sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en expertgrupp (dir. 1999:58) med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting och att göra sy- stemet mer stabilt. Utredningen har antagit namnet Expertgruppen för förenklad utjämning. Som ordförande förordnades fr.o.m. direktören . Som experter förordnades vid samma datum ut- redningschefen , chefsekonomen , eko- nomidirektören , chefsekonomen , de- partementsrådet och direktören . Som sekreterare förordnades organisations- direktören . förordnades ekonomie magister som biträdande sekreterare. I sek- retariatets arbete har även deltagit förste byråsekreteraren , anställd vid Statskontoret. Härmed överlämnar expertgruppen sitt betänkande Förenklad utjämning (SOU 2000:120). Expertgruppens uppdrag är härmed slutfört. Arbetets inriktning och genomförande .................... Den offentliga ekonomins utveckling............................ Den offentliga sektorns inkomster och utgifter....... Utjämningssystemets roll i det samlade Den offentliga förvaltningens uppgifter ................... Central samordning genom statsbidrag.................... Den kommunala inkomstfördelningen..................... Tiden före de allmänna utjämningssystemen............ Utjämningssystemet åren 1966–1973 ....................... Utjämningssystemet åren 1974–1979 ....................... Utjämningssystemet åren 1980–1988....................... Utjämningssystemet åren 1989–1992....................... Utjämningssystemet åren 1993–1995....................... Utjämningssystemen i , och ...... Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet..... Samlade effekter av utjämning, införanderegler Expertgruppens analys och överväganden ................... Behovet av utjämning .............................................. Metoder för utjämning............................................ Synpunkter på det nuvarande systemet.................. Införandereglerna och inkomstutjämningen ......... Ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag ..................... Effekter av expertgruppens förslag......................... Behovet av ytterligare utredning ................................ Den sociala faktorn .................................................. Den geografiska faktorn .......................................... Det regionalpolitiska statsbidraget.......................... Det generella statsbidraget....................................... Sammanfattning av delmodeller och faktorer i det nuvarande kostnadsutjämningssystemet .......... Expertgruppens uppdrag är att förutsättningslöst pröva olika möj- ligheter att göra utjämningssystemet för kommuner och landsting enklare och mer stabilt, utan att ge avkall på att systemet ska till- försäkra kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förut- sättningar att bedriva sin verksamhet. Utredningen har antagit namnet Expertgruppen för förenklad utjämning (Fi 1999:10). En central utgångspunkt för gruppens arbete har varit att eftersträva lösningar som gör det lättare att se vilken utjämning och omfördelning som sker i systemet. Att man i vissa fall med nöd- vändighet måste använda relativt komplicerade beräkningsmodeller i systemet bör inte hindra att resultaten av beräkningarna redovisas så enkelt och pedagogiskt som möjligt. Det finns flera motiv för detta. Det är ett demokratiskt krav att medborgarna har möjlighet att förstå inte bara varför utjämning sker utan också hur långt utjämningen är tänkt att gå samt vilket utfall systemet ger i stort och varför. För kommunala politiker och tjänstemän är det även viktigt att, i åtminstone stora drag, kunna förutse utfallet av den utjämning som sker. Expertgruppen anser att det är nöd- vändigt att det finns en bred uppslutning bakom den utjämnings- modell som väljs. I detta ligger inte bara att det måste finnas en förståelse för varför man valt en viss modell utan också för omfördelningsgrunderna i modellen och den valda utjämnings- ambitionen. Särskilt nödvändigt är detta om man som i har ett system som bygger på en rent inomkommunal utjämning. En viktig förutsättning för gruppens arbete har varit att expert- gruppen bestått av tjänstemän och inte av politiker. Gruppen har därför medvetet avstått från att ta ställning i frågor av mer klart Till denna typ av frågor räknas exempelvis vilken avvägning i systemet som bör göras i ekonomisk omfördelning mellan olika regioner i landet. I utredningsarbetet har expertgruppen försökt beskriva och bedöma hur statsbidrags- och utjämningssystemet fungerar på ett mer generellt plan. En viktig del i arbetet har varit att värdera hur de olika delsystemen är uppbyggda och fungerar. Med tanke på att kostnadsutjämningen är det mest komplicerade delsystemet och också det som fått mest kritik har expertgruppen ägnat huvuddelen av sina insatser åt detta. Med den tid som expertgruppen disponerat för sitt uppdrag, i praktiken mindre än , har det varit nödvändigt att starkt prioritera utredningens insatser. Av detta skäl har expertgruppen tvingats avstå från att försöka utveckla och förbättra de enskilda beräkningsmodellerna i kostnadsutjämningen. I förutsättningarna för gruppens arbete har vidare ingått att införandereglerna i det nuvarande statsbidrags- och utjämnings- systemet sträcker sig fram . Expertgruppen har därför bedömt att det förslag som gruppen utarbetat som helhet tidigast skulle kunna träda i kraft . Det innebär att det finns tid för att utveckla och konkretisera gruppens mer principiellt hållna förslag. Beskrivning av det nuvarande systemet En viktig del av gruppens arbete har varit att beskriva och analysera det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet (se vidare kapitel 6). Skälet är att det är först när man kan förstå styrkan och svagheten i det nuvarande systemet – på olika nivåer – som man har förutsättningar att rätt värdera för- och nackdelarna med olika alternativa lösningar. I denna sammanfattning återges dock endast de delar av beskrivningen som bedömts vara nödvändiga som underlag för att förstå expertgruppens bedömningar och förslag. Dagens statsbidrags- och utjämningssystemet består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet består av två separata delsystem. Ett för kommunerna och ett för landstingen, men med en liknande uppbyggnad. Syftet med inkomstutjämningen är att garantera alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett storleken på det egna skatteunderlaget. De kommuner eller lands- ting som har ett skatteunderlag per invånare som är lägre än genomsnittet i riket får ett bidrag medan de kommuner eller landsting som har ett högre skatteunderlag per invånare får betala en avgift. För att räkna ut storleken på bidraget eller avgiften multiplicerar man den del av skattekraften som ligger över eller under riks- genomsnittet med den s.k. länsvisa skattesatsen. Den länsvisa skattesatsen utgörs av av den genomsnittliga utdebiteringen för kommuner och landsting , men med hänsynstagande till den skatteväxling mellan kommuner och landsting som skett i respektive län. De ovan kallas för kompensations- graden i inkomstutjämningen. Begreppet kompensationsgrad är lätt att förväxla med det som brukar kallas utjämningseffekt eller utjämningsgrad. Skillnaden är att medan kompensationsgraden syftar på vad som utjämnas (skill- naden mot medelskattekraften) ser utjämningsgraden till resultatet av utjämningen. En kompensationsgrad på resulterar i en utjämningsgrad för kommunerna på . Det betyder att om alla kommuner hade haft samma skattesats skulle kommunernas skatteinkomster per invånare efter inkomst- utjämning ligga av den genomsnittliga skatteinkomsten i riket. För landstingen medför kompensations- graden på en utjämningsgrad på . Det rör sig således om en långtgående utjämning. Totalt omfördelade inkomstutjämningen cirka 8,8 mil- jarder kronor mellan kommunerna och mellan landstingen. 232 kommuner erhåller bidrag som finansieras genom avgifter från de övriga 57 kommunerna. Flertalet avgiftsbetalande kommuner är förortskommuner till storstäderna. De kommuner som får de största bidragen finns framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner. Av landstingen är det bara som betalar en avgift. Övriga landsting får ett bidrag. Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna. Systemet skall således inte utjämna för faktiska kostnadsskillnader utan endast se till skill- nader som kommunerna och landstingen själva inte kan råda över. Kommuner eller landsting som har en ogynnsam struktur erhåller ett bidrag medan de som hade en gynnsam struktur får betala en avgift. I likhet med inkomstutjämningen motsvarar summan av bi- dragen i princip summan av avgifterna och gör utjämningen stats- finansiellt neutral. Kostnadsutjämningen utgår från ett antal delmodeller. Varje sådan modell avser antingen en verksamhet – som t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg – eller kostnader som kan återfinnas i samtliga eller flertalet verksamheter, exempelvis uppvärmningskostnader. I varje delmodell beräknas de strukturella kostnadsskillnaderna med hjälp av ett antal faktorer som ska spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna mellan enskilda kommuner respektive landsting. Kostnadsutjämningen innefattar 16 modeller för kommunerna och fyra för landstingen. I varje delmodell beräknas en s.k. stan- dardkostnad, i kronor per invånare, för varje enskild kommun respektive landsting. Summerar man de beräknade standardkost- naderna för de olika delverksamheterna erhåller man en kommuns eller ett landstings strukturkostnad, uttryckt i kronor per invånare. De kommuner och landsting som har en beräknad struktur- kostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag motsvarande den överskjutande kostnaden. Understiger strukturkostnaden genomsnittet i landet betalar kom- munen eller i stället motsvarande avgift. betalade 160 kommuner avgifter inom kostnads- utjämningssystemet och 129 fick bidrag. Det är storstäder, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner och övriga mindre kommuner som får bidrag i kostnadsutjäm- ningen. Avgifter betalas av förorter, större städer, medelstora stä- der, industrikommuner och övriga större kommuner. fick tio landsting bidrag från kostnadsutjämnings- systemet. Övriga elva landsting betalade en avgift. De generella statsbidragen består av ett invånarrelaterat bidrag till kommunerna respektive till landstingen. utgår också ett åldersbaserat statsbidrag till kommunerna. Det invånarrelaterade bidraget fördelas till alla kommuner och landsting med ett lika stort belopp per invånare. uppgår det invånarrelaterade statsbidraget till , eller per invånare. Landstingens bidrag uppgår till , eller per invånare. Det åldersbaserade statsbidraget till kommunerna uppgår till . Införandereglerna syftar till att begränsa genomslaget av de senaste årens bidragsförändringar och få till stånd en infasning till det rådande utjämningssystemet. Införandereglerna består av fasta införandetillägg och rörliga införandetillägg/-avdrag. förandetilläggen finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget. Det är 49 kommuner över hela landet som får fasta infö- randetillägg. har det högsta tillägget med per invånare, har näst högst med per invånare. Rörligt införandetillägg får 36 kommuner. Totalt 140 kommuner har ett rörligt införandeavdrag. Netto betalas en summa om ut genom kommunernas införandetillägg/-avdrag. Detta finansieras genom ett avdrag från det generella statsbidraget till kommunerna, s.k. nivåjustering. uppgår detta avdrag till per invånare. Fem landsting får fasta införandetillägg . har det högsta tillägget. Endast ett landsting, , får ett rörligt införandetillägg. Tolv landsting har ett rörligt införandeavdrag. Netto betalas en summa om ut genom landstingens införandetillägg/-avdrag. Landstingens nivåjustering, som finansierar införandereglerna upp- går till per invånare. I svarar kommuner och landsting för en betydande del av verksamheten inom den offentliga sektorn. I detta ansvar ingår i flertalet fall även att svara för finansieringen av verksamheten och då i huvudsak genom den kommunala beskattningen. Expert- gruppen konstaterar att det i ett sådant system är nödvändigt med en utjämning för skillnader i inkomster och i struk- turella behov och kostnader. Ända skedde den kommunala utjämningen i i huvudsak genom att staten gav bidrag till de kommuner och landsting som bedömts ha en otillräcklig skatte- kraft. Detta kan beskrivas som en form av indirekt och kompen- satorisk utjämning. infördes en allmän och en särskild skatteutjämnings- avgift. Detta innebar att systemet fick inslag av vad som kan benämnas direkt utjämning, dvs. en överföring av kommunala skat- temedel från kommuner och landsting med hög skattekraft till sådana med lägre. gällde dock att avgifterna endast an- vändes för att delfinansiera utjämningsbidragen som i övrigt betala- des av staten. Systemet hade i detta skede således inslag både av direkt och indirekt utjämning. Inslaget av direkt utjämning försvann i det nya utjämnings- systemet för kommunerna som infördes . Huvuddelen av statsbidragen inordnades i utjämningssystemet. Därigenom blev det möjligt att höja den skattekraft som systemet garanterade till en nivå som gjorde att systemet kom att omfatta alla kommuner utom de tre som hade den allra högsta skattekraften (nämligen , och ). Det som hände för dessa kommuner utanför systemet var att de inte fick del av de generella stats- bidragen (som betalades ut inom ramen för systemet), å andra sidan fick de behålla sina skatteinkomster själva. Mot bakgrund av vad som ovan beskrivits kan man konstatera att det var en genomgripande förändring som skedde i utjämnings- systemet . I det nya utjämningssystemet som infördes detta år skiljer man klart på statsbidragsgivning och utjämning. Det sker genom flera ändringar i systemet. I detta nya system utgår det generella statsbidraget (i princip) med ett fast belopp per invånare. betalas både inkomstutjämningen och den s.k. kostnadsutjämningen helt av kommun- respektive landstingskollektivet självt. Man kan säga att utjämningen helt bygger på en direkt och inomkommunal utjämning. Detta är också en beskrivning som gäller fullt ut för det nuvarande utjämningssystemet, eftersom det bygger på samma grundprin- ciper. Jämför man med våra nordiska grannländer finner man att det endast är som har ett system med direkt inomkommunal utjämning. En skillnad mot är dock att utjämnings- ambitionen är lägre och att man i även har statsbidrag med mer eller mindre utjämnande syfte och funktion. Det norska utjämningssystemet påminner närmast om det system som vi hade i –95, medan utjämningen i det finska sys- temet helt sker inom ramen för statsbidragsgivningen. Expertgruppens sammanfattande bedömning är att den minst politiskt känsliga utjämningsmetoden är den som kan benämnas kompensatorisk och indirekt, dvs. en utjämning som endast sker genom att behövande kommuner och landsting ges statsbidrag. Mest känslig är den direkta och inomkommunala utjämningen. Orsaken är att vid en helt inomkommunal utjämning finns det alltid både vinnare och förlorare; genomförs en ändring som gör att några kommuner får det bättre så måste någon eller några andra kommuner få det sämre. Den långtgående utjämningen i inkomstutjämningen leder i vissa fall till att kommuner och landsting drabbas av negativa mar- ginaleffekter. Detta gäller för kommuner som har en egen skatte- sats som understiger den s.k. länsvisa skattesatsen och vars in- komster ökar mer än genomsnittet i riket. har dock beslutat om en ändring i systemet för inkomst- utjämning som syftar till att förhindra att detta sker i fortsätt- ningen. Expertgruppen konstaterar att den beslutade ändringen är tekniskt komplicerad. Ändringen innebär att den del av utjäm- ningssystemet som varit någorlunda begripligt endast kommer att kunna förstås och beräknas av experter. Expertgruppen framhåller att kostnadsutjämningssystemet är kompli- cerat och svårt att förstå för andra än en liten grupp experter. Detta gäller särskilt för de modeller som inte är verksamhetsanknutna och som inte heller har någon koppling till redovisade kostnader. Det måste vidare betonas att det är mycket komplicerat att beräkna utfallet av systemet för kostnadsutjämning. Problemet är inte bara de många och komplicerade delmodellerna. Det finns inte heller någon enskild myndighet eller expert som fortlöpande har tillgång till alla grunddata som behövs för beräkningarna. Av expertgruppens beskrivning och analys framgår att kostnads- utjämningen innehåller ett antal delmodeller där det är oklart vad kompensation avser, hur eventuella kostnader beräknats och varför beräkningsmodellerna givits en viss utformning. Det är också i vissa fall oklart hur systemet avgränsats mot den statliga närings- och regionalpolitiken. Expertgruppen kan vidare konstatera att i flera fall har modeller lagts till eller ersättningsnivåer höjts vid beredningen av de förslag som lagts av de olika utredningarna inom området. Vidare kan ifrågasättas varför vissa kostnader ingår i systemet men inte andra (exempelvis kallort men inte den generella löne- nivån, byggkostnader men inte den allmänna hyresnivån, kostnader för befolkningsminskning men inte kostnader för ökad befolk- ning). Expertgruppens slutsats är att det är långt ifrån självklart vilka modeller som borde ingå i systemet och också att det finns ett betydande mått av skönsmässighet när det gäller åtminstone en del av de valda ersättningsnivåerna. Det är gruppens uppfattning att kostnadsutjämningen inte bör innehålla modeller som med nödvändighet måste bygga på mer uttalade politiska värderingar. Beslut om stöd för exempelvis regionalpolitiska ändamål bör således enligt gruppens mening fattas direkt av politiker och ersättningen bör utgå vid sidan av utjämningssystemet. Enligt gruppens mening finns det ett antal delmodeller främst i kommunsystemet som kan ifrågasättas på denna grund. Det finns också ett antal modeller som har sådana beräkningstekniska brister att man av detta skäl bör överväga om de inte ska läggas utanför systemet för kostnadsutjämning. Expertgruppen pekar också på oklarheter i systemet när det gäller att skilja mellan faktiska kostnader och strukturella kost- nader, att en del av faktorerna i kostnadsutjämningen har en kopp- ling till inkomstförhållanden samt att delar av det generella stats- bidraget utgår efter grunder som även ingår i systemet för kost- nadsutjämning. Expertgruppen konstaterar att de fasta införandetilläggen för- hindrar att statsbidrags- och utjämningssystemet slår igenom fullt ut. Det är gruppens bestämda uppfattning att man inte kan behålla de fasta införandetilläggen i ett framtida system. Nya faktorer i kostnadsutjämningen har expertgruppen framhållit vikten av att resultatet av den kommunala utjämningen redovisas så enkelt och peda- gogiskt som möjligt. Särskilt gäller detta den omfördelning som är resultatet av det mest komplicerade delsystemet, nämligen kost- nadsutjämningen. Det har också framkommit att expertgruppen inte haft tid och resurser att försöka utveckla och förbättra de enskilda beräkningsmodellerna i kostnadsutjämningen. Mot denna bakgrund har expertgruppen valt att lägga förslag om en modell som beskriver effekterna av den utjämning som sker i kostnadsutjämningen på ett enklare och mer strukturerat sätt. I analysen av systemet för kostnadsutjämning har expertgruppen funnit att de faktorer som ingår i delmodellerna i stort kan delas in i tre kategorier. Åldersstrukturen ingår som en tung komponent i flera av de verksamhetsanknutna delmodellerna (barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg). En social faktor (brett definierad) ingår, förutom i de ovan nämn- da delmodellerna, även i bl.a. individ- och familjeomsorgsmodell- en, modellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund samt – i landstingssystemet – i hälso- och sjukvårdsmodellen. I flera av modellerna ingår även en geografisk faktor. Ofta rör det sig om någon form av mått på bebyggelsestruktur/gleshet, men det kan också röra sig om t.ex. geotekniska förhållanden, arbets- pendling eller uppvärmningskostnader. Expertgruppen anser att det skulle vara betydligt lättare att överblicka resultatet av kostnadsutjämningen om utfallet i fort- sättningen redovisas uppdelat i dessa tre faktorer i stället för i de 16 (i kommunsystemet) respektive fyra delmodeller (i landstingssy- stemet) som används. Vi tror också att det är lättare att bedöma rimligheten i utjämningen om man exempelvis klart kan urskilja hur stor del i utjämningen som beror på de olika faktorerna; dvs. åldersstrukturen, den sociala strukturen och den geografiska strukturen. Expertgruppen har i kapitel 8 mer i detalj behandlat hur resultatet av den nuvarande kostnadsutjämningen kan redovisas med hjälp av de nya tre faktorerna. Gruppen vill i sammanhanget understryka att detta nya sätt att redovisa resultatet av kostnadsutjämningen inte påverkar utfallet, dvs. den omfördelning som sker. Vissa delmodeller utgår ur kostnadsutjämningen Expertgruppen har i sin analys vidare konstaterat att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste be- dömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersätt- ningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Gruppens föreslår att dessa delmodeller utgår ur ut- jämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kom- munerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället läm- nas i form av ett regionalpolitiskt statsbidrag. Det rör sig här om sju delmodeller i kommunsystemet och en delmodell samt en delkomponent i landstingssystemet som föreslås bör hanteras utanför utjämningssystemet. I tabellen nedan visas sambandet mellan de nuvarande delmodel- lerna i kostnadsutjämningen och de av expertgruppen föreslagna nya faktorerna. Tabellen visar även vilka delmodeller och komponenter som gruppen anser bör hanteras utanför utjämningssystemet. Nuvarande modell i kostnads- Ny indelning i faktorer Barn & ungdomar med utl. - hälso & sjukvårdsdelen Expertgruppen lämnar också förslag om vissa förenklingar i de enskilda beräkningsmodellerna. Gruppen föreslår vidare att ålders- faktorn uppdateras men att den geografiska faktorn låses för förslagsvis en fyraårsperiod. Även delar av den sociala faktorn bör låsas på motsvarande sätt. När det gäller individ- och familje- omsorgsmodellen och hälso- och sjukvårdsmodellen föreslår grup- pen att dessa modeller ska utredas vidare. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn bedöms det vara nödvändigt att dessa modeller uppdateras . De fasta införandetilläggen avskaffas I sin analys har expertgruppen kunnat konstatera att det i det nuvarande utjämningssystemet finns fasta införandetillägg som kraftigt påverkar utfallet av utjämningen. De fasta införande- tilläggen innebär också en permanent begränsning av utjämnings- systemets effekter. Expertgruppen anser att en sådan inskränkning varken är önskvärd eller rimlig. Ger utjämningssystemet ett utfall som man inte kan acceptera ens bör detta åtgärdas genom ändringar i utjämningssystemet, inte genom regler som begränsar systemets genomslag. Expertgruppen har övervägt möjligheterna att helt enkelt avskaf- fa de fasta införandetilläggen. Gruppens bedömning är dock att det inte är politiskt och kommunalekonomiskt möjligt att avskaffa de fasta införandereglerna utan någon form av kompensation – inom eller utanför ramen för utjämningssystemet. En viktig faktor i sammanhanget är att de fasta införandereglerna finansieras genom en sänkning av kommunernas respektive landstingens generella statsbidrag. Om de avskaffas frigörs därför på kommunsidan och på landstingssidan. Efter att ha övervägt olika alternativ föreslår expertgruppen två skilda åtgärder för att ersätta bortfallet av de fasta införande- tilläggen. Sänkt kompensationsgrad i inkomstutjämningen