sou · GOB312 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett medlemsland får inte vägra registrering, försäljning eller ibruktagande av fordon av skäl som hänför sig till fordons konstruktion eller funktion om det finns ett giltigt Coc-intyg. Detta medför att ett motorfordon som uppfyller kraven i 70/156/EEG och omfattas av ett giltigt Coc-intyg inte kan bli föremål för prövning enligt produktsäkerhetsdirektivet såvitt gäller frågor om registrering. Kommissionen erinrade också om att direktivet på ett uttömmande sätt Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 91 reglerar alla nödvändiga villkor för ett typgodkännande samt hänvisade även till den ovan nämnda VAG-domen. Denna tolkning från kommissionen ger enbart svar på frågan vilka krav man får ställa upp vid registrering av fordon som omfattas av Coc- intyg och ger inte någon ledning för frågan om man i kan genomföra hållbarhetskontroller för andra fordon än de som omfattas av 98/69/EG. Slutsatsen kan dras att ett bibehållet tillverkaransvar för tunga bilar inte kan anses strida mot typgodkännandedirektiven efter- som dessa endast reglerar vilka krav som får ställas i samband med registrering av fordon och det svenska tillverkaransvaret för tunga fordon inte är knutet till registreringen. Som angetts ovan kommer de allmänna reglerna om tillverkaransvar för tunga bilar inom EU att utvecklas till ett tillverkaransvar liknande det som införs för lätta bilar. I och med detta är det inte rimligt att ta bort de svenska reglerna om tillverkaransvar nu för att sedan införa bestämmelserna igen , detta särskilt som driver frågan om tillverkaransvar för tunga fordon inom EU. Ett annat starkt motiv för att ha kvar bestämmelserna trots de omständigheter som redovisats under 6.2.1 är att om det finns tydliga indikationer att en motortyp har höga utsläpp på grund av dålig hållbarhet bör en faktisk kontroll kunna genomföras. Då kan samma metod utnyttjas som vid typgodkännande, även om denna i det enskilda fallet är omständlig och kostnadskrävande. Bestämmelserna om tillverkaransvaret för tunga fordon bör därför behållas. När reglerna om tillverkaransvar har preciserats inom EU kan en ny översyn behöva göras. Frågan om i vilken utsträckning skall utföra hållbarhetskontroller avseende tunga fordon behandlas nedan under 6.4.1. 6.2.4En allmän bestämmelse om tillverkarens ansvar Tillverkarens ansvar för att av honom tillverkade motorfordon uppfyller gällande avgasreningskrav och för hållbarheten hos avgasrenings- systemet i fordonet har som nämnts länge funnits i svensk lagstiftning. Tillverkarens ansvar har blivit ännu mer framträdande i och med att regler om uppföljning av fordon i bruk införts inom EU för lätta bilar och ett motsvarande system är på väg att utarbetas för tunga bilar. I det gemensamma systemet för tillverkaransvar inom EU för lätta bilar har tillverkaren också fått ett större eget ansvar för upp- följningen av bilar i bruk än vad som gällt enligt det svenska tillverkaransvaret. 92 Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen I den nya lagen bör därför framgå att det är tillverkaren av motor- fordon som har ett ansvar för att fordonen uppfyller gällande avgas- reningskrav. Dessa krav avser gränsvärden för avgasutsläpp, hållbarhet, avdunstning, vevhusventilation, omborddiagnossystem och kallstarts- krav. Närmare föreskrifter om avgasutsläpp, vilka bilar som skall hållbarhetskontrolleras och hur länge hållbarheten skall kontrolleras får meddelas i följdlagstiftningen. Det särskilda tillverkaransvaret och genomförande av hållbarhets- kontroller för lätta och tunga bilar med möjlighet att förelägga tillverkare att vidta åtgärder om fordonen inte uppfyller gällande krav omfattar inte två- och trehjuliga motorfordon. Det finns inga bestämmelser om tillverkaransvar för dessa fordon inom EU och något behov av att införa särskilda regler om detta i svensk lagstiftning har inte framkommit. 6.3Tvångsmedel i samband med tillverkaransvaret 6.3.1Ställföreträdare för utländska tillverkare I den svenska bilavgaslagstiftningen regleras hur tillverkarens ansvar kan utkrävas när det gäller bilar som importerats till . Vid bilavgaslagens tillkomst uppmärksammades att det finns praktiska problem när det gäller kontakter mellan myndigheter och utländska tillverkare som inte finns i landet. För att lösa detta infördes en skyldighet för utländska tillverkare att i ha ett ombud med behörighet att företräda tillverkaren i alla de frågor som kan aktualiseras av bilavgaslagstiftningen. För att utländska tillverkare skulle få ett avgasgodkännande krävdes att denne skulle ha en ställföreträdare i (prop. 1986/87:56 s. 10 och 18). När kravet på ett nationellt avgasgodkännande togs bort infördes istället en bestämmelse i 8 § bilavgaslagen om att den som yrkesmässigt för in fordon i för tillverkarens räkning svarar solidariskt med tillverkaren för dennes förpliktelser enligt bilavgaslagen. Tillverkaren är enligt samma lagrum inte ansvarig för fordon som förts in i av någon annan än tillverkaren själv eller den som annars för in fordon i för tillverkarens räkning. Här klargörs således att tillverkaren inte är ansvarig för den s.k. sidoimporten av bilar. I propositionen 1997/98:35 Vissa avgasfrågor gjorde regeringen preliminärt den bedömningen att en nationell ställföreträdare krävdes Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 93 även i ett gemenskapsrättsligt system för tillverkaransvar i de fall tillverkaren inte har sitt säte i . Även om föreläggande kan riktas mot utländska rättssubjekt krävs för verkställighet någon som kan sökas här i landet (s. 27 f). Frågan är vilket behov det finns av att ha en ställföreträdare för utländska tillverkare när systemet med tillverkaransvar numera är gemensamt inom EU för en stor grupp av fordon. Frågan är också vilka regler som skall gälla för de bilar som omfattas av ett nationellt tillverkaransvar i , dvs. de tunga bilarna. I 7 § bilavgaslagen finns en möjlighet att förena ett föreläggande till tillverkare att avhjälpa brister med vite. Frågan är vilket behov det finns av en sådan bestämmelse när tillverkarna i stor utsträckning finns i andra länder. I och för sig är det möjligt att vitesförelägga en utländsk tillverkare för att få denne att t.ex. upprätta en åtgärdsplan eller för att se till att åtgärder enligt en beslutad åtgärdsplan kommer till stånd. Ett vitesföreläggande kan dock inte verkställas mot en utländsk tillverkare som inte finns i eller som inte har utmätningsbara tillgångar i riket. Frågan om vitesföreläggande mot någon i utlandet har bedömts i ett rättsfall från Regeringsrätten, RÅ 1997 ref. 58. I rättsfallet gällde frågan ett föreläggande vid vite att överlämna ett barn till vårdnads- havaren. Vårdnadshavaren fanns i medan den andre föräldern hade begett sig från med barnet och bosatt sig utomlands. Regeringsrätten (plenum) uttalade följande i sitt avgörande. "Det står klart att svensk domstol - enligt en huvudprincip i folkrätten - inte kan förordna om någon åtgärd som innebär utövning av direkt svenskt tvång, t.ex. hämtning av barn i annat land. Däremot kan det enligt Regeringsrättens mening - i motsats till den uppfattning som kommit till uttryck i målet RÅ 1968 ref. 74 - inte anses föreligga något hinder från folkrättslig synpunkt mot att i fall av förevarande slag tillåta att man genom vitesföreläggande söker förmå en felande part att fullgöra sina skyldigheter. " 94 Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 6.3.3Överväganden om tvångsmedel beträffande lätta bilar I det gemensamma systemet kan den svenska typgodkännande- myndigheten bli ansvarig för att tillverkare i andra länder uppfyller sitt tillverkaransvar för lätta bilar och ett samarbete skall ske mellan typgodkännandemyndigheterna i de olika länderna. Det får anses ligga i systemets uppbyggnad att tillverkaren kommer att se till att typ- godkännandemyndighetens krav följs. Representanter för EG- kommissionen som utredningen träffade i var främmande för att tillverkarna skall ha ställföreträdare i de olika medlemsländerna. Om en tillverkare skulle vägra att genomföra de åtgärder som krävs skulle detta dessutom falla tillbaka på tillverkaren själv bl.a. i form av dålig publicitet inte bara i . Behovet att ha en ställföreträdare i landet är därför inte av så stor betydelse när det europeiska systemet trätt i kraft. Dessutom har typgodkännandemyndigheten givetvis som ett påtryckningsmedel möjligheten att förbereda en indragning av typ- godkännandet. För att få överensstämmelse med övriga länder föreslås i fråga om lätta bilar att ställföreträdaransvaret tas bort. kan dock - om det behövs - i det fortsatta arbetet inom EU verka för att tillverkaren skall ha en utsedd representant i varje land. Frågan om vem som ska svara för sidoimporten och behovet av ställföreträdare för utländska tillverkare blir inte av samma intresse när tillverkaransvaret omfattas av gemenskapsrättsliga regler. Det gemen- samma systemet med tillverkaransvar innebär att samtliga bilar av en viss typ skall omfattas av kostnadsfria rättelseåtgärder. Hur bilarna har förts in till olika medlemsländer har därvid inte någon betydelse. 6.3.4Överväganden om tvångsmedel beträffande tunga bilar De skäl som har framförts för borttagande av bestämmelser om ställ- företrädare och viten för lätta bilar föreligger ännu inte i fråga om tunga bilar. Dessa bestämmelser skall därför finnas kvar. Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 95 6.4.1Hållbarhetskontroller för lätta bilar Hållbarhetskontroller för lätta bilar har med ett undantag utgjorts av s.k. screening tests, dvs. tester som innebär en stickprovsmässig undersökning. Vid hållbarhetskontroller av lätta fordon brukar välja ut ett antal motorfamiljer för en undersökning av det avgasrenande systemets funktion. Modellerna skall vara . Testlaboratoriet väljer efter tillstånd av ägarna ut fem representativa testfordon. Dessa skall ha gått mindre än 8 samt ha genomgått service, inte visa tecken på att ha missbrukats och inte varit föremål för större reparationer. Vid provtillfället genom- förs en återställande service på motorn, bl.a. byte av bränsle och vissa förslitningsdelar. Motorerna genomgår provning vid MTC. Om testerna indikerar att motorerna inte stämmer överens med de krav som uppställs för fordonet, får tillverkaren på sig för att lämna förslag till en åtgärdsplan eller förklara varför utsläppsresultaten inte stämmer överens med kraven. Åtgärdsplanen skall innehålla uppgift om åtgärder, tidtabell för att genomföra dessa, underrättelser till fordonsägare och det antal bilar som påverkas. har vederbörande myndigheter och tillverkare kommit överens om vilka åtgärder tillverkaren skall vidta utom i ett fall. Den statistik som finns visar att 84 motorfamiljer (409 fordon) har testats . Testerna har utförts på bilar av årsmodell . Resultatet av testerna visar att tolv motorfamiljer hade sådana brister i det avgasrenande systemet att alla levererade fordon måste återkallas. Testresultaten får anses var goda. Slutsatsen kan dock inte dras att hållbarhetskontrollerna skulle vara onödiga, då syftet med kontrollerna främst är att förmå tillverkarna att konstruera så effektiva avgas- reningssystem som möjligt samt att uppmuntra tillverkarna att konstruera system som under normala förhållanden klarar kraven under fordonens normala livslängd. Den svenska typgodkännandemyndigheten ansvarar för kontrollen av att avgasreningssystem på bilar som godkänts av myndigheten uppfyller uppställda krav. Även om antalet svenska typgodkännanden är lågt och möjligheter att tvångsvis kontrollera bilar minskas måste en basorganisation för hållbarhetskontroller finnas med kapacitet att klara kontrollen i anledning av de typgodkännanden som kan väntas. Det finns också redan en uppbyggd organisation hos MTC för dessa kontroller. 96 Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen bör utnyttja sina erfarenheter och begagna möjligheten att utföra kartläggande undersökningar även för fordon som inte godkänts av svensk typgodkännandemyndighet. Om fel anses föreligga i fråga om sådana fordon skall en anmälan göras till vederbörande typgod- kännandemyndighet. måste därför även fortsättningsvis avsätta resurser för denna verksamhet utöver vad som fordras för typgodkännandemyndighetens behov. Den verksamhet som MTC bedrivit som anges nedan behöver därför inte bli mycket annorlunda jämfört med . Såvitt är känt har ännu inte något samarbete inletts mellan EU:s medlemsländer i fråga om dessa frivilliga hållbarhetskontroller. Med tanke på de omfattande svenska erfarenheterna på området, bör verka för att en samordning sker mellan medlemsländerna. Det troliga är också att ett samarbete kommer att utvecklas. Utgångspunkten bör därför vara att volymen på kontrollerna i inledningsvis skall vara densamma som . Om behov av sådana kontroller minskar p.g.a. att det europeiska samarbetet i fråga om kontroller utvecklas och fordonens kvalitet medger det, bör omfattningen av kontrollerna kunna minska. För att testerna skall vara motiverade krävs det att hållbarhetskontrollerna leder till minst lika stora utsläppsminskningar som om medlen hade utnyttjats till andra miljöförbättrande åtgärder. Det regelverk som behövs för att kunna genomföra hållbarhetskontroller i behöver inte vara avpassat så att det täcker modeller med små volymer, till exempel bilar som importeras i enstaka exemplar, hemmabyggen etc. För att hållbarhetskontroller skall vara kostnadseffektiva ur miljösynvinkel kommer de med nödvändighet att inriktas på modeller med viss volym på marknaden. För att få en effektiv kontroll av fordon i bruk inom EU bör som ovan nämnts ett samarbete ske mellan de olika myndigheterna som skall utföra kontrollerna. Ett samråd kan äga rum om vilka fordonstyper som skall testas av myndigheter för att undvika att olika myndigheter provar samma fordonstyper. Det kan dock hända att man i olika länder vill prova samma fordon på grund av att trafikmiljön är olika bl.a. på grund av klimatet. Inom utredningen har övervägts om det bör införas en skyldighet för bilägaren att tillhandahålla sin bil för hållbarhetskontroller. Utredningen har emellertid kommit fram till att dagens frivilliga system fungerar bra bl.a. genom att bilägarna får låna en bil hans egen undergår tester. Utredningen avstår därför från att föreslå en sådan bestämmelse. Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 97 6.4.2Hållbarhetskontroller för tunga bilar Som ovan nämnts gäller reglerna om tillverkaransvar och kontroll av hållbarhetskrav i bilavgaslagstiftningen även tunga fordon men att det inte finns någon fungerande metod för hållbarhets- kontroller för sådana fordon. För tunga bilar har det därför inte varit aktuellt att inleda hållbarhetskontroller motsvarande programmet för lätta bilar. En viktig orsak till detta är att det är mer komplicerat att testa dieselmotorer till tunga bilar än att prova lätta bilar. För att kunna genomföra testen under samma förhållanden som under provningen inför typgodkännandet måste motorn monteras ur fordonet och placeras i motorprovbänk. Därmed blir stilleståndstiden för bilen lång, vilket ofta är oacceptabelt för ägaren som utnyttjar fordonet i sin närings- verksamhet. Ersättningsfordon kan vara svåra att få tag på och kostnaderna kan bli mycket höga. Ur miljösynpunkt har det därför varit mer kostnadseffektivt att utnyttja resurser till att kontrollera lätta bilar. Avsikten är dock att en avgörande test för tunga fordon skall föregås av en väsentligt snabbare kartläggande test av hela fordon på chassidynamometer. Först om motortypen fallerar i denna test kan det bli aktuellt att genomföra en bekräftande testning i motorprovbänk. Sådana metoder är emellertid inte färdigutvecklade. Regeringen gav i uppdrag att utveckla en metod för kontroll av krav på avgasreningens hållbarhet hos tunga bilar. Uppdragets första del med ett förslag till kriterier och regler för genomförande av hållbarhetskontroller hos tunga bilar rapporterades . Detta förslag som innehöll s.k. A 70-bestämmelser notifierades till men några författningsbestämmelser härom infördes aldrig eftersom in- vändningar gjordes inom EU. Emellertid ger författningsförslaget väg- ledning om det praktiska tillvägagångssättet vid en faktisk håll- barhetskontroll. har lagt fram en slutredovisning av uppdraget. Redovisningen är en utvärdering av möjligheten att använda ett simulerat motorprov med komplett fordon på en chassidynamometer (rullande landsväg) som en förenklad metod för att genomföra stickprovsmässig kartläggning av avgasreningens hållbarhet för bilar i bruk. Två tunga lastbilar har genomgått provprogrammet. Resultaten visar en mycket god överensstämmelse mellan det riktiga motorprovet och det simulerade motorprovet på chassidynamometer. Det simulerade motorprovet på chassidynamometer har goda förut- sättningar att användas för kartläggningsändamål i samband med utvecklade regler för hållbarhetskontroller. Principerna för simulering av framtida ESC-cykeln (kommande ny metod inom EU enligt direktiv 98 Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 1999/96/EG, European Steady state Cycle) är desamma som för A30- provet (denna metod stämmer överens med det provförfarande som används inom EU för typgodkännande enligt direktiv /77/EEG) men de kortare mätfaserna i ESC gör att inställning av belastningspunkterna måste automatiseras med hjälp av modern reglerteknik. Praktisk provning av detta behövs. Simulering av framtida ETC-prov (European Transient Cycle) innebär större svårigheter. Kontinuerligt varierande belastning under hela provets mätfaser medför större krav på den reglerteknik som behövs. Kostnaderna och administrationen för genom- förande av programmet har bekräftat den bedömning som redovisats i den tidigare rapporten dvs. att ett motorbänksprov med i- och ur- montering av motorn innebär i extra omkostnader och ytterligare i provtid. Vad gäller tunga fordon har någon kontroll av hållbarhetskraven enligt 13 § bilavgasförordningen ännu inte skett. Som framgått ovan fordras ytterligare utvecklingsarbete för att få en praktiskt användbar metod. Som redovisats pågår arbete inom EU med att införa ett tillverkaransvar med hållbarhetskontroller för tunga fordon som mot- svarar det som införs för lätta. Mot denna bakgrund gör utredningen den bedömningen att det inte är aktuellt att utveckla en egen provmetod i och inleda ett program med regelbundna hållbarhetskontroller av tunga bilar. Likväl är det utredningens uppfattning att möjligheten att genomföra hållbarhets- kontroller bör kvarstå. Om det framkommer tydliga indikationer på att någon tillverkare har släppt ut en undermålig produkt på marknaden, bör hållbarheten kunna kontrolleras och typgodkännandet återkallas. Behovet av hållbarhetskontroller för tunga bilar kommer att ändras i samband med att EU:s avgaskrav för och införs. Då kommer det att krävas att fordonen är försedda med efter- reningsutrustning och att den tillsammans med motorn utgör ett hållbart system. Det ställer krav på en väsentligt mer avancerad styrning , varför frågan om hållbarheten blir allt viktigare. När dessa krav träder ikraft är det avsikten att bestämmelser om kontrollmetoder etc. skall vara fastlagda inom EU. Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen 99 6.5Utvecklingen i vad gäller kontroll av fordon i bruk Eftersom de europeiska bestämmelserna om tillverkaransvar har sitt ursprung i bör något nämnas om den senaste utvecklingen där. I har införts ett nytt program kallat CAP 2000 (Compliance Program) för kontroll av fordon i bruk. Sammanfattningsvis innebär programmet färre tester av prototyper och fler tester av fordon i bruk samt att ett större ansvar för genomförande av tester läggs på tillverkarna. Programmet växte fram under en lång diskussion mellan EPA (), tillverkare och andra intressenter. CAP 2000 rationaliserar det nuvarande certifieringsprogrammet. Programmet kräver att tillverkare testar bilar i bruk av årsmodell och framåt. Detta ökar förmågan att fånga upp och lösa problem i ett tidigt skede och uppmuntrar tillverkare att konstruera bilar som är renare och mer hållbara. Programmet ska försäkra att utsläppen från fordon i bruk är på nivå under de nuvarande standarderna. Tillverkarna kommer att få göra färre tester av prototyper men de blir tvungna att senare visa överensstämmelse genom tester på mer än 2000 fordon i bruk . Tester ska göras när fordonen är ett respektive . Om fordonen visar sig inte stämma överens med fastställda krav, måste tillverkaren pröva fler fordon för att det skall kunna avgöras om en recall är nödvändig. EPA kommer att använda datauppgifterna för att göra oberoende bedömningar om behovet att fortsätta med återkallelser. Informationen, som inte har samlats in av EPA i lika stor omfattning, kommer att användas av EPA för att utveckla standarden och av tillverkaren för att förbättra fordonskonstruktioner. Informationen kommer även att vara tillgänglig för allmänheten och forskare. CAP 2000 bör förbättra luftkvaliteten på två sätt. Den ökade betoningen på tester av fordon i bruk bör medföra att tillverkare konstruerar och producerar fordon med renare och mer hållbar utsläppsbegränsande utrustning. Programmet ger också tillverkarna mer flexibilitet. Tekniska beslut som tidigare fattades av EPA har delegerats till tillverkarna. Omfattningen av de tester tillverkarna skall göra kommer att minska . Utredningens förslag: I bilavgaslagstiftningen införs en allmän bestämmelse som anger att bilägare och ägare av andra motorfordon har ett ansvar för att deras fordon underhålls och sköts på rätt sätt så att dessas utsläppsbegränsande anordningarna uppfyller av myndighet godkänt utförande och fungerar under brukandet. har detta ansvar på annat sätt framgått av lagstiftningen. Den s.k. chipstrimningen utgör ett problem ur avgasrenings- synpunkt. Den trimning som sker utan fordonstillverkarens eller vederbörande myndighets tillstånd är inte heller förenlig med tillverkaransvaret. För att komma åt trimningen föreslås att det blir straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet ändra eller göra andra ingrepp i utsläppsbegränsande anordningar i ett motorfordon eller att låta någon utföra sådant ingrepp så att fordonet inte längre uppfyller kraven för av myndighet godkänt utförande. Det skall även vara straffbart att bruka ett trimmat fordon med vetskap om att det är trimmat. Genom att införa en straffbestämmelse för den som trimmar eller brukar ett trimmat fordon påverkas möjligheterna att marknads- föra dessa produkter på fel sätt. Frågor rörande trimning som inte godkänts av tillverkaren bör även drivas inom ramen för arbetet i EU. För att begränsa kostnaderna för bilägare och för att förbättra reservdelarna ur miljösynpunkt bör en fortsatt diskussion ske om certifiering av sådan utrustning och annan tilläggsutrustning liksom för reservdelar. 7.1Allmänt om fordonsägarens ansvar Som framgått av tidigare avsnitt ställs det långtgående krav på biltillverkning och kontroller sker för att se om producerade motorfordon stämmer överens med typgodkännandet för de aktuella fordonen. Om en bil på något sätt ändras så att utförandet inte längre stämmer överens med det godkända skall bilägaren inställa fordonet för ny registreringsbesiktning enligt 38 § fordonskungörelsen. I bilaga 3 till bilavgasförordningen anges att vid ombesiktning, kontrollbesiktning eller flygande inspektion skall de anordningar som fordonet utrustats med för att begränsa utsläpp av föroreningar vara i funktionsdugligt skick och stämma överens med godkänt utförande. Kontrollerna är dock inte bara en undersökning av att bilen är tillverkad enligt uppställda normer utan även av att bilägarna håller sin bil i funktionsdugligt skick. Utredningen föreslår att kostnadsansvaret för avgasreningssystem som går sönder eller vissa körda mil skall fördelas så att säljaren (har tillverkaren detta ansvar) får stå för reparations- kostnaderna för en bil som skötts på rätt sätt medan bilägaren själv får stå för kostnaderna om bilen inte underhållits på sätt som krävs (se kapitel 9).