sou · GOB343 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en bred översyn över samhällets och näringslivets ansvar för en säker vägtrafik. Utredaren skulle också lämna förslag till nya eller ändrade bestämmelser, sanktioner och kontrollsystem som utredningen gav upphov till. Utredaren skulle även utreda inrättandet av en för vägtrafiken fristående Vägtrafikinspektion och lämna förslag till hur en sådan inspektion bör organiseras samt vilka uppgifter och befogenheter den skall ha och hur den skall finansieras. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departements- chefen såsom särskild utredare general- direktör . Såsom experter förordnades professor , direktören samt administrative direktören . Till sekreterare förordnades fil. kand. och stabsdirektören . I arbetet med utredningen har även medverkat kommitté- assistenten och hovrättsfiskalen . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten (SOU 2000:43). Särskilt yttrande har avgivits av experten . Utredningens arbete är härmed avslutat. Författningsförslag med kommentarer.......................................... Förslag till lag om ansvar för säkerheten i Förslag till förordning om ansvar för säkerheten i Förslag till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657) Uppdraget ....................................och arbetets uppläggning 2.2Viktiga utredningar och riksdagsbeslut tiden efter Utvecklingen av trafiksäkerhetsmål inom Samhällets och näringslivets ansvar för en säker Samhällets ansvar för trafiksäkerheten...................... 4.1.1Samhällets ansvar utifrån gällande lagstiftning på 4.1.2Samhällets ansvar för måluppfyllelsen på Näringslivets ansvar för trafiksäkerheten .................. 4.2.1Skyldigheten att följa gällande lagstiftning på Ansvar inför konsumenten......................................... 4.3.1Samhällets och näringslivets ansvar utifrån gällande lagstiftning på vägtrafikområdet ................. Samhällets och näringslivets ansvar för måluppfyllelsen på trafiksäkerhetsområdet ............... Säkerhetsansvar och utvecklingsfrågor inom andra Överväganden och förslag.................................................... Ett annat synsätt....................................................... En lag om ansvar för säkerheten i vägtrafiken (vägtrafikansvarslagen)............................................ Ändamålet med lagstiftningen................................. 8.2.3Ansvar för säkerheten i vägtransportsystemet m.m. 111 8.2.6Undersökning från säkerhetssynpunkt av Forsknings- och utvecklingsverksamhet.................. 8.4En vägtrafikinspektion, dimensionering, lokalisering samt exempel på verksamhetsupplägg. Konsekvenser av utredningens förslag ............................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.... Konsekvenser för brottsligheten .............................. Konsekvenser för småföretag .................................. 9.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor 9.6Övriga konsekvenser som utredningen har beaktat . Huvuduppgiften har varit att göra en bred översyn över samhällets och näringslivets ansvar för en säker vägtrafik och lämna förslag till de nya eller ändrade bestämmelser, sanktioner och kontroll- system som utredningen ger upphov till. I uppdraget ingick också att utreda inrättandet av en för vägtrafiken fristående vägtrafikin- spektion och lämna förslag till hur en sådan inspektion bör organi- seras, vilka uppgifter och befogenheter den skall ha samt till hur den skall finansieras. Utredningen har antagit namnet . Systemutformarnas ansvar regleras i en lag Den gällande lagstiftningen inom vägtransportsystemet, som i huvudsak ensidigt pekar ut individerna som ansvariga för trafik- olyckor och trafikskador, bidrar enligt utredningens mening till en felaktig inställning till hur vi kan skapa trafiksäkerhet och mot- verkar trafiksäkerhetsarbetet. De som bygger upp trafiksystemet, exempelvis väghållare, fordonstillverkare och de som yrkes- mässigt använder sig av systemet, har också ett betydande inflyt- ande på trafiksäkerheten. För att åstadkomma ett säkert väg- transportsystem krävs en förändring så att systemutformarna, var och en och gemensamt, får ett klart uttalat ansvar och blir skyldiga att dimensionera vägtransportsystemet utifrån människans förut- sättningar och därmed förhindra sådana dödsfall och allvarliga skadefall som går att förutse och förhindra. Trafikansvarsut- redningen föreslår mot denna bakgrund att princip- beslut om Nollvisionen och systemutformarnas ansvar för säker- heten i vägtrafiken lagregleras. Systemutformarna skall bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete på trafiksäkerhetsområdet Inom ramen för ett modernt kvalitetssäkringsarbete är det grund- läggande att ha vetskap om var problemen finns inom verksam- hetsområdet, lösa dessa, dra lärdom av det inträffade och förhindra att problemen uppstår på nytt. Enligt lagförslaget åläggs därför systemutformarna att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete i syfte att förbättra trafiksäkerheten. Om det inträffar en allvarlig skada är det från säkerhetssyn- punkt angeläget att orsakerna klarläggs så att liknande olyckor eller tillbud kan undvikas . Utredningen föreslår därför att systemutformarna som ett led i kvalitetssäkringsarbetet åläggs att undersöka dödsolyckor och redovisa de åtgärder som kan vidtas för att förhindra en återupprepning. Lagförslaget har karaktären av en s.k. ramlag. Det behövs en sär- skild instans med uppgift att förtydliga och följa upp genomföran- det av lagens intentioner och stärka förutsättningarna för en säker vägtrafik. föreslår därför att en särskild tillsynsmyndighet, Vägtrafikinspektionen, inrättas med uppgift att säkerställa ändamålet med den nya lagen. Vägtrafikinspektionens uppgift är att: bedriva generell och specifik utvärderings- och gransknings- verksamhet och skapa en dialog med systemutformarna, verka för att systemutformarna genomför olycksundersökningar med hög kvalitet och vidta adekvata och verkningsfulla åtgärder, utforma regler för kvalitetssäkringssystem för trafiksäkerhet, samt att initiera forsknings- och utvecklingsverksamhet som har anknyt- ning till inspektionens roll som fristående granskare och utvärderare. Utredningen är av den uppfattningen att en effektiv utvärderings- och granskningsverksamhet kan bedrivas med relativt begränsade resurser, 20–30 personer. Förutsättningen är att personalen har en hög och allsidig kompetens, att verksamheten bedrivs öppet och i dialog med systemutformarna, i samverkan med andra till- synsmyndigheter och att möjligheten att ta in både nationella och internationella experter utnyttjas. En fråga som utredningen har haft att ta ställning till är om inspektionen, vid upptäckt av fel och brister skall ha möjlighet att förelägga systemutformarna att vidta olika åtgärder, med eller utan vite, eller att förbjuda viss verksamhet. Det finns argument som talar både för och emot att utrusta inspektionen med dessa verktyg. Utredningen väljer dock att föreslå att inspektionen inte skall för- ses med mandat att tillgripa några tvångsåtgärder. Detta ställ- ningstagande bygger på följande bedömning. Det ansvar som utredningen föreslår är helt nytt och vi kan där- för inte uttala oss om hur systemutformarna kommer att leva upp till detta. Om inspektionen skulle ges möjligheten att förelägga systemut- formarna att vidta olika åtgärder eller att förbjuda viss verk- samhet är det svårt att påstå att inspektionen inte själv är en systemutformare. Vägtrafikinspektionen bör vidare vara en myndighet som utnyttjar den moderna teknikens alla möjligheter. Utredningen förordar där- för att den tillämpar ett effektivt nätverksorienterat arbetssätt, med en geografisk spridning men med en gemensam målsättning. Ett nätverksorienterat arbetssätt ökar möjligheterna för rekryte- ring av personal med hög och allsidig kompetens, samt för att skapa goda kontakter med högskola och universitet. En geografisk spridning ger möjlighet att relativt enkelt möta systemutformarna där de befinner sig. Utredningen föreslår därför att Vägtrafikinspektionen skall ha kontor i , , , och . Varje kontor, utom huvudkontoret, bör bemannas med i storleksord- ningen 4–5 personer. Stockholmskontoret bör utgöra nod i nätverksorganisationen och ledningen för inspektionen föreslås lokaliseras dit. Därigenom möjliggörs goda kontakter med övriga kontor och många av de viktigaste systemutformarna. Stockholmskontoret föreslås beman- nas med ca 9–10 personer. Om andra skäl talar för en alternativ lokalisering av ledningen ser dock utredningen inget absolut hin- der för detta. Fram till följde trafikskadeutvecklingen bil- trafikens utveckling, d.v.s. den ökade biltrafiken gav ett ökat antal dödade och skadade. bröts sambandet mellan ökad trafik och ett ökat antal dödade i trafiken och vi fick en nedåtgående trend i antalet dödade och svårt skadade. stagnerade minskningen av antalet dödade och svårt skadade. I slutet på perioden skedde till och med en uppgång av antalet dödade. första hälft sjönk antalet dödade och svårt skadade i trafiken återigen. Situationen senare hälft till dags datum är dock mycket oroande. Antalet dödade och svårt skadade i trafiken minskar inte i den takt som förutsätts enligt trafiksäkerhetsmålen. Tvärtom tenderar antalet dödade att öka. Trots den långsiktigt positiva skadeutvecklingen är risken att dödas i vägtransportsystemet väsentligt högre än inom de andra transportslagen. Trafiksäkerhet har behandlats i ett flertal olika utredningar, propositioner och riksdagsbeslut. fast- ställde mål för trafikskadeutveck- lingen. beslutade att det långsiktiga målet för trafiksäkerheten skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor i vägtransportsystemet (Nollvisionen) samt att vägtransportsystemets utformning och funktion anpassas till de krav som följer av detta. ställde sig bakom regeringens förslag att Nollvisionen skall gälla som ett långsiktigt mål inte bara för vägtrafiken, utan för alla trafikslag. I samband därmed godkände också ett etappmål vilket för vägtrafikens del innebar att antalet personer som dödas till följd av vägtrafikolyckor skall minska med räknat års nivå. Nollvisionen – en viktig princip för utvecklingen av vägtransportsektorn Lika lite som vi kan acceptera att människor dödas eller skadas allvarligt i arbetslivet eller i någon annan sektor i samhället kan vi acceptera att människor dödas eller skadas allvarligt i vägtrafiken. Nollvisionen som ett långsiktigt mål för säkerheten i transport- sektorn är ett uttryck för att detta är ett viktigt förhållningssätt också för transportsektorns utveckling. Människans fysiska och psykiska förutsättningar måste därför sammantaget vara dimensio- nerande för utformningen av vägtransportsystemet. Vägtransport- systemet måste utformas så att alla, även unga och gamla och människor med funktionshinder, kan färdas säkert. Samhällets och näringslivets ansvar för en säker vägtrafik har med utgångspunkt i Nollvisionen analyserat brister i nuvarande lagstiftning avseende systemutfor- marnas ansvar för ett säkert vägtransportsystem. Trafiksäkerheten som sådan är visserligen ett återkommande ämne i vägtrafiklagstiftningen, men det är ändå tveksamt om den – och ansvaret för den – kan antas vara det egentliga huvudsyftet med de olika regelverken. Flertalet av författningarna tjänar som rättesnöre för olika processer inom vägtransportsystemet, såsom exempelvis planering, byggnad och underhåll av väg, kontroll av fordon, administration och förvaltning av landets körkortssystem, fordonsregistrering samt etablering inom yrkestrafiknäringen, och lägger sin tonvikt på att reglera de olika administrativa förfaran- dena. Att med stöd i dagens vägtrafikförfattningar specifikt peka ut vem eller vilka som har ansvar för trafiksäkerheten vid olika till- fällen låter sig därmed inte göras så lätt. Även om författningarna slår fast vem som skall göra vad i olika sammanhang, är det, som konstaterats, oftast helt andra processer än de trafiksäkerhets- relaterade som avses. Trafiksäkerhetsansvaret hänger i luften, och är svårt att ta till sig. Produktsäkerhetslagen skall motverka att farliga varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och i fråga om varor i offentlig verksamhet orsakar person- eller egendomsskador. Näringsidkaren är skyldig att på förhand eliminera risk- och skadesituationer, men också att vidta olika åtgärder om en farlig produkt har lämnat produktionsledet och nått ut på marknaden. Myndigheterna har möjlighet till tvångsvisa ingrepp, men de önskvärda förändringarna bör så långt som möjlighet genomföras på grundval av frivilliga åtaganden. Egenkontrollen har alltså fått en framskjuten roll. Produktsäkerhetslagens tillämpningsområde är begränsat i för- hållande till produktorienterad speciallagstiftning, men lagen kan tillämpas på specialreglerade varor och tjänster i den mån den lag- stiftningen saknar motsvarande säkerhetsåtgärder. Utredningens svar på direktivens uppdrag att överväga om bl.a. säkerhets- bestämmelserna inom produktsäkerhetslagstiftningen går att appli- cera på vägtransportsystemet är att något sådant behov inte torde föreligga. I den mån speciallagstiftningen på området innehåller luckor avseende berörda varors och tjänsters säkerhet torde produktsäkerhetslagen träda in och täcka dessa. Säkerhetsansvar inom andra sektorer i samhället har också kartlagt säkerhetsbestämmel- ser inom andra transportslag och inom andra transportslag och i yrkeslivet. Inom den spårbundna trafiken, luftfarten och sjöfarten kan Nollvisionen sägas vara etablerad , om än inte formellt preciserad förrän genom beslut . Inom dessa transportslag bedrivs ett långsiktigt och systematiskt säkerhetsarbete, varför också säkerhetsnivån generellt sett redan är hög. Det fortsatta säkerhetsarbetet koncentreras på att vidmakt- hålla – och förbättra – denna nivå. Ansvaret för olika delverksam- heter inom dessa sektorer är specificerat i betydande omfattning. Nollvisionstanken finns även inom arbetsmiljöområdet, även om det inte är klart uttalat att ingen skall dödas eller skadas all- varligt till följd av olyckor i arbetet. Syftet är i stället att åstad- komma en successiv förbättring, genom att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Sammantaget kan även inom detta område ansvaret för olika del- moment i den verksamhet som skall leda till bättre arbetsmiljö sägas vara noggrant specificerat. Utvecklingsfrågor inom andra sektorer i samhället Skolan har gått från detaljstyrning till mål- och resultatstyrning, och det finns enligt utredningens bedömning viktiga erfarenheter från denna utveckling att dra lärdom av. Skolan har enligt utredningens bedömning kommit långt i en utveckling mot en minskad detaljstyrning. I stället tillämpas ökad mål- och resultatstyrning i kombination med kvalitetssystem och egenkontroll. Utredningen föreslår att motsvarande principer skall tillämpas i utvecklingen av vägtransportsystemet. Konsekvenser av utredningens förslag De förslag som vi presenterar i denna utredning syftar ytterst till, att om än , eliminera de dödsfall och allvarliga person- skador som kan uppstå i vägtransportsystemet. Det system vi före- slår liknar till stora delar dem som gäller inom andra transportslag och i arbetslivet. En hypotes skulle därför kunna vara att utveck- lingen minst följer den som har skett inom arbetslivet, det vill säga en halvering av antalet dödade . Den nya myndigheten, kvalitetssäkringen samt olycksundersök- ningarna kommer att innebära direkta kostnader för staten, kommunerna och näringslivet. Kostnaderna för utredningens förslag uppskattas till 50–60 mil- joner kronor . av dessa föreslås omför- delas inom statens utgiftsområde för kommunikationer.1 10 miljo- 1 Utgiftsområde Kommunikationer, anslaget Väghållning och statsbidrag, delområde Förbättringar av miljö och trafiksäkerhet. ner kronor (5+5) omfördelas från detta utgiftsområde och regleras i stat- och kommunförhandlingarna. Resterande 10–belastar näringslivet och vissa statliga myndigheter. The principal task was to examine the responsibility on the part of the public and private sectors for safe road traffic. was also to propose new or revised regulations, sanctions and systems of inspection emanating from the outcome of the inquiry. Further, the Committee was to conduct an inquiry into the of an independent road traffic inspectorate, including recommendations concerning how such a body should be organised, its tasks and powers of authority and how it should be financed. The inquiry has taken the name: into Road Traffic Responsibility. Up until the beginning of the 1970s, the trend in traffic injuries was directly related to developments in automobile traffic; i.e., more cars on the road led to an increase in traffic fatalities and injuries. At the beginning of the 70s, this trend was broken and even reversed. During the 80s, the reduction in the number of persons killed or seriously injured stood at a standstill, and towards the end of the decade, there was an increase in the number of fatalities. The first half of the 90s witnessed another decline in the number of persons killed or seriously injured in traffic. However, the situation in the latter half of the decade up until the present time is extremely disquieting. The number of deaths and 20 Summary SOU 2000:43 serious injuries in traffic is not decreasing at the pace stipulated in the goals in traffic policy (maximum 400 fatalities by the year 2000 and 250 by 2007). On the contrary, the number of traffic fatalities is tending to increase. Despite the long-range positive trend in traffic injuries, the risk of being killed in the road transport system is substantially higher than in other modes of transport. Political attention on the traffic safety problem Traffic safety has been the subject of several different inquires, government bills and parliamentary decisions over the past decades. 1982 was the first year in which goals were established by the Swedish Parliament concerning traffic injuries. In October 1997 Parliament decided that the long-term goal for traffic safety was no deaths or serious injuries as a result of traffic accidents in the road transport system (Vision Zero) and that the design and performance of the road transport system was to be adapted to the demands emanating from this. In 1998 Parliament supported the Governments proposal that Vision Zero was to apply as a long-range goal not only for road traffic, but for all modes of traffic. In connection with this, Parliament also approved an interim goal, which as far as road traffic was concerned, entailed that the number of persons killed as a result of a road traffic accident was to be reduced by by the year 2007, calculated from the figures for 1996. Public and private sector responsibility for safe road traffic On the basis of Vision Zero, into Road Traffic Responsibility has analysed the shortcomings in todays legislation concerning the system designers responsibility for a safe road transport system. Although traffic safety as such is a recurrent subject in road traffic legislation, it is still doubtful whether it – and the responsibility for it – can be assumed to be the actual main purpose of the different bodies of regulations. Several of the statutes serve as a guide for different processes within the road transport system, (such as the planning, construction and maintenance of roads, vehicle inspection, administration and maintenance of the national driving licence system, vehicle registration and within the commercial traffic industry) and put their emphasis on regulating the different administrative procedures. The system designers responsibility concerning safety has not been made clear in the traffic legislation in force today. Regulations concerning product safety and product responsibility are intended to counteract any dangerous goods and services provided by business and industry from causing harm to people or property. The manufacturer essentially bears full responsibility for the safety of his products, and has an obligation not only to eliminate risks and potentially injurious situations beforehand, but also to undertake various counteractive measures even in those cases where a product has passed from production onto the market. The authorities can exercise coercive interference, but the desirable changes in behaviour on the part of a business or industrial enterprise should be implemented as far as possible on the basis of voluntary undertakings initiated by the company itself. Internal control has thus been assigned a prominent role. The area of application of product safety legislation is limited compared with special product- oriented legislation. It can be ascertained that, to a large extent, special provisions do exist for the goods and services provided in the road transport system. Thus, it is not a question of applying the provisions in product safety legislation to the road transport system. On the other hand, product safety legislation ought to cover the possible gaps concerning the safety of goods and services that can exist in special legislation. Safety responsibility within other sectors of society has also conducted a survey of the regulations concerning the safety of products and services that apply within other modes of transport as well as in the working environment. Within railway traffic, and and navigation, it can be said that a Vision Zero has been well on the way for a long time, even if not expressed in the way formally decided by Parliament in 1998. Long-term, systematic work on safety has been conducted within these modes of transport for quite some time, which is why the safety level is generally already quite high. Continued safety endeavours concentrate on maintaining and improving this level. The Vision Zero idea also exists within the working environment area, even if it has not been clearly articulated that no one is to be killed or seriously injured as a result of an accident at work. Instead, the aim is to achieve steady improvement through providing action against accidents at work, promoting general well-being and otherwise attain a good working environment. On the whole, the responsibility for the different components in the activities intended to produce a better working environment can be said to have been carefully specified in this area as well. Development issues within other sectors of society During the 1990s, the educational system moved from detailed control to goal and result management, and in the opinion of the Committee, there is much of value to be learned from the experience gained through this development. has therefore chosen to illuminate the educational sector as well, not because it works specifically with safety and safety responsibility issues, but rather because the Committee feels that the way in which this system is being run demonstrates an approach that is of interest for achieving a fast and steady improvement of the road transport system as well. In the opinion of the Committee, the educational system has come a long way in the development process, which the Committee also recommends for the road transport system: substantially less detailed control, and in its place, goal and result management in combination with quality systems and internal control. Vision Zero – an important principle in the development of the road transport sector Just as we cannot accept people being killed or seriously injured at work or in any other sector of society, we cannot accept this happening in road traffic. Vision Zero, which is a long-term goal with respect to safety in the transport sector, is nothing other than an expression of this important principle and an approach to the development of the transport sector.