sou · GOB311d2 · 2001-01-01 00:00:00 — De miljöfaktorer som förändras måste i sin tur förklaras av andra händelser. Varför uppstår en te knologisk utveckling eller ekonomisk tillväxt just vid eller plats? Är det tack vare handlingskraftiga individer, vissa yttre förutsättningar eller en kombination av dessa (jfr. Även den te knologiska utvecklingen kan ses som socialt bunden, sprungen ur en viss situation. Individer och organisationer ingår enligt somliga i ett sammanhang som är styrande; de är embedded (Hollingsworth & 1997, jfr. En variant av hänvisningen till miljön säger att en organisation bara överlever om den är anpassad till sin miljö. Hit hör teorierna om att länder utvecklar olika modeller vid olika stadier, men också förutsägelser om hur det kommer att gå för modellerna i en globaliserad värld. framför ett antal invändningar mot det han uppfattar vara den dominerande uppfattningen, att den amerikanska modellen kommer att slå ut den japanska, men förefaller i grunden positiv till sättet att resonera (Gilpin 1996). Jag kommer att återkomma i nästa avsnitt till andra teorier som härleder evolution på makronivån till händelser på mikronivån. Nära det evolutionära synsättet – men ofta framfört av andra personer – är tanken att utvecklingen är spårbunden, path-dependent. De alternativ som står till buds är delvis avgjorda tidigare. Det jag har kallat nationella modeller gör att vissa alternativ till utveckling ter sig rimligare än andra. Forskaren kan möjligen fråga hur skulle fungerat med en tysk modell, men för verklighetens aktörer är det nästan en irrelevant fråga. Likväl har det förekommit i historien att länder har gjort omval av olika skäl, t.ex. när öppnade sig för västerlandet genom den så kallade Meiji-restaurationen eller när man fick ett nytt politiskt system efter . I ledde motsättningen mellan och till att båda länderna vidtog åtgärder för att förnya det som kallas nationella innovationssystem. Det tycks alltså som att beslutsföra individer kan förändra historiens gång. Den andra huvudtypen av förklaringar lyfter istället fram inre faktorer i organisationen, t.ex. de motsättningar som finns. Organisa- tionens beteende blir då ett resultat av vilken grupp som har makten. Motsättningen mellan ledning och ägare eller finansiärer hör hit, men det skulle också kunna handla om olika produktgrupper eller anhängare av tekniska lösningar som konkurrerar. Både länder och företag kan ses som styrda genom en kamp av motstridiga intressen. Förändringar kan drivas fram av förändrad balans mellan olika intressegrupper, t.ex. kan Volym A:312 Bilaga 6 SOU 2000:11 globaliseringen medföra att vissa funktioner, som finansiering, blir viktigare i företagens interna maktkamp. Till den här kategorin hör politiken som styrande kraft, men frågan är öppen i vilken mån politiken formar ekonomin eller formas av den samma. I vilken mån är ländernas modeller resultat av medvetna beslut? Här finns naturligtvis en omfattande litteratur om hur olika politiska ståndpunkter har valts, t.ex. varför länder hamnade olika i frågan om tullar eller frihandel (1997) eller varför övergick till en frihandelslinje (Bailey, 1997). En central fråga är varför vissa länder genomfört avregleringar av finansmarknaderna (t.ex. 1996). De politiska besluten är ofta medvetna, men jag återkommer i nästa avsnitt med ett specialfall, där poängen är att resultatet var oönskat av aktörerna. Politiken inom länder och organisationer flyttar fokus till individerna. En tvistefråga är vilken roll individer verkligen spelar; är det mesta bestämt på förhand av strukturer och situationens logik? Begreppet entreprenörer har länge uppmärksammats inom i nnovationsforskningen och det har uppmärksammats även inom politiken. är det så att vissa personer är benägna att utnyttja chanser som dyker upp i vissa situationer, att utnyttja omständigheter till sin fördel. Andra menar att individerna inte är den slutliga förklaringen. Istället bör man undersöka hur aktörernas världsbild och värderingar formas. Viktiga faktorer är idéer och debatt; förändring kan orsakas av att den allmänna opinionen byter ståndpunkt i någon fråga, vilket i en mening utgör en förändring av miljön. En annan faktor är kulturell identitet, som kanske är formad av miljön. Här återknyter de individcentrerade förklaringarna till strukturerna; hur fri är egentligen individen att välja sina handlingar? Hur långt är entreprenören formad av sitt sociala sammanhang? Kommer internationaliseringen att leda till konvergerande värderingar och verklighetsuppfattningar? Kommer det att bidra till att den amerikanska modellen slår ut den kontinentaleuropeiska? Dessa yttre och inre faktorer står i en komplicerad relation till varandra och det krävs en mycket längre diskussion för att jämföra olika skolbildningar, vad de faktiskt säger och vilka styrkor och svagheter deras resonemang har. Såväl tillväxten som industriella och finansiella system kan förklaras på alla dessa vis och jag kommer därför avslutningsvis att uppmärksamma begreppet institution som är på modet inom samhällsvetenskaperna just . Med detta lyfts regleringarnas betydelse fram. 6.2Olika varianter av institutionalism Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten Volym A:313 Särskilt intressant är den fokusering på institutioner som har skett inom flera samhällsvetenskapliga ämnen . Institutioner, i betydelsen normer och regelverk, är ett slags flaskhalsar, strategiska faktorer, i förklaringarna. Individer agerar inom institutionerna och de påverkar också individernas önskemål. Sådant som Fångarnas Dilemma (ovan) handlar om att situationen lurar aktörerna att bete sig på visst sätt och dessa situationer blir centrala, både i forskarnas försök att förklara och i politikernas försök att påverka handlandet. Det finns många typer av institutionella teorier. och lyfter fram tre, som förknippas med ekonomi, sociologi och historia, men som vid närmare påseende visar sig vara ännu fler (1996).27 Den förmodligen mest kända ekonomiska institutionalismen hör närmast hemma inom ekonomisk historia och förknippas med nobel- pristagaren . Här är poängen att tillväxten förklaras genom att man åberopar institutioner/spelregler i ekonomin. Etablerandet av marknadskonforma regler som äganderätten utgjorde grunden för den ekonomiska tillväxten (North 1990, 1986, 1994). Exakt vilka regelverk som haft betydelse och varför de etablerades är föremål för en omfattande debatt. Hit får också det evolutionära synsättet ovan räknas, som ett delvis överlappande teoribygge (Hodgson 1996). En annan gren av den ekonomiska institutionalismen berör principal- agentteori och den spelteoretiska tolkningen jag gjorde i avsnitt 5. Medan den föregående institutionalismen var empiriskt och historiskt orienterad är detta en modell som är teoretisk och deduktiv. Därmed är också antytt att detta är en mer kontroversiell variant än den föregående. 28 Nyckelfiguren bygger ut den nationalekonomiska mikroteorin med begreppet transaktionskostnader och konstruerar en teori som bland annat utifrån informationsasymmetrier kan förklara – eller åtminstone härleda en motivering till – hur organisationer får sin utformning (1985, Eggertsson 1990). – önskan att minimera de så kallade transaktionskostnaderna – ligger till grund för ett slags inre logik som kan förklara både bankernas och industriföretagens utveckling. En tredje gren av den ekonomiska institutionalismen uttalar sig om politiken utifrån en motsvarande deduktiv modell. Den är av mindre intresse i det här sammanhanget, men kan användas för att förklara 27Hall och gör en mer detaljerad jämförelse av hur de olika teorierna förhåller sig till varandra. 28Hall och ställer the calculus approach mot the cultural approach (1996:939f). Volym A:314 Bilaga 6 varför regleringar fungerar på visst sätt (t.ex. 1994) eller varför politiken får en viss utformning (t.ex. Dixit 1996). Det som är intressant för frågan om finansmarknadernas utformning är diskussionen om politikens möjlighet att fatta rationella beslut; är politiken rationell och handlingskraftig eller kommer den att domineras av särintressen? Här är det närmast villkoren/spelreglerna för politiken som kommer i fokus, det som ofta diskuteras i termer av konstitu- tionalism (Brennan & , 1997). Uppstramningen av den statliga budgetprocessen och övergången till en ekonomi under stabila regler är exempel på beslut som inspirerats av ett sådant synsätt. Avregleringen av finansmarknaderna kan också ses som utslag av en tanke att staten ska designa spelregler som öppnar för goda processer att utvecklas, men därutöver överlåta handlandet åt marknadens aktörer. Den historiska institutionalismen anknyter till den senare ekonomiska institutionalismen. Den handlar framför allt om politikens processer, där institutionerna avgör vad som är möjligt. Det är institutionerna som strukturerar konflikterna, dvs. påverkar handlingsalternativen, eller skapar spelmatrisen. Utvecklingen blir spårbunden eftersom möjligheterna att agera i en given situation begränsas av statens handlingskapacitet men också arvet av tidigare politiska beslut. Sådant som bankernas framväxt och kartellbildning formas av tidigare handlande, liksom de politiska reaktionerna formas av tidigare politiska ingripanden. Den sociologiska institutionalismen anknyter till den andra av de tre ekonomiska institutionalismerna genom att uttala sig om hur organisationer utvecklas. Jag har redan nämnt att man med ett begrepp som isomorfism vill visa att organisationer påverkas av sin miljö. Medan och andra hänvisar till organisationsformernas effektivitet, handlar det här om att de framstår som passande eller legitima utifrån ett kulturellt sammanhang. Med detta synsätt blir det intressant att förklara inte bara varför organisationer börjar likna varandra, utan också varför företag kan vara lika varandra trots att de är verksamma inom branscher eller sektorer med olika förutsättningar; kulturen gör att samma organisation framstår som passande. Detta sätt att resonera ger ett annat perspektiv på länders val av modell än teori ovan, vilket kan illustreras med de . Deras framgångar (tills ) är svåra att förklara; de blir närmast anomalier i den ekonomiska modellen. Utifrån ett sociologiskt institutionalistiskt perspektiv framstår i stället de som framgångsrika anpassningar till interna kulturella förhållanden. Dessutom går det att förklara varför de sinsemellan är så olika. Deras marknader ser olika ut, deras stater har agerat olika och deras kulturer är också mycket olika (Orrú, 1997). Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten Volym A:315 I det perspektivet framstår , och som exempel på tre kapitalistiska modeller, som är alternativ eller komplement till de modeller jag diskuterat tidigare. Det visar sig att de har var sin europeisk motsvarighet. och är exempel på allianskapitalism, där grupper samverkar. och är exempel på familjekapitalism med en myriad av småföretag. och , slutligen, är exempel på statsdominerad kapitalism (ibid., 307ff). Vilka är då implikationerna för utredningen av den litteratur som har berörts i den här rutan? Det har handlat om orsakerna till sfärernas utformning. Jag berörde först sfärernas påverkan på varandra för att därefter ge en kort översikt över den mångfald av teorier som finns om vad som påverkar organisationer och politiken på området. Implikationen av det första är att politiska regleringar av finanssektorn riskerar att få negativa konsekvenser för den industriella sektorn och därmed tillväxten. Även frånvaron av regleringar skulle kunna få sådana konsekvenser, t.ex. om vissa regleringar skulle göra det lättare för aktörerna att välja ett långsiktigt perspektiv. Implikationen av den bredare översikten är bland annat att framsynta regleringar kan skapa en institutionell miljö som lägger grunden för en stark utveckling. Exakt vilka regler det skulle vara ligger utanför ramen för min studie att ge förslag om, men något har berörts här och i tidigare avsnitt. Bland annat handlar det om att kombinera fördelarna ur olika nationella modeller, men också att göra det möjligt för svenska företag att utnyttja de möjligheter som öppnar sig genom globaliseringen. Medan både finansiella och industriella företag blir mer internationaliserade, är det troligen ny- och småföretagandet som har mest behov av förbättrade finansieringsmöjligheter inom landet. Annorlunda uttryckt, handlar det om att politiken måste inta ett långsiktigt perspektiv, som skapare av stabila regler snarare än fixare av dagsaktuella problem. Volym A:316 Bilaga 6 7Mikroförklaringar till sfärernas utformning I den fjärde rutan är inriktningen att förklara sfärernas utformning med fenomen på mikronivå. Det är en parallell till ruta 2, som handlade om strukturproblem på mikronivå. Skillnaden är att det tidigare handlade om interaktionen mellan aktörer i de två sfärerna, medan det här handlar om agerande som påverkar utformningen av sfärerna. Många av de faktorer som behandlades i det föregående avsnittet kan reduceras till mikrobeteenden, till exempel politiken, där det är besluten i varje enskild fråga som tillsammans påverkar sfärernas utformning (t.ex. 1996). Men det är av mindre intresse att gå igenom motsvarande faktorer en gång till. Istället kommer jag att inrikta mig på effekter som är oavsedda eller omedvetna av de inblandade, vilket antyder en särskild sorts strukturproblem i relationen mellan mikro och makro. Det finns en tankemodell som är intressant att uppmärksamma, nämligen att sfärernas utformning (makronivå) är ett oavsiktligt resultat av handlande på mikronivån. Det som kallas spontan ordning innebär just att en ordning uppstår utan att vara avsiktligt designad. Det är ett synsätt som binder samman mikro och makro. Jag har tidigare berört evolutionära teorier som hör hit. Bland annat nämnde jag att bankernas uppkomst kan förklaras – eller åtminstone motiveras 29 – med att de löser informationsproblemet mellan aktörerna. Ett klassiskt exempel på spontan ordning är framväxten av betalningsmedel. Pengar har funnits oberoende av statliga monopol. I fångläger blir cigaretter ny valuta osv. Vissa av de förklaringar som nämndes tidigare kan räknas hit, t.ex. att valet av industriellt system är ett resultat av utvecklingen i ett visst land. Sedan kallas modellen för den osynliga handen och ett problem är att den inte bara leder till goda utfall, utan även till negativa. Utvecklingen kan låsas in i återvändsgränder, t.ex. vendettor som metod för konfliktlösning eller föråldrad teknik som hindrar utvecklingen. Jag kommer här att uppehålla mig vid en diskussion av en negativ ordning, att makroproblem kan ha sin grund i välvilligt handlande på mikronivå, där man inte har insett de negativa konsekvenserna av sitt handlande. De exempel jag tog upp i avsnitt 2 var 29 Dessa teorier anklagas ibland för en oacceptabel funktionalism; kan man förklara bankernas uppkomst enbart med att de fyller en viss funktion? Räcker detta för att de ska uppstå i verkligheten? (1996.) Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten Volym A:317 i huvudsak också exempel på makroproblem orsakade av rationellt handlande på mikronivån. 7.1Blev det som man ville? Det som länge har präglat amerikanskt bankväsende är dess svaga och splittrade karaktär. Det finns en lång politisk tradition att hindra bankerna från att växa till och spela en tysk roll i ekonomin. Visserligen hade många tyska drag , men motståndet mot bankerna har funnits sedan grundande. Ödet för bankerna avgjordes genom vissa nyckelhändelser i slutet av och början av detta, då bankerna hindrades från att stärka sin ställning. Först har en del av detta luckrats upp. Så långt i beskrivningen är det en synlig snarare än en osynlig hand som har styrt utvecklingen. Men det intressanta är att relatera bankerna till företagssektorn. Bankregleringen har resulterat i en situation för företagen som är oönskad, nämligen att företagen i praktiken saknar ägare som kan ta itu med de problem som företagen brottas med (1994, jfr. Gourevitch 1996). Motviljan mot starka banker har lett till svaga företag, ett närmast kontraproduktivt utfall. Mer specifikt polemiserar mot den vanliga tolkningen att ägarmaktens urholkning var resultatet av en naturlig utveckling där företagens kapitalbehov ledde till framväxten av aktiebolag och management- kapitalism med en åtskillnad av ägande och kontroll över företagen. Andra länder har finansiella mellanhänder, vilket saknar till följd av politiskt införda förbud. Utgångspunkten för Roes resonemang är att krisen för många amerikanska storföretag (, , American Express, , , m.fl.) och början av 90- talet hade kunnat undvikas med en annan ägarstruktur. Visserligen är ägarstrukturen inte den enda eller kanske inte ens den viktigaste förklaringen till företagens kris eller framgång, men det finns situationer där ägarrollen är avgörande, t.ex. om ledningen misslyckas och ägarna borde byta ut den. I tog det att byta ledning och ändra företagets inriktning. De två största ägarna ville vidta åtgärder, men avvisades, vilket hade varit omöjligt i . I GM kontrollerade storägarna vardera mindre än en procent av aktiekapitalet, vilket ska jämföras med dåvarande , där den störste ägaren kontrollerade av rösterna. De fem största ägarna kontrollerade tillsammans . I GM kontrollerade de 25 största ägarna av rösterna. Volym A:318 Bilaga 6 SOU 2000:11 Orsaken till situationen är den motvilja mot bankernas ägande som manifesterats genom tiderna. stoppade presidenten framväxten av en storbank. förde de progressiva, med blivande presidenten i spetsen, en kamp mot trusterna, som kom att bli stilbildande. Samma argumentation användes av som president mot JP bank och av president . När bankerna var i skottgluggen höll försäkringsbolagen på att växa sig stora och överta rollen som nationellt finansieringssystem. En skandal 1905 blev förevä ndning för utredning och beslut som ledde till totalförbud för försäkringsbolagen att äga aktier, vilket gällde till 1951. Politikerna red på skandaler och djupt liggande värderingar om att storskalighet var av ondo, men det fanns också inslag av att olika aktörer understödde reglering av sina konkurrenter, vilket långsiktigt drabbade alla. Vilken är då implikationen av detta? Är det inte omöjligt att förutse effekterna av alla politiska beslut? Jo, men riskerna kan minskas genom avhållsamhet. Det politiska systemet måste hitta sätt att filtrera bort kortsiktiga opinionsyttringar. Liksom en gång kunde visa att det låg i demokratins intresse att skydda yttrandefriheten och andra för- utsättningar för demokratin (1948), bör det vara mö jligt att visa att demokratins långsiktiga framgång förutsätter att risken för kortsiktighet minimeras (Brennan & ). En kompletterande uppgift för politiken är att undanröja hinder, även sådana som har skapats genom politiskt agerande. Det är väl så viktigt att skapa goda villkor för den finansiella verksamheten och för företagandet som att försöka uppnå specifika mål. Verkliga incitament- strukturer är viktiga att klarlägga, även om inte incitament är det enda som styr beteendet. Ett hinder inom finansområdet som jag har berört (avsnitt 4) är att sparandet i så hög utsträckning sker i kollektiva former. Ett omfattande privat sparande ökar möjligheterna för många individer att ta vara på chanser som erbjuds och att verka som entreprenörer eller finansiärer. Ett sådant synsätt på politiken kan kallas processorienterat, där politikens roll är att designa goda processer snarare än att garantera goda resultat. Perspektivet är dynamiskt och nöjer sig inte med att identifiera statens roll utifrån situationer där verkligheten avviker från den abstrakta teorin, så kallade marknadsmisslyckanden, utan förutsätter en hypotes om vad som leder utvecklingen i rätt riktning och hur staten kan bidra till ett bättre resultat. Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten Volym A:319 Jag angav i inledningen att min ambition är att presentera flera litteraturer och därmed flera synsätt på frågan om relationen mellan finansiellt system, industriellt system och tillväxten. Därför inventerade jag fyra olika perspektiv som har delvis olika implikationer för utredningens fråga om hur de finansiella systemen bör modifieras för att befrämja ekonomisk tillväxt. Det första perspektivet handlade om tillväxtförklaringar på makro- nivå. Båda de nationalekonomiska skolbildningarna endogen tillväxtteori och nationella innovationssystem hör hit, men jag valde att lyfta fram en diskussion som jämför länders kapitalistiska modeller. Centralt för utredningen är det dilemma som de två kapitalistiska modellerna erbjuder, att finna finansieringsformer som gör det möjligt för företagen att välja långsiktiga strategier, men som gör företagen rörliga mellan branscher. Avreglering, men också konkurrens mellan starka ägare, kan vara sätt att hantera dilemmat. Det kan också handla om att genom åtgärder på andra politikområden motverka kortsiktighet i företagen, t.ex. genom att inte frånta företagen ansvaret för långsiktig kunskapsutveckling (högre utbildning och grundforskning). Det andra perspektivet handlade om att söka tillväxtförklaringarna på mikronivån, framför allt i termer av informationsasymmetrier. Utifrån en situation av Fångarnas Dilemma kan implikationen sägas vara att skapa en struktur som får aktörerna att inse sina ömsesidiga beroenden och välja långsiktiga strategier. Det kan vara optimalt för reglerarna att inte eliminera alla risker för aktörerna. Det tredje perspektivet handlade om att söka mer grundläggande förklaringar till sfärernas utformning. De politiska regleringarnas nyckelroll som institutioner uppmärksammades, särskilt chansen att genom framsynta regleringar skapa en institutionell miljö som lägger grunden för en stark utveckling. Det fjärde perspektivet var ett specialfall av det föregående, där politiska beslut ledde till oavsedda och oönskade utfall. Risken för politisk irrationalitet innebär att politiken bör se sig som skapare av stabila regler snarare än fixare av dagsaktuella problem. Undanröjande av hinder är viktigare i ett processperspektiv än att uppnå specifika mål. För att lyckas med detta måste politiken välja ett långsiktigt perspektiv och binda sig själv under långsiktiga spelregler. Volym A:320 Bilaga 6 Mer precisa än så här bör inte policyslutsatserna av en litteratur- översikt vara. Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten Volym A:321 , , (1980), Foundations of Political Analysis, An Introduction to the Theory of Collective Choice, , . , , (1991), Capitalisme contre capitalisme, : Le Seuil, på engelska 1993, Capitalism vs capitalism. , , (1998), Finansplats , , SNS. Appelbaum, , (1996), Financial market constraints and business strategy in the , , , (eds), Creating industrial capacity, Towards full employment, , . Ayres, , (1992), Responsive Regulation, Transcending the Deregulation Debate, , . Bailey, ., . Weingast, (1997), The Institutional Roots of American Trade Policy, Politics, Coalitions and International Trade, World Politics, vol. 49, s. 309-38. , , (1995), Företagsstödet – Vad kostar det egentligen?, Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1995:14, , . , , (eds), National Diversity and Global Capitalism, Ithaca, . , , (1996), Corporate Governance i Steil, , (ed), Equity Markets. of the Union and an Agenda for the Millenium, , . Binswanger, , (1998), Co-Evolution Between the Real and Financial Sectors: The Optimistic New Growth Theory View Versus the Pessimistic Keynesian View, Paper presented at () 1998 Conference, . , Per & , (red), (1998), Den konstruerade världen. Tekniska system i historiskt perspektiv, , . & . , (1992), Capital, Tec hnology, and Economic Growth, , , , , ., (eds), Technology and the Wealth of Nations, , , s. 17-55. Volym A:322 Bilaga 6 SOU 2000:11 Braunerhjelm, , (1998), Varför växer företagen i – men inte i ? En jämförelse av två industriella kluster i och , . Brennan, . , (1985), The Reason of Rules.