sou · GOB310d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den uppdelade allmänna fastighetstaxeringen förutsätter att fastigheterna är indelade i taxeringsenheter, dvs. den egendom som enligt regler i 4 kap. FTL skall taxeras för sig. Bestämmelser om förfarandet vid allmän fastighetstaxering finns i 17–24 kap. FTL. I 18 kap. 1 § FTL anges att till ledning för allmän fastighetstaxering skall ägaren utan föreläggande lämna deklaration för varje fastighet. Detta gäller inte sådan ägare som året före det år då allmän fastighetstaxering äger rum fått förslag till fastighetstaxering. Allmän fastighetsdeklaration skall lämnas året före det år då allmän fastighetstaxering äger rum. Enligt 20 kap. 1 § FTL är beslut om fastighetstaxering grundläggan- de beslut om fastighetstaxering, omprövningsbeslut och beslut om taxeringsåtgärder efter domstols beslut. skall under taxeringsåret meddela grundläggande beslut om taxering av fastighet som är belägen i länet (20 kap. 2 § FTL). skall därvid se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Enligt 1 kap. 8 § FTL skall särskild fastighetstaxering verkställas enligt bestämmelserna i 16 kap. FTL. Sådan taxering skall dock inte ske av taxeringsenhet som taxeras genom allmän fastighetstaxering . För fastigheter som inte skall nytaxeras fastställs det föregående årets taxering oförändrad, s.k. formell fastighetstaxering (16 kap. 1 § FTL). I 16 kap. 2–5 §§ FTL anges under vilka förutsättningar som ny taxering skall ske. Enligt dessa bestämmelser skall någon av följande tio nytaxeringsgrunder föreligga: 1.Ny- eller ombildning av fastigheten 4.Ändrad byggnadstyp och ändrat ägoslag 5.Ändrad beskaffenhet av byggnader, mark m.m. 7.Ändrad plansituation och annat ändrat myndighetsbeslut 8.Erlagda anslutningsavgifter och gatukostnader 10.Felaktig taxeringstyp i vissa fall Nytaxeringsgrunderna kan indelas i tre huvudgrupper nämligen –nytaxeringsgrund med syfte att möjliggöra rättelse av vissa typer av feltaxeringar –nytaxeringsgrunder vilkas syfte är att möjliggöra att en ny taxerings- enhet bildas eller att en taxeringsenhet ombildas då vissa förändringar har inträffat –nytaxeringsgrunder vilkas syfte är att möjliggöra en ny taxering av en taxeringsenhet då vissa förändringar har inträffat, t.ex. att egendomens fysiska beskaffenhet har ändrats eller att taxeringsenhetens värde har förändrats genom myndighetsbeslut av olika slag. Flertalet av nytaxeringsgrunderna medför obligatoriskt ny taxering. Initiativet till en sådan taxering kommer då genom rapportering från olika myndigheter. Den som vid årets ingång var ägare till fastighet får dock enligt 26 kap. 1 § FTL lämna särskild fastighetsdeklaration rörande fastigheten. En fastighetsägare kan också efter föreläggande bli skyldig att lämna särskild fastighetsdeklaration. Sådant föreläggande utfärdas om det kan antas att det vid årets ingång funnits något sådant förhållande som enligt 16 kap. FTL skall medföra ny taxering. I vissa fall förutsätter nytaxering att ett föreskrivet spärrbelopp är uppnått, dvs. att förändringen på fastigheten skall ha medfört en viss minsta värdeförändring eller inneburit en minsta kostnad för investering. Sålunda anges t.ex. i 16 kap. 3 § FTL att ny taxering av taxeringsenhet skall ske endast om taxeringsenhetens värde ökat eller minskat genom en sådan förändring i enhetens fysiska beskaffenhet att åsatt basvärde på grund av förändringen bör ändras med minst en femtedel, dock . Enligt 1 kap. 9 § FTL skall omräkning ske för olika typer av skattepliktiga taxeringsenheter utom industrienheter. Ett beslut om omräkning skall gälla från ingången av det taxeringsår då sådant beslut fattas till ingången av det taxeringsår då sådant beslut fattas nästa gång. Vid omräkning skall taxeringsvärde bestämmas för varje taxeringsenhet, som inte enligt 3 kap. FTL skall undantas från skatteplikt. De nya reglerna trädde i kraft och tillämpades första gången vid fastighetstaxeringen . med att ett omräknings- förfarande infördes skedde en övergång till ett registerbaserat taxeringsförfarande och vissa förändringar i de materiella reglerna infördes också. Huvudregeln för hur omräkning skall ske återfinns i 16 A kap. 1 § FTL. Denna regel innebär att de värden som bestäms vid allmän och särskild fastighetstaxering skall multipliceras med fastställda omräkningstal. Dessa tal skall återspegla skillnaden mellan av den genomsnittliga marknadsvärdenivån under den nivåperiod som omräkningen avser och den värdenivå som taxeringsvärdena representerar. Omräkningstalen bestäms med ledning av statistik beträffande fastighetspriser. Om prisutvecklingen inte leder till ett omräkningstal som förändrar sig från till ett annat med mer än en procentenhet skall taxeringsvärdet inte ändras. Detsamma gäller om omräkningstal inte kan bestämmas. Nivåperioden, dvs. den tidsperiod vars marknadsvärdenivå skall ligga till grund för omräkningstalen, är enligt 16 A kap. 3 § FTL den tolvmånadersperiod som börjar andra året före taxeringsåret och upphör året före detta år. För beräkningen av omräkningstal skall riket delas in i prisutveck- lingsområden för de olika typer av taxeringsenheter som är föremål för omräkning. Omräkningstal skall bestämmas för varje prisutvecklings- område. Enligt en kompletterande regel kan omräkningstal också bestämmas för skilda slag av värderingsenheter inom prisutvecklings- området. Indelningen i prisutvecklingsområden skall ske så att prisutvecklingen har varit likartad för den typ av egendom som ingår i prisutvecklingsområdet. För att prisutvecklingen skall kunna bestämmas med tillfredsställande grad av säkerhet fordras att ett tillräckligt antal köp finns att tillgå inom ett prisutvecklingsområde. 1994/95:53 anges att det bör eftersträvas att endast större och entydiga prisnivåförändringar skall beaktas vid omräkningsförfarandet. Ett prisutvecklingsområde bör kunna sammanfalla med ett eller flera värdeområden men prisutvecklingsområdena skall dock inte behöva vara geografiskt sammanhängande. I propositionen hänvisas till att man vid indelningen i prisutvecklingsområden bör kunna ha som utgångspunkt att dessa områden normalt skall vara så stora att antalet köp av berörda fastighetstyper uppgår till minst 200 st. I 16 A kap. 6 § FTL finns regler om att omräkningstalet får bestämmas efter skälighet när det utan belägg i prisstatistik kan antas att marknadsvärdenivån för en typ av taxeringsenheter har minskat väsentligt efter föregående allmänna fastighetstaxering. I sådana fall får omräkningstalet för ett prisutvecklingsområde bestämmas med hänsyn till prisbildningen inom områden med likartade förhållanden. Omräkningen skall beslutas av skattemyndigheten. Senaste tidpunkterna för beslut och för utsändande av underrättelse om omräkning har samordnats med motsvarande förfarande vid den allmänna fastighetstaxeringen. skall således fatta beslut om omräkning under taxeringsåret och sända ut underrättelser härom . Omräkningsbeslut kan begäras omprövade och överklagas enligt samma regler som gäller vid allmän och särskild fastighetstaxering. Enligt 16 A kap. 7 § FTL skall regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer besluta närmare föreskrifter om indelningen i prisutvecklingsområden och om omräkningstal. Ett sådant beslut får inte överklagas. Regeringen har genom särskilda bestämmelser i bemyndigat RSV att besluta i nu nämnda frågor. I RSFS 1995:14 har RSV meddelat föreskrifter om indelningen i prisutvecklingsområden och omräkningstal vid omräkning. För småhusenheter indelades landet i omkring 140 prisutvecklingsområden. indelades i flest prisutvecklingsområden, nämligen 21 st, medan utgjorde ett enda sådant område. För många prisutvecklingsområden fastställdes omräkningstalet till 1,0. De högsta omräkningstalen fastställdes till 1,07 och 1,08 och det lägsta till 0,96. Omräkningstalen 1,07 och 1,08 har fastställts för prisutvecklings- områden som består av kommuner i , och . Det lägsta omräkningstalet har fastställts för vissa prisutvecklings- områden i . För hyreshusenheter fastställdes att hela riket skulle utgöra ett prisutvecklingsområde. Omräkningstalet fastställdes till 0,96 för värderingsenheter avseende bostäder, bostäder under uppförande och tomtmark för bostäder och till 0,84 för värderingsenheter avseende lokaler, lokaler under uppförande och tomtmark för lokaler. När det gäller lantbruk fastställdes för småhus och tomtmark ett prisutveck- lingsområde som omfattade hela riket med ett omräkningstal på 1,04. För skogsmark och skogsimpediment indelades riket i tre prisutveck- lingsområden med omräkningstal mellan 1,26 och 1,37. För ekonomi- byggnader, och betesmark blev M-län ett särskilt prisutveck- lingsområde med omräkningstalet 0,95, medan riket i övrigt blev ett enda område med omräkningstalet 1,12. Genom RSFS 1996:28 fastställdes indelningen i prisutvecklings- områden för småhusenheter avseende omräkning efter endast smärre förändringar i förhållande till föregående års omräkning. Variationen i omräkningstal var dock större än föregående år och varierade mellan 0,89 (vissa kommuner i och ) och 1,14 (kustkommuner i ). Även för lantbruksenheter var indelningen i huvudsak densamma som föregående år. För hyreshus- enheter fastställdes fem prisutvecklingsområden. Emellertid beslutade om en begränsning av omräkningstalen taxeringsvärden i vissa fall. Således bestämdes att omräkningstalet för hyreshusenheter med bostäder skulle vara högst 0,96 om värdeåret var eller . Vidare bestämdes att för småhusenheter skulle omräkningstalet vara högst 1,07. RSV har också utarbetat föreskrifter om förberedelsearbetet inför omräkningsförfarandet. Av RSFS 1997:4 som avser fastighetstaxering framgår bl.a. följande. Med ledning av representativa köp och fastighetsregleringar –skall basvärdenivån analyseras och beräknas för olika slag av egendom och på skilda områden. På grundval härav skall förslag upprättas till prisutvecklingsområden. För att det skall vara möjligt att med tillfredsställande noggrannhet bestämma basvärdenivån inom ett område skall som regel antalet köp av det slag av egendom, för vilken bestämningen skall göras, uppgå till minst 200. I ett prisutvecklingsområde skall normalt endast ingå värdeområden eller grupper av värdeområden med basvärdenivåer som avviker inbördes med högst . Om det kan antas att marknadsvärdet efter den senaste allmänna fastighetstaxeringen minskat med inom ett eller flera värdeområden till skillnad mot vad som skett i angränsande områden, skall värdeområdena utgöra ett särskilt prisutvecklingsområde, även om den avvikande prisutvecklingen inte kan styrkas genom erlagda . För varje prisutvecklingsområde skall en kontroll- värdering visa vilken taxeringsvärdenivå som uppnås om basvärdena för de försålda taxeringsenheterna omräknas med föreslagna omräkningstal. 19.4Kritiken mot gällande regler framfördes en stark kritik mot omräknings- förfarandet. Kritiken riktades framför allt mot omräkningen vad gäller hyreshusen men kritik framfördes också vad gäller småhus och lantbruk. Kritik framfördes från såväl fastighetsägare som hyresgäster. I en skrivelse till anförde RSV att verket mot bakgrund av erfarenheterna från förberedelsearbetet års omräkning hade konstaterat att en tillämpning av gällande lagstiftning medförde tveksamma värderingstekniska konsekvenser för hyreshusenheter. RSV ville därför uppmärksamma regeringen på behovet av en omedelbar översyn av omräkningsförfarandet vad avser hyreshus. 1996/97:150 som innehöll förslag till en frysning av omräkningstalen för vissa typer av fastigheter till nivå sammanfattades kritiken på följande sätt. Reglerna har en utformning som innebär att det inte är möjligt att vid omräkningen beakta andra värdefaktorer än prisutvecklingen för samtliga fastigheter av visst slag. I vissa områden grundades den redovisade prisutvecklingen för –avseende hyreshus med värderingsenheter för bostäder, uteslutande på försäljningar av äldre fastigheter medan yngre fastigheter från de s.k. krisåren – 1988 och senare – inte har avyttrats. Lagstiftningen medger dock inte att man tillämpar olika omräkningstal för äldre och yngre hus. Samma omräkningstal skall därför tillämpas på de olika kategorierna av hyreshus trots att en återhämtning av prisnivån som har konstaterats i storstadsområden begränsat sig till det äldre fastighetsbeståndet. När det gäller småhus innebar RSV:s beslut 1996 att de redan höga taxeringsvärdenivåerna för fastigheter i vissa attraktiva områden skulle höjas ytterligare. Fastigheter i sådana områden har av många skäl genomgått kraftiga värdeökningar under en följd av år. Från påpekades i ett remissyttrande till RSV bl.a. att prisutvecklingen för lokaler i hyreshus skiljer sig markant från prisutvecklingen för bostäder, vilket avsevärt försvårar möjligheterna att inom samma prisutvecklingsområden finna relevanta omräkningstal för både bostäder och lokaler. Från såväl fastighetsägar- som hyresgästhushåll påtalades särskilt att indelningen i prisutvecklings- områden för var felaktig. Förbundet har vidare framhållit att enligt deras mening saknas helt förutsättningar att kunna mäta årliga värdeförändringar av hyreshus på ett objektivt godtagbart sätt. Antalet köp är för litet och kommer troligen att bli än mindre eftersom allt fler hyreshus torde komma att ägas av aktiebolag och att framtida överlåtelser företrädesvis kan förutsättas ske genom Hyreshusenheter bör därför i likhet med industrienheter inte omfattas av omräkningsförfarandet. Skulle likväl ett omräkningsförfarande bibehållas för hyreshus bör omräkning ske bara och inte det år då allmän fastighetstaxering äger rum. När det gäller småhusenheter kritiserade Villaägarna i ett remiss- yttrande till RSV att nya högre omräkningstal föreslogs för flera prisutvecklingsområden trots att antalet köp understeg 200. Detta stred enligt Villaägarna mot RSV:s egna föreskrifter och det saknades därför förutsättningar för att fastställa ett nytt omräkningstal i sådana fall. Slutsatsen måste därför enligt Villaägarna bli att omräkningsförfarandet inte fungerar som det är avsett och att man inte åsätter fastigheterna taxeringsvärden som motsvarar av gällande marknadsvärde. När det gäller lantbruksenheter ansåg även LRF att omräkningstalen för skulle fastställas till föregående års omräkningstal. Bakgrunden var att det fanns ett mycket tunnt underlag för att bedöma prisutvecklingen i vissa områden. Förbundet konstaterade att av 340 jordbruksdominerade försäljningar har antalet i 18 län varit under 10 och i 13 län under 5. Vidare har i skrivelse till utredningen sammanfattningsvis konstaterat att de omräkningstal som används vid omräkningen är alltför osäkra mått på den faktiska prisutvecklingen och att det omräkningsförfarande som tillämpas strider mot grunderna för fastighetstaxeringslagen. Den framförda kritiken har lett fram till särskilda riksdagsbeslut. Beträffande fastighetstaxering har således beslutat att omräkningstalen för hyreshus i vad avser värderingsenheter för bostäder samt för småhusenheter skall vara desamma som de som gäller för (prop. 1996/97:150). Även beträffande 1999 och taxeringar har föreskrivits att omräkningstalen för nu nämnda typer av fastigheter för och skall vara desamma som de som gäller för och (se lagen 1998:525 om omräkningstal taxeringsvärden och lagen 1999:637 om omräkningstal taxering). Vid beräkning av fastighetsskatt vid taxering för värderingsenhet som avses i 3 § första stycket b lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt (hyreshusenheter m.fl. värderingsenheter) skall, i stället för det taxeringsvärde som avses i nämnda punkt, underlaget för skatten vara det närmast föregående beskattningsårets taxeringsvärde för värderingsenheten, om det är lägre. Gäller olika värden för skilda delar av ett beskattningsår skall jämförelsen göras utifrån det genomsnittliga taxeringsvärdet under beskattningsåret (lag 1999:994 om underlag för fastighetsskatt i vissa fall vid taxering). 19.5.1Omräkningsförfarande eller tätare fastighetstaxeringar Som framgår av den redogörelsen diskuterades under åtskilliga år hur man skulle komma till rätta med de språngvisa ökningarna av taxeringsvärdena. Frågan om hur ett omräkningsförfarande skulle kunna konstrueras analyserades av olika utredningar och . När sedan ett omräkningsförfarande genomfördes framfördes allvarlig kritik mot förfarandet. Kritiken kulminerade och ledde till att systemet genom olika politiska beslut mer eller mindre har satts ur spel. Det är framför allt när det gäller taxering av hyreshusen som omräkningsinstitutet har fungerat dåligt, men även när det gäller andra taxeringsenheter har kritik framförts. Den kritik som gäller omräkning av småhusenheter torde dock till stor del bero på att omräkningen har medfört en höjning av taxeringsvärdena och därmed en ökning av fastighetsskatten. Den statistiska undersökning som finns med som bilaga till betänkandet innefattar en undersökning av om omräkningsförfarandet för småhusen leder till att precisionen i taxeringsvärdena blir bättre än vad de hade varit utan omräkning. Resultaten av en mycket begränsad statistisk utvärdering är att i 3 kommuner av 4 blir precisionen bättre med ett omräkningsförfarande och i 1 fall av 4 blir precisionen sämre. Orsaken till att det i några fall blir sämre precision är förmodligen att det finns kommuner eller kommundelar där prisutvecklingen har varit annorlunda än i det prisutvecklingsområde som kommundelarna har ansetts tillhöra. I den statistiska utvärderingen framhålls att för de kommuner där precisionen blivit sämre är det fråga om en marginell försämring och orsaken är troligen att omräkningstalen för över lag är ganska låga. Det kan finnas flera anledningar till att omräkningsförfarandet har inneburit problem särskilt såvitt avser hyreshus. En viktig anledning är att betydelsefulla värdefaktorer, t.ex. fastighetens ålder, inte kan beaktas. Det har vidare inte funnits tillgång till färska uppgifter om hyror. Även förändringar inom bostadssektorn, såsom avvecklingen av räntebidragen, kan ha bidragit. För lantbrukens del är det framför allt det dåliga underlaget för att bedöma prisutvecklingen som har kritiserats. Kritiken mot omräkningsförfarandet samt de politiska beslut som redan fattats innebär att starka skäl talar för att omräkningsförfarandet inte kan behållas i nuvarande utformning. torde det vara omöjligt att återgå till det tidigare systemet med långa intervall mellan fastighetstaxeringarna utan möjlighet att göra ändringar under dessa intervall. Om prisutvecklingen på fastigheter är långsam minskar dock behovet av att kunna justera taxeringsvärdena med korta intervall. Det system man väljer bör dock vara användbart oavsett vilken den ekonomiska utvecklingen blir. Man kan tänka sig olika sätt för att komma till rätta med problemet nämligen –förändringar inom det nuvarande omräkningsförfarandet –tätare allmänna fastighetstaxeringar –ökade möjligheter till särskild fastighetstaxering Eftersom omräkningsförfarandet fungerat mycket dåligt för hyreshusen står det klart att detta förfarande måste tas bort eller i vart fall förändras när det gäller dessa enheter. Även när det gäller lantbruksenheter har kritiken varit av den karaktären att det är svårt att tänka sig att behålla omräkningsförfarandet. För småhusens del har kritiken inte varit lika stark. Det kan därför finnas skäl att överväga om man i stället för att helt slopa omräkningsförfarandet kan ha det kvar i förbättrad och utvidgad form för i vart fall småhusen. Utredningen anser emellertid att det är tveksamt om det är lämpligt att göra en ändring av nuvarande regler som går ut på att omräkningsförfarandet tas bort för vissa taxeringsenheter, nämligen för hyreshusen och lantbruksenheterna men behålls för taxeringsenheten småhus. Det måste anses ligga ett stort värde i att ha motsvarande taxeringssystem för flertalet taxeringsenheter. Därtill kommer att ett förfarande som skulle innebära att småhusenheter är föremål för omräkning och att andra taxeringsenheter inte omräknas för med sig nya problemställningar och orättvisor mellan olika ägarkategorier. Systemet skulle leda till att för vanliga småhusenheter skulle omräkning ske men för de småhus som ingår i en lantbruksenhet skulle omräkning inte äga rum. Vidare skulle orättvisor uppstå för grupphusområden som ägs av bostadsrättsföreningar beroende på om dessa taxeras som småhusenheter eller som hyreshus. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att övervägande skäl talar för att samma förfarande bör gälla för hyreshusenheter, lantbruksenheter och småhusenheter. Vid bedömningen av om det för att komma till rätta med rådande problem är tillfyllest med en förändring av omräkningsförfarandet bör påpekas att detta förfarande i och för sig klarar successiva värdeföränd- ringar. Det förtjänar vidare att nämnas att den frysning av omräknings- talen som kritiken mot omräkningsförfarandet har lett till även har inneburit negativa konsekvenser. Som exempel på ett sådant fall kan nämnas konsekvenserna av miljöförstöringen vid . Där sjönk priserna för fastigheterna markant. Detta påverkade inte taxeringsvärdena eftersom det skedde då allmän fastighetstaxering inte var aktuell och eftersom omständigheterna inte var sådana att rekvisiten för särskild fastighetstaxering var för handen. Eftersom omräkningstalen dessutom hade frusits genom särskilt riksdagsbeslut gick det inte heller att få rättelse genom ett omräknings- förfarande. Det nuvarande omräkningssystemet är starkt schabloniserat. Det har ansetts vara ett alltför trubbigt instrument för att åstadkomma en successiv anpassning av fastigheternas värden till den fortlöpande prisutvecklingen. Det bygger på att RSV av värdeområden skall bilda prisutvecklingsområden inom vilka prisutvecklingen kan antas ha varit likartad. Andra faktorer, som t.ex. fastighetens ålder, får inte beaktas. En stor del av kritiken går ut på att andra faktorer än prisutvecklingen inte får beaktas och att det visat sig vara svårt att bilda prisutvecklingsområden med en likartad värdeutveckling. Det är i och för sig teoretiskt möjligt att inom ramen för ett omräkningsförfarande beakta även andra faktorer än prisutvecklingen och att göra prisutveck- lingsområdena så små att det blir lättare att uppnå en likartad prisutveckling inom området. Ju fler faktorer som skall beaktas vid omräkningen desto mer närmar man sig de regler som gäller för den allmänna fastighetstaxeringen. Flera skäl talar enligt utredningens mening för att slopa omräkningssystemet och att i stället införa ett förfarande som innebär att allmän fastighetstaxering av varje taxeringsenhet sker med kortare intervall än . Tätare allmänna fastighetstaxeringar innebär en bättre anpassning av taxeringsvärdena till de ändringar som sker i prisnivån på fastighetsmarknaden. Ett önskvärt mål vore om allmänna fastighetstaxeringar kunde genomföras . Mot ett system med en årlig taxering talar dock de erfarenheter som utredningen har fått ta del av från Told og Skattestyrelsen i . I har man nämligen ett system med årliga taxeringar. Detta har visat sig innebära problem vid genomförandet av taxeringen. Ett skäl till problemen är visserligen att man även har flyttat nivååret till att ligga endast före taxeringsåret, men även bortsett från detta faktum innebär den årliga taxeringen problem bl.a. eftersom de årliga värderingarna ställer mycket höga krav på administrationen av systemet. Till grund för värderingarna ligger löpande prisundersökningar. Systemet innebär att fastigheterna måste värderas före den dag som är värdetidpunkt, dvs. även om värdetidpunkten är satt till ett visst år måste den faktiska värderingen avse värdet för att arbetet skall hinnas med. De problem som förekommer är således till stor del resursproblem men systemet innebär också att tiden för metodutveckling är knapp. Mot ett system med årliga allmänna fastighetstaxeringar talar även det faktum att en allmän fastighetstaxering är resurskrävande och det torde därför inte vara möjligt att med rimliga insatser och kostnader genomföra en sådan fastighetstaxering .