sou · GOB3121d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Inom socialförsäkringen har dessvärre förekommit att ersätt- ningsregler ändrats efter det att skada inträffat, dvs. under redan pågående förmånsutbetalning. Detta kan inte betraktas som nämn- värt försäkringsmässigt och resulterar därtill med stor säkerhet i att försäkringens legitimitet minskar.15 Ett viktigt inslag i det som här kallas försäkringsmässiga former är naturligtvis fonderingen och kapitalplaceringarna. Fondering i försäkring har i princip två funktioner: a)Fondering har en utjämnande funktion på så sätt att ett visst placerat kapital skall motsvara framtida variationer i riskutfall. Det slaget av fondering motverkar således återkommande justeringar av eller avgifter (eller framtida justering av försäkringsbelopp). b)Fondering skall därtill på ett direkt sätt motsvara intjänad försäkringsrätt inom t.ex. pensionssparande. Försäkringsgivare som mottagit pensionsförsäkringssparande skall i princip för- valta kapitalplaceringstillgångar till lägst ett värde på motsva- rande successivt intjänade pensionsrättigheter. 14Sambandet mellan en försäkrings avgift och förmån benämns ibland genomskinlighet eller transparens (alternativt ogenomskinlighet eller bristande transparens). 15Naturligtvis händer också att försäkringsbolag inte kan infria löften knutna till för- säkringsavtal. Så sker t.ex. när försäkringsbolag går i konkurs. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former ring fonderas medel på motsvarande sätt för t.ex. framtida sjuk- ersättningar där sjukfall redan inträffat. Fonderingens allmänt viktigaste funktion är således att försäk- ringsgivaren genom fonderingen skall kunna infria framtida löften om försäkringsutbetalning. För ett livförsäkringsbolag gäller att t.ex. pensionsspararnas uppsamlade medel skall placeras dels efter en matchningsprincip, dels efter en diversifieringsprincip. Matchningsprincipen innebär i enkelhet att kapitalet måste placeras så att det kan förvandlas till likvida medel när tid är för pensionsutbetalning. Diversifierings- principen innebär att kapitalplaceringsrisken inte skall vare sig över- eller underdrivas. Portföljen (sammansättningen av kapital- placeringsslagen) bör enligt den principen vara diversifierad (blan- dad) och inte enahanda (oblandad eller mindre blandad); saken gäller alltså spridning av finansiell risk. Inom privat försäkring existerar ytterligare ett karaktärsdrag, näm- ligen det som har med den försäkrades eller försäkringstagarens valfrihet att göra. Denna valfrihet gäller val av försäkringsgivare, val av försäkringsbelopp, karensdagar, ersättningstider etc. Naturligtvis gäller också valfriheten att överhuvudtaget ansluta sig till sådan privat försäkring.16 Dessa valfriheter är av förklarliga skäl begränsade när det gäller en allmän och social sjukförsäkring. Anslutningen till en social för- säkring är obligatorisk och ersättningsnivåerna och ersättnings- tiderna m.m. är enhetliga. Emellertid finns dock vissa valfriheter också inom den sociala försäkringen – egenföretagare har möjlig- heter att välja antalet karensdagar och inom det reformerade all- männa pensionssystemet finns möjligheter att välja fondförvaltare och olika slag av fonder (premiepensionen). Motiven för begränsade valfriheter inom den sociala försäk- ringen bygger med stor säkerhet på administrativa överväganden, men kanske mest på idén om enhetlighet i systemen och att var och en försäkrad skall behandlas lika. Dock, även inom en framtida all- män sjukförsäkring (i försäkringsmässiga former) kan finnas 16 Här diskuteras inte vidare det faktum att valfriheter inom försäkring kan uppfattas som ett marknadsmässigt karaktärsdrag och inte ett specifikt försäkringsmässigt. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former anledning att något resonera kring olika slag av valfriheter, se mera nedan. 6.2.5Försäkringsmässighet i en framtida allmän sjukförsäkring Ovan har utredningen redovisat innebörden av begreppet försäk- ringsmässighet. I det följande diskuterar utredningen vilken grad av försäkringsmässighet som bör appliceras på en allmän sjukförsäkring. Det principiella resonemanget är i korthet följande: Även en allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former syf- tar naturligtvis till ekonomiskt riskövertagande från de försäkrades sida och till ekonomisk riskspridning inom det sjukförsäkrade kol- lektivet. Därav följer också att de samlade avgifterna i systemet skall beräknas med aktuariell metod, dvs. med prognoser om fram- tida sjuklighet med kompletterande prognoser om hanteringskost- nader och behövlig fondering. Det ligger i försäkringsmässighetens natur att försäkringsavtal skall hållas. Det innebär att regeländringar som påverkar ersättning (negativt) inte bör omfatta ersättningar för redan inträffade försäk- ringsfall. En sådan princip är viktig också för en social försäkring även om man inte i alla sammanhang kan upprätthålla den fullt ut. Regelsystemet bör dock hållas så stabilt som möjligt. Försäkringsmässigheten innebär vidare att den allmänna sjukför- säkringsrisken måste vara mätbar (vilket är en förutsättning för att risken skall vara försäkringsbar) och att försäkringen så långt möj- ligt bör utformas så att det finns ett samband mellan avgifter och förmåner. Strävan bör därför vara att utforma avgifts- och ersätt- ningsunderlaget likformigt. Verksamheten bör därtill kunna separeras från andra socialför- säkringsgrenar inte minst finansiellt, men möjligen också organi- satoriskt, vilket står i överensstämmelse med den socialförsäk- ringspolitiska debatt som handlar om socialförsäkringssystems autonomi (i detta fall således en autonom allmän sjukförsäkring).17 Försäkringsmässigheten i avseende på den vertikala eller finan- siella dimensionen likväl som den horisontella eller sociala dimen- sionen (prevention och rehabilitering) bör mycket väl kunna appli- 17 Här kan noteras att det reformerade allmänna pensionssystemet har utformats mera autonomt jämfört med det tidigare ATP-systemet. Ålderspensionssystemet har t.ex. separ- erats från sjuk- och efterlevandepensionerna. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former ceras på en allmän sjukförsäkringsverksamhet. För utjämning av framtida risker och för att göra systemet så autonomt som möjligt kan därtill ett allmänt sjukförsäkringssystem drivas inom ramen för ett fonderat system. Även ömsesidighetsprincipen kan appliceras på en allmän sjuk- försäkring i så måtto att en sådan försäkringsverksamhet inte utde- lar vinster till fristående aktieägare. Riskselektering eller riskprövning är däremot inte förenlig med principerna för en allmän sjukförsäkring. En särbehandling av t.ex. särskilda sjukrisker inom en allmän sjukförsäkring motverkar en sådan försäkrings funktion att vara allmän. I fråga om riskselekte- ringen skulle alltså en allmän sjukförsäkring avvika mot det som normalt kan betraktas som försäkringsmässigt.18 Omfattningen av valfriheterna (val av karensdag, ersättnings- nivåer, försäkringstider) i en allmän sjukförsäkring i försäkrings- mässiga former kan rimligen inte bli annat än begränsad. Sammanfattningsvis skulle alltså följande karaktärsdrag i avse- ende på försäkringsmässighet kunna appliceras på en allmän sjuk- försäkring: Ekonomiskt riskövertagande Ekonomisk riskspridning Mätbar och försäkringsbar risk Den finansiella dimensionen (soliditet, oantastbarhet, tryg- gande) Den sociala dimensionen (prevention och rehabilitering) Separationsprincipen (autonomi) Ömsesidighetsprincipen Aktuariell premiesättning Samband mellan avgift och förmån Avtalsprincipen Inom en allmän sjukförsäkring utesluts det försäkringsmässiga karaktärsdraget riskprövning (riskselektering). Därtill torde också de försäkrades valmöjligheter bli mindre omfattande. 18 Här bör påpekas att sjukförsäkring drivs av försäkringsbolag utan risks- elektering, bl.a. inom ramen för sjukförsäkring inom det avtalade försäkringsområdet. Vissa krav på arbetsförhet finns dock för att en anställd skall kunna omfattas av sådana försäkringar. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former 6.3En allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former 6.3.1En allmän sjukförsäkrings syfte Syftet med en allmän sjukförsäkring är att sådan försäkring skall utge ersättning för det inkomstbortfall som drabbar den försäkrade vid sjukdom och/eller olycksfall. Sjukdomen eller skadan skall vara av sådan omfattning att den leder till nedsatt arbetsförmåga. Försäkringen skall omfatta så många försäkrade som möjligt (hög täckningsgrad). Ersättningsnivån (kompensationsgraden) skall vara av sådan storlek och omfattning att den försäkrade efter inkomstbort- fallet kan leva med en i stort bibehållen förutvarande ekonomisk standard. Försäkringens giltighetstid, försäkringstiden, skall motsvara nor- mal tid , dvs. försäkringen skall gälla fram till tidpunkten för ålderspensionering. Den eller de organisationer som handhar den allmänna sjuk- försäkringen skall aktivt verka för prevention och rehabilitering. Att försäkringen skall vara allmän, dvs. utformas obligatoriskt och i princip gälla alla (hög täckningsgrad) med arbets- eller förvärvs- inkomster, bygger på idén om att sådant sjukförsäkringsskydd i det avseendet inte blir tillräckligt effektivt om det överlämnas till de försäkringsorganisationer som verkar på marknaden med frivillig anslutning. En enbart frivillig anslutning till en sjukförsäkring resulterar nämligen vanligen i att yngre och friskare individer (åtminstone friskare i subjektiv mening) tenderar att låta bli att försäkra sig, eftersom de anser att risken för sjukdom är begränsad. Mera benägna att försäkra sig blir däremot de äldre och de som av en eller annan anledning tror (eller vet) att risken för sjukdom kan vara överhängande. Därmed skapas ett problem som i försäkrings- termer kallas för riskurvalsproblem. Det försäkrade kollektivet tyngs av de mest svårartade riskerna (högriskerna), medan de mindre svårartade (lågriskgrupperna) inte i tillräcklig omfattning träder in i systemet. Det i sin tur resulterar i att försäkringsavgiften för dem som för- säkrar sig tenderar att stiga, vilket i nästa steg försvårar inträde bland de individer som har begränsade ekonomiska resurser. De individer med svagare ekonomiska resurser avstår att försäkra sig En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former trots att behovet av försäkring i objektiv mening framstår som betydande. Därmed kompletteras det försäkringsmässiga riskur- valet med ett ekonomiskt urval. Ett helt frivillig sjukförsäkrings- marknad tenderar således att skapa relativt många oförsäkrade eller otillräckligt försäkrade. Det oförsäkringsproblemet tenderar att tillta i de fall försäk- ringsgivaren begränsar tillträdet till försäkringen genom riskpröv- ning. Motsvarande problematik uppstår om en sjukförsäkring skapas endast för s.k. lågriskgrupper, dvs. för grupper med begränsad sjuklighet. Genom en sjukförsäkring i allmänna former, dvs. med obligato- risk anslutning, minimeras ovannämnda problem. Därav följer att en sjukförsäkring i allmänna och obligatoriska former kan motiveras utifrån åtminstone fyra viktigare perspektiv: En allmän sjukförsäkring är ett alternativ till privat sjukförsäk- ring tecknad i enskilda försäkringsbolag. En helt frivillig indivi- duellt tecknad sjukförsäkring betraktas inte som tillräckligt effektiv eftersom allt för många individer lämnas oförsäkrade eller begränsat försäkrade. Här knyts således en försäkrings effektivitet främst till den försäkringstäckning försäkringen skapar. En allmän sjukförsäkring skall utformas utifrån ett socialpoli- tiskt perspektiv för att det är socialpolitiskt angeläget att så många som möjligt erhåller ekonomisk trygghet vid inkomst- bortfall på grund av sjukdom (vid nedsatt arbetsförmåga). En allmän sjukförsäkring innebär att hela befolkningen erhåller ekonomisk trygghet vid inkomstbortfall. Därmed minskar behovet av andra åtgärder (som t.ex. behovet av socialbidrag). En allmän sjukförsäkring är därtill ett viktigt led i utvecklingen av folkhälsan. Genom allmän anslutning till systemet kan indi- katorer på ohälsa inom hela det försäkrade kollektivet relativt snabbt uppmärksammas. En allmän sjukförsäkring är också folkhälsofrämjande genom att de skadedrabbades ekonomi genom försäkringen inte försämras avsevärt efter försäkringsfall; därigenom förbättras möjligheterna till rehabilitering och tillfrisknande.19 19 Genom att en försäkring kan betraktas som individekonomiskt nyttig kan också finnas tydliga samband mellan god individekonomi och positiv samhällsekonomisk utveckling. motiveras en allmän sjukförsäkring med att sådan försäkring kan drivas med låga hanteringskostnader jämfört med de hanteringskostnader som fordras inom individuell eller En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former Därav följer att en allmän sjukförsäkring också har positiva effekter på arbetsmarknaden. Genom att försäkringen indikerar behov av både prevention och rehabilitering kan antas att upp- komsten av arbetsoförmåga minskar och att återställande av arbetsförmågan förbättras, vilket är direkt gynnsamt för arbets- marknaden. Om sjukförsäkringsersättningen därtill syftar till någorlunda bibehållen ekonomisk standard kvarstår de för- säkrades konsumtionsmöjligheter även vid nedsatt arbetsför- måga, vilket också det har en gynnsam effekt på arbetsmarkna- den. Vissa villkor/krav En allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former bör – för att kunna betraktas som effektiv – inledningsvis bygga på följande för- utsättningar, villkor eller krav: hög täckningsgrad (antal individer försäkrade), hög kompensationsgrad (i procent av sjukpenninggrundande in- komst) och försäkringstid fram till tiden för ålderspensionering. Till dessa tre villkor eller krav fogas det kravet att de försäkrade ansluts till den allmänna sjukförsäkringen utan selektering av (sjuk)riskerna. Detta innebär alltså att anslutningen till försäk- ringen inte innebär t.ex. hälsoprövning för rätten att bli försäkrad. Det avgörande villkoret för att vara försäkrad i en allmän sjukför- säkring är att den försäkrade har eller har haft inkomst. Försäk- ringens utjämnande funktion skall vara mellan dem med nedsatt arbetsförmåga och dem som inte har sådan nedsatt arbetsförmåga. Det motivet bör betraktas som ett mindre viktigt motiv för allmän sjukförsäkring och för social försäkring överhuvudtaget. Det avgörande motivet för en allmän sjukförsäkring är således inte den administrativa hanteringen utan fram för allt en sådan försäkrings täckningsgrad. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former Inom en allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former finns däremot skäl att nämna något om samband mellan avgift och för- mån. Nuvarande system finansieras med avgifter som uttas på inkomster utan begränsningar (tak) som högsta möjliga ersättningsunderlag (SGI) är begränsat till 7,5 prisbasbelopp. Detta innebär således att försäkrade med inkomster över detta tak över- finansierar försäkringen i förhållande till möjlig förmån. Därutöver tenderar både andel försäkrade och andel sjukskrivna med inkomster över 7,5 prisbasbelopp öka, vilket i sin tur resulterar i att allt fler erhåller ersättningsnivå som understiger den nivå som gäller inkomstdelar upp till 7,5 prisbasbelopp. Som utredningen tidigare understrukit är det av stor vikt att ett försäkringssystem utformas och hanteras så att det av de försäkrade och andra i samhället betraktas som legitimt. Om allt fler försäkrade inte erhåller avsedda kompensationsnivåer finns skäl att anta att systemet riskerar att tappa nödvändig legitimitet – de försäkrades tilltro till systemet minskar, vilket antas kunna underminera finansieringsviljan. Om systemet därutöver är utformat så att avgiftsunderlaget inte är detsamma som beräkningsunderlaget för ersättningarna kan antas att tilltron och därmed också finansieringsviljan avtar ytterligare. För att stärka systemets legitimitet och därmed tilltron till systemet bör således en allmän sjukförsäkring i mer försäkrings- mässiga former utformas med tydligare samband mellan avgift och förmåner. Det kan ske på principiellt två sätt: 1.genom att avgiftsunderlaget sänks till nivån för underlaget för ersättningarna eller 2.genom att beräkningsunderlaget för ersättningsnivåerna höjs i nivå med avgiftsunderlaget. I det första fallet kommer allt fler försäkrade att erhålla allt lägre kompensationsgrad relativt inkomsten. Om dagens underlagsnivå för ersättning bibehålls kan nämligen antas att allt fler försäkrade kommer att ha inkomster som överstiger ersättningsunderlaget, vilket resulterar i att försäkrade med sådana inkomstnivåer erhåller en allt lägre ersättning i procent av inkomsten. Genom en sänkning av avgiftsunderlaget (med bibehållet ersättningsunderlag) kommer försäkringens samlade kostnader att i högre grad finansieras av för- säkrade med inkomster upp till avgiftsunderlagets högsta nivå. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former I det första fallet kan därtill antas att systemets legitimitet ifrågasätts av det skälet att försäkringens ersättningsnivåer inte står i proportion till inkomstförlusterna.I det andra fallet kommer de sammantagna kostnaderna (summa ersättningar) att öka något eftersom ersättningar också skall utges på inkomstunderlag över dagens nivå. I det andra fallet kan därtill antas att systemets legitimitet för- stärks av det skälet att sambandet mellan avgifter och förmåner blir tydligare och att ersättningsnivån för allt fler försäkrade bygger på idén om bibehållen förutvarande ekonomisk standard. Därmed kan en allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga for- mer så långt bygga på följande krav eller villkor: hög täckningsgrad (antal individer försäkrade), hög kompensationsgrad (i procent av sjukpenninggrundad inkomst), försäkringstid fram till tiden för ålderspensionering, anslutningen till systemet sker utan riskselektering, avgifts- och ersättningsunderlaget utformas så likformigt som möjligt. 6.3.3Något om benämningar/terminologi Inom privat försäkring (här begränsad till personförsäkring, dvs. till den traditionella livförsäkringsrörelsen) existerar följande vikti- gare termer: Med premiebetalare förstås naturligt nog den som betalar försäk- ringsavgiften/premien. Den personen kan alltså vara annan än t.ex. den försäkrade eller försäkringstagaren. Så kan en kapitalförsäkring betalas av en särskild person medan både försäkringstagare och för- säkrad kan vara annan (andra). Med försäkringstagare förstås den som sluter avtal med försäk- ringsgivaren. Försäkringstagaren är alltså formellt avtalsslutande En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former part och ägare till försäkringen. Det innebär i princip att det endast är försäkringstagaren som äger rätt att ändra försäkringsavtalet (t.ex. genom att ändra förmånstagare). Med försäkrad förstås den person (det liv) på vilken försäkring är tecknad. I en sjukförsäkring är det således den försäkrade som skall insjukna för att försäkringsbelopp skall utbetalas. Med medförsäkrad förstås den ytterligare person på vilken för- säkring är tecknad. Inom t.ex. pensionsförsäkring kan försäkrings- belopp utbetalas under förutsättning att någon av den försäkrade eller den medförsäkrade lever. Medförsäkradebegreppet har där- emot ingen relevans inom sjukförsäkringsområdet. Med förmånstagare förstås den eller de personer som tar förmån av försäkringen, dvs. den eller de som erhåller försäkringsbelopp vid försäkringsfall. Om inte särskild förmånstagare anges i försäk- ringen tillfaller beloppet försäkringstagaren. Med försäkringsgivare förstås den organisation som knyter för- säkringsavtal med försäkringstagarna. Försäkringsgivaransvaret bygger på att ingångna försäkringsavtal skall infrias vid inträffade försäkringsfall. Vanligen är premiebetalare och försäkringstagare samma person, men så behöver alltså inte vara fallet. Vanligen är också försäkrad densamme som försäkringstagaren. Så är dock inte fallet när det gäller t.ex. tjänstepensionsförsäkring där företaget är försäkrings- tagare (avtalsslutande part) medan den anställde är den försäk- rade.20 Inom socialförsäkringssystemet används av tradition begreppet den försäkrade (df) för den person som är försäkringsobjekt, den försäkrade personen, och den som tar förmån av försäkringen, dvs. erhåller försäkringsbelopp vid sjukdom. Däremot används varken benämningarna medförsäkrad eller förmånstagare inom den all- männa sjukförsäkringen. Inom den sociala försäkringen är frågan om benämningarna premiebetalare (avgiftsbetalare) och försäkringstagare (dvs. avtals- slutande part och den som formellt äger försäkringen) mera komplicerad. Följande kan sägas: Social försäkring beslutas och fastställs på parlamentarisk nivå, vilket egentligen betyder att de avtalsslutande parterna kan sägas vara och folket. Försäkringsgivare inom det privata försäkringsområdet är en organisation som självständigt övertar försäkringsriskerna och har 20 Inom avtalsförsäkring råder ibland det förhållandet att både den anställde och företaget är försäkringstagare. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former ett försäkringsgivaransvar för detta riskövertagande. Inom den sociala försäkringen är det däremot så, att det i strikt mening inte existerar någon försäkringsgivare (annan än staten) eftersom varken försäkringskassorna eller har något egentligt försäkringsgivaransvar. De organisationerna kan främst betraktas som administratörer och hanterare av (och tillsynsmän över) en av riksdag och regering fastställd verksamhet. Varken eller försäkringskassorna har befogenheter att ändra i försäkringsvillkoren, i avgiftsuttaget eller i kompensationsnivåerna osv. De villkoren regleras i lag och inte i mer eller mindre frivilliga överenskommelser mellan självständiga försäkringsgivare och försäkringstagare. Därav följer att benämningen försäkringstagare (såsom det används inom den privata försäkringen) knappast kan anses ha adekvat mening inom socialförsäkringssystemet. Benämningen för- säkringstagare (och försäkringsgivare) är alltså begrepp knutna till en försäkringsmarknad som vilar på fria avtal mellan olika och självständiga avtalsslutande parter. För att öka försäkringsmässigheten inom den allmänna sjukför- säkringen även i detta avseende kunde försäkringsvillkor och ersättningsnivåer fastställas i lag medan avgifter, eventuell fonde- ring och den traditionella skötseln av försäkringen hanterades av särskild försäkringsgivare (eller motsvarande). Uppdraget från statens sida till sådan mer självständig försäk- ringsgivare vore alltså att från vissa givna förutsättningar fastställa avgifter, fastställa normer och ansvara för eventuell fondering, hantera försäkringsfall och aktivt verka för prevention och rehabi- litering. Detta skulle alltså vara det avgörande innehållet i en allmän sjukförsäkrings försäkringsgivaransvar. Med hänsyn till att en allmän sjukförsäkring är en mycket viktig del av samhällets välfärdssystem bör också frågor om avgiftsnivå som beslutas av . I detta sammanhang bör dock noteras att om också fattar beslut om avgiftsnivå ökar behovet av en statlig garanti för den händelse försäkringens kost- nader kommer att överstiga de intäkter som följer av fastställd avgiftsnivå. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former Vilka är avgiftsbetalarna? Att avgöra vem eller vilka som är premiebetalare (avgiftsbetalare eller finansiärer) inom nuvarande sociala försäkringar kan vara komplicerat. Inom socialförsäkringssystemet används benämningar som socialförsäkringsavgift, sociala avgifter, arbetsgivaravgifter, egenavgifter etc. I de fall en social försäkring finansieras genom odestinerade skatter blir premie- eller avgiftsbetalarna rimligen likställda med skattebetalarna, alltså ett kollektiv. Därav följer att de faktiska finansiärerna inte kan härledas mera precist än så. Frågan om sam- bandet mellan förmån och avgift blir därmed relativt svårutredd. I de fall den sociala försäkringen finansieras med avgifter ligger det nära till hands att tolka t.ex. benämningen arbetsgivaravgift så, att sådan avgift de facto finansieras av arbetsgivare.