sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Riskkapitalförsörjningen skulle kunna förbättras genom ett antal åtgärder som ökar tillgången på riskkapital och gör det mer intressant att investera i onoterade bolag. En av den finansiella sektorns viktigaste uppgifter är att allokera risk, speciellt finansiella risker, i ekonomin. Sektorn utför detta genom att antingen slå ihop, sprida ut eller omfördela existerande risker. Detta sker framför allt via försäkringsbranschen, via kreditföretagen och via derivatmarknaderna. Inom försäkringsbranschen existerar en rad naturliga hinder för en effektiv konkurrens. Det är därför viktigt att existerande lagstiftning och regler inte ställer upp ytterligare hinder för konkurrensen. Försäkringsmäklarnas allt större roll på marknaden välkomnas av utredningen som ett sätt att öka konkurrensen. Tyvärr medför konstruk- tionen för mäklarnas ersättning, normalt i form av provision från för- säkringsbolagen, flera negativa effekter, bl.a. osunda bindningar till för- säkringsbolagen och bristande genomlysning av prisbilden. En avgifts- finansiering från kunderna vore att föredra. Om så krävs bör den lag- stiftning som reglerar försäkringsmäklarnas verksamhet ändras för att åstadkomma detta. Utredningen konstaterar också att det inte finns några principiella skäl att skattesubventionera olika former av sparande, då detta medför inlåsnings- och snedvridningseffekter samt dessutom hämmar konkur- rensen. En konsekvens är att skattestimulanser som avdragsrätten för pensionssparande bör avskaffas. Pensionssparandet är vidare omgärdat av ett antal regleringar. Dessa bör ses över i syfte att öka konkurrensen och minska inlåsningseffek- terna. Utredningen föreslår därför att den s.k. 55-årsregeln avskaffas, att placeringar i individuella värdepapper medges vid fondförsäkringar och att regeringen bör överväga att införa tvingande regler som medger flytt mellan försäkringsbolag samt mellan traditionell livförsäkring, fondförsäkring, och IPS. Systemet för hantering av premiepensionerna har brister. Det rabatt- system () har valt ger inte de enskilda spararna incitament att välja de fonder som har den bästa kombinationen av risk, avgifter och avkastning. Detta snedvrider konkurrensen och torde dessutom leda till sämre pensionsutfall. Brister i de finansiella företagens prissättning av olika risker skapar onödiga risker och sänder felaktiga signaler till andra aktörer. Detta påverkar fördelning och hantering av risk negativt i ekonomin. Därför bör och i sin tillsyn beakta de finansiella företagens möjligheter att skapa en bättre riskprissättning. Värdepappersmarknaderna är av stor betydelse för riskallokeringen i ekonomin, eftersom det är här som de finansiella företagen kan handha de risker som uppstår i kundrelationerna. Utan dessa marknader skulle de finansiella företagen inte kunna erbjuda sina kunder det breda utbud av tjänster som är möjligt. Mycket av riskhanteringen sker på räntemarknaden. Den svenska räntederivatmarknadens framtid är starkt beroende på hållning i EMU-frågan. Olika individer och företag uppfattar risk på olika sätt, dvs. har olika preferenser för risk. Många risker vill de flesta till varje pris undvika att utsätta sig för medan andra risker ses som mindre farliga. Åtskilliga personer skyr de flesta risker. Andra är mer benägna att acceptera en högre risknivå i förväntan om högre avkastning, dvs. de är mindre riskaverta. En risk är ju ofta en möjlighet. Just olikheterna i hur personer ser på risk gör det möjligt att skapa en marknad och handla aktivt i dessa risker. Denna handel gör att alla kan uppnå önskad riskprofil. Detta blir möjligt genom att den finansiella sektorn på ett effektivt sätt kan allokera eller fördela risken mellan olika aktörer i ekonomin. Denna riskallokering sker både med finansiella och icke-finansiella risker. De flesta individer och företag handlar i risk, på något sätt. Vagn- skadeförsäkringar för bilar, hemförsäkringar för bostäder och brand- försäkringar för lokaler är kanske de mest uppenbara exemplen på sak- försäkringar där personer köper sig en möjlighet att undvika ekonomisk skada vid olika typer av händelser. Pensionsförsäkringen och sjuk- försäkringen är exempel på områden där den offentliga sektorn i stor utsträckning går in och ersätter kostnader som kan uppstå för individen. I gengäld kan en del av skatten ses som en premie i dessa försäkringar. Lika naturligt som att försäkra sig för de ekonomiska konsekvenserna av dessa händelser är det att försäkra sig mot andra finansiella risker. tillhandahålla dessa typer av riskhantering är just en av de grund- läggande uppgifterna för den finansiella sektorn. 10.3Finanssektorns hantering av risker Den finansiella sektorn hanterar risk på olika sätt. Det kan ske antingen genom att risker sprids, genom att risker sammanförs, eller genom att risker omfördelas, som i exemplen ovan. Risker kan minskas genom riskspridning och riskpoolning. Detta sker på många sätt i den finansiella sektorn. Placeraren kan minska risken genom att investera i en portfölj av aktier eller i en värde- pappersfond i stället för i en enda aktie. Bankkunden lånar ut, via sitt inlåningskonto på banken, till många olika företag. Därigenom kan insättaren med sina relativt blygsamma medel diversifiera den risk som en kredit till ett enskilt företag är förenad med. Försäkringsbolaget kan genom att försäkra en stor mängd olika individer minska risken. Företagaren kan sprida den risk som finns i bolaget genom att ge ut aktier. I stället för att som ensam ägare stå för hela risken om bolaget skulle börja gå med förlust kan riskerna spridas på flera ägare och kreditgivare genom värdepappersmarknaderna. Aktie- och obligations- marknaderna har därför en vital roll i riskhanteringen. En förutsättning för att denna diversifiering ska kunna bli effektiv är att riskerna är oberoende av varandra. Om ett hus i brinner ned påverkar det inte sannolikheten för brand i . Sannolikheten att aktiepriset för två IT-bolag en viss dag rör sig i samma riktning är däremot relativt stor. Ju mindre beroende de olika riskerna är av varandra ju effektivare blir riskminskningen av en diversifiering. De risker som kan elimineras på detta sätt är s.k. osystematiska risker. Systematiska risker, dvs. sådana som samvarierar, kan inte minskas genom en riskpoolning. Vad som är systematisk risk beror dock på perspektivet. För en placerare som bara kan investera i svenska värde- papper blir risker som drabbar dessa tillgångar systematiska medan de är specifika risker för den som har möjlighet till internationell diversi- fiering. Internationaliseringen innebär därför på detta sätt att risker för många aktörer kan minskas.2 En riskomfördelning är ytterligare ett sätt att hantera risk. Det inne- bär att den som är mer villig att ta på sig en risk gör det, ofta mot en ersättning, medan den som hellre vill bli av med risken kan sälja den. Denna handel med risk är mycket omfattande speciellt mellan olika 1Se även kapitel 4. 2Se även kapitel 6. Kundrelationerna resulterar nämligen ofta i en kvar- varande risk som de finansiella företagen vill kunna minska genom att agera på marknaderna. Det förmodligen viktigaste medlet i de finansiella företagens riskhantering är de nationella räntemarknaderna och då i synnerhet marknaderna för räntederivat. På detta sätt är derivat- marknaderna en förutsättning för att de finansiella företagen ska kunna erbjuda sina kunder de tjänster som finns. Den finansiella sektorn hanterar många olika sorters risker. De mest uppenbara riskerna som den finansiella sektorn kan hantera är de risker som enskilda individer och företag kan avlasta eller sälja via olika finansiella lösningar. Det kan gälla de risker som individen kan minska via brandförsäkringar, bilförsäkringar och andra typiska sakförsäk- ringar, via socialförsäkringarna där den offentliga sektorn spelar en stor roll och via pensionsförsäkringar och andra former av livförsäkringar med både privata, avtalsmässiga och offentliga komponenter. Andra mindre uppenbara risker hanteras mer indirekt, via bankerna och mark- naderna för olika värdepapper. För företagare och aktieägare är också tillförseln av kompetent riskkapital av yttersta vikt. Tyngdpunkten i utredningens diskussion av försäkringsmarknaden ligger på den privata marknaden för livförsäkringar och pensionsförsäkringar. Även om sakförsäkringar är en viktig källa till riskhantering är det livförsäkringarna som konkurrerar om sparandet och som i första hand används för att försäkra finansiella risker i hushållssektorn. Både social- och avtalförsäkringarna är också viktiga i men berörs inte lika explicit. Det finns principiellt två olika typer av livförsäkringar, även om många enskilda livförsäkringstjänster kan vara sammansatta av flera moment. I det ena fallet faller försäkringen ut till de efterlevande om individen avlider – en dödsfallsförsäkring. I det andra fallet faller för- säkringen ut under förutsättning att den försäkrade är i livet. Ett sådant skydd är en försäkring för ålders- pension. I det första fallet försäkrar sig individen mot den ekonomiska konsekvens som en för tidig död skulle ha för de efterlevande medan hon i det andra fallet försäkrar sig mot de ekonomiska konsekvenserna av ett långt liv. Försäkringarna fyller en mycket viktig funktion i samhällsekonomin. För det första gör försäkringsföretagen det möjligt med ett kollektiv ansvar för individuella risker. Det innebär både en minskning av risker genom en riskspridning, men också en utjämning av risker via en För det andra bidrar det sparande som samlas i livförsäkringarna till att förse ekonomin med ett långfristigt kapital.3 På detta sätt medverkar försäkringsbranschen till att fullgöra två av finans- sektorns huvuduppgifter, kapitalallokering och riskallokering. Därmed utgör branschen en betydande del av den finansiella sektorn. Som framgår av tabellerna 10.1–10.3 är försäkringsbranschen en viktig del av den svenska finansiella sektorn. De totala premierna uppgår till . Det förvaltade kapitalet är impo- nerande, större än t.ex. bankernas totala utlåning och 1999 motsvarade det av BNP. Försäkringsbolagen har också ca 17 000 anställda och bidrar därför till en ansenlig sysselsättning. Tabell 10.1 Försäkringsbolagens premieintäkter, miljarder kr. Individuell liv- och fondförsäkring Avtalsförsäkringar (liv) Avtalsförsäkringar (sak) Not: Uppgifterna är preliminära. Tabell 10.2 Försäkringsbolagens placeringstillgångar, miljarder kr. Individuell liv- och fondförsäkring Avtalsförsäkringar (liv) Avtalsförsäkringar (sak) Not: anges marknadsvärden, bokslutsvärden. Upp- gifterna är preliminära. 3 Livförsäkringarna som en del av sparandet diskuteras i kapitel 9. Tabell 10.3 Försäkringsersättningar, miljarder kr. Individuell liv- och fondförsäkring Avtalsförsäkringar (liv) Avtalsförsäkringar (sak) I termer av tillgångar är avtalsförsäkringarna störst men de individuella liv- och fondförsäkringarna har växt fortare . Speciellt är det fondförsäkringar i olika former som har ökat i omfatt- ning . Medan pensionsförsäkringar är en kombination av sparande och försäkring är dödsfallsförsäkringar ofta mer genuint en försäkring för de efterlevande, även om detta också är en form av sparande. Genom en poolning av riskerna bidrar försäkringsbolagen direkt till att förbättra nyttan för försäkringstagarna. Premierna för de nytecknade dödsfalls- försäkringarna var vilket motsvarar av de totala livförsäkringspremierna. När det gäller den typ av privata livförsäkringar som faller ut så länge den försäkrade är i livet finns det två olika former; traditionell livförsäkring och fondförsäkring. I den traditionella formen åtar sig ett försäkringsbolag att betala ut en viss nominellt garanterad summa under en viss följd av år eller fram tills den försäkrade avlider. Fond- försäkringen följer en annan princip, nämligen att den försäkrade betalar in som investeras i speciella fonder. Det är avkastningarna på dessa investeringar som i princip avgör pensionens storlek när den ska utbetalas. Ett moment av försäkring ingår dock alltid. Den traditionella livförsäkringen är alltså en förmånsbestämd försäkring där de garanterade utbetalningarna är definierade i nominella termer och inbetalningarna beräknas för att täcka detta. Det är därmed försäkrings- bolaget som står för den finansiella risken för de garanterade utbetal- ningarna. Till den garanterade utdelningen kommer i praktiken en betydande återbäring som varierar med avkastningen. I en fondförsäk- ring är utbetalningarna ej definierade utan en direkt konsekvens av storleken på inbetalningarna och avkastningen på placeringarna. Det är därför försäkringstagaren som står för den finansiella risken för värde- förändringarna i en fondförsäkring. I bägge dessa former av livförsäkring finns det två olika typer av skattemässig behandling. Man gör skillnad mellan pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar. För pensionsförsäkringarna (p-försäkringar) får man göra skatteavdrag för premierna när de betalas, upp till ett visst belopp. I gengäld beskattas de framtida utbetalningarna som tjänst. För kapitalförsäkringarna (k-försäkringar) erläggs premierna med beskattade medel men utbetalningarna är skattefria. Det finns även skillnader med avseende på bl.a. förmögenhetsskatt, avkastningsskatt, gåvoskatt och arvsskatt mellan p- och k-försäkringar. Valet mellan olika typer av livförsäkringar och mellan livförsäkringar och annat sparande är m.a.o. i stor omfattning beroende av skatternas utformning. Detta är inte unikt för , utan ett internationellt fenomen. Det är därför viktigt att ha effekter på försäkringssparandet i åtanke vid förslag om förändringar i beskattning av individers kapitalinkomster. IPS är ett sparande som faller under samma skatteregler som p- försäkringarna. Detta långsiktiga sparande erbjuds endast av banker och värdepappersinstitut och innehåller inte något försäkringsmoment. Den privata livförsäkringsmarknaden i domineras av fyra stora aktörer med sammanlagt av marknaden och fem mindre aktörer med mellan var. Alla är svenska och det finns ingen utländsk aktör av någon storlek. Fördelning av premieinkomster inom privat traditionell livförsäkring och fondförsäkring, 1999. Källa: , preliminära siffror. Koncentrationen är ännu större inom sakförsäkringsbranschen. Här dominerar fyra bolag som tillsammans har av marknaden, se figur 10.2. Inte heller här finns några egentliga utländska försäkrings- bolag av betydelse, annat än på vissa specifika nischer. kontrolleras visserligen av via danska Codan och If är ett nordiskt bolag men detta utländska ägande beror inte på inträde av nya aktörer utan på uppköp och sammanslagningar. Fördelning av premieinkomster inom privat sakförsäkring, 1999. Källa: , preliminära uppgifter. Efterfrågan på sakförsäkringar bestäms i första hand av två faktorer; å ena sidan olika personers riskaversion och å andra sidan av värdet på tillgångarna, t.ex. hus, bilar, fastigheter. Dessa storheter förändras inte nämnvärt. Det gör att sakförsäkringar är en relativt långsamt växande eller mogen bransch. Efterfrågan på olika typer av livförsäkringar beror till mycket stor del på utformningen och storleken på de offentliga försäkringarna och försäkringar som följer av anställningsförhållanden.4 En annan viktig faktor är den ökade livslängden. I takt med att befolkningen blir allt äldre och behöver pensionsutbetalningar och äldrevård under allt ökar påfrestningarna på de offentliga trygghetssystemen vilket i sin tur ökar marknadspotentialen för privata försäkringsalternativ. Införandet av en premiereserv i det nya pensionssystemet samt förändrade avtalspensioner förstärker denna trend. I bägge dessa fall ökar inslagen där individerna själva får bestämma placeringsinriktning på sparandet. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att utrymmet för och behovet av privata livförsäkringar har ökat betydligt och 4 Detta är dock inte platsen att göra en genomgång av de offentliga och avtals- mässiga pensionsvillkoren. att detta utrymme troligen kommer att öka än mer . Denna trend förstärks av den ökade livslängden och det ökade behovet av vård när en allt större del av befolkningen blir allt äldre. Försäkringar bygger mycket på förtroende och därför är den geografiska anknytningen viktig. Det gäller både på sak- och livförsäkringssidan. Det är därför inte helt lätt för nya aktörer att ta marknadsandelar. Trenden är dock att den internationella konkurrensen ökar. Till viss del sker detta genom att olika försäkringsbolag i olika länder samarbetar eller fusionerar. Ett exempel på detta är det nordiska försäkringsbolaget . På sakförsäkringssidan är det stora problemet med distansförsäljning av försäkringar hur själva skaderegleringen ska gå till. En lösning är att ha lokala skadereglerare. Trenden är också att allt mer av skaderegleringen läggs ut på entreprenad. Detta borde ge utrymme för en kraftig europeisk, och kanske internationell, strukturomvandling i sakförsäkringsbranschen. En av livförsäkringsbranschens främsta kännetecken är de mycket långa kontraktstiderna. betalas som utbetalningarna normalt sker . Detta medför att förtroendet för livförsäkringsbolaget är av alldeles särskilt stor bety- delse. Finns det minsta tvivel om att försäkringsbolaget inte kan leva upp till sina framtida åtaganden kan det få dramatiska konsekvenser. Vidare är försäljning av försäkringstjänster i många fall kombinerad med rådgivning. Detta i kombination med de enskilda kontraktens värde för den enskilde gör att förtroendet blir av avgörande betydelse. Eftersom förtroende tar mycket att bygga upp är den geografiska anknytningen i produktion och distributionen av dessa tjänster bety- dande. En konsekvens är att strukturen på livförsäkringsmarknaden i de flesta länder är förhållandevis stel och inflexibel. Livförsäkrings- branschen tenderar också att vara en av de mest reglerade marknaderna och den finansiella tjänst som sist avregleras i de flesta länder. spelar skatteregler i olika länder en stor roll för efterfrågan och utbudet av dessa tjänster. Detta förstärker livförsäkringsmarknadernas nationella prägel. Även på ett annat sätt är försäkringsbranschen lokal. Av hela den svenska branschens totala placeringstillgångar var 1999 investerade internationellt. Trenden är dock att en allt större andel sker i internationella placeringar. 1996 var motsvarande siffra . Visserligen är skulderna i kronor och det kan finnas ett intresse att matcha dessa för att klara krav på begränsad valutarisk men diversifieringsmöjligheterna torde ändå vara betydande. Ett svenskt EMU-medlemskap skulle dessutom påskynda den interna- diversifieringen genom att ta bort valutarisken för placeringar inom EU. Historiskt har försäkringsbranschen, speciellt livförsäkringsdelen, kännetecknats av bristande konkurrens. I långa stycken beror detta på en omfattande reglering av området. I och med införandet av EU:s försäk- ringsdirektiv med en gemensam europeisk reglering och den nya försäk- ringsrörelselagen som trätt i kraft har de legala ram- arna öppnats för ökad konkurrens. har också bankerna i allt större omfattning erbjudit ett långsiktigt sparande och livförsäkrings- tjänster. är dock konkurrensen otillräcklig. Ett tecken på detta är att inga nya försäkringsbolag utan koppling till etablerade aktörer på marknaden har lyckats ta någon större marknadsandel. Detta gäller både sak- och livförsäkringsområdena. Sammanslagningar och omstruktureringar av befintlig verksamhet har visserligen skett men det har närmast ökat koncentrationen. Detta tyder på en förhållandevis stel struktur, höga inträdeshinder och därmed en begränsad konkurrens. För att förbättra konkurrensen är det viktigt att inte förhindra utvecklingen av nya distributionsformer. Både försäkringsmäklare och internet kan komma att spela en stor roll för att effektivisera konkurrensen på både sak- och livförsäkringsmarknaden. På sakförsäkringsmarknaden råder en hård priskonkurrens, den höga företagskoncentrationen till trots. Volymerna ökar mycket marginellt och bolagen försöker, för att kunna dra fördel av stordriftsfördelarna, öka sin marknadsandel genom att konkurrera med priset. Detta sätter press på marginalerna och verksamheten har svårt att gå runt. Skadekostnaden ligger enligt finansinspektionen på av intäkterna. Till detta ska adderas bolagens driftskostnader som uppgår till av intäkterna. Även om internationella jämförelser är svåra tyder detta på att både skade- och driftskostnadsprocenten är höga i ett europeiskt perspektiv.5 Detta reser frågetecken för de svenska sakförsäkringsbolagens internationella konkurrenskraft. Mot bakgrund av dessa höga omkostnader ter sig en ytterligare konsolidering av sakförsäkringsbranschen naturlig. De naturliga inträdesbarriärerna utgör därför ett framtida potentiellt hot mot konkurrensen. 5 Se (2000) Försäkringsmarknaden. SOU 2000:11 Riskallokering 231 mer integrerad europeisk sakförsäkringsmarknad kunna förändra scenariot. Inom traditionell livförsäkring tycks konkurrensen vara begränsad. Den nya försäkringsrörelselagstiftningen har bidragit till att eliminera de legala hidren men de naturliga hindren för nya bolag och nytt riskvilligt kapital är fortfarande omfattande. Inom det växande segmentet fond- försäkringar är konkurrensen hårdare. Totalt inom livförsäkringssektorn är intrycket att de svenska bolagen har en hög kostnadseffektivitet. Den s.k. driftskostnadsprocenten, drifts- kostnaderna som andel av totala premieintäkter, är 9 jämfört med ett europeiskt snitt på 13.6 Eftersom behovet av ett långsiktigt förtroende är så stort inom liv- försäkringsbranschen har de existerande inhemska aktörerna en naturlig konkurrensfördel. Tydligast är detta i distributionsledet. Det finns dock undantag. har t.ex. lyckats med sin lansering av livför- säkringstjänster internationellt, framför allt i . Svårigheterna för gränsöverskridande konkurrens förstärks av att många länder fortfarande reglerar denna verksamhet relativt hårt. Olika länder tillämpar också olika skatteregler vilket försvårar den inter- nationella konkurrensen. De naturliga trögheter och förtroendebarriärer som finns för nya aktörer understryker vikten av att undvika regler som hindrar en effektiv konkurrens. Eftersom livförsäkringar har långa kontraktstider och förändringar kan få stora konsekvenser på existerande avtal är det viktigt att noga överväga behovet av övergångsregler när regelverket på detta område ändras. Ett växande inslag på både liv- och skadeförsäkringsmarknaden är försäkringsmäklarna. Deras verksamhet ger utrymme för en vitalisering av konkurrensen på försäkringsmarknaden. Det finns dock ett inslag i denna bransch som begränsar effekten på konkurrensen. Ersättningen till mäklarna utgår normalt i form av provision från försäkringsbolagen. Detta är visserligen praxis i många länder men ändå av flera skäl olyckligt. Det innebär en risk att dessa mäklare i första hand blir försäkringsbolagens förlängda arm och inte primärt arbetar för kundens bästa. Under alla förhållanden kan provisionssystemet skapa bindningar till försäkringsbolagen och göra att mäklarens oberoende ifrågasätts. Detta förstärks av att informationen till kunden om ersättningens utformning och storlek är bristfällig. Kunden får svårt att se vad han betalar för. Utredningen anser därför att försäkringsmäklarna ska finan- siera sig via avgifter från kunderna. 6 Se (2000) Försäkringsmarknaden. därför den lagstiftning som reglerar försäkringsmäklarnas verksamhet ändras för att åstadkomma detta. För den breda allmänheten kan det vara svårt att skilja mellan försäk- ringsmäklare och s.k. försäkringsombud. De förra är i princip fristående från bolagen medan ombuden är direkt knutna till ett eller flera försäkringsbolag. Försäkringsombuden är sålunda ingen oberoende kanal vid försäljningen av försäkringstjänster. Det ankommer på att avgöra om åtgärder är påkallade för att undanröja de missförstånd som kan uppkomma.