sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Energiförsörjningen i världen baseras till på fossila bränslen och de flesta fordon drivs med fossilt bränsle. Övriga gaser som ingår i Kyotoprotokollet är metan, dikväveoxid, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid. Dessa övriga gaser svarar sammantaget för av utsläppen av växthusgaser i världen. Förslag till svensk klimatstrategi Förslaget till svensk klimatstrategi omfattar mål samt ett handlingsprogram för att nå målen. Handlingsprogrammet innehåller åtgärder, styrmedel samt planer och organisation för genomförandet. Strategin avser tiden fram . Handlingsprogrammet sträcker sig fram . Strategin och handlingsprogrammet bör utvärderas, revideras och förlängas vid fastställda tider. Som mål på lång sikt för föreslås: Utsläppen av växthusgaser 2050 bör minska jämfört med utsläppen , för att därefter minska ytterligare. Utsläppen får inte överstiga 4,0-4,och capita, räknat som koldioxidekvivalenter. Nuvarande miljökvalitetsmål, Begränsad klimatpåverkan kvarstår. Innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. bör i internationella sammanhang verka för detta mål. Målet för motiveras av att i-ländernas utsläpp av växthusgaser i atmosfären måste minska radikalt . Som mål på kort sikt för föreslås: Utsläppen av växthusgaser för ska som ett medelvärde för vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser. Som etappmål för föreslås: Utsläppen av växthusgaser i ska vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppssiffran för ska normalårskorrigeras, enligt svensk metod, mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen. De överväganden som ligger till grund för strategin understryker behovet av internationell samverkan, behovet av ett långsiktigt tänkande samt samband med och avgränsning mot andra politikområden. De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat och förorsakar en stor del av utsläppen, minskar utsläppen avsevärt. Av denna anledning är internationell samverkan avgörande och att aktivt ska delta i det internationella arbetet. Detta gäller inte minst europeisk samverkan och ett fördjupat EU-samarbete vad gäller miljöpolitisk harmonisering samt utveckling av gemensamma styrmedel. En strategi med en avlägsen tidshorisont måste medge flexibilitet, beakta behov av rättvisa mellan länder och mellan generationer samt prioritera åtgärder som påverkar strukturer som är långsiktigt bindande. Förändringar måste gå hand i hand med det demokratiska systemets förmåga att hantera dessa krav och de förutsättningar som finns att genomföra nödvändiga omställningar. behöver vi vidta åtgärder för att undvika att vi förlorar tid med att påbörja denna omställning. Effekterna av klimat- förändringarna kommer framför allt att drabba kommande generationer. Kommittén anser att takten i omställningen till ett hållbart samhälle ur klimatsynpunkt måste öka. Det är väsentligt att i-länder ska föregå med gott exempel, för att i sin tur ska kunna acceptera kommande krav på utsläppsreduktioner. Det är därmed av största vikt att inte avvakta med åtgärder som minskar utsläppen. Ett genomförande av strategin berör hela samhället. Det är därför nödvändigt att bl.a. behandla sambandet med andra politikområden. Kommittén anser att klimatpolitiska överväganden ska ingå som en naturlig del i samband med att förslag utarbetas inom de politik- områden som är av betydelse för ett genomförande av klimatpolitiken. Sambanden mellan olika politikområden blir också tydlig genom att våra förslag berör ett flertal myndigheter inom olika samhällssektorer. Sammantaget innebär förslagen att möjligheter skapas för att integrera klimatpolitiken inom olika områden både . Kommittén föreslår att informativa, administrativa och ekonomiska styrmedel ska användas för att nå de föreslagna målen. I handlings- programmet ingår åtgärder på såväl kort som lång sikt för att uppnå målen. För att genomföra handlingsprogrammet föreslår vi en konstruktion med ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram. En samlad utvärdering som bl.a. omfattar resultaten av åtgärderna i baspaketet samt resultaten av gjorda utredningar, bör leda till ett nytt klimatpolitiskt beslut . Avgörande för sammansättning och omfattning av styrmedel och åtgärder från tilläggspaketet är bedöm- ningar om etappmålet för kommer att nås. Dessa bedömningar är också betydelsefulla för att ge indikationer om det kortsiktiga målet nås. Kommittén anser att åtgärder och styrmedel i tilläggspaketet kan påbörjas tidigare mot bakgrund av utvecklingen av utsläppen av västhusgaser, klarläggande i de internationella förhandlingarna och resultat av genomförda utredningar. Förslagen omfattar även en ordning för uppföljning och utvärdering samt tider för kommande klimatpolitiska beslut. De tidpunkter som föreslås är och . Kommitténs förslag syftar till att engagera hela samhället vid ett genomförande av klimatpolitiken. Förslagen bygger dels på att olika informationsinsatser ska genomföras, dels att åtgärder ska vidtas inom alla sektorer för att minska utsläppen av växthusgaser. Ökad kunskap och ökad medvetenheten är avgörande för att skapa en delaktighet som underlättar nödvändiga omställningar. Kommittén föreslår att samordningen inom förstärks och att ett särskilt klimatråd på myndighetsnivå inrättas. Det fortsatta arbetet på lokal nivå ska stödjas genom bl.a. statliga bidrag till klimatprogram, så att åtgärder kan genomföras utifrån lokala förutsättningar. Kyotoprotokollet bör enligt kommitténs uppfattning bli ratificerbart genom att vissa grundläggande delar av protokollets regler preciseras ytterligare. Detta gäller i första hand områdena om flexibla mekanis- mer, sänkor samt gaserna; svavelhexafluorid, perfluorkarboner och icke fullständigt halogenerade kolväten samt bestämmelserna om uppfölj- ning och påföljder. bör aktivt verka för sådana framsteg, när klimatkonventionens parter möts för förhandlingar, så att ratifikationsprocessen kan inledas utan dröjsmål. Sammantaget utgör förslaget till strategi de första stegen för ett brett genomförande i . Syftet är att vi tar vår del av ansvaret dels internationellt genom att delta och bidra med erfarenheter från vårt arbete, dels nationellt genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet Åtgärder inom olika samhällssektorer ingår i kommitténs förslag till handlingsprogram. Sammanlagt föreslås drygt 100 åtgärder i ett s.k. baspaket. Förslagen omfattar dels hur bör agera internationellt, dels vilka åtgärder som bör vidtas inom landet. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och förbättra energieffektiviseringen inom ett stort antal områden. De föreslagna åtgärderna har fördelats i olika paket, s.k. bas- och tilläggspaket. Baspaketet innehåller både åtgärder som ger effekt i form av utsläppsreduktioner och åtgärder som leder till positiva effekter. Vidare ingår förslag till utredningar som syftar till att skapa ett bättre beslutsunderlag för fortsatta åtgärder. Åtgärderna i baspaketet kan beslutas omgående. Finansiering av åtgärderna föreslås till och med . I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör fortsatta utsläppsminskningar, men där ytterligare beslutsunderlag erfordras. Exempelvis ingår åtgärder som beror på utfallet av internationella förhandlingar, som användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och beaktande av sänkor. I tilläggspaketet finns förslag till olika åtgärder som kan väljas senare både vad gäller omfattning och kombination av dessa åtgärder. Många av de åtgärder som vi föreslår leder även till positiva effekter för övriga miljömål. I vissa fall finns dock en risk för att konflikter med andra miljömål uppstår. I förekommande fall är det angeläget att genomförandet sker så att negativ påverkan på miljön begränsas. I åtgärdsförslagen är information kopplad till demonstrationsprojekt och investeringsbidrag viktiga delar. Ett förbehåll för föreslagna stöd och bidrag är att de måste få godkänt av , med hänsyn till . Vissa förslag innebär skärpta krav på regleringar. Dessa riktar sig i huvudsak mot bebyggelse- och servicesektorn. Regleringarna gäller sådana åtgärder som syftar till en långsiktig omställning, t.ex. lägre energiförbrukning i byggnader samt utfasning av de tre industriella gaserna. De föreslagna åtgärderna bedöms kunna leda till en minskning av utsläppen med koldioxidekvivalenter, jämfört med utsläppsbilden utan dessa föreslagna åtgärder, enligt bedömningar som har gjorts av . bedöms även bidra till en lägre elförbrukning i storleksordningen . I förslaget ingår även en ökad satsning på vindkraft för att producera utöver nuvarande program. Därutöver föreslås ett antal åtgärder och utredningsinsatser som vid ett genomförande sannolikt kan innebära betydande utsläppsreduktioner. Dessa reduktioner är inte möjliga att precisera. Baspaketet bedöms översiktligt öka statens utgifter fram till och med med 1,2–1,. Totalt uppskattas utgifterna för baspaketet fram till och med till . Statens utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas, varför utgifterna kan bli högre. Alternativa förslag lämnas för finansiering av statens ökade utgifter för perioden fram . Effekter av ett förändrat klimat Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,C under det senaste halvseklet och mycket tyder på att detta är den snabbaste uppvärmningen av jorden sedan senaste istiden. finns i stort sett en vetenskaplig enighet om att den klimatförändring som pågår till väsentlig del är resultatet av mänsklig påverkan. Simuleringar av framtidens klimat visar att om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,C . Med stor sannolikhet kommer denna utveckling att medföra allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser. Även om utsläppen av växthusgaser till atmosfären stabiliseras på dagens nivå kommer halterna i atmosfären öka beroende på gasernas långa uppehållstid i atmosfären. En klimatförändring kommer inte att lämna någon del av världen opåverkad, men vissa regioner kommer att drabbas hårdare än andra av de direkta effekterna. Analyser pekar på att den pågående klimatförändringen inte kommer att få lika allvarliga konsekvenser för som för vissa andra delar av världen. Stora osäkerheter finns emellertid i klimatscenarierna och man kan inte utesluta risken för oförutsedda händelseförlopp som kan medföra allvarliga konsekvenser även i . Utsläpp av växthusgaser i Utsläppen av växthusgaser i , enligt Klimatkonventionens definitioner, var koldioxidekvivalenter. Motsvarande utsläpp var . De samlade utsläppen av växthusgaser har därmed ökat . Koldioxidutsläppen har ökat . Utsläppen av metan har minskat och utsläppen av lustgas är oförändrade, medan utsläppen av fluorkolväte, perfluorkolväten och svavelhexafluorid bedöms ha ökat . Koldioxidutsläppen utgör av de totala utsläppen av växthusgaser i , räknat som koldioxidekvivalenter. Utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat . De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst utsönd- ring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Även vid för- bränning bildas metan. Utsläppen av metan utgör i av de totala utsläppen av växthusgaser räknat som koldioxid- ekvivalenter, Lustgas eller dikväveoxid avgår från jordbruksmark och gödsel samt bildas vid olika förbränningsprocesser och vid tillverkning av handelsgödsel. Lustgas bildas även vid katalytisk rening av bilavgaser. Utsläppen av lustgas utgör av de totala utsläppen av växthusgaser i räknat som koldioxidekvivalenter. De tre övriga gaserna ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid utgör en mindre andel, men de är växande andel av de totala utsläppen. Det pågår ett arbete med att utarbeta metoder för att uppskatta utsläppen av dessa gaser, men de uppskattningar som har gjorts tyder på relativt kraftig ökning av utsläppen av dessa gaser. I nedanstående tabell redovisas utsläppen av de sex växthusgaserna indelat efter utsläppskälla för och . Tabell 1 Utsläpp av växthusgaser i och 1998, miljoner ton koldioxidekvivalenter Produktion av el och fjärrvärme, Bebyggelse, service m.m. 75,11) 1) reviderat till i rapport till klimatkonventionen, NV, 2000b Källa: , 1999 Internationellt arbete med klimatproblemet Klimatproblemet är globalt till sin karaktär. Det internationella arbetet är i stor utsträckning avgörande för hur kan och bör agera i fortsättningen. I det internationella arbetet är en viktig avvägningsfråga hur ska agera beträffande de så kallade flexibla mekanismerna och i frågan om hur sänkorna ska kunna beaktas. Flexibla mekanismer innefattar bl.a. åtgärder i utlandet vars utsläppsreduktioner som man kan tillgodoräkna sig samt handel med utsläppsrätter. Sänkor innebär upptag av koldioxid i jord och skog. Flexibla mekanismer och sänkor är möjligheter som Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet erbjuder enskilda länder i syfte att möjliggöra utsläppsreduktioner till rimliga kostnader. Det är viktigt att det kommande internationella förhandlingsarbetet klarar ut regelverk och behandling av sänkor och flexibla mekanismer. Kommittén anser att bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. Kommittén bedömer att det är väsentligt att beslut om miljöskatter i EU ska fattas med kvalificerad majoritet. Kommittén föreslår ett samlat handlingsprogram för hur fortsättningsvis bör agera i de komplicerade internationella frågorna. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Nuvarande mål innebär att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras, i enlighet med klimatkonventionen, till nivå , för att därefter minska. Därutöver finns mål som innebär att utsläpp av de övriga växthusgaserna, som definieras i Kyotoproto- kollet, ska minska. Inom transportpolitiken finns mål som i huvudsak sammanfaller med det nationella koldioxidmålet. Målet för transportsektorn sträcker sig , vilket är en skillnad jämfört med det nationella målet. Inom energisektorn har målformuleringen en kvalitativ inriktning, som innefattar en energiförsörjning med låg påverkan på klimatet. Kommittén bedömer att arbetet för att minska utsläppen av växthus- gaser inom ett flertal samhällssektorer är i ett uppbyggnadsskede. Kommittén lämnar ett flertal förslag som bl.a. syftar till att förbättra beslutsunderlaget. Kommittén föreslår en precisering av myndigheternas ansvar och uppgifter samt en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering. Dessa uppgifter är att inom sina respektive ansvarsområden samla in data och värdera möjligheterna för att åstadkomma utsläpps- minskningar inom respektive verksamhetsområde för att de nationella målen ska kunna nås och att de internationella åtagandena ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas, följas upp och resultat ska rapporteras. De styrmedel som staten förfogar över kan indelas i tre kategorier, administrativa styrmedel dvs. regleringar, påbud och förbud, ekonomiska styrmedel samt informativa styrmedel bl.a. forskning och utveckling samt information. Dessa styrmedel har även använts inom klimatpolitiken. Tillämpningen av ekonomiska styrmedel, har bidragit till att ökningen av koldoioxidutsläppen begränsats. har uttagen av skatt och olika typer av stöd varierat avsevärt över tiden. Satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser. En omställning av alla samhällssektorer till en minskad användning av fossila bränslen och drivmedel kan innebära betydande förändringar för såväl medborgare som näringsliv. Detta innebär att tillämpade styrmedel bör vara långsiktiga och relativt stabila över tiden för att en trovärdighet för klimatpolitiken ska kunna skapas. Sammantaget bedömer kommittén att det är väsentligt att använda samtliga nämnda styrmedel för att uppnå en minskning av utsläppen av växthusgaser. Ur strikt resurshushållningssynpunkt är valet av styrmedel enkelt - generella ekonomiska styrmedel är korrekt utformade kostnads- effektivast. Avvägningar mellan olika politiska mål behöver göras på såväl kort som lång sikt. Ekonomiska styrmedel är viktiga fortsättningsvis. Kommittén har bedömt att ett flertal olika styrmedel måste användas inom klimatpolitiken för att uppnå målen. Kommittén anser att det är angeläget att pröva informationsinsatser som ett medel för att åstadkomma ett engagemang på alla nivåer i samhället. Det är väsentligt att såväl medborgare som företag får information om hur användningen av fossila bränslen kan nedbringas. Information är också väsentlig i dialogen mellan och medborgarna. Informationsinsatser bör därför genomföras på alla nivåer och i samverkan med t.ex. folkbildnings- och branschorganisationer. Syftet är att höja kunskapen, öka medvetenheten så att en delaktighet kan åstadkommas för att kunna genomföra nödvändiga åtgärder och omställningar. Administrativa styrmedel som t.ex. syftar till att fastställa uppgifter och ansvar för genomförandet av klimatpolitiken är väsentligt för statsmakternas styrning av bl.a. myndigheter. Myndigheternas upp- gifter i samband med genomförandet av klimatpolitiken bör därför anges i instruktion och regleringsbrev för de myndigheter som är särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Dessutom är administrativa styrmedel väsentliga i tillståndsprövning och tillståndsgivning för olika typer av verksamheter. Förvaltningsstrukturen för klimatpolitiken omfattar många samhällsområden och ansvaret för att genomföra åtgärder är fördelat på många händer. För att nå målen, en minskning av utsläppen av växthusgaser, behövs en stark samordning av klimatpolitiken på central nivå. Kommittén anser att regionerna själva måste göra bedömningen om regionala mål är användbara för att främja regionala och lokala insatser. Kommittén har bedömt att det är särskilt viktigt att klimatfrågan i högre utsträckning uppmärksammas på alla samhällsnivåer för att mål ska kunna nås. Staten bör i ökad utsträckning stödja lokala projekt som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser och/eller effektivisera energianvändningen. Det är också viktigt att allmänhet, företag och organisationer samverkar i detta arbete. Kommittén föreslår att ett stöd för lokala klimatprogram (KLIMP) bör utformas med syfte att identifiera och genomföra kostnadseffektiva åtgärder för att reducera växthusgasutsläppen och minska energi- användningen. och har gjort bedömningar för , s.k. grundscenarier, avseende utsläpp och energianvändning. Grundscenarierna utgår från de av fattade besluten och bedömningar om en utveckling som besluten kan leda till. Scenarierna bör betraktas som möjliga utvecklingsbanor som baseras på antagna förutsättningar. Om vi inte vidtar några ytterligare åtgärder, jämfört med , visar grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i kommer att öka jämfört med . beräknas att utsläppen kommer att uppgå till koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta innebär en ökning i ett intervall jämfört med , då utsläppen av växthusgaser var koldioxidekvivalenter. För att ska minska utsläppen av växthusgaser jämfört med , krävs åtgärder som medför att utsläppen blir lägre än grundscenarierna. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter En skatt på koldioxidutsläpp, eller ett system med handel med utsläppsrätter, ger incitament till samhällets aktörer att minska utsläppen av koldioxid. Dessa styrmedel anses vara kostnadseffektiva sätt att nå utsläppsreduktioner. Utifrån de grundscenarier som tagits fram har effekterna av höjd koldioxidskatt analyserats. För att nå en reduktion av utsläppen , kan det, enligt analyserna, behövas en ökning av koldioxidskatten från dagens nivå på /kg koldioxid till mellan cirka 110 och /kg koldioxid. Om även andra styrmedel används i syfte att minska utsläppen, kan troligtvis en lägre skattenivå var tillräcklig för att nå målet. En ensidig svensk höjning av koldioxidskatten leder till minskad BNP-tillväxt. Analysen ger visst stöd för att om kraftiga åtgärder genomförs internationellt för att uppfylla Kyotoprotokollet förbättras den svenska kostnadsbilden. En höjd koldioxidskatt ger även effekter på strukturomvandlingen i ekonomin på så sätt att icke energiintensiv industri expanderar på bekostnad av energiintensiv industri. Analysen visar att effekten på industrins totala kostnader är relativt liten, däremot kan kostnadsökningen vara betydande inom vissa branscher. Internationella åtgärder kan resultera i att strukturomvandlingen inom svensk industri blir mindre påtaglig. Hushållen påverkas av en höjning av koldioxidskatten genom förändringar i konsumtion och förändrade realinkomster. Eftersom ett syfte med miljöpolitiken är att uppnå en högre miljökvalitet, är förändringar av människors beteende mer eller mindre nödvändiga. Analysen visar att den ökade skattebördan, sett som andel av inkomster eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek. En kraftigt höjd koldioxidskatt kan ge betydande regionala och lokala effekter. Analysen visar att den direkta effekten på hushållen är störst i norra och i glesbygden. Dessutom är de industribranscher som är mest bränsleberoende till stor del lokaliserade i dessa regioner. En översyn av energiskattesystemet pågår inom . Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande, särskilt ur klimatsynpunkt. Mycket talar för att utsläppen av koldioxid ökar med ekonomisk tillväxt. Kommittén anser därför att koldioxidskatten bör indexeras så att hänsyn tas till BNP-utvecklingen. Så kallade överlåtbara utsläppsrättigheter kan sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering, i form av ett tak på de totala utsläppen, och ett ekonomiskt styrmedel. Kostnaden för utsläppsminskningar, i termer av minskad BNB-tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Ett system med internationell handel med utsläppsrätter leder till ytterligare effektivitetsvinster, vilket visar på potentialen med utsläppshandel. De strukturella effekter som kan uppstå i ett nationellt system med utsläppshandel skiljer sig i grunden inte från de effekter som uppstår till följd av en skatt. Vid internationell handel kan utsläppen i komma att öka, eftersom reduktionen då delvis sker någon annanstans. Detta kan ge en negativ påverkan på andra miljömål. På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel där så många länder som möjligt ingår är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. perspektiv bör inriktningen vara att ingå i ett EU-system eller europeiskt system med utsläppshandel. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av ett handelssystem, där även möjligheten till ett nationellt system bör utredas om det europeiska systemet drar ut . Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från olika sektorer