sou · GOB3116 · 2001-01-01 00:00:00 — Har föreskrifter som avses i 4 § första stycket 4 beslutats av efter ansökan av en kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställts, skall ersättningen betalas av den sökande. Detsamma gäller om sådana föreskrifter har beslutats av en kommun efter ansökan av den i vars intresse föreskrifterna meddelats. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser om utdömande av vite tillämpas fort- farande på mål som inletts vid en miljödomstol före ikraft- trädandet. 3.Äldre bestämmelser i 29 kap. 12 § tillämpas fortfarande på material som utbrutits ur täkt före ikraftträdandet. förordning om ändring av förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar att det dels skall införas en ny paragraf, 3 §, av följande lydelse, dels närmast före 1 § skall införas en ny rubrik av lydelsen Miljödomstolar och att det närmast före 3 § skall införas en ny rubrik av följande lydelse. Överlämnande av mål mellan Innan ett mål lämnas över enligt 20 kap. 9 a § olika meningar i frågan huru- faller frågan om överlämnande. att ett mål överlämnats till en Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Härigenom föreskrivs att punkt 1 bilagan till förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna skall ha följande lydelse. Ansökan varigenom tviste- mål anhängiggörs. Med tviste- mål avses i denna förordning även fastighetsmål och mål vid miljödomstol med undantag av mål för vilka avgift tas ut enligt 2 eller 3 kap. förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Ansökan varigenom tviste- mål anhängiggörs. Med tviste- mål avses i denna förordning även fastighetsmål och mål vid miljödomstol med undantag av mål om utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet och mål för vilka avgift tas ut enligt 2 eller 3 kap. förord- ningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . 1.Denna förordning träder ikraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål som inletts hos miljödomstol före ikraftträdandet. förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att 21 § skall ha följande lydelse. Det är förbjudet att utan anmälan enligt 1.anlägga eller driva fabriker eller andra inrättningar eller bedriva annan miljöfarlig verksamhet som i bilagan till denna förordning har beteckningen C, 2.bedriva sådan verksamhet som avses i 1 om inrättningen eller verksamheten ändras och ändringen är av betydelse från störningssynpunkt, eller 3.ändra en inrättning eller verksamhet av sådant slag som ibilagan har beteckningen A eller B och som inte kräver till- stånd enligt 5 § andra stycket. Det är förbjudet att utan an- mälan enligt 1.anlägga eller driva fabriker eller andra inrättningar eller bedriva annan miljöfarlig verk- samhet som i bilagan till denna förordning har beteckningen C, 2.bedriva sådan verksamhet som avses i 1 om inrättningen eller verksamheten ändras och ändringen är av betydelse från störningssynpunkt, eller 3.ändra en inrättning eller verksamhet av sådant slag som ibilagan har beteckningen A eller B och som inte kräver till- stånd enligt 5 § tredje stycket. Denna förordning träder ikraft . förordning om ändring i renhållningsförordningen (1998:902) Regeringen föreskriver att renhållningsförordningen (1998:902) skall ha följande lydelse. att på fastigheten kompostera att på fastigheten kompostera eller gräva ned eller på annat eller på annat sätt återvinna sätt återvinna eller bortskaffa eller bortskaffa annat avfall än annat avfall än trädgårdsavfall, skall anmäla detta till kommu- detta till kommunen. Kommunfullmäktige får meddela ytterligare föreskrifter om hur anmälan skall göras. Denna förordning träder i kraft . trädde i kraft och ersatte då sex- ton lagar som tidigare reglerat olika typer av miljöfrågor. har ett bredare tillämpningsområde än vad de tidigare lagarna hade tillsammans. Den är nämligen tillämplig på alla verksamheter och åtgärder som motverkar dess syfte – att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 § ). som tillämpningsområdet breddats har också kraven på vilka hänsyn som skall tas fördjupats. Det framgår bland annat av de allmänna hänsynsregler som finns angivna i 2 kap. . Dessutom innehåller ett antal nya instrument för miljöarbetet, exempelvis bestämmelser om miljö- kvalitetsnormer och ökade möjligheter till generella föreskrifter för miljöfarliga verksamheter. Genom har också en ny prövningsorganisation införts. De sex vattendomstolarna, Vattenöverdomstolen och har lagts ned och ersatts av fem miljödomstolar samt . Vid länsstyrel- serna har särskilda miljöprövningsdelegationer inrättats. Det är alltså fråga om en ny och omfattande lagstiftning på miljöområdet. Det finns ett stort intresse av att följa tillämpningen av det nya regelsystemet för att undersöka hur de nya möjligheterna för miljöarbetet tas tillvara av balkens olika aktörer. oundvikligt att det i en så omfattande ny lagstiftning uppkom- mer problem och oklarheter vid tillämpningen som inte kunde förutses vid införandet. Redan i propositionen om (prop. 1997/98:45) betonade därför regeringen behovet av att både utvärdera tillämpningen och att överväga det fortsatta reformbehovet. Regeringen har givit i uppdrag att utvär- dera tillämpningen av och att lämna förslag till nöd- vändiga reformer. I kommittédirektivet anges sammanfattnings- vis att vi skall ägna särskilt intresse åt frågor som tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndig- heter och domstolar bestämmelserna om markanvändning systemet med miljökvalitetsnormer erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar ordningen för tillståndsprövning kostnadsmässiga konsekvenser för balkens aktörer förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöled- ningssystem systemet för tillsyns- och prövningsavgifter miljösanktionssystemet och bestämmelserna om miljöbrott. Direktivet i dess fullständiga lydelse återfinns i bilaga 1. I detta delbetänkande redovisar vi förslag av mer begränsad lagteknisk natur. Enligt uppdraget skall vi i ett mer samlat betänkande, ett principbetänkande, lämna förslag till de mer omfattande ändringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra. skall vi redovisa erfarenheterna av hur miljö- balkens hänsynsregler tillämpas. I ett slutbetänkande skall vi redovisa en fullständigare bild av hur fått genomslag i den praktiska tillämpningen liksom andra frågor som rör upp- följningen av de centrala instrumenten i balken. Vi skall då också lämna slutliga förslag till ändringar. Arbetet med att utreda de olika frågorna i direktivet bedrivs i följande fem expertgrupper. –de allmänna hänsynsreglerna De frågor som behandlas i detta delbetänkande har behandlats av organisationsgruppen. 1.4Insamling av frågeställningar och synpunkter Redan innan tillsattes insamlades i olika sammanhang synpunkter på . Exempelvis gjorde Kommittén om utbildning inför ikraftträdandet av i en bilaga till sitt betänkande Miljöbalksutbildningen – doku- mentation, utvärdering och förslag (SOU 1999:142) en sam- manställning över sådana frågor som fångats upp under utbild- ningarna och som gällde regler. Andra samman- ställningar har vidarebefordrats från sekretariat och från länsstyrelserna. har också vid möten med företrädare för olika aktörer på område efterlyst ytterligare synpunkter och erfarenheter från tillämpningen av balken. Det har vi även gjort i ett informationsbrev som skickats ut till samt- liga kommuner, länsstyrelser och miljödomstolar samt till ett stort antal centrala verk med anknytning till miljöfrågor, organisationer inom näringslivet och miljöorganisationer. Detta har givit gensvar i form av ett stort antal skrivelser med uppgifter om erfarenheter från tillämpningen av balken. Samtliga de synpunkter och frågeställningar som på olika sätt fångats upp har förtecknats i en lista uppställd efter kapitel. Listan har utgjort grund för urvalet av vilka frågor som tas upp i detta delbetänkande. Den kommer också fort- sättningsvis att byggas på och utgöra en del av uppföljningen av . Fortlöpande redovisning av arbetet inom kommittén sker på vår webbsida med adressen . 1.5Naturliga begränsningar och valda avgränsningar förfaranderegler har tillämpats sedan balken trädde i kraft /99. Däremot bedöms de mål och ären- den som startade innan den tidpunkten fortfarande enligt de tidigare gällande lagarnas materiella regler. Antalet tillståndsan- sökningar som gavs in strax /99 var för- hållandevis stort, medan det blev en nedgång. Det innebär att det finns en betydande eftersläpning när det gäller tillämpningen av de materiella reglerna. När mål och ären- den överklagas förlängs eftersläpningen ytterligare. Även om de materiella reglerna nu tillämpas exempelvis i kommunernas miljönämnder i samband med tillsyn m.m., är det fortfarande – efter ikraftträdande – ovanligt att Miljööver- domstolen i större mål tillämpar materiella regler. Detta kan belysas av hur avgörandena (domar och beslut) i prövade mål vid Miljööver- domstolen fördelar sig när det gäller vilken lagstiftning som tillämpats. Av totalt 57 avgöranden inom område tillämpades fullt ut i 6 stycken, medan de tidigare lagstiftningarnas materiella regler gällde i de övriga 51 målen. Det kan ytterligare åskådliggöras av hur de inneliggande målen på fördelar sig. var det totala antalet inneliggande mål inom område 236 stycken. I dessa var tillämplig fullt ut i 73 stycken, medan de övriga 163 målen skall bedömas enligt tidigare lagars materiella regler. Förutom att miljöbalksmålen alltså antalsmässigt utgör en mindre del, är de också i större utsträckning än övriga mål av enkel beskaffenhet. Av de inneliggande miljöbalksmålen är sådana som fordrar prövningstillstånd för att tas upp av Miljö- överdomstolen vilket innebär att de ofta är av enklare slag. Motsvarande andel bland de mål som prövas enligt tidigare lagars materiella regler är . Än så länge finns det följaktligen mer erfarenheter av tillämp- ningen av förfaranderegler än av de materiella reg- lerna. Detta återspeglas också i de synpunkter på balken som framförts och i våra förslag till ändringar. Det har framförts många synpunkter som behandlar utform- ningen av förordningar och bilagorna till förordningar. Det gäller särskilt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, där det anges om en viss typ av verksamhet skall klassas som A-, B- eller C-verksamhet. behandlar i första hand frågor som gäller utformningen av . I vissa fall kan våra förslag till ändringar av balken också medföra ett behov av ändringar i förordningar. I sådana fall lämnas förslag även till dessa. Vi kan också komma att ta upp sådana frågor som gäller samspelet mellan bestämmelser och förordningstexterna, men vi kommer inte att göra någon särskild genomgång av förord- ningarna eller av frågor som enbart gäller förordningarna om det inte krävs för någon särskild del av vårt uppdrag. 1.6Lagtekniska frågor i detta delbetänkande Enligt uppdraget skall det första delbetänkandet uppta frågor av mer begränsad lagteknisk natur. Från det stora antalet insamlade synpunkter på och dess tillämpning, har urvalet av vilka frågor som skall behandlas i detta delbetänkande alltså i första hand skett med inriktning på sådant som inte inneburit alltför omfattande utredningsarbete, men som bedömts ha en stor praktisk betydelse. Reglerna för utdömande av viten är exempel på sådana bestämmelser där det av praktiska skäl varit angeläget att föreslå ändringar. Andra sådana exempel är förslagen som gäller möjlig- heterna till överlämnande av mål mellan miljödomstolar och miljödomstolens sammansättning vid prövning av olika frågor. En del av de insamlade frågeställningarna hänger samman med att kan ge utrymme för olika tolkningar. När det gäller detta slag av frågor har vi valt att vänta med eventuella för- slag i avvaktan på att en praxis utbildats. Ett exempel på en sådan fråga är den som gäller prövningens omfattning – i vilken utsträckning en ansökan om tillstånd till ändring eller utökning alltid skall medföra en ny fullständig tillståndsprövning för all verksamhet på platsen. Ett annat och närliggande exempel gäller hur stora ändringar i en verksamhet som kan godtas efter enbart anmälan, och när det i stället skall fordras tillstånd. Trots att det framförts mycket synpunkter i dessa frågor, får de alltså anstå till dess att den fortsatta uppföljningen visar om det finns behov av förändringar eller klarlägganden. Vidare har ett stort antal frågor fått väljas bort som lämpliga att ta med i detta delbetänkande eftersom de – ofta först efter en inledande utredning – visat sig ha ett sådant samband med de större utredningar som senare kommer att genomföras, att de inte lämpligen bör tas upp . Vi har alltså så långt som möjligt velat undvika att nu föreslå ändringar som vi senare under utredningen kommer att få ta ställning till på nytt. De många frågor som samlats in och som gäller täkter har exempelvis till största del fått utgå i detta skede eftersom vi planerar att senare undersöka förutsättningarna för större för- ändringar av hela det kapitel 12 där täktfrågorna behandlas. I några fall föreslår vi ändå vissa enklare och väl avgränsade ändringar som bedöms ha stor praktisk betydelse, även om frågorna utgör en del av ett större utredningsuppdrag. Ett exem- pel på detta är de förslag som gäller miljökonsekvensbeskriv- ningar och annat beslutsunderlag. Ett annat exempel är det begränsade förslaget till förenkling av kungörelser i vattenmål. Även om det kan finnas ytterligare behov av att förenkla dessa kungörelser har frågan ett sådant samband med den större frågan om prövningsordningen och tillståndsplikten för vattenverksamheter att det inte bedömts lämpligt att nu utarbeta något mer långtgående förslag. De har också framkommit behov av en del enklare förtyd- liganden i lagtexten och några rättelser av rena felskrivningar. Den typen av frågor har vi också tagit upp i den mån de upptäckts. Principerna för urvalet av lagtekniska frågor, tillsammans med det förhållandet att det än så länge finns mest erfarenheter av förfaranderegler, har lett till att frågorna till största del gäller förfaranderegler, dvs. den senare hälften av balkens kapitel. 2 Förslag till ändringar 2.1Förtydligande av undantagen från stoppregeln Enligt 2 kap. 9 § får en verksamhet bedrivas och en åtgärd vidtas trots att den strider mot balkens stoppregel, om det finns särskilda skäl. Av bestämmelsen framgår inte att det är regeringen som efter överlämnande avgör om det finns särskilda skäl. Denna brist bör åtgärdas genom en ändring av bestämmelsen. Regeringen kan även göra undantag enligt 2 kap. 10 §, nämligen om verksamheten eller åtgärden är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. I detta fall framgår det av lagtexten att det är regeringen som avgör om undantag skall göras. Som en konsekvens av ändringen i 2 kap. 9 § bör dock anges att regeringen prövar sådana frågor efter överläm- nande från andra myndigheter. s.k. stoppregler finns intagna i 2 kap. 9 och 10 §§ . Av lagtexten i 2 kap. 9 § framgår inte vem som gör bedömningen att undantag skall göras från stoppregeln på grund av särskilda skäl. Däremot framgår av 2 kap. 10 § miljö- balken att det är regeringen som avgör om undantag skall göras från stoppregeln på grund av synnerliga skäl. För att i lagtexten finna svaret på frågan vilken myndighet som avgör om särskilda skäl föreligger, måste man gå till 19 kap. 2 § eller 21 kap. 7 §. I dessa bestämmelser anges nämligen att prövningsmyndigheten skall överlämna frågan till regeringens prövning, om den finner att en verksamhet kan tillåtas endast enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 §. Att det är regeringen som avgör om undantag skall göras på grund av särskilda skäl framgår dessutom av miljö- balkens förarbeten (prop. 1997/98:45, del 1, s. 239 och del 2, s. 27). Först skall emellertid myndigheten bedöma om det finns särskilda skäl. Enbart om myndigheten finner att så är fallet skall frågan överlämnas till regeringen för prövning. Bestämmelserna i 19 och 21 kap. gäller vid tillståndsprövning men däremot inte vid tillsyn. I den mån det blir aktuellt i ett till- synsärende att göra avsteg från stoppreglerna saknas lagregler om överlämnande av frågan till regeringen. Enligt vår mening är det en brist i lagtexten att inte uttryck- ligen ange i 2 kap. 9 § att det är regeringen som avgör om sär- skilda skäl föreligger. Detta är nämligen inkonsekvent, eftersom det i 2 kap. 10 § uttryckligen anges att regeringen prövar om undantag skall göras enligt den paragrafen. Risken för missför- stånd ökas dessutom av det faktum att det enligt den likartade stoppregel som före ikraftträdande fanns i 6 § miljöskyddslagen var tillståndsmyndigheten som avgjorde om det fanns särskilda skäl. Inte heller i miljöskyddslagen framgick det direkt av lagtexten vilken myndighet som avgjorde frågan och svaret vid lagtextens tystnad var alltså inte detsamma som . Lagtexten i 2 kap. 9 § bör således förtydligas genom att det anges att det är regeringen som efter överlämnande prövar frågor om undantag från paragrafens stoppregel. Som en konsekvens av ändringen av 2 kap. 9 § bör i 2 kap. 10 § läggas till att regeringen prövar frågor om undantag från stoppregeln efter överlämnande. 2.2Krav på miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag vid omprövningar m.m. I vissa typer av mål och ärenden är det med nuvarande bestämmelser oklart om det fordras någon miljökonsekvens- beskrivning eller inte. föreslår ett förtydligande så att det inte skall fordras någon miljökonsekvensbeskrivning i mål och ärenden om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor och inte heller i mål och ärenden om förlängning av genomförandetider. Kravet på miljökonse- kvensbeskrivning bör i stället vara knutet till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter. När det gäller miljöfarliga verksamheter och det är en myndighet som tar initiativ till återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor, föreslår kommittén att det skall åligga tillståndshavaren att utföra och ge in de utredningar som tillståndsmyndigheten bedömer behövs. Beträffande andra mål och ärenden enligt balken och dess förordningar än ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 och 12 kap. eller tillåtlig- hetsprövningar enligt 17 kap., bör regeringen kunna före- skriva att det skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Nuvarande och tidigare bestämmelser I 6 kap. återfinns bestämmelser om miljökonse- kvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. Där anges i 1 § att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Vidare anges i 10 § att miljö- konsekvensbeskrivningen samt förfarandet med miljökonse- kvensbedömning skall bekostas av den som gjort en ansökan. Det går inte att direkt ur 6 kap. utläsa vad som gäller i mål eller ärenden om återkallelse av tillstånd eller omprövning av till- stånd eller villkor. Vare sig de fall där en myndighet tar initiativ till återkallelse eller omprövning (24 kap. 3, 5 eller delvis 9 §§), där en tillståndshavare ansöker om ändring av villkor (24 kap. 8 eller delvis 9 §§) eller andra omprövningsfall (delvis 24 kap. 9 §) finns särskilt omnämnda i 6 kap. Däremot anges i reglerna om mål i miljödomstolar i 21 kap. 1 § 6–7 att mål om återkallelse och förbud mot fortsatt verksam- het (24 kap. 3 §) och mål om omprövning av tillstånd eller vill- kor (24 kap. 5–9 §§) är ansökningsmål. För sådana mål gäller enligt förfarandereglerna i 22 kap. 1 § första stycket 2 att de skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4–6 §§. Sammantaget framstår bestämmelserna som oklara när det gäller återkallelser och omprövningar. Formuleringen av bestämmelserna i 6 kap. tyder på att någon miljökonse- kvensbeskrivning inte skulle fordras, medan en sådan slutsats motsägs av förfarandereglerna i 21 och 22 kap. Motsvarande oklarhet föreligger också i mål enligt 21 kap. 1 § första stycket 5 om förlängning av genomförandetiden eller den tid inom vilken en verksamhet skall ha satts igång. När det gäller den lagstiftning som föregick så innebar bestämmelserna i miljöskyddslagen inget krav på miljö- konsekvensbeskrivning i samband med ärenden om återkallelse eller omprövning av villkor. Däremot föreskrev vattenlagen att en ansökan i ett ansökningsmål skulle innehålla en miljökonse- kvensbeskrivning. Som ansökningsmål räknades då bland annat mål om omprövning av tillstånd och villkor. I miljöskyddslagen fanns en bestämmelse (13 a §) som innebar att det var tillståndshavaren som vid prövning av frågor rörande återkallelse av tillstånd eller omprövning av villkor var skyldig att ge in den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövdes vid prövningen. kunde också vid vite förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövdes för prövningen (14 § sista SOU 2000:116 Förslag till ändringar Några motsvarande bestämmelser finns inte i . Mål och ärenden som initieras av myndigheterna nuvarande bestämmelser innebär – med en strikt tillämpning av förfarandereglerna – att en myndighet som ansöker om återkallelse av tillstånd (24 kap. 3 §) eller ompröv- ning av tillstånd eller villkor (24 kap. 5 §) är skyldig att på egen bekostnad upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. När det gäller de övriga utredningar som behövs i samband med åter- kallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor finns det inte som i tidigare bestämmelser för miljöfarliga verksamheter någon möjlighet för myndigheten att kräva att dessa genomförs av tillståndshavaren. Det blir alltså myndigheten som med egna resurser måste utföra hela utredningsarbetet, inklusive en miljökonsekvensbeskrivning. När det gäller återkallelse av tillstånd eller omprövning av till- stånd eller villkor på initiativ av en myndighet är det regelmässigt fråga om skärpta krav på tillståndshavaren och minskad miljöpåverkan. Det framgår av omprövnings- bestämmelserna i 24 kap. 3 och 5 §§ och av förarbetena till dem att de inte är avsedda att tillämpas för att medge lättnader i miljökraven. Ett krav på att upprätta en miljökonsekvens- beskrivning – som dessutom enligt nuvarande regler skulle bekostas av myndigheten – innebär såvitt kommittén kan bedöma att omprövningsförfarandet kompliceras i onödan. Att kravet är alltför långtgående blir tydligt om man som exempel tänker sig ett fall där ett tillstånd lämnats sedan sökanden lämnat oriktiga uppgifter och ett återkallande av tillståndet är motiverat. I ett sådant fall vore det till nackdel från miljösynpunkt om en ansökan om återkallelse inte skulle kunna ges in förrän en miljökonsekvensbeskrivning upprättats. Det komplicerade för- farandet innebär att det finns en uppenbar risk att myndig- heternas intresse av att driva mål och ärenden om återkallelser och omprövningar blir litet, särskilt om både miljökonsekvens- beskrivning och övrigt utredningsarbete skall utföras av myndigheten själv. En ändring av reglerna så att det blir tydligt att det inte ställs krav på miljökonsekvensbeskrivning vid återkallelser och omprövningar på initiativ av myndigheterna skulle alltså totalt sett vara positiv från miljösynpunkt. Även om kravet på en miljökonsekvensbeskrivning bortfaller vid prövning av frågor om återkallelse av tillstånd eller ompröv- ning av tillstånd eller villkor, finns det givetvis behov av ett gott beslutsunderlag inför prövningen.