sou · GOB352d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En framgångsrik strategi för ekologiskt hållbar utveckling måste även baseras på en varsam förvaltning av vår naturmiljö och vårt gemen- samma kulturarv och främja den sociala och ekonomiska utvecklingen. Åtgärder i enlighet med miljökvalitetsmålen är en viktig del av arbetet för hållbar utveckling, men det behövs också andra åtgärder inom eko- nomi, kultur, socialpolitik, biståndspolitik m.m. Även om det övergripande målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta innebär inte detta att alla miljöstörningar har upphört inom 20–. Markens, luftens och vattnets återhämtningsförmåga kräver ibland betydligt än så. Belastningen av kända miljöproblem ska dock ha upphört och senast inom denna generation (–2025). Vårt betänkande grundas, liksom miljömålsarbetet , på fem grundläggande värden: att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden, ta till vara de kulturhistoriska värdena, bevara eko- systemens långsiktig produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. Genom varsamhet och god hushållning med de natur- och kulturgivna förutsättningarna ska vi skapa ekonomiskt livskraftiga, socialt vitala och stimulerande samt miljömässigt sunda miljöer. De fem grundläggande värden som ligger till grund för miljökvali- tetsmålen får inte uppfattas som enskilda storheter. De är beroende av varandra och samspelar med varandra. En hållbar utveckling förutsätter samordning och integrering till exempel mellan bevarande och utveckling och mellan natur- och kulturmiljövärden. De historiska förhållandena bör sålunda vara en utgångspunkt i arbetet med att på nytt skapa ett landskap med ökad biologisk mångfald. Vi menar att det är viktigt att beakta alla dessa värden för att kunna berika människornas upplevelse av miljön, fördjupa förståelsen av dess uppbyggnad och förmågan att vårda och använda den på ett långsiktigt hållbart sätt. I kap. 26 har vi utvärderat om de delmål som föreslås är tillräckliga för att inom en generation nå miljömålen och de fem grundläggande värdena. Här redovisar vi hur vi har definierat och tolkat de fem grundläggande värdena. Att främja en god hälsa innebär att det i livsmiljöerna skapas förutsätt- ningar för att vi ska uppnå fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande. har en lång tradition av en hög nivå på hälsoskydd och före- byggande hälsoarbete i samhället och en stor del av de hälsoförbätt- ringar som vi uppnått kan tillskrivas åtgärder inom detta område. En fortsatt hög ambitionsnivå beträffande hälsofrågor utgör en viktig grund för miljömålsarbetet. har som nation anslutit sig till flera olika deklarationer på området. Riodeklarationen (1992) säger att hälsa är en rättighet för alla människor och att människan står i centrum i strävan mot en hållbar utveckling. I Charter on Environment and Health (1989) fastslår att det för hälsa och välbefinnande fordras en ren och harmo- nisk miljö, där fysiska, fysiologiska, sociala och estetiska faktorer tillmäts sin rättmätiga betydelse. Miljön bör betraktas som en resurs för att förbättra levnadsförhållandena och öka välbefinnandet. Människan ska ha rätt till ett hälsosamt liv i samklang med naturen (WHO 1990, fritt översatt). I on Environment and Health in Europe (1994) betonas vikten av ett samarbete mellan miljö- och hälso- sektorerna samt att WHO:s medlemsländer i ska ha egna natio- nella handlingsprogram för hälsorisker i miljön . Miljö- hälsoutredningen (SOU 1996:124) är förslag till ett sådant handlingsprogram och ska beaktas i genom- förandet av miljömålen. I Declaration of the on Environment and Health (1999) preciseras åtgärder inom särskilt prioriterade områden som vatten, transporter, barns hälsa. Miljömålsarbetet har flera syften på hälsoområdet, dels att minska exponeringen för potentiellt hälsofarliga faktorer i miljön, dels att skydda och tillföra positiva faktorer för hälsa och välbefinnande som t.ex. tillgången till natur och kultur. Miljökvalitetsmålen utgår från att hela befolkningen, dvs. också känsliga grupper som barn, gamla eller överkänsliga personer, t.ex. astmatiker, ska skyddas mot negativ påver- kan. Vidare ska miljömålen så långt som möjligt ta hänsyn till den samlade exponeringen. kan exponering för ett och samma ämne förekomma såväl i arbetsmiljön som i bostadsmiljön och den yttre miljön. De avgränsningar som vi har gjort följer huvudsakligen Miljö- hälsoutredningens (SOU 1996:124), vilket innebär att det är miljörela - terade hälsorisker som stått i fokus. Olycksrisker, livsstilsrelaterade hälsorisker som bruk av tobak, alkohol och narkotika samt rent sociala frågor som t.ex. effekter av arbetslöshet har inte ingått. Den (S 1995:14) behandlar frågor om livsstilsrelaterade hälsorisker. Utredningen om översyn av Räddningstjänstlagen (Fö 1999:03) behandlar olycksrisker. Dessa utredningar bör få i uppdrag att beakta miljökvalitetsmålen i sina förslag. arbete omfattar inte specifikt arbetsmiljöområdet som regleras enligt särskild lagstiftning. Detta utesluter inte att utredningens förslag även kan be- främja arbetsmiljöverksamheten. Framför allt gäller detta kemikalie - området där arbetsmiljö utgör en bedömningsgrund för miljökvalitets- målet. Hälsorelaterade delmål och åtgärder är integrerade i de olika mål- kapitlen. I det fortsatta arbetet inom olika sektorer samt i det regionala och lokala arbetet är det viktigt att det förebyggande och skyddande hälsoarbetet även fortsättningsvis integreras som en viktig del i miljö- målsarbetet. I förslagen till hälsorelaterade delmål har Miljöhälso- utredningen varit vägledande. är en värdefull tillgång i det fortsatta miljömålsarbetet inom olika sektorer och på olika nivåer genom den kunskapssammanställning, de prioriteringar och de övergripande strategier för en fortsatt hög hälsoskyddsnivå som där föreslås. Den biologiska mångfalden och naturmiljön Att värna om den biologiska mångfalden innebär att samhällets verk- samheter ska bedrivas så att alla arter av växter, djur och andra levande organismer som naturligt förekommer i landet kan fortleva på lång sikt. Biologisk mångfald definieras i Konventionen om biologisk mångfald som variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår. I kon- ventionen anges också att variationsrikedomen innefattar mångfald inom arter (genetisk variation), mellan arter och av ekosystem. Det bör betonas att biologisk mångfald inte alltid är detsamma som ett stort antal arter. Vissa ekosystem är naturligt artfattiga. och natur- och kulturlandskap med olika karaktär och artsam- mansättning är en viktig förutsättning för en rik biologiska mångfald. Konventionen om biologisk mångfald gör ett undantag för främ- mande arter. De omfattas i princip inte av skyddet och, om de ställer till problem, ska de enligt konventionen i stället elimineras. I finns många arter, inte minst i odlingslandskapet, som trots att de är införda ändå har ett stort biologiskt och kulturhistoriskt värde. Hur man ska förhålla sig till denna kategori av arter måste avgöras från fall till fall. Viktigast är att det görs en noggrann prövning av all introduktion av nya arter så att dessa inte kan komma att hota den befintliga biologiska mångfalden. Ett mycket restriktivt förhållningssätt måste också gälla införsel och användning av genetiskt modifierade orga- nismer. Även den biologiska och genetiska mångfald som uppstått genom förädling av husdjur och nyttoväxter är viktig att värna om. Att värna om naturmiljön innebär att viktiga landskapselement ska skyddas och vårdas på ett sätt som gör att de kan bestå. Förutom den biologiska mångfalden med flora och fauna innefattar detta olika vat- tendrag, marktyper och terräng. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värden Att ta tillvara de kulturhistoriska värdena innebär att värna om den mångfald, de uttrycksformer och de spår i landskapet och den bebyggda miljön som speglar samhällets och människors historia. Människor ska kunna uppleva och förstå den historiska utvecklingen och känna förankring i sin miljö. En kulturmiljö är ett område där olika delar särskilt tydligt speglar eller ett visst skeende. En kulturmiljö utgör ett sammanhängande och geografiskt avgränsat område som kan spegla såväl hur naturförutsättningarna och människans nyttjande av området samverkar, som hur regelverk och ekonomiska maktstrukturer format miljön. Kulturmiljön beskriver landskapets historiska djup och lägger till en fjärde dimension – tiden – till det landskap vi ser. Kulturvärden är ett vitt begrepp som omfattar alla slags yttringar av människors verksamhet, det kan omfatta både enskilda objekt och his- toriska samband. Kulturvärdena representerar kontinuitet, förankring och tradition. Kulturarvet i form av t.ex. byggnader, fornlämningar, stadskärnor, odlingsrösen, gränser, vägar, beteshagar, kultplatser och ortnamn berättar om vår egen och tidigare generationers verksamhet, ambitioner, värderingar och tankevärld. Kulturvärden kan vara mate- riella och immateriella , unika och vanliga. Vissa spår och uttryck vittnar om försvunna processer, medan andra är beroende av att dagens verksamheter fortgår och utvecklas. Kulturvärden kan – och ska – nybildas. Men kulturhistoriska värden som förstörs kan inte åter- skapas. Att ta tillvara kulturmiljön och kulturvärden innebär att det finns ett representativt urval av kulturminnen och kulturmiljöer bevarade över hela landet, att utsläpp nedbringas till de nivåer som gör att kulturarvet inte vittrar bort, att lokala och regionala särdrag tas tillvara och utvecklas och att kunskaper och erfarenheter som är knutna till äldre brukningsmetoder och traditionella byggnadssätt och byggmaterial tas tillvara. Kulturarvet står inte enbart för trygghet och förankring, det bär också på kunskaper som kan vara dynamiska och utvecklande. Kultur- miljöns kunskapsinnehåll kan bidra till att lösa problem och svara mot nya utmaningar på vägen mot hållbar utveckling. Genom att fortsatt vårda och bruka kulturarvet hålls denna kunskap levande. Ett kultur- miljövårdande förhållningssätt främjar också en hållbar utveckling genom att livslängden och kvalitén i olika investeringar framhålls. Delmålen är utformade utifrån ovanstående förtydliganden av kul- turarvets betydelse som resurs för en hållbar utveckling. , vatten och miljön i övrigt ska nyttjas så att ekosystemens lång- siktiga produktionsförmågan inte försämras. Det innebär att skogsbruk, jordbruk, fiske etc. ska bedrivas så att framtida generationer har samma möjligheter som vi att tillgodose sina behov av träprodukter, jord- bruksgrödor, fisk etc. Den mängd produkter eller material som tas ut ur ekosystemen ska långsiktigt inte vara större än den mängd som eko- systemen producerar. Av största betydelse är att upprätthålla ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga som bas för de areella näringarna och i förläng- ningen för människans livsvillkor. Utförs inte verksamheterna på ett långsiktigt uthålligt sätt äventyras sektorernas fortlevnad. Produktions- förmågan har därmed stor betydelse också för en ekonomiskt hållbar utveckling. Det innebär att förutsättningarna för att behålla den biolo- giska mångfalden, för människors hälsa och för att producera förnyel- sebara råvaror i grunden är gemensamma. För att den långsiktiga produktionsförmågan ska bibehållas måste dessutom utnyttjandet av naturen inom alla andra näringar och av hus- hållen ske på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Det innebär att utsläpp, föroreningar och fysiska ingrepp inte får påverka produktionsförmågan negativt. Farligt avfall och gifter får inte spridas i naturen och nedfallet av föroreningar måste reduceras. Farliga gifter riskerar annars att komma in i de naturliga kretsloppen och spridas till andra ekosystem genom vatten eller via näringskedjorna vilket kan göra våra livsmedel otjänliga och marken obrukbar. Mycket allvarliga effekter på produk- tionen kan uppstå genom joniserande strålning och nedfall av radioaktiva ämnen. Ekosystemen producerar också andra tjänster som människan har nytta av, t.ex. olika renings- och nedbrytningsprocesser och inlagring av kol i mark och vegetation (kolsänkor). En god hushållning med naturresurser En god hushållning med naturresurser förenar kraven på att trygga resursförsörjningen, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att tillgodose samhällets utvecklingsbehov i ett långsiktigt perspektiv. Hushållning med naturresurser innefattar här hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt samt hushållning med ämnen, mineraler, energi och andra resurser. Det innefattar också mate- rialhushållning med återanvändning och återvinning samt kretslopps- frågor. Hushållning med naturresurser handlar i grunden om hur man för olika ändamål använder mark- och vattenområden och hur man använ- der olika resurser såsom råvaror, energi och vatten. En utvecklad mate- rialhushållning, återanvändning och återvinning ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Det sätt på vilket marken och vattnet används inverkar på möjlig- heterna till annan mark- och vattenanvändning, till att skapa effektiva transport- och energisystem samt till att utvinna ämnen och ur marken och vattnet. Ianspråktagande av områden för skilda verksam- heter kan komma i konflikt med varandra. Det påverkar också förut- sättningarna för den biologiska produktionen i vid mening och förut- sättningarna att värna om natur- och kulturvärden. De konsekvenser som följer av olika användningssätt måste beaktas både i ett arealhushållnings- och ett materialhushållningsperspektiv. Konsekvenserna kan avse både de begränsade naturresurser som är knutna till marken och vattnet och möjligheterna att skapa en god livsmiljö. Uttaget av ändliga resurser bör begränsas för att säkerställa att kommande generationers valmöjligheter inte försämras. Ändliga resurser är sådana som inte återskapas , t.ex. grus, metaller och fossila bränslen. Ändliga resurser kan också vara sådana natur- och kulturvärden som inte kan återskapas när de en gång har för- svunnit. Varje uttag av ändliga resurser innebär att det finns mindre kvar för kommande generationer och att miljön utarmas. Då mål om hushållning med ändliga resurser ska beskrivas behöver hänsyn tas till behoven hos framtida generationer, tillgångarnas storlek och även möjligheterna att ersätta den knappa resursen. För att säkerställa en god hushållning med naturresurser bör resurs- användningen vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minimal. Det behövs ett effektivt kretslopp av material och närings- ämnen i samhället och en effektiv energianvändning. Hushållning med naturresurser handlar också om hur mark- och vattenområden påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten av områdena. Detta avser då områdena i sin helhet med ämnen och mate- rial samt natur- och kulturvärden och vad som övrigt finns i eller tillförs till områdena. En god hushållning innebär varsam exploatering och brukande av miljön, långsiktigt skydd av värdefulla naturresurser, men även att återskapa, förnya och återanvända miljöns resurser. Dagens förändringar av den yttre miljön ska kunna samverka med och berika den miljö de tar i anspråk. Vi föreslår att man skiljer på sådana delmål till de nationella milökvalitetsmålen som är preciseringar av dessa mål och på sådana delmål som är tidssatta (etappmål). Målstrukturen blir då följande: ·Nationella miljökvalitetsmål i enlighet med beslut. ·Preciseringar av miljökvalitetsmålen. Anger vilken miljökvalitet (t.ex. halter i luft, vatten eller mark av olika ämnen) inom olika delområden som ska vara uppfylld inom en generation. Dessa delmål föreslås av kommittén. ·Etappmål som avser läget , eller annan tidpunkt som valts i olika fall. De kan i sin tur vara av olika karaktär. Etappmålen kan avse en viss miljökvalitet som ska vara uppnådd eller avse förändringar av utsläpp eller annat vilka ska vara genomförda. De kan därmed fungera som en avstämning av om målen nås. Dessa delmål föreslås av kommittén. Fastställs som regel inom sektorn. Granskas av kommittén. ·Regionala och lokala mål och organisations- eller företagsspe- cifika mål. Fastställs av respektive nivå eller aktör. Kommittén tar upp incitament m.m. för att åstadkomma detta. Målen bör kompletteras genom att ange vilket fortsatt arbete som krävs för att uppfylla mål (t.ex. för utsläpp), genomföra åtgärder och införa styrmedel. Kommittén granskar och föreslår åtgärdsstrategier och styrmedel där det behövs. Detta påverkar också delmålens ut- formning. Vi anser att delmålen ska uppfylla vissa grundläggande krav. För etappmålen är kraven på tydlighet och prioritering central. De preci- serade delmålen blir av nödvändighet mer allmänna till sin karaktär. Vårt förslag bygger på att ·delmålen ska vara tydliga och överskådliga ·delmålen ska vara uppföljningsbara ·delmålen ska spegla en prioritering av de väsentligaste frågorna ·delmålen ska ingå i en heltäckande struktur och att ·delmålen ska i allmänhet vara möjliga att regionalisera. Bakgrund: Hur målstrukturen ska byggas upp framgår delvis av propositionen, delvis av riksdagsbeslutet. tar upp att de ska begränsas till sitt antal, samt utformas på ett sätt som gör det möjligt för att fatta konkreta och överskådliga beslut. Man nämner också behovet av en klar målstruktur, uppföljningsbarhet och kostnads- effektivitet samt att de begrepp som används är klart definierade. Dessa allmänna uttalanden behöver emellertid konkretiseras. Frågan har också behandlats i det material som var bakgrund till miljömåls- propositionen bl.a. hos för (rapport 1996:4). I beredningsarbetet har kommittén också skaffat erfarenheter från andra länder samt från forskning om miljöprogram och miljöstyr- ning. Skälen för vårt förslag: Enligt direktiven ska arbetet i ta sin utgångspunkt i det överordnade målet för miljö- politiken att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Vi har därför tagit ställning till vad detta mål innebär. En generation är den tid som i genomsnitt förflyter mellan att ett barn föds och det i sin tur blir förälder till ett barn. I miljömålspropositionen (s. 19) anges att generationsmålet ska vara uppfyllt –2025. Vi anser att det är nödvändigt att målstrukturen är överblickbar, entydig och ensartad. Vi har därför fört in de förslag som kommit från myndigheterna i ett enhetligt system. I propositionen och i myndigheternas förslag har beteckningen delmål använts för flera olika saker. Det gäller för miljökvalitet eller halter i miljön av föroreningar. är dessa tidssatta, ibland inte. Vidare ingår mål för utsläppsbegränsningar och liknande och mål för andra åtgärder. Inom en generation ska de stora miljöproblemen vara avklarade. Den miljökvalitet som då ska vara uppnådd är formulerad i själva mil- jökvalitetsmålet eller generationsmålet, som är fastställt av . Många förslag till delmål som förts fram av myndigheterna är inget annat än en bestämning av denna miljökvalitet. Dessa har en mer naturvetenskaplig prägel. De kan svårligen analyseras i ekonomiska termer eftersom de inte enkelt kan kopplas till åtgärder, aktörer och styrmedel. De delmål som avser miljökvalitet vid slutet av innevarande generation har vi valt att benämna preciseringar av miljökvalitetsmålen. En annan typ av delmål är tidssatta och handlar om hur långt på vägen till målet man ska ha hunnit . Det kan handla såväl om etappmål för miljökvalitet som utsläppsmål. Även mål för andra åtgärder än utsläppsbegränsningar kan ingå här. När kunskap saknas för att ange i vilken takt ett miljökvalitetsmål ska uppnås eller hur det skall preciseras har vi formulerat etappmål som anger när nödvändig kunskap ska finnas. På dessa tidssatta delmål kan hårdare krav ställas att de är kopplade till åtgärder. Åtgärderna kan ekonomiskt analyseras. Etappmålen anges som regel till tidpunkten 2010. Skälen för det är att en lämplig deletapp ska vara en där kortsiktiga åtgärder som beslutas nu har effekt och en sådan där man har tid att korrigera åtgärderna så att nya åtgärder kan verka till 2020. Några principer är viktiga när det gäller delmålen. 1.Tydlighet och överblickbarhet är nödvändiga för att målen ska vara möjliga att förmedla och förankra. Utan en sådan tydlighet är det svårt att skapa förståelse för de olika anpassningar som behövs för att uppnå målen. Målen kräver i flera fall beslut på myndighets-, företags- eller kommunnivå kombinerat med statliga insatser. handlar det också om enskildas insatser. Då måste målen gå att för- medla. Miljömålen har också betydelse för tillämpningen av miljö- balken vilket behandlas i kap. 3 och 19. Även detta kräver tydlighet och överblickbarhet. Detta krav är särskilt angeläget för etappmålen. 2.Uppföljningsbarhet är avgörande för att ge målen trovärdighet. Genom att man kan mäta uppfyllelsen kan man också successivt justera medlen. Uppföljningsbarheten ställer krav inte bara på upp- följningssystemet utan också på målformuleringen. Beroende på hur målet är formulerat krävs olika mätteknik. Mätning av måluppfyllel- sen kan ibland ske med vedertagna eller överenskomna indikatorer, i andra fall kan det handla om att helt enkelt följa upp om en åtgärd är Uppföljningen måste kunna göras för att se om framsteg har gjorts. Ett uppföljningssystem som åtnjuter hög status kan också fungera som ett styrmedel i sig. Uppföljning är viktig för att frivilliga åtaganden verkligen ska fullföljas. 3.Det måste göras en analys av vad som är viktigast och om etapp- målen speglar en prioritering av vad som är mest angeläget att ta itu med. Kravet på väsentlighet innebär att målen har formulerats så att de frågor som tas upp har väsentlig betydelse för miljösituationen i . Delmålen är så långt möjligt vetenskapligt underbyggda. Vi har försökt begränsa antalet delmål, bl.a. efter önskemål från riks- dagen. I ett överskådligt system får det inte förekomma för många delmål. Under varje delmål anges i generella termer vilka krav på fortsatt arbete detta ställer på olika intressenter. 4.Vi har i uppgift att föreslå tillräckliga åtgärder för att målen skall kunna nås. Enligt föregående punkt ska miljömålen innehålla det allra viktigaste. Så långt möjligt ska delmålen med beaktande av dessa punkter vara heltäckande. De preciseringar som görs till mil- jökvalitetsmålen har denna funktion, att visa vad som är de olika innegående beståndsdelarna i målet. Där det inte varit möjligt att formulera delmål anges hur fortsatt arbete bör bedrivas. Det ska om möjligt anges vad som saknas och hur det heltäckande delmåls- systemet skulle kunna se ut. 5.Miljöproblemen skiljer sig för flera mål i olika delar av landet både när det gäller önskvärd miljökvalitet och när det gäller åtgärder. Detta ställer krav på regionalisering av målen. Ett annat skäl för detta är att mycket av genomförandet kommer att ske i regionala och lokala tillämpningar. Delmål (och sektorsmål) ska utformas så att de utgör lämpligt underlag för utveckling av regionala och lokala mål och så att kopplingen mellan nationell, regional och lokal nivå kan tydliggöras. Vi har utarbetat vårt förslag så att för vart och ett av delmålen i stora drag anges vad som krävs av olika aktörer för att målen ska uppfyllas. Detta skapar förutsättningar för att beslut om fortsatt arbete ska tas. Ett sådant arbete bör kunna utvecklas till åtaganden som dels kan göras av regeringen, dels bör kunna göras av företag eller förhandlas fram med sektorsföreträdare. Med tydliga kopplingar till regelverk av olika slag skapas också långsiktighet och klara spelregler. Kopplingar till de sek- torsmål som utvecklas inom varje sektor är här av stor betydelse. Sek- torsmålen ska utformas så att de leder till att delmål och nationella miljökvalitetsmål kan uppfyllas. Vi kommer i det följande att granska att SOU 2000:52 Målstruktur 113 så blir fallet mot bakgrund av de från olika myndigheter inlämnade sektorsrapporterna.