sou · GOB3125 · 2001-01-01 00:00:00 — Särskilt bör nämnas utredningens nära samarbete med () som bl.a. driver ett projekt i syfte att ta fram ett inte bara säkert utan också kostnadseffektivt elektroniskt röstningssystem som skall göra det möjligt för väljaren att rösta från sin dator i bostaden. Det elektroniska röstningsssystemet som tagits fram av och presenteras i avsnitt 5 Röstning via Internet. För att kunna pröva SICS:s röstningssystem i en miljö som ligger så nära ett riktigt val som möjligt, har utredningen med bistånd från Valenheten vid försökt få till stånd ett försök med elektronisk röstning i skolvalet inför valet . Kontakter har tagits med , samt Forsknings- och utvecklings- sekretariatet vid . Ett sammanträde med berörda parter har också hållits . Vid sammanträffande och informella kontakter med har utredningen fått presenterat det framtida servicenätet inom bolaget. Utredningen har under hand informerat riksdagspartierna om sitt arbete och även inhämtat partiernas synpunkter på kommande förslag. De synpunkter som kommit in har beaktats vid utformningen av förslagen. Projektledaren har för utredningens räkning lämnat en redogörelse för GIS-tekniken i tillämpningen vid indelningen i valdistrikt, se bilaga 4. 2 Huvuddragen i valförfarandet De grundläggande reglerna om valsystemet finns i regeringsformen och kommunallagen (1991:900). Reglerna om valförfarandet finns i vallagen (1997:157) som också innehåller regler av mer teknisk valadministrativ natur. Vallagens disposition överensstämmer med ordningsföljden av de moment som genomförs vid ett val. Vallagen gäller för val till , för val till landstings- och kommunfullmäktige samt för val till . Vid sådana val röstar väljarna på ett parti och har möjlighet att avge en särskild personröst. Genomgången i detta avsnitt kommer i första hand att ge en bild av valförfarandet i de delar som behandlas av utredningen. Valadministrationen är organiserad i tre nivåer. är central valmyndighet och ansvarar centralt för förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen. På regional nivå ansvarar länsstyrelserna för valen och på lokal nivå är det kommunerna genom valnämnderna som är ansvariga. På den regionala nivån ingår också skattemyndigheterna i valadministrationen. är sista instans för överklagande av val. Nämnden är också sista instans för överklagande av en del andra beslut rörande valförfarandet. Indelningen i valkretsar och valdistrikt För val är landet indelat i valkretsar. En valkrets är ett geografiskt avgränsat område för vilket det skall väljas ledamöter till den beslutande församling som valet gäller. Varje kommun är indelad i valdistrikt. Valdistrikt är geografiskt avgränsade röstningsområden. Ett valdistrikt bör normalt omfatta 1 200 –1 500 personer som har rösträtt. Ett valdistrikt bör inte omfatta färre än 300 som har rösträtt. Enligt huvudregeln är det i respektive län som på förslag av kommunfullmäktige beslutar om 62 Huvuddragen i valförfarandet kommunens indelning i valdistrikt. får efter samråd med valnämnden besluta om valdistrikt som omfattar fler än 1 800 personer som har rösträtt. Framställningen av röstlängder och röstkort Om en person har rösträtt eller om personen är valbar avgöras av uppgifterna i den s.k. röstlängden. upprättar röstlängd och röstkort. Röstlängd tas fram när det skall hållas val, folkomröstning eller annan omröstning. En strävan är att så många som möjligt av dem som på valdagen faktiskt uppfyller kraven för rösträtt skall vara upptagna i röstlängden och därmed får delta i valet. Av olika skäl måste emellertid röstlängden bygga på förhållanden som är kända före valdagen. Uppgifterna i aviseringsregistret enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister före valdagen ligger till grund för uppgifterna i röstlängden. För varje valdistrikt skall upprätts en röstlängd. För var och en som finns i röstlängden skall upprättas ett röstkort. Ett röstkort skall innehålla uppgift om väljarens namn och nummer i röstlängden, och vilka val som väljaren får delta i. Röstkortet innehåller också information om vilket valdistrikt väljaren hör till och i vilken vallokal han eller hon skall rösta i på valdagen. Väljare som har förlorat sitt röstkort eller inte fått något röstkort får ett nytt röstkort (duplettröstkort) av skattemyndigheten om han eller hon begär det. Uppgifterna i aviseringsregistret ligger också till grund för indelningen i valkretsar, för beräkningen av hur många fasta valkretsmandat som varje valkrets skall ha och för beräkningen av antalet fria valsedlar som vissa partier har rätt till. Det innebär i praktiken att en röstlängd också upprättas vid varje sådant tillfälle. Den som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter om dem skall före valdagen skriftligen begära att uppgifterna rättas. Detta gäller också dem som anser sig vara felaktigt uteslutna ur röstlängden. Det som hänt senare än före valdagen (kvalifikationsdagen) får inte ligga till grund för rättelse. Frågor om rättelse prövas av skattemyndigheten. Avslår skattemyndigheten en begäran om rättelse får beslutet överklagas endast i samband med att valet överklagas. Ett sådant överklagande skall göras hos . Huvuddragen i valförfarandet 63 Unionsmedborgare som vill rösta i i ett val till skall senast före valdagen till skatte- myndigheten anmäla sin önskan om att tas upp i röstlängd. En sådan anmälan som kommer för sent in till skattemyndigheten bedöms enligt praxis som en begäran om rättelse och prövas därför endast i samband med överklagande av valet. Om en myndighet i något annat medlemsland meddelar att person som har rösträtt och som finns upptagen i röstlängd här i landet redan har avgett en röst i ett val till skall skattemyndig- heten genast rätta röstlängden genom att stryka personen i fråga från röstlängden. Röstning kan ske inom och utom landet. Röstning anordnas i vallokaler, Posten Aktiebolags kontor inom landet, särskilda röstmottagningsställen inom landet, och röstmottagningsställen som utlandsmyndigheter har inrättat. Det primära alternativet är att väljarna på valdagen röstar i vallokalen i det valdistrikt där de finns i röstlängden. Väljare som vistas utomlands eller av någon annan anledning inte kan rösta på valdagen i sin vallokal kan poströsta eller rösta i ett särskilt röstmottagningsställe inom landet eller i röstmottagningsställe som utlandsmyndigheten har inrättat. Poströstningen börjar före valdagen och pågår till och med valdagen. Röstningen på särskilt röstmottagninsställe som vid sjukhus, ålderdomshem, kriminalvårdsansltalter eller liknande vårdinrättningar och vårdanstalter (institutionsröstning) får anordnas före valdagen till och med valdagen. Särskild röstmottagning på annan plats än på institution får anordnas bara på valdagen. Med sådan röstmottagning avses s.k. ambulerande röstmot- tagning. Några länder, och , har tidigare inte godtagit att utlandsmyndigheter tar emot röster. I de fallen har brevröstning blivit nödvändigt. Brevröstning är också tillåten för väljare som är ombord på ett svenskt fartyg i utrikes fart. Bestämmelser om brevröstning finns i lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall. Röstning kan också ske genom bud eller lantbrevbärare. Kommunen ansvarar för att det finns lämpliga lokaler som kan användas som vallokaler. Den centrala valmyndigheten ansvarar för poströstningen och den särskilda röstmottagningen. Röstning går till på följande sätt. Väljarna skall för varje slag av val ta en valsedel för det parti de vill rösta på. Om de vill avge en särskild 64 Huvuddragen i valförfarandet personröst skall de göra en markering för den kandidat som de helst vill se vald. Markeringen skall göras i den ruta som finns på valsedeln. Tillskrivna eller strukna kandidatnamn beaktas inte för partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater för valet. Väljarna skall själva lägga in den valsedel de gjort i ordning i ett valkuvert för varje slag av val. Sammanräkning av valresultatet och mandatfördelning Röstsammanräkningen sker på tre olika ställen. Sedan röstningen avslutats på valdagen vidtar en preliminär röstsammanräkning av valförrättarna i vallokalen. Riksdagsvalet räknas först, sedan kommun- fullmäktigevalet och slutligen landstingsfullmäktigevalet. Valsedlarna transporteras sedan till valnämndens kansli för vidare befordran till där slutlig sammanräkning påbörjas måndagen efter valdagen. efter valdagen sker valnämndens preliminära rösträkning av röster som valdistrikten inte hunnit få (den s.k. onsdagsräkningen). Detta material levereras till . I den slutliga sammanräkning fastställs vid mandatfördelningen dels hur många mandat varje parti skall tilldelas, dels vilken kandidat som skall tillträda respektive mandat. Den centrala valmyndigheten fördelar på grundval av länsstyrelsernas slutliga sammanräkning mandaten i och samt utser riksdagsledamöter, företrädare i och ersättare. Vid val till landstings- och kommunfullmäktige fördelar mandaten mellan partierna och utser för varje krets ledamöter och ersättare. 3Den framtida valadministrationens uppgifter Utredningens ställningstagande och förslag i sammanfattning: Utredningen har i ett tidigare skede föreslagit att funktionen att vara central valmyndighet flyttas från till en ny myndighet som organiseras som en nämndmyndighet med en bred politisk och medborgerlig sammansättning. Den nya myndigheten bör kunna ges en mer aktiv roll i förhållandet till väljarna. Uppdraget bör innefatta aktiv information och uppmaningar till väljarna att rösta. Vidare föreslås en sammanhållen regional och lokal organisation för valadministrationen. Skattemyndigheternas uppgifter i valadministrationen förs över till länsstyrelserna och den centrala valmyndigheten. Vissa uppgifter som den centrala valmyndigheten har förs över till kommunerna och valnämnderna. Valadministrationen är uppdelad på tre nivåer. är central valmyndighet och ansvarar centralt för förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen. På regional nivå svarar länsstyrelserna för valen och på lokal nivå är det kommunerna genom valnämnderna som är ansvariga. På regional nivå har även skattemyndigheterna viktiga uppgifter. Skattemyndigheterna har formellt ansvaret för att upprätta röstlängd och röstkort. 66 Den framtida valadministrationen 3.2En ny central valmyndighet Uppgiften att vara central valmyndighet tilldelades den centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. bildades genom en sammanslagning av flera myndigheter, bl.a. av den centrala folkbokförings- och uppbördsmyndigheten. övertog då funktionen som central valmyndighet. Utredningen har i promemorian (PM ) En ny central valmyndighet – behandlat frågan var funktionen att vara centrala valmyndigheten skall vara placerad och hur den bör organiseras. Promemorian återges i bilaga 2. Utredningen har föreslagit att en ny myndighet bildas för funktionen att vara central valmyndighet och att funktionen flyttas den 1 januari 2001från till den nya myndigheten. Ansvaret för drift och underhåll av valdatasystemet behåller dock , enligt förslaget, till utgången av . I promemorian redovisas ett förslag till förordning med instruktion för den nya myndigheten samt förordningsmotiv. Förslaget har enligt utredningen inte bedömts medför några kostnadsökningar. Inom har dock utarbetats ett budgetförslag som avviker från utredningens bedömning. Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna har varit positiva till förslaget. En remissinstans – Statskontoret – har avstyrkt förslaget. Regeringen har i budgetpropositionen 2000/01:1, under Utgifts- område 1, redovisat utredningens förslag och sagt att man avser att skyndsamt återkomma till med överväganden i denna fråga. Frågan bereds i . En särskild fråga för utredningen är i vilken utsträckning den centrala valmyndighetens uppdrag bör innefatta aktiv information och uppmaningar till väljarna att rösta. Frågan skall ses mot bakgrund av ett vikande valdeltagande. I PM har utredningen uttalat att det förefaller rimligt att den centrala valmyndigheten ges en mer aktiv roll i förhållande till väljarna men att det i så fall vore olämpligt att inordna funktionen som central valmyndighet som en av flera andra verksamheter i en redan befintlig myndighet. Mot bakgrund av att ifrågavarande slag av uppgifter på intet sätt är fria från politiska värderingar har utredningen föreslagit att den nya centrala Den framtida valadministrationen 67 valmyndigheten organiseras som en nämndmyndighet med en bred politisk och medborgerlig sammansättning. Enligt 1 kap. 15 § andra stycket vallagen skall den centrala valmyndigheten informera allmänheten om när, var och hur man skall rösta samt om vad som i övrigt gäller för valet. I denna uppgift ingår inte uttryckligen att t.ex. uppmana väljarna att rösta. Något uttryckligt förbud för myndigheten att agera mer aktivt i förhållande till väljarna föreskrivs å andra sidan inte heller i lagen. har också den centrala valmyndigheten i annonser i tidningar m.m. uppmanat väljarna att utnyttja sin rösträtt. Så skedde bl.a. i en brett upplagd kampanj valet i samband med att rösträttsåldern . I samband med val till gjordes också en mycket omfattande informationsinsats. Mer resurser än tidigare användes för att informera om valet och med särskild tonvikt på förtidsröstningen. Informationen i TV och radio innehöll också en uppmaning att rösta i valet. Sist nämnda åtgärd ifrågasattes i någon mån i den offentliga debatten. Utredningen har som bakgrund till sina ställningstaganden undersökt förhållandena i vissa andra Europeiska länder (se redovisningen i bilaga 3). När det gäller frågan om ett mera aktivt förhållningssätt till väljarna kan konstateras att det går en skiljelinje mellan valsystem som det svenska som inte föreskriver röstplikt och sådana system som gör det, som t.ex. , och . I det senare fallet är det naturligt att myndigheterna uppmanar väljarna att rösta. När det gäller valsystem utan röstplikt är bilden splittrad. Vad utredningen erfarit har inte någon valmyndighet bland EU:s medlemsstater med detta valsystem uttryckligen i uppgift att uppmana väljarna att rösta. I några av länder tolkas detta närmast som ett förbud för myndigheterna att agera mer aktivt i frågan, t.ex. i , och . I flertalet av länder har man emellertid en annan syn och tillåter valmyndigheterna att ta en mer aktiv roll i samband med sina informationsuppgifter. Detta synsätt tillämpas på och i , , , , och . Det är dock inte i något fall tillåtet för valmyndig- heterna att driva kampanjer utformade på ett sätt att väljarna kan komma att påverkas i sitt val. 68 Den framtida valadministrationen Det är först med ett vikande valdeltagande som frågan har väckts om en mer aktiv roll för den centrala valmyndigheten i förhållande till väljarna. har valdeltagandet varit så högt att frågan över huvud taget inte har varit aktuell. Den politiska debatten i samhället, partiernas valkampanjer, allmänhetens intresse i politiska frågor och den bland många hållna uppfattningen att det närmast är en medborgerlig plikt att rösta, har tidigare för ett högt valdeltagande. Huruvida nu angivna förhållanden har ändrats och därmed också förklarar det vikande valdeltagandet kan utredningen inte uttala sig om. Rådet för utvärdering av val har i sitt slutbetänkande (SOU 2000:81) Valdeltagande och Europaparlaments- val pekat på några av vad som kan uppfattas som de viktigaste orsakerna till det låga valdeltagandet i Europaparlamentsvalet. De är bristande engagemang i EU-frågor, EU-motståndets politisering, partiernas aktivitet och massmediernas roll. Det är enligt utredningens mening viktigt att framhålla att det inom moderna demokratier, bortsett från sådana där det råder röstplikt, i första hand måste vara en uppgift för partierna och folkrörelserna att få till stånd en hög nivå på valdeltagandet. Valmyndigheterna kan endast i en begränsad omfattning medverka för att stötta partierna och folkrörelserna i denna uppgift. En valmyndighet får aldrig riskera att bli inblandad i en diskussion där väljarna kan uppfatta att myndigheten har tagit ett politiskt ställningstagande eller på annat sätt påverkat väljarna i deras val. Som utredningens enkätundersökning visar gäller detta även i de länder där man tillämpar röstplikt. Det finns därför enligt utredningens mening inga möjligheter för en valmyndighet att t.ex. agera genom utbildnings- eller folkbildningsverksamhet i demokratifrågor utöver den utbildning som sker av valförrättare eller röstmottagare. Detta följer av kravet på att valresultatet måste uppfattas som riktigt, oantastlig och tillkommet genom en ordning som är fri från påverkan från myndigheternas sida. Mot denna bakgrund kan en central valmyndighets uppgifter endast i mycket begränsad omfattning utvidgas till att avse en aktivare roll. Den givna regeln i 1 kap. 15 § vallagen är mycket snävt utformad och avser endast information. Enligt utredningens bedömning bör därför den centrala valmyndighetens roll och uppdrag i detta hänseende preciseras. Det bör framgå av vallagen att myndigheten i syfte att öka valdeltagandet har möjlighet att agera mera aktivt än vad som är normalt . Den organisationsform utredningen föreslagit för den centrala valmyndigheten innebär att myndigheten ges goda Den framtida valadministrationen 69 förutsättningar för att kunna göra de nödvändiga avvägningarna vid valet av informationsinsatser och få bred acceptans för insatserna. 3.4En sammanhållen regional och lokal organisation Den framtida valadministrationen skall som ha en central, regional och lokal administration. Funktionen att vara central valmyndighet föreslås, som tidgare nämnts, flyttad från till en för funktionen nybildad nämndmyndighet med en bred politisk och medborgerlig förankring. På den regionala nivån får länsstyrelserna hela ansvaret. De valadministrativa uppgifter som skattemyndigheterna har enligt lag – i huvudsak upprättande av röstlängd och röstkort samt rättelse av uppgifter i röstlängd och utfärdande av duplettröstkort – förs över till den centrala valmyndigheten och länsstyrelserna. är det rent faktiskt den centrala valmyndigheten som framställer röstlängd och röstkort. förs en del uppgifter från den centrala valmyndigheten över till kommunerna och deras valnämnder. Sammantaget skall de nu beskrivna åtgärderna leda till en effektivare valadministration. Antalet myndigheter i administrationen minskar från fyra myndigheter till tre. Uppgifterna mellan myndigheterna fördelas enligt principen att den centrala myndigheten skall ha det övergripande ansvaret för planeringen och genomförandet av val medan de lokala myndigheterna som har den bästa lokalkännedomen skall ha det praktiska ansvaret för planeringen och genomförandet av val. Det nya valdatasystemet som är under utveckling och som avses att tas i drift före valen kommer inte att läggas in i och skattemyndigheternas nuvarande datanät. Detta innebär att användarna av systemet inte längre kommer att vara beroende av skatteförvaltningens behörighets- och säkerhetssystem. Det gör det möjligt att för hela valadministrationen i vid bemärkelse att nå det nya valdatasystemet. Det gör också att skattemyndigheterna inte längre behöver ingå i valadministrationen. En närmare beskrivning av vad som sagts får för den regionala och lokala administrationen lämnas nedan. 70 Den framtida valadministrationen När det gäller uppgifterna på den regionala nivån i valadministrationen delar länsstyrelserna dessa uppgifter med skattemyndigheterna. Skälen är flera och har sin förklaring i att länsstyrelserna och skattemyndigheterna tidigare ingick i samma organisatoriska enhet. Det finns enligt utredningens bedömning inte några bärande skäl för att fortsättningsvis behålla en sådan ordning. Enligt utredningens bedömning bör med ett undantag de valadministrativa uppgifter som skattemyndigheterna har föras över till länsstyrelserna och den centrala valmyndigheten. Undantaget avser anmälan om adress från svensk medborgare som inte är folkbokförd i landet. Enligt 7 kap. 10 § vallagen anses en sådan adressanmälan om den görs skriftligen till en skattemyndighet också som en anmälan om att tas upp i röstlängd. En sådan anmälan är i grunden en folkbokföringsuppgift och bör därför också som göras till skattemyndigheten. När det gäller fördelning av uppgifterna i övrigt mellan den regionala och den centrala nivån föreslås att ansvaret för framställning av röstlängder och röstkort läggs på den centrala valmyndigheten. Det är också två uppgifter som den centrala valmyndigheten rent faktiskt utför . Ansvaret för rättelse av uppgifter i röstlängd läggs dock på länsstyrelserna utom i ett fall. Det avser bl.a. den situationen att en myndighet i någon annan medlemsstat meddelar att en person som har rösträtt och som finns upptagen i röstlängd här i landet också finns upptagen i röstlängd för annat medlemsland eller redan avgett en röst i sådant land i valet till . Enligt nuvarande 7 kap. 12 § vallagen skall skattemyndigheten genast rätta röstlängden. Meddelanden av ifrågavarande slag görs i den mån de förekommer regelmässigt till den centrala valmyndigheten. Uppgiften att rätta i röstlängden bör därför i detta fall läggas över på den centrala valmyndigheten. Ansvaret för att det finns platser där väljarna kan lämna sina röster är delat mellan den centrala valmyndigheten och kommunerna genom valnämnderna. Kommunerna ansvarar för att det finns vallokaler att rösta i på valdagen. Den centrala valmyndigheten ansvarar för förtidsröstningen på posten och på andra särskilda röstmottagnins- ställen. Det finns ingen myndighet i valadministrationen som har det Den framtida valadministrationen 71 övergripande ansvar för att det finns platser där väljaran kan lämna sina röster. Enligt utredningens bedömning bör hela detta ansvar för röstning inom landet läggas på kommunen som är den som har bäst kännedom om de lokala förhållandena. Ansvaret för utlandsröstningen bör dock ligga kvar hos den centrala valmyndigheten. Utredningens slutsatser beträffande valadministrationen Den organisation som utredningen föreslår har till syfte att skapa en så effektiv administration av valet som möjligt. Enligt utredningens bedömning uppnås detta genom att det finns en myndighet på varje nivå som ansvarar för valet. Vidare har utredningen strävat efter att samla ansvaret på den myndighet där de bästa kunskaperna om uppgifterna finns. Således har kommunerna enligt förslaget fått allt ansvar för genomförandet av valet vad gäller lokaler och personal eftersom det är kommunerna som bäst känner till vad som krävs för att valet skall kunna genomföras på det för väljarna bästa sättet. Länsstyrelsernas roll i valadministrationen är dominerande i valförfarandet t.ex. genom röstsammanräkningen och mandatfördelning. Mycket av kunskapen om valförfarandet finns inom länsstyrelseorganisationen. Genom det nya valdatasystemet blir det naturligt att länstyrelserna tar över den roll som skattemyndigheterna har på grund av dessa myndigheters ställning i förhållande till . Den centrala valmyndighetens roll blir i den nya valadmi- nistrationen mer principiell och övergripande. Så få verkställande uppgifter som möjligt skall ligga på denna del av valadministrationen. Utredningens ställningstagande i sammanfattning: Det nuvarande valdatasystemt går inte att använda vid valen . Ett nytt valdatasystem måste tas i drift före dessa val. Det nya valdatasystemet bör byggas på ett sådant sätt att det är tillgängligt för samtliga aktörer i valadministrationen och att det fyller dagens krav på användarvänlighet. I det nya valdatasystemet måste man räkna med fler kategorier användare än i det gamla systemet. Det är en av de viktigaste utgångspunkterna. Det nya valdatasystemet skall sättas i produktion successivt från . Ett grundkrav på det nya systemet är att arkitekturen skall vara sådan att framtida anpassningar underlättas. Det nya systemet skall enkelt kunna tillföras nya moduler för att hantera ett införande av tekniska lösningar i ytterligare delar av valförfarandet.