sou · GOB330 · 2001-01-01 00:00:00 — Domänen skall kännetecknas av stabilitet och säkerhet som administrationen skall vara snabb, flexibel, förutsebar och obyråkratisk. Att de nationella toppdomänerna bör ha som övergripande mål att vara en naturlig hemvist för alla som har anknytning till landet i fråga är något som också finner stöd i GAC-förslaget där det uttryckligen sägs att de nationella toppdomänerna skall tillgodose behoven hos användarna i den region toppdomänen avser. Det är dessutom viktigt för kommunikationen över Internet att det finns tillgång till domännamn för alla användare under den svenska toppdomänen .se. som lämnat sitt betänkande (SOU 2000:1) pekar på vikten av att göra IT tillgängligt för alla. Att göra det möjligt för alla användare i att få ett domännamn under toppdomänen .se skulle kunna sägas vara ett sätt att förbättra tillgängligheten. Utredningen gör därför bedömningen att det är angeläget att det svenska domännamnssystemet utvecklas på ett sådant sätt att den svenska toppdomänen .se blir en naturlig hemvist för alla användare som har en koppling till . Som framkommer av det sagda är det en bedömning som har en mycket bred förankring. Bland annat delas den av en stor majoritet av de intressenter utredningen haft kontakt med. Det råder med andra ord en stor enighet om vad som skall uppnås. Att underlätta verksamhet som har anknytning till och att skapa möjlighet för alla dessa användare att registrera domännamn under den svenska toppdomänen .se är målet. Frågan blir därmed om detta kan uppnås inom det nuvarande systemet och, om så inte är fallet, vad som kan vara lämpligt att göra. 54 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 4.1.3 Tillgodoses målen i det hittillsvarande systemet? En lämplig utgångspunkt för att bedöma om behoven hos användare som har en koppling till tillgodoses i det befintliga systemet är att undersöka utvecklingen av domännamnsregistreringen. I en jämförelse med de nordiska grannländerna har färre registreringar än men fler än och . Beaktas skillnaden med avseende på den svenska ekonomin och antalet invånare i landet blir antalet registrerade relativt anmärkningsvärt. Domännamnsregistreringar 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 (.dk) (.fi) (.no) (.se) Diagrammet visar det totala antalet gjorda registreringar under respektive toppdomän fram till och med den 31/12 1999. Domännamnsregistreringar 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 1995 1996 1997 1998 1999 År Antal registreringar (.dk) (.fi) (.no) (.se) SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 55 Det som kanske är mest oroande är att kurvan över antalet nya registreringar i .se är nedåtgående medan den i alla de övriga länderna är ökande, framför allt i den danska domänen .dk. En naturlig fråga är vad detta beror på. En tanke kan vara att efterfrågan redan är tillgodosedd i och att alla som vill redan har domännamn registrerade. Så är emellertid inte fallet. Det stora flertalet användare i registrerar i stället sina domännamn under andra toppdomäner än den svenska .se. Främst gäller det den generiska toppdomänen .com men även den nationella toppdomänen .nu har visat sig mycket populär. Att många av de användare som har en naturlig koppling till inte finns under den nationella toppdomänen .se är därför uppenbart. När det gäller statistiska uppgifter om antalet domännamnsregistreringar i olika toppdomäner har det visat sig svårt att få fram exakta och jämförbara siffror. Utredningen har således till stor del fått nöja sig med uppskattningar men även vid försiktiga uppskattningar blir resultatet slående. Närmare två tredjedelar av alla svenska användare finns registrerade under andra toppdomäner än den svenska och andelen ökar. Självklart skall inte hanteringen av domännamn ses som en tävlan om vilket system som har flest namn registrerade. Uppgifterna är emellertid av största betydelse för att avgöra om de ovan redovisade målen med hanteringen av den svenska toppdomänen .se uppnås. I sammanhanget kan nämnas att toppdomänen .nu närmat sig den numerär som finns registrerad hos NIC-SE. Enligt vissa beräkningar överstiger antalet registreringar under toppdomänen .nu till och med antalet under .se, exempelvis enligt beräkningar utförda av företaget där .nu har 80.000 aktiva användare mot 39.000 för .se. Att dessa uppgifter skiljer sig så dramatiskt från de uppgifter som anges i tabellen ovan beror på vilken metod som används för att samla in uppgifterna. utgår i sina undersökningar från hur många domännamn som är tekniskt operativa medan uppgifterna som redovisats i tabellen visar hur många domännamn som faktiskt har registrerats. De stora skillnaderna mellan uppgifterna understryker vikten av att vara försiktig med att använda statistiska data. Informationen från är ändå en tydlig indikation på utvecklingen i olika domännamnssystem. Utredningen gör således den bedömningen att målen med hanteringen av den svenska toppdomänen .se inte tillgodoses med det befintliga regelverket. Det finns ett stort antal användare med koppling till som inte kan registrera domännamnet under .se och därför tvingas att välja andra alternativ. 56 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 4.1.4 Uppfylls målen med nya regelverk? De i avsnitt 1.5 redovisade reglerna, som återges i bilaga 9, för registrering av domännamn under toppdomänen .se ställer höga krav på den som vill registrera ett domännamn. Dessutom innebär reglerna att många användare inte kan registrera domännamn över huvud taget. Detta problem har uppmärksammats och har regelverket varit föremål för en omfattande revidering. Förändringsarbetet har resulterat i en ny regeluppsättning, version 2.0, som träder i kraft detta år. De nya reglerna innebär förändringar beträffande möjligheterna för användare att registrera domännamn. Bland annat kommer det att bli möjligt att registrera varumärke under den särskilda huvuddomänen .tm.se. En annan förändring i det nya systemet är att företag får möjlighet att registrera mer än ett namn. Enligt de nya reglerna blir det nämligen möjligt att registrera ett namn för varje verksamhetsgren att jämföra med den tidigare regeln som stadgade ett namn per organisation. Reglerna innebär att användarnas möjlighet att registrera domännamn under .se ökar. De nya reglerna innebär emellertid en fortsatt förprövning, i vissa fall dessutom en utökad förprövning eftersom även varumärkesregistreringar måste granskas. Vidare innebär de nya reglerna att ett flertal användare kommer att hänvisas till huvuddomäner i stället för registreringar direkt under toppdomänen. För en privatperson kanske det inte spelar så stor roll hur domännamnet ser ut, men för dem som vill bedriva verksamhet på Internet är vikten av ett domännamn direkt under toppdomänen uppenbar. De intressenter utredningen har frågat svarar tveklöst att det stora flertalet användare väljer andra toppdomäner än den svenska, om de inte kan få en registrering direkt under toppdomänen. Även om några säkert kommer att acceptera att hamna under en huvuddomän är det uppenbart att många fortfarande kommer att vända sig till andra toppdomäner .se – generiska eller nationella – för att registrera domännamn med verksamhet som har koppling till . Erfarenheter från andra domännamnssystem som också använder sig av huvuddomäner visar dessutom att dessa inte brukar bli särdeles populära. I finns en huvuddomän tm.fr men antalet registreringar under denna domän är, enligt vad utredningen erfarit, ytterst begränsat. Samma problem återfinns beträffande den amerikanska toppdomänen .us som har en lång rad huvuddomäner men ett mycket begränsat antal registreringar i förhållande till folkmängd och det utbredda användandet av Internet. Vidare visar erfarenheter från de befintliga svenska huvuddomänerna, för privatpersoner och SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 57 länsdomäner för småföretag och organisationer, att det är svårt att locka användare till dessa. Det finns i och för sig system med huvuddomäner som visat sig fungera, exempelvis det brittiska. I detta system har emellertid huvuddomänerna funnits med redan från början och därmed konkurrerar användarna inte med dem som finns direkt under toppdomänen. I ett system där några kan registrera domännamn direkt under toppdomänen blir det mindre attraktivt att finnas under en huvuddomän. Dessutom är ett system där det finns domännamn registrerade både under toppdomänen och under ett flertal olika huvuddomäner svårt att göra begripligt för användarna. En konsument som vill hitta ett utvalt företag eller en produkt kan inte utan omfattande kunskap om systemet sluta sig till om det eftersökta domännamnet kan finns representerat direkt under toppdomänen .se eller under någon av huvuddomänerna. Det torde i praktiken vara omöjligt att nu uppfostra de svenska användarna och lära dem att komma ihåg de olika huvuddomänerna och vilka typer av företeelser som finns representerade under dessa. Frågan är om det inte är rimligare att söka anpassa regelverket efter användarnas behov i stället för tvärt om. Det nya svenska regelverket innebär dessutom ett fortsatt hinder för flera viktiga användargrupper. Regeln om varumärken tillåter exempelvis bara att registrerade varumärken används som underlag för en domännamnsregistrering. Den som har en inarbetad varumärkesrätt eller ansökt om varumärkesregistrering men ännu ej erhållit någon kan därmed inte få en domännamnsregistrering. Vidare kommer enskilda näringsidkare vars firma inte är registrerad hos PRV eller som inte av annan svensk myndighet tilldelats ett organisationsnummer även fortsättningsvis att få nöja sig med att finnas representerade under huvuddomänen för det län där verksamheten har sitt säte. Privatpersoner får fortsätta att registrera domännamn under huvuddomänen och ideella föreningar får registrera domännamn under huvuddomänen . En konsekvens av regelverket blir därmed att många nya småföretagare med kreativa idéer inte får någon rimlig möjlighet att registrera domännamn för sin företagsverksamhet. För att kunna registrera ett domännamn krävs nämligen fortfarande att idéerna omsatts i ett registrerat varumärke eller en firma. Med dessa regler är det inte uteslutet att en konsekvens blir en högre belastning på PRV när allt fler kommer att behöva registrera företag och varumärken. Sannolikt kommer dessutom de som kan att försöka registrera sina varumärkesidéer som firmor för att på så vis få en snabbare handläggning hos PRV. Ett sådant system gynnar dem som har råd och möjlighet. Små företag och enskilda utan stort kapital men med goda idéer missgynnas därmed. En 58 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 annan konsekvens av detta är att det kommer att kosta tid och pengar för både användarna och PRV. Utredningen har också uppmärksammat att ett ökande antal svenska myndigheter, folkhögskolor m.fl. registrerar sina domännamn under nationella toppdomäner som är öppna för dem och inte under den svenska toppdomänen .se. Anledningen är att det strikta regelverk som omgärdar .se inte möjliggör en registrering under .se. Härvidlag kommer inte det nya regelverket att medföra någon förbättring. Sammanfattningsvis kan sägas att nya regler innebär en utökad möjlighet, framför allt för befintliga företag, att registrera domännamn under den svenska toppdomänen .se. Det har också påpekats att det kan finnas skäl för att lätta på reglerna successivt eftersom det i princip är omöjligt att återinföra restriktioner när de väl har tagits bort. Utredningen kan därför förstå varför valt att skynda långsamt. Det är emellertid redan nu uppenbart att det nya regelverket inte kommer att medföra att det uppställda målet uppnås, nämligen att den svenska toppdomänen skall bli en naturlig hemvist för alla som har en koppling till . 4.2 Ingen förprövning men klara och enkla regler Utredningen har genom samtalen med intressenter samt även vid kontakter med företrädare för fått klart för sig att den främsta anledningen till att det registreras så få domännamn i är det begränsande regelverket som bland annat innebär att alla som vill ha en domännamnsregistrering direkt under toppdomänen .se måste uppvisa en registrerad firma. I övriga fall hänvisas sökanden till olika huvuddomäner. Ett annat problem är att det befintliga regelverket kräver att samtliga domännamnsansökningar måste förprövas. För att tillskapa ett domännamnssystem som kan tillgodose de inledningsvis angivna målen föreslår därför utredningen att reglerna för registrering av domännamn under toppdomänen .se ändras från det nuvarande systemet till ett system med klara och enkla regler utan förprövning. Härigenom stimuleras utvecklingen och det blir möjligt för alla användare som har en verksamhet med koppling till att registrera ett domännamn direkt under toppdomänen .se. underlättas informationssökningen för medborgare och konsumenter. Alla som vill registrera ett domännamn under toppdomänen .se skall därmed få möjlighet att gör det i den mån det sökta namnet är ledigt. Registreringar skall ske utan att någon förprövning görs. SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 59 registrerar ett domännamn måste dock acceptera att registreringar under den svenska toppdomänen .se görs på vissa noga fastställda avtalsvillkor. Dessa villkor skall vara få och enkla men garantera att de som registrerar domännamn under den svenska toppdomänen .se är seriösa och följer de lagar och regler som gäller här i landet. Utredningen föreslår att det krävs att åtminstone nedanstående grundläggande villkor skall finnas med i registreringsavtalet och accepteras av den som vill registrera domännamn under den svenska toppdomänen .se. För att få ett domännamn registrerat under toppdomänen .se skall sökanden ha hemvist i eller ha en verksamhet med koppling till , acceptera att svenska lagar och regler gäller samt att svenska domstolar har behörighet att pröva tvister som har anknytning till domännamnet i fråga. Kravet på att svenska lagar och regler skall efterföljas bör dessutom specificeras på vissa punkter. Den som har ett domännamn registrerat under toppdomänen .se skall således vidare följa de regler som gäller här i landet beträffande konsumentskydd, acceptera att domännamnet inte får utgöra ett intrång i någon annans i giltiga känneteckensrätt, förbinda sig att inte använda domännamnet på ett sådant sätt att det strider mot svenska regler om pornografi, hets mot folkgrupp, diskriminering eller eljest kan uppfattas som uppenbart stötande. Därutöver behövs riktlinjer för hur själva domännamnet tekniskt kan konstrueras. Det kan vidare vara aktuellt att ett fåtal geografiska beteckningar samt viktiga namn reserveras. Dessutom bör vissa namn uteslutas från möjligheten att registreras som domännamn på samma sätt som vissa bokstavskombinationer uteslutits från möjligheten att bli registreringsnummer i bilregistret. Det kan också vara lämpligt att införa ett krav på att de som registrerar domännamn under toppdomänen .se måste använda namnet. Ett användningskrav syftar dels till att förhindra att domännamn registreras för att säljas vidare, dels till att garantera att bra namn som inte används kan återföras och göras registrerbara på nytt. I flera domännamnssystem tillämpas redan regler om användningskrav. I krävs exempelvis att ett registrerat domännamn måste användas för att registreringen skall få kvarstå. Med användning avses i det 60 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 norska systemet att domännamnet är tekniskt operativt, dvs. att en server svarar då det aktuella domännamnet anropas. I det föreslagna systemet är det viktigt att utarbetar rutiner för att gallra bort domännamn som inte används. Utgallring bör ske så snart domännamn som inte används upptäcks, efter det att den som ansvarar för domännamnet i fråga fått rimlig tid på sig att göra domännamnet operativt. Att det skall gå att kontakta användaren på de adresser som denne uppgivit ligger på användarens ansvar att se till. Det skall i sammanhanget påpekas att NIC-SE , enligt sina allmänna villkor, har möjlighet att avregistrera ett domännamn om kontaktinformationen inte stämmer. Samma sak gäller de fall då årsavgiften inte betalas. Sammanfattningsvis kan sägas att det här föreslagna systemet där sökanden i avtal förbinder sig att följa vissa uppställda klara och enkla regler innebär, som alltid i samband med avtalsrelationer, att hävning och i detta fall avregistrering kan aktualiseras om avtalet inte efterföljs. 4.3 Behov av övergångsperiod Vid en övergång till det av utredningen förordade systemet utan förprövning kan det finnas behov av att överväga att införa övergångsregler. För att garantera att de som har registrerade känneteckensrätter får möjlighet att använda sina kännetecken som underlag för en domännamnsregistrering direkt under toppdomänen .se bör dessa innehavare få registrera domännamn, innan andra användare utan registrerade rättigheter får denna möjlighet. I domännamnssystem utan förprövning kan domännamn överlåtas och säljas. Om förprövningen slopas i det svenska systemet kommer det därför med stor sannolikhet att registreras namn med särskild betydelse för att sedan kunna säljas vidare. Att domännamn kan säljas visar på betydelsen av ett bra domännamn och det är ett argument som stöder utredningens förslag. Några av de intressenter utredningen talat med menar dock att handel med domännamn är något som inte enbart är till gagn för utvecklingen av Internet. De har därför framfört önskemål om att själv skulle auktionera ut särskilt attraktiva namn av generisk karaktär såsom , , osv. Ett sådant förfarande skulle innebära att namnen hamnar hos dem som verkligen tänker använda dem för sin verksamhet som intäkterna skulle komma och därmed Internetutvecklingen i till del. Det finns emellertid inga garantier för att ett sådant SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 61 förfarande skapar rättvisa och dessutom bedömer utredningen att det inte kan genomföras utan svårigheter. Utredningen finner dessutom att det användningskrav som utredningen föreslår skall finnas i det nya systemet kommer att göra det svårare att samla på sig namn. I de fall det är uppenbart att en domännamnsregistrering gjorts endast i syfte att sälja det vidare och där domännamnet faktiskt inte används kan avregistrering således aktualiseras. 4.4 Hur garanteras driftsäkerheten? 4.4.1 Driftsäkerhet i domännamnssystemet En av de viktigaste frågorna för Internetutvecklingen i är hur en hög driftsäkerhet skall kunna garanteras i det svenska domännamnssystemet. Nästan alla intressenter som utredningen varit i kontakt med har framhållit detta som en av de viktigaste frågorna och understrukit betydelsen av att alla förslag som utredningen lämnar måste beakta säkerhetsaspekterna. Driftsäkerhet kan diskuteras i flera nivåer och utredningen har valt att behandla frågan uppdelad på tre områden, nämligen domännamnshantering , tillgång till DNS-information och skydd av DNSinformation. Domännamnshantering Det befintliga svenska systemet kännetecknas, som redan nämnts, av en hög driftsäkerhet i hanteringen. Viktiga faktorer som spelar in när driftsäkerheten i hanteringen skall bedömas är att det finns fasta och klara rutiner för hur information inhämtas om vilka som är ansvariga för ett registrerat domännamn och vilka servrar som skall hålla det aktuella domännamnet operativt. Som nämnts i det inledande kapitlet är en av förutsättningarna för att DNS-systemet skall fungera att den information som finns i systemet är korrekt. När en fråga sänds till en DNS-databas så måste informationen i databasen om var den mottagande datorn finns vara riktig, annars blir svaret felaktigt oavsett den tekniska funktionaliteten. Därför är det mycket viktigt att de som registrerar domännamn uppger korrekt information och att det finns rutiner för att följa upp ändringar. Om en användare byter operatör, måste exempelvis detta anmälas för att ändringarna skall kunna införas i DNS-databasen. Utredningen gör den bedömningen att NIC-SE har goda rutiner för att möta detta behov. Utredningen bedömer vidare att det finns goda förutsättningar för en fortsatt hög säkerhet på detta område utan några 62 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 vidare ändringar och att de befintliga organisationerna har både tekniska och personella förutsättningar att klara de krav som det föreslagna systemet kommer att ställa. Tillgång till DNS-information Säkerheten i DNS-systemet är också beroende av hur många speglande DNS-databaser det finns. Om DNS-informationen i det svenska systemet skulle vara samlad i en databas och bara finnas tillgänglig i en server, skulle hela systemet stanna om denna enda dator slutade att fungera. För att öka driftsäkerheten är det därför nödvändigt att spegla DNS-informationen i andra databaser och på så sätt sprida riskerna för att det kan bli driftstopp. Ett system med många spegel-servrar har god säkerhet eller annorlunda uttryckt – systemet har hög redundans. Dagens svenska system har över tio spegel-servrar på olika ställen i och i övriga världen. Utredningen gör den bedömningen att redundansen i det svenska systemet är mycket god. Under utredningsarbetets gång har det framkommit synpunkter på att det borde finnas ytterligare spegel-servrar och att åtminstone någon av dessa borde kontrolleras av staten. Härigenom säkerställs att den mycket viktiga information som finns på DNS-servrarna alltid skall kunna göras tillgänglig oavsett agerande från de organisationer som sköter hanteringen. Som framgår i kapitel 3 är detta en ståndpunkt som finner stöd i GAC:s förslag. Frågan kommer att behandlas vidare i kapitel 5. Skydd av DNS-information DNS-systemet är, som nämnts i inledningen, en distribuerad databas som är uppbyggd så att var och en kan sköta sin egen del av databasen. Denna lokala administration underlättar arbetet att hålla databasen uppdaterad. har det emellertid inte funnits någonting i DNS som verifierar vem som har lagt in vilken information. Detta medför att det är lätt att ljuga, dvs. lägga in falsk information och t.ex. utge sig för att vara någon annan än den man egentligen är. Falsk DNSinformation öppnar möjligheter för att stjäla annans information (t.ex. e-post och annat) och störa transaktioner (elektronisk handel, fakturor m.m.). Problemen har uppmärksammats. Det finns nu tekniker för betydligt säkrare hantering av DNS-information med hjälp av Secure DNS (DNSSEC). DNSSEC byggare på att DNS-informationen krypteras och att nycklar måste används för att lägga till information i en DNS-server. Man använder något som kallas asymmetrisk kryptering och denna teknik använder sig av checksummor. Dessa är tal som man får fram SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 63 genom att applicera en matematisk algoritm på en viss informationsmängd. Algoritmen är utformad så att minsta ändring av informationen leder till en förändring av checksumman. Om den ärliga DNSservern räknar ut checksumman för alla sina poster i DNS och sedan krypterar checksummorna en efter en samt bilägger den krypterade checksumman till respektive post när den svarar på DNS-frågor, så kan frågeställaren beräkna en egen checksumma för och jämföra den egna med den medskickade checksumman. Om checksummorna är lika, kan man vara säker på att informationen inte har förvanskats på vägen och att den verkligen kommer från rätt avsändare. Utredningen bedömer att arbetet med att skapa förutsättningar för den säkra hantering av DNS-information som DNSSEC medför är av största vikt. Särskilda rekommendationer avseende DNSSEC återfinns i kapitel 6 och grundkoncepten i DNSSEC beskrivs vidare i bilaga 6. 4.4.2 Påverkas driftsäkerheten när förprövningen slopas? Under utredningens gång har en lång rad synpunkter framförts beträffande frågan om driftsäkerhet i ett system utan förprövning.