sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Gruppen träffas ungefär under en halvdag. Länsledningen strävar enligt rapporten efter att det mesta ledningarbetet skall ske i ledningsgruppen och att de flesta beslut skall tas där. Genom detta förfarande ges möjlighet för samtliga delar av att ge sin syn på de viktigaste frågorna. En annan ambition med ledningsgruppen är att den skall medverka till att skapa en gemensam länsstyrelsekultur av de tre gamla verksam- hetskulturerna. Det som för många av de anställda varit det mest konkreta resultatet av inordnandet av två nya enheter i är samlokaliseringen av verksamheter i . och norra distrikt delar lokaler med lantbruksenheten, förvaltningsenheten och livsmiljö- enheten samt vissa stabs- och administrativa funktioner. Ledningssta- ben för enheten för arbetsmarknad och näringsliv har lokaler gemen- samt med länsledningen. Arbetsförmedlingarna och skogsvårdsenhe- tens södra distrikt har kvar sina gamla lokaler. Samlokaliseringen ger möjlighet att samutnyttja personal, utrustning och dataunderlag. Denna möjlighet har till viss del utnyttjats. Samut- nyttjandet har såväl ekonomiska som integrativa motiv. Utvärderingen av försöksverksamheten på av personal har skett bl.a. vad avser personal på skogsvårdsenheten som använts i administrativa enhet. Förändringarna vid med anledning av försöksverk- samheten har krävt informationsinsatser såväl internt som externt. Den interna informationen har exempelvis gällt omorganiseringen, samlo- kaliseringen och andra praktiska frågor. Det har enligt Wrennes rapport funnits en kritik från delar av personalen beträffande informationens innehåll, som ansetts alltför övergripande till sin karaktär. I bland annat annonser i den lokala dagspressen har informerat externa intressenter och allmänheten om försöksverksamheten och vad den in- neburit. Länsledningen har tillstått att det funnits brister i såväl den interna som den externa informationen och med anledning av bl.a. des- sa förhållanden har man anställt en informations- ansvarig. Försöksverksamheten har påverkat också det mål- och strategido- kument som utarbetat. I dokumentet redovisas hur man avser att verka för att statsmakternas intentioner med försöket skall uppnås. På basis av detta har ledningsgruppen utarbetat en lista med 28 punkter över initiativ som bör ta som försöks- verksamheten pågår. Ett tiotal av punkterna är sådana som kan anses ha direkt samband med syftet att befrämja en helhetssyn och underlätta samordning. Exempel på initiativ som nämns på åtgärdslistan är fram- tagande av interndebiteringssystem, hantering av information, utveck- ling av samarbetet med , samutnyttjande av personal, utrustning och dataunderlag samt utarbetande av en IT–utvecklings- plan. Listan följs upp och diskuteras vid varje möte med ledningsgrup- pen. 7.4Implementeringens effekter på verksamheten vid Enligt Wrennes rapport (Wrenne 2000) är det på chefsnivå som de mest påtagliga förändringarna ägt rum till följd av försöksverksamhe- ten med vidgad samordnad länsförvaltning i . Särskilt be- tydelsefullt är detta för enheten för arbetsmarknad och näringsliv, som är den personellt sett största och även en innehållsmässigt viktig resurs för och hela länet. Enhetens uppgift att knyta samman arbetsmarknads- och näringspolitik på ett nytt sätt kräver en klar inrikt- ning på samordning på enhetschefsnivå av verksamheterna arbetsmark- nad och näringsliv. Något liknande gäller om chefsarbetet inom livs- miljöenheten. Generellt för personalen på länslednings- och enhets- Utvärderingen av försöksverksamheten på chefsnivå är att de organisatoriska förändringarna koncentrerat upp- märksamheten på helhet, samordning och sektorsövergripande samver- kan. Samlokaliseringen tycks enligt rapporten inte ha haft någon avgö- rande inverkan på arbetet på chefsnivå. Den dagliga verksamheten på skogsvårdsenheten har inte förändrats nämnvärt av försöksverksamheten, särskilt inte för det södra dist- riktskontoret som är kvar i . För övriga delar av verksam- heten är den främsta förändringen en samlokalisering av verksamheten i , vilket givit en närhet till de övriga enheterna som de anställda upplever som positivt. De utåtriktade kontakterna som för de nytill- komna enheterna är centrala har inte förändrats på något avgörande sätt som en följd av försöksverksamheten. Inom enheten för arbetsmarknad och näringsliv varierar bedöm- ningarna mellan avdelningarna i fråga om vilken påverkan försöket haft på det dagliga arbetet. Arbetsförmedlingarna förefaller inte ha påver- kats mer än marginellt. En konsekvens av att de sitter kvar i sina gamla lokaler är att de av praktiska skäl inte kunnat delta i gemensamma mö- ten. Dessutom bedöms att banden till den centrala nivån inom AMV är starka. har till följd av att verksamheten inom länsar- betsnämndens område drabbats av stora ekonomiska problem varit tvungen att detaljstyra verksamheten i större utsträckning än man räk- nat med. De delar av enheten som är samlokaliserade med ledningssta- ben och näringslivsavdelningen har tydligt märkt av försöket i sitt ope- rativa arbete. Dessa delar är mer knutna till övriga verk- samheter och har i större utsträckning kunnat dra nytta av försöksverk- samheten. För de övriga enheterna är enligt rapporten påverkan på det dagliga arbetet mindre än för de nytillkomna enheterna. För den nybildade livsmiljöenheten tycks arbetet inte ha förändrats i någon större ut- sträckning. Samverkansmöjligheterna mellan enhetens avdelningar har dock förbättrats eftersom ingen enhetsgräns behöver överskridas. De praktiska effekterna på lantbruksenheten är marginella. Ett generellt intryck av försöksverksamhetens påverkan på det dag- liga arbetet är enligt rapporten att få av de anställda tycks se vare sig fördelar eller nackdelar med förändringarna, om de individuella arbets- uppgifterna inte förändrats som en följd av försöksverksamheten. Den stora förändringen har inträffat på ledningsnivå. Ju längre ned i organi- sationen en medarbetare befinner sig, desto mindre påverkas det dagli- ga arbetet. hierarkiska struktur får således enligt rap- porten följder för implementeringen av de åtgärder som har samband med försöket. Utvärderingen av försöksverksamheten på 7.5De centrala myndigheternas syn på försöksverksamheten Som nämnts i det föregående har kommittén inhämtat hur de centrala myndigheternas – AMS och – ser på försöksverksam- heten genom en utfrågning i samband med kommitténs sammanträde . I den fortsatta framställningen redovisas i samman- drag vad som kom fram . Enligt AMS är målet för arbetsmarknadspolitiken, som styrs i detalj från central nivå, detsamma för som för andra län. Anslagen är behovsstyrda och grundade på objektiva kriterier. Viss omfördelning av medlen kan ske, och har fått viss extra tilldelning. har som försökslän inga möjligheter att använda resurserna friare eller an- norlunda än andra län. Verksamhetsuppföljningen är densamma för som för övriga län. Enligt AMS fungerar samarbetet med bra. Verksam- heten inom den del av arbetsmarknads- och näringslivsenheten som gäller AMS ansvarsområde har utvecklats bra, vilket framkommit bl.a. vid de återkommande länsexaminationerna. Enligt AMS fungerar verksamheten och dess chef som en länsarbetsnämnd respektive en länsarbetsdirektör vilka som helst. Inom AMS centralt har man emel- lertid svårt att se den förväntade vinsten med försöket från verksam- hetssynpunkt. De uppgifter som lämnats i Wrennes rapport (Wrenne 2000) om att det är förbjudet att i den nya organisationen datorer för andra ändamål än de är avsedda för har att göra med säkerhet och en strävan efter skydd mot insyn i AMS eget datanät och egna databaser. Systemet är unikt och får inte ha andra applikationer. Inga andra myn- digheter släpps in på nätet. Uppgiften i rapporten att AMS behållit sitt eget redovisningssystem i verksamheten vid är korrekt. Det var fysiskt omöjligt att hinna med att konvertera systemet till star- ten av försöksverksamheten. Kommittén har senare inhämtat att ett test bedrivits syftande till att pröva om kan överta ekonomiadministrationen från AMS ekonomitjänster. Utfallet rapporteras ha varit positivt och kommer att leda till förändringar. Om försöksverksamheten skulle upphöra, bör länsarbetsnämnden enligt AMS mening återgå till sin gamla organisation utanför länssty- relsen. Skulle statsmakterna besluta om en annan inriktning på arbets- marknadspolitiken än den nuvarande, innebärande t.ex. att arbetsmark- nadspolitiken skall gälla mer lokala och regionala frågor som skall in- tegreras med andra politikområden på denna nivå, måste självfallet AMS rätta sig efter detta och de organisatoriska konsekvenserna av en Utvärderingen av försöksverksamheten på AMS uppfattning är dock att om man börjar hantera de arbetsmarknadspolitiska frågorna som länsstyrelsefrågor i den me- ningen att man blandar resurser och uppgifter med andra delar av läns- styrelsens verksamhet och begränsar frågorna till länsnivån, kommer effektiviteten i de arbetsmarknadspolitiska insatserna att bli avsevärt sämre. Styrningen av insatserna från AMS sida skulle också avsevärt försvåras. () har i en promemoria daterad till kommittén lämnat synpunkter på försöksverksamheten. Promemorian föredrogs av överdirektör och överlämnades till kom- mittén i samband med den nämnda utfrågningen . Enligt promemorian kom beslutet om försöksverksamheten som en överraskning för SKS. som beslutet togs om försöksverksamheten hade SKS inlett en regionalisering av verk- samheten innebärande bl.a. att i skulle behållas som en egen region. SKS redovisade inledningsvis, med utgångspunkt i den nationella skogspolitikens karaktär, sin negativa inställning till försöksverksamheten. Under hela den hittillsvarande försöksperioden har SKS emellertid strävat efter praktiska samför- ståndslösningar med och också haft ett konstruktivt och bra samarbete i dessa frågor. Ett led i denna strävan har varit att ett samarbetsavtal ingicks mellan och , i vil- ket i princip alla frågor rörande rättigheter och skyldigheter, ekonomis- ka förutsättningar samt samverkan och samarbete under försöksperio- den reglerats. Avtalet innehåller också en överenskommelse om att ledningarna för och skall träffas en gång för att ta upp gemensamma frågor med anledning av försöken. Avtalet har visat sig hålla mycket väl. Frågor om anslagstilldelning, verksamhets- planering, resultatredovisning och uppföljning, uppdragsverksamhet, IT samt ekonomiadministrativa frågor har tagits upp i dialogen med . formulerade SKS vissa utgångspunkter för försöks- verksamheten. En förutsättning för det arbetssätt som utvecklats inom skogsvårdsorganisationen under försöket är att den lokala distriktsor- ganisationen inte slås sönder. Den erforderliga kompetensutvecklingen inom försöksverksamheten bör vara i paritet med utvecklingen inom skogsvårdsorganisationen. Resurserna bör behållas på samma nivå som i landet i övrigt. En slutlig utvärdering bör omfatta såväl verksamhet som ekonomi. När det gäller försökets praktiska genomförande framhåller SKS bl.a. att försöket resulterat i en ökad kostnad för på den skogliga verksamheten på ca genom att overhead- kostnader belastat verksamheten, vilket enligt SKS innebär en stor på- Utvärderingen av försöksverksamheten på frestning på verksamheten, om man beaktar att budgeten uppgår till totalt ca . SKS har också uttryckt stark kritik mot den pågående sammanlägg- ningen av skogsvårdsenheten och lantbruksenheten, med åberopande av bl.a. svårigheten att se några verksamhetsmässiga vinster av en sådan organisatorisk samordning. I sammanfattning är det SKS uppfattning att försöken så här långt inte gett några erfarenheter av principiellt intresse i fråga om en för- ändrad regional organisation vare sig i ett Gotlandsperspektiv eller än- nu mindre i ett riksperspektiv. SKS har inga direkta invändningar mot innehållet i de utvärderings- rapporter som utarbetats vid /. I detta sammanhang framhåller SKS angelägenheten av att kommittén tar ini- tiativ till en djupare analys ur ett verksamhetsperspektiv så att en slutlig och samlad utvärdering innefattar också konsekvenserna när det gäller de nationella sektorsintressena. konstaterar i sin slutrapport (2000) bl.a. att valt att inte ta något mera radikalt organi- satoriskt grepp, då de nya enheterna formerades. En möjlig förklaring till detta kan vara att grunden för den nya organisationen är en försöks- verksamhet. En genomgripande omorganisation av de tillförda enheter- na skulle försvåra en återgång till det gamla. Försöksverksamheten skulle då få karaktären av en mer permanent förändring, som huvud- männen AMS och SKS enligt utvärderarna sannolikt skulle försöka motverka. Bortsett från de skillnader mellan länsstyrelsekulturen och sek- torsmyndighetskulturen som personalen vittnar om, är det enligt utvär- derarna svårt att konkretisera på vilket sätt arbetet i den nya organisa- tionen påverkats av försöket. En viktig förklaring till detta är tidsas- pekten; erfarenheter från företagsvärlden tyder på att det i allmänhet tar betydligt än innan fusionerade enheter integreras till en ny enhet. Om valt ett annat betraktelsesätt än att relatera be- greppen samordning och helhetssyn till den egna organisationen och i stället valt att relatera dem till länet som helhet, hade detta medfört krav på att översätta propositionens politiska text till en verksamhetsidé för den nya , vilket i sin tur skulle genere- rat frågor med politiskt innehåll. Det skulle t.ex. gälla mandat att omforma propositionstexten till en sådan verksamhetsidé, Utvärderingen av försöksverksamheten på vidare på vilka områden ökad samordning mellan olika sektorer skulle skapas och mandat i fråga om prioriteringar mellan olika politiska mål inom ramen för en helhetssyn. Med tanke på propositionstextens oklarheter när det gäller innebör- den av en samordnad länsförvaltning framstår enligt det sätt som definierat uppgiften – som en intern organi- sationsfråga – som ändamålsenligt. Utvärderarna anser att det är ett problem att innebörden i de mål som skall uppnås med försöksverksamheten inte givits någon konkret innebörd i regeringens proposition. Enligt finns det två möjliga tolkningar av att regeringen valt att inte närmare konkreti- sera målen med försöksverksamheten. En möjlig tolkning är att regeringen ser sin roll främst som strate- gisk. I det perspektivet begränsas regeringens uppgift till att ange färdriktningen, medan ansvaret för att konkretisera målen överlåts på och . Ingen av dessa aktörer har enligt försökt ge målen någon sådan konkret innebörd. Från den utgångspunkten kan konstateras att de genomförda administ- rativa förändringarna skall ses mer som mål i sig än som medel att uppnå några andra mål. När organisationsförändringarna detta sätt om- vandlas till mål blir utvärderingen automatiskt politisk. Frågan om de genomförda förändringarna har varit bra eller dåliga blir en fråga om man är enig eller oenig om de gjorda förändringarna. En annan möjlig tolkning är att försöksverksamheten på skall placeras i ett helt annat sammanhang än det som propositionen representerar. Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsför- valtning skall då betraktas som ett medel att uppnå andra överordnade mål. Ur ett gotländskt perspektiv kan det betraktas som ett medel att säkra fortsatt statlig närvaro på ön i när statliga myndigheter re- ducerar antalet regionala kontor genom en gradvis geografisk utvidg- ning av de regioner som varje kontor betjänar, en process som drabbat i flera fall. Länsledningens propå till regeringen om att få genomföra ett försök med vidgad samordnad länsförvaltning passar in i detta tolkningsschema och ger förklaringen till att tolkat innebörden av ökad samordning och samverkan uteslutande som en intern organisatorisk fråga; ju fler statliga verksamheter som tillförs , desto bättre samordning/samverkan och desto större stat- lig närvaro på . Mot denna bakgrund blir enligt de relevanta frå- gorna, då skall värdera försöksverksamheten, om den före- drar att det regionala utvecklingsarbetet är underställt en folkvald för- samling och att roll stärks genom att den tillförs fler uppgifter, inte om de vidtagna organisationsförändringarna lett till att Utvärderingen av försöksverksamheten på de uppställda målen förverkligats. Om man önskar att bedömningen sker utifrån de faktiska kunskaperna om hur förändringarna påverkar verksamheten och hur detta i sin tur påverkar länet, krävs en försöks- verksamhet som pågår . Det dröjer sedan ytterligare innan effekterna i länet av det nya sättet att arbeta blir synbara. Först när detta skett finns det enligt utvärderarna ett empiriskt underlag för att diskutera för- och nackdelar med försöksverksamhetens organisa- tionsmodell. framhåller också att en allsidig utvärdering av försöksverksamheten bör innefatta hur överföringen av länsarbets- nämnden och regionala enhet från respektive sektorsorgan har påverkat sektorsmyndigheternas agerande. De eventu- ella vinster som uppnåtts genom den vidgade samordningen i länssty- relsen bör vägas mot eventuella kostnader som uppstått hos AMS och SKS. Till grund för försöksverksamheten med vidgad samordnad länsför- valtning i har legat dels ett regionalt/lokalt intresse av att minska risken för en fysisk reducering av statlig verksamhet i , dels regeringens intentioner som de kommit till uttryck i proposi- tionen 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen. Som framgått har regeringen i den nämnda propositionen inte for- mulerat något konkret mål för den organisatoriska förändring som ut- gör huvudingrediensen i försöksverksamheten. Däremot har regeringen i propositionen uttalat vissa intentioner beträffande den föreslagna ord- ningen. Dessa intentioner som kan tolkas i måltermer, även om de i detta avseende är diffusa. Det framstår mot denna bakgrund inte som ologiskt att , som framgått av utvärderingen, tolkat inne- börden av de för försöket centrala begreppen ökad samordning och samverkan som i första hand en intern organisatorisk uppgift. Denna tolkning och det sätt på vilket definierat uppgiften fram- står med utvärderarnas ord som ändamålsenlig. Organisationsföränd- ringen blir med detta betraktelsesätt ett mål i sig snarare än ett medel att uppnå andra mål; något som naturligt nog påverkar både utvärde- ringen i sig och de politiska slutsatser som kan dras från denna. Enligt kommitténs mening hade det varit möjligt för att tolka regeringens intentioner med försöket mindre restriktivt. Läns- styrelsen kunde t.ex., som utvärderarna framhåller, ha försökt om- vandla regeringens intentioner till en verksamhetsidé, där länet som helhet fått en mer framträdande roll. Utvärderingen av försöksverksamheten på Utvärderingen har visat att de organisatoriska förändringarna som vidtagits vid inte på något påtagligt sätt inverkat på verk- samheten vid . Dock har enligt utvärderingen en viss på- verkan skett, främst på chefsnivå, vilket tagit sig uttryck i en ökad kon- centration på helhet, samordning och samverkan över sektorsgränser, framför allt inom den nya enheten för arbetsmarknad och näringsliv. När det gäller försöksverksamhetens påverkan på den dagliga verksam- heten förefaller delar av den nämnda enheten ha påverkats i viss utsträckning, medan i övrigt inte påverkats nämnvärt. En förklaring till svårigheten att konkretisera försökets påverkan på arbetet i den nya organisationen är enligt utvärderingen den korta tid som för- flutit. I sammanhanget bör nämnas att verksamheten i sig, sedan olika initiala problem bemästrats, synes ha genomförts på ett tillfredsställan- de sätt. Därom vittnar t.ex. resultatet av AMS s.k. länsexeminationer inom arbetsmarknads- och näringslivsenheten samt en enkät till skogs- ägarna. De berörda myndigheterna AMS och SKS har till kommittén rap- porterat att de inte kan se någon fördel med försöksverksamheten uti- från verksamheternas nuvarande allmänna inriktning. Enligt AMS fun- gerar verksamheten inom den nya organisationen bra – som en länsar- betsnämnd vilken som helst – liksom samarbetet med . AMS ser dock en eventuell framtida ökad integrering av arbetsmark- nadspolitiken i verksamhet som ett hot mot effektiviteten i insatserna. Enligt SKS, som är starkt kritisk till en beslutad men ännu inte genomförd sammanläggning av skogsvårdsenheten och lantbruk- senheten, har försöket inte givit några erfarenheter av principi- ellt intresse vare sig i ett Gotlands- eller i ett nationellt perspektiv. Kommittén konstaterar att det finns mycket litet i utvärderingen som tyder på att AMS och SKS bidragit till att aktivt stödja försöksverk- samheten i egentlig mening. Kommittén återkommer till en samlad bedömning av försöket med en vidgad samordnad länsförvaltning på i kapitel 8 (avsnitt 8.1.2) och förslag till åtgärder med anledning av denna bedömning. Överväganden och förslag.. 345 8Överväganden och förslag rörande den regionala samhällsorganisa- tionen i försökslänen Enligt kommitténs mening utgör decentralisering och internationalise- ring de viktigaste utvecklingstendenserna inom den offentliga sam- hällsorganisationen. Kommittén diskuterar dessa utvecklingstendenser i kapitel 4, där också den ökade fokuseringen på ekonomisk tillväxt uppmärksammas. Samtliga dessa utvecklingstendenser har en genom- gripande betydelse för utvecklingen på den regionala nivån, manifeste- rad bl.a. i försöken med utvidgad regional självstyrelse, ett växande gränsöverskridande regionalt samarbete samt arbetet med regionala tillväxtavtal. Med utgångspunkt i dessa övergripande utvecklingstendenser vill kommittén här redovisa sin principiella syn på relationen mellan stat och självstyrelseorgan. En första principiell utgångspunkt bör vara, som kommittén fram- håller i sitt delbetänkande (SOU 1998:166), att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet gagnas av att beslutsfattandet sker nära medborgarna, så att lokalt och regionalt engagemang och lokala och regionala erfarenheter kan tas tillvara i besluten. Det ligger, enligt kommitténs mening, ett demokrativärde i att beslutsfattandet sker så nära medborgarna som möjligt. Kommitténs principiella syn samman- faller här med den s.k. subsidiaritetsprincipen, vilken har kommit att stå för att politiska beslut skall fattas, och uppgifter skötas, på den nivå närmast medborgarna där det är mest ändamålsenligt. Högre nivåer skall inte ta över uppgifter som kan skötas på ett bra sätt på en lägre nivå. En andra principiell utgångspunkt är att största möjliga tydlighet bör eftersträvas i ansvarsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan. Kommittén ansluter sig här till den princip om renodling av den statliga verksamheten som utgör en viktig komponent i den statliga förvalt- ningspolitiken. växer allt fler beslut fram i nätverk, där såväl stat- liga som kommunala och privata aktörer kan delta. Kommittén menar att detta arbetssätt ofta är nödvändigt i en politisk verklighet, där det ställs stora krav på flexibilitet och snabb anpassning till omvärldsför- ändringar. Utvecklingen är dock inte helt oproblematisk. 346 Överväganden och förslag . gande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara över- skådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, att påverka processen samt att utkräva ansvar av sina valda represen- tanter. En tydlig ansvarsfördelning är därför viktig för att stärka legiti- miteten för det regionala politiska systemet. Enligt kommitténs mening underlättas också ett nätverksorienterat och gränsöverskridande arbets- sätt av en tydligare ansvarsfördelning. Kommittén menar att ovanstående principer bör vara vägledande inte bara när det gäller ansvarsfördelningen inom de sakområden som berörs av försöksverksamheten, utan generellt när överväganden görs om den organisatoriska placeringen av offentliga uppgifter. I detta kapitel redovisar kommittén sina överväganden och förslag. Kapitlet består av tre huvudavsnitt.