sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom det fiktiva nätet beräknas de resurser som är nödvändiga för att överföra el. De resurser nätföretaget behöver för att överföra el till var och en av sina kunder (inklusive en leveranskvalitetsaspekt) simuleras i modellen med hjälp av ett antal indata. Prestationerna (nätnyttan eller överföringen av viss energi/- effekt till kunden) sätts sedan i relation till kostnaderna för att bedöma nätföretagens intäktsbehov. Arbetet med modellen har utförts av en projektgrupp, som till sin hjälp haft en referensgrupp bestående av företrädare för nät- företag, kunder och finansiärer. Referensgruppen har lämnat synpunkter på modellarbetet. En arbetsgrupp har även bildats med representanter från nätföretagen. Denna grupp hjälper projekt- gruppen att ta fram kostnadsunderlag, så att modellen med till- fredsställande precision skall kunna simulera verkliga förut- sättningar. För en utförligare beskrivning av modellen, se bilaga 2. Förutom arbetet med nätnyttomodellen har nätmyndigheten även drivit ett utvecklingsprojekt där nätoperatörernas effektivitet mäts genom jämförelsetal och nyckeltal med hjälp av en s.k. DEA- metod (Data Envelopment Analysis). Den grupp som arbetat med projektet lämnade en slutrapport till nätmyndig- heten. Våra slutsatser av erfarenheterna från nätmyndighetens tillsyn och metodutveckling redovisas i avsnitt 2.12.1. beslut att förelägga ett företag att sänka sina nättariffer kan av företagen överklagas till länsrätten och därefter till kammarrätten och slutligen till Regeringsrätten. Myndighetens beslut gäller inte förrän det har vunnit laga kraft. Detta innebär att ett företag som fått ett föreläggande att sänka sina avgifter inte behöver följa beslutet om det överklagas till länsrätten och fram till dess att det finns ett slutligt förvaltnings- domstolsavgörande i frågan. I många fall tar det innan en viss fråga slutligt avgjorts. Det kan i en del fall antas bero på en osäkerhet i domstolarna om förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet. Trots att ellagen nu varit i kraft närmare har ingen praxis kunnat utvecklas. Att inte lagens bestämmelser kunnat fyllas ut genom tolkningar i rättstillämpningen är ett stort problem, inte minst för nätföre- tagen. Våra förslag i denna del redovisas i avsnitt 2.12.2. 2.9Nättariffer för område respektive linje I ellagen finns vissa motsättningar mellan tariffsättningen på lokal- och regionnät (nätkoncession för område respektive linje). Inom ett lokalnät måste tarifferna vara utformade på samma grunder för samma kundkategorier oavsett var kunderna geografiskt befinner sig inom området. När det gäller tarifferna för regionnät skall dessa utformas på ett sådant sätt att kunder på samma spänningsnivå skall ha samma tariffer. Däremot är det tillåtet att variera tarifferna beroende på vilken spänningsnivå kunden är ansluten till. Sammantaget leder detta till att det överlag skulle vara förmånligare för större kunder att ansluta sig till ett regionnät än ett lokalnät. Till följd av att lagstiftningen för tariffsättning på lokalnäts- respektive regionnätsnivå har utformats på olika sätt skulle det kunna vara lönsamt för enskilda kunder att göra en så kallad tariffinvestering. Med detta menas att det är lönsamt för vissa kunder att bygga ett eget nytt nät och ansluta sig till regionnätet i stället för att behålla befintlig anslutning till lokalnätet. En sådan investering tillför inte något samhällsekonomiskt mervärde, tvärt- om, men skulle minska kostnaderna för enskilda kunder. skulle kostnaderna för de kunder som är fortsatt anslutna till lokalnätet komma att öka. De flesta regionnätsinnehavare tar betalt per uttagspunkt. Att så är fallet innebär att en kund (oftast en områdeskoncessionär) som har flera uttagspunkter måste betala en betydligt högre samman- lagd avgift än en kund som endast har en uttagspunkt, även om de har ett lika stort totalt effektuttag. Även detta förhållande skulle kunna motivera tariffinvesteringar i lokalnäten. För att minska antalet uttagspunkter kan man bygga ut sitt distributionsnät, för att på så sätt reducera antalet uttagspunkter och därmed även kostnaderna. Inte heller dessa utbyggnader tillför något samhälls- ekonomiskt mervärde, men minskar kostnaderna för enskilda kunder till nackdel för systemet som helhet. När det gäller frågan om kunder som vill ansluta sig till ett regionnät i stället för till lokalnätet får enligt lagstiftningen nätkoncession meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt (2 kap. 6 §). Bestämmelsen syftar till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs, t.ex. att nya ledningar byggs där tillräcklig överföringskapacitet redan finns. har också i beslut nekat sådana utbyggnader. Mot denna bakgrund torde således inte samhällsekonomiskt olönsamma utbyggnader av ledningar på högre spänningsnivåer ske. Däremot kan det för nätföretagen och myndigheten vara besvärligt att förklara situationer av detta slag, som är följden av de asymmetriska bestämmelserna om tariffsättning på lokal- och regionnätsnivåerna. I det fall en områdeskoncessionär vill reducera antalet uttags- punkter, genom att bygga ut det egna ledningsnätet, låter sig detta göras inom ramen för befintlig lagstiftning. Detta gäller i vart fall så länge områdeskoncessionären håller sig inom den högsta spänning som bestämts i hans områdeskoncession. Våra syn- punkter på behov av översyn av dessa regler redovisas i av- snitt 2.12.3 2.10Särskilt om tariffer för småskaliga produktionsanläggningar En innehavare av en småskalig elproduktionsanläggning skall endast betala den del av nätavgiften som motsvarar den årliga kost- naden för mätning, beräkning och rapportering på nätkonces- sionshavarens nät, vilket framgår av 4 kap. 10 § ellagen. Denna bestämmelse infördes i samband med att det nya elmark- nadssystemet började gälla . Den tillkom på förslag från , som motiverade avsteget från kostnads- riktigheten med att den småskaliga miljövänliga elproduktionen bör få ekonomiska villkor som stimulerar en fortsatt utbyggnad, och att utformningen av nättariffen för inmatningspunkter på lokalnäten kommer att få en avgörande betydelse för sådana produktionsanläggningars lönsamhet. Nättariffen för dessa produ- center borde därför särskilt regleras i lag (SOU 1995:14 s. 82 f). Bestämmelsen har med tiden lett till att nätföretag, som inom sitt koncessionsområde har särskilt gynnsamma förhållanden för småskalig kraftproduktion, har fått vidkännas betydande kostnads- ökningar. Detta gäller särskilt områden med bra vindlägen för vindkraftverk. Kostnadsökningar föranledda av den småskaliga elproduktionen belastar det aktuella nätföretaget, som i sin tur har att fördela dessa på sina övriga kunder i området. Som exempel kan nämnas att fanns på 139 anslutna vindkraftverk i drift. Deras sammanlagda effekt är 66 MW och medelårsproduktionen beräknas till ca 125 GWh, vilket motsvarar av elanvändningen i lokalnät. Nätföretaget har dessutom bindande offerter till entreprenörer motsvarande ytterligare 60 MW, vilket kommer att innebära ungefär en fördubbling av elproduktionen från vind- kraft. Det finns därutöver skriftliga förfrågningar motsvarande ytterligare 250 MW, vilket dock inte kan realiseras med nuvarande överföringsförbindelse mellan och fastlandet. Den kostnad som lokalnätskunderna på betalar som stöd till den småskaliga elproduktionen beräknas av nät- företaget utgöra ett påslag om 10–på nättariffen. Med den aviserade fördubblingen av elproduktionen från vindkraft kommer påslaget att fördubblas. Vindkraftverken blir också allt större. Det finns aggregat med effekter över 1,5 MW och utvecklingsarbetet pekar mot ännu större effekter. Det är ekonomiskt rationellt att placera aggregaten i grupper, s.k. vindkraftsparker. Enligt ellagens definition är en sådan grupp att betrakta som en anläggning (jfr 1 kap. 2 § ellagen). I samband med ellagens omarbetning infördes dock ett andra stycke i 4 kap. 10 § innebärande att flera små produktionsanlägg- ningar, som är belägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet, skall betraktas som separata anlägg- ningar vid tillämpningen av denna paragraf. Detta innebär att även större vindkraftsparker erhåller den avgiftbefrielse som från början var avsedd att främja mindre anläggningar. Till detta kommer att nätmyndigheten i ett antal beslut, som rör avgifter för anslutning av småskaliga produktionsanläggningar, har bedömt att nätföretagen endast har rätt att ta ut sådana kostnader för anslutningen som är direkt hänförliga till den begärda anslut- ningen. I de fall anslutningen medför kostnader, t.ex. för förstärk- ning av nätet för att kunna ta emot den producerade elen, som till någon del kan vara till nytta för någon annan kund inom området får dessa kostnader inte hänföras till den begärda anslutningen. Kostnaden måste även i detta fall slås ut på övriga kunder inom området. beslut i denna del är föremål för prövning i domstol. Regelverkets utformning, och de berörda anläggningarnas till- tagande omfattning och storlek, innebär dock att frågan inte kommer att begränsas till lokalnätsnivå. Utredningen har erfarit att har haft flera förfrågningar om anslutning av småskaliga anläggningar till stam- nätet, bl.a. i . Någon begäran om anslutning har dock ännu inte skett. I vissa fall har det rört sig om större projekt som skulle förutsätta en utbyggnad av stamnätet. Med nuvarande bestämmelser skulle tvingas att tillämpa en reducerad stamnätstariff för en innehavare av småskalig kraft- produktion, även om anläggningen för med sig ökade kostnader för nätverksamheten. Detta var knappast avsikten när bestämmel- sen infördes, då det förutsattes att elproduktionsanläggningarna skulle anslutas till lokalnät. Utöver bestämmelsen om befrielse från huvuddelen av nätav- giften har småskaliga produktionsanläggningar, i likhet med andra elproduktionsanläggningar, rätt till ersättning från nätkoncessions- havaren motsvarande värdet för dels den minskning av energi- förluster som inmatningen av el från anläggningen medför, dels den reduktion av koncessionshavarens avgifter för att vara ansluten till annans ledningsnät som leveranserna från anläggningen möj- liggör. Vindkraften stöds ekonomiskt på flera vägar, varav befrielsen från huvuddelen av nätavgifterna är en. Antalet vindkraftverk växer och kan med gällande villkor förutsättas fortsätta att öka. Detta innebär också fortsatt stigande nättariffer för de elkunder som är anslutna i områden med goda förutsättningar för vindkraft. I avsnitt 2.12.4. redovisar vi våra överväganden i denna fråga. 2.11Förhållandet i andra nordiska länder I och tillämpas ex ante-regleringar av nätföretag, dvs. reglering på förhand utifrån förväntade data, medan , liksom , har en ex post-reglering, dvs. reglering i efterhand baserat på verkliga utfall. I och fastställer regleringsmyndigheterna således i förväg hur stora intäkter varje nätföretag tillåts att ta in från sina kunder. I sätter före- tagen däremot själva sina priser med möjlighet för reglerings- myndigheten att i efterhand pröva prissättningen. Avregleringen av den finska elmarknaden inleddes när en ny elmarknadslag trädde i kraft. Den nya lagen innebar att elöverföringsnäten öppnades gradvis och att överföringen skulle ske på lika villkor för alla kunder. Hinder för konkurrens inom produktion och försäljning av el togs bort som monopol- delen, dvs. nätverksamheten, regleras och övervakas. Något krav på att nätverksamhet skall bedrivas i en egen juridisk person infördes inte, men nätverksamheten skall ekonomiskt särredovisas från företagens övriga affärsverksamhet. Enligt den finska elmarknadslagen skall prissättningen av nät- tjänsterna vara skälig. Vidare skall priserna på nättjänsterna och grunderna för hur de fastställs vara objektiva och icke-diskrimine- rande för alla nätanvändare. Med skälighet avses att intäkterna från nätverksamheten får täcka skäliga kostnader för upprätthållandet, driften och byggandet av nätet samt ge skälig avkastning på placerat kapital. De finska nätföretagen sätter själva sina priser och den finska regleringsmyndigheten – – kan, liksom i , först i efterhand pröva prissättningen. har vid denna prövning bedömt pris- sättningens skälighet genom att granska å ena sidan enskilda kostnadsposter och å andra sidan avkastningen på placerat kapital. Av de enskilda kostnadsposterna granskas drifts- och underhålls- kostnader, inköp av el som ersätter nätförluster samt avskriv- ningar. Granskningen av drifts- och underhållskostnader sker genom att kostnaderna ställs i relation till den överförda el- mängden. Dessutom granskas företagens personalantal i relation till antalet kunder. Effektiviteten i drifts- och underhållskostnaderna samt i in- köpen av nätförluster avser nätinnehavarens skyldighet att ordna drift och underhåll samt inköp av nätförluster så förmånligt som möjligt. Vid granskningen av dessa kostnadsposter jämförs de enskilda företagens kostnader med uppgifter om det riksomfattade medelvärdet. Som ett skäligt avskrivningsbelopp har ansetts det rörliga medel- värdet av nätinvesteringarna under granskningsåret och de två föregående åren, korrigerat med partiprisindex. Skäligheten i placerat kapital bedöms så att det justerade resultatet av nätaffärsverksamheten har fått vara högst så stort som det kapital som har placerats i nätaffärsverksamheten multiplicerat med den tillåtna avkastningsprocenten. Den högsta tillåtna avkast- ningsprocenten har fastställts enligt en modell för den viktade medelkostnaden för kapitalet (WACC-modellen, Weighted Average Cost of Capital). Med stöd av denna modell har man fastställt att skälig avkastning på eget kapital skall vara den årliga genomsnittliga avkastningen på statens serieobligation ökad med 1,5 procents risktillägg. Skälig kostnad för främmande kapital har ansetts vara den rådande genomsnittliga räntenivån på företagslån. fattade utifrån de ovan angivna rikt- linjerna ett prejudikat om skäligheten i överföringspriset på el, , . Avregleringen av den norska elmarknaden inleddes . Elnäten blev tillgängliga för samtliga aktörer. Nätverk- samheten separerades från annan verksamhet genom krav på sär- redovisning och separata nättariffer. –1996 hade en renodlad avkast- ningsreglering. Måttet på avkastningen relaterades till totalt 8 Mål nr 634/1/99 och 802/1/99. Varken storleken på kapital eller storleken på rörelse- intäkterna och rörelsekostnaderna reglerades. Denna modell gav incitament för företagen till överinvestering i nätverksamheten. Regleringen gav vidare inte några motiv till kostnadseffektivitet i nätverksamheten. Dessa förhållanden medförde att man införde en ny regleringsmodell , reglering genom intäktsramar. Regleringsmodellen innebär att den norska regleringsmyndig- heten, Vassdrags- och energidirektorat (NVE), fastställer ramar för hur stora intäkter varje nätföretag tillåts ta in från denna verksamhet. Företagen kan inte längre justera nättarifferna för att på så sätt möta kostnadsökningar, utan tvingas i stället att effektivisera sin verksamhet. NVE fastställer också hur stort över- skott som tillåts i verksamheten. För att säkerställa att leverans- kvaliteten upprätthålls har NVE även fastställt en nedre gräns för avkastningen. Övergången från avkastningsreglering till reglering genom intäktsramar innebar inga stora förändringar för de företag som bedriver nätverksamhet, eftersom den avkastning som tillåts inom intäktsramen är densamma eller t.o.m. något högre än vid avkast- ningsregleringen. De effektivitetskrav som ställs med den nya modellen kan dock komma att skapa förändringar hos de enskilda företagen. Intäktsramarna fastställs på så sätt att den totalt tillåtna intäkten (I t) består av den tillåtna intäkten i det egna nätet (I e ) och kost- nader för överföring på externa nät (K ö); I t = I e + K ö Den tillåtna intäkten i det egna nätet skall täcka drifts och under- hållskostnader, kostnader för nätförluster sam kostnader för kapital i form av avskrivningar och avkastning. Den tillåtna intäkten uppdateras . Vid denna uppdatering tas hänsyn till förväntad inflation kommande år och förväntad förändring i levererad energi. Vidare fastställs såväl ett generellt som ett individuellt effektiviseringskrav. Efter varje femårsperiod sker en fullständig revision av den fastställda tillåtna intäkten. Det generella effektivitetskravet var för för åren 1998–2000. Det individuella effektivitetskravet fastställs utifrån mätt effektivitet. – 2000 ligger detta krav i spannet 0 – . Företagens effektivitet mäts genom att ett antal insatsfaktorer (t.ex. antal anställda, nätförluster, tjänster, varor och kapital) ställs i relation till produkterna (t.ex. antal abonnenter, levererad energi och ledningslängd. Genom att i samtliga företag ställa insatsfaktorerna i relation till produkterna kan effektiviserings- potentialen för varje enskilt företag beräknas med hjälp av den s.k. DEA- metoden. Effektiviseringspotentialen visar hur mycket ett enskilt företag måste förbättra sig för att bli lika effektivt som det bästa företaget. Efter detta mått fastställs sedan de enskilda företagens individuella effektivitetskrav. trädde den nya elloven (lov 375) i kraft, varigenom den danska elmarknaden gradvis öppnas för slutkund- erna. skall alla slutkunder ha fullt tillträde till marknaden. infördes en ny reglering av företagen på elmarknaden. Företagen delas upp i produktions- och handelsföretag, nätföretag samt försörjningspliktiga och systemansvariga företag. Regleringen skall säkerställa att det sker en åtskillnad mellan monopolsidan och den konkurrensutsatta sidan. Nätföretag får inte bedriva någon annan verksamhet och inte heller ställa garantier till andra företag. äger till stor del produktions- och handels- företagen, företag som har försörjningsplikt samt det överliggande nätet, inklusive systemansvariga företag. I nätföretagen skall valda representanter för förbrukarna ha ett bestämmande inflytande. För nätföretagen har fastställts ingångsbalansräkningar efter enhetliga riktlinjer. I balansräkningen skiljs mellan fritt och bundet kapital. Ägarna kan förfoga över det fria kapitalet men inte det bundna kapitalet. Regleringen av nätföretagen sker genom intäktsramar efter norsk modell. Det har etablerats en tillsynsmyndighet, Energi- tillsynen, som utövar tillsynen. Energitillsynen har ett kansli med anknytning till Energistyrelsen och Konkurrencestyrelsen. Energi- styrelsen har i huvudsak ansvar för de tekniska frågorna och Konkurrencestyrelsen för de ekonomiska frågorna. Energitillsynen fastställer intäktsramarna för nätföretagen. Nätföretagen har vidare ålagts ett generellt effektiviseringskrav på . Härutöver fastställs ett individuellt rationaliserings- krav för företagen efter en analys. skall sedan samtliga företag ha nått en viss fastställd effektivitetsgräns, som i vissa fall innebär att företag måste halvera sina avgifter. Endast i de företag som uppvisar ett överskott efter såväl det generella som det individuella rationaliseringskravet är det tillåtet för ägarna att disponera överskottet. Företag som bedriver produktion av eller handel med el drivs som kommersiella företag. För att säkra en effektiv konkurrens skall en vertikal integration motverkas. Företag som bedriver produktion av eller handel med el får därför inte äga av ett nätföretag, försörjningspliktigt företag eller systemansvarigt företag. Ett försörjningspliktigt företag skall tillförsäkra elleverans till samtliga förbrukare i försörjningsområdet. Ägarna till ett försörjningspliktigt företag har rätt till en vinst som är föremål för prisreglering. De systemansvariga företagen skall se till att den överordnade systemdriften upprätthåller en säker och effektiv försörjning. Företagen skall vara neutrala och ägas av nätföretagen. I styrelsen skall ingå två offentliga representanter. De systemansvariga företagen skall utveckla och säkerställa en väl fungerande marknad med lika tillgång för alla marknadsaktörer på objektiva och icke diskriminerande villkor. 2.12.1Förslag på ny definition av begreppet skäliga nättariffer Förslag: Prövning av skäligheten i nättariffer skall ske genom en jämförelse av nätkoncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation. Vid bedömning av hans prestation skall hänsyn tas dels till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten. Med objektiva förutsättningar avses sådana omständigheter för nätverksamheten som koncessionshavaren inte kan påverka och som bestämmer behovet av främst ledningar, ställverk, transformatorstationer, mätning, beräkning och rapportering. Exempel på sådana objektiva förutsättningar är antalet kunder och fördelning på olika kundkategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt kostnaden för överliggande nät. Med nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten avses främst den generella leveranskvaliteten. Utöver kostnader i nätverksamheten får intäkterna även täcka en rimlig avkastning. Storleken av denna avkastning skall påverkas av nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksam- heten. Nättariffer skall liksom i nuvarande lag vara utformade på sakliga grunder. För att den nya inriktningen av tillsynen skall bli effektiv ges regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndig- heten rätt att meddela närmare föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för skälighetsbedömningen av nättariff- erna. En väl fungerande reglering av nätföretagen är av stor vikt för såväl samhället som för nätföretagen och dess kunder. Det finns ett befogat samhällsekonomiskt intresse av att företagen bedriver nät- verksamheten effektivt och rationellt samt att de inte kan till- godogöra sig oskäliga monopolvinster. Nätföretagen har behov av tydliga spelregler och vetskap om vad de har att rätta sig efter för att kunna driva verksamheten rationellt och effektivt. effektiv reglering gynnar därför såväl samhället, nätföretagen, kunderna och de som har för avsikt att investera i nätföretag. Det kan därför inte anses tillfredsställande att man ännu inte kommit längre med att förtydliga ellagens bestämmelser om nät- tariffer. En avgörande orsak till detta är enligt vår uppfattning att den inriktning tillsynsverksamheten inledningsvis hade är mycket resurskrävande. Verksamheten har också tenderat att riktas mot såväl väsentliga som mindre betydande frågor. Det är mot denna bakgrund viktigt att söka fastlägga ändamålsenliga bestämmelser för reglering av nätverksamheten. Ett första led i denna översyn är att ta ställning till om den svenska regleringen, där nätföretagen själva bestämmer sina priser och övriga villkor med möjlighet till prövning i efterhand, är ända- målsenlig. Möjliga alternativ till den nuvarande regleringen är en avkastningsreglering, en pristaksreglering eller en kombination av dessa båda regleringar. Samtliga regleringsmodeller innehåller såväl för- som nackdelar. För att vi skall behålla nuvarande reglering talar att denna är djupt förankrad och allmänt accepterad i det svenska samhället. Regleringen ger också företagen stor frihet att efter sina egna individuella förutsättningar bestämma hur de skall bedriva verk- samheten, vilket även borde gynna kunderna. Mot att behålla regleringen talar att varken företagen eller elanvändarna i förväg kan veta om nättarifferna bedöms som skäliga eller ej. Regleringen kan därför kritiseras för att inte ge tillräckligt tydliga spelregler. Vidare kräver en tillsyn av företagen stora insatser om kostnaderna skall granskas i detalj. Regleringen kräver också initialt stora resurser från såväl tillsynsmyndigheten, nätföretagen och förvaltningsdomstolarna innan lagstiftningen blivit tillräckligt klarlagd.