sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I fråga om större förändringar, som inte har kun- nat hanteras inom ramen för den maximala anslagskrediten, har rege- ringen tagit upp frågan om anslagshöjning jämte förslag till finansie- ring på tilläggsbudget. Härigenom har också en diskussion om åtgärder i form av regeländringar för att komma till rätta med en utgiftsutveck- ling i de flesta fall kommit till stånd. I den tidigare ordningen med förslagsanslag fanns inga motsvarande mekanismer, som ledde till snabba åtgärder från regeringens sida vid en oförutsedd utgiftsutveckling. Såväl regeringen som myndigheterna hade i fråga om förslagsanslagen möjlighet att låta utgiftsutvecklingen styra utfallet utan krav på åtgärder. De problem som har funnits när det gäller att hantera regelstyrda ut- gifter på ramanslag, har i första hand haft att göra med frågan om han- teringen av osäkerhet i ett system med utgiftstak och då framför allt frågan om budgeteringsmarginalens storlek. Med den nivå på budgete- ringsmarginalen, som har funnits vid in- gången av ett budgetår, har det uppstått problem när det gäller att han- tera osäkerheter i de större transfereringssystemen. Det kan vidare konstateras att den nuvarande ordningen har lett till att antalet frågor, som tas upp på tilläggsbudget, har ökat. Beredningen av tilläggsbudgetarna sammanfaller också med budgetberedningarna inför den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Det har bidragit till att öka arbetsbelastningen i under dessa perioder. Reservationsanslagets villkor anger att outnyttjade medel får användas efter det budgetår, då anslaget senast uppfördes på stats- budgeten. Reservationsanslag användes ursprungligen främst för medel till internationellt utvecklingsarbete, vissa investeringsutgifter, univer- sitet och högskolor, forskning, vissa bidrag och vissa arbetsmarknads- politiska åtgärder. Gemensamt för dessa ändamål var att de belopp, som skulle anvisas för de olika ändamålen, kunde preciseras tämligen väl, men att det förelåg svårigheter att på förhand beräkna den årliga belastningen på anslaget. I samband med reformeringen av budgetprocessen var en utgångspunkt att antalet reservationsanslag skulle minskas. Genom att använda beställningsbemyndiganden bedömdes att det skulle vara möjligt att i stället använda ramanslag med dess spa- rande- och kreditmöjligheter. Detta hade också redan genomförts på några områden, t.ex. i fråga om infrastrukturinvesteringar i vägar och järnvägar. Reservationsanslag skulle efter reformen i princip användas endast för tidsbegränsade projekt där det förelåg svårigheter att förut- säga utbetalningarnas förläggning i tiden. I regeringens budgetförslag för (prop. 1996/97:1) hade an- talet reservationsanslag genom denna förändring minskat från ca 200 /96 till ett tiotal anslag. I statsbudgeten finns de reservationsanslag upptagna, som redovisas i tabell 6.4. Tabell 6.4 Reservationsanslag i statsbudgeten för , Vissa statsbidrag inom handikappområdet B19 Utvecklingsmedel till hemlösa A12 Medel för tillfälligt småföretagsstöd Investeringsbidrag för omställning i ekologisk Skydd för småskalig elproduktion Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket Fortsatt program för småföretagsutveckling Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner Härutöver finns ett antal äldreanslag, dvs. anslag som inte längre förs upp på statsbudgeten, som är reservationsanslag. I enlighet med gällande riktlinjer för valet av anslagsform skall re- servationsanslag kunna användas för tidsbegränsade ändamål. Flera av de ovanstående anslagen avser sådana tidsbegränsade insatser. I vissa fall avser insatserna olika typer av program t.ex. inom Näringsdeparte- mentets område. Även på biståndsområdet arbetar man traditionellt med program för insatserna. Reservationsanslaget – som får disponeras av regeringen i högst – kan här tjäna ett syfte att markera åtagan- dets tidsbegränsade karaktär. kan konstateras att tidsbegränsningen i vissa fall kan vara illusorisk. I flera fall avlöses tidsbegränsade program av nya program med samma eller liknande ändamål. I andra fall tillförs anslaget ytterli- gare medel, varpå anslagsmedlen får disponeras . Detta är exempelvis fallet när det gäller det internationella biståndet till utvecklingsländer, där anslaget Biståndsverksamhet tillförs nya medel. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om en särskild an- slagsform fyller funktionen att markera ett åtagandes tidsbegränsade karaktär. För andra av de återstående reservationsanslagen är åtagandets tids- begränsade karaktär inte lika uttalat. I dessa fall är det närmast svårig- heten att beräkna den årliga anslagsbelastningen, som har styrt valet av Likartade förhållanden gäller dock för andra ändamål, för vilka anslagsmedlen numera anvisas över ramanslag, men där medlen tidigare anvisades över förslagsanslag eller reservationsanslag. Det kan i detta sammanhang vara av intresse att göra en jämförelse mellan de villkor, som anges i 5 och 6 §§ budgetlagen för ramanslag och reservationsanslag. Av bestämmelserna framgår att överföring av outnyttjade medel är tillåtet för båda anslagstyperna. För reservations- anslag gäller dock den begränsningen att outnyttjade medel får använ- das längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbud- geten. Någon motsvarande begränsning finns inte för ramanslag. När det gäller möjligheten att för regeringen överskrida ett anslag finns den endast för ramanslag. Myndigheternas dispositionsrätt regleras i anslagsförordningen. När det gäller reservationer får dessa disponeras av myndigheten efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Så gäller även för ramanslag. För det tredje året krävs regeringens medgivande. För ramanslag gäller härutöver den ändrade bestämmelsen i 11 § om dispositionsrätten, vilken anger att anslagssparande översti- gande inte får disponeras utan regeringens godkännande (jfr avsnitt 6.1). Sammantaget medger ramanslaget generellt en större flexibilitet när det gäller överföringsmöjligheter än vad reservationsanslaget gör. Re- geringen kan dock vid behov besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget (7 § budgetlagen). Ett exempel på en sådan begränsning är den tidigare nämnda ändringen av anslagsförordningen. Det tidigare syftet med reservationsanslaget, ämligen att kunna klara långsiktiga åtaganden, kan vidare uppnås om det till ramanslag kopplas ett beställningsbemyndigande. I detta kapitel beskrivs de budgetpolitiska dokument som regeringen redovisar till . Kapitlet inleds med beskrivningar av de olika propositioner genom vilka regeringen i den gällande processen lämnar förslag till . I kapitlet lämnas en redogörelse även för de do- kument genom vilka regeringen redovisar ekonomi och resultat för . Den gällande ordningen avseende budgetdokumentationen – med en mer långsiktigt inriktad ekonomisk vårproposition, en budgetproposi- tion samt särpropositioner – har sin grund i den reformerade budgetprocessen som bl.a. innebär att budgetåret sammanfaller med kalenderåret. De grundläggande förändringarna av budgetprocessen och budget- dokumentationen föreslogs av i två betänkanden, Reformera riksdagsarbetet (1993/94:TK1) och Reformera riksdags- arbetet – Budgetprocessen (1993/94:TK2). Den fortsatta vidareutveck- lingen av processen i har sin grund i och framgår av bl.a. promemoria Fortsatt reformering av budget- processen (Ds 1995:73), kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150) och den ekonomiska vårpropositionen 1996 (prop. 1995/96:150). Den rättsliga regleringen av budgetprocessen och budget- dokumentationen återfinns i riksdagsordningen och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Trots att den grundläggande regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen, så sägs i dess huvudbestämmelser ingenting om ett av regeringens viktigare dokument, den ekonomiska vårpropositionen. Den enda informationen om vårpropositionen i riksdagsordningen åter- finns i tilläggsbestämmelse 3.2.1, där det anges att om regeringen an- ser att proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekono- miska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårpropo- sition) bör behandlas under pågående skall propositionen, om hinder inte möter, avlämnas . Riksdagsordningen ställer således inget uttryckligt krav på att regeringen skall avge en särskild proposition med riktlinjer för den ekonomiska poli- tiken. har ändå påtalat vikten av att regeringen avlämnar en vårproposition och haft synpunkter på vad en sådan proposition bör innehålla. I betänkanden om reformering av riks- dagsarbetet, sades att det torde finnas ett behov av en ekonomisk- politisk proposition, i vilken det kan lämnas förslag till justeringar i gällande budget med hänsyn till den aktuella ekonomiska utvecklingen. Utredningen ansåg vidare att det till en sådan proposition även borde fogas en redovisning som skulle motsvara dåvarande finansplan samt riktlinjer för såväl det närmast efterföljande budgetåret som när- mast efterföljande femårsperiod. Regeringen borde enligt utredningen också lämna de förslag till åtgärder för nästkommande budgetbeslut som behöver beslutas före ikraftträdandet, t.ex. i fråga om stör- re ändringar i skatte- eller transfereringssystem. Även tilläggsbudget- förslag och riktlinjer för verksamhet borde läggas fram i en vårproposition. En viss rättslig precisering av en ekonomisk vårpropositions inne- håll finns direkt och indirekt dessutom i budgetlagen. I 39 § anges att sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken, som nämns i tilläggs- bestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen, kan avse det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) samt de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar). Bestämmelsen utgör endast en upp- lysning om vad som kan avses med ekonomiska riktlinjer, och är inte bindande för regeringen. Om regeringen avser att använda sig av utgiftstak och om fattar beslut om att hänföra statsutgifter till områdesramar, skall emel- lertid enligt 40 § budgetlagen den ekonomiska vårpropositionen inne- hålla dels förslag till beslut om utgiftstak, dels riktlinjer för fördel- ningen av statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgifts- områden, som skall föreslås i kommande budgetproposition. Genom att har beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden (tilläggs- bestämmelse 5.12.1 till riksdagsordningen), har regeringen således ålagts att lämna en ekonomisk vårpropo- sition. I 36 och 37 §§ budgetlagen finns vidare bestämmelser om att rege- ringen dels under löpande budgetår skall redovisa prognoser över ut- fallet av statens inkomster, utgifter och lånebehov, dels efter ett budgetår skall redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Av förarbe- tena till budgetlagen framgår att en preliminär bedömning av utfalls- prognoserna för innevarande budgetår samt en preliminär redovisning av det faktiska utfallet för föregående budgetår bör redovisas i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:220). Vårpropositionens innehåll och struktur Den ekonomiska vårpropositionen har innehållit bl.a. förslag till om riktlinjer för den ekonomiska politiken, saldomål och utgiftsområdesramar samt förslag till utgiftstak. Ett syfte med vårpropositionen är att i ett gemensamt dokument koppla samman den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på medellång sikt. Vårpropositionernas innehåll och strukturella uppbyggnad har i stora drag varit likartade sedan den första vårpropositionen lades fram . De har varit systematiskt indelade i ett antal kapitel – var- av två kapitel har utgjorts av de samlade förslagen till riksdagsbeslut och lagförslag – och de har kompletterats med bilagor. Den syste- matiska kapitelindelningen i propositionen som lades fram (prop. 1999/2000:100) utgör utgångspunkten för den nedan återgivna beskrivningen av vårpropositionernas innehåll och struktur i huvud- drag. Finansplan: Regeringen redovisar inriktningen av den ekonomiska politiken mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen i och internationellt samt prognoser och kalkyler . Rege- ringen föreslår att godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som förordas i planen. Budgetpolitiska mål och statsbudgeten: Regeringen redovisar de budgetpolitiska målen och de politiska prioriteringarna samt beräk- ningar av statsbudgeten och de offentliga utgifterna för de tre kom- mande budgetåren. Regeringen föreslår att fastställer utgifts- taket och målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn för budgetåret fram i tiden samt att godkänner beräkningen av de offentliga utgifterna för den närmaste treårsperioden. Uppföljning av utgifter samt utgiftsprognos: Regeringen redovisar en jämförelse mellan budgeterade utgifter och det preliminära utfallet avseende föregående budgetår samt orsaker till differenser. Regeringen redovisar även en jämförelse mellan budgeterade utgifter och nya prog- noser över utgifter avseende innevarande budgetår samt orsaker till dif- ferenser. Tilläggsbudget: Regeringen redovisar förändringar av gällande statsbudget och andra frågor som den anser bör tas upp samt lämnar förslag till om tilläggsbudget avseende det innevarande budgetåret. Inkomster: Regeringen redovisar beräkningar av statens inkomster av skatter och avgifter m.m. avseende föregående, innevarande och de tre nästkommande budgetåren. Utgiftsramar: Regeringen redovisar sin syn på fördelningen av ut- gifter på utgiftsområden och budgeteringsmarginalen för de tre kom- mande budgetåren. För det kommande budgetåret och budgetåret där- efter görs jämförelser med den fördelning på utgiftsområden som före- slogs i budgetpropositionen avseende innevarande budgetår och diffe- renser förklaras. Regeringen föreslår att godkänner den pre- liminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för hela treårs- perioden. Skattefrågor: Regeringen redovisar överväganden på skatteområdet och föreslår att antar förslagen till lagstiftning. Riktlinjer för kommunsektorn: Regeringen redovisar den ekonomis- ka situationen i kommuner och landsting och gör en bedömning av situationen avseende kommunernas skatteinkomster och statsbidrag till kommunerna. Revision av EU-medel: Regeringen redovisar Revisionsrättens iakt- tagelser om förvaltningen av gemenskapsmedel samt gör en bedömning av de iakttagelser som rör . Bilagor: I bilagor till propositionen redovisar regeringen den svens- ka och internationella ekonomins utveckling, en avstämning av målet om halverad arbetslöshet, en fördelningspolitisk redogörelse samt en beskrivning av skatteavvikelser. Urvalet av bilagor kan variera mellan åren. skall enligt 9 kap. 3 § regeringsformen företa budgetregle- ring för närmast följande budgetår. Av 9 kap. 6 § framgår att rege- ringen till skall avge förslag till statsbudget. Närmare be- stämmelser om dokumentationen finns i riksdagsordningen. Av 3 kap. 2 § och tilläggsbestämmelse 3.2.1 framgår att regeringen innan budget- året påbörjas, och , skall avlämna proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budget- proposition). Budgetpropositionen skall vidare innehålla finansplan och national- budget samt förslag till reglering av statsbudgeten. Förslaget till stats- budget skall dessutom innehålla en fördelning av anslag på de av med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen beslutade utgiftsområdena. I förslaget skall även ingå en redovisning av statens skulder och tillgångar. I de betänkanden om reformering av riksdagsarbetet, som låg till grund för nämnda bestämmelser i riksdagsordningen, anförde Riks- dagsutredningen att en omläggning av budgetåret till kalenderår borde medföra att regeringen överlämnar sin budgetproposition i samband med att höstarbete påbörjas. Utredningen ansåg att budget- förslaget skall innehålla förslag, som inte har behandlats i särproposi- tioner tidigare , samt att det till budgetförslaget skall fogas en revidering av den finansplan, som har presenterats tidigare i den ekonomiska vårpropositionen. ansåg vidare att det bör ställas tre krav på hur regeringens budgetförslag skall vara utformat. För det första bör bud- getförslaget vara fullständigt, dvs. utan utbrutna anslagspunkter. För det andra bör, med vissa undantag, nettoredovisning av anslag inte förekomma. För det tredje bör budgetförslaget vara anpassat till respektive riksdagsutskotts ansvarsområde. För att underlätta riksda- gens budgetarbete föreslogs även att komplicerade lagstiftningsförslag inte förs fram som en del av budgetförslaget, utan att de avlämnas till före budgetpropositionen, i första hand i samband med vår- propositionen eller, om det inte är möjligt, i särpropositioner. Hur regeringens budgetförslag skall vara utformat är, förutom i riksdagsordningen, rättsligt reglerat även i budgetlagen. Uttryckliga regler om utformningen finns i endast ett fåtal bestämmelser i lagen, medan det av andra bestämmelser i stället indirekt kan utläsas, vilka krav som ställs på budgetförslaget. Av 3 § budgetlagen framgår att skall anvisa anslag till an- givna ändamål med användande av anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag. Regeringen skall således i budget- propositionen utforma sitt förslag till statsutgifter därefter. Att statsinkomsterna i budgetpropositionen skall redovisas mot inkomsttitlar framgår av 9 §, där det anges att sådan redovisning skall göras av inkomster, som beräknas av . Bestämmelser om hur avräkning mot anslag och inkomsttitlar skall göras finns i 10 § budgetlagen. Utgifter som avser transfereringar, dvs. inkomstöverföringar utan direkta motprestationer, skall avräknas kassa- mässigt och således redovisas mot statsbudgeten i anslutning till att be- talning äger rum. Övriga utgifter, t.ex. i förvaltningsverksamhet, skall avräknas mot anslag för det budgetår till vilket utgiften hänför sig, obe- roende av när betalning sker. Redovisningen av dessa poster i budget- propositionen skall med andra ord vara utgiftsmässig. För inkomster görs en uppdelning mellan skatter och socialavgifter respektive andra inkomster. Uppbörd av skatter och socialavgifter skall avräknas kassamässigt mot inkomsttitel, dvs. de redovisas på stats- budgeten när betalning erhålls. Övriga inkomster skall avräknas det budgetår till vilken inkomsten hänför sig, oberoende av när betalning sker. Av 16 och 18 §§ budgetlagen framgår att regeringens förslag till statsbudget skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betal- ningar som påverkar statens lånebehov. Undantag görs endast för verk- samheter där statens kostnader skall täckas med verksamhetens intäk- ter. Inkomsterna och utgifterna skall enligt 17 § redovisas brutto på statsbudgeten, med undantag för inkomster som endast skall bidra till att täcka en verksamhets utgifter. Budgetpropositionens innehåll och struktur Budgetpropositionen innehåller förslag till om att godkänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och ett antal förslag som rör budgeten. Exempelvis innehåller budgetpropositionen förslag till beslut om fördelning av utgifterna på utgiftsområden och om anslag för det närmast kommande budgetåret. Regeringen föreslår också att godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster och den prelimi- nära fördelningen av utgifterna på utgiftsområden för budgetåren två respektive fram i tiden samt att bemyndigar regeringen att ta upp lån, att besluta om krediter för myndigheters räntekonton och att under vissa villkor kunna besluta om att ramanslag får överskridas. Den strukturella uppbyggnaden av innehållet i budgetpropositio- nerna har i stort varit densamma sedan den första propositionen lades fram efter omläggningen av budgetåret till kalenderår. Utgångspunkten för den nedan återgivna beskrivningen av propositionernas innehåll och struktur är budgetproposition , vilken lades fram (prop. 1999/2000:1). Budgetpropositionen består av tolv volymer, varav den första är av allmän karaktär medan de övriga elva innehåller redovisningar av de olika utgiftsområdena. Innehållet i den första volymen är systematiskt indelat i ett antal kapitel – varav två kapitel utgörs av de samlade för- slagen till riksdagsbeslut och lagförslag – och kompletteras med bila- gor. Den kan, med utgångspunkt i den systematiska kapitelindelningen, i korthet beskrivas på följande sätt. Reviderad finansplan: Regeringen redovisar den, i förhållande till den i vårpropositionen presenterade finansplanen, reviderade inrikt- ningen av den ekonomiska politiken mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen i och internationellt samt prognoser och kalkyler . Regeringen föreslår att godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som förordas i planen. Budgetpolitiska mål och statsbudgeten: Regeringen redovisar bud- getpolitiska mål och politiska prioriteringar samt beräkningar av stats- budgeten och den offentliga sektorns finanser. Regeringen föreslår att fastställer tekniska justeringar av utgiftstaken för de tre kom- mande budgetåren, bemyndigar regeringen att ta upp lån för det kom- mande budgetåret samt godkänner en beräkning av myndigheters in- och utlåning i för det kommande budgetåret. Utgiftsprognos: Regeringen redovisar en jämförelse mellan budge- terade utgifter och nya prognoser över utgifter avseende innevarande budgetår samt orsaker till differenser. Tilläggsbudget: Regeringen redovisar förändringar av gällande statsbudget och andra frågor som den anser bör tas upp samt lämnar förslag till om tilläggsbudget avseende det innevarande bud- getåret. Inkomster: Regeringen redovisar statens prognostiserade inkomster av skatter och avgifter m.m. avseende föregående, innevarande och de två kommande budgetåren. Jämförelser görs med de prognostiserade inkomster som redovisades i vårpropositionen och differenser mellan prognoserna förklaras. Regeringen föreslår att godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster för det kommande budgetåret. Utgifter: Regeringen redovisar sin syn på fördelningen av utgifter på utgiftsområden för de tre kommande budgetåren. Jämförelser görs med den fördelning på utgiftsområden som föreslogs i vårpropositionen och differenser förklaras. Regeringen redovisar även en beräkning av de offentliga utgifterna för de tre kommande budgetåren. Regeringen föreslår att beslutar om fördelning av utgifter på utgifts- områden för det kommande budgetåret, att godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för de två därpå följande budgetåren, att godkänner beräkningar av föränd- rade anslagsbehållningar för det kommande budgetåret och beräkning- en av de offentliga utgifterna kommande tre budgetår samt att riks- dagen lämnar regeringen bemyndigande att besluta om lån, krediter och överskridande av ramanslag i vissa fall. Skattefrågor: Regeringen redovisar överväganden på skatteområdet och föreslår att antar förslag till lagstiftning. Ekonomisk styrning: Regeringen redovisar sin syn på den ekono- miska styrningen i staten och föreslår att godkänner rikt- 150 Redovisning till SOU 2000:61 linjerna för den fortsatta utvecklingen av ekonomisk styrning som regeringen förordar. Inriktning av förvaltningspolitiken: Regeringen redovisar en rapport från Statskontoret om utvecklingen inom statsförvaltningen och presen- terar sina slutsatser om inriktningen av förvaltningspolitiken. Bilagor: I bilagor till propositionen redovisar regeringen en specifi- kation av statsbudgetens utgifter aktuellt budgetår, en bedömning av den svenska och internationella ekonomins utveckling, en avstämning av målet om halverad arbetslöshet samt en fördelningspolitisk redo- görelse. Urvalet av bilagor kan variera mellan åren. I volymerna 2–12 redovisar regeringen de närmare överväganden, som ligger till grund för fördelningen av utgifter på de 27 utgifts- områdena. I varje enskild volym tas upp frågor, som rör ett visst utgiftsområde eller flera näraliggande utgiftsområden. Volymernas innehåll skiljer sig inte i någon större omfattning åt i fråga om struktur och disposition.