sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — introducerades utgjorde public service- verksamheten en sammanhållen koncern med ett moderbolag. Moder- bolaget hade fyra särskilt viktiga funktioner: ·ansvar för en samordnad resursplanering, genom att den lämnade en samlad anslagsframställning efter en avvägning av de dåvarande fyra programbolagens krav, ·beslut om medelstilldelning till programbolagen inom de totalramar som anvisat för verksamheten, ·ansvar för fördelning av sändningstiden i radio och TV mellan bolagen, ·tillsättning av majoriteten av ledamöterna i programbolagens styrel- ser. Av dessa det gamla moderbolagets fyra funktioner svarar stiftelsen endast för en, nämligen att utse majoriteten av ledamöterna i pro- gramföretagens styrelser. Ytterligare en följd av beslut om ändrade ägarformer är att programföretagen indirekt kom att bli ägare av verksamhetens fas- tigheter, beroende på att , som äger dessa, kom att ägas av programföretagen gemensamt. På samma sätt blev programföretagen också ägare av Radiotjänst i . I detta sammanhang kan nämnas att ägarformen varierar betydligt mellan europeiska public service-företag, liksom därmed den faktiska relationen mellan företagen och respektive stat. I är NRK ett helägt statligt aktiebolag, det samma gäller för YLE i . I Dan- mark är DR en självständig offentlig institution, vilket liknar den ställning brittiska BBC har som en public corporation. 7.1.2Självständiga aktiebolag med redaktionellt oberoende utser alltså majoriteten av programföretagens styrelse- ledamöter. hade styrelserna en i huvudsak partipolitisk sammansättning. Enligt riktlinjer skall styrelserna numera bestå av personer som kan förväntas bidra på ett kompetent och profes- sionellt sätt i företagens ledningar. Styrelserna bör innehålla företags- ekonomisk kompetens och en bred kunskap om och förankring i det svenska samhället, t.ex. personer från folkrörelser, medier, kulturliv, folkbildning, näringsliv etc (prop. 1992/93:236). Regeringen utser ordföranden i de tre programföretagen, efter samråd med riksdagspartierna. Ordförandeposter i public service-verksamhetens styrelser Principen har alltså varit att ordförandeposterna fördelats mellan de fyra största partierna i . Efter riksdagsvalet ändrades styrkeförhållandena i så att (kd) och (v) kom att erhålla de platser som (fp) och (c) tidigare haft. I företagens sändningstillstånd framgår att verksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisa- tioner och andra maktgrupper i samhället. Programföretagen bestäm- mer själva om programverksamhetens inriktning. Ingenting får införas i sändningarna mot den ansvarige utgivarens vilja. Statliga myndigheter får inte förhandsgranska program och kan inte förbjuda en sändning på grund av det kända eller förväntade innehållet. och TV har till uppgift att genom efterhandsgranskning pröva om programföretagen har efterlevt bestämmelserna i lag och sänd- ningstillstånd. Dessa förutsättningar skapar ett allmänt skydd för pro- gramverksamhetens integritet och oberoende. Även gränsdragningen mellan ledning och löpande förvaltning inom programföretagen är ägnad att främja självständigheten. Programföre- tagens styrelser fastställer mål och långsiktiga planer samt beslutar om grundläggande prioriteringar. Styrelserna beslutar också om respektive företags budget, framställning till statsmakterna (budgetunderlag), övergripande planering samt viktigare utnämningar. Programföretagens redaktionella integritet har av tradition varit stark i förhållande till företagens styrelser, som inte haft ett direkt inflytande på redaktionsnivå. Värt att notera är dock att styrelserna får anses ha det slutliga ansvaret för programverksamhetens inriktning, bl.a. att den står i överensstämmelse med företagens uppdrag så som det formulerats i sändningstillstånd och övrig reglering. En viss samverkan mellan programföretagen förutsätts ske även . När det gäller verksamheten för funktionshindrade och ansvaret för etniska och språkliga minoriteter får programföretagen sins emellan fördela ansvaret för olika slags insatser (se kap. 6). Dessutom skall pro- gramföretagen när det gäller teknisk utveckling samverka på så sätt att resurser för teknisk utveckling sammanförs i ett gemensamt dotterbolag (se kap. 9). Vidare skall programföretagen samarbeta vid framtagandet av de särskilda public service-redovisningar som lämnas . 7.1.3Ramvillkor för bestämda tidsperioder Ytterligare ett förhållande som skall ge programföretagen stabilitet och självständighet är principen att riktlinjerna och förutsättningarna för verksamheten skall gälla en hel tillståndsperiod. Uppdragets omfattning och inriktning, organisationen och de ekonomiska förutsättningarna skall alltså inte kunna förändras , såvida inte mycket speciella skäl motiverar detta. Denna princip har, som framgått, inte visat sig gälla fullt ut , särskilt inte vad gäller företagens ekonomiska förutsättningar (se kap. 13). Finansieringen genom TV-avgifter har setts som ytterligare en av de åtgärder som bidrar till att garantera självständigheten och fungera som en buffert mellan programföretagen och statsmakterna. Risken har ansetts stor att det statliga inflytandet på programverksamheten vid en direkt skattefinansiering skulle öka. Genom att i princip vara garanterade en viss på förhand känd tillför- sel av medel har public service-företagen en fördel framför kommersiell radio och TV genom att inte vara beroende av att maximera antalet tittare och lyssnare för att generera intäkter. Det avgörande motivet för denna finansiering är dock att det oberoende som skall känneteckna verksamheten innebär att public service-företagen inte kan förenas med ett beroende av kommersiell finansiering. En mer detaljerad redovisning och bedömning av olika finansie- ringsfrågor lämnas i kap. 10. Liksom andra medieföretag är public service-företagen beroende av förtroende och en stark integritet. Hela verksamheten, dvs. samtliga programföretag tillsammans, bör vara så stark att den klarar både de inre spänningar som följer av skilda ambitioner inom de olika företagen och det yttre tryck som följer av konkurrensen med det övriga medie- utbudet och inte minst den pågående snabba tekniska utvecklingen på området. Det är vidare av stor vikt att relationen mellan staten och program- företagen präglas av klara ansvarsförhållanden. Riksdag och regering skall inte ta ställning till programverksamhetens innehåll och bör inte heller ta ställning till detaljer i programföretagens organisation eller Genom att ge tydliga och så långsiktiga planeringsförutsätt- ningar som möjligt skapas förutsättningar för en effektiv och ända- målsenlig styrning och ledning av verksamheten inom företagen. Public service-verksamheten har vare sig statlig eller enskild karaktär utan har en särskild ställning. Detta är ett egenvärde som bör bevaras. I har det parlamentariska inslaget i public service-företagens styrelser tidigare kompletterats med icke-parlamentariska aktieägare såsom företrädare för allmänheten, folkrörelser, näringsliv och press. Ägarnas uppgift har traditionellt varit att i egenskap av företrädare för stora samhällsgrupper garantera att verksamheten sköts på ett sätt som överensstämmer med allmänhetens intresse. utsåg näringsliv, press och folkrörelser ledamöter i programföretagens styrelser. Denna uppgift ligger på förvaltningsstiftelsen, eller i praktiken de största partierna i . Genom att lägga det formella ägandet av verksamheten på en stiftelse bidrar statsmakterna till en spridning av inflytandet över public service- verksamheten. Vidare skapas en buffert mellan statsmakten och programföretagen, ett förhållande som är ägnat att främja program- företagens självständighet. I jämförelse med andra ägarfunktioner inom såväl näringslivet som statliga bolag är emellertid ägarfunktionen i public service-företagen speciell och begränsad. En betydande del av det ansvar och inflytande som normalt ligger på ett ägarkollektiv i ett aktiebolag tillkommer, när det gäller public service-verksamheten, i praktiken riksdag och regering. Besluten om public service-verksamhetens inriktning fattas inte av ägaren utan av regering och riksdag. Ägaren deltar inte i löpande finan- sieringsbeslut och svarar heller inte för finansieringen av verksamheten. Något annat har heller inte varit avsikten, vilket framgår av de motiveringar som gjordes vid stiftelsens tillkomst. En följd av beslutet om ändrade ägarformer är att det gamla moder- bolaget upphörde och därmed den koncernstruktur som gällt för public service-verksamheten . förutsattes moderbolaget stå för stora delar av det samordnande arbete som ansågs krävas för att uppnå såväl integritet och självständighet som effektivet och god hushållning med resurser. Stiftelsen har inget sådant ansvar för samordning mellan programföretagens verksamheter eller för övergri- pande resursplanering. Detta har bl.a. lett till att frågor om avvägning mellan programföretagens önskemål delvis är en fråga för regering och riksdag. som detta förhållande skapar förutsättningar för varje enskilt programföretag att bedriva verksamhet enligt sina särskilda för- utsättningar och för den programmässiga självständigheten har det också vissa nackdelar. Det är väsentligt att slå vakt om den samlade public service-verksamhetens frihet och självständighet gentemot staten. Att de tre programbolagen är fristående från varandra innebär att regering och riksdag tvingas fatta beslut i ett större antal frågor än tidigare, bl.a. fördelningen av ordinarie medel mellan företagen, liksom fördelningen av medel för utveckling och investeringar i exempelvis ny sändningsteknik. Gränsdragningen mellan ledning och löpande redaktionell verksamhet bör vara särskilt strikt i publicistiska företag, vilket givetvis inte hindrar att styrelserna kan diskutera programverksamheten i stort och erfarenheterna av olika satsningar. Det är i själva verket en central uppgift för programföretagens styrelser att föra en tydlig och öppen diskussion om tolkningen av public service-uppdraget och vilka prio- riteringar som görs med anledning av detta. Statsmakternas styrning av verksamheten bör i allt väsentligt ligga på en övergripande nivå, dvs. att i sändningstillstånd och annan reglering klargöra vilka syften man avser att verksamheten skall leva upp till. Ambitionen bör vara att riktlinjerna för public service-företagens verksamhet fastställs för en avgränsad tidsperiod och sedan inte ändras. Det bör sedan vara en fråga för programföretagens styrelser och led- ningar att ansvara för den närmare utformningen av verksamheten. Frågan om utseende av ledamöter och ordförande i förvaltnings- stiftelsens och programföretagens styrelser har varit omdiskuterad . Jag kan konstatera att nuvarande ordning som fungerat innebär att regeringen, på förslag av de politiska partierna, utser dels hela ägarstiftelsens styrelse, dels ordföranden i programbolagens styrelser. har regeringen utsett ledamöter med huvudsakligen politisk förankring och förvaltningsstiftelsen har därefter svarat för att till programföretagens styrelser välja personer med företagsekonomisk kompetens samt personer med bred kunskap om och förankring i det svenska samhället och med erfarenhet från olika sektorer i samhället, t.ex. från folkrörelser, medier, kulturliv, folkbildning, näringsliv eller dylikt (programföretagens bolagsordning). En åtgärd för att tydliggöra programföretagens oberoende från den exekutiva statsmakten och skapa ett samlat ansvar för styrelsernas sammansättning skulle kunna vara att låta utse samtliga ledamöter i programföretagens styrelser, alltså även ordföran- den. Genom en sådan ordning skulle den direkta inblandningen från statsmakten minska ytterligare och följaktligen företagens självständig- het ytterligare understrykas. Regeringen skulle även i fortsättningen utse stiftelsens ledamöter och stiftelsens roll skulle förtydligas något genom att den i fortsättningen skulle utse hela programföretagens styrelser, utifrån kriteriet att de som väljs skall ha egenskaper och en kompetens som är relevant för verksamheten inom radio och TV i allmänhetens tjänst. Sammantaget anser jag emellertid att de principer som gäller för relationen mellan staten och programföretagen är rimliga och kan fungera även under kommande tillståndsperiod. Nuvarande ordning ger förutsättningar för ett oberoende såväl från statsmakterna som från andra maktgrupper och har, enligt min mening, inte lett till några avgö- rande problem. Som jag konstaterar senare i detta betänkande (se kap. 17) kan det dock finnas anledning att på se över public service-verksamhetens struktur med anledning av de stora förändringar på medieområdet som är att vänta den närmaste tioårsperioden. Jag pekar bl.a. på behovet av att överväga att skapa en samman- hållen public service-verksamhet i ett enda företag. I ett sådant sam- manhang kan det vara lämpligt att också se över den ägarkonstruktion som gäller. Principen att statsmakterna endast bör ge allmänna riktlinjer i fråga om programverksamheten och att programföretagen skall ha fri bestäm- manderätt angående organisationen av verksamheten gäller inte fullt ut. Det har även funnits några områden där riksdag och rege- ring ansett att det funnits grund för något mer detaljerade riktlinjer. I utredningsdirektiven berörs frågan om olika villkor som har ställts upp för programföretagens interna organisation och arbetssätt. 7.2.1Lokal och regional mångfald och spegling av hela landet I public service-företagens uppdrag ingår att förhållanden i olika delar av landet skall bevakas och speglas i programutbudet. Detta gäller sär- skilt nyhetsförmedling och samhällsbevakning, men även granskning och spegling av kulturlivet och övriga skeenden skall vara en angelägenhet för befolkningen i hela landet. Den del i public service-uppdraget som avser mångfald i verksamheten har också resulterat i krav på att det skall finnas många produktionskällor och medverkan från även andra än företagets egna anställda. På radiomarknaden utgör de 26 lokala SR- kanalerna en särskilt viktig kraft ute i landet. I nuvarande anslagsvillkor för och gäller att de skall ha en distriktsorganisation som är uppbyggd så att förhållanden i olika delar av landet kan speglas. Den närmare inriktningen bestäms därutöver av respektive företag (för UR finns inget sådant krav angående organisa- tionen). Vidare finns följande särskilda villkor: ·Den andel av allmänproduktionen i SR:s och SVT:s rikssändningar som produceras utanför skall öka till . Ökningen skall i första hand ske genom anlitande av utomstående producenter och genom utomståendes medverkan ·Omfattningen av utomståendes medverkan i programproduktionen skall öka jämfört med (gäller SR, SVT och UR). ·SVT skall öka antalet utläggningar av pro- duktionsuppdrag, samproduktioner och inköp av färdiga program producerade av personer bosatta i . ·SVT skall ha två självständiga nyhetsredaktioner. Även Text-TV- verksamheten skall ha en separat nyhetsredaktion. Distriktens resur- ser för nyheter och samhällsbevakning skall fortsatt stärkas inom SVT. Jag skall enligt direktiven bedöma om de krav som rör företagens inre organisation är ändamålsenliga eller om syftena bakom dagens precise- rade villkor skulle kunna nås på annat sätt. En naturlig fråga i samman- hanget har varit om företagen levt upp till villkoren eller inte och vilka konsekvenser villkorens utformning fått för verksamheten. I det följande redovisas syften och motiv bakom de olika villkoren i uppdraget. Därefter beskrivs programföretagens arbete för att uppfylla dessa särskilda villkor samt vilka konsekvenser villkorens utformning fått för verksamheten. Framställningen, som fokuserar på förändringar –1999, bygger i huvudsak på material från och samtal med företrädare för programföretagen. Respektive program- företags synpunkter framgår av redovisningen. Det bör framhållas att det sifferunderlag som presenteras är ett urval, utifrån det omfattande material som redovisas i företagens public service-redovisningar samt att nuvarande tillståndsperiod pågår . En viss försiktighet med alltför långtgående slutsatser bör därför iakttas. av allmänproduktionen skall ske utanför gäller för public service-företagen att en viss andel av pro- grammen skall vara producerade utanför . Denna andel, som avser allmänproduktionen i rikssändningarna, var länge för både SR och SVT. gav som sin mening till känna (bet. 1994/95:KrU26, rskr. 1994/95:367) att kravet på produktion utan- för borde höjas till för SVT:s del. Utskottet påpekade att denna nivå i realiteten redan var uppnådd, vilket sålunda innebar att beslut endast var en bekräftelse på vad som redan uppnåtts. Inför nuvarande tillståndsperiod skärptes kravet ytterligare. skall andelen successivt höjas till för både SR och SVT (vilket också i stor utsträckning avspeglade en redan uppnådd nivå). Ökningen bör, enligt SR:s och SVT:s anslagsvillkor, i första hand ske genom ökat anlitande av fristående producenter och genom utomståendes medverkan. Syftena med kravet är flera. Programföretagens verksamhet skall vara organiserad så att mångfald kan upprätthållas även på de lokala och regionala mediemarknaderna, att förhållanden i hela landet skall kunna speglas i programutbudet och att programmen präglas av olika synsätt. Dessutom har det ansetts viktigt att det kan växa upp produk- tionsmiljöer runt om i landet och att det skapas förutsättningar för fri- stående produktionsbolag även utanför huvudstadsregionen (jfr prop. 1995/96:161). Det utbud som sänds lokalt och regionalt, t.ex. musik, nyheter och aktualitetsprogram, skall naturligtvis spegla förutsättning- arna i området. Men även riksutbudet skall göras av personer med skilda infallsvinklar och perspektiv från hela landet. Det bör klargöras att som villkoret är utformat avses med allmän- produktion volym, dvs. antal producerade timmar. Programföretagen redovisar också verksamhetens resultat på detta sätt. SVT:s tio distrikt producerar program inom alla programområden. Distriktens produktion har, som framgått tidigare, ökat kraftigt . Distrikten svarar för mer än hälften av företagets allmänproduktion. Till allmänproduktion räknas bl.a. egenproduktioner, produktionsutläggningar, samproduktioner samt svenska förvärv inom programkategorierna Fakta, Fiktion, Musik och Nöje. SVT:s allmänproduktion (egenproduktion, produktions- utläggningar och svenska förvärv). Rikssänt utbud i förstasändning Källa: SVT:s public service-redovisning 1999. Distriktens andel av allmänproduktionen uppgick mot för . Den totala allmänproduktionen har minskat eller . Den största minsk- ningen har skett i distrikten och uppges bero på en förändrad produk- tionsinriktning med bl.a. ökad (dyrare) dramaproduktion och program inom kategorierna Fakta och Samhälle utanför . till de programkategorier som utgör allmänproduktionen ligger tyngdpunkten för Fakta och Musik i distrikten medan merparten av den inhemska produktionen av Fiktion och Nöje har sitt ursprung i . Värt att nämna är också att stora delar av SVT:s kulturbevakning är förlagd till regionerna. Som framgått utgår uppgifterna ovan från sändningsstatistik. Någon redovisning av fördelning av ekonomiska resurser för allmänproduk- tionen mellan och övriga landet görs inte i SVT:s redovis- ning. Jag har dock fått ett material från SVT som avser resursförbruk- ningen för . fördelade sig resursförbrukningen för allmänproduk- tion med ungefär hälften i och hälften i enheterna utanför . Den samlade resursinsatsen för allmänproduktion uppgick till ca . Dessa uppgifter kan emellertid inte ställas i relation till sändnings- statistiken , bl.a. beroende på att produktion och sändning långt ifrån alltid sker , särskilt gäller detta dramaproduktion. Medelantalet anställda inom har uppgått till omkring 3 200 personer. Av uppgifter jag fått från SVT är av de tillsvidareanställda inom anställda i och 36 pro- cent utanför . Denna fördelning inkluderar all personal, dvs. även de som arbetar med nyheter och sport, som inte ingår i allmän- produktion. Därtill finns i ett antal administrativa och En jämförelse med fördelningen för utbudet av allmänproduktion och ekonomiska resurser för denna kan därför inte göras. SVT anser generellt att det är naturligt att en betydande del av den all- männa programproduktionen sker utanför . SVT avser att även fortsatt ha en produktion utanför inom flertalet pro- gramområden. Strävan är att i ökad grad anlita externa produktions- resurser. Syftet är, enligt SVT, att skapa förutsättningar för olika per- spektiv och spegling av hela landet. SVT bör dock ha rätt att självstän- digt välja den regionala uppbyggnad som enligt företagets styrelse bäst säkerställer det angivna syftet. SVT anser att företaget i gengäld bör lämna en tydlig redovisning av den regionala organisationen i den årliga public service-redovisningen. När det gäller villkoret om anser SVT att detta villkor speglar den faktiska balanspunkt som uppnåtts i företaget. SVT hävdar att förändringar i produktionsinriktningen, t.ex. en medveten satsning på dyrare produktion i regionerna, bl.a. inom kategorierna Drama, Fakta och Samhälle, skulle innebära att produktionsvolymen går ner, eller att den ökning som sker blir mindre. Att som enbart utgå från volym, dvs. antal producerade timmar, riskerar därför, enligt SVT, att ge en ofullständig bild. Kravet kan, menar SVT, t.o.m. verka konserverande på SVT:s sätt att bedriva programverksamheten. Dessutom menar SVT att kravet på viss volym producerad utanför kan kollidera med kravet att använda utomstående produ- center m.fl. Exempelvis kan en redaktion ute i landet, enligt SVT, mycket väl samverka med ett produktionsbolag i eller tvärtom att en Stockholmsredaktion anlitar ett utomstående produk- tionsbolag ute i landet. Av de ca 200 samarbetstillfällen med utom- stående producenter i som SVT initierade anlitades en fjärdedel av programenheter utanför . I övriga landet skedde ca 170 samarbetstillfällen, varav en tredjedel anlitades av programenheter i . SVT anser att kravet på att av allmänproduktionen skall ske utanför bör ges en öppnare formulering som klargör SVT:s skyldigheter att i hög grad ha egenproduktion utanför samt göra utläggningar till och köpa program av producenter utanför . Därtill avser SVT att fortsatt lämna en tydlig redovisning i den årliga public service-redovisningen. präglas av stark decentralisering. SR har redaktionell bemanning på ett 60-tal orter i landet. Av SR:s samlade kostnader hän- förs till lokal/regional verksamhet. Rikskanalerna hanterar inom ramen för uppsatta mål självständigt kravet att producera en viss del av sändningstiden utanför . Vad som skall produceras avgörs av respektive rikskanal som lägger ut beställningar hos SR:s enheter ute i landet. De största producenterna av riksprogram utanför är SR och SR . I större utsträckning än inom TV görs stora delar av nyhets-, aktualitets- och samhällsprogrammen utanför . Av SR:s samlade sändningstid på utgör ca 81.000 timmar sändningar i de 26 lokala kanalerna. Rikssändningarna i P1, P2, P3 och P4 Riks är . Övrig sändningstid är P7 Finskas digitala sändningar, P2 musikradio och Radio sändningar. SR:s allmänproduktion 1996–1999, sända timmar. Källa: SR:s public service-redovisningar 1997-99, bearbetning. Av de riksprogram exkluderas vid beräkningen av allmänproduktionen avseende nyhetssändningar på svenska och finska, P2:s och P3/P4:s nattsändningar, sändningar på invandrarspråk, sportradion och P2:s levande musik. Av resterande produceras vid de lokala kanalerna. Andelen av allmänproduktionen som produceras utanför har under hela tillståndsperioden legat på . Av det totala utbudet på produceras således eller vid de lokala kanalerna. till produktionstyper överväger Musik och Aktualiteter/Samhälle i det lokalt producerade utbudet. Av SR:s personal finns hälften utanför .