sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Arbetet borde ske genom och i nära samarbete med kommu- ner, landsting, andra statliga myndigheter, frivilliga organisationer m.fl. Institutet skulle vidare omsätta hälsopolitiska initiativ i programarbete eller verka för att detta skulle ske inom andra organisationer. Även i direktiven sades att institutet inledningsvis skulle bygga upp program för områdena alkohol och droger, tobak och olycksfallsskador samt program för särskilda grupper, till att börja med för barn och ung- dom samt utsatta kvinnor. Utgångspunkten för kommitténs arbete skulle vidare vara att den fasta basorganisationen skulle vara liten och flexibel. I tilläggsdirektiven togs fokuseringen på de fem programmen bort och man sade att kommittén även bör beakta de förslag beträf- fande vissa andra folkhälsoområden som framförts i ett antal motio- ner. Institutet skulle, enligt utredningsdirektiven, liksom propositionen, svara för att det förebyggande hälsoarbetet byggde på vetenskapligt väl förankrat underlag. Huvudinriktningen i arbetet borde vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att förbättra dessa gruppers situation. 5.2Ansvar, uppgifter och mål 5.2.1Förordning (1996:614) med instruktion för I förordningen (1996:614) med instruktion för och i myndighetens regleringsbrev beskrivs roll på likartat sätt som i proposition och kommittédirektiv. I instruktionen sägs inledningsvis att – – – är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig för- ankring. Vidare uppräknas i instruktionen vilka huvudsak- liga uppgifter skall vara. 1.Vara ett stöd för lokalt och regionalt folkhälsoarbete i kommuner och landsting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende. 2.På nationell nivå främja samarbete mellan olika organ för att på- verka förhållanden av betydelse för folkhälsan. 3.Utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för folkhälsan. Institutet skall särskilt: 1.Följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till. 2.Tillsammans med andra berörda förse regeringen med underlag som belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut. 3.Utveckla, ställa samman och sprida kunskap om och erfarenheter av åtgärder som har betydelse för att förbättra folkhälsan. 4.Ta initiativ till försöksverksamhet och utvecklingsarbete, omvandla forskningens resultat till praktisk tillämpning och förmedla kontakt mellan forskare och praktiskt verksamma. 5.Aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet. 5.2.2Regleringsbrev för åren 1992–2000 Sedan bildande har myndigheten haft sju regleringsbrev där det mer eller mindre konkret angetts övergripande mål samt fr.o.m. /94 även ett antal verksamhetsmål. För /96 angavs att institutet, i sin återrapportering, skulle dela in sin verksamhet i nationellt folkhälso- arbete, lokalt folkhälsoarbete samt forskning och utveckling. Denna återrapporteringsstruktur gällde t.o.m. . I regleringsbrevet för angavs dessutom att verksamhetens resultat, utöver verksam- hetsindelningen, även kortfattat skulle redovisas inom områdena alko- hol och narkotika, hiv/aids/STD, tobak, skador, allergi, och för mål- grupperna kvinnor, barn och ungdom, äldre samt övriga folkhälsofrå- gor. För förändrades denna struktur (se nedan). De flesta av myndighetens verksamhetsmål har snarare varit uttryckta i termer av vad regeringen vill att myndigheten skall utföra för uppgifter, än som reella målformuleringar om vad rege- ringen vill uppnå för effekter med verksamheten. Därmed har institu- tets verksamhetsmål i vissa fall sammanfallit med vad som redan står i myndighetens instruktion eller har varit en precisering av de huvud- uppgifter som anges i instruktionen. De övergripande målen för institutet har dvs. fr.o.m. regleringsbrevet för /93 t.o.m. i princip varit desamma, dvs. att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla, att skapa likvärdiga förutsättningar för en god hälsa hos hela be- folkningen, samt att förbättra1 hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. I regleringsbrevet för t.o.m. har ordet övergripande mål bytts ut till effektmål. En annan nyhet var att i regleringsbrevet dels ange hela utgiftsområdets effektmål, dels att ange del av effektmålen (tidigare myndighetens övergripande mål) för utgiftsområde 9. Effektmålet för utgiftsområde 9 är – – – att trygga en god hälsa och goda levnadsvillkor och se till att hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen bedrivs med god kvalitet och ef- fektiv resursanvändning samt tillgodoser den enskilde individens behov av vård, omsorg, stöd och service. 1 års regleringsbrev användes istället ordet främja. är del av effektmålet inom utgifts- område 9 att folkhälsan skall förbättras för de grupper i samhället som är mest eftersatta ur folkhälsosynpunkt och att tobaksbruket skall minska. Förändringarna som beskrivits ovan gjordes i samband med att en ny målstruktur för budgetpropositionen infördes . Orsa- ken var att man ville tydliggöra målhierarkikedjan i den statliga verk- samheten. Detta gjordes genom att ange effektmål i form av vilket till- stånd man vill uppnå i samhället, samt del av effektmål, vilket är en nedbrytning av effektmålet. Därefter anges i regleringsbreven verk- samhetsmål för myndigheten, vilket är en ytterligare precisering av ef- fektmålet. förändrades verksam- hetsmål och återrapportering i regleringsbrevet. Syftet var att försöka formulera mål uttryckta i form av effekter i stället för som tidigare i form av arbetsuppgifter/prestationer, dvs. vad institutets insatser skulle kunna bidra till för att uppnå vissa tillstånd i samhället. Målen formule- rades med utgångspunkt i vissa av WHO:s europaregions Hälsa för alla-mål (Health 21); 1.Förbättra den psykiska hälsan hos befolkningen (Hälsa 21-6) samt dess levnadsvanor med avseende på kost, fysisk aktivitet och sexu- alitet (Hälsa 21-11). 2.Öka förutsättningarna för hälsofrämjande insatser på vardagslivets arenor (Hälsa 21-13). 3.Minska konsumtionen och skadeverkningarna av alkohol, tobak, narkotika och andra droger (Hälsa 21-12). 4.Minska förekomsten av vissa folkhälsoproblem, t.ex. smittsamma sjukdomar, framförallt STD/hiv (Hälsa 21-7), icke-smittsamma och kroniska sjukdomar, bl.a. allergi (Hälsa 21-8) samt skador till följd av våld och olycksfall (Hälsa 21-9). 5.Öka kunskapen inom folkhälsoområdet genom att initiera och stödja forskning samt ge strategiskt och vetenskapligt stöd till utveckling (Hälsa 21-14, 18-21). När det gäller återrapporteringskraven är dessa generella för alla verk- samhetsmålen, dvs. för respektive mål skall beskrivas vilka åtgärder som bedöms ha varit mest väsentliga för att uppnå målet samt vilka eventuella andra avgörande faktorer som påverkat förändringarna inom området. Förutom denna återrapportering skall det även för respektive mål göras en kort beskrivning av tillståndet och utvecklingen med in- riktning på väsentliga förändringar. Beskrivningarna skall i tillämpliga delar göras för olika befolkningsgrupper, dvs. för barn och ungdom, vuxna och äldre. Återrapporteringen skall därmed mer fokuseras på re- sultat i form av effekter i stället för som tidigare resultat i form av myndighetens prestationer. En ny målstruktur för staten håller på att framarbetas i projektet för den s.k. tvåårsöversynen inom ramen för (Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten). Denna översyn innebär att vissa förändringar vad avser målstrukturen genomförs redan i regle- ringsbreven för . Under rubriken i regleringsbreven för har ett antal uppgifter angetts, som regeringen velat att institutet skulle utföra. /94 samt 1994/95 framstår det dock som något oklart i vilken mån uppdragen skiljer sig från verksam- hetsmålen. Av formuleringarna att döma går det inte att särskilja upp- dragen från målen, t.ex. anges i regleringsbrevet för /94 att ett av verksamhetsmålen är att öka folkhälsoarbetets vetenskapliga för- ankring bl.a. för att få fram vetenskapligt baserat underlag som kan tilllämpas i praktiskt folkhäsoarbete. I följande års regleringsbrev /95 är detta mål i stället omgjort till ett uppdrag, med precis samma ordalydelse. Detsamma gäller målet att ge stöd till mödra- och barnhälsovår- dens, förskolans, skolans och frivilliga organisationers arbete för en to- baksfri uppväxt samt målet att utveckla utbildningsprogram för olika yrkeskategorier som kan medverka i det tobaksförebyggande arbetet, vilket i regleringsbrevet för /95 i stället angetts som uppdrag. Inte heller har i anslutning till uppdragen angetts tidpunkt för avrap- portering. I vissa fall har även verksamhetsmål /94 återfunnits som uppdrag /95 och tvärtom. Även i regleringsbrevet för /96 är det svårt att skilja uppdragen från verksamhetsmålen, t.ex. att (I)nstitutet skall vidareutveckla målbeskrivningar för sin verksam- het. Från och med regleringsbrevet för sker en förändring på så sätt att det anges en tidpunkt för avrapportering av uppdragen. Formu- leringarna av uppdragen skiljer sig dock inte avsevärt från de mål som anges under rubriken . Exempelvis anges under rub- riken Uppdrag i regleringsbreven för /96 och 1997 att insti- tutet fortlöpande (skall) följa och värdera de olika metoder som insti- tutet använder sig av i folkhälsoarbetet, samt att institutet skall vidareutveckla arbetet med att redovisa effekter av sin verksamhet. Under rubriken i samma regleringsbrev anges bl.a. att institutet skall samarbeta med och ge riktat ekonomiskt stöd till olika verksamheter, samt fortlöpande pröva stödet, liksom att man skall utveckla och utvärdera metoder för folkhälsoarbetet samt utveckla och ta fram hälsokonsekvensbedömningar m.m. Ett annat exempel på uppdrag i regleringsbrevet för är att i samverkan med följa utvecklingen vad gäller anorexi och andra ätstörningar samt samordna och i samverkan med landsting, kommuner och berörda frivilligorganisationer vidareutveckla det förebyggande arbetet. I regleringsbrevet för fick institutet även i uppgift att analysera och bedöma vilka möjligheter institutet hade att inom sitt verksamhets- område bedriva tjänsteexport. Fr.o.m. regleringsbrevet för har regeringen angett mer eller mindre konkreta uppdrag med tidpunkt för avrapportering. I samband med uppdragen har även angetts vilka andra myndigheter, organisatio- ner m.fl. som institutet skall samarbeta eller samråda med i samband med att uppdragen utförs. De uppdrag som anges i regleringsbrevet för är att skall: I samråd med kartlägga och analysera det hiv-pre- ventiva arbetet i storstadsregionerna. I samarbete med bl.a. och fördjupa och sprida det arbete med skolan som hälsofrämjande arena som utvecklats inom ramen för Promoting Schools. Ta fram ett underlag som redovisar nationella och internationella er- farenheter av vilka möjligheter som finns att arbeta sjukdomsföre- byggande och hälsofrämjande bland äldre och bedöma möjliga ef- fekter för individ och samhälle. Redovisa nationella och internationella erfarenheter av vilka möj- ligheter som finns att stimulera till ökad fysisk aktivitet bland de grupper som är minst fysiskt aktiva och belysa vilka hälsoeffekter som är möjliga att uppnå. Uppdragen i regleringsbrevet för är att skall: I brett samråd med berörda myndigheter och organisationer göra till ett fysiskt aktivitetsår. Tillsammans med och andra berörda myndigheter och organisationer initiera aktiviteter med inriktning mot inomhusmil- jöer där barn och ungdomar vistas, inom ramen för . I samråd med och samt eventu- ella andra berörda ta fram innehåll och utveckla metoder för att bätt- re nå föräldrar med information i bl.a. allergiförebyggande syfte. I samråd med och förmedla och sprida kunskap om WHOs Hälsa för alla-mål (Health 21) med inriktning på de delar som avser hälsofrämjande och sjuk- domsförebyggande insatser. pådrivande i hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande ar- bete för äldre på nationell, regional och lokal nivå. I samråd med arbeta för att stödja och främja am- ning. Utarbeta och föreslå en struktur för att nå den lokala och kommu- nala nivån vad gäller alkohol- och narkotikapreventivt arbete i kommunerna. Göra en konsekvensanalys av hur förändrade införselregler och skatter på alkohol kan komma att påverka alkoholkonsumtionen. I regleringsbrevet för har ett antal uppdrag formulerats nämli- gen att skall: Tillsammans med definiera och redogöra för be- greppet utsatta grupper och hur respektive myndighet använder be- greppet i målgruppsinriktade aktiviteter m.m. I samråd med berörda myndigheter och organisationer, utveckla och pröva metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) av poli- tiska beslut. I samband med arbetet med en Nationell handlingsplan för hiv/STD-prevention särskilt beakta storstadsregionernas hiv-pre- ventiva arbete samt beräkna kostnaderna för de olika verksamhets- delarna i detta arbete. Ge en lägesbeskrivning avseende olika insatser som genomförts i syfte att förbättra den psykiska hälsan i befolkningen och då särskilt för barn och ungdomar. Redovisa hur arbetet med det hälsofrämjande och sjukdomsföre- byggande arbetet för äldre på nationell, regional och lokal nivå har fortlöpt. I samråd med berörda myndigheter och organisationer, fullfölja pla- neringsarbetet och förberedelserna inför genomförandet av ett fy- siskt aktivitetsår 2001. Redovisa hur arbetet för att förhindra spelberoende har fortlöpt. Utöver de i regleringsbrevet angivna uppdragen finns även en rubrik kallad Övriga mål och krav på återrapportering. Under denna rubrik anges även ett antal formuleringar som i mycket liknar formuleringarna av mål och uppdrag, t.ex. att skall: Redovisa på vilket sätt institutet har beaktat den etniska och kultu- rella mångfalden i sitt interna respektive externa arbete. Redovisa på vilket sätt institutet utifrån be- stämmelser och intentioner har beaktat barnperspektivet i sitt arbete såväl internt som externt. Beskriva på vilket sätt institutet har deltagit i arbetet med mål och inriktning för den nationella storstadspolitiken och samverkat med kring utvärderingen. Särskilt redovisa insatser och effekter för ungdomar enligt riktlinjer som regeringen närmare bestämmer. har även fått uppdrag och medel genom särskilda regeringsbeslut, liksom medel från Allmänna arvsfonden. Detta har framför allt gällt inom alkohol- och drogområdet där medel beviljats från den Nationella ledningsgruppen. Inom alkohol- och drogområdet gav regeringen i uppdrag åt institutet att ansvara för och leda det alkohol- och drogförebyggande arbetet som beslutat om. I uppdraget ingick att sammankalla en nationell ledningsgrupp samt arbeta fram en långsiktig handlings- plan. skulle även ta initiativ till att berörda myndig- heter tillsammans utarbetade ett samlat program för forskning inom alkoholområdet. Institutet skulle vidare skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. För dessa uppgifter fick institutet disponera högst 50 000 tkr. Medlen fick även utnyttjas till nödvändiga förvaltningskostnader. I ett annat regeringsbeslut fick i uppdrag att, i enlighet med den nationella handlingsplanen, genomföra de i pla- nen angivna särskilda aktiviteterna under /96. För detta ändamål fick institutet disponera högst 60 000 tkr. Ytterligare 10 000 tkr beviljades institutet för till förstärkta alkohol- och drog- förebyggande insatser i enlighet med plan, vilket var en fortsättning och en utveckling av de förstärkta förebyggande in- satser som redovisats i den nationella handlingsplanen. I ett regeringsbeslut beviljade regeringen hälsoinsitutet 15 000 tkr till förstärkta alkohol- och narkotikaförebyg- gande insatser för i enlighet med en plan på förslag på insatser som institutet lämnat till regeringen. I en skrivelse lämnade institutet förslag avseende förstärkta förebyggande insatser på alkohol- och narkotikaområdet för , vilket föranledde rege- ringen att bevilja 11 000 tkr för dessa insatser. Totalt –1999 har regeringen således beviljat 146 000 tkr för förstärkta alkohol- och narkotika- förebyggande insatser. Av de totala insatserna har institutet redovisat dels en Nationell handlingsplan för alkohol- och drogföre- byggande arbete (1995:50), dels de insatser som gjorts för de 15 000 tkr som institutet beviljats för (skrivelse , dnr 23-97-1146). Önskemål om återrapportering har angi- vits i besluten i generella termer, förutom för handlingsplanen där det angavs att denna skulle redovisas och för de sista 11 000 tkr angavs att redovisning skulle ske . När det gäller stöd från Allmänna arvsfonden har totalt 50 000 tkr beviljats för perioden –2000. Av dessa medel var 30 000 tkr av- sedda för ideella organisationers utveckling av alkohol- och drogföre- byggande insatser för barn och ungdomar. Ytterligare 30 000 tkr (varav 20 000 tkr är beviljade) är tänkta att ställas till institutets förfogande för ideella organisationers utveckling av tobaksförebyggande insatser för barn och ungdomar. Dessa 30 000 tkr för tobaksförebyggande insat- ser delas ut till institutet med start . Åter- rapportering av hur medlena använts skall ske, dels , dels . Delrapporter har lämnats av institutet. Utöver ovan angivna uppdrag inom alkohol- och drogområdet har haft ett uppdrag att redovisa homosexuellas situa- tion i samhället avseende åren 1993–1996 liksom ett uppdrag att ge- nomföra en kartläggning av ungdomars attityder till sex, vilket har av- rapporterats . beviljades 3 000 tkr för produktion av ett medicinskt grundmaterial om alkoholens väg genom kroppen, som en följd av att ansökt om medel för detta ändamål. I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) skriver regeringen att institutet ytterligare bör sträva efter att förstärka sin roll som kun- skapscentrum och metodutvecklare. I linje med detta ligger att institutet skall stimulera och stötta andra aktörer att bedriva ett aktivt folkhälso- arbete. Det sägs vidare att bör i högre grad utnyttja möj- ligheten att låta fler av institutets aktiviteter utvärderas av extern kom- petens. Dessutom är det regeringens uppfattning att Folkhälsoinsti- tutet ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället. 5.3Verksamhet, organisation och ekonomi är en anslagsfinansierad myndighet där verksamhe- ten fokuseras på utvecklingsarbete huvudsakligen i form av olika pro- gramverksamheter. Myndigheten har inte till uppgift att svara för traditionell myndighetsutövning och endast mycket begränsat till- synsarbete. Institutets huvudsakliga uppgifter är att förebygga sjukdom och an- nan ohälsa samt främja en god hälsa för alla. Till den förebyggande delen räknas de olika sakprogrammen, dvs. alkohol och narkotika, to- bak, skador, allergi samt hiv/aids/STD. Till hälso- främjande delar hör områdena kost och fysisk aktivitet samt barns och ungdomars hälsa, kvinnors hälsa, äldres hälsa och invandrares hälsa. har även i uppdrag att främja villkoren för och före- bygga diskriminering av homosexuella. –1996 indelades institutet i tre olika enheter, näm- ligen Hälsa och sexualitet, Hälsa och beroende samt Hälsa och miljö. I enheten Hälsa och sexualitet ingick samlevnad, STD/hiv/aids, och oönskade graviditeter. I enheten Hälsa och beroende ingick alkohol och narkotika samt övriga beroendefrågor. I enheten Hälsa och miljö ingick mat och motion, skador, allergi och tobak. omorganiserades i en förebyggande del och en hälsofrämjande del. Institutets verksamhetsgrenar/ verksamhets- indelning enligt regleringsbrevet är nationellt folkhälsoarbete, lokalt folkhälsoarbete och FoU. Nedan återges nuvarande organisation. Skiss över Folkhälsoinsitutets nuvarande organisation F o l k h ä l s o i n s t i t u t e t s o r g a n i s a t i o n A l k o h o l A l l e r g i T D / H I V / S k a d o r T o b a k F r ä m j a n d e N a r k o t i k a a i d s S T A B A d m i n i s t r a t i o n C o n t r o l l e r F o l k h ä l s o r å d U t v ä r d e r i n g F o r s k n i n g E k o n o m i V e t e n s k a p l i g t a n s v Ö v e r d i r e k t ö r S t f G D Som organisationsskissen ovan visar utgörs majoriteten av verksamhe- ten av olika program i form av förebyggande arbete, dvs. arbete med riskfaktorerna alkohol och narkotika, tobak samt förebyggandet av al- lergi, skador och sjukdomar som hiv/aids samt STD. Programmet Häl- sofrämjande är det enda av programmen som arbetar med främjande verksamhet och friskfaktorer. Med utgångspunkt i hälsans bestäm- ningsfaktorer arbetar institutet med s.k. arenor. Exempel på sådan verk- samhet är institutets arbete med hälsofrämjande skolor, öppna försko- lan, mödravårds- och barnvårdscentraler, familjecentraler och arbets- platser. Utöver programverksamheten finns även en stabsenhet samt en en- het för utvärdering och forskning. Dessutom finns en enhet för admi- nistration inklusive personal samt för ekonomi. arbetar bl.a. med att stimulera, initiera och följa kunskapsutvecklingen samt att bedriva och stödja åtgärdsinriktat folk- hälsoarbete. Institutet sprider och producerar kunskaps- och faktaun- derlag samt initierar, genomför, dokumenterar och sprider metod- och utvecklingsarbete. arbetar även med policyutveck- ling, t.ex. genom att utarbeta olika typer av handlingsprogram och handlingsplaner. Verktyg som institutet arbetar med är bl.a. utbildning, kommunikation, information och IT. Institutet bedriver utåtriktad informationsverksamhet och opinions- bildning samt masskommunikativa insatser via olika medier med anpassade budskap för särskilda målgrupper. tar även fram informationsmaterial för olika yrkesgrupper samt i begrän- sad omfattning informationsmaterial som riktar sig direkt till allmän- heten. Institutet inrättade en webbplats på Internet som främst riktar sig till yrkesverksamma inom folkhälsoområdet. har ett stort antal titlar som omfattar allt från böcker, rapporter, broschyrer, småskrifter o.dyl. till video- och ljud- band och CD-media. En genomgång som gjort av material/- informationssatsningar –1999 visade att institutet –1999 producerat sammanlagt 299 materialprodukter. Med materialprodukter menades rapporter, kartläggningar, utvärde- ringar, konferensrapporter, metod/utbildning, böcker, broschyrer, in- formationsskrifter, övrig marknadsföring samt vissa kampanjer. De kampanjer som medräknats i analysen var , Guldgaffeln, Drick med huvudet och Inne 99. Av de s.k. mate- rialprodukter som framställts av institutet togs fram för målgruppen professionella, riktades till allmänheten (direktexponering/förmedling till allmänheten) och vände sig till allmänheten via professionella som aktiva förmedlare (t.ex. lärare eller barnmorskor). Övriga riktades till både professionella och allmänheten. I årsredovisningen för står bl.a. följande: bedrevs mycket information med hjälp av masskommunikativa insatser framför allt inom alkohol- och narkotikaområdet och hiv/ aidsområdet. redovisar, inom verksamhetsgrenen nationellt folk- hälsoarbete, att sammanlagt 18 kampanjer genomförts . I års- redovisningen har en vidare definition av kampanjer använts. Enligt Folkhälsoinsitutet är den traditionella synen på användandet av mass- kommunikativa hälsobudskap att de riktar sig direkt till individen och har som mål att uppmuntra till lämpliga beteenden eller livsstilsföränd- ringar. Användningen av denna typ av kommunikation bör enligt rikta sig till flera aktörer/nivåer för att få ef- fekt och kan indelas i tre grupper; direkt till individen, påverkan på lo- kala och regionala folkhälsoarbetare samt påverkan på samhällsopinio- nen.