sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det kan vara fråga om mer omfattande moränprovtag- ning, mätningar som kräver nyttjande av fordon i terrängen eller som för- utsätter en längre tids uppehåll på en begränsad del av fastigheten än vad allemansrätten medger. I ett senare skede av prospekteringen kan prov- borrningar förekomma, vilka innebär ett större intrång. I ett fåtal fall kan undersökningsarbetena omfatta provbrytning och byggande av väg. Sådana åtgärder innebär betydande påverkan på natur- och kulturmiljön. Mineral- lagen innehåller, beträffande de nu nämnda typerna av arbeten, vissa be- stämmelser som är av betydelse för natur- och kulturmiljöskyddet. För att få utföra undersökningsarbeten som innebär intrång i annans rätt erfordras enligt 3 kap. 1 och 2 §§ minerallagen som huvudregel under- sökningstillstånd, vilket meddelas av bergmästaren. Fastighetsägaren själv och den som han givit lov, får dock bedriva undersökningsarbete utan till- stånd på områden där inte någon annan erhållit undersökningstillstånd Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 165 eller bearbetningskoncession, om detta kan ske utan intrång i annans nytt- janderätt, servitut eller annan särskild rätt till fastigheten. Vid prövningen av ansökningar om undersökningstillstånd är inte de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpliga5, vilket de där- emot är vid själva undersökningsarbetena. Detta har i förarbetena motive- rats med att denna prövning sker på ett så tidigt stadium att verksamhetens närmare utformning och miljöeffekterna av denna är oklara. Sedan ut- formningen bestämts och miljöeffekterna närmare kan förutses skall verk- samheten tillståndsprövas enligt . Om hänsynsreglerna skulle tillämpas två gånger ansåg departementschefen att det förelåg risk för motstridiga bedömningar. I 3 kap. 3 § 3 stycket minerallagen sägs allmänt att undersökningsar- betena skall utföras så att minsta intrång och skada vållas. Vidare inne- håller 3 kap. 6 och 7 §§ begränsningar i rätten att utföra undersökningsar- beten. Enligt 3 kap. 6 § får undersökningsarbeten inte äga rum inom natio- nalparker eller områden som en statlig myndighet hos regeringen har be- gärt skall avsättas till nationalpark och inte heller i strid med natur- eller kulturreservatsföreskrifter. För undersökningsarbeten inom befästnings- områden, på kyrkogårdar och andra begravningsplatser samt i områden som avses i 4 kap. 5 § , d v s de obrutna fjällområdena, krävs medgivande. Om tillståndet avser den sistnämnda kategorin områden, skall det förenas med de villkor som är nödvändiga för att för- hindra att påtaglig skada uppkommer för områdets natur- och kulturvär- den. får även i övrigt förena ett medgivande med villkor. Av 7 b § förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd framgår, att innan undersökningsarbete påbörjas i de obrutna fjällområde- na skall anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § alltid göras. I 3 kap. 7 § minerallagen finns begränsningar i rätten att utföra undersök- ningsarbeten i närheten av allmän väg, flygplats, järnväg, kanal, elektrisk anläggning, allmänna byggnader och industrilokaler, permanentbostäder samt inom detaljplanlagt område eller område som omfattas av områdes- bestämmelser. För att undersökningsarbeten skall få äga rum inom sådana områden krävs bergmästarens tillstånd. Inom område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser får medgivande inte lämnas i strid med planen eller bestämmelserna; om syftet med planen eller bestämmel- serna inte motverkas får dock mindre avvikelser göras. 1997/98:90 s. 219 166 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer I minerallagen finns – som framgått ovan – inte några bestämmelser om miljöprövning innan ett undersökningstillstånd beviljas. Prospekterings- verksamheten omfattas dock bl. a. av de allmänna hänsynsregler som finns i . I allmänhet innebär undersökningsarbetet dock inte någon nämnvärd miljöpåverkan. I samband med minerallagens tillkomst diskuterades relativt ingående frågan om en prövning enligt dåvarande naturresurslagen – nuvarande 3 och 4 kap. – borde ske redan i samband med prövningen av ansökan om undersökningstillstånd6. Detta skulle kunna ske på två olika sätt. Ett alternativ var att den tidiga miljöprövningen gavs bindande verkan för framtiden, vilket skulle ge gruvföretagen trygghet och möjlighet att undvika onödiga prospekteringskostnader samt skydda områden från på- verkan av undersökningsarbeten. Ett annat alternativ var att visserligen göra en preliminär prövning enligt NRL, men inte ge denna bindande ver- kan, vilket skulle medföra att undersökningsarbeten inte sattes igång förr- än en översiktlig prövning av markanvändningsfrågan och frågan om mot- stående intressen gjorts. Denna tanke avvisades dock av flera skäl. Departementschefen redogjorde först för vissa grundläggande förut- sättningar. En gruva är inte lokaliseringsbar, vilket innebär att valet står mellan att utvinna en fyndighet eller låta bli. En prospekteringsverksamhet är nödvändig för att få fram malmreserver. Sådan verksamhet är mycket kostnadskrävande och kostnaderna tenderar att öka. Det ekonomiska ut- fallet är osäkert, eftersom man inte vet vad man kommer att finna. Det är mycket få undersökningsrättigheter som leder till bearbetning. Lönsam gruvdrift måste täcka kostnaderna även för all prospektering som inte leder till gruvdrift. För prospektören är det mot denna bakgrund oerhört betydelsefullt att få så säkra garantier som möjligt för att påträffade fyn- digheter skall kunna utvinnas. Om markanvändningsfrågan fortlöpande kan förutsättningslöst omprö- vas, kommer företaget att leva under mycket osäkra förhållanden. Någon ovillkorlig rätt att alltid få utvinna påträffade mineralfyndigheter kan dock inte komma ifråga, eftersom andra, med mineralintresset oförenliga intressen kan ha stor tyngd. kan bevarandeintresset eller behovet av en alternativ markanvändning vara så stort att en fyndighet inte bör 6 prop 1988/89 s 52 ff Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 167 NRL-prövningen syftar till att göra denna grundläggande av- vägning i markanvändningsfrågan. Av betydelse är vidare att gruvdrift, som kommer till stånd, bedrivs under skäligt hänsynstagande till miljön och andra intressen som påverkas. Detta regleras genom vissa bestämmelser i minerallagstiftningen, men främst genom att annan lagstiftning också är tillämplig på verksamheten. Något formellt hinder finns enligt nuvarande ordning inte mot att med stöd av denna lagstiftning omöjliggöra utnyttjandet av en gruvfyndighet. I propositionen behandlas därefter frågan om när prövningen enligt dåva- rande NRL lämpligen bör ske. Departementschefen anförde i denna del följande. Till en början faller undersökningsarbete i sig knappast under be- greppet markanvändning. En del prospekteringsmetoder har ingen som helst inverkan på miljön och de mest ingripande metoderna påverkar vis- serligen miljön, men inte på ett så ingripande sätt att man kan tala om ändring av den pågående markanvändningen. En prövning av markan- vändningen på detta stadium skulle i stället ha karaktär av en för- handsprövning av markens eventuella användning för mineralutvinning. För en sådan prövning skulle krävas ett omfattande remissförfarande, vilket i sig skulle väsentligt rubba förutsättningarna för minerallagstift- ningen, så som de kommit till uttryck i direktiven till minerallagskommit- tén. Helt nya förutsättningar skulle uppkomma för prospektörerna, efter- som de redan på detta stadium måste prestera ett ordentligt underlag för en sådan prövning. Trots detta skulle prövningen uppenbarligen ändå ske på en ofullständig grund, eftersom det viktigaste underlaget för bedöm- ningen av mineralintressets styrka, nämligen fyndighetens art och omfatt- ning, saknas. Därtill kommer att avvägningen i nästan alla fall blir onödig, eftersom inte mer än kanske en undersökningsrättighet på hundra leder till bearbetning. Även de följande två styckena i propositionstexten förtjänar att citeras. Det är främst två skäl som ligger bakom önskemålet om en prövning med hänsyn till motstående intressen på undersökningsstadiet. Det är dels det behov som bl a kommuner har att inordna gruvverksamheten i sin pla- nering på ett ändamålsenligt sätt, dels det behov som finns att så väl som möjligt skydda vissa områden som bör bevaras från gruvdrift. Om beva- randeintresset aktualiseras sent i beslutsprocessen, då kanske stora peng- ar lagts ner på prospektering, blir det svårare att skydda områden som bör bevaras. Enligt min mening måste en ordning skapas som så väl som möjligt tillgodoser dessa behov utan att en omfattande administrativ process till- 7 Se prop 1988/89:92 s 58 f 168 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer skapas vid prövning av undersökningstillstånd. Det bör kunna ske genom administrativa förfaranden som säkerställer att både kommuner, länssty- relser och andra får kännedom om planerade undersökningsarbeten och att innehavare av undersökningsrättigheter får kännedom om kommunens planering och särskilt skyddsvärda områden. I viss utsträckning finns så- dana rutiner . Som redan har framgått gäller annan lagstift- ning, som naturvårdslagen och kulturminneslagen för undersökningsar- bete. Det är givetvis angeläget att, i den mån det inom ett område finns delar som är särskilt skyddsvärda, detta står klart för undersökaren . Jag avser därför att senare återkomma till regeringen med ett förslag om att bergmästaren skall sända underrättelse om med- delade undersökningstillstånd till och till berörd kommun. Därigenom kan på ett tidigt stadium kontakt etableras mellan prospektör och berörda samhällsorgan, som därmed kan inleda diskussioner om hur prospekteringen lämpligen bör samordnas med den samhälleliga plane- ringen. Under de år som förflutit sedan de nu citerade förarbetsuttalandena gjordes, har betydelsefulla förändringar gjorts i minerallagstiftningen, vilka i förening med en allmänt fortgående internationalisering av indust- rin fått till följd att branschen nu har en annan struktur än den hade . Lagstiftningen har gjort det möjligt för utländska företag att förvärva mark i och kronoandelen har avskaffats. Mineralpro- spektering är i allt väsentligt privatfinansierad och utförs ofta av multinationella företag som har varierande grad av kännedom om svenska förhållanden. Det får antas att verksamheten också kommer att variera i omfattning och att den vid ökade metallpriser kan komma att uppgå till minst samma omfattning som . Utvecklingen har fått till följd att prospektering kommit att påbörjas även i andra regioner än de traditionella gruvdistrikten i Bergslagen, Norr– och . I andra regioner har länsstyrelser och kommuner inte någon större erfarenhet av mineralletning. Vissa av de områden där undersök- ningstillstånd meddelats är synnerligen skyddsvärda med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Även om undersökningsverksamheten i sig – som sagts – ofta inte medför någon större miljöpåverkan, har risken ökat för att prospekteringsföretag påbörjar mineralletning i områden där möjligheterna till framtida gruvbrytning med hänsyn till motstående in- tressen får anses mycket små. Detta är inte bara till skada för företaget som i onödan investerar i dyrbara undersökningar utan är också ägnat att oroa ortsbefolkningen. Miljölagstiftningen har genomgått omfattande förändringar sedan mi- nerallagens tillkomst. Kraven på verksamhetsutövare har skärpts i och med tillkomst. Som exempel kan nämnas de allmänna hänsyns- Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 169 reglerna i 2 kap. och då särskilt kunskapskravet i 2 kap. 2 §, kravet på bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § och kravet på lämplig lokalise- ring av all verksamhet i 2 kap. 4 § . Det kan ibland vara för- enat med vissa svårigheter att på ett tidigt stadium inhämta tillräckliga upplysningar om vilka delar av ett prospekteringsområde som är särskilt skyddsvärt, bl a på grund av de många olika former av områdesskydd som den moderna miljölagstiftningen innehåller och det faktum att informatio- nen ännu inte finns samlad och lätt tillgänglig i något centralt register. Detta har påtalats både av företrädare för gruvindustrin och av bergmästa- ren. Departementschefens förhoppning i förarbetena till minerallagen att den underrättelse som bergmästaren skickar till berörd länsstyrelse och kommun sedan han meddelat ett undersökningstillstånd skulle leda till att berörda samhällsorgan därmed skulle inleda diskussioner om hur prospekteringen lämpligen bör samordnas med den samhälleliga plane- ringen synes inte ha infriats. Den enkätundersökning utredningen genom- fört hos landets länsstyrelser (se bilaga 5) visar snarare att det endast är de länsstyrelser som har störst erfarenhet av mineralletning som aktivt söker skapa kontakt med prospekteringsföretagen medan anmälan i övriga fall inte leder till någon åtgärd alls. Vidare har miljöfrågorna fått en starkare ställning . Miljömedvetandet, både hos den breda allmänheten och hos myndigheter, har blivit större och kraven på att olika verksamheters miljöpåverkan re- dovisas och beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt har ökat. Gene- rellt kan sägas att natur- och kulturmiljövärden beaktas i större utsträck- ning vid ianspråktagande av mark- och vattenområden för nya ändamål än vad som var fallet. Även om förhållandena vid mineralprospektering i vissa hänseenden är speciella, bl a genom att det inte går att i förväg lokalisera mineralise- ringarna och genom att det inte förrän efter omfattande, långvarigt och dyrbart undersökningsarbete går att göra någon mera konkret bedömning av vilka miljökonsekvenser en gruvdrift skulle få, bör möjligheterna att i högre grad anpassa minerallagstiftningen till miljölagstiftningen, utan att detta avsevärt försvårar eller fördyrar prospekteringsverksamheten, noga undersökas. I det följande skall ett antal tänkbara åtgärder, ägnade att stärka skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer presenteras, samt för- och nackde- lar med åtgärderna redovisas. 170 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 6.5.2Möjligheterna till prospektering begränsas eller avskaffas helt i vissa områden I den allmänna debatten har ibland framförts krav på att vissa geografiska områden i landet helt skall undantas från prospektering. Som anförts ovan får undersökningsarbete inte äga rum i nationalparker eller områden som en statlig myndighet hos regeringen har begärt skall avsättas till nationalpark eller i strid med föreskrifter som har meddelats för natur- och kulturreservat med stöd av 7 kap. . Förbudet tillkom 19938 och motiverades med att bearbetningskoncession aldrig skulle kunna meddelas i dessa områden och att det därför var lämpligt att också förbjuda prospektering, som i vissa fall kunde innebära kraftiga in- grepp i miljön. Vidare får enligt 3 kap. 7 § p 5 undersökningsarbete inte utan medgivande av bergmästaren äga rum inom område för vilket områ- desbestämmelser eller detaljplan gäller. Bergmästaren får därvid inte läm- na medgivande i strid med planen eller områdesbestämmelserna utan en- dast göra mindre avvikelser om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Inledningsvis kan alltså konstateras att det redan enligt den nuvarande lagstiftningen – , PBL och minerallagen – är möjligt att vid inrättande av nationalpark eller natur- eller kulturreservat samt vid anta- gande av områdesbestämmelser eller detaljplan reglera var mineralpro- spektering inte får äga rum. Nationalpark får inrättas på statligt ägd mark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Naturreservat kan enligt 7 kap. 4 § inrättas av länsstyrel- sen eller av en kommun i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för fri- luftslivet. Vidare kan ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter förklaras som naturreservat. Kulturreservat får enligt 7 kap. 9 § inrättas för att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Områdesbestämmelser kan enligt 5 kap. 16 § PBL antas för att säker- ställa att syftet med en översiktsplan uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. tillgodoses. Enligt bestämmelsens femte punkt får därvid skyddsbestämmelser meddelas för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Det kan inte uteslutas att det med stöd av denna bestämmelse är 8 prop 1992/93:238 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 171 möjligt förbjuda t. ex. provborrningar, om detta anses erforderligt för att säkerställa syftet med en detaljplan eller för att tillgodose riksintressen enligt . 6.5.3Utvidgning av förbudet mot undersökningsar- bete i geografiskt bestämda områden En möjlig lagstiftningsåtgärd i syfte att ytterligare stärka skyddet för vär- defulla natur- och kulturmiljöer är att utvidga förbudet i 3 kap. 6 § 1 stycket minerallagen mot undersökningsarbeten i vissa geografiskt be- stämda områden. Dessa kan antingen utpekas direkt i minerallagen eller bestämmas genom hänvisningar till bestämmelserna i 4 kap. . I detta kapitel utpekas geografiskt bestämda områden som är riksintressanta med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. De områden som berörs är sådana som har stor betydelse för turism och friluftsliv (2 §), orörda kuster (3 §), starkt exploaterade kuster (4 §), de obrutna fjällområdena (5 §), vis- sa vattendrag ( 6 §) och nationalstadsparkerna (7 §). Här skall dessutom erinras om att gällande bestämmelser innebär att undersökningsarbete inte utan medgivande får äga rum i de obrutna fjällområdena. Fördelarna med en reglering som innebär att undersökningsarbete för- bjuds i geografiskt utpekade områden är främst att dessa erhåller ett myck- et starkt skydd mot den påverkan som gruvbrytning i området skulle kunna medföra. Lagstiftningen skulle också ge klara och tydliga regler för pro- spektörerna, så att någon tvekan inte behöver råda i frågan om det är me- ningsfullt att investera i undersökningsarbeten inom området. Flera invändningar kan dock göras. Som tidigare konstaterats medför undersökningsarbeten som sådana i allmänhet inte någon stor miljöpåver- kan. Vidare finns – förutom företagsintresset– också ett allmänt intresse av att erhålla ökad kunskap om berggrunden. En geologisk kartläggning kan därför vara viktig även om inte någon utvinning av bör komma till stånd i området. Det finns knappast anledning att vidta långtgående lag- stiftningsåtgärder för att hindra undersökningsarbetena som sådana, om dessa inte förorsakar skador på miljön. Utvinning av har ofta en negativ inverkan på natur- och kul- turmiljön. Det finns emellertid exempel – bl a från – på utvin- ning av som skett i mycket känsliga områden och som – med iakttagande av erforderliga begränsningar och försiktighetsmått – kunnat ske utan att miljön tagit någon beaktansvärd skada. En saklig bedömning- en av huruvida ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål kan normalt inte göras förrän det står någorlunda klart var malmen är belägen, med vilken metod utvinningen skulle ske, 172 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer vart malmen skulle transporteras, hur anrikningen skulle göras och vilken miljöpåverkan dessa verksamheter kan få. I de områden som utgör nationalparker eller sådana natur- eller kultur- reservat där föreskrifter förbjuder mineralprospektering har redan de olika typer av markanvändning som kan komma i fråga för området beaktats och en avvägning gjorts mellan motstående intressen. De områden som om- nämns i 4 kap. skall på grund av sina natur- och kulturvärden skyddas mot påtaglig skada. Någon definitiv bedömning i markanvänd- ningsfrågan har däremot inte gjorts. Det är förenat med stora svårigheter att finna lämpliga urvalskriterier för att bestämma i vilka områden som mineralutvinning eventuellt borde hindras genom att undersökningsarbe- ten förbjuds. 6.5.4Natura 2000 - områden. Utredningen har övervägt om det i 3 kap. 6 § 1 eller 2 stycket mineralla- gen bör tillföras ytterligare områden inom vilka undersökningsarbete inte får ske eller endast får ske efter tillstånd. Därvid har s k Natura 2000-områden aktualiserats. Nedan följer en redogörelse för vad Natura 2000 - områden är. Medlemsländerna inom Europeiska Unionen bygger upp ett nätverk av värdefulla naturområden som är av särskilt intresse från naturvårdssynpunkt. Nätverket kallas Natura 2000. Syftet är att värna om naturtyper och livsmiljöer (habitat) för de arter som är av gemensamt in- tresse. Natura 2000 har tillkommit som en följd av EG:s habitat- och få- geldirektiv. Direktiven binder medlemsstaterna till ett visst mål men ger de nationella myndigheterna rätt att välja hur målen skall uppnås. Nätverket skall vara färdigutbyggt , då flera tusen naturområden inom EU kommer att ingå. I dessa skall bevarandevärda arter och naturtyper bevaras för framtiden. måste, liksom övriga medlemsländer, se till att nöd- vändiga bevarandeåtgärder vidtas i områdena så att de naturtyper och arter som finns i områdena upprätthålls i gynnsam bevarandestatus. Vad detta innebär är närmare beskrivet i direktivet. I kommer merparten av områdena – dock långt ifrån alla – på ett eller annat sätt att vara skyddade med stöd av . 2000, sådant det beskrivs i habitatdirektivet, byggs upp i tre etapper: I etapp 1 skall medlemsländerna till föreslå ett antal naturområden där de berörda arterna eller naturtyperna förekommer. Till- sammans skall dessa områden rymma en så stor del av arter- Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 173 nas/naturtypernas totala utbredning att ett gynnsamt tillstånd för dem kan bibehållas (alternativt återställas) när områdena skyddas. 2.I etapp 2 antar kommissionen formellt en lista över områden av gemen- skapsintresse, efter samråd med respektive medlemsland. 3.Under den avslutande etapp 3 skall respektive land, efter det att kommissionen har antagit listan över områden av gemenskap intresse, vidta de åtgärder som behövs (om detta inte redan är gjort) för att bevara de naturtyper och arter som nämns i habitatdirektivets bilaga 1 respektive 2och som förekommer i dessa områden. Åtgärderna skall svara mot na- turtypernas och arternas ekologiska behov. Dessa åtgärder kan utföras med stöd av lagstiftning, genom avtal eller genom utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner. Om kommissionen inte är nöjd med hur medlemsländerna genomför de två direktiven får länderna påpekanden om detta. Om inte förbättringar sker kan kommissionen dra ett land inför .. är liksom övriga medlemsländer i slutet av förslagsfasen, dvs etapp 1. Genom beslut av regeringen har () bidragit till Natura 2000 enligt följande: Totalt 2453 områden har föreslagits som Sites of Community Importance (SCI-områden) i enlighet med habitatdi- rektivet. Dessa skall övervägas av kommissionen (etapp 2). Totalt 391områden har utpekats som Special Protection Areas (SPA-områden) i enlighet med fågeldirektivet. Dessa ingår redan i Natura . Det är ännu något ovisst hur många områden och hur stora arealer det slutligen kom- mer att bli fråga om, men allt tyder på att ett mycket stort antal områden av olika karaktär kommer att listas. Enligt 7 kap. 28 och 29 §§ har regeringen rätt att förklara bl. a. SCI- och SPA- områden som särskilt skydds- eller bevarandeområde, varefter upphävande av eller dispens från befintligt områdesskydd eller dispens från skyddsföreskrifter eller beslut om tillstånd enligt sådana före- skrifter endast får ske med regeringens tillåtelse. Det nuvarande regelver- ket har emellertid kritiserats av och i en departe- mentspromemoria (Ds 2000:29) har föreslagits relativt långtgående änd- ringar för att tillgodose kommissionens krav. Förslaget innebär i huvudsak att ett principiellt förbud införs i 7 kap.