sou · GOB3119d2 · 2001-01-01 00:00:00 — De genomsnittliga årliga kostnaderna för systemet, när det väl har stabiliserats, kommer att hålla sig inom den ekonomiska ramen på 1,15 mdkr. För att ge en mer fullständig bild av de finansiella effekterna av IKS-systemet måste även effekterna, till följd av mitt förslag, av den föreslagna nedsättningen av socialavgifterna tas med i beräk- Hur mycket kostar systemet? Detta redovisas i figur 7. I jämförelse med figur 6 har det skett en successiv förskjutning nedåt av den sammanlagda finansi- ella effekten som uppgår till ytterligare . Figur 7: Sammanlagda finansiella effekter av IKS-systemet inklusive nedsättning av arbetsgivaravgifterna Den finansiella ramen för ett system av den aktuella typen, där även arbetsgivarnas avsättningar subventioneras, behöver uppgå till ca 1,45 mdkr . I samband med starten av systemet kan, , den finansiella belastningen för den offentliga sektorn komma att uppgå till knappt tre mdkr. Belastningen kommer sig av den uppskjutna beskattning på sparmedel som förr eller senare kommer att tas ut och då beskattas som inkomst av tjänst. Hur mycket kostar systemet? Fördelning av den finansiella effekten mellan olika sektorer Presentationen av de finansiella effekterna av systemet har fram tills nu enbart berört nettoeffekten för den konsoliderade offent- liga sektorn. Emellertid är det så att effekterna på kommunerna, pensionssystemet och staten förväntas gå åt olika håll. Dessutom förändras balansen mellan dessa kostnader över tiden. Anledning till att kostnaderna fördelas olika mellan sektorerna är att vissa skatter och avgifter, så som skatten på avkastning, går till staten, medan andra skatter och avgifter går till kommunerna och pensionssystemet. Exempelvis medför det allmänna avdraget att staten och kommunerna i samband med avsättningar går miste om skatteintäkter vilka återfås i samband med uttag. Emellertid medför den reducerade avkastningsskatten att en omfördelning av skatte- intäkter uppstår från staten till kommunerna. En ytterligare omfördelning från staten till kommunerna uppkommer i samband med nedsättningen av socialavgifterna, vilket beror av löneövervält- ringen. Av figur 8 framgår det att kommer IKS- systemet att medföra en finansiell belastning på kommunerna på . Denna belastning beräknas därefter stiga för att kulminera till något över 1,5 mdkr. beräknas utvecklingen ha stabiliserats och därefter kvarstår en positiv effekt av storleksordningen en halv mdkr . Inverkan på pensionssystemet är mycket liten, en svag positiv effekt på ca . Effekten har sin grund i den övervält- ring på lönesumman som antas följa av en nedsättning av arbetsgi- varavgiften. När individerna går i pension kommer detta tillskott att användas för finansiering av de ökade pensions- rätterna. För statens del leder IKS-systemet till en gradvis ökande belast- ning som uppgår till knappt två mdkr. Till stora delar kan kostnadsutvecklingen förklaras av tre faktorer, kompetenspremien, nedsättningen av arbetsgivaravgifterna och nedsättningen av skatten på avkastningen. till storleken är det kompetenspremien som ger det enskilt största bidraget, omkring hälften, av den finansiella effekten. Därefter kommer förskjut- ningen av skatter till förmån för kommunerna som utgör drygt en halv mdkr. Slutligen bidrar nedsättningen av arbetsgivaravgifterna med och den lägre skattesatsen på avkast- Hur mycket kostar systemet? ning med till den finansiella effekten för sta- ten. Figur 8: Uppdelning av den sammanlagda finansiella effekten på olika delar av den offentliga sektorn Variabiliteten i den finansiella belastningen på kommunerna som följer av IKS-systemet är inte önskvärd. Jag föreslår därför att regeringen i inkomstskatteutjämningen utjämnar inkomsterna för kommunerna så att deras inkomster blir neutrala med avseende på den uppskjutna skatten, allt i enlighet med finansieringsprincipen. I bilaga 2 redovisas några alternativa beräkningar av den finansi- ella effekten där antaganden om antal sparande, spartider och spar- belopp varierar något. 5.7Samhällsekonomiska effekter av IKS Jag har redogjort för motiven för att införa ett system med subventionerad kompetensutveckling för vuxna. Dessa motiv är i hög grad samhällsekonomiska till sin karaktär. Det handlar om att allmänt höja arbetskraftens kompetensnivå och att förbättra Hur mycket kostar systemet? Det ger i sin tur förutsättningar för en långsiktigt högre ekonomisk tillväxt. Att på basis av den kunskap som inom den ekonomiska forskningen finns om samband mellan utbildning och tillväxt i förväg kvantifiera de sam- hällsekonomiska effekterna av IKS bedömer jag som helt omöjligt. De samhällsekonomiska effekterna kommer att vara avhängiga hur väl IKS-systemet lyckas bli etablerat och till vilka former av kompetensutveckling det används. Eftersom det saknas erfarenhet av ett liknande system såväl i som i andra länder har jag varit hänvisad till grova uppskattningar. Mot bakgrund av svaren i Gallupundersökningen är jag dock övertygad om att den individu- ella kompetensutvecklingen kommer att växa och att IKS-systemet kan innebära en icke obetydlig stimulans av den utvecklingen. Som jag också anfört tidigare finns det samhällsekonomiska kostnader förenade med en subvention av kompetensutveckling. Den viktigaste kostnaden är den arbetstid som eventuellt går förlo- rad när mer tid avsätts för kompetensutveckling. Jag har tidigare i detta kapitel redovisat en offentligfinansiell kalkyl över IKS-syste- met. Denna baseras på en rad antaganden, bl.a. om kompetensut- vecklingens omfattning. Av figur 5 ovan framgår storleken på det skattebortfall som är direkt knutet till kompetenspremien. Eftersom detta står i direkt proportion till antalet studieveckor som kompetensutvecklingen anses motsvara beskriver kurvan även de antaganden jag gjort om den samlade omfattningen på kompetensutvecklingen. Dessa anta- ganden innebär att kompetensutvecklingen omfattar motsvarande . Omräknat till timmar med antagande om en genomsnittlig veckoarbetstid på 37 ½ timmar motsvarar detta ca ½ procent av den totala volymen arbetade tim- mar i ekonomin. Denna andel stiger till drygt en procent och stabiliseras på nivån 2–2½ procent . Dessa tal anger således den reduktion av arbetade timmar som skulle bli fallet om motsvarades av mindre i arbete. Detta får emellertid betraktas som den maximalt möjliga effek- ten. Det finns inget krav på att avstå förvärvsarbete för att få kom- petenspremien. Det kommer, enligt min bedömning, att vara van- ligt att kompetensutvecklingen sker vid sidan av förvärvsarbete. Därtill kommer att alternativet för många av dem som genomgår kompetensutveckling med IKS inte är förvärvsarbete, utan förtids- pension, arbetslöshet etc. Hur mycket kostar systemet? Det direkta bortfallet av arbetade timmar, som kan antas ge motsvarande bortfall av produktion, kommer därför att vara betydligt mindre. Jag bedömer att en rimlig uppskattning är att det långsiktiga bortfallet av arbetade timmar kan uppgå till en procent. Denna samhällsekonomiska kostnad skall ställas mot de sam- hällsekonomiska vinster som en utökad kompetensutveckling är förenad med. Jag bedömer att dessa vinster potentiellt kan vara mycket stora. Kompetensutveckling bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och ger bättre förutsättningar att undvika flask- halsproblem. Vidare stärks möjligheterna för stora grupper att undvika förtidspensionering och stanna kvar längre i arbetslivet. Därtill skall läggas vinster i form av högre produktivitet som en högre kompetensnivå är förenad med. Jag bedömer att dessa posi- tiva effekter väl överväger bortfallet av arbetstimmar. 6En utmaning för utbildningssektorn Jag beskrev i delbetänkandet min bedömning av hur IKS kommer att påskynda och förstärka en utveckling som pågår inom utbild- ningssektorn. IKS kommer att bidra till en ökad efterfrågan på nya utbildningar och nya kombinationer. Yrkesverksamma, vare sig de tar ledigt för studier eller väljer att kombinera studier och arbete, kommer att kräva nya former och flexibla metoder för att kunna ta del av utbildningen. Därför måste utbildningsanordnarna kunna erbjuda utbildning , och , men också på deltid i kombination med arbete. Det handlar också om att erbjuda utbildning där det går att kombinera självstudier, mindre grupper, lärar/handledarledda stu- dier med olika former av distansstudier. Inte minst Internetbaserad utbildning där individen själv styr sitt lärande tror jag kommer att efterfrågas i mycket större omfattning än vad som skett . Efterfrågan kommer att bidra till en mångfald av olika utbildnings- anordnare. Jag är övertygad om att många som kommer att delta i IKS kommer att efterfråga det utbud som den reguljära utbildningen erbjuder. Den har en kvalitet och ett innehåll som många indi- vider känner till och har förtroende för och leder i de flesta fall fram till betyg eller godkända examina. IKS kommer också att sti- mulera utvecklingen av andra utbildningsalternativ i den mån de anpassar sitt utbud till individens behov. Om inte den reguljära utbildningen kan förnya sitt sätt att erbjuda och bedriva utbildning så kommer den enligt min bedömning snabbt att ersättas av andra aktörer. En sådan utveckling pågår bl.a. i , där de inhemska universiteten konkurreras ut av amerikanska, kanadensiska och australiensiska universitet som erbjuder utbildning i nya former och till lägre pris. Utvecklingen inom utbildningssektorn kan beskrivas som en förskjutning från utbudssidan, där kunskap har genererats och En utmaning för utbildningssektorn levererats på ungefär samma sätt år , till en föränderlig, flexibel och individuell efterfrågan. Ny teknik är en viktig orsak till denna förskjutning. Men lika viktigt är sättet att organisera utbildningen, nya infrastrukturer, internationaliseringen och inte minst de ökande kraven från individer och arbetsgivare. Utvecklingen går från teaching till learning. Lärarnas roll förändras. De blir mentorer som tillsammans med eleverna (oavsett ålder) utforskar, granskar, diskuterar och ifrågasätter fakta. Nya pedagogiska metoder, arbetssätt och verktyg för lärande utvecklas i snabb takt. Det i sin tur förändrar utformning och upplägg av kurser och program, betygssystem liksom metoderna för examination och validering av kunskaper. Jag ser det individuella kompetenssparandet som ett incitament som ytterligare bidrar till att förstärka denna förskjutning från utbud av utbildning till individuellt anpassad kompetensutveckling. Ett flexibelt sparande som individen kan använda när han eller hon bäst behöver det är en viktig komponent för att realisera det livs- långa lärandet. Det ställer nya krav på utbildningsanordnarna att tillhandahålla utbildning i nya former och på flexibla tider. Det ställer också krav på en fristående, professionell vägledning och rådgivning eftersom valalternativen ökar och utbildningarna i många fall blir allt svårare att bedöma på egen hand. Det finns anledning att tro att många av spararna kommer att vilja utnyttja sitt IKS för kurser och program inom det reguljära utbild- ningssystemet. I den Gallupundersökning som utredningen lät genomföra (bilaga 3) svarar av de tillfrågade att man skulle använda sitt IKS till högskolestudier. svarar kortare eller längre kurser i specifikt ämne där man också kan förmoda att det till stor del handlar om utbildningar som finns inom ramen för gymnasieskolan eller högskolans reguljära utbud. Utredningen har haft täta kontakter med olika företrädare inom utbildningsområdet under arbetets gång och det är glädjande att kunna konstatera att det enligt min bedömning finns både vilja och beredskap hos utbildningsanordnarna att utveckla verksamheten för att möta behoven hos framtidens yrkesverksamma. En utmaning för utbildningssektorn skriver i sitt remissvar till delbetänkandet att studieförbund och folkhögskolor redan har en förmåga att snabbt och flexibelt och utan bundenhet av statliga läroplaner forma utbildningar på alla nivåer och inom alla studieområden. framhåller vikten av att det sker en samordning av statens insatser så att inte hinder mellan olika regelverk uppstår som för- svårar medborgarnas tillgång till olika utbildningsmöjligheter. (Distum), vars uppdrag handlar om att utveckla flexibla studiemodeller, ser IKS som en viktig komponent för livslångt lärande. Distum skriver i sitt remissvar att man välkomnar en översyn av det nuvarande regelsystemet och är berett att aktivt deltaga i ett sådant arbete. Den kommunala vuxenutbildningen har en lång tradition av att erbjuda kurser på gymnasienivå i former som är anpassade till vuxna yrkesverksammas förutsättningar och behov. Denna utveck- ling har förstärkts med tillkomsten av . Mitt intryck är att också högskolan ser positivt på IKS. arrangerade tillsammans med , och en konferens på temat Kommer det individuella kom- petenssparandet att förändra högskolan? Vid konferensen var huvuddelen av landets universitet och högskolor representerade. Där fick jag klart besked från den akademiska världen. Det finns en medvetenhet inom högskolan om att det behövs både förändringar och kompletteringar inom utbildningarna för att möta de yrkes- verksamma studenternas behov. Flera av dessa förändringar kan genomföras inom ramen för dagens regelsystem men det finns också hinder som kräver en närmare belysning. 6.2Snabb expansion inom utbildningssektorn I arbetslivet ser vi hur ansvarstagande breddas på alla nivåer vilket ställer högre krav på individen. Jag konstaterar att gymnasial utbildningsnivå numera är ett grundkrav inom nästan alla yrken vilket är ett viktigt skäl till den omfattande nationella satsningen på vuxenutbildning som sker inom ramen för . Flera högskoleutbildningar har förlängts och fördjupningar i olika ämnen blir allt vanligare. Sjuksköterskor och receptarier har fått utbildningen förlängd med . fick högskolestudenter jobb efter avslutad kandidatexamen () i En utmaning för utbildningssektorn samhällsvetenskapliga och ekonomiska ämnen. kräver många arbetsgivare en magisterexamen () i samma ämne. Forskarut- bildningen är lika vanlig som gymnasieutbildningen var . Förutom förlängning och fördjupning av många utbildningar sker också en satsning på bredden. Antalet registrerade deltagare i reguljär utbildning har nästan fördubblats . Den allra största ökningen har skett inom den gymnasiala delen där antalet individer inom Komvux ökade från 130 000 (1991) till när- mare 235 000 (1999). Den högre utbildningen har också byggts ut kraftigt vilket har resulterat i att nu tar igen det försprång som flera andra länder har när det gäller antal individer med akademisk utbildning. finns mer än 300 000 studenter vid landets universitet och högskolor. Antalet studerande i grundutbildningen har ökat med . Vid sidan av traditionell gymnasie- och högskoleutbildning utvecklas också nya verksamheter. bedrivs en försöks- verksamhet med kvalificerad yrkesutbildning (KY). Övergripande mål för KY är att den skall ge sådana fördjupade teoretiska och praktiska kunskaper som krävs för att självständigt eller i arbetslag utföra kvalificerade uppgifter i en modernt organiserad produktion av varor och tjänster. En tredjedel av utbildningstiden genomförs i form av lärande på en arbetsplats. KY kan anordnas av både statliga högskolor, kommuner, landsting och privata anordnare. KY finan- sieras med statsbidrag och deltagarna är berättigade till statligt studiestöd. Högskolor och universitet försöker möta kraven i arbetslivet genom att erbjuda uppdragsutbildning i nya former. Flera högsko- lor har startat aktiebolag som förutsätts bedriva kommersiell verk- samhet inom uppdragsforskning och tjänsteverksamhet av olika slag. De genomsnittliga intäkterna från uppdragsutbildningen upp- går till av högskolans totala intäkter. Det motsvarar av den totala svenska personalutbildningsmarknaden. 6.3Begränsningar i den reguljära utbildningen Min bedömning: Den reguljära utbildningen inom vuxenutbildning och högre utbildning har goda förutsättningar att möta de yrkesverksammas behov av kompetensutveckling. En utmaning för utbildningssektorn Det finns dock anledning att se över vissa begränsningar, så som resurstilldelningssystemet för högskolan och enskilda individers tillträde till uppdragsutbildning. Detta bör prövas i ett vidare utbildningspolitiskt sammanhang. För att få klarhet i vilka regler inom det reguljära utbildningsväsen- det som upplevs som hinder för arbetsgivare, anställda, egenföre- tagare men också för utbildningsanordnarna gav jag i uppdrag åt Statskontoret att kartlägga hindren och att komma med förslag till åtgärder. I uppdraget ingick också att lyfta fram goda exempel på utbildningar som både till innehåll och utformning svarar upp mot behoven hos yrkesverksamma individer. Statskontorets material baseras huvudsakligen på intervjuer med arbetsgivarorganisationer, fackförbund, myndigheter och intresseorganisationer inom utbild- ningsområdet samt skolor och universitet. Flera goda exempel redovisas utifrån kriterierna marknadsföring/behovsinventering, distributionsformer samt integration med yrkeslivet. Den 18 okto- ber lämnade Statskontorets över promemorian IKS och reguljär utbildning. Begränsningar – Hinder – Utmaningar till utredningen (bilaga 4). De synpunkter som högskolorna lyfte fram vid konferensen i stämmer väl överens med Statskontorets slutsatser. I huvud- sak är det fyra regelområden som enligt Statskontoret har stor betydelse för hur den reguljära utbildningen kan utvecklas för att bättre svara upp mot de yrkesverksammas kompetensutvecklings- behov. De fyra områdena är: Antagning, behörighet och urval Utbildningarnas inriktning, form och förläggning Ledighet för studier En fråga som hamnar i fokus när det gäller kompetensspararens möjlighet att finansiera reguljär utbildning handlar om rätten att bedriva uppdragsutbildning. Detta regleras i lagen om uppdragsut- bildning, (SFS 1991:1109). Därutöver finns särskilda förordningar för det offentliga skolväsendet, statens skolor för vuxna samt för högskolan. Ett av huvudvillkoren för uppdragsutbildning är att ersättning får utgå från annan uppdragsgivare än enskild för vars En utmaning för utbildningssektorn räkning utbildning anordnas för personer som uppdragsgivaren utser. De offentliga utbildningsanordnarna har med andra ord inte rätt att ta betalt för utbildningar där enskilda individer står som uppdragsgivare. Statskontoret pekar i sin rapport på att en ökad efterfrågan på utbildning från allt fler yrkesverksamma individer kommer att kräva att mer resurser tillförs det reguljära utbildningssystemet. För att värna det offentliga åtagandet måste man antingen hitta nya finansieringskällor eller prioritera om inom befintliga ramar. Begränsade möjligheter att ta ut avgifter har identifierats som ett hinder för att ytterligare individanpassa reguljär utbildning. Ett annat hinder som Statskontoret tar upp handlar om själva resurs- tilldelningssystemet. Mål- och resultatstyrningssystemet i högsko- lan är inte utformat för att möta yrkesverksamma individers behov. Högskolorna får bästa utdelning genom att producera långa, sam- manhängande utbildningar som stimulerar studenterna att ta poäng och få godkänd tentamen. Dagens styrsystem kan givetvis vara rationellt utifrån grundutbildningens behov men det borde, enligt Statskontoret, också löna sig för högskolan att utveckla flexibla och kortare kurser. För många yrkesverksamma är det inte lika väsentligt att ta poäng och fullfölja en hel kurs fram till god- känd tentamen. Statskontoret föreslår därför att styrsystemet bör kompletteras så att det också tar hänsyn till yrkesverksammas behov. 6.3.2Antagning, behörighet och urval Statskontoret belyser reglerna för antagning, behörighet och urval till reguljär utbildning. Det individuella kompetenssparandet kommer att innebära att individer med vitt skilda utbildnings- bakgrunder och yrkeserfarenheter vill använda sina sparpengar för studier inom det reguljära systemet. Det bör vara en självklar utgångspunkt att ingen skall behöva använda sitt IKS för att läsa in kunskaper som man redan besitter. IKS ställer därmed ökade krav på att synliggöra och godkänna reella kunskaper vid antagning till olika utbildningar. IKS förstärker behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas reella kunskap och kompetens. Invandrare med utländsk examen tas inte tillräckligt tillvara på den svenska arbetsmarknaden. Många nya svenskar måste börja om från början eller åtminstone komplettera stora delar av en utbild- En utmaning för utbildningssektorn ning för att få arbeta inom sitt yrke eller kompetensområde trots erfarenhet. Ett flexibelt system som validerar individens reella kompetens möjliggör för många fler att komplettera just de delar som fattas. Det i sin tur gynnar mångfald både inom utbild- ningssystemet och på arbetsmarknaden. Utredningen om validering av vuxnas kunskap och kompetens (U 1999:06) kommer enligt vad jag erfarit att lägga förslag om ett system för validering på nationell nivå. För individen handlar det dels om validering av kunskaper och kompetenser för att få betyg som ger behörighet för vidare studier, dels om att få ett kompe- tensbevis, yrkesbevis eller branschcertifikat av något slag. Det handlar också om nya pedagogiska grepp så att utbildningarnas upplägg och genomförande kan ske i förhållande till individens förutsättningar och förkunskaper. 6.3.3Utbildningarnas inriktning, form och förläggning Statskontoret konstaterar i rapporten att det inte finns några for- mella hinder inom vare sig Komvux eller högskolan för att utveckla kurser på flexibla tider eller i annan form. Däremot kan det finnas traditioner och värderingar inom det reguljära utbildningssystemet som gör att utvecklingen inte kommit igång i samma utsträckning som i andra länder. Både Komvux och högskolans företrädare är eniga om att framtidens behov av kompetensutveckling för yrkes- verksamma kommer att påskynda utvecklingen av otraditionella utbildningsformer. I finns en lång tradition av samarbete mellan skola, när- ingsliv, fackförbund och offentlig sektor för att anpassa utbildningarna till individens behov. Community Colleges är en utbildningsform som vunnit popularitet hos många amerikaner eftersom den erbjuder ett flexibelt kursutbud som gör det möjligt att kombinera arbete och studier. Många studenter kommer tillbaka för vidareutbildning under livet och deltidsstudier är den vanligaste formen. Flera kursmoment erbjuds med hjälp av CD-rom eller via Internet. Flera colleges kan också samarbeta inom en region så att individen kan följa kurser där det passar bäst, i närheten av hemmet eller nära arbetsplatsen. Ofta har studenten tillgång till en elektronisk kursplan som registrerar de moment som är genomförda. En utmaning för utbildningssektorn Det är också mycket vanligt att arbetsgivarna antingen finansie- rar utbildningen eller stöttar genom att individen får studera på arbetstid. och arbetsgivare i olika branscher utvecklar kurser i samarbete med Community Colleges eller andra universi- tet och därmed får individen tillgång till en utbildning och kan ta en examen som erkänns i hela branschen. En utveckling i denna riktning pågår även i . Det gynnar alla parter om man gemensamt utvecklar nya strukturer och strate- gier för lärande och kompetensutveckling. Min förhoppning är att IKS ytterligare förstärker ett sådant samarbete och stimulerar en utveckling av gemensamt ansvar för det livslånga lärandet. Statskontoret tar också upp tillämpningen av lagen om ledighet för studier vid uttag från IKS och vilka effekter det kan tänkas få på arbetsmarknaden. Det är främst företrädare för de små företagen som befarar att ett utbyggt IKS kan komma att leda till omfattande frånvaro på arbetsplatserna. Arbetsgivare och arbetstagare i små företag är emellertid vana vid att i det dagliga samarbetet se till både verksamhetens och arbetsplatsens bästa. Effekterna av IKS och villkoren för småföretag och egenföretagare behandlas vidare i kapitel 9.