sou · GOB387d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för partementet att tillkalla en kommitté med parlamentariskt inflytande med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas under 2000- talets början. Som ordförande förordnades prof. . Som ledamöter i kommittén förordnades kommunalråd , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot , riksdagsledamot och riksdagsledamot . Som sakkunniga i kommittén förordnades rektor , , chefredaktör , samt departementsråd , . Som experter i kommittén för- ordnades avdelningsdirektör , , planerings- och analyschef , , vice generaldirektör , , verk- samhetschef , FRR Hela Ska Leva, direktör , , bankchef , Bergsla- gens Sparbank, direktör , , länsråd , styrelseordförande , , och företagare , . förordnades depar- tementssekreterare , , departements- sekreterare , , forskningschef , departementssekreterare , , departementssekreterare , Närings- departementet och kansliråd , . Projektledare , , förordnades som expert sedan på egen begäran bli- vit befriad från utredningsuppdraget. Fr.o.m. förord- nades departementssekreterare , Finansdeparte- mentet som expert sedan på egen begäran blivit befriad förordnades rektor , som sakkunnig sedan på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. förordnades direktör , , som expert sedan Bo på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Som huvudsekreterare förordnades civilekonom . Som sekreterare förordnades fil.mag. som biträdande sekreterare. tjänstgör som assistent åt kommittén. I arbetet med utredningens slutbetänkande har även professor , , assistenter deltagit. Utredningen har antagit namnet Regionalpolitiska utredningen. Härmed överlämnas Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87). Den regionalpolitiska utredningen fick omfattande direktiv att se över och föreslå förändringar i den lilla och stora regionalpoliti- ken. Ett delbetänkande presenterades och föreligger slutbe- tänkandet. Alla riksdagspartier har deltagit i arbetet. Diskussionerna inom och mellan de politiska partierna har varit osedvanligt konstruktiva under utredningsarbetet. Skiljaktigheter finns förstås och kommer till uttryck både vad gäller mer principiella avvägningar mellan olika typer av åt- gärder och i detaljer. Ändå har strävan efter praktiska lösningar på gemensamma problem dominerat arbetet. Den nya politikens inriktning sammanfattas i avsnitt 10.2. Där framhålls att olika regioner inte bara samarbetar utan även konkurrerar om statens resurser vilket i sin tur betyder att statens insatser i en region måste upplevas som meningsfulla av befolkningen i andra regi- oner som är med och betalar. Den nya politiken måste bygga på ett nationellt solidariskt ansvar. Den måste också vara robust för ändrade konjunkturer, minskade skattebaser, ändrade regler för strukturfonder och andra omvärldsförändringar. Utredningen har arbetat under stark tidspress. Bristen på opartiska uppföljningar och utvärderingar av tidigare politiska åtgärder har för- svårat arbetet. Utredningen har valt att arbeta med ett litet kansli, som fungerat effektivt och lojalt. Ett stort antal experter, forskare och praktiker har deltagit i arbetet. På en rad områden har utredningen tagit fram kun- skapsöversikter. Dessa presenteras separat i totalt 19 olika underlags- rapporter. Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel ............................................................................... Regionalpolitikens traditionella utgångspunkter .............. Den existerande regionalpolitikens mål............................ Målens förhållande till medlen ......................................... 1.4Fler och mer engagerade aktörer och statens olika roller . 1.5Målformulering för 2000-talets regionalpolitik – Två övergripande mål: tillväxt och fördelning ................. Tre regionala politikområden ........................................... Mål och politikområden: en renodling ............................. mönster, drivkrafter och problem................................................ Stabilt mönster i befolkningsutvecklingen ....................... Den regionala befolkningsutvecklingens komponenter.... Om brutto- och nettoflyttningar: Flyttningar och arbetskraftsrörlighet ................................ 2.5Flytta eller stanna? Några resultat från en underlagsstudie ............................. lokala arbetsmarknaders funktion ............................................... Lokala arbetsmarknader i dynamisk förändring .............. Varför utvecklas lokala arbetsmarknader olika? Att förutsäga lokal sysselsättningsutveckling................... Modellresultat – arbetsmarknadsprognoser...................... lokala tillväxtmiljöer i en global ekonomi ................................... Förskjutningar mellan näringsgrenar................................ Ny branschindelning för tjänstesamhället ........................ Regional specialisering: vilket näringsliv finns var?........ Regional näringslivstillväxt: var växer nya Tjänstesamhällets ojämna geografi................................... Vad bestämmer en regions näringslivsutveckling?........... Företagande för lokal marknad ......................................... Lokala initiativ för entreprenörskap och utveckling....... 4.4.1Humankapital och socialt kapital som kraftkällor vid Entreprenörskapets roll för lokalt företagande ............... Den sociala ekonomin..................................................... Slutsatser och utgångspunkter för politik ....................... Regionala skillnader i välstånd och tillväxt............................... 5.1Sambandet mellan tillväxt och 5.2Skillnader och likhetermellan svenska och andra Statsbudgetens regionala fördelning............................... De statliga inkomsternas regionala fördelning ............... Utgifternas regionala fördelning..................................... Regionalpolitikens förändrade förutsättningar ........................ Den ekonomiska spelplanen ........................................... Regionalpolitikens kriser och samhällets institutioner EU och regionalpolitiken................................................ EU och regioner .............................................................. En ny regional utvecklingspolitisk situation................... 6.2Principer för kontinuerligt och verksamhetsnära lärande141 Den regionalpolitiska spelplanen.................................... Lärande i dagens regionala utvecklingspolitik ............... Dagens regionalpolitiska system .................................... Utvärdering som verktyg för lärande ............................. Mot en lärande regional utvecklingspolitik .................... Ett lärande regionalpolitiskt utvecklingssystem ............. Hinder för lärande och deras undanröjande.................... 6.5Decentraliseringstrender i andra länder – ett par exempel................................................................ Statens ansvar för grundlägggande Kommunikationeras betydelse för regional utveckling .. Tele- och datakommunikation ........................................ 7.1.4Regionala välfärds- och tillväxtmål för kommunika- Konsekvenser av avreglering och bolagisering .............. 7.1.7Välfärdsperspektivet – en lägsta godtagbar tillgänglig- het till kommunikationsservice....................................... Kommunikationer ut ett regionalt tillväxtperspektiv...... Högskolornas rekrytering- och avgångsmönster............. Högre utbildning och sysselsättning............................... 7.2.3Lokalisering av högre utbildningens betydelse för social Regionala högskolor – bredd eller specialisering? 7.2.5Internationell utbildningsmarknad: kvalitet, forsknings- anknytning och arbetsmarknadsanpassning.................... Forskningens betydelse och den tredje uppgiften........... Högskolan och boendemiljö ........................................... Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt............ Näring- och småföretagspolitiken................................... Olika villkor för företagande i olika delar av landet....... De regionalpolitiska företagsstöden ............................... En beskrivning av de olika stödformerna ....................... De regionalpolitiska företagsstödens effekter ................ Metod för utvärderingar.................................................. Utvärdering av företagsstöd............................................ Genomgång av tidigare utvärderingar ............................ Regionalpolitiska utredningens utvärderingar av En statsistisk analys ........................................................ Hanteringen av stöden .................................................... En alternativ finansieringsmodell för företag i Geografin och välfärdspolitiken ................................................. Befolkningsstorlek och välfärd....................................... Befolkningsförändring och inkomstutveckling............... Befolkningsminskning och bostadsmarknad .................. Tillgänglighet och service............................................... Vad är grundläggande service?....................................... Tillgänglighet till olika typer av service: diskussion av mått och kriterier..................................... Post- och betalningsservice............................................. Den fortsatta processen................................................... Samordning och kostnadseffektivitet.............................. Det kommunala skatteutjämningssystemet..................... Det generella statsbidraget.............................................. Regionalpolitiska konsekvenser av skatteutjämningen .. 255 Befolkningsutveckling och välfärdens kostnader – en bedömning fram ...................................... 10 Kommitténs förslag...................................................................... Översikt över förslagen................................................... Den nya politikens inriktning ......................................... Ny syn på regionalpolitiken............................................ Dagens regionalpolitik ersätts av en ny .......................... Preciering av politikens mål ........................................... Inledande överväganden och övergripande mål.............. Nationella mål och ekonomiska förutsättningar ............. Reservationer och särskilda yttranden................................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................ Bilaga 2 LA indelning ................................................................... Bilaga 3 LA karta .......................................................................... 1Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel När regionalpolitiken i dess nuvarande form etablerades var utgångspunkten en förhållandevis entydig problembild. Syftet var att avlänka en del av tillväxten i överhettade regioner, till landsdelar med underutnyttjade resurser, genom direkt ekonomisk stimulans till enskilda företag. I den mån politiken var framgångsrik kunde infla- tionstrycket minskas i överhettade områden, och gjorda investeringar kunde utnyttjas bättre i andra delar av landet. Motivet för regionalpoli- tiken stod i samklang med de ekonomisk-politiska målen. Politiken markerade också ett trendskifte, genom att följdverkning- arna av en ensidig satsning på arbetskraftens geografiska rörlighet nu kunde motverkas. Det var inte längre självklart att arbetsmarknadsskäl skulle vara ett tvingande motiv för att flytta. Individens val av boende- ort tilläts väga tyngre. Etableringen av regionalpolitiken sammanföll i tiden med industrins snabba tillväxt och ökade behov av arbetskraft i , samt med skogsbrukets snabba rationalisering i skogslänen. Därför kom re- gionalpolitiken till stor del att sammankopplas med statens Norr- landspolitik. Regionalpolitiken kan därmed ses som ett uttryck för statens strävan att modernisera . Regionalpolitiken blev ett verktyg för att industrialisera och därmed modernisera inlandet. I takt med att möjligheterna att avlänka tillväxt från överhettade re- gioner minskade och drivkrafterna i ekonomin successivt förändrades, har den regionalpolitiska arsenalen kommit att utökas som politikområdet breddats innehållsmässigt och geografiskt. Såväl målen som medlen har blivit fler. Inte minst omfattande strukturkriser kom politiken att bli kompenserande och omfördelande. Exempelvis var omlokalise- ringen av statliga verk att betrakta som ett verktyg för att kompensera vissa orter för ett bortfall av arbetsplatser. 14 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel med omlokaliseringarna var emellertid att försöka skapa ett antal storstadsalternativ som skulle upplevas som tillräckligt attraktiva för högutbildade. Urbaniseringen skulle länkas bort från en ensidig nettoinflyttning till de allra största städerna. Varje län skulle få en egen allsidig arbetsmarknad som kunde attrahera ungdom. Denna tanke kom dock att tonas ned. Den formella regionalpolitiken, vad som kommit att kallas den lilla regionalpolitiken, har dock knappast, trots radikalt förändrade omgivningsförutsättningar, varit föremål för någon genomgripande omprövning. Det har i stället blivit allt viktigare att försöka påverka utformningen av andra politikområden så att de kommit att inbegripa regionala fördelnings- och utvecklingsmål (den s.k. stora regionalpolitiken). Mätt i demografiska termer var emellertid en förhållandevis odramatisk period, åtminstone i jämförelse med de föregående årtiondenas snabbt ökande utflyttning från skogslänen i kombination med en omfattande arbetskraftsinvandring. Den relativa stabiliteten kan dock knappast huvudsakligen sägas ha varit den lilla regionalpolitikens förtjänst. Den enskilt viktigaste förklaringen var snarare den snabba expansionen av den offentliga sektorn i allmänhet. Dessutom blev det modernt i hela västvärlden att i lägre utsträckning än förr flytta in till de största städerna. Den ekonomiska tillbakagången , de försämrade statsfinanserna och den snabba internationaliseringen av ekonomin har inneburit att en kompenserande eller omfördelande politik av det slag som bedrevs i är möjlig. Tvärtom har tvingande omständigheter, såsom budgetsaneringen och avregleringarna av förut reglerade marknader, bidragit till att de regionala olikheterna tenderat att öka. En allt viktigare fråga för regionalpolitiken har därför blivit hur de begränsade medel som står till buds kan användas på effektivast möjliga sätt. Att diskutera regioners långsiktiga utvecklingsförutsättningar och vad som kan göras för att stärka dessa har därmed blivit mer relevant än att koncentrera intresset till hur resurser kan omfördelas från starkt växande till svagt växande regioner. I detta läge blir det naturligt att fråga sig hur statens resurser effektivt skall användas för att skapa bästa möjliga betingelser i alla regioner, dvs. inte bara i dem som i olika avseenden kan beskrivas som problemregioner. Regionalpolitiken kan delas in i den lilla respektive den stora. Den lilla regionalpolitiken utgår från en kameral distinktion i statsbudgeten (utgiftsområde 19), medan den stora regionalpolitiken SOU 2000:87 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 15 understryker att all statlig politik har större eller mindre regionala konsekvenser. Förutom för att finansiera de regionalpolitiska företagsstöden används en betydande och ökande andel av den lilla regionalpolitikens resurser, i huvudsak länsanslagen och strukturfonderna, för att antingen påverka eller komplettera andra politikområden. Främst gäller detta utbildnings-, småföretags- och arbetsmarknadspolitiken, men även områden som kommunikationer eller kultur. Ett konkret projekt betraktas som kulturpolitik, utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik eller regionalpolitik och bestäms således i första hand av hur projektet har finansierats snarare än av de mål det skall bidra till att uppfylla. 1.2Den existerande regionalpolitikens mål Dagens regionalpolitik drivs endast undantagsvis av relativt konkreta mål, som t.ex. att en viss åtgärd skall leda till ett visst antal nya arbetstillfällen. Framför allt är det i samarbetet med som det krävs tydliga mål som går att följa upp. Det vanligaste är dock mer allmänt hållna och därmed svårtolkade mål, som t.ex. att ett flertal myndigheter skall motverka regionala obalanser. I takt med att statsmakten eftersträvat en övergång från regel till målstyrning, har dessa tolkningsproblem förstärkts. Det har t.ex. helt enkelt inte gått att göra en operationaliserbar tolkning av en allmän målsättning som regional balans. Detta blev exempelvis tydligt i samband med arbete. En ytterligare effekt av detta är, vilket t.ex. påpekats av , att regionalpolitiken är svår att utvärdera eftersom det varit svårt att veta vad som varit avsikten från början (ökad ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning, stabil befolkningsutveckling, minskad utflyttning, minskad arbetslöshet, tillgång till samhällsservice och kommersiell service, rättvis fördelning, osv. Den konkreta utformningen av målen har dessutom, inte minst i samband med och tillväxtavtalen, alltmer kommit att utformas i en process mellan ett stort antal aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Detta komplicerar givetvis också bilden när det gäller att bestämma den statliga politikens mål. 16 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 1.3Målens förhållande till medlen Ovanstående förhållanden innebär, tillsammans med att många samhällsekonomiska samband förändrats på avgörande punkter, att kopplingen mellan mål och medel generellt sett får betecknas som svag, åtminstone vad gäller den formella regionalpolitiken. Därför är det t.ex. inte lika uppenbart som , att en stimulans av näringslivet i syfte att öka sysselsättningen i en region, påverkar befolkningsutvecklingen. Det är teoretiskt fullt möjligt att det blir tvärtom, t.ex. om stöden konserverar gamla strukturer som är mindre attraktiva för i synnerhet yngre människor. Sannolikt beror dessutom en stor del av en regions sysselsättningsförändring på förändringar i regionens konsumtion (omkring två tredjedelar av sysselsättningen beror på den lokala efterfrågan). Ökad sysselsättning är inte heller detsamma som ökad tillväxt. I den mån omfördelningen i ekonomin minskar, kommer en regions välfärd att bli alltmer beroende av att utvecklingen kombinerar dessa två mål. Effekterna av olika åtgärder kan då inte bara bedömas i sysselsättningstermer, utan måste också ses ur ett tillväxtperspektiv. Regionalpolitiken har också alltmer kommit att fokusera frågor som påverkar företagen indirekt, som t.ex. höjning av utbildningsnivåer, försök att bidra till utvecklingen av kreativa miljöer, eller entreprenadverksamhet, åtgärder för att stimulera samverkan mellan företag etc. Statliga myndigheter och institutioner uppträder i ökad utsträckning som aktörer tillsammans med andra. Exakt vilken åtgärd som ledde till vad är inte alltid lätt att se, även om helhetsresultatet ibland varit gott. Här finns således ingen enkel och tydlig koppling mellan åtgärd och resultat (jämför ekonomiska bidrag till omlokaliseringar). Regionalpolitiken är i detta avseende snarare en social process där staten dels påverkar den arena på vilken processen äger rum, dels bidrar till att formulera målen. Väl genomtänkta och kommunicerade utvecklingsstrategier har blivit viktigare. 1.4Fler och mer engagerade aktörer och statens olika roller har antalet aktörer som engagerat sig i regionala utvecklingsfrågor ökat. Det handlar inte bara om organisationer av olika slag, utan även om enskilda företag och individer. Detta har vitaliserat utvecklingsarbetet. Det har dock inneburit att rollfördelning och ansvar blivit otydligare. Tillväxtavtalen kan här ses SOU 2000:87 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 17 som ett steg mot att utveckla en modell för hur olika intressen skall sammanvägas såväl vertikalt (lokalt, regionalt och nationellt) som horisontellt (stat, landsting, kommuner, företag och intresse- organisationer). präglas dock detta framväxande samverkanslandskap, där partnerskap blivit dagens nyckelord, av betydande osäkerhet vad gäller vem som har ansvar för, och beslutanderätt över olika frågor. En parallell trend är att allt fler beslut fattas informellt. Det kan ses som en praktikens anpassning till de alltmer komplexa frågor politiken har att hantera. En annan tolkning är att det formella beslutssystemet får allt svårare att hantera mer komplexa problem. En för stor avvikelse mellan det formella och det informella beslutssystemet är emellertid inte långsiktigt bra, vare sig från effektivitets- eller demokratisynpunkt. Båda dessa aspekter är beroende av att den formella strukturen är tillräckligt anpassad till den verklighet den skall hantera, samt av att det tydligt framgår vem som har vilka befogenheter och var ansvar kan utkrävas. 1.5Målformulering för 2000-talets regional- politik – inledande överväganden Regionalpolitiken har successivt breddats över tiden, både vad gäller innehåll och geografisk omfattning. Denna utveckling speglar att förutsättningarna för regionalpolitiken förändrats i många avseenden , men också att geografin fått ökad vikt inom många samhälls- och politikområden generellt. Även om denna utveckling i sig är av godo, har den skapat en ökad begreppsförvirring och otydlighet när det gäller regionalpolitikens mål, syfte och innehåll. Förutom behovet av att tydligare beskriva regionalpolitikens syften finns det ett behov av att klargöra regionalpolitikens gränser, såväl geografiskt som i förhållande till andra politikområden. För det första måste det framgå om politiken avser regional utveckling i hela landet, med hänsyn till varierande regionala förutsättningar, eller om den avser några prioriterade områden. Endast i det första fallet behöver man knappast tala om regionalpolitik, eftersom alla åtgärder då görs effektiva genom en lokal anpassning. Inget hindrar att en sådan anpassning innebär förstärkta resurser till områden med speciella 18 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel problem, vare sig de är betingade av exempelvis bebyggelsemönster, befolkningsstruktur eller näringslivets förändringar. Vad gäller det senare sättet att betrakta regionalpolitiken kan åtminstone tre huvudsakliga regiontyper identifieras: –områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt glesbygdsregioner (dvs. regioner där befolknings- underlaget är så litet att det är svårt att upprätthålla samhällsfunktioner som skola, sjukvård, post, dagligvaruhandel etc.) –regioner i omstrukturering (ofta regioner med en starkt specialiserad näringslivsstruktur där det måste finnas någon typ av omställningsförsäkring vid strukturkriser) –tillväxtregioner (där riktade åtgärder kan bidra till att avhjälpa olika flaskhalsproblem etc.). När det gäller regionalpolitikens gränser gentemot andra politikområden så varierar synen från att regionalpolitik är de aktiviteter som finansieras via utgiftsområde 19, till att i stort sett all politik i prioriterade områden (dvs. såväl välfärds- som tillväxtaspekter) ryms under beteckningen regionalpolitik. En invändning mot det första synsättet är att det är alltför begränsat och därmed otillräckligt för att skapa goda utvecklingsförutsättningar. En samordning med andra politikområden är nödvändig. En invändning mot det senare synsättet är att man måste förklara varför ett vägbygge eller en utbildningssatsning är att betrakta som en regionalpolitisk insats om den sker i en regionalpolitiskt prioriterad region, medan den i andra fall skall ses som kommunikations- respektive utbildningspolitisk.