatoriskt för tillståndsmyndigheten att inhämta yttrande från respektive kommun vid prövning av en ansökan om att anordna restaurangkasinospel. Det kan naturligtvis också vara lämpligt att yttrande inhämtas från polismyndigheten (jfr 3 § tredje stycket automatspelslagen) men detta bör inte vara obligatoriskt. En lagändring bör i enlighet härmed göras i 43 §. Mot bakgrund av kravet i direktiven att utredningens förslag i princip inte skall ändra förutsättningarna för aktörerna på spelmark- naden lägger utredningen inte fram något förslag om höjning av värdet av högsta insatser och vinster. 12 Stimulanslotterier – vinsttak Utredningens förslag: Nuvarande vinsttak – vinsternas värde får i regel motsvara högst av insatsernas värde – ändras inte för s.k. stimulanslotterier, dvs. lotterier som har till syfte att stimulera människor att delta i en viss aktivitet (t.ex. motion). Enligt lotterilagen skall värdet av vinsterna i ett s.k. egentligt lotteri (dvs. lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande, förutom vadhållning i samband med hästtävling och i samband med idrotts- tävling som bedrivs i mer än en kommun, samt marknads- och tivoli- nöjen) motsvara och högst av insatsernas värde (16 § första stycket 3, 17 § första stycket 5, 19 § första stycket 5 och 20 § första stycket 7). Dessa krav är uppställda för att lotteri- verksamheten skall kunna ge skälig avkastning och för att minska utrymmet att konkurrera med höga vinstandelar. Beträffande spel på värdeautomater skall värdet av vinsterna i spelet motsvara av insatsernas värde (27 § första stycket 6 lotterilagen). För övrigt automatspel samt för bingospel och restaurang- kasinospel (roulett-, tärnings- och kortspel) saknas regler om högsta vinstandel. Det kan i vissa fall finnas andra syften än ekonomiska med en lotteri- verksamhet. Genom att koppla samman en aktivitet med ett lotteri kan man stimulera människor att delta i aktiviteten. Motion är exempel på denna typ av aktivitet där aktiviteten kan vara viktigare än själva förvärvssyftet. Det kan då finnas behov av att dela ut hela insats- beloppet i vinster för att främja aktiviteten. 232 Stimulanslotterier –- vinsttak Enligt direktiven skall utredaren bedöma om det finns behov av att i särskilda fall kunna göra undantag från reglerna om högsta vinsttak för att stimulera vissa typer av lotterier. Utöver vad som anges i direktiven beträffande stimulanslotterier och högsta vinsttak bör beaktas att utredningen erhållit del av en skriv- else från Lotteriinspektionen till regeringen om statistiskt beräknade vinstplaner. I denna skrivelse anför inspektionen bl.a. följande. Lotteriinspektionen tillämpar i sin tillståndsgivning prin- cipen att en vinstandel i ett lotteri beräknas på ett teoretiskt utfall vid en 100-procentig försäljning av det antal lotter som angivits i ansökan. Lotteriinspektionen godtar således inte sannolikhetsberäkningar av ett statistiskt utfall baserat på olika handlingsalternativ för deltagare i ett lotteri då det med en sådan beräkning inte kan fastställas någon exakt vinstandel i förhållande till den beräknade omslutningen. Vad gäller de statliga spelen förekommer lotterier med variabla högvinster där vinstplanen har en vinstandel överstigande vid ett maximalt utfall av högvinster. De statliga spelen omfattas inte av Lotteri- inspektionens tillståndsgivning utan har tillstånd enligt koncession från regeringen. Regeringen har tidigare i beslut tillsatt en utredning för att göra en översyn av lotterilagen. Ett tilläggsdirektiv till utredningen att beakta denna fråga skulle snabbt kunna leda till att folkrörelserna får samma rätt till variabla vinstplaner som det statliga bolaget. Enklast skulle den matematiska begränsningen att vinsterna ska utgöra av insatsernas värde kunna tas bort i de berörda lagrummen (16, 17, 19 och 20 §§). Om en sådan ändring kunde vidtas omgående skulle det motverka att balansen mellan de statliga lotterierna och folkrörelselotterierna ytterligare väger över till folk- rörelsernas nackdel. lotteriförordning fanns det inte några bestämmelser avseende vinstandelen i lotterier, dvs. förhållandet mellan insatsernas och vinst- ernas värde. I allmänhet återgick dock minst hälften av insatsernas värde till lottköparna i form av vinster. Denna grundprincip hade slagits fast i tillstånden till rikslotterier. Om vinsterna tillställdes vinn- arna gratis (portokostnader m.m. betalades av anordnaren) fick 45 pro- cent av omslutningen utgöras av vinster. Även när det gällde avkast- ningen av lotterier saknade lotteriförordningen regler. utfärdade dock 1979 anvisningar som gällde bl.a. nettobehållningen i sådana lotterier som såldes från fasta försäljningsställen och där anordnaren biträddes av serviceföretag (KFS 1979:22, LN:2). SOU 2000:50 Stimulanslotterier – vinsttak 233 dessa anvisningar skulle nettobehållningen uppgå till av intäkterna från försålda lotter, vid automatlotteri till minst 30 pro- cent. lotterilag lagfästes principen att värdet av vinsterna i ett lotteri skulle motsvara minst hälften av insatsernas värde. Vid tillkomsten av lotterilag fördes också en diskussion om vinstandelens värde. I förarbetena angavs (prop. 1993/94:182 s. 22-23) bl.a. följande. Bestämmelser om att en viss minsta andel av insatsernas värde skall utgöra vinst bör ges i lag. Vinstandelens värde bör anges på lottsedeln eller bingobrickan eller anslås i lokal där lotterier bedrivs. En rimlig minsta vinstandel bedömer regeringen vara . Det innebär inte att alla lotterier kommer att hamna på denna låga vinst- andelsnivå. Vissa lotterier är sådana att marknaden helt enkelt kräver högre vinstandel. En rimlig bedömning är därför att flertalet lotterier, trots minimiregeln, kommer att ha en vinstandel på . Det kan diskuteras om det bör föreskrivas ett tak för den högsta tillåtna andelen vinster av insatsernas värde. Om ett lotteri använder en mycket hög andel av insatsernas värde som vinst kan det innebära att vissa lotteri- anordnare får försteg på marknaden framför andra. Om högre vinstut- delning används som konkurrensmedel minskar lönsamheten och risk uppkommer att överskottet blir mindre trots större försäljning. För att förhindra en sådan utveckling anser regeringen att en bestämmelse även om högsta tillåtna vinstandel bör införas. En rimlig högsta andel bedömer regeringen vara . lotterilag infördes i enlighet härmed en allmän bestäm- melse om högsta vinstandel om . Bestämmelsen gällde dock inte beträffande bingospel, eftersom vinstandelen, enligt vad som anfördes av regeringen, i det spelet genomsnittligt uppgick till 60 pro- cent utan att det påverkade marknaden för andra lotterier (prop. 1993/94:182 s. 25). Genom lagändring 1996 (SFS 1996:1168) sänktes högsta vinstandel för egentliga lotterier från . Som skäl härför angavs i prop. 1996/97:7 s. 22 bl.a. följande. Situationen på spelmarknaden har försämrats. Konkurrensen har hårdnat och flera folkrörelselotterier har haft problem att uppnå förväntat resultat. Regeringen har i olika sammanhang uttalat avsikten att vidta åtgärder för att dämpa konkur- rensen på spel- och lotterimarknaden. Som ett led i arbetet att minska konkurrenstrycket har beslutat att de statsägda bolagen och AB Tipstjänst slås samman. För att motverka att höjda vinstandelar används som ett konkurrensmedel bör vinstandelstaket för egentligt lotteri sänkas från nuvarande . 234 Stimulanslotterier –- vinsttak När det gäller den skrivelse som Lotteriinspektionen gett in till regeringen beträffande statistiskt beräknade vinstplaner konstaterar utredningen att denna skrivelse i huvudsak rör folkrörelsernas ställning på spelmarknaden. Utredningen om föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden (Den nya Spel- och lotteriutred- ningen, dir. 1999:52) har i sitt betänkande, SOU 2000:9, behandlat frågan och lagt fram förslag till lagändringar i syfte att de stora lotteriarrangörerna på folkrörelsesidan skall kunna tillämpa principen om en beräknad vinstandel på ett statistiskt utfall. Mot denna bakgrund finner att Lotteriinspektionens skrivelse inte bör föranleda något särskilt ställningstagande från sida. Beträffande s.k. stimulanslotterier vill utredningen anföra följande. En möjlighet för de tillståndsgivande organen att medge undantag från reglerna om högsta vinstandel för vissa typer av lotterier skulle medföra att dessa lotterier kunde göras mer attraktiva för lottköparen. Genom att koppla lotteriet till en viss aktivitet skulle aktiviteten, som det anges i direktiven, stimuleras. Detta är i och för sig vällovligt om aktiviteten är av allmännyttig karaktär. En möjlighet till höjning av högsta vinstandelen i ett lotteri skulle medföra att seriösa spelanordnare kunde bidra till att förverkliga goda ändamål i samhället. förhåller det sig dock på det sättet. I de allmänna kraven för att få anordna ett egentligt lotteri anges nämligen att tillståndshavaren skall vara en ideell förening som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål och som bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål (15 § lotterilagen). Enligt utredningen skulle en möjlighet att medge undantag från reglerna om högsta vinstandel i och för sig vara positiv med tanke på de aktiviteter som skulle kunna främjas. Utredningen anser dock att det inte är möjligt att på ett godtagbart sätt skilja ut vilka aktiviteter som skulle utgöra grund för att medge undantag från nuvarande regler om högsta vinstvärde. Med hänsyn härtill och med beaktande av det trots allt begränsade behovet av åtgärder för s.k. stimulanslotterier, stannar utredningen för att inte föreslå några åtgärder beträffande högsta vinstandelar i egentliga lotterier. Utredningens förslag: I syfte att underlätta internationellt s.k. pool- spel vid hästtävlingar ges regeringen eller myndighet som rege- ringen bestämmer rätt att medge undantag från förbudet att främja deltagande i utländskt lotteri. Vidare ändras skattereglerna bl.a. så att svenska deltagare i ett i utlandet anordnat poolspel slipper betala inkomstskatt på eventuella vinster. I stället betalar den svenska med- arrangören lotteriskatt. På lotteriområdet har det tidigare inte funnits någon internationell marknad. I en stor del av världen och framför allt i har nations- gränserna respekterats på detta område. Det har inneburit att man inom varje land erbjudit spel endast inom det egna landets gränser. Undantag har dock förekommit, främst i form av samarbete mellan närliggande länder. I har det statliga spelbolaget ett samarbete med de övriga nordiska länderna i det gemensamma lotte- riet . Vidare har AB Trav och Galopp (ATG) bedrivit vadhållning i samband med hästtävlingar i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organi- sationer i de övriga nordiska länderna. ATG har hos regeringen ansökt om att få bedriva vadhållning även i samarbete med andra län- der i . Genom beslut meddelade regeringen dåvarande AB Tipstjänst tillstånd att i samarbete med tipsbolagen i , , och anordna ett nordiskt , kallat . Beslutet meddelades med stöd av dåvarande 4 § lotterilagen (numera 45 § lotterilagen). deltar också i . Som namnet antyder är ett nummerspel som motsvarar det vanliga Lottospelet. Spelaren väljer dock i sex av 48 nummer, jämfört med vanliga där spelaren väljer sju av 35 nummer. Spelet sker helt on-line. Dragning sker en gång i och sänds i TV. Resultaten distribueras sedan från via till respektive deltagarland. I är det endast den översta vinstgruppen (sex rätt) som är internationell. Övriga vinst- grupper är nationella. Vadhållning i samband med hästtävlingar Genom beslut gav regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, ATG tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar m.m. i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organisationer i de övriga nordiska länderna. Tillståndet gäller under förutsättning att ATG:s samarbetsorganisationer i de andra länderna får motsvarande tillstånd. har den norska regeringen meddelat det norska spelbolaget sådant tillstånd. Frågan är fort- farande under beredning i och . Premiär för det gemensamma gränsöverskridande nordiska spelet skedde under nordiska travmästerskapen. Norska spelare deltog då i spel på vinnare och plats i de svenska spelpoolerna. Det totala spelet från uppgick till ca . Gemensamt spel genomfördes också under på Åby . Enligt uppgift från ATG finns det ett stort intresse från utländska spelorganisationer att kunna spela till svensk pool vid större lopp eller till V75. Det finns också, enligt ATG, intresse från svenska spelare att via ATG kunna delta med spel i utländska totalisatorpooler i samband med större lopp med svenskt intresse. Mot denna bakgrund har ATG hos regeringen ansökt om tillstånd att få förmedla spel till hästtävlingar även utanför de nordiska länderna samt ta emot spel från dessa länder till svenska tävlingar. Totalisatorföretag i Frank- rike och har nämnts som intressanta samarbetspartners. Vidare har ATG ansökt hos regeringen om tillstånd att få bedriva spel på genom att ställa ut s.k. totomater där, med syfte att ålän- ningarna skall kunna spela direkt till ATG. Regeringen har ännu inte tagit ställning till ATG:s ansökningar om utomnordiskt gränsöverskridande spel. Det bör också nämnas att den /EAP () har tagit fram ett europeiskt ramverk för spel över gränserna. I organisationens arbete deltar följande länder: , , , , , , , , , , , Sve- rige, och . Som framgått av bl.a. avsnittet om EG-rätten är det enligt 38 § lotteri- lagen förbjudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. är det dessutom, enligt 54 § lotterilagen, straffbelagt. Bestämmelsen i 38 § lotterilagen kan utgöra ett hinder för svenskt deltagande i ett utländskt poolspel. Om spelet anses anordnat i det land där tävlingen genomförs – och där också totalisatorn finns och oddsbe- räkningen görs eller dragningen sker – blir 38 § lotterilagen tillämplig. Såsom denna paragraf nu är utformad är det tveksamt om regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, skulle ha möjlighet att – utan att detta uttryckligen angavs i lagen – genom särskilt tillstånd åstadkomma ett undantag från förbudet i 38 § mot att främja deltagande i ett utom lan- det anordnat lotteri. Utredningen föreslår därför att 38 § ändras så att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får en uttrycklig rätt att medge undantag från främjandeförbudet. Ytterligare ett problem när det gäller internationellt poolspel är de skatterättsliga konsekvenserna. Lotteriskatt utgår enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Lotteri- skatt skall betalas för svenska lotterier på behållningen av sammanlagda insatser med avdrag för sammanlagda utbetalade vinster (1 §). Skattskyldig är den som anordnar lotteriet (2 §). gjordes en ändring i lagen om lotteriskatt. Änd- ringen innebär bl.a. att insatser och vinster som hänför sig till utländskt speldeltagande vid vadhållning i samband med hästtävlingar i inte skall beaktas när behållningen bestäms (1 § andra stycket). Lotterivinst i svenskt lotteri och vinst vid vinstdragning på i utfärdade premieobligationer utgör inte skattepliktig inkomst för den enskilde enligt 19 § kommunalskattelagen. Däremot är vinst i utländskt lotteri och vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skattepliktig inkomst enligt samma bestämmelse, om denna vinst över- stiger . Den utländska vinsten beskattas då som inkomst av kapital enligt 3 § 1 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Motsvarande regler finns i inkomstskattelagen (1999:1229), 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §, som tillämpas års taxering. Det ligger nära till hands att anse ett lotteri anordnat i det land där tävlingen genomförs och där totalisatorn finns. Detta skulle innebära att det spel som sker från , vid en hästtävling som genomförs och administreras i t.ex. , och som förmedlas via ATG, inte skulle omfattas av reglerna om lotteriskatt enligt nu gällande lydelse. Spelet skulle inte heller beskattas i , eftersom beskattning enligt norsk skattelagstiftning endast sker av det inhemska spelandet. Däremot skulle de svenska spelarna få betala svensk inkomstskatt för sina lotterivinster. Genom ändring i lagen om lotteriskatt har det spel som sker från utlandet vid vadhållning i samband med hästtävling i undantagits från reglerna om lotteriskatt . Utredningen anser att en ändring ånyo bör göras i lagen om lotteri- skatt så att det omfattar också det spel som sker från till utlan- det. bör spelvinsterna befrias från inkomstskatt. Förslagen föranleder ändring i 1 och 2 §§ lagen (1991:1482) om lotteriskatt samt 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningens förslag: Utredningen har beaktat frågor om spel- beroende bl.a. i fråga om automatspel, åldersgränser och förbud mot kreditgivning vid anordnande av spel. Med hänsyn till direktiven har utredningen inte ansett sig ha anledning att överväga generella begränsningar av lotterier i syfte att minska spelberoendet. Spel- och lotteriverksamhet är för de allra flesta en positiv upplevelse. Man spelar för nöjes skull och i hopp om att vinna. För några utgör dock spel ett problem. Framför allt har problemet med s.k. spelberoende uppmärksammats i massmedia. Nedan skall i korthet beröras de negativa konsekvenser som spel- och lotteri- verksamhet kan leda till för den enskilde spelaren. Utredningen har valt att behandla dessa frågor under rubriken spelberoende, en rubrik som får beteckna olika negativa följder av lotterier och spel. Det finns många frågor att ställa med anledning av epitetet spel- beroende, bl.a. följande. Vilka problem förekommer med anledning av människors spelande? Hur många människor berörs av problemen? Hur väl underbyggda är de uppgifter som förekommer? På vilket sätt kan man genom lagstiftningsåtgärder medverka till en eliminering eller lösning av problemen? Även om frågor om spelberoende har uppmärksammats tillbaka är tillgången till material med vetenskaplig bakgrund begränsat. Det har gjorts ett antal utredningar på området men det är svårt att fastställa hur sakliga och representativa dessa är. Merparten av det material som nedan redovisas har erhållits från professor och ingår som underlag i den svenska studie som genomförs i fråga om spelberoende (se nedan). Någon värdering av materialet har utredningen inte gjort. Det bör redan här framhållas att utredningens direktiv inte särskilt tar upp frågan om Det finns emellertid enligt utredningens mening anled- ning att ändå beröra frågan vid en översyn av ifrågavarande slag. Uppmärksamheten kring de problem som ett överdrivet spelande kan leda till för den enskilde är inte någon helt ny företeelse. I betänkandet Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1992:130) behandlades i ett kapitel forskning om spelberoende (kapitel 7 s. 233–243). I betänkandet hänvisade lotteriutredningen bl.a. till en då genomförd undersökning av sociologiska institutionen vid där det konstaterats att det fanns ca 16 000 personer som kunde betraktas som storkonsumenter av spel. Dessa personer spelade för mer än (att jämföra med genomsnittssvensken som beräknades bruttoförbruka ca ).