sou · GOB377d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Socialtjänstreformen har inneburit en revolution i synen på hur sam- hället skall stödja och hjälpa dem som behöver särskilt stöd från sam- hället. hade socialvården en uttalat kontrollerande funktion. Det var myndigheten som bäst visste vad människor behövde. Social- tjänstreformen syftade till att göra upp med detta auktoritära synsätt. I stället skall man utgå från människors egen förmåga och kunskap om vad de behöver. Beslut skall fattas i samarbete med den enskilde. Socialtjänstlagen reviderades 1998 och bestämmelser som syftar till att stärka barns ställning infördes. I portalparagrafen slås fast att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. En särskild bestämmelse om barns rätt att komma till tals när åtgärder rör dem infördes också. utvidgades anmälningsskyl- digheten så att fler yrkesgrupper än tidigare inom privat verksamhet har skyldighet att anmäla till om det finns anledning att tro att behöver ingripa till skydd för ett barn eller en ungdom. Även uppmaningen till allmänheten att anmäla utvidgades. Möjligheterna att överklaga beslut enligt socialtjänstlagen ändrades . Beslut som rör försörjningsstöd kan överklagas. En förälder däremot, som ansöker om annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd t.ex. något extra som han eller hon anser att barnen behöver kan inte överklaga detta som förvaltningsbesvär om nämnden avslår ansökan. Barnfamiljer, särskilt flerbarnsfamiljer, har fått mindre genomsnitt- ligt bidrag och många kommuner har sänkt taket för godtagbara hyres- kostnader enligt rapporten i , (1999). Det här tyder på att hänsynen till barnens bästa inte genomsyrar tillämpningen av socialtjänstlagen. Det saknas mer omfattande studier av hur lagstiftningen påverkar barnens ställning (Välfärd, vård och omsorg. Antologi från Kommittén välfärdsbokslut [SOU 2000:38]). Enligt kommittén finns det ingenting som tyder på att den sociala barnavårdens resurser minskat under 1990- talet. En bidragande förklaring kan, enligt kommittén, vara att denna vård faktiskt prioriterats politiskt. i kommunerna skall enligt 12 § socialtjänstlagen se till att barn har det bra och att inget barn far illa: skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. 62 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar Den skall i nära samarbete med hemmen främja en allsidig person- lighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdomar. Den skall med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling. Den skall aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra beroende- framkallande medel samt dopningsmedel. Den skall i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ung- dom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till deras bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Den skall i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det behov av särskilt stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption avgjorts. I socialtjänstlagen betonas de biologiska föräldrarnas betydelse för barnen. Om en familj har problem försöker man därför i första hand finna lösningar så att barnet kan bo kvar hemma. I de allra flesta fall kommer man också överens om hur barnets behov kan tillgodoses utan att barnet behöver skiljas från sin familj. Men man kan också komma överens med föräldrarna, och barnet om det är , att barnet skall placeras i ett familjehem eller på en institution. Vården skall utformas så att den främjar barnets samhörig- het med de anhöriga och hemmiljön. Medveten om föräldrarnas bety- delse skrev också lagstiftaren i förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) att barnet i normalfallet efter längre eller skall återförenas med sina föräldrar. Barn, som inte kan bo i sin egen familj, skall i första hand placeras i en annan familj – ett familjehem. Det gäller både de barn och unga som placeras enligt socialtjänstlagen dvs. på frivillig grund och de som pla- ceras med tvång enligt LVU. Motiven utvecklas i förarbetena till socialtjänstlagen där det står att familjehemmen kan ge en vård som ligger nära ett normalt sätt att leva. Vidare står att vård i familjehem i flertalet fall är överlägsen vård i institution beroende på den nära anknytning mellan familjehemsför- äldrarna och barnet som uppstår. Detta är oftast en förutsättning för barnets utveckling till en trygg, harmonisk och väl fungerande män- niska. De flesta barn som vårdas utanför hemmet bor också i familje- hem. Att barn som inte kan tas om hand av sina föräldrar har rätt till en familj är för övrigt erkänt och praktiserat i vårt land. Det har varit den svenska policyn alltsedan 1785 då vår första fosterhems- Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar 63 Den uttryckte att barn har det mycket bättre hos foster- familjer än på institutioner. Denna insikt bekräftades senare av barn- forskningen där man kunde konstatera att små barn på barnhem for mycket illa och t.o.m. dog, om de inte fick en nära känslomässig rela- tion till någon. Det visades i ett arbete av Spitz och har bekräftats av senare forskning. Samhällets ansvar för att ingripa till skydd för barn och unga Jag har redogjort för samhällets ansvar för barn och understrukit de strukturella insatsernas betydelse för barns utveckling. Men strukturella insatser räcker inte för att hjälpa alla barn. Det behövs individuella insatser för den grupp barn som har det särskilt svårt i vårt samhälle. Om inte kan komma överens med föräldrarna om en lösning som tillgodoser barnets behov har barnet ändå rätt att få stöd och hjälp. LVU kan då bli tillämplig. LVU är en skyddslag som kompletterar socialtjänstlagen och reglerar förutsättningarna för att tvångsvis vårda och skydda barnet eller den unge. LVU omfattar unga upp till . har både skyldighet och befogenhet att ingripa till barnets skydd om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. Socialnämn- den skall också ingripa om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendefram- kallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt ned- brytande beteende. ansöker hos länsrätten om att barnet/den unge skall beredas vård enligt LVU. Det är sedan rätten som fattar beslut. Ingri- panden med stöd av LVU utgör en liten del av insatser för barn och unga. Enligt har samhället en skyldighet att vidta åtgär- der för att skydda barn mot fysiska och psykiska övergrepp från vård- nadshavarens sida. I artikel 19 sägs följande: Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behand- ling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshava- res eller annan persons vård. 64 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar Frågor om ingripande till barns skydd faller inom tillämpnings- området för . Artikel 8 behandlar rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. gäller som svensk lag. När frågor om omhändertagande av barn skall avgöras av domstol eller socialnämnd, skall således konven- tionens krav på respekt och skydd för det existerande familjelivet be- aktas. För att ett ingrepp skall vara förenligt med konventionen skall tre villkor vara uppfyllda. Ingreppet måste vara lagligt, ägnat att tillgodose något av de i artikel 8.2 uppräknade intressena, t.ex. barnets fri- och rättigheter, och nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose dessa intressen. tillåter att staterna ingriper och omhändertar ett barn om vissa förutsättningar är uppfyllda. kräver att konventionsstaterna gör detta om ett åtskiljande är nödvändigt med hänsyn till barnets bästa. Det är en viktig del av eftersom vi vet att en del av de värsta övergreppen mot barn sker inom familjen. Det är i gränslandet mellan den omvårdnad barnet eller den unge har rätt till och behöver för sin hälsa eller utveckling och vad samhället bedömer vara tillräcklig omsorg eller för den unge, tillräckligt goda förutsättningar, för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling inte skadas som beslut skall fattas om barnet eller den unge skall bere- das vård. 3 Barnets bästa och barnets röst 3.1Barnets bästa skall vara överordnat vid alla beslut enligt LVU Mitt förslag: I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införs en uttrycklig bestämmelse (1 a §) om att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Bar- nets rätt till respekt för sitt människovärde och sin integritet under- stryks. Kopplingen till barnets grundläggande rättigheter i föräldra- balken markeras särskilt. Jag föreslår att LVU kompletteras med en ny inledande allmänt hållen bestämmelse – en portalparagraf – om barnets bästa, barnets rätt till respekt och barnets rätt att alltid få sina grundläggande rättigheter beaktade. I utredningens uppdrag anges att utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättig- heter skall utgöra grund för utredningens arbete. Barn som är med om en process där dess tillhörighet till den egna familjen prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i extra hög grad. I uppdraget ingår att föreslå lagändringar så att barnets bästa tyd- liggörs i lagen. I görs barnet till ett subjekt med egna rättigheter. Barnets fulla människovärde och integritet skall respekteras. Barnet får således inte betraktas som ett bihang till sina föräldrar eller andra vuxna utan skall ses som en självständig individ. Att barnet betraktas som självständigt i förhållande till övriga familje- medlemmar bryter med den helhetssyn som har präglat synen på familjen. Relationerna i familjen har främst bestämts av den gemen- samma helheten (familjens bästa) och inga legitima särintressen har 66 Barnets bästa och barnets röst Detta kan även uttryckas så att det som är bra för föräldrarna är bra för barnet. vänder på det gamla synsättet och sätter barnet i centrum. Barnets behov är avgörande för vilka beslut om åtgärder som skall fattas. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet enligt artikel 3.1 i , vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Denna princip är central i konventionen. Innebörden av formuleringen är att barnets bästa alltid skall beaktas men konventionen kräver inte att barnets bästa alltid skall vara utslagsgivande. Barnets bästa skall dock ligga med och väga tungt när beslut som rör barn fattas. I de fall andra intressen tillåts väga tyngre, krävs det att beslutande myndigheter kan visa att de rele- vanta intressena i det enskilda fallet har vägts samman. Beslutande myndigheter bör därför så långt möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv (prop. 1997/98:182 s. 13). Barnets bästa finns i socialtjänstlagen och i föräldra- balken Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt. Enligt flera författningar skall vad som är bäst för barnet beaktas vid beslut av olika slag. Det finns även lagstiftning där principen om barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryckligen har angetts (för närmare redogörelse se SOU 1997:116 s. 140 f.) Det har emellertid saknats övergripande regler – portalbestämmelser – i socialtjänstlagen och som vid sidan av de särskilda bestämmelserna ytterligare betonar barnets bästa. Detta har setts som en brist och därför infördes för sedan inledande allmänt hållna regler om barnets bästa både i socialtjänstlagen och i . När åtgärder rör barn skall enligt 1 § socialtjänstlagen särskilt be- aktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Bestämmelsen, som inför- des , fick denna utformning på Lagrådets inrådan och efter förebild från en liknande bestämmelse i utlänningslagen (prop. 1996/97:25 s. 284). Lagrådet sade att eftersom principen om barnets bästa enligt skulle appliceras på alla områ- den, blev denna princip endast ett av flera relevanta och nöd- vändiga intressen att ta hänsyn till (prop. 1996/97:124 s. 259 f.). Att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge finns uttryckligen Barnets bästa och barnets röst 67 föreskrivet i 6 kap. 2 a § . I förarbetena konstateras det att principen om barnets bästa i artikel 3 i skall appliceras på alla områden och att den i kon- ventionen är ett av flera relevanta intressen att ta hänsyn till. Vidare påpekas att den nya bestämmelsen i inte för den skull skall tolkas så att andra intressen kan gå före barnets, eftersom det inte finns några andra intressen som kan ta över när det gäller vårdnad, boende och umgänge (prop. 1997/98:7 s. 104). Den närmare innebörden av vad som skall anses vara barnets bästa anges varken i socialtjänstlagen eller i . Det ligger i sakens natur att det inte en gång för alla går att precisera innebörden av ett sådant begrepp. Regeringen gjorde följande uttalande i samband med införandet av barnets bästa i 6 kap. 2 a § (prop. 1997/98:7 s. 104): Som framhållits måste barnets bästa avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella för- hållandena. [---] Vid bedömningen måste hänsyn tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt skall därvid såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter för barnet beaktas. Det säger sig självt att det ofta är nära nog omöjligt att objektivt slå fast vad som är bäst för barnet. I sådana fall blir det domstolens resp. socialnämndens uppfattning, antaganden och be- dömningar som blir avgörande. Barnets bästa skall införas i LVU och vara överordnat vid alla beslut enligt lagen I överensstämmelse med de överväganden som gjorts vid införandet av portalbestämmelser i socialtjänstlagen och , anser jag att det även i LVU skall införas en portalparagraf om barnets bästa. När det gäller frågan om hur en sådan bestämmelse skall utformas i LVU anser jag emellertid att de invändningar som har framförts som hinder för att låta hänsynen till barnets bästa vara överordnat vid be- dömningar enligt socialtjänstlagen och utlänningslagen inte har samma tyngd. LVU skall endast tillämpas när frivilliga åtgärder inte är möjliga och när det föreligger en påtaglig risk för att barns och ungdomars hälsa eller utveckling skadas. Det handlar här om samhällets mest utsatta barn och det borde inte finnas några andra intressen som skulle kunna ha samma tyngd vid bedömningen av vilka åtgärder som skall vidtas. I en konflikt mellan barnets behov och andra intressen skall hänsynen till barnets bästa alltid ges företräde. Lagen bör utformas så att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. 68 Barnets bästa och barnets röst Genom formuleringen alla beslut omfattas alla de avgöranden om åtgärder som enligt lagen kan bli aktuella i vårdkedjan oavsett beslu- tande instans. För att ytterligare markera att hänsynen till barnets bästa är av överordnad betydelse bör detta skrivas i ett eget stycke. Barnets rätt till respekt för sitt människovärde och sin integritet bör klart framgå av LVU Av 1 § socialtjänstlagen framgår att verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integri- tet. I 1 § LVU sägs det att insatser för barn och ungdom skall göras i samförstånd med den unge och hans vårdnadshavare enligt bestämmel- serna i socialtjänstlagen. Det är först när sådant samförstånd inte kan uppnås som LVU kan bli tillämplig. I lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, som också hänvisar till bestämmelserna i socialtjänstlagen, understryks dessutom att vården skall bygga på respekt för den enskildes medbestämmanderätt och integritet. En lik- nande föreskrift om att barnet har rätt till respekt för sitt människo- värde och sin integritet saknas i LVU. Som framgått har barnet enligt rätt att betraktas som en självständig individ med egna rättigheter. Jag anser därför att barnets rätt till respekt för sin per- son klart bör framgå av lagtexten. Samhällets ansvar för att barnets grundläggande rättigheter respekteras bör markeras i LVU Staten är skyldig att se till att alla barn inom landets jurisdiktion får det skydd och den omvårdnad som de behöver för sin välfärd. Det framgår av artikel 3.2 i . Staten skall respektera föräldrarnas och vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till barnet men är också skyldig att aktivt skydda barnet, om föräldrar eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, inte uppfyller sina skyldigheter gentemot barnet. Barnets grundläggande rättigheter regleras i 6 kap. 1 § . Redan tidigare fanns dock bestämmelser i föräldra- balken om att barnet inte fick utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Vårdnadshavaren skulle också sörja för barnet och ge det uppfostran samt se till att barnet fick uppehälle och utbildning. I förarbetena till förbudet mot aga, vilket infördes i föräld- rabalken , uppger föredragande statsrådet att han räknar med att bestämmelsen i praktiken skall komma att uppfattas Barnets bästa och barnets röst 69 med giltighet för alla som har hand om barn 1978/79:67 s. 8). Genom lagändringen 1983 (prop. 1981/82:168) ersattes delvis tidigare bestämmelser och nya tillfördes. Det ansågs bl.a. värdefullt att på ett bättre sätt än tidigare ger uttryck för att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran samt rätt att behandlas med aktning för sin person och egenart. Ansvaret för att barnets rättigheter tillgodoses vilar enligt lagen på vårdnadshavaren. Om rättigheterna allvarligt kränks har samhället en skyldighet att gripa in för att skydda barnet (jfr prop. 1989/90:28 s. 57). Det är viktigt att sådana ingripanden föregås av ingående överväganden av vad som är bäst för barnet och att samhället gör bedömningen att ett ingripande väsentligt förbättrar barnets möjligheter att leva och utvecklas. För att understryka att samhället genom socialnämnden – vid ett ingripande enligt LVU – har samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets rättigheter tillgodoses bör detta uttryckligen anges i lagen. Även lagens karaktär av skyddslag markeras genom den föreslagna skrivningen. 3.2Hur barnets bästa kan bedömas Beslut om vad som är barnets bästa skall utgå från barnets perspektiv och grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet Uttrycket barnets bästa används ibland som om det vore ett klart veten- skapligt begrepp, fastställt en gång för alla. Men det finns olika upp- fattningar, åsikter och intressemotsättningar kring vad som är barns bästa. Uppfattningen om vad som är barns bästa ändrar sig också . Vad som är bäst för ett barn är inte heller detsamma som vad som är bäst för ett annat barn. Ett annat uttryck som används är barnperspektiv. Även det uttrycket används på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter. I detta betänkande reserveras uttrycket barnperspektiv för det barn själva ger uttryck för. En rad förhållanden förutom ålder, kön, klass inverkar på barns upplevelse av livet och världen runt sig. Därför finns inte ett barnperspektiv utan flera. De vuxna skall försöka fånga och återge det barnet självt ger uttryck för och försöka hålla det skilt från sin tolkning av vad barnet uttrycker. Det handlar om att försöka se ur barnets synvinkel, att försöka få barnet att berätta hur det uppfattar och 70 Barnets bästa och barnets röst upplever sig själv och sin relation till andra, sin omgivning och olika förhållanden och missförhållanden i vardagslivet. När skall bedöma vad som är bäst för barnet måste hänsyn tas till allt som rör det enskilda barnets fysiska och psykiska välbefinnande. En given utgångspunkt är artikel 6. Artikeln ger uttryck för att barnet skall ges maximala möjligheter till utveckling. Vid varje beslut skall frågan ställas om beslutet gynnar barnets utveckling eller om barnet hindras i sin utveckling. Med utveckling avses barnets hela utveckling, fysisk, psykisk, social, andlig och moralisk. Det handlar således inte bara om barnets anknytning och behov av relationer även om dessa har stor betydelse i detta samman- hang. Hur kan man då gå tillväga för att komma fram till vad som är barnets bästa? I betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) refereras den brittiska familjerättsexperten . Han menar att ett sätt är att beslutsfattare på olika nivåer gör bedömningar som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det handlar om att skaffa sig kunskap om barn eller inhämta sådan kunskap från experter. I det ingår, enligt min mening, att höra med dem som står barnet nära, dvs. barnets eget nätverk. Ett annat sätt är att barnet självt får ge uttryck för sin uppfattning om vad som är dess bästa. Detta förutsätter att barnet vistas i en miljö där det känner sig tryggt och inte påverkas alltför mycket av någon enskild vuxen. Det bästa underlaget för att bedöma vad som är barnets bästa får man enligt Eekelaar genom att kombinera den kunskap som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet och det barnet självt ger uttryck för. Jag delar den uppfattningen. På detta sätt tillgodoses en av viktigaste artiklar, artikel 12, om barnets rätt att komma till tals och att tillmäta det barnet säger betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det som barnet säger skall således finnas med och beaktas vid beslutet. Men bedömningen av vad som är barnets bästa skall dock alltid göras av de vuxna som har ansvar för beslutet. Barnets bästa och barnets röst 71 3.3Barnet har rätt att komma till tals Mitt förslag: Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) får en ny paragraf (1 b §) där den unges rätt att komma till tals och att bli hörd klart uttalas. Den unge är part och har talerätt i de mål och ärenden enligt LVU och socialtjänstlagen som rör denne. Det framgår indirekt av 36 § LVU och 56 § socialtjänstlagen och innebär att den unge har rätt att få komma till tals i utredningar enligt de bägge lagarna. För att ytterligare stärka den unges rätt i LVU föreslår jag att det i likhet med 9 § socialtjänstlagen införs en ny bestämmelse i LVU som klart uttalar att den unge har rätt att komma till tals inför varje åtgärd som vidtas enligt lagen. Denna bestämmelse skall tillsammans med den nya föreslagna 1 a § utgöra grunden vid alla bedömningar som skall göras enligt lagen. Jag förespråkar inte att barn hörs vid domstolsförhandlingar. Med- verkan vid en domstolsförhandling är oftast en mycket obehaglig upp- levelse för ett barn och måste därför undvikas så långt det är möjligt. Socialnämnderna får i stället skaffa sig kompetens och utveckla meto- der att tala med barn så att en bild av barnet, dess behov och åsikter kan förmedlas till rätten. Följden av mitt förslag blir att det ställs större krav på socialnämn- dens företrädare och på det offentliga biträdet att föra fram barnets åsikter inför rätten. Den nya föreslagna bestämmelsen bör leda till att behovet av att höra barn i domstol ytterligare minskas. Det är ett välkänt problem att barn och unga som är föremål för utred- ning enligt socialtjänstlagen och ansökan enligt LVU försvinner i utredningsmaterialet. låter alltför ofta bli att ha personlig kontakt i betydelsen enskilda samtal med barnen eller, när det gäller de yngsta, göra observationer (rapporter 1995:21, 1996:19, Humlesjö FoU rapport 1997:11 m.fl.).