sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Åtgärder och möjliga styrmedel har identifierats för att minska utsläpp av växthusgaser och användning av energi för olika sektorer. Av de åtgärder som identifierats ingår ett stort antal i baspaketet som tidigare beskrivits som åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet. De sektorer som behandlas är produktion av el och fjärrvärme, industrin, bebyggelse- och service samt transporter. Därutöver redovisas jord- och skogsbruk, arbetsmaskiner, de tre industriella gaserna samt avfallsdeponering. Underlaget baseras i huvudsak på förslag från myndigheterna. Kommittén har gjort en samlad bedömning av förslagen på grundval av bl.a. åtgärdernas kostnadseffektivitet, utsläppsreduktion och energi- effektivisering, effekter på industrins konkurrenskraft, effekter på hushåll samt miljömålskonflikter. En annan viktig utgångspunkt har varit att åtgärder bör vidtas inom alla sektorer. För vissa åtgärder finns en bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas denna bedömning. Det bör påpekas att det finns osäkerheter om utfallet. Sammanlagt finns åtgärder med styrmedel beskrivna för att tillsammans reducera upp till koldioxidekvivalenter samt en energibesparing motsvarande el och fjärrvärme jämfört med grundscenariot för . Bedömningen grundas på antaganden om utsläpps- och energianvändningsnivå , som har gjorts av (s.k. grundscenario). Alla beskrivna åtgärder ingår inte i kommitténs förslag till baspaket. Åtgärder i baspaketet bedöms kunna leda till en minskning av utsläppen med koldioxidekvivalenter Flertalet av de åtgärder som tagits fram som leder till minskning av koldioxidutsläppen, kan även åstadkommas genom höjd koldioxidskatt, handel med utsläppsrätter eller genom en tillämpning av . Enligt energipolitiska riksdagsbeslut finns ett program för omställning till ett uthålligt energisystem, som gäller fram . Programmet innehåller åtgärder som främjar effektiv energianvändning och ett ökat utnyttjande av förnybara energislag . Programmet ingår i förutsättningarna för de föreslagna åtgärderna och styrmedlen. Produktion av el och fjärrvärme svarar för av landet totala utsläpp av växthusgaser. Utsläppen bedöms öka med fram , om inga nya åtgärder sätts in. Ökningen beror främst på ökad anslutning av fjärrvärme. Elanvändningen i bedöms fortsätta att öka fram , vilket kan leda till ett underskott av el i landet. Underskottet beräknas till . Användningen av fjärrvärme för uppvärmning har successivt ökat och fjärrvärmen produceras i ökad grad från förnybara energikällor. Den ökade fjärrvärmeanslutningen har inneburit kraftigt minskade koldioxidutsläpp från uppvärmning av bostäder och lokaler. Olja används fortfarande i viss utsträckning för fjärrvärme- produktion, främst i mindre anläggningar samt som så kallad reserv och spets, dvs. under korta perioder särskilt när det är kallt. Kommittén anser att det är viktigt att ytterligare insatser genomförs för att minska oljeanvändningen inom fjärrvärmesystemen. Använd- ningen av spillenergi från industrin för produktion av el och fjärrvärme bör öka. Kommittén föreslår även att produktionen av el från förnybara källor bör öka med genom satsning på ett vindkraftsprogram. Industrins koldioxidutsläpp utgör av de totala utsläppen. Utsläppen har minskat betydligt till . Detta beror främst på minskad oljeanvändningen, men även utveckling mot mindre energikrävande produkter och tillverkningsprocesser samt en förändrad branschstruktur. Trenden förväntas fortsätta fram . Enligt kommitténs bedömning finns det en fortsatt besparings- potential för energianvändning och möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från industrisektorn. I flera branscher är det dock inte möjligt att ersätta fossila bränslen med biobränslen. En stor del av sektorn består av industrier med unika processer som gör att det kan vara svårt att generalisera med de åtgärder som vidtas. Dessutom är vanligtvis processutsläppen svåra att minska. Utsläppen av växthusgaser och energianvändning föreslås minskas genom generella åtgärder för energibesparing och åtgärder som riktas till den energiintensiva industrin. För en omställning på lång sikt är det angeläget att i samband med ny- och ombyggnation vidta åtgärder som minskar koldioxidutsläppen och energianvändningen. Kommittén anser att det är viktigt att kunskapen höjs inom företag om verksamhetens och produkternas miljöpåverkan, att stimulera införandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag, att stimulera miljöanpassad produktutveckling avseende klimatpåverkan och energieffektivitet samt att ta hänsyn till energi och klimatpåverkan i samband med upphandling av ny utrustning till industrin. Sektorn Bebyggelse och service svarar för av de totala utsläppen i landet. Fram bedöms att utsläppen kommer att minska jämfört med , enligt . Orsaken är den minskade oljeanvändningen genom konvertering till fjärrvärme och installation av värmepumpar. En mindre andel oljeuppvärmda byggnader beräknas börja använda pellets. Dessutom antas att alla nybyggda villor kommer att vara eluppvärmda. Sektorn utmärks av en inbyggd långsiktighet. Den fysiska planeringen, byggande av bostäder och lokaler samt infrastruktur påverkar utsläppen långt in . Det är också viktigt att nya fastigheter successivt blir energi- effektivare genom skärpta byggregler. Befintliga hus bör även successivt bli mer energieffektiva genom t.ex. energieffektivare fönster, vindsisolering och fasadåtgärder. Det är även angeläget att ta tillvara möjligheterna att minska elförbrukningen från sektorn genom eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftel och minskad elförbrukningen inom offentlig för- valtning genom att krav ställs i samband med upphandling. Driften av bostäder och lokaler är betydelsefullt för att minska energiförbrukningen. Eldning med olja är fortfarande den dominerande uppvärmnings- formen för fastigheter. Kommittén anser att oljeanvändningen måste minskas genom effektivare förbränning och att olja ersätts i ökad utsträckning. Alternativen kan vara biobränsle, fjärrvärme, värme- pumpar eller koldioxidfria uppvärmningsformer. Transporterna svarar för , av koldioxidutsläppen i , varav 2/3-delar kommer från vägtrafik. Utsläppen har ökat . Fram uppskattas ökningen bli om inga ytterligare åtgärder vidtas. Bedömningarna baseras på trafikprognoser och att nya personbilars specifika koldioxidutsläpp minskar . De huvudsakliga drivkrafterna till transportutvecklingen är befolkningstillväxt, befolkningsstruktur, ekonomisk tillväxt och näringslivets strukturutveckling. En strategi för minskade utsläpp av koldioxid från transporter bör utgå från transportsystemets samlade miljöproblem. Bränslepriset är centralt vid en begränsning av trafikens koldioxidutsläpp. Viktiga åtgärder för att begränsa användning av fossila bränslen är ökad bränsleeffektivitet för nya bilar och information till köpare att välja en bränslesnål bil. Kommittén föreslår dels att en försäljnings- skatt för nya bilar prövas och dels att den årliga fordonsskatten för nya personbilar differentieras efter bilarnas utsläpp av koldioxid. Det är väsentligt att stimulera det lokala engagemanget. Detta kan ske genom information, utbildning och olika typer av samarbetsprojekt. Syftet är att åstadkomma att alla i sina transportbeslut tar större hänsyn till klimatpåverkan. Miljöstyrande trängselavgifter i tätorter är viktiga för att begränsa storstädernas trafikproblem. En omställning till ökad användning av förnyelsebara drivmedel i transportsektorn kommer att behövas . är höga produktionskostnader ett hinder för ökad användning av biodrivmedel. Långsiktigt statligt stöd till forskning och utveckling för produktions- teknik av biodrivmedel bör därför lämnas. Inom transportsektorn är förutsättningarna för att åstadkomma utsläppsminskningar också beroende av internationella överenskommelser och förändringar av internationella regelsystem. I dessa sammanhang är det viktigt att agerar på ett sådant sätt att internationella förutsättningar skapas för ett aktivt genomförande av klimatpolitiken. Det svenska jordbrukets utsläpp av lustgas och metan är av de nationella utsläppen av växthusgaser, räknat som koldioxidekvivalenter. Enligt kommitténs bedömningar finns det möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Förutsättningar, potentialer och kostnader är inte klargjorda i en sådan utsträckning att konkreta förslag på åtgärder kan lämnas. Jord- och skogsbruk har en stor uppgift som producenter av bioråvara. Det är angeläget att vårda sänkor och om möjligt vidta åtgärder för att öka upptaget respektive minska avgången av koldioxid från sänkorna för att begränsa utsläppen till atmosfären. Vi föreslår inga direkta åtgärder för att nu påverka sänkorna i beroende på den stora osäkerheter som råder om hur sänkorna kommer att definieras i Kyotoprotokollet. Olika definitioner av aktiviteter kan ge mycket stora skillnader i utfallet för . För att ha en beredskap för att vidta nya åtgärder inom skogs- och jordbruket bör strategier tas fram för hur bäst ska öka upptag respektive minska avgången av kol från skog och mark. Utsläppen av de tre industriella gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid har ökat under 90- talet. Vi föreslår att ett styrmedel i första hand tas fram som begränsar användningen av dessa gaser i nya installationer. Dieseldrivna arbetsmaskiner beräknas stå för omkring hälften av dieselanvändningen i landet. Av totala utsläpp i står arbetsmaskiner för av koldioxidutsläppen och av SOU 2000:23 Sammanfattning 31 Utsläppen bör begränsas genom avgaskrav och miljövarudeklarationer. Utsläppsmålet att minska metanutsläppet från deponering av avfall kommer sannolikt att uppnås. Redan fattade beslut kommer att leda till minskningar av metanutsläppen fram . Forskning och utveckling är av avgörande betydelse för att komma tillrätta med klimatproblemet. Kommittén föreslår ökade resurser för klimatforskning. Kommittén anser att det krävs en samordning mellan de forskningsfinansiärer som stöder dagens klimatrelaterade forskning. Det krävs överlag en bättre samordning av den forskning som finns på området och man bör överväga en ökad satsning av resurser även till samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning på klimatområdet. proposed climate strategy comprises objectives and an action programme for achieving them. The action programme includes measures, policy instruments and planning as well as organisational proposals for implementation. The strategy relates to the period up to 2050. The action programme covers the period up to 2010. The strategy and the action programme should be evaluated, revised and extended at specified times. The following long-termobjective is proposed: A decrease in emissions of greenhouse gases in of approximately 50 per cent on 1990 levels by 2050, with further reductions thereafter. Emissions in 2050 may not exceed 4.0–4.5 per year per capita, measured in carbon dioxide equivalent. This means that current targets for Limited climatic impact remain in place. These have been established on the basis of joint statements by the EUs environmental ministers. However, the picture has been somewhat altered by the inclusion of all gases. The goal for 2050 should be to achieve stabilisation of the six greenhouse gases specified in the Kyoto Protocol at about 550 ppm of carbon dioxide equivalent. should seek to promote this target at international level. The 2050 target is based on the need to achieve a radical decrease in atmospheric emissions of greenhouse gases in developed countries by 2100. The following short-term objectiv is proposed for 2008–2012: Emissions of greenhouse gases for , as a mean value for the period 2008 to 2012, be lower than emissions in 1990, counted as of carbon dioxide equivalent. The goal includes the six greenhouse gases according to the definitions of the Kyoto Protocol and the IPCC. Measures adopted beyond the countrys boundaries shall be supplemental. Considerable emission reductions shall take place within the countrys boundaries. The following interim objective is proposed for 2005: Emissions of greenhouse gases in , in of carbon dioxide equivalent, shall remain at 1990 levels, with further reductions thereafter. This target covers the six greenhouse gases as defined in the Kyoto Protocol and the IPCC. The strategy is based on two primary considerations: the need for international collaboration and the need for a long-term approach combined with integration with other policy areas. Global climate change can only by addressed by a coordinated global strategy in which developed countries, which have been and continue to be responsible for a large proportion of all emissions, reduce their emissions substantially. International collaboration is therefore essential, and must take an part in international efforts. A strategy with a long-term perspective must allow flexibility, take account of the need to distribute burdens equitably among countries and generations, and prioritise measures aimed at infrastructural change. Changes must be predicated on the capacity of the democratic system to deal with them and on the of effecting the necessary transformations in practice. That said, we must ensure that no time is lost in commencing this transformation. This will require immediate steps. The consequences of climate change will affect future generations most of all. believes that the pace of transition to a climatically sustainable society must be stepped up. It is essential that developed countries set a good example so that developing countries will in turn be disposed to accept future requirements on emission reductions. It is thus of the utmost importance to avoid delay in implementing emission abatement measures. As implementation of strategy proposals will affect the whole of society, it will also be necessary to consider the implications for other policy areas. believes that climate-related considerations should be an inherent component of all proposals drawn up in other policy areas affected by implementation of climate policy. proposes that educational, administrative and economic instruments should be used to achieve the proposed goals. The action programme includes both short- and long-term measures for achieving them. The proposals also include procedures for follow-up and evaluation as well as dates for upcoming climate policy decisions. The dates proposed are 2004 and 2008. The Committees proposals are aimed at involving all of society in the implementation of climate policy. The proposals are predicated on the implementation of information initiatives aimed at communicating policy objectives to the public, and on the adoption of measures in all sectors of society to reduce greenhouse gas emissions. Increased knowledge and awareness are vital in enlisting the support and participation of the public in facilitating the necessary changes. proposes that coordination within the Swedish Government Offices be strengthened and that a special be established at government agency level. Further efforts at regional and local level should be supported by state subsidies and climate policy programmes to ensure that implementation is based on local conditions. It is the opinion of the Committee that ratification of the Kyoto Protocol would be facilitated by further clarification of certain parts of the Protocol. This applies particularly to flexible mechanisms, sinks, the gases (sulphur hexafluoride, perfluorocarbons and hydrofluorocarbons) and the provisions relating to follow-up and sanctions. If the ratification process is to commence without delay should work actively to bring about the necessary clarification when the parties to the climate convention meet for negotiations. In summary, the proposed strategy represents the first steps towards broad implementation in . Its aim is to ensure that assumes its share of the responsibility – internationally, by participating and contributing experience gained from our endeavours, and nationally, by adopting measures to reduce emissions of greenhouse gases. Betänkandet är uppdelat i tre delar: Förslag och konsekvenser, består av en kort inleding till klimatproblemet och förslaget i sin helhet och dess konsekvenser. Detta spänner över kapitel 1, 2, 3 och 4. Bakgrund, innehåller en beskrivning av ett förändrat klimat, en bild av utsläppen som sker och vilka medel som står till buds för att styra samhället i rätt riktning. Denna del består av kapitel 5, 6 och 7. Förutsättningar och möjligheter internationellt och nationellt, beskriver de möjligheter som dels återfinns internationellt och dels möjligheter till åtgärder nationellt. Denna del består av kapitel 8, 9, 10, 11, 12 och 13. Kapitel ett ger en grov bild av klimatproblematiken. Klimatför- ändringarna är ett långsiktigt, globalt och etiskt problem som spänner över generationsgränserna och som till stor del är en fråga om fördelning av resurser. Kapitel två beskriver förslaget i stort, kommitténs förslag till mål , tidsplan, kostnader och finansiering. Kapitlet beskriver också de politiska motiven till förslaget för en fortsatt offensiv klimatpolitik. Det tredje kapitlet beskriver de konkreta förslag till åtgärder och förändringar som kommittén anser behöver komma till stånd för att ska ta sitt ansvar i frågan. Kapitel fyra är en beskrivning av de konsekvenser som förslaget medför. Det femte kapitlet ger en mer detaljerad beskrivning av hur klimat- förändringar uppstår, effekter av ett förändrat klimat och varför det är viktigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med förändringarna. Direkt efter, i kapitel sex, följer en beskrivning av utsläppsbilden. Det efterföljande kapitel sju ger en teoretisk beskrivning av de styrmedel som står till statens förfogande för att komma till rätta med problematiken. I huvudsak kan styrmedel grovt indelas i tre kategorier; ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel. Förutsättningar och möjligheter – internationellt och nationellt Kapitel åtta ger en bild av det internationella arbetet med klimatfrågorna, hur förhandlingsläget ser ut och vilka styrmedel som man försöker använda för att reducera utsläppen av växthusgaser. Det nionde kapitlet beskriver hur klimatpolitiken i har vuxit fram, vilka mål som formulerats, styrmedel som använts samt organisation. Vi visar vilka behov av förändring som behövs i det fortsatta arbetet. I det tionde kapitlet ges beskrivningar av regleringar som miljöbalk, fysisk planering, den offentliga upphandlingen och överenskommelser som är viktiga för det fortsatta klimatarbetet. Kapitel elva beskriver de utvecklingsscenarion som kommittén använt i sitt arbete. Det tolfte kapitlet behandlar möjligheter till utsläppsminskningar genom förändringar av koldioxidskatten och effekter av dessa. Vidare beskrivs handel med utsläppsrätter och konsekvenser av ett nationellt och internationellt system. Det trettonde kapitlet beskriver möjligheterna till åtgärder i olika sektorer. I kapitlet beskrivs möjligheterna på tillförselsidan, inom industrin, bebyggelsen, jord- och skogsbruk, arbetsmaskiner och transportsektorn. 1Varför ska ha en klimat- strategi? Klimatproblemet är ett av de mest komplexa problem som mänsklig- heten stått inför. Klimatproblemet utmärks av att det är långsiktigt, det är globalt och det innefattar frågeställningar kring fördelning av välfärd inom dagens generation och mellan dagens och kommande genera- tioner. Genomförandet av klimatpolitiken innebär med nödvändighet ett långsiktigt tänkande i ett globalt fördelningsperspektiv. Figur 1.1 Koncentration av halten koldioxid i atmosfären och ett scenario med stabilisering vid nivån 500 ppm Källa: Efter IPCC 1996b 40 Varför ska ha en strategi för klimatpolitik? Figur 1.1 visar förändringar av atmosfärens koldioxidhalt (i miljondelar, ppmv) . För tiden är mätningar utförda på luft som kapslats in i inlandsisen på eller i , vars ålder kunnat bestämmas. finns tillförlitliga direkta mätningar på , som kan anses väl representera hela atmosfärens halt av koldioxid. Som tydligt framgår av Figur 1.1 har halten koldioxid i atmosfären ökat kraftigt det senaste århundradet och fortsätter i oförändrad takt, även med de begränsningar av utsläppen som Kyotoprotokollet (se avsnitt 1.1) till Klimatkonventionen föreskriver. Den mellanstatliga panelen om klimatförändringar (IPCC, se vidare kapitel 8) anser att det är denna ökning av koldioxid tillsammans med andra växthusgaser som i betydande utsträckning orsakar att medeltemperaturen på jorden ökar. IPCC uttrycker detta på följande sätt: en balanserad bedömning av tillgängliga observationer antyder en urskiljbar, mänsklig påverkan på det globala klimatet (IPCC, 1996b). Observationer och analyser från styrker IPCC:s slutsats (publ. Enkelt uttryckt kan man säga att växthusgaserna minskar värmeutstrålningen mot rymden så att solstrålningen ger en högre temperatur på jorden. Figur 1.1 visar den nuvarande halten av koldioxid i luften, 366 ppm, och den halt som kommer att infinna sig (cirka 383 ppm). Figuren visar också ett möjligt scenario med stabilisering på 500 ppm koldioxod 2100. Det ska dock inte ses som en prognos över den kommande utsläppskurvan, för detta hänvisar vi till IPCC. Orsaken till att växthusgaserna ökar beror framför allt på att människorna på jorden i stor utsträckning använder sig av fossila bränslen för transporter, generering av elektricitet och för uppvärmning. Vid förbränning av fossilt bränsle bildas främst koldioxid. Avskogning och förändrad markanvändning är andra orsaker till att halten av växthusgaser i luften ökar. Även utsläpp av andra gaser bidrar till växthuseffekten. Växthuseffekt, klimatförändringar och global uppvärmning är vanliga uttryck för att beskriva fenomenet. IPCC redovisar en rad observerade förändingar som redan inträffat och menar att dessa kommer att fortsätta och öka i omfattning om inga motåtgärder vidtas. Några av de viktigaste observerade förändringarna är att: jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4oC under det senaste halvseklet, den totala nederbörden på jorden har ökat, framför allt i varmare trakter, havsisens utbredning i har minskat, Varför ska ha en strategi för klimatpolitik? glaciärernas utbredning i bergsområden på norra halvklotet har minskat, havens ytvatten blivit varmare, världshavens vattenstånd har ökat med . Dessa tecken på en pågående klimatförändring uppfattas kanske inte som dramatiska och särskilt oroväckande av människor i allmänhet, men är å andra sidan bara de första tecknen på en pågående förändring. Det är däremot fortfarande betydligt svårare att avgöra om frekvensen och styrkan av stormar och översvämningar har ändrats under det senaste halvseklet eller ej. Kommittén har inte för avsikt att måla upp hotfulla visioner, men de möjliga effekterna av ett förändrat klimat är omfattande. Därför är det viktigt att vi i och det internationella samfundet tar krafttag för att försöka förhindra fortsatta klimatförändringar och minimera de möjliga effekterna av ett förändrat klimat enligt försiktighetsprincipen (se avsnitt 1.1). vill poängtera nödvändigheten av att hela samhället medverkar och aktivt bidrar i genomförandet av klimatpolitiken. har ratificerat om klimatförändring (UNFCCC). Konventionens parter konstaterar att en förändring av jordens klimat och dess skadliga verkningar är en gemensam angelägenhet för hela mänskligheten. konstateras att det finns många osäkerheter i förutsägelser om klimatförändring, i synnerhet vad gäller tidsbestämning, omfattning och dess regionala mönster. Parterna är dock beslutna att skydda klimatsystemet åt nutida och framtida generationer och man konstaterar också att klimatförändringens globala karaktär kräver bredast möjliga samarbete mellan alla länder. En viktig punkt är den så kallade försiktighetsprincipen som framgår av konventionens artikel 3.