sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — För spararen blir det frestande att försöka kringgå svensk beskatt- ning, i synnerhet om detta kan förenas med sparande i utlands- registrerade fonder med lägre förvaltningsavgifter. Det svenska skatte- systemet kommer att medföra en press på banker och finansinstitut att reducera sina kostnader och förvaltningsavgifter. I förlängningen borde den stora skattekilen framtvinga så pass hög effektivitet i det svenska finansiella systemet att avgifterna blir lägre än i de länder som har lägre skatt. Det är dock osäkert om detta kommer att ske. Det finns i stället en uppenbar risk att vi får en segmentering av marknaden och att många priskänsliga kunder kanaliserar sitt sparande utomlands. Förmögenhetsskatten på , vilken tas ut även på för- hållandevis blygsamma hushållstillgångar, medför att den reala avkast- ningen för spararen lätt kan bli negativ efter skatt. Det finns därför starka incitament för svenska sparare att kanalisera sitt sparande på ett sådant sätt att förmögenhetsskatten kringgås och att en lägre avkast- ningsskatt drabbar den löpande avkastningen. I europeiska sammanhang talas det ofta om en källskatt på sparande, men då i termer av en 15-20 procentig skatt som högst (jmf Montipaketet ovan). Det finns därför på en sikt en risk att svenska placerare lämnar fonder som är registrerade i till förmån för mer svårkontroll- erade utlandsregistrerade fonder. Ett sådant bortfall skulle drabba den Volym C:48 Bilaga 16 svenska finansiella sektorn eftersom bortfallet inte skulle kunna kompenseras av ett utländskt inflöde, i vart fall inte med rådande skatteregler. En annan trolig utveckling är att banker och finansins titut försöker finna nya sparformer med förmånlig beskattning. Ett sådant exempel är fondsparande inom ramen för en kapitalförsäkring. I dessa försäk- ringar är försäkringselementet inte längre det viktigaste utan möjlig- heterna att placera och förvalta ett kapital blir centralt för kunden. Gynnsammare skatteregler för vissa sparformer medför en möjlighet för instituten att ta ut förhållandevis höga avgifter utan att det för den skull blir totalt sett oförmånligt för spararen. Olikheter i beskattningen skapar så att säga ett utrymme att dela på mellan institutet och spararen. Efterhand kan dock skattereglerna komma att ändras och konkurrensen mellan produkter tilltar, vilket reducerar intjäningsförmågan hos instituten och bankerna. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Det pågår stora förändringar inom bank- och för- säkringssektorn. har en rad banker slagits samman, såväl i som internationellt. De restriktioner som infördes för bankers verksamhetsområde började inte brytas upp förrän . 27 har processen gått fort. Det har däremot varit svårt för tillsynsmyndigheter att koordinera och samordna sin verksamhet.28 Till följd av att regeringar och centralbanker garanterar säkerheten i betalningssystemet uppstår det en risk att bankernas allt vidare verksamhet indirekt kommer att omfattas av dessa garantier. Det kan i sin tur snedvrida konkurrensen, speciellt för icke-finansiella företag som i sin förlängning delvis konkurrerar med banker. Indirekt är varje form av garanti en form av negativ inkomstbeskattning. Går det riktigt illa, kommer staten att tillskjuta medel. Den frågan är dock inte av större vikt i än i andra länder. Trots detta har vi en förhållandevis hög avgift för insättargarantin. var det första land som tog ett globalt perspektiv på hur det finansiella systemet fungerar och utvärderade regleringarnas roll och vikten av ökad tillsyn. Det skedde i samband med den så kallade Wilson-kommitten 1977. Såväl försäkringsbolag, banker, värdepappersinstitut som valutahandel omfattades av studien som presenterades 1980. I samband med att många genomförde skattereformer som innebar att skattebasen breddades och skatte- satserna reducerades försvann även skattegynnat sparande för inköp av bostäder etc. Dessa regler var ofta förknippade med investering i en viss slags finansiell institution eller speciellt konto. 27I antog man Glass-Steagall Act 1933 vilken separerade commercial and investment banking och i antogs 1936 en banklag med samma innebörd. 28Se The Changing Borders of Banking: trends and implications, av . Borio och , Working Paper Nr. 23, , , . Volym C:50 Bilaga 16 SOU 2000:11 sådant sparande inskränkt till att ske i Bausparkassen. 29 I användes speciella konton i konjunkturpolitiska syften, s.k. skattespar- konton. De ersattes senare med Allemanssparkonton men är den skattemässiga behandlingen lika med den för andra bankkonton. De två grundläggande Bankdirektiven inom EU la grunden för en gemensam bankmarknad. De berör i huvudsak gemensamma regler för banktillsyn och skattefrågorna har en mycket undanskymd plats. Kraven på en icke-diskriminerande beskattning går egentligen tillbaka till krav på fri rörlighet för varor och tjänster. Med tanke på hur betydelsefulla regleringarna har varit, och är för finansiella instituts verksamhet, har lite fokus hamnat på skillnader i beskattning. En studie , den s.k. Price , visade att prisskillnaderna på finansiella tjänster inom EU var betydande. Enligt studien skulle priset på banktjänster falla i EU som helhet om marknaden öppnades upp för fri konkurrens. Störst skulle prisfallet bli i , och prisfallet i be- dömdes bli . 30 visar det sig emellertid att även i , där skatter och språk är gemensamma över delstatsgränserna, består för- hållandevis stora prisskillnader för likartade tjänster. När det gäller skatteaspekter på banker är det dels hur skattebasen bestäms och dels till vilken skattesats de beskattas som är viktig. I de flesta länder beskattas banker till samma skattesats som andra företag. Som tidigare påpekats har en av de lägsta företagsskattesatserna i och det innebär en fördel även för svenska banker. I en Världsbanksstudie fann man att den företagsskatt som tas ut på banker helt övervältras på bankkunderna medan kassakrav tenderade att minska bankvinsterna.32 Förutom skattesatsen är skattebasen avgörande för bankernas skattebelastning och då är det framför allt frågan om möjligheter att göra reserveringar för förluster som är viktig. 29 För en historisk tillbakablick, se Competition in Banking, av G. Bröker, , 1989. 30 Se Implementing the Market in Europe, av . , , of , 1995, nummer 3. 31Se Deposit Accounts and the The Rate Mystery, av . Neuberger och . , , of , 1990, spring number. 32Se Determinants of Interest and Profitability, av Asl1 Demirgüç-Kunt och , Working Paper, 1900, , . Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Medan banktillsynsmyndigheter är angelägna om att tillräckliga reser- veringar görs för att möta befarade framtida kreditförluster har skatte- myndigheterna ofta motsatt utgångspunkt. Stora reserveringar medför nämligen att den beskattningsbara vinsten reduceras. Bland OECD- länderna finns det länder med generösa regler och länder med restriktiva regler. är det mest restriktiva landet och tillåter endast avdrag för konstaterade förluster som skrivs av. Länderna inom EU har generellt generösa regler för befarade förluster (se tabell 14). Regler för reserveringar för förluster Generell reservering** *Med specifik reservering avses förluster på väldefinierade tillgångar; individuella kontrakt eller homogena lån såsom konsumentkrediter eller lån till hushåll för bostadsfinansiering. **Med generell reservering avses en uppskattning av förväntade förluster vilka ännu inte definierats. Källor : Regulatory and Tax Treatment of , av , IMF Working Paper PPAA/96/6, , egna beräkningar. Till stor del handlar diskussionen om i vilken utsträckning som specifika förluster avser nu aktuella förluster eller framtida, förväntade förluster. I skattehänseende krävs ofta att förlusten är specifik och att den har uppstått men ännu inte realiserats. God bokföringssed kräver att reservering görs för befarade framtida förluster. Den svenska skatte- lagstiftningen medger dock inte avdrag enligt någon schablonberäkning (utom för postorderföretag) utan varje förväntad förlust måste kunna identifieras. I många andra länder medges emellertid även i beskatt- ningshänseende avdrag för förväntade förluster enligt schablonregler. De svenska bankerna har i detta avseende en konkurrensnackdel. Volym C:52 Bilaga 16 Eftersom skattemässigt avdrag inte medges för denna typ av för- väntade förluster kommer banker också att tveka att ta upp dem i sin bokföring. Det innebär ett problem för tillsynsmyndigheten eftersom det då uppstår en risk för ot illräckliga reserveringar för framtida förluster. Den överrapportering av vinster som följer är speciellt allvarlig för banker som har låg kapitaltäckning. Enligt en arbetsrapport från IMF bör därför skattemässigt avdrag medges även för denna typ av förväntade förluster. Under förutsättning att avdraget återspeglar statis- tiskt eller annorledes fastställt samband är det rimligt att såväl civil- rättslig bokföring som skattemässig vinst beaktar reserveringen. För- fattaren av rapporten tycker att ett sådant avdrag i många avseenden kan jämställas med de värdeminskningsavdrag som medges för maskin- och anläggningsinvesteringar. 33 Dessa avdrag baseras ofta på ett scha- blonmässigt antagande. I sammanhanget kan nämnas att har exceptionellt generösa avdragsregler för investeringar i maskiner. Även om en maskin förvärvas på den medges normalt avdrag . I sker t.ex. proportionering så att avdrag endast medges med 1/360-del av ett helt års avdrag. 34 När det gäller finansiella bolag är situationen restriktiv såväl i som i . Inom EU är det dock generellt sett gynnsamma skatteregler som gäller för finansiella bolag. Deponering av kassamedel i sker ofta till ofördelaktiga räntevillkor. Det innebär att bankerna indirekt beskattas. I är kassakravet satt till medan det fortfarande finns kvar i flera länder i . Den , , kommer att använda sig av kassakrav men marknadsmässig ränta kommer att ges. Kassakravsreglerna innebar därför inte någon skillnad i beskattning av svenska banker jämfört med utländska. 33 Se Regulatory and Tax Treatment of , av , IMF Working Paper PPAA/96/6, . 34 Se Svensk beskattning i ett integrerat , av , bilaga till , 1992. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns 5.4Skatteuttag på banker – en internationell jämförelse Det är svårt att finna en bra period för att göra en internationell jäm- förelse över skatteuttaget på banker. Under en bankkris uppstår stora förluster och i den mån skattelagstiftningen medger förlustavdrag kommer skatteuttaget att bli lågt efter det att banksektorn till- frisknat. I en jämförelse för framstår det svenska skatteuttaget från banker som förhållandevis lågt. Skatten som andel av nettoränteinkomsterna eller som andel av de totala tillgångarna var lägre än i de flesta andra länder. Det förtjänar dock att påpekas att den djupa bankkrisen självfallet bidragit till det låga skatteuttaget. Skatt på banker: avser landgenomsnitt för 1,4-4,8 1,3-3,7 1,9-20,6 0,1-0,5 Källa: Determinants of Interest and Profitability, av Asl1 Demirgüç-Kunt och , Working Paper, Nr. 1900, , . De svenska bankernas kostnad för personal som andel av brutto- inkomsten är jämförelsevis låg (se nedan). var andelen i svenska banker lägst. Andra länder har minskat personalkostnaderna som andel av bruttoinkomsten men låg fortfarande högre än sina svenska mot- svarigheter. Det är troligt att de höga skatterna på arbetskraft i framtvingat rationaliseringar tidigare än i andra . Med ny teknik är det troligt att dessa kostnader kan komma att reduceras ytterligare. Rationaliseringsutrymmet är dock troligen mindre i Volym C:54 Bilaga 16 än i många anda länder. Ökad konkurrens måste då mötas genom minskade kostnader på andra områden än personalkostnader. Kostnad för personal i procent av bruttoinkomsten för banker i några Källa: Financial Market Trends, Nr 67, , . Den direkta konkurrensen från skatteparadis är svår att uppskatta men är troligen begränsad. Olika regler och skatter medförde en omfattande expansion av skatteparadisens verksamhet . Enligt vissa uppskattningar passerar mer än hälften av världens för- mögenhetsmassa via skatteparadis och av de totala privata förmögenheterna uppskattas vara investerade i skatteparadis. har emellertid sänkt skatter och avreglerat finansiella marknader vilket reducerat skatte- paradisens konkurrenskraft. I takt med att interbankmarknadens tillväxt 35Enligt en studie av McCauley & vid BIS är svenska bankers rörliga kostnader bland de lägsta i värstvärlen. Däremot var vinst före skatt låg, även om överhettningsåren ledde till en vinstökning. Se The Euro and European Financial Markets, av . McCauley och . Rapport presenterad vid 1997- års konferens vid International Center for Studies, , 6-7 november 1997. 36Se The Role of Offshore Centers in International Financial Intermediation, av , IMF Working Paper nr. 107, 1994. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns dämpats och derivatmarknadens betydelse ökat, har traditionella finan- siella centra som och åter fått ökad betydelse. Definitionen på skatteparadis och off-shore centra (OFC) varierar något. Enligt IMF klassas ett land som OFC om kvoten av bank- depositioner och värdet av exporten av varor och tjänster överstiger världsgenomsnittet med mer än . Det innebär att länder som , , , , , och klassas som OFC. national Settlements inkluderar även länder såsom , , , , , etc. Skattestrukturen i några skatteparadis * För offshore-verksamhet är skattesatsen för såväl anställda som för företaget. Källa: The Role of Offshore Centers in International Financial Intermediation, av , IMF Working Paper nr. 107, 1994. är av speciellt intresse med tanke på dess medlemskap i . har specialiserat sig på fondförvaltning och så kallad private banking. var det fjärde största centrat för mutual funds i världen. Det fanns 1 123 fondbolag som tillsammans förvaltade hela , dvs. mer än den svenska brutto- nationalprodukten. Dessutom var 214 banker på plats med i tillgångar. Genom att undanta holdingbolag från beskattning har Volym C:56 Bilaga 16 blivit ett viktigt centrum för Eurobonds. Mer än 10 000 värdepapper i 20 olika valutor finns med på den lokala börsen. Det är framför allt avskaffandet av regleringar och de lägre skatt- erna i som medfört att uppgången i skatteparadisens verksamhet dämpats. Dessutom bidrog bl.a. den amerikanska skatte- reformen 1986 till att eliminera många av de regler som mö jliggjort utnyttjandet av skatteparadis. Det blev t.ex. inte längre möjligt för amerikanska banker att skjuta upp beskattningen av ränteinkomster, utdelningar och realisationsvinster till repatrieringstidpunkten. sa dessutom upp dubbelbeskattningsavtalet med vilket stoppade skatteplanering av fastighetsaffärer. Finan- siella förluster på och i bidrog till att göra investerarna mera tveksamma till att använda sig av skatteparadis. Om planerna på att införa s.k. Tobin-skatter, dvs. grus i maskineriet för de finansiella marknaderna för att dämpa volatiliteten skulle bli aktuella, kommer skatteparadisen säkert att få en ny renässans. I övrigt kan man vänta sig att fortsätter att reducera sina skatter för att reducera skatteparadisens relativa attraktionskraft. Det har diskuterats två möjliga vägar att begränsa skatteundan- dragandet. Ett alternativ innebär att EU-länderna kommer överens om skattestrukturen och nivån på skatterna och att en harmonisering av skatterna sker. Ett annat alternativ innebar ökat informationsutbyte så att varje land skall kunna beskatta sina invånare efter de skatteregler som gäller oavsett var inkomsten uppstår (hemvinstprincipen). Denna princip innebär att ett land väljer att beskatta de som är bosatta i landet för deras inkomster oavsett i vilket land inkomsten uppstått. I teorin skulle alltså kunna beskatta kapitalinkomster högre än vad andra länder gör eftersom svensk rätt kräver att de som är bosatta här deklarerar sina utländska kapitalinkomster och att skatt därmed utgår med samma belopp oavsett om inkomsten erhållits utomlands eller i . I praktiken kommer dock ett betydande antal individer att glömma dessa inkomster i deklarationen och eftersom kontroll- möjligheterna är små är också risken för upptäckt liten. Vad som i så fall återstår är att skatten tas ut i det land inkomsten uppstår, dvs. vid källan (därav namnet källskatteprincipen). Arbetet på att harmonisera skatterna har pågått inom EU . Det har främst gällt företagsskatter och mervärdeskatten. innehåller inget uttryckligt stadgande om harmonisering av företagsskatterna. Artikel 220 i föredraget kräver dock att medlems- Skatternas betydelse för den finansiella sektorns länder vidtar åtgärder för att eliminera dubbelbeskattning, dvs. beskatt- ning i mer än ett medlemsland. I övrigt är harmoniseringssträvanden baserade på artikel 100 i fördraget vilken syftar till att skapa en välfungerande inre marknad. Enhällighet krävs för att beslut skall kunna tas. har endast två åtgärder genomförts. Det första direktivet innebar att källskatter på utdelningsinkomster över gränserna mellan moder- och dotterbolag elimineras. Det andra direktivet avser uppskjut- ande av beskattning vid internationella företagssammanslagningar. Ytterligare åtgärder för att harmonisera företagsskatterna kan komma att innebära ett krav att länderna inför ett företagsskattesystem som till delar är gemensamt. Eftersom länderna har olika intressen i denna fråga har det emellertid visat sig vara mycket svårt att komma överens. Det har även gällt en harmonisering av skatter på finansiellt kapital. Frågan är ingalunda enkel eftersom ett medlemsland, , har en betydande del av sin ekonomi baserad på finansiell verksamhet. Enligt Fördraget skall dessutom medborgarna i olika medlemsländer behandlas på samma sätt. Trots Montipaketet måste utsikterna att uppnå en effektiv överens- kommelse för beskattning av kapitalinkomster anses som liten. Dess- utom skulle andra länder utanför EU fortsatt kunna erbjuda skattefrihet, ofta i kombination med banksekretess. För vissa länder är finansiella centra, uppbyggda för att kanalisera stora kapitalflöden och med någon eller några promille i avgift på omsättningen, basen för ekonomiskt välstånd i landet. En eventuell överenskommelse inom EU skulle troligen bara medföra att skattearbitraget flyttade till ett annat land och det kommer alltid att finnas åtminstone ett skatteparadis. Utökad information mellan länderna kan i viss mån lindra skatte- konkurrensen, men eftersom det ligger i vissa länders intresse att driva skattekonkurrensen vidare kommer viljan att utbyta information att vara begränsad. Till detta skall läggas åtminstone två omständigheter som medför att utökad information inte kommer att lösa skatte- undandragandet. För det första skiljer sig skatteadministrationen åt mellan länderna. Det innebär att det är inte administrativt enkelt att lämna över information till ett annat lands skattemyndigheter. För det andra är grundavdragen generellt sett mycket högre på kontinenten för olika typer av inkomster vilket medför att dessa länder inte har byggt upp kontrollsystem för att fånga in så låga inkomster som vi beskattar. Ett tydligt exempel är ränteinkomster. Som påpekats ovan kan en tysk familj ha en bankbok utan att betala skatt på räntan, medan en svensk betalar såväl avkastningsskatt på på detta belopp som förmögenhetsskatt. De administrativa rutinerna avspeglar självfallet skattesystemen i respektive land och det gör det svårt för svenska Volym C:58 Bilaga 16 skattemyndigheter att kräva extra inrapportering för alla konton bara för att kunna erhålla information om den lilla bråkdel som ägs av svenskar. Svårigheterna att erhålla information om svenskars placeringar utomlands innebär att den s.k. residensprincipen (hemvistprincipen) inte kan upprätthållas. 5.7Skatterna och bankernas konkurrenskraft Den svenska företagsskattesatsen på innebär att bankerna har en förhållandevis lindrig vinstbeskattning. Deras möjligheter att göra avdrag för förväntade generella kreditförluster är dock sämre än i många andra länder. Det höga skattetrycket på sparande i är en betydande riskfaktor för svenska banker. Ett ökat användande av internationella banker och fonder för att medvetet kringgå svensk skatt kan urholka basen för bankernas verksamhet. Det återflöde av kapital som kan väntas från utländska aktörer kommer inte att kompensera fullt ut för bortfallet. Det är möjligt att vi får se en segmentering av marknaden där priskänsliga kunder väljer utländska alternativ eller specialavtal med svenska banker, medan kunder med små behållningar och begränsad information om billigare alternativ i stor utsträckning kommer att acceptera en högre avgiftsnivå. Det är också troligt att bankerna kommer att försöka erbjuda nya finansiella placeringsalternativ med lägre skatteuttag (till följd av asymmetrier i skattesystemet). Det innebär att nettoavkastningen för spararen kan bli hög, även om avgifterna till banken är förhållandevis höga. En lägre skattesats på kapitalinkomster skulle paradoxalt nog minska bankens möjligheter att ta fördel av att vissa instrument inte beskattas fullt ut. Totalt sett skulle dock lägre skatter vara bättre för bankernas konkurrenskraft eftersom risken för kapitalflykt och därmed minskad kundbas reduceras. Det betyder mer för bankernas intjänings- förmåga än bortfallet av inkomster från avgifter på nya placeringsformer vilka ännu inte beskattas fullt ut. Lagstiftningen brukar dessutom successivt täppa till s.k. kryphål i skattesystemet. Den samhälls- ekonomiska effektiviteten skulle öka om kapitalskatterna sänktes och om enhetliga skatter infördes. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Den svenska försäkringsbranschen har traditionellt varit kraftigt regle- rad. Det var först och i samband med medlem- skapet i EU som reformarbetet sköt fart. 37 De enskilda försäkrings- inrättningarna består av avtalsförsäkringsbolag, livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag. Bolagens tillgångar uppgick vid utgången av 1997 till (se tabell nedan). Premieinbetalningarna för avtalsförsäkrings- och livförsäkringsbolag uppgick till . Som jämförelse kan nämnas att inbetalningarna till AP- fonden uppgick till . ökade antalet utländska agenturer och filialer med 8 till 26. Totalt fanns 490 försäkringsbolag i landet, varav 118 var riksbolag. (miljarder kr) (miljarder kr) Källa : verksamhetsberättelse, 1997. Försäkringsbranschen är inne in en omfattande förändring. Föräkrings- utredningen slutbetänkande föreslog bland annat att utdelningsförbudet i livförsäkringsaktiebolag slopas. 38 Ett nytt lagkomplex för branschen torde kunna träda i kraft först . I takt med den fortsatta liberaliseringen av lagstiftningen kommer konkurrensen för svenska försäkringsbolag att öka. En ny lag om ut- ländska försäkringsgivare med verksamhet i trädde i kraft den 37För en utmärkt beskrivning av den svenska försäkringsbranschens historia och förestående utmaningar, se avsnittet Insurance av i EEA and the Sectors in , editerad av , Occasional Paper 9, Riksbank, 1993. 38Försäkringsrörelse i förändring, SOU 1995:87. och ersätter en nästan lagstiftning. utländska försäkringsgivare med direktförsäkringsverksamhet i medan återförsäkringsrörelse och viss koassuransverksamhet (samförsäkring) undantas från lagens tillämpningsområde. Som ett led i anpassningen till EU:s tredje generations försäkringsdirektiv skedde vissa förändringar . Då öppnades den svenska försäkrings- marknaden för utländska försäkringsgivare genom ett anmälningsför- farande (koncession krävdes inte längre). 40 EU:s gemensamma för- säkringsmarknad bygger lagtekniskt på fyra grundläggande principer: Några inskränkningar eller krav på beskattningens utformning finns dock inte. Generellt gäller att utländska aktörer inte skall diskrimineras men i övrigt har skattefrågorna fortsatt fått en undanskymd roll. Det hindrar emellertid inte att de har en avsevärd effekt på försäkrings- bolagens möjligheter att konkurrera internationellt.