sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett ytterligare problem är att det systemtekniska stödet för ett pro- fessionellt och smidigt fungerande prognos- och uppföljningsarbete är 68 Den nya budgetprocessen Bristerna avser dels tillgången på programvara för att kun- na hantera stora datamängder, dels system för att kunna få tillgång till data inom och från myndigheterna. När det gäller prognosarbetets organisation och arbetsformer kon- stateras i rapporten att samordningen av och samverkan kring progno- serna är bristfällig. I fråga om samverkan mellan olika myndigheter och departement uppges att samordningen ibland är bristfällig. Det före- kommer t.ex. att en myndighet lämnar olika uppgifter till olika använ- dare, vilket ibland beror på att olika förutsättningar eller antaganden har angivits. Modellutveckling sker sällan i samråd mellan myndighet och departement utan genom parallella processer. När det gäller prognosarbetet i konstateras vidare att fackdepartementen inte förefaller ha prioriterat uppgiften att utveck- la sin prognoskompetens. Det mesta av utvecklingsarbetet har drivits av och inte av fackdepartementen. Vissa fack- departement bedriver ingen egen prognosverksamhet, utan förlitar sig helt på myndigheterna. Det framkommer vidare att det har funnits svårigheter att separera prognosarbetet från det förhandlingsarbete som sker mellan fackdepar- tementen och . Fackdepartementen har gjort få ansträngningar att rekrytera profes- sionell kompetens inom prognosområdet. I de flesta fall har prognos- arbetet kommit att skötas av personer utan den specifika kompetens, som krävs för sådant arbete. Som framgick ovan har successivt från övertagit uppgiften att utföra beräkningar av stats- budgetens inkomster. Beräkningar av statsbudgetens inkomster görs även av , (enligt national- räkenskapsprinciper), (statens lånebehov och kassa- mässiga flöden) samt (taxeringsutfall). inkomstprognoser, vilka utförs av Finansdepar- tementet, är uppdelade på skatter och övriga inkomster. Skatteavdel- ningen ansvarar för prognoserna av skatter medan budgetavdelningen ansvarar för prognoserna av övriga inkomster. görs fem prognoser. Den första beräkningen görs inför rege- ringens överläggningar om den ekonomiska vårpropositionen. Den and- ra beräkningen, som redovisas i propositionen, görs . görs en reviderad beräkning inför höstens regeringsöverlägg- ning och görs den beräkning som redovisas i budget- Den nya budgetprocessen 69 görs dessutom en uppföljning av inneva- rande och framförliggande år. Prognoserna följs månatligen upp mot månadsutfall. Skatteprognoserna baseras i huvudsak på aktuella antaganden om den ekonomiska utvecklingen. De för skatteprognoserna viktigaste eko- nomiska antagandena utgörs av sysselsättning, timlön, arbetslöshet, hushållens konsumtionsutgifter, investeringar, insatsförbrukning och konsumentprisindex. Under löpande budgetår är det vanligt att skatte- prognoserna grundas på annan information än de makroekonomiska antagandena. Avstämningar mot månatliga utfall sker kontinuerligt. Om månadsutfallen indikerar en annan utvecklingstakt än den som finns i makrobilden justeras i regel helårsprognosen. För många av skatteberäkningarna används endast enklare kalkyler medan andra beräkningar görs med mera sofistikerade modeller. Prog- noser för hushållens inkomstskatter, exklusive skatt på realisations- vinster, baseras t.ex. på ett mikrourval av deklarationer. Dessa deklara- tioner bildar ett Skattesverige i miniatyr. För varje individ som ingår i urvalet skrivs inkomster och avdrag fram, varefter individens skatt kan beräknas. Därefter räknas beloppen upp till att motsvara hela riket. Denna typ av modell används även för beräkningar av skatteändringar. Prognoser på de aggregerade realisationsvinsterna görs, , med hjälp av en ekonometrisk modell. Prognoser på företagens inkomstskatt innevarande år baseras dels på storföretagens delårs- rapporter, dels på utvecklingen av ett antal olika indikatorer för kon- junkturläget. skrivs inkomstskatten fram med en antagen vinstutveckling för företagen. I princip förklaras prognosfelen av felaktiga antaganden, modellfel och felaktiga bedömningar. De beloppsmässigt största felen härrör från makroantaganden, t.ex. timlön, sysselsättning och hushållens konsum- tionsutgifter. Däremot kan de procentuella avvikelserna vara större för de skatter som inte har någon koppling till den ekonomiska utveck- lingen. Skatter, vars skattesatser ändras mycket eller ofta, är i regel mycket svåra att prognosera bl.a. beroende på de beteendeförändringar som skatteändringen medför. Andra svårigheter är den ökade inter- nationaliseringen, Internethandel m.m. I tabellen nedan visas avvikelser mellan utfall och prognoser på den offentliga sektorns periodiserade skatter för inkomståren 1997–1998. Avvikelsen är gjord utifrån beräkningen till vårpropositionen eftersom utfallet ännu inte är tillgängligt. Beloppen är i mil- jarder kronor. Inom parentes visas den procentuella avvikelsen. 70 Den nya budgetprocessen Tabell 3.1 Avvikelser mellan utfall och prognoser för den offentliga sektorns periodiserade skatter Hösten år -1 27 (2,6) 48 (4,4) Våren år 0 (aktuellt budgetår) 22 (2,3) 31 (3,1) 27 (2,5) 25 (2,6) 17 (1,6) 18 (1,7) 16 (1,7) -3 (-0,3) 0 (0,0) Utgångspunkten för de beräkningar av statsbudgetens övriga inkomster som utarbetas vid är det underlag som Ekonomi- styrningsverket, ESV, tillhandahåller, vilka i sin tur baseras på beräk- ningar från ett flertal myndigheter. Myndigheternas beräkningar är av stor betydelse som underlag för ESV:s beräkningar. I ESV:s beräk- ningar tas hänsyn till riksdags- och regeringsbeslut, framlagda proposi- tioner och utskottsbetänkanden samt i vissa fall lagrådsremisser. Beräk- ningarna är utifrån dessa förutsättningar en konsekvensberäkning såle- des inte en skattning av det mest troliga utfallet för ett visst år. Efter det att ESV överlämnat sitt beräkningsunderlag till Finans- departementet justeras beräkningen med hänsyn till planerade föränd- ringar som myndigheten inte har kunnat beakta. I vissa fall görs också avstämningar av beräkningarna med fackdepartementen och depar- tementets budgetavdelning. Det gäller framför allt beräkningarna av rörelseöverskott, aktieutdelningar och försäljningar som justeras men även offentligrättsliga avgifter och bidrag m.m. från EU. 4 Saldomål, utgiftstak m.m. I detta kapitel beskrivs de mål och restriktioner, som används i den nya budgetprocessen: saldomål, utgiftstak och ramar för utgiftsområden. Vidare redovisas hur budgeteringsmarginalen har utvecklats och erfa- renheterna av att använda ett system med utgiftstak och budgeterings- marginal. I det sammanhanget redovisas också de finansieringsprin- ciper som tillämpas, olika möjligheter att kringgå utgiftstaket och syn- punkter på utgiftstakets omfattning. Med saldomål menas ett av riksdag och regering fastställt mål för de offentliga finansernas saldo. Med saldot avses skillnaden mellan in- komster och utgifter. Med nationalräkenskapernas terminologi be- nämns saldot den offentliga sektorns finansiella sparande. Det nuva- rande saldomålet har uttryckts som ett överskott i de offentliga finan- serna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (prop. 1996/97:150, FiU:20, rskr.118). Dessutom fastställs även saldomål . Regeringen redovisade en rad motiv för att sikta mot ett överskott i de offentliga finanserna ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150). Regeringen anförde som skäl: att de offentliga åtagandena kommer att utsättas för en stor belast- ning en bit in , bl.a. genom ett växande antal äldre. Saldomålet spelar en viktig roll för att den offentliga sektorn skall stå för att möta denna utveckling att möjligheterna att bedriva konjunkturpolitik förbättras. Med ett överskott på av BNP som utgångsläge finns det en margi- nal för att aktivt motverka konjunkturavmattningar utan att under- skottet i de offentliga finanserna hotar att bli för stort att tendenser till stora underskott i de offentliga finanserna upp- märksammas snabbt på de finansiella marknaderna både internatio- 72 Saldomål, utgiftstak m.m. nellt och inom landet. Särskilt gäller detta länder som har en stor offentlig skuld att en stor offentlig sektor kräver starka offentliga finanser. För att klara att behålla en trygg och stabil välfärd krävs ett gemensamt sparande. Detta garanterar det demokratiska inflytandet över vård, omsorg och skola att EU-ländernas överenskommelse om en stabilitets- och tillväxt- pakt innebär krav på balans eller överskott i de offentliga finanserna att ett högt offentligt finansiellt sparande ger utrymme för höga in- vesteringar i utan att vår internationella skuldsättning ökar Saldomålet om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel utgör grunden när beslutar om mål för det finansiella sparandet för ett visst budgetår. Regeringen lämnar förslag till i den ekonomiska vårpropo- sitionen att fastställa saldomålet för det budgetår som ligger . Målet för det finansiella sparandet har för budgetåren 2000 till 2003 bestämts till av BNP. I den ekonomiska vårpropositionen görs en uppföljning av de mål för det finansiella sparandet, som har fastställts för de två när- mast kommande budgetåren. I detta sammanhang kan regeringen före- slå att göra korrigeringar i de fastställda saldomålen om till- växten av konjunkturmässiga skäl väsentligt skulle avvika från den tidi- gare prognosen för det aktuella budgetåret. För den kommunala sektorns finanser gäller ett balanskrav. Balans- kravet regleras i kommunallagen och innebär bl.a. att den budget som antas av fullmäktige skall vara upprättad så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade eg- na kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast föl- jande två åren. Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Vanligtvis krävs ett positivt finansiellt sparande för att balanskravet skall uppnås. Om investeringsutgifterna är avsevärt större än avskrivningarna kan dock ett negativt finansiellt sparande vara för- enligt med balanskravet. Saldomål, utgiftstak m.m. 73 Saldomål enligt stabilitets- och tillväxtpakten EU-ländernas betonar betydelsen av sunda offentliga finanser. Det ses som ett medel att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och en stark varaktig tillväxt och ökad sysselsättning. Pakten tillkom inför bildandet av den europeiska monetära unionen (EMU) för att i första hand minska risken för stora budgetunderskott i enskilda medlemsländer och därmed sammanhängande tryck uppåt på räntorna för hela EMU-området. Stabilitets- och tillväxtpakten gäller emellertid även de länder som liksom inte deltar i . Men för dessa länder är reglerna inte lika hårda som för EMU-länderna. De länder, som inte är med i , skall lägga fram konvergensprogram. De skall i konvergensprogram- men redovisa medelfristiga mål för de offentliga finanserna, mål som anger att de offentliga finanserna på medellång sikt skall vara nära ba- lans eller visa överskott. Vidare har dessa länder åtagit sig att vidta de korrigerande åtgärder, som är nödvändiga för att uppnå målen. Om underskottet i den offentliga sektorns finanser överstiger av BNP eller om det finns risk för ett för stort underskott, så vidtar en procedur där kommissionen skall utarbeta rapporter och yttranden och där rådet kan ge det aktuella landet rekommendationer för att komma till rätta med problemet. För länder som är medlemmar i valutaunionen finns särskilda mer långtgående sanktionsmöjligheter. Rådet kan förelägga medlemsstaten att inom en fastställd tidsfrist vidta de åtgärder, som rådet anser nöd- vändiga för att underskottet skall minska. Därefter kan rådet , som en medlemsstat inte efterkommer föreläggandet, tillämpa en eller flera sanktionsmöjligheter. Rådet kan kräva att medlemsstaten offentliggör ytterligare uppgifter innan den utger obligationer och and- ra värdepapper, anmoda Europeiska investeringsbanken (EIB) att om- pröva sin utlåningspolitik mot medlemsstaten, kräva att medlemsstaten räntelöst deponerar ett belopp av lämplig storlek hos gemenskapen till dess underskottet har korrigerats och slutligen förelägga om böter. När en medlemsstat har korrigerat ett alltför stort underskott skall rådet upphäva samtliga eller vissa av sina sanktionsbeslut. Rådets be- slut om sanktioner eller upphävande av sanktioner fattas med två tredjedelars majoritet av medlemsstaterna i euro-området. 74 Saldomål, utgiftstak m.m. har det finansiella sparandet förändrats från stora underskott till överskott. Genom den starka tillväxttakten har statsbudgetens inkomster ökat snabbt som utgiftsökningarna har begränsats av en omfattande budgetsanering och av utgiftstaket. De offentliga utgifterna har i reala termer legat stilla . Som andel av BNP har de minskat från år . Det framgår av diagram 4.1 och 4.2. i historisk belysning skulle saldomålet ha varit ett strängt krav. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn har endast överstigit av BNP under 1970. har det finansiella sparandet varit negativt . Någon balansering över konjunkturcyklerna har inte skett. Det framgår av diagram 4.3. Det finansiella sparandet i staten har varit svagare än för den offent- liga sektorn som helhet. har det finansiella sparandet i staten överstigit av BNP endast under fyra kalenderår. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn var positivt de flesta åren till följd av betydande överskott inom ATP-systemet. har även det finansiella sparandet för den offentliga sektorn i sin helhet varit svagt. Man kan också notera de stora svängningarna i saldot. De samman- hänger med att inkomsterna i stort sett följer med BNP i konjunktur- svängningarna, medan utgifterna är betydligt mer stabila. Det innebär att inkomst- och skatteandelarna av BNP i stort sett är stabila över kon- junkturen medan utgiftsandelen av BNP varierar kraftigt. Därmed vari- erar också den offentliga sektorns finansiella sparande kraftigt med konjunkturen. Detta gör att det är svårt att hålla det offentliga sparandet på en fast nivå över konjunkturen. För att det skall vara möjligt krävs betydligt större konjunkturmässiga variationer i de offentliga utgifter- na, något som inte har bedömts som önskvärt av andra skäl. Saldomål, utgiftstak m.m. 75 Diagram 4.1 Offentliga sektorns inkomster, skatter och utgifter, andel av BNP 1980 1985 1990 1995 2000 Diagram 4.2 Offentliga utgifter. 76 Saldomål, utgiftstak m.m. Diagram 4.3 Finansiellt sparande, procent av BNP Källa: , ekonomiska vårproposition Utgiftstaket anges som ett belopp i miljarder kronor och innebär att statsutgifterna inte får överstiga denna nivå. Om det finns en risk för att de skulle komma att göra det, så måste regeringen vidta särskilda åtgär- der. Regeringen anförde flera motiv för att tillämpa ett utgiftstak när det infördes. Relativt ingående resonemang om fördelarna med ett utgiftstak fördes t.ex. i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150). Ett syfte framhölls vara att budgetpolitiken får en långsiktig inrikt- ning med högre förutsägbarhet. När utgiftstaket fastställs görs en av- vägning mellan utgiftsbehov och skatteuttag . Ett utgiftstak tydliggör också behovet av politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden. Ett annat syfte uppgavs vara att ett utgiftstak förebygger en utveck- ling där skatteuttaget måste höjas trendmässigt på ett icke avsett sätt som en följd av bristfällig utgiftskontroll. Genom att begränsa utgif- terna kan skattehöjningar undvikas och skattesänkningar möjliggöras. Ett utgiftstak ökar därmed förtroendet för den ekonomiska politiken och främjar tillväxten. En tredje syfte angavs vara att utgiftstaket är ett mer operativt mål och därmed ett bra komplement till saldomålet. Regeringen gjorde bedömningen att de offentliga utgifterna, exklusive ränteutgifterna för statens upplåning, är lättare att kontrollera genom politiska beslut än Saldomål, utgiftstak m.m. 77 budgetunderskott och skuldutveckling. Det beror bl.a. på att inkomster- na i större utsträckning än utgifterna styrs av konjunkturvariationer. Utgiftstaket för staten omfattar samtliga anslag över statsbudgeten (exkl. statsskuldsräntorna), ålderspensionssystemet vid sidan av stats- budgeten, förändringar av anslagsbehållningar samt en budgeterings- marginal. Utgiftstaket för den offentliga sektorn utgörs av utgiftstaket för staten och den beräknade utgiftsnivån för den kommunala sektorn, med avdrag för interna transaktioner mellan staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. beslutar på förslag av regering- en om utgiftstaket för staten och godkänner en beräkning av de offent- liga utgifterna. Utgiftstaket anges i nominella termer. Det främsta motivet, som re- dovisades för ett nominellt tak, är att ett prisstabiliseringsmål gäller för den ekonomiska politiken. Genom att uttrycka utgiftstaket i nominella termer, så kan det bidra till att prisstabiliseringsmålet uppfylls. Andra skäl, som också har anförts för ett nominellt utgiftstak, är att ett realt utgiftstak måste förenas med ett val av deflatorer för att räkna om en real utveckling till löpande priser. Detta val är komplicerat och gör att målet för budgetpolitiken blir otydligare och svårare att följa upp om det formuleras i reala termer. I och med att utgiftstaket uttrycks i nominella termer måste det när det fastställs baseras på en prognos eller ett antagande om inflationen. Inflationstakten är därvid en osäkerhetsfaktor bland flera. Andra osäkra faktorer rör den makroekonomiska utvecklingen och volymer på skilda områden, t.ex. antalet barn, pensionärer, arbetslösa eller sjukdagar. Att utgiftstaket är nominellt innebär att inflationen inte särbehandlas i osäkerhetshänseende. I den ekonomiska vårpropositionen 2000 föreslås utgiftstaket bestämmas till 2003. Det innebär en ökning av de statliga utgifterna med i genomsnitt –2003 och en fallande statlig utgiftsandel av BNP. BNP beräknas 2001 öka med i volym och i pris. Där- efter antas BNP öka med i både volym och pris. Det framgår av tabell 4.1, som återger ett antal siffror ur den ekonomiska vårpropositionen 2000. 78 Saldomål, utgiftstak m.m. Tabell 4.1 Statens utgifter, tillväxt och inflation enligt vårpropositionen 2000 Förändring i löpande priser3 KPI, förändring i % 1) Mrd kr 2 ) % av BNP Utvecklingen av utgiftstaket, statens utgifter och deras andel av BNP för åren 2000–2003 redovisas också i diagram 4.4. Utgiftstaket och de beräknade utgifterna är båda angivna i nominella termer och ökar enligt vårpropositionen . Utgiftsandelen av BNP minskar däremot eftersom BNP i nominella termer ökar snabbare än utgifterna. Skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade utgifterna är den s.k. budgeteringsmarginalen. Den är mycket liten , men stiger till . Saldomål, utgiftstak m.m. 79 Diagram 4.4 Utgiftstak, takbegränsade utgifter och utgifternas andel av BNP Utgiftstaket för offentlig sektor består av utgiftstaket för staten och en beräkning av den kommunala sektorns utgifter. Utgiftstaket för staten är en bindande restriktion. Om regeringen väljer att använda sig av utgiftstak måste den också vidta åtgärder om utgiftstaket riskerar att överskridas. Möjligheten att tillämpa en utgiftsrestriktion, trots osäker- het om utgifternas utfall, är då en principiellt viktig fråga. Osäkerheten i detta fall handlar om utvecklingen av sådana faktorer, som regeringen på kort sikt inte kan styra, t.ex. den makroekonomiska utvecklingen, demografiska faktorer och i övrigt oförutsedda händelser. I rapporten 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen diskuteras två principiella sätt att i ett system med utgiftstak kunna hantera osäkerheten i budgeteringsfasen av budgetarbetet. För det förs- ta kan osäkerheten minskas, eller elimineras, genom att prognoserna blir bättre. Utgiftstakets konstruktion kan också göras sådan att olika yttre faktorers påverkan på utgifternas nivå begränsas. För det andra kan osäkerheten hanteras genom att utgiftstaket tillåter olika former av flexibilitet. I nämnda rapport diskuterades följande alternativ: 80 Saldomål, utgiftstak m.m. Utjämning av utgifter mellan åren genom utnyttjande av ramansla- gets låne- och sparmöjlighet. Denna flexibilitet gäller i princip fluk- tuationer, som över tiden tar ut varandra. Ökning av utgiftsaggregatens storlek. Genom att höja nivån på utgiftstaket (liksom på utgiftsområdesramarna och anslagen) finns större möjligheter att klara utgiftsfluktuationer inom utgiftstaket (liksom inom anslags- eller utgiftsområdesramarna). Tillskapande av en central reserv, som får utnyttjas för större utgiftsökningar där regeringen bör ta ett kollektivt ansvar. Ändamå- len föreslogs i rapporten definieras i förväg och presenteras för riks- dagen med efterföljande redovisning av utnyttjandet Mycket stora förändringar föreslogs i rapporten underställas tillsammans med förslag om åtgärder. Med andra ord förutsågs utgifts- taket inte klara större oförutsedda förändringar. Vikten av att undvika upprepade revideringar av utgiftstaket betonades dock. I det följande redovisas hur utgiftstaket för staten har tillämpats –1999. I tabell 4.2 redovisas nivån för utgiftstaket för , 1998 samt 1999.Tabellen visar den ursprungliga nivå, som före- slogs ekonomiska vårproposition, den nivå som föreslogs i budgetpropositionen för respektive budgetår samt redovisat utfall. Tabell 4.2 Utvecklingen av utgiftstaket för staten 1997–1999, miljarder kronor Som framgår av tabell 4.2 har utgiftstaket legat fast budgetåren 1997 och 1998. gjordes i riksdagsbehandlingen av ekonomiska vårproposition en justering av utgiftstaket med till följd av regeringens förslag om en sänkning av fastighetsskatten. En mer omfattande teknisk justering föreslogs i budgetpropositionen som en konsekvens av införandet av det nya ålderspensionssystemet. Denna nivåmässiga korrigering från och med uppgick till . Saldomål, utgiftstak m.m. 81 ringar av utgiftstaket, som har genomförts, är således tekniska justeringar, vilka i princip skall vara saldoneutrala. Av de intervjuer, som utredningen har gjort i , framkommer att de flesta anser att utgiftstaket har lett till en bättre utgiftskontroll. Några anser att utgiftstaket har varit för stramt. Även om utgiftstaket sålunda bedöms ha haft avsedd effekt, menar många företrädare för fackdepartementen att systemet har blivit stelbent eller alltför kameralt. Några menar att en anpassning av modellen bör ske mot bakgrund av att konjunkturen har vänt, vilket har lett till ökade inkomster för staten. kan man urskilja en med hänsyn till de olika rollerna naturlig skillnad i detta avseende mellan främst och fackdepartementen. Företrädare för fackdepartementen ser i högre utsträckning utgiftstaket som ett hinder för att genomföra reformer inom det egna området medan företrädare för mer betonar vikten av att hålla de totala utgifterna inom fastställda ramar. Flera av de intervjuade anser att utgiftstaket har lett till tydligare politiska prioriteringar. Andra menar dock att det för med sig vissa pro- blem om högre utgifter än väntat inom ett område måste leda till neds- kärningar på andra områden. Verksamheter vars utgifter kan variera mycket, t.ex. regelstyrda utgifter, bör av denna anledning inte ingå i utgiftstaket, menar man. Om utgiftstaket har lett till en varaktig för- bättring av den offentliga sektorns finanser återstår enligt många att be- döma. I fråga om långsiktighet menar flera av de intervjuade att detta mål inte har uppnåtts. Många åberopar här de åtgärder i form av utgiftsbegränsningar som har behövt vidtas under löpande budgetår. Utgiftstaket har av flera internationella organisationer bedömts vara av central betydelse för kontroll över utgiftsutvecklingen.