sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det fungerar inte heller tillräckligt väl sinsemellan polismyndigheterna. Ett skäl till att information inte utbyts i önskvärd utsträckning kan vara att den ena organisationen inte känner till vad den andra organisa- tionen ägnar sig åt eller att den andra organisationen har information inom ett visst område. Ett annat skäl kan vara att den ena organisa- tionen inte känner till att den andra organisationen kan ha nytta av in- formationen. Det kan också vara så att det inte finns tillräckligt väl ut- byggda rutiner för hur informationsutbytet skall gå till. Det faller sig kanske inte naturligt för personalen att fråga någon i den andra organisationen om det finns någon relevant information för den utred- ning som man arbetar med. En annan anledning till bristerna i in- formationsflödet kan vara att personalen inte är villig att dela med sig av sina uppgifter i den utsträckning som den borde. Det finns ett be- tydande revirtänkande inom polisväsendet, vilket har betydelse för viljan att lämna upplysningar vidare till andra. Bristerna i informationsflödet leder till bortfall av information och till risk för felaktiga bedömningar. Utbytet av tillgänglig information måste förbättras. Det gäller såväl information som inhämtas lokalt som information som inhämtas centralt. Kommittén vill också framhålla betydelsen av att ett aktivt arbete utförs för att bibehålla och höja kompetensen inom polisen. Föränd- ringarna i omvärlden, ny teknik, nya metoder hos de kriminella osv. motiverar särskilda insatser i fråga om personalens kompetens. I det följande redovisar kommittén vilka åtgärder som bör vidtas för att förbättra verksamheten inom polisväsendet. Kommittén anser att det måste ske en förändring i fråga om samverkan. Det är av stor betydelse att skilda enheter inom polisen samarbetar, inte minst för att man på bästa sätt skall kunna bekämpa den grova krimina- liteten. Det är också viktigt att polisen samarbetar med andra brottsbe- kämpande myndigheter för att de begränsade resurser som finns att tillgå skall användas så effektivt som möjligt. Kommittén anser att det finns brister i dessa hänseenden. 236 Förändringar på central nivå Samarbete inom polisen krävs sinsemellan polismyndigheterna, mellan polismyndigheterna och den centrala polisen och mellan skilda enheter inom den centrala polisen. Samarbetet är särskilt viktigt när det gäller kriminalunderrättelsetjänst. Det är också viktigt bl.a. när det gäller metodutveckling och den tekniska utvecklingen. Det finns dock all- varliga problem i fråga om samverkan inom polisen. Efter vad kommittén erfarit vid kontakter både inom och utom polisen belastas polisens verksamhet av revirtänkande. Detta revirtänkande synes genomsyra stora delar av polisväsendet, vilket självklart påverkar kvaliteten på brottsbekämpningen. Arbetet tar än vad som skulle behövas och kan till och med omintetgöras. För att undvika detta måste all personal acceptera ansvarsfördelningen i varje enskilt fall som det bland personalen måste finnas en vilja att bidra med information eller annan hjälp även om den egna enheten inte har ansvar för det enskilda fallet. Om så inte sker kommer man i verksamheten att, avsiktligt eller oavsiktligt, sätta krokben för varandra. Varje anställd har naturligtvis ett eget ansvar för sitt agerande och bör ha en skyldighet att förändra sitt förhållningssätt så att arbetet inom polisen kan fungera bättre än vad det gör . För att en attityd- förändring skall ske är dock ledningens inställning till samarbete av- görande. Ledningen måste arbeta aktivt för att medarbetarna skall bli motiverade att göra gemensam sak – att resultatet är det viktiga, inte vem som löser problemet. Det måste stå klart att chefer på alla nivåer, från chefer på lokal nivå till rikspolischefen, anser att revirtänkandet inte kan godtas. Även andra enheters arbete måste främjas. Ledningen på alla nivåer bör klargöra att det inte är acceptabelt om arbetet bedrivs så att t.ex. informationsflödet inom polisen försvåras. Det är uppenbart att cheferna inom polisen inte tagit revirtänkandet på tillräckligt stort allvar, trots att det utgör en belastning för polisarbetet. Kommittén anser att en förändring måste ske i dessa hänseenden. Chefer på alla nivåer bör utveckla en gemensam syn på hur en bättre verksamhet skall kunna åstadkommas. Planeringen och styrningen av detta arbete har stor betydelse för om man skall kunna uppnå ett gott resultat. Alla enheter inom polisen måste utarbeta system för hur kontakten med andra enheter bör gå till så att det faller sig naturligt att samarbeta när det finns anledning att göra det. Det gäller särskilt sådana enheter som fortlöpande bör ha ett utbyte. Förändringar på central nivå 237 Det är viktigt att personal från skilda delar av polisen tillsammans deltar i utvecklingsprojekt och i utbildningar. Kommittén vill särskilt framhålla vikten av att man inrättar gemensamma aktionsgrupper med inriktning på bestämda mål. Detta har betydelse för en utveckling mot en bättre samarbetskultur. På så sätt kan man också skapa slagkraftiga arbetsformer för att bekämpa brottsligheten. Detta är av särskild be- tydelse när det gäller bekämpningen av den kvalificerade kriminali- teten. Man kan göra en jämförelse med det sätt som skilda amerikanska poliskårer samarbetar (se avsnitt 6.5). Där inrättas särskilda aktions- grupper, task forces, och FBI anser att sådana grupper utgör ett mycket viktigt verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Skilda enheter på central nivå och den lokala polisen bör vid behov upprätta gemen- samma aktionsgrupper med inriktning på särskilda mål, t.ex. att be- kämpa en kriminell organisation eller en viss brottsaktivitet. I en sådan aktionsgrupp kan det ingå personal från underrättelseenheter, spaningsenheter och utredningsenheter på olika nivåer. Grupperna skall också kunna bestå av personal enbart från skilda polismyndigheter. Särskilda aktionsgrupper skall kunna bildas på initiativ både av den lokala polisen och den centrala polisen. Kommittén förordar att Riks- polisstyrelsen får i uppdrag att bana väg för arbete i sådana särskilda aktionsgrupper. bör utarbeta modeller för lämpliga former för sådant arbete. Personalen måste bygga upp personliga relationer med personal inom andra enheter – det är naturligtvis enklare att be en person som man tidigare talat med om hjälp än en person som man bara känner till namnet. Genom personliga kontakter kan man skapa förtroende mellan personal inom skilda enheter. Personalen får också bättre möjlighet att värdera information som vidarebefordras om den känner uppgifts- lämnaren. Samverkan mellan den centrala nivån och den lokala nivån Relationen mellan den centrala polisen och polismyndigheterna fungerar inte alltid friktionsfritt, delvis på grund av det angivna revirtänkandet. Vid kommitténs kontakter med personer inom och utom polisen har det framkommit att det ibland är ett problem att polis- myndigheterna begär hjälp från specialister på central nivå . Om specialisterna kommer in i en komplicerad utredning när den har pågått kan fel ha begåtts som inte kan rättas till. Som exempel har angetts att vittnen inte hörts i rätt tid och att tillräckligt djupgående analyser av utredningsmaterialet inte genomförts när så 238 Förändringar på central nivå SOU 2000:25 borde ha skett och att man till följd av detta inte lyckats med utredningen. Skälet till att man inte begär hjälp är naturligtvis att man har förhoppningar om att kunna slutföra utredningen lyckosamt – man vill först försöka på egen hand. Cheferna på lokal nivå bör dock ha sådan kompetens och sådan kännedom om den egna personalens kunskapsnivå att man kan förutse när en utredning kommer att fordra kunskap som inte finns inom myndigheten. Polismyndigheterna bör i högre grad än använda den centrala polisens specialist- kompetens och utnyttja de fördelar som samverkan på ett tidigt stadium ger. För att klara udda ärenden kan krävas "mängdträning". Man kan inte inom varje polisdistrikt få träning och därmed kompetens i fråga om udda fall. Det kan däremot centralt placerad personal få inom vissa områden som sådan personal ges en bättre överblick. Det är angeläget att polismyndigheterna begär hjälp från den centrala polisen på ett tidigt stadium i svåra utredningar, så att den specialistkompetens som fordras inte utnyttjas . Detta gäller både då den centrala polisen förstärker och då den tar över en utredning. Kommittén anser att polismyndigheterna i större utsträckning bör överväga att anlita specialister på central nivå. Det bör också påpekas att det sätt på vilket den centrala polisen förhåller sig till den lokala personalen har stor betydelse för viljan hos den lokala polisen att begära hjälp. Den omständigheten att det är mest effektivt i ett ärende att den centrala polisen involveras i arbetet skall givetvis inte uppfattas som att den lokala personalen har låg kompetens. Frågan om hur den centrala polisens personal uppträder mot den lokala personalen är av betydelse för viljan hos polis- myndigheterna att begära hjälp . Den centralt placerade personalen bör beakta att den normalt sett inte tar över en utredning utan endast bistår den lokala polisen. Det är viktigt att all personal arbetar för att undvika konkurrens mellan polisväsendets skilda grenar. Kommittén anser att den centrala ledningen bör överväga om några åtgärder bör vidtas i dessa avseenden så att den lokala viljan att begära bistånd främjas. Frågan om vem som skall stå för kostnader för förstärkningen har också betydelse för viljan att begära hjälp. Kostnaden för den centrala polisens arbete bör fortsatt belasta den centrala nivån så att polis- myndigheterna inte undviker att begära bistånd av budgetskäl. Detta bör, till skillnad från nuvarande regler, också gälla när Nationella in- satsstyrkan lämnar förstärkning. organisation och formerna för styrkans arbete har ändrats enligt vad som redovisas under avsnitt 2.6. Styrkan är placerad vid i och beslut Förändringar på central nivå 239 om att ta styrkan i anspråk fattas av polismyndigheten. Eftersom styrkan är en nationell resurs borde huvudprincipen vara att beslut om att ta styrkan i anspråk skall fattas av . Rikspolis- styrelsen har dock angett att en särskild utvärdering av styrkans verk- samhet skall göras när förflutit efter det att de föreslagna änd- ringarna har genomförts. Ett samlat polisväsende är dessutom överens om att i skall ha beslutanderätten. Detta är betydelsefullt, inte minst eftersom det är en operativ fråga. Kommittén anser därför att det inte bör göras andra ändringar som be- rör styrkans verksamhet än vad som förut angetts i fråga om kostnaden för styrkans insatser innan resultatet av utvärderingen är klart. Samverkan med andra myndigheter Utöver samarbetet inom polisen är det också viktigt att polisen har breda samhällskontakter. Det finns andra organ som spelar en viktig roll när det gäller brottsbekämpningen. Samverkan bör ske mellan polisen och dessa för att bästa effekt av verksamhet skall kunna uppnås för samhället. Alla myndigheter skall enligt förvaltningslagen hjälpa varandra inom ramen för den egna verksamheten. I polislagen anges en allmän skyldighet för polisen att samarbeta med andra myndigheter och organisationer, vars verksamhet berör polisverksamheten. Det finns ett flertal myndigheter som också har att utöva kontroll inom sina verksamhetsområden och som skall anmäla brott som upptäcks. Det är särskilt angeläget att polisen och åklagarväsendet samordnar sina insatser. I polislagen föreskrivs att polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna. Sådant samarbete föreskrivs också både i polis- förordningen och i instruktion. Regeringen uttalade i ett beslut att kompetensutveckling och metodut- veckling på det brottsutredande området är en gemensam uppgift för åklagarväsendet och polisen. I beslutet angavs också att det är nöd- vändigt att en samordning mellan åklagarväsendet och polisen sker i fråga om förebyggande och repressiva åtgärder samt i fråga om prioriteringar, organisation och resursanvändning. Polis och åklagare samverkar både lokalt och centralt. Exempelvis har och Riksåklagaren i samråd utfärdat allmänna råd om ledningen av förundersökning. De har också i samarbete dragit upp riktlinjer för olika insatser och åtgärder för att effektivisera utred- ningsverksamheten och för att komma till rätta med utrednings- balanserna hos polisen. , Riksåklagaren, och genomförde ett gemensamt projekt som syftade till att minska genomströmningstiden i 240 Förändringar på central nivå hela rättskedjan beträffande våldsbrott med känd gärningsman och vissa trafikbrott. Riksåklagaren och samarbetar också i miljöbrottsbekämpningen enligt ett särskilt uppdrag från regeringen. , som hör till åklagarväsendet, har till uppgift att bekämpa, samordna och utveckla kampen mot ekonomisk brotts- lighet. Vid myndigheten arbetar bl.a. åklagare, poliser och ekonomer tillsammans. Andra myndigheter som har uppgifter när det gäller brottsbe- kämpning och som det är viktigt att polisen samarbetar med är t.ex. skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna, , , , och Datainspektionen. Inom dessa myndigheter utförs en del av det utredningsarbete som sedan ingår i förundersökningen. Skattemyndigheterna kan medverka vid förundersökningar i fråga om brott på skatteområdet. Bland annat kan brottsutredande enheter inom skattemyndigheterna biträda åklagare, som leder förundersökning på skattebrottsområdet. De får även utföra förenklade brottsutredningar och spaning. kontrollerar bl.a. efterlevnaden av insiderlagen och biträder vid utredning av överträdelser av lagen. När det gäller rikets yttre säkerhet har självfallet Försvarsmakten huvudansvaret. Inom totalförsvarsfunktionen Ordning och säkerhet m.m. samverkar polisen med en rad myndigheter, såsom och . Samarbete med , och verk har betydelse för gränskontrollen, gränsbevakningen och den inre utlänningskontrollen. I Schengenöverenskommelsen ställs krav i dessa hänseenden. Vid sidan av dessa myndigheter finns anledning att nämna konkurs- förvaltarna, som inte minst är av intresse när det gäller upptäckten av ekonomisk brottslighet. En konkursförvaltare har en skyldighet att underrätta åklagare om det föreligger misstanke om att konkurs- gäldenären har gjort sig skyldig t.ex. till brott mot borgenärer och för- valtarberättelsen ingår sedan i utredningsmaterialet. Det finns skilda samverkansorgan som polisen deltar i. Som exempel kan anges det regionala samverkansorganet mot ekonomisk brottslighet som finns i varje län. Organet har till uppgift att verka för en effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten ge- nom informationsutbyte, överläggning och samordning mellan berörda statliga myndigheter och genom samverkan mellan dessa myndigheter och kommuner, näringsliv och organisationer. I organet ingår lands- hövdingen, överåklagaren i åklagardistriktet, polischefen, chefen för skattemyndigheten, chefen för kronofogdemyndigheten, företrädare för Förändringar på central nivå 241 och samt ytterligare företrädare för . Det finns också ett centralt samverkansorgan, . I ingår bl.a. riksåklagaren, generaldirektören för Ekobrotts- myndigheten, rikspolischefen, generaltulldirektören, generaldirektören för , generaldirektören för och generaldirektören för . Som exempel på myndighetssamverkan kan också anges att Riks- kriminalpolisen i samverkan med Tullen, Riksåklagaren, och sex polismyndigheter driver ett projekt som syftar till att ta fram en myndighetsöverskridande standard för kartläggning av organiserad brottslighet i . Lokalt kan polisens samverkan med myndigheter och allmänhet ske i olika former. Polismyndigheterna kan inrätta närpolisråd. Inom när- polisverksamheten förekommer samverkan med t.ex. och skolan. Lokala brottsförebyggande råd, som är kommunala organ, kan bestå av företrädare för kommunen, polisen, , skolan, föreningar och företag. Kommittén anser att en ökad myndighetssamverkan behövs. Sådan samverkan har särskild betydelse när det gäller olika former av den grova brottsligheten. Det är angeläget att polisen och andra myndig- heter noga prövar under vilka former samverkan bäst kan ske. Här, liksom vid samarbete inom polisen, är det viktigt att man skapar personliga kontaktytor. Såväl central polis som lokal polis bör överväga hur samarbetet med andra myndigheter kan förbättras. Det internationella samarbetet är naturligtvis också av betydelse för brottsbekämpningen, med hänsyn till att brottslingarna i ökad ut- sträckning rör sig över landgränserna. Samarbetet har stor betydelse för många delar av den verksamhet som bedrivs centralt, inte minst för bekämpningen av den kvalificerade brottsligheten. För t.ex. terrorism- bekämpningen utgör det internationella samarbetet en förutsättning för framgång. Det internationella samarbetet har utvecklats och markant ökat i omfattning, inte minst genom . Samarbetet har också ökat i betydelse för det operativa arbetet. Ansvaret för det internationella polissamarbetet ligger på Rikspolis- styrelsen enligt instruktion. Kommittén anser att man bör överväga vilken omfattning och vilken inriktning det internationella samarbetet bör ha. Det internationella arbetet är i vissa delar omgärdat av en omfattande byråkrati. Arbetet är mycket resurskrävande. Som kommittén anfört under avsnitt 5.1 finns 242 Förändringar på central nivå det inte någon samlad redovisning och utvärdering som mer ingående belyser det internationella samarbetets kvalitet och resultat. Detta är en brist. Kommittén anser att det är angeläget att det kommer till stånd en sådan redovisning och utvärdering. Från svensk sida bör tas initiativ till åtgärder för att minska den omfattande och resurskrävande byråkrati som omgärdar det internationella samarbetet. Formerna för samarbetet bör prövas så att man uppnår bästa möjliga effekt för polisverk- samheten. Kompetensen inom polisen är naturligtvis också av stor betydelse för brottsbekämpningen. Kunskapsnivån är hög inom många delar av polisen. Kommittén anser dock att åtgärder bör vidtas för att kompe- inom polisen skall bibehållas och höjas. Förändringar bör ske när det gäller både rekrytering och utbildning. Samhällsutvecklingen har skapat ett behov av bredare kunskap och bakgrund för de anställda inom polisen. Kommittén anser att det vid rekrytering av personal är viktigt att krav på variation vad avser t.ex. ålder, kön och etnisk bakgrund tillgodoses bättre än vad som sker . Vid valet av personal är personliga egenskaper också av stor betydelse. Det måste finnas en förmåga hos personalen att fatta svåra beslut. De anställda måste vara tydliga i arbetet, ha respekt för andra människor och vara stresståliga. De skall också ha förmåga att samarbeta. Det är dock inte bara de personliga egenskaperna som är viktiga. Skilda former av sakkunskap måste också finnas inom polisen. Den viktigaste bakgrunden inom polisväsendet är självklart polis- utbildning. Polisen intar, som förut angetts, en särställning i samhället. Polisen har en rätt men också en skyldighet att göra ingripanden som innebär att grundläggande rättigheter som tillförsäkrats medborgarna inskränks. Polisen har befogenhet att utföra kroppsvisitation, att företa husrannsakan och att beröva någon friheten. Inga andra anställda än utbildade poliser skall utföra sådana tvångsåtgärder. Det krävs också goda kunskaper i juridik inom polisen, inte minst på grund av rätten att utföra tvångsåtgärder. När de rättsregler som medger sådana befogenheter tillämpas är den juridiska kompetensen viktig. Det krävs också juridiska kunskaper för att utreda en mängd brott. Det fordras bl.a. kunskaper i offentlig rätt, i straff- och Förändringar på central nivå 243 processrätt och i juridisk metodik och problemlösning. Inom vissa delar av polisen är bl.a. kunskap i finans- och bolagsrätt särskilt viktig. Anställda i den tidigare polischefskarriären, dit rekrytering skedde bland jurister, har svarat för en stor del av den juridiska kompetensen. Kommittén anser att det är viktigt att denna kompetens upprätthålls även när nu juridisk examen inte längre utgör ett krav i polischefskarriären. Med hänsyn bl.a. till brottsutvecklingen och till den tekniska ut- vecklingen krävs det i allt större utsträckning personal med annan bak- grund än vad poliser normalt sett har. För att möta den komplicerade brottsligheten fordras det personal med specialistkunskaper i t.ex. ekonomi, teknik, analysmetodik, beteendevetenskap, arbetsledning och IT. Som jämförelse kan anges att den amerikanska polisorganisationen till övervägande delen rekryterar personer med akademisk bak- grund av olika slag. har personal med annan bakgrund än utbildning vid anställts inom polisen. Kommittén anser dock att detta bör ske i större utsträckning. Det är viktigt att man har ett brett kunskapsfält inom polisen. Olika verksamhetsgrenar och olika uppgifter kräver olika former av kompe- tens. När tjänster tillsätts är det viktigt att ledningen överväger vilken sorts utbildning och erfarenhet som varje tjänst fordrar. Som exempel kan anges att det i underrättelseverksamhet som komplement till polis- personalen behövs personal med akademisk utbildning, för att t.ex. utföra analyser. Personal med erfarenhet från internationellt arbete och utlandstjänstgöring måste ses som en särskild tillgång inom många enheter. Det gäller också personal som förut arbetat vid olika enheter inom polisen. Även om det inom en enhet främst kan finnas behov av en särskild sorts kompetens är det angeläget att det också finns personer med annan bakgrund. Kommittén anser att enheterna bör byggas upp med bredd i den samlade kompetensen – en blandning av poliser och personal med annan utbildning torde ge bästa effekt för arbetet inom många verksamhetsgrenar. Med en integrering av olika kategorier av anställda kan det uppstå problem i relationerna mellan personalen i en grupp som varit homogen och nykomlingarna som avviker. Det är en uppgift för cheferna att tillse att sådana problem endast uppträder inledningsvis. Stora förändringar har som sagt skett i samhället och brottsligheten har till viss del blivit mer komplicerad. Det finns behov av kvalificerad personal både lokalt och centralt. Kommittén anser att man bör göra 244 Förändringar på central nivå insatser på alla nivåer för att bibehålla och höja den kompetens som finns. Sådana insatser kan bestå i att man som angetts rekryterar personal med specialistkunskap. Av stor betydelse är också att man ger personalen möjlighet till fortbildning. Personalen behöver i ökad ut- sträckning vidareutbildning t.ex. i polisoperativa frågor, i kriminal- underrättelseverksamhet och när det gäller IT-kunskap. Språkkun- skaperna måste förbättras. Kunskaper i främmande språk kan behövas vid brottsutredningar, för att kunna delta i det utbredda internationella samarbetet, för att kunna ta del av utländska rapporter och för att kunna skriva rapporter, t.ex. efter internationella sammankomster. Det är dock inte bara kunskap i främmande språk som är viktig. För- mågan att uttrycka sig väl på svenska är också av betydelse. Det som sägs eller skrivs bör vara lätt att förstå utan att man för den skull undviker begrepp som behövs för att man skall kunna uttrycka sig exakt. Det är också angeläget att en text är väl strukturerad. Förtroendet för innehållet i en skrift påverkas i hög grad av dess språkliga ut- formning. Huvuddelen av polisarbetet utförs inom polismyndigheterna och kunskapsnivån måste naturligtvis vara hög på lokal nivå. Polismyndig- heterna är så stora att det bör finnas möjlighet att ha en relativt bred kompetens inom varje myndighet. Polismyndigheterna skiljer sig dock åt på många sätt, inte minst storleksmässigt. En del myndigheter har sådana resurser att de inte har behov av bistånd från den centrala polisen i särskilt stor utsträckning, utan de har förutsättningar att bygga upp specialistkompetens inom vissa områden vid den egna myndig- heten. Andra myndigheter har inte behov av att inrätta specialist- tjänster.