sou · GOB37d9 · 2001-01-01 00:00:00 — En ansats att bedöma om utvecklingen är hållbar Bilaga 7 till LU 1999/2000 6 Natur- och miljöresurser i I föregående kapitel fastställdes att definitionen av en hållbar utveckling bör utgå från att välfärden inte ska minska för framtida generationer. För att välfärden ska bevaras måste nyttan av förändrade konsumtionsmöjligheter och summan av värdet av nettoförändringarna av alla relevanta kapitalstockar vara eller öka. Det sistnämnda förutsätter att natur- och miljöresurser kan värderas och att resursernas knapphet och värde kan avspeglas i priset. I detta kapitel belyses förutsättningarna för detta. Naturresurser omfattar icke-förnybara och förnybara resurser som kan utvinnas ur naturen, t.ex. mineralier, metaller, virke och fisk. Luft, vatten, skog och mark ingår också i begreppet, men benämns ibland miljöresurser. Denna terminologi används också här. I anslutning till diskussionen om icke-förnybara resurser berörs inte de miljöproblem som uppstår vid användningen av dessa resurser, t.ex. utsläpp från förbränning av fossila bränslen. Sådana aspekter berörs i stället i diskussionen om miljöresurser. Nedanstående analys görs utifrån ett nationellt perspektiv. Hur den svenska användningen av icke-förnybara och förnybara resurser påverkar andra länders möjlighet att använda sådana resurser berörs därför inte. produktion och uttag av icke-förnybara resurser är liten i ett globalt perspektiv. Många av de icke-förnybara resurser som används i är importerade. I producerades järnmalm , vilket utgör av världs- produktionen. producerade koppar, (av världsproduktionen), zink (av världsproduktionen), bly (av världs- produktionen), guld (någon promille av världsproduktionen) samt silver (av världsproduktionen). 100 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 senare delen av uppgick uttaget av grus, sand och krossberg i till ca per år.1 6.1.1Priset på icke-förnybara resurser kan avspegla knapphet Icke-förnybara resurser prissätts i många fall på världsmarknaden. De icke-förnybara resurserna kan betraktas som globala tillgångar och bristen på dessa är därför inte intressant att analysera ur ett strikt nationellt perspektiv. De flesta ekonomer menar att resursknappheten leder till ökade priser som i sin tur leder till ett minskat resurs- utnyttjande och till att ny teknik och substitut utvecklas. I kapitel 1 konstaterades att de ekonomiska indikatorerna inte vittnar om resursbrist. Indikatorerna har emellertid kritiserats utifrån att de som använder eller fördelar resurserna inte skulle vara informerade om resursknappheten. Ekonomiska indikatorer skulle därför enbart spegla tillgänglig information om knapphet vid ett specifikt tillfälle.2 Även fysiska indikatorer utgår emellertid från ofullständig information, varför den kritik som riktats mot ekonomiska indikatorer även borde gälla fysiska indikatorer. Ekonomiska indikatorer, däribland priset på icke-förnybara resurser, torde spegla knapphet minst lika bra som någon annan typ av indikator. Däremot avspeglas inte alltid i priset de miljökostnader som uppstår vid utvinning och/eller vid användning av icke-förnybara resurser. Det sistnämnda diskuteras vidare i avsnitt 6.2.2. Miljökostnader som uppstår vid utvinningen diskuteras i avsnitt 6.1.3. 6.1.2Fosfor och grus – särskilt knappa resurser? Kretsloppsdelegationen3 har pekat ut fosfor och grus som särskilt knappa och att det av den anledningen skulle kunna finnas skäl att begränsa användningen av dessa. Fosfor är nödvändigt för att upprätthålla livet på jorden. av den fosfor som bryts används för tillverkning av handelsgödsel. Merparten av fosfor kommer från brytning av fosfat. Det finns ekonomiskt brytbara reserver i världen och uttaget är ca . Med dagens utvinningstakt skulle dagens 1Se appendix I. 2Noorgard, R. [1990]. 3Kretsloppsdelegationen [1997]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 101 ekonomiskt lönsamma brytningsreserver ta slut om några hundra år.4 De tekniskt möjligt brytbara reserverna uppgår till 10 000-tals miljoner ton.5 Fosforreserver finns över hela världen. De svenska tillgångarna uppskattas till . Fosfor finns i malmfyndigheter samt i kalkfyndigheterna. Fosfor är tekniskt möjligt att återvinna ur t.ex. slam, men även ur gruvavfall. Kostnaden för detta kan dock vara högre än gällande marknadspris på fosfor, varför sådan återvinning inte sker i någon större utsträckning. När knappheten ökar stiger priset på fosfor och efterfrågan på nyutvunnen fosfor minskar medan återvinningen ökar. Det förefaller därför inte finnas någon anledning till att begränsa användningen av resursen fosfor av knapphetsskäl. Fosfor bidrar emellertid till bl.a. övergödning vid användning. Det är därför rimligt att tänka sig att det i stället blir miljöfarligheten vid användningen av fosfor som blir avgörande för huruvida användningen ska begränsas eller inte. Den andra icke-förnybara resursen som Kretsloppsdelegationen pekar ut som särskilt knapp är naturgrus. Lokalt kan naturgrus ta slut till följd av de begränsningar som sätts av hänsyn till miljön. Med nuvarande utvinningstakt kommer naturgruset i 140 svenska kommuner att ta slut . Naturgrus kan i de flesta fall ersättas med krossat berg.6 I syfte att stimulera ökad användning av krossat berg i stället för naturgrus infördes en naturgrusskatt. 1997 var någonsin då produktionen av bergkross översteg produktionen av naturgrus. Marknaden för grus, eller s.k. ballast, består av fyra stora aktörer samt ett antal lokala aktörer. Att investera i bergkross, alternativet till naturgrus, kräver stora finansiella tillgångar, vilket medför att bergtäkterna drivs av de stora aktörerna.7 Den bristfälliga konkurrensen på marknaden medför troligen högre priser än vad som annars skulle ha varit fallet. 6.1.3Miljöeffekter vid utvinning av icke-förnybara resurser I resurspriset avspeglas globalt sett inte alltid miljökostnader som uppstår vid utvinning av icke-förnybara resurser. Huruvida miljö- kostnaden avspeglas i priset skiljer sig emellertid åt beroende på i 4Naturvårdsverket [1998]. 5Kretsloppsdelegationen [1997]. 6Naturvårdsverket [1998]. 7Konkurrensverket [2000]. 102 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 vilket land resursen utvinns och vilken resurs det är frågan om. När det gäller investeringar som krävs för efterbehandling vid brytning av t.ex. bauxit, ur vilket aluminium utvinns, avspeglas denna kostnad i det slutliga resurspriset.8 Miljöskador vid utvinning av icke-förnybara resurser kan t.ex. bestå i förstörelse av vegetation, flora, fauna, erosion, utsläpp av fluor, partiklar, svaveldioxid, koldioxid, perfluorkarboner samt läckage från avfall som uppstår vid brytning. Efter anrikning kvarstår av metallerna i avfallet. Dessa metaller tenderar att läcka ut i miljön, vilket kan påverka växter, djur och människor negativt.9, I finns emellertid en relativt omfattande lagstiftning och tillståndsprövning för uttag av naturresurser. Gruvdrift och hantering av gruvavfall kräver i stor utsträckning prövning enligt och minerallagen. Efter det att driften av ett avfallsupplag har avslutats krävs någon form av efterbehandling, vilket regleras i tillstånds- prövningen. Enligt är det möjligt att föreskriva ekonomisk säkerhet som villkor för en verksamhet, vilket kan bli aktuellt när det gäller att säkerställa att efterbehandlingsåtgärder blir utförda. De extra kostnader som denna prövning och lagstiftning medför för företagen torde därmed avspeglas i resurspriset. 6.1.4Återvinning, substitution och effektivisering förhindrar resursbrist Återvinning har skett sedan urminnes tider Återvinning av fossila bränslen för energiändamål är inte möjlig. Däremot förekommer insamling och försäljning av skrot. Skrothandeln samlar in ca 1 skrot, varav är järnskrot och är metallskrot (icke-järnhaltigt). produceras kopparvaror i och av det koppar som används för denna produktion utvinns från skrot. Även aluminium återvinns i stor utsträckning. Bly har utvunnits ur blybatterier sedan 1940-talet.10 Graden av återvinning bestäms av hur marknadspriset på jungfrulig råvara förhåller sig till kostnaden för insamling och sortering av skrot. Den järn- och metallskrot som inte återvinns är inte lönsam för skrothandlarna att hantera. Om knappheten på vissa resurser ökar och 8Ryberg, A. & Erikssson, E. [1999]. 9Naturvårdsverket [1998] och , A. & Erikssson, E. [1999]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 103 priset på dessa resurser stiger, kommer återvinning att bli ekonomiskt lönsam och torde därmed komma till stånd automatiskt, precis som skrothandeln har växt fram. Om det finns institutionella hinder, såsom icke-optimal prissättning av sophantering och deponering, för att bedriva återvinnings- verksamhet så kan detta vara ett skäl för staten att ingripa och rätta till dessa. Däremot torde det inte finnas några samhällsekonomiska skäl för staten att styra hur avfallet ska hanteras, bortsett från det avfall som är giftigt. Det riskerar annars att leda till lösningar som medför onödigt höga samhällsekonomiska kostnader. Det är inte alltid självklart att återanvändning/återvinning är det bästa för miljön och inte heller för samhällsekonomin.11 Över tiden har det visat sig att substitutionsmöjligheterna mellan olika typer av resurser har ökat. Det har dels handlat om substitution mellan olika typer av resurser som arbetskraft, realkapital och naturresurser, dels om substitution mellan olika typer av naturresurser. Diagram 6.1 Energitillförsel i 1970-1997 Källa: [1999]. 11 Se vidare [1999]. 104 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 Många giftiga ämnen och tungmetaller har kunnat bytas ut mot mindre farliga ämnen. Användningen av bly, kvicksilver och kadmium har minskat kraftigt . Ozonuttunnande substanser har kunnat bytas mot andra substanser. Inom det svenska energisystemet har en betydande substitution skett över tiden mellan olika typer av bränslen (se diagram 6.1). Om brist på enskilda resurser skulle uppstå, avspeglas detta i priset och därmed skulle substitut som inte är ekonomiskt intressanta bli det. Effektiviseringen som skett äts upp av ökad efterfrågan I har en kraftig energieffektivisering kunnat ske över tiden totalt sett i ekonomin (se diagram 6.2). Energianvändningen per förädlingsvärde minskade för industrin med . Inom bostadssektorn beräknas energieffektiviseringen uppgå till 0,3-0,. Den specifika bränsleförbrukningen i personbilar minskade . Diagram 6.2 Energianvändning i förhållande till BNP Energianvändning, TWh/BNP Anm: Kärnkraft redovisas exklusive energiomvandlingsförluster i kärnkraftverken. Källor: [1999], SCB [1998a] och SCB [1998b]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 105 Energieffektivisering är en naturlig följd av successivt ökade priser på resurser och en naturlig del i ett företags kostnadsbesparande. Effektiviseringen över tiden har dock tenderat att ätas upp av den ökande efterfrågan på energi. Den totala energianvändningen har därför inte minskat. Det framgår vid en jämförelse mellan diagram 6.1 och 6.2. Efterfrågeökningen är ett resultat av den ökade ekonomiska aktiviteten samt lägre kostnader för energiförbrukning per producerad/konsumerad enhet. Efterfrågeökningen har dock dämpats av en minskad specifik energiförbrukning (energiförbrukning per producerad enhet) samt en strukturomvandling i samhället mot ökad tjänsteproduktion. De olika motverkande faktorerna som bestämmer den totala energiförbrukningen för industrin visas i diagram 6.3. Diagram 6.3 Förändrad energiförbrukning inom industrin 1980-1990 respektive Källa: [1997]. diskuteras också effektivisering av materialanvändning i stort, främst mot bakgrund av att detta uppfattas ge en minskad energi- användning och därmed minskad miljöpåverkan. har gjort en studie som visar att materialproduktiviteten har ökat i , , och under 20-års perioden 1975- 1996.12 Att ökad materialproduktivitet leder till minskad miljöpåverkan 12 [1997]. 106 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 kan vara giltigt i vissa fall, men inte generellt.13 Ett exempel är försurningsproblemen som snarare har sin lösning i lägre svavelhalter i bränsle, katalysatorer på bilar och förbränningsanläggningar, förbättrad lagerhållning inom jordbruket etc. än i minskad användning av material. Likaså utsläpp av flyktiga organiska ämnen och partikel- utsläpp som kan reduceras med förbättrad förbränningsteknik samt reningsteknik snarare än minskad användning av material. Koldioxid- utsläppen har däremot en klar koppling till materialanvändningen eftersom reningsteknik för detta miljöproblem saknas. Substitut finns dock till de fossila bränslena. Flera av substituten är dock inte ekonomiskt konkurrenskraftiga gentemot fossila bränslen , varför dessa får ses som en framtida möjlig lösning. Förnybara resurser kommer definitionsmässigt aldrig att ta slut om de inte används i för hög utsträckning i förhållande till återväxten. De kommer således att finnas tillgängliga för framtida generationer om de vårdas väl. Två typer av förnybara resurser kan urskiljas, dels växter och djur, dels miljöresurser som luft och vatten. Dagens fiske innebär att överfiske sker, även om detta är svårt att kvantifiera. I är t.ex. siklöja och mal arter som är akut hotade. Lax, öring och storröding är andra arter som är sårbara, sällsynta eller hänsynskrävande.14 Östersjötorskens bestånd har minskat . Att fiskarter är hotade beror inte enbart på överfiske utan även på övergödning och lågt inflöde av salt i Östersjön.15 Inom fisket och jakten finns tydliga marknadsimperfektioner. Om endast en person tillåts fiska eller jaga i ett område kommer denna person att ta hänsyn till värdet av fisket/jakten och värdet . Om däremot alla har rätt till att fiska eller jaga i detta område kommer var och en att finna det lönsamt att fiska så mycket som möjligt , eftersom risken finns att konkurrenterna annars 13Kågeson, P. [1999]. 14Artdatabanken [2000]. 15Ahnér, E. & Brann, K. [1996]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 107 kommer att göra detta. Denna situation har resulterat i överfiske, till följd av oklarheter vad gäller äganderättsformen.16 Priset på fisk på en oreglerad marknad kommer därmed inte att spegla knappheten och de negativa externa effekterna som en fiskares fångst utgör för andra fiskare. Detta är en av förklaringarna till varför det i och i många andra länder redan finns omfattande regleringar på fiske- och jaktområdet. har fiskepolitiken gemensamt med resten av EU när det gäller yrkesfisket utanför kustlinjen. Fritidsfisket och yrkesfisket innanför kustlinjen regleras däremot av den nationella fiskepolitiken. Fiskepolitiken har flera syften, men ett av dem är att trygga försörjningen på fisk. I EU:s gemensamma fiskepolitik beslutas om högsta tillåtna fångst för varje fiskart (som är intressant ur fiskesynpunkt) utifrån skattningar av bestånden. Den högsta tillåtna fångsten fördelas sedan mellan medlemsstaterna i form av fiske- kvoter.17 Därmed inför staten en knapphet som inte varit synlig för aktören tidigare. Högsta tillåtna fångst överskrids dock allt som oftast. Det kan skilja mellan verkliga och officiellt rapporterade fångster.18 På nationella vatten regleras yrkesfisket och fritidsfisket av nationella föreskrifter. Staten reglerar fisket i allmänna vatten som , , , och samt kustlinjen. Här har alla fritidsfiskare rätt att fiska utan tillstånd. Övriga insjövatten kallas enskilt vatten och här får endast fiskerättsägaren fiska eller de som fiskerättsägaren ger tillstånd till att fiska via fiskekort.19 Ur effektivitetssynpunkt vore det bäst om fiskekvoterna fördelades på enskilda fiskare och var överlåtelsebara. Den förhärskande principen är dock först till kvarn, dvs. fisket avblåses när totalkvoten uppnåtts. Detta leder till en överkapitalisering av fiskerisektorn samt att fångstperioden blir kort. Det sistnämnda innebär att en mindre andel av fångsten kan säljas som matfisk och att en större andel säljs som foderfisk. Om ett system med fiskekvoter ska kunna fungera måste kvoterna fastställas med hänsyn till värdet av fisket och . Det måste också vara möjligt att kontrollera att kvoterna efterlevs. Fördelningen av kvoter måste ske på ett rättvist och effektivt sätt En annan möjlighet för staten att reglera fisket och därmed undvika överfiske, är att introducera en fångstskatt eller en landvinningsavgift20. 16Mäler, K-G. [1997]. 18Ahnér, E. & Brann, K. [1996]. 20Landvinningsavgift är en avgift för att landa, eller ta i land, fångsten. 108 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 Om staten lyckas sätta rätt nivå på denna och kontrollera att skatten betalas kan fångsten minskas till en samhällsekonomiskt effektiv nivå. En svaghet med skatten är emellertid svårigheten att få till stånd ett internationellt samarbete för att förhindra att fiskarna undviker skatten genom att landa fångsten i ett annat land. Ett annat problem är att variationen i fiskets förutsättningar är stor vilket innebär att landningsavgiften kan vara ett alltför trubbigt instrument.21 Timmer prissätts på en marknad Virkesstockförändringen har varit positiv i . Tillväxten har planat ut på nära och avverkningen har legat på ca. Skog är en förnybar resurs som i allmänhet har privat ägande i . Skogen ger upphov till en ränta, definierad som nuvärdet av förväntade framtida intäkter från försäljning av timmer minskat med produktionskostnader för timret. Skogen har ett pris på en marknad i form av timmerpriset. Detta marknadspris speglar dock inte andra värden som skogen har, t.ex. upptag av koldioxid, rekreation, livsbetingelse för växter och djur. Eftersom tydliga äganderätter finns för skogsmarken torde det inte finnas skäl att oroa sig för att virkesstocken utarmas av avverkningsskäl. Däremot kan andra värden i skogen utarmas till följd av att priset på virket inte speglar dessa värden. Detta diskuteras vidare under avsnittet om biologisk mångfald. Bär och svamp – gratis utan att överutnyttjas Uttaget av bär och svamp kartlades . Då uppskattades att av den årliga tillgången på blåbär och lingon, ca , plockades av människor.23 Bärens och svampens förekomst på lång sikt är hotad, främst av försurning och i viss mån markanvändningen. För t.ex. hjortron är risken för överutnyttjande eller konflikt med andra bärplockares intressen inte så överhängande, eftersom bärplockarens kostnad för uttaget är hög i förhållande till marknadspriset. Hjortronen växer på otillgängliga marker och plockningen tar . 22Se appendix I. 23Konjunkturinstitutet [1998]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 109 Bär och svamp finns att tillgå på två olika sätt. Dels odlas och säljs bär och svamp på kommersiella grunder. Det finns tydliga äganderätter kopplade till odlingen och ett pris på resursen skapas på en marknad. Dels finns det bär och svamp som växer vilt. Marken ägs av en markägare, men enligt den svenska allemansrätten får bär och svamp plockas av allmänheten för husbehov utan markägarens tillstånd. Allemansrätten har sin grund i att staten inte försvarar markägarens rätt till sådant som helt saknar ekonomiskt värde. När allemansrätten infördes ansågs inte bär och svamp ha något ekonomiskt värde. Detta har dock förändrats över tiden.24 Så länge resursens värde är måttligt och uttaget i förhållande till den totala tillgången är liten kan det vara rimligt att låta situationen bero. Skillnader i värde förklarar därför att stationära tillgångar, t.ex. svamp och bär, inte skyddas av enskild äganderätt medan mobila tillgångar, t.ex. älg, faktiskt har sådant skydd. De problem som uppstår till följd av allemansrätten hänger nära samman med turismen. Ökad turism medför inte bara ett ökat utnyttjande utan även att ett nytt slag av användare tillkommer. Dessa är dels främmande för det lokala normsystemet, dels är deras besök tillfälligt. drar i en rapport slutsatsen att allemansrätten måste förtydligas för att fortsättningsvis undvika risk för bl.a. överutnyttjande. Biologisk mångfald är svårt att prissätta Biologisk mångfald omfattar enligt Konventionen om Biologisk Mångfald såväl variation inom arter (genetisk) som mellan arter och av ekosystem.26 försvinner 0,1-0,5 arter.27 I artdatabank finns uppgifter om 194 kända arter som försvunnit och 510 arter som är hotade. 3 500 arter är rödlistade.28 Värderingen av den biologiska mångfalden synliggörs inte för de aktörer som påverkar denna. När det gäller utsläpp av försurande ämnen beror detta på negativa externa effekter, vilket diskuteras närmare under avsnittet om miljöresurser. När det gäller skogs- och jordbruk är äganderätterna väldefinierade i . En markägare av skog kan emellertid enbart tillgodogöra sig 24Hultkrantz, L. [1995]. 25Hultkrantz, L. [1995]. 26UNEP [1994]. 27Weterings, R. & Opschoor, J. [1992]. 28Rödlistorna omfattar arter som är akut hotade, sårbara, sällsynta och hänsynskrävande. Artdatabanken [2000]. 110 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 intäkterna från timmerproduktionen och inte intäkterna från skogens övriga produktion. Således kan skogsbrukarens aktiviteter vara förknippade med externa effekter. Staten måste då ingripa med ett styrmedel för att skogsbrukaren ska internalisera dessa externa effekter. I har miljömålet likställts med produktionsmålet i skogspolitiken, vilket innebär att höga krav på miljöhänsyn ställs i skogsbruket. De åtgärder som vidtas för att hålla mångfalden intakt för framtiden är reservatsbildning, där särskilda regler gäller inom reservatets gränser, fridlysning av växter och djur, samt frivillig avsättning av skogsägarna av produktiv mark för reservat. Det finns inte någon automatisk prismekanism som kommer att styra att utrotning av olika arter inte sker. En diskussion om värdering av olika resurser måste emellertid äga rum för att olika åtgärder ska komma till stånd i optimal omfattning. Värderingen kan fångas upp i s.k. betalningsviljestudier. Värderingen av olika resurser är betingad av med vilken säkerhet effekter av t.ex. utrotning av en viss art kan fastställas. Osäkerheter kan fångas upp genom att det s.k. optionsvärdet beaktas vid värderingen av resurserna med hjälp av betalningsviljestudier, vilket diskuterades i kapitel 2. Försiktighets- principen kan i vissa fall motiveras, men i praktiken är det inte uppenbart när principen bör användas. Det går inte att säga något generellt om behov av restriktioner för bevarandet av biologisk mångfald. Ett sätt att komma runt detta skulle kunna vara att ställa krav på omvänd bevisbörda, dvs. den som använder en viss brukarmetod, vissa preparat i brukandet etc. åläggs att bevisa att metoden eller preparatet inte har någon allvarlig effekt på miljön och mångfalden.29 Anledningen till att bevara den biologiska mångfalden är främst ekologisk. Ekosystemen levererar olika ekologiska tjänster. Mikro- organismernas frigörelse av näringsämnen och nedbrytning av föroreningar i mark och vatten är ett exempel. Dessa är mer eller mindre beroende av att den biologiska mångfalden bevaras. Det finns även estetiska argument för att bevara den biologiska mångfalden.30 Realekonomiska konsekvenser, t.ex. för fisk och andra arter som kan försörja människor, samt etik hör också till argumenten.31 Det är svårt att peka ut vilka växt- och djurarter som är viktiga för framtida generationers välfärd. Det beror dels på osäkerheter om s.k. tröskeleffekter, dvs. vilka effekter enstaka växters/djurarters försvinnande kan ha för hela ekosystemet, dels på osäkerheter kring framtida generationers preferenser. Vissa arters försvinnande behöver 29EG-kommissionen [1999]. 30Naturvårdsverket [2000]. 31Emanuelsson, U. [1999]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 111 inte ge upphov till någon förlust alls, varken för andra arter eller för människan. I dessa fall är det bara etiska argument som är aktuella.32 Om det etiska argumentet har något värde för en hållbar utveckling eller inte avspeglas i samhällets värdering av resursen i fråga.