sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — En annan viktig datakälla är inkomstfördelningsundersök- ning,12 vilken gör det möjligt att följa utvecklingar . föll ensamstående föräldrars disponibla inkomst mätt priser (SCB 1999b:6). tycks ensamstående mödrars försämrade inkomster företrädesvis vara ett resultat av reducerade löneinkomster. Transfereringar och lägre skatter dämpade effekten av lägre löneinkomster, men de kompenserade dock inte fullt ut. Den största nedskärningen, som kan urskiljas ur uppgifter , är reducerad inkomst från sjukpenningen (detta gäller för alla familjer med barn). har ensamföräldrars genomsnittliga disponibla inkomst stagnerat på en låg nivå. Därutöver tyder undersökning på att bidragsnedskärningarna –1997 inte ledde till en kraftig försämring i gruppens inkomster. Familjestöd sänktes 1996 och 1997, men uppvägdes i hög grad av höjd arbets- löshetsersättning, arbetsmarknadsstöd, API/ALU etc. (SCB 1999b:46). analys i denna volym indikerar en tydligare nedgång i ensamstående föräldrars disponibla inkomster och 1997. Sammanfattningsvis drabbades ensamstående mödrar och deras barn av en kraftig sänkning i disponibel inkomst . Det fanns inte heller några tecken på att gruppens situation hade förbättrats . 3.2.2Vilka ensamstående föräldrar riskerar att utsättas för fattigdom? I många länder är ensamstående mödrar den mest utsatta gruppen med avseende på låga inkomster och fattigdom. I ett internationellt pers- pektiv har andelen fattiga bland svenska ensamstående mödrar och fäder varit relativt låg. Ensamstående mödrar är emellertid inte en homogen grupp och det finns dessutom anledning att misstänka att 12 Dessa mätningar visar medeltal som missar viktiga variationer bland enförälder- hushåll. Kategorin ensamstående föräldrar inkluderar både ensamstående mödrar och fäder. Fäder har en betydligt högre inkomst. undersökning var exempelvis den genomsnittliga inkomsten bland ensamstående fäder närmare medan motsvarande siffra för ensamstående mödrar endast var (räknat från ). Antalet ensamstående föräldrar i studien är litet (mellan 347 och 584) och utredarna reserverar sig för att dra slutsatser , eftersom data kan variera stort (SCB 1999b:19). Därutöver är hushåll med låg eller ingen inkomst alls underrepresenterade p.g.a. registerbortfall (s.19). Vidare var det externa bortfallet 1997. 112 Välfärdsutveckling för kvinnor och män skillnaderna inom gruppen ökar. Vissa mödrar är mer sårbara än andra. Vilka ensamstående mödrar löper då den största risken att bli fattiga? Både svenska studier (1994, och Takahashi 1997, Morrisens 1999) och internationell forskning (Bradshaw et.al.1996, Kilkey och Bradshaw 1999) visar att ensamstående mödrar utan lön riskerar att i betydligt högre utsträckning bli fattiga än mödrar som har betalt arbete. var risken att ha en inkomst som låg under fattigdomsgränsen dubbelt så stor bland ensamstående mödrar utan anställning jämfört med dem som arbetade (1994: figur 4). Morrisens fann att fattigdomsnivån bland mödrar utan inkomst var 1992. Ensamstående mödrar med anställning var i princip inte utsatta för fattigdom överhuvudtaget (Morrisens 1999:55). En fast förankring på arbetsmarknaden minskar således risken för fattigdom bland ensamstående mödrar. Ensamstående mödrar utan betalt arbete tillhör därmed de mest ekonomiskt sårbara. Därutöver bidrar faktorer som gör det svårare att få anställning till att öka sannolikheten för fattigdom. Exempelvis är det sannolikt att mödrar som har låg utbildning, barn i förskoleåldern samt många barn också har högre fattigdomstal. Procentuellt sett har ensamstående mödrar lägre utbildningsnivåer än gifta kvinnor (1997:243). Beräkningar baserade på LIS-material visade att mödrar med den lägsta utbildningen hade en hög fattigdomskvot. I övrigt spelade utbildningsnivån en mycket liten roll. Endast omkring 1/10 av ensamstående mödrar har tre eller flera barn. I motsats till vad som kunde förväntas, hade inte ensamstående mödrar med många barn en högre andel fattiga än mödrar med färre barn.13 Den etniska aspekten och diskriminering på arbetsmarknaden tycks vara viktiga faktorer för att avgöra vilka ensamföräldrar som riskerar att hamna i fattigdom. Exempelvis är skilsmässotalen högre bland invandrare än bland svenska par (1997:254). Därtill ökar antalet familjer med endast mödrar bland invandrarhushåll med barn. utgjorde familjer med ensamstående mödrar dock en större andel av svenska hushåll med barn än av invandrarhushåll (räknat från SCB 1997a: 169-70). Ur figur 3 framgår att mödrar som inte är födda i (såväl ensamstående som gifta) har en högre arbetslöshetsgrad än svenska mödrar. Den är särskilt hög bland mödrar som inte kommer från västerländska länder och ensamstående mödrar från dessa länder hade en arbetslöshetsnivå som var . 13 Dessa resultat, vilka är baserade på preliminära beräkningar, är överraskande och kan troligtvis förklaras med en relativt liten andel ensamstående föräldrar HINK-urval, vilket utgör basen för LIS-data. Välfärdsutveckling för kvinnor och män 113 Mödrars arbetslöshet efter civilstånd, barnens ålder och födelseland. Källa: : 255. har ett växande antal utländska ensamstående föräld- rar sökt socialbidrag (tabell 6) men vad beträffar andelen bidragstagare har ingen särskild förändring skett. Utländska ensamstående mödrar utgjorde av det totala antalet ensamstående mödrar som fick bidrag 1990. svarade gruppen för av det totala antalet socialbidragstagande ensamstående mödrar. För utländska ensamstående fäder var siffran både 1990 och 1998. Bidragstagandet är å andra sidan högre bland utländska ensamstående föräldrar än bland svenska.14 Vidare är den genomsnittliga bidrags- summan betydligt högre bland invandrar- och flyktingfamiljer än bland svenska bidragstagare. 14 Bidragsfrekvensen är högst bland utländska ensamstående fäder (). Utländska ensamstående mödrar har den näst högsta bidragsfrekvensen (). Frekvenserna är betydligt lägre bland svenska ensamstående föräldrar: mödrarna hade en frekvens på och fäder en frekvens på . Dessa frekvenser gäller (räknade från SCB 1997a:169-70 och 1996:33). 114 Välfärdsutveckling för kvinnor och män Ensamstående föräldrar med socialbidrag utifrån medborgar- skap och flyktingstatus Genomsnittlig utbetalning (löpande priser) Genomsnittlig utbetalning (löpande priser) i Avser hushåll där någon av de vuxna är utländsk medborgare. Källa: : 23, 25; 1997: 21 och 1998: 20; opublicerade uppgifter . Det finns ett flertal möjliga förklaringar till det högre bidragstagandet och de högre bidragssummorna bland invandrar- och flyktingfamiljer. Dels är familjerna större, dels är de beroende av bidrag (m.fl. 1999:18). Därtill är arbetslöshetsnivåerna höga bland invandrare från länderna utanför . Välfärdsutveckling för kvinnor och män 115 Mäns och kvinnors arbetsmarknadsanknytning 1990 och 1998 Källa: 1990:216; 1998:225 116 Välfärdsutveckling för kvinnor och män Figur 4 visar försämringen i arbetsmarknadssituationen för den totala arbetsföra befolkningen och för utomnordiska medborgare efter kön . Den tydligaste förändringen är sänkningen i arbetsmarknadsdeltagandet bland utomnordiska kvinnor. De utom- nordiska kvinnornas arbetslöshetsnivå (24,) var lägre än de utomnordiska männens (28,) 1998 (, 1998:225), men arbetskraftsdeltagandet sjönk inom gruppen mellan 1990 och 1998.15 av de utomnordiska kvinnorna befann sig i arbetskraften , jämfört av männen. Mellan svenska kvinnor och män är det en relativt liten skillnad vad gäller nedgången i arbetskraftsdeltagandet. Skillnaden mellan svenska och utomnordiska män i nedgången är heller inte särskilt stor. var skillnaderna däremot stora mellan utomnordiska kvinnor och svenska kvinnor och män 3.2.3Inkomstnivåer bland familjer med barn och familjer utan barn Det har även skett en nedgång i inkomstnivåer bland barnfamiljer . Den genomsnittliga disponibla inkomsten för enföräldrahushåll (med hänsyn till familjestorlek), var av den som gällde för tvåföräldrahushåll . föll denna andel till och inkomstfördelningsun- dersökningen visar att ingen förändring har skett () (räknat från SCB 1999b:37,47). Skillnaden i genomsnittlig disponibel inkomst (med hänsyn till familjestorlek) mellan enförälder- hushåll och tvåföräldrahushåll med tre eller fler barn är dock inte särskilt stor (SCB 1999b:43). LIS-data visar att sammanboende föräldrar med tre eller flera barn snarare hade en högre fattigdomsfrekvens (6,vilken ökade till för fyra eller flera barn). Vidare hade ensamstående föräldrar med många barn det mycket bättre ställt än både ensam- stående med få barn och stora tvåföräldrahushåll. Slutligen reducerar transfereringar till barnfamiljer skillnader mellan invandrarfamiljer och svenska familjer. hade visserligen invandrare en högre fattigdomsfrekvens än svenskar (jämfört ) men skillnaderna i fattigdomsnivåer bland svenska och 15 Arbetslöshetsnivån definieras som arbetssökande som andel av arbetskraften. Arbetskraften utgörs av summan av förvärvsarbetande och arbetssökande. I figur 4 däremot, anger procenttalen hur stor andel av befolkningen som respektive grupp utgör. Välfärdsutveckling för kvinnor och män 117 invandrade tvåföräldrahushåll, och mellan svenska och invandrade ensamma mödrar, var dock relativt små ().16 Av alla familjer hade ensamma mödrar och sammanboende med många barn de lägsta disponibla inkomsterna (med hänsyn till familje- storlek) . De största skillnaderna i disponibel inkomst existerade mellan par utan barn och familjer med barn – både bland enförälderhushållen och tvåföräldrahushållen. Många kommentatorer har menat att de politiska förändringarna utgjorde ett hot mot själva välfärdsstaten, eller att förändringarna var så pass genomgripande att de representerade en ny typ av välfärdsmodell. I detta sammanfattande avsnitt försöker jag att avgöra huruvida förändringar under det senaste årtiondet kan utgöra ett skifte i existerande välfärdsstatsmodell. Av särskilt intresse är förändringar som har haft skilda effekter på kvinnors och mäns rättigheter. (1990, 1999) skiljer i sin välkända modelltypologi mellan tre typer av välfärdsstatsmodeller: den liberala, den konserva- tiva samt den socialdemokratiska välfärdsstatsmodellen. De som spekulerat kring en mer genomgripande förändring i menar att nedskärningarna pekar på en övergång mot den liberala modellen alternativt den konservativa modellen eller mot en kombination av dessa två (1993). 3.3.1Mot en liberal modell Den liberala välfärdsstaten karaktäriseras av ett stort inslag av behovs- prövade åtgärder och begränsade socialförsäkringar. Det råder även en stark betoning på marknadsanpassade lösningar i form av avtals- bestämda försäkringar och förmåner samt privata, individuella försäkringar. Historiskt sett har begreppen självhjälp och mindre berättigande – principen att bidragstagarnas ersättning ska vara lägre än den lägsta inkomsten bland dem som arbetar – fått gälla för att hålla de offentliga utgifterna på en mycket låg nivå. Den huvudsakliga principen för rätt till bidrag är behov på grund av ekonomiska svårig- heter. Därutöver har bidragen en särskiljande effekt på individer som 16 De största skillnaderna i andel fattiga bland svenska och utländska medborgare var mellan ensamstående fäder och äldre kvinnor. 118 Välfärdsutveckling för kvinnor och män leder till en uppdelning mellan fattiga och icke fattiga (Esping- 1990). De två hörnstenarna i den liberala välfärdsstatsmodellen, behovs- prövning och avtalsbaserade förmånssystem, har en negativ effekt på kvinnors rättigheter. Behovsprövning undergräver gifta kvinnors rätt till förmåner och incitament till att ta anställning. Detta beror på att det vanligtvis är familjeinkomst och inte individens inkomst som avgör rätt till bidrag samt bidragsnivån. Därmed kan en kvinna nekas bidrag på grund av sin partners inkomst. Omvänt kan en kvinnas anställning äventyra familjens eller partnerns rätt till förmåner. Det avtalsbaserade förmånssystemet, som baseras på marknadens belöningsstruktur samt på hierarkier inom företaget, utgör andra hinder. Exempelvis är förmånerna baserade på långvarig anställning och återspeglar ofta löneskillnaderna. De som är tillfälligt anställda, deltidsanställda eller anställda med rutinarbete är ofta exkluderade. Vertikal segregation på arbetsmarknaden och löneskillnader missgynnar kvinnors rätt till dessa typer av förmåner. Könsskillnaderna i rätten till förmåner och i ersättningsnivåer är generellt sett större inom avtalsbaserade förmåns- system än inom socialförsäkringssystem (1996, kapitel 5). En övergång mot den liberala välfärdstatsmodellen skulle innebära 1) att de statliga åtagandena begränsades till ett skyddsnät som främst bygger på behovsprövade ersättningar, och 2) att arbetsgivarens ansvar för förmåner förstärktes och privata försäkringar tilldelades en större roll. Vilka bevis för en sådan typ av politik kan urskiljas om man ser till förändringarna som har skett ? 1990-talets kris resulterade i att socialbidraget tydligt fick en mer framträdande roll i välfärdssystemet. Antalet socialbidragstagare ökade . I mitten av årtiondet blev fler kvinnor än män bidragstagare. Därtill fördubblades andelen långvariga socialbidrags- tagare (tabell 4). Utgifterna för bidrag växte och trycket på de kommunala finanserna ökade. Å andra sidan introducerades inga nya behovsprövade förmåner. Tanken om behovsprövade förmåner till barnfamiljer övergavs och istället genomfördes nedskärningar i de allmänna barnbidragen. 1990-talets reformer var få men de som ägde rum – pappamånaden, ökat stöd till handikappade, arbetslivsinriktad rehabilitering samt det nya pensionssystemet – har antingen betonat deltagande på arbetsmarknaden och/eller medborgarskap som villkor för berättigande. Ekonomisk nöd har inte varit ett villkor för att omfattas av förmånerna. Befintliga system som kompenserar för förlorad inkomst (p.g.a. olycksfall, sjukdom, ålderdom och arbetslöshet) varken övergavs eller omvandlades till behovsprövade bidrag. Generella förmåner utgör fortfarande kärnan av de förmåner som erhålls av de flesta svenskar. Även bland de flesta av de ensam- Välfärdsutveckling för kvinnor och män 119 stående mödrarna, vilka har ett högt socialbidragstagande, utgör andra typer av ersättningar en större del av deras totala inkomster. Länder som tillämpar en liberal välfärdsstatsmodell riktar förmånerna till de mest behövande. Bidragsnivåerna är dock väldigt låga och följaktligen har dessa länder höga fattigdomskvoter. Resultat som visats tidigare i denna studie, och även i kapitel, uppvisar låg fattigdomsfrekvens genom större delen av årtiondet. Detta gällde även 1997, då de flesta nedskärningarna ägde rum. Dessutom har länder med en liberal välfärdsstatsmodell de största fattigdomsskillnaderna mellan könen, där kvinnor i större utsträckning än män riskerar att hamna i fattigdom (m.fl. 1994, m.fl. 1999). I motsats till detta, som tabell 3 visade, var fattigdoms- kvoten lägre för kvinnor än för män i . Till skillnad från miniminivåerna i liberala modeller, lyftes vidare en majoritet av bidragstagare ur fattigdom 1997 (se i denna volym). Därutöver ägde en nedgång i antalet bidragstagare rum i slutet av 1990- talet, allteftersom ekonomin förbättrades och arbetslöshetsnivån sjönk. Ersättningsnivåerna återställdes av decenniet, vilket åtminstone marginellt reducerade risken att behöva förlita sig till socialbidrag. I huvudsak avgörs dock att risken för arbetslösa att behöva söka socialbidrag inte av ersättningsnivåernas storlek utan av huruvida man överhuvudtaget uppbär arbetslöshetsersättning (i denna volym). Med hänvisning till de liberala staternas starka betoning på behovsprövade förmåner kan förändringarna knappast betraktas som ett steg mot en liberal välfärds- statmodell. En reform som emellertid kan förknippas med system som tillämpar avtalsbaserade/privata förmåner genomfördes och innebar att arbetsgivaren blev ansvarig för sjukersättning ). Dessa lösningar kan hämma kvinnors anställnings- möjligheter. Arbetsgivare som vill hålla nere kostnader för sjuk- ersättning kan tänkas föredra att anställa män. Man har inte diskuterat om man ska avskaffa arbetsgivarperioden och återvända till system. På det hela taget har trenden visat på en önskan att arbetsgivare i högre grad ska ansvara för anställdas sjukersättning och arbetsrehabilitering. Dessa program karaktäriseras dock av delat ansvar, men statliga system dominerar. Staten har således fortfarande huvudansvaret för att se till att hela arbetskraften omfattas samt att generella ersättningar tillämpas i linje med principen om universialism. Intresset för privata försäkringsalternativ har ökat som ett resultat av en osäkerhet gällande framtida statliga åtaganden och även av de lägre 120 Välfärdsutveckling för kvinnor och män ersättningsnivåerna för höginkomsttagare i arbetslöshetsförsäkringen och i sjukpenningen. ökade intresset för privata pensionsförsäkringar och ökningen fortsatte . Privata försäkringar har dock inte ersatt de allmänna, utan fungerar snarare som ett komplement. diskuterar höginkomsttagare och deras fackförbund att komplettera de lägre ersättningsnivåerna i arbetslöshetsersättningen och sjukpenningen med privata försäkringar. Det har lagts fram förslag att höja inkomsttaket för dessa ersättningar i det allmänna systemet, i syfte att bemöta den växande marknaden av privata försäkringar. I korthet är det dock svårt att hävda att har gått mot en liberal välfärdsstat utifrån de nedskärningar och politiska förändringar som skett . 3.3.2Mot en konservativ modell I den konservativa välfärdsstaten är socialförsäkringssystemen centrala, men de är differentierade med hänsyn till klass och status. Förmåner är knutna till arbetsmarknadsdeltagande. Försäkringssystemen är utformade för att bibehålla status quo vad beträffar inkomstfördel- ning, klasstruktur och institutioner som staten, kyrkan och familjen. Den konservativa välfärdsstatsmodellen skapar klass- och statusskill- nader. Detta sker genom en tillämpning av olika system för olika grupper på arbetsmarknaden samt av förmåner som upprätthåller befintliga inkomstskillnader (1990). Bismarckianska försäkringssystem, som är centrala inom den konservativa välfärdsstatsmodellen, har olika konsekvenser för kvinnors respektive mäns rättigheter. System av detta slag har historiskt sett gynnat män, till skillnad från majoriteten av kvinnor som inte deltar på arbetsmarknaden. Dessa system gynnar även män eftersom arbetsprestation (heltidsanställning och i anställning), lön och avgiftsinbetalningar i kombination med försäkringsprincipen avgör ersättningsnivåer. Vidare har försäkringssystemen i den konservativa välfärds- statsmodellen framtvingat en strikt arbetsdelning inom familjen, där kvinnan står för vård och omsorg och mannen för försörjning. Kvinnor som arbetar, och som därmed omfattas av det arbetsmarknadsrelaterade försäkringssystemet, erhåller en generös moderskapspenning vid barnafödande. Den generösa behandlingen av mödrar som arbetare står dock i motsatsförhållande till de förmåner mödrar (eller föräldrar) erhåller som vårdare. Generellt är vårdrelaterade förmåner enhets- belopp eller ingen ersättning alls, vilket uppmuntrar fäder till att inte ta föräldraledigt. Omvänt ger socialförsäkringssystemet frikostiga Välfärdsutveckling för kvinnor och män 121 förmåner till män p.g.a. deras ekonomiska ansvar för familjen. Systemet misslyckas dock i det stora hela med att ta hänsyn till mäns ansvar i omsorgen om barnen (1999). I vilken utsträckning har en omvandling i riktning mot ett Bismarc- kianskt system ägt rum? Det nya pensionssystemet, som var en av de viktigaste reformerna , har stärkt de Bismarckianska dragen. Ett exempel är de hårdare arbetskraven som ställs. Istället för ett krav krävs nu arbete för att kvalificera sig för full pension. Pensionen baseras på livstidsinkomster snarare än på de femton bästa åren. betalar försäkrade personer ganska höga avgifter (av förvärvsinkomsten) och pensionen följer också försäkringsprincipen. De totala effekterna av dessa förändringar är inte kända, men systemet verkar missgynna kvinnor på fler sätt än män. har t.ex. haft ett krav arbetsmarknadsdeltagande och vid en jämförelse med svenska pensionärer har en större andel av befolkningen inte lyckats kvalificera sig för ATP i lika stor utsträckning. Vidare är andelen norska kvinnliga pensionärer, som saknar allmän pension, större jämfört med de manliga pensionärerna (1999). Införandet av vårdpoäng kan dock kompensera nackdelarna med kravet på fler arbetande år. Förändringen till livstidsinkomst straffar personer med avbrutna perioder på arbetsmarknaden samt personer med långa perioder i deltidsarbete. Det är huvudsakligen mödrar som jobbar deltid. Även bland mödrar med äldre barn är deltidsarbete överraskande vanligt. Detta mönster av deltidsanställning kombinerat med den nya regeln om ersättningsnivåer baserade på livstidsin- komster bådar därför inte gott för många kvinnors pensions- ersättningar. De introducerade egenavgifterna har medfört två nackdelar. För det första har kvinnor vanligtvis drabbats hårdare än män vad beträffar så kallade bortkastade egenavgifter. Man betalar in avgifterna men om man inte uppfyller kvalificeringsvillkor får man ingen nytta av de inbetalade avgifterna. För det andra gynnar skatteavdrag på egenavgifterna män mer eftersom de i regel har högre inkomster än kvinnor. Dessa delar av det nya pensionssystemet är i linje med centrala delar inom den konservativa välfärdsmodellen. På flera sätt är det dock utformat så att man kan ställa sig frågan i vilken utsträckning har antagit en konservativ välfärdsstatsmodell. Viktigast, och i motsats till den konservativa modellen, är att man bibehållit en statligt garanti- pension där principen för berättigande antingen är medborgarskap eller permanent bosättning. Arbetslöshetsersättning utgår också ifrån ett system med två olika kriterier för berättigande. Dels sker berättigande till inkomstbortfallsskydd efter arbetsprestation, dels är alla berättigade 122 Välfärdsutveckling för kvinnor och män en grundtrygghet efter principen om universialism. Den konservativa regimen har handskats med arbetslöshet på så vis att man kompenserar för förlorad inkomst snarare än använder strategier för att hjälpa arbetslösa tillbaks till arbetsmarknaden. Aktiva åtgärder och arbets- rehabilitering har, vilket har diskuterats tidigare, varit centrala inom 1990-talets arbetsmarknadspolitik. En annan reform som inte är i linje med den konservativa lösningen är införandet av pappamånaden i föräldraförsäkringen. I motsatsförhållande till den konservativa modellen stärkte reformen mäns rätt till vårdrelaterade förmåner och deras förmåner var generösa. 3.3.31990-talets välfärdsutveckling och framtida utmaningar Sammanfattningsvis har varit ett årtionde präglat av nedskärningar och en mängd politiska ändringar. Facit på välfärds- utvecklingen för det senaste årtiondet visar upp några positiva drag samt allvarliga brister och det gör det lättare att urskilja de olika aspekterna på den existerande välfärdsstaten. Till de positiva dragen hör den relativt låga andelen fattiga, trots dålig ekonomi och hög arbetslöshet. Kvinnors fattigdomsfrekvens fortsatte att vara lägre än mäns. Skillnaderna i fattigdomsnivå mellan könen kan delvis förklaras av åtgärder för att bekämpa fattigdom bland barn. Rättigheter baserade på medborgarskap eller permanent bosättning har i viss mån urholkats. Det tydligaste exemplet är de nya kvalificeringskraven i pensionssystemet som kräver av boende i landet under vuxenåren. Detta krav kan vara svårt att uppfylla bland både svenskar som väljer att arbeta i utlandet och invandrare. Vad som emellertid är kännetecknande är en livskraft i den existerande välfärdsstaten, vilken bygger på en kombination av två typer av sociala rättigheter, dels de som är baserade på medborgarskap eller permanent bosättning, dels de som är baserade på arbetsmarknadsdeltagande.