sou · GOB35 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda inrättandet av försäkringsmedicinska center. Uppdragets om- fattning och innehåll vilket beslutades av regeringen framgår av kommittédirektivet S 1999:30. Med stöd av detta bemyndigande förordnades direktören för läns allmänna försäkringskassa som särskild utredare i (S 1999:30) med uppdrag att förbereda inrättandet av försäkringsmedicinska center. förordnades följande personer att ingå som sakkunniga i organisationskommittén. Direktören , läns all- männa försäkringskassa, utvecklingschef , läns allmänna försäkringskassa, utredningschef , , försäkringsöverläkare , läns allmänna försäkringskassa, enhetschef , och avdelningsdirektör , . från- trädde sitt uppdrag . förordnades som sekreterare i utredningen . Som sekreterare på deltid förordnades Y vonne , läns allmänna försäkringskassa fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet . Genom be- tänkandet Försäkringsmedicinskt centrum – utredningar i socialförsäk- ringens tjänst (SOU 2000:5) som organisationskommittén nu lägger fram, har vi slutfört vårt uppdrag. Kommittén anmäler genom betänkandet behovet av ett uttryckligt lagstöd för forskning inom FMC. Direktiv och angränsande uppdrag .................................. Arbetets upplä ggning ...................................................... Utförande och innehåll i utredningarna ............................ Försäkringsmedicinska utredningar (FMU)...................... Arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar (ARU)....... Forskningsinriktningen vid FMC ..................................... Kompetens- och organisationsfrågor................................ Rekrytering och uppbyggnad av nätverk .......................... Verksamhetsidé och verksamhetsplan............................................ Personal och kompetensutveckling................................... Ekonomiska villkor för verksamheten ............................................ Kommitténs redovisning av ekonomiska förutsättningar Budgetpropositionen och regleringsbrev för ........ Dimensionering och bemanning av FMC m.m. .............................. Antalet team och dess inriktning...................................... Bemanning och dimensionering vid ingången av Rekryteringsprocessen och vissa arbetsrättsliga frågor .... Program- och metodutveckling ........................................ Information och marknadsföring...................................... Information gentemot personal vid RFV:s sjukhus ........... Information och dialog med försäkringskassorna.............. Administrativa förberedelser i övrigt ............................................. Hyresavtal angående lokaler m.m. ................................... Ekonomi- och personaladministrativa frågor m.m. ........... Övrigt tekniskt stöd......................................................... Försäkringskassornas köp av utredningstjänster och Dimensionering och bemanning av Försäkrings- Redovisning av ekonomiska förutsättningar m.m. för ............ verksamhet vid Försäkringsmedicinska center (FMC) Lag om allmän försäkring Lag om offentlig upphandling med uppdrag att förbereda inrättandet av för- säkringsmedicinska centrum (FMC), vilken tagit sig namnet FMC-ut- redningen avslutar sitt arbete genom att med denna rapport till rege- ringen ge en samlad redovisning av genomförda åtgärder enligt kom- mittédirektivet (S1999:30) för utredningen samt vilka initiativ som därutöver tagits. uppdrag sammanfattades i kommittédirektiven på följande sätt: planera för dimensionering och bemanning av den nya organisatio- nen, upprätta förslag till mål och verksamhetsidé, vidta eventuella utvecklingsinsatser för verksamheten, informera försäkringskassorna om verksamheten förbereda att hyresavtal angående lokaler skall kunna träffas, klargöra de ekonomiska villkoren för verksamheten redovisa eventuellt behov av ekonomiskt stöd under det inledande skedet, samt redovisa förslag till former för stöd av forskning och utveckling. Kommittén har angivit vad som särskilt skall känneteckna den nya verksamheten samt hur de tre verksamhetsgrenarna utredning, forskning och kunskapsförmedling är finansierade. Verksamheten skall inriktas på försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar där försäkrade med sammansatta och svårbedömda besvär prioriteras. Verksamheten skall bidra till att skapa förutsättningar för en rättvis, objektiv och förutsägbar rättstillämpning. Verksamheten skall präglas av en välstrukturerad arbetsmodell med täckning för de två huvudslagen av utredningar. Verksamheten skall kännetecknas av en hög och bred kompetens genom i huvudsak egna resurser som vid behov kan kompletteras med externa konsultresurser. En hög etik och en helhetssyn på människan skall prägla verksamhetsutövningen vid FMC. Verksamheten, vilken kommer att bedrivas på en konkurrensutsatt marknad skall präglas av en aktiv dialog med FMC:s kunder. Verksamheten skall svara för forskning inom området. Verksamheten skall svara för metodutveckling och kunskapsöver- föring som anknyter till verksamhetens målgr upp. Inom utredningsverksamheten kommer försäkringsmedicinska utred- ningar (FMU) samt arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar (ARU) att vara tillgängliga för försäkringskassorna. FMU kommer att erbjudas i tre varianter. Utredningarna skall kännetecknas av att de genomförs enligt välstrukturerade arbetsmodeller. De nya förutsättningarna för FMC jämfört med den tidigare verk- samheten vid RFV:s sjukhus kommer att ställa större krav på såväl be- ställare som leverantör av utredningar. Enligt kommitténs uppfattning bör det vara möjligt att förkorta utredningstiderna. Forskning och utveckling inom FMC skall tjäna socialförsäkringens intressen och uppgifter. Kommittén har sett ett behov av ett uttryckligt lagstöd för forskning inom FMC ges genom att bestämmelserna i 18 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring får en ändrad utform- ning, vilket sedan ger stöd för att i förordningen (1998:563) om gemen- samma enheter för allmänna försäkringskassor ange att försäkrings- kassan även får genomföra forskning. Kommittén redovisar sina allmänna utgångspunkter samt anger en övergripande forskningsinriktning som behöver fördjupas. Forskningen bör inriktas på behov av sammansatt kunskap om långtidssjukskrivna, medicinsk praxis och försäkringsrelaterade bedömningar samt medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering. En basresurs bestående av forskare och forskningssekreterare kommer att finnas inom FMC. Kommittén anser att ett nätverk för att stödja kunskapsuppb yggnaden inom området behövs. För att åstadkomma detta, organiseringen av forskningsarbetet och för att säkerställa den vetenskapliga kvalitén i de forskningsprojekt som bedöms kunna starta kommer ett vetenskapligt råd att etableras inom FMC. Grunden för detta råd finns lagd genom att ett antal forskare från Hälsouniversitetet i , samt i utgjort sam- talspartners till kommittén under dess arbete. Utöver verksamhetsgrenarna Utredning och Forskning föreslår kom- mittén att det byggs upp en tredje verksamhetsgren med syfte att sprida de erfarenheter och resultat som framkommer i de förra verksamhets- grenarna. Verksamheten bör riktas mot samtliga aktörer som har behov av sådan kunskap såsom försäkringskassorna, företagshälsovården samt hälso- och sjukvården. Kunskapsförmedlingen skall bl.a. skapa förut- sättningar för bättre kunskap och förståelse för socialförsäkringens villkor och därmed kunna tillförsäkra bl a försäkringskassorna bättre beslutsunderlag. Kommittén har utarbetat förslag till verksamhetsidé och verksamhets- plan som överlämnats till huvudmannen för FMC, d.v.s. Försäkrings- kassan , som beslutat om dessa. Verksamhetsidén har uttryckts på följande sätt: Att tillgodose försäkringskassornas behov av utredningar för i första hand försäkrade med sammansatta och svårbedömda besvär och ge underlag för en rättvis, objektiv, likformig och förutsägbar tillämp- ning av socialförsäkringslagstiftningen. Att genom en forskningsverksamhet tillgodose socialförsäkringens behov av forskningsresultat som är relaterad till socialförsäkringens uppgifter. Att säkerställa kunskapsförmedling baserat på kunskap och verk- samheten vid FMC samt resultat från forskningen. Målen för det första verksamhetsåret är enligt verksamhetsplanen: Bildandet av fungerande och kompetenta utredningsteam. Program- och metodutveckling av FMU och ARU utifrån kvalitets- kraven från RFV och kundernas behov och önskemål. Ekonomisk balans baserat på intäkter från kassorna och ekonomiskt stöd. Produktionskapacitet om 200 utredningar/team och att förutsätt- ningar skapas för att öka kapaciteten genom program- och metodut- veckling och där den värdeskapande tiden ökas. Införande av kvalitetssystem (internt och externt) och med inriktning att nå kvalitetscertifiering till utgången av verksamhetsåret vad avser FMU. Etablering av forskningsverksamhet organisatoriskt, definiering av forskningsprogram och start av forskningsprojekt. Etablering av kunskapsförmedlingsverksamheten genom att denna organiseras och att ett grundutbud definieras per målgrupper inom och utanför SFA samt att en prissättningsmodell tas fram. Ekonomiska villkor för verksamheten Kommittén har redovisat grunderna och behovet av ett ekonomiskt stöd under uppbyggnadsskedet, vilket bedömts komma att omspänna åren 2000 . För att säkerställa att FMC kommer att fungera som en fristående resultatenhet inom har följande åtgärder vidtagits: En ny fristående resultatenhet skapas i ekonomisystem. Detta medför att samtliga kostnader och intäkter m.m. kommer att kunna följas löpande. I det gemen- samma bokslutet som skall upprättas kommer dels en sammanhållen redovisning för kassan att göras, dels en särredovisning för FMC. Redovisningsplan har anpassats och upprättats för FMC. Egna postgirokonton (in- och utbetalningar), vilka är knutna till ett från fristående samlingskonto har upprättats för FMC. 1 Med värdeskapande tid avses dels den direkta utredningstiden och dels andra aktiviteter arrangerade av FMC. Arbets- och delegeringsordning d.v.s. vem som är behörig att i bl.a. ekonomiska avseenden fatta beslut om utbetalningar har beslutats. Administrativa rutiner för kund- och leverantörsfakturor har utar- betats. Dimensionering och bemanning av FMC FMC är /2000 bemannat vad avser utredningsteam, administrativa stödfunktioner och ledning. Rekryteringsarbetet har bedrivits i nära samverkan med RFV såsom avvecklingsansvarig för verksamheten vid RFV:s sjukhus. Utgångs- punkten rent arbetsrättsligt har varit att situationen med ombildning av verksamheten till Försäkringsmedicinska centrum har betraktats som övergång av verksamhet. I verksamhetsplanen har framhållits vikten av att kompetensutvecklings- frågorna får ett centralt utrymme internt inom organisationen. Utöver ovan nämnda förberedelser har kommittén vidtagit åtgärder inom följande områden. Administrativa förberedelser i övrigt Hyresavtal angående lokaler och avtal om service har slutits med nya fastighetsägare. Ekonomi- och personaladministrativa rutiner har klar- gjorts så att verksamheten kan fungera på ett tillfredställande sätt redan från starten. Vidare har etablering av IT-stöd genomförts. Kommittén har initierat en juridisk analys av rättsläget i ett upp- handlingsperspektiv av hur kassorna vid starten kan köpa utrednings- tjänster vid FMC. Tillsynsfrågorna utreds f n inom . Kommittén utgår ifrån att den tillsyn som kan komma att utöva enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område gentemot FMC:s verksamhet utformas på ett likartat sätt visavi övriga aktörer på marknaden och att gränsdragningen mot RFV:s tillsynsansvar klarläggs. Framtiden vad avser ekonomi, regionalisering och kvalitét Verksamheten skall successivt bli mindre beroende av ekonomiskt stöd. En utgångspunkt för planeringen är att det ekonomiska stödet, enligt organisationskommitténs tidigare förslag, kommer att uppgå till 11 respektive för åren 2001 respektive 2002 för utredningsverk- samheten samt därtill som basresurs till forskningsverk- samheten. En utgångspunkt är vidare att ekonomiska garantier för en kommande regionalisering finns. Regionalisering till ytterligare platser i landet är beroende av behov och efterfrågan från försäkringskassornas sida. Beslut om regionalise- ring måste föregås av en noggrann analys och genomförandeplanering för att beakta de möjligheter men också risker som kan föreligga genom etablering av nya centrum. Baserat på bl.a. ett analys- och planeringsunderlag som tagits fram inom FK kommer ett regionaliseringsprojekt att etableras . Inriktningen är att ett nytt FMC-Väst är etablerat i . Vad avser därefter kommande regionaliseringsbehov så är bedöm- ningen att de fyra nordligaste länen kan komma att ange behov av ett eller flera FMC, lokaliserade till . Kommittén har i sitt arbete insett betydelsen av att lyfta fram kvali- tetsaspekterna i ombildningen av RFV-sjukhusen till FMC inom social- försäkringen. Avgörande för om FMC kommer att kunna motsvara för- säkringskassornas förväntningar är att kvalitén i de producerande ut- redningstjänsterna lever upp till de kvalitetskrav som RFV fastställer i samarbete med försäkringskassorna. Genom detta betänkande slutredovisar sitt uppdrag att förbereda inrättandet av försäkringsmedicinska centrum enligt det kommittédirektiv som definierat vårt uppdrag (bilaga 1). Kommittén har tidigare genom rapporter till () och Social- departementet redovisat delar av uppdraget (bilaga 2 och bilaga 3). Betänkandet redovisar utifrån de uppgifter som angavs i kommitté- direktivet (S 1999:30) vilka åtgärder och initiativ som vidtagits från ut- redningens sida. Utöver dessa uppgifter re dovisas ett antal andra vä- sentliga områden som aktualiserats under utredningsarbetets gång. De senare har mer handlat om administrativa frågor som varit nödvändiga för att den nya verksamheten skall kunna fungera tillfredställande redan från starten, d.v.s. . Kommittén har för sin egen del haft diskussioner om vad den korrekta benämningen av FMC skall vara när den inte förekommer som förkortning utan skrivs ut. Kommittén vill därför redan inledningsvis redovisa att efter kontakter med språkvårdare inom har kommittén kommit fram till följande benämningar: Regeringen beslutade att till överlämna propositionen Försäkringsmedicinska utredningar, m.m. (Prop. 1998/99:76). I denna presenterades förslag till omstrukturering och ut- veckling av verksamheten vid dåvarande sjukhus i respektive . Förslagen i propositionen byggde i huvudsak på den s.k. betänkande Försäkrings- medicinska centrum – En resurs för utredning och metodutveckling (SOU 1997:169). I propositionen anfördes att de allmänna försäkringskassorna borde få fortsatt tillgång till enhetliga och väl definierade försäkringsmedi- cinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar. I propositionen anfördes vidare att patienter inom den medicinska reha- biliteringen som behandlats vid sjukhus, istället skulle behandlas inom den allmänna hälso- och sjukvården. 1.2Direktiven och angränsande uppdrag Kort sammanfattat var organisationskommitténs uppgifter att förbereda inrättandet av försäkringsmedicinska centrum . I punktform angavs våra uppgifter till att vara följande: planera för dimensionering och bemanning av den nya organisatio- nen, upprätta förslag till mål och verksamhetsidé, vidta eventuella utvecklingsinsatser för verksamheten, informera försäkringskassorna om verksamheten, förbereda att hyresavtal angående lokaler skall kunna träffas, klargöra de ekonomiska villkoren för verksamheten, redovisa eventuellt behov av ekonomiskt stöd under det inledande skedet, samt redovisa förslag till former för stöd av forskning och utveckling. Parallellt med organisationskommitténs uppdrag erhöll RFV av rege- ringen två uppdrag. Det ena uppdraget innebar att svara för att de bolag som drivit RFV- sjukhusen avvecklas och att därvid även tillse att fastighetsinnehavet avvecklas. Uppdraget omfattade också att svara för att den medicinska rehabiliteringen vid de båda sjukhusen avvecklas senast i samband med utgången av . I RFV:s uppdrag ingick att vid behov samordna sitt arbete med avveckling med organisationskommitténs förberedelse- arbete. Det andra uppdraget till RFV var att utarbeta kvalitetskrav avseende försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabilite- ringsutredningar som de allmänna försäkringskassorna upphandlar. I detta uppdrag till RFV ingick som en förutsättning att kvalitetskraven skall kunna börja tillämpas . För det sistnämnda uppdraget har regeringen begärt re dovisning . Ur organisationskommitténs perspektiv hade det varit önskvärt att RFV:s uppdrag varit bättre s ynkroniserat så att hänsyn redan inledningsvis hade kunnat tas till dessa kvalitetskrav. Utifrån en av kommittén utarbetad arbetsplan, har arbetet bedrivits med de resurser som kommittén i sig bestått av och de nätverk som kom- mittémedlemmarna haft tillgång till. Då arbetet till vissa delar inneburit att rent praktiskt tillse att två produktionsenheter skulle vara operatio- nella från har även resurser från den blivande huvudmannen, d.v.s. i bistått kommit- tén. Arbetet har vidare bedrivits på ett sådant sätt att kunskap och erfa- renheter från sjukhusen tagits tillvara samt att en nära dialog med för- säkringskassorna förts. Med de sistnämnda har kommittén genom skilda nätverksgrupper, bestående av försäkringsöverläkare respektive försäkringschefer haft en fortlöpande dialog. Efter det att de två delrapporterna från kommittén respektive avgivits har utvecklingsinsatserna varit inriktade på följande områden: Utformning av verksamhetsidé och verksamhetsplan för . Uppbyggnad av en kundservicefunktion Vad gäller de mer administrativa förberedelserna kan följande områden framhållas: Framtagande av lösningar för lokaler/serviceorganisation samt slutande av hyresavtal Uppbyggnad av ett IT-stöd vad gäller hårdvara och viss applika- tionsutveckling Kommittén har även varit representerad i arbets- grupp avseende vissa reglers tillämplighet på försäkringsmedicinska ut- redningar. FMC:s kärnverksamhet består av försäkringsmedicinska utredningar (FMU) och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar (ARU) som produceras på en konkurrensutsatt marknad och som säljs till försäk- ringskassorna. Därutöver kommer en forskningsverksamhet att finnas. Kommittén har bedömt att även kunskapsförmedling visavi olika av- nämare är motiverad och möjlig att utveckla inom FMC. Kommittén har funnit det lämpligt att låta dessa sinsemellan beroende, men olika arbetsprocesser, utgöra FMC:s verksamhetsgrenar. Verksamheten vid FMC kommer vid en jämförelse med den tidigare verksamheten vid sjukhusen att få en ny inriktning. Den avgörande skillnaden ligger i FMC:s tydliga inriktning på utredningsverksamhet. FMC skall utreda särskilt svåra och komplexa ärenden där föreliggande medicinska underlag av försäkringskassorna inte kan användas som underlag för en försäkringsmedicinsk och försäkringsjuridisk bedömning, utan kräver tillgång till den särskilda och unika kompetens som kommer att finnas vid FMC. Kommittén har i den tidigare nämnda skrivelsen till redovisat i ett antal punkter vad som skall känneteckna verksamheten vid FMC, nämligen: Verksamheten skall inriktas på försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar där försäkrade med sammansatta och svårbedömda besvär prioriteras. Verksamheten skall bidra till att skapa förutsättningar för en rättvis, objektiv och förutsägbar rättstillämpning. Verksamheten skall präglas av en välstrukturerad arbetsmodell med täckning för de två huvudslagen av utredningar. Verksamheten skall kännetecknas av en hög och bred kompetens genom i huvudsak egna resurser som vid behov kan kompletteras med externa konsultresurser. En hög etik och en helhetssyn på människan skall prägla verksamhetsutövningen vid FMC. Verksamheten, vilken kommer att bedrivas på en konkurrensutsatt marknad skall präglas av en aktiv dialog med FMC:s kunder. Verksamheten skall svara för forskning inom området. Verksamheten skall svara för metodutveckling och kunskapsöver- föring som anknyter till verksamhetens målgr upp. Beträffande tillsynsfrågorna pågår ett internt arbete inom Socialdepar- tementet med uppgift att analysera om vissa rättsregler för hälso- och sjukvårdsområdet är tillämpliga för FMC – verksamheten. Ändamålet med detta arbete anges i regeringens proposition Försäkringsmedicinska utredningar, m.m. (1998/99:76). Där nämns (s 22) om den oklarhet som kan sägas råda huruvida vissa rättsregler inom hälso- och sjukvårdsområdet är tillämpliga på verksamhet avseende försäkrings- medicinska utredningar. Vid behov skall regeringen återkomma till med förslag till lagändringar. Kommittén utgår ifrån att den tillsyn som kan komma att utöva enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område gentemot FMC:s verksamhet utformas på ett likartat sätt visavi övriga aktörer på marknaden och att gränsdragningen mot RFV:s tillsynsansvar klarläggs. Som en konsekvens av att FMC:s verksamhet utgör ett eget resultat- område följer krav att särredovisa verksamheten i årsredovisning. Det ställer också krav på redovisning och uppföljnings- system som ger underlag för en rättvisande prissättning. I huvudsak kan verksamheten och hur den är tänkt att finansieras illustreras genom nedanstående sammanfattande tabell. Basresurs – finansierad av folkpensione- Forskningsprojekt – medel från externa Kommittén har i delrapport till utvecklat resone- manget om de ekonomiska förutsättningarna. I denna har kommittén tagit ställning till en modell för prissättning, se underbilaga till bilaga 2. 2.2.1Försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar Av uttalanden i proposition 1998/99:76 framgår att det ofta är svårt att dra en skarp gräns mellan olika typer av medicinska-, försäkringsmedi- cinska- och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar. Det konsta- teras att gränsen mellan dessa bör sättas utifrån ändamålet med remis- sen. Propositionen (sid 11) ger följande allmänt hållna definitioner av de två slagen av utredningar: Försäkringsmedicinsk utredning (FMU) Med försäkringsmedicinsk utredning avses en medicinsk utredning som är kopplad till socialförsäkringens regler. Kopplingen sker för att be- döma om en försäkrad på grund av nedsatt arbetsförmåga har rätt till ersättning, t.ex. sjukpenning, sjukbidrag eller förtidspension. En för- säkringsmedicinsk utredning avser ofta försäkrade som har en mång- facetterad livssituation där inte bara sjukdom, diagnos och funktions- nedsättning är avgörande för bedömningen. Arbetslivsinriktad rehabiliteringsutredning (ARU) En arbetslivsinriktad rehabiliteringsutredning innebär att utreda vilken arbetsförmåga som föreligger eller kan åstadkommas, hur denna kan tillvaratas och hur man skall finna ett lämpligt åtgärdsprogram i form av utbildningar, arbetsinnehåll m.m. Kommittén har tolkat förutsättningarna för sitt arbete så att för när- varande utgör försäkringskassorna FMC:s enda kunder vad avser ut- redningsverksamheten. För att i sammanhanget tydliggöra vad som kännetecknar de personer som avses komma att bli föremål för utredningar vid FMC redovisas också följande utdrag ur propositionen: Försäkringskassorna har därutöver behov av helhetsbedömningar som avser försäkrade som ofta har en mångfacetterad livssituation genom att bl.a. vara sjukskrivna under långa perioder och där inte enbart sjukdom, diagnos och funktionsnedsättning är avgörande för prognosen. Nedsatt arbetsförmåga orsakas i många fall av en blandning av medicinska, psykologiska och sociala problem.