sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 11 d4 (Fi 1997:14) tillsattes för att utreda den svenska finansiella sektorns internationella konkurrenskraft. Utredningen har givit ett antal svenska och utländska experter i uppdrag att utarbeta specialstudier till utredningen. Dessa 27 studier har löpande offentliggjorts via utredningens hemsida på internet och redovisas som separata bilagor till betänkandet. Bilagorna har i vissa fall som syfte att ge en sammanfattande bild över forskningsläget på viktiga områden, i andra fall till att djupare analysera vissa centrala frågeställningar. De analyser och slutsatser som läggs fram i dessa bilagor är respektive författares egna och sammanfaller inte nödvän- digtvis med utredningens ståndpunkt. De 27 specialstudierna finns samlade i fyra volymer. Volym A innehåller fem bilagor som alla granskar finanssektorns betydelse för tillväxten. I volym B:s nio bilagor avhandlas de olika funktioner som finanssektorn har i samhällsekonomin. Volym C:s sju bilagor behandlar en mängd övriga frågor som t.ex. skatter, arbetskraft och regleringar. Volym D innehåller de sex bilagor som har skrivits på engelska. Den finansiella sektorns samhällsekonomiska Den svenska finansiella sektorns utveckling i Det finansiella systemet och den ekonomiska tillväxten: Svenska erfarenheter 1834-1991 Finansiell utveckling och ekonomisk tillväxt: Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten – Finansiellt system, makt och Den finansiella sektorns funktioner Sparande, investeringar och förmögenhet – en analys med inriktning på sammansättning och förändring av hushållens sparande och Sparandets nivå och placeringsformer: Konsekvenser för finansmarknaderna under de kommande 30 åren i Kreditgivningen och den svenska finansiella och dess internationella konkurrenskraft Clearing och avveckling av svenska värde- Skatternas betydelse för den finansiella sektorns De svenska finansiella marknadernas integration Finansiella regleringar och konkurrenskraft Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet – En översikt av den akademiska Arbetskraft och konkurrenskraft i den svenska , Industrial Structure, and Raghuram G. och Politics, and Financial Development Raghuram G. och Perspectives on The Political Economy of Banking and Financial Regulation What Is Optimal Financial Regulation? . Herring och . Santomero Consolidation and Strategic Positioning in Banking with Implications for Productivity in an International Perspective Skatternas betydelse för den finansiella sektorns konkurrenskraft Bilaga 16 till . Eventuella åsikter och förslag som presenteras i denna studie är för- fattarens egna och sammanfaller inte nödvändigtvis med Finansmark- nadsutredningens ståndpunkt. * är chef för . Han har varit chefsekonom på och . Volym C:10 Bilaga 16 Den internationella skattekonkurrensen ..................................... Skatt på finansiellt kapital........................................................ 3.4Konsekvenser för den finansiella sektorn av höga kapitalskatter 30 Skatt på fondsparande .............................................................. De svenska fondbolagens konkurrenskraft ................................ Reserveringar för förluster ....................................................... Skatteuttag på banker – en internationell jämförelse.................. Konkurrens från skatteparadis .................................................. Skatterna och bankernas konkurrenskraft ................................. Skattesituationen för försäkringsbolag...................................... 6.2Internationella principer för beskattningen av pensionssparande 61 Andra skattefrågor för försäkringsbolagen................................ 6.4Slutsatser om försäkringsbolagens skattemässiga konkurrens- Slutsatser om skatternas betydelse för den finansiella sektorn.... Generellt om skattesystemet ..................................................... Skatteregler för den finansiella sektorn ..................................... Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Den finansiella sektorns konkurrenskraft påverkas såväl av skatte- systemets allmänna utformning som av specifika regler och skatter på banker, portföljförvaltning och försäkringsbolag. De höga skatterna på sparande i innebär en risk för skatteunderdragande och kapital- flykt. Det innebär att basen för bankernas och försäkringsbolagens verksamhet riskerar att urholkas. På kort sikt innebär dock höga kapital- skatter starka incitament att finna nya, ur skattesynpunkt gynnsamma, sparprodukter. För dessa produkter kan förhållandevis höga avgifter tas ut som spararna också får ett bättre utfall än om realisations- vinstskatt skulle betalas för varje avyttring. Lägre kapitalinkomst- och realisationsvinstskatt, slopad dubbelbeskattning och förmögenhetsskatt är åtgärder som väsentligt skulle öka den finansiella sektorns möjlighet att bli långsiktigt konkurrenskraftig. Det nuvarande skattesystemet främjar inte sparande och det leder dessutom till mycket olika skatteuttag beroende på i vilken form sparande sker. För att öka effektiviteten i den finansiella sektorn är det angeläget att skatten på olika former av sparande blir lägre och mera enhetlig. En ökad konkurrens, på skattevillkor liknande de som finns i andra europeiska länder, skulle ge lägre avgifter och ökad avkastning för medborgarna. Volym C:12 Bilaga 16 Den svenska finansiella sektorn har blivit allt mer utsatt för konkurrens. Det är troligt att denna utveckling fortsätter och på- skyndas i takt med att det västeuropeiska integrationsarbetet fördjupas. Denna rapport försöker belysa betydelsen för den finansiella sektorn av de skatteincitament som företag och hushåll möter. Dessutom be- handlas skattesituationen för svenska portföljförvaltare, banker och försäkringsbolag. För att utvärdera effekterna av skattesystemets ut- formning på den finansiella sektorns konkurrenskraft görs internationella jämförelser. Med tanke på ämnets omfattning har dock endast en del av regelverket kunnat beaktas. Rapporten inleds med en genomgång av den internationella skatte- konkurrensen och dess effekter för den finansiella sektorn. Eftersom den finansiella sektorn är en synnerligen integrerad del av ekonomin i övrigt, är skattereglerna för andra aktörer än finansiella institutioner väl så viktiga för sektorns utveckling som de specifika skatteregler som gäller för banker etc. Avsnittet följs av en genomgång av skattereglerna inom portföljförvaltning och bankverksamhet. Därefter berörs frågor om försäkringsbolagens skattesituation och konkurrenskraft. Avslutningsvis redovisas några slutsatser och förslag till ändringar i skattelagstiftningen som skulle kunna förbättra den finansiella sektorns konkurrenskraft. 1 Jag vill framför allt tacka , och för värdefulla synpunkter på en tidigare version av denna rapport. Jag vill också tacka deltagarna i ett seminarium arrangerat av Finansforum. Eventuella fel och brister ansvarar författaren för. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Det finns fortfarande förhållandevis få utländska aktörer på den svenska finansmarknaden. Det är kanske inte så förvånande med tanke på att avregleringen av finans- och valutamarknaderna skedde först . Utländska banker t illäts t.ex. inte att verka i och det var först som alla inskrä nkningar i utlänningars rätt att driva och äga kreditinstitut avskaffades. Börsens monopol avskaffades först . var svenska banker och försäkringsbolag av naturliga skäl främst inriktade mot inhemska kunder. Tack vare det stora antalet svenska multinationella företag blev dock många banker och försäkringsbolag aktiva på de internationella marknaderna, men oftast med svenska kunder som bas för verksamheten. Ett av syftena med regleringarna var att påverka räntenivån för att underlätta vissa typer av investeringar, framför allt i bostäder. Regle- ringarna innebar att i vissa avseenden var en sluten ekonomi. en sådan ekonomi påverkar skatterna såväl nivån på sparandet som in- vesteringsvolymen. Trots detta diskuterades inte betydelsen av hur skattesystemet var utformat för konkurrenskraften i allmänhet eller för konkurrenskraften för finansiella institut. Den finansiella sektorn blev således mycket beroende av svenska investerare och sparare och den incitamentsstruktur som dessa aktörer mötte i ekonomin. Trots att regleringarna nu avskaffats är den finansiella sektorn fort- satt mycket beroende av inhemska aktörers beteende och välmående. De skatteregler som påverkar förutsättningarna för svenska företag och individer påverkar därför också den finansiella sektorn. Därutöver på- verkas naturligtvis banker och finansiella institutioner av de specifika skatteregler som gäller för finansiell verksamhet. Skattesystemet utvecklades i de flesta länder då handeln inte var lika omfattande som och då kapitalflöden var obetydliga. I och med att handeln utvidgades och kapitalflödena ökade uppstod ofta skattekrav från flera länder på samma inkomst. För att möta denna situ- ation slöts en rad bilaterala dubbelbeskattningsavtal. Globaliseringen har emellertid också öppnat möjligheter för länder att exportera en del av sin skattebörda till andra länder genom att attrahera en större andel av världens skattebas. Detta har lett till skattekonkurrens mellan länder. Såväl skattereglerna för företag och privatpersoner som skattereglerna för finansiella institutioner måste därför beaktas för att utreda skatternas betydelse för den finansiella sektorns konkurrenskraft. Volym C:14 Bilaga 16 Eftersom den svenska finansiella sektorn även fortsättningsvis kommer att vara beroende av hur hemmamarknaden utvecklas blir svenska skatteregler för företag och hushåll betydelsefulla även framöver för den finansiella sektorns konkurrenskraft. En stor del av sektorns aktiviteter kan förväntas beröra inhemska aktörer, snarare än utländska företag och hushåll. Därför kommer banker och försäkringsbolag att i hög grad påverkas av inhemska aktörers villighet att anlita snarare än utländska. Här spelar skatterna stor roll. Om hushållen tror sig kunna kringgå ett högt svenskt skatteuttag genom att anlita utländska bolag kan svenska portföljförvaltare och försäkrings- bolag förlora marknadsandelar. I viss mån kan ett återflöde av kapital ske via utländska bankers aktiviteter på den svenska marknaden men totalt sett riskerar svenska finansiella institutioner att drabbas av minskad efterfrågan på sina tjänster. I svensk ekonomisk politik har betydelsen av en stark finansiell sektor sällan haft en framträdande roll. 2 har t.ex. till uppgift att främja som ett finansiellt centrum 3 men någon motsvarande uppgift finns inte för Riksbank. har önskvärdheten av ett närmare samarbete mellan aktiebörserna i aktualiserats men än så länge har det varit svårt att få till stånd ett mera omfattande samarbete. De svenska ambitionerna inskränker sig till att försöka behålla en välfungerande finansiell struktur och några ambitioner om att kunna attrahera utländsk finansiell aktivitet finns egentligen inte. Det är dock viktigt för såväl företagens som statens upplåningskostnader att den svenska finansiella sektorn fungerar väl. 2Frågan har dock börjat uppmärksammas alltmer. I ett tal sa riksgäldsdirektör att Det vore ju bra om vi i kunde få ett samarbete som stärkte som finansiellt centrum. Vi ser vissa sådana tendenser. Men det borde gå fortare! Ur anförande på konferensen förberedelser på i . 3Se t.ex. and the euro, av (1998). Skatternas betydelse för den finansiella sektorns För att bedöma den svenska finansiella sektorns konkurrenskraft är det alltså viktigt att beakta den incitamentsstruktur som inhemska aktörer möter till följd av skattereglerna för hushåll och företag. 4 För att bedöma hur stor risken är att internationella finansinstitut används snarare än svenska, behöver man bilda sig en uppfattning om hur skattekonkurrensen ser ut. Medlemskapet i EU har gjort mera attraktivt som inves- teringsland och påskyndat internationaliseringen av svenskt näringsliv. De viktigaste faktorerna som medfört ökade restriktioner på utform- ningen av skattesystemet är dock inte medlemskapet i EU, utan avreg- leringarna och integrationen av finansiella marknader. har dessutom skuldsättningen ökat i nästan alla västländer med en åtföljande snabb utveckling av nya skuldinstrument för att bringa ned upplåningskostnaderna. Dessutom har företagen i ökad utsträckning sökt bringa ned sina finansieringskostnader för att möta en ökad konkurrens. Företagens hantering av finansieringskostnaderna har minskat pressen på att bringa ned andra kostnader som t.ex. ytterligare personalrationaliseringar. Sammantaget har det därför skett en mycket snabb expansion och integration av finansiella marknader.5 Utvecklingen har också medfört att det blivit betydligt svårare att effektivt beskatta medborgarna. De negativa effekter som uppstår vid ett högt skatteuttag och vid olika former av snedvridande beskattning blir tydligare när kapitalet kan söka internationella alternativ. Detta är i sig positivt eftersom det sänder en klar signal till beslutsfattare. 4I finns en kommitté som arbetar med att utvärdera den finansiella sektorns konkurrenskraft, Task Force on the Future of the Sector. Med tanke på skattefrågornas betydelse och komplexitet har kommittén vänt sig till för att initiera ett antal forskningsprojekt om skatternas betydelse för den finansiella sektorn. 5I en studie av hur integrerade de finansiella marknaderna blivit drar och slutsatsen att det inneburit en snabb förändring. Den ökade kapitalrörligheten anses leda till ökade svårigheter för ett land att ha fast växelkurs. Se The Integration of World Capital Markets, av och , IMF Working Paper, nr. 95, 1993. Volym C:16 Bilaga 16 skatter kommer därför att sänkas eller tas bort i långt större utsträckning än om ekonomierna förblivit mer slutna. Behovet av skatteändringar ökar när ekonomierna konkurrerar internationellt och kostnaderna för att bibehålla en befintlig skattestruktur tilltar. Omställningsprocessen kan dock bli nog så smärtsam och skatteanpassningen upplevs därför ofta som ett stort problem. Det finns även en risk att den internationella skattekonkurrensen går så långt att det blir i stort sett omöjligt att ta ut skatt på finansiellt kapi- tal eller på företag som genererar många sysselsättningstillfällen. Länd- erna kommer helt enkelt att sträcka sig allt längre och erbjuda allt lägre företagsskatter och låg skatt på investeringar för att attrahera kapital och möjliggöra ökad sysselsättning. Dessa farhågor har aktualiserat frågan om internationella överenskommelser i skattefrågor, inte minst inom EU.6 De utökade möjligheterna för individer och företag att etablera sig och placera tillgångar i olika länder medför också att kostnaderna för en snedvridande beskattning ökat och att det har blivit svårare att få in skatteintäkter. Detta beror på att ekonomisk aktivitet och finansiellt kapital kan flytta till andra länder, vilket begränsar möjligheten att kontrollera skattebaserna och därmed få in skatteintäkterna. Dessutom har finansiella inkomster blivit allt viktigare för individerna. Privat sparande inför pensioneringen är en nödvändighet för medborgarna. Stora befolkningsgrupper födda har i ökad utsträckning börjat spara en del av nutida inkomster för ålderdomen (se nedan). För de skattebaser som används är det viktigt att skattesatserna inte avviker allt för mycket från varandra. I annat fall tenderar skattesy- stemet att påverka val av företagsform, placeringsval, konsumtions- mönster, arbetsutbud etc. Avkastning från olika typer av kapital, t.ex. olika finansiella placeringar som aktier, obligationer och sparmedel bör av samma skäl beskattas på ett likvärdigt sätt. Resonemanget kan även utökas till andra typer av placeringar, t. ex. fastighetsinnehav. I en öppen ekonomi bör dessutom avkastning från kapital placerat i ett annat land beskattas lika med kapital placerat i bosättningslandet. I praktiken är detta emellertid svårt att uppnå eftersom rapporteringskraven och den inkomst vid vilken skatt uttas, är så olika. Det gör det nödvändigt att delvis anpassa beskattningen till andra länders skattestruktur. 6 Vid möte godkändes målet att säkerställa en effektiv minimibeskattning av inkomster från sparande. I ett förslag till direktiv (kallat Montipaketet) som presenterades föreslås införandet av en källskatt på lägst på inkomster från sparande. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns En sådan anpassning leder i sin tur till att det uppstår spänningar inom det egna landets skattesystem. Om inkomster från internationellt lättrörliga placeringar beskattas lägre än andra inkomster uppstår arbitragemöjligheter vilket leder till att skatteintäkterna minskar. Kraven på harmonisering av skatterna gäller i högre grad kapitalinkomster än arbetsinkomster. Detta finns emellertid även viss utbytbarhet mellan arbets- och kapitalinkomster, inte minst för egenföretagare, och därmed påverkar det även hur hög skatten kan vara på arbetsinkomster. Skill- naden mellan skattesatserna för arbets- respektive kapitalinkomster kan därför inte vara hur stor som helst. Den internationella skattekonkurrensen mellan länder kommer att fort- sätta och förmodligen tillta. En starkt bidragande faktor är kampen om de företag som genererar sysselsättning. Den irländska regeringen har i detta syfte haft en låg företagsskattesats för tillverknings- företag. har ägnat stor uppmärksamhet åt dessa frågor, i synnerhet åt harmoniseringen av företagsskatterna. Även när det gäller skatt på sparande har försök gjorts. Det är emellertid skatte- konkurrensen snarare än harmoniseringssträvanden som har medfört att skattesatserna blivit lägre och mera enhetliga (se tabell 1). Som framgår av tabellen har samtliga länder utom lägre företagsskattesatser 1999 än 1985. I diskuteras för närvar- ande en sänkning av bolagsskatten till . I är det troligt att företagsskattesatsen kommer att sänkas. De lägre företagsskattesatserna inom skall ses mot bakgrund av en ökad konkurrens om företagsinvesteringar och sysselsättnings- tillfällen. I och ligger företagsskatterna på medan de fortfarande ofta ligger kring inom EU och . Den svenska skattesatsen på är bland de lägsta i OECD-området. Den effektiva skattesatsen, där hänsyn även tas till hur vinsten beräknas på vilken skatt utgår, är emellertid förhållandevis hög i . Medan den genomsnittliga företagsskatten i EU ligger på , är den genomsnittliga effektiva skatten . Framför allt i länder som , och finns det omfattande avdragsmöjligheter eller företagsstöd som medför att skattebetalningarna reduceras. I är skillnaden mellan formell skattesats och effektiv skattesats minst inom EU, endast . Det innebär att det svenska företagsskattesystemet inte medger några generösa reserveringsmöjligheter eller avdrag och att det Volym C:18 Bilaga 16 effektiva skatteuttaget på företagsvinster blir högre än genomsnittet inom EU. Företagsskattesatser i några länder, procent 44,6* 61,7/44,3 57,5/45,6 58,9/46,1 52,3/43,6** Federal skatt , delstatlig skatt . I Brittish är företagsskatten . Genom särlagstiftning är skatten för finansiella bolag i som fokuserar på tjänster för personer bosatta utomlands, . **Det förs diskussioner i om att sänka skatten till . Källor: Kapitalets rörlighet – Den svenska skatte- och utgiftsstrukturen i ett integrerat , , , Ds 1995:74, Taxation in an Integrating World, , , 1995, Taxes, the Cost of Capital, and Investment: A Comparison of and the , och , WP 97-3, Technical Committe on Business Taxation, , 1997, samt European Tax Handbook, olika årgångar, International , , Bolagsskatten i 1999, . Effektiv skatt är enligt beräkningar gjorda av nederländska och i (1999). Reduceringen i de formella skattesatserna är speciellt påfallande för små ekonomier som de nordiska länderna. Även större ekonomier som den brittiska har emellertid kraftigt reducerat sina företagsskattesatser. Den ökade internationali- seringen och därmed den ökade konkurrensen om investeringar och företagens villkor har påskyndat denna anpassning. SOU 2000:11 Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Volym C:19 För den finansiella sektorn är företagsskatten betydelsefull av flera skäl. För internationella investerare är den ofta en första indikator på näringslivsklimatet i landet. Det är förvisso en synnerligen otillräcklig indikator men den har en fördel i att den är enkel att jämföra mellan länder. beskattas själva oftast till samma skattesats som tillverkande företag. Eftersom företagsskattesatsen direkt påverkar kostnaden för olika typer av kapital i finansieringen påverkar den även indirekt finansiella institut. En hög företagsskattesats innebär att låne- finansierade investeringar gynnas jämfört med egenfinansierade in- vesteringar (innehållna vinstmedel eller genom emission på börsen). Anledningen är att räntorna är avdragsgilla när skattebasen bestäms för företagsskatten. Däremot är det inskränkningar i avdrags- rätten för utdelningar till aktieägare, vilket innebär att vinstmedlen först beskattas hos företagen och sedan även hos aktieägarna. I t.ex. sker åter full dubbelbeskattning (se nedan). De lägre företagsskattesatserna har bidragit till att minska skatte- subventionen till lånefinansierade investeringar. har finansiella instituts handel med aktierelaterade instrument också blivit allt viktigare för resultatutvecklingen. Traditionella banklån till företag har bl.a. till följd av skatteförändringar, blivit mindre viktiga. Det gäller såväl internationellt som i . Enligt Settlements, BIS, var det främst en snabb ökning av interbankaktiviteter som låg bakom den förhållandevis snabba utvecklingen av banklån under 1997.7 Finansiella institutioner stod för ca 2/3 av tillväxten på den internationella värdepappersmarknaden . Det är ett tydligt tecken på att en aktiv förvaltning av tillgångar och skulder blir successivt allt viktigare än att finansiera nya investeringsprojekt. I var stocken av banklån till icke-finansiella företag i stort sett oförändrad . steg dock den utestående stocken från till . Skuldsättningsgraden (mätt som skulder i förhållande till eget kapital) för företag noterade på Stockholmsbörsen har fallit från omkring 2 för , till drygt 1 under 1997.8 Medan marknaden för syndikerade lån och av företagen emitterade obligationslån kan väntas öka, bidrar skatteharmoniseringen, dvs. sänk- ningen, av företagsskattesatserna till att företagen i ökad utsträckning kommer att använda sig av eget kapital vid finansieringen av investe- ringar. Eftersom andra länder närmar sig den svenska företagsskatte- satsen är den svenska skattesatsen knappast en konkurrensnackdel för svenska finansiella institut. Tvärtom, bidrar en låg företagsskatt till 7Se BIS årsrapport, , . 8Se , , sid. 34. Volym C:20 Bilaga 16 etableringar i , något som svenska finansmarknaden gynnas av. Den höga skatten på eget kapital medför dessutom att företagen fortsatt kommer att visa intresse för lånefinansiering trots sänkningen av före- tagsskatten. En annan påtaglig utveckling inom skatteområdet har varit strävandena att eliminera den så kallade dubbelbeskattningen. Den innebär att först beskattas vinsterna i bolaget, sedan beskattas utdelningar och värde- stegringar på aktier hos mottagarna. Det finns olika sätt att lindra eller helt eliminera dubbelbeskattningen av eget kapital i bolagssektorn. Om lättnaden sker på företagsnivå kan man antingen medge avdrag för ut- delningar eller tillämpa olika skattesatser för utdelade respektive kvar- hållna vinstmedel. Om lättnaden däremot sker på aktieägarnivå kan antingen ett imputationssystem (dvs. tillgodoräknande av erlagd bo- lagsskatt när ägarens skatt beräknas) användas eller kan man ha olika skattesatser för olika typer av kapitalinkomst.