sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi anser därför att det måste till extraordinära ansträngningar för att öka den etniska integra- tionen. I denna strävan har arbetsmarknaden en viktig roll. Arbetets roll i integrationsprocessen kan nämligen inte nog betonas. Mot denna bak- grund är det oroande att diskrimineringen tycks slå så hårt just där. Att bli hörd och tagen på allvar i alla situationer och ses som en likvärdig medborgare med samma demokratiska rättigheter som andra är grundläg- gande. Det gäller också de funktionshindrade. Det är inte funktionshindret i sig som skapar handi- kapp utan samhällets otillgänglighet. IT i demokratins tjänst IT kan också användas för att stärka civilsamhället och för att främja deltagardemokratin. Den nya informationstekniken har en potential när det gäl- ler att vidga medborgarnas möjligheter att delta i och påverka problemformuleringarna och diskus- sionerna före beslut i folkvalda församlingar. En statlig och politik bör i första hand inrikta sig på att utveckla tekniker och metoder för en sådan deltagardemokrati med IT-stöd. Man bör pröva om och i vilken utsträckning den nya informationstekniken kan stimulera ett politiskt intresse och deltagande. Det bör genom- föras försök med Internet-baserat röstande i någon kommun. Alternativt kan tekniken utvecklas i samband med skolval i någon eller några skolor. Problemet som måste lösas är hur den som röstar kan legitimera sig på ett effektivt sätt så att valfusk omöjliggörs och valet hemlighålls. Dess- utom måste man garantera det som valförrättarna har till uppgift att göra, nämligen att se till att ingen politisk påverkan sker vid själva valtillfället eller att inga obehöriga väljare röstar. Visserligen ger inte en blankröst något underlag för att fördela mandaten. Men den bör ändå ses som ett aktivt deltagande i valet. Därför måste den redo- visas som en blank sedel och inte räknas som ogil- tig av valadministrativa skäl. Lobbare bör inte registreras Trots att vissa skäl talar för registrering av lobbare, menar vi att en sådan skulle leda till en officiell auktorisation av exklusiva maktutövare; en ny form av korporativ exklusivitet skulle skapas för en särskild grupp medborgare. Den demokratiska rättigheten för var och en att påverka politiker skulle riskera att urholkas, eftersom krav på att vara registrerad kan hämma medborgare som vill kom- ma till tals men inte är registrerade. Det skulle för- svåra för nya medborgargrupper att ta sig in . Att ta tillvara idéer och engagemang är av stor betydelse. Därför måste stat och kommun främja det engagemang som finns i olika medborgarsam- manslutningar; i folkrörelsearbetet, i lokala utveck- lingsgrupper, i brukarstyrelser, i kooperativ, i de nyare sociala rörelserna etc. Den tilltagande pluralismen i det svenska sam- hället kräver att stat och kommun ger olika grupper möjligheter till autonomi, genom självförvaltning, kring verksamheter som är centrala för dem. Vi ser att förhållandet mellan det offentliga och medborgarnas fria sammanslutningar inte är helt problemfritt. Offentliga beslutsfattare visar i somliga fall en klåfingrighet och benägenhet att, i sin roll som finansiärer, lägga sig i verksamheten. I relationen till andra grupper visas ibland en bristan- Detta gäller inte minst de former av engagemang som bland andra ungdomar utvecklar, t.ex. nyare sociala rörelser. Det offentliga måste bejaka den pluralism av fria och från staten oberoende medborgarsammanslut- ningar som finns i samhället. Det medborgerliga deltagandet tar sig många uttryck. Stat och kom- mun bör därför värna mötesfriheten genom att exempelvis se till att det finns billiga och lämpliga lokaler. Sammanslutningarna bör också regelbun- det inbjudas till dialog med det offentliga för att långsiktigt och fullt ut deras betydelsefulla engage- mang ska tas tillvara. De offentliga myndigheterna måste utgå från att medborgarna är kapabla, att de förstår och vill sträva efter det gemensamma bästa. Traditionella, ideologiska hinder för att ge medborgarna makt måste få ge vika. Livskraftiga sociala rörelser ska få växa och skapa utrymme för självbestämmande. Den representativa demokratin och den direkta demokratin Det är i civilsamhället som förtroendevalda och partier historiskt haft sina rötter. Vi efterfrågar ett större utrymme för en lokal självstyrelse, som går bortom den kommunala och som kan återknyta kontakten med en lokal medborgarskapstradition. I den starka statscentrering vi haft i har den- na lokala strävan efter autonomi för att tillsammans sköta de gemensamma angelägenheterna ibland kommit i skymundan. Här finns anledning till en kollektiv självkritik. Partier liksom medborgar- sammanslutningar har ibland uppträtt som om deras överlevnad mer kommit an på relationen till staten än relationen till deras egna medlemmar. Eftersom den representativa demokratins vär- den är omistliga är det särskilt viktigt att framhäva betydelsen av ett rikt och levande socialt kapital men också skapa kompletterande möjligheter att utöva direkt demokrati. Vi är medvetna om att för- hållandet mellan direkt och indirekt demokrati är motsägelsefullt och komplicerat. Vår långsiktiga strävan är att lämna ett större ut- rymme för kreativa och autonoma mötesplatser också utanför den organiserade representativa demokratin. Ansvarstaganden för gemensamma frågor innebär inte att det blir enklare för den representativa demokratin. Men den representativa demokratin har både direkt och indirekt glädje av att deltagandet ökar på olika vägar. Ju fler som på olika sätt förbereder de politiska besluten, desto högre blir beslutens kvalitet. Att delta ger också kompetens och ansvarskänsla. Det stärker känslan för det gemensamma bästa. Det är därför efter- strävansvärt att många politiska samtal förs. Mer av självförvaltning och direkt demokrati innebär för- visso att representanterna får vara beredda på att möta ibland mycket välartikulerade och resurs- starka medborgare och medborgargrupper som kan ifrågasätta såväl deras bevekelsegrunder som beslutsformer. Förutsatt att sådana möten kan hål- las i ett demokratiskt sinnelag, kommer de folk- legitimitet sannolikt att öka. En statlig utredning har i och för sig inte till uppgift att föreskriva botemedel för partiernas åkommor. Eftersom dessa har en så central roll har vi ändå haft anledning att analysera också deras utveckling. Partierna visar bristande anpassningsförmåga till nya villkor för politiskt arbete. Utvecklingen för medlemsantal, mötesdeltagare och rekrytering är nedslående – partierna har uppenbarligen allt svårare att attrahera medborgarna. Med den unika position som partierna har i den svenska folk- styrelsen blir partiernas stigande problem att full- göra sina funktioner inte en fråga endast för parti- erna själva, utan blir i hög grad även medborgarnas och demokratins problem. För att stärka den rep- resentativa demokratin måste partierna utveckla både idéer och arbetsformer som svarar mot med- borgarnas behov och krav. har en minimal rättslig reglering och kontroll av partifinansieringen. Det etiska ansvaret har av tradition vilat på partierna själva. Runtom i den demokratiska världen har den rättsliga kont- rollen och insynen över partifinansieringen ökat, inte minst i de europeiska länderna. Viktiga för- klaringar till denna reformering är korruptions- skandaler, legitimitetsproblem och i vissa fall även ett starkt opinionstryck. Medvetenheten om att partiernas ekonomier kan betraktas som interna angelägenheter har ökat. I betydande ut- sträckning bekostas verksamheten med offentliga anslag. Frågan om öppenhet och insyn i partiernas och kandidaternas finansiering är av största vikt för att skapa förtroende för politiker och för politiken i stort. Därför föreslår vi att deras finansiering offentligt redovisas och att arbetet med att granska förutsättningarna för en sådan redovisning inleds. För att göra det politiska deltagandet mer menings- fullt bör framför allt den lokala självstyrelsen vid- gas. Ett medel att säkra kommunernas handlings- utrymme är att ge den kommunala självstyrelsen en starkare grundlags- och lagreglering med möj- ligheter till rättsprövning. Fördelen med att på så sätt göra kommunerna till en mer intressant och relevant arena för politisk påverkan, är att många medborgare därigenom erbjuds mer meningsfulla möjligheter att utöva inflytande över frågor som är viktiga för dem. Det skulle också innebära ett försök att vitalisera den representativa demokratin genom att ge den kommunala politiken en tyd- ligare koppling mellan partiarbete, val och ansvars- utkrävande. En vidgad självstyrelse kan bl.a. återskapa den lokala nivån som en vital bas för att bedriva nationell och europeisk politik. Genom engagemang och deltagande i det lokala har med- borgarna en chans att både få kunskap om och till- föra erfarenheter till större sammanhang av avväg- ningar. Dessutom menar vi att det bör skapas större möjligheter att direkt ge utrymme för andra demo- kratiska organisationer att självständigt lösa kon- flikter och ordna sina gemensamma angelägenheter på ett sätt som gynnar medborgarandan. Medborgarna måste få ett större direkt utrym- me för demokratisk organisering för att konstruk- tivt lösa de problem som gäller vissa geografiska eller funktionella delar av kommunen. Det kan vara föreningar av skilda slag, lokala utvecklings- grupper, entreprenörer inom den sociala ekonomin och andra driftsformer eller kontaktkommittéer. Vår strävan är alltså att vidga medborgarnas, inte kommunernas politiska spelplan. har medborgarna en formell möjlig- het att initiera lokala folkomröstningar. Men deras initiativ vinner sällan fullmäktiges gehör. Det är inte trovärdigt att ha ett så klent instrument för medborgarnas påverkan. Därför måste det bli svå- rare för fullmäktige att vägra ordna folkomröst- ningar. Skilda valdagar och kommunala extraval Det starkaste argumentet för skilda valdagar har att göra med att valrörelser har en mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst partiorganisationerna. Med långa mandatperioder riskerar verksamheten att tappa i tempo. I samband med riksdagsval ökar andelen som upplever sig som anhängare till ett parti jämfört med mellanvalen. Det finns även en risk att partiorganisationerna får en svacka efter valet . Det uppfordrande allvaret i våra parti- och val- studier gör att vi tilldelar detta argument en särskild tyngd. Vi menar att i det prekära läge som det svenska partisystemet nu befinner sig, finns det skäl att noggrant pröva flera vägar att stimulera parti- arbetet och lokala politiska diskussioner. Skilda valdagar kan vara ett sätt att lösa problemet med långa mandatperioder. Men, och detta är viktigt, det är en stor utmaning för det lokala partiarbetet att på lång sikt utveckla de lokala valen på ett sådant sätt att särskilt de medborgare som känner starkt utanförskap finner valet meningsfullt. Det sätt som medborgarnas egna valhandlingar utvecklats kan sägas ha försvagat de argument som tidigare utredningar anfört mot en sådan reform. Som vi tidigare redovisat förmår väljarna i ökad ut- sträckning urskilja det kommunala valet genom att splittra sina röster mellan riksdags-, landstings- och kommunalvalen. Vi ser också att väljarna i ökad ut- sträckning röstar på partier som bara ställer upp i kommunala val. Dessutom menar vi att kom- munerna blivit allt vik- tigare för medborgarna. Deras självständighet gen- temot statsmakten har ökat i vissa bestämda avse- enden. Allt detta gör att medborgaren har fått ett ökat intresse av att lösgöra kommunalvalet från rikspolitiken. Med andra ord skulle skilda valdagar ytterliga- re betona ansvarsfunktionen i de allmänna valen. Väljarnas möjligheter att identifiera var de politiska frågorna behandlas och utkräva ansvar för poli- tiken skulle underlättas. De kommunala och lands- tingskommunala frågorna skulle få en bättre chans än vad som är fallet att få genomslag i en val- rörelse. Detta gäller i hög grad även beträffande de regionala utvecklingsfrågorna, och de förekom- mande valen till regionparlament. Skilda valdagar skulle kunna underlätta för väljarna att engagera sig i kommunala frågor. Skilda valdagar ligger även i linje med person- valet; en reform där ansvarsutkrävandet blir tyd- ligare i förhållandet mellan väljare och valda. Enligt innebär skilda valdagar att ansvar utkrävs av de kommunalt förtroende- valda på grundval av deras program och handling- ar. Därmed ökar medborgarinflytandet över de kommunala besluten. Vi menar vidare att det inte är någon demokratisk önskvärdhet att inrätta fler nivåer inom den repre- sentativa demokratin. Tvärtom ser vi en fara i att man överbelastar den partibaserade demokratin. Vi kan också konstatera att försöken med kom- mundelsnämnder mest av allt lyckats skapa en stör- re närhet mellan förtroendevalda och verksam- hetsansvariga. Dessvärre är inte framgången när det gäller medborgarinflytandet lika påtaglig, enligt de utvärderingar som gjorts. Vi utesluter inte att det kan ha samband med att nämnderna, trots förståeliga demokratiska motiv, ändå utgör en demokratisk anomali genom att vara indirekt val- da. De agerar på medborgarnas mandat men ger dessa ingen chans att utkräva ansvar av dem. Men i första hand menar vi att den svåra mål- konflikten mellan ekonomisk bärkraft och effek- tivitet å ena sidan och medborgarinflytande å den andra bör lösas genom att dela kommuner. Där- igenom får man ett sammanhållet ansvar för skatter och verksamhet inom kommunerna. Men sam- tidigt måste känslan för solidariteten fördjupas, så att exempelvis storstädernas starka socioekono- miska segregering inte får orättfärdiga genomslag ifråga om resursfördelning. Direktval till stads- och kommundelsnämnder Om kommundelning av olika skäl inte bedöms rimligt, bör kommunerna få införa direktval till kommundelsnämnder för att öka genomskinlig- heten och möjligheterna för medborgare att bestämma vem som ska företräda dem. Oavsett om man har indirekt eller direkt valda stads- eller kommundelsnämnder får inte varia- tionsrikedomen bli så stor att medborgarnas rätt till likvärdig offentlig service äventyras. Skapa fler förtroendeuppdrag – men sprid dem Med oro ser vi förtroendeuppdrag försvinna. Allt färre ges därigenom chansen att axla ett viktigt medborgaruppdrag. Av samma skäl ser vi allvarligt på tendensen till mångsyssleri. Det är viktigt att försöka öka antalet förtroendeuppdrag och sprida dem. På det sättet motverkar man också de risker för maktmissbruk som följer av koncentration och långvarigt maktinnehav. Låt fler träna sig i demokratiskt beslutsfattande och ansvarstagande i brukarorgan I det principiellt hållna demokratikapitlet har vi gett skäl för att bejaka en mångfald av driftsformer där demokratiskt ledarskap kan uppövas och ut- vecklas. Vi menar att det är viktigt att sådana organ tillskapas men de förutsätter en vilja till dialog och lärande hos de kommunala myndigheternas före- trädare. Ta till vara befintliga institutioner för deltagan- de Kommunerna förfogar över många möjligheter att erbjuda medborgarna ökat del- tagande i politiska processer. Plan- och bygglag- stiftningen är ett exempel på lagstiftning, som ger medborgarna möjligheter att påverka samhälls- byggandet. Resurscentra för lokal mobilisering i stadsmiljö Med stöd i våra undersökningar om en tilltagande politisk ojämlikhet mellan medborgare med ut- ländsk bakgrund och andra svenskar vill vi under- stryka behovet av att utveckla nya slags gemen- samma organ inom områden där det politiska utan- förskapet breder ut sig. Med tillfredställelse har vi noterat de utomordentliga initiativ som runtom i landet tas av kommuner, ideella organisationer, fö- retag och andra för att ersätta marginalisering med delaktighet. Det är viktigt att erfarenheter av det slaget dokumenteras och sprids. Lika viktigt som det arbete är som utförs av Hela ska leva, lika viktigt är att det finns en mot- svarighet som uppmuntrar, utvärderar och utveck- lar former för deltagande och inflytande inom städer och större kommuner. På nationell nivå bör resurscentra för lokal mobilisering därför stödjas. Av central betydelse är ansträngningar för att på alla nivåer utveckla demokrati och mänskliga rättigheter inom ramen för utvecklingssamarbetet. Detta bör ske genom FN såväl som genom bila- terala samarbetsavtal. Ett särskilt problem utgör det stora antalet människor som är på flykt, vars politiska och medborgerliga rättigheter är mycket svaga. Enskilda organisationer och politiska par- tier, men också statliga och kommunala myndig- heter i spelar en viktig roll. Genom sam- arbete med sina motsvarigheter i andra länder kan de förstärka en demokratisk kultur. Det finns förslag till åtgärder för en förbättrad de- mokratisk styrning på global nivå. Ett av de mest genomarbetade finns genom The Commission on Global Governance. Den föreslår bland annat en ordning för att enskilda, minoriteter och frivillig- organisationer ska kunna få sin sak framlagd i säkerhetsråds dagordning. Där finns också ett förslag om ett ekonomiskt sä- kerhetsråd knutet till FN i syfte att öka det demo- kratiska inflytandet och kontrollen när det gäller världsekonomins utveckling. Initiativ föreslås ock- så för en reformering av det politiska säkerhets- rådet liksom för en förstärkning av den inter- nationella rätten. Vi menar att dessa reformförslag bör ha stor tyngd i den svenska FN-politiken. Öka den institutionella ansvarigheten! De förtroendevalda beslutar om olika värden – vård, skola, omsorg, säkerhet etc. Dessa preciseras och fördelas sedan genom en komplicerad flernivå- styrning. Många olika hierarkiska nivåer och nät- verk av skilda slag existerar. Förtroendet för det svenska politiska systemet (servicedemokratin) beror till stor del på hur väl denna värdefördelning sker. I demokratikapitlet har vi hävdat att denna aspekt inte bör överbetonas. Men ur medborgarens synvinkel är det fundamentalt att den representa- tiva demokratin betjänas av institutionella system som är öppna och kan hållas ansvariga. Det ger medborgaren klara besked om vem man ska vända sig till och vem man ska utkräva ansvar av. Men det är också viktigt att utveckla säkerhetssystem som skyddar medborgarna för vådorna av misstag och missgrepp från myndigheternas sida. Vår demokratipolitiska slutsats beträffande stats- förvaltningen handlar framför allt om att sörja för system där ämbetsmännen är demokratins väktare – präglade av medborgaranda. Vi pläderar för att så långt det går vidmakthålla och förstärka statsför- valtningens oberoende. Myndigheter ska inte ägna sig åt lobbning och opinionsbildning i eget intresse En myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera för det egna områdets expansion eller en viss politisk styr- ning. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedöma om de krav som kommer från organiserade intres- sen är befogade eller inte. Vi anser därför att det är betänkligt att myn- digheter är medlemmar i lobbningsorganisationer, som i konkurrens med varandra lobbar mot staten. Utveckla ett offentligt etos – en demokratisk professionalism Som vi sett befinner sig statsförvaltningen i en miljö av konflikter mellan mål som var för sig är väldigt viktiga. Å ena sidan ska demokratiska värden för- verkligas, såsom politisk demokrati och offentlig etik. Å andra sidan ska ekonomiska värden skapas, såsom rationalitet, produktivitet och effektivitet. Varje offentligt system ska vårda denna helhet. Det är ett mångdimensionellt medborgarperspektiv på sådana angelägenheter som bedrivs med medbor- garnas skattemedel. Oberoende och avgiftsfri statistik Ett medborgarintresse talar för att ha en oberoende statistik som ger de offentliga aktörerna avgiftsfria underlag för analys, debatt och beslut. Ge utredningsarbetet rimliga arbetsförutsätt- ningar Också av egen erfarenhet vill vi ge skäl för att det svenska utredningsväsendet ges rimliga arbetsför- utsättningar att leverera hållbara lösningar på svåra politiska problem. Det handlar inte minst om till- räcklig tid för att skaffa fram, analysera och sam- manväga professionella rapporter till bärkraftiga politiska beslutsunderlag. Ytterligare ansträngningar måste göras för att bringa ökad klarhet i ansvarsfördelningen mellan statliga organ och mellan dessa och kommunerna. Den oreda som medborgarna ofta upplever måste tas som tillräckligt skäl att intensifiera arbetet med att skapa genomskinliga strukturer av befogenheter och ansvar. Regelverken måste vara tydligare, spel- reglerna klarare och styrningen konsekvent. Mel- lan staten och kommunerna måste det råda balans mellan ansvar och ekonomiska förutsättningar. Hjälp medborgarna att få insyn, bl.a. via IT I stigande utsträckning är så gott som alla delar av statsförvaltningen indragna i flernivåstyrningens komplexa och svåröverskådliga förhandlingspro- cesser. Det har radikalt förändrat myndigheternas arbetsformer. Detta skapar, som vi tidigare visat, ett demokratiskt dilemma. Det gör i varje fall, att vi inte ser någon bortre gräns för myndigheternas ansträngningar att ge medborgarna en ökad öppen- het och insyn. Att, som i , offentliggöra alla viktiga dokument via Internet är ett, om än litet, steg i rätt riktning. Förstärk den enskildes möjligheter att få rättelse I takt med sitt ökade ansvar för den enskildes rättigheter måste kommunerna förstärka sina rätts- statskvaliteter. Internt bör de offentliga myndig- heterna säkra sin kvalitet genom att bl.a. finna vä- gar att mer effektivt hantera klagomål. I ett alltmer svåröverskådligt och snabbt förän- derligt samhällsmaskineri är det viktigt att skydda den enskilda medborgarens och minoritetsintres- senas integritet och rättssäkerhet. Demokratins grundvärden påkallar en allt större vaksamhet. Vi välkomnar därför den juridiska, utomparlamenta- riska kontroll av politiken som bl.a. EU-medlem- skapet ger genom inkorporeringen av den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Mot bakgrund av vår demokratiteoretiska respekt för människans okränkbarhet är den typen av överprövning i domstol ett framsteg. Vi menar att detta i realiteten inte kringskär majoritetens möjligheter att förverkliga ett politiskt rättfärdigt projekt. Utifrån vår grundsyn är det också naturligt att de mer autonoma kommunerna måste ges ett förstärkt ansvar för att tillgodose den enskilda medborgarens rättssäkerhet. Stärk den juridiska kvalitetssäkringen Tempot i det politiska beslutsfattandet ökar. Där- med kan risken för att vederbörlig hänsyn inte tas till rättsstatens krav på lagenlighet och förutsäg- barhet öka. Ansträngningarna för att skaffa fram ett så allsidigt och fullgott underlag för beslut bör därför intensifieras så att inte medborgarens rättig- heter blir satta på undantag. Staten har skäl att utveckla säkrare system för extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för medborgarnas rättigheter och integritet. Inte minst i ett svåröverskådligt förhandlings- och nätverks- baserat beslutsfattande bör extra ansträngningar göras för att säkra medborgarnas skydd mot myn- digheters misstag och övergrepp. Ett sätt att göra detta vore att slopa det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Innebörden i denna regel är att domstolar eller annat offentligt organ inte får tillämpa en föreskrift som strider mot grundlagen eller mot en överordnad författning. Om det är eller regeringen som beslutat föreskrif- ten, ska tillämpningen underlåtas bara om felet är uppenbart (RF 11:14). Att slopa uppenbarhetsrekvisitet skulle alltså ge domstolarna en större möjlighet att åsidosätta grundlagsstridig lag eller lagstridig förordning. Av våra studier kan man dra slutsatsen, att det finns tendenser till att europeiseringen urholkar inne- börden av uppenbarhetsrekvisitet. EU-medlems- kapet har inneburit att EG-rätten automatiskt ges företräde framför svensk rätt. Såvitt avser EG- rätten ges inte något utrymme för att underlåta ett åsidosättande av nationella regler som står i strid med EG-rätten.