sou · GOB3102d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven skall utredningen belysa och analysera samarbetet mellan båda huvudmän. Utredaren skall också beakta att rådets mer marknadsmässiga verksamhet ökat kraftigt som en andel av den totala omsättningen . bedrivs främjandet i nära samverkan med näringslivet (). Beträffande formen för verksamheten finns enligt analys modellen två huvudalternativ: 1.Staten bedriver verksamheten ensam och exportfrämjandet handhas av en statlig myndighet. Applicerat på dagens exportfrämjande skulle detta alternativ innebära, att antingen görs om till statlig myndighet eller att hela eller delar av verksamheten tas över av någon befintlig statlig myndighet. Något specifikt förslag i denna riktning har inte inkommit till utredningen under arbetets gång. 2.Staten bedriver verksamheten i någon samverkansform tillsammans med annan part. Applicerat på dagens export- främjande skulle detta alternativ innebära, att behålls som en samverkansform mellan staten och näringslivet. De flesta instanser som har inkommit med synpunkter till utredningen synes utgå ifrån, att även fort- sättningsvis bör drivas på detta sätt. Ett tänkbart mellanalternativ vore att verksamheten delades upp i en myndighetsdel som hanterar den icke-kommersiella verk- samheten och en bolagsdel, som hanterar de kommersiella delarna av verksamheten. Detta alternativ skulle innebära, att ett exportverk skapades (eller att dess funktion integrerades i någon befintlig myndighet) medan den kommersiella verksamheten antingen drevs av näringslivet självt eller i ett av staten och näringslivet gemensamägt bolag. utredning om omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) gjordes en analys av i vilken form verk- samhet borde drivas. För en renodlad myndighetsform talade enligt den utredningen det faktum att verksamheten till stor del är statligt finansierad och att samordningen med utlands- myndigheternas verksamhet skulle underlättas med den renodlade formen. Mot den renodlade myndighetsformen talade risken för att näringslivets engagemang och finansiella deltagande i verksamheten skulle minska om staten ensam blev huvudman. Ett med näringslivet gemensamt engagemang skulle å andra sidan underlätta kontakterna med såväl utländska företag som myndigheter och öka slagkraften i verksamheten. En sådan ställning skulle göra det lättare att agera affärsmässigt och med auktoritet. Denna utredning drog slutsatsen, att en renodlad myndighetsform inte var någon optimal form för export- främjandeverksamheten utan att denna bör bedrivas i samverkansform med näringslivet. Även SOU 1991:3 (Statens roll vid främjandet av export) förde ett resonemang om lämplig form för det statliga exportfrämjandet. Utredaren drog slutsatsen, att samarbetsformen, med avtalet mellan staten och näringslivet som grund, kunde byggas vidare på. Konstruktionen hade, menade utredaren, då vunnit hävd. De förslag till åtgärder som utredningen lade fram syftade till att förbättra den existerande konstruktionen. Enligt utredningens uppfattning överväger fördelarna med att fortsatt driva exportfrämjandet som en samverkan mellan staten och näringslivet. Kombinationen av myndighetsstatus och affärs- mässighet skapar de bästa förutsättningarna för att bedriva en slag- kraftig exportfrämjande verksamhet. Utredningen bedömer att näringslivets engagemang riskerar minska om verksamheten drevs helt i statlig regi. statligt exportfrämjande inom ramen för ett nyinrättat Expor- verk eller befintlig statlig myndighet skulle möjligen innebära effektivitetsvinster i samordningen med andra offentliga aktörer. Utredningen anser dock inte att dessa skulle kunna uppväga de förluster i kommersiell kompetens och engagemang som ett statlig övertagande av denna del av verksamheten sannolikt skulle leda till. Utredningens bedömning är därför att en samverkan är det mest ändamålsenliga alternativet för den exportfrämjande verksamheten. En förutsättning för att denna samverkan skall fungera bra är att den part som företräder företagen är välkänd, öppen och tillgänglig för alla företag. Kännedom i hela näringslivet är nödvändig med avseende på geografisk spridning, olika branscher m.m. 10.4Avskiljande av det statliga uppdraget från uppdragsverksamheten? Frågan om en uppdelning mellan uppdragsverksamheten och det statliga uppdraget diskuterades av SOU 1991:3. Som nämnts i kapitel 9 ansåg denna utredning, att uppdrag som var av konsultkaraktär inte borde betalas av staten utan av uppdrags- givaren själv. Ett avskiljande av uppdragsverksamheten (som finansieras av företagen själva) från det statliga uppdraget (som finansieras av staten) diskuterades som en möjlighet. Utredningen avvisade inte tanken att skilja av den icke-statligt finansierade uppdragsverksamheten och driva denna i ett eget bolag. Utredningen var dock tveksam till huruvida ett dylikt avskiljande skulle innebära några reella fördelar för verksamheten som helhet. Någon mer djupgående analys av denna möjlighet gjordes dock inte i utredningen. Utredningen har övervägt frågan om en sådan uppdelning vore ändamålsenlig och anser att i detta sammanhang följande argument bör vägas mot varandra: Fördelar med sammanhållen struktur Konsultverksamheten bedrivs på affärsmässiga villkor. Genom konsultverksamheten får hela organisationen kunskaper om företagens kommersiella intressen och behov. Detta skapar bättre förutsättningar att ge företagen den information och de råd de behöver för att göra lyckade Därigenom höjs kvaliteten på utförandet av det statliga uppdraget. Ett avskiljande av det mer myndighetsbetonade uppdraget från den kommersiella verk- samheten riskerar, åtminstone , att utarma kvaliteten på denna information. Det faktum att är officiellt organ för exportfrämjandefrågor skänker status och fungerar som dörröppnare i många länder, vilket är till nytta för företagen. Denna riskerar urholkas om uppdragsverksamheten avskiljs från det statliga uppdraget och betraktas som ett rent näringslivsorgan. Den officiella statusen uppfattas av många företag som en garanti för trygghet och kvalitet. Det gör att företag som normalt kanske skulle dra sig för att anlita en konsult ändå kan tänka sig att anlita . Existensen av en konsult med officiell status ökar sannolikt framför allt små företags benägenhet till exportsatsningar. Fördelar med en uppdelning En uppdelning i en myndighetsdel och en kommersiell del skulle innebära en renodling av respektive verksamhetsområde. Detta skulle kunna innebära vissa effektivitetsvinster och en tydligare rollfördelning. Kombinationen av myndighetsverksamhet och affärsdrivande verksamhet kan snedvrida konkurrensen på den privata konsultmarknaden. Detta kan i sin tur leda till samhällsekonomiska välfärdsförluster genom minskad tillväxt. Denna möjliga tillväxthämmande effekt skulle kunna elimineras, om konsultverksamhet helt avskiljdes från det statliga uppdraget och verksamheten i stället utsattes för marknadsmässig konkurrens. Utredningens slutsats är att det finns både fördelar och nackdelar med kombinationen av konkurrensutsatt konsultverksamhet och myndighetsliknande verksamhet. Utredningens bedömning är dock att fördelarna är större än nackdelarna. Utredningen är av uppfattningen att export- främjandet totalt sett inte skulle gagnas av ett avskiljande av det statliga uppdraget från den kommersiella verksamheten. a.Att ha bägge funktionerna ihop skapar en större lyhördhet för företagens behov inom organisationen. Ett avskiljande av det mer myndighetsbetonade uppdraget från den kommersiella verk- samheten riskerar enligt utredningens bedömning, att utarma kvaliteten på utförandet av det statliga uppdraget och minska det för företagen praktiska värdet av den information och rådgivning som levereras. En hantering av det statliga uppdraget i kombination med den kommersiellt inriktade verksamheten ger bättre förutsättningar än en uppdelad sådan, att ge företagen tillväxtfrämjande exportrelevant information. b.En separation skulle sannolikt försämra möjligheterna att särskilt stödja de små- och medelstora företagens exportsatsningar. Den trygghet som många företag förknippar med det statliga engagemanget befrämjar benägenheten hos främst små företag att göra exportsatsningar. Ur de små- och medelstora före- tagens perspektiv gynnas verksamheten sannolikt bäst genom att såväl kostnadsfria som vissa konsulttjänster ryms inom en och samma organisation. c.Uppdelningsalternativet skulle totalt sett sannolikt vara dyrare för staten. Sammanhållen hantering av såväl kostnadsfria tjänster som konsulttjänster skapar möjlighet att komma över en kritisk massa i verksamheten även på orter där enbart det statliga uppdraget inte skulle kunna finansiera en närvaro. Detta innebär i sin tur, att staten för ett givet anslag med en sammanhållen struktur kan erbjuda exportfrämjande tjänster på ett större antal platser i världen, än vad som skulle vara fallet om verksamhetsområdena organisatoriskt skiljdes från varandra. d.Samtidigt anser utredningen att det är angeläget att i största möjliga utsträckning minska de konkurrenssnedvridande effekterna och åtgärda de övriga problem som finns inbyggda med denna modell. Problemen med konkurrenssnedvridning och hur dessa bör hanteras behandlas i kapitel 12. Utredningen har övervägt huruvida det är mest ändamålsenligt att hantera det statliga exportfrämjandet genom en organisation som är specialiserad på denna uppgift, vilket är fallet , eller genom en organisation inriktad på allmän företagsutveckling. Ett alternativ vore att placera exportfrämjandet i den nya myndigheten för företagsutveckling som kommer att inrättas från . Ett förslag i denna riktning lades fram i betänkande.1 Det föreslogs däri, att denna nya myndighet ges ansvaret för den del av anslag som avser företags- utveckling. Utredningen konstaterar att utnyttjar en mycket begränsad del av det statliga basanslaget för vad som kan betecknas som företagsutveckling. Utredningen anser att fördelarna med koppling till UD enligt nuvarande ordning är mycket stora. Ett skäl för detta är att den kompetens som exportfrämjandet kräver till stor del är annorlunda än den som krävs inom den allmänna företags- utvecklingen. Exportfrämjandet måste baseras på hög närvaro på många utländska marknader. Nära relationer med UD liksom med exportfrämjandets utlandsorganisation är enligt utredningens uppfattning av fundamental betydelse för verksamheten. Därutöver är givetvis nära och goda relationer med andra departement och berörda myndigheter mycket angelägna. 1 Statlig organisation för näringslivsutveckling. Slutbetänkande från kommittén för en ny myndighet för företagsutveckling (N:2000:4). är, som ovan nämnts, ett privaträttsligt rättssubjekt (jämförbart med företag) vars associationsrättsliga status har varit oklar sedan bildandet. Frågan om legala status och eventuella problem förknippade med denna ingår inte explicit i direktiven. Utredningen har ändå funnit det lämpligt att penetrera denna fråga och utröna: 1.huruvida det är ett problem att i associationsrättslig mening saknar legal status? 2.huruvida bör ges associationsrättslig status. I betänkandet SOU 1991:3 Statens roll vid främjande av export konstateras att strängt taget endast är ett avtal och saknar alltså de samlade kännetecknen hos en vanlig form som aktiebolag, förening eller stiftelse. Utredningen drog slutsatsen att ordningen med ett avtal som grund för hade vunnit hävd och att de initiala problem som sammanhängde med den obestämda formen hade lösts. Samma utredning övervägde särskilt huruvida denna avtals- konstruktion borde ersättas med en överenskommelse om samarbete i någon etablerad form som aktiebolag, stiftelse eller förening. Visserligen konstaterades att det fanns vissa fördelar att vinna i tydlighet och administrativ precision med att använda en etablerad legal verksamhetsform. Men mot bakgrund av att den befintliga ordningen blivit alltmer accepterad fanns det varken enligt utredningen eller dåvarande regering någon anledning att ändra legala status. Det påpekades dock att det vore lämpligt om för framtiden kunde finna en erkänd associationsrättslig form. Ett alternativ som nämndes var, att avskilja och driva den icke- statligt finansierade verksamheten, främst uppdragsverksamheten, i ett dotterbolag. Någon analys av eventuella följder av en bolagisering gjordes dock inte och något förslag i denna riktning lades inte fram. Andra alternativ som diskuterades var samverkan mellan staten och näringslivet i form av en stiftelse eller ideell förening, varvid utredningen antog, att borde kunna betraktas som en sluten ideell ekonomisk förening. Inte heller på denna punkt lades emellertid något förslag fram, utan det konstaterades helt enkelt att frågan borde lösas . 11.2Problem till följd av avsaknaden av associations- rättslig form Följande skulle kunna vara problem förknippade med det faktum att saknar legal status: a. Offentligrättsliga problem. Den offentliga rätten har att göra med reglerna för statens organisation, dess organs befogenheter m.m. Ett problem ur ett offentligrättsligt perspektiv skulle föreligga om det faktum att saknar legal status betyder att dess befogenheter gentemot andra statliga organ vore oreglerade och befälsordningen gentemot andra myndigheter oklar. Att staten delegerar ut vissa myndighetsliknande uppgifter till andra aktörer än till statliga myndigheter är inte unikt. AB är ett exempel på att sådana uppgifter delegerats till ett aktiebolag. Genom den s.k. Lagen om funktionell direktivrätt (Prop. 1979/80:16) har fått vissa sådana uppgifter. Något problem ur offentligrättsligt perspektiv till följd av avsaknad av legal status föreligger därmed inte, såvitt utredningen kan bedöma, i och med att verksamheten kan sägas vara vederbörligen rättsligt reglerad. Civilrätten har att göra med de rättsregler som berör det inbördes förhållandet mellan enskilda (såväl privatpersoner och kollektiv, t.ex. företag) liksom med de enskilda parternas rättskapacitet och rättsliga handlingsförmåga. brist på legal status skulle vara ett problem från civilrättsligt perspektiv om inte kunde uppträda som part i ett avtal eller om rådet vid eventuell tvist med annan part inte kunde ställas till svars i domstol. Rättspraxis tyder dock på att , trots avsaknaden av vedertagen associationsform, ändå är att anse som ett privaträttsligt rättssubjekt1 och att det alltså kan förvärva rättigheter och påta sig förpliktelser samt uppträda som part vid domstol eller annan myndighet. Detta innebär, enligt utredningens tolkning, att bristen på vedertagen legal status inte heller från ett strikt civilrättsligt perspektiv kan sägas utgöra något problem. Utredningen har också sökt utröna huruvida avsaknaden av vedertagen legal status i praktiken ger upphov till andra problem. Varken självt eller något företag, myndighet, etc. anför avsaknaden av legal status som orsak till något problem i verksamheten, i förhållandet till andra aktörer eller till någon utländsk part. Ingen aktör, varken privat eller offentlig har till utredningen framfört sådana synpunkter. Utredningen anser dock att oklara status ger upphov till vissa problem. Utredningen har inte identifierat några negativa konsekvenser för den exportfrämjande verksamheten som kan ses som en konsekvens av enbart avsaknaden av legal status. Men ovissheten leder till svårigheter. Det är inte givet vilka regler som skall gälla i olika avseenden, på t.ex. skatteområdet, även om detta lösts på ett pragmatiskt sätt. Frånvaron av legal status kan också medföra att faller mellan stolarna när myndigheters eller statliga bolags verksamheter granskas. Det hade varit naturligt om även verksamhet granskats ur konkurrenssynpunkt av Statskontoret i dess rapport om konkurrenseffekter (se avsnitt 3.1). Vidare skulle det enligt utredningens uppfattning vara betydligt enklare att fastlägga tydliga mål för verksamhet om 1 I arbetsdomstolens dom AD11/1994 konstateras att exportråd har kommit till genom ett avtal mellan och staten och är ett privaträttsligt rättssubjekt. I samma dom konstateras att handelssekreterare är en statlig myndighet. dess status klargjordes. Verksamheten skulle då få en tydligare inriktning och roll gentemot andra aktörer skulle klarare definieras. Förutsättningarna för att uppnå bättre sam- ordning av den exportfrämjande verksamheten med såväl andra offentliga aktörer som privata, skulle då också förbättras. Utredningen ser också att det är oklart vem som skall anses som ägare till det ackumulerade kapital som verksamheten genererat . Detta hade knappast varit fallet om statusen varit fastställd. Utredningen har tidigare konstaterat att exportfrämjandet inte bör bedrivas av staten själv i en myndighet utan i samverkan med näringslivet. Utredningen har studerat tidigare utredningar som behandlar möjliga samverkansformer för staten med andra parter. När staten och annan part (t.ex. näringslivet) gemensamt engagerar sig i en anslagsberoende verksamhet kan det vara aktuellt att låta uppgiften utföras i en privaträttslig associationsform. I betänkandet SOU 1991:3 listades tre alternativa samverkans- former för : stiftelse, aktiebolag eller ideell förening. I betänkandet SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet granskades de olika verksamhetsformerna. En slutsats var, att stiftelseformen är något lämpligt alternativ. Skälen uppgavs vara, att aktiebolaget och den ideella föreningen betydligt bättre än stiftelsen tillgodoser de krav som man bör ställa på ett privaträttsligt organ som bedriver statligt finansierad verksamhet. Nödvändiga anpassningar av verksamheten till omvärlds- förändringar kan genomföras bättre av aktiebolag och en ideell förening än av en stiftelse.2 Enligt det riksdagsbeslut som blev en följd av utredningen skall främst formerna aktiebolag eller ideell förening användas.3 Valet mellan aktiebolag och ideell förening måste ske genom en jämförelse och prövning av de båda formernas lämplighet för den 2SOU 1994:147 s 95. Former för statlig verksamhet. 1995/96:61, bet 1995:96:LU7, rskr. 1996/97:79. har även studerat Statens samverkan med andra parter i aktiebolag eller ideell förening, Statskontoret 1997:25, samt Statens samverkan med annan part i aktiebolag och ideell förening- en vägledning för , , samt Svensk associationsrätt i huvuddrag av och , , 1998. Bildandet av en ideell förening eller ett aktiebolag måste också föregås av en genomgripande diskussion mellan de bägge huvudmännen. Såväl aktiebolag som ideella föreningar är självständiga juridiska personer. De bildas just för att man vill få en självständig organisation utanför myndighetssektorn. Formerna för styrning måste beaktas redan i den grundläggande diskussionen om samverkan kring en bolags- eller föreningsbildning. Aktiebolagsformen är reglerad i egen lagstiftning, aktiebolagslagen. Den är en sluten associationsform, dvs. antalet delägare kan inte växla utan ändring i samverkansavtalet. Regler finns beträffande beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. Aktiebolags- formen är flexibel. Det finns inga begränsningar i aktiebolags- formen vad gäller typ av verksamhet som kan bedrivas där, även annan typ av verksamhet än näringsverksamhet är möjlig. Ett aktiebolag behöver inte ha som syfte att skapa vinst. Aktiebolag skall ha bolagsordning, bolagsstämma, styrelse, verk- ställande direktör, redovisning enligt bokföringslagen, offentlig årsredovisning samt revision med viss kompetens. För att bilda bolaget krävs en stiftelseurkund. I vägledning för av om Statens samverkan med annan part i aktiebolag eller ideell förening sägs allmänt, att denna form kan övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras. Viktiga inslag i formen ideell förening är att den inte kan användas för ekonomisk utdelning till medlemmarna samt att den saknar ägare. Det finns ingen lagstiftning för ideella föreningar. Däremot finns generella principer för verksamhetsformen. Den är till exempel ganska utförligt behandlad i den juridiska litteraturen och det finns en rikhaltig praxis. Ideella föreningar är s.k. skattesubjekt, vilket innebär att de är skattskyldiga. Om den ideella föreningen är allmännyttig, dvs. har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål, är den endast skattskyldig för sådant som inte är nära förknippat med verksamheten. En ideell förening som bedriver näringsverksamhet är skyldig att följa bokföringslagen, och måste därmed också ha minst en revisor. För att en förenings skall vara ideell fordras antingen att den har ideellt ändamål eller inte driver näringsverksamhet. Ändamålet kan vara religiöst, välgörande, vetenskapligt, politiskt etc. Som ideellt torde räknas varje syfte som inte är att befrämja medlemmarnas ekonomiska intressen. Är ändamålet ideellt, blir föreningen ideell även om den för att främja ändamålet bedriver näringsverksamhet. En idrottsförening behåller sålunda sin ideella föreningskaraktär även om den driver handel med idrottsredskap eller annat i syfte att använda uppkommande vinst till befrämjandet av idrott. En förening med ideellt syfte som inte driver näringsverksamhet brukar betecknas som rent ideell. Vad utredningen kunnat utröna, finns det inga principiella hinder mot att ålägga ett bolag eller en ideell förening samma myndighetsliknande uppgifter som anförtrotts genom lagen om funktionell direktivrätt. Enligt artikel 11:6 i Regeringsformen kan förvaltningsuppgift överlämnas till såväl bolag som förening. Om huvudmännen väljer att ge export- rådet status som aktiebolag eller ideell förening måste dock denna lag ändras, så att nuvarande uppgifter i stället anförtros det nybildade bolaget eller föreningen. 11.4.3För- och nackdelar med aktiebolag och ideell förening De bägge formerna har olika för- och nackdelar. Man bör dock hålla i minnet att såväl aktiebolag som ideell förening är former som i första hand tillkommit för andra syften än offentligstödd verksamhet. Fördelar med att ge legal status En fördel med att ge en vedertagen legal status är att såväl mål som spelregler för verksamheten formellt klargörs bättre. Bildandet av ett aktiebolag eller en ideell förening måste föregås av förhandlingar mellan huvudmännen av vissa grundläggande avtal. I fråga om aktiebolag sker detta i form av dels ett aktieägaravtal, dels en s.k. stiftelseurkund (innehållande bl.a. bolagsordningen). I fallet ideell förening sluts lämpligen ett s.k. konsortialavtal, som reglerar samverkan mellan föreningsbildarna. En dylik förhandling kräver en genomgripande diskussion mellan samtliga berörda parter om uppgifter, målen för den exportfrämjande verk- samheten samt gränsdragningen gentemot andra myndigheter och exportfrämjande aktörer m.m. Dylika avtal innebär, att ansvarsfördelningen mellan huvudmännen kan klargöras bättre. roll gentemot såväl andra myndigheter som andra privata aktörer skulle förtydligas. Vissa i praktiken utestående frågor t.ex. frågan om vem som är ägare till eventuella ekonomiska överskott/ansvarig för ev. underskott i verksamheten, skulle klarare regleras om samverkan gavs vedertagen legal status. Nackdelar med att ge legal status En bolags- eller föreningsbildning innebär, att verksamheten i statens centrala exportfrämjande organ i juridisk mening knoppas av från staten. Statens direkta samhörighet med och deltagande i verksamheten minskar därmed. En nackdel i sammanhanget, som dock bedöms som relativt begränsad, är att en dylik genomgripande diskussion kring de organisatoriska formerna tar tid och resurser i anspråk vilket med nödvändighet drar uppmärksamhet från själva innehållet i och utförandet av den exportfrämjande verksamheten. Trots allt är det själva verksamheten, inte de organisatoriska formerna för den, som borde stå i fokus för uppmärksam- heten. Aktiebolag är en tydlig juridisk form för affärsdrivande verksamhet och en allmänt accepterad form för public serviceföretag som exempelvis . Verksamheten regleras klart och förhållandevis detaljerat genom aktiebolagslagen.