sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — nivå är 5,2 gånger högre än . Efter olika former av utjämning sjunker Dande- ryds nivå till per invånare i disponibel inkomst, medan nivå ökar till . Danderydbornas disponibla inkomst per capita är 2,1 gånger högre än Pajalabornas. Både och representerar ytterligheterna i sam- manhanget. En decilindelning av kommunerna ger en mer nyan- serad bild. Den tiondel kommuner som har högst faktorinkomst per invånare i privat sektor har 2,42 gånger högre inkomst än den tiondel kommuner som har lägst motsvarande inkomst. Efter de offentliga verksamheternas omfördelande effekter minskar skill- naden till 1,31. Som en parallell kan nämnas att skatteunderlaget per invånare i den tiondel kommuner som har högst inkomster enligt ovan även det är 1,31 gånger högre än i tiondelen med de lägsta inkomsterna. Efter utjämningssystemets inverkan minskar skillnaden till 1,17. Denna senare jämförelse är dock inte helt adekvat eftersom medlen i utjämningssystemet går till kommun- erna och inte till individer.3 Det analysen ovan visar är effekterna av all inkomstutjämnande verksamhet i den offentliga sektorn. Den bild som framkommer är en betydande utjämning mellan invånarna i landets kommuner. Vad som däremot inte går att utläsa av analysen är i vilken utsträckning det kommunala utjämningssystemet påverkat inkomstomfördel- ningen mellan invånare i olika kommuner. Som tidigare framgått omfördelar den kommunala utjämningen jämförelsevis små belopp. 3Decilkvoterna utgår från genomsnittliga inkomster, skatteunderlag och nettobidrag/avgifter inkl. införanderegler i utjämningssystemet i decil 10 respektive decil 1 utifrån fördelningen av marknadsinkomster per invånare i privat sektor. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet Det finns därför goda skäl att tro att den kommunala utjämningen endast har en begränsad direkt påverkan på invånarnas disponibla inkomster i flertalet kommuner. Utjämningen påverkar dock också – och kanske till och med i första hand – kommunernas resurser för tjänsteproduktion. En faktor som i många fall kan ha väl så stor betydelse för enskilda kommuninvånares ekonomiska och sociala situation. 4.1Tiden före de allmänna utjämningssystemen Det var som fattade beslut om ett generellt system för statsunderstöd åt synnerligt skattetyngda kommuner. Frågan om sådant understöd och om behovet av kom- munal utjämning hade dock varit föremål för ett flertal motioner och statliga utredningar . Beslutet innebar att ett särskilt statsbidrag, skatte- utjämningsunderstöd, skulle utgå till landsbygdskommuner där det totala skattetrycket översteg för inkomst och där utgifterna för folkskole- och fattigvårdsväsendet uppgick till mer än för inkomst. Bidrag utgick enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. Av propositionen som låg till underlag för beslutet framgår att bi- draget var tänkt som ett provisorium i avvaktan på en mer genom- gripande skatteutjämning. Vid riksdag ändrades grunderna för detta understöd något. Ändringen innebar att prövningen av ansökningarna om skatteutjämningsunderstöd fortsättningsvis inte skulle vara så bunden av kategoriska normer; den prövande myndigheten gavs möjlighet att avslå ansökningar eller bevilja bistånd med lägre belopp än som enligt gällande skala annars skulle utgå. Dessutom gavs myndigheten möjlighet att, utöver villkoren i gällande för- fattningar, ge understöd till särskilt skattetyngda kommuner. Tilläggas kan att året före beslutat införa en ny skatt, benämnd progressivskatt. Progressiv- skatten, som utgick utöver kommunalskatten, byggde på en pro- gressiv skatteskala, dvs. den utgick efter ekonomisk bärkraft. beslutade att bidrag i vissa fall även skulle kunna utgå med hänsyn enbart till det samlade skattetrycket i kommunen. I beslutet ingick att även städerna fortsättningsvis skulle ha möjlighet att få skatteutjämningsstöd. Året därefter beslutade om att ersätta den kommunala progressivskatten med två fristående progressivskatter. Den ena (fortfarande kallad progressivskatt) var en skatt avsedd att bidra till täckning av kommunernas skattebehov. Den andra, utjämningsskatten, var en statlig skatt som skulle användas för utjämning av skattetrycket mellan kommuner (och en del andra lokala organ). beslutade också om att införa en inkomstskatt för gemensamt kommunalt ändamål samt en skatt på lotterivinster, som till hälften skulle användas till utjämning av skattetrycket mellan olika kommuner. fram gjordes inga förändringar i systemet för utjämning, men flera utredningar inom området ge- nomfördes (Skatteutjämningsberedning, och Kommunalskatteberedningen). avskaffades den kommunala progressivskatten och utjämningsskatten. Motivet var att progressivskatten ökat ojämnheten i det kommunala skatte- trycket genom att den haft ringa eller ingen betydelse i de flesta av de mer skattetyngda kommunerna men hållit utdebiteringen låg i kommuner med starkt skatteunderlag. fattade beslut om en kommunindelnings- reform, vilken genomfördes . Antalet kommuner minskades därvid från 2 498 till 1 037 stycken. Skattelindringsutredning föreslog i sitt betänkande, som kom , ett bidrag som skulle ge lättnad åt de skattetyngda kommuner som trots olika åtgärder i utjämnande syfte hade kvar- varande ekonomiska svårigheter. Bidrag skulle endast utgå till kom- muner med ett skatteunderlag som låg under ett visst gränsvärde (av medelskattekraften för kommuner i läns och ett mindre antal andra kommuner, för övriga kommuner). Medelskattekraften beräknades på rikets landskommuner. Det antal skattekronor som understeg gränsvärdet bestämde bidragets storlek. Bidraget utgick i procent av den del av utdebiteringen som låg i total utdebitering. För att inte äventyra kommunernas intresse för sparsamhet skulle bidrags- procenten inte i något fall få överstiga . Förutom ordinarie bidrag skulle extra bidrag i form av högre belopp kunna utgå till kommuner i speciella ekonomiska trångmål. Vidare skulle extra bidrag också kunna utgå till de kommuner som inte uppfyllde de föreskrivna förutsättningarna för ordinarie bidrag. antog förslaget som erhöll giltighet genom förordningen angående bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kom- muner. antog en proposition med förslag till en reformering av statsbidragen till kommunerna. Reformen innebar att 27 specialdestinerade bidrag ersattes av två, dels ett lärarlöne- bidrag och dels ett högre skolbidrag. Minskningen av antalet bidrag kompenserades genom en kombination av höjda kvarvarande bidrag och sammanläggning av liknande bidrag. besluta- des också att ett speciellt statsbidrag till kommunerna skulle utgå som kompensation för den inkomstminskning som den nya orts- avdragsreformen medförde för dessa. Syftet med ortsavdrags- reformen var i första hand att hindra att inkomsttagare under existensminimum påfördes skatt, men också att mera allmänt åstadkomma en lättnad i det kommunala skattetrycket. Det speciel- la bidraget var tänkt att utgå fram till och med och utgick med högre belopp och långsammare avtrappning till kommuner med lägre skattekraft. föreslog en utvidgning av gränsunderlagsområdena från två till tre stycken. Gränsunderlaget skulle nu utgöra 75, 65 respektive av medelskattekraften i rikets samtliga kommuner och bidragsprocenten maximerades till 90. Man förordade också att extra bidrag borde användas i större utsträckning än tidigare och att bidrag även borde kunna beviljas till kommuner med skattekraft över gränsunderlaget. Utredningens förslag antogs, efter smärre justeringar, av riksdag. En andra kommunindelningsreform påbörjades och slutfördes . var antalet kommuner nere i 277 stycken. hade antalet kommuner minskat med drygt 2 200. 4.2Utjämningssystemet åren 1966–1973 Det var som det första allmänna kommunala skatte- utjämningssystemet infördes, efter förslag av . Utjämningssystemet bestod av tre delar: skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft, skatteutjämningsbidrag vid hög utdebi- tering samt extra skatteutjämningsbidrag. Bidraget vid brist på skattekraft utgick förutom till kommuner även till landsting, församlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter som ägde beskattningsrätt. Genom detta bidrag tillförsäkrades kommunerna ett skatteunderlag som till sin storlek var beroende av kommunens geografiska läge och medelskatte- kraften i riket. Skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget (uttryckt i procent av medelskattekraften i riket) och kommunens eget skatteunderlag kallades tillskott av skatteunderlag. På detta tillskott utgick bidrag efter den skattesats som kommunen fastställt för bidragsåret. Om utdebiteringen i kommunen understeg medelut- debiteringen i riket reducerades bidraget med en viss andel. Det tillförsäkrade skatteunderlaget varierade med kommunens geografiska läge på så sätt att landet indelades i tre områden (benämnda skattekraftsområdena 1–3) med olika nivåer på det tillförsäkrade skatteunderlaget (90, 110 och av medel- skattekraften i riket). Tanken var att indelningen på ett enkelt sätt skulle ta hänsyn till allmänna kostnadsolikheter som orsakas av hårt klimat och befolkningsgleshet samt likartade faktorer. För landstingen tillämpades liknande skattekraftsgränser. Bidraget vid hög utdebitering utgick endast till borgerliga primärkommuner. Syftet med bidraget var att även ta hänsyn till kostnadsskillnader mellan kommunerna inom de tre skattekrafts- områdena. Anledningen till att man utgick från den faktiska utdebiteringen var att kommittén inte lyckades hitta någon annan praktiskt användbar faktor för att kompensera för denna typ av kostnadsskillnader. Extra skatteutjämningsbidrag kunde beviljas då synnerliga skäl förelåg. Sådant bidrag beviljades främst till skattetyngda kommuner med höga skolskjutskostnader och med stark befolkningsminsk- ning. Vidare utgick stora extra skatteutjämningsbidrag för att stimulera till kommunsammanslagningar. Orsaken var att vissa kommuner genom sammanslagningen fick minskade ordinarie skatteutjämningsbidrag. Dessa stimulansbidrag utgick och minskade . Tilläggas kan att utjämningssystemet helt finansierades av staten, någon form av inomkommunal utjämning förekom således inte. 4.3Utjämningssystemet åren 1974–1979 avlämnade Skatteutjämningsrevisionen sitt betänkande Reformerad skatteutjämning (SOU 1972:44). Utredningen ansåg att indelningen i skattekraftsområden var allt för schablonartad och onyanserad och skillnaderna i procenttal för skatteunderlags- garantin mellan närliggande kommuner allt för stor. Ännu mer kritisk var utredningen mot bidraget vid hög utdebitering och den reduceringsregel för tillskott av skatteunderlag som gällde för kommuner vars utdebitering understeg medelutdebiteringen. I korthet var kritiken att dessa bidragsregler verkade uppdrivande på utdebiteringarna och att de gav kommunerna möjlighet att genom sina utdebiteringsbeslut i viss mån själva kunna bestämma bidrags- summans storlek. Eftersom propositionen i detta ärende (prop. 1973:44) och beslut på flera punkter skiljer sig från utredningens förslag redovisas här endast innehållet i riksdagsbeslutet. Bidraget vid hög utdebitering liksom den tidigare omnämnda reduceringsregeln avskaffades helt. Vidare utökades antalet skatte- kraftsområden och nivåer på skattekraftsgarantierna ändrades. Re- sultatet blev sex skattekraftsområden med skattekraftsgarantier på 95, 100, 110, 120, 130 respektive av medelskattekraften. För landstingen infördes samma antal klasser med samma skatte- kraftsgaranti i respektive klass. Olägenheten med risken att kom- muner med likartade ekonomiska förhållanden hamnade i skilda klasser, ansågs kunna avhjälpas med hjälp av extra skatteutjäm- ningsbidrag. Därför infördes kraftigt ökade möjligheter att bevilja extra bidrag. 4.4Utjämningssystemet åren 1980–1988 Kommunalekonomiska utredning (KEU 76) hade som en av sina uppgifter att arbeta med frågan om den kommunala ut- jämningen. Utredningen avlämnade sitt förslag till förändring av det kommunala utjämningssystemet i slutbetänkandet Kommun- erna – utbyggnad, utjämning, finansiering (SOU 1977:78). Enligt KEU 76 kunde kritiken mot det befintliga skatte- utjämningssystemet sammanfattas i tre punkter. För det första ansåg man att indelningen i skatteklasser var för grov och onyanserad. För det andra tog systemet för liten hänsyn till strukturella olikheter mellan enskilda kommuner respektive För det tredje ansåg utredningen att den lägsta garan- terade skattekraften (av medelskattekraften) var för låg. Det förslag till utjämningssystem som den Kommunalekono- miska utredningen lade och som antogs av byggde i stora drag på det föregående skatteutjämningssystemet, men hade ambi- tionen att göra systemet mer nyanserat samt att förbättra förut- sättningarna för kommuner med extremt låg skattekraft. Antalet skattekraftsområden utökades till tolv stycken, indelade i treprocentsintervaller från till av medelskatte- kraften. En viktig nyhet i systemet var att den grundläggande skattekraftsgarantin som låg i denna indelning kompletterades med hänsyn till de enskilda kommunernas och landstingens ålders- struktur inom sex kommunala verksamheter. Dessutom gjordes inom åldersfaktorn tillägg för kommuner vars befolkning minskat med . För landstingens del beaktades åldersstrukturens inverkan på sjuk- vårdskostnaderna. Vid beräkningen av storleken på det allmänna skatteutjämnings- bidrag som utgick till den enskilda kommunen eller det enskilda användes kommunens eller egen skattesats för bidragsåret. I systemet behölls möjligheten för regeringen att efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. –1988 utgick extra skatteutjämningsbidrag till de mest skattetyngda kommun- erna för att de skulle sänka skattesatserna. På grund av den kraftiga ökningen av kostnaderna för skatte- utjämningsbidraget första hälft beslutade (prop. 1984/85:150 bil. 1, FiU 29, rskr. 406, SFS 1985:533) att ta ut avgifter i skatteutjämningssystemet. Den allmänna skatteutjämningsavgiften avsåg dels att finansiera uppräkningen av det ordinarie skatteutjäm- ningsbidraget, dels att möjliggöra en ökad tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag utan att detta skulle försämra statsbudget- ens saldo. Dessutom sänktes samtliga grundgarantier med en pro- centenhet. beslutade även om en särskild skatteutjämningsavgift för att utjämna de mest extrema skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna (den s.k. ). Denna avgift togs ut enligt en progressiv skala på den del av kom- munens skatteunderlag som översteg av medelskattekraften. 4.5Utjämningssystemet åren 1989–1992 En utredning – – tillkallades för att på nytt se över utjämningssystemet. föreslog i sitt betänkande (SOU 1985:61) inte någon genomgripande förändring av grundgarantierna eller andra kompo- nenter i systemet. Kommitténs förslag bearbetades i i syfte att förstärka den regionalpolitiska inriktningen av systemet. I detta ingick att förslag lades om höjningar av grund- garantin för ett antal enskilda kommuner och landsting. Som helhet kan sägas att även om systemet inte förändrades i grunden innebar beslut en rad förändringar. Förändringarna kan i korthet sägas gå mot mer utjämning och en större komplexitet. De viktigaste förändringarna i det nya systemet var följande: I beräkningen av grundgarantin placerades nu kommuner och landsting in i 25 skatteklasser, från till av medel- skattekraften. Här tog man inte bara hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur utan också till regionalpolitiska fak- torer. Ett tak infördes på den skattesats som användes vid bidrags- beräkningen. I det tidigare systemet användes den egna skatte- satsen vid framräkningen av utjämningsbidragets storlek. En ny teknik för beräkning av kostnadsskillnader till följd av åldersstruktur infördes och nya faktorer tillfördes. För varje verksamhet beräknades nu ett indextal som sedan vägdes sam- man till ett index för varje kommun. Tillägget för befolkningsminskning ökades. I det nya systemet fick en kommun som haft en befolkningsminskning på och mer ett tillägg av medelskattekraften för det antal individer med vilka kommun- ens befolkningsminskning överstigit . Denna ändring inne- bar att bidraget för befolkningsminskning mer än fördubblades. 4.6Utjämningssystemet åren 1993–1995 tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting, dels se över den kommunala sektorns Kommittén antog namnet Kommunal- ekonomiska kommittén (KEK). KEK avlämnade sitt betänkande ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98) . I betänkandet ingick ett förslag till omfattande förändringar av de statliga bidrags- och utjämningssystemen till kommuner och landsting. I sitt betänkande var KEK framför allt kritisk till den ojämna bidragsfördelning som det befintliga systemet medförde. Detta, menade utredningen, var till stor del en effekt av systemets grund- läggande syfte, nämligen att stödja kommuner med låg egen skatte- kraft och/eller höga opåverkbara kostnader. Åldersfaktorn och andra kommunspecifika förhållanden hade inneburit att man fått svårförklarliga skillnader i fördelningen. Kommittén ansåg att ett nytt utjämningssystem i stället borde bygga på mer generella kriterier och objektiva faktorer för att mäta behov och struktur och inte riktas till specifika, avgränsade verksamheter. I detta samman- hang framhöll utredningen vikten av att utjämna kommunernas skatteinkomster, vilket ansågs bidra bäst till att jämna ut de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna. Under beredningen i av utredningens förslag framkom stark kritik främst mot utredningens förslag till hur utjämningen av de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna borde ske. Kritiken riktade sig dels mot metoden (multipel regressionsanalys), dels mot urvalet av faktorer och deras genomslag vid beräkningen av tillägg och avdrag. kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150, del II, FiU29, rskr. 345) lade regeringen ett förslag om ett nytt stats- bidragssystem för kommunerna. Förslaget, som i stort överens- stämde med KEK:s förslag, antogs av . stod det dock klart att förändringar måste göras i det nya utjämningssystemet. Av detta skäl infördes långtgående övergångsregler som begränsade effekterna av det nya systemet och en ny utredning – – tillsattes med uppdrag att vidareutveckla systemet för kostnads-utjämning. För kommunerna var den största förändringen med det nya systemet, som trädde i kraft , att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen togs bort. Dessa ersattes med ett generellt bidrag, en påse. Dessutom avskaffades skatteutjäm- ningsavgifterna och avräkningsskatten. En uttalad avsikt med det nya statsbidragssystemet var att åstadkomma en nettoström av bidrag från staten till kommunerna. Man ville också skapa en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar för den kom- munala ekonomin. Rundgången av pengar mellan stat och kommun skulle upphöra. Utjämningssystemet karakteriserades av att statsbidragen skulle fördelas efter generella principer där kommunerna skulle få lik- värdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i utdebitering bara avspeglade skillnader i effektivitet samt i service- och avgiftsnivå. Systemet skulle bli flexibelt och bygga på faktorer som var opåverkbara. Finansieringsprincipen blev ett viktigt inslag i det nya bidragssystemet. Principen innebar att man skulle kunna anpassa statsbidragens storlek i syfte att neutralisera ekonomiska effekter av olika statliga beslut om ändrad verksamhet för kom- muner och landsting. I det nya systemet reformerades ordningen för kommunerna relativt radikalt medan den tidigare ordningen för landstingen behölls med vissa justeringar. Det nya utjämningssystemet för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för befolkningsminskning. Inkomstutjämningen bestod av ett bidrag för utjämning av kommunernas skattekraft upp till en generell garantinivå. Nivån på denna grundgaranti bestämdes av medelskattekraften samt av storleken på det generella statsbidragen (påsen), som således utgick inom ramen för grundgarantin. Kostnadsutjämning gav ett tillägg eller ett avdrag från bidraget i inkomstutjämningen. Detta tillägg/avdrag avsågs spegla de struk- turella och opåverkbara kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Genom multipel regressionsanalys beräknades sambandet mellan ett antal strukturfaktorer och kommunernas kostnader. Sedan användes den erhållna modellen för att få fram ett strukturkost- nadsindex för varje kommun. De strukturfaktorer som låg till grund för beräkningen var social struktur, åldersstruktur, gleshet och klimat. De kommuner där invånarantalet sjönk med fick ett tillägg för befolkningsminskning. Tillägget motsvarade av den uppräknade medelskattekraften för varje person med vilken minskningen överstiger , multiplicerat med den länsvisa enhetliga skattesatsen. Reformen innebar endast smärre förändringar i skatte- utjämningssystemet för landstingen och de landstingsfria kom- munerna. Systemet omfattade det allmänna skatteutjämnings- bidraget och skatteutjämningsavgiften. Landstingsfria kommuner betalade dock inte någon skatteutjämningsavgift. Som tidigare framkommit sågs utjämningssystem i stor utsträckning som ett provisorium och det återstod ett flertal problem som krävde sina lösningar. Ett av problemen var hur man skulle kunna åstadkomma ett mer likartat system mellan lands- tingen och kommunerna. Ett annat var hur strukturfaktorn skulle utformas och ett tredje hur man kunde få utjämnings- systemet att innefatta samtliga kommuner (, och stod på grund av hög egen skattekraft utanför systemet). 1992 tillsattes ett antal utredningar och arbetsgrupper för att arbeta med dessa frågor. Bland dessa utredningar kan nämnas med be- tänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144) och Landstingsekonomiska utredningen med betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). Ett beslut om ett nytt utjämningssystem togs av . Beslutet grundades i huvudsak på Strukturkostnadsutred- ningens betänkande. Det nya statsbidrags- och utjämningssystemet baserades på ett omfattande underlag och modeller som skulle fånga komplexa samband. Utgångspunkterna för systemet var i stort desamma som tidigare, men utjämningen drevs nu ännu en bit längre. Systemet syftade till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar oavsett strukturella förhållanden. Det nya systemet bestod av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag och införanderegler. Ut- jämningssystemet vilade på två separata delsystem. Ett för kom- munerna och ett för landstingen, men med en liknande upp- byggnad. Syftet med inkomstutjämningen var att garantera alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett det egna skatteunderlagets storlek. De kommuner eller landsting som hade ett skatteunderlag per invånare som var lägre än genomsnittet i riket fick ett bidrag medan de kommuner eller landsting som hade ett högre skatteunderlag per invånare fick betala en avgift. Summan av bidragen motsvarade i stort summan av avgifterna, vilket gjorde att inkomstutjämningen blev statsfinansiellt neutral. Kostnadsutjämningen syftade till att utjämna de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna. Systemet skulle således inte ut- jämna faktiska kostnadsskillnader utan endast se till skillnader som kommunerna och landstingen själva inte kunde råda över. muner eller landsting som hade en ogynnsam struktur erhöll ett bidrag medan de som hade en gynnsam struktur fick betala en avgift. I likhet med inkomstutjämningen motsvarade summan av bidragen i princip summan av avgifterna och gjorde utjämningen statsfinansiellt neutral. De generella statsbidragen bestod av ett invånarrelaterat bidrag till kommunerna respektive till landstingen.