sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — För att underlätta en större framtida introduktion av biodrivmedel borde det till en förändring av gemenskapsrätten så att möjlighet ges för differentierade skattesatser på biodrivmedel som blandas in i fossila bränslen. Skattebefrielse för etanolproduktion bör ge marginella fördelnings- effekter. En ökning av arbetstillfällen sker men de statliga medel som tillförs kan lika väl användas till att skapa arbetstillfällen i andra branscher. Skattebefrielse för låginblandning i bensin skulle totalt medföra i skattebortfall. Överföring av gods från väg till järnväg är en ur klimatsynpunkt önskvärd utveckling. är ett mindre energiintensivt transportsätt och bidrar till sänkt koldioxidutsläpp per tonkilometer. För att åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem måste vi kunna skapa ekonomisk tillväxt utan att transporterna tillväxer i samma takt (European Commission, 1999c). Ökad andel godstransporter på järnväg och till sjöss på bekostnad av minskad vägtrafikandel skulle bidra till minskad energianvändning. har kombitrafikens utveckling varit mycket begränsad. I strategiska analys är slutsatsen att de viktigaste överföringsfaktorerna är höjd järnvägskapacitet och ökade relativa kostnader för gods på väg jämfört med järnväg. En av orsakerna till den svaga utvecklingen av kombitrafiken är de relativt höga kostnaderna för terminalhantering vid lastning och lossning av järnvägsvagnar. För att kompensera järnvägen relativt vägtrafiken då trafiken på väg inte fullt ut står för sina externa kostnader föreslog KomKom ett särskilt stöd på per ton gods till transportköparna för kombitransporter. Kombitrafiken uppgår till vilket betyder att KomKom:s föreslagna stöd skulle kosta cirka 80 miljoner i statsutgifter. Målet för kombistödet var att uppnå SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 467 gods i kombitrafik vilket skulle betyda i statsbidrag. Alternativa styrmedel för åtgärder i vägtrafiksektorn Förutom de mjuka styrmedel i form av information, utbildning och stöd till lokala åtgärdsprogram som föreslår kan en mängd åtgärder som minskar koldioxidutsläppen åstadkommas med ekonomiska styrmedel. Försäljnings-, fordons- och förmånsbeskattning på bilar ger möjlighet till att styra fordonsflottans sammansättning. Generella försäljningsskatter leder till minskad nybilsförsäljning och höjda priser på begagnade bilar. Storleken av fordonsskatten på bilar och differentiering efter miljöegenskaper kan användas för att till viss del styra utskrotningen av gamla bilar. I budgetpropositionen föreslogs en skatterabatt som avräknas mot den årliga fordonsskatten för bilar i miljöklass 1 och miljöklass 2. har antagit budgetpropositionen och en lagändring av fordonsskatten förväntas . Problem som är en direkt följd av drivmedelsförbrukningen löses bäst med hjälp av drivmedelsskatten. Vill man påverka de specifika miljöegenskaperna för de bilar som tillförs bilparken har en skatt som påverkar inköpspriset större styrande effekt på valet av bilmodell än om motsvarande belopp tas ut som fordonsskatt under (SOU 1999:62). En årlig fordonskatt som är relaterad till en bils koldioxidutsläpp drabbar den befintliga bilparken med små möjligheter att påverka den totala bilparkens bränsleförbrukning. En försäljningsskatt som differentieras efter bilars koldioxidutsläpp bidrar till att vända intresset mot bränslesnålare bilar utan ökade kostnader för den befintliga bilparken. utgår ingen försäljningsskatt på personbilar i . Närmare hälften (, 1997) av dagens nybilsförsäljning är företagsbilar (AB Bilstatistik). I begreppet företagsbilar ingår både tjänstebilar och förmånsbilar. Uppskattningsvis av företagsbilarna är förmånsbilar, dvs av nybilsförsäljningen är förmånsbilar (muntlig kommunikation med SCB, ). Reglerna för tjänstebilsbeskattning har därför en betydande inverkan på bilparkens bränsleförbrukning. Förmånsbeskattningen av tjänstebilar premierar inte bränslesnåla bilar. Från medges dock möjligheter till nedsättning av förmånsvärdet för 468 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 elbilar, elhybridbilar och bilar som är särskilt konstruerade att köras på biodrivmedel eller på en blandning av fossila bränslen och biodrivmedel (bränsleflexibla bilar, sk. ). deltar i ett vägavgiftssystem som är gemensamt med , , , och , det s.k. Eurovinjettsystemet. Denna vägavgift tas ut på lastbilar och lastbilsskombinationer över som uteslutande är avsedda för godstransport på väg. Vägavgiften är en årlig fast kostnad per motorfordon eller fordonskombination som gäller för körning i alla länder inom systemet. En avgift som inte tas ut i förhållande till ett fordons körsträcka har inte någon koppling till ett fordons miljökostnader. Den ger en mycket begränsad styrning till att minska de rörliga fordonskostnaderna och effektivisera transportmönstret. För att på ett mer rättvist sätt internalisera de externa samhällskostnaderna av trafikens godstransporter har bl.a. föreslagit att ett kilometerbaserat vägavgiftssystem som differentieras efter en lastbils geografiska position och miljöegenskaper bör införas i alla EU- länder (European Commission, 1998). 13.4.7Långsiktiga möjligheter med ny fordonsteknik och förnyelsebara drivmedel Ökad energieffektivitet är ett viktigt element för att minska utsläppen av koldioxid från transporter. Det är också uppenbart att ett hållbart transportsystem kräver en övergång till förnyelsebara energikällor. Det är därför viktigt att vi är medvetna om den teknikutveckling som pågår och stimulera till åtgärder som driver på utveckling och introduktion av förnyelsebara drivmedel och ny fordonsteknik. Vår bilpark tar att omsätta så en tidig stimulans för energieffektivare teknik och teknik baserad på fossilfri energi är av betydelse. Möjligheter med ny fordonsteknik förekommer stora satsningar på utveckling av både de konventionella förbränningsmotorerna (Ottomotor, Dieselmotor) och alternativa fordonstekniker. För ny alternativteknik är det främst bränslecellstekniken och elbilar som prioriteras. Regeringen aviserade i budgetpropositionen för sin avsikt att samarbeta med svensk fordonsindustri kring utveckling av ett program för mer miljövänliga fordon. Denna satsning syftar till att SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 469 minska vägtrafikens bidrag till miljöbelastningen och skapa bättre förutsättningar för en långsiktig konkurrenskraftig bilindustri. Flera av de identifierade insatsområdena inriktas på ökad energieffektivitet och därmed minskade utsläpp av koldioxid. T.ex. avancerad förbränningsteknik, hybrid- och bränslecellsteknik samt lättviktsmaterial. Programmet beräknas löpa med en total ram för statliga insatser på . Bränslecellstekniken för fordonsdrift är under kraftig utveckling då kostnadsbilden för bränsleceller har förbättrats väsentligt. Många biltillverkare förutser möjligheterna att kunna producera bränslecellsbilar till samma kostnad som konventionella fordon. Flera bilproducenter har aviserat att de kommer att ha en begränsad mängd bränslecellsbilar till försäljning runt 2004/2005. Bränslecellsbilar väntas få ett större marknadsintresse än elbilar då de ger låga avgasutsläpp, inte har elbilens begränsade räckvidd och kan tankas lika snabbt som dagens bilar. Det optimala är att använda vätgas som drivmedel för bränslecellsbilar. Det föreligger dock fortfarande vissa problem runt lagring och distribution av vätgas som en produktionsutveckling baserad på förnyelsebar energi krävs för långsiktig hållbarhet. Det är på kort sikt osäkert om vilket bränsle som är lämpligt att användas. är det främst metanol eller bensin som verkar intressantast. Även på elhybridsidan pågår en utveckling främst av japanska biltillverkare med batteridrivna elmotorer i kombination med konventionella förbränningsmotorer. Med tanke på att den långa tid det tar att byta bilpark kommer ny fordonsteknik inte att kunna få mer än mycket marginell betydelse för minskade koldioxidutsläpp till 2010. För ökad användning av ny energieffektiv teknik är styrmedel i form av demonstrationsprojekt och teknikupphandling ett bidragande element men i första hand tillämpning av ekonomiska styrmedel som driver på introduktionstakten. Det finns utöver höga kostnader inga generella strukturella hinder för en betydande ersättning av fossila bränslen med biodrivmedel. Däremot förekommer vissa drivmedelsspecifika problem. Råvarupotentialen för etanolproduktion från spannmål beräknas till etanol till en kostnad av /l. Teknik för framställning och distribution är välutvecklad och låginblandning i 470 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 bensin medför inga behov av motorförändringar. Teknik och förutsättningar för inhemsk produktion av etanol ur spannmål för låginblandning i bensin - vilket betyder en total volym av knappt – finns alltså redan (Atrax, 1999). Dagens produktionsprocess på spannmål är mycket energikrävande. Teknikutveckling för energi- och kostnadseffektivare produktion är därför nödvändigt för att övervinna dagens hinder för en större introduktion av etanol. För att åstadkomma detta är det viktigt med stöd till forskning som både minskar produktionskostnaderna och utvecklar ny energieffektivare cellulosabaserad produktionsteknik. Både KomKom och ToK poängterade vikten av ett starkt stöd till forskning på biodrivmedlens produktionsprocesser. har ett forskningsprogram på biodrivmedel med mål att ha en pilotanläggning för cellulosabaserad etanolproduktion klar och att produktionskostnaden ska ha sänkts till samma nivå som spannmålsbaserad etanol, dvs. Av övriga bränslen är det i första hand metanol och biogas som är av intresse. Metanol som motorbränsle har fått ökat intresse som en följd av utvecklingen av bränsleceller för fordonsdrift. Metanol är vid sidan av bensin den mest intressanta energikällan för bränsleceller så länge de tekniska problemen med vätgaslagring inte är lösta. Metanol kan köpas på den internationella marknaden för /l men är då naturgasbaserad. Teknik för metanolproduktion från biomassa är känd men har inte demonstrerats i stor skala. Produktionskostnaden har uppskattats till 2,/l. Erforderligt utvecklingsarbete kommer att ta och bl.a. kräva uppförande av en demonstrationsanläggning. finns ett tusental fordon som drivs med biogas som produceras från rötslam och avfall. Begränsad tillgången på billig råvara hindrar en produktion i större mängd. Problem med distributionsteknik och framställningskostnad gör att biogas är svårt att motivera för storskalig tillverkning. (SOU 1998:157) bedömde att baserat på konkurrenssituationen i förhållande till användning för el- och värmegenerering såväl som andra fordonsbränslen, kan biogas inte förväntas bli ett storskaligt fordonsbränslealternativ. Flygets påverkan på växthuseffekt är huvudsakligen koldioxidutsläpp från flygtrafiken. Påverkan från driften av flygplatserna är marginell, av utsläppen från inrikes flygtrafik. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 471 Genom avtal knutna till den internationella luftfartsorganisationen är allt flygbränsle helt skattebefriat. Även EU:s mineral- oljedirektiv (92/81/EEC) anger att användning av bränsle i kommersiell luftfart ska undantas från beskattning. Detta medför att flygtrafiken är privilegierad jämfört med övriga transportslag trots att det är energiintensivt och har högst utsläpp av koldioxid per personkilometer. () anser att åtgärder som avser att åstadkomma en minskad efterfrågan på flygtransporter inte bör införas. Ekonomiska styrmedel i form av avgifter anser LFV vara en godtagbar form av internalisering av externa effekter och att föredra före regleringar. Tre åtgärder med effekt på utsläpp av koldioxid har LFV uppskattat. Det är minskning av det ökande transportbehovet, utveckla/införa lågemitterande flygplan samt förkorta flygvägarna och minimera köbildning. Den effekt som dessa åtgärder kan ha på inrikes flygets utsläpp redovisas i bilaga 4, tabell 4. Minskning av det ökande transportbehovet och att utveckla/införa lågemitterande flygplan föreslås försöka åstadkommas med att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften. Då är anslutet till det internationella organet Eurocontrol inom vars ram samarbete om bland annat utformningen av undervägsavgifterna beslutas är det inom detta organ LFV avser driva arbetet. Att arbeta för undervägsavgifter som innefattar en miljöparameter har av föreslagits som en del i en EU strategi för hållbar utveckling av flygtransporter. För att en koldioxiddifferentierad undervägsavgift ska få en märkbart styrande effekt är åtminstone ett EU gemensamt agerande nödvändigt. Problemen med köbildning för flyget är omfattande och åtgärder för att förbättra flygvägssystemen, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten pågår både inom EU och . Några särskilda styrmedel utöver dagens drivkrafter anses inte behövas. Information om olika transportslag och transportfordons miljöeffekt samt miljödeklarationer av resor kan påverka kundefterfrågan och skapa ett ökat tryck på transportsäljarna att tillhandahålla mindre miljöpåverkande transporter. Därmed kan incitament skapas för flygbolagen att välja miljömässigt bättre flygplan vid utbyte av flygplansflottan. Detta bedöms på lång sikt vara ett viktigt komplement till ekonomiska styrmedel för att åstadkomma en miljöanpassning. har LFV en webbsida där intresserade kan jämföra olika flygplans utsläpp till luft. 472 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Alternativa styrmedel för begränsad klimatpåverkan Flyget är det transportslag som förväntas öka sina utsläpp av koldioxid snabbast. Den förväntade ökningen av flygtrafiken motiverar särskild uppmärksamhet på nya styrmedel. Med skattebefrielse på flygbränsle och inga särskilda miljöskatter på flygresor betalar flyget inte sina externa samhällskostnader, t.ex. klimatpåverkan. I en rapport rekommenderade att skatt på mineralolja ska utsträckas till att även omfatta flygbränsle, så snart internationella avtal mellan EU länderna och andra länder tillåter detta. Efter ytterligare analys av möjligheterna att ensidigt införa koldioxidskatt för flygningar inom EU bibehåller kommissionen sin rekommendation . Kommissionen anser dock att det finns ett antal andra initiativ som kan införas både EU gemensamt men också på nationell nivå. Förutom miljödifferentierade landningsavgifter nämns miljöavgifter som läggs på biljettpriset, alternativt som flygplatsavgift för passagerare. Kommissionen avser särskilt att göra en utredning om införande av utsläppstak på koldioxid för enskilda flygplatser där flygplatsen ska kunna handla med utsläppskvoten som utsläppsrätter. Nationellt skulle en utsläppskvot kunna läggas på varje svensk flygplats där flygplatsen kan fördela och/eller auktionera start- och landningstillstånd till flygbolagen efter den bränsleåtgång som bolagens flygplan har (Helby, 1999). I regeringens tillstånd 1991 till enligt 4 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. till utvidgad verksamhet vid med en tredje rullbana så föreskrivs bl.a. att de samlade utsläppen av koldioxid från flygverksamheten samt marktransporter vid samt till och från flygplatsen minimeras. Riktvärdet är att utsläppen inte bör överstiga utsläppsnivå. I redovisning åtgärdsuppdrag bedöms sjöfartens möjligheter att minska de nationella koldioxidutsläppen som små. Det poängteras att sjöfarten är internationell och därför bör verka för internationella styrmedel. De nationella möjligheterna är i första hand transportköparnas och varuägarnas ökade efterfrågan på miljöanpassade effektiva transporter. Tillsammans med arbetar på att ta fram en miljödatabas, bl.a. på energiförbrukning/bränsleförbrukning, för högfrekvent svensk sjöfart. Detta kan underlätta framtagande av SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 473 specialsydda transportkoncept och transportköparnas upphandling av energieffektivare sjötransporter. För bättre utnyttjande av sjötransporternas energieffektivitet behövs ökad samverkan mellan transportslagen i infrastrukturplaneringen, där hamnen och den anslutande infrastrukturen sätts in i ett sammanhang. Detta skulle förbättra möjligheterna att utveckla mer energieffektiva intermodala transportkoncept. I strategiska analys visas att en halvering av terminalkostnaden för omlastning från land till sjöfart skulle medföra en påtaglig överföring av gods till sjöfarten. För tågtransporter används både dieseldrift och eldrift. De direkta utsläppen av koldioxid från dieseldrift är . Baserat på en genomsnittlig produktionsmix på elkraften där fossil energi utgör några procent uppskattar att eldriften 1998 medför utsläpp av koldioxid. Med beräkningssätt för elkraftens koldioxidutsläpp blir järnvägens påverkan från utsläpp av växthusgaser mycket liten. Direkta åtgärder i järnvägssektorn kommer därmed att ge ett mycket begränsad bidrag till minskning av klimatpåverkan. Energieffektiviseringar och riktad upphandling av miljömärkt el är de viktigaste klimatbegränsande åtgärderna inom tågtrafiken som identifierat. kan järnvägen bidra till signifikant minskade emissioner av koldioxid från transporter om järnvägens energieffektivitet utnyttjas genom överföring av transporter från väg till järnväg. Ett hinder för den långväga tågtrafiken är de skilda regleringarna i Europeiska länderna som medför långa transporttider. Möjligheterna att öka de intermodala transporter med järnväg är små så länge hinder mellan Europeiska länder förekommer. Det är av största vikt att åstadkomma en avreglering av tågtrafiken inom . I strategiska analys framkommer att minskad restid på tåg och sänkta tågpriser har markant betydelse för ökad persontrafik på tåg men minskar bilresandet endast marginellt. De rörliga transportkostnaderna för godstrafiken har däremot stor betydelse för godsfördelningen på transportslagen. Med en kostnadsökning för lastbilstrafiken skulle en överföring av gods på väg till järnväg ske. För att öka godstrafikandelen på järnväg föreslog KomKom ekonomiskt stöd till kombitrafik, borttagande av banavgifter och en översyn av transportstödet. Begränsad kapacitet hindrar dessutom dagens gods- trafik på järnväg. får godstrafiken stå tillbaka för den 474 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Om kapacitetsbegränsningarna byggs bort bedöms järnvägens godstrafik kunna öka genom överföring från i första hand väg. 13.4.11Långsiktiga åtgärder och styrmedel inom transportsektorn Åtgärder som på lång sikt är av stor betydelse för begränsad klimatpåverkan bör särskilt uppmärksammas. Vi vet att behovet av att minska utsläppen av klimatgaser är avsevärt mer långtgående än åtagandena i Kyotoprotokollet. kommer nya klimatmål att sättas som kommer att kräva ytterligare åtgärdsinsatser. Sätts det långsiktiga åtgärdsbehovet i centrum är en tidig strategi på struktur- förändrande åtgärder och styrmedel av betydelse. medför detta troligen minst kostnader. Med en inriktning endast på kortsiktiga etappmål är det risk att just de styrbeslut som behövs på väljs bort med en suboptimering som resultat. Den enskilt viktigaste åtgärden på lång sikt synes vara att styra mot bränsleeffektivare bilar. Detta kommer att vara svårt utan höjda bränslepriser. Ett alternativ är frivilliga avtal som det åtagande bilindustrin gjort för nya personbilar. Avtal som omfattar en hel bransch är dock tids- och arbetskrävande att åstadkomma och kräver uppföljningsresurser. Även om frivilliga åtaganden uppfylls blir miljöeffekten troligen mindre än alla de små men många anpassningar som skulle ske i samhället av en bränsleprishöjning. Fysisk samhällsplanering för minskade transporter är på lång sikt ett viktigt instrument för minskad transportefterfrågan. En viktig utgångspunkt för samhällsplaneringen och infrastrukturbyggande är att behålla den framtida handlingsfriheten. Att undvika att bygga in oss i strukturer som bidrar till ett ökat framtida resande. I övrigt visar åtgärdsanalyserna att en minskning av biltrafiken i tätorter genom internalisering av trafikens externa kostnader och kollektivtrafiksatsningar är av betydelse på lång sikt. Forskningsstöd till utveckling av produktionsteknik för biodrivmedel är för dagen viktigast för att övervinna hindren mot att biobränslen ska bidra till minskade utsläpp av fossilt koldioxid. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 475 För att lyckas bör en strategi mot minskade utsläpp av koldioxid från transporter grundas på ett brett angreppssätt att lösa transportsystemets samlade miljöproblem. Prissättning på transporter som inkluderar externa samhällskostnader synes vara en nyckelfaktor till effektivare och mindre miljöbelastande transporter där bränslepris är centralt när det gäller att driva på utvecklingen och efterfrågan av bränsleeffektivare bilar. Ett paket med varierande åtgärder är troligen det effektivaste för att minska utsläppen av koldioxid från transporter. Ett exempel är som fått resultat genom en kombination av höjt bränslepris, mål för nya bilars bränsleförbrukning, höjd kostnad för köp och användning av bränsleslukande bilar, översyn av fordonsbeskattningen ur koldioxidsynpunkt, sänkta kostnader för tågtransporter och bussresande samt stimulans till lokala åtgärdsinitiativ (Schipper, Marie-Lilliu, 1999). Utan kostnadsökningar för vägtrafik jämfört med tåg och sjöfart kommer en begränsning av trafiken eller användning av mindre energi- intensiva transportslag bli svår att åstadkomma (SAMPLAN, 1999). För att få människor och företag att i sina val av resande och transporter ta hänsyn till klimatpåverkan måste det till en ökad delaktighet. Detta kräver en ökning av lokalt engagemang för att göra trafiken mer effektiv och mindre miljöbelastande. Detta var en huvudslutsats från (sustainable development) . De Vägverksåtgärder som ur klimatsynpunkt är kostnadseffektivast eller bidrar till att på lång sikt skapa en transportstruktur som leder till mindre trafik är; ersätta persontransporter med IT, infrastruktur och samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, ökad beläggning i persontransportsystemet och minska kallstartsutsläppen. Dessa åtgärder uppskattas kunna ge en minskning med cirka 400 tusen ton koldioxid till 2010 till en kostnad av i offentliga utgifter. Av dessa är cirka 450 miljoner investeringar i gång- och cykelvägar samt vägförbättrande åtgärder. På kort sikt är byggande av gång- och cykelvägar en mycket kostnadskrävande åtgärd men som bidrar till en struktur som stimulerar och möjliggör mer cykelanvändning istället för korta bilresor t.ex. bilskjutsande till och från skolor och fritidsverksamhet. För att förnyelsebara drivmedel ska kunna bidra till uppfyllelse av Kyotoprotokollet krävs skattelindring för bioalkoholer relativt bensin/diesel. Dagens produktionsteknik är kostsam och kräver stor 476 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 För att bioalkohol som motorbränsle ska kunna klara sig utan skattebefrielse krävs en utveckling av produktionsprocesserna för biodrivmedel. För att minska transporternas energianvändning är ökad andel godstransporter på järnväg på bekostnad av minskad lastbilsandel positivt. De viktigaste faktorerna för en sådan överföring är troligen ökad järnvägskapacitet, relativa kostnadssänkningar för att transportera gods på järnväg jämfört med väg och en effektivisering av de gränsöverskridande järnvägstransporterna i . Med dagens internationella avtal inom flyg och sjöfart hindras beskattning av drivmedel som används för yrkesmässig flyg- och sjöfart. 13.4.13Diskussion och kommitténs bedömningar