sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Statsmakterna bör nog- grant följa utvecklingen och vara beredda att tidigarelägga stängningen av de analoga sändarnäten om spridningsgraden för digital TV-boxar är tillräckligt hög. Det är, enligt min mening, inte rimligt att de hushåll som betalar TV- avgift skall behöva bekosta teknikskiftet i sin helhet. De kostnader som uppkommer för parallellsändning bör kunna spridas ut över en längre tidsperiod genom lämplig låne- finansiering. Lånet skulle relativt snabbt kunna återbetalas med hjälp av de besparingar som uppnås genom att sändningskostnaden sjunker den dag sändningar enbart sker digitalt. En del av de kostnader som uppstår med parallellsändningar bör också kunna finansieras genom att statsmakterna drar fördel av det framtida värde som det frigjorda analoga sändningsutrymmet kommer att ha. Enligt beräkningar som redovisats tidigare i detta kapitel skulle det frigjorda utrymmet kunna vara värt åtskilliga miljarder kronor. I förhållande till marksänd digital TV är situationen för digital radio betydligt svårare att bedöma. Det är inte möjligt att förutse när ett genomslag för digital radio skulle kunna ske. Konsumenternas efterfrågan har varit liten, vilket är naturligt med tanke på att de digitala radiomottagarna än så länge är dyrare och programutbudet mer begränsat än vad som är fallet med nuvarande analoga teknik. och SR kan inte ensamt leda utvecklingen av digitalradio. En förutsättning för att digitala radiomottagare skall bli billigare är att de tillverkas i större serier än . Det anses dock att är en för liten marknad för att locka tillverkarna att producera större serier. Det betyder att, även om ett riksdagsbeslut med innebörden att det digitala radionätet byggs ut till full täckning och att kommersiella kanaler ges tillstånd att sända, så är det först och främst utvecklingen i de större länderna som kan leda till att de digitala radio mottagarna blir billigare och därmed avgör om det kommer att bli någon efterfrågan på digital radio i . är det land som kommit längst i utvecklingen av digitala radiosändningar, men även där är efterfrågan liten, trots att kommersiella kanaler finns med i utbudet och marknaden är betydligt större än den svenska. De digitala radioapparaterna måste blir betydligt billigare för att hushållen skall vara beredda att byta ut alla sina radioapparater. Ett rimligt antagande är det finns fem till sex apparater per hushåll, vilket skulle innebära att uppemot 25 miljoner radioapparater skulle behöva bytas ut. Det finns emellertid tecken på att digital radio skulle kunna utvecklas positivt. lanseras nya tjänster på det digitala radio- nätet bl.a. möjlighet att ta emot digital radio via s.k. palmtopdatorer och mobiltelefoner samt möjlighet att få tillgång till Internet mobilt. Dessa nya tjänster kommer sannolikt att öka konsumenternas intresse för digital radio. En ytterligare förutsättning för att göra den digitala radion attraktiv för konsumenterna är, enligt min mening, att utbudet breddas genom att kommersiella kanaler får sända i minst samma omfattning som de gör i dagens analoga sändningar. SR:s nuvarande avtal med om digital distribution sträcker sig till utgången av . Mot bakgrund av den osäkra situationen kan jag inte se skäl för att redan nu förorda ökade resurser för digital radiodistribution. SR:s digitala radioverksamhet har redan inneburit stora kostnader. Enligt SR:s redovisning lägger SR ut mer pengar på digitalradiosatsningen än vad som täcks av den särskilda medelstill- delning som beslutat om. Det innebär att den digitala radio- satsningen tar medel i anspråk från SR:s ordinarie verk- samhet. Jag kan även konstatera att SR finansierat en utbyggnad av det digitala sändarnätet som överstiger den täckningsgrad som beslutats av . I avvaktan på att efterfrågan på mottagare tar fart bör SR visa åter- hållsamhet i samband med utbyggnaden av det digitala radionätet. SR bör inte ta på sig ytterligare kostnader utöver de man har för den digitala distributionen. Däremot finns skäl att fortsätta arbetet med att utveckla produktionen av program så att det mervärde som den digitala tekniken möjliggör i utbudet kan tas tillvara. För att öka efterfrågan krävs, utöver billigare apparater, även ett utbud vid sidan av SR:s utbud så att lyssnarna ges ett mervärde. Strävan bör vara att ett minst lika rikt utbud skall etableras i de digitala sändningarna som i de analoga. En ytterligare åtgärd för att underlätta införandet av digital radio är att , i lämpliga fora, exempelvis EU, tar initiativ till en inter- nationell samordning av digitalradio-frågan bl.a. vad gäller en eventuell övergång från FM-sändningar till digitala radiosändningar. Jag kan slutligen konstatera att mitt ställningstagande till DAB försvårats av att det inte funnits någon sammanhållen kunskap och inriktning på området motsvarande den som gällt för digital TV där digital-TV-kommittén följt genomförandet av digital TV-satsningen. Statsmakterna bör överväga att tillsätta en motsvarande kommitté för att utreda DAB-radions framtida förutsättningar alternativt att ge digital- . 10 Finansiering av radio och TV Finansieringen av radio och TV i allmänheten tjänst har skett i stort sett uteslutande genom TV-avgifter. För SVT finns möjlighet till viss sponsring, främst i samband med sportsändningar. Därtill har samtliga tre företag vissa intäkter från sidoverksamheter. Principen är att alla tittare och lyssnare genom TV-avgiften bidrar till finansieringen av en radio och TV som skall vara tillgänglig för och betjäna alla. En förutsättning för den programverksamhet som bedrivs i allmänhetens tjänst har därför ansetts vara att programmen skall kunna tas emot utan krav på särskilda avgifter, utöver erlagd TV-avgift. I utredningsdirektiven anförs att jag, utifrån förutsättningen att TV- avgiftsmedel även i fortsättningen bör vara den helt dominerande finansieringskällan, skall överväga vilka konsekvenser det skulle få om även andra finansieringsformer skulle utnyttjas i större omfattning än . I det följande behandlas därför olika sätt att finansiera radio och TV med särskild tonvikt på hur de kan antas påverka verksamheten för radio och TV i allmänhetens tjänst. Inledningsvis kan konstateras att finansieringssystemet för en radio och TV i allmänhetens tjänst bör uppfylla vissa grundläggande krav. Programföretagen bör ges tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppdrag. bör inte finansieringsmodellen begränsa företagens oberoende eller på annat sätt påverka programverksamheten på ett sätt som kan strida mot uppdraget. I allmänhet har programföretagen mycket små möjligheter att genom egna åtgärder påverka sina intäkter, varför det är viktigt att företagen kan överblicka de ekonomiska förut- sättningarna för en tillräckligt . Systemet för finansiering bör vara lätt att överblicka och enkelt att hantera samt gynna en effektiv och sund hushållning med resurser. Slutligen är det naturligtvis viktigt att det system som väljs för att finansiera radio och TV i allmänhetens tjänst upplevs som rimligt och rättvist av de som betalar. Tittare och lyssnare skall kunna se att det finns ett samband mellan det de betalar och det de får ut av det, dvs. att man får valuta för pengarna. 272 Finansiering av radio och TV Den framställning som följer handlar i stor utsträckning om TV och konsekvenser av olika finansieringsmodeller för programverksamheten i TV. Jag är dock av den uppfattningen att de principer som rör obero- ende, integritet, påverkan på programverksamheten m.m. är av stor vikt såväl för radio som för TV. Dessutom gäller att så länge public service- verksamheten finansieras genom TV-avgiften, som tas ut för innehav av TV-mottagare, är public service-radions framtid starkt avhängig av utvecklingen på TV-sidan när det gäller konkurrenssituation, finansie- ring och allmänhetens betalningsvilja. Public service-radions framtid påverkas naturligtvis också av debatten om public service-TV:s ställ- ning. var debatten om reklam i svensk TV intensiv. Det häv- dades att om en tredje markbaserad kanal öppnades för reklamfinansie- rad TV i , så borde reklam också tillåtas i SVT. SVT skulle, enligt vissa, annars hamna i en alltför svår konkurrenssituation. Så blev det nu inte. Erfarenheter från andra länder pekade i riktning mot att det snarare var hälsosamt såväl för TV-marknaden som för public service- televisionen med å ena sidan renodlad licensfinansiering för allmän- televisionen och reklamfinansiering för kommersiella företag. , professor i massmedieekonomi vid , publicerade , när debatten var som hetast, en rapport om TV-reklam och TV-konkurrens på uppdrag av Svensk Informations Mediecenter (SIM). Syftet med rapporten var att tillföra den allt intensivare debatten om TV-reklam en översikt från vetenskapligt håll. slutsatser, som baserades på analyser av utvecklingen utomlands, visade att om reklam tilläts i SVT, skulle SVT få ett defini- tivt övertag som reklamfinansiering successivt skulle komma att ersätta TV-avgiftsfinansieringen, vilket sannolikt skulle minska de totala resurserna för TV-produktion i . Utländska erfarenheter talade entydigt för att det från publiksynpunkt var bra med konkurrens på TV-området och att konkurrens mellan finansierade från olika källor var den bästa. Genom en konkurrens mellan helt TV-avgiftsfinansierade och helt reklamfinansie- rade TV-företag skedde automatiskt en avvägning mellan publikens, programmakarnas och annonsörernas intressen. Dessutom undvek man på detta sätt en direkt konkurrens om reklamintäkter mellan offentliga och privata företag, vilket har varit en stor källa till debatt i många europeiska länder. Finansiering av radio och TV 273 Erfarenheter från andra länder visade också att konkurrens om reklamintäkter minskade programvariationen och påverkade en rad kvalitetsdimensioner. TV-marknadens förmåga att erbjuda ett från publiksynpunkt komplett och balanserat utbud skulle begränsas och enbart fylla ett begränsat antal funktioner, med tonvikt på förströelse och avkoppling. Utredningen har givit i uppdrag att uppdatera den artikel han skrev med särskilt fokus på frågan om vilka konsekvenserna skulle bli om även andra finansieringsformer användes för radio och TV i allmänhetens tjänst i . Analy- sen grundas på erfarenheter såväl i som i andra länder. I grunden är frågeställningen om vi med erfarenhet från av svensk kommersiell radio och television har anledning att dra andra slutsatser än de som drogs då. Den framställning som följer bygger delvis på det underlag som tagit fram för utredningen. De slutsatser som presenteras är dock mina egna. 10.3Finansieringsmetoder – en översikt Som framgått i kap. 3 har valet av finansiering för radio- och TV-verk- samhet stor betydelse för verksamhetens förutsättningar och karaktär. En grov indelning kan göras mellan kommersiell finansiering, som bygger på en frivillig betalning för en produkt eller tjänst, och offentlig finansiering, där direkt eller indirekt betalning på något sätt bestäms av staten. Metoder att finansiera radio och television ·Bytesaffärer (eng. bartering) ·Sidointäkter, t.ex. uthyrning av produktionsutrustning 274 Finansiering av radio och TV innebär att publiken betalar per program (pay-per-view) eller för en kanal, eller som det ibland kallas, en bukett av kanaler (subscription). har, till skillnad från t.ex. TV-avgiftsfinansie- ring, höga marknadsförings- och administrationskostnader. kan, som framgått i kap. 3, fungera för ett specialutbud (t.ex. långfilmer och sport) men har inte visat sig kunna användas för ett brett utbud av program. Det finns inget som talar för att det utbud som t.ex. SVT eller TV4 erbjuder i sin helhet skulle kunna finansieras med betal- TV. Med betal-TV-formen har följt en ökning av priserna på attraktivt innehåll, särskilt märkbart på sportområdet. Detta kan t.ex. leda till att endast några hundra tusen människor kan se ett stort idrottsevenemang som skulle nå en miljonpublik om det i stället sändes okodat. Frågan om betal-TV i SVT har varit aktuell i . SVT har önskat få pröva betal-TV som komp- letterande finansieringsform till TV-avgiften. Enligt SVT är det i en situation av ökad konkurrens nödvändigt att på olika sätt öka expone- ringen av det programutbud som produceras i public service-televisionen (prop. 1996/97:67). Regeringen tillsatte 1997 en särskild utredare i frågan, som i betänkandet inom (SOU 1997:60) föreslog att SVT skulle få möjlighet att pröva betal-TV i ett för ändamålet bildat bolag där finansieringen skulle komma från avgifter från publiken. Full kostnadstäckning skulle eftersträvas. Frågan är inte avgjord, den bereds fortfarande inom och måste underställas för beslut. Medan betal-TV (och TV-avgiftsfinansiering) innebär att publiken finansierar sändningarna innebär reklamfinansiering att annonsörer betalar för att få utnyttja radio och TV för att sända reklambudskap till publiken. Reklamfinansiering kräver därför ett utbud som annonsörerna publikmässigt och programmässigt är intresserade av (se också kap. 3). Programmen bör inte vara för långa och reklamen bör helst placeras i programmen. Reklamintäkternas storlek påverkas av konjunkturläget och bestäms förutom av prisnivån av den totala tiden för reklam och reklaminslagens placering. En allmän tendens är, enligt , att reklamreglerna efter hand blir färre och färre. Radio- och TV-kanalerna driver genom opinionsbildning och systematiska överträdelser, eller kreativ programsättning, fram liberaliseringar. Ett exempel på det senare Finansiering av radio och TV 275 är TV4 som, trots förbud mot reklam i programmen, gör reklamavbrott som motiveras med att ett självständigt program (t.ex. ett inför- program) sänds vid sidan av reklamen. Annonsörers inflytande över programmen är naturligtvis något som reklam-TV-företag med stor kraft värjer sig emot. Men en viktig förut- sättning för att reklamfinansierade företag skall kunna visa sådan själv- ständighet är att företaget har en stark ekonomisk ställning. I sämre tider, t.ex. i en långvarig konjunkturnedgång, kan eftergifter uppfattas som nödvändiga. Svensk reklam-TV har dock ännu inte drabbats av någon lågkonjunktur. Som framgått i kapitel 3 visar erfarenheter från andra länder att företag med reklamfinansiering tenderar att koncentrera sig på ett fåtal programtyper som tilltalar en bred allmän publik snarare än olika mindre intressegrupper och programgenrer. Utbudet tenderar också att bli relativt likartat mellan de konkurrerande kanalerna. Den kunskap vi har av svenska förhållanden visar att reklamfinansierade företags programutbud i stor utsträckning präglas av en begränsad genrevariation med en stor andel av program inköpta från utlandet. TV4 intar genom koncessionen en mellanställning mellan TV-avgiftsfinansierade SVT och övriga kommersiella kanaler, men för TV4 gäller i gengäld särskilda krav i företagets sändningstillstånd på att t.ex. sända ett mångsidigt programutbud. Närbesläktad med reklamfinansiering är sponsring, som innebär att någon utomstående helt eller delvis bekostar ett program mot att en sponsringsskylt visas i början och i slutet av programmet. Det har blivit vanligt att vissa programrättigheter är direkt knutna till motprestationer, vanligtvis sponsring. I sammanhanget kan också näm- nas en mer dold form av finansiering, produktplacering, dvs. ersättning från annonsörer för att deras produkter placeras väl synliga i program. Produktplacering är ett vanligt inslag i produktion av långfilm. I jäm- förelse med reklamfinansiering ger emellertid såväl sponsring som produktplacering obetydliga resurser. För SVT gäller att viss sponsring är tillåten, främst i samband med sportsändningar. Frågan om sponsring av program i public service- företagens kanaler är inte oproblematisk. Å ena sidan ger spon- sorintäkterna för SVT möjlighet att förvärva sändningsrätten till vissa attraktiva idrottsevenemang utan att det går ut över resurserna för andra program. Å andra sidan får inte företaget göra sig så beroende av sponsring att den programmässiga integriteten kan påverkas. En alltför långtgående glidning mot sponsring kan innebära att publiken i större utsträckning uppfattar SVT som kommersiellt finansierad, även om det rör sig om mycket små summor sett i relation till SVT:s samlade resur- ser. Sponsring lämpar sig inte för program där kraven på redaktionellt 276 Finansiering av radio och TV oberoende och trovärdighet är extra höga, vilket för ett public service- företag torde avse de flesta programkategorier. Risken för otillbörlig påverkan på programinnehållet har dock ansetts vara mindre i sport- program, vars innehåll knappast kan anklagas för att påverkas, och för att sportsändningar ändå innehåller ett överflöd av reklam, t.ex. på matchtröjor, arenareklam m.m. kan naturligtvis sponsorernas önskemål påverka vilka sporter som visas i televisionen. Till sidointäkter hör t.ex. intäkter genom försäljning av program och programrättigheter eller produktionsresurser. Försäljning av produkter med anknytning till programmen är också vanlig, även inom public service-företagen, där såväl böcker och informationsmaterial som kramdjur, CD-romskivor och liknande säljs (merchandising). TV-avgiftens storlek bestäms av riksdagen.1 Avgiftsnivån ingår dock inte i och bedöms inte i relation till statsbudgeten. Avgiften avser inne- hav av mottagare. TV-avgift är internationellt sett ett vanligt sätt att finansiera public service-radio och TV. Avgiftskonstruktionen kan dock skilja sig åt mellan olika länder. I vissa länder finns fortfarande en särskild avgift för radiomottagare och för färg-TV. I har man valt en annorlunda lösning, där finansieras public service-företaget med en andel av eltaxan. TV-avgiften kan också indexregleras. Så har man gjort i Storbritan- nien. och framåt knöts licensavgiften till konsumentprisindex. Först skulle avgiften öka snabbare, därefter lång- sammare. Konsekvensen har blivit en relativt kraftig höjning . Ett skäl för att indexreglera TV-avgiften är att ge public ser- vice-företagen goda planeringsvillkor, ett annat att det politiska systemet inte behöver blandas in . 1 uttogs en stämpelavgift för de särskilda tillstånd som krävdes (av Kungl. Maj:t) för att inneha en radioapparat. därefter överlämnades tillståndsgivningen till telegrafstyrelsen och avgiften blev en licensavgift. När radiolagen trädde i kraft ändrades begreppet licens till mottagaravgift. Begreppet TV-avgift tillkom när lagen (1989:41) om TV-avgift trädde i kraft. Finansiering av radio och TV 277 I radions och televisionens tidiga dagar, när innehav av en TV-appa- rat endast gav tillgång till public service-företagens utbud, kunde TV- avgiften i grunden ses som ett abonnemang för dessa företags tjänster. När annan radio och TV-verksamhet successivt har blivit tillgänglig, framstår TV-avgiften snarare som en slags specialdestinerad skatt på innehav och användning av en TV-mottagare. I princip finns inte möj- ligheten att slippa betala avgiften genom att avstå från public service- företagens utbud. Men eftersom TV-avgiften uteslutande används till att finansiera de svenska public service-företagens verksamhet har lyssnare och tittare dock möjligheten att själva bedöma om avgiften ger valuta för pengarna. Finansieringen av en radio och TV i allmänhetens tjänst genom avgifter har länge ansetts vara en åtgärd för att garantera verksamhetens självständighet och fungera som en buffert mellan programföretagen och statsmakterna. Risken för otillbörlig politisk påverkan har ansetts vara större med en direkt finansiering från statsbudgeten. Det faktum att TV- avgiften trots allt är en form av offentlig finansiering har ansetts kunna balanseras med att företagen ges så långsiktiga planeringsförutsättningar som möjligt samt att de till stora delar själva har bestämmanderätt över hur medlen närmare skall användas. I har, som nämnts, regeringen fattat beslut om de ekonomiska förutsättningarna för BBC fram till och med då BBC:s nuvarande Royal Charter går ut. Såväl BBC:s roll som public service-företag som licensavgiften som finansieringsform har genom detta beslut fått förnyat starkt stöd. En särskild kommitté, den s.k. , föreslog att BBC:s satsningar på den digitala tekniken och nya programtjänster skulle finansieras med en särskild licens för digital-TV. Regeringen gick dock inte på denna linje, utan beslutade i stället om en höjning av den ordinarie licensavgiften med motsvarande konsu- mentprisindex (Retail Price Index) + , vilket beräk- nas ge BBC extra t.o.m. (BBC hade önskat en förstärkning med ). Beslutet innebär emellertid också hårda krav på att BBC självt genom effektiviseringar och ökade kommersiella inkomster skall generera lika mycket som licensavgiften höjs, dvs. Som ytterligare underlag för sitt beslut har den brittiska regeringen låtit oberoende konsulter göra en bedömning av såväl BBC:s resurs- behov inför perioden som av BBC:s möjligheter att genom en effektivare verksamhet generera en omfattande självhjälp. Ett kontroversiellt förslag från var att , dvs. det egna produktionsbolaget, skulle säljas. Regeringen har dock i sitt beslut inte 278 Finansiering av radio och TV sagt något om på vilket sätt BBC skall göra de förväntade effektivise- ringarna, det är nu en fråga för BBC att avgöra. I har ett mediepolitiskt avtal (medieforlig) träffats mellan regeringen, och Centrumdemo- kraterne . Avtalet rör bl.a. finansieringen av public service-företagen och . Även i har man bestämt sig för TV-avgiften som den fortsatt dominerande finansieringskällan. Avgiften höjs nu fram till och med . I vissa länder skattefinansieras delar av public service-verksamheten. Särskilt vanligt är det i de östeuropeiska länderna. Även i har detta förekommit; för Radio sändningsverksamhet till utlandet och även för Utbildningsradions verksamhet fram . Staten kan naturligtvis också ge särskilda bidrag, lån eller garantier till public service-företag i samband med investeringsbehov eller liknande. Generellt sett är emellertid direkt statsfinansiering av public service- företags hela verksamhet ovanligt. Mot statlig finansiering av public service-radio och TV brukar anfö- ras dels att det är en osäkrare form av finansiering än TV-avgiften genom att medelsnivån bedöms i relation till andra delar av statsbudgeten, dels att public service-företagen skulle få en närmare koppling till statsmakten än vad som är önskvärt för deras självständiga ställning. Dessutom skulle publikens möjlighet att göra egna bedöm- ningar av valuta för pengarna minska med skattefinansiering, eftersom ingen skulle känna till sitt eget bidrag. Ju mer säker och långsiktig finansieringsform desto mindre sannolikt att public service-företagen kortsiktigt anpassar sig till de politiska vindarna. Statlig reglering av radio och TV-företag kan generera intäkter som kan användas för särskilda satsningar. Omfördelning av intäkter på detta sätt, t.ex. genom koncessionsavgifter, är ett vanligt sätt att delfinansiera kulturpolitik, men det används också som delfinansiering av public service-verksamhet, t.ex. i där delar av reklamfinansierade Mainos-TV:s intäkter går till public service-företaget . Även i gick TV4:s koncessionsavgifter till rundradio- kontot (där TV-avgiftsmedlen samlas). går de i stället direkt in i statsbudgeten, vilket också koncessionsavgifterna från den privata lokalradion gör. Finansiering av radio och TV 279 Bytesaffärer går ut på att TV-bolag betalar för varor och tjänster – även program – de är intresserade av med reklamtid. I får t.ex. lokala tillgång till nationella underhållningsprogram mot att de upplåter del av reklamtiden i anslutning till programmen till de företag som levererar de attraktiva programmen. I inlednings- och expansionsskeden kan radio- och TV-företag behöva lån och bidrag. I kan nämnas Industri- och investment- företaget , som finansierade starten av medie- verksamhet, genom att inledningsvis täcka uppkomna förluster.