sou · GOB337d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet Kommittén Välfärdsbokslut. Ett första delbetänkande Välfärd vid vägskäl, utvecklingen (SOU 2000:3) överlämnades . En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kuns- kapsunderlag som olika forskare och forskargrupper skrev för kommittén. De uppdrag som, efter samråd, gavs till forskarna var ofta att sammanfatta det befintliga kunskapsläget inom ett forsknings- fält, men i många fall också att ta fram ny kunskap via primära analy- ser. I kommitténs direktiv angavs identifierandet av kunskapsluckor som ett centralt mål. Detta uppdrag har därför också i tillämpliga fall vidarebefordrats till berörda forskare. Gemensamt för alla uppdrag var också det fokus på 1990-talsutvecklingen som slagits fast redan i kom- mitténs direktiv. Föreliggande forskarvolym utgör den första i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. I dessa volymer kommer också underlagen som kommitténs ledamöter utarbetat att ingå. Vi hoppas och tror att dessa uppsatser skall bidra till en nyanserad diskussionen kring välfär- dens utveckling i . ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare an- svarar själv för innehållet. Vilka förlorade jobbet ? Arbetslöshet och levnadsvillkor krisår Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Utan jobb – inga barn? 1990-talets ekonomiska utveckling – vilken roll har Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten under 1990- Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 Utvecklingen av den svenska hemlösheten Den forskarantologi som presenteras här har fått namnet Välfärdens förutsättningar eftersom bidragen till stor del behandlar de omvälvande förändringar som skedde på flera arenor. Inte minst gäller detta arbets- marknaden och demografins område; förändringar som är centrala för att förstå såväl socialpolitikens utmaningar som villkoren för männi- skors välfärd och ofärd . Det råder dock ingen kniv- skarp skiljelinje mellan välfärdens förutsättningar och dess utfall. Flera av bidragen i denna volym behandlar därför spörsmål som i sig utgör förutsättningar för välfärd och socialpolitik men som också kan be- traktas som rena välfärdsutfall. Uppsatserna behandlar arbetsmarknaden, befolkningsförändringar och flyktinginvandring samt människors boende. I bokens första kapitel – Vilka förlorade jobbet ? – analyserar Per , för ekonomisk forskning, den syssel- sättnings- och arbetsmarknadskris som uppstod i . pekar på att det går att urskilja tre olika faser i den svenska arbetslöshetskrisen som han benämner den internationella fasen, realräntefasen samt budgetsaneringsfasen. Dessa tre faser går in i och är direkt beroende av varandra. Detta leder bland annat till att vi finner att olika sektorer och befolkningskategorier drabbas olika hårt av arbetslöshet . menar dock att sett över hela decenniet är det mest slående hur arbetslösheten ökat inom samtliga befolkningskategorier och sektorer. och , sociologiska institutionen, , beskriver i kapitel två – Arbetslöshet och levnads- villkor krisår – hur individers sysselsättningsalterna- tiv, i huvudsak förvärvsarbete, arbetslöshet, studier och förtidspensio- nering, kom att variera mellan olika befolkningsgrupper. Här påvisas exempelvis hur dessa sysselsättningsalternativ varierar med ålder och socialt ursprung. Kapitlet innefattar också en analys av hur välfärden förändrades för kort- och långtidsarbetslösa ställt i relation till för- värvsaktiva när vi jämför perioden före 1990-tals krisen med olika tid- punkter . Också bokens tredje kapitel – Ändrade förutsättningar för arbets- marknadspolitiken? – berör i högsta grad sysselsättningsproblematiken men här utifrån hur de politiska programmen förändrades och anpassa- des till den nya situationen. , ning, , kartlägger här 1990-talets aktiva och pas- siva arbetsmarknadspolitik. visar bland annat att antalet aktiva åtgärder ökat betydligt . Han diskuterar också den suc- cessiva decentraliseringen av arbetsmarknadspolitiken och menar att det finns en tydlig risk att detta motverkar andra mål som exempelvis en mer flexibel arbetsmarknad. skedde betydande befolkningsförändringar som i flera fall hade en påtaglig koppling till sysselsättningskrisen och också till de socialpolitiska stödsystemen. I kapitel fyra – Utan jobb - inga barn? – analyserar , , de dramatiska svängningar vi upplevt i vad gäller barnafödandet. Efter en i internationell jämförelse mycket hög fruktsamhet har den lägsta nivå som någonsin registrerats i landet. analyser pekar mot att denna nedgång i fruktsam- heten är sammanflätad med 1990-talets ekonomiska kris och hon menar att barnafödandet i högre utsträckning än tidigare tycks ha blivit en re- sursfråga. En annan demografisk fråga ställer , nationalekono- miska institutionen, , i kapitel fem – 1990-talets ekonomiska utveckling - vilken roll har åldersfördelningen spelat? In- dividers ekonomiska beteenden är starkt livscykelrelaterade. Detta, menar , är en huvudanledning till att ålderssammansättningen har en betydande inverkan på samhällsekonomin något som är nödvändigt att beakta både för att förstå ekonomins svängningar och för att kunna utforma en sund ekonomisk politik. I förlängningen innebär Lindhs analys att välfärdsutvecklingen i kunde ha varit mer positiv om politiken i ökande grad hade tagit hänsyn till ålderssammansättningens variationer. första hälft, och därmed sammanfallande med sysselsättningskrisen, fick en omfattande flyktinginvandring som följd av flera internationella konflikter och katastrofer. I kapitel sex – Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten under 1990- talet – författad av , sociologiska institutionen, , ges en utförlig beskrivning av hur invandrar- och flykting- politiken förändrats. Appelqvist diskuterar bland annat förhållandet mellan å ena sidan betoningen på integration för de invandrare som finns i och, å andra sidan, den protektionistiska flyktingpoliti- ken. Integrations- respektive flyktingpolitiken har också i allt högre grad kommit att få olika ansvariga myndigheter. , , Upp- sala universitet, analyserar i kapitel sju – Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 – en mycket om- debatterad samhällsfråga. Med hjälp av ett mycket stort och detaljerat datamaterial, en förutsättning för att kunna utföra analyser av detta slag, beläggs bland annat att människor med låga inkomster tenderar att bli alltmer koncentrerade till vissa geografiska områden och att det, åtminstone första hälft, tycks föreligga en ökning av den etniska boendesegregeringen. Avslutningsvis diskuterar hur vi kan förstå dynamiken i den process som skapar vad han kallar svenskglesa bostadsområden. I bokens avslutande kapitel – Utvecklingen av den svenska hemlös- heten – gör , , Lunds uni- versitet, en översikt över den kanske mest extrema form av boendedif- ferentiering som man kan tänka sig, hemlöshet. betonar att om vi vill förstå hemlöshetens orsaker måste vi betrakta hemlösheten som en process. Med en sådan utgångspunkt blir inte minst bostadsmarkna- den en viktig arena. Av Swärds analyser framgår bland annat att den befintliga kunskapen inte är tillräcklig för att vi säkert ska kunna uttala sig om hur hemlöshetens omfattning har förändrats . Den bästa skattningen, om än förenad med stor osäkerhet, tyder på en minskning . förefaller det också vara så att missbruksproblem och psykiska svårigheter blir allt vanligare bland de hemlösa. En tidigare version av samtliga här presenterade uppsatser har varit föremål för vetenskaplig granskning. Detta skedde vid en seminarie- serie som hölls på . Ett tack till kommen- tatorerna , , Per , , , och . har biträtt med en språklig granskning av samtliga manus. Kommitténs sekreterare och kommittéassistent har exemplariskt skött alla de göromål som hör till publice- ring av en antologi. 1Vilka förlorade jobbet under 1990- talet?1 , och kommer man att minnas som år- hundradets arbetslöshetsårtionden. En avgörande skillnad finns dock mellan och . Under seklets första hälft var välfärdsstaten långt ifrån utbyggd och stor fattigdom uppstod i ar- betslöshetens kölvatten. var välfärdsstaten fullt ut- byggd och vi har ännu inte sett att arbetslösheten lett till några drama- tiska sociala konsekvenser. Det är dock inte självklart att detta kan till- skrivas den utbyggda välfärdsstaten. Man måste först avgöra i vilken utsträckning som arbetslösheten drabbade just de socialt utsatta och, i så fall, om de sociala skyddsnäten varit avgörande för att stora sociala klyftor kunnat undvikas. Nationalekonomer som analyserat 1990-talskrisen har emellertid inte i någon högre grad studerat välfärdsstaten som ett socialt skydds- nät. Forskningsintresset, och i ännu högre grad den allmänna ekono- miska debatten, har snarare riktats mot välfärdsstaten som en orsak till den uthålliga arbetslösheten. Inbyggda negativa incitament i välfärds- staten har uppmärksammats i moderna studier av arbetslösheten. Detta gäller exempelvis att en generös arbetslöshetsersättning minskar sökaktiviteten på arbetsmarknaden eller leder till för höga lönenivåer. Att vissa inslag i välfärdsstaten kan öka arbetslösheten och andra lindra dess konsekvenser behöver på intet sätt utesluta varandra. Vi ska här dock inte diskutera välfärdsstatens förtjänster. Syftet med denna uppsats begränsas till att teckna en bakgrundsbild av hur arbets- lösheten och sysselsättningsnedgången slog mot olika grupper. Kom de svagare grupperna att drabbas hårdare eller slog kri- 1 Jag är tacksam för kvalificerad assistenthjälp från , och och kommentarer från Per , , Hans Sacklén och . 12 Vilka förlorade jobbet ? sen hårdare mot grupper som var relativt starka på arbetsmarknaden och kunde anpassa sig för att undvika negativa sociala konsekvenser? Dessa frågor har studerats endast i ringa omfattning. och Holm- lund (1994) beskriver hur arbetslösheten 1990-1993 slog över befolk- ningen fördelad på kön, ålder, utbildning och region. De visade att me- dan män under detta inledningsskede kom att drabbas värre än kvinnor, var arbetslösheten förvånansvärt jämnt fördelad över ålder, utbildning och region. Detta innebar att även grupper med traditionellt stabil för- ankring på arbetsmarknaden drabbades. studerades frågorna också av SNS välfärdspolitiska råd 1998 (m.fl. 1998). Även här visar man hur arbetslösheten slog framför allt över kön, olika åldersgrupper och utbildningsgrupper. Här framträder också ett mönster av en relativt jämn fördelning av arbets- lösheten. Strukturella effekter studeras också i , och (1999). Analysen här är dock relativt aggregerad, då syftet är att belysa strukturproblemens betydelse för den ekonomiska politiken och inte att belysa hur olika sociala grupper påverkats. Bland annat studeras här, för perioden , hur arbetslöshet och sysselsättning förändrades för hög-, medel och lågutbildade. Man fin- ner liksom tidigare att arbetslösheten drabbat även högutbildade. Vi ska i denna uppsats fördjupa analysen av hur arbetslösheten slog över olika sociala grupper. Vi kommer att belysa effekterna på olika socioekonomiska grupper i samhället, invandrare, olika hushållstyper såsom ensamstående med barn, m.m. Vi ska också belysa hur dessa grupper påverkats av ålderssammansättning, utbildning m.m. I första hand studerar vi hela och, i den mån data tillåter, även 1998 och perioden . För att belysa hur arbetslösheten drabbade olika samhällsgrupper utnyttjar vi i hög grad FIEF:s rörlighetsdatabas. Denna består av ett urval av cirka 200 000 personer i åldern ur en databas vid SCB med samordnade register över utbildning, inkomst och sysselsätt- ning (LOUISE- longitudinell databas för utbildning, inkomst, syssel- sättning). Databasen har för FIEF:s räkning samkörts med AMS hän- delsedatabas materialet kan vi studera sysselsätt- ning och arbetslöshet för olika samhällsgrupper med avseende på kön, ålder, socioekonomisk tillhörighet, hushållstyper, utbildning, m.m. En fördel med Rörlighetsdatabasen är bl.a. att vi kan få en uppfatt- ning om olika gruppers förankring på arbetsmarknaden. 2 SCB:s datamängd är baserad på Folk- och Bostadsräkningen 1990, sysselsättningsregistret , utbildningsregistret, registren över totalbefolk- ningen RTB, och befolkningsförändringar, inkomst- och förmögenhetsregistret IoF, registret över kontrolluppgifter KU samt dödsorsaksregistret. Vilka förlorade jobbet ? i vilken utsträckning olika individer varit arbetslösa , varit reguljärt sysselsatta , varit arbetslösa och liknande. Detta ger en bra bild av individernas förankring på arbets- marknaden. I de fall vi anser det vara befogat kommer vi att mer direkt utnyttja data från arbetskraftsundersökningarna, . Med kan man bättre uttrycka den genomsnittliga arbetslösheten, den genom- snittliga sysselsättningen etc., , dvs. vi får med en bätt- re bild av den aggregerade arbetslösheten. En ofta återkommande variabel i studien är arbetslös . Denna variabel är baserad på andel personer i respektive grupp som lyft någon form av arbetslöshetsersättning. Detta är naturligtvis inte något perfekt sätt att mäta arbetslöshetsrisken på då ju vissa personer kan vara arbetslösa utan någon ersättning som är re- laterad till arbetslöshet. Framför allt finns en risk att stora delar av so- cialt utsatta grupper inte kommer att representeras på ett korrekt sätt av data. Vidare kan det vara fallet att andelen av de arbetslösa som inte erhåller någon form av arbetslöshetsersättning kan ha förändrats över tiden. Av dessa skäl mäter vi även arbetslösheten på många andra sätt (såsom durationsdata och AKU-data) och vi kan, med något undantag, inte finna att mönstret när det gäller arbetslöshetens struktur på något avgörande sätt skulle avvika då data baseras på arbetslöshetsersättning. Det är av stor betydelse att i den följande framställningen skilja på arbetslöshetens förändringstakt och dess nivå, även om denna distink- tion kan synas uppenbar eller trivial. Det kommer att framgå att ök- ningen i arbetslöshet bland olika grupper har varit likartad vilket inne- bär att de strukturella förändringarna varit begränsade under 90-talet.3 innebär det att vissa grupper som även i en högkonjunktur har relativt sett hög arbetslöshet har uppnått mycket höga nivåer. Det är dessa grupper som vi försöker att identifiera i uppsatsen. 1.2Konjunkturutvecklingen och arbetslöshetens tre faser För att se hur 1990-talets arbetslöshet har slagit på olika grupper i eko- nomins olika sektorer är det viktigt att först förstå arbetslöshetens upp- komst, dess förlopp och hur olika sektorer drabbades. Den svenska arbetslösheten utvecklades med en dramatisk effekt i jämförelse med arbetslöshetsutvecklingen i många andra europeiska länder. En viktig orsak till att arbetslösheten blev så omfattande inom 3 Se också m.fl. (1999). 14 Vilka förlorade jobbet ? loppet av bara var att den, om än i olika skeden, kom att slå över i stort sett hela ekonomin. När sysselsättningen förbättrades något i vissa sektorer kom andra att drabbas av omfattande arbets- löshet varvid den totala arbetslösheten kom att ligga kvar på mycket höga nivåer. Att vågorna av arbetslöshet slog över ekonomins sektorer i olika se- kvenser där olika delar av arbetskraften drabbades vid olika tider har i sig viktiga konsekvenser. Det innebar att arbetslösheten totalt sett kom att fördelas över mycket stora delar av arbetskraften och inte enbart belastade ett begränsat antal. Det har sannolikt också varit den vikti- gaste orsaken till att relativt få har upplevt extremt långa arbetslöshets- tider i . För att belysa denna process kan man dela in den svenska arbetslös- hetsutvecklingen i tre olika men delvis överlappande faser i vilka olika delar av ekonomin drabbades. De tre faserna kan benämnas den inter- nationella fasen, realräntefasen samt budgetsaneringsfasen. Dessa tre faser går in i och är direkt beroende av varandra. som föregick arbetslöshetskrisen, dvs. , hade den svenska ekonomin i hög fart gått in i en överhettad högkonjunktur med åtföljande kostnadskris. Utomlands försvagades dock konjunkturen genom att man i bedrev en mycket restriktiv penningpolitik för att kontrollera inflationen som tenderade att öka i samband med den tyska återföreningen. Den restriktiva penningpolitiken kom till uttryck i uppdrivna internationella räntor. Detta ledde till arbetslöshetens första fas, den internationella fasen, karaktäriserad av en kombination av internationell lågkonjunktur och inhemsk kostnadskris. Då regeringen trots denna situation höll fast vid den fasta växelkursen, kom i synnerhet svensk exportindustri att drab- bas i form av en kraftigt minskad lönsamhet. Detta framtvingade ned- dragen sysselsättning och ökande arbetslöshet i första hand i de export- konkurrerande sektorerna och i de branscher som var beroende av ex- portsektorn. Emellertid skedde snabbt anpassningar på andra marknader varvid sysselsättningsproblemen kom att spridas över hela ekonomin. Den relativt höga svenska inflationen gjorde att den fasta växelkursen en- bart kunde försvaras med räntor som var ännu högre än omvärldens. Räntemarginalerna mot utlandet steg därmed. Eftersom politiken var inriktad mot inflationsnedväxling, vilket var en linje man slagit in på , kom de höga nominella räntorna och den fallande inflationen att leda till mycket höga realräntor. Detta innebar i sin tur att värdet på de inhemska reala tillgångarna snabbt föll, med åtföljande ökningar av sparkvoten och kraftigt minskad konsumtion. Vilka förlorade jobbet ? Vi är då inne i arbetslöshetens andra fas, realräntefasen. Realrän- techocken gav upphov till en kraftigt fallande inhemsk efterfrågan på varor och på arbetskraft i framför allt de varuproducerande sektorerna som var inriktade på hemmamarknaderna. släpptes kronförsvaret och i exportindustrin och i importkonkurrerande sektorer kunde sysselsättningsnedgången bromsas upp. Därmed gick vi ur den första fasen av arbetslösheten medan real- räntefasen bestod. Den mycket kraftiga ökningen av arbetslösheten i den privata sektorn hade emellertid orsakat betydande budgetproblem i den offentliga sektorn. Budgetunderskotten var i första hand följden av ökande utgifter för arbetslösheten och minskande skatteinkomster. För att sanera budgeten sökte regeringen inte att motverka arbetslösheten och öka sysselsättningen, då ju inflationsnedväxling och icke- ackommodation var de ledande principerna. Budgetsaneringen skulle i stället åstadkommas genom utgiftsnedskärningar i den offentliga verk- samheten. När saneringen av budgetens utgiftssida iscensattes kom sys- selsättningsminskningen att snabbt spridas också till den offentliga sektorn. Vi kommer då in i arbetslöshetens tredje fas, budgetsanerings- fasen. Såväl 1993 som 1994 minskade den offentliga sysselsättningen med 100 000 personer och den kommunala sektorn kom att uppleva en lång rad av år med nedskärningar. I takt med att realräntorna sjönk lämnades den andra fasen av arbets- lösheten och arbetslösheten kunde bromsas och senare minskas. Förloppet kan således sammanfattas genom att i den internationella fasen 1990 – 1993 drabbades främst exportindustrin men där upplevdes sedan en återhämtning efter deprecieringen av kronan. I realräntefasen, som inleddes när inflationen sjönk drastiskt 1992, drabbades den in- hemska privata sektorn såsom handel, transport, bygg- och inhemsk tillverkningsindustri genom minskad inhemsk efterfrågan. Denna andra fas överlappar under budgetsaneringsfasen, som inleds 1993-1994. Där drabbas den offentliga sektorn, först den statliga delen och sedan mycket utdraget kommunerna, under den finansiella upp- rensning som pågick i stort sett . Arbetslöshetens orsaker avlöste varandra och framför allt genom att realräntefasen och budget- saneringsfasen överlappade och var så utdragna i tiden kom arbetslös- heten att ligga på en hög nivå under ett stort antal år. 16 Vilka förlorade jobbet ? Öppen arbetslöshet, 1976-1998 föll sysselsättningen med 538 000 personer. var den öppna arbetslösheten i stort sett oförändrad av arbetskraften medan en nedgång inleddes som fortsatt också 1999. Detta framgår av figur 1. har den lägre räntan börjat ge utslag i form av ökad sysselsättning. De därmed förbättrade offentliga finanserna kan komma att ytterligare förbättra situationen framöver och vi går sakta ur såväl realräntefasen som budgetsaneringsfasen. 1.3Arbetslösheten och arbetsmarknadens struktur 1.3.1Sysselsättning i olika delsektorer Att arbetslöshetskrisen fick detta förlopp innebar också i sig att grupper i samhället kom att drabbas och med olika kraft. Sammantaget kom dock, med undantag för delar av den inhemska tjänstesektorn, ekonomins alla sektorer att drabbas av sysselsättnings- minskningen, vilket förklarar omfattningen av den totala arbetslöshe- ten. I figur 2 visas sysselsättningen i ett antal delsektorer av ekonomin. Dessa är tillverkningsindustrin, handel och transporter, hälso- och sjukvård med sociala tjänster, inhemska tjänster inkluderande bl.a. banker, försäkringsbolag, datakonsulter, företagsservice och övrig ser- vice samt byggnadsindustrin.4 4 Följande SNI-koder gäller för respektive sektor: Tillverkningsindustrin SNI 15- 37, handel och transporter SNI 50-52+60-64, hälso- och sjukvård med sociala tjänster SNI 85, inhemska tjänster SNI 65-67, 70-72, 74, 55 93, samt byggnadsin- dustrin SNI 45. Vilka förlorade jobbet ? Sysselsättning i delsektorer av ekonomin, 1989–1998 Hälso- och sjukvård, sociala tjänster Källa: (SCB). Det står klart att det var i tillverkningsindustrin, drabbad såväl i den internationella fasen som i realräntefasen, som sysselsättningsfallet var som störst. Sysselsättningen minskade brant i synnerhet , ökade därefter svagt till 1995, varefter sysselsättningen i stort sett varit runt 760 000 personer. De sektorer som är mer beroende av inhemsk efterfrågan, såsom handels-, transport- och byggsektorn, drabbades i realräntefasen med sysselsättningsneddrag- ningar framför allt varefter sysselsättningen stabilise- rades efter 1994. Nedgången här är emellertid inte alls lika stor som i tillverkningsindustrin. Offentlig verksamhet såsom hälso- och sjukvård med sociala tjänster uppvisade sysselsättningsökningar men har man , med undantag , upplevt sys- selsättningsminskningar, i första hand under budgetsaneringsfasen. Nedgångarna har här dock inte varit tidsmässigt koncentrerade utan utdragna över i stort sett . Inhemska tjänstesektorer har, med undantag , kontinuerligt ökat sin sysselsättning och sys- selsätter t.o.m. något fler än tillverkningsindustrin. Av diskussionen ovan är det klart att den privata och den offentliga sektorn kom att drabbas olika av nedskärningarna. I figur 3 visas hur sysselsättningen utvecklades i den privata, den statliga respektive den 18 Vilka förlorade jobbet ? Från den privata sektorn har vi dock skilt ut egna företagare och medhjälpande familjemedlemmar. Sysselsättning i statlig, och privat sektor samt sys- selsättning för egna företagare, 1989–1998 Källa: (SCB). Att den privata sektorn drabbades av sysselsättningsnedgången före den offentliga framgår tydligt. Det är också i den privata sektorn som den stora sysselsättningsminskningen skett från 2,4 miljoner sysselsatta 1990 till 2,0 miljoner 1993. Därefter har den totala sysselsättningen i den privata sfären stigit ganska kraftigt och var 1998 tillbaka på unge- fär samma nivå som 1987. De statligt anställda drabbades i synnerhet åren 1993 och 1994. Totalt har sysselsättningen minskat från 394 000 personer 1990 till 220 000 1998. Utvecklingen av den kommunala sektorns sysselsättning ser annor- lunda ut. Sysselsättningsnedgången här inleddes ungefär som nedgången i den statliga sektorn men är mycket mer utdragen.