sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta allt saktare ju längre bort från centrum man kommer. 104 Utvärdering av lägesfaktorn Hyressättningen överensstämmer väl med hyresgästernas rangordning av bostadsområdena. Områdespreferensen ligger dock på en lägre nivå än nivån för rådande hyror. Korrelationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,74. Det område som avviker mest från regressions- linjen är . Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). Hur de boende värderar olika bostadsområden i visar på en stor spridning. Variationen i de boendes områdespreferenser följer dock väl variationen i rådande hyror. För en bostad i områdena och är är beredda att betala mer i hyra jämfört med vad de betalar . För området Norrliden vill däremot betala en lägre hyra än vad de betalar . Utvärdering av lägesfaktorn 105 Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagandefunktion. Värdet avtar i ungefär samma takt ju längre bort från centrum man kommer. 106 Utvärdering av lägesfaktorn Variationen i de boendes områdespreferens följer inte variationen i rådande hyror, vilket framgår klart av regressionslinjens lutning. Kor- relationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,04. Flera av de områden som de boende värderar högt avviker markant från regressionslinjen. Det gäller framför allt , Centrum och Hornsberg. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). Medelhyra i hela området Hur de boende värderar olika bostadsområden i , uttryckt som områdespreferens, varierar. För en bostad i området Centrum är beredda att betala mer jämfört med vad de betalar . För bostadsområdet vill däremot betala en lägre hyra än vad de betalar . Medelhyran för bostadsområdet avviker från den rangord- ning av olika bostadsområden som de boende givit uttryck för i områ- despreferensen. Spridningen i rådande hyra är betydligt mindre än den spridning som framkommer av de boendes områdespreferens. Utvärdering av lägesfaktorn 107 Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagande funktion. Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta allt mindre ju längre bort från centrum man kommer. 108 Utvärdering av lägesfaktorn 6.3Analys av de boendes värdering Av diagrammen i föregående avsnitt kan, med denna typ av mätning, utläsas att det finns ett klart samband mellan de boendes områdes- preferenser och de allmännyttiga bostadsföretagens hyressättning. På de flesta undersökta lokala bostadsmarknader finns det också ett tydligt samband mellan bostadsområdets avstånd från centrum och de uppgiv- na områdespreferenserna. Dessa samband analyseras mer i detalj i bila- gorna. I tabellen nedan redovisas sambanden mellan områdespreferens och medelhyra i form av korrelationskoefficienter (R). En korrelation som är positiv innebär att sambandet är mer eller mindre tydligt. Korrela- tionskoefficienten varierar mellan +1 vid fullständigt positivt samband och –1 vid fullständigt negativt samband. Värdet 0 representerar från- varo av linjärt samband. I tabellen redovisas även regressionskoefficienten ß (beta). Koeffi- cienten visar om nuvarande medelhyra respektive områdespreferens avtar med ökat avstånd från centrum. I kolumnen Område ß redovisas sambandet mellan avstånd från centrum och den uppgivna preferensen för området. Sambandet mellan medelhyran och avståndet från centrum framgår av kolumnen Hyra ß. Koefficienten, eller lutningsvinkeln, har ett negativt värde om me- delhyra respektive områdespreferens avtar med ökat avstånd från cent- rum. På samma sätt har koefficienten ett positivt värde om medelhyra respektive områdespreferens stiger med ökat avstånd. Storleken på ko- efficienten anger graden för hur mycket medelhyran respektive områ- despreferensen avtar med avståndet. Samband mellan områdespreferens och medelhyra. -0,013 -0,003 -0,024 -0,022 -0,038 -0,029 -0,015 -0,006 -0,008 -0,005 -0,057 -0,033 -0,031 -0,005 Värden som är kursiverade är inte signifikanta. Källa: IBF. Utvärdering av lägesfaktorn 109 Genom att jämföra de linjära regressionslinjerna för hyra respektive områdespreferens framgår att de boendes värdering av de olika bo- stadsområdena avtar snabbare med avståndet från centrum än hyran i alla undersökta kommuner, utom i där sambandet ser ut att vara närmast perfekt. Att visa på samband med hjälp av regressionsberäkningar innebär i vissa fall en betydande förenkling. Den nämnda iakttagelsen skall där- för värderas med försiktighet. Det genomgående intrycket är emellertid att det finns ett litet utrymme för att uppvärdera det geografiska läget vid hyressättningen, men att detta utrymme möjligen med undantag av framstår som mycket begränsat. När det gäller de boendes sammanvägda värdering av olika bostads- områden är sambandet med de allmännyttiga bostadsföretagens hyror överraskande starkt. Endast i ett fall () avviker hyresstruktu- ren från de studerade boendepreferenserna och i ytterligare ett () synes det finnas anledning att närmare analysera och korrigera hyres- strukturen. De undersökta kommunerna är valda endast som underlag för att ut- röna om det finns några systematiska skillnader mellan olika bostads- marknader med avseende på storlek och aktuell efterfrågan på bostäder m.m. Därför har ingen närmare analys företagits av resultaten i de en- skilda kommunerna. Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstate- ra att de uppmätta korrelationskoefficienterna är höga och positiva i alla fall utom ett. Sammantaget visar sålunda den empiriska studien att resultatet av parternas agerande i hyresförhandlingarna stämmer överraskande väl överens med de genomsnittliga konsumentvärderingarna såsom de framträder i en mätning av detta slag. Vid värderingen av resultaten är det viktigt att betona att det som har studerats är sambandet mellan två serier av medeltal samt att sprid- ningen kring dessa medeltal är betydande. Denna studie fokuserar på områdesegenskaper och lägesfaktorn, men kan inte ligga till grund för några uttalanden om hyressättningen totalt sett. Det går t.ex. inte att utläsa om parterna har vägt in även andra faktorer, som exempelvis enskilda lägenheters modernitet, standard och läge inom huset. Det finns slutligen anledning att erinra om att det är de genomsnitt- liga konsumentvärderingarna som ligger till grund för sambandsanaly- serna. Av SCB:s rapport framgår att de , dvs. översta deci- len, som värderar bostadsområdena högst, anser det vara rimligt att betala en hyra som för alla områden ligger mellan /kvm () och /kvm () högre än medelvärdena för respektive bostadsmarknad. I direktiven beskrivs ytterligare ett uppdrag som innebär att belysa i vad mån bruksvärdessystemet har bidragit till att motverka segregation i boendet. I förarbetena till bruksvärdessystemet anförs dock ingenting om att detta syftar till att motverka segregation i boendet, men hyres- sättningen kan självfallet ha effekt på segregationen ändå. Det är viktigt att framhålla att hyressättningen endast är en av flera faktorer som påverkar segregationen. Utvecklingen inom samhället i stort har en avgörande betydelse för segregationen. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att undersöka segregationens bakomliggande faktorer eller dess konsekvenser. I studien är det endast hyressättning- ens effekter på den ekonomiska segregationen som undersöks. En hypotes är att inkomststrukturen för boende i hyresrätt är mer utjämnad jämfört med inkomststrukturen för boende i bostadsrätt. Detta bör i så fall resultera i mindre framträdande skillnader i disponi- bel inkomst för boende i hyresrätt. Föresatsen i detta kapitel är att utröna om denna föreställning stämmer överens med situationen på bostadsmarknaden. SCB har haft i uppdrag att, utifrån enkätundersökningen och i kombi- nation med registerdata, undersöka den ekonomiska segregationen i boendet. I detta avseende kan undersökningsmaterialet främst användas för att visa på indikatorer och vissa trender. Som framhållits i det förra kapitlet krävs ett visst mått av försiktig- het när resultat skall värderas utifrån en undersökning av detta slag. Materialet utgår t.ex. från genomsnittliga värden vad gäller den dispo- nibla inkomsten och det föreligger en relativt hög spridning beträffande hushållens inkomster m.m. De bostadsmarknader som undersökts är , , , , , , och . Som tidigare redovisats har bostadsområdena valts ut på särskilda grunder. teten är beroende av i vilken utsträckning fallstudierna uppvisar likvär- diga resultat. I bilaga 3 redovisas hushållens fördelning på varje enskild bostads- marknad med avseende på disponibel inkomst. Där förs även en utför- ligare metoddiskussion. Utifrån de boendes värdering har SCB delat in bostadsområdena i tre grupper efter attraktivitet, vilket framgår av bilagan. I det följande re- dovisas indelningen för hög respektive låg attraktivitet. I tabellen jämförs hushållens genomsnittliga disponibla inkomst, dels mellan olika bostadsområden uppdelade efter de boendes värde- ringar, dels mellan boende i hyres- respektive bostadsrätt inom samma områden. Genomsnittlig disponibel inkomst för hushåll i hyresrätt och bostadsrätt (1000-tal kronor). -2,6 -13,2 Källa: SCB. Den inbördes relationen för bostadsrätt och hyresrätt visar också att det råder vissa skillnader vad gäller spridningen. På hälften av de under- sökta marknaderna är skillnaden i disponibel inkomst högre för hushåll i bostadsrätt jämfört med hushåll i hyresrätt. På vissa bostadsmarknader är inkomstskillnaderna mellan upp- låtelseformerna större i områden som betraktas som attraktiva. Av un- dersökningsmaterialet framgår att detta förhållande gäller i hälften av de undersökta bostadsmarknaderna (, , och ). I är den genomsnittliga skillnaden mellan hushåll som bor i områden med hög respektive låg attraktivitet ungefär 75 000 kro- nor inom bostadsrättssektorn. Vid en jämförelse med förhållandena för hushåll boende i hyresrätt och med samma områdesindelning framgår att motsvarande skillnad uppgår till . SCB har också jämfört inkomststrukturen för boende i hyres- respekti- ve bostadsrätt på de åtta bostadsmarknaderna , , , , , , och . Bostads- marknaderna är desamma som för enkätundersökningen med tillägget att hela ingår. Syftet med undersökningen är att studera om inkomstskillnaderna mellan hushåll i olika bostadsområden är större i bostadsrätt än i hyres- rätt. Om inkomstskillnaderna är större på bostadsrättsmarknaden skulle detta kunna utgöra en indikator för att hyressättningssystemet har bi- dragit till att dämpa segregationen på hyresrättsmarknaden. I studien ingår endast församlingar där det finns mer än 100 hushåll i både hyresrätt och bostadsrätt. Resultaten av studien presenteras i di- agramform för och . består av 28 församlingar. Församlingarna är rangord- nade efter medelvärdet av disponibel inkomst för bostadsrättshavare i fallande skala. motsvarar således det högsta genom- snittliga värdet och det lägsta (). Populationen utgörs av kontraktsinnehavare . Genomsnittlig disponibel inkomst för hushåll i hyres- respektive bostadsrätt i församlingarna i stad (1 000-tal kr). består av 36 församlingar. För sju församlingar är andelen bostads- eller hyresrätter inte tillräcklig för att ligga till grund för en jämförelse. Resultatet är baserat på resterande 29 församlingar. Församlingarna är rangordnade efter medelvärdet av disponibel in- komst för bostadsrättshavare i fallande skala. motsva- rar således det högsta genomsnittliga värdet och det lägsta (). Genomsnittlig disponibel inkomst för hushåll i hyres- respektive bostadsrätt i församlingarna i (1000-tal kr). Att endast och redovisas beror på att övriga bo- stadsmarknader uppvisar en god samstämmighet för kurvorna mellan hyres- respektive bostadsrätt och disponibel inkomst. Resultatet från Stor-Stockholms bostadsmarknad överensstämmer i stort sett med ut- fallet för staden, och motiverar därför inte någon särskild redovisning. Studien visar att och avviker från det generella mönstret. På dessa bostadsmarknader stiger kurvan för bostadsrätt brantare än för hyresrätt i de mest attraktiva områdena (innerstads- områdena). Detta kan tolkas som att hyressättningen kan leda till en dämpning av utvecklingen av den ekonomiska segregationen i främst större stä- der. Det som kännetecknar dessa städer är en knapphet på bostäder. Annorlunda uttryckt innebär detta att hushåll med lägre disponibel in- komst fortfarande kan efterfråga bostäder i attraktiva områden på dessa bostadsmarknader. På bostadsmarknader som är i balans, eller för marknader med över- skott på bostäder, har det inte kunnat noteras någon större skillnad med avseende på kurvornas lutning. 7.3.1En jämförelse med bostadsrätten I brist på andra lämpliga jämförelseobjekt brukar ibland den ekonomis- ka segregationen belysas utifrån en jämförelse mellan hyres- respektive bostadsrättsmarknaden. I bilaga 2 presenteras en empirisk studie som är baserad på en jämförelse mellan dessa bostadsmarknader. Det är viktigt att erinra om att en sådan jämförelse innebär en meto- dologisk svårighet, eftersom det är två helt olika marknader som jäm- förs. Finansieringen på bostadsrättsmarknaden bygger på att köparen tillskjuter en kapitalinsats. Överlåtelse av bostadsrätter utgår från det pris som kan erbjudas på marginalen, medan hyresnivån skall motsvara vad en normalkonsument värderar som rimligt. Bostadsrättsmarknadens struktur och sätt att fungera kan ändå utgö- ra en illustration av hur hyresnivåerna skulle kunna utvecklas om pris- sättningen skulle bygga på andra principer än de som gäller . En observation som görs i bilaga 2 är att inkomstnivåerna inte har ökat på samma sätt för hyresgästerna som för dem som bor i bostadsrätt. Om tolkningen är att hushåll med låga inkomster har kunnat bo kvar i de mest attraktiva områdena förstärker detta tidi- gare resultat. I bostadsrätterna har mindre resursstarka hushåll i stor utsträckning ersatts av hushåll med höga inkomster. Utvärderingen visar att hyressättningssystemet och hyresnivån kan ha en faktisk betydelse för segregationen på vissa bostadsmarknader. Det är främst på bostadsmarknader som kännetecknas av brist på bo- städer, eller där efterfrågetrycket är avsevärt, som hyressättningen har betydelse för att motverka segregation (och ). 8.1Hyrorna – resultat av ett komplicerat triangeldrama Som framgår av beskrivningen av mitt uppdrag i kapitel 1 är det de- batten om och kritiken av bruksvärdessystemet som föranlett arbetet med att göra en förnyad utvärdering av detta. I debatten framförs ofta uppfattningen att bruksvärdessystemet har stor betydelse för hyres- strukturen och för brister främst i den s.k. lägesfaktorns genomslag på hyrorna. föreslås att bruksvärdessystemet skall ersättas med en ordning som innehåller mer tydliga marknadsinslag för att vi skall få en hyresstruktur på olika lokala bostadsmarknader som bättre stämmer överens med rådande konsumentvärderingar. Därigenom skulle incita- menten för ombildning till bostadsrätt i attraktiva områden minska som tendenser till handel med hyreskontrakt i samband med lägenhetsbyten skulle motverkas. Regeringen framhåller i direktiven att diskussionen lider av att det saknas aktuella undersökningar av förhållandena. Det är alltså svårt att bedöma hur allvarliga problemen är. Mitt uppdrag har därför varit att empiriskt studera hur väl dagens hyror samvarierar med de boendes värderingar av olika bostäder. Studien avser att utgöra ett underlag för bedömning av om det krävs ändringar i bruksvärdessystemet. Denna undersökning har redovisats i kapitel 6 och i bilagorna till detta betän- kande. Denna undersökning kan sägas vara huvuduppgiften i denna del av mitt utredningsuppdrag. Innan resultaten värderas är det dock nödvän- digt att erinra om att dagens hyror inte är ett resultat av bruksvärdes- systemet, något som debatten ibland ger intryck av. Hyrorna är i stället resultatet av ett komplicerat samspel mellan tre olika system som var för sig tillkommit för att uppnå ett särskilt mål men som inte självklart samverkar för att uppnå samtliga dessa mål. Det går inte att förstå de krafter som ligger bakom hyressättningen utan att något analysera dessa samspel. Och det är naturligtvis särskilt viktigt, om man anser att resultatet i något avseende är otillfredsstäl- lande, att ha en realistisk bild av vilka faktorer det är som skapar just det oönskade resultatet. Bristande analys i detta avseende kan leda till förändringsförslag som är verkningslösa eller i värsta fall t.o.m. kon- traproduktiva i förhållande till uppställda mål. För förståelsen av dagens hyresstruktur är det därför nödvändigt att i ett sammanhang studera inte bara bruksvärdessystemet utan också det regelverk som styr parternas förhandlingar om hyrorna samt den sär- skilda betydelse vid hyresprövning som tilldelats de allmännyttiga bo- stadsföretagens hyror. En redovisning av framväxten av dessa lag- komplex har därför lämnats i kapitel 2-4. Av dessa redovisningar framgår att målstrukturen på området är komplicerad. Det kan t.o.m. spåras tendenser till målkonflikter mellan bruksvärdessystemet och övriga regelverk på området. Bruksvärdessystemet syftar enbart till att skapa ett starkt besittnings- skydd för hyresgästerna. Den som redan hyr en bostad skall inte riskera att behöva flytta för att hyresvärden funnit en person som är beredd att betala högre hyra än den sittande hyresgästen för samma lägenhet. Detta skydd åstadkommes genom att hyresnämnden vid sin pröv- ning av hyreskravets skälighet skall utgå från en jämförelse med lägen- heter som är lika den med ifrågasatt hyra. Bruksvärdesprövningen in- nebär sålunda enkelt uttryckt en jämförelse mellan lika lägenheter. En bruksvärdesprövning kan aldrig få någon konsekvens för hyresrelatio- nen mellan lägenheter som är olika. Det fanns ursprungligen inte heller, med undantag för de s.k. bris- torterna, någon annan hyrespolitisk ambition med bruksvärdessystemet än att det skulle lämna utrymme för en marknadsmässig utveckling av hyrorna. För att garantera detta tog departementschefen avstånd från tanken på någon form av sådan ortsprisbedömning som ibland föreslås i debatten. En sådan ansågs kunna leda till en konservering av hyresstrukturen. I stället beslutades att bruksvärdesprövningen, med undantag av enstaka topphyror, skulle utgå från den högsta hyresnivån för jämförbara lägenheter. skapades det ett säkerhetsutrym- me genom regeln att hyran blev oskälig först om den väsentligt över- steg jämförelselägenheternas hyresnivå. I debatten om bruksvärdessystemet och i senare uttalanden i propo- sitioner kan man, som framgår av kapitel 2, spåra en viss glidning i sy- nen på bruksvärdessystemet. Det anses ha betydelse också för ambitio- nen att dämpa hyresutvecklingen. Att väsentlighetsrekvisitet ersattes av ett påtaglighetsrekvisit 1975, med införandet av bestämmel- sen att en prövning i första hand skall göras med allmännyttans hyror inte bara på bristorter utan generellt, kan sägas vara uttryck för samma ambition. Bruksvärdessystemets grundläggande funktion kvarstår dock oför- ändrad. Bruksvärdessystemet reglerar den rättsliga prövningen av ett hyreskrav och innebär enbart en jämförelse av hyran mellan ett antal lika lägenheter. Hyresstrukturen, dvs. skillnaden i hyra mellan lägenheter som är olika, är ett resultat av fria förhandlingar om hyrorna mellan fastighetsägarna och deras hyresgäster. I de allra flesta fall representeras hyresgästerna av en hyresgästorganisation. Formerna för dessa kollektiva förhand- lingar regleras i hyresförhandlingslagen. Förhandlingssystemet innebär att lagstiftaren lämnat till hyresgästorganisationerna att företräda det allmänna konsumentintresset. Det får förutsättas att parterna vid hyresförhandlingarna drivs av ambitionen att skapa en relation mellan olika hyror som svarar mot vad en genomsnittlig bostadskonsument anser det vara värt att bo i en lä- genhet jämfört med en annan. De allmännyttiga bostadsföretagen har tillsammans med den organiserade hyresgäströrelsen utarbetat ett för- slag till hur detta kan gå till. Med hjälp av ett särskilt poängsystem vär- deras olika lägenheter med utgångspunkt i deras respektive egenskaper. Även om detta poängsystem kommit till begränsad användning visar det på en ambition att strukturera hyrorna i förhållande till tänkta kva- liteter. Att det sedan är stora svårigheter att fastställa rätt poäng med en sådan metod framgår inte minst av den enkätundersökning som redovi- sats i detta betänkande. Det finns en stor spridning i synen på olika bo- endekvaliteter bland hyresgästerna. Hyresförhandlingslagen utgår från föreställningen att det ytterst är de boende som bäst kan bedöma skillnaden i värde mellan olika lägen- heter. Fastighetsägarna har i förhandlingarna att bevaka sina intressen av att få ett tillräckligt (eller så stort som möjligt) hyresflöde. I en peri- od med brist på bostäder blir då hyresstrukturen ett andrahandsintresse. Detta förhållande gäller i varje fall för den allmännyttiga fastighetsäga- ren, eftersom denne kan räkna med att alla bostäder blir uthyrda oavsett hur hyrorna fördelar sig mellan dem. I en situation som den , med betydande överskott på bostäder, också på normalt väl fungerande bostadsmarknader, får där- emot hyresvärden ett starkt intresse av att anpassa hyresstrukturen till de boendes betalningsvilja för olika bostäder. Det är i en sådan situa- tion särskilt viktigt också för hyresvärden att alla hyresgäster oavsett om de betalar en hög eller låg hyra upplever att de får valuta för peng- arna. Detta är en viktig förklaring till att fördelningen mellan olika lä- genheter av den s.k. hyrespotten i de allmännyttiga bostadsföretagen tillmätts större intresse . Detta har resulterat i förändringar i hyresrelationerna mellan olika bostäder på många bostadsmarknader, vilket också kan utläsas av resultaten i kapitel 6. Den viktiga kommentaren här är sålunda att hyresgästernas företrä- dare och fastighetsägarna inom ramen för förhandlingssystemet har ett gemensamt intresse av att finna en hyresstruktur som så bra som möj- ligt speglar skillnader i hyra mellan olika lägenheter. Den relation som finns till bruksvärdessystemet är endast indirekt. Parterna måste i för- handlingarna se till att lägenheter med lika bruksvärde får samma hyra. I annat fall kan hyresnämnden vid en eventuell framtida prövning finna den högre hyran oskälig. En kritik mot dagens hyresstruktur innebärande t.ex. att en egenskap som bostadens geografiska läge tillmätts för liten betydelse vid be- stämningen av hyrorna kan inte riktas mot bruksvärdessystemet. Den måste riktas mot parterna på hyresmarknaden. Det är dessa som har uppgiften att på hyresgästernas och fastighetsägarnas vägnar fastställa inte endast den totala hyresnivån, utan också hyresfördelningen. Den skall i allt väsentligt svara mot vad bostadskonsumenterna skulle ha kommit fram till, om de var och en för sig med beaktande av bruksvär- det, hade fört dessa diskussioner om hyresfördelningen med sin mot- part. Om bruksvärdessystemet sålunda syftar till att lika lägenheter skall ha lika hyra kan hyresförhandlingssystemet sägas syfta till att olika lä- genheter skall ha olika hyror. Hur stora dessa olikheter skall vara har dock lagstiftaren överlåtit åt parterna att bedöma. En ytterligare komponent i sammanhanget är den beslutade be- stämmelsen att hyresnämnden vid prövning av en hyras skälighet i första hand skall utgå från de allmännyttiga bostädernas hyror. Denna regel har sitt ursprung i de bestämmelser som infördes i hyrespo- litiskt syfte i bristorterna. Genom beslut utvidgades rollen till att gälla på hela bostadsmarknaden. Därigenom skapades ett slags brygga mellan bruksvärdessystemet och hyresförhandlingssystemet.