sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Att det i sin tur finns ett starkt samband i en ekonomi mellan välfärd och hög utbildningsnivå får också anses väl dokumenterat. Det får därför sägas vara väl- motiverat att de offentliga skolorna och högskolorna även utför uppdragsutbildning, även om det i mer eller mindre hög grad sker i konkurrens med privata utbildningsföretag. Det finns också produktion som ger negativa bieffekter från samhällsekonomisk utgångspunkt. De karaktäriseras av att den samhällsekonomiska kostnaden för en viss produktion är högre än Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader den enskilde producentens kostnad. Ett känt exempel är miljö- föroreningar som uppkommer till följd av produktion av en viss vara. Det är dock ovanligt att förekomst av externa negativa effekter används som motiv för att den offentliga sektorn skall producera konkurrensutsatta produkter i egen regi. Vanligen sker korrigeringen genom lagar eller skatter. Ett annat marknadsmisslyckande anses uppkomma till följd av bristande information hos antingen säljare eller köpare på en viss marknad, s.k. informationsasymmetri. Bristande information kan i och för sig alltid uppkomma när en viss individ låtit bli att skaffa sig tillgänglig information. Här intresserar man sig dock i första hand för informationsbrist som har en mer eller mindre oundviklig karaktär på grund av rådande förhållanden inom verksamhets- området. är det köparen som hamnar i detta kroniska informationsunderläge. Ett exempel är en patient som besöker ett sjukhus. Ett annat exempel skulle kunna vara en bilägare som lämnar sin bil på en verkstad. Bristande information är en typ av marknadsmisslyckande som statsmakterna främst försökt undanröja med lagstiftning, t.ex. konsumentlagstiftning. Förekomst av asymmetrisk information har dock även anförts som kompletterande argument för att t.ex. bedriva sjukvård i offentlig regi. När man jämför de motiv som anförs för att det offentliga skall kunna bedriva konkurrensutsatt verksamhet kan det upplevas som att välfärdsteorins argument skiljer sig påtagligt från de argument som i ärendena framförs av olika företrädare för stat, landsting och kommuner. Till stor del får dock denna åtskillnad ses som naturlig. Välfärdsteorin utgår främst från det offentliga som marknads- korrigerare, medan de argumenten i ärendena främst handlar om motiv för det offentliga som marknadsaktör. De skilda sätten att formulera argument speglar också förhållandet att företrädare för stat, kommuner och landsting utgår från praktiska förhållanden, medan välfärdsteorin har en mer teoretisk karaktär. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader En närmare granskning av de olika sätten att argumentera visar också att man ofta säger samma sak men på olika sätt. När en kommun motiverar viss verksamhet med att det saknas tillräckligt med privata aktörer, kan den bakomliggande faktorn vara förekomst av stordriftsfördelar eller att tjänsten i fråga har viss kollektiv karaktär. Välfärdsteorin tar dock inte upp alla relevanta argument för att offentliga aktörer skall kunna få bedriva konkurrensutsatt verk- samhet. Framför allt behandlas inte frågan om samproduktions- fördelar. Att välfärdsteorin inte tar upp alla argument för offentlig verksamhet har också påpekats i andra sammanhang. I utredningen av statliga åtaganden55 framhålls att välfärdsteorin är svår att tillämpa i praktiken och att analyser i det enskilda fallet inte alltid ger tillräcklig vägledning för att avgöra om ett visst åtagande skall anses vara en uppgift för det offentliga eller inte. När det gäller den offentliga sektorns traditionella område finns inte skäl att ifrågasätta existensen av offentliga aktörer, inte ens i de fall verksamheten har konkurrensutsatts. Även i de fall staten eller en kommun väljer att upphandla en förhållandevis stor del av sitt behov i konkurrens kan det finnas behov av egen produktions- kapacitet. I den mån huvudmannen upphandlar hela eller delar av verksamheten i konkurrens kommer i praktiken den egna produk- tionsenheten i en eller annan form att hamna i en konkurrens- situation med privata leverantörer. Behovet av en egen produk- tionskapacitet innebär dock inget motiv till att också använda kapaciteten för försäljning till externa kunder. har flera traditionella offentliga verksam- hetsområden som bedrivits som lagenliga monopol konkurrens- utsatts genom avreglering. I åtminstone ett övergångsskede upp- kommer konkurrens mellan offentliga och privata aktörer. Det går i sådana situationer inte att kräva att de offentliga aktörerna skall dra sig tillbaka från marknaden. Närvaron av offentliga aktörer på sådana marknader kan därför inte ifrågasättas i sig. Från välfärdsteoretiska utgångspunkter kan också betydande delar av den traditionella offentliga sektorns verksamhet motiveras med att produktionen har tydliga positiva samhällsekonomiska effekter. Ett annat sätt att uttrycka detta förhållande är att den totala betalningsviljan inom ekonomin för produktionen i fråga påtagligt överstiger den summerade efterfrågan från köpare. 55 SOU 1995:93. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader är fallet när viss produktion inte bara ger nytta åt köparen utan också till andra individer i samhället. Detta innebär i sin tur att en helt privat marknad utan offentliga aktörer visserligen klarar av att producera de aktuella tjänsterna, men inte till en totalvolym som är optimal från samhällsekonomisk utgångspunkt. Det är betydligt svårare att hitta relevanta skäl till att offentliga aktörer skall medges rätt att producera tjänster inom den del av näringslivet som av tradition är förbehållen det privata näringslivet. I de allra flesta situationer torde det inte gå att hitta några bärande motiv över huvud taget. har dock funnit att i tre undantagssituationer kan en sådan produktion vara motiverad. a)En så hög grad av samproduktionsfördel föreligger mellan monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet, att det är samhällsekonomiskt motiverat att tillåta en offentlig aktör som bedriver monopolskyddad verksamhet att också agera på viss angränsande och konkurrensutsatt marknad. Motivet är dock enligt rådets uppfattning inte giltigt i de fall den monopol- skyddade verksamheten består av myndighetsutövning i vilken den offentlige aktören direkt kan påverka sin marknadsposition inom den konkurrensutsatta sektorn. b)Avsaknad av privata alternativ råder inom t.ex. ett glesbygds- område. Ett kriterium för att offentliga aktörer skall producera sådana varor eller tjänster bör då vara att de har en påtaglig betydelse för kunderna inom regionen. Ett ytterligare kriterium är att varorna eller tjänsterna inte på ett enkelt sätt kan köpas från leverantörer lokaliserade i angränsande eller andra delar av landet. c)Svårigheter att dimensionera ett internt behov, t.ex. kommun- internt, utan att det uppstår tillfälliga och oavsiktliga överskott. Ett sådant förhållande kan innebära ett motiv till att få möjlig- het att sälja sådant tillfälligt och oavsiktligt överskott av begränsad omfattning, även om det inte i normalfallet är en uppgift för offentliga aktörer att sälja tjänster av aktuellt slag. 7Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka Kapitel 6 innehåller en genomgång av de relevanta argument som enligt finns som motiv för offentlig produktion, även i de fall den blir konkurrensutsatt. Verksamheter som saknar sådana relevanta argument bör därför den offentliga sektorn avstå från att bedriva. Därmed har man också angett ett sätt att lösa problemen med bristande konkurrensneutralitet mellan privat och offentlig sektor. Om den offentliga sektorn drar sig tillbaka från en marknad finns självklart inte heller något konkurrensneutralitets- problem kvar. Mot denna bakgrund innehåller detta kapitel en redovisning av vilken typ av verksamhet som menar att den offentliga sektorn bör upphöra med att bedriva. 7.1Argument för konkurrensutsatt verksamhet som saknar relevans I de ärenden som granskats har funnit att det även finns argument för att bedriva offentlig konkurrensutsatt verksamhet som saknar relevans. Ett sådant argument är att en intern enhet har utsatts för konkurrens från det privata näringslivet genom upphandlingar och därför bör få sälja på den externa marknaden för att inte tappa marknadsandelar. Det är invändnings- fritt att bygga upp en intern enhet som utför tjänster som också går att köpa på den externa marknaden. Motivet kan vara att det skulle vara mer kostnadseffektivt att ha en intern enhet än att anlita externa utförare. Detta motiv kan dock enligt rådets uppfattning inte i sig användas som argument för att också starta extern försäljning. Om förvaltningen väljer att på ett eller annat sätt konkurrensutsätta den egna enheten – även det ett fritt val – är detta snarare ett uttryck för att förvaltningen inte är säker på att Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka det interna alternativet är det bästa. Det bör också i sammanhanget nämnas att i verksamhet blir sådan extern försäljning ofta lagstridig, vilket framgår av exemplen i avsnitt 7.2. Interna enheter behöver inte alltid vara utsatta för extern konkurrens. I syfte att öka den interna kostnadseffektiviteten kan enheter bildas inom ramen för ett internprissystem, där andra enheter inom förvaltningen tilldelas ett budgetansvar och får välja hur mycket av denna budget som skall användas till exempelvis resor, städning eller kontorsvaror. En sådan intern resultat- eller balansenhet får då en roll som inte är olik ett företag, särskilt som enhetens totala årliga verksamhetsvolym inte blir given på förhand utan efterfrågebaserad. Inte heller detta förhållande kan dock utgöra ett motiv till att enheten skall ges rätt att sälja tjänster externt. är avsikten med en intern enhet att avknoppa verksamheten och att den därför behöver få träna i ett skarpt läge. Det går i sig att ha en viss förståelse för denna övergångsproblematik, och problemen kring avknoppning har tidigare behandlats i detta betänkande (se avsnitt 5.9). måste framhållas att om en extern försäljning från en verksamhet bedrivs med ovannämnda argument överträds i normalfallet kommunallagen. I några av ärendena har sysselsättningsskäl och övertalighets- problem framhållits som motiv för att bedriva den ifrågasatta verksamheten. Man kan ha en viss förståelse för detta argument, särskilt mot bakgrund av den höga arbetslösheten i under en stor del av . Likväl är detta inget hållbart argument för att enheter som byggts upp för internt bruk också börjar sälja på den öppna marknaden. Den offentliga sektorn måste, i likhet med den privata, löpande dimensionera verksamheten efter det egna behovet. Ett annat argument som framförts är att en viss extern försälj- ning inte skall ses som en konkurrensutsatt verksamhet i vanlig mening utan att det enbart är frågan om en service till kommun- medborgare eller andra kunder. Ett kompletterande argument är ibland att kunderna uttryckligen har efterfrågat den aktuella försäljningen. Enligt uppfattning har detta argument relevans endast om bakgrunden är att det saknas privata alternativ, en situation som redan behandlats i kapitel 5. Det går däremot inte generellt sett att motivera konkurrensutsatt verk- Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka samhet med detta argument. I så fall skulle den offentliga sektorn kunna bedriva nästan vilken produktion som helst. Ett argument som ibland framförs är att verksamheten har en sådan begränsad omfattning att redan detta förhållande gör att en viss extern försäljning bör accepteras. De negativa effekterna på marknaden skulle därmed vara försumbara. En liknande argu- mentering är att överskottsförsäljning är i sin ordning, bara den inte uppgår till en alltför hög andel av produktionen. Enligt uppfattning är argument av detta slag inte giltiga, eftersom även en obetydlig verksamhet kan få påtagligt negativa effekter för enskilda småföretag. Det bör också framhållas att även till synes obetydliga verksamheter sammantaget kan få ansenlig volym, t.ex. om de utförs av ett stort antal kommuner i landet eller av ett stort antal statliga myndigheter. bör nämnas att myndigheter ofta säljer informationstjänster av olika slag i begränsad omfattning, t.ex. utredningar och annat informa- tionsmaterial. Sådan försäljning är i normalfallet invändningsfri om den utgör ett led i myndighetsrollen, särskilt som det kan ifråga- sättas om sådana tjänster är konkurrensutsatta över huvud taget. Nedan presenteras ett antal ärenden som inkommit till och där rådet sålunda gjort bedömningen att den ifrågasatta verksamheten inte bör produceras av den offentliga sektorn på en öppen marknad. Exempelsamlingen är inte ut- tömmande, men bör ge en god bild av vilka typer av verksamheter det är frågan om. I ett ärende konstaterades att en kommun bedrev försäljning av städtjänster både till externa kunder inom kommunen och till kunder utanför kommunen (dnr 17/98). Den externa försäljningen uppgick till 5–. konstaterade att det står en kommun fritt att ha en egen städkapacitet, men att extern försäljning av städtjänster faller utanför den kommunala kompe- . Rådet konstaterade att det utrymme som rättspraxis med- gett för tillfällig överskottsförsäljning inte kunde åberopas i det aktuella fallet. Både den totala omsättningen och andelen externa Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka uppdrag har varit relativt stabila , varför överskotts- kapaciteten inte uppkommit genom en plötslig efterfrågeminsk- ning. framhöll att rättspraxisen utgör en bra avvägning mellan kravet på konkurrensneutralitet och kravet på att bättre utnyttja tillgängliga resurser när efterfrågan tillfälligtvis viker. I ärendet kunde tvärtom visas att överskottet uppkommit genom en medveten strategi. Rådet framhöll vidare att städverksamhet av detta slag inte har någon karaktär av kapitalintensiv verksamhet, vilket förenklar möjligheterna att löpande anpassa verksamhets- volymen efter det interna behovet. Vidare att det inte rör sig om en marknad där det saknas brist på privata alternativ. Rådet rekommenderade därför kommunen att upphöra med den externa försäljningen. I ett ärende ifrågasattes att en kommun bedrev växtförsäljning till allmänheten (dnr 19/98). konstaterade att en kommun har rätt att producera växtprodukter för kommunens eget bruk, dvs. för utplantering i kommunens parker och på andra offentliga platser. Verksamheten bör därmed vara dimensionerad för dessa behov. Om tillfälligt överskott råkar uppstå var det enligt rådets mening rimligt att kommunen skall kunna sälja detta överskott i efterhand, beroende på de svårigheter som finns att exakt dimensionera en verksamhet av detta slag. Kommunen skall dock kunna visa att det verkligen är fråga om ett oförutsett och tillfälligt överskott. I ärendet kunde konstateras att kommunen hade haft permanenta överskott av sin växtodling under . motsvarade den externa försäljningen ca en tredjedel av den totala produktionen. Försäljning och marknadsföring har skett före och , dvs. innan det gått att fastställa om överskott uppkommer. Enligt rådet innebar dessa omständigheter att överskotten inte bara var ett uttryck för den svårighet som naturligen ligger i att exakt planera det totala växtbehovet i kommunen, utan också hade uppkommit som en konsekvens av en medveten och planerad strategi att också sälja på en extern marknad. Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka Enligt rådets mening var både överskottsnivåer motsvarande en tredjedel av den totala försäljningen och det sätt på vilket försälj- ningen genomfördes oförenliga med kravet på konkurrens- neutralitet. Rådet uppmanade därför kommunen att anpassa sin verksamhet till kommunens egna behov och enbart sälja till externa kunder när det i efterhand fastställts att en säsongsinriktad produktion har gett ett överskott. Exemplet försäljning av diverse tekniska tjänster I ett ärende konstaterades att ett s.k. servicekontor bedrev försäljning av diverse tjänster av främst teknisk karaktär till företag och privatpersoner (dnr 9/99). Den externa försäljningen bestod bl.a. av tjänster såsom svets- och smidesarbeten, uppsättande och reparering av staket, räcken och lekredskap, blästring och lackering av fordon och metallkonstruktioner, sprutmålning av snickerier och möbler, olika typer av elinstallationer, fordonstvätt, uthyrning av fordon och köp av bränsle samt diverse trädgårdstjänster. konstaterade att det inte tillhör en kommuns uppgift att på en extern marknad sälja tjänster av detta slag och att försäljningen till stor del stod i strid med kommunallagen. Till saken hörde att enheten i fråga, förutom ovan nämnda externa försäljning, både bedrev konkurrensutsatt verksamhet med kommunen som uppdragsgivare och verksamhet utan upphandling. Rådet rekommenderade kommunen att upphöra med den externa försäljningen i fråga. I ett ärende konstaterades att arkitektkontoret i en kommun vid sidan av ordinarie uppgifter också sålde arkitekttjänster på den öppna marknaden (dnr 45/98). Försäljningen hade uppgått till mellan av den totala verksamhetsvolymen. framhöll i sitt yttrande att arkitekttjänster är en verksamhet som normalt utförs av privata arkitektkontor. Det finns heller ingen dokumenterad brist på utbudet av arkitekter. Rådet påpekade vidare problemet med att det fanns en koppling till de bygglovsprocesser som handläggs inom dit arkitektkontoret hörde. En privatperson som anlitar stadsarkitek- Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka ten för ett arkitektuppdrag kan uppfatta att möjligheten ökar att få en snabbare och mer positiv behandling i bygglovsärenden och eventuella andra kommunala prövningstillstånd. Det kunde därför också bedömas att kommunen, redan genom att träda in på den externa marknaden för arkitekttjänster, erhåller en konkurrens- fördel jämfört med privata arkitekter. Denna fördel vilade på annan grund än hur väl själva arkitektarbetet utförs, vilket enligt rådet upphävde konkurrensneutraliteten. rekommen- derade mot denna bakgrund att kommunen skulle upphöra med att sälja arkitekttjänster till externa kunder. I ett ärende konstaterades att en räddningstjänst, vars verksamhet omfattade ett antal angränsande kommuner, bedrev olika former av larmtjänster (dnr 11/00). I räddningstjänstens ordinarie verksam- het ingick att ha en växel dit larm om bränder m.m. inkommer. Man hade också byggt upp en larmcentral som tar emot inbrotts- larm och andra larm från lokaler som ägs av kommunerna, t.ex. skol- och förvaltningslokaler. Det kunde också vara fråga om personliga säkerhetslarm, exempelvis trygghetslarm inom äldre- omsorgen. Enligt skall sådan verksamhet ses som helt naturliga uppgifter för en , då de är inriktade mot räddningstjänstens uppgifter och kommunernas interna behov. Rådet framhöll också att det är i sin ordning att en tecknar avtal med externa företags- kunder om automatisk brandlarmsöverföring, dvs. att mot en ersättning få ett brandlarm i en företagsägd fastighet direkt anslutet till kommunens räddningstjänst. En förutsättning är givetvis att fastigheten är lokaliserad inom kommunerna. I ärendet framkom dock att räddningstjänsten också börjat bedriva larmtjänster på en extern marknad. Det kunde t.ex. vara frågan om larm som utlöses av larmdetektorer och sedan åtgärdas av larmcentralen i enlighet med avtal med kunden. Exempel kan vara tekniska larm för frysanläggningar, vattenpumpar och hissar. Företag kunde därmed teckna avtal om larm som har en sådan karaktär att det inte är aktuellt att räddningstjänsten skall svara för någon form av utryckning. Larmcentralens enda funktion blir då att vidarebefordra larmet till exempelvis jourmontörer och Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka framhöll att det inte tillhör en kommuns uppgift att på en extern marknad sälja larmtjänster av sådant slag och att det torde stå i strid med den kommunala kompetensen. rekommenderade därför att rädd- ningstjänsten skulle upphöra med den aktuella försäljningen. I några ärenden har konstaterats att kommuner bedriver försälj- ning av tryckeritjänster. Ett exempel gällde ett kommunförbund, som bedrev sådan försäljning inom ramen för en ideell förening (dnr 8/00). konstaterade att det står en kommun fritt att ha ett tryckeri för interna behov. Det är också invänd- ningsfritt att ett antal kommuner går samman om ett tryckeri, om man anser att detta kan sänka kommunernas tryckerikostnader. Det är inte alltid som en kommuns storlek är den optimala för en viss verksamhet, varför det kan ses som naturligt att samarbete av sådant slag regelmässigt förekommer. Rådet framhöll att en extern försäljning av tryckeritjänster inte tillhör de uppgifter en kommun skall ägna sig åt. Rådet rekommenderade därför de aktuella kommunerna att upphöra med den externa försäljningen av tryckeritjänster. Exemplet försäljning av brandskyddsutrustning I ett ärende rörande kommunala räddningstjänster konstaterades att flera av dessa bedrev försäljning av brandskyddsutrustning. framhöll att det inte fanns något att invända mot att en kommun anlitar den egna räddningstjänsten för att ombesörja installation och underhåll av brandskyddsutrustning i kommunens egna lokaler. menade däremot att räddningstjänsterna inte skall bedriva extern försäljning av brandskyddsredskap på den öppna marknaden. Rådet pekade på problemet att räddnings- tjänsten i sin myndighetsutövning har en möjlighet att ge sig själv fördelar på marknaden genom att vid brandsyn informera fastighetsägaren om att erforderliga köp kan ske hos räddnings- tjänsten. Ett annat problem är att räddningstjänsten med denna försäljning kan uppfattas ha en roll som typgodkännare av brandskyddsutrustning, trots att räddningstjänsterna i realiteten Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka inte gjorde någon kvalitetsbedömning utan enbart sålde de varor som man fått bästa pris för vid upphandling. Det kunde vidare konstateras att det i normalfallet inte saknas privata leverantörer av brandskyddsutrustning. Mot denna bakgrund rekommenderade att landets räddningstjänster skulle upphöra med försäljning av brandskyddsutrustning. Rådet framhöll att om det kunde dokumenteras att det saknades privata alternativ i någon glesbygdskommun kan ett sådant förhållande däremot leda till en annan bedömning. Exemplet bageri- och kaféverksamhet Ett flertal ärenden har inkommit till som rör bageri- och kaféverksamhet. En bakgrund i flera av dessa ärenden är att kommunen försökt sysselsätta arbetslösa i sådan verksamhet, t.ex. i form av s.k. arbetsprövning. Ofta, men inte alltid, har kaféverksamheten varit placerad i kommunala byggnader som stadshus, bibliotek och skolor. I ett ärende rörande bageri- och kaféverksamhet (dnr 2/00) konstaterade att det kunde anses rimligt att en kommun har ett arbetsställe som bedrivs primärt för arbetsprövning. Med en sådan ordning får man möjlighet att bedöma om långtidsarbetslösa och andra personer som står utanför arbetsmarknaden klarar av att sköta ett arbete på ett tillfredsställande sätt. Rådet framförde uppfattningen att verksamheten i så fall organiseras på ett sådant sätt att försälj- ningen sker i kommunala lokaler och riktas mot kommuninternt bruk. Rådet konstaterade att det inte är en uppgift att bedriva bageri- eller kaféverksamhet med extern försäljning till företag eller privatpersoner. I ett ärende konstaterades att den statliga skogsvårdorganisa- tionens avgiftsbelagda verksamhet inbegrep skogsvårdstjänster som röjning, gallring, huggning och slybekämpning (dnr 37/99). konstaterade att detta inte är några verksamheter som myndigheten har några särskilda förutsättningar för att bedriva och att det på marknaden finns tillräckligt med privata alternativ. Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka