sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I direktiv som gäller information om konsumentprodukter hänvisas till standarder när fråga är om mätningar. Som exempel kan nämnas den obligatoriska deklarationen av energiåtgång och andra funktioner hos hushållsapparater. För att det skall vara möjligt att jämföra de deklarerade värdena krävs att mätningen har gjorts enligt harmoni- serade standarder. Det är viktigt med konsumentinflytande även vid denna typ av standardisering. Regeringen har under en rad år betonat vikten av att Konsument- verket spelar en aktiv och viktig roll inom det internationella standar- diseringsarbetet och att ambitionsnivån skall vara fortsatt hög. Till följd av minskande resurser har dock insatserna Deltagandet i internationella arbetsgrupper har framför allt rört leksaker, vissa småbarnsprodukter och personlig skyddsutrustning (främst hjälmar). Verket konstaterar att i de fall man endast kunnat delta i standardiseringsarbetet per korrespondens har detta inneburit att man haft svårt att få gehör för synpunkterna. Skillnaden mellan att vara myndighets- eller konsumentrepresentant i standardiseringen är för vidkommande relativt liten, men det finns ett behov av att kunna sprida konsumentinflytandet i det europeiska standardiseringsarbetet till så många kompetenta parter som möjligt. har på området personlig skyddsutrust- ning gjort försök att få organisationer, t.ex. inom sport- och idrotts- rörelsen att engagera sig i standardiseringen, men detta har inte varit framgångsrikt. Efter förslag i den näringspolitiska propositionen (1989/90:88) och i enlighet med riksdagsbeslut (bet. 1989/90:NU30, rskr. 1989/90:326) beslutade SIS fullmäktige att inrätta ett konsumentråd vid SIS Standar- diseringen i . Rådets syfte är att stärka konsumenternas del- tagande i standardiseringsverksamheten och höja medvetenheten om konsumentfrågornas betydelse i det tekniska standardiseringsarbetet. Rådets uppgifter är att stärka konsumenternas medverkan i olika standardiseringsprojekt, nationellt och internationellt lämna förslag till gällande statsanslagets fördelning följa och utvärdera för konsumenten intressanta standardiserings- projekt delta i internationellt samarbete. Regeringen har i flera sammanhang, bl.a. konsumentpolitiska proposition (1994/95:140) och i budgetpropositionen /96, uttalat att frivilliga organisationer måste ges tillfälle att medverka i standardiseringsarbetet. har s.k. främjandemedel använts av SIS Konsu- mentråd för att sprida kunskap om standardiseringens betydelse hos frivilliga organisationer och grupper. Som exempel kan nämnas att Handikappförbundens samarbetsorgan tagit fram en trycksak och arrangerat konferenser inom projektet i standardi- seringen. En rad seminarier om konsumentnyttan i standardiseringen har organiserats av på olika platser i och en kartläggning av standardiseringsprojekt inom IT-området har utförts av . Kon- sumentråd slutligen har genom olika aktiviteter verkat för ett ökat inflytande i standardiseringsarbetet. Resultat i form av ett ökat medvetande hos de frivilliga organisatio- nerna för vikten av standardisering har uppnåtts. Det visar både den ökande omfattningen av utdelade resebidrag från SIS Konsumentråd och det ökade intresset för standardiseringen från organisationerna. Inom standardiseringsgruppen STG främjas också konsumentrepre- sentationen genom att konsumentrepresentanter generellt får delta i konsumentrelaterat standardiseringsarbete utan att erlägga den avgift som den tekniska kommittén tar ut av övriga aktörer. och har ge- nomfört ett projekt angående ett effektivt brukar/konsumentinflytande i det internationella standardiseringsarbetet. I handboken inflytande i standardisering – makten och ansvaret (1999) har frågan ställts om vem som är lämplig att representera konsumenter- na i standardiseringsarbetet. Enligt organisationerna är det den person som har kunskaper inom området, dvs. Det är dock sällsynt att det går att hitta en konsumentrepresentant som har den tekniska kunskap som företagens företrädare har, sägs det i handboken. Men den expertis som behövs som konsumentrepresentant är att vara en god företrädare för brukarna/användarna. Det är konsumenten som har en god generell kunskap och erfarenhet inom produkt- eller tjänste- området. På , som på myndighetsnivå representerar konsu- menterna i standardiseringen, måste dock högre krav ställas. För att nå framgång i standardiseringen och driva igenom viktiga konsumentkrav är det ofta nödvändigt att ha i det närmaste lika stora kunskaper om produkten i fråga som industrirepresentanterna har. Dessutom krävs det kunskaper t.ex. om skadefall och liknande när det rör sig om standardi- sering av produkters och tjänsters säkerhet (se avsnittet om skaderap- portering). En sådan kompetens tar ofta att bygga upp, och den måste dessutom underhållas med aktuell kunskap. I praktiken är därför tillgången till konsumentrepresentanter med tillräcklig kompetens på sådana standardiseringsområden som är relativt komplicerade begrän- sad, såväl hos som hos olika organisationer. För att samordna konsumentinflytandet inom EES-området och för att därmed ge större kraft åt de europeiska konsumentorganisationerna i CEN-standardiseringen deltar och representanter för vissa konsumentorganisationer i en europeisk konsumentorganisation för koordinering av konsumentinflytande i standardiseringen, ANEC (Association de Normalisation Européenne pour les Consommateurs). ANEC, som helt finansieras av , bildades formellt men fanns tidigare i annan form (). Som en följd av ANEC:s koordineringsarbete har konsumenternas insyn i den mångfacetterade europeiska standardiseringen förbättrats väsentligt. Kontakterna mellan konsumentföreträdarna har underlättats och gemensamma ställningstaganden kan ske i principiella frågor. ANEC har även en viktig roll när det gäller att påverka kommissionen i prin- cipiellt viktiga frågor. Trots dessa förbättringar måste man, enligt Kon- sumentverket, ha klart för sig att då det gäller det faktiska standardise- ringsarbetet måste medlemsländerna delta med experter och resurser för tester och utredningar. ANEC kan endast samordna de faktiska insatserna och erbjuda ett forum för diskussion och utveckling av kon- sumentinflytandet. Som framgått tidigare innebär direktiv enligt den nya metoden ett mycket stort behov av europastandarder. kan två tren- der urskiljas, dels ett behov av standarder inom områden som inte tidi- gare tagits fram på uppdrag av kommissionen, dels ett behov av revide- ring av standarder som togs fram . De sist- nämnda standarderna kommer i flera fall att revideras inom ramen för ISO, dvs. den globala standardiseringen. Behovet av konsumentinflytande i europastandardiseringen är mycket stort. Trots enskilda länders ansträngningar att öka konsu- mentinflytandet har näringslivet normalt sett ett dominerande infly- tande i hela processen. En ökad satsning på konsumentinflytande i CEN-arbetet är enligt angelägen om inte skall behöva acceptera lägre produktsäkerhet än vad svenska konsu- menter har rätt att förvänta sig. För att detta skall kunna ske krävs en långsiktig finansiering som gör det möjligt för t.ex. att bygga upp en hög kompetens. 9.9Överväganden och förslag angående standardisering 9.9.1Statens deltagande i standardiseringen Kommitténs bedömning: Standardernas betydelse har ökat väsentligt som en följd av den s.k. nya metoden för att utforma gemenskapslagstiftning. Statliga representanter/myndighetsrepre- sentanter bör därför i största möjliga utsträckning delta i arbetet inom tekniska kommittéer och arbetsgrupper, såväl nationellt som internationellt, som är av betydelse för konsumentprodukters säkerhet och övriga funktion. Detta gäller särskilt standardi- seringsprojekt som bygger på ett mandat från att ta fram en harmoniserad standard. Standardiseringsarbetet är frivilligt och öppet för alla intresserade par- ter (företag, organisationer, myndigheter m.m.). Den nya metoden för utformning av EU-lagstiftning dvs. att i direk- tiv endast ange väsentliga säkerhetskrav och att överlåta till de euro- peiska standardiseringsorganen att ta fram detaljerade tekniska specifi- kationer innebär i praktiken att den privaträttsliga standardiseringen har tagit över det arbete som myndigheter tidigare utförde dvs. att utfärda tekniska föreskrifter. Att delta i standardiseringen är därför en viktig del av produktsäkerhetsarbetet. En produkt som tillverkats i enlighet med s.k. harmoniserade standarder presumeras uppfylla de säkerhets- krav som anges i gemenskapslagstiftningen. En tillverkare behöver inte följa en standard utan kan på annat sätt visa att en produkt överens- stämmer med de krav som anges i EU-lagstiftningen. De flesta tillver- kare väljer emellertid att följa en standard eftersom ett sådant för- farande är både enklare och billigare än att på annat sätt visa överens- stämmelse med kraven. Mot bakgrund av att tekniska föreskrifter vad gäller säkerheten hos produkter i praktiken utfärdas inom ramen för standardiseringen är det viktigt att staten/myndigheter deltar i standardiseringsarbetet såväl nationellt som internationellt. Utan ett sådant deltagande är det inte möjligt för att påverka utformningen av de detaljerade tekniska specifikationer som är tänkta att fylla ut de allmänt hållna väsentliga säkerhetskrav som anges i gemenskapslagstiftningen på området. 9.9.2Ökat konsumentinflytande i standardiseringen Kommitténs förslag: Staten har ett ansvar för att, på alla nivåer, arbeta för att konsumentaspekterna beaktas inom standardiserings- arbetet. Staten bör därför verka för att sådana rutiner och procedurer t.ex. röstningsregler tillämpas som ger konsumentintresset ett väsentligt ökat inflytande. Det finns inte någon styrning i form av regler från statsmakternas sida över hur arbetet skall bedrivas eller om att vissa intressenter skall/måste vara representerade i arbetet. Som en följd av att standardi- seringen är privaträttslig, och således frivillig till sin karaktär, saknas det övergripande procedurregler för standardiseringsarbetet, i vart fall på nationell svensk nivå. Intressenterna (företag, myndigheter, organisationer m.m.) för varje standardiseringsprojekt beslutar själva vilka regler och förutsättningar som skall gälla inom projektet. Inom varje projekt bestäms således bland annat om vilka grunder som skall gälla för finansiering (intressenterna svarar själva för projektets finansiering) och vilka omröstningsregler som skall gälla då enighet inte kan uppnås inom gruppen. Målsättningen är, inom all standardisering, att uppnå en lös- ning som kan accepteras av samtliga deltagande i projektet. Omröst- ning tillämpas dock om enighet inte kan uppnås. Offentliga myndigheters roll i standardiseringen är inte okomplice- rad. Konsumentmyndigheterna har till uppgift att skydda konsumen- terna. I standardiseringen deltar myndigheterna, i vart fall i teorin, på samma villkor och på samma nivå som näringsliv och andra intressen- ter. Konsumentintresset är oftast underrepresenterat i förhållande till näringslivet vilket bland annat beror på de kostnader som är förbundna med deltagandet i standardiseringen och i vissa fall på att det saknas tillräcklig kompetens hos konsumentrepresentanterna på det aktuella området. I de fall då deltagarna i ett projekt inte kan enas utan måste tillgripa ett omröstningsförfarande kan följden bli att konsumentintres- set får vika till förmån för andra intressen. Detta är olyckligt enligt vår mening mot bakgrund av den viktiga roll som standardiseringen spelar i produktsäkerhetssammanhang. Staten är väl representerad i SIS ledande organ såsom i , i SIS fullmäktige, i , i SIS miljömärk- ning, i och i SIS Konsumentråd. Motsvarande gäller för styrelser och fullmäktige i de åtta, av SIS auktoriserade, stan- dardiseringsorganen. Enligt vår mening bör staten på övergripande nivå och genom det offentligas representanter i tekniska kommittéer och arbetsgrupper arbeta för en ordning, t.ex. i form av rutiner och proce- durregler, enligt vilken de olika intressentgruppernas synpunkter har samma tyngd. Kommitténs bedömning: Det är viktigt att de europeiska (harmoniserade) standarder som, med utgångspunkt från ett mandat från , tas fram av standardiseringsorganen verkli- gen uppfyller villkoren för mandatet. Det finns ingen procedur varigenom formellt bedömer och godkänner att en standard som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen uppfyller villkoren i ett mandat. Definitionen på en harmoniserad europeisk standard är att den har tagits fram och antagits av de europeiska standardiseringsorganen på grundval av ett standardiseringsmandat från . Det är således standardiseringsorganen som, genom att formellt anta standar- den, bedömer om och garanterar att en standard uppfyller kraven. Det är viktigt att notera att det faktum att standarden är harmoniserad i sig inte medför att en produkt som tillverkats enligt standarden presumeras uppfylla föreskrivna krav. Förutom att vara harmoniserad krävs nämli- gen, för den nämnda presumtionen, att en referens till standarden skall vara publicerad av i (EGT). 9.9.4Godkännandeprocedur för mandaterade standarder Kommitténs förslag: bör inom EU verka för att en proce- dur införs genom vilken harmoniserade standarder skall bedömas, och godkännas, mot villkoren i standardiseringsmandaten innan en referens till standarden får publiceras i (EGT). Det finns ingen formell godkännandeprocedur inom gemenskapen av att en harmoniserad standard uppfyller kraven, innan publicerar en referens till standarden i EGT. I respektive direktiv enligt den nya metoden finns dock förfaranden som skall användas om en medlemsstat eller anser att en standard, eller delar av den, inte uppfyller de väsentliga kraven i ett direktiv. Förfarandet kan leda till att återkallar en tidigare gjord publicering i EGT eller att det inte sker någon publice- ring av en referens till en ny standard. Förfarandena bygger inte på någon systematisk kontroll på EU-nivå av innehållet i standarderna, det förutsätts i stället att myndigheterna i medlemsstaterna utför en sådan kontroll. och de europeiska standardiseringsorganen an- litar gemensamt konsulter inom ramen för standardiseringsarbetet, dvs. innan standarden antagits, som skall bedöma om utkast till standarder skall anses uppfylla villkoren i mandaten och de väsentliga kraven. Konsulternas bedömning har ingen rättsverkan. Enligt vår mening är det otillfredsställande att det inte sker någon formaliserad aktiv bedömning av de harmoniserade standarderna innan publicering i EGT. Samma procedur skulle enligt vår mening kunna användas vid bedömningen av de färdiga standarderna som den som används för att utarbeta standardiseringsmandat dvs. nenta kommitté som bildats genom och Rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (Celex 398L0034) deltar i arbetet. En publicering i EGT av en referens till standarden skulle med andra ord ske först efter det att standarden behandlats i den nämnda kommittén. En formaliserad bedömning enligt ovan kan dock inte ersätta ett aktivt deltagande i standardiseringsarbetet från säkerhetsmyndig- heternas sida. Vi skall enligt våra direktiv analysera om den nuvarande statliga kon- sumentforskningen tillgodoser samhällets behov, föreslå eventuella förändringar och lämna förslag till hur verksamheten skall finansieras. Vad är forskning? Forskning brukar delas in i grundforskning och tillämpad forskning. Gränserna mellan de olika kategorierna är dock flytande. Med grund- forskning brukar avses att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte. Med begreppet tillämpad forskning avses forskning som är inriktad på i för- väg bestämda frågeställningar. Dagens system för finansiering av forskning Huvuddelen av den statligt finansierade forskningen utförs vid univer- sitet och högskolor. Regering och riksdag anslår medel för forskning och utveckling inom samtliga departementsområden. Inom de flesta områdena finns forskningsråd och/eller sektorsorgan som i sin tur för- delar medel till forskning och utveckling vid universitet, högskolor, forskningsinstitut och företag. Forskningsråden stöder vetenskapligt betydelsefull forskning inom sina respektive områden. Universitetens och högskolornas fakultetsanslag utgör forskningens basresurser och svarar för långsiktighet och konti- nuitet. Anslagen används huvudsakligen till finansiering av tjänster och Forskningsrådsmedel fördelas efter inomvetenskapliga kriterier, (d.v.s. allmänvetenskapliga behov och inte forskningsbehovet hos en viss samhällssektor) till tidsbegränsade projekt och tjänster. Enskilda forskare föreslår forskningsprojekt som granskas med s.k. peer-review-system vilket innebär att andra forskare inom det aktuella området kvalitetsbedömer projekten. Forskarna har en stor fri- het att avgöra vilken forskning som skall bedrivas inom ramen för fakultetsanslag och forskningsrådsmedel. Sektorsmedel fördelas av organ som skall tillgodose forskningsbehovet inom en viss samhällssektor. Dessa organ har skilda arbetssätt men gemensamt är att finansiären kräver att även andra kriterier än inom- vetenskapliga kvalitetskriterier skall vara uppfyllda. I propositionen Om forskning (prop. 1989/90:90) anförde regeringen att konsumentforskning inte kunde hänföras till något särskilt univer- sitetsämne utan var tvärvetenskaplig till sin karaktär. Konsumentpoli- tiskt relevant forskning bedrevs inom olika ämnen men konsument- forskningen hade svårt att etablera sig vid universitet och högskolor eftersom området, genom sin mångvetenskapliga karaktär, var splittrat på flera vetenskapliga discipliner. I propositionen pekade regeringen vidare på att konsumentforskningen hade ett mycket brett arbets- område. Den kunde vara inriktad på individbeteenden vid köptillfället, att en produkt fungerade för sitt ändamål, att den inte var farlig, att varudistributionen var tillfredsställande etc. En mycket viktig uppgift för konsumentforskningen ansågs vara att sätta in olika konsument- beteenden i en helhet. Den samhällsvetenskapligt inriktade konsument- forskningen ansågs i propositionen vidare kunna ge värdefulla bidrag till den förändring av livsstil som t.ex. en mer resursknapp och miljö- anpassad utveckling kan kräva. Regeringen menade i propositionen Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93:170) att det var angeläget att forskningen på konsumentområdet utvecklades. Frågan om hur konsumenternas attity- der och beteenden påverkas av olika åtgärder och förändringar i sam- hället ansågs som ett viktigt problemområde. På det hushållsekono- miska området fanns det viktiga forskningsuppgifter som t.ex. hur hus- hållen använder och förmår använda sina ekonomiska resurser i ett På det konsumenträttsliga området behövdes enligt regeringens mening forskningsinsatser, särskilt i ljuset av den europeiska integrationen. Även rättssociologins forskning ansågs angelägen för att belysa genomslagskraften av olika rättsregler. I konsumentpolitiska kommitténs betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14) konstaterades att det inom det konsu- mentpolitiska området krävdes kontinuerlig kunskapsutveckling med både forskning och utvecklingsarbete. Kommittén framhöll att det fanns ett stort behov av forskning om konsumenternas rätt och ekonomi. Svårigheterna att etablera den konsumentekonomiska forsk- ningen ansågs delvis bero på osäkerhet vad gäller finansieringsvillkor och delvis på brist på styrning och uttalad policy vid inrättandet av forskartjänster. Kommittén menade att kvalificerad forskning förut- sätter långsiktig kunskapsuppbyggnad, kontinuitet och en säkerställd tillväxt av kompetenta forskare. Detta förutsatte i sin tur en högskolemiljö med forskarutbildning. För att garantera kvaliteten skulle, enligt kommittén, högskolor och universitet ha huvudansvaret för forskningsområdet. Som viktiga områden för forskningen utpekades kopplingen mellan konsument, marknad och miljö, avreglering av offentlig sektor samt internationalisering respektive förändringar i handelns struktur. Kommittén menade att konsumentekonomi och konsumenträtt som discipliner levde ett undanskymt liv inom de stora ämnena företagsekonomi och nationalekonomi samt juridik. Kommittén föreslog att den konsumentpolitiska forskningen skulle för- stärkas inom universitet och högskolor, speciellt området konsument- rätt och ekonomi. Regeringen konstaterade i propositionen Aktiv konsumentpolitik (prop. 1994/95:140) att den konsumentpolitiska forskningen vid uni- versitet och högskolor måste stärkas. Forskning var, menade rege- ringen, ett betydelsefullt instrument för en resultatinriktad konsument- politik. Genom forskningsinsatser kunde olika problem för konsumen- terna kartläggas och analyseras. Regeringen föreslog att en särskild utredare skulle ges i uppdrag att ta fram ett förslag till forskningspro- gram. som fick i uppdrag att ta fram ett förslag till konsumentpolitiskt forskningsprogram lämnade i betänkan- det Forskning för vår vardag (SOU 1996:10) bland annat följande för- slag. Ett nytt forskningsråd borde inrättas som efter en uppbyggnads- period skulle disponera ett årligt anslag om . Rådets sty- relsemajoritet föreslogs bestå av forskare. I styrelsen skulle ingå repre- sentanter för , den kommunala konsumentverksam- heten och konsumentorganisationerna. Forskningen inom området skulle enligt utredningen huvudsakligen bedrivas inom högskolan. Målsättningen skulle vara att bygga upp varaktiga forskarnätverk, som omfattade flera discipliner, kring basinstitutioner med samordnings- ansvar. skulle stödja uppbyggnad av kompetens och varaktigheten hos nätverken. skulle enligt förslaget garanteras medel för att ha möjlighet att göra utredningar som på kort sikt var nödvändiga för verksamheten. föreslogs ta initiativ till en förstärkning av EU:s forskningspolitik inom konsumentområdet. Utredningen konstaterade att huvuddelen av konsumentforskningen finansierades med anslag från forskningsråd och från Konsument- verket. Utredningen bedömde att insatserna till den dåvarande konsu- mentforskningen uppgick till mellan 15–25 årsarbetare vilket motsva- rade en årskostnad på 9–. Med utgångspunkt från sin analys av forskningsområdet och behovet och nyttan av konsument- forskning satt i relation till befintliga forskningsresurser bedömde utredningen att en forskningsvolym om efter en uppbyggnadsperiod var önskvärd och möjlig. Utredningen föreslog att ett årligt belopp om skulle överföras till det nya forsk- ningsrådet från andra forskningsfinansiärer. Enligt utredningens mening borde (), Skogs- och jordbrukets forskningsråd, , och i första hand medverka i uppbyggnaden av det nya forskningsrådet. I propositionen Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) tog rege- ringen ställning till förslagen i betänkandet från konsumentforsknings- utredningen. Regeringen ansåg i likhet med de flesta remissinstanserna att ett nytt forskningsråd inte borde inrättas. Regeringen föreslog istäl- let att () skulle få i uppdrag att utarbeta ett samordnat program för att initiera och bygga upp långsiktig forsk- ningskompetens inom konsumentforskningen. Utgångspunkten för FRN:s uppdrag skulle vara den kartläggning och analys som hade gjorts i betänkandet Forskning för vår vardag. Regeringen menade att det var viktigt att och de frivilliga konsumentorgani- sationerna knöts till arbetet. Något om forskning i allmänhet av den svenska forskningspolitiken Forskning 2000 skulle enligt sina direktiv bland annat analysera de svenska stat- liga forskningsinsatserna med utgångspunkt från samhällets behov och forskningens möjligheter, lämna förslag till övergripande, långsiktig inriktning av de statliga forskningsinsatserna inför den planerings- period som inleds samt lämna förslag rörande utformning av forskningsorganisation och ansvarsfördelning mellan berörda organ.