sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — i antal , men arbetsmarknadspolitiken har förändrats även i andra avseenden. Arbetsmarknadspolitiken har decentraliserats successivt och kommunerna har fått allt större inflytande på området och större möjligheter att utforma politiken efter lokala behov. Kommunerna har numera även ansvar för vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. övergick det politiska ansvaret för ungdomar från stat till kommun och 1997 vid- gades detta kommunala ansvar till att gälla även ungdomar mellan . Genom införandet av denna så kallade utvecklingsgaranti ska 3 Projektarbete med arbetslöshetsersättning som introducerades är ut- formad på samma sätt. SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 73 kommunen sysselsätta arbetslösa ungdomar som inte har fått ett arbete, en reguljär utbildning eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd av . Sysselsättningen ska vara på heltid och stärka deltagarens möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller fortsatt utbildning. Åtgärden kan omfatta såväl praktik som utbildning. Idén med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik har förstärkts . Förutsättningarna för arbetsmarknadspolitiken har också påverkats av inträdet i den europeiska unionen (EU), där arbetsmarknadspolitiken har fått nya möjligheter till försöksverksamhet genom EU:s så kallade strukturfonder. har också AMS fått större mö jligheter att finansiera ny verksamhet genom ersättning med otraditionella medel. Dessa infördes för att bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl, men som inte ryms inom ordinarie verksamhet. Sammantaget framträder två huvudsakliga trender i den aktiva arbetsmarknadspolitikens utveckling . För det första har utrymmet för arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet ökat och för det andra har ansvaret för politiken i allt större utsträckning flyttats över på kommunerna. Kommunerna har fått större ansvar och fler möjligheter att utforma politiken efter lokala behov, som en sådan profilering riskerar att försämra flexibiliteten på arbetsmarknaden. Det sammanlagda antalet deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har varierat . uppgick andelen delta- gare till av arbetskraften. I Figur 2.1:3 beskrivs utvecklingen med avseende på antalet arbetslösa, antalet personer i aktiva åtgärder och antalet mottagare av arbetslöshetsersättningar. Ökningen av det totala antalet arbetslösa åtföljs i tiden av en uppgång av antalet personer i aktiva åtgärder och i än högre grad av antalet mottagare av kontantersättning. Det skedde inledningsvis en stor förskjutning mellan aktiva och passiva arbetsmarknadsåtgärder. Dock var nedgången i antalet aktiva åtgärder 1998 inte lika stor som nedgången i antalet med kontantersättning. Den över lag kraftiga expansionen av aktiva åtgärder har sannolikt utgjort ett problem när det gäller kvaliteten i åtgärderna. 74 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Antalet arbetslösa i olika åtgärder samt utan ersättning, 1990–1998. Antal i aktiva åtgärder Antal med KAS/grundförsäkring Källa: Bearbetningar av (F:XX, se bilaga 2). Det finns betydande kunskapsluckor om arbetsmarknadspolitikens kon- sekvenser med avseende på de uppställda målen. Det är dessutom inte uppenbart om man ska mäta konsekvenser av åtgärderna var för sig eller sammantaget. Det är dock möjligt att studera mer indirekta indikatorer på arbetsmarknadspolitikens konsekvenser. En möjlig effekt av arbets- marknadspolitiken är att vi i inte fått lika omfattande långtids- arbetslöshet som kan konstateras i en mängd andra västeuropeiska länder. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar I samhällen av typ finns det ett uppenbart behov av en försäk- ring mot risken att bli arbetslös. 4 Här har såväl effektivitetsskäl som fördelningsskäl anförts (se exempelvis 1999). Den passiva arbetsmarknadspolitiken, eller arbetslöshetsersättningarna, kan därför ses som del av både arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen har historiskt följt den så kallade Ghent-modellen, baserad på frivilligt medlemskap i kassor organiserade av fackföreningarna och med finansiellt understöd från staten. har det funnits ett kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) för dem som stått utanför den frivilliga försäkringen. Så såg systemet ut vid ingången och i huvudsak ser det ut på samma sätt 1999. Det har dock skett vissa förändringar på arbetslöshetsersättningarnas område. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar numera dels en in- komstrelaterad förmån, dels en grundersättning (på samma nivå som KAS). För att administrera grundersättningen för dem som inte är medlemmar i en frivillig kassa har en ny kassa, den så kallade alfa-kas- san, bildats. Vidare har den nya förmånen generationsersättning införts. I det följande ska vi redogöra för förändringar i kvalificeringskrav, ersättningsnivåer och ersättningstider. Förändringar av kvalificeringsvillkor och täckningsgrad För att vara berättigad till arbetslöshetsersättning måste en person vara arbetslös och registrerad som arbetssökande på en arbetsförmedling. Vidare krävs att den arbetslöse uppfyller ett medlemsv illkor och ett arbetsvillkor. gällde att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa samt ha arbetat av före arbetslöshetsperioden för att vara berättigad till ersättning. Deltagande i de flesta aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna räknas som arbete. Personer som uppfyller dessa villkor och är har rätt till ersättning i . De som är eller äldre har rätt till ersättning i . Fram var åldersgränsen . Arbetsvillkoret i arbetslöshetsersättningen har förändrats . Med undantag för har kravet i huvudsak varit att den arbetslöse arbetat under den 4 Detta avsnitt bygger i huvudsak på underlag till kommittén (F:XX, se bilaga 2). 76 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar tolvmånadersperiod som föregick arbetslöshetsperioden. Arbetsvillkoret utökades 1997. bytte ersätt- ningssystemet namn till frivillig inkomstrelaterad försäkring, men den nya försäkringen överensstämmer i de flesta avseenden med det system som gällde . De arbetslösa personer som uppfyller arbetsv ill- koret, men inte medlemsvillkoret, erhåller grundersättning. Förändringar av ersättningsnivåer och ersättningstider Den formella ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen har förändrats som nivån i sjukförsäkringen förändrats, det vill säga från till 1993 och till 1996. är ersättningsnivån åter . infördes fem dagars karenstid i försäkringen. Taken i försäkringen har traditionellt legat under dem som tillämpats i exempelvis sjukförsäkringen. Många inkomsttagare får därför den maximala ersättningen och deras faktiska ersättningsnivå blir lägre än vad den formella procentsatsen anger. För att bedöma utvecklingen av den faktiska ersättningsnivån är det därför minst lika viktigt att beakta förändringarna i maxbeloppet. När KAS 1998 bytte namn till grundförsäkring förändrades de maximala ersättningstiden så att den överensstämmer med ersättnings- tiden i den inkomstrelaterade försäkringen. Personer som är hade och fram kunnat erhålla KAS medan de som är hade kunnat få ersättning i . I Tabell 2.1:4 redovisas de maximala dagliga ersättningsbeloppen från de båda ersättningssystemen priser. Det framgår av tabellen att det maximala ersättningsbeloppet från arbetslöshetskassan i genomsnitt är mer än dubbelt så högt som ersättningen från det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS/grundersättning. Utvecklingen av ersätt- ningsbeloppen har varit ganska blygsam . Den inkomst- relaterade ersättningen har tappat något i värde, medan grund- ersättningen ökat i ungefär motsvarande utsträckning. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Förändringar av arbetslöshetsersättningarnas nivå, 1990– 1998. Kronor per dag priser a ersättning (KAS) a ändrades ersättningsnivån två gånger. I tabellen redovisas ett genomsnitt av de två beloppen. Källa: (1996) och för perioden – 1998. skedde en kraftig ökning av antalet arbets- lösa som saknar arbetslöshetsersättning. Andelen av de arbetslösa som har ersättning från arbetslöshetskassan har ökat , medan andelen som har KAS/grundersättning har minskat. Andelen av de arbetslösa som inte har rätt till någon ersättning har minskat med . är det dock av de arbetslösa som inte har rätt till kompensation från den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. av de arbetslösa saknar ersättning från såväl arbetslöshetskassan som grundförsäkringen. Utvecklingen av de arbets- lösas ekonomiska situation diskuteras närmare i avsnitt 3.5. 78 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 2.1.3Förändringar på socialförsäkringarnas område Det har framgått ovan enligt figur 2.1:1 att de offentliga utgifterna för socialförsäkringarna sjunkit i reala termer . 5 Pensions- utgifterna har ökat något, medan utgifterna för sjukdom och handikapp först minskade och sedan ökade . Socialförsäk- ringarnas utveckling har dock i de flesta andra avseenden varit dramatisk. Ett sätt att beskriva utvecklingen är att se till själva antalet förändringar som skett i lagstiftningen. Antalet förändringar är stort och förändringstakten har varit högre jämfört med under tidigare årtionden. Förändringarna kan kategoriseras utifrån om de är expansiva (exempelvis att ersättningsnivåer höjs eller att fler får rätt till ersättning) eller begränsande (1997). I detta avseende har det skett ett tydligt trendbrott första hälft. skedde en kraftig uppgång av antalet begränsande beslut, som antalet expansiva beslut minskade efter 1991. Därefter och har de begränsande besluten överstigit de expansiva i antal. har återigen de expansiva besluten blivit fler än de begränsande (1999). Vi ska här granska de förändringar som skett också med avseende på hur de påverkat försäkringarnas kvalificeringkrav, ersättningsnivåer och ersättningstider. Följande huvuddrag i utvecklingen kan identifieras: Förändringarna som gäller villkoren för att överhuvudtaget täckas av försäkringen har varit förhållandevis små. har det skett förändringar i sysselsättningen och på arbetsmarknaden som verkat mot lägre täckningsgrad, men dessa förändringar är alltså inte resultat av förändringar i socialförsäkringen. Inom arbetsskade- och sjukförsäkringen har det successivt skett skärpningar av de kvalifi- ceringsvillkor som gäller själva skadans eller sjukdomens art (till exempel huruvida en skada verkligen är orsakad av arbetet). Ersättningsnivåerna har förändrats huvudsakligen genom att pro- centsatsen i försäkringen har sänks och genom att förmånerna inte indexerats fullt ut. inledning skedde små föränd- ringar i delvis olika riktning. skedde tydliga ned- dragningar över hela linjen, medan det 1998 och 1999 skedde för- bättringar inom vissa områden. Ersättningstiderna förändrades formellt sett främst i början av decenniet. Därtill har det införts en rad mindre förändringar, som i vissa fall dock är av stort principiellt intresse. 5 Detta avsnitt bygger på underlag till kommittén (F:XIX, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar För att något komprimera beskrivningen tematiseras den följande framställningen efter de olika aspekter som tidigare diskuterats, nämli- gen kvalifikationsvillkor, täckningsgrad, ersättningsnivåer och ersätt- ningstid. För var och en av dessa diskuteras de olika systemen i följande ordning: pensioner, sjukpenning, arbetsskadeförsäkring och övriga för- måner. Vissa av de förmåner som utöver förtidspensionerna är relaterade till funktionshinder och handikapp tas upp i ett särskilt avsnitt. Förändringar i kvalificeringsvillkor och täckningsgrad De svenska folkpensionerna har i princip utgått till alla bofasta i landet som uppnått den normala pensionsåldern. Det har dock alltid funnits vissa tidsmässiga boendevillkor som måste uppfyllas innan man fått rätt till pension. Det svenska undertecknandet av det så kallade 1992 fick konsekvenser för pensionsområdet i ett viktigt avseende. skärptes kvalificeringsreglerna för folkpension så att det numera krävs boende i för full folkpension. Det finns visserligen vissa övergångsregler i detta avseende, men förändringarna i kvalificeringsreglerna resulterade i en minskning av andelen av den äldre befolkningen som faktiskt får full folkpension. Storleken på den grupp som inte får full folkpension är beroende av omfattningen av framför allt den utomeuropeiska invandringen, eftersom ger visst skydd före dem som flyttar inom unionen. Det är just denna typ av invandring som varit särskilt omfattande . Problemen med att uppfylla kvalificeringsvillkoren skulle emellertid ha varit uppenbara för många gamla invandrare även med det gamla systemet, men problemet har accentuerats som en konsekvens av de hårdare ställda kraven. Ett sätt att studera konsekvenserna av de förändringar som görs i socialförsäkringarna är att se på antalet mottagare av olika förmåner. Därtill måste man självklart beakta förmånernas nivå och fördelning. När det gäller antalet ålderspensionärer har det inte skett särskilt stora förändringar . fanns det 1,55 m iljoner mot- tagare av offentliga ålderspensioner och 1998 hade denna siffra stigit till 1,59 miljoner. Av dessa är det – och har alltid varit – fler kvinnor än män. Det har skett stegvisa förändringar av kvalificeringsvillkoren i för- tidspensionerna. avskaffades de särskilda arbetsmarknads- skälen. I de tidigare särskilda regler som innebar att ansökningar från äldre skulle behandlas i särskild ordning infördes en fast ålders- gräns . infördes nya nivåer för förtidspension och sjukbidrag innebärande att dessa kan utges som fjärdedelar och inte bara som halva eller hela bidrag. togs äldrereglerna bort helt och 80 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 1998 mildrades reglerna för att få full förtidspension. Av större betydelse för utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner har sannolikt varit dels de förändringar som gällt grunden för rätten till förtidspension, dels förskjutningarna i praxis. är rätten till förtidspension formulerad så att pensionen ska ha sin grund i medicinska skäl, vilket lett till att kvalificeringsvillkoren skärpts och att antalet nybeviljade förtidspensioner minskat. Figur 2.1:5 visar utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner bland män och kvinnor . Nivån på antalet nybev iljade förtidspensioner är högre för kvinnor än för män, men på det hela taget finns inga stora könsskillnader. Uppgången 1992 och 1993 följdes åt av en ännu kraftigare nedgång. Uppgången har delvis att göra med att många långa sjukfall bortpensionerades . Nedgången inträffade innan skärpningar infördes i kvalificeringsvillkoren. Det skedde en viss uppgång i förtidspensionerna för kvi nnor 1996 och för både män och kvinnor 1997. vi har siffror för är 1998 och då registrerades det lägsta antalet nybeviljade förtidspensioner . Det skedde visserligen en viss uppgång av förtids- pensioneringen i samband med att arbetslösheten ökade, men detta hade alltså andra orsaker. Det mest slående är att den höga arbetslösheten inte lett till samma kraftiga ökning av antalet förtidspensionerade som i övriga . Figur 2.1:5 Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag för män och kvinnor, 1990–1998 Källa: (M:I, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Om vi istället för att se till nybeviljade förtidspensioner betraktar hur många förtidspensionärer (inklusive mottagare av sjukbidrag) som fak- tiskt finns framstår bilden något annorlunda. Nedgången i antalet nybe- viljade pensioner efter 1993 har ännu inte givit utslag i stocken av pen- fanns det 361 000 mottagare och 1998 hade antalet växt till 417 000. Beslut som fattats kom att innebära en successiv utfasning av änkepensionerna. infördes en ny typ av efterlevandeskydd, en omställningspension som gäller för både änkor och För personer som har barn utbetalas förlängd efterlevandepension och till hemarbetande utgår en särskild efter- En principiellt viktig förändring kom 1997, då folkpensionsdelen i änkepensionen kom att inkomstprövas för dem som är under normal pensionsålder. Antalet mottagare av dessa förmåner har förskjutits i förväntad riktning. Antalet änkepensioner minskade från 60 1990 till mindre än 16 1998. ökade antalet efterlevandepensioner från 2 000 till 4 500. Sjukpenningförsäkringen har genomgått en rad för- ändringar som påverkat såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer Liksom för förtidspensionerna gäller nya regler för rätt till sjukpenning . Det är oklart om detta påverkat omfattningen av de korta sjukfallen. Konsekvenserna har sannolikt varit större för de långa sjukfallen. När det gäller registreringen av den ersatta korttidsfrånvaron är det två regelförändringar som leder till svårigheter att göra jämförelser . Införandet av en karensdag 1993 har lett till att en mindre del av den totala sjukfrånvaron registreras som ersatt Införandet av en sjuklöneperiod 1992 och de förändringar i periodens längd som gjorts 1996 och 1998, först från 14 och sedan åter , innebär svårigheter att jämföra den ersatta Det underlag som finns när det gäller den ersatta korttidsfrånvaron tyder på att det skett en kraftig nedgång under Bristerna i data gör dock att vi vill undvika att redovisa utvecklingen av den ersatta korttidsfrånvaron i Figur 2.1:6 nedan. stället beskriver vi där bara utvecklingen gällande sjukfall som är längre 6 Det framgår att de långa sjukfallen minskade fram till 1996 och att denna utveckling varit starkare för kvi nnor än för män. Även den kraftiga uppgång som sker av de långa sjukfallen är mest markant för kvi nnor. 6 Uppgifterna gäller antalet pågående fall. 82 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 Antal pågående långa sjukfall (inklusive fall av rehabilite- ringsersättning) för män och kvinnor, 1990–1998 Källa: (M:I, se bilaga 2). Det saknas ett adekvat kunskapsunderlag gällande den så kallade golvproblematiken, det vill säga de villkor utifrån vilka det fastställs om individen har en sjukpenninggrundande inkomst. Den bedömning som () gör utgår ifrån regel- systemet snarare än ifrån en systematisk genomgång av hur systemet fungerar i praktiken.7 RFV:s bedömning är att en person kan bära med sig rätt till sjukpenning som grundats i en tidigare anställning och att det i princip räcker att man har för avsikt att förvärvsarbeta för att man ska ha rätt till sjukpenning vid sjukdom. Det redovisas dock ingen direkt statistik av hur många som inte har rätt till sjukpenning till följd av att de saknar inkomstgrund för ersättning (vid sidan av de villkor som rör sjukdomen eller arbetsförmågan). Det finns dock situationer av oförsäkring som RFV uppfattar som problematiska, till exempel när arbetssökande som inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden och som visserligen har rätt till en grundförsäkring i arbetslöshetsförsäkringen saknar motsvarande förmån om de blir sjuka. Frågan om vilka konsekvenser olika kvalificeringsvillkor får för den ökade grad av oför- säkring som kunnat identifieras inte minst bland ungdomar har väckt en intensiv debatt. Kunskaperna om vilka som saknar försäkring för exempelvis sjukpenning är emellertid begränsade. förändrades arbetsskadebegreppet så att en sannolikhet krävs för att en skada eller sjukdom ska 7 underlag till kommittén (M:I, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar orsakad av arbetet. avskaffades den särskilda arbetsskade- kan de som fått sin arbetsskada klassad som permanent uppbära livränta. Dessa förändringar får stora för både antalet ansökningar och antalet godkännanden av arbetsskador. I praktiken blir många arbetsskador sannolikt inte anmälda, eftersom det inte utgår någon extraersättning från den allmänna försäkringen om inte skadan klassas som permanent. Det har också skett en betydande minskning av antalet ansökningar och andelen beviljade ansökningar. Denna minskning inleddes och har fortsatt . I samband med att ett striktare arbets- skadebegrepp implementerats skedde en tillfällig höjning av antalet anmälningar till följd av att ansökningarna skulle behandlas enligt de gamla reglerna. Efter det att det nya striktare arbetsskadebegreppet infördes skedde en skarp nedgång i såväl antalet anmälda som andelen beviljade ansökningar, vilket framgår av Figur 2.1:7. Den tydligaste nedgången gäller belastningsskador, vilket framför allt gäller kvinnor. Antalet ansökningar om arbetsskadeersättning samt antalet beviljanden och avslag, 1990–1997 Källa: (M:I, se bilaga 2). 84 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 Förändringar av ersättningsnivåer och ersättningstider Nivån på pensionsförmånerna har varit föremål för olika ingrepp . höjdes pensionst illskottet och beslutade man att ge pensionstillskott även till de så kallade undantagande pen- sionärerna, det vill säga de som i samband med ATP-systemets infö- rande valt att stå utanför denna del av det offentliga pensionsskyddet. Denna utgiftshöjande inledning avbröts dock och besluten har därefter i huvudsak gått i motsatt riktning. Det viktigaste instru- mentet för att göra besparingar i pensionssystemet har varit att förändra indexeringen, vilket skedde både 1993 och 1996. indexeras dock pensionerna fullt ut. Vissa åtgärder har vidtagits för att inte de sämst ställda pensionärernas försörjningssituation skulle för- sämras, såsom höjda pensionstillskott och förändringar i bostads- tilläggen. Flertalet förändringar har inneburit att pensionerna blivit lägre än vad som hade varit fallet om dessa förändringar inte kommit till stånd. har pensionärskollektivet över lag fått bättre inkomster, bland annat därför att de nytillkomna pensionärerna har haft relativt sett höga intjänade offentliga och avtalsbaserade pensioner. Det faktum att de offentliga pensionerna har blivit bättre för gruppen äldre som helhet, som de enskilda pensionärerna upplevt urholkade förmåner, har träffande summerats under , bättre för oss (1999a). Nivåerna på förtidspensionerna påverkas på samma sätt som ålders- pensionerna av de förändringar i indexeringen som gjorts vid olika tid- punkter, men konsekvenserna blir delvis annorlunda. Förtidspensioner- nas ersättningsnivåer har också påverkats av särskilda beslut. När man minskat förtidspensionsnivåerna har man skyddat dem som haft de lägsta pensionerna. När regeringen beslutade om en sär- skild minskning av förtidspensionernas ATP-del kom- penserades de pensionärer som hade låg eller ingen ATP genom att det gjordes en motsvarande höjning av det särskilda pensionstillskottet . gjordes en liknande utgiftsminskning i efterlevandeskyddet när folkpensionsdelen i omställningspensionen sänktes från till av det minskade basbeloppet, som pensionstillskottet höjdes i motsvarande grad. Intentionen var också i detta fall att nedskärningen skulle ske utan att förmånerna för dem med de lägsta pensionerna reducerades. infördes nya ersättningsnivåer för korta sjukfall. Ersätt- ningen minskades mest och det infördes regler som begränsade avtalsförmånerna. De nedskärningar som skett har gällt sjukpenningen i allmänhet. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar , 1996 ändrades den till och 1998 blev den återigen Det ska dock understrykas att procentsatserna inte fångar det faktum att inkomstunderlaget för sjukpenningen har förändrats under , vilket i sin tur fått förhållandevis stora effekter på såväl ersättningar som utgiftsnivåer. Ersättningsnivån i socialförsäkringarna bestäms alltså inte bara av procentsatsen av det fastställda inkomstunderlaget. faktor är hur högt upp i inkomsthierarkin som taket för de förmåns- grundande inkomsterna ligger. I det svenska systemet har taket under de senaste årtiondena legat på 7,5 basbelopp i såväl pensions- som Det faktum att taket är bestämt av det pris- indexerade basbeloppet gör att antalet personer med inkomster över taket stiger när reallönerna växer. Detta leder till att försäkringsgraden blir lägre för allt fler inkomsttagare. inleddes med en snabb ökning av arbetslösheten och minskade arbetsinkomster för många, vilket återspeglas i att andelen av dem i förvärvsaktiva åldrar som har