sou · GOB382d2 · 2001-01-01 00:00:00 — På kort sikt finns således inte mycket att prioritera om inte ytterligare resurser tillförs i systemet. Vi är således av den bestämda övertygelsen att forskningsanslagen till universitet och högskolor behöver förstärkas. För detta talar inte bara de övergripande och principiella argumenten om pluralism och möjligheter till självständiga forskningsinsatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla hög- skolelärare med forskarutbildning också ska ges möjligheter att forska, ställer i sin tur krav på ökade resurser till universitet och högskolor. Lärosätenas åtaganden i detta avseende kan inte till stor del göras bero- ende av om de enskilda lärarna lyckas erhålla externa medel för att finansiera sin forskning. Kraven på samband mellan utbildningen och forskningen förutsätter likaså adekvata egna forskningsresurser för lärosätena. De förslag vi framför här syftar till att distribuera medel för forsk- ning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering snarare än på tradition. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra om- prioriteringar . Som vi visat är dessa för närva- rande mycket begränsade. Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras systemet. Frågan om profilutveckling bör avhandlas inom ramen för budgetdia- logen och ingå som reguljärt inslag i det budgetunderlag som läro- sätena inger. Fakultetsnämnderna bör ges ansvar för att perio- diskt genomföra kvalitetsgranskningar av olika profilsatsningar. Granskningen bör i huvudsak genomföras som peer reviews gärna samordnad mellan flera lärosäten. Redovisningarna sker i samband med årsredovisningen. Även vid etablerandet av nya profilområden har fakultetsnämnderna det primära ansvaret, men även styrelserna bör ha ett viktigt ansvar att bedöma de icke inomvetenskapliga kriterierna. Budgetunderlagen med förslag om profilering kan av regeringen givet- 9 Enligt regleringsbrev för universitet och högskolor för anslogs ca till vetenskapsområden samt till forskning vid högskolorna (B 54). Därutöver kommer ersättning för klinisk utbildning och forskning på . I summan 6,4 miljarder ingår ersättning för lokalkostnader med . vis remitteras till t.ex. för yttrande. Detta kan vara särskilt angeläget om profiler som omfattar flera lärosäten föreslås; alltså främst stora och komplexa områden. En styrning av profiler via vetenskapsområdena är inte lämplig och kan omintetgöra angelägna försök att etablera profiler, som går över gränserna för vetenskapsområdena. Vi hänvisar till förslaget om att högst av medlen för forskning och forskarutbildning skulle knytas till vetenskapsområden. Eftersom kraven på profilering är starkare vad gäller de nya universiteten föreslår vi att det särskilda anslaget Övriga forskningsmedel kvarstår tills vidare. Kvalitetskriterier inom forskning är ett mindre problem. Sådana finns väl utvecklade, om än med vissa skillnader mellan (och även inom) vetenskapsområdena. Vad som saknats är en systematisk redo- visning från lärosätenas sida av kvalitetsutvecklingen av forskningen. Flertalet fakultetsnämnder utnyttjar i sin interna anslags- fördelning till ämnen (motsv) olika kvalitetskriterier. Dessa kvalitets- kriterier kan tillhöra beslutsunderlaget även på nationell nivå. Exempel på sådana är: Antal disputationer (detta tillhör redovisningsmässigt forskarutbildningen, men betraktas också som ett viktigt kvalitetskrite- rium för forskning); Antal nya docenter bland de som disputerat vid lärosätet; Andra kompetensprövningar efter ansökan (t.ex. tillsättning av eller befordran till professor); Förmåga att erhålla externa forsk- ningsmedel i konkurrens; Internationella utbyten; Publicering i inter- nationellt erkända tidskrifter. Vad beträffar förmågan att erhålla externa forskningsmedel bör hög vikt tillmätas medel från forskningsråd och vissa generella anslags- givare som forskningsstiftelserna samt vissa andra finansiärer som t.ex. EU. Även antalet/andelen lärare inom lärosätet eller fakultetsnämnds ansvarsområde som har externa anslag är av intresse såväl som sum- man av anslagen. Ett normalt sett mera svårfångat kriterium är kreativitet eller förmå- gan att utveckla ny forskning eller forskning inom nya områden. Här får bedömning ersätta kvantitativa mått. Rörlighet inom forskarvärlden anses på många håll vara kvalitets- höjande. Med rörlighet kan avses allt från olika gästforskarengagemang både till och från lärosätet till omsättning av forskande personal Detta i sällan diskuterade kriterium kan man lätt ge mått på. Slutligen finns i vissa fall icke-vetenskapliga kriterier som relevans för samhälle, kultur och näringsliv. Dessa kriterier är av bedömnings- karaktär. Eftersom förhållandena är olika inom olika vetenskapsområden bör indikatorerna anpassas efter detta. Indirekt och med längre mellanrum kommer också kvalitetsbedöm- ningar via i enlighet med verkets nya kvalitetsgrans- kande uppgifter . Denna granskning avser dock enbart forskarutbildningen. 7.3.4Former för fördelning av forskningsresurser Statsmakternas styrning av universitetens forskning är en budget- styrning, dvs. verksamheten styrs genom storleken av anslagsbeloppen. Vi ser inget rimligt alternativ till budgetstyrningen. Statsmakterna bör också i fortsättningen svara för medelsanvisning till forskning och för övergripande avvägningar i fråga om forskningens inriktning genom fördelning av medel till de olika vetenskapsområdena. Det finns inga adekvata kvantitativa mått som skulle kunna utgöra tilldelningsenhet på motsvarande sätt som helårsstudent och helårsprestation inom den grundläggande högskoleutbildningen. Vi anser emellertid att två saker måste förbättras. Dels bör besluts- underlaget bli bättre, dels bör statsmakterna redovisa motiven för och den avsedda innebörden i sina beslut tydligare. Vi ser de strategidokument som lämnades in som bör- jan på en utveckling mot mer relevant och fördjupat beslutsunderlag. Vi har övervägt att föreslå en periodiskt återkommande nationell bedömning och genomlysning av forskning/forskarutbildning i landet med det engelska RAE-systemet (Research Assessment Exercise) som modell. Vi bedömer emellertid att ett sådant system knappast är lämp- ligt i ett så litet land som . Det är också tveksamt med hänsyn till den stora bedömningsapparat som måste skapas och den centralisering som blir den sannolika följden. Men det är som nämnts angeläget att lärosätena självständigt prio- riterar anförtrodda forskningsresurser under iakttagande av högt ställda kvalitetskrav. Kravet på profilering måste dock balanseras mot krav på bredd inte minst för att tillgodose behoven på forskningsanknytning av grundutbildningen. Även för de nya universiteten och för högskolor som tilldelats vetenskapsområden måste någon tid för uppbyggnad ges innan fördelning kan ske efter bedömda resultat. har särskilt fakultetsnämnderna uppburit ansvaret för kvalitetsbaserad fördelning och uppföljning – fakultetsnämnder, vilka i allt väsentligt har vetenskapsområden eller delar därav som sina ansvarsområden. Där sker – eller kan ske – kvalitetsbaserade prioriteringar på ämnesnivå eller ämnesgruppsnivå inom ansvars- området. Eftersom det statliga forskningsanslaget vid ankomsten till lärosätet redan är uppdelat på vetenskapsområden (de nya universiteten har en delvis annorlunda uppdelning) och med mycket begränsade möjligheter till omfördelningar har lärosätenas styrelser inte nämnvärt deltagit eller kunnat delta i lärosätets prioriteringar vad avser forskning. Detta har också begränsat möjligheterna till dialog mellan statsmakterna och lärosätena. Vi anser att detta bör ändras på så sätt att styrelserna bör ges möj- lighet att spela en aktivare roll i prioriteringsarbetet. Som en bieffekt får man då också möjlighet att bättre tillgodose behov av forskning över områdesgränserna och möjligen också samarbete mellan lärosäten. Vi förutsätter dock att styrelserna till följd av sin sammansättning helt och hållet begränsar sig till rambeslut och att beslut fattas efter kvali- ficerad vetenskaplig beredning. Forskningens närmare inriktning, dess innehåll och kvalitetsbedömningar måste självfallet fakultetsnämn- derna med sin vetenskapliga majoritet stå för. För att ge styrelserna reella möjligheter bör de statliga forsknings- anslagen i fortsättningen fördelas utan uppdelning på vetenskapsområ- den till lärosätena. Men vissa restriktioner bör byggas i form av lägsta- andelar av totalanslaget för vetenskapsområdena vid lärosätet. Summan av dessa andelar bör inte överstiga av totalanslaget. För att öka möjligheten för statsmakterna att i fortsättningen styra forskningsresurser efter kvalitets- och profilgrundade kriterier bör föl- jande åtgärder vidtas. Budgetdialogen mellan regering och lärosäten bör utvidgas, främst i samband med de forskningspolitiska propositionerna. Budgetdialogen bör som grund innehålla föreskrivna redovisningar av verksamheten och nyckeltal som belyser forskningens kvalitetet. Vi har i avsnitt 7.3.2 lämnat exempel på nyckeltal eller indikatorer, som bör varieras något mellan vetenskapsområdena. Fakultetsnämnderna bör svara för bevakning av kvalitetsfrågorna, nödvändiga utvärderingar och sammanställning av nyckeltal. Vidare bör profiler redovisas. Som nämnts är det för tidigt att före- slå bestämda kriterier – eller ens mera precisa innebörder – för profile- ring. Sådana bör växa fram i dialogen, vilken bör innehålla redovis- ningar av forskningsstrategier och motsvarande. Universitet och högskolor måste självfallet, det vill vi särskilt betona, ha lika noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar som forsknings- råden. Bland annat detta bör komma till uttryck genom att det i hög- skoleförordningen förs in ett nytt kapitel om forskning. Forskning har , till skillnad mot både grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning inget eget kapitel i högskoleförordningen. I det nya kapitlet om forskning skall bland annat ges föreskrifter om den närmare medelsfördelningen till forskning samt planeringen, upp- följningen och utvärderingen av forskningen inom högskolan. Vad gäller de vetenskapliga kvalitetskraven bör högskoleförordningens föreskrifter ansluta till de krav som i myndighetsinstruktionen ställs på forskningsråden. Med anledning av den omorganisation av de nationella forskningsfinansierande myndigheterna, som statsmakterna beslutat, kommer nya instruktioner för dessa myndigheter att utfärdas . Vi lägger därför inte fram ett fullständigt förslag till för- ordningstext utan anger här bara vissa huvudföreskrifter som bör finnas med i ett nytt kapitel om forskning i högskoleförordningen. 9 a kap. Forskning 1 § Det åligger styrelsen för ett lärosäte att efter beredning med ut- gångspunkt i statsmakternas övergripande beslut fördela medel mellan vetenskapsområden eller delar av vetenskapsområden. 1.Vid lärosäte som ansvarar för vetenskapsområde skall det enligt högskolelagen kap. 2, 5 §, finnas minst en fakultetsnämnd. skall ansvara för forskning och forskarutbildning inom hög- skolan. 2.Fakultetsnämnden skall särskilt: a.ge underlag för styrelsens beslut i forskningsfrågor, b.utifrån vetenskapliga bedömningar, inomvetenskapliga behov och med beaktande av samhällelig relevans fördela forskningsresurser inom sitt ansvarsområde, c.svara för övergripande planering av forskningen inom sitt ansvars- område, d.svara för uppföljning av resursanvändning, verksamhet och resultat, e.svara för att forskningen inom verksamhetsområdet regelbundet utvärderas med avseende på såväl kvalitet som relevans. 7.3.5.1Sambandet utbildning – forskning Den närmare innebörden av att verksamheten, som det föreskrivs i hög- skolelagen, skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning (SFS 1992:1434, 1 kap. 3 §) och av begrep- pet forskningsanknytning har varit föremål för många och livliga diskussioner. och högskolor förfogar nu över egna anslag till forskning. Det är dock stora skillnader mellan lärosätena med avseende på balansen mellan utbildnings- och forskningsresurser. Sambandet mellan utbildning och forskning kan inte innebära att forskningsresurserna ska fördelas proportionellt mot grundutbildnings- resurserna eller vice versa. Statsmakterna måste kunna göra bedöm- ningar av såväl utbildning som forskning utifrån de samhälleliga kra- ven på respektive verksamhet och de olika verksamheternas egna förut- sättningar och behov. Likafullt ligger i de ramvillkor som gäller för universitet och högskolor krav på ett visst samband mellan resurser till utbildning och forskning. Vi anser inte att detta samband kan schabloniseras. Stor- leken av lärosätenas resurser för olika ändamål ska prövas av stats- makterna utifrån ett förbättrat beslutsunderlag. Detta underlag bör bland annat belysa relationen mellan utbildning och forskning vid vart och ett av lärosätena samt i vilken utsträckning olika typer av lärare med forskarutbildning faktiskt arbetar inom forskning respektive undervisning. 7.3.6Lärarnas rätt att forska I propositionen om den senaste reformen av lärarnas anställningar angavs att alla lärare med forskarutbildning ska arbeta med både undervisning och forskning. Av våra kontakter med företrädare för uni- versitet och högskolor framgår att lärares arbetstid inom forskning nu i viss utsträckning kommit att finansieras med medel som tilldelas genom resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskole- utbildningen. Detta gäller särskilt för undervisningstunga områden, där det är bristande balans mellan resurser för grundutbildning och för forskning. Detta bidrar till den urholkning av resurserna för den grundläggande utbildningen, som vitsordats från många håll men särskilt från humaniora och samhällsvetenskap Det innebär därtill en felaktig användning av de medel som anvisats av statsmakterna. Vi vill således betona att lärarnas arbetstid inom forskning ska finansieras med medel som anvisats för forskning. Medel som anvisats för den grundläggande högskoleutbildningen ska i sin helhet användas för att täcka kostnader för utbildningen. Detta måste klart framgå av föreskrifterna för anslagen och det är fakultetsnämndernas ansvar att se till att föreskrifterna följs. Lärarreformen har ännu varit i kraft för att någon mer fullständig utvärdering ska kunna göras. Men vi anser att det är ange- läget att belysa konsekvenserna av reformen för användningen av såväl forskningsanslagen som anslagen till grundläggande högskoleutbild- ning blir belyst. 7.3.7Samverkan med det omgivande samhället. Genom beslut av statsmakterna ändrades högskolelagen så att universitet och högskolor nu har till uppgift också att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet (SFS 1992:1434, 1 kap. 2 §). Universitet och högskolor anvisas inga särskilda medel för denna s.k. tredje uppgift. I och med att uppgiften är föreskriven i högskole- lagen får den förutsättas ingå bland verksamheter som ska finansieras genom anslag som statsmakterna anvisar. Den nämns dock inte uttryckligen varken under anslagen till grundläggande högskoleutbild- ning eller anslagen till forskning och forskarutbildning. Vi anser att det måste ges en klar formell grund för lärosätenas finansiering av uppgifter som hänger samman med föreskriften om att samverka med det omgivande samhället. Det bör således klart anges att kostnader som, enligt respektive lärosätes bedömande, är nödvändiga för att lärosätet ska kunna uppfylla uppgiften att samverka med det omgivande samhället, får belasta – beroende på verksamhetens art – anslagen till grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Lärosätena bör i årsredovisningen ange vilka belopp som använts för samverkansändamål. En betydande del av sam- verkansarbetet bör dock finansieras med externa medel. 7.4Sammanfattning av bedömningar och förslag De förslag vi framför syftar till att fördela medel för forskning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering sna- rare än på tradition. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra om- prioriteringar . Som vi visat är dessa för när- varande mycket begränsade. Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras syste- met. För detta talar också de övergripande och principiella argu- menten om pluralism och möjligheter till självständiga forsknings- insatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också ska ges möjligheter att forska, ställer även krav på ökade resurser till universitet och högskolor Anslagen för forskning till universitet och högskolor måste bli föremål för självständiga prioriteringar Fördelningen skall göras uti- från vetenskapliga kvalitetskrav och relevans för forskningens utveckling. Anslagen är inte en basresurs som står till förfogande för andra aktörer i forskningssystemet. I högskoleförordningen bör föreskrivas att universitet och hög- skolor (på samma sätt som forskningsråden) skall fördela forsk- ningsmedel efter noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar. Verksamheten skall regelbundet utvärderas. Vi förutsätter att den nya forskningsrådsorganisationen inom sina ekonomiska ramar fortsätter att initiera och stödja profilskapande forskning med god kvalitet. Kravet på profilering av forskningen inom högskolan måste balanseras mot kravet på bredd inte minst för att tillgodose kravet på forskningsanknytning av grundutbildningen. Vi anser att styrelserna för universitet och högskolor bör ges möjlighet att spela en aktivare roll i prioteringsarbetet inte minst för att därigenom bättre tillgodose behov av forskning över områdes- gränser och samverkan med andra lärosäten. Besluten skall fattas efter kvalificerad vetenskaplig beredning. Forskningsanslagen bör fördelas till lärosätena utan uppdelning på vetenskapsområden. Lägst-andelar bör dock anges per veten- skapsområde. Summan av lägst-andelarna bör inte överstiga av totalanslaget. En normerande definition av profiler är inte önskvärd att försöka göra . Begreppet bör utvecklas och successivt förtydligas – san- nolikt som en mångfald av innebörder – inom ramen för dialogen mellan statsmakter och lärosäten. Vi föreslår att statsmakterna även styr forskningen genom budgetstyrning. Det krävs ett bättre beslutsunderlag än tidi- gare, t.ex. i form av nyckeltal och strategidokument, och det är angeläget att motiven för besluten redovisas. Budgetdialogen bör utvecklas väsentligt. För att öka möjligheten för statsmakten att göra avvägningar efter kvalitets- och profilgrundade kriterier föreslås följande åtgärder: I underlaget skall finnas nyckeltal, Profilskapande verksamhet skall redovisa, Lärarnas arbetstid för forskning skall finansieras av medel anvi- sade för forskning. Medel anvisade för grundutbildning skall i sin helhet användas för utbildning. Kostnader för att uppfylla den tredje uppgiften måste få belasta anslagen för grundutbildning resp forskning/forskarutbildning. Läro- sätena bör ange i årsredovisningen vilka belopp som använts för samverkansändamål. 8.1.1Tilläggsdirektiven till utredningen innehåller följande uppgifter Analysera hur lokalkostnadernas andel av dels högskoleanslagen, dels lärosätenas beräknade totala omslutning förutses utvecklas . Analysera vilket lokalbehov som högskoleexpansionen har gett och kommer att ge upphov till. Analysera hur beställnings- och förhyrningstakten utvecklas under förutsättning att ingen ytterligare expansion beslutas. Ifråga om den första punkten skall analysen göras utifrån volymerna genomförda och planerade förhyrningar som innebär ny- byggnationer eller större om- och tillbyggnader. Analysen skall ta fasta på att högskolan planerar att lämna förhyrningar och utredningen skall utnyttja redovisningen av det uppdrag som regeringen gav till och (dnr U1997/4158/UH). Mot bakgrund av analyserna skall ett förslag på en modell tas fram för regeringens styrning av lokalförhyrningar inom högskole- området, om förhyrningarna medför att anslagsmedel i större ut- sträckning binds upp i lokalkostnader. Styrmodellen skall ge möjlig- heter för regeringen att bedöma behovet på ett så tidigt stadium att det finns reella möjligheter för regeringen att påverka förhyr- ningarna. Utgångspunkten skall vara att förhyrningar av större ekonomisk betydelse bör godkännas av regeringen även om hög- skolan bedömer att förhyrningen ryms inom nuvarande anslag. Vidare skall ett förslag lämnas om hur underlaget från lärosätena skall vara utformat för att regeringen skall kunna bedöma behovet. Utgångspunkten bör vara att byggnadsteknisk kompetens inte kom- mer att finnas inom . Vidare bör det undersökas om det är praktiskt möjligt att utöka underlaget om förhyrningar på ett meningsfullt sätt i budgetunderlaget utifrån det särskilda beslut som fattades om utformningen av budgetunderlaget för universitet och högskolor. Även korrigeringar i budgetunderlaget som förbättrar regeringens kunskap inom området kan bli aktuella. De källor som utnyttjats är de traditionella Inläsning av bakgrundsmaterial och tidigare utredningar. Underlag om förhyrningar enligt regeringsbeslut av . Intervjuer av/samtal med representanter för universitet och högsko- lor, och Akademiska Hus. Enkät innehållande 8 frågeställningar. Dessutom har uppgifter om lokalytor och hyror er- hållits från Statskontoret. Eftersom den i direktiven nämnda utredningen av Statens lokalför- sörjningsverk och avrapporterades har utred- ningen koncentrerat sig fr.o.m 1998. Inledningsvis ges en tillbakablick baserad på rapporten från och med anledning av det rege- ringsuppdrag de erhållit 1997.1 8.1.3.1Reformerad fastighetsförvaltning och lokalförsörjning Den statliga fastighetsförvaltningen reformerades i början av 1990- talet, varvid en renodling av rollerna som hyresgäst respektive som fastighetsförvaltare eftersträvades. Myndigheterna fick ansvaret för att hyra lokaler för den egna verksamheten. De statsägda fastigheterna för högskoleverksamhet fördes i huvudsak över till Akademiska Hus. 1 Dnr U 1997/4158/UH – Ett regeringsuppdrag. HSV Rapport 1998:31 R. 8.1.3.2Lokalförsörjningen i högskolan före reformerna som upphörde hade till uppgift att förse de civila statliga myndigheterna med lokaler. avgjorde också lokalvolymen. Myndigheterna kunde få lokaler upplåtna i Bygg- nadsstyrelsens egna fastigheter eller genom att hyrde lokaler och upplät dem till myndigheten. När myndigheten fick en ny lokal erhöll den erforderliga medel till hyran. Inför varje budgetår aviserade till regeringskans- liet och till myndigheterna vad hyran skulle bli. pre- senterade också en investeringsplan som underlag för regerings- och riksdagsbeslut om såväl enskilda byggprojekt över vissa belopps- gränser som om investeringsramens storlek för det aktuella budgetåret. Den sammanlagda utbyggnaden var tämligen blygsam under 1980- talet och . Statsmakternas planering inrikta- des främst på att åtgärda brister i arbetsmiljön. Universitet och högskolor upplevde att de hade ett alltför begränsat inflytande över sina lokaler. Det var svårt att samordna verksamhets- förändringar med förändringar i lokalerna och att påverka lokalernas omfattning och standard. Det nya resurstilledningssystemet för grundläggande utbildning, som infördes innebar också förändringar för lokalförsörjningen. inkluderades i ersättningen för helårsstuderande ersätt- ning för lokalkostnader. Den varierar för de olika ersättningsnivåerna. För forskning/forskarutbildning ges en klumpsumma som ersättning för lokalkostnader. Lokalförsörjningsansvaret kom därmed att övergå till lärosätena. Det egna lokalförsörjningsansvaret innebär att universitet och hög- skolor själva avgör lokalernas läge, storlek och standard samt tecknar avtal med hyresvärden, antingen Akademiska Hus eller någon annan.