sou · GOB341 · 2001-01-01 00:00:00 — Skillnader i ofärd eller resurser mellan olika landsändar, regioner eller kommuner är ofta föremål för politisk debatt. Frågor rörande EU- bidrag till särskilda regioner, statligt stöd till avfolkningsbygder eller hur kommunala skatteutjämningssystem skall konstrueras är exempel på konkreta sakfrågor som då står i fokus. Ytterst handlar dessa frågor också om medborgarskapets innehåll. Vilken grad av olikheter i förutsättningar och villkor är vi beredda att acceptera mellan medborgare bosatta i olika delar av ett och samma land, och vad händer om denna gräns överskrids? Kopplat till denna typ av frågor finns också en diskussion om social sammanhållning eller socialt kapital på samhällsnivå, vilka framhållits som värdefulla för utvecklingen av såväl välstånd som demokrati och hälsotillstånd (se bl.a. ; Wilkinson 1996). Det finns dock också några viktiga problem och fallgropar vid analyser av skillnader mellan olika delar av landet. Ett sådant är vad som egentligen skall avses med regioner, där dels mer strikt geografiska indelningar kan göras, dels sådana som mer baseras på befolkningstäthet. Å ena sidan kan med fog hävdas att skillnader i levnadsförhållanden som finns mellan människor i olika större eller mindre geografiskt avgränsade delar av är av intresse. Detta av det enkla skälet att den offentliga makten utövas inom bestämda geografiska gränser (landsting, kommuner, kommundelar), samt att sådana geografiskt avgränsade områden också är föremål för såväl överstatliga som statliga åtgärder av olika slag (EU-bidrag till regioner, statsbidrag till kommuner, skatteutjämning, glesbygdsstöd, särskilda paket till krisorter etc.). Å andra sidan kan man också hävda att geografisk belägenhet knappast i sig är en verksam faktor för att skapa eller upprätthålla skillnader i levnadsförhållanden av olika slag, utan att det snarare är faktorer som befolkningstäthet, urbaniserings- grad eller liknande faktorer som kan tänkas generera skillnader av olika slag mellan orter eller regioner. 126 Sociala relationer och medborgarskap Ett annat problem rör hur eventuella skillnader skall förstås. En grundläggande distinktion gäller huruvida skillnader mellan olika grupper av människor kan förstås som sammansättningseffekter eller som effekter orsakade av det som studeras, och detta gäller i minst lika hög grad när människor grupperas efter geografiska indelningsgrunder som efter ålder, kön eller klass. Om exempelvis åldersstrukturen skiljer mellan olika delar av landet kan skillnader i hälsa inte förstås på ett rimligt sätt om inte dessa åldersskillnader först standardiseras bort, vilket här görs med hjälp av samma typ av multivariata analysmodeller som använts genomgående i rapporten. I det följande skall vi söka belysa levnadsnivåvariationer efter region på basis av så kallade homogenitetsregioner (H-region). Detta mått kan i huvudsak sägas fånga urbaniseringsgrad, och baseras på kommuner, vilka grupperas med hänsyn tagen till befolkningstätheten inom en radie av respektive från kommuncentrum och samlas i sex olika regioner. Även om benämningen av dessa syftar till var de flesta ingående kommuner är belägna (exempelvis Norra glesbygden) medför principerna för indelningen att det finns avvikelser från dessa benämningar. Till exempel ingår och delar av i Norra tätbygden, liksom ingår i Norra glesbygden.57 Analysstrategin i detta avsnitt avviker något från rapporten i övrigt. Vi fokuserar här på regionala skillnader och eventuella förändringar av dessa, samt i vilken utsträckning skillnaderna kan förklaras av sammansättningseffekter eller ej. Därför redovisas skillnader mellan regioner baserade på resultat av både bivariata och multivariata regressioner. I de bivariata analyserna inkluderas endast region- variabeln, medan vi i de multivariata analyserna också inkluderar undersökningsår, kön, ålder, födelseland, familjetyp och socialklass. Vi redovisar dock inte fördelningen av ofärd efter dessa dimensioner i tabellerna då dessa analyser står att finna i andra kapitel. Fokuseringen på regionala variationer medför också ett behov av delvis andra ofärdsindikatorer. Vi avser därför att belysa dels indikatorer på centrala förhållanden kopplade till de strukturella förutsättningarna för en god levnadsnivå (att enbart ha grundutbildning samt sysselsättningsgrad), dels levnadsförhållanden i dimensionerna ekonomi, sociala relationer och hälsa. 57 Vi har även använt en indelning av kommuner på basis av invånarantal i den intervjuades hemkommun (antal invånare i kommunen per den 31/12 det år intervjun gjordes), vilket dock i huvudsak ger samma resultat som då H-region används. Sociala relationer och medborgarskap 127 Med hjälp av dessa analyser vill vi besvara tre frågor. För det första, varierar levnadsförhållanden mellan olika regioner, och i så fall hur? Denna fråga kan besvaras med den bivariata regressionsanalysen, ur vilken framgår om regionala skillnader föreligger, om de är statistiskt signifikanta, samt var ofärdsproblem är mer vanliga och var de är mindre framträdande. För det andra, i vilken grad kan de skillnader som framkommer i den bivariata analysen förstås som en skillnad mellan de olika regionerna vad gäller sammansättningen av befolkningen i termer av män och kvinnor, åldersgrupper, ursprungs- land, familjetyper och olika klasser? Dessa kontrollvariabler har valts därför att vi genomgående använt dem för att belysa välfärds- utvecklingen i övriga kapitel. Trots att vi därmed standardiserar för några av de mest centrala faktorerna bakom variationer i levnadsförhållanden är inte kontrollen för befolkningens sammansättning fullständig. Eventuella kvarstående skillnader mellan regioner kan därför inte tolkas i termer av att de är orsakade av urbaniseringsgrad eller var i riket de intervjuade bor. Den tredje och avslutande frågan som vi studerar gäller förändringar över , det vill säga om eventuella skillnader mellan regioner har ökat eller minskat. Vi analyserar detta med interaktionen mellan undersökningsår och region. För det första kan konstateras att svaga men ändå tydliga tendenser till en fortsatt urbanisering skett (Tabell 6:5). Andelen som bor i , , eller andra större städer ökade från . Befolkningens fördelning över olika H-regioner. När det gäller strukturella förutsättningar fokuserar vi dels på skillnader i andelen lågutbildade, det vill säga att enbart ha folkskola eller grundskola, dels på skillnader i andelen som ej är sysselsatta. 128 Sociala relationer och medborgarskap Relativa skillnader (oddskvoter) för risken att enbart ha grundutbildning respektive att ej vara sysselsatt efter H-region. Observerade skillnader samt skillnader standardiserade för undersökningsår, kön, ålder, födelseland, familjetyp och klass, samt förändring av skillnaden över . (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) är den del av landet där låg utbildning är minst vanligt, medan de största andelarna finns i kommuner belägna i södra mellanbygden respektive norra glesbygden. Vi finner att skillnaderna minskar vid kontroll för sammansättningsfaktorer, men att de även efter denna kontroll kvarstår som betydande och klart signifikanta. Skillnaderna har dessutom minskat betydligt i storlek , framför allt under den första hälften av årtiondet. Denna utjämning har kommit till stånd genom att andelen med enbart grundutbildning minskar mer eller mindre i alla regioner utom i . Orsakerna bakom detta låter sig inte utredas i detta sammanhang, men vi kan notera att den kommunala vuxenutbildningen expanderat kraftigt . Antalet studerande i vuxenutbildning har nästan fördubblats , och ökningen kan nästan uteslutande hänföras till utbildningar på gymnasienivå (SOU 1999:39). Rimligen borde denna utbildningsexpansion därmed kunna ha haft större effekter i regioner där andelen gymnasieutbildade är lägre. Satsningarna på vuxenutbildning har också medfört att Sociala relationer och medborgarskap 129 det även bland äldre födelsekullar (födda –1942 respektive 1943– 1952) skett en minskning av den andel som enbart har grundutbildning (se SOU 2000: 3, sid. 211). För sysselsättning finner vi att är den där sysselsättningen är som bäst, medan den norra glesbygden har högst andel ej sysselsatta. De uppmätta skillnaderna mellan regioner förstärks påtagligt då standardisering för skillnader i befolkningssammansättning görs. Detta innebär att de regionala skillnaderna i sysselsättningsgrad skulle vara ännu större om sammansättningen i termer av ålder, etnicitet, klass etc. hade varit densamma. Om utrikes födda, som har lägre sysselsättningsgrad, hade varit mindre starkt koncentrerade till storstadsregionerna skulle exempelvis just detta inträffa. Skillnaderna har dock förblivit oförändrade (det finns inga signifikanta interaktioner mellan år och region). Sett utifrån de strukturella förutsättningarna mätt som andelen med enbart grundutbildning respektive andelen ej sysselsatta framträder de tättbefolkade områdena, och då främst , som de mest gynnade, medan mer glest befolkade kommuner i norra och är mest missgynnade. De regionala skillnaderna i strukturella förutsättningar relaterar dock inte på något enkelt och entydigt sätt till välfärdsutfall så som det exempelvis kommer till uttryck i individers ekonomiska situation. Stora ekonomiska svårigheter58 är exempelvis relaterat till region på ett tydligt men helt annat sätt än vad man skulle förvänta sig utifrån skillnaderna i strukturella förutsättningar. 58 Definierat som att både sakna kontantmarginal och haft svårigheter att klara löpande utgifter för mat, hyra och räkningar , se avsnitt 4.2. 130 Sociala relationer och medborgarskap Relativa skillnader (oddskvoter) för risken att ha stora ekonomiska svårigheter efter H-region. Observerade skillnader samt skillnader standardiserade för undersökningsår, kön, ålder, födelseland, familjetyp och klass, samt förändrade skillnader över . Ungdomar bosatta i föräldrahemmet exkluderade. (0,000) (0,003) Stora ekonomiska svårigheter är således betydligt mer vanligt i storstadsregionerna, och det är främst i /som andelen med ekonomiska svårigheter är hög. Detta resultat kvarstår och renodlas då vi standardiserar för skillnader mellan de olika H- regionerna vad gäller ålder, klass, etnicitet m.m. Även om risken att både sakna kontantmarginal och ha problem med de löpande utgifterna är förhöjd i (oddskvoten är 1,12 om vi jämför med landet i övrigt exklusive /) är den betydligt mer förhöjd i /(oddskvot 1,31 jämfört med övriga landet). Detta resultat är i överensstämmelse med skillnader kommuner emellan i andelen socialbidragstagare liksom kostnaden för socialbidrag, där och i viss mån ligger högre än , som i sin tur ligger högre än kommuner i övriga landet (se exempelvis 1999c). Trots att utbildningsnivån liksom sysselsättningsgraden är högre i storstadsområdenena är också förekomsten av ekonomiska svårigheter högre där. Försörjningsproblemen tycks med andra ord mindre på mindre orter, trots att sysselsättningsläget där ofta är mindre ljust. Denna paradox låter sig inte utforskas i någon större detalj här, men är rimligen ett uttryck för en polarisering inom storstadsregionerna, med en ansamling av såväl välutbildade som utslagna, arbetande som bidragstagare. Dessutom är bostadskostnaderna högre i storstads- regioner (även om detta måhända särskilt gäller i ), och hemproduktionen brukar anses mer betydelsefull för människor i Sociala relationer och medborgarskap 131 Analyserna visar så långt att de skillnader som finns mellan olika regioner i alltså inte är entydiga. Skillnader mellan människor boende i olika delar av landet eller i olika typer av orter brukar beskrivas i såväl ekonomiska som sociala termer. Föreställningar finns därmed såväl om ekonomiskt välstånd som om social isolering i storstadsregionerna. Att det ekonomiska välståndet inte omfattar alla som bor i dessa regioner framkom klart i analysen ovan, och något entydigt samband mellan sociala relationer och boendeortens karaktäristika finns inte heller (Tabell 6:8). När det gäller begränsat umgänge utom familjen (att inte träffa vänner och släktingar oftare än per kvartal) finner vi förvisso en förhöjd risk att ha begränsat umgänge för de som bor i Stockholms- regionen, men förhöjda risker finns även för dem bosatta i det som kallas Södra mellanbygden liksom i Norra glesbygden. Dessa skillnader kvarstår men urvattnas något då vi standardiserar för befolkningssammansättningen. Man kan också notera att ett begränsat umgänge är minst vanligt i /, där risken för ekonomiska svårigheter är som störst. 132 Sociala relationer och medborgarskap Bristande sociala relationer. Relativa skillnader (oddskvoter) för risken att ha begränsat umgänge utom familjen respektive att ej ha en nära vän efter H-region. Observerade skillnader samt skillnader standardiserade för undersökningsår, kön, ålder, födelseland, familjetyp och klass, samt förändrade skillnader över . (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) En annan viktig dimension av sociala relationer möjligheten till socialt stöd. Liksom tidigare i detta kapitel använder vi avsaknad av en riktigt nära vän med vilken man kan tala om vad som helst som ett mått på bristande socialt stöd. Här finner vi en mindre risk för storstadsregionerna och en större risk att ej ha en nära vän i glesbefolkade kommuner. Igen består skillnaderna i stort sett, men med mindre styrka, då vi kontrollerar för kön, ålder, klass, hushållstyp och etnicitet. Även om umgänget utom familjen tycks mer begränsat bland människor i är således inte förekomsten av en nära vän det. Glesbygdsbor i norra tycks i högre grad än andra sakna såväl umgänge som nära vän. Ingen av dessa skillnader har ändrats . I Tabell 6:9 slutligen redovisas skillnader i hälsa efter H-region. För båda måtten som används59 framkommer att hälsan i allmänhet är sämre 59 Om man har någon långvarig sjukdom respektive om man anser sitt eget hälsotillstånd sämre än Gott. Sociala relationer och medborgarskap 133 i glesbygd och bättre i storstadsregionerna. En tämligen stor del av den variation som återfinns initialt kan ses som en sammansättningseffekt, men starkt signifikanta skillnader kvarstår även efter standardisering för ålder, klass, kön etc. Ingen av dessa skillnader har förändrats . Relativa skillnader (oddskvoter) för risken att ha långvarig sjukdom respektive dålig självskattad hälsa efter H- region. Observerade skillnader samt skillnader standardiserade för undersökningsår, kön, ålder, födelseland, familjetyp och klass, samt förändrade skillnader över . (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) Det finns i flera fall påtagliga variationer i levnadsförhållanden mellan människor i olika delar av landet. Skillnaderna i förhållanden är dock inte entydigt till någon regions fördel, även om det som i H- regionindelningens terminologi kallas Norra glesbygden oftare har höga andelar med välfärdsproblem än andra landsändar. Att enbart ha grundutbildning samt att ej vara sysselsatt är närmast linjärt relaterat med region (sämre ju mer glesbefolkat), medan försörjningsproblemen är störst i storstäderna, framförallt då och . Såväl begränsat umgänge som avsaknad av en nära vän tycks entydigt vara 134 Sociala relationer och medborgarskap vanligare i Norra glesbygden och Södra mellanbygden. finner vi motsägelsefulla resultat för där bristande umgänge utom familjen är mest vanligt men avsaknad av nära vän är minst vanligt. Att ha hälsoproblem är vanligare i norr, och mindre vanligt i (långvarig sjukdom) respektive /(självskattad hälsa). Någon enhetlig bild av den regionala fördelningen av ofärden generellt sett går således inte att teckna – vissa typer av ofärdsproblem är vanligare i storstadsregionerna, andra i glesbygd. Däremot kan vi klart konstatera att de relativa skillnaderna mellan olika delar av landet vare sig har minskat eller ökat , med ett påtagligt undantag. Skillnaderna i befolkningens utbildningsresurser, här mätta som att enbart ha grundutbildning, har utjämnats påtagligt . 6.4Sociala relationer en summering Sociala relationer i form av sociala nätverk och socialt stöd människor emellan är en form av levnadsförhållanden som inte bör styras direkt via socialpolitiska eller andra insatser. knyts inte band mellan människor i ett socialt vakuum. Hur skolmiljöer och bostadsområden utformas, hur omsorgen och vården av barn, gamla och sjuka organiseras och finansieras, hur alkoholpolitiken utformas och genomförs, eller hur olika rättsregler inom exempelvis arbetslivet utformas och efterlevs kommer på olika sätt att påverka villkoren för och möjligheterna till mänskliga kontakter. Därför är sociala relationer mellan enskilda människor ändå en viktig utfallsdimension att inkludera i ett bokslut av välfärdsutvecklingen. Det viktigaste resultatet utifrån en sådan utgångspunkt är måhända att den sociala isoleringen inte ökat och de sociala banden människor emellan inte försvagats. Med de indikatorer vi här valt tycks utvecklingen ha gått i motsatt riktning . Detta är också en fortsättning av en trend över . Alltsedan den första levnadsnivåundersökningen 1968 tycks de sociala relationerna människor emellan långsamt men stadigt utvecklats och förbättrats, ofta i strid mot rådande föreställningar. En annan aspekt av sociala relationer gäller banden mellan medborgare och stat respektive mellan enskilda och andra obekanta. Som mått på relationen medborgare-stat fokuserade vi på förmågan att överklaga beslut, eftersom den enskilde utan denna förmåga (de politiskt fattiga) hamnar i ett påtagligt underläge gentemot de Sociala relationer och medborgarskap 135 välfärdsstatliga institutioner som sköter den praktiska hanteringen av det sociala medborgarskapets rättigheter och skyldigheter. Särskilt viktig blir också denna förmåga . Vi finner att det fortfarande finns påtagliga skillnader mellan olika grupper, och särskilt då mellan sociala klasser. Vad som är delvis nytt är dock att en ökande del av ungdomarna i den här meningen är politiskt fattiga, och att den minskning som tidigare kunnat ses i takt med etableringen i vuxenlivet nu inte alls är lika påtaglig. Även när det gäller oro för våld, den indikator vi använt för att belysa tilliten till andra människor, finner vi en ökning bland ungdomsgrupperna. Denna ökning balanseras dock av en minskande oro bland äldre. Att ungdomsgrupperna tappat mark också när det gäller banden till samhället är dock uppenbart. När det slutligen gäller sociala band på en mer aggregerad nivå, här illustrerat med regionala skillnader i ofärd, finner vi en ganska splittrad bild. De strukturella förutsättningarna är bäst i storstadsområdena, men det är den ekonomiska utsattheten också. Detta resultat speglar de mycket olika villkor som människor i olika delar inom dessa storstadsområden lever under. Också andra indikatorer visar att det inte finns någon region som entydigt har bättre levnadsvillkor. är det centrala i detta sammanhang att analysera förändringar som skett . Generellt sett har skillnaderna regionerna emellan bestått oförändrade, men med ett mycket viktigt undantag – skillnaderna i utbildningsnivå över den grundläggande har minskat. Detta kan vara en effekt av de massiva satsningar på utbildning, inte minst då vuxenutbildning, som gjorts som ett led i ansträngningarna att överbrygga krisåren. Om denna utjämning i förutsättningar mellan regionerna kommer att leda till utjämning av andra skillnader återstår dock att se. 7Ofärdens ackumulering och samvariation Välfärdsutvecklingen i har i tidigare kapitel beskrivits genom analyser av olika centrala områden, såsom arbete och hälsa, tagna var för sig. Inom vart och ett av dessa har vi med ett flertal olika indikatorer sökt fånga svaren på tre frågor, och med fokus på 1990-talsutvecklingen. För det första: Hur har välfärdens (ofärdens) allmänna nivå utvecklats? ; för det andra: Hur är välfärden fördelad med utgångspunkt från ett antal centrala sociala differenti- eringdimensioner (kön, klass etc.)? ; och för det tredje: Hur har dessa välfärdsskillnader förändrats? Trots den mångfacetterade bild av välfärdens förändringar vi på detta sätt erhållit finns det goda teoretiska skäl att påstå att vår bild av välfärden är ofullständig åtminstone när vi ska uttala oss om hur ojäm- likheten i livsvillkor har förändrats mer generellt. Anledningen till detta är att en mer sammanhållen bild av ojämlikheten också bör innefatta någon slags jämförelse över de olika välfärdsområdena. Även om vi inte på något enkelt sätt kan addera olika slags ofärd och jämföra dem enligt någon gemensam måttstock bör vi åtminstone kunna göra partiella rangordningar. Om vi exempelvis har ett fall med två ekonomiskt sett lika fattiga personer av vilka den ene också har allvarliga hälsoproblem så är, allt annat lika, levnadsnivån sämre för denne (vi kan göra vad som kan kallas dominance partial ordering, se Sen 1987). Rättvisefilosofen (1983) bygger hela sin teori kring rättvisa på att olika fördelningsprinciper bör föreligga i olika sociala sfärer och att det väsentligaste är att se till att inte fördelningsprincipen inom en sfär (exempelvis pengar) tillåts dominera alla andra sfärer. Vi bör, menar , inte nödvändigtvis utjämna alla skillnader inom en sfär utan istället eftersträva att olika sfärer i mesta möjliga mån är autonoma från varandra. Walzer kallar detta för komplex eller sammansatt jämlikhet. För vi ner Walzers tankar till en mer praktisk socialpolitik kan vi lätt se att man ofta söker tillämpa principen. Vi godtar i huvudsak skillnader i köpkraft när det gäller konsumtions- 138 Ofärdens ackumulering och samvariation Däremot anser de flesta att hälsostatus och inte plånbokens tjocklek skall styra fördelning av sjukvård. Vi godtar att en fram- gångsrik företagare blir rik, men vi godtar inte att hans röst därmed skall väga tyngre i ett politiskt val. Om vi överför dessa resonemang till välfärdsstudier kan man säga att det mest centrala blir att undersöka om olika former av ofärd hänger samman. Oavsett vad man anser om Walzers normativa teori så är sådana studier viktiga när vi vill ge en sammanfattande bild av hur ojämlikhet i levnadsförhållanden gestaltar sig. Det förefaller högst rimligt att påstå att den övergripande ojämlikheten är större om samma personer är sjuka och fattiga än om det snarare är de välbeställda som i hög grad är drabbad av sjukdom (jfr Walzer 1983; Sen 1992; Travers och 1993).60 Generellt kan vi tänka oss tre olika slags relationer mellan olika ofärdsindikatorer (jfr och 1987; m. fl. Det kan föreligga ett negativt samband på så vis att de som har dåliga villkor i ett avseende tenderar att ha goda villkor i ett annat. Två olika områden kan vara fullständigt orelaterade till varandra och det kan för det tredje föreligga ett positivt samband, det vill säga att de som har välfärdsproblem i ett avseende också tenderar att ha problem i andra avseenden.61 På gruppnivå kan vi på basis av de tidigare kapitlena konstatera att det är den tredje typen av samband som oftast är vid handen. Exempelvis går klasskillnaderna, liksom skillnaderna mellan inrikes och utrikes födda, i hög utsträckning åt samma håll, det vill säga det finns en överrisk för olika former av ofärdsproblem för samma sociala 60Att samband mellan olika ofärdsområden således kan ses som ett rättvise- problem i sig innebär däremot inte att man med någon automatik kan rangordna individer på basis av antal ofärdsproblem. Det är endast då två individer har exakt samma grad av ofärd inom en dimension som ofärd inom ytterligare en dimension gör det möjligt att göra en rangordning. Som framgått av vår diskussion tidigare är det egentligen enbart när det gäller inkomster och ekonomiska resurser som det finns någon gemensam måttstock med vilken individer kan jämföras. Att däremot väga en mycket svår sjukdom mot summan av fem sjukdomar som var och en är lindrigare, eller hur man jämför ofärds- värdet av dessa fem sjukdomar med ofärdsvärdet av att vara socialt isolerad är knappast möjligt utan hjälp av starka och i hög grad godtyckliga antaganden.