sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Flertalet av de åberopade ärendena rör dock huvudsakligen andra frågor såsom branschvana, restaurangkökets utformning, ekonomisk misskötsamhet m.m. IOGT-NTO-rörelsen menar i sin skrivelse till Socialministern 1997- 02-27 att man kan utläsa en tendens bland landets förvaltnings- domstolar att bortse från förekommande alkoholpolitiska program och i stället följa bokstaven i alkohollagen. Detta var inte lagstiftarens intention, enligt , och man hänvisar bl.a. till förarbetena till alkohollagen och uttalanden av föredragande statsrådet i . Ett exempel är texten i propositionen 1994/95:89 s. 62: Alkohollagstiftningen har (dock) tillkommit för att begränsa alkoholens skadeverkningar och är i första hand en skyddslagstiftning. I de fall alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller närings- politiska bör de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde. IOGT-NTO-rörelsen anser att problemet för domstolarna är att man inte vet när denna situation uppkommer samt att även frågan om vad som är en alkoholpolitisk olägenhet kan tolkas olika av kommuner och domstolar. Rörelsen hemställer om att lagtexten om alkoholpolitiska olägenheter förtydligas "på ett sådant sätt att domstolarna förstår vad den lagstiftande församlingen egentligen menar". kommun hänvisar i en skrivelse till Social- departementet till ett ärende där kommunens restauranginspektörer funnit anmärkningar gentemot en restaurang angående oordning, onykterhet och överskridande av serveringstiden. beslutade att återkalla serveringstillståndet såvitt avsåg vissa Efter överklagande undanröjdes kommunens beslut av länsrätten. Kommunen anger i skrivelsen att man upplever att tillsynsverksam- heten börjar bli meningslös och efterlyser klarare "spelregler" för bl.a. hur en restaurang får bryta mot alkohollagen innan serveringstillståndet kan återkallas. Den kommunala medbestämmanderätten i frågor rörande försäljning av alkoholdrycker vilar på en gammal och stark tradition. Enligt tidig sedvänja hördes alltid kommunen innan tillstånd till alkoholförsäljning beviljades, dock utan att kommunens uppfattning hade bindande verkan. Kravet på kommunalt inflytande manifesterades genom att det kommunala vetot infördes brännvinsförordning. rusdrycksförsäljningsförordning (rff) utsträcktes omfattningen av vetot ytterligare. Kommunerna fick då möjlighet att föreslå inskränkningar i fråga om alkoholförsäljning. I praktiken hade kommunen möjlighet att bestämma hur många utminuterings- och utskänkningsställen det skulle finnas i kommunen och var dessa skulle vara belägna. Vetot behölls för servering av alkoholdrycker men togs bort på utminuteringsområdet rff. Etableringskontrollen och därmed även det kommunala vetots ställning var starkare i rff än i LHD på framför allt två punkter. Etableringskontrollen, som sedan ersattes av den s.k. behovs- prövningen, kunde användas dels genom att begränsa antalet serveringsställen eller att förbjuda serveringsställes förläggning till viss del av kommunen samt dels genom ett s.k. oktrojsystem. Utskänknings- tillstånd enligt rff meddelades för en gemensam tidsperiod (oktrojperiod). Detta innebar att samtliga tillstånd omprövades efter förnyat ansökningsförfarande från alla restauranger m.fl. som önskade fortsätta med sin verksamhet. I detta sammanhang kunde kommunerna genom sin vetorätt utöva ett avgörande inflytande över etableringen. Oktrojsystemet innebar emellertid ett omfattande admini- strativt arbete vid både länsstyrelser och kommuner. Det alkoholpolitiska värdet av systemet ifrågasattes, vilket ledde till att det avskaffades 1977 och ersattes i LHD med behovsprövning. Det kommunala vetot begränsades också till att avse endast nyetableringar och ansökningar om utökat dryckessortiment. hade kommunen veto även avseende detaljföreskrifter, exempelvis serveringstiderna samt möjlighet att med bindande verkan föreslå återkallelse av utskänkningsrättigheter. Det tydliggjordes att vetot skulle användas i samband med behovsprövningen för att kommunen även fortsättningsvis skulle kunna utöva en viss etableringskontroll. Förslaget att införa behovsprövning i lagstiftningen mötte kritik redan i remissomgången. Bland annat framhölls svårigheterna att göra en objektivt riktig behovsprövning utan att hindra etablering av nya restauranger som kanske bättre än de redan befintliga kunde tillgodose de alkoholpolitiska och konsumentpolitiska intressena. I samband med närmande till genom EES och EG var det nödvändigt att se över bestämmelserna i alkohollagstiftningen. Två utredningar, Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/, tillsattes av regeringen för att utvärdera den dittillsvarande alkoholpolitiken och föreslå förändringar i ett EES- /EG-perspektiv respektive göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) fördes över till kommunerna. Båda utredningarna fann att vilken myndighet som än beslutade om utskänkningen och oavsett eller svenskt medlemskap i , så måste det kommunala vetot avskaffas. Vetot ansågs inte förenligt med artikel 6 i för de mänskliga rättigheterna, som hade anslutit sig till. De två utredningarna analyserade tillståndsprövningen oberoende av varandra och kom fram till från delvis olika utgångs- punkter att det dittillsvarande kommunala vetot borde avskaffas. För att förstå hur alkohollagens reglering av tillståndsprövningen har tillkommit följer här de väsentligaste motiveringarna i dessa båda förarbeten till alkohollagen. LHD/anförde framför allt rättssäkerhetsskäl mot att det kommunala vetot skulle behållas. Till detta lades även ett europaperspektiv (Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården, SOU 1993:31 s. 98 ff). Enligt nuvarande regler kan samtliga beslut av i ärenden om tillstånd eller återkallelse av tillstånd överklagas till förvaltnings- domstol. I det fall ett beslut om avslag på en ansökan om permanent serveringstillstånd grundas på ett s.k. kommunalt veto föreligger dock lagligt hinder för bifall. Detta binder då både och den domstol dit ett sådant beslut överklagas. Domstolsprövningen innebär därför i sådant fall inte en reell sakprövning. Det är självklart att vid en överföring av tillståndsärendena till kommunerna måste finnas minst lika stora möjligheter till överklagande och domstolsprövning som . Frågan är om detta är tillräckligt. Det kommunala vetot har tillkommit för att tillförsäkra kommunen inflytande över den lokala etableringen av serveringsställen för alkohol. Det finns dock inga regler för hur vetot skall utövas. det motiveras, även om detta ofta sker. Teoretiskt sett kan därför ett kommunalt veto beslutas på godtyckliga eller diskriminerande grunder. Någon sakprövning om kommunen haft rimliga skäl för sin ståndpunkt kan emellertid inte komma till stånd. Detta ter sig principiellt otillfredsställande från rättslig synpunkt. Det har blivit en alltmer vedertagen princip i svensk rätt att enskilda skall ha möjlighet att överklaga beslut som rör deras egen rättsställning och att kunna få felaktiga eller ogrundade beslut ändrade. Det är olyckligt att inte detta gäller även enligt LHD. Till dessa nationella synpunkter kan läggas europaperspektivet. har (som tidigare nämnts) blivit fällt av den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna för bristande möjligheter till domstolsprövning i fråga om återkallelse av tillstånd enligt äldre regler i LHD. finns möjlighet till fullständig domstolsprövning i återkallelseärendena. Detsamma kan dock, till följd av det kommunala vetot, inte sägas gälla i ärenden om tillstånd till servering (---). Enligt utredarens mening talar därför starka principiella skäl för att man bör söka andra vägar för att tillförsäkra kommunen inflytande över den lokala alkoholpolitiken än att behålla den kommunala vetot. Detta gäller även om beslutanderätten ligger kvar hos , men framträder självfallet med ännu större styrka om det dessutom blir kommunen själv som skall fatta beslut i tillståndsärendena. Ett regelsystem där enskilda saknar reell möjlighet att angripa ett eventuellt godtyckligt beslut i en för dem viktig ekonomisk fråga kan inte accepteras från rättssäkerhetssynpunkt. Det kommunala vetot bör således avskaffas och ersättas med regler om överklagande av kommunens beslut i vanlig ordning. Kommunens inflytande över den lokala alkoholpolitiken kommer då i stället att komma till uttryck genom dess praxis vid tillståndsgivningen. Nuvarande regler ger, särskilt i fråga om behovsprövningen, alltför stort utrymme för subjektiva bedömningar. --- En uppstramning av reglerna skulle t.ex. kunna åstadkommas genom en klarare uppdelning mellan å ena sidan de faktorer som skall bedömas beträffande sökanden själv och å andra sidan de alkoholpolitiska hänsynen. Om alkohol- politiska skäl talar emot bifall till en ansökan bör den kunna avslås även om det inte finns några särskilda anmärkningar mot sökanden själv. I delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) konstaterade även Alkoholpolitiska kommissionen att vetot kan ifrågasättas ur ett europarättsligt perspektiv (s. 90 f). Konventionsartikel 6 behandlar den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Konven- tionen medför folkrättsliga förpliktelser för del, men det materiella innehållet är inte direkt tillämpligt, t.ex. vid talan inför domstol. Enligt den nu gällande s.k. transformationsprincipen förutsätts att internationella konventioner transformeras till intern svensk rätt. Skulle så ej vara fallet kan inte en enskild inför domstol direkt åberopa konventionens materiella innehåll. I praxis har tydligt uttalats att skall ses som en integrerad del av EG:s rättsordning. Detta innebär bl.a. att konventionens materiella regler kan åberopas av enskilda inför domstol. Vid ett svenskt medlemsskap i EU/EG kommer denna praxis att också gälla . Domstolens synsätt kommer också att ha bäring på svenska förhållanden genom ikraftträdandet av EES-avtalen1. Kommissionen anförde vidare bl.a. följande (s. 93). Vid en kommunalisering av tillståndsprövningen ställs ökade krav på att göra tydligt vad som egentligen skall ingå i behovsprövningen. Avslag på ansökningar måste motiveras om det kommunala vetot slopas, vilket är ett allmänt krav i förvaltningslagen. Alla beslut kan då i fortsätt- ningen få en sakprövning om de överklagas till domstol. Som tidigare nämnts är behovsprövning ett svårtolkat begrepp och det finns ett utrymme för visst godtycke i bedömningen av behovet av restauranger. En precisering vad tillståndsprövningen syftar till, förutom bedöm- ningen av sökandens och lokalens lämplighet, är förslag i en promemoria 1984 att prövningen i stället för en behovs- bedömning skall avse enbart riskerna för alkoholpolitiska olägenheter i och med att ett serveringsställe etableras. Tvingas tillståndsmyndigheten dessutom att noggrant motivera skälen för ett eventuellt avslag på tillståndsansökan förbättras förutsättningarna för att utveckla en tydligare praxis. Vid tillståndsprövningen skickar ansökan på remiss till bl.a. den lokala polismyndigheten för yttrande inom polisens kompetensområde. Alkoholpolitiska kommissionen finner ingen anled- ning att föreslå någon förändring härvidlag om kommunen övertar tillståndsprövningen. Det är emellertid angeläget att ge större tyngd i tillståndsprövningen åt polisens yttrande om ordningsläget i området för 1 har sedermera inkorporerats i svensk lagstiftning och skall gälla såsom svensk lag. (Lag [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.) den tilltänkta etableringen och kommunens bedömning av risken för att närboende störs. --- Liksom bör det vara möjligt för en kommun att förhindra restaurangetablering i särskilt känsliga områden, exempelvis i närhet av ungdomsgårdar, trafikleder, idrottsplatser, i områden med känd missbruksproblematik eller i utpräglade bostads- områden. Om antalet restauranger i ett område har ökat eller riskerar att öka till en sådan omfattning att alkoholpolitiska olägenheter bedöms vara för handen bör kommunen som tillståndsmyndighet ges rätt att vägra nya serveringstillstånd i detta område för att förhindra en över- etablering. En individuell prövning måste dock ske i varje ansökan om serveringstillstånd mot bakgrund av en alkoholpolitisk helhetsbedöm- ning och med hänsyn till de villkor som den tillståndsbeviljande myndigheten kan förknippa med tillståndet. Kommunerna bör förslagsvis i alkoholpolitiska program ange vilka kriterier kommunen avser att tillämpa vid prövningen av ansökningar om serveringstillstånd. Tillståndsprövningen i denna del bör inriktas på att förhindra uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter. Varje ansökan skall sedan med omsorg och ansvar bedömas från dessa utgångspunkter. Kommunen bör kunna ges frihet att utforma sin alkoholpolitik efter de lokala förutsättningarna, bl.a. med hänsyn till bedömning av det alkoholpolitiska läget i området. En sådan ordning som godtar lokal hänsyn torde leda till skillnader i kommunernas tillståndsgivning. Såväl sträng som generös bedömning kan förekomma, på motsvarande sätt som länsstyrelsernas lagtillämp- ning kan variera . Det är emellertid sannolikt att skillnaderna i de kommunala bedömningarna är större med dagens system. Skälet är att det kommunala vetot inte behöver motiveras och inte kan överklagas. ingår svåra avväganden vid tillståndsprövningen där olika intressen ställs mot varandra. I detta sammanhang betonar kommis- sionen att alkohollagstiftningen har tillkommit för att begränsa alkoholens skadeverkningar och är i första hand en skyddslagstiftning. I de fall alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller näringspolitiska bör de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde. Dessa båda betänkanden avseende tillståndsprövningens utformning blev vägledande för regering och riksdag vid utformningen av bestäm- melserna i alkohollagen. Den aktuella paragraftexten fick följande lydelse: 7 kap. 9 § Om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt, får serveringstillstånd vägras även om kraven i 7 och 8 §§ är uppfyllda. 4.8.3Alkoholinspektionens kommentarer och utvärderingar I (1997:3) anförs bl.a. följande (s. 58 f). Tillståndsprövningen inom alkoholområdet skall baseras på objektiva, tydliga och i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter fastställda kriterier, se prop. Det skall vara möjligt att i förväg bedöma om det går att få ett tillstånd. Kommunerna har dock möjlighet att, inom alkohollagens ram, utforma alkoholpolitiska program med riktlinjer för tillståndsgivningen på alkoholområdet. Där kan och bör anges vilka kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan medföra alkoholpolitiska olägenheter. Kommunerna har härigenom getts en viss möjlighet att styra utveck- lingen på serveringsområdet. sid. 116 framhålls att "det skall vara möjligt för en kommun att förhindra restaurangetablering med servering av alkoholdrycker i särskilt känsliga områden, såsom i närhet av skolor, ungdomsgårdar eller där många ungdomar annars brukar samlas". Exempel på förhållanden som kan behandlas i kommunalpolitiska program är: restaurangers inriktning (till exempel etableringsprinciper vad gäller renodlade matrestauranger, restauranger med nöjesverksamhet eller restauranger som vänder sig till ungdomar etc.), restaurangtäthet (när det blir fråga om överetableringar), närhet till idrotts- eller nöjesanläggningar, hur ungdomar skall skyddas, etablering i närheten av trafikleder, etablering i områden med känd missbruksproblematik eller hög brottsbelastning samt restaurangetablering i bostadsområden. Som konstaterats ovan kan tillstånd vägras redan vid farhågor om att alkoholpolitiska olägenheter skall uppstå. Det krävs dock att det redovisas vilka olägenheter det är fråga om. Dessutom måste tillstånds- myndigheten ange grunden för att olägenheter är att befara, till exempel sakförhållanden i närområdet (se ovan), om alkoholpolitiska problem redan förekommer i området eller bedömningar från andra myndigheter. Om sålunda polismyndigheten befarar att en restaurangetablering innebär en risk utifrån allmänna ordningssynpunkter eller om miljö- förvaltningen bedömer att etableringen innebär risk för störningar för närboende bör detta tillmätas stor betydelse. måste dock i varje enskilt ärende göra en egen bedömning och motivera varje beslut utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Enbart en hänvisning till kommunala riktlinjer är alltså inte tillräckligt. Utvärdering av kommunaliseringen av serveringsärenden 1995- 1997 (Alkoholinspektionen 1998:2) Av inspektionens sammanfattning beträffande tillämpningen av bestämmelserna angående alkoholpolitiska olägenheter och alkohol- politiska program framgår bl.a. följande. I den nya lagstiftningen avskaffades det kommunala vetot vid tillståndsprövning. kan en sökande överklaga alla avslags- beslut till förvaltningsdomstol. När det gäller överklaganden av avslagsbeslut som motiverats med risk för att alkoholpolitiska olägenheter skulle kunna uppstå, ändrade läns- och kammarrätterna av besluten . Kommunerna hade inte framgång , då de överklagade ett av beviljat tillstånd. Läns- och kammarrätterna ändrade i större utsträckning överklagade avslagsbeslut när tillståndsmyndigheten hade använt risken för att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå som avslagsgrund, i jämförelse med när andra avslagsgrunder användes. ställningstagande som remissinstans har varit av stor betydelse för utgången vid domstolsprövning. Vid de tillfällen polismyndigheten tillstyrkte bifall till ansökningar som tillstånds- myndigheterna sedan avslog, ändrade domstolarna avslagsbeslutet i av de fall då besluten överklagades. I övriga fall, det vill säga då polisen avstyrkt bifall till ansökan eller inte haft någon uppfattning, ändrades av besluten. Även tillståndsmyndighetens grad av motivering för avslag hade betydelse, men inte lika stor betydelse som polisens ställningstagande. I de tre storstadslänen ändrades av de överklagade avslagsbesluten där tillståndsmyndigheten använt risken för att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå som avslagsgrund. I övriga landet ändrades av dessa ärenden. I utvärderingen presenterade Alkoholinspektionen en tabell med till läns- och kammarrätt överklagade avslagsbeslut där 7 kap. 9 § hade använts som avslagsgrund. Tabellen hade följande utseende: Klagande (kommun alt. Antal tillfällen då länsrätt Antal tillfällen då kammarrätt Det totala antal tillfällen då Andel av de överklagade besluten som slutligen ändrades I tabellen kan utläsas att länsrätt och kammarrätt slutligen ändrade tillståndsmyndigheternas avslagsbeslut i hälften av fallen eller mer. Andelen var större jämfört med . Genomsnitt för hela perioden var . Det antal fall där domstolarna ändrade avslagsbeslut till de sökandes fördel var högre när 7 kap. 9 § användes som avslags- grund i jämförelse med när andra avslagsgrunder användes. När det gäller överklagade beslut om begränsningar i serveringstider (6 kap. 4 §) ändrade domstolarna av de överklagade avslags- besluten. I övriga fall (där i huvudsak 7 kap. 7 och 8 §§ användes som avslagsgrunder) var ändringsfrekvensen . Noteras bör minskningen av antalet överklagade avslagsbeslut där 7 kap. 9 § har använts som avslagsgrund (55 respektive 21). Enligt länsenkäten har användningen av denna avslagsgrund minskat jämfört med året innan, vilket till viss del kan förklara det minskade antalet överklaganden. Enligt samma enkät har många kommuner ansett denna avslagsgrund osäker att framgångsrikt hävda vid domstolsprövning och därför använt den alltmer sällan. En annan förklaring kan vara att kommunerna har fått en bättre förmåga att pröva tillståndsansökningar och motivera beslut, vilket kan minska benägenheten hos de sökande att överklaga ett avslagsbeslut. Alkoholinspektionen anför för egen del följande i kommunaliserings- utvärderingen (s. 17). Det har framförts från kommunalt håll att det i förvaltningsdomstolarna varit svårt att få gehör för avslag som grundats på 7 kap. 9 §. Den studie av länsrätts- och kammarrättsdomar som Alkoholinspektionen genomfört visar att det finns visst stöd för denna uppfattning. En anledning till de påtalade svårigheterna kan troligen sökas redan i utredningen fram till ett beslut men även i utformningen och motiveringen av beslutet. Dåligt motiverade och otydligt utformade beslut stämmer illa med förvaltningslagens regler och gör det svårare för den sökande att ta till sig och acceptera myndighetens ställnings- tagande. Av nämnda studie framgår också att sannolikheten för att ett avslag som grundas på 7 kap. 9 § skall hålla vid en domstolsprövning ökar, ju mer sakligt beslutet motiveras. Förvaltningslagens regler om till exempel motivering av beslut tillsammans med en verklig bedömning av risken för alkoholpolitiska olägenheter i det enskilda fallet ökar således sannolikheten att även domstolarna delar myndig- heternas bedömning. Det förtjänar också att nämnas att benägenheten att överklaga ett beslut dessutom torde minska om detta är väl motiverat eftersom sökanden då lättare kan förstå varför beslutet gått honom emot. Ovan nämnda studie visar också att polismyndighetens ställningstagande som remissinstans har haft stor betydelse för utgången vid domstolsprövningarna. Även de kommunala alkoholpolitiska programmen/riktlinjerna blir ibland föremål för granskning, till exempel i samband med en domstolsprövning av ett avslagsbeslut om serveringstillstånd. För att programmen skall stå sig vid en rättslig prövning av ett avslagsbeslut måste naturligtvis även de vara juridiskt korrekta, sakligt utformade och får inte heller strida mot alkohollagens bestämmelser eller Det är således inte lämpligt att i riktlinjer ange till exempel att servering av spritdrycker inte kan medges vid tillfällig servering eller att tillfälliga serveringstillstånd endast kan meddelas redan etablerade restauratörer. Båda exemplen, som alltså inskränker alkohollagens bestämmelser, har förekommit i flera fall. Begreppen alkoholpolitiska olägenheter och alkoholpolitiska program fanns inte i tidigare lagstiftningar. En viss osäkerhet om vad dessa begrepp egentligen står för kunde därför märkas hos såväl tillstånds- myndigheterna som domstolarna med alkohol- lagens bestämmelser. I denna sammanställning har domar som egent- ligen handlar om andra områden än strikt alkoholpolitiska olägenheter sorterats bort även om kommunen åberopat 7 kap. 9 §; exempelvis serveringstider, regler för tillfälliga tillstånd, personlig lämplighet, serveringslokalens utformning. Det kan i och för sig vara en tolkningsfråga om brister i dessa förhållanden också i förlängningen kan leda till alkoholpolitiska olägenheter. Emellertid behandlas i regel dessa detaljer under andra paragrafer än 7 kap. 9 §. Här följer vidare ett urval av domar där alkoholpolitiska olägenheter enligt 7 kap. 9 § använts av kommunen som avslagsgrund. Kammarrätten i fastställde i dom (nr 6502/95) länsrättens bedömning att tillstånd att få servera, förutom starköl och vin, även spritdrycker inte medför alkoholpolitiska olägenheter enbart därför att kommunen hade angivit detta i sitt alkoholpolitiska program. Kammarrätten i fastställde i dom (nr 242/96) länsrättens beslut om att avslå överklagande från en restaurang som fått avslag på ansökan att få servera, förutom starköl och vin, även spritdrycker. hade i sin utredning motiverat beslutet med att den aktuella restaurangens besökare tillhörde ungdomsgruppen, och att tillstånd att även få servera spritdrycker skulle strida mot alkohollagstiftningens syfte att skydda ungdomen. Kammarrätten i delade i dom (nr 3819/95) länsrättens uppfattning. En sökande fick avslag på sin ansökan om serveringstillstånd på ett torg eftersom området kring torget var en samlingsplats för såväl ungdomar som vuxna med alkoholproblem.