sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen skriver att den här gruppen tillhör dem som särskilt missgynnas av de nuvarande reglerna för förtidspension (SOU 1998:106). Att studieförmåga ses som en indikation på att det finns arbetsför- måga, vilket hotar att minska rätten till förtidspension, riskerar att bli ett problem för dem som aldrig lyckats ta sig in på arbetsmarknaden. Utredningen anser att möjligheterna för unga handikappade eller lång- tidssjuka att försörja sig själva är mycket små när arbetslivserfarenhet och/eller utbildning saknas. Därför lämnas förslag som gör det betydligt lättare för dessa personer att skaffa sig de meriter som saknas som de har en trygg försörjning. föreslår att det införs en ny ersättnings- form, habiliteringspenning, för unga upp till med de svåraste funktionshindren. Habiliteringspenningen ska uppgå till av genomsnittet av de två högsta av de tre senaste årens arbetsinkomster. Om personen inte har hunnit arbeta ges försörjningsstöd i stället i form av en åldersberoende garantinivå. Beloppen föreslås utgöra ungefär 6 000–brutto . Dessutom ska bostadsstöd och ersättning för de merkostnader som funktionshindret ger upphov till kunna ges. Övriga unga som är långvarigt sjuka, men inte lika gravt funktions- hindrade, föreslås få rätt till långtidssjukpenning om de inte kan arbeta. Denna sjukpenning ska ligga på samma ersättningsnivå som habiliteringspenningen. Båda stöden ska kunna utbetalas i åldern 19–och först ska det vara möjligt att uppbära förtidspension. Skillnaden mellan långtidssjukpenning och habiliteringspenning ska vara att rätten till långtidssjukpenning prövas löpande, vilket inte pla neras ske med habiliteringspenningen. Den som har habiliteringsersättning riskerar således inte att förlora den för att personen i fråga uppvisar förmåga till för stor aktivitet. Den som väl beviljats habiliteringsersättning ska ha kvar förmånen fram till och med 30-årsdagen. Vid habiliteringsersättning är det individen själv som ska avgöra om han eller hon vill aktivera sig och vilken aktivitet som i så fall kommer i fråga. Det kan exempelvis handla om medicinsk (re)habilitering, fri- tidssysselsättningar, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller annan kon- takt med arbetslivet. Om individen får en förvärvsinkomst föreslår För- tidspensionsutredningen att habiliteringspenningen ska minskas av de inkomster som tjänas in. Genom att individen får behålla av ersättningen skapas en drivkraft för arbete. Särskilt intressant ur perspektiv är att in- dividen också kan ägna sig åt studier med habiliteringser- sättning. Det ska enligt förslaget inte finnas några begränsningar när det gäller studiernas nivå, längd eller inriktning och därmed kan både högskolestudier och andra studier bli aktuella. Individerna måste dock kvalificera sig till utbildningarna i konkurrens med andra på sedvanligt sätt. Systemet föreslås inte vara lika generöst och obegränsat för dem som i stället uppbär långtidssjukpenning. För dem gäller att de får ägna sig åt samma aktiviteter som personer med habiliteringsersättning endast så länge de inte bedöms nå arbetsförmåga inom rimlig tid. Börjar individen närma sig arbetsförmåga ska möjligheten att ompröva rätten till långtidssjukpenning finnas (SOU 1998:106). Diskussion om förtidspension och studier Samhället och förvärvslivet ställer krav på enskilda individer att vara aktiva och ansvarstagande. Arbetslinjen, dvs. den enskildes ansvar att försörja sig, poängteras i regelverket och det finns en allmän önskan att färre individer ska fastna i ett passivt bidragsberoende. Regeringen har i flertal olika skrivelser påpekat vikten av att förtidspensionärer och sjukbidragstagare bör ges möjlighet att aktivera sig och försöka åter- komma till förvärvslivet. Utbildning kan i många fall vara ett viktigt steg i en sådan riktning. förslag med ökade möjligheter till stu- dier ska ses mot bakgrund av att förtidspensionärer framför allt, men även sjukbidragstagare, har generellt sett en lägre utbildningsnivå än befolkningen som helhet. Ett illustrerande exempel är att nästan hälften av dem som beviljades ersättning för varaktig arbetsoförmåga 1993 saknade gymnasial utbildning medan motsvarande siffra för hela be- folkningen är en tredjedel. Dessutom har en stor andel av förtidspen- sionärerna endast tvåårig gymnasial nivå. I åldersgruppen 25–är det knappt 152 800 individer och i hela åldersgruppen (16–) är det drygt 342 000 som har högst tvåårig gymnasial nivå (SCB, 2000e). Det totala antalet förtidspensionärer är ungefär 425 000 personer. Situatio- nen bekräftas också av att arbetare är den dominerande gruppen för- tidspensionärer – i åldersgruppen 55–är andelen arbetare fem gånger så hög som andelen tjänstemän (SOU 1998:104). Av hela be- folkningen är det knappt 3,3 miljoner i åldrarna 16–som har högst tvåårig gymnasial utbildning (SCB, 2000e). De gällande reglerna för förtidspension är emellertid relativt strama, och ger inte mycket utrymme för flexibilitet om förtidspensionärer skulle vilja försöka förbättra sin situation. Det finns, trots allt, inga garantier för att de har kapacitet att arbeta eller studera. Att bedöma en individs rätt till ersättning är en lång och omfattande process som kan ta månader, varför många i det längsta undviker allt som kan riskera deras rätt till ersättning. Gällande regler föreskriver en prövning så fort man kan misstänka att hälsan eller arbetsförmågan har förbättrats, vilket kan misstänkas om en bidragstagare aktiverar sig. Om har dragit in rätten till ersättning på grund av studier och det sedan visar sig att personen inte klarar av att studera måste han eller hon med nuvarande regler genomgå samma process igen. I ett sådant läge är det lättare att bara passivt ta emot bidraget än att försöka förändra sin situation. Exempelvis har noterat vissa svårigheter att rekrytera till studier bland sina medlemmar. Förbundet erbjuder, i ett projekt tillsammans med ABF, reumatiker och andra funktionshindrade orienteringskurser inom ramen för . Faktum är att ett av förbundets största problem har varit medlemmarnas rädsla för att för- säkringskassan ska pröva och dra in ersättningen om de studerar. Det måste anses vara beklagligt eftersom försäkringskassorna skulle kunna vara ypperliga rekryteringsinstanser, med tanke på deras nära kontakt vid rehabilitering och bidragsutredningar. Ett verkligt exempel på regelverkets försvårande omständigheter är de problem den medelålders dagisföreståndare, som blev infektions- känslig och inte kunde jobba kvar på daghemmet, upplevde. Han blev förtidspensionerad, vilket var en situation han inte trivdes med. Han ville skola om sig till nätverkstekniker, men i och med att han var kunde han inte få vanliga studiemedel, och med dagens regel- verk vågade han inte studera med förtidspension. Därmed blev han kvar i ett passivt bidragstagande, utan möjlighet att försöka återgå till förvärvslivet och ett i övrigt aktivt liv, ej heller kunde han påverka sina möjligheter att försörja sig själv igen. Det finns med andra ord flera indikationer på att förtidspensionärer till följd av nuvarande regelverk avstår från vuxenutbildning. Det ger kommittén anledning att – i enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 1997:104) – fundera över möjligheterna att anpassa befintliga resurser för individer med funktionshinder för att möjliggöra en effektivare an- vändning. stöder förslaget med en habilite- ringspenning för unga gravt funktionshindrade men ställer sig frågande till varför en eventuell rätt att studera ska begränsas till att gälla unga. Det är givetvis av vikt att unga inte fastnar i bidragsbero- ende, men även äldre förtidspensionärer gynnas av att ges möjlighet att studera och försöka återkomma till förvärvslivet. föreslår att nuvarande regelverk ändras så att det ges större möjligheter att studera med bibehållen förtidspension. Regelverket för vilande förtidspension under arbete skulle kunna tjäna som utgångspunkt för hur ett sådant förslag kan utformas. 11 .6 .7 Rehabiliteringsersättning Rehabiliteringsersättningen påverkas givetvis av en reformering av andra socialförsäkringar och därför fick i uppgift att se över även denna ersättning. Bland annat föreslår utred- ningen att ersättningen tas bort och att rehabiliteringsåtgärder istället finansieras av individens ordinarie ersättning, till exempel sjukpenning eller förtidspension (SOU 1997:166). Av intresse för är givetvis utredningens förslag att möjligheterna att gå en lång högre utbildning med rehabiliteringsersättning eller motsvarande ska öka. Förslaget går ut på att en utbildning som är längre än ska kunna påbörjas om det anses nödvändigt ur rehabiliterings- synpunkt. Den försäkrade ska få behålla sin ersättning och ska sedan finansiera studierna inom ramen för det ordinarie studiestödssystemet. Möjligheten ska enligt utredningen finnas för per- soner som uppnått minst och som har ar- betslivserfarenhet. De som tidigare i livet genomgått högskoleutbildning med vanliga studiemedel ska också ha denna möjlighet. hävdar att det är viktigt att den försäk- rade får hjälp att komma igång med sina studier och prova på om han eller hon klarar av dem. Den grupp det är fråga om kan tveka inför att påbörja längre studier även om dessa är nödvändiga. Många kan tvivla på sin studiekapacitet och de kan även tvivla på att en utbildning verk- ligen ändrar deras position på arbetsmarknaden (SOU 1997:166). tillstyrker i sitt remissyttrande på Förtidspen- sionsutredningens förslag att möjligheterna att genomgå en lång högre utbildning som rehabiliteringsåtgärd skall ökas och att ersättning ska kunna utges . Verket tillstyrker även att den sär- skilda rehabiliteringspenningen tas bort (RFV, 1998b). Regeringen önskar klargöra området vidare och har tillsatt en kommitté med uppgift att utreda den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Ut- gångspunkten är individens behov av samt möjligheter till rehabilitering och återinträde på arbetsmarknaden. Kommittén ska bland annat belysa nuvarande rollfördelning mellan ansvariga aktörer, efterfrågan och utbudet på arbetslivsinriktad rehabilitering, vilka nuvarande mål som finns för verksamheten samt hur kostnaderna för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen korresponderar med resultat och effekter. Kommittén ska även utforma en etisk plattform för prioriteringar och utreda hur ansvar samt uppgifter effektivast kan fördelas mellan olika aktörer i rehabiliteringsarbetet. Utredningen presenterade en diskus- sionspromemoria och ska vara färdig (dir. 1999:44). Riksdagspartierna är emellertid överens om att fungerande rehabi- litering är ett måste för att få bukt med den ökade sjukfrånvaron och därtill ökande kostnader (R & D, 2000). Undersökningar har visat att studier i många fall kan vara den mest effektiva åtgärden för att förbättra möjligheterna för en individ att för- sörja sig själv (Statskontoret, 1997). föreslår därför att möjligheterna att fi- nansiera livsuppehället med rehabiliteringsersättning under delar av en längre utbildning – där sådan anses nödvändig för en effektiv re- habilitering – bör utvidgas. Vidare hyser förhoppningar att utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen arbetar vidare med studier som en variant av rehabilitering. 11 .7 Sammanfattning av förslag har ett direkt uppdrag att utreda och lägga förslag vad gäller särskilt utbildningsbidrag (UBS). har kommittén ett uppdrag att lägga fram en långsiktig plan för fortsatt vuxenutbildning och ett livslångt lärande. Därför redovisar kommittén även alternativa – icke-traditionella – sätt för individen att möjligen finansiera sina studier. Vissa av de beskrivna ersättningarna ger redan nu visst svängrum att finansiera livsuppehälle under studier. Andra är mer restriktiva vad gäller exempelvis utbildningsform och längd. Kommittén har emellertid gjort en översyn och lägger fram förslag på möjliga förändringar som kan göras dels för att få ett mer stringent re- gelverk, dels för att ytterligare underlätta för grupper som berörs av nedannämnda ersättningar att studera. De flesta ersättningar diskuteras endast av , men konkreta förslag lämnas i det här kapitlet för: (1)Utbildningsbidrag (2)Förtidspension (3)Rehabiliteringsersättning. (1)Utbildningsbidrag – Gällande regelverk ger invandrare, som har varit arbetslösa , rätten att gå en reguljär utbildning på grundläggande och gymnasial nivå som arbetsmarknadspolitisk åtgärd med utbildningsbidrag. Med de förbättrade villkor som införts samt planeras finns det inte någon anledning att behålla en åtgärd som dess- utom ger en snedvridande effekt. Med dagens regler uppmanas be- rörda individer i behov av dylik utbildning att som arbetslösa vänta innan de börjar utbilda sig, istället för att börja utbilda sig omgående. föreslår att möjligheten för långtidsarbetslösa invandrare att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort under förutsättning att de av föreslagna förbättringarna inom studiestödssystemet genomförs. Resonemanget ovan kan även appliceras på arbetshandikappade. Här är dock kommittén något mer tveksam. Betydelsen för funktions- hindrade att erhålla övriga bidrag, i form av till exempel traktamente vid vistelse utanför hemmet, är viktig. Detta eftersom den här gruppen ofta har större kostnader än de flesta andra, särskilt i samband med resor och boende. Även möjligheten till mer individuella lösningar i form av hjälp av gör att undantaget kanske ändå bör finnas kvar. Å andra sidan är en renodling av regelverket något eftersträvansvärt och undantag bör tas bort. Dessutom eftersträvar ett genomslag för ansvars- och finansieringsprincipen inom svensk han- dikappolitik. föreslår därför att undantaget för arbets- handikappade att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort. Detta bör emellertid endast ske under förutsättning att de förbättrade villkor som kommittén föreslår bland annat i form av höjd åldersgräns och även i övrigt genomförs. (2)Förtidspension – Det finns flera indikationer på att förtidspensio- närer till följd av nuvarande regelverk avstår från vuxenutbildning. stöder förslaget med en habiliteringspenning för unga gravt funktionshindrade men ställer sig frågande till varför en eventuell rätt att studera ska begränsas till att gälla unga. Det är givetvis av vikt att unga inte fastnar i bidragsberoende, men även äldre förtidspensionärer gynnas av att ges möjlighet att studera och för- söka återkomma till förvärvslivet. föreslår att nuvarande regelverk bör för- ändras så att det ges större möjligheter att studera med bibehållen för- tidspension. Regelverket för vilande förtidspension under arbete skulle kunna tjäna som utgångspunkt för hur ett sådant förslag kan utformas. (3) Rehabiliteringsersättning – Undersökningar visat att studier i många fall kan vara den mest effektiva åtgärden för att förbättra möjligheterna för en individ att försörja sig själv. föreslår därför att möjligheterna att finansiera livsuppehället med rehabiliteringsersättning under delar av en längre utbildning – där sådan anses nödvändig för en effektiv rehabili- tering – bör utvidgas. Vidare hyser förhoppningar att utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen arbetar vidare med studier som en variant av rehabilitering. 12 Särskilda målgruppsfrågor: invandrare och jämställdhet Det finns i många och stora grupper av invandrare och flyk- tingar. Dessa har på skiftande sätt och i varierande omfattning tagit del av den vuxenutbildning som erbjuds. Först ska detta kapitel bl.a. be- skriva hur detta deltagande sett ut och vilka resultat som uppnåtts i läs-, skriv- och räkneförmåga – en uppföljning av den tidigare belysningen i kapitel 6 och 10. Därefter redogörs kort för de insatser som bl.a. gjort samt även för de insatser som planeras för att förbättra det som brister. Det vi vet är att många invandrare inte når upp till den nivå i svenskkunskaper som motsvarar godkänd sfi-nivå. Kapitlet lämnar en mer utförlig redovisning angående kvinnors och mäns deltagande i vuxenutbildning som komplement till beskrivningarna i kapitel 6. Kvinnorna har dominerat vuxenutbildningen och detta gäller även för . har under Kun- skapslyftsperioden gjort olika insatser för att rekrytera fler män och på så sätt få ett mer balanserat deltagande. Tyvärr har dessa insatser hit- tills inte gett några tydliga resultat. Kapitlet ska kort redovisa de insatser som görs och planeras. Avslutningsvis lämnar kommentarer till utvecklingen. 12 .1 Invandrare, flyktingar och sfi 12 .1 .1 Bakgrund Invandringen till har ändrat karaktär att från under efterkrigstidens första ha varit en i stort sett renodlad ar- betskraftsinvandring till att nästan enbart ha förvandlats till en flyktinginvandring. har det traditionella in- dustrisamhället alltmer fått ge vika för ett tjänste- och IT-samhälle med arbetsuppgifter som ställer högre krav på utbildning, förmåga att kom- municera och social kompetens . Invandringen under efter- krigstiden har också förskjutits från en närområdesinvandring till en invandring från andra världsdelar (, 2000). Dessa utveck- lingstendenser, med avseende på större kulturella och språkliga skill- nader, samt de ökade krav som arbetsmarknaden ställer kan försvåra integrationsprocessen. En förskjutning från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring avspeglas bl.a. i att olika delar av det svenska väl- färdssystemet blir allt mer involverat i mottagandet av invandrare. Utbildningsväsendet och arbetsmarknadsmyndigheterna har en central roll. Även hälso- och sjukvården och har fått en aktivare roll eftersom människor med flyktingbakgrund oftare har behov av olika insatser och stöd än de som invandrar till av arbetsmark- nadsskäl. Målen för hur samhället bör agera för att integrera nyanlända i sam- hället har också förändras under det senaste årtiondet. ska gå från en invandringspolitik till en integrationspolitik. Det betyder att människor som kommer till inte längre ska betraktas och be- handlas som en grupp med speciella behov bara för att de är invand- rare. Det viktiga är istället att alla får lika rättigheter och möjligheter, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. 12 .1 .2 Begrepp Det finns inte någon enhetlig definition av begreppet invandrare. Föl- jande kategorier brukar hänföras till gruppen invandrare -Utländsk medborgare. -Naturaliserad invandrare (utlandsfödda som förvärvat svenskt med- borgarskap). -Utlandsfödda (naturaliserad invandrare och utländsk medborgare). -Person med invandrarbakgrund (född utomlands eller född i med minst en förälder född utomlands). Med den allra vidaste definitionen av invandrare kan av befolkning betraktas som invandrare i någon utsträckning. Denna genomgång koncentreras emellertid till dem som deltar i vux- enutbildning, och då företrädesvis sfi (svenska för invandrare). De som invandrat till utgör en heterogen grupp människor. Orsaken till att man invandrat till varierar starkt. Behovet av samhälleligt stöd för att snabbt kunna bli delaktig i samhället och få möjlighet att försörja sig varierar naturligtvis som en följd av detta. Inom ramen för den generella välfärdspolitiken finns en rad insatser och stöd som kan vara relevanta. För en viss grupp invandrare i lagstiftningen benämnd, skyddsbe- hövande och vissa anhöriga till dem, finns särskilda introduktions- insatser. Till gruppen skyddsbehövande räknas enligt utlänningslagen (1989:529) flyktingar enligt flyktingkonventionen samt andra utlänningar som -känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, -på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller -på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. De insatser som är förbehållna skyddsbehövande och vissa anhöriga till dem innebär en positiv särbehandling i jämförelse med andra in- vandrare. Detta motiveras dels med att skyddsbehövande ofta har sär- skilda behov, dels med att det är en nationell angelägenhet och en inter- nationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande. Samhällets introduktion för dem som räknas som skyddsbehövande syftar till att ge individen förutsättningar för att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska samhället. Efter avslutad introduktion ska den nyanlände bl.a. ha kunskaper om svenska förhållanden samt allmänna och specifika kunskaper i det svenska språket relaterade till sin kom- petens, sina förutsättningar och sin livssituation. (Se även kapitel 11 om Introduktionsersättningen.) 12 .1 .3 Ansvarsfördelning Staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för mottagandet av skyddsbehövande. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun. För asylsökande har staten det fulla ekonomiska ansvaret medan asyl- ansökan prövas. Inom den statliga sektorn är ansvaret uppdelat mellan som ansvarar för migrationspolitiken, dvs. frågor som rör visering, asyl och svenskt medborgarskap medan ansvarar för integrationspolitiken, dvs. ska bidra till att ge bättre förut- sättningar för individens egen försörjning och delaktighet i samhället. ansvarar för att registrera asylsökande och erbjuda dem bostad . Verket ska också arrangera språkutbild- ning och annan verksamhet för att göra väntan på beslut mer menings- full. Enligt Invandrarverkets årsredovisning deltog av de asylsökande som varit inskrivna hos verkets mottag- ningsenheter i någon form av organiserad verksamhet. uppgick i genomsnitt till och verksamheten kos- tande i genomsnitt per individ och dygn. Bland aktiviteterna som genomförts dominerar undervisning i svenska och samhällskun- skap. Det förekommer även undervisning i att lära sig läsa och skriva, engelska, data och IT (, 1999). genomsnittliga handläggningstid för ett grundärende, dvs. ett ärenden som inte överklagas, uppgick . När skyddsbehövande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tillfälligt uppehållstillstånd som ger rätt till folkbokföring i är det kommunerna som svarar för introduktionen i det svenska samhället (prop. 1997/98:16). Staten lämnar via ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av skydds- behövande. Ersättning lämnas också för utlänningar som av humanitära skäl fått uppehållstillstånd för bosättning i och för anhöriga till skyddsbehövande under vissa förutsättningar. Huvuddelen av den stat- liga ersättningen består av en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver lämnas ersättning bl.a. för vissa kostnader för äldre och för personer med funktionshinder. Vidare får de kommuner som träffat överenskommelse med om mottagande av flyktingar en grundersättning som syftar till att un- derlätta kommunens planering. För att schablonersättning ska lämnas krävs att kommunen tillsam- mans med den berörda personen upprättar en individuell introduktions- plan. Samråd ska alltid ske med andra myndigheter som deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet är att individen ska bli självförsörjande. Som noterats i kapitel 11 ansvarar kommunerna tillsammans med den nyanlände för att utforma ett introduktionsprogram och se till att det genomförs. Regeringen skriver i propositionen , framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) att introduktionen bör leda till att -vuxna invandrare får sådan svenskundervisning att språket fungerar som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv, -praktik ges i den utsträckning detta är möjligt, -vuxna invandrare får orientering om svenska samhällsförhållanden och grundläggande fri- och rättigheter samt skyldigheter, -de som är i arbetsför ålder och saknar utbildning motsvarande svensk grundskola kompletterar sin grundutbildning alternativt skaf- far sig en basutbildning,