sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta innebär att stöden både har ett tillväxtorienterat och ett mer utjämnande och kompenserande syfte. Sambandet mellan tillväxt och sysselsättning är dock inte tydligt vare sig på företagsnivå eller på en samhällelig nivå. Ett företag kan expandera i termer av omsättning, utan att detta medför en ökning av antalet anställda i företaget. På lång sikt tenderar dock en ökad eko- nomisk tillväxt att leda till högre sysselsättning. 4 Proposition 1997/98:62, Regional tillväxt – för arbete och välfärd. 192 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt De regionalpolitiska företagsstöden är sex till antalet. Två av dessa, transportbidraget och de nedsatta socialavgifterna, är riktade generella stödformer, dvs. de företag som befinner sig inom det för stödet aktuella stödområdet och inom en stödberättigad bransch kvali- ficerar sig automatiskt för stöd. Övriga stödformer, regionalt utveck- lingsbidrag, landsbygdsstöd, sysselsättningsbidrag och småföretags- stöd, är selektiva stödformer där varje enskild stödansökan bedöms av handläggare utifrån särskilda kriterier avseende de ansökande före- tagens omsättning, sysselsättning etc. uppgick de regionalpolitiska företagsstöden till totalt 1 884 mkr5, vilket kan jämföras med de totala utgifterna för hela utgifts- område 19, Regionalutjämning och utveckling, som i statsbudgeten omfattade . Utgifterna för företagsstöd utgör alltså av utgiftsområdet. Länsstyrelserna och självstyrelseorganen beslutar själva hur länsan- slaget för regional utveckling (utgiftsområde 19) skall fördelas mellan projektmedel och företagsstöd. Sedan medlemskapet i EU har en allt större andel av resurserna gått till projektmedel och medfinansiering av projekt inom strukturfondsprogrammen, medan resurserna för olika typer av företagsstöd minskat. Företagsstöd finns även i andra former och i betydligt större omfattning inom bl.a. närings- och arbetsmarknadspolitiken. Enligt s.k. stödhandbok finns det totalt 149 olika stödformer för företag som fördelas av 66 olika organisationer, myndigheter och stif- telser. Om man summerar de poster i statsbudgeten som kan anses komma bl.a. småföretagen till del, uppgår de direkta företagsinriktade insatserna till ca . Tillsammans med generella till- växtfrämjande medel och regionala företagsstöd på totalt ca , uppgår stödet till småföretag till ca (exklusive exportfrämjande insatser). Till detta skall också läg- gas de företagsinriktade resurser som finns inom arbetsmarknads- politiken. Inom denna sektor finns de stora stödresurserna. uppgick dessa till ca , och omfattar stöd till indi- vider och företag. Av figur 8.1 framgår hur resurserna för de regionalpolitiska före- tagsstöden, ca , fördelade sig mellan olika typer av stödformer 1999. 5 R 2000:12, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, . Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 193 Figur 8.1: Statens utgifter för regionalpolitiska företagsstöd 1999, fördelning med avseende på stödform (20,) (21,) (17,) Syss.bidrag (äldre bestämmelser) (11,) (1,) Småföretagsstöd (9,) (1,) (17,) De delar av som ingår i s.k. nationella stödområden omfattar av befolkning. Detta är en låg andel i jämförelse med andra europeiska länder. I omfattar stödom- rådena av befolkningen och i ingår av landets befolkning i någon form av stödområde. De svenska stöd- områdena har förändrats geografiskt, och olika beteckningar har använts. finns två nationella stödområden: stödom- råde A, som omfattar i huvudsak glesbygdsområden, och stödområde B som omfattar bl.a. områden med strukturomvandlingsproblem. Dessu- tom finns ett särskilt stödområde för transportbidraget. Landsbygds- stödet och småföretagsstödet omfattas inte av någon stödområdes- indelning. Indelningen i stödområden bestäms till stor del av EG- kommissionens riktlinjer för regionalt stöd. Den regionalpolitiska kommittén har av den anledningen inte haft i uppdrag att lämna förslag till någon ny stödområdesindelning. Som medlem i Europeiska unionen har förbundit sig att soli- dariskt följa Europeiska gemenskapens statsstödsregler. Syftet med statsstödsreglerna är att säkerställa att medlemsstaternas företagsstöd inte snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlems- staterna. För små exportinriktade ekonomier som den svenska innebär regler av denna typ ett starkt skydd för merparten av näringslivet. Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är statliga stöd oförenliga med den 194 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Stöd som tillåts skall betraktas som undantag från huvudregeln, som alltså innebär förbud. Det är kommissionen som avgör om ett stödsystem kan godkännas, men i praktiken sker detta genom förhandlingar mellan kommissionen och den berörda med- lemsstaten. Statsstödsreglerna omfattar i princip alla centrala, regionala och lokala myndigheter och organ som med allmänna medel stöder enskilda företag på ett sätt som avviker från marknaden. Medlems- staterna är skyldiga att anmäla alla planerade eller ändrade stödåt- gärder. Oanmälda stöd och sådana som genomförts innan kommissio- nen tagit slutlig ställning är olagliga. Allmänna eller generella åtgärder som avser stöd som ges med automatik till alla inhemska och utländska företag inom ett lands gränser omfattas inte av statsstödsreglerna. Detsamma gäller för åtgärder som är gemensamma för flera företag, t.ex. i form av infrastrukturstöd. Inom den svenska regionalpolitiken finns två godkända stödformer som syftar till att främja enskilda företags investeringar: det regionala utvecklingsbidraget och småföretagsstödet. Kommissionen har däremot varit mer restriktiv med att godkänna rena driftstöd. är det bara transportbidraget som godkänts som driftstöd av kommissionen. Nedsättningen av socialavgifter har ännu inte godkänts. Sysselsätt- ningsbidraget inryms under de arbetsmarknadspolitiska riktlinjerna för sysselsättningsstöd, och omfattas därmed inte av riktlinjerna för regio- nalt stöd. Staten kan ge mindre bidrag eller annat stöd till enskilda företag utan att behöva anmäla stödet till kommissionen, s.k. de minimistöd eller försumbara stöd. Ett försumbart stöd till ett enskilt företag får inte överstiga . Försumbara stöd finns inom flera politikområden, men inom regionalpolitiken är det endast landsbygdsstödet som tolkas som ett försumbart stöd. Stödgivning med försumbara stöd innebär att medlemsstaten är skyldig att inrätta en kontrollmekanism som säkerställer att det maximala stödbeloppet inte överskrids. I det maximala stödbeloppet ingår endast försumbara stöd- former. De stödformer som godkänts i särskild ordning av EG-kommis- sionen ligger utanför maxbeloppet. har utfärdat nya riktlinjer för regionalt stöd som gäller från . De svenska regionalpolitiska företags- stöden har i förhandlingar med anpassats till de nya riktlinjerna. Förändringar har gjorts vad gäller bidragsnivåer och vilka investeringar som är stödberättigade. Kommissionen har ännu inte godkänt nedsättningen av sociala avgifter, eftersom detta ses som ett driftsstöd. Stödet genomgår formell granskning, där andra medlemsländer har möjlighet att ge sina synpunkter på stödet. Kommissionen har dock hänvisat till möjligheterna att inom ramen för Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 195 försumbara stöd fortsätta att använda stödformen. Kravet är då att stödet, tillsammans med andra former av försumbara stöd, till ett enskilt företag inte överstiger . Med basis i en s.k. nettobidragsekvivalent har kommissionen beräknat att företag med 50 anställda eller färre därmed skulle kunna fortsätta att uppbära nedsatta socialavgifter. 8.2.3En beskrivning av de olika stödformerna Det regionala utvecklingsbidraget inrättades 1997 genom att två befint- liga stödformer, lokaliseringsstödet och utvecklingsbidraget, slogs ihop. Syftet med stödet är att främja ekonomisk tillväxt och en sam- hällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Stödet kan lämnas till företag som bedöms få en tillfredsställande tillväxt och lönsamhet och som bedöms ge de anställda varaktig sysselsättning. Stödet beviljas av länsstyrelserna och självstyrelse- organen samt och regeringen. har det skett en tydlig decentralisering av beslutsfattandet kring det regionala ut- vecklingsbidraget, där en allt större andel av besluten fattas på regional nivå av länsstyrelser och självstyrelseorgan. Det regionala utvecklingsbidraget kan lämnas i form av bidrag och tidigare även som lån och villkorslån. Bidraget kan lämnas för investeringar i maskiner och inventarier, ny-, till- eller ombyggnation av lokaler (hårda investeringar), samt för patent, licenser, utbildningar, informationskampanjer och kunskapsspridning (mjuka investeringar). Bidrag kan också lämnas till viss forsknings- och utvecklingsverk- samhet. Bidragsnivåerna varierar mellan stödområden och typ av investering. För investeringar i byggnader, maskiner, patent och licenser är den maximala bidragsnivån inom stödområde A , medan den inom stödområde B är för stora företag och för små. beviljades totalt i regionalt utvecklings- bidrag, av vilka länsstyrelserna och självstyrelseorganen beslutade om (), () och regeringen (). Det är något mindre än föregående år då totalt beviljades i regionalt utvecklingsstöd. Enligt det s.k. könskvoteringsvillkoret skall av antalet nya arbetstillfällen tillfalla vartdera könet. beräknas av arbetstillfällena som skapas genom det regionala utvecklingsbidraget tillfalla kvinnor. 196 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Anpassningen till de nya riktlinjerna för regionalt stöd innebär att stöd till marknadsföring och produktutveckling i princip är tillåtet. Bidraget kan heller inte längre kombineras med sysselsättnings- bidrag. Landsbygdsstödet infördes i samband med den regionalpolitiska propositionen Bygder och regioner i utveckling. Stödet ersatte gles- bygdsstödet och små lokaliserings- och utvecklingsbidrag. Syftet var att ta till vara de resurser och den tillväxt som finns på landsbygden. Stödet kan lämnas till små- och medelstora företag6 som driver verk- samhet på marknadsmässiga villkor, eller till samverkansprojekt mellan tre eller flera företag i regionalpolitiska stödområden samt i gles- och landsbygdsområden i hela landet. Landsbygdsstödet har kvinnor och ungdomar som särskild målgrupp. Stödet beviljas av länsstyrelser och självstyrelseorgan, och det är också de som avgränsar de landsbygds- och glesbygdsområden där företag kan erhålla landsbygdsstöd. Även om glesbygdsområdena skall prioriteras framför landsbygden, finns det i flera län en tendens att stödet förskjuts alltmer från glesbygd till landsbygd och tätorter i stödområden.7 Landsbygdsstödet omfattar flera olika former av stöd: bidrag, lån, konsultcheckar, s.k. mikrostöd och stöd till kommersiell service. Av de som 1999 beviljades i landsbygdsstöd svarade bidraget för (). Därefter följde konsultcheckar (28,), landsbygdslån (16,) och mikrostöd (5,). Stöd till kommersiell service beviljades med totalt samma år.8 Stödet kan lämnas till företag inom de flesta branscher för inves- teringar i byggnader, anläggningar, maskiner och andra inventarier. Det kan också ges till mjuka investeringar, t.ex. produktutveckling och marknadsföring. Konsultcheckar kan beviljas för köp av externa konsulttjänster, medan mikrostöd beviljas till mindre investeringar i mikroföretag. Det maximala beloppet för en konsultcheck är och för ett mikrobidrag . Stödet till kommersiell service ges för att upprätthålla en tillfredsställande försörjning med daglig- varor, drivmedel och fackhandel i glesbygd. I glesbygdsområdena kan företag erhålla bidrag på maximalt av det investerings- belopp som företaget söker bidrag för, medan företag i landsbygds- 6Företag med färre än 250 anställda och en omsättning som inte överstiger . 7Detta avser antal företag och inte stödbeloppens storlek. 8NUTEK R 2000:12, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, . Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 197 områdena kan erhålla i bidrag. Kravet på säkerhet är lägre för landsbygdsstödet än för andra stöd. För det s.k. mikrostödet är dessutom kraven på underlagsmaterial för ansökan och uppföljning lägre. Av de arbetstillfällen som beräknades skapas genom landsbygdstöd 1998 tillfaller av arbetstillfällena kvinnor. Villkoret om könskvotering uppfylldes därmed inte. Landsbygdsstödet räknas av EU som ett s.k. försumbart stöd. Som framgår ovan innebär det att bidraget till ett enskilt företag inte får överstiga . Landsbygdsstödet hante- ras av många länsstyrelser som ett s.k. förstahandsstöd, vilket innebär att stödärenden i första hand skall prövas mot regelverket för lands- bygdsstöd. Vid prövning av en stödansökan skall beaktas om verksam- heten bedöms bli lönsam och om den kan ge varaktig sysselsättning samt att stödet inte snedvrider konkurrensen. beslutade att skulle överföras från arbetsmarknadspolitiska åtgärder till länsstyrelserna, för särskilda insatser för småföretagsutveckling. Syftet var att öka syssel- sättningen i de små företagen samt att främja inomregional balans. Åtgärderna drevs som ett särskilt program –1998, där småföretagsstödet var en av åtgärderna. ingår småföretagsstödet bland de företagsstöd som länsstyrelser och själv- styrelseorgan handhar. Skillnaden från övriga stödformer inom utgifts- område 19 är att småföretagsstödet kan lämnas till företag i hela landet. Syftet är att ge småföretag möjlighet att expandera snabbare och däri- genom skapa långsiktig sysselsättning. Stöd kan beviljas med högst i bidrag till såväl hårda som mjuka investeringar. Målgruppen för stödet är företag med högst 50 anställda, med högst i omsättning eller högst i balansomslutning samt företag som till högst ägs av företag som inte uppfyller dessa villkor. beslutades om totalt i småföretagsstöd, vilket kan jämföras med året före då stödet uppgick till . En anledning till att stödet minskat jämfört är att resurser måste tas från de regionalpolitiska medlen och inte som tidigare från ett eget anslag. Flera länsstyrelser och självstyrelseorgan har då valt att prio- ritera andra stödformer framför småföretagsstödet. 198 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Sysselsättningsbidraget som stödform inrättades 1970. Från början var det ett generellt stöd, men reglerna för stödet ändrades 1998 och över- gick då till att fungera som ett selektivt stöd. Syftet med regelföränd- ringen var bl.a. att förstärka möjligheterna att mer effektivt främja utvecklingen och omvandlingen av näringslivet. Bidraget avser nu att kompensera företag för kostnader vid nystartad eller utvidgad verk- samhet och får endast lämnas till anställningar som gäller tills vidare. I stödområde A uppgår bidraget till maximalt , fördelat för varje ny årsarbetskraft som skapas jämfört med de tre närmast föregående åren. I stödområde B uppgår stödet till fördelat . Bidraget betalas ut i efterskott, men ett preliminärt beslut fattas före sysselsättningsökningen. För att erhålla den samman- lagda slutsumman måste företaget behålla hela ökningenav antalet årsarbetskrafter . Preliminärbesluten om selektivt sysselsättningsbidrag omfattade 1999 totalt , vilket är en minskning jämfört med året innan. Av de arbetstillfällen som 1998 beräknades skapas genom sysselsätt- ningsbidraget uppskattas av arbetstillfällena tillfalla kvinnor. Detta ligger långt under könskvoteringsvillkoret på 40 pro- cent. Sysselsättningsbidraget får enligt inte lämnas för sysselsättningsökningar i samband med investeringar. Bidraget kan därför inte längre kombineras med det regionala utvecklingsbidraget. Stödformen infördes och har till syfte att ge viss kompensation för de höga transportkostnader som näringslivet i , , och har på grund av långa avstånd till marknaden. Transportbidraget lämnas till utgifter för in- eller uttransport av gods som har genomgått eller kommer att genomgå en betydande bearbetning. Endast transporter med yrkes- mässig trafik på järnväg, väg eller till sjöss är stödberättigade. Bidrag lämnas med och högst av fraktkostnaden beroende på transportavstånd och transportbidragszon. uppgick transportbidraget till . Det är en minskning jämfört med , då bidrag omfattande totalt beviljades. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 199 Stödformen nedsatta socialavgifter infördes . Den har till syfte att delvis kompensera företag i vissa branscher i de regionalpolitiskt högst prioriterade områdena för bestående nackdelar i form av merkostnader på grund av det geografiska läget, t.ex. långa avstånd, liten hemma- marknad, sämre servicegrad än i övriga landet, låg befolkningstäthet och ogynnsamt klimat. är nedsättningen åtta procent- enheter. uppgick nedsättningen till totalt , vilket var en minskning med jämfört med . Orsaken till minsk- ningen är att vissa tidigare stödberättigade näringsgrenar (jord- och skogsbruk samt fiske) togs bort. Stödformen har ännu inte godkänts av och genomgår nu en formell granskning (se avsnitt 8.2.2 om ). lämnas där- för inte någon nedsättning. 8.3De regionalpolitiska företagsstödens effekter Trots att de regionalpolitiska företagsstöden varit en viktig del av det som brukar kallas den lilla regionalpolitiken, har få samlade utvärderingar gjorts av stöden och dess effekter. Möjligheterna att dra slutsatser om vilka effekter stöden sammantaget har haft är därför begränsade. Att stöden behövs och skapar sysselsättning har tillåtits vara en självklar utgångspunkt i varje regionalpolitisk pro- position. Regionalpolitiska utredningen har, för att få en bild av stödens för- delning och effekter, bl.a. gått igenom tidigare gjorda utvärderingar, varav några kommenteras nedan. Därutöver har utredningen också tagit initiativ till kompletterande studier och undersökningar.9 Utvärderingar kan göras på olika sätt och med olika syften. Grundsyftet är emellertid att analysera om en viss insats fått önskvärd effekt och om den bidragit till att uppnå ett visst uppsatt mål. Resultatet av en utvär- dering kan användas för att förbättra insatser eller ge uppslag till alternativa lösningar. 9 Egna, och . 200 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Givet att syftet är att utvärdera effekter av en viss insats kan detta göras på olika sätt, t.ex. genom djupare fallstudier, enkätundersök- ningar eller genom aggregerade statistiska analyser. En fallstudie kan ge en god bild av vilken betydelse ett stöd haft för det enskilda före- taget. Problemet är dock att det är svårt att avgöra hur representativa de utvalda företagen och de svar som ges är. I en enkätundersökning är urvalet av företag större och man kan få en bredare bild av hur ett stöd fungerar och hur det påverkat företagen. Svårigheten här är att värdera de data som inkommer. Med hjälp av en statistisk analys kan stöd- företag jämföras med företag som inte fått stöd. Även här är representativiteten i urvalet ett problem. Vanligt är att man i utvär- deringar kombinerar olika metoder för att få både djup och bredd i analysen. Ett återkommande tekniskt problem, oavsett vilken metod man an- vänder, är svårigheten att avgränsa stödens effekter från andra faktorer som påverkar den regionala utvecklingen. Det går dessutom alltid att ifrågasätta positiva resultat från en utvärdering genom att hävda att pengarna hade gjort större nytta om de använts på ett annat sätt. Negativa resultat borde dock normalt leda till förändringar i politiken. De utvärderingar som gjorts av de regionalpolitiska företagsstöden har i de flesta fall fokuserat på en enskild stödform. Några få utvärderingar har sett till hela stödarsenalen och dess betydelse för den regionala utvecklingen. Dessutom har så gott som alla utvärderingar skett i efter- hand, och i flera fall har utvärderingarna utförts på direkta uppdrag av de inblandade aktörerna. Endast ett fåtal utvärderingar har lagts ut på rimligt oberoende aktörer genom upphandling eller liknande. I flertalet fall har getts i uppdrag att utreda en eller flera stödformer. De utvärderingar som gjorts refereras i mycket begränsad omfattning i beslutsdokumenten. Dessutom kan sägas att utvärderingar påverkats av den otydliga målsättningen med stöden. Allt detta sammantaget medför begränsade möjligheter till lärande och successiva förändringar inom det regionalpolitiska systemet (se även kapitel 6). Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 201 8.3.3Genomgång av tidigare utvärderingar Nedan redogörs för några av de utvärderingar som tidigare gjorts avse- ende de regionalpolitiska företagsstöden. fick i uppdrag av regeringen att utvärdera regionalpolitiken och speciellt de regionalpolitiska företags- stöden. Utvärderingsuppdraget sammanställdes i rapporten av regionalpolitiken10 där de olika stödformerna och dess effekter för den regionala utvecklingen i stödområdena analyserades. Slutsatsen var att företagsstöden medverkat till ett ökat beroende av befintliga branscher och därmed hindrat en utveckling mot ett modernare näringsliv i de mest utsatta områdena. Behovet av stöd sägs öka i takt med att stöd fördelas. Vid en samlad empirisk analys av stödens utfall delas stöden upp i omvandlingsstöd, som bidragit till att stärka omvandlingstrycket i näringslivet, och basstöd eller konserverande stöd, som i huvudsak gått till branscher med en stagnerande marknadstillväxt. Bland de enskilda stödformerna har sysselsättningsbidraget i högre grad än övriga stöd gått till företag inom kunskapsintensiva branscher. kom 1995 ut med rapporten – vad kostar det egentligen?.11 I rapporten förs en teoretisk diskussion om fördelen med generella respektive selektiva stöd. De selektiva stöden ses som mer effektiva än de generella, eftersom de möjliggör en bortsållning av projekt som hade genomförts även utan stöd. Ett problem med de selektiva stöden sägs dock vara att de ansvariga stödmyndigheterna har små möjligheter att välja de bästa stödmottagarna eller projekten och tillföra behövligt engagemang. Det är just detta som enligt författarna talar för generella stödformer. Regeringen tillsatte 1995 en utredning med uppdrag att göra en översyn av statens stöd till företag, med fokus på insatser för små och medelstora företag.12 Översynen skulle leda till en effektivisering av stödgivningen. I utredningens betänkande framfördes ett antal förslag av såväl principiell karaktär som mer detaljerade förslag till ändringar i enskilda stödformer. Det framhålls bl.a. att de enskilda stödformerna är bristfälligt samordnade med varandra, att målen är oprecisa och att stödsystemet som helhet inte har en sammanhållen strategi. Bristen på uppföljning och utvärdering framhålls som ett allvarligt problem. Tyd- ligare fokus bör läggas på tillväxt och utveckling av företagen där selektiva stödformer prioriteras framför generella stöd. Stöden bör dessutom inriktas mer på produktutveckling och marknadsinvesteringar 10NUTEK R 1993:43, Värdet av regionalpolitiken. 11Finansdepartementet, DS 1995:14, Företagsstödet – vad kostar det egentligen? 12SOU 1996:69, Kompetens och kapital – om statligt stöd till företag. 202 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Som ett led i en sådan omorientering föreslår utredningen att besparingar görs inom de generella stöden, i första hand genom en avveckling av stödformen nedsatta socialavgifter, eftersom denna anses vara ineffektiv och ha en konserverande effekt på näringslivet. Trans- portbidraget föreslås däremot utvidgas till att även omfatta sjötrans- porter och persontransporter. Därutöver föreslås att medelsarsenalen begränsas till två finansiella stöd: ett utvecklingsstöd och ett regional- politiskt småföretagsstöd. Utredningen betonar genomgående att det dock inte är stöden i sig som behöver förändras utan själva genomfö- randet. Större vikt bör läggas på att utveckla de ansvariga myndig- heternas arbete med stöden. Nordlandsforskning utvärderade på uppdrag av programmet Särskilda regionala åtgärder för regional utveckling och tillväxt13, där bl.a. småföretagsstöd och konsultcheckar ingick.