sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta kan exempelvis bestå i att sänka skatter som verkar snedvridande på resursfördelningen. S.k skattekilar existerar i form av en skillnad mellan det pris som en köpare betalar inklusive skatten och det pris exklusive skatten som en säljare erhåller. Skattekilar är en kostnad för samhället. Genom att sänka skatter på områden med stora skattekilar förbättras ekonomins funktionssätt. Intäkterna från en auktion skulle också kunna användas för att kompensera grupper i samhället som drabbas av att en utsläppsbegränsning på växthusgaser införas. utnyttjas koldioxidskatten som ett styrmedel för att begränsa utsläppen av koldioxid. Introduceras ett handelssystem kommer detta att ersätta koldioxidskatten och vid en bred omfattning av handels- systemet ersätts koldioxidskatten helt. 178 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) SOU 2000:45 skatten leder till ett inkomstbortfall för staten som kan kompenseras med intäkterna från en auktion. Ett annat argument för en auktion är att samtliga aktörer får betala ett enhetligt pris som bestäms under konkurrens. Utsläppsrätterna för- delas till de som värderar dem högst och samtliga som deltar i auktio- nen behandlas lika. Det innebär en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer. Ett tredje argument för en auktion är att den ger tidiga prissignaler. Utan en auktion har företagen liten information om priset på utsläpps- rätter, utifrån vilket de skall basera sina investeringsbeslut om åtgärder för att begränsa utsläppen. En sådan osäkerhet kan hindra utvecklingen av en andrahandsmarknad vilket i sin tur kan leda till att kostnaden för att uppfylla åtagande kan bli onödigt höga. Att auktionera ut utsläpps- rätterna kan ge tidiga signaler om prisförväntningarna hos mark- nadsaktörerna. En marknad under perfekt konkurrens kännetecknas av att aktörerna tar priset för givet och de kan inte genom sitt beteende påverka det. För att en sådan maknad skall etableras krävs ett tillräckligt stort antal aktörer. Det är svårt att på förhand säga hur många aktörer som behövs på marknaden, eftersom det endast behövs så många att ingen enskild aktör upplever att han genom sitt eget agerande kan påverka mark- nadspriset. Risk för missbruk av marknadsmakt vid en auktion av utsläppsrätter beror bl.a. på hur många aktörer som kommer att delta och hur stora dessa är i förhållande till varandra. Marknadsmakt kan missbrukas om exempelvis stora aktörer köper upp en stor mängd utsläppsrätter och på så sätt blockerar konkurrenternas möjlighet att få tillgång till utsläppsrätter eller om aktörer kan påverka de bud som läggs vid auktionen till sin egen fördel. Själva utformningen av auktionsförfarandet blir viktig för att minska risken för marknadsmakt. Det existerar olika typer av auk- tionsförfaranden och Cramton och (1999) delar in auktionsför- faranden i auktioner med sluten budgivning och auktioner med öppen budgivning.1 Vid auktioner med sluten budgivning lägger aktörerna in bud som är hemliga för konkurrenterna medan buden vid en öppen budgivning blir kända för samtliga aktörer. Det pris som man får betala kan variera från auktionstyp till auktionstyp. 1 Se Cramton, P. Och , S Tradeable Carbon Permit Auctions. How and why to auction not grandfather Working paper. SOU 2000:45 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) 179 är att man får betala ett enhetligt pris, en annan variant är att man får betala det man bjudit. Vid en gratis tilldelning av utsläppsrätterna kan fördelningen göras till olika företag/utsläppskällor eller till individer i samhället som på ett eller annat sätt drabbas av att utsläppen av växthusgaser begränsas. Fördelningen sker efter någon formel eller fördelningsnyckel och kan bygga på exempelvis historiska utsläpp, sysselsättning, produktions- volym eller något annat kriterium. Den förmögenhetsöverföring som ske vid en gratis fördelning från det allmänna till aktörerna kan vara betydande.2 Några av de argument för en gratis tilldelning till före- tag/utsläppskällor som framförs är, att ett företag eller en utsläppskälla innan ett handelssystem introduceras hade rättigheten att släppa ut obegränsade mängder av växthusgasen utan att behöva betala. En gratis tilldelning leder till att det tidigare systemet kommer att efterliknas och utsläppskällorna tillåts att fritt släppa ut den numera begränsade kvantiteten. Ett annat argument för en helt gratis tilldelning är att in- förandet av en utsläppsbegränsning minskar på värdet på existerande kapitalstock som ger upphov till utsläpp. De existerande företagen har investerat i dyra anläggningar utifrån de förutsättningar som rådde his- toriskt. Med ändrade förhållanden minskas värdet på dessa anlägg- ningar och en gratis tilldelning blir en kompensation för minskningen. Detta är förklaringen till varför utsläppsrätter vanligtvis fördelas gratis till utsläppskällorna. Men i detta sammanhang är det viktigt att betona att det inte endast är företag/utsläppskällor som påverkas när utsläppsbegränsningar införs på växthusgaser. Slutliga användare kan komma att få betala ett högre pris för varor som, när de produceras, leder till utsläpp av växthusgaser. Avgörande för vilka som i slutändan är de som får betala beror på vilka möjligheter som företagen har att övervältra ökade kostnader i höjda priser. Bohm (1994) anger ytterligare några aspekter kring förmögenhets- överföringen när existerande företag erhåller utsläppsrätter gratis. Före- tagen kan bli kvar längre på marknaden och förmögenhetsöverföringen 2Om vi antar ett pris på utsläppsrätter är per ton (=20 öre per kilo) koldioxidekvivalenter och staten delar ut 50 miljoner utsläppsrätter uppgår värdet till . 3Se Haites, E och R. Hornung: Analysis of Options for Gratis Distribution of Allowances. National Round Table on the Environment and the Economy 180 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) SOU 2000:45 leder till att företagen får tillgång till kapital för riskfyllda inves- teringar, kapital vars tillgänglighet skulle vara mindre sannolik om de lånefinansierades. Vidare får företagen tillgång till mer förmånliga banklån på grund av det är mindre riskfyllt att låna ut till dem. Nya företag som vill komma in på marknaden favoriseras inte på detta sätt och genom att dessa, enligt Bohm, kan vara mer effektiva än existe- rande företag, kan en gratis tilldelning till existerande företag förväntas komma att dämpa produktivtetstillväxten.4 Vid gratis tilldelning blir en huvudfråga att bestämma efter vilken fördelningsnyckel som tilldelningen skall ske på. I en rapport som tagits fram för den norska kvotutredningen5 utreds mer precist några fördelningsgrunder för olika gratistilldelningar av utsläppsrätter och dess egenskaper. I rapporten diskuteras gratistilldelningen, förutom utifrån motivet att begränsa utsläppen av växthusgaser, även utifrån motivet om att värna om sysselsättningen i speciella områden eller i speciella näringar. En tilldelning av gratis utsläppsrätter utifrån denna senare målsättning skall då utformas så att sysselsättningen stimuleras. I rapporten diskuteras tre olika former för gratistilldelning; en ren grandfathering, en betingad grandfathering samt en tilldelning som benämns en normtilldelning. En ren grandfathering innebär att utsläppskällorna tilldelas utsläpps- rätter gratis oavsett hur utsläppskällorna anpassar sig i fram- tiden. Detta innebär exempelvis att om en anläggning som släpper ut växthusgaser stängs av kommer fortfarande en tilldelning av ut- släppsrätter att göras till källan. Det som skiljer en betingad grandfathering från den rena grand- fathering är att utsläppskällorna i den förra systemet endast kommer att tilldelas utsläppsrätter om verksamheten uppfyller vissa på förhand specificerade villkor. Här rör det sig således om att ett kriteriet ställs upp som utsläppskällan måste uppfylla för att få tillgång till 4 Bohm, P., Government Revenue Implications of Carbon Taxes and Tradeable Carbon Permits: Efficiency Aspects. 50th Congress, , MA 22-25, 1994 5 Golombek, R., , M., Kverndokk, S., och , O Egenskaper ved tilldelningsformer for natjonale klimagasskvoter Frischsentret, . SOU 2000:45 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) 181 Uppfylls kriteriet tilldelas utsläppskällan utsläpps- rätter efter samma principer som vid ren grandfathering. Under den betingade grandfatheringen kan kriteriet för att erhålla utsläppsrätter exempelvis vara att måste verksamhet av en viss omfattning bedrivas för att få tilldelning. En nedläggning skulle med detta tilldelningsförfarandet leda till att utsläppskällorna inte tilldelas utsläppsrätter om de stängs. Den tredje formen av gratistilldelning av utsläppsrätter som analyseras i den norska rapporten är en tilldelning som benämns normtilldelning. Vid en sådan tilldelning tilldelas utsläppsrätterna proportionellt till hur mycket som utsläppskällorna har anpassat sig. Denna anpassning kan exempelvis baseras på sysselsättnings- eller produktionsnivån. 15.4Erfarenheter från olika tilldelningssätt Auktioner används inom olika områden som ett sätt för staten att sälja resurser som i någon mening att kollektiva. Statsskuldväxlar, exploate- ringsrättigheter för olja- gas och malmfyndigheter samt radiofrekvenser är några exempel. När det gäller auktionering av utsläppsrätter finns det dock liten erfarenhet. Det enda exemplet kan hämtas från det amerikanska systemet för Acid Rain. Syftet med denna auktionering är dock inte primärt att fördela utsläppsrätter till de aktörer med högst betalningsvilja, utan snarare att ge möjlighet för nya aktörer att kunna ta sig in på marknaden.6 En annat viktigt syfte med auktioneringen av SO2-rätter är att få en uppfattning om marknadsvärdet av utsläppsrätter och därmed också kostnaden för rening av svaveldioxid. Huvuddelen av utsläppsrätterna fördelas dock gratis till existerande anläggningar och fördelningen baseras på historiska utsläpp. Det är en andel av utsläppsrätterna, som auktioneras ut och när väl auktionen är genomförd fördelas influtna medel tillbaka till aktörerna. 6 Fördelningen av utsläppsrätter sker via gratis tilldelning baserat på historiska utsläpp till existerande anläggningar. Nya anläggningar erhåller inga utsläppsrätter och de måste antingen köpa dessa i auktionen eller också på andrahandsmarknaden. 182 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) SOU 2000:45 Auktioner på den nordiska elbörsen Den nordiska elbörsen innefattar dels en handel med fysiska elkontrakt (Elspot), dels en handel med finansiella elkontrakt (Eltermin). Elbörsen organiseras av som ägs till av och till av Statnett SF i . Elspot är en handel med fysiska timkontrakt för leverans nästa dygn. Handeln sker i form av en auktion. före lämnar aktörerna sina bud elektroniskt eller per fax till . I budet anger aktören för varje varje timme och för varje elspotområde han deltar i hur mycket han vill köpa eller sälja vid olika priser. Aktörens bud innehåller alltid hur mycket han vill köpa/sälja vid priset 0 och vid det maximala priset (f n /kWh). Det innehåller normalt också hur mycket han vill köpa/sälja vid olika brytpunkter mellan 0 och det maximala priset. Aktören definierar själv vilka bryt- punkter (maximalt 14 stycken) som är relevanta för honom med hänsyn till hans specifika produktions-, förbruknings- och kontraktsför- hållanden. I beräkningsprogram behandlas sedan aktörens bud som en kontinuerlig budkurva med linjär interpolation mellan brytpunkterna. För varje timme aggregeras samtliga inkomna bud till en köpkurva och en säljkurva. Skärningspunkten mellan kurvorna blir systempriset för elbörsområdet. Därefter kontrolleras att systempriset inte resulterar i kraftöverföringar mellan de olika elspotområdena som överstiger de tillgängliga kapaciteterna. Om någon kraftöverföring skulle överstiga tillgänglig kapacitet beräknas olika områdespriser med hänsyn till de tillgängliga överföringskapaciteterna. Efter prisberäkningen får varje aktör för varje timme och elspotområde besked om pris och den volym han köper/säljer vid det priset. De dagliga elspotauktionerna på elbörsen ger en transparent pris- fastställelse för hela den nordiska elmarknaden. Sök- och transaktions- kostnaderna är mycket låga jämfört med kostnaderna i samband med tidigare bilaterala prisförhandlingar. Genom regler om informations- skyldighet säkerställs att alla aktörer har lika tillgång till basinfor- mation som är väsentlig för marknaden och att ingen aktör kan utöva otillbörlig marknadsmakt. handlades i de dagliga elspotauktionerna eller av nordiska elförbrukningen. Värdet av elspothandeln uppgick till . En så stor handel till rörliga priser förutsätter att det finns möjlighet för aktörerna att säkra sig mot framtida svängningar i elspotpriserna (se avsnitt 16.4.1). SOU 2000:45 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) 183 Jag anser att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätterna är via ett auktionsförfarande och jag förordar därför ett sådant. Vid en auktion kommer utsläppsrätterna att fördelas till dem som värderar rätterna högst. Förorenaren får betala för de utsläpp som skapas i den egna anläggningen och auktionen kan därmed sägas följa polluter- pays-principle. Auktionen skapar vidare ett större omvandlingstryck på förorenaren och leder till en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer. Därutöver inbringar auktionen inkomster till statskassan. Ett brett handelssystem kommer att ersätta koldioxidskatten och intäkterna från auktionen av utsläppsrätter kan helt eller delvis komma att kompensera detta skattebortfall. Den viktigaste rollen för staten är att tilldela marknaden rättigheter antingen gratis eller via en auktion. Tilldelningen via auktion bör ske via en upphandling av denna tjänst. Staten anger hur många utsläppsrätter som man vill ge ut och det företag som vunnit upphandlingen får genomföra auktionen. 15.6Juridiska aspekter på tilldelningsförfarandet7 Som har nämnts tidigare krävs för att få bedriva större miljöfarliga verksamheter i t.ex. oljeraffinaderier och i förbränningsanläggningar att man erhållit tillstånd. Har detta väl erhållits medför tillståndet en rättskraft. Rättskraft innebär att den som erhållit tillstånd får en viss trygghet mot ingripande i efterhand som medför att innehavaren måste upphöra med verksamheten. De befintliga verksamheterna som har tillstånd och där frågan om förbränning och användning av fossila bränslen har angivits i de allmänna eller specifika villkoren i tillståndet omfattar rättskraften även rätten att släppa ut koldioxid. Staten kan dock inskränka ett befintligt företags rätt att släppa ut koldioxid genom att denna inskränkning tillgodoser miljöintressen som är angelägna. I systemet med överlåtbara utsläppsrätter sker inskränk- ningen genom att ett tak på utsläppen sätts för verksamheten som över tiden kan skärpas. Enligt har en tillståndsmyndighet rätt att skärpa villkoren vid omprövningen av en befintlig verksamhet. 7 Redovisningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Leyser, B. Kon- sekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning, se bilaga 3. 184 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) SOU 2000:45 Ett tillstånds rättskraft får stor betydelse genom att de rättsliga konsekvenserna skiljer sig åt beroende på om tilldelningen av utsläppsrätter baseras på historiska utsläpp (gratis tilldelning) eller om utsläppsrätterna auktioneras ut. Den stora frågan är om staten genom inskränkningen och skärpningen av villkoren blir skyldig att ersätta företaget som drabbas. Skiljelinjen ligger i om inskränkningen sker på ett sätt att den skall klassas som en rådighetsinskränkning eller om den skall klassas som en expropriation. Den grundläggande juridiska utgångspunkten för detta resonemang är regeringsformens regler i kap. 2 §18 om äganderätten. Ett tilldelningsförfarande där utsläppsrätterna auktioneras ut skulle ur rättslig synvinkel kunna betraktas som en expropriation genom att staten då behåller influtna medel och använder dem för andra ändamål. Staten gör en vinst på de befintliga verksamheternas bekostnad. Även om ingreppet sker av miljöskäl är de befintliga verksamheterna berättigade till ersättning, enligt detta synsätt. Sker tilldelningen utifrån historiska utsläpp kan den inte betraktas som en expropriation. Utsläppsrätterna fördelas gratis till de befintliga verksamheterna och staten gör därmed inte en vinst på bekostnad av någon annan. De befintliga verksamheterna är därför inte berättigade till ersättning när skärpning av villkoren görs. En auktion kan dock användas vid en uppströmsansats utan att det strider mot regeringsformens 2 kap. 18§ om den riktas mot import eller försäljning av ett bränsle. Slutsatsen blir att det tilldelningsförfarande som staten skulle kunna använda utan att behöva riskera betala ersättning för befintliga verksamheter med tillståndsplikt är, att dela ut utsläppsrätterna gratis. För befintliga verksamheter utan tillståndsplikt samt för nya verk- samheter kan ett auktionsförfarande användas. Vid en uppströmsansats, vilken blir aktuellt för koldioxid, kan dock en auktion användas om den riktar sig mot import eller försäljning av ett bränsle. Remiss- beredningen av denna utredning kommer förhoppningsvis att klargöra regeringsformens 2 kap. 18 § eventuella inskränkningar för ett auktionsförfarande. Om denna inskränkning finns bör frågan överlåtas till den parlamentariska kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Dir 1999:71). SOU 2000:45 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) 185 15.7Tilldelningsförfarandet och handels- och konkurrensrättsliga aspekter8 I direktiven till utredningen anges att utredaren särskilt skall uppmärk- samma frågor som hänger samman med den inledande fördelningen av utsläppsrätter. Denna fördelning skall vara i överensstämmelse med WTO:s och och statsstödsregler samt konkurrens- lagstiftningen. På uppdrag av utredningen om flexibla mekanismer har frågor kring statsstödsregler och konkurrenskraft utretts och finns bilagd. Internationell handel regleras av internationella fördrag som Rom- fördraget och . Reglerna kan överföras på handel med utsläppsrätter. Den rapport som har gjorts har som syfte att studera om ett svenskt system för överlåtbara utsläppsrätter skulle komma i strid med dessa regelverk eller om det finns frågor som särskilt bör uppmärksammas om det beslutas om att införa ett sådant system. De områden som undersöks är varors fria rörlighet vilken regleras i artikel 28, den fria etableringsrätten i artikel 43, förbud mot konkurrenshämmande avtal och missbruk av dominerande ställning, artiklarna 81 och 82, statsstödsreglerna i artikel 87 samt relevanta WTO-regler. Samtliga bestämmelser, förutom konkurrensreglerna, är tillämpliga på staters agerande och inte på agerandet av enskilda medborgare eller företag. Däremot är konkurrensreglerna i princip endast tillämpliga på företags agerande. Varors fria rörlighet (artikel 28) En första frågan som man måste ta ställning till är om en utsläppsrätt skall betraktas som en vara eller inte. Klassas den som en vara omfattas den av artikel 28. Enligt författaren till rapporten kan det inte besvaras kategoriskt huruvida en utsläppsrätt är att betrakta som en vara eller ej. Det kan därför inte uteslutas att utsläppsrätter omfattas av förbudet mot kvantitativa importrestriktioner i artikel 28. 8 Redovisningen i detta avsnitt bygger i hög grad på , M Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, se bilaga 4. 186 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) SOU 2000:45 Den fria etableringsrätten (Artikel 43) Etableringsfriheten innebär att man skall ha rätt att etablera verksamhet i en annan medlemsstat utan att diskrimineras på grund av sin nationalitet. Såväl diskriminerande och under vissa förutsättningar icke-diskriminerande åtgärder mot etableringsrätten är förbjudna enligt artikel 43. I ett nationellt system för överlåtbara utsläppsrätter får företag från andra medlemsländer inte diskrimineras vid den initiala tilldelningen av utsläppsrätter eller genom diskriminerande regler för handel med utsläppsrätter mellan företagen. Även om reglerna i systemet med utsläppsrätter formuleras på ett sätt som leder till att utländska företag inte diskrimineras kan etableringsfriheten, enligt rapporten, ändå inskränkas. Ett exempel tas upp där det antas råda brist på utsläppsrätter. Ett företag önskar att etablera sig i och ansöker om tillstånd att göra detta. På grund av att det inte finns några utsläppsrätter att tillgå nekas företaget möjligheten att etablera sig.9 Enligt rapporten är detta ett hinder för det utländska företagets fria etableringsrätt. Ett sätt att motverka denna typ av icke- diskriminerande hinder är att staten sparar en viss andel av utsläppsrätterna vid varje auktion. En annan möjlighet är att staten kan berättiga systemet enligt några villkor där bl.a. ett villkor är att reglerna är berättigade av tvingande hänsyn i det allmänna intresset. Den slutsats som dras i rapporten när det gäller den fria etableringsrätter är, att ett system med utsläppshandel måste baseras på regler som inte diskriminerar företag från andra medlemsländer. Även icke-diskriminerande system kan anses utgöra ett hinder för den fria etableringsrätten, men ett berättigande av ett system där utsläppsrätter sparas vid varje tilldelning till förmån för nyinträdande marknads- aktörer torde utan större svårighet kunna göras. Förbud mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 81) Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte. I rapporten konstateras att det inte kan förutses att några tidigare okända konkurrensbegränsande avtal kommer att slutas på marknaden för utsläppsrätter. Däremot får konkurrensvårdande myndigheter en ny marknad att bevaka, vilket är en viktig aspekt eftersom det får för- utsättas att ingen av aktörerna på utsläppsmarknaden kommer att ha sin huvudsakliga verksamhet där. Det kan därför vara svårt för myn- 9 Det bör understrykas att det är ett konstruerat exempel. Det torde alltid finnas möjlighet att köpa utsläppsrätter på andrahandsmarknaden. SOU 2000:45 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) 187 digheterna att uppmärksamma de eventuella konkurrensbegränsande avtal som förekommer. I synnerhet bör auktionerna uppmärksammas eftersom ett av syftena med dessa är att fördela flest utsläppsrätter till de företag som har högst betalningsvilja. Skulle detta syfte inte uppnås kan marknadens mest effektiva företag hämmas på grund av att de inte kan erhålla tillräckligt stort antal utsläppsrätter. Detta kan i för- längningen komma att påverka konsumenterna i negativ riktning. Missbruk av dominerande ställning (Artikel 82) För att det skall föreligga missbruk av dominerande ställning måste tre saker kunna visas; en dominerande ställning, ett missbruksbeteende samt en påverkan på handel mellan medlemsstaterna. Samtliga tre saker måste vara uppfyllda. I rapporten anges att möjligheterna för ett enskilt företag att uppnå en dominerande ställning på en marknad för utsläppsrätter får anses vara begränsade, åtminstone om man väljer ett system med en nedströmsansats. Riskerna kan vara större om en uppströmsansats väljs men torde ändå vara små. Skulle ett eller flera företag trots detta ändå komma att befinna sig i en dominerade ställning är leveransvägran och överprissättning i första hand de typer av missbruk som kan komma ifråga. Statsstödsregler (Artikel 87) Det kan finnas skäl att till vissa branscher och sektorer dela ut utsläppsrätter gratis medan andra tvingas betala för dem.