sou · GOB388d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En annan sak är att förutsättningarna för ett internationellt samarbete allmänt sett främjas om de berörda ländernas nationella regler på det aktuella området inte skiljer sig åt mera markant. Som framgått av redovisningen i kapitel 14 finns det i en rad länder regler om straff för medlemskap eller deltagande i kriminella organisationer. När det gäller den närmare utformningen av reglerna föreligger dock rätt betydande skillnader. Det är inte heller givet att straffansvaret i länder som har sådana straffbestämmelser genomgående sträcker sig längre än i . Det finns nämligen i dessa länder som regel inget allmänt förberedelsebrott och en bestämmelse om straff för medlemskap eller deltagande i en kriminell organisation tar i realiteten inte sällan sikte på förfaranden som enligt svensk rätt är att bedöma som förberedelse eller stämpling till brott. Även vissa länder i vår närhet saknar för övrigt regler om straffansvar för deltagande i kriminella organisationer. Med hänsyn härtill utgör intresset av att underlätta det internationella samarbetet inte i sig något särskilt starkt argument för en kriminalisering av deltagande i en organisation eller sammanslutning där brottslig verksamhet förekommer. Det finns följaktligen inte heller skäl att tillmäta utomlands förekommande regler av detta slag någon avgörande betydelse vid utformningen av en eventuell sådan kriminalisering. 176 Ytterligare straffbestämmelser mot.... Vi diskuterar förutsättningarna för en utvidgad kriminalisering av aktivt deltagande i eller stöd till sammanslutningar där allvarlig brottslighet förekommer och gör därefter bedömningen att en sådan utvidgning inte bör genomföras. Av redogörelsen i avsnitt 11.1 framgår att medverkansansvaret är relativt vidsträckt i svensk rätt. Även den som endast i liten utsträckning har bidragit till uppkomsten av huvudgärningen kan drabbas av straffansvar. Den nuvarande förberedelsebestämmelsen i 23 kap. 2 § BrB motsvarar däremot inte de krav på en heltäckande reglering som måste ställas med hänsyn till den brottslighet vi har . Som redan konstaterats bedrivs emellertid inom ett arbete som syftar till att undanröja den ofullständighet och slumpmässighet som vidlåder dagens reglering. Sedan den förutskickade reformeringen av förberedelsebrottet väl genomförts kommer sannolikt möjligheterna att ingripa mot såväl medverkan till brott som brott på planeringsstadiet allmänt sett att vara väl tillgodosedda. Det förhållandet att det straffrättsliga systemet i princip bygger på individuellt ansvar leder emellertid till särskilda svårigheter när det gäller att beivra brott som begås i organiserade former eller som annars har nära anknytning till en i kollektiva former bedriven verksamhet. är det vid sådan brottslighet svårt att reda ut vem inom den aktuella sammanslutningen som är straffrättsligt ansvarig. Som framhållits i våra direktiv är dessa problem särskilt framträdande när brottsligheten har anknytning till en hierarkiskt uppbyggd sammanslutning med en stark lojalitet mellan medlemmarna. De nu diskuterade svårigheterna är i mångt och mycket av utredningsteknisk och straffprocessuell karaktär. Vår uppgift är emellertid endast att överväga om en utvidgning av det kriminaliserade området kan vara en verksam åtgärd när det gäller att bemöta den här diskuterade brottsligheten. Som vi konstaterat i det föregående är ett grundläggande krav på en kriminalisering att den avser gärningstyper som är straffvärda. En första fråga är alltså om det i här aktuella sammanhang förekommer straffvärda förfaranden som inte är kriminaliserade. Kravet på att en kriminalisering skall avse endast straffvärda förfaranden innebär enligt vår mening att en eventuell utvidgning av det Ytterliggare straffbestämmelser mot.... straffbara området kan komma i fråga endast beträffande förfaranden i anslutning till sammanslutningar där mera allvarlig brottslig verksamhet förekommer. I detta krav ligger också att man inte gärna kan straffbelägga allt deltagande i eller stöd till sådana sammanslutningar. Det kan alltså inte bli aktuellt att föreskriva straffansvar för förfaranden som saknar påtaglig betydelse för sammanslutningens verksamhet. I så fall skulle en kriminalisering nämligen komma att träffa även gärningar som helt saknar straffvärde och få sådana praktiska konsekvenser att den i det närmaste skulle bli att jämställa med ett förbud mot medlemskap i vissa sammanslutningar. För att ett förfarande skall anses straffvärt bör således i förevarande sammanhang krävas att det är av mera påtaglig betydelse för verksamheten i en sammanslutning där allvarlig brottslighet förekommer och därmed direkt eller indirekt främjar denna brottslighet. Det står klart att det förekommer förfaranden av detta slag som inte är underkastade straffansvar och som inte heller kommer att fångas upp genom en reformerad förberedelsebestämmelse. I blickpunkten kommer till en början de personer som intar ledande positioner i sammanslutningar där allvarlig brottslig verksamhet förekommer. Frågan är här om det inte, när det i anslutning till en sammanslutning mer eller mindre kontinuerligt begås brott, borde kunna krävas att den, som till följd av sin ställning inom sammanslutningen har möjlighet att utöva ett särskilt inflytande över dess verksamhet, utnyttjar sitt inflytande för att motverka lagöverträdelserna. Om vederbörande i ett sådant fall förhåller sig passiv, förfar han enligt vår mening på ett sätt som inte är acceptabelt. Vidare kan diskuteras, om det inte borde vara straffbart i större utsträckning än att på olika sätt lämna stöd till en sammanslutning, där allvarlig brottslig verksamhet förekommer. Stöd från utomstående personer, t.ex. i form av upplåtelse av lokaler, kan uppenbarligen vara av mycket stor betydelse för sammanslutningens möjligheter att bedriva sin verksamhet. Vi anser att även den som lämnar ett mera påtagligt stöd åt en sammanslutning av här avsett slag förfar på ett sätt som måste anses klandervärt, om stödet lämnas med uppsåt om sammanslutningens karaktär. Ett utvidgat straffansvar bör mot bakgrund av det nu anförda i första hand övervägas för den som intar en ledande ställning inom en sammanslutning, där allvarlig brottslig verksamhet förekommer, och för den som genom ekonomiskt bidrag eller på annat sätt lämnar ett inte obetydligt stöd till en sådan sammanslutning. Under vissa förutsättningar kan lämnande av sådant stöd utgöra straffbar medverkan eller förberedelse till brott. Frågan är emellertid om det straffbara området bör utvidgas till 178 Ytterligare straffbestämmelser mot.... att omfatta även de förfaranden av detta slag som inte är kriminaliserade. 16.2.2Hur skulle en kriminalisering kunna utformas? Redan vad som sagts i närmast föregående avsnitt innebär att vissa lösningar, genom vilka en utvidgning av det straffbara området i och för sig skulle kunna åstadkommas, måste avvisas. Det bör sålunda inte komma i fråga att lätta på kraven för vad som objektivt sett skall krävas för att en viss gärning skall anses som ett främjande av brott. Som framhållits i det föregående är de krav som gäller i detta hänseende ganska blygsamma. Att generellt tona ned dessa krav ytterligare skulle enligt vår bedömning föra alltför långt och leda till att ett straffansvar kunde träffa även gärningar som saknar straffvärde. En alltför vidsträckt kriminalisering skulle också bli resultatet, om man ändrade kravet på uppsåt vid medverkan till brott så att det inte längre krävdes en lika konkretiserad kännedom eller föreställning hos den medverkande i fråga om de omständigheter som konstituerar huvudgärningen. Som framgått av redogörelsen i kapitel 14 har man i flera länder infört särskilda bestämmelser om straff för medlemskap eller deltagande i kriminella organisationer. Ännu så länge finns det inga exempel på bestämmelser av detta slag i de nordiska länderna. I har emellertid regeringen lagt fram en proposition (rp 183/1999) i vilken det föreslås att en särskild straffbestämmelse avseende deltagande i en kriminell organisations verksamhet skall införas. I den föreslagna bestämmelsen, som presenterats i avsnitt 14.11, definieras begreppet kriminell organisation som en organiserad sammanslutning som existerar och som består av minst tre personer som handlar i samförstånd för att begå brott där maximistraffet är fängelse eller hets mot folkgrupp. En förutsättning för straffansvar enligt det finländska förslaget är att det rör sig om ett aktivt deltagande i just den del av den kriminella organisationens verksamhet som syftar till att begå brott av angivet slag. En ytterligare förutsättning är att åtminstone ett sådant brott också faktiskt begås. Den gemensamma avsikten inom organisationen måste vidare vara att begå mer än ett enstaka brott av det slag som omfattas av den föreslagna bestämmelsen. I den finländska har grundlagutskottet avgett ett utlåtande (GrUU 10/2000) över förslaget. Under hänvisning till det krav på exakthet som följer av den straffrättsliga legalitetsprincipen förordar Ytterliggare straffbestämmelser mot.... utskottet att den föreslagna definitionen av begreppet kriminell organisation ges en mer exakt formulering såvitt gäller kravet på organisering. Formuleringen av straffbestämmelsen bör emellertid enligt utskottet ses över även i övrigt. Utskottet anför i utlåtandet bl.a. att de föreslagna brottsrekvisiten i sin detaljrikedom är synnerligen komplicerade och svårtolkade och att detta gör det svårt att bedöma var gränsen går mellan straffbart och icke straffbart deltagande i en kriminell organisations verksamhet. Det är lätt att instämma i vad det finländska grundlagsutskottets sålunda anfört om följderna av att ge en straffbestämmelse en så komplicerad utformning som den i föreslagna bestämmelsen om deltagande i en kriminell organisations verksamhet. Med hänsyn till de bevissvårigheter som kan förutses framstår en bestämmelse med denna konstruktion också som synnerligen tveksam från effektivitetssynpunkt. Det finländska förslaget torde få ses mot bakgrund av att förberedelse till brott i finländsk rätt alltid är ett självständigt brott och att antalet sådana brott är mycket litet. Det är emellertid svårt att se att en straffbestämmelse med den föreslagna utformningen skulle kunna få någon egentlig praktisk betydelse. I vart fall står det klart att ett förslag motsvarande det som har lagts fram i inte skulle innebära någon mera påtaglig utvidgning av det straffbelagda området för svenskt vidkommande. Och än mindre betydelse skulle ett sådant förslag få efter det att den planerade reformen av förberedelsebrottet genomförts. Det nu anförda innebär att man inte heller lämpligen bör ta det finländska förslaget eller någon annan liknande reglering som utgångspunkt vid utformningen av en eventuell svensk straffbestämmelse. Tilläggas kan att intresset av att en sådan bestämmelse skulle bli tillämplig även när allvarlig brottslighet förekommer i anslutning till en sammanslutning utan att det för den skull är möjligt att tala om brottslighet bedriven i sammanslutningens regi, medför att begreppet kriminell organisation framstår som mindre adekvat i sammanhanget. Den lösning som ligger närmast till hands är i stället att införa särskilda straffbestämmelser, som direkt tar sikte på just de förfaranden som vi funnit att en eventuell utvidgning av det straffbara området borde omfatta. Under utredningsarbetet har vi ingående diskuterat hur sådana straffbestämmelser lämpligen skulle kunna utformas. Frågan har här varit, om det är möjligt att åstadkomma en kriminalisering som träffar dessa förfaranden och tillgodoser berättigade krav på effektivitet och rättssäkerhet och även i övrigt framstår som lämplig. Som underlag för våra överväganden har en konkret modell för en utvidgning av det kriminaliserade området utarbetats. Enligt denna modell skulle straffbestämmelserna kunna tas in i en ny 6 a § i 23 kap. BrB och ges följande lydelse. 180 Ytterligare straffbestämmelser mot.... Den som i ledande ställning inom en sammanslutning, där allvarlig brottslig verksamhet förekommer, underlåter att göra vad som skäligen kan begäras för att verksamheten skall upphöra, döms för underlåtenhet att hindra brottslig verksamhet till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Den som lämnar ekonomiskt bidrag, upplåter hus, del av hus eller mark eller lämnar annat liknande stöd till en sammanslutning av sådant slag som anges i första stycket döms, om stödet inte är att anse som obetydligt, för främjande av brottslig verksamhet till böter eller fängelse i högst . Vad nu sagts skall dock inte gälla, om ansvar kan dömas ut enligt en annan bestämmelse i denna balk eller i annan lag eller författning. När det gäller de närmare överväganden som gjorts vid utarbetandet av modellen hänvisar vi till ordförandens, , och reservation i denna del. 16.2.3Bör det kriminaliserade området utvidgas? Vi gör bedömningen att den i föregående avsnitt angivna modellen utgör den lämpligaste lösningen, om man skall åstadkomma en kriminalisering som träffar de förfaranden som vi anser vara klandervärda i sammanhanget. Därmed är emellertid inte sagt att en sådan kriminalisering också bör införas. Flera olika aspekter måste beaktas i detta sammanhang. En grundläggande fråga är om införandet av straffbestämmelser av detta slag kan antas någorlunda effektivt motverka den brottsliga verksamhet som förekommer i anslutning till här avsedda sammanslutningar. Bestämmelserna i fråga skulle närmast komma att utgöra kompletteringar av de nuvarande reglerna om medverkan, förberedelse och stämpling till brott. De skulle följaktligen få ett förhållandevis begränsat tillämpningsområde. Redan härav följer att bestämmelserna skulle komma att tillämpas relativt sällan. Det ligger vidare i sakens natur att straffbestämmelser av här aktuellt slag måste innehålla flera rekvisit som är förhållandevis komplicerade. Eftersom ett grundläggande krav för straffrättsligt ansvar vid uppsåtliga brott är att brottsrekvisiten, med vissa undantag, täcks av gärningsmannens uppsåt, kan det här förutses att de diskuterade bestämmelserna skulle vara förknippade med svårigheter i bevishänseende. Av betydelse från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt är vidare att det straffbara området är klart avgränsat. Vid utformningen av den i det föregående angivna modellen för en utvidgad kriminalisering har ambitionen varit att utforma straffstadgandena på ett så exakt sätt som möjligt. En viss osäkerhet när det gäller bestämmelsernas närmare innebörd i vissa hänseenden har emellertid inte kunnat undvikas. Ytterliggare straffbestämmelser mot.... tillämpningsproblem kan sålunda förutses när det gäller kravet på att den allvarliga brottsliga verksamheten skall ha en klar anknytning till sammanslutningen. Den närmare innebörden av det aktivitetskrav som uppställs i bestämmelsen om underlåtenhet att hindra brottslig verksamhet är inte heller helt klar. När det gäller bestämmelsen om främjande av brottslig verksamhet kan en viss osäkerhet sägas föreligga i fråga om vilka andra former av stöd än de i bestämmelsen uttryckligen angivna som denna omfattar. De nu diskuterade gränsdragningsproblemen är enligt vår mening i och för sig inte mer betydande än att regleringen trots allt får anses acceptabel från rättssäkerhetssynpunkt och alltså tillgodose de krav som legalitetsprincipen ställer. Tillsammans med de tidigare nämnda bevissvårigheterna kan dessa problem emellertid befaras medföra att bestämmelserna inte skulle bli särskilt effektiva. Svårigheterna att tillämpa bestämmelser av detta slag skulle kunna leda till att åtal väcktes mera sällan eller till att väckta åtal förhållandevis ofta inte resulterade i någon fällande dom. En kriminalisering av underlåtenhet att hindra brottslig verksamhet kan vidare antas få till följd att vissa sammanslutningar, som verkar tämligen öppet och har en tydlig organisationsstruktur, skulle välja att övergå till underjordisk verksamhet eller i vart fall försöka organisera sig på ett sådant sätt att det blir svårt att identifiera personer som innehar en ledande ställning i sammanslutningen. En sådan utveckling skulle i viss mån kunna förta effekten av kriminaliseringen och leda till att dessa sammanslutningar blev svårare att kontrollera. Enligt vår bedömning skulle en kriminalisering i enlighet med den presenterade modellen inte innebära en sådan begränsning av föreningsfriheten som förutsätter att ändring görs i regeringsformen. En fråga i sammanhanget är emellertid om en sådan kriminalisering likväl skulle kunna medföra att möjligheterna till politisk opinionsbildning inskränktes på ett otillbörligt sätt. I våra direktiv konstateras att det inom miljörörelsen och fredsrörelsen finns grupper som, för att uppnå politiska mål som i och för sig är accepterade i ett demokratiskt samhälle, använder sig av metoder som är brottsliga och genomför sina aktioner i organiserad form. Även om de brottsliga gärningarna som sådana givetvis måste beivras så kan det, enligt vad som anförs i direktiven, inte komma i fråga att ingripa mot deltagandet i eller stödet till sådana organisationer i och för sig. Som skäl för denna ståndpunkt anförs just att ett sådant ingripande skulle innebära att möjligheterna till politisk opinionsbildning skulle kringskäras på ett sätt som vore oacceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det i straffbestämmelserna uppställda kravet på att det skall vara fråga om en allvarlig brottslig verksamhet torde i och för sig innebära att 182 Ytterligare straffbestämmelser mot.... bestämmelserna knappast skulle bli tillämpliga när det gäller sammanslutningar av det slag som direktiven här åsyftar. Om de brottsliga aktiviteterna skulle vara av detta kvalificerade slag skulle lagstiftningen dock bli tillämplig. Som vi ser det kan det inte gärna komma i fråga att utforma straffbestämmelserna på ett sådant sätt, att skillnad skulle kunna göras mellan olika sammanslutningar beroende på vilka mål dessa vill uppnå med de brottsliga aktiviteterna. Man kan alltså inte bortse från risken för att bestämmelser av här diskuterat slag skulle kunna leda till resultat som från de i direktiven angivna utgångspunkterna skulle framstå som oacceptabla. Vi anser mot bakgrund av det anförda att övervägande skäl talar för att de här diskuterade straffbestämmelserna inte bör införas. Det sagda innebär att vi gör bedömningen att någon utvidgning inte bör ske av det kriminaliserade området såvitt gäller deltagande i eller stöd till sammanslutningar där det förekommer allvarlig brottslighet. 16.2.4Särskilt om intresset av att förhindra att vissa yrken utövas av personer som är olämpliga till det I våra direktiv anges att vi även skall överväga vilken funktion en utvidgad kriminalisering kan fylla när det gäller att hindra personer, som på grund av sin anknytning till de aktuella organisationerna är olämpliga till det, från att utöva yrken i vilka användning av våld kan ingå, t.ex. polis eller militär. Enligt 13 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) skall anställningar, uppdrag, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, utbildning, besök eller annat deltagande i verksamhet som placerats i säkerhetsklass enligt 17 § samma lag föranleda registerkontroll. Med registerkontroll avses bl.a. att uppgifter hämtas från ett register som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller polisdatalagen (1998:622). När det gäller anställningar som placerats i säkerhetsklass - något som torde gälla i princip samtliga anställningar som polis eller yrkesmilitär - kommer således den myndighet som står i begrepp att anställa någon att få den varningssignal som en uppgift om att vederbörande dömts för brott kan innebära. Om någon, som redan innehar viss anställning, döms för brott som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha anställningen, utgör detta vidare normalt sett grund för avskedande eller uppsägning. En utvidgning av det kriminaliserade området i enlighet med den i det föregående diskuterade modellen skulle följaktligen kunna antas medföra att man i några ytterligare fall kunde förhindra att olämpliga personer kom Ytterliggare straffbestämmelser mot.... att utöva vissa yrken där det bör ställas höga krav på utövarens integritet. Denna effekt kan emellertid aldrig utgöra ett självständigt argument för att kriminalisera ett visst förfarande. Den omständigheten att en viss sådan effekt möjligen skulle kunna uppnås är följaktligen inte ägnad att rubba vårt tidigare ställningstagande i fråga om lämpligheten av att utvidga det kriminaliserade området i här aktuellt hänseende. Det kan tilläggas att den presenterade modellen för en sådan utvidgning ju inte heller avsåg var och en som har anknytning till en sammanslutning av här avsett slag. Den diskuterade effekten av en sådan utvidgning skulle alltså under alla omständigheter ha blivit rätt begränsad. 184 Ytterligare straffbestämmelser mot.... Brottet hets mot folkgrupp och uniformslagen 185 17Brottet hets mot folkgrupp och uniformslagen I 16 kap. 8 § BrB finns en straffbestämmelse om ansvar för hets mot folk- grupp. Den som i uttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspel- ning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, döms för hets mot folkgrupp till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Vi skall enligt våra direktiv, i belysning av senare tids samhällsutveckling, undersöka och bedöma om bestämmelsen om hets mot folkgrupp är till- räcklig för att hindra rasistiska organisationer eller sammanslutningar från att verka. Om så inte är fallet skall vi ta ställning till om en skärpning kan åstadkommas genom en eventuell kriminalisering av aktivt deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet (se kapitel 16), eller om en skärpning i stället bör ske inom ramen för bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Vi skall också överväga om lagen (1947:164) om förbud mot politiska uniformer (uniformslagen) bör ersättas av ett nytt förbud mot att bära viss klädsel för att markera politisk meningsinriktning. I detta kapitel lämnas en beskrivning av bakgrunden till den nuvarande utformningen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp och av uniformsla- gen (avsnitt 17.2-17.4). Därutöver redogörs för praxis med anknytning till denna lagstiftning (avsnitt 17.5) och för vissa tidigare förslag till föränd- ring eller kompletteringar av lagstiftningen (avsnitt 17.6-17.8). I avsnitt 17.9 redovisar vi våra överväganden och förslag i dessa frågor. Det ingår även i vårt uppdrag att ta upp frågan om att straffbelägga hets mot homosexuella. Den frågan kommer emellertid att behandlas särskilt i kapitel 18. 186 Brottet hets mot folkgrupp och uniformslagen 17.2Bestämmelser i grundlag m.m. De grundläggande bestämmelserna om förbud mot etnisk diskriminering finns i RF. I 1 kap. 2 § RF slås fast att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda männi- skans frihet och värdighet liksom att etniska, språkliga och religiösa mino- riteters möjlighet att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Bestämmelsen är ett s.k. programstadgande och får reellt in- nehåll genom andra föreskrifter i såväl grundlag som övrig lagstiftning. I 2 kap. 15 § RF sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vidare föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket 7 att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung. 2 kap. RF innehåller även bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a. yttrandefriheten, föreningsfriheten samt mötes- och demonstrationsfriheten.