sou · GOB39 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt min mening bör alla detaljer i form av t.ex. villkor, ordningsregler och kontrollkrav i övrigt till varje enskilt spel och lotteri inom koncessionen ges genom tillstånd från Lotteriinspektionen. Inspektionen får genom mitt samlade förslag en rad nya uppgifter och befogenheter. Jag förslår därför att myndig- heten ges ett namn som bättre beskriver dess nya funktioner. Myndigheten bör kallas Spel- och lotteriinspektionen. Som en ytterligare markering av Lotteriinspektionens nya roll föreslår jag också att ett branschråd knyts till myndigheten. Här ska främst AB , ATG och Folkrörelserna ingå. Rådets verksamhet ska syfta till att bl.a. dämpa konkurrenstrycket på landets spel- och lotterimarknad. till omsättningen är den svenska lotterimarknaden uppdelad i två delar. Cirka 2/3 av marknaden innehas av statsstyrda spelbolag. Resten delas mellan folkrörelserna och till viss del privata intressen. Folkrörelsedrivna spel och lotterier ska ha tillstånd av Lotteri- inspektionen. 50 Ytterligare delegering av regeringens tillståndsgivning De statsstyrda spelbolagens verksamhet, vinstsparandet och Riks- gäldskontorets utlottningar regleras av koncessioner och tillstånd som beslutas av regeringen. Dessa är inte särskilt detaljerade och lämnar ett tämligen vitt område öppet för företagen att själva bedöma. Regeringen har denna rätt till avvikelser från lagen genom 45 § i lotterilagen (SFS 1994:1000). Av denna paragraf framgår att regeringen kan, med vissa undantag, ge tillstånd till spel och lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen. I stora drag kan sägas att Lotteriinspektionen både ger tillstånd till och kontrollerar de folkrörelsedrivna spelen och lotterierna. I fråga om de statsstyrda spelbolagen ansvarar Lotteriinspektionen endast för kontrollen. Regeringen har klargjort att detaljbeslut och rutiner inte ska belasta regeringens arbete. Folkrörelserna har vid upprepade tillfällen påpekat att den uppdelade tillståndsgivningen när det gäller detaljreglerna och kontroll skapar orättvisor. Man menar, att det inte kan vara lagstiftarens avsikt att det ska finnas två olika regelsystem, beroende på om det är ett spel eller lotteri som drivs i folkrörelseregi eller av ett statsstyrt bolag. Problemet har också uppmärksammats i propositionen Kasinospel i (1998/99:80) och i riksdagsdebatten i anslutning till beslut. I anledning av detta står det i direktiven(Dir.1999:52) att: Utredaren ska även bedöma om tillståndsgivningen till AB och bör delegeras från regeringen till Lotteriinspektionen. Syftet med detta skall vara att avlasta regeringen och föra samman tillstånds- ansökningarna till ett ställe, utom i de fall där uppgifterna kan skötas på lokal nivå. Jag anser, att det finns flera skäl att öka delegeringen från regeringen till Lotteriinspektionen när det gäller verkställighetsregler vid tillstånd till spel- och lotterier. Först vill jag lägga fast att det är självklart att regeringen ska fatta beslut i alla principiella frågor. Spel och lotterifrågorna har ett mycket stort ekonomiskt intresse för staten och folkrörelserna. Behovet av övergripande politisk styrning kvarstår. Det gäller t.ex. regeringens koncessioner till AB och . I dessa beslut kan då regeringen lägga fast ramarna för bolagens verksamhet. Det finns också andra principbeslut med stor spelpolitisk räckvidd som bör fattas av regeringen. Det kan exempelvis gälla beslut som har stor ekonomisk betydelse för statskassan, jackpottars storlek, införande av spel på nya platser t.ex. på restauranger eller andra särskilda spelregler som regeringen vill tillämpa för bolaget. Ytterligare delegering av regeringens tillståndsgivning 51 Det är betydelsefullt att tillståndsgivningen är tydlig och att Lotteri- inspektionen är den instans som vid tvister tolkar koncessionerna. är det viktigt att betona att utanför koncessionerna gäller lotterilagen fullt ut. Å andra sidan har regeringen i olika sammanhang gett tillkänna att det är viktigt att delegeringen till ansvariga myndigheter ökar. Rege- ringens strävan är att delegera alla beslut om detaljer och rutin. Från olika håll har uppmärksammats att den uppdelade tillstånds- givningen, de vida koncessionsbesluten samt en allmän otydlighet från inblandade myndigheter, har fått effekten att tillståndsgivningen när det gäller detaljregleringen har tillämpats olika. Detta har upplevts som märkligt och orättvist av de folkrörelsedrivna spel- och lotteri- arrangörerna. Som exempel på detta kan nämna olika tolkningar av hur vinstplaner ska vara konstruerade samt var penning- resp. varuvinster är tillåtna. Jag anser, att regeringen bör delegera alla detaljregler, villkor, ordningsregler och kontrollkrav, så att alla spel och lotterier genom tillstånd bedöms i ett sammanhang av en och samma instans. Detta innebär att regeringen, enligt mitt förslag, lämnar ett kon- cessionsbeslut och att Lotteriinspektionen genom tillståndsbeslut till varje enskilt lotteri eller spel inom koncessionen prövar och lämnar övriga behövliga tillstånd. På detta sätt menar jag att regeringens krav om att pröva principfrågorna samt strävan att delegera detaljfrågorna tillgodoses. Denna beslutmodell ger också regeringen ett bättre underlag för beslut, som en myndighet tar ställning till de praktiska reglerna vilket skapar likformighet och rättvisa i tillståndsgivningen. Inspektionen ges genom mina förslag en rad nya uppgifter och befogenheter. Jag föreslår därför att myndigheten nu ges ett namn som beskriver dess aktuella funktioner. Jag föreslår att myndigheten kallas Spel- och lotteriinspektionen. Inspektionen får en rad nya uppgifter genom mina förslag t.ex. att göra marknadsbedömningar inför ett lotteritillstånd. Detta kräver att styrelsens kompetens och sammansättning ses över. Strategiskt är också att det sker en aktiv kompetensutveckling för de anställda hos inspektionen. Som en ytterligare markering av inspektionens nya roll föreslår jag att ett branschråd knyts till myndigheten. Här ska främst AB , ATG och folkrörelserna ingå. Rådets verksamhet ska bl.a. syfta till att dämpa konkurrenstrycket på den svenska lotteri- och spelmarknaden. 5 Folkrörelsedrivet spel på Internet Jag anser generellt sett att reglerna om spelanordnade över Internet så långt som möjligt ska följa gällande lotterilagstiftning. Jag anser också, när nuvarande provperiod är slut och utvärderad, att rege- ringen genom ett principbeslut bör delegera tillståndsfrågan för spel på Internet till Spel- och Lotteriinspektionen. För att underlätta folkrörelsernas spel över datanät är det viktigt att regeringen kan besluta att folkrörelserna exempelvis ges möjlighet att på normala kommersiella villkor utnyttja t.ex. ATG:s nät. (Dir 1997:112) har enligt vad jag har inhämtat gjort en grundlig analys av Internets snabba tekniska utveckling och genomslag på marknaden. Vidare kommer denna utredning att redovisa potentialen för olika spel över Internet och nya digitala nät. Internet har som distributionskanal för information och tjänster expanderat synnerligen kraftigt och ingen kan förutspå hur den framtida utvecklingen kommer att gestalta sig. Man beräknar att det finns 800 000 internetabonnemang i svenska hem. Internetanvändningen ökar snabbare i storstadsområdena än i landet i övrigt. Man tror att svensken just nu spelar på Internet för /år. Det finns redan nu cirka 600 spelsajter vilka erbjuder spel om pengar. Antalet spelsajter ökar med fem . I uppgick antalet träffar på svenska spelsajter till 314 000 . Störst var BingoLotto därefter kom ATG och AB . AB och beräknar att av deras omsättning kommer via spel på Internet. Redan nu under prov- verksamheten svarar Internet för av ATG:s samlade intäkter. För hela beräknas spel på Internet omsätta . Då säkerheten i de elektroniska betalningstjänsterna fortfarande inte är helt tillförlitlig väljer de flesta speloparatörer att erbjuda sina kunder 54 Folkrörelsedrivet spel på Internet att hålla konton för deras räkning. Insatserna dras från kontot och vinster sätts in på detsamma. Kunden anlitar sin egen bank för att föra över pengar till spelkontot. Regeringen har givit ATG, AB och A-lotterierna ett tidsbegränsat tillstånd att över Internet sälja spelprodukter. Syftet med försöksverksamheten är att utvärdera förutsättningarna för och konsekvenserna av att försälja spel över Internet. Erfarenheterna ska ligga till grund för en beredning av ett beslut för en permanentning av verksamheten. Men den ska också utgöra underlag för Lotterilags- utredningens slutliga överväganden. Utredningen ska enligt sina direktiv bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet. Vidare ska utredaren analysera utvecklingen av spel över Internet m.m. För och nackdelar med denna nya försäljningskanal ska redovisas. Slutligen sägs att man förväntar sig även ett förslag till hur detta bör regleras. Ett slut- betänkande föreligger . Jag anser, generellt sett, att reglerna om spelanordnande över Internet så långt som möjligt ska följa den övriga lotterilagstiftningen. Den nuvarande försöksverksamheten utvärderas löpande av Lotteriinspektionen. En rapport har överlämnats till regeringen . Rapporten kallas Utvärdering av försöksverksamhet med spelmottagning över Internet. I rapporten konstateras att ATG:s Internet-verksamhet nu funnits i . AB och A-lotteriet startade . Erfarenheterna är ännu rätt begränsade, men försöksverksamheten har fungerat som avsett och kontrollen har varit tillfredsställande. När verksamheten permanentas, bör regeringen delegera tillstånds- givningen till Spel och Lotteriinspektionen. En framtida utveckling av spel via Internet är att använda tekniker som gör det möjligt att komma in från en stationär dator. Nya standarder är på väg som innebär en trådlös kommunikation via en mobiltelefon och då är steget nära till en mobil spelterminal. erbjuder också möjlighet till spel i hemmet. För att komma bort från att alla ska behöva ha en egen dator hemma för att köpa lotter via Internet, är publika internetförsäljningsterminaler hos t.ex. spelombuden ett tänkbart alternativ. Kunden behöver då bara ha ett personligt lösenord (jfr bankomaten) för att själv utföra sitt spel. För att stimulera att folkrörelsedrivna spel och lotterier ska bli riktigt framgångsrika anser jag att folkrörelserna bör ges möjlighet att på vanliga kommersiella villkor få tillträde till t.ex. ATG:s datanät. Ny teknik kräver mycket stora investeringar och stora kunskaper att bygga upp. Det tar också att få ett sådant system i funktion. Folkrörelsedrivet spel på Internet 55 vissa av de datornät som de statligt styrda spelarrangörerna har finns kapacitetsutrymme kvar. Det gäller t.ex. ATG:s. Jag föreslår därför att regeringen i ATG:s koncession medger att de på affärsmässiga grunder får rätt att hyra ut utrymme i sitt datornät till folkrörelsedrivna spel- eller lotterier. Detta skulle ge folkrörelserna ett sätt att snabbt kunna få tillgång till den nya tekniken för att kunna sälja sina spel och lotterier. Enligt min uppfattning är det nödvändigt att såväl de statligt styrda spelen som folkrörelserna utvecklas och tar hjälp av Internet för sina framtida lotterier och spel, annars är risken stor att utländska speloperatörer finner vägar till svenska kundgrupper över Internet. Jag anser, att de förslag som jag lägger inte på något avgörande sätt kan påverka spelberoendet. har fått regeringens uppdrag och planerar nu en rad olika åtgärder för att förebygga spelberoendet. Jag anser, att effekterna av dessa åtgärder måste avvaktas och utvärderas innan ytterligare steg tas. Jag föreslår därför, att dessa frågor får samordnas i den proposition som regeringen planerar med anledning av en ny lotterilag. Jag föreslår att ska rapportera till regeringen om sitt arbete för att förebygga och motverka spelbe- roendet. Institutet bör rapportera om utvecklingen på området vad rör statistik och forskning. En ideell organisation som arbetar mot ökat spelberoende bör kunna spela en roll på detta område. Just nu finns en rad olika förslag och direkta åtgärder aktualiserade för att motverka och förebygga spelberoendet. I regeringens direktiv för Översyn av lotterilagstiftningen (Dir. 1997:112) uppmärksammas t.ex. särskilt frågan om åldersgränser vid spel- och lotterier. Kommitténs förslag ska lämnas 1998/99:80) behandlas frågan om överdrivet ringen anser bl.a. att det finns anledning att ytterligare öka insatserna och resurserna till olika åtgärder för att förebygga och motverka nega- tiva ekonomiska och sociala konsekvenser av spelande. Regeringen aviserar, att den avser att återkomma till i budgetpropositionen för med förslag. Ett brett upplagt forskningsprojekt kring spelberoendeproblemen håller på att färdigställas. Preliminära delrapporter har lämnats. Dessa tyder på att spelberoendeproblemen i är jämförbara med andra Resultaten tyder på att spelberoendet ökar och då sär- skilt bland unga. Åtgärder för att motverka och förebygga spelberoende handläggs av . Ekonomiska resurser har kommit från statsbudgeten. Anslaget har numera ökat till /år och skall eventuellt öka ytterligare. har dessa medel till största delen använts till forskning. På initiativ av och Lotteriinspektionen har ett oberoende branschråd, OSS – Oberoende spelsamverkan, bildats i syfte att verka för en sund utveckling av spelmarknaden och för att vara ett forum för frågor som rör spelberoende. I rådet ingår förutom myndig- hetsföreträdare, de större aktörerna i den svenska spelbranschen. Rådet har utarbetat en informationsstrategi för att rationellt och effektivt beskriva och informera om riskerna med spelande. En telefonjour på ett 020-nummer har också öppnats dit personer som har problem med sitt spelande kan vända sig. Rådet har just inlett sitt arbete, och man har ännu inte fullt ut funnit sina arbetsformer. Konkurrensen på den svenska spelmarknaden är mycket hård och omfattningen av marknadsföringen av spel och lotterier är omfattande. Regeringen har därför gett tillkänna (prop. 1998/99:80) att den avser att kartlägga omfattningen av marknadsföringen av spel och lotterier för att därefter lämna förslag till hur de mest aggressiva formerna av mark- nadsföring, exempelvis gentemot ungdomar, kan undvikas. Jag anser att de förslag som jag lägger som rör marknadens utform- ning i liten grad påverkar frågan om spelberoendet. Däremot kan man inte bortse från att den nya spelen på värdeautomater och internationella kasinon ökar risken för att människor blir spelberoende. Spel- och lotteriverksamheten på Internet kan tekniskt sett innebära en mycket noggrann kontroll av den enskilda spelaren. Det kan t.ex. gälla åldersgränser, gränser för omfattningen av spelet m.m. Härvid aktualiseras en rad frågor av annan art. Regeringen har föreslagit ytterligare medel för att förebygga spelberoendet. Man kartlägger omfattningen och inriktningen av mark- nadsföringen. arbete för att motverka spelberoendet är i sin inledning. Av dessa skäl anser jag, att det just nu inte kan vara lämpligt att komma med ytterligare förslag på detta område. Frågan om spelberoende får vägas samman av regeringen i samband med att regeringen fattar beslut om en ny lotterilag och andra därtill hörande frågor. Regeringen bör följa dessa frågor med stor noggrannhet. För att ge regeringen ett beredningsunderlag för att bedöma om ytterligare åtgärder behövs för att förebygga spelberoendet föreslår jag, att ges i uppdrag att rapportera till regeringen om hur dess arbete för att motverka spelberoendet utvecklas. Institutet bör då också informera om aktuell statistik och forskning som berör spelberoendefrågan. Ett studiebesök har gjorts hos organisationen (National Assciastion for Gambling Care Education Resourses and Training) dvs. de som arbetar med att motverka spelberoende i . Gamcare har en telefonjour, regional aktivitet, information och utbildning i alla skolor m.m. Organisationen drivs helt fristående från myndigheter och i ideell regi. Det förefaller mig vara en effektiv och bra organisationsform som också skulle passa i . Jag rekommenderar därför att regeringen söker stimulera till en lösning som innebär att en fristående folkrörelse driver och motverkar ett ökat spelberoende i landet. Mitt förslag innebär att AB får ha högst 2 lotterier. Övriga ska avvecklas . Detta innebär ett bortfall på ca. (basår 1999) för ägaren–staten samt en minskat personalbehov på ca. 25 tjänster i . uppgår folkrörelsernas marknadsandel till ca. Utredningens förslag innebär att folkrörelserna detta år får ett nettotillskott på ca. Det är en ökning med ca. Förslagen kan sammataget leda till statens intäkter från AB ökar långsammare. Till kommitteér och särskilda utredare har utgått direktiv att redovisa konsekvenserna av utredningsförslagen utifrån flera perspektiv: -Jämställdhetspolitiska konsekvenser (Dir 1994:124) -Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (Dir 1996:49) -Offentliga åtaganden (Dir 1994:23) -Regionalpolitiska konsekvenser (Dir 1992:50) De förslag jag lägger står enligt min bedömning ej i konflikt med uppsatta jämställdhetsmål. När det gäller konsekvenser för brottslighet och det brottsföre- byggande arbetet är min bedömning följande. Stora delar av den svenska spel- och lotterimarknaden drivs av stat- ligt godkända spelbolag och allmännyttiga föreningar. Lotteriin- spektionen och landets länsstyrelser utser kontrollanter som har gått på särskild utbildning. Mina förslag syftar till en tydligare segmentering på marknaden och ett minskat konkurrenstryck. Hela regelsystemet syftar till att motverka brottslighet. Lotteriinspektionen tvingas inte alltför sällan göra polisanmälan med anledning av olagligt spel. Det handlar då företrädesvis enligt uppgifter från Lotteriinspektionen om mindre lotterier som ej fått tillstånd samt spel på förströelsemaskiner där vinsten utbetalats med pengar vilket är olagligt. Mina förslag riktar sig inte mot någon dessa sektorer av spel- och lotterimarknaden. Jag har gjort en prövning av det offentliga åtagandet på utrednings- området (Dir.1994:23). Förslaget att tillföra länsstyrelserna uppdraget att ge tillstånd till skicklighetsmaskiner i bingohallarna m.m. kan leda till en viss anhopning av ansökningar under ett inledningsskede men bör kunna inordnas i de rutiner som gäller för alliansernas normala tillståndsbeslut. Dessa omprövas regelbundet. Jag kan ej finna att länsstyrelserna behöver resursförstärkning för denna typ av ärendehandläggning. Lotteriinspektionen får genom mitt förslag en stärkt ställning och flera nya arbetsuppgifter. Det handlar här inte bara om utarbetande av nya föreskrifter för bingospel. Delegationen av delar av tillståndsgivningen för ATG och AB kan sannolikt kräva ytterligare personalresurser och insatser för kompetensutveckling av personal. Här bör man även ta sikte på en fördjupad kunskap kring internetteknikens framtida användning inom spelområdet. Nya rutiner och mer resurser krävs för typgodkännande av såväl skicklighetsautomater som de nya lottförsäljningsterminalerna. Det nya branschråd som ska tillsättas i anslutning till inspektionen kommer att ta tid och resurser i anspråk främst från inspektionens ledningsgrupp. Av regeringens senaste budgetproposition framgår att Lotteri- inspektionens resurser ska förstärkas med . Jag bedömer att dessa nya resurser är tillfyllest för att även inrymma de nya uppdrag jag föreslår ska läggas på Lotteriinspektionen. AB levererade till ägaren staten . Jag anger i mitt förslag ett tak för bolagets lotterier. Bolaget ska fortsättningsvis ha rätten att driva två egna lotterier. Två lotterier ska avvecklas . Intäkter från spel 1998, . Kasino/Varuspel1) 1 Av beslutad andel av AB Svenska Spels vinst. AB har för avsikt att driva fyra lotterier. Tas de två minsta bort svarar detta mot en omsättningsminskning på () eller ca. av bolagets samlade lotteriintäkter. Nettointäkten från dessa två lotterier var ca. Min bedömning är att detta bortfall delvis kan kompenseras genom förädling av och effektivare säljinsatser för bolagets övriga produkter. Jag har bedömt, efter uppgifter från AB , att ca 25 personer kan beröras av de förändringar som föreslås. Den avvecklings- tid som föreslås leder mig till slutsatsen att detta kan ske med omplaceringar, vissa pensionsavgångar i kombination med att vissa nya resurser överförs från kontoret i till . Förslagen kan sammantaget leda till att statens framtida intäkter från AB ökar i långsammare takt. Prognos spelmarknaden (brutto omsättning – ett tänkt utfall). Folkrörelserna av Spel- och lotterimarknaden Beräkningen baseras på ett antagande att spel- och lotterimarknaden ökar –2004. AB driver värdeautomatspel och internationella kasinon till förmån för folkrörelserna. Omsättningen räknas därför in i deras marknadsandel. Värdeautomatspelet antas ha övertagit det nu förbjudna varuspelets marknadsandel. AB driver endast två traditionella lotterier men för övrigt de nuvarande nummer- och sportspelen. Föreningslivet ökar sin andel genom introduktionen av lottför- säljningsterminaler, skicklighetsautomater samt att man utnyttjar det ökade marknadsutrymmet för traditionella lotterier. Marknadsandelen för privata kasinon minskar. Nettobehållning folkrörelserna (). * VLT + stöd till Sv. Källa: Preliminär statistik, Lotteriinspektionen. Utredningens förslag innebär att folkrörelserna får ett nettotill- skott på ca. kommer från värdeautomatspelet och spelet från fyra kasinon i AB Svenska Spels regi. Resterande är resultatet av ökade intäkter från lottmarknaden efter det att två statliga lotterier lagts ned. I denna summa ingår också spelet på de nya skicklighets- automaterna. Detta är sammanlagt en nettoökning för folkrörelserna på jämfört med . 8.1Förslag till lag om ändring i lotterilagen Som framgår av tredje stycket definieras en lottförsäljningsterminal som en distributör som har ett gemensamt elektroniskt minne med alla andra terminaler. Minnet sitter i en huvudcentral och har uppgiften att hålla reda på sålda och osålda lotter. Huvudcentralen får inte vara utrustad med slumpvalsgenerator. Detta innebär att endast förhands- dragna lotter kan distribueras på detta sätt. En lottförsäljningsterminal betalar ut vinst i form av ett vinstbevis. samband med typgodkännandet skall vissa grundläggande säkerhetskrav gälla för vinstbeviset. Jämförbara krav bör gälla för vinstbevisen som för vanliga lotter. Enligt de nya bestämmelserna skall lottförsäljningsterminaler och skicklighetsautomater vara typgodkända. Härvid skall särskilt beaktas att lottförsäljningsterminalen ej får likna ett automatspel t.ex. en värde- automat. Skicklighetsautomater i bingohallar och föreningslokaler inom en bingoallians upptagningsområde skall vara av hel- eller halvmekanisk typ. Av punkten 2 framgår att vinsterna i ett lotteri får bestå av varor, värdepapper eller pengar. Inom ramen för de vinstvärdesgränser som är angivna i denna paragraf kan lotterianordnaren fritt välja olika alternativ för vinstutbetalning dvs. helt i form av pengar eller en blandning av pengar, varor och värdepapper. Av 16 § andra stycket framgår att under vissa förutsättningar kan undantag göras från den huvudregel som är angiven i 16 § punkt 1. Det är Spel- och lotteriinspektionen som avgör huruvida ett undantag kan göras I paragrafen som är ny framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om spelplats för terminalerna. Lotteriinspektionen har givit ut allmänna råd om bingoverksamheten. Det nya förslaget innebär att inspektionen kan få föreskriftsrätt för att genomföra att fler föreningar får pengar från bingoverksamheten och för att skapa ett enhetligare system. I paragrafen som är ny blir spel på skicklighetsautomater under vissa förutsättningar tillåtet inte bara på fartyg i internationell trafik.