sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Varje medlemsland måste därför vid valet av förhandlingsposition ta med i beräkningen att en viss hållning kan leda till att man hamnar i en minoritet som är så liten att den inte kan blockera ett beslut. Förhand- lingsdynamiken medför att den som på grund av motvilja mot ett visst element röstar nej i praktiken förlorar möjligheten att påverka utgången i alla andra frågor. Detta leder ofta till att ett medlemsland väljer att inte driva en viss uppfattning även om landet i fråga i och för sig anser sig ha goda skäl för sin principiella ståndpunkt. Förhandlingarna i rådet syftar alltså till att samla den nödvändiga kvalificerade majoriteten. blir förhandlingarna utdragna och tålamodsprövande, inte minst som de frågor som kommer upp i rådets arbetsgrupp såväl rör den rent tekniska konstruktionen av direktivet som allmänna politiska målsättningar. Ordföranden i arbets- gruppen strävar allmänt sett mot att eliminera tekniska problem – ofta lämnar kommissionens företrädare och tjänstemännen vid rådets generalsekretariat värdefulla bidrag till hur det kan ske – som politiska kompromisser förbereds. Det hör, som redan antytts, till dynamiken i förhandlingarna att de tänkta omröstningarna (formellt sett äger inga omröstningar alls rum i rådsarbetsgrupperna) inte sker fråga för fråga. I stället räknas alla nejröster samman, oavsett vilket eller vilka skäl som ligger bakom den negativa inställningen. Arbetet i arbetsgruppen kan leda till att den erforderliga majoriteten samlas. I så fall kan rådet relativt smärtfritt snart anta en s.k. måste emellertid resultatet av Europa- parlamentets första läsning liksom det eventuella yttrandet från ECB avvaktas och beaktas, liksom det ändrade förslag kommissionen lägger fram med anledning av vad parlamentet uttalat. Kommissionen brukar vanligen – för att bereda vägen för ett slutligt antagande av direktivet – försöka tillgodose så mycket som möjligt av parlamentets önskemål. Även om inte parlamentets ändringar accepteras ord för ord söker kommissionen för det mesta hitta kompromisskrivningar. Det står rådet fritt att infoga parlamentets synpunkter (och de änd- ringar kommissionen gjort i sitt ursprungliga förslag med anledning av dessa) i den gemensamma ståndpunkten, eller att inte göra det. Men rådet är, liksom kommissionen, medvetet om att alltför liten lyhördhet kan göra livet besvärligt i ett senare skede av proceduren (se nedan om förlikningsproceduren). En annan aspekt som har betydelse för utformningen av den gemen- samma ståndpunkten är att en sådan inte kan antas om inte kommissionen godtar den, försåvitt inte samtliga medlemsländer är eniga. Visserligen brukar kommissionen vanligen godta den lösning som Den finansiella regleringsprocessen Volym C:173 samlat kvalificerad majoritet, men alldeles säkert är det inte. Generellt sett kan det sägas att majoriteten måste ha stöd av kommissionen. Myntets andra sida är att kommissionen väljer de tillfällen man åstadkommer en konfrontation med rådets majoritet mycket sparsmakat. Att en tillräcklig majoritet finns för ett förslag bekräftas först vid en behandling i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). Behandlingen kan ske som en s.k. a-punkt, dvs. utan diskussion, eller som en b-punkt, dvs. ärendet diskuteras i sak. Det förekommer inte alltför sällan att, medan man i arbetsgruppen eller till och med i en attachégrupp sammansatt av sakhandläggarna vid de ständiga represen- tationerna inte förmått samla tillräcklig majoritet, en sådan kan skapas i Coreper. Det finns flera skäl till detta. Coreperbehandlingen innebär att de utestående frågorna lyfts till en politisk nivå. Hänsynstaganden till faktorer som kanske inte har ett dugg med det aktuella ämnet kan spela in. Coreper ser dessutom i stor utsträckning som sin uppgift att övervinna återstående svårigheter, vilket kan ske eftersom ambassa- dörerna – och de instanser i de nationella administrationerna som instruerar ambassadörerna – står friare från de intressen som dominerar på sakansvarignivå. Detta kan leda till att motsättningar överbryggs (eller överskyls) genom kreativa skrivningar eller till att ett medlemsland helt enkelt ger upp en position. Att så sker kan bero på att den egentliga ståndpunkten i vilket fall som helst inte har några utsikter till framgång, men också på att det p.g.a. faktorer utanför ärendet i fråga anses olämpligt att fortsätta bråka. Det kan i så fall handla t.ex. om att man anser att ansträngningarna hellre bör inriktas på något annat som anses vara av större betydelse för det egna landet eller att man kan få något annat intresse tillgodosett i en sektorsöverskridande kompromiss. Det kan således konstateras att i viss utsträckning slumpmässiga faktorer här påverkar innehållet i till exempel en rättsakt som reglerar finansiella företags verksamhet. Innan ärendet lämnas vidare till ministerrådets möte (eller i vissa fall redan innan ärendet behandlas i Coreper) granskas den överenskomna texten av rådets juristlingvister. Avsikten är framförallt att säkra att de elva officiella språkversionerna verkligen har samma innebörd. I någon mån kan den granskningen leda till förnyad förhandling, nämligen om det visar sig att någon eller några medlemsländer anser att förhandlingen i någon viss fråga skett under felaktiga förutsättningar till följd av inkonsistenta språkversioner. Volym C:174 Bilaga 19 Den gemensamma ståndpunkten antas formellt alltså av rådet vid ett ministerrådsmöte. Det vimlar av rådsmöten i kalendern. Om antagandet kan ske utan diskussion som en a-punkt spelar det ingen roll i vilken sammansättning rådet råkar ha. Det kan mycket väl bli så att ett direktiv om bankernas kapitaltäckning beslutas av miljöministrarna. Fordras däremot diskussion i sak placeras ärendet på dagordningen för det ansvariga rådet (för bank- och värdepappersfrågor; Ecofin, för för- säkringsfrågor; Inre marknadsrådet). I och med att den gemensamma ståndpunkten antas har ärendets hantering i formell bemärkelse kommit halvvägs (även om den återstående delen sällan blir lika tidskrävande som den vid det här laget utstådda). Nästa steg i proceduren är andra läsning (om inte rådet, kommissionen och enats redan i den första läsningen – i så fall erfordras enligt nya regler i fördraget ingen ytterligare behandling). Handläggningsordningen vid den andra läsningen är densamma som vid första läsningen. I regel förbereds ärendet av samma utskott och samma föredragande. För det fall parlamentets ändringsförslag i första läsningen inte beaktats fullt ut i den gemen- samma ståndpunkten är det ett rimligt antagande att parlamentet gör ett nytt försök. Men parlamentet kan kanske känna sig tillräckligt till- godosett om rådet gjort sitt bästa att infoga en eller annan parlaments- synpunkt i resultatet av sitt arbete. Resultatet av parlamentets överväg- anden i detta avseende är i sanning centralt. Bestämmer sig parlamentet för att ändra i den gemensamma ståndpunkten blockeras nämligen utsikterna till ett snabbt antagande av rättsakten. Om parlamentet godkänner den gemensamma ståndpunkten utan ändringar kan rådet raskt anta den slutliga rättsakten, medan proceduren annars kan ta sin tid. Om parlamentet vill ändra i den gemensamma ståndpunkten leder det till att en förlikningskommitté skall upprättas (om inte rådet bestämmer sig för att rätt och slätt godta parlamentets ändringar, något som är ovanligt men som likväl förekommer). har sedan den samlats första gången på sig att åstadkomma ett resultat som både rådet och parlamentets förhandlingsdelegation kan godkänna. Tidsfristen kan förlängas med högst . Den finansiella regleringsprocessen Volym C:175 består av två förhandlingsdelegationer med vardera femton medlemmar. Rådets delegation leds av en minister från ordförandelandet och består i övrigt vanligen av medlemsländernas ständiga representanter. Parlamentsdelegationen leds av en av vice ordförandena i parlamentet och består i övrigt främst av ledamöter i det relevanta utskottet, inklusive föredraganden. De relativt snäva tidsramarna för förlikningskommitténs arbete har tidigare kompenserats genom att man vanligen helt enkelt underlåtit att låta tidsfristen börja löpa – förlikningskommittén har inte samman- kallats. Genom Amsterdamfördraget har emellertid striktare regler införts. skall normalt inleda sitt arbete från det att man konstaterat att enighet inte uppnåtts. Förlik- ningskommitténs arbete förbereds vid s.k. trepartsmöten (trilog). I trepartsmötena deltar representanter för parlamentet (t.ex. utskotts- ordförande och föredragande), ordförandelandet i rådet (exempelvis ambassadören) och kommissionen (exempelvis generaldirektören i berört generaldirektorat). Ett trepartsmöte kan också äga rum på teknisk nivå (föredraganden i parlamentsutskottet samt berörda sakhandläggare i kommissionen och på ordförandelandets representation). Syftet med trepartsmötena är att undersöka möjligheterna till en kompromiss mellan rådets gemensamma ståndpunkt och de ändringar parlamentet vill se i denna. Ordförandelandet kan emellertid inte på egen hand på något sätt binda rådet. Det är därför nödvändigt att rådet (vid arbetsgrupps- eller attachémöten eller i Coreper) formulerar ett förhandlingsmandat för ordförandelandets representanter. Sålunda finner sig medlemsländerna i en ny förhandlingssituation, där graden av eftergift till parlamentet står i fokus. Men erbjuds med- lemsländerna en möjlighet att ånyo resa frågor som förlorats i tidigare förhandlingar, i synnerhet om medlemslandets åsikt råkar överens- stämma med parlamentets. Det hör dock till god ton att ett medlemsland som röstat mot antagandet av den gemensamma ståndpunkten inte griper tillfället i akt att nu åter argumentera för sin sak. Den rätten är underförstått förbehållen den som faktiskt godtagit den gemensamma ståndpunkten och även i det läget brukar medlemsländerna iaktta viss återhållsamhet. Förlikningsförhandlingen vid trepartsmötena och när tiden är mogen i förlikningskommittén kan i princip sluta på två olika sätt. I särklass vanligast är att rådet och parlamentet (oftast livligt uppmuntrade av kommissionen, som vanligen agerar som medlare) finner en för båda godtagbar kompromiss. I så fall bekräftas sedan överenskommelsen av rådet resp. parlamentet och ett antaget direktiv finns (efter ny jurist- lingvistgranskning, av rådets och parlamentets jurist- lingvister i samverkan) färdigt att skicka till Europeiska Gemen- Volym C:176 Bilaga 19 skapernas Tidning (EGT eller med den engelska förkortningen OJ). Förlikningsförhandlingen kan också misslyckas. Detta har (förlikningsproceduren infördes genom de ändringar i EG-fördraget som överenskoms i ) förekommit i bara några enstaka fall, däribland direktivförslaget rörande inrättandet av en värdepappers- kommitté. I så fall kan de inblandade parterna bara konstatera att det inte blev någon rättsakt. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:177 5Hur har medlemskapet påverkat den svenska beslutsprocessen? Gemensamt för de tidigare beskrivna momenten i beslutsprocessen är att alla de försök att påverka innehållet i beslutet som skisserats ovan kan förekomma – och förekommer. Många intressenter är inblandade, många försöker med mer eller mindre framgång sätta sin prägel på slutresultatet. Man kan nog tryggt utgå från att ingen av alla dessa formella beslutsfattare eller informella påtryckare kommer att kunna betrakta slutprodukten med odelat gillande. I och med det svenska medlemskapet i EU kan beslutsprocessen delas upp i två skilda delar. Dels den process som innebär att ett direktiv tas fram och beslutas, dels den nationella process som innebär att direktivet implementeras i svensk lagstiftning. Den först nämnda processen har beskrivits tidigare. Men hur har valt att delta i processen? Inom har inrättats ett särskilt för beredning och samordning av EU-frågor. Sekretariatet har i ett antal cirkulärskrivelser till departementen utformat riktlinjer för EU- samordningen i , hur samrådet mellan regering och riksdag i EU-frågor skall gå till, hur den gemensamma beredningen av svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor skall hanteras, hur beredningen av vissa frågor i EUs beslutsorgan skall beredas och frågor inom ramen för ett skriftligt beslutsförfarande i EU samt hur hand- läggningen skall gå till i frågor som rör EUs verkställighetskommittéer. Även har inrättat ett särskilt organ för EU-frågor, . Nämnden har tillskapats efter ändringar i riksdagsordningen som trädde i kraft . Regeringen skall fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet samt rådgöra med om hur förhandlingarna i skall föras. Utan att överdriva kan man påstå att medlemskapet påverkat den svenska beslutsprocessen dramatiskt. Genom medlemskapet har tyngdpunkten i beslutsprocessen än mer än tidigare förskjutits från till regeringen eller . För att kunna följa beredningsprocedurens alla skeden har troligen också de formella frågorna kommit i förgrunden på bekostnad av frågornas sakliga innehåll. Att lyckas med de förankringsambitioner som cirkulären ger Volym C:178 Bilaga 19 uttryck för måste innebära en väsentligt större arbetsinsats än under den rent nationella beredningen före medlemskapet. Vad som kanske är ägnat att förvåna är att den nationella beredningen tycks ha påverkats så litet åtminstone i vad avser den formella beredningen. Trots att EU-direktiven inte sällan lägger fast en ganska stram dagordning för hur direktiven bör införlivas bereds reformerna fortfarande ofta på traditionellt sätt med kommittéer eller utredningar och ett omfattande remissförfarande. Att så skett i samband med att blev medlem i EES kan te sig naturligt. hade då inte deltagit i framtagandet av direktiven och hade därför vare sig haft möjlighet att påverka deras utformning eller att ta del av de förhandlingsunderlag som legat till grund för direktiven. Men har inte kunnat skönjas någon ambition från svensk sida att ändra beredningsformen även om beredningen till stor del borde vara avklarad innan direktiven fått sin slutliga utformning. Vad som är än mer förvånansvärt är att stor omsorg fortfarande ägnas åt att utforma förarbeten, dvs. uttalanden och uttolkningar i propositionen, till en lagreform trots att den allmänna uppfattningen är att i sitt dömande endast ser till lagtextens utformning. Trots att det svenska medlemskapet nu snart är kan det nog förutsättas relativt stora förändringar i beredningsprocessen på det faktiska planet. Det är tveksamt om lyckats att tillskapa sig någon reell betydelse vid beredningen och beslutsfattandet inom ramen för den finansiella regleringen. En alltför nationell och självständig syn på medlemskapet kan ha hindrat från att mer aktivt delta i det förhandlingsspel som EU-samarbetet består av. har också i flera viktiga frågor intagit en tvekande hållning som kan ha påverkat trovärdighet när det gäller att delta i samarbetet. Har då den svenska inställningen haft någon betydelse för den svensk finanssektorns möjligheter att konkurrera internationellt? Bortsett från att intagit en alldeles unik inställning i EMU-frågan är det nog svårt att påvisa någon effekt av det svenska agerandet utom i några enskilda fall. Den svenska lagstiftningen om finansieringsverksamhet som reglerar kreditmarknadsföretagen, dvs. de gamla finansbolagen och bolåne- instituten, avviker således på ett markant sätt från direktivet i så måtto att det tillståndspliktiga området är väsentligt mycket större för svenska företag än vad direktiven kräver. Svenska företag som vill etablera sig utomlands får härigenom en klar nackdel gentemot andra företag inom samma bransch. Detta innebär i och för sig inte något brott mot direktivet, som endast lägger fast en minimistandard som måste följas, men som belastar de svenska företagen med bl.a. kapitalkrav och regler om stora exponeringar som saknar motsvarighet i flertalet andra EU- Den finansiella regleringsprocessen Volym C:179 länder som samarbetet mellan svenska och utländska till- synsmyndigheter kompliceras genom att de svenska företagen står under hemlandstillsyn medan de utländska företagen inte står under någon tillsyn alls. Även den svenska inställningen att betrakta värdepappersföretag som tar emot inlåning som kreditinstitut i EU-direktivets mening har försvårat för dessa företag att etablera sig i andra länder inom EU. Som ytterligare exempel kan nämnas att den svenska femprocentiga begränsningsregeln för försäkringsföretagens placeringar av fria medel underkändes av som stridande mot direktiven rörande försäkringsföretag. Domstolens utslag har därigenom satt den svenska lagbestämmelsen ur kraft med omedelbar verkan. Volym C:180 Bilaga 19 6Kommande reformer inom finansiell lagstiftning Vid årskiftet 1999/2000 införs en ny försäkringsrörelselag som får stora konsekvenser för livförssäkringsbolagen och dess intressenter. Lagens huvudsyfte är att åstadkomma en mer konkurrensmässig och marknadsorienterad livbolagsbransch. Bland annat slopas förbudet mot vinstutdelning i livbolag som den s.k. skälighetsprincipen avskaffas. Försäkringstagaren föreslås också få rätt att flytta sitt för- säkringssparande mellan livbolagen. Inom banksektorn har , som tidigare nämnts, lämnat sitt huvudbetänkande. Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu i med sikte på ett ikraftträdande . Också detta förslag innebär – om de genomförs – i vissa hänseenden radikala förändringar för kreditmarknaden. Bankdefinitionen ändras, banker får väsentligt större frihetsgrader när det gäller att bedriva icke finansiell verksamhet och att placera i aktier. skärps kraven på en solid rörelse och en god kontroll över väsentliga riskområden. Båda reformerna har en starkt nationell prägel. I synnerhet saknar en analys av konsekvenserna i ett EU-perspektiv. Vissa lagförslag kan till och med anses innehålla en nästan lättsam inställning till den direktivbundenhet som medlemskapet ändå torde innebära. har visserligen ibland kritiserats för en alltför slavisk hållning när det gäller att införliva direktiv i lagstiftningen men det kan inte uteslutas att en alltför extrem tolkning av direktiven kan komma att medföra att underkänner den svenska lagstiftningen på det området. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:181 7Strukturella förändringar i ett regleringsperspektiv Den finansiella marknaden i har genomgått en dramatisk förändring. På banksidan har införlivats i Nord- banken och senare gruppen bildats, har förvärvat , har förvärvat eningsbanken och slutligen SE-Bankens har förvärvat samt därefter SEBs försäljning av Trygg Hansas sakförsäkring till Codan och samarbete med Codan betr. kapitalförvaltning. har blivit en filial till . På försäkringssidan har LF bildats efter samgående mellan samt SalusAnsvar bildats av Salus och Ansvar. Under bildande är därutöver sakförsäkringsbolaget brand-Pohjola; en koncern med ett svenskt sakbolag med två stora filialer i resp. . Det finns ingenting som tyder på att det svenska finansiella regel- verket skulle ha varit styrande för utformningen av de nya gruppering- arna. Visserligen var valet att lägga holdingbolag i styrt av det finska skattesystemet. Det kan heller inte uteslutas att man vid valet av som hemland för huvudkontoret i Skandia- Storebrand-Pohjola gruppen jämfört ländernas lagstiftningar. En betydligt större drivkraft för de senaste årens strukturförändringar är eurons födelse och en allmän globalisering inom den finansiella sektorn. En utveckling där finansiella grupper bildas över nationsgränserna ställer naturligen större krav på den nationella lag- stiftningens anpassning till EU. Detta har också varit förutsett inom ramen för EU-samarbetet. Minimidirektiven ger resp. land relativt stora möjligheter att ge den nationella lagstiftningen en egen profil men risken är att de egna finansiella instituten missgynnas av en sådan utveckling. Tanken har nog i stället varit att konkurrenstrycket skall driva lagstiftningarna inom olika länder mot en allt större konformitet. Ett område som däremot faller utanför EUs kompetens är skatteområdet. Det kan ifrågasättas om inte de skillnader som finns inom EU- medlemmarnas skattesystem på ett betydligt större sätt påverkar företagens möjligheter att konkurrera framgångsrikt. Den svenska inställningen härvidlag har varit mycket avvaktande. Volym C:182 Bilaga 19 Den internationella trenden inom reglering fokuserar på risk. De marknadsmisslyckanden i världen som inträffat visar att om företagen inte har kontroll över de risker som verksamheten är förknippad med så löper de en väsentligt större risk att inte klara av de ansträngningar som en makroekonomi i obalans utsätter dem för. Även den svenska bankkrisen visar entydigt på detta förhållande. har också i sitt huvudbetänkande föreslagit grundläggande regler som syftar till att företagen skall ha en riskorienterad inriktning på verksamheten. Basel- kommitténs förslag till ett reviderat kapitaltäckningsackord har också denna inriktning. En annan tendens som aktualiserats av finansiella kriser är regler- ingar som gör det möjligt för statsmakterna att ingripa på ett tidigare stadium mot företag i kris. De amerikanska systemet med sk. prompt corrective action och de brittiska möjligheterna att exempelvis höja kapitalkravet på företag som tar större risker än normalt diskuteras också internationellt. som skall lämna sitt slut- betänkande /2000 överväger att för svenskt vid- kommande föreslå en reglering som gör det möjligt för statsmakterna att ha en betydligt mer aktiv roll vid krishantering av finansiella företag med ekonomiska problem än vad dagens regelverk tillåter. Avslutningsvis har de finansiella kriserna medfört att de globalt verkande organen såsom , och intagit en betydligt mer aktiv roll när det gäller att få världens länder att acceptera någon form av minimum standards för de finansiella marknaderna i syfte bland annat att komma till rätta med de obalanser som råder mellan företag i olika länder. Frågan är om dessa tendenser på något avgörande sätt skapar en bättre konkurrensituation för de finansiella företagen. De regler som föreslås skall gälla globalt har ofta redan gällt för företagen i de utvecklade länderna. Dessa företag torde därför relativt sätt få en stärkt ställning på världsmarknaden. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:183 9Slutsatser om den finansiella regleringens påverkan på företagens konkurrenskraft De strävanden inom EU och inom andra globala organisationer att skapa s.k. minimum standards för de finansiella företagen i syfte bland annat att skapa konkurrensneutrala förutsättningar för verksamheten skall inte underskattas. Det kan dock ifrågasättas om de är tillräckligt långtgående och om de binder staterna på ett effektivt sätt. EUs regleringar förutsätter nationell lagstiftning. Inom finns också en relativt effektiv övervakning över att medlemsstaterna dels införlivar direktiven, dels följer direktivens andemening vid införlivandet. Övriga globala organisationer kan bara besluta rekommendationer för deltagande stater. För att dessa rekommendationer skall bli bindande mot företagen krävs nationell lagstiftning. Någon direkt över- vakningsmekanism finns vanligen inte. Här blir naturligen utrymmet för nationell tolkning av rekommendationerna betydligt större än inom EU. Möjligheten till påverkan är främst politisk från de länder som ofta har bidragssystem och ett omfattande handelsutbyte med de länder som förväntas följa rekommendationerna. Volym C:184 Bilaga 19 , Översyn av vissa rörelseregler på bankområdet m.m . (Dir. 1995:86). delbetänkande, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160). Bankrörelselagen (1987:617). Försäkringsrörelselagen (1982:713). Lag (1991:981) om värdepappersrörelse. Första banksamordningsdirektivet (77/780/EEG). Andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG). Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet – En översikt av den akademiska litteraturen Bilaga 20 till .