sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — RRV har i sin undersökning uttalat att faktorer som brist på enhetliga bedöm- ningskriterier och klara debiteringsnormer, begränsade underlag från för- valtarna samt TSM:s svaga insyn i konkursförvaltningen bidrar till de pro- blem som finns i systemet med arvodesgranskning (RRV 1994:13 s. 80 f.). Vidare påpekade RRV att tingsrätterna och TSM i flertalet fall inte hade lyckats utveckla en samsyn om arvodeshanteringen. Av enkätsvaren kan dock utläsas att tingsrätterna beaktar TSM:s synpunkter i majoriteten av fallen. 5.4.4.2Beslutsfunktionen med en ny offentlig tillsyn Utredningens förslag: Arvode och kostnadsersättning till konkursförvalt- are skall fastställas av domstol. Domstolen skall bereda tillsynsorganet tillfälle att yttra sig i arvodesfrågan. En enskild borgenär som särskilt be- gärt att få yttra sig över förvaltarens arvodesframställan skall beredas till- fälle att göra detta innan domstolen fattar beslut i arvodesfrågan. Domstol- en får vidare bereda en i konkursen utsedd borgenärskommitté tillfälle att yttra sig i arvodesfrågan. De brister i arvodeskontrollen som finns i det nuvarande systemet sam- manhänger till stor del med de problem som berörts i avsnitt 5.4.2 och 5.4.3 om arvodesbestämningen i utdelnings- och avskrivningskonkurser. Faktorer som brist på enhetliga kriterier för prövningen och begränsat un- derlag från konkursförvaltarna har framhållits som några förklaringar till den låga erinringsfrekvensen hos TSM. Även TSM:s svaga insyn i kon- kursförvaltningen har nämnts. För att TSM skall kunna bedöma förvalta- rens skicklighet, vilket enligt KL är en faktor som skall beaktas vid arvo- desbedömningen, måste myndigheten aktivt ha kunnat löpande följa för- valtarens arbete med konkursen. Den nuvarande arvodeskontrollen har byggt på att TSM i princip har haft skyldighet att utöva tillsyn i varje kon- kurs. I praktiken har detta inneburit att systemet har kommit att få ett be- tydande inslag av efterhandskontroll. Utredningen har föreslagit att tillsynen ges en annan, mer flexibel karaktär där utövandet av tillsynsfunktionen prioriteras efter bl.a. vilket behov av samhällelig övervakning som finns (se närmare härom i avsnitt 5.2.3 och 5.7.2). Alla konkurser kommer att bli föremål för en grundläg- gande kontroll (baskontroll, se vidare avsnitt 5.7.2.4). När det gäller be- dömningen av behovet av ytterligare kontrollinsatser kommer en rad olika faktorer att spela in. Hit hör t.ex. hur konkursboets tillgångar och skulder ser ut, om gäldenären drivit rörelse och om gäldenären har haft anställda. Förekomsten av brottsmisstanke i en konkurs kan också utgöra skäl för en samhällelig kontroll. Tillsynsorganet bör redan på ett tidigt stadium i kon- kurser bilda sig en uppfattning om i vad mån det finns behov av att utöva en utökad tillsyn över konkursförvaltningen (jfr avsnitt 5.7.2.3). Om tillsynen på sätt som redovisats får en mer selektiv utformning kommer detta att få betydelse när det gäller den roll som tillsynsorganet bör spela då arvode till konkursförvaltaren skall fastställas. Å ena sidan kan tillsynsorganet, genom möjligheten att prioritera vissa konkurser, bätt- re än utöva en löpande tillsyn över förvaltningsåtgärder i vissa kon- kurser. I dessa konkurser kommer tillsynsorganet att med stöd av de iakt- tagelser som kunnat göras och mot bakgrund av kontrollen av de handling- ar som förvaltaren upprättar att få ett bättre underlag för att uttala sig om skäligheten av yrkat arvode. Sannolikt kommer tillsynsorganet också att få bättre förutsättningar att uttala sig i principiella arvodesfrågor än vad som är fallet . Å andra sidan kommer den nya offentliga tillsynen att innebära att vis- sa konkurser inte kommer att bli föremål för någon kontroll av tillsynsor- ganet – vare sig materiell eller formell – utöver den baskontroll som kom- mer att finnas i alla konkurser. Baskontrollen syftar i huvudsak till att kontrollera att de formella reglerna i konkurslagen följs (avgivande av bouppteckning, förvaltarberättelse m.m.) samt att kontrollera att konkur- sen handläggs utan onödig tidsutdräkt. Denna kontroll kommer endast i undantagsfall att kunna utgöra underlag för tillsynsorganet att yttra sig över förvaltarens arvodesyrkande. Det kommer visserligen ofta att vara i avskrivningskonkurser där arvodet bestäms enligt taxa som tillsynsorganet inte kommer att se något behov av löpande tillsyn. Men man får räkna med att det också kan vara fråga om en del konkurser som avslutas med utdel- ning och konkurser som skrivs av, men där förvaltaren yrkar arvode över taxan. I sådana konkurser kommer tillsynsorganet inte som att ha tillräckligt underlag för att avge något yttrande till tingsrätten angående skäligheten i det av förvaltaren yrkade arvodet. Detta förhållande måste beaktas då man överväger var beslutsfunktionen vid arvodesbestämningen skall läggas. I det följande skall utredningen diskutera de olika alternativ i fråga om beslutsfunktionens placering som förts fram i olika sammanhang. (DU) förslag (DU) lade i betänkandet Domstolarna inför 2000- talet (SOU 1991:106) fram förslag till omfördelning av uppgifter i konkurs mellan bl.a. domstolar och tillsynsorgan. En av de uppgifter som disku- terades var beslutsfunktionen när det gäller fastställande av konkursför- valtarens arvode. Enligt DU:s mening skulle det ankomma på TSM att pröva arvodesfrågor i de fall myndigheten inte fann skäl att avvika från det belopp som förvaltaren hade yrkat. I motsatt fall skulle TSM med eget yttrande sända över ärendet till tingsrätten för beslut. Vid remissbehand- lingen av DU:s förslag framfördes kritik av två slag. Å ena sidan menade bl.a. några KFM att förslaget inte gått tillräckligt långt när det gällde över- föringen av beslutsfunktioner till TSM. Alla arvodesfrågor borde enligt dessa KFM prövas av TSM. Å andra sidan hävdades från bl.a. domstols- håll att man med tanke bl.a. på KFM:s dubbla roller inte borde överflytta den aktuella beslutsfunktionen till TSM. RSV har i skrivelse till regering- en (jfr avsnitt 4.3.5.1) hemställt att befogenheten att be- stämma konkursförvaltarens arvode skall flyttas över till TSM. Förslagen om en överflyttning av befogenheten att pröva konkursför- valtarens arvodesyrkande har byggt på den nuvarande ärendecentrerade tillsynen. Som påpekats i det föregående innebär den nya offentliga tillsyn som utredningen föreslår att tillsynsorganet inte kommer att ha underlag för att yttra sig i samma omfattning i alla konkurser. Detta påverkar, som framhållits redan i avsnitt 5.2.5, på ett avgörande sätt möjligheten att över- flytta olika beslutsbefogenheter till tillsynsmyndigheten på det sätt som diskuterats i DU. Det blir särskilt framträdande när det gäller arvo- desprövningen. Visserligen kommer det att finnas konkurser där till- synsmyndigheten har utövat närmare tillsyn och inte funnit någon anled- ning att erinra mot arvodesyrkandet. I sådana konkurser skulle myndighe- ten i och för sig kunna fatta beslut i arvodesfrågan. Likaså kommer det att finnas sådana arvodesfrågor där tillsynsmyndigheten har invändningar att göra och som därmed blir tvistiga och bör hänskjutas till domstol. Emellertid tillkommer med den nya tillsynen en kategori konkurser där tillsynsorganet inte har underlag för att yttra sig eller fatta beslut i arvo- desfrågan. Om inte heller någon annan intressent, t.ex. borgenärerna, har haft någon invändning mot konkursförvaltarens yrkande kan arvodesfrå- gan knappast anses vara tvistig men skall trots det prövas. Man kan alltså inte längre tala enbart om tvistiga och otvistiga arvodesyrkanden, vilket skulle vara grunden för en fördelning av beslutsfunktionen mellan domstol och tillsynsmyndighet. En bestämmelse som innebär att tillsynsmyndig- heten skulle åläggas ett ansvar för beslut i alla otvistiga arvodesfrågor skulle allvarligt kunna undergräva möjligheten att utöva tillsynen selektivt på det sätt som utredningen föreslår. Härtill kommer de principiella syn- punkter som kan läggas på att tillsynsorganet utövar tillsyn över förvaltaren och fattar beslut med bindande verkan för denne. Även om principen att dessa båda funktioner bör hållas isär inte kan upprätthållas undantagslöst (se bl.a. avsnitt 5.6.) är det viktigt att det sker när det gäller en sådan för förvaltaren central fråga som arvodesbestämningen. Med hänsyn till det anförda är ett överflyttande av beslutsfunktionen vid arvo- desprövning till tillsynsorganet inte någon lämplig lösning. som ett alternativ till domstolsprövning? En lösning som förts fram redan i utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 1997:74) är att frågor om arvode till konkursförvaltare skulle prövas av någon form av nämnd eller annat sådant organ som har specialistkompe- tens när det gäller konkurs. I direktiven anges att utredningen bör överväga en modell för arvodesprövning som innebär att tvistiga arvodesräkningar skulle prövas av en särskild arvodesnämnd. Nämndens avgörande skulle kunna överklagas till domstol. Tanken är att en sådan nämnd skulle bestå av erfarna konkursförvaltare och företrädare för tillsynen. Det främsta skälet som skulle kunna åberopas för att avgöra arvodes- frågorna i en särskild arvodesnämnd och inte i första hand i domstol skulle vara den erfarenhet av konkursförvaltning som en sådan nämnd skulle kunna besitta. Det skulle också kunna hävdas att domstolen i och med den nya offentliga tillsynens utformning inte i alla konkurser kommer att få tillräckligt underlag för sitt beslut i arvodesfrågan och att en överflyttning av dessa beslut till en arvodesnämnd därför vore motiverat. En modell av det slag som nämns i direktiven ger emellertid upphov till ett antal frågor. Den första är att avgränsa vilka ärenden som en sådan nämnd skulle pröva. En näraliggande utgångspunkt är att den skulle pröva tvistiga arvodesfrågor. Frågan blir då hur denna kategori av arvodesyrkan- den skall urskiljas. Det vill synas som om det härvid uppkommer samma problem som berörts ovan när det gäller tillsynsorganets roll. Uttrycket tvistiga ärenden bygger på den nuvarande utformningen av tillsynen där närmare kontroll i princip utövas i varje konkurs. TSM har då, som påpek- ats i det föregående, möjlighet att yttra sig i varje konkurs och i de fall TSM har någon erinran mot det begärda arvodet föreligger en tvist. Med den utformning av tillsynen som utredningen nu föreslår kommer det emellertid att inträffa att tillsynsorganet inte har tillräckligt underlag för att yttra sig konkursen, eftersom någon tillsyn utöver en baskontroll inte har utövats. Trots detta måste skäligheten i arvodesyrkandet prövas och det kan även i dessa fall uppstå svårigheter att göra en skälighetsbedöm- ning. Om en särskild arvodesnämnd skulle inrättas skulle den därför san- nolikt få pröva i princip samtliga arvodesyrkanden i utdelningskonkurser och sådana arvoden i avskrivningskonkurser där förvaltaren yrkar att taxan skall frångås. En sådan ordning framstår inte som ändamålsenlig. Man skulle därför sannolikt vara hänvisad till någon form av begränsning av de fall som hänskjuts till nämnden. Det möter emellertid påtagliga svårigheter att göra en sådan avgränsning på ett tillfredsställande sätt, inte minst med hänsyn till tillsynens nya utformning. En arvodesnämnd skulle kunna bestå av dels personer med en gedigen konkursförvaltarbakgrund, dels personer med erfarenhet från tillsynsor- ganet. Vidare skulle man kunna överväga en representation för borgenär- erna i en sådan nämnd. På vilket sätt skulle då den prövning som en arvo- desnämnd företar skilja sig från den prövning som domstolen kan göra? Som underlag för sitt beslut skulle arvodesnämnden ha samma handlingar som tingsrätten. Nämndens ledamöter skulle inte känna till den enskilda konkursen i större utsträckning än vad tingsrätten gör och skulle för sitt avgörande vara beroende av eventuella yttranden från tillsynsorganet – i den mån kontroll har utövats i den aktuella konkursen – och från andra intressenter. Det som skulle skilja nämndens handläggning från den nuvar- ande domstolsprövningen skulle vara den erfarenhet när det gäller praktisk konkursförvaltning som nämnden kan besitta. Sannolikt skulle dock en enda arvodesnämnd inte kunna handlägga samtliga de konkurser det skulle bli fråga om (avslutades knappt 4 000 utdelningskonkurser samt knappt 6 000 avskrivningskonkurser, varav uppskattningsvis drygt hälften med arvode över taxa) utan det skulle kunna bli fråga om att ut- forma regionala nämnder (jfr konkursförvaltarråden, avsnitt 5.3.3.7). Även med beaktande av en sådan regionalisering skulle ledamöterna i nämnden få handlägga arvodesyrkanden i betydligt större omfattning än vad som är fallet för den eller de domare som handlägger konkursärenden på i vart fall små och medelstora tingsrätter. Ett beslut av arvodesnämnden skulle enligt direktiven kunna överklagas till domstol. Detta är en nödvändig ordning, i vart fall om inte nänmden organiseras så att den kan anses vara ett domstolsliknande organ och upp- fyller (art. 6:1) krav på rätten till prövning inför en opartisk och oavhängig domstol (jfr även avsnitt 5.3.3.7). En sådan ord- ning blir dock kostnadskrävande och står knappast i proportion till vad som skulle kunna vinnas genom en nämndprövning. Om ett beslut av ar- vodesnämnden i stället skulle kunna överklagas blir följden att beslutet överprövas av en instans som generellt sett anses ha mindre erfarenhet av att bedöma frågor om förvaltararvoden än vad nämnden har. Även med tanke härpå förefaller nämndalternativet mindre lämpligt. När det gäller möjligheterna att inrätta den typ av nämnder som dis- kuteras måste även beaktas att regeringen i ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s. 47) uttalat att nämndmyndigheter bör användas i begränsad omfattning. Antalet nämndmyndigheter bör enligt regeringen minska och det bör i första hand prövas om inte särskilda beslutsfunktioner inom vanliga förvaltningsmyn- digheter bör kunna användas i stället för nämndmyndighetsformen. Varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs bör noga prövas om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Som utredningen ser det måste mot denna bakgrund krävas starka skäl för att föreslå inrättande av en eller flera arvodesnämnder. De uppgifter som en arvodesnämnd skulle ta sig an är inte nya uppgifter utan sådana som sköts inom ramen för en annan organisation, dvs. Det skulle dessutom – även om en praktikabel avgränsning kan åstad- kommas – röra sig om ett stort antal ärenden , vilket skulle ställa krav på täta nämndsammanträden och ett väl utbyggt sekretariat. Också det nu anförda talar mot att välja nämndalternativet. Prövning av arvode till konkursförvaltare m.fl. funktionärer i konkurs har av hävd åvilat konkursdomstolen. Vad som aktualiserat en överflyttning av beslutsfunktioner till annat organ är som nämnts förut önskemål om renodling av domstolarnas verksamhet och om en mer en- hetlig och effektiv kostnadskontroll. Det finns därför anledning att över- väga vilka skäl som kan anföras för att behålla beslutsfunktionerna på domstol, i första hand tingsrätten. Det bör inledningsvis påpekas att uppgiften att fastställa arvode är ett vanligt inslag i domstolarnas verksamhet. I många brottmål och indisposi- tiva tvistemål tillämpas visserligen arvodestaxor eller i vart fall en tim- kostnadsnorm vid arvodesbedömningen. Den nedlagda tiden kommer där i centrum för bedömningen. I dispositiva tvistemål där arvodesyrkandena har överlämnats till rättens prövning blir det emellertid fråga om bedöm- ningar på andra grunder. Gemensamt för arvodesbestämningen i både brottmål och tvistemål är att domstolens bedömning till viss del kan grun- da sig på ombudets prestationer vid förhandlingar i domstolen. Härigenom skiljer sig denna arvodesprövning från den som sker i konkurs. Konkurs- ärendet är visserligen ett ärende vid domstolen från det att ansökan kom- mer in till dess att konkursen är avslutad och arvode har fastställts, men det arbete som skall bedömas utförs nästan uteslutande utanför domstolen. Till grund för domstolens bedömning av det arvode som konkursför- valtaren yrkar ligger förvaltarens arvodesframställning. Domstolen kom- mer vidare med utredningens förslag att ha tillgång även till samma for- mella underlag som när det gäller konkursbouppteckning, förvaltar- berättelser och andra föreskrivna handlingar. Den centrala handlingen för arvodesprövningen är arvodesframställningen där förvaltaren skall ange det belopp han yrkar och lämna en redogörelse för det arbete som lagts ned i konkursen. Det begärda beloppet skall fördelas på olika förvalt- ningsåtgärder. I avsnitt 5.4.2.3 har utredningen diskuterat om en arvodes- framställan bör preciseras ytterligare. Det åligger förvaltaren att motivera skäligheten av det yrkade arvodet och som berörts i avsnitt 5.4.2.3 är tids- faktorn ett sätt att motivera detta. Utredningen har föreslagit att besluts- myndigheten skall ha rätt att begära uppgift om den tid som förvaltaren lagt ned på arbete i konkursen. Det åligger förvaltaren att i de delar han inte anser att nedlagd tid utgör ett lämpligt mått på värdet av det arbete han lagt ned, på annat sätt motivera det yrkade beloppets storlek. Vad som har anförts nu innebär att domstolen vad gäller underlaget för ett beslut om arvode kommer att vara i ett något bättre läge än . Förutom förvaltarens arvodesyrkande och arbetsredogörelse kommer domstolen i många konkurser att ha tillgång till även ett yttrande från till- synsorganet. I praktiken kommer sannolikt tillsynsorganet att kunna yttra sig i många utdelningskonkurser som inte är av okomplicerad natur. Mot- svarande gäller avskrivningskonkurser med begäran om arvode över taxa. Som nämnts i det föregående kommer den tillsyn som koncentreras till vissa konkurser att ge tillsynsorganet bättre möjlighet än att bedöma och värdera det arbete som förvaltaren lagt ned i dessa konkurser. I avskrivningskonkurserna kommer arvodesbestämningen i många fall innebära att arvode fastställs enligt konkursförvaltartaxan (jfr avsnitt 5.4.3.). Den undersökning som utredningen genomfört 1999 hos samtliga TSM tyder på att det i av samtliga avskrivningskonkurser fastställs arvode enligt taxa. Den bedömning som kan föranleda svårighet- er är om konkursförvaltaren yrkar att taxan skall överskridas. I de fallen skall prövas dels om det är fråga om en situation där taxan inte är tillämp- lig, dels om det arvode som förvaltaren yrkar är skäligt. Vad som ovan sagts om vikten av en utförlig arbetsredogörelse gäller naturligtvis även i Utredningen har vidare i avsnitt 5.4.3 lämnat förslag som syftar till att underlätta bedömningen av om en avskrivningskonkurs skall bedömas som en taxekonkurs eller inte. Förslaget innebär bl.a. att det tydligare än klargörs vilka arbetsmoment som normalt sett skall an- ses ingå i arbetet med en avskrivningskonkurs. Utredningen har också an- sett det eftersträvansvärt att utvidga området för tillämpning av taxan så att fler arvoden kan fastställas i enlighet härmed och har därför föreslagit en höjning av taxebeloppet. Sammantaget menar utredningen att de för- ändringar som föreslagits när det gäller konkursförvaltartaxan kommer att leda till både att taxan kan tillämpas i större utsträckning än och att bedömningen av om konkursen är en taxekonkurs eller inte blir lättare att göra. Det finns även andra möjligheter för domstolen att få underlag för be- dömningen i arvodesfrågan. Huvudintressenter i konkursen är borgenär- erna. Borgenärernas intresse av arvodesprövningen torde i huvudsak be- gränsa sig till konkurser som avslutas med utdelning. I dessa konkurser är det å andra sidan borgenärerna som i första hand har ett intresse av att det arvode som bestäms är skäligt. Som redovisats i avsnitt 5.2.2 hade borge- närerna som kollektiv ända ett – åtminstone formellt – in- flytande över bl.a. olika förvaltningsfrågor, t.ex. försäljning av konkursbo- ets egendom. Genom reform gavs förvaltaren en betydligt mer självständig ställning och borgenärernas inflytande över bl.a. förvaltnings- åtgärderna togs bort. För enskilda borgenärer betydde reformen inte någon större ändring. Som redovisats i avsnitt 5.2.2 finns det inte några entydiga belägg för att borgenärerna i gemen numera visar ett större intresse för att på formell väg inverka på förvaltningen. De enkäter som utredningen genomfört ut- visar dock att de kontakter som tas mellan TSM och borgenärerna vanlig- en sker i anledning av önskemål om att få borgenärernas synpunkter på konkursförvaltarens arvodesyrkande. En borgenärs behov av att ha syn- punkter på förvaltarens arvodesyrkande har sannolikt samband med vilket intresse borgenären har i konkursen. I detta hänseende spelar förmåns- rättsordningen en avgörande roll. Borgenärer med särskild förmånsrätt i viss egendom har sitt intresse inriktat på frågor som berör denna rätt, me- dan borgenärer med allmän förmånsrätt intresserar sig för egendom som inte omfattas av den särskilda förmånsrätten. Det är mot denna bakgrund svårt att betrakta borgenärerna som ett kollektiv. Det är snarare frågan om ett antal intressenter med skilda utgångspunkter för sin bedömning av vad förvaltningen bör syfta till och vilket arbete som förvaltaren bör lägga ned. Med hänsyn till de skilda intressen som kan finnas bland borgenärerna bör borgenärernas inflytande över arvodesbestämningen i första hand, på samma sätt som , ske genom att de borgenärer som begärt att få blir underrättade inför arvodesprövningen får yttra sig. Utredningen har i avsnitt 5.2.2 föreslagit att det skall finnas möjlighet att i konkursen utse en borgenärskommitté genom vilka borgenärernas intressen kollektivt skulle kunna tas till vara vid samråd med förvaltaren. I de fall en borgenärskommitté har utsetts finns det enligt utredningens upp- fattning inte något som hindrar att domstolen skulle kunna ta till vara den insyn som företrädarna i en sådan kommitté har fått i hur förvaltaren har bedrivit arbetet i konkursen. Domstolen bör därför kunna lämna en sådan kommitté tillfälle att yttra sig inför arvodesprövningen. Till ledning för domstolens bedömning i den enskilda arvodesfrågan finns naturligtvis också uttalanden om arvodesfrågor i rättspraxis. För att ytterligare öka enhetligheten vid tillämpningen av har utredningen föreslagit att det skall inrättas ett Konkursråd (se avsnitt 5.5). Rådets uppgift skall främst vara att främja en god konkursförvaltningssed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet. skall arbeta genom att ge ut allmänna riktlinjer och rekommendationer och skall inte ha någon koppling till ett enskilt konkursärende. Det skall således inte vara möjligt för en enskild domstol eller för tillsynsorganet att vända sig till för att få ett yttrande i en enskild konkurs. Enligt vad som framgår i avsnitt 5.5.2 har utredningen dock som exempel på fråge- ställningar som skulle kunna bli föremål för rådets bedömning tagit frågor som har att göra med utformningen av förvaltarens arvodesframställning. Även om domstolen således inte kan vända sig till för en rekommendation i den enskilda konkursen kan rådets uttalanden och re- kommendationer i dessa frågor, tillsammans med uttalanden i rättspraxis, komma att ge god ledning för domstolen vid bedömningen av en enskild arvodesfråga. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att domstolen, även med den utformning av en ny offentlig konkurstillsyn som utredningen föreslår, kommer att ha goda möjligheter att inhämta underlag för sin bedömning i arvodesfrågan. Utredningens slutsats blir att arvode till konkursförvaltare och arvode till sådan rådgivare eller förlikningsman som utsetts enligt 7 kap. 7 § KL alltjämt skall beslutas av rätten. 5.5.1Behovet av ett centralt, rådgivande organ Utredningens förslag: Ett centralt, rådgivande organ – – inrättas.