sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Problemet med öppenhet och insyn består dock, i och med att man försöker påverka besluts- fattare i det fördolda. Sammantaget är det därför möjligt att dra slutsatsen att lobbning i dessa avse- enden försvagar demokratin, jämfört med den under korporativismen. Opinionsbildning innebär däremot att man lyfter fram sina argument i öppen dager. Det man här vill är att försöka påverka andras sätt att tänka; man vill skapa opinion i en viss fråga. Tanken är sedan att det ska stå var och en fritt att analysera argumenten och i egna debattinlägg bemöta ståndpunkterna. Principiellt sett gagnar detta demokratin. Opini- onsbildning skulle därför till viss del kunna kom- pensera för lobbningens demokratiska brister. Har då alla i praktiken getts möjlighet att komma till tals och föra fram sina intressen? Ett mer pluralistiskt system har fördelen att det kan sprida inflytandet till ett större antal aktörer. Kor- porativismen däremot lämnar vissa aktörer utan- för, vilket inte svarar mot den politiska jämlik- hetens ideal. Likaså förutsätter inte lobbning med- borgare som organiserar sig, vilket är fallet i ett kor- porativt system. Den ökade pluralismen, med ett ökat inslag av lobbning och opinionsbildning, skulle därför kun- na förbättra den politiska jämlikheten jämfört med de korporativa strukturerna. I praktiken är det emellertid fortfarande de två elitgrupperingarna näringsliv och arbetarrörelsens organisationer som sätter sin prägel på den poli- tiska maktstrukturen. Även den ökade konsultverk- samheten tycks stärka de rådande maktförhållan- dena. Det är inte de som saknar egna resurser att själva påverka som oftast anlitar konsulter. De som redan har resurser kan alltså genom konsulthjälp tillskansa sig ännu mer information och inflytande. Framför allt är det näringslivet och dess organisa- tioner som har stärkt sin position genom att använ- da sig av denna form av professionalisering av den politiska verksamheten. De möjligheter att sprida inflytandet som ett plura- listiskt system kan ge tas alltså inte automatiskt till vara. Vi är därför oroade över att lobbningen inte ger utrymme för fler röster och intressen. Till ex- empel har vi svårt att hitta företrädare för nya medborgargrupper och sociala rörelser. I likhet med korporativismen tycks lobbningen och opinionsbildningen exkludera en mångfald av vitala politiska aktörer. Om viktiga medborgar- grupper inte har insyn i den politiska processen, försämras naturligtvis den politiska jämlikheten. Ju mer information, desto bättre är ett argument för en ökad lobbningsverksamhet.109 På principiella grunder är det ett hållbart argument. Genom lobb- ning kan beslutsfattare förses med ett större infor- mationsunderlag än vad som annars skulle vara fallet. Men med tanke på att det finns stora reella skillnader i olika gruppers möjligheter att göra sig hörda måste denna hållning ifrågasättas. Varje mot- tagare av information, det må vara en journalist, en beslutsfattare eller en vanlig medborgare, måste fråga sig vilken information det handlar om och om det finns andra intressen som inte kommer fram. Ojämlikheten i resurser för opinionsbildning och på- verkan snedvrider den politiska dagordningen och debatten. I syfte att minska skadeverkningarna bör massmedierna därför tala om på vems uppdrag en opinionsundersökning eller kampanj genomförs, vem som står bakom och har finansierat den. Bör lobbningen regleras? Hur ska man lösa de problem som har skapats respektive bibehållits genom ett ökat inslag av lobbning? har knappt tio moti- oner som berör lobbning lagts fram i . Dessa pekar bland annat på behovet av att utreda det betänkliga i att myndigheter har nära samar- beten med organiserade lobbare och att genomföra en registrering av lobbare. Alla motioner utom en har avslagits och den svenska lobbningsverksam- heten är oreglerad.110 Myndigheter bör inte lobba Vi anser, i den första frågan, att det är betänkligt att myndigheter är medlemmar i lobbningsorganisa- tioner som i konkurrens med varandra lobbar mot staten. Detta gäller exempelvis inom transport- sektorn, där bland annat är aktiv medlem i nätverksorganisationen och där är aktiv med- lem i Sjöfartsforum. Resultatet blir att myndigheter utkämpar en intressekamp mot varandra, vilket ur konstitutionell synvinkel är minst sagt proble- matiskt. En myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera för verksamheten inom sitt område. Snarare har den till uppgift att bland annat bedöma om de krav som kommer in från organiserade intressen är befogade eller inte. Denna uppgift blir hart när omöjlig att sköta om myndigheten hjälper till att utforma ensidig propaganda för det egna områdets expansion eller för en viss politisk styrning. Denna utveckling är mycket olycklig. Det är befogat, menar bland annat Ungdomarnas Demo- kratikommission i en rapport till utredningen, att kalla detta för myndighetsmaktmissbruk. Det krävs en självrannsakan från de berörda myndig- heternas sida kring vilken uppgift de har i sam- hället. Lobbare bör inte registreras Den andra frågan handlar som sagt om huruvida lobbare ska tvingas att registrera sig. I måste lobbare registrera sig för att få tillträde till kongressen. Syftet med lagen var att få någor- lunda kontroll över vilka som träffade besluts- fattarna. Lagen om registrering tycks ha gett nedslående resultat och lagen har uppfattats som tandlös. Kanske hälften av lobbarna är regis- trerade.111 Inom EU har parlamentet och kommis- sionen tagit upp frågan om reglering. Bland annat har det upprättats ett register över lobbare i parlamentet, vilka tilldelas passerkort för att kunna vistas i lokalerna. Passerkorten ska bland annat innehålla uppgifter om innehavarens uppdrags- givare. Kommissionens sekretariat såg emellertid med skepsis på en reglering av lobbning riktad mot kommissionen, eftersom det skulle hindra det fria informationsflöde som kommissionen är beroende av. I stället uppmanade den branschen att reglera sig själv genom att upprätta etiska regler i form av en uppförandekod. uppfyllde branschen detta önskemål.112 Bör följa och Europaparlamen- tets exempel och införa en registrering av lobbare? Ett antal argument talar för att detta vore en god lösning. I likhet med lobbare i skulle, för det första, intressenter kunna röra sig friare och därmed också kanske bli öppnare mot eller vilken institution det nu må vara. Likt journalisterna i journalistrummet i skulle de lättare kunna ta del av material och dylikt. För det andra skulle konsultföretagen få någon form av offentlig legitimitet, tillsammans med organiserade intressen. För det tredje skulle en eventuell lagstiftning kunna ge upphov till en debatt om lobbning. Mot en registrering talar dock bland annat att en re- gistrering skulle fungera som en officiell aukto- risation av exklusiva maktutövare; en ny form av korporativ exklusivitet som skapas för en särskild grupp medborgare. Den demokratiska rättigheten för var och en att försöka påverka politiker skulle riskera att urholkas, eftersom kravet på att vara re- gistrerad kan verka hämmande på människor som önskar försöka påverka men som inte är regi- strerade. På motsvarande vis finns det risk för att politikerna endast lyssnar till de registrerade lobbarna, vilket hämmar mångfalden. Dessutom vi- sar det amerikanska exemplet på praktiska prob- lem med att få en lagstiftning användbar. Att registrera lobbarna skulle med andra ord konservera en maktfördelning och göra det svårare för nya medborgargrupper att ta sig in. framför allt resurssvaga grupper, till exempel nyare sociala rörelser,113 som till skillnad från bland annat näringslivet och fackföreningarna sällan har egna lobbare. En reglering skulle alltså öka den politiska ojämlikheten och bör därför inte införas. De organiserade intressenas kampanjer för att på- verka politiken, i synnerhet lobbning och opini- onsbildning, måste i stället kritiskt granskas av mottagarna, alltså beslutsfattarna (både förtroen- devalda och tjänstemän), medierna och i slutändan medborgarna själva. Medialiseringen och informa- tionsrevolutionen är troligtvis bara i sin linda. Väl- planerade opinionsbildningskampanjer och andra påverkansförsök kommer att bli allt vanligare. kommer det därför ställas än högre krav på beslutsfattare, medier och medbor- gare. Det kommer att krävas mer eftertänksamhet och ideologisk ryggrad hos beslutsfattare. Även medborgarna måste ha politisk medvetenhet och kritiskt tänkande, grundlagda i skola och folkbild- ningsverksamhet. kan medierna på flera sätt underlätta för medborgarna att mer kritiskt ta till sig information, exempelvis genom att sätta ut källhänvisningar i anslutning till artiklar. Om dessa villkor uppfylls, kan lobbningens skadeverkningar reduceras och den goda demokratiska potentialen som finns i ett pluralistiskt samhälle tas tillvara. När lobbningen fungerar som bäst kan den öppna det politiska samtalet för fler medborgare och medborgargrupper. Men det finns tecken på att lobbningen nu förstärker den politiska ojämlik- heten. Den tycks bara vara till för ett fåtal resurs- starka medborgare. Andra däremot drabbas av lobbningen, eftersom de saknar de resurser som behövs. Till dessa hör bland annat medborgare som engagerar sig i nyare sociala rörelser, humanitära organisationer etc. Mot denna bakgrund är det viktigt att alla reflek- terar över sitt moraliska ansvar för kvalitén i det offentliga samtalet. Inte minst gäller detta opini- onsbildare, konsulter, journalister och besluts- fattare. Med deras gemensamma strävan efter öppenhet och jämlika förutsättningar att delta, kan effektiviteten i medborgarnas deltagande förbättras och utanförskapet bland vissa medborgargrupper kan minskas. Demokrati förutsätter, bland annat, en upplyst för- ståelse.114 Medborgare måste ha möjlighet att skaf- fa sig insikter i politiska frågor, möjlighet att ta del i diskussioner som föregår beslutsfattandet och möjlighet att kontrollera att besluten tillämpas i enlighet med vad som bestämts i demokratisk ord- ning. tillhör de länder där persondatorer och telekommunikation har sin största utbredning. hade en större andel av hus- hållen i tillgång till persondator än vad som då var fallet i något annat land.115 har en betydande andel av befolkning fått tillgång till bland annat Internet och därmed helt nya möjligheter att inhämta infor- mation och delta i kommunikation utan hänsyn till politiskt fastställda geografiska gränslinjer. Anslut- ningen till Internet ökar mycket snabbt. Våra egna erfarenheter att använda en hemsida för information och debatt kring vårt arbete är huvudsakligen goda, som vi redovisat tidigare. Men vi har också erfarit, att det från demokratisk synpunkt är viktigt att fråga sig hur politiken ska formas för att utnyttja informationstekniken i demokratins tjänst – inte bara hur informations- tekniken påverkar förutsättningarna för politik i framtidens samhälle. Informationstekniken kan, såsom flertalet andra verktyg, användas för att åsta- dkomma såväl gott som ont. We must not be the tools of the tool – Vi får inte bli instrumentets in- strument, som uttrycker det på vårt seminarium. För folkstyrets framtid är det också viktigt att fråga sig vilken demokrati som vi vill att informations- tekniken ska främja. vill öka medborgarnas möjligheter att påverka samhället. har infor- mationstekniken främst använts till att öka infor- mationen från politiska institutioners sida – tekniken har blivit ett stöd framför allt för servicedemokratin eller, som vissa kritiker väljer att uttrycka det, åskådardemokratin. Enligt en studie publicerad 1998 var det exempelvis av landets kommuner som ordnat elektroniska diskussionsfora för sina medbor- gare.116 Flertalet kommuner nöjer sig med en hemsida med information om den kommunala verksamheten.117 Vad är IT? Informationstekniken (IT) är en infrastruktur under utveckling, den erbjuder mötesplatser för många olika slags aktiviteter och ger nya förutsätt- ningar för kommunikation i samhället. Globalise- ringen ger motiv för politisk organisation över statsgränserna och på världsvid nivå – informa- tionstekniken underlättar den. Den fråga som ställs i detta avsnitt gäller vad IT kan betyda för fram- tidens folkstyre.118 Med IT avses kombinationer av dator- och tele- kommunikation. Allt kraftfullare tekniker för in- hämtning, lagring, bearbetning och spridning av information har blivit tillgängliga för allt flera de se- naste årtiondena. Detta förändrar enligt mångas mening radikalt förutsättningarna inte bara för in- lärning, produktion, konsumtion och social orga- nisation utan även förutsättningarna för demo- kratin.119 Informationsteknikens framväxt innebär inte bara tillkomsten av ett nytt, stort tekniskt system med omvälvande konsekvenser för ekonomi och samhälle. Den har lagt grunden för nya kulturella mönster och beteenden och gett upphov till en omfattande framtidsdebatt. Några av denna infrastrukturs kännetecken är dess snabbhet, dess förmåga till interaktivitet och dess förmåga att överskrida och upplösa gränser. Det florerar ett antal visioner och hotbilder om IT och demokrati bland forskare och debattörer.120 Vissa av dessa tankefigurer har givits en veten- skaplig stämpel, andra har ganska tydliga politiska och ideologiska drag. Här finns röster som varnar för myten om informationssamhället och en alltför hög tilltro till IT:s betydelse. Andra framställer den nya tekniken som en mer eller mindre självgående, ohejdbar kraft, som människan och samhället har att anpassa sig till. Den samhällsvetenskapliga forskarvärlden har i begränsad omfattning sysselsatt sig med frågan om vilka långsiktiga konsekvenser IT kan komma att få för politiken och samhällslivet i stort. Vissa tror att de direktdemokratiska formerna kommer att utvecklas på bekostnad av den repre- sentativa demokratiska modellen. En sådan ut- veckling skulle kunna medföra att partierna blir överflödiga – medborgarna kan genom IT etablera direkt kontakt med beslutsfattarna. Det finns även forskare som starkt hävdat att den nya tekniken inte bör utsättas för allehanda frihetskränkande re- striktioner utan vara en teknik som kan användas i det fria ordets tjänst. Särskilt i samhällsdebatten har de demografiska skevheterna i IT-användningen framhållits; skev- heter som även kunnat bekräftas i åtskilliga under- sökningar. Det är fler högutbildade, fler hög- inkomsttagare, fler yngre och fler män än kvinnor som är IT-användare. Detta förhållande har givit upphov till diskussioner om IT ur klass-, elit-, ge- nerations- och könsperspektiv. Finns det en risk att den nya tekniken förstärker redan existerande klass- och könsmönster? Här finns en ideologisk grundad kritik mot IT som ses som en teknik som genererar en kosmopolitisk elit som är manlig, välutbildad, relativt ung och global till sin karaktär. Sociologer har bl.a. diskuterat vilka effekter den s.k. simuleringskulturen kan få på människors uppfattning om sin identitet, förmåga till empati. En risk som påtalats är att vissa människor kan uppleva ett virtuellt liv på nätet mer spännande och attraktivt än de sociala miljöer som de lever i. I den virtuella världen finns möjligheter till snabba och ständiga växlingar samt problemlösningar som inte är möjliga i det verkliga livet. Här kan det finnas en risk att cybervärlden kan bidra till en försvagning av medborgarandan och det sociala kapitalet genom erbjudanden av alternativa, mindre krävan- de gemenskaper. Åter andra ser positiva demokratieffekter i simuleringskulturen. Användare behöver inte visa sina verkliga identiteter och avslöja exempelvis ålder, kön eller etnisk tillhörighet. Här finns visionen om den virtuella verklighetens möjlig- heter att bryta etablerade klass-, köns-, och etniska uppdelningar som ytterst kommer att befrämja en demokratisk utveckling.121 Offentlighet, yttrande- och informationsfrihet Informationstekniken erbjuder också nya möjlig- heter att utkräva ansvar från och utöva medbor- gerlig kontroll över statsmakt och valda före- trädare för folket i den representativa demokra- tin.122 Offentlighetsprincipen borde kunna tilläm- pas så att alla handlingar som enligt lagstiftningens principer är att betrakta som allmänt tillgängliga också görs offentliga på nätet. Nätet borde perma- nent ha samma ställning som en person som begär att handlingar ska utlämnas till offentlighet. Att utforma en lagstiftning som syftar till att alla myndigheter åläggs sådana offentliggöranden med krav på vidast möjliga informationsfrihet är en angelägen uppgift. Överallt där offentlig makt ut- övas bör möjligheter till insyn via IT säkerställas. När datorer började användas hamnade frågan om personlig integritet i fokus. Det berodde på att datorer inledningsvis ofta användes för admini- strativ kontroll och registrering, bland annat i sam- band med Folk- och bostadsräkningen.123 Datorer- na kom därför i första hand att ses som instrument för myndighetskontroll, med risker för integritets- kränkning inte minst till följd av samkörning av olika register. , och än mera , spelar datorerna och informationstekniken en helt annan roll. Det gäller inte minst som plattform för yttran- de- och informationsfrihet. Integritetsskyddet behöver fortsatt uppmärksam- het, såväl när det gäller att ge individer autonomi i förhållande till statlig förvaltning som när det gäl- ler individernas skydd för sitt privatliv gentemot kommersiella företag och andra utomstående. Dold registrering av enskildas aktiviteter i elektroniska medier kan användas på ett sådant sätt att den per- sonliga integriteten allvarligt skadas. är det dessutom av stor vikt att särlagstiftning i form av datapolitik inte innebär inskränkningar i yttrande- och informationsfriheten. Möjligheterna att yttra sig och bedriva polemik bör inte vara mindre i opinionsbildning som sker via elektro- niska medier än de möjligheter nuvarande grundlag ger för det tryckta ordet. Den nya informationsteknik som växt fram i allt snabbare takt framför allt kan användas för att öka statens kontroll över med- borgarna och bli medel i en verksamhet som in- kräktar på enskilda individers integritet. Men den kan även brukas så att medborgarnas möjligheter att kontrollera statsmakten ökar och så att indi- vidernas möjligheter att hävda sin medborgarrätt stärks i ett bättre fungerande rättssamhälle.124 Hur politiken formas har en avgörande betydelse. Att göra IT tillgänglig för alla Det finns en risk för att informationstekniken leder till att klyftorna växer mellan olika samhällsgrup- per när det gäller tillgång till kunskaper och kon- taktvägar som har en roll när medborgerliga rättigheter ska tas till vara.125 Med en politik som gör att alla medborgare kan rusta sig med kun- skaper och nödvändig teknik kan de existerande klyftorna istället minskas. Den politiska viljan är avgörande. I forskningsprojektet angavs un- der 1999 att av svenska folket uppger sig använda Internet. Användningen av Internet i poli- tiska sammanhang, såsom gruppen definierar detta, är dock låg och varierar mellan beroende på användningstyp. I IT-Framtiders studie är det av användarna som säger sig ha försökt påverka andra via nätet. av användarna säger sig ha besökt ett politiskt partis hemsida, sexton pro- cent har använt Internet för att skaffa sig en upp- fattning i en fråga och uppger att de har deltagit i en aktion via nätet. Skillnaden i IT-användning mellan olika social- grupper är enligt en rapport från forskargruppen FSI 1999 betydande. Bland de svarande som har lägre än i årsinkomst är det 25 pro- cent som uppger att de använder Internet eller mer. Bland dem som tjänade eller mera var motsvaran- de andel . Även utbildningsnivån har stor betydelse för i vilken utsträckning Internet används. Bland högut- bildade uppgav i att de re- gelbundet använder sig av Internet medan motsva- rande siffra för lågutbildade anges till . Även köns- och åldersfaktorerna har stor betydel- se för i vilken grad Internet har kommit i all- mänt bruk i . De sociala och politiska villkoren spelar alltså en roll för IT:s roll i demokratin. Fördelningen av ekono- miska resurser i samhället och tillgången till kun- skaper i skilda samhällsgrupper har betydelse för möjligheterna att använda IT. När det gäller kun- skapsfaktorn är det inte bara tekniska färdigheter på IT-området som spelar en roll. och skriva har liksom språkkunskaper och nivån på allmänbildningen en stor betydelse.126 Internet och den nya informationstekniken som helhet domineras av ett utbud för under- hållning (exempelvis spel), kommersiella aktivite- ter, anslagstavlor i form av hemsidor för olika institutioner (exempelvis universitet och högsko- lor) etcetera. Även politiska institutioner, som regering, riksdag, statlig förvaltning och kommu- ner har i betydande utsträckning tagit infor- mationstekniken i bruk. Detsamma gäller de poli- tiska partierna, folkrörelser, frivilliga organisatio- ner och enskilda.127 Jämfört med de resurser som satsas på teknikut- veckling och marknadsföring av kommersiellt in- riktade aktiviteter på IT-området är de resurser som satsats på tekniker för att direkt under- stödja demokratirelaterade aktiviteter försum- bara.128 Viss försöksverksamhet förekommer såväl i som i andra länder.129 Huvudsakligen är dock de demokratirelaterade verksamheterna in- riktade på att öka informationsutbudet. Projekten för att möjliggöra ett aktivt deltagande och infly- tande i demokratiska processer är få och har haft ett begränsat innehåll. Om informationstekniken ska kunna spela en väs- entligt större roll för framtidens demokrati krävs för det första att tekniken görs tillgänglig för alla på rimliga villkor. Grundförutsättningar för detta är goda i till följd av de väl utbyggda telekommunikationer- na.130 När politiken läggs fast för att etablera teknik för en snabbare och mera kraftfull överföring av information är det angeläget att detta görs på ett sätt som inte ökar klyftorna mellan olika folkgrup- per. Alla hushåll bör ges tillgång till goda tekniska förutsättningar för interaktiv kommunikation. Jag tror inte att IT är det enda svaret på hur vi ska nå ungdomar, tvärtom. Det finns många ungdomar som inte kommer i kontakt med IT. Detta är en blivande klassfråga där några ungdomar har möjlighet till IT hemma och andra kan bara komma i kontakt med datorer i skolan. Kunskap och färdigheter krävs för att kunna använda tekniken. Dessa kunskaper är inte allmänt spridda. Att ställa krav på användarvänlig teknik och ge stöd för en folkbildning som når också grupper som befinner sig utanför utbildningsväsendet och yrkeslivet är viktigt om färdigheter på IT-området ska bli varje medborgares egendom. En otillräcklig utbildning vad gäller informationsteknik i dagens ungdomsskola påverkar negativt framtidens demo- krati.131 Kunskap anses bli allt viktigare som produk- tionsfaktor i informationssamhällets ekonomi.132 Så skapas förutsättningar för att kunskap i ökad ut- sträckning blir en handelsvara som förbehålls dem som kan betala dess marknadsvärde. Detta spelar roll för vilken information som blir till- gänglig på nätet. Avgörande i dessa sammanhang är dock fram- för allt i vilken utsträckning som oberoende insti- tutioner, som universitet och högskolor, och andra organ för kunskapsupp- byggnad och kunskapsspridning, fritt kan förse samhället med för medborgardemokratin viktigt beslutsunderlag. Värdet av ett utbildningsväsende av god kvalité för alla och oberoende forskningsorgan växer i infor- mationssamhället. Med ett växande informationsut- bud ökar betydelsen av medborgarnas förmåga att kritiskt analysera den information som sprids. Skolans, bibliotekens och folkbildningens uppgift i detta avseende blir än viktigare liksom veten- skapens och journalistikens insatser för att sam- talen i de offentliga rummen ska bygga på en ratio- nell grund. Ett ökat informationsutbud säkerställer inte i sig en upplyst förståelse bland medborgarna i samhället.