sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — För att skydda vissa områden från undersökningsarbeten finns däremot – om närmare kommer att beröras i nästa avsnitt – bestämmelser om hinder mot undersökningsarbete inom vissa områden. får emellertid undersökningstillstånd inte meddelas inom en skyddszon om runt ett område som om- fattas av bearbetningskoncession. Ett undersökningstillstånd ger tillståndshavaren ensamrätt att inom området bedriva undersökningsarbeten avseende det minerat tillståndet avser och det krävs särskilda skäl för att någon annan skall beviljas under- 13prop 1988/89:92 s 53 Sakägarnas ställning vid prospektering 185 sökningstillstånd avseende andra inom området15. Undersöknings- tillståndet ger också företräde vid en framtida prövning av ansökningar om bearbetningskoncession för det fall flera sådana skulle avse samma områ- de.16 Bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstill- stånd utan att någon annan än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Så sker beträffande ansökningar avseende alla koncessionsmineral utom alunskif- fer, olja, gas och diamant. Om ansökan emellertid gäller något av dessa skall bergmästaren kungöra ansökan och underrätta dem som be- rörs av den.17 Det normala är emellertid att undersökningstillstånd prövas utan att berörda markägare eller någon annan har underrättats om ansö- kan. Beslutet om undersökningstillstånd skall kungöras av bergmästaren i ortstidning samt i Post och och skall delges alla fastighetsägare och andra kända sakägare.18 Undersökningstillståndet gäller från beslutet.19 Det kan därefter under vissa förutsättningar förlängas, om tillståndshavaren ansöker om detta. Den första förlängningsperioden omfattar och för- utsätter att tillståndshavaren visar att ändamålsenlig undersökning har ut- förts i området eller har godtagbara skäl till att inte undersökning skett men gör sannolikt att undersökning kommer att ske under den kommande treårsperioden.20 Om det finns särskilda skäl kan tillståndet därefter för- längas i ytterligare fyra år.21 Med särskilda skäl avses bl a fyndighetens beskaffenhet, särskilda naturförhållanden och liknande omständigheter som hindrar eller försvårar undersökningsarbetet.22 Ett undersökningstill- stånd kan slutligen förlängas om det finns synnerliga skäl för detta, såsom att tillståndshavaren lagt ned betydande arbete inom området och visar att vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession beviljas.23 152 kap. 4 § MinL 164 kap. 3 § MinL 192 kap. 5 § MinL 202 kap. 6 § MinL 212 kap. 7 § första stycket MinL 22prop 1997/98:47 s. 232 kap. 7 § andra stycket 186 Sakägarnas ställning vid prospektering Sedan beslutet om undersökningstillstånd meddelats erhåller tillståndsha- varen rådighet att bedriva undersökningsarbeten på alla fastigheter inom undersökningsområdet. Minst arbetena påbörjas är till- ståndshavaren skyldig att delge fastighetsägaren liksom nyttjanderätts- och servitutshavare en underrättelse om när arbetena skall påbörjas24. Även bergmästaren skall underrättas. Med undersökning avses i minerallagen sådana arbeten som innebär ett intrång i markägarens eller annan rättsinnehavares rätt.25 Undersöknings- tillståndet ger alltså tillståndshavaren en viss rådighet över fastigheter in- om området. Några närmare bestämmelser om hur långt tillståndshavarens befogenheter sträcker sig ges inte i minerallagen. En allmän begränsning är dock att arbetet skall utföras så, att minsta skada och intrång vållas. Tillståndshavaren får använda befintliga vägar och har rätt att i den ut- sträckning det behövs ta i anspråk mark för att bygga väg.26. Bergmästaren kan även ge tillståndshavaren rätt att ta i anspråk mark för att bygga väg till området. Tillståndshavaren får vidare ta i anspråk mark för att uppföra sådana byggnader som är oundgängligen nödvändiga för undersökningsar- betena. Själva undersökningsarbetena kan vara mer eller mindre ingripan- de. Det rör sig normalt om elektriska mätningar och olika former av prov- tagningar på markytan samt diamantborrning för att undersöka berggrun- den på djupet. Genom undersökningstillståndet har emellertid tillstånds- havaren i förhållande till fastighetsägaren även rätt att vidta mera ingri- pande åtgärder, såsom t. ex grävnings- och schaktningsarbeten, jordav- rymning, sprängning och provbrytning om detta erfordras. Som nämnts i föregående kapitel är dock bl. a. , och kulturminneslagen tillämpliga vid undersökningsarbeten så att ytterligare tillstånd eller dispenser ofta torde krävas vid ingripande åtgärder. Prov- brytning kräver alltid tillstånd enligt . Minerallagen innehåller – förutom den allmänna regeln att minsta ska- da och intrång skall vållas – ytterligare några bestämmelser som utgör skydd för markägarens rätt. Arbetena får bedrivas endast för att visa att sådant som omfattas av tillståndet finns inom området och för att fastställa storlek, beskaffenhet och brytvärdhet av detta. Det krävs bergmästarens tillstånd för att bedriva undersökningsarbete inom från tomt med byggnad där någon är bosatt under 243 kap 5 § MinL 251 kap 3 § MinL 263 kap 3 § 2 st MinL 273 kap 3 § 1 st MinL Sakägarnas ställning vid prospektering 187 övervägande del av året, samt inom områden med kyrka eller annan sam- lingslokal, skola, hotell eller pensionat samt vårdanstalt, elevhem eller liknande inrättning om den är avsedd för mer än femtio personer samt om- råden med elektriska kraftstationer eller industriella anläggningar. I mine- rallagen stadgas även begränsningar i rätten till undersökningsarbete, vilka främst uppställts för att värna allmänna intressen men som också erbjuder enskilda sakägare visst skydd. Inom områden närmare än trettio meter från vägar, järnvägar, kanaler och flygplatser liksom inom områden med de- taljplan eller områdesbestämmelser krävs också bergmästarens tillstånd för att undersökningsarbeten skall få äga rum.28 Det skall även i detta sammanhang nämnas att det, förutom undersök- ningstillstånd, kan krävas tillstånd enligt annan lagstiftning, till exempel , terrängkörningslagen och lagen (1988:950) om kulturmin- nen m. m., för att undersökningsarbete skall kunna bedrivas. Fastighetsägaren och övriga sakägare har enligt 7 kap 1 § MinL rätt till ersättning för skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbetena. Beträffande ersättningens storlek gäller expropriationslagens bestämmel- ser. Innan arbetet påbörjas skall tillståndshavaren ställa säkerhet för eventuell ersättning om inte den ersättningsberättigade medger annat29. Innehavare av undersökningstillstånd skall enligt 14 kap 2 § MinL ock- så betala en avgift till staten. Avgiftens storlek är beroende av hur många hektar undersökningstillståndet omfattar och skall erläggas förskottsvis för hela undersökningstiden eller förlängningsperioden. Om tillståndshavaren frånträder sitt undersökningstillstånd skall den del av avgiften som avser outnyttjad tillståndstid återbetalas. Som framgår av nedanstående tabell ökar avgiftens storlek . Detta är ägnat att förmå tillstånds- havaren att utföra undersökningsarbetena skyndsamt och efter hand mins- ka undersökningsområdets storlek. 283 kap 7 § MinL 293 kap 5 § 4 st MinL 188 Sakägarnas ställning vid prospektering Årlig avgift för undersökningstillstånd (10 och 10 a-c §§ MinF). T o m år 3 (avser år 1, år 3.) år 3.) år 3.) 7.2Kritik mot det nuvarande regelverket Som framgått av avsnitt 9.1 får innehavaren av undersökningstillstånd rådighet över fastigheterna inom undersökningsområdet. För ägare, nytt- janderättshavare och andra sakägare innebär detta ett intrång i deras rätt till fastigheten. Minerallagens bestämmelser i detta hänseende har i den allmänna debatten kritiserats utifrån olika utgångspunkter. I utredarens direktiv ingår att göra en översyn huruvida markägarnas rättigheter behö- ver utvidgas och hur detta på ett lämpligt sätt skall balanseras mot explo- atörens behov och samhällets krav. I det följande skall de frågor som un- der senare tid främst väckt uppmärksamhet behandlas. Viss mineralletning sker redan innan något undersökningstillstånd be- viljats. Denna verksamhet brukar betecknas som eftersökning för att skilja den från undersökning i minerallagens mening. Det kan vara fråga om intresserade amatörer som har som hobby att söka efter intressanta mine- ral. Detta sker oftast individuellt genom att enskilda personer beger sig ut i markerna för att leta efter spår av mineraliseringar. I vissa fall har denna form av amatörprospektering skett i mer organiserade former; den i norra återkommande Mineraljakten är ett exempel på detta. Även vid yrkesmässig mineralprospektering är det emellertid vanligt att blockletning, moränprovtagning och liknande åtgärder utförs på områden där någon ansökan om undersökningstillstånd ännu inte gjorts. Vissa markägare har upplevt dessa åtgärder som ett intrång på deras fastigheter och ifrågasatt om förfarandet kan anses lagligt. En i den allmänna debatten vanligt förekommande kritik mot mineral- lagens nuvarande regler har varit att sakägarna helt saknar inflytande vid Sakägarnas ställning vid prospektering 189 prövningen av ansökningar om undersökningstillstånd. Det har upplevts som kränkande att tillståndet kan meddelas utan att de berörda fastighets- ägarna och nyttjanderättshavarna informerats om att en ansökan som berör deras fastigheter har gjorts. Vissa företrädare för markägare har därvid intagit den ståndpunkten att undersökningsarbeten endast borde få äga rum efter särskilt tillstånd från markägaren. Även den information som lämnats sedan undersökningstillståndet beviljats har av vissa betecknats som brist- fällig. Vidare har kritik riktats mot att lagstiftningen inte ger sakägarna rätt till inflytande över hur undersökningsarbetena bedrivs sedan tillstånd väl har beviljats. Kritik har även riktats mot det faktum att enligt minerallagen ersätt- ning, även i samband med mera ingripande undersökningsarbeten, endast utgår för den skada och det intrång undersökningarna medför. Represen- tanter för markägare har gjort gällande att detta avviker från vad som gäl- ler vid andra former av upplåtelser av nyttjanderätt till fast egendom åt enskilda. Man har ansett att ersättning borde utgå efter frivilliga förhand- lingar mellan fastighetsägaren och prospektören. 7.3.1Markägarens rättigheter vid eftersökning Vilka rättigheter en prospektör har enligt allemansrätten vid t ex blocklet- ning och moränprovtagning är inte helt klart. Allemansrätten är inte posi- tivt reglerad; bestämmelsen i 2 kap 18 § tredje stycket regeringsformen skapar ingen klarhet om vad rätten innebär, lika litet som det andra ställe i lagstiftningen där rätten omtalas nämligen 7 kap 1 § . Alle- mansrätten brukar beskrivas så att ett uppträdande på annans mark som inte är förbjudet i lag får anses tillåtet, varvid man framför allt hänvisar till regler. Denna beskrivning är dock inte helt träffande; här kan hänvisas till rättsfallet NJA 1996 s. 495, där det ansågs otillåtet att arrangera besvärande forsränning på annans fastighet trots att förfarandet inte var kriminaliserat eller annars förbjudet. Vid kommersiell verksamhet brukar man anta att befogenheterna på annans mark är mindre än annars. Trots det sagda har vissa bestämmelser i betydelse i samman- hanget. Vad gäller rätten att passera över annans mark är bestämmelsen om tagande av olovlig väg i 12 kap 4 § av intresse. Enligt denna är det straffbart att ta olovlig väg över tomt, plantering eller annan äga som kan skadas därav. På sådana ställen får man alltså inte söka efter mi- neral, medan detta motsättningsvis anses möjligt på annan mark. 190 Sakägarnas ställning vid prospektering Beträffande rätten att ta naturprodukter ger bestämmelsen om åverkan i 12 kap 2 § andra stycket viss ledning. Där sägs att den som i skog eller mark olovligen tar bl a vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant som ej är berett till bruk kan dömas till straff. Skälet till att sten och grus togs med i uppräkningen, vilket skedde genom en lagändring , var att man ville anknyta till viss äldre rättspraxis.30 Enligt denna paragraf skall det alltså vara förbjudet att ta just det som är av intresse för en prospektör, nämligen grusprover. Av sådana skäl har det gjorts gällande att bestämmelsen inte får tolkas efter sin ordalydelse: man skulle bl a få ta med sig mindre stenar och liknande av litet eller ringa värde. 31 I praxis tillämpas också bestämmelsen på detta sätt, men var gränsen går för pro- spektörens befogenheter är omstritt. I sammanhanget kan också bestämmelsen i 8 kap 11 § andra stycket , som föreskriver att om någon gör intrång i annans besittning av fastighet bl a genom att olovligen gräva, vad som sägs om egenmäktigt förfarande eller självtäkt skall äga tillämpning. Förbudet mot grävning anses dock avse tämligen ingripande åtgärder32 och lär inte bli tillämpligt när någon tar med sig mindre markprover. regler ger alltså knappast ett tydligt besked om vad som får göras i detta skede av prospekteringen. Annan lagstiftning ger heller ingen ledning. Det finns därför anledning att söka klarlägga rättsläget på denna punkt genom att ange vad som är tillåtet att göra på annans fastighet vid eftersökning av utan markägarens tillstånd. Detta kan antingen ske genom att de straffbestämmelser som anger var gränsen för det tillåtna går – främst 12 kap. 2 § andra stycket – ändras så att ordaly- delsen kommer att stämma överens med vad som får anses utgöra gällande rätt. En annan möjlighet är att en uttrycklig lagregel i frågan tas in i mine- rallagen. 7.3.2Markägarens rätt till inflytande vid prövning av frågor om undersökningstillstånd Ett undersökningstillstånd omfattar ofta stora arealer och ett betydande antal fastigheter. Endast ett litet antal av dessa kommer över huvud taget att beröras av några undersökningsarbeten. Genom de översiktliga under- 30Se NJA II 1949 s 43. 31Se , Sakrätt I, 6 uppl. 1969 s 78 f; jfr även , Allemansrätt och markägarskydd, 2 uppl 1966 s 104, SOU 1983:50 s 149 f, uttalandet i HD:s dom- skäl i NJA 1986 s 673 samt , Minerallagen och kontinentalsockellagen, s 35. 32Se Jareborg, Brotten, Andra häftet, Förmögenhetsbrotten (1978) s 91. Sakägarnas ställning vid prospektering 191 sökningsmetoder som används i inledningsskedet av prospekteringen – t.ex. flygmätningar och studier av allmänna geologiska förhållanden i om- rådet – söker prospektören finna de platser som i ett senare skede mera ingripande och därmed kostsamma undersökningsarbeten bör inriktas på. Att ett undersökningstillstånd har meddelats torde av markägare ibland ha uppfattas så att gruvbrytning är nära förestående. Att i själva verket endast en mycket liten andel av beviljade undersökningstillstånd leder till fynd av brytningsvärda mineraliseringar33 är okänt för många. Att prospektören är intresserad av att få undersökningstillstånd på om- råden där några undersökningsarbeten faktiskt aldrig kommer att bedrivas beror på att den närmare lokaliseringen av en eventuell mineralisering inom området är okänd undersökningstillståndet söks. Genom undersökningstillståndet ges prospektören skydd mot att någon annan finner och tar i anspråk den eventuella malmfyndigheten, vilket ofta torde vara en förutsättning för de ofta mycket stora investeringar som yr- kesmässig mineralprospektering innebär. Om prospektören – som föreslagits i den allmänna debatten – skulle vara tvungen att träffa en särskild med varje enskild markägare inom un- dersökningsområdet skulle detta medföra stora kostnader redan innan det egentliga undersökningsarbetet påbörjats. Det skulle också bli allmänt känt att området är intressant från mineralsynpunkt, vilket kan leda till att andra prospektörer måhända lockas till platsen och träffar avtal med mark- ägare som ännu inte blivit bundna av avtal med den som först upptäckte att platsen var geologiskt intressant. Vidare torde det inte vara möjligt att förmå alla markägare att sluta avtal om undersökningsarbeten – samt eventuell företrädesrätt till bearbetning – utan det får antas att en mer eller mindre stor del av området blir oåtkomligt. Eftersom det finns risk för att en mineralisering finns just inom dessa delar av området eller att de i vart fall behövs för ändamålsenliga undersökningar, kan prospekteringsföreta- get bli så osäkert att några undersökningsarbeten inte alls kommer till stånd. De kostnader som i sådant fall redan lagts ned på att förbereda pro- spekteringsprojektet och att sluta avtal med vissa av markägarna skulle då gå förlorade. I detta sammanhang kan påpekas att koncessionsmineral skiljer sig från andra mineralförekomster just genom att de är sällsynt förekommande och att det är förenat med betydande kostnader att lokalisera förekomsterna. Det nu sagda kan inte tas till intäkt för att det nuvarande systemet för prövning av tillstånd till undersökningsarbeten inte kan ändras så att markägare och andra sakägare ges ett betydligt större mått av inflytande. 33 beviljades ca 1 300 undersökningstillstånd men endast 5 bear- betningskoncessioner som avsåg nya gruvor. 192 Sakägarnas ställning vid prospektering En möjlighet vore att låta alla berörda yttra sig över ansökningen och att agera som motparter till sökanden i prövningsärendet. Vad som talar mot en sådan ordning är främst att det ofta skulle medföra en omfattande skriftväxling och en kostsam process innan ärendet slutligen avgörs. Efter- som flertalet fastigheter inom området aldrig blir berörda av undersök- ningsarbetena kan det ifrågasättas om en så långtgående reform är sakligt motiverad. En möjlighet vore dock att underrätta all sakägare om ansökan om undersökningstillstånd, så att de som har synpunkter på denna har möjlighet att yttra sig i ärendet. En sådan ordning skulle också medföra att fastighetsägare och andra berörda erhöll bättre information om vad under- sökningstillståndet innebär på ett tidigt stadium. 7.3.3Markägarens rättigheter vid undersökningsar- beten Den nuvarande ordningen, där markägare och berörda sakägare endast underrättas senast undersökningsarbetena påbörjas men i övrigt inte har några direkta möjligheter till inflytande över undersök- ningsarbetenas bedrivande, torde främst vara motiverad av effektivi- tetsskäl. Utredningen har erfarit att det i praktiken inte går till på det sätt lagstiftningen anger. Enligt uppgift kontaktar prospektören regelmässigt berörda fastighetsägare innan och kommer överens med dem i frågor om t. ex vilka vägar som bör användas, vilka områden på fastigheten som är särskilt känsliga att färdas på och vilken ersättning som skall utges för eventuella skador. Det synes också regelmässigt utgå en högre ersättning för skador och intrång än vad en strikt tillämpning av expropriationslagen skulle föranleda, vilket sägs vara ägnat att åstadkomma goda relationer mellan prospektören och fastighetsägarna. Att göra prospekteringsarbetena beroende av en helt frivillig överens- kommelse med berörda fastighetsägare torde – av skäl som anförts i av- snitt 9.3.2 – medföra betydande svårigheter och minska viljan att investe- ra i mineralprospektering i . Ett sätt att stärka markägarnas ställning i samband med prospekterings- arbeten vore emellertid att i högre grad anpassa lagstiftningen till de fak- tiska förhållandena, så att prospektören – i varje fall vid mera ingripande prospekteringsarbeten – var skyldig att åtminstone samråda med fastig- hetsägaren om hur arbetena skall utföras. Fastighetsägaren och andra berörda sakägare skulle också kunna ges möjlighet att få till stånd en prövning av om de åtgärder prospektören vidtar i samband med undersökningsarbetena är rimliga i förhållande till det intrång och den skada de vållar. Markägarnas ställning vid bearbetning 193 8Markägarnas ställning vid bearbet- ning I utredningens uppdrag ingår att se över huruvida markägarens rättigheter enligt minerallagen bör utvidgas och hur detta på lämpligt sätt skall balan- seras mot exploatörens behov och samhällets krav. En fråga som i den allmänna debatten tilldragit sig särskild uppmärksamhet är markägarens ställning vid bearbetning av mineralfyndigheter. Skilda uppfattningar om äganderätten till mineralen har kommit till uttryck. En åsikt är att endast de översta decimetrarna av jordskorpan skulle tillhöra fastigheten. En an- nan uppfattning som ibland framförts är att all malm antingen sedan ur- minnes tid tillhört kronan eller att den nationaliserats så att malmen i varje fall numera utgör statlig egendom. Andra åter gör gäl- lande att malmen inte tillhör någon, utan är herrelös egendom som det står upphittaren fritt att ta i anspråk. Det bör redan inledningsvis understrykas att – oavsett vem malmen anses tillhöra – den i detta sammanhang centrala frågan är vilka rättigheter markägaren bör ha vid utvinning av en malmfyndighet. Även om malmen tillhör fastigheten och ingår i fastighetsägarens ägovälde, är det ingalunda självklart att fastighetsägaren ens till någon del skall ha ensamrätt att själv tillgodogöra sig malmen eller dess värde eller att ersättning skall utgå för malmens värde då någon annan utvinner fyndigheten. Här måste en av- vägning göras mellan olika motstående enskilda och allmänna intressen. I utredningens uppdrag ingår inte att se över systemet med bearbet- ningskoncession som sådant eller de förutsättningar som gäller för bevil- jande av dessa. Då det gäller bearbetningskoncessioner och gruvbrytning är det därför endast två huvudfrågor som kommer att behandlas i betän- kandet, nämligen huruvida det – inom ramen för det nuvarande konces- sionssystemet – är lämpligt att fastighetsägaren tillerkänns ersättning, ut- över den som utgår för skada och intrång, samt huruvida de nuvarande reglerna om bearbetningskoncessioner i övrigt bör jämkas med hänsyn till markägarens intressen. 194 Markägarnas ställning vid bearbetning 8.2Fastighetsägarens rätt till ersättning vid gruvbrytning Den som erhållit bearbetningskoncession får enligt 5 kap 1 § minerallagen bedriva undersökningsarbete, bearbetning och därmed sammanhängande verksamhet inom koncessionsområdet. Sådan bearbetning och därmed sammanhängande verksamhet som sker får dock endast äga rum på mark som av bergmästaren anvisats för ändamålet. utanför konces- sionsområdet får enligt 5 kap 1 § andra stycket tas i anspråk för andra än- damål än undersökning och bearbetning – alltså verksamhet som har sam- band med bearbetningen – enligt vad som bestäms vid markanvisningen. Till begreppet bearbetning hör, förutom själva brytningen och transporten av malmen, även sovring och anrikning. Beträffande anrikningsverk gäller dock den begränsningen att anrikning räknas som bearbetning och därmed sammanhängande verksamhet endast om anrikningsverket uppförts i an- slutning till gruvan och huvudsakligen avser att anrika endast denna gru- vas produkter.34 Om däremot anrikningsverket är beläget så att malmen måste transporteras dit annat än genom en kort och lokal transportanord- ning eller om det inte huvudsakligen är avsett att anrika malmen från just den närbelägna gruvan faller det inte under begreppet verksamhet som hänger samman med bearbetning. Anvisning av den mark som får tas i anspråk av koncessionshavaren inom koncessionsområdet för bearbetning och inom eller utom konces- sionsområdet för verksamhet som hänger samman med bearbetningen, sker vid en markanvisningsförrättning som hålls av bergmästaren. Om bergmästaren finner att det behövs eller någon sakägare så begär och det inte medför oskäligt dröjsmål skall även två gode män delta i förrättning- en. För den mark som anvisats skall koncessionshavaren utge ersättning enligt 7 kap 2 § minerallagen. Ersättningens storlek skall enligt 7 kap 3 § minerallagen fastställas med tillämpning av expropriationslagens bestäm- melser. Vid tillämpning av presumtionsregeln i 4 kap 3 § expropriations- lagen skall värdeökning som ägt rum före ansökan om markanvis- ning beaktas om den beror på annat än förväntningar om ändring i mar- kens tillåtna användningssätt.