sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare framhålls att betydande prognosfel kan förekomma även under ett pågående budgetår, bl.a. till följd av myndigheternas möjlighet att utnyttja anslagssparande och anslagskredit. En riktlinje för budgete- ringsmarginalens minsta nivå under det pågående budgetåret, som inne- bär att utgiftstaket med stor sannolikhet kan utan att besparings- åtgärder behöver vidtas, bör därför också tas fram. Regeringen har utsett sju experter för att biträda utredningen. I expert- gruppen ingår utredningschefen , generaldirektören , generaldirektören , departementsrådet , kanslichefen , professorn och professorn . Utredaren har valt att även inrätta en referensgrupp. Till denna grupp har inbjudits personer med stor erfarenhet av budgetarbete på central nivå. F.d. finansministern ingår i referensgruppen tillsammans med generaldirektören och f.d. statsrådet och f.d. generaldirektören . F.d. finansministern ingick också i referensgruppen fram till då hon avled. 1 Enligt överenskommelse med den särskilde utredaren i samband med beslut om tillsättande . När direktiven antogs angavs som slutdatum. Genom expert- och referensgrupperna har utredningen tillförts sak- kunskap när det gäller budgetprocessen i regering och riksdag, makro- ekonomiska underlag, ekonomistyrning och hur budgetprocessen funge- rar ur ett myndighetsperspektiv. Personer i expertgruppen fungerar ock- så som förbindelselänkar till det utredningsarbete som parallellt pågår i och . Experter och referensgrupp har sammanträtt vid gemensamma mö- ten. Utredningen har hållit sex protokollförda sammanträden varav fler- talet . Utredaren har lagt ut externa uppdrag och gjort vissa förfrågningar till myndigheter och enskilda experter. Som ett resultat av dessa uppdrag och förfrågningar har följande underlag lämnats till utredningen. har analyserat prognossäkerheten i makro- ekonomiska prognoser. Analyserna avser prognoser med olika tidshori- sonter och för vissa givna variabler. Resultatet av analyserna redovisas i bilaga 2. och filosofie doktor har ana- lyserat statens utgifters konjunkturkänslighet som ett underlag för att bedöma behovet av marginaler i budgetarbetet. Rapporten bygger på den studie om statsfinansernas konjunkturkänslighet som institutet gjorde 1999 tillsammans med och professor vid . Rapporten återges i bilaga 3. Fasit-gruppen vid har analyserat konjunk- turkänsligheten för de delar av statens utgifter, som ingår i Fasit- modellen. De utgifter, som omfattas av studien, är framför allt social- försäkringarna och andra transfereringssystem, som riktar sig till hus- hållen. Utredaren har ställt frågor till chefen för prognosenheten i Finans- departementet, till och till chefen för national- räkenskapsprogrammet vid om möjligheterna att förbättra det makroekonomiska underlaget i budgetarbetet. Departementssekreterare vid har analyserat utgiftsprognoser i budgetarbetet och redovisat nuvarande metoder för dessa prognoser, prognosernas kva- litet för olika utgiftsområden och förutsättningar att förbättra progno- serna. Rapporten återges i bilaga 4. Departementsråd vid har bidragit med ett underlags- material om arbetet med inkomstprognoser i statsbudgeten. har också bistått utredningen med underlag i form av siffermaterial och analyser. Utredningen har kartlagt erfarenheter av den nya budgetprocessen ge- nom intervjuer med tretton statssekreterare och tolv tjänstemän i med central roll i budgetarbetet inom sitt respektive departement eller som är enhetsansvariga med omfattande budgetan- svar. En sammanställning av intervjuerna redovisas i bilaga 5. Utredningen har också haft regelbundna kontakter med Riksdags- kommitténs referensgrupp för budgetfrågor. Vid dessa kontakter har bl.a. frågor som rör budgetprocessens utformning och utredningens för- slag om utgiftsmål och utgiftstak diskuterats. Utredningen har också redovisat preliminära förslag för . Utredningen har inte gjort någon omfattande internationell genomgång av budgetprocessen eftersom fokus har varit på utvärdering av den svenska budgetprocessen. Utredningens sekretariat har emellertid stu- derat budgetprocessen i och . En sam- manfattning av de båda ländernas budgetprocesser redovisas i bilaga 6. Utredningen har även studerat den nya budgetprocessen i . 1.3Parallella utrednings- och utvecklingsprojekt Parallellt med utredningens uppdrag har ett utrednings- och utvärde- ringsarbete bedrivits inom ramen för . har bedrivit ett internt utvecklingsarbete, som rör budgetprocessen. Utredningen har haft i sina direktiv att följa dessa arbeten. beslutade att tillsätta en parla- mentarisk utredning – – med uppgift att se över en rad frågor om arbetsformer. har uppgif- ter inom fyra huvudområden: arbete med uppföljning, utvärdering och revision. hantering av EU-frågor. I uppdraget gällande budgetprocessen anfördes att har genomfört två budgetbehandlingar enligt den nya ordningen. Den tred- je, som innebar att budgetprocessen också prövades efter ett allmänt val, pågick när direktiven till utredningen beslutades. En allmän utvär- dering av den nya budgetprocessen borde därför enligt direktiven kom- ma till stånd och ingå som en särskild delfråga i uppdrag. I direktiven sägs att kommittén dels skall utvärdera den nya budget- processen, dels skall överväga behovet av förändringar. I uppdraget in- går att undersöka om intentionerna bakom omläggningen har uppfyllts och vilka konsekvenser i övrigt omläggningen har medfört som påver- kar ställning. Av särskilt intresse är enligt direktiven att be- döma konsekvenserna för arbete av det nya steget i budget- processen med utgiftstak och en preliminär fördelning på utgiftsområ- den i den ekonomiska vårpropositionen. Av direktiven framgår också att kommittén skall analysera konse- kvenserna för och budgetberedningen av de komplikationer ett val kan medföra. Vidare skall kommittén analysera konsekvenserna av den nya budgetprocessen och finansutskottets starkare ställning för fackutskottens arbete med budgetfrågor. Kommittén skall vidare enligt direktiven bedöma om budgetpropo- sitionens och vårpropositionens innehåll och uppläggning svarar mot behov av underlag för beslut och vilken inverkan bl.a. den nya budgetlagen har på möjligheter att kontrollera och följa upp budgeten. En särskild fråga är att kartlägga om propositionerna innehåller delar som lämpligen bör tas upp i andra sammanhang. Kom- mittén skall särskilt beakta behov av en jämnare årsrytm och långsiktig planering i riksdagsarbetet. För en fortsatt utveckling av den ekonomiska styrningen initierade ett utvecklingsprojekt som seder- mera har antagit namnet – Verktyg för ekonomisk styrning i staten. Projektets inriktning, mål och arbetsformer är fastlagda i direktiv, som regeringen fattade beslut om . inriktning har ändrats något under arbetets gång. I budgetpropositionen anförde regeringen att målen för ett utvecklingsarbetet röran- de den ekonomiska styrningen bl.a. är att förbättra möjligheterna att utifrån statsbudgeten få en god bild av den statliga ekonomin, att rela- tera den budgeterade resursförbrukningen till fastställda mål så att prio- riteringsdiskussioner underlättas och att ställa resultatet av en verksam- het mot de resurser som förbrukas inom verksamheten. Regeringen föreslog följande utgångspunkter för utveck- lingsarbetet: Statsbudgeten skall kunna presenteras i termer som intäk- ter och kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och skulder. I statsbudgeten skall utöver mål även kostnadsramar föreslås för statlig verksamhet. Styrningen av enskilda myndigheter och deras sakverksamhet skall verksamhetsanpassas. behandlade regeringens förslag (FiU 1999/2000:13) och anförde att utvecklingsarbetet bör fortsätta och i huvudsak följa den av regeringen föreslagna inriktningen. betonade dock det angelägna i att man i det fortsatta utvecklingsarbetet också beaktar effekterna på arbete med statsbudgeten. Betänkandet inleds med förslag till författningsändringar. En genom- gång görs av författningsregleringen av budgetprocessen i kapitel 2. Därefter redovisas i kapitel 3 den nya budgetprocessen i ett bredare perspektiv. Bland annat beskrivs reformeringen av budgetprocessen . Vidare redovisas hur budgetarbetet numera går till i regering och riksdag samt erfarenheter i av den nya processen. Ett särskilt avsnitt behandlar arbetet med prognoser av utgif- ter och inkomster. I kapitel 4 görs en mer ingående redovisning och analys av tillämp- ningen av saldomål, utgiftstak, utgiftsramar och budgeteringsmarginal. Därefter följer i kapitel 5 en kartläggning och analys av makroekono- miska underlag i budgetprocessen. Här redovisas också analyser av de offentliga finanserna och särskilt de statliga utgifternas känslighet för priser och förändringar i ekonomisk tillväxt. Kapitel 6 innehåller en kartläggning och analys av tillämpningen av olika anslagsformer. Bland annat lämnas en kartläggning av anslags- sparande och anslagskrediter på ramanslag. I kapitel 7 redovisas en genomgång av innehållet i regeringens underlag till . Särskilt fokuseras på regeringens förslag till beslut i . Vidare redovi- sas en jämförelse av utformningen av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Utredningens överväganden och förslag redovisas samlat i kapitel 8. En författningskommentar lämnas i kapitel 9. Budgetprocessens faktiska utformning är en följd av flera faktorer, så- som författningsreglering, praxis, informella överenskommelser och beredningar i . I detta kapitel redovisas den reglering av statsbudgeten och budgetprocessen som görs i författning. Inled- ningsvis lämnas en översiktlig beskrivning av de bestämmelser som finns i regeringsformen och riksdagsordningen. Därefter följer en över- siktlig redovisning av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budget- lagen) samt en närmare genomgång av de bestämmelser i lagen som rör dels frågor om utgiftstak och utgiftsramar, dels frågor om finansiering av investeringar. Budgetlagen redovisas i bilaga 7. beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Det slås fast redan i 1 kap. 4 § regeringsformen, medan det förhållandet att föreskrifter om skatt till staten skall med- delas genom lag framgår av 8 kap. 2 §. Regeringsformens närmare be- stämmelser om finansmakt och budgetreglering finns samlade i 9 kap. Den grundläggande bestämmelsen om finansmakten finns i 2 §, som anger att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. I regeringsformens föreskrifter om budgetreglering sägs att riksda- gen skall företa budgetreglering för det närmast följande budgetåret el- ler, om det finns särskilda skäl, för annan budgetperiod. skall, på förslag av regeringen, i en statsbudget bestämma till vilka be- lopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisa anslag till angivna ändamål. För ett löpande budgetår kan dessutom på tilläggs- budget göra nya beräkningar av statsinkomster samt ändra eller anvisa nya anslag. (Se 9 kap. 3–7 §§ regeringsformen.) 32 Författningsreglering av budgetprocessen Huvudregeln om regeringens behörighet är att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition, men att riksda- gen i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogande över den. Regeringen får t.ex. inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. (Se 9 kap. 8–11 §§ regeringsformen.) I riksdagsordningen finns bestämmelser om arbete och arbetsformer, bl.a. i fråga om budgetreglering. Att regeringen skall avlämna en budgetproposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret framgår av 3 kap. 2 § riksdagsordningen. Budgetpropositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget samt förslag till reglering av statsbud- geten. Förslaget till statsbudget skall i sin tur innehålla en fördelning av anslag på de av beslutade utgiftsområdena (se nedan). Om regeringen anser att en ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för lö- pande budgetår bör behandlas under pågående , skall en sådan proposition avlämnas (se tilläggsbestämmelse 3.2.1). har med stöd av 5 kap. 12 § riksdagsordningen fattat be- slut om att hänföra statsutgifterna till 27 utgiftsområden. Det innebär att för det närmast följande budgetåret genom ett särskilt be- slut skall fastställa dels utgiftsramar för samtliga utgiftsområden, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Därefter skall fatta beslut om anslag och andra utgifter i staten genom ett särskilt be- slut för varje utgiftsområde. Efter beslut av talmanskonferensen tillsattes en parlamentarisk sammansatt kommitté, , med upp- drag att bl.a. utvärdera den nya budgetprocessen. Av utredningsdirekti- ven framgår att kommittén bl.a. skall bedöma dels vilken inverkan bud- getlagen har på möjligheter att kontrollera och följa upp budgeten, dels frågan om överföring av en del bestämmelser i budget- lagen till riksdagsordningen. Kommittén förväntas avsluta sitt arbete . Författningsreglering av budgetprocessen 33 Budgetlagen trädde i kraft . Förslag till en budgetlag hade då arbetats fram av och presenterats i betänkandet Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Regeringen redovisade sedan ett lagförslag till i proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten (budget- lagspropositionen). Förslaget bereddes i av konstitutions- utskottet efter yttrande av finansutskottet (bet. 1996/97:KU3). Utgångspunkterna för uppdrag slogs fast i regeringens direktiv om ett fastare regelverk för statens budgetprocess (dir. 1995:42). I direktiven angavs att utredningen med utgångspunkt i rambudgetbeslut skulle analysera på vilka områden det är önskvärt att en utökad rättslig reglering införs för den statliga budget- processen. Regeringen pekade bl.a. på att det vid sidan av bestämmel- serna i regeringsformen och riksdagsordningen inte fanns någon lag, som utgjorde den samlade grunden för de föreskrifter, som behöver utfärdas på det ekonomiadministrativa området. menade att en budgetlag bör utformas så att den skänker stadga åt budgetprocessen i vid bemärkelse genom att reg- lera vissa grundläggande förhållanden. ansågs det viktigt att statsmakterna kunde behålla en nödvändig grad av handlingsfrihet. Reglerna borde därför utformas så allmänt att olika budgettekniska lös- ningar kan väljas. Utredningens inriktning var inte att påverka befogen- hetsfördelningen mellan riksdag och regering, utan i stället eftersträva- des att den dåvarande ordningen skulle komma till uttryck i lagstift- ning. Avsikten var även att utforma ändamålsenliga bestämmelser i för- hållande till det pågående förändringsarbetet avseende statsbudgeten, genom att utgå från de viljeyttringar, som hade återfunnits i främst finansutskottets betänkanden och i regeringens tidigare propositioner. Med detta som utgångspunkt fann att bety- delsefulla fördelar skulle kunna vinnas om bestämmelser om stats- budgeten och regeringens närmare befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område samlades i en särskild budgetlag. Lagen borde därför innehålla preciseringar och kompletteringar till regeringsfor- mens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och stats- budgeten. Ett ytterligare ställningstagande var att en budgetlag i första hand skulle gälla regeringens arbete med budgetreglering, även om det 34 Författningsreglering av budgetprocessen ansågs ofrånkomligt att även formerna för handlande och myndigheternas agerande kunde påverkas. Regeringen uttalade sedermera i budgetlagspropositionen att en lag på finansmaktens område behövdes av flera skäl. Det ansågs med gäl- lande ordning vara svårt att överblicka gällande regler och befogenhets- fördelningen mellan riksdag och regering. Det faktum att den statliga verksamheten ökat i omfattning och antagit en alltmer skiftande karak- tär ansågs dessutom leda till att problem oftare skulle komma att upp- stå. Även det intensiva reformarbete, som hade bedri- vits avseende den statliga budgeten, bedömdes leda till ett ökat behov av tydlighet. En lagreglering hade vidare kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den offentliga sektorns finanser sattes på allt svårare prov. Regeringen noterade också att avsaknaden av en lag som reglerar statsbudgeten är ovanlig i ett internationellt perspektiv. Regeringen gjorde den sammanfattande bedömningen att det var angeläget att på finansmaktens område underlätta överblicken, klargöra vad som faktiskt gäller samt skapa ändamålsenliga bestämmelser för de områden där regler saknas. Dessutom ansågs det faktum att saknade en budgetlag ha medverkat till den svenska budgetprocessens svaghet. En budgetlag skulle därför vid sidan av genomförda reformer hjälpa till att ytterligare strama upp budgetprocessen. De områden där lagreglering behövdes var enligt regeringen de grundläggande kraven på effektivitet och hushållning, frågor om resul- tatstyrning, villkoren för anvisning av anslag, regeringens rätt att iklä- da staten ekonomiska förpliktelser, preciseringen av statsbudgetens av- gränsning, metoder för finansiering av investeringar, grunder för förfo- gandet över statens egendom, krav på regeringens redovis- ningsskyldighet, förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar samt en modell för årsredovisning för staten. Dessa områden tas upp nedan i tur och ordning. Budgetlagen inleds med en bestämmelse, som anger att i statens verk- samhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med hög effektivitet avses enligt budgetlagspropositionen att verksam- heten skall bedrivas på ett sådant sätt att de mål sätter upp nås i så hög grad som möjligt, medan kravet på god hushållning inne- bär att onödiga utgifter skall undvikas och att verksamheten skall bedri- vas med hög produktivitet. Med statens verksamhet avses verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det innebär att verksamheter som bedrivs i Författningsreglering av budgetprocessen 35 stiftelser eller aktiebolag inte omfattas av bestämmelserna i budget- lagen. Enligt lagens lydelse omfattas inte heller de myndigheter som ly- der under . Budgetlagen ställer i 2 § krav på att regeringen för redo- visar de mål som åsyftas och de resultat som har uppnåtts på olika verksamhetsområden. Bestämmelsen syftar enligt budgetlagsproposi- tionen till att slå fast betydelsen av mål- och resultatstyrning i statlig verksamhet. Avsikten med resultatstyrningen anges vara dels att klar- göra för mottagaren av statliga medel att denne måste ange vad som skall uppnås, dels att underlätta för utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering. skall vid budgetreglering anvisa anslag till angivna ändamål. Det framgår av 9 kap. 3 § regeringsformen. Närmare bestämmelser om anslag finns däremot i 3–10 §§ budgetlagen. De anslagstyper som skall användas är obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Ett sådant anslag saknar näm- ligen villkor, som medger överskridande av anslagsbeloppet eller tids- mässig överföring av de befogenheter som anslaget innebär. Inte heller ett reservationsanslag får överskridas. Däremot får regeringen använda outnyttjade medel efter det att reservationsanslaget se- nast var uppfört på statsbudgeten. Ett ramanslag får tillfälligt överskri- das genom att regeringen tar i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Dessutom får medel som inte ut- nyttjas, dvs. sparade medel, användas av regeringen under följande budgetår. I budgetlagen finns det inte några begränsningar för anslags- sparande. I det förslag till budgetlag som lades fram i budgetlagspropositionen fanns inte någon bestämmelse om hur en utnyttjad kredit skulle regle- ras. På förslag av finansutskottet, vilket tillstyrktes av konstitutions- utskottet, gjordes dock ett tillägg i budgetlagen för att tydliggöra att ut- nyttjad kredit skall täckas av anvisade medel under efterföljande år. Så- ledes skall medel, som görs tillgängliga , reduceras med ett belopp motsvarande den anslagskredit, som regeringen har tagit i anspråk. Det finns ytterligare en möjlighet för regeringen att överskrida ett anvisat ramanslag, men det kräver ett bemyndigande från . Under förutsättning att ett sådant bemyndigande finns kan regeringen besluta att ett ramanslag får överskridas, om det är nödvändigt för att i 36 Författningsreglering av budgetprocessen en verksamhet täcka särskilda utgifter, som inte var kända då anslaget anvisades, eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Regeringen får även besluta om att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Bestämmelsen är enligt budgetlagspropositionen avsedd att till- lämpas främst då förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i för- hållande till vad som var känt när fattade sitt beslut. Däremot får regeringen inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Ett annat tillfälle då det kan vara motiverat för regeringen att avstå från att använda medel på ett anslag anges uttryckligen vara när det är önskvärt att snabbt begrän- sa statens utgifter, t.ex. om det finns risk för att utgiftstaket eller en utgiftsram överskrids. Vid sidan av de bestämmelser, som rör förhållandet mellan riksdag och regering, finns det i budgetlagen även anslagsbestämmelser, som rör förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får den således besluta om begräns- ningar i villkoren för hur anslaget skall utnyttjas. I budgetlagspropo- sitionen anges som exempel på sådana villkor att outnyttjade medel på ett reservationsanslag inte får användas under alla de som budget- lagen medger, att outnyttjade medel på ett ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning samt att anslagskrediten på ett ramanslag sätts lägre än de som lagen medger. Närmare bestämmelser om anslag i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna finns i anslagsförordningen (1996:1189). Ett exem- pel på av regeringen särskilt angivna villkor för hur anslag får utnyttjas är att det i förordningen sägs att en myndighet, utan särskilt beslut av regeringen, får disponera ett ramanslag med högst tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande upp till av anslaget. I budgetlagen finns även bestämmelser om hur den ekonomiska redovisningen skall göras. Avräkning mot anslagen kan göras genom antingen kassamässig eller utgiftsmässig redovisning. Med kassamässig redovisning avses att avräkning görs det budgetår då betalning sker, medan utgiftsmässig redovisning innebär att avräkning görs det budget- år till vilket utgiften hänför sig, dvs. då en prestation har fullgjorts och krav på ersättning har rests. Kassamässig redovisning används för trans- fereringar, dvs. inkomstöverföringar utan direkta motprestationer, me- dan utgiftsmässig redovisning skall tillämpas vid avräkning mot övriga anslag. All redovisning skall ske löpande, vilket enligt budgetlags- propositionen innebär att avräkning skall göras åtminstone . Författningsreglering av budgetprocessen 37 När beräknar statsinkomsterna skall enligt budgetlagen redovisning göras mot inkomsttitlar för olika slag av inkomster. Kassa- mässig redovisning används för skatter och socialavgifter medan utgifts- mässig redovisning används för övriga inkomster. På samma sätt som för anslag skall avräkning mot inkomsttitlar göras löpande, dvs. I 9 kap. 10 § regeringsformen sägs att regeringen inte utan bemyndigande får ta upp lån eller ikläda staten ekonomiska förpliktel- ser. Den närmare regleringen av regeringens befogenheter att ikläda staten ekonomiska förpliktelser finns i 11–15 §§ budgetlagen.