sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — ·närmare bestämmelser om kreditprövning i form av bindande föreskrifter med sanktionsmöjligheter vid överträdelser av bestämmelserna och som bör omfatta alla slag av kreditgivare, även de som står utanför tillsyn. ·skärpta regler för kreditprövning, i första hand när det gäller kreditgivning vid s.k. snabblån. I 14 § konsumentkreditlagen anges att en säljare vid kreditköp i enlighet med god sed på marknaden skall ta ut en kontantinsats av köparen och att denna skall motsvara av varans kontantpris. De flesta konsumentkrediter som förekommer vid köp ges i form av en kontokredit. Det är i stort sett bara vid kreditköp av bilar och båtar det förekommer kontantinsats. Konsumentkreditlagens krav på kontantinsats är inte tillämpligt på en mycket stor del av de kreditköp som förekommer. Den återhållande verkan som bestämmelsen syftar till har således mycket begränsad effekt. Det finns därför anledning att överväga ·att utöka tillämpningsområdet till att omfatta även kontokreditköp eller ta bort bestämmelsen. Den effektiva räntan och information om kreditkostnader I våra kontakter med olika aktörer har vi uppmärksammats på det förhållandet, att många människor har svårt att skaffa sig en uppfattning om den faktiska kreditkostnaden. Även om det förhåller sig så att en kredit med högre effektiv ränta är dyrare rent definitionsmässigt än en kredit med lägre ränta, är det för de flesta konsumenter närmast omöjligt att omsätta denna information till en uppskattning av kreditkostnaden i kronor och ören. Den effektiva ränta som anges i ett procenttal ger nämligen inte konsumenten någon uppfattning om den totala kostnaden för krediten. För att öka konsumenternas möjlighet att få en klar bild av vad en kredit kostar har det från vissa håll framförts önskemål om att kreditkostnaden i kronor borde framgå även vid marknadsföring av fristående krediter som ett komplement till den effektiva räntan, i likhet med vad som redan gäller vid erbjudanden om kreditköp av särskild vara. Vi delar den uppfattningen och anser därför att det bör övervägas åtgärder för att åstadkomma ·att kreditkostnaden anges i kronor och att detta även framgår vid marknadsföring av fristående krediter som ett komplement till den effektiva räntan. Hushållens beroende av finansiella tjänster har ökat , bl.a. i samband med ändringar i olika trygghets- och välfärdssystem. Valet av exempelvis försäkringsprodukt är inte sällan av stor betydelse för hushållens ekonomi. Det blir allt viktigare för konsumenter att hitta de för den enskilde bästa försäkringslösningarna när det gäller familjeskydd och skydd för egendom. Vidare konkurrerar försäkrings- bolagen i allt större omfattning med innehållet i olika försäkringar, t.ex. hem- och motorfordonsförsäkringar. Konsumenter kommer i allt större utsträckning att erbjudas försäkringstjänster av utländska försäkrings- givare. Dessa förhållanden innebär att informationen till hushållen om försäkringsvillkoren, t.ex. vad olika försäkringar omfattar, blir av allt större betydelse. Drygt fyra miljoner människor kommer att omfattas av den nya premiepensionen. Av dessa har hälften inte något eget fond- eller värdepapperssparande. Därmed tillkommer en ganska stor och helt ny grupp av fondsparare som måste få erforderlig kunskap, information och vägledning. För den enskilde kommer i många fall den nya ordningen att föra med sig stora problem eftersom många kommer att få svårt att förstå innebörden av systemet och vilka konsekvenser det kan få. Bl.a. finns det ca 1000 fonder att välja mellan. Utöver den allmänna pensionen förekommer avtalspension grundad på kollektivavtal. De som omfattas av avtalspension kommer i ökad omfattning att själva få bestämma hur pensionsmedlen skall förvaltas. Den enskilde kan välja bl.a. försäkringsbolag och sparform. Också här är det sålunda fråga om att den enskilde måste engagera sig och personligen agera när det gäller fondsparande. Konsumenternas kunskaper om pensionssystemen I samband med förberedelserna för informationsinsatserna för det nya pensionssystemet genomförde en ganska omfattande undersökning om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner. Undersökningen visar att de flesta har dålig kunskap om pensionsskyddet i allmänhet. Resultatet av de informations- och rådgivningsinsatser som genom- fördes visar enligt att människor i allmänhet efterfrågar och är intresserade av individuell information och rådgivning, inte av mera allmän information om pensionssystemet som sådant och dess uppbyggnad. Det finns en vilja att samordna informationen om premie- pensionen med den om avtalsförsäkringar. För att möjliggöra en jämförelse mellan den allmänna pensionen och avtalspensionen måste emellertid sådana faktorer som t.ex. begrepp och utbetalningstid vara enhetliga. Mot bakgrund av vad som framkommit beträffande bristande kunskaper och bristande intresse för pensionsskyddet anser vi det vara angeläget ·att åtgärder vidtas för att samordna informationen om den allmänna pensionen och avtalspensionen, i syfte att underlätta för konsumenterna att bilda sig en uppfattning om hur den framtida pensionen kommer att se ut. ·att berörda parter, dvs. , Premiepensions- myndigheten och arbetsmarknadens parter, i det sammanhanget undersöker möjligheterna för en gemensam central och lokal rådgivning. Det finns inga säkra uppgifter om hur många svenskar som har tillgång till Internet. De flesta skattningar pekar dock på att det rör sig om ungefär halva befolkningen. Det är framför allt i fråga om tjänster inom bankområdet som Internetanvändningen förekommer. På försäkringsområdet har däremot utvecklingen inte kommit lika långt. För att konsumenterna skall kunna dra nytta av tekniken krävs emellertid att de kan och vågar använda den. För att de nya tjänsterna skall få stor spridning och användning krävs det bättre information och kunskap samt att tekniken är tillförlitlig. Säkerheten måste utvecklas och informationen om sådana frågor måste förbättras. I en promemoria från , Tillsynsaspekter på Internetbaserade banktjänster på den svenska marknaden lämnas en beskrivning av gjorda iakttagelser utifrån de intressen inspektionen har att tillvarata. Promemorian redovisar de grundläggande krav som kan ställas på institutens Internettjänster. Enligt promemorian uppfylls de redovisade kraven men det anmärks särskilt att den snabba teknikutvecklingen kan medföra nya risker. Därför måste enligt inspektionen utvecklingen för Internettjänster noggrant följas ur såväl konsument- som tillsynsintressen. Den elektroniska handeln via Internet med vanliga kontokort, t.ex. VISA- och MasterCardkort, som bankerna är utgivare av, är i full gång och för med sig ytterligare frågor av säkerhetskaraktär. Under vårt arbete har vi funnit att många ifrågasätter om den nya tekniken och systemen är säkra. Kan man lita på att kontona är säkra från obehörigt intrång, att koder och kontonummer som lämnas ut via Internet eller telefon inte kan användas av andra, kommer betalningar fram som förmedlas via bankens nya allt mer sofistikerade betalnings- system etc? Enligt vår mening är det angeläget att utvecklingen av nya tjänster från banker och andra finansiella institut följs mycket noggrant. Det är viktigt att instituten själva och tillsynsorganen bevakar säkerhetsaspekterna och informerar konsumenterna om vilka riskerna är samt att konsumenterna hålls skadeslösa när säkerheten brister. Eftersom det i första hand åvilar att särskilt bevaka dessa frågor skulle inspektionen kunna ges i uppdrag att göra en närmare kartläggning av området i syfte att förbättra säkerheten på det här området. De finansiella instituten har omfattande och dagliga kontakter med konsumenter. I de allra flesta fall utfaller dessa kontakter till belåtenhet för kunden. Men genom de kontakter vi haft under utredningsarbetet har det vid upprepade tillfällen framkommit att många konsumenter i skilda avseenden varit missnöjda och i några fall också känt sig direkt vilseledda av den information eller de råd de fått av instituten. Det har från flera håll också framförts önskemål om mera ingripande och förpliktande bestämmelser vid professionell rådgivning till enskilda kunder. De frågor som aktualiserats och som bör övervägas är bl.a. ·ett uttryckligt rådgivaransvar, ·en omvänd bevisbörda, dvs. det skall åvila den ekonomiske rådgivaren att visa att det bästa rådet har lämnats och att eventuell skada för konsumenten inte har sin orsak i bristande eller felaktig rådgivning och ·en omsorgs- och avrådningsplikt motsvarande den i konsumenttjänstlagen. Vi är medvetna om de bevissvårigheter som t.ex. en ordning med omvänd bevisbörda kan föra med sig men anser ändå att de här frågorna är angelägna och bör övervägas. Härutöver har idéer och förslag om åtgärder av mera frivilligt slag aktualiserats som t.ex. en gemensam och neutral rådgivningsinstans för hela området finansiella tjänster, även värdepappersområdet. Vi ser det som önskvärt att huvudmännen för Konsumenternas Bank- och Försäkringsbyråer närmare undersöker förutsättningarna för en gemen- sam organisation, som i så fall borde innefatta även värdepappers- marknaden. I det sammanhanget bör även undersökas förutsättningarna för en för hela området finansiella tjänster gemensam databas, tillgänglig för alla. Privatekonomi - ett nytt skolämne Trots den relativt omfattande information som sprids till kunderna har det visat sig att det fortfarande finns stora informationsproblem på området finansiella tjänster och som tillsammans med bristande kunskaper hos konsumenterna om sådana tjänster - och den nya tekniken - skapar de flesta problemen. I första hand är det fråga om ett kommunikationsproblem eftersom kunden inte alltid förstår de termer och villkor som tillämpas i avtalen och inte har den kunskap som ofta behövs för att ställa relevanta frågor. Det för med sig att många inte heller förstår innebörden och konsekvenserna av sitt handlande. är det inte alldeles enkelt att varken som lärare eller elev själv skaffa sig kunskap och orientera sig inom både bank- och försäkrings- områdena. Här fordras ett samlat grepp för att göra hela den finansiella sektorn tillgänglig och begriplig för alla människor. Hos många unga konsumenter förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. För att om möjligt hejda en fortsatt sådan utveckling är det enligt vår mening angeläget att åtgärder vidtas för att öka kunskaperna och få människor mer intresserade av sin privatekonomi. En möjlig väg skulle kunna vara ·att göra privatekonomi till ett nytt skolämne. Målet skall vara att när eleverna slutar skolan skall de ha fått ökade kunskaper om elementära finansiella begrepp och beräkningar, ha bättre förståelse för de privatekonomiska villkoren, vara duktigare på att värdera privata finansiella risker, känna till sina skyldigheter i olika avseenden, kunna ta tillvara sina rättigheter och skaffa tillgång till finansiell information och rådgivning samt känna till och ta ansvar för den egna ekonomin. Enligt vad vi fått erfara fungerar klagomålshanteringen väl hos de flesta institut på bank- och försäkringsområdet. Den låga bifallsprocenten för anmälningar på bank- och försäkringavdelningarna hos () anses bero på att innan anmälan görs hos har ärendet behandlats noggrant inom berört institut. Även har förklarat som sin uppfattning att klagomålshanteringen fungerar väl. Man kan dock inte bortse från att det kan finnas ett s.k. mörkertal; konsumenter som alls inte reklamerar eller som accepterar ett negativt svar redan vid en första och mera informell kontakt med institutet. Det har nämligen visat sig att den personal hos instituten som konsumen- terna först kommer i kontakt med när reklamation sker inte sällan är dåligt informerad. Det gäller såväl beträffande sitt eget instituts förhållningssätt till klagomål som till de regler och den praxis som kan finnas på området. Här torde instituten kunna lösa de problemen genom interna utbildnings- och informationsinsatser. Den möjlighet som den enskilde har att få en konsumenttvist prövad hos är allt sedan ARN:s tillkomst hos de flesta väl känd och används också av många. är den allmänna uppfattningen att den ordningen fungerar väl. ARN:s verksamhet får anses vara ett i det närmaste fullgott och dessutom billigare alternativ till det allmänna domstolsförfarandet för såväl den enskilde som näringsidkaren, inte minst gäller det för bank- och försäkringsområdet. Internationellt har även den verksamhet som före- kommer hos uppmärksammats och flera andra länder använder sig numera av liknande system för tvistlösning som . När det gäller de frivilliga branschnämnderna - i första hand de inom försäkringsområdet - finns det anledning att ifrågasätta vissa av de förhållanden som råder där, t.ex. sammansättning, knapphändiga yttranden, konsumentens rätt att påkalla prövning i nämnderna, information om nämnderna etc. ·Även om en EU-rekommendation på området inte formellt gäller för de frivilliga branschnämnderna är det önskvärt att de principer som finns i den rekommendationen bättre återspeglas även hos dessa nämnder; det gäller bl.a. konsumentrepresentation, att konsumen- terna ges rätt att alltid kunna påkalla prövning samt informationen till konsumenterna om nämndernas verksamhet. I annat fall är det enligt vår mening angeläget att ges möjlighet att pröva t.ex. försäkringsärenden som innefattar medicinska bedömningar. I vårt uppdrag ingår att överväga en permanentning av KO:s möjlighet att biträda enskilda vid allmän domstol beträffande tvister som rör finansiella tjänster. pågår en försöks- verksamhet avseende medverkan av i vissa konsumenttvister. Verksamheten regleras i lag och syftar främst till att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Försöksverksam- heten skall pågå till utgången av november månad . Eftersom det är fråga om en försöksverksamhet och då det är vår mening att en ordentlig utvärdering inte kan göras förrän försöks- verksamheten har pågått , är det tveksamt om vi kan ha någon uppfattning i frågan inom ramen för vårt uppdrag. Vi avser dock att återkomma i frågan i samband med att KO:s roll behandlas i ett vidare perspektiv. och har träffat ett samarbetsavtal. I avtalet anges närmare hur samarbetet skall fungera och hur fördelningen mellan myndigheternas arbetsuppgifter inom konsumentområdet skall vara. Det är framför allt beträffande avtals- villkors skälighet, marknadsföring, information och institutens rutiner och agerande som myndigheternas arbetsuppgifter har nära samband. Avtalet får anses innebära en viss renodling av myndigheternas verksamheter på tillsynsområdet. Bland de synpunkter som framförts i fråga om myndigheternas verksamhetsområden och uppgifter finns emellertid fortfarande den uppfattningen ·att en viss renodling och förtydligande av myndigheternas uppgifter bör ske, bl.a. att bör ha ett huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella området. Det anses vidare viktigt att tillsynsmyndigheterna inom det finansiella området ges tillräckliga resurser för marknadsbevakning. Finans- inspektionen har t.ex. uppgett att man saknar nödvändiga resurser för att närmare bevaka den verksamhet som de mäklare och rådgivare som står under inspektionens tillsyn bedriver. Också för verksamhet är det mycket en fråga om resurser, t.ex. för att verket skall kunna genomföra nödvändiga undersökningar och analyser inom det hushållsekonomiska/finansiella området. Det framhålls också att det är viktigt att använder de kommunala konsumentvägledarnas kunskaper om konsument- problem på det finansiella området som underlag för aktiviteter och åtgärder. De bestämmelser på myndighetsnivå som gäller för banker och kreditinstitut utgörs i stor utsträckning av allmänna råd eller riktlinjer. De är således inte bindande regler i form av föreskrifter, vilket reglerna i större utsträckning förefaller vara på försäkringssidan. Kravnivåerna bör i största möjliga utsträckning vara lika inom hela det finansiella området och det finns därför anledning att överväga ·om inte vissa bestämmelser inom bankområdet bör regleras genom bindande föreskrifter med ändamålsenliga sanktioner för över- trädelser av reglerna. Att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt är ett centralt konsumentpolitiskt mål. Finansiella tjänster som t.ex. banktjänster, sparande, krediter, betalningsförmedling, försäkringar m.m. påverkar i hög grad hushållens ekonomi. Det är inte ovanligt att konsumenter upplever det som svårt att hävda sin rätt gentemot finansiella institut som banker och försäkringsbolag. Mot bakgrund av de förändringar som har skett såväl på marknaden som i välfärdssystemen har det blivit allt viktigare att bevaka de finansiella tjänsterna från ett konsumentperspektiv. har utbudet av finansiella tjänster från utländska företag på den svenska marknaden ökat, vilket medför en delvis ny situation för konsumenten. Det är inte givet att alla utländska företag är beredda att acceptera reglerna för marknadsföring och information i svenska konsumentlagar. Internationaliseringen leder till allmänt ökat behov av tillsyn och ökat samarbete mellan svenska och motsvarande utländska myndigheter. Internationaliseringen av marknadsföringen och förverkligandet av den inre marknaden inom EU gör det också än mer angeläget att ge konsumenterna kunskap om inhemska och utländska finansiella tjänster, för att göra det möjligt att aktivt och medvetet välja mellan dem. antog ett konsumentpolitiskt handlingsprogram för finansiella tjänster där man särskilt anger olika mål och medel för det nordiska arbetet för att komma till rätta med konsumentproblem inom området. Ett nytt handlingsprogram för konsumentområdet t.o.m. har tagits fram och i ett arbetsdokument anges övergripande strategier för att uppnå de övergripande målen; för t.ex. finansiella tjänster skall arbetet inriktas på att stötta utvecklingen mot en större genomblickbarhet på den finansiella marknaden i , särskilt på försäkringsområdet. Europeiska kommissionen lägger fram treåriga handlingsplaner för sitt arbete på konsumentområdet. I handlingsplanen - 1998 angavs bl.a. att finansiella tjänster och tvistlösning skulle vara prioriterade arbetsområden. Den senaste handlingsplanen för perioden - 2001 har just börjat gälla. Där anges beträffande finansiella tjänster att kommissionen har för avsikt att genomföra det åtgärds- program som presenterades i meddelandet om finansiella tjänster (KOM /97/309 slutlig) att stärka konsumenternas förtroende och att tillgodose deras förväntningar. Flera direktiv och rekommendationer finns på området, t.ex. direktiv om krediter, försäkringar och gränsöverskridande betalningar. EG:s konsumentkreditdirektiv är föremål för revidering. Vidare pågår arbeten med lagstiftning när det gäller bl.a. distansförsäljning av finansiella tjänster, elektroniska pengar och elektronisk handel. Förslag väntas också rörande försäkringsmäklare, fordonsförsäkring vid färd utomlands och eventuellt en utvidgning av rekommendationen om betalningsmetoder. I anledning av bildandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) behövs också särskild information till stöd för konsumenterna, även om inte är med i . Närmare om vårt uppdrag I våra direktiv, Konsumentpolitiken inför ett nytt sekel (Fi 1999:01), anges att viktiga konsumentpolitiska områden och arbetsformer behöver analyseras i syfte att uppnå en så effektiv konsumentpolitik som möjligt. Vårt uppdrag är att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall utformas för att kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag. Vi skall analysera och vid behov lämna förslag om bl.a. hushållsekonomiska frågor och då särskilt inom området finansiella tjänster. I direktiven anges att det i finns en konsumentskyddande lagstiftning inom området finansiella tjänster men att det saknas ett samordnat rättsligt skydd för vissa tjänster, t.ex. för en del sparformer och betaltjänster. På dessa områden skall vi därför analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt och i förekommande fall föreslå hur det kan förbättras. Vidare enligt direktiven skall vi särskilt beakta den ökade handeln över gränserna. I uppdraget ingår också att överväga en eventuell permanentning av () möjlighet att biträda enskilda i allmän domstol beträffande finansiella tjänster. Enligt direktiven skall vi lämna en delrapport om finansiella tjänster. Förutom en kortare bakgrundsbeskrivning och bedömning enligt vad som anges ovan, har vi uppfattat att i det uppdraget även ingår att analysera sådana frågor som ·den framtida finansiella marknaden i och med den europeiska marknadens öppnande och hur man förbereder sig för detta ·den väntade pensionsavgången och behovet av skydd och information när det gäller pension och sparande ·konjunkturernas inverkan på sparande och kreditgivning ·hur konjunkturerna och strukturförändringarna på marknaden påverkar behovet av konsumentskydd ·framtida problem på området ·framtida produkter (tjänster) inom området finansiella tjänster som kan bedömas komma att erbjudas och efterfrågas samt vilka krav på konsumentskydd som i så fall kan bli aktuella Som vi redan nämnt i förordet skall rapporten närmast ses som just en delrapport - ett diskussionsunderlag - för bl.a. kommitténs fortsatta arbete på området finansiella tjänster. Vår avsikt är således att i slutbetänkandet återkomma och där presentera våra slutliga ställningstaganden. har utvecklingen på det finansiella området varit snabb och intensiv. inleddes en avreglering av kreditmarknaden som därefter successivt genomförts. Därmed upphörde den sista begränsningen när det gäller bankernas kreditgivning. i det närmaste fördubblades utlåningen i banker och finansbolag. I vissa fall ledde den omfattande utlåningen till att konsumenter fick problem och hamnade i s.k. skuldfällor. Även i ett samhällsekonomiskt perspektiv fick utlåningen allvarliga konsekvenser. Avregleringen av finansmarknaden i kombination med bl.a. uppåtgående konjunktur och hög inflation rubbade balansen på kredit- och fastighetsmarknaden med snabbt stigande kreditförluster hos bankerna som följd, den s.k. bankkrisen. En utförlig redogörelse och analys av bankkrisen finns i delbetänkande, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160). Av tradition har den svenska bankmarknaden dominerats av ett fåtal aktörer. I takt med den ökade internationaliseringen har marknaderna för finansiella tjänster successivt kommit att avregleras, vilket har öppnat möjligheter för ökad konkurrens mellan såväl svenska som utländska institut. Medlemskapet i EU innebär att utländska banker har etablerat sig i på samma villkor som svenska företag. har etableringen framför allt skett inom vissa lönsamma nischer och i viss mån har konkurrensen mellan bankerna därigenom ökat när det gäller inlåningstjänster. En ny typ av banker med en smalare affärsidé har också vuxit fram och medfört ökad konkurrens när det gäller vissa andra tjänster. Dessa mindre banker, såväl utländska som svenska, har kommit att rikta in sig på privatkundmarknaden genom att locka med högre ränta både på transaktionskonton och sparkonton. Ett nytt inslag som innebär ytterligare ett steg mot ökad konkurrens är att detaljhandeln i allt större utsträckning har kommit att erbjuda sina kunder att ha pengar på s.k. räntebärande kundmedelskonton. Även inom försäkringsområdet har avregleringar, rationaliserings- åtgärder och införandet av ny teknik medfört förändringar; t.ex. återfinns numera bank och försäkring allt oftare inom samma koncern. Konkurrensen har ökat och detta bl.a. beroende på nya försäkrings- produkter både inom liv- och sakområdet. Med flera företag på marknaden ökar konkurrensen och därmed möjligheterna att få fram ett brett utbud av tjänster med hög kvalitet till lägre priser.