sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvecklingen den senaste perioden visar på en ökad försälj- ning av kommunägda bostadsföretag och bostäder. Enligt kom- mitténs mening är det mycket oroande att det allmännyttiga bostadsbeståndet urholkas på det sätt som skett på en del orter . Till detta skall läggas att på vissa orter har stora delar av de bestånd som sålts ombildats till bostadsrätter samt att det även inom det privata beståndet sker ombildningar, vilket leder till en ytterligare minskning av hyresrättens totala andel. Kommittén anser att detta förhållande är mycket oroande särskilt mot bakgrund av att hyresrätten även i fortsättningen kommer att vara det egentliga alternativet för många människor, som av olika skäl inte vill eller inte har möjlighet att efterfråga annat boende. Det är enligt kommitténs mening viktigt att en fortsatt snabb avyttring av det allmännyttiga beståndet kan förhindras. Det regelverk som kommittén föreslår syftar till att säkra ett allsidigt utbud på den lokala bostadsmarknaden. Kommittén vill inte ta ställning till vad som kan vara rimlig andel för allmännyttans bestånd på en lokal bostadsmarknad eftersom kommunerna är bäst skickade att avgöra detta. 3.2Utgångspunkter för en ny reglering av överlåtelser har beslutat (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251) om ett tidsbegränsat sanktionssystem som syf- tar till att motverka att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verk- samhet i kommunerna. Dessa tillfälliga regler gäller till och med ifråga om avyttringar och beslut om frivillig likvidation och på utdelningar och aktieägartillskott till och med . En närmare redovisning av dessa regler åter- finns i avsnitt 2.3. då den framtida utvecklingen av de allmän- nyttiga bostadsföretagen utreds, har beslutat om ett tidsbegränsat sanktionssystem. Utredningsarbetet sker i två etapper, dels genom Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet, som tillsattes som regeringen beslutade om det nuvarande sanktionssystemet, dels genom Allbo-kom- mittén. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet behandlar för- säljning av aktier och fastigheter i kommunägda bostadsföretag i sitt diskussionsbetänkande På de boendes villkor (SOU 1999:148). Utredningen, som genomgående anlägger ett kom- munaldemokratiskt perspektiv i sitt betänkande, konstaterar att de kommuner som inte längre vill äga ett allmännyttigt bostadsföretag också bör ha möjlighet att avstå ifrån det. Utredningen föreslår dock att den eventuella realisations- vinst som uppkommer vid försäljning av aktier i ett kommunägt allmännyttigt bostadsbolag till minst hälften skall reserveras för åtgärder för bostadsförsörjningens främjande i kommunen. Detta gäller till den del som vinsten överstiger nuvärdet av den skäliga avkastningen på av kommunen tillfört kapital. Utredningen konstaterar att den eventuella realisationsvinst som uppkommer av en försäljning av enstaka fastigheter stannar kvar inom bostadsföretaget. Det säkerställer att överskottet även fortsättningsvis används till att främja bostadsförsörjningen. Regler om skälig avkastning på det kapital som kommunen tillfört begränsar dessutom möjligheterna att ta ut denna eventuella realisationsvinst från bostadsföretaget. Därför bedömer utredningen att någon särskild reglering inte behövs vid överlåtelser av fastigheter. ha rätt till förköp om bolaget vill sälja fastigheter eller om kommunen vill sälja aktier i ett allmännyttigt bostadsbolag. skall enligt direktiven utgå från diskussions- betänkandet På de boendes villkor (SOU 1999:148) och från kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningsområdet. Enligt kommitténs direktiv är det vidare viktigt att det finns ett tillräckligt antal hyresbostäder som förvaltas utan enskilt vinstintresse och enligt en långsiktig självkostnads- princip. Kommittén vill inledningsvis understryka att den delar den utgångspunkt som framgår av kommitténs direktiv. Det är väsentligt att det på den svenska bostadsmarknaden finns fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvars- tagande och långsiktighet och som bedriver sin verk- samhet utan enskilt vinstintresse. Kommittén vill dock särskilt framhålla vikten av att kommunen som ägare till ett allmännyttigt bostadsföretag även har kvar det bestämmande inflytandet över företaget. I de fall kommunen vill avhända sig sitt bostadsföretag eller dess bostäder finns enligt kommittén flera skäl som talar för att dessa beslut av kommunen bör underkastas särskilda regler. Överlåtelserna är i regel oåterkalleliga och kan få nega- tiva konsekvenser både för den lokala bostadsmarknaden och för samhället i stort. Omfattande försäljningar av kommunala bostadsföretag eller bostäder får både ekonomisk, näringspolitisk och inte minst all- mänpolitisk betydelse både för den enskilda kommunen, angrän- sande kommuner och landet i sin helhet. Den utveckling mot en ökad polarisering i dessa frågor som har kunnat skönjas i vissa kommuner är oroande och gagnar vare sig kommunerna eller de boende. Kommitténs strävan har därför varit att finna en Överväganden och förslag SOU 2000:104 ordning som syftar till att stödja kommunernas arbete att uppnå en politisk samsyn kring dessa frågor. Statsmakterna har även ett mer direkt intresse av vad som sker med de kommunala bostadsföretagen och dess verksamhet. Det handlar i första hand om att kommunerna även i fortsättningen kan fullgöra de skyldigheter och åtaganden som är grunden för nuvarande ansvarsfördelning inom bostadspolitiken. Detta inne- bär att staten svarar för att legala och finansiella verktyg finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kommunerna tillsam- mans med andra aktörer svarar för att de bostäder som behövs också erbjuds kommunens invånare. Dessutom har alla skatte- betalare tillskjutit betydande finansiella resurser genom staten till de kommunägda bostadsföretagen. Särskilt har detta gällt perioden efter . Dessa företag hade särskilt förmånliga lånevillkor fram till inled- ningen av , dvs. har reglerna för bl.a. finansiering av allmännyttan likställts med regelverket för övriga fastighetsägare på hyresmarknaden. Ytterligare en faktor som är av statligt intresse är att de all- männyttiga bostadsföretagen har en särskild roll i hyressättningen. De är hyresnormerande, dvs. jämförelser mellan olika lägenheter skall göras med allmännyttan vid bruksvärdesprövning. För att få avsedd effekt bygger systemet på att företagen har ett tillräckligt omfattande bostadsbestånd. De allmännyttiga bostadsföretagens hyressättning får dessutom genomslag på kostnadsnivån inom resten av hyressektorn, som ett resultat av företagens roll vid prövning av skälig hyra inom ramen för bruksvärdessystemet. I propositionen 1968:91 om bruksvärdesystemet konstatera- des dessutom att ett tillräckligt allmännyttigt bostadsbestånd bidrar till att minska bostadsbristen och därmed skapar bättre balans på bostadsmarknaden. Kommittén är medveten om att varje reglering inom bostads- området som riktar sig till kommunerna kan uppfattas som ett ingrepp i den kommunala handlingsfriheten och därmed den kommunala självstyrelsen. En stark historisk och ideologisk tra- dition ligger bakom huvudtanken för den kommunala självsty- relsen. Det är dock viktigt att erinra om att den kommunala självstyrelsen varierar beroende på samhällsutvecklingen och skiftande politiska värderingar. har betydande uppgifter och ansvar överförts från staten till kommunerna. Exempel på detta är det nya statsbidragssystemet, ansvaret för skolan, äldre- omsorgen (Ädel-reformen) och psykiatrin. Vissa andra uppgifter har istället förts från kommunerna till staten. Här kan exempel- vis nämnas vård av unga på särskilda ungdomshem (s.k. § 12- hem). Bostadssektorn har i viss utsträckning avreglerats. När den nuvarande kommunallagen trädde i kraft den 1 ja- nuari 1992 slopades en rad äldre bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd togs bort. Dessa ersattes med en mer allmänt hållen bestämmelse om god ekonomisk hushållning. Även om ansvaret för olika samhälls- uppgifter ligger på kommunerna innebär inte detta att de har möjlighet att fritt bestämma om verksamhetens omfattning i alla frågor som är berörda. Genom lagstiftningsmakt och regeringens möjlighet att utfärda förordningar har dessa båda organ ett övergripande ansvar för landets utveckling och därmed verksamheten på samtliga nivåer. Av och till är det angeläget att granska och se över den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommuner. Kommittén bedömer att bostadspolitiken i vissa regioner ris- kerar att gå över styr. Mot denna bakgrund anser kommittén att en statlig översyn av kommunernas sätt att fullfölja sitt bostads- politiska ansvar skulle kunna motiveras. En sådan förändring skulle emellertid påverka alla kommuner. Kommittén är därför av den åsikten att det är en fördel om den nödvändiga kurs- ändringens detaljerade utformning kan åstadkommas av kom- munerna själva. Därav följer att kommittén nu föreslår att kommunerna själva kan utforma den praktiska bostadspolitikens innehåll, men i fortsättningen inom den nya och tydligare ram som kommittén föreslår. Kommitténs förslag i detta betänkande innebär således att kommunernas bostadsförsörjningsansvar tydliggörs. Kommittén har för avsikt att återkomma i sitt huvudbetänkande i denna fråga. Kommittén anser mot bakgrund av den analys som görs av bostadssektorn i detta betänkande att övervägande skäl talar för att särskilda beslutsregler för kommunala beslut införs i frågor som rör försäljning av kommunägda bostadsföretag eller bostä- der. Huvudsyftet med förslaget är att åstadkomma att kommu- nerna bibehåller en tillräckligt stor allmännytta så att en fram- åtsyftande bostadspolitik kan åstadkommas som vilar på beslut grundade på breda blocköverskridande lösningar. Bostadspolitiska förändringar av större vikt bör inte undan- hållas en tillräcklig genomlysning inom den demokratiska pro- cessen. De nya reglerna bör enligt kommitténs uppfattning utformas så att de främjar en dialog mellan olika politiska rikt- ningar snarare än låsningar vid redan intagna ståndpunkter. Det är viktigt att olika långsiktiga lösningar och deras konsekvenser för bl.a. bostadsförsörjningen, kommunens ekonomi och näringslivsutvecklingen i kommunen ges en allsidig belysning. Det handlar således främst om att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor. Annars är risken enligt kom- mitténs uppfattning att framtida generationer och framtida poli- tiska majoriteter i kommunfullmäktige blir bundna av beslut som i efterhand kan visa sig vara förhastade. I kommitténs överväganden har även ingått att bedöma den del av betänkandet På de boendes villkor (SOU 1999:148) som behandlar försäljning av aktier och fastigheter i kommunägda bostadsföretag. En närmare redovisning av detta förslag återfinns under avsnitt 3.2.1. Kommitténs uppfattning är dock att detta förslag inte på ett lika tydligt sätt som förslaget om särskilda beslutsregler tillgodoser målsättningen om att stötta kommunerna i sin strävan att hitta breda politiska lösningar. Självklart blir konsekvenserna av utförsäljningar tydligast för de hyresgäster som bor i dessa bostäder. Många av dessa har gjort ett medvetet övervägande när de valt att bo i hyresrätt med kommunen som hyresvärd. Detta har för dem varit en garanti för att verksamheten drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Kommittén är medveten om att införandet av särskilda beslutsformer inom ett område av den kommunala verksamheten kan leda till att motsvarande krav reses inom andra områden. Kommitténs slutliga ställningstagande i frågan om särskilda beslutsregler har därför varit föremål för noggranna avvägningar mellan olika intressen. Ambitionen har också varit att skälen för den av kommittén förordade lösningen skall anges så tydligt som möjligt. Det får förutsättas att en liknande prövning sker innan sådana beslutskrav eventuellt införs inom andra områden av den kommunala verksamheten och att tydliga samband finns mellan de motiv som förs fram vid olika tillfällen. Inte minst för kommunmedborgarna är det viktigt att det finns en konsekvent syn på vilka beslut inom den kommunala verksamheten som görs till föremål för särskilda beslutsregler. Kommittén anser sammantaget att det är rimligt att den här typen av beslut stöds av en bredare eller mer bestående majoritet än vad som gäller för övriga beslut i kommu- nerna. Kommitténs uppfattning är mot denna bakgrund att dessa beslut bör förses med en spärr till skydd mot tillfälliga majoriteter. Det är viktigt att understryka det väsentliga i att beslutsprocessen utformas så att den inte utgör ett onödigt hinder för försäljningar inom ramen för kommunens eller bostadsföretagets löpande s.k. beståndsvård, eller för ett vid- gande av ägandet i det kommunala bostadsföretaget. 3.3Kommitténs val av beslutsprocess vid överlåtelser Kommittén har övervägt för- och nackdelar med olika typer av beslutsprocesser för försäljning m.m. av kommunägda bostäder som alternativ till det nuvarande tidsbegränsade sanktionssyste- De alternativ som kommittén har övervägt har handlat om dels en lokal, kommunaldemokratisk prövning, dels en statlig prövning. Inom dessa två huvudalternativ har kommittén över- vägt ett antal olika lösningar. Tre olika beslutsprocesser inom den kommunaldemokratiska prövningen har övervägts; besluten skall fattas med kvalificerad majoritet, två likalydande beslut med mellanliggande val och en kombination av dessa. För samtliga kommunaldemokratiska alternativ gäller att beslutet alltid skall fattas av kommunfullmäk- tige. Inom alternativet för den statliga prövningen har övervägts dels en administrativ och en politisk sådan. Kommittén har efter sin genomgång valt att stanna för en kommunaldemokratisk prövning. Denna beslutsform kan sägas stå närmast i överens- stämmelse med både kommitténs direktiv och principen om den kommunala självstyrelsen. Av de alternativa beslutsprocesser vid en kommunaldemokra- tisk prövning som kommittén övervägt utesluter kommittén alternativet med enbart likalydande beslut i fullmäktige med mellanliggande val, bl.a. för att det omöjliggör beslut utan tids- utdräkt. Av de två återstående alternativen förordar kommittén i första hand att besluten skall fattas med kvalificerad majoritet i kommunfullmäktige och i andra hand det s.k. kombinations- alternativet. inte beslutat om eller godkänt en överlåtelse är överlåtelsen ogiltig. En närmare redovisning av de olika alternativa beslutsmodeller som övervägts inom kommittén återfinns i avsnitt 3.4 nedan. 3.4Närmare om alternativa beslutsmodeller I det följande lämnas en mer utförlig redovisning av kommitténs överväganden kring modellerna med kommunaldemokratisk prövning och med statlig administrativ eller politisk prövning samt kring olika alternativ av dessa två modeller. 3.4.1Alternativ för en kommunaldemokratisk prövning Som framgått av avsnitt 3.3 har kommittén övervägt följande tre alternativa beslutsprocesser för en kommunaldemokratisk pröv- ning: kvalificerad majoritet, dvs. två tredjedelsmajoritet i kommun- fullmäktige två likalydande beslut av kommunfullmäktige med mellan- liggande kommunalval en kombination av dessa alternativ, dvs. antingen två tredje- delsmajoritet i kommunfullmäktige eller, om det inte kan uppnås två tredjedelsmajoritet, två likalydande beslut av kommunfullmäktige med mellanliggande kommunalval. Samtliga dessa alternativ måste bedömas i relation till principen om den kommunala självstyrelsen. Den grundläggande bestäm- melsen om självstyrelse återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. I 1 kap. sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. I 7 § första stycket andra meningen står: Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Andra stycket lyder: Kommu- nerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Det är svårt att ge bestämmelsen i 1 kap. 7 § första stycket regeringsformen någon mera strikt innebörd. Beslutanderätten i kommunerna skall enligt stycket utövas av valda församlingar. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår emellertid att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag och likaså att i lag meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Såvitt gäller kommunernas befogen- heter anges i 2 kap. 1 § kommunallagen att kommunerna får själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunernas område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan. Så som bestämmelserna i regeringsformen är utformade är det som ytterst sätter gränserna för det kommunala självstyret. Bestämmelserna i regeringsformen reglerar alltså inte uttryck- ligen beslutsfattandet i de kommunala församlingarna – bara att folkstyret skall förverkligas genom kommunalt självstyre och att beslutanderätten utövas av valda församlingar. En reglering som innebär att det krävs kvalificerad majoritet eller två likalydande beslut med mellanliggande kan därför inte primärt anses strida mot regeringsformens bestämmelser. I detta sammanhang måste också noteras att sanktionslagstiftningen, som lagrådet ifråga- satte om den utgjorde en inskränkning i den kommunala rätten till självstyre (se prop. 1998/99:BoU11 bilaga 2), är av en annan karaktär än den nu övervägda regleringen. Vidare måste följande beaktas. Kommunerna har rätt till självbestämmande inom sitt område. Den kommunala själv- styrelsen är dock inte oinskränkt. Den kommunala självstyrelsen måste vägas mot andra samhällsintressen för vilka staten har det yttersta ansvaret. Den kan också förändras över tiden. Det finns en rad exempel på lagstiftning som i olika avseenden kan anses utgöra ingrepp i det kommunala självstyret, t.ex. plan- och bygglagstiftningen. De tre nu redovisade alternativen har som syfte att bl.a. skapa breda överenskommelser inom kommunerna om bostadspolitiken och att stärka kommunernas förutsätt- ningar att långsiktigt ta ansvar för bostadsförsörjningen. Till det skall läggas att bostadsförsörjningen på flera orter i landet framstår som mycket bekymmersam och riskerar att hämma landets långsiktiga tillväxt. Ingreppet i det kommunala självstyret måste mot bakgrund härav anses vara mycket begrän- sat och anses förenligt med regeringsformens bestämmelser. har anslutit sig till den europeiska konventionen om kommunalt självstyre (prop. 1988/89:119 och bet. 1988/89:KU 32). Kommittén bedömer att inte heller denna konvention utgör hinder för lagstiftningen. En reglering av kommunernas eller kommunala bostadsföre- tags rätt att självständigt förfoga över sina bostadsföretag och sina bostäder skulle också kunna anses strida mot bestämmelser Enligt 1 kap. 18 § första stycket rege- ringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant för- fogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose ange- lägna allmänna intressen. Av förarbetena till bestämmelserna framgår dock att de tre nu redovisade beslutsreglerna torde falla utanför bestämmelserna om egendomsskydd (se SOU 1993:40 s. 70, prop. 1993/94:117 s. 13 f. och 48 f.). Inte heller utgör den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna hinder för lagstift- ningen. Av de tre alternativen kan likalydande beslut med mellan- liggande val anses utgöra det mest ingripande alternativet, efter- som en kommun kan tvingas vänta upp till en mandatperiod innan försäljningen kan genomföras. De övriga alternativen möjliggör avyttringar utan tidsutdräkt. När det gäller förslaget om kvalificerad majoritet vill kom- mittén framhålla att det hör till det politiska systemets inne- boende logik, både på nationell och lokal nivå, att söka breda och långsiktiga lösningar i strategiska frågor. Kommittén anser mot denna bakgrund att detta alternativ kan anses som ett mindre ingrepp i den kommunala självstyrelsen än det ovan nämnda alternativet med två likalydande beslut med mellan- liggande val. Kombinationsalternativet däremot kan ses som minst ingri- pande i den kommunala självstyrelsen. Detta alternativ markerar att blocköverskridande lösningar är önskvärda utan att för den skull förhindra en bestående enkel majoritet från att fullfölja sina försäljningsplaner. Kommittén är dock medveten om att andra bedömare kan ha en annan syn i frågan om hur stort ingrepp de olika särskilda beslutsreglerna innebär i den kommunala självstyrelsen. Kommittén vill dock understryka att en svaghet i alla mo- deller för lokal, kommunaldemokratisk prövning som kom- mittén övervägt är att de inte tar hänsyn till mellankommunala och inomregionala aspekter på mera omfattande överlåtelser. möts ofta ett beslut om försäljning av kommunägda bostäder med invändningen att kommunens bostadspolitiska och boendesociala problem därigenom övervältras på grannkom- muner. Kommittén bedömer därför att fortsatta överväganden är nödvändiga för att säkerställa att dessa aspekter så långt som möjligt kan tillgodoses. Flera faktorer av betydelse har varit avgörande för kommitténs val av tvåtredjedelsmajoritet framför övriga alternativ till kom- munaldemokratisk prövning. Det avgörande skälet har varit att förslaget bäst tillgodoser kommitténs strävan att åstadkomma att kommunerna bibehåller en tillräckligt stor allmännytta så att en framåtsyftande bostadspolitik kan åstadkommas som vilar på beslut grundade på breda blocköverskridande lösningar. Dess- utom behöver inte detta alternativ – till skillnad från övriga kommunalpolitiska alternativ – leda till en utdragen och even- tuellt skadlig period av ovisshet om kommunens och bostads- företagets framtida engagemang inom bostadsförsörjningen. Alternativet med tvåtredjedelsmajoritet förhindrar även snabba beslut av en knapp eller tillfällig enkel majoritet. Model- len innebär att en bred majoritet i kommunen snabbt kan få igenom beslut som skulle kunna anses mindre lyckade ur bostadsförsörjningssynpunkt. Det är dock inte osannolikt att utrymmet för sådana beslut är mindre i detta alternativ än i alternativet med två likalydande beslut med mellanliggande val. Om en tillräckligt bred majoritet inte kan skapas förhindras med detta alternativ en försäljning. Kommitténs bedömning är att detta alternativ inte innebär någon större risk för att det skapas osäkerhet om kommunens framtida engagemang inom bostadsförsörjningen. En invändning mot alternativet med kvali- ficerad majoritet kan vara att det inte ger kommunmedborgarna möjlighet att aktivt ta ställning till beslutet. regler om tvåtredjedelsmajoritet vid kommunala beslut Kommittén har konstaterat att kvalificerad majoritet tidigare tillämpats i kommunallagen. Kvalificerad majoritet infördes 1862, utökades och avskaffades 1948, när kommunstämmor, där alla röstberättigade kunde delta, upphör- de. Tvåtredjedelsmajoritet krävdes bland annat vid försäljning och köp av fastigheter. Det ansågs att kravet på tvåtredje- delsmajoritet skulle leda till större intresse och högre deltagande från de röstberättigade. Beslutet skulle därmed framstå som ett uttryck för en mer allmänt omfattad mening. Kvalificerad majoritet utgjorde ett skydd mot obehörig röst- övervikt och hindrade en tillfällig majoritet att missbruka sin ställning. Den ansågs förebygga förhastade beslut, särskilt i riktning mot ökad skuldsättning eller skattehöjningar, och sågs som en ändamålsenlig garanti mot en äventyrlig finanspolitik. kommunallagskommitté föreslog att den kvalifice- rade majoriteten skulle avskaffas.