sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Två aktuella utredningar ger viktiga förutsättningar för diskussionen om samverkan med forskningen. Det är dels Hälsa på lika villkor, dels rapporten finansiera forskning och utveckling från Arbetsgruppen för fortsatt beredning av myndighetsstruktur för forskningsfinansiering (se 2.2 och 2.11). Inriktningen i Hälsa på lika villkor, som innebär dels att hälso- politiken ses som en integrerad del av många olika politikområden, dels att folkhälsomålen är satta i termer av exponering för ohälsans bestämningsfaktorer, stöds i huvudsak av både internationella experter och av remissinstanserna. För att implementera samt följa upp och utvärdera de nya folk- hälsomålen kommer det att krävas goda kunskaper om det före- byggande arbetets metoder och möjligheter. Ett annat verktyg i detta Överväganden och förslag 171 arbete blir hälsokonsekvensbeskrivningar. Tekniken för dessa är dock långt ifrån färdigutvecklad. Mot bakgrund av egna sammanställningar av sina forskningssatsningar kan man konstatera att har haft en uttalad ambition att stärka interventionsforskningen. Man har delvis lyckats, men ändå kan man konstatera att det finns avsevärda kunskapsluckor om olika metoders effektivitet. Inom forskningsråden har området inte kommit att prioriteras särskilt högt. Det illustrerar att man noggrant måste se över strukturen för interventiv forskning inom folkhälsoområdet. Skall utvärdering av lokala interventioner vara forskningsmässigt intressant måste de utformas på ett sätt som skapar förutsättningar för ett välfungerande befolkningsbaserat fältlaboratorium (kvalificerad praktisk interventionsforskning). Interventionerna måste vara av sådan styrka och omfattning att man kan förvänta sig mätbara effekter och dokumentationen av insatser och utfall måste vara väl fungerande och tillförlitlig. Vi har inte haft många sådana satsningar på folk- hälsoområdet i . Kommittén förutsätter att det av regeringen föreslagna nya för sociala frågor och arbetsliv, som bl.a. skall ha ansvar för folkhälsovetenskaplig forskning, kommer att ekonomiskt stödja interventionsforskningen inom folkhälsoområdet. Kommittén bedömer också att det är en logisk konsekvens av övervägandena från Arbetsgruppen för fortsatt beredning av myndighetsstruktur för forskningsfinansiering och forsknings- finansieringspropositionen att främst skall finansie- ra uppdragsforskning inom ramen för sin nya roll samt ha samverkans- avtal med forskningsinstitutioner. Det är lätt att peka på områden där det svenska folkhälsoarbetet och hälsopolitiken behöver bättre kunskaper för att arbeta effektivare. På några områden har den existerande forskningsrådsstrukturen och Folk- hälsoinstitutets satsningar lett till betydande förstärkningar, det gäller exempelvis beteende- och samhällsvetenskapligt inriktad alkohol- forskning, allergiforskning, forskning om ojämlikhet i hälsa och om äldres hälsa. För dessa fyra områden håller det på att byggas upp natio- nella centra, i vissa fall med regionala nätverk. Kommittén bedömer att andra områden som har prioriterat i sin kunskapsstrategi, t.ex. barn och ungdomars psykiska hälsa och välfärdssystemens inklusive arbetsmarknadens betydelse för hälsoutvecklingen, kan utvecklas inom ramen för den nya forsknings- 172 Överväganden och förslag När det gäller samarbete med forsk- ningen ser kommittén framför allt två samarbetsformer – uppdrags- forskning om interventionsmetoder och långsiktiga samarbetsavtal. ska uppfylla rollen av nationellt kunskaps- centrum för interventionsmetoder och utvärderingsmetoder inom folk- hälsoområdet samt utveckla kunskapsöversikter över väl utvärderade metoder krävs kompetens och resurser för att upphandla oberoende högkvalitativ expertis inom och utom landet och ibland regelrätta utvärderingar. Även för att analysera andra risk- och friskfaktorer kan man behöva anlita forskare med goda insikter om bl.a. skola, arbetsliv, livsmedel, boende, integration, trafik m.m. i och med att det inte är realistiskt att skall kunna hålla sig med spetskompetens inom alla dessa områden. Här måste dock en noggrann avvägning göras mellan vad respektive ansvariga sektorsmyndigheter själva gör och vad skall göra. I och med att man för olika uppdrag behöver de bästa forskarnas medverkan och dessa bör vara oberoende av insti- tutet bör man inte göra upp långsiktiga avtal, utan upphandla arbetet separat för varje uppdrag. som skall vara expert på interventionsmetoder och deras utvärdering behöver nära långsiktigt samarbete med institu- tioner som har tillgång till kvalificerad, praktisk interventionsforskning inom folkhälsoområdet med pågående väl dokumenterad befolknings- baserad hälsofrämjande och preventiv verksamhet. Därutöver behöver forskningsinstitutionerna kompetens och erfarenhet av sektorsöver- gripande hälsopolitisk analysverksamhet så att de kan stödja metod- utveckling inom området inklusive sjukdomsbördemätningar, priori- teringar, målanalys och hälsokonsekvensbedömningar. Det behövs även kapacitet och bredd för att kunna bidra till kompetensutveckling och forskarutbildning av medarbetare. Dessutom bör forskningsinstitutionerna ha ett nära samarbete med berörda kom- muner och landsting. behöver genom systematisk och långsiktig kompetensutveckling och nyrekrytering dels öka andelen medarbetare med forskarutbildning, dels öka forskningskompetensen generellt. Om man skall kunna dra till sig och behålla de bästa krafterna är det viktigt att säkra goda möjligheter till vetenskaplig utveckling för medarbetar- na. Det kan bl.a. ordnas genom långsiktigt samarbete med forsknings- institutioner och tjänstekonstruktioner som möjliggör rotation mellan forskning och andra uppgifter. På detta sätt får tillgång till forskningskunnande utan att själv bedriva forskning. God aktuell kompetens om epidemiologi m.m. kan finnas på myndigheten genom personer som alternerar mellan forskartjänster och tjänster på Överväganden och förslag 173 Genom att enbart arbeta på kan det finnas svårigheter för berörda personer att hålla sin kunskap aktuell, men med en cirkulationstjänst finns möjlighet att både forska och att arbeta i institutet. kan då bli en attraktivare arbetsplats. Dessutom kan anställda på myndigheten, som inte är forskarutbildade, bli inspirerade att öka sin forskningskompetens. Det gäller dock att överväga omfattningen och utformningen av samarbets- avtal och cirkulationstjänster eftersom alltför stor rotation på personal kan göra att erfarenhetsöverföring och kontinuitet blir lidande. Det kan också konstateras att alltifrån sitt bildan- de har haft samverkansavtal med vissa forskningsinstitutioner. Dessa samverkansavtal kan dock tas tillvara på ett mer strategiskt sätt. 6.2.2Samverkan med den regionala och lokala nivån bör i samarbete med företrädare för kommuner, landsting och länsstyrelser upprätta en för myndigheten gemensam policy och strategi för hur samverkan skall ske med regional och lokal nivå. Institutet bör i samarbete med kommuner, landsting och läns- styrelser utveckla strategiska samverkansformer med regionala och lokala representanter. anser att det är viktigt att bygger upp kommunikationskanaler med den lokala och regionala nivån eftersom det är där som huvuddelen av folkhälsoarbetet utförs. Institutet behöver ha goda kontakter och ett väl fungerande samarbete med främst kommuner, landsting och länsstyrelser. Samverkan fyller olika syften och formerna för samverkan bör anpassas till det aktuella syftet. Det första syftet med samverkan är, enligt kommittén, att kommuni- cera den nationella politiken och diskutera behovet av och förut- sättningarna för ett samlat nationellt agerande för att stödja en positiv utveckling av folkhälsan. Det kan t.ex. ske med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen och deras uppföljning och utvärdering. Vida- re skall ett syfte vara att föra ut statliga beslut och intentioner inom folkhälsoområdet. Institutet bör utveckla samverkan med den politiska 174 Överväganden och förslag nivån i kommuner och landsting samt landstingens samhällsmedicinska enheter. Det andra syftet med samverkan är strategiska diskussioner om kommuners och landstings behov av stöd. Institutet skall utforma sin verksamhet utifrån bl.a. detta behov. Det förutsätter att det finns former för kommuner och landsting att framföra sina behov av stöd i folk- hälsoarbetet. När det gäller institutets övergripande prioriteringar behöver samverkan ske med strategiskt placerade personer och för att diskutera den närmare inriktningen på arbetet behöver samverkan ske med experter inom kommuner och landsting. Det är angeläget att de personer som representerar kommuner och landsting i denna samverkan har mandat att tala för respektive kommun eller landsting i de aktuella frågorna. Det tredje syftet med samverkan är att institutet skall kunna infor- mera kommuner och landsting om uppföljningen och utvärderingen av folkhälsomålen samt förmedla vetenskapligt baserad kunskap om metoder och strategier i folkhälsoarbetet. Detta förutsätter att institutet kan nå ut brett till berörda i kommuner och landsting. Det är också angeläget att kommuner och landsting skall kunna vända sig till insti- tutet för att få kännedom om vilka erfarenheter som finns när det t.ex. gäller beprövade metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Sär- skilt viktigt är att nå ut med metoder om hur man når utsatta grupper. Ett annat viktigt område där det finns behov av stöd från myndigheten är utvärderingsmetodik. I dessa fall sker samverkan lämpligen genom att institutet anordnar och medverkar i konferenser, seminarier, utnytt- jar modern teknologi som Internet, publicerar rapporter och genom att institutets personal kan bistå med expertstöd. Det fjärde syftet med samverkan hör samman med institutets till- synsuppgifter inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. I institutets övergripande tillsyn ingår att samla erfarenheter om hur regelverket fungerar och hur det kan förbättras. I detta fall förutsätts att samverkan sker med personer som har ansvar för tillsynsfrågorna i länsstyrelserna men också i kommuner. Kommittén ser ett fungerande samarbete mellan institutet och länsstyrelserna som en grundförutsättning för att tillsynen inom dessa områden skall kunna utvecklas. I samband med att skall följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen bör enligt kommittén institutet även sam- verka med andra myndigheter på central nivå (se avsnitt 6.1.2). Detta kan ge bättre förutsättningar än tidigare för att öka förtroendet och legitimiteten hos de centrala aktörerna inom folkhälsoområdet. Sam- tidigt kan arbetet på central nivå effektiviseras och kontakterna med regional och lokal nivå förenklas. Detta är även viktigt mot bakgrund av att man på regional och lokal nivå ibland upplever att de centrala Överväganden och förslag 175 aktörerna inte samordnar sitt agerande. finns ett stort informationsutbud på lokal och regional nivå där det i vissa fall kan uppstå en konkurrenssitutation mellan olika prioriterade insatser. När det gäller publicering av kunskapsmaterial anser kommittén att ett grundläggande faktamaterial om folkhälsa bör finnas i sin helhet på Internet för nedladdning. Därutöver bör övervägas om institutet bör producera faktamaterial till yrkesgrupper, skolor m.fl. utifrån avnämar- nas behov och mot en kostnad enligt självkostnadsprincipen. Institutet bör göra en omprövning av befintliga samverkansformer inklusive nätverk med utgångspunkt i sina nya uppgifter. menar vidare att det givetvis är så att olika sorters kontaktvägar måste byggas upp med avseende på ändamålet med kontakterna. Dock anser kommittén att det inom myndigheten måste finnas en enhetlig och av ledningen bestämd policy för hur samverkan generellt skall utformas. Detta för att säkerställa att institutets verk- samheter samordnas inom myndigheten. Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan berörda myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till förslag. Detta ligger utanför uppdrag. När det gäller statliga myndigheters roller i arbetet mot hiv-infektion och andra sexuellt överförbara sjukdomar ser det i huvudsak ut på följande sätt: tar emot och hanterar anmälningar, analyserar smittvägar, definierar särskilt riskutsatta grupper, analyserar epi- demiologiska samband, analyserar trender över tiden samt arbetar med att klarlägga smittspridning och med att medverka till epidemiologisk bedömning av preventionsstrategier. samordnar det förebyggande arbetet på nationell nivå. Till grund ligger en nationell policy med mål, som landstingen implementerar. Institutet utformar informationsstrategier grundade på målgruppsanalyser, sammanställer kunskap, stödjer metodutveckling och initierar vid behov forskning. Resultaten sprids via bl.a. konfe- 176 Överväganden och förslag renser, Internet och HIV-aktuellt. utarbetas på regerin- gens uppdrag en handlingsplan för det förebyggande arbetet. uppgift är tillsyn av sjukvårdshuvudmännens inklu- sive smittskyddsläkarnas verksamhet. Därtill har ansvar för uppföljning av det aktuella sjukdomsläget. De tre involverade myndigheterna har alltså olika roller inom områ- det sexuellt överförbara sjukdomar inklusive hiv-infektion. De är inför- stådda med varandras nuvarande verksamhet och ansvarsområden. Enligt (SOU 1999:51) bör särreglering av hiv-infektion i förhållande till andra allmänfarliga smittsamma sjuk- domar upphävas så långt det är möjligt. Vidare anses att nuvarande smittskyddsorganisation i stort sett fungerar bra och inte bör förändras. Landstingen med smittskyddsläkarna och de behandlande läkarna skall alltså ha ansvaret för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas samt för det förebyggande arbetet. Kommittén framhåller i betänkandet smitt- skyddsläkarnas centrala roll i smittskyddsarbetet. Beträffande den nationella styrningen och uppföljningen av smitt- skyddsarbetet konstaterar att brister finns när det gäller möjligheter till nationell uppföljning och utvärdering av smittskyddsarbetet, bl.a. avseende samhällsekonomiska analyser eller bedömningar av åtgärdernas effektivitet och effekter på smittskydds- läget. föreslår därför att ett arbete inleds för att utveckla metoder och rutiner för sådan nationell uppföljning och ut- värdering. Vidare föreslås att skall ha ansvar för den nationella samordningen av smittskyddet samt att även fortsättningsvis skall ha tillsyn över smittskyddet. Enligt Smittskydds- kommitténs förslag till ny smittskyddslag finns ingen uttalad roll för . Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan involverade myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt över- förbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till förslag. Detta ligger utanför uppdrag. Överväganden och förslag 177 De statliga bidragen till CAN bör sammanföras och utbetalas via en myndighet. Det bör preciseras vad de statliga bidragen skall finansiera. CAN bör även i fortsättningen ansvara för att producera alkohol- och drogvanestatistiken. Det är viktigt att samverkan med i arbetet fortsätter och utvecklas, bl.a. kan en grupp mot- svarande övervägas. () har till uppgift att förmedla basfakta samt följa och informera om förändringar på drogområdet. Förbundet samarbetar med när det gäller att följa alkohol- och narkotikautvecklingen och sprida saklig information på drogområdet, (se avsnitt 4.5.2. CAN finansieras främst genom statliga bidrag. Organisationen tilldelades för sitt arbete med att bedriva och främja upplysning och information inom alkohol- och narkotika- området samt för att vara ett serviceorgan för folkrörelser och organisationer i deras droginformation. Detta statliga verksamhets- bidrag utbetalades via . Dessutom träffades avtal om ytterligare från skall följa utvecklingen inom drog- området, driva ett bibliotek med litteratur om alkohol och narkotika samt göra årliga drogvaneundersökningar. CAN har förutom ersätt- ningen enligt ovanstående avtal fått i ersättning för andra uppdrag åt . Resterande intäkter utgjordes av som organisationen fått i intäkter för tidningsprenumerationer, försäljning av trycksaker, kursavgifter m.m. flyttades ansvaret för webbsidan Drugsmart från till CAN och för detta utgår en ersättning med 5 milj. kr. Vad gäller tilldelning av bidrag till frivilligorganisationer inom området alkohol och narkotika har CAN givits en särställning genom att vara den enda organisation som får en egen öronmärkt summa. Verksamheten som organisationen bedriver kan sägas ligga mitt emellan gängse myndighetsuppgifter och frivillig verksamhet som 178 Överväganden och förslag normalt bedrivs på folkrörelsebasis (Vad får vi för pengarna SOU 1998:38). I betänkande (SOU 1998:38) konstaterades att för bidragen till organisationer verksamma inom området alkohol och narkotika, liksom för bidrag till organisationer inom flera andra områden som hörde till ansvar, var resultat- styrningen från statens sida låg. Utredningen konstaterade också att en verksamhet som inte bedrivs i statens regi inte kan kontrolleras på samma sätt som en statlig verksamhet. Den statliga bidragsgivaren kan inte kräva samma detaljerade information från en instans som staten valt att lämna bidrag till som man kan på en instans inom den statliga sektorn. Däremot kan den statliga bidragsgivaren ställa krav i förhållande till de bidrag som lämnas till en frivilligorganisation. Utredningen lämnade ett rad förslag i syfte att förbättra statens styrning. Enligt förslag i ovanstående utredning gjordes förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. fick i uppdrag att ansvara för bidragen. För- ordningen anger krav och legal grund för organisationernas ansökningar och återrapporteringar. CAN får sitt bidrag från samma anslag som andra frivilligorganisationer inom alkohol, narkotika m.m., men utan att uppfylla kraven enligt förordningen. föreslog att ett avtal mellan regeringen och CAN skulle upprättas, men det har inte skett. kan konstatera att samverkan mellan varit mycket omfattande både i samband med drogvaneundersökningar och i samband med konferenser, infor- mationsmaterial m.m. Viss samverkan bygger på ramavtalen, där organisationens ersättning för biblioteksfunktionen och drogvane- undersökning regleras. Dessutom fanns ett tilläggsavtal knutet till ramavtalet. Förutom detta samarbete finns övrig samverkan mellan , som ibland innebär ersättning till organisationen, ibland inte. anser, bl.a. mot bakgrund av vad som sägs av om statens dåliga styrning av medlen till frivilligorganisationerna, att det är väsentligt att det tydliggörs vad staten får för de pengar som tillskjuts CAN. Det bör klargöras vad de olika statliga medlen finansierar. är det svårt att få en överblick av vad de olika statliga bidragen till orgnaisationen skall finansiera och vilka kostnadsberäkningar som ligger bakom besluten om bidragens storlek. Vilka kostnader i form av personal, lokaler, overheadkostnader m.m. som skall täckas av bidraget som utbetalas via , av ramavtalet mellan och , tilläggsavtal på års- Överväganden och förslag 179 basis mellan och eller genom övriga arvoden som ges av uppdrag är oklart. Personal från deltar också i arbetet med drogvane- undersökningar m.m. utan att omfattningen av arbetsinsatsen är regle- rad. Kommittén anser att det bör tydligt regleras hur samarbetet skall gå till mellan och . Hur många persondagar som personal från CAN respektive institutet skall lägga ner på gemensamma projekt och vilka uppgifter inom projekten som skall utföras av CAN respektive m.m. bör regleras. Ett ramavtal kan upprättas, där institutet åtar sig att köpa tjänster för en viss summa ± ett visst antal procent . Genom detta avtal kan alla uppdrag som CAN gör åt regleras. Detta underlättar planeringen för både och . Kommittén anser dock att det är bäst om alla olika statliga bidrag och arvoden till CAN förs samman, så det finns ett statligt avtal med organisationen om såväl det allmänna informationsarbetet som arbetet med bibliotek, drogvaneundersökningar, Drugsmart och gärna även de löpande uppdragen. Kommittén kan här se tre alternativ. Det första alternativet är att regeringen och CAN sluter ett avtal. Organisationen kan få ett eget anslag, som betalas ut via en myndighet. Detta alternativ förordas om regeringen vill poängtera CAN:s myndig- hetsliknande roll och tydligt peka ut vilka uppgifter man vill att organisationen skall utföra. Alternativ två innebär att gör ett avtal med CAN, får medel som skall gå till CAN i sin ram, betalar ut medlen och följer upp att organisationen utför den verksamhet som avtalats om. De medel som CAN får kan redovisas i institutets årsredovisning. Argument för detta alternativ är bl.a. att institutet och CAN har avtal och att behöver insatser från CAN. Kommittén anser att detta alternativ är lämpligt att välja om stödet är att se främst som ersättning för viktiga uppdrag som CAN utför, t.ex. biblioteksservice och drogvaneundersökningar. har dessutom möjlig- het att ställa preciserade krav på CAN, eftersom flera uppdrag utförs för institutets räkning. Det tredje alternativet innebär att bidraget till CAN lämnas av på motsvarande sätt som lämnar organisationsstöd till andra organisationer, se avsnitt 6.1.3. Detta alter- nativ kan vara lämpligt om bidraget till CAN främst syftar till att säkerställa samhällets behov av att det finns en samarbetsorganisation mellan folkrörelserna inom alkohol- och narkotikaområdet. Kommittén anser att det är lämpligt och i linje med Folkhälso- institutets nya roll att CAN även i fortsättningen ansvarar för att 180 Överväganden och förslag producera alkohol- och drogvanestatistik. Det är dock viktigt att samverkan med i arbetet fortsätter och utvecklas. Det kan bl.a. övervägas om man kan ha en grupp motsvarande Folk- hälsorapportens redaktionskommitté för att förbättra en kontinuerlig samverkan mellan . bör dessutom i samband med den årliga alkohol- och drograpporten från analysera data i rapporten och utifrån det dra slutsatser och formulera åtgärdsförslag, som sedan presenteras för regeringen. bör i första hand förmedla fakta och besluts- underlag. Informationsbehovet från institutets huvudsakliga av- nämare – regeringen, landsting och kommuner samt sektors- myndigheter – bör vara vägledande när institutet utformar sin informationsstrategi. Regeringen kan bedöma att det finns behov av nationellt samordnade informations- och attitydpåverkande insatser riktade mot allmänheten eller direkt opinionsbildning på nationell nivå. Viktiga samverkanspartners är då kommuner och landsting. Regeringen kan ge uppdrag till eller överens- komma med t.ex. kommuner, landsting eller frivilligorganisationer om hur genomförandet bör ske. bör göra en informationsstrategi för dels hur insti- tutet skall nå ut med information om sin nya inriktning, dels för hur institutet skall arbeta med information som ett led i sitt ordinarie arbete. Informationsstrategin bör göras utifrån ett avnämarperspektiv. rapportering till regeringen bör bl.a. innehålla uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt analyser och åtgärds- förslag. I samband med arbetet med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen bör institutet stödja berörda statliga myndig- heter med forum för erfarenhetsutbyte samt information om goda exempel, bra arbetsmetoder m.m. Detta kan bl.a. spridas genom den generaldirektörsgrupp som kommittén har behandlat (avsnitt 6.1.2) och genom institutets hemsida. Överväganden och förslag 181 I samband med arbetet med de nationella folkhälsomålen förutsätter kommittén att frivilligorganisationer inom folkhälsoområdet också får en viktig roll. Hur samhället totalt bör arbeta med folkhälsomålen, dvs. implementeringen av dem inklusive lämplig ansvarsfördelning, infor- mationsstrategi osv. är en fråga för och senare för statsmakternas överväganden.