sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — bör ges i uppdrag att utreda möjligheten att införa skärpta byggregler för om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse, för att förbättra energieffektiviteten. ges i uppdrag att utforma produktkrav på nya fönster motsvarande max 1,3 W/m2, ° C. Information om produktkraven bör utarbetas och spridas. ges i uppdrag att ta fram regler för att införa obligatorisk fördelningsmätning i oljevärmda fastigheter . Arbetet bör föregås av satsningar på demonstrationsprojekt under för att få ytterligare underlag. Statens utgifter för demonstrationsprojektet uppskattas till och ytterligare för att införa och informera om reglerna. bör få i uppdrag att genomföra en utredning för att granska hinder och incitament för såväl byggföretag, fastighetsägare som hyresgäster för att vidta åtgärder för att spara energi och minska utsläppen av växthusgaser. bör i samråd med få i uppdrag att utreda hur regler för obligatorisk pannkontroll ska utformas. Uppdraget bör samordnas med önskemål. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör i samarbete med få i uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör ges i uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Såväl potentialer som kostnader ska anges. 90 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet bör ges i uppdrag att i samråd med och utreda förutsättning- arna för att vidta åtgärder för att öka upptaget av koldioxid i sänkor i jordbruksmark. Potentialer och kostnader bör anges för de åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör ges i uppdrag att i samråd med och ta fram en strategi för att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i sänkor i skogen. I strategin ska ingå att ta fram förslag till åtgärder, där såväl kostnader som potential anges. De åtgärder som kan utnyttjas för att uppfylla åtaganden i Kyotoprotokollet bör identifieras, givet att beslut tas i de internationella förhandlingarna. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör genom information, utbildning och projekt i samarbete med intresserade kommuner, lokala aktörer och ideella organisationer ges i uppdrag att genomföra ett antal åtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan från vägtransporter. Följande åtgärder föreslås: 1.Ersättning av persontransporter med IT. 2.Ökad miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering. 3.Överföring av biltrafik till gång- och cykeltrafik. 5.Ökad lastfaktor i godstransportsystemet. 6.Ökad beläggning i persontransportsystemet. Kostnaderna, exkl. infrastrukturmedel, för att genomföra dessa åtgärder uppskattas till . Efter att programmet löpt bör effekterna för minskad klimatpåverkan utvärderas. Inriktningen av arbetet ska ske i överensstämmelse med Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 91 åtgärdsförslag i rapporten och styrmedel för att nå miljömålen (). bör följa upp resultaten och återrapportera dem till regeringen. bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör i det internationella arbetet prioritera att en avgiftsparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp kopplas till undervägsavgiften. I detta arbete ska ingå att utforma ett förslag till en EU gemensam koldioxiddifferentierad undervägsavgift. ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom för ökad energieffektivisering inom den internationella flygtrafiken och för ökad användning av bränsleeffektivare motorer och flygplan. ska prioritera arbetet med att förkorta de internationella och nationella flygvägarna samt minimera köbildning av flygplanen genom utveckling av flygvägssystemen, flygledning, flygplanering och flygplatsverksamheten. bör komplettera nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter med en koldioxidparameter som baseras på flygplanens koldioxidutsläpp. Möjligheten att införa en flygplatsskatt eller annat ekonomiskt styrmedel som differentieras efter flygplanens bränsleförbrukning bör utredas. bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. 92 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan. ska vara pådrivande i det internationella arbetet inom IMO för ökad energieffektivisering av den internationella sjöfarten och ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör kartlägga de tekniska förutsättningarna för långväga transporter av lastbilar och lasbilskombinationer på järnväg tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna. bör tillsammans med övriga trafikverk utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om transportslagens och transportfordonens klimatpåverkan. Myndigheten ska för de åtgärder som innehåller informationsinsatser samordna insatser med berörda myndigheter. bör få i uppdrag att tillsammans med trafikverken i samband med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga effekterna för trafikutveckling och koldioxidutsläppen för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel. Regeringens uppdrag till särskilda utredningar, m.m. Regeringen bör lämna följande tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av respektive : Utredningen - uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109) bör få tilläggsdirektiv för att undersöka följande: -förenlighet med flexibla mekanismer. -förenlighet med miljööverenskommelser. bör att utveckla en miljövarudeklaration för arbetsmaskiners bränsleförbrukning. Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 93 3.2.3Förslag om åtgärder på regional nivå Följande förslag till åtgärder riktar sig i huvudsak till länsstyrelserna men det är också viktigt att landstingen beaktar utsläpp av växthusgaser och energianvändning i verksamheten. Regional samhällsplanering är ett viktigt instrument för att långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska energi- användningen. Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan. Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser. Det är viktigt att länsstyrelser i samband med prövning och tillsyn av kraft- och fjärrvärmeanläggningar, industrier och övrig miljöfarlig verksamhet tar hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det är viktigt att utsläppen av lustgas begränsas, speciellt i samband med att åtgärder vidtas för att minska kväveoxider. Vid prövning av enskilda deponianläggningar enligt bör det utredas vilka möjligheter som finns att ställa krav på att metan tas tillvara. 3.2.4Åtgärder på lokal nivå Kommitténs föreslår följande åtgärder på nivå: samhällsplanering är ett viktigt instrument för att långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser och minska energianvändningen. Detta är även viktigt för att ge förutsättningar för att kunna bygga önskade el- eller kraftvärmeanläggningar, t.ex. genom planering. , energiplanering, energirådgivning och regionala energikontor bör sträva mot att åstadkomma minskade koldioxidutsläpp. Det lokala arbetet är generellt viktigt för att åstadkomma mindre koldioxidutsläpp från transporter, bostäder, lokaler och service. Lokala klimatprogram (se avsnitt 3.2.2, Regeringsåtgärder). 94 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet Frågan om ytterligare möjligheter att minska metanavgången från deponier och möjlighet till att återvinna metan bör ingå i arbetet på nivå. Handlingsprogrammet består utöver baspaketet av ett tilläggspaket vars åtgärder primärt avser den period som kommer efter uppföljnings- beslutet . Tilläggspaketets sammansättning kommer att avgöras av internationella förhandlingsresultat och resultat från föreslagna utredningar samt resultat av baspaketet. I tilläggspaketet ingår även åtgärder som beror på internationella förhandlingar, där utfallet än så länge är osäkert och där vi inte har möjlighet att själva fatta beslut. Exempel på sådana åtgärder är användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och sänkor. Sammansättningen och omfattningen av ytterligare styrmedel avgörs beroende på hur etappmålet kan komma att uppfyllas respektive hur det kortsiktiga målet för ser ut att uppnås. En samlad utvärdering av resultat och ansvarsfördelning bör ligga till grund för ett nytt klimatpolitiskt beslut år 2003-2004. Utifrån detta görs en bedömning av det fortsatta behovet av åtgärder. Om behov föreligger kan tilläggspaketet bli aktuellt tidigare. De föreslagna åtgärderna och styrmedlen i tilläggspaketet kan komma att väljas var för sig eller i kombination. Följande åtgärder och styrmedel ingår i tilläggspaketet: Övriga flexibla mekanismer och sänkor enligt Kyotoprotokollet Miljööverenskommelser ska kunna användas då de har sina förutsättningar, potentialer och konsekvenser utredda. Miljööverenskommelser ersätter inte befintliga styrmedel utan bör användas som komplement till dessa. De bör särskilt bli aktuella i företag som redan har kommit långt med sitt miljöarbete och som har hög motivation att ytterligare driva på utvecklingen. Fortsatt forskning och utveckling är angelägen. Nuvarande stöd varar som regel fram . Det är viktigt att forskningen för SOU 2000:23 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 95 att minska utsläppen av växthusgaser och minska energi- förbrukningen fortsätter. 4 Konsekvenser av förslaget I detta kapitel ges en övergripande analys av konsekvenserna av kommitténs förslag som beskrivs i kapitel 3. I huvudsak belyses konsekvenserna av förslagen i baspaketet. För utredningsförslag görs ingen analys av konsekvenser, eftersom dessa beror på vad utredningen resulterar i för förslag. Inte heller analyseras konsekvenser av frågor som föreslås driva inom EU eller i internationella organ. Vad gäller tilläggspaketet redovisas en problembeskrivning av föreslagna handlingsvägar och en översiktlig analys av vilka konsekvenser en höjd koldioxidskatt och ett internationellt respektive ett nationellt system med utsläppshandel då kan innebära. Sektorsmyndigheterna har haft regeringsuppdrag att till kommittén utarbeta förslag på åtgärder kopplat till styrmedel inom sina ansvarsområden, samt att analysera konsekvenser av förslagen. Det finns osäkerheter i myndigheternas beräkningsunderlag angående kostnaderna för åtgärderna och endast ett fåtal myndigheter har gjort en kvalitativ analys av åtgärdernas konsekvenser. Den konsekvensanalys som presenteras i detta kapitel gör därför inte anspråk på att ge en heltäckande bild av konsekvenserna av de förslagna åtgärderna, utan visar på vissa möjliga konsekvenser av förslagen. För mer detaljerade effekter som enskilda åtgärder ger upphov till hänvisas till beskrivningen av respektive åtgärd i kapitel 13, samt till bilaga 4. För en djupare analys av effekter av en höjd koldioxidskatt och ett system med utsläppshandel hänvisas till kapitel 12. Syftet med en samhällsekonomisk analys är att göra en samlad bedömning av en åtgärd eller ett åtgärdsprogram där hänsyn tas till alla aspekter av åtgärden. Det finns flera olika metoder för att göra samhällsekonomiska analyser. I en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, eller kostnads- nyttoanalys, beräknas alla kostnader och nyttor av projektet i monetära termer, dvs. Analysen ska visa på sådana kostnader 98 Konsekvenser av förslaget och nyttor som inte syns i den företagsekonomiska kalkylen men som har betydelse för samhället i stort och för de berörda individernas välfärd. Utfallet av analysen visar på om åtgärden ger en mervinst för samhället. I kommitténs arbete har det inte ingått att göra någon värdering av minskade koldioxidutsläpp. Den samhällsekonomiska analysen reduceras därmed till något som skulle kunna benämnas kostnads- effektanalys, dvs. en analys av effekter och kostnader av olika åtgärder för att nå målet. De åtgärder där de samhällsekonomiska kostnaderna varit möjliga att kvantifiera och värdera i ekonomiska termer redovisas i tabellform i bilaga 4. I tabellen redovisas även åtgärdens påverkan på andra miljömål. Syftet med sammanställningen i bilaga 4 är att försöka ge en jämförelse mellan olika åtgärders kostnader och miljöeffekt. I detta kapitel görs en kvalitativ beskrivning av de övergripande konsekvenserna av åtgärdsförslagen. 4.2Konsekvenser av föreslagna styrmedel och åtgärder i baspaketet I det baspaket av åtgärder som kommittén föreslår är informationsinsatser av stor vikt. Dessa informationsinsatser har tre huvudsyften. De första är att tydliggöra allvaret i klimatproblemet och att informera olika aktörer i samhället om vilka åtgärder som de kan vidta för att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Det tredje syftet är att informationen ska ge en tydlig signal om att den skärpning av klimatpolitiken som inleds även fortsättningsvis kommer att gälla, och kan komma att skärpas ytterligare. De åtgärder och de informationsinsatser som föreslås i baspaketet ska ses som ett första steg i klimatpolitiken och förhoppningen är att dessa åtgärder ska underlätta den anpassningsprocess som är nödvändig på . Då inga reglerande eller tvingande åtgärder föreslås som direkt påverkar näringslivet, bedöms inte förslagen få någon direkt negativ påverkan på industrins internationella konkurrenskraft. Då vissa förslag innebär en direkt överföring av medel till industrin, skulle detta istället kunna innebära vissa positiva effekter på industrins konkurrenskraft. Även de förslag om riktade informationsinsatser till industrin om Konsekvenser av förslaget 99 energibesparande åtgärder kan ge positiv inverkan på industrins konkurrenskraft i form av lägre energikostnader, om åtgärderna vidtas. Investeringsbidrag för att reducera utsläpp av växthusgaser kan stimulera utvecklingen av energieffektiv teknik, vilket kan stärka de energiintensiva företagens konkurrenskraft. Detta skulle kunna få positiv påverkan på regional balans, eftersom energiintensiv industri ofta ligger utanför storstadsregionerna. En baksida är dock att ett ekonomiskt stöd till de verksamheter man vill begränsa, dvs. Energi- krävande produktion, stärker dessa företags relativa konkurrenskraft vilket i viss utsträckning kan motverka den strukturomvandling som är gynnsam ur koldioxidsynpunkt. Resultatet av detta kan istället bli att energiintensiteten i ekonomin ökar. Ett annat problem som bör uppmärksammas med investeringsbidrag är att de kan ge konkurrenssnedvridningar om problemet inte beaktas vid utformningen av bidraget. Exempelvis kan investeringsbidrag innebära att befintlig industri gynnas i förhållande till potentiella konkurrenter. De förslag som har en direkt påverkan på hushållens välfärd och ekonomi är den föreslagna skärpningen av byggreglerna vid nybyggna- tion. Detta förslag medför troligtvis, åtminstone i ett inledande skede, högre byggnadskostnader. Skärpningen av reglerna syftar å andra sidan till att minska energiförbrukningen, vilket resulterar i lägre energianvändning. Hur stora dessa effekter blir, och hur hushållens kostnader därmed påverkas, beror på hur reglerna utformas. Det är önskvärt att regleringarna utformas så generellt som möjligt eftersom detaljerade krav kan leda till oönskade suboptimeringar. Krav på installation av fördelningsmätning riktade mot fastigheter med oljepanna kan innebära en merkostnad för hushåll i dessa fastigheter, beroende på fastighetsägarens förutsättningar att övervältra kostnadsökningen på hyresgästerna. En bedömning är att merkostnaden för installation av fördelningsmätning motsvarar per lägenhet som en engångsinvestering. Kostnaden beräknas dock sparas in genom att åtgärden förväntas ge incitament att minska energi- förbrukningen och därmed ge lägre kostnader för energianvändning. De informationsinsatser som riktas mot hushållen med avseende på energisparåtgärder bedöms resultera i minskad energianvändning, vilket ger positiva effekter på hushållsekonomin. Även det åtgärdsarbete som föreslås drivas av genom information, utbildning och lokala samarbetsprojekt, i syfte att t.ex. minska 100 Konsekvenser av förslaget bränsleförbrukningen genom jämnare körmönster, medför minskade kostnader för hushållen. Även om huvuddelen av de åtgärder som föreslås inte har några stora direkta effekter på hushållen, så kan de indirekta effekterna vara betydande. Avgörande i detta avseende är hur förslagen finansieras. Förslagen innebär ökade statsutgifter på cirka 1,2-1,. Dessa ökade kostnader kan finansieras antingen genom minskade statliga utgifter inom andra områden eller genom ökat skatteuttag. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan olika typer av hushåll går inte med säkerhet att säga utan att exakt ange vilka skatter som ska höjas eller vilka utgifter som ska minskas. Vad som däremot går att säga med relativt stor säkerhet är att det kommer ske en omfördelning från hushållen till de företag som producerar de tjänster och varor vars efterfrågan ökar till följd av förslagen. De åtgärder som föreslås innebär minskade utsläpp av i första hand koldioxid. Vissa åtgärder syftar även till att minska elberoendet. Flera av de åtgärder som föreslås påverkar dessutom såväl andra miljömål som andra samhällsmål. Påverkan på utsläpp av växthusgaser Utsläppen av växthusgaser har ökat . Enligt de grundscenarier som tagits fram ökar utsläppen av växthusgaser . De åtgärder som föreslås i baspaketet, och där kvantifierade bedömningar om utsläppsminskningar har gjorts, ger sammantaget en minskning av utsläppen av växthusgaser med motsvarande koldioxidekvivalenter. Med dessa åtgärder bedöms utsläpps- ökningen 1990-2010 begränsas till 1,. För att nå en minskning av utsläppen med 2 %från 1990 kommer det att behövas ytterligare utsläppsminskningar med motsvarande koldioxid- ekvivalenter. Utöver de åtgärder som finns kvantifierade föreslås en mängd andra åtgärder där vi inte har någon uppskattning om vad åtgärden kan ge för effekt i form av utsläppsreduktion. Det är därför inte möjligt att göra en uppskattning av hur långt de föreslagna åtgärderna räcker. Det bör även påpekas att det krävs försiktighet när man räknar på utsläppsreduktioner, då det finns risk att flera styrmedel Konsekvenser av förslaget 101 påverkar samma typer av åtgärder och att utfallet av åtgärderna därmed överskattas.. De åtgärder som föreslås beräknas även bidra till att minska användningen av el med och med fjärrvärme med , jämfört med grundscenariot 2010. Åtgärder föreslås även för att öka produktionen av el med förnyelsebara bränslen med samt av fjärrvärme med från spillvärme. I avsnitt 13.8 ges en mer utförlig redovisning av den utsläpps- reduktion, jämfört med grundscenariot, som erhålls av de åtgärder som finns kvantifierade i baspaketet. Påverkan på andra miljömål Flera av de åtgärder som föreslås är positiva även för andra miljömål eftersom minskad användning av fossila bränslen inte bara leder till minskade utsläpp av koldioxid utan även av kväveoxider, svaveldioxid, partiklar och kolväten. Detta gäller såväl åtgärder inom industri- och bebyggelsesektorn med syfte att reducera energianvändningen, som åtgärder i transportsektorn för att minska bränsleförbrukningen. De miljökvalitetsmål som berörs positivt av dessa åtgärder är framför allt luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning. Flera av dessa åtgärder har även en positiv påverkan på målet God bebyggd miljö, som tar upp mål för effektiv resurs- och energianvändning. Med några av de föreslagna åtgärderna finns dock en risk för konflikt med andra miljömål. Vid ersättning av fossila bränslen med biobränslen i fjärrvärme och för individuell uppvärmning, finns en risk att miljömålen Bara naturlig försurning och Levande skogar påverkas negativt, eftersom ett ökat uttag av bioenergi från skogen kan leda till att den biologiska försurningen av skogsmarken ökar. För att säkerställa ett hållbart skogsbruk är det därför viktigt att det ökade uttaget kompenseras med askåterföring. Vid en ökad användning av biobränsle i småhus inom tätorter, kan även miljömålet luft påverkas negativt, med negativ effekt på människors hälsa. Detta bör dock kunna följas upp och åtgärdas med befintligt regelverk. En kraftig utbyggnad av vindkraften kan ge negativa effekter på landskapsbilden om inte tillräcklig hänsyn tas vid val av lokalisering. De miljömål som riskerar att påverkas är i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö, eftersom havs-, kust- och fjällområden troligen kommer att bli föremål för utbyggnaden. 102 Konsekvenser av förslaget Påverkan på andra samhällsmål Sammantaget innebär kommitténs förslag ökade uppgifter för flertalet myndigheter, och denna fokusering på klimatpolitiska åtgärder kan komma att kräva en omprioritering av myndigheternas verksamheter. Detta kan innebära en risk att de övriga miljökvalitetsmålen, och även andra samhällsmål, prioriteras ned med negativa konsekvenser för dessa mål. Å andra sidan kommer kommitténs förslag om att klimatpolitiska överväganden ska beaktas inom andra politikområden troligen medföra att beslutsunderlag för avvägningar mellan olika politikområden förbättras. Förslaget om en omprioritering av infrastrukturmedel så att järnvägen får en större andel innebär mindre anslag för övriga transportslag, vilket riskerar att generera negativa konsekvenser för övriga transportpolitiska mål. 4.3Konsekvenser av möjliga styrmedel och åtgärder i tilläggspaketet Det som avgör omfattningen av styrmedlen från tilläggspaketet är bl.a. bedömningen om man kommer att klara av etappmålet för , samt möjligheten att med beslutade åtgärder och styrmedel nå målet för perioden . Möjliga styrmedel i tilläggspaketet är bl.a. höjd koldioxid- eller energiskatt, handel med utsläppsrätter, och övriga flexibla mekanismer. I tilläggspaketet ligger även förslag på en förstärkning av det åtgärdsprogram som föreslås i baspaketet. Kommittén har bedömt att fortsatta åtgärder kommer behöva vidtas och att betydande omställningar kommer behövas . Detta kommer att kräva beteendeförändringar som, åtminstone i ett inledande skede, kan innebära kostnadsökningar såväl för den enskilde som för företag. Om inte utsläppshandel, på åtminstone europeisk nivå, är ett möjligt alternativ 2005, förordar kommittén en förstärkning av inhemska åtgärder där tyngdpunkten faller på en höjd koldioxid- eller energiskatt, ett nationellt system med utsläppsrätter, eller en kombination av dessa. 4.3.1Konsekvenser av höjd koldioxidskatt I detta avsnitt ges en kort och översiktlig redogörelse för möjliga konsekvenser för näringslivet och hushåll av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten. En mer detaljerad beskrivning ges i kapitel 12. Konsekvenser av förslaget 103 Höjd koldioxidskatt innebär att man får betala mer för de utsläpp man orsakar, vilket betyder att incitamenten att minska utsläppen ökar.