sou · GOB319 · 2001-01-01 00:00:00 — ·Det inre arbetet i skolan behöver utvecklas beträffande lokala mål och pedagogiska strategier med fokus på elever i behov av särskilt stöd och på samarbetet mellan stödundervisningen och den vanliga undervisningen. Hit hör också att finna former för att utvärdera flexibla gruppsammansättningar för att på olika sätt stödja elevers lärande. ·Kunskapen om lärande för elever i stora svårigheter behöver syste- matiseras och vidareutvecklas. Samarbetet med andra institutioner behöver vidareutvecklas. ·Skolhälsovården och den övriga elevvårdens insatser behöver dis- kuteras, utvärderas och preciseras utifrån skolornas aktuella behov. Den nationella kvalitetsgranskningen 1999 har granskat skolverksamheten hos några av landets kommuner och fristående skolhuvudmän med inriktning på läroplanernas värdegrund. Områdena har gällt arbetet mot mobbning och annan kränkande behandling, sex- och samlevnadsundervisningen samt undervisningen om tobak, alkohol och andra droger. Inom alla områden får elevvårdspersonalen ta ett stort ansvar för hälsofrågorna, antingen därför att de ofta är något av eldsjälar, eller därför att det av tradition ligger inom deras ansvarsområde. Det förekommer exempelvis att sex- och samlevnadsundervisningen på gymnasieskolor delegeras till skolsköterskor och att kuratorer och skolsköterskor deltar i samtalgrupper. Kuratorer får ofta rycka in som problemlösare vid inträffade fall av mobbning. De deltar också ofta i planering av verk- samhet och undervisning inom dessa områden. Hälsosamtalen som skolsköterskor genomför kan enligt inspek- törerna ge en god bild av elevernas vanor när det gäller bruket av tobak, alkohol och andra droger. Det kräver dock att skolsköterskorna gör sammanställningar av samtalen. Dessa skulle kunna utgöra värdefulla underlag för pla nering och genomförande av ANT-verksamheten vid en skola. De flesta skolor har ett handlingsprogram mot mobbning men det används på olika sätt. är det tyvärr inte ett levande dokument. Skolledning och elevvårdspersonal får i sådana fall ett stort ansvar för att bearbeta och lösa konflikterna. Man diskuterar då också mobbning och kränkande behandling ur ett individperspektiv utan att vidga ansvaret till omgivningen och engagera eleverna i det förebyggande arbetet. Skolor som arbetar framgångsrikt med sin miljö anstränger sig också att involvera föräldrarna både i förebyggande insatser och även i det bearbetande arbetet. Rapporten pekar på behovet av god kompetens. Förmågan hos personalen att upptäcka mobbning eller annan kränkande behandling är beroende av kunskaper i socialpsykologi. I förebyggande och behandlande arbete behövs socialpedagogisk kompetens, vilket utredningen menar att lärare bör få mera av i sina utbildningar. Inspektörerna anser att undervisningen om alkohol, tobak och andra droger i stor utsträckning fyller målen i skolans nationella styrdokument, däremot svarar den knappast mot andra mål, som till exempel formulerats i Folkhälsopropositionen, nationella handlingsplanen eller delbetänkande Att förebygga alkoholproblem. Det krävs en undervisning som medvetandegör och bearbetar attityder samt utvecklar handlingskompetens, vilket är en undervisning av ett annat slag än den som vanligen blir effekten av de nuvarande nationella målen för denna undervisning. Inspektörerna förespråkar en utveckling av undervisningen mot ett mer helhetsbetonat och allmänt hälsofrämjande arbete i skolan. Samhället har blivit alltmer liberalt i sin inställning till alkohol och delvis även till narkotika. I en sådan situation måste skolan ändra sin undervisning från ett ensidigt betonande av risker till att medverka till ett ifrågasättande av egna attityder och vanor på området. Då krävs att skolorna i större grad utgår från elevernas eget perspektiv så att deras egna livssammanhang berörs. Undervisningen måste göras mer relevant för eleverna. Lärarnas uppdrag i sexual- och samlevnadsundervisningen ofta är otydligt beskrivet, om det överhuvudtaget finns några lokala mål ned- skrivna. Det blir därför svårt att genomföra läroplanens mål att sexualitet och samlevnad ska vara ett ämnesövergripande kunskapsområde. Ett genomgående mönster är att undervisningen inte samordnas eller dokumenteras. Det finns en stor variation mellan de granskade skolorna. Hälften av grundskolorna förlägger undervisningen till biologiämnet och har därmed en tonvikt på biologi och kropp. grundskolor lägger tonvikten vid att stödja den unge i tonårsutvecklingen. Variationen var också stor i gymnasieskolorna, från skolor som knappast har någon undervisning alls till de som har obligatoriska kurser för alla. Vad visar utredningens kartläggning? Kartläggningen bygger på egna undersökningar, tillgänglig statistik, gjorda utredningar av och och på statliga utredningar inom området elevvård och skolhälsovård. Jag har genomfört tre undersökningar; en enkätstudie till ett statistiskt urval av kommuner, intervjuer med sju kommunledningar samt besök i 14 skolor och där intervjuat elevvårdare, elevvårdsteam och resursenheter, skolledare, lärare och elever. Den bild som växer fram ur mitt material bekräftar andra utred- ningars bilder av elevvården (inklusive skolhälsovården) som en verksamhet med starkt varierande organisatoriska förutsättningar och innehåll. Det är inte så att man i kommunledningar och skolor tycker att den är mindre viktig, snarare framhålls starkt behovet av en väl fungerande elevvård. har de kommunala huvudmännen bristfällig överblick över kostnader och resultat av insatserna. Det saknas ofta mål och tydlig ledning vilket bl.a. innebär att verksamheten ofta är situations- och individstyrd. Eftersom de erfa- renheter personalen gör inom elevvården och den kunskap de har sällan dokumenteras på ett systematiskt sätt, används de heller inte som underlag för uppföljning, utvärdering och utvecklingsarbete. Erfarenheterna påverkar därmed sällan skolan som system och heller inte kommunens prioriteringar av resurser. Det finns uppenbara brister i centralt insamlat och redovisat sta- tistiskt material kring skolans elevvård och därför är det svårt, för att inte säga omöjligt, att göra tillförlitliga bedömningar om tillgången till elevvård i olika delar av landet och på olika skolor. Det måste då också vara svårt att utöva tillsyn över om eleverna har likvärdig tillgång till den kompetens och det stöd som elevvården förutsätts ge. Jag ser det som ett allvarligt problem när det gäller att slå vakt om den likvärdiga skolan. En rad åtgärder måste till för att den samverkan som styrdokument och utredningar har talat om mellan skolans pedagogiska, psykosociala och medicinska verksamhet ska komma tillstånd. En sådan åtgärd är att stärka verksamhetens ledningsfunktion och samordna den med övriga ledningsfunktioner i skolan. En annan är att i utvärderings- och utvecklingssammanhang aktualisera Elevhäl- sans insatser med övriga kvalitets- och utvecklingsfrågor. En tredje åtgärd är att utveckla hela skolans verksamhet mot mer samarbete, öppna fler mötesplatser för diskussion och reflektion där alla perso- nalkategorier kan medverka och bidra var och en med sin kunskap och kompetens. Behovet hos elevvårdspersonalen att träffa kollegor och utbyta professionella erfarenheter inom den egna yrkeskategorin skulle kunna tillgodoses genom regionala nätverk och samarbete mellan skolor. Svårt att få fram uppgifter Det mest slående när det gäller skolornas elevvård är svårigheterna att få fram uppgifter. De uppgifter som samlas in centralt, t.ex. uppgifter om kostnader för elevvård i olika skolformer och årsarbetare för vissa yrkeskategorier, säger inte särskilt mycket ens om elevvårdens yttre förutsättningar. Uppgifterna om kostnader är begränsade till lönekost- nader för vissa yrkeskategorier och ger således redan av den anled- ningen ingen heltäckande bild. Antalet årsarbetare är mycket osäkra siffror, eftersom de bygger på offentlig statistik som Svenska kommun- förbundet samlar in om olika yrkeskategorier och förutsätter att t.ex. en skolkurator alltid benämns just skolkurator och inte bara kurator eller med någon annan beteckning. Ännu allvarligare är att de kommunala huvudmännen inte har kunskap om kostnader, styrning och tillsyn i den egna kommunen. Både mina egna och andras undersökningar visar tydligt att det snarare är regel än undantag att det saknas klara mål och riktlinjer för elevvården. Huvud- männen har ofta delegerat verksamheten till rektorsområden och skolenheter utan att ge riktlinjer för verksamheten. Med stöd av de erfarenheter jag under utredningsarbetet har gjort vill jag hävda att det vanligaste är att kuratorer, psykologer och specialpedagoger i mycket stor utsträckning själva bestämmer vad de ska arbeta med och vilken verksamhet de ska prioritera. Skolhälsovårdspersonalen är något mera styrd i sin verksamhet, eftersom flertalet kommuner har ett pro- gram för skolhälsovården och vissa fasta uppgifter av tradition utförs. Vissa arbetsuppgifter stadgas dessutom i skollagens 14 kapitel. Därmed inte sagt att personalen inom elevvården inte gör ett gott arbete och goda insatser för såväl enskilda elever (och deras föräldrar) som skolpersonal. Vad jag efterlyser är klarare mål för verksamheten, övergripande planering, utvärdering, prioritering och ett genomtänkt kvalitetsarbete. Att integre ra elevvården i skolan I en rad utredningar under och i tidigare läro- planer, har man betonat vikten av att integrera elevvården i skolans ordinarie verksamhet. säger i sina betänkanden att det viktigaste elevvårdsarbetet måste ske i lärarlagen och att dessa måste få stöd av den kompetens som den särskilt utbildade elevvårdspersonalen besitter. Liknade synpunkter har, som framgår av mina inledande texter förts fram i många olika sammanhang. Men elevvården är fortfarande ofta ett särskilt spår i skolverksamheten, som mera sällan är integrerad i skolans ordinarie arbete. Kuratorer och psykologer är några man kallar in eller lämnar över till när det gäller enskilda ärenden. De kunskaper, den yrkeskompetens och de erfaren- heter som elevvårds- och skolhälsovårdspersonal besitter borde syste- matiskt och planmässigt utnyttjas i skolans utvecklingsarbete och påverka skolan som system. Eftersom de erfarenheter man gör inom elevvården och den samlade kunskap man besitter mera sällan dokumenteras eller förs vidare till lärargrupper eller skolledning på något mer systematiskt sätt, påverkar elevvården inte skolan som system. Elevvårdarna har självklart sekretess för uppgifter som enskilda elever lämnat i förtroende, men bör kunna använda sina iakttagelser och erfarenheter generellt för att göra skolans pedagogiska miljö bättre. Dokumentation, uppföljning, utvärdering och kvalitetsarbete Det finns alltså stora behov av uppföljning och utvecklingsarbete inom elevvård/skolhälsovård liksom av de insatser skolan gör för barn i behov av särskilt stöd. För att kunna utveckla en verksamhet måste man utgå från de faktiska förhållanden som råder där. Dokumentation av de insatser och bedömningar som gjorts gör att dessa insatser kan följas upp och utvärderas och utgöra grunden för fortsatta prioriteringar och satsningar. De flesta skolor och kommuner vi besökte stod i startgroparna för ett kvalitetsarbete inom elevvård/skolhälsovård. Jag har därför valt att ha ett särskilt avsnitt i betänkandet om kvalitetsarbete och utvärdering, där jag beskriver hur man kan arbeta med dessa frågor och ger goda exempel på sådant arbete som vi sett på skolor och i kommuner. Ledningsfunktionen är viktig i all verksamhet. Elevvården visar upp en splittrad bild när det gäller ledning. , men långt ifrån alltid, finns en särskild verksamhetsledare för hela eller delar av elevvårdens verk- samhet utsedd. När det finns en särskild verksamhetsledare är det ofta antingen en biträdande rektor, som har ett särskilt ansvar för insatser och resurser när det gäller barn i behov av särskilt stöd, eller en verk- samhetschef för ett elevvårds- eller resursteam. Rektorn har alltid ett övergripande ansvar, men rektorernas arbetsbörda är omvittnat tung och man kan knappast begära att en rektor ska hinna med att utöva ett direkt ledarskap över elevvården. har vi fått många bekräftelser på hur viktigt det är att rektorn intresserar sig för och engagerar sig i elevvårdsarbetet. Det är genom rektorns engagemang som verksam- heten får status, blir prioriterad, får inflytande och kan påverka övrig verksamhet i skolan. Med dagens regelsystem har rektorn det övergripande ansvaret för en rad i läroplanerna särskilt angivna områden, av vilka elevvården är ett. Rektors ansvar kan inte formellt delegeras till någon annan person eller grupp av personer. Jag har i min redogörelse för tidigare utred- ningar nämnt att i sitt slutbetänkande förordade en möjlighet att delegera rektors uppgifter till någon annan tjänsteman. Jag har samma tanke när det gäller Elevhälsan. Det vore en fördel att ge möjligheter till en rektor eller en styrelse för en skola att utse en särskild verksamhetsledare, som rektorerna kan delegera vissa uppgifter till. Det är dock viktigt att verksamhetsledaren finns i skolledningen för att säkerställa att Elevhälsans arbete inte fort- sätter att vara ett eget spår. Ledningspersoner för centrala resursteam eller dylikt kan inte ha detta uppdrag då delegering endast kan ske till person som organisatoriskt är underställd rektor. Situationsstyrd och individinriktad verksamhet Avsaknaden av generella riktlinjer för verksamheten gör att elevvår- darna i hög grad gör egna arbetsplaneringar och därmed också egna prioriteringar. Då trycket är starkt på akuta insatser såväl från skolled- ningens sida som lärarnas och elevernas, blir elevvårdarnas arbete i hög grad situationsstyrt. Det finns också en tendens till att insatserna då begränsas till insatser för enskilda elever vilket medför att det generella förebyggande arbetet blir lidande. Det innebär inte att elevvårdsperso- nalen inte gör nytta och är en god hjälp för både elever och skolpersonal, men det är inte säkert att det är en optimal användning av deras tid och kompetens. Särskilt när resurserna är starkt begränsade är det angeläget att Elevhälsan får förutsättningar att arbeta mer långsiktigt och strategiskt. En viktig uppgift för Elevhälsans personal bör vara att ge stöd och handledning åt den pedagogiska personalen. Det sker i stor utsträckning i individuella fall. Resursenheternas personal arbetar ofta konsultativt och handleder lärare, arbetslag och skolledning. Detta skulle kunna utvecklas mera och bli ett kontinuerligt inslag i Elevhälsans verksamhet. Överhuvudtaget bör man, enligt min mening, i mycket större utsträckning diskutera avvägningen mellan insatser för enskilda elever och insatser av mera generell karaktär. Det handlar både om stöd och konsultationer och om återkoppling av erfarenheter i samband med skolans utvecklings- och utvärderingsarbete. Tendens att bilda centrala resursenheter Min kartläggning visar att bildandet av centrala resursteam ökar i kommunerna. Jag uppfattar att denna tendens i hög grad har att göra med elevvårdarnas konkreta arbetssituation. För många elevvårdare måste det framstå som en lösning på problemen med en situationsstyrd arbetssituation att få ingå i en fungerande arbetsgrupp med klara riktlinjer och ramar för det egna arbetet. Men det är inte givet att det är den bästa lösningen för eleverna, om det innebär ett större avstånd till stödet. För att eleverna ska känna tilltro till elevvårdande personal är det viktigt att de kan kontakta personalen för t.ex. ett samtal med bibehållen integritet. Alternativet är att få elevvården bättre integrerad i skolans ordinarie arbete, att åstadkomma tydliga och med den övriga skolverksamheten väl integrerade mål och en kvalitativ utvärdering av resultaten. Dubbla spår kallar jag betänkandet eftersom jag anser att bristen på verklig integrering mellan den pedagogiska och de elevvårdande verk- samheterna är ett stort problem i skolan. Många utredningar har tidigare gjort samma iakttagelse. Då skolan ska skapa en miljö där elevernas lärande och allmänna utveckling ska främjas är det än mer viktigt att denna integration kommer till stånd. Skolan lider annars brist på incitament till förändring och utveckling utifrån de kunskaper som yrkesgrupperna inom elevvården har och de erfarenheter de gör. En stötesten, som jag har uppmärksammats på, är att det nya lärar- avtalet och de fackliga insatserna i samband med avtalet visserligen ofta har lett till att ett utvecklingsarbete har kommit igång, men att det har koncentrerats på de grupper som är berörda av avtalet. Det finns en tendens att glömma bort utveckling och samarbete med skolsköterskor, skolläkare, psykologer, studie - och yrkesvägledare. finns inget lagstöd för skolans elevvårdande verksamhet med undantag för de bestämmelser om skolhälsovård som finns i skollagens 14 kapitel. Jag menar att detta är en bidragande orsak till att elevvården inte heller uppmärksammas i lokala skolplaner och arbetsplaner och ofta inte heller blir föremål för utvärdering och tillsyn. Elevvårdens resurser varierar starkt mellan olika kommuner och också mellan skolor. Även om man tar hänsyn till bristfälligt statistiskt underlag, varierande är variationerna orimligt stora. Eleverna i den svenska skolan kan rimligen inte ha en likvärdig tillgång till den kom- petens som elevvårdens personal kan tillföra skolan. Det finns anledning att i den statliga tillsynen av skolan ställa större krav på kommunerna då det gäller såväl styrning som uppföljning och utvärdering av elevhälsan. De statliga tillsynsmyndigheterna bör noga följa utvecklingen, inte bara vad gäller dess kostnader, utan framför allt då det gäller dess kvalitet. För det krävs en genomgång av den statistik som finns och av kriterier som är hållbara över tiden (i alla fall ) för att det ska vara möjligt att göra bedömningar och jämförelser av vissa nyckelfaktorer. När det gäller resurserna för elevvård finns en jämförelse som kan vara intressant att göra. lan framgår den totala kostnaden per elev i för några olika kostnadsslag. Kostnaderna gäller 1998. Tabellen visar att elevvård (elevvårdarnas lönekostnader) är den minsta kostnaden i skolornas totala budget. Siffrorna ger anledning till att reflektera över elevvårdens möjligheter att hävda sig i skolans värld. Jag redogör också i detta avsnitt för problemen när det gäller samverkan mellan barnhälsovård och skolhälsovård. Problemen har ytterligare accentuerats av att sexåringarna numera finns i förskoleklasserna i skolan och att övergången mellan förskola och skola är flexibel. Det är inte ovanligt att barngrupper hamnar mellan två stolar. Min kartläggning ger också exempel på hur några kommuner och landsting har kommit överens. Med det som bakgrund föreslår jag att ansvaret för förskoleklasserna tas över av skolan. Jag ska enligt direktivet göra en kartläggning av elevvårdens inklusive skolhälsovårdens verksamhet och funktion. Kartläggningen ska belysa organisation, ledning, innehåll, tillgång på personal, arbetsformer, kostnader, kostnadseffektivitet och kvalitet i verksamheten. Att åstadkomma en heltäckande kartläggning av skolornas elevvård är emellertid en näst intill omöjlig uppgift. Svårigheterna att få fram uppgifter är många. En första svårighet är att begreppet elevvård inte finns författningsmässigt definierat trots att det har använts och utvecklats i olika läroplaner och framåt. I praktiken betecknar begreppet två saker. Dels avser det de elevvårdande yrkes- kategorierna; skolsköterska, skolläkare, skolpsykolog, skolkurator och ofta också specialpedagog och studie - och yrkesvägledare. Dels används begreppet för att beskriva allt arbete som all skolpersonal gör till stöd för elever i skolan. Det handlar alltså inte om en klart avgränsad verksamhet med bestämda arbetsuppgifter, som lätt låter sig fångas in och beskrivas. En andra svårighet med att få fram uppgifter härrör ur det faktum att elevvården är en decentraliserad verksamhet. Kommunerna har utfor- mat olika organisatoriska lö sningar för stöd till elever i behov av särskilt stöd. Det innebär exempelvis att kommuner räknar in olika yrkes- grupper i elevvårdsgrupper, resursenheter etc. Detta gör det svårt att få fram uppgifter om hur mycket som satsas på elevvård och stöd till ele ver och skolpersonal. Kommunerna har dessutom ofta decentraliserat verksamheten vidare till kommundelar, rektorsområden eller till de enskilda skolorna. Ofta har man därför på nivå ingen samlad bild av omfattningen eller kostnaderna för elevvården inom den egna kommunen. En tredje svårighet är att de uppgifter som samlas in centralt, t.ex. uppgifter om kostnader för elevvård i olika skolformer och antal års- arbetare för vissa yrkeskategorier, inte säger särskilt mycket ens om elevvårdens yttre förutsättningar. Kostnaderna är begränsade till löne- kostnader för vissa yrkeskategorier. samlar in uppgifter om antalet årsarbetare. Detta är mycket osäkra siffror, eftersom de bygger på olika yrkesbeteckningar, t.ex. skolkurator. För att tas med i statistiken måste personen vara anställd som just skolkurator, och inte som socionom eller kurator. Det finns alltså stort behov av en mer tillförlitlig statistik. De centralt insamlade uppgifterna och redovisade kostnaderna för elevvård säger ändå en del. Svenska kommunförbundets uppgifter om personalkategorier som redovisas i form av årsarbetare säger något som nationellt riktmärke. rapporter med jämförelsetal för huvudmän redovisas med uppgifter om kostnader för ele vvård och kostnader för studie - och yrkesvägledare (syvl). redovisning av elevvårdskostnader innefattar kostnaderna för skolläkare, skolsköterskor, skolkuratorer och skolpsykologer. räknades också kostnader för bl.a. elev- assistenter och försäkringar in, vilket gör att siffrorna inte är jämförbara . Redovisningen anger den direkta kostnaden för några specificerade yrkeskategorier och säger därmed ingenting om den totala kostnaden för elevvård, om fördelningen mella n olika yrkeskategorier eller om verksamhetens innehåll. Jag har i min kartläggning tagit del av tillgänglig statistik och gjorda utredningar, främst utförda av och och statliga utredningar inom området elevvård och skolhälsovård. För att komplettera dessa uppgifter har jag också gjort tre egna under- sökningar i syfte att fullfölja mitt uppdrag. Jag har genomfört en enkät- undersökning i ett statistiskt urval kommuner. Enkätundersökningen har jag kompletterat med uppföljande intervjustudier med ett mindre antal kommuner. Slutligen har jag och utredningens sekreterare gjort en rad studiebesök i olika grund- och gymnasieskolor samt centrala resursenheter runt om i landet och träffat och intervjuat skolledare, elevvårdspersonal, lärare och elever. När jag i det följande använder ordet vi avser jag således mig själv och utredningens sekreterare. Sammanlagt har vi träffat och intervjuat ett hundratal personer. Det blir trots dessa kompletterande undersökningar ingen hel- täckande kartläggning, snarare en beskrivning av olika lösningar och modeller och en illustration av hur mångfacetterad bilden är. Enkätundersökningen omfattar 58 kommuner/kommundelar och syftar till att kartlägga kommunernas elevvård med avseende på mål och led- ning, organisation, samverkan, dokumentation, uppföljning och utvär- dering. Enkäten rör grundskola, gymnasieskola och förskoleklass. Enkätfrågorna framgår av bilaga 4. Kommunerna/kommundelarna i enkäten är slumpvis utvalda ur de nio kommungrupper som finns definierade i bl.a. med jämförelsetal för huvudmän. De nio grupperna innefattar stor- städer, förortskommuner, större städer, medelstora städer, industri- kommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, större övriga kommuner samt mindre övriga kommuner. Svar har inkommit från samtliga tillfrågade kommuner utom en. Sammanlagt har 63 svar lämnats, eftersom några kommuner lämnade ett svar för och ett för gymnasieskolan. 51 kommu- ner/kommundelar har lämnat uppgifter om förskoleklass.