sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — När det gäller hyressättningen genomförde utredningen en analys av hyresnivåns variationer på och mellan olika lokala marknader.49 Vid en analys av hela riket konstaterades att hyresnivån varierade mellan olika kommuner. I storstadsregionerna fanns de högsta hyresni- våerna. Analysen visade också att kommuner i storstadsområden med stor nyproduktion hade höga hyresnivåer. Även hyres- strukturen varierade mellan kommunerna. För riket som helhet påvisades ett lägesberoende vid hyressättning- en. Analysen visade att lägesfaktorn var signifikant i omkring hälften av de studerade kommunerna. I vissa kommuner fanns ett tydligt samband mellan fastigheternas ålder och hyresnivåer. Det var företrädesvis inom storstadsområden som ett samband mellan hyra och ålder kunde konstateras. En del av detta åldersberoende var dock uttryck för skilda standardnivåer. Under- sökningen kunde emellertid inte finna ett åldersberoende, men noterade att tidigare studier visat på ett tydligt samband mellan pro- duktionsår och hyra. Utredningen gjorde även en jämförelse mellan gällande hyror och marknadshyror, vilka simulerats utifrån prisbildningen på bostads- rättsmarknaden. Resultatet visade att någon större skillnad mellan fak- tisk hyra och simulerad marknadshyra överlag inte kunde iakttas. Un- dantag var dock och , där de simulerade mark- nadshyrorna var högre i det äldre beståndet. Ett annat undantag var mindre orter där resultatet var det motsatta. redovisade utvärderingen i en slutrapport samt i sju underlagsrapporter. I slutrapporten sammanfattas utvärderingen på följande sätt: Vi har tidigare sett att bruksvärdessystemet någorlunda tycks leva upp till de politiska intentionerna vad gäller hyresnivå och hyresstruk- tur och att förhandlingsprocessen och rättstillämpningen bidrar till detta. Bostadsbrist förefaller inte driva upp hyresnivån. Hyresnivåerna på en hyresmarknad i långsiktig balans skulle dock sannolikt ha varie- rat mera än vad de faktiska hyresnivåerna gör. Möjligen har bruksvär- dessystemet hållit tillbaka hyressplittringen mellan lokala bostads- marknader. Systemet förefaller i övrigt inte ha lett till några större snedvridningar utanför storstadsområdena. Hyresbilden återspeglar på ett hyggligt sätt en marknadsstruktur, så långt kan bedömas med hjälp av tillgängliga metoder. Större avvikelser tycks föreligga främst i . Hyressättningen förefaller där ha bidragit till en jämnare 49 Ds 1992:76. hushållssammansättning än vad som förmodligen skulle ha gällt vid en mer marknadsanpassad hyressättning.50 gjordes inom en översyn av bland annat bruksvärdesreglerna och hyresförhandlingslagen. I promemorian Änd- ringar i hyresförhandlingslagen m.m. föreslogs att allmännyttan inte längre skulle vara förstahandsnorm vid prövning av hyran och att på- taglighetsrekvisitet skulle ersättas med ett väsentlighetsrekvisit.51 Avskaffandet av regeln om allmännyttan som förstahandsnorm mo- tiverades på flera sätt. Huvudskälet var att de särregler som gällde för allmännyttiga bostadsföretag skulle utmönstras. Alla hyresvärdar skulle få samma ekonomiska villkor och de allmännyttiga företagen skulle inte längre behöva följa självkostnadsprincipen. Därmed borde också bruksvärdesregeln vara neutral. I promemorian framhölls också som ett politiskt mål att hyrans storlek på ett bättre sätt skulle komma att motsvara hyresgästernas vär- deringar. Detta skulle uppnås genom att hyressättningen blev mer flexibel och genom att hyrorna skulle påverkas mer av variationer i efterfrågan på en ort. I promemorian hävdades också att bruksvärdesreglernas utformning innebar att hyrorna i det privata beståndet riskerade att stiga på grund av ekonomiska misstag eller ineffektiv förvaltning hos det allmännytti- ga bostadsföretaget på orten. Detta förhållande skulle kunna undvikas om allmännyttan inte längre var förstahandsnorm. Relevansen i detta påstående kan ifrågasättas eftersom de allmännyttiga lägenheterna – precis som vilka lägenheter som helst – mycket väl skulle kunna åbe- ropas som jämförelselägenheter, även om allmännyttan inte längre var förstahandsnorm. Trots att flertalet remissinstanser var positiva till förslaget att ta bort allmännyttan som förstahandsnorm valde regeringen att inte ta med förslaget i propositionen om ändringar i hyresförhandlingslagen.52 Man framhöll att trots att de ekonomiska villkoren blivit lika för allmännyt- tiga och privata hyresvärdar så innebar det inte att begreppet allmän- nyttigt bostadsföretag förlorat sin betydelse. Vad gäller kritiken mot systemets tillämpning framhöll föredragande statsrådet följande: 50Ds 1992:73 s. 83-84. 1993/94:199. Systemet har emellertid kritiserats för att det inte tillämpas på det sätt som var tänkt när det infördes. Bl.a. har de allmännyttiga bostads- företagen i sin hyressättning inte beaktat vissa faktorer, som t.ex. läges- faktorn, på ett sätt som stämmer med hyresgästernas värderingar. Efter- som allmännyttan är hyresledande har detta slagit igenom på hyrorna på hela hyresmarknaden. har emellertid märkts en tendens att hyressättningen skett med större hänsynstagande till de genomsnitt- liga hyresgästernas värderingar. Bl.a. har de allmännyttiga bostadsföre- tagen och hyresgästorganisationerna börjat fästa större vikt vid läges- faktorn än vad som skett tidigare. Man har också kunnat märka att hyresvärdar och hyresgästorganisationer i större utsträckning tar hänsyn till tillgång och efterfrågan på hyresbostäder i hyresför- handlingarna. Bruksvärdessystemet har härigenom i viktiga avseenden återfått den flexibilitet som ursprungligen åsyftades.53 Med den motiveringen avstod regeringen från att föreslå att allmän- nyttan inte längre skulle vara förstahandsnorm vid prövning av hyran. Därefter har ingen proposition lagts om ändringar i hyreslagen på den- na punkt. Bestämmelserna kvarstår därmed med den lydelse de fick vid lagändringen . 1993/94:199 s. 79. 3.1Det frivilliga förhandlingssystemet växer fram Därefter bil- dades fastighetsägareföreningar även i andra städer. De såg ursprungli- gen som sin främsta uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen gentemot statsmakterna. Hyresgäströrelsen bildades för att tillvarata hyresgästernas gemen- samma intressen gentemot hyresvärdarna. Den växte fram i samband med den bostadsbrist som rådde under . Hyresgäster- nas bildades . De viktigaste frågorna för hyresgäst- rörelsen var att införa ett besittningsskydd för hyresgästerna och att få kontroll över hyresnivåerna, det vill säga en koppling mellan besittningsskydd och hyresnivå. i samband med stridsåtgärder på hyres- marknaden, de s.k. Olskrokskonflikterna i , genomfördes de första kollektiva förhandlingarna mellan hyresvärd och hyresgästföre- ning för att lösa konflikter på hyresmarknaden. Konflikterna tvingade fram kollektiva avtal. Parterna enades 1933 om en förhandlingsordning för att förebygga framtida strider. Lokala förhandlingar om hyressätt- ning och reparationer förekom i de större städerna talet. Med anledning av de hyreskonflikter som förekommit fick Hyresrättsutredning i uppdrag att undersöka behovet av lagändringar för att främja stabilitet på hyresmarknaden. Resultatet blev bl.a. att ett indirekt besittningsskydd infördes i hyreslagen 1939. inför- des ett flertal tvingande bestämmelser, men hyresvillkoren var fortfa- rande i allt väsentligt beroende av parternas fria vilja. Hyresregleringslagen som infördes innebar däremot ett system för långtgående offentlig reglering av hyressättningen, istället för tidi- gare avtalsfrihet mellan parterna. Regleringen av hyresbeloppet genom- fördes för flertalet lägenheter utifrån en grundhyra som var knuten till den hyra som gällde 1942. Denna kunde ändras genom beslut av hyres- nämnden om särskilda skäl förelåg. Parterna kunde i viss omfattning träffa avtal när det gällde bränsle och varmvatten. heter till prövning gavs endast regler om generella hyreshöjningar i hyresregleringslagen. Hyresregleringen innebar att utvecklingen mot kollektiva avtal av- bröts. I stället inriktades organisationernas intresse främst mot de tvis- ter som förekom inför hyresnämnden. Ett väsentligt inslag i hyresregle- ringssystemet var att de förhandlande parterna fick representation i hy- resnämnder. bildade ett femtiotal allmännyttiga bostadsföretag riksor- ganisationen . Inför beslutade ändringar av hyresregleringslagen enades och 1957 om att rekom- mendera anslutna bostadsföretag respektive hyresgästföreningar att anta en gemensamt utarbetad förhandlingsordning. Man enades samti- digt om att inrätta den gemensamma . För- handlingsordningar kom att tecknas tämligen omgående mellan de lo- kala hyresgästföreningarna och bostadsföretagen. Härigenom kom för- handlingsarbetet igång efter enhetliga former. Det visade sig att det praktiska förhandlingsarbetet inte bara kom att omfatta hyresbeloppens storlek utan även andra boendeförhållanden. De träffade förhandlingsöverenskommelserna kom att tillämpas inte bara för medlemmar i hyresgästföreningen utan för samtliga hyresgäs- ter hos företaget. och utfärdade en moderniserad förhandlingsordning . De praktiska erfarenheterna av förhandlingsarbetet kom då att beaktas. Inför den väntade avvecklingen av hyresregleringen träffade och en överenskom- melse 1970 om att bilda det gemensamma förhandlingsorganet . Man kom också överens om att rekommen- dera fastighetsägareföreningarna en förhandlingsordning. Hyresregleringen avskaffades för nybyggda lägenheter 1968. Den kom att begränsas till det äldre beståndet. Även för de hyresreglerade lägenheterna så ökade avtalsfriheten. Hyresvärden kunde komma över- ens med hyresgästen om tillägg till bashyran vid värdeförhöjande åt- gärder. beslutades om genomgripande ändringar av hyresregle- ringslagen. Härigenom blev förhandlingslösningen den normala vägen att ändra hyran även för de hyresreglerade lägenheterna. Systemet med generella hyreshöjningar avskaffades och ett nytt bashyresbegrepp infördes. Bashyran utgjordes i princip av det hyres- belopp som gällde för en lägenheten 1972. fastställelse och ändring av bashyran ske genom förhandlingsöverens- kommelse. För att garantera att samspelet mellan organisationerna och hyresnämnderna skulle fungera krävdes att ändring av bashyran regel- mässigt skulle anmälas till hyresnämnden. Om förhandlingsöverens- kommelse inte träffats fick frågan prövas av hyresnämnd. Det frivilliga förhandlingssystemet stod som förebild för det obli- gatoriska förhandlingssystem som infördes i hyresregleringslagen och senare avvecklingslagen. När bestämmelserna infördes erinrade depar- tementschefen om att utformningen av hyreslagstiftningen byggde på förekomsten av starka partsorganisationer och den viktiga roll de kommit att spela. Mot denna bakgrund ansåg departementschefen att starka skäl talade för att ge organisationerna ett direkt inflytande inom ramen för hyresregleringslagens tvingande regler i alla frågor som rör- de fastställelse och ändring av bashyran.54 De avtalsslutande parterna fick en betydande frihet när det gällde att utforma sina överenskommelser. Detta innebar att huvudansvaret för hyresregleringen kom att vila på hyresmarknadens organisationer. Hy- resnämnderna fick frångå överenskommelserna endast om de väsentligt avvek från de allmänna reglerna för hyressättning. Denna utveckling medförde att behovet av förhandlingsöverens- kommelser ökade, vilket kom att leda till ett större spelrum för organi- sationernas förhandlingsverksamhet. Härigenom fick parterna på hy- resmarknaden ett ökat inflytande. och var ense om att bruksvärdessystemet var att föredra jämfört med hyres- regleringen. Systemet med generella hyreshöjningar tog inte hänsyn till lägenheternas bruksvärde. Regeringen ansåg emellertid inte att tiden ännu var mogen för att upphäva hyresregleringen, eftersom den hyres- reglerade hyran för många lägenheter väsentligt understeg bruksvär- deshyran. Regeringen beslutade om generell hyreshöjning . Även lag om avveckling av hyresregleringen innehöll be- stämmelser om att ändring av hyran skulle ske genom en förhandlings- överenskommelse. I vissa avseenden förstärktes organisationernas in- flytande över hyresregleringen. Organisationerna kunde träffa skriftliga överenskommelser om att avvecklingsreglerna inte skulle tillämpas på vissa orter. Avvecklingslagen byggde på att gradvis anpassa hyrorna i det hyresreglerade beståndet till bruksvärdesnivån enligt hyreslagen. I den mån hyran redan uppnått bruksvärdesnivå så var avvecklingslagen inte tillämplig. 1971:103 s. 43 f. Organisationerna på hyresmarknaden kom därmed i praktiken att behärska administrationen av hyresregleringen under avvecklingslagen som gällde . Förhandlingar kom att föras med stöd av de förhandlingsordningar som rekommenderats av , och . När hyresför- handlingslagen infördes omfattades flertalet bostadslägenheter i landet redan av partsorganisationernas frivilliga förhandlingssystem. Det frivilliga förhandlingssystemet fick successivt en allt större utbred- ning. Hyresgäströrelsen var en stark förespråkare för att förhandlings- rätten skulle lagregleras. Detta var bakgrunden till att 1973 tillsatte en intern utredning som kallades Boinfly- tandeutredningen. Syftet var bl.a. att belysa och värdera erfarenheterna från tillämpningen av hyreslagen och hyresregleringslagen. Utredning- en förespråkade att hyresgästföreningen skulle ges laglig rätt att för- handla och träffa överenskommelser med motparten om hyran och and- ra hyresvillkor. För att uppnå ett önskat mått av partsreglering på hyresmarknaden anfördes att hyresgästernas rätt och möjligheter att kunna förhandla och träffa överenskommelser via sin organisation måste säkerställas. Det erinrades om att frivilliga förhandlingsöverenskommelser förekom i betydande omfattning och att de enskilda hyresgästernas rätt bäst togs tillvara genom ett kollektivt förhandlingssystem. betonades att det inte torde finnas förutsättningar för att på frivillig väg kunna täcka hela hyresmarknaden. Utredningen ansåg därför att någon form av tvingande bestämmelse borde föras in i lagstiftningen. Det hävdades att en fastighetsägare måste kunna tvingas till förhandlingsordning med ett innehåll som mot- svarar det som de förhandlande parterna på frivillig väg kommit fram till. Man motsatte sig inte att möjlighet öppnades för den enskilde hy- resgästen att få sin hyra prövad, trots att den blivit bestämd genom en förhandlingsöverenskommelse. I betänkandet Solidarisk bostadspolitik behandlades från mer gene- rella utgångspunkter frågan om ett ökat inflytande för hyresgästerna.55 Här anfördes att det starka intresset hos hyresmarknadens parter att finna lämpliga förhandlingsformer bör kompletteras med lagstiftning. Utredningen menade att även om frivilliga överenskommelser före- 55 SOU 1974:17 s. 393 ff. kommer, så innebär lagstadgade rättigheter en starkare position för hy- resgästerna. För att ge hyresgästerna inflytande vid saneringsfrågor fick hyres- gästerna genom bostadssaneringslagen 1974 möjlighet att utöva infly- tande genom sin hyresgästorganisation. Organisationerna på hyresmarknaden kom således att successivt spela en allt viktigare roll. I samband med att hyresregleringen avvecklades var tiden mogen för att bygga vidare på det förhandlingssystem som vuxit fram. Hyresvillkoren för flertalet bo- stadslägenheter bestämdes under medverkan av organisationerna på hyresmarknaden. Inom den enskilda sektorn hade inte samma fasta för- handlingsrutiner hunnit utvecklas som inom den allmännyttiga sektorn. I direktiven till anfördes att det är angeläget att regelsystemet får en sådan utformning att det främjar strävandena att successivt öka de boendes inflytande över både den egna lägenheten och den omgivande miljön. Dessa aspekter skulle särskilt beaktas vid förslagens utformning.56 Hyresgäströrelsens boinflytandeutredning hävdade att den enskilde hyresgästens rätt bäst togs tillvara i det kollektiva systemet och att ett lagfäst kollektivt förhandlingssystem var ett rationellt och effektivt verktyg för att säkerställa hyresgästernas rätt. Det framstår som tydligt att både och senare departementschefen tog in- tryck av dessa synpunkter. Det förutsattes att utvecklingen skulle leda till att förhandlingsordningar blev allt vanligare inom den enskilda sektorn. Även fastighetsägarna har uppfattat förhandlingssystemet som för- delaktigt. Härom vittnar redan det förhållandet att frivilliga förhand- lingsordningar tecknats i så stor utsträckning som skett. Vad som för fastighetsägarna framstått som den främsta vinningen med en förhand- lingsordning synes vara den praktiskt sett utomordentliga förenkling av i första hand hyressättningsförfarandet57 Det anfördes vidare att en hyresgästorganisation kan ta tillvara hy- resgästernas gemensamma intressen och samla sådana erfarenheter att den kan möta hyresvärden på jämställd fot. Utredningen ansåg det mer rationellt att driva förhandlingarna kollektivt än individuellt. 56SOU 1976:60 s. 29. 57SOU 1976:60 s. 63. kollektivt handlande i fria förhandlingar antogs hyresgästerna bäst kunna hävda sina rättigheter. Detta framgick av följande uttalande: Vi anser oss kunna slå fast, att ett förhandlingssystem, där hyres- gästerna representeras av sin organisation, innebär väsentliga fördelar inte bara för den enskilde hyresgästen och för hyresgästkollektivet utan även för samhället.58 De fördelar ett förhandlingssystem skulle kunna innebära ansågs va- ra så betydelsefulla att det inte var rimligt att den enskilde fastighets- ägaren skulle få avgöra om hyresgästerna skulle få rätt till kollektiva förhandlingsöverenskommelser. I utredningen anfördes: Det måste emellertid anses realistiskt att utgå från att det kommer att finnas ett inte obetydligt antal fastighetsägare, som ej finner det för- enligt med sina intressen att teckna frivilliga förhandlingsordningar.59 Genom att kanalisera sina krav och synpunkter till en organisation anses hyresgästerna få en betydande styrka. Hyresgästen sågs som den svagare parten som kunde ha svårt att på egen hand hävda sin rätt. Det var därför särskilt angeläget att värna om hyresgästernas rätt till kol- lektiva förhandlingar om hyresvärden inte frivilligt ville teckna en för- handlingsordning. En sådan rätt ansågs också medföra en större trygg- het för att de förhandlingsordningar som redan uppnåtts på frivillig väg skulle bli bestående. En lagfäst rätt till förhandlingsordning ansågs därmed utgöra en väsentlig och nödvändig förbättring av hyresgäster- nas ställning på bostadsmarknaden. I betänkandet anfördes: Vi har funnit att erfarenheterna av de tillämpade förhand- lingssystemen är goda. Förhandlingssystemet innebär betydande prak- tiska vinster. Genom att uppträda kollektivt synes hyresgästerna bäst kunna hävda de rättigheter hyreslagstiftningen ger dem. Ett förhand- lingssystem för en sund utveckling på hyresmarknaden utan in- gripanden från myndigheternas sida. En ordning med förhandlingar framstår dessutom som en god väg mot fördjupad boendedemokrati. Mot bakgrunden av dessa konstateranden har vi funnit att ett förhand- lingssystem innebär sådana fördelar för hyresvärdar, hyresgäster och samhället att förhandlingsrätten bör lagfästas.60 Det frivilliga förhandlingssystemet som utvecklats av organisatio- nerna på hyresmarknadens var förebild. Utgångspunkten var att även vid en lagreglering skulle förhandlingsordningar i största möjliga ut- sträckning träffas frivilligt. Samma regler skulle gälla oavsett om för- handlingsrätt uppnåtts på frivillig väg eller erhållits med stöd av lagen. 58SOU 1976:60 s. 67. 59SOU 1976:60 s. 64. 60SOU 1976:60 s. 21. I de fall hyresgästorganisationen och hyresvärden inte var ense om att teckna förhandlingsordning infördes möjligheten att hänskjuta tvis- ten till prövning av hyresnämnden. Vid en sådan prövning skulle hy- resgästorganisationen tillerkännas förhandlingsrätt om det var skäligt mot hyresvärden. Departementschefen delade utredningens uppfattning om att erfa- renheterna från det frivilliga förhandlingssystemet var goda och att det därför var lämpligt att lagfästa förhandlingsrätten. Utgångspunkten för hyresförhandlingslagen var att förhållandena på en balanserad bostadsmarknad i första hand bör regleras genom för- handlingsöverenskommelser och inte genom lagstiftning och myndig- hetsutövning. Erfarenheterna av de tillämpade förhandlingssystemen visar också att hyresfrågor i allmänhet är väl lämpade för att lösas genom kollektiva förhandlingar. Inom ramen för det frivilliga förhandlings- systemet och det obligatoriska systemen enligt hyresregleringslagen och avvecklingslagen har partsorganisationerna visat både vilja och förmåga att komma överens.61 Departementschefen anförde vidare: I likhet med utredningen räknar jag med att en lagfäst förhand- lingsrätt i praktiken främst skulle få betydelse för hyresgästerna.62 Förslaget att lagreglera kollektiva förhandlingsöverenskommelser tillstyrktes eller lämnades utan erinran av flertalet remissinstanser. De förhandlande parterna, dvs. hyresgäströrelsen, de allmännyttiga bo- stadsföretagen och fastighetsägaresidan, förespråkade förhandlings- systemet. Hyresförhandlingslagen som trädde i kraft innebar att den praxis som utvecklats blev lagfäst, samt att förhandlingsrättens närmare förutsättningar och villkor blev lagreglerade. Hyresförhandlingslagens regler kan sägas vara präglade av parternas vilja och ansvar att kunna träffa väl avvägda överenskommelser. Lagstiftningen på arbetsrättens område användes i stor utsträckning som förebild när reglerna i hyres- förhandlingslagen utformades. Den omedelbara praktiska följden av att hyresförhandlingslagen in- fördes var att förhandlingsordningar upprättades där sådana tidigare saknades. Förhandlingsrätten kom i praktiken att innebära en rätt till förhandlingsordning för hyresgästorganisation. Detta ledde till att det skapades en bestående grund för överenskommelser om hyror och and- ra boendeförhållanden. 1977/78:175 s. 89. 1977/78:175 s. 91. Systemet med kollektiva förhandlingar mellan parterna balanseras av att den enskilde hyresgästen kan få innehållet i en förhandlingsöver- enskommelse prövat av hyresnämnden, såvitt avser dennes hyresavtal. Om de förhandlande parterna inte kan enas om en förhandlingsöver- enskommelse har hyresvärden möjlighet att vända sig till hyresnämn- den och begära ändring av hyresvillkoren, dvs. hyreshöjning, för de enskilda hyresgästerna. Vid en sådan prövning tillämpas reglerna i hy- reslagen, vilka bygger på ett individuellt avtalsförhållande mellan hy- resvärd och hyresgäst. Hyresförhandlingslagen har efter införandet utvecklats och justerats i olika omgångar. genomförda ändringar har framförallt motive- rats av att man velat stärka de enskilda hyresgästernas inflytande och ställning, inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. I allt väsentligt kvarstår dock regelverket på samma sätt som när det infördes . Grundläggande begrepp i hyresförhandlingslagen är förhandlings- ordning, förhandlingsöverenskommelse och förhandlingsklausul. Förhandlingsordningen utgör en hörnsten i hyresförhandlingslagen. Den reglerar omfattningen av förhandlingsskyldigheten mellan hy- resvärd och hyresgästorganisation. Förhandlingsordningen utgör ut- gångspunkt för att parterna skall kunna träffa förhandlingsöverens- kommelser. I sin tur är det en förutsättning för att den enskilde hyres- gästen med en förhandlingsklausul i sitt hyresavtal skall bli bunden av träffade förhandlingsöverenskommelser. Hyresförhandlingslagen är inte tillämplig för de fastigheter som saknar förhandlingsordning. Hyresförhandlingar för dessa lägenheter regleras endast i hyreslagen. När hyresvärden vill höja hyran i sådana fastigheter måste han skriftligen meddela detta till hyresgästerna. Om meddelande inte leder till en överenskommelse om ny hyra får hy- resvärden ansöka om villkorsändring hos hyresnämnden som har att pröva hyresvärdens yrkanden.