sou · GOB387d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Redan i utredningens delbetänkande kunde vi konstatera att skillnader i utveckling mellan olika arbetsmarknadsregioner knappast kan hänföras till en enskild faktor. Vilken utveckling en enskild arbetsmarknad får är tvärtom resultatet av ett komplext samspel mellan olika faktorer. Skill- nader när det gäller hur olika lokala arbetsmarknader utvecklas måste förklaras med en kombination av å ena sidan strukurella förhållanden, som t.ex den lokala marknadens storlek, infrastrukturella förhållanden, det historiska beroendet av den näringslivsstruktur man har, etc, och å andra sidan mer svårfångade faktorer, som t.ex. näringslivskli- mat, entreprenörskultur, m.m. Till den senare gruppen måste också rent slumpmässiga faktorer läggas, dvs. rätt personer råkade av en händelse råkade av en händelse träffas . Historien är full av till- fälligheter, som efterhand visar sig få utvecklingen att ta en helt annan bana än vad en rent historisk framskrivning skulle ge vid handen. Figur 3.7: Figur 3.7: Lokala arbetsmarknader med olika respektive likartade grundläggande produktionsförutsättningar Anm. Diagrammet illustrerar att skillnader i utveckling mellan olika arbetsmarknadsregioner dels kan bero på skillnader i grundläggande produktionsförutsättningar, som t ex den lokala marknadens storlek, och dels mer dynamiska faktorer, som t ex skillnader i företagartraditioner, mm. De senare förklarar exempelvis varför utvecklingen skiljer sig åt mellan arbetsmarknadsregioner trots att de kan ha likartade grundläggande produktionsförutsättningar eller varför en lokal arbetsmarknad kan utvecklas mycket väl trots att de grundläggande produktionsförutsättningarna kan förfalla relativt sett svaga. Källa: Rapport 15 Det finns ett tydligt samband mellan arbetsmarknadens storlek och hur väl regionen utvecklats. Även om det vare sig är ett tillräckligt villkor för en positiv utveckling eller saknas goda exempel på motsatsen, så är det uppenbart att en större region har många fördelar framför en mindre. Marknadens storlek är i sig en utomordentligt gynnsam förut- sättning. En viktig förklaring till detta är att en större marknad bland annat innebär att fler företag kan dela på gemensamma lokala resurser än vad som är möjligt på en mindre marknad. Alternativt skulle mot- svarande resurser på en mindre marknad betinga ett högre pris. I en större region finns därmed också större förutsättningar för en ökad spe- cialisering av såväl näringslivet som arbetskraften. Detta medför i sin tur en väsentligt större mångfald av näringar och kompetenser, vilket ytterligare gynnar ett dynamiskt samspel mellan alltmer avancerad efterfrågan och utbud. Härigenom kan utvecklingen i en större region sägas bli mer självgenererande än vad som är möjligt i en mindre. Detta framgår om man, med en detaljerad indelning av svensk eko- nomi i 750 olika branscher, jämför olika lokala arbetsmarknader med varandra. I var och en av de tjugo minsta lokala arbetsmarknaderna finns i genomsnitt 60 branscher representerade. I takt med att den lokala marknadens storlek växer ökar också möjligheterna till en mer specialiserad och diversifierad sammansättning av näringslivet. I var och en av de tjugo största lokala arbetsmarknaderna uppgår antalet branscher i genomsnitt till omkring 400. Figur 3.8: Sambandet mellan den lokala marknadens storlek och näringslivets specialisering Källa: Rapport 5 Det innebär att de större lokala marknaderna ger plats åt hundratals branscher som inte får plats i små och glesa marknader, vilket i sin tur leder till grundläggande skillnader i tillväxtvillkor. I synnerhet många nya branscher är beroende av närhet till efterfrågan, och chansen att en sådan finns på en stor marknad är ofta större än på en liten. Vid sidan om den lokala arbetsmarknadens storlek finns en andra rad förhållanden som kan förklara skillnader i utveckling. Traditionella förklaringar som brukar nämnas är framför allt skillnader i produk- tionskostnader, i synnerhet löner, respektive transportkostnader. Detta synsätt har också länge präglat regionalpolitiken, då syftet har varit att kompensera företag i vissa delar av landet för s.k. naturliga kostnads- nackdelar genom t.ex. transportstödet. Dagens strukturomvandling påverkas också i hög grad av ekono- mins internationalisering. Lägre transportkostnader, IT-revolutionen och minskade handelshinder har förändrat det ekonomiska landskapet. Produktionsfaktorer (kapital, arbetskraft och kunskap) är inte längre på samma sätt knutna till geografin utan blir alltmer internationellt rörliga. Därmed utjämnas också pris- och kostnadsskillnader för olika produk- tionsfaktorer. Inte minst har IT-teknologin, och möjligheterna att sprida och utbyta information till låg kostnad, skapat marknader som i det närmaste kan ses som globala. I takt med att fler geografiska marknader utvidgas, skapas förutsätt- ningar för en ökad arbetsdelning och specialisering inom olika näringar. I en allt raskare takt omstruktureras därmed näringslivet, och företag, regioner och länder specialiserar sig på de områden där de har störst konkurrens- och utvecklingsmöjlighet. De unika fördelarna för länder, regioner eller enskilda orter består, åtminstone i välutvecklade ekonomier, i mindre utsträckning av lägre löner, modernare maskinpark eller tillgång till mer allmänt spridd kunskap. I stället är den ekono- miska framgången knuten till förmågan att ta till sig och snabbt omsätta kunskap i nya produkter och tjänster på den globala marknaden. Denna förmåga beror inte bara en tillräckligt hög formell utbildningsnivå, utan kanske än mer på den s.k. tysta kunskap som inte lätt låter sig spridas. Denna form av kunskap sprids snarare vidare genom de speciella tradi- tioner och förhållningssätt som utvecklats i varje enskild organisation eller varje enskild plats i geografin. En dynamisk lokal näringslivsmiljö kan knappast skapas av en enskild aktör eller institution. Utvecklingen beror framför allt på hur det ömsesidiga samspelet mellan olika aktörer fungerar. Däremot kan givetvis en enskild aktör agera mer eller mindre gynnsamt för att den unika miljön skall utvecklas. Dagens syn på vad som skapar konkurrens- och utvecklingskraftiga företag, och vilken roll geografisk lokalisering spelar i sammanhanget, kan sammanfattas i fyra punkter: Innovationsförmåga, kompetens och flexibilitet är viktigare än kost- nadseffektivitet Innovationer och lärande uppstår i samspel inom industriella system Geografisk närhet är viktig i detta samspel Lokala kunskaper är viktigare än råvaror En modern syn på lokalisering och konkurrenskraft utgår alltså inte primärt från kostnadsfördelar, utan snarare från att företags långsiktiga konkurrenskraft bestäms av deras innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ständigt lärande. Kostnadsfördelar kan självklart på kort sikt göra konkurrenssitua- tionen för ett företag gynnsam, men långsiktigt är det förmågan att generera ny kunskap och omsätta den i successivt bättre produkter och effektivare processer som ger ett företag överlevnads- och utvecklings- förmåga. Begreppen kunskap, lärande och innovation skall då tolkas brett, och är inte alls begränsade till investeringar i FoU och utveckling av spjutspetsteknologi. Lärande och innovationer är avgörande också det som brukar betraktas som lågteknologisk verksamhet. Det är med andra ord lika viktigt för företagen i som för dem i att vara innovativa i det sätt på vilket de hanterar sina vardagliga aktivite- ter vad produktionens organisation, logistik, marknadsföring, försälj- ning och distribution, arbetskraftsrelationer och liknande. 3.4Att förutsäga lokal sysselsättningsutveckling En förutsättning för att kunna göra en prognos över den framtida sys- selsättningsutvecklingen i landets regioner är att vi någorlunda väl kunna förklara variationerna i sysselsättningsutvecklingen i olika typer av arbetsmarknader. Existerande prognosmodeller är behäftade med brister. Det gäller exempelvis de s.k. topdown modeller där utvecklingen, beroende på bransch, förutsätts vara likartad i alla regioner. Likaså äger, som vi tidigare kunnat visa, antagandet att arbetslösheten tenderar att jämnas ut mellan olika regioner begränsad giltighet. Orsakerna bakom de mel- lanregionala flyttmönstren är betydligt mer komplicerade än så. Av delvis dessa skäl har exempelvis länsstyrelserna, endast undan- tagsvis bedrivit något prognosarbete sedan mitten av 1990- talet. Det arbete med att utveckla ett nytt analys- och prognossystem som pågår har heller inte varit operativt användbart för Regionalpolitiska utredningens syfte. Utredningen har därför initierat ett förhållandevis omfattande arbete med att utveckla en ny prognos- modell för den regionala befolknings- och sysselsättningsutvecklingen. De teoretiska utgångspunkterna för sysselsättningsprognosen, som mycket kortfattat återges i avsnitt 3.5 och mer utförligt i underlagsrap- port nr 3, är bl.a att strukturella förutsättningar, som den lokala arbets- marknadens storlek eller lokala tillgång på kunskapskapital, har en grundläggande betydelse för sysselsättning och tillväxt. Därutöver måste faktorer vägas in i modellen, som kan kopplas till skillnader i dynamik mellan olika regioner och som påverkar anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, men som inte fångas av skillnader i marknadens storlek eller olika tillgång på kunskapskapital. Ovanstående lokalt bundna faktorer kan, i enlighet med den teore- tiska genomgången, till stor del förväntas förklara skillnader i olika lokala arbetsmarknaders förmåga till en mer självgenererad, eller endogen, tillväxtförmåga. Hur tillväxt och sysselsättning utvecklas är därutöver också mer eller mindre starkt beroende av den ekonomiska utvecklingen i omvärlden. Att regioner påverkas olika av den exogent givna ekonomiska utvecklingen beror på hur den lokala marknaden i olika avseenden är sammanlänkad med omgivningen, t.ex. genom att man har en större eller mindre koppling internationella respektive nationella marknader, eller är mer eller mindre beroende av den offent- liga ekonomin. Hur en lokal arbetsmarknad är integrerad med olika delar av den omgivande ekonomin kan således variera. Sammanfattningsvis borde sysselsättningsutvecklingen i en lokal arbetsmarknad kunna förklaras av dels endogena faktorer, där den lokala marknadens storlek, tillgång på kunskapskapital samt dynamiska förmåga utgör grundläggande förutsättningar, dels i vilken grad den lokala ekonomin påverkas av den omgivande ekonomins utveckling. I den statistiska analysen har ett antal mått på de ingående kompo- nenterna i en sådan modell testats. De mått som givit ett statistiskt sig- nifikant resultat, ger vid handen att den lokala sysselsättningsföränd- ringen till statiskt kan förklaras med befolkningens relativa storlek, antal utbildningsplatser vid högskolor och universitet, sysselsättningsgrad samt BNP och produktivitetsutveckling. De två senare faktorerna betraktas i modellen som exogent verkade, och de föregående således som endogent verkande. I underlagsrapport 3 ges en mer utförlig beskrivning av analysens resultat. I synnerhet måttet på den lokala marknadens dynamiska egen- skaper – sysselsättningsgraden – förtjänar i detta sammanhang en när- mare förklaring. I analysen har sysselsättningsgraden betraktats som ett mått på hur väl matchningen mellan utbud och efterfrågan på en lokal arbetsmark- nad fungerar, dvs. den lokala arbetsmarknadens flexibilitet och anpass- ningsförmåga. En central fråga är emellertid i vilken utsträckning sys- selsättningsgraden är lokalt betingad. De skillnader i sysselsättnings- grad som finns mellan olika arbetsmarknader uppvisar dock en mycket stor stabilitet över tiden. De lokala arbetsmarknader som relativt sett hade högst sysselsättningsgrad hade det även . Motsvarande stabilitet över tiden uppvisar de arbetsmarknadsregioner som hade en låg sysselsättningsgrad. Den statiska analysen visar att variationer i omgivningens tillväxt (exogen tillväxt) i olika grad påverkar den lokala arbetsmarknadens utveckling. Av fig 3.9 framgår vilka regioner som är mer respektive mindre påverkade av förändringar i omgivningens tillväxt (BNP). Figur 3.9: Lokala arbetsmarknader med relativt högt BNP-beroende Källa: Rapport 3 Till de arbetsmarknader som har ett särskilt starkt BNP-beroende hör , och , medan , , , och i lägre grad reagerar på förändringar i omgivningens tillväxt. Det finns dock inget utpräglat geografiskt mönster. Mer eller mindre omgivningskänsliga arbetsmarknader finns bland såväl stora som små regioner, i såväl söder som norr. När det gäller förmågan till endogen, eller självgenererad tillväxt, så visar analysen att flertalet arbetsmarknadsregioner har en mycket svag eller ingen inbyggd förmåga att växa utan stark stimulans från en all- män (exogen) tillväxt i landet. Å andra sidan finns det ett 30- tal lokala arbetsmarknader med en betydande förmåga att självständigt generera tillväxt. I denna grupp ingår i första hand , , , , och . Till denna grupp hör också flertalet övriga universitets- och högskoleregioner, t.ex. , , , , , , . Slutligen ingår vissa mindre lokala arbetsmarknader, som t.ex. , och . En liten grupp arbetsmarknader har en relativt stark negativ självgenererad tillväxt, vilket är ett uttryck för att den lokala markna- den är liten som arbetsmarknaden fungerar relativt dåligt, och för att det inte finns tillgång till högre utbildning. Ovan redovisade modell för att förklara skillnader mellan olika lokala arbetsmarknaders sysselsättningsutveckling har legat till grund för en bedömning av utvecklingen fram . Prognosen inbegriper två scenarier – ett låg- respektive högalternativ, där avsikten har varit att försöka precisera det intervall som med största sannolikhet ringar in den verkliga utvecklingen. Båda alternativen bygger på en prognos av sysselsättningen i var och en av landets arbetsmarknader. På medellång sikt – /2004 – är skillnaderna mellan alternativen små, men på växer gapet. I det medellånga perspektivet sammanfaller lågscenariet mycket väl med basanalys av den totala sysselsättningen i riket. Högscenariet ger däremot omkring 30 000 fler sysselsatta än vad baskalkyl visar. I detta scenario växer också sysselsättningen i det medellånga perspektivet på större delen av landets arbetsmarknader. På – – innebär emellertid högsscenariet att sysselsättningen minskar på ca 30 lokala arbetsmarknader. Motsvarande antal i lågscenariet är omrking 60 arbetsmarknader. Prognosen bygger på följande gemensamma förutsättningar för de två scenarierna: att samtliga lokala arbetsmarknaders geografiska utbredning består oförändrat fram att tillgången till utbildningsplatser vid högskolor och universitet ökar med 10 000 platser och med samma regionala fördelning som redovisas i budgetpropositionen för . Inga nya högsko- lor förutsätts samt tillkomma att inga betydande geografiska skillnader i löne- eller produktivi- tetsutveckling förekommer I lågscenriet antas dessutom att relationen mellan de lokala arbetsmarknadernas sysselsättnings- grader består, vilket innebär att arbetsmarknadens förmåga att anpassa utbud och efterfrågan är samt oförändrad att den nationella utvecklingen överensstämmer med Konjunktur- institutets basalternativ för , vilket förutsätter att BNP växer med i genomsnitt , och därefter beroende på ett minskat arbetskrafts- utbud, samt att produktiviteten, BNP per sysselsatt, växer med i genomsnitt I högscenariet antas i stället att sysselsättningsgraderna i de arbetsmarknader som legat under genomsnittet för landet förbättras och närmar sig riksgenomsnittet, vilket bland annat innebär att matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden samt att den nationella utvecklingen överensstämmer med Konjunk- turinstitutets högalternativ för , vilket förut- sätter att BNP växer och därefter , bl.a. till följd av ett ökat arbets- kraftsdeltagande, samt att produktiviteten växer med i genom- snitt Totalt ökar sysselsättningen i låg- och högscenariet med 270 000 per- soner respektive 490 000 personer, vilket motsvarar en årlig ökning respektive . I båda fallen är ökningen kon- centrerad till början av perioden, eftersom den allmänna marknadstill- växten då förutsätts vara större. Skillnaderna mellan olika lokala arbetsmarknader är dock fortsatt betydande, vilket framgår av figur 3.10 78 Regional sysselsättningsutveckling SOU 2000:87 Figur 3.10: Sysselsättningsutveckling –2010 på lokala arbets- marknader, låg- och högalternativ Källa: Rapport 3 I lågalternativet ökar sysselsättningen på 46 lokala arbetsmarknader, medan motsvarande antal i högalternativet är 75. Dessa lokala arbets- marknader omfattar dock huvuddelen av befolkningen, vilket framgår av tabell 3.4. I såväl låg- som högalternativet innebär utvecklingen att förhållandevis kraftiga sysselsättningsminskningar begränsas till lokala arbetsmarknader som tillsammans omfattar en förhållandevis liten andel av landets befolkning – mellan . Tabell 3.4 Sysselsättningsutveckling per regiongrupp fram -3,6 -4,3 Källa: Rapport 3 Som framgår av tabell 3.4 innebär båda scenarierna att storstäderna får den snabbast växande sysselsättningen. I lokala arbets- marknad beror detta framför allt på endogena faktorer och en stark självgenererad tillväxt. är den arbetsmarknadsre- gion som är minst beroende av den nationella tillväxten. I och utgör utvecklingen snarare en kombination av endogena och exogena faktorer. Scenarierna ger också en tydlig bild av den betydelse utbyggnaden av universitet och högskolor har för en stor del av landets lokala arbetsmarknader. I såväl låg- som högscenariet beräknas av hela landets sysselsättningsökning ske i denna grupp av arbetsmark- nadsregioner. Större regioner i norra och södra delarna av landet, som saknar mer omfattande högskoleutbildning, får en växande sysselsättning i båda scenarierna. Under andra halvan av perioden blir utvecklingen mer bekymmersam. Orsaken till detta är att dessa områden grupp till största delen är beroende av omgivningens tillväxt och har en relativt svag endogen tillväxtförmåga. I gruppen mindre regioner ingår 1999 omkring 40 lokala arbets- marknader med knappt 390 000 sysselsatta i , och drygt 30 arbetsmarknadsregioner med omkring 220 000 sysselsatta i norra. Mycket få av dessa får en långsiktig sysselsättningstillväxt, vare sig det gäller låg- eller högscenariet. Främst gäller detta de mindre arbets- marknaderna i norra delen av landet. En hög nationell tillväxt tillsam- mans med bättre fungerande arbetsmarknader innebär enligt dessa beräkningar att sysselsättningen kan vidmakthållas . Över huvud taget talar mycket för att den s.k. tudelningen av arbets- marknaden är ett växande problem. En situation med växande arbetslöshet och arbetskraftsbrist har blivit allt vanligare i hela . Strukturproblemen är med andra ord inte bara tecken på geografiska obalanser. I kanske än högre grad är obalan- serna yrkes- och kunskapsmässigt relaterade. En ökad efterfrågan på arbetskraft medför därför inte en motsvarande minskning av arbetslösheten. I den mån detta samband har försvagats så innebär det i stället en ökad risk för inflation liksom för att den ekonomiska tillväxten hämmas. Detta understryker inte bara behovet av en ökad geografisk rörlighet, utan i lika hög grad betydelsen av yrkes- och kompetensmässig rörlighet. Bristen på kompetens kan dock inte bara enkelt översättas till brist på högskoleutbildad arbetskraft. Den brist på högskoleutbildade som finns avser i första hand vissa nyckelgrupper, t.ex. lärare eller civilin- genjörer. Det finns många tecken på en ökande brist inom många övriga yrkesområden. Vi har i detta kapitel också konstaterat att bruttodynamiken i såväl efterfrågan som utbud av arbetskraft är större än de netto- förändringar i sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåer som ofta står i fokus för den regionalpolitiska diskussionen. Även i perioder av ned- gång (netto) tillkommer en stor mängd nya jobb, och det omvända gäl- ler i perioder av sysselsättningsökning. Vidare har vi visat att anpass- ningsprocessen till förändringar på arbetsmarknaden i huvudsak sker inom den lokala arbetsmarknaden. Flyttningar påverkar dessa processer endast marginellt. Till detta kan vi lägga att små lokala arbetsmarkna- der är mer beroende av mellanregional rörlighet än stora arbetsmarkna- der, samt att beroendet av mellanregional rörlighet allmänt sett ökar när kvalifikationskraven blir högre. Den till synes paradoxala men ändå uppenbara slutsatsen av ovan- stående är således att mindre arbetsmarknader är mer beroende av arbetskraftsrörlighet än större. Om den geografiska rörligheten helt skulle upphöra skulle arbetsmarknad sannolikt kunna klara sig hyggligt, medan problemen med kompetensbrist och flaskhalsar skulle bli störst på de minsta arbetsmarknaderna. Detta förstärker den slutsats som drogs i föregående kapite: Det är inte mellanregionala flyttningar som är problemet för svenska avfolkningsbygder, utan rela- terat till vissa lokala arbetsmarknaders litenhet. Små arbetsmarknader är inte bara mer beroende av de s.k. exogena tillväxtimpulserna. De är också mer beroende av rörlighet. I den mån rörligheten mellan lokala arbetsmarknader i är ett regionalt problem är det för att den är Som jämförelse kan nämnas att rörligheten mellan lokala arbetsmarknader i , som anses vara det land i som bedri- ver den mest ambitiösa politiken när det gäller att upprätthålla ett spritt bosättningsmönster, är väsentligt högre än i . Slutsatsen av detta, i termer av utgångspunkter för en framtida regionalpolitik, blir att åtgärder för att skapa i bred mening fungerande lokala arbetsmarknader ges hög prioritet. För många lokala arbetsmarknader blir det aktuellt med olika åtgärder för att utvidga dem geografiskt. Sådan region- förstoring, inkluderar bl.a. investeringar i infrastruktur och transportsystem för utökad pendling. I sysselsättningsprognosen, som presenteras i detta kapitel, har dagens pendlingsmönster antagits gälla även . Med detta antagande minskar sysselsättningen i ett 30- tal av de minsta arbets- marknadsregionerna även i det s.k. hög alternativet. Detta understryker ytterligare betydelsen av regionförstoring och att på olika sätt försöka stimulera pendling och rörlighet på arbetsmarknaden.