sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — En ytterligare försvårande faktor är att en ny verksamhet, eller förändringar av inriktningen av existerande verksamheter, ofta påbörjas utan att beslut över huvud taget tas. Det kan också vara frågan om att verksamheter har utvecklats i en annan riktning än vad det initiala beslutet innebar. Det går aldrig att pröva verk- samheter, bara beslut. En effekt av dessa svårigheter är att relativt få domstols- avgöranden har bidragit till rättspraxis när det gäller frågor om den kommunala kompetensen. De flesta rättsfallen är , då tidsanda och värderingar i flera avseenden kan ha varit annorlunda. Regelbundet ifrågasätts också från näringslivets representanter vilken tyngd denna praxis har när det gäller att bedöma vad som är kompetensenlig respektive icke-kompetens- enlig verksamhet. Frågan om domstolstrots, dvs. att kommuner och landsting sätter sig över domstolsbeslut i mål rörande kommunallagsbesvär, har varit aktuell . konstaterade i sitt betänkande att det befintliga sanktionssystemet inte var effektivt och föreslog därför att kommuner och landsting skulle drabbas av ekonomiska påföljder, i form av en s.k. kommunalbot, vid grövre lagöverträdelser och för överträdelse av domstolsbeslut om verkställighetsbeslut.25 Dessa förslag ledde dock inte till några lagändringar i detta syfte. föreslog att kommunerna skulle åläggas att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots genom att revisorernas uppgifter skulle utvidgas.26 Modellen skulle dessutom kompletteras med personliga vitesförelägganden vid 26Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots, SOU 1993:109. vissa former av domstolstrots. Kommittén ansåg däremot inte att det borde införas möjlighet att vidta direkta åtgärder mot fullmäktige, t.ex. att statliga tillsynsorgan eller förvaltnings- domstolar utkräver ansvar eller direkt vidtar åtgärder mot full- mäktigeledamöter vid domstols- eller lagtrots. Med hänsyn tagen till bl.a. de splittrade åsikterna hos remissinstanserna valde regeringen att inte vidta några av de mer genomgripande förslag som kommittén framlade. föreslog att det införs ett per- sonligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning, dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.27 Ännu har dock inga rättsliga sanktioner mot att kommuner eller kommunala bolag bryter mot kommunallagen eller andra lagar införts. Det finns heller inga sanktionsmöjligheter mot kommuner som väljer att inte rätta sig efter laga kraftvunna domar. En särskild utredare har på uppdrag av genomfört en ny rättslig översyn av frågan om hur ett sanktions- system bör utformas för att motverka domstolstrots.28 Utredaren föreslår att kommunallagen kompletteras med några nya bestäm- melser, varav en skall reglera frågan när verkställighet får ske av kommunala beslut som överklagats. En annan ny bestämmelse skall ge en förvaltningsdomstol rätt att vid vite förbjuda samtliga ledamöter och ersättare i berörd nämnd att vidta åtgärder som strider mot ett beslut om att verkställighet inte får ske. Slutligen föreslås en möjlighet att vitesförelägga ett oskäligt dröjsmål av beslut om rättelse av ett redan verkställt kommunalt beslut. 3.4Regler för statliga myndigheter De övergripande principerna i regeringsformen Regeringsformen är den viktigaste och den mest omfångsrika av fyra grundlagar. Här återfinns bl.a. grundläggande bestäm- melser om fördelningen av beslutskompetens mellan riksdag och regering, den s.k. normgivningsmakten. I regeringsformen med förarbeten finns också den kon- stitutionella grunden för finansmakten. Här behandlas bl.a. frågan 27Promemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots, Ds 1995:27. 28Rapporten domstolstrots, Ds 2000:53. om hur skatter och avgifter kan tas ut. Den avgörande skillnaden mellan en skatt och en avgift ligger i begreppet motprestation. Om den som betalar får en direkt motprestation – en vara eller tjänst – från samhället, anses betalningen inte utgöra en skatt utan en avgift. Inom staten gäller att beslut om skatter fattas av , medan beslut om avgifter antingen tillhör regeringens s.k. rest- kompetens eller kan delegeras från till regeringen. Regeringen använder i sin tur förordningar eller myndighets- instruktioner för att delegera rätten att ta ut avgifter till myndig- heter. Bemyndiganden att ta ut och bestämma avgifter beror på om det gäller s.k. offentligrättsliga avgifter, dvs. avgifter av tvingande natur, eller om det är frågan om uppdragsverksamhet, som har en mer frivillig karaktär. Offentligrättsliga avgifter kännetecknas av att de innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden samt att fattar beslut om införande av avgiften i fråga. bestämmer också avgiftens storlek, även om denna uppgift kan delegeras till regeringen. Ett ytterligare kännetecken är att myndigheten nästan undantagslöst har ett formellt monopol på att bedriva verksamhet som finansieras med offentligrättsliga avgifter. Exempel på sådana avgifter är ansökan om pass eller körkort. Uppdragsverksamhet kännetecknas av att den är frivilligt efter- frågad. Regeringen har rätt att besluta om införande av avgiften och i regel har regeringen delegerat rätten att bestämma avgiftens storlek till den aktuella myndigheten. Det kan t.ex. vara frågan om att högskolor utför uppdragsutbildning åt företag, att myndigheter med specialkompetens säljer konsulttjänster eller att lokaler hyrs ut. Uppdragsverksamhet är ibland, men inte alltid, konkurrens- utsatt. Kompetensavgränsningen för statliga myndigheter och affärs- verk Instruktioner för statliga myndigheter redovisar främst vilka huvudsakliga uppgifter som åligger myndighet att utföra. Dessa uppgifter kan både vara anslags- och avgiftsfinansierade. innehåller instruktionen en ganska tydlig, men översikt- lig, reglering av vilka huvudsakliga uppgifter och verksamheter som myndigheten skall bedriva. De statliga affärsverken styrs med instruktioner på samma sätt som övriga myndigheter. Som framgår av kapitel 2 gäller att myndigheters konkurrens- utsatta verksamhet ofta har en anknytande karaktär. Instruktionen rörande sådan anknytande verksamhet är vanligen beskriven kortfattat. En vanlig formulering är att myndigheten mot avgift får tillhandahålla tjänster som har anknytning till myndighetens uppgifter. En annan använd formulering är att myndigheten får utföra uppdrag inom sitt ansvarsområde om verksamheten i övrigt medger detta. Det finns exempel på instruktioner där det räknas upp vissa anknytande tjänster som får bedrivas, men det tillhör inte vanligheterna. Det finns sällan några preciseringar till att myndigheterna ges rätt att sälja tjänster på en öppen marknad. Förklaringar kan vara redovisade i äldre förarbeten såsom propositionstexter m.m., men inte heller sådana förklaringar är särskilt vanliga. Det finns nästan aldrig heller några närmare riktlinjer om vilka villkor som skall gälla för konkurrensutsatt verksamhet. Över huvud taget används begreppet konkurrensutsatt mycket sällan i instruktionerna, utan i stället används begreppet uppdragsverksamhet som ett slags sam- lingsbeteckning för all verksamhet som efterfrågas mer frivilligt. Det går inte att jämställa uppdragsverksamhet som liktydig med konkurrensutsatt verksamhet, men det finns ett tydligt samband. Det går att hävda att uppdragsverksamhet kan ses som summan av all konkurrensutsatt och potentiellt konkurrensutsatt verksamhet som statliga myndigheter bedriver. Det finns i princip aldrig några formella restriktioner mot att privata företag utför samma typ av produktion. Ett undantag kan dock gälla försäljning mellan olika statliga myndigheter. Sådan kan klassificeras som uppdragsverksamhet från den säljande enhetens utgångspunkt, även i det fall den köpande myndigheten inte har någon frihet i val av leverantör. Det finns också exempel på instruktioner där det finns inskrivet att någon form av hänsyn skall tas till konkurrensförhållanden. I förordning om militär medverkan i civil verksamhet redovisas relativt utförligt de situationer när Försvarsmakten får sälja tjänster till andra myndigheter.29 Förutom att verksamheten skall kunna inordnas som ett led i utbildning som bedrivs vid myndigheten och främja ett allmänt samhällsintresse sägs att gällande bestämmelser om konkurrens skall beaktas. Frågan huruvida en viss konkurrens- utsatt verksamhet anses lämplig skall avgöras av Försvarsmakten efter hörande av länsarbetsnämnden och den kommun som berörs, om det gäller åtaganden av större omfattning. Enligt uppgifter i ärenden som inkommit till rörande Försvars- maktens konkurrensutsatta verksamhet är det mycket sällan som det inträffat att länsarbetsnämnd eller kommun har haft några synpunkter eller invändningar i dessa avseenden. Kompetensavgränsning kan också ske i regeringens reglerings- brev till myndigheterna. Här anges vilka anslag myndigheten disponerar, samt vilka effektmål och särskilda verksamhetsmål som myndigheten skall uppnå i sin verksamhet. Här kan också finnas särskilda direktiv i form av t.ex. uppdrag som myndigheten skall utföra . Här anges vidare de åter- rapporteringskrav regeringen ställer på myndigheten och vilka delar av verksamheten som skall vara föremål för särredovisning i årsredovisningen. Till skillnad från verksamhet inom kommuner och landsting går det inte att överklaga statliga myndigheters beslut att bedriva viss verksamhet. Det går således inte att få rättsligt prövat huruvida en statlig myndighet överträder den kompetensavgränsning som anges i instruktioner eller regleringsbrev. Myndigheter är ålagda att i ekonomisk mening särredovisa den uppdragsverksamhet som bedrivs.30 Det finns däremot få exempel på att myndigheter är ålagda att särredovisa sin konkurrensutsatta verksamhet, eller att myndigheten själv väljer att identifiera och särredovisa sin konkurrensutsatta verksamhet. Statskontoret har i sin rapport som kommersiell aktör31 lämnat förslaget att alla statliga aktörer som har avgiftsintäkter i konkurrensutsatt verksamhet skall särredovisa dessa. Man använder i rapporten begreppet kommersiell verksamhet som benämning på all verk- samhet som tillhandahålls på en öppen marknad och där det finns andra aktörer som tillhandahåller samma typ av produkter. Begreppet innefattar däremot inte marknader där man kan uppfatta att potentiell konkurrens föreligger. Vidare anser Statskontoret att begreppet uppdragsverksamhet skall definieras närmare. 30Förordningen om myndigheters årsredovisning m.m., 1996:882. Avgifts- och prissättning inom staten En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt budgetpropositionen 1992, bilaga 1, bör offent- ligrättsliga avgifter, dvs. avgifter som anses innebära ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, tillföras statskassan och inte myndigheten. Undantag skall endast göras i de fall verksamhets- volymen är förhållandevis svår att bedöma i förväg. Inkomster från frivilligt efterfrågade tjänster skall däremot myndigheten i normal- fallet få behålla själv. fick myndigheterna disponera av de offentligrättsliga avgifterna, medan man fick disponera i princip samtliga uppdragsintäkter.32 Avgiftsförordningen (1992:191) utgör ett regelverk för hur stat- liga myndigheter närmare skall ta ut avgifter. Den behandlar både offentligrättsliga avgifter och avgifter i uppdragsverksamhet, varför den också får påverkan på konkurrensutsatt verksamhet. Oavsett om myndigheten själv bestämmer avgiftsnivån eller lämnar förslag till nya priser som regeringen avgör är myndigheten skyldig att samråda med om avgifterna innan beslut fattas. Verket har också ett samlat ansvar för att sprida kunskap om principer och praxis för kostnadskalkylering och prissättning inom den statliga myndighetssfären. Före bildandet av Ekonomistyr- ningsverket hade motsvarande upp- gifter. Enligt 5 § avgiftsförordningen skall full kostnadstäckning gälla som ekonomiskt mål för statligt avgiftsbelagd verksamhet om inget annat bestämts. Det betyder i praktiken att de flesta kon- kurrensutsatta tjänster som tillhandahålls av statliga myndigheter har detta som sitt ekonomiska mål. I styra avgiftsbelagd verksamhet33 redovisas hur begreppet full kostnadstäckning närmare skall tolkas. Huvud- principen för pris- eller avgiftssättningen är att ersättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Intäkterna skall täcka samtliga direkta kostnader och en rättvis andel av de kostnader som är indirekt förenade med verksamheten. Vid pris- eller avgifts- sättningen skall hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Kravet på full kostnadstäckning gäller och kan anses vara uppfyllt om verksamheten t.ex. uppvisar underskott och ungefär motsvarande överskott året därpå. Enligt 7 § avgiftsförordningen skall en myndighet samråda med om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut för varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller. Vissa myndighetsinstruktioner eller regleringsbrev kan innehålla formuleringen att myndigheten får bedriva en viss tjänst och att man får ta ut avgifter för denna tjänst. Sådana formuleringar kan skapa osäkerhet om myndigheten därmed har rätt att frångå avgiftsförordningens krav på full kostnadstäckning. Enligt skall sådana formuleringar tolkas som att myndigheten själv fattar beslut om avgiftsnivån (prisnivån), men att det ekonomiska målet full kostnadstäckning enligt avgifts- förordningen fortfarande gäller. Det finns ett särskilt bemyndigande i 4 § avgiftsförordningen som innebär att myndigheten själv får bestämma om att ta ut avgift för vissa varor och tjänster, förutsatt att försäljningen är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Hit hör t.ex. försäljning av publikationer, informationsuttag från databaser, tillfällig lokal- uthyrning och seminarieverksamhet. För denna s.k. 4 §-verksam- het får myndigheten själv besluta om avgifterna och disponera avgiftsinkomsterna. Statliga myndigheter kan ha olika ekonomiska mål för verk- samheten. Ett ekonomiskt mål talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som skall täckas av intäkter i verksamheten. Regeringen kan i förordning, instruktion eller regleringsbrev besluta om att en viss tillhandahållen tjänst skall avgiftssättas lägre än full kostnadstäckning. Det motsatta, att en myndighet skulle ges rätt att tillämpa avgifter som överstiger full kostnadstäckning, är mer komplicerat att besluta om eftersom en del av avgiften skulle kunna betraktas som en skatt. Som ovan nämnts följer av regeringsformen att och inte regeringen fattar beslut om skatter. redovisar i nämnda rapport situationer när det kan vara motiverat att regeringen beslutar om andra mål än full kostnadstäckning. Ett sådant skäl är när ett mål om full kostnadstäckning motverkar syftet med verksamheten. Som exempel anges extern försäljning av produktion från arbetsdriften vid , eller den motsvarande verksamhet som bedriver inom ramen för ungdoms- och missbrukarvård. Kapitalförsörjningsförordningen har betydelse för konkurrens- neutraliteten i så måtto att den reglerar frågor om hur överskott och underskott i statliga verksamheter skall hanteras samt på vilket sätt statliga verksamheter belastas med kapitalkostnader. Förord- ningen gäller för myndigheter under regeringen, däremot inte för bolag. I förordningen sägs att anläggningstillgångar som används i verksamheten skall finansieras med lån i . Undantag gäller enstaka anläggningstillgångar av mindre värde som används i verksamheten. Dessa får finansieras med det årliga förvaltningsanslaget eller löpande avgiftsintäkter som myndigheten får disponera. Om en anläggningstillgång skall användas i den anslagsfinansierade delen av verksamheten skall den också finansieras med anslagsmedel, om tillgången däremot skall användas i en avgiftsfinansierad verksamhet skall den också finansieras med avgifter. Kostnader för hyra eller hyrköp (leasing) får också finansieras som en driftskostnad, under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. skall fastställa ränta och andra kreditvillkor på marknadsmässiga grunder. I praktiken innebär dessa bestämmelser att en statlig myndighet, som bedriver en konkurrensutsatt verksamhet som kräver kapital- bindning, möter en kostnad för denna resursanskaffning. För ett privat företag gäller att all kapitalbindning finansieras med eget eller främmande kapital. Kapitalkostnaden uppkommer då som antingen ägarnas avkastningskrav eller som en extern räntekostnad. För statliga myndigheter finns inget eget kapital i samma mening som i ett privat företag, men kapitalkostnaden kan jämställas med ett privat företags externa upplåningskostnad. Den statliga myn- digheten får således, med de undantag som anges ovan, finansiera all kapitalbindning med externa lån, även om dessa inte sker i vanliga banker utan via lån i . Räntenivån skall i princip motsvara statens externa upplåningskostnad på den öppna marknaden. Den kan vara lägre än för vissa privata företag, men för åtminstone privata företag med god soliditet torde skillnaden vara marginell eller ingen alls. En myndighet som får disponera inkomster från en avgifts- belagd verksamhet skall balansera räkenskapsårets resultat i ny Uppgår det ackumulerade överskottet till mer än 10 pro- cent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räken- skapsåret, skall myndigheten till regeringen lämna ett förslag om hur hela överskottet skall disponeras. Har det uppkommit ett underskott i en avgiftsbelagd verksamhet och detta inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår, skall myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet skall täckas. Det kan t.ex. vara frågan om att ta ut högre avgifter eller att man drar ner på vissa kostnader. Underskottet behöver sålunda inte täckas med någon form av tilläggsanslag från statsmakterna, utan balanseras till påföljande år. Om ett underskott leder till ett nega- tivt saldo på räntekontot belastas myndigheten med skuldränta. Riktlinjer för statlig verksamhet I den s.k. förvaltningspolitiska propositionen redovisade regeringen vissa riktlinjer för statlig verksamhet som har bäring på konkurrensutsatt verksamhet.34 Här framhålls att statlig konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort. Bedriver myndigheten affärsverksamhet, bör affärsverksamheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten. Därmed görs rollerna tydliga och riskerna för bl.a. snedvridning av konkurrensen minskar. Regeringen framhöll vidare att strukturförändringar behövs för att statsförvaltningen skall kunna utvecklas och effektiviseras. Renodlingen av den statliga verksamheten bör därför fortsätta med en strävan att avgränsa statens uppgifter. Syftet är också att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheter och mellan staten och andra rättssubjekt. Regeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna i det fortsatta arbetet med att renodla den statliga verksamheten. Fortsatta effektivitetssträvan- den kommer i första hand att handla om att det statliga åtagandet måste prövas med stor omsorg. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. 34 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, prop. 1997/98:136. 3.5Speciallagstiftning som berör eller statlig verksamhet Det offentligas kompetensområde regleras inte bara i kommunal- lagen eller i statliga myndigheters instruktioner och regleringsbrev. Det finns också särskilda lagar som utvidgar det offentligas kompetensområde eller i vart fall kan tydliggöra vad det offentliga skall eller får ägna sig åt. För kommunernas och landstingens del gäller att den övervägande delen av all verksamhet som bedrivs är specialreglerad. Kompetensutvidgande bestämmelser behöver inte bara gälla verksamheten som sådan, de kan också innehålla tydliggöranden om att t.ex. den kommunala självkostnads-, lokaliserings- eller likställighetsprincipen upphävs. Det finns också exempel på speciallagstiftning som förtydligar kravet på självkostnadsprissätt- ning, t.ex. i fråga om bygglovsavgifter, VA-avgifter, renhållnings- avgifter och avgifter för sociala tjänster. Dessa lagar har dock sällan några särskilda bestämmelser som gäller konkurrensneutralitet. I princip kan man skilja på två olika typer av speciallagar: För det första lagar som tydliggör att en viss verksamhet är av obligatorisk natur för en kommun eller en statlig verksamhet. För det andra lagar som tydliggör att en viss verksamhet får men inte måste bedrivas av det offentliga. Speciallagar som tydliggör att vissa verksamheter är obliga- toriska Vissa speciallagar tydliggör att vissa verksamheter är obligatoriska för kommuner, landsting eller staten att utföra. För tjänster som kommuner är skyldiga att tillhandahålla får avgifter tas ut endast om det är särskilt föreskrivet i lag. Sådana avgifter kan ha något olika karaktär. Vissa har en särskilt betungande karaktär för den enskilde då denne måste betala oavsett om denne utnyttjar tjänsten eller inte. Andra avgifter tas ut för en frivilligt efterfrågad tjänst, t.ex. bygglovsavgifter, men där verksamheten likväl är av myndig- hetskaraktär. Skollagen och bibliotekslagen är två exempel på lagar som tydligt anger de obligatoriska uppgifterna för kommuner och landsting. Kommunerna är obligatorisk huvudman för grund- skolan, medan kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan. I bibliotekslagen stadgas att varje kommun skall ha folkbibliotek och att det skall finnas skolbibliotek inom och gymnasieskolan. Det sägs också att det bör finnas ett länsbibliotek i varje län. I lagarna sägs också uttryckligen att utbildning i och utlåning till allmänheten vid bibliotek skall vara avgiftsfria tjänster. Lagar av detta slag förbjuder inte privatfinansierade skolor eller bibliotek, men i praktiken blir det naturligtvis litet marknadsutrymme för sådana aktörer. Kon- kurrens mellan offentliga och privata aktörer uppkommer därför i första hand i samband med upphandling eller vid kundvals- modeller. , bestämmelser om renhållning och räddningstjänstlagens bestämmelser om räddningstjänst och sotning är exempel på lagar och andra bestämmelser som anger obligatoriska uppgifter för kommuner av myndighetsutövande karaktär. För vissa av dessa tjänster medges rätt ta ut avgifter för utförandet. , men inte alltid, finns en uttrycklig ensamrätt för kommunen att utföra dessa. Det hindrar inte att det ibland kan råda vissa oklarheter om hur långt monopolet sträcker sig med avseende på verksamheter av anknytande karaktär. Det kan i sin tur medföra vissa konkurrensproblem. Andra lagar av obligatorisk art gäller det sociala området. Normalt berör sådan lagstiftning inte konkurrensutsatt verksam- het, men det finns exempel på lagar som har en viss sådan beröring. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt bl.a. personer som är utvecklingsstörda eller har andra typer av begåvningsmässiga funktionshinder. Insatserna skall vara individuellt anpassade för att stärka den enskildes förmåga att leva ett självständigt liv. Ett annat exempel på kompetensutvidgande lagstiftning är socialtjänstlagen (1980:620), SoL. Här anges som ett av flera mål att kommunerna genom bl.a. hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst skall underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Enligt lagen får kommunerna ta ut skälig ersättning för bl.a. hjälp i hemmet.