sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Avvecklingen av jord- ägarandelen motiverades med att markägarna sällan varit intresserade av att medverka i gruvföretag, att de i praktiken inte haft något större ekono- miskt utbyte av den samt att de i egenskap av jordägare inte kunde antas göra några nämnvärda insatser till gruvnäringens fromma.67 Markägarna fick dock kompensation i form av en s.k. jordägaravgäld från gruvinneha- varen med en procent av värdet av produktionen av inmutningsbara mine- ral inom ett utmål. Ersättningen var från början maximerad till , men höjdes senare till . Kronoandelen gav staten rätt till av nya gruvföretag och var avsedd att utnyttjas på olika sätt beroende på omständigheterna: staten skulle kunna bli delägare i gruvfö- retag, arrendera ut kronoandelen till privata intressenter eller lösa ut den privata delägaren och förvärva ensamrätt till fyndigheten. Det senare al- ternativet tänktes kunna bli aktuellt om det var lämpligt att reservera malm för framtiden där hänsyn till landets självförsörjning under extraordinära förhållanden gör sig påminda.68 Kronoandelen gav vidare staten ett s.k. brytningsvitsord (som tillkom delägare med ett innehav av ), dvs. rätt att mot andra delägares vilja påbörja eller utöka under- sökning eller brytning.69 Ännu proposition om ny minerallag sägs att staten (samhället) måste ha någon möjlighet till kontroll av att koncessions- havaren bedriver en ändamålsenlig bearbetning och att kronoandelen, som ger staten rätt till delägarskap och möjlighet att mot övriga delägares vilja [] framtvinga undersökning och bearbetning inom utmålet, är ett lämpligt instrument för detta.70 utnyttjades dock aldrig som något tvångsmedel i praktiken. I stället arrenderades kronans andel ut till gruvinnehavaren. Prospekteringen i statlig regi, som inletts mot slutet av första världskri- get, expanderade kraftigt . De privata företagen ansågs nämligen inte ha tillräckliga ekonomiska resurser för att bedriva en lång- siktig och uthållig undersökningsverksamhet med tillräckligt hög volym, varför det behövdes ett statligt stöd dels i form av direktfinansierad stat- lig prospektering, dels i form av grundläggande geologisk kartering för att underlätta företagens egen prospektering och dels i form av stöd för forsk- 67Ibid, 110. 68Ibid, 107. 69I princip hade staten två möjligheter i ett sådant läge: att i egen regi träda in eller upplåta kronoandelen till intresserade privata företag. 1988/89:92 s 56. Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken 131 ning och utveckling inom mineralsektorn.71 Statens prospekteringsverk- samhet skulle komplettera industrins insatser och bidra till att trygga malmbasen och bredda gruvindustrin mot andra än de traditionella malmmineralen.72 Den inriktades främst på att upptäcka nya fyndigheter av bas- och ädelmetaller, legeringsmetaller samt industrimineral, vilka skulle arrenderas ut och tas i drift av privata gruvföretag. infördes dessutom ett statligt finansiellt stöd till prospektering som både privata och statliga organisationer hade tillgång till. Sammantaget finansierades runt hälften av prospekteringen i med statliga medel åren 1982- 1992. Både den statliga prospekteringen och det särskilda prospekteringsstö- det avvecklades i samband med reformeringen av näringspolitiken . Även kronoandelen avskaffades, bl.a. med motiveringen att den av gruvföretagen uppfattades som en extra beskattning utan motsva- righet i andra marknadsekonomier och att den därför var en konkur- rensnackdel för svensk gruvnäring. Vidare ansågs det överhuvudtaget inte vara förenligt med en väl fungerande marknadsekonomi att ha spelregler som innebär att man genom ingripande med statligt deltagande kan framtvinga gruvdrift [] som koncessionshavaren inte [] bedömer som lönsam att starta.73 Ett ytterligare motiv var att kronoandelen av många utländska gruvföretag sågs som ett hinder av institutionell karak- tär vid överväganden om etablering i Sverige.74 För att underlätta utländ- ska etableringar avskaffades slutligen det särskilda tillstånd som utländska företag tidigare måste ha för att förvärva mineralrättigheter och fast egen- dom. är mineralpolitiken inriktad på att med generella medel stödja fö- retagens egna utvecklingsinsatser. De främsta instrumenten för detta är minerallagen och den mineralpolitiska myndighetsorganisationen (bl.a. Bergsstaten) samt den geologisk basinformation som SGU producerar och den service till prospekterare som Mineralkontoret i tillhandahåller. Dessutom ger staten bidrag till viss forskning och utveckling på mine- ralområdet. 1981/82:99 s 20. 1979/80:100, bil. 1992/93:238 s 11. 74Ibid s 3. 132 Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken I de länder där det finns utvinningsbara mineraltillgångar har olika prin- ciper för den rättsliga regleringen av markägarens, statsmaktens och pro- spektörens rätt till dessa utbildats. I anslutning till de tre teorier om ägan- derätt till mineralfyndigheter som presenterades i avsnitt 2.1 (förläningsteorin, res nullius teorin och pars fundi teorin) kan i viss ut- sträckning tre huvudtyper av system för gruvlagstiftning knytas. I anslutning till överlåtelse- och förläningsteorierna har ofta konces- sionssystem utbildats, enligt vilka staten har frihet att utse en lämplig per- son att ianspråksta mineralfyndigheten. Ett klassiskt exempel på ett ut- präglat koncessionssystem är det som uppkom i efter revolutio- nen. Enligt en lag skulle hädanefter alla gruvor stå till nationens förfogande och fick inte drivas utan nationens samtycke75. Koncessionen gällde och var förenad med avgiftsskyldighet. Det franska kon- cessionssystemet har utgjort förebild för flera andra europeiska länders minerallagstiftning. Koncessionssystem och lagstiftning som bygger på att staten äger mi- neraltillgångarna i civilrättslig mening är vanliga i stora delar av världen. Som exempel kan nämnas , , , , , , ett flertal afrikanska stater och stora delar av den muslimska världen76 men också t ex . Koncessionssystem kan också bygga på idén att staten visserligen inte äger mineraltillgångarna i civilrättslig me- ning men har en rätt att förfoga över olika naturtillgångar och besluta om dessas utnyttjande. Sådana tankegångar torde utgöra den ideologiska grundvalen för bl a den svenska minerallagstiftningen men de har också präglat t ex , , och minerallagstiftning. I res nullius-teorin kan inmutningssystemen anses ha sina teoretiska grundvalar. Mineralfyndigheten utgör herrelös egendom till dess den 75Digman, Svensk gruvrätt, 1953 s 46 76Guillaume P. , Overview of the main systems used for the allocation of rights over deposits of substances throughout the world, stencil. upptäcks och ockuperas av den som hittar den. Olika argument har anförts för att malmfyndigheter skulle vara fria för ockupation och inte ha någon ägare. Ett skäl skulle vara att malmen inte existerar förrän den har visat sig vara lönsam att bryta. Ingen vet således att malmen finns förrän den upp- täckts och undersökts och därför skulle den heller inte kunna ha någon ägare. Om principen drevs till sin spets borde upptäckaren tillerkännas ovillkorlig och oinskränkt rätt till fyndigheten, men så har troligen aldrig varit fallet fullt ut. uppträder inmutningssystemet tillsammans med någon form av regalrätt eller statlig äganderätt. Ett historiskt exempel på ett långtgående inmutningssystem grundat på res nullius-tanken var preussiska gruvlag77. Regalrätten och annan statlig rätt till mineraltill- gångarna hade nästan helt avskaffats i denna lagstiftning och jordägarens ställning var mycket svag - han hade endast rätt till ersättning för liden skada. Under koloniseringen av utvecklades också minerallagstift- ning som byggde på friheten att ockupera malm. Inget land torde ha en minerallagstiftning som fullt ut bygger på res nullius-tanken. Däremot kan inslag av detta tankesätt spåras i många rättsordningar. Jordägarsystem bygger på pars fundi-teorin. De anglosaxiska rättsord- ningarna har historiskt haft dessa som utgångspunkt. Den engelska gruvrätten bygger - i varje fall i teorin - på den romerskrättsliga grundsat- sen om fastighetsägarens rätt till de naturtillgångar som finns i hans mark - den s k accessionsprincipen. Jordägaren har enligt detta system bestäm- manderätt över tillgångarna och om någon annan vill tillgodogöra sig dem måste denne i princip sluta avtal med jordägaren om villkoren för detta. Rätten tillkommer både dem som är ägare i egentlig mening och dem som innehar marken med olika former av ständig besittningsrätt. I de flesta länder med anglosaxiskt rättsystem finns delar av accessionsprincipen kvar, även om den inskränkts och i vissa fall helt övergivits. I tilläm- pas principen fullt ut men effekten inskränks av att stora arealer är public land som antingen tillhör en delstat eller federationen. I har den övergivits helt (och ) eller delvis (och ) till förmån för ett statligt ägande av mineraltill- gångarna. Svensk rätt har under olika perioder varit mer eller mindre influerad av alla de tre systemen. De flesta är eniga om att det som kallas pars fundi-teorin, d v s jordägarens oinskränkta rätt till mineraltillgångarna på hans mark - var en förhärskande tanke . Under sexton- hundratalet inverkade feodalrättsliga idéer på den svenska gruvlagstift- ningen och parallellt med detta utbildades en lagstiftning byggd på ett in- mutningssystem. - särskilt i början av vårt sekel - har ett 77 SOU 1924:16, s 336 avskaffande av inmutningssystemet och en övergång till ett renodlat kon- cessionssystem ofta aktualiserats i den politiska debatten. svenska gruvstadga byggde på grundsatsen om jordägarens rätt till mineralen på sin fastighet och ett inmutningssystem där inmutaren och markägaren hade rätt att delta i gruvföretaget med var sin hälftendel. Genom gruvlag övertog staten den rätt att utvinna och tillgodogö- ra sig som tidigare tillkommit markägaren. tillerkändes emellertid markägaren en kompensation för detta genom införandet av ersättning i form av en jordägaravgäld. Lagen innebar inte något förstatli- gande av äganderätten till . gruvlag avskaffades jord- ägaravgälden och markägarens rätt till förhöjd ersättning för skada och intrång togs bort. Inte heller i samband med denna lags tillkomst gjordes några uttalanden av innebörd att malm och andra på privat mark skulle tillhöra någon annan än markägaren. Kronoandelen, d. v. s. statens hälftendel i alla gruvföretag, fanns kvar , då även denna av- skaffades. Det torde knappast råda någon tvekan om att enligt svensk rätt, all den materia som finns på fastigheten och som inte tillförts fastigheten av någon annan än denne, med några få speciella undantag också tillhör fastighetsägaren. I likhet med många andra länders minerallagstiftning kan den svenska sägas utgöra en kompromiss som utvecklats under inflytande av de ovan- nämnda teorierna. För att ge ett internationellt perspektiv på den svenska minerallagen har utredningen studerat minerallagarna i ett antal länder med varierande rättstradition. I det följande skall lagstiftningen i (), (och ), , , och Sydaf- rika presenteras. Sammanfattningarna är kortfattade och inriktade på äganderätt till , villkor för undersöknings- och bearbetningskon- cessioner samt ersättning till staten och markägare. Finsk och norsk mine- rallagstiftning behandlas något mer ingående. är en av världens största producenter av mineralråvaror. Mine- ralutvinningen startade med kolbrytning . Bly och koppar började brytas och startade den stora guldruschen. var gruvindustrin väl etablerad med guld som den dominerande produkten. bryts förutom guld stora kvantiteter järnmalm, nickel, bly, silver, mangan samt diamanter och . påträffades olja och gas i Bass Strait mellan och . Dessa fyndigheter utgör nu basen för olje- och gasförsörjning, även om olja och gas sedermera hittats också på andra ställen. Också stora uranfyndigheter har upptäckts. Mineralutvinningen inkl. olja och gas svarade för av BNP 1997 och för av varuexporten. Större delen av mineralexporten går till och andra länder i . är en federal stat. Delstaterna har ett långtgående inre själv- styre med egna regeringar och lagstiftande församlingar. Bl.a. har varje delstat sin egen minerallagstiftning. är beläget i syd- östra hörn. Mineralutvinningen i domineras av brunkol och guld. Kaolin och gips är andra viktiga produkter. Dessutom finns de nämnda olje- och naturgasfyndigheterna i . Lagar och institutioner på mineralområdet Grundläggande bestämmelser om mineralutvinning finns i Re- sources Development Act (1991) och i ett senare tillägg MRDA Amendment Act (1993). Dessa rättsakter omfattar alla ämnen som före- kommer naturligt i jordskorpan utom natursten, vatten och råolja. Ansvaret för mineralfrågor vilar på . Departementet utfärdar bl.a. undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner. Alla är statens egendom oavsett vem – kronan eller enskild – som äger marken. Äganderätten till kan överföras till enskild medels en s.k. Miners eller en bearbetningskoncession. Både inhemska och utländska bolag kan få tillstånd att leta efter och utvinna . Den som vill leta efter måste först ha en s k Miners för att få äganderätt till de han eventuellt finner på kronans eller privat mark. En Miners gäller och ger innehavaren rätt leta efter med enkla handverktyg. Innehavaren har också rätt att ta vara på de han hittar. (För kommersiell brytning krävs dock alltid en särskild bearbetningskoncession.) För att kunna leta efter på privat mark krävs fastighetsägarens tillstånd. Det kan vara förenat med förbehåll och kan dras tillbaka när som Prospekteraren får inte göra åverkan på träd eller buskar och måste reparera eventuella skador på marken. För att utföra större undersökningsarbeten krävs en Exploration Li- cense. Med undersökningsarbeten menas: geologiska, geofysiska och geokemiska undersökningar, andra arbeten som anges i tillståndet. Ansökan om en Exploration License ska innehålla en översiktlig arbetsplan som också omfattar efterbehandling. Myndigheterna prövar om den sökande kan antas vara kapabel att genomföra avsedda arbeten på ett lämpligt sätt. Tillstånd beviljas för en period av upp till , men kan förlängas (normalt med i sänder) . Delstatsrege- ringen kan dock bevilja tillstånd . Innehavaren av undersökningstillstånd har rätt att påbörja undersök- ningsarbeten när som helst på de delar av kronans mark som betecknas som unrestricted Crown land under förutsättning att myndigheterna un- derrättats i förväg och fått möjlighet att rekommendera villkor. På restricted Crown land måste dock myndigheternas tillstånd inhämtas innan arbetena kan påbörjas. Vissa områden är dock helt fredade: mark som omfattas av en bearbetningskoncession, exempted Crown land, t.ex. nationalparker och s.k. referensområden ( enligt the Reference Area Act), ursprungsbefolkningens mark (Aboriginal place) och fornminnesmark (enligt the Archeological and Aboriginal Relics Pres ervation Act). Även annan mark som anses skyddsvärd kan fredas. Vidare får prospektering och gruvbrytning inte förekomma inom en radie av 100 m från vissa i lagen särskilt nämnda byggnader och lokaler (t.ex. bostadshus, industrier, kyrkor, fornminnen, fruktodlingar och vin- gårdar) om det sker på mindre djup än 100 m. Undantag kan dock beviljas av fastighetsägare eller berörd myndighet. En Exploration License ger inte innehavaren någon rätt till de han eventuellt hittar. För det krävs en Miners (se ovan) eller en bearbetningskoncession. För att få tillträde till och påbörja arbeten på privat mark krävs alltid fastighetsägarens tillstånd och ett avtal med denne om ersättning för in- trång och åverkan (se nedan). För att få utvinna krävs en bearbetningskoncession (Mining Li- cense). Ansökan om Mining License ska innehålla en översiktlig ar- betsplan och – om jordbruksmark berörs – en analys av de ekonomiska effekterna av utvinningen. Myndigheterna prövar om den sökande kan antas vara kapabel att genomföra företaget på ett lämpligt sätt. Tillstånd beviljas för en period av högst , som emellertid kan förlängas med . Innehavaren får utföra undersökningsarbeten samt bryta och bearbeta på den mark som tillståndet avser. Han får också uppföra de anläggningar som behövs på det sätt om anges i tillståndet. Innehavaren av en bearbetningskoncession kan dock inte påbörja arbe- tena förrän han: har en godkänd arbetsplan som bl.a. ska innehålla åtgärder för att mi- nimera buller och utsläpp, ett program för miljöövervakning och en plan för efterbehandling, ställt säkerhet för efterbehandlingsarbetena (rehabilitation bond) och fått tillstånd av privata markägare att beträda mark och slutit avtal om ersättning för intrång och skada eller löst in marken. Staten har rätt till royalty på utvinningen av de flesta (inkl. alla metallmineral utom guld) på av produktionsvärdet. Betalning sker kvartalsvis. med betalningen ska exploatören lämna en de- taljerad rapport om produktion, försäljning och produktionskostnader till myndigheterna. Ersättning till privata markägare Privata markägarna har rätt till ersättning för intrång och materiella skador som vållas av undersöknings- och exploateringsarbeten samt för värde- minskning på marken. Det gäller även fastigheter som gränsar till en in- mutning eller en bearbetningskoncession i den mån de påverkas. Markäga- ren kan också få ersättning för ideella skador med högst av beloppet för intrång och materiella skador. Normalt kommer tillståndsin- nehavare och markägare överens om ersättningens storlek. Överenskom- melsen ska vara skriftlig och registreras hos myndigheterna. Den kan inne- fatta en beskrivning om vilka arbeten som får utföras, när arbetena ska påbörjas resp. vara avslutade samt vilka maskiner som ska användas etc. Om parterna inte kan komma överens kan endera parten överlämna ären- det till en särskild myndighet () eller om det rör sig om större belopp till delstatens högsta domstol. Till- ståndsinnehavaren kan också lösa in marken. I så fall har markägaren na- turligtvis inte rätt till någon ytterligare ersättning. är en av världens ledande exportörer av zink, nickel, guld, uran och titan. Värdemässigt dominerar gruvproduktionen av järnmalm, koppar, nickel och guld. Utvinningen av och industrimineral övertrumfas dock av olje- och naturgassektorn, vars produktionsvärde är dubbelt så stort som gruvornas. , , , och Sas- katchewan är de viktigaste gruvprovinserna. Stora delar av är ännu relativt outforskat när det gäller mineraltillgångar. Nya fyndigheter upp- täcks ständigt. Klimat och transportkostnader försvårar dock exploatering- en av många fyndigheter. är en federal stat. Delstaterna har ett långtgående inre självsty- re med egna regeringar och lagstiftande församlingar. Varje delstat har sin egen minerallag. har dock ansvar för vissa övergri- pande frågor av betydelse för mineralutvinningsindustrin, t.ex. internatio- nell handel och investeringar, forskning och utveckling samt miljöskydd. Den federala mineralpolitiken syftar bl.a. till att främja den inhemska mi- neralsektorns internationella konkurrenskraft samt att verka för en hållbar utveckling i branschen både i och globalt, bl.a. genom samarbete med andra länder och via internationella organisationer.78 är beläget i nordvästra vid . Huvud- stad är . Ekonomin är råvaruorienterad med skog, , kol och vattenkraft som bastillgångar. Gruvindustrin tog sin början med guld- rushen 1858-1865. omfattar malmproduktionen framförallt koppar, zink, bly, molybden, guld och silver. Dessutom utvinns kol, olja och na- turgas. 78 Se The Policy of the Government of : Partnership for Sustainable Development (, 1996). Lagar och institutioner på mineralområdet Bestämmelser om prospektering och mineralutvinning finns i flera författ- ningar bl.a. Exploration Code, Tenure Act och Mines Act. Rättsakterna omfattar och som förekommer naturligt i jordskorpan utom kol, olja, naturgas, torv, sand och grus. Ansvaret för mineralfrågor vilar på . De olika tillstånd som behövs utfärdas dock av en särskild lokala myndig- het (Gold Commissioner) med en central Chief Gold Commissioner som överhuvud. Lagen skiljer mellan nyttjanderätt till mark (surface rights) och nyttjan- derätt till (mining rights). Både staten och enskilda kan äga mi- neralrättigheter. Vanligen ägs de dock av staten. Rätt att söka efter och utvinna Både inhemska bolag (Canadian corporations) och enskilda kan få till- stånd att leta efter och utvinna . Den som vill söka efter eller utvinna måste ha en särskild li- cens (free miner license). Licensen ger innehavaren har rätt att leta efter på mark där staten äger mineralrättigheterna (lands) bortsett från vissa fredade områden, bl.a. mark där mineralutvinning redan förekommer, bebyggd mark, uppodlad mark, fornminnesmark och mark av värde för friluftslivet. Flera licensinnehavare kan leta efter mine- ral inom samma område. En prospekterare kan ansöka om att få ett område inmutat, för att få äganderätten till som påträffas där som lös egendom. En sådan utmätning beviljas i taget och ger innehavaren rätt att utföra un- dersökningar och utvinna i mycket begränsad omfattning. Den som vill utvinna i större skala måste ha en särskild gruvli- cens som utfärdas av Chief Gold Commissioner. Fastighetsägare har rätt till ersättning för intrång och skada som vållas vid prospektering och utvinning av . Formerna för ersättning, betal- ningsvillkor och ersättningens storlek får normalt prospektera- ren/exploatören och markägaren själva komma överens. Lokal Gold Commissioner fungerar vid behov som medlare. Om medlingen miss- lyckas kan endera parten gå vidare med ärendet till en särskild rättsinstans (Mediation and ) för beslut. Dess beslutet kan dock överklagas till provinsens . är folkrikaste provins. Näringslivet är väl utvecklat med både skogsbruk, jordbruk och industri. svarar för mer än hälften av industriproduktion (bilar, metallvaror, livsmedel och kemiska produkter). Mineralutvinningen omfattar bl.a. nickel och guld. Lagar och institutioner på mineralområdet Grundläggande bestämmelser om mineralutvinning finns i Act (1990) som omfattar alla i naturen förekommande utom sand, grus och torv. Lagen reglerar prospektering på statlig mark och på mark i enskild ägo där staten äger mineralrättigheterna. Bestämmelserna om exploatering av gäller dock både mineralrättigheter i statlig och enskild ägo. Huvudansvaret för mineralfrågor vilar på Ministry of the Northern Development and Mines. Ärenden om utvinning av och natur- gas samt salt handhas av . Lagen skiljer mellan nyttjanderätt till (mining rights) och nytt- janderätt till mark (surface rights). Mineralrättigheter kan ägas av såväl staten som enskilda. Staten äger mineralrättigheter på kronojord (Crown land) men det finns också mineralrättigheter som överförts till staten från annan ägare och som saknar registrerad ägare. Rätt att söka efter och utvinna Både inhemska bolag (Canadian corporations) och enskilda kan få till- stånd att leta efter och utvinna . För att få söka efter krävs en särskild licens (prospectors licen- se) som i princip vem som helst få som fyllt och betalt anmäl- ningsavgiften. Licensens utfärdas för en period av i sänder. Den som haft licens i sammanlagt får behålla den på livstid. En prospectors license ger innehavaren rätt att söka efter på mark där staten äger mineralrättigheterna med undantag för vissa fredade om- råden, t.ex. nationalparker, områden av värde för friluftslivet och indianre- servat samt mark på vilken det finns vattenkraftverk, dammar, vattenreser- voarer, industrier, bostadsområden, fruktodlingar och vingårdar m.fl. an- läggningar. I vissa fall kan dock dispens ges av berörda myndigheter. Innan undersökningsarbetena kan påbörjas måste undersökningsområ- det mutas in och registreras. Innehavaren av en inmutning (unpatented mining claim) har rätt att söka efter , men har inte någon rätt att förfoga över de som han finner. Han kan dock få tillstånd att bryta och anrika en viss mängd material för att testa dess mineral- halt.