sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Att produktionen då kommer till stånd kan i så fall sägas representera ett allmän- intresse. I vissa fall kanske tjänsten i fråga har en sådan karaktär att efterfrågan kan tillfredsställas genom företag belägna i grann- kommuner. Alla marknader har inte en helt lokal karaktär. För det andra, om ett behov kan konstateras för en lokal produktion inom kommunen, bör ortens företagarförening etc. kontaktas för att åstadkomma en dialog i frågan. Det kan hända att något eller några av ortens företag har haft planer på att starta produktion av tjänsten i fråga, men att det finns vissa hinder av någon art som gjort att man valt att avstå från att producera tjänsten. I vissa fall kan det då kanske bli billigare för kommunen att undanröja detta hinder än att själv starta en verksamhet. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader Om ingen av dessa möjligheter står till buds kan det enligt uppfattning vara motiverat att kommunen på något sätt tillser att den aktuella produktionen kommer till stånd. Ett närliggande antagande är att verksamheten inte kan drivas utan löpande medelstillskott. De medel som tillskjuts får då vägas mot andra angelägna behov inom ramen för en sedvanlig politisk process. Ett alternativ i detta fall är att pröva ett upphandlings- förfarande. Hög grad av samproduktionsfördelar Att finna samproduktionsfördelar (s.k. economies of scope) vid produktion av olika produkter är ett centralt inslag i näringslivets strävan efter effektiva lösningar och att nå kostnadsfördelar. Hög förekomst av sådana fördelar är ett kännetecken på framgångsrika företag. Även inom offentlig verksamhet går det att hitta samproduktionsfördelar som gör olika verksamheter kostnads- effektivare. Samproduktionsfördelar kan kvantifieras, vilket kan visas med följande enkla exempel. Anta att en viss produkt A produceras till kostnaden 15 per producerad enhet utan att någon samproduktion sker med andra produkter. Anta vidare att en annan produkt B på motsvarande sätt produceras till kostnaden 10 per producerad enhet. Om nu ett företag börjar producera de båda produkterna i en delvis gemensam produktionsprocess, och klarar av att producera en enhet av A och en enhet av B till den sammanlagda kostnaden av 20, har en samproduktionsfördel uppstått. Den kan kvantifieras till 5 genom att subtrahera kostnaden för att producera A och B var för sig med den totala kostnaden vid samproduktion. Samproduktionsfördelar kan vara stora eller små. I ovan redovisade exempel kan man tänka sig en skala från 1 (mycket liten sam- produktionsfördel) till 10 (maximal samproduktionsfördel). I det sistnämnda fallet är produkten B en ren biprodukt till A, ofta i form av en slaggprodukt som inte genererar några tillkommande kostnader alls. Från konkurrensneutralitetssynpunkt är förekomst av sam- produktionsfördelar oproblematisk så länge alla aktörer kan välja den effektiva produktionsmixen A+B. Givetvis uppkommer inte heller något konkurrensproblem om samproduktionsfördelar ut- nyttjas inom den offentliga sektorns icke-konkurrensutsatta Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader motiveras dock offentlig konkurrensutsatt verksam- het med argumentet att samproduktionsfördelar råder när denna verksamhet kombineras med en monopolskyddad verksamhet. Detta kan beskrivas som att en offentlig aktör ges rätt att pro- ducera produktionsmixen A+B, medan privata företag enbart får producera B. Frågan är då vilket som är att föredra. Den sam- hällsekonomiska fördelen av att åtminstone tillåta en aktör att producera en effektiv produktionskombination A+B, eller den fördel som kan antas uppkomma genom att konkurrens på lika villkor gäller för produkt B. I grunden handlar det om vilken typ av produktion som ger högst välfärd genom lägsta möjliga resursåtgång. Antingen bedöms samproduktionsfördelen vara så stor att varje lösning där den offentlige aktören inte får producera produkten B leder till högre kostnader i ekonomin totalt, även med beaktande av de effekti- vitetsvinster som uppkommer genom att konkurrensneutrala förhållanden leder till ett ökat konkurrenstryck vid produktionen av B. Då är det också från välfärdssynpunkt att föredra att denna produktion tillåts. Alternativet är att de effektivitetsvinster som uppnås genom att låta privata företag konkurrera på lika villkor på marknaden för produkten B, långsiktigt bedöms leda till lägre resursåtgång och därmed högre välfärd än den samordningsgenererande kostnads- sänkning som uppkommer när den offentlige aktören producerar A+B. I så fall bör man i princip inte tillåta den offentlige aktören att producera produkten B. har i några ärenden godtagit principen att när samproduktionsfördelen är uppenbart stor kan det inte ses som rimligt att den offentlige aktören skall avstå från att sälja den kon- kurrensutsatta produkten. Det gäller främst fall när produkten B produceras mer eller mindre som en oundviklig konsekvens av att produkten A produceras, t.ex. matvaror som produceras vid en yrkesskola som har kockutbildning. I sådana ärenden är det förhållandevis lätt att bedöma sam- produktionsfördelen och sunda förnuftet säger att en skola i ovan- nämnda situation skall ha rätt att sälja de varor som oundvikligen uppkommer till följd av utbildningen. Problemet är att det i de flesta övriga fall är svårare att uppskatta samproduktionsfördelen. Det kan t.ex. ligga i den offentlige aktörens intresse att överdriva samproduktionsfördelen i syfte att motivera fortsatt produktion av produkten B. Det är naturligtvis inte heller lätt att avgöra hur stora Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader de långsiktigt positiva effekterna blir av att åtminstone en av produkterna framställs på en marknad med konkurrens på lika villkor. Från konkurrenssynpunkt råder här ett dilemma. Om produkt- mixen A+B är effektiv är det från samhällsekonomisk utgångs- punkt en fördel att tillåta denna produktionsmix. Det blir däremot inte några konkurrensneutrala förhållanden, eftersom bara ett före- tag kan välja den effektiva produktionsmixen. Om fördelen är till- räckligt stor kan det leda till att den offentlige aktören även får en dominerande position på B-marknaden. Om däremot samproduk- tionsfördelen är liten kommer konkurrensen på B-marknaden att ske på mer lika villkor. Men försvagas argumentet för att tillåta den offentlige aktören att ensam få producera A + B. Om samproduktionsfördelen av att producera en monopol- skyddad och en konkurrensutsatt produkt är stor, kan därför frågan ställas om det finns lösningar som kan kombinera behovet av effektiva lösningar med konkurrensneutrala. En lösning kan vara att den offentlige aktören tillåts producera B, men bara i den omfattning som naturligen följer av produktionen av A. I fallet med den ovannämnda yrkesskolan skulle då försäljning av matvaror tillåtas, men bara till den volym som naturligen följer av utbildningen. Skolan skall sålunda inte medges någon rätt att betrakta matvarorna som en särskild marknad som man kan satsa på. Detta synsätt anammade också i nämnda ärende. Enligt rådets uppfattning är detta en god lösning, givet att det är möjligt att kontrollera att produktionen bara har den omfattning som naturligen följer av huvudverksamheten. Dess- utom är det en fördel om den offentlige aktörens produktion av B endast utgör en liten del av den totala B-marknaden. En annan lösning är att tillåta den offentlige aktören att producera både A och B, men att den sistnämnda verksamheten lämnas ut på entreprenad. Även denna lösning försöker kombinera behovet av effektiva lösningar och konkurrensneutralitet. Kon- kurrensrådet har rekommenderat denna lösning gällande frågan om gym i kommunala simhallar. I rådets ställningstagande framhölls att det finns starka skäl för kommunerna att bättre utnyttja de överytor i simhallarna som har begränsad alternativ användning. ledde etableringen av dessa gym till betydande kon- kurrensstörningar på marknaden, eftersom de lokala gymföretagen var oförberedda på denna konkurrens. I några fall gick också privata gym i konkurs efter den kommunala etableringen. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader rekommenderade därför kommunerna att använda sig av en modell, där man efter ett öppet anbudsförfarande upplåter en del av simhallen för gymverksamhet. En sådan modell är konkurrens- neutral, som kommunen kan få ut mesta möjliga ersätt- ning för den facilitet som man förfogar över. En tredje och mer radikal lösning är att i stället tillåta alla aktörer på marknaden att producera både A och B. Ett typiskt fall som belyser detta problem gäller diskussionerna om att avskaffa det formella monopolet för de statliga företagen Svensk Bil- provning och . Här måste givetvis fördelarna med sådana lösningar vägas mot motiv som finns för att bedriva dessa bolags huvudverksamhet i monopolställning. har haft skäl att i flera olika ärenden närmare granska argumentet att överskottsförsäljning skall ses som ett uttryck för god hushållning med ekonomiska resurser. Argumentet bygger då ofta på antagandet att viss överkapacitet har byggts upp för det interna behovet och att denna överkapacitet inte kan utnyttjas om inte extern försäljning tillåts. Generellt sett har avvisat detta synsätt. Om överskottsförsäljning rent generellt skulle tillåtas på detta sätt skulle risken för samhällsekonomiskt suboptimala överinveste- ringar inom den offentliga sektorn vara uppenbar. Det kan kon- stateras att rättspraxis inom kommunallagstiftningen har en sträng karaktär genom att enbart godta överskottsförsäljning när den är av tillfällig karaktär, har liten andel av totalvolymen och är förenad med en snabb intern efterfrågeminskning. Några permanenta överskott accepteras inte. Enligt utgör denna rättspraxis en bra avvägning mellan kravet på konkurrensneutralitet och kravet på att bättre utnyttja tillgängliga resurser när efterfrågan tillfälligtvis viker snabbare än vad produktionskapaciteten kan minskas. har konstaterat att viss offentlig produktion för interna behov har en sådan karaktär att det kan vara svårt att i förväg dimensionera rätt volym. Ett tydligt exempel är de växtodlingar som kommunala handelsträdgårdar bedriver i syfte att producera växter för stadsparker eller andra offentliga miljöer inom kommunen. Sådan produktion är svårare att dimensionera, Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader varför det är rimligt att kommunen skall få sälja sådant överskott som uppkommit tillfälligtvis och oförutsett. Även i sådana fall bör verksamheten enbart vara dimensionerad för det egna behovet och inte för någon extern försäljning. Om tillfälliga överskott råkar uppstå i efterhand är det dock enligt rådets mening rimligt att detta överskott kan säljas, men endast om det sker i begränsad omfattning och det verkligen är frågan om tillfälliga och oavsiktliga överskott. Dimensioneringssvårigheter är sålunda inget argument för att varaktigt sälja en viss tjänst externt. säljer offentliga aktörer varor eller tjänster på den externa marknaden med argumentet att s.k. odelbarheter råder. Med det menas att en offentlig aktör har en intern kapacitet som inte kan användas fullt ut för det egna behovet och som representerar en odelbarhet, dvs. det är inte möjligt att över huvud taget köpa in en kapacitet som motsvarar det interna behovet. Enligt kan odelbarheter av detta slag i sig utgöra ett argument för att tillåta sådan försäljning på en extern marknad. Problemet är dock att det som uppfattas vara odelbar- heter kanske bara är ett uttryck för felaktiga investeringsbeslut. Sådana beslut kan uppkomma av att det faktiskt fanns maskiner eller annan kapitalutrustning av mindre dimension tillgängliga vid inköpstillfället, eller att det begränsade egna behovet skulle ha gjort det mer ekonomiskt fördelaktigt att köpa kapaciteten externt. Odelbarheten är i sådana fall inte given på förhand. En berättigad fråga är därför hur ofta en äkta odelbarhets- situation i praktiken uppkommer. Att i efterhand motivera en viss försäljning med förekomst av odelbarheter är enligt Konkurrens- rådets uppfattning inte ett tillräckligt argument för att godta försäljningen. En förutsättning är då att det är frågan om äkta odelbarheter, dvs. att det råder en odelbarhetssituation redan vid investeringstillfället och att det inte är möjligt att i efterhand dimensionera verksamheten utan att det uppstår permanenta överskott, t.ex. genom avyttring. Enligt uppfatt- ning går det således inte att i efterhand använda sig av odelbar- hetsargumentet i stället för att anpassa dimensioneringen efter det egna behovet. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader 6.3Prövning av det offentliga åtagandet Allmänt om kommittéförordningens krav Enligt kommittéförordningen51 skall alla kommittéer pröva det offentliga åtagandet. Förordningens krav ersätter de tidigare generella kommittédirektiven52 till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att offentliga åtaganden förutsättningslöst skall prövas. Enligt riktlinjerna för denna prövning53 skall utgångs- punkten för analysen inte vara nuläget utan ett tänkt läge utan ett offentligt åtagande. Vägledande vid bedömningen skall vara de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten. Nyttan av åtgärderna skall då vägas mot de samhällsekonomiska kostnaderna. Om ett åtagande bedöms vara motiverat skall kommittén vidare överväga om åtagandet skall vara statligt eller kommunalt. Av kommittéförordningen och dess närmare riktlinjer framgår att prövning av det offentliga åtagandet skall ske med utgångs- punkt i den del av den ekonomiska teorin som kallas välfärds- teorin. I riktlinjerna hänvisas främst till promemoria om motiv för offentliga åtaganden.54 Enligt teorin anses marknadsekonomin klara av att producera de flesta varor och tjänster på ett för konsumenterna bra sätt utan offentliga korrigeringar eller offentlig produktion. Teorin har därför koncentrerat sig på att undersöka vilka varor och tjänster som näringslivet inte klarar av att producera på ett tillfredsställande sätt, vilket sammanfattas i begreppet marknadsmisslyckanden. Inom dessa områden är det då motiverat att det offentliga på ett eller annat sätt griper in på marknaden. Inom denna teoribildning görs dock inte några tydliga ställningstaganden för när offentliga åtaganden bäst uppfylls genom att det allmänna själv producerar tjänsterna. Snarare är det andra typer av offentligt agerande som brukar rekommenderas, t.ex. lagreglering, prisreglering, subventioner eller beskattning. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader gör att välfärdsteorin bara kan ge en grov vägledning när det gäller frågan vad det offentliga bör producera och inte producera. En faktor som anses motivera offentliga ingrepp är förekomsten av s.k. kollektiva nyttigheter. Definitionen av en sådan tjänst är att ytterligare konsumenter kan dra nytta av tjänsten utan att där- igenom begränsa den mängd som är disponibel för andra. Här- igenom uppkommer ett finansieringsproblem (det s.k. freerider- problemet). I normalfallet går det inte att förhindra ytterligare konsumtion utan betalning, varför det blir svårt för ett privat företag att finansiera tjänsten i fråga. Sådana tjänster produceras därför ofta inom den offentliga sektorn. Det finns i praktiken få varor eller tjänster som i sin helhet är renodlat kollektiva. Vissa varor eller tjänster har en kollektiv karaktär upp till en viss volym- nivå, vilket kan vara tillräckligt för att det ovannämnda finansie- ringsproblemet skall uppkomma. Försvarsmakten och det gamla fyrväsendet kan sägas utgöra exempel på mer renodlade kollektiva nyttigheter som är svåra att finansiera på annat sätt än via skatter. Broar och vägar är exempel bara upp till en viss nivå. Så fort trängsel uppkommer gäller inte den ovan redovisade definitionen på en kollektiv nyttighet. kan offentlig produktion motiveras av skälet att det behövs en övergripande planering för att åstadkomma en samhällsekonomiskt optimal dimensionering av vägnät och järnvägsnät. Ett prissättningsproblem uppkommer också vid förekomst av kollektiva nyttigheter, nämligen att det företagsekonomiskt opti- mala priset avviker från vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Teorin visar att det samhällsekonomiskt optimala priset ligger i nivå med marginalkostnaden för ytterligare konsumtion. För en bro med ledig kapacitet är marginalkostnaden, dvs. att ytterligare en resenär utnyttjar bron, mycket låg. Med ett pris som motsvarar denna marginalkostnad kommer det inte att vara möjligt för ett privat företag att finansiera ett brobygge. Även med offentlig finansiering är prissättningsfrågan ett problem, vilket inte minst belyses av prisdiskussionerna runt . I praktiken ifrågasätts sällan att det offentliga har ett huvud- mannaskap för produktionen av varor eller tjänster med karaktären av kollektiv nyttighet. Konkurrens mellan offentliga och privata Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader aktörer uppkommer därför oftast i de fall den offentliga sektorn väljer att upphandla tjänster av detta slag, som man behåller en egen kapacitet som de externa anbuden jämförs med. Hög grad av stordriftsfördelar I vissa branscher kan råda så stora inslag av stordriftsfördelar att ett enda företag är kapabelt att producera tjänsten till lägre kostnad än om flera företag agerade på marknaden. Om inga ingripanden sker kommer i slutändan ett privat monopol att etableras. Teorin visar då att det privata monopolföretaget kommer att optimera sin vinst genom att erbjuda en produktionsvolym som är lägre än den samhällsekonomiskt optimala och ta ut priser som med- ger en onaturligt hög vinstnivå. Sådana vinster brukar kallas monopolvinster. Förhållandet kan då motivera offentliga ingripan- den i form av en prisreglering eller övertagande av ägande. Stordriftsfördelar finns i de flesta branscher upp till en viss produktionsvolym, men det är ovanligt med stordriftsfördelar vid så stora produktionsvolymer att de täcker hela marknadens efter- frågan. Därför är det relativt få marknader som kan karaktäriseras som naturliga monopol. Den moderna teknikutvecklingen har dessutom reducerat antalet naturliga monopol ytterligare. En betydande del av den statliga och kommunala produktionen av tjänster har historiskt kunnat motiveras från utgångspunkten att det har varit frågan om naturliga monopol. Det gäller särskilt de stora infrastrukturella sektorerna; tele, järnvägar, el, gas, fjärrvärme m.m. De minskade inslagen av stordriftsfördelar kan sägas vara huvudskälet till att dessa sektorer för närvarade är föremål för genomgripande avregleringar. I flera fall, t.ex. inom el- och järnvägsområdet, har man också separerat den del av branschen som fortfarande har karaktär av naturligt monopol från de delar som kan konkurrensutsättas. Att det finns offentliga aktörer på dessa marknader ifrågasätts sällan, eftersom det i en övergångsfas är naturligt att både offentliga och privata aktörer uppträder. Däremot kan diskussionerna i enskilda fall vara intensiva, exempel- vis vad gäller frågan om staten skall sälja ut eller om man i en kommun skall sälja sitt energibolag. SOU 2000:117 Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader Produktion med samhällsekonomiskt värdefulla bieffekter (s.k. positiva externa effekter) All produktion som utförs i näringslivet kan naturligtvis sägas vara värdefull för samhället. Det finns dock en typ av produktion som har ett samhälleligt värde som påtagligt överstiger den enskildes betalningsvilja och som samhället därför av hävd har tagit ett stort ansvar för. Ett annat sätt att uttrycka detta förhållande är att pro- duktionen av en viss tjänst inte bara har gynnsam effekt för köparen, utan också för andra individer i samhället. Ett typiskt exempel är utbildning. Att en viss person skaffar sig en god utbild- ning gynnar inte bara personen själv utan ger också positiva bieffekter åt övriga medborgare, då hög generell utbildningsnivå leder till högre generellt välstånd. Typiskt för positiva bieffekter av detta slag är att det finns en total betalningsvilja för att produktionen skall komma till stånd, men att det är svårt eller kanske helt omöjligt att på en marknad få till stånd ett möte mellan köpare och säljare. Det kan t.ex. finnas en betalningsvilja för det öppna landskapet som en lantbrukare skapar genom sin djurhållning, men denne kan inte ta betalt av de kunder som konsumerar denna miljö. I bästa fall producerar lantbrukaren det önskade landskapet i alla fall, även om bonden bara strävar efter att sälja kött eller mjölk som ett resultat av sin djurhållning. Risken är dock att en bonde som enbart ser slakterier eller mejerier som sin enda kund väljer att organisera sin djur- hållning så att de positiva bieffekterna av en öppen landskapsbild inte kommer till stånd. Den betalningsvilja som då inte kan komma till stånd på en vanlig marknad skulle då kunna motivera någon form av stöd. Det bör för tydlighetens skull framhållas att ovan- stående resonemang inte skall ses som något inlägg i den allmänna debatten om jordbrukets regleringar. De sistnämnda innehåller för övrigt till största delen ekonomiskt stöd för att producera jordbruksvaror. Sådan produktion kan rimligen inte motiveras med argumentet att det saknas möjlighet att kanalisera betalningsviljan. Antagandet är att om man överlåter åt det privata näringslivet att producera tjänster av detta slag utan samhälleliga korrigeringar kommer den totala produktionsvolymen att bli lägre än den samhällsekonomiskt optimala. En likartad situation inträffar när investeringsbeslut har osedvanligt lång tidshorisont. Enligt teorin tenderar såväl privatpersoner som företag att övervärdera kort- siktig nytta och undervärdera långsiktig nytta. Motiv för offentlig produktion på konkurrensutsatta marknader Det offentliga kan antingen korrigera dessa förhållanden genom att subventionera varan eller tjänsten i fråga, eller att utföra produktion i egen regi. I exemplet med landskapsbilden är det naturligt att korrigeringen sker med subventioner, medan korri- geringar inom t.ex. utbildning traditionellt har skett huvudsakligen genom offentlig produktion. I praktiken kan många av de s.k. mjuka tjänsterna inom den offentliga sektorn, som utbildning, sjukvård, barnomsorg, äldrevård och biblioteksväsende, motiveras från utgångspunkten att de ger påtagliga positiva samhälls- ekonomiska bieffekter. Dessa tjänster är också i sin helhet eller till stor del anslagsfinansierade. Konkurrens mellan offentliga och privata aktörer uppkommer därför i första hand genom att verk- samheterna i en eller annan form upphandlas av det offentliga, eller att olika former av kundvalssystem inrättas. Det finns också delar av dessa mjuka sektorer som pris- finansieras fullt ut. Inom särskilt utbildningsområdet, men också till viss del sjukvårdsområdet och barnomsorgen, finns en ganska stor sådan prisfinansierad sektor. domineras de sistnämnda marknadssegmenten av privata företag, men offentligt ägda sjukhus eller skolor/universitet bedriver ofta uppdragsverksamhet som i mer eller mindre hög grad konkurrerar med de privata företagen. En intressant fråga är då om det är motiverat att det offentliga också producerar tjänster utanför den anslagsfinansierade delen av dessa sektorer. När det gäller skolors och universitets uppdrags- utbildning kan sägas att den efterfrågan som finns från både andra offentliga institutioner och näringsliv inte alltid i tillräcklig omfatt- ning och med tillräcklig kvalitet skulle kunna erbjudas av privata utbildningsföretag. Det gäller särskilt om de offentliga skolorna koncentrerar sig på den typ av utbildning som man har särskilda förutsättningar för, dvs. sådan utbildning som redan ges inom det ordinarie utbildningsväsendet. De offentliga skolornas uppdrags- utbildning kan därför antas bidra till att den totala mängden kvalificerad utbildning ökar.