sou · GOB377d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Staten å sin sida skall tillförsäkra barnet ett sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder, artikel 3.2. Statens huvudsakliga uppgift är således att ge föräldrar det stöd som de behöver för att tillgodose barnets rättigheter. lägger stor vikt vid föräldrars ansvar gentemot sina barn. I ett antal artiklar talas dock om föräldrars rättigheter, till exempel i artikel 3.2 som nämnts ovan. Även i artikel 5 hänvisas till föräldrars rättigheter och då i anslutning till föräldrarnas uppgift att ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i denna konvention. Likaså stadgas i artikel 14 att staten skall respek- tera vårdnadshavares rättigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt. Föräldrars rättigheter, som är rättigheter gentemot staten, kan således enbart härledas från deras ansvar att sörja för barnets omvårdnad och för att barnet får sina rättigheter respekterade. Konventionen ger ut- tryck för den förskjutning i synen på förhållandet mellan föräldrar och barn, från föräldrarätt till en betoning av deras ansvar gentemot sina barn som ägt rum under . Statens uppgift är, som nämnts, att tillhandahålla stöd till för- äldrarna så att de kan ge barnet den omvårdnad som han eller hon behöver för sin utveckling. Staten har också ansvar för att barn får det skydd som han eller hon behöver. innehåller en rad skyddsartiklar som ålägger staten att vidta åtgärder, däribland lag- stiftningsåtgärder, i syfte att skydda barn från att utnyttjas i samhället. Barn skall t.ex. skyddas från narkotika, artikel 33, från sexuella över- grepp och från att utnyttjas i barnpornografi, artikel 34, samt från ekonomiskt utnyttjandet, artikel 32. ger också barnet skydd mot övergrepp inom familjen. Vid övergrepp eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida får barnet skiljas från föräldrarna, artikel 9. Enligt har således samhället det yttersta ansvaret för att barn får både den omvårdnad och det skydd som de behöver. Detta ansvar faller i till största delen på vilket kommer till uttryck i socialtjänstlagen (1980:620). I denna sägs det bland annat att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. skall vidare med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt och se till att de får det skydd och det stöd som de behöver. är också skyldig att se till att barnet får vård och fostran utanför det egna hemmet om barnets bästa motiverar det, 12 § SoL. Socialtjänstreformen som genomfördes innebar en genomgripande förändring av de vägledande principerna för social- tjänsten. Helhetssyn, frivillighet och självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet var de honnörsord som kom till uttryck i den portalparagraf som skulle vägleda arbete. Tre huvudlinjer i socialtjänstreformen kunde urskiljas i social- tjänstreformen som genomfördes . Den ena var frivillighet istället för tvång. Slentrianmässig tvångsvård av vuxna missbrukare skulle upphöra. Även inom ungdomsvården skulle tvångsåtgärder begränsas till en inledningsfas i behandlingen. En annan huvudlinje var helhets- syn istället för splittrad symtombehandling. En familj skulle ses som en enhet och familjens problem i ett helhetsperspektiv. En tredje huvud- linje var att skulle vara aktiv i förebyggande och sam- hällsplanerande arbete. skulle inte längre enbart städa upp efter en samhällsutveckling som inte var gynnsam för medbor- garna utan vara aktiv i att förebygga att problem överhuvud taget uppstod. En annan förändring var att röja undan inslag av förmynderskap från samhällets sida. Perspektivet försköts från att myndigheterna skulle bedöma vad som var bäst för människor till att den enskildes egen vilja skulle vara avgörande för insatsen. 1998 genomfördes en rad förändringar i socialtjänstlagen. Syftet med dessa var inte att ifrågasätta grundtankarna bakom socialtjänstreform utan att anpassa lagstiftningen så att den bättre kunde svara mot de samhällsförändringar som ägt rum under 1980- och . Arbetslösheten, nedskärningarna i kommunernas resurser och förändringarna i socialförsäkringssystemen var några av de allmänna utgångspunkter som låg till grund för dessa förändringar. Ytterligare en utgångspunkt för de förändringar i socialtjänstlagen som genomfördes var familjens successivt förändrade roll: Denna förändring, som ytterst sammanhänger med individens ökade frihet i det moderna samhället och kvinnornas förändrade ekonomiska situation (att separera är socialt accepterat och ekonomiskt möjligt), kan emellertid ställa barnen i en mer utsatt position och gör det angeläget att mer än tidigare inriktas på att verka med barnens bästa för ögonen23. Detta utmynnade i att socialtjänstlagens första paragraf, portalpara- grafen, kompletterades med en bestämmelse som syftade till att stärka 1996/97:124, s. 30. barnens ställning inom socialtjänsten.Den nya bestämmelsen svarar, enligt förarbetena, mot artikel 3 i : När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Dessutom infördes en bestämmelse om barns rätt att komma till tals beträffande åtgärder som rör dem, 9 §. När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Tvång – en yttersta åtgärd Möjligheten och skyldigheten att ingripa från det allmännas sida då barn far illa i sin hemmiljö har successivt förändrats under förra århundradet. fick vi vår första barnavårdslagstiftning. Denna omfattade två lagar. Den ena rörde kontroll av fosterbarnsvården och den andra innehöll bestämmelser om uppfostran av vanartade och i sedligt avseeende försummade barn. Det fanns också möjlighet att omhänderta barnet om föräldrarna inte kunde tillrättaföra det. Däremot fanns inte någon regel om ingripande av den anledningen att barnet misshandlades eller vanvårdades av föräldrarna – om denna vanvård inte kom till uttryck i vanart hos barnet. Det var först barna- vårdslag som ingripande kunde ske när barnet for illa i föräldrahemmet och i situationer när barnet ansågs behöva särskilda uppfostrings- åtgärder. barnavårdslag innebar inte några större förändringar vad gäller samhällets befogenheter att ingripa i familjen till skydd för barnets vård och fostran. Dock genomfördes en rad andra förändringar som till exempel att barnavårdsnämnderna blev obligatoriska, att pla- ceringar i familjehem fick företräde framför placering på institution, att agan avskaffades på institutionerna och att barn fick egen talerätt från och med . Socialtjänstreformen 1982 innebar, som tidigare nämnts, ett upp- brott från en tidigare syn på socialt utsatta människor. Ett grunddrag i reformen var tilliten till människors egen förmåga. Detta gällde också vården av barn och ungdomar. De kontrollerande inslagen som fanns tidigare, bland annat övervakning och föreskrifter, togs bort och social- tjänstens serviceinriktade och hjälpande funktion betonades. Denna inriktning på frivillighet har inneburit att tvångsåtgärder mot den enskilde har skjutits i bakgrunden. Undantagsvis skulle dock även i fortsättningen barn tvångsvis kunna skiljas från sina föräldrar om samförstånd inte kunde nås. Prövningen av sådana frågor lades på länsrätten. Den nu gällande lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) som reglerar möjlighet att tvångs- vis ingripa till skydd för barn är således en undantagslag. Om det föreligger en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas och man inte kan finna en lämplig och godtagbar samförståndslösning är socialnämnden skyldig att ta initiativ till tvångsomhändertagande för vård. LVU skiljer på de så kallade miljö- fallen, det vill säga då barnets utveckling riskeras på grund av brister i hemmet, och de så kallade beteendefallen om det finns påtaglig risk att den unge på grund av sitt eget beteende riskerar sin utveckling eller hälsa24. LVU är en skyddslag. Det handlar om att skydda barnet när vård- nadshavaren utsätter barnet för olämplig behandling eller underlåter att ge barnet den vård och det skydd det behöver. Med misshandel förstås såväl fysisk som psykisk misshandel. Till psykisk misshandel räknas att barnet blir utsatt för systematiska kränkningar och nedvärdering. Allvarlig eller återkommande misshandel skall så gott som alltid med- föra att barnet omhändertas och flyttas från sitt hem. När det talas om otillbörligt utnyttjande, avses först och främst att någon av föräldrarna utnyttjar barnet sexuellt. Men det kan också vara fråga om att föräldrarna eller en av dem låter barnet utnyttjas av en annan person. Under uttrycket otillbörligt utnyttjande faller också att barnet utnyttjas i pornografiskt syfte. En annan form av otillbörligt utnyttjande är att barnets tvingas utföra alltför ansträngande kropps- arbete eller tvingas ta så stort ansvar för någon familjemedlem att det är skadligt för barnets hälsa eller utveckling. Med uttrycket brister i omsorgen avses att barnet utsätts för van- vård eller inte får det skydd som är nödvändigt med hänsyn till barnets ålder. En annan situation kan vara att vårdnadshavarna inte ser till att barnet får nödvändig sjukhusvård eller medicinsk behandling. Det kan också vara fråga om att vårdnadshavarna på grund av psykisk sjukdom eller missbruk inte förmår att ge barnet den stimulans det behöver för att utvecklas normalt. Omhändertagande på grund av den unges eget beteende skall ske om den unge riskerar sin hälsa och sin utveckling på grund av missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende, 3 § LVU. Före gällde att det skulle föreligga allvarlig fara för den unges hälsa eller utveckling för att omhändertagande skulle ske. Toleransgränsen var alltså högre, 1989/90:28, s. 38. när det gällde ingripande mot unga för deras eget beteende än beträffande ingripande, när barn for illa i hemmet. Detta har numera ändrats. Det behöver inte längre vara fråga om en allvarlig fara utan det räcker med en påtaglig risk. Det finns också andra tvångsinslag i LVU, t.ex. när vård- nadshavarna vill ta hem ett barn från ett familjehem, där barnet place- rats på frivillig väg eller genom LVU-beslut som har upphävts. Om det i ett sådant fall finns en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från familje- hemmet, kan länsrätten på ansökan av socialnämnden förbjuda den som har vårdnaden om barnet eller den unge att ta denne från familje- hemmet. Länsrätten kan med andra ord meddela flyttningsförbud, 24 § LVU, som kan gälla eller tills vidare. , SoL och LVU Bestämmelserna i såväl socialtjänstlagen som i LVU överensstämmer med på en rad väsentliga punkter. Barnkonven- tionens båda grundläggande principer att hänsyn skall tas till barnets bästa, artikel 3, och barns rätt att komma till tals, artikel 12, har inför- livats i socialtjänstlagen. Begreppet "barnets bästa" förekommer vidare i 12 och 27 §§ SoL. I den förstnämnda paragrafen sägs, att socialnämnden, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, skall sörja för att den unge får vård och fostran utanför det egna hemmet. I den sistnämnda paragrafen sägs att socialnämnden, när den unges bästa motiverar det, får förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person att i hemmet ta emot andras underåriga barn. Även i övrigt ansluter sig SoL och LVU på många punkter till . I sägs till exempel att ett skil- jande av ett barn från föräldrarna får ske mot föräldrarnas vilja efter beslut av behöriga myndigheter och när en sådan åtgärd är nödvändig för barnets bästa, artikel 9.1. Denna bestämmelse motsvaras av möj- ligheten enligt svensk lag att flytta över vårdnaden till en eller två sär- skilt förordnade vårdnadshavare, 6 kap. 7 och 8 §§ FB. Ett barn kan vidare skiljas från föräldrarna mot deras vilja genom beslut om vård enligt LVU. har en skyldighet att bevaka att barnets behov av umgänge med vårdnadshavarna tillgodoses som ett omhändertagande varar. Enligt 14 § LVU sägs att socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om barnet så långt möjligt tillgodoses, vilket överensstämmer med artikel 9.3. Enligt denna bestämmelse skall konventionsstaterna respektera rätten för det barn som är skilt från den ena eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Om ett barn tillfälligt eller varaktigt skiljs från sin familj eller för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i familjen skall barnet enligt ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida, artikel 20. Bestämmelsen i artikeln tillgodoses genom bestäm- melsen i 22 § SoL. Där sägs att socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas och bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. har också enligt samma paragraf ett ansvar för att den som tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. har vidare ett ansvar för att barn som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i sitt eget hem får vård på annat håll, 2 och 3 §§ LVU. Ett barn som har omhändertagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling har, enligt , rätt till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande, artikel 25. Artikeln står i samklang med vad som gäller för vård av unga enligt LVU. Enligt 13 § LVU skall socialnämnden noga följa vården av den som beretts vård med stöd av lagen. Vården skall regelbundet följas upp, 13 § LVU och 41 § SoF. När vård enligt lagen inte längre behövs skall nämnden besluta om att den skall upphöra, 21 § LVU. Även i fråga om frivilliga placeringar skall vården följas upp regelbundet, 28 § SoL. När det gäller skydd mot övergrepp föreskrivs i att staterna har en skyldighet att motverka övergrepp och vanvård av barn i familjen, artikel 19. Även i detta hänseende föreligger överens- stämmelse med svensk rätt. Det finns bestämmelser i fråga om både myndigheternas ansvar, till exempel 71 § SoL och 2 § LVU, och det straffrättsliga ansvaret, 6 kap. BrB. Grunddragen i och syftet med de båda lagarna, socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ligger således väl i linje med bestämmelser. Vid en fördjupad analys av lagstiftningen framträder dock en rad diskrepanser i förhållande till intentioner och anda. Med utgångspunkt i de krav som ställer på sociallagstiftningen, vilka samman- fattas på sidan 11, framgår att den syn på barnet som socialtjänstlagen ger uttryck för inte till fullo kan sägas motsvara barnsyn. Synen på barn som bärare av rättigheter är frånvarande i socialtjänst- lagen. I stället tar lagen och dess förarbeten barns behov som utgångs- punkt. Barn som enbart sårbara och i behov av stöd och hjälp är det förhållningssätt som genomsyrar socialtjänstlagen. Uttryck i förarbete- na som till exempel att det är barnets behov som skall vara utgångs- punkten i en anmälningssituation, barnets behov av åtgärder25 en underårig som är i behov av skydd26 ger en slagsida åt synen på barn som enbart beroende av sina föräldrar och resten av omgivningen medan rättighetsperspektivet hamnar i skymundan. Barnets bästa – begränsat och oklart Bestämmelsen i socialtjänstlagens portalparagraf om att hänsyn skall tas till barnens bästa avses att motsvara artikel 3 i . Denna artikel, som ger uttryck för en av grund- läggande principer slår vakt om att barnets bästa skall beaktas i alla beslut som rör barn. Med det menas inte enbart åtgärder som direkt rör enskilda barn utan även åtgärder som t.ex. samhälls- och trafik- planering och andra strukturella åtgärder. Socialtjänstlagens portalparagraf begränsas dock till att endast gälla åtgärder på individnivå, det vill säga utrednings-, stöd- och behand- lingsinsatser, en begränsning som anges men som inte närmare motive- ras i förarbetena27. Det kan tolkas som att bestämmelsen om att hänsyn skall tas till barnets bästa inte omfattar generellt före- byggande och samhällsplanerande insatser, vilket måste ses som delvis ett avsteg ifrån principen om att barnets bästa skall beaktas i alla frågor. Det resonemang som förs i förarbetena till socialtjänstlagen om hur tungt barnets bästa skall väga i olika beslutssituationer är vidare oklart. Det slås å ena sidan fast att "varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet". I de fall det uppstår en konflikt mellan barnet och de vuxna skall, enligt för- 1996/97:124, s. 105. 26a.a., s. 103. 27a.a., s. 100. arbetena, barnets intresse ha företräde. Å andra sidan framhålls i förarbetena att barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas...28 Mot bakgrund av att barnets bästa begränsats till att gälla åtgärder på individnivå (utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser) är det oklart vad lagstiftaren avser med att barnets bästa inte alltid (är) avgörande för vilket beslut som fattas. Vilka intressen kan väga tyngre än barnets i utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser för enskilda barn? I och med att det i förarbetena inte heller förs något resonemang om hur barnets bästa skall definieras utifrån ansvarsområde eller hur tungt barnets bästa skall väga i beslutssituationer ger portal- paragrafen föga vägledning i det praktiska sociala arbetet. Vill man att barnets bästa skall vara helt utslagsgivande i enlighet med krävs sålunda en omformulering och ett för- tydligande. Därvid bör man dock ha i minnet de problem som berörts i anslutning till portalparagrafens formulering i . har, på regeringens uppdrag, följt upp de ändringar som rör barn och ungdomar som genomfördes i socialtjänstlagen 199829. Uppföljningen bygger på en enkät till landets alla kommuner, telefonintervjuer i 27 kommuner samt kommunbesök i 16 kommuner där ansvariga för individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar intervjuades. Uppföljningen visade att begreppet barnets bästa i socialtjänstlagens portalparagraf är ett svårhanterligt begrepp för dem som skall tillämpa lagen. I de flesta kommuner förs diskus- sioner om hur man skall konkretisera begreppet inom individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar. Dessa diskussioner har mest förts bland dem som direkt arbetar med barn och ung- domar, men börjar i allt större utsträckning även inbegripa social- bidrags- och missbruksfrågor. Uppföljningen visade dock att dessa diskussioner inte i någon större utsträckning har lett till konkreta avtryck i form av till exempel förändrade riktlinjer för individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar. 1996/97:124, s. 99. 29Ändringarna i socialtjänstlagen rörande barn och unga. 1999:2, s. 9. Barnet – bihang till sina föräldrar Portalparagrafen i kombination med bestämmelsen om att barns inställ- ning så långt möjligt skall klarläggas kan dock ses som ett uttryck för en delvis förändrad syn på barn inom . I förarbetena till socialtjänstlagen framhålls att socialtjänstlagen kompletteras med ett barnperspektiv30. Barnperspektivet behandlas dock något isolerat i lagen och dess förarbeten och kan inte sägas vara ett perspektiv som genomsyrar lagstiftningen. Generellt kan sägas att den bild av barnet som målas upp i social- tjänstlagen och dess förarbeten är i huvudsak barnet som bihang till sina föräldrar. Fokus ligger på föräldrarna och på bistånd och andra åtgärder i förhållande till föräldrarna. Barn ses mera som föremål för insatser än som aktiva individer med möjlighet att påverka sin egen livssituation. Vikten av att se familjen som en enhet betonas. Barn kan inte ses isolerade från sina föräldrar och föräldrar kan inte ses isolerade från sina barn. Att de vuxna får bästa möjliga stöd genom ligger också i barnets intresse31. Barnet som aktör, barnet som person, delaktig och med möjlighet att påverka sin egen livssituation är i princip frånvarande i social- tjänstlagen och dess förarbeten. I barn- och ungdomsfrågor, i ärenden som rör barn är barnet visserligen huvudperson, men barnet är inte delaktig i den "aktivitet" som pågår med sociala insatser, utredningar, anmälningar och beslut. Barnet framstår inte som en individ som ingår i en familj och ett socialt nätverk utan barnet ses mera som oupplösligt förbunden med i första hand sina föräldrar. Insatser för barn betraktas i huvudsak som synonymt med stöd till föräldrarna. Flera hänvisningar görs i förarbetena till undersökningar av för- äldrars upplevelser av insatser. Till exempel redovisas att hade funnit "att socialarbetarnas insatser för de biologiska föräldrarna är otillräckliga. Forskarna fann att många för- äldrar kände sig övergivna av och att deras situation hade försämrats efter omhändertagandet". Den slutsats som dras är att "uppgift att se både till barnets bästa och ge föräldrarna stöd och hjälp på deras villkor, är sannolikt en av de mest komplicerade inom verksamhet och kan vara en bidra- gande orsak till detta". Några uttalanden till hjälp för socialarbetaren vid denna avvägning ges dock inte utan här lämnas dessa åt sin egen bedömning i just en av de mest centrala frågorna i det sociala arbetet. 1996/97:124, s. 98. 31a.a., s. 100. Begreppet den enskilde syftar i samtliga paragrafer (utom 22 §) på vuxna och i fall de rör barn på barnets föräldrar. I till exempel 50 § SoL som innehåller regler om allmänna utrednings- skyldighet i ärenden som rör skyddet av barn och ungdomar skall den som berörs av en sådan utredning underrättas om det. Med den som berörs avses föräldrarna, inte barnet. Socialtjänstlagens betoning av vikten att ge föräldrar stöd överensstämmer med såväl barnkonven- tionens preambel som en rad sakartiklar, bland annat artiklarna 3.2 och 18. Att barnet själv nästan är helt osynligt i socialtjänstlagen är dock en brist i förhållande till intentioner och anda. Utgångspunkten i de resonemang om utrednings- skyldighet som förs i propositionen är att den i första hand rör för- äldrarna. Till exempel skriver regeringen att kritik har riktats mot för att bedriva utredningsarbete bakom ryggen på den enskilde. Familjer har inte förstått vad kontakten med innebär och vad den kan resultera i32. I propositionen slås fast att det inte får råda något tvivel om att en utredning pågår. Familjen skall alltid informeras om nämndens beslut och avsikter ifråga om utred- ningens bedrivande. Barnet är i dessa situationer frånvarande. Ett flertal undersökningar har belyst barnens utanförskap i barna- vårdsutredningar. I en undersökning intervjuades sju familjehems- placerade barn i ålder 8 till 16 år33. Barnen hade dålig kunskap om varför de hade placerats och om och varför de hade utretts, när utredningarna startade och hur utredningarna hade gått till. Flera barn kände sig missförstådda och bara en var nöjd med sin kontakt med socialsekreteraren. Liknande resultat har erhållits i en rad andra under- sökningar med både yngre barn och tonåringar. Barn vill gärna ha kontakt med den person som utreder deras situation, men har det sällan, visar ännu en undersökning34. En engelsk forskare menar att barna- vårdsutredningar inte är barnvänliga eftersom de följer en administ- rativ logik. De ska skaffa bevis för att barn far illa eller att de inte far illa, vilket gör att fokus hamnar på andra händelser och utsagor än dem som barnet själv anser som viktiga. Det betyder att barnet leds genom en process som för dem upplevs som främmande. I denna process förvandlas barnet till ett objekt35.