sou · GOB314 · 2001-01-01 00:00:00 — Bland annat Beijer anser att omhändertagande av hemlösa kvinnor i mångt och mycket har skett på männens villkor. Hemlösa kvinnor är för i många kommuner en prioriterad grupp eftersom de anses leva ett utsatt liv när de saknar bostad, varför de hamnar före männen i kön till olika bostadsalternativ. Sociologerna har utarbetat en rapport om hemlösa kvinnor i . 15 De hävdar att skillnaden i myndigheternas retorik om kvinnors behov och myndigheternas stränga kontrollutövande av samma kvinnor är påtaglig. En intervjuad socialar- betare med ansvar för ett kategoriboende för hemlösa kvinnor berättar bland annat följande: Vi har nattpersonal som åker runt per natt. Dom är i trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört. Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått behandling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktualiserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot sådana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar 13Nordfeldt (1999), s 59–60; och (2000, utkast), s 38. 14Socialstyrelsen (2000), s 106. 15Den svenska rapporten är framtagen inom ramen för en undersökning av hemlösa kvinnor i , organiserad av FEANTSA. Den europeiska rapporten om hemlösa kvinnor kommer att publiceras i mitten av 2001. 16Sahlin och (2000, utkast), s 49. SOU 2000:14 Hemlöshetens dynamik 141 att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se t ill den enskilda kvinnans behov, så som de definierats av socialarbetarna själva. Ett ständigt aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och rättigheter och vem eller vilka som definierar dessa. Definitionerna överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: Den boendeform som kvi nnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet, 17 men detta överensstämde inte med den boendekarriär som hade utstakat för dessa kvinnor. har det blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på mäns villkor. Frågan är på vems villkor de istället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden. I detta sammanhang bör nämnas erfarenheter från av att erbjuda härbärgesboende förstahandskontrakt till egen lägenhet. I detta tyska projekt upplät man 13 lägenheter t ill ensamstående hemlösa som ansågs ha stora sociala problem. Ett bostadsföretag var hyresvärd men en särskild projektorganisation stod ytterst som hyresgarant, och socialt stöd gavs av en ideell organisation på frivillig basis till dem som ville ha det, när de ville ha det. Utvärderingen visade att efter hade bara en person vräkts, tre hade fått andra, större bostäder och även de som aldrig förut haft en egen bostad klarade sig mycket bra. Hyresgästerna uppskattade framför allt sitt oberoende och rätten att äntligen ha ett privatliv. Deras relationer till släktingar hade förbättrats. De offentliga kostnaderna för dessa hemlösa halverades . Det är Kommitténs för hemlösas förhoppning att de nu pågående kommunprojekten skall kunna visa på framgångsrika sätt att arbeta med – inte mot – hemlösa kvinnor och därmed möta dem med respekt och förståelse i den situation där de just för tillfället befinner sig. Personer som är intagna i fängelse har allvarligare sociala problem än befolkningen som helhet, men också jämfört med personer som dömts till andra påföljder. För av internerna var fängelsestraffen 1997 eller mindre, medan dömdes till fängelse . Enligt enkätundersökningar är andelen bo- 17Beijer (1998), s 78. 18Exemplet återgivet av (2000) med ref. till Busch-Geertsema, 1998. 142 Hemlöshetens dynamik SOU 2000:14 stadslösa bland anstaltsklienterna hög jämfört med frivårdsklienterna. Var femte anstaltsklient som friges är bostadslös (jämfört av hela frivårdsklientelet) nära hälften har egen lägenhet (samma andel gäller för all frivårdsklienterna i stort) och har annan stadigvarande bostad (frivårdsklientelet ). Därtill kommer de som har tillfällig bostad och som således är att beteckna som hemlösa enligt kommitténs definition, vilka av frivården totala antal klienter utgör . Både de som vistas på kriminalvårdsanstalt och frivårdsklientelet har alltså en mycket svag position på bostadsmarkna- den. Klienter som kommer från ett utomeuropeiskt land uppger oftare än andra att de har stort behov av hjälp med att komma till rätta med sin sociala situation i samband med frigivningen.19 Dessa uppgifter kan kompletteras med resultatet från en levnadsnivåundersökning som och (1999) har gjort vid kriminologiska institutionen, , om fångars levnadsförhållanden. 20 Av samtliga fångar var bostadslösa före frihetsberövandet, och av de bo- stadslösa hade mer än hälften varit utan fast bostad under . En hög andel hade blivit vräkt från sin bostad: bland männen var det , medan kvinnornas andel var avsevärt mycket högre (). (Brå) genomför projektet anstalt till livet i frihet, där syftet är att undersöka på vilket sätt kriminalvården arbetar för att minska risken för återfall bland olika grupper av anstaltsklienter. Bland annat undersöker Brå vilken form av stöd och hjälp som klienten får för att kunna tillgodose sina mest grundläggande sociala behov (arbete, försörjning, bostad, socialt kon- taktnät m.m.) samt stöd och hjälp att komma ur ett alkohol- och narko- tikaberoende. Brå har följt 95 klienter strax före frigivningen och sex månder efter frigivningen. Resultatet av undersökningen beräknas kunna redovisas . I sin rapport om hemlösheten 1999 re dovisar resul- tatet av intervjuer med företrädare för kriminalvården, och bostadsföretag på olika orter runt om i (se vidare kapitel 4). Av intervjuerna framkommer att i många av de aktuella kommunerna tror att det för en person som är frigiven är det mycket svårt att på egen hand kunna ordna ett boende, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hy- resvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att de vill hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bostadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig för att hyra ut en 19Brå (1998), s 7, 13. 20Undersökningen baseras på 411 intervjuer (362 män och 49 kvinnor). lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om vederbörande har begått vålds- eller nar- kotikabrott. har för sin del noterat betydande hinder i rehabiliteringsarbetet av frigivna från fängelserna, trots att framgångs- rika insatser inom detta område är en väsentlig brottsförebyggande åt- gärd. De insatser som är mest centrala rör frågan om bostads- och ar- betssituationen efter frigivningen, dvs. faktorer som tillhör de mest grundläggande för att den sociala vardagen skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt. När det gäller bostadssituationen hamnar framför allt och frivården i utdragna diskussioner om vilken kommun, vilket socialdistrikt eller stadsdelsnämnd som har ansvar för klienten och hans bostadssituation. Klienten "bollas" mellan de olika kommunerna, stadsdelarna etc. innan man har kommit överens om vem som skall ta ansvaret. 9.5Härbärgets motstridiga roller och funktioner Förre forskningsledaren vid FoU-enhet, , framhöll att samhället borde u ndvika att satsa på kravlösa härbärgen och andra boendeformer där problembilden tenderar att konserveras och fördjupas. 21 Det är därför viktigt att belysa vilka effekter som ett långvarigt härbärgesboende kan medföra för den hemlöse, samt vilka motstridiga funktioner som härbärget kan uppvisa. Organisationen av härbärgen skiljer sig väsentligt åt mellan olika kommuner. I driver kommunen tre egna härbärgen (med öppethållande dygnet runt), medan övriga är natthärbärgen som drivs av olika frivilligorganisationer. Härbärget är tänkt att vara en nödlösning för människor som blivit akut och tillfälligt hemlösa för att förhindra att dessa sover under bar himmel, i trappuppgångar etc. Härbärget beskrivs för många hemlösa som första pinnhålet i ett boendesteg som består av alltmer attraktiva boendeformer, och där det översta utgörs av ett förstahandskontrakt. De hemlösa skall kvalificera sig för nästa steg, och bör helst inte misslyckas eftersom deras möjligheter då minskar att komma ifråga för andra boendealternativ än vad som finns att erbjuda på logimarknaden i form av korttidsboende. För många hemlösa har härbärget utvecklats till en permanent boen- deform – en utveckling som kan noteras i såväl som utomlands. 21 (1982), s 93. Enligt (1998) visar den internationella forskningen att härbär- gesboendet med sitt utvecklade kontrollsystem bland annat lär in normer som står i bjärt kontrast mot dem som gäller för lägenhetsboende. Härbärget omgärdas av en – för att använda Hans Swärds uttryck – hemlöshetskultur som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i samhället. Effekterna av denna boende- form kan enligt den internationella forskningen delvis förklara svårigheterna för människor att bryta upp från hemlösheten. Bland annat är risken uppenbar att lå ngvarigt hemlösa socialiseras in i en asocial livsstil. Härbärget har ett utvecklat system med regler och normer som måste följas för att inte den boende skall riskera att bli tillfälligt eller definitivt avstängd från boendet. Reglerna kan se väldigt olika ut, bland annat beroende på vilken typ av härbärge det är frågan om och vem som är huvudman. Intressant att notera är att de boende kan bli avstängda för företeelser som är normala i ett hem, men som är förbjudna på härbärget. Härbärgets sinsemellan motstridiga funktioner har framhållits av bland annat sociologen (1996), som urskiljer följande: N Härbärget som reglering av efterfrågan Genom att erbjuda platser på härbärget minskar ansökningarna till andra mer attraktiva boendealternativ, eftersom många hemlösa inte kan tänka sig denna boendeform. N Härbärget som väntrum I avvaktan på andra insatser placeras den hemlöse på härbärget, vilket ger socialsekreteraren andrum, en tidsfrist, för att avgöra om den hem- löse skall slussas vidare in på den sekundära bostadsmarknaden. Den hemlöse kan också utredas och observeras. Nykterhet och drogfrihet kan kontrolleras . N Härbärget som sanktion Härbärget används för att klargöra den hemlöses plats i det sociala systemet. Det utgör en del av sanktionstrappan, och är en placering på det lägsta pinnhålet i sanktionstrappan. Om denna gr upp av människor missköter sig i andra boendeformer, eller bryter mot vissa regler, kan socialsekreteraren eller hotellägaren hota med placering på härbärge. N Härbärget som slutstation För vissa klienter utvecklas härbärget till en mer eller mindre varaktig placering (se ovan), eftersom gör bedömningen att den enskilde klienten inte klarar eget boende. 10Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa I socialt arbete (SOU 1993:82) utgår man från en ganska vid tolkning när man diskuterar be- greppet frivillig organisation. En sådan organisation kännetecknas av att den:1 har bildats utifrån gemensamma idéer eller intressen har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk form kan bildas och upplösas utan beslut från m yndighet bygger på frivillig anslutning och ett personligt medlemskap i någon form inte syftar till privat ekonomisk vinst Organisationerna är frivilliga genom att de, utan uppmaning från myn- dighet, engagerar sig praktiskt i olika sociala samhällsområden. De är också frivilliga eftersom de medlemmar som vänder sig till dessa orga- nisationer väljer att delta i de verksamheter som organisationen anord- nar. En tredje dimension av frivilligheten inryms i det förhållandet att organisationerna delvis är öppna för ideellt (oavlönat) och frivilligt arbete. Forskarna har delat in sociala frivilliga organisationer i upper: organisationer som baseras på egenorganisering och självhjälp, samt organisationer vars uppgift är att organisera verksamheter och utföra insatser åt andra. 2 Organisationer som arbetar för hemlösa i sina verksamheter tillhör den grupp som utför insatser åt andra och som i sin verksamhet arbetar med stöd/bistånd, behandling och omsorg. I förhållande till andra länder är den socialt inriktade frivilligsektorn relativt liten i . Om man enbart tar hänsyn till den andel av 1SOU 1993:82, s 36. av (1999), s 81. 146 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa frivilligssektorn som driver verksamheter inom välfärdsstatens kärnom- råden (utbildning, vård och social omsorg) uppgår denna andel i endast till jämfört i och i . 3 Detta beror på att den generella välfärdsnivån i är betydligt högre jämfört med dessa båda länder, varför utrymmet för och behovet av frivilligt socialt arbete är betydligt större i dessa länder. Organisationer som är praktiskt aktiva i hemlöshetsarbetet och som t.ex. driver särskilda boendeenheter, har egna uppsökarteam och/eller är huvudmän för vård och behandling, har ofta en nära ekonomisk och organisatorisk relation till de sociala myndigheterna. Det är inte ovanligt att dessa organisationer arbetar utifrån konkreta uppdrag från kommunala myndigheter och ersätts för utförda och specificerade ar- betsuppgifter. Frivilligheten är, vid sådana uppdragskonstruktioner, givetvis något begränsad. Det finns dock ett stort värde i att medborgarna fritt kan vända sig till dessa organisationers verksamheter. har t.ex. visat att ett icke oansenligt antal hemlösa endast är kända enbart hos frivilligorganisationerna och således inte är aktuella hos de sociala myndigheterna (i kartläggning 1993 hade av alla hemlösa enbart kontakt med dessa organisationer). Ett stort antal utsatta människor vänder sig uppenbarligen hellre t ill de mer öppna or- ganisationerna än till myndigheterna, vilket också socialut- skott stakt betonade i ett av sina betänkanden vid 1997/: deras insatser är ett utmärkt komplement till insatser. Utskottet anser att måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte v ill ta kontakt med . Frivilligorganisationernas roll som organisatör av och katalysator för socialt engagemang för hemlösa och utsatta människor är därför viktig. Organisationerna fyller upp det avstånd som annars lätt uppstår mellan den enskilda människan och myndigheterna. För den enskilde hemlöse är detta av stor betydelse vid många tillfällen, likväl som fri- villigorganisationerna erbjuder en möjlighet för enskilda människor i 3Nordfeldt (1999), s 80. 41997/98:SoU17, s 20. SOU 2000:14 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa 147 stort att finna vägar för ett engagemang som annars kan ha svårt att ka- naliseras. De frivilliga organisationerna bidrar ofta aktivt till en socialpolitisk opinionsbildning utifrån de hemlösa människornas perspektiv. Härige- nom förebyggs att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva samhällstanken undergrävs. Dessa insatser är av stor vikt eftersom ett effektivt arbete mot hemlösheten förutsätter att medborgarna i allmänhet uppfattar hemlöshetsproblemet som en t ill stora delar gemensam angelägenhet och inte enbart ser hemlösheten som privata problem och/eller som uppgifter för skilda socialmedicinska experter. Många frivilligorganisationer fungerar som intressebevakare för människor på livets skuggsida och kan sålunda förstärka rösterna från människor som annars ofta har svårt att hävda sig i den politiska upp- märksamhetens konkurrens. finner det angeläget att även andra nätverk och rörelser än de traditionella frivilligorganisationerna hittar vägar till praktiska insatser för och med hemlösa människor. Fackliga organisa- tioner, invandrarföreningar, miljögrupper, idrottsföreningar och stu- dentorganisationer är exempel på sådana sammanslutningar där ett ökat engagemang i hemlöshetsfrågor skulle kunna ha stort värde såväl för enskilda hemlösa som för samhällstanken i stort. kommer i sitt fortsatta arbete att ta initiativ i denna riktning. bedriver ett flertal metodutvecklingsprojekt tillsammans med frivilligrörelser och socialpolitiska organisationer. Många av projekten är dessutom samverkansprojekt tillsammans med kommuner, fastighetsägare och sjukvården. Erfarenheterna från dessa utvecklingsprojekt kommer att redovisas i kommitténs slutbetänkande vid utgången av . Kommittén kommer också att, i samverkan med organisationerna, granska hur finansieringen av rörelsernas verksamhet fungerar. Mycket talar för att det finns skäl att särskilt beakta hur organisationerna finan- sierar sin opinionsbildande och pådrivande verksamhet. Kulturgeografen gör i sin (1999) intressanta jämförelser mellan Kyrk- liga och i . Hon pekar på att medan i i hög grad är integrerad i de sociala myndigheternas insatser, så har i valt en mer nischad och möjligtvis mer självständig verksamhetsform. En av slutsatser är att en nära integration kan ge de frivilliga orga- nisationerna möjligheter att påverka den kommunala politiken, som en alltför nära allians mellan den frivilliga och den offentliga sektorn kan leda till att de frivilliga organisationerna förlorar sin tradi- , opinionsbildande roll. Man riskerar också att förlora sin avant- 148 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa gardistiska roll – det vill säga möjligheterna att identifiera nya problemområden och starta nya verksamheter – om man i alltför hög grad anpassar sig till den kommunala förvaltningens efterfrågan, sammanfattar i sin avhandling.5 5 (1999), s 186. 11 Behovet av forskning 11.1Hemlöshetsforskning – en svag ställning Den nationella kunskapsnivån om hemlöshetens orsaker och dynamik är bristfällig. Forskningsinsatserna inom området framstår som mycket spridda och okoordinerade. I delbetänkandet Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3) som Kommittén Välfärdsbokslut publicerade, karaktä- riseras hemlöshet som ett område präglat av stora kunskapsluckor och att det råder i stort sett total avsaknad av systematiska studier om vilka faktorer som orsakar hemlöshet som effekterna av gjorda insatser i stort sett är okända. Hemlöshetsforskning utgör inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. finns det veterligen enbart en (1) doktorand – vid sociologiska institutionen, – som bedriver ett avhandlingsarbete som rör hemlöshet (disputerade en forskare vid kulturgeografiska institutionen, ). Hemlöshetsforskningens svaga ställning får bland annat till följd att grundläggande frågor som metoder vid denna typ av forskning inte har varit föremål för genomgripande behandling. I en underlagsrapport inför ett forskarseminarium som anordnade , konstaterade exempelvis och vid (Epc), , att den ackumulerade kunskapsutvecklingen när det gäller metoder och rutiner för studier av bostadslösa eller andra som befinner sig utanför den reguljära bostadsmarknaden är /---/ svag. Det finns många faktorer som har bidragit till detta bristtillstånd. En väsentlig förklaring kan vara att problemet ansågs löst i och med mil- jonprogrammets fullbordan . Därmed avfördes frågan från 1SOU 2000:3, 247–48. 2Gullberg och (1999). 150 Behovet av forskning Någon fortsättning av tidigare socialmedicinska forskningsin- satser i eller fotspår var inte aktuella. Det har bedrivits värdefull forskning inom andra discipliner, bland annat i sociologi och socialt arbete, men omfattningen är fortfa- rande otillräcklig. 11.2Utveckling och förstärkning av den samlade kunskapen Fokuseringen på hemlöshetsproblemet har dock gjort det nödvändigt att avsätta resurser för ett långsiktigt arbete med att ut- veckla och förstärka den samlade kunskapen på området, inte minst ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. Bland dagens forskare råder det en stor enighet om behovet av systematisk forskning för att identifiera hemlös- hetsskapande processer och riskindikationer för hemlöshet. Identifika- tionen av sådana faktorer skulle underlätta motverkandet av hemlöshet. För att underlätta denna kunskapsuppb yggnad fyller de statliga forskningsråden en viktig funktion. Tvärvetenskapliga ansatser är vik- tiga, eftersom hemlöshetsforskning tematiskt tangerar många andra områden, däribland forskning om levnads- och boendevillkor, fattigdom, socialt arbete, bostadsmarknad och bostadspolitik. 11.3Satsning på forskning om hemlöshet och bostadssociala frågor Socialvetenskaplig forskning omfattar hela det socialpolitiska området. () har i detta sammanhang en nyckelroll genom att stimulera och ekonomiskt understödja forsknings- insatser inom detta område. SFR:s stödformer utgörs av dels projekt- bidrag, vilket förutsätter en ansökan från den enskilde forskaren, samt dels programstöd vilket initieras av rådet självt och avser ett specifikt område. Regeringen har aviserat att lägga fram en ny forskningspolitisk proposition. Enligt budgetpropositionen 1999/2000:1 kan denna komma att påverka den fortsatta prioriteringen inom SFR:s ansvarsområde. Det bör därvidlag övervägas att utvidga SFR:s nuvarande åtta tillämpningsområden till att även avse bostadsso- ciala frågor i vid bemärkelse. Visserligen kan ansökningar om forskning om hemlöshet/bostadssociala frågor till viss del sorteras in under redan befintliga områden, men deras benämningar är inte ägnade att upp- Behovet av forskning 151 muntra forskare att reflektera över hemlöshet/bostadssociala frågor som ett tänkbart forskningsfält. Att ge det status som ett särskilt forsknings- område är dessutom en viktig signal till forskarvärlden att statsmakterna anser detta vara ett prioriterat forskningsområde. har SFR genomfört en ökad satsning på äldreforsk- ning. Förstärkning av handikappforskningen kommer att beröras i den handikappolitiska proposition som regeringen har aviserat. På motsvarande sätt finns det anledning för regeringen att också aktualisera en långsiktig satsning på forskning om hemlöshet/bostadssociala frågor. Kunskapen om hemlöshetens orsaker och dynamik skulle därmed öka. Forskning om bostadssociala frågor skulle därmed återkomma som ett viktigt deltema i den samhällsvetenskapliga forskningen. föreslår därför att regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition uppdrar åt att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppb yggnaden inom detta område. m.fl. (1913):Ungkarlshotell och natthärbärgen i . Några av huvudstadens förnämsta pesthärdar. , , Salum I (1975): Mortality among homeless men. 1975; 70:245-252. , (1996): Etnisk boendesegregation i teori och praktik. Bilaga till SOU 1996:55. Bassuk EL, , (1986): Characteristics of sheltered homeless families. Am J Public Health 76 (9): 1097-1101. Bassuk EL, (1988): Why does family homelessness occur? A case-control study. Am J Public Health 78 (7): 783–788. Beijer U (1996): Försöksverksamhet för psykiskt störda hemlösa miss- brukare vid planeringshem. Beijer U (1997): Psykiskt störda hemlösa – uppsökande verksamhet vid planeringshem. Resursför- valtningens FoU-enhet, . Beijer U (1998): Hemlösa kvinnor i . Beijer U (1999): Tiggeri – ett nygammalt fenomen. , Stoc kholm. Beijer U (2000): På männens villkor. (1992): Tiggare, tidstjuvar, lättingar och landstrykare. Aka- demisk avhandling. (1974): Hemlösa män. En socialpsykiatrisk och klinisk under- sökning.