sou · GOB367 · 2001-01-01 00:00:00 — Strand- skyddsöversynen utgör också en plattform för en kommande översyn av naturreservat, naturvårdsområden samt landskapsbildsskydd. Mot bakgrund av förslagen i de regionala miljö- och hushållnings- programmen samt de erfarenheter som gjorts i menar vi att ett gemensamt synsätt på och regional nivå är nödvändigt när det gäller strandskyddets syfte och tillämpning. Vi menar också att länens strandskyddsförordnanden måste vara tydliga och enkla att tillämpa. Vi anser därför att samtliga länsstyrelser bör ges i uppdrag att precisera och aktualisera sina strandskyddsförordnanden. Förutsätt- ningarna för en sådan precisering ges i 7 kap. 14 och 15 §§ . Arbetet bör ske i samverkan med berörda kommuner samt med stöd av . Nya beslut bör fattas , vilket möjliggör en samordning med det intensifierade översiktsplanearbete i kust- och skärgårdsområden, som vi föreslår i kap. 3.1 Det fortsatta arbetet. Det övergripande syftet med översynen ska vara att ge fria mark- och vattenområden ett starkare skydd och att möjliggöra en fortsatt restriktiv tillämpning av strandskydds- bestämmelserna. bör ta fram nationella anvisningar för hur en sådan översyn lämpligen kan göras, bl.a. utifrån erfarenheterna i . Översynen av strandskyddsförordnandena bör omfatta en kart- teknisk översyn och en precisering av gränser, dvs. justeringar i förhållande till befintliga planer, vägar, bebyggelse etc. Strandskyddets Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 99 vidgade syfte att också bevara goda livsvillkor för djur och växter bör följas upp med gränsjusteringar utifrån biologiska kriterier. Länsstyrel- serna bör därvid ta vara på möjligheten att utvidga strandskyddet även i vattnet i syfte att skydda värdefulla grundområden. Även strandskyddsgränsen i vattnet bör definieras geografiskt på karta. Områden, som disponeras av försvaret, omfattas vanligen inte av strandskyddsbestämmelserna. När den militära användningen har upp- hört eller ska upphöra bör de inkluderas i strandskyddsförordnandet. Vi menar, liksom flera länsstyrelser, att översiktsplanen utgör en god grund för preciseringarna av det utökade strandskyddet, dvs. i området mer än från strandlinjen. Att precisera strand- skyddet inom ramen för fördjupningar av översiktsplaner - gärna i samverkan mellan flera kommuner och även över länsgränser - möjliggör enligt vår uppfattning nödvändig överblick och dialog mellan och regional nivå. Förutom gränsjusteringar bör översynen också behandla omfatt- ningen av kommunernas delegation, inklusive tillsynen. Vi menar, liksom i , att delegationen starkt måste begränsas för åtgärder, som berör vattenområden. Också behovet av föreskrifter inom strandskyddade områden bör behandlas. Det kan handla om föreskrifter som förbjuder ankring, bojförtöjning etc. Utöver den föreslagna översynen av länens strandskyddsförord- nanden är det angeläget att länsstyrelserna, utifrån sin samordnande roll i fråga om kunskapsförsörjning för hushållningen med natur- resurserna, tar fram regionala underlag för kommunernas tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna. De bör särskilt omfatta kunskap om värdefulla bottenområden och hur dessa kan skyddas. Kommunerna bör också om möjligt stödjas med information kring för bottenlivet skonsamma förtöjningsanordningar, lämpliga bryggkonstruktioner etc. Behov av överblick och kunskap om förhållandena i strandzonen Det saknas en samlad bild över vilka stränder som i praktiken är tillgängliga för allmänheten och hur utvecklingen i strandzonen i detalj ser ut. Det är viktigt att enkla metoder kommer till praktisk användning på regional och nivå så att man även med små resurser kan följa utvecklingen längs kusten och i skärgården. Det saknas en samlad bild över vilka stränder som i praktiken är tillgängliga för allmänheten och hur utvecklingen i strandzonen i detalj ser ut. Teoretiska mått över befolkningstrycket säger ingenting om hur 100 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården tillgängliga olika strandavsnitt är i praktiken. Även för delar av har tillgången till fria stränder, tvärtemot vad som brukar hävdas, kraftigt minskat . Någon samlad strandinventering har inte genomförts sedan 1960- talet. Regionala och lokala studier har dock genomförts eller pågår på flera håll. Det pågår också ett utvecklingsarbete på med syfte att ta fram metoder för att beskriva störningar/exploateringar längs stränderna som kan användas som miljöövervakningsinstrument. Vi menar att det är av största vikt att enkla metoder kommer till praktisk användning på regional och nivå så att man även med små resurser kan följa utvecklingen i skärgården. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 101 Sammanfattning av våra bedömningar och förslag Det finns behov av att utveckla arbetssätt både regionalt och centralt där markägare, myndigheter m.fl. kan samverka för att gemensamt hitta lösningar på hur natur- och kulturmiljövärden bäst kan hävdas i jord- och skogsbruket. nästa landsomfattande naturinventering bör gälla vattenmiljöer. och i samverkan med Natur- vårdsverket och får i uppdrag att se över möjligheten att använda naturvårdsavtal/nyttjanderättsavtal såväl i jord- som i skogsbruket som ett komplement till natur- och kulturreservat, biotopsskyddsområde och generella naturhänsyn. beaktar särskilt kust- och skärgårdsområdet vid anvisningar kring fördelning av EU:s jordbruksstöd samt vid utformning av informationsinsatser till lantbrukare. Länsstyrelserna anger i sina genomförandeplaner för den del av jordbruksstödet som beslutas regionalt, hur insatser för kust- och skärgårdsområdet kan stärkas. Regeringen ger anvisningar som innebär en omfördelning av det föreslagna investeringsstödet med miljö- inriktning inom ramen för vad som är möjligt enligt EU:s riktlinjer. Bidragsdelen för investeringsstödet bör höjas till och bidragsramen till för öar utan fast landförbindelse. I övrigt ska samma villkor gälla som för fastlandet. Länsstyrelserna, i samverkan med kommuner och berörda lokala och regionala aktörer, identifierar de geografiska områden där ytterligare skydd av olika slag är motiverade med hänsyn till natur-, kultur- och rekreationsvärdena, inklusive möjligheten att tillgodose friluftslivets intressen. Därefter tas en strategi fram för hur dessa områden kan värnas långsiktigt. och får i uppdrag att i samverkan utarbeta en nationell strategi för hur kust- och skärgårdsområdenas samlade natur-, kultur- och rekrea- tionsvärden bör bevaras, vårdas, nyttjas och utvecklas långsiktigt. 102 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården får i uppdrag att kartlägga grunda vatten- områden och deras biologiska värden i skärgården och utefter kusterna samt att föreslå hur dessa skyddsvärda bottnar kan ges ett generellt förstärkt skydd. I uppdraget bör ingå att föreslå hur de skyddsvärda bottnarna ska definieras. får i uppdrag att utreda frågan om medborgarinflytande i samband med naturvårdsplanering samt möjligheterna att i införa en liknande samrådsprincip som krävs enligt . Länsstyrelser och kommuner i samverkan identifierar och avgränsar hänsynsområden där trafikrestrik- tioner intill land är lämpliga ur bullerbegränsande synpunkt men där begränsning också av andra störningar kan vara motiverade. Länsstyrelserna redovisar resultatet av sitt arbete till . Länsstyrelser och kommuner bör i arbetet samverka med . får i uppdrag att tillsammans med , och finna formerna för ett aktivt bevarande av äldre nyttofartyg som en naturlig del i kust- och skärgårdsområdenas rika kulturarv. och övriga berörda centrala och regionala myndig- heter bildar en samordningsgrupp i varje län som ser över vilka statliga fastigheter som kan vara aktuella för försäljning och bedömer deras värde ur natur-, kulturmiljö- och friluftslivs- synpunkt, liksom för andra samhällsintressen. Föreslagna åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen I de regionala miljö- och hushållningsprogrammen finns sammanlagt över 100 förslag som rör hur natur- och kulturmiljön kan värnas lång- siktigt, både på land och under vattenytan. Dessa handlar om viktiga åtgärder och ansvarsfördelning på framför allt regional men även på lokal och central nivå. Frågeställningarna har mycket stor bredd och berör såväl små avgränsade insatser som övergripande, långsiktiga strategiska frågor och processer. De åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen som primärt rör skärgårdens natur- och kulturmiljö behandlar framför allt värdefulla och skyddsvärda natur- och kulturmiljöer lokalt inflytande och deltagande Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 103 behov av samordning och prioritering behov av kunskap och information upplevelsevärden: rekreation, friluftsliv och turism. Värdefulla och skyddsvärda natur- och kulturmiljöer Ett stort antal åtgärdsförslag i programmen rör hur skärgårdens natur- och kulturmiljöer långsiktigt ska kunna nyttjas, vårdas, skyddas, restau- reras och förvaltas. Dessa riskerar annars att successivt utarmas eller försvinna. I samtliga regionala miljö- och hushållningsprogram framhålls de areella näringarnas och då särskilt jordbrukets betydelse för att upprätthålla och bevara natur- och kulturmiljövärdena i skärgården. Flera länsstyrelser betonar att ett livskraftigt jordbruk är en central fråga även ur natur- och kulturmiljösynpunkt. Möjligheterna till djurhållning med idisslare är t.ex. en förutsättning för markvården i skärgården och därmed för ett rikt och levande natur- och kulturlandskap. I programmen understryks att endast genom fortsatt aktiv hävd kan den biologiska och kulturella mångfalden i skärgårds- landskapet bevaras. Alla program lyfter också fram betydelsen av skärgårdsskogarna. Åtgärdsförslagen innefattar skydd och vård genom att bilda natur- reservat, biotopskyddsområden eller genom avtal med markägarna. I flera program finns åtgärdsförslag som fokuserar på bryn, randmiljöer eller skogbevuxen mark i anslutning till gårdsmiljöer. Förutom att hysa stora biologiska värden är dessa randzoner också värdefulla delar i skärgårdens kulturlandskap. Skärgården består till större delen av vattenområden och den miljön ägnas stor omsorg i alla de fyra programmen. Genomgående framhålls särskilt behovet av skydd för de mest opåverkade och skyddsvärda grunda havsområdena. Flera länsstyrelser föreslår att sådana grunda områden bör få ett generellt biotopskydd genom tillägg i eller att de skyddas genom att strandskyddet utvidgas även i vattnet. i fram- håller dessutom behovet av att återskapa viktiga reproduk- tionsområden som skadats till följd av exploateringar, bl.a. genom att öka vattencirkulationen. I några program redovisas kända vrak, vilka räknas som fornlämningar under vattnet. Även strändernas betydelse för friluftslivet samt för djur och växter lyfts fram i några av programmen. (Stränderna behandlas i kap. 3.6). 104 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården Flera länsstyrelser poängterar behovet av ökade insatser för skötsel och vård av det stora antalet naturreservat liksom för regelbunden till- syn av fågel- och djurskyddsområden. i föreslår en översyn och samordning av alla äldre områdesskydd (naturreservat, strandskydd, fågelskydd etc.) längs kusten med avseende på syfte, föreskrifter och skötselinriktning. Tillsammans med planerade naturskyddsobjekt täcker dessa områden en mycket stor del av kusten och skärgården. De representerar en blandning av olika skyddsmotiv som natur- och kulturmiljöer, rekreation och friluftsliv samt artbevarande. Man framhåller också att ett stort antal natur- reservat innehåller stora kulturvärden men att de saknar skötselplaner som på ett ändamålsenligt sätt tillvaratar dessa. Ofta inbegriper eller angränsar de skyddade områdena till bebyggelse eller utvecklings- områden. I övriga program finns liknande förslag till översyn. I och läns program föreslås också att länsstyrelserna ska föreskriva att naturreservaten inte får utnyttjas kommersiellt utan tillstånd. i har påbörjat arbetet med att se över tänkbara områden för att bilda kulturreservat enligt . En länstäckande inventering har genomförts och två områden är under beredning. Man framhåller emellertid att om länsstyrelserna fortsätt- ningsvis ska kunna använda sig av denna möjlighet i skärgården krävs ökade anslag för detta ändamål. Skärgårdslandskapet innehåller många spår från skärgårdens karak- teristiska näringar och verksamheter. Även vardagsmiljöer är av värde. Det är ofta dessa miljöer som utsätts för det största förändringstrycket. Länsstyrelserna i och län föreslår i sitt gemen- samma program att såväl kulturhistoriska som estetiska värden ska arbetas in i översiktsplanerna. Man vill också att kommunerna i samverkan med länsstyrelserna, skärgårdsbor och länsmuseer ska upprätta områdesbestämmelser för öar med kulturhistoriskt värdefulla miljöer. I lyfts försvarets betydelse fram. En avveckling av försvarsanläggningar innefattar också en kulturhistorisk aspekt genom att intressanta byggnader m.m. riskerar att förstöras. Svårigheten att bevara kulturhistoriskt värdefulla fartyg, som är en viktig del av skärgårdens kulturhistoria, tas upp av länsstyrelserna i och län. EU:s generösa skrotningsbidrag eller det så kallade kondemneringsbidraget, framhålls som en försvårande faktor när det gäller möjligheten att bevara äldre nyttofartyg. Bidraget är så ekonomiskt fördelaktigt att det i vissa områden konkurrerar både med bevarandeintressen och ett aktivt yrkesmässigt bruk av äldre fartyg. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 105 När det gäller synen på skärgårdslandskapet som en resurs att använda eller att skydda har olika aktörer inte sällan skilda utgångspunkter. Förslag finns från att inrätta en nationalpark i . På grund av starkt motstånd från berörda markägare föreslår länsstyrelserna i och län att genomför en konsekvensutredning, som visar vilka följder en nationalpark skulle få för näringsutövning samt mark- och vattenanvändning. Av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen framgår tydligt att det finns ett stort behov av att planera, samordna och inte minst prioritera långsiktiga insatser i natur- och kulturlandskapet. Ett stort antal program och strategier föreslås. i föreslår att flera insatsområden samordnas genom att en naturvårdsplan upprättas för kustbygden och skärgården. föreslår en övergripande strategi på regional nivå för turismens utveckling. i föreslår ett partnerskap för skärgårdskultur i , som ska fungera som ett samrådsorgan för bevarande- och utvecklingsarbete. Regionala kulturmiljöprogram eller handlings- program för kulturmiljövården för kusten och skärgården föreslås av flera länsstyrelser. I de regionala miljö- och hushållningsprogrammen som arbetats fram gemensamt av flera län finns många exempel på övergripande samordning och strategier. I en för , och gemensam strategi för hur ytterskärgårdens natur- och kulturvärden kan värnas långsiktigt, ska bl.a. en samordning av friluftsliv, turism och naturvård hanteras. Även en gemensam policy för vindkraft föreslås. Länsstyrelserna i och län vill utarbeta en för de två länen gemensam plan för hållbar turismutveckling i skärgården. Syftet är att få igång en samverkans- process mellan berörda aktörer på regional, och lokal nivå. En möjlighet som uppmärksammas är att relationen mellan olika intressenter vid ett kommersiellt utnyttjande av allemansrätten regleras. Behovet av samverkan över sektorsgränser noteras i flera program. i framhåller att möjligheterna att närmare integrera natur- och kulturmiljövården särskilt bör beaktas. Även behovet av samverkan mellan natur- och kulturmiljövård och jord- och skogsbrukssektorn betonas. i har påbörjat ett projekt som syftar till att stärka sambandet mellan 106 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården sektorerna turism, natur och kultur för att utveckla en långsiktigt hållbar kvalitetsturism i skärgården. I de tre skärgårdsområdena , och samt finns idéer om skärgårdsstiftelser. i framhåller att förvaltningen, vården och att levandegöra skärgårdens unika natur- och kulturmiljövärden vinner på samordning. Ett annat motiv är behovet av en gemensam förvaltning och samordning av naturmiljövårdens, kulturmiljövårdens och frilufts- livets behov. Lokalt inflytande och deltagande Betydelsen av lokalt inflytande och deltagande uppmärksammas genomgående i programmen. Detta gäller inte minst i samband med skötsel eller förvaltning av skärgårdens natur- och kulturmiljöer. Länsstyrelserna i och län menar att skärgården måste göras mer lättillgänglig för besökare i samarbete med markägare. i föreslår att en gemensam förvaltningsorganisation bildas för områden som i regionala och lokala samråd angivits som viktiga för landskapsvård och lokal försörjning. Finansiering föreslås ske bl.a. genom EU-medel och lokala investe- ringsprogram. Länsstyrelserna i och län menar att skärgårdsbefolkningen ytterligare bör kunna engageras i skötsel och tillsyn av värdefulla natur- och kulturmiljöer. Regeringen föreslås införa en ersättning från samhället till brukare som på ett överenskommet och planlagt sätt vårdar landskapet och bibehåller skärgården som nationalklenod. Vidare förslås att avtal upprättas med skärgårdslantbrukare om skötsel av värdefull områden för att långsiktigt trygga en god hävd av markerna. Flera länsstyrelser framhåller betydelsen av det engagemang, som visas skärgårdslandskapet även av icke fastboende markägare och andra brukare. Många ägare gör en stor insats för att vårda markerna och det äldre byggnadsbeståndet och att känslan för mark och bygg- nader kan vara stor och ofta rotad i tidigare släktled utan att man för den skull är jordbrukare eller ens mantalsskrivna på fastigheterna. Genomgående betonas i programmen behovet av ökad kunskap och information om skärgårdslandskapet, både vad gäller natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 107 Många förslag rör behov av ett förbättrat kunskapsunderlag kring enskilda natur- eller kulturmiljöer. Flera uppmaningar riktas här till och . Några länsstyrelser före- slår att inventeringar av vissa natur- och kulturmiljöer i skärgårds- området görs i samverkan mellan länsstyrelser, kommuner, länsmuseer, m.fl. Områden som pekas ut är i synnerhet bebyggelsemiljöer, biotoper samt odlingslandskap och skärgårdsskogar. Bland undervattensmiljöerna betonas särskilt grunda bottenområden ner . Åtgärdsförslag, riktade till , pekar på behov av metodutveckling för inventering av den naturmiljön och för att utveckla indikatorer på biologisk mångfald. Några länsstyrelser anser att nästa landsomfattande naturinventering bör kunna gälla vattenmiljöer. i betonar kunskapsuppbyggnad och informationsspridning kring kustens maritima kulturarv. Ökad kunskap behövs både för kulturminneslagens tillämpning, för den vetenskapliga marinarkeologin och för förbättrad information till exploatörer och sportdykarorganisationer. Förslag finns också på generella inventeringar, klassning och beskrivningar av skärgårdens kulturlandskap. Det rör både materiella och immateriella spår i landskapet, byggnader och andra karaktäristiska lämningar från olika verksamheter samt fornlämningar. I detta sammanhang nämns också bristen på kunskap om fornlämningar under vattenytan. Förslag finns också som handlar om att inventera skärgårdsområdets mest betydelsefulla fastigheter sett ur natur- och kulturmiljösynpunkt. Av flera program framgår att det även saknas kunskap om hur friluftslivet bedrivs i landets kust- och skärgårdsområden men inga förslag rör hur detta ska avhjälpas. Krav på information och underlag i samhällsplanering finns med bland åtgärdsförslagen. T.ex. lyfts behovet av fördjupade beskrivningar vad gäller kulturmiljövårdens riksintressen fram som särskilt angelägna. Behovet av en gemensam grundsyn och tydliga förhåll- ningssätt till kust- och skärgårdsområdenas samlade natur- och kulturvärden lyfts fram av några länsstyrelser. Flera länsstyrelser har tagit fram eller påbörjat arbetet med samlade kunskapsunderlag för tillämpningen av hushållnings- bestämmelser (4 kap. ). För kustområdet och skärgården i pågår arbetet med underlagsrapporten värdebeskrivning av ett nationallandskap enligt 4 kap. . Länsstyrelserna i , och har påbörjat arbetet med ett gemensamt underlag: Samlade natur- och kulturvärden, beskriv- 108 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården ning och förhållningssätt. Liknande underlag finns framtagna för delar av skärgården bl.a. i län. Även behovet av information till besökare och till dem som bor och verkar i skärgården behandlas i programmen. Bland annat länsstyrel- serna i och län lägger fram en mångfald förslag kring detta vilka rör både informationsskrifter, skyltar, naturguidning, informationscentra, riktad rådgivning till jordbrukare, bebyggelse- historisk information till husägare, kurser för hantverkare i byggnadsvård m.m. Flera länsstyrelser tar upp frågan kring förvaltning av mark och byggnader som har viktiga natur- och kulturvärden för boende och besökare i skärgården. i har, inom ramen för uppdraget, utrett frågan om en skärgårdsstiftelse eller annan skärgårdsorganisation. föreslår att ett gemensamt regionalt forum för hantering av skärgårdsrelaterade utvecklingsfrågor inrättas. Länsstyrelserna i och län föreslår att formerna för en skärgårdsstiftelse utreds. i har också ett förslag om att upprätta en stiftelse med förvaltnings- och driftansvar för strategiska marker, fastigheter och byggnader i skärgården. I programmen föreslås ett moratorium för försäljning av statlig mark under tre respektive , dvs. att staten ska avstå från att sälja ut sin mark i skärgården. Länsstyrelserna menar att den mark, som tidigare nyttjats av försvaret eller inom sjöfarten och som är väsentlig för natur- och kulturmiljövården, friluftslivet eller för verk- samheter med anknytning till skärgården bör kvarstå i allmän ägo. Detta bör gälla åtminstone så att formerna för avveckling av en anlägg- ning liksom vilka konsekvenser försäljningen kan få hinner, utredas. Att marken förblir i offentlig ägo skulle, menar länsstyrelserna, i många fall också kunna underlätta markhävd och skötsel, både inom och utom reservat. Några länsstyrelser uttrycker oro över det utrymme tillämpningen av fastighetstaxeringslagen kan ge för en icke önskad exploatering i skärgården. Genom att isolerade klipphällar i havet, utan någon egentlig vegetation och utan att ligga i anslutning till skogsmark, definieras som skogsimpediment, kan även avlägsna öar ingå som väsentliga delar då en lantbruksenhet nybildas. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 109 Upplevelsevärden: rekreation, friluftsliv och turism Att natur- och kulturlandskapet har stora upplevelsevärden och därmed betydelse för rekreation, friluftsliv och turism behandlas i samtliga program. i framhåller att turism inriktad på naturstudier samt natur- och kulturlandskapsupplevelser har en stor utvecklingspotential. i föreslår insatser för att förbättra infrastrukturen för ett rörligt friluftsliv i syfte att minska slitage och nedskräpning. Detta inbegriper förbättrad småskalig service såsom små gästhamnar och uthyrningsstugor på gårdar, information om natur- och kulturvärden samt turismverksamhet med lokal förankring. Upprustning av anordningar för besökare till naturreservaten föreslås för att göra värdefulla och representativa delar av skärgården tillgäng- liga med hjälp av information och leder. Områdena ska hållas attraktiva genom kontinuerlig renhållning och underhåll. Betydelsen av en väl fungerande strandstädning framhålls av samma länsstyrelse bl.a. som en förutsättning för turism och som mycket positivt för de boende i kust- och skärgårdsområdet som utnyttjar stränderna under sin fritid. Behovet av att bibehålla vissa delar av skärgården oexploaterade liksom betydelsen av tysta, ostörda områden berörs i flera program. Länsstyrelserna i och län menar att ett mått på bullernivån behövs som underlag för eventuella åtgärder. Dessa läns- styrelser föreslår att bullerkänsliga och/eller tysta områden pekas ut.