sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över (dir. 1999:7, se bilaga 1). Med stöd av bem yndigandet för- ordnades docent som ordförande samt docent , docent , docent , tf. professor , docent samt docent som övriga ledamöter i kommittén. Till sekreterare för kommittén utsågs filosofie kandidaterna och . och har varit kommittéassistenter. Kommittén antog sedermera namnet Kommittén Välfärdsbokslut. Det föreliggande betänkandet svarar mot det krav i direktiven som anger att kommittén ska lämna ett delbetänkande . Eftersom det ännu saknas underlag för att göra ett bokslut för hela 1990- talet och kommittén anser det vara väsentligt att göra fördjupade analyser på vissa områden kan detta första betänkande från Kommittén Välfärdsbokslut rubriceras som ett delbokslut. Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande . Delbokslutet baserar sig på olika typer av underlag. Kommitténs ledamöter har själva utfört och sammanställt forskning på olika om- råden, men också uppdragit åt ett antal externa forskare att utarbeta översikter inom sina respektive forskningsområden. Följande forskare har medverkat till att utarbeta underlag för kommittén: , , , (med . , , , och ), , , (med och ), , , , Per , , , , , , , , , , , , samt . SCB har givits särskilda uppdrag att analysera fruktsamhets- utveckling och inkomstfördelning. På dessa områden har och lämnat underlagsrapporter. Dessutom har kommittén gjort beställningar på bearbetningar av nationalräkenskaperna från SCB. Här ska också nämnas att SCB:s Undersökningar av levnads- förhållanden () har utgjort grundmaterial för kommitténs beskriv- ning och analys av människor levnadsvillkor i . Kommittén har i sitt arbete även använt sig av kunskapsöversikter sammanställda av , och . Dessa myndigheter gavs i uppdrag av regeringen att bistå kommittén med statistik och annan tillgänglig kunskap inom sina respektive verksamhetsområden. Ett stort tack riktas till alla som bidragit med underlag till kommittén. Ett stort tack riktas också till det stora antal experter som läst och kommenterat de underlag som delbetänkandet baseras på. Experternas medverkan har också varit viktig för att identifiera kunskapsluckor kring välfärdsutvecklingen. Samtliga slutsatser och bedömningar är dock kommitténs egna. Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande Välfärd vid vägskäl. Delbokslut: .................Välfärd – en sammanfattning Strukturella ..............................förutsättningar och förändringar Ekonomiska förutsättningar och förändringar Arbetslösheten drabbade alla sektorer i ekonomin Arbetslösheten har totalt sett slagit hårdare mot män Demografiska förutsättningar och förändringar 1.2.1 Barnafödandet har minskat kraftigt Fruktsamheten har minskat mest bland yngre Fruktsamheten är relaterad till sysselsättnings - situation och ekonomiska förutsättningar 1.2.2 Barnen och de allra äldsta har blivit fler 1.2.3 Stor flyktinginvandring och förstärkt boende - Stora förändringar i svenskt flyktingmottagande Etniskt grundad boendesegregation – inte bara ett Socialpolitikens ........................förutsättningar och förändringar 2.1.1 Arbetsmarknadspolitiken har differentierats och Antalet aktiva arbetsmarknadsåtgärder har ökat kraftigt Kommunerna har fått ökat ansvar för Förändringar av arbetslöshetsersättningarna .............. Förändringar av kvalificeringsvillkor och täcknings- Förändringar av ersättningsnivåer och ersättnings- 2.1.3 Förändringar på socialförsäkringarnas område........... Förändringar i kvalificeringsvillkor och täcknings- Förändringar av ersättningsnivåer och ersättnings- Förändringar i försäkringens tillämpning.......................... Ersättning från socialförsäkringen till personer med Förändringar i familjestöden ...................................... 2.1.5 Allt fler har fått socialbidrag och kostnaderna har Fördubblat socialbidragstagande bland ungdomar ............. Flyktinginvandringen och socialbidragstagandet ............... Normerna för socialbidrag har blivit mer restriktiva.......... Arbetslinjen har förstärkts i första hand för ung- Kommunernas arbete med att hålla nere social- bidragskostnaderna har intensifierats .............................. Förändringar i försörjningssystemen ........................ 2.2 Utvecklingen på välfärdstjänsteområdet ............................... 2.2.1Fler barn får barnomsorg trots minskade offentliga De totala kostnaderna för barnomsorgen har varit stabila 113 Barngruppernas storlek har ökat ..................................... Barnomsorgsavgifterna har ökat och varierar kraftigt Barn till arbetslösa föräldrar har bristande tillgång till Allt fler barn skrivs in i privat driven barnomsorg........... Jämlikhet och skiktning i barnomsorgen ......................... 2.2.2 Ett turbulent decennium på skolans område ............. Kostnaderna per elev har minskat ................................... Kommunerna har fått allt större ansvar för skolans Utsatta områden får större del av resurserna.................... Allt fler elever går i fristående skolor .............................. Fler elever går ut skolan med ofullständiga betyg ............ Allt fler elever har ett annat modersmål än svenska, men hemspråksundervisningen har minskat ........................... Antalet elever i särskolan har ökat .................................. Det individuella programmet på gymnasiet – en första Den sociala snedrekryteringen i gymnasievalen minskade i början av decenniet ....................................... Universitets- och högskolesystemet har expanderat 2.2.3 Ökat tryck på barn- och ungdomsvården .................. Antalet omhändertaganden av barn och ungdomar ökar .. Antalet barn och ungdomar med kontaktperson/kontaktfamilj har ökat .............................. Bristande kunskaper om resursutveckling och resultat..... Antalet missbrukare intagna på institution minskar......... Kraftig minskning av antalet alkoholmissbrukare i Förskjutning från sluten till öppen vård........................... De privata inslagen i missbrukarvården har ökat............. Sjukvård och vårdutnyttjande .................................. Patienternas utgifter för hälso- och sjukvård har ökat ...... Betydande personalminskningar inom hälso- och Antalet vårdplatser har minskat ...................................... Vårdtiderna har blivit kortare.......................................... De yngres vårdkonsumtion har minskat .......................... Drygt var tionde person med vårdbehov avstår från att Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt ........................ Läkemedelsanvändningen har ökat bland de yngre.......... 2.2.6 Ökad ambitionsnivå, men också ökad differentie- ring i insatserna för personer med funktionshinder ... Handikappreformen och psykiatrireformen ..................... Täcker insatserna de befintliga behoven? Ökade kostnader, men ofullständig behovstäckning ........ Förbättrade villkor för vissa – försämrade villkor för Bristande samverkan och bristande information är ett 2.2.7 Äldreomsorgens utveckling – allt färre får hjälp....... Färre får del av äldreomsorgens resurser ......................... Strängare biståndsbedömningar och hårdare prio- Äldreomsorgens utformning och kvalitet......................... Nya organisationsformer och ökad variation ..174 2.2.8 Stora organisationsförändringar på välfärds- Decentraliseringen har förstärkts .................................... Marknadsinfluerade förändringar av välfärds- Välfärdstjänster i privat drift har ökat i omfattning ......... Välfärd, ofärd och ojämlikhet ..................................................... Sysselsättning, arbetsförhållanden och utbildning................. 3.1.1 – präglat av sysselsätt- Ungdomar och invandrare hårt drabbade av arbets- 3.1.2 Andra större förändringar på arbetsmarknaden ........ Fler har fått tillfälliga anställningar ................................ 3.1.3 Arbetstagarnas fysiska och psykiska arbetsför- Fysiskt krävande och enformiga arbeten fortfarande Kvinnor har fått sämre psykisk arbetsmiljö ..................... Andra gruppskillnader i arbetsvillkor.............................. 3.1.4 Utbildningsnivåerna har ökat för både äldre och Vuxenutbildningen har expanderat ................................. Sänkta inkomster och ökade inkomstskillnader ..................... Inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män har minskat något .212 De genomsnittliga inkomstnivåerna har sänkts............................. Inkomstskillnaderna har ökat ....................................................... Inkomstnivåer och inkomstskillnader över livscykeln ................... Allt fler har inkomster som underskrider socialbidrags- Allt fler barn lever i hushåll med mycket låga inkomster .............. Allt fler lever under stora ekonomiska svårigheter ........................ Förändringar i dödlighet och ohälsa ..................................... Sociala skillnader i dödlighet kvarstår .......................................... Tendenser till ökad ohälsa under d ecenniets första hälft ............... Ohälsan är ojämnt fördelad mellan befolkningsgrupper ................ Klasskillnaderna i ohälsa kvarstår ................................................ Ojämlikheten i hälsa har inte ökat i omfattning ............................ Social förankring, boende och hemlöshet.............................. 3.4.1 Människors sociala förankring har inte försvagats ... Bristande sociala nätverk och avsaknad av vän - skapsrelationer vanligare bland utrikesfödda ................... Förändringar av bostads - och boendeförhållanden .... 3.4.3 Hemlöshetsproblematik – ett område präglat av stora Orsakerna bakom hemlöshet är otillräckligt belysta ......... Effekterna av insatserna är i stort sett okända .................. Regionala skillnader i välfärd .................................. Utsatthet och ackumulering av ofärd.................................... Bristande ekonomiska resurser – ett centralt välfärdsproblem ....... Vissa grupper har särskilt höga risker för att drabbas av flera Välfärdsproblem bland de arbetslösa ............................................ Välfärdsförändringar – har varit ett unikt Ofärd, kunskapsluckor och vägval ............................................ Välfärd .............................................................vid vägskäl Underlag .............................till Kommittén Välfärdsbokslut Kommitténs uppdrag är att beskriva utvecklingen av människors välfärd . Denna beskrivning görs mot bakgrund av hur strukturella och institutionella förutsättningar förändrats . I enlighet med de direktiv som föreligger lämnar vi med detta betänkande en första delrapport. Den centrala uppgiften för kommittén är att göra en samlad bedöm- ning av välfärdsutvecklingen . Kommittén har tolkat uppdraget så att detta också inbegriper en översikt av hur viktiga strukturella villkor och de socialpolitiska stödsystemen förändrats. Ett uttalat mål för arbetet har dessutom varit att identifiera viktiga kun- skapsluckor samt att peka ut forskningsuppgifter av särskild relevans för 2000-talets socialpolitiska utmaningar. Flera av de områden som kommittén förväntas belysa är eller har varit föremål för utredning i olika statliga kommittéer eller är en del av de statistik- och rapporteringsuppdrag som åvilar olika statliga myndigheter. Kommittén har mot denna bakgrund valt att ägna mindre uppmärksamhet åt vissa områden som belyses i andra sammanhang, såsom vuxenutbildning, rehabiliteringsfrågor, frivilligsektorn, regional utveckling och konsekvenser av boendesegregation. Delbetänkandet grundar sig på olika typer av underlag som dels tagits fram direkt för kommittén, dels funnits tillgängliga på annat sätt i sta- tistik, forskning och andra utredningar. De underlag som tagits fram inom ramen för kommitténs arbete är av olika karaktär. För det första har kommittén gjort egna analyser och författat självständiga underlag och sammanställningar. För det andra har en rad forskare givits i upp- drag att författa underlag på olika områden. För det tredje har ett antal myndigheter bidragit med underlag. Ett flertal analysuppdrag har lagts på . har lämnat uppdrag till och medan Utbildnings- departementet har lämnat uppdrag till att komma med underlag om 1990-talsutvecklingen. Samtliga underlag har i seminarie- form granskats och diskuterats av externa experter och finns förtecknade i bilaga 2 i detta betänkande. Underlagen kommer senare att publiceras genom kommitténs försorg eller göras tillgängliga på annat sätt. Ett delbokslut över välfärdsutvecklingen Ett ekonomiskt bokslut består dels av en översikt över ett företags eller en förenings intäkter och kostnader , dels av en sammanställning av verksamhetens tillgångar och skulder vid periodens slut. Medan valutan i företagsekonomiska bokslut är kronor och ören är valutan i ett välfärdsbokslut istället välfärd i vid mening. Ett bokslut utgör normalt ett underlag för bedömning av ett företags verksamhet och därmed för beslut om dess framtida inriktning. Ett bokslut för välfärden syftar på samma sätt till att utgöra ett underlag för bedömningar av välfärdens och socialpolitikens utveckling och därmed för beslut om politikens framtida inriktning. Eftersom det ännu saknas underlag för att göra ett bokslut för rubriceras detta första betänkande från Kommittén Välfärdsbokslut som ett delbokslut. Hur ska man då förstå välfärd i vid mening? I den dominerande svenska forskningstraditionen har välfärd ofta definierats som för- fogande över resurser i pengar, ägodelar, kunskaper, psykisk och fysisk energi, sociala relationer, säkerhet m.m. med vars hjälp individen kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor (: 25). I stället för att söka mäta ett eftersträvansvärt idealtillstånd som gäller för alla individer, mäter man vilka resurser och möjligheter individen har att förverkliga sina egna mål i livet, vilka dessa än är. Med ett sådant perspektiv är pengar bara en av många resurser som individen kan omsätta i sin strävan efter ett gott liv. Utgångspunkten är att frågor om välfärdens utveckling inte kan besvaras enbart utifrån kunskap om ekonomiskt välstånd. En orsak till förvirring är att begreppet välfärd i debatten omväx- lande används om individuella levnadsförhållanden, om landets tillväxt och för att beskriva de strukturer av offentliga transfereringar och tjänster som utgör ett lands socialpolitik. Vad välfärdsforskningen lär oss är dock att de flesta individers välfärd i väsentliga avseenden är avhängig socialpolitikens utformning. Medan goda individuella lev- nadsförhållanden otvivelaktigt har ett egenvärde, avgörs enligt vårt för- menande värdet av de välfärdsstatliga systemen ytterst av deras förmåga att garantera medborgarna den typ av resurser som beskrivs ovan. Vi kommer att betrakta människors resurser, i vid bemärkelse, som den valuta med vars hjälp välfärden kan beskrivas. Det inbegriper inte bara en översikt över tillgång och fördelning av resurser i största allmänhet, utan också att särskild vikt läggs vid bristande resurser, det vill säga ofärdsproblem av olika slag. Trots uppenbara sk illnader mellan ekonomiska och sociala bokslut vad gäller deras respektive valutor, finns det tankegångar i det traditionella bokslutsförfarandet som är relevanta för en översikt av välfärdsutvecklingen . Ett bokslut ska präglas av en tydlig, men försiktigt hållen, beskrivning av relevanta förhållanden. Det ska i ett bokslut inte göras några explicita specifikationer eller analyser av vilka motiven eller orsakerna är bakom de utfall som kan observeras. Däremot är det brukligt att i den så kallade förvaltningsberättelsen beskriva viktiga händelser som inträffat och som kan ha haft betydelse för det observerade utfallet. En förvaltningsberättelse översatt till en välfärds- kontext består i bakgrundsbeskrivningar mot vilka välfärdsutvecklingen bör ses. För ett företag är det relevant att beskriva olika marknaders utveckling och andra omvärldsförändringar. På välfärdsområdet är det viktigt att beskriva såväl ekonomiska och demografiska förändringar som utvecklingen i de socialpolitiska åtgärdssystemen. En vägledande och viktig princip i ett bokslut är att beskrivningen tydligt går att särskilja från bedömningarna av den. Bokslutet ska kunna ligga till grund för bedömningar av utvecklingen, men ska däremot inte i sig vara bemängt av bedömningar eller konkreta förslag. Vi har strävat efter att följa denna princip. Något som är viktigt att komma ihåg när man tar del av den bild som förmedlas inom ramen för detta välfärdsbokslut är att den enbart är baserad på uppgifter som man, med någorlunda rimliga vetenskapliga anspråk, kan anse stabila och rättvisande. Kommittén är genomgående sammansatt av forskare och värderingen av olika sorters kunskap har varit central i arbetet med betänkandet. Vidare är fokus så gott som uteslutande riktat mot vad som hänt sett på nationell nivå, vilket innebär att utvecklingen för enskilda kommuner, landsting eller regioner inte fångas upp. Sammantaget innebär detta att det finns välfärdspolitiskt relevanta utvecklingsdrag som inte fångas upp i denna genomgång. Mycket som har hänt undandrar sig beskrivningar utifrån tillgängliga data och vissa kommuner har genomgått förändringar som radikalt avviker från det generella mönstret. I betänkandet presenteras sådan kunskap om välfärdsutvecklingen i som kommittén anser att det finns rimliga belägg för. Huvudresultaten finns sammanfattade i avsnittet Delbokslut: Väl- färden – en sammanfattning. Betänkandet är i övrigt uppdelat i fyra kapitel. I det första kapitlet behandlas de strukturella förutsättningar som gällt . Med detta avses de e konomiska, sysselsätt- ningsmässiga och demografiska förhållanden som inte bara påverkat människors levnadsförhållanden, utan också utgjort förutsättningar för de socialpolitiska åtgärdssystemen och den välfärdspolitik som syftar till fördelning av ekonomiskt välstånd och av välfärd i en vidare mening. I det andra kapitlet granskas i två delar välfärdspolitikens utveckling. I den första behandlas utvecklingen när det gäller olika insatser som syftar till att förbättra människors försörjningssituation. Här beskrivs huvuddragen för arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshets- ersättningarna, förändringar inom socialförsäkringarna och familjestödet och hur socialbidraget utvecklats. I den andra delen behandlas den del av välfärdsstaten som är inriktad på produktionen av olika typer av välfärdstjänster, eller som det i dagspolitiken ofta benämns vård, skola och omsorg. Inledningsvis görs en översikt över hur de offentliga resurserna till olika områden varierat över decenniet. Framställningen därefter följer i någon mån ett livscykelperspektiv. Först behandlas barnomsorg och skola samt den sociala barn- och ungdomsvården. Därefter följer genomgångar av missbrukarvården, hälso- och sjuk- vården, omsorgen om personer med funktionshinder samt äldre- omsorgen. Avsnittet om välfärdstjänsterna avslutas med en diskussion om de många organisationsförändringar som skett under det kristyngda . I det tredje kapitlet redovisas en bild av den individuella välfärds- utvecklingen . Först beskrivs befolkningens situation med avseende på sysselsättning, arbetsförhållanden och utbildning. Därefter studeras inkomster, inkomstfördelning och andra aspekter på ekonomiska resurser. Hälsa och dödlighet avhandlas i ett särskilt avsnitt som följs av en beskrivning av social förankring, boende och hemlöshet. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om grupper som upplever resursbrister i mer än ett avseende. I betänkandets fjärde kapitel söker vi i korthet lyfta fram några centrala välfärdsproblem i olika befolkningsgrupper. Vi pekar också på ett antal kunskapsluckor vad gäller centrala aspekter av välfärds- utvecklingen, och anger inriktningen på kommitténs fortsatta arbete. Avslutningsvis urskiljs några viktiga vägval inför den framtida inrikt- ningen på socialpolitiken. Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning har befolkningens sammansättning i förändrats på ett sätt som har haft direkta konsekvenser för välfärden och de socialpolitiska stödsystemen. Vi har bevittnat en kraftig ökning av antalet äldre pensionärer, en omfattande flyktinginvandring första hälft och ett snabbt fall i barnafödandet. Ökningen av antalet äldre personer i befolkningen gäller enbart dem som är eller äldre. Antalet yngre pensionärer har till och med minskat något. Uppgången utgör en förlängning av en trend som inleddes redan under tidigare decennier, och ökade antalet personer i gruppen eller äldre . Ur ett välfärdsstatsperspektiv är denna utveckling av stor betydelse, då man i denna åldersgrupp använder en relativt stor del av de resurser som finns inom de offentliga vård- och omsorgssystemen. Ett flertal internationella konflikter och inbördeskrig har lett till att i olika vågor har tagit emot flyktingar. De ojämförligt starkaste strömmarna kom från det sönderfallande före detta . Invandringen i övrigt ligger i stort sett i nivå med siffrorna för 1980-talets senare del. Av dem som beviljats uppehållst illstånd kom drygt hälften från det , från eller och från eller . De stora flyktinggrupperna anlände som den svenska samhälls- ekonomin och arbetsmarknaden genomgick sina mest ogynnsamma faser. Möjligheterna för de nyanlända flyktingarna att hitta försörj- ningsmöjligheter på den öppna arbetsmarknaden var därför starkt begränsade och eftersom inga andra skyddsnät egentligen fanns för denna grupp blev de i stor omfattning hänvisade till att klara sig med hjälp av socialbidrag. Fruktsamheten i har präglats av mycket kraftiga svängningar och var barnafödan- det uppe i det för europeiska förhållanden mycket höga talet 2,1 barn per 18 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning började dock fruktsamheten att sjunka mycket snabbt och ligger den i genomsnitt på 1,5 barn per kvinna, vilket är den lägsta nivå som någonsin registrerats i vårt land. Nedgången har varit tydligast bland yngre kvinnor, vilket har inneburit en successiv förskjutning av barnafödandet mot allt högre åldrar. Kvinnor med låga arbetsinkomster och låg utbildning uppvisar också en lägre fruktsamhet än andra grupper. Sammantaget finns det mycket som talar för att bar- nafödandet blivit allt mer av en resursfråga . En viktig konsekvens av de snabbt fallande födelsetalen är att barnkullarnas storlek varierar kraftigt. De största barnkullarna är runt , medan antalet barn som är i förskoleåldern är betydligt mindre. nådde arbetslösheten i nivåer som inte före- kommit sedan krisåren . ökade den öppna arbetslösheten i från knappt två till . Sysselsättningen minskade totalt med mer än en halv miljon personer . var arbetslösheten i stort sett oförändrad, medan en kraftig nedgång inleddes . Totalt sett har recessionen slagit hårdast mot tillverknings- och byggnadsindustri, medan man inom den privata tjänstesektorn t o m haft en sys- selsättningsökning . har sysselsättningsfallet varit störst inom hälso- och sjukvård och sociala tjänster. Mest har arbetslösheten ökat bland ungdomar. Också för dessa skedde den mest markanta uppgången första hälft, och 1994 hade var tredje person i åldrarna varit arbetslös . För perioden därefter har den öppna arbetslösheten dock minskat i gruppen. Ungdomarnas svårigheter på arbetsmarknaden har också kommit till uttryck i att allt fler har stått utanför arbetskraften. Denna trend har varit mer ihållande än arbetslöshetens uppgång för de unga. fördubblades i stort sett andelen unga mellan som inte stod till arbetsmarknadens förfogande. Ingen annan åldersgrupp har varit i närheten av en sådan utveckling. En anledning till detta är att det för unga ligger mer nära till hands att fortsätta med utbildning när möjligheterna till arbete är små. Jämfört med 1980-talets senare hälft har också andelen studerande bland ungdomar förd ubblats .