sou · GOB347 · 2001-01-01 00:00:00 — Man har anpassat kompletteringsutbildningen och valt att endast anta ett fåtal personer (tre studenter) som integreras i den ordinarie utbildningen. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att utbudet och omfattningen av kompletteringsutbildningar riktade till utländska akademiker inom högskolans ordinarie verksamhet är begränsad. Om inte arbetsmarknadsmyndigheterna medverkar med stöd till utbildningskostnader och studiefinansiering är incitamenten svaga för att några utbildningar ska komma till stånd, trots att efterfrågan är stor på många håll. Utbudet och omfattningen av olika kurser i svenska som främmande språk för utländska personer är större än för kompletteringsutbildningar, men fortfarande för litet. Svenskkurserna är huvudsakligen inriktade mot gäststuderande från utlandet, men öppna även för andra t.ex. invandrare med akademisk högskoleutbildning som behöver komplettera sina svenskkunskaper. 6.4Kompletteringsutbildningar till reglerade yrken och legitimationsyrken Utbildning förberedande för yrke som är reglerat i bedöms av respektive sektorsmyndighet. Några exempel på sådana yrken och ansvariga sektorsmyndigheter är som bedömer slutförda utländska utbildningar inom vårdområdet för vilka finns bestämmelser om legitimation, bl.a. läkare, sjuksköterska, tandläkare, sammanlagt 20 yrkesgrupper. bedömer utländska utbildningar och yrkeskunskaper inom flygyrkena; pilot, helikopterförare och flygtekniker. bedömer avslutade utländska utbildningar inom lantbruk för vilka finns bestämmelser om legitimation (veterinär). bedömer avslutade utländska sjöbefälsutbildningar. bedömer utländska lärarutbildningar hos personer som kommer från länder utanför EES-området. Det har diskuterats kring läraryrket om det är ett reglerat yrke eller ej. I propositionen Vissa skolfrågor m.m. (prop. 1998/99:110) konstaterar regeringen att läraryrket anses vara ett reglerat yrke i den mening som de generella utbildningsdirektiven avser. Bedömningsverksamheten varierar mellan de olika myndigheterna, men har ändå likheter. De tidigare redovisade exemplen på komplette- ringsutbildningar (bl.a. avsnittet 6.2) hänger ibland ihop med den pröv- ning som görs av sektormyndigheten t.ex. för utländska utbildningar inom vårdområdet för vilka finns bestämmelser om legitimation och som bedömer. Vad gäller arbetssätt gör myndigheterna skillnad mellan bedömning och utfärdande av legitimation. För att exemplifiera hur bedömningsprocessen går till för reglerade yrken redovisas bedömningsprocessen av utländska läkare vid styrelsen. En första prövning görs vid ansökan om den sökande tillhör någon av de berörda yrkesgrupperna. För att ska göra en bedömning krävs att den sökande har invandrarstatus och har en avslutad utbildning inom berört yrkesområde. Om så är fallet ger besked om nödvändiga kompletteringar, s.k. legitimationsvillkor. För att kunna bedöma den medicinska kompetensen föreskriver att den utländske läkaren antingen genomgår ett medicinskt kunskapsprov eller provtjänstgöring. Läkare med utländsk examen får genomgå kunskapsprovet medan läkare med specialistbehörighet innefattande yrkeserfarenhet får göra provtjänstgöring . 1999 är ca 1 600 läkare under komplettering till svensk legitimation. Cirka 150 läkare med utbildning från land utanför EU/EES erhåller svensk legitimation. Legitimation utfärdas efter att den sökande uppfyller kraven, vilket i de flesta fall inträffar efter ansökningstillfället (cirka 4–för en läkare). Det förekommer aldrig att svensk legitimation utfärdas av utan att den sökande behöver komplettera. Den första delen av kompletteringen berör språktester, bl.a. yrkes- medicinsk svenska. Grundprincipen är att studenterna får inhämta kunskaperna på egen hand, men har en mindre resurs (motsvarande 60 platser) för preparandutbildning förlagt runt om i landet och för samtliga yrkeskategorier. Denna resurs täcker långt ifrån behoven av svenskundervisning och länsarbets- nämnden har på vissa håll hjälpt till med att upphandla utbildning. hade särskilt avsatta medel för upphandling av denna typ av kurser, men finansieras de inom ramen för myndighetens förvaltningsanslag, vilket medfört att behoven måste ställas mot en rad andra behov inom myndighetens ansvarsområde. Övriga kompletteringar har varierande utformning, beroende på vilket vårdyrke det gäller. I allmänhet innefattar kompletteringen emellertid kunskapsprövning, provtjänstgöring och utbildning i hälso- vårds- och sjukvårdslagstiftningen. Kunskapstestet görs i samarbete med högskolor (t.ex. för läkare och Lunds univer- sitet för sjuksköterskor). hanterar alla tester och bedömningar och håller i kontakter med berörda högskolor. Kunskaps- inhämtning, provtjänstgöring och studiefinansiering ansvarar den enskilde för, ibland med hjälp av arbetsmarknadsmyndigheterna eller landsting. Erfarenheter visar att ett bra sätt för utländsk vårdpersonal att förbättra möjligheterna till svensk legitimation har varit att på egen hand askultera/praktisera inom sjukvården. Utländska läkare har fått mentorer inom läkarkåren och givits möjlighet att träna olika färdigheter, ibland parallellt med olika tester. Utländska sjuksköterskor har haft möjlighet att ta anställning som undersköterska (ej reglerat yrke) och få motsvarande praktik. Detta bekräftas i en nyligen utkommen rapport från läkar- förbund och som redovisar ett handlings- program för att i ökad utsträckning ta tillvara den resurs som invandrade läkare innebär (Invandrade läkare – en resurs i svensk sjukvård, 1999). I rapporten har man identifierat och analyserat olika problemområden och utifrån detta föreslagit åtgärder för invandrade läkare att få svensk legitimation och att komma in och integreras i den svenska hälso- och sjukvården. Av rapporten framgår ett antal problem med den nuvarande situationen. Långa väntetider präglar processen. Detta gäller allt från flyktingmottagning, svenskundervisning, komplet- teringsutbildning och praktik. Det finns exempel på läkare där det tagit upp till innan de fått sin legitimation, trots att de är utbildade läkare. Rapporten konstaterar att nivån i språkundervisningen i sfi varierar väsentligt, t.ex. att analfabeter studerar tillsammans med akademiker, vilket får negativa konsekvenser för resultatet av under- visningen. Praktiken framhålls som en grundläggande förutsättning för att komma in i yrket (träning i yrkessvenska, inblick i sjukvårds- organisationen och arbetsmarknaden, nätverksbyggande). Två särskilda kompletteringsutbildningar för läkare (och ) redovisas som lyckade exempel på modeller för att effektivt komma in på arbetsmarknaden. Dessa projekt har båda finansierats med särskilda medel (regeringen respektive länsarbetsnämnden). I rapporten redovisas ett handlingsprogram där olika förslag riktas till myndigheter, arbetsgivare och de egna organisationerna. Goda språkkunskaper, praktik och mentorskap betonas som viktiga delar för att de invandrade läkarna ska komma in i arbetslivet. Bättre samverkan behövs mellan myndigheter och kommuner som ansvarar för bemötandet av invandrarna. Ett annat problem som har uppmärksammats för vårdsektorn är de skilda sjukvårdsorganisationerna och olika arbetssätten som finns mellan olika länder och de konsekvenser detta medför. I vissa länder är sjukvården betydligt mer hierarkiskt organiserad och förhållandet och yrkesrollen mellan läkare och sjuksköterskor en helt annan än i . För läkare med utländsk examen och med erfarenhet från andra länders, ibland betydligt mer hierarkiska sjukvårdsorganisationer kan det ta att anpassa sig till svenska förhållanden och ibland är det svårt att lyckas. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att för reglerade yrken har funnits ett system för komplettering för personer med utländska examina. Det har utvecklats former för olika kunskapstester, provtjänstgöring och kompletteringsutbildningar. Utgångspunkten har varit de krav som gällt för behörighet eller legitimation i för det aktuella yrket. Härigenom har det kunnat sättas upp kriterier för en kunskapsnivå och därefter har personerna fått svenska legitimationer eller behörighet som kunnat användas för ett inträde på arbetsmarknaden. Även för dessa yrkeskategorier visar erfarenheterna på behovet av att tidigt kartlägga tidigare utbildning och kompetens och utifrån dessa ta fram individuella studieplaner. För dem som erhållit utbildningsbidrag och antagits till de särskilda kompletteringsutbildningarna samt erhållit någon form av praktik, har processen varit framgångsrik. De huvudsakliga studiefinansieringsformerna för personer med ut- ländska högskoleutbildningar som deltar i kompletteringsutbildningar är studiestöd respektive aktivitetsstöd/ utbildningsbidrag. Därutöver finansierar givetvis många studierna genom arbete parallellt. För studiestöd gäller som huvudregel att en utländsk person som bott och arbetat i har rätt till studiestöd från centrala (). Personen ska ha flyttat till av annan anledning än att skaffa sig en utbildning. Ytterligare ett villkor är att man har ett beviljat permanent uppehållstillstånd. Därefter kan CSN bevilja principiell rätt till studiestöd. Om Invandrarverket bedömt personen som flykting kan man i de flesta fall få principiellt rätt till studiestöd. Studiemedel beviljas senast det år man fyller . Om det finns särskilda skäl kan studiemedel beviljas även efter . Studiemedel uppgår till maximalt varav utgör studiebidrag. Som framgår ovan har i flertalet fall de studerande finansierat sina studier med stöd från arbetsmarknadsmyndigheterna, aktivitetsstöd eller s.k. utbildningsbidrag. Den som är berättigad till ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidrag motsvarande kassaersättningen, lägst 240, högst per dag vid heltidsutbildning. Den som inte uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidrag med per dag. Utbildningsbidraget är skattepliktigt. För den första gruppen motsvarar det mellan 5 000 – och den senare gruppen . I utredningens genomgång av olika kompletteringsutbildningar för personer med utländsk högskoleutbildning har så gott som samfällt betonats vikten av en god studiefinansiering för framgång i studierna. Utbildningsbidrag genom arbetsmarknadsmyndigheterna har också varit den vanligast förekommande studiefinansieringen. I aspirantutbildningen var utgångspunkten för studiefinansieringen studiemedel. Erfarenheten av detta var dock inte positiva och ledde till stor osäkerhet hos många sökande som antingen valde att inte påbörja utbildningen eller hoppade av i ett tidigt skede. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att av de utred- ningar och granskningar samt intervjuer som utredningen tagit del av framgår att studiefinansieringen har en stor betydelse för om kompletteringsutbildningen ska kunna genomföras framgångsrikt. Utbildningsbidraget är oftast betydligt större än dagens studie- medel och beviljas . Det ger en större trygghet och bättre förutsättningar för framgång. Eftersom arbetsmarknads- myndigheterna beviljar utbildningsbidraget är de angelägna om att personen efter avslutad utbildning får en relevant anställning. Därför görs prognoser över framtida arbetsmarknad som ingår som ett viktigt underlag för beslutet. 7.Utredningens överväganden och förslag och det svenska samhället består av människor från många olika länder och kulturer. Landet har berikats av människor som kommit till av olika skäl; för att arbeta, som flyktingar, som anhöriga m.m. Rörligheten bland befolkningar har ökat, särskilt bland högskoleutbildade. Denna utveckling har varit särskilt tydlig under . Många av de personer som bosätter sig i har tidigare högskoleutbildning och erfarenhet från kvalificerad yrkes- verksamhet. Det innebär en stor resurs för vad gäller deras bidag till att öka mångfalden i samhället och att ingå i arbetsmarknaden och den svenska ekonomin. Det grundläggande synsättet i samhället på denna grupp människor måste vara att se dem som en stor resurs och tillgång. Det rör sig om personer som har investerat i långa högskole - utbildningar och med kvalificerad yrkeserfarenhet inom områden där det råder brist på arbetskraft. Därtill kommer de fördelar som en organisation präglad av mångfald leder till. Enligt utredningen har detta synsätt ännu inte i tillräcklig utsträckning fått genomslag. präglas många system och organisationer snarare av ett omhänder- tagande perspektiv. Det är viktigt att samhället effektivt kan erbjuda det stöd som behövs för att de ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. I detta arbete har myndigheter och olika organisationer en viktig roll. Högskolan har en naturlig roll som kunskaps- och kulturförmedlare, kontaktskapare och stödfunktion för dessa personer. Det finns ett system etablerat inom högskolan för att stödja de utländska akademikernas inträde till arbetsmarknaden. ansvarar för värdering av utländska högskoleutbildningar, universitet och högskolor tillgodoräknar utländska högskoleutbildningar, arbets- marknadsmyndigheterna bedriver i samarbete med universitet och högskolor olika kompletteringsutbildningar för olika yrkesgrupper m.m. Utredningen har inom ramen för de förutsättningar som gällt för uppdraget, sett över högskolans system för tillvaratagande av utländsk kompetens. En övergripande slutsats är att systemet är utbyggt och utformat . Utredningen bedömer att de former för olika nödvändiga stöd som behövs i huvudsak är utvecklade. återstår dock metodutvecklingsarbete för värdering och tillgodoräknande av utländska högskoleutbildningar. Ett sådant arbete pågår där Högskole verket och universitet och högskolor deltar. Av undersökningen har däremot framgått att omfattningen av utbildningar och kurser inom högskolan riktade till invandrarakademiker är för begränsat. Efterfrågan på sådana utbildningar är betydligt större än tillgången. Det är huvudsakligen genom beställd uppdragsutbildning av arbetsmarknadsmyndigheterna som invandrarakademikerna erbjuds denna typ av utbildning inom högskolan. Inom högskolans ordinarie verksamhet bedrivs endast begränsad verksamhet, huvudsakligen olika former av svenskundervisning och i vissa undantagsfall särskilda kompletteringsutbildningar. Ett av skälen till den begränsade omfattningen är att det nuvarande styr- och resurstilldelningssystemet inte ger tillräckliga incitament för att erbjuda t.ex. aspirantutbildning inom ordinarie resursramar. Kompletteringsutbildningar för utländska akademiker är resurskrävande och ställer höga krav på organisationen. Av gjorda undersökningar framgår att det är mycket svårt att täcka de kostnader som uppstår. När utbildningarna har givits som uppdragsutbildningar åt arbetsmarknadsmyndigheterna har resurserna varit tillräckliga. Utredningen bedömer att förutsättningarna för universitet och hög- skolor att öka omfattningen av nödvändiga kompletteringsutbildningar för utländska akademiker inom ordinarie resursramar är begränsade. Om statsmakterna önskar en ökad ambitionsnivå för att underlätta utländska akademikers inträde på arbetsmarknaden krävs särskilda resurser. I avsnitt 7.2 redovisar utredningen sina förslag för att under- lätta inträdet, dock utan specifika kostnadsberäkningar. Kostnaderna för olika insatser har belysts tidigare i utredningen och hänger samman med vilken ambitionsnivå som väljs för omfattningen totalt i landet för denna grupp. Vid övervägande om finansieringen av insatserna vid en ökad ambitionsnivå bör beaktas de eventuella besparingar som kan uppstå inom andra politikområden, t.ex. det arbetsmarknadspolitiska. Ett aldrig så väl utbyggt system att tillvarata utländsk kompetens riskerar att haverera om det i slutändan inte leder till att de utländska akademikerna faktiskt får en anställning. En viktig länk i kedjan för invandrarakademiker att etableras på den svenska arbetsmarknaden är att arbetsgivarnas attityder till utländska personer förändras. Det är i detta sammanhang viktigt att i större omfattning föra ut kunskap och information till arbetsgivare om de fördelar som en organisation har av mångfald, däribland etnisk mångfald (se bl.a. kapitel 3). Utredningen har funnit att följande faktorer är av betydelse för att utländska akademiker ska nå framgång i att etablera sig på arbetsmark- naden: 1.Svenskundervisning för utländska akademiker bör ske i högskole - miljö. 2.Fortsatt satsning behövs på kompletteringsutbildningar för utländska akademiker inom högskolan. Det är viktigt med en tidig individuell kartläggning av utbildningsbakgrund och kompetens. Därefter bör individuella handlingsplaner tas fram. 4.Praktik i arbetslivet. 5.Ett fungerande system för värdering och tillgodoräknande av utländska högskoleutbildningar. 6.En ordnad studiefinansiering. 1Svenskundervisning för utländska akademiker bör ske i högskolemiljö Goda kunskaper i svenska språket är en viktig förutsättning för att etablera sig och verka på arbetsmarknaden. Flera undersökningar och studievägledares erfarenheter har entydigt pekat på problemet med sfi- undervisningen för gruppen utländska akademiker. Utredningen har tidigare redovisat att kvalifikationsnivån ofta ligger alltför lågt i sfi- undervisningen och att detta drabbar gruppen akademiker negativt. Det skapar förseningar i processen mot arbetsmarknaden, som vidare leder till att personerna tappar tidigare kunskap och engagemang. Därför är det viktigt att invandrarakademiker snabbt kan erbjudas svenskunder- visning i högskolemiljö. Regeringen har i regleringsbrevet uppdragit åt universitet och högskolor att de bör uppmärksamma att studenter med invandrar- bakgrund kan behöva särskilt stöd och vid behov skall anordna stödundervisning i svenska. och högskolor erbjuder utbildningar i svenska som främmande språk eller liknande. Dessa är dock oftast inriktade mot yngre gäststuderande som har fortsatta högskolestudier som mål. Innehållet och utformningen av utbildningarna har dock lika stor relevans för gruppen utländska akademiker. Omfattningen och utbudet av denna typ av svenskundervisning i högskolemiljö bör öka. Regeringen bör överväga att ge universitet och högskolor särskilda uppdrag att anordna denna typ av utbildning för gruppen invandrade utländska akademiker. En förutsättning är att tillräckliga finansiella förutsättningar ges. En möjlighet skulle kunna vara att universitet och högskolor kan tillämpa ersättningsbeloppet för Övrigt i resurstilldelningssystemet för denna typ av kurser. 2Fortsatt satsning behövs på kompletterings- utbildningar för utländska akademiker inom hög- skolan. Det är viktigt med en tidig individuell kart- läggning av utbildningsbakgrund och kompetens. Därefter bör individuella handlingsplaner tas fram. Utredningen konstaterar att de huvudsakliga erfarenheterna av komp- letteringsutbildningar för utländska akademiker är positiva, särskilt för de yrkesgruppsinriktade utbildningarna, men även för den mer generella aspirantutbildningen. Det är viktigt att utländska akademiker tidigt lotsas till rätt stödinsatser t.ex. svenskundervisning inom högskolan så att deras tidigare kunskaper och erfarenheter så snabbt som möjligt kan komma arbetsmarknaden tillgodo. Goda erfarenheter finns av samarbete mellan länsarbetsnämnd och högskola i särskilda projekt där kartläggning görs, individuella handlingsplaner tas fram utifrån tidigare utbildning och prognoser för arbetsmarknaden. Denna typ av verksamhet bör föregå alla komplette- ringsutbildningar för utländska akademiker. Därigenom ökar förutsätt- ningarna för en framgångsrik utbildning, såväl ur individens som samhällets perspektiv. De problem som uppmärksammats vad gäller de sökandes behörighet bör kunna åtgärdas inom ramen för de dispens- möjligheter som regelverket tillåter. Därutöver förutsätts studenterna erhålla tillräckliga svenskkunskaper genom stödundervisning under eller före kompletteringsutbildningen. Kompletteringsutbildningarna för utländska akademiker för att erhålla lärarbehörighet har visat goda resultat. Det bör fortsätta i nuva- rande utformning. De kan även tjäna som förebild för andra yrkes- grupper. Universitet och högskolor bör samverka kring anordnande av kompletteringsutbildningar för invandrarakademiker. Den kompetens som byggts upp vid vissa högskolor t.ex. och i bör utnyttjas effektivt. Samarbete kan bl.a. ske genom distansutbildning. Regeringen bör överväga att uppdra åt SOU 2000:47 Bilaga 2 179 vissa universitet och högskolor med förutsättningar att ansvara för kompletteringsutbildningar för olika yrkesgrupper. I regleringsbrevet för universitet och högskolor anges att om hög- skolan bedömer att det finns ett behov så ska aspirantutbildning erbju- das. Som tidigare redovisats är omfattningen av aspirantutbildningen mycket begränsad, trots att undersökningar visat att den har haft positi- va resultat och att det finns en efterfrågan bland utländska akademiker. En av orsakerna finns i styr- och resurstilldelningssystemet. Sedan de särskilda medlen för och det särskilda åtagandet att erbjuda aspirant- utbildningen försvann har omfattningen minskat drastiskt. Regeringen bör överväga att ge särskilda uppdrag åt högskolorna att anordna aspirantutbildning. En förutsättning är att tillräckliga finansiella förutsättningar ges. En möjlighet skulle kunna vara att universitet och högskolor kan tillämpa ersättningsbeloppet för Övrigt i resurstilldelningssystemet för kurser inom aspirantutbildningen. Detta skulle sannolikt ge bättre ekonomiska förutsättningar. Ett tydligare uppdrag till högskolorna med tillhörande resurser att anordna kompletteringsutbildningar för utländska akademiker skulle kunna skapa förutsättningar för en samlad funktion inom högskolan för att ge stöd och rådgivning såväl åt studenter som inåt högskolan. Det skulle även kunna fungera som en kontaktpunkt mellan högskolan och berörda organisationer i det omgivande samhället, t.ex. näringsliv, Komvux, sfi-anordnare. Flera utredningar har pekat på problemet med för långa tidsfrister och processer för de utländska akademikerna att kunna erhålla den nödvän- diga komplettering som krävs för att komma ut på arbetsmarknaden. Det har även bekräftats av de intervjuer som utredningen genomfört. Detta kan bli avgörande för möjligheterna till framgång. Väntetider och utdragna processer på 5–leder med största sannolikhet till att tidi- gare kunskaper och erfarenheter tynar bort och att engagemang och självförtroende hos personen radikalt minskas. Denna process måste enligt utredningen kunna gå betydligt fortare. Detta hänger samman med utredningens förslag om en tidig kart- läggning och efterföljande handlingsplan. Det är viktigt att den tidiga kartläggningen av personens utbildningsbakgrund och yrkeserfarenheter leder fram till att en handlingsplan tas fram. Enligt utredningen borde en effektiv komplettering från att personen kommer till till att en anställning kan påbörjas sträcka sig . Den skulle bestå av ett moment med sfi och annan nödvändig första kunskap om och svenska förhållanden, ett moment med svenskundervisning i högskolemiljö och ett moment med nödvändiga ämneskompletteringar. Dessa moment skulle vardera kunna vara . Praktik i arbetslivet har visat sig vara en framgångsrik väg för att underlätta utländska akademikers inträde på arbetsmarknaden. Det är ett sätt att få kontakter, att lära känna organisationer och arbetssätt (oskrivna regler på arbetsplatser) samt givetvis att pröva sina yrkes- kunskaper. Det är också en möjlighet för arbetsgivare att lättare kunna ta emot och pröva de utländska akademikerna. I flera av de projekt med kompletteringsutbildning har inslag av praktik ingått. För de yrkesinriktade utbildningarna (t.ex. lärare) har valet av arbetsplatser varit naturligt medan det för aspirantutbildningen varit helt öppet. Som ovan redovisats har det funnits problem med att kunna erbjuda tillräckligt med praktikplatser som motsvarat studenternas kvalifikationer. Företrädare för högskolan har också framhållit att praktikanskaffningen är mycket resurskrävande.