sou · GOB377d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 1997/98:182) som lämnats till har regeringen aviserat att en översyn av LVU kommer att göras i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i lagen så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det primära. Regeringen har också uttalat i propositionen att den kommande utredningen även skall se över möjligheterna att skapa en modell för långvariga familjehemsplaceringar, barnets behov av uppföljnings- kontakt när vårdnadshavarna avböjer kontakt samt barnets rätt att kom- ma till tals när vårdnadshavaren motsätter sig det. Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att göra en översyn av LVU. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra en grund för arbetet. Barn, som är med i en process där deras tillhörighet till den egna familjen prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i extra hög grad. Artikel 8 i som garanterar den enskildes rätt till respekt för bl.a. familjeliv och den rättspraxis som har utvecklas skall också beaktas. 50 Uppdraget och dess genomförande Förutom de direktiv som utredningen har att arbeta med finns fyra s.k. allmänna direktiv som utredningen skall ta ställning till. De är dir. 1992:50 om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser, dir. 1994:23 om att pröva offentliga åtaganden, dir. 1994:124 om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser och dir. 1996:49 om att redovisa konsekvenser för brottsligheten. De direktiv som är aktuella för utred- ningen rör offentliga åtaganden och jämställdhetspolitiska konsekven- ser. Det förstnämnda redovisas i ett särskilt kapitel om kostnads- effekter. Det senare återkommer i olika avsnitt. Sekretariatet har tagit del av utredningar, rapporter och forskning inom området samt inbjudit aktuella föreläsare till utredningens möten för att bredda kunskapen och få information direkt från verksamhetsföre- trädare. Vidare har en hearing anordnats där forskare och praktiker bidragit med kunskap. En konferens har hållits där både forskare och praktiker deltagit och där för utredningen särskilda frågeställningar diskuterats. Sekretariatet har gjort studiebesök i ett flertal kommuner med stor erfarenhet av utredningar som lett fram till omhändertaganden enligt LVU. Utredaren har samrått med företrädare för de myndigheter som arbetar med frågor som berör utredningen, som , och olika länsstyrelser. Utredaren och sekretaria- tet har vidare träffat företrädare för s.k. brukarorganisationer. Även forskare och praktiker med kunskap om och erfarenhet av barn och unga med utländsk bakgrund och deras familjer, har bidragit med sina kunskaper. Sekretariatet har också träffat ungdomar som varit omhän- dertagna för samhällsvård. Sekretariatet har även tagit del av när- liggande kommittéers och utredningars arbete, såsom Kommittén mot barnmisshandel (S 1998:07), (S 1999:42) samt den översyn av lagregleringen om adoption mot icke vårdnadshavande förälders vilja, m.m. som pågår inom (Ju 1998/3585). Sekretariatet har samrått med Barne- og Familiedepartementet i . Kontakter har även tagits med representanter för , och samt med i . Uppdraget och dess genomförande 51 I direktiven framhålls att många av de barn som växer upp i familjehem lever under otrygga förhållanden. Det finns barn som placeras som mycket små i familjehem och som blir kvar . Det enda sätt på vilket deras behov av trygghet och kontinuitet kan tillgodoses med nuvarande lagstiftning är genom att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Det är dock ovanligt att så sker. Orsakerna till detta bör enligt direktiven klarläggas. Utredningen har därför gett i uppdrag att genomföra en undersökning om vårdnadsöverflyttningar. Undersökningen har både en kvalitativ och en kvantitativ del. Resultatet av undersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 2. Utredningen har också gett Social- styrelsen i uppdrag att i samarbete med genom- föra en särskild statistisk undersökning för att få svar på vilka och hur många barn som bor i familjehem . Resultatet av denna undersökning presenteras i bilaga 3. Vidare har utredningen gett , politisk sakkunnig, , och , generaldirektör, , i uppdrag att belysa hur barnsyn återfinns i , socialtjänstlagen och LVU. Rapporten pre- senteras i bilaga 4. Lagmannen , Kammarrätten i Sunds- vall, har på utredningens uppdrag skrivit en rapport om LVU ur ett domarperspektiv. , professor vid work, i har på utredningens uppdrag skrivit en uppsats om s.k. permanency planning i och . 2Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar för både föräldrar och samhälle 2.1Barns behov och utveckling Ökad kunskap från forskning och praktik men kunskap från barn själva saknas Kunskapen om barns utveckling har ökat kraftigt under . Ny kunskap växer fram som värde- ringarna i samhället ändras. Det innebär att den kunskap som finns med tiden kommer att omvärderas. Genom barnforskningen vet vi mycket om barns utveckling, vad barn kan och inte kan i olika åldrar och hur tankeförmågan utvecklas. Vi vet också att barn har en unik personlighet redan från födelsen och att de är kompetenta och aktivt söker samspel med sin omgivning, inte bara med mamma och pappa utan även med syskon och andra viktiga personer. Forskningen har i påfallande liten grad använt sig av barn själva och vad de har att berätta om sin egen situation. Att intressera sig för barn som sakkunniga informanter är en tämligen ny strategi skriver Tiller (1991). Därför bygger mycket av den kunskap vi har inte på vad barn själva sagt utan på vad föräldrar, barnomsorgspersonal, lärare och andra förmedlat. En del av kunskapen bygger dessutom på kliniska erfarenheter av barn som på olika sätt har det svårt. När det gäller barn, som omfattas av insatser, har information ofta hämtats från sociala akter, barnpsykiatriska journaler m.m. och sällan från bar- nen själva. Utvecklingspsykologin har kritiserats för att alltför mycket utforska hur barn utvecklas generellt. Kritik har också förts fram mot att man inte tagit hänsyn till de sociala sammanhang i vilka barn finns som klass, kön och kulturell bakgrund hävdar i en artikel i (1998). Barndom är inte ett enhetligt begrepp. Det finns många olika barndomar. Det kommer fram när man 54 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar låter barn själva komma till tals och ge sin syn på hur de har det. Då visar det sig också hur barn själva är aktiva i att utforma sina liv och anpassa sig till de olika livsbetingelser som finns. Om barn i större utsträckning själva kommer till tals kan vår bild av vad som är viktigt för barn komma att förändras. I den moderna barn- forskningen finns det nämligen inte bara en rådande teori, en sanning, utan teorierna skiljer sig åt och ger inte svar på alla frågor. Att vår kun- skap om barn har luckor innebär inte att vi inte skall ta ställning till vad barn behöver. Men det innebär att vi måste ha en öppen och ödmjuk hållning till att vi vuxna inte alltid vet bäst. Vi måste också komma ihåg att barn är olika. Med dessa reservationer presenteras i nästa avsnitt några teser om barns behov som många forskare och praktiker är överens om. Barn har behov av omvårdnad och skydd, av att få respekt för sin integ- ritet och sina behov, tankar och känslor, av att få kärlek och bli accep- terade av sina föräldrar och ha ett stabilt och tryggt förhållande till dem. Det lilla barnet är värnlöst, behöver tillräcklig och näringsriktig kost, god omvårdnad i form av hygien, sömn, kläder och adekvat vård vid sjukdom. För att överleva behöver det späda barnet också emotio- nell näring av en eller ett par vårdare som knyter an till barnet och som barnet kan knyta an till och som inte byts ut. En aldrig så perfekt sköt- sel är inte tillräcklig om det inte finns känslor med står det att läsa i Att arbeta med barn och föräldrar (1987). Barns anknytning har varit föremål för omfattande forskning och anknytningsteorin är under ständig utveckling. Den teorin har inte bara givit oss kunskap om att barns behov av att knyta an är primärt och att barn behöver vuxna som är känslomässigt engagerade utan har också visat att barn inte bara har ett sätt att knyta an utan ändrar anknyt- ningsmönster i förhållande till olika personer. Det innebär att barn samspelar på olika sätt med olika vuxna. Det är därför viktigt att ha kunskap om barnets eget nätverk, dvs. vilka personer som barnet har en relation till och som betyder mycket för barnet. Det råder samstämmighet om att föräldrar är mycket viktiga för barn, att barn är ömtåliga och sårbara för störningar i relationer och avsaknad av relationer och att separationer kan vara skadliga skriver och (1996). En vanlig föreställning är att det barn upplever under sina första levnadsår med stor sannolikhet lämnar outplånliga spår. Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar 55 att tidiga erfarenheter är viktigare för personlighetsutvecklingen än det som händer längre fram i livet grundar sig på en syn på att ju yngre barnet är desto svagare och mer mottagligt är det för påverkan. Barnet kommer att präglas av de första årens erfarenheter. Om det handlar om negativa erfarenheter är det svårt att ställa allt till rätta igen. Detta synsätt är helt felaktigt skriver Schaffer i en forsknings- sammanställning (1995). Det finns inget som helst tvivel om att man tidigare underskattat barns förmåga att återhämta sig från negativa upplevelser. Förutsättningen är dock att de får möjlighet att återhämta sig i en god och stabil miljö med vuxna som engagerar sig känslo- mässigt. Separationers inverkan, särskilt på små barn, har också varit föremål för omfattande forskning. Många resultat visar att barn reagerar med protest, förnekande och avvisande när de separeras från dem som de har anknytning till. Det innebär emellertid inte att separationen i sig har en långsiktig negativ effekt menar . Det är snarare den familjesituation som föranledde separationen och som barnet kanske återvänder till som troligen är avgörande för om barnet får störningar senare i livet. Om separationen är en enstaka händelse, även om den inträffar tidigt i barnets liv och även om den blir långvarig kommer den inte oundvikligen att leda till en störd personlighet. Det gäller särskilt om separationen genomförs varligt så att den traumatiska karaktären av separationen mildras. Sammanfattningsvis skriver Schaffer att forsk- ningsresultaten visar att det är helheten i ett barns upplevelser, inte enstaka händelser, som är avgörande. De flesta forskare och praktiker är överens om att barn behöver kontinuitet och förutsägbarhet. Det innebär att barn behöver samspela med människor som är lyhörda för deras signaler och att samspelet inte avbryts abrupt och återkommande. Barn är beroende av att föräldern är närvarande inte bara i fysisk bemärkelse utan också i psykisk mening. Förälderns psykiska funktion måste vara intakt, skriver i antologin bästa (SOU 1997:116). Känslan av mening och sammanhang i tillvaron är av central betydelse för barns uppväxtvillkor, hävdar de skandinaviska barnombudsmännen i Barnets bästa i vår samtid (1999). Under hela sin uppväxt behöver barn vara älskade och uppskattade av sina föräldrar trots sina fel och misslyckanden. Det innebär inte frånvaro av krav men det betyder att föräldrarna inte får upphöra att visa att de bryr sig om och engagerar sig i barnen. Barn behöver också respekt för sin integritet vilket innebär att bar- net skall behandlas med aktning för sin person och för sin egenart. Respekt för barnet lägger grunden för barnets egen förmåga att visa empati och respekt för andra. Barn och ungdomar får inte förödmjukas 56 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar inför andra och löpa risk att utsättas för andras löje eller ringaktning. Att ha respekt för barnet handlar också om att ha tolerans för barnets känslouttryck. Det innebär att föräldrarna måste tolerera olika slags känslouttryck från barnet, inte bara de angenäma utan också de som är obehagliga för vuxna. Det innebär inte att man tolererar barnets alla handlingar. Men känslorna är alltid värda att respekteras och tas på allvar. Barn måste få känna att de behövs och att de får ta eget ansvar. Barn behöver ha möjlighet att påverka sin situation. Barn måste också få möjlighet att älska båda sina föräldrar även om de är i konflikt med varandra. Ett barn som tvingas förneka av en av föräldrarna tvingas också förneka en bit av sig själv. Barn behöver få utveckla sin identitet i familjen vars bakgrund och kulturella särart är respekterad av omgivningen. Barnet måste först få forma sin personlighet inom familjen, ha tillgång till såväl manliga som kvinnliga förebilder att identifiera sig med, för att senare kunna för- värva en egen identitet i ett vidare sammanhang (, red., i (1998). Barn behöver vidga sina erfarenheter av samspel först med föräld- rarna, sedan med andra barn och vuxna inom ramen för ett fungerande socialt nätverk (1998). Processen att bli självständig pågår under barnets hela uppväxt men accentueras och leder tonåringen till att ifrågasätta föräldrarnas livsstil och regler. och andra som studerat samspelet mellan barn och föräld- rar har liknat det vid en dans – en sorts turtagning av ömsesidigt bekräftande. Föräldrarna måste i denna dans kunna möta tonåringens behov både av att få leda och bli ledd – både av att vara stor och av att vara liten. Varje tonåring måste få utvecklas i sin egen takt och på så sätt att relationerna till föräldrarna bibehålls och efterhand blir mer av vuxen och jämlik karaktär. Det är viktigt att ha en helhetssyn på barn. Barns värld utanför familjekretsen måste tillmätas betydelse. Det spelar stor roll hur det omgivande samhället förhåller sig till det växande barnet. Samhällets generella insatser genom stöd till barn och familjer, satsningar på för- skolor, skolor, bostäder och service av olika slag har stor betydelse för barns utveckling och föräldrarnas förutsättningar att ge barnen en god uppväxt. Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar 57 2.2Barnkonventionens syn på barns behov I anges barns behov som rättigheter. Barnkonventio- nens definition är att barn är barn om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för landet. är vuxensamhällets sätt att se på barns behov eftersom inga barn var med när arbetades fram. Konventionen stämmer väl överens med vad forskning och beprövad erfarenhet lärt oss om barns utveckling. kan sammanfattas på följande sätt: barn skall respekteras. Det är också inledningsorden i regeringens proposition Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i (prop. 1997/98:182). , som tar sin utgångspunkt i det enskilda barnet, har fyra viktiga grundprinciper. Den första är att barnets bästa skall sättas i främsta rummet. Den andra är att barnet skall skyddas mot alla former av diskriminering och den tredje att barn har rätt till liv och utveckling. Rätt till utveckling innebär att barnet har en rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Det innebär att barnet har rätt till omvårdnad och skydd, rätt till kärlek och trygghet samt ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Barnets rätt till sina föräldrar och rätt att bli omvårdat av dem går som en röd tråd genom barnkonventio- nen. Barnet har också rätt att få utvecklas i en miljö som tillgodoser dess behov av stimulans och att få lära sig att sätta gränser för sitt handlande. Barnet har rätt att få ta ansvar och påverka sin situation i relation till ålder och mognad samt att efterhand frigöra sig från föräld- rarna. Barnet har även rätt att ha samhörighet med båda föräldrarna även om de är i konflikt med varandra (SOU 1997:116). Den fjärde principen, barnets rätt att säga sin mening och få den respekterad, är ett av mest framsynta och angelägna budskap skriver de skandinaviska barnombudsmännen i Barnets bästa i vår samtid (1999). Dessa grundprinciper kan sägas utgöra definition av vad som är barns grundläggande behov. skall ses i sin helhet. Även övriga artiklar är vik- tiga för att tillgodose barnet bästa. Några artiklar handlar om att barnet har rätt till sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd och om att barnet har rätt att få vetskap om sina föräldrar och bli omvårdat av dem. Andra handlar om barnets rätt att behålla sin identitet, innefattande medborgarskap, namn och släktförhållanden, rätt att inte skiljas från sina föräldrar mot deras vilja om inte ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Det barn som är skilt från sina föräldrar eller från en av dem har dessutom rätt att regelbundet 58 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar upprätthålla ett personligt förhållande till föräldrarna om det inte stri- der mot barnets bästa. Också barnets rätt till utbildning behandlas i . Utbildning skall, förutom att ge barnet färdigheter, också ge barnet möjlighet att fullt ut utveckla sina personliga anlag och sin fysiska och psykiska förmåga. betonar barndomens egenvärde. Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet. Barnet har lika stort människovärde som en vuxen men är sårbart och behöver särskilt skydd. betonar att barnet är tillräckligt kompetent för att medverka i beslut som rör det. Att barnet ses som en självständig individ med egna rättigheter innebär att begreppet familj får en delvis ny innebörd. Barnet är inte föräldrarnas egendom utan har redan från födelsen ett eget värde och egna rättigheter. innehåller grundläggande regler om förhållandet mellan barn och föräldrar. Barn har enligt rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egen- art och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan krän- kande behandling. Den som har vårdnaden om ett barn, vilket oftast är föräldrarna, har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att bar- nets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare ansvarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. För att förhindra att barnet orsakar skada för någon annan skall vårdnadshavaren se till att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. regler om vårdnad m.m. har ändrats. Änd- ringarna syftar bl.a. till att betona principen om barnets bästa. Genom ändringarna har regleringen av frågor om vårdnad, boende och um- gänge tydligt knutits till . I en övergripande bestäm- melse slås fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla beslut som rör vårdnad, boende och umgänge. När beslut fattas skall hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. bygger på principen att det är föräldrar och andra vårdnadshavare som har huvudansvaret för barnets fostran och utveck- ling och som skall ge barnet ledning och råd för att barnet skall kunna Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar 59 utöva de rättigheter som det har enligt konventionen. Grunden för denna princip är barnets bästa, inte föräldrarnas. I ingress står det att familjen måste ges skydd och bistånd och att barnet, för att kunna uppnå fullständig och harmo- nisk utveckling av sin personlighet, bör växa upp i en familjemiljö med lycka, kärlek och förståelse. Det är viktigt att lägga märke till de inledande orden: familjen måste ges skydd och bistånd. Ansvaret för det ligger på samhället. Utifrån barnets perspektiv skall därför familjen få det skydd och det bistånd den behöver för att kunna ge barnet kärlek och en god uppfostran. Det här ställer krav. De flesta barn som behöver insatser kommer från familjer som har det svårt både socialt och ekonomiskt, så svårt, att det ibland hindrar föräldrarna att ge barnen kärlek och god uppfostran. Den generella välfärdspolitiken – ett viktigt instrument för stöd till barn och familjer I den svenska socialpolitiken har stödet till barn- familjer varit en hörnsten. Inte minst har stödet till den ensamma modern och hennes barn haft stor för att inte säga avgörande betydelse för att kvinnor själva har kunnat ta hand om sina barn. Det första egentliga underhållsbidraget till barn till ogifta mödrar kom 1917 och ökade kvinnors möjligheter att själva ta hand om sina barn. Antalet barn som lämnades in på barnhem för att sedan placeras i fosterhem sjönk betydligt genom denna reform. Man skulle kunna säga att det var samhällets sätt att markera barnets rätt till sin egen familj. Bland de fortsatta reformerna för att stärka familjen kan nämnas barnbidrag, olika former av bostadsstöd och föräldrapenning. Antalet barn som placerats utanför hemmet har sedan de första decennierna av sjunkit i takt med att välståndet har ökat och stödet till barn- familjerna byggts ut. har dock antalet inte fortsatt att sjunka. Tvärtom har antalet placerade barn ökat något . Det är allmänt känt att barns fysiska hälsa generellt sett är bättre i välfärdsstater där de ekonomiska villkoren är jämnt fördelade än i sta- ter där levnadsvillkoren är mycket olika. Den generella välfärdspoli- tiken är därför ett av de viktigaste instrumenten för att stödja och hjälpa barn. 60 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar De generella insatser som t.ex. mödra- och barnavårdscentraler erbjuder har spelat, och spelar, en stor roll för mödrars och barns goda fysiska hälsa. Barnbidragen, som når alla barn, är ett viktigt komple- ment till familjernas ekonomi. Utbyggnaden av barnomsorgen har betytt mycket både för barns utveckling och för familjernas förbättrade ekonomiska situation. Att det finns en bra skola som är anpassad efter barns behov, där det inte bara finns lärare utan också kuratorer, psykologer och andra vuxna som barnen kan vända sig till är av betydelse för att ge barn förut- sättningar för en positiv utveckling. Det är ett viktigt och nödvändigt komplement till familjens fostran av barnen. gör regeringen ansvarig för att barnets rättigheter respekteras. Det är staten som ytterst är ansvarig för att det verkligen vidtas åtgärder så att barns rättigheter blir en prioriterad del av politi- ken. Barn vars föräldrar har svårigheter att stödja och hjälpa sina barn, behöver samhällets insatser i speciellt stor utsträckning. Staten skall utnyttja sina resurser och sin förmåga till det yttersta för att barn skall få vad de har rätt till. Detta framgår av artikel 4 i barn- konventionen som enligt (1994) skulle kunna uppfattas som alla artiklars moder. I har staten delegerat mycket av ansvaret som rör barn och unga till kommuner och landsting. I regeringens strategi för att för- verkliga betonas bl.a. att det skall göras en analys av konsekvenserna för barnen innan det fattas statliga beslut som rör barn. Vidare sägs att det bör inrättas system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Det är särskilt viktigt med tanke på vad som tidigare konstaterats, nämligen att många barn som behöver insatser från kommer från familjer som på olika sätt har det svårt både ekonomiskt och socialt. Så har det alltid varit och så är det fortfarande. Nya unga har kommit till – unga med utländsk bakgrund. De är överrepresenterade bland dem som är om- händertagna vilket visar att dessa unga och deras familjer är särskilt utsatta. De har fler problem än andra, är mer utsatta för våld, har fler hälsoproblem och en svagare ställning på arbetsmarknaden samt upple- ver diskriminering. Det här är viktiga sociala och ekonomiska problem som hör till de flesta invandrares sociala verklighet skriver (1998). Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar 61 Här finns en socialpolitisk dimension som behöver lösas på ett generellt plan och där insatserna för det enskilda barnet, som ändå måste göras, inte löser familjens grundläggande problem. Familjen central även när särskilda insatser behövs