sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I livsmedelsförordningen (1971:807) finns ytterligare bestämmelser om livsmedels beskaffenhet, hantering m.m. har dess- utom utfärdat ett hundratal föreskrifter inom en rad områden. Livs- medelslagstiftningen har två huvudsyften, dels att livsmedel som säljs inte får vara skadliga, smittförande eller otjänliga till människoföda, dels att konsumenterna skall kunna lita på att bl.a. märkningen av varorna är riktig. har den centrala tillsynen, medan kommunerna – vanligen miljö- och hälsoskyddsnämnden – bedriver lokal tillsyn. Även länsstyrelserna har viss regional tillsyn. Myndig- heterna kan meddela de förelägganden eller förbud, vid vite, som är nödvändiga för att bestämmelserna skall efterlevas, t.ex. förbjuda för- säljningen av en vara eller kräva att det företag som säljer varan vidtar särskilda åtgärder. I förarbetena till livsmedelslagen anförs dock att myndigheten i första hand skall försöka åstadkomma rättelse genom råd eller anvisningar. För överklagande gäller t.ex. att Livsmedelsver- kets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kemikalieinspektionen är tillsynsmyndighet för vissa bestämmelser i den nya (1998:808), som trädde i kraft . Enligt kan tillsynsmyndigheten meddela de föreläg- ganden och förbud som behövs för att balken, föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av skall efterle- vas. Sådana förelägganden eller förbud får förenas med vite. På kemiområdet finns också förordningar från regeringen samt föreskrifter från Kemikalieinspektionen. I förordningen om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (1998:944) finns t.ex. en bestämmelse som innebär att leksaker och barnartiklar som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och som därigenom kan befaras medföra skada på människor inte får säljas. Kemikalieinspektionen kan således utfärda ett förbud mot fort- satt försäljning av en sådan produkt. har bl.a. till uppgift att se till att läkemedel är effektiva, säkra och av hög kvalitet. Verket är tillsynsmyndighet för läkemedelslagen (1992:859) och kan med stöd av den t.ex. förbjuda marknadsföring av läkemedel som är vilseledande eller som inte är aktuell, saklig eller balanserad. Ett sådant förbud kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. spelar en central roll när det gäller information till konsumenterna i . Verket arbetar med information på olika sätt och de viktigaste kanalerna är kommunernas konsumentverksamhet, Råd & Rön, skolan, organisationerna, massmedier och Internet. Enligt vilar det framtida informationsarbetet på tre ben; den kommunala konsumentverksamheten, tidningen och Internet. Informationsstöd till den kommunala konsumentverksamheten Den kommunala konsumentverksamheten utgör den naturliga kontak- ten med den enskilde konsumenten. För att stödja kommunernas infor- mation och rådgivning till konsumenterna erbjuder verket stöd i form av informationsmaterial. Konsumentvägledarna får vidare information via KOV Direkt, som startades och är system för datorkommunika- tion mellan verket, de kommunala konsumentvägledarna samt Konsu- menternas Försäkringsbyrå och . Genom nätverket kan konsumentvägledarna ställa frågor direkt till experter på olika områden och kan därefter vidareförmedla den information de får till den enskilde konsumenten. Samtliga användare av systemet kan ta del av alla frågor och svar, vilket innebär att KOV Direkt successivt utvecklas till en betydande informationskälla. säljer vidare olika datorprogram till kommunerna, t.ex. program för budgetrådgivning, skuldsanering och bilkostnader. Den kommunala konsumentverksamheten beskrivs närmare i kapitel 4. Tidningen utkommer med tio nummer och finansie- ras helt med prenumerationsintäkter. ambition är att tidningen skall ha full kostnadstäckning, vilket uppnåddes . Detta är dock inte ett krav från regeringen. Prenumerationspriset är f.n. . Upplagan har sjunkit med . Tid- ningens upplaga uppgick till cirka 138 000 exemplar. Antalet läsare av tidningen uppskattas dock till cirka 540 000 stycken. Priset har höjts . Försök att sälja Råd & Rön som lösnummer i handeln har inte varit framgångsrika. Försäljning av lösnummer förekommer dock genom verkets kundtjänst och ett tiotal specialbutiker. Råd & Rön tillhör mest citerade tidningar. Enligt en under- sökning citerades den i genomsnitt av 2,6 tidningar per dag. Råd & Rön presenteras också på en webbplats med en del som är tillgänglig för allmänheten och en del som är förbehållen prenumeranter. Den öppna delen innehåller bl.a. korta versioner av tester, ledarartiklar, en redovisning av tidningens innehåll i rubrikform, korta nyhetsnotiser samt en faktabank med faktablad om olika ämnen och ett antal vanliga frågor med svar. Den del som är förbehållen pre- numeranter innehåller bl.a. det s.k. artikelarkivet, som är den mest besökta delen av webbplatsen. IT-satsningar består av flera delar, utöver den ovan nämnda webbplatsen för Råd & Rön. Myndighetens webbplats har cirka 30 000 besökare . påbörjade ett omfattande arbete med en ny webbplats, vilken skall publiceras . Målet med den nya webbplatsen är att bidra till myndighetens övergripande mål. Den skall inriktas på information och tjänster för en bred allmän- het med särskild inriktning på hushållens baskonsumtion samt på att ge stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Det gränssnitt, dvs. det använ- daren ser i form av text och bilder, som skall användas skall vara användarvänligt och underlätta för prioriterade målgrupper, inled- ningsvis konsumenter och konsumentvägledare, att finna lösningar på vanliga konsumentproblem. Webbplatsen skall kunna utvecklas för att omfatta även engelskspråkig information. En utgångspunkt är att all information och alla tjänster, med något undantag för produkter som kan beställas, skall vara gratis. Inom ramen för den nya webbplatsen utvecklar på regeringens uppdrag en databas med miljörelaterad hushållsinforma- tion. Denna databas är tänkt att bli en del av den nya webbplatsen. Den skall innehålla information om varor och tjänster, miljömärkning, livs- medel, källsortering/avfall, boende, resande, fritidsaktiviteter och ener- gihushållning. Målgrupperna är dels enskilda konsumenter, dels vidare- förmedlare av informationen. Bland vidareförmedlarna kan nämnas konsumentvägledare, miljöinformatörer, handelsanställda och lärare. mer traditionella information via förlagsprodukter och studiematerial har minskat i omfattning . Enligt verket speglar detta den vikande svenska marknaden för tidskrifter, böcker och läroböcker i allmänhet. Den minskade försäljningen av studiematerial motsvarar i antalet exemplar en halvering. Även intäkterna från försäljningen av böcker har minskat. Antalet sålda exemplar hade minskat till två tredjedelar av försälj- ningen /94. publicerar även rapporter i vilka verkets utred- ningsarbete dokumenteras. Vidare säljs även faktablad och marknadsöversikter till kommu- nerna. Dessa distribueras därifrån ofta kostnadsfritt vidare till konsu- menterna. Faktabladen läggs dessutom in i Råd & Rön. Skriften Rättsinformation informerar om konsumenträtt och har en upplaga om 1 200 exemplar, varav 450 går till betalande prenumeran- ter. Skriften utkommer med fyra nummer . Intäkterna för tid- ningen täcker dess tryck- och distributionskostnader. tillhandahåller dessutom broschyrer och foldrar kostnadsfritt, t.ex. om cykelhjälmar, bilars bränsleförbrukning och om Dessa finansieras i många fall helt eller delvis av andra myndigheter, organisationer eller företag. 15.3Överväganden och förslag angående roll Kommitténs bedömning: Stora och ökande krav ställs på Konsu- mentverket, vilket bl.a. förutsätter ett effektivt, slagkraftigt och mycket flexibelt arbetssätt. Det finns ett behov av att utveckla utredningsarbetet, ytterligare samordna den utredande och lag- tillämpande verksamheten samt att stärka befogenheterna inom det rättsliga området. Vi föreslår i avsnittet om konsumentpolitikens mål att Konsumentver- ket skall ha en pådrivande roll och aktivt bevaka och driva konsument- synpunkter inom hela det konsumentpolitiska området, dvs. även på områden där det finns särskilda myndigheter som tillvaratar konsu- mentintresset inom en viss sektor. För detta ändamål bör Konsument- verket ha ett utpekat samordningsansvar för hela det konsumentpoli- tiska arbetet och, som ett led i detta, lämna en årlig redovisning till regeringen för hela området. Detta förutsätter att myndigheter med konsumentpolitiska uppgifter skall redovisa sina konsumentpolitiska insatser till . Den snabba förändringstakten i samhället innebär att det inte är lämp- ligt att peka ut långsiktigt prioriterade områden för , utöver de övergripande konsumentpolitiska målen. Vi föreslår därför att myndighetens insatser i hög grad bör styras av egna initiativ och prioriteringar som bygger på kunskaper om konsumenternas problem och orsaken till dessa, baserade på en kontinuerligt undersökande och analyserande verksamhet. är den centrala myndigheten på konsumentområ- det. Verkets insatser är avgörande för möjligheten att uppnå de konsu- mentpolitiska mål som statsmakterna ställer upp. Det är viktigt att har en stark profil så att konsumenterna känner för- troende för myndigheten och uppfattar den som en företrädare för sina intressen. För att nå goda resultat är det dessutom av stor betydelse att företag, andra myndigheter, organisationer och andra aktörer som Kon- sumentverket har kontakt med, har ett högt förtroende för myndigheten. Vi har funnit att /KO har ett högt förtroende hos allmänheten. Stora och ökande krav ställs dock på myndigheten. Kon- sumentområdet förändras snabbt och har i vissa avseenden blivit mer komplicerat och breddat, vilket medför att efterfrågan på åtgärder och stöd från den centrala konsumentmyndigheten ökar. Vidare blir insla- get av internationellt arbete allt större. omfattade det interna- samarbetet huvudsakligen , men har utökats till framför allt EU-länderna men också till övriga världen inom ramen för olika nätverk och organisationer. sker också ett aktivt och allt mer omfattande samarbete med t.ex. de baltiska sta- terna. Sammantaget innebär dessa förändringar att arbetsmängden ökar. Våra förslag om att ge en utpekad samordningsroll och ett redovisningsansvar för konsumentpolitiken syftar till att stärka konsumentpolitiken, men innebär än större krav på Konsu- mentverket. Verket måste därför ha ändamålsenliga medel och befogenheter, t.ex. utrednings- och analysresurser och lagstiftning som både ger en god grund för förhandlingsverksamhet och möjligheter till snabba och kraftfulla ingripanden, tillräckliga ekonomiska och perso- nella resurser, hög kompetens och kunskaper om konsumenternas för- hållanden för att kunna prioritera insatserna till de områden som är mest angelägna från konsumentsynpunkt. Det ställer också krav på ett effektivt, slagkraftigt och mycket flexibelt arbetssätt. Mot den bak- grunden anser vi att det bl.a. finns ett behov av att utveckla utrednings- arbetet, att ytterligare samordna den utredande och lagtillämpande verksamheten samt att stärka befogenheterna inom det rättsliga områ- det. Kommitténs förslag: Utrednings- och analysarbetet bör utvecklas och förstärkas för att skapa en grund för insatser för att förebygga och lösa konsumentproblem via t.ex. förhandlingar, rättsliga ingri- panden, förmedling av information och nationell och internationell samverkan. Vi föreslår i betänkandet att i större utsträckning än , utifrån den inriktning som de konsumentpolitiska målen anvisar, självt skall prioritera vilka insatser som bör vidtas. Prioriteringarna skall baseras på kunskap om vilka konsumentproblemen är, vilka kon- sumenter som främst berörs och vilka orsaker som finns bakom pro- blemen. Den snabba förändringstakten i samhället medför att myndigheten behöver ha en beredskap för att förutse vilka konsekvenser som nya företeelser, produkter och tjänster får för konsumenterna i syfte att kunna vidta förebyggande åtgärder för att motverka eller hindra att eventuella konsumentproblem uppstår. Utrednings- och analysarbetet bör därför enligt vår mening utveck- las och förstärkas för att skapa en grund för insatser i form av t.ex. för- handlingar, rättsliga ingripanden, förmedling av information och natio- nell och internationell samverkan. 15.3.3Integrering av KO i Kommitténs förslag: Vi föreslår att de olika roller som Konsu- mentverket och KO har enligt den lagstiftning /KO har tillsyn över integreras. Förändringen innebär att KO:s samtliga befogenheter överförs till . Vi föreslår att chef i fortsättningen skall ha titeln , tillika generaldirektör. Behovet av en samlad organisation för utredande och analyserande arbete och för KO:s rättsliga uppgifter inom konsu- mentpolitiken ledde till sammanslagningen 1976. De avgörande skälen för detta var gränsdragningsproblem och risk för kompetenskonflikter och dubbelarbete. Den utredare som 1983 analyserade KO:s ställning i förhållande till kom fram till att fördelarna med en gemensam organisation övervägde. Vi delar den uppfattningen och menar också att det rättsliga arbetet, grundat på den marknadsrättsliga lagstiftningen, är en väsentlig del av konsumentpolitiken och utgör en del av det producentpåverkande arbetet. Lagstiftningen utgör, enligt vår mening, en viktig grund för de konsumentpolitiska insatserna men den bör inte, och kan inte, fungera ensam. Den bör ses som ett av de medel som står till buds för att uppnå de övergripande konsumentpolitiska mål som statsmakterna ställer upp. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan olika slag av insatser. Analy- serande och utredande arbete är t.ex. i många fall en förutsättning för att de möjligheter som lagstiftningen ger skall kunna användas på ett meningsfullt och effektivt sätt, som lagreglerna och dess sanktioner är nödvändiga för att uppnå goda resultat av förhandlingsar- bete. En myndighet som har till uppgift att tillvarata konsumenternas intressen behöver ha tillgång till olika medel, såsom lagstiftning, analy- ser och utredningar, informationsverksamhet m.m. inom en och samma organisation. Fördelningen mellan och uppgifter inom det rättsliga området innebär i huvudsak att utreder och förhandlar och att KO övertar ärendena då rättsliga åtgärder skall vidtas. Enligt vår mening kan denna fördelning av uppgifterna skapa interna gränser och medföra samordningsförluster och svårigheter att koncentrera insatser från de olika funktionerna mot de övergripande konsumentpolitiska målen. Det är svårt att se att den tudelade kompe- fyller någon egentlig funktion. Effektivitetsskäl talar i stället för att den utredande och förhandlande kompetensen sammanförs med den rättsliga på ett mer påtagligt sätt. Vi föreslår därför att KO:s rättsliga uppgifter och befogenheter integreras i . En sådan integrering skulle dessutom ge en tydli- gare roll gentemot allmänhet och näringsliv. Enligt vår uppfattning finns det skäl att tro att många konsumenter har svårt att skilja mellan och KO och att många inte ens känner till att det rör sig om samma myndighet. Att rollfördelningen mellan Konsument- verket och KO kunde vara oklar, både för konsumenter och för företag, pekade utredare på. Han skrev också att en företagare som förhandlade med myndigheten kunde vara osäker på om det var Kon- sumentverkets förhandlingsroll som användes, eller om det var KO:s åklagarfunktion som trätt in. Genomgången av de olika lagarna ovan visar också att rollfördelningen mellan och KO är komplicerad och att den i olika sammanhang har formulerats på skilda sätt. I några fall har dessutom den gängse ordningen övergetts till för- mån för en ordning där KO inte har någon roll, utan har självt befogenhet att utfärda förbud och förelägganden. En följd av den särskilda KO-funktionen är också att denna försvå- rar, eller gör det omöjligt, att utse en myndighetschef som inte är jurist, eftersom personen i fråga då inte kan vara KO. Detta begränsar urvalet av personer som kan komma i fråga för uppgiften, vilket enligt vår mening är en nackdel. Samarbetet mellan och uppgifter och befo- genheter har organiserats på olika sätt . Det har inte varit möjligt eller lämpligt att bedriva t.ex. handläggning av enskilda ären- den eller förhandlings- och riktlinjearbete inom självständigt från KO:s åklagaruppgifter, utan KO har i större eller mindre omfattning deltagit i dessa uppgifter. Detta har gällt oberoende av hur respektive KO:s roller formulerats i den aktuella lagstiftningen. I den organisation som gällde fram hade t.ex. en långtgående samordningsroll för allt rättsligt arbete. I den nuvarande organisationen har KO-sekretaria- tet begränsats till en liten enhet som endast hanterar de formella KO- ingripandena, och majoriteten av det rättsliga arbetet – ärendehand- läggning, förhandlingar, riktlinje- och föreskriftsarbete m.m. – sker inom en rättsenhet, vars chef är stf. I praktiken skall dock allt rättsligt arbete, enligt , ske integrerat. Förutom det ursprungliga skälet till organisationsmodellen – före- bilden från konkurrensrätten – är det främst rättssäkerhetsskäl som har anförts för att KO:s åklagaruppgifter skall vara fristående, särskilt det faktum att utfärdar riktlinjer för företagens hand- lande, vilka sedan KO i sin egenskap av åklagare såsom part inför domstolen åberopar. Utredaren av KO:s ställning fann i sitt betänkande 1983 att den uppfattning som framförts i olika sammanhang om att KO inte skulle vara likställd med sin motpart i domstolen kunde förklaras av att det hade rått en viss oklarhet om riktlinjernas rättsliga karaktär. Utredaren påpekade också att de tvångsmedel som KO förfogar över är svagare än en allmän åklagares. Som redovisningen ovan har visat har myndighetsorganisationen på konkurrensområdet, som bildade mönster för konsumentområdet, för- ändrats. Den särskilda åklagarfunktionen som NO innehade togs över av i samband med att NO och och slogs samman. Behovet av en samordnad och effektiv konkurrensmyndighet var styrande och endast ett par remissinstanser anförde tveksamheter mot att föra samman den utredande och åkla- gande funktionen. Några rättssäkerhetsskäl mot en sådan sammansla- gen myndighet anfördes inte. Liksom utfärdar Kon- kurrensverket såväl bindande föreskrifter, enligt bemyndigande från regeringen, som icke bindande s.k. allmänna råd. Behovet av en stark och effektiv myndighet på konsumentområdet gör sig, enligt vår upp- fattning, lika starkt gällande som inom konkurrensområdet. Mot denna bakgrund föreslår vi att de särskilda befogenheter som KO har övergår till . Behovet av ett upphör därmed. Ett genomförande av förslaget förutsätter förändringar i en del av den lagstiftning som och/eller KO har tillsyn över, vilka bör syfta till att KO:s befogenheter övertas av Kon- sumentverket. Som framgått av den tidigare redovisningen har lagstift- ningstekniken varierat när det gällt att ange vilka uppgifter Konsu- mentverket respektive KO har. De lagar som direkt hänvisar till KO är dock främst marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen, radio- och TV- lagen och produktsäkerhetslagen. Vårt förslag förutsätter även ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Enligt instruktion skall myndighetens general- direktör vara KO. Det innebär att endast jurister kan komma i fråga för denna befattning. Kravet på att KO skall vara jurist framgår av lagen om marknads- domstol – ombudsmannen utses av regeringen för och skall vara jurist. De formella kraven för KO diskuterades inför inrättandet av . I propositionen (1970:57, s. 169f) skrev departementschefen att det var nödvändigt att ombudsmannen hade juridisk utbildning och goda allmänna ekonomiska kunskaper. KO måste dessutom ha särskild insikt i marknadsföringsfrågor. Det syntes dock inte lämpligt att varken för KO eller NO ställa upp krav på domarerfarenhet som ett oeftergivligt behörighetsvillkor. Det kunde inte bortses från att ett krav på domarerfarenhet på ett olämpligt sätt skulle kunna begränsa urvalet av lämpliga kandidater. Det enda behö- righetsvillkoret skulle därför vara att ombudsmannen skulle vara lagfa- ren. Departementschefen tillade dock att han förutsatte att till de båda ämbetena inte kommer att utses andra personer än sådana som fyller mycket höga krav på allmänna juridiska kvalifikationer. I linje med vårt förslag att integrera KO:s uppgifter i Konsument- verket föreslår vi att det inte längre bör ställas några specifika kompe- tenskrav på myndighetschefen. Detta innebär att framtidens general- direktörer kan rekryteras bland en bredare krets av personer. En invändning mot detta skulle kunna vara att chef får det yttersta ansvaret för rättsfrågor, utan att vara jurist. Så är dock fallet i många myndigheter. Det är knappast möjligt att den högsta befatt- ningshavaren i en myndighet med bred verksamhet skall ha specialkun- skap inom alla de områden som han eller hon ytterst ansvarar för. Det är snarare andra egenskaper, t.ex. ledarförmåga och initiativkraft, som avgör valet av person vid rekryteringar av myndighetschefer. Den upp- gift som har som central konsumentmyndighet är inte begränsad till det rättsliga området, utan är i hög grad inriktad på att tillvarata konsumenternas intressen på ett generellt plan även genom förhandlingar, information och annan verksamhet. Vi anser att det är viktigt att chef ges förutsättningar att agera som en stark pådrivande kraft i rollen som konsumenternas företrädare. När myndigheten var ny fick den ett stort genom- slag bland konsumenterna och vann ett stort förtroende. Detta förtro- ende har fortsatt att vara stort, liksom förtroendet för . Vårt förslag om en integrering av KO:s rättsliga uppgifter i Konsu- mentverket skulle i sig innebära att beteckningen KO upphör. dock att det är angeläget att bevara och värna om det goda namn och renommé som KO har. En möjlighet är att använda KO som titel för myndighetschefen. Denna ordning skulle ha den fördelen att den överensstämmer med den bild som många konsumenter torde ha, nämligen att ombudsmannen är en företrädare, eller talesman, för konsumenterna inom samtliga de områden av konsumentpolitiken som myndigheten svarar för. Situa- tionen är snarare att ombudsmannen har ett smalt verksamhetsfält, som är begränsat till det rättsliga området. Mot den bakgrunden föreslår vi att chef i fortsättningen bör ha titeln , tillika generaldirektör. 15.3.4Konsumentverkets befogenheter inom det rättsliga området Kommitténs förslag: Vi föreslår att befogen- heter enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen stärks genom att verket ges rätt att utfärda de förelägganden och beslut som krävs för att bestämmelserna skall efterlevas. och KO har förhållandevis små möjligheter att direkt ingripa mot en näringsidkare som bryter mot en lagbestämmelse som myndigheten har tillsyn över. Kan inte genom för- handlingar åstadkomma en frivillig rättelse måste KO vända sig till (i vissa fall till ) och ansöka om ett förbud eller åläggande mot näringsidkaren. En domstolsprocess är en långvarig och resurskrävande uppgift, som det i praktiken är möj- ligt att tillgripa endast i angelägna fall. KO har också rätt att utfärda förelägganden eller ålägganden i mindre viktiga fall, men för att ett sådant skall gälla krävs att motparten godkänner föreläggandet. Sker inte detta måste KO vända sig till domstolen eller fortsätta på förhand- lingsvägen. Ett sådant föreläggande kan alltså inte jämställas med de bindande förelägganden som många andra myndigheter kan utfärda. Att inte kan utfärda bindande förbud eller åläg- ganden är enligt vår uppfattning en allvarlig svaghet. Vi ser ingen anledning att förändra den princip som gäller för att i första hand söka uppnå frivilliga lösningar. En sådan ordning gäller också t.ex. för . Förhandlingar kan i många fall vara det bästa sättet att åstadkomma goda resultat, men det förutsätter sam- tidigt att det finns en viss samsyn mellan myndigheten och den andra parten.