sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — principen att egendom vari särskild förmånsrätt äger rum skall bära sina speciella konkurskostnader. Omvänt gäller att allmän konkurskostnad inte får tas ut ur sådan egendom till skada för någon med samma eller bättre förmånsrätt. Detta motiveras av att allmänna konkurskostnader är onyttiga för en borgenär, vars särskilda förmånsrätt gäller även utom konkurs (se även Welamson, Konkurs, 9 uppl. 1997, s. 182 f.). Sådan kostnad får alltså täckas ur annan boet tillhörig egendom och om sådan inte finns eller om den inte räcker till att täcka kostnaderna uppstår brist i det allmänna boet. En hybridkonkurs kan avslutas på olika sätt beroende på vilka överväg- anden konkursförvaltaren gör när det gäller egendomens försäljning. I många fall anses konkursen avslutad genom utdelning, varför frågan om sökande borgenärs kostnadsansvar inte aktualiseras. Det skulle emellertid kunna ifrågasättas om inte en sökande borgenär i dessa situationer borde svara för konkurskostnader i samma utsträckning som i avskrivningskon- kurser, eftersom konkursen kan liknas vid en bristkonkurs och aktualiserar bl.a. ansvar för staten för konkurskostnader. Om den konkurssökande bor- genären också är den som har särskild förmånsrätt skulle detta dock kunna uppfattas som en utökning av kostnadsansvaret enligt 14 kap. 18 § KL, genom att borgenären i sådant fall får svara även för del av kostnaderna i det allmänna boet. Detta skulle som framgått strida mot en viktig princip för fördelning av konkurskostnaderna. Å andra sidan skulle samma borgenär kunna åläggas betalningsansvar om förvaltaren hade handlagt konkursen genom att t.ex. sälja egendomen med särskild förmånsrätt exe- kutivt (varvid borgenärerna får utdelning genom det exekutiva förfarandet utan förvaltarens medverkan) och därefter begära att konkursen, som i övrigt saknar tillgångar, skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL. Det kan i och för sig synas inkonsekvent att kostnadsansvaret för en sökande borgenär med särskild förmånsrätt gestaltar sig olika alltefter sätt- et för konkursens avslutande. Utredningen anser emellertid inte att det i nu diskuterat avseende finns tillräcklig anledning att särbehandla konkurser som avslutas med utdelning enbart till borgenär med särskild förmånsrätt genom att föreskriva ett kostnadsansvar för konkurssökande borgenär i sådana konkurser, men inte i vanliga utdelningskonkurser. I stället bör liksom kostnadsansvar för sökande enskild borgenär aktualiseras enbart i de situationer då konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL. skall kostnadsansvaret aktualiseras? Som framhållits i det föregående är en förutsättning för att bestämmelsen om enskild konkurssökande borgenärs ansvar skall ha någon reell betydel- se att den borgenär som överväger att ge in en konkursansökan är medvet- en om risken att få bära en del av kostnadsansvaret och också att beloppet i fråga verkligen betalas in till staten. Det nuvarande systemet innebär att borgenären först i samband med konkursens avslutande krävs på betalning i de situationer där ansvaret enligt 14 kap. 3 § KL blir aktuellt. I en del fall kan kravet på betalning komma som en överraskning för borgenären. En- ligt vad som upplysts från DV har rutinerna när det gäller att förmå borge- närer att infria sitt kostnadsansvar blivit betydligt mer effektiva . Detta skulle kunna tyda på att borgenärerna i större utsträckning än tidigare är medvetna om kostnadsansvaret redan då konkursansökan ges in eller åtminstone att de blivit medvetna om detta ansvar under konkursens gång. En viktig funktion som borgenärens kostnadsansvar har är att förhindra konkursansökningar som mer eller mindre kan betraktas som okynnesan- sökningar, dvs. att borgenären använder konkursansökan enbart som ett påtryckningsmedel mot gäldenären för att åstadkomma att gäldenären eller någon honom närstående betalar en fordran. Utformningen av bestämmel- serna om konkurssökande borgenärs kostnadsansvar bör om möjligt bidra till att borgenären i stället överväger de indrivningsmöjligheter som står till buds genom utmätningsförfarandet. I sammanhanget kan nämnas att det kom in ca 12 000 konkursansökningar medan enbart ca 7 400 konkursbeslut meddelades. Här ingår såväl återtagna ansökningar som de ansökningar som prövats, men där skäl för bifall till ansökan inte förelegat. Utredningen har övervägt om det är möjligt att redan i samband med att konkursansökan ges in tydliggöra det kostnadsansvar som kan komma att åläggas en konkurssökande borgenär. En möjlighet vore att, på samma sätt som i och , ålägga borgenären att i samband med att kon- kursförfarandet inleds betala ett visst belopp som säkerhet för del av kon- kurskostnaderna. Såväl den danska som den norska konkurslagen (se närmare avsnitt 3.2.4 och 3.4.4) innehåller bestämmelser om ansvar för konkurssökande borgenär eller gäldenär för konkurskostnader i den mån kostnaderna inte kan täckas ur konkursboet. Vidare föreskrivs att konkurssökanden skall ställa säkerhet eller betala förskott för de kostnader som kan uppstå om konkursboet inte förslår till att täcka kostnaderna. Enligt de danska regler- na behöver säkerhet inte ställas om kostnaderna utvivelsomt kan täckas av konkursboets tillgångar. Vidare kan den danska konkursdomstolen be- fria sökanden från att ställa säkerhet om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till borgenären eller gäldenären. Enligt de norska reglerna kan domstolen göra undantag från bestämmelsen att ställa säkerhet bl.a. om gäldenären själv är sökande eller om konkursansökan görs av en offentlig myndighet. En arbetstagare med en fordran som har förmånsrätt enligt vissa bestämmelser lov om fordringshavares dekningsrett be- höver inte heller ställa säkerhet. När det gäller möjligheterna att i samband med konkursansökan be- döma om tillgångarna kommer att förslå till att täcka konkurskostnaderna är detta säkert i många fall lätt att avgöra. Det finns emellertid också fall där det är svårare att göra en sådan bedömning. En administrativt enkel lösning vore därför att uppställa krav på att en enskild konkurssökande borgenär alltid skulle ställa säkerhet för konkurskostnaderna genom att på förhand betala in ett belopp motsvarande det som borgenären slutligen högst kan komma att åläggas att betala. Skulle det sedan vid konkursens avslutande visa sig att boet helt eller delvis förslår till att betala konkurs- kostnaderna, skulle beloppet återbetalas till borgenären. En sådan regel skulle sannolikt kunna bidra till att borgenären noggrant överväger om konkurs är den enda eller bästa möjligheten att uppnå det syfte borgenären har eller om det finns andra möjligheter, t.ex. genom utsökningsförfaran- det. Vidare skulle man undvika det överraskningsmoment som i vissa fall uppstår genom att borgenärerna inte får kännedom om sin skyldighet att betala förrän i samband med konkursens avslutande. Konsekvensen av att säkerhet inte ställs skulle i sådana fall vara densamma som om ansök- ningsavgift enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna inte erläggs, nämligen att konkursansökan avvisas. En ordning med förskottsbetalning skulle dock ställa krav på en ny administrativ rutin hos antingen tingsrätterna eller hos DV. Inbetalningen av förskottet skulle behöva samordnas med betalning av ansökningsavgift- en i konkurs. Denna erläggs till tingsrätten. Sannolikt skulle, bl.a. för att främja en enhetlig hantering, såväl förskott som ansökningsavgift i stället få betalas till DV. DV skulle därefter få underrätta tingsrätterna om att avgift och förskott har betalts, varefter handläggning av konkursen kan börja. En sådan underrättelse skulle behöva skickas omgående. Vidare skulle återbetalning av förskottet komma att bli aktuellt i ett inte obetyd- ligt antal fall. Detta skulle aktualiseras, t.ex. i samband med återtagna an- sökningar, ansökningar som inte resulterar i konkursbeslut och när förskott betalats in trots att detta inte skulle ha skett (borgenärer med lönegaranti- fordran). Vidare skulle återbetalning bli aktuell om konkursen avslutas med utdelning och något kostnadsansvar alltså inte uppkommer. Fråga om återbetalning skulle också uppkomma i konkurser som visserligen skrivs av men där tillgångarna räcker helt eller delvis till att täcka konkurskostnaderna. I de fall förskottet tas i anspråk för kostnad- er enligt 14 kap. 3 § KL skulle sannolikt också uppställas krav på en redo- visning till borgenären om att så har skett. Den nya administration som återbetalning av förskott och redovisning av ianspråktagna förskottsbelopp innebär skulle medföra kostnader som måste jämföras med de vinster som förfarandet förväntas innebära. uppstod fråga om sökande borgenärs kostnadsansvar i 500 konkurs- er. Om av dessa beräknas vara ansökningar från lönegarantiborge- närer som med utredningens förslag (jfr nedan) skulle vara befriade från kostnadsansvar skulle förskott komma att erläggas i ca 375 konkurser, vilket ger ca . Siffran har avrundats nedåt med tanke på att antalet ansökningar kan komma att påverkas i sänkande riktning på grund av för- skottskravet. Med det nuvarande kravsystemet behöver högst av kra- ven skrivas av. Det innebär att intäkten (med beaktande av utredningens förslag om höjt kostnadsansvar) uppgår till 0,15 x 36 600 x 375 x 0,90= ca . Intäktsökningen skulle alltså stanna vid ca . Detta skall jämföras med de kostnader som nya rutiner för redovisning och åter- betalning av förskottet skulle innebära. Hur stora dessa kostnader kan bli är svårt att förutse. De fördelar som ett förskottsförfarande skulle innebära genom ett tyd- liggörande av borgenärens kostnadsansvar och ett sätt att förhindra s.k. okynnesansökningar måste alltså vägas mot det administrativa merarbete som ordningen skulle föra med sig. Vid en sådan avvägning anser utred- ningen det tveksamt om de fördelar som kan uppnås med förskottsförfar- andet är så stora att det motiverar det administrativa merarbetet. Med hän- syn härtill lämnar utredningen inte något förslag om införande av ett för- skottsförfarande. Utredningen anser emellertid att det är av vikt att det, även om ett för- skottsförfarande av administrativa skäl inte införs, vidtas åtgärder för att öka medvetenheten hos borgenärer om det kostnadsansvar som kan ålägg- as en konkurssökande borgenär. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att utredningen nu föreslår en höjning av det belopp intill vilket detta ansvar kan utkrävas. En möjlighet är insatser för ökad information om det kost- nadsansvar som en sökande borgenär kan komma att åläggas. Sådan in- formation bör lämnas senast i samband med att konkursförfarandet inleds. Informationsmaterial skulle kunna utformas av DV och skulle också kunna klargöra vilka andra möjligheter utöver en konkursansökan som inom ra- men för utsökningsförfarandet står borgenären till buds för att undersöka möjligheterna till betalning av en fordran. Särskilt om kostnadsansvar för sökande borgenär vars fordran omfat- tas av lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) Om en enskild borgenär har ansökt om en gäldenärs försättande i konkurs på grund av en fordran som omfattas av lönegaranti enligt lönegarantilag- en (1992:497) täcker lönegarantin även den kostnad som borgenären eventuellt åläggs betala enligt 14 kap. 3 § KL. Borgenären är alltså i och för sig skyldig att betala kostnaden enligt 14 kap. 3 § KL men får sedan ersättning med samma belopp genom lönegarantin. Frågan om dessa be- stämmelser skulle kunna förenklas på det sättet att en löneborgenär befrias från sitt kostnadsansvar enligt KL diskuterades redan i samband med reform. Det framhölls då att detta onekligen skulle innebära en mer rationell hantering av kostnadsfrågan. Lönegarantin belastade emellertid inte statsbudgeten utan utgick från en för ändamålet särskilt inrättad fond (lönegarantifonden). Fonden finansierades genom att en särskild lönega- rantiavgift fördes till fonden. Förslaget att befria borgenärer med fordran som omfattas av lönegarantin från kostnadsansvaret skulle därför innebära en kostnad för staten vilket departementschefen inte fann lämpligt (prop. 1986/87:90 s. 376). Reformbehovet när det gäller frågan om kostnadsansvaret för borgenär vars fordran omfattas av lönegaranti har berörts även re- form. Bl.a. föreslog DV i rapporten 1992:2 Översyn av vissa konkursrätts- liga föreskrifter att en lönegarantiborgenär skulle befrias från sitt ansvar för konkurskostnader enligt KL. Bakgrunden härtill var det administrativa merarbete som följde med bestämmelsen att staten ur lönegarantimedel skulle betala den kostnad som ålagts borgenären enligt KL. Betalningen skulle ske till DV och innebar enligt verket en onödig omgång. Förslaget att sökande borgenär med lönegarantifordran skulle befrias från kostnads- ansvar enligt KL skulle enligt verket innebära att den kostnad som då föll på lönegarantifonden i stället skulle belasta anslaget för konkurskostnader. Verket ansåg att förslaget skulle innebära en inte oväsentligt förenklad administration, och de belopp som skulle komma att belasta staten skulle vara högst begränsade. Ett sätt att undvika en överföring av kostnader mellan fonden och staten vore att överföra ett schablonbelopp från lönega- rantifonden till anslaget för konkurskostnader. Utredningen anser att de nuvarande bestämmelserna om löneborgenär- ers ansvar för konkurskostnader bör förenklas. När det gäller det argument som tidigare framförts som hinder mot att borgenärer med fordran som omfattas av lönegaranti skulle undantas från kostnadsansvar redan enligt KL kan följande nämnas. Lönegarantifonden avskaffades fr.o.m. budget- /96 och lönegarantiavgiften fördes in på statsbudgeten under en egen inkomsttitel. har lönegarantiavgiften slopats som motsvarande höjning skett av arbetsmarknadsavgiften enligt lagen (1981:691) om socialavgifter (). Förändringarna i lönegarantin inne- bär alltså att utgifterna för lönegarantin numera täcks ur ett anslag i stats- budgeten på samma sätt som anslaget för konkurskostnader och inte ur särskilt avsatta fondmedel. En förändring som innebär att konkurssökande löneborgenär redan enligt undantas från kostnadsansvar aktu- aliserar därför inte längre en överföring av kostnader från lönegarantifon- den till statsbudgeten utan medför enbart att kostnaden belastar ett annat anslag i statsbudgeten. Det argument av budgetteknisk natur som tidigare ansetts utgöra hinder mot att förenkla reglerna om kostnadsansvar för konkurssökande borgenär med lönegarantifordran inskränker sig således numera till en fråga om omfördelning av kostnader mellan anslagen för lönegaranti och konkurskostnader. Utredningen kan inte se att det behov av justering av anslagen som kan uppkomma, om en förändring genom- förs, skulle utgöra ett avgörande hinder mot att nu tillgodose det reform- behov som föreligger. Med hänsyn till vad som anförts föreslår utredningen att en borge- när som ansökt om en gäldenärs försättande i konkurs på grund av en ford- ran som omfattas av statlig lönegaranti, inte skall kunna åläggas ansvar för konkurskostnader enligt 14 kap. 3 § KL. 5.8.4Statens ansvar för kostnader i konkurs De kostnader som inte kan täckas ur konkursboet eller av det ansvar som åvilar sökande enskild borgenär enligt 14 kap. 3 § KL skall enligt gällande regler täckas av staten (14 kap. 2 § KL). i ett historiskt perspektiv hade staten redan genom konkurslag ett ansvar för kostnader som uppstod då en konkurs upphörde på annat sätt än genom slututdelning och konkursboet inte lämnade tillgångar till täckande av kostnaderna och dessa heller inte kunde tas ut av sökande borgenär som var ansvarig för kostnad- erna i fattigkonkurser. Som skall närmare utvecklas i det följande finns skäl att överväga, om staten alltjämt skall ha detta slutliga ansvar för kost- nader i konkursen vilka inte kan täckas på annat sätt. Som påpekats i det föregående får konkurshanteringen som sådan anses vara en del av den rättsvård som staten måste svara för med tanke på de ingripande verkningar som är förenade med denna form av exekution i gäldenärens egendom. Detta motiverar att staten skall bära kostnaderna för den personal och utrustning m.m. som behövs vid domstolarna för att handlägga konkursärenden. När det gäller ansvaret för konkurskostnader i formell mening bör in- ledningsvis erinras om att staten ofta uppträder som borgenär – främst skatteborgenär – i konkurs. När staten är sökande borgenär bör staten i princip ha samma kostnadsansvar som andra konkurssökande borgenärer. En annan sak är att statens ansvar i denna situation kommer till uttryck endast på det viset att KL ålägger staten det yttersta kostnadsansvaret (jfr prop. 1975/76:210 s. 177). När det gäller frågan om vem som i övrigt skall bära ansvar för kost- nader i den enskilda konkursen finns det anledning att återknyta något till konkursinstitutets roll i samhället. Som utvecklats i avsnitt 5.1 är syftet med konkurs primärt att tillgodose borgenärernas intressen. Samhällsut- vecklingen har emellertid medfört att även andra än rent ekonomiska in- tressen gör sig gällande i konkurs. Det gäller främst beivrandet av ekono- misk brottslighet och hänsynstagande till sysselsättningen på orten. Bl.a. förekomsten av den statliga lönegarantin gör vidare att konkursen i prak- tiken inte längre har så stor betydelse för löneborgenärerna. Ofta är det dessutom så att den egendom som finns i konkursbona inte räcker till att täcka de kostnader som är förenade med konkursen. De kostnader det är fråga om är i huvudsak arvoden till konkursförvalt- are m.fl. samt kostnader för tillsyn och kungörande m.m. som inte kunnat tas ut ur konkursbona. Totalt uppgick dessa kostnader (efter avdrag för avgiftsintäkter) för statens del till 1998 och 1999. Hur dessa summor fördelade sig på olika kostnader framgår av tabell 5.1. Tabell 5.1 Statens nettokostnad för konkurskostnader uppdelad på olika kostnadsposter Arvode m.m. till konkursförvaltare Förvaring enligt 7 kap. 22 § KL Av det totala antalet konkurser som avslutades vid tingsrätterna var avskrivningskonkurser, dvs. konkurser där till- gångar saknades eller räckte enbart till att betala konkurskostnader eller delar av sådana kostnader. Eftersom konkurskostnaderna i en del av dessa konkurser får täckning ur konkursboet helt eller delvis och eftersom sö- kande borgenär i vissa fall kan antas svara för delar av kostnaderna är det svårt att säga exakt i hur många konkurser statens subsidiära kostnads- ansvar aktualiseras. Tydligt är dock att staten emellanåt finansierar kon- kurser där det inte finns något allmänt intresse av att denna exekutions- form används. Med hänsyn till det anförda skulle kunna övervägas att låta kostnads- ansvaret i princip vila på konkurssökanden, om det från början står klart att gäldenärens situation är sådan att tillgångarna inte kommer att förslå till täckande av konkurskostnaderna. Detta skulle kunna åstadkommas genom att staten vid en konkursansökan t.ex. kräver säkerhet av sådan storlek att den täcker kostnaderna för förfarandet. Det skulle kunna bli fråga om höga belopp som en konkurssökande gäldenär på obestånd skulle ha svårt att få fram. Motsvarande skulle bli fallet för en del borgenärer. Sannolikt skulle krävas att någon borgenär hade särskilt intresse av kon- kursen, varför en sådan borgenär skulle vara beredd att ställa säkerheten. Ett konkursförfarande skulle då kunna drivas utan kostnadsrisk för staten. Enligt utredningens uppfattning är detta emellertid inte någon lämplig lösning. Om konkursinstitutet på detta sätt gjordes i princip otillgängligt för bl.a. gäldenärer som i huvudsak saknar tillgångar skulle för juridiska personer utvägen sannolikt bli användning av ett likvidationsförfarande eller införande av en ordning för omhändertagande av mindre tillgångar. Även ett sådant förfarande skulle vara förenat med kostnader för staten. Det skulle vidare troligen innebära en återgång till den ordning som rådde års reform med utseende av god man i stället för förvaltare i s.k. fattigkonkurser. Reglerna om fattigkonkurs innebar ett föga ingripande förfarande där bl.a. utredning om gäldenärsbrott inte förekom. Reglerna ansågs vara knapphändiga och svårtillämpade och medförde att den gode mannen ibland inte fick betalt. En annan möjlighet vore att låta de konkurser som leder till utdelning bära kostnaderna även för övriga konkurser. En sådan ordning skulle alltså innebära en övervältring av kostnaderna i avskrivningskonkurser på bor- genärerna i de konkurser där tillgångarna räcker för utdelning. Näringsliv- et har allmänt sett ett intresse av att det under kontrollerade former sker en utrensning av företag som är på obestånd. En viss del av näringslivet, dvs. de borgenärer som blir inblandade i konkurs, skulle alltså riskera att drab- bas av en kostnad för att det sker en sådan kontrollerad avveckling av t.ex. osunda bolag. När det gäller kostnader som finansieras med avgifter i konkursen, t.ex. kungörelser och tillsyn, skulle detta kunna ske genom en höjning av avgifterna så att intäkterna från de avgifter som faktiskt inflyter täcker statens totala kostnader i dessa avseenden (se närmare om principen om kostnadstäckning i följande avsnitt). Frågan är emellertid hur en sådan lösning skulle kunna tillämpas när det gäller de kostnader som staten har för förvaltararvoden i avskrivningskonkurser. Det skulle närmast bli frågan om att ta ut en generell avgift i utdelningskonkurser. I stället för låta kostnaden för konkurskostnader som inte kan tas ur konkursbona drabba enbart de intressenter i näringslivet som blivit borge- närer i en utdelningskonkurs skulle man kunna välja att låta näringslivet som sådant finansiera hela konkursförfarandet. Detta skulle kunna ske genom att avgifter tas ut på sätt som påminner om finansieringen av löne- garantin. En sådan finansiering skulle kunna avse hela konkursförfarandet, dvs. inkl. kostnad för delar av domstolsväsendet. I det föregående har emellertid framhållits att konkurs alltid ansetts utgöra en del av den rättsvård som staten är skyldig att tillhandahålla. En möjlighet skulle då vara att i stället anslagsfinansiera domstolsadministrationskostnaderna på samma sätt som medan resten av kostnaderna – sedan konkursbona i första hand efter förmåga fått stå för kostnaderna i den enskilda konkursen – finansierades med en slags näringsavgift. En lösning som innebär att det slutliga kostnadsansvaret i konkurser flyttas över på näringslivet skulle innebära ett radikalt nytänkande. Ett skäl för en sådan kostnadsfördelning skulle kunna vara att det är näringslivet som har det största intresset av att en behövlig sanering sker och att icke livskraftiga företag avvecklas på ett formellt tillfredsställande sätt. En så- dan lösning skulle emellertid kräva ingående överväganden när det gäller beräkningen av avgiftens storlek och vilket avgiftsunderlag som skall läg- gas till grund. Det bör också beaktas att de kostnader det skulle röra sig om är, sett ur ett statsfinansiellt perspektiv, förhållandevis små, varför en avgift skulle bli mycket liten och därför lämpligen behöva sammankopplas med en redan befintlig avgift. Det kan ifrågasättas om det anförda motivet för en sådan finansiering har tillräcklig bärkraft. I sammanhanget måste även beaktas statens roll i konkursförfarandet. Som nämnts förut har staten inte bara en roll som kostnadsbärare utan är också i många fall borgenär. Staten skulle därför i sin egenskap av borge- när, på samma sätt som enskilda borgenärer, få bidra till del av kostnader- na för konkursförfarandet. Vidare måste beaktas att konkurs numera inte kan ses enbart som en angelägenhet för borgenärerna. Allmänna intressen som beivrande av ekonomisk brottslighet och tryggande av sysselsättning- en har efter hand fått allt större utrymme i konkursförfarandet. De intressen som staten således har av en väl fungerande insolvens- hantering väger enligt utredningens uppfattning tungt vid avgörandet av om det slutliga ansvaret för konkurskostnader bör åvila staten.