sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den grundläggande tanken bakom ett utgiftsmål är att regering och riksdag bör sträva efter att statens utgifter hålls på en lägre nivå än ut- giftstaket, medan utgiftstaket utgör den övre gräns, vilken utgifterna inte får överskrida (se avsnitt 8.3). Både utgiftsmålet och utgiftstaket skall fastställas på medellång sikt, dvs. med en minst treårig horisont. Det innebär att när regeringen skall lägga förslag till statsbudget för ett visst budgetår, så är såväl utgiftstaket som utgiftsmålet fastställda se- dan tidigare. Regering och riksdag kan emellertid, om så bedöms vara motiverat, föreslå respektive besluta om ändringar av de tidigare fat- tade besluten. För att utgiftsmålet skall fungera på det sätt utredningen avser är det väsentligt att regeringen i beredningen av förslaget till statsbudget strä- var efter att det beslutade utgiftsmålet för det aktuella budgetåret inte överskrids. Det innebär att regeringen bör budgetera utgifterna på utgiftsområden och anslag så att de totala utgifterna inte överstiger utgiftsmålet. I budgetlagen bör det slås fast att regeringen bör sträva efter att föreslå en statsbudget, som innebär att utgiftsmålet inte över- skrids. En sådan bestämmelse anger hur regeringen skall agera när för- slaget till statsbudget bereds, men bestämmelsen anger däremot inte vilka åtgärder som skall vidtas i olika situationer när budgeten väl är beslutad. Att regeringen skall sträva efter att utgiftsmålet i förslaget till stats- budget inte överskrids, innebär inte att regeringen är låst av målet. 212 Överväganden och förslag vikelser bör kunna tillåtas. För avvikelser, som innebär att ett utgifts- mål underskrids, anser utredningen att det inte krävs någon begrän- sande bestämmelse. Att regeringen underskrider utgiftsmålet innebär inte några statsfinansiella problem. Däremot bör ett beslut av rege- ringen, att föreslå att ett av beslutat mål skall överskridas, av statsfinansiella skäl vara omgärdat av vissa restriktioner. I budgetlagen bör det därför anges att det skall föreligga synnerliga skäl för ett över- skridande av utgiftsmålet. Den omständighet, som främst bör kunna anses utgöra synnerliga skäl för ett överskridande av utgiftsmålet, är en oförutsedd djup låg- konjunktur. I en situation när den ekonomiska tillväxttakten har blivit väsentligt svagare än enligt den förväntade tillväxt, som låg till grund för beslut om utgiftsmålet, kan det finnas anledning för re- geringen att föreslå ett överskridande av målet. De utgifter som i detta fall i första hand påverkas är utgifterna för ersättning vid arbetslöshet. I en sådan situation bör regeringen kunna budgetera för en utgiftsnivå, som väsentligt avviker från den tidigare beräknade nivån, utan att detta skall behöva medföra besparingar på andra områden. Enligt utredningens förslag bör osäkerhetsmarginalen vara dimen- sionerad för att rymma avvikelser i utgifterna, som beror på att den ekonomiska tillväxten från tidpunkten när utgiftsmålet fastställdes fram till budgetåret avviker från den förutsatta långsiktiga tillväxttakten. Det gör att regeringen vid sådana tillfällen kan tillåta att utgifterna enligt statsbudgeten överskrider utgiftsmålet. Däremot motiverar detta inte någon ändring av utgiftstaket. Vid sidan av reala förändringar kan även faktiska förändringar av priser och löner avvika från de beräkningar, som har legat till grund för beslut om utgiftsmål. Sådana förändringar bör emellertid inte få utgöra synnerliga skäl för regeringen att överskrida det uppsatta utgiftsmålet. Regeringen bör inte heller kunna utnyttja osäkerhetsmar- ginalen för att finansiera exempelvis reformer. Beslut om reformer bör inte kunna anses utgöra synnerliga skäl för avvikelser från målet. Det är enligt utredningens bedömning väsentligt att osäkerhetsmar- ginalen inte heller vid en djup lågkonjunktur förbrukas helt redan i budgeteringsfasen. Det bör även i en sådan situation finnas en bety- dande marginal kvar för att täcka förändringar i den faktiska utgifts- nivån under det löpande budgetåret. Det bör därför finnas en övre gräns för hur mycket målet får överskridas i budgetförslaget. Enligt utred- ningens mening bör högst uppemot hälften av osäkerhetsmarginalen få utnyttjas för ett överskridande av detta slag. Om regeringen föreslår att ett beslutat utgiftsmål i förslaget till statsbudget skall överskridas, så bör skälen för överskridandet anges för i samband med att förslaget till statsbudget överlämnas. Överväganden och förslag 213 Enligt utredningens mening bör en sådan redovisning lämnas i budget- propositionen. Åtgärder för att klara utgiftstaket Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgifts- ramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksda- gen nödvändiga åtgärder. Det framgår av 42 § budgetlagen. Utred- ningen avser inte att förändra tillämpningen av ordningen med ett ut- giftstak. Det finns därför ingen anledning att i sak ändra den aktuella bestämmelsen såvitt avser utgiftstaket. Utredningen föreslår däremot att den bestämmelse i 42 § budget- lagen avskaffas, vilken anger att regeringen dessutom skall vidta åtgär- der när en eller flera utgiftsramar riskerar att överskridas. I budgetlags- propositionen anförde regeringen att utgiftsramar framför allt har bety- delse i de inledande skedena av budgetprocessen och att de inte har samma betydelse under genomförandefasen, även om de fortfarande speglar prioriteringar. Det föreligger också oklarheter i fråga om hur bestämmelsen skall tolkas, dvs. om risken för att en eller flera utgiftsramar kommer att överskridas innebär att regeringen fak- tiskt är skyldig att vidta åtgärder för att undvika detta, även om utgifts- taket inte är hotat. Utredningen anser att det inte finns något behov av att i lag ange att regeringen som en del av utgiftskontrollen skall vidta åtgärder när ut- gifterna inom ett utgiftsområde blir högre än beräknat, under förutsätt- ning att utgiftstaket inte hotas. I en sådan situation är det i och för sig naturligt att regeringen även vidtar åtgärder i första hand inom det eller de utgiftsområden som innefattar de utgifter som är för höga. Regeringen bör dock ha frihet att, inom ramen för prioriteringar, välja andra åtgärder än sådana som riktar sig direkt mot de aktuella utgiftsområdena. Som framgår av redogörelsen ovan innebär utredningens förslag om införande av ett utgiftsmål dessutom att utgifterna under löpande bud- getår, till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar, kan till- låtas variera på ett annat sätt än . Detta förhållande utgör också ett skäl för att avstå från en reglering av åtgärder när utgiftsramar över- skrids. 214 Överväganden och förslag I utredningens direktiv anges att bestämmelserna i budgetlagen om finansiering av investeringar skall belysas särskilt. Sedan utredningens direktiv beslutades har emellertid frågor som berör investeringar kom- mit att tas upp till utredning i inom det s.k. VESTA- projektet. Syftet med det utredningsarbetet är bl.a. att utforma förslag till former för styrning, beslut och finansiering av investeringar. Utred- ningen avstår därför från att i betänkandet analysera vilka förändringar av de aktuella bestämmelserna i budgetlagen, som skulle kunna behö- vas. Som framgår av avsnitt 8.6 föreslår utredningen att reservationsans- lagen avskaffas. En följd av detta är att utredningen föreslår att den bestämmelse i budgetlagen, som reglerar de övergripande villkoren för denna anslagsform, upphävs. En fråga som anknyter till denna är om vissa bestämmelser, som återfinns i budgetlagen, t.ex. regleringen av anslagstyperna, egentligen borde regleras i riksdagsordningen. Ut- redningen, som i enlighet med sina direktiv har följt Riksdagskommit- téns arbete med denna fråga, anser att det kan finnas skäl för att de be- stämmelser, som vänder sig direkt till , återfinns i riksdags- ordningen i stället för i budgetlagen. Det gäller bl.a. frågan om vilka anslag får använda sig av när den beslutar om statsbudgeten. finns det stora fördelar med att ha så många bestämmelser som möjligt avseende regleringen av statsbudgeten samlade i en lag. Med anledning av bl.a. arbete med dessa frågor, avstår utredningen från att lämna några förslag i betänkandet. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten 3 § När enligt 9 kap. 3–5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag eller ramanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 4 och 6 §§. Ändringen är en följd av att utredningen förslår att reservationsansla- gen, som regleras i 5 §, skall avskaffas. Utredningens förslag innebär följaktligen även att 5 § budgetlagen skall upphävas. Skälen för försla- get redovisas i avsnitt 8.6. 39 § Regeringen skall i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt. Riktlinjerna skall avse bland annat förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst bör uppgå till (mål för statens utgifter) och det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter). anges i 39 § att sådana riktlinjer om den ekonomiska politiken, som enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen kan läggas fram i en ekonomisk vårproposition, kan avse utgiftstak eller utgifts- ramar. Utredningen föreslår att det i första stycket anges att regeringen i en ekonomisk vårproposition skall lämna förslag till riktlinjer för den eko- nomiska politiken på medellång sikt. Bestämmelsen innebär dels att regeringen måste lämna en ekonomisk vårproposition, dels att det i pro- positionen måste lämnas förslag till riktlinjer för den ekonomiska poli- tiken, som sträcker sig längre än till det närmast följande budgetåret. Med medellång sikt avses normalt en period som ligger tre till fram i tiden. Det innebär att den ordning som gäller , där rege- ringen föreslår utgiftstak för budgetåret fram i tiden, är förenlig med den föreslagna lydelsen. Av andra stycket följer att regeringen, som en del av de ekonomiska riktlinjerna, skall lämna förslag till utgiftsmål och utgiftstak. Bestäm- melsen innebär att regeringen, till skillnad från vad som gäller , blir skyldig att lämna förslag till om utgiftstak. Regeringen skall även lämna förslag till ett utgiftsmål. I likhet med vad som gäller regleras inte vilka utgifter som skall omfattas av utgiftstaket. Det- samma gäller för utgiftsmålet, som dock skall omfatta samma utgifter som utgiftstaket. Det sätts i paragrafen inte upp något krav på förslag om utgifts- ramar. Anledningen är att utredningen föreslår att regeringen skall läm- na förslag till sådana ramar endast i budgetpropositionen och då endast för det kommande budgetåret. Enligt utredningens förslag skall utgifts- ramar således normalt inte behandlas av , vilket innebär att den ekonomiska vårpropositionen inte behöver innehålla förslag eller riktlinjer till sådana ramar. Bestämmelsen hindrar emeller- tid inte regeringen från att vid sidan av utgiftsmål och utgiftstak föreslå även riktlinjer för utgiftsramar, om den bedömer att det finns skäl för det. Att förslag om utgiftsmål och utgiftstak skall avse budgetår som lig- ger fram i tiden, framgår av vad som sägs i första styck- et om att riktlinjerna skall avse den ekonomiska politiken på medellång sikt. Med utgiftstak avses detsamma som , nämligen ett belopp som statens utgifter högst får uppgå till. Det nya begreppet utgiftsmål avser i stället det lägre belopp som statens utgifter högst bör uppgå till, dvs. en nivå som regeringen skall sträva efter att utgifterna inte över- skrider. När utgiftstak och utgiftsmål fastställs, utgör skillnaden dem emellan en osäkerhetsmarginal. Utredningens närmare överväganden om bestämmelsen redovisas i avsnitt 8.7, medan innebörden av utgifts- taket och det nya utgiftsmålet samt osäkerhetsmarginalen förklaras när- mare i avsnitt 8.3. 41 § Regeringen skall i beredningen av förslaget till statsbudget sträva efter att inte överskrida ett beslutat mål för statens utgifter. Målet får överskridas endast om det finns synnerliga skäl för det och endast med en mindre del av skillnaden mellan beslutade tak och mål för statens utgifter. Om regeringen föreslår att ett beslutat mål för statens utgifter skall över- skridas, skall skälen för avvikelsen redovisas till i samband med förslaget till statsbudget. I första stycket lämnas vissa riktlinjer för hur regeringen skall tillämpa ett utgiftsmål. Bestämmelsen, som inriktar sig på regeringens agerande i beredningsfasen, förutsätter att regeringen i den ekonomiska vår- propositionen år 0, i enlighet med 39 §, har lämnat ett förslag till utgiftsmål 3 och att har fastställt ett sådant mål. När regeringen sedan bereder förslag till statsbudgeten för år 3, som skall lämnas till 2, skall regeringen utgå från det av beslutade målet. Grundtanken är således att i förslaget till statsbudget skall den totala nivån av utgifter, som omfattas av utgiftstak och utgiftsmål, inte överstiga det tidigare beslutade ut- giftsmålet. Det kan finnas anledning för regeringen att i ett förslag till stats- budget avvika från det av beslutade utgiftsmålet, dvs. föreslå en nivå på statsutgifterna som över- eller understiger målet. Det utgör inte några statsfinansiella problem om ett tidigare beslutat mål under- skrids, men däremot finns det skäl att vara försiktig i fråga om över- skridanden. I bestämmelsen anges därför att det skall föreligga synner- liga skäl för ett överskridande av utgiftsmålet. I begreppet synnerliga skäl ligger att regeringen bör vara ytterligt återhållsam med att i förslag till statsbudget ange en utgiftsnivå som överstiger utgiftsmålet. Den omständighet som främst bör anses kunna utgöra synnerliga skäl för ett överskridande är stora reala förändringar i ekonomin, dvs. att den faktiska ekonomiska tillväxttakten sedan beslutade om utgiftsmålet i betydande omfattning har avvikit från den beräkning av tillväxttakten som låg till grund för beslutet om utgiftsmål. Under sådana förutsättningar kan det finnas anledning för regeringen att i fråga om t.ex. ersättning vid arbetslöshet budgetera för en utgiftsnivå som väsentligt avviker från den tidigare beräknade nivån, utan att detta skall behöva medföra besparingar på andra områden. Avsikten är att osäkerhetsmarginalen mellan utgiftstaket och utgifts- målet skall ha dimensionerats för att rymma sådana avvikelser i utgif- terna, som beror på att den ekonomiska tillväxten från tidpunkten när utgiftsmålet fastställdes fram till budgetåret avviker från den ansatta långsiktiga tillväxttakten. Det gör att regeringen vid sådana tillfällen kan tillåta att utgifterna enligt statsbudgeten överskrider utgiftsmålet. Däremot motiverar detta inte någon ändring av utgiftstaket. Vid sidan av reala förändringar kan även faktiska förändringar av priser och inflation avvika från de beräkningar som legat till grund för beslut om utgiftsmål. Sådana förändringar bör emellertid inte kunna utgöra synnerliga skäl för regeringen att överskrida det upp- satta utgiftsmålet. Det kan finnas anledning att i förslaget till statsbudget avvika från ett beslutat mål för statens utgifter vid oförutsedda händelser som kraf- tigt kan komma att påverka utgiftsnivån det aktuella budgetåret. Som exempel kan nämnas större naturkatastrofer, internationella kriser eller andra allvarliga händelser som kan få långvariga ekonomiska kon- sekvenser. Om det i beredningen av förslaget till statsbudget går att förutse att sådana redan inträffade händelser drastiskt kommer att påverka utgiftsnivån för nästa budgetår, så bör det kunna föranleda av- vikelser från utgiftsmålet. Det bör däremot inte stå i överensstämmelse med bestämmelsen att regeringen i förslaget till statsbudget utnyttjar den marginal som finns mellan utgiftsmål och utgiftstak för att finansiera exempelvis reformer. Politiska beslut om reformer bör aldrig kunna anses utgöra synnerliga skäl för avvikelser från målet. Avsikten är att den beloppsmässiga skill- naden mellan utgiftstaket och utgiftsmålet skall vara en ren osäkerhets- marginal. Denna osäkerhetsmarginal bör inte under några omständigheter för- brukas helt redan i budgeteringsfasen, utan det bör finnas en betydande marginal kvar för att täcka förändringar i den faktiska utgiftsnivån un- der det löpande budgetåret. I kravet på att det skall finnas synnerliga skäl för ett överskridande ligger att regeringen inte får överskrida utgiftsmålet mer än vad som är befogat med anledning av de omstän- digheter som grundar rätten till ett överskridande. För att garantera att det finns en tillräcklig osäkerhetsmarginal under budgetåret, bör det dessutom finnas en absolut övre gräns för hur mycket målet får över- skridas i budgetförslaget. Detta markeras i lagen genom att endast en mindre del av osäkerhetsmarginalen får utnyttjas för ett sådant över- skridande. Med en mindre del avses att minst hälften av osäkerhets- marginalen alltid skall finnas kvar vid ingången till budgetåret. Om regeringen av skäl som anförts ovan föreslår att ett beslutat utgiftsmål i förslaget till statsbudget skall överskridas, så skall avvikelsen enligt andra stycket motiveras för i samband med att förslaget till statsbudget överlämnas. Det innebär att regeringen lämpligen i budgetpropositionen bör ange de skäl som legat till grund för avvikelsen från utgiftsmålet. 42 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Paragrafen motsvarar i sak vad som anges i 42 § i fråga om utgiftstak, dvs. att regeringen är skyldig att under löpande budgetår vid- ta åtgärder om det finns risk för att utgiftstaket kommer att överskridas. Tills skillnad från den föreslagna 41 §, som avser budgeteringsfasen, reglerar paragrafen således regeringens skyldigheter under genom- förandefasen. Några skyldigheter för regeringen att under genomföran- defasen vidta åtgärder med anledning av utgiftsmålet regleras inte. anges i 42 § att regeringen skall vidta åtgärder inte enbart om utgiftstaket riskerar att överskridas, utan även om en sådan risk finns för de använda utgiftsramarna. I förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att utgiftsramar framförallt har betydelse i de inledande ske- dena av budgetprocessen och att de inte har samma operativa betydelse under genomförandefasen, även om de fortfarande speglar prioriteringar. Som framgår av avsnitt 8.7 anser utredningen att det inte finns ett direkt behov att i lag ange att regeringen som en del av utgifts- kontrollen skall vidta åtgärder när utgifterna inom ett utgiftsområde blir högre än beräknat, under förutsättning att utgiftstaket inte hotas. I paragrafen sägs därför endast att regeringen skall vidta åtgärder när det finns risk för att utgiftstaket överskrids. 9.2Förslaget till förordning om ändring i anslagsförordningen (1996:1189) 11 § En myndighet får disponera ett ramanslag med högst summan av 1.ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande minskat med en eventuell indragning av anslagsbelopp eller 2.ett tilldelat belopp minskat med utnyttjad anslagskredit och en eventu- ell indragning av anslagsbelopp. Dispositionsrätten enligt första stycket gäller även för poster med beteck- ningen ram. Efter särskilt beslut av regeringen kan en myndighet även få disponera ett angivet belopp i form av ett medgivet överskridande. Utredningen föreslår att bestämmelsen om att en myndighet inte utan särskilt beslut av regeringen får disponera av över- fört anslagssparande skall avskaffas. Den föreslagna lydelsen av 11 § innebär en återgång i sak till vad som gällde innan den begränsande re- geln infördes . Det föreslagna tredje stycket, som återfinns i 11 a §, bör liksom innan begränsningsregelns införande återges i 11 §. Förslaget innebär att 11 a § helt kan upphävas. Skälen för återgången till den ordning som gällde redovisas i avsnitt 8.6.