sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredaren förordar med anledning av detta inte ett nationellt handelssystem, utan föreslår istället att bör verkar för en tidigareläggning av EU- kommissionens förslag. Utredaren föreslår vidare att bör verka för att EES-länder och de länder som ansöker om medlemskap i ska ges möjlighet att delta, samt att även utsläpp av koldioxid från vägtrafiken och från övrigsektorn inkluderas i handelssystemet. Vikten av att ett regelverk utarbetas och att en tidpunkt fastställs från vilken regelverket ska gälla poängteras. Utredaren föreslår även att utsläppsrätterna initialt ska auktioneras ut, men lyfter fram att en auktion kan innebär vissa lagtekniska problem för del. Anledningen är att befintliga verksamheter med tillståndsplikt enligt äger rätten till nuvarande utsläpp. En auktion innebär i praktiken att staten tar över denna äganderätt, vilket inte är förenligt med regeringsformen kap 2 §18 om äganderätten. Utredaren anser att regeringen bör överväga en ändring i grundlagen om detta problem visar sig vara ett hinder för deltagande i Kyotoprotokollets olika delar (SOU, 2000:45). Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 361 Handel med utsläppsrätter är ett intressant alternativ till koldioxidskatt. I Kyotoprotokollet anges utsläppshandel som en mekanism för de deltagande parterna att åstadkomma kostnadseffektiva utsläpps- minskningar. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan konstrueras på många olika sätt och med olika bredd och djup. De två intressantaste dimensionerna är kanske bredden i systemet med avseende på antalet deltagande länder och djupet med avseende på andelen utsläppskällor som omfattas av systemet. Allmänt kan man dra slutsatsen att graden av kostnadseffektivitet ökar med såväl bredd som djup, medan problematiken med inkomstfördelning tenderar att förstärkas med både bredd och djup. Ur kostnadseffektivitetssynpunkt är det därmed önskvärt att så många länder och sektorer som möjligt inkluderas. I detta avsnitt presenteras det förslag som framförs av Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i (SOU, 2000:45). I utredningen drar man slutsatsen att ett globalt system är att föredra, men att ett sådant system är möjligt . På kortare sikt bör ansluta sig till det system som är på förslag från , samt driva frågan att detta system ska utökas med avseende på både utsläppskällor och antal deltagande länder. Enligt de analyser som genomförts blir kostnaden, av att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 1990-2010, lägre med ett enhetligt nationellt handelssystem, jämfört med att nå samma utsläppsbegränsning genom en ökning av koldioxidskatten med dagens skattesystem. Det bör här betonas att det nationella förslag som analyseras är liktydigt med en koldioxidskatt som sätts lika för samtliga utsläppskällor. Kostnadsskillnaden kan därmed tolkas som den effektivitetsförlust som uppstår med olika skattesatser för olika aktörer. Öppnas för internationell handel minskar kostnaderna ytterligare för att helt försvinna i fallet med obegränsad handel. Ett internationellt system med obegränsad handel är per definition kostnadseffektivt, sett ur ett globalt perspektiv, vilket betyder att de andra simuleringarna ger svaret på vilka kostnader som är förknippade med system som i olika hög grad inte uppfyller villkoret för kostnadseffektivitet. Analyserna visar att vid obegränsad internationell handel, kommer 2010 att köpa utsläppsrätter motsvarande koldioxid. Detta betyder att utsläppen i 362 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter kommer att öka ännu mer än vad som visas av de grundscenarier som tagits fram, eftersom reduktionen då görs någon annanstans. Ökade utsläpp av koldioxid betyder i stort ökad förbränning av fossila bränslen, vilket ger negativ påverkan på de andra 14 miljökvalitetsmålen. Särskilt målen luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning riskerar då att påverkas negativt. 12.9Sammanfattande diskussion samt kommitténs bedömningar De grundscenarier som tagits fram av och visar att utsläppen av koldioxid förmodligen kommer att överstiga nivå. Även utsläpp av övriga växthusgaser förväntas öka till 2010 (se kapitel 6). Kommitténs mål är att minska utsläppen av samtliga växthusgaser . Bilden som ges av de analyser som presenterats i detta kapitel är att det krävs en höjning av koldioxidskatten från dagens nivå på /kg koldioxid till en nivå på /kg koldioxid för att nå denna utsläppsnivå. En höjning av koldioxidskatten till dessa nivåer leder till dämpad ekonomisk aktivitet i . Kostnaden, i termer av dämpad BNP- utveckling jämfört med grundscenariot, beräknas vara . Detta motsvarar en procentuell minskning av BNP jämfört med grundscenariot . Resultaten är beroende av dels grundscenariots utformning, dels av de antaganden som gjorts angående utvecklingen i vår omvärld. Långtgående åtgärder även i andra länder gör att kostnadsbilden underlättas. Analysen i kapitlet visar att en höjd koldioxidskatt kommer att förstärka den strukturomvandlingsprocess som pågått . Energi- och kolintensiv industri kommer att bära en relativt stor del av de kostnader som en höjd koldioxidskatt ger upphov till, som icke energiintensiv industri kan bli vinnare p.g.a. lägre kostnad för andra insatsfaktorer. Sammantaget betyder det att icke energiintensiv industri kan expandera på bekostnad av energiintensiv industri. En höjning av koldioxidskatten tenderar att ha en regressiv effekt på inkomstfördelningen. Med detta menas att skattebördan, sett som andel av inkomst eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock vidkännas en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek, vilket faller sig naturligt. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 363 En analys av regionala effekter visar att en höjd koldioxidskatt, som vid en första anblick inte tycks ha alltför stora effekter på den nationella ekonomin, kan ha betydande regionala och lokala effekter. Den koldioxidintensiva industrin är överrepresenterad i regioner med relativt ensidig och svag arbetsmarknad. Vidare visar analysen att skattebördan av höjd koldioxidskatt som riktas mot hushållen, är störst för hushåll i norra och i glesbygd. Dessutom är de industribranscher som är mest bränsleberoende lokaliserade i dessa regioner. Handel med utsläppsrätter är ett intressant alternativ till koldioxidskatt. I Kyotoprotokollet anges utsläppshandel som en mekanism för de deltagande parterna att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Ett nationellt handelssystem är liktydigt med ett skattesystem med enhetlig koldioxidskatt med samma skattenivå som priset på utsläppsrätten. Kostnaden av att uppnå ett utsläppsmål blir lägre med ett nationellt handelssystem än med en höjning av koldioxidskatten med nuvarande skattestruktur. Anledningen är inte handels i sig utan att alla betalar samma pris för utsläpp. De strukturella effekterna av ett nationellt system har stora likheter med motsvarande skattescenario, med den skillnaden att hushållen får lägre kostnader. Anledningen är att priset på utsläppsrätter blir lägre än nuvarande nivå på koldioxidskatten. Ett system med internationell handel med utsläppsrätter leder till ytterligare effektivitetsvinster jämfört med att nå samma utsläppsmål genom en höjning av koldioxidskatten. Hur stor kostnadsminskningen blir beror på hur omfattande handel som tillåts, samt hur omfattande systemet är. 12.9.1Kommitténs bedömningar och förslag På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. Kommittén förutsätter att handel med utsläppsrätter, samt övriga flexibla mekanismer enligt protokollet, är en del av den globala lösningen av klimatproblemet när Kyotoprotokollet träder i kraft. Ett internationellt system bedöms vara möjligt . I väntan på ett mer omfattande internationellt system, bör vara pådrivande inom EU för att en europeisk handel med utsläpps- rätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare 364 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor och länder. Utöver de ramar för systemet som ges av det diskussionsförslag som presenterats i , anser kommittén att även länder som inte ingår i den europeiska unionen ska kunna ansluta sig till systemet, samt att samtliga utsläpp av koldioxid ska omfattas. Kommittén anser även att bör vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005. Kommittén anser vidare att fördelningen av utsläppsrätter bör ske genom ett system med auktionering av konkurrensskäl samt av administrativa och statsfinansiella skäl. Kommitténs förslag är i de stora dragen samstämmiga med de förslag som ges av utredningen av möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i (SOU 2000:45). Kommittén ståndpunkt är att åtgärder som vidtas utanför landets gränser, via internationell handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer, ska vara supplementära till inhemska åtgärder. Det kan i praktiken betyda att ett eventuellt deltagande i ett europeiskt system behöver kombineras med inhemska åtgärder. Hur detta tekniskt kan utformas behöver utredas i samband med kommande förberedelser av handel med utsläppsrätter. Med den utgångspunkten att kommer att införa någon form av system med handel med utsläppsrätter, bedömer kommittén att den differentiering som finns i nuvarande energiskattesystem mellan industri och övriga sektorer inte bör förstärkas. Snarare finns det skäl att minska differentieringen i skattesystemet för att underlätta övergången till ett bredare system med utsläppshandel. Kommittén förordar inte en omedelbar höjning av koldioxidskatten. En koldioxidskatt är kostnadseffektivt i syfte att reducera de svenska utsläppen av koldioxid, men kommittén bedömer att de negativa fördelningsmässiga och regionala konsekvenserna av en skattehöjning är stora. Klimatpolitikens perspektiv är långsiktigt och kommittén anser därför att det är viktigt att föra en dialog med allmänheten och samhället i stort för att vidga kunskaperna och öka insikten för behovet av olika åtgärder och vilka konsekvenser det kan få för samhället. En ökad kunskap ger möjlighet att vidta åtgärder för att minska anpassningskostnaderna av framtida hårdare styrmedel. Mycket talar för att utsläppen av koldioxid är positivt beroende av BNP och att detta därmed påverkar den nuvarande koldioxidskattens styreffekt. Kommittén föreslår därför att regeringen låter utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 365 Kommittén förelår, med anledning av ovanstående, att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska kunna inkluderas . Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system drar ut eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet kan dessutom, med bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra att delta. Det bör dock påpekas att innan Kyotoprotokollet är ratificerat, är det osäkert hur utsläppsminskningar genom handel i andra länder kan tillgodoräknas. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet med handel med utsläppsrätter. En översyn av energiskattesystemet pågår inom , där utgångspunkten för översynen är ett antal krav som formulerats för ett nytt energiskattesystem. Kommittén anser att ur klimatpolitisk synpunkt kan vissa ytterligare krav vara önskvärda. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande och då särskilt ur klimatsynpunkt. Kommittén ställer sig positiv till att ändra relationen mellan energi- och koldioxidskatten, med en ökad vikt för koldioxidskatten, och anser att möjligheten till detta bör ses över. För optimal styreffekt ska koldioxidskatten vara kopplad till bränslets kolinnehåll och energiskatten till dess energiinnehåll. Kommittén anser vidare att omläggningen av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i överförs till andra länder. Systemet bör därför kompletteras med styrmedel och åtgärder för att främja elproduktion från förnyelsebara energikällor. Kommittén anser därför att det är av stor vikt att de förnyelsebara energikällornas konkurrenskraft säkerställs långsiktigt, antingen genom skattesystemet eller med kompletterande styrmedel. 13Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer – bakgrund och möjligheter I kapitel 13.1 – 13.6 beskrivs alternativa åtgärder inom olika sektorer. För varje sektor beskrivs kommitténs förslag till åtgärder i förslagsrutor. Dessa framgår också av avsnitten: Diskussion och kommitténs bedömningar i slutet av texten för varje sektor. Avsnitt 13.7 behandlar forskning och utveckling. I det avslutande avsnittet 13.8 följer en summering av behov av åtgärder för att nå olika utsläppsnivåer, summering av vilka utsläpp som följer av kommitténs förslag till åtgärder i baspaketet samt vilken höjning av koldioxidskatten som är nödvändig för att nå olika utsläppsnivåer. Koldioxidbeskattning och handel med utsläppsrätter behandlas mer ingående i kapitel 12. Många av de åtgärder som beskrivs i detta kapitel kan även åstadkommas genom höjd koldioxid skatt eller handel med utsläppsrätter. Alla beskrivna åtgärder ingår inte i baspaketet. Förslagen finns även sammanställda i kapitel 3 och i bilaga 3. I avsnitt 13.1 – 13.6 behandlas förutsättningar för att minska utsläppen av växthusgaser, minska energianvändningen och producera ytterligare el från förnybara energikällor jämfört med grundscenarierna . Grundscenarierna är resultaten av en generell utveckling av teknik och ekonomi samt redan fattade beslut om styrmedel och åtgärder. De olika grundscenarierna från och som beskrivs i kapitel 11 skiljer sig bl.a. beroende på olika metoder och förutsättningar. Vi anser att de båda resultaten ger ett intervall för hur bilden kan komma att se ut. Utfallet och kostnaden för respektive åtgärd är i de flesta fall baserade på Statens energimyndighets grundscenario. Motsvarande uppgifter saknas för grundscenario. Resultaten av åtgärderna blir sannolikt annorlunda baserade på grundscenario. 368 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 En åtgärd medför i allmänhet någon form av kostnader. Kostnaderna värderas dock olika av olika aktörer. De kostnader som anges i detta kapitel avser kostnader ur samhällets perspektiv. Övriga konsekvenser av åtgärder och styrmedel inom respektive sektor beskrivs översiktligt. För vissa av åtgärderna finns bedömning av kvantitativa utsläppsreduktioner och för andra saknas en sådan bedömning. Det bör påpekas att det råder osäkerhet om utfall och att det finns risk för dubbelräkning vid flera åtgärder och styrmedel. Försiktighet krävs därför när man räknar på utsläppsreduktioner om man kan anta att flera styrmedel påverkar samma typer av åtgärder. Motsvarande osäkerheter råder beträffande kostnader och dessa uppgifter bör även användas med försiktighet. Många av åtgärderna kan också bidra till att uppnå andra miljömål. Kostnaderna för åtgärderna har dock inte fördelats mellan klimatmålet och övriga mål utan samtliga kostnader belastar här klimatmålet. 13.1Åtgärder inom produktion av el och fjärrvärme Nedanstående förslag är specifika för produktion av el och fjärrvärme. Generella styrmedel som t.ex. skatter, flexibla mekanismer och behandlas i andra kapitel. Åtgärder bör vidtas för att öka produktionen av el i från förnybara energikällor. Ny elproduktion bör i första hand utgå från förnybara och inhemska energikällor. Dessutom bör man sträva efter att bättre utnyttja befintliga fjärrvärmesystem som underlag för kraftvärme. Satsningarna på vindkraft bör öka. Målet för bör vara att elproduktionen från vindkraft ökas med till 2010, utöver det gällande programmet. Stöd kommer att behövas som förlängning eller tillägg till det stöd som finns . En interdepartemental grupp utreder formerna för långsiktigt stöd till förnybar elproduktion och kommer att lämna förslag . Medel bör avsättas för den fortsatta vindkraftsutbyggnaden. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 369 Kostnadsunderlag bör tas fram för att genomföra hela vindkraftsprogrammet. En utredning bör därför tillsätta för att beräkna kostnaderna och behov ytterligare insatser från staten . Prioritering av utbyggnaden av vindkraft är väsentlig. Det är angeläget att omgående påbörja arbetet att undanröja hinder vad gäller bl.a. lokalisering och tillståndsprövning eftersom denna process är mycket tidskrävande. bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att kunna fortsätta stimulera elproduktion från biobränsle i kraftvärmeverk. bör ges i uppdrag att utforma stöd som syftar till att minska användning av fossila bränslen för fjärrvärmeproduktion. Arbetet kan ske i samråd med och enskilda kommuner för att stimulera lokala och regionala projekt. Investeringsstöd bör lämnas till sådana projekt. Stödet bör vara kopplat till information. bör ges i uppdrag att utforma regler och bevilja anslag samt följa upp verksamheten. Statens utgifter uppskattas av till och programmet bör genomföras . bör få i uppdrag att främja avtal mellan industrier som genererar spillvärme eller energirika restgaser å ena sidan och staten å andra sidan. Möjligheten att staten går in som en ekonomisk garant, om den industriella verksamheten skulle upphöra bör undersökas. bör tillsammans med ges i uppdrag att undersöka möjligheten att förändra taxesättningen för el och fjärrvärme i riktning mot ökad rörlig andel i syfte att främja energibesparingar. bör i samverkan med ges i uppdrag att ta fram statistik och underlag för de bränslen, som går under benämningen avfall eller övriga obeskattade bränslen, beträffande utsläpp av växthusgaser och mängder för att få ännu bättre underlag för utsläppsberäkningar. 370 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 bör tillsammans med ges i uppdrag att belysa inom vilka användningsområden bioenergi bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnader. Samordning bör ske med arbeten för introduktion av förnyelsebara motorbränslen. Avsnittet inleds med en översiktlig summering av energitillförsel i för att ge en överblick av energisystemet. Därefter beskrivs produktionen av el och fjärrvärme. I det inledande avsnittet belyses bränsleanvändningen nationellt, även om stora delar av användningen sker inom andra sektorer, såsom industri, transport samt bostäder och service. Potentialer för de olika energislagen, främst förnybara energislag, behandlas liksom tillgången av fossila bränslen. Tillförsel av el och fjärrvärme är väsentliga för att landet ska fungera. Genom nya spelregler för elmarknaden med avregleringar i och flera av våra grannländer samt en ökad handel med el över nationsgränser ställs nya krav på styrmedel. En översikt ges av elmarknaden. Systemen för produktion av el och fjärrvärme innebär investeringar med lång livslängd, vilket kräver att de styrmedel som tillämpas är stabila och långsiktiga. Påverkan på växthuseffekten sker från produktion av el och fjärrvärme genom förbränning av fossila bränslen som ger tillskott av koldioxidutsläpp. I princip bidrar all förbränning i varierande omfattning till utsläpp av metan och lustgas. Sektorn bidrar också med utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) genom läckage från klimat- och kylanläggningar samt av svavelhexafluorid (SF6) från läckage från tyngre elektrisk apparatur. Dessa utsläpp behandlas närmare i avsnitt 13.6. Energitillförseln har i , som visats i kapitel 6, varit relativt stabil och legat runt (enligt svensk redovisningsmetod dvs. utan kärnkraftens energiomvandlingsföruster). Kärnkraft och vattenkraft är de dominerande källorna för elproduktion. Fossila bränslen, som olja, kol och naturgas, samt biobränslen, torv och avfall bidrar tillsammans med över till den svenska energitillförseln. I de följande avsnitten beskrivs kortfattat situationen och tillgången på fossila bränslen ur ett internationellt perspektiv samt SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 371 motsvarande för biobränslen, torv och avfall ur ett nationellt perspektiv. Olja utgör alltjämt det största energislaget med en marknadsandel på . Men oljans marknadsandel minskar, trots att efterfrågan på olja ökar . Det är främst efterfrågan på naturgas som ökar snabbare än efterfrågan på olja. De största oljetillgångarna finns i . Det finns potentialen för nya fyndigheter främst i och (, 1999h). Den mest använda och citerade redovisningen av dessa konventionella uppskattningar är den årliga redovisning som görs av BP-Amoco. uppskattar BP-Amoco de totala reserverna till motsvarande och skulle med dagens oljeförbrukning räcka . Figur 13.1 Oljereserver i miljoner fat Källa: , 1999h. Kol svarar för en tredjedel av världens energitillförsel. De totala kolreserverna är större än oljereserverna och uppgick vid utgången av 372 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 1998 till att motsvara . R/P-kvoten1 uppgår till 218. Fördelningen på olika regioner framgår av Figur 13.2. Figur 13.2 Kolreserver i miljoner ton Källa: , 1999h. Produktionen av kol i kommer troligtvis att fortsätta att minska vilket, enligt (), kan leda till en ökad import. Ambitiösa mål har satts upp för att minska subventionerna för kolbrytning och både och har deklarerat att man helt vill ta bort subventionerna. IEA bedömer att kolanvändning och kolimport kommer att begränsas främst genom konkurrens från naturgas. I är naturgas en relativt marginell energikälla som svarar för av totala energitillförsel. Den svenska naturgasledningen sträcker sig från utmed till . Gasen transporteras till via en sjöledning. Den svenska importen uppgår till drygt bränsle. Kapaciteten på stamledningen från till är , dvs. Det finns alltså en outnyttjad kapacitet i ledningen. 1 R/P-kvoten anger reserver dividerat med (nuvarande) årsproduktion. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 373 Genom att sätta in kompressorer i stamledningen skulle man kunna öka kapaciteten till . I EU-länderna svarar naturgasen för en fjärdedel av energiförsörjningen och andelen förväntas öka framöver. 1998 antogs inom EU det s.k. naturgasmarknadsdirektivet som syftar till att skapa ökad konkurrens på naturgasmarknaden i . Värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:115) ger förslag till natur- gaslagstiftning som tillgodoser det nya EU-direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas. De ändrade förutsättningarna inom EU med ökad efterfrågan som produktionen inom EU väntas minska, medför att importbehovet ökar. I syfte att skapa en konkurrensutsatt marknad och skapa försörjningstrygghet finns europeiska intressen för bland annat en naturgasledning mellan och . Möjligheter att sammanbinda ryska gasnätet med det europeiska har studerats i det rysk-finska projektet. Vidare har ett EU-finansierat projekt, Nordic Gas , analyserat förutsättningarna för ett utbyggt nordiskt naturgasnät med tillförsel från såväl som . Jordens naturgastillgångar är stora. Totalt uppgår bekräftade naturgasreserver i världen till ungefär och skulle med dagens användning räcka . I takt med nya gasfyndigheter och tekniska framsteg beräknas naturgasresurserna öka och räcka längre. 374 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Figur 13.3 Naturgasreserver i världen i miljarder kubikmeter