sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I detta kapitel har utredningen samlat de frågor enligt utrednings- uppdraget som reglerar förutsättningarna för serveringstillstånd. Utredningens förslag: beslutar om tider för servering av spritdrycker, vin och starköl. Servering till allmänheten får dock inte påbörjas och skall avslutas senast . beslutar även om stängningstid. Bestäm- melsen om tider för servering av öl klass II slopas och eventuella olägenheter i samband med ölservering får mötas med förbud enligt bestämmelserna i 7 kap. 21 §. Det har länge funnits bestämmelser i svensk lagstiftning om tider för när alkoholdrycker får serveras. stadgades att ingen utskänkningslokal fick hållas öppen senare än och 21.00 . brännvinsförsäljnings- förordning gällde 22.00 som sluttid, men förordning inskränktes tiden för utskänkning på landet medan 22.00 fortfarande gällde för städer och köpingar. Landsbygden återfick 22.00 som sluttid rusdrycksförsäljningsförordning (Rff). fick dock alkoholdrycker serveras ända vid tillfälliga tillstånd för slutna sällskap. Dessutom tillämpades allt oftare dispenser från normaltiden 22.00. Med hänvisning bl.a. till de omfattande dispenserna infördes som normal sluttid för all alkoholservering då lagen om handel med drycker (LHD) trädde i kraft. Denna bestämmelse om serveringstidens slut ändrades inte vid alkohollagens ikraftträdande . Alkoholservering fick inte påbörjas vardagar och 13.00 sön- och helgdagar enligt reglerna i Rff. utskänkning inte fick äga rum under högmässotid. I LHD fastställdes tidpunkten för serveringens början generellt . Även detta var dock en normaltid; tillståndsmyndigheten kunde vid enstaka tillfällen, exempelvis vid konferenser och mottagningar av officiell karaktär, medge tidigare begynnelsetid. Som en anpassning till normal lunchtid tidigarelades tiden för alkoholserveringens början i alkohollagen. med detta togs den särskilda regleringen för alkoholservering i inrikes trafik bort när alkohollagen infördes. fanns inga lagstadgade tider för trafikserveringen. När förslaget till ny alkohollagstiftning behandlades 1994 övervägdes frågan om eventuell sluttid för alkoholservering mot bakgrund av att Alkoholpolitiska kommissionen i sitt betänkande SOU 1993:50 hade föreslagit (s. 128) att servering av alkoholdrycker skulle upphöra senast . I propositionen 1994/95:89 föreslog regeringen (s. 71) ingen ändring i den dåvarande regleringen om att "serveringen skall vara avslutad senast " med det viktiga tillägget: "får dock förordna om andra tider för serveringens bedrivande om detta är påkallat, dvs. det finns möjlighet att för det enskilda fallet besluta om såväl utvidgade som mera inskränkta serveringstider." tillstyrkte propositionens förslag om oförändrad innebörd av lagtexten angående serveringstidens slut, men i utskottets betänkande 1994/95:SoU9 framfördes att effekterna av de sena serveringstiderna fram bör utvärderas. Denna fråga har sedermera (i tilläggsdirektiven, se bilaga 2) överlämnats till . Utvärderingen skall bl.a. omfatta effekterna på alkoholkonsumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld. anför i en skrivelse till Social- departementet att serveringstid bör fastställas, bl.a. för att nöjeslivet har inrättat sig till de sena tiderna och för att hålla antalet svartklubbar nere. Restauranghögskolan i ifrågasätter i en skrivelse till departementet bl.a. förbudet att prova alkoholdrycker . I skrivelsen framförs: är det förbjudet att prova alkoholdrycker och efter serveringstidens utgång om provningen sker i en lokal med serveringstillstånd. Därmed är det inte heller tillåtet med utbildning av personal där provning ingår i sådana Det är inte heller tillåtet för krögare att tillsam- mans med en leverantör prova alkoholdrycker på motsvarande sätt. Enda möjligheten att bedriva utbildning där provning ingår eller att prova drycker inför inköp i lokal med serveringstillstånd eller efter serveringstidens utgång, är att en restaurang söker om tillstånd och får ett medgivande av kommunen för sådana aktiviteter. För att få en kunnig personal som kan såväl de produkter de arbetar med som ansvarsfull alkoholhantering, är det väsentligt att de ges återkommande möjligheter att prova både de drycker de arbetar med samt mat och dryck i kombination. Det är få restauranger som har särskilda personalutrymmen där sådan utbildning kan ske, utan den måste vanligtvis äga rum i matsalen. När utbildning där provning av alkoholdrycker sker inte kan äga rum innebär det att möjligheterna att bedriva sådan utbildning inskränks. Den krögare som vill samla sin personal efter stängningsdags för ett utbildningspass kan på motsvarande sätt inte genomföra utbildningen om tiden för serveringstillståndet gått ut. Det kan knappast finnas några alkoholpolitiska skäl för att personalutbildning om alkoholdrycker endast får ske restaurangen har rättighet att servera alkoholdrycker till sina kunder. Under förutsättning att man accepterar hypotesen om att bättre kunskap leder till en bättre förmåga att förena alkohol och ansvar, torde i stället den nuvarande regeln vara alkoholpolitiskt negativ. Det är vidare väsentligt att krögarna ges effektiva möjligheter att prova alkoholdrycker inför inköp. Med så många leverantörer på marknaden är det viktigt att krögaren med sin personal kan utvärdera de olika alternativ som finns. Med tanke på att flertalet restauranger saknar lämpliga lokaler utanför matsalen, är det knappast rimligt att man förbjuder varuprovningar utanför serveringstidens ram. Att en restaurang måste ansöka om tillstånd hos kommunen när personalutbildning eller varuprovning sker utanför serveringstiden ter sig inte heller motiverat, varken ur alkoholpolitisk eller effektivitets- mässig hänsyn. Alkohollagen bör ändras så att personalutbildning och varuprovning kan ske även under andra tider, utan att särskild ansökan till kommunen måste göras. Servering av spritdrycker, vin och starköl skall normalt få fortgå enligt 6 kap. 4 § alkohollagen, som också ger tillståndsmyndigheten möjlighet att avvika från de rekommenderade tiderna. Den aktuella paragrafen har följande lydelse. Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat får servering av öl påbörjas tidigast och servering av andra alkoholdrycker tidigast . Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat skall servering av alkoholdrycker avslutas senast . Vad nu sagts gäller inte för hotellrum med minibar. Serveringsställe skall vara utrymt senast efter serverings- tidens utgång. Vad gäller serveringstidens början gällde under LHD-tiden att tidigareläggning före normaltiden inte fick medges stadigvarande. Detta var inte direkt lagreglerat, men det angavs i propositionen att här avsågs endast "medgivanden av tillfällig art, t.ex. vid konferenser och mottagningar av officiell karaktär eller liknande privata evenemang". Någon ändring i sak härvidlag föreslogs inte i förarbetena till alkohollagen, sånär som på att normaltiden för serveringens början flyttades . Det uttalades dock inte i förarbetena eller i propositionen till alkohollagen att tidigareläggning av serveringstidens början skulle ske med samma inskränkning som tidigare, dvs. För vanlig restaurangverksamhet har detta inte varit någon aktuell fråga. Emellertid avskaffades med alkohollagens ikraftträdande särregleringen för inrikes trafik- servering, vilken tidigare hade möjlighet att servera alkoholdrycker dygnet runt. I detta sammanhang kunde man ha förutsett att det skulle komma in ansökningar om tidigareläggningar från företag som bedrev alkoholservering i inrikes trafik. Avsaknaden av en författnings- kommentar, eller annan tydlig regel om hur avsteg från normaltidens början skulle behandlas, har lett till att frågan bedöms olika i landets kommuner. En del kommuner, däribland , menar att det är underförstått att tidigareläggningar av serveringstidens början inte får ges annat än vid tillfälliga evenemang, såsom det var uttryckt i LHD. Andra kommuner, även i , har utgått från att det är möjligt för kommunen att permanenta en tidigareläggning av serve- ringens början, eftersom något annat inte uttryckligen har angivits. Detta har medfört att t.ex. fartyg som trafikerar har beviljats olika tider för alkoholserveringens början beroende på vilken kommun som har beslutat. Stadigvarande förlängning av sluttiden var emellertid fullt möjlig enligt uttalanden i propositionen till LHD. I författningskommentaren till motsvarande paragraf i alkohollagen nämns ingenting om tillfälliga eller stadigvarande serveringstider, men när det gäller alkohol- serveringens upphörande anses, i motsats till serveringens början, tidigare LHD-praxis vara vägledande. Ansökningar om senare sluttid än 01.00 är mycket vanligt förekommande. Ett problem för tillståndsmyndigheten vid prövningen av dessa ansökningar är att det inte finns några hållfasta regler för vilken sluttid som egentligen skall gälla. Det finns dock en möjlighet för kommunerna att i alkoholpolitiska program ange när man anser att alkoholserveringen bör upphöra i kommunen. Dessa program är emellertid inte bindande för domstolarna vid överklagningar angående avslag beträffande serveringstider . Kommunerna brukar dock inte bevilja senare serveringstid än . , , och har beviljat ett antal restauranger serveringstid och i gäller som senaste serveringstid. I propositionerna till såväl LHD som alkohollagen anges att tider skall behandlas restriktivt. I propositionen om 1977 års reform uttalade departementschefen angående när serveringen skall upphöra. Enligt gällande lag kan tillstånd meddelas till utsträckt serveringstid. Jag anser att denna möjlighet bör bibehållas. Med hänsyn till att tidpunkten för serveringens avslutande generellt bestäms för spritdrycker, vin och starköl har dock det framtida behovet av utsträckt serveringstid för dessa drycker begränsats. Lagtillämpningen medförde emellertid att restauranger undan för undan beviljades senare sluttider än med motiveringen att de ligger i närheten av en annan restaurang som har beviljats utsträckt tid. fanns det 366 restauranger med serveringstid och 155 stycken , men ingen restaurang hade beviljats senare tid än . Utvecklingen fortsatte emellertid mot allt senare tider. Alkoholpolitiska kommis- sionen ville stävja denna utveckling och ansåg (SOU 1993:50 s. 128) att "är en efter omständigheterna väl avvägd senaste sluttid" och föreslog att detta skulle gälla som sluttid i alkohollagen. Det var framför allt alkoholpolitiska skäl som talade för detta. Som tidigare nämnts delade inte regeringen kommissionens uppfatt- ning i denna fråga och föreslog i propositionen att regleringen av sluttiden skulle vara densamma som i LHD. För att i viss mån stödja de kommuner som inte vill medverka till mycket sena serveringstider angavs i författningskommentaren till 6 kap. 4 § (s. 97 ff): Paragrafen ersätter 46 och 47 §§ LHD. En viss tidigareläggning har skett av serveringstiden. Servering av andra alkoholdrycker än öl får påbörjas mot tidigare . Vidare har till följd av de nya reglerna om serveringstillstånd för hotellrum med minibar tillagts att bestämmelsen om serveringstid inte skall gälla för sådan servering. Regleringen av serveringstider syftar främst till att motverka olägenheter som onykterhet och oordning. I samband med tillkomsten av LHD uttalades att det allmänt sett var angeläget med enhetliga serveringstider för likvärdiga restauranger inom kommunen, eventuellt inom större områden eller inom hela länet. Detta främst för att undvika trafik av gäster som när ett ställe stänger, söker sig till ett annat som är öppet. Departementschefen uttalade också att med hänsyn till att tidpunkten för serveringens avslutande generellt bestämts för spritdrycker, vin och starköl hade det framtida behovet av utsträckt serveringstid av dessa drycker begränsats (prop. 1976/77:108 s 83). Utvecklingen i framför allt storstäderna har emellertid gått mot alltmer utsträckta serveringstider. Företrädesvis har angetts som sluttid men exempel finns på än mer utsträckta serveringstider. Inte sällan har de riktigt sena sluttiderna lämnats under en prövotid efter godkännande av såväl kommunen som polismyndigheten. Utvecklingen visar således att det finns ett visst behov av lokal variation vad gäller serveringstidens förläggning. Mot bakgrund bl.a. härav saknas det tillräckliga skäl att lagligen begränsa serveringstiderna till ett visst klockslag. Det måste dock kraftfullt understrykas att reglerna om serveringstider utgör en inte oväsentlig del av den svenska alkoholpolitiken och att sociala hänsyn därför skall ha klart företräde framför affärsmässiga eller konkurrens- mässiga sådana. Enbart den omständigheten att en konkurrerande restaurang redan erhållit utsträckt serveringstid kan inte motivera bifall till en ansökning av ifrågavarande slag. Kommunerna måste som tillståndsmyndighet i varje enskilt fall bedöma riskerna för olägenheter i samband med en utsträckning av serveringstiden. och miljöförvaltnings yttranden och inställning skall alltid tillmätas stor betydelse vid bestämmande av serveringstider. Detta gäller inte minst vid prövning av ansökningar om tillstånd till servering efter klockan Föreskrifter om serveringstider kan förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 2 §. inleddes en försöksverksamhet i med att ge ett antal restauranger tillstånd att servera alkoholdrycker ända . Detta motiverades med att man därigenom ville komma tillrätta med de illegala spritklubbarna. Inledningsvis var det fem restauranger som tilldelades denna serveringstid, men konkurrensläget gjorde att alltfler restauranger kom in med ansökningar om att också få servera fram . var antalet 05.00-restauranger i stad 33 stycken. tillämpar en regel om att serveringstider inte får ges i taget. Inför omprövningen av de sena serveringstiderna 1995/1996 fattade polismyndigheten i ett principbeslut om att inte tillstyrka ytterligare serveringstider . Ifall fler restauranger skulle tilldelas 05.00-tid kunde polismyndigheten inte längre utöva den tillsyn som ansågs erforderlig för de sena tiderna. har det rått stor osäkerhet om vad som skall hända med de nattöppna restaurangerna i . Fram /2000 rådde ett stopp för nya 05.00-tider med hänsyn till polismyndighetens ställningstagande och i avvaktan på att kommunfullmäktige skulle besluta om att avskaffa "försöksverksamheten" och ersätta den med nya regler för serveringstider . Antalet 05.00- restauranger har sjunkit till drygt 20 stycken, sedan några restauranger fått sin serveringstid begränsad efter misskötsamhet och ytterligare några frivilligt har stängt tidigare. har olika förslag behandlats i de kommunala instanserna utan att frågan har fått en lösning, men vid kommunfullmäktiges sammanträde skulle frågan om serveringstiderna i slutligen avgöras. i hade tagit ställning för en återgång som senaste sluttid, vilken uppfattning delades av som handlägger ansökningar och utövar tillsyn enligt alkohollagen. Kommunfull- mäktige beslutade dock att stoppet för nya 05.00-tider skulle upphävas. fick snart efter starten med 05.00-tider efterföljare med serveringstider i , , och . Med undantag för meddelas i likhet med tider endast i taget. I övriga delar av landet finns ett tämligen kompakt motstånd mot serveringstider . I de flesta kommuner gäller dock att alkoholserveringen skall vara avslutad senast . (Se även enkät till ett urval av landets kommuner, bilaga 4.) Med begreppet normaltid avses att serveringen normalt, dvs. utom i undantagsfall, skall påbörjas tidigast och avslutas senast . Detta har bl.a. inneburit att många restauranger rutinmässigt tilldelas 01.00 som sluttid, även i de fall restaurangerna har varit belägna i känsliga bostadsområden med risk för att boende i området kan bli störda. Det kan inte uteslutas att en mer förutsättnings- lös tillståndsprövning skulle leda till att många restauranger skulle få stänga tidigare än . Många alkoholhandläggare menar att begreppet normaltid har kommit att spela ut sin roll. I de flesta kommu- ner är detta också ersatt med att kommunen har angivit vilka serve- ringstider man ämnar medge för olika kommundelar m.m. i sina alkoholpolitiska program. I samband med ovannämnda enkät till landets kommuner framfördes från kommunalt håll bl.a. att normal- tiden i alkohollagen borde ersättas med definitiva tider för alkoholser- veringens början och slut, inom vilken ram kommunerna kan utforma lokala regler i sina respektive program/riktlinjer. I 6 kap. 4 § andra stycket alkohollagen finns en särskild bestämmelse om att serveringsställe måste vara utrymt senast efter serveringstidens utgång (stängningstid). Regeln infördes i LHD och överfördes ordagrant till alkohollagen. Tanken med en reglerad stängningstid är att restaurangerna inte skall kunna sätta serverings- tiderna ur spel genom att låta gästerna vara kvar och konsumera alkoholdrycker som man har beställt i stora mängder alldeles innan serveringstiden gick ut. Emellertid ifrågasätts från kommunalt håll varför kommunerna inte i det enskilda fallet kan besluta om annan stängningstid än . Regeln kan nämligen komma att motverka andra alkoholpolitiska syften. I fastställs restaurangernas öppettider i annan lag än den som reglerar alkoholserveringen. Detta ger exempelvis tillståndsmyn- digheten i möjlighet att låta restauranger vara öppna och t.o.m. , men att man av alkoholpolitiska skäl vill att alkoholserveringen skall upphöra . I gäller att alla restauranger måste sluta servera alkohol- drycker , men att gästerna sedan får sitta kvar till med alkoholfri servering. På detta vis sker en mjukare övergång vid serveringstidens slut. Några problem med stora beställ- ningar av alkoholdrycker man går över till alkoholfritt har inte rapporterats varken från eller . I enkäten fanns sju frågor angående tillämpningen av 6 kap. 4 §. Av svaren framgick bl.a. att nästan hälften av kommunerna har som senaste sluttid i sina alkoholpolitiska program. Endast 18 kommuner (av 85) tillåter senare serveringstider, men många av kommunerna utnyttjar inte möjligheten att besluta om sluttid efter kloc- kan 01.00 vilket är den i särklass vanligaste sluttiden i praktisk tillämp- ning. av restauranggästerna är . Det fanns inte någon fråga om ålderssammansätt- ningen på restauranger med serveringstid , men en uppskattning av berörda kommuner är att genomsnittsåldern då är nå- got lägre, ca 20–. Ungefär en fjärdedel av kommunerna uppgav att det inte förekommer någon som helst matförsäljning . I av svaren angavs att man hade uppgifter, främst från den lokala polismyndigheten, om s.k. restaurangrelaterat våld . En tendens är att antalet misshandelsfall ökar sena fredags- och lördagskvällar. av kommunerna svarade dessutom att man genom den yttre tillsynen hade konstaterat tydliga problem med oordning och påtagligt hög berusning på restauranger inom kommunen . Bland övriga synpunkter framfördes särskilt att ju senare serverings- tiderna är, desto senare går man ut på krogen. Ett önskemål om att absolut senaste sluttid skrivs in i alkohollagen framfördes också från flera kommuner annars tenderar serveringstiderna att bli senare och . (Enkäten redovisas i sin helhet i bilaga 4.) Den största erfarenheten av de riktigt sena serveringstiderna finns av naturliga skäl i , där serveringstid har funnits . Fram till har som mest 33 restauranger haft denna sluttid för sin alkoholservering. restauranger med 05.00-tid. I ett remissvar till inför omprövningen av 05.00-tiderna angav City Polismästar- distrikt i vad man avsåg med krog- och nöjesrelaterad brottslighet samt anförde i övrigt bl.a. följande avseende problemen med sena serveringstider. Inledningsvis kan noteras att till s.k. krog- och nöjesrelaterad brottslighet räknar polismyndigheten nedan angivna brottstyper som begås ; 1.Misshandel (inne på restaurang eller) utomhus (i omedelbar närhet till restaurang) mot person , 2.Rån mot privatperson, med eller utan skjutvapen, 3.Brott mot allmän verksamhet (våld eller hot/förgripelse mot tjänsteman). Med "tjänsteman" avses såväl polismän som ordnings- vakter och t.ex. tjänstemän från kommunen som är där i tjänsten. Vad sedan avser polismyndighetens erfarenheter kring serverings- tidens betydelse för ordningsläge och brottslighet, kan man först lägga ett rent teoretiskt resonemang kring hela denna frågeställning. Man kan då först notera att vad som lockar de flesta människorna till att vara kvar ide centrala delarna av långt , då även de flesta "krog- och nöjesrelaterade brotten" begås, torde ofrånkomligt vara olika restauranger. Man kan därför även göra antagandet att om samtliga restauranger skulle stänga torde det inte vara mycket kvar som lockade alla människor till de centrala delarna av . De människor som av olika skäl är på tillfällig genomresa, som t.ex. till och från sitt arbete, kan normalt inte sättas i samband med någon större brottslig verksam- het. Därmed är det också troligt att antalet brott påtagligt skulle minska om samtliga restauranger skulle stänga. Av den anledningen kan man även med skäl göra gällande att det finns ett klart samband mellan restauranger och den typ av brottslighet som brukar kallas krog- och nöjesrelaterade brott. Ett som i det närmaste vore helt stängt och öde är dock inte av någon, vare sig myndighet eller enskild person, ett önskvärt mål. Av den anledningen är det av största vikt att man kan hitta någon form av "medelväg" som tar tillvara såväl den enskildes intressen av att få gå ut , men även både enskildas och myndigheters intressen av att detta skall kunna ske under lugna och säkra förhållanden, med ett minimum av risk att bli utsatta för någon form av brott. fortsätter sedan med att beskriva att rapporter från olika polisdistrikt visar på att det finns en tendens till att många människor med kriminellt förflutet samlas på restauranger med extremt sena serveringstider. Från närpolisen finns också uppgifter om att det endast är på restauranger med öppethållande som det har förekommit problem med vapen i olika sammanhang. En genomgång av de krog- och nöjesrelaterade våldsbrotten i visar på vissa tendenser. var toppen i denna brottskurva utsträckt , då restaurangerna stängde (endast fem restauranger hade 05.00-tid detta år). Åren 1995, 1996, 1997 och 1998 förändrades brottskurvorna något och fick en topp omkring 01.00, varefter brottsligheten minskade något fram , och därefter mer än halverades. Även är det en topp för att sedan minska något och sedan återigen öka . En förskjutning av våldsbrotten till allt kan märkas. Antalet brott vid dessa "toppar" har ökat från ca 550 ärenden till 1998. januari– är motsvarande våldsbrott 400 till antalet. De våldsbrott som sker mycket är i regel betydligt mer resurskrävande för polisen. Det finns en tendens till ökad berus- ning och grövre våld ju de krog- och nöjesrelaterade brotten sker. En bidragande orsak till detta kan också vara de försäm- rade kommunala kommunikationerna för att komma hem. konstaterar avslutningsvis att en utökning av antalet serveringstider skulle medföra att de totala polisiära resurserna i inte räcker till för att under veckans kunna upprätthålla erforderlig tillsyn i områdena kring alla dessa restauranger. Polisen förordar i skrivelsen att öppethållandet (åter) bör begränsas med en ettårig övergångstid för de restauranger som har 05.00-tid. En återgång kan komma att medföra att några s.k. svartkrogar öppnar , men dessa fordrar insatser begränsade till enskilda tillfällen och torde därför, enligt polismyndighetens uppfattning, kunna hanteras. Från polisdistriktet i har till inkommit statistik , 1998 och 1999. Av statistiken (som för jämförbarhetens skull endast avser perioden januari–september ) kan utläsas att av våldsbrotten i är s.k. restaurang- relaterade brott, antalet restaurangrelaterade brott i var 1997, 1998 och 1999, av brotten sker (morgon), en topp i statistiken kan utläsas , en halvering av våldsbrotten sker för att sedan praktiskt taget helt avta , samt att våldsbrotten har förskjutits mot senare och senare tider . Norra sjukvårdsområde yttrade sig till angående restaurangernas öppettider.