sou · GOB351d1 · 2001-01-01 00:00:00 — bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur ett generellt system för individuell kompetensutveckling skulle kunna utformas. Till särskild utredare utsågs f.d. statssekreteraren . Till huvudsekreterare förordnades departementsrådet och till sekreterare departementssekreteraren . I sekretariatets arbetet har departementssekreteraren vid skatte- och tullavdelning medverkat med skatteekonomiska beräkningar. Som experter förordnades utredningschef , departe- mentsrådet , docent , departementsrådet , departementssekreteraren , departements- sekreteraren , direktör , kanslirådet , och departementssekreteraren . Till utredningen har jag sammankallat en samrådsgrupp med arbetsmarknadens parter. I samrådsgruppen har ingått , , , , , , , , , , , , , och , . Jag har i mitt arbetet dessutom anlitat en rad externa experter och konsulter för att lämna underlagsrapporter. En del av dessa rapporter redovisas nu som bilagor till detta delbetänkande. Ytterligare ett antal rapporter kommer att redovisas löpande eller som bilagor till huvudbetänkandet. Utredningen har antagit namnet Utredningen om individuellt kompetenssparande. Utredningen fick i uppdrag att i en första delrapport föreslå hur redan avsatta budgetmedel kan disponeras för individuell kompetens- utveckling samt redovisa principer för ett flexibelt system i en andra rapport. Jag har valt att lägga ihop de bägge rapporterna och redovisar nu i detta delbetänkande dels principerna för utformningen av ett individuellt kompetenssparande (IKS), dels hur de avsatta budget- medlen för och kan användas för att stimulera ett deltagande i individuellt kompetenssparande. Avsikten med delbetänkandet är att stimulera till en bred diskussion om hur systemet kan utformas för att på effektivaste sätt bidra till ett omfattande deltagande av såväl löntagare som företagare men också till ett intresse från parternas sida att som en del i avtalsrörelsen diskutera individuell kompetensutveckling. För att underlätta en diskussion har jag valt att vara konkret i för- slaget till utformning av principerna och formerna för den statliga subventionen, men jag har valt att inte lämna förslag till detalj- regleringar. Det innebär att det heller inte har varit möjligt att nu göra några utförliga konsekvensanalyser av förslagen. Min avsikt är dock att förslaget ska vara så klart och tydligt att det är möjligt för remiss- instanserna att ta ställning till huvudmodellen som jag lämnar öppet för remissinstanserna att bidra med värdefulla förslag och syn- punkter på den exakta utformningen av systemet. Remissvaren och vad som i övrigt framkommer i debatten kommer att ligga till grund för mitt fortsatta arbete inför huvudbetänkandet. Jag har valt att som redovisning av direktivets uppdrag att kartlägga och beskriva de viktigaste förslagen och existerande modellerna för finansiering av individuell kompetensutveckling bifoga en rapport från Statskontoret, som gjorts på utredningens uppdrag. Som komplement till Statskontorets rapport bifogar jag också en rapport om erfarenheter- na från och som vid Tekniska Attachéers kontor i skrivit på mitt uppdrag. Jag överlämnar härmed delbetänkandet Individuellt kompetens- sparande, IKS – en stimulans för det livslånga lärandet (SOU 2000:51) med förhoppning om det ska bidra till en bred och konstruktiv debatt. En principmodell för ett individuellt kompetenssparande 2.1Incitament för individens medverkan till sin egen Grundläggande utgångspunkter för principmodellen ....... Förslag till utformning av skattemodellen ........................ Avdrag och uppskjuten beskattning.................................. Uttag för kompetensutveckling......................................... Uttag för annat än kompetensutveckling .......................... Ej utnyttjade medel på kompetenskontot.......................... Kostnadsberäkningar för systemet – ett räkneexempel .... Antaganden om sparbeteendet .......................................... 2.4.2Beskrivning av genomsnittliga effekter av sparbeteendet 35 Beskrivning av aggregerade effekter av IKS.................... Finansiella effekter av uppskjuten beskattning................. Antaganden om uttagsbeteende ........................................ Finansiella effekter av kompetenspremien ....................... Sammantagen finansiell effekt för kompetenssparande ... Exempel på olika individers sparande .............................. Alternativa modeller för skattesubvention .................................. För- och nackdelar med den valda modellen .................... Subvention vid insättning eller vid uttag .......................... Avdragsrätt eller skattereduktion...................................... Kompetenspremien kopplad till omfattningen av Beskattning av sparandets avkastning .............................. Alternativ till användningen av ej utnyttjade medel på IKS – ett gemensamt ansvar ......................................................... 4.1Ett gemensamt intresse för individ, arbetsgivare och 4.2Ett komplement till andra former för kompetensutveckling och utbildning för vuxna................ Ett komplement till vuxenutbildning ................................ IKS och arbetsmarknadspolitiken..................................... 4.2.3Samspelet med den verksamhetsrelaterade Bedömning av förslagets effekter ................................................. Arbetslöshetsrisk /anställningstrygghet ............................ Ökade möjligheter att arbeta fram till pensioneringen ..... 5.1.7Minskad arbetslöshet och minskat behov av Konsekvenser för olika grupper........................................ Effekter på individnivå – några typfall ............................. Former för sparande och förvaltning .......................................... 6.1Krav på en modell för sparande och förvaltning av medel avsatta för kompetensutveckling............................ Förslag till modell............................................................. Förslag till hur avsatta budgetmedel En grundplåt riktad till låginkomsttagare ......................... En stimulans till avsättningar via kollektivavtal............... Eventuellt kvarvarande medel........................................... Avsättning och förvaltning av de reserverade medlen...... Parternas möjligheter att komplettera det individuella Utgångspunkter för parternas medverkan......................... Motiv för parternas medverkan......................................... Exempel på möjliga kompletterande avtal och Mina förslag vad gäller arbetsgivarnas medverkan .......... Utredningens fortsatta arbete ....................................................... 1.Skattemodell för individuellt kompetenssparande, Professor 2.Beräkningar av livsinkomster med och utan kompetenskonton, (IPM) ............................................................................................. 4.Tänkbara avtalslösningar som komplement till ett individuellt 5.Former för finansiering av individuell kompetensutveckling, , , Statskontoret .......................... 6.Några internationella utblickar, , Tekniska Förslaget innebär att det för varje individ skall finnas en möjlighet att med skattesubvention avsätta medel till ett individuellt kompetens- sparande (IKS) som kan användas till individuell kompetensutveckling. IKS bör vara generellt och tillgängligt för alla löntagare och företagare. Målet är att alla individer i ett utbyggt system har ett kompetenskonto. IKS bör vara frivilligt och bygga på att individen själv väljer att inleda ett sparande på ett kompetenskonto, vilket innebär att det är individens pengar som individen själv bestämmer över. Det bör vara individens eget val vilken kompetensutveckling IKS används för. Med kompetensutveckling avses olika former av utbildning och praktik. IKS får inte överta eller ersätta andra insatser för vuxnas finan- siering av kompetensutveckling utan bör vara ett komplement till dessa. Det är önskvärt att IKS kompletteras med avtal och överens- kommelser som innebär att arbetsgivare medverkar. Motiv för att införa IKS För individen handlar det om att ta ett eget ansvar för sin utveckling. Den egna kompetensen och kunskapen är den bästa garanten för trygghet och inflytande. Det handlar också om friheten att kunna styra sitt liv, att kunna utvecklas i jobbet och att kunna byta jobb. För arbetsgivaren handlar det om att öka bredden i de anställdas kompetens för att klara konkurrensen och öka produktiviteten. Det är också en fråga om attraktionskraft, att kunna erbjuda goda anställnings- villkor. För samhället är stöd till individens kompetensutveckling ett sätt att höja den generella utbildningsnivån. Det bidrar till höjd produktivitet och därmed till högre tillväxttakt och en bättre fungerande arbets- marknad med färre flaskhalsar och minskad risk för arbetslöshet. Förslaget innebär att alla löntagare och företagare skall ha möjlighet att starta ett regelbundet sparande på ett kompetenskonto för framtida kompetensutveckling. Sparande till kompetensutveckling tillåts med upp till ett halvt prisbasbelopp (). Detta medför en rätt till avdrag från den skattskyldiges förvärvsinkomst i form av allmänt avdrag. Arbetsgivare som vill medverka till individers kompetens- sparande föreslås få möjlighet att på samma sätt avsätta upp till ett halvt prisbasbelopp på individens kompetenskonto. Dessa avsättningar behandlas på samma sätt som individens sparande när de kommit in på kontot. Arbetsgivaren betalar arbetsgivaravgifter och gör preliminär- skatteavdrag (inklusive avdrag för allmän pensionsavgift). Avsätt- ningarna berättigar individen till avdrag från förvärvsinkomst på samma sätt som egna insättningar och också till sociala förmåner det år avsättningarna görs. För arbetsgivare blir avsättningarna att jämföra med utbetalning av lön och därmed neutrala ur kostnadssynpunkt. För individen utgör arbetsgivarnas avsättning en möjlighet att öka spa- randet och det avdragsgilla beloppet i deklarationen. För att pengarna på kontot skall kunna utnyttjas bör sparandet ha pågått minst 12 kalendermånader och avse kompetensutveckling. Uttagna belopp föreslås beskattas som förvärvsinkomst. Denna kon- struktion av skattemodellen innebär i praktiken en uppskjuten beskatt- ning och inkomstbortfallet blir försumbart för staten. Den statliga subventionen utgår till största delen i form av skattereduktion I förslaget utgår den övervägande delen av den statliga subventionen som en kompetenspremie vid uttag från kompetenskontot som används för kompetensutveckling. Premien utgår i form av en skattereduktion, vars storlek bestäms av omfattningen av kompetensutveckling. Maximal kompetenspremie vid studier omfattande heltid föreslås bli av ett prisbasbelopp (). För att få del av kompetenspremien bör krävas att individen tar ut ett belopp från sitt kompetenskonto som är minst dubbelt så stort som den beviljade kompetenspremien. Avsikten med att relatera kompetenspremiens storlek till kompe- tensutvecklingens omfattning , är att få till stånd maximal kom- petensutveckling för insatta medel. Vad som avses med kompetens- utvecklingens omfattning är inte den tid det tar för individen att till- godogöra sig innehållet i kompetensutvecklingen utan den omfattning av innehållet i kursen eller praktiken som avses. Enligt förslaget blir det inte nödvändigt att i övrigt styra användningen av medlen. Avsatta sparpengar kan därmed användas till individens försörjning, kursav- gifter eller studielitteratur. Vidare undviks regler avseende storleken på tillåtna uttag. Förslaget innebär att hela subventionen bör tillfalla individen, oav- sett om det är individen eller arbetsgivaren som avsätter pengar. Detta förstärker utgångspunkten i förslaget, pengarna är individens och individen bestämmer själv till vilken kompetensutveckling de skall utnyttjas. Systemet bör vara enkelt ur såväl medborgarens som samhällets aspekt Ett system som skall tillämpas av miljoner människor måste vara lätt att förstå och lätt att hantera. Det är därför en stor fördel om regler och rutiner är kända och utprovade. Det är ett avgörande skäl till att utform- ningen av systemet, enligt förslaget, är snarlikt det för individuellt pen- sionssparande (IPS). Ett system för godkännande av utbildningar är nödvändigt, men avsikten är att administrationen skall vara så enkel som möjligt. I de fall en kontoinnehavare som uppnått ej förbrukat innestående medel på kontot, bör det finnas möjlighet att låta kompe- tensmedlen övergå i pensionssparande. Främst för att undvika att IKS endast utnyttjas till ett utökat pensionssparande föreslås en begränsning av behållningen på kontot. Taket föreslås till tio prisbasbelopp. När behållningen når taket upphör rätten att göra insättningar och därmed möjligheten till avdrag i deklarationen. Så fort pengar tagits ut för berättigade ändamål kan dock insättningarna fortsätta. Vad avser avkastningsskatt föreslås en skattesats på på motsvarande sätt som för individuellt pensionssparande. För möjlighet att ta ut medel för annat ändamål än kompetensutveckling föreslås också samma reglering som för individuellt pensionssparande, dvs. synnerliga skäl skall föreligga. Hur långt räcker 1,15 mdkr? Beräkningarna utgår ifrån att alla i ett utbyggt IKS kommer att under sitt yrkesverksamma liv delta i ett kompetens- sparande. Eftersom det inte finns något känt liknande system i bruk är det inte möjligt att göra exakta kostnadsberäkningar av det föreslagna systemet. För systemet finns löpande avsatt 1,15 mdkr som minskade inkomster i statsbudgeten. För att visa hur långt dessa varaktigt räcker redovisas ett räkneexempel. I exemplet görs antaganden om antal aktiva sparare, dvs. personer som avsätter pengar till konto för kompetens- utveckling, genomsnittligt sparande, antal personer som åtminstone tar ut pengar från kontot samt genomsnittlig storlek på uttagen. I exemplet kommer antalet aktiva sparkonton, dvs. konton som indi- vider sparar på , att motsvara ungefär halva arbetskraften. Detta förutsätter emellertid att i stort sett alla personer i arbetskraften under deltagit i sparande på ett kompetenskonto. Systemet får i förslaget, tack vare en grundplåt, en snabb start med många individer som påbörjar ett sparande. kommer de årliga insättningarna att uppgå till ca 11 mdkr och de årliga uttagen till drygt 6 mdkr. Efter omkring kommer både sparande och uttag att stabiliseras på närmare 12 mdkr , innestående medel på kompetenskontona uppgår då till ca 40 mdkr. Vid uppstarten av systemet för IKS minskar skatteintäkterna till följd av den uppskjutna beskattningen med . beräknas bortfallet öka 2009 uppgå till ca 2,7 mdkr. När systemet kommer i jämvikt minskar effekterna på den offentliga sektorns finanser. De sparmedel som finns på IKS-konton kommer förr eller senare att tas ut för beskattning och medföra skatteintäkter av samma storleksordning som det tidigare bort- fallet. Den långsiktiga effekten av en uppskjuten beskattning är således försumbar och blir tillsammans med den skattemässiga subvention som ligger i avkastningsskattesatsen på , högst . Genom att göra vissa antaganden, om att uttaget av medel från kontot står i relation till individens lön och omfattningen av kom- petensutveckling, har den totala storleken på kompetenspremien beräk- nats. Som en följd av att både uttagen och storleken på de uttagna beloppen förväntas bli jämförelsevis låga under inledningen av kompe- tenssparandet beräknas kostnaden för kompetenspremien under de första 8 åren understiga en halv miljard . Detta är endast ett räkneexempel och individernas beteenden är svårbedömda. Det finns därför skäl att inte nu föreslå en högre kompetenspremie. Förslaget innebär att de statsfinansiella kostnaderna långsiktigt med god marginal håller sig inom den ekonomiska ramen Av beräkningarna framgår att minskningen av skatteintäkterna som uppstår, mycket snart kompenseras med ökade intäkter som understiger avsatta budgetmedel. Den genomsnittliga årliga kostnaden för IKS- systemet, när det väl har stabiliserats, kommer i detta räkneexempel, att med marginal hålla sig inom den ekonomiska ramen 1,15 mdkr. IKS kan väntas få effekter på arbetsmarknaden, utbildningssektorn och för olika enskilda grupper Systemets effekter på olika delar av arbetsmarknaden bedöms vara övervägande positiva. Ett system för individuellt kompetenssparande kan bidra till att öka rörligheten på arbetsmarknaden, förebygga flaskhalsar, minska risken för arbetslöshet samt öka möjligheten att vara kvar i arbetslivet fram till pensionsåldern. Dessa positiva effekter bör uppväga kostnaden för en ökad frånvaro för kompetensutveckling som bedöms motsvara maximalt av arbetskraften . För utbildningssektorn kan ett utbyggt IKS innebära en ökad efterfrågan av ett nytt och utökat utbud av utbildningar och krav på en ökad flexibilitet i utbudet och tillhandahållandet av utbildning och kompetensutveckling. Det kommer att ställas stora omställningskrav på det reguljära utbildningsväsendet, om det skall klara av att leva upp till förväntningarna och kunna konkurrera med den snabbt växande privata utbildningsmarknaden. Ett IKS-system bör innebär positiva fördelar för alla grupper på arbetsmarknaden, både för hög- och kortutbildade, för människor i olika åldrar samt även för dem som inte har en fast förankring på arbetsmarknaden. Detta gör att ett IKS-system kan tänkas bidra till att utjämna livsinkomster och att medverka till bättre utbildningsmöjligheter. IKS bör få särskilda villkor för sparande och förvaltning De speciella regler och villkor som bör gälla för IKS, bl.a. avseende flexibiliteten i spartider, utbetalningstillfällen och storleken på uttagen samt möjligheten att vid lågkonjunktur kunna stimulera större uttag för kompetensutveckling, gör det angeläget att utforma en modell för sparandet som minimerar risken för spekulationsförluster, som avkastningen är konkurrenskraftig. Förvaltningen av IKS bör vara så effektiv att förvaltningsavgiften trots dessa krav kan konkurrera med andra sparformers. Detta är skälen till att en samlad organisation för IKS bör prövas. I en sådan finns då ett ställe för individerna att vända sig till för information och hantering av konton. Medlen placeras av särskilda placerare i bästa möjliga alternativ i förhållande till spartid. Individernas val inskränker sig till några få alternativ. Detta medför att riskerna minimeras och att förvaltningskostnaderna uppskattningsvis kan begränsas till mindre än hälften av de som gäller för IPS. De medel som är avsatta för och , sammanlagt 2,5 mdkr, bör användas som stimulans vid starten Förslaget innebär att 2,5 mdkr används till två olika slags startpremier. Ca 2 mdkr används till en grundplåt på till individer som har en inkomst på högst . Grund- plåten bör stimulera individer med minst utrymme att spara och stora behov av kompetensutveckling att påbörja ett sparande till framtida kompetensutveckling. Utbetalningen av grundplåten föreslås ske efter det att individen sparat och när sparbeloppet uppgår till . Ca 0,5 mdkr används som en tillfällig stimulans till arbetsgivare genom en ettårig nedsättning av arbetsgivaravgifterna av den del av lönesumman, som efter kollektivavtal slutna , avsätts till individens IKS. bör i samband med behandlingen av budgetpropositionen för fatta beslut om att de 2,5 mdkr som reserverats för att stimulera IKS, överförs och placeras på räntebärande konto hos . Medlen föreslås förvaltas av till dess att de utbetalas till de ändamål de är avsedda för. Det är angeläget att parterna vill medverka i systemet Även om förslaget bygger på att det är individen själv som öppnar sitt kompetenskonto och påbörjar sparandet utan att vara beroende av vare sig arbetsgivare eller facklig organisation, är det mycket önskvärt att det generella systemet kompletteras med individuella överenskom- melser och olika former av avtal på arbetsplatsen. Därför föreslås en utformning av IKS som gör det möjligt att komplettera med avtal och överenskommelser som innebär att arbetsgivaren medverkar. För att skapa incitament för individerna att få till stånd avtal med arbetsgivaren ges individen i förslaget en möjlighet till ett extra avdrag för de medel arbetsgivaren avsätter. Det finns olika reaktioner och uppfattningar från olika arbetsgivare och från olika fackliga organisationer om det är önskvärt och lämpligt att subventionera arbetsgivarens kostnader för avsättningar till indivi- ders kompetenskonton. Om beslutar att tillföra ytterligare medel varaktigt till systemet, bör dock övervägas om inte dessa kan användas för att stimulera arbetsgivares avsättningar till individens spa- rande. Det bör i så fall ske genom en permanent nedsättning av arbetsgivaravgifterna, med förslagsvis , för den del av lönekostnaden som arbetsgivaren avsätter till individens IKS. Detta medför uppskattningsvis en kostnad på ca . Det fortsatta arbetet inför huvudbetänkandet Förslaget innebär att ett sparande till IKS skall kunna påbörjas . I detta delbetänkande föreslås huvudkomponenterna i ett framtida system. Men den exakta utformningen och detaljerna kommer att presenteras i huvudbetänkandet. Därför är det särskilt värdefullt inför det fortsatta arbetet att, utöver de remissvar som skickas till Närings- departementet, få del av skriftliga synpunkter och kommentarer från remissinstanser och övriga intresserade. Dessa kan skickas till utred- ningen under adress: Utredningen om individuellt kompetenssparande (N 1999:16) Frågan om ett system för finansiering av individuell kompetens- utveckling har tagits upp i olika rapporter och utredningar. Flera fackliga organisationer, arbetsgivareorganisationer, politiska partier, enskilda företag och debattörer har föreslagit att det införs kompetens- konton i någon form. Mot den bakgrunden har regeringen valt att låta utredningen få ett mycket konkret och operativt uppdrag. Som grund för utredningen ligger ett riksdagsbeslut att ett system för individuell kompetensutveckling skall införas och medel har avsatts i statsbudge- ten för att i form av reducerad skatt stimulera ett sådant system. Mitt uppdrag är därför koncentrerat till att lägga förslag om hur ett sådant system bör utformas och hur de redan avsatta budgetmedlen effektivast kan utnyttjas för att systemet skall kunna bli generellt och tillgängligt för alla löntagare och företagare. Uppdraget innebär också att en lång rad analyser skall genomföras, exempelvis av förslagets effekter på tillväxt och arbetsmarknad och på finansmarknaden samt på andra sparformer, hur utbud och efterfrågan inom utbildningsområdet kan komma att påverkas, dess konsekvenser för olika grupper av individer med olika inkomst- och utbildningsnivå, kön och etnisk tillhörighet. Det skall belysas ur ett fördelningspolitiskt perspektiv och prövas hur systemet kan bidra till en mer jämlik utbild- ningsnivå. Systemets relation och påverkan på studiestödssystemet, på det reguljära utbildningsväsendet och på personalutbildningen skall redovisas. Särskild hänsyn skall tas till de eventuella problem som är för- knippade med små och medelstora företag samt egenföretagare och konsekvenserna för egenanställda och de med tidsbegränsade anställ- ningar. Hur systemet kan stimulera till avtalslösningar på arbetsmarknaden skall redovisas och hur arbetsgivare kan bidra till finansieringen. Förslag och ställningstagande skall lämnas om hur den statliga subventionen skattemässigt skall utformas, reglerna för sparandet, hur medlen får användas, hur sparandet skall förvaltas och den Eventuella lagförslag eller ändringar av befintliga lagar skall redovisas. Uppdraget skall redovisas i ett huvudförslag samt i delrapporter. Utredaren kan också välja att fortlöpande redovisa sitt arbete till regeringen. Jag har valt att nu samlat redovisa förslag till en principmodell för ett framtida system för individuellt kompetenssparande (IKS) samt förslag till hur de avsatta budgetmedlen för och kan dispo- neras.