sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — demokratin.19 Samspelet mellan ekonomin och politiken, mellan marknaden och demokratin var påfallande, inte minst i svensk miljö, där medbor- garskapet varit så starkt knutet till arbetslivet.20 Det var dock inte bara, eller ens främst, en med- borgarkritik mot att kvaliteten i de offentliga tjäns- terna sjönk. Den gällde också formerna, menar bl.a. : Misstron mot det politiska systemets procedu- riella sida är anmärkningsvärt stor. Demokratirela- terade aspekter i snäv och traditionell mening – att samspelet mellan medborgare och de folkvalda fungerar – förefaller att vara ett större problem än aspekter knutna till effektivitet och leverans.21 Förtroendet för de politiska institutionerna sjönk mest bland dem som för sin välfärd var mest beroende av den.22 De sviktade i sin tillit till de poli- tiska institutionerna därför att de inte kunde känna igen delaktighetens värde i deras rutiner och hand- lingar. Dissonansen mellan medborgardygderna och institutionernas etiska praktik kan alltså också leda till att medborgarna förlorar sin tilltro till demo- kratins institutioner. Det är inte säkert att det resulterar i en lust till uppror. Det kan också bli en vanmaktens sorti. Det finns också skäl att stanna upp inför vad denna politisk-ekonomiska situation präglade för bilder av folkstyrelsen hos de yngre generationer- na. En tjugofemåring torde minnas årtiondet i ter- mer av massarbetslöshet, ekonomiska kriser, ned- skärningar och besparingar. Det drogs ned på skol- personalen. Klasserna blev större. Efter gymnasiet blev många hänvisade till socialbidrag eller arbetsmarknadsåtgärder.23 I bety- delsen av ekonomisk stress, skam och ohälsa hej- dades den positiva folkhälsoutvecklingen.24 Sanno- likt påverkade denna nya otrygghet barn- och ung- domsgenerationernas medborgaridentitet, demo- kratiska förförståelse och politiska självförtroende på ett sätt som även långsiktigt skapar delvis nya villkor för den svenska folkstyrelsen.25 fördubblades antalet offentliganställda. tillkom cirka 50 000 tjänster.26 Men under nedskär- ningarna försvann var tionde kom- munalanställd. De som stannade kvar fick uppleva en ökad arbetsbelastning som bitvis gjorde det svårt att upprätthålla de professionella idealen. Den offentliganställda personalen, både den som fick gå och den som fick stanna kvar, fick av delvis olika anledningar skäl att kritisera de politiska besluts- fattarna för att de hade svårt att stå för sina beslut. En självförstörande blandning av löftespolitik och urskuldande tärde på medborgarnas känsla av del- aktighet. Med förtroendevaldas vetskap, ibland på deras uppdrag, inskränkte dessutom somliga chefer medborgarnas grundläggande yttrande- och med- delarfrihet i arbetslivet.27 Just i det kritiska skede när många åsikter behövdes för att de obehagliga besluten ändå skulle bli så bra som möjligt lades locket på. Av vittnesbörd framgår att många offent- liga arbetsplatser de facto upplevdes pervertera sin karaktär av offentlighet, öppenhet, insyn och vär- dighet. Parallellt välkomnades privata alternativ som ofta fick långsiktigare avtal och som själva hade mer stimulerande system för uppmuntran, löneutveckling och vidareutbildning. Vi finner det sannolikt att dessa mycket dramatiska nedskär- ningsår inte heller gick de 1,3 miljoner människor som arbetar kvar i den offentliga sektorn spårlöst förbi vad avser deras förtroende för de folkvalda. Inte heller fredades deras fackliga ledare för en lik- nande kritik. Inom ramen för LO:s rättviseut- redning och TCO:s medlemsundersökningar fick såväl fackliga som politiska företrädare en omfat- tande kritik för att de dels distanserat sig från sina medlemmar, dels gjort för lite ansträngningar för att värna om en kritisk diskussion ute på arbets- platserna. Vad Svallfors kallat skuldundvikandets politik28 befordrade heller inte förtroendet för de politiska ledarna. Spridningseffekterna av dessa människors erfa- renheter är betydande. Vi menar att besparingsbes- luten i sig själva och hur de verkställdes men även hur de kom att försvaras gröpte ur folkstyrelsens legitimitet inifrån. Att de flesta medborgare alltjämt har höga förväntningar på det politiska systemet och använder sin rösträtt är ett faktum. Men att en del medborgare blev likgiltiga, andra vanmäktiga är ett uppfordrande faktum utifrån ett deltagardemo- kratiskt ideal.29 Å andra sidan är det uppmuntrande att när medborgarna ges chansen att bedöma för- troendet för olika namngivna folkvalda har de en förvånansvärt nyanserad uppfattning. Medborgar- nas åsikter om enskilda förtroendevalda tar alltså hänsyn till hur en enskild förtroendevald är och vad han eller hon gjort och åstadkommit.30 Det finns dock anledning att vara kritisk mot hur redan svaga medborgargrupper i egenskap av brukare, patienter, elever etc. drabbades av ned- skärningarna. Särskilt kvinnorna har drabbats i dubbel mening; som främsta nyttjare av den offent- liga sektorns tjänster och som offentliganställda.31 Nittiotalets politisk-ekonomiska utveckling gör med andra ord att den svenska folkstyrelsen konfronteras med mycket svårlösta trovärdighets- problem. Folkstyrelsens ansikte bytte i praktiken skepnad för väldigt många medborgare, vilka ditin- tills hade förespråkat alternativt tolererat stigande skatter och växande offentlig sektor mot löfte om en oavbruten kvalitetshöjning i den offentliga ser- viceproduktionen. Omprövningen av de offentliga åtagandena till följd av de skärpta kostnadskraven frestade på deras tilltro till det politiska systemets leveransförmåga. Försämringar av servicen och avskedanden av offentlig personal har fått många medborgare att ompröva sin uppskattning av sina förtroendevalda. Några, förvisso undantagsvisa, förtroendevaldas klandervärda handlingar blev för många en sym- bolisk bekräftelse på att de förlorat folkets väl som riktmärke för sin politiska maktutövning.32 Som redan konstaterade växer individcentreringen på samhällscentreringens be- kostnad. Med individcentreringen följer emellertid en tvekan att låta sig räknas in i något kollektiv eller som medlem i någon grupp. Av detta följer att man är tveksam till att låta någon annan företräda en. Ja, i vissa fall uppfattas just tanken på att någon ska an- förtros makten att företräda mig närmast som ett integritetskränkande övergrepp.33 I stället förstärks en norm, förvisso kollektiv, där individens frihet blir central. Hävdandet av egna anspråk är avgörande. Livsstilspolitik är benämningen på många av de nya frågor som medborgare med t.ex. olika sexuell läggning, etnisk identitet och kostideologi vill ha upp på den poli- tiska dagordningen.34 Det är ofta en reaktion mot det förtryck de anser sig utsatta för. Kanske handlar det inte så mycket om att ta avstånd från kollektiv som sådana utan snarare om att det växer fram nya kollektiva identiteter, vilka vilar på andra grunder än de traditionella klassmönstren. För övrigt före- faller de senare fortfarande spela en roll för många medborgares politiska självförståelse, vilket vi åter- kommer till . Den representativa demokratin har spelat en viktig roll för att utveckla denna individuella auto- nomi. Genom kraftfulla reformer upphävdes olika slag av slaveri, tvång och bundenhet av mer eller mindre historiskt givna strukturer för stora grup- per av medborgare. I långa stycken är utvecklingen Lyckan att delvis ha makt att trotsa historiens ödesmättade krafter, att frigöra sig och förverkliga drömmar som var omöjliga i tidigare släktled är naturligtvis en fantastisk utveckling i fråga om självtillit. Till skillnad från hur det var är den frihetskänslan nu inte längre bara förunnad ett fåtal. Genom folkstyrelsen bemäktigade sig stora folkgrupper samhällsutveck- lingen. Ett av folkstyrelsens största hot är den bland- ning av rädsla och okunskap som leder till att många medborgare med utländsk bakgrund erfar ett diskriminerande politiskt utanförskap. Nittio- talet ökade den kulturella mångfalden. I mötet mellan människor med olika kulturella erfaren- heter finns en sprängkraft som kan berika demo- kratin och fördjupa centrala demokratikvaliteter som empati, tolerans och solidaritet. Hur den kom- munikativa kapaciteten utvecklas är en ödesfråga för svensk folkstyrelse. Det ställer krav på såväl den individuella som den institutionella kompetensen att lyssna, tala och vara beredd att ompröva. Det här hotet gestaltas också när anti-demokra- tiska grupper organiserar sig mot personer med utländsk bakgrund och oliktänkande under nazis- tiska och fascistiska banér.35 Tillsammans med en allmän omedvetenhet om demokratins värden, som i sin tur beror på utebliven reflektion och själv- kritik, bildas en grogrund för strävanden att för- göra demokratin. Det som tidigare betraktades som ett fint och hed- rande medborgaruppdrag, att få förtroendet att företräda andra, ifrågasätts allt häftigare. En del av revideringen har tveklöst sin bakgrund i enstaka – men likväl alldeles för många – förtroendevaldas misshushållning med såväl medborgarnas förtro- ende som deras skattemedel. domar ser också samhällsengagemanget som en dygd och frustreras av de etablerade strukturerna. 36 Det politiska engagemanget är så stort att det nära nog kräver ett heltidsengagemang.37 Det som mäts som politisk passivitet kan alltså ha flera, mycket olika orsaker. Men det är inte bara omvärldens uppfattningar om politikeruppdragets värde som omprövats. har även de förtroendevalda kommit att ringakta värdet på sitt uppdrag och bete sig som om de skulle vilja slippa vara ledare. Somliga har försökt att möta den kritik som riktats mot dem för översitteri och otillgänglighet med att göra politi- ken mer personlig och eftersträva en större intimi- tet med väljarna. Ansträngningarna att vara som folk är mest kan dock resultera i att förtroende- uppdraget blir mindre märkvärdigt, respektin- givande och lockande.38 Det är möjligt att det ligger inbäddat i demokratiseringens mekanismer, att medborgarna blir alltmer kritiska till sina för- troendevalda. Vi menar dock inte att detta behöver leda till att uppdraget förlorar sin värdighet. För- söken att intimisera politiken bortser från dels det mycket positiva och uppfordrande faktum att medborgarna ställer högre etiska krav på sina ledare än på sig själva, dels att de för- troendevalda – hur gärna de än vill förkorta av- ståndet till sina väljare – faktiskt utgör en elit, om än folkvald. En rad politiska beslut har fattats för att tillmötes- gå kraven på att öka differentieringen i det gemen- samma utbudet av tjänster, bl.a. genom att ta till- vara medborgarnas och yrkesgruppernas kompe- tenshöjning. var protest den möjlighet som stod till buds när medborgarna inte var nöjda med t.ex. undervisningens kvalitet i barnens skola eller omvårdnaden av föräldrarna på långvården. Under valfrihets- och mångfaldsparoller har med- borgarnas möjlighet till att rösta med fötterna ökat: I stigande utsträckning erbjuds de andra offentliga alternativ eller så kan de lämna de offent- liga driftsformerna och välja alternativ. Onekligen har detta inneburit att brukarrollen förstärkts. Men medborgarrollen har dessvärre ofta lämnats oreflekterad. Som Kommunala förnyelse- kommittén påpekade har idealet framför allt gällt att utveckla serviceproduktionen och relationer mellan producenter och konsumenter. Det hade gi- vetvis sin särskilda historia. Men förnyelsekom- mitténs sammanfattande omdöme över kommu- nernas och landstingens förnyelsearbete under den förra delen av nittiotalet löd bl.a. så här: Inga av de organiserade försök kommittén granskat har haft som uttrycklig ambition att svet- sa samman dem som bor på orten utifrån deras gemensamma intressen. Inte heller har reformerna syftat till att ge en politisk träning i medborgerliga rättigheter och skyldigheter/.../ Långsiktiga och konfliktfyllda gemensamma helhetsperspektiv trängdes lätt undan för kortsik- tiga resultat. Olikheter i medborgarnas resurser negligerades. Och med ett kundbegrepp skapades också en frestelse att i praktiken välja bland kun- derna utifrån deras resurser.39 Det handlar om ett bitvis mycket radikalt till- skapande av en rad nya institutioner för att erbjuda möjligheter för medborgardeltagande, främst som brukare, klienter, patienter etc. På olika sätt har medborgarna på denna väg erbjudits alternativ till den enda tillbuds stående möjligheten att visa sitt missnöje, att protestera.40 Dels kan brukare numera inom ramen för offentliga verk- samheter vara med och påverka, t.ex. genom bru- karstyrelser inom skolan och medverkan i sam- hällsplaneringen.41 Dels har de offentliga mono- polen brutits på vissa områden så att brukare kan lämna verksamheten i offentlig regi och öppna eget i privat, kooperativ eller annan ideell regi.42 De här experimenten, som inte sällan under- lättats av statsfinansiella och kommunalekono- miska bekymmer, har infört helt nya (möjligtvis nygamla) former för politiskt deltagande som inte bara gäller själva utflödessidan av den politiska pro- cessen. Civilsamhället har kommit att nytolkas som ett sätt att höja kvaliteten i såväl demokratin som välfärdsstaten.41 På ett dramatiskt sätt har den svenska folkstyrelsen i praktiken försökt att anpas- sa sig till nya medborgarkrav. För medborgarna har det inte bara handlat om att hantera ett missnöje utan också varit en önskan om att själv ta ansvar och skapa något nytt. Även om medborgarna ibland mottagit dessa reformer med svalt intresse kvarstår ändå faktum, att de har erbjudits helt nya former som komple- ment till den representativa demokratins väljar- och förtroendemannaroller. är inte den enda till buds stående möjligheten att påverka verksamhetens inriktning och utfall som enskild brukare. I motsats till tidigare makt- och demokratiutredningar har vi valt att beakta den nya typen av gemensamt ansvarstagande utanför den offentliga förvalt- ningen som en aspekt på det moderna medborgar- skapet. Vår sammanfattande bild blir därför både ljusare och mörkare än deras. Ljusare därför att vi kan belägga att sjuder av medborgerlig kreativitet, solidaritet och handlingsberedskap.44 Mörkare därför att vi ser att experimenten inte all- tid föregåtts av djupgående analyser av t.ex. följ- derna för den representativa demokratin. Inte hel- ler har konflikterna mellan olika demokratiideal uppmärksammats i önskvärd utsträckning.45 Vad detta långsiktigt får för följder kan ännu inte preci- seras. Efter att ha läst skriften Gör barn till medborgare! tänker jag så här: När vi lyckats förbättra barns förutsättningar att leva ett värdigare liv tappar de vuxna respekten för den välfärd vi skapat. Individualiseringens demokratiska provoka- tion Tilltron till hierarkiska institutioner avtar i alla högt utvecklade industrisamhällen. Från en viss demo- kratisynpunkt kan detta hälsas med tillfredsställel- se: Demokratiutvecklingen har frigjort medbor- garna från patriarkala, klerikala och feodala struk- turer. Den individuella autonomin har överlag blivit högre värderad, såsom visats i både globala och nationella studier. Alla slags auktoriteter ifrågasätts eller nonchaleras. Internationella jämförelser presenterar som ett av världens minst auktoritetsbundna län- der. Inget annat folk utmärks heller av en lika posi- tiv och stark betoning av det individuella själv- förverkligandets värden. Medborgarna bedömer inte bara i vilken utsträckning de politiska ledarna kan upprätthålla lag och ordning eller säkerställa en stabil ekonomi. De frågar också efter andra, icke- materiella kvaliteter, t.ex. den fysiska och sociala miljön, som preciserade på ett av våra seminarier: ...kulturen spelar en mycket mer central roll i demokratin än vad de två senaste årtiondenas litte- ratur antyder. En avancerad ekonomisk utveck- lingsnivå tenderar att förstärka ett slags självför- verkligandevärde – en kombination av tillit, tole- rans, välbefinnande och deltagande – värden som gör att medborgarna sannolikt önskar mer frihet och självförverkligande. leder övergång till ett kunskapssamhälle till en arbetskraft som är alltmer skicklig i att driva sina krav. På lång sikt kan inte demokrati uppnås på något enkelt sätt genom institutionella förändringar eller manövrer på elit- nivå. Dess överlevnad beror också på de vanliga medborgarnas värden och övertygelser.46 Detta handlar i stor utsträckning om globala värderingsförskjutningar som sammanhänger med allmänna utvecklingsdrag som modernisering och Men om inte individcentreringen kombineras med medborgardygder som empati och solidaritet, kan en egoism breda ut sig. Det kan leda till en uppslitande skiktning mellan hög- och lågutbildade, personer med utländsk bakgrund och övriga svenskar, unga och gamla, kvinnor och män, stadsbor och landsbygdsbor etc. betraktades, med viss rätt, en medborgares problem ofta som samhällets fel. sägs allt oftare att det är individens (eget) fel. Det kan avspegla ett djupt odemokratiskt förakt för svag- het. Ungdomarnas demokratikommission menar att det handlar om att risktagandet individualiseras; unga människor upplever att de frikopplats från sin sociala bakgrund.47 Allt framställs som individuella möjligheter men också som gastkramande krav. Man individualiseras i sin självuppfattning. Och när ojämlikheten individualiseras, leder den inte till någon politisk organisering eller kollektiv hand- ling. Det finns inslag i den globala marknadseko- nomi som i sin hyllning av en socialt ansvarslös egoism uppvisar klara demokratiska brister, t.ex. när företag utnyttjar barnarbetare eller låter perso- nalen arbeta i hälsovådliga miljöer. Det finns före- tag som inte tycks inse att de långsiktigt också själ- va har glädje av stabila demokratiska strukturer. De har också ett ansvar för att medborgarandan ut- vecklas genom det sätt arbetet organiseras och produktionen ordnas. De mänskliga fri- och rättig- heterna måste exempelvis bäras upp inte bara av demokratins formella institutioner eller av de folk- valda. Alla har ett ansvar för att främja demokratins moraliska värden av solidaritet och empati. En av de viktigaste demokratifrågorna blir därför hur den differentiering och individcent- rering som folkstyrelsen delvis själv bäddat för ska kunna matchas av gemensamma institutioner som hävdar människovärdet. Wibeck, Forstorp och Economou 1998; 1999 SOU 1996:169, s. 120 resp. 141 1999, Denvall 1999 och 1999 respektive 1999, Jfr 1998 Trondman 1999 S. 8. 1999, Stubbergaard 1999 och 1999 1999; Sverenius 1999 1999, 1999, 1999 1998, s. 51 24Starrin et al. 26Jfr SOU 1999:69, s. 238; Jfr emellertid Szucs 1999 som menar att internationella undersökningar visar att den svenska lokala politiska eliten inte framstår som särskilt fjärmad från övriga medborgare. Genom de senaste decenniernas snabba och genomgripande samhällsförändringar har världen drastiskt blivit mindre. Tid och geografiska avstånd spelar numera allt mindre roll för att etablera vår verklighetsbild. Via den internationella nyhetsför- medlingens mångfaldiga kanalutbud är det i prin- cip möjligt för människor i utvecklade länder att vara närvarande i varje del av världen, som viktiga händelser inträffar. De nya kommunikationsnäten gör det möjligt att stå i direkt förbindelse med miljoner andra män- niskor runt jorden, och därmed kringgå gamla hierarkiska maktstrukturer. Vi blir delaktiga i varandras tankar och erfarenheter på ett sätt som varit omöjligt för tidigare generationer. Opinioner kan få världsomspännande omfattning, och framväxten av en global offentlighet tycks ligga inom möjligheternas gräns. När världen blir alltmer sammanlänkad blir vi också beroende av varandra, och av andra. Det är inte längre möjligt att avskärma sig från omvärlden. Ekonomiska och politiska beslut, liksom deras ef- fekter, har ofta global räckvidd. Men medan effekterna i många fall blir kännbara, är makten inte sällan diffus, avlägsen och svår att på- verka eller utkräva ansvar av. Med nätverket som dominerande organisatorisk princip har framför allt den ekonomiska makten blivit ansiktslös och utan tydligt centrum. Denna utveckling tycks i första hand gynna redan etablerade grupper och bi- dra till att förstärka en rådande världsordning. Särskilt påtagligt är detta inom populärkulturen som får alltfler gemensamma drag och i grunden speglar angloamerikanska normer, vanor och vär- deringar snarare än att skapa någon världskultur i ordets egentliga mening. Att världen krymper är inte resultatet av någon enstaka händelse, utan av en rad sammanlänkade och samverkande processer. De viktigaste är för- modligen globaliseringen av ekonomi och kultur, medialiseringen av människans tillvaro och den komplexa informationstekniska utvecklingen. Både tillsammans och var och en för sig har dessa processer haft, och kommer att ha, stora konse- kvenser för demokratin. Effekterna är dock inte alltid entydiga eller lätta att tolka. Som påpekar i en av våra forskarvolymer är tolk- ningen också intimt beroende av svaret på frågan vilken sorts demokrati vi ser som mest eftersträ- vansvärd.1 Hur globalisering, medialisering, lobb- ning och informationsteknik påverkar demokratin är med andra ord en direkt funktion av demokra- tins art och karaktär. Nationalstaten, partiväsendet och det parla- mentariska systemet – den representativa demo- kratins traditionella arenor – utmanas starkt av den accelererande snabbheten i beslutsprocesserna, interaktiviteten och upplösningen av gamla grän- ser, liksom av mediernas växande makt och ekono- mins alltmer globala karaktär. Å andra sidan har de nya medierna och framför allt Internet, det första i verklig mening gränslösa kommunikationsmedlet, bidragit till att vidga människors erfarenhetshori- sont, gett dem ett nytt kraftfullt redskap för demo- kratisk påverkan och lagt grunden för den globala offentligheten. Utvecklingen skapar alltså en upp- sättning problem såväl som ett antal nya möjlig- heter. Demokratin behöver definieras på nytt under nya förutsättningar och i en radikalt förändrad om- givning. Nittonhundratalet innebar ett genombrott för demokratin på många håll i världen, bland annat i . När vår tideräkning övergått är demokratins erövringar först och främst förank- rade i suveräna staters konstitutioner och i natio- nella politiska kulturer. Vid skiftet till ett nytt årtusende används ofta begreppen internationalisering och globalisering i samhällsdebatten. Det som främst är av intresse för är att analysera hur ekono- mins utveckling påverkar demokratins villkor och att bedöma hur det som kallas globalisering på- kallar initiativ i syfte att vidmakthålla och stärka folkstyret. Vid det skifte som är aktuellt sätter kapitalistiska system och marknadsekonomi i stor utsträckning sin prägel på utvecklingen och på politiken, såväl i enskilda stater som i utbytet mel- lan staterna. De utvecklingsprocesser som ofta samman- fattas i begreppet globalisering har ofta haft en central betydelse för det historiska skedet under se- nare delen av . Det gäller inte minst den tekniska utveckling som gör att information utan dröjsmål i allt större utsträckning är tillgänglig över hela världen och att den är allt mer svårkontrolle- rad för makthavare som önskar censurera eller sty- ra den på annat sätt. Internet, med sin utpräglade decentralisering och globalisering i ett och samma system, är en symbol för detta nya förhållande. Även annat utbyte över nationsgränserna, såsom handel med varor och tjänster, bidrar till att idéer och kunskaper sprids. I ett globalt sammanhang är det uppenbart att det som betecknas som globali- sering i stort är till fördel för demokratin. Globaliseringen i ett historiskt perspektiv Globaliseringstemat är inte nytt, utan tankarna på en kosmopolitisk ordning – politisk, ekonomisk el- ler kulturell – har funnits . Men i ett historiskt perspektiv är inte internationalisering och globalisering en oavbruten trend i tiden. –1913 präglades utvecklingen exempelvis av en kosmopolitisk kapitalism och en annan globaliseringsfas med stor betydelse, inte minst på det idémässiga planet, ägde rum senare del.