sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid beskattningen av inkomst av näringsverksamhet skulle man sedan, för att undvika dubbelbeskattning, endast ta upp den del av hyresintäkterna som inte motsvaras av ränteutgifter till beskattning. En sådan lösning strider emellertid mot de grundläggande principer om en enhetlig konventionell beskattning av all näringsverksamhet som ligger till grund för utformningen av företagsbeskattningen i stort. Det ovan refererade förslaget skulle därför leda till olikformighet i beskatt- ningen, både mellan olika former av näringsverksamhet och mellan olika bostadsföretag. Bostadsföretagens verksamhet – såväl de allmännyttiga som de privata – är inte enbart inriktad på uthyrning av bostäder. Även annan inkomstbringande verksamhet, såsom uthyrning av lokaler, förekommer i varierande utsträckning. Den snedvridning av konkurrensförutsättningarna mellan olika företag som skulle följa med en beskattningsmodell, av det slag som beskrivits ovan talar mot en sådan ordning. Som framhållits ovan torde den brist i likformigheten som uppstår då bolåneräntan överstiger det avkastningskrav, som i enlighet med våra resonemang i kapitel 6 bör ligga till grund för den löpande beskattningen av egnahemsfastigheterna, också vara relativt begränsad. Mot den bakgrunden ser vi det inte som motiverat att införa särskilda regler för beskattning av bostadsföretag av det slag som beskrivits ovan. Ytterligare en förutsättning som måste vara uppfylld för att skatte- mässig neutralitet ska uppnås mellan hyresgäster och egnahemsägare är att hyresföretaget i den konventionella inkomstbeskattningen beskattas fullt ut för de inkomster, i vid mening, som hyresbostadsfastigheten genererar. Det är också väsentligt att full avdragsrätt medges för de faktiska kostnader som verksamheten medför. Det innebär t.ex. att det även ur neutralitetssynpunkt är väsentligt att fastighetsägaren beskattas för hyresvärdet av de bostäder eller lokaler som ägaren själv disponerar. Vidare är det, som påpekats tidigare, väsentligt att värde- minskningsavdraget fastställs så att det korrekt avspeglar bostadsfastig- heternas faktiska ekonomiska livslängd. Med denna utformning av beskattningen av hyresbostadsfastig- heterna kan skattemässig neutralitet uppnås om egnahemsfastigheterna schabloninkomstbeskattas i inkomstslaget kapital som ägaren medges rätt till avdrag och skattereduktion för ränteutgifter på samma Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 319 I exemplen ovan har vi utgått från att schablonintäkten fastställs så att den motsvarar det nominella avkastningskravet för det kapital som fastigheten representerar. Detta förutsätter dock att rea- vinstbeskattningen utformas så att den endast avser den reala värde- stegringen. Enligt nu gällande regler tas dock den nominella värde- stegringen upp till beskattning. Som framhållits tidigare anser vi att så bör ske även i fortsättningen. Låt oss därför istället utgå från en situation där den nominella värdestegringen beskattas med samma effektiva skattesats som andra kapitalinkomster. I detta fall uppnås skattemässig neutralitet mellan hyresgäster och egnahemsboende om den beskattningsbara schablonintäkten fastställs så att den motsvarar fastigheternas marknadsvärden multiplicerad med den reala räntan på en riskfri finansiell tillgång. Denna slutsats bygger på ett resonemang där vi bortsett från bruks- värdessystemets betydelse för skatteuttaget och därmed för den skatte- mässiga neutraliteten. Frågan om hur detta ska hanteras har dock diskuterats i kommittén. Vår slutsats är att det inte är motiverat att försöka utforma beskattningen av hyresbostadsfastigheterna så att den även träffar den förmån som hyressättningssystemet innebär för de boende i vissa hyresfastigheter. En sådan ordning vore inte bara praktiskt svår att genomföra. Framförallt skulle den innebära att man genom beskattningen skulle upphäva en del av de eftersträvade effekterna med bruksvärdessystemet – nämligen att begränsa mark- nadskrafternas genomslag på hyrorna. Den brist på likformighet mellan upplåtelseformerna som bruksvärdessystemet kan innebära bör rimligen inte åtgärdas genom skatteregler som motverkar en del av syftet bakom bruksvärdessystemet. Istället vill vi framhålla att förslaget till begränsning av den årliga uppräkningen av taxeringsvärdet för privat- bostäder, som vi redogjort för i kapitel 8 och 9, innebär att en mot- svarande begränsning av marknadskrafternas genomslag på skatte- uttaget införs för såväl egnahem som bostäder upplåtna med bostads- rätt. En sådan takregel innebär visserligen, som framhållits tidigare, att likformighetsmålet i kapitalbeskattningen åsidosätts i viss mån. Detta uppvägs dock, enligt vår mening, av att förhållandena för de boende i de olika upplåtelseformerna blir mer likformiga. Skillnader i skatteuttaget avseende fastigheternas förvaltning som har sin grund i att boende i egnahem har större möjligheter till själv- förvaltning är, enligt vår mening, inte ett resultat av bristande neutralitet i fastighetsbeskattningen. Det är istället en del av en mer allmän skattekilsproblematik som aktualiseras på alla områden där den enskilde kan välja mellan att köpa en viss tjänst på marknaden eller producera den själv. Det grundläggande skälet till skillnaden i skatteuttaget i förvaltningsledet är inte att hyresgäster och egnahemsägare beskattas 320 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning på olika sätt utan att deras möjligheter till självförvaltning är olika. Denna skillnad bör hanteras genom ökade möjligheter till självförvaltning för hyresgäster. 11.2Andra motiv till fastighetsskatt och räntebidrag för nyproducerade hyresbostäder I föregående avsnitt konstaterade vi att om egnahemsfastigheterna beskattas för avkastningen av det kapital som fastigheten representerar är det ur neutralitetssynpunkt varken motiverat att ta ut en särskild fastighetsskatt på hyresbostadsfastigheter eller att bibehålla räntebi- dragen till dessa fastigheter. Detta behöver dock inte innebära att fastighetsskatten och räntebidragen för hyreshus kan slopas . Sammantagna utgör nämligen dessa två komponenter ett system för stöd till bostadsbyggandet som, om det slopades utan att ersättas av någon annan form av stöd, skulle försämra förutsättningarna för ny- och ombyggnad av bostäder framöver. Även om frågan om hur stödet till bostadsproduktionen bör utformas framöver inte ingår i vårt utredningsuppdrag finns det, inför vårt ställningstagande beträffande fastighetsskatten för hyresbostadsfastigheterna, anledning att beröra den. I det följande ska vi därför först redovisa vissa beräkningar av den samlade effekten av fastighetsskatten och de eviga räntebidragen för nyproducerade hyresbostadsfastigheter (avsnitt 11.2.1).10 Motsvarande beräkningar av det stöd till ny- och ombyggnad av egnahem som utgår i form av en skatterabatt redovisas i avsnitt 11.2.2. Därefter redogör vi, i avsnitt 11.2.3, för tidigare utredningars ställningstaganden i frågan om hur stödet till bostadsproduktionen bör utformas. I avsnitt 11.2.4 redovisar vi vår egen syn på frågan om hur ett stöd till nyproduktionen bör utformas framöver. Vi förutsätter då att ett sådant stöd ska utgå även fortsättningsvis. Vi vill dock påminna om att frågan om på vilket sätt bostadsbyggandet bör stimuleras inte ingår i vårt upp- drag. 10 Beräkningarna bygger på de regler som gäller för bidrag till nyproducerade bostäder även om räntebidrag också vid ombyggnad av bostäder. Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 321 11.2.1Nettoeffekten av räntebidrag och fastighetsskatt för nybyggda hyresbostäder Beräkningarna av den samlade effekten av räntebidrag och fastighets- skatt för nybyggda hyreshus utgår från de regler som skall gälla från och med den 1 januari 2000.11 Bidraget grundas på ett underlag som skall motsvara en skälig produktionskostnad för den aktuella lägenheten. Enligt de regler som gäller uppgår bidragsunderlaget till per kvadratmeter bruksarea för bostadsändamål ovan mark per lägenhet. För ytor därutöver minskas bidraget med för varje ytterligare kvadratmeter bostadsyta.12 Bidragsunderlaget får dock inte beräknas på ytor . Det innebär att underlaget maximalt kan uppgå till . Utifrån detta underlag fastställs den bidragsgrundande räntekost- naden utifrån den s.k. subventionsräntan. Den motsvarar ett av fastställt räntegenomsnitt för obligationer med åter- stående löptid. För ett enskilt bostadsprojekt ligger den fast i taget. Räntebidraget uppgår till av bidragsunderlaget multi- plicerat med subventionsräntan. Beräkningarna avser en lägenhet med en bostadsyta som motsvarar genomsnittet för alla hyreslägenheter i beståndet, dvs. Enligt SCB uppgick den genomsnittliga produktionskostnaden till per kvadratmeter 1998. Beräkningarna utgår därför från att produktionskostnaden för en lägenhet uppgår till . Räntebidragsunderlaget för samma lägenhet uppgår till . Med hänvisning till inflationsmål på och en realränta på förutsätts subventionsräntan uppgå till . Räntebidraget uppgår alltså till eller av produktionskostnaden före skatt, för den aktuella lägen- heten. Bidraget behandlas som skattepliktig intäkt i näringsverksam- bolagsskatt på uppgår det av produktionskostnaden efter skatt. från att fastighetsskattesatsen uppgår Vi bortser alltså från den temporära sänkningen av skattesatsen som gäller för . Eftersom fastighets- skatten är avdragsgill för hyresföretagen förutsätts den effektiva fastig- hetsskattesatsen uppgå till av taxeringsvärdet. Det genom- snittliga taxeringsvärdet för bostadsdelen i en nybyggd hyresfastighet 11Beräkningarna har utförts av expert i kommittén, fil.dr. 12Bidragsunderlaget uppgår alltså till Y*[11000-(35*(y-35))] där Y representerar bostadsytan. 322 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning uppgår, enligt uppgift från , till ca per kvadratmeter. Det motsvarar , eller av produktionskostnaden, för en lägenhet . efter färdigställandet utgår inte någon fastighetsskatt och endast halva skatten. Räntebidragen däremot är eviga, dvs. att de utgår under hela fastig- hetens livstid från och med efter färdigställandet. För att få en uppfattning om nettoeffekten av räntebidragen och fastighets- skatten har nuvärdet av de två beräknats och relaterats till lägenhetens produktionskostnad. I beräkningarna antas fastighetens nominella värdestegring sammanfalla med inflationen på . Tax- eringsvärdet förutsätts räknas upp i samma takt genom de omräkningar som ska genomföras enligt nu gällande regler. Om fastigheten har en livstid och diskonteringsräntan sammanfaller med subventionsräntan efter skatt (4,) så uppgår nuvärdet av räntebidragen enligt dessa beräkningar till närmare 19 pro- cent av produktionskostnaden (se tabell 11.7). Nuvärdet av fastighets- skatten stannar på . Nettoeffekten av de två systemen är i detta fall alltså en subvention på av produktions- kostnaden. Det exakta utfallet är dock i hög grad beroende av de ovan redovisade förutsättningarna. Fastighetens livslängd eller, om man så vill, tidshorisonten för investeringsbeslutet, har t.ex. betydelse för utfallet vilket framgår av tabellen. Ju längre livslängd eller tidshorisont desto mindre blir subventionseffekten. Även valet av diskonteringsränta har betydelse för resultatet, eftersom det reala värdet av räntebidragen avtar över tiden medan fastighetsskatteuttaget realt sett ökar över tiden.13 Ju större vikt man i investeringssammanhang tillmäter intäkter och kostnader som hänför sig efter färdigställandet, jämfört med de som infaller senare, desto högre diskonteringsränta bör vi använda för att få en uppfattning om i hur hög grad kombinationen av räntebidrag och fastighetsskatt stimulerar till ökad bostadsproduktion. Med en diskonteringsränta på uppgår nettoeffekten till om fastighetens livslängd sätts till . Med en dis- konteringsränta på däremot uppgår nettoeffekten, under i övrigt samma förutsättningar, till av produktionskostnaden.14 13Att fastighetsskatteuttaget ökar över tiden realt sett beror dels på att full skatt utgår först och dels på att taxeringsvärdet förutsätts öka i takt med inflationen. 14Räntesatserna motsvarar en ränta före skatt på . Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 323 Tabell 11.7 Nuvärde av räntebidrag och fastighetsskatt till nyprodu- cerade hyresbostäder i procent av produktionskostnaden. Anm. Förutsättningarna för beräkningarna anges i texten. Den slutsats vi kan dra av dessa beräkningar är att räntebidragen till nybyggda hyreshus i kombination med fastighetsskatten inte bara utgör ett system för omfördelning av kapitalkostnaderna över tiden. De innebär också en betydande subventionering av bostadsproduktionen. Skulle såväl räntebidragen som fastighetsskatten slopas skulle detta stöd till nyinvesteringar i hyresbostäder försvinna. 11.2.2Nuvärdet av skatterabatten till nyproducerade egnahem I det följande redovisas också våra beräkningar av nuvärdet av det stöd som nuvarande skatterabatt innebär för nyproducerade egnahem. Beräkningarna har genomförts med samma metod och förutsättningar som tillämpades i föregående avsnitt. Det innebär att vi utgått från en diskonteringsränta som motsvarar den nominella riskfria räntan efter skatt. Med en realränta på och inflation på innebär det en diskonteringsränta på . Vidare förutsätter vi att fastighetsvärdena ökar i samma takt som inflationen och att taxerings- värdena följer denna utveckling genom årliga uppräkningar. Slutligen bygger beräkningarna på nu gällande fastighetsskattesats på 1,5 pro- cent. Med dessa förutsättningar uppgår det samlade nuvärdet av skatte- rabatten till av det taxeringsvärde som gäller när fastigheten färdigställs. Enligt uppgift från SCB uppgår taxeringsvärdet för nybyggda egnahem till per kvadrat- meter. gällande taxeringsvärden har dock legat fast och 324 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning ska därför spegla marknadsvärdenivån . För att få jämförbarhet med de beräkningar som gjorts ovan för hyreshusen måste uppgiften avseende taxeringsvärdenivån för nyproducerade egnahem justeras för förändringarna i prisutvecklingen mellan 1995 och 1998.15 Enligt SCBs fastighetsprisstatistik uppgick taxeringsvärdet till av köpe- skillingen i genomsnitt för alla egnahem som såldes under 1998.16 Vi har därför utgått från att taxeringsvärdet för ett nybyggt hus uppräknat till marknadsvärdenivå uppgår till omkring 8 300 (»(0,75/0,60)x6 600) kronor per kvadratmeter. Följaktligen kan nuvärdet av skatterabatten beräknas till per kvadratmeter, vilket motsvarar av den genomsnittliga produktionskostnaden för gruppbyggda småhus 1998.17 Den nuvarande konstruktionen av det generella stödet till bostads- byggande har emellertid ifrågasatts av flera utredningar . Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen menade att särskilda bidrag till produktion av bostadshus inte var motiverade. Därför förordade man både att fastighetsskatten skulle avskaffas för hyreshus och att räntebidragen skulle slopas utan att ersättas av någon annan form av generellt stöd till bostadsbyggandet. uppdrag gällde endast fastig- hetsbeskattningens utformning, inte stödet till bostadsproduktionen. Utredningen föreslog bl.a. med hänvisning till målet om likformighet mellan olika näringsverksamheter, att fastighetsskatten för närings- fastigheter skulle slopas. Som en konsekvens av detta föreslog man också att det eviga inslaget i räntebidragssystemet skulle slopas. Liksom Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen var den Bostadspolitiska utredningen kritisk till den nuvarande kom- binationen av fastighetsskatt och räntebidrag till hyreshus. De ansåg dock att någon form av stöd till bostadsbyggandet behövs även fortsättningsvis. De föreslog därför att räntebidragen till hyresbostäder skulle ersättas av ett investeringsbidrag. Detta bidrag skulle dock inte finansieras genom en särskild fastighetsskatt på hyreshus. 15Den uppgift avseende taxeringsvärdet för en nybyggd hyreshuslägenhet som användes ovan avsåg nämligen den taxeringsvärdenivå som den allmänna fastighetstaxeringen kommer resultera i och som ska spegla marknads- värdenivån . 16Uppgiften är hämtad från Fastighetsprisstatistik , Bo 41 , SCB. 17Uppgiften är hämtad från Nybyggnadskostnader för gruppbyggda småhus och flerbostadshus 1998, Bo 26 , SCB. Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 325 skulle med andra ord slopas. För egnahem skulle produktionsstödet också i fortsättningen utgå i form av en skatterabatt under efter produktionstillfället. I det följande ges en kort sammanfattning av dessa båda utredningars överväganden och förslag. Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen Utformningen av de s.k. eviga räntebidrag som utgår till ny- och ombyggda hyresrättshus av årgång 1993 eller senare tog sin utgångs- punkt i det förslag som Utredningen om statens stöd för bostads- finansieringen lämnade i sitt delbetänkande (SOU 1992:24). Förslaget innebar att räntebidragen enligt tidigare regler skulle avvecklas successivt och slopas helt för nyproducerade fastigheter av årgång 2000 eller . För hyreshus skulle dock ett nytt evigt räntebidrag införas i syfta att motsvara den skattelättnad som egnahemsägaren erhåller för sina bolåneräntor. I slutbetänkandet gick utredningen emellertid vidare och lämnade förslag som syftade till en successiv avveckling av både räntebidragen och fastighetsskatten för hyreshus. Det system för omfördelning av kostnaderna inom hyreshus- beståndet, som kombinationen av fastighetsskatt och räntebidrag utgör, kritiserades av utredningen utifrån två skilda utgångspunkter. För det första ifrågasatte man det lämpliga i att finansiera statens kostnader för stöd till bostadsproduktionen genom en särskild skatt baserad på fastighetsvärdena. Grundtanken med en sådan ordning är att de som bor i äldre fastigheter har lägre boendekostnader eller bättre betalningsförmåga än de som bor i ny- och ombyggda bostäder. Enligt utredningen bortser man emellertid då från att de som köpt fastigheten på andrahandsmarknaden till marknadspris inte kan förutsättas ha lägre kapitalkostnader än de som bor i nya fastigheter. Det kan också vara så, påpekade man, att de som bor i äldre fastigheter gör det främst för att de inte har råd att bo i nyare bostäder. Mot denna bakgrund ifrågasattes det lämpliga i att finansiera statens kostnader för stöd till bostadsproduktion genom en särskild skatt baserad på fastighets- värdena. Fördelningspolitiskt, framhöll utredningen, bör det vara lättare att argumentera för en sådan finansiering inom ramen för t.ex. inkomstskattesystemet. För det andra kritiserade man bidragssystemet som sådant. Rent generellt ansåg man att för att undvika administrativa och andra kost- nader för såväl fastighetsägare som myndigheter vore det önskvärt att eliminera komplicerade bidragssystem som räntebidragssystemet. Man påpekade också att principen om ett särskilt högt räntebidrag för hyres- hus, motsvarande effekten av avdragsrätten, inte tillämpas konsekvent så länge bidrag endast utgår för lån avseende ny- och ombyggnad. 326 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning Vidare framhöll man att bidragssystem liksom skattesystem leder till samhällsekonomiska snedvridningar genom att företag och hushåll får incitament att agera så att bidragen maximeras och skatten minimeras. Att parallellt eliminera räntebidragen och slopa fastighetsskatten för hyresbostäder ansågs därför vara värdefullt i sig. Något särskilt stöd för att stimulera nyproduktion av bostadshus ansågs inte vara motiverad på lång sikt. Målsättningen var därför att utforma skattereglerna så att det inte skulle finnas något behov av särskilda bidragssystem för att kompensera ägare av hyresbostäder för egnahemsägarens möjlighet till skattelättnad för bolåneräntorna. Som ett första steg i den parallella avvecklingen av fastighetsskatten och räntebidragen föreslog man att fastighetsskatten skulle slopas för hyresrättshus som byggts eller byggts om 1993 eller senare.18 skulle räntebidragen till dessa fastigheter avvecklas helt genom att den avtrappning av bidragen ner till den eviga 30-procentsnivån som redan beslutats, skulle fortsätta i samma takt även under denna nivå tills dess att bidraget helt avvecklats.19 För fastigheter byggda eller senare skulle den långsiktiga lösningen, utan såväl räntebidrag som fastighetsskatt, därmed uppnås . Skattefriheten skulle baseras på byggnadens värdeår.20 Värdeåret fastställs i taxeringen och motsvarar antingen nybyggnadsåret eller det år då byggnaden genomgått större till- eller ombyggnader. Följaktligen innebar förslaget att fastighetsskatten skulle slopas för äldre fastigheter som genomgått genomgripande ombyggnader eller . Denna regel skulle fortsätta att gälla så att enheter byggda successivt skulle överföras till det skattebefriade beståndet från den tidpunkt då de byggs om på ett sådant genomgripande sätt att de åsätts ett värdeår senare än 1993. skulle man därmed kunna slopa fastighetsskatten helt för hyresrättshus.21 18Skattefriheten skulle baseras på fastighetens värdeår. Därigenom skulle även äldre fastigheter som genomgått genomgripande ombyggnader eller senare omfattas. 19Eftersom nivån på det eviga räntebidraget är kopplat till kapitalinkomst- skattesatsen och regeringen hade lagt förslag om en sänkning av kapitalskatten till utgick man dock i betänkandet från att de eviga räntebidragen skulle uppgå till 25-procent av den bidragsgrundande räntan. 20Värdeåret motsvaras av byggnadsåret eller, i de fall då genomgripande ombyggnader vidtagits, ombyggnadsåret. 21Det bör påpekas att för egnahem förordade man att den skattelättnad som gäller efter produktionstillfället åtminstone övergångsvis skulle bibehållas. Fram skulle det motsvaras av ett större räntebidrag för hyresrättshusen. Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 327 (FBU) uppdrag var att utreda de principiella utgångspunkterna för beskattning av fastigheter. Beträffande fastighetsskatten framhöll utredningen att skatten aldrig motiverats med hänvisning till målet om likformighet mellan olika näringsverksamheter. Istället har den huvudsakligen motiverats som en del i bostadsfinansieringssystemet där den dels ansetts bidra till finansier- ingen av räntebidragen och dels betraktats som ett medel för att omför- dela kostnaderna från nyare till äldre fastigheter. FBU ställde sig dock kritisk till båda dessa motiveringar av i stort sett samma skäl som de som anförts av Utredningen om statens stöd till bostadsfinansieringen. Man menade bl.a. att fastigheter med hyresbostäder i ett långsiktigt perspektiv inte kan anses ha en särskild stor skattekraft som ger dem större möjligheter att bära kostnaderna för bostadsfinansieringssystemet än annan näringsverksamhet. Vidare diskuterade man argumentet att förekomsten av icke förutsedda vinster, s.k. windfall gains, i det äldre beståndet motiverar en särskild beskattning. I det sammanhanget påpekade man dock att i den mån sådana vinster uppstår, till följd av exempelvis förändringar i skatte- och subventionsregler, så bör beskattningen av dem utformas så att den träffar den som ägde fastig- heten när kapitalvinsten uppstod. Så är dock inte fallet med fastighets- skatten. Slutligen diskuterades ytterligare ett motiv för fastighetsskatten som torde ha legat bakom dess införande, även om det inte uttalades explicit. Det gällde det förhållandet att det i en inflationistisk ekonomi med kraftigt subventionerad nyproduktion kan anses uppkomma inflationsvinster av windfall gain karaktär. Ett av motiven bakom fastighetsskatten skulle ha varit att beskatta dessa vinster. Med hänsyn till den betydligt lägre inflationstakt som var på väg att etableras såg FBU emellertid inte heller detta som ett starkt argument för att bibehålla fastighetsskatten. Följakligen föreslog även denna utredning att fastighetsskatten för näringsfastigheter skulle slopas. Som påpekats ovan ingick det visserligen inte i utredningens uppdrag att ta ställning till hur stödet till ny- och ombyggnad av fastigheter bör utformas.