sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett specialfall är koldioxid som har samma effekt oavsett var och när utsläppet sker. Kväveutsläpp ger alltid försurning och övergödning. Om utsläppen sker i tätort påverkas dessutom den lokala luftkvaliteten negativt och hälsoeffekter kan orsakas. Effekterna av exploatering av mark och vatten beror i mycket stor utsträckning av var och hur exploateringen görs, t.ex. kan ett parkeringsgarage under mark orsaka mycket varierande påverkan på vattenförhållandena beroende på lokalisering. Även vindkraftverk får olika konsekvenser beroende på lokalisering. Ju mer effekterna varierar beroende på var och när miljöpåverkan sker desto starkare krav på differentierade styrmedelsinsatser. Detta innebär att generella ekonomiska styrmedel bl.a. är mest lämpade att reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläpp sker. Nor- mativa styrmedel är mest lämpade för fysisk eller biologisk påverkan på mark, vatten och bebyggd miljö som kan ha varierande miljöeffekter beroende på var påverkan sker. Information kan användas i båda sam- manhangen. 640 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen Om reglerande myndighet hade perfekt information om utsläpp och fysisk miljöpåverkan från samtliga samhällsaktiviteter och alternativa metoder för att undgå effekterna skulle exakt samma resultat kunna genereras med ekonomiska och normativa styrmedel. Alla situationer är dock förknippade med ett mått av osäkerhet. Beroende på hur sårbara miljövärdena är eller hur allvarliga miljö- effekterna av en viss aktivitet kan bli bör olika styrmedel väljas. Här bör poängteras att effekterna av all kemisk och fysisk miljöpåverkan inte kan kvantifieras. För aktiviteter där omfattande skadeverkningar kan befaras krävs normativa styrmedel. Vissa kemikalier kan inte användas alls på grund av de inneboende egenskaperna ur hälso- och miljösynpunkt. För att förvissa sig om att dessa med säkerhet inte används kan staten använda sig av normativa styrmedel (förbud). Andra ämnen och varor kan inte totalförbjudas, men statsmakterna kan påverka den använda volymen genom att införa ekonomiska styrmedel. Volymen kan dock inte detaljstyras med ekonomiska styrmedel. I andra fall, där vi t.ex. har begränsade kunskaper om skadeverkningarna kan man arbeta med informativa styrmedel för att begränsa användningen av olika ämnen eller försöka påverka beteenden. Komplexa problem kräver medverkan av många aktörer, vilket kan underlättas av infor- mation. Incitament till utveckling av teknik och metoder Genom att öka lönsamheten för miljöförbättrande investeringar stärks incitamenten för forskning och utveckling, vilket är väsentligt ur flera aspekter. I de fall där man kan förvänta sig en snabb teknik- eller metod- utveckling så att kostnaderna för miljöåtgärder kan reduceras är eko- nomiska styrmedel att föredra framför normativa. Detta beror på att den första kategorin ger incitament till ständiga förbättringar medan normativ styrning inte i sig ger incitament till förbättringar utöver de kvantitativa kraven som formuleras. Den svenska miljöprövningen har strävat efter att i ett normativt system också åstadkomma en teknik- drivande effekt. Detta bygger på ett successivt omprövningsförfarande kombinerat med en individuell prövning som tar hänsyn till de lokala förhållandena samt med målvärden som ska uppnås . Ett sådant system leder dock inte till incitament att komma över målvärdena innan de ska vara uppfyllda. Ekonomiska styrmedel och marknadskrav har snabbare genomslag. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 641 Sambandet mellan miljöpolitiska styrmedel och konkurrenskraft är dynamiskt. Rätt utformade miljöpolitiska styrmedel kan ge starka inci- tament till utveckling av teknik och metoder. Ekonomiska styrmedel ger incitament för marknadens aktörer att själva välja hur de ska anpassa sig. Frågan hur miljöstyrning baserad på ekonomiska incitament påverkar näringslivets konkurrenskraft har inget entydigt svar. ansågs att styrning av miljöhänsyn påverkade näringslivets konkurrenskraft negativt. Detta synsätt är dock inte längre allenarådande. Den s.k. Porter-hypotesen1 anger att näringslivet lika gärna kan stimuleras av skärpta miljökrav vilket leder till innovationer och en effektivare produktion. Miljökraven skulle i förlängningen alltså kunna innebära en konkurrensfördel, givet att de överförs till marknadens aktörer med ekonomiska styrmedel. Denna hypotes har dock varken kunnat bekräf- tas eller förkastas. I en alltmer gränslös ekonomi minskar dock möjligheterna till en nationell skattepolitik som leder till att totala kostnaderna för företag och hushåll ökar. Därför diskuteras alltmer miljöskatter tillsammans med skatteväxling och avgifter. Båda systemen har till syfte att behålla incitamentet för minskad miljöpåverkan utan att höja de totala kostna- derna för hushåll och näringsliv. Om man istället för en miljöskatt inför en miljöavgift återförs även i det fallet intäkten tillbaka utifrån något slag av motprestation. Det bästa exemplet är den svenska kväveoxidavgiften för värmeverk där intäk- terna av avgiften återförs utifrån graden av energieffektivitet för olika anläggningar. De anläggningar som levererar värme med låga utsläpp av kväveoxider per kWh är vinnare och tvärtom. Konceptet innebär att branschen som helhet inte får ökade kostnader. 1 Se bl. (1995). Towards a new of the environment – Competetiveness relationship. , 4:97–118. 642 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen Styrmedel som kräver något eller som känns av via plånboken innebär att samhällets resurser kommer att fördelas annorlunda efter styr- medelsinsatsen än innan. Detta är mest påtagligt för ekonomiska styr- medel, men kan även bli resultatet av exempelvis normativa styrmedel som kräver att enskilda avlopp ska anslutas till rening. Vid styrmedelsinsatser som leder till kostnader för enskilda verk- samhetsutövare och privatpersoner som har små marginaler kan avvägningar göras gentemot omfattningen av miljönyttan. I första hand bör möjligheterna att kompensera dessa aktörer på annat sätt övervägas, t.ex. genom höjt grundavdrag. Återföring av miljöavgifter eller -skatter kan övervägas för att mildra oönskade fördelningskonsekvenser och behålla miljö- styrningseffekten. Inkomster från miljöskatter kan användas för att reducera skatter på områden där ett mindre skatteuttag ger en effek- tivare resursanvändning, sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Alla styrmedel kräver administration, dock i varierande omfattning. Värdet av miljöstyrningen måste dock vägas av mot värdet av administ- rativa förenklingar. Ett styrmedel eller -system som syftar till miljöför- bättringar kan inte annat än på marginalen ge avkall på miljöstyrningen till förmån för en enkel administration. 19.1Effektivisering av transporter samt användning och omvandling av energi För att minska utsläppen krävs såväl effektivare användning av energi och transporter som förnyelsebara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. Genom att effektivisera användningen av energi och transporter kan även intrånget i natur- och kulturmiljön begränsas. Energieffektivisering får inte medföra ökade utsläpp av hälsoskadliga ämnen. finns många ekonomiska styrmedel som medverkar till denna strategi. Vi lämnar dock förslag på en rad nödvändiga kom- pletteringar Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 643 För att klara effektiviseringsstrategin föreslår vi att regeringen ger följande uppdrag inom sektorn för energi- samt bostäder och lokaler: ·Statens ges i uppdrag att: –göra informationskampanjer och underlagsmaterial för energi- rådgivning i bostäder och lokaler (även föreslaget av ) –samordna och stödja de små och medelstora företagens arbete med effektiviseringsstrategin (även föreslaget av Klimatkom- mittén) –utreda möjligheterna att differentiera beskattningen av varor i konsumtionsledet efter grad av energieffektivitet i användnings- fasen –i samarbete med utreda vilken nivå på kväveoxidavgiften som behövs för att bidra till målen –utforma ett system som ger incitament till energieffektivise- ringar inom energiintensiva näringsgrenar. ·Boverket ges i uppdrag att: –utarbeta ett system för individuell värmemätning i flerbostadshus (även föreslaget av ), här inkluderas även individuell vattenmätning (kretsloppsstrategin) –utveckla ett system för energi- och miljödeklarationer av hus –föreslå ett system som stärker incitamenten för byggherrar och fastighetsförvaltare att effektivisera energianvändningen vid nyproduktion och drift (även föreslaget av ). För att klara effektiviseringsstrategin föreslår vi att regeringen ger följande uppdrag inom transportsektorn: ·Vägverket ges i uppdrag att: –informera om åtgärder för miljöanpassade transporter (även föreslaget av ) ·Godstransportdelegationen ges i uppdrag att –utreda vilka styrmedel som stärker järnvägens och sjöfartens konkurrenskraft och stimulerar en överföring av gods från väg till järnväg och sjöfart –utreda transportstödets miljöstyrande effekter och komma med förslag på förbättringar –utveckla omlastningspunkter mellan väg, järnväg och sjöfart. 644 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen ·Luftfartsverket ges i uppdrag: –att komplettera de nuvarande miljödifferentierade landnings- avgifterna med en parameter som baseras på flygplanens kol- dioxidutsläpp (föreslås även av ). ·Trafikverken och ges i uppdrag att: –utveckla arbetet med att göra gemensamma prioriteringar av hur miljömålen för transportsektorn ska nås. ·Naturvårdsverket ges i uppdrag att: –utforma ett system med ekonomiska styrmedel kopplade till miljöklassning av arbetsmaskiner samt utreda fordons- och för- säljningsskatter med syfte att stärka den sammantagna styrningen mot både användning av fordon och av bränslen som ger betydligt lägre utsläpp än de som uppfyller obligatoriska krav. ·Statens energimyndighet ges i uppdrag att i samarbete med och : –utveckla styrmedel för introduktion av förnyelsebara drivmedel och alternativa drivtekniker. För att klara effektiviseringsstrategin bör regeringen tillsätta utred- ningar av ·en strategi för genomförandet av en grön skatteväxling i en sådan storleksordning att den väsentligen bidrar till målens uppfyllelse ·hur incitamenten till investeringar i ett energieffektivare boende, förbättrad inomhusmiljö och utbyte av gamla fastbränslepannor kan stärkas, exempelvis genom avdragsmöjligheter eller kapital- tillskott ·fordons- och försäljningsskatter för en snabb introduktion av ny och miljövänligare teknik på fordon (föreslås även av ) ·Sverige bör arbeta inom EU för att ändra EG-lagstiftningen så att den möjliggör införande av ett från miljösynpunkt effektivt kilometerskattesystem. ·utformning av styrmedel för överföring av persontransporter med bil och flyg till tåg samt kortväga bilresor i tätort till gång, cykel och kollektivtrafik. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 645 Dessutom bör regeringen vidta följande åtgärder: ·Kommuner ges möjlighet att införa miljöstyrande vägavgifter. ·Regeringen bör driva på arbetet inom EU för att möjliggöra ökad inblandning av biobränslen i fossila bränslen. Skälen för vårt förslag: En samlad åtgärdsstrategi behövs för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna – en effektiviseringsstrategi. Strategin innebär även att intrånget från energiomvandling och infrastruktur för trans- porter minimeras. Effektiviseringsstrategin syftar till att minska såväl utsläpp som intrång genom att: ·Effektivisera energianvändningen i bostadssektorn och näringslivet samt främja ny teknik ·Styra energiomvandlingen till en samhällsekonomiskt god mix av energislag. ·Främja miljöanpassade transporter och ny teknik Vi betonar särskilt att energieffektivisering inte får medföra ökade utsläpp av hälsoskadliga ämnen, vilket kan uppstå om exempelvis bensin ersätts med diesel. Denna strategi medverkar till att uppnå miljö- kvalitetsmålen luft, Bara naturlig försurning och Begränsad kli- matpåverkan samt delvis Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Vidare minskar risken för konflikter mellan olika intressen eller miljö- kvalitetsmål. Sammantaget har därför en effektiviserad energianvänd- ning stor betydelse både för att uppnå såväl ett flertal miljökvalitetsmål som de energipolitiska målen. I proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning anges: Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvändning och kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i . 646 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen Det finns ett flertal ekonomiska styrmedel på detta område. Bland de mest väsentliga för effektiviseringsstrategin kan nämnas: ·Energiskatt, som tas ut på bensin, eldningsolja, dieselolja, fotogen, gasol, naturgas, kol och petroleumkoks samt på elkraft vid leverans till slutanvändaren ·Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen och beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Koldioxidskatten är densamma oavsett om bränslet används för fordon eller uppvärmning ·Kväveoxidavgift på utsläpp från förbränningsanläggningar för ener- giproduktion. Den totala miljöavgiften återförs sedan till de avgifts- skyldiga i proportion till nyttiggjord energi ·Avgift för finansiering av framtida utgifter för kärnbränsleavfall och radioaktivt avfall. Några områden är undantagna från beskattning, däribland biobränslen som används för värme-, elproduktion eller transporter samt elkraft i industriell tillverkningsprocess. Även diesel- och eldningsoljor som förbrukas i yrkesmässig sjöfart, spårbunden trafik samt flygbensin och flygfotogen som förbrukas i flygplan är befriade från energi- och sva- velskatt. Vidare är fossila bränslen för elproduktion undantagna från koldioxidskatt. Bränslen i produktion av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. kalk, sten och cement, samt i sodapannor inom skogs- industrin belastas inte med svavelskatt. Inom transportsektorn tillkommer dessutom följande styrning: ·Differentierad energiskatt på bensin för motordrivna fordon. ·Differentierad energiskatt på diesel för motordrivna fordon. ·Fordonsskattens storlek varierar med tjänstevikt. En högre fordons- skatt tas ut på dieseldrivna personbilar på grund av den lägre skatten på diesel jämfört med bensin. ·Bilskrotningsavgift och -premie (pantsystem). ·Skatteavdrag för resor till och från arbetet Dessutom finns en rad bidrag för bl.a.: ·Byte från elvärme till fjärrvärme. För att ge incitament till effektiviseringar av energi och transporter för- ordar vi en i viss mån förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel i kombination med information som tydliggör sambandet mellan konsumtionsmönster och miljökvalitetsmålen. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 647 Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter till detaljutformning av förslag, istället pekar vi ut hur man kan gå vidare för att förbättra styrningen mot miljökvalitetsmålen. De förslag som redovisas nedan är en sammanfattning av de styrmedel som redovisas i respektive målkapitel. Mer detaljerade beskrivningar av hur vi har avsett att arbetet ska gå vidare med de flesta av dessa styrmedel finns i kap. 6 och 18. Teknikutveckling och ekonomiska styrmedel kompletterar varandra För att uppnå de långsiktiga miljökvalitetsmålen sätts ofta stora för- hoppningar till utveckling av ny resurseffektiv teknik. Givetvis är effek- tivare teknik en förutsättning för att klara de utmaningar som samhället står inför genom omställningen mot hållbarhet. Enligt den övergripande visionen om faktor 10, vilken regeringen angivit som kompass för fortsatt utveckling, krävs teknik som endast använder av dagens resurser. Frågan behandlas av resurseffektiviseringsutredningen (Fi 1999:02). Men endast ny teknik löser inte problemet. För att nå miljökvali- tetsmål måste den totala belastningen på miljön minska och i många fall har ny effektiv teknik utnyttjats till konsumtionsökningar. Miljö- belastningen har därmed inte minskat i den grad som hade kunnat bli fallet, utan t.o.m. ökat i många fall. Ett exempel är uppvärmning av bostäder som blivit effektivare per kvadratmeter. Vinsten har dock ätits upp av större boendeyta per person. Liknande risker kan finnas inom transportområdet. Effektivare godstransporter med lastbil kan ge lägre transportkostnader och därmed stärka konkurrenskraften för gods- transporter på väg. Köp av bränslesnåla bilar kan skapa ett utrymme för ökad konsumtion osv. Dagens bensinmotorer är effektivare och ger mindre utsläpp av föroreningar än , vilket framför allt har nyttjas till att bygga starkare motorer. Kylskåpen har blivit effektivare men antalet nya elapparater i hushållen har medfört en ökad energianvändning. Det är alltså inte tillräckligt att utveckla effektivare produkter. Teknikens effektiviseringsvinster måste nyttjas till att minska den totala energianvändningen, med betoning på el och fossila bränslen, samt andra resurser. Ny teknik bör därför kombineras med ekonomiska styrmedel för att förhindra att resursvinsten äts upp av ökad konsumtion, som i sin tur ger ökade utsläpp. Det är angeläget att de olika styrmedlen utformas så att incitament ges för fortsatt teknikutveckling. Ekonomiska styrmedel med syfte att reducera utsläppen av koldioxid får emellertid inte leda till ökad användning av bränslen som sammantaget försämrar möjligheterna att nå målen och . 648 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen Utifrån de hinder som kan identifieras för att nödvändiga föränd- ringar ska komma tillstånd föreslås en rad förändringar. Hindren för hushåll och näringsliv att investera i företagsekonomiskt lönsamma effektiviseringsåtgärder i bostäder och lokaler kan bland annat bestå av att kunskaper om möjliga åtgärder inte är allmänt spridda eller att de ekonomiska vinsterna inte uppvägs av tidsinsats, nyttoförlust av att skjuta upp andra investeringar etc. Vad gäller möjligheterna till effek- tiviseringar av transportarbetet är hindren sannolikt motsvarande, dvs. en kombination av bristande information och svaga ekonomiska inci- tament att anpassa transportbeteendet. Dessutom ger befintlig infra- struktur inte alltid förutsättningar för miljöanpassade transporter. Det är av stor betydelse att den offentliga upphandlingen prioriterar energieffektiva produkter och i största möjliga utsträckning väljer miljöanpassade transportlösningar. Näringslivets arbete med miljöled- ningssystem kan lämna väsentliga bidrag till uppfyllandet av miljömålen genom att inriktas på att energieffektivisera såväl interna processer och lokaler som de produkter man producerar och transporter. Lokala initiativ, som t.ex. bilpooler, har en viktig funktion att fylla i detta sammanhang. En ökad miljörelatering av skattesystemet genom grön skatteväxling är nödvändigt för att förverkliga en ekologiskt hållbar utveckling. Energibeskattningssystemets utformning är en väsentlig del i en grön skatteväxling och av avgörande betydelse för att uppnå en hållbar utveckling inom en generation samt att även uppnå miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. En översyn av energibeskatt- ningssystemet bör göras i syfte att snabbt stärka incitamenten till energieffektivisering och att minska utsläppen. Denna förändring kan initialt göras marginell, men starkare incitament fasas in successivt. Vi föreslår att regeringen låter utreda en långsiktig utformning av ett energibeskattningssystem som verkar styrande mot samtliga miljö- kvalitetsmål, med tyngdpunkt på de luftrelaterade målen och uppfyllelse av regeringens riktlinjer om resurseffektivitet. Det bör också föreslås nivåer på de skattekomponenter som ingår i förslaget till energi- beskattningssystem. Utredningen bör inte avgränsas till åtgärder inom energibeskattningens ramar. En helhetslösning bör eftersträvas där också möjliga negativa effekter på regional balans och konkurrenskraft kan mildras. Utredningen bör utgå ifrån såväl etappmålen som genera- tionsmålet för Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig för- surning och en God bebyggd miljö. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 649 Principerna för ett energibeskattningssystem i linje med miljökvali- tetsmålen kan sammanfattas: ·Polluter pays principle (PPP), dvs. Viktigt är att samtliga effekter av energi- och transporter synliggörs för förorena- ren genom priset, dvs. Med andra ord ska förorenaren eller den som på annat sätt orsakar skada betala för den skada som åstadkoms och inte ges betalt för att ändra sitt beteende. Hur mycket förorenaren ska betala för åstadkommen miljöskada avgörs utifrån politiska ställningstaganden genom marginalkostnader för att nå kvantifierade och tidsbundna mål (1999:6, sid. 53). Styrmedlen utformas således i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen inom utsatt tid. ·En miljöstyrande beskattning tas ut i produktionsledet, för att styra fram den samhällsekonomiskt effektivaste mixen av insatsfaktorer i energiproduktion. En volymstyrande beskattning tas ut i konsum- tionsledet, för att effektivisera användningen. ·Det ökade skattetrycket på användning av energi och transporter balanseras genom t.ex. en höjning av grundavdraget för inkomst- tagare eller sänkta arbetsgivaravgifter, sk skatteväxling. ·De optimala internaliserande miljöskatterna fasas in successivt i takt med en nedtrappning av annan beskattning så att skattetrycket på näringsliv och hushåll hålls ungefär . Den successiva infas- ningen motiveras dels av att skillnaderna gentemot omvärlden be- höver reduceras dels av att anpassningskostnaderna för sektorerna blir lägre. Det handlar om att inte öka det totala skattetrycket utan att omfördela detsamma. ·Administrativ enkelhet eftersträvas utan att avkall görs på den miljöstyrande effekten. Systemet måste göras begripligt och hanter- ligt för de berörda. Dessutom bedömer vi att det är väsentligt att: ·Energiproduktion med hög verkningsgrad premieras. ·Energiskattens nivå gör det mer lönsamt för hushåll, näringsliv och offentlig sektor att effektivisera sin energianvändning. ·Överlåtbara utsläppsrätter övervägs också för utsläpp av kväve- oxider. Ett energibeskattningssystem i linje med generationsmålet kan dock inte lösa alla frågor utan måste kompletteras på en rad punkter för att ta hänsyn till exempelvis lokala förutsättningar. Vad gäller kompletterande ekonomisk styrning för t.ex. energieffektiviseringar, inomhus- 650 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen miljöåtgärder eller byte av gammal och ur miljösynpunkt dålig teknik för småskalig vedeldning etc. bör avdrag prioriteras framför bidrag riktade till vissa specifika åtgärder. Det är också av central betydelse att miljöskadliga subventioner minimeras (se Miljöräkenskaper Rapport 2000:3). I samband med utredningen av energiskattesystemet bör möj- ligheterna till samhällsekonomiskt effektivare sätt att subventionera t.ex. energiintensiv industri övervägas. Hinder för att få tillstånd en ökad energieffektivisering i bostadssektorn är de låga kostnaderna för energi, dvs. det finns relativt begränsade ekonomiska incitament till att spara energi, och bristande information om möjligheterna. För att minska hushållens energianvändning för upp- värmning och elanvändning förordas därför på kort sikt en rad insatser. En informationskampanj om såväl miljötillståndet samt möjligheterna till energieffektivisering och att nyttja förnybara energikällor riktad till hushåll bör utformas och genomföras av , i samråd med branschorganisationer och olika intresseorganisationer. Energirådgivning behövs direkt till småhusägare från kommunala energirådgivare eller energitjänstföretag. Individuell värmemätning bör genomföras inom vissa demonstra- tionsområden. får i uppdrag att tillsammans med utreda och lämna förslag till en strategi för en mer allmän introduktion av individuell värmemätning.