sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Det sistnämnda handlar om produktion som naturligt knyter an till huvudverksamheten, t.ex. en kafé- verksamhet i en simhall, medan överskottsförsäljning handlar om att man på en extern marknad säljer kapacitet som primärt byggts upp för internt bruk. Exempel på sådan intern kapacitet kan vara en egen städenhet, ett eget tvätteri eller en egen resebyrå. 5.5Selektiva stöd till offentlig verksamhet Om ett offentligt organ ger ett ekonomiskt bidrag eller annan förmån till en eller flera aktörer på en marknad, som övriga aktörer på marknaden inte erhåller motsvarande bidrag/- förmån, kan ett sådant bidrag ses som en konkurrensstörning. Detta konkurrensproblem kan uppfattas som snarlikt korssubven- tionering mellan en monopolskyddad och konkurrensutsatt sektor. Skillnaden är dock att vid korssubventionering sker bidrags- givningen inom den myndighet som producerar monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet. Med bidrag menas i detta sammanhang att det är direkta politiska beslut, t.ex. från regeringen eller från kommunfullmäktige, om att en viss verk- samhet skall tillföras medel för att täcka förluster. Man kan skilja på tre olika typer av bidragsgivning. En kategori av bidragsgivning uppkommer som en följd av att en verksamhet bedrivs som inte har några rimliga förutsättningar att finansieras enbart med pris- eller avgiftsmedel, även vid en maximalt effektiv produktion och med företagsmässigt optimal prissättning. Ett exempel som anförts är de kommunala sim- hallarna. Ett annat typiskt exempel är viss kollektivtrafik, t.ex. tunnelbanan i . Denna typ av bidrag får då i princip samma karaktär som finansiering av infrastruktur eller väsentliga faciliteter. Bidragsgivningen har sålunda en nödvändig karaktär. Denna typ av bidrag är i normalfallet oproblematisk från kon- kurrenssynpunkt, då verksamheter av detta slag normalt inte är konkurrensutsatta. Den andra situationen uppkommer när en kommun med avsikt subventionerar en viss tjänst trots att den skulle kunna utföras med full prisfinansiering. Det kan t.ex. finnas ett motiv att det är värdefullt för kommunmedborgarna att kunna utnyttja denna Situationer när konkurrensproblem uppkommer tjänst till ett lågt pris. Bidragsgivningen har sålunda en avsiktlig men frivillig karaktär. Om det finns privata företag som tillhandahåller samma typ av vara eller tjänst upp- kommer ett typiskt konkurrensneutralitetsproblem. Denna avsikt- liga bidragsgivning behöver inte nödvändigtvis ske öppet med årligt anslagna medel. Det kan också vara frågan om att verk- samheten inte belastas med alla relevanta kostnader. Det kan t.ex. vara frågan om att verksamheten inte behöver ta hänsyn till kapitalkostnader, eller att den belastas med konstlat låga lokal- kostnader. Den tredje typen av bidragsgivning uppkommer när en verk- samhet skall klara sig på egna meriter men för tillfället inte gör det och huvudmannen måste gå in med ett ekonomiskt stöd. Bidrags- givningen har därmed en ofrivillig karaktär. Konkurrensproblemet kommer av att konkurrenterna kan uppfatta denna typ av bidrag, även om det enbart sker vid enstaka tillfällen, som ett sätt från det offentliga att hålla ekonomiskt ineffektiv verksamhet under armarna och att det offentliga inte ställer några tydliga avkast- ningskrav på sådana ägartillskott. Även i det privata näringslivet inträffar regelbundet att ägare till ett företag som hamnat på ekonomiskt obestånd blir hjälpta av ett ägartillskott. Utgångspunkten för ägarnas agerande i en sådan situation är att man, trots de ekonomiska problemen, tror på företagets långsiktiga möjligheter att bedriva sin verksamhet lönsamt. Ägartillskottet blir då en typ av bidrag som ägarna hoppas skall ge avkastning, dvs. det kan ses som en investering och inte ett bidrag. I princip bör det i konkurrensneutralitetens namn vara tillåtet även för offentliga ägare att på samma sätt gå in med ägartillskott för verksamhet som tillfälligt har drabbats av ekonomiska problem. Problemet är om det offentliga i en sådan situation kan visa omvärlden att det är frågan om ett enstaka ägartillskott av sådant slag som också inträffar i näringslivet och inte ingår som ett led i att hålla ineffektiv verksamhet under armarna. Ett sätt är att kapitalbildningen räntebeläggs. Kapitalet åsätts en internränta. Denna fråga behandlas mer ingående i avsnitt 8.4. I sammanhanget kan också nämnas att bidrag ibland har en riktad karaktär, dvs. en offentlig aktör får någon form av bidrag som är kopplat till att den offentlige aktören skall utföra en viss insats. I så fall är det kanske inte ett bidrag utan bara en ersättning för insatsen i fråga. I vissa lägen kan ett sådant för- Situationer när konkurrensproblem uppkommer farande innebära att det blir frågan om en upphandling av en tjänst. I så fall måste en sådan upphandling följa bestämmelserna i upp- handlingslagen. 5.6Offentlig produktion när privata företag saknas I vissa situationer väljer det offentliga att producera tjänster som intuitivt kan uppfattas som tillhörande den privata näringslivs- sektorn med motiveringen att privata alternativ saknas på den lokala marknaden. Om det förhåller sig på detta vis kan det hävdas att något konkurrensproblem inte föreligger och att det måste vara möjligt för t.ex. en kommun att ge en service till kommunmed- borgarna som anses viktig och som inte tillhandahålls på annat sätt. Dessa situationer uppkommer främst i glesbefolkade kommuner i inlandet. En fråga är på vilket sätt den kommunala kompetensen skiljer sig åt när privata alternativ saknas jämfört med när privata alternativ finns. Rättspraxis ger inte någon helt tydlig vägledning härvidlag, men det finns en allmänt accepterad uppfattning att kommuners kompetens vidgas när det privata initiativet viker eller helt faller bort. Rättspraxis har gett kommuner rätt att säkerställa fortsatt drift av en nedläggningshotad lanthandel eller bensin- station. I dessa fall rörde det sig dock om ekonomisk stödgivning, inte övertagande av driften. finns också motargumentet att en kommun på detta sätt försvårar eller omöjliggör etablering av privata företag på marknaden. I vissa fall uppkommer också definitionsproblem när man hävdar att privata alternativ saknas. Det kanske finns privata företag som gör näst intill samma sak, eller också finns det privata företag i grannkommunen som tillhandahåller den aktuella tjänsten. Rådet har bl.a. yttrat sig i ett ärende där en mindre kommun i Bergslagen bedrev en form av resebyråverksamhet med argumentet att sådana tjänster inte tillhandahålls inom kommunen (dnr 47/98). Principiellt framhöll rådet att det i undantagsfall kan finnas skäl för kommuner i glesbygdsregioner att bedriva verksamhet som normalt inte utförs av kommuner, förutsatt att det kan visas att det saknas privata alternativ i kommunen och dess närhet. Om en kommun har identifierat att det saknas ett utbud av en viss angelägen tjänst bör kommunen ta kontakter med de företag som Situationer när konkurrensproblem uppkommer finns på orten, särskilt sådana som bedriver verksamhet inom områden som kan bedömas vara av angränsande art. Endast om det vid sådana kontakter framkommer att inget privat företag är berett att tillhandahålla den aktuella tjänsten bör det komma i fråga att kommunen startar verksamhet i egen regi. Även efter det att verksamheten startats bör kommunen etablera en löpande kontakt med de lokala företagen på orten. Om det i sådana kontakter fram- kommer att det finns privata företag som är beredda att på ett seriöst sätt ta över verksamheten bör kommunen ställa sig positiv till en försäljning av verksamheten i fråga. Till detta problemkomplex hör också verksamheter som i princip kan bedrivas på marknadsmässiga villkor, men där ändå det offentliga ofta gått in som producent därför att man inte anser att det privata initiativet producerat tjänsten i tillräcklig omfattning. Typiska exempel finns inom turistområdet, där t.ex. kommuner ofta tar initiativ till investeringar i skidbackar, stugbyar, camping- platser och andra liknande turistanläggningar. Det kanske finns en anläggning inom kommunen som drivs i privat regi, men kommunen vill att det skall finnas två eller tre sådana anläggningar. Kännetecknande för denna typ av marknader är att man befinner sig i gränslandet mellan vad det offentliga och det privata skall producera. I praktiken blir det därför också ofta en blandning av offentliga och privata aktörer. Sysselsättning av handikappade på konkurrensutsatta marknader sker inom både staten och kommunerna. Statliga företags- koncernen med ca 30 000 anställda har som huvud- saklig arbetsuppgift att bereda arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp. Detta skall ske under marknadsmässiga för- hållanden. får ersättning från staten för de extra kostnader som koncernen har jämfört med andra företag. Merkostnaderna uppkommer till följd av att de anställdas arbetstempo måste anpassas individuellt, att lokaliseringen av arbetsplatser skall ske på arbetsmarknadspolitiska och inte företagsekonomiska grunder och att omfattande extra stödinsatser behövs för att få över så många handikappade som möjligt till anställningar hos andra arbetsgivare. Med ersättningsmodellen anses i princip konkurrensneutralitet uppkomma i förhållande till konkurrensföretag. Situationer när konkurrensproblem uppkommer Samhallkoncernen har formulerat en konkurrenspolicy, där huvudprincipen är konkurrens på lika villkor med övrigt näringsliv i kombination med marknadsmässig prissättning och kalkylering. Bland annat innebär detta att man skall undvika att tillämpa priser som understiger det av konkurrenterna etablerade marknadspriset i syfte att upprätthålla sysselsättningsvolymen. Kan marknadspriset inte säkert fastställas, måste försäljningspriset noggrant beräknas med ledning av en normkalkyl, som skall baseras på de ekonomiska förutsättningar som konkurrerande företag möter. Man skall inte heller komma i konflikt med konkurrenslagens regler om kon- kurrenshämmande underprissättning. Försäljningspriset skall därför inte understiga summan av samtliga relevanta kostnader inkl. prispåverkande försäljningsvillkor. Av policyn framgår vidare att om koncernen är verksam inom en krisdrabbad bransch med överkapacitet skall särskild försiktighet iakttas. Annars kommer effekten att bli att ökar sin marknadsandel genom att utslagningen av andra företag går snabbare. Extra noggranna marknadssonderingar skall också genomföras när man startar verksamhet i en för koncernen ny bransch. En strävan skall finnas att inte bli marknadsledande. har inte funnit skäl att ifrågasätta kon- struktionen med . Statsmakterna har också valt denna modell efter en avvägning av olika motstridiga intressen. vill dock framhålla att den oundvikliga störning som representerar på marknaden blir mindre om företaget innehar relativt låga marknadsandelar på olika delmarknader och därmed undviker marknadsdominans. Detta synsätt skulle få en ökad tyngd om statsmakterna i sin styrning av tydligt formulerar ett sådant mål, t.ex. i skriftliga ägardirektiv. Som ett led i en strävan att skapa konkurrensneutrala villkor har också –näringslivet bildats genom en överenskommelse mellan och de tre näringslivsorganisa- tionerna , och . Rådet skall vara en objektiv och opartisk prövningsinstans dit företag inom det privata näringslivet kan vända sig med klagomål om de anser sig utsatta för osund konkurrens. förutsätts lojalt stödja verksamhet och ställningstaganden. Inom kommuner sysselsätts handikappade ofta i mer eller mindre kommersiell verksamhet med utgångspunkt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Situationer när konkurrensproblem uppkommer Lagen innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt bl.a. personer som är utvecklingsstörda eller har andra typer av begåvningsmässiga funktionshinder. Målen med lagen är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Insatserna skall vara individuellt anpassade för att stärka den enskildes förmåga att leva ett självständigt liv. Lagen föreskriver bl.a. att daglig verksamhet skall bedrivas för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig (9 §, p.10). Enligt förarbetena till lagen46 skall dock inte denna verksamhet utformas som ett avlönat arbete och syftet är inte heller att producera varor och tjänster. har i några yttranden konstaterat att för- arbetena till LSS ger utrymme för tolkningar vad gäller frågan om lagen ger kommuner vidgade kompetensbefogenheter jämfört med kommunallagen. Å ena sidan är det tydligt utsagt att det inte är meningen att verksamhet skall utformas som ett avlönat arbete och inte heller att någon vanlig produktion av varor eller tjänster skall bedrivas. Å andra sidan nämns att det ändå kan vara frågan om arbetsuppgifter som också kan förekomma hos och arbets- givare på den reguljära arbetsmarknaden. Detta kan då uppfattas som en öppning för att produktion på konkurrensutsatta mark- nader ändå är möjlig. Principiellt ser rådet betänkligheter i att förarbeten till lagar ger denna typ av motstridiga signaler. Det får därför uppfattas som oklart om LSS, i förhållande till kommunal- lagen, ger en kommun vidgade befogenheter rörande vilka produk- ter som kan produceras. Frågan kompliceras ytterligare av att det också finns en annan lag som rör sysselsättning av handikappade, nämligen lagen om vissa befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade (1970:663). Denna lag ger en kommun rätt att bedriva affärs- verksamhet i syfte att bereda arbetsanställning åt handikappade, om handikappade inom kommunen inte i tillräcklig omfattning kan beredas lämpliga anställningar på annat sätt. Lagen förutsätter bl.a. att anställningen sker efter anvisning av den offentliga arbets- förmedlingen eller, efter dennas medgivande, av kommunens socialvårdsorgan. Kommuner har sällan åberopat denna lag och sannolikt inte heller organiserat de aktuella verksamheterna med utgångspunkt i vad denna lag förutsätter. Enligt rådets uppfattning skapar ändå dessa två lagar, som till stor del synes överbrygga 1992/93:159, bilaga 1, s. 90. Situationer när konkurrensproblem uppkommer varandra, ytterligare oklarheter i frågan vilka befogenheter kommuner har att producera varor eller tjänster som annars inte är tillåtna enligt kommunallagens kompetensbestämmelser. har mottagit ett flertal ärenden som gäller sysselsättning av handikappade på öppna marknader. De handi- kappade sysselsätts bl.a. inom områden som kaféverksamhet, cykelreparationer, återvinningsverksamhet, detaljhandelsarbete och snickeriverksamhet. Företag med samma produktionsinriktning upplever ofta att konkurrensen snedvrids, eftersom produktionen förutsätter skattefinansierade bidrag. Rådet har i dessa ärenden framhållit att det bör gå att organisera verksamhet av detta slag så att de negativa effekterna på marknaden blir så små som möjligt. I första hand bör kommunen regelbundet arbeta aktivt för att sysselsätta handikappade i det privata närings- livet. Om det inte går att fylla behovet av meningsfull sysselsätt- ning för handikappade på detta sätt bör de handikappade syssel- sättas med arbetsuppgifter åt kommunen. Om en kommun sysselsätter dessa handikappade i en enhetlig organisation, t.ex. ett dagcenter, kan en tänkbar modell vara att detta dagcenter öppet redovisar att personalen kan anlitas för att få ett visst personellt arbete utfört av sådan karaktär att det är lämpligt som arbetsuppgift åt handikappade. Kommunfullmäktige fattar beslut om en schabloniserad avgift, t.ex. , som det i så fall skulle kosta för ett företag att anlita arbetskraften vid dagcentret för en arbetsinsats. Denna avgift behöver inte vara i nivå med marknadspriset , eftersom det knappast är frågan om en arbetskraft som är lika effektiv som arbetskraft på den öppna marknaden. Den bör dock inte sättas så lågt att en kösituation uppstår eller att onödiga konkurrensstörningar upp- kommer. Med en sådan situation minimeras konkurrens- problemen. 5.8Sysselsättning av arbetslösa och ungdomar Sysselsättning av arbetslösa och ungdomar på konkurrensutsatta marknader kan på samma sätt som sysselsättning av handikappade skapa effekter som företag uppfattar som konkurrenssnedvridande. Här kan noteras att kommunerna fått ett ökat ansvar för ungdomar och som inte går kvar i skolan. Situationer när konkurrensproblem uppkommer Kommunerna har också fått möjlighet att ta över sysselsätt- ningsansvaret för ungdomar mellan . Normalt ligger ansvaret på () och länsarbets- nämnderna, men kommunerna kan teckna avtal med AMV om att ta över ansvaret, vilket också en del kommuner gjort. Kommunen erhåller av staten per dag för detta ansvar, som kommit att kallas för utvecklingsgaranti. är det frågan om att sysselsätta ungdomarna i någon form av utbildning, t.ex. lärlingsutbildning, körkortsutbildning m.m. inträffar dock att ungdomar och långtidsarbetslösa sysselsätts i verksamhet som är av konkurrens- utsatt karaktär. I princip är det möjligt att lösa dessa konkurrensproblem på samma sätt som ovan redovisats beträffande handikappade, nämligen att antingen stimulera anställningar i privata företag eller också att ungdomarna sysselsätts inom kommunens förvaltning. har fått en alltmer hög- konjunkturbetonad ekonomi med sjunkande arbetslöshet som följd. Denna utveckling torde innebära att samhällets behov av att sätta ungdomar och arbetslösa i arbete minskar. Därmed bör också denna typ av konkurrensproblem successivt minska. 5.9Gynnande av egen verksamhet vid offentlig upphandling har det inte varit ovanligt att kommuner, i syfte att effektivisera sin verksamhet, valt att omorganisera delar av förvaltningar till en typ av interna företag med resultatansvar. är syftet att med hjälp av ett internprissystem skapa ett effektivare resursutnyttjande inom en organisation genom att olika enheter inom en budgetram får välja mellan att t.ex. köpa fler pennor av vaktmästeriet eller fler resor av den interna resebyrån. De utsätts då inte för någon extern konkurrens, varför inte heller några konkurrensstörningar mellan offentlig och privat sektor uppkommer. Ofta är dock syftet att ta ett steg till, att utsätta den egna enheten för konkurrens från externa anbudsgivare. För att möjliggöra sådan konkurrens har ofta olika typer av beställar- utförar-modeller inrättats. Skälet till att dessa modeller används är att man av någon anledning önskar behålla en egen produktions- kapacitet som man ändå vill ta vara på de effektivitets- Situationer när konkurrensproblem uppkommer vinster som kan åstadkommas med konkurrenslösningar. Detta har kombinerats med en påtaglig ökning av andelen upphandlad verk- samhet. En förutsättning för denna typ av konkurrens är att relativt många upphandlingar sker. På så sätt kan egen-regi-enheten förlora vissa upphandlingar och ändå bli kvar som producerande enhet. I vissa fall finns ytterligare ett syfte med att konkurrensutsätta egen- regi-enheter, nämligen att förbereda bolagisering och i sista hand även privatisering av den aktuella verksamheten. När egen-regi-enheter i allt högre grad lämnar bud på verk- samhet i konkurrens med privata företag uppkommer ibland olika typer av konkurrensstörningar. Privata anbudsgivare kan uppleva att en förvaltning gynnar ett eget bolag eller en egen-regi-enhet vid upphandlingar, t.ex. genom att den egna enheten inte behöver ta hänsyn till alla kostnader eller genom att den egna enheten haft tillgång till information som externa konkurrenter saknar. Det kan också vara frågan om att man skräddarsyr upphandlingen så att det blir svårt för externa anbudsgivare att uppfylla alla kraven. En modell som ofta skapar störningar är när egen-regi-enheten konkurrensutsätts för delar av sin verksamhet som den övriga delen av verksamheten reserveras egen-regi-enheten utan upphandling. Dessutom kan egen-regi-enheten ha getts möjlighet att sälja sina tjänster också till externa kunder. kan då uppleva att denna egen-regi-enhet kan lägga sig lågt i den anbudsgivning där man blir konkurrensutsatt, medan den ersättning man erhåller för den icke-konkurrensutsatta delen av sin verksamhet hålls förhållandevis hög. Det blir i så fall en form av korssubventionering som de privata konkurrentföretagen inte har någon motsvarande möjlighet att genomföra. Ofta kan det för en granskande myndighet vara svårt att bedöma sådan påstådd korssubventionering, eftersom det sällan sker någon särredo- visning av lönsamheten för den konkurrensutsatta delen av verk- samheten. har i de ärenden som inkommit mött flera fall av sådana egen-regi-enheter med en reserverad sektor och vars prissättning ut mot externa kunder ifrågasatts. En variant på gynnande av egen-regi-enheten är s.k. avbrutna upphandlingar. Det handlar då om att upphandlingar, där både interna och externa anbudsgivare deltar, avbryts som det bestäms att egen-regi-enheten fortsättningsvis kommer att utföra produktionen i fråga. Det finns exempel på upphandlingar som avbrutits när de externa anbudsgivarna inkommit med lägre anbud. Situationer när konkurrensproblem uppkommer Förklaringar till ett sådant beteende kan t.ex. vara att det skett ett politiskt maktskifte i en kommun och att den nya majoriteten inte önskar att en viss aktuell verksamhet skall konkurrensutsättas. torde dock avbrutna upphandlingar bero på att man från den upphandlande enhetens sida inte varit fullt ut beredd på att överlåta verksamheten på externa aktörer. Misstanken upp- kommer då att avsikten bara har varit att få ett mått på den egna verksamhetens effektivitet, i syfte att bättre sätta press på den egna förvaltningen i samband med interna budgetprocesser. Beteendet innebär att företag som lagt ner arbete på att utforma anbud blir lurade, eftersom möjligheten att vinna anbudsupphandlingen bara är skenbar. Ett sätt att försöka komma till rätta med dessa problem är att införa en ordning där en kommun som utan saklig grund avbryter en upphandling får lämna ersättning till de företag som drabbas. Ett sådant ersättningssystem borde rimligen uppmuntra det offentliga att enbart upphandla tjänster när man verkligen är beredd på att överlåta verksamheten på en extern aktör (om denne lämnar bästa anbud). Den offentlige upphandlaren bör också öppet redovisa på vilket sätt man säkerställt att den interna enheten inte ges några favörer i upphandlingssituationen. Till har inkommit ett flertal ärenden som rör just avbrutna upphandlingar. Rådet drar därför slutsatsen att detta är ganska frekvent förekommande och därför utgör ett reellt konkurrensproblem. går det inte att skilja ut om ett beteende utgörs av en avbruten upphandling eller bara ett allmänt gynnande av den egna enheten. Det kan vara frågan om att den upphandlande enheten, efter det att anbud inkommit som visar att de externa anbuden varit de bästa, fortsätter att förhandla enbart med den interna enheten. I en sådan förhandling kan den upphandlande enheten med hjälp av de externa anbuden få ner det interna anbudet till en lägre nivå så att detta anbud till slut blir det mest förmånliga. Även här kan misstänkas att den upphandlande enheten inte på allvar övervägt möjligheten att låta verksamheten övergå till extern produktion. () har framhållit vissa krav som enligt myndigheten bör vara uppfyllda när en egen-regi- enhet tillåts delta i anbudsupphandlingen. En faktisk uppdelning mellan en beställarfunktion och en utförarfunktion bör då göras. Egen-regi-verksamheten får inte på något sätt delta i förberedel- Situationer när konkurrensproblem uppkommer serna eller utvärderingen av upphandlingen. Vidare skall både interna och externa anbudsgivare få ta del av samma förfrågnings- underlag och ha möjlighet att lämna anbud under samma anbuds- tid.47 Konkurrensen mellan offentliga och privata aktörer kan också snedvridas om t.ex. en kommun väljer att anlita ett kommunalt bolag för att utföra en viss tjänst utan att detta uppdrag blir föremål för en upphandling.