sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Det är framför allt de som är prestationsmässigt och socialt starkast som utnyttjar möjligheten att välja skola (1996; 1998b). Barn med högutbildade föräldrar tenderar att byta skola i större utsträckning och när de byter skola väljer de oftare friskola än vad andra gör. Det finns på det hela taget begränsade kunskaper om vilka konsekvenser de fristående skolornas utbyggnad har för eleverna och för de sociala skillnaderna mellan olika elevgrupper. Man vet också mycket lite om vilka konsekvenser etableringen av friskolor får för de kommunala skolorna. Fler elever går ut skolan med ofullständiga betyg En av skolans huvuduppgifter är att förse eleverna med kunskaper och färdigheter med vars hjälp barnen och ungdomarna kan skapa sig gynn- samma livschanser i ett långt perspektiv. Det är svårt att bedöma hur kunskapsinhämtningen har förändrats i den svenska skolan, då det råder brist på återkommande och jämförbara kunskaps- och färdighetsmätningar på område. utfördes stora nationella kunskapsmätningar, men dessa omfattar delvis olika ämnen, olika områden inom samma ämnen och olika års- kurser, vilket gör det svårt att dra några slutsatser om hur elevernas kunskapsinhämtning utvecklats . fick 1994 i uppdrag att utarbeta nationella prov och dessa prov har börjat utföras, men har pågått att inga mer sammanhängande tidsserier finns. De enda systematiska kunskapsmätningar som gjorts har skett inom ramen för det så kallade i . 19 De bristande förutsättningarna för att göra jämförelser begränsas ytterligare av det faktum att betygssystemet har förändrats . Det är dessvärre inte möjligt att på ett adekvat sätt jämföra exempelvis avgångsbetyg mellan det gamla och det nya systemet. Det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet har ersatt det relativa femgradiga betygssystem som infördes i samband med grund- skolereformen 1962. De nya betygen ges i förhållande till hur väl eleven uppfyllt de mål som finns för kursen de genomgått. I det nya systemet ges tre betyg (Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd) och elever som inte når upp till målen för kursen ges inget betyg. De första eleverna som lämnade med de nya betygen gick ut . I det nya betygssystemet krävs betyget G odkänd i svenska, engelska och matematik för behörighet till gymnasiet. har det skett en svag ökning av andelen elever som 19 Se (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2). 126 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar lämnar utan kompletta betyg. Från det att det nya betygs- systemet började gälla 1998 har det skett en dramatisk ökning av andelen elever med ofullständiga betyg, även om de flesta som lämnar den nya gymnasieskolan utan kompletta betyg har godkänt i kärnämnena. Det är uppenbart att övergången till ett nytt betygssystem har medfört att kraven hårdnat. Barn med utländsk bakgrund – framför allt de som invandrat efter – har svårare i skolan än barn med två svenska föräldrar. 20 var det endast omkring hälften av de barn som kommit till efter som lämnade grund- skolan med kompletta avgångsbetyg, vilket kan jämföras av barn med svensk bakgrund. Motsvarande siffra för barn som har utländsk bakgrund men som är födda i eller som kommit till vid lägre ålder är . Efter /98, då det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet började gälla, var av barnen med utländsk bakgrund behöriga till gymnasieskolan, vilket kan jämföras med av barnen med svensk bakgrund (1999c). Allt fler elever har ett annat modersmål än svenska, men hemspråksundervisningen har minskat har antalet elever med annat modersmål än svenska ökat kraftigt. 21 Av Figur 2.2:7 framgår att det under /90 fanns lite mer än 98 000 elever i som hade annat hemspråk än svenska. Till /98 ökade antalet och upp- gick då till närmare 116 000. skedde en dramatisk minskning av lärarresurserna till hemspråksundervisning (som benämns undervisning i modersmålet) och undervisning i svenska som andraspråk. Antalet lärartimmar i hemspråk, liksom antalet lärartimmar i svenska som andraspråk, sjönk med mellan 1991/92 och 1997/98. Även andelen som går i hemspråksundervisning av dem som är berättigade har minskat . En orsak till detta är att en allt större del hemspråksundervisningen kommit att förläggas utanför skoltid. Det har också skett rationaliseringar såtillvida att man exempelvis samordnar hemspråksundervisningen och samlar elever från många skolor i en större grupp. 20Se (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2). 21Avsnittet om hemspråksundervisning baseras i huvudsak på egna bearbetningar samt underlag till kommittén (M:II, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Antal hemspråkstimmar respektive timmar med svenska som andraspråk (i tusental) och antal elever med annat hemspråk än svenska, 1989/90–1997/98 Antal lärartimmar (tusental), hemspråk Antal lärartimmar (tusental), svenska som andraspråk Antal elever med annat hemspråk än svenska Källa: Egna bearbetningar av samt SCB (1995; 1998). Antalet elever i särskolan har ökat Särskolan ska ge utvecklingsstörda barn och ungdomar en individuellt anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges inom ramarna för och gymnasieskolan. Den obligatoriska särskolan motsvarar åldersmässigt och omfattar barn och ungdomar . ökade elevantalet i den obligatoriska särskolan med , medan det totala elevantalet i ökade . För gymna- siesärskolan var elevökningen , medan antalet elever i gymnasieskolan generellt sett låg stabilt (1999d). En orsak till det ökade antalet elever i särskolan är att lätt utvecklingsstörda elever kan ha fått det svårare att nå målen i grund- och gymnasieskolan. 128 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar resursminskningar i som ett skäl till varför elevantalet i den obligatoriska särskolan ökat. Det individuella programmet på gymnasiet – en första andrachans? Kommunerna är skyldiga att erbjuda samtliga barn och ungdomar undervisning fram till och med första kalenderhalvåret då de fyller . 22 För elever som antingen inte kommit in på ett nationellt gymnasie- program eller som antagits men som har problem att nå studiemålen, inrättades 1992 det så kallade individuella programmet (IV). Tanken var att dessa elever inom ramen för IV skulle ges ett extra preparandår, som skulle bereda dem ökade möjligheter att klara en övergång till ett nationellt eller specialutformat gymnasieprogram. Endast en fjärdedel av dem som varit inskrivna på IV lämnar dock gymnasiet med en examen . Den största kategorin på IV-programmet utgörs av dem som kommer antingen direkt från eller från avbrutna studier på ett nationellt program. fanns det drygt 10 500 elever som gick denna IV-variant och 1998 var antalet uppe i 14 000. Detta kan delvis bero på att kraven på teoretiska kunskaper har höjts på de yrkesförberedande gymnasieprogrammen samt på att de tidigare tvååriga teoretiska programmen inte fått någon motsvarighet i det nya gymnasiesystemet. Den sociala snedrekryteringen i gymnasievalen minskade i början av decenniet Ett viktigt mål med den svenska skolan är att alla barn ska ha samma chanser att skaffa sig en god utbildning, oberoende av uppväxtförhål- landen och social bakgrund.23 Vi vet dock att snedrekryte- ringen i utbildningssystemet fortgår, dels genom att barn med olika social bakgrund har olika chanser att skaffa sig goda betyg, dels genom att barn med olika social bakgrund väljer olika även då de har samma betyg (och 1993). 22Avsnittet om individuella program bygger i huvudsak på (m.fl.) underlag tillkommittén (F:V, se bilaga 2), underlag till kommittén (M:II, se bilaga 2) samt (1999). 23Avsnittet om den sociala snedrekryteringen baseras i huvudsak på (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2) samt (m.fl.) underlag till kommittén (F:V, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Lejonparten av den sociala selektionen i utbildningssystemet sker i valet till gymnasiet. De mer socialt gynnade väljer i större utsträckning studieförberedande utbildningar, medan elever med svagare social bak- grund oftare väljer yrkesförberedande utbildningsprogram. Den sociala snedrekryteringen till studieförberedande program på gymnasiet mins- kade under första hälften av decenniet. Det är mycket som talar för att denna minskning främst är orsakad av en kraftig utbyggnad av gymna- sieskolan i kombination med minskande födelsekullar. En annan för- kan vara att elever från de tidigare teoretiska tvååriga pro- grammen kommit att välja det studieförberedande samhällsprogrammet. När utbildningssystemet expanderar, vilket var fallet , brukar andelen socialt mindre gynnade ungdomar först öka och sedan minska i omfattning på studieförberedande utbildningar. Uppgifter för slutet av tycks bekräfta denna bild, såt illvida att sned- rekryteringen ånyo ökar. Universitets- och högskolesystemet har expanderat kraftigt har universitets- och högskolesystemet expanderat kraftigt. Andelen av varje årskull som går över till högre utbildning har ökat och antalet inskrivna på olika universitets- och högskoleutbildningar har ökat (se Figur 2.2:8). Ökningstakten har i absoluta termer varit ungefär den- samma i större och mindre högskoleorter, men relativt sett har de mindre högskolorna växt snabbast. Trots universitetsväsendets expansion har det blivit allt svårare att komma in på en utbildningslinje. Detta har framför allt att göra med att arbetslösheten lett till att stora grupper, inkluderande ett stort antal äldre personer, sökt sig till universiteten. 130 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Antalet inskrivna studenter i universitets- och högskole- utbildning, 1989/90–1996/97 Källa: SCB (1998). föreligger skillnader mellan individer med olika social bakgrund vad gäller benägenheten att gå över till högre utbildning. Denna snedrekrytering är för det första en effekt av att barn från arbe- tarhem i genomsnitt har lägre betyg än vad barn från tjänstemannahem har. Det är dock viktigt att poängtera att könsskillnaderna i betyg är större än klasskillnaderna. För det andra väljer arbetarbarn och tjänstemannabarn att söka till högskolan i olika hög grad även då de har samma betyg (och 1993). Det finns tecken som tyder på att den sociala snedrekryteringen har minskat något , men utjämningen är tämligen svag och skillnaderna är fortsatt stora. 24 Beräkningar visar att den sociala snedrekryteringen skulle minska om man kunde ta in elever till högskolan enbart på basis av betyg, under förutsättning att arbetarbarn sökte högskolan i samma utsträckning som tjänstemannabarn gör. har systemet för antagning till högre utbildning genomgått en rad förändringar, varav en av de mest betydelsefulla torde ha varit den starkt ökade vikten som Högskoleprovet fått som urvalsgrund. Avsikten med införandet av Högskoleprovet var delvis att minska snedrekryteringen (SOU 1985:57). Det har dock kunnat visas att den sociala bakgrunden påverkar Högskoleprovets resultat i ungefär lika hög grad som gymnasiebetygen gör. I detta avseende tycks det alltså 24 Se (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar vara tämligen egalt om man antar på basis av betyg eller på basis av Högskoleprovet. Det har i studier visats att det finns en inlärningsfaktor i provförfarandet som gör att poängen tenderar att öka vid varje nytt provtillfälle (och 1994). Den sociala sned- rekryteringen förstärks av det faktum att sökande från högre social- grupper tenderar att ta provet fler gånger än andra och därmed förbättrar sina resultat. 132 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 2.2.3Ökat tryck på barn- och ungdomsvården Under de två senaste årtiondena har frågor om barns ställning blivit mycket viktiga i samhällsdebatten, inte minst efter antagandet av 1989.25 Det har etablerats en särskild och har sedan Socialtjänstlagen reviderades 1997 ett sär- skilt ansvar för att i sitt arbete särskilt beakta barnens situation, bevaka deras rättigheter och ta hänsyn till deras inställning. Anmälningskyl- digheten till för vissa yrkesgrupper har utvidgats och lagstiftaren har satt upp tidsgränser för hur utredningar i bar- navårdsärenden får ta. Ett flertal utredningar och forskningsrapporter har pekat ut just utdragna utredningar som ett påtagligt problem i den sociala barnavården (SOU 1994:139, och 1996). efter lagändringen var det dock få kommuner som beslutat om nya riktlinjer för arbetet med barn och unga (1999j). Trots att de flesta kommuner har rutiner för hur barnets inställning ska lyftas fram i barnavårdsutredningarna, visade det sig vid en kartläggning att barnperspektivet brister i många utredningar i kommunerna (Social- styrelsen och Länsstyrelserna 1999). Det är inte möjligt att exakt ange omfattningen av den sociala barna- och ungdomsvården i termer av exempelvis hur många familjer som är föremål för barnavårdsinsatser. Det saknas också i stort sett systematiskt insamlade uppgifter om barnavårdsproblemens omfattning, sammansättning och förändringar. och har dock utfört vissa undersökningar om barnavårdsanmälningar och ansökningar om vård (SCB 1993, 1998a; M:III, se bilaga 2). 26 konstaterar i sin undersökning att såväl antalet anmälningar som antalet utredningar tycks ha ökat , särskilt i de större kommunerna. Enligt kan denna ökning delvis ha att göra med en allmänt sett ökad anmälningsbenägenhet, men den kan också vara en konsekvens av att skolrelaterade problem i ökad utsträckning kommit att definieras som sociala barnavårdsproblem, att förbättrat sitt samarbete med andra myndigheter och att kommunerna blivit bättre på att registrera anmälningar. Sammanfattningsvis visar uppgifterna från kommunerna att den sociala barnavårdens belastning (mätt i antalet barnavårdsanmälningar) ökat . Den kommunala statistiken är emellertid av mycket dålig kvalitet och möjliggör inga entydiga slutsatser om ökningarnas 25Detta avsnitt bygger i huvudsak på underlag till kom- mittén (F:XVI, se bilaga 2). 26Ansökningar hänför sig till de fall då föräldrar eller barn och ungdomar själva begär hjälp. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar storlek, vilka som anmäler eller skälen till anmälningarna. som ligger till grund för undersökningar är med andra ord svagt och en viktig slutsats av dessa studier är att kommunerna i stort helt saknar gemensamma rutiner för systematisk insamling av statistik om anmälningar. Vid sidan av information från kommunerna finns vissa andra upp- gifter med vars hjälp man kan söka belysa barn- och ungdomsproblemen om misshandel av barn ökat stadigt från 1 800 år 1989 till 5 1998 (Brå 1999). På motsvarande sätt har antalet jourtelefoner om barnmisshandel och andra barnavårdsproblem ökat kraftigt (1997). Detta kan bero på att antalet barnmisshandelsfall faktiskt har ökat, men kan också bero på att benägenheten att anmäla har blivit större. Liknande tolkningsproblem gäller sexuella övergrepp. kunskapsöversikt konstaterar ( 1999) att det, i likhet med vad som gäller barnmisshandel, är omöjligt att med någon rimlig grad av exakthet fastställa omfattningen av sexuella övergrepp mot barn. polisanmälningar av misstänkta sexualbrott (våldtäkt, sexuellt tvång och sexuellt ofredande) riktade mot barn har fördubblats Det har emellertid skett 3 000 anmälningar , då antalet var som störst, till 2 1997. En annan omdiskuterad fråga rör ungdomsbrottslighetens omfattning och Det finns mycket som talar för att ungdomars brottslighet efter en kraftig ökning legat relativt stilla sedan Vad gäller våldsbrottsligheten är utvecklingen emellertid mer svårtolkad. Å ena sidan visar de i kriminalstatistiken registrerade misshandelsbrotten bland unga en tydlig ökning från slutet av och framåt. Å andra sidan visar resultat från offerundersökningar, liksom förekomsten av dödligt våld bland unga, på mer stabila mönster (Estrada 1999). Många av förändringarna i lagstiftningen på ungdomsproblemens område har rört samhällets reaktioner på ungdomsbrott och den komplicerade gränsdragningen Två av de viktigaste förändringarna gäller de särskilda ungdomshemmen ( §12-hemmen), vars historia går tillbaka till de gamla ungdomsvårdsskolorna. har dessa, efter att under omkring varit ett kommunalt och ansvar, överförts till Statens 27Antalet kommuner som kan lämna någon form av uppgifter om antalet an- mälningar har dock ökat . 28Barnens rätt i samhället. 134 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar (SiS). För det andra har det blivit möjligt att döma ungdomar till tids- begränsade straff som ska avtjänas på §12-hemmen (Korpi 1996). Antalet omhändertaganden av barn och ungdomar ökar Den mest omdiskuterade och utforskade åtgärden inom den sociala barnavården är dygnsvården, det vill säga omhändertaganden för sam- hällsvård med placering i familjehem (fosterhem) eller vid institution. Andelen barn och ungdomar som är föremål för omhändertaganden för dygnsvård under ett givet år har minskat sedan socialtjänstlagen trädde i kraft . Denna minskning gäller särskilt tvångsomhändertagna barn och ungdomar. En bit in tycks det emellertid ha skett ett trendbrott och antalet omhändertagna barn ökar nu stadigt (se Figur 2.2:9). var omkring 10 500 barn placerade i dygnsvård, medan motsvarande antal 1998 var 12 400. Ökningen gäller framför allt frivilliga omhändertaganden. Antalet barn och unga som varit föremål för omhänder- taganden per 1000 barn i befolkningen, 1990–1998 B arn s om v ar f öremål f ör ins ats B arn med pågående ins ats den 1 nov B arn med påbörjade ins ats er Källa: (M:III, se bilaga 2). Majoriteten av alla barn som placeras i dygnsvård återfinns i familje- hem, men andelen har minskat något . I förarbetena till Socialtjänstlagen framgår tydligt att lagstiftaren tänkt sig en fortsatt minskning av institutionsvården i förhållande till familje- hemsvården. ökade dock antalet barn placerade på institution, eller så kallade HVB-hem (Hem för vård eller boende). De institutionsplacerade barnen utgjorde av samtliga placerade barn, medan motsvarande siffra 1998 var 27 pro- Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Det är vanligt att vården av barn som placerats med tvång enligt LVU (Lagen om vård av unga) åtminstone inledningsvis förläggs till institution, men även andelen frivilligt placerade barn på institution har ökat (från 1998). Utgår man från samtliga påbörjade placeringar framkommer en ännu större förskjutning från familjehemsvård till institutionsvård. Fosterhemsvår- dens andel av alla påbörjade placeringar har minskat från till (, , 1999). I lagstiftningen på området framkommer avsikten att institutions- vården ska fortsätta att drivas av offentliga huvudmän (1995, Sallnäs 1995). Utvecklingen har emellertid tagit en helt annan riktning än den avsedda. Bakom ökningen av institutionsvården ligger framför allt en uppgång för enskilda, privat drivna institutioner. drivs av HVB-hemmen av enskilda ägare, det vill säga aktiebolag, handelsbolag och enskilda firmor. Antalet platser på privat drivna institutioner har ökat från drygt 600 till nästan 1 500 , medan antalet platser på offentligt drivna institutioner 29 har minskat från nästan 1 100 till drygt 300 (, M:III, se bilaga 2).30 Det mesta talar för att HVB-vården är ett av de fält inom vård och omsorg där privata driftsformer är mest vanliga. Många av de privat drivna institutionerna fungerar som mer eller mindre familjehemslik- nande HVB-hem med fyra till fem platser (Sallnäs 1999). För de barn som är föremål för de mest långtgående ingripandena har alltså vården kommit att anta delvis nya former. Denna förskjutning har skett utan formella beslut från centralt håll och utan att man vet särskilt mycket om innehållet i de nya privata vårdformerna. Generellt sett tycks för- skjutningen gentemot privata driftsformer ha gått längre inom barna- och ungdomsvården än inom exempelvis den institutionsbaserade missbrukarvården. Frivilligorganisationer är viktiga servicepro- ducenter i vissa specifika nischer inom barnavården, men spelar på det hela taget en relativt sett marginell roll (och 1997). 29Ej inräknat platser i tvångsvård på §12-hem för ungdomar. 30Statistiken bör tolkas med försiktighet eftersom rapporteringsbenägenheten bland institutionerna varierar. Den trendmässiga ökningen av antalet institu- tionsplatser och den ökade privatiseringen av hemmen är dock klargjord. 136 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Antalet barn och ungdomar med kontaktperson/kontaktfamilj har ökat En insats som tillämpas i så gott som samtliga kommuner är kontakt- person/kontaktfamilj (och , kommande). Denna insats innebär att erbjuder en blandning av avlastning och socialt stöd genom att engagera lekmän som till en oftast mycket låg ersättning hjälper barn och föräldrar. Denna insats har ökat kraftigt i omfattning . påbörjades 4 400 insatser av denna typ, medan motsvarande siffra var 7 500 (Social- styrelsen 1998d). Trots att kontaktperson/kontaktfamilj är en väletable- rad åtgärd finns mycket litet forskning på området och det råder en total avsaknad av utvärderingar om insatsens effekter. De studier som gjorts tyder emellertid på att insatsen uppskattas såväl av de fam iljer mot vilka insatsen inriktas som av de frivilliga kontaktpersonerna/kontakt- familjerna (1992, , och 1994). Såväl i som i andra länder har man funnit att fattiga familjer, familjer med ensamstående mödrar, invandrarfamiljer samt familjer där föräldrarna är arbetslösa och beroende av bidrag är kraftigt över- representerade i barna- och ungdomsvården i allmänhet och vad beträffar omhändertaganden i synnerhet (1995, 1993, 1996). En undersökning utförd av visar att av dem som hade kon- taktfamilj var ensamstående föräldrar, vilket i praktiken oftast betyder ensamstående mammor (, och 1994). Noter- bar är också den kraftiga överrepresentationen av invandrarungdomar i alla typer av insatser (och 1996, 1998c). Det saknas dock i allt väsentligt uppgifter som beskriver för- ändringar gällande sammansättningen av de fam iljer som är föremål för barna- och ungdomsvårdens insatser. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Bristande kunskaper om resursutveckling och resultat Det finns stora problem med att avgränsa den sociala barnavården med avseende på organisation, personal och insatser, vilket innebär att det är svårt att mer specifikt uttala sig om resurstillgång och resursföränd- ringar . Det finns dock ingenting som talar för att det skett personalneddragningar bland kommunernas socialsekreterare (1998b). De olika unders ökningar av den sociala barnavården som bland annat genomfört pekar relativt entydigt på att den sociala barnavården inte utsatts för resurs- minskningar . Kommunernas kostnader för placeringar av barn och unga har i stället ökat, vilket bör ses i relation till att antalet placeringar ökat och att det skett en förskjutning mot jämförelsevis dyrare vårdformer (Regeringen 1999). Betydelsen av det ökade tryck som kommer till uttryck i ett ökat antal anmälningar har inte analyserats närmare. Det kan inte uteslutas att detta reellt sett inneburit urholkade resurser på sina håll. Den sociala barnavården har dock haft en hög prioritet inom kommunerna i jämförelse med annan barninriktad verksamhet, såsom elevvård i skolan och barnomsorg. Mycket talar också för att den sociala barnavården prioriterats högre än exempelvis missbrukarvården (1995, 1998a; 1998c). Det råder förhållandevis stor enighet om att den sociala barnavårdens praktik alltför lite baseras på vetenskapliga kunskaper och beprövad erfarenhet, vilket återspeglas i frånvaro av systematisk dokumentation av arbetet, av beprövade metoder och utvärderingar av de insatser som tillämpas. Bristerna har att göra dels med att det existerar få dokumenterade och väl fungerande metoder, dels med att socialarbetare i allmänhet inte systematiskt tillägnar sig den vetenskapligt grundade kunskap som faktiskt finns (och , kommande). 138 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar