sou · GOB399d4 · 2001-01-01 00:00:00 — 2.3Reglerna garanterar att kandidater utbildas för rättskipningsupp- gifter genom lämplig utbildning, som bekostas av staten. Det organ som avses i punkt 1.3 sörjer för att utbildningen är ända- målsenlig och likaså för organiserandet av dess genomförande med hänsyn till de krav på vidsynthet, skicklighet och opartisk- het som är en förutsättning för rättskipningsuppgifter. 3.1Beslut om en kandidats utnämning till domare och förordnande vid en viss domstol fattas av det oberoende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller med dess tillstyrkan eller efter dess hörande. 3.2Reglerna innehåller bestämmelser om sådana omständigheter i en kandidats eller dennes nära anhörigas tidigare verksamhet som kan väcka befogat tvivel om den berörda kandidatens opar- tiskhet och oberoende och därmed utgöra ett hinder för hans eller hennes förordnande vid en domstol. 3.3Om det i rekryteringsförfarandet ingår en prövotid – som i så fall måste vara kort – efter utnämningen till domare men före den slutliga bekräftelsen av utnämningen, eller om förordnandet är tidsbegränsat med möjlighet till förlängning, får ett beslut att inte bekräfta förordnandet, respektive att inte förlänga det, fattas endast av det oberoende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller med dess tillstyrkan eller efter dess hörande. Punkt 1.4 skall också gälla den som genom- går en prövotid. 3.4En domare som innehar en tjänst i en domstol får som grund- regel inte förordnas till en annan domartjänst eller på annan ort, ej ens i form av befordran, utan vederbörandes fria samtycke. Undantag härifrån får ske endast om omplacering är en discipli- när påföljd eller vid fall av en lagenlig reform av domstols- väsendet liksom vid fall av tillfälligt förordnande att biträda en angränsande domstol, dock att längsta tid för ett sådant förord- nande skall vara bestämt i reglerna, allt dock under iakttagande av bestämmelserna i punkt 1.4. 4.1Om befordringssystemet inte grundas på ålder i tjänsten, skall det grundas uteslutande på den skicklighet och de meriter som en domare visat i utförandet av sina uppgifter som domare allt efter en objektiv bedömning av en eller flera andra domare och efter samråd med domaren i fråga. Beslut om befordran skall sedan fattas av det organ som avses i punkt 1.3, på förslag av detta organ eller efter dess tillstyrkan. Domare som inte föreslås för befordran måste ha möjlighet att klaga inför detta organ. 4.2En domare får ha bisysslor, bland annat verksamhet som avser hans eller hennes medborgerliga rättigheter. Denna frihet får inte begränsas annat än i den mån bisysslan är oförenlig med förtro- endet för domarens opartiskhet, oberoende eller beredskap att samvetsgrant och inom skälig tid handlägga de ärenden som an- kommer på denne. För annan inkomstbringande bisyssla än litte- rär eller konstnärlig verksamhet krävs förhandstillstånd enligt villkor som anges i reglerna. 4.3En domare skall avhålla sig från varje beteende, åtgärd eller ut- talande som kan påverka förtroendet för hans eller hennes opar- tiskhet och oberoende. 4.4Reglerna säkerställer att domare vidmakthåller och vidgar de kunskaper i tekniskt, socialt och kulturellt hänseende som krävs för att fullgöra sina åliggande genom regelbunden tillgång till ut- bildning, bekostad och anordnad av staten, med beaktande av vad som anges i punkt 2.3. 5.1Om en domare åsidosätter något åliggande som uttryckligen framgår av reglerna, får detta endast föranleda påföljd efter be- slut, på förslag eller efter tillstyrkan av en domstol eller ett organ, vars ledamöter till minst hälften är valda bland domare, efter ett förfarande vari ingår hörande av alla parter av en typ som medger korsförhör och i vilket den domare som förfarandet avser skall ha rätt att anlita en försvarare. Den påföljdsskala som skall tillämpas skall anges i reglerna och följa proportionalitets- principen. Beslut av förvaltningsmyndighet, domstol eller myndighet om sådan påföljd som här avses skall kunna över- klagas vid en högre rättslig instans. 5.2Gottgörelse för skada som någon rättsstridigt har åsamkats till följd av ett beslut eller en handling av en domare i tjänsten skall garanteras av staten. reglerna får innehålla bestämmelser om att staten inom en bestämd gräns kan bestämma att domaren genom ett rättsligt förfarande i fall av grovt oursäktligt åsidosättande av de bestämmelser som gäller för fullgörande av en domares åligganden skall kunna krävas på återbetalning. Anspråk härom skall väckas hos den behöriga domstolen och måste föregås av en överenskommelse med det organ som avses i 1.3. 5.3Var och en skall ha möjlighet att utan formaliteter hos ett obero- ende organ påtala brister i rättsskyddet i ett enskilt fall. Detta organ skall ha behörighet att, om en noggrann undersökning visar att en domare obestridligen har gjort sig skyldig till en för- summelse som avses i punkt 5.1, klaga hos den disciplinära myndigheten, eller åtminstone att rekommendera att klagan anförs hos den myndighet som normalt är behörig att i enlighet med reglerna påtala saken. 6Ersättning och sociala förmåner 6.1Domare med rättskipning som yrke skall vara berättigade till så stor ersättning att de är skyddade mot påtryckningar som är ägnade att påverka deras beslut och, i vidare mening, deras yrkesmässiga uppträdande som domare och därmed äventyra deras oberoende och opartiskhet. 6.2Ersättningen kan variera beroende på tid i tjänsten samt arten och betydelsen av tilldelade uppgifter, vilka omständigheter skall bedömas på ett klart och tydligt sätt. 6.3Reglerna skall erbjuda en garanti för domare under tjänsteutöv- ning mot sociala risker som orsakas av ohälsa, moderskap, inva- liditet, hög ålder och dödsfall. 6.4Reglerna skall särskilt tillgodose att en domare som har uppnått den lagstadgade pensionsåldern för domare efter att ha tjänstgjort som sådan är berättigad till en ålderspension som skall ligga så nära som möjligt hans eller hennes slutlön som domare. 7.1En domares ämbetsutövning upphör för gott vid hans eller hennes avgång, fysiska oförmåga intygad av läkare, pensions- ålderns uppnående, eller vid utgången av den tid som i lag är be- stämd för hans eller hennes tjänstgöring eller slutligen vid hans eller hennes entledigande, beslutat i enlighet med reglerna i punkt 5.1. 7.2Annat skäl för avgång än uppnående av pensionsåldern eller ut- gången av en tidsbegränsad tjänstgöring som avses i punkt 7.1 måste styrkas av det organ som avses i punkt 1.3. Förklarande bakgrundspromemoria till europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning Bestämmelserna i stadgan omfattar både ordinarie domare och lek- mannadomare därför att det är viktigt att alla domare åtnjuter vissa garantier med avseende på rekrytering, jäv, uppförande utom tjäns- ten och avgång. Stadgan innehåller emellertid även särskilda bestämmelser för ordi- narie domare, och denna särställning yttrar sig i vissa hänseenden, såsom i deras befordran. 1.1Stadgan syftar till att definiera innehållet i regler om domarnas rättsställning mot bakgrund av de mål som skall uppnås, nämli- gen att säkerställa den skicklighet, det oberoende och den opar- tiskhet som alla medborgare har rätt att begära av en domstol och av en domare som har anförtrotts uppgiften att värna den enskil- des rättigheter. Stadgan är därför inte ett självändamål utan snarare ett sätt att säkerställa att de personer vars rättigheter skall skyddas av domstolarna och av domarkåren har den nödvändiga garantin för skyddets effektivitet. Skyddet för den enskildes rättigheter tryggas av domarnas yrkes- skicklighet med avseende på kunnighet, oberoende och opar- tiskhet. Det är alltså fråga om både positiva faktorer, i den mening att regler angående domare måste söka säkerställa dessa tre egenskaper, och negativa faktorer, i den mening att det i reglerna inte får finnas någonting som kan inverka negativt på allmänhetens förtroende för skickligheten, oberoendet och opartiskheten. Frågan har väckts om bestämmelserna i stadgan bör vara tving- ande, det vill säga om det skall vara obligatoriskt att införa dem i de nationella reglerna för domare, eller om de bör ha formen av rekommendationer, vilket skulle medge att andra bestämmelser, som kan ge likvärdiga garantier, i stället skulle kunna införas. Den sistnämnda lösningen kunde motiveras av obenägenhet att fördöma nationella system i vilka hävdvunnen praxis har utgjort en effektiv garanti för ett lagstadgat skydd för domarkåren, även om detta skydd knappast nämns i systemet. Det har emellertid också hävdats att garantierna för skicklighet, oberoende och opartiskhet är verkningslösa i ett ganska stort antal länder, däribland i nya medlemsstater i , som saknar regler för de politiska myndigheternas maktutövning i fråga om tillsättning, förordnande, befordran och upphörande av domarnas tjänst. Det är därför som stadgans bestämmelser, fast de inte är tving- ande, framstår som det bästa sättet att säkerställa att de nämnda syftena uppnås. Många av stadgans bestämmelser kan inte tillämpas i system där domare väljs direkt av medborgarna. Det hade inte varit möjligt att utforma en stadga som endast omfattar bestämmelser som är förenliga med sådana system av den anledningen att det skulle ha begränsat texten till en mycket blygsam minsta gemensam näm- nare. Stadgan syftar inte heller till att ogiltigförklara direktval- systemen, därför att de, där de finns, av medborgarna i de be- rörda länderna betraktas som till sitt innersta väsen demokra- tiska. Vi kan anse att bestämmelserna så långt som möjligt är tillämpliga på system med valda domare. Bestämmelserna i punkt 2.2 och 2.3 (första meningen) är exempelvis förvisso tillämpliga på sådana system, för vilka de ger mycket bra garan- tier. Bestämmelserna i stadgan syftar till att förstärka garantierna i skilda europeiska stater. Betydelsen av denna förstärkning kom- mer att bero på hur starka garantierna i ett land redan är. Stadgans bestämmelser får dock inte på något vis tjäna som grund för att ändra nationella bestämmelser så att de i stället försvagar de garantier som redan har uppnåtts i ett land. 1.2 De grundläggande principer som utgör regler för domarnas rättsställning, vilka garanterar domarnas och domstolarnas kom- petens, oberoende och opartiskhet, måste införas i de normativa reglerna på högsta nivå, det vill säga i grundlagen i de euro- peiska stater som har en sådan. Bestämmelserna i själva reglerna införes normalt på lagstiftande nivå, vilket också är den högsta nivån i stater med flexibel författning. Kravet på att införa de grundläggande principerna och reglerna i lagstiftningen eller i grundlagen är ett skydd mot att de ändras på ett summariskt sätt, vilket skulle vara olämpligt med tanke på sakens betydelse. Om de grundläggande principerna står in- skrivna i grundlagen, förhindras ju införandet av lagstiftning som syftar till att eller har till verkan att bryta mot dem. Genom att föreskriva att dessa principer skall ingå i de nationella rättssystemen undergräver stadgan inte den respekt som krävs i sådana system för de skyddsbestämmelser som finns i internatio- nella instrument som de europeiska staterna är bundna av. Till yttermera visso är de viktigaste av dessa bestämmelser en inspirationskälla för stadgan, något som för övrigt anges i ingressen. 1.3 I stadgan nämns ett organ som är oberoende av den verk- ställande och den lagstiftande makten och som skall medverka vid beslut som gäller urval, rekrytering, utnämning befordran och tjänstens upphörande för domare. Denna bestämmelse är utformad i syfte att täcka olika situatio- ner, allt från endast rådgivning åt en verkställande eller lagstif- tande instans till faktiska egna beslut. Här har hänsyn behövt tas till olikheter mellan de nationella systemen. Vissa länder har säkert svårt att acceptera ett obero- ende organ som ersätter den politiska instans som är ansvarig för utnämningar. Men kravet på att i dessa fall inhämta åtminstone det oberoende organets rekommendation eller utlåtande kommer med nödvändighet att vara ett starkt incitament – för att inte säga ett i praktiken tvingande krav – på den offentliga tillsättande instansen. Enligt stadgan utgör inte det oberoende organets re- kommendationer och utlåtanden någon garanti för att de i stora drag tillämpas i praktiken. Den politiska och/eller administrativa myndighet som inte följer en sådan rekommendation eller ett sådant utlåtande bör åtminstone vara skyldig att förklara varför den inte gör det. Denna skrivning i stadgan gör det också möjligt för det obero- ende organet att agera antingen genom ett enkelt uttalande eller ett officiellt uttalande, en rekommendation, ett förslag eller ett formellt beslut. Frågan har väckts om vilka som skall vara ledamöter i det obero- ende organet. Stadgan föreskriver att åtminstone hälften av ledamöterna bör vara domare valda av sina kollegor, vilket inne- bär att avsikten i stadgan inte är att domarna skall vara i minori- tet i organet, men inte heller att de skall vara i majoritet. Mot bakgrund av de olika filosofiska begreppen och debatten i de europeiska länderna framstår proportionen som det tal som ger en relativt god garanti, som de andra principfrågor som förekommer i skilda nationella system beaktas. I stadgan föreskrivs att domare som är ledamöter av det obero- ende organet skall väljas av sina kollegor därför att det krav på oberoende som ställs på organet utesluter att ledamöterna väljs eller tillsätts av en politisk myndighet som lyder under den verk- ställande eller den lagstiftande makten. Det skulle i så fall föreligga en risk för partipolitisk snedvridning i fråga om domarnas tillsättning och roll. Domare som är leda- möter av det oberoende organet förväntas just avstå från att söka stöd av politiska partier eller organ som utses eller väljs av dem. Slutligen anger stadgan, utan att framhäva något särskilt valsys- tem, att metoden för val av domare till organet i fråga måste säkerställa bredast möjliga representation av domare. 1.4 Stadgan ger den domare rätt att anföra klagomål som anser sina rättigheter enligt reglerna eller, i vidare mening, sitt oberoende – eller domstolsväsendets oberoende – på något sätt vara hotade eller kränkta, hos det oberoende organ som avses i punkt 1.3. Detta betyder att domare inte står försvarslösa om deras obero- ende kränks. Klagorätten är en nödvändig garanti, eftersom det är ett rent önsketänkande att uppställa principer till domarkårens skydd om dessa principer inte på ett logiskt sätt stöds av meka- nismer som garanterar att de tillämpas i praktiken. Ett ingripande av det oberoende organet innan ett beslut fattas om en domares individuella ställning täcker inte nödvändigtvis alla möjliga situationer där domarens oberoende är ifrågasatt, och det är nöd- vändigt att trygga att en domare på eget initiativ skall kunna an- föra klagomål hos detta organ. Stadgan föreskriver att det organ till vilket klagomål har anförts skall vara behörigt att själv rätta till sådana missförhållanden som påverkar en domares oberoende eller att föreslå att den behöriga myndigheten avhjälper dem. Denna formulering tar hänsyn till olikheterna i de nationella systemen. En rekommendation från ett oberoende organ kan i en given situation vara en tydlig anvisning till den behöriga myndigheten att rätta till det förhållande som har föranlett klagomålet. 1.5 I stadgan anges en domares huvudsakliga tjänsteåligganden. Tillgänglighet avser både den tid som fordras för att på ett riktigt sätt avgöra ärenden och den uppmärksamhet och vakenhet som krävs för så viktiga uppgifter, eftersom det är domarens beslut som är garantin för den enskildes rättigheter. enskilde är särskilt viktig i sådana maktpositioner som innehas av domare, särskilt med tanke på att man ofta känner sig mycket betryckt vid kontakt med rättvisan. I denna punkt nämns också domarnas skyldighet att iaktta diskretion med avseende på upp- gifter som framkommer under ett ärendes gång. Avslutningsvis påpekas att en domare måste se till att behålla den stora skicklig- het som fordras för att utföra sina åligganden. Detta betyder att stor skicklighet och förmåga är konstanta krav på domare som utreder och avgör mål och ärenden. Det betyder också att domarna måste vidmakthålla sin skicklighet, om så erfordras genom vidareutbildning. Som påpekas härnedan, måste domare ha tillgång till vidareutbildning. 1.6 I stadgan anges att det är statens skyldighet att tillse att domarna har nödvändiga resurser för att utföra sina åligganden på ett till- fredsställande sätt och inom rimlig tid. Om det inte fanns en uttrycklig hänvisning till denna skyldighet, som ligger på staten, skulle motiveringarna för de bestämmelser som rör domarnas ansvar försvagas. 1.7 I stadgan ges en roll åt yrkessammanslutningar bildade av domare vilka skall vara öppna för alla domare, något som skall utesluta alla former av lagstadgad diskriminering med avseende på rätten att vara medlem i dem. I stadgan anges också att sådana sammanslutningar särskilt medverkar till att företräda domarnas lagliga rättigheter gentemot myndigheter och organ som är delaktiga i beslut som berör dem. Domare får därför inte för- bjudas att bilda eller ansluta sig till yrkessammanslutningar. Även om stadgan inte ger dessa yrkessammanslutningar ensam- rätt att försvara domarnas lagliga rättigheter, anger den att deras medverkan i detta försvar gentemot myndigheter och organ, som är delaktiga i beslut som rör domare, måste erkännas och respekteras. Detta gäller bland annat med avseende på det obero- ende organ som avses i 1.3. 1.8 Stadgan föreskriver också att domarnas genom sina företrädare, särskilt genom de domare som är ledamöter av det organ som av- ses i punkt 1.3, och genom sina yrkessammanslutningar, skall höras i beslut som rör domstolarnas förvaltning, fördelningen av domstolarnas budgetanslag och verkställandet av hithörande be- slut på det lokala och nationella planet. Utan att förespråka någon viss rättslig form eller grad av obliga- torium fastslår denna bestämmelse att domarna bör delta i beslut som rör domstolsväsendets budget och fördelningen av anslag mellan domstolarna, vilket nödvändiggör införande av former för samråd eller representation på det nationella och lokala planet. Detta gäller också i vidare mening förvaltningen av hela rätts- väsendet och domstolarna. Stadgan föreskriver inte att domarna skall vara ansvariga för denna förvaltning, men den fordrar att de inte skall hållas utanför administrativa beslut. Samråd med domarna genom deras representanter eller yrkes- sammanslutningar om föreslagna ändringar i de regler som gäller dem eller i systemet för deras ersättning eller sociala förmåner, inklusive pensionsförmånerna, skall garantera att domarna inte hålls utanför beslutsprocessen på dessa områden. Stadgan med- ger dock ingen inskränkning i den behörighet att fatta beslut i dessa frågor som grundlagsenligt tillkommer de behöriga natio- nella organen. 2Urval, rekrytering och grundutbildning 2.1Domarkandidaterna måste väljas och rekryteras av ett organ eller en nämnd som är oberoende. Stadgan fordrar inte att det måste vara det oberoende organ som avses i punkt 1.3, vilket bland annat betyder att prövnings- eller urvalsnämnder kan komma i fråga, så länge de är oberoende. I praktiken är urvals- förfarandet ofta skilt från utnämningsförfarandet. Det är viktigt att närmare ange de särskilda garantier som ingår i urvalsförfa- randet. Urvalsorganets val måste grundas på kriterier relaterade till de åligganden som skall utföras. Huvudsyftet måste vara att bedöma kandidatens förmåga att självständigt ta ställning till mål och ärenden som handläggs av domare. Detta förutsätter självständigt tänkande. Förmåga att visa opartiskhet vid fullgörande av domaråligganden är också ett viktigt element. Förmåga att skipa rättvisa förutsätter både kunskap om lagen och förmåga att tillämpa den, vilket är två skilda saker. Urvalsorganet måste också tillse att en kandidats uppträdande som domare grundas på respekt för mänsklig värdighet. Detta är av betydelse då personer i maktposition kommer i kontakt med människor som står inför rättvisan och ofta är i stora svårigheter. Slutligen får urvalet inte grundas på godtyckliga kriterier såsom kön, etnisk eller social tillhörighet, filosofiska eller politiska åsikter eller trosuppfattning. 2.2För att säkerställa förmågan att fullgöra en domares åligganden, måste i urvals- och rekryteringsreglerna anges fordringarna i fråga om meriter och tidigare erfarenhet. Detta gäller exempelvis för system i vilka rekryteringen grundas på ett visst antal års er- farenhet av rättslig eller dömande verksamhet. 2.3Med tanke på att en domares åligganden ofta fordrar ingripande isituationer som är svåra med avseende på respekten för mänsk- lig värdighet, är, om man så vill, en abstrakt kontroll av en domares lämplighet för sitt ämbete inte tillräcklig. Därför bör domarkandidater utbildas på lämpligt sätt på statens bekostnad. Viss försiktighet måste iakttas när domare utbildas till att fatta oberoende och opartiska beslut, varvid kompetens, opartiskhet och nödvändig vidsynthet garanteras både med avseende på ut- bildningsprogrammens innehåll och på hur det organ fungerar som svarar för utbildningen. Därför anges i stadgan att det organ som avses i punkt 1.3 skall ansvara för att utbildningen och den organisation som är ansvarig för den är ändamålsenliga mot bak- grund av de krav på vidsynthet, kompetens och opartiskhet som krävs för fullgörandet av en domares åligganden. Organet måste ha resurser för att säkerställa detta. Därför måste i bestämmel- serna i reglerna anges hur detta organ skall tillse att de nämnda kraven på utbildningsprogrammen och deras genomförande upp- fylls av utbildningsanstalterna. 3.1De nationella systemen kan göra åtskillnad mellan urvalsförfa- randet, tillsättningsförfarandet och förfarandet för förordnande av en domare vid en viss domstol. Det bör observeras att beslut om tillsättning och förordnande av domare fattas av det obero- ende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller re- kommendation eller med dess tillstyrkan eller efter dess hörande. 3.2Stadgan berör frågan om grunder för diskvalificering. Absolut diskvalificering avvisas eftersom det skulle resa hinder mot till- sättning av domare beroende på kandidaternas eller deras nära anhörigas tidigare verksamhet. Å andra sidan anser stadgan att det vid förordnande av en domare till en viss domstol måste tas hänsyn till dessa omständigheter i den mån de väcker berättigade och objektiva tvivel om kandidatens opartiskhet och oberoende. En advokat som har utövat sitt yrke på en viss ort kan exempelvis inte förordnas till domare vid en domstol på samma ort. Det är också svårt att föreställa sig att en domare förordnas till en domstol på en ort där hans eller hennes maka/make, fader eller moder är exempelvis borgmästare eller för vilken ort han eller hon är parlamentsledamot. Därför måste ifrågavarande regler med avseende på en domares förordnande vid en viss domstol beakta situationer som kan ge upphov till be- rättigade och objektiva tvivel om en domares oberoende och opartiskhet. 3.3 I vissa nationella system ingår en prövotid i rekryteringsförfa- randet före en utnämnings definitiva bekräftande, och i andra system rekryteras domarna med tidsbegränsade förordnanden som kan förlängas. I sådana fall kan beslutet att inte bekräfta ett förordnande, eller att inte förlänga det, endast fattas av det oberoende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller efter dess hörande. Det är klart att förekomsten av en prövotid eller kravet på förlängning reser svårigheter, eller rentav faro- moment, med avseende på ifrågavarande domares oberoende och opartiskhet, nämligen om han eller hon hyser förhoppningar om att bli fast förordnad på sin post eller få sitt förordnande förlängt.