sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Hur rapportering och revidering av målen ska gå till är dock inte tydligt fastlagt. Vi föreslår att regeringen beslutar att inrätta ett särskilt miljömålsråd knutet till . Uppföljning och utvärdering 735 föreslås ha till uppgift att: 1.göra en samlad uppföljning och utvärdering av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål (se vidare i avsnitt 20.4), 2.samordna arbetet med scenarier och prognoser för att bedöma utvecklingen mot miljökvalitetsmålen, 3.redovisa behovet av ytterligare åtgärder och ge förslag till föränd- ringar av styrmedel om prognoser visar att målen inte kommer att nås inom angiven tid, 4.samordna det centrala informationsarbetet kring miljökvalitetsmålen, 5.fördela vissa medel till utveckling och utredningar som är nödvän- diga för att förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålen (se vidare i avsnitt 20.5). Rådet bör inrättas genom en ändring i instruktion där rådets uppgifter och roll preciseras. bör redovisa direkt till regeringen. Regeringen bör närmare klarlägga hur inrättandet av rådet påverkar övriga roller och uppgifter. Syftet ska vara att för- bättra samarbetet mellan myndigheterna och vara ett stöd för Natur- vårdsverkets samordnande arbete. Rådet bör utformas så att myndig- heternas resurser kan utnyttjas och dubbelarbete undvikas. I miljömålsrådet bör de huvudansvariga myndigheterna och de myn- digheter som ges ansvar för övergripande frågor ingå. Det bör också ingå representanter för några sektorsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner. Lämpliga sektorsmyndigheter kan vara , och . Regeringen bör överväga om även näringslivet bör vara representerat. har i sitt slutbetänkande Förslag till svensk kli- matstrategi (SOU 2000:23) föreslagit ett särskilt klimatråd och Emmis- sionsforskningsutredningen (K 1998:10) har föreslagit ett emissionsråd, med delvis likartade uppgifter men som är mer inriktade mot åtgärder och forskning. Dessutom finns vid miljö- övervakningsnämnden, tillsyns- och föreskriftsrådet och miljöforsk- ningsnämnden. Det bör övervägas ytterligare hur dessa funktioner kan samordnas. 736 Uppföljning och utvärdering Vårt förslag: Regeringen rapporterar till hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. En gång per mandatperiod presenterar regeringen en fördjupad utvärdering inne- fattande eventuella förslag till korrigeringar av arbetet för att nå miljömålen. Lämpligen görs en särskild redovisning av om etappmålen satta till 2005 respektive 2010 har uppnåtts. Det bör övervägas om en parlamentarisk utredning behövs för att förstärka beslutsunderlaget. Skälen för vårt förslag: De valda indikatorerna i målkapitlen 4–18 ger omfattande information som behövs i arbetet med miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål. Syftet med indikatorerna är att: a)visa hur vi närmar oss målet och om takten är tillräcklig för att målet ska nås , b)ge signaler om att ytterligare åtgärder behövs för att nå målet , c)visa tillståndet och effekter på naturmiljö, kulturmiljö, människors hälsa, resurshushållning och i viss mån samhällsekonomi och rekreation, d)identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen och vad som orsakar miljöproblemet, e)ge underlag för scenarier och prognoser, och f)ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. Dessa syften bör beaktas i de redovisningar som görs för att följa upp och utvärdera arbetet för att nå miljömålen. Både årlig uppföljning och utvärderingar med vissa årsintervall bör ske. Utvärdering visar till skillnad från uppföljning inte bara vad som har hänt utan svarar också på frågan varför något har hänt. Utvärde- ringar ger därmed ett betydligt bättre underlag för att föreslå åtgärder och beräkna kostnader för dessa. Utvärderingar har inte används i tillräcklig utsträckning för att analysera om miljömålen nås och vad som behöver göras om de inte verkar nås. Vi vill därför betona att den mängd statistik, bl.a. i form av indikatorer, som tas fram i samband med miljöövervakning eller annan verksamhet bör användas betydligt mer för att göra utvärderingar inom miljömålsarbetet. Uppföljning och utvärdering 737 En årlig redovisning från regeringen till behövs för att snabbt kunna sätta in nödvändiga åtgärder ifall det visar sig att förutsätt- ningarna för att nå de uppsatta miljömålen inte är tillfredsställande. Ett lämpligt urval av de indikatorer som vi föreslår i kapitel 4–18 bör redovisas. Några av indikatorerna bör återkomma . Hänsyn behöver tas till såväl lokala, regionala, nationella som internationella aspekter. Den årliga rapporten kan också innehålla utvärderande moment som fokuseras på de mest väsentliga aspekterna för att kunna bedöma måluppfyllelse. Sammantaget innebär detta att den tidigare rapporteringen av miljömålsarbetet, kallat De Facto, bör ha ett bredare perspektiv. Vi föreslår att det miljömålsråd som föreslås i avsnitt 20.3 får ett samlat ansvar för den årliga redovisningen. Varje myndighet med ansvar för enskilda miljökvalitetsmål liksom de som har ansvar för vissa övergripande miljömålsfrågor samt länsstyrelserna bör lämna underlag till en sådan redovisning. De Gröna nyckeltalen har funktionen att ge främst politiker och allmänhet en överskådlig bild av utvecklingen mot ett hållbart samhälle. Ett urval av de Gröna nyckeltalen har redovisats i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. De Gröna nyckeltalen har stark anknytning till miljökvalitetsmålen. Vi anser att det är lämpligt att de Gröna nyckeltalen ingår som en separat del i den årliga rapporteringen om uppföljningen av miljökvalitetsmålen. En fördjupad utvärdering bör rapporteras till en gång per mandatperiod. Redovisningen bör vid behov innehålla kostnadsberäk- nade förslag till revidering av miljömålen och de styrmedel som behövs för att nå dessa. Även uppföljningssystemet bör vid behov revideras. Utvärderingen bör också innehålla scenarier eller prognoser som bas för lämpliga åtgärdsstrategier. Flera etappmål är satta och 2010, vilket gör det lämpligt att utvärderingar även görs eller kombineras med den rapportering som bör ske en gång per mandatperiod. Om den årliga redovisningen enligt avsnitt 20.4.1 visar att det finns uppenbara risker för att ett uppsatt miljömål inte nås bör en fördjupad utvärdering för detta miljömål göras på liknande sätt som beskrivs i ovan stycke. Om det visar sig att behovet av revidering är stort kan det vara lämpligt att regeringen överväger om en parlamentarisk kommitté bör tillsättas. Kommittén kan tillgodose behov av ytterligare bearbetning, 738 Uppföljning och utvärdering göra mer ingående ekonomiska konsekvensbedömningar och skapa en bredare förankring av förslag till förändringar. föreslås i föregående avsnitt 20.3 ha ett samlat ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen och till- hörande delmål. Ansvaret inbegriper att se till att regeringen får rele vant underlag för den årliga och fördjupade redovisningen en gång per mandatperiod. underlag är i sin tur baserat på den uppföljning och utvärdering som görs av de myndigheter som har huvudansvar för mil- jökvalitetsmålen eller övergripande ansvar för vissa miljöfrågor, samt länsstyrelsernas årliga redovisning. Det är därför angeläget att länsstyr- elserna och aktuella myndigheter också gör en fördjupad utvärdering på liknande sätt som den nationella utvärderingen. Dessa redovisningar kan behöva stöd genom ytterligare indikatorer än de som redovisas under respektive miljökvalitetsmål i kap. 4 till 18. 20.5Behov av ekonomiska medel Vår bedömning: Den nationella uppföljning av miljökvalitetsmålen som vi föreslår bedrivs i stor utsträckning och dess kostnader täcks därmed av befintliga anslag. Ekonomiska medel behövs för att genomföra nödvändiga utredningar och vidare- utveckling av den nationella uppföljningen av miljömålen, samt för att snabbt kunna få igång driften av indikatorer som är nödvändiga för att kunna bedöma om miljömålen uppnås. Länsstyrelserna behöver medel för att bedriva en regional och lokal uppföljning av miljökvalitetsmålen som är i samklang med den nationella upp- följningen. Skälen för vår bedömning: Den nationella uppföljning av miljökva- litetsmålen med indikatorer som vi föreslår bedrivs i stor utsträckning . Kostnader för uppföljningen bör därför i hög grad kunna täckas av befintliga anslag för respektive målansvarig instans. I kap. 21 och 25 föreslår vi att regeringen gör en samlad bedömning av behovet av administrationskostnader för att nå miljömålen. har bedömt kostnader för övervakning av kulturmiljön till . Medlen är tänkta att först användas för metodutveckling och sedan successivt fasas över till kon- kret övervakning för kulturmiljömålen. I kap. 4 till 18 finns ett antal förslag till utredningar eller utveck- lingsarbeten för att åtgärda brister och förbättra den nationella uppfölj- Uppföljning och utvärdering 739 Förslagen summeras i tabell 20.4 nedan. De angivna kostna- derna är ca . Därutöver finns flera icke preciserade kostnader. Det sammanlagda medelsbehovet för utredningar vidareut- veckling kan grovt skattas till . I avsnitt 20.2 bedömdes länsstyrelserna ha behov av ekonomiska förstärkningar för att kunna göra uppföljning av miljömålen för den regionala och kommunala situationen. Se vidare kap. 23. Om ovan refererade nationella, regionala och lokala utredningar eller utvecklingsarbeten leder fram till förslag på ytterligare eller betydligt förändrade indikatorer behövs en beräkning av kostnaden för driften av indikatorn. I en del fall kan omprioritering av befintliga anslag till myndigheten göras, i andra fall behövs en förstärkning av myndighetens anslag. Vi bedömer att förstärkningar kan bli aktuella särskilt för och för länsstyrelserna. Ytterligare medel behövs för att snabbt kunna få igång driften av ytterligare indikatorer som är nödvändiga för att kunna bedöma om miljömål uppnås för nationella, regionala eller kommunala förhållanden. har bedömt att 4–behövs för driften av ett miljömålsråd med de uppgifter som beskrivs i avsnitt 20.3. Bedömningen omfattar kostnader för personal vid ett sekretariat, möten och seminarier. Summerat innebär detta att: För en första treårsperiod ·ca behövs för utredningar och vidareutveckling av nationella indikatorer, ·Ytterligare medel behövs för att få i gång driften av nödvändiga indikatorer såväl nationellt, regionalt som kommunalt, ·ca behövs för övervakning av kulturmiljön, ·ca 5 miljoner behövs för driften av ett miljömålsråd med till- hörande sekretariat, ·kostnader för regional uppföljning, se kap. 23. 740 Uppföljning och utvärdering Summering av de viktigaste förslagen till utredningar eller utvecklingsarbete för att förbättra nationell uppföljning av miljökvali- tetsmålen och tillhörande delmål (baseras på förslag i kap. 4–18). Förslag till utveckling/utredning Utveckla indikator för livs- cykelanalys för några varor och Giftfri miljö, God bebyggd troligen över 1 miljon produkter av stor betydelse för utsläpp av växthusgaser. Utreda behov av ytterligare indikatorer om miljötillstånd och inverkan av förändrat klimat. Utveckla indikator baserat på Bara naturlig försurning, artsammansättning hos fisk för att Ingen övergödning, Levande ligen mer än 0,5 miljoner bedöma inverkan på biologisk sjöar och vattendrag, Hav i mångfald i vatten. balans samt levande kust extra medel behövs. med hjälp av indikatorer. Utreda lämplighet och möjlighet att ta fram en indikator för expon- Inga extra medel behövs. ering för miljögifter på arbets- Bedöma möjligheten att utveckla indikatorer för inverkan på människor av ökad UV-strålning respektive inverkan på växter och Undersöka möjligheter att för- Grundvatten av god kvalitet bättra uppföljningen via indikatorer Utreda möjligheter att ta fram Levande sjöar och vatten- indikator om introduktion av drag, Myllrande våtmarker, främmande arter och genmodifi- Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlings- landskap, Storslagen fjäll- Uppföljning och utvärdering 741 Förslag till utveckling/utredning Utreda möjligheter att utveckla indikatorer för delmål om att bevara extra medel behövs. kultur- och naturmiljöer vid sjöar 742 Uppföljning och utvärdering Förslag till utveckling/utredning Försöka ta fram indikator(-er) för att bedöma utvecklingen för biologiska mångfald i våtmark. nyanlagda och restaurerade våt- marker med tanke på kultur- och Utveckla nyckeltal och indi- Levande sjöar och vatten- katorer om karaktärsdrag i bebygg- drag, Hav i balans samt Kostnad uppskattad till ca elsemönster och byggnader utanför levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap, Bedöma behov och möjligheter för att utveckla indikatorer om olikåldrighet, naturlig hydrologi och Utreda möjligheter för att för- bättra uppföljningen av delmål om extra medel behövs. fornlämningar i skog. Utveckla indikator om åker- mångfald särskilt beaktande karak- Bedöma behovet av och möj- ligheter att vidareutveckla indi- katorer för delmålen om vegeta- tionstäcket på kalfjället och om skador på mark och vegetation. Utveckla indikatorer för tätort- ernas struktur och bebyggelse. Kostnad uppskattad till ca 21De centrala myndigheternas uppgifter Vårt förslag: Myndigheternas ansvar för miljömålen behöver defi- nieras. Regeringen bör samlat besluta att ändra myndigheternas instruktioner och skriva in deras olika ansvar för miljömålen. Rege- ringen bör också definiera myndigheternas sektorsansvar, särskilt i de sektorer där sektorsmyndigheternas roll är oklar. I detta kapitel ges en rad förslag till sådana ändringar. Regeringen bör vidare ge sektorsmyndigheterna i uppdrag att vidareutveckla sektorsmål med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen och särskilt de nya delmålen. Detta arbete bör vara avslutat . Myndigheterna bör , via , till regeringen redovisa hur arbetet med miljö- målen går. Myndigheterna bör genom strategiska miljöbedömningar analysera alla för miljömålen relevanta beslut utifrån hur de påverkar miljömålens genomförande. Detta arbete bör samordnas med myn- digheternas arbete med miljöledning. Skälen för kommitténs förslag: De nationella miljömålen bör genom- syra den statliga verksamheten. Genom ett samlat agerande från alla statliga organ ökar förutsättningarna för att också andra aktörer i sam- hället uppmärksammar målen. Statens myndighetsutövning behöver få en inriktning så att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Över 120 statliga myndigheter har infört eller håller på att införa miljöledningssystem som även ska omfatta myndighetens beslut och annan verksamhet som rör allmänheten, företagen eller orga- nisationerna. I miljöledningsarbetet ska alla miljöledningsmyndigheter utgå från de nationella miljökvalitetsmålen då de sätter miljömål för sin verksamhet. Därigenom kommer alla de myndigheter som har miljöled- ningssystem att själva specificera de uppgifter man har för att för- verkliga miljömålen. Drygt 20 myndigheter har också fått ett särskilt sektorsansvar för en ekologiskt hållbar utveckling. Även i det sammanhanget är det viktigt att 744 De centrala myndigheternas uppgifter miljömålen är en integrerad del av arbetet. Myndigheterna bör samordna miljömålsarbete, miljöledningsarbete, sektorsarbetet och redovisningen av allt detta för att undvika dubbelarbete och öka integrationen av dessa frågor i verksamheten. För att säkerställa att samhällsaktiviteterna inriktas mot det övergri- pande målet att nå hållbar utveckling krävs insatser inom alla politik- områden. Myndigheterna behöver därför genomföra strategiska miljö- bedömningar (SMB) av alla beslut med relevans på miljömålen. Detta arbete bör samordnas med miljöledningsarbetet. Sektorsansvaret har en viktig roll i miljömålsarbetet. Delmålen kommer att fungera som underlag för sektorsövergripande beslut om styrmedel och inriktning av miljöpolitiken men också vara en del av underlaget för ett decentraliserat beslutsfattande där sektorsansvaret är en viktig del. Detta beskrivs ytterligare i kap. 3. Statliga myndigheters ansvar för miljöfrågorna inom respektive verksamhetssektor måste bli tydligare och miljömyndigheternas roller behöver specificeras. Myn- digheternas instruktioner kan behöva förtydligas så att det förebyggande arbetet för att uppnå miljömålen framhålls. En slutsats är att sektorsansvaret behöver ses över för att så långt möjligt minska dubbel- funktioner, renodla och skapa ett heltäckande myndighetsansvar. Det är viktigt att regeringen därutöver utpekar de specifika uppgifter för att förverkliga miljömålen som bör åligga de olika myndigheterna. Detta kan ske i ett särskilt instruktionsbeslut för alla berörda myndigheter. Några myndigheter har preciserat de kostnader som de beräknar kommer att uppstå för deras verksamhet på grund av det utökade ansvar som de föreslås få på grund av miljömålsarbetet. Andra har inte gjort det. Det har inte varit möjligt för kommittén att göra en granskning av dessa belopp. Vi föreslår att regeringen låter göra en systematisk genomgång av vilka myndigheter som kan behöva förstärkta ramanslag och vilka som bör klara miljömålsarbetet genom omprioriteringar. Detta bör göras i samband med ställningstagandet till sektorsansvaret. De nationella miljömålen berör ett stort antal statliga myndigheter. Var och en av dessa myndigheter behöver utöver generella instruktioner särskilda instruktioner om vad som faller på just den myndigheten. Det får inte finnas oklarhet om vilken myndighet som har en viss uppgift. har en central sammanhållande roll. Enligt miljö- målspropositionen är , , , och centrala miljö- myndigheter som har ett särskilt ansvar för miljö- och hushållnings- frågor. har motsvarande uppgifter när det gäller miljö och hälsa. Alla dessa hanterar policyfrågor, tillämpning av lagstiftning med tillsyn och föreskriftsrätt samt med övervakning. De har också sektorsuppgifter. För dessa myndigheter behöver deras övergripande De centrala myndigheternas uppgifter 745 ansvar och speciella funktioner preciseras. , och föreslås i kap. 20 få ett övergripande ansvar för samordning av frågor som rör kulturmiljön, miljörelaterade hälsofrågor respektive samhällsplanering och hushållning med mark och vatten. Kemikalieinspektionen, , , , Geologiska Undersökning, och föreslås i kap. 20 att de får ansvar för var sitt mål. Sektorsmyndigheterna (t.ex. inom energiområdet och trafikområdet, fiske, näringsliv, jordbruk, skogsbruk) har i vissa fall en oklar roll i miljöfrågor gentemot företag, organisationer och individer som verkar inom respektive sektor. Deras roll behöver preciseras. Vidare bör anges vad myndigheten bör vidta för åtgärder för att bedöma och revidera mål tagna av sektorsmyndigheten. Det finns en lång rad myndigheter vars ansvarsområde och verk- samhet är av stor betydelse för miljömålens förverkligande. Det kan handla om myndighetsutövning med direkt och indirekta miljöeffekter eller om myndigheter som bedriver verksamhet med större miljö- påverkan. Främst kommuner och regionala organ men även centrala myndig- heter kan få en viktig roll som samordnare för att få till stånd samarbete mellan olika samhällsaktörer. Detta handlar i första hand om information för att främja gemensamma lösningar och effektivisering. Samarbete mellan myndigheterna behövs för att underlätta detta arbete. Över huvud taget är ett ökat samarbete mellan myndigheterna på miljö- området önskvärt för att få bästa effekt i arbetet. Det är också viktigt att de centrala myndigheterna arbetar samordnat gentemot kommuner, företag och enskilda i dessa frågor. För att skapa förståelse för miljömålen och dess inbördes förhållan- den behöver också myndigheternas arbetssätt inriktas på tvärgående frågor inom olika politikområden. Sådana uppgifter ingår normalt inte i myndighetens instruktion. Exempel där det behöver ske en utökad samordning är, frågor om biologisk mångfald och kulturpåverkan i samband med ökad användning av förnybara energiskällor. Ett vidgat synsätt ger möjlighet för en förståelse av ömsesidiga förutsättningar att bedriva verksamheten och skapar möjligheter att undvika konflikter mellan olika miljöfrågor. Alla myndigheter bör i sin verksamhet medverka till att målen kan nås och arbeta för att verksamhet som uppenbart leder i motsatt riktning inte bedrivs. För några myndigheter anges i det följande deras speciella ansvar i sammanhanget. Först beskrivs miljömyndigheter och myndigheter som föreslås få ansvar för vissa nationella miljökvalitets- mål, därefter för miljökvalitetsmålen viktiga sektorsmyndigheter och sist övriga myndigheter som berörs av målen. 746 De centrala myndigheternas uppgifter som finns redovisade i detta kapitel finns ytterligare uppdrag och upp- gifter beskrivna på annat håll i betänkandet. Det gäller bland annat indikatorer som finns beskrivna i kap. 4–18. I bilaga VII finns en mer komplett sammanställning. 21.1Myndigheter med sektorsövergripande miljöansvar och sådana myndigheter som föreslås få ansvar för nationella miljökvalitetsmål Myndighetens uppgifter som rör miljökvalitetsmålen har ett övergripande ansvar för flera frågor enligt . Vid verket samordnas bland annat miljöövervakning, till- syns- och föreskriftsfrågor enligt och viss miljöforskning. I arbetet med miljömålen har verket haft såväl uppgifter av samordnande karaktär som uppgifter som handlar om enskilda mål eller sektorsupp- gifter. Verket har både en pådrivande och informerande roll gentemot olika aktörer i samhället inklusive andra myndigheter, en uppföljande och bevakande roll och en renodlad myndighetsroll som part enligt och för föreskrifter inom olika områden. har ett ansvar för naturmiljön som omfattar alla sektorer. Verket hand- har också inköp och förvaltning av mark och samordning av direkta miljöförbättrande insatser såsom kalkning. Verket har alltså en mång- facetterad roll. har också ett särskilt myndighetsansvar för flera frågor som är viktiga för att genomföra miljömålen. Det gäller de över- gripande frågorna om ·Tillämpning av (bl.a. att tillhandahålla föreskrifter, allmänna råd, kunskapsöverblick, vara central tillsynsmyndighet, föreslå och tillämpa miljökvalitetsnormer) ·Uppföljning och utvärdering av de mål som verket ska ansvara för De centrala myndigheternas uppgifter 747 uppgifter som samordnare i miljömålsarbetet behandlas i Verket föreslås även i fortsättningen ha ansvar för huvuddelen av miljökvalitetsmålen. Utöver detta samordnings- och målansvar har verket också sektors- ansvar inom en rad områden: ·Biologisk mångfald som omfattar strategier som vägleder val av åtgärder för skydd och vård av natur (bl.a. inköp av mark, vård, kalkning m.m.) ·Efterbehandling av förorenad mark Dessa uppdrag ska utföras i enlighet med tidigare instruktioner och arbetsuppgifter. Inom dessa områden bör verket ha i uppdrag att utar- beta sektorsmål. bör därutöver ges ansvar för att samordna ett antal frågor för vilka ansvarig myndighet tidigare inte funnits: ·Frågor kring varuflöden och varornas användning av material och energi Frågorna om sektorsansvaret för arbetsmaskiner och arbetsredskap har aktualiserats i kommitténs arbete, har samordnat arbetet när det gäller arbetsmaskiner i underlag till . Sektorsansvaret för dessa frågor behöver bli tydligare. Natur- vårdsverket bör ges en samordnande roll och ansvara för avgaskrav och andra tekniska krav. Berörda sektorsmyndigheters ansvar för t.ex. forskning och utveckling måste också tydliggöras. Jordbrukets och skogsbrukets maskiner behandlas under respektive myndighet. De som anlitar entreprenadmaskiner, t.ex. har också ett miljöansvar. För bullerfrågor har ett samordnings- ansvar. Även där måste sektorsansvaret bli tydligare. har också en viktig funktion för att samordna myndigheterna enligt de olika åtgärdsstrategierna. 748 De centrala myndigheternas uppgifter Utveckling av myndighetens uppgifter Verket har viktiga funktioner både när det gäller att utöva sitt ansvar enligt och när det till exempel gäller att stimulera andra att ta sektorsansvar. samordningsroll och dess direkta genomföranderoll är olika i sin karaktär.