sou · GOB336 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för partementet att tillkalla en kommitté med parlamentariskt inflytande med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas under 2000- talets början. Som ordförande förordnades prof. . Som ledamöter i kommittén förordnades kommunalråd , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot och riksdagsledamot . Som sakkunniga i kommittén förordnades rektor , , chefredaktör , Norr- ländska Socialdemokraten samt departementsråd , . Som experter i kommittén för- ordnades avdelningsdirektör , , planerings- och analyschef , , vice generaldirektör , , verk- samhetschef , FRR Hela Ska Leva, direktör , , bankchef , Bergsla - gens Sparbank, direktör , , länsråd , styrelseordförande , , och företagare , . förordnades depar- tementssekreterare , , departements- sekreterare , , forskningschef , departementssekreterare , Fi- nansdepartementet, departementssekreterare , Näringsde- partementet och kansliråd , . Projektledare , , förordnades som expert sedan på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Fr.o.m. förordnades departementssekreterare , som expert sedan på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Gidlund, som sakkunnig sedan på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Som huvudsekreterare förordnades civilekonom . Som sekreterare förordnades fil.mag. som biträdande sekreterare. tjänstgör som assistent åt kommittén. Utredningen har antagit sig namnet Regionalpolitiska utredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet Utgångspunkter för 2000-talets regionalpolitik (SOU 2000:39). Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel................. Regionalpolitikens traditionella utgångspunkter .................. Den existerande regionalpolitikens mål........................... Målens förhållande till medlen........................................ 1.4Fler och mer engagerade aktörer och statens olika roller . 1.5Målformulering för 2000-talets regionalpolitik – inle - Två övergripande mål: tillväxt och fördelning .................. Tre regionala politikområden.......................................... Regional befolkningsutveckling – mycket mer än Den regionala befolkningsutvecklingens komponenter...... Flyttningar – mer än jakt på arbete ......................................... 3.1Om brutto- och nettoflyttningar: ökad rörlighet på 1990- Flyttningar och arbetskraftsrörlighet............................... 3.3Flytta eller stanna? Några resultat från en underlags- Vilka flyttar, vilka stannar?............................................ Flyttningens orsaker: tvång eller fri vilja? Fyttare och stannare: vilka trivs bäst .............................. Kan högskoleutbyggnad stoppa utflyttningen ............... Slutsatser: utgångspunkter för regionalpolitik ................... Väl fungerande arbetsmarknader – en förutsättning för re - Slutsatser: utgångspunkter för regionalpolitik ................... Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbe - 5.1Näringslivets struktur och tillväxtens drivkrafter – förr 5.2Förändrade perspektiv påkonkurenskraft och lokalisering. Modeller av dynamiska näringslivsmiljöer ....................... 5.4Varför utvecklas näringslivet olika i svenska regioner? Sambandet mellan regionstorlek och utveckling............... Slutsatser: utgångspunkter för regional näringspolitik ....... 6.2Befolkningsförändringar och sluttningar . Övergripande mål för en regional tillväxtpolitik ................ Väl fungerande lokal arbetsmarknader ........................... Förutsättningar för näringslivets tillväxt och utveckling..... Indelning av kommuner i lokala arbetsmarkna- Kartor: sysselsättningsutveckling och förvärvsgrad........ 1Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel Den svenska befolkningsutvecklingen har i vissa av- seenden framstått som dramatisk. Det gäller både första och andra hal- van av årtiondet. I samband med SCB:s kvartalsstatistik över befolk- ningsförändringar i rikets kommuner och län har en mycket dyster bild av tillståndet i landets regioner återkommande målats upp. Rubriker som Regionerna blöder, 60-talets flyttlasspolitik är åter och Landsbygden avfolkas har varit vanliga. I flera rapporter och en- skilda debattinlägg har kritiken mot regionalpolitiken också varit om- fattande. Flera undersökningar har t.ex. kommit fram till att de regio- nalpolitiska företagsstöden i stort sett inte haft några positiva effekter alls, utan snarare tvärtom. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv framstår detta givetvis som alar- merande. Håller verkligen på att kantra och beror det på en i stort sett verkningslös regionalpolitik? Detta är självklart två funda- mentala frågeställningar för den regionalpolitiska utredningen. Svaret på frågorna kommer att bli vägledande för de förändringar av politiken vi senare kommer att föreslå. När regionalpolitiken etablerades togs utgångspunkten i en förhållandevis entydig problembild. Syftet var att avlänka en del av tillväxten i överhettade områden till regioner med underutnyttjade re- surser genom direkta ekonomiska stimulanser till enskilda företag. I den mån politiken var framgångsrik kunde inflationstrycket minskas i överhettade områden och gjorda investeringar utnyttjas bättre i andra delar av landet. Motivet för regionalpolitiken stod i samklang med de ekonomisk-politiska målen. Politiken markerade också ett trendskifte genom att följdverkning- arna av en ensidig satsning på arbetskraftens geografiska rörlighet nu 8 Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel Det var inte längre självklart att tvingande arbets- marknadsskäl skulle vara ett motiv för att flytta. Individens val av boendeort tilläts väga tyngre. Eftersom etableringen av regionalpolitiken i tiden sammanföll med industrins snabba tillväxt och ökade behov av arbetskraft i och skogsbrukets snabba rationalisering i skogslänen kom re- gionalpolitiken till stor del att sammankopplas med statens Norr- landspolitik. Regionalpolitiken kan därmed ses som ett uttryck för statens politik att modernisera . Regionalpolitiken blev ett verktyg för att industrialisera och därmed modernisera inlandet. I takt med att möjligheterna att avlänka tillväxt från överhettade re- gioner minskade och att drivkrafterna i ekonomin successivt förändrats har den regionalpolitiska arsenalen kommit att utökas som politikområdet breddats både innehållsmässigt och geografiskt. Såväl målen som medlen har blivit fler. Inte minst omfattande strukturkriser kom politiken att utvecklas till en kompenserande och omfördelande politik. Exem- pelvis var den omfattande omlokaliseringen av statliga verk att betrakta som ett verktyg för att kompensera vissa orter för ett bortfall av arbets- platser. Den ursprungliga tanken med omlokaliseringarna var emeller- tid att försöka skapa ett antal storstadsalternativ som skulle upplevas som tillräckligt attraktiva för högutbildade. Denna tanke kom dock att tonas ned. Den formella regionalpolitiken, vad som kommit att kallas den lilla regionalpolitiken, har dock knappast, trots radikalt förändrade omgiv- ningsförutsättningar, varit föremål för någon genomgripande ompröv- ning. Det har i stället blivit allt viktigare att försöka påverka utform- ningen av andra politikområden så att de kommit att inbegripa regio- nala fördelnings- och utvecklingsmål (den s.k. stora regionalpolitiken). Mätt i demografiska termer var emellertid en förhållandevis odramatisk period, åtminstone i jämförelse med de före- gående årtiondenas snabbt ökade utflyttning från skogslänen kombine- rat med en omfattande arbetskraftsinvandring. Den relativa stabiliteten kan dock knappast huvudsakligen sägas ha varit den lilla regionalpoli- tikens förtjänst. Den enskilt viktigaste förklaringen har snarare varit den snabba expansionen av den offentliga sektorn i allmänhet. Den ekonomiska tillbakagången , de försämrade statsfinanserna och den snabba internationaliseringen av ekonomin in- nebär att en kompenserande eller omfördelande politik av det slag som bedrevs i är möjlig. Tvärtom har tvingande omständigheter som budgetsaneringen eller av- regleringar av förut reglerade marknader bidragit till att de regionala olikheterna tenderat att öka. En allt viktigare fråga för regionalpolitiken Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 9 har därför blivit hur de begränsade medel som står till buds kan använ- das på effektivast möjliga sätt. Att diskutera regioners långsiktiga ut- vecklingsförutsättningar och vad som kan göras för att stärka dessa har därmed blivit mer relevant, snarare än att bara koncentrera intresset till hur en omfördelning av resurser från starkare till svagare regioner kan ske. De åtgärder som följde på nedläggningen av flygflottiljen i Söder- hamn kan ses som exempel på denna trend. Det var inte bara antalet jobb på kort sikt som stod i fokus. Här betonades också mer kvalitativa aspekter och att vidtagna åtgärder skulle kunna bidra till att stärka de långsiktiga utvecklingsförutsättningarna. Den utveckling som ibland kallas glokalisering – en språklig hyb- rid av termerna globalisering och lokalisering – förstärker denna trend. Globalisering står i detta sammanhang för att många av de kon- kurrenskraftsfaktorer som tidigare bestämdes på nationell nivå (räntor, skatter etc.) i takt med ekonomins internationalisering har kommit att utjämnas mellan länder. betyder faktorer som innovativitet, entreprenörskap eller kompetens (i vid mening) allt mer för den eko- nomiska utvecklingen. Dessa för konkurrenskraften allt viktigare fakto- rer beror till stor del av förhållanden på den lokala eller regionala ni- vån. Det blir med andra ord mer relevant att se den nationella utveck- lingen som summan av den regionala. Detta som motsats till ett tidigare förhärskande synsätt, enligt vilket man mer betraktade den ekonomiska utvecklingen som nationellt bestämd och sedan distribuerad ut över landet. I detta läge blir det naturligt att fråga sig hur statens resurser effek- tivt skall användas för att skapa bästa möjliga betingelser i alla regio- ner, dvs. inte bara de som i olika avseenden kan beskrivas som pro- blemregioner. Tillväxtavtalen och begreppet regional näringspolitik är aktuella uttryck för en sådan syn. Andra förekommande begrepp är re- gionpolitik eller regional politik. Vad skillnaden är mellan dessa olika typer av politik är, när det gäller syftet, inte uppenbart. Politiken kan dessutom, som redan har nämnts, delas in i den lilla- respektive den stora regionalpolitiken, där den lilla regionalpolitiken utgår i från en kameral distinktion i statsbudgeten (utgiftsområde 19), medan begreppet den stora regionalpolitiken understryker att all statlig politik har större eller mindre regionala konsekvenser. Förutom för att finansiera de regionalpolitiska företagsstöden an- vänds en betydande och ökande andel av den lilla regionalpolitikens resurser, i huvudsak länsanslagen samt strukturfonderna, för att an- tingen påverka eller komplettera andra politikområden. Främst gäller detta utbildnings-, småföretags- och arbetsmarknadspolitiken, men även områden som kommunikationer eller kultur. Huruvida ett konkret projekt betraktas som kulturpolitik, utbildningspolitik, arbetsmark- 10 Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel nadspolitik eller regionalpolitik, bestäms således i första hand av hur projektet har finansierats snarare än de mål det skall bidra till att upp- fylla. 1.2Den existerande regionalpolitikens mål Som en följd av ovanstående drivs regionalpolitiken av en bland- ning av förhållandevis konkreta mål, som t.ex. att en viss åtgärd skall leda till ett visst antal nya arbetstillfällen, och mer allmänt hållna och därmed svårtolkade målsättningar, som t.ex. att ett flertal myndigheter skall motverka regionala obalanser. I takt med att statsmakten efter- strävat en övergång från regel- till målstyrning förstärks dessa tolk- ningsproblem. Det har t.ex. helt enkelt inte gått att göra en operationaliserbar tolkning av en allmän målsättning som regional balans. Detta blev exempelvis tydligt i samband med Kommunika- tionskommitténs arbete. En ytterligare effekt av detta är, vilket t.ex. påpekats av RRV, att regionalpolitiken är utomordentligt svår att utvärdera eftersom det varit svårt att veta vad som varit avsikten från början (ökad ekonomisk till- växt, ökad sysselsättning, stabil befolkningsutveckling, minskad ut- flyttning, minskad arbetslöshet, tillgång till samhälls- och kommersiell service, rättvis fördelning, osv). För utredningens fortsatta arbete är detta självklart en viktig slutsats. Den konkreta utformningen av målen har dessutom, inte minst i samband med och tillväxtavtalen, allt mer kommit att utformas i en process mellan ett stort antal aktörer, på såväl lokal och regional som nationell nivå. Detta komplicerar givetvis också bil- den när det gäller att bestämma den statliga politikens mål. 1.3Målens förhållande till medlen Ovanstående förhållanden innebär, tillsammans med att många sam- hällsekonomiska samband förändrats på avgörande punkter, att kopp- lingen mellan mål och medel generellt sett får betecknas som svag, åt- minstone vad avser den formella regionalpolitiken. Så t.ex. är det inte lika uppenbart , som det var , att en stimulans av näringslivet för att öka sysselsättningen i en region påverkar befolk- ningsutvecklingen. Det är teoretiskt fullt möjligt att det blir tvärtom, t.ex. om stöden konserverar gamla strukturer som är mindre attraktiva för i synnerhet yngre människor. Sannolikt beror dessutom en stor del av en regions sysselsättningsförändring på förändringar i regionens Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 11 (Omkring två tredjedelar av sysselsättningen beror av den lokala efterfrågan.) En ökad sysselsättning är inte heller detsamma som ökad tillväxt. I den mån omfördelningen i ekonomin minskar kommer, en regions välfärd att bli allt mer beroende av att utvecklingen kombi- nerar dessa två mål. Effekterna av olika åtgärder kan då inte bara be- dömas i sysselsättningstermer, utan måste också ses ur ett tillväxtpers- pektiv. Allt mer har regionalpolitiken också kommit att fokusera frågor som påverkar företagen indirekt, som t.ex. höjning av utbildningsnivåer, försök att bidra till utvecklingen av kreativa eller entreprenöriella mil- jöer, åtgärder för att stimulera samverkan mellan företag, etc. Det blir allt viktigare med en processyn där olika statliga myndigheter och in- stitutioner uppträder mer som aktörer tillsammans med andra. Exakt vilken åtgärd som ledde till vad är inte alla gånger lätt att se, även om helhetsresultatet ibland varit gott. Här finns således ingen en- kel och tydlig koppling mellan åtgärd och resultat (jämför ekonomiska bidrag till omlokaliseringar). Regionalpolitiken är i detta avseende sna- rare en social process där staten dels påverkar den arena på vilken pro- cessen äger rum och dels bidrar till att formulera målen. Väl genom- tänkta och kommunicerade utvecklingsstrategier har blivit viktigare. 1.4Fler och mer engagerade aktörer och statens olika roller har antalet aktörer som engagerat sig i regionala ut- vecklingsfrågor ökat. Det handlar inte bara om organisationer av olika slag utan även enskilda företag och individer. Detta har vitaliserat ut- vecklingsarbetet. Det har dock inneburit att rollfördelning och ansvar blivit otydligare. Tillväxtavtalen kan här ses som ett steg mot att utveckla en modell för hur olika intressen skall sammanvägas såväl vertikalt (lokalt, regionalt och nationellt) som horisontellt (staten, landsting, kommuner, företag, intresseorganisationer). prä- glas dock detta framväxande samverkanslandskap, där partnerskap blivit dagens nyckelbegrepp, av betydande osäkerhet vad gäller vem som har ansvar för och beslutanderätt över olika frågor. En parallell trend är att mer av beslutsfattandet sker informellt. Det kan ses som en praktikens anpassning till de allt komplexare frågor politiken har att hantera. En annan tolkning är att det formella besluts- systemet får allt svårare att hantera allt komplexare problem. En för stor avvikelse mellan det formella respektive informella beslutssyste- met är emellertid inte långsiktigt bra vare sig ur effektivitets- eller 12 Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel Båda dessa aspekter är beroende av att den for- mella strukturen är tillräckligt anpassad till den verklighet den skall hantera samt att det tydligt framgår vem som har vilka befogenheter och var ansvar kan utkrävas. 1.5Målformulering för 2000-talets regionalpolitik – inledande överväganden Vi har redan konstaterat att regionalpolitiken genomgått en successiv breddning över tiden. Detta gäller såväl politikens innehåll som dess geografiska omfattning. Denna utveckling speglar att förutsättningarna för regionalpolitiken förändrats i många avseenden , men också den ökade vikt geografin fått inom många sam- hälls- och politikområden generellt. Även om denna utveckling i sig är av godo har den skapat en ökad begreppsförvirring och otyd- lighet angående regionalpolitikens mål, syfte och innehåll. Förutom behovet att tydligare beskriva regionalpolitikens syften finns ett behov av att klargöra regionalpolitikens gränser, såväl geografiskt som i förhållande till andra politikområden. För det första måste det framgå om politiken är avgränsad till utpekade s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden eller om det är en politik för hela landet, men som tar hänsyn till varierade regionala förutsättningar. För regionalt avgrän- sade insatser kan åtminstone tre huvudsakliga regiontyper identifieras: Områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt gleshetsregioner (dvs. regioner där befolkningsun- derlaget är så litet att det är svårt att upprätthålla samhällsfunktio- ner, som t.ex. skola, sjukvård, post, dagligvaruhandel, etc.) Regioner i omstrukturering (ofta regioner med en starkt specialise- rad näringslivsstruktur där det måste finnas någon typ av omställningsförsäkring vid strukturkriser) Tillväxtregioner (där riktade åtgärder kan bidra till att avhjälpa olika flaskhalsproblem etc.) När det gäller regionalpolitikens gränser gentemot andra politikområ- den så varierar synen från att regionalpolitik är de aktiviteter som fi- nansieras via utgiftsområde 19 till uppfattningen att i stort sett all Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 13 politik i prioriterade områden (dvs. såväl välfärds- som tillväxtaspek- ter) ryms under beteckningen regionalpolitik. En invändning mot det första synsättet är att det är allt för begränsat och därmed otillräckligt för att skapa goda utvecklingsförutsättningar. En samordning med andra politikområden är nödvändig. Ett problem med det senare syn- sättet är att man måste förklara varför ett vägbygge eller en utbild- ningssatsning är att betrakta som en regionalpolitisk insats om det sker i en regionalpolitiskt prioriterad region medan det i andra fall skall ses som kommunikations- respektive utbildningspolitik. Dessutom går det heller inte att bara betrakta utgiftssidan i politiken, eftersom det sätt på vilket staten väljer att finansiera utgifterna genom skatter, avgifter, mm också har ett geografiskt utfall. 1.5.2Två övergripande mål: tillväxt och fördelning Man kan också fråga om det överhuvudtaget är meningsfullt att se re- gionalpolitiken som ett politikområde. Måhända skulle det vara mer fruktbart att fundera över hur politiken generellt bör ta hänsyn till vari- erande regionala förutsättningar. En utgångspunkt för en sådan diskus- sion kan vara att skilja mellan två mål för regionalpolitiken: dels åtgär- der som syftar till att skapa förutsättningar för tillväxt i alla regioner, och dels åtgärder för att åstadkomma en rimlig fördelning av välståndet mellan olika regioner. I nästa steg kan man sedan diskutera vilka politikområden (medel) som kan bidra till att uppfylla dessa mål. I detta sammanhang föreslår ut- redningen att utgångspunkt tas i tre typer av politik, som vi benämner: Med regional välfärdspolitik menas här den politik som skall garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till sam- hällsservice. Detta oaktat tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. En betydande del av målen för välfärdspolitiken nås via den omför- delning som sker mellan individer och som principiellt är oberoende av 14 Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel Det utesluter inte att denna del av politiken kan leda till re- gionala omfördelningar. Om vi till exempel valt att via beskattning och bidragssystem överföra resurser från förvärvsarbetande till barn och pensionärer uppstår regionala nettoflöden av resurser all den stund för- delningen av barn, förvärvsarbetande och pensionärer skiljer sig mellan regioner. I vissa omfördelningssystem väger dock geografin tyngre, som t.ex. när det gäller det kommunala skatteutjämningssystemet. Välfärdsmålen kan dock inte bara uppnås genom omfördelnings- systemen, utan är givetvis också beroende av var olika servicefunktio- ner lokaliseras och hur kommunikationssystemen utformas. En regional strukturpolitik, som avser exempelvis regional anpassning av infrastruktur, har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål. Den främsta uppgiften för denna politik är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. Denna politik måste med nödvändighet bedrivas långsiktigt och som en integrerad del av budgetprocessen. Tillväxtpolitiken är också beroende av en mer flexibel och på kort sikt anpassningsbar politik, där exempelvis möjligheter att pröva och ut- veckla nya metoder finns. Sådan stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad och inte på samma sätt låst av långsamma, men i andra sammanhang ofrånkomliga, beslutsprocesser. Mål och politikområden: en renodling I praktiken och i varje enskilt fall är det svårt att dra knivskarpa gränser mellan olika typer av mål och politikområden, eftersom det finns många åtgärder som har betydelse för en lång rad olika mål och som därmed kan ses ur olika aspekter. All politik kan ha betydelse för allt. Den renodling vi gör tar därför utgångspunkt i dels respektive politi- kområdes huvudsakliga mål och syfte och dels den betydelse olika geografiska förutsättningar har för respektive politikområdes utform- ning. Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 15 Figur 1: Politiken indelad efter syfte och geografi Med denna indelning av politiken så skulle till utredningens viktigaste uppgifter höra att definiera mål för hur varierade regionala förutsätt- ningar skall kunna vägas in inom respektive område. Det krävs då att regionalpolitiken kan fungera integrerat med övriga politikområden. Det finns dock i detta fall ingen anledning att t.ex. särskilja t.ex. de regionalpolitiska företagsstöden från övrig politik för företagsutveck- ling. I praktiken sker här också ett närmande mellan närings- eller små- företagspolitik och regionalpolitik, sedan det blivit allt mer relevant för småföretagspolitiken att intressera sig för geografin. En sådan politik förutsätter självklart att politikens innehåll tar hänsyn och anpassas till olika lokala förutsättningar. Alternativet är att, vilket i hög grad är fallet , betrakta regio- nalpolitiken som en politik för att kompensera för brister i all övrig politik. För att öka kunskapen om regionalpolitikens förutsättningar har kom- mittén bedrivit ett omfattande analysarbete . Huvud- delen av detta arbete kommer att avrapporteras i utredningens slutbe- tänkande samt i ett antal självständiga rapporter och bilagor. Utredningen har dock funnit anledning att , i föreliggande delbetänkande, redovisa och sammanfatta en del resultat av de genomförda analyserna. Inte minst gäller detta grundläggande samband mellan demografiska förändringar, sysselsättning, ekonomisk tillväxt och inkomster.