sou · GOB365d3 · 2001-01-01 00:00:00 — principen om lika- behandling eller neutralitet, bör möjligen denna princip gälla även skattskyldigheten för den ersättning som betalas ut till arbetstagaren vid en konflikt. Detta skulle i så fall följa huvudregeln i svensk skatterätt att avdragsrätt för en utgift medför skatteplikt för en mot utgiften svarande ersättning, dvs. En sådan skatteplikt skulle även knyta an till principen att ersättning för utebliven lön beskattas, eftersom utbetalningen av konflikt- 184 Överväganden – övriga frågor SOU 2000:65 ersättning rent faktiskt görs för att täcka ett skattepliktigt intäktsbortfall. Det kan inte uteslutas att en skatteplikt för konfliktersättningen, åtminstone , skulle medföra en höjning av de fackliga organisationernas avgiftsnivåer, vilket i sin tur skulle höja underlaget för den föreslagna skattelättnaden för en viss del av medlemsavgiften. Främsta skälet mot en beskattning av den ersättning som betalas ut från konfliktfonderna är emellertid att dessa har byggts upp med redan beskattade medel. Till dessa medel har ackumulerats fondernas avkastning, vilken har beskattats med normal kapitalinkomstskatt. Avdragsrätt har, som nämnts, inte förelegat för tidigare avsättningar till fonderna. Det vore därmed principiellt felaktigt att genom att beskatta utbetalningar från fonderna i praktiken införa en dubbelbeskattning. En beskattning av den ersättning som betalas ut från konflikt- fonderna skulle också komma att leda till olika praktiska problem som har att göra med själva fonduppbyggnaden, eftersom det inom fackförbunden efter hand skulle komma att finnas två olika typer av konfliktfonder, nämligen dels gamla fonder som byggts upp av beskattade medel, dels nya fonder som byggts upp av obeskattade medel. Den ersättning som härrör från gamla fonder skulle, om en beskattning av konfliktersättningen infördes, vid utbetalning komma att beskattas två gånger. För att undvika detta skulle de olika typerna av konfliktfondmedel behöva särskiljas. När frågan om avdragsrätt för fackföreningsavgiften respektive skatteplikt för konfliktersättningen har övervägts tidigare (jfr kapitel 2) har den bedömningen gjorts, att de mycket komplicerade praktiska problem som kan antas uppkomma vid ett system med dubbla typer av fondmedel varit alltför svåra att överbrygga. Detta gäller även för dagens förhållanden, även om situationen är den att det stora flertalet fackförbund inte alls eller i mycket begränsad utsträckning numera sätter av medel från medlemsavgiften till konfliktfonderna. De förbundsvisa variationerna är också stora. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte är praktiskt möjligt att nu utröna hur fondmedlen inom olika förbund faktiskt är sammansatta och att en ändring av reglerna för fonderna skulle medföra svåröverskådliga effekter. Mot bakgrund av de överväganden både av principiell och praktisk natur som redovisats är utredningen inte beredd att föreslå någon ändring i fråga om den skattemässiga behandlingen av utbetald konfliktersättning. Det kan slutligen noteras att utredningen i skattelättnadshänseende inte beaktar den andel av fackförbundens verksamhetskostnader som avsätts till konfliktfonder. Utredningen föreslår alltså inte för Överväganden – övriga frågor 185 arbetstagarsidan någon skattelättnad motsvarande arbetsgivarens avdragsrätt för den del av medlemsavgiften som avser avsättning till konfliktändamål. 16.2Medlemsavgifter till ideella föreningar De medlemsavgifter som betalats till ideella föreningar skall inte tas upp som intäkt hos dessa. Till ideella föreningar räknas bland annat fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer. Bestämmelsen om skattefrihet för ideella föreningars medlemsavgifter har inte ändrats sedan kommunalskattelagens tillkomst. Det betyder att inbetalade medlemsavgifter var skattefria för föreningarna även , då det förelåg full avdragsrätt för arbetsgivares organisationskostnader. Bestämmelsen har utan ändring förts över till den nya inkomstskatte- lagen. Det finns enligt utredningen inte skäl att med anledning av utredningens förslag om en skattereduktion frångå principen att medlemsavgifter inte skall tas upp som intäkt hos ideella föreningar. En förändring av beskattningsförutsättningarna för en särskild grupp av ideella föreningar skulle skapa en icke önskvärd olikformighet i den skattemässiga behandlingen jämfört med andra ideella föreningar. Införandet av en skattelättnad arbetstagares fackföreningsavgift bör därför inte medföra beskattning av avgifterna hos föreningarna. 17 Konsekvenser av förslagen För utredningens arbete har gällt regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Dessa direktiv har ersatts av 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). De nya bestämmelserna motsvarar innehållet i de upphävda direktiven. För denna utrednings arbete gäller vidare tilläggsdirektiv till vissa kommittéer och särskilda utredare om företagens uppgiftslämnande (dir. 1994:73). De nämnda bestämmelsernas och direktivens inverkan på utredningens arbete behandlas i det följande. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Utredningen föreslår att den del av fackföreningsavgiften som kan antas avse allmänfackligt arbete skall berättiga till en skattereduktion av en del av avgiften. Vidare föreslås att avgiften till arbetslöshetskassan skall berättiga till en skattereduktion motsvarande av avgiftens stolek. Nedan redovisas de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag och därefter lämnas förslag till finansiering. 188 Konsekvenser av förslagen Beräkningarna är baserade på genomsnittssiffror och de bör därför tolkas med en viss försiktighet. I praktiken varierar både fackförenings- avgiften och avgiften till arbetslöshetskassan, som marginal- skattesatsen varierar mellan olika skattebetalare. Avdragseffekten kan därför komma att skilja sig åt mellan olika skattebetalare. För att mera exakt kunna beräkna skattebortfallet krävs information om såväl enskilda avgifter som enskilda marginalskattesatser. Emellertid bör beräkningar baserade på genomsnittssiffror ge en god uppskattning om storleksordningen på bortfallet av skatteintäkter. Det bör också betonas att beräkningarna är statiska, vilket innebär att eventuella beteende- effekter inte beaktats. Således bortses från bland annat den möjligheten att utredningens förslag ökar incitamenten till facklig anslutning. 17.1.2Avgiften till fackliga organisationer Den andel av avgiften som täcker kostnader för allmänfacklig verksamhet uppgår, enligt den enkätundersökning som utredningen genomfört, till i genomsnitt av fackföreningsavgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Utredningen föreslår att denna del av avgiften skall föranleda en skattereduktion . Detta innebär en skattereduktion motsvarande (0,40 x 0,62 = 0,248) av hela avgiften exklusive den andel av avgiften som avser arbetslöshetskassan. För att kunna beräkna skatteintäktsbortfallet av en skattereduktion för fackföreningsavgiften krävs information om antalet skattebetalare anslutna till en facklig organisation samt uppgifter om avgifternas storlek. Enligt enkätundersökningen uppgår den genomsnittliga fackföreningsavgiften (exklusive avgiften till arbetslöshetskassan) till eller . Det belopp som utgör basen för skattereduktionen beräknas således uppgå till i genomsnitt (2 064 x 0,62) . Enligt enkätsvaren uppgår antalet anslutna till en facklig organisation (egenföretagare exkluderade) till 3 159 000. Det kan anmärkas att antalet anslutna till en facklig organisation enligt enkäten skiljer sig något från antalet anslutna enligt statistik från (). Bortfallet av skatteintäkter föranlett av en skattereduktion är beroende av vilken nivå som väljs på reduktionen. Med en skattereduk- tion på som utredningen föreslår, beräknas skatteintäkts- bortfallet uppgå till . Konsekvenser av förslagen 189 Med en genomsnittlig marginalskattesats om och ett genomsnittligt avdragsgillt belopp på beräknas, under ovan givna förutsättningar, bortfallet av skatteintäkter vid avdragsalternativet uppgå till . För att kunna beräkna hur stort bortfallet av skatteintäkter skulle bli till följd av en skattereduktion för avgift till arbetslöshetskassan krävs information om antalet skattebetalare anslutna till en arbetslöshetskassa samt uppgifter om avgifternas storlek. Därutöver måste fastställas i vilken omfattning avgiften till arbetslöshetskassan berättigar till en skattelättnad . Den genomsnittliga avgiften till arbetslöshetskassan uppgår för medlemmar anslutna till en facklig organisation till eller . Motsvarande belopp uppgår för enskilt anslutna till eller , enligt uppgift från Arbetslöshetskassornas (). Enligt enkätundersökningen uppgår den genomsnittliga avgiften till arbetslöshetskassan till för medlemmar anslutna till en facklig organisation, vilket är mindre än enligt SO:s uppgifter. Avgiften till arbetslöshetskassan är enligt nu gällande regler avdragsgill i deklarationen under posten Avdrag för övriga kostnader. Dessa övriga kostnader är avdragsgilla enbart till den del de överstiger . I taxeringsstatistiska material eller i andra systematiskt insamlade dataregister saknas uppgifter om storleksordningen på dessa övriga kostnader. Under antagandet att dessa övriga kostnader är försumbara, är den totala årliga avgiften till arbetslöshetskassan i sin helhet i praktiken inte avdragsgill för den som är ansluten till en facklig organisation eftersom den understiger . För enskilt anslutna är, under ovan givet antagande, i genomsnitt avdragsgilla (1 128 ./. 1 000 = 128). Enligt AMS uppgifter är cirka 3,8 miljoner skattebetalare anslutna till en arbetslöshetskassa. Omkring 3,35 miljoner (eller ) av dessa är fackligt anslutna och omkring 0,45 miljoner (eller ) är inte fackligt anslutna. Omkring 180 000 av dem som är anslutna till en arbetslöshetskassa är egenföretagare. 190 Konsekvenser av förslagen Bortfallet av skatteintäkter föranlett av en skattereduktion är beroende av vilken nivå som väljs på skattereduktionen. Med en skattereduktion på som utredningen föreslår beräknas skatteintäktsbortfallet under ovan givna förutsättningar uppgå till Full avdragsrätt för avgiften till arbetslöshetskassan kan åstadkommas genom att avgiften görs avdragsgill utanför avdraget för övriga kostnader. Avgiften till arbetslöshetskassan skulle med en sådan konstruktion inte omfattas av den beloppsmässiga begränsningen om . För att kunna beräkna skatteintäktsbortfallet av en full avdragsrätt för avgiften till arbetslöshetskassan behövs, utöver ovan givna uppgifter, information om skattebetalarnas marginalskattesatser. Den genomsnittliga marginalskattesatsen kan för beräknas uppgå till . Full avdragsrätt för avgiften till arbetslöshetskassan beräknas, vid givna förutsättningar, ge ett bortfall av skatteintäkter på . Utredningen föreslår att den del av avgiften till en facklig organisation som avser allmänfackligt arbete, dvs. av avgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan, berättigar till en skattereduktion . Detta ger en skattereduktion med avrundat av fackföreningsavgiften. Den statsfinansiella kostnaden för förslaget beräknas uppgå till . Utredningen föreslår vidare att avgiften till en arbetslöshetskassa berättigar till en skattereduktion . Den statsfinansiella kostnaden för förslaget beräknas uppgå till . Den sammanlagda statsfinansiella kostnaden av båda förslagen beräknas därmed uppgå till . Det kan här också anmärkas att och skatte- förvaltningen får vissa administrativa kostnader för reformen i ett inledningsskede. Konsekvenser av förslagen 191 Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Enligt tilläggsdirektiv till vissa kommittéer och särskilda utredare om företagens uppgiftslämnande (dir. 1994:73) skall utredningen även närmare utreda hur myndigheternas krav på uppgiftslämnande från företagen inom för utredningen aktuella områden kan begränsas och förenklas. Enligt nämnda direktiv bör arbetet främst inriktas på den belastning de mindre företagen utsätts för till följd av uppgifts- lämnandet. Utredningen konstaterar att de förslag som lämnas i detta betänkande inte kommer att få någon inverkan på den kommunala självstyrelsen eller få några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Förslagen bedöms vidare som neutrala i förhållande till såväl regionalpolitiska aspekter som till aspekter för små företags villkor i förhållande till större företags. Förslagen kan inte heller förväntas inverka på jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller på uppgifts- lämnandet från främst de mindre företagen till myndigheterna. Om en utrednings förslag medför ökade kostnader eller minskade intäkter för staten skall utredningen föreslå finansiering. Utredningens förslag om en skattereduktion av fackföreningsavgiften beräknas medföra en statsfinansiell kostnad om . Kostnaden för förslaget en skattereduktion för avgiften till en arbetslöshetskassa beräknas uppgå till . Totalt beräknas utredningens förslag leda till en varaktig budgetförsvagning om . Utredningen föreslår att skattebortfallet finansieras genom en höjning av den allmänna löneavgiften i socialavgifterna . 192 Konsekvenser av förslagen En sådan höjning, dvs. från , ger en beräknad varaktig budgetförstärkning om . Utredningens förslag om skattelättnad i form av en skattereduktion för fackföreningsavgift och för avgift till arbetslöshetskassa bör träda i kraft . 18.1Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Behandlas i kapitel 12 och 13. Bestämmelser om skattereduktion fanns tidigare i uppbördslagen (1953:272) och fördes vid skattebetalningslagens (1997:483) tillkomst över dit. Efter införandet av den nya inkomstskattelagen (1999:1229, IL) återfinns numera dessa bestämmelser i . Utredningen har anpassat bestämmelsernas utformning till IL:s uppbyggnad och systematik. Enligt IL:s struktur definieras i 2 kap. 1 § vissa begrepp och uttryck som förekommer i lagtexten i mer än sporadisk omfattning. Begreppet arbetstagarorganisation har inte ansetts behöva föras till uppräkningen i paragrafen. Det kan anmärkas att begreppet arbetslöshetskassa, som förekom- mer i IL , inte har ansetts behöva någon särskild definition. Skattereduktion för avgift till en arbetstagarorganisation omfattar skatt som hänför sig till inkomst i såväl inkomstslaget tjänst som näringsverksamhet. Reduktionen beräknas på den sammanlagt erlagda fackföreningsavgiften och inte på ett underlag, såsom var fallet i den tidigare lagen om skattereduktion. Det är betalningar som gjorts under beskattningsåret som berättigar till reduktion, dvs. Den som t.ex. betalar december månads fackföreningsavgift blir alltså berättigad till reduktion för den betalningen vid påföljande års taxering. En viss begränsning av rätten till skattereduktion finns genom att den sammanlagda avgiften (exklusive avgiften till arbetslöshetskassan) som betalats under beskattningsåret skall ha uppgått till minst Anledningen till denna begränsning är att de pensionärs- medlemmar och studerandemedlemmar som betalar en starkt reducerad medlemsavgift inte har ansetts böra omfattas av reduktionen. Begränsningen får till följd att den medlem som gått med i en arbetstagarorganisation sent kommer att bli berättigad till reduktion först året efter. Den valda beloppsgränsen medför också att flertalet av dem som varit medlemmar i en arbetstagarorganisation under ett kvartal blir berättigade till skattereduktion för inbetalda avgifter. Den valda formuleringen i hänvisningen till 6 § första stycket lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet markerar att det bara är avgift till en svensk arbetstagarorganisation som berättigar till skattereduktion enligt första stycket. Enligt andra stycket medges skattereduktion för avgift även till en utländsk arbetstagarorganisation under där angivna förutsättningar. Bestämmelsen har utformats med ledning av den avdragsrätt som föreligger för avgift till utländsk arbetslöshetskassa enligt 12 kap. 35 § IL. Lydelsen har dock anpassats för att bestämmelsen skall omfatta både inkomst av tjänst och näringsverksamhet (jfr under 11 b §). Skattereduktion för avgift till arbetslöshetskassa omfattar skatt som hänför sig till inkomst i såväl inkomstslaget tjänst som näringsverksamhet. Den sammanlagt erlagda avgiften till arbetslöshetskassan berättigar till skattereduktion. Avdragsrätt för avgift till arbetslöshetskassa i inkomstslaget tjänst regleras i 12 kap. 35 § IL, medan avdragsrätten för i inkomst- slaget näringsverksamhet regleras i 16 kap. 33 § IL. I andra stycket, som reglerar avgift till utländsk arbetslöshetskassa eller motsvarande, har den nuvarande utformningen av bestämmelsen, med vissa anpassningar, förts över från 12 kap. 35 § andra stycket IL (jfr under 11 a §). I lagen skall anges om reduktionen för fackföreningsavgiften skall tillgodoräknas före eller efter annan skattereduktion som den skattskyldige kan vara berättigad till. Ordningsföljden har dock inte någon betydelse för det slutliga beskattningsresultatet. 18.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter Behandlas i kapitel 14. Förslaget till reviderad lag om självdeklaration och kontrolluppgifter som lämnat i sitt slutbetänkande (SOU 1998:12) har inte beaktats här. De föreslagna bestämmelserna har samlats under egen rubrik i lagens kapitel 3 Kontrolluppgifter m.m. Paragrafen reglerar uppgiftsskyldigheten för en svensk arbetstagar- organisation. Aviseringen skall avse den sammanlagda avgift som en medlem erlagt . Någon kontrolluppgiftsskyldighet åläggs inte utländska arbetstagar- organisationer. Paragrafen reglerar uppgiftsskyldigheten för en svensk arbetslöshetskassa. Uppgiften avser hela den under beskattningsåret erlagda avgiften. Någon kontrolluppgiftsskyldighet föreslås inte för utländska arbetslöshetskassor eller motsvarande. Det kan här anmärkas, att utredningen inte tagit ställning till om kontrolluppgiftsskyldigheten för arbetslöshetskassorna föranleder ändringar i den föreslagna lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet (jfr avsnitt 14.2). Paragrafen ålägger en arbetsgivare att lämna uppgift om erlagda mätnings- och granskningsarvoden. Bestämmelsen föreslås efter påpekande från för att komplettera lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter, som kommit att sakna en sådan bestämmelse. I praktiken ger arbetsgivaren i de flesta fall in en kontrolluppgift på dessa arvoden. Avdragsrätt för fackföreningsavgifter och avgifter till arbetsgivarorganisationer Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att se över den skattemässiga behandlingen av fackföreningsavgifter och avgifter till arbetsgivar- organisationer. Utredaren skall kartlägga och utvärdera tillämpningen av nuvarande bestämmelser. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågan om arbetsgivare och arbetstagare behandlas lika från skattesynpunkt. I samband med att ställning tas till frågan om avdragsrätt skall bl.a. den skattemässiga behandlingen av utbetald konfliktersättning ses över. Utredaren skall föreslå de åtgärder som föranleds av utvärderings- resultatet. Utredningsuppdraget skall vara avslutat senast vid utgången av . Avdragsrätten för medlemsavgifter har utretts vid ett flertal tillfällen. Frågan om avdragsrätt för fackföreningsavgifter har i allmänhet kopplats samman med arbetsgivares rätt till avdrag för medlemsavgifter till arbetsgivarorganisationer. Frågan om rätt till avdrag för medlemsavgift har utretts av allmänna skattekommitté (PM 1.10.1946 med förslag till ändrade regler angående avdragsrätt och skatteplikt för medlemsavgifter vid taxeringen), skattelagssakkunniga (PM 2.12.1958 angående avdragsrätt vid beskattningen för vissa medlemsavgifter och bidrag) och 1972 års skatteutredning (SOU 1977:91 Översyn av skattesystemet). Endast den första utredningen ledde till ett förslag från regeringen om lagstiftning (prop. 1949:173 om viss avdragsrätt för fackföreningsavgifter). Propositionen avslogs emellertid av . Frågan om avdragsrätt för medlemsavgifter till arbetsgivar- organisationer har vidare tagits upp i en promemoria utarbetad inom det dåvarande Budgetdepartementet (Ds B 1980:3). Promemorian ledde inte till någon lagstiftning. Därefter behandlades frågan om avdragsrätt för fackföreningsavgifter i skatteutskottet i betänkandet SkU 1981/82:2. Utskottet förutsatte att en proposition förelades i ämnet. Propositionen resulterade i att avdragsrätt för fackförenings- avgifter, utformad som en skattereduktion, infördes med tillämpning första gången vid taxering (prop. 1982/83:50, bet. 1982/83:SkU15,16, SFS 1982:1193). Det huvudsakliga skälet till att medge reduktion för fackföreningsavgift var enligt propositionen att skapa skattemässig jämställdhet mellan arbetsgivares och löntagares utgifter för respektive facklig organisationsverksamhet. Storleken på skattereduktionen begränsades till av betald avgift, dock högst . Den del av avgiften som var avsedd för konfliktändamål skulle inte berättiga till avdrag eftersom konfliktersättningen inte var skattepliktig. Utredningen om reformerad inkomstbeskattning (RINK, SOU 1989:33) föreslog vissa justeringar av skattereduktionen men inte någon förändring av arbetsgivares avdragsrätt för medlemsavgifter. Propositionen, som godtogs av , utformades helt i linje med RINK:s förslag (prop. 1989/90:110, bet. 1989/90:SkU30, SFS 1990:667). skedde vissa korrigeringar av reglerna (bet. 1990/91:SkU10, SFS 1990:1456). års taxering (prop. 1991/92:48, bet. 1991/92:SkU8, SFS1991:1868) avskaffades skattereduktionen. Den dåvarande departementschefen uttalade i propositionen att den metod som valts för att uppnå skattemässig jämställdhet mellan arbetsgivare och arbetstagarevar principiellt felaktig. Han anförde att fackföreningsavgiften är att betrakta som en privat levnadskostnad för vilken avdrag inte borde medges. Å andra sidan borde konfliktersättningar inte vara skattepliktiga. Arbetsgivares kostnader för organisationsverksamhet borde inte heller vara avdragsgilla, med undantag för sådana kostnader som avsåg medel för konfliktändamål. De sistnämnda kostnadernas karaktär av försäkringspremie borde i enlighet med de grundläggande principerna för företagsbeskattning vara avdragsgilla. I konsekvens härmed skulle utbetalda konfliktersätt- ningar vara skattepliktiga. En sådan förändring av reglerna skulle medföra en bättre överensstämmelse med grundläggande skatterättsliga principer, utan att ge avkall på den skattemässiga likabehandlingen. Avdragsförbud för arbetsgivares avgift till en arbetsgivarorganisa- tion, till den del den beräknas avse annat än medel för konfliktändamål, gäller för avgifter som hänför sig till tiden utgång och tillämpades första gången vid taxering (prop. 1991/92:117, bet.