sou · GOB338d1 · 2001-01-01 00:00:00 — menar i en första utvärdering, som baseras på enkäter till kommunerna, efter att lagen trädde i kraft att lagändringen tycks ha haft positiva effekter såtillvida att utredningsarbetet struktureras och planeras bättre . tar emellertid upp till en femtedel av utred- ningarna . I dessa fall hänvisar kommunerna bland annat till att de får vänta alltför på yttranden från PBU. De sistnämnda uppgifterna bygger emellertid enbart på siffror från omkring hälften av kommunerna. konstaterar att det är en anmärkningvärd brist att så många kommuner inte kan lämna uppgifter om en sådan central fråga som hur barnavårdsutredningarna går till (, 1999a). Kritiken mot utredningarna har emellertid också gällt brister i det faktiska innehållet, som att barnen inte synliggörs och kommer till tals i tillräcklig utsträckning, att familjens omgivning, dess nätverk, inte ges det utrymme de förtjänar, att fäderna inte syns tillräckligt och att utred- ningarna inte görs förutsättningslöst (m.fl. 1996; och , 1996). Den kritik som fått starkast genomslag är att barnen inte märks i utredningarna. Som framgått har lagstiftningen ändrats på den här punkten, det har tydliggjorts att barnets inställning skall in- hämtas, att barnet skall höras när det är möjligt samt att hänsyn skall tas till barnets vilja. I sin uppföljning av lagändringen pekar på att de allmänt sett tycks ha mottagits positivt i kommunerna och att många kommuner, redan före ändringarna i lagen, utarbetat rutiner för att klargöra barnets inställning vid mer omfattande utredningar där ett om- händertagande kan vara aktuellt. Däremot varierar praxis när det gäller att låta barn komma till tals vid annan biståndshandläggning där de är berörda, till exempel ansökan om kontaktfamilj. studie bygger emellertid på kommunernas egna utsagor och kvalitén på data varierar starkt mellan kommunerna (, 1999a). Det bör också understrykas att de kulturer och de mer eller mindre dolda regel- verk som finns kring utredandet visat sig vara mycket svårföränderliga. Barnavårdsutredningarnas brister avspeglar i själva verket mer grund- läggande svagheter i det sociala arbetets organisering och professiona- lisering (, 1997; , 1997; Wächter, 1998). 36 Om kommunernas sociala barnavård Går vi vidare från anmälan/utredning till insatsrepertoarens innehåll och omfattning, utgör det faktum att barnavården inte är en avgränsad organisatorisk enhet ett problem. Eftersom det inte finns något samlat grepp om hur individ och familjeomsorgens personalresurser är förde- lade på lokal nivå går det för det första inte att veta hur stor del av so- cialarbetarnas samlade arbetstid som används till barnavård. För det andra är det omöjligt av klart avskilja de delar av det ekonomiska bi- ståndet som är avsett särskilt för att stötta barnen. För det tredje möj- liggör den löpande statistiken om social barnavård, från SCB/Social- styrelsen inte ett urskiljande av olika typer av insatser. Den offentliga statistiken har visserligen förbättrats , genom att man söker mäta andra insatser än kontaktperson/-familj och dygnsvård, men indelningarna av dessa är grova (, 1999b). I en undersökning med ett representativt kommunurval där repre- sentanter för individ- och familjeomsorgen tillfrågats om vilka indivi- dinriktade insatser de prioriterar framgår, att de vanligaste insatserna, förutom stödsamtal med socialsekreterarna, är kontaktperson/-familj, hemmahosbehandling förtursplaceringar inom barnomsorg och famil- jehemsplacering. Förutom dessa vanligt förekommande mer eller mind- re reguljära insatser pekar man på en serie olika typer av förebyg- gande insatser och öppenvård (och , 1998a). Den samlade bilden av de insatser man uppger sig prioritera stämmer väl överens med den bild som framkommit i tidigare lokalt baserade studi- er, men överensstämmelsen är också förvånansvärt stor med vad som pekas ut som lämpliga åtgärder i socialtjänstlagens nästan förarbeten (, 1991; , och , 1991; Proposition 1979/80:1, del a; SOU 1977:40). Det verkar som om de dominerande konkreta hjälpinsatser som används , åtminstone på ytan – det vill säga när det gäller beteckningarna – är ungefär desamma som för tjugo till . Insatsen kontaktperson/-familj baseras på tanken att skall kunna erbjuda avlastning och socialt stöd genom att engagera lekmän som till en oftast mycket låg ersättning hjälper barn och föräld- rar. Detta är en av de mycket få stödformer inom den sociala barnavår- den som erbjuds av alla eller nästan alla kommuner. I och studie uppger av de tillfrågade kom- munerna att detta är en insats som tillämpas i betydande omfattning eller är en del av arbetssättet (se och , 1998a, för diskussioner om urval och metod). Omkring en procent av alla svenska barn i åldern hade kontaktperson/-familj . Detta är också en insats som ökat kraftigt i omfattning un- Om kommunernas sociala barnavård 37 der : påbörjades 4 400, medan motsvarande siffra var 7 500 (, 1998c, 1999b). Trots att det är en väl- etablerad åtgärd finns det mycket litet forskning på området, och ef- fektutvärderingar saknas helt. De studier som gjorts tyder emellertid på att detta är en mycket uppskattad insats såväl från familjernas som de frivilligas sida, även om den förutom de stödjande inslagen också har inslag av övervakning och kontroll (, 1992, , Humle- sjö och , 1994). Hemmahosbehandlingen, det vill säga att familjen får besök i hem- met av en särskilt utsedd person som deltar i familjens vardag och tar detta som utgångspunkt för rådgivande och stödjande samtal, har sin historiska förankring i . Insatsernas faktiska utformning kan skilja sig mycket åt mellan olika kommuner, från i huvudsak prak- tiskt inriktad hjälp till mer traditionellt utformad familjeterapi. Det tycks vara så att den här typen av insatser ökat i omfattning under sena- re år, efter en nedgång . Två tredjedelar av kommuner- na i och studie uppgav att hemmahostera- peut/hemmahosbehandling var insatser som tillämpades i betydande omfattning. Liksom för kontaktperson/-familj är målgruppen ofta en- samstående mödrar. Det bör understrykas att man vet mycket litet om insatsen faktiska utformning. Särskilt i finns ganska omfattande och väl beskrivna program för så kallade in-home services, men det tycks inte som det är dessa som fått genomslag i (, 1992; , 1998a; , 1996). Förtursplacering inom barnomsorg var kanske en vanligare åtgärd förr, då tillgången till reguljära platser var mer begränsad, men fort- farande uppger omkring hälften av kommunerna i och studie att detta är en insats som man tillämpar i betydande omfattning. Motivet till förtursplaceringarna är i de flesta fall att barnet bedöms behöva extra stimulans utanför hemmet och/eller att föräldrar- na behöver avlastning. Genom att erhålla en förtursplaceringar kan man gå förbi den ordinarie kön eller få en daghemsplats utan att egentligen vara berättigad. Ofta är förtursplaceringarna kopplade till överens- kommelser om särskilda kontakter mellan individ- och familjeomsor- gen och daghemmet. Dygnsvård, det vill säga omhändertaganden för samhällsvård med placering i familjehem eller vid institution, är den mest omdiskuterade och mest välbeforskade åtgärden inom den sociala barnavården. Fos- terbarnsforskningens moderna svenska rötter går att söka i det så kalla- de barn i kris-projektet (i sin tur med bakgrund i forskningen vid ) (se , 1990; och , 1990; , 1988). Här skall inte närmare redogöras för forskningsresulta- ten (för en fyllig genomgång av svensk forskning om fosterbarnsvård 38 Om kommunernas sociala barnavård se , 1996b). Grovt sett kan ändå sägas att skepsisen mot familjehemsvård ökat och att denna tvek- samhet baseras på forskningsresultat som pekar på negativa eller åt- minstone frånvaro av positiva långsiktiga effekter av längre placeringar i dygnsvård. När det gäller effekter av institutionsvård är det sämre ställt med svensk forskning. Ett viktig undantag är (1984; 1995) undersökningar av små barn på barnhem, som inte heller de förändrar bilden av svårigheterna att åstadkomma positiva resultat. För ungdomsvårdens del kan hänvisas till (1988) under- sökning av vården på särskilda ungdomshem, som ger en mycket nega- tiv bild av förutsättningarna att bedriva behandling och förhindra en negativ utveckling av kriminalitet och missbruk för de ungdomar som vistas där (se även den av utgivna antologin: Armelius, Bengtzon, , och , 1996). Andelen barn och ungdomar som är föremål för omhändertaganden under ett givet år har minskat sedan socialtjänstlagen trädde 1982, det gäller särskilt dem som är tvångsomhändertagna. En bit in tycks det emellertid ske ett trendbrott och antalet omhän- dertagna barn ökar. Ökningen gäller såväl nya placeringar som det sammanlagda antalet barn som befinner sig i dygnsvård. Den 1 novem- ber 1993 var omkring 10 500 barn placerade i dygnsvård, medan mot- svarande antal 1998 var 12 400. Ökningen gäller framförallt frivilliga omhändertaganden (1999b). Det finns anledning att vara försiktig med övertolkningar och med profetior om fortsatt ökning i ett längre perspektiv. finns exempel på mer eller mindre svårförklarade pucklar i utvecklingen. Mot bakgrund av försvagningar i välfärdssystemet, ökat antal anmälningar till etc., finns det emellertid anledning att mycket noggrant följa utvecklingen och att intressera sig för vad som kan ligga bakom förändringarna. Det är under rubriken förebyggande insatser och öppenvård som man kan återfinna nya former av insatser, och det är möjligt att det skett en ökning av sådana . har i ett par rapporter sökt kartlägga vilka former av insatser som förekommer, vid sidan av dygnsvård och kontaktperson/-familj. Man pekar bland annat på olika typer av gruppverksamheter för unga föräldrar, föräldrar med missbruksproblem och invandrarfamiljer (, 1998a). I detta sammanhang är det kanske särskilt viktigt att framhålla de sam- talsgrupper för barn till missbrukare som vuxit fram (är inte alltid huvudman) och där det faktiskt finns studi- er om insatsens innehåll och utfall, även om dessa har en kvalitativ ka- raktär och inte lever upp till krav för kontrollerade effektstudier (Lindstein, 1995, 1997). Om kommunernas sociala barnavård 39 En form av organisatorisk lösning för att tidigt upptäcka problem och samordna resurser är de så kallade familjecentralerna eller famil- jehusen där BVC, MVC och öppen förskola samlokaliserats med den sociala barnavården. Förutom den reguljära verksamheten inom de re- spektive ansvarsområdena, bedrivs olika typer av förebyggande arbete inom ramarna för dessa verksamheter (, 1998a, för en kommande utvärdering se , 1999). Också när det gäller verksamheter riktade specifikt till ungdomar med problem eller i problematiska miljöer är bilden ganska splittrad, även om det är ett område som prioriteras mycket högt av kommuner- na. De flesta kommuner uppger att de har någon form av uppsökande fältverksamhet bland ungdomar, och många arbetar också mer eller mindre systematiskt med olika former av gängbearbetning. I de allra flesta kommuner finns ungdomsmottagningar, ibland med landstingen som huvudman. tycks den sociala barnavården i ökad utsträckning samarbeta med skolan, genom bland annat olika typer av utbildningsprojekt riktade till problemungdomar. Ett område som grän- sar till social barnavård är särskilda insatser för unga arbetslösa, bland annat i form av arbetssökargrupper (och , 1998a; SOU 1998:31; 1998b). har i sin årligt återkommande barnavårds- statistik endast redovisat dygnsvård och kontaktperson/-familj. () redovisas också antalet barn och unga med andra insatstyper under två överordnade rubriker. Omkring 3 600 barn och unga – de flesta ungdomar – har deltagit i så kallade strukturerade öppenvårdsprogram. Det är kanske inom detta område man hittar det mesta nytänkandet och de mest spektakulära projekten (allt från äventyrsläger för stökiga ungdomar till mer tradi- utbildningssatsningar), men ibland också de mest ifrågasatta. Dessutom har 17 000 barn och ungdomar fått del av det som kallas be- hovsprövat personligt stöd. Det betyder att drygt 20 000 barn – lika många som har kontaktperson/-familj – registrerats för andra typer av insatser (, 1999b). finns emellertid en del problem med tillförlitligheten i denna nya statistikredovisning. Ser man till de metoder som socialarbetarna tillämpar i sitt eget var- dagliga socialbyråbaserade arbete, så uppger en mycket stor del av kommunerna att de arbetar efter så kallade nätverksbaserade modeller, det vill säga arbetssätt som baseras på att individernas släkt eller be- kantskapskrets mobiliseras i förändringsarbetet. 40 Om kommunernas sociala barnavård metod som används i ganska stor utsträckning och som blivit populär är lösningsfokuserat arbete – en form av pedagogiskt inriktad korttidsbehandling, som fått stort genomslag via kurser arran- gerade främst av privata företag. Vid sidan av dessa metoder är det framförallt familjeterapeutiska modeller, ofta med föräldrarna i cent- rum, som gör sig gällande (och , 1998a). Vissa nya arbetsmodeller har fått sin spridning genom centralt driv- na projekt, dvs. de har startats av myndigheter eller centralorganisatio- ner som velat initiera nya metoder i socialt arbete. har initierat en försöksverksamhet med famil- jerådslag, en arbetsmodell med ursprung i vars utgångs- punkt är att systematiskt söka ta vara på familjens och nätverkets resur- ser genom att ge klienterna större kontroll över vilka typer av insatser som skall sättas in. Det svenska försöket har utvärderats och det visar sig bland annat att de flesta deltagande familjer var positiva. Det bör emellertid tillfogas att de flesta tillfrågade familjer tackade nej till er- bjudandet att delta i ett familjeråd och att inga mätningar av långsiktiga effekter för barnen ännu har presenterats (forskning pågår dock) (och , 1999 se även , 1999). har på regeringens uppdrag drivit ett par relativt omfattande projekt, dels Barn i fokus, dels ett projekt med syfte att särskilt utveckla familjehemsvården (1995a, b). I båda dessa sammanhang har socialarbetarnas barnkompe- tens kommit att granskas och kritiserats, som olika utveck- lingsinsatser och insatser för spridning av kunskap genomförts. Hur och i vilken grad dessa centralt projekt faktiskt påverkat det praktiska arbetet vet vi emellertid inget om. en metod för allsidig bedömning av barn som placerats i fosterhem eller vid institutioner, kan ses som en fort- sättning på barnsatsningar. Dartington har drivits som en försöksverksamhet i ett antal kommuner, och som en vidareut- veckling planeras ett projekt som syftar till att introducera en modell för mer systematiska bedömningar av familjer där man misstänker att barn far illa. Båda dessa arbetssätt har utvecklats av forskare i i samverkan med praktiker. Såväl familjerådslag som Dartingtonmodellen kräver relativt om- fattande utbildningsinsatser av socialarbetarna. Det har också visat sig att det finns en del svårigheter i implementering av centralt initierade projekt. Arbetssätten har bara kommit att tillämpats i begränsad ut- sträckning i försökskommunerna och intresset tycks också ha en ten- dens att svalna relativt snart. Trots svårigheterna representerar dessa projekt nödvändiga försök att introducera kunskapsbaserade arbetsmo- Om kommunernas sociala barnavård 41 deller, där utvärdering och dokumentation är integrerade inslag i det sociala arbetet. ledning av barnavården när det gäller metodut- vecklingsfrågor ger ett ganska splittrat intryck. Det saknas ofta uppföljningar och mer metodisk utvärdering av de egna projekten, och som visats är kunskaperna om vad som händer i kom- munernas socialtjänst och i dygnsvården ofta alltför små. Det har med andra ord varit svårt att få syn på någon långsiktighet i planering av olika initiativ på den sociala barnavårdens fält. Inrättandet av CUS (socialt arbete) vid har emellertid inneburit att ett antal viktiga ut- värderingsinriktade projekt kommit igång, och att frågan om ett kun- skapsbaserat socialt arbete därmed placerats högre upp på dagordning- en. har ledning också tagit en del viktiga initiativ i detta avseende, bland annat på basis av ett regeringsuppdrag med denna inriktning. Detta är givetvis i huvudsak mycket positivt och välbehövligt, men det kan ändå vara på sin plats med en varning om alltför högt uppskruvade förväntningar på att det sociala arbetets insat- ser helt och fullt skall kunna grundas på så kallad evidensbaserad kun- skap. De analogier med sjukvården som ofta används i argumentation är kanske inte alltid tillämpliga, eftersom effekterna av socialt arbete kan vara motsägelsefyllda och svårmätbara. Det är ofta också svårt att mer bestämt relatera förändringar hos klienten till de insatser som gjorts, bland annat för att experimentella studier av olika skäl kan vara problematiska att genomföra. En inte särskilt djärv gissning är att det sociala arbetets kunskapsbas kommer att diskuteras en hel del , just med utgångspunkten från möjligheterna att åstad- komma mätbara resultat. Sammanfattningsvis kan konstateras att den sociala barnavården är ett svårföränderligt fält. Det illustreras av att det finns en långsiktig stabilitet i den kärna av insatser som erbjuds barn och familjer. Det verkar som om de många organisationsförändringarna inte påverkar de grundläggande förhållandena i klientarbetet. Nyheterna när det gäller metoder och insatser har ofta handlat om förbättrat sam- arbete myndigheter emellan, men också om en betoning av nätverkens och omgivningens betydelse som en resurs för barn och familj. För ungdomars del finns många exempel som tar fasta på deras utbild- ningssituation. Liksom för institutionsvården visar den sociala barna- vårdens sammansättning av insatser och metoder på betydande svårig- heter att styra från centralt håll. De mer eller mindre konkreta utvecklingsprojekt som initieras når ofta bara ut till ett be- 42 Om kommunernas sociala barnavård gränsat antal kommuner i det första skedet, och de eventuella sprid- ningseffekterna mäts sällan. 1.6Vilka blir föremål för barnavårdens åtgärder? Forskare från engelskspråkiga länder brukar använda begreppen class, sex och race som markörer för den sociala utsatthet som utmärker fa- miljer vilka blir föremål för åtgärder från den sociala barnavårdens sida (Bebbington och , 1989; Frost och , 1989; , 1992; , och , 1997; Swift, 1995, se , 1997 för en sammanfattning). Svensk forskning pekar entydigt i samma riktning som den från andra länder. Fattiga familjer, familjer med ensamstående mödrar, invandrarfamiljer, familjer där föräldrarna är arbetslösa och beroende av bidrag, är kraftigt överrepresenterade särskilt när det gäller omhändertaganden. Det faktum att dessa grupper är överrepresenterade i barnavårdsstatistiken gäller och är inget särskilt 1990-talsfenomen (, 1995; , 1988; och Vin- nerljung, 1999; , 1985; , 1993; , 1996a, b). Något som kanske kan vara särskilt förvånade är den stora andelen familjer med ensamstående mödrar bland dem som blir föremål för so- cialtjänstens insatser. I en undersökning från socialförvalt- ning visar det sig t.ex. att av de familjer som hade kontaktfamilj var sådana med ensamstående föräldrar, framförallt en- samstående mammor (, och , 1994). Den här typen av familjer är således inte bara kraftigt överrepresenterad när det gäller omhändertaganden, utan samma förhållande tycks gälla för före- byggande åtgärder. Om vi betraktar frågan utifrån vilka barn som blir omhändertagna (snarare än vilka familjer som utsätts), är en av de mest slående upp- gifterna att så många invandrarungdomar är föremål för olika former av åtgärder. har i sina studier funnit en kraftig överrepre- sentation av ungdomar födda utomlands bland dem som är föremål för insatser. De utrikes födda var överrepresenterade i alla led av social- tjänstens arbete: anmälan, utredning och insatser. För barn med invand- rarbakgrund (minst en förälder född utomlands) är risken dubbelt så stor att hamna i fosterhem jämfört med svenska barn (det hänger i detta fall framförallt samman med att barn i familjer med finsk bak- grund är överrepresenterade). Invandrarungdomar är också kraftigt Om kommunernas sociala barnavård 43 överrepresenterade på §12-hem (och , 1996; och , 1999; , 1995c; 1998b). När det gäller barnens/ungdomarnas könsmässiga fördelning är den kanske förvånansvärt jämn. Pojkar är visserligen överrepresen- terade om man ser till helheten, men inte särskilt starkt. I dygnsvården är pojkar och i öppenvård . De mest uppseendeväckande könsskillnaderna gäller tvångsvård. Av de ungdo- mar för vilka LVU-omhändertaganden påbörjades , var pojkar och i gruppen . Störst skillnader mellan pojkar och flickor i öppenvården förefaller det vara i de så kallade strukturerade öppenvårdsprogrammen, där pojkarna utgjorde (, 1999b). Bakgrunden till de stora skillnaderna i tvångsomhändertaganden och sannolikt också i öppen- vårdsprogrammen, får sökas i att de traditionella skälen för ingripanden mot ungdomar är sådana avvikande beteenden (kriminalitet och miss- bruk) där pojkar är överrepresenterade (för en diskussion av LVU: in- dikationer för ingripanden i ett könsperspektiv se Schlytter, 1999). Ser vi på barnavårdsinsatsernas fördelning mellan kommuner, finner vi också där avsevärda skillnader. Antalet vårddygn för familjehem och i HVB-vård som andel av befolkningen (det vill säga antalet vårddygn dividerat med antalet barn och ungdomar ), vari- erar nämligen mycket kraftigt. Det högsta antalet vårddygn i förhållan- de till antalet barn är drygt fyra. I ett tänkt exempel med jämn fördel- ning har alla barn i den kommunen varit omhändertagna . Den kommun som har det lägsta antalet ligger på drygt 0,1 vårddygn (siffrorna avser ) (, 1999). Det finns klara samband mellan andelen vårddygn och – i vid me- ning – strukturella förhållanden i kommunerna. Högt antal vårddygn hänger således samman med hög andel ensamstående kvinnor med barn, hög andel ensamstående män, höga socialbidragskostnader per kommuninnevånare och höga ohälsotal. Sambandsstrukturen är emel- lertid komplex. Det tycks exempelvis inte finnas några entydiga sam- band mellan kommuninnevånarnas ekonomiska resurser eller andel arbetslösa och barnomhändertaganden (, 1999). Skall man försöka sätt ord på hur sambanden ser ut kan man med den amerikans- ka barnavårdsforskaren tala om en samvariation mel- lan barnomhändertaganden och socioekonomiska stressfaktorer i kom- munerna (Garbarino, 1992; Garbarino och Crouter, 1978). 44 Om kommunernas sociala barnavård Den sociala barnavården betraktas sällan som en del av det ordinarie välfärdssystemet och analyseras därför inte heller som en välfärdsre- surs. Ändå kan vi se klara kopplingar mellan barnavård och socioeko- nomiska faktorer. De familjer där barn och ungdomar blir omhänder- tagna uppvisar en kraftig överrepresentation av ensamstående mödrar, socialbidragstagare, arbetslösa och invandrare. Koppling mellan eko- nomiska faktorer och omhändertaganden kan också avläsas i det faktum att andelen barn och ungdomar som varit föremål för den typen av in- satser stadigt har minskat , det vill säga under välfärds- statens framväxt. Sambanden mellan socioekonomiska faktorer och omhändertaganden är emellertid komplexa och kunskaperna om hur de ser ut är svaga. Den ökande arbetslösheten, den försämrade ekonomin och försvagningar i välfärdsarrangemangen och första halvan av går exempelvis inte att avläsa i ökade omhänder- tagandetal . Man kan tolka detta så att den ekonomiska krisen, arbetslösheten osv., inte har haft sådant ge- nomslag att villkoren för barnfamiljerna radikalt försämrats eller att sådana effekter dröjer. En annan förklaring är att indi- katorer, dess känselspröt, är av sådan karaktär att de inte reagerar på faktiska försämringar av människors livsvillkor eller att reaktionerna är tröga.