sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid fördelningen av målen skall det iakttas att arbetsbördan, såvitt möjligt, blir lika stor för alla domare och att ett mål som har samband med ett annat mål tilldelas samma rotel som detta. Lagmännen i tingsrätterna och länsrätterna delar in domarna till tjänstgöring inom domstolarna. Vid indelningen skall det tillses att domarna vinner erfarenhet av olika slags mål. Indelningen skall ske för en bestämd tid. Vid avdelningsindelade tingsrätter eller länsrätter delar chefen för avdelningen, chefsrådmannen, in ledamöterna till tjänst- i rätten i de fall fler än en domare deltar. domargöromålen i dessa domstolar anges särskilt att hänsyn skall tas till att fiskaler är mindre erfarna. I hovrätter och kammarrätter delar domstolen, i regel hovrättspresidenten respektive kammarrättspresi- denten, in domarna till tjänstgöring på avdelning för . Chefen för en avdelning, hovrättslagmannen eller kammarrättslagman- nen, delar in ledamöterna till tjänstgöring i rätten. I de högsta dom- stolarna delar domstolens ordförande in ledamöterna till tjänstgöring på avdelning . Indelningen av ledamöter till tjänstgöring i rätten beslutas av respektive avdelnings ordförande. Kanslichefen för- delar målen på föredragningsdagar och avdelningsordföranden beslutar vilken ledamot som skall vara referent eller – i Regeringsrätten – kontrollant. Vanligast är att målen fördelas i turordning med beaktande av specialmålslottning och lottning med anledning av lokal anknytning. Det förekommer vid de större domstolarna, t.ex. vid tings- rätt, att målen på avdelningar och att chefsrådmannen fördelar målen bland domarna på avdelningen. I tingsrätter är det även vanligt att till viss domare, rotel eller avdelning hänförs sådana brottmål som instämts av viss åklagare, s.k. åklagarstyrd lottning. En fördel med ett sådant system är att det skapar förutsättningar att praktiskt samordna arbetet för åklagare och domare så att den åklagare som har väckt åtal och som är insatt i målet normalt också är den som för talan vid huvud- förhandlingen. Ordningen kan dock inge betänkligheter från rättssäker- hetssynpunkt genom att ett mål kan komma att styras till en viss domare genom ett administrativt beslut fattat av chefen för en åklagar- myndighet (ang. diskussonen kring åklagarstyrd lottning och rätts- säkerhet se bl.a. JO 1988/89 s. 19, prot. 1990/91:69 3 § och SOU 1994:99 Del A s. 299 f.). Som redogjorts för (se avsnitt 4.4.7) pågår f.n. olika för- söksverksamheter och förändringsarbeten i domstolarna. I vissa tings- rätter och länsrätter tillämpas olika modeller med storrotlar med – utöver notarier och domstolsbiträden – flera domare. Hovrätten för påbörjades ett s.k. förnyelseprojekt. Pro- jektet innebär att arbetet på två av hovrättens avdelningar sker gemen- samt och med en ny ordning för arbetsfördelning och beredningsorga- nisation. Arbetet skall inte, som tidigare, styras av att mål på en viss rotel som innehas av en viss ledamot och att denna inledande för- delning sedan styr vem som gör vad. Tanken är att de enskilda leda- möterna inte skall vara knutna till vissa rotlar och att de skall kopplas in i handläggningskedjan. En förstärkt bered- ningsorganisation har skapats för att ta över arbetet under berednings- fasen. Två ordinarie ledamöter skall vara s.k. beredningschefer. Övriga ledamöter avses kunna koncentrera sig på att huvudsakligen avgöra Fördelningen av arbetet skall även präglas av en differentierad organisation beroende på målens karaktär, bl.a. skall det undersökas om det är möjligt att bortse från klassificieringen av mål i lottnings- grupper och i stället fördela arbetet efter vilka handläggningsåtgärder ett visst mål fordrar. I vissa av de internationella dokument som tidigare nämnts finns sär- skilda regler om fördelningen av mål. rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll innehåller regler om att mål bör fördelas slumpvis bland domare, såsom genom lottning. Vidare föreskrivs att ett mål inte får flyttas från en domare utan godtagbara skäl som t.ex. sjukdom eller intressekonflikt. Sådana skäl och förfa- randet vid sådan omfördelning skall regleras genom lag. Beslutet skall fattas av en person eller ett organ som åtnjuter samma judiciella själv- ständighet som domare. I FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary betonas domstolarnas oberoende av andra samhällsorgan. I principerna nämns att fördelning av mål mellan domare är en intern domstolsadministrativ fråga. Några JO- och JK-ärenden Problemställningen kan närmare belysas av ett antal JO- och JK- ärenden. I JO 1988/89 s. 19 fann JO anledning att rikta viss kritik mot en chefsrådman som beslutat att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare. Vid tingsrätten tillämpades s.k. åklagarstyrd lottning av brottmålen. Sedan det uppstått meningsskiljaktigheter mellan en rådman och den åklagare som stämde in brottmål på den rotel där rådmannen vid tillfället vikari- erade, beslutade chefsrådmannen på avdelningen i samråd med den aktuelle rådmannen, åklagaren och chefsåklagaren i det åklagardistrikt inom vilket åklagaren tjänstgjorde, att flytta rådmannen till en annan rotel inom tingsrätten. JO hänvisade i sitt beslut bl.a. till bestäm- melserna i 11 kap. 2 och 7 §§ RF samt anförde att dessa bestämmelser tillkommit i syfte att skydda domstolarna och myndigheterna i övrigt från otillbörlig påverkan utifrån och för att markera den vikt man i ett rättssamhälle fäster vid att myndigheterna intar en självständig ställning i sina avgöranden. Vidare anförde JO att av minst lika stor vikt är det att domstolar och andra myndigheter kan besluta i mål och ärenden utan att behöva riskera att avgörandena leder till personliga följder för den beslutande i andra fall än som föreskrivs i lag, exempelvis då myndighetsutövningen innefattar brott. I denna del hänvisade JO till bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF om skiljande av domare från tjänst. Enligt JO var chefsrådmannens beslut att flytta rådmannen till en annan rotel av det skälet att rådmannen och en part haft delade meningar i ett par fall inte så litet anmärkningsvärt. JO konstaterade att chefsrådmannen inte varit behörig att fatta beslutet eftersom regleringen i tingsrättsinstruktionen innebar att hovrätten skulle besluta om förändringar i arbetsordningen och i domarnas indelning på rotlar. Därutöver anförde JO angående samrådet med åklagarmyndigheten att bestämmelsen i tingsrättsinstruktionen handlar om samråd med åklagarmyndigheten i arbetsordningsfrågor vad gäller fördelningen av brottmål. Enligt JO torde den föreskriften ta sikte på grunderna för fördelningen av mål mellan rotlarna och inte indelningen av domarna på rotlarna. Den senare frågan var enligt JO inte något som skall anges i arbetsordningen. JO poängterade att indelningen av domare på rotlar inte skall kunna påverkas av några ovidkommande hänsyn. Enligt JO:s mening måste av reglerna följa att en domare, som vikarierar på en rotel, inte skall kunna placeras på en annan rotel, innan den bestämda tiden för den ordinarie rotelinnehavaren (sic!) Även i JK 1996 s. 59 var fråga om förflyttning av en domare från en rotel föremål för granskning. Ärendet gällde en hovrätts åtgärd att flytta ett hovrättsråd från en rotel på en viss avdelning till en s.k. pool utan innehav av egen rotel. Den grund hovrätten redovisade för sin åtgärd var att hovrättsrådet inte på ett godtagbart sätt kunde fullgöra sina uppgifter som rotelinnehavare. JK uppehöll sig i sitt beslut inledningsvis vid systemet med att placera vissa ledamöter i en s.k. pool. Enligt JK innebär hovrättsinstruktionens regler att hovrätten skall dela in ledamöterna till tjänstgöring på avdelning och att ledamöterna skall ha en rotel. Bestämmelserna synes, enligt JK, inte ge något utrymme för att tillämpa en ordning med att placera vissa ledamöter i en pool utan eget rotelinnehav. Den möjlighet som i vissa fall finns att befria en ledamot från att inneha rotel torde, enligt JK, inte vara tänkt att tillämpas i ett sådant här fall. När det gäller hovrättens åtgärd att tvångsvis genom ett administrativt beslut omplacera hovrättsrådet från att vara indelad till tjänstgöring på en avdelning med ansvar för en rotel till att tjänstgöra i en pool utan eget rotelansvar anförde JK att detta inte synes stå i överensstämmelse med bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF. I den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste, enligt JK:s mening, inrymmas mer än den formella behörigheten att tjänstgöra som domare och komma i åtnjutande av de därmed förenade ekonomiska förmånerna. Däri måste rimligen även innefattas en rätt att – utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag – få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten. Frågan om handplockning av domare till ett särskilt mål var uppe till prövning i JK 1989 s. 70. Ärendet rörde en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål, Palme-målet, skulle tilldelas viss rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande. JK anförde i sitt beslut att det inte rådde något tvivel om att hovrättspresidenten har befogenhet att fatta beslut i frågor som rör fördelningen av mål. Även om dessa frågor enligt JK normalt handläggs av hovrättens aktuarie med hjälp av det dataprogram som utarbetats på grundval av arbetsordningens bestämmelser om fördelning av mål kan presidenten, som i egenskap av myndighetschef har ansvaret för handläggningsfrågor i hovrätten och för att effektiviteten i dömandet kan upprätthållas, träda in och avgöra dessa administrativa frågor. Så länge besluten i fördelningsfrågorna vilar på objektiva grunder i syfte att tillvarata domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt kan inte, enligt JK:s mening, kritik riktas mot att också faktorer som inte särskilt framhållits i hovrättsinstruktion eller arbetsordning tillmäts betydelse. Presidentens beslut hade inte stått i strid med hovrättens arbetsordning. JK:s utredning gav vid handen att det förelegat skäl av objektiv natur att tilldela den speciella roteln målet. Till grund för presidentens beslut i detta avseendet hade legat överväganden angående avdelningarnas tjänstgöringsförhållanden, arbetssituation och målbelastning. Således kunde konstateras att några ovidkommande hänsyn inte tagits när målet tilldelades viss rotel och att inte heller någonting framkommit som kunde tyda på att syftet med att tilldela den aktuella roteln på angiven avdelning målet varit att öppna möjlighet för att utse någon viss ledamot att tjänstgöra i målet. Att presidenten beslutat att själv delta i avgörandet av målet fann JK vara en självklar sak mot bakgrund av reglerna i hovrättsinstruktionen om att presidenten bör delta i avgörandet i mål om det finns särskilda skäl därtill med hänsyn till målets art. Enligt JK var presidentens beslut även angående vilka övriga ledamöter som skulle delta i målets avgörande välgrundat. Bland dessa ingick ordföranden och vice ordföranden på den aktuella avdelningen samt, som fjärde ledamot och referent i målet, en av hovrättens adjungerande ledamöter. När det gäller den sist nämnde fanns det vid tillfället inte någon adjungerad ledamot på den aktuella avdelningen, utan denne valdes ut bland hovrättens adjungerande ledamöter på skicklighetskriterier. Sammanfattningsvis ansåg JK inte att någon handplockning grundad på ovidkommande hänsyn ägt rum och någon kritik riktades således inte mot presidenten. 4.5.8Målens beredning och avgörande Det är den domare som fått sig målet tilldelat som har ansvaret för be- redningen och avgörandet av det. Vissa arbetsuppgifter kan delegeras till annan personal i domstolarna, som då utför arbetsuppgifterna under eget ansvar. Att arbetsuppgifterna är delegerade innebär emellertid inte att rotelinnehavarens ansvar upphör helt. När frågan om ansvaret för delegerade uppgifter behandlades budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.) anförde departementschefen att den som förordnar, vilket normalt är domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet att klara arbets- uppgiften. Vidare anförde departementschefen att för rotelinnehavarens del gäller att denne har att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig omfattning följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande (jfr även JO 1990/91 s. 24 och regeringens skrivelse skr. 1999/2000:106 s. 21 f.). Kanslicheferna i de två högsta instanserna har ett övergripande ansvar för att målen i dessa domstolar bereds enligt de riktlinjer som domstolen har beslutat. I hovrätter och kammarrätter där kollegialt be- slutsfattande gäller skall den domare som fått målet tilldelat sig i egen- skap av referent delta i beslut under beredningen samt i avgörandet, om inte särskilda skäl motiverar annat. Den eller de domare som deltar i avgörandet av ett mål ansvarar givetvis för avgörandet. Domstolschefen och annan chefsdomare har ansvar för att verksam- heten bedrivs författningsenligt och effektivt. Det innebär att även de har ett ansvar för målens beredning och avgörande. Vid en närmare belysning av frågan om chefsdomares ansvar i förhållande till de enskilda domarna kan ett antal JO- och JK-ärenden tjäna till ledning. De frågor som härvid aktualiseras rör framförallt handläggningstider och rättstillämpning. En generell regel är att ett mål skall avgöras så snart det kan ske. ställer i artikel 6 upp ett krav på att förhandling skall hållas inom skälig tid. Det finns en omfattande praxis från om hur detta begrepp skall tolkas (för en praxis- sammanställning m.m. se : Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 1997 s. 194 f.). I förhållande till bestämmelsen i artikel 5 i , vilken avser anhållna eller häktade personer och deras rätt till rättegång inom skälig tid, bör begreppet inom skälig tid i artikel 6 tolkas mindre restriktivt. Frihetsberövandet innebär betydligt större olägenheter för den anklagade än enbart existensen av ett brottmålsförfarande mot honom. Vid avgörande av om handläggningen fortgått oskäligt länge har tillmätt vikt vid bl.a. målets komplexitet och parternas agerande. Allmänt sett har domstolen ansett att varje stat har skyldighet att organisera rättskipningen så att domstolarna kan uppfylla kraven i artikel 6. En stat kan alltså inte försvara en alltför lång handläggningstid med att hänvisa till höga målbalanser i domstolarna. har fällts i Europa- domstolen för långsam handläggning av ett mål (– Medalen mot , dom , Ser. För vissa mål gäller särskilda i lagar eller förordningar stadgade tidsfrister, såsom t.ex. i brottmål där den tilltalade är . Ett mål eller en fråga som har uppkommit i ett mål som av någon anled- ning bör avgöras skyndsamt skall handläggas med förtur. Vilka mål som skall behandlas med förtur fastställs i regel i domstolarnas arbets- ordningar. Vissa generella tidsramar i form av avverkningstakt och målbalansernas ålder anges även i domstolarnas verksamhetsmål JO har i några fall behandlat chefsdomares ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid. I JO 1991/92 s. 35 hade ett brottmål blivit liggande () utan att några åtgärder vidtagits. JO underströk vikten av att domstolen har fungerande rutiner för kontroll av de mål som är under handläggning samt anförde att chefsrådman- nen, som är den som har det övergripande ansvaret för verksamheten på avdelningen, självmant bör undersöka förhållandena om han inte får en tillfredsställande förklaring till att ett äldre mål inte har avgjorts. Även i JO 1992/93 s. 48 riktades kritik mot chefsdomares – i detta fall en – tillsyn över målhanteringen. I detta ärende hade upp- märksammats ett mål om enskilt åtal som blivit liggande på en fiskals- rotel () utan att ändamålsenliga åtgärder vidtagits för dess avgörande. JO hänvisade till sina tidigare uttalanden om chefs- domares skyldighet att självmant undersöka förhållandena om en till- fredsställande förklaring till varför ett äldre mål inte är avgjort inte kunnat lämnas. En sådan tillsyn borde enligt JO kunna medföra att mål som handläggs av en fiskal och vars handläggning erbjuder speciella problem, uppmärksammas och att en diskussion inleds mellan fiskalen och chefsdomaren om en eventuell omfördelning till en mer erfaren domare. regler om ansvar för tjänstefel och det disciplinära ansvaret för domare omfattar såväl felaktiga beslut som underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av långsam handläggning. ansvaret åvilar såväl den ansvarige domaren som chefsdomaren kan båda träffas av straffrättsliga och/eller disciplinära sanktioner. Frågan om en chefsdomares ansvar att anmäla en underställd domares upprepade felaktiga rättstillämpning till har be- lysts i JO 1998/99 s. 37. En rådman vid en tingsrätt stod under åtal om- fattande 21 åtalspunkter. I sex fall hade domar som meddelats av råd- mannen kommit under hovrättens prövning och därvid i samtliga fall undanröjts på grund av grova rättegångsfel och målen återförvisats till tingsrätten. De grova rättegångsfelen hade i huvudsak bestått i åsido- sättande av processuella bestämmelser vid hanteringen av från krono- fogdemyndigheten överlämnade fordringsmål. Felen hade medfört att målen kommit att avgöras utan att vara i tillräcklig mån utredda genom muntlig eller skriftlig förberedelse. I JO-ärendet aktualiserades lag- mannens skyldighet att vidta åtgärder i form av anmälningar till avseende åtalsanmälan eller disciplinansvar. JO anförde inledningsvis att reglerna om anmälningsskyldighet ut- gör ett viktigt inslag i det särskilda ansvarssystemet för de personer som är verksamma vid myndigheterna och att det grundläggande motivet för både straffrättsliga och utomstraffrättsliga sanktioner inom det offentliga området är samhällsmedlemmarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. JO poängterade att domarens disciplinansvar inte endast omfattar arbetsplatsinterna förseelser, utan även är till för att bereda ett skydd för den enskilde i statens myndighetsutövning. När det gäller bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om domarnas själv- ständighet i dömandet anförde JO att den bestämmelsen inte utesluter en i efterhand utövad kontroll av hur domstolen och den enskilde domaren fullgör sina uppgifter, även om den sätter vissa gränser för kontrollorganens verksamhet. Enligt JO är det sådana åtgärder från en domares sida som innebär att denne inte håller sig inom lagens ram som kan föranleda ingripanden. I första hand avses då klara fall av överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Däremot är, enligt JO, domarens överväganden i frågor som rör värdering av bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod i princip fredade för annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut. JO anförde vidare att regeln i anställningsförordningen om att an- mälan skall göras till innebär att anmälan skall (understruket här) göras och att det således inte finns något utrymme för en bedömning av om det är lämpligt med en sådan anmälan eller inte. Enligt JO är det viktigt att myndighetschefen inte sätter sig i an- svarsnämndens ställe genom att pröva t.ex. åtalsanmälningsfrågan på ett sätt som ankommer på nämnden. Om det råder den minsta osäkerhet bör myndighetschefen i stället överlåta åt nämnden att ta ställning i frågan. Det får enligt JO vara tillräckligt för myndighetschefens anmäl- ningsskyldighet att de föreliggande omständigheterna är sådana att det med fog kan antas att det finns grund för misstanke om exempelvis tjänstefel. I denna del pekade JO särskilt på vikten av att myndighets- chefen undviker att inhämta sådana upplysningar från den felande domaren som kan komma att användas mot denne i ett eventuellt straffprocessuellt förfarande. JO konstaterade att det såväl vid anmälan avseende åtalsanmälan som för disciplinansvar finns ett visst utrymme för olika bedömningar av om anmälan skall göras eller inte. Omständigheter som enligt JO i det aktuella fallet talar för att en anmälan till borde ha gjorts var att det var fråga om upprepade fel av samma slag och att det rörde sig om åsidosättande av regler av grundläggande bety- delse för den enskildes rättssäkerhet. Mot bakgrund av utrymmet för skilda bedömningar i frågorna om anmälan, kunde det enligt JO inte anses stå helt klart att det förelegat en anmälningsskyldighet. Situatio- nen hade däremot under alla förhållanden varit av den arten att myn- dighetschefen bort överväga om det fanns skäl att göra anmälan till och överväganden som lett till ett avstående från att göra en anmälan borde ha dokumenterats på lämpligt sätt. Lagman- nens underlåtenhet att i det aktuella fallet över huvud taget överväga frågan om anmälan till innebar, enligt JO, att denne inte fullgjort sin uppgift som myndighetschef på det sätt som krävts av honom. Kritik riktades därför mot lagmannen. Flera av de internationella dokument som rör domstolarnas och domarnas ställning innehåller bestämmelser om domares fortbildning. I rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll finns regler om såväl statens skyldighet att tillhandahålla domare nödvändig fortbildning som domarens skyldighet att genomgå sådan utbildning för att kunna fullgöra sina åtaganden på ett effektivt och korrekt sätt. Även i andra internationella dokument finns liknande regler. Domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. En viktig uppgift för domstolschefen är att skapa ut- rymme för kompetensutveckling, såväl i form av självstudier som mer organiserad fortbildning. Domstolschefen bör i lämplig omfattning planera och budgetera för och genomföra informations- och utbild- ningsinsatser. I regleringsbrevet för gav regeringen i uppdrag att i samråd med representanter för domstolarna ta fram en utbildningsplan som syftar till en utvidgad och breddad kom- petensutveckling för domstolsanställda. I uppdraget angavs att planen bör innehålla ett utökat inslag av obligatorisk kompetensutveckling för flertalet personalkategorier. Den av DV fastställda utbildningsplanen innebär en fastare struktur på kompetensutvecklingen och en utökad samverkan med universitet och andra utbildningsanordnare. Den största förändringen inledningsvis gäller nyanställda av alla kategorier, som i dom- stolsväsendet kommer att få en grundläggande utbildning av helt annan omfattning än vad som varit fallet. För samtliga personalkate- gorier gäller att denna utbildning skall uppfattas som obligatorisk. Även för redan anställda kommer utbildningsplanen att innebära för- ändringar. kallas både domare och domstolssekreterare regelbundet till återkommande utbildning enligt en särskild plan, i huvudsak en veckas återkommande obligatorisk utbildning . Därutöver innehåller utbildningsplanen frivilliga påbyggnads- och specialkurser. Enligt DV får kompetensfrågorna allt större betydelse och kompetensutveckling av all personal inom domstolsväsendet skall därför ges en ökad prioritet. Särskilt framhålls vikten av chefens ansvar för dessa frågor. Kompetensutveckling är en del av verksamheten och den har enligt DV sin plats i verksamhetsplanen. Varje domstol skall i sin verksamhetsplanering i större omfattning än tidigare väga in kom- petensutveckling som en resurskrävande faktor. En ökad satsning på kompetensutveckling förutsätter en samsyn mellan DV och dom- stolscheferna om hur verksamheten skall bedrivas. För att uppnå detta har ett råd tillsatts med generaldirektören som ordförande och med ledamöter som är domstolschefer, fackliga företrädare, företrädare för och representanter från annan verksamhet, t.ex. universiteten. Rådets uppgift är att ge DV stöd inför beslut i frågor om kompetensutveckling.