sou · GOB399d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över domstolschefens roll och förfarandet vid ut- nämningar av högre domare. Hovrättspresidenten förordnades att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från och med advokaten , riks- dagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , läraren (numera ), filosofie doktorn , hov- rättslagmannen och riksdagsledamoten . Från och med förordnades advokaten som ledamot. entledigades , varvid från och med på nytt förordnades som ledamot av kommittén. Som sakkunniga förordnades regeringsrådet , justitierådet och gene- raldirektören . Att som experter biträda kommittén förordnades från och med hovrättslagmannen , domstolssekreteraren , länsrättslagmannen , rådmannen , departementsrådet samt rådmannen . Till sekreterare förordnades råd- mannen samt hovrättsassessorn . entlediga- des från uppdraget som sekreterare då hon förordnades som expert i kommittén. Kommittén har samrått med bisyssleutredningen (Fi 1998:12). Reservationer har lämnats av , , , , , och . , , , , , , , , och har lämnat särskilda yttranden. Härmed överlämnas kommitténs betänkande Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99). Till betänkandet fogas reserva- tioner och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom avslutat. Förslag till lag om ändring i regeringsformen .................. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen ............... Förslag till lag om ändring i .................. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslag till lag (0000:00) om utnämning av högre Kommitténs uppdrag m.m................................................. 2.2Folkrättsliga principer om oavhängiga domstolar och 2.2.1Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FN:s konvention om civila och politiska rättigheter......... 2.2.3FN:s Basic Principles on the Independence of the 2.2.4Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll............................................................ 2.2.5Utkastet till Europeiska unionens stadga om de 2.3Andra internationella dokument om domares Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning... The Charter of the Judge .................................. Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning Domarutnämningar och domstolsledning – allmänna Utnämning av högre domare......................................................... 3.1Utnämning av domare – gällande ordning och Vissa principer för statlig anställning ............................... 3.2.1Regeringsformen och lagstiftningen om statlig Förfarandet i tillsättningsärenden ..................................... Offentlighet och sekretess i tillsättningsärenden .............. Förfarandet vid tillsättning av domare efter ansökan ....... 3.3.3Särskilt om rekryteringen av domstolschefer och andra Förfarandet vid tillsättning av domare efter kallelse ........ Beredningen av anställningarna i specialdomstolarna...... 3.5Tillsättningar av vissa högre offentliga befattningshavare utanför domarbanan............................. 3.5.1Riksdagens ombudsmän, och Ambassadörer och specialattachéer .................................. 3.5.3Expeditionschefer, rättschefer och departementsråd Högre befattningshavare inom Försvarsmakten ............... Rektorer, professorer och lektorer vid högskolor ............. 3.5.6Biskopar, domprostar och kyrkoherdar (tidigare Generaldirektörer och vissa andra myndighetschefer....... Vem skall utnämna de högre domarna?.......................... I vilken form bör beredningsförfarandet äga rum?......... En förslagsnämnd för högre domarbefattningar ............. Ansökan, intresseanmälan, kallelse? 3.8.9Regeringens handläggning av ärenden om utnämning av 3.8.10Befattningar i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt arrendenämnderna och hyresnämnderna som omfattas av förslaget samt förslagets förhållande till TFN ....................................... Särskilt om utnämning av justitieråd och regeringsråd .. Särskilt om utnämning av domare i Arbetsdomstolen, 3.8.13Särskilt om anställningsformen för vissa domare i Den yttre styrningen av domstolarna .............................. 4.2.2Domstolsverket och domstolarna – en historisk organisation och uppgifter .................. Utveckling mot ökad självförvaltning för domstolarna.. Särskilt om resursfördelning........................................... Den inre styrningen av domstolarna ............................... Ledningsformer och personalrepresentation – historik .. Domstolsledning – olika former för beslutsfattande enligt nuvarande reglering .............................................. Administrativt beslutsfattande i tingsrätter och Administrativt beslutsfattande i hovrätter och Administrativt beslutsfattande i och Olika chef- och ledarskap i domstol ............................... Administration och ledarskap ......................................... Kvinnor och chefskap ..................................................... Mål- och resultatansvar................................................... Domstolens ansikte utåt .................................................. Den dömande verksamheten........................................... Disciplinärt, straffrättsligt och skadeståndsrättsligt och Justitiekanslerns tillsyn ..... Fördelningen av mål ....................................................... Målens beredning och avgörande ................................... Allmänt om tidsbegränsade domaranställningar............. Särskilt om specialdomstolar .......................................... Försöksverksamhet med en gemensam chef för flera Rekrytering av och utbildning och stöd för Rekrytering av domstolschefer ....................................... Stöd för domstolschefer.................................................. 4.81993 års domarutrednings förslag och Den administrativa ledningen i domstolarna .................. Fördelningen av mål ....................................................... Den yttre styrningen av domstolarna .............................. Den inre styrningen av domstolarna ............................... Allmänt om chefskap i domstolarna ............................... Särskilda frågor om chefskap i domstolarna................... 5 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 309 Behandlingen av frågan ......................... Den administrativa ledningen av domstolarna ....... Ordförandens uppgifter och ansvar ................................ Arbetsfördelning ordförande - kanslichef ....................... Tillsättning av ordförande ............................................... Ordförande eller president? Konsekvenser av förslagen .......................................................... Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser ..... 341 Jämställdhetsaspekten och de integrationspolitiska Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ............. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen .......... Förslaget till lag om ändring i ............. Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna Förslaget till lag om utnämning av högre domare .......... Behov av författningsändringar i övrigt .......................... De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnäm- ning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på dom- stolsväsendet som dessa frågor skall bedömas, att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att för- farandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls. Utnämning av högre domare Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. Det är viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalita- tivt hög rekrytering som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oav- hängiga ställning. Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare. Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som rege- ring organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar rege- ringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, en domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av respektive Regeringsrätten samt de två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av . Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare. Kraven på öppenhet och insyn tillgodoses bäst genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade per- soner kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befatt- ning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som om- fattar alla högre domarbefattningar. Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Förslaget skall vara motiverat. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt. Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med be- gäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta. Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän dom- stol, allmän förvaltningsdomstol samt arrendenämnderna och hyres- nämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammar- rättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda domarbefattningar bör till en början verka parallellt med väsendet (TFN), men är det naturligt att beredningen av utnäm- ningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som förekommer inför utnäm- ningarna av ledamöter i och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras. Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat. Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i för jurister anställda i samt framhåller behovet av att ordför- anden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare. Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens ut- formning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Domstolsledningen skall vara så ut- formad och verka på sådant sätt att den bidrar till att bibehålla och stärka dessa värden. Det är naturligt att den principiella diskussionen om domstolsledning och domstolsadministration utgår från de gräns- dragningsproblem som är särpräglade och specifika för just dom- stolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning. Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styr- ning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstå- ende verksamheter och organ, främst , regeringen och Dom- stolsverket (DV). När det gäller den inre styrningen är det framför allt de enskilda domarnas självständighet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus. Domstolschefens roll kan diskuteras utifrån olika synsätt. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller domstolschefen snarare som den främste bland likar, inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Ur ett medbor- garperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra har mer principiell bäring. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att välja endast det ena av de två syn- sätten, utan menar att båda måste beaktas. På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast administrera, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverkets ram leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsätt- ningar för den dömande verksamheten. För att förmå fullgöra sin sam- hällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjlig- heterna inom domstolsväsendet. Domstolarnas funktion även som arbetsplatser bör därför särskilt uppmärksammas. Det är inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar från domstol till domstol och även över tiden. Det är emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap. Den externa styrningen av domstolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen in- går inte uttryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring dom- stolschefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer och är det viktigt att framhålla att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Den lösning som väljs bör dels stå i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinna legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda dom- stolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar. En utgångspunkt för bedömningen av denna gränsdragning bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än mot- svarande utrymme för ombudsman (JO) och Justitie- kanslern (). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst ur ett medborgarperspektiv. Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i dom- stolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den gällande ord- ningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydlig- görs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. I denna del hänvisas i betänkandet till JO- och JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Vidare redovisar kommittén under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns. När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning som domarutredning, dvs. att principerna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen. Av hänsyn till domarnas självständiga ställning bör vissa i författ- ning särskilt angivna administrativa ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domar- kollegium i domstolen. I övrigt bör domstolschefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa led- ningsfrågor. Utformningen av det domarkollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan moti- vera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera beslutsbefogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen tillämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums beslutsbefogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa domstolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i samver- kan med all personal. Härvid understödjer kommittén det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av medbe- stämmandelagen och skapa nya samverkansformer. Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt be- slutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren och dem som utför rättskipningsuppgifter i övrigt att överklaga ett admi- nistrativt ledningsbeslut som de menar kränker deras självständiga ställning i dömandet eller beslutsfattandet. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i ett särskilt mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren eller beslutsfattaren just i dömandet eller beslutsfattandet. Dessa frågor aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplin- ärenden och arbetsrättsliga tvister. Det är naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. I avvaktan på en sådan lösning föreslår kommittén att TFN ges en upp- gift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor. Kommittén ser alltså en möjlig utveckling mot inrättandet av en intern tillsynsfunktion inom domstolsväsendet. Ett sådant organ skulle kunna ha att ta ställning i dels självständighetsrelaterade frågor, dels personal- och tillsynsfrågor i stort. Det interna tillsynsorganet skulle kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll när det gäller domare och även ersätta den tillsyn som JK utövar över dom- stolarna. Frågan om ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet bör utredas ytterligare. Förutom JO och på det straffrättsliga området även Riksåklagaren (), finns det inte någon annan än JK som har skyldighet att agera då det uppstår problem med en domstolschef. För övriga domare har domstolschefen en anmälningsskyldighet i förhållande till . Det vore lämpligt om tillsynsansvaret över domstolschefen kunde skötas inom domstolsväsendet. Det är emellertid svårt att finna bra former för detta. Från principiell synpunkt är det inte någon lämplig lösning att domstolscheferna i överrätter ges en tillsynsfunktion avseende domstolschefer i underrätter. Om det skapas ett särskilt internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. Övergångsvis bör dock JK ha kvar denna funktion. Helt övervägande skäl talar för att domstolschefen bör ha domar- bakgrund.