sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att genomföra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn. förordnade statsrådet generaldirektören till särskild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen expedi- tions- och rättschefen samt rättschefen . Som experter i utredningen förordnades departements- sekreteraren , kammarrättsassessorn och chefsjuristen . Vidare förordnades som experter arbetsrättsjuristen , gruppchefen och förhandlaren . entledigades och förordnades departementssekreteraren som expert. Sekreterare åt utredningen har varit hovrättsassessorn fr.o.m. . Utredningen, som har antagit namnet , får här- med överlämna betänkandet Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80). Ett särskilt yttrande har lämnats av och . Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:260) om Förslag till Lag om ändring i lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet................................. 3Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 29 4Förslag till Förordning om ändring i anställningsförord- ningen (1994:373)..................................................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1980:1030) Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:377) med instruktion för ........................................ Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten........................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:379) Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:380) Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:381) Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:382) 12Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:318) med instruktion för Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1991:1524) med instruktion för ................................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för ................................. Förslag till Förordning om ändring i högskole- förordningen (1993:100)............................................................ Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:1524) med regeringens arbetsgivarnyckel............................................ Förslag till Förordning om ändring i förordningen( 1988:341) med instruktion för Talboks-och ............... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:630) med instruktion för Svenskt biografiskt lexikon ........................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:676) med instruktion för ......................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:730) med instruktion för ................................... 22Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:1183) med instruktion för Livrustkammaren, slott Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:1186) med instruktion för ......................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:1225) med instruktion för ................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:1583) med instruktion för ................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för ........................................ Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1993:98) med instruktion för ............... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1994:272) med instruktion för ........................................ Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1994:728) med instruktion för och TV ......... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1994:1452) med instruktion för Lotteriinspektionen ...................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för ........................................ 32Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1995:869) med instruktion för (Sida)...................................................................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1995:945) Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet................................ Förslag till Förordning om ändring i åklagarförord- ningen (1996:205)..................................................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:502) med instruktion för ()............. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:645) med instruktion för ................................. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1998:414) med instruktion för ......................... Förslag till Förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558) ............................................................................. Utredningsuppdraget och dess genomförande....................... Offentlig förvaltning och allmänhetens förtroende....................... Nuvarande reglering och praxis beträffande bisysslor.......... Regleringen för statligt anställda................................................ 3.3.1 Lagen om offentlig anställning....................................... Anställningsförordningen (AF) ...................................... ALFA - Allmänt löne- och förmånsavtal........................ Universitets- och högskolelärare.................................... Myndigheter på finansmarknadsområdet........................ Regleringen för kommun- och landstingsanställda ....................... Regleringen för försäkringskasseanställda.................................. Vissa övriga bestämmelser ....................................................... Regleringen inom den privata sektorn ............................ Praxis och riktlinjer .................................................................. 3.7.8 Uttalanden av JK och JO m.fl. ..................................... Internationella åtaganden och domstolar ................................... 5Statistisk undersökning av de offentligt anställdas bisyssle- innehav ...................................................................................... Närmare om resultaten............................................................ Utvärdering av reglering och praxis..................................... Kommuner och landsting ......................................................... Överväganden och förslag ................................................... 7.1.1 Bör förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor 7.1.2 Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor bör göras 7.1.3.2 Bakgrunden till dagens regler......................... Domarnas olika bisysslor ............................... Universitets- och högskolelärare................................... 7.1.6 Vilka bisysslor blir att betrakta som förtroende- 7.4.1 Behövs ett nytt kontrollsystem? 7.4.2 Olika alternativs för- och nackdelar .............................. Ett nytt kontrollsystem................................................. 7.4.4 Anmälningsskyldighet för vissa arbetstagare ................. Författnings- eller avtalsreglering ............................................. Konsekvenser av utredningens förslag ................................. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet................................................. 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 204 9.4Förslaget till förordning om ändring i anställningsförordningen (1994:373) .............................................................................. 9.5Förslagen till förordningar om ändring i förordningar med instruktion för hyresnämnd och domstolar...................................................... 9.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1988:318) med instruktion för för Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1991:1524) med instruktion för ................................ 9.9Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för ............... Förslaget till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) .............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1524) med Förslagen till förordningar om ändringar i förordningar med myndighetsinstruktioner (förslag 18-27, 29-39) .......................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:272) med instruktion för ....................................... Direktiven (dir. 1998:79) ............................................................ SCB:s rapporter, tabeller och undersökningsformulär .................. Checklista för förtroendeskadliga bisysslor .................................. Utredningens uppgift har varit att genomföra en översyn av bisyssle- regleringen inom den offentliga sektorn. I uppdraget har ingått att sär- skilt analysera regleringen av de förtroendeskadliga bisysslorna och kontrollen av hur regleringen följs. Det har också innefattat att genom- föra en kartläggning av omfattningen och beskaffenheten av de offent- ligt anställdas bisyssleinnehav, att föreslå de förändringar som kan anses lämpliga, att ta ställning till om det finns anledning att förändra den nuva- rande grundsystematiken med författnings- respektive avtalsreglering av bisysslor och att särskilt behandla reglerna om domarnas bisysslor. Offentligt anställda hos staten, kommunerna, landstingen och försäk- ringskassorna får inte ha bisysslor som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet (förtroendeskadliga bisysslor). Arbetsgivaren kan också för- bjuda arbetstagaren att ha bisysslor som inverkar hindrande på arbetet (arbetshindrande bisysslor) eller som innebär att arbetstagaren konkur- rerar med myndighetens verksamhet (konkurrensbisysslor). De förbud som gäller mot förtroendeskadliga bisysslor är betingade av de särskilda krav på integritet som den offentliga anställningen ställer på arbetstagarna. Kraven kan härledas ur regeringsformen, som slår fast att domstolar och förvaltningsmyndigheter skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Med bisyssla avses varje anställning, uppdrag eller annan verksam- het som en anställd har vid sidan av sin huvudanställning. Att sköta sina egna och familjens privata angelägenheter räknas inte som bisyssla. De statsanställdas bisysslor regleras i två olika former. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor finns i lagen om offentlig anställning. Ar- betshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor regleras i kollektivavtal mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden. För arbetstagare hos de allmänna försäkringskassorna gäller samma uppdelning. För arbets- tagare i kommuner och landsting finns däremot reglerna om såväl de förtroendeskadliga som de arbetshindrande bisysslorna och konkurrens- bisysslorna i kollektivavtal. Kartläggningen av offentligt anställdas bisysslor I avsikt att få ett underlag för överväganden och förslag har utredningen med hjälp av () genomfört en enkätunder- sökning bland ca 15 000 offentligt anställda. I enkäten ställdes frågor om bl.a. innehav av, motiv till, tidsåtgång för och information om bisysslor. Enligt undersökningen har av de offentligt anställda en eller fle- ra bisysslor. Jämfört med en liknande undersökning som gjordes har andelen gått ned . Andelen är ungefär densamma inom staten, kommunerna, landstingen och försäk- ringskassorna. Däremot förekommer stora skillnader mellan olika grup- per av anställda. Bisysslor är exempelvis mycket vanligare bland verks- chefer och domare. Av undersökningen drar utredningen slutsatsen att den totala bisyss- lefrekvensen bland de offentligt anställda med hänsyn till bisysslebe- greppets vidd inte kan anses särskilt anmärkningsvärd eller oroande. Dessutom utförs en betydande del av de offentligt anställdas bisysslor hos andra offentliga myndigheter och förvaltningar eller ideella organi- sationer. Utredningen konstaterar dock att arbetsgivarna allmänt sett kan bli betydligt bättre i fråga om att informera sina anställda om bi- sysslereglerna och att utnyttja de möjligheter som finns för att få upp- gifter om bisysslor. Utvärderingen av regler och praxis Efter en genomgång av praxis i fråga om bisysslor har utredningen fått uppfattningen att denna är relativt enhetlig, stabil och väl avvägd. Ut- rymmet i 7 § lagen om offentlig anställning för individuella bedömningar utnyttjas. Informationen till de anställda om bisysslereglerna samt de statliga arbetsgivarnas möjlighet att förhöra sig om bisysslor och ge be- sked om dessas tillåtlighet kan däremot bli bättre. Likaså har uppdel- ningen av reglerna mellan författning och avtal ibland ansetts ge vissa tillämpningsproblem. Bland de tre huvudtyperna av otillåtna bisysslor är det alltid de förtroen- deskadliga som har stått i centrum. Att se över regleringen av denna typ av bisysslor har enligt direktiven varit utredningens huvudinriktning. Utredningen anser att praxis visar att den allmänna regeln om förtro- endeskadliga bisysslor i de flesta fall uppfyller kravet att det skall finnas möjlighet att sätta stopp för bisysslor som kan skada förtroendet för för- valtningen. Den omfattning av bisyssleinnehavet bland offentligt anställ- da som framkommit i den statistiska undersökningen kan inte heller tas till intäkt för att reglerna i sak behöver skärpas. Vare sig praxis eller fö- rekomsten av bisysslor ger därför anledning att göra några större sakliga ändringar i nuvarande regler för att utvidga eller begränsa bisyssleför- budets räckvidd. De problem som kan finnas inom särskilda områden beror snarare på brist i informationen om reglerna och kontrollen av att de efterlevs än på deras sakliga innehåll. Snarare än generella utvidg- ningar av förbudsreglerna bör därför enligt utredningen bättre kontroll införas på vissa områden, i synnerhet vid myndigheter och förvaltningar med myndighetsutövning, tillsyn och upphandlingsuppgifter. Att reglerna allmänt sett inte har missat någon viss typ av bisyssla eller medfört tillämpningsproblem av någon större omfattning innebär naturligtvis inte att bisysslefallen alltid är problemfria. Men dessa pro- blem är mindre än de nackdelar som mindre flexibla och mer detaljerade regler för olika verksamheter, förvaltningsområden, grupper av anställda eller bisyssletyper skulle innebära. Utredningen har därför, och på grund av den skepsis som vid våra kontakter med myndigheter m.fl. framförts mot en sådan ordning, avstått från att föreslå nya specialregler. Utredningen föreslår alltså inga ändringar i sak i reglerna om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Eftersom en allmänt hållen regel kan vara svår att tillämpa inte minst för arbetstagarna finns det dock skäl att försöka göra den tydligare genom att ge viss vägledning om några för- hållanden av betydelse för bedömningen av en bisyssla. Därför föreslår utredningen att de verksamhetsområden där risken för förtroendeskada är särskilt stor skall anges i bestämmelsen. Dessa områden är rättskip- ning, myndighetsutövning, tillsyn, upphandling, egendomsförvaltning och ledning av offentlig förvaltning. Utredningen har vidare funnit att de nu gällande specialreglerna för skatteförvaltningen och kan upphävas. För domare gäller samma generella bisyssleregler som för andra statsanställda. Utredningen betonar de mycket noggranna överväganden som såväl den enskilde domaren som den som avser att anlita domaren för något uppdrag bör göra. Domarnas uppgifter och deras roll i sam- hället är sådana att kravet på allmänhetens förtroende gör sig särskilt starkt gällande när det gäller domstolarnas verksamhet. Utredningen har dock funnit att de fördelar som finns med en allmänt hållen bisysslere- gel, med utrymme för bedömningar i varje enskilt fall, gör sig gällande även beträffande domarna. Utredningen har alltså inte ansett det moti- verat att införa speciella bisyssloförbud för domare eller någon särskild kategori av dem. Däremot framför utredningen sin uppfattning om inne- börden för domarnas del av dagens regler om bisysslor, bl.a. att skilje- mannauppdrag och styrelseuppdrag i vinstdrivande bolag med få un- dantag inte kan anses förenliga med 7 § lagen om offentlig anställning. Arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor Utredningen har dragit slutsatsen att arbetshindrande bisysslor generellt inte är något problem. Gällande regler ger arbetsgivarna möjlighet att stoppa bisysslor som är arbetshindrande. Det är till stor del en arbets- ledningsfråga att göra detta på lämpligt sätt. Inte heller konkurrensbisysslor tycks utgöra något större problem. Utredningen menar att det är anställningsmyndigheten som har bäst för- utsättningar att pröva om en bisyssla är konkurrensskadlig eller ej. Där- för föreslår utredningen att den prövningen på den statliga sidan skall ligga på myndigheten/arbetsgivaren - vilket den på den kommunala sidan redan gör - och inte som på regeringen. Genom förbättrad information från arbetsgivarna och utredningens förslag om uppgiftsskyldighet för arbetstagarna avseende arbetshind- rande bisysslor och konkurrensbisysslor såväl som förtroendeskadliga bisysslor kan eventuella problem dessutom antas minska. Arbetsgivarens befogenhet och skyldighet att reagera på förtroende- skadliga bisysslor och agera på ett tidigt stadium måste förbättras fram- för allt på den statliga sidan. För att kunna bedöma bisysslefrågor innan skada har skett, dvs. innan allmänhetens förtroende riskerar att skadas, är det viktigt att det blir en naturlig sak att ta upp och diskutera sådana frågor mellan arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen föreslår att en arbetsgivare som får kännedom om en förtroendeskadlig bisyssla skall vara skyldig att ålägga arbetstagaren att upphöra med eller inte åta sig Genom att dels arbetsgivaren får en skyldighet att informera sina arbetstagare om vad som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig, dels en arbetstagare på arbetsgivarens begäran skall lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma arbetstagarens bi- sysslor, bör en rimlig diskussion kunna föras löpande och i de flesta fall inte behöva leda till drastiska åtgärder. Det får anses självklart att en arbetstagare som önskar det har rätt att få besked av arbetsgivaren om dennes syn på en bisysslas tillåtlighet. Regeln om bisysslobesked i 12 § anställningsförordningen kan därmed upphävas. Reglerna om förtroendeskadliga bisysslor samlas enligt utredningens förslag i lagen om offentlig anställning och görs tillämpliga även på kommuner och landsting. Arbetstagarens uppgiftsskyldighet skall av praktiska skäl gälla alla bisyssletyper. Överprövningen av beslut om bi- sysslor blir enhetlig genom att tingsrätt eller Arbetsdomstolen skall kun- na överpröva såväl beslut om förtroendeskadliga bisysslor som fattats med stöd av lagen om offentlig anställning som beslut i fråga om arbets- hindrande- eller konkurrensbisysslor, vilka fattats med stöd av kollekti- vavtal. Domarnas speciella ställning och det särskilda rättssäkerhetsintresse som ligger i att deras bisysslor kommer upp till bedömning har gjort att utredningen föreslår att domare som anställs genom beslut av regering- en på eget initiativ skall anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. Anmäl- ningsskyldigheten tas in i lag. sendet är enligt förslaget det organ som skall handlägga frågor om do- marnas bisysslor. Det leder bl.a. till att uppgifterna blir offentliga. Även generaldirektörer, landshövdingar, andra chefer för förvalt- ningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen samt försäkrings- kassornas direktörer får en lagstadgad skyldighet att anmäla sina bi- sysslor, i de fallen till regeringen respektive styrelsen för försäkringskas- san. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor har samma syfte på kommun- och landstingsområdet som på det statliga området. Det handlar om att upprätthålla allmänhetens förtroende för saklighet och opartiskhet i för- valtningen. Detta intresse gör sig gällande med samma styrka på det kommunala området som på det statliga. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i den offentliga förvaltningen gäller inte bara staten utan även kommuner och landsting. Det är ett allmänt intresse som går utöver förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Kommunerna och landstingen svarar för den helt övervägande delen av den offentliga förvaltningen. Den allmänhet vars förtroende för förvaltningen bisysslereglerna är till för att skydda har minst lika mycket kontakter med kommunala förvaltningar som med statliga myndigheter. De kommunala förvaltningarna utövar makt och myndighet, tillsyn och kontroll och bedriver upphandling på samma sätt som de statliga myn- digheterna. Utredningens slutsats är därför att det är principiellt felaktigt att ta in förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i kollektivavtal och att det finns starka skäl för att förbudet även på den kommunala sidan skall regleras i författning. Ett sådant förbud med anknytande regler kan en- ligt utredningens mening inte anses inkräkta på den kommunala självsty- relsen. De skäl av närmast praktisk karaktär som kan anföras till stöd för att regleringen på den kommunala sidan alltjämt skall vara samlad på ett ställe väger inte upp de principiella invändningarna mot avtalsregle- ring. Utredningen föreslår således att bestämmelserna om förtroende- skadliga bisysslor i lagen om offentlig anställning skall gälla för hela den offentliga sektorn. Samma principiella skäl som beträffande de förtroen- deskadliga bisysslorna gör sig inte gällande beträffande arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor. Dessa skall därför inom såväl det statliga som det kommunala området fortfarande kunna regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Utredningens bedömning är att förslagen inte ger några nämnvärda ekonomiska eller andra konsekvenser som kräver särskild redovisning. The principal task of the inquiry has been to conduct a review of the re- gulations within the public sector concerning extra-occupational activiti- es. In particular we were asked to analyse the regulation of extra- occupational activities that adversely affect confidence and check how the regulations are followed. Among other things, this has also involved conducting a survey of the extent and nature of the extra-occupational activities of public servants; proposing changes that might be deemed suitable to consider if there is due cause to change the current basic system of regulating extra-occupational activities by constitutional and contractual legislation; and paying particular attention to the regulations concerning the extra-occupational activities of judges. Public servants employed by the state, the municipalities, the county co- uncils and social insurance offices are not allowed to have extra- occupational activities that might adversely affect confidence in their impartiality (extra-occupational activities adversely affecting confiden- ce). An employer can also forbid employees from having extra- occupational activities that have an adverse effect on the performance of their duties (extra-occupational activities adversely affecting working practices) or such extra-occupational activities that result in the employ- ee competing with the activities of the authority (extra-occupational ac- tivities of a competitive nature).