sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Försöksverksamheten har, vad gäller den regionala utvecklingspolitiken, inneburit en förändrad inriktning och har också, i vart fall inledningsvis, bemötts med stort intresse och stöd från näringsliv och organisationsintressen. 6.3.6 Försöksregionerna och omvärlden En betydelsefull fråga för hur försöksregionerna lyckats i strävandena att åstadkomma ett mer effektiv resursutnyttjande gäller självstyrelse- organens relationer till omvärlden. Vi kunde i avsnitt 6.2.7 konstatera att självstyrelseorganen lagt ner ett omfattande arbete på att utveckla projekt och aktiviteter i internationella sammanhang. Försöksverksam- heten innehåller därmed en geografiskt gränsöverskridande dimension som har betydelse för resursutnyttjandet i regionen. relseorgan betraktar omvärldskontakterna som en strategisk faktor i den regionala utvecklingsstrategin. I har kontakterna över varit intensiva . Detta är inte ett resultat av försöksverksamhe- ten. I det regionala utvecklingsprogrammet kan följande läsas: läge mitt i gör ön i hög grad beroende av utvecklingen i detta område. Efter de senaste årens politiska förändringar i har faktiska läge "för- flyttats" från utkanten till en mera central position i en "ny- gammal" region. har hamnat mitt i den fokusering och det stora intresse som riktas mot . Ett fenomen som i fall även är historiskt betingat. (Regionalt ut- vecklingsprogram för , sid. 12) I har en specifik omvärldsenhet inrättats under regionsty- relsen med syftet att bevaka omvärldsfrågor och hämta hem erfarenhe- ter som leder till åtgärder på hemmaplan. Enheten bevakar bl.a. det in- ternationella arbetet i och man deltar i samarbetet mellan regi- oner, t ex och södra . I ut- vecklingsprogram formuleras omvärldsvisionen på följande sätt: måste vara öppet för samarbete åt flera håll. en- gagemang ska bygga på fasta och långsiktiga relationer. När- området, det vill säga , östra inklusive och regioner runt södra är prioriterat. förhållandena i östra och centrala ger nya förutsättningar för aktö- rer i att samarbeta med företag, städer, kommuner och regioner i dessa länder. (Ur Skånsk Livskraft, Regionalt utvecklingsprogram för ) i län ser också omvärldskontakterna som en strategisk del i sitt utvecklingsprogram. Kontaktskapandet över Öster- sjön betraktas i programmet som en av fem huvudstrategier i utveck- lingsarbetet. I programmet formuleras utgångspunkten på följande sätt: Utvecklingen i har inneburit att läns strategiska läge har förändrats radikalt. Vi finns mitt i en trolig nästa stor tillväxtregion i . En förutsättning för tillväxt i länet är vår förmåga att aktivt utnyttja och bidra till denna ut- veckling. (Ur RUPEN 99, Regionalt utvecklingsprogram för län). Utvärderingen av försöksverksamheten 265 I regionförbundets redovisning av omvärldskontakterna finns en lång redogörelse för projekt och aktiviteter över . Intressant i sammanhanget är att en stor del av dessa kontakter samordnas via SydSam, som är ett flerlänssamarbete mellan länen i ; där finns det kontaktytor mellan och i . kan på ett motsvarande sätt redovisa en stor projekt- och aktivitetsarsenal när det gäller omvärldsfrågor. Om- världsarbetet i administreras av en internationell enhet och är en del av den administrativa organisationen för regional utveck- ling. Huvuduppgiften för den internationella enheten är att stimulera till internationellt arbete i hela regionorganisationen genom att bland annat stödja och samordna internationell verksamhet, att stödja regio- nens politiker och tjänstemän i internationella kontakter samt att med- verka i internationell marknadsföring av . I regionala utvecklingsstrategi kan följande målsättning för verksamheten noteras: och vår region blir alltmer omvärldsberoende, ekono- miskt, mentalt och kulturellt. Näringslivets bindning till natio- ner och hemregioner blir allt mindre, i takt med ekonomisk integration och globalisering. Internationaliseringen berör alla sektorer och verksamheter. ska spela en aktiv roll i den globala internationaliseringsprocessen för att stärka regionen och stödja det fortsatta samarbetet i EU och övriga . (Ur Regional utvecklingsstrategi (RUS), Västra Gö- talandsregionen, s. 8) I de aktiviteter som igångsatts med koppling till omvärldsstrategierna är det, som delvis framgår av de ovan citerade programskrifterna, fyra huvudtyper av aktiviteter som dominerar: För det första betonar för- sökslänen, kanske tydligast i och län, det gränsregionala samarbetet inom . Samarbetet inom SydSam (se kapitel tre, av- snitt 3.4) är ett viktigt exempel på sådant samarbete. För SydSam är en av huvudfrågorna att utveckla det internationella samarbetet, bl.a. ge- nom projekt i och eget representationskontor i Brys- sel. För det andra utvecklas försöksregionernas omvärldskontakter i ett stort antal aktiviteter och projekt som innebär gränsregionalt samar- bete över nationsgränsen. I kapitel 3, avsnitt 3.5, har några av de vikti- gaste initiativen och projekten beskrivits. För försökslänens vidkom- mande utgör samarbetet över den kanske viktigaste delen, även om det finns en rad andra gränsregionala samarbetsinitiativ som upptar intresse och engagemang. I län utgör arbetet med Öre- sundsregionen, som har starka kopplingar till Östersjösamarbetet, en stor del av omvärldsarbetet. Den tredje typen av omvärldskontakter gäller olika typer av aktiviteter inom EU:s ram, vilka naturligtvis också har många kopplingar till de övriga typerna av omvärldskontakter. Det gäller alltifrån verksamhet via representationskontor i till ar- bete med enskilda EU–projekt inom strukturfondsprogram (se kapitel 2, avsnitt 2.10). Den fjärde typen av omvärldsberoende verksamhet är olika typer av marknadsföringsaktiviteter på internationell nivå. Ex- empel på sådana projekt utgörs av allmän marknadsföring av regionen ur turistsynpunkt, deltagande på företagsmässor och exportsamver- kansprojekt. Det är även i denna del för tidigt att slutligt bedöma de insatser som genomförts inom ramen för dessa olika typer av omvärldsarbete. En generell slutsats, som lyfts fram i några av underlagsrapporterna, är att omvärldsarbetet bör bedömas i ett långsiktigt perspektiv. Internationellt samarbete tar att utveckla; det är ofta komplicerat, det bygger ofta på konsensusskapande och förhandlingsbaserade projekt (jfr Jer- neck & 2000, 1999) och det är därmed svårt att utvärde- ra i ett kortsiktigt perspektiv. Huvudfrågan huruvida en ny typ av demokratiserad regionpolitik också leder till samordnings- och kraftsamlingsfördelar vad gäller om- världskontakterna är alltså svårbesvarad. Det är dock två förhållanden som kommittén vill lyfta fram. För det första bör den svenska region- frågan ses mot bakgrund av idén om ett regionernas . Region- försökens framväxtprocesser betingades i hög grad av en föreställning om att regionen utgör den mest effektiva nivån för att sköta just om- världspolitiska frågor. Kommunerna ansågs som för små och national- statsnivån som för stor för att hitta en optimal organiseringsform för internationella projekt och aktiviteter (1999a). Ett känne- tecknande drag för de regionala samarbetsformer som utvecklats även utanför försöksverksamheten (se kapitel tre, avsnitt 3.6) är att nära nog samtliga län har som mål att samordna olika typer av omvärldskontak- ter. Den svenska regionaliseringen bör alltså i hög grad ses som ett om- världsprojekt. Utvecklingen i försökslänen, med en stark programmäs- sig betoning och verksamhetsmässig utveckling av omvärldsarbetet, vittnar också om detta. Omvärldskontakterna har genom försöksverksamheten fått en mer samlad och samordnad organisering jämfört med hur det förhöll sig tidigare. I de båda storlänen och fanns före för- söksverksamhetens tid ett stort antal aktörer landsting, länsstyrelser och kommun/kommunalförbund som var aktiva på den internatio- nella arenan. Med försöksverksamheten har omvärldskontakterna, åt- minstone i dess dominerande delar, kommit att organiseras inom de nya Utvärderingen av försöksverksamheten 267 Även i län och på har det skett en ökande grad av samordning av omvärldskontakterna. Detta innebär att omvärldskontakterna har blivit föremål för en ökande grad av poli- tisk kraftsamling, vilket av flera bedömare anses som strategiskt bety- delsefullt för den regionala utvecklingspolitiken. Sammanfattningsvis utgör försökslänens omvärldsstrategier och den konkreta verksamhet som igångsatts inom området en viktig del i det regionala utvecklingsarbetet. Ambitionerna är högt ställda och kom- mittén kan redan på detta tidiga stadium notera en omfattande och ständigt växande aktivitet från försökslänens sida när det gäller exem- pelvis gränsregionala projekt, EU–relaterade aktiviteter och internatio- nell marknadsföring. Visserligen är det för tidigt att slutligt värdera resultaten och resursutnyttjandet i omvärldsarbetet i dess mer konkreta delar, men av utvärderingen framgår att på ett mer allmänt plan har försöksverksamheten inneburit en mer renodlad och samordnad organi- sering av omvärldskontakterna, jämfört med hur det förhöll sig tidigare. Hur har då, i dess vida bemärkelse, de förändringar i den politiska or- ganiseringen som försöksverksamheten inneburit påverkat resursut- nyttjande och effektivitet i det regionala utvecklingsarbetet? Kommit- tén vill i denna del lyfta fram tre förhållanden: För det första kan kon- stateras att försöksverksamheten med förändringen av huvudmanna- skapet för det regionala utvecklingsarbetet har inneburit en positiv nystart för den regionala utvecklingspolitiken i samtliga försökslän. Nyordningen har inneburit, enligt politiker, tjänstemän i självstyrelse- organen och organisationsföreträdare, att nya fora för förhandlingar skapats och att delvis nya aktörskonstellationer kunnat uppstå i det re- gionala utvecklingsarbetet. Sammantaget har nyordningen inneburit att det ledande regionorganet betraktas med stor tillit från olika länsaktö- rers sida när det gäller förmågan att samla regionen i en gemensam ut- vecklingsstrategi. Kännetecknande för aktörsutsagorna, med några få undantag, är också att ingen önskar sig tillbaka till den gamla ordning- en med som huvudansvarig för det regionala utvecklings- arbetet. De ansträngningar som har gjorts, i form av att utveckla en ny orga- nisation och en ny verksamhet för regionutvecklingspolitiken, tycks alltså ha varit framgångsrika. I mycket vittnar också de utvärderingar som har genomförts om att försöksverksamhe- ten har bidragit till att öka samarbetet mellan olika länsintressen och att den lett till en mer samlad värdering av respektive regions problembild och behov av regionpolitiska insatser. Den bild som utvärderingarna förmedlar är att försöksarbetet, åtminstone på kort sikt, tycks ha inne- burit ett bättre resursutnyttjande i det regionala utvecklingsarbetet. Ge- nom att den regionala utvecklingspolitiken har fått en tydligare förank- ring tycks politiken ha fått en större slagkraft. Det bör dock påpekas att denna slutsats är preliminär, då det krävs en längre utvärderingstid för att göra säkrare bedömningar i denna del. Det finns för det andra mycket som också tyder på att samarbetsre- lationerna i det regionala utvecklingsarbetet är både känsliga och osäkra. I takt med att regionens planerings- och strategiarbete övergår i implementering av faktiska åtgärder ökar, enligt aktörsutsagor i under- lagsmaterialet, konfliktgraden och många av de involverade länsaktö- rerna kräver konkreta resultat, inte bara en fungerande planeringsadmi- nistration. Det finns även i försöksarbetet en betydande osäkerhet i re- gionens relationer till kommunerna. I vissa regiondelar, oftast i regio- nens perifera delar, råder en högre grad av skepsis mot regionledningen än vad som gäller för kommunföreträdarna i regionens centrum. Även kommunerna är känsliga för vilket gehör man får för sina synpunkter på de mer konkreta politikinsatserna från regionens sida. Regionens stöd och legitimitet från olika intressenter är med andra ord avgörande för hur det mer långsiktiga resursutnyttjandet kommer att se ut. Det kommer att krävas en betydande förhandlingsskicklighet och stora ansträngningar från respektive regionlednings sida för att kunna bibehålla goda samarbetsrelationer även på . I denna del har den genomförda utvärderingen inga svar att ge. För det tredje kan konstateras att regionens omvärldskontakter ut- formats i en mer samlad politisk organisation jämfört med hur det för- höll sig tidigare. När det gäller omvärldskontakterna, exempelvis gränsregionalt samarbete och EU–projekt, har försöksverksamheten visat på att ett regionalt huvudmannaskap härvidlag tycks vara en ef- fektiv lösning. Ett regionalt självstyrelseorgan kan fungera som koordi- nator av delar av kommunernas internationella åtaganden och som ini- tiativtagare till flerlänssamarbete i omvärldspolitiska frågor samt även som instrument för den nationella politikens internationalisering. Slutligen följer några av de viktigaste slutsatserna vad gäller frågan om regional samordning och kraftsamling i försökslänen i mer snäv bemärkelse: Arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen har haft en funktion av att bilda underlag för den regionala samordningen av resurser och programinsatser i det regionala utvecklingsarbetet. Det kan också konstateras att försöksregionerna har lagt ner mycket ar- Utvärderingen av försöksverksamheten 269 bete på att ta fram väl sammanhållna och förankrade planeringsdo- kument. Försöksverksamheten har bidragit till att förbättra samarbetskli- matet mellan kommunerna i respektive försökslän. Självstyrelseor- ganens förmåga att samla kommunerna i en gemensam utveck- lingspolitik bedöms som goda även om relationen mellan självsty- relseorgan och kommuner är känslig och kräver en kontinuerlig di- alog för att bevaras. Självstyrelseorganen har en hög grad av legitimitet som samordna- re och initiativtagare till olika näringslivs- och regionpolitiska ak- tiviteter. Försöksverksamheten har, vad gäller den regionala ut- vecklingspolitiken, inneburit en förändrad inriktning och har också, i vart fall inledningsvis, bemötts med stort intresse och stöd från näringsliv och organisationsintressen. Försökslänen har bedrivit en omfattande och ständigt växande akti- vitet när det gäller exempelvis gränsregionala projekt, EU–relate- rade aktiviteter och internationell marknadsföring. Försöksverk- samheten har inneburit en mer renodlad och samordnad organise- ring av omvärldskontakterna jämfört med hur det förhöll sig tidiga- re. 6.4 De anställdas erfarenheter Enligt direktiven skall kommittén redovisa erfarenheterna hos de an- ställda som medverkar i försöksverksamheten (dir. 1997:80). Kommit- tén har med anledning härav uppdragit till docent vid pedagogiska institutionen, , att undersöka dessa för- hållanden för kommitténs räkning. Uppdraget har redovisats i rapporten En kartläggning av anställdas erfarenhe- ter inom försöket med ändrad regional samhällsorganisation, författad av och doktoranden –. Rap- porten överlämnades till kommittén . Syftet med undersökningen har varit att kartlägga berörda anställdas erfarenheter, främst de som flyttat från respektive länsstyrelse till de regionala självstyrelseorganens administration. Antalet anställda som på detta sätt direkt berörts är knappt 60. Dessa ingår i sin helhet i un- dersökningspopulationen. I viss omfattning har synpunkter inhämtats även från andra anställda inom självstyrelseorganen. De erfarenheter som efterfrågats gällde hur försöksverksamheten med dess medborgar- demokratiska ambitioner påverkat arbetsorganisationen och arbetsupp- gifterna, i vilken utsträckning man anser att relationen till medborgarna faktiskt förändrats, hur processen före förändringarna uppfattats samt hur arbetsförhållanden och anställningsvillkor påverkats. Informationen har inhämtats genom intervjuer, gruppsamtal, enkäter och telefoninter- vjuer. Endast ett fåtal av de svarande uppger att arbetet de utför fått ett ut- ökat innehåll. Vanligtvis utför man samma uppgifter som tidigare men det sker inom ramen för en annan tjänstebeteckning, som i de allra flesta fall är mindre precis än tidigare; handläggare eller näringslivsut- vecklare är de vanligaste beteckningarna. Enligt rapporten är personer i chefsställning mer positiva i fråga om inställningen till omorganisatio- nen än övriga anställda. De anställdas behov av information med relevans för den föreståen- de förändringen förefaller relativt väl tillgodosett. I svaren finns en kri- tik mot att informationen kom för tidigt och att innehållet var för vagt. Det fanns önskemål om att informationen skulle innehålla bl.a. besked om nya mål och nya arbetsformer. En majoritet av de anställda anser att deras anställningstrygghet till- godosetts på ett tillfredsställande sätt. De flesta berörda har emellertid upplevt att de inte hade något val i fråga om övergången till annan hu- vudman. Om man inte accepterade en förflyttning, var risken betydande att man kunde bli av med sin anställning. En klar majoritet av de berörda anser att deras möjligheter till del- aktighet i omorganisationen har varit begränsade. Man saknade i all- mänhet besked om vilka möjligheter till delaktighet som fanns i proces- sen och hur man kunde påverka denna. En stor grupp av de anställda som berörts av omorganisationen anser att överskådlighet och insyn i verksamheten från medborgarnas sida inte förbättrats genom den organisatoriska förändringen. Framför allt personalen i län har här en avvikande uppfattning. Det finns bland de svarande i undersökningen ingen enhetlig uppfattning om de- mokratin ökat för medborgarna i försökslänen. Den låga graden av delaktighet som de flesta anställda rapporterat bekräftas av det förhållningssätt som många intar när de tänker på sin egen roll i förhållande till utvecklingen av den regionala organisatio- nen. Man är uppgiven och resignerad och inväntar olika nödutgångar som pension eller annat arbete. Intrycket att de anställda som berörts av Utvärderingen av försöksverksamheten 271 organisationsförändringen inte har möjlighet att arbeta på toppen av sin förmåga är enligt rapporten starkt. I rapporten framhålls som anmärkningsvärt att de berörda anställda i försökslänen till största delen upplevt att deras möjlighet till delaktighet i förändringsprocessen blivit dåligt tillgodosedd. En slutsats i rapporten är att planeringsprocessen för försöksverksamheten i samtliga län skett utan att de anställda medverkat. Vissa resultat av undersökningen pekar också på att den låga delaktigheten hos de anställda håller ned deras arbetsmotivation och därmed prestation. Detta stämmer väl överens med belagda förhållanden inom arbetslivsforskningen. Utvärderingen visar att de berörda anställda har fått sitt behov av in- formation och anställningstrygghet väl tillgodosedda. Däremot har en- ligt rapporten de anställdas möjligheter till delaktighet varit begränsa- de, vilket påverkat deras arbetsinsatser negativt. Planeringsprocessen inför organisationsförändringen har i samtliga försökslän försiggått utan de anställdas medverkan. 6.5 Den nationella politikens genomslag inom försöksverksamhetens verk- samhetsområden Ett uppdrag som kommittén enligt direktiven har är att utreda i vilken utsträckning som den nationella politiken har fullföljts inom de verk- samhetsområden som försöksverksamheten omfattar. Dessa verksam- hetsområden har beskrivits mer i detalj i kapitel 2 (avsnitt 2.3). I kort- het omfattar försöksverksamheten följande verksamhetsområden: Ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling (regionala utvecklingspla- ner). Beslut om användningen av vissa regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel. Beslut om en långsiktig plan (länsplaner) för den regionala trans- portinfrastrukturen. Fördelningen av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner (gäller ej ). Kommittén har i denna del valt att för sin bedömning huvudsakligen utgå från uppföljningar, utvärderingar och analyser som har gjorts av de centrala sektors- och utvärderingsmyndigheterna – , (), , och . Dessa myndigheter har inom sina respektive sektors- områden studerat hur självstyrelseorganen har fullföljt sina uppdrag. Vidare utnyttjas i relevanta delar den utvärdering av nya roll i försökslänen som Per Silenstam har gjort för kommitténs räkning (Silenstam, 2000). Det bör i det här sammanhanget understrykas att de gjorda uppfölj- ningarna och utvärderingarna främst är inriktade på att studera vad som har genomförts, vilka prioriteringar som gjorts etc. Däremot saknas i princip utvärderingar av effekter av gjorda satsningar och prioritering- ar, t.ex. med avseende på tillväxt och sysselsättning. Delvis samman- hänger detta med brister i uppföljnings-/utvärderingsverksamheten, men det bör också understrykas att det är mycket svårt att studera ef- fekter i det här sammanhanget. Svårigheten ligger bland annat i att hålla isär effekterna av självstyrelseorganens insatser från alla andra faktorer som kan inverka på utfallet av en viss åtgärd. Brister när det gäller uppföljningar och utvärderingar Som bland annat Statskontoret har påpekat i en rapport till kommittén är de nationella målen svåra att följa upp; de kan både vara oprecisa och formuleras olika i olika lagar, regleringsbrev m.m. Ofta är de inte heller nedbrutna på regional nivå (Statskontoret 1998:19, s. 134). En bedömning av huruvida den nationella politiken har fullföljts in- om försöksverksamhetens verksamhetsområden förutsätter att den na- politiken för dessa områden kan fastställas och helst att den kan brytas ned och konkretiseras på regional nivå. En inte helt lätt upp- gift, med tanke på den otydlighet som bland annat Statskontoret pekar på. Bristerna inskränker sig emellertid inte enbart till de nationella må- len, utan gäller i högsta grad uppföljningsarbetet i stort. Statskontoret har på uppdrag av kommittén genomfört en särskild studie av hur ett mer samordnat system för uppföljning av det regionala utvecklingsar- betet kan utformas (Statskontoret 2000:18). I den rapporten hävdas att det regionala utvecklingsansvaret inte följs upp på ett systematiskt sätt. Ett antal brister i uppföljningen av det regionala utvecklingsarbetet framhålls. Bland annat pekar Statskontoret på att den uppföljning och Utvärderingen av försöksverksamheten 273 utvärdering som sker ofta avser avgränsade delar av utvecklingsarbetet och sällan helheten. Det finns inte heller någon återkommande redovis- ning som ger en helhetsbild av utvecklingen i varje län. Vidare är den uppföljning som görs inte redovisad på ett sätt som möjliggör jämförel- ser med andra län. Det saknas också särskilt avdelade resurser för upp- följning hos länsstyrelser, självstyrelseorgan och partnerskap. Resulta- tet av uppföljningarna/utvärderingarna redovisas inte heller för alla intressenter och det är oklart vem som skall agera utifrån informatio- nen. Dessutom, vilket är särskilt viktigt i det här sammanhanget, fram- håller Statskontoret att uppföljningen mot nationella och regionala mål inte görs på ett systematiskt sätt. Som Statskontoret påpekar försvårar bristerna i uppföljningen även möjligheterna till utvärdering av verksamheten. Statskontorets bedömning är att uppföljningen av det regionala ut- vecklingsarbetet mer bör avse att ge en överblick över arbetet i länet och det samlade resultatet och mindre, som är fallet, på att belysa tekniska detaljer och kamerala uppgifter, vilka inte alltid heller är re- laterade till målen för verksamheten. För att förbättra uppföljningen och utvärderingen föreslår Statskontoret därför att ett samordnat upp- följningssystem tillskapas. I detta skulle bland annat ingå att varje län upprättar en årsredovisning för det regionala utvecklingsarbetet. En grundläggande utgångspunkt för Statskontorets förslag är att an- svaret för den löpande uppföljningen bör ligga på den part som har det regionala utvecklingsansvaret, dvs. i försökslänen självstyrelseorganen.