sou · GOB37d5 · 2001-01-01 00:00:00 — ISBN 91 - 7610 - 858 - 9 ISSN 0375 - 250X Bilaga 4 till LU 99 Kapitel 4 till LU 99 utarbetas inom struk- turenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal special- studier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av vid enheten för näringspolitiska analyser vid . I bilagan diskuteras frågor kring kretsloppsanpassning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Syftet är att reda ut vad kretslopp i praktiken innebär, vad det kan innebära för samhällsekonomin och miljön, vilka åtgärder som kan ingå i en fortsatt satsning på kretslopp och vilket underlag som behövs inför beslut om nya åtgärder. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. kontaktperson har varit departements- sekreterare . Bilaga 4 till LU 99 Att rangordna olika typer av "kretslopp" Studier om kretslopp ......................................................... Kretslopp för att spara råvaror .......................................... Kretslopp som miljöpolitiskt medel .................................. Behövs mål och regleringar?............................................. 4.2Skillnader mellan den företagsekonomiska och sam- Är det för mycket kretslopp?............................................. Illa fungerande marknader ................................................ För lite, för mycket eller fel inriktning?............................ Använd effektiva styrmedel .............................................. Skapa spelregler för effektiva marknader ......................... Uppmuntra innovationer och teknisk utveckling .............. Samverkan inom EU ......................................................... Bilaga 4 till LU 99 Knappast någon kan ha undgått det ordet . I den miljöpolitiska debatten används det flitigt. förekommer ordet i olika former i mer än 600 motioner till och i över 100 propositioner från regeringen. I stort sett alltid framställs kretslopp som något positivt, och att anpassa samhället till mer kretslopp som eftersträvansvärt. Men vad innebär det egentligen? Är det ett självändamål eller ett medel? Blir miljön alltid bättre av mer kretslopp? Har vi för lite kretslopp , och vad beror det i så fall på? Hur ska man se på kretsloppsanpassning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv? I den här LU-bilagan ska vi diskutera den sortens frågor. Ambitionen är inte att ge de tvärsäkra svaren – om det över huvud taget finns några. Syftet är i stället att försöka reda ut vad kretslopp handlar om i praktiken, vad det kan innebära för samhällsekonomin, vilka konkreta åtgärder som kan ingå i en fortsatt "satsning" på kretslopp och vilket underlag som behövs för beslut om åtgärder på området. I själva verket finns således en rad aspekter som behöver diskuteras och utredas ordentligt innan några omfattande åtgärder genomförs för att öka inslaget av "kretslopp". Inte ens innebörden av själva begreppet är kristallklar. Så låt oss börja i den änden. 1 Bilagan har skrivits av , . Flera personer har bidragit med underlag och synpunkter. De är i första hand , Finansdepartemetnet samt , , och , samtliga . Bilaga 4 till LU 99 2 Vad innebär "kretslopp"? Ett grundläggande problem med att diskutera "kretslopp" i miljö- sammanhang är att begreppet saknar en tydlig och allmänt accepterad definition.2 Det blir ännu svårare när det skrivs samman med andra ord. Det är t.ex. lika lätt att säga "kretsloppssamhälle" som "kretslopps- anpassning", fastän begreppen kan betyda radikalt olika saker om man hårdrar dem. Låt oss illustrera spännvidden med ett par extrema exempel. Om kretsloppssamhället innebär att inga molekyler någonsin får lämna den s.k. teknosfären som avfall och inga får föras till genom uttag av icke förnybara resurser skulle det kräva en fundamental omställning av hela samhället, med ekonomiska och andra kon- sekvenser som knappast går att bedöma på förhand. Å andra sidan kan man hävda att det innebär en kretsloppsanpassning när någon enstaka person väljer ett returglas i stället för ett engångsglas. Det får knappast några mätbara samhällsekonomiska konsekvenser. Det är inte meningsfullt att i det här sammanhanget föreslå någon generell definition eller avgränsning av begreppet kretslopp. Men låt oss för resonemangets skull välja en praktisk och rimlig – men kanske inte särskilt visionär – tolkning. Då handlar det om att 2.1Att rangordna olika typer av "kretslopp" Den s.k. avfallshierarkin har lanserats som riktlinje vid valet mellan olika "kretsloppsåtgärder". I korthet går den ut på att samhället i första hand bör försöka minska konsumtionen av material och råvaror. På andra plats i rangordningen kommer återanvändning, dvs. 2 Begreppets innebörd diskuterades bl.a. i prop. 1992/93:180, s. 14 och Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, Kretsloppdelegationens rapport 1997:14, s. 48 ff. Bilaga 4 till LU 99 den uttjänta produkten på samma sätt igen. Därefter kommer återvinning, som innebär att materialet tas tillvara för att tillverka någon annan produkt än den ursprungliga. Ett ännu sämre alternativ är att elda upp materialet. Sist i hierarkin kommer deponering, dvs. att kasta avfallet på soptippen. Låt oss ta en läskedrycksflaska av glas som exempel för att illustrera tankegången. Helst bör den inte tillverkas alls. Om någon ändå vill köpa en läsk i flaska så bör det vara ett returglas som kan fyllas igen. Sämre är det med ett engångsglas, men det kan ju i alla fall krossas och smältas om till en ny – fast lite sämre – flaska. Eftersom glas inte brinner så är den sista möjligheten att kasta flaskan på soptippen. Om avfallshierarkin ska vara förenlig med god samhällsekonomi förutsätter det att den samhällsekonomiska kostnaden alltid blir lägre om flaskan återfylls än om den kastas på tippen. Så är det självklart inte. Inte ens ur ett snävt miljöperspektiv – dvs. om man bortser från alla transport- och hanteringskostnader – är det säkert att returflaskan är bäst. 3 Om en sådan regel tillämpas strikt så kommer den därmed i många fall att leda till onödigt höga samhällsekonomiska kostnader i förhållande till den positiva miljöeffekten. När det gäller plast finns det t.ex. samhällsekonomiska beräkningar som vänder upp och ned på avfallshierarkin.4 Visst kan det finnas skäl att lansera slagkraftiga och operativa tumregler av den här typen. Men om de kan leda till beslut som varken gynnar miljön eller samhällsekonomin måste man ifrågasätta nyttan med dem. De samhällsekonomiska förlusterna kan bli särskilt stora om avfallshierarkin fungerar som ett hinder mot att utvinna energin i soporna genom att elda dem i t.ex. fjärrvärmeverk. Med modern teknik kan bl.a. hushållsavfall förbrännas utan att utsläppen blir större än med andra bränslen, förutsatt att avfallet inte innehåller för höga halter av tungmetaller. När soporna används på det viset får de ett värde som i princip är lika stort som priset för det alternativa bränslet. slipper man kostnaderna för att bli av med soporna på annat sätt. Den samhällsekonomiska nettovinsten kan därför i vissa fall bli betydande. 3Det finns studier som visar att engångsglas är att föredra från miljösynpunkt, men också de som visar på motsatsen. Effekterna beror således i hög grad på förutsättningarna i de enskilda fallen. 4Se t.ex. Bruvoll, A., The Costs of Alternative Policies for Paper and Plastic , Reports 98/2. Statistics , January 1998. 5En omfattande genomgång av bl.a. de miljömässiga och ekonomiska effek- terna av att använda avfall som bränsle finns i Avfall och energi. Kunskapssammanställning, STOSEB, 1998. Se också Konsekvenser för Bilaga 4 till LU 99 Det finns stora luckor i kunskapen om de samhällsekonomiska effek- terna av olika åtgärder för att öka inslaget av kretslopp i samhället. Vad som är "rätt" och "fel" är långt ifrån så självklart som man kan få intryck av när man följer den allmänna diskussionen om kretslopp. Av hänsyn till såväl miljön som samhällsekonomin är det därför viktigt att ta fram ett bättre underlag innan man påbörjar omfattande och kostsamma program för att stimulera kretslopp. Det gäller både målen för verksamheten och de åtgärder som bör användas för att nå dem. har det i gjorts en mängd studier om avfallshantering, återvinning och återanvändning. Den vanliga utgångs- punkten är att ju mindre material eller energi som går åt för att framställa en vara, desto bättre. saknas en kritisk diskussion om nyttan med olika åtgärder i förhållande till kostnaderna för dem. Det finns dock undantag, i form av studier från andra länder. Två färska studier har gjorts med ambitionen att bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten för olika sätt att hantera avfall. Den ena har gjorts på uppdrag av Europeiska kommissionen, den andra av Statistisk sentralbyrå i . 6 Men ingen av studierna går att använda för att dra några direkta slutsatser om förhållandena i . Kommissionens undersökning innehåller inga beräkningar för , eftersom den gjordes innan vi blev medlemmar i . Den norska studien baseras till stor del på data från , eftersom det saknas norska uppgifter. En viktig lärdom från i första hand kommissionens studie är dock att de samhällsekonomiska effekterna av olika sätt att hantera avfall varierar kraftigt med de specifika förutsättningarna i olika länder. I flera viktiga avseenden skiljer sig från de tolv EU-länder som ingår i den undersökningen. Det gäller bl.a. befolkningstätheten, till- gången till ytor för t.ex. soptippar, energipriser och generella styrmedel på miljöområdet. En viktig skillnad mot många andra länder är också vår relativt stora användning av fjärrvärme. Att utnyttja avfall som bränsle för energiproduktion har helt andra samhällsekonomiska avfallsförbränning vid införandet av en deponiskatt, ökade miljökrav och ett ökat producentansvar. Bilaga 4 till betänkande, SOU 1997:139. 6 Cost-benefit Analysis of the : Objectives and Instruments for the Year 2000. Studie för Europeiska kommissionen, DG XI. , Final Report, respektive Bruvuoll, A., The Costs of Alternative Policies for Paper and Plastic , Reports 98/2. Statistics , January 1998. Bilaga 4 till LU 99 effekter än om avfallet bränns upp utan att värmen tas till vara. Båda studierna visar också att de samhällsekonomiska effekterna kan vara radikalt olika för skilda typer av avfall. För att illustrera hur olika förutsättningar påverkar de samhälls- ekonomiska effekterna ska vi grovt sammanfatta de två studiernas resultat i en tablå, där de olika metoderna för att ta hand om avfallet rangordnas. Ju högre rang, desto lägre samhällsekonomiska kostnader. Det är viktigt att påpeka att båda studierna bygger på vissa mer eller mindre osäkra antaganden, som kan ha betydelse för rangordningen. beräkningar för återvinning förutsätter t.ex. att 7 Här jämför vi bara de olika sätten att ta hand om avfallet när det väl har uppstått. I de två studierna redovisas också beräkningar av de samhälls- ekonomiska effekterna av att minska mängden material redan vid källan, dvs. använda mindre råvaror i produktionen. Det kan t.ex. ske genom att beskatta användningen av råvaror och energi. Båda studierna pekar på att sådana åtgärder kan ha större positiva samhällsekonomiska effekter än de olika metoderna för att ta hand om avfallet. Att vi ändå inte tar med dem här beror på att de positiva effekterna att att beskatta användningen av material och energi inte i första hand har att göra med att miljöproblemen med avfallet blir mindre. Den främsta orsaken är i stället att den totala aktiviteten i ekonomin minskar, dvs. produktionen av varor, konsumtion, transporterna etc. Därmed är vi inne på den klassiska frågan om sambanden mellan ekonomisk tillväxt och miljö, vilken sträcker sig utanför ramarna för den diskussion vi ska föra här. I sammanhanget finns det dock skäl att påpeka att det finns betydligt enklare och säkrare sätt att hålla tillbaka den ekonomiska tillväxten än genom råvaruskatter. Bilaga 4 till LU 99 insamlingen sker i tätbefolkade områden, och att en stor andel av hushållen där sorterar sina sopor. Dessutom varierar kostnaderna kraftigt mellan olika material. En mycket viktig skillnad mellan de två studierna är värderingen av den tid som hushållen förutsätts använda för att källsortera sitt avfall. I ingår inte tiden som en kostnad, medan den är en mycket stor del av kostnaderna i den norska studiens kalkyler. De två studierna redovisar de samhällsekonomiska effekterna på olika sätt, vilket gör det svårt att jämföra dem. Enligt är återvinning samhällsekonomiskt lönsam i vissa fall, framför allt av aluminium, vissa plaster, järn och papper. Alla andra metoder för att ta hand om avfallet innebär högre kostnader än intäkter. Den norska studien redovisar inga beräkningar av de totala samhällsekonomiska effekterna för de olika alternativen. I stället anges kostnaderna i förhållande till alternativet att begränsa användningen av material vid källan, vilket anges som det samhällsekonomiskt bästa. Med den kunskap som finns går det alltså inte att dra några generella slutsatser om de samhällsekonomiska effekterna av olika sätt att hantera avfall. Resultaten av det fåtal någorlunda heltäckande studier som finns visar på stora skillnader, och duger knappast som underlag för beslut om åtgärder i . Bilaga 4 till LU 99 3 Varför kretsloppsanpassa? En helt grundläggande fråga när man diskuterar om, och i så fall hur, staten ska försöka stimulera ett större inslag av kretslopp i samhället är vad det är man vill åstadkomma. Handlar det om att spara råvaror eller om att minska föroreningar och andra negativa miljöeffekter? 8 Vilket av de två synsätten som man utgår från blir helt avgörande för varje resonemang kring de åtgärder som kan eller bör vidtas för att öka inslaget av kretslopp i . 3.1Kretslopp för att spara råvaror Ofta hävdas att samhället måste minska användningen av material och energi i alla former. Om så inte sker kommer råvarorna förr eller senare att ta slut, vilket skulle vara en slutlig och avgörande katastrof för mänskligheten. I resonemanget ligger också en tanke om att fördela resurserna rättvist mellan människorna på jorden, samt mellan de nuvarande och framtida invånarna. Om dagens industriländer avstår från en del av sin konsumtion så ökar utrymmet för utvecklings- länderna att öka sin. Till det kommer att den ökande befolkningen på jorden leder till att råvarorna måste fördelas på fler människor. Olika beräkningar har gjorts för att visa hur mycket industriländerna skulle behöva minska sin konsumtion av råvaror och energi för att den här ekvationen ska gå ihop. I sammanhanget brukar uttrycken "faktor 10" och "faktor 20" användas som uttryck för målen för den s.k. ekoeffektivisering som krävs. De innebär att av den nuvarande förbrukningen av råvaror och energi i industriländerna måste upphöra. 9 Nyckeln till framgång i de ansträngningarna är en kraftfull satsning på kretslopp. En nästan total kretsloppsanpassning 8 Jämför Miljön som långsiktig restriktion. Bilaga 2 till , SOU 1995:4, s. 140 ff. Där diskuteras avfallsproblemet i en snäv och en vidaremening. Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, Kretslopps- delegationens rapport 1997:14, s. 59 f. Bilaga 4 till LU 99 blir i så fall närmast ett självändamål, en avgörande förutsättning för jordens överlevnad. Om problemet är att jordens resurser håller på att ta slut, och enda sättet att lösa det är att ställa om industriländerna för att uppfylla kraven enligt faktor 10 eller 20, så blir varje resonemang kring de samhällsekonomiska förutsättningarna för att öka återanvändningen i ganska ointressant. För i så fall är frågan i högsta grad global, och kräver samordnade internationella åtgärder och system för omfördelningar av ett slag som vi aldrig har varit i närheten av. De praktiska problemen och de samhällsekonomiska kostnaderna för sådana åtgärder går knappast att överblicka. Här ska vi därför inte fördjupa den diskussionen. Låt oss ändå konstatera att det finns en rad invändningar mot idén om kretslopp som ett sätt att hindra att jorden töms på ändliga resurser. Den viktigaste är att kostnaden för att utvinna en resurs ökar med knappheten. Det minskar i sin tur efterfrågan på resursen, som det blir mer lönsamt att ersätta den med alternativa resurser och att utveckla tekniska lösningar som inte kräver så stora mängder av den knappa resursen. Så länge de ekonomiska mekanismerna inte är helt satta ur spel så innebär de en effektiv garanti mot att råvarorna tar slut i fysisk mening. Långt innan det sker har kostnaderna för att utvinna dem stigit så kraftigt att ingen längre är intresserad av att göra det. En mer praktisk invändning är att det eventuella problemet med allt knappare råvaror på jorden under inga omständigheter kan lösas genom att den svenska staten vidtar åtgärder för att öka återanvändningen av produkter och material i . 3.2Kretslopp som miljöpolitiskt medel En mer rimlig och meningsfull utgångspunkt för den här diskussionen är därför att se åtgärder på kretsloppsområdet som medel för att minska de skadliga miljöeffekterna i , dvs. utsläppen av skadliga ämnen till naturen. Om t.ex. de metaller som används för att tillverka olika produkter samlas in och återanvänds i stället för att spridas i naturen när de har tjänat ut så åstadkommer de ju ingen miljöskada. Till de positiva miljöeffekterna kan i så fall också räknas att det inte behövs så många soptippar, vilka i sig kan innebära olika miljöproblem. Med det här synsättet fungerar således kretslopp som ett miljöpolitiskt medel, som under vissa förutsättningar är minst lika bra som andra sätt att hantera en del av miljöproblemen. Vilka är de negativa miljöeffekter som skulle minska med ett större inslag av kretslopp i samhället? Låt oss granska några vanliga på- ståenden. Bilaga 4 till LU 99 Med ökad återanvändning och återvinning räcker de jungfruliga råvarorna längre. Påståendet kan visserligen vara sant, åtminstone under vissa förutsättningar. Men som vi var inne på så är risken för att s.k. ändliga råvaror ska ta slut inte särskilt stor. Och om det skulle ske så är det inte självklart ett miljöproblem. Däremot innebär ökad knapphet på en efterfrågad resurs i princip alltid högre kostnader. Det är alltså en ekonomisk fråga, och därmed den kanske viktigaste drivkraften för ett ökat inslag av kretslopp. Om fler varor återanvänds eller återvinns så minskar mängden sopor som läggs på tipp eller eldas upp. Det stämmer säkert. Men inte heller här är det fråga om något generellt miljöproblem. Förutsatt att soptipparna utformas och sköts väl, så att t.ex. lakvatten inte läcker ut i mark eller vatten, så medför de inga stora miljöproblem. 10 För det krävs effektiva miljöregler för soptippar, och en fungerande tillsyn. Att soptippar förfular landskapet kan självklart vara ett lokalt miljöproblem. Men det ska inte överdrivas. Särskilt inte i , där det finns gott om plats för att bygga soptippar utan att det behöver påverka värdefulla naturmiljöer. En uppgift från ger perspektiv på problemet. Om invånarna där fortsätter att kasta sopor i samma takt som i 1 så skulle det samlade avfallet rymmas i en grop som är drygt 5 gånger och . Ytan är mindre än av landets yta. kommer inte att täckas av sopor, oavsett om andelen material som återanvänds ökar eller inte. Förbränning av sopor i moderna anläggningar innebär inte större skadliga utsläpp än andra bränslen. Det är dock viktigt att soporna som eldas inte innehåller några stora mängder tungmetaller eller andra skadliga ämnen. Transporterna kommer att minska med ökad återanvändning. 10 Däremot bildas det under vissa förutsättningar metangas när organisk material bryts ned. Metan är en s.k. växthusgas. får organiskt avfall inte läggas på soptippar, enligt 28 ß renhållningsförordningen (1998:902). Bilaga 4 till LU 99 Inte alls säkert. Särskilt i ett glest befolkat land som finns tvärtom en stor risk att de kommer att öka. 11 Avståndet mellan insamlingsstationerna för returmaterial kan bli relativt stora i många delar av landet. Undersökningar visar att hushållen kör långa sträckor med bil för att lämna sitt sorterade avfall. För att ta hand om t.ex. sorterat hushållsavfall och returpapper på ett rationellt sätt krävs normalt stora anläggningar. Därför kan det också krävas långa transporter från insamlingspunkterna till anläggningarna. Dessutom är inte transporter i sig något miljöproblem. Däremot kan utsläppen och bullret från fordonen vara det. För att minska dem används redan olika styrmedel. Det går åt mindre energi att tillverka produkter med återvunnet material. Här gäller i princip samma invändningar som mot påståendet om transporterna. I vissa fall stämmer det, i andra inte. Påståendet gäller ofta för metaller och plast, och allra främst aluminium. Enligt vissa uppgifter kan man minska energianvändningen vid framställning av aluminium genom att utnyttja skrot i stället för jungfrulig råvara. Men inte heller energikonsumtion är ett miljöproblem. Problemet är att vissa typer av energiomvandling bidrar till skadliga utsläpp eller annan negativ miljöpåverkan. Också här används olika styrmedel för att hantera det. Mängden skadliga utsläpp till naturen minskar om material åter- används. Till skillnad från de tidigare påståendena är det ett verkligt miljöskäl. Men det är inget generellt argument för ökad återanvändning. Alla material innehåller ju inte skadliga ämnen. Stenkross, glas och papper medför t.ex. inga allvarliga skador på djur och växter. I vissa fall kan det till och med vara så att återanvändning ökar risken för skadliga utsläpp. Ett extremt exempel är upparbetning och återanvändning av utbränt kärnbränsle. har valt att inte utnyttja den möjligheten, bl.a. av miljöskäl. 11 Se Producentansvar för förpackningar – för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998. 12 Se t.ex. Producentansvar för förpackningar - för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998., s. 51 f. Bilaga 4 till LU 99 Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att återvinning och återanvändning inte är något universalmedel för att minska miljöproblemen. I vissa fall kan det få positiva effekter, i andra negativa och ibland inga miljöeffekter alls. 13 Om återanvändning ska betraktas som ett miljöpolitiskt medel så måste den därför bedömas från fall till fall, och efter samma kriterier som de traditionella styrmedlen som används på miljöområdet och andra tänkbara åtgärder. En viktig utgångspunkt vid sådana bedömningar är om åtgärderna har några samhällsekonomiska fördelar jämfört med alternativen. I klartext handlar det om att välja sådana åtgärder som ger de största positiva miljöeffekterna för en given kostnad. Varje annat val innebär ett slöseri med resursen miljö. En generell satsning på kretslopp är således ett mycket trubbigt miljöpolitiskt instrument, som sannolikt skulle medföra ett betydande slöseri med samhällets resurser. 13 Se Kågeson, P., Is factor 10 a in Environmental Policy? AFN Rapport 240, , 1999. Författaren konstaterar att samhällets totala energi- och materialanvändning är mycket svagt kopplad tilll olika miljöproblem. Undantaget är utsläpp av koldioxid. Bilaga 4 till LU 99 4 Hur mycket kretslopp ska det vara? För att kretslopp ska vara samhällsekonomiskt motiverat måste nyttan vara större än kostnaden. Skälet för staten att försöka öka åter- användningen och återvinningen är i så fall att det inte är troligt att marknaden själv förmår åstadkomma lagom mycket kretslopp. Som vi har varit inne på så skiljer sig de positiva och negativa effekterna från fall till fall, liksom den samlade samhällsekonomiska effekten av olika sätt att ta hand om avfallet. Enligt de studier som har gjorts finns det varken någon generell rangordning mellan olika metoder eller säkra och allmänna regler för när det lönar sig med kretslopp av olika slag. Ännu svårare är det att formulera kvantitativa mål för t.ex. återanvändning med utgångspunkt i den samhällsekonomiska nyttan.