sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Möjligheterna att analysera statsfinansernas samband med samhälls- ekonomin bör förbättras. Det är ett problem vid den ekonomiska analy- sen att statsbudgetens och nationalräkenskapernas avgränsning av den statliga sektorn och definitionen av statens inkomster och utgifter inte överensstämmer. Budgetpropositionen bör därför kompletteras med re- dovisningar, som underlättar en jämförelse mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna. Utgiftsmål och utgiftstak bör redovisas också omräknade till nationalräkenskapstermer. Redovisningen av utgiftsutvecklingen bör också bli tydligare. För varje anslag bör i budgetpropositionen redovisas en standardiserad ta- bell, av vilken det framgår förändringar av anslaget i nominella termer från föregående till innevarande år samt från innevarande till näst- kommande år. Sådana tabeller finns för en stor del av anslagen men inte för alla. Vidare bör även förändringarna i reala termer redovi- 202 Överväganden och förslag Det görs för vissa anslag men skulle kunna göras för fler. I den mån anslagen förändras när det gäller benämning, numrering, om- fattning eller innehåll så bör det kommenteras i texten. Det bör också vara möjligt att utläsa vilka faktorer som påverkar den beräknade ut- giftsnivån för nästkommande budgetår, exempelvis i vilken utsträck- ning utgiftsförändringarna har sin grund i nya satsningar och bespa- ringar, makroekonomiska förändringar, slutlig pris- och löneomräkning samt volymeffekter. Utredningen föreslår att regeringen presenterar förslag till tilläggsbud- get i en separat proposition, som avlämnas med den ekonomiska vårpropositionen. Förslag till tilläggsbudget lämnas nor- malt , i vår- respektive budgetpropositionen, och inne- håller förslag till om främst ändringar av ramar och anslag i den tidigare beslutade budgeten för det innevarande budgetåret. Försla- gen till tilläggsbudget har i den nya budgetprocessen kommit att bli mycket omfattande. ekonomiska vårproposition föreslogs ändringar i ca 100 olika anslag. En förändring av detta slag skulle ligga i linje med utredningens förslag om en ny budgetprocess, i vilket vårpropositionen ägnas främst åt ekonomiska frågor på medellång sikt. Den skulle innebära att vår- propositionen helt kan handläggas inom ramen för finansutskottets ar- bete, medan de frågor som innebär att även fackutskotten involveras, dvs. tilläggsbudgeten, redovisas i en särskild proposition. Det är emellertid tveksamt om det är lämpligt att den föreslagna ordningen genomförs utan att tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen ändras. Där anges att om regeringen anser att proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående skall propositionen, om hinder inte möter, avlämnas . Bestämmelsen infördes på förslag av , som an- såg att regeringens skulle avlämna förslag till tilläggsbudget tillsam- mans med den ekonomiska vårpropositionen (1993/94:TK2). Däremot ansågs det inte finnas behov av någon särskild reglering i den frågan. anförde att det inte förelåg hinder mot att rege- ringen lämnar ytterligare förslag om anslag på tilläggsbudget, men att en sammanhållen beredning borde eftersträvas. anförde vidare att det året efter ett val är naturligt om den ekonomiska vårpropositionen får en större omfattning än andra år och att inget Överväganden och förslag 203 hindrar regeringen från att lägga förslag om tilläggsbudget före , dvs. att dela upp den ekonomiska vårpropositionen i två delar. hade i denna del inga invändningar mot Riks- dagsutredningens förslag (bet. 1993/94:KU18). Med stöd av det anförda gör utredningen bedömningen att syftet med bestämmelsen inte i första hand är att förslag till tilläggsbudget och riktlinjer för den ekonomiska politiken skall avlämnas i samma proposition. Om utredningens förslag skulle genomföras är det emel- lertid önskvärt att även utformningen av bestämmelsen i riksdags- ordningen ses över. Frågan om ändring i den aktuella bestämmelsen ses över inom ramen för arbete. Av bl.a. det skälet avstår utredningen från att i betänkandet lämna några förslag till ändringar i riksdagsordningen. Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser Regeringen lämnar ett stort antal propositioner med ekono- miska konsekvenser vid sidan av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. En sådan s.k. särproposition kan avse olika frå- gor, från mindre lagändringsförslag till större reformer. En viktig princip i den reformerade budgetprocessen är att såväl re- gering som riksdag skall ta ställning till en samlad total utgiftsram, inom vilken prioriteringar skall göras. De tider som har gällt för avlämnande av särpropositioner har dock inte överensstämt med tidsplanen för budgetarbetet i så att en sådan samlad prövning har varit möjlig. skulle propositioner med ikraftträ- dande ett visst år föreläggas senast året före ikraftträdandet. har emellertid tiderna ändrats så att särpropositioner skall lämnas . Det har förbättrat möjligheterna att i den nuvarande budgetprocessen få med särpropositioner med ekonomiska konsekvenser i den samlade pröv- ningen inför . Enligt utredningens mening är det av stor vikt att hålla fast vid utgångspunkten att en samlad budgetberedning skall avse samtliga frå- gor som har ekonomiska konsekvenser. De förändringar av budgetpro- cessen, som utredningen föreslår, innebär emellertid att regering och riksdag inte skall ta ställning till utgifter på utgiftsområdes- och an- slagsnivå utan i samband med budgetpropositionen . Utredningen anser därför att det ur detta perspektiv är en fördel om de särpropositioner med ekonomiska konsekvenser som lämnas så långt som möjligt är av riktlinjekaraktär, och att prövningen av ut- giftsnivåer görs samlat inför budgetpropositionen. 204 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Anslagsformen reservationsanslag bör av- skaffas. Anslagsförordningens bestämmelser angående begränsning av överföring av anslagssparande bör avskaffas. Skälen för utredningens förslag: Hanteringen av regelstyrda utgifter på ramanslag Regelstyrda utgifter, dvs. utgifter för förmåner som regleras i författ- ning, anvisades tidigare på förslagsanslag. I samband med reforme- ringen av den statliga budgetprocessen avskaffades förslagsanslaget och ersattes av ramanslag. Ramanslaget skulle ge ökad stadga, vilket bedömdes vara nödvändigt i ett system med utgiftstak. skulle anslagstypen medge flexibilitet genom befintliga kredit- och sparmöj- ligheter och genom att regeringen under vissa förutsättningar kan be- sluta om överskridande. Förslagsanslag användes sista gången i stats- budgeten för /96. Utredningens bedömning är att det har fungerat väl att ersätta för- slagsanslag med ramanslag. Denna bedömning får stöd av de inter- vjuer, som har genomförts i . Några påtagliga pro- blem med omläggningen har inte framförts. Utredningens bedömer vidare att den nuvarande ordningen med re- gelstyrda utgifter på ramanslag och inom utgiftstaket har inneburit en bättre och snabbare prövning av oförutsedda utgiftsökningar, än vad som var fallet när förslagsanslag användes. För mindre föränd- ringar har anslagskrediten kunnat utnyttjas inom ramen för bemyndigande. I fråga om större förändringar, som inte har kunnat hanteras inom ramen för högsta tillåtna anslagskredit, har regeringen tagit upp frågan om anslagshöjning jämte förslag till finansiering på tilläggsbudget. Härigenom har också en diskussion om åtgärder i form av regeländringar för att komma till rätta med en oförutsedd utgifts- utveckling kommit till stånd. Utvecklingen av anslagsbehållningar på ramanslag De samlade behållningarna på ramanslag har under vissa år uppgått till betydande belopp. – då de samlade behållningarna uppgick till – har behållningarna emellertid minskat. Överväganden och förslag 205 Vid utgången av uppgick den utgående samlade behållningen till ca . Fram till och med /96 avsåg anslagsbehållningar på ramanslagen i huvudsak myndigheternas för- valtningskostnader. Ökningen därefter av anslagsbehållningarna avsåg i första hand sakanslag inom områdena försvar, regionalpolitik, miljö, energi, näringslivsutveckling och vissa år även kommunikationer och avspeglade den utvidgade användningen av ramanslag. På flera av de nämnda områdena fanns tidigare omfattande reservationer. Det kan vi- dare konstateras att en betydande del av behållningarna har legat kon- stanta över den aktuella perioden. På vissa utgiftsområden överstiger anslagsbehållningarna anvisade medel. Den beräknade förändringen av de samlade anslagsbehållningarna på såväl ramanslag som reservationsanslag tas i statsbudgeten upp som posten minskning av anslagsbehållningar. I redovisningen av stats- budgetens utfall fördelas förbrukningen av anslagsbehållningar på res- pektive anslag. En minskning av anslagsbehållningarna är ett uttryck för att statsutgifterna ökar mer än anslagen. Vid en beräkning av de statliga utgifterna måste man därför lägga till minskningen av anslags- behållningarna. I ett prognosperspektiv har posten närmast karaktären av en beräkningspost, eftersom det är svårt att göra prognoser på hur de statliga utgifterna utvecklar sig i förhållande till de statliga anslagen. Minskningen av anslagsbehållningarna ingår således i de statliga ut- gifterna och i det statliga utgiftstaket. Det innebär att en ökad förbruk- ning av anslagsbehållningar i nuvarande ordning måste kunna rymmas inom budgeteringsmarginalen. Om det ackumulerade sparandet är rela- tivt högt i förhållande till budgeteringsmarginalen, så kan det uppstå svårigheter att hantera oförutsedda förändringar i myndigheternas medelsförbrukning inom ramen för utgiftstaket. Så har varit fallet . För beräknades i budgetpropositionen en budgeteringsmarginal på som de ingående behållningarna på anslagen uppgick till . beräknades en budgeteringsmarginal på som de ingående behållningarna på anslagen uppgick till . Givet den betydande osäkerhet, som finns beträffande progno- serna för anslagsbehållningarna, har detta förhållande inneburit en be- tydande osäkerhet i budgetprocessen och systemet med utgiftstak. Ökningen av anslagssparandet och anslagsbehållningarna uppmärk- sammades av regeringen ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150, s. 126 f.). Regeringen konstaterade att behållningarna på ramanslagen hade ökat sedan införandet och redovisade att den hade för avsikt att strama upp reglerna för överföring av anslagssparande. Mot denna bakgrund beslutade regeringen om en änd- 206 Överväganden och förslag ring av anslagsförordningen, vilken innebär att anslagssparande över- stigande av anslaget inte utan regeringens medgivande får disponeras av myndigheten följande budgetår. Enligt utredningens bedömning motverkar en restriktion av detta slag det ursprungliga syftet med ramanslaget, när det gäller att skapa förutsättningar för en god medelshushållning hos myndigheterna. Be- gränsningen i möjligheterna att utnyttja anslagssparandet kan ge upp- hov till beteenden av den typ som fanns före ramanslagets införande, t.ex. att överskjutande anslagsmedel spenderas mot slutet av budget- året. Detta problem har framförts bl.a. i de intervjuer, som har gjorts i . Vidare kan den särskilda beredning, som tillkommit som följd av den nya bestämmelsen, sättas i fråga, inte minst mot bak- grund av de förhållandevis blygsamma belopp, som har omprö- vats eller dragits in. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att den nu gällande re- geln om begränsning av anslagssparandet bör avskaffas. Regeringens prövning av anslagssparande, anslagskrediter samt myndigheternas be- hållningar på räntekonto bör i första hand ske inom ramen för det ordi- narie budgetarbetet. I fråga om anslag där behållningarna har varit om- fattande , liksom anslag där behållningarna har över- stigit anvisade medel, bör enligt utredningens mening selektiva indrag- ningar kunna aktualiseras. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den nu gällande regeln i 11 § anslagsförordningen (1996:1189) om begränsning av anslags- sparande bör avskaffas. Reservationsanslag användes ursprungligen främst för medel till inter- nationellt utvecklingsarbete, vissa investeringsutgifter, universitet och högskolor, forskning, vissa bidrag och vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Gemensamt för dessa ändamål var att de belopp, som skulle anvisas för de olika ändamålen, kunde preciseras tämligen väl, men att det förelåg svårigheter att på förhand beräkna den årliga belastningen på anslaget. I samband med reformeringen av budgetprocessen minskades anta- let reservationsanslag. Genom att använda beställningsbemyndiganden eller investeringsplaner bedömdes att det skulle vara möjligt att i stället använda ramanslag med dess sparande- och kreditmöjligheter. Detta hade också redan införts på några områden, t.ex. i fråga om investe- ringar i vägar och järnvägar. Reservationsanslag skulle i princip använ- Överväganden och förslag 207 das endast för tidsbegränsade projekt där det förelåg svårigheter att förutsäga utbetalningarnas förläggning i tiden. Användningen av reservationsanslag är begränsad. Som tidi- gare redovisats används reservationsanslag endast för ett tiotal ända- mål, varav det största är internationellt utvecklingsbistånd. Motiven för reservationsanslag för dessa ändamål varierar. I vissa fall betonas vik- ten av att kunna göra långsiktiga åtaganden, i andra fall markerar reser- vationsanslaget någon form av tidsbegränsning för åtagandet i fråga. Gemensamt är dock att det föreligger en osäkerhet om den årliga anslagsbelastningen. Utredningen bedömer att de återstående reservationsanslagen bör kunna ersättas med ramanslag. Ramanslaget ger samma möjligheter till anslagssparande, under förutsättning att bestämmelsen i 11 § anslags- förordningen om begränsning av anslagssparande upphävs i enlighet med utredningens förslag. Ramanslaget kan kompletterat med ett beställningsbemyndigande också användas för att göra långsiktiga åta- ganden. Motivet för anslagsformen reservationsanslag har därmed bort- fallit. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att anslagsformen reservationsanslag avskaffas. Utredningens förslag: I lagen (1996:1059) om statsbudgeten slås fast att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen skall lämna förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt, att riktlinjerna skall avse förslag till beslut om det belopp statens ut- gifter högst bör uppgå till (mål för statens utgifter) och det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) samt att regeringen i beredningen av föreslaget till statsbudget skall sträva efter att inte överskrida ett beslutat mål för statens utgifter. Skälen för utredningens förslag: Syftet med lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), som trädde i kraft , var främst att få en samlad reglering av bestämmelser om statsbudgeten samt om regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Det fanns dessutom ett be- hov av att tydliggöra vilka regler, som gäller på budgetområdet, mot bakgrund av det reformarbete som föregick lagens införande. 208 Överväganden och förslag ligare skäl för att införa budgetlagen var att en sammanhållen lag an- sågs ge bättre förutsättningar för en uppstramning av budgetprocessen. Utredningen skall enligt direktiven bedöma eventuella behov av förändringar eller förtydliganden i budgetlagen. Av de frågeställningar avseende budgetprocessen m.m., som berörs i budgetlagen, föreslår ut- redningen förändringar av den ekonomiska vårpropositionens inrikt- ning samt av ordningen med utgiftstak. Dessa ändringar grundar sig på utredningens förslag till dels en ny budgetprocess, dels införandet av ett utgiftsmål, som skall komplettera utgiftstaket. Den ekonomiska vårpropositionens innehåll Den budgetprocess som tillämpas innebär att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämnar förslag om utgiftstak för budget- året fram i tiden samt förslag till riktlinjer för utgiftsramar för de tre närmaste budgetåren. I budgetpropositionen lämnas sedan förslag till statsbudget för det närmast följande budgetåret. Det innefattar bl.a. en total utgiftsnivå, fördelning av utgifterna på utgiftsområden och an- slag samt eventuellt reviderade förslag till riktlinjer för utgiftsramar för de två därpå följande budgetåren. Denna ordning har medfört att det i och bedrivs ett omfattande budgetarbete såväl som under hös- ten. Av skäl som utvecklas i avsnitt 8.2 anser utredningen att det är viktigt att förändra processen på ett sådant sätt att detta dubbla bud- getarbete kan undvikas, dock utan att det försämrar möjligheterna att uppnå målen för den offentliga sektorns finanser. Utredningen har stannat för en lösning, som innebär att vårproposi- tionen inriktas på frågor, som rör den ekonomiska politiken på medel- lång sikt, och att budgetpropositionen inriktas på det närmast följande budgetåret. Med medellång sikt avses här en period framåt. Den föreslagna lösningen innebär att vårpropositionen bör in- nehålla bl.a. förslag till utgiftstak och utgiftsmål för de sammantagna statliga utgifterna, men däremot inte några förslag till riktlinjer för ut- giftsramar. Den bestämmelse, som återfinns i 40 § budgetlagen om att re- geringen i den ekonomiska vårpropositionen skall redovisa riktlinjer för fördelningen av utgifter på utgiftsområden, bör därför upphävas. Det innebär emellertid inte att regeringen kommer att vara förhindrad att i en ekonomisk vårproposition lämna förslag om eller riktlinjer för utgifters fördelning på utgiftsområden om den anser att det finns an- ledning att göra det. Det betyder endast att regeringen inte är tvungen Överväganden och förslag 209 att lämna sådana förslag. Utredningen anser dock att regeringen i nor- malfallet inte bör lämna sådana förslag i vårpropositionen. finns ingen bestämmelse i budgetlagen, som direkt ålägger re- geringen att lämna en ekonomisk vårproposition. Av lagen framgår emellertid att regeringen skall avlämna en ekonomisk vårproposition om den avser att använda sig av utgiftstak eller om beslutar att hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Eftersom har be- slutat om en sådan indelning i utgiftsområden, måste regeringen av- lämna en vårproposition. Till detta kommer att regeringen sedan ord- ningen infördes har använt sig av utgiftstak, vilket även det innebär att en vårproposition måste lämnas. Med den renodling av budgetprocessen som utredningen föreslår, finns det anledning att särskilt markera den ekonomiska vårpropositio- nens ställning i budgetlagen. Utredningen föreslår därför att det i bud- getlagen slås fast att regeringen i en ekonomisk vårproposition skall lämna förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt. Införandet av ett bindande utgiftstak för de statliga finanserna föreslogs av regeringen i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150). Den närmare utformningen av utgiftstaket föreslogs ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) och den nya ordningen tillämpades . Bakgrunden till förslaget var att då hade infört den s.k. rambeslutsmo- dellen för beslut om statsbudget. Den innebär att först fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på ut- giftsområden genom ett enda beslut. Därefter beslutar efter beredning i utskotten om en fördelning av medlen på anslag inom de olika utgiftsområdena. Parallellt med införandet av utgiftstak och utgiftsramar i budgetpro- cessen bereddes frågan om en budgetlag i . I proposi- tionen Lag om statsbudgeten (prop.1995/96:220), budgetlagsproposi- tionen, anförde regeringen att ett par bestämmelser om förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden borde tas in i budgetlagen. Utredningen föreslår att det vid sidan av utgiftstaket skall införas ett mål för statens utgifter, ett utgiftsmål (se avsnitt 8.3). Detta skall på samma sätt som utgiftstaket fastställas med en tidshorisont, som sträcker sig längre fram än till det kommande budgetåret, t.ex. för det budgetår som ligger fram i tiden. Med utgiftsmål avses enkelt ut- 210 Överväganden och förslag tryckt ett nominellt fastställt belopp, som ligger under utgiftstaket och som regeringen bör sträva efter att inte överskrida. Utgiftsmålet skall således avse det belopp, som statens utgifter högst bör uppgå till, me- dan utgiftstaket även i fortsättningen skall avse det belopp, som utgifterna högst får uppgå till. Utredningen anser att regeringens förslag om utgiftsmål och utgifts- tak för staten på medellång sikt bör läggas fram i den ekonomiska vår- propositionen. Utgiftsmålet och utgiftstaket bör ingå som en del av riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Det bör framgå av budget- lagen att regeringen skall lämna dessa förslag i den ekonomiska vår- propositionen. är budgetlagens bestämmelse om utgiftstak inte bindande för regeringen. Det enda kravet är att regeringen, om den avser att använda ett utgiftstak, skall lämna ett sådant förslag i den ekonomiska vårpro- positionen. Det finns i budgetlagspropositionen ingen direkt motivering till att bestämmelsen om utgiftstak inte gjordes tvingande. Regeringen uttalade dock i mer allmänna ordalag att det inte bör regleras i lag hur ett utgiftstak skall vara avgränsat eller utformat. I budgetlagspropositionen påpekade regeringen att det, när ord- ningen med ett utgiftstak har tillämpats och erfaren- heter vunnits, kan prövas om det är lämpligt att precisera eller skärpa bestämmelserna. Ordningen med utgiftstak har tillämpats . Enligt utredningens bedömning bör ett utgiftstak fin- nas även i fortsättningen. Det är ett väsentligt instrument för att stärka utgiftskontrollen i den offentliga sektorn. Ordningen med ett utgiftstak har också ett brett stöd i , även om det finns syn- punkter på den närmare hanteringen av taket och budgeteringsmargi- nalen. För att utgiftstakets betydelse klart skall markeras, bör det enligt ut- redningens mening slås fast i budgetlagen, att regeringen i den ekono- miska vårpropositionen skall lämna förslag om utgiftstak på medellång sikt. Detsamma bör gälla regeringens förslag om utgiftsmål. Enligt ut- redningens mening är det en fördel om systemet med utgiftsmål och ut- giftstak blir tydligt reglerat. Det skulle bättre garantera en kontinuitet i budgetprocessen. Det skulle också leda till att statsmakternas trovär- dighet stärks när det gäller att bedriva en ekonomisk politik, som ger stabila offentliga finanser. När det gäller förhållandet att det i budgetlagen inte ges någon väg- ledning i fråga om hur ett utgiftstak – eller utgiftsmål – skall avgränsas eller utformas, så innebär den föreslagna regleringen ingen förändring jämfört med . Regeringen bör ha möjlighet att avgöra hur förslaget till utgiftstak och utgiftsmål närmare skall vara utformat. Exempelvis bör regeringen kunna föreslå förändringar av hur stor marginalen skall Överväganden och förslag 211 vara mellan taket och målet samt om en viss typ av utgifter bör ingå under taket eller inte. Sådana förändringar bör kunna beslutas av riks- dagen genom ett budgetbeslut. Om det skulle framkomma skäl för regeringen att helt frångå en ordning med utgiftsmål och utgiftstak, så bör det däremot krävas ett godkännande av ge- nom ett beslut om lagändring. En följd av utredningens förslag är att några bestämmelser i bud- getlagen bör upphävas. Det gäller bl.a. 40 § första stycket, som anger att regeringen om den avser att använda ett utgiftstak skall lämna för- slag till ett sådant tak i den ekonomiska vårpropositionen. Detsamma gäller 41 §, av vilken det framgår att förslag om utgiftstak och riktlinjer för utgiftsramar får avse än ett budgetår. Det gäller också 43 §, som anger att regeringen om den inte lämnar fleråriga för- slag om utgiftstak eller riktlinjer för utgiftsramar i stället skall presen- tera en långsiktig beräkning av statens inkomster, utgifter och lånebe- hov. Åtgärder för att klara utgiftsmålet