sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Bland de verksamheter som omfattas av en skattesats om finns bl.a. vissa kultur- tjänster och allmänna nyhetstidningar m.m. En skattesats på gäller för exempelvis livsmedel, persontransporter och hotellverksamhet. Om en skattesats om väljs behöver TV-avgiften inte höjas till följd av momsbeläggningen. Däremot kommer skillnaden mellan 8,3 och 6, dvs. , att påverka statskassan negativt (genom större återbetalning av ingående mervärdesskatt till public service-företagen än erhållen inbetalning av utgående mervärdesskatt från företagen). För att undvika utgifter för staten skulle således krävas att en skattesats om väljs.34 Detta betyder att TV-avgiften skulle behöva höjas med motsvarande , vilket innebär på årsbasis (x = ) eller per kvartal. Om slutligen en skattesats om skulle väljas medför detta att TV-avgiften skulle behöva höjas med (25 - 8,3=) . Då blir avgiften dyrare, dvs. Jag anser att stor vikt bör läggas vid public service-företagens cent- rala betydelse för mångfald och opinionsbildning i den demokratiska processen och det faktum att företagen har ett omfattande uppdrag med betydande kulturpolitiska förpliktelser. Public service-företagen kan, med nuvarande finansiering via TV-avgiften och statsmakternas krav på programverksamhet, anses verka inom ett regelverk som gör att en reducerad skattesats inte kan leda till risk för konkurrenssnedvridning. En reducerad skattesats bör därför införas. Jag anser att det är angeläget att TV-avgiften inte påverkas alls av införandet av moms. Jag förordar därför den lägsta skattesatsen på . Denna skattesats tillämpas också för andra kulturtjänster och dagstidningar. Därmed kommer likartade tjänster på kulturområdet att behandlas lika i mer- värdesskattehänseende. Det är viktigt att betalningsviljan bevaras så att TV-avgiften kan fortsätta att utgöra den huvudsakliga finansie- ringskällan för public service-verksamheten. Denna finansiering garanterar på ett effektivt sätt att verksamheten kan bedrivas varaktigt på ett publicistiskt oberoende sätt med bibehållande av ett mångsidigt utbud av hög kvalitet. 34 Observera att tillämplig skattesats vid omsättning i den kommersiella sido- verksamheten, liksom , blir den skattesats som enligt ML gäller för respektive tjänst. Se avsnitt 14.2 ovan. För att göra införandet av mervärdesskatt kostnadsneutralt kan exempelvis den TV-avgiftshöjning som föreslås för reduceras . Tilläggas kan också att en sänkning av TV-avgiften är fördelningspolitiskt effektiv jämfört med att sänka andra skatter. 15Reglering av programföretagens verksamheter Innan jag går in på frågor om hur programföretagens uppgifter bör regleras och gränsdragningen mellan själva uppdraget, sidoverksamheter och verksamhet som företagen inte bör ägna sig åt, vill jag formulera vissa principiella ståndpunkter om public service-företagens ansvar gentemot sina uppdragsgivare, den svenska allmänheten. Jag väljer att koncentrera mig på företagens roll inom samhällsområdet, men menar att det förda resonemanget är tillämpligt även inom andra delar av programverksamheten. Public service-företagens verksamhet inom samhällsområdet innebär bl.a. att som företrädare för allmänheten beskriva skeenden, förklara sammanhang, belysa mindre kända förhållanden, fästa uppmärk- samheten på problem och initiera debatter. I detta arbete skall de sträva efter opartiskhet, sanning och relevans. Jag är väl medveten om att pro- gramföretagen i sitt arbete ställs inför svåra val, såväl när det gäller mer övergripande prioriteringar som i fråga om den dagliga verksamheten. De önskemål som framförs från skilda delar av publiken, liksom från dem som i olika avseenden direkt berörs av företagens verksamhet, kan framstå som svåra eller omöjliga att förena. En balansgång mellan olika intressen har emellertid varit och är en naturlig del av public service- uppdraget baserat på publicistisk självständighet och integritet. En utgångspunkt för hur programföretagen avväger sina insatser bör vara att de inte skall gå någon särskild grupps ärenden utan tjäna hela allmänheten, vilket innebär att såväl stora som små grupper skall betjä- nas i rimlig omfattning. Det innebär vidare att programverksamheten inte skall renodlas till att avse sådant som enbart tilltalar en viss grupp av tittare eller lyssnare, vare sig det gäller breda underhållningsprogram eller specialiserat kulturmaterial. Det innebär också att publikens intresse alltid måste ges företräde framför önskemål från t.ex. företrädare för en viss samhällssektor. Detta gäller givetvis även i det fall då det finns en motsättning mellan allmänintresset och viljan hos 382 Reglering av programföretagens verksamheter olika grupper inom programföretagen. För att programföretagen skall kunna fylla sin uppgift måste de således stå fria från särintressen i pro- gramverksamheten. Detta gäller givetvis såväl i förhållande till stats- makten som till andra politiska maktcentra, till olika organiserade särintressen och till kommersiella intressen. En viktig fråga är hur programföretagens oberoende när det gäller programverksamheten kan förenas med ansvarstagande när det gäller hur resurserna används. Allmänheten har skäl att fordra att dess intres- sen tas till vara på bästa sätt och att de resurser som allmänheten ställer till företagens förfogande används för detta ändamål på ett så effektivt sätt som möjligt. Det finns givetvis en risk för att en alltför ingående kontroll skulle kunna komma i konflikt med den redaktionella friheten. Ambitionen bör vara att komma fram till en ordning som förenar själv- ständighet och oberoende för den publicistiska verksamheten med öppenhet, insyn och ansvar när det gäller den ekonomiska förvaltningen. Utifrån dessa överväganden följer dessa allmänna principer för hur programföretagens uppgifter bör avgränsas. ·All verksamhet som programföretagen bedriver skall ha anknytning till uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst (kärnverksamheten). ·All medieverksamhet som programföretagen bedriver skall uppfylla de krav som gäller för kärnverksamheten. ·Programföretagen skall inte bedriva verksamhet som kan hota den publicistiska självständigheten eller som kan leda till att kärnverk- samheten utarmas. I det följande utvecklar jag dessa principer något. All verksamhet som programföretagen bedriver skall ha anknytning till uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst. För att uppgiften att sända radio- och TV-program till den svenska all- mänheten skall lösas på ett bra sätt kan programmen behöva komplette- ras genom tryckta medier eller via nya medieformer, t.ex. Internet. I takt med att informationstekniken utvecklas förbättras möjligheterna att ge radio- och TV-programmen ett mervärde för publiken. Exempelvis kan program kompletteras med fördjupningsmaterial och utbildningsprogram kan kompletteras med studiematerial. Program som redan har sänts kan återutsändas eller parallellsändas genom nya distributionsvägar, t.ex. via Internet. Frågor som har ställts eller debatter som har startat i samband med ett program kan fortsätta diskuteras via Internet. Reglering av programföretagens verksamheter 383 ytterligare möjligheter att kommunicera med programföretagen, exempelvis för att lämna synpunkter på programmen. Vissa programserier kan ges ut i bokform. Radio- och TV-verksamheten medför också att det inom företagen samlas produkter, kompetenser och resurser som kan användas även för andra ändamål. Produktionsresurser i form av ateljéer, personal och utrustning kan hyras ut till utomstående programproduktion. Program- idéer eller färdiga program kan säljas till radio- och TV-företag i eller i andra länder. Distributionsteknik som har anskaffats för den egna verksamheten kan också betjäna andra programföretag. Mycket av detta sker . Det är viktigt att public service-företagen, liksom andra medieföretag, tillåts ligga långt framme när det gäller utveckling och tillämpning av ny teknik. Programföretagen bör kunna bedriva verksamhet via andra medier än radio och TV så länge det handlar om att stödja pro- gramverksamheten, öka tillgängligheten och skapa ett mervärde för publiken. Det skulle däremot vara tveksamt eller direkt olämpligt om dessa verksamheter utvecklades så att de förlorade sitt direkta samband med radio- och TV-sändningarna. Det är också rimligt att programföretagen kan sälja program eller hyra ut resurser om det innebär att resurser som i första hand är anskaf- fade för den egna verksamheten får en högre utnyttjandegrad. På så sätt blir det möjligt att hålla en hög kompetens på olika specialområden, inom t.ex. kvalificerad dramaproduktion, där underlaget annars kan bli för litet. En förutsättning är att sådan verksamhet bedrivs på ett konkur- rensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Det blir betydligt mer tveksamt om programföretagen skulle bygga upp en organisation som är större än vad som behövs för att klara de egna behoven och där t.ex. uthyrning till utomstående är en del av verksamhetsidén. Detta gäller givetvis i särskilt hög grad om verksam- heten är förenad med ett ekonomiskt risktagande eller om de priser som utomstående betalar inte avspeglar programföretagens alla kostnader, dvs. om det finns risk att verksamheten subventioneras med TV- avgiftsmedel. 384 Reglering av programföretagens verksamheter All medieverksamhet som programföretagen bedriver skall uppfylla de krav som gäller för kärnverksamheten. Public service-företagen finns till för att bedriva radio- och TV-verk- samhet i allmänhetens tjänst. De finansieras med TV-avgiftsmedel för att de skall kunna bedriva denna verksamhet med bibehållen integritet och utan att behöva ta kommersiella hänsyn. Som jag återkommer till i det följande är de regleringsmässiga förutsättningarna olika beroende på om det rör sig om tillståndspliktiga radio- och TV-sändningar, radio- och TV-sändningar som inte kräver tillstånd eller verksamhet som inte alls utgör radio- och TV-sändningar. Det hindrar emellertid inte att all medieverksamhet som public service-företagen bedriver bör ses som en del av public service-uppdraget och att all verksamhet därför skall upp- fylla de krav som gäller för detta uppdrag. Programföretagen skall inte bedriva verksamhet som kan hota den publicistiska självständigheten eller som kan leda till att kärnverksamheten utarmas. Den publicistiska självständigheten och oberoendet är grunden i public service-uppdraget. Regelverk, ägarförhållanden och finansieringssätt syftar alla till att skapa förutsättningar för programföretagens själv- ständighet och oberoende såväl i förhållande till staten som till kom- mersiella och andra intressen. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att programföretagen inte engagerar sig i verksamheter som skulle kunna hota självständigheten eller oberoendet. Som exempel kan nämnas att programföretagen inte bör göra sig beroende av samarbete med kommersiella aktörer eller av kommersiell finansiering. Även om det i det enskilda fallet skulle gå att försvara t.ex. en utvidgning av tillåten sponsorsfinansiering, eller att publicering på Internet till en del finansieras med reklam, med att verk- samheten får ett välbehövligt resurstillskott, så kan de långsiktiga kon- sekvenserna bli att allmänhetens förtroende för programföretagen minskar och att företagen gör sig ekonomiskt beroende av just de företag som de måste stå fria att bevaka. Om valet står mellan större resurser och bibehållet oberoende skall public service-företagen välja oberoendets väg. När resurserna inte räcker till allt måste företagsledningarna göra hårdare och tydligare prioriteringar. Programföretagen måste alltid hålla i minnet att det är produktion och utsändning av radio- och TV-program till den svenska allmänheten som utgör public service-verksamhetens kärna. Sidoverksamheter med anknytning till kärnverksamheten kan bedrivas om de bidrar till att Reglering av programföretagens verksamheter 385 uppfylla målen för public service-uppdraget och i övrigt svarar mot de villkor som gäller för detsamma. Det vore däremot mindre lämpligt om sidoverksamheter får en sådan omfattning att kärnverksamheten utar- mas. I valet mellan att hålla kärnverksamheten på en rimlig nivå och att bedriva en omfattande tilläggsverksamhet måste kärnverksamheten ges företräde. I detta avsnitt behandlas det regelverk som utgör en av grunderna för det allmännas inflytande på public service-företagen. En fråga som särskilt belyses är om de regleringsmässiga förutsättningarna är de samma i de nya distributionsformer som kan antas bli aktuella den kommande tillståndsperioden. Dessutom behandlas frågor om uppföljning och granskning av programverksamheten. I utredningsdirektiven anförs att jag skall överväga om det nuvarande sättet att beskriva programföretagens uppgifter är ändamålsenligt och om ordningen för att följa upp verksamheten är tillfredsställande. Genomgången av regelverket görs för att klargöra vilka de formella ramarna är och kan vara för verksamheten i en föränderlig mediesitua- tion och vad som eventuellt måste framgå på annat sätt samt om det finns behov av ändring av gällande lagstiftning. Dessa frågor har bety- delse för hur public service-uppdraget i praktiken kan formuleras inför kommande tillståndsperiod. Radio- och TV-lagen (1996:844), sändningstillstånd och anslagsvillkor är de huvudsakliga instrumenten för regeringens och infly- tande på den svenska radio och TV-verksamheten i allmänhetens tjänst. I beslut på grundval av den s.k. public service- propositionen återfinns bakgrund och motiv för nu gällande riktlinjer (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). uppfattades public service-uppdraget ofta som synonymt med avtalet mellan staten och public service-företagen. En viktig ändring i 1 Se bilaga 5-7. 386 Reglering av programföretagens verksamheter den nya radio- och TV-lagstiftning som trädde i kraft var att det dittills gällande systemet med avtal mellan staten och programföretagen ersattes med sändningstillstånd med tillhörande villkor. Det var bl.a. efter kritik från Lagrådet om att yttrandefrihetsbegränsningar (villkor för innehållet i sändningarna) genom avtal saknar stöd i regeringsformen som regeringen gjorde bedömningen att krav på enskilda företag istället skall gälla som villkor för själva sändningsrätten. Enligt Radio- och TV-lagen får villkor av olika slag ställas på sänd- ningar som regeringen meddelar tillstånd för, dvs. marksändningar i radio och TV. Den typ av villkor som får ställas återges i en villkorslista i lagen (3 kap. 2 §). Denna lista motsvarar i allt väsentligt de villkor angående sändningsrättens innebörd och innehållet i sändningarna som tidigare återfanns i avtalet mellan staten och programföretagen. Listan möjliggör både statens krav på SVT, SR och UR, men också de särskilda kraven i TV4:s sändningstillstånd. Sändningstillstånden gäller för tidsbestämda perioder, . Vart och ett av programföretagen har ett eget sändningstillstånd där villkoren består av fyra huvuddelar: allmänna bestämmelser, principer för innehållet i sändningarna, regler för genmäle och beriktigande samt villkor för reklam och sponsring. Enligt sändningstillstånden har programföretagen följande övergri- pande uppdrag: ·Sveriges har till uppgift att bedriva ljudradioverksamhet i allmänhetens tjänst ·Sveriges har till uppgift att bedriva marksänd TV- verksamhet i allmänhetens tjänst. ·Sveriges har till uppgift att bedriva program- verksamhet inom utbildningsområdet i allmänhetens tjänst. Programföretagen följer dessutom andra villkor. Verksamheten finan- sieras med TV-avgiftsmedel och tar ställning till TV- avgiftens nivå och storleken på medelstilldelningen. Medlen ställs där- efter till företagens förfogande genom beslut av regeringen. kallas dessa beslut om medelstilldelning för anslagsvillkor. Till besluten är, som namnet antyder, olika villkor kopplade som bl.a. reglerar vissa ekonomiska och organisatoriska frågor samt ger vägledning för före- tagens redovisning till statsmakterna. Flera av dessa villkor fanns i avtalen mellan staten och programföretagen. 2 Se bilaga 8-10. Reglering av programföretagens verksamheter 387 I princip är regeringens möjligheter omfattande när det gäller vilka frågor som kan regleras i anslagsvillkoren; villkoren måste dock ha stöd i de allmänna riktlinjer för verksamheten som beslutats av . Huvuddelen av villkoren gäller för hela tillståndsperioden, men beslut fattas, till skillnad från sändningstillstånden, i samband med medelstilldelningen . Ändringar i programföretagens bolagsordningar skall godkännas av regeringen. Enligt bolagsordningarna är föremålet för bolagens verk- samhet att bedriva rundradioverksamhet4 och därmed förenlig verk- samhet (samma formulering för radio och TV, för UR dessutom inom utbildningsområdet). I övrigt ingår bestämmelser om aktiekapital, sty- relsens arbetsordning, revision, bolagsstämman, likvidation m.m. Rege- ringen skall också godkänna ändringar i dotterföretagens bolagsord- ningar, dvs. Radiotjänst i och . Ändringar i bolagsordningen måste ha stöd i de allmänna riktlinjer fattat beslut om. Programföretagens bolagsordningar ändrades . I princip kan företagens bolagsordningar användas som ett mer aktivt instrument än för att klargöra programföretagens uppdrag, om sådana ändringar blir nödvändiga som en följd av beslut om riktlinjer för kommande tillståndsperiod. Reglering via lag, bolagsordning, sändningstillstånd och anslagsvillkor är inte de enda instrumenten för styrning av public service-företagens verksamhet. Regeringen har även annan beslutkompetens, t.ex. att ·utse styrelseledamöterna i den som äger public service-företagen, ·utse ordförande samt en suppleant i respektive programföretags sty- relse, 3Se bilaga 11-13. 4Begreppet rundradio användes i den tidigare radiolagen ända tillkomst. Radio är en teknisk term som även innefattar TV-mediet. I den nya Radio- och TV-lagen har begreppet rundradio utgått och ersatts av ljudradio och TV. En följdändring av språkbruket i bolagsordningarna är därför motiverad. 388 Reglering av programföretagens verksamheter ·godkänna ändringar i Förvaltningsstiftelsens stiftelseförordnande, ·godkänna att programföretagen startar nya programkanaler, samt att ·besluta om beräkningsgrunden för det särskilda kompensationsindex som gäller för programföretagens medelstilldelning (se kap 12). Dessutom har regeringen naturligtvis möjlighet att genom proposition lämna förslag till om ändringar av riktlinjer för verksamheten även under pågående tillståndsperiod. Några färska sådana exempel är som vi sett beslut om sändningstillstånd för digital marksänd TV för SVT och UR, särskilda medel till samtliga programföretag för satsningar på ny distributionsteknik m.m., särskilda medel till SVT för satsningar på kvalitetsproduktion och medel till SR för att värna mångfald och kvalitet (se kap. 13). Programföretagens ägare – – formulerar inga villkor eller regler för public service-verksamheten, förutom vad som gäller för den koncernredovisning som görs för de tre bolagen. och TV (tidigare ) har till uppgift att genom efterhandsgranskning övervaka att programföretagen utövar sin sändningsrätt i enlighet med bestämmelserna i och TV- lagen och villkoren i sändningstillstånden samt att besluta om sanktioner vid bristande efterlevnad av reglerna. Nämndens granskning av program sker efter anmälan eller på eget initiativ. Nämnden har dock inte någon motsvarande rätt att kontrollera efterlevnaden av public service-företagens anslagsvillkor (se kap. 16). Nämnden är en statlig myndighet som består av en ordförande och sex ledamöter samt fem suppleanter som alla utses av regeringen. Ord- föranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. finns en direktör som är chef för myndigheten. Granskningen av public service-företagens programverksamhet utgör en betydande del av nämndens verksamhet, som också finansieras till två tredjedelar med TV-avgiftsmedel. Nämnden kan fatta tre slags beslut: ·friande – programföretaget har inte handlat i strid med någon bestämmelse i lag eller tillståndsvillkor ·kritiserande – sändningarna har brustit i förhållande till någon bestämmelse, men bristen är inte så allvarlig att det föreligger något brott mot aktuell bestämmelse ·fällande – programföretaget har brutit mot en eller flera av tillämp- liga bestämmelser. Reglering av programföretagens verksamheter 389 Alla ärenden av principiell karaktär avgörs vid sammanträde i nämnden. Besluten kan vara friande eller fällande och genom dessa beslut skapas en praxis som programföretagen sedan har att följa. Nämndens ordförande kan själv fatta beslut om enklare typer av regelbrott där en tydlig nämndpraxis finns. Även myndighetens direktör kan fatta beslut på nämndens vägnar. Detta sker dock enbart i fråga om helt friande beslut och där det står helt klart att det anmälda programmet inte strider mot programreglerna. Detta är den vanligaste beslutsnivån; direktören fattar beslut i av alla ärenden. Om ett programföretag brutit mot en bestämmelse finns olika sank- tionsmöjligheter. Om ett brott skett avseende bestämmelserna om annonser, sponsring och otillbörligt gynnande kan nämnden ansöka hos länsrätten om att en särskild avgift skall påföras. Avgiften fastställs till lägst och högst . Vid brott mot bestämmelserna om saklighet, opartiskhet, mediets genomslagskraft, intrång i privatlivet m.m. kan dock ingen ekonomisk sanktion tillgripas. I stället kan nämnden förelägga den som fällts att offentliggöra nämndens beslut i sina sändningar. Programföretagen lämnar i egenskap av aktiebolag en Årsredovisning i enlighet med Årsredovisningslagen. Mot bakgrund av att staten inte är ägare av programföretagen är mottagare av Års- redovisningen. Årsredovisningen utgör alltså inte formellt en del av den återrapportering till regering och riksdag som företagen lämnar. Denna sker i stället genom att programföretagen är ålagda att särskilt redovisa hur man uppfyllt sitt public service-uppdrag i de särskilda public service-redovisningarna. Därtill kommer att programföretagen lämnar Budgetunderlag (tidigare Anslagsframställan) inför regeringens budget- process . I SVT:s budgetunderlag lämnas också en redovisning av rundradiorörelsens ställning samt de tre pro- gramföretagens bedömning av behovet av TV-avgiftshöjning för kom- mande år. Regeringen utser två revisorer och två revisorssuppleanter i . Därtill utser regeringen en av revisorerna i att vara revisor även i programföretagen. Dessutom utser bolagsstämman i enlighet med Aktiebolagslagen ytterligare en auktoriserad revisor i programföretagen, som således har två revisorer samt två suppleanter. För Rundradiorörelsen gäller att Riksrevisions- 390 Reglering av programföretagens verksamheter SOU 2000:55 verket granskar RIKAB:s förvaltning av rundradiorörelsens medel.5 Revisorerna utgår i sin granskning från Aktiebolagslagen, Årsredo- visningslagen, bolagsordningen och i viss mån programföretagens anslagsvillkor (se kap. 16). Revisorerna har även som särskilt uppdrag från att granska underlaget till de av bolagen framtagna public service-redovisningarna. Styrning och granskning av public service-verksamheten. för radio och TV Utser ordf. i bolagens bolagens styrelser + revisor 5 Avtal mellan staten och RIKAB om förvaltning av rundradiomedlen 1997- 12-04. Reglering av programföretagens verksamheter 391 15.2.2Programföretagens planer och önskemål angående nya verksamheter Här redovisas programföretagens allmänna synpunkter till utredningen på frågan om programverksamhet m.m. i de nya verksamhetsformer som kan antas bli aktuella under nästa tillståndsperiod. Se också kap. 9 om företagens närmare önskemål när det gäller framtida distributionsformer. SVT har till utredningen redovisat att man avser utveckla sin verksamhet till att i ökad omfattning avse även områden som ligger utanför det som kan regleras i sändningstillstånd och anslagsvillkor.