sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — Bland ungdomar med högre risk att hamna i långvarig arbetslöshet och/eller social- bidragsberoende märks de vars föräldrar lever under instabila och knappa förhållanden, lågutbildade och ungdomar med invandrar- bakgrund. Leder då det förhöjda socialbidragsmottagandet och de förlängda bidragstiderna till mer bestående långsiktiga effekter? Resultaten från tillgängliga empiriska studier pekar i riktning mot att allt fler ungdomar varit utsatta för svårigheter i etableringsfasen som riskerar att påverka deras levnadsvillkor även upp i åldrarna. Att befinna sig i en rundgång av tillfälliga arbeten, kortvariga utbildningsinsatser och återkommande bidragsperioder kan för en del ungdomar, liksom för många nyanlända invandrare, övergå till ett mer varaktigt utanförskap. har utan tvekan medfört ett tilltagande riskscenario för många unga människor. Den sociala differentieringen har blivit tydligare. Men den har också förändrats efter nya särskiljande linjer; mellan svensk majoritetskultur och olika invandraridentiteter, mellan dom däruppe/dom därnere, mellan att vara innanför alternativt utanför. En eftertraktad kärnarbetskraft med intressanta men krävande arbetsuppgifter arbetar alltmer medan vissa grupper, däribland lågutbildade ungdomar och invandrare, riskerar att hamna utanför arbetslivet och därigenom också utanför de offentliga trygghetssystemen. bör man ha i åtanke att de förändringar vi diskuterat i detta sammanhang skett – – och därför kan den hittillsvarande forskningen inte ge några definitiva svar om de mer långsiktiga och bestående effekterna av dessa riskmönster. Att upptäcka och förmedla nya tendenser till sociala skiktningar och utestängningshot i det svenska välfärdssamhället har länge varit ett angeläget välfärdspolitiskt forskningsfält. 202 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter tycks det finns starka skäl att utveckla såväl denna forskningstradition som ett reforminriktat välfärdsarbete som förmår svara upp emot ungdomars föränderliga livsvillkor i övergången från industrisamhället. Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 203 Eardsley, T., J. Bradshaw, J. Ditch, I. Gough & P. Whiteford . Social Assistance in Countries. Research Report No. Ds S 1969:9. Socialhjälpen i län och kommuner. : Socialde- partementet. Ds S 1987:2. Om socialbidrag – analyser av utvecklingen under 1980- talet. & M. 1999. I vuxenlivets väntrum. I välfärdsstatens utmarker. Om socialbidrag och försörjning bland ensamstående utan barn. för socialt arbete, . DSF projekt 1983:1. : Delegationen för social forskning. Är fattigdomen i kvinnlig?, i Nordisk Sosialt Arbeid, Nr. Hagquist, C. The Living Conditions of in . Arbetslöshet och ohälsa – om ungdomars livsvillkor. Ungas boende 1999. Korpi, W. 1971. Fattigdom i välfärden. Leisering, L. & R. 1998. : The Policy Press. , K., J. Torége & A. 1999. 120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag, i Välfärdsbulletinen nr 2 1999. 204 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter ), 1998. Arbetslöshet och välfärd. skrift nr 11. Rantakeisu, U., B. . Hagquist 1996. Vardagsliv och samhälle. Room, G. ), 1995. Beyond the Threshold. The Measurement and Analysis of Social Exclusion. : The Policy Press. Övervältringar från socialförsäkringar till social- bidrag. Meddelande 1997:8 , . Socialbidraget – mellan personliga bekymmer och systembrister, i 11 röster om socialbidrag. Den främre parentesen och socialbidraget. Medde- landen från 1999:5, . SCB, 1997. Välfärd och ojämlikhet i ett 20årsperspektiv 1975–1995. Levnadsförhållanden Rapport 91. : Statistiska central- byrån. SCB, 1999. Ungdomars etablering på arbetsmarknaden. EFA, rapport nr 38. Förändrade vägar till arbete, i Ungdomsrapporten del 2. Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 205 Ungdomsarbetslöshet och ekonomisk marginali- sering, i , A. & M. (red. ), I vuxenlivets väntrum. Orsaken bakom ekonomiskt bistånd. and Poor i , , nr 3. Szulkin, R. Om socialhjälpsfrekvensen och dess bestämnings- faktorer. Krokig väg till vuxen. En kartläggning av ungdomars livsvillkor. Ungdoms- styrelsens utredningar nr 6, . utredningar nr 9, . Vid sidan av – om ungas inträde på arbets- marknaden. utredningar nr 13, . Materiell ojämlikhet – i tids och internationellt perspektiv, i SCB Välfärd och ojämlikhet i ett 20årsperspektiv 1975 1995. Levnadsförhållanden Rapport 91. SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 207 6 Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för 1990-talet har en rad europeiska länder startat nya politiska åtgärder riktade mot socialbidragstagare i allmänhet och socialbidragstagande ungdomar i synnerhet. Den gemensamma nämna- ren har varit att skärpa kraven på bidragstagarna, skapa mer aktiva bidragssystem och uttryckligen rikta kraven mot ungdomar. I huvudsak har kraven uttryckts som skyldigheter att arbeta, att delta i arbets- marknadspolitiska åtgärder eller att delta i olika aktiverings-projekt. Länder som , , , , och har alla genomfört liknande reformer utifrån sina nationella särdrag (Lödemel 1997, 1998, Lödemel & Trickey kommande, 1999). För flertalet europeiska länder har inspirationen till den nya politiken kommit från , som bedrivit en politik som de kallar för workfare. Denna politik går i korthet ut på att bidragstagaren skall arbeta eller aktiveras för sitt socialbidrag (, 1991, King 1995, 1994). Den enskildes rättigheter och skyldigheter skall vara tydligt angivna och detsamma gäller för de sanktionsmöjligheter som kommunen eller staten har gentemot den enskilde. Den grundläggande principen lyder att om bidragstagaren vägrar att delta i åtgärden eller projektet så har han eller hon också förverkat sin rätt till ekonomiskt stöd. I har otvivelaktigt utgjort ett föregångsland. Olika former av arbetskrav har varit centrala delar av dansk socialpolitik och arbetsmarknadspolitik (Lödemel 1997, 1998, Abrahamson 1998, 1998). har dock kraven fördjupats och förstärkts. Kopplingen mellan arbete och socialbidrag har framträtt allt tydligare. Lov om aktivering uttrycktes att personer hade en skyldighet att delta i kommunala aktiveringsprogram för att vara berättigade till socialbidrag. Liknande skyldigheter om än inte lika omfattande gällde även för de . Den svenska välfärdsstaten har inte förblivit oberörd av denna internationella trend. Tvärtom har svensk välfärdspolitik uttryckligen 208 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet inspirerats av den danska modellen. I svensk politisk debatt har dansk aktiveringspolitik setts som en starkt bidragande orsak till vårt grannlands sjunkande ungdomsarbetslöshet och sjunkande social- bidragstagande. Av den anledningen har idéer från den danska modellen förts över till svensk arbetsmarknadspolitik och till svensk sociallagstiftning. Det övergripande syftet från svensk sida har varit att råda bot höga arbetslöshet och socialbidragstagande bland ungdomar (1997, 1997, Regeringsbeslut S 1997/651/IFO). Det definitiva genomslaget för den nya politiska linjen kom , när den ändrade socialtjänstlagen trädde i kraft. socialtjänstlag angavs att socialbidragstagare under hade en skyldighet att delta i kompetensutvecklande verksamhet för att vara berättigade till socialbidrag – eller försörjningsstöd som det numera kallas (Proposition 1996/97:124). Innehållet i den kompetens- utvecklande verksamheten konkretiserades genom den angränsande Lag om kommuners ansvar för ungdomar mellan (SFS 1997: 1268). Sammantaget innebar den ändrade socialtjänstlagen att socialbidragstagande ungdomar skildes från övriga bidragsberättigade och gavs utökade skyldigheter. Skillnaderna gentemot tidigare socialtjänstlag var uppenbara. Skärpningen av socialbidragstagarnas skyldigheter är dock något som har pågått . Regeringsrätten har kontinuerligt förändrat sin tolkning av socialtjänstlagen och dess biståndsparagraf i riktning mot en mer strikt tillämpning. I ljuset av 1990-talets förändrade ekonomiska klimat, höga ungdomsarbetslöshet och höga socialbidragstagande har även kommunerna kontinuerligt prövat nya metoder för att minska sina socialbidragskostnader. Flertalet av de nyinstiftade kommunala åtgärderna har inneburit skärpta skyldigheter för den enskilde och framför allt för unga socialbidragstagare. I detta kapitel skall 1990-talets politiska insatser riktade mot socialbidragstagande ungdomar analyseras. Jag kommer att fästa vikt vid decenniets grundläggande policyförändringar för att kartlägga socialbidragstagande ungdomars rättigheter och skyldigheter. Analysen måste självfallet ta upp centrala förändringar i lagstiftning och nationell politik. Men analysen måste även placeras i den kommunala kontexten där de nationella insatserna och åtgärderna får sitt konkreta utfall och sin konkreta utformning. Det är först när båda dessa nivåer tas upp till diskussion som det är möjligt att mer ingående uttala sig om 1990-talets förändrade policy med avseende på den enskildes förändrade rättigheter och skyldigheter. SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 209 Socialtjänstlagen trädde i kraft och var ett uttryck för den tidens politiska klimat. Socialtjänstlagen utformades som en ramlag och var allmänt hållen och generellt inriktad. Detsamma gällde för lagens biståndsparagraf, vilken angav den enskildes rätt till bistånd och den enskildes rätt till socialbidrag.1 Paragrafen preciserade inte direkt förutsättningarna eller innehållet för den enskildes rätt till socialbidrag. Istället var det den enskildes behov som var utgångspunkten för bedömningen. Den enskilde har rätt till bistånd av försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv (SFS 1980:620, 6 §). Socialtjänstlagens och biståndsparagrafens generella utformning grundade sig i en ambition att undvika detaljreglering av kommunernas sociala arbete. Socialtjänstlagens uppgift var enbart att ange de över- gripande målsättningarna, reglerna och riktlinjerna för . Den mer konkreta utformningen av överlämnades åt kommunerna och de kommunala förutsättningarna. Det var kommunala politiker och kommunala förvaltningar som mer konkret skulle få styra det sociala arbetet och ange den direkta innebörden av rätten till bistånd. Lagstiftaren gav dock inte kommunerna full tolknings- och tillämpningsfrihet, utan de fick verka under tillsynsmyndigheternas och förvaltningsdomstolarnas översyn. Staten hyste stor tilltro till myndigheternas och domstolarnas korrigerande verksamhet som en garant för att kommunernas verksamhet verkligen skulle överens- stämma med lagens intentioner (Proposition 1979/80:1). Utformningen av socialtjänstlagen är oerhört viktig för att förstå utvecklingen av den enskildes rättigheter och skyldigheter svenska välfärdsstat. I biståndsparagrafen angavs aldrig i detalj inne- hållet eller förutsättningarna för biståndsrätten och inte heller angavs vilka villkor som skulle sammankopplas med den enskildes rätt till bistånd. Snarare byggde socialtjänstlagen på förhoppning och djup tilltro till framtiden, verksamhet, förvaltningsdomstolarnas korrigerande arbete och tillsynsmyndigheternas översyn av kommu- nerna. Av den anledningen har socialbidragstagandets skyldigheter och 1 Att definiera och tolka socialtjänstlagens rätt till bistånd som en rättighet är en lång socialrättslig diskussion allt sedan lagen instiftades. För centrala inlägg se 1988; 1990; Bramstång ; 1995; 1990. 210 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet villkor ständigt kunnat ändras med välfärdsstatens och kommunernas förändrade ekonomiska, politiska och ideologiska förutsättningar. har regeringsrätten tillsammans med vid upprepade tillfällen tagit upp frågan om vilka villkor som social- bidragstagande skall vara förenat med. Det grundläggande villkoret har varit att den enskilde skall stå till arbetsmarknadens förfogande. första år preciserade detta villkor med att den enskilde hade en skyldighet att (i) söka heltidsarbete, (ii) deltaga i statligt organiserade arbetsmarknadspolitiska åtgärder och (iii) ta anvisat arbete (1992). Med detta ville summera 1980-talets rättspraxis. Men som högsta tillsynsmyndighet var inte helt tillfredsställd med kommunernas tolkning och tillämpning av socialtjänstlagens biståndsparagraf. Vissa kommuner hade börjat att ställa helt andra villkor än de tre vedertagna och utvecklat olika kommunala modeller. Flertalet modeller inriktades på att öka den enskildes aktivitet att söka arbete eller på att få den enskilde att delta i praktik av olika slag. fann detta problematiskt eftersom de lokala modellerna ifrågasatte rättspraxis och den nationella tolkningen av social- tjänstlagen. valde av den anledningen att förtydliga de tre skyldigheterna ovan. För att få rätt till socialbidrag krävs som regel att man står till arbets- marknadens förfogande och att man antar lämpligt anvisat arbete. I några av landets kommuner har det förts fram förslag som innebär att klienten måste arbeta för socialbidraget, reparera leksaker åt kommunen, rensa stränder etc. Det är riktigt att erbjuda arbetslösa sysselsättning. En sådan verksamhet kan dock inte likställas med ett vanligt arbete. Ingen bör vägras socialbidrag för att han inte vill arbeta utan avtalsenlig lön och utan de försäkringar som följer av ett vanligt arbete (1992:101). ställningstagande var tydligt. Men i takt med att kommunerna förändrade sin praktik och utvecklade lokala modeller uppkom nya prövningar i förvaltningsdomstolarna och också nya tolkningar av den enskildes skyldighet att stå till arbets- marknadens förfogande. hade dessa mål nått regeringsrätten. Den övergripande frågan som togs upp till prövning av regeringsrätten var om den enskilde hade en skyldighet att inte bara delta i statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder, utan också i kommu- nal arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Regeringsrätten kom fram till att så var fallet. SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 211 Låt oss titta närmare på några av dessa mål. I ett mål prövade regeringsrätten om en kommun hade rätt att kräva deltagande av socialbidragstagaren i jobbsökarverksamhet som arrangerats i samarbete med arbetsförmedlingen. Kommunen hävdade å sin sida att den kommunala jobbsökarverksamheten var ett komplement till den statliga och att kommunens insats skulle stärka den enskildes möjligheter att bli självförsörjande. När länsrätten och kammarrätten prövade målet beslutade de till förmån för den enskilde, men när regeringsrättens meddelade sitt ställningstagande var domen en annan. Regeringsrätten menade att kommunens krav på socialbidragstagaren var skäligt och överensstämde med socialtjänstlagens grundtanke även om kommunen stod som huvudman för åtgärden (RÅ 1995 ref 97). fick ett annat mål en liknande utgång. Då prövades om deltagande i ett kommunalt introduktionsprogram för invandrare var en skyldighet för den enskilde. Skillnaden mot tidigare mål bestod i att kommunen nu var ensam huvudman. Kopplingen till statens arbets- marknadspolitiska åtgärder hade släppts. Det kommunala introduk- tionsprogrammet bestod av studier i svenska och oavlönad praktik och kommunens motiv var detsamma som . Programmet förväntades stärka den enskildes möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden. Återigen accepterade regeringsrätten kommunens argument och uttalade att introduktionsprogrammet var att se som en i samhällelig regi tillhandahållen arbetsmarknadspolitisk åtgärd (RÅ 1996 ref 70). Den enskilde var därför skyldig att delta. De två målen i regeringsrätten illustrerar en omtolkning av social- bidragstagarens skyldigheter. Genom regeringsrättens beslut blev kommunala arbetsmarknadspolitiska projekt och verksamheter ett alternativ till statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För den enskilde innebar detta att han eller hon hade en skyldighet att delta i exempelvis kommunala jobbprojekt och jobbklubbar för att vara berättigad till socialbidrag. Liknande krav ställdes på deltagande i praktik. Regeringsrätten har även i andra mål upprepat samma syn på den enskildes skyldigheter (RÅ 1998 ref 24). Därmed har innebörden av att stå till arbetsmarknadens förfogande utvidgats betydligt sedan gjorde sin sammanfattning av rättspraxis . På så vis föregick regeringsrättens ändrade rättspraxis också förändringarna socialtjänstlag. Men regeringsrättens domar var dock inte lika tydliga, lika uttalade och lika konsekventa rörande social- bidragstagarens skyldigheter som den ändrade socialtjänstlagen skulle komma att bli. Det fanns fortfarande utrymme för skiftande tolkningar av den enskildes rättigheter och skyldigheter. 212 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet Konsekvenserna av regeringsrättens ändrade rättspraxis blev fram- förallt påtagliga för de socialbidragstagande ungdomarna.2 Under 1990- talet har flertalet kommuner satsat på projekt och insatser riktade mot ungdomar. Därför har det också blivit möjligt för kommunerna att kräva deltagande i projekten. En förändrad rättslig tolkning är självfallet viktig, men det är först i relation till existerande projekt som skyldigheten verkställs och får en konkret innebörd. Ett krav eller en skyldighet att delta i olika åtgärder blir nämligen verkningslöst om det inte finns några åtgärder för den enskilde att delta i. Detta är viktigt att ha i åtanke då man läser den kommande diskussionen om politiska insatser i kommunerna. När den ändrade socialtjänstlagen trädde i kraft hade förändringsarbetet med lagen pågått . Den nya lagen innehöll två genomgripande förändringar av biståndsrätten. För det första infördes en riksnorm i lagstiftningen för att precisera och konkretisera den enskildes rättigheter och stärka rättssäkerheten. Både den enskilde och skulle enklare kunna förutsäga bidragets innehåll och nivå. Den nyinstiftade riksnormen benämndes försörjningsstöd och ersatte socialbidraget som samhällets sista skyddsnät. Instiftandet av riksnormen var dock inte speciellt överraskande eftersom en dylik regel hade efterfrågats i socialtjänst- kommitténs utredningsdirektiv (Dir. 1991:50). Mer överraskande var den andra större förändringen socialtjänstlag: ungdomarnas skärpta skyldigheter jämfört med andra socialbidragstagare. I kommittédirektiven hade liknande ändringar inte angivits som en av utredningspunkterna och inte heller förespråkats av socialtjänstkommittén i dess efterföljande betänkanden (SOU 1993:30, SOU 1994:139). Kommittén hade kort berört frågan om villkor och skyldigheter inom , men inte mer ingående redogjort för sin ståndpunkt (SOU 1994:139, s. 223ff.). Istället var det först i den socialdemokratiska regeringens proposition, Ändring i socialtjänst- lagen, som ungdomars utvidgade skyldigheter blev en fråga för en framtida socialtjänstlag (Proposition 1996/97:124). 2 I ett annat uppmärksammat mål i regeringsrätten beslutade domstolen om ungdomarnas rätt till socialbidrag för eget boende. I korthet uttalade regeringsrätten att ungdomar endast hade rätt till socialbidrag till eget boende om bostadsbytet varit nödvändigt för att försäkra dem en skälig levnadsnivå, dvs. att ungdomar inte hade samma rätt att få socialbidrag till bostadskostnader som övriga socialbidragsberättigade (RÅ 1997 ref 79). SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 213 var det eftersträvansvärt att ställa ökade krav på socialbidragstagare och framför allt på socialbidragstagande ungdomar. En central linje i propositionen var att utvecklingen krävde speciella insatser. Den ökade arbetslösheten och minskade sysselsättningen hade gjort att socialbidraget höll på att bli ett permanent försörjningsstöd för vissa grupper och detta gällde framför allt ungdomar. Enligt regeringen krävdes det extraordinära insatser så att de fick hjälp att komma ut på arbetsmarknaden. I allmänna ordalag förespråkade regeringen fler aktiva insatser som syftar till att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden, inte minst för arbetslösa socialbidragsberoende ungdomar (Proposition 1996/97:124, s. 76). De aktiva insatserna skulle säkerställas genom den statliga aktiva arbetsmarknadspolitiken, men flertalet socialbidragstagande ungdomar var av olika anledningar inte kvalificerade för dessa typer av insatser eftersom de i första hand riktades till arbetslösa med a-kassa eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Regeringen föreslog därför olika typer av kommunala åtgärder som ett komplement till den statliga arbetsmarknadspolitiken. Exempelvis kunde den unge genomgå arbetssökarverksamhet eller kommunalt anordnad praktik för att höja sin kompetens och stärka sin position på arbetsmarknaden. Insatserna skulle riktas mot arbetslösa socialbidragstagande ungdomar . Regeringen utvecklade inte sitt förslag ytterligare, utan gav uppgiften till AMS och för fortsatt utredning. Åtgärden skulle senare komma att kallas för en utvecklingsgaranti för arbetslösa ungdomar. Regeringens förslag om ökade aktiva åtgärder riktade mot social- bidragstagande ungdomar krävde tydliga förändringar i socialtjänst- lagen och dess biståndsparagraf eftersom socialtjänstlag inte uttryckligen gav kommunerna rätt eller möjligheter att kräva deltagande i olika kommunala arbetsmarknadspolitiska verksamheter. Stöd för regeringens förslag hade utvecklats rättstolkning, även om skyldigheten att delta i kommunala arbets-marknadspolitiska projekt fortfarande var omstridd. Konsekvenserna av regeringens ambition blev en rad tilläggsparagrafer till den ursprungliga bistånds- paragrafen. Av dessa var det framför allt 6 c § som markerade en ändrad politik. får begära att den som uppbär försörjningsstöd skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetens- 214 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet höjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och 1.inte har fyllt , eller1. inte har fyllt , eller 2.har fyllt men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller 3.följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd. Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden, eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket (Proposition 1996/97:124, 6 c §). I ytterligare tilläggsparagrafer angavs att kommunen hade rätt att vägra eller nedsätta försörjningsstödet om den enskilde utan godtagbara skäl inte deltog i den anvisade praktiken (Proposition 1996/97:124, 6 d §). Vid deltagande i den kompetenshöjande praktiken skulle ungdomarna inte heller betraktas som arbetstagare. Om vi nu går års socialtjänstlag och dess bistånds- paragraf, som diskuterades ovan, blir förändringen uppenbar. socialtjänstlag förekom inga hänvisningar till specifika gruppers rättigheter eller skyldigheter, utan biståndsrätten var generell och riktad till alla behövande. lag utgör ungdomar en specifik grupp och ungdomarna har särskilda skyldigheter jämfört med andra bidrags- tagare. Tydligt är också kommunernas ökade handlingsutrymme inom arbetsmarknadspolitiken. För den unge socialbidragstagaren innebar detta att skyldigheten att stå till arbetsmarknadens förfogande också inbegrep deltagande i kommunala åtgärder såväl som i statliga. Vi ser därmed tre tydliga karaktärsdrag rättspraxis och ändrade socialtjänstlag: särskiljandet av ungdomar, förstärkta skyldigheter för ungdomarna och en kommunalisering av åtgärderna och insatserna riktade mot ungdomar.