sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen har låtit göra en omfattande genomgång av den inter- nationella forskning som bedrivs kring frågan om den finansiella tjänsteproduktionens betydelse för ekonomisk tillväxt. Även små skillnader i tillväxt leder på lång sikt till stora förändringar i inkomstnivån. har uppvisat en årlig BNP-tillväxt på . Om tillväxten hade varit till synes blygsamma större, skulle värdet av BNP nu ha varit högre än den faktiska. Detta motsvarar ca eller ca per invånare och år. Det blir med andra ord stora effekter i BNP-nivå även av små skillnader i tillväxt. Det är därför av stort intresse att söka fastställa sambandet mellan finansiell tjänste- produktion och ekonomisk tillväxt. Gemensamt för forskningsresultaten är att en väl fungerande finan- siell sektor är en förutsättning för ekonomisk tillväxt i alla ekonomier som lämnat den enkla byteshushållningen. Det föreligger vidare ett tydligt positivt samband mellan tillgången på kvalificerade finansiella tjänster och samhällsekonomins utvecklingsnivå. Diskussionen bland forskarna gäller hur starkt detta samband är och i vilken riktning det går. En viktig fråga är om det finns något värde i att inom landet produ- cera de finansiella tjänster som hushåll och näringsliv efterfrågar. I synnerhet för de mindre och nystartade företagens finansiering finns det enligt utredningens mening ett stort värde i att ha en utvecklad finansiell verksamhet på svensk botten. Däremot torde det ur denna synvinkel vara mindre betydelsefullt om de finansiella tjänsterna tillhandahålls av svenskägda eller utlandsägda företag. Om de framväxande kunskaps- och teknikföretagen skulle behöva gå utomlands för att söka finansiärer och rådgivare för sin verksamhet skulle detta i många fall försvåra deras verksamhet. Den allmänna utvecklingsstimulans det kan innebära för den ekonomiska miljön i stort att det i landet bedrivs en kvalificerad finansiell verksamhet, talar också för att detta är något eftersträvansvärt. 24 Sammanfattning, slutsatser och förslag 1.4Vad är av nationellt intresse? uppdrag inrymmer flera definitions- och avgränsningsproblem och det är inte på förhand självklart varför finanssektorns internationella konkurrenskraft är något betydelsefullt. Vad är det nationella intresset? Är det tillgången på finansiella tjänster, är det produktionen av tjänsterna, eller är det ägandet och ledningen av de finansiella företagen? Lägger man tonvikten vid den första aspekten, tillgången på finan- siella tjänster, spelar det ingen roll om tjänsterna produceras i eller importeras, eller om det är svenska finansiella företag som står för verksamheten eller utländska. Med den andra infallsvinkeln, produk- tionen av tjänsterna, ser man till målet att utnyttja komparativa fördelar i denna typ av verksamhet och inom ramen för detta ha en så omfattande produktion som möjligt inom landets gränser. Den svenska finans- sektorn blir här liktydigt med de finansiella företag, svenska eller utländska, som bedriver produktion i . Den tredje ansatsen, ägandet och ledningen av företagen, innebär att man riktar uppmärk- samheten på de svenska finansiella företagen och deras förmåga att konkurrera och utvecklas på såväl svenska som utländska finans- marknader. Enligt utredningens synsätt behöver det inte föreligga någon motsättning mellan att främja ett brett utbud av finansiella tjänster, en omfattande inhemsk produktion av dessa tjänster och en god konkur- renskraft för de svenska finansföretagen, i varje fall så länge man avstår från åtgärder som innebär subventioner av den produktion som bedrivs i eller av svenska företag. Utredningen har därför arbetat med alla dessa tre utgångspunkter. Den primära utgångspunkten har dock varit tillgänglighetsperspektivet även om stor vikt även har lagts på produktionsperspektivet. Utredningens grundläggande syn är att finansiell tjänsteproduktion i skall utsättas för den öppna och fria konkurrens som frihandel och fri rätt till etablering syftar till. Konkurrenskraften främjas bäst genom en effektiv konkurrens. Det är långsiktigt bäst för landets ekonomiska utveckling och i linje med den politik som allmänt gäller, med jordbruket som främsta undantag. Att stärka konkurrenskraften med subventioner och handelshinder är en samhällsekonomiskt skadlig politik. Sammanfattning, slutsatser och förslag 25 I många fall utsätts svenska företag för en konkurrens från produ- center som åtnjuter direkta eller indirekta subventioner. Ser man detta utifrån ett långsiktigt samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv är det uppenbart att man i valet mellan att göra rätt och att göra som andra ändå ska välja det förstnämnda. Om den konkurrerande produktionen åtnjuter direkta eller indirekta subventioner som bedöms vara perma- nenta, kan detta betraktas som en strukturell förändring av komparativa för- och nackdelar. Det finns ingen anledning att försöka utjämna dessa med egna motsvarande åtgärder. Konkurrenskraft är ett mångdimensionellt begrepp. För det första är det en relativ storhet. Det är den finansiella tjänsteproduktionen i i jämförelse med motsvarande produktion i de viktigaste konkurrent- länderna som är av intresse. För det andra får begreppet något olika innebörd beroende på hur aggregerad analysen är, dvs. om man avser ett företag, en bransch eller ett land. Utredningens utgångspunkt härvidlag är branschperspektivet. För det tredje spelar tidsperspektivet en roll. I ett kortsiktigt perspektiv handlar konkurrenskraft oftast om faktorer som relativa arbetskraftskostnader och växelkursutveckling. I en mer lång- siktig analys blir t.ex. tillgång och kvalitet på olika produktionsfaktorer mer relevanta. Fokus i denna utredning ligger på de långsiktiga, strukturella aspekterna. För det fjärde blir mått och analysmetoder olika beroende på vilken ekonomisk aktivitet som studeras. När det gäller finansiella tjänster blir bl.a. vissa mått som ofta utnyttjas när konkurrenskraften i varuproduktionen analyseras, mindre relevanta eller alltför statistiskt osäkra. En branschs konkurrenskraft kan analyseras inte bara i förhållande till samma bransch i andra länder, utan även i relation till andra branscher inom landet. i konkurrerar även om olika insatsfaktorer, som t.ex. arbetskraft och kapital, med i första hand företag i andra svenska branscher, men i viss (och växande) utsträckning även internationellt. Utredningen analyserar konkurrens- kraften även ur denna aspekt. Den internationella konkurrenskraften kan i första hand sägas bero på tillgång och kvalitet på de för produktionen nödvändiga insatsfaktorerna, på prisbildningen för dessa och på företagens förmåga att kombinera och utnyttja dessa resurser på ett effektivt sätt. En stark konkurrens mellan finansiella aktörer på alla delar av den finansiella marknaden och välinformerade kunder leder till att låga kostnader i produktionen slår igenom på priserna och bidrar till effektiviteten i den totala ekonomin. 26 Sammanfattning, slutsatser och förslag Nyckelordet är alltså effektivitet, samhällsekonomisk effektivitet. Syftet är att främja konkurrenskraften genom åtgärder som innebär en ökad effektivitet. Konkurrenskraften kan därutöver påverkas av olika slag av subventioner och handelshinder. Som framgått avvisar utredningen principiellt den metoden att skapa konkurrenskraft. Ökad effektivitet medför i normalfallet ökad konkurrenskraft men ökad konkurrenskraft medför alltså inte nödvändigtvis ökad effektivitet. När det gäller finansiell verksamhet finns dock en speciell omstän- dighet som något komplicerar en diskussion om konkurrenskraft. Finansiell verksamhet innefattar s.k. systemrisker, vilket kräver ett visst mått av reglering och andra offentliga insatser. Den finansiella produktionen kan nämligen inte vara effektiv och konkurrenskraftig om inte det finansiella systemet är och uppfattas som rimligt stabilt. Å andra sidan kan en alltför ensidig fokusering på stabilitet leda till höga kostnader och dålig flexibilitet. I så fall blir effektiviteten sämre och därmed försvagas också konkurrenskraften. Var den bästa balans- punkten ligger är sällan givet och avvägningen skiftar också mellan olika verksamheter och över tiden. Utredningen har i sin genomgång av den svenska finanssektorns konkurrenskraft beskrivit och analyserat en rad faktorer som har stor betydelse för konkurrenskraften. Detta innefattar därför både mer ren- odlade effektivitetsaspekter och aspekter som rör stabilitet och förtro- ende. De slutsatser som dras och de förslag som framläggs kan, indirekt, också ses som ett uttryck för utredningens syn på hur avvägningen mellan effektivitet och stabilitet bör se ut på olika områden. Den finansiella sektorn genomgår en snabb strukturomvandling. Det gäller också den svenska. Utredningen försöker inte göra någon prognos för hur den svenska finanssektorns struktur kommer att se ut om 5–, utan har i stället sökt identifiera de drivkrafter som styr förändringen. Det är förändringens riktning som stått i fokus, inte den hastighet med vilken förändringen sker. Det är främst tre faktorer som bör uppmärksammas vid en sådan granskning. Det är produktion, marknad och regelverk. På produktionssidan har utvecklingen av informations- och kom- munikationsteknologin i grunden förändrat produktionsekonomin. Ny teknik har i många fall kraftigt sänkt produktionskostnaderna. I andra fall har det inneburit helt nya sätt att producera tjänster, t.ex. aktiehandel via internet. Utvecklingen har också förändrat behovet av olika produktionsresurser, t.ex. beträffande kompetenskraven hos de anställda. Sammanfattning, slutsatser och förslag 27 Det har också skapat förutsättningar för en snabb och omfattande för- ändring av både de finansiella produkterna och distributionsformerna. Utvecklingen leder till ytterligare förändringar i rollfördelningen mellan aktörer i det finansiella systemet på ett i många fall dramatiskt sätt. Mellanhändernas funktion förändras. Vilken roll kommer t.ex. värdepappersmäklarna att spela om slutkunderna i större omfattning kommer att handla direkt med varandra? skapas öppningar för nya typer av aktörer, nya mellanhänder mellan de finan- siella producenterna och kunderna, t.ex. försäkringsmäklare och fond- upphandlingskonsulter. På marknadssidan har utvecklingen snabbt gått från en situation med hårt reglerade och utpräglat nationella marknader till en situation med intensiv och öppen internationell konkurrens inom flera marknads- segment. Även på det nationella planet har konkurrensen ökat, bland annat genom att de murar som funnits mellan olika finansiella del- branscher och mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet rivs ner. Fler företag kan nu konkurrera på fler områden. Ett exempel är den s.k. branschglidningen mellan bank- och försäkringsverksamhet. En annan viktig drivkraft, med konsekvenser bl.a. för sparandets utvekckling, ligger i den demografiska utvecklingen, där andelen äldre förutses öka stadigt de närmaste ca 30 åren. En annan faktor som, bland mycket annat, också påverkar sparandet är att den offentliga sektorn inte längre expanderar, sett som andel av BNP. Parallellt med, och delvis som en förutsättning för allt detta, har betydande delar av de gamla regelverk som omgärdat finanssektorn monterats ner. Dessa regelverk har i praktiken fungerat som effektiva handelshinder. Trenden mot mindre stelbenta och strukturkonserverande regelsystem och mot finansiell frihandel är ett globalt fenomen, men har kanske varit mest påtagligt inom EU. Skapandet av den inre marknaden och senare av EMU har gett och ger fortlöpande nya förutsättningar för finansiell verksamhet. Inom EU pågår ett intensivt arbete att harmonisera regler i syfte att förbättra och utveckla den inre marknaden. En konsekvens av avreglering och teknisk utveckling är också att finanssektorn blir allt mer lik andra tjänstsektorer. Det gör att behovet av reglering förändras. Allt fler tjänster blir av rådgivnings- karaktär, dvs. sådana som inte behöver regleras av systemstabilitetsskäl. Att exempelvis en bank kan värdepapperisera, dvs. lyfta av en betydande del av lånestocken och sälja ut den på marknaden innebär också att systemriskerna minskar. återstår dock ett antal tjänster där systemskyddet är vitalt. Därtill kommer behovet av lagstadgat konsumentskydd. Konsekvenserna av allt detta har visat sig på flera sätt: i nya produkter, nya distributionskanaler, nya aktörer, fler marknadsprissatta 28 Sammanfattning, slutsatser och förslag tjänster och värdepapper, förändrade arbetskraftsbehov, förändrade företags- och ägarstrukturer, mer rådgivning och färre transaktions- baserade personliga tjänster, koncentration på vissa marknader, fragmentering på andra, förändringar i produktionens geografiska struktur. Listan kan göras lång. Och allt detta i en miljö där de nationella gränserna, som tidigare betydde i det närmaste allt, numera betyder ganska lite och än mindre. För finanssektorn leder den ökade konkurrensen inom och över de nationella gränserna i flera fall till krympande marginaler i produktionen av etablerade tjänster. ger den nya tekniken möjligheter till utveckling av nya tjänster med högre marginaler. Totalt innebär den ökade konkurrensen och den nya tekniken en effektivare och därmed billigare produktion och distribution av finansiella tjänster. Utbudet av tjänster blir bredare och rikhaltigare och kostnaderna för kunderna sjunker. Allt detta är till fördel för konsumenterna och för samhälls- ekonomin som helhet. Det är alltså till helt övervägande del en utveckling som det finns anledning att välkomna och stödja. Utredningen bedömer att de krafter som förändrat den finansiella sektorn kommer att förstärkas ytterligare. Effekterna av den nya informations- och kommunikations- teknologin har vi bara sett början av. På marknadssidan kommer de nationella marknaderna att öppnas ytterligare och fler marknadssegment utsättas för internationell konkurrens. Revideringar av existerande regelverk kommer både att bli nödvändiga som en anpassning till denna process och för att påskynda den. Den strukturomvandling av den svenska finanssektorn, som började , är fortfarande i ett inledande skede. De nya möjligheterna för finansiell verksamhet är långtifrån uttömda. En fortsatt snabb omvandling är att vänta. 1.8Har geografin någon betydelse? var finansmarknaderna utpräglat nationella. Genom teknik- utvecklingen och marknadsavregleringen är den geografiska placeringen av viktiga delar av den finansiella tjänsteproduktionen en öppen fråga. Detta är en del av bakgrunden till varför finansiella centra och finansplatser som företeelser diskuterats flitigt, både i och i andra länder. I har varit ett ledande finansiellt cent- rum. Men erövrade denna position först , en ställ- ning som man fick dela med framför allt senare hälft. Ställningen som ett finansiellt centrum är inte evig men det Sammanfattning, slutsatser och förslag 29 finns starka krafter som gör att ett centrum, när det väl etablerats, tenderar att bli självförstärkande och därmed bestående. När nya finansiella centra har växt fram har det ofta berott på lång- siktiga tyngdpunktsförskjutningar i världshandelns struktur, på föränd- ringar i den politiska strukturen och stabiliteten eller på olika tekno- logiska utvecklingssprång. Huruvida faktorer som IT-utvecklingen och euron förändrar denna styrkebalans är en öppen fråga. IT-utvecklingen och den resulterande virtualiseringen av finansiell verksamhet innebär också att begreppet finansiellt centrum får en delvis ny innebörd. Den nya Jiway-börsen uppfattas och marknadsförs som Londonbörs med slutkunder över hela världen. Den faller under brittisk lag och tillsyn och huvudkontoret ligger där. Det är dock i som datorerna står och som systemutvecklingen sker. Att har en central funktion i den svenska finansiella tjänsteproduktionen speglar ett internationellt mönster där detta slag av produktion tenderar att koncentreras till en plats i varje land. Utomlands har flera försök genomförts i syfte att decentralisera produktionen men framgångarna har i allt väsentligt uteblivit. kommer att vara landets centrum för utveckling, produktion och marknadsföring av finansiella tjänster riktade till svenska kunder. Diskussionen om finansplatser handlar emellertid om centra för den internationella finansmarknaden snarare än om nationella centra. Delar av denna finansiella tjänsteproduktion har stora likheter med annan kunskapsintensiv verksamhet där utvecklingen går mot globala nätverk och en geografisk specialisering av produktionen. Forskarna pratar om kluster på olika produktionsområden där utgör det mest kända exemplet på ett branschmässigt centrum eller kluster utanför finanssektorn. I vissa fall leder denna geografiska specialisering till en koncentration av många finansiella verksamheter och skapar ett centrum eller en s.k. nod. I andra fall bryts specifika enheter eller tjänster ut ur större organisationer och lokaliseras utanför traditionella finansiella centra och ofta i närheten till andra företags liknande enheter och tjänster. Ett exempel på det senare är lokaliseringen av många kreditkortsföretags call centers. I produktionen av mer kvalificerade finansiella tjänster, där större företag utgör kundkretsen, finns tydliga tendenser till en globalisering av marknaderna där tjänsterna produceras i ett begränsat antal noder, eller finansplatser, karaktäriserade av en förtätad geografisk lokalisering av kvalificerad arbetskraft, konkurrerande aktörer, kompletterande aktörer (exempelvis IT-experter och jurister), tillgång till kvalificerade utbildnings- och forskningsresurser, goda kommunikationer, och av gynnsamma förutsättningar vad gäller lagstiftning och skatter etc. Vissa 30 Sammanfattning, slutsatser och förslag av dessa förutsättningar kan betraktas som givna, medan andra är möjliga att påverka. Möjligheten att utveckla en svensk nod i det internationella finan- siella nätverket bestäms väsentligen av de generella förutsättningarna för aktörerna att bygga upp och vidmakthålla en hög kapacitet och kompetens, generellt eller på vissa delmarknader; med andra ord av möjligheterna att hävda en god konkurrenskraft. Finansmarknads- utredningens arbete har inriktats på den frågeställningen, och de förslag som läggs fram syftar därmed också till att förbättra förutsättningarna för en sådan nod. Ett led i en sådan konkurrensfrämjande politik är att utnyttja de möjligheter som ligger i en geografisk koncentration av vissa verksamheter, dvs. använda de komparativa fördelar som finns. Men långtifrån alla finansiella aktiviteter kommer nödvändigtvis att karaktäriseras av långtgående nationell eller internationell koncentration. Ett viktigt skäl är att många finansiella tjänster förutsätter och även fortsättningsvis kommer att förutsätta lokal kunskap och uppbyggt förtroende mellan köpare och säljare, vilket kräver lokal närvaro. I vissa avseenden har förutsättningarna för en lokal och relativt kvalificerad finansiell verksamhet förbättrats. Teknikutvecklingen bidrar härtill. En annan dimension när det gäller den svenska finansektorns geografi är att utnyttja möjligheter till stordrifts- och nätverkseffekter på nordisk basis, något som för övrigt redan pågår på exempelvis börsområdet. Att utnyttja sådana möjligheter stärker inte bara och den svenska finanssektorn utan hela i det europeiska och globala perspektivet. Den geografiska dimensionen är komplicerad. Det går att urskilja fyra parallella tendenser eller mönster när det gäller den finansiella tjänsteproduktionens geografi. När det gäller den mest kunskapsinten- siva, utvecklingskrävande och internationellt konkurrensutsatta produk- tionen finns det för det första en tydlig tendens till geografisk koncentration, till centra där många finansiella tjänster produceras. En andra tydlig utveckling är lokaliseringen av vissa funktioner till specialiserade noder i nätverket. I dessa noder drivs specialiseringen långt på ett förhållandevis smalt område. När det gäller bl.a. kredit- givning och finansiell rådgivning till små och medelstora företag samt hushåll är ett tredje mönster klart. Denna verksamhet kan och kommer även i betydande grad att drivas lokalt. Den fjärde tendensen är att framför allt de mer rutinbetonade och standardiserade transak- tionstjänsterna successivt virtualiseras och sköts i gränslösa nätverk, som internet. Denna verksamhet kan alltså i viss mening sägas äga rum överallt och ingenstans. Sammanfattning, slutsatser och förslag 31 Vilka uppgifter fyller då finanssektorn mer konkret? Ett sätt att beskriva den finansiella sektorn är att utgå från de grundläggande funktioner det finansiella systemet har att fylla. Dessa är i första hand tre: förmedling av kapital, dvs. att hantera sparande och finansiering, förmedling av betalningar och hantering av risk. En viktig funktion för finanssektorn är att knyta samman dem som vill spara med dem som vill investera. Det handlar om att slussa och omvandla olika former av sparande, exempelvis bankinlåning eller upplåning via försäljning av värdepapper, till olika former av krediter och riskkapital. Denna omflyttning av de finansiella resurserna mellan individer, företag, branscher och geografiska områden gör att produktion kan bedrivas i större omfattning än vad som annars vore möjligt. Sett ur den enskilde aktörens synvinkel innebär det också att produktion och konsumtion kan omfördelas över tiden. I denna bemärkelse är den finansiella sektorns roll att styra kapital till de mest produktiva investeringarna i den reala ekonomin. Lika viktigt är det att se till att kapitalet används på det sätt som avsetts och att se till att placerarna, dvs. spararna, får betalt. I en marknadsekonomi sker denna omför- delning, slussning och styrning av sparande, decentraliserat via mark- nader där variationer i räntor och kurser skapar jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Betalningssystemet kan ses som ett transportsystem för pengar, en finansiell spegelbild av den infrastruktur som transporterar varor och tjänster. Nästan varje ekonomisk transaktion involverar någon form av betalning och därför är systemets effektivitet av stor samhällsekonomisk betydelse. Det är viktigt att betalningar går att genomföra snabbt, säkert och till låga kostnader. I värdetermer sker av betalningarna genom att pengar flyttas från ett konto till ett annat. Detta sker främst med hjälp av post- och bankgirosystemen och med hjälp av olika kontokortsystem. De konton som företag och enskilda håller i bankerna och i postgirot utgör basen för betalningssystemet. De konton som används för betalningar av köp inom t.ex. ICA och KF är bilaterala betalningsarrangemang utan förmedlingsinslag och utgör därför inte någon del av det generella betalningssystemet. Det finansiella systemet erbjuder också möjligheter att minska, omfördela och sprida risker. Det gäller både risker av typen stöld och brand, men också, och kanske framför allt, finansiella risker. En minskning av riskerna kan ske genom diversifiering, t.ex. när en placerare investerar i många olika tillgångar eller en bank lånar ut till ett stort antal av varandra oberoende projekt. Riskomfördelning innebär att aktörer som har vilja och förmåga att ta på sig större risk, kan ta över 32 Sammanfattning, slutsatser och förslag finansiell risk från aktörer som av olika skäl inte kan eller vill acceptera en viss risknivå. På det sättet kan exempelvis riskfyllda men ekonomiskt lönsamma investeringar lättare komma till stånd, vilket bidrar till tillväxt och sysselsättning. Den svenska finanssektorn har, som andra branscher, både starka och svaga sidor när man jämför internationellt. Det är dock uppenbart att komparativa fördelar och nackdelar skiftar över tiden och har olika vikt för olika delbranscher, företag och produktområden. Det är inte möjligt och meningsfullt att väga samman dessa till något enhetligt, kvantifier- bart mått.