sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid sidan av lån- och kreditverksamheten har (inom och ) även andra sätt att stödja utvecklingsländerna. Dit hör projekt finansierade av banken samt andra mindre insatser finansierade direkt av banken och de s.k. trust funds som innehåller bl.a. land- bundna konsultfonder. Inom projekt som i övrigt finansieras genom lån eller krediter kan banken ge bidrag för tekniskt stöd. Andra insatser som finansieras direkt av banken är mindre förberedande projekt och utarbetande av projekthandlingar etc. Banken finansierar dessutom ett mindre antal projekt med såväl experter, råd och utbildning. Till bankens övriga stöd skall också läggas det egna utbildningsinstitutet som arbetar med att bygga upp kunskap om hur man skapar och driver utvecklingsprogram. Insatser kan göras för projekt som inte lämpar sig för lån eller kre- diter genom s.k. trust funds. Dessa fonder finansierar projekt inom de områden som bidragsgivarna från olika länder och organisationer angi- vit. Stora givare är bl.a. , och men banken bidrar också själv med pengar till dessa fonder. Bland fonderna finner man bl.a. Institutional development fund (IDF) som stödjer institutionsuppbyggnad i främst de fattigaste länderna. Projekten är förhållandevis små (högst Finansiering av förvaltningsexporten 103 utbetalades ca 20 m iljoner dollar från denna fond. har också en konsultfond som inte är bunden till konsulter från något enskilt land och som finansierar aktiviteter i enlighet med bankens policies inom främst områdena miljö, jämställdhet, samhällets styrning m.m. Under uppgick de totala utbetalningarna från denna fond till ca . Det finns också två svenska konsultfonder som är bundna till svenska experter och konsulter och endast kan användas i enlighet med speciella direktiv. Den ena är allmän uppgår t ill , den andra är reserverad för och uppgår t ill . Dessa och övriga svenska konsultfonder i andra multilaterala organ beskrivs i avsnitt 4.9 nedan. Konsulttjänster inom upphandlas genom speciella upp- handlingsförfaranden, som skiljer sig från upphandling av produkter och anläggningsarbeten. Metoder för upphandling av konsulttjänster för såväl lån från , krediter från som anslag från någon av fonderna eller direkt från banken görs enligt samma riktlinjer. Till de allmänna villkoren och kraven hör att endast personer och företag, som tillhör medlemsländer, har rätt att lämna anbud. Detta krav gäller även enskilda konsulter och utrustning som ingår i ett projekt. Värdlandet ansvarar för att en projektbeskrivning som utgör ett grunddokument i upphandlingen tas fram. Projektbeskrivningen skall innehålla syfte, mål och avgränsning av uppdraget samt den övriga bakgrundsinformation som är nödvändig för att förstå uppdraget. Det betonas att uppdragsbeskrivningen inte får bli alltför detaljerad och därmed inflexibel. Efter annonsering upprättas en s.k. kortlista med 3–6 konsulter. Kortlistan skall om möjligt ha stor geografisk spridning och högst två konsulter från varje land får förekomma. Kortlistade organisationer får en inbjudan att lämna anbud med nödvändiga anbudshandlingar, bl.a. utvärderingskriterier för upphandlingen. Normalt används system med dubbla kuvert för anbuden där det tekniska anbudet och det finansiella anbudet (priset) ligger i skilda kuvert. Varje anbud utvärderas kvalitetsmässigt utifrån ett antal kriterier med olika vikter. De grundkriterier som normalt används och sedan bryts ned i delkriterier; är organisationens erfarenheter, metodval i projektet, nyckelpersonalens kompetens, metod för kunskapsöverföring och deltagande av mottagarlandets nationella expertis. 104 Finansiering av förvaltningsexporten De anbud vars tekniska kvalitet nått upp t ill en i förväg angiven miniminivå deltar i den finansiella bedömningen. De anbud som inte nått tillräcklig teknisk kvalitet får sina finansiella anbud återsända oöppnade. Det lägsta anbudet som öppnas ges 100 poäng medan övriga anbud som öppnas ges poäng i proportion till detta lägsta anbud. I den slutliga avvägningen mellan pris och kvalitet får priset maximalt ha vikten 30 av 100. Kvaliteten har alltså en i de flesta fall a vgörande roll för valet av konsult. Vid sidan av denna standardiserade upphandlingsmodell för kon- sulttjänster förekommer ett antal andra metoder som kan användas i speciella fall. Detta gäller t.ex. för extremt komplexa projekt, projekt med fast budget, mycket små uppdrag och vid upphandling från vissa organisationer (t.ex. övriga FN-systemet). Av nedanstående tabell framgår totala internationella upphandling och hur stor del som går t ill . totala internationella upphandling samt den svenska andelen, budgetåren 1986–1999. M iljoner dollar och procent. Källa : ; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999; Satsa på utveckling, Rapport från mu ltilaterala upphandlingsprojektet, 1994. Ovanstående tabell avser all internationell upphandling inom och och inkluderar därmed såväl varor som anläggningsarbeten och Finansiering av förvaltningsexporten 105 Den svenska andelen har varit omkring en procent och under en procent. I tabellen nedan visas utvecklingen av upphandling av svenska kon- sulttjänster inom . Internationell upphandling genom och av kon- sulttjänster budgetåren 1987–1999 (exkl. struktur- anpassningslån). Källa: ; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999; Satsa på utveckling, Rapport från mu ltilaterala upphandlingsprojektet, 1994. Materialet visar att den svenska andelen varit i stort sett oförändrad och att den under större delen har legat under en procent av den internationella upphandlingen. Utifrån statistiken över utlåning och upphandling går det, som beskrivits ovan, inte att finna några tydliga tecken på att stöd till förvaltningskunnande eller ens konsultinsatser i allmänhet har ökat i någon väsentlig grad . Under femårs- perioden –93 var den genomsnittliga andelen offentlig institu- tionsutveckling av de beslutade lånen. För perioden –99 hade denna andel ökat till men med stora fluktuationer mellan åren. Det skall dock påpekas att det utifrån befintlig statistik inte är möjligt att med någon större precision avgränsa förvaltningsstöd med utredningens definition. Stöd till förvaltningsutveckling kan förekomma inom i princip samtliga sektorer till vilka utlåning sker. 106 Finansiering av förvaltningsexporten I uttalanden från kan man finna stöd för att området institutionsuppbygnad kommer att bli mer prioriterat. I beskrivning av sin roll framhålls bl.a. att effektiviteten i utvecklings- stödet är beroende av en bra styrning och ledning. Banken uppmuntrar regeringar att skapa lagar och regelverk som är tydliga och transparenta samt utveckla den ekonomiska styrningen. En god ledning kännetecknas enligt av; bra styrning av offentlig verksamhet, god redovisning, förutsägbarhet i lagar och regler samt tillgång till infor- mation om ekonomin. president har vid ett flertal tillfällen i sina tal berört områden som korruption, behovet av samverkan mellan finansiellt stöd och stöd för bl.a. social utveckling. Han har också markerat att enbart införande av lagar etc, utan motarbetande av korruption m.m., inte automatiskt medför förbättringar för de individer som har störst behov. Vid möte med bankens guvernörer den 28/9 sade han bl.a. At the bank, we propose to give great emphasis in the years ahead to the question of working with governments to strengthen structure and gover- nance. I den senaste påfyllningen till () anges fyra områden som skall fokuseras. Ett av dessa är good governance. Området innehåller stöd till projekt som främjar oberoende offentliga institutioner, en transparent politisk process, likhet inför lagen och åtgärder för att bjuda in medborgare att delta i den politiska processen. I pekar man på be hovet av en väl fungerande offentlig sektor för att utveckla samhällen och minska fat- tigdom. Under påbörjades också ett arbete att föra in de institutionella frågorna i bankens landstrategier i fem pilotfall. Ett viktigt inslag är också att söka minska korruptionen genom att stärka och utveckla offentliga institutioner. Den amerikanska , (), bildades i syfte att stödja e konomisk och social utveckling i och . Banken har 46 medlemsstater och huvudkontoret ligger i . De svenska garantierna uppgick till ca . , som är den största bidragsgivaren, stod för hälften av de totala garantierna på . Utvecklingen i länderna stöds i första hand genom lån, dels mark- nadsmässiga, och dels på mjukare villkor. Till IDB hör också Inter- SOU 2000:27 Finansiering av förvaltningsexporten 107 () och () som båda stödjer utveckling i den privata sektorn. Större delen av bankens utlåning sker genom lån på marknadsmäs- siga eller nära marknadsmässiga villkor. Utlåningsräntan låg 1998 på 6– och avbetalningstiden varierar mellan 15–. uppgick dessa lån till . Den mjukare formen av utlåning kallas Fund for special operations (FSO) och kan ges till de fattigaste länderna i regionen. Räntan varierar mellan 1–beroende på mottagarlandets utveckling. Avbetalningstiden är och är amorteringsfria. 1998 beviljades 25 FSO-lån till ett värde av . I tabell 4.22 nedan redovisas den totala utlåningen, dvs med såväl marknadsmässiga som mjukare villkor, 1998 efter sektor. Utlåning inom IDB 1998 efter sektor. M iljoner dollar och procent. Industri, gruvor och turism Reformering och modernisering av statsförvaltningen 3 841 Källa : Amerikanska ; 1998 Annual Report IDB. Av tabellen framgår att beslut om utlåning för projekt med syfte att reformera statsförvaltningen står för en stor andel inom IDB. Beslut om lån för reformering av staten togs för nära . Området innefattar bl.a. reformering och utveckling av rättsområdet, finansiell administration, decentralisering, tull m.m. Den totala upphandlingen av varor, anlä ggningsarbeten och kon- sulttjänster var 6,6 m iljarder dollar. Av detta upphandlades projekt för internationellt. Stöd ges också i andra former än lån. Genom bidrag från medlemsländer och till olika s.k. trust funds ges stöd på en rad områden. 108 Finansiering av förvaltningsexporten egna fonder med speciella villkor och ger också bidrag till andra fonder. En utförligare beskrivning av de svenska konsultfonderna återfinns i avsnitt 4.9. Stöd för tekniskt samarbete utan återbetalningskrav finan- sieras av bankens avkastning och av bidrag från medlemsländerna genom fonder. godkändes över 400 projekt till ett värde av . Vid upphandling i internationell konkurrens gäller att endast organi- sationer från medlemsländer får delta. Olika varianter förekommer men vid belopp skall öppen upphandling normalt användas. En avvägning mellan pris och teknisk kvalitet avgör vilket som är det mest fördelaktiga anbudet och som skall kontrakteras. Krite- rier och dess vikter liksom prisets vikt i relation till den tekniska kva- liteten skall framgå av anbudshandlingarna. IDB ger också mottagar- landet möjlighet att använda system med dubbla kuvert, men detta är inte något krav. Bland andra metoder för upphandling som förekommer finns nationell upphandling, begränsad internationell anbudsgivning och direkt kontrakt. Den svenska andelen av IDB:s upphandling och hur denna har utvecklats framgår av tabell 4.24 nedan. Total upphandling (lokal och internationell samt genom fonder) samt svenska andelar från IDB 1989–1998. M iljoner dollar och procent. Källa : Amerikanska ; 1998 Annual Report IDB. 1995 tog man inom banken fram ett speciellt aktivitetsprogram för stöd till reformering och effektivisering av offentlig förvaltning. I utlå- ningsprogrammet för den åttonde påfyllningen av IDB 1994 framhålls tre huvudområden för bankens engagemang. Dessa är fattigdoms- bekämpning och höjning av levnadsstandarden, förnyelse och integration samt miljö. Inom området förnyelse och miljö ingår reformering av Finansiering av förvaltningsexporten 109 Det framhålls att en fungerande och effektiv förvaltning är lång- siktigt nödvändig för att den privata tillväxten skall växa. Amerikanska president har vid sidan av bl.a. handels- och miljöfrågor, markerat att framför allt demokratifrågan är viktig för och . Vid bankens årsmöte med guver- nörerna i angav han demokratifrågan som en av fem stora utmaningar för regionen och betonade särskilt okor- rumperad förvaltning. I samma tal framhölls att stöd till reglerande och övervakande verksamhet samt stöd till länders ansträngningar att stärka lagstiftning och rättssystem, är två av de insatsområden som banken har till sitt förfogande inom ramen för det åttonde programmet. 4.5Asiatiska (AsDB) Den asiatiska med säte i bildades och ägs av sina 57 medlemsstater. 41 av medlemmarna finns i och . är den största bidragsgivaren och står ensamt för ungefär hälften bidragen. har varit medlem från starten. har ställt 168 m iljoner dollar till förfogande för utlåning Banken ger stöd i form av lån men också visst tekniskt stöd som inte behöver återbetalas. Av bankens totala utlåning som uppgick till gick tre fjärdedelar till fyra länder; (), (), () och (). Utlåning sker dels på marknadsmässiga villkor med upplåning på den internationella kapitalmarknaden. har räntan legat på 6–. uppgick dessa lån t ill , dvs av den totala utlåningen. Den andra, mjukare, formen av utlåning administreras genom () som får resurser genom medlemsländernas bidrag. Lånen ges med amorteringsfrihet. En ränta på och för resterande period utgår. uppgick utlåningen genom ADF till . Tabellen nedan visar utvecklingen av bankens totala utlåning inom olika områden. 110 Finansiering av förvaltningsexporten Total utlåning från AsDB efter sektor 1995–1998. M iljoner dollar. Källa : Asiatiska ; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. Utlåningen var avsevärt högre än övriga år, främst beroende på ett exceptionellt stort lån för ett finanssektor-program på till . Asienkrisen avspeglar sig 1998 i stora belopp för lån till finansiell sektor. Av tabell 4.26 nedan framgår utvecklingen av tekniskt stöd i de delar som utgår som direkta bidrag. Stödet har som framgår legat på samma nivå . Direkta bidrag för tekniskt stöd inom AsDB 1993–1998. Källa : Asiatiska ; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. Upphandlingen av konsulttjänster, som redovisas i tabell 4.27, har sjunkit kraftigt . Detta gäller för såväl lån på marknadsmässiga villkor som de mjukare lånen. Finansiering av förvaltningsexporten 111 Upphandling av konsulttjänster genom vanligt kapital (OCR) och () 1967–1998, medelvärden i . Källa : Asiatiska ; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. har en konsultfond på med speciella villkor (se vidare avsnitt 4.9). Vid konsultupphandlingar inom AsDB används normalt en metod som innebär att man börjar med att upprätta en kortlista över konsult- firmor som ges möjlighet att bjuda på uppdraget. A nnonsering av upp- draget behöver alltså inte göras. Uppgifter om kompetenta konsult- företag kan komma från bankens erfarenheter eller tidigare erfarenheter från värdlandet men medlemsländer kan också marknadsföra sitt eget lands konsulter hos mottagarlandet. Kortlistan består normalt av 5–7 organisationer. Utvärderingen av anbuden skall enbart ta hänsyn till anbudens tek- niska kvalitet, inkluderande tidigare erfarenheter, nyckelpersonalens erfarenheter, språkkunskaper m.m. Den bästa anbudsgivaren bjuds sedan in för att förhandla om priset. Om man inte kommer överens går man vidare och förhandlar med det näst bästa tekniska anbudet (osv.). Mottagarlandet kan också, om man vill, använda s.k. två-kuvert system. AsDB:s upphandling från av konsulter och tekniskt stöd framgår av nedanstående tabell. Asiatiska upphandling från av konsulttjänster och tekniskt stöd 1996–1998. M iljoner dollar och andel i upphandlingen. Källa : Asiatiska ; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. 112 Finansiering av förvaltningsexporten SOU 2000:27 Bankens upphandling av svenska konsulttjänster har varit 1–2 m iljoner dollar . Dessutom upphandlas tekniskt stöd som är ungefär lika stort. andelar i upphandlingen från AsDB jämfört med övriga nordiska länders framgår av tabell 4.29. Andel av upphandlingen (OCR + ADF) 1967–1998. Källa : Asiatiska ; Asian development bank annual report 1998. Stöd till förvaltningskunnande får stor uppmärksamhet i banken. årsredovisning ges förvaltningsfrågor ett specialkapitel. Här beskri- ver man bl.a. behovet av reformer av statens roll, decentralisering av makt, och behov av nya kunskaper hos offentliga tjänstemän. Man slår fast att bredden i stödet väntas öka och att samhällstyrning utgör en viktig del när man skriver: is fully committed to its transformation into a broad-based development institution, of which governance is a core dimension. Området har ägnats särskild uppmärksamhet och har nära 40 lån som innehåller förvaltningskomponenter beviljats. Dessutom har speciella insatser gjorts genom tekniskt stöd. Banken har som mål att ha en ledande roll i utvecklandet av förvaltningarna i och . 4.6Afrikanska (AfDB) Den afrikanska ,(AfDB) bildades och har sitt säte i , . kom samtliga medlemsländer från regionen, men finns 24 medlemsländer utanför kontinenten, däribland . Till banken räknas också () och (). bidrog 1998 till ADF med . Banken stödjer de regionala medlemsländerna med i första hand lån men till viss del också bidrag som inte är återbetalningsskyldiga. Stödet är störst till norra och östra . De totala beslutade lånen under SOU 2000:27 Finansiering av förvaltningsexporten 113 uppgick till ca och utbetalningarna till ca . De lån som administreras genom huvudorganisationen har marknadsmässiga villkor. Räntan varierar något men har legat på . Återbetalningstiden är och inkluderar en 5- årsperiod med amorteringsfrihet. Omkring hälften av den afrikanska bankgruppens utlåning skedde genom sådana lån. Den mjukare formen av utlåning går genom The African Develop- ment Fund (ADF) som finansieras genom bidrag från medlemsländerna. Fonden, som startades , stödjer de fattigaste länderna i regionen med lån utan ränta och med mycket lång återbetalningstid, . Dessutom är amorteringsfria. Fondens andel av Afri- kanska utlåning har vuxit och står nu för nära hälften av utlåningen. En tredje del i bankens utlåningsverksamhet är () som bildades . Fonden lånar ut mot en ränta på med återbetalningstid. NTF står för en mycket liten del av ban- kens totala utlåning. Tabellen nedan visar totala utbetalningarna efter upphandling inom alla delar av AfDB. Utbetalningar till projekt inom AfDB efter sektor, respek- tive –1998 samt kumulativt 1967–1998. Källa : Afrikanska hemsida. Som framgår av tabellen väger områdena Jordbruk och Transporter tungt i bankens upphandling. Bland de instrument som finns för att stödja olika projekt kan nämnas lån för projekt i offentlig sektor, sektorstöd, tekniskt stöd och institutionsuppbyggnad. Lån till projekt i offentlig sektor står för den största delen av utlåningen. beslutades om lån motsvarande 114 Finansiering av förvaltningsexporten SOU 2000:27 för sådana projekt av vilka endast delar kan hänföras till förvaltningsstöd. Sektorstöd syftar bl.a. till att stärka reformering av institutioner i en specifik sektor. Beslut om stöd uppgick t ill ca , vilket är en liten nedgång . Tekniskt stöd genom lån eller bidrag ges enbart genom ADF och syftar till att förbereda projekt. Utbetalningarna av tekniskt stöd uppgick t ill ca . Stödet för instiutionsuppb yggnad uppgick till ca . har en konsultfond som uppgår t ill som bara får gå till svenska experter och konsulter (se vidare avsnitt 4.9). De internationella konsultupphandlingarna är öppna för konsultfir- mor från något av medlemsländerna. Inbjudan att lämna intresseanmälan för projekt annonseras minst i förväg. En kortlista med 5–7 konsultfirmor med bred geografisk spridning och högst två konsulter från varje land upprättas. Dessa ges mö jlighet att lämna anbud. Tre urvalsmetoder kan användas. Den första innebär att man väljer ut det tekniskt bästa anbudet och sedan avgör om priset kan accepteras. Om priset bedöms ligga för högt går man vidare till det näst bästa tek- niska anbudet. Den andra metoden innebär att man jämför de tekniska anbuden med priserna enligt givna vikter. Detta är samma metod som normalt används i . Den tredje metoden går ut på att man väljer det anbud med minst viss teknisk kvalitet som har lägst pris. Den tekniska utvärderingen görs med i förväg bestämda vikter för de olika komponenterna. I bankens upphandlingsregler anges inom vilka ramar vikterna får ligga. Exempelvis får företagets tidigare erfarenheter ha vikt 5–, förståelse av uppdraget och förslagets kvalitet 25–och nyckelpersonernas kompetens 40–. Den svenska upphandlingen från AfDB är relativt liten. Utvecklingen 1995–98 framgår av tabell 4.31 nedan. Total upphandling från AfDB och svenska andelar 1995– 1998. Miljoner dollar och procent. Källa : Afrikanska hemsida; . En förklaring till de låga svenska andelarna i AfDB kan vara att banken har sin tyngdpunkt i västra och norra medan svenska bilaterala insatser har koncentrerats till södra och östra delarna. Finansiering av förvaltningsexporten 115 har därigenom i liten utsträckning genom bilaterala projekt kunnat få erfarenhet av bankens viktigaste områden. Upphandlingen av tjänster uppgick till , varav den svenska andelen var . I bankens långtidsplan poängteras vikten av en bra och okorrumperad förvaltning (good governance). Genom sina strukturstödsprogram som är en del av insatserna för att reformera förvaltningen har man börjat stödja bl.a. rättssystem och ekonomisk förvaltning. En fungerande förvaltning ses också som en viktig grund för att bekämpa korruption. deltog AfDB:s president i en konferens om god samhällsstyrning och hållbar utveckling och höll där ett tal i vilket han markerade betydelsen av den samhälleliga utvecklingen för att uppnå e konomisk utveckling. I sitt tal lyfte han bl.a. fram betydelsen av lagar och fungerande rättssystem, ansvarstagande, transparens och medborgardeltagande och att bankens ansträngningar att stödja dessa områden måste fortsätta och insatser löpande utvärderas. FN-systemet (utöver ) består av ett stort antal fack- och specialorgan som i varierande grad upphandlar konsulttjänster med inriktning mot förvaltningsfrågor. 1998 var den totala upphandlingen ca varav 1,4 miljarder var tjänster. Knappt hälften av tjänsterna upphandlades från utvecklingsländer. lämnade 1998 bidrag till FN:s ekonomiska och sociala verksamhet om 1,7 mdkr. Tjänster upphandlas från ca 30 olika FN-organ där de största upp- handlarna är United Nations Development Programme (UNDP), Programme (WFP), FN:s upphandlingsavdelning (UN/PD), United Nations Office for () och United Nations Educational Scientific and (). UNDP är av utvecklingssamarbete inom tekniskt bistånd. UNDP som bildades har sitt huvu dkontor i . UNDP finansierade upphandling av konsulttjänster motsvarande ca . UNDP ger stöd till förvaltnings- området. stöd till UNDP uppgick till . WFP – Programme – ligger i och skall stimulera ekonomisk och social utveckling genom att förmedla livsmedelsbistånd. De tjänster som upphandlas rör sig i huvudsak om transporter, lagring, utspisning etc och bedöms därför ha mycket liten relevans för förvaltningsområdet. upphandlade WFP tjänster för . Det svenska bidraget till WFP uppgick till . 116 Finansiering av förvaltningsexporten United Nations Office for () – med en upp- handling av tjänster på drygt 100 m iljoner dollar – ger stöd till bl.a. demokratisering och förvaltning. Upphandling av tjänster inom FN-systemet i miljoner US- dollar, totalt och från i-länder. Källa : FN; United Nations system, Annual statistical report 1998. Av den totala upphandlingen av konsulttjänster inom FN-systemet till- faller drygt hälften de industrialiserade länderna. t ill 1997 gick upphandlingen från i-länder ner men ökade igen t ill 1998. Tabell 4.33 visar FN:s upphandling av tjänster för de nordiska länderna. Nordiska ländernas andel i FN:s upphandling av tjänster 1995–1998.