sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — 9 § En överlåtelse eller någon annan åtgärd enligt 4, 5 eller 6 § som har genomförts utan ett beslut av kommunfullmäktige som har vunnit laga kraft är ogiltig, om inte undantag har medgetts enligt 8 §. Har lagfart beviljats på förvärv som avses i 6 §, gäller inte första stycket. Återkallelse av ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag 10 § Ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas, om kommunen genom sådan åtgärd som avses i 4 eller 5 § har förlorat det bestämmande inflytandet över företaget. Frågan om återkallelse prövas av . beslut får överklagas hos . beslut får inte överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om överlåtelser och andra åtgärder som kommun- fullmäktige har beslutat om före ikraftträdandet gäller följande. beslutat om en överlåtelse av en viss egendom till en viss förvärvare på bestämda villkor, gäller be- slutet även om överlåtelsen sker efter ikraftträdandet. I fråga om en sådan överlåtelse skall dock bestämmelserna i lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kom- munala bostadsföretag, m.m., om avyttringar enligt 1 § första stycket 1 eller 2 äga giltighet även efter utgången av , om inte kommunfullmäktige beslutar om överlåtelsen enligt be- stämmelserna i denna lag. på annat sätt beslutat om en överlåtelse eller en annan åtgärd, skall en överlåtelse eller en annan åtgärd som sker efter ikraftträdandet, alltid beslutas om på det sätt som anges i denna lag. 3.Om en kommun eller ett kommunalt bostadsföretag – , har överlåtit eller på annat sätt fört över äganderätten till sådan fast egendom som avses i 6 § till ett kommunalt företag som inte har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostadsfastigheter, skall 6 § tillämpas vid överlåtelse eller avhändelse av egendomen. 2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1986:285) om återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m. Härigenom föreskrivs att 2 § i förordningen (1986:285) om återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m. skall ha följande lydelse. har återkallats enligt 8 § lagen har återkallats enligt 10 § lagen (1999:608) om tillfällig minsk- (2001:x) om kommunala be- ning av det generella statsbidra- get vid avyttring av aktier eller aktier eller andelar i ett andelar i eller utdelning från och om företaget har beviljats m.m. och om företaget har beviljats lån enligt någon av kungörelsen (1957:360) kungörelsen (1957:360) tertiärlån m.m., någon av kun- lånet ändras på samma sätt lånet ändras på samma sätt som om lånen hade övertagits som om lånen hade övertagits av någon som inte är ett av någon som inte är ett Denna förordning träder i kraft . Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om avyttringar som har skett före . 1Kommitténs uppdrag och arbete Kommitténs uppdrag enligt regeringens direktiv (dir. 1999:110) kan sammanfattas i följande fyra punkter: att värdera de förslag om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag som lämnats av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i diskussionsbetänkandet På de boendes villkor – allmännyttan (SOU 1999:148), att utarbeta en komplett lagreglering och de författnings- ändringar i övrigt som är nödvändiga, om kommitténs över- väganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag, att i det nya regelverket säkerställa att hyresgästerna i de all- männyttiga bostadsföretagen kan få möjlighet till ett ökat inflytande antingen inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande eller genom nya verksamhetsformer där hyresgästerna ges möjlighet att gemensamt äga företagen, att fullfölja merparten av den Boendesociala beredningens arbete med att följa utvecklingen på det bostadssociala om- rådet och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja sär- skilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Vid värderingen av förslagen om lagreglering av allmännyttiga bostadsföretag skall kommittén särskilt belysa hur förslagen står i överensstämmelse med annan nationell lagstiftning och even- tuella EG-regler på området. Vidare skall de olika förslagens Kommitténs uppdrag och arbete effekter analyseras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kom- mittén skall särskilt analysera förslagens effekter på bostads- marknaden, den framtida nyproduktionen av hyresrätter och hyresutvecklingen. Vid en sådan analys skall effekter för andra aktörer på hyresmarknaden och effekter på konkurrenssitua- tionen beaktas. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1 och en sammanfatt- ning av betänkandet På de boendes villkor (SOU 1999:148) finns i bilaga 2. 1.2Delbetänkande – motiv och innehåll I detta delbetänkande lämnar kommittén förslag till särskilda beslutsregler vid överlåtelser (försäljningar och andra frivilliga avhändelser) av aktier eller andelar i ett kommunalt bostads- företag, av bostäder som ägs av ett kommunalt bostadsföretag eller av bostäder som ägs av kommunen. Dessutom redovisas inriktningen av kommitténs fortsatta arbete så att förslaget om särskilda beslutsregler kan sättas in i ett bredare sammanhang. Kommitténs direktiv uttrycker en vilja att hålla samman de frågeställningar som avser reglering av allmännyttiga bostads- företag med frågan om en eventuell försäljning av kommunala bostadsföretag eller bostadsfastigheter. Kommittén delar i grun- den detta synsätt. Det hade varit önskvärt att kommittén nu lämnade förslag om särskilda beslutsregler vid försäljningar, och att dessa regler hade varit en del av ett större enhetligt regelverk för allmännyttiga bostadsföretag. En sammanvägning av flera faktorer har emellertid gjort att kommittén ansett det nödvän- digt att i detta skede endast lämna förslag i en begränsad fråga. Det har under arbetets gång visat sig att det enhetliga regel- verk som föreslås av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet inrymmer en rad komplicerade rättsfrågor. Regle- ringen kring skydd för borgenärer och minoritetsaktieägare är bara två exempel. Eftersom den nu gällande tidsbegränsade sanktionslagstiftningen på detta område upphör att gälla vid Kommitténs uppdrag och arbete utgången av juni månad 2001, har kommittén stannat för att i detta skede koncentrera sig på frågan om hantering av eventuella försäljningar m.m. av aktier eller fastigheter tillhörande kommu- nala bostadsföretag. I kapitel 1 Kommitténs uppdrag och arbete redovisar kommit- tén – utöver motiven för att lämna ett delbetänkande – sina huvudprinciper för inriktningen av det fortsatta arbetet. I kapitel 2 Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt presenteras faktaunderlaget för kommitténs över- väganden. Kapitlet inleds med en översikt över de allmännyttiga företagens roll på bostadsmarknaden. Genomförda och plane- rade försäljningar av kommunala bostadsföretag och kommun- ägda bostäder redovisas. En översikt görs av de regler som riks- dagen beslutat i syfte att värna om de kommunalt ägda bostadsföretagen och motverka att företagen och dess bostäder säljs. Slutligen tecknas vissa utveck- lingstendenser i de allmännyttiga bostadsföretagen i några euro- peiska länder. I kapitel 3 redovisas kommitténs överväganden och förslag. Kommittén redovisar inledningsvis sin syn på de kommunala bostadsföretagens roll . Kommittén redovisar sedan skälen för sina lagförslag och den närmare utformningen av för- slagen. I bilaga 4 redovisas vidare en annan utformning av beslutsreglerna än den som kommittén slutligen gjort till sitt huvudförslag. I kapitel 4 redovisar kommittén sin bedömning av konsekven- serna av dess förslag. I kapitel 5 återfinns författningskommentaren till kommitténs lagförslag. Vissa påpekanden behöver göras inledningsvis om några ter- mer som används i betänkandet. Med kommunalt bostadsföretag avses aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening eller stiftelse där kommunen har det bestämmande inflytandet och som har till huvudsakligt syfte att förvalta bostadsfastigheter. Benämningen allmännyttigt bostadsföretag används ibland i betänkandet som alternativ benämning för dessa företag. Kommitténs uppdrag och arbete Uttrycket försäljning används för att även avse överlåtelser och andra frivilliga avhändelse utom i redovisningen av kommitténs lagförslag och i författningskommentaren. Kommittén har vidare valt att använda uttrycket icke-vinstutdelande i stället för uttrycket icke-vinstdrivande som förekommer i kommitténs direktiv. Uttryckssättet utan vinstintresse används också i betänkandet för att avse företag som arbetar på allmännyttiga grunder. Kommittén har haft 15 sammanträden, varav ett tvådagars- internat. Under utredningsarbetet har samråd skett med Hyreslagstiftningsutredning, , Utredningen om kooperativ hyresrätt, , och Utredningen om kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. Underlag för redovisningen i avsnitt 2.2.3 av genomförda och planerade försäljningar av kommunägda bostäder inhämtades genom bostadsmarknadsenkät . Som underlag för kommitténs överväganden i kapitel 3 har kommitténs ledamöter haft diskussioner med seniorkonsult om frågeställningar kring ett ökat skydd för den kommunala förmögenheten m.m. Företrädare för har deltagit i ett kommittésammanträde. 1.4Inriktningen av kommitténs fortsatta arbete För att bl.a. ge en bredare ram för en bedömning av förslagen i detta delbetänkande, redovisar kommittén i detta avsnitt inrikt- ningen av sitt fortsatta arbete med övriga delar av uppdraget. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén avser att i slutbetänkandet redovisa sin syn och sina eventuella förslag i fråga om kommunens bostadspolitiska och boendesociala ansvar. Kommittén konstaterade redan i ett tidigt skede att den mot bakgrund av sina direktiv bör överväga vissa frågor inom detta område. Det gäller dels om kommunens bostadspolitiska och boendesociala ansvar bör preciseras ytter- ligare i lagstiftningen, dels om kommunen bör tillföras ytter- ligare verktyg för att klara sina uppgifter inom bostadsförsörj- ningen. Regeringen har sedan i proposition 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. hänskjutit vissa bostadspolitiska och boendesociala frågor till kommittén. Kommittén har i detta betänkande redovisat svårigheter att inom den givna tidsramen fullfölja det arbete som Kommittén om allmännyttan och bruksvärdet inlett om ett samlat regelverk för allmännyttiga bostadsföretag. Kommitténs ambition är att i slutbetänkandet redovisa ett fullständigt förslag till en särskild lagstiftning för de kommunala bostadsföretagen. Kommittén avser vidare att klarlägga om en sådan lagstiftning kan vidgas till att också omfatta icke kommunala bostadsföretag som väljer att arbeta enligt samma förutsättningar som allmännyttiga företag. Som en del i detta arbete avser kommittén att klarlägga förut- sättningar för åtgärder i syfte att ett kommunalt bostadsföretag i strid med den s.k. lokaliseringsprincipen skall kunna etablera sig i en annan kommun. Kommittén vill dock särskilt understryka att detta arbete sammantaget är mycket omfattande och att oförutsedda frågor kan komma upp under utredningsarbetets gång. Kommittén har i detta betänkande redovisat förslag om sär- skilda regler för kommunala beslut om försäljning av kommunala bostäder, m.m. Kommittén anser att dessa regler eventuellt behöver kompletteras med ett regelverk för eventuellt förköp av kommunalt bostadsbestånd. Ett sådant ställningstagande bör dock enligt kommitténs bedömning föregås av en särskild analys av finansiella och andra förutsättningar för överlåtelse av kommunalt bostadsbestånd eller bostadsföretag till privata allmännyttiga aktörer. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har i uppdrag att i slutbetänkandet redovisa över- väganden om bostadsförmedling och bostadsanvisning. Regeringen har nämligen i prop. 2000/01:26 hänskjutit till kommittén frågan om behovet av en särskild lag om bostadsanvisnings- rätt eller andra verktyg för att stärka den kommunala bostads- förmedlingen. Kommittén har också konstaterat att förmed- lingsrätter kan vara en viktig fråga vid överlåtelser av kommunala bostäder eller bostadsföretag. Kommittén finner det angeläget att ta upp de förslag om skatteregler vid självförvaltning som presenterades av Utred- ningen om allmännyttan och bruksvärdet. Kommittén har därför begärt tilläggsdirektiv att utreda om självförvaltning kan stimu- leras genom en höjning av taket för skattefrihet och en schablo- nisering i kombination med att förbudet mot olika ersättning för den som deltar i självförvaltningen tas bort. Kommittén kommer vidare att i samband med slutbetänkan- det göra tillgängliga de resultat som Boendesociala beredningen inhämtat om kunskap om grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. 2Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Kommittén redovisar i detta kapitel faktaunderlag för de över- väganden som görs. Kapitlet inleds med en översikt över de allmännyttiga bostadsföretagens utveckling och roll på bostads- marknaden. Därefter redovisas genomförda och planerade för- säljningar av kommunala bostadsföretag och kommunägda bostäder. En översikt görs av de regler som beslutat om i syfte att värna om de kommunägda bostadsföretagen och motverka att företagen och dess bostäder säljs. Slutligen beskrivs vissa utvecklingstendenser i de allmän- nyttiga bostadsföretagen och regelverket kring dessa företag i några europeiska länder. Syftet med kapitlet är att ge underlag för en bedömning av den pågående försäljningen av kommunägda bostadsföretag och bostäder. Till grund för kommitténs bedömning tas hänsyn dels till de allmännyttiga bostadsföretagens roll på den svenska bostadsmarknaden, dels till hur andra länder har valt att utveckla det allmännyttiga boendet. 2.1De allmännyttiga bostadsföretagens roll I betänkandet På de boendes villkor (SOU 1999:148) finns en utförlig beskrivning av hur de allmännyttiga bostadsföretagen vuxit fram i . Kommittén vill under- stryka vikten av att diskussionen om hur regelverket kring all- männyttan skall moderniseras utgår från ett historiskt perspek- tiv. Det är väsentligt att belysa hur förutsättningarna har ändrats Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt över tid och hur de allmännyttiga bostadsföretagen också har följt med i denna utveckling. Allmännyttan i ett historiskt perspektiv Den moderna sociala bostadspolitiken har sitt ursprung i 1930- talets bostadssituation. Det var dock först med de nya välfärds- politiska tankarna efter som kommunernas engagemang för bostadsförsörjningen tog fart på allvar. Det som kom att utmärka svensk bostadspolitik var den gene- rella satsningen på goda bostäder åt alla. Det var en väsentlig och avgörande skillnad gentemot många andra länders inriktning på s.k. socialbostäder för låginkomsttagare och för de sämst ställda i samhället. Dagens allmännyttiga bostadsföretag skapades som regel , eller . De flesta kommuner runt om i landet byggde upp egna bostadsföretag. De allmännyttiga bostadsföretagens bostadsproduktion kom således snabbt att bli relativt omfattande, men det var ändå inte tillräckligt för att komma tillrätta med den svåra bostadsbristen i bl.a. tätorterna. startade det som kom att kallas miljonprogrammet. Bedömningen av en rimlig nivå ledde till att 1965 beslutade om målet att färdig- ställa en miljon bostäder i syfte att komma tillrätta med den svåra bostadsbristen. –1975 färdigställdes totalt nära 1,4 miljoner bostäder i . Produktionen trappades dock ned , eftersom det i flera kommuner började uppstå överskott på lägenheter. När produktionstakten intog normala nivåer, det vill säga , för- ändrades inriktningen för allmännyttan. Förenklat innebar detta att verksamheten gick från byggande till förvaltning. Effektivi- sering av förvaltningen, samordning och specialisering etablera- des som nyckelord . Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Nyproduktionen låg på en relativt stabil nivå och det var främst ombyggnader och underhåll som stimulerades genom olika tillfälliga bidrag från staten. Samhället karakterise- rades av framtidstro, överhettning och brist på arbetskraft. Bostadsproduktionen kom också att öka succes- sivt . ändrades dock förutsättningarna radikalt för bostadsföretagen. Vid sidan av saneringen av statsfinanserna kom en rad faktorer att få en avgörande inverkan på utvecklingen inom bostadssektorn och samhället i övrigt. Kombinationen av strukturomvandling, internationalisering, allt snabbare omvärldsförändringar och nya spelregler för bostadsföretagen har sammantaget skapat en helt ny bostadspolitisk situation. Avregleringen av bostadskreditmarknaden hade påbörjats , de statliga lånen för bostadsfinansieringen försvann, regleringen av vilka kreditgivare som kunde ge lån med räntebidrag till bostäder för äldre hus upphörde. Vidare togs de förmånligare reglerna bort för lånefinansiering och räntesubventioner för de allmännyttiga bostadsföretagen. Sammantaget innebar dessa förändringar att ränterisken flyttades över från staten till låntagarna, det vill säga till företagen och deras ägare. Den frikoppling som gjordes mellan lån och räntebidrag innebar att de allmännyttiga bostads- företagens möjlighet att välja långivare ökade. Detta innebar att staten inte kunde påverka boendekostnaderna på samma sätt som . Situationen för många bostadsföretag försvårades dock av att de inte hade haft möjlighet att anpassa sig till de förändrade spelreglerna. I samband därmed upphörde också i allt väsentligt det övriga särskilda regelverket för de allmännyttiga bostadsföretagen. Detta innebar bl.a. att schablonbeskattning avskaffades. Avsikten med förändringarna har varit att i ekono- miskt avseende jämställa de av kommunerna ägda bostadsföre- tagen med de privatägda. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Bostadssektorn som helhet fick finansiera en betydande del av den underfinansierade skattereformen 1990–1991. Den över- hettade ekonomin ledde till att bankerna ökade utlåningen, vilket bl.a. innebar kraftiga prisökningar på fastigheter. Den spekulationsartade fastighetsbubbla som följde på detta punkterades av en realräntechock . Den svenska finans- och fastighetskrisen fick långtgående konsekvenser med avsevärda förluster som följd. tvingades olika särlösningar fram för att säkerställa bankernas fortlevnad och för att komma tillrätta med krisen för bostadsrättsföreningar och privata fastighetsägare. De flesta allmännyttiga bostadsföretagen tog sig igenom krisen utan särskilt stöd. Den tilltagande och förändrade befolkningsomflyttningen i kombination med struk- turomvandlingen ledde dock till att många kommuner inte hade möjlighet att anpassa sina åtaganden för bl.a. bostads- företagen. Till slut fick statsmakten ingripa för att understödja även några av dessa bostadsföretag. De allmännyttiga bostadsföretagen står inför olika utma- ningar beroende på de förändrade marknadsförutsättningarna. Flera av de starkaste bostadsföretagen återfinns inom den all- männyttiga sektorn, men många allmännyttiga bostadsföretag har också av historiska skäl en begränsad soliditet och ekono- miska svårigheter att på kort sikt möta den förändrade situatio- nen. Många företag verkar numera på svaga marknader och är utsatta för svängningar som inte går att möta genom intäkts- ökningar och snabba anpassningar av kostnadsbilden. De allmännyttiga bostadsföretagen har strävat efter att vara ett attraktivt alternativ och att bostäderna skall vara tillgängliga för en bred allmänhet. I direktiven till kommittén anges att de all- männyttiga bostadsföretagen är ett mycket betydelsefullt verk- tyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Företagen har alltsedan sin tillkomst för- utsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till- gängliga för alla utan villkor med avseende på t.ex. inkomst- och familjestorlek. I direktiven anges också att den svenska bostads- marknaden kan sägas vara unik i tack vare detta. Utvecklingen med kommunägda bostadsföretag har bidragit till att stärka välfärden i . Kommunerna har kunnat utforma olika strategier som varit anpassade till kommunens egna för- hållanden och förutsättningar i enlighet med det kommunala självbestämmandet. Utformningen av bostadspolitiken har sam- tidigt skett i nära samarbete mellan stat och kommun. Eftersom kommunerna enligt kommunallagens bestämmelser inte får driva verksamhet i vinstsyfte, framstår kommunen som huvudman för dessa självkostnadsföretag som ändamålsenlig. I direktiven anförs att de allmännyttiga bostadsföretagen måste ges möjlighet att generera vinstmedel för att kunna utvecklas, konsolideras och framgångsrikt konkurrera på marknaden. Överskottet behövs för att företagen skall klara svängningar i konjunkturen och för att kunna genomföra nödvändiga in- vesteringar, däribland nyproduktion. När vinsten inte är den huvudsakliga drivkraften för de allmännyttiga bostadsföretagen hamnar fokus istället på andra resultatmått. Inriktningen på verksamheten har bl.a. inneburit att de allmännyttiga bostadsföretagen måste ta reda på vilka vär- den bostäderna och boendemiljön skapar för hyresgästerna, kommunen, miljön eller välfärden. Att uppnå goda resultat på dessa områden, i kombination med de ekonomiska krav som ställts på företagen, har kommit att kräva både en hög professio- nalism och ett affärsmässigt agerande. Kommunerna har många olika möjligheter att utforma och genomföra en ändamålsenlig lokal bostadspolitik, som syftar till att tillse att kommunmedborgarna får sina behov och önskemål uppfyllda. Det har också visat sig att kommunerna och deras bostadsföretag har utformat olika strategier för att tillgodose de skilda behoven och för att bidra till kommunens attraktivitet. Det handlar i sammanhanget om att kombinera det sociala Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt ansvaret med en affärsmässighet som bygger på att företagen profilerar sig gentemot andra aktörer på marknaden, men även i förhållande till andra kommuner. Vid en bedömning av de allmännyttiga bostadsföretagens funk- tion för kommunerna är det viktigt att lyfta fram bostädernas betydelse som infrastruktur. Kommunikationer, vägar, vatten- och avloppssystem och andra tekniska försörjningssystem är nödvändiga för ett samhälles utveckling. På samma sätt är ett allsidigt utbud av bostäder avgörande för den framtida utveck- lingen i kommunen. Ett allmännyttigt bostadsföretag har även betydelse för den på många orter nödvändiga nyproduktionen av bostäder. Bostadsinfrastrukturen har i kombination med andra faktorer betydelse för kommunernas långsiktiga ekonomiska utveckling. Exempel på andra faktorer är tillgång till arbetsplatser, utbild- ningsnivå och övrig infrastruktur. Mellan dessa olika tillväxt- faktorer sker ett komplicerat och växelvis samspel. De flesta kommuner har lyckats väl med att tillvarata och utnyttja detta samspel. har dock förutsättningarna ändrats på ett genomgripande sätt för många kommuner och det krävs till viss del nya lösningar för att kunna möta denna nya situation. Den tekniska utvecklingen och strukturförändringarna har skapat nya möjligheter för de kommuner som har kunnat erbjuda människorna goda miljöer samt goda och ekonomiskt attraktiva bostäder. I kommunernas ambition att förverkliga sina långsiktiga strategier för att stärka kommunens position i olika avseenden har det egna bostadsföretaget ofta haft en fram- trädande roll. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Vid sidan av de allmännyttiga bostadsföretagens betydelse för samhällets bostadsförsörjning och långsiktiga utveckling, har de allmännyttiga bostadsföretagen givits en särskild roll i bruks- värdessystemet. Deras hyror är normerande vid jämförelsepröv- ning för övriga fastighetsägare på bostadsmarknaden. Bruksvärdessystemet bygger på att hyresgästerna skall ha ett reellt besittningsskydd, vilket förutsätter att det finns ett tak för hur hög hyran kan bli.