sou · GOB332 · 2001-01-01 00:00:00 — 1996/97:25 s. 113 f., dels angående möjlig- heten för flyktingar och andra skyddsbehövande att här i landet få förena sig med en nära anhörig som stått dem särskilt nära, dels angående fortsatt giltighet för uttalandet i prop. 1983/84:144 s. 75 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas). Vad gäller adopterade vuxna omfattas dessa av bestämmelsens tillämp- ningsområde i de fall de inte uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap (jfr reg. När den adopterade är vuxen och inte tidigare bott tillsam- mans med adoptivföräldrarna medför adoptionen inte i sig att uppehållstill- stånd får beviljas. En prövning av om särskild anknytning till före- ligger måste i varje enskilt fall göras av utlänningsmyndigheterna. Den familjeanknytning som uppkommit genom en adoption som beslu- tats i skall alltid godtas av utlänningsmyndigheterna. Om omstän- digheterna kring en utomlands beslutad adoption på ett påtagligt sätt visar att adoptionen huvudsakligen tillkommit som ett led i ett försök till kringgå- ende av utlänningslagstiftningen bör detta på samma sätt som angetts under punkt 3 kunna beaktas i ärendet om uppehållstillstånd. När det gäller att avgöra om en adopterad vuxen har sådan särskild anknytning till att han eller hon bör få bosätta sig här skall en sam- lad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet företas. Framför allt bör den faktiska relationen mellan den adopterade och adoptivföräldrarna beaktas. Föreligger det ett visat beroendeförhållande dem emellan bör up- pehållstillstånd kunna beviljas även om kraven på tidigare hushållsgemen- skap inte kan anses uppfyllt. Detta gäller framför allt när den adop-terades ålder inte överstiger 18-årsgränsen med alltför eller om beroen- deförhållandet kommer sig av sjukdom eller andra ömmande omständighe- ter. Den totala familjesituationen bör alltid beaktas. Liksom bör om- ständigheter som att den adopterade vistats i och haft en nära faktisk anknytning till adoptivföräldrarna kunna tillmätas betydelse vid prövningen. Under vissa förutsättningar förekommer det att underåriga tilltänkta adoptivbarn bedöms ha sådan särskild anknytning till att ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd ges i avvaktan på beslut i adoptionsfrågan. fortsättningsvis skall prövningen av frågan om ett sådant tidsbegränsat up- pehållstillstånd ske enligt förevarande punkt. Av bestämmelsens andra led framgår att en utlänning som på annat sätt har sådan särskild anknytning till att han bör få bosätta sig här får beviljas uppehållstillstånd. Uttrycket på annat sätt motsvarar helt annars i den nuvarande lydelsen med undantag för släktanknytningarna. förarbetsuttalanden angående personer med anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga är fortfarande tillämpliga (jfr prop. 1983/84:144 s. 76 ff., prop. 1988/89:86 s. 147, se även UN 308-98). Genom tillägget att utlänningen skall ha sådan särskild anknytning till att han bör få bosätta sig här klargörs att det företas en samlad bedömning i varje enskilt fall. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om 1.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 4 a § eller har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §, 2.utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familje anknytning med stöd av 4 § andra stycket, eller 4.det annars finns synnerliga skäl. En utlänning får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket –om utlänningen enligt 4 § första stycket 1, 2, 3, 4 eller 5 eller 4 § andra stycket 1 eller 2 har stark anknytning till en person som är bosatt i , och –om det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Ändringen är redaktionell och en följd av den nya punkten 3 i 4 § första stycket. 2 Lydelse enligt bet. 11.2Förslaget till förordning om yttrande från i ärenden om adoption med internationell anknytning I ärenden som handläggs vid svensk domstol enligt 1 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption skall rätten in- hämta yttrande från , när den som adoptionen av- ser är utomnordisk medborgare och eller äldre. Detta gäller om yttrandet inte är uppenbart obehövligt. Förslaget till förordning är föranlett av utredningens ställningstagande att domstolarna regelmässigt skall inhämta yttrande från i ärenden om adoption, när den som adoptionen avser är utomnordisk med- borgare och eller däröver. Skälen härför redovisas i avsnitt 8.4.2. Ett yttrande skall dock inte inhämtas om yttrandet är uppenbart obehövligt. När den som adoptionen avser redan har permanent uppehållstillstånd i är ett yttrande från uppenbart obehövligt. Ett an- nat exempel på när ett yttrande är uppenbart obehövligt är när adoptionen sker enligt . I vissa fall kan yttrande behöva inhämtas även beträf- fande den som är . Något hinder häremot föreligger inte. Utöver nu nämnda författningsförslag föranleder utredningens förslag en följdändring i förordningen (1991:1817) med instruktion för . En särskild utredare skall ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas. Även vissa likartade frågor som rör adoption av barn skall utredas. Om utredaren kommer fram till att författningsändringar behövs för att genomföra ställningstagandena, skall förslag till dessa författning- sändringar läggas fram. Kritiken mot nuvarande förhållanden I den allmänna debatten har det på riktats kritik mot att ett domstolsbeslut om adoption av en utländsk medborgare inte ger en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för den adopterade. Det har framhållits att det är olyckligt att en person som adopterats genom beslut av svensk domstol senare nekas uppehållstillstånd här. Med anledning av en motion föreslog socialförsäkringsutskottet att riks- dagen skulle begära att regeringen redovisade dessa problem och eventuellt lämnade förslag till lösningar (bet. 1997/98:SfU9). biföll utskot- tets begäran (rskr. 1997/98:164). I motionen redovisades följande. En svensk domstol kan meddela ett be- slut som innebär att adoptionen av en vuxen person godkänns. Statens in- vandrarverk kan därefter komma fram till att den adopterade inte skall ges uppehållstillstånd. kan göra den bedömningen trots att den berörda domstolen vanligen inhämtar yttrande från verket inför sitt avgö- rande. Enligt motionären bör det vara så att om domstolen ger tillstånd till adoptionen, så skall se detta som tillräckligt skäl för att ge uppehållstillstånd. Enligt socialförsäkringsutskottet kan det framstå som svårförklarligt att en domstol först går med på adoption med hänsyn till det personliga förhål- landet mellan adoptanten och den adopterade och att där- efter vägrar uppehållstillstånd. Utskottet anser därför dels att det finns skäl att överväga om en ovillkorlig kommunikation bör ske mellan domstolen och i sådana fall, dels att det bör utredas om det vid vuxe- nadoption av en utlänning bör ske en samlad bedömning av samtliga om- ständigheter innefattande såväl frågan om uppehållstillstånd som frågan om adoption. Enligt har samma principiella fråga varit aktuell i ett fåtal fall som rör adoption av personer som är . Enligt verket förekommer det, även då barn adopterats efter beslut av svensk domstol, att en ansökan om uppehållstillstånd avslås under hänvisning till att adoptionen använts för att kringgå utlänningslagstiftningen. Enligt Invandrarverket är det mycket sällsynt att en fråga av detta slag uppkommer i fall som rör barn . I regel handlar det om adoption av tonårsbarn där det normalt finns en släktskap mellan barnet och adoptiv- föräldrarna, t.ex. syskonbarn eller kusinbarn. I några av fallen har adoptio- nen föregåtts av ansökningar om uppehållstillstånd av annat skäl, såsom anknytning eller studier. De barn det handlar om har enligt haft en social bas i hemlandet och levt under normala förhållanden, t.ex. tillsammans med sina föräldrar. Ett annat exempel som nämns av är fall där verket gjort bedömningen att syftet med adoptionen snarare varit att hjälpa barnet till en drägligare tillvaro än att skapa en förälder-barnrelation. Det kan t.ex. röra sig om ett barn som kommit till som asylsökande och som ris- kerar avvisning eller ett barn som adoptivföräldrarna kommit i kontakt med under utlandstjänstgöring eller liknande. De grundläggande bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabal- ken (FB). För adoption krävs domstols tillstånd. Domstolen får ge sitt till- stånd endast om adoptionen är till fördel för barnet samt om sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och den som skall adopteras finns särskild anledning till adoptionen. När det gäller vuxenadoption är det företrädesvis det sistnämnda ledet i bestämmelsen som är tillämpbart. För att tillstånd skall ges, fordras normalt att det är fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som finns mellan föräldrar och barn. Under vissa förhållanden gäller ett adoptionsbeslut som meddelats utom- lands automatiskt i . för internationella adoptionsfrå- gor () kan i andra fall bestämma, att ett utomlands meddelat beslut skall gälla här i landet. I utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser om i vilka fall uppe- hållstillstånd får beviljas en utlänning som är anhörig till en person som bor i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Ett så- dant tillstånd får bl.a. ges till make, maka eller sambo, till barn under förutsättning att barnet är eller har varit hemmavarande barn till nå- gon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd här samt till andra nära anhöriga som levt i hushållsgemenskap med den i Sve- rige boende personen. Vidare kan uppehållstillstånd ges till en utlänning som har särskild anknytning till . Regeringen har an- vänt den sistnämnda grunden för att i ett enskilt utlänningsärende bevilja uppehållstillstånd till en person som adopterats i vuxen ålder. Bestämmelsen tillämpas också i ärenden om uppehållstillstånd där den som adopterats är . Utredaren skall ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur de administrativa frågorna kring detta skall lösas. Frågan om vilken betydelse ett beslut om s.k. vuxenadoption bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade är komplicerad. Att t.ex. ändra ordningen så att en utlänning som adopterats i vuxen ålder alltid skulle ha rätt till uppehållstillstånd kan få till följd att den adopterade behandlas gynnsammare än t.ex. invandrares vuxna barn. I bilden måste också vägas in att domstolen som avgör adoptionsärendet har att utgå från helt andra bevekelsegrunder än , som har till uppgift att se till att den lagstiftning som ligger till grund för den svenska ordningen med reglerad invandring tillämpas på ett konsekvent sätt. Inte heller kan det komma i fråga att neka tillstånd till en vuxenadoption enbart på den grunden att den adopterade inte kommer att beviljas uppehållstill- stånd i . Det är inte alltid den adopterade har för avsikt att bosätta sig här. Likartade problem finns när det gäller adoptionsbarn . Även denna fråga skall utredaren ta sig an. Utredaren skall kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen och bedöma om det finns anledning att vidta några åtgärder. I första hand skall utredaren ta reda på om det är möjligt att komma till rätta med problemen genom en förbättrad kommunikation mellan berörda myndigheter eller ge- nom förbättrad information till parterna om innehållet i lagstiftningen. För- slag till de författningsändringar som anses nödvändiga skall därvid läggas fram. Utredarens ställningstaganden bör innefatta såväl adoptionsbeslut som meddelats i som utländska adoptionsbeslut som gäller eller förkla- rats gälla här i landet. För utredaren gäller kommittéförordningen (1998:1474). Uppdraget skall redovisas . Adoptionsorganisationer och humanitära frivilligorganisationer som tillställts förfrågan från utredningen Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar 70-97 och UN 379-98 Angående tillämpningen av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL 2 kap. 4 § första stycket 4 och 5 § tredje stycket UtlL; Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 6 uppl., s. 73 A och medborgare i reste in i efter att ha beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i fr.o.m. t.o.m. grundat på anknytning till svenske med- borgaren . A:s tillstånd förlängdes därefter till på samma grund. När A begärde ytterligare förlängning av tillståndet framkom att förhållandet med den svenske mannen hade upphört. anförde i beslut : Ansökan och utredning. A åberopar till grund för sin nu föreliggande ansökan den anknytning han har till svenske medborgaren . C, som lämnat ansökan om att få adoptera A till svensk tingsrätt, uppges känna ett föräldraansvar för denne. A:s kontakt med sin biologiske far har varit dålig och C uppges ha lovat A:s mor på dennas dödsbädd att ta hand om sonen. A har inte i tidigare ansökningar nämnt något om C vilket är märkligt mot den nu angivna bakgrunden att C skulle ha varit nära vän till A:s familj och att de skulle haft en nära kontakt genom det speci- ella ansvar som C då påtog sig frivilligt inför A:s mor. Härtill kommer att adoptionsansökan inlämnats först efter det att A:s anknytning till B upphört. Enligt SIV:s bedömning synes adoptionsansökan ha tillkommit för att förbätt- ra möjligheterna för A att erhålla tillstånd att stanna i . Oavsett utgången av adoptionsansökan finner att A inte skall medges förnyat uppehållstillstånd här. A är vuxen och har endast under haft uppehållstillstånd i . Hans anknytning till där han har sin 136 Bilaga 3 SOU 2000:32 biologiske far och sina syskon måste därför anses starkare än anknytningen till . Eftersom A saknar tillståndsgrundande anknytning till och det inte heller finns annan grund för att bevilja uppehållstillstånd skall hans ansökan om uppehållstillstånd avslås och han skall då utvisas. Beslutet bör förenas med återreseförbud. A:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd avslås. A utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL. Han förbjuds enligt 4 kap. 14 § samma lag att av från SIV:s beslut återvända utan tillstånd av . Om inte A visar att mottagande kan ske i ett annat land, skall verkställighet ske till hem- landet. A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen skulle upphävas och att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. UN överlämnade enligt 7 kap. 11 § andra stycket 3 UtlL ärendet till regeringen för prövning och lämnade inledningsvis följande skäl för överlämnandet: Med verkan från har vissa änd- ringar vidtagits i utlänningslagen när det gäller möjligheten till invandring för anhöriga i vissa situationer (SFS 1996 :1379). Någon ändring avseende kravet på att uppehållstillstånd skall ha utverkats före inresan har inte skett. Däremot har förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning ändrats. Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo samt barn (2 kap. 4 § första stycket 1-2). I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den eller de som bor här i landet (2 kap. 4 § första stycket 3). Slutligen kan uppehållstillstånd även beviljas en utlänning som annars har särskild anknyt- ning till ( 2 kap. 4 § första stycket 4). Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 i dess lydelse före kunde uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sve- rige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till . Vad som närmast är av intresse i förevarande fall är hur punkterna 3 och 4 i första stycket förhåller sig till varandra i vissa speciella situationer och hur dessa punkter förhåller sig till motsvarande äldre lagstiftning. UN konstaterar att nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 1-4 motsvarar i princip 2 kap. 4§ första stycket 1 i dess lydelse före dock med den skillna- den att det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i . Det bör noteras att rekvisiten i punkten 3 med krav på hushållsgemenskap innebär en avsiktlig och uttalad inskränkning i fråga om rätten för anhöriga utanför kärnfamiljen att bosätta sig i . Det kan vara fråga om barn som är 18 eller och ogifta, ensamma föräldrar eller åldriga föräldrar med huvuddelen av barnen i eller s.k. sista länkfall. När det gäller första stycket punkten 4 har den närmast sin motsvarighet i slutet av dåvarande första stycke 1 dock med en delvis annan innebörd. Med uttrycket särskild anknyt- ning avsågs enligt den gamla lagstiftningen något annat än släktanknytning. Det kunde vara fråga om en tidigare längre vistelse i eller om svenskt ursprung. Enligt punkten 4 i den nya lagstiftningen avses med ut- trycket särskild anknytning även släktanknytning. Detta framgår av förarbe- tena till den nya lagstiftningen (prop. 1996/97:25 s.285) vari uttalas följande: "Genom den precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i kan det i undantags- fall bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sam- bo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till en skydds- behövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i undantags- fall bör kunna beviljas uppehållstillstånd." UN noterar således att punkten 4 endast skall användas i undantagsfall. En snäv tillämpning förefaller också rimligt för att inte regelverket i övrigt skall urholkas och då särskilt det i punkten 3 uppställda rekvisitet på hushålls- gemenskap och beroendeförhållande. Emellertid uppstår ett problem med den nya lagfästa preciseringen i punkterna 1-3 när det gäller vissa anknytningsfall som inte har någon exakt motsvarighet till den gamla lagstiftningen och där uppehållstillstånd kunde beviljas med stöd av den gamla lagstiftningens mera obestämda uttryck" nära anhörig till en i bosatt person". Detta gäller särskilt fall där själva anknytningen har uppstått under vistelsen i och där således kravet på hushållsgemenskap i hemlandet kan vara omöjligt att uppfylla. Några vägledande uttalanden i förarbetena till den nya lagstiftningen hur man skall se på den angivna situationen finns inte förutom vad som ovan redovisats. I praxis har exempelvis faktiskt umgänge med ett i bosatt minderårigt barn ansetts kunna utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1, om umgänget haft viss omfattning. Det får anses tveksamt om detta kan betecknas vara en sådan undantagssituation som kan prövas enligt punkten 4. kan det knappast ha varit lagstif- tarens avsikt att det i fortsättningen inte skulle vara möjligt att bevilja uppe- hållstillstånd för någon som har ett faktiskt umgänge med ett i min- derårigt barn. Ett annat exempel är vuxenadoption dvs. när en utlänning efter inresan söker uppehållstillstånd för bosättning under åberopande att han blivit adop- terad här enligt beslut av svensk domstol och där det tidigare inte förelegat någon hushållsgemenskap i hemlandet. Någon möjlighet att i en sådan situa- tion få uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 3 torde inte föreligga. Enligt UN:s mening bör det dock i och för sig vara möjligt att pröva frågan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 i ett fall som det förevarande. I annat fall skulle i princip en vuxenadoption aldrig kunna bifal- las efter inresan i . Det är tveksamt om detta kan ha varit regeringens och avsikt med den nya lagstiftningen. En förutsättning för bifall måste då givetvis vara att adoptionen inte tillkommit i syfte att få uppehålls- tillstånd i . Enligt UN:s mening bör det även i övrigt föreligga en nära relation mellan adoptanten och den adopterade som gör det svårt för dem att leva åtskilda. UN anförde därefter: A är född i . Hans mor avled 1989, hans far bor fortfarande i . Föräldrarna var inte gifta. Han har ingen som helst kontakt med fadern och dennes familj. Han har en äldre syster, som är gift, och fyra halvsyskon bosatta i hemlandet. Han reste in i från efter att ha beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i fr.o.m. t.o.m. grundat på anknytning till svenske med- borgaren , som han levde i ett förhållande med . A och B träffades i . A studerade då vid ett universitet i och var på tillfälligt besök i . B var på turist- besök i . De träffades sedan i och A flyttade därefter hem till B i och stannade . reste han till och sökte uppehållstillstånd grundat på anknytningen till B. A:s tillstånd förlängdes därefter två gånger fram till . Vid ytterligare ansökan om förlängning av tillståndet framkom att förhållandet upphörde . A flyttade då till C, som han känt och som var en vän till familjen redan då A bodde i . C lämnade in en ansökan om adoption av A. C lärde känna A:s moder och hennes två barn under ett uppdrag för sin arbetsgivare . A:s mor hjälpte honom med praktiska göromål och en stark vänskap uppstod dem emellan. När moden fick kännedom om sin cancersjukdom lovade C henne att ta hand om de två syskonen. Fadern hade tidigt lämnat familjen han var redan gift med en annan kvinna när A föddes och bidrog inte med någon ekonomisk hjälp. C hjälpte A att komma till och studera. Han är gudfar till systerns son. avslog A:s ansökan . Som grund för sitt avslag anför att A:s anknytning till hemlandet måste anses starkare än anknyt- ningen till . finner det anmärkningsvärt att A inte tidigare nämnt något om C och att dennes ansökan om adoption inlämnats först efter det att förhållandet till B upphört. A överklagade SIV:s beslut; överklagandet inkom till UN . biföll tingsrätten C:s ansökan om adoption. Tings- rätten konstaterar att det finns en nära personlig relation mel- lan C och A som är av väsentligen samma karaktär som den som föreligger mellan far och son. Det främsta syftet med C:s ansökan om att få adoptera A får därför anses vara att befästa denna personliga relation snarare än att göra det möjligt för A att bosätta sig i . Sådan särskild anledning som krävs för att tingsrätten skall kunna medge adoption får därmed anses före- ligga. Beslutet har vunnit laga kraft. Till UN har ingivits bevis om att A nu- mera har ändrat sitt efternamn till adoptivfaderns. A har vidare i överklagandet anfört följande. C är den ende person som varit en fadersgestalt för honom. De har bott tillsammans i , då även modern och systern ingick i hushållet. C har ansvarat för familjens försörj- ning. Kontakten har varit tät och regelbunden med såväl telefonsamtal som besök och semestervistelse då C inte själv varit bosatt i . Han flyttade tillbaka till . Kontakten upprätthölls med flera årliga besök i och semesterresor med barnen och deras mor. Så gott som hade man telefonkontakt. C bidrog till familjens försörjning med omkring 25- . Han reste till och var där då modern insjuknade och avled. Avslutningsvis anför A att planerna är att han skall anställas i det företag som C byggt upp i . Huvudkontoret skall ligga i . A har därmed sin försörjning ordnad i .