sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — kräver att få fatta beslut om de delmål som tas fram under vart och ett av delmålen (Statskontoret 1999). Kopplingar mellan klimatmålet och övriga miljömål Ett flertal av de av beslutade miljökvalitetsmålen är relaterade till målet Begränsad klimatpåverkan. Genom att minska utsläppen av växthusgaser påverkas även andra miljökvalitetsmål, men beroende på vilka åtgärder som vidtas kan denna påverkan bli både positiv och negativ. Åtgärder som vidtas för att uppnå övriga miljö- kvalitetsmål kan omvänt påverka klimatmålet i olika riktning. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 217 Avseende målen luft och Bara Naturlig försurning medverkar åtgärder för att nå klimatmålet även till att dessa mål uppfylls. Strategierna för att uppnå dessa mål och klimatmålet sammanfaller vad gäller omfattningen av trafik och energianvändning. För målet Säker strålmiljö kan åtgärder på radonområdet syfta till en ökad luftomsättning inomhus, vilket kan bidra till en ökad energi- användning. Åtgärderna omfattar även sjuka hus som behandlas under målet God bebyggd miljö. Med sanering vid källan och god styrning kan dock behovet av ökad energianvändning reduceras. Åtgärderna för nå målet Ingen övergödning omfattar bl.a. utsläpp av kväve till havet. Exempelvis bidrar åtgärder för att reducera ammoniak- utsläppen och förbättrad gödselhanteringen till att kontrollera metan- avgången. Avseende målen Hav i balans och Storslagen fjällmiljö kan konflikter uppstå vid utbyggnad av vindkraftverk. Detta ställer särskilda krav på planering för att undvika konflikt med andra värden. För målet Levande skogar kan krav på ökade avsättningar och bevarad död ved i skogen begränsa biobränsletillgången på . men innebär å andra sidan att skogen förstärks som kolsänka. För målet Ett rikt odlingslandskap finns krav på öppna landskap i hela landet. Odling av bioenergi kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Avseende målet, Skyddande ozonskikt är en utfasning av användning och utsläpp av ozonskadliga ämnen även positivt ur klimat- synpunkt. För målet God bebyggd miljö är energihushållning och bättre planering av bostäder och tätortstrafiken av stor betydelse. Bättre avfallshantering som också behandlas under detta mål kan bidra till minskad metanavgång. I övrigt uppstår mindre effekter på klimatmålet genom åtgärder som vidtas för att nå de övriga miljömålen. (M1998:07), har fått i uppdrag att presentera delmål för att nå övriga miljökvalitetsmål inom en generation. Klimatpolitiska mål inom transportpolitiken Den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) Transport- politik för en hållbar utveckling, som antogs av 1998, finns en målstruktur bestående av fem delmål som är: Ett tillgängligt transportsystem. En hög transportkvalitet. En säker trafik. En god miljö. 218 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation En positiv regional utveckling. Varje delmål konkretiseras genom ett antal etappmål. För delmålet En god miljö finns bl.a. ett klimatpolitiskt koldioxidmål. Etappmålet innebär att utsläppen av koldioxid från transporter i bör ha stabiliserats nivå. Ett omfattande utredningsarbete inom MaTs-arbetet (miljöanpassat transportsystem), Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64) och (SOU 1996:26, 1997:35) låg till grund för beslutet om ett nationellt utsläppsmål i transportpolitiken. Utvärdering av det trafikpolitiska målen Med utgångspunkt i det transportpolitiska beslutet har i sam- verkan med berörda myndigheter genomfört ett uppdrag, som bl.a. syftade till att vidareutveckla mått och metoder för att precisera de transportpolitiska etappmål. De frågor som behandlas i rapporten och som har bäring på klimat- politiken är främst iakttagelser avseende målstyrning och de förslag som lämnas avseende en utvecklad uppföljning. I SIKAs rapport konstateras att det är vissa problem med att förena en utvecklad målstyrning med transportpolitiken. Enligt institutet finns ett behov av att ytterligare klarlägga de principiella utgångspunkterna för målstyrningen på övergripande nivå och vilken roll målstyrningen ska ha i transportpolitiken. Målen om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig hållbarhet samt riktlinjerna om transportkonsumenternas valfrihet och främjandet av ett decentraliserat beslutsfattande kan vara svårt att förena med en utvecklad målstyrning i form av transportpolitiska etappmål. konstateras att etappmålen troligtvis har medverkat till att påtagligt reducera målkonflikterna inom transportpolitiken. Dessa etappmål (bl.a. det klimatpolitiska koldioxidmålet), syftar till att konkretisera och uttrycka de politiska prioriteringarna. Etappmålen ska även vara utgångspunkt för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgärder. Institutet anser att möjligt att tolka etappmålen så att de ligger i linje med andra delar inom transportpolitiken. Detta förutsätter dock ett nyanserat synsätt på dessa mål som bl.a. innebär att de har olika funktioner och för olika delmål som det i vissa fall kan vara nödvändigt att modifiera de tillämningen av de samhälls- ekonomiska principerna (, 2000 s. 8). Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 219 Svårigheterna med att skapa ett bra beslutsunderlag förklaras i huvudsak med att transportsystemet är mycket komplext och måste utvecklas i samspel med många olika funktioner i samhället. Hushållens och näringslivets transporter är t.ex. resultatet av en stor mängd sammansatta avvägningar som sker på individ-, hushålls- och företagsnivå. Eftersom transportsystemet är sammanvävt med andra verksamheter genom många inbördes beroenden och samband måste måldiskussionerna, liksom transportpolitiken i stort, också ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på samhällsutvecklingen. För att bl.a. möta dessa svårigheter bör, enligt , ett heltäckande uppföljningssystem utvecklas. Systemet bör innehålla olika mått och indikatorer som kan användas för att belysa konsekvenser av etappmål och åtgärdsstrategier på främst miljö- och trafiksäkerhetsområdet. Ett sådant uppföljningssystem kräver, enligt institutet, såväl att tillgången på data säkerställs som att någon ansvarig för produktionen av data utpekas. För jämförelser mellan trafikslagen krävs en harmonisering av definitionerna. Trafikverkens sektorsansvar bör, enligt , preciseras så att det klart framgår att sektorsansvaret innefattar ansvaret för att fortlöpande ta fram beslutsunderlag och förslag till åtgärdsstrategier för att uppfylla de transportpolitiska målen. bedömer att det även behövs mer preciserade beställningar på beslutsunderlag från regeringen. (, 2000). Klimatpolitiska mål för övriga politikområden Tydligt formulerade klimatpolitiska mål saknas inom övriga områden eller sektorer som förorsakar utsläpp av växthusgaser eller som kan medverka i genomförandet av klimatpolitiken. I t.ex. områdena jordbruk, fiske, skogsbruk, bistånd och konsumentfrågor finns mer allmänt hållna miljöpolitiska mål och inslag av krav på hållbarhet men kopplingen till växthusgaser saknas (Statskontoret 1999). Målöversyn (2-års översynen) 1999 aviserade regeringen en översyn av mål- och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden. Denna översyn, s.k. 2-årsöversynen, beräknas vara slutförd sommaren . Målet med översynen är att skapa en mer enhetlig resultatredovisning till och att utveckla en tydligare koppling mellan mål, resultat och budget. 220 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Tanken är att man ska kunna åstadkomma en ekonomisk redovisning som kopplas till målen. I översynen kommer bl.a. frågan om sektorsövergripande mål att behandlas. Därutöver bedrivs ett annat utvecklingsprojektet (Verktyg för Ekonomisk styrning inom STAten) av . Projektet omfattar bl.a. principer för styrning i budgetering. Även i detta projekt behandlas sektorsövergripande frågor, bl.a. verksamhets- mål som omfattar flera myndigheter. Det finns ett antal principer och instrument för att integrera miljöansvar i olika samhällssektorer. Redovisningen i avsnittet syftar till att tillföra ytterligare underlag som bör ligga till grund för bedömningar om det är lämpligt att bryta ned målet Begränsad klimatpåverkan på sektorer. Mål- och resultatstyrning med inriktning mot miljöstyrning Statliga myndigheter styrs genom mål- och resultatstyrning. Med detta menas att mål formuleras för myndigheternas verksamhet, att löpande information om verksamhetens resultat tas fram, att resultaten bedöms regelbundet och att detta sedan ligger till grund för beslut om den fortsatta verksamheten. Med stöd av olika resultatmått relatera myndigheternas prestationer till deras resursförbrukning. Grundtanken är att riksdag och regering anger mål och inriktning för verksamheten medan ansvaret för det praktiska genomförandet delegeras till myndigheterna. I propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) uttalar regeringen att ett system med mål- och resultatstyrning, där miljökvalitetsmålen är utgångspunkten, är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällssektorer. I viss mån kan detta ses som en ny ansats jämfört med den tidigare miljöstyrningen där 13 miljöhot och sektorsövergripande mål, framför- allt utsläppsmål, var utgångspunkten. Till det som skiljer hör den vidare ram som införs genom att statsmakterna och förvaltningen inom allt fler politikområden tar fasta på begreppet hållbarhet och vad detta innebär för varje område. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 221 har lagt fast principen om samhälls- sektorernas miljöansvar som arbetet måste bedrivas sektors- övergripande. fastslogs att miljöpolitiken utifrån en helhetssyn måste bedrivas sektorsövergripande. Ett framgångsrikt miljöarbetet förutsätter att miljöhänsyn integreras i utvecklingsplaner för olika samhällsområden. Varje samhällsområde har således ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som redan föreligger (prop 1987/88:85). , , framhölls att miljöhänsynen måste integreras i alla sektorer, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvävs med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande. Utvecklingen av samhällssektorernas miljöansvar har också inneburit en förändring av var målen för respektive sektor ska formuleras. låg ansvaret i hög grad på . ska sektorsmyndigheterna själva föreslå formulera och föreslå mål samt ange hur de kan nås och följas upp. Arbetet ska bedrivas i dialog mellan miljömyndigheter och miljöpåverkande sektor. Genom miljömålspropositionen, Svenska Miljömål, har bl.a. myndigheternas sektorsansvar för miljön förstärkts ytterligare. Detta innebär att myndigheterna ska beakta de krav som ställs på verksamheten avseende en ekologisk hållbar utveckling. Ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet har 24 myndigheter, däribland Sida, , , , , , , Skogsvårds- organisationen, , , och . I propositionen definieras ansvaret på följande sätt: Sektorsmyndigheterna har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delas i många fall med företag och andra myndigheter m.fl. inom respektive sektor. De sektors- ansvariga myndigheterna har därför ett ansvar för samrådet inom sektorn i dessa frågor. Denna verksamhet bör integreras i den ordinarie verksamheten hos myndigheten så långt det är möjligt med hänsyn till myndighetens huvuduppgifter (prop. 1997/98:145). Regeringen aviserade att i samverkan med berörda myndigheter skulle få till uppdrag att dels närmare analysera ansvaret vid myndighetsutövning, dels utarbeta förslag till hur ansvaret vid myndighetsutövning ska fördelas för de tvärsektoriella frågorna i den mån detta behöver preciseras. Sektorsmyndigheternas arbete skulle innefatta: 222 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorernas åtgärder påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet, ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och sektorsåtgärder som ska ligga till grund för hur sektorsmålen ska kvantifieras i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. Slutligen angavs att myndigheter med särskilt sektorsansvar i samband med eller i anslutning till årsredovisningen bör redovisa sina insatser i arbetet för ekologisk hållbarhet. har dock inte fattat något formellt beslut i denna fråga. Uppdragen har redovisats och har lämnats till miljömålskommittén för beredning. Erfarenheter av samhällssektorernas miljöarbete har redovisat erfarenheter av arbetet med att ge samhällssektorerna en större del av ansvaret för miljön kopplat till bl.a. miljömålsarbetet. Underlaget baseras på erfarenheter från verket och från sektorsmyndigheterna. Därutöver diskuteras både interna mål- konflikter och synergier mellan olika miljömål inom respektive sektor. Exempel på erfarenheter av arbetet med att ta fram miljömål för sektorsmyndigheterna är: Uppdragen till myndigheterna har kommit från respektive fackdepartement, vilket har lett till att uppdrag till olika myndigheter inte alltid passar i hop eller överlappar varandra. I vissa fall för t.ex. utsläpp, är flera sektorer inblandade. Direktiv saknas dock för hur samarbetet ska ske. Några myndigheter fick uppdragen mycket sent, vilket försvårade arbetet. Sektorerna och de sektorsansvariga myndigheterna anses inte alltid klart definierade, vilket särskilt framhållits av och . Myndigheterna har ålagts att utföra ett mycket komplicerat utredningsarbete på utan att extra resurser har tilldelats. Myndigheternas verksamhetsplanering var slutförd när uppdragen lämnades. Samverkan mellan sektorerna förekommer i stort sett inte med undantag av trafikverken. Flera myndigheter framförde önskemål om ett bättre samarbete. Behovet av att klargöra ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter lyftes fram. Även betydelsen av att samordnar arbetet bättre framhålls. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 223 En slutsats som framkommer är att konflikterna utgör begränsningar för myndigheternas möjligheter att bidra till uppfyllelsen av miljö- målen. Det blir därför en prioritering mellan olika mål som tvingar fram politiska avvägningar på olika nivåer. konstaterar att miljömålarbetet bör ses som en process som bör fortgå och utvecklas inom sektorerna. Samarbetet inom och mellan de flesta sektorer har inte kommit igång fullt ut och detta bör utvecklas vidare. (1999j). Strategisk miljöbedömning görs för att belysa hur planerade beslut av strategisk betydelse, t.ex. avseende policy och program, påverkar miljön och möjligheterna att nå uppsatta miljömål. Miljöbedömningen ska göras i processen och t.ex. bidra till att identifiera strategiska vägval, avslöja målkonflikter och analysera måluppfyllelse. Strategiska miljöbedömningar genomförs inom bl.a. transport- sektorn. Genom att integrera bedömningarna i beslutsprocessen finns förhoppningar om att de beslut som fattas ska leda till ett långsiktigt hållbart transportsystem. uttalade bl.a. vid behandlingen av att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede i den politiska processen, exempelvis när det gäller program- och policyarbete och kommer till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut (prop. 1997/98:45 s 299 ). Inom EU pågår också arbete med att ta fram ett direktiv om konsekvensbedömningar av hur vissa planer och program påverkar miljön. Beslut om direktiv beräknas tas . 9.1.4Diskussion och kommitténs bedömning Vi kan konstatera att sambandet mellan fossil energiproduktion och klimatförändringar har varit känt . Klimatpolitiken har föregåtts av en energipolitik som bl.a. har syftat till att minska det svenska beroendet av fossila bränslen. I detta avseende har den förda energi- politiken gynnat klimatpolitiken. De nuvarande klimatpolitiska målen har utvecklats . Nuvarande mål innebär att koldioxidutsläppen från fossila 224 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till nivå för att därefter minska. Inom transportpolitiken finns mål som sammanfaller med det nationella koldioxidmålet, med undantag för att målet sträcker sig . Målet för transportsektorn innebär att utsläppen av koldioxid från transporter i bör ha stabiliserats nivå. Målformuleringen föregicks av ett omfattande utredningsarbete inom två kommittéer och MaTs-arbetet. Inom energisektorn finns inget kvantifierat mål, utan målformuleringen har en kvalitativ inriktning som innefattar en energiförsörjning med låg påverkan på klimatet. Utöver dessa mål finns principer för samhällssektorernas miljö- ansvar. Principerna innebär bl.a. att miljöhänsyn ska integreras i alla sektorer, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvävs med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande. Kommittén konstaterar att centrala beståndsdelar i mål- formuleringarna för klimatpolitiken, energi- och transportpolitiken har varit och bör vara: Internationella åtaganden (i huvudsak klimatpolitiken). Nationella och internationella insatser. Samhällssektorernas miljöansvar och myndigheternas särskilda sektorsansvar. För klimatpolitiken finns även ett påtagligt behov av att göra avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden. I vilken utsträckning sådan avvägningar har gjorts är oklart. Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut bör präglas av finns en rad osäkerheter som måste hanteras i samband med att mål formuleras för olika områden. Exempelvis vilka mål och etappmål bör vi formulera för att främja en kostnadseffektiv strategi, så att vi undviker att fatta beslut som låser fast oss i strukturer som är kostsamma att bryta? Vilka förutsättningar har samhällssektorerna att väga samman ekonomiska hänsynstaganden i planering och beslutsfattande som innebär att utsläppen av växthusgaser minskar? Hur ska beslutsunderlag utformas för att avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden ska kunna göras? Det internationella beroendet, långsiktigheten och de önskemål som finns om att anlägga ett kostnadseffektivt synsätt på de åtgärder som behöver vidtas, talar för ett fortsatt nationellt mål, som inte bryts ned på sektorer. Förutsättningarna för en fungerande mål- och resultatstyrning inom klimatpolitiken skulle sannolikt förbättras om Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 225 mål formulerades för vad som ska uppnås inom varje verksamhet eller verksamhetsområde. Sektorsövergripande frågor ska behandlas inom de utvecklings- arbeten som bedrivs inom . Den s.k. 2-årsöversyn behandlar mål- och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden och inom utreds principer för styrning i budgetering. Möjligtvis kan dessa utvecklingsarbeten bidra till att säkerställa att styrning av förvaltningen kan stärkas utan att verksamhetsmål eller sektorsmål formuleras avseende miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan. En svårighet med att uppnå utsläppsminskningar av växthusgaser är att myndigheterna inte förfogar över alla styrmedel. Mål- och resultat- styrning inom klimatpolitiken måste därför avpassas till detta faktum. Detta innebär att det ställs ökade krav på att de beslutsnivåer där befogenheter finns att besluta om styrmedel får ett bra beslutsunderlag där bl.a. behov av styrmedel framgår. Det pågående arbetet, med en utvecklad mål- och resultatstyrning utifrån miljökvalitetsmål, bör innebära att alla sektorer och samhälls- områden beaktar det femtonde nationella miljökvalitetsmålet, Begränsad klimatpåverkan. Erfarenheter från hittillsvarande arbete med miljökvalitetsmål tyder bl.a. på att det finns en förbättrings- potential avseende regeringens samordning av myndigheterna miljö- målsarbete. Uppdrag från regeringen, som inte avpassas till myndighetens egen verksamhetsplaneringsprocess, kan föranleda prioriteringsproblem. Det finns även ett behov av att klargöra ansvars- fördelningen mellan myndigheterna. Den styrning som bör tillämpas inom klimatpolitiken, bör enligt kommitténs uppfattning, syfta till att de nationella målen blir styrande i myndigheternas verksamheter. Detta innebär att det samlade resultatet för att minska utsläppen av växthusgaser blir avgörande för mål- uppfyllelsen. Alla aktörer har ett ansvar för att målet nås, även om de har olika möjligheter att påverka de förhållanden som förorsakar utsläppen. Det kommer därför att ställas ökade krav på uppföljning och utvärdering. De samlade resultaten ska tillställas de politiska nivåer som förfogar över samtliga styrmedel. På grundval av dessa iakttagelser anser kommittén att ett nationellt mål som inte bryts ned på sektorer förutsätter ett klargörande av: vad som ska göras, vilka styrmedel som ska användas, vem som ska göra vad, vilken samverkan som behövs och hur denna samverkan ska bedrivas, 226 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation klara ut hur uppföljning/utvärdering ska ske och hur rapporteringen ska säkerställas. Syftet är att säkerställa att de samlade insatserna leder till att de nationella målen nås. En sådan process med mål, uppgifter/åtgärder, styrmedel, ansvariga aktörer, samverkan mellan olika aktörer, samt en fastställd ordning för uppföljning/utvärdering som syftar till att delar i processen, var för sig, ska kunna omprövas. Ny kunskap inkl. resultat av internationella överenskommelser kan då löpande tillvaratas. Det är också angeläget att få kunskap om de samband som finns mellan olika politikområden. Statskontoret lyfter fram att det råder ett komplext samband mellan olika politikområden, deras mångskiftande verksamhet och åtgärder som är av relevans för utsläppen av växthusgaser. Målkonflikter mellan olika politikområden kan därför uppstå. Ett sådant exempel är när en fastighetsägare vidtar energibesparande åtgärder, vilket genererar ett höjt taxeringsvärde och därmed höjd fastighetsskatt. Incitament för att vidta åtgärden blir sannolikt beroende av kostnaden för investeringen och vilka besparingar som görs genom minskad energiförbrukning. Kommittén anser att det är angeläget att incitament skapas för att fastighetsägare vidtar åtgärder som syftar till att minska energi- förbrukningen och därigenom utsläppen av växthusgaser. Överväganden om hur miljöinvesteringar ska behandlas inom fastighetsskattesystemet utreds f.n. av en särskild utredning. lyfter också fram att det finns målkonflikter inom transport- politiken, som institutet menar att förekomsten av etappmål innebär att dessa målkonflikter har kunnat reducerats. lyfter fram att det finns både interna målkonflikter och synergier mellan olika miljömål inom respektive sektor. En slutsats som framkommer är att konflikterna utgör naturliga begränsningar av myndigheternas möjligheter att uppnå miljömålen. Det blir därför en prioritering mellan olika mål som framtvingar politiska avvägningar på olika nivåer. Dessutom kan konstateras att åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålet, Begränsad klimatpåverkan, bidrar till att nå ett flertal av de övriga miljökvalitetsmål. I vissa fall behövs en god planering för att målkonflikter ska undvikas. Kommittén anser att sammantaget har dessa resonemang bäring på klimatpolitiken. Svåra avvägningar mellan olika intressen inom ett område men framför allt mellan olika områden måste hanteras. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 227 Kommittén anser att det är angeläget att identifiera var motstridiga intressen finns samt vilka åtgärder och regler som motverkar ett genomförande av klimatpolitiken, för att målkonflikter ska kunna tydliggöras. Ansvaret för att göra avvägningar mellan olika intressen ligger otvetydigt på den politiska nivån, dvs. regering och riksdag. Det är därför nödvändigt att tillgodose behov på så bra beslutsunderlag som möjligt, för att avvägningar mellan olika politikområden ska kunna göras. Som ett första steg till att förbättra beslutsunderlaget föreslår kommittén att klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar som inom politikområden som berörs av klimatpolitiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser.