sou · GOB351d2 · 2001-01-01 00:00:00 — när individen fick ett viss mängd kunskaper i ungdomen som sedan skulle räcka under resten av livet, fungerar inte längre med de krav dagens arbetsliv ställer. Ett livslångt lärande kräver två saker, ett flexibelt och varierat utbud av utbildningar och ett system för studiefinansiering som ger de rätta drivkrafterna för vuxenlärande. Flera forskare som och , m.fl. har lanserat olika modeller för finansiering av individuell kom- petensutveckling. Rhens modell som lanserades är en form av flexlivsmodell där den enskilde själv i stor utsträckning skulle få bestämma över arbetstidens omfattning och förläggning. Fölster och liksom olika utredningar förordar modeller med utbildnings- eller kompetenskonton, dvs. där den enskilde sparar en viss del av lönen och där arbetsgivare kan avsätta motsvarande summa. Tanken är att avsättningarna skall vara skattemässigt gynnade och det offentliga åtagandet avse den skattekredit som avsättningen innebär. Uttag från kontona beskattas. De olika modellerna beskrivs i avsnitt 2. I betänkandet, Bättre grepp om bidragen föreslog Statskontoret införandet av ett allmänt utbildningskonto inom ramen för ett förändrat transfereringssystem. Förslaget redovisas i avsnitt 2. I slutrapporten från den av regeringen tillsatta Arbetsgruppen för kompetensutveckling i arbetslivet anges att frågan om individuella utbildningskonton bör diskuteras närmare. Även i den s.k. Samsyns- gruppens rapport föreslås att förutsättningarna för införande av indivi- duella utbildningskonton prövas. Mot bakgrund av diskussionen om olika former för finansiering av kompetensutveckling beslutade Statskontoret att genom- föra en egeninitierad förstudie som allsidigt och neutralt skulle belysa vissa strategiska frågor kring utbildnings- eller kompetenskonton. tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att utreda system för individuell kompetensutveckling. I utreda- rens uppdrag ingick att analysera också de frågor vår förstudie var äm- nad att belysa. För att undvika dubbelarbete beslöt vi efter överens- kommelse med utredaren att vårt fokus skulle ligga på en beskrivning av modeller och aktuella försök med införande av utbildnings- eller kompetenskonton samt avtal inom området. ning och riksdagsutskottens utlåtande skulle redovisas, liksom interna- erfarenheter och aktiviteter inom området. Debatten om hur det livslånga lärandet skall finansieras är inte unik för . I avsnitt 3 redovisas några internationella utblickar liksom och policyuttalanden. I flertalet andra västeuropeiska länder finns olika former av samhällsstödd kompetensutveckling. I och har bedrivits olika pilot- projekt med s.k. Individual Learning Accounts som är en form av kom- petenssparande. Ett nationellt system kommer att införas . I andra länder finns olika rättigheter till betald ledighet för stu- dier. Detta kan finansieras skattevägen som i eller via arbets- givaravgifter som i . I de länder vi studerat avser de olika formerna för individuell kompetensutveckling endast redan anställda. I många fall krävs kvalifikationstider liknande de som gäller för arbets- löshetskassa. I avsnitt 4 beskrivs huvuddragen i de modeller för individuell kom- petensutveckling som har införts i . Försäkringsbolaget har varit föregångare på detta område och bolagets s.k. kompetensför- säkring har införts inom ett tiotal företag och organisationer. Skan- dias kompetensförsäkring ger möjlighet till individuella anpassningar av olika regler och villkor för de företag som ansluter sig. Fokus i avsnitt 4 ligger därför på fyra tillämpningar av Skandia-modellen, nämligen egen tillämpning samt tillämpningar inom och CityMail och den av kommunfullmäktige beslutade försöks- verksamheten i . Även andra försäkringsbolag har inlett diskussioner om att erbjuda olika former av kompetensförsäkring och kommer sannolikt att satsa på detta när regelverket för kompetens- försäkringar klarnat ytterligare. Vad man kan konstatera är att även om modeller med olika former av sparande för utbildnings- eller kompetenshöjande ändamål är, åtminstone teoretiskt, eleganta finns det ett antal problem som måste lösas. De olika branschavtal som behandlar kompetensfrågor ger uttryck för att åtgärder är angelägna men lämnar lösningarna till lokala parter. uttrycks förhoppningar att staten skall skattemässigt gynna kompetenshöjande insatser. Det är därför inte förvånande att det finns så få genomförda modeller för utbildnings- eller kompetenskon- ton. Även om införandet av frivilligt sparande för kompetensutveckling innebär en förbättrad situation kommer inte detta ensamt att kunna finansiera de kompetenshöjande insatser som krävs utan även andra finansieringsformer måste komplettera. En redogörelse för avtalsläget inom olika områden lämnas i avsnitt 5. Flera olika partier och riksdagsledamöter har motionerat i frågan. I samtliga fall föreslås någon form av utbildnings- eller kompetenskonto. I avsnitt 6 finns en redogörelse för detta liksom för utskottsutlåtandena. 2Tidigare utredningar och studier i 2.1Tankar om ett friår mitt i arbetslivet Tanken på ett friår mitt i arbetslivet framfördes av profes- . Det skedde på en som behandlade nya mönster för arbetstider. Rehns memorandum till konferensen bar titeln a society of free choice och handlade om tidsanvänd- ningen under en livstid. Först senare hade tiden hunnit ifatt Rehns tankar och flexibilitet blev ett lösenord i den svenska arbetstids- debatten. Genom Delegationens för arbetstidsfrågor (DELFA), försorg blev uppsatsen tillgänglig på svenska under titeln mot valfrihetens samhälle. var, påpekar i förordet till den svenska versionen av uppsatsen, mycket brett upplagd. Framställningen om önskvärdheten och sannolikheten av ökad flexibilitet kom därför att gälla såväl flextid som flexliv och tänkbara mellanting. En av de Rehnska grundtankarna är en flexlivsmodell för att uppnå ökad valfrihet och rörelsefrihet för den enskilde. Tanken är att varje person i så stor utsträckning som möjligt själv skall få bestämma över arbetstidens omfattning och förläggning under olika perioder av livet. förordade i sammanhanget ett obligatoriskt system av spa- rade dragningsrätter, ett slags fondsystem som skulle utnyttjas med stor individuell frihet, t.ex. för hela friår eller långledigheter för stu- dier, rekreation eller andra ändamål. Staten skulle enligt förslaget använda sig av systemet som stöd för arbetsmarknadspolitiken genom att uppmuntra uttag av fritid i lägen med svag efterfrågan på arbets- kraft, t.ex. genom att då medge ett längre uttag av fritid än det avtalade. I skriften Flexiblare arbetstider – på gott och ont, som publicera- des 1985, presenterade DELFA resultaten av en inbjudan till ett antal forskare och debattörer att redovisa sin syn på för- och nackdelar med flexibilitet i fråga om arbetstider. Skribenterna hade enligt förordet till den aktuella skriften fått stor frihet att bestämma inriktningen på sina bidrag, något som återspeglas i innehållet. Så anknöt sociologen i sitt bidrag till Rehns tankar om ett fondsystem för finansiering av långledigheter, ett system som bör komplettera och inte ersätta aktuella ledighetslagar. Ekonomen förordade i sitt bidrag till att långledigheten borde finansieras genom privat sparande, som skulle främjas genom fördelaktiga skatteregler. och sammanfattar i sin skrift mitt i livet (publicerad i LO:s , 1986) den tidigare svenska debatten om friår mitt i arbetslivet och hit- hörande frågor på följande sätt (sid. 32): Helhetsintrycket för del är, att länge stått praktiskt taget ensam om att diskutera långledighet som en del i ett flexibelt arbetsliv, att de påtagliga inläggen hade nära anknytning till Rehns inlägg och att frågan i inte blivit föremål för egentlig debatt utanför en snäv krets av experter. Efter en genomgång av även den utländska debatten om långledighet, konstaterar – Meidner sammanfattningsvis (sid. 35) att tanken på långledighet i arbetslivet och främst hade framförts i både och men ingenstans i så konkret och genomarbetad form som i . 2.2Breda lösningar i form av medborgar- konton, välfärdskonton etc. om socialförsäkring genom medborgarkonton I en artikel i , 1994 nr 4 hävdar docent att den lösning med individuella livstidskonton som ligger till grund för pensionsreformen med fördel kan utvidgas och tillämpas på andra områden, som arbetslöshets-, sjuk- och föräldraförsäkring, so- cialbidrag och barnomsorgskostnader. Denna utvidgade tillämpning av individuella socialförsäkringskonton ger Fölster arbetsnamnet medborgarkonton. Tanken är att en stor del av dagens socialförsäkringsavgifter och skatter kan ersättas med inbetalningar på ett individuellt medborgar- konto. Ersättningar vid t.ex. föräldraledighet eller sjukdom betalas i första hand från det egna kontot. Ett argument är att dagens ersättningar till större delen är en omfördelning inom livscykeln. Medborgarkonton erbjuder enligt artikelförfattaren en fullgod, inkomstrelaterad försäkring. Till skillnad från traditionella socialför- säkringar är det emellertid risken för låg livstidsinkomst som försäkras i stället för kortvariga inkomstbortfall. Det innebär att personer som velat arbeta, men till följd av t.ex. långvarig sjukdom ändå haft låga livstidsinkomster, garanteras ersättning och pension på nivåer som lig- ger betydligt högre än för personer som inte velat delta i arbetskraften. För de som tjänat mer än den garanterade livstidsinkomsten ger ett högre saldo på medborgarkonton vid pensioneringen högre pension. Nivån på saldot beror naturligtvis hur kontot använts. Enligt Fölster har medborgarkonton flera principiella fördelar i jäm- förelse med lösningar som enbart bygger på försäkring eller bidrag. Så bibehåller medborgarkonton möjligheten att föra en valfri fördelnings- politik, erbjuda fullgod trygghet och hålla fast vid principen om inkomstersättning som skattekilarna sänkts kraftigt. och om Personliga välfärdskonton och är författare till skriften Tryggad välfärd och halverat skattetryck med personliga välfärdskonton. Denna presenterades vid . Vid symposiet ägnades stor uppmärksamhet åt frågeställ- ningarna kring personliga välfärdskonton. Enligt förordet vill författarna belysa och utveckla det kanske mest intressanta av alla de förslag till reformer av välfärdsstaten som fram- kommit . Man hänvisar till att ursprungstankarna kommer från . Skriftens författare har funnit att medborgarkonton, eller personliga välfärdskonton som de valt att benämna systemet, skulle förena två önskemål , nämligen tryggad välfärd och kraftigt sänkta skatter. Ett återkommande tema i skriften är att dagens välfärdssystem i huvudsak åstadkommer en fördelning av inkomster mellan olika perio- der i en viss individs liv (livscykelomfördelning) och inte t.ex. från rika till fattiga. Författarnas slutsats är att den inkomstutjämning som sker skulle kunna uppnås med ett betydligt mindre offentligt åtagande. I skriften hävdas att det är just fördelningen över livscykeln som kan – och bör – individualiseras och skötas utanför skattesystemet och den offentliga sektorn. En sådan reform skulle, anser författarna, göra det möjligt att mycket kraftigt sänka skattetrycket och öka med- borgarnas ekonomiska välfärd via en ökad flexibilitet att fördela sin livsinkomst efter individuella behov. Skriften argumenterar för en variant av en sådan reform, en viss teknik att åstadkomma vad man betecknar som en individualiserad livscykelomfördelning. Ett sådant system kan enligt författarna kon- strueras fördelningspolitiskt neutralt. Det kan förena alla fördelar med ett mer individbetonat privat system med önskvärd offentlig kontroll och fördelningspolitiska ambitioner. Välfärdskonton borde därför, framhålls det, göra det möjligt att både ha kakan och äta den. om Humankapitalets framtida finansiering I sitt huvudavsnitt i rapport nr 11 till Agenda 2000 redovisar professor sina tankar om en bred kontolösning under . Förslaget är inspirerat av lik- artade system som genomförts, framför allt i i kombination med författarens egna teoretiska överväganden kring optimalt beteende från individens sida över livscykeln. Författaren föreslår i sin essä en rekonstruktion av systemet för finansiering av utbildning, hälsovård, familjebildning och bosättning. Rekonstruktionen innebär att man systematiskt tillämpar samma syn på finansiering och investeringar i humankapital som den som tillämpas i anslutning till annan finansiering av investeringar. Systemet bygger på att man utnyttjar varje människas eget intresse av att få en växande individuell fond för framtida investeringar i humankapital och för uttag i samband med arbetslöshet och pensionering. Genom den här skisserade konstruktionen av ett nytt system för finansiering av humankapital och social trygghet uppnår man i stor utsträckning de sju villkor som enligt författaren måste vara uppfyllda, om man önskar ett långsiktigt hållbart och i stort sett självadministre- rande finansieringssystem. De villkor eller kriterier som enligt bör uppfyllas för att ett sådant försäkringssystem skall kunna vara långsiktigt hållbart är följande: 1Det bör vara konstruerat så att det i huvudsak är självfinansierande över varje individs livscykel. 2Det bör vara konstruerat så att det för den enskilde ger tydliga och tillräckligt starka stimulanser till återhållen konsumtion under den yrkesverksamma delen av livet. 3Uttag ur försäkringssystemet och intäkter på den enskildes konto ska vara sammanbundna på ett sådant sätt att det stimulerar till långsiktigt lönsam användning av uttagna fondmedel. Det innebär exempelvis att den som från sitt konto lyfter en summa för utbild- ning också stimuleras att välja sådan inriktning på utbildningen att den framtida avkastningen blir så god som möjligt. 4Systemet bör inte vara utformat så att det ersätter familjens stöd till barn, gamla och andra i beroendesituation. Det innebär att en lång- siktigt hållbar humankapitalförsäkring bör ge incitament till famil- jen och andra smågrupper att aktivt stödja och komplettera upp- byggnaden och underhållet av den enskildes humankapital. 5Försäkringssystemet bör stimulera till självadministration av insätt- ningar, uttag och placeringsstrategier från den enskilde försäk- ringstagarens sida. 6Även om varje konto är individuellt bör anslutningen omfatta alla medborgare. 7Övrig socialpolitik minimeras och koncentreras till personer som permanent eller mycket långvarigt måste stå utanför arbetsmarkna- den. Genom återkopplingarna mellan avsättning till de individuella kontona i humankapitalfonderna, avkastningen på investeringar i humankapital samt uttag och lån drivs systemet enligt författarens bedömning effek- tivt och självstabiliserande. 2.3Kompetenskonton – ur Rapport nr 11 till Agenda 2000 Regeringen initierade första hälft en diskussion kring kompetensutveckling, Agenda 2000. En av de rapporter som skrevs i sammanhanget har beteckningen Rapport nr 11 och bär den övergri- pande titeln . I skriften, som publicerades (Ds 1994:30), diskuterar docent och professor olika vägar att ge den enskilde både möjligheter till vidare- utbildning och det avgörande ansvaret för denna. Finansieringen av den kontinuerliga kompetensutvecklingen framhålls i rapporten som en nyckelfråga. De finansieringsformer som gäller för ungdomsutbild- ningen är, framhålls det, inte tillämpbara för fortsatt utbildning i livet. förslag i Rapport nr 11 till Agenda 2000 har redan återgivits i sammanfattning i avsnitt 2.2 ovan. föreslår i sitt huvudavsnitt i Rapport nr 11 att en ny modell för finansieringen av det livslånga lärandet bör införas. Ett sådant system måste uppfylla många krav. I första hand måste det kunna tillhandahålla de betydande resurser som sannolikt behövs för en kontinuerlig kompetensutveckling. Systemet skall stimulera såväl arbetstagare som arbetsgivare till investeringar i kompetensutveckling men skall villkoren inte vara så frikostiga att de frestar till missbruk. Enligt Fölsters förslag skulle de olika målen bäst kunna tillgodoses genom ett system med vad han kallar kompetenskonton. Sådana konton skulle kunna underlätta för många individer att skaffa den kunskap framtidens samhälle kommer att kräva. Kompetenskonton enligt Fölsters modell innebär ett livscykelspa- rande kombinerat med en försäkringslösning. Kontot är tänkt att täcka utbildning upp till och skulle därmed ge möjlighet till betydande studieinsatser. Genom att själv finansiera utbildningen får individen dels en valfrihet och ett oberoende i sin yrkesutveckling, dels möjlighet att satsa på längre och mer gedigna utbildningar än vad en arbetsgivare normal har motiv till eller vad samhället har råd att bekosta. Det står varje person fritt att spara på sitt eget kompetenskonto genom avsättningar till kontot. Avsättningarna skall enligt denna modell vara skattefria. Sparande bör skatte- och avkastningsmässigt likställas med privat pensionssparande men det lämpar sig också för att göra till ett mer skattegynnat sparande. Därmed är det inte sagt att arbetstagare skall svara för sina utbildningskostnader helt själva. Avsättningarna kan enligt förfat- taren också göras av arbetsgivaren, som ett sätt att förbereda anställda för framtida utbildningsbehov. Fölster menar att arbetsgivarens insats bör vara en fråga för individuella förhandlingar. Det vanliga torde enligt författaren bli att arbetstagaren förhandlar med arbetsgivaren eller arbetslöshetskassan om fördelningen av utbildningens kostnader och utbildningens vinster. Enligt Fölster finns det även flera skäl för staten att bidra finansiellt till kompetenskonton. Skälen, som de anges i rapporten, kan grov sammanfattas på följande sätt: Det finns en samhällsekonomisk nytta med personalutbildning. Det är inte möjligt att låna i banker för kompetensutveckling. Det finns svårigheter att försäkra sig mot risker om avkastningen av utbildningen inte motsvarar förväntningarna. Företagen underutbildar eftersom kostnaderna för utslagning bärs kollektivt av samhället, inte av det enskilda företaget. Socialförsäkringarna ger individerna svaga motiv till att spara till utbildning. Utbildningsavkastningen är låg i vilket leder till att det inte är lönsamt att spara till utbildning. Fölster menar vidare att högskolorna saknar rätta incitament för att anpassa utbildningen till individernas behov/efterfrågan av t.ex. distansutbildning och utbildningar som motsvarar arbetsmarknadens behov. Behoven hos dem som vill gå längre utbildningar för att t.ex. avancera i arbetet tillgodoses inte av kortare kurser inom personal- utbildningens ram. I Rapport nr 11 till Agenda 2000 framhålls vidare att kompetens- kontot har ett nära samband med pensionssparande. För dem som inte tar ut utbildning under arbetslivet är kompetenskontot således enligt författaren likvärdigt med pensionssparande. Författaren bedömer vidare att kompetenskontot lätt skall kunna fungera med såväl det äldre som det nyare pensionssystemet. Det påpekas i rapporten att en implementering skulle kräva en vida- reutveckling av den praktiska utformningen och detaljer i regelsyste- met. Dock anges ett antal faktiska detaljer som kalibrerats efter ett stort antal räkneexempel av olika levnadsöden, varav tre redovisas i rappor- ten. Kompetenskontona föreslås i rapporten ha följande utformning. Varje person som har arbetat får ta hjälp av sitt kompetenskonto för att finansiera vidareutbildning. Under utbildningen finansierar kompetenskontot av den senast uppnådda lönen för utbildningar och eventuellt vissa utbild- ningskostnader om sådana uppstår. En maximal gräns sätts för finansiering från kompetenskontot som bör motsvara 1,5–utbildning. En minsta längd på utbildningen kan också övervägas. Vid pensionen sammanförs kompetenskontot med pensionssyste- met. För en person som inte tagit ut sin utbildning innebär ett över- skott på kompetenskontot helt enkelt ökade pensionsrättigheter. För en person som tagit ut utbildning delas utbildningskostnaden i en självriskdel och en försäkrad del. Efter hänsyn tagen till försäk- ringen leder ett överskott på kompetenskontot till ökade pensions- rättigheter medan ett underskott minskar pensionsrättigheten. Självrisken beräknas till av den samlade bruttolönen som personen tjänat innan utbildningen tas ut. Därmed är självrisken låg för unga människor eller människor som inte tjänat mycket tidigare, och hög för människor som haft höga inkomster och som närmar sig pensionsåldern. De utbildningskostnader som är högre än självrisken är försäkrade på så sätt att de behöver återbetalas enbart i den mån den genom- snittliga inkomsten efter utbildningen är högre än den innan utbild- ningen. Eftersom kompetenskontot avräknas mot pensionsrättigheterna kan inbetalningen vara mycket flexibel. På kort sikt, där människor inte hunnit spara på kompetenskontot, skulle balansen på kontot vara noll innan utbildningen och sedan belastas med hela utbildnings- Alla får möjlighet att valfritt och skattefritt spara på sitt kompetenskonto. Efter utbildningen behövs vanligtvis en ökad inbetalning på kom- petenskontot för att säkerställa pensionsrättigheten. Här antas att dessa inbetalningar sker av skillnaden mellan lönen och lönen före utbildningen. I grunden spelar dock storleken på återbetalningen en mindre roll eftersom den ändå avräknas mot pen- sionsanspråken. För många kommer det egna sparandet på kompetenskontot inte att räcka för att betala utbildningskostnaderna. Dessutom skall kompe- tenskontot omgående ge många utbildningsmöjligheter för de som inte har hunnit spara . Därför tillåter kompetenskontot att man tar lån som återbetalas efter utbildningen eller avräknas mot pensionsanspråken. För en person som inte tar kompetenskontot i anspråk under sitt arbetsliv tillförs sparandet pensionsanspråken och ökar därmed pensio- nen på samma sätt som sparandet i en privat pensionsförsäkring skulle ha gjort. Behoven av resurser för utbildning liknar enligt Fölster de behov som socialförsäkringarna är byggda för att lösa – att täcka icke försäk- ringsbara risker och att omfördela medel mellan olika perioder i livet. Fördelar med att koppla ett kompetenskontosystem med andra so- cialförsäkringar, främst med pensionsförsäkringen, konstateras vara att tiden för spridning av självrisken ökar och riskspridningen minskar. Även samband med arbetslöshetsförsäkringen diskuteras. A-kassan skulle gå in med ersättning av underskott på kontot om kontoinnehava- ren efter utbildning inte skulle få arbete. Försäkringselement i kompetenskontot begränsar således risken att man förlorar på en utbildning. Fölster menar att fördelarna med kompetenskonton är flera jämfört med bidrag och försäkringar. Författaren nämner som exempel att skattemedel utnyttjas mindre tack vare sparandet, skattekilarna mins- kar, självrisken kan göras högre, hög självrisk minskar risken för nöjesutbildningar samt träffsäkrare omfördelningseffekter i och med att alla som får högre lön betalar tillbaka sina lån. Författaren anser sammanfattningsvis att det finns flera förhållan- den som talar till förmån för kompetenskonton: Det behövs individuell finansiering av utbildning eftersom investe- ringsbehoven i utbildning är stora. Man tenderar vid en egen finansiering av utbildning att välja utbild- ning som ger avkastning, dvs. är både samhällsekonomiskt och pri- vatekonomiskt lönsam. Även statens finanser förbättras av kompetenskontot. 2.4Kunskapslyftskommitténs expertgrupps betänkande Livslångt lärande i arbetslivet gav en expertgrupp i uppdrag att göra en undersökning beträffande mål, finansiering och ansvar för utbildningen på arbetsplatserna. Expertgruppen överlämnade rap- porten Livslångt lärande i arbetslivet – steg på väg mot ett kunskaps- samhälle. Ett diskussionsunderlag (SOU1996:164). Där tar gruppen upp ett antal åtgärder från statens sida som man bedömer som möjliga och som man önskar föra ut till en bred diskussion inom berörda grup- per. Rapporten är översiktlig och det är åtgärdstyper snarare än konkreta förslag som skisseras.