sou · GOB317 · 2001-01-01 00:00:00 — m.fl. pekar i sina enkätsvar på ett problem med att utmönstra församlings- uppgifterna från folkbokföringen. För exempelvis forskningens vid- kommande måste det enligt skapas kopplingar mellan församlingsindelningen och det nya moment som kommer att avgöra var en person skall folkbokföras. Detta för att man i framtida studier av bl.a. befolkningsstatistiken skall kunna koppla människor i nya indelningsenheter till relevant församling inom . I denna fråga bör man ha i åtanke att det troligtvis kommer att ske betydande ändringar i församlingsindelning. Det finns inte heller någon garanti för att framtida församlingsgränser kommer att följa gränser för fastigheter och kommuner på det sätt som är fallet. Dessa faktorer kommer att försvåra användningen av församlingsuppgifterna och bör ge många användare incitament att överge församlingsindelningen i sina verksamheter. Ett skäl för att behålla församlingsuppgifterna i folkbokförings- registren är de negativa konsekvenser ett borttagande skulle medföra för vissa användare av uppgifterna. Enkätsvaren till utred- ningen ger vid handen att många som använder församlingsrelaterade uppgifter skulle drabbas av förhållandevis stora problem om tillhanda- hållandet av uppgifterna upphör . Detta medför av naturliga skäl ökade kostnader av icke ringa storlek, som slutligen på ett eller annat sätt kommer att drabba samhällsmedborgarna. En situation där de församlingsrelaterade uppgifterna finns kvar i nämnda register underlättar en övergång till användning av andra uppgifter. Som nämnts i föregående avsnitt bör det enligt utredningens mening finnas en strävan hos det borgerliga samhället att komma bort från användandet av församlingsuppgifter i olika sammanhang. Ett sådant ställningstagande ligger för övrigt i linje med regeringens tidigare återgivna uttalande om en begränsning i användningen av församlings- uppgifter som registreras inom skatteförvaltningen för uppbörden av begravningsavgiften. De olägenheter och kostnader som berörda användare av församlings- uppgifter drabbas av med ett borttagande av dessa uppgifter från registren är av sådan art att det inte synes varken möjligt eller 88 Överväganden och förslag lämpligt att ta bort uppgifterna ur registren redan vid utgången av . Ett sådant borttagande bör dock kunna ske om eller vid utgången av . Enligt vår uppfattning får tiden fram till dess anses vara väl tilltagen för att de olika användarna skall ha hunnit ändra sina organisationer och/eller verksamhetsindelningar efter det förhållandet att uppgifterna om församlingar där- efter inte kommer att finnas tillgängliga för marknaden genom folkbok- föringsregistren m.m. Om den angivna tiden skulle visa sig vara för kort finns det självfallet inget som hindrar att uppgifterna om församling registreras inom folkbokföringen ytterligare . Det bör dock påpekas att ett bibehållande av församlingsuppgifterna inom folkbok- föringen även kan medföra ökade kostnader för folkbok- föringen. Detta beror bland annat på att det då kan vara svårare för skattemyndigheterna att knyta personer till församlingar om det finns många fall där fastighets- och församlingsgränser inte överensstämmer och systemet med att koppla fastställda adresser till församlingar inte är färdigutvecklat, se avsnitt 2.6.2 och bilaga 4. Sammanfattningsvis är det alltså utredningens uppfattning att upp- gifterna om församlingar bör finnas kvar i folkbok- föringsregistren till utgången av . Så länge uppgifterna registreras inom folkbokföringen ankommer det naturligtvis på skatte- myndigheterna att fastställa i vilken församling en person skall anses bosatt. Även i vissa register som försörjs med uppgifter från folkbokföringen bör uppgifterna finnas kvar. I första hand gäller detta det statliga personadressregistret, receptregistret och registret över totalförsvars- pliktiga. Förordningen (1993:1058) om sjukvårdsregister hos för forskning och statistik innehåller begreppet folkbokföringsort i dess 6 §. Förordningen är tidsbegränsad till utgången av , se SFS 1999:1181. Såvitt utredningen har erfarit pågår visst översynsarbete med författningsregleringen av . Mot bakgrund härav lägger inte utredningen något förslag rörande församling i den författningen. De uppgifter om församlingsindelning som kommer att finnas inom skatteförvaltningen efter utgången av skall användas för uppbörden av begravnings- och kyrkoavgiften. Sedan församlingsregistreringen upphört inom folkbokföringen kommer uppgifter om församling att finnas hos . Som framgår i det följande kan uppgifter om församling också vara tillgängliga hos . Det är till som med utredningens förslag skall lämna uppgift om Överväganden och förslag 89 ändringar i församlingsindelningen. när alla adresser har blivit koordinatsatta är det enkelt att koppla samman adresser och fastighet med församling. För den nämnda avgiftsuppbörden kan församlingsuppgiften sedan knytas till person hos skattemyndigheterna. Vad gäller befolkningsstatistik på församlingsnivå innebär utredningens förslag till om med utgången av inte någon förändring för tillgång till primäruppgifter jämfört med dagsläget. kommer sålunda att på samma sätt som kunna framställa den församlings- baserade statistiken. Efter utgången av kommer att basera statistiken på aviseringar från och . Från kommer uppgifter om befolkningen med uppgifter om bl.a. kommuntillhörighet, fastighets- beteckning och adresser. Från kommer uppgifter om fastigheter, adresser och deras församlingstillhöriget. 4.4Folkbokföring skall ske på fastighet och i kommun Förslag: När församling utmönstras ur folkbokföringslagen skall folkbokföring ske på fastighet och i kommun. Den lilla grupp av personer vars bosättning inte kan knytas till någon fastighet skall folkbokföras enbart i en kommun. Även för den som folkbokförs enbart i kommun skall dock en fastighet anges. Regelmässigt torde det bli fråga om att välja en fastighet som personen i fråga har varit folkbokförd på. I folkbokföringsregistren skall det klart framgå att den som är folkbokförd enbart i kommun inte har någon bosättning som är kopplad till den fastighet som finns registrerad för honom eller henne. Uppgift om fastighet för den som är folkbokförd enbart i kommun skall också göras tillgänglig endast för vissa myndigheter som har behov av uppgiften i sin verksamhet. folkbokförs av befolkningen på fastighet. När församling utmönstras som folkbokföringsbegrepp uppkommer fråga hur den personkategori skall behandlas som folkbok- förs enbart i församling. Främst två alternativ föreligger. Folkbokföring kan för den aktuella persongruppen ske enbart i kommun eller på fastighet. 90 Överväganden och förslag Argument för folkbokföring enbart i kommun i vissa undantagsfall Från allmänna utgångspunkter kan det te sig naturligt att personerna i fråga folkbokförs enbart i kommun. Den största gruppen av på församlingen skrivna utgörs av personer som lever under sådana förhållanden att det inte har bedömts möjligt att knyta dem till någon fastighet. En annan kategori avser personer i äldreboende. För dessa har det ansetts lämpligt att de inom folkbokföringen ges möjlighet att ha kvar kopplingen till den församling där de tidigare var bosatta, trots att de inte längre har någon direkt anknytning till en fastighet i den försam- lingen. Motsvarande gäller statsanställda som är stationerade utomlands. På samma sätt som sker kan det sägas vara lämpligt att bosättningen kopplas enbart till ett område för den lilla grupp av personer som inte har tillräcklig anknytning till en fastighet för att kunna anses bosatta på en sådan. Det kan röra sig om personer som är socialt utslagna och driver omkring utan någon fast punkt i tillvaron eller om personer som mer eller mindre ständigt flyttar runt i husvagn. Dessa folkbokförs på församling med stöd av 13 § FbL. När församlingen utgår som moment för folkbokföring bör personerna i fråga, med ett sådant synsätt, i stället anses vara bosatta i kommunen. Visserligen kan det vara svårt att knyta en persons vistelse även till en bestämd kommun. Eftersom kommunernas geografiska områden är större än församlingarnas är det dock genomgående lättare att koppla en viss persons vistelse till en kommun än till en församling. Särskilt när det gäller tätorter med flera församlingar kan det vara svårt att peka ut den församling där en person som inte har någon bestämd bostad skall anses vara bosatt. Det finns en grupp personer som folkbokförs på försam- ling trots att de har en bosättning som är starkt knuten till en fastighet. Den grupp som avses utgörs av personer med särskilt äldreboende. Deras folkbokföring styrs av 15 § FbL. Till skillnad från personer som folkbokförs på församling enligt 13 § FbL är de äldreboendes bosättning alltid känd. Enligt huvudregeln i 6 § första stycket FbL borde personerna vara folkbokförda där de är bosatta, dvs. Om de har flyttat från en församling till ett äldreboende i en annan församling har de vissa möjligheter att ha kvar sin folkbokföring enbart i den tidigare församlingen. I första hand kvarstår dock personens folkbokföring oförändrad på den tidigare folkbokföringsfastigheten. Om församling ersätts med kommun i FbL kan dagens valmöjlighet kvarstå på så sätt att personen har möjlighet att förbli folkbokförd i den kommun där han eller hon var bosatt före flyttningen till äldreboende i en annan kommun. I praktiken är detta dock antagligen en ganska ovanlig Överväganden och förslag 91 situation, eftersom äldreboendet oftast torde vara beläget inom samma kommun som den fastighet på vilken vederbörande tidigare var bosatt. En liten grupp personer som folkbokförs enbart på församling utgörs av offentligt anställda som tjänstgör utomlands. Folkbokföringen av dessa regleras i 14 § FbL efter ungefär samma mönster som gäller för personer i äldreboende. torde den som tjänstgör utomlands ha kvar sin folkbokföring på samma fastighet som trots utlands- vistelsen. Om ändrade förhållanden föranleder det kan folkbokföring dock ske enbart i församling. Sådan folkbokföring kan bli aktuell exempelvis när personen i fråga under utlandsvistelsen inte har kvar någon bostad här i landet. I likhet med vad som anförts rörande personer i äldreboende kan det finnas skäl att låta de utlandsstationerade stats- anställda även framgent ha möjlighet att folkbokföras utan anknytning till fastighet. Skäl för folkbokföring på fastighet för alla personer Ett konkret skäl mot folkbokföring enbart i kommun hänger samman med begravnings- och kyrkoavgiften. Som nämnts bygger systemet med uppbörd av dessa avgifter på att varje folkbokförd person kan kopplas till en viss församling. Om några personer folkbokförs enbart i kommun kan avgift inte tas ut för dessa personer. För att avgift skall kunna tas ut måste en person kunna knytas till en fastighet. Med hjälp av fastigheten kan sedan personen hänföras till rätt församling. I och för sig skulle det vara tänkbart att systemet med uppbörd av begravningsavgift modifierades så att avgift kunde tas ut även vid folkbokföring enbart i kommun. Sådan avgift kunde exempelvis fastställas av Kammarkollegiet och påföras församlingarna utifrån särskilda beräkningsgrunder. Utredningen har dock ansett att det skulle föra för långt att nu föreslå ändringar när det gäller det utarbetade och införda systemet för begravningsavgiften. Dessutom skulle problemet med uppbörd av kyrko- avgiften kvarstå. Även av ett annat skäl behövs uppgift om fastighet inom begravningsverksamheten. En person har en ovillkorlig rätt att bli begravd där han eller hon var folkbokförd vid dödsfallet (2 kap. 3 § begravningslagen). Eftersom begravningsverksamheten på de flesta håll utgår från församlingarna kan rätt begravningsställe fastställas först när man känner till personens folkbokföringsfastighet. Fastighetsuppgiften leder sedan vidare till församlingen. Tillhörigheten till församlingar är knuten till folkbokföringen. En person som tillhör tillhör den församling inom vars område han eller hon är folkbokförd (35 kap. 1 § 92 Överväganden och förslag Kyrkoordning för ). Som ett led i stat- kyrkareformen har staten åtagit sig att svara för uppbörden av den kyrkoavgift, inklusive begravningsavgift, som personer som tillhör skall betala. För att uppbördssystemet skall fungera måste staten känna till inom vilken församling en person är folkbokförd. Inte heller här är detta möjligt utan att personen kan kopplas till en viss fastighet. Ett annat konkret skäl mot folkbokföring enbart i kommun rör frågan om församlingsuppgifterna alltjämt skall finnas tillgängliga i folkbok- föringsregistren. Skattemyndigheterna kan som ovan anförts inte föra personer till rätt församling om dessa inte har någon fastighets- koppling inom folkbokföringen. Det går alltså inte att registrera församlingsuppgifter för folkbokförda personer som inte är knutna till en fastighet. Även andra skäl mot folkbokföring enbart i kommun har påtalats. Av enkätsvaren framgår att bl.a. vissa kommuner avråder från att inom folkbokföringen ersätta församling med kommun. Som grund för detta ställningstagande har framförts att problem skulle uppkomma för vissa kommuner med en del kommunala interndebiteringar. Enligt utredning- ens mening är detta dock ett mindre problem, främst för att det rör sig om så få personer som inte har anknytning till någon fastighet. Den stickprovsundersökning som låtit utföra tyder på att det inte finns så stort behov av att folkbokföra enbart inom ett visst område, oavsett om området utgörs av församling eller kommun. Redan med tillämpning av den nuvarande lagstiftningen kan en stor del av de personer som folkbokförs enbart i församling, knytas till någon fastighet. Särskilt bör observeras den utformning som 12 § FbL har och som medger folkbokföring på viss fastighet så fort det föreligger någon form av anknytning till fastigheten i fråga. Uppgifter från utvisar också att en stor andel – cirka 40–– av personer som folkbokförs enbart på församling med stöd av 13 § FbL senare kan folkbokföras på en viss fastighet (se tabell 1 s. 60). För en mindre andel kan klarhet bringas på annat sätt när det gäller folkbokföringsförhållandena. Cirka 4 000 personer har så osäkra bosättnings- förhållanden att de inte kan hänföras till någon fastighet eller församling. Personerna i fråga folkbokförs under rubriken utan känt hemvist. Lag- stiftningen anger inte närmare när sådan folkbokföring skall ske, vilket i och för sig framstår som anmärkningsvärt. Däremot stadgas i 21 § FbL att den som oavbrutet saknat känt hemvist skall avregistreras från folkbokföringen som obefintlig. Den som saknar känt hemvist folkbokförs av skattemyndigheterna såsom skriven på församling. Överväganden och förslag 93 Även den som saknar känt hemvist har i så gott som samtliga fall varit folkbokförd på fastighet. Att vederbörande förlorat den närmare anknytningen till en fastighet torde oftast bero på att han eller hon håller sig undan eller har lämnat landet utan att detta har kunnat klargöras. Som framgår av uppgifter från (tabell 2 s. 60) kan många av de personer som folkbokförs utan känt hemvist sedermera hänföras till en viss fastighet och folkbokföras på en sådan. Andra har kunnat avregistreras som utvandrade. Folkbokföring skall undantagsvis kunna ske enbart i kommun. Utredningen har trots vad som sagts ovan beslutat föreslå att folkbok- föring skall ske på fastighet och i kommun. Den som inte kan knytas till fastighet på så sätt att han eller hon kan anses bosatt där skall anses bosatt enbart i kommunen. Även personer i äldreboende och stats- anställda som är stationerade utomlands skall kunna folkbokföras som bosatta enbart i en kommun. Den lösning som valts ligger alltså i linje med den nuvarande ordningen att folkbokföra på fastighet och i församling. För att begravningsverksamheten och uppbörden av kyrkoavgiften skall fungera och för att möjliggöra för skattemyndigheterna att registrera församlingsuppgifter skall dock en fastighet alltid fastställas för samtliga folkbokförda personer. Det är huvudsakligen tre skäl som har varit avgörande för utredningens ställningstagande att folkbokföring skall ske inte enbart på fastighet utan också i kommun. Gruppen som inte kan föras till någon viss fastighet inom folkbokföringen är visserligen liten. Vissa personer har dock sådana levnadsförhållanden att de saknar närmare anknytning till någon fastighet. Det kan vara fråga om personer som inte har någon bostad eller om personer som flyttar runt mellan olika platser på sådant sätt att de saknar den anknytning till en fastighet som krävs för folkbokföring på fastighet. För vissa av dessa skulle det kanske gå att fastställa en folkbokföringsfastighet inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Det är dock troligt att det ofta skulle krävas ganska omfattande arbete från folkbokföringens sida för att fastställa en folkbokföringsfastighet för dessa personer. Man kan utgå från att rörligheten mellan olika fastigheter inom den nämnda gruppen av personer är ganska stor. Risken för att fastighets- uppgiften inom folkbokföringen för dessa personer snabbt skulle bli inaktuell är sålunda stor. Självfallet är rörligheten mellan olika kommuner mindre. Det blir allmänt sett mer i överensstämmelse med verkliga förhållanden att folkbokföra i enbart kommun än att försöka 94 Överväganden och förslag leta fram en fastighet som personen i fråga ändå inte har någon mer stadigvarande anknytning till. Det blir också ett mindre tidsödande arbete för skattemyndigheterna att fastställa vissa personers folkbok- föringsförhållanden om folkbokföring enbart i kommun godtas på mot- svarande sätt som man godtar folkbokföring enbart i församling. Det finns en påtaglig olägenhet med folkbokföring på fastighet i alla situationer. Det kan exempelvis inträffa att en tidigare fastighetsägare kvarstår som folkbokförd på en fastighet som förvärvats av andra personer. Så kan bli fallet om den tidigare ägaren håller sig undan eller av något annat skäl inte kan knytas till någon ny fastighet. Det är lätt att inse att de nya ägarna kan uppfatta detta som en olägenhet, särskilt om den tidigare ägaren skulle råka vara en kriminell person. Det psykologiska värdet av att i största möjliga mån reducera sådana fall skall enligt utredningens mening inte underskattas. Om den tidigare fastighetsägaren i stället kan folkbokföras enbart i en kommun uppkommer inte den nämnda situationen. Som redan framgått föreslår utredningen visserligen att samtliga folkbokförda personer skall erhålla en fastighet. För att minimera riskerna för att detta skall leda till olägenheter för andra personer före- slår utredningen att det i folkbokföringsregistren tydligt skall anges att en person som på sådant sätt erhållit en fastighet inte är bosatt på denna. Ett annat skäl för att ersätta församling med kommun i FbL är att en helt fastighetsbaserad folkbokföring strider mot systematiken i lagens uppbyggnad. Enligt utredningens mening bör ett sådant systemskifte grundas på andra skäl än att förändringen behövs huvudsakligen för uppbörden av begravningsavgiften och kyrkoavgiften. Även den som folkbokförs enbart i kommun skall kopplas till en fastighet kan skattemyndigheterna inte fastställa någon folkbok- föringsfastighet för av befolkningen. I övrigt kan alltså folkbokförda personers bosättning hänföras till en viss fastighet. Som nämnts tidigare skall samtliga folkbokförda personer betala begravningsavgift. Det har också framhållits att enda sättet att i dags- läget få uppbörden av avgiften att fungera är att genom personernas folkbokföringsfastighet knyta dessa till rätt församling inom . Motsvarande gäller för kyrkoavgiften. Som framgått förordar utredningen att uppgiften om församling skall finnas kvar i folkbokföringsregistren . För att uppgiften om församling skall kunna registreras på ett korrekt sätt krävs Överväganden och förslag 95 att folkbokföringen har uppgift om fastighet. Utan fastighetsuppgiften kan alltså en person inte knytas till rätt församling. När samtliga folkbokförda personer knyts till en fastighet uppstår inte heller några problem när det gäller att avgöra var avlidna har rätt att begravas. Utredningen har alltså ansett det nödvändigt att knyta samtliga folkbokförda till en fastighet. Såvitt utredningen har kunnat bedöma är det mest rationellt att denna fastighetsbestämning sker inom folkbok- föringsverksamheten och inte inom de enheter inom skatteförvaltningen som svarar för avgiftsuppbörden. De grupper för vilka en fastighet skall anges utan att bosättning på fastighet föreligger utgörs av dem som är folkbokförda som bosatta enbart i kommunen eller som saknar känt hemvist. rör det sig sammanlagt om cirka 20 000 personer. Frågan är sedan vilken fastighet det är som skall registreras för dessa personer. Så gott som undantagslöst har personerna i fråga tidigare varit folkbokförda på en fastighet. När den fastigheten är belägen i den kommun där personen är folkbokförd är det naturligt att personen knyts till den senaste folkbokföringsfastigheten. Om vederbörande inte har varit folkbokförd på fastighet i den kommun där han kommit att bli folkbokförd med bosättning enbart i kommunen, får skattemyndigheten fastställa en fastighet som personen i fråga kan anses ha koppling till. Skattemyndigheterna bör härvidlag i så stor utsträckning som möjligt försöka välja en fastighet som vederbörande på något sätt kan tänkas ha anknytning till. Om en person flyttat till äldreboende i en annan kommun än den där personen senast var bosatt men kvarstår som folkbokförd i den tidigare kommunen, bör personen i fråga alltid knytas till en fastighet i utflyttningskommunen. Därvid bör utgångspunkten vara att det är den tidigare folkbokföringsfastigheten som skall anges. För att undvika att de personer som är bosatta på fastigheten drabbas av olägenheter i enlighet vad som sagts tidigare, måste det av folkbokföringsregistren klart framgå när en person är folkbokförd på fastigheten utan att ha sin bosättning där. I registren skall detta markeras genom att den aktuella personen anges som i kommunen skriven eller som varande utan känt hemvist. Fastighetsuppgiften bör i dessa fall inte heller vara kopplad till adressen för fastigheten. Av personbevis som utfärdas för personer som på detta sätt fått en fastighet fastställd bör fastigheten inte framgå. Det bör endast anges att det rör sig om en person som är folkbokförd enbart i kommunen eller som saknar känt hemvist. Motsvarande bör gälla vid terminalåtkomst eller annat allmänt tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter. I princip bör fastighets- uppgiften göras tillgänglig utanför skatteförvaltningen endast när det 96 Överväganden och förslag finns ett särskilt behov av uppgiften, se föreslagen lydelse av 6 § andra stycket lagen om aviseringsregister. 4.5Ändrad definition av begreppet folkbokföringsort m.m. Förslag: Begreppet folkbokföringsort behålls. Det skall syfta på den kommun där en person är folkbokförd. Kvarskrivning skall inte längre ske på den gamla folkbokföringsorten utan på den tidigare folkbokföringsfastigheten. I 6 och 16 §§ FbL förekommer begreppet folkbokföringsort. Lagen innehåller inte någon definition av begreppet. Det råder dock inte någon tvekan om att därmed avses den församling i vilken en person är folkbokförd. Som nämnts tidigare används begreppet i olika sammanhang och författningar för att ange bl.a. vart en person skall vända sig för att ansöka om vissa tillstånd. Enligt utredningens uppfattning föreligger det alltjämt skäl att i vissa sammanhang kunna ange inom vilket geografiskt område en person är folkbokförd. Även om man kan rikta viss kritik mot begreppet som sådant får det anses ha vunnit acceptans genom att det har använts under förhållandevis långt tid. Det kan knappast leda till några missförstånd hos användarna av begreppet. När folkbokföring inte längre sker i församling bör med folkbok- föringsort avses den kommun i vilken en person är folkbokförd.