sou · GOB368 · 2001-01-01 00:00:00 — Områdesnätet sammanbinder ortsnätet med fasti ghetsnäten. Därmed klargörs framförallt att detta kommunstöd inte i första hand avses gå till nät inom fastigheten. Avsikten är också att detta kommu n- stöd inte i första hand skall gå till förbindelser mellan orter i en kommun, dvs. Undantag från denna regel får dock göras om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att det mellan orts- eller områdesnät i två orter som ligger nära varandra saknas förbinde l- ser. Att termen lokalnät undviks beror på att detta ofta används för att beteckna nät inom en fastighet eller ett fastighetsområde. Termen ac- cessnät undviks av det skälet att det kan avse såväl nätet som går fram till en fastighet som nätet inne i fastigheten. En annan terminologisk fråga gäller den del av kommunerna som be- handlas i detta betänkande. Denna del kan beskrivas som området utan- för orter med minst 3 000 invånare och glesbygd (med vilket ofta menas området utanför orter med minst 50 invånare). För enkelhetens skull kallas hela området landsbygd, vilket också överensstämmer med e u- ropeiskt språkbruk.3 3 För en kort beskrivning av begreppen landsbygd och glesbygd hänvisas till betänkande Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85), sid 200–201. 2 Vem behöver stödet? I tilläggsdirektiven till utredningen betonas att regionala och näringspo- litiska grunder skall styra fördelningen av stödet till kommunerna och, mer specifikt, att stödet skall avse fastigheter där anslutning skulle bli avsevärt dyrare för abonnenterna än i vanliga fall. Detta krav uppfylls genom att koncentrera stödet till landsbygden, som denna ovan definie- rats. Nedan följer ett underlag för och förslag till kriterier för fördelningen av kommunstödet. Totalt bor av befolkningen utanför orter med minst 3 000 invånare, dvs. cirka 2,7 miljoner personer. Begreppet ort utgår från den statistiska definitionen, som innebär att alla invånare som bor med en viss täthet räknas till orten. Befolkningstäthet är den centrala variabeln för att bedöma marknadsförutsättningarna för byggandet av IT-nät. Tä t- heten utanför orter med minst 3 000 invånare har, bl.a. i IT-infra- strukturutredningen (SOU 1999:85) och därefter i IT-propositionen (prop. 1999/2000:86) bedömts vara för låg för att marknaden eller andra icke-statliga aktörer helt och hållet kan förväntas finansiera en önskvärd utbyggnad av nät med hög överföringskapacitet. I områden utanför kommunhuvudorterna är tätheten i genomsnitt 3,7 personer per kvadratkilometer. , och har överhuvudtaget ingen befolkning utanför tätorter med minst 3 000 invå- nare. och har en befolkningstäthet på mer än 100 pers o- ner per kvadratkilometer. I den motsatta extremen finns 21 kommuner med mindre än 1 person per kvadratkilometer. För att ge en sammanfattning av de kommunala skillnaderna har kommunerna i tabellen nedan ordnats efter befolkningstäthet i området utanför orter med minst 3 000 invånare. Kommunerna har sedan delats upp i 12 grupper, där grupp 1 har den högsta befolkningstätheten och grupp 12 den lägsta. Eftersom det totala antalet kommuner inte är jämnt delbart med 25 innehåller alla grupper 25 kommuner utom grupp 1 som har 11 kommuner. Nedan presenteras grupperna. Några data om kommunerna ordnade efter befolkningstäthet utanför orter med minst 3 000 invånare. Antal inv./km2 med minst 3 000 minst 3 000 inv. 1 (11 st.) 2 (25 st.) Kommentar: , och redovisas inte här eftersom dessa kommuner saknar befolkning utanför orter med minst 3000 invånare. Summa komm u- ner är alltså 286. Källa : SCB. Befolkningsstatistiken gäller 1999, arbetsställestatistiken 1997 och in- delningen i orter gäller 1995. Ytan är direkt kopplad till tätheten, dvs. de glesare befolkade kommu- nerna har den största ytan och därmed de största avstånden att öve r- brygga i samband med investeringar i ledning av olika slag. Antal invånare, i absoluta tal, utanför 3 000-orterna, har ett mer komplicerat samband med tätheten. I stort har de tätare befolkade kom- munerna också det största antalet invånare på landsbygden medan det genomsnittliga antalet landsbygdsbor är lägst i de fyra glesast befolkade kommungrupperna – skälet är naturligtvis att befolknings-tätheten är lägre i dessa kommuner och att den större ytan inte kompenserar för detta. Antalet arbetsställen utanför 3 000-orterna har ett tydligt samband med tätheten och sjunker (utom i två grupper) med sjunkande täthet s- grad, från 760 i grupp 1 till 450 i grupp 12. Befolkningstätheten är uppenbarligen en central fråga att beakta när man skall beskriva olika kommuners förutsättningar och kostnader för att bygga infrastruktur. Men problemet är att ett enda mått på tätheten inte räcker för att bedöma infrastrukturkostnaderna. Två kommuner med samma befolkningstäthet kan ha helt olika ortsstrukturer och olika fö r- delning av befolkningen mellan orter och glesbygd, vilket kan vara avgö- rande för infrastrukturkostnaderna. Till detta kommer att tätheten vari e- rar kraftigt mellan den tätaste landsbygden på och med över 100 personer per kvadratkilometer å den ena sidan, och den glesaste landsbygden i och med omkring 0,1 person per kva- dratkilometer å den andra sidan, dvs. en faktor på mer än 1 000. infrastruktur kan rimligen inte kosta mer än 1 000 gånger mer än Li- dingös (per invånare). För att veta exakt hur mycket mer infr a- struktur behöver kosta, måste man veta mer om var människorna bor och hur många de är, dvs. en betydligt mer detaljerad information än vad som är möjligt att samla in och analysera när man söker schematiska kriterier för fördelning av medel till landets 289 kommuner. Några kriterier som åtminstone delvis återspeglar befolknings- tätheten och dess fördelning finns i nedanstående tabell som belyser fö r- delningen av befolkningen på orter samt antalet orter med olika storlek. Några data om orter i olika storlekar i kommunerna ordnade ef- ter befolkningstäthet Antal orter med 50–2999 Procentuell andel invånare utanför orter m. minst 50 3 000 inv. (landsbygd). Kommentarer och källor: Se föregående tabell. Man ser av tabellen att andelen invånare som bor utanför tätorter (oa v- sett storlek) är kopplad till kommunens totala befolkningstäthet. sare en kommun är desto större andel bor i små orter och i utpräglad glesbygd. Detta samband gäller alldeles särskilt i de allra tätaste och de allra glesaste kommunerna. De tätaste kommunerna (grupp 1) har en landsbygdsandel (dvs. befolkning utanför orter med minst 3 000 invån a- re) på och en glesbygdsandel (befolkning utanför orter med minst 50 invånare) på . De glesaste kommunerna har en landsbygdsandel på och en glesbygdsandel på 25 pro- cent. Även kommungrupperna 9–11 har höga andelar landsbygdsbefol k- ning () och glesbygdsbefolkning (22–). Men i övri- ga kommungrupper varierar landsbygds- och glesbygdsandel relativt oberoende av befolkningstätheten. Kostnaderna för att etablera IT-infrastruktur kan antas vara kopplade till antalet orter eftersom ett lokalt nät i första hand måste bygga på b e- hovet av en eller flera ändpunkter (med utrustning) i orter av olika stor- lek. Av tabellen ovan kan man utläsa något om ortsstrukturen. Det framgår att antalet orter med mindre än 3 000 invånare varierar mellan 9 och 20 orter i de 12 kommungrupperna, vilket är förhållandevis lite med tanke på de stora skillnaderna i befolkningstäthet. Antalet orter verkar även ganska oberoende av befolkningsantal och -täthet. Antalet små orter är mellan av alla orter, oavsett befolkningstäthet, en ganska liten variation, som tyder på att ortsstruktu- rens form inte varierar särskilt mycket mellan kommungrupper med oli- ka täthet. Om man använder antalet orter som kriterium för kostnader för ortsnät skulle man få ganska små skillnader mellan kommuner med olika befolkningstäthet. På något sätt bör dock avståndsfaktorn komma med bland kriterierna. Nedan diskuteras hur alternativa kriterier slår i fördelningen mellan län och kommuner och hur man på ett enkelt sätt kan beakta även tä theten. 2.2Alternativa utgångspunkter för kriterier Av tabellen nedan framgår några olika principer för fördelning mellan länen. Länsvis fördelning av stöd utifrån olika kriterier jämfört med befolkningsfördelningen m. mindre än orter m. minst 3 000 inv. 3 000 inv. Källor: All statistik i tabellen bygger på SCB:s statistik, se bilaga 2, utom väglängd s- fördelningen som är hämtad från en konsultrapport () av NetPartner i samarbete med Metria. Utgångspunkt i andelen invånare på landsbygden I den tredje kolumnen mäts den andel av invånarna som bor på land s- bygden, dvs. utanför orter med 3 000 invånare och i glesbygden. Genom att jämföra denna kolumn med den som visar antalet orter, antyds något om förhållandet mellan den del av befolkningen som bor i orter (oavsett storlek) och den del som bor spritt, dvs. utanför även de minsta orterna (minst 50 invånare). En hög andel landsbygdsbefolkning i förhållande till ortsandelen tyder på en hög grad av utspritt boende. Ett utspritt boende drar med sig höga kostnader för infrastruktur. Län med tydligt spritt boende är framförallt , , och . Län där befolkningen i högre grad är koncentrerad till orter (oavsett storlek) är , , Gävle- borg, och särskilt . Inledningsvis övervägdes att särredovisa antalet arbetsställen som en alternativ utgångspunkt. Ett närmare studium visade dock att de fördel a- de sig på ungefär samma sätt som befolkningen i landsbygden, med n å- gon övervikt för andelen arbetsställen i län med en starkt spridd småf ö- retagsamhet. och är de tydligaste exemplen på detta, men även , , och uppvisar större and e- lar arbetsställen än befolkning. En stor yta har ett starkt samband med långa avstånd och därmed kos t- nader för transportnät men också för områdesnät som etableras i u t- spridda delar. Den största arealen har framförallt de tre nordligaste l ä- nen, , och men även bör nä m- nas här. Låga ytandelar i jämförelse med andelen landsbygdsbefolkning finner man framförallt i , , , och Västra G ö- taland. Det bör understrykas att alla dessa betraktelser är genomsnittliga. har t.ex. en omfattande skärgård med delvis långa avstånd. Utgångspunkt i den totala befolkningen En fördelning av stödmedel utifrån det totala befolkningsantalet, kolu m- nen längst till höger i tabellen nedan, skulle leda till att de tre storstad s- länen fick hälften. Detta överensstämmer uppenbarligen inte alls med i synnerhet det regionalpolitiska kriteriet för fördelningen av medel och inte heller med vad man kan anta om var de reella kostnaderna för infra- strukturen är högst. Utgångspunkt i antalet orter En fördelning i enlighet med antalet mindre tätorter, den första kolumnen i tabellen, ger framförallt till resultat att får en mindre andel (än befolkningsandelen). Skälet är givetvis att ko m- mun och flera förorter är befolkningsmässigt stora. Andra län som har låga andelar mindre orter i jämförelse med befolkningsandelarna är Ö s- tergötland, , och , vilket tyder på att stora orter spelar en stor roll i dessa län. Utgångspunkt i antal vägkilometer Vägavstånd approximerar nätkostnaden bättre än yta eftersom ledning s- förläggning längs vägar är vanlig. Av tabellen framgår antalet vägkil o- meter inom orterna, gatunätet, som är proportionellt till kostnaderna för ortsnäten i den mån dessa läggs i gatunätet. Däremot får man härigenom inte någon bild av vad infrastruktur för det utspridda boendet, utanför orterna, kostar. Som framgår av tabellen uppvisar fördelning av vä g- längder inom orterna i stort sett samma fördelningsmönster som antalet orter, eftersom orternas storlek (i genomsnitt) är ganska stabil över hela . Allmänt om utfallet i län och kommuner En jämförelse har gjorts av utfallet om man tillämpar de tre kriterierna: antalet små orter, antalet landsbygdsinvånare eller yta. Skillnaden blir ganska liten, oavsett vilket kriterium man väljer, i framförallt , och . 4 Skillnaderna blir störst i , och . I dessa tre län är det arealvariabeln som ger drastiskt mer utdelning till dessa län än de övriga två variablerna. Även uppvisar stora avvikelser i utfall, men i detta fall är det tvärtom arealvariabeln som ger kraftigt mindre utdelning än de två övr i- ga variablerna. Det bör dock understrykas att alla dessa uttalanden om länen är mycket genomsnittliga – det finns kommuner som avviker från länens genomsnittliga mönster, liksom det inom kommunerna finns delar som skiljer sig kraftigt från kommunens genomsnitt. 4 Det mått som valts är medelavvikelse i stödet per invånare i landsbygdsdelen av respesktive kommun och län. Även i kommunerna kan utfallet av de tre kriterierna mätas. Komm u- ner med låga avvikelser i utfall är , , , , , , och . De största avvikelserna har , , , , , och , beroende på att en användning av arealkriteriet skulle ge drastiskt högre stöd än något av de andra i- terierna. Val av kriterium har stor betydelse för fördelningen av kommunstödet. Valet står framförallt mellan å ena sidan arealkriteriet (som gynnar Norrlandskommuner), å andra sidan befolknings- eller ortskriteriet som i olika grad gynnar övriga kommuner. Ett kommunstöd som framförallt skall stödja tillkomsten av nät nära abonnenterna bör använda kriterier som ger uttryck för abonnenternas spridning. Detta talar för areal- och befolkningskriterierna, medan ortskriteriet (eventuellt i kombination med ett avståndsmått) torde vara mer tillämpligt på transportnätet som handlar om förbindelser mellan orter. Med tanke på hur schematiska dessa mått är och att de inte tar hä n- syn till alla lokala variationer som förekommer, förefaller det rimligast att välja en modell som dels inte är så känslig för valet av tänkbara krit e- rier, dels på ett tydligt sätt kan motiveras utifrån relevanta hänsynst a- ganden. Jag förordar därför ett kriterium som i lika grad lägger vikt vid areal- respektive befolkningskriteriet. I bilaga 2 beskrivs en fördelning av 1,2 miljarder (som här valts som lämplig ram i en första omgång) som blir resultatet av ett genomsnitt av kommunernas riksandelar av invånare på landsbygden och landsbygdens areal. stomnät Ortssamman- bindande nät Schematisk bild av näthierarkin (för definitioner se bilaga 3) De olika delar av nätet som beskrivs ovan ligger på olika nivåer i en nä t- hierarki, som i figuren ovan. Ortssammanbindande nät i kommun, orts- nät och områdesnät kallas med ett gemensamt namn för publikt ko m- munnät. Se även bilaga 3 med definitioner av de olika nätnivårerna. En anslutningspunkt (knutpunkt) till ett stomnät, som ger tillgång till nätkapacitet till rimligt pris, kommer enligt regeringens planer att finnas i kommunens huvudort. Gränserna är inte helt skarpa mellan ortssam- manbindande nät, ortsnät och områdesnät. En gräns när det gäller stö d- givningen har dock gjorts tydlig i IT-propositionens förslag till stödfo r- mer: Stöden till ortssammanbindande nät (kallas regionnät eller tran s- portnät i propositionen) eller till den kommunalt initierade utbyggnaden av orts- och områdesnät (kallas lokala nät och accessnät i propositionen) avses inte gälla fastighetsnät. Skattelättnaden till abonnenter (som också aviseras i IT-propositionen) för bredbands-anslutningar avses dock gälla bl.a. fastighetsnät. Samband och gränser mellan stöden Den föreslagna skattelättnaden för abonnentanslutningarna (som utfo r- mas inom ) kan gälla såväl korta som långa anslu t- ningsledningar. För tydlighetens skull (ur stödgivningssynpunkt) borde dessa sluta i en punkt på det nät som eventuellt byggs med kommunalt stöd. I verkligheten är skarpa gränser inte möjligt att åstadkomma. Näten kan ingå i ett och samma projekt. Både skatteavdrag och kommunstöd bör därför kunna utgå till samma ledning. Om en abonnentanslutning kostar exempelvis kan kommunen med sitt stöd sänka kostn a- den till, exempelvis, , vilket är den summa abonnenten skall betala och söka skattereduktion för. De gemensamma delarna av nätet är en förutsättning för att hushållen skall kunna utnyttja den i IT-propositionen beskrivna reduktionen för bredbandsanslutning. Det är därför viktigt att de gemensamma nätdela r- na byggs . Man bör konstruera sådana bidragsregler att komm u- nerna stimuleras att så snabbt som möjligt planera för IT-infrastrukturen och inleda utbyggnaden. Det föreslås därför att stödet bör avse åtgärder som vidtas efter trots att de föreslagna reglerna då inte är antagna och inte har börjat gälla. Den som börjar vidta åtgärder innan regering och riksdag har tagit ställning till stödet måste naturligtvis rä k- na med risken att stödet inte blir av eller får en annan utformning eller avser åtgärder från en senare tidpunkt. Den omständigheten att det inte föreligger ett kommunalt IT-infrastrukturprogram som har godkänts av vid tiden för när åtgärderna upphandlas eller utförs bör inte leda till att ansökan a vslås förutsatt att sådant godkänt IT- infrastrukturprogram finns vid tiden för ansökan. 3 Kriterier för stödet 3.1Kriterier som avser kommunen Lokalt program för försörjning av IT-infrastruktur Kommunens IT-infrastrukturprogram skall på ett trovärdigt sätt visa hur kommunen tänker sig att huvuddelen av befolkningen får sitt behov av bredbandsanslutning tillgodosett . Av Bredbands- utredningens ursprungliga direktiv framgår några tänkbara grunder för bedömning av kommunernas IT-infrastrukturprogram. Utredningens arbete på denna punkt pågår fortfarande, men de viktigaste kriterier som programmet bör omfatta är följande: ·Programmet skall innehålla ett förslag till prioritering av mellan vilka orter eller inom vilka områden det bör finnas ledningsförbindelser, som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder. Även har fått i uppdrag att föreslå en sådan priorit e- ring som bör ingå i det nationella programmet. ·Kommunerna skall i förekommande fall ha samordnat sina förslag till prioriterade förbindelser med angränsande kommuner. ·Programmet skall syfta till att tillgodose en grundläggande tillgång till IT-infrastruktur för bredbandskommunikation, dvs. i första hand skall nya förbindelser prioriteras där nät saknas eller där kapaciteten inte är tillräcklig. Värdet av en högre grad av tillgänglighet bör stä l- las i relation till kostnaden för att uppnå denna högre tillgängli ghet. ·Den kapacitet som skall uppnås skall innebära en väsentlig kapac i- tetshöjning i syfte att uppnå tillräcklig kapacitet för överföring av multimediatjänster med god kvalitet. ·Teknikneutralitet skall iakttagas och såväl trådburen som trådlös överföring skall godtas, bara kapacitetskravet uppfylls. ·Ett öppet nät, dvs. lika tillgång för alla operatörer, skall särskilt b e- handlas och lösningar beskrivas. ·Säkerhetskravens inverkan på ledningsstrukturen bör beaktas, fra m- förallt genom redundans i nätstrukturen (maskformat nät). ·Sådana orter bör särskilt uppmärksammas som har ett stort inslag av företag som för sin verksamhet är beroende av IT-kommunikation. ·En beskrivning bör finnas av tillgänglig kanalisation. ·Programmen bör särskilt uppmärksamma hur man på til l- godoser behovet av kanalisation. Det är dock inget krav enligt direktiven att kommunen själv tillhanda- håller denna infrastruktur, utan programmet skall ange olika möjliga vägar för olika typer av abonnenter. Utöver direktiven kan nämnas att det är möjligt för kommunen att ställa villkor för operatörer som vill bygga nät på kommunens mark, att nät även ska byggas i glesare delen av kommunen, liksom att kräva att tomrör läggs ned för framtida bruk och att de skall upplåtas för sådant ändamål som här avses. Kvantitativa kriterier som ger en övre gräns för kommunstödet Jag föreslår en beräkningsmodell för det högsta belopp som kan ges till varje kommun. Vilken summa det blir inom denna ram bestäms efter prövning av projekten (behandlas mera nedan). I modellen bestäms vilka maximibelopp som kan utbetalas till länen respektive till kommuner i en första etapp. Beräkningen bygger på ko m- munens andel av riket när det gäller dels antalet invånare utanför tätorter som har minst 3 000 invånare (landsbygd), dels landsbygdens yta i varje kommun. Det aritmetiska medelvärdet beräknas sedan av dessa två andelar för varje kommun (se bilaga 2, tabell 2 där de två ursprungsa n- delarna visas). Andelarna för invånare och yta ges samma vikt. 5 Det maximala stödet fördelas sedan till varje kommun i proportion till den framräknade genomsnittsandelen (bilaga 2, tabell 1). Ett antal specialregler har dock måst utformas för kommuner med mycket små landsbygdsarealer och de mycket ytstora kommunerna, där en oreserverad tillämpning av ovanstående regler ger alltför extrema r e- sultat. Specialregel för kommuner med mycket liten landsbygdsareal 5 Enligt formeln: Kommunens andel av rikets invånarantal på landsbygden plus kommunens andel av rikets landsbygdsareal, summan dividerad med 2 = andel som används för att beräkna kommunens högsta stödsumma. a.Landsbygdsarealen i kommunen måste, för att komma med i mode l- lens stödunderlag, vara . Skälet är att de s- sa små områden borde kunna förses med nät på marknadens villkor med utgångspunkt i huvudortens anknytning till stomnätet. muner som därmed undantas från stöd är , och som helt saknar befolkning utanför orter med minst 3 000 invånare, samt ytterligare 19 kommuner som har landsbygd på mindre än . Dessa kommuner framgår av nedan- stående tabell. Kommuner som undantagits från stöd beroende på att landsby g- den understiger Att dessa kommuner undantagits gäller främst fördelningen i en första etapp, men dessa kommuner har, om det finns goda projekt och starka skäl för stöd till dessa, möjlighet att få medel i en följande etapp. b.Som en konsekvens av ovanstående specialregel har dragits bort från alla kommuners landsbygdsarealer. De till ytan allra största kommunerna har dock blivit föremål för en egen specialregel som följer nedan. Specialregel för mycket ytstora kommuner Eftersom ytan i beräkningsmodellen väger lika tungt som antalet invån a- re, skulle extremt ytstora kommuner få orimligt höga maximibelopp, med tanke på att stora delar av dessa arealer varken är bebyggda eller förbinder bebyggda områden med varandra. Det har inte funnits möjli g- heter att i modellarbetet ta hänsyn till hur stora delar av varje kommun som detta gäller för. Gränsen har dragits vid en landsbygdsareal . För dessa kommuner har därför antagits att deras yta är , oavsett den verkliga ytan. Kommuner med 2 landsbygdsareal När kommunerna eventuellt presenterar ett IT-program kommer det vara möjligt att i en följande etapp mer i detalj ta de speciella hänsyn som kommuners extremt stora yta kräver. Specialreglernas konsekvenser för beräkningarna Enligt statistiken från SCB bodde 2 663 511 personer på landsbygden och områdets areal var (enligt 1995 ortsredovisning). Genom de undantag som beskrivits ovan baseras länens och kommunernas andelar (som visas i bilaga 2, tabell 2) på lägre summor för riket. I tabellen nedan visas dessa förändringar. Ändringar i rikstotaler för antalet invånare på landsbygden samt arealen. Landsbygd = området utanför orter med minst 3 000 invånare samt glesbygd 20 ytstora kommuners areal har i stödu n- derlaget minskats till 5 000 km2 22 kommuner med mindre än –831,8 landsbygdsareal är ej med i stödunderlaget Alla övriga kommuners (247) areal i stödunderlaget har minskats med 2 Återstår 267 kommuner (av 289) Utfallet i detalj redovisas i bilaga 2. Maximistödet föreslås fördelas på följande sätt mellan länen: Förslag till fördelning av maximistödet mellan länen Andel av riket i 1 199 999 313 Jämför man dessa andelar med den tabell som ovan beskrev befolknings- och arealandelar för alla län, visar det sig att huvuddelen av länen får en stödandel som ligger någonstans emellan andelen landsbygdsinvånare och andelen landsbygdsareal. I tre län gäller inte detta, nämligen Vär m- lands, och , där stödandelen är något högre än såväl invånare- som arealandelen. Skälet till detta ligger i b e- räkningsmodellen.