sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Public service-företagen har krävt att få bli mervärdesskattepliktiga av bland annat dessa skäl. Jag anser att detta krav är berättigat. För att komma till rätta med de effektivitetsproblem och de konkurrens- snedvridande effekter som uppstår anser jag att frågan bör ges en lös- ning före ingången av nästa tillståndsperiod, dvs. Jag diskuterar också frågan om vilken skattesats som bör väljas vid införande av mervärdesskatt på TV-avgiften. Av den kostnadsredovis- ning som jag har inhämtat från programföretagen framgår att mervär- desskattekostnaden för den samlade verksamheten uppgick till under . Detta utgör av totala avgifts- medel erhållna (). För att balansera utgående mervärdesskatt med den ingående mervärdesskatten i verk- samheten krävs således att skattesatsen uppgår till . tillämpar två reducerade skattesatser, eller . Bland de verksamheter som omfattas av en skattesats om finns bl.a. vissa kulturtjänster och allmänna nyhetstidningar m.m. En skattesats på gäller för exempelvis livsmedel, persontransporter och hotellverksamhet. Av olika skäl, bland annat med hänsyn till verksamhetens karaktär och en omsorg om att TV-avgiften inte skall behöva höjas på grund av införandet av moms, förordar jag att en skattesats på väljs. Denna skattesats tillämpas också för andra kulturtjänster och dags- tidningar. I kapitel 15 Reglering av programföretagens verksamheter behandlas det regelverk som utgör en av grunderna för det allmännas inflytande på public service-företagen. Genomgången av regelverket görs för att klargöra vilka de formella ramarna är och kan vara för verksamheten i en föränderlig mediesituation och vad som eventuellt måste framgå på annat sätt samt om det finns behov av ändringar i gällande lagstiftning. Publikens rätt att få program prövade hos och TV kräver en ändamålsenlig reglering, anpassad till den tekniska utvecklingen. I avsnittet behandlas också frågan om ordningen för uppföljning och granskning av programverksamheten. Kapitlet inleds med principiella utgångspunkter för public service- företagens ansvar gentemot sina uppdragsgivare, den svenska allmän- heten. Jag konstaterar att följande allmänna principer bör gälla för hur programföretagens uppgifter bör avgränsas. ·All verksamhet som programföretagen bedriver skall ha anknytning till uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst (kärnverksamheten). ·All medieverksamhet som programföretagen bedriver skall uppfylla de krav som gäller för kärnverksamheten. ·Programföretagen skall inte bedriva verksamhet som kan hota den publicistiska självständigheten eller som kan leda till att kärnverk- samheten utarmas. I takt med att informationstekniken utvecklas förbättras möjligheterna att ge radio- och TV-programmen ett mervärde för publiken. Internet kan vara ett viktigt redskap för att komplettera och ge ytterligare information i anslutning till programverksamheten i radio och TV. Radio- och TV- verksamheten medför också att det inom företagen samlas produkter, kompetenser och resurser som kan användas även för andra ändamål. Detta gäller bl.a. uthyrning av tillfällig överkapacitet, att programidéer eller färdiga program kan säljas till andra radio- och TV-företag och att distributionsteknik som har anskaffats för den egna verksamheten också kan betjäna andra programföretag. Mycket av detta sker . Det är givetvis viktigt att public service-företagen ges möjligheter ligga långt framme när det gäller utveckling och tillämpning av ny teknik. Programföretagen bör kunna bedriva verksamhet via andra medier än radio och TV så länge det handlar om att stödja pro- gramverksamheten, öka tillgängligheten och skapa ett mervärde för publiken. Det skulle däremot vara tveksamt eller direkt olämpligt om dessa verksamheter utvecklades så att de förlorade sitt direkta samband med radio- och TV-sändningarna. Det är också rimligt att programföretagen kan sälja program eller hyra ut resurser om det innebär att resurser som i första hand är anskaf- fade för den egna verksamheten får en högre utnyttjandegrad. På så sätt blir det möjligt att hålla en hög kompetens på olika specialområden där underlaget annars kan bli för litet. En förutsättning är att sådan verk- samhet bedrivs på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Det blir betydligt mer tveksamt om programföretagen skulle bygga upp en organisation som är större än vad som behövs för att klara de egna behoven och där t.ex. uthyrning till utomstående är en del av verksamhetsidén. Detta gäller givetvis i särskilt hög grad om verksam- heten är förenad med ett ekonomiskt risktagande eller om de priser som utomstående betalar inte avspeglar programföretagens alla kostnader, dvs. om det finns risk att verksamheten subventioneras med TV- avgiftsmedel. Den publicistiska självständigheten och oberoendet är grunden i public service-uppdraget. Regelverk, ägarförhållanden och finansie- ringssätt syftar alla till att skapa förutsättningar för programföretagens självständighet och oberoende såväl i förhållande till staten som till kommersiella och andra intressen. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att programföretagen inte engagerar sig i verksamheter som skulle kunna hota självständigheten eller oberoendet. Som exempel kan nämnas att programföretagen inte bör göra sig beroende av samarbete med kommersiella aktörer eller av kommersiell finansiering. Generellt är en utveckling mot att public service-företagens program och tjänster görs tillgängliga på flera sätt än tidigare positiv för publi- ken. bör man beakta att alla nya distributionsformer ännu inte är tillgängliga för alla. Traditionella radio- och TV-sändningar når i princip samtliga hushåll i . Nära nog samtliga hushåll tar dess- utom del av public service-företagens sändningar i dess traditionella form. Frågan om att använda nya distributionsformer är givetvis också en fråga om resurser. Public service-företagens kärnverksamhet finan- sieras med TV-avgiftsmedel. Det finns gränser för hur mycket medel som kan fås på denna väg, varför ett balanserat förhållningssätt i fråga om ett vidgat uppdrag till nya verksamheter blir nödvändigt. Jag konstaterar också att de regleringsmässiga förutsättningarna är olika beroende på vilket sätt programföretagen publicerar material. Av den genomgång som gjorts kan jag dra slutsatsen att regeringen inte kan ställa upp särskilda villkor för SVT:s eller övriga programföretags sändningar som sker via exempelvis satellit, text-TV eller Internet. Den tekniska utvecklingen kan därmed få sådana kon- sekvenser att innebörden i public service-uppdraget riskerar att tunnas ut i takt med att allt fler distributionsformer används. Enligt min mening är det olämpligt att de grundläggande regler som alltjämt bör gälla för public service-verksamheten, t.ex. kraven på sak- lighet och opartiskhet och förbudet mot reklam, inte är tillämpliga i den mån företagen sänder i nya distributionsformer. Principen bör vara att samma regler så långt möjligt gäller för sändningarna oavsett distribu- tionsform. Mot denna bakgrund pekar jag på behovet av att se över gällande lagstiftning. Jag har i utredningsarbetet inte funnit några argument som talar emot ordningen med att och TV genom efterhandsgranskning av program övervakar efterlevnaden av till- ståndsvillkoren och lagbestämmelserna om sändningarnas innehåll samt har uppgiften att granska företagens public service-redovisningar. Denna ordning bör, enligt min mening, gälla även fortsatt. I kapitel 16 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter behandlas frågan om vilka verksamheter som bör kunna finansieras med TV-avgiftsmedel och vilka som bör ha andra intäkter. I sammanhanget tas särskilt frågan om programföretagens Internetverksamhet upp. Slutligen diskuteras också om ordningen för revision och redovisning i programföretagen är ändamålsenlig. Som framgått har stora förändringar påbörjats vad gäller public service-företagens distribution. kan helt nya verksamhetsformer komma att uppstå. Mot bakgrund av nuvarande public service-uppdrag samt de beslut som riksdag och regering fattat kan jag konstatera att följande verksamheter bör betraktas som verksamheter som ingår i uppdraget och som därmed bör kunna finansieras med avgiftsmedel: ·Produktion och inköp av radio- och TV-program ·Utsändning av radio- och TV-program via marksändningar ·Utveckling av nya programformer och programkanaler i samband med övergången till digital sändningsteknik, t.ex. interaktiva tjänster kopplade till radio- och TV-programmen ·Direkt programrelaterad verksamhet på Internet, t.ex. företagens webbplatser med möjlighet att ta del av information och fördjupning och att se och lyssna på radio- och TV-program. Generellt kan konstateras att de verksamheter som inte utgör en del av kärnverksamheten och därmed inte skall finansieras med TV-avgifts- medel bör betraktas som sidoverksamheter. Sådana verksamheter skall således täcka sina egna kostnader och i övrigt bedrivas på ett kon- kurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Programföretagens verksamhet på Internet är särskilt svår att bedöma i detta avseende. Å ena sidan kan Internet betraktas som en självklar del av public service-företagens verksamhet genom att det utgör ett sätt att komplettera och ytterligare öka tillgängligheten till programföretagens I det fallet bör Internetverksamheten självfallet kunna finansieras med avgiftsmedel. Frågan är dock en annan om programföretagen skulle bedriva verksamhet som enbart finns på nätet. Då är det inte längre självklart att verksamheten kan finansieras med TV-avgiftsmedel eller att företagen överhuvudtaget bör bedriva sådan verksamhet. Samtliga tre programföretag önskar utvidga sin verksamhet på Inter- net. Dels handlar det om att bedriva verksamhet som kan ses som ett direkt komplement till radio- och TV-programmen, dels vill företagen bland annat ge publiken ytterligare möjligheter att genom egna val få tillgång till program från t.ex. arkiven. Den exakta utformningen av verksamheten på Internet är ännu inte helt tydlig i något av företagen. Inför ett ställningstagande till omfattningen av public service-före- tagens engagemang i verksamhet på Internet bör faktorer som tillgäng- lighet, regler, kostnader, integritet och oberoende och konkurrensneut- ralitet vägas in. En grundläggande princip för public service-företagens program- verksamhet bör även i fortsättningen vara att sändningarna skall vara tillgängliga för alla utan krav på särskilda avgifter utöver erlagd TV- avgift. Det kan dock komma att utvecklas tjänster som kräver extra intäkter, t.ex. när program från arkiven görs tillgängliga på begä- ran av enskilda. Kostnader uppstår då för exempelvis administration och upphovsrättsersättningar. Det kan, enligt min mening, vara motiverat med särskilda avgifter för de som önskar ta del av sådana tjänster som går utöver radio- och TV-sändningarna. I kapitlet konstaterar jag också att det finns anledning att förtydliga systemet för kontroll och revision av de dokument där programföretagen lämnar redovisning till statsmakterna om resursanvändning m.m. Genom TV-avgiften ställs allmänhetens medel till public service-företagens förfogande. Det är naturligt att ställa höga krav på öppenhet och insyn i en verksamhet med de förutsättningar som gäller för dessa programföretag. Behovet av ett större och mer samlat grepp på framtidsfrågorna för radio och TV i allmänhetens tjänst ökar. Jag har på den korta tid som stått till mitt förfogande inte kunnat göra en fullständig bedömning av vilka större förändringar som kan bli nödvändiga med anledning av denna utveckling. Nuvarande struktur med separata programföretag och med dagens finansieringsförutsättningar kan, enligt min mening, fungera väl ytterligare en tillståndsperiod. I kapitel 17 Övriga framtidsfrågor föreslår jag att en utredning bör tillsättas redan vid ingången av en ny tillståndsperiod med uppgift att se över frågan om public service-verksamhetens förutsättningar i ett större En sådan utredning bör särskilt överväga vilken organi- sationsform för public service-verksamheten som på är mest ändamålsenlig med tanke på konvergens, nya medier, ökade förut- sättningar för interaktivitet m.m. Som tidigare konstaterats sker stora förändringar inom medieom- rådet. Utvecklingen går mot integration av olika medieformer i en och samma verksamhet. Konvergensutvecklingen innebär att public service- verksamheten kommer bedrivas inom ramen för en allt större internationell och kommersiellt driven mediemarknad. Mycket talar för att de kommersiella aktörer som överlever i konkurrensen kommer att bli allt starkare. Utvecklingen går fort, men präglas också av en betydande osäkerhet. Det är dock klart att public service-företagen kommer att ställas inför nya utmaningar. Det är av stor vikt att public service-företagen kan planera för en verksamhet som är slagkraftig och kan möta publikens behov också på lång sikt. Även i en konvergerad medievärld med stora tekniska föränd- ringar bör public service-företagens utgångspunkt vara att gamla såväl som nya tjänster skall baseras på ett programinnehåll som motsvarar de högt ställda förväntningar allmänheten har rätt att ha. Mycket talar där- för för att programföretagen bör utveckla en gemensam strategi för den samlade programverksamheten. Utgångspunkten bör vara att publicis- tiska bedömningar avgör i vilka medier programmen skall sändas i snarare än en viss företagsstruktur. Enligt Radio- och TV-lagen skall tillstånd som meddelas av rege- ringen gälla för . De senaste tillståndsperioderna har varit av olika längd. Perioden före nuvarande tillståndsperiod var (1993– 1996) och nuvarande period är (1997–2001). Olika förhållanden bör beaktas vid valet av en lämplig tillstånds- period. En fördel med en lång tillståndsperiod är att programföretagen kan ges långsiktiga planeringsförutsättningar, vilket underlättar såväl företagens egna planering som deras relationer med olika aktörer i omvärlden. Mot en lång tillståndsperiod talar bl.a. de stora förändringar på teknikens område som är att vänta också under den närmaste perio- den. Vad som särskilt komplicerar bedömningen är frågan om en över- gång från analog till digital sändningsteknik. Det finns en risk att ett beslut om riktlinjer för en alltför kan verka hämmande för företagens möjligheter att anpassa sig till den pågående utvecklingen. Mot bakgrund av de resonemang jag fört ovan om behovet av att se över förutsättningarna för public service-verk- samheten i större skala än som varit möjligt, anser jag att till- ståndsperioden inte bör vara längre än (2002–2006). 1.1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen har i direktiven till denna utredning lagt särskild vikt vid det faktum att villkoren för radio och TV i allmänhetens tjänst skall ha en bred parlamentarisk förankring. Därför skall arbetet med att ta fram regeringens proposition med förslag till riktlinjer för radio och TV i allmänhetens tjänst för nästa tillståndsperiod ske under medverkan av en beredningsgrupp där samtliga riksdagspartier är företrädda. Min uppgift har varit att förse denna parlamentariska beredningsgrupp med ett brett underlag för dess framtida ställningstaganden. Utredningsdirektiven är mycket omfattande och täcker snart sagt varje aspekt av den svenska public service-verksamheten. Jag har haft till mitt förfogande, varför det underlag jag här presen- terar snarare har karaktären av en översiktlig beskrivning av gällande uppdrag, angelägna frågeställningar och problem än en fullständig genomgång och analys av alla aktuella frågeställningar. Denna utrednings syfte är inte i första hand att utvärdera eller bedöma måluppfyllelsen i public service-verksamheten. På vissa områ- den görs sådana bedömningar av verksamheten under nuvarande tillståndsperiod. Min ambition har dock varit att presentera ett underlag som belyser svensk radio och TV i allmänhetens tjänst ur olika per- spektiv, utifrån de frågeställningar som anges i direktiven, och att detta underlag kan tjäna som en startpunkt för vidare diskussion i den parla- mentariska beredning som tar vid när mitt arbete är slutfört. I den mån detta underlag blir föremål för remissbehandling kommer ytterligare information att kunna läggas till den bild jag här presenterar. Avsikten är att betänkandet skall kunna läsas som en uppdaterad sammanställning av relevanta fakta och resonemang kring den svenska public service-verksamheten, statsmakternas krav på densamma och de utmaningar som verksamheten står inför. Dessutom diskuteras, där det varit möjligt, alternativa lösningar på framtida riktlinjer för företagens uppdrag. kulturutskott har i två betänkanden , med anledning av motioner i , berört de frågor jag haft i uppdrag att behandla (1999/2000:KrU1 och 1999/2000:KrU8). Jag har i mitt arbete försökt att så långt möjligt tillgodose de önskemål om information som utskottet ger uttryck för. Merparten av utskottets öns- kemål täcks för övrigt av direktiven till denna utredning. Utredningsarbetet har skett i dialog med , och och har därmed inneburit att material tagits fram i nära och fortlöpande samverkan med programföretagen och deras dotterbolag. Samtliga tre programföretag har lämnat var sitt sammanhållet dokument till utredningen där respektive företags synpunkter på direktiven och de ytterligare frågor jag ställt i utredningsarbetet redovisas. När jag i betänkandet hänvisar till programföretagens synpunkter, önskemål m.m. är källan, om inget annat sägs, dessa dokument (dir. 63/00, 64/00, 65/00). Andra källor av vikt är programföretagens årsredovisningar, budgetunderlag och public service- redovisningar för perioden –2000. Därutöver har jag haft samtal med en rad företrädare för respektive programföretag. Jag har också, i enlighet med utredningsdirektiven, haft samråd med Utredningen om erfarenheter av branden i (Fö 1999:02) och (Ku 1997:06). En av många utgångspunkter för mitt arbete har varit att ta del av den omfattande vetenskapliga forskning på medieområdet som finns såväl i som i andra länder. Jag har också beställt underlag från ett antal svenska medieforskare. Vid institutionen för journalistik och masskommunikation vid har utarbetats ett under- lag för kap. 5 om svenska folkets syn på radio och TV i allmänhetens tjänst. Underlaget är skrivet av doktoranden under ledning av professor . Professor vid i har författat ett underlag om olika finansieringsmetoder för radio och TV, som utgör ett av underlagen för kap. 10. Professor vid och professor vid har tagit fram underlag till utredningen om den svenska TV- respektive radiomarknaden. Kap. 14 om mervärdesskattefrågor har utarbetats med hjälp av utredningens expert . Utredningen har också varit i kontakt med ett stort antal enskilda och företrädare för olika intresseorganisationer, forskarsamhället, myndigheter, andra medieföretag m.fl. Vi har genomfört två studieresor till och samt en del resor inom landet. Vi har också beställt material från , , , , och . Bland det material jag nu överlämnar till finns, utöver detta betänkande och den antologi med bidrag från elva olika skribenter jag gav ut , programföretagens underlag till utredningen, de underlag från medieforskare som beskrivits ovan samt de övriga skrivelser som inkommit till utredningen, bl.a. från olika intresseorganisationer på kulturområdet, från företrädare för delar av handikapprörelsen och från organisationer som företräder olika språk- grupper och minoritetsgrupper. På grund av att detta betänkande har karaktären av ett underlag för fortsatt beredning snarare än ett förslag i traditionell mening har jag valt att låta mina bedömningar framgå i löpande text. De är dock samlade i särskilda avsnitt i varje kapitel. Delar av betänkandet utgör bak- grundsbeskrivningar, medan det på vissa håll också finns resonemang som har karaktären av ställningstaganden eller förslag från min sida. I kap. 2 redogör jag kortfattat för public service-verksamhetens framväxt i och utvecklingen fram till dagens upp- drag. I kap. 3 presenterar jag min bild av väsentliga utvecklingsdrag i det svenska och i viss mån det internationella medielandskapet och vilka konsekvenser utvecklingen kan antas få för den svenska public service- verksamheten. Framställningen avser bl.a. de senaste decenniernas erfarenheter från såväl svensk som utländsk medieforskning. I kap. 4 redogör jag för undersökningar av programutbudet i svensk radio och TV . I kap. 5 presenteras en undersökning av svenska folkets syn på, inställning till och förtroende för svensk radio och TV i allmänhetens tjänst. I kap. 6 går jag sedan igenom de principer som enligt min mening bör gälla för public service-företagens programuppdrag samt behandlar de särskilda programfrågor som anges i utredningsdirektiven, bl.a. frågor om avvägningen mellan kvalitet och kvantitet, företagens kulturansvar och uppgifterna att särskilt beakta funktionshindrades situation samt etniska och språkliga minoriteter. I kap. 7 behandlar jag dels frågan om relationen mellan statsmakterna och programföretagen, dels de frågor som tas upp i direktiven som rör villkor för programföretagens inre organisation, exempelvis villkor om att en viss del av programproduktionen skall ske utanför , utomståendes medverkan i programproduktionen och nyhetsverksamheten inom SVT. I kap. 8 behandlas Utbildningsradions verksamhet samlat, dels utifrån de frågeställningar som anges i direk- tiven, dels med hänsyn till de önskemål som Utbildningsradion och övriga programföretag själva tagit upp i sina underlag till utredningen. I detta kapitel diskuteras också möjligheterna att stärka programföre- tagens samlade folkbildningsansvar. Kap. 9 handlar om distribution av programföretagens sändningar, med fokus på frågeställningen om en övergång från analog till digital sändningsteknik för radio och TV. I kap. 10 redogörs för erfarenheter vad gäller olika metoder att finansiera radio och TV i allmänhet och public service-radio och TV i synnerhet samt min bedömning vad gäller den huvudsakliga finansieringen för den närmaste framtiden. I kap. 11 görs en kort analys av det svenska TV-avgiftssystemet fram till , där jag bl.a. pekar på behovet av vissa ändringar i lagen om TV-avgift. Därefter behandlas i kap. 12 dagens system för medelstilldelning till programföretagen. Som en följd av analysen av dagens system och de problem som följer av detta diskuteras olika sätt att förenkla systemet för medelstilldelning. I kap. 13 redovisas en lägesbeskrivning och en analys av programföretagens finansiella situation. I det sammanhanget görs också beräkningar utifrån olika antaganden när det gäller situationen på rundradiokontot (där TV- avgiftsmedlen samlas) samt en bedömning av ordningen med att särskild medelstilldelning utgår till programföretagen för vissa bestämda ändamål. I utredningsdirektiven anförs att jag skall analysera möjligheterna till och konsekvenserna av att införa mervärdesskatt på TV-avgiften. I kap. 14 görs en analys av dessa frågor i förhållande till såväl EG-rätten som till svenska förhållanden och svensk lagstiftning. I kap. 15 behandlas det regelverk som utgör en av grunderna för det allmännas inflytande på public service-företagen. Genomgången av regelverket görs för att klargöra vilka de formella ramarna är och kan vara för verksamheten i en föränderlig mediesituation och vad som eventuellt måste framgå på annat sätt samt om det finns behov av änd- ringar i gällande lagstiftning. I kapitlet behandlas också frågan om ord- ningen för uppföljning och granskning av programverksamheten. Frågan om programföretagens kärnverksamhet respektive olika sidoverksamheter när det gäller finansiering m.m. diskuteras i kap. 16. I sammanhanget tas särskilt frågan om programföretagens Internetverk- samhet upp. Slutligen diskuteras behov av förändringar av ordningen för revision och redovisning i programföretagen.