sou · GOB361d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvärdering av den reformerade budgetprocessen i regeringen och Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera den reforme- rade budgetprocessen i regeringen och . Utredarens övergripande uppgift är att bedöma om den nya budgetprocessens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på –åtgärder för att öka budgetdisciplinen, –beslutsunderlag till samt –regeringens och budgetberedning. Utredaren skall bedriva sitt arbete parallellt med den översyn av bud- getprocessen som görs inom ramen för arbete. Den statliga budgetprocessen har genomgått successiva förändringar . Särskilt har en genomgripande omläggning av den statliga budgetprocessen genom- förts. En ny ordning gäller för regeringens arbete med att förbereda och genomföra budgeten samt för beredning och beslut. Även myndigheternas arbete har påverkats av omläggningen. beslöt att införa den s.k. rambeslutsmodellen för behandlingen av budgetförslaget i . Denna beslutsordning innebär att behandlar budgetförslaget i två steg genom att först besluta om utgiftsområdesramar och därefter om för- delningen på anslag. I samband med införandet av rambeslutsmodellen lades det statliga budgetåret om till kalenderår. Behovet av åtgärder förstärktes av den statsfinansiellt svåra situa- tionen . Förutom direkta budgetförstärkningar inriktades budgetpolitiken på att förändra budgetprocessens institutio- nella ramar. En viktig förändring som föreslogs av regeringen var införandet av ett treårigt utgiftstak för de offentliga utgifterna i syfte att få en ökad kontroll över utgiftsutvecklingen och en ökad långsiktighet i budgetpolitiken. Som ytterligare ett led i uppstramningen av budgetprocessen beslöt om en lag om statsbudgeten (1996:1059). Denna lag (budget- lagen) klargör regeringens befogenheter och skyldigheter på finans- maktens område. Den nya budgetprocessen tillämpades första gången 1996 avseende . har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning – – med uppdrag att se över en rad frågor om arbetsformer. Bland annat skall utredningen göra en allmän utvärdering av den nya budgetprocessen. Översynen av budgetprocessen skall ske med inriktning på att stärka inflytande över budgetprocessen. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka vilka konsekvenser som omläggningen av budgetprocessen medfört och hur dessa påverkat arbete. Utredningen skall vidare bedöma budgetpropositionens och den ekonomiska vårproposi- tionens innehåll, utformning och tidpunkt för överlämnande samt analysera konsekvenserna för och budgetberedningen av de komplikationer som uppstår under valår. Den del av utredningsarbetet som avser budgetprocessen skall vara avslutad senast . Utvärdering av regeringens och budgetberedning Regeringens och nya former för budgetberedning har löpande utvärderats i samband med avslutade propositionsarbeten. De synpunkter som framkommit har medfört vissa förändringar i den interna budgetprocessen och av innehåll och utformning av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. När det nu finns erfarenheter av ett budgetarbete under ett valår är det lämpligt att göra en mer fördjupad utvärdering av den reformerade budgetproces- sen. Flera av de frågeställningar som kommer att tas upp i utvärdering kommer både direkt och indirekt att påverka regeringens interna arbete, vilket talar för att utredningarna görs parallellt. Budgetreformens mål och intentioner De institutionella förändringar av budgetprocessen som föreslogs av regeringen utgjorde den andra fasen i saneringen av stats- finanserna, vilken syftade till att förhindra att återigen skulle hamna i samma statsfinansiellt svåra situation som i början av 1990- talet. Det övergripande målet med den reformerade budgetprocessen var att få en stramare budgetprocess och att skärpa kontrollen över utgiftsutvecklingen. Förändringarna innebar också en komplettering och precisering av de beslut som tidigare fattats om budgetberedningen i , mål för den offentliga sektorns finansiella sparande samt principbeslutet om utgiftstak för den offentliga sektorn. Följande krav på en ny budgetprocess formulerades i rapporten Fortsatt reformering av budgetprocessen (Ds 1995:73), som utgjorde utgångspunkten för de förändringar som regeringen föreslog: –Ökad budgetdisciplin. –Bättre koppling mellan mål och regelverk. –En stärkt finansmakt. –Ett heltäckande beslutsunderlag. –Ökad långsiktighet. En bärande tanke i utformningen av den nya budgetprocessen var att centrala beslut såsom fastställandet av utgiftstak och fördelningen på utgiftsområden skulle fattas tidigt i processen. Genom att det fortsatta beredningsarbetet i regeringen därigenom skulle göras under givna budgetrestriktioner skulle uppföljning av ekonomi och resultat kunna ges en mer framskjuten plats. Utredarens övergripande uppgift är att pröva om den nya budget- processens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på de frågor som anges i det följande. Åtgärder för att öka budgetdisciplinen Införandet av en utgiftsrestriktion, dvs. utgiftstaket, var ett led i en utvecklad målformulering för budgetpolitiken och innebar en komplet- tering av övriga budgetpolitiska mål, däribland saldorelaterade mål. Utgiftstaket förväntades främja långsiktighet och leda till högre grad av förutsägbarhet, bättre utgiftskontroll och bättre budgetdisciplin. Enligt principbeslut om utgiftstaket skulle utgifts- taket vara nominellt, flerårigt och omfatta hela den offentliga sektorn. Den konstruktion som sedan valdes innebär dock att den kommunala sektorn inte omfattas av utgiftstaket utan att i stället godkän- ner en beräkning av de kommunala utgifterna och den samlade offent- liga sektorns utgifter. Det statliga utgiftstaket fastställs som summan av statsbudgetens utgifter (exkl. statsskuldsräntor), ålderspensionssystemet utanför stats- budgeten samt en budgeteringsmarginal. Budgeteringsmarginalens syfte är att inom utgiftstaket kunna hantera olika former av osäkerhet, t.ex. förändringar i den makroekonomiska utvecklingen, och minska risken för revideringar av utgiftstaket. Storleken på budgeteringsmargi- nalen föreslogs ursprungligen uppgå till ett par procent av statsbudget- ens omslutning. Bestämmelserna om rambeslutsmodellen och utgiftsområdena finns i riksdagsordningens huvud- och tilläggsbestämmelser. Utgiftstaket däremot regleras av ett riksdagsbeslut och av vissa bestämmelser i budgetlagen. Av särskild betydelse är därvid den bestämmelse där det anges att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaket riskerar att överskridas. För att utgiftstaket skall vara ett verkningsfullt ekonomisk-politiskt instrument som möjliggör en samlad prövning av det statliga utgifts- åtagandet är det viktigt att i princip samtliga statliga utgifter omfattas av utgiftstaket och då även de som redovisas utanför statsbudgeten. Utredaren skall med beaktande av detta analysera det statliga utgifts- takets konstruktion och omfattning samt bedöma vilken effekt utgifts- taket har haft när det gäller långsiktighet och förbättrad kontroll över utgiftsutvecklingen. Utredaren skall bedöma om utgiftstakets nuva- rande konstruktion erbjuder tillräcklig flexibilitet inom och mellan åren. Utredaren skall vidare analysera hur olika former av osäkerhet och risk har hanterats inom utgiftstaket och därvid belysa hur budgete- ringsmarginalen har använts. Slutligen skall utredaren belysa för- och nackdelar med en preciserad lagreglering av utgiftstaket inklusive bud- geteringsmarginalen. Budgetlagen reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter beträf- fande statsbudgeten och finansmakten. Lagen innehåller bestämmelser om anslag och inkomsttitlar, bestämmelser om statens ekonomiska förpliktelser och finansiering av investeringar samt grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens egendom. Vidare finns före- skrifter för redovisning och revision, uppföljning, prognoser och utfall samt utgiftstak och utgiftsramar. I budgetlagen finns också de grund- läggande kraven på effektivitet och resultat i statens verksamhet fast- lagda. Enligt budgetlagen skall statsbudgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov med undantag från helt avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare skall inkomster och utgifter med några undantag redovisas brutto på stats- budgeten. Syftet med dessa bestämmelser var att regeringens förslag till statsbudget skulle bli ett heltäckande och tydligt beslutsunderlag. Utredaren skall bedöma vilka eventuella behov av förändringar eller förtydliganden i budgetlagen som finns. Bestämmelserna om finansie- ring av investeringar skall särskilt belysas. Utredaren skall vidare följa arbete med frågan om att överföra en del av bestämmelserna i budgetlagen till riksdagsordningen. Budgetreformens system med utgiftstak och utgiftsramar föranledde en översyn av de dåvarande fyra anslagstyperna. Mot bakgrund av kravet på att budgeterade anslag bättre måste motsvara utfall avvecklades för- slagsanslaget. De kvarvarande anslagstyperna blev obetecknat anslag, ramanslag samt ett litet antal reservationsanslag. Utredaren skall bedöma hur de regelstyrda utgifterna som tidigare anvisats över förslagsanslag har hanterats i det nya budgetsystemet. Utredaren skall vidare analysera tillämpningen av anslagssparande och krediter på ramanslag. Slutligen skall utredaren analysera tillämp- ningen av reservationsanslagen och bedöma om ramanslagen på avsett vis till stor del kunnat ersätta reservationsanslagen. Möjligheten att avveckla återstående reservationsanslag skall också prövas. Propositioner, redovisning av ekonomiskt utfall och resultat I den nya budgetprocessen lämnar regeringen en ekono- misk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, förslag till utgiftstak samt en preliminär fördelning på utgiftsområden för den kommande treårsperioden. Budgetpropositio- nen, som lämnas , innehåller förslag om ramar för utgifts- områden och förslag på anslagsnivå. I samband med vår- respektive budgetpropositionen har regeringen dessutom möjlighet att lämna för- slag till tilläggsbudget för det innevarande budgetåret. I uppdrag ingår att se över vårpropositionens och budgetpropositionens struktur och innehåll samt tidpunkt för avlämnande. En sådan översyn av det beslutsunderlag som regeringen lämnar till skall även ingå i regeringens utredningsuppdrag. Analysen skall dock ta sin utgångspunkt i regeringens behov av ställ- ningstaganden och beslut av . Även tilläggsbudgeten skall ingå i denna översyn. Enligt budgetlagen skall regeringen under löpande budgetår för redovisa prognoser över statsbudgetens utfall och förklara eventuella skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Härutöver skall regeringen senast efter budgetåret redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Dessa redovis- ningar görs i vår- samt budgetpropositionen. Senast efter budgetårets utgång skall regeringen lämna en årsredovisning för staten som även innehåller statsbudgetens slutliga utfall. Denna redovisning lämnas i form av en särskild skrivelse till . Kraven på redovisning av resultat är i budgetlagen inte lika skarpa. Där anges endast att en redovisning av mål och resultat skall göras. har vid upprepade tillfällen efterfrågat en tydligare redovis- ning av resultat (se bet.1998/99:FiU1, s 213). Denna fråga kommer även att behandlas av . Utredaren skall med hänsyn till detta överväga formerna för redovisningen av ekonomi och resultat till och vid behov lämna förslag till förändringar. Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser En huvudpunkt i den nya budgetprocessen är att såväl regering som riksdag skall ta ställning till en samlad total utgiftsram inom vilken prioriteringar skall göras. Om en särproposition får ekonomiska kon- sekvenser bör förslagen därför beredas i sådan tid att regeringen kan ta ställning till dem när utgiftstaket och ramar för utgiftsområden skall bör enligt propositioner med ikraftträ- dande ett bestämt år föreläggas senast året före ikraftträdandet, dvs. en månad innan den ekonomiska vårpropositionen skall avlämnas. Den av angivna tidsgränsen överensstämmer sålunda inte med tidsplanen för budgetarbetet, vilket skapar problem. Utredaren skall mot denna bakgrund undersöka vilken alternativ tidpunkt för beredning och avlämnande av särpropositioner som skulle vara lämplig för såväl som regeringen. Utgångspunkten skall vara att den nya budgetprocessens krav på en samlad budgetberedning av samtliga frågor som har ekonomiska konsekvenser för staten ligger fast. Omläggningen av regeringens interna budgetprocess hade sin utgångs- punkt i beslut om rambeslutsmodellen, övergång till kalen- derår, indelning av utgifterna i utgiftsområden samt tillämpningen av utgiftstaket. En viktig utgångspunkt i utformningen av den nya budget- processen var att centrala, bindande beslut skulle fattas tidigt i proces- sen. För att tillgodose detta krävdes en omläggning av budgetårscykeln, där vårpropositionen kom att bli ett huvuddokument för den ekono- miska politiken. Vidare krävdes nya beredningsrutiner för att ta fram ett sammanhållet underlag för regeringens beslut om utgiftstak och för- delning på utgiftsområden. Ett system baserat på utgiftstak ställde också ökade krav på prognosverksamhet och budgetuppföljning. Utredaren skall kartlägga och analysera de erfarenheter som finns i av den nya budgetprocessen. De bedömningar i frå- gan som finns i Statsrådsberedningen, och de övriga departementen skall inhämtas. Utredaren skall vidare se över det makroekonomiska underlag som ligger till grund för regeringens beslut om utgiftstak och fördelning på utgiftsområden och dels utreda förut- sättningarna för ett tidigare avlämnande av det makroekonomiska underlaget, dels överväga åtgärder som syftar till en höjning av de makroekonomiska prognosernas kvalitet och en minskad osäkerhet i budgeteringsfasen. Löpande uppföljning och prognoser En förutsättning för ett system med utgiftstak är en väl fungerande prognosverksamhet och budgetuppföljning. I samband med införandet av den nya budgetprocessen har flera förändringar gjorts för att höja kvaliteten på prognos- och uppföljningsverksamheten i . har successivt övertagit upp- giften att utföra beräkningarna av statsbudgetens skatteinkomster från . När det gäller budgetens utgiftssida har arbetet med den löpande uppföljningen och prognoser i ökad utsträckning lagts på fackdepartementen. På några områden har dessutom särskilda inter- departementala prognosgrupper inrättats. Trots de betydande förbättringar som skett är ytterligare förbätt- ringar i prognosernas kvalitet angelägna. Utredaren skall överväga vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas i detta syfte. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Utredaren skall i sitt arbete följa den översyn av budgetprocessen som görs inom ramen för arbete. Det utvecklingsarbete som bedrivs i skall också följas. () fick i uppdrag att utreda: a)Hur stora är de absoluta medelfelen i marsprognoserna för bedöm- ningarna av BNP, KPI (årsgenomsnitt), timlöner, sysselsättning i timmar och lönesumma för kalenderåren 0, 1, 2 och 3 räknat från prognostidpunkten? b)Hur stora är de absoluta medelfelen för kalenderår 0 och 1 för mot- svarande variabler vid prognoserna , juni, augusti och no- vember? Prognoser har insamlats så långt tillbaka som det går för att besvara frågorna ovan, men inte längre bakåt än till 1980. Vi stötte på många begränsningar: 1Fråga (a) ovan kunde inte besvaras enbart med KI:s prognoser, eftersom medelfristiga scenarier infördes först . Därför var vi tvungna att skarva KI:s prognoser för innevarande och med prognoser två och . 2Fråga (b) kunde bara besvaras med tre årliga prognosanalyser, för KI:s juniprognos började göras först . Före det utgavs den s.k. Majrapporten, som förutom signerade uppsatser bara innehöll en kort verbal uppdatering av marsprognosen. 3Prognosserierna är av olika längd, som anges i tabellerna. Dessutom saknas de medelfristiga prognoserna helt eller för någon/några vari- abler vissa år. De medelfristiga scenariernas prognosfel kan inte ut- räknas eftersom utfall saknas. Medelfelen för prognoser två och framåt blir alltså i många fall baserade på mycket få observationer. 4De medelfristiga scenarierna har ibland tre alternativ och då har det mittersta valts, det s.k. basalternativet, vilket anges i varje enskilt fall i tabell 1. 5Det bör beaktas att prognoser två och framåt i själva verket är betingade scenarier som inte kan beakta konjunkturella sväng- ningar. 6För innevarande och anges ibland två prog- noser och då har ett medelvärde valts. Hela materialet av prognosfel, beträffande fråga (a) ovan, redovisas i tabell 1, för att visa precis hur data ser ut. Som synes måste medelvär- den ibland tas över inte helt homogena data. KI:s prognoser har tagits ur Konjunkturläget (KL) och ur Svensk ekonomi. De största prognosmissarna noteras för priser och löner. Utvecklingen underskattades på alla prognoshorisonter. Där- efter underskattade man den stora konjunkturnedgången 1991–1993. Men det finns också mycket goda resultat, som t.ex. prognoserna för timlönerna 1997 som var 0.6 i en prognos och därefter är felet i stort sett noll. Prognosfelen kan relateras till spridningen i variablerna, som i tabell 3a åskådliggörs med hjälp av den absoluta medelavvikelsen (). Den uträknas så att man först tar medeltalet för utfallet och se- dan räknar ut avvikelserna från detta medeltal, men utan förtecken. Därefter tas ett medeltal av dessa (absoluta) avvikelser. En storhet som varierar kraftigt är ofta svårare att träffa rätt på än en med liten spridning. Utfallet kunde väljas på många sätt, men vi har valt den senast revi- derade siffran. Prognosavstånd och kumulativt prognosfel I tabell 2 har siffrorna från tabell 1 omgrupperats så att man ser hur prognosfelet ändras när prognosavståndet minskar. Beteckningen t gäl- ler det år prognosen åsyftar. Det bästa vore att prognosfelet skulle minska ju närmare man kommer till utfallet och att det inte skul- le byta förtecken. Man kan i tabell 2 skönja en tendens till att progno- serna skulle konvergera, men inte alls över lag. Man hade t.ex. fått en bättre prognos för BNP-tillväxten 1995 om man valt marsprognosen 1993 eller 1994 än den som publicerades . I många fall byter felen tecken så att man först överskattar och så underskattar utvecklingen. I tabell 3a är materialet summerat i form av absoluta medelavvi- kelser, så här kan man inte mer skilja mellan över- och underskattning- ar. Denna tabell utgör svaret på fråga (a) i uppdraget. Vi ser att BNP-prognosen konvergerar över hela linjen. KPI, tim- löner och sysselsättning konvergerar fr o m prognosen framåt. Felet i KPI-prognosen är anmärkningsvärt litet (0,5), trots stor variation (2.4). Prognosfelen för lönesumman ser ut att ha större fel i prognoser gjorda och året innan än i sådana som gjordes två och , men de senare består endast av en obser- vation var. I tabell 3b har vi räknat medelavvikelserna kumulativt, dvs. i nivå, för de olika prognoshorisonterna. Kumuleringen av prognosfel i BNP åskådliggörs i figur 1. Här tar man alltså fasta på det sista kända utfallet som härstammar innan och med detta som utgångspunkt gör man så () en successiv framskrivning för inne- varande år, samt ett, två och , varefter man uträknar den procentuella skillnaden mot faktiskt utfall (nivå) . Nivån på BNP (se figur 1) har varit svår att träffa rätt på , men när utvecklingstrenden därefter blev nästan linjär slog även långtidsprognoserna på nivån rätt bra in. De stora kumulativa fe- len i tabell 3b påminner än en gång om att två- och treårsprognoser är mer att betrakta som trendframskrivningar än som genuina prognoser. KI:s prognoser för innevarande och I tabell 4 finns svaret på fråga (b) i uppdraget. Materialet redovisas även grafiskt i figur 2. Här har vi kunnat använda ett material som del- vis går tillbaka ända . Även här kan man se om prognoserna konvergerar. Liksom i tabell 3a konvergerar BNP-prognoserna även i tabell 4. Också inflationsprognosen konvergerar ända fram det år prognosen avser. Det är anmärkningsvärt i tabell 4 att ingen prognos , utom den för sysselsättningen, alls blir bättre mel- lan prognosen i höstens Konjunkturläget och prognosen i Konjunktur- läget . Däremot blir prognosen i många fall bättre mellan höst- och decemberprognoserna, i synnerhet för BNP och KPI. Märk också att prognosfelet lönesumma är större i slutet än i början av föregående år och att det börjar minska först när man kommit in prognosen avser. Prognosen över sysselsättning- en blir inte säkrare under det år den avser. Observera att KI:s prognoser över timlöner och KPI från tiden är mer att betrakta som beräkningsantaganden än som genuina prognoser. Allmänt är konvergensen något bättre i tabell 4, med en horisont på bara än i de kortare serierna som inkluderar de längre horison- terna i tabell 3a. Varför är konvergensen ibland dålig? Den vanligaste orsaken till att prognosfel inte konvergerar är att preli- minära data är mycket dåliga, men att prognosmakaren ändå betraktar dem som givna utfall. Då blir långt i förväg gjorda trendframskriv- ningar ofta bättre än prognoser gjorda så sent att man borde känna till nästan hela utfallet. I treårsperspektiv (tabell 3a) ser detta ut att gälla lönesumman, men bara skenbart, för medelfelen två och framåt innehåller bara en observation var. I det tvååriga perspektivet i tabell 4 gäller det mellan höst- och decemberprognos . Det bästa sättet att slippa denna typ av fel är att förbättra framställ- ningen av statistik. Tills detta kan åstadkommas bör man vikta ner pre- liminära data och stödja sig mer på årsvärden och trender. Observera att resultaten i tabell 3a och 3b grundar sig på mycket få observationer och att man därför bör vara försiktig med att dra långt gående slutsatser. I tabell 5 ges absoluta medelfel för några internationella BNP- och KPI-prognoser. Den enda medelfristiga prognoskällan är den modell som utvecklats vid (). Man kan konstatera att alla prognoser i tabell 5 konvergerar. Jämför vi med de svenska prognoserna i tabell 3a (gjorda /april) och tabell 4 ser vi att är BNP- och KPI-prognosfelen av samma storleksordning, om man beaktar när de är gjorda. Men för prognoser gjorda i mars året innan ligger det svenska prognosfelet för BNP (1.5) mycket högre än i EU:s prognos för BNP (0.9), som också den är en vårprognos. Tar man däremot prognosen gjord – december (N/D) året innan ur tabell 4 (0.9), ligger det värdet mycket bra i förhållande till motsvarande siffror i tabell 5. Medelfelet i den svenska KPI-prognosen (1.7) gjord i mars året innan i tabell 3a är stör- re än den tidmässigt jämförbara EU-prognosens fel (1.0) i tabell 5. Men tar vi så igen november–decemberprognosen för KPI (0.9) året innan ur tabell 4 ligger även det mycket bra i jämförelse med tabell 5. Jämfört med LBS-modellens prognos två och framåt är de svens- ka prognosfelen större. Det kan till slut nämnas att några systematiska utvärderingar av medelfristiga prognoser inte är kända, med undantag för den modell- jämförelse från vilken LBS- och NIGEM-prognoserna i tabell 5 är tag- na1. Även om observationsmaterialet är litet kan ändå denna redovis- ning utgöra en start för en mer regelbunden uppföljning. Prognosfel (prognos–utfall) för 1 till framåt, gjorda /april åren 1988–1998. Källor: Prognoser för 0 och framåt: Konjunkturläget/Analysunderlag mars/april; för 2 och framåt, Svensk ekonomi, KI = , FD = Finansdeparte- mentet. Förklaringar: BNP = procentuell volymförändring; KPI = procentuell förändring i års- genomsnittet (om ej annat anges), 1996–1998 viktkorrigerat värde; timlöner = nominell procentuell förändring, totalt (om ej annat anges); sysselsättning = timmar, procentuell förändring, dagkorrigerad; lönesumma = nominell procentuell förändring, totalt (om ej annat anges). Gjorda för år: -8.2** -7.1** **Implicit konsumtionsdeflator. Gjorda för år: 1 , M. J., Mintford, A.