sou · GOB311d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Hur denna utveckling kommer att i detalj gestalta sig är omöjligt att avgöra. Det är självklart viktigt att följa denna process med stor upp- märksamhet både i finanssektorn och från myndigheternas sida. Inte minst är det viktigt att se till att inte genom lagstiftning eller andra åtgärder skapa onödiga hinder för den svenska finanssektorns del- tagande i internationaliseringsprocessen. kan naturligtvis nya systemrisker uppkomma. Den bästa infrastruktur samhället kan bidra med är sannolikt ett flexibelt och väl genomtänkt regelverk som kan anpassas till de nya förutsättningar som utvecklingen i , speciellt EMU, ger. Lyhördhet för utvecklingen kan i sig ge betydande konkurrensfördelar i . 3.Riksbanken har till uppgift att se till att betalningssystemet utvecklas i fråga om riskhantering och effektivitet. Detta behöver dock inte innebära att även har det operativa ansvaret för RIX-systemet. Det finns en risk för att denna uppgift kan komma i konflikt med tillsynsroll vad gäller betalningssystemet. bör dock aktivt medverka för att underlätta hanteringen av säkerheter i systemet och för att så Betalningssystemet i Volym B:475 upprätta effektiva kopplingar till internationella 4.Bankerna förefaller att i viktiga avseenden inte ha anpassat sin organisation till de möjligheter som erbjuds i ett RTGS-system. Den interna clearingorganisationen och hanteringen av säkerheter speglar tradition snarare än förnyelse. Betydande summor finns sannolikt att tjäna på en effektivare säkerhetshantering i banksystemet som helhet om bankerna kan finna former för detta. har säkerheter ett knapphetsvärde som ibland i handeln betingar ett pris. Om intradagskrediter, som i , betingade ett pris även i torde bankernas behov av en effektiv collateral management ytterligare öka. 5.Den s.k. urbackningen inom penningmarknadsclearingen i VPC medför problem som på kort sikt kan nedbringas till rimliga nivåer genom att de största affärerna avvecklas brutto. Detta kan ske utan stora ingrepp i VPC:s nuvarande system. bör dock ett nytt system ha skapats, som både (via bruttoavveckling) kan hantera urbackningsproblemet och (via t.ex. nattkörningar och automatisk belåning) kan erbjuda en effektivare säkerhetshantering. Bankerna, som köpt VPC, har tydligt angett sin avsikt utveckla VPC i denna riktning. Volym B:476 Bilaga 14 m.fl., (1996), A Framework for Analyzing Efficiency, Risks, Costs and Innovations in the , , Credit and Banking, Vol 28, No 24, . , C., (2000), Clearing och avveckling av svenska värde- papper, bilaga 13 till . Borio, C. och P. van den , (1993), The Nature and Management of Risks: Perspective, BIS Economic Paper, No 35, February 1993. , H. och G. Guibourg, (2000), Massbetalningar i , bilaga 15 till . . och S. Ingves, ( 1998), Kan man skapa ett globalt nätverk för betalningar?, Penning och valutapolitik 1998:4, Riksbank. Emmons, ., (1997), Recent Developments in , /, Taskforce for Practices and Principels in . Bilaga 15 till . Eventuella åsikter och förslag som presenteras i denna studie är författarnas egna och sammanfaller inte nödvändigtvis med Finans- marknadsutredningens ståndpunkt. *är verksam som sekreterare till Finans- marknadsutredningen. Han har arbetat inom , i första hand med analys rörande betalningssystem. Han har varit verksam bl.a. inom och inom . **är verksam som forskare vid forsknings- avdelning, med inriktning på frågor rörande interoperabilitet och nätverks- externaliteter när det gäller elektroniska betalningar. Volym B:478 Bilaga 15 Betalningssystemet – en infrastruktur ....................................... Säkerhet och systemrisk......................................................... Några definitioner och distinktioner .......................................... Kontantbetalningar – kontobetalningar ................................... Stora betalningar – massbetalningar ....................................... Den empiriska bilden ................................................................. Vad kostar betalningshanteringen? Utvecklingen av olika betalsätt ............................................... Nya pengar och nya aktörer – nya risker? i internationell jämförelse ............................................. Vägar till ökad effektivitet ......................................................... Skalfördelar och nätverksexternaliteter ................................... Ett exempel: introduktion av ny teknologi ............................... Prissättning och effektivisering............................................... Slutsatser – behov av åtgärder?.............................................. Massbetalningar i Volym B:479 I likhet med andra finansiella tjänster genomgår betaltjänstområdet en mycket snabb utveckling, där IT utgör den gemensamma nämnaren. Användningen av kontanter som betalningsmedel har successivt minskat och ersatts av kontoöverföringar, främst när det gällt betalningar av räkningar och andra betalningar av lite större belopp. Vad som händer är ett nytt steg i utvecklingen där kontobetalningarna i accelererande takt elektroniseras över hela processkedjan. Konkret innebär detta att giro- och kortbetalningar blir billigare, snabbare och säkrare samt att kontantanvändningen fortsätter att minska i relativ betydelse. Med tanke på den stora mängd betaltransaktioner som görs i ekonomin och hur mycket tid och resurser som används för olika slag av betalningshantering – av hushåll, företag, banker och butiker – handlar det om en samhällsekonomiskt mycket betydelsefull process. Kostnaderna för betalningstjänster kan reduceras avsevärt genom en fortsatt övergång från pappersbaserade till elektroniskt baserade överföringar. I ligger vi väl framme internationellt sett, men det finns fortfarande utrymme för effektiviseringar, dels genom en ökad andel elektroniskt initierade gireringar etc. från i första hand hushållen, där internet banking kan innebära ett genombrott, dels genom en fortsatt minskning av kontantanvändningen. Eftersom kontanter ersätts främst av olika typer av kortbetalningar, är det den typen av trans- aktioner som torde öka. Två faktorer är viktiga för att åstadkomma den fortsatta utvecklingen mot en ökad användningen av mer kostnadseffektiva betalnings- instrument. För det första behöver användarna möta priser som på ett rimligt sätt avspeglar transaktionskostnaderna för olika betalsätt. I det avseendet är det viktigt att floatfinansiering och korssubventionering av betalningstjänster avvecklas till förmån för kostnadsbaserade trans- aktionspriser. För det andra visar erfarenheterna att samarbete mellan produ- centerna – uppb yggande av infrastruktur, skapande av standarder och kompatibilitetsavtal – är en mycket viktig förutsättning för att uppnå den kritiska massa som behövs för att nya effektivare betalningsinstrument och -metoder ska kunna etableras. Ett problem i sammanhanget som aktualiserats , såväl i som i andra länder, är att villkoren för att komma in i de etablerade, branschgemensamma systemen kan fungera som ett tillträdeshinder gentemot nya aktörer och Volym B:480 Bilaga 15 på så sätt verka konkurrensbegränsande. Det kan i sin tur innebära att den långsiktiga effektiviteten sjunker. Det är viktigt att myndigheter som aktivt följer och analyserar utvecklingen härvidlag och också utvecklar metoder att hantera konflikter och låsningar som kan uppstå. Massbetalningar i Volym B:481 1Betalningssystemet – en infrastruktur Praktiskt taget varje ekonomisk transaktion – realekonomisk eller finansiell – innefattar någon form av betalning. För att samhälls- ekonomin skall fungera väl måste betalningar kunna genomföras på ett effektivt och säkert sätt. För detta krävs i sin tur dels att det finns accepterade betalningsmedel, dvs. pengar, dels system, rutiner, regelverk etc. för att kunna överföra dessa mellan olika aktörer. ett fungerande transportsystem för pengar, om man så vill en monetär spegelbild av de transport- och kommunikationssystem som transporterar varor, tjänster och människor. Denna infrastruktur brukar betecknas betalningssystemet. Så länge pengar i någorlunda modern mening existerat har stats- makten – i olika former och av olika skäl – varit aktivt involverad i verksamheten. I en situation där alla betalningsmedel består av sedlar som emitterats av en centralbank med monopol på sedelutgivning, har ett otvetydigt och direkt ansvar för hela betalnings- systemet. Detta ansvar går i första hand ut på att stå emot frestelsen att finansiera offentlig verksamhet via sedelpressarna och därmed försämra penningvärdet. Att på ett trovärdigt sätt stå som garant för att köpkraften hos betalningsmedlen hålls något så när oförändrad är en förutsättning för att ett betalningssystem enligt denna enkla modell skall fungera. I övrigt handlar det mest om att skall kunna leverera användbara sedlar när behov uppstår. Användbarheten bestäms av hållbarheten hos sedlar och mynt, plus att användarna kan känna sig säkra på att pengarna är äkta och inte falsifikat. 1 I en modern ekonomi utnyttjas dock ett betydligt bredare spektrum av betalningsmedel och betalningsmetoder och aktörskretsen, liksom roll- och ansvarsfördelningen mellan aktörerna, blir därmed också mer samman- satt. Det grundläggande skälet till det samhälleliga engagemanget i ett modernt betalningssystem är att detta – i likhet med andra infra- struktursystem som vägar, järnvägar, kraftförsörjning och telekommu- nikationer – aktualiserar ett antal s.k. marknadsmisslyckanden som i de 1 Nyberg-Viotti: Betalningssystemet i , s. 5 ff. (bilaga 14 till Finans- marknadsutredningen). Volym B:482 Bilaga 15 ekonomiska läroböckerna brukar avhandlas under rubrikerna externa effekter och kollektiva varor. Förenklat och komprimerat uttryckt handlar externa effekter om aktiviteter där kostnaderna av en verksamhet till mer eller mindre betydande del belastar andra än den direkte producenten eller intäkterna på motsvarande sätt tillfaller andra än den betalande konsumenten. Varor eller tjänster som uppvisar externa effekter kommer därför att produceras i antingen för stor eller i för liten utsträckning, sett från ett samhällsekonomiskt perspektiv – ett klassiskt exempel i sammanhanget är ett företag som inte självt drabbas av kostnaderna för miljöfarliga utsläpp. Man har då ur ekonomisk synpunkt ingen anledning att ändra produktionsteknik eller att satsa resurser för att minska eller rena utsläppen. Ett annat känt exempel som brukar anföras gäller grund- forskning, där ett enskilt företag har svårt att ensamt exploatera de framtida vinsterna av satsningarna. Följaktligen kommer sådan, lång- siktigt lönsam verksamhet för både näringsliv och för samhället i stort, att bli underdimensionerad om staten förhåller sig passiv. För kollektiva varor gäller att en individs konsumtion av varan inte minskar en annan individs möjligheter till konsumtion av densamma. Icke-betalande individer kan sällan uteslutas från konsumtionen, och detta medför att kollektiva varor är svåra att prissätta och att de ibland har svårt att alls finna en privat marknad. Vackra utsikter, försvaret och allmänhetens förtroende för betalningssystemet är tre – mycket olikartade – exempel på sådana varor. Dessa slag av marknadsmisslyckanden tenderar alltså att, sett ur samhällsekonomisk synpunkt, snedvrida de enskilda aktörernas produk- tions-, konsumtions- och investeringsbeslut. Det finns ett samhälleligt behov av en väl fungerande infrastruktur även när det gäller betalningar. Som kommer att diskuteras nedan är det av olika skäl inte troligt att en sådan kan etableras och vidmakthålls enbart genom marknadskrafternas försorg. I har därför fått uppdrag att, som det uttrycks i riksbankslagen, främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta uttrycker i komprimerad form de två grundläggande imperfektioner på detta område som centralbank och andra myndigheter har att hantera – systemets stabilitet respektive dess effektivitet. Pengar utgör något som, mycket bokstavligt talat, är värdefullt för innehavaren – tillika begärligt för andra. Risker och riskhantering när Massbetalningar i Volym B:483 det gäller pengar är därför något som för alla och varit välbekant. När det gäller kontanter är riskerna främst sådana som relaterar till brottsliga aktiviteter: stöld, rån, falskmyntning etc. När det gäller pengar på ett konto är det de tekniska och finansiella riskerna som kommer i fokus. När det gäller statens uppgift att verka för säkerheten i betalnings- väsendet handlar det i första hand om att minska och hantera den s.k. systemrisken, dvs. risken att en störning hos någon aktör eller funktion i systemet fortplantar sig på ett sätt som de enskilda aktörerna varken kan överblicka eller hantera. Om detta inträffar kan infrastrukturens funktionsförmåga snabbt slås ut för . Att reducera och hantera systemrisk utgör det viktigaste motivet för samhälleliga insatser när det gäller betalningssystemet. Därmed är dock inte sagt att målet för staten eller skall vara att skapa ett riskfritt betalningssystem. Risk är inte i sig något negativt eller destruktivt som bör elimineras med statliga åtgärder – samhällsinsatser är aktuella enbart för de risker som aktörerna själva inte kan överblicka och hantera, och som gör det nödvändigt att hanteringen lyfts till en högre samhällelig nivå. Om staten eller skulle gå in med syftet (eller med den faktiska innebörden) att aktörerna även fick marknadsmässigt hanterbara risker avlyfta skulle det dels innebära en opåkallad, indirekt subventionering av företagen, dels att företagens eget intresse att hantera sina risker skulle minska – vilket i sin tur skulle leda till ett ökat risktagande, ett fenomen som brukar benämnas moral hazard. En alltför ambitiös strävan att reducera risker från samhällets sida skulle med andra ord – förutom att vara kostsam – vara direkt kontraproduktiv, dvs. Den praktiska svårigheten och utmaningen för staten, främst då , är att i praktiken hitta rimliga avvägningar mellan olika mål. Det gäller att å ena sidan beakta de mycket stora samhälls- ekonomiska kostnaderna för ett systemhaveri. Å andra sidan är risken att detta skall inträffa låg, som kostnaderna för att reducera en låg risk ytterligare oftast är betydande. En annan svår balansgång finns också mellan ambitionen att å ena sidan aktivt arbeta för att reducera och hantera risker som kan bli systemhotande, å andra sidan sträva efter att huvudansvaret och kostnaderna för riskhanteringen skall stanna hos aktörerna. Allt detta gör att en viss grad av osäkerhet, ambivalens och gråzonsproblematik är svår att undvika. 2 Denna inbyggda oklarhet har ibland setts som en fördel och har då benämnts constructive ambiguity. Tanken är, starkt förenklat, att om aktörerna är genuint osäkra på om i en krissituation kommer Volym B:484 Bilaga 15 När det gäller effektivitetsmålet kan man konstatera att betalnings- förmedling är en typ av verksamhet som innefattar tydliga skalfördelar. Det finns dels stordriftsfördelar på kostnadssidan, dels skalfördelar på efterfrågesidan, s.k. positiva nätverksexternaliteter .3 De sistnämnda kan generellt sägas bero på att nyttan för individen av att vara ansluten till ett visst system ökar med antalet redan anslutna individer. Tillskottet av nya användare ökar nyttan av konsumtionen för alla konsumenter av varan. Ett välbekant exempel är telefonen, ett annat och nyare exempel är Internet. I de flesta ekonomiska sammanhang är konkurrens och effektivitet positivt korrelerade storheter: ju högre grad av konkurrens, desto effektivare är marknaden och tvärtom. Existensen av nätverkseffekter och andra skalfördelar ändrar i viss utsträckning detta hävdvunna samband. Samarbetet mellan stora aktörer i t.ex. olika typer av joint inom betalningsväsendet leder till att konsumenternas förvänt- ningar om nätverkstorlek kan påverkas i positiv riktning. Konsumenter och exempelvis butiksinnehavare inser att om producenterna samarbetar i utvecklingen av gemensamma standarder eller genom etableringen av gemensamt ägda system, ökar sannolikheten av att denna betalningsteknologi får en bred acceptans Den s.k. kritiska massan kan därmed lättare uppnås, som skalfördelar på produktionssidan bättre kan utnyttjas. I dessa fall innebär det alltså att samarbete är en förutsättning för att uppnå ökad effektivitet. Introduktionen av ny teknologi underlättas också om aktörerna samarbetar med varandra i utvecklandet av gemensamma standarder. Baksidan är självfallet att detta kan leda till marknadskoncentration och klubblösningar med några få stora aktörer som kan utnyttja sin dominanta ställning för att höja inträdesbarriärerna för nya aktörer, och för att ta ut höga marginaler. Existensen av nätverksexternaliteter i betalningssystem och betal- ningsinstrument har därför ofta anförts som argument för myndighets- engagemang inom betalningsområdet. Ett väl fungerande samarbete mellan aktörer på infrastruktursidan, men också ett brett tillträde till denna infrastruktur är viktiga förutsättningar för effektivitet. att rädda dem eller inte kommer man för säkerhets skull att se till att man kan hantera sina risker själv. Ett element av detta finns även inom ramen för den svenska möjlighet till likviditetsstöd i extrema situationer: ett sådant beslut skall tas från fall till fall och det finns inga fixa kriterier, än mindre någon automatik för när det slaget av stöd skall utgå. 3 Detta diskuteras närmare i kapitel 6. Massbetalningar i Volym B:485 hävdats att en av centralbankernas och konkurrensmyndigheternas viktigaste uppgifter när det gäller att verka för effektivitet i betalnings- systemet är att säkra ett sådant tillträde. Å andra sidan kan hävdas att nya aktörer därigenom kan åka snålskjuts på tidigare, av andra aktörer gjorda investeringar. Målen kan med andra ord vara svårförenliga. Detta gör att myndigheter som har ett ansvar för betalningssystemets effektivitet ställs inför besvärliga avvägningsproblem. Samarbete som syftar till att utnyttja nätverkseffekter är positiva och bör uppmuntras, även om dessa resulterar i marknadsdominans. förutsätter marknadseffektivitet att åtminstone hotet från potentiella konkurrenter bibehålls. Vikten av att förhindra höga inträdesbarriärer på betalnings- marknaden understryks också av den komplementaritet som kan finnas mellan denna marknad och andra finansiella delmarknader, exempelvis inlåningsmarknaden; stryps konkurrensen på den ena har det återverk- ningar även på den andra. Banksektorn blir då mindre konkurrensutsatt med påföljande effektivitetsförluster. Här på samma sätt som när det gäller stabilitetsområdet gäller det med andra ord för myndigheterna att gå en balansgång. På ett allmänt plan är det visserligen lätt att säga att man bör sträva efter lösningar där olika slag av stordriftsfördelar i möjligaste mån kan exploateras, som en så fri och öppen konkurrens som möjligt skall råda och att en korrekt prissättning av infrastrukturtjänsterna görs. Att säga var den rimligaste och samhällsekonomiskt mest effektiva balanspunkten mellan dessa mål finns i ett enskilt och konkret fall är dock betydligt svårare. Volym B:486 Bilaga 15 2 Några definitioner och distinktioner Det finns i grunden två sätt att effektuera en betalning, bägge välbekanta för de flesta. Det ena är att betala kontant, med sedlar och mynt, det andra är genom någon form av kontoöverföring. Det senare handlar i praktiken om betalningar med check eller postväxel, med olika former av kontokort eller genom att girera. I sammanhanget kan noteras att de s.k. elektroniska pengar som är under introduktion i liksom i många andra länder, befinner sig någonstans däremellan; olika system visar här större eller mindre grad av funktionell och legal likhet med antingen kontanter eller med pengar på konto. När man köper till exempel en kvällstidning och betalar med kontanter får säljaren pengarna i handen som köparen tar sin tidning. Transaktionen är omgående avvecklad, dvs. fullbordad och slutgiltig. Några kredit- eller likviditetsrisker uppstår inte i betalnings- processen, vilket är en stor fördel. Eftersom sedlarna är utgivna av finns heller ingen risk att betalningsmedlet skall bli värdelöst till följd av att sedelutgivaren går i konkurs. Men kontanter har som betalningsmedel också viktiga begränsningar. Framför allt gäller det vid betalningar av större belopp då kontant- användning är opraktiskt och riskfyllt, liksom för betalningar då köpare och säljare inte möts fysiskt. I sådana situationer betalar man lämpligen och vanligen genom att istället överföra pengar från ett konto till ett annat. Då blir emellertid inte transaktionen slutgiltig i köpögonblicket. Det som normalt sker i det momentet är att någon form av betalningsorder utfärdas. Detta kan göras genom att köparen skriver ut en check eller använder ett kontokort. Dessa instruktioner skall sedan processas av en eller flera banker, clearingsinstitut etc. innan likviden, vanligtvis efter någon eller , slutgiltigt är på plats på betalningsmottagarens konto. Det som händer är alltså, för det första, att det uppstår ett tidsglapp mellan avslut och slutgiltig betalning (avveckling), eventuellt också mellan leverans och betalning, om köparen – vilket är det normala i en butikssituation – 4 Se exempelvis den s.k. betänkande (SOU 1998:14) samt Elektroniska pengar och elektroniska betalningar (förf. ) Riksbanksstudier, , nr 1. Massbetalningar i Volym B:487 tagit varan och gått i samband med avslutet, när checken överlämnats eller kortet dragits. För det andra innebär det att ett antal aktörer utöver köpare och säljare kommer in i processen. I dessa tidsglapp och hanteringskedjor uppstår tekniska och finansiella riskexponeringar – exempelvis har ju säljaren tagit en kreditrisk på kunden (eller kundens bank) om han accepterat en check eller ett kort utan möjlighet till omedelbar kontokontroll. Det kan också föreligga legala oklarheter, exempelvis i vilka moment rådigheten över pengarna övergår mellan de olika aktörerna. Dessutom är betalningsmedlet – pengarna på kontot – utsatt för risken att den kontohållande banken kan gå i konkurs. Den systemrisk som tidigare nämndes handlar i allt väsentligt om risken för att någon länk i denna hanteringskedja brister och stoppar eller allvarligt försvårar betalningstrafiken på bred front. Detta i kombination med att kontobetalningarna svarar för den helt överväldigande delen av det sammanlagda värde som överförs i form av betalningar, gör att det är denna del av betalningssystemet som står i fokus när det gäller frågan om betalningssystemets effektivitet och stabilitet. 2.2Stora betalningar – massbetalningar En andra viktig distinktion i betalningssystemsammanhang är mellan s.k. stora betalningar (Large-value payments i internationella samman- hang) och s.k. massbetalningar (retail payments, low-value payments). Även andra beteckningar förekommer, exempelvis grossistbetalningar respektive detaljistbetalningar. Dessvärre är distinktionen mellan dessa kategorier inte särskilt klar. Stora betal- ningar kan dock praktiskt sett definieras som betalningar av, vanligen, stora belopp mellan finansiella företag, väsentligen banker, dvs. Massbetalningar blir därmed betalningar som initieras av hushåll och icke-finansiella företag. 5 Att observera är alltså att det är avsändare/mottagare av betalningarna snarare än belopps- storlek som är den väsentliga indelningsgrunden, eller, mer precist, om man är kund till systemet eller om man är en förmedlare av betalningar och därmed en del av systemet/infrastrukturen. 5 Inom ECB/ECBS används följande definitioner: Large-value payments : payments, generally of very large amounts, which are mainly exchanged between banks or between participants in the financial markets and usually require urgent and timely settlement. Retail payments: this term describes all payments which are not covered in the definition of Large-value payments. Retail payments are mainly consumer payments of relatively low value and low urgency. Volym B:488 Bilaga 15