sou · GOB389d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredning om markägarnas rättigheter m.m. Dir. i minerallagen (1991:45) Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda vissa frågor som gäller äganderätten till mark och hur denna äganderätt förhåller sig bl.a. till gruvnäringens behov inom minerallagen (1991:45). Vidare skall beho- vet av ett förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer utredas i samband med dels prövning av undersökningstillstånd och dels undersök- ningsarbeten. Behov av och utgångspunkter för en utredning Rätten till vissa mineraltillgångar har varit särskilt reglerad i lagstiftningen. Lagstiftningen byggdes upp för att stödja och reglera utvin- ningen av de metaller som först började brytas i , främst järn, kop- par och silver. I vårt land gäller att rätten till och är gemensam för nationen. har förskjutningar i olika riktningar skett mellan statens anspråk, markägarnas intressen och rättigheterna för dem som eftersöker och utvinner tillgångarna. De bergarter och som är vanligast i omfattas inte av minerallagen. Dessa ägs och disponeras av markägarna det vill säga s.k. markägarmineral. Dessa utgör av berg- grund. Minerallagen omfattar ett antal mineraliska ämnen, t.ex. järn, guld, koppar, zink och grafit samt olja, gasformiga kolväten och diamant. Lagen reglerar som är industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla och vars framletande genom prospektering och utvinning är komplicerad och förenad med stora risker och kostnader. Minerallagen har som ett viktigt syfte att stimulera till prospektering efter . I övrigt skall tillstånd ges så att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning eller utvinning kan komma till stånd samti- digt som lagen innebär att konkurrerande markanvändning och andra mot- stående intressen skall prövas och kan tillgodoses.En utredning behövs nu för genomgång och analys av frågor om ägandet av berggrunden. I detta innefattas den historiska och praktiska utvecklingen rörande orsaker till att staten förfogar över vissa mineraltillgångar. Sedan det statliga stödet till prospektering avvecklades och den statliga prospekteringen inom la- des ner har prospekteringen i mer än fördubblats. prospekterades i vårt land för . Prospekte- ringsverksamheten blir alltmer internationell. De flesta företagen som age- rar i har en blandning av svenskt och utländskt ifråga om kapital och kompetens. I slutbetänkande Gruvorna och framtiden (SOU 1996:152) gjordes bedömningen att behöver en prospekte- ring för för att landet skall behålla nuvarande malmbas, dvs. kunskapen om känd och i vissa fall sannolik malm samt för att på lång sikt kunna hålla i gång befintliga gruvor och smältverk med åtföljande produktion och export. av yta och av hela yta är föremål för undersökningstillstånd. Av dessa procentsatser avser resp. undersökning av metaller och industrimineral. Gruvnäringen har cirka 5 000 anställda i och mi- neral- och metallindustrin 50 000 anställda. Brytningen i malmgruvorna utgör av industriproduktionen och av BNP. Prospektering är en högriskverksamhet på grund av att en liten del av verksamheten leder till brytvärda fyndigheter. har cirka 1 300 undersökningstillstånd beviljats men endast 3 bearbetningskonces- sioner för nya gruvor. Det är angeläget att ha en tydlig och rättvis lagstiftning men det är ock- så viktigt att prospektörer och gruvbolag uppträder på ett sådant sätt att det allmänna förtroendet för verksamheten inte rubbas. Det är viktigt att vär- defulla natur- och kulturmiljöer beaktas. Prospekteringsarbete ställer stora krav på företagens uppträdande mot mark- och sakägare före, under och efter tillståndstiden. Företagen bör lära av varandras erfarenheter. Bran- schorganisationer som kan t.ex. ta initiativ till gemensamma uppförandekoder för prospekteringsarbete och för kontakter med markägare och berörda myndigheter. Minerallagen är en exploateringslag som skall avväga konkurrerande mar- kanspråk på ett rättvist sätt. Markägaren får ersättning för skada och in- trång både vid undersökning och vid bearbetning. Enligt minerallagen har berörda mark- och sakägare överklaganderätt och rätt till information och till ersättning för skada och intrång i huvudsak på samma grunder som i expropriationslagstiftningen. Genom ett beslut om att marken skall tas i anspråk övergår nyttjanderätten till gruvbolaget som efter avslutad utvin- ning ansvarar för att återställa marken. Det ökande intresset för att söka efter har lett till prospektering också i sådana mer tätbefolkade områden där mineralprospektering och gruvverksamhet tidigare varit relativt ovanlig. Ett stort antal naturreservat och andra värdefulla kultur- och naturmiljöer har kommit att beröras av undersökningstillstånd. Många enskilda markägare framför allt i har kommit att beröras av undersökningstillstånd. Från dessa håll har farhågor uttryckts för att gruvverksamhet skall ändra förutsättningarna för boende och arbete i bygden utan att hänsyn tas till invånarnas berätti- gade behov. Hänsynen till äganderätten upplevs som alltför svag i mine- rallagen och ersättningen för skada och intrång som otillräcklig. Lantbru- karnas () har i en skrivelse till regeringen begärt en över- syn av minerallagen med syftet att bl.a. stärka markägarnas och andra sa- kägares ställning och för att få en bättre balans mellan lokala intressen och gruvnäringens behov. Företrädare för samtliga riksdagspartier har i motio- ner begärt en översyn av minerallagen. I motionerna har det huvudsakligen anförts dels att markägarnas rättigheter skall stärkas och dels att skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer skall stärkas. Behovet av och lämpliga former för ersättning till markägare, kommun, länsstyrelse eller staten behöver mot denna bakgrund utredas. Det behövs också en genomgång av behovet av och formerna för samråd och informa- tion till mark- och sakägare vid undersökningstillstånd och bearbetnings- koncessioner. Bergmästarens uppgifter och tillståndshavarens ansvar för denna information bör därvid analyseras. Vidare skall behov av och lämp- liga former för en förstärkning av skyddet för värdefulla natur- och kul- turmiljöer utredas i samband med dels prövning av undersökningstillstånd och dels vid undersökningsarbeten. I den allmänna debatten har det framförts att har den mest liberala minerallagstiftningen i världen. Ur näringspolitisk synvinkel är det angeläget att utländska investerare väljer att prospektera i i stället för i andra länder. Det får emellertid inte ske på ett sådant sätt att vi ställer våra mineraltillgångar till förfogande utan krav på tillräcklig ersätt- ning. Det finns ingen aktuell, heltäckande genomgång av minerallagstift- ningen i andra gruvländer. Lagstiftningen har förändrats i flera gruvländer , i många fall i syfte att stimulera utländska investeringar. Det kan vara svårt att göra exakta jämförelser mellan olika länder p.g.a. olika geografiska och konstitutionella förutsättningar. Trots detta är en allmän jämförelse mellan vår och konkurrerande gruvländers lagstiftning angelägen, särskilt med betoning på hur markägares och exploatörers be- hov och rättigheter avvägs samt skyddet för värdefulla natur- och kultur- miljöer. En särskild utredare skall göra en översyn av om markägarnas rättigheter behöver utvidgas och hur detta på lämpligt sätt skall balanseras mot ex- ploatörens behov och samhällets krav. Utredaren skall vidare utreda beho- vet av en förstärkning och utvidgning av skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer vid prövning av undersökningstillstånd och vid undersök- ningsarbeten. Utredaren skall särskilt ta ställning till om ersättningen till markägare bör bestämmas på annat sätt än samt om det finns behov av att utöka det antal objekt eller områden som enligt lagen bör ha särskil- da skyddsregler vid undersökningsarbete. Utredaren skall vidare ta ställ- ning till behovet av att differentiera kraven för undersökningstillstånd vad avser tiden för tillståndet och intensiteten och arten i undersökningarbetet samt till behovet av regler för ställande av ekonomisk säkerhet för skada och intrång i samband med undersökningstillstånd. Utredaren skall i sitt arbete göra en internationell jämförelse och analy- sera den historiska utveckling som lett fram till dagens reglering. Utred- ningsuppdraget omfattar inte de skattefrågor, i första hand på realisations- vinstbeskattningens område, som kan aktualiseras under utredarens arbete. Utredaren skall göra en konsekvensanalys av förslagen och redovisa de statsfinansiella kostnader och intäkter som dessa kan medföra. Kon- sekvensanalysen bör täcka in lagstiftningens betydelse för möjligheterna till internationella direktinvesteringar samt effekter på näringlivet t.ex. företagens konkurrenskraft. Vidare skall arbetsförutsättningar och effekter för små och medelstora företag analyseras. Arbetets genomförande och tidplan Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organi- sationer. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Mineralutvinning och mineralprospektering i – En kortfattad översikt I denna bilaga ges en översiktlig beskrivning av de delar av den svenska mineralutvinningsindustrin som berörs av minerallagen. Minerallagen syftar till att underlätta prospektering efter som är betydelsefulla för samhällsekonomin och som det krävs systematiska och särskilt resurskrävande undersökningar för att upptäcka, kartlägga och ut- värdera. Lagen omfattar samtliga malmmineral som bryts i (järn, koppar, zink, bly, guld och silver) samt vissa industrimineral (bl.a. eldfasta och klinkrande leror, grafit, svavelkis, tungspat och wollastonit). Vidare ingår olja, gasformiga kolväten och diamanter. Vanligt förekommande mi- neral och bergarter som granit, gnejs, kalksten, kvartsit och sandsten inkl. deras beståndsdelar (t.ex. kvarts, fältspat, glimmer och kalkspat) berörs inte av minerallagen. Översikten bygger på befintlig officiell statistik1 samt på offentliga utred- ningar, rapporter och tidskriftsartiklar. Texten har disponerats på följande sätt. I avsnitt ges en bred orientering om branschen som helhet. Därefter följer i avsnitt 3 en redogörelse för förhållandena i gruvindustrin och i avsnitt 4 en ytterst kortfattad beskrivning av utvinningen av övriga kon- cessionsmineral (som har rätt liten ekonomisk betydelse). I avsnitt 5 behandlas gruvindustrins betydelse för sysselsättningen i olika regioner och avsnitt 6 mineralprospekteringen i . I slutet av bilagan finns en ordlista med förklaringar till några viktiga fackuttryck och en litteratur- förteckning. 1 Statistik publiceras alltid med en viss fördröjning. Ambitionen har naturligtvis varit att visa så aktuella siffror som möjligt. Det innebär i de flesta fall statistik . Att siffrorna är gamla spelar dock ingen roll eftersom syftet här är att beskriva mineralbranschens struktur (inte dess konjunktur). Stora strukturförändringar sker vanligen inte från till ett annat. Till mineralutvinningsindustrin hör enligt Standard för svensk närings- grensindelning företag som utvinner malmmineral, energimineral och and- ra mineralråvaror. Branschen svarade 1997 för av förädlings- värdet i industrin och för av den totala produktionen av varor och tjänster (BNP) i Sverige.2 Antalet sysselsatta uppgick till drygt 8 000, vilket motsvarade av industrins sysselsättning. Uppgifter om sysselsatta och förädlingsvärde i olika delbranscher redovisas i tabell 1. Stenbrott, sand-, grus, berg- och lertäkter Källa: SCB Företagsstatistik Den dominerande delbranschen är malmgruvorna, som 1997 svarade för av förädlingsvärdet och av sysselsätt- ningen i mineralutvinningsindustrin som helhet. Därnäst i storlek kommer stenbrott, sand-, grus-, berg- och lertäkter med av föräd- lingsvärdet och av sysselsättningen. Utvinning av energitorv (som räknas till mineralriket) och övriga mineralråvaror svarade för åter- 2 Förädlingsvärdet är ett mått på den värdeökning som skapas genom ett företags verksamhet. Det beräknas som produktionsvärdet minus kostnader för inköpta insatsvaror och tjänster (råvaror, halvfabrikat, energi, lejda transporter, hyrda lo- kaler, tele etc). Förädlingsvärdet ska betala personalens löner (inkl. kollektiva avgifter) och ge ett driftsöverskott som täcker kapitalförslitning och ersättning till ägarna och andra finansiärer. Summering av förädlingsvärdena i alla företag inkl. offentliga myndigheter ger bruttonationalprodukten (BNP). stående av produktionen och sysselsättningen i mineralutvin- ningsindustrin. Branschens produkter används huvudsakligen som insatsvaror, främst inom stål- och metallindustrin (tillverkning av ämnen, plåt, profiler, rör etc.) samt mineralvaruindustrin (framställning av cement, tegel, glas och porslin etc.). Över hälften av produktionen exporteras och vidareförädlas utomlands. Exporten består huvudsakligen av malm. Övriga mineralråva- ror avsätts främst på hemmamarknaden. Figur 1 Produktionsvolym i mineralutvinningsindustri och tillverkningsindustri 1970-1999. Index: 1970=100. Källa: SCB Industriproduktionsindex Figur 1 visar att produktionsvolymen i den svenska mineralutvinningsin- dustrin har stagnerat (produktionen låg 1999 strax års nivå). , när tillverkningsindustrin expanderade kraftigt, var trenden i mineralproduktionen närmast negativ. Denna utveckling har flera orsaker. Utbudet av järnmalm och basmetaller på världsmarknaden har tenderat att öka i snabbare takt än efterfrågan, vilket medfört att pri- serna pressats och att lönsamheten i gruvbranschen försvagats. Malmba- sen, dvs. tillgången till metallmineral som kan utvinnas med rimlig lön- samhet vid rådande världsmarknadspriser, har helt enkelt inte gett under- lag för någon tillväxt i den svenska gruvindustrin som helhet. duktionsökning som förekom svarade järnmalmsgruvorna för (se figur 2). När det gäller utvinning av övriga mineralråvaror, som huvudsakligen är beroende av hemmamarknaden, var nedgången i byg- gandet en viktig faktor som hämmade tillväxten. Mineralutvinningens andel av produktionen i näringslivet har minskat långsiktigt, vilket illustreras i tabell 3. Detta är ett uttryck för den struktur- omvandling från råvarubaserad mot mer kunskapsintensiv produktion som präglat och andra mogna industriländer. var de snabbast växande branscherna läkemedels- och teleproduktindustri samt konsult- och finanstjänster. De strategiska produktionsresurserna är inte längre råvaror och fysiskt kapital, utan mänsklig kompetens och in- stitutioner som underlättar omvandling och förnyelse i näringslivet. Tabell 2 Produktionsvolymens förändring i mineralutvinningsindustrin och några andra branscher 1980-1998. -7,7 -2,9 -26,7 -19,9 Källa: SCB Nationalräkenskaper Tabell 3 Olika näringsgrenars andel av bruttonationalprodukten 1970- 1998 Jordbruk, skogsbruk, fiske El-, gas-, värme- och vattenverk Handel, hotell, restaurang Bank, försäkring, bostäder, uppdrag aTrä-, massa-, pappers- och pappersvaruindustri, jord- och stenvaruindustri, stål- och metallverk. bMetallvaruindustri, maskinindustri, elektro- och teleproduktindustri, instrumen- tindustri och transportmedelsindustri. Källa: SCB Nationalräkenskaper Tabell 4 Export och import av malm, metaller och mineralvaror 1999 Källa: SCB Utrikeshandel Den råvarubaserade industrin har emellertid fortfarande större ekonomisk betydelse i än i de flesta andra länder i . Det gäller särskilt skogsindustrin (skogsbruk, trä-, massa- pappers- och pappersvaruindustri) som 1998 svarade för av BNP. Motsvarande andel för gru- vindustri och metallindustri tillsammans var . Historiskt sett har det funnits en stark koppling mellan gruvindustrin och den svenska metall- och verkstadsindustrin. Men i och med att indust- riellt kunnande och kapital blivit alltmer rörligt internationellt har dessa samband förändrats. Exploateringen av är naturligtvis bunden geografiskt till råvarukällorna, men vidareförädlingen kan i princip lokali- seras var som helst i världen där det finns tillgång till nödvändig kompe- tens, energi och kapital till konkurrenskraftiga priser (för produkter med lågt värde per ton kan dock transportkostnaderna utgöra ett hinder). Mal- mer är en stor produkt i världshandeln och de stora internationella stålverken har lagts vid kusterna för att kunna ta emot malm från transoce- ana gruvor. Det ekonomiska sambandet mellan den inhemska gruvindust- rin och stålindustrin har försvagats (jfr. produktionsutvecklingen för mine- ralutvinningsindustri och stålindustri i tabell 2). Gruvindustrin har i egenskap av krävande kund bidragit till att flera svenska företag nått en stark position på världsmarknaden som leverantö- rer av borrmaskiner, borrstål, fordon, sprängämnen och annan utrustning, t.ex. , och . Tillgången till utrustning som är specifikt anpassad för svenska förhållanden har i sin tur bidragit till att de svenska gruvföretagen kunnat upprätthålla en internationellt konkur- renskraftig teknisk standard. Vidare har ett stort antal tjänsteföretag etab- lerat sig, t.ex. prospekterare, diamantborrare och geotekniska konsulter. Ett gruvtekniskt kunnande har byggts upp i samverkan mellan å ena sidan industrin och å andra sidan högskolor och olika forskningsinstitut, vilket bidragit till att den svenska gruvindustrin kunnat upprätthålla en hög kom- petens. I tablån ges exempel på företag som är mer eller mindre specialiserade på att producera utrustning och tjänster till gruvindustrin samt andra orga- nisationer med anknytning till branschen. Tyvärr finns ingen statistik som belyser omfattningen av denna verksamhet. 314 Bilaga 2 SOU 2000:89 (borr- och hissutrustning) (sänkbara pumpar) (sänkbara pumpar) (MINFO)a (lok, truckar) utveckling (MITU)a (krossar, kvarnar) SveBeFo (Svensk bergsteknisk forsk- (borriggar, lastare, hammare mm.) (utrustning för anrikning) a Initierar forskning, saknar egen forskarpersonal Malmgruvorna bryter och anrikar olika slags . Anrikning innebär att koncentrationen av malmmineral ökas genom att värdelöst material avskiljs. Resultatet är en finfördelad produkt som kallas slig och som ibland vidareförädlas till pellets (det sker t.ex. vid gruvor i Norr- botten). Malmkoncentratet levereras vidare till stålverk och metallverk för framställning av ämnen, stänger, rör och andra produkter. kallas en koncentration av metallmineral som är ekonomiskt bryt- värd. Tillgången till malm (malmbasen) beror på i vilken takt kända mal- mer utvinns och nya upptäcks. Både exploateringen och förnyelsen av malmbasen är resurskrävande och beroende av tekniska och ekonomiska faktorer. Gruvindustrin är en utpräglat internationell bransch. har den transoceana handeln med ökat kraftigt. Tyngdpunkten i gruvindustrin globalt har efter hand förskjutits från och Nordame- rika till , och . Ökat utbud av och metaller på världsmarknaden, ökad återvinning och konkurrens från nya material har medfört att realpriserna sjunkit långsiktigt, vilket har tvingat gruvföretagen att utveckla allt effektivare produktionsmetoder. Verksamheten under jord i de svenska gruvorna är starkt mekani- serad och antalet anställda har skurits ned kraftigt. Från mitten av 1970- talet minskade antalet sysselsatta i den svenska gruvindustrin från drygt 13 000 till runt 5 000 . Vid utgången av 1999 var tre gruvföretag verksamma i : , och . Källa: Företagens årsredovisningar Tabell 6 Metallmalmsgruvor i drift 1999 Koppar, bly, zink Koppar, bly, zink Koppar, bly, zink Koppar, bly, zink Koppar, bly, zink Koppar, bly, zink Koppar, bly, zink a1000-tal ton anrikningsmalm 1999 bFöretaget försatt i konkurs 1999 Produktion av järnmalm och sulfidmalmer 1974-1998.Index: Källa: SGU och egna beräkningar Figur 3 Sysselsättning i malmgruvor 1970-1998 var världens ledande exportör av järnmalm. Emellertid stimulerade en växande efterfrågan på råvaror från stålverken i , och ökade insatser för att finna järnmalm runt om i världen. Och öppnades nya stora dagbrotts- gruvor i , , och . Produktionskostna- derna i de nya gruvorna var betydligt lägre än i de svenska underjordsgru- vorna och när sjöfraktpriserna sjönk urholkades den fördel de svenska gruvorna haft av närheten till de europeiska stålverken. blev att andel av EU:s järnmalmsimport minskade från till i slutet av 1990- talet. Den svenska järnmalmsproduktionen kunde dock fortsätta att öka på grund av den starkt växande efterfrågan på världsmarknaden och nådde en rekordnivå på över 40 milj. ton 1974. Förutsättningarna ändrades dock radikalt när den internationella stålkrisen bröt ut . råkade i en akut kris, som övervanns tack vare finansi- ellt stöd från staten och målmedvetna satsningar på rationaliseringar och utveckling av nya, mer förädlade produkter (pellets). De småskaliga järn- malmsgruvorna i Bergslagen som huvudsakligen försörjde de inhemska järnverken i regionen kunde dock inte räddas. Malmbergen i och nämns i dokument . Men det var först , när den s.k. thomaspro- cessen gjort det möjligt att utnyttja de fosforrika lapplandsmalmerna, som fyndigheterna fick något större ekonomiskt värde. Exploateringen krävde dock stora investeringar, bl.a. måste man bygga en järnväg till kusten så att malmen kunde skeppas ut. Järnvägsbygget finansierades i huvudsak med engelskt kapital. rullade de första malmtågen till och 1903 invigdes sträckning till (den var då i statlig ägo). () bildades . Finansiella svårigheter tillstötte emellertid och 1903 förvärvades aktiemajoriteten i av Trafikaktiebolaget . gick sta- ten in som hälftenägare. Återstoden av aktiekapitalet i förstatliga- des i två omgångar 1957 och 1976. Lapplandsmalmen var från början helt inriktad på export och det dröjde innan någon betydande vidare- förädling av malm kom igång i (ett järnverk som byggts i Lu- leå knäcktes av den ekonomiska krisen ). Malmen skeppades direkt till de stora stålverken i , Storbritanni- en och . tog emellertid staten av beredskapsskäl initiativ till ett nytt stålverk, (), i . Företa- get råkade i akut kris och införlivades 1978 jämte Domnar- vets och med det nybildade (). Produktionen av järnmalm är koncentrerad till gruvor i och (för övrigt de enda betydande järnmalmsgruvorna i ). årsproduktionen uppgår till drygt 30 milj. ton råmalm. Den dominerande produkten är pellets som svarar för av järnmalmsförsäljningen. av malmproduktionen (räknat i ton) exporteras, främst till . Huvudprodukten på EU-marknaden är olivinpellets (marknadsandel är ). har ock- så en stark ställning som leverantör av DR-pellets i och Syd- ostasien.3 De inhemska leveranserna går till i och som tillverkar stålämnen och grovplåt. Ämnen från och levereras sedan vidare till i och valsas till tunnplåt. Av omsättning 1999 svarade den svenska marknaden för , övriga EU-länder för , och för och resten av världen . järnmalmsproduktion är helt och hållet baserad i . Fö- retaget har dock viss verksamhet utomlands, bl.a. försäljningsbolag. Totala antalet anställda i utlandet uppgick till 290, varav flertalet arbetade i med malmtransporter. har svarat för av världsproduktionen av järnmalm och av den globala exporten räknat i ton. Svensk malm svarade 1998 för av inför- seln av järnmalm till EU. Den dominerande leverantören till EU- marknaden var som stod för inte av im- porten, följd av () och ().4 I icke-järnmalmsgruvorna bryts guldmalmer och s.k. sulfidmalmer som innehåller metaller bundna i sulfidmineral som kopparkis, zinkblände, blyglans och svavelkis. Ur sulfidmalmerna utvinns framförallt koppar, zink, bly, guld och silver. Sulfidmalmernas värde och sammansättning varierar mellan olika gru- vor. De är ofta relativt låghaltiga och komplexa (malmen i innehåller i genomsnitt zink, koppar, bly samt silver och guld per ton malm). För att exploate- ra låghaltiga krävs en mycket effektiv brytnings- och anriknings- teknik, som bl.a. utvecklats i samverkan med den svenska gruvutrust- ningsindustrin. 3DR-pellets används i direktreduktionsprocesser baserade på naturgas. Dessa har blivit allt vanligare i oljeproducerande länder och länder med tillgång till billig naturgas. 4Järnmalmsrevy, , 11.