sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Beslut om den föreslagna fortsatta försöksverksamheten bör fattas av , om möjligt . En sådan be- slutsordning underlättar planeringen inför valet för de politiska partierna och förberedelserna för länsstyrelserna och de blivande själv- styrelseorganen inför överförandet av personal etc. . Ändringar av regler som är styrande för försöksverksamheten bör kunna träda i kraft efter beslut , tidigast från eller . De ändrade reglerna bör gälla såväl nuvarande som tillkommande försökslän. Detta innebär att nya försökslän av regionförbundstyp kan inrättas , medan nya försökslän som tillämpar direktvalsmodellen kan inrättas först . Överväganden och förslag.. 357 8.2Ansvarsfördelningen mellan staten och självstyrelseorganen Avsnitt 8.2 inleds med två avsnitt där mer övergripande och principi- ella bedömningar och förslag avseende ansvarsfördelningen mellan den centrala statliga nivån och självstyrelseorganen (8.2.1) samt mellan och självstyrelseorganen (8.2.2) redovisas. I de därefter följande avsnitten redovisas kommitténs överväganden och förslag sak- område för sakområde. 8.2.1Den centrala statliga nivån och självstyrelseorganen Kommitténs förslag: De författningar som reglerar försöksverk- samheten blir föremål för en allmän översyn. Översynen bör syfta till att anpassa reglerna till självstyrelseorganens behov av mer all- mänt utformade regler, som utgår från den kommunala självstyrel- sens principer och mindre från traditionell statlig myndighetsregle- ring. Skälen för kommitténs förslag: Under arbetet med att utvärdera för- söksverksamheten har kommittén i olika sammanhang stött på exempel på problem i fråga om relationerna mellan staten på central nivå, dvs. regeringen och myndigheterna, och självstyrelseorganen. Problemen gäller bl.a. attitydfrågor och styrningsfrågor. I de utvärderingar som lämnats till kommittén behandlas den cent- rala statliga nivåns förhållningssätt till självstyrelseorganen. En iaktta- gelse som görs är att staten inte har förmått att skapa en samordnad hållning utåt i regionfrågan. Av utvärderingarna framgår vidare att fö- reträdare för självstyrelseorganen betraktar den centrala statliga nivån som en något ovillig och även otydlig partner, som inte fullt ut tagit hänsyn till att det regionala utvecklingsarbetet drivs i en ny typ av demokratisk miljö. I bl.a. förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete fö- reskrivs att de bestämmelser som gäller i förekommande fall också skall gälla för självstyrelseorganen. Föreskriften kan tolkas som att självstyrelseorgan är en parallell organisationsform till en stat- lig myndighet och att ansvaret för den regionala utvecklingen är delat mellan länsstyrelserna och självstyrelseorganen i försökslänen. 358 Överväganden och förslag . De här återgivna exemplen illustrerar den allmänna svårigheten att på ett bra sätt överflytta statlig kompetens i detta fall från länsstyrel- sen till ett regionalt självstyrelseorgan. När det gäller bristen på ett gemensamt förhållningssätt från rege- ringens sida torde förklaringen till betydande del ligga i den allmänt omvittnade svårigheten att inom samordna tvärsekto- riellt arbete av det slag det här är tal om. Att åstadkomma en förändring av attityderna till försöksverksamheten inom bör enligt kommitténs mening främst vara en uppgift för de närmast berör- da departementen. Regeringen bör också enligt kommitténs mening på lämpligt sätt, t.ex. genom skrivningar i regleringsbrev, kunna påverka attityderna till försöksverksamheten och självstyrelseorganen hos myn- digheter som lyder under regeringen. I detta sammanhang bör också regeringen kunna göra klart för myndigheterna att nya förhållanden gäller i försökslänen i fråga om ansvarsfördelningen mellan länsstyrel- sen och självstyrelseorganen. De författningstekniska lösningar som kommit till användning vid regleringen av försöksverksamheten är av naturliga skäl starkt präglade av sättet på vilket statlig verksamhet vanligtvis regleras. Det innebär att självstyrelseorganens kompetens framstår som undantag från en ord- ning där är . En sådan reglering kan te sig naturlig i inledningen av en försöksverksamhet, men den framstår som alltmer inadekvat ju försöket pågår. En viktig del av förklaringen till detta är att ansatsen i regelverket och den miljö i vilken den verkar inte stämmer överens. De regionala självstyrelseorganen vilar på två grundstenar: subsidia- ritetsprincipen och den kommunala självstyrelsen. Regleringen av den kommunala självstyrelsen i t.ex. kommunallagen har naturligt nog en annan karaktär än regleringen av statliga verksamheter. På denna grund och med hänsyn till att kommittén i avsnitt 8.1.1 föreslår en fortsatt och utvidgad försöksverksamhet finns det starka skäl för att regelverket anpassas till den verklighet och den miljö där försöksverksamheten äger rum. En rationell lösning på problemet med regleringen är att samla alla regler om försöksverksamheten i lagen (1996:1414) om försöksverk- samhet med ändrad regional ansvarsfördelning på så sätt att hänvis- ningarna till de olika underliggande författningarna arbetas in i lagtex- ten explicit i tillämpliga delar. Innehållet och detaljeringsgraden bör därvid utgå från självstyrelseorganens behov av mera allmänt formule- rade regler för den fortsatta försöksverksamheten. Med denna teknik skulle enligt kommitténs mening en viktig del av grunden till självsty- relseorganens kritik mot ett ur självstyrelsesynpunkt inadekvat regel- verk kunna undanröjas. Överväganden och förslag.. 359 Kommitténs förslag i denna del är att en sådan allmän översyn av regelverket, som beskrivits i det föregående, bör komma till stånd och att en ny lagstiftning bör kunna tillämpas senast då den nya försökspe- rioden inleds, dvs. Kommittén ser det som naturligt att en översyn av de författningar som reglerar självstyrelseorganens arbete med det regionala utveck- lingsprogrammet koordineras med t.ex. sådana regelförändringar som gäller tillväxtavtalsprocessen och att de synpunkter som självstyrelse- organen har framfört i sin skrivelse till kommittén härvid beaktas. Även länsstyrelseinstruktionen bör omfattas av den föreslagna över- synen. Eftersom i försökslänen har en annan roll än läns- styrelsen i övriga län, bör det enligt kommittén finnas en särskild regle- ring för länsstyrelserna i försökslänen. Kommittén återkommer i denna del i avsnitt 8.2.2. här föreslagit om en allmän översyn av reglerna för försöksverksamheten bör dock inte utgöra hinder för kommittén att lämna förslag om ändringar i de nu gällande reglerna. Dessa förslag redovisas i de följande avsnitten. 8.2.2Länsstyrelsens och landshövdingens ansvar Kommitténs bedömning: Ansvarsfördelningen mellan länsstyrel- sen och självstyrelseorganen bör förtydligas. skall in- om sina verksamhetsområden företräda den nationella politiken och bevaka att nationella mål får genomslag i länet. Det bör också göras tydligt att landshövdingen företräder staten och de nationella intres- sena inom myndighetens verksamhetsområden och att självstyrelse- organet har det regionala utvecklingsansvaret och företräder länet i regionala utvecklingsfrågor. Kommitténs förslag: En särskild instruktion för i för- sökslänen utarbetas. Samtliga uppgifter och resurser som avser regionalpolitik och regi- onal näringspolitik samt planering av regional transportinfrastruk- tur överförs från till självstyrelseorganen. Skälen för kommitténs bedömning/förslag: Erfarenheterna från för- söksverksamheten visar att ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganen har varit otydlig. Detta framgår också av den 360 Överväganden och förslag . utvärdering som kommittén låtit göra. Utvärderingen visar att denna otydlighet har fördröjt implementeringen av den nya regionala ansvars- fördelningen. Vidare understryks behovet av en tydligare ansvarsför- delning mellan de båda organen i skrivelser till kommittén från själv- styrelseorganen (se avsnitt 6.6.1). Med en tydligare fördelning av ansvar och befogenheter ökar möj- ligheten för en förtroendefull och väl fungerande samverkan mellan stat och självstyrelseorgan. En tydligare gränsdragning mellan självsty- relseorganen och är också en viktig förutsättning för att medborgarna skall kunna följa beslutsprocesserna och kunna utkräva ett demokratiskt ansvar. Den ökade demokratiska förankring som rege- ringen framhållit som det viktigaste motivet för försöksverksamheten motverkas av den otydliga ansvarsfördelningen. Genom försöksverksamheten har det regionala utvecklingsansvaret överförts från till självstyrelseorganen. Det innebär att det är självstyrelseorganet som samordnar de regionala utvecklingsinsat- serna och därmed har det övergripande ansvaret för att främja länets utveckling. Självstyrelseorganet företräder länet i regionala utveck- lingsfrågor. Det gäller såväl i kontakter med den centrala statliga nivån som i det internationella samarbetet. roll bör därför renodlas till att vara en statlig förvalt- nings- och tillsynsmyndighet och en företrädare för det nationella in- tresset inom sina ansvarsområden. genomför förvalt- nings-, tillsyns- och uppföljningsuppgifter inom ett antal sakområden som finns redovisade i länsstyrelseinstruktionen (civilt försvar och räddningstjänst, social omvårdnad, kommunikationer etc.). Syftet är att säkra genomslaget i hela landet för statsmakternas beslut inom dessa områden. samordningsansvar är knutet till dessa sakom- råden eller till särskilda regeringsuppdrag. Ett par sakområden är berörda av försöksverksamheten. Det gäller regionalpolitik, regional näringspolitik och konkurrens, samt kommu- nikationer. Inom dessa områden bör enligt kommittén samtliga utveck- lingsuppgifter överföras från till självstyrelseorganet för att ansvarsfördelningen skall bli tydlig. Det innebär att inom sakområ- det regionalpolitik, regional näringspolitik och konkurrens bör alla uppgifter och resurser för regionalpolitik och regional näringspolitik överföras, medan konkurrensbevakningen, som är en statlig tillsyns- uppgift, bör finnas kvar inom . Vidare bör inom sakområ- det kommunikationer alla uppgifter och resurser för planering av regio- nal transportinfrastruktur överföras. Återstående uppgifter är förvalt- nings- och tillsynsuppgifter gällande körkort, yrkestrafik m.m. och bör därför kvarstå inom . Överväganden och förslag.. 361 ansvar för den fysiska samhällsplaneringen, vad gäller granskning av översiktsplaner samt väg- och järnvägsplaner, för- ändras inte heller. Många länsstyrelser arbetar aktivt med utbildningsfrågor som ett led i det regionala utvecklingsarbetet, t.ex genom olika initiativ för att främja den högre utbildningen. I den mån i ett försökslän arbetar med sådana frågor bör uppgifter och resurser också inom detta område överföras till självstyrelseorganet i syfte att uppnå en tydlig ansvarsfördelning. I enlighet med länsstyrelseinstruktionen har länsstyrelserna i för- sökslänen fortfarande kvar s.k. länsexperter för näringslivsfrågor och kommunikationsplanering. Mot bakgrund av den ovan föreslagna upp- giftsöverföringen till självstyrelseorganen bör detta krav i länsstyrel- seinstruktionen tas bort. Inom övriga sakområden som har ansvar för dominerar förvaltnings- och tillsynsuppgifterna. Inom några områden finns emel- lertid inslag av utvecklingsuppgifter. Det gäller t.ex. naturvård och miljöskydd samt hållbar samhällsplanering och boende. Inom dessa sakområden har utvecklingsuppgifterna en nära koppling till förvalt- nings- och tillsynsuppgifterna. Det finns därför inte nu skäl att överföra utvecklingsuppgifter från till självstyrelseorganen inom dessa områden. Självstyrelseorganen har anledning att ta upp miljöfrå- gor inom ramen för arbetet med regional utvecklingsstrategi och regio- nala utvecklingsprojekt. Enligt kommittén är det angeläget att miljöfrå- gorna så långt möjligt integreras i det regionala utvecklingsarbetet. Kommittén återkommer med förslag avseende miljöfrågorna i avsnitt 8.2.9. Vidare finns det tydliga beröringspunkter mellan sådan fysisk sam- hällsplanering, som kommunerna har ansvaret för, och regionalt ut- vecklingsarbete. Det är därför enligt kommittén naturligt att ett regio- nalt självstyrelseorgan har en dialog på frivillig grund med kommuner- na i samhällsplaneringsfrågor. Självstyrelseorganet bör ha det fulla ansvaret för att samordna de regionala utvecklingsinsatserna. Därmed är det självstyrelseorganet som bör samordna såväl statliga som icke statliga aktörer i länet. Enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning skall ett fastställt regionalt utvecklingsprogram beaktas av alla statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet. Länsstyrel- sen och övriga statliga myndigheter skall inom sina verksamhetsområ- den lämna självstyrelseorganet det biträde som behövs för det regionala utvecklingsarbetet. har i detta sammanhang en ställning som motsvarar andra statliga aktörer. Kommittén anser att mer renodlade och avgränsade roll i försökslänen bl.a. behöver tydliggöras i länsstyrelseinstruktionen. 362 Överväganden och förslag . Kommittén föreslår därför att det utarbetas en särskild länsstyrelsein- struktion för försökslänen, där det bl.a. tydligt framgår att länsstyrel- sens utvecklingsuppgifter är avgränsade till de sakområden som läns- styrelsen ansvarar för. Detta förslag utgör en del av vad kommittén fö- reslagit i avsnitt 8.2.1 om en allmän översyn av de författningar som reglerar försöksverksamheten. Vidare är det enligt kommittén viktigt att det i regeringens regle- ringsbrev till tas hänsyn till förändrade roll i försökslänen. En möjlighet vore att utfärda ett särskilt regleringsbrev för dessa länsstyrelser. Det organ som samordnar de regionala utvecklingsinsatserna bör också vara samordnare av den regionala näringspolitiken. I konsekvens härmed gav regeringen självstyrelseorganet i uppdrag att samordna ar- betet med det regionala tillväxtavtalet. I detta arbete har ansvarsfördel- ningen mellan och självstyrelseorganet varit tydlig. Själv- styrelseorganet har svarat för samordningen och har varit en av de statliga aktörerna med ansvar knutet till de egna sakområdena, vilket innebär att inte har haft någon övergripande sam- ordningsroll. Denna ansvarsfördelning mellan och själv- styrelseorganet skulle enligt kommittén kunna tjäna som modell för ansvarsfördelningen på regional nivå inom regionalpolitik och regional näringspolitik. Kommittén vill i sammanhanget även framhålla att samma tydlighet bör eftersträvas i samordningen av programarbetet inom ramen för . Programarbetet och beredningen av de enskilda projektbesluten är primärt en självstyrelseuppgift i försökslänen. Upp- draget att vara förvaltningsmyndighet för målprogrammen och att där- med ha det administrativa ansvaret bör dock givet den indelning av målområden som har gjorts vara en statlig uppgift, eftersom må- lområdena inkluderar fler än ett län; det är enligt kommitténs mening inte rimligt att ett självstyrelseorgan är administrativt ansvarigt för en verksamhet i ett annat län. I försökslänen har styrelse avskaffats. Det är enligt kommittén ett viktigt led i renodlingen av roll till att vara regeringens och inte länets företrädare. Enligt kommittén bör denna ordning gälla även i den fortsatta försöksverksamheten. När det gäller ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorganet och bör enligt kommittén även landshövdingerollen uppmärk- sammas. Som framgår av avsnitt 5.4.3 innehar landshövdingen ett äm- bete som av tradition har en vidare innebörd än vad som följer av upp- giften att vara chef för . Landshövdingen har en represen- tativ roll, medverkar i många olika sammanhang som länets företrädare och förväntas agera i olika frågor av vikt för länet. Överväganden och förslag.. 363 Enligt kommittén kommer den förändrade regionala ansvarsfördel- ningen att få konsekvenser inte bara för roll utan även för landshövdingen, vad avser rollen som länets företrädare. Det behö- ver göras tydligt, menar kommittén, att landshövdingen är statens före- trädare i länet. Självstyrelseorganet är länets företrädare i utvecklings- frågor. Renodlingen av ansvaret till att avse vissa sakområden gäller på samma sätt för landshövdingen som för . Kommitténs förslag: bindande föreskrifter, vad gäller redovisningen av det regionala utvecklingsprogrammet, ersätts med icke bindande allmänna råd. Skälen för kommitténs förslag: Enligt förordningen om regionalt ut- vecklingsarbete skall meddela föreskrifter om hur det regio- nala utvecklingsprogrammet skall redovisas. Enligt kommittén är det från demokratisynpunkt mindre tillfredsställande att ett självstyrelseor- gans verksamhet i så stor utsträckning regleras av en central statlig myndighet, även om föreskriftsrätten grundas på en subdelegation från regeringen. Normgivningen i samhället kan i och för sig inte alltid ske genom beslut i folkvalda församlingar, men den bör så långt möjligt ske under demokratisk kontroll. Även om det i detta fall rör sig om ad- ministrativa föreskrifter, bör också uppmärksammas de ekonomiska konsekvenser som kan följa av en sådan regelgivning. Som kommittén anför i avsnitt 8.2.1 finns det starka skäl för att re- gelverket inom försöksverksamheten anpassas till den kommunala självstyrelsen och till den miljö där självstyrelseorganen verkar. Kom- mittén föreslår därför att bindande föreskrifter, vad gäller redovisningen av det regionala utvecklingsprogrammet, bör ersättas med icke bindande allmänna råd. har till kommittén framfört att myndigheten gärna ser en sådan förändring som kommittén föreslår. I försökslagen och förordningen om regionalt utvecklingsarbete finns föreskrifter om programmets innehåll, hur programmet övergri- pande skall redovisas och hur arbetet skall följas upp, vilket enligt kommittén utgör en tillfredsställande statlig reglering av programarbe- tet. Genom detta säkerställs ett nödvändigt statligt inflytande. 364 Överväganden och förslag . 8.2.4Fördelning av regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel Kommitténs förslag: Självstyrelseorganen ges hela beslutsansvaret för fördelning av statliga medel för regionala utvecklingsprojekt. Självstyrelseorganen ges rätt att, i stället för , disponera och därmed själva utbetala de regionalpolitiska medel och andra utveck- lingsmedel som de beviljar. Skälen för kommitténs förslag: Det organ som har det regionala ut- vecklingsansvaret och därmed fattar beslut om det regionala utveck- lingsprogrammet bör disponera tillgängliga statliga medel för regionala utvecklingsprojekt. Som framhålls i propositionen om försöksverksam- heten (prop. 1996/97:36, s. 43) kan medlens användning därigenom direkt kopplas till ett genomförande av det regionala utvecklingspro- grammet. I nuvarande försöksverksamhet fattar beslut om fördelning av medel till en mindre del av utvecklingsprojekten; det gäller medel för t.ex. regional projektverksamhet i fråga om jämställd- het. Enligt utvärderingen har detta bidragit till att ansvarsfördelningen blivit otydlig. Självstyrelseorganet bör därför ha hela beslutsansvaret när det gäller fördelningen av statliga medel för regionala utvecklings- projekt. Enligt den nuvarande ordningen beviljas de regionalpolitiska med- len m.m. av självstyrelseorganen och utbetalas av . Kommittén föreslår att denna ordning bör ändras och att ansvaret för dispositionen och därmed också för utbetalningen av sådana medel bör överföras till självstyrelseorganen. Enligt kommitténs mening bör det vara en ratio- nellare lösning att det beslutande organet också har utbetalningsansva- ret. har också till kommittén framfört att man gärna vill ha en sådan förändring som kommittén föreslår. I det årliga villkorsbeslutet anges för vilka ändamål medlen får an- vändas; vidare skall följa upp självstyrelseorganens använd- ning av medlen. Härigenom kan statens intresse av att medelsanvänd- ningen sker på ett relevant sätt tillgodoses. Överväganden och förslag.. 365 8.2.5Planeringen av den regionala transportinfrastrukturen Kommitténs förslag: Planeringssystemet för transportinfrastruktu- ren bör reformeras. Viktiga utgångspunkter i en sådan reformering är dels en bättre koordinering mellan planeringen av den regionala transportinfrastrukturen och arbetet med de regionala tillväxtavtalen, dels en bättre följsamhet mellan planeringsramar och de statliga me- del som i realiteten ställs till förfogande, dels också bättre möjlig- heter till en demokratisk förankring av planeringsarbetet. Skälen för kommitténs förslag: Planeringen av regional och nationell transportinfrastruktur handlar om att fördela statliga medel till främst de statliga väg- och järnvägssystemen. Detta görs i tre olika huvudpla- ner, nämligen nationell väghållningsplan, stomnätsplan och länsplan. Arbetet med planerna bedrivs parallellt. Planerna är tioåriga och revi- deras med mellanrum. gällande planer avser tiden – 2007. Förberedelserna för en uppdatering av planerna har påbörjats. Självstyrelseorganen beslutar om länsplanen i försökslänen. De är ock- så tunga remissinstanser vad gäller de nationella planerna. De regionala tillväxtavtalen, som förhandlats fram, gäller för åren 2000 – 2002. En ny planeringsomgång inför avtalsperioden – 2005 beräknas att inledas . Infrastrukturinvesteringar i t.ex. vägar och järnvägar kräver ett sär- skilt långsiktigt tidsperspektiv på grund av de långa ledtider som gäller från idé till genomförande. Av detta skäl har inte infrastrukturområdet ingått i denna omgång av arbetet med tillväxtavtalen. Enligt Regerings- kansliets utvärdering av tillväxtavtalsprocessen (Ds 2000:7) har trots detta 18 av 21 län tagit upp fysisk infrastrukturplanering i sina tillväxt- avtal. Enligt utvärderingen måste detta tolkas så att näringslivet och de regionala offentliga organen anser att infrastrukturen är en av de vä- sentligaste förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning; man vill diskutera dessa frågor i ett sammanhang oavsett hur planeringsproces- serna är administrativt ordnade. I regionerna genomförs således ett flertal planeringsprocesser med i och för sig olika tidsperspektiv, men med åtminstone delvis samma innehåll och inriktning. Varje process kräver ett omfattande arbete och engagerar många olika aktörer, t.ex. regioner, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och enskilda medborgare. Kommittén anser mot denna bakgrund att det nuvarande planeringssystemet vad gäller trans- 366 Överväganden och förslag . portinfrastrukturen bör reformeras. Några av de viktigaste motiven för kommitténs bedömning redovisas nedan. Transportinfrastrukturen har beröring med många samhällsområden och är ett viktigt medel för att uppnå målen inom andra politikområden såsom närings-, utbildnings-, regional- och miljöpolitiken. En effektiv transportinfrastruktur är en förutsättning för att skapa god tillväxt och sysselsättning i en region. Enligt kommittén bör en första utgångspunkt för en reformering av transportinfrastrukturplaneringen vara att frågor om investeringar i vä- gar och järnvägar, och tillväxtfrågor i övrigt, bereds i ett sammanhang. En alternativ som kan prövas i syfte att bättre koordinera planeringen av transportinfrastrukturen med nästa omgång av arbetet med tillväx- tavtalen är att ändra nästa planeringsperiod för transportinfrastrukturen – 2012. Genom en sådan ändring kan planeringsarbetet samordnas med arbetet med nästa tillväxtavtal, som skall gälla . I princip bör det finnas en stark koppling mellan planering, finansie- ring, byggande och förvaltning av infrastrukturanläggningar. Den åter- kommande bristen på harmonisering mellan planeringsramar och bud- getramar kan leda till att förtroendet för den demokratiska pla- neringsprocessen undergrävs. Enligt kommittén bör en andra utgångspunkt för en reformering av transportinfrastrukturplaneringen vara att sambandet stärks mellan pla- neringsramar och de statliga medel som i realiteten ställs till förfogan- de.