sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns exempel på att en del av personalen i det särskilda bolaget eller den särskilda resultatenheten – utöver att planera, marknadsföra och administrera exportverksamheten – också deltar direkt i projektarbetet. Det finns också exempel på att projekten delvis bemannas med personal utanför den aktuella myndigheten – också med utländsk personal. I allt väsentligt utförs emellertid projektarbetet av personal från myndigheten. Vad är det då som har avgjort valet av organisationsmodell? En avgörande faktor är uppenbarligen verksamhetens omfattning. Som framgår av redovisningen ovan tillhör de som valt bolagsformen alla den grupp som har den mest omfattande exportverksamheten. De är också tydligt affärsinriktade och består av två affärsverk (LFV och SJ) och tre myndigheter med stor erfarenhet av uppdragsverksamhet (LMV, och ). Det kan tilläggas att , och SOU 2000:27 Den svenska förvaltningsexporten 75 de var affärsverk bedrev tjänsteexport i bolagsform (genom Swedtel, Swedforest och SwedPower). Det bör också påpekas att alla myndigheter inte har tillåtits att välja bolagslösningen. begärde 1985 hos regeringen att man skulle få bilda bolag för sin exportverksamhet. De motiv som angavs var bl.a. möjligheterna till ökad flexibilitet inom bolagsformen och behovet av en tydlig avgränsning mellan den ordinarie och den affärsdrivande verksamheten. RSV, SCB och SIPU diskuterade sam- tidigt möjligheten att bilda ett gemensamt bolag. Ingen av dessa bolagsbildningar genomfördes. Det förefaller vara så att man från sida varit öppen för att tillåta myndig- heterna inom sitt område att bilda bolag, medan andra departement endast i undantagsfall ställt sig positiva. Ett av de skäl som anges för valet av bolag som organisationsform är att detta gentemot kunder och konkurrenter skulle vara en markering av att verksamheten är affärsmässig, och att det inte finns inslag av subventionering i verksamheten. Kravet på en tydlig redovisningsmässig åtskillnad mellan tjänste- export och övrig verksamhet har också betydelse för valet av organisa- tionsform. Särskilt de myndigheter, som bedriver en relativt stor tjäns- teexport, har av uppenbara skäl ett be hov av att på ett tydligt sätt särre- dovisa verksamhetens ekonomiska resultat. Exporten skall stå på egna ben ekonomiskt. Den skall inte finansieras via anslag. Den skall å andra sidan inte heller generera vinster, som utnyttjas för att subventionera anslagsverksamheten. Den naturliga organisatoriska lösningen har blivit bolag eller en egen resultatenhet för tjänsteexporten. Bakom valet av organisatorisk lösning ligger också myndighetens ambitioner för tjänsteexporten. Om man från myndighetens sida bestämt sig för att lägga ned arbete på marknadsföring av de egna tjänsterna, är det naturligt att bygga upp en funktion där kunskap om marknad, offertarbete och finansieringsmöjligheter finns samlad. Det är uppenbart att det förhållandet att man från en myndighets sida bestämt sig för att bygga upp en organisatorisk enhet leder till ökad målmedvetenhet i myndighetens arbete med att utveckla tjänsteexporten. För att en myndighet skall ta det steget krävs dock att exportverksamheten redan har en inte obetydlig volym. Valet av organisationsform påverkar de affärsmässiga relationerna mellan exportorganisationen (bolaget, resultatenheten eller den mer eller mindre tydligt utpekade funktionen) och de delar av myndigheterna, som tillhandahåller personal för bemanning av projekten. I de fall där det finns ett bolag eller en resultatenhet finns också klara regler för hur den enhet, som släpper personal till ett projekt, skall ekonomiskt kompenseras. Den vanligaste ordningen tycks vara att man vid 76 Den svenska förvaltningsexporten korttidsuppdrag får ersättning enligt fastställd konsulttaxa, medan per- sonal för långtidsuppdrag bev iljas tjänstledighet. Då personalen gör korta uppdrag får alltså den enhet, som t illhandahåller personal, en betydligt bättre ersättning – innehållande vissa overheadkostnader – än vid långa, då ersättningen kan sägas bestå i ett bortfall av lönekostnader för den tjänstlediga personalen. (Vad gäller innehållet i ersättnings- reglerna utgör /ett undantag. Där tillämpas även vid korta uppdrag lösningen tjänstledighet.) Det förefaller inte finnas några starka önskemål från de myn- digheter, som har en relativt sett stor volym tjänsteexport, och som har verksamheten organiserad i form av egen resultatenhet, att gå över till bolagsformen. Skattereglerna, som var ett argument för bolagslösningen, har ändrats. Myndigheternas vana vid att bedriva verksamhet i form av uppdrag och att särre dovisa sådan verksamhet har ökat. Lönesystemen har blivit mer flexibla. Det är inte helt tydligt hur valet av organisationsform i praktiken påverkar relationerna mellan moderorganisation och exportfunktion. Man skulle möjligen kunna vänta sig att bolagen har en större själv- ständighet än resultatenheterna, men utredningen har inte kunnat kon- statera att detta genomgående är fallet. Som tidigare redovisats är ju också verkens styrelserepresentation i bolagen olika i skilda fall. Däremot förefaller det vara så att bolag och resultatenheter i allmänhet har en större autonomi än de lösare organiserade funktionerna. Dessa har ofta en organisatorisk placering, som medger en tät kontakt med och löpande påverkan från verksledningarna. 3.8Den utomlands verksamma personalens anställningsvillkor I skatterätten anges särskilda regler för beskattning av personal anställd för arbete utanför gränser. Här nedan görs hänvisningar till bestämmelser i (KL). Denna lag är ersatt av Inkomstskattelagen med i detta avseende motsvarande innehåll. Vissa särregler finns för statligt anställda. Sammantaget kan, starkt förenklat, följande principer för beskattningen utläsas ur skatterätten. Huvudregeln är att en person som är bosatt i är skattskyldig för all inkomst av tjänst inom eller utom landet (KL 53§ 1mom.). Som bosatt i räknas även person som är utsänd för arbete på utländsk ort i svenska statens tjänst (FBL 14§). Undantag från skattskyldighet vid vistelse utomlands gäller om anställningen och vistelsen utomlands varat och inkomsten beskattas i verksamhetslandet SOU 2000:27 Den svenska förvaltningsexporten 77 (sexmånadersregeln), eller om anställningen och vistelsen varat i samma land oavsett om personen beskattas i verksamhetslandet eller ej (ettårsregeln). Eftersom internationell praxis innebär att ett värdland inte beskattar en offentligt anställd från annat land så kan sexmånaders- regeln inte tillämpas för statligt anställda. Ettårsregeln får inte tillämpas på statligt anställda, med undantag för personal inom tjänsteexport, enligt 54§ p. För utom riket stationerad personal inom utrikesrepresentationen eller svensk biståndsverksamhet gäller särskilda bestämmelser om att kostnadsersättningar i form av utlandstillägg och därmed likställda förmåner inte behöver tas upp till beskattning (KL 32§ 3 mom.) För tjänsteresor, som företas av anställda vid myndigheter under regeringen, finns särskild reglering i utlandsreseförordningen (URF). När vistelsen avser av mer stationär natur är det emellertid inte lämpligt att använda tjänsteresebegreppet. Vid utlandsvistelse finns ofta behov att ta med familjen. URF reglerar endast förmåner till arbetstagaren och inte familjeförmåner som t.ex. kostnadsersättningar för make och barns merkostnader eller kostnadsersättning för barns skolutbildning. För vissa arbetstagare inom , exempelvis Natio- nella Experter, Europalärare och Pre-Accession Advisors (i s.k. Twin- ningprojekt inom Phareprogrammet) har särskilda beskattningsregler skapats. De betraktas från beskattningssynpunkt som om de vore på tjänsteresa. De kollektivavtal rörande arbete utomlands som finns är främst avpassade för UD:s personal, med förflyttningsplikt och livslång karriär inom utrikesförvaltningen, och Sida-anställd personal verksam i biståndsverksamheten utomlands. Skattelagstiftningens särregler för utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten har haft betydelse för utformningen av dessa kollektivavtal. Det gäller dels hur utlandsförmå- nerna konstruerats, dels nivån på bidrag och ersättningar. Avtalen innebär att en arbetstagare, som är utsänd mer än , behåller sin lönenivå under utlandsstationeringen samt får ett skattefritt utlandstillägg och skattefria kostnadsersättningar för merkostnader. Utredningen har i kontakter med ett antal exportörer, såväl myndig- heter som bolag, tagit upp frågan om vilka v illkor som gäller för de anställda, som arbetar utomlands i exportprojekt. Anställda med kort- tidsuppdrag utomlands får vanligen ersättning enligt de regler som gäller för tjänsteresa. För personal med långtidsplacering utomlands är det svårare att ge en tydlig bild av hur ersättningarna är konstruerade. Det bör här påpekas att endast ett begränsat antal statliga myndigheter bedriver export- 78 Den svenska förvaltningsexporten projekt, som innehåller långtidskonsulter på plats i det mottagande lan- det. finns inte särskilda kollektivavtal för statligt anställda som reglerar anställningsvillkor vid tjänsteexport. Flera av de myndig- heter, som bedriver en mer omfattande exportverksamhet, utnyttjar ett statligt exportbolag som formell arbetsgivare för sina långtidskonsulter. Långtidskonsulterna beviljas tjänstledighet och anställs av bolaget. Exempelvis har SCB, RRV, och RSV utnyttjat Swedtels tjänster på detta sätt. Lönevillkoren avgörs, när det gäller långtidskonsulter, regelmässigt i en förhandling mellan myndigheten och konsulten. Detta även i de fall då konsulten formellt skall vara anställd av ett exportbolag. Man utgår från den lön, som den anställde har i sitt ordinarie arbete vid myndigheten, och bestämmer i förhandlingen ett tillägg. Storleksordningen på detta tillägg varierar mellan myndigheter. Det skall också påpekas att det förekommer att myndigheter ibland anställer personer, som inte hämtas från myndighetens egen personal, och som ibland kommer från det land där projektet drivs. Utöver lönetillägget förekommer normalt förmåner i form av fri bostad och tjänstebil. Dessutom får de utlandsstationerade ibland ersättning för flyttkostnader och viss service i form av nattvakt, semesterhemresor, skolkostnader, försäkringar m.m. I detta kapitel presenteras kortfattat de viktigaste finansiärerna inom förvaltningsexporten. Avsikten är att ge en bakgrund till de ställnings- taganden, som utredningen gör vad gäller finansierings- och organisa- tionsfrågor. Den helt dominerande delen av exportprojekten inom det statliga förvaltningsområdet finansieras med hjälp av medel från olika utveck- lingsorgan. Det är de multilaterala utvecklingsorganen – främst Världs- banken och regionala utvecklingsbanker – EU:s olika biståndsprogram och bilaterala biståndsorganisationer. Vissa av dem, exempelvis Sida och arbetar främst med gåvobistånd, medan ban- kernas finansiering till största delen består av lån – ofta med långa löp- tider och till fördelaktiga villkor. De i kapitlet beskrivna organisa- tionerna är olika också i det avseendet att de i olika hög grad och på skilda sätt deltar i upphandlingen av de projekt eller tjänster, som de finansierar. För de svenska exportörerna av statligt förvaltningskunnande –sär- skilt de myndigheter, som är verksamma inom området – är Sida den helt dominerande finansiären. De multilaterala utvecklingsorganen upphandlar visserligen totalt sett förvaltningsprojekt t ill mångd ubbelt större belopp, men de svenska aktörernas andel av upphandlingarna ligger på en låg nivå. Det gäller i särskilt hög grad exporterande myn- digheter. EU-finansiering har spelat en ganska liten roll i den svenska förvaltningsexporten, men dess betydelse är på väg att öka. Som framgår av redovisningen i kapitel 1 föreslog det Multilaterala inom en rad åtgärder för att de svenska andelarna av upphandlingen från de multilaterala utvecklingsorganen generellt skall kunna ökas. Väsentliga delar av dessa förslag har genomförts . En förstärkning av s.k. har gjorts. Utredningen har inte sett som sin uppgift att föreslå ytterligare åtgärder av det slaget. Utredningen menar däremot, som framgår av kapitel 14, 80 Finansiering av förvaltningsexporten SOU 2000:27 att exportörerna på förvaltningsområdet skall kunna få tillgång till den stödorganisation, som byggs upp. Utredningen har därför endast översiktligt beskrivit utvecklings- organen – omfattningen av deras upphandlingsverksamhet och upp- handlingsprocedurerna. Man kan konstatera att det är svårt att få fram uppgifter beträffande utvecklingen för projekt inom förvaltningsområdet. Redovisningarna av de olika utvecklingsorganens upphandling är inte sådan att just förvaltningsprojekt kan särskiljas. Dessutom är redovisningarnas indelningar sinsemellan olika, vilket försvårar jäm- förelser. Genomgången av de olika finansieringsorganen i de påföljande avsnitten illustrerar att flera av dem redovisar en statistik över sin verk- samhet, som – åtminstone utifrån utredningens behov – uppvisar stora brister. totala biståndsverksamhet för har en budget på drygt 12 mdkr varav Sida disponerar ca 8 miljarder. Återstående medel dis- poneras av i första hand och är till största delen avsatt för multilateralt samarbete. biståndsram uppgår till av BNI. Stödet till ligger utanför biståndsramen och omfattar i de delar som går t ill Sida . har det mesta av biståndsförvaltningen kon- centrerats i en myndighet – Sida – som också ansvarar för det mesta av det svenska samarbetet med . Fördelningen av hela det svenska utvecklingssamarbetet (exkl. sam- arbetet med Öst- och ) på administrerande myndighet framgår av tabellen nedan. utvecklingssamarbete i mkr per myndighet och typ av samarbete 1998. Källa : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. Finansiering av förvaltningsexporten 81 Sida administrerar av totala utvecklingssamarbete men av det bilaterala stödet. Den geografiska tyngdpunkten i utvecklingssamarbetet ligger i som stod för följt av () och . Det stöd till Europeiska länder som fallit inom biståndsramen svarade för . Härav stod för över hälften. I nedanstående tabell visas fördelningen mellan organisationer av stödet som ges för samarbete med Öst- och . samarbete i Öst- och i mkr per myn- dighet/organisation 1998. Källa : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. Större delen av anslaget för samarbete med Öst- och administreras också av Sida. Normalt har också ett mindre anslag. I samarbetet med Öst- och är , , , , och prioriterade länder. Denna grupp står för av samarbetet. har slagit fast att det svenska biståndet till skall inriktas på sex huvudmål, resurstillväxt, ekonomisk och social utjäm- ning, ekonomiskt och politiskt oberoende, demokratisk samhällsut- veckling, miljöhänsyn och jämställdhet mellan kvinnor och män. För utvecklingssamarbetet med Öst- och är målet att främja säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratins kultur, stödja en socialt hållbar ekonomisk omdaning och stödja en miljömässig hållbar utveckling. I Sidas regleringsbrev, som är två och uppdelade mellan bistånds- delen och Sida-Öst, anges hur de anslagna medlen får disponeras. Sida tolkar målen för biståndsverksamheten i dels landstrategier för Sidas programländer och dels i olika handlingsprogram. har fyra handlingsprogram fastställts; fattigdomsbekämpning, hållbar utveckling, fred, demokrati och mänskliga rättigheter samt jämställdhet. För sydsamarbetet gäller att för de länder som har en landstrategi fastställs en landram som reglerar den finansiella storleken på samar- betet. uppgår landramarna t ill sammanlagt 3,9 mdkr. Utifrån landstrategin, som fastställs genom regeringsbeslut, utarbetas också en landplan som ger underlag för att bereda enskilda projekt. 82 Finansiering av förvaltningsexporten landramarna finansieras insatser via särskilda anslagsposter som uppgår t ill 4,7 miljarder. Till detta område hör särskilda utveck- lingsprogram (näringslivsutveckling, särskilda miljöinsatser m.m.), forskningssamarbete, enskilda organisationer, ekonomiska reformer, m.m. Projektcykeln inleds ofta med att en företrädare för regeringen i ett land kontaktar Sida eller en biståndsambassad och lämnar en ansökan om svenskt bistånd. Vid den första bedömningen tar man ställning till om ansökan ligger i linje med den svenska landstrategin (om sådan finns) eller andra svenska mål. Om projektförslaget bedöms intressant går det vidare för först inledande beredning och därefter eventuellt fullständig beredning. Om processen faller väl ut upprättas ett projektdokument med alla fakta om planeringen av projektet och avtal med mottagarlandet ingås. Ev upphandling av konsulttjänster beskrivs senare i detta avsnitt. I Östsamarbetet arbetar Sida inte med fastställda ramar för de olika länderna, verksamhetens styrs i stället av de av regeringen antagna stra- tegierna för de sex prioriterade länderna. Strategierna anger perspektivet på samarbetet och dess huvudsakliga inriktning och former för perioden –2001. Nedanstående tabeller, hämtade från Sidas ordinarie redovisning, ger en uppfattning om hur sydbiståndet respektive insatserna i Öst- och fördelas på olika sektorer och ändamål. Totala utbetalningar (exkl. enskilda organisationer) inom Sidas biståndsanslag (sydbistånd) efter huvudsektor. Mkr och procent. Infrastruktur, handel o industri Källa : Sida. Huvuddelen av stödet till förvaltningskunnande återfinns inom sektorn Mänskliga rättigheter och demokratisk styrning men kan också ingå i projekt inom andra sektorer. Hur stödet till Mänskliga rättigheter och demokratisk styrning i sin tur är fördelat redovisas i tabell 4.4. Finansiering av förvaltningsexporten 83 Totala utbetalningar (exkl. enskilda organisationer) inom sektor Mänskliga rättigheter och demokratisk styrning inom Sidas biståndsanslag (sydbistånd) efter delsektor. Mkr och procent. Källa : Sida. Fördelningen mellan olika sakområden inom ramen för Sidas stöd till samarbetet i Öst- och redovisas i tabell 4.5. Eftersom indelningen är en annan än den som gäller för sydbiståndet kan inga direkta jämförelser göras vad gäller stödets fördelning på sektorer eller ändamål. Sidas samarbete inom Öst- och 1998 efter mål. Mkr och procent. Socialt hållbar ekonomisk omvandling Källa : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. Liksom vad gäller tabell 4.3 kan stöd till förvaltningskunnande åter- finnas under flera av rubrikerna. Området socialt hållbar ekonomisk utveckling har bedömts innehålla den största andelen statligt förvalt- ningsstöd. Fördelningen inom detta område redovisas i tabell 4.6 nedan. 84 Finansiering av förvaltningsexporten Sidas samarbete inom Öst- och inom området socialt hållbar ekonomisk omvandling 1998. Mkr och procent. Fysisk planering och lantmäteri Källa : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. För att få underlag för en mer tillförlitlig skattning av hur det statliga förvaltningsbiståndet fördelar sig på olika sakområden har utredningen i dialog med Sida gjort bearbetningar av statistiskt material från Sida. Resultatet av dessa bearbetningar redovisas i tabell 4.7. Svenskt utvecklingssamarbete genom Sida efter utvalda sektorer och utvalda biståndsformer, årsgenomsnitt 1998–1999 i mkr . projekt, kurser, experter m.m.1 Källa : Sida. 1) Biståndsformer där export projektstöd, institutionsutveckling, sektorprogramstöd, personalbistånd, kontraktsfinansierat tekniskt bistånd samt internationella kurser. Uteslutet är krediter, garantier, ekonomiska reformer, humanitärt bistånd, forskning samt bidrag till EO. Nuvarande system och registerinformation inom Sida ger ingen möjlighet att ta fram uppgifter om hur stor del av det upphandlade biståndet som går till svenska konsulter respektive utländska konsulter. Man kan heller inte få information om hur stor del av upphandlingen som gjorts av mottagarna själva liksom vilken upphandlingsprocedur som använts. Finansiering av förvaltningsexporten 85 Upphandlingsprocessen inom Sida varierar beroende på en rad fak- torer. Nedan beskrivs översiktligt de viktigaste reglerna vid upphandling av tjänster och då med särskild tonvikt på förvaltningstjänster. En första utgångspunkt är att Sida försöker lägga så mycket ansvar som möjligt hos mottagaren avseende projektgenomförandet av vilken upphandlingen av konsulter/tjänster är en del. Normalt skall en bedöm- ning göras om mottagarlandet själv kan göra upphandlingen. Olika faktorer kan vägas in i bedömningen av vem som skall sköta upphand- lingen. Bland dessa faktorer kan nämnas: NOm mottagarlandets resurser och kompetens kan ha positiva effekter på upphandlingen eller om de tvärtemot riskerar att verka försvå- rande. NOm mottagaren har kompetens att hantera upphandling och övriga kontraktsrelationer eller om denne har förutsättningar att bli en god upphandlare. NOm det finns tillgång på konsulter i mottagarlandet. NOm har bra kompetens inom området. NSidas behov av att upprätthålla kompetensen bland svenska konsulter eller att främja tillkomsten av konsultföretag i mottagarländerna kan vägas in i bedömningen. I de fall mottagaren själv ansvarar för upphandlingen medverkar ändå alltid Sida i varierande grad. Det kan innebära allt från att Sida med- verkar i varje moment och erbjuder specialisthjälp till att Sida enbart godkänner uppdragsbeskrivning och utfärdar betalningsgarantier. Prin- ciperna i övrigt för upphandlingen sk iljer sig inte åt, de översiktliga stegen beskrivs nedan. Man kan urskilja tre typer av upphandling av tjänster som särskilt har relevans för svenska exportörer av förvaltningskunnande. Den första är vanlig upphandling av lång- respektive korttids konsulter. –Vid nya konsultuppdrag som innehåller nå gon långtidskonsult eller i övrigt är stora och komplicerade används en särskild mall för upp- handlingen. Vid mindre upphandlingar används i princip samma typ av upphandling men med en annan, förenklad mall. Varje upphand- ling skall beskrivas i en upphandlingsplan som innehåller alla viktiga steg i upphandlingen. Om upphandlingen görs i skall en inventering över svensk resursbas inom kompetensområdet göras. I uppdragsbeskrivningen, som skall tas fram av mottagaren och god- kännas av Sida, skall alla relevanta fakta om uppdraget översiktligt beskrivas. Detta inkluderar bl.a. bakgrundsbeskrivning, mål för 86 Finansiering av förvaltningsexporten uppdraget och för projektet, aktiviteter och ev metoder, tidsramar, typ av rapportering, etc. Av anbudsinfordran skall framgå efter vilka kriterier anbudet skall värderas och hur väsentligt priset är. För att konkurrensas- pekten skall anses tillgodosedd behövs 3–5 anbud, men Sida begär inte in anbud från konsulter som inte kan komma ifråga. De som vill har dock alltid rätt att ändå lämna anbud. Om det är uppenbart att ingen annan konsult kan komma ifråga finns vissa möjligheter att begära in anbud från endast en konsult. De inkomna anbuden vär- deras enligt kriterierna – av vilka priset är ett – och rangordnas. Den bästa kombinationen av prestation/pris väljs ut för förhandling. Vid förhandlingen söker Sida och konsulten att komma överens om återstående oklarheter inkl. insatsens kostnader. När man kommit överens kan kontrakt undertecknas. –För vissa uppdrag kan direktupphandling göras. Det gäller t.ex. för uppdrag under 200 tkr, för vilka det endast krävs att man skickar anbudsförfrågan till en konsult. Vid upphandling inom staten behöver inte heller konkurrensutsatt upphandling göras. –Vid institutionssamarbete, t.ex. mellan en svensk myndighet och dess systermyndighet i ett u-land, försöker man ofta finna en lämplig systerorganisation till mottagarinstitutionen. Det görs då ingen normal konkurrensutsatt upphandling och förfarandet betraktas inte heller som ett upphandlingsförfarande. Om det finns mer än en svensk institution, som skulle kunna samarbeta med mottagarorga- nisationen, inbjuds dessa att skriftligt presentera sin kompetens.