sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 1997/98:70 tre huvudområden för demokratisamarbetet : Fortsatta insatser för en uppbyggnad av det civila samhället skall bidra till att fördjupa demokratins kultur. Särskilt framhålls det decentraliserade samarbetet på kommun-, läns- och landstingsnivå, insatser av enskilda organisationer och folkrörelser samt det kulturella och akademiska samarbetet via . Som ett led i övergången till normalt grannlandssamarbete förutses lokalt och regionalt samarbete öka. Rättssamarbetet skall fördjupas, särskilt med , och , och skall omfatta hela rättskedjan. Språk- och integrationsstödet till de rysktalande minoriteterna i och skall ökas och breddas. I finansiella termer är demokratisamarbetet det näst minsta området i Östsamarbetet, av medlen 1989–1997. har det dock ökat sin andel till av medlen. Vägledande för merparten av det aktuella demokratisamarbetet är den strategi5, som presenterades av Sida och som antogs av regeringen följande år. Strategin definierar vilken samhällsutveckling vill stödja, vilka olika möjligheter har att påverka demokrati och mänskliga rättigheter i , vilken typ av insatser som avses, samt vilka länder och ämnesområden som skall stödjas. Bland de senare återfinns rättsstatens institutioner, den lokala demokratin, media, jämställdhet, den politiska processen, kontroll av förvaltningen, samt medborgaraktivititeter. En serie utvärderingar har belyst resultaten av demokratisamarbetet på dess skilda huvudområden. Den följande presentationen har strukturerats efter de nämnda huvudområdena. 5 Strategi för stöd till demokratisk samhällsutveckling och respekt för mänskliga rättigheter i , Sida, 1996. Det decentraliserade samarbetet omfattar det utvecklingssamarbete som verkställs av kommuner, länsstyrelser och landsting, både med länderna i och med . (Termen har hämtats från EG:s Lomésamarbete och synes egentligen inte helt spegla den svenska situationen, där exempelvis vänortssamarbetet traditionellt emanerar från kommunerna själva snarare än från den centrala statsmakten.) () administrerar och kontrollerar i avtal med Sida det fördjupade vänortssamarbete, som svenska kommuner initierar och verkställer. Sidas bidrag till detta samarbete uppgick till 29 respektive respektive 1999. Därtill kommer samarbetet på länsstyrelse- och på landstingsnivå, samt särskilda utvecklingsprojekt av andra slag. SK och har slagit samman sina resurser för utvecklingssamarbete i . Endast ett samarbetsprojekt på detta område har utvärderats , ett samarbete kring lokalt självstyre mellan och dess ukrainska motpart6. Pro-jektet har pågått och syftar till att bidra till decentralisering av den politiska makten och därmed till att föra beslutsfattandet närmare medborgarna. Utvärderarna finner att måluppfyllelsen är hög och att insatsen har resulterat både i en tydlig höjning av medvetandet om lokalt självstyre och i en överföring av kunskaper om det. Det fördjupade vänortssamarbetet reviderades under innevarande år7. Revisorerna drog den övergripande slutsatsen att avtal, rutiner och rapportering är bra. På några områden går det dock att genomföra förbättringar. En särredovisning av vissa kostnader föreslås. Ett omfattande dokumentationsarbete kring det decentraliserade samarbetet pågår inom UD. Arbetet befinner sig i sitt slutskede. Enligt uppgifter under hand kommer det att presentera positiva bedömningar av det decentraliserade samarbetets roll och möjligheter inom Öst-samarbetet. I sin erfarenhetsredovisning av samarbetet påpekar bl.a. att även om vänortssamarbete har bedrivits i , är det fördjupade vänortssamarbetet en relativt ny företeelse. Intresset bland svenska kommuner är starkt, vilket bl.a. har lett till en – trots kommunallagens relativt stränga bestämmelser – i 6 Cooperation Between and in the Field of Local Self-Government, och , 1999. 7 Rapport från granskning av Sida:s stöd till Vänortssamarbetet, och , 2000. praktiken växande andel egenfinansiering av samarbetet. I en proposition till föreslår regeringen att kommunerna ges större befogenheter att lämna internationellt bistånd. Det skall inte längre vara en förutsättning för kommunalt bistånd att det mottagande landet utsatts för en katastrof eller nödsituation. Kommuner och landsting skall få möjlighet att lämna bistånd också i form av annan utrustning än sådan som de inte längre behöver för sin egen verksamhet efter anmälan till regeringen i de länder som får statligt bistånd och efter regeringens godkännande i andra fall. Det sannolikt mest värdefulla inslaget i samarbetet bedömer SK ha utgjorts av institutionell utveckling, dels genom det egentliga decentraliserade samarbetet, dels genom mer riktade insatser av SK självt, t.ex. för att skapa kommunförbund eller för att främja det kommunala självstyret. En skärpt samordning mellan skilda delar av det svenska samarbetet i ett visst land skulle kunna ha givit synergieffekter. I och nordvästra är det lättare att uppnå resultat. Svårigheterna i det hänseendet växer med avståndet österut, och kräver större insatser. Erfarenheterna pekar också på stora skillnader mellan storstäder och landsbygd i samarbetsländerna och på behovet att prioritera rätt. Från myndighetshåll framhålls också diskontinuiteten i den lokala politiska miljön, den bristfälliga finansieringsförmågan hos små kommuner och en betydande stelbenthet hos centrala instanser som begränsningar för smidigheten och effektiviteten i samarbetet. Samarbetet i håller på att fasas ut, på ett relativt smärtfritt sätt, och bedöms i det övervägande antalet fall komma att fortleva med egna resurser och annan finansiering än Sidas. Ett regionalt samarbete över är också under framväxt. SK bedömer å andra sidan att utfasningen i de baltiska länderna kommer att bli svårare och kräva , inte minst eftersom demokratins ännu svaga förankring på flera håll där gör det nödvändigt att stärka dess folkliga försvar. SK ser det som angeläget att fortsätter att finansiera ett decentraliserat samarbete även med länder som blivit medlemmar av EU, eftersom motsvarande EU-program erbjuder betydligt sämre möjligheter att bevaka svenska intressen. Det decentraliserade samarbetet har enligt SK vunnit i effektivitet tack vare den LFA-metodik, som Sida infört för projektberedning, - genomförande och -uppföljning. har det hämmats av att projektbidrag endast kunna beviljas i taget. I undantagsfall har treåriga bidrag kunnat lämnas, en möjlighet som borde enligt SK utsträckas till hela det decentraliserade samarbetet. innevarande programperiod har dessutom utgiftstaket skapat betydande svårigheter – åtaganden har inte kunnat honoreras och angelägen verksamhet har avstannat. Svårigheterna har även drabbat samarbetspartners långt utanför gränser. Representanter både för samarbetsländerna och för utlands- myndigheterna bedömer det decentraliserade samarbetet som ett värdefullt instrument i relationerna till . Det ömsesidiga intresset bekräftas, som olika önskemål om såväl breddning och fördjupning som expansion framförs. ses samarbetet som ett effektivt sätt för att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett värdefullt kontaktnät inom EU. Det framstår också som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna. En högre utvärderingsfrekvens synes dock motiverad. 3.3.2Enskilda organisationer och folkrörelser Svenska enskilda organisationer står för ett centralt inslag i demokratisamarbetet med . anslogs totalt för sådant samarbete. Utfallet av bidragsgivningen hos Sida 1999 var , varav anslogs till projekt under rubriken demokrati och mänskliga rättigheter. Andra stora ämnesområden är undervisning och sociala frågor. Insatserna görs främst i närområdet, samt i och . Sida fördelar medlen till s.k. ramorganisationer och paraplyorganisationer, vilka senare i sin tur fördelar medlen vidare till sina medlemmar. De tre största mottagarna är Forum Syd, LO/, och internationella center. En serie utvärderingar har producerats kring enskilda organisationers utvecklingssamarbete i . Både Sida och de ansvariga ramorganisationerna låter utvärdera en-skilda projekt eller större sammanhängande program. () stödjer genom Bönder Hjälper (SBH) sina kollegor i och . Det tidiga agerandet hade bl.a. som mål att stödja utvecklingen av ett starkt familjejordbruk baserat på privat ägande. Engagemangen i och har utvärderats8,9. Utvärderingarna konstaterar att värdefulla resultat kunna uppnås trots – framför allt i 8Development of , och , 1998. 9Development of , , 1999. – betydande svårigheter. Samarbetsorganisationerna har stärkts och det privata jordbrukandet har kunnat flytta fram sina positioner. Stödet föreslås fortsätta, men med vissa justeringar. I en bred ansats utvärderades samarbetet med nitton baltiska enskilda organisationer 199710. Utvärderarna fann att de flesta var på god väg att – några var redan där – utveckla en demokratisk och hållbar struktur för sin verksamhet. I de flesta fall hade samarbetet bidragit till en ökad kapacitet hos organisationerna. Stödet hade hjälpt dem att överleva och utvecklas, och ökat medvetandet om behovet av demokratisering både inom organisationerna och i samhället. I flertalet fall bedömde utvärderarna att samarbetet hade bidragit till att stärka organisationernas oberoende och att det gav intrycket av att vara kostnadseffektivt. Utvärderingen lyfter fram vissa lärdomar för framtiden, som också kan vara av intresse i ett bredare perspektiv. En är att som ett samarbete inledningsvis måste få vara trevande, måste också förväntningar och utfästelser förtydligas så snart förutsättningarna så medger. En andra erfarenhet är att alltför optimistiska målformuleringar och snäva tidshorisonter snarare kan leda till förlängda projektengagemang. En tredje rör betydelsen av att definiera sluttidpunkter och önskvärda tillstånd för när ett Sida-finansierat samarbete kan övergå i ett genuint partnerskap, som är oberoende av sådan finansiering. Svenska ABF är en central aktör i samarbetet med folkbildnings- organisationer i närområdet. Ett ABF-samarbete med estländska utvärderades 199711. , som i sig är ett resultat av folkbildningssamarbetet mellan och , hade då utvecklats snabbt bl.a. med hjälp av stödet från ABF. hade tillkommit som svar på behovet av en bred och folkligt orienterad vuxenutbildning i frågor som aktualiserats av övergången till marknadsekonomi och demokrati. för utvärderingen stod organisationen inför nya utmaningar – dess filosofi och politik måste utvecklas vidare, dess målgrupper och affiliering definieras. Verksamhetsplanering, organisationsutveckling och finansieringslösningar stod på dagordningen. önskade att samarbetet med ABF skulle fortsätta och ändra karaktär – från en hjälpverksamhet till en, där båda sidor tar och ger. Utvärderingen rekommenderade att ABF-stödet skulle fortsätta och att 10Bärkraft och partnerskap, , m.fl., 1997. 11ABF:s stöd till etniska folkbildningsorganisationen , och , 1997. ABF skulle vidareutveckla sina instrument för att kunna bistå på ett adekvat sätt. LO/har förmedlat svenskt stöd till fackliga rörelser i närområdet. uppgick de sammanlagda projektbidragen till till 6,1 respektive , varav drygt halva beloppen gick till fackliga rörelser i . Det totala LO/TCO-stödet till länderna i uppgick till 10 respektive . Stödet till har vuxit snabbt och var 1999 och 2000 det enskilt största. En genomförd utvärdering av LO/TCO-stödet till de baltiska länderna12 visar att det svenska fackliga samarbetet i hög grad är beroende av samhällsutvecklingen i de berörda länderna. Strukturomvandlingen där har utsatt de fackliga organisationerna för stora problem. Endast i vissa offentliga verksamheter har de kunnat behålla merparten av sina medlemmar. I den privatiserade delen av näringslivet är organisationsgraden . Sammantaget fortsätter de att förlora medlemmar. Utvärderarna finner det mot den bakgrunden naturligt att projekten uppvisar varierande resultat, som projekten ändå är relevanta och avsåg att möta identifierade och prioriterade behov när de utformades. De har uppenbarligen inte kunnat hindra den dramatiska nedgången i medlemstalen, men har ändå haft stor betydelse för organisationernas förmåga att ställa om sig till nya fackliga uppgifter och till ett demokratiskt arbetssätt. Utvärderarna konkluderar att fortsatta fackliga samarbetsprojekt i de baltiska länderna är nödvändiga. Det sammanfattande intrycket av utvärderingarna är att stödet via svenska enskilda organisationer har stor relevans för demokratimålet. Det bidrar både genom att samarbetsorganisationerna stärks i sin roll som samhällsaktörer och genom att medlemmarna själva tillägnar sig nya synsätt och bl.a. ställer krav på att de egna organisationerna skall fungera demokratiskt. Stödet bedöms i allmänhet som kostnadseffektivt, om än resultaten av ansträngningarna varierar. Behovet att förstå den snabba omvandlingen i samarbetsländerna och att anpassa sina insatser till nya förutsättningar utgör också i vissa fall en utmaning för de svenska parterna. De enskilda organisationernas egna – ofta ideella – insatser bidrar till att höja kostnadseffektiviteten i samarbetet. 12 Samarbetet för facklig utveckling i , och , 2000. hos resultaten av samarbetsansträngningarna varierar med organisation, land och ämnesområde, men synes ha ökat bl.a. i takt med att kunskaperna om samarbetets förutsättningar har vuxit på svensk sida. Sida pekar i sin kommentar i årsboken för 199913 på att Öst- samarbetet bygger på tanken om ömsesidighet och grannsamverkan i högre grad än biståndet till . När samarbetsländer blir EU-medlemmar avslutas det svenska stödet. I stället intensifieras det bredare grannlandssamarbetet. Utvärderingarna visar att formerna för denna övergång ännu inte har utvecklats. 3.3.3Kulturellt och akademiskt samarbete via Det samarbete som bedrivs av () i har i prop. 97/98:70 i sin helhet kategoriserats som demokratisamarbete. SI har erhållit ett årligt anslag under 7B om . Dessutom förvaltar SI två stipendieprogram för insatser i : Visbyprogrammet, som löper t.o.m. , och Östersjöstipendierna, som löper . Visby- programmet är ett uppdrag av och finansieras med från Östersjömiljard 1. Östersjöstipendierna om är ett gemensamt uppdrag från arbetsmarknads-, utrikes- och utbildningsdepartementen. De två stipendieprogrammen – som för innevarande läsår har sammanförts i Det Nya Visbyprogrammet– är strikt begränsade till närområdet: , , , samt nord-västra . Östsamarbetsmedlen under 7B har därför i begränsad utsträckning använts dels till stipendier i övriga länder i , dels till kultur- och expertutbytet och svensk- undervisningen i hela . Mindre belopp till- kommer för Östeuropaverksamheten från andra anslagsposter. Svenska institutets stöd till kultur- och expertutbyte täcker främst resekostnader för utresande svenskar och rese- och uppehållskostnader för utländska besökare i . Bilateralt fördelade SI mellan 1996 till länderna i närområdet, varav kom regionala insatser om totalt och har flest samarbetsprojekt, 13 Sidas samarbete med enskilda organisationer, årsbok 1999. särskilt inom ämnet demokrati. Bland de konstnärliga ämnena dominerar konst- och utställningsprojekten, samt dans- och teaterutbytet. Även andra svenska myndigheter är verksamma inom kulturutbytet med utlandet, såsom , och . Utbildnings- och forskningsutbytet utgör den ekonomiska tyngdpunkten i SI:s verksamhet, och svarade 1998 – inklusive de två stipendieprogrammen – för av totala anslags- och uppdragsmedel. Den klart övervägande delen gick till utbytet med länderna i närområdet. har 455 beviljade stipendier under de två programmens löptid, medan övriga länder har mellan 200 och 300 beviljade stipendier var. Stipendiaternas könsfördelning är relativt jämn – 433 kvinnor och 401 män. Humaniora har en dominerande ställning bland svenska stipendiater, medan utländska stipendiater framför allt är intresserade av samhälls- och naturvetenskaper. Visbyprogrammets särskilda delanslag för projektsamarbete domineras av naturvetenskapliga ämnesområden. Svenskundervisningen är ett viktigt instrument för . 1998 förmedlade 34 utsända svenska lektorer svensk- undervisning vid 37 högskoleinstitutioner i närområdet. Totalt studerade 1 588 studenter svenska språket. Stöd förmedlas i form av lektorer i svenska språket, läromedel och bokgåvor, samt fortbildning och sommarkurser i för lärare och studenter. SI:s östeuropaverksamhet har utvärderats14. Utvärderarna konstaterar att det nya uppdrag statsmakterna gav SI , att främja demokratins utveckling i samarbetsländerna i , var artskilt från institutets huvuduppdrag, sverigefrämjandet. Arbetsuppgiften skilde sig också i sina förutsättningar från det tidigare arbetet i . Den har expanderat kraftigt och dominerar över engagemangen i andra delar av världen. Utvärderarna bedömer att SI i flertalet fall har förmått förena de två uppgifterna i verksamheten. Denna främjar till sin helt övervägande del både svenska intressen och en demokratisk utveckling i samarbetsländerna, även om effekterna i flera fall bedöms som anspråkslösa. I några fall kan relevansen för sverigefrämjandet ifrågasättas, men demokratirelevansen är i allmänhet hög eller acceptabel. Även om könsfördelningen inom stipendieverksamheten 14 Svenska institutets östeuropaverksamhet, och , 2000. är relativt jämn bedöms jämställdhetsmålet inom helheten inte som tillgodosett . I utvärderingsrapporten diskuteras bl.a. avvägningar inom programmen och föreslås en utvidgad, riktad sverigestipendiering till blivande ryska politiker. Forskningssamarbetet och ex-pertutbytet tillskrivs hög relevans för båda verksamhetsmålen och föreslås få större utrymme. SI uppmanas också att verkställa sina uppdrag på ett mer proaktivt sätt än . En kraftsamling på myndighetsfunktionerna förespråkas tillsammans med en utkontraktering av vissa verksamheter. Kostnadseffektiviteten kan höjas. Samordningen på svensk sida, både på departementsnivå och mellan myndigheterna, bör förbättras. Utvärderarna finner också att SI:s höga relevans för ett internationellt samarbete på lika villkor gör det logiskt att ge SI en växande roll i det framtida grann- landssamarbetet. I sin kommentar till utvärderingen påpekar SI att en kommande indelning av verksamheten i politikområden kommer att påverka avvägningen mellan främjandemålet och demokratimålet för SI:s del genom att gemensamma mål inte längre kommer att finnas för respektive verksamhetsgren. SI delar bedömningen att jämställd- hetsmålet inte kunnat uppnås, men menar också att detta mål måste få en mer realistisk utformning än det har. SI förordar en bättre samordning mellan sina insatser och de, som görs i EU- programmen på utbildningsområdet. SI är vidare inställt på att utarbeta strategidokument för den framtida verksamheten i anslutning till nästa programbeslut av regeringen, men behöver bli delaktigt i landstrategiprocessen tidigare än som sker. En kraftsamling på myndighetsfunktionen bör också ske inom verket, men det kan vara svårt att se vilka operativa funktioner som skulle kunna utkontrakteras utan förluster i sak. Inom UD görs under hand bedömningar att utvärderingens analys och rekommendationer är välgrundade, men att SI behöver ha möjlighet att klara av de ekonomiska och organisatoriska arbets- uppgifterna innan de strategiska frågorna angrips. I denna utvärdering framstår det som avgörande att SI:s verksamhet genom ett politiskt beslut definierats som demokratifrämjande, även om den ursprungligen tillkommit på andra grunder. Den har således varken identifierats eller utformats som ett medel att uppnå ett av statsmakterna definierat mål för utvecklingssamarbetet med länderna i . Detta utesluter uppenbarligen inte – som också framhävs av utvärderarna ovan – att SI:s östeuropaverksamhet är relevant för demokratimålet och innehåller ett stort antal värdefulla insatser, men det indikerar att länken mellan mål och medel i det fallet kan behöva tydliggöras. Rättssamarbetet med de baltiska länderna inleddes i något trevande former. Mot bakgrunden av bedömningen att brister i de baltiska rättsssamhällenas funktionssätt skulle kunna riskera att bli hinder för ländernas EU-medlemskap, prioriterades från svensk sida en intensifiering av rättssamarbetet med dem. I enlighet med förslagen från på rättsområdet (KUR) ingicks regeringsavtal med de tre baltiska länderna, som senare följdes upp i överenskomna handlingsplaner och riktlinjer. KUR presenterade i sitt delbetänkande sina förslag till hur det svenska internationella rättssamarbetet, särskilt med de baltiska kandidatländerna, skulle intensifieras15. Förslagen, som bekräftades i KUR:s slutbetänkande året därpå, syftade till att förbättra den politiska förankringen av samarbetet och samordningen av det inom rättsväsendet. Utgångspunkterna var att samarbetet främst skulle inriktas på de baltiska länderna, men i viss mån också på , och , och att rättsväsendets insatser måste vara sammanhållna och bilda en helhet. KUR drog slutsatserna att rättssamarbetet måste få en väsentligt bättre vägledning genom en med samarbetsländerna överenskommen och på ömse sidor politiskt förankrad ram för insatserna, att insatserna måste utformas så att de främjar ett reguljärt samarbete, och att måste öka sitt engagemang i olika Phare-projekt. För att åstadkomma den nödvändiga helhetssynen inom samarbetet föreslog KUR att en informell styrgrupp skulle inrättas på hög nivå med uppgift att bl.a. följa upp intentionerna i samarbetet och främja dess samordning. Med de tre avtalen 1998 tog det svenska ett fastare grepp om beredningen och koordineringen av de svenska insatserna. Samarbetet utvecklades i tre steg – efter avtalen enades parterna om handlingsplaner, som sedan ytterligare konkretiserades i riktlinjer för verksamheten. Samarbetsperspektivet har alltmer gått från ett ursprungligt projekttänkande till en processyn, som 15 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet – , delbetänkande av på rättsområdet, 1998. det blivit tydligt att det bilaterala samarbetet måste rymma både den bilaterala dimensionen av problematiken och dess EU-dimension. Dels skall EU-acquin introduceras i kandidatländerna, dels måste dessa kunna övertyga omvärlden om att de är fungerande rättssamhällen. Beredskapen att fatta de nödvändiga besluten varierar inom samarbetsländerna, och är i vissa fall svagare på den politiska nivån än på den tekniska. Som en del av rättssamarbetet med de baltiska länderna genomförs en insats med syftet att etablera en juristutbildning där: . Rättssamarbetet med och har inte haft motsvarande förutsättningar. Det med inleddes från svensk sida på ett liknande sätt som det med de baltiska länderna, men möttes av ett begränsat polskt intresse. De polska motparterna bedömde inte att hade några större behov av utländskt stöd för reformarbetet. Under innevarande år har dock förslag inkommit från polsk sida om samarbete på domar- och åklagarområdet, något som av bedöms snarare komma att bli ett kollegialt samarbete än ett utvecklingssamarbete. Departementet bedömer vidare att de svenska personella resurserna inte räcker till för ett motsvarande engagemang i och som det i , åtminstone inte förrän efter EU- ordförandeskapet. Ett ryskt intresse har framförts om att inleda ett rättssamarbete med . Att finna formerna för detta mer intensiva och nära samarbete har tagit . De fyra myndigheterna , Riks- åklagarämbetet, och har engagerat sig i varierande utsträckning. Det mest aktiva och framgångsrika samarbetet återfinns på den operativa nivån, t.ex. inom direktsamarbetet mellan fängelser eller mellan polismyndigheter i och i de baltiska länderna. Domstolssamarbetet har ännu inte funnit de adekvata formerna, men skulle möjligen kunna vitaliseras i en liknande samarbetsform, dvs. direkt mellan domstolar på de två sidorna. En tjänsteman från har rekryterats till för att aktivera detta högprioriterade samarbete. har även och engagerat sig i rättssamarbetet. Det från svensk sida nu mer kraftfullt styrda samarbetet får positiva reaktioner i samarbetsländerna.