sou · GOB350d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare prövar kommunerna frågor om tillstånd att anordna spel på förströelseautomater. Länsstyrelserna prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas i flera kommuner inom ett län och till bingospel som skall bedrivas inom ett län. Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas i flera län eller anordnas i radio eller television, bingospel som skall bedrivas i flera län eller där värdet av högsta vinsten vid bingospelet uppgår till av insatsernas värde och bingospel som skall anordnas i radio eller television. Vidare prövar inspektionen frågor om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater, spel på penningautomater, värdeautomater och Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll 255 skicklighetsautomater på fartyg i internationell trafik samt restaurangkasinospel. Därutöver prövar Lotteriinspektionen frågor om typgodkännande och tillstånd till innehav av penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. Regeringen prövar frågor om tillstånd att anordna spel på värde- automater samt frågor om särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen. När det gäller tillsyn är det, som ovan nämnts, Lotteriinspektionen som har den centrala tillsynen över att lotterilagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Kommuner och länsstyrelser har den närmare tillsynen över lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten. Kontrollanter skall utses i egentliga lotterier av tillståndsmyndigheten respektive registreringsmyndigheten I direktiven till utredningen anges att utredaren skall lämna förslag till hur tillståndsgivning, tillsyn och kontroll skall organiseras samt att utgångspunkten är att verksamheten även fortsättningsvis skall finansieras av avgifter. Under utredningsarbetet har många synpunkter kommit fram i ämnet. Viss kritik mot rådande system har också framförts. Framför allt har kritiken avsett den centrala tillsynsmyndighetens, Lotteriinspek- tionen, verksamhet. Kritiken har bl.a. gällt Lotteriinspektionens hand- läggningsrutiner och kompetens. Utredningen har tagit del av denna kritik och noterat att Lotteriinspektionen har en ny organisation. Utredningen förutsätter mot bakgrund härav att Lotteriinspektionen i fortsättningen kommer att fungera väl som central myndighet vad avser lotterier och också tillföras de resurser som är erforderliga för verksamheten. När det särskilt gäller tillståndsgivning men även vad avser tillsyn och kontroll kan rent generellt sägas att det är av vikt att verksamheten samordnas för att fungera effektivt och rättssäkert. Som framgått ovan har tillståndsgivningen beträffande lotterier varit utspridd på olika myndigheter. En viss koncentration av verksamheten har skett och den nuvarande ordningen förefaller i stort fungera bra. Vissa förändringar bör dock genomföras. 256 Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll När det gäller den kommunala tillståndsgivningen anser utredningen att man skulle göra stora samordningsvinster genom att flytta över till- ståndsgivningen beträffande förströelseautomaterna från kommunerna till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är redan tillståndsmyndig- het beträffande bl.a. varuspelsautomater och restaurangkasinospel och det är i många fall samma företag som arrangerar sådana spel som spel på förströelseautomater. Prövningen är också i huvudsak densamma innefattande bl.a. en bedömning av den tekniska utrustningen och av arrangörens och spelplatsens lämplighet. Till bilden hör vidare att till- ståndsgivningen i många kommuner är en mycket liten arbetsuppgift vilket gör att det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetens i sådana ärenden. Spridningen av beslutanderätten på så många organ som kommunerna utgör medför också en påtaglig risk för en olikformig behandling. är det angeläget att den kommunala förankringen behålls. Kommunerna har värdefull kunskap om de tilltänkta spel- platserna och andra lokala förhållanden av betydelse för tillståndsgiv- ningen. Denna kunskap kan dock tillvaratas genom att Lotteriinspek- tionen inhämtar yttrande från kommunerna. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att tillståndsgivningen beträffande förströelse- automater i fortsättningen skall handhas av Lotteriinspektionen och att inspektionen skall inhämta yttranden i sådana ärenden från kommunerna. Enligt nuvarande ordning skall kommunerna höra polis- myndigheten i tillståndsfrågan. Det kan vara lämpligt även i den före- slagna ordningen att yttrande inhämtas från polismyndigheten men det bör enligt utredningen ankomma på Lotteriinspektionen att bestämma de närmare hanteringsrutinerna. Någon obligatorisk skyldighet i lag att höra polismyndigheten bör alltså inte införas. I övrigt föreslås i denna del inga ändringar utan kommunerna bör i enlighet med nu gällande ordning pröva frågor om tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas på lokal nivå, dvs. inom en kommun. Här vill utredningen påpeka att det avgörande kriteriet för att tillståndsgivningen skall ankomma på viss myndighet bör vara enhet- ligt. Enligt gällande bestämmelser talas i 39 § om var en samman- slutning är verksam och i 40–41 §§ om var lotteriet skall bedrivas. Utredningen anser, som framgått, att det avgörande bör vara var lotteriet skall bedrivas, inte var den sammanslutning som söker tillstånd är verksam. I enlighet med vad utredningen föreslagit beträffande förströ- elseautomater föreslår utredningen att kommunernas synpunkter skall inhämtas också vid tillståndsprövning av varuautomatspel och restaurangkasinospel. Vad länsstyrelserna beträffar konstaterar utredningen att dessa myndigheter efter hand har fått minskad betydelse i tillståndsgiv- Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll 257 ansvarar länsstyrelserna endast för tillstånd att anordna egentliga lotterier och bingospel på regional nivå. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om inte länsstyrelsernas tillstånds- givning borde överföras till Lotteriinspektionen. Mot detta talar dock bl.a. att det är fråga om en ganska betydande uppgift och att läns- styrelserna byggt upp både organisation och kompetens för sin tillståndsgivning. Sammantaget anser sig utredningen inte föranledd att i denna del föreslå någon ändring. Lotteriinspektionen bör, som central tillståndsmyndighet, ha ett brett ansvarsområde. Utredningen har i det föregående föreslagit att Lotteriinspektionen skall överta uppgiften att vara tillståndsmyndighet beträffande förströelseautomater och att inspektionen när det gäller prövning av tillstånd till automatspel och restaurangkasinospel skall inhämta yttrande från berörda kommuner. Regeringens ansvar för tillståndsgivning inskränker sig till att meddela särskilda tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen (45 §). Det statliga spelbolagets och ATG:s koncessioner har meddelats med stöd av denna bestämmelse. Utredningen anser att regeringen alltjämt bör ha en möjlighet att i särskilda fall meddela tillstånd utöver vad som anges i lotterilagen. När det gäller det statliga spelbolagets och ATG:s koncessioner anser utredningen rent allmänt att lämpligheten av att staten – som är ägare i dessa bolag – meddelar bolagen deras tillstånd kan ifrågasättas. Den nya Spel- och lotteriutredningen har i sitt betänkande föreslagit att denna tillståndsprövning i större utsträckning delegeras från regeringen till Lotteriinspektionen. Med hänsyn härtill lägger förevarande utred- ning inte fram något förslag i ämnet. Sammanfattningsvis innebär förslag änd- ringar i 43 §. Lotteriinspektionen bör behålla ansvaret för den centrala tillsynen över lotteriområdet. I enlighet med vad som gäller bör länsstyrelserna och kommunerna bistå inspektionen vid tillsynen. Den närmare tillsynen och kontrollen över de lotterier och spel som anordnats bör, enligt nu gällande ordning, ankomma på den myndighet som meddelat tillståndet till anordnandet av lotteriet eller spelet. För att tillsyns- och kontrollverksamheten skall fungera och vara effektiv måste respektive myndighet ha möjlighet att på olika sätt ingripa vid överträdelser av lag eller föreskrifter. Utredningen anser att nuvarande ordning med möjligheter att meddela förelägganden och 258 Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll förbud samt att utdela varning och återkallelse bör bestå. Vidare bör, i enlighet med vad som f.n. föreskrivs i 7 § automatspelslagen, tillsyns- myndigheterna ha rätt att bl.a. få tillträde till lokaler och platser där spel bedrivs på automater och andra spelanordningar. Bestämmelser härom bör tas in i en ny 48 a §. Omfattningen och effektiviteten av tillsyns- och kontrollverksam- heten är ytterst en fråga om resurser. De förslag som utredningen lägger fram, bl.a. vad avser automatspelet, bygger till stor del på att kontroll- och tillsynsverksamheten kan effektiviseras. Tillsyns- och kontrollverksamheten bör liksom finansieras huvudsakligen av avgifter. Utredningens förslag: Lotterilagens nuvarande struktur bibehålls i huvudsak. Alternativet enligt direktiven med en generell ramlag genomförs alltså inte. På vissa områden där utvecklingen är svår att förutse eller där detaljregleringen kan bli omfattande delegeras dock normgivningen till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. I direktiven till utredningen anförs bl.a. att utredaren skall lämna för- slag till en teknikoberoende lagstiftning genom att ange hur lotterilagen om möjligt kan omformas till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden. Utredaren skall också lämna förslag till hur lotterilagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel kan föras samman i lotterilagen samt ge förslag till bestämning och reglering av automatspel. Den tekniska utvecklingen och utvecklingen av nya produkter inom spel- branschen gör att det ständigt finns behov av att anpassa lotterilagen till nya spelformer. Lagen är detaljerad och många av lagens definitioner har en relativt snäv innebörd, vilket medför svårigheter för tillsynsmyndigheterna. Lotterilagen är uppbyggd efter tillämpningsområden, begrepp, krav och definitioner. Den är i flera fall anpassad till den teknik och utrustning som var känd och tillgänglig för lagens tillkomst. Den har vidare stor detaljrikedom. Lotterilagen måste vara konstruerad så att ansvarig tillsynsmyndighet har möjlighet att möta den snabba tekniska utvecklingen utan att det löpande uppstår behov av justeringar i lagstift- ningen. Utredaren skall lämna förslag till hur lotterilagen kan göras tek- nikoberoende. Mycket talar för att lagen skall utformas som en ramlagstift- ning. Alternativt skall utredaren göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter. En ramlag måste kopplas samman med att föreskrifter meddelas på ett annat sätt. För- respektive nackdelar skall redovisas. Målet är att den nya lagkonstruktionen skall utformas så att den ger myndigheterna möjlighet att bedriva en effektiv kontroll och tillsyn av spel- och lotterimarknaden, och att det vid prövningen av ansökningar om tillstånd inte skall råda några tvivel om vad som är lagstiftarens mening. Vad som formellt sett skiljer en lag från en författning av lägre rang är att den beslutas av . En väsentlig skillnad ligger också i det omsorgsfulla förberedelsearbete och den offentlighet som utmärker lag- stiftningsförfarandet. Detta förfarande skapar förutsättningar för att ett lagförslag är väl genomtänkt när ärendet tas upp till avgörande i riks- dagen. Förfarandet vid tillkomsten av regeringsförordningar och föreskrif- ter av förvaltningsmyndigheter är däremot mera summariskt. Det finns dock många skäl som talar för att man i vissa fall bör använda smidi- gare former för författningsreglering än lagformen. Ett av dessa skäl är att en ändring av en regeringsförordning eller en myndighetsföreskrift kräver färre åtgärder och tar betydligt än vad en lagändring gör. Det blir därigenom möjligt att snabbt anpassa regleringen till nya eller ändrade förhållanden, t.ex. med avseende på den tekniska utveck- lingen. I det följande kommer utredningen först att redogöra för de formella förutsättningarna för en konstruktion med ramlagstiftning i kombina- tion med föreskrifter på lägre nivå än lag. Vidare redovisas för- och nackdelar med att omforma lotterilagen till en ramlag respektive att göra en teknisk anpassning av nuvarande lotterilag. Civilrättsliga (privaträttsliga) föreskrifter hör enligt regeringsformen (RF) 8 kap. 2 § till det obligatoriska lagområdet och där saknas utrymme för att delegera normgivningsmakten. I 8 kap. 2 § RF anges sålunda att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall även föreskrifter om för- hållandet mellan enskilda och det allmänna – såvitt gäller åligganden för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden – meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 och 9 §§ RF framgår emellertid att regleringen av vissa av de i 8 kap. 3 § RF angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Det delegeringsbara området gäller bl.a. näringsverksamhet (8 kap. 7 § 3). När man skall bedöma till vilken kategori en viss grupp regler hör, är det av betydelse om reglerna i första hand är avsedda att åberopas i förhållandet mellan olika enskilda eller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till reg- lerna har därvid betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse av en regel är att ett avtal blir ogiltigt eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild och den hänförs då i princip till 8 kap. 2 § RF. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkallelse av tillstånd eller liknande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 3 § RF och delegation möjlig inom de ämnesområden som anges i 8 kap. 7 § RF. Reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den. Det står vidare klart att regleringen avser näringsverksamhet. Här föreligger således möjlighet att delegera normgivningsmakt från riks- dagen till regeringen. Om med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne kan enligt 8 kap. 11 § med- ge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I sitt medgivande till subdelegation brukar i allmänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet subdelega- tion skall ske. Men det förekommer också att utpekar denna myndighet, vilket medför att regeringen endast har att bestämma om och i vilken utsträckning subdelegation skall ske. RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara som riks- dagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Av lag- texten framgår att vissa begränsningar är avsedda. Bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle sålunda enligt motiven stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlagsreg- lerna. Hur detaljerade bemyndiganden skall få vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingri- pande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndigan- den. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör däremot mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen skall få röra sig (prop. 1973:90 s. 209; jfr , Normgivningsmakten, 1989, s. 122 f.f. Vid subdelegation är det enligt lagmotiven meningen att i allmänhet endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet skall lämnas vidare. En förvaltningsmyndighet bör i allmänhet bara få i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit. Som har framgått av det föregående skall utredningen enligt direktiven lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning antingen genom att omforma lotterilagen till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller genom att anpassa lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden till den nya tekniken. Alternativet med en ramlagstiftning skall sålunda enligt direktiven kombineras med föreskrifter på lägre nivå än lag, dvs. de detaljföre- skrifter som f.n. finns i lotterilagen skall i princip flyttas till förord- ningar som beslutas av regeringen eller underlydande myndighet (Lotteriinspektionen). Tanken är alltså inte att författningsregleringen i sin helhet skall göras teknikoberoende. En sådan ordning skulle enligt utredningen inte heller vara möjlig att åstadkomma. Den skulle nämli- gen förutsätta att samtliga bestämmelser kunde tillämpas oavsett om lotteriet bedrevs på vanligt sätt eller med hjälp av ny teknik, t.ex. Inter- net. Som förutsättning för att få anordna vissa lotterier gäller emellertid f.n. att lotteriet anordnas i samband med en tillställning som sökanden anordnar eller en offentlig nöjestillställning. Någon anledning att ge avkall på dessa och liknande krav och dessutom ge fritt fram för att anordna lotterierna med hjälp av Internet o.d. finns enligt utredningen inte. Man kommer alltså inte heller med detta alternativ ifrån att anpassa lotteriregleringen till den nya tekniken. Skillnaden blir att anpassningen kan göras på förordningsnivå i stället för på lagnivå. För- delen med detta är att det går fortare och lättare att ändra regleringen om det visar sig att denna inte håller måttet. Det finns emellertid också nackdelar med en ramlag. Till att börja med bör påpekas att den större flexibilitet för det allmänna som följer med en reglering på lägre nivå än lag medför att rättsläget för den enskilde blir mindre stabilt och att det således blir svårare att planera verksamheter på . En uppdelning av regleringen på flera för- fattningar – dvs. på dels en lag, dels förordningar – gör vidare att det blir svårare att överblicka regleringen. En sådan uppdelning vållar självfallet också problem när det gäller att avgöra vad som skall tas in i lagen respektive i förordningar. Uppdelningen måste först och främst stå i överensstämmelse med principerna för delegation av normgiv- ningsmakt enligt regeringsformen. Som har framgått av det tidigare anförda torde i vart fall huvudreglerna för lotteriverksamheten böra anges i lag. Vad man kan överväga att flytta till en förordning är de närmare villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel, såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jfr 16–27 och 32–34 §§) och därmed också definitionerna av dessa spel och lotterier (jfr 4–7 §§). Genom en sådan omflyttning skulle man vid tillämpningen av själva lagen komma ifrån mycket av den osäkerhet som råder när det gäller att avgöra om de aktuella bestämmelserna gäller också när lotterierna eller spelen anordnas med hjälp av Internet o.d. (jfr avsnitt 6.8). Ett skäl för att slopa dessa lagbestämmelser kan också anses vara att mot- svarande bestämmelser saknas när det gäller bl.a. de spel som anordnas av AB och av AB Trav och Galopp (ATG), dvs. spel som anordnas med tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Frågan är emellertid om det är politiskt önskvärt och i övrigt lämpligt att flytta över beslutanderätten från till regeringen eller underlydande myndighet i de aktuella avseendena. Det är sålunda att märka att bestämmelserna innehåller en hel del kontroversiella frågor. Det gäller t.ex. förutsättningarna för spel på automater, en fråga som diskuterats livligt i . Vidare drar bestämmel- serna upp ramen för de ideella föreningarnas verksamhet på spel- och lotteriområdet. Bestämmelserna rör alltså fördelningen av spelmarkna- den mellan de ideella föreningarna å ena sidan och staten och ATG å den andra sidan. Även denna fråga har rönt stort intresse från riks- dagens sida. Regeringen tillsatte också som tidigare nämnts en särskild utredning med uppdrag att stärka föreningslivets ställning på det aktuella området. Utredningen redovisade sitt betänkande (Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden, SOU 2000:9). Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det är lämpligt att flytta bestämmelserna från lag till förordning och därmed också beslutanderätten från till regeringen eller underlydande myndighet. Enligt direktiven anvisas som alternativ att anpassa lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden till den nya tekniken. Som utredningen redan framhållit bör man åtminstone tills vidare särreglera lotterier som bedrivs med hjälp av Internet o.d. Enligt utredningen talar det mesta för att man inte nu bör genomföra tanken på en generell ramlag som innebär en mer allmän överflyttning av bestämmelser från lagen till förordning. Däremot finns det som utredningen tidigare framhållit anledning att på vissa områden – t.ex. där utvecklingen är svår att förutse eller där detaljregleringen kan bli omfattande – införa bestämmelserna i förordning. Utredningen har föreslagit en sådan ordning när det gäller bl.a. förmedling av lotterier med hjälp av elektromagnetiska vågor (Internet, TV m.m.), och typgodkännande av spelautomater. Lagändringarna bör kunna träda i kraft . De nya bestämmelserna med krav på typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater bör dock inte genomföras så snart med hänsyn till såväl nuvarande innehavare och tillverkare av sådana automater som de myndigheter som skall genomföra och tillämpa den nya ordningen. En lämplig genomförandetidpunkt i den delen är enligt utredningen . 19Konsekvenser av utredningens förslag För utredningens arbete gäller kommittéförordningen (1998:1474) som trätt i kraft . Enligt 1 § kommittéförordningen skall vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gälla också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. I 14 § kommittéeförordningen stadgas följande: Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräk- ning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen stadgas följande: Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självsty- relsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen kommer nedan att redovisa de konsekvenser som utred- ningen bedömer att förslagen i betänkandet kommer att innebära. 268 Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer att inga större kostnadskonsekvenser uppkommer av de förslag som utredningen lagt fram. Någon sifferberäkning av dessa konsekvenser anser utredningen inte vara möjlig att göra. Det- samma gäller intäktssidan.