sou · GOB336 · 2001-01-01 00:00:00 — Att veta hur dessa samband ser ut och har förändrats är naturligtvis av utomordentlig betydelse när utgångspunkterna för 2000- talets regionalpolitik skall läggas fast. I kapitel 2 analyseras den regionala befolkningsutvecklingen , med tonvikt på de förändringar som inträffat . Det slås fast att den regionala befolkningsutveck- lingen är ett resultat av flera olika faktorer, där flyttningar mellan svenska regioner spelar en relativt underordnad roll. 16 Regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel I kapitel 3 skärskådas den mellanregionala befolkningsomflytt- ningen , både med avseende på vilka som flyttar, hur flyttningarna är relaterade till rörlighet på arbetsmarknaden samt vad personer som faktiskt flyttat (alternativt inte flyttat) anger för motiv till sitt val av bostadsort. Kapitel 4 handlar om rörligheten på lokala arbetsmarknader, och vi- sar att den absoluta merparten av arbetsmarknadsdynamiken äger rum inom ramen för den lokala arbetsarbetsmarknaden. Flyttningar spelar i detta sammanhang en underordnad roll. Kaptel 5 ger en översiktlig beskrivning av det svenska näringslivets omvandling . Kapitlet ger också en översikt över modern teori om hur företag utvecklar konkurrens- och överlevnads- förmåga samt vad den geografiska lokaliseringen betyder i samman- hanget. Slutsatser dras om möjligheterna att generera konkurrens- och utvecklingskraftigt näringsliv i olika delar av . I kapitel 6 sammanfattas presenterade resultat och slutsatser. Ur denna sammanfattning härleds sedan de grundläggande utgångspunkter utifrån vilka utredningen anser att det tidiga 2000-talets regionalpolitik skall byggas. 2Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar I detta kapitel fokuseras den regionala befolkningsutvecklingen i . Vilka är de långsiktiga trenderna? I vilka avseenden har det inneburit att dessa trender förändrats? Är befolkningsutvecklingen ett regionalt problem, och i vilken utsträckning kan den regionala befolkningsutvecklingen påverkas med politiska medel? Detta är den typ av frågor som vägleder framställningen. Den regionala analysnivå som huvudsakligen utnyttjas i föreliggande delbetänkande är s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). De definieras som funktionella arbetsmarknadsregioner, dvs. som de områden inom vilka människor kan bo och arbeta utan att behöva göra långa resor mellan bostad och arbetsplats. Indelningen av i ett drygt hundratal LA-regioner har genomförts av SCB och bygger på uppgifter om faktisk pendling mellan kommuner1. har det också varit viktigt att göra en distinktion mellan tät- orter å ena sidan och gles- respektive landsbygdsområden å den andra. I vissa avseenden har gles- och landsbygdsområden inom en mer gemensamt med motsvarande glesa områden i andra regioner än med tätorten i den egna regionen. Ett glesbygdsområde definieras i detta sammanhang som ett större sammanhängande område med gles bebyggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. Ett landsbygdsområde definieras utifrån liknande förhållanden, men med skillnaden att dessa områden har kortare avstånd till större tätorter.2 1 En mer detaljerad beskrivning av hur LA regionerna statistiskt har definierats ges i bilaga 2 till denna rapport. 2 Utredningen har utgått från definition där tätort = orter med > 3 000 inv, tätortsnära landsbygd = boendeområden med 5–45 minuters restid till tätort, glesbygd = boendeområden med över 45 minuters restid till tätort, glesbygd = boendeområden med över 45 minuters restid till tätort. 18 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar 2.1Stabilt mönster i befolkningsförändringen Den regionala befolkningsutvecklingen följer stabila utvecklingsmönster . Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringstakten varierar mellan olika år. När regionalpolitiken etablerades som politikområde i mitten av 1960- talet var det en reaktion på den omfattande strukturomvandling och urbanisering som ägde rum . Denna väldiga omställning till stadsnäringar och stadsboende satte givetvis djupa spår hos många och har också i varierande utsträckning kommit att prägla regionalpolitiken . De agrara näringarnas omfattande rationalisering och de snabbt ex- panderande industri- och tjänstesektorerna skapade ett starkt flytt- ningstryck från landsbygden in till de tätorter där industrin fanns. In- ledningsvis växte befolkningen i stort sett i alla tätorter, men framför allt var det i de större städerna och industriorterna som befolkningen växte mycket snabbt. Sålunda hörde orter som , , , , , m.fl. till de mest expansiva delarna av landet. Många av dessa kom under de efterföljande decennierna att höra till de regioner där befolkningen minskade mest. Likväl sågs länge den befolkningsmässiga tillbakagången i t.ex. inland som ett problem orsakat av att man låg efter i utvecklingen och att politiken därför måste inriktas på att industrialisera även dessa delar av landet. kan urbaniseringen i den klassiska meningen sägas vara av- slutad och tvärtom ser vi i stället tecken på en omvänd trend med en ökad utflyttning från framför allt de större tätorterna till den omgivande landsbygden. De första tecknen på att en sådan förändring ägde rum visade sig i stort sett som den industriella expansionen nådde sin topp i sysselsättningstermer (1965) och regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde. Utvecklingen kan beskrivas med två uttryck: gröna vågen respektive industrikris. började befolk- ningen i storstäderna att minska såväl i som i många andra län- der i västvärlden. I stället ökade befolkningen i många mindre tätorter och på landsbygden.3 Framför allt ökade befolkningen i många förorts- kommuner utanför de stora städerna, som t.ex. utanför eller utanför . De kraftigaste minskningarna ägde rum i bruks- och industriorter, som t.ex. eller , samt i ett antal små orter i inland. 3 , H. Och Pichler, W (1999): Den gröna vågen. Kontraurbanisering i 90- talets ?, Forskarforum kring lokal och regional utveckling, SOU 2000:36 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar 19 folkningsförändringarna i landet in i ett väsentligt lugnare skede och befolkningen kom trendmässigt att bli allt mer bofast. Effekterna av tidigare decenniers urbaniseringsvåg kan vi dock fortfarande avläsa, bl.a. i form av skevheter i åldersstrukturen och en svag naturlig befolkningstillväxt i vissa regioner. Det stabila befolkningsmönstret, med förhållandevis små föränd- ringar, har emellertid endast i en begränsad utsträckning påverkats av en uttalad regionalpolitisk strategi. Andra faktorer har haft större bety- delse. Industrins sysselsättningsmässiga tillbakagång avlöstes av en snabb offentlig, i första hand sysselsättningsexpansion. Denna expansion skedde i stort sett proportionellt i förhållande till be- folkningen. Behovet av att flytta minskade också i takt med att allt fler människor skaffade sig bil och att det kollektiva transportnätet utveck- lades. I stället för att flytta kunde man nu bo och arbeta inom ett mer utsträckt geografiskt område. Likaså ökade svårigheterna för en familj att flytta längre sträckor i takt med att fler kvinnor började förvärvsar- beta och att en förutsättning för flyttning ofta är att två personer i ett hushåll måste hitta ett arbete på den nya bostadsorten i stället för som tidigare en. En ytterligare bidragande orsak är också utbyggnaden av inkomstförsäkringssystem som minskat de tvingande skälen till att flytta. har således befolkningsförändring- arna skett i en förhållandevis långsam takt, men följt en stabil trend. I storstäder, universitetsorter samt i flertalet regionala centra har befolk- ningen vuxit, medan antalet invånare i många traditionella industriregi- oner och befolkningsmässigt små regioner successivt har minskat. har emellertid den regionalt ojämna befolkningsutvecklingen förstärkts. Nytt är att vi sett en befolkningsminskning i nästan alla svenska regioner. Befolk- ningsminskningen har i jämförelse varit förhållandevis omfattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskoleregioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminskningar är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden. Figur 2, som visar befolkningsutvecklingen i kommuner 1999 inom en fyramilsradie från kommuncentrum, är en illustrativ bild av utvecklingen under andra halvan av 1990- talet. I endast två kommuner (inklusive omland) med under 100 000 invånare ökade befolkningen. I alla andra kommuner med färre invånare, även de med låg arbetslöshet och stark tillväxt som t.ex. , minskade i befolkning. 20 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar Figur 2: Befolkningsförändringar i kommuner 1999 relaterade tillbefolkningsunderlaget inom 4 mil Folkökning 1999 relativt kommunens befolkningsunderlag inom 4 mil (cirkelytor proportionella mot kommunbefolkningen) %befökn.= 1,16logbef4mil - 6,48 -0,5 3 -1,5 -2,5 -3,5 Befolkning inom 4 mil (log) Ringarna är proportionella till kommunens befolkningsstorlek. Källa: , E, 2.2Den regionala befolkningsutvecklingens komponenter Förändringar i en regions befolkningsstorlek bestäms av flera olika komponenter. Den naturliga befolkningstillväxten bestäms av skillnaden mellan antal födda och antal döda . Till detta kommer flyttningsnettot, dvs. skillnaden mellan in- och utflyttning. SOU 2000:36 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar 21 ningsströmmarna kan sedan i sin tur delas in i inrikes och utrikes om- flyttning. Betraktat på detta sätt ser vi att en rad sammanfallande fakto- rer bidrar till att förklara den regionala befolkningsutvecklingen . första år hade de högsta födelsetalen i . Denna baby-boom avlöstes under andra halvan av årtiondet av en period med historiskt mycket låga födelsetal. För riket som helhet medförde detta ett positivt födelse- netto på sammanlagt knappt 130 000 personer medan födelseöverskottet under andra halvan i stort sett var noll. tre sista år översteg t.o.m. antalet döda antalet födda. En sådan situation, med na- turlig folkminskning i landet som helhet, har inte upplevt ! Figur 3: Födelse- respektive invandringsöverskott i –1999. första år hade större delen av landet ett födelseöver- skott, med några få undantag som delar av , och flertalet regioner i Bergslagen, som hade mindre underskott. I första hand var födelsetalen negativa i de minsta arbetsmarknadsregionerna medan de större hade överskott. senare del har i stället större delen av landet haft ett födelseunderskott. 22 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar Figur 4: Födelseöverskott per lokal arbetsmarknad 1990–1994 Figur 5: Födelseöverskott per lokal arbetsmarknad 1995–1999 -140 - - En viktig förklaring till nedgången under slutet av decenniet är de mycket låga fertilitetstalen, som sjönk till cirka 1,5 barn per kvinna. En viktig fråga är givetvis om generellt håller på att anpassa sig till de låga nivåer som är etablerade i t.ex. många sydeuro- peiska länder. Historiska erfarenheter säger dock att tillfälliga ned- gångar från det långsiktiga genomsnittet (1,9 barn/kvinna) brukar efter- följas av en motsvarande uppgång. En orsak till nedgången kan därför vara att unga människor väljer att skjuta upp barna- födandet. Det skulle mycket väl kunna innebära att vi får en ny baby-boom igen. SOU 2000:36 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar 23 De regionala skillnaderna i fertilitetstal som tidigare funnits har minskat över åren och är fertilitetstalen förhållandevis lika över hela landet. De regionala skillnaderna i födelsenetto speglar därför i första hand skillnader i befolkningens ålderssammansättning. Med andra ord, kvinnor i olika delar av landet föder ungefär lika många barn, men antalet kvinnor i barnafödande ålder varierar regionalt. När det gäller befolkningsutvecklingen i olika typer av bebyggelse- strukturer, så har glesbygdsområden samt mindre och medelstora tät- orter totalt haft en minskande befolkning under 1990- talet, medan den tätortsnära landsbygden, skärgården och de större tätorterna har haft ökande befolkningstal. Tabell 1: Befolkning 1998 och befolkningsförändringar 1990–1998 efter bebyggelsestruktur, procent Anm. Tätorter = orter med > 3000 inv, Tätortsnära landsbygd = boendeområden med 5–45 minuters restid till tätort, Glesbygd = boendeområden med över 45 minuters restid till tätort Andel män/kvinnor -6,2 -4,7 -5,5 Skillnaden mellan olika arbetsmarknader är dock stor, när det gäller hur olika bebyggelsestrukturer utvecklats. Av figurerna 6–9 framgår exempelvis att flera lokala arbetsmarknadsregioner (, Berg- slagen, och vissa regioner i norra ) haft den mest gynnsamma befolkningsutvecklingen i områden utanför tätorterna. 24 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar Figur 6: Befolkningsutveckling i tätorter per arbetsmarknadsregion 1990–1998 Figur 7: Befolkningsutveckling i tätortsnära landsbygder per arbets- marknadsregion 1990–1998 SOU 2000:36 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar 25 Figur 8: Befolkningsutvecklingen i glesbygder per arbetsmarknadsregion 1990–1998 Figur 9: Befolkningsutvecklingen i gles- och landsbygder relativt tätorter per arbetsmarknadsregion 1990–1998. rela tivt tä torter En annan viktig faktor som förstärkte uppgången under första halvan av årtiondet var den omfattande invandringen till . Totalt stod det positiva nettot för utrikes flyttningar för mer än halva befolkning- sökningen i . Det kraftigt minskade nettot för flyttningar till och från medförde tillsammans med födelsetalens nedgång att landet totalt sett fick en stagnerande befolkningsutveckling . Den invandrade befolkningens fördelning i landet är tämligen koncentrerad till de större stads- regionerna. Av alla som bor i är närmare 26 Regional befolkningsutveckling – mycket mer än flyttningar hälften () antingen födda i utlandet eller har minst en förälder som är född i utlandet. Figur 10: Andel utrikes inflyttare av den totala inflyttningen per arbetsmarknadsregion 1990–1994 Figur 11: Andel utrikes inflyttare av den totala inflyttningen per arbetsmarknadsregion 1995–1999 3 Flyttningar – mer än jakt på arbete Även om det i kapitel 2 slås fast att flyttningar långt ifrån är den enda, och faktiskt inte ens den viktigaste faktorn bakom den regionala be- folkningsutvecklingen skall detta kapitel sammanfatta vad vi vet om migrationen inom . I fokus står frågor som: Hur omfattande är flyttningen mellan svenska regioner och har flyttningen ökat eller minskat under senare årtionden? Hur samspelar mellanregio- nala flyttningar med arbetsmarknadsrörlighet? Vilka flyttar varifrån, vart och varför, och varför stannar de flesta? Är flyttningar ett problem, och i så fall för vem? 3.1Om brutto- och nettoflyttningar: ökad rörlighet Befolkningsstatistiker, geografer och demografer har utforskat flyttningarnas mönster, orsaker och effekter. Den bild som de presenterar är genomgående väsentligt mer nyanserad än den flyttlassdebatt som präglar den massmediala rapporteringen om rör- lighet. Helt grundläggande i detta sammanhang är att skilja på den samlade rörligheten, vad som brukar kallas bruttoflyttningen å ena sidan, och skillnaden mellan in- och utflyttningen i en region, nettoflyttningen, å andra sidan. Det är i allmänhet nettoflyttningen som står i fokus för den regionalpolitiska debatten trots att diskussionen om för- och nackdelar med ökad rörlighet rimligtvis borde gälla bruttorörligheten. Det finns också ett starkt samband mellan in- respektive utflyttning. Regioner med en hög andel utflyttare har en hög andel in- flyttare och tvärt om. För flertalet arbetsmarknader är således in- re- spektive utflyttningen av samma storleksordning. Det innebär också att förhållandevis marginella nettoförändringar kan vara resultatet av mycket omfattande bruttoströmmar liksom att små förändringar brutto kan resultera i betydande nettoförändringar. Figur 12: In- respektive utflyttning till och från lokala arbetsmarknader 1999, andelar av befolkningen 1999. 28 Flyttningar – mer än jakt på arbete Källa: Egna beräkningar grundade på SCB:s statistik Vanligtvis (under 1970- och 1980- talen) har det också varit så att t.ex. perioder av negativa flyttningsnetton i s k utflyttningsområden i första hand har orsakats av en minskande inflyttning, medan den årliga ut- flyttningen från dessa områden har varit förhållandevis . Långtidstrenden i har varit minskad rörlig- het. Den andel av befolkningen som flyttat mellan regioner (brutto) har trendmässigt minskat (se Figur 13). Under flyttlassepokens höjdpunkt, 1970, flyttade av alla svenskar över en länsgräns. låg den årliga noteringen för det mesta i trakten av . bröts emellertid denna sjunkande trend. Detta gäller såväl de långväga flyttningarna, över länsgräns, som de kortväga, mellan lokala arbetsmarknader och mellan kommuner. Minskningen har stannat av och tendensen är en måttlig ökning av den samlade rörligheten. var också ett årtionde som avvek från det normala mönst- ret med avseende på flyttningarnas beroende av arbetsmarknadens för- ändringar. Det normala sambandet har varit att goda tider inneburit hög geografisk omflyttning och dåliga tider lägre rörlighet. har bruttorörligheten ökat något trots att arbetslösheten i , och i de flesta svenska regioner, legat på sin högsta nivå . Flyttningar – mer än jakt på arbete 29 Figur 13: Långväga flyttningar i 1961-97 (flyttningar över länsgräns), antal flyttare per tusen inv. Källa: Rapport 1, Lokala arbetsmarknader i konkurrens Vad beror den, låt vara måttliga, ökningen av rörligheten under 1990- talet på? Vilka är de nya flyttarna? Den ökade interna migrationen i har delvis varit en funktion av en ökad om- flyttning av invandrare. Flyktingmottagningen innebar att nyanlända flyktinginvandrare placerades ut i de flesta svenska kommuner, varefter många flyttat vidare inom , ofta i riktning mot storstadsområdena. Detta kan emellertid endast förklara en del av ökningen. En annan och mera betydande orsak, som indirekt naturligtvis har samband med 1990-talets arbetsmarknadskris, är det ökade antalet studerande. Expansionen av den högre utbildningen har resulterat i en ökad geografisk rörlighet. Det är nämligen ungdomarna som står för hela uppgången i flyttningarna jämfört med tidigare perio- der. Detta framgår exempelvis av figur 14, där de åldersspecifika flytt- intensiteterna jämförs , som båda kännetecknas av en hög geografisk rörlighet. Skillnaderna har också förstärkts genom att det blivit allt vanligare att studenter skriver sig på studieorten. Det framgår klart att det är människor i ål- dersintervallet som har högre åldersspecifika flyttintensiteter 1997 jämfört med . För alla andra åldersgrupper, där de arbets- marknadsrelaterade flyttningarna skulle förväntas väga tyngre, råder det 30 Flyttningar – mer än jakt på arbete Här var rörligheten mindre än tre decennier tidigare. Figur 14: Åldersspecifika långväga flyttintensiteter 1970 respektive 1997 (flyttningar över länsgräns). Källa: Rapport 1, Lokala arbetsmarknader i konkurrens En av de mest omskrivna företeelserna är vidare att det endast är ett mindre antal lokala arbetsmarknader som har haft in- flyttningsöverskott, företrädesvis då i och omkring storstadsområden. Det är således inte längre endast de traditionella utflyttningsregionerna, inland och Bergslagen, som har fått vidkännas en nettout- flyttning. Även regioner som har haft relativt balanserade bruttoströmmar, åtminstone på aggregerad nivå, har fått utflyttningsöverskott. Exempelvis hade drygt hälften av högskole - orterna en nettoutflyttning . Av figur 15 framgår hur befolkningsutvecklingen –1998 hade varit om vi inte hade haft någon inrikes omflyttning alls. Även i en så- dan, om än i praktiken orealistisk, situation skulle omkring hälften av alla arbetsmarknadsregioner ändå haft en stagnerande eller minskande befolkning. Detta kan jämföras med den faktiska befolkningsutveck- lingen, där befolkningen var stagnerande eller minskande i två tredje - delar av landets arbetsmarknadsregioner. Flyttningar – mer än jakt på arbete 31 ner där omflyttningen inrikes bidragit mest till befolkningsminskningen hör , , , , , , , och . Figur 15: Befolkningsutveckling per arbetsmarknadsregion, exklusive inrikes omflyttningar, 1990–1998 Figur 16: Faktisk befolkningsutveckling per arbetsmarknadsregion 1990–1998 -5 - - -12 - - har i en studie studerat flyttmönster mellan tätorts-, landsbygds- och glesbygdsområden under 90-talet.4 Även resultaten 4 (2000): Utveckling i gles- och landsbygder, årsrapport . 32 Flyttningar – mer än jakt på arbete från denna studie ger anledning att moderera den traditionella bilden av hur flyttmönstren ser ut. Av studien framgår att av alla flyttningar mellan tätorter, tät- ortsnära landsbygder samt glesbygder sker lokalt och huvudsakligen sker mellan motsvarande områdestyper (se tabell 2) Tabell 2 Flyttningar mellan områdestyper 1994–1998, tusental personer Exempelvis flyttade 45 000 personer från skogslänens inre delar –1998, som 33 000 flyttade till samma region. En majoritet av de som flyttade från skogslänens inre delar flyttade till skogslänens övriga delar, medan endast en fjärdedel flyttade till stor- stadsregioner. Av den totala inflyttningen till storstadsregionerna ut- gjorde inflyttningen från skogslänens inre delar . Det omedelbara sambandet mellan glesbygdens befolkningsminskning och storstädernas befolkningstillväxt är med andra ord förhållandevis svagt. Flytt- strömmarna ser till största delen helt annorlunda ut.5 Som tidigare påpekats står ungdomarna för den helt övervägande delen av alla flyttningar och dessa svarar också för huvuddelen av stor- städernas inflyttningsöverskott. När det däremot gäller åldrarna 30–är situationen delvis den omvända. 1994 – 1998 hade sammantaget såväl gles- som tätortsnära landsbygdsområden ett inflyttningsöverskott, medan tätorterna, exklusive storstäderna, totalt sett hade ett in- flyttningsunderskott. I nästa avsnitt analyseras hur flyttningar mellan regioner är kopplade till rörlighet på arbetsmarknaden. Att de flesta i arbetsför ålder som flyttar mellan regioner också byter sysselsättning är självklart. Detta betyder dock, som vi skall se i senare avsnitt, inte nödvändigtvis att det är det nya arbetet, eller studierna, som var den enda eller primära orsaken till att en individ valde att flytta. Icke desto mindre är det, ur utredningens perspektiv, betydelsefullt att få en bild av hur geografisk rörlighet är relaterad till arbetsmarknadsrörlighet. I vilken utsträckning flyttar människor från arbetslöshet till arbete, från studier till arbete, Flyttningar – mer än jakt på arbete 33 respektive från ett arbete till ett annat? Detta är exempel på frågor som belyses i det följande. I en bilaga till utredningen 6 analyseras flyttmönster mellan olika ar- betsmarknader . Flyttarnas () förändrade ar- betsmarknadsstatus före och efter flytt från till ett annat har stu- derats. Flyttarnas karriärer (statusförändring) har sedan jämförts med motsvarande statusförändringar för de som bott kvar (stannarna). Stu- dien skiljer på fyra olika typer av status före och efter flytt: -Övriga, ej sysselsatta Totalt är såldes 4 x 4 olika kombinationer möjliga. Av tabell 3 framgår flyttarnas status före och efter flytt mellan olika arbetsmarknadsregioner 1991-96. Den helt dominerande gruppen är de som flyttar från ett arbete till ett annat. Den därnäst största gruppen är de som flyttar från studier till studier. Totalt flyttar således av alla flyttare till arbete eller studier. Av tabellen framgår också att den vanligaste karriären för en flyttare är att man efter flytten behåller den status man hade innan. Andelen flyttare som flyttar från arbetslöshet till arbete utgör en mycket liten andel av alla flyttare (jmf. 6 Rapport 1, Lokala arbetsmarknader i konkurrens. 34 Flyttningar – mer än jakt på arbete