sou · GOB359d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De företag som i och för sig säljer mycket alkohol men vars belägenhet, gästsammansätt- ning m m inte orsakar några som helst alkoholpolitiska bekymmer, t ex en stor konferensanläggning, betalar hög avgift medan en mindre pub med koncentrerad verksamhet och stor försäljning av öl, betalar låga avgifter. Det behövs en anvisning i alkohollagen till kommunerna så att avgiftssystemet utformas på ett sätt som överensstämmer med lagstifta- rens alkoholpolitiska intentioner. I stället för som f n då kommunal- ekonomiska överväganden står i främsta rummet. Det ingick inte i uppdraget för att också se över hur kommunerna beräknar avgifterna för tillståndsprövningen; de s.k. ansökningsavgifterna. Dessa belyses därför endast summariskt. 3.5.3Avgiftssystemet i några kommuner Alla kommuner har inte valt att finansiera hela kostnaden för arbetet med alkohollagen via avgifter, utan skjuter till med skattemedel i varierande grad. I en del kommuner är detta ett medvetet val; man vill inte belasta restaurangbranschen med alltför höga avgifter eller man anser att kostnader för det kommunala arbetet med framför allt tillsynen över alkoholservering bör betalas solidariskt mellan branschen och samhället. I en del andra kommuner beror det snarare på att personal- och lokalkostnader m.m. har ökat i förhållande till ingångsläget 1995 medan avgifterna har varit oförändrade. Att ändra avgifterna är ofta inte så lätt eftersom det kräver beslut i kommun- fullmäktige och frågan kan vara politiskt känslig. En allmän uppfatt- ning bland landets alkoholhandläggare är att avgiftstäckningen för arbetet med alkohollagen ligger för de flesta kommuner i landet. Ansökningsavgifterna i de flesta kommuner ligger något över "riktlinjerna" i cirkulär. Dessa avgifter har i enstaka fall ifrågasatts, men har i stora drag accepterats. Det är också ganska lätt för en kommun att presentera beräkningsunderlaget för avgifterna. (Det tar X antal timmar att pröva en ansökan. Timlön och OH-kostnader för en alkoholhandläggare multipliceras med X.) Inom många kommuner fördes diskussioner om vilka grunder som skulle avgöra tillsynsavgifternas storlek. Två vägar ansågs uteslutna; 112 Vissa bestämmelser i alkohollagen debitering för varje erforderligt tillsynsbesök och lika avgift för alla. Restauranger som enligt kommunens riktlinjer skall betala för antalet inspektioner som utförs skulle kunna ifrågasätta varje tillsynsbesök och driva rättsliga processer om avgifterna ifall man känner sig orättvist behandlade. Man kan också tänka sig att restauranger med hårt ansträngd ekonomi skulle kunna drivas i konkurs av en kommun som utför "ideliga" inspektioner till en kostnad av t.ex. styck. Denna avgiftsmodell har ju också underkänts av regeringen i propositionen till alkohollagen. Lika avgift för alla skulle innebära att små restauranger subventionerar tillsynen av de större. Ett diskotek med kapacitet för flera hundra gäster som stänger kräver i regel betydligt mer tillsyn än en liten kvartersrestaurang som stänger . Det gällde att hitta ett avgiftssystem med en differentierad avgift efter bärkraft som var alkoholpolitiskt motiverat. Att låta avgiften styras av antalet årsarbetskrafter och total omsättning, såsom avgifterna för livsmedelstillsynen är uppbyggd, skulle leda till att stora personalmatsalar med många anställda och hög matomsättning men med mycket blygsam alkoholservering skulle få betala relativt höga avgifter för alkoholtillsynen. Det är givetvis inte (heller) rimligt. Andra tänkbara varianter är att indela restaurangerna i olika kategorier efter rättigheter, serveringstid, inriktning o.dyl. eller efter försäljningen av alkoholdrycker. De flesta kommuner har valt den senare modellen. Anledningen härtill är att det anses alkoholpolitiskt motiverat att utöva en intensivare tillsyn över de serveringsställen som serverar mycket alkohol i förhållande till dem som har en relativt liten omsättning av alkoholdrycker. Genom att kommunerna administrerar utskick och insamlande av de s.k. restaurangrapporterna med försäljningsstatistik får man därigenom uppgift om försäljningen av alkoholdrycker på varje restaurang i kommunen. Därefter kan restaurangerna placeras in i olika avgiftsklasser. Som exempel visas här tillsynsavgifterna för restauranger i några kommuner. Vissa bestämmelser i alkohollagen 113 Avgift, kr/år - 10 000 000 Stockholmsavgifterna ligger något under riksgenomsnittet. (Antalet restauranger ger "stordriftsfördelar".) Avgift, kr/halvår 114 Vissa bestämmelser i alkohollagen Avgift, kr/år Avgift, kr/år Avgift, kr/år Vissa bestämmelser i alkohollagen 115 Avgift, kr/år - 10 000 000 i presenterade en sammanställning över avgiftsuttaget för länets 49 kommuner. Inte mindre än 34 av kommunerna tillämpar liknande avgiftssystem som i tabellerna här ovan med en rörlig avgift som varierar från till . Det förhåller sig ungefär likadant i andra län. Majori- teten av landets kommuner tar således ut tillsynsavgifter i förhållande till alkoholförsäljningen. Alla kommuner i har dock inte använt sig av restaurang- ernas försäljningsuppgifter vid fastställande av tillsynsavgifter. Exempel på andra beräkningsgrunder är fasta avgifter som är lika för alla restauranger i kommunen eller en bestämd avgift för varje tillsynsbesök. Det finns också exempel på kommuner som låter avgiften variera beroende på restaurangernas öppettider, gästplatser och inriktning. Någon enstaka kommun tar ut avgift endast när det har konstaterats missförhållanden av något slag. Oavsett vilken beräknings- grund som används har kommunen rätt att ta ut avgifter för att täcka sina kostnader. Dessa avgifter behöver inte motsvara den exakta kostnaden i varje enskilt fall. I avgiftssystem som beräknas efter schablon kan det uppstå situationer som upplevs som "orättvisa". Kommunerna har då möjlighet att sätta ned avgiften i enskilda fall efter ansökan därom. Detta tillämpas också i flera kommuner. Det händer också att enskilda sökande, som ofta återkommer med ansökningar om serveringstillstånd, kan få "rabatt" på ansökningsavgiften. Det finns också exempel på kommuner som inte tar ut några tillsynsavgifter alls. Kommunerna kan välja att variera avgiftstäckningen för olika verksamheter och låta hela eller delar av kostnaden i stället finansieras med skatter. 116 Vissa bestämmelser i alkohollagen Vad gäller avgifterna för tillfälliga serveringstillstånd, där en del av avgiften avser kostnad för tillsyn, hänvisas till enkät /99 till ett urval av landets kommuner angående tillämp- ningen av vissa bestämmelser i alkohollagen. (Bilaga 4) Från restaurangbranschen har ofta framförts klagomål över att avgifterna varierar mellan kommunerna. Man hävdar exempelvis att ansökningsavgifterna bör vara desamma oavsett kommun, eftersom prövningen skall följa alkohollagens regler och därför bör vara likartad i hela landet. Samma resonemang förs även när det gäller tillsynen, och kritik riktas också mot kopplingen mellan tillsynsavgift och omsättning. Den faktiska kostnaden skiljer emellertid från kommun till kommun (löner, lokaler) och större kommuner med heltidsanställda alkoholhandläggare kan arbeta rationellare med varje enskilt ärende, vilket sänker genomsnittskostnaden. Det finns dock ytterligare en markant skillnad mellan kommunerna i detta avseende, och det är ambitionsnivån. Kommuner som anser att alkoholpolitik är viktigt avsätter mer resurser till arbete med serveringstillstånd än kommuner som inte tycker att regler om alkoholservering är lika viktiga. kom detta till uttryck genom hur det kommunala vetot i utskänkningsfrågor användes. Alkohollagen ger kommunerna ett annat utrymme för alkoholpolitiska värderingar; t.ex. när det gäller alkoholpolitiska program och hur länge alkohol- servering skall få bedrivas. Genom kommunallagen regleras kommunernas allmänna befogen- heter. Kommunerna har exempelvis rätt att fastställa kommunalskatt och nivån på kommunala avgifter av olika slag, t.ex. barnomsorgs- avgifter. Även här gäller givetvis självkostnadsprincipen, men en högre ambitionsnivå (exempelvis personaltäthet) när det gäller barnomsorgen kan avspegla sig i högre avgifter. Från kommunalt håll framhålls att samma principiella regler bör gälla för avgiftsuttaget enligt alkohol- lagen, dvs. att det är kommunen som avgör nivån på arbetsinsats och täckningsgrad genom avgifter. Det har kommit till kännedom att det finns kommuner som tar ut avgifter enligt alkohollagen för att täcka andra kostnader. (I ett fall gällde det kommunens kostnader för missbrukar- vården, vilken kommunen principiellt ansåg delvis borde bekostas av restaurangerna.) Ett sådant förfaringssätt strider mot kommunallagens bestämmelse om att en kommun inte får ta ut högre avgift än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster som är förknippade med avgiften Vissa bestämmelser i alkohollagen 117 (8 kap. 3 c §). Sådana överuttag kan rättas till genom kommunalbesvär och medför i princip återbetalningsskyldighet. För allt avgiftsuttag enligt kommunallagens självkostnadsprincip gäller att beräkningen av avgifter och kostnader måste vara försvarlig, och att avgifterna korre- sponderar mot endast verkligt motiverade kostnader som föranleds av den berörda verksamheten. anser inte att det bör övervägas att göra någon ändring av bestämmelsen om kommunernas avgiftsuttag i alkohollagen. Här bör alltså gälla kommunallagens bestämmelser. Det finns skäl att i det sammanhanget framhålla möjligheten att anföra kommunalbesvär över beslut om avgiftstaxor som inte uppfyller lagstadgade krav och få sådana beslut upphävda. Exempelvis får tillsynsavgifter som baseras på restaurangernas försäljning av alkoholdrycker inte konstrueras så att avgiften är att betrakta som ett skatteuttag, utan någon koppling till de verkliga kostnaderna. Då försäljningen av alkoholdrycker i de s.k. restaurangrapporterna (se avsnitt 3.4) numera redovisas inte enbart i kronor utan även i volymer, finns dessutom möjlighet att basera avgiftsuttaget på volymer såld alkohol i stället för på försäljningspris. Utredningens bedömning: Alkohollagens bestämmelse om att till- ståndshavare och andra personer eller företag som tillverkar, säljer eller förmedlar alkoholdrycker får lämna alkoholdrycker som gåva endast i form av varuprov bör inte ändras. Det är inte tillåtet enligt svensk alkohollagstiftning att restauranger "får ge bort eller bjuda på alkoholdryck för reklamändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen. ... I praxis har gåvoförbudet inte ansetts hindra allmänt godtagen representation i affärslivet. Det hindrar inte heller arrangörer av mässor och liknande att vid invigning bjuda på alkoholdryck." (bestäm- melser rörande handel med drycker per Lagen om handel med drycker, LHD.) I alkohollagen har bestämmelsen fått nästan exakt samma lydelse som i LHD. I författningskommentaren (prop. s. 90) anges dessutom att "bestämmelsen inte är straffrättsligt sanktionerad men den tillstånds- havare som bryter mot paragrafen kan drabbas av administrativt 118 Vissa bestämmelser i alkohollagen ingripande i enlighet med bestämmelserna i 7 kap." Den aktuella paragrafen har följande lydelse. 4 kap. 9 § Den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker får i sin rörelse lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov. Vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får sådana drycker inte lämnas som gåva. I praktiken innebär det s.k. gåvoförbudet för innehavare av serverings- tillstånd att de inte får bjuda sina gäster på alkoholdryck t.ex. som ett led i marknadsföringen, 10-årsjubileum eller liknande. Vid invigningen av ny restaurang eller vernissage har dock ibland tillståndsmyndigheterna medgivit undantag från detta och i stället gjort en generös tolkning av begreppet "mässor och liknande vid invigning". En tillståndshavare får som privatperson bjuda en vän på alkohol- dryck på sin restaurang, men detta måste i så fall bokföras som vanlig försäljning och tillståndshavaren, och inte restaurangföretaget, bestrida kostnaden. Med "allmänt godtagen representation i affärslivet" menas i detta sammanhang t.ex. att en restaurang bjuder på en starköl i samband med att beställning av ett festarrangemang diskuteras med en kund. Regeringen beslutade att till utredningen överlämna en skrivelse från Hotell- och Restaurangföretagare () med hemställan om att reglerna för representation för tillståndshavare skall ingå i översyn av alkohollagens bestämmelser. SHR anförde i skrivelsen: I 3 kap. 5 §2 alkohollagen regleras hur alkoholdrycker får användas vid marknadsföring. För tillståndshavare gäller en strängare reglering än för affärsverksamhet i allmänhet. Detta framgår bl.a. av Kammarrättens i dom i jämförelse med vad som enligt Riksskatte- verkets Handledning för beskattning av inkomst och förmögenhet m m. Detta är otillfredsställande. Innehavare av serveringstillstånd bör 2 Fr.o.m. har denna bestämmelse, med exakt samma lydelse, flyttats till 4 kap. 9 §. Vissa bestämmelser i alkohollagen 119 behandlas på samma sätt som andra näringsidkare vad gäller repre- sentation. Enligt SHR:s mening bör därför av 3 kap. 5 § tydligt framgå att inne- havare av serveringstillstånd skall behandlas på samma sätt som affärs- livet i övrigt när det gäller rätten att använda sig av alkoholdrycker vid representation och andra affärs- och kundförbindelser m m. Den i propositionen 1998/99:134 sid 14 föreslagna ändringen i sanktions- systemet är välkommen. Propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, mm. Vad SHR åsyftar i den alkoholpolitiska propositionen, som har antagits av och genomförts genom lagändringen fr.o.m. , är förslaget om bestämmelser för tillsyn över efterlev- naden av bestämmelserna för marknadsföring. I propositionen föreslog regeringen bl.a. att de nu gällande bestämmelserna i alkoholreklam- lagen skulle arbetas in i alkohollagen. Vidare har det redan nu gällande gåvoförbudet i alkohollagen förts över till de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker. I avsnittet "Vissa ändringar vad avser de särskilda bestämmelserna om alkoholreklam" (s. 134 ff) angavs skälen för regeringens förslag enligt nedan. Den svenska alkoholpolitiken syftar till att hålla nere konsumtionen av alkoholdrycker. Insikten om att ett bruk av alkohol kan leda till miss- bruk motiverar restriktiviteten i den förda politiken. Anledningarna till att människor blir missbrukare är flera och komplexa, och man kan ofta inte peka på en enskild orsak. Alkoholreklam syftar till att garantera efterfrågan på alkoholdrycker eller hindra att nya varumärken etableras. Den kan också påverka övergången till andra varumärken än dem som konsumenten har föredragit. Producenter m.fl. kan också nå nya konsumenter med reklam. Enligt 3 kap. 5 § får den som tillverkar, säljer eller förmedlar försälj- ning av alkoholdrycker i sin rörelse lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov. Enligt andra stycket samma paragraf får vid mark- nadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkohol- drycker sådana drycker inte lämnas som gåva. Att skänka bort eller bjuda på alkoholdrycker är alltså inte tillåtet för att främja försäljningen eller som säljargument för andra varor. Varuprover får lämnas endast till tillståndshavare enligt alkohollagen. 120 Vissa bestämmelser i alkohollagen begreppet varuprov ligger i detta sammanhang att det skall vara avsett för någon som har rätt att köpa varan direkt av tillverkaren eller partihandlaren. Livsmedelsbutiker eller restauranger får alltså inte lämna varuprover till sina kunder. Enligt förarbetena skall dock en allmänt godtagen representation accepteras, liksom att det bjuds på alkoholdryck t.ex. vid invigning av en mässa. Bestämmelserna har i viss utsträckning varit sanktionerade genom alkohollagens sanktioner, dvs. återkallelse eller varning. Denna ordning upphör i stor utsträckning att gälla till följd av det förslag om rätten till partihandel som regeringen har presenterat (i avsnitt 9.2). Med hänsyn härtill och till att gåvoförbuden har till helt övervägande syfte att skydda konsumenterna bör reglerna föras till och sanktioneras i enlighet med de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkohol- drycker. I () handledning för beskattning av kostnader i näringsverksamhet vid taxering tas bl.a. upp bestämmelserna om avdrag för representation. Handledningen beskriver förutsättning- arna för avdragsrätt och gäller företag i allmänhet, och några särskilda regler för restaurangföretagare har RSV inte specificerat. Representa- tion kan avse utgifter för mat, dryck, betjäning, hotellrum, teaterbiljet- ter och liknande. Det kan också vara fråga om indirekta utgifter för representation såsom utgifter för underhåll och löner samt för andra utgifter avseende t.ex. fastighet eller inventarier som används för representation. Representation kan rikta sig antingen utåt mot den skattskyldiges affärsförbindelser och liknande (extern representation) eller inåt mot företagets personal i form av bl.a. personalfester (intern represen- tation). I intern representation ingår i detta sammanhang inte kurser, konferenser och liknande arrangemang. En grundläggande förutsättning för avdragsrätt är att det föreligger ett samband mellan representationen och den bedrivna verksamheten. Genom kravet på samband markeras att avdragsrätten inte omfattar kostnader för sällskapsliv av personlig natur, personlig gästfrihet e.d. Enligt skall representation för att vara avdragsgill ingå som ett naturligt led i samband med affärsförhandlingar. Exempel på situationer där samband kan anses föreligga är vidare större jubileer, invigningar och demonstrationer och dylikt där representationen används som ett led i företagets marknadsföring och PR-verksamhet. Vissa bestämmelser i alkohollagen 121 I SHR:s skrivelse hänvisas till ovanstående kammarrätts- dom. En kommun hade tilldelat på orten en varning för att man hade bjudit på vin och starköl i samband med en buffé för 150 särskilt inbjudna VIP-gäster. hade därmed, enligt kommunen, brutit mot det s.k. gåvoförbudet i 3 kap. 5 § alkohollagen. Beslutet överklagades och länsrätten i upphävde varningen i dom . I domen anförde länsrätten att det visserligen framgår av förarbetena till alkohollagen att man inte får bjuda på alkoholdryck för reklamändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen. Det framgår dock av förarbetena att regleringen inte får ges en så vidsträckt innebörd att en allmänt godtagen representation i affärslivet förhindras. Länsrätten fann att arrangemanget fick anses ingå i sådan allmänt godtagen representation som åsyftas i förarbetena. Kommunen överklagade länsrättens beslut till kammarrätten och anförde att gåva till restaurangens gäster inte kunde innefattas i begreppet "allmänt godtagen representation i affärslivet". Dessutom angavs att inbjudan till buffén avsåg VIP-gäster med en vän, att minimiåldern var och med en uppmaning om vårdad klädsel. Detta visade, menade kommunen, att det inte kunde vara fråga om personer som representerade affärskontakter. Kammarrätten angav i domskälen (mål nr 3968-1997) följande. "Med hänsyn till att inbjudan riktats mot en relativt stor grupp av hotell- och restauranggäster till vilka bolaget inte upprätthöll annat än ett i förhållande till allmänheten vanligt kundförhållande och då tillställningen närmast är att uppfatta som PR-verksamhet kan ifrågavarande bjudning av alkoholdrycker inte anses ha skett i samband med sådan allmänt godtagen representation som avses i förarbetena. Bolaget har i förevarande fall brutit mot det s.k. gåvoförbudet i 3 kap. 5 § första stycket alkohollagen. Ett administrativt ingripande enligt 7 kap. är motiverat. föreligger därför att meddela bolaget varning." Det finns ett alkoholpolitiskt syfte bakom reglerna för alkoholreklam och representation med alkoholdrycker, nämligen att hålla nere konsumtionen av alkoholdrycker. Reglerna innebär allmänt att man inte får bjuda på alkoholdrycker vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än 122 Vissa bestämmelser i alkohollagen alkoholdrycker om det inte är representation i den mening begreppet fått i praxis. handledning för beskattning i samband med representation har ingen betydelse för bedömningen av om en åtgärd är tillåten enligt alkohollagen eller inte. En butiksägare t.ex. får inte bjuda på ett glas vin i samband med försäljning av hårvårds- produkter. Alkoholdrycken får inte användas som "lockbete". Däremot får en tillverkare av hårvårdsprodukter bjuda på vin till butiksägare, som säljer sådana varor, vid en informationsträff där han presenterar sina nya produkter. Det senare är att betrakta som allmänt godtagen representation i affärslivet. För tillverkare, partihandlare eller restaurangägare med serverings- tillstånd gäller ännu strängare regler. Alkoholdryck får lämnas endast som varuprov. En tillverkare eller en partihandlare kan lämna sådana varuprover i sin rörelse såväl till varandra som till innehavare av serveringstillstånd. En restaurangägare får däremot inte lämna några varuprover till vanliga restaurangkunder. En "vanlig" restauranggäst anses inte omfattas av begreppet godtagen representation i affärslivet. Exempel på när en restaurang får bjuda på alkoholdryck är infor- mationsmöte för företag i området, där tillståndshavaren vill presentera sin nya festvåning eller sin ombyggda restaurang eller i samband med att en större beställning diskuteras med en kund. En skillnad mellan restauranger och andra företag är att en restaurang inte får bjuda på alkoholdryck i samband med t.ex. ett 10- årsjubileum, medan detta däremot är möjligt för en innehavare av en möbelaffär om det inte sker i samband med försäljning av några varor eller tjänster. har övervägt om de regler som finns på skatteområdet om krav på "samband" skulle kunna överföras till alkohollagens område och ersätta det nuvarande s.k. gåvoförbudet. Utredningen kan i och för sig se skäl för en något uppmjukad regel, som skulle medge t.ex. att restauranggäster som får vänta på ett bord bjuds på ett glas vin. Det är emellertid svårt att utforma en regel som inte öppnar för avarter av olika slag. Utredningen har därför stannat för att det trots allt inte är lämpligt att mjuka upp det nuvarande gåvoförbudet. Vissa bestämmelser i alkohollagen 123 Utredningens bedömning: Bestämmelsen om att ansökan från konkurs- bo om fortsatt serveringstillstånd skall behandlas med förtur bör inte ändras. Tillståndsprövningen bör dock skärpas liksom tillsynen. Vidare bör konkursbo endast få tidsbegränsade tillstånd. Regeringen beslutade att till utredningen överlämna skrivelse från Hotell- och Restaurangföretagare () med hemställan om att vissa frågor som rör serveringstillstånd vid konkurs skall ingå i översyn av alkohollagens bestäm- melser. SHR anförde i skrivelsen: När en tillståndshavare försätts i konkurs beviljas ett nytt serverings- tillstånd för konkursförvaltaren. I anvisningen till lagen sägs följande: "Myndigheten skall behandla en sådan ansökan med förtur". En rimlig handläggningstid är längst enligt propositionen. Verksamheten kan sedan drivas vidare. Tillstånd ges regelmässigt på ett så smidigt sätt att allmänheten och andra restaurangföretagare inte märker någon skillnad. En konkurs är en följd av att väsentliga förutsättningar för att driva verksamheten saknats. Vilka dessa är varierar från fall till fall, men otillräcklig finansiering, felbedömning av marknaden, kunskapsbrister hos företagaren m m är vanliga anledningar. I allt för många konkurser redovisar konkursförvaltarna också att det förekommit brister i bokföring och redovisning m m. D v s konkursen har föregåtts av ett eller flera brott. När alkohollagen infördes föreslog SHR att undantaget för konkurs- fall skulle utgå och att man även i dessa fall skulle vara hänvisad till normala rutiner för att söka nytt serveringstillstånd. Så blev nu inte fallet.