sou · GOB352d7 · 2001-01-01 00:00:00 — Syftet med detta steg har varit att forma handlingsalternativ i form av miljöpolitik i tre ambitionsnivåer (LÅG, MEDEL, HÖG) för olika miljömål eller grupper av mål samt beskriva konsekvenserna av de olika alternativa ambitionsniåverna. Med utgångspunkt från myndigheternas underlag har sektormål sammanvägts till delmål på nationell nivå. Det gäller speciellt de mål där flera sektorer/verksamheter tillsammans ska bidra till att delmålet nås. Ett stort antal metoder för att göra ekonomiska avvägningar och bedömningar samt andra konsekvensanalyser har använts i detta steg. De kriterier som har använts för att bedöma konsekvenserna av olika åtgärdsförslag inkluderar förutom den ekologiska dimensionen också ekonomisk och social realiserbarhet. Vi har grupperat aktiviteter som är avgörande att förändra och föreslår tre åtgärdsstrategier för att åstadkomma denna förändring. Med strategi avses de samlade resurser som används för att nå uppställda mål. Med åtgärdsstrategi menas en kombination av åtgärder och styrmedel. Åt- gärdsstrategierna motiveras av att en åtgärd kan bidra till flera miljö- kvalitetsmål och av att ett styrmedel kan ge samhällets sektorer incita- ment att vidta många olika åtgärder. Förslag till styrmedel har tagits fram med utgångspunkt från myndigheternas underlag. Konsekvenser för sektorerna på nationell nivå Vi har sammanställt konsekvenserna av våra delmål för näringsliv, hushåll och offentlig sektor. Näringslivsanalysen har kompletterats med en företagsekonomisk analys och en sammanställning av gjorda erfarenheter av effekter av höjda miljökrav. Dessutom har särskilda studier av konsekvenserna för jord- och skogsbruk genomförts av forskare vid . De samlade konsekvenserna för hushållen har studerats i samarbete med . För offentliga sektorn har statsfinansiella effekter beskrivits samt eventuellt behov av ny arbetsinriktning för myndigheter. Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå Slutsatserna från steg 3, 4 och 5 har presenterats så att konsekvenserna av miljöpolitik i tre olika ambitionsnivåer (LÅG, MEDEL, HÖG) lätt kan överblickas som underlag för val av ambitionsnivå. I samtliga steg har den internationella utvecklingen beaktats bl.a. har hänsyn tagits till miljöutvecklingen i när det gäller de stor- regionala miljöproblemen som försurning, övergödning och marknära ozon samt den globala utvecklingen för t.ex. kemikalier och klimatmålet. Osäkerheter i indata har hanterats bl.a. med känslighetsanalyser och variationresonemang. IV.2 Analysens olika steg – mer i detalj Steg 1: Problemformulering och avgränsningar. Utgångspunkter för arbetet har varit kommittédirektiv 1998:45 och miljömålen enligt miljöpropositionen (prop. 1997/98:145). Inom en generation (20–) ska de stora miljöproblemen vara lösta i . Problemformuleringen har gjorts med utgångspunkt från myndig- heternas underlag i syfte att besvara följande frågor. ·Vad är problemet? För varje miljömål har ett antal verksamheter identifierats som bedömts vara viktigast att förändra för att respek- tive miljömål ska nås. ·Vilka är problemägare? För varje miljömål har ett antal viktiga problemägare identifierats d.v.s. de som har möjlighet att motverka problemen. Med andra ord aktörerna inom de sektorer/verksamheter som har en viktig roll för att målen ska nås. Detta är viktigt för att nå rätt målgrupper i dialogen om behovet av förändringar. ·Varför är det ett problem? Det kan vara att tekniska lösningar saknas, att de ekonomiska konsekvenserna är oacceptabla, att det finns institutionella hinder (befintliga organisa- tioner släpper inte fram nya lösningar, otillräcklig eller missriktad styrning) eller att det krävs förändringar i beteenden eller befintliga strukturer som är svåra att få till stånd. Det kan också finnas internationella regelverk som påverkar hållbarhetssträvandena. Slutsatser om viktiga hinder har växt fram under utredningens gång och har varit utgångspunkt för styrmedelsanalysen i steg 4 och 5. Det studerade systemet har alltså avgränsats till de viktigaste sekto- erna/verksamheterna i som måste förändras för att miljömålen Omvärldsutvecklingen har bl.a. beaktats utifrån ett miljö- perspektiv men också vad avser antaganden om internationell teknisk och ekonomisk utveckling som använts som indata i olika analys- modeller. När det gäller avgränsningar i tiden har i första hand valts som utgångspunkt för att sätta delmål. Vissa utblickar mot generations- målet har gjorts för att testa att de åtgärder som påbörjas under det närmaste decenniet inte står i konflikt med varandra på , men också för att kunna bedöma om delmålen är tillräckliga för att nå hållbarhet inom en generation. Steg 2: Genomgång av underlag från myndigheter och andra organisationer. Huvuddelen av underlaget har lämnats av myndigheterna i deras miljö- målsuppdrag. En sammanställning av underlagsrapporterna finns i bilaga III. Där underlag saknades togs kompletterande underlag fram med hjälp av konsulter, exempelvis för industrins åtgärdsmöjligheter att begränsa utsläppen till luft och vatten samt ekonomiska konsekvenser för vissa sektorer. Här ges endast en kort översikt av vilka delar i underlaget som varit av särskild vikt för de fortsatta analyserna i vårt uppdrag samt motiv därtill. ·Beskrivning av ett Business as usual scenario eller sk nollalternativ. Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utvecklingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Nollalternativet bygger också på bedömningar över effekten av dagens styrmedel och en värdering hur omvärlden påverkar förut- sättningarna i , exempelvis utveckling av den internationell konjunkturen, energipriser och dylikt. Med hjälp av nollalternativet kan man få en hyfsad uppfattning om vilka drivkrafter som påverkar utvecklingen och om de har en positiv eller negativ inverkan på miljömålen. Nollalternativet har sedan varit utgångspunkt för vilka åtgärder som ska föreslås. ·Beskrivning av sektorn/verksamheten som den kan se ut när genera- tionsmålet nåtts. Beskrivningen har använts dels för att kunna bedöma om föreslagna delmål är tillräckliga för att miljökvalitets- målen ska nås inom en generation dels för att kunna se att åtgärder som föreslagits decenniet inte har stått i konflikt med varandra på . ·Åtgärdspaket i tre ambitionsnivåer med konsekvensanalyser. Detta underlag har varit en förutsättning för att vi skulle kunna gå vidare och göra samhällsekonomiska avvägningar. De ekonomiska konse- kvenserna har bla bedömts utifrån de riktlinjer som utgått från . ·Förslag till styrmedel. Med utgångspunkt från vad som framkommit i analyserna har det sedan varit möjligt att föreslå vilken ambitionsnivå och vilka delmål/sektorsmål som bör väljas till 2010. Handlingsalternativ med Konsekvensanalys; kriterier & metoder. Analysen i det tredje steget har dels syftat till att utforma handlings- alternativ i tre ambitionsnivåer dels att beskriva konse- kvenserna av de olika alternativen. Underlag från olika sektorer/verk- samheter har sammanställts för att få en samlad bild av vilka sektorer som bör bidra till att ett visst mål uppnås utifrån kravet på kostnads- effektivitet. Här redovisas översiktligt vilka metoder som använts i konsekvensanalyserna. Syftet med de mål som handlar om begränsningar av föroreningar är att reducera kemisk påverkan på luft, mark och vatten till hållbara nivåer. Denna påverkan uppstår som en bieffekt av andra aktiviteter. Syftet med de egentliga miljökvalitetsmålen är att bevara och i vissa fall återskapa förutsättningarna för biologisk mångfald samt natur- och kulturlandskapet. Eftersom möjligheterna att kvantifiera åtgärdernas effekter skiljer sig för de mål som handlar om föroreningar och natur- typsmålen har dessa kategorier av mål analyserats med olika metoder. Vidare kan många olika åtgärder ersätta varandra för att klara de mål som handlar om begränsningar av föroreningar. För mål som handlar om mark, vatten och bebyggelse de s. k. naturtypsmålen handlar det mer om åtgärder som kompletterar varandra. Analys av de mål som handlar om begränsningar av föroreningar -Bara naturlig försurning -Begränsad klimatpåverkan (utrett av ) Gemensamt för dessa mål (visst undantag för giftfri miljö) är att det är möjligt att uppskatta ett samband mellan nedlagd kostnad och utsläpps- reduktioner. Det finns exempelvis beräkningar på vad det kostar att använda motorvärmare för att minska kallstartutsläppen eller ansluta ett småhus till fjärrvärmenätet samt kvantitativa skattningar av utsläpps- reduktionerna. Kännetecknande är också att olika åtgärder kan ge sam- ma resultat i form av utsläppsbegränsningar och således kan ersätta varandra. Åtgärderna för att uppnå målen luft, Bara naturlig försurning, Begränsad klimatpåverkan och Ingen övergödning (utsläpp till luft) är vanligtvis gemensamma, såtillvida att en och samma åtgärd reducerar flera utsläppsämnen som faller under flera mål. För att undvika dubbel- räkning av åtgärdskostnaderna och korrekt prioritera åtgärderna utifrån kravet på kostnadseffektivitet har åtgärdskostnaderna fördelats på målen. Den årliga genomsnittskostnaden per kilo reducerade utsläpp har beräknats för olika ämnen relaterat till åtgärder. Åtgärderna från samtliga sektorer har rangordnats från lägsta årliga genomsnittskostnad till högsta och därefter sammanställts till en kostnadstrappa för respektive utsläppsämne, dvs en grov approximation av den marginella åtgärdskostnadskurvan. Ur kostnadstrapporna kan utläsas vilka åtgärder som skall vidtas inom olika sektorer vid olika ambitionsnivåer, så att den största möjliga miljönyttan erhålls till lägsta möjliga totalkostnad. -Grundvatten av god kvalitet -Levande sjöar och vattendrag -Hav i balans samt levande kust och skärgård -God bebyggd miljö Gemensamt för naturtypsmålen är att det är mycket svårt, oftast omöjligt, att med precision uppmäta sambandet mellan nedlagd kostnad och erhållen miljöeffekt. Det är t.ex. omöjligt att kvantifiera en åtgärds effekter för bevarandet av biologisk mångfald i exakt antal och vilka arter som skyddas. För denna typ av mål kan det också vara så att att olika åtgärder inte kan ersätta varandra. Istället kan det handla om en rad av åtgärder som kompletterar varandra och alla är lika viktiga för att värna de grundläggande värden som definieras i kap. 2. Effekten kan alltså inte kvantifieras. På den horisontella axeln mäts således växande positiva miljökonsekvenser, dock inte kvantifierade. den vertikala axeln mäts årliga kostnader för genomförandet. För denna typ av mål har kvalitativa naturvetenskapliga beskrivningar av förväntade effekter vägt tungt i sammansättningen av åtgärdspaketen i olika ambitionsnivåer. har indirekta effektmått använts t.ex. mängd död ved eller areal gammal skog som ett sätt att mäta för- bättrade förutsättningar för biologisk mångfald i skogen. Kriterier för utvärdering av alternativa ambitionsnivåer. I konsekvensanalyserna har olika handlingsalternativ jämförts med utgångspunkt från ett antal kriterier. De redovisas närmare i faktaruta VI.1. Referenspunkt för förbättringar i miljötillstånd eller andra för- ändringar har i vissa fall utgjorts av dagens situation och i andra fall av nollalternativet. Kriterier som har använts vid konsekvensanalys av alternativa ambi- tionsnivåer i delmålen. Miljökonsekvenser (effekter på hälsa, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljön samt naturresurserna) -Ändring i miljöstörande alt. miljövärnande aktiviteter (indirekt mått) -Ändring i miljökvalitet -Årliga offentliga utgifter. Med offentliga utgifter avses kostnader för myndigheter och kommuner -Kostnader för sektorernas anpassning, dvs kostnader för t.ex. näringsliv och hushåll. -Acceptans för lösningar Under respektive av miljökvalitetsmål har konsekvensanalyserna struk- turerats utifrån 4959 Lathund för kon- sekvensutredningar, dvs finansiella kalkyler som kompletteras med samhällsekonomiska bedömningar. I de finansiella kalkylerna har direkta plånbokskonsekvenser redo- visats dels offentliga utgifter dels kostnader för sektorernas anpassning. De finansiella kalkylerna redovisas i bilaga V. I den samhällseko- nomiska bedömningen har vår strävan varit att presentera ett underlag som tydliggör centrala konsekvenser av ett handlingsalternativ ur hållbarhetsaspekterna miljökonsekvenser och social/kulturell hållbarhet. För att få vissa av ovan preciserade åtgärder genomförda krävs styr- medel. Vi har dock inte kunnat detaljutforma förslag utan ger riktlinjer i form av strategier för hur målen kan nås. Det finns gemensamma nämnare mellan vissa av miljömålen, dels när det gäller effekter i miljön dels när det gäller behov av åtgärder och styrmedel. Med utgångspunkt från detta har vi utarbetat åtgärds- strategier för tre grupperingar av mål; effektiviseringsstrategin, krets- loppsstrategin och hushållningsstrategin. Med strategi avses de samlade resurser som används för att nå uppställda mål. Med åtgärdsstrategi menas en kombination av åtgärder och styrmedel. Analysen av vilka styrmedel (normativa, ekonomiska och informa- tion) som bör väljas för att styra mot miljömålen har gjorts med hänsyn tagen till gällande styrmedel 1999, vilka hinder som ska övervinnas samt principer som exempelvis kostnadseffektivitet och grad av mål- När inte bedömts vara det lämpligaste styr- instrumentet för att få till stånd föreslagna förändringar har förslag till andra typer av kompletterande styrmedel redovisats t.ex. ekonomiska, informativa och andra normativa än balken. Konsekvenser för sektorerna på nationell nivå. Sektorerna har här definierats som aktörerna i miljömålsarbetet, dvs näringsliv (industri och areella näringar), hushåll/individer samt den offentliga sektorn (myndigheter och kommuner). För respektive aktör gavs en samlad bild av vilka insatser som sektorn kan bidra med i miljöarbetet, baserat på de åtgärder som beskrivits under vart och ett av miljömålen. Exempelvis redovisades den samlade bilden av hushållens förväntade åtaganden beträffande transporter, boende och produktval/- avfall. De kostnader som har kvantifierats under respektive miljömål sammanställdes sedan för olika sektorer. En kvalitativ analys genomfördes på viktiga branscher. Denna analys baserades dels på erfarenheter av företagens anpassningsförmåga till tidigare miljöpolitik (baserat på en rapport från , ) dels på branschvisa bedömningar, bl.a. med hjälp av branschorganisationer. För företagsekonomiska analyser för jord- och skogsbruket har underlag från använts. Bedömningarna av de hushållsekonomiska konsekvenserna, med kvali- tativa bedömningar av olika typhushåll, har gjorts i samarbete med . Avslutningsvis uppskattades de årliga statsfinansiella konsekvenserna. Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå Slutsatserna i utredningen har varit omfattande och komplexa. För respektive miljömål har åtgärdsstrategier i tre ambitionsnivåer redovisats med konsekvenser. Även viktiga samband mellan grupperna av mål har redovisats i form av tre åtgärdsstrategier. Syftet med samman- ställningen har varit att ge överblick och en helhetsbild av nationella konsekvenser i termer av miljö, ekonomi och sociala aspekter. Vid valet av miljöpolitisk ambitionsnivå har vi förutom kriterierna i faktaruta IV.1 bl.a. tagit hänsyn till myndigheternas egna förslag, inter- nationella konventioner som anslutit sig till och behovet av flexibilitet där ett ställningstagande är baserat på stora osäkerheter. IV.3 Process – vad som varit viktigt i vårt inre arbete och i förankringen utåt Här följer en redovisning av hur vi har arbetat i de olika stegen som redovisades under metodavsnittet. Vi har lagt särskild vikt vid problemformuleringsfasen. Problemformul- eringen är en viktig del av problemlösningen eftersom man talar om vilket eller vilka problem som ska lösas, samt beskriver problemet och orsakerna till det. Därigenom anges indirekt vilka lösningar som är aktuella. Vi har eftersträvat gemensamma ställningstaganden när det gäller prioriteringar av vilka problemområden som skulle behandlas i utred- ningsarbetet. Prioriteringarna har i första hand handlat om att för res- pektive mål ringa in viktiga verksamheter i samhället som måste bidra för att målet ska nås. Vår problemformulering bygger naturligen på direktiven men är därutöver huvudsakligen en syntes av det underlag som inkommit från myndigheterna. I vissa frågor har problemuppfattningen skiljt sig mellan myndigheter. I extremfallet har det som av en myndighet beskrivits som en möjlighet att skapa hållbarhet av en annan myndighet beskrivits som Vi har särskilt noterat områden där problemuppfattningar skiljer sig myndigheter emellan för att kunna bedöma vilka frågor som behövde extra tid till dialog och samråd i den fortsatta analysen. Vidare har vi vid genomgången av myndigheternas problemformuleringar försökt identifiera områden som fallit mellan stolarna och tagit ställning till om det var frågor som borde tas med i den fortsatta analysen.I sådana fall där vår problemformulering avvikit från myndigheternas eller där skiljaktigheter mydigheterna emellan förekommit, har detta stämts av med myndigheterna i ett tidigt skede. Genomgång av underlag från myndigheterna och andra organisationer I den systematiska genomgången av myndigheternas rapporter kon- staterades i vissa fall att viktigt underlag för våra fortsatta analyser saknades. I de fall där smärre kompletteringar krävdes togs direkt- kontakt med myndigheterna. Där större kompletteringsbehov har varit aktuella har berört departement formulerat tilläggsuppdrag. Om ansvarig myndighet inte haft möjlighet att fördjupa analyserna, har vi övervägt möjligheten att lägga externa uppdrag. Exempel på några sådana är underlag rörande åtgärder för industrins processutsläpp samt en branschvis utvärdering av effekter på företagen av ökade miljökrav. Externa uppdrag har också lagts i några fall där problemområdet varit myndighetsövergripande t.ex. uppskattning av kostnader för dagens miljöproblem. Handlingsalternativ och konsekvensanalyser, styrmedel och analys av styrmedel En konsekvensanalys innebär att effekterna av olika handlingsalternativ ska mätas och bedömas – i vårt fall effekterna av olika miljöpolitiska ambitionsnivåer. Vad som mäts och bedöms kan bli avgörande för vilket alternativ som väljs. Av det skälet är det viktigt att det finns en samsyn kring kriterierna för detta. Enligt direktivet har ekologisk hållbarhet varit den viktigaste utgångspunkten för utredningen, dock förbundet med kravet på att de förslag som läggs i utredningen ska vara ekonomiskt och socialt realiserbara. En tung fråga i våra konsekvensanalyser har varit att göra samhälls- ekonomiska avvägningar mellan sektorerna. Det gäller t.ex. mål som försurning, frisk luft och övergödning där flera sektorer tillsammans ska bidra till att målet ska nås. I de fall där de samhällsekonomiska avvägningarna gett andra resultat än myndigheternas egna förslag till sektormål har avstämning med berörd myndighet skett. Det har sedan varit myndighetens roll att gå vidare och föra en dialog med den egna sektorn/verksamheten. Miljömål som handlar om utsläpp som försurar, övergöder och för- giftar och naturtypsmålen som rör mark, vatten och bebyggelse skiljer sig genom att miljöeffekterna i mycket högre grad kan kvantifieras för den första kategorin. Det har varit vår ambition att så långt som möjligt använda relevanta kvantititativa verktyg för analyserna. Konsekvens- analyserna av naturtypsmålen innehåller betydligt mer kvalitativa be- dömningar än de mål som handlar om begränsningar av föroreningar när det gäller åtgärdernas effekter. Däremot har det varit möjligt att skatta kostnader för åtgärder och att ta fram företagsekonomiska kalkyler för vissa av målen bl.a. de som rör jord- och skogsbruk. En konsekvensanalys som sträcker sig kan innehålla en hel del osäkerheter i antaganden och indata. Vi har bedömt det som viktigt att tillämpa olika metoder för hantering av osäkerheter i analysen. Dit hör känslighetsanalyser som visar om en liten ändring i indata ger en stor ändring i slutsatserna och variationsresonemang som kan användas för att se hur omvärldsberoende en handlingsväg är. Vi har också ansett det viktigt att osäkerheter tydligt ska redovisas liksom deras betydelse för slutsatserna. Vi har sammanfattningsvis utifrån vår problembild och genom- förda konsekvensanalyser utvärderat myndigheternas förslag till delmål. I utvärderingen har också hänsyn tagits till regeringens önskemål om utveckling av delmål enligt miljömålspropositionen (prop. 1997/98:145) samt miljö och jordbruksutskottets överväganden vid behandling av propositionen (bet. 1998/99:MJU6). Analyserna har i vissa fall resulterat i nya eller förändrade delmål. Vidare har vi försökt anpassa delmålen till den i kap. 2 föreslagna strukturen. I den utsträckning avvikelser finns mellan myndigheternas förslag och våra förslag till delmål redovisas dessa. Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå. Vi har haft att ta ställning till ett mycket komplext och omfattande analysmaterial. Vi har i våra ställningstaganden samlat miljökvalitetsmål med strategisk koppling till varandra. På så sätt har detaljförslag kunnat bakas ihop till mer övergripande förslag t.ex. de tre åtgärdsstrategierna. När det gäller valet av miljöpolitiska ambitionsnivåer har vår avsikt varit att så tydligt som möjligt ange viktiga utgångspunkter för val av ambitionsnivå. Vid förankringen utåt av arbetet har samråd med berörda myndigheter prioriterats särskilt i sådana fall där valet av ambitionsnivå inte stämt med myndighetens eget förslag. I mån av tid har det varit möjligt för myndigheten att stämma av med den egna sektorn/verksam- heten. I syfte att förankra arbetet regionalt har vi arrangerat fyra regionala seminarier tillsammans med . Vidare har vi inhämtat synpunkter på våra preliminära förslag till miljömål vid fem olika hearings, där myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresse- organisationer bjöds in. Gemensamma drag i uppbyggnaden av tabellen under avsnittet om uppföljning i kapitel 4-18 om de femton miljökvalitetsmålen. Beskrivning av indikator. I tabellen beskrivs varje indikator kort- fattat. För de flesta indikatorer finns en mer detaljerad beskrivning i dokument från SCB, , och länsstyrelserna I de mindre antal fall där indikatorn är betydligt om- formulerad jämfört med dessa dokument, eller helt ny föreslås att an- svaret att beskriva indikatorn i detalj läggs på den instans som utses som huvudansvarig för indikatorn. För varje indikator anges vilken typ den är enligt DPSIR-modellen. I några fall representerar indikatorn flera typer (till exempel både D och P). DPSIR-modellen förklaras närmare i Kapitel 20. Statistikunderlaget för varje indikator anges enligt en tregradig skala som förklaras under tabellen. Indikatorer som redan brukas av myndigheter och fyller basala kvalitetskrav enligt SCB:s kriterier (t ex mätbarhet) har valts i första hand. Dessa indikatorer betecknas med ***. I flera fall saknas trestjärniga indikatorer eller också har dessa indikatorer inte förmåga att följa upp delmålet på ett fullt acceptabelt sätt. För att åstadkomma en fylligare uppföljning av delmålet väljs här indikatorer som har behov av viss utveckling (**), eller angelägna indikatorer som kräver betydande utveckling för att tjäna sina syften (*). I ett mindre antal fall är det tveksamt om det går att få fram en indikator som behövs för att kunna bedöma om delmålet uppfylls. Skälet kan var kunskapsbrist eller orimliga utvecklingskost- nader. I dessa fall föreslås ofta att en utredning görs om det är möjligt att ta fram indikatorn. För varje indikator anges vilken instans (oftast miljömyndighet eller sektorsmyndighet) som föreslås ha ett huvudansvar för att indikatorn kvalitetssäkras, vidmakthålls och vid behov utvecklas.