sou · GOB321d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Som exempel på sådana påfrestningar nämndes i propositionen s. 43 svåra miljöolyckor, terrorism, stora flykting- strömmar liksom övriga allvarliga störningar i samhällets infra- struktur (jfr 2 § lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap samt prop. 1995/96:12 och prop. 1996/97:4 Total- försvar i förnyelse – etapp 2). Detta innebar dock inte en utvid- gning av verksamhetsområdet för totalförsvaret. rapport (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred diskuteras vad som avses med en svår påfrestning på samhället i fred. Enligt rappor- ten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika 490 Svåra påfrestningar på samhället i fred myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situatio- nen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra fredstida påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen om svåra påfrestningar på samhället i fred är exempel på inom vilka områ- den sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är inte hel- täckande men tillsammans täcker områdena ett bett spektrum av möjliga händelser, om än med mycket låg sannolikhetsgrad. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en hän- delse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Remissinstanserna hade i huvudsak ingen erinran mot vad som sägs i rapporten i denna fråga. I den nämnda regeringsskrivelsen /99:33 Beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har regeringen till rapporterat att den i allt väsentligt inget har att invända mot vad som sägs i rapporten i fråga om vad som avses med en svår påfrestning på samhället i fred. Enligt regeringen finns det inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred (s. 5). Genom beslut har regeringen beslutat om en departemental genomgång av behov av åtgärder och författ- ningsreglering i fråga om svåra påfrestningar på samhälle i fred samt med anledning av 2000-frågan (Fö1999/550/och /5268/ITFoU). Genomgångarnas syfte är att klargöra om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågor som rör ledning, samordning och samverkan mellan staten och kommunerna och mellan olika myndigheter. Det över- gripande syftet är att säkerställa att samhällets olika sektorer har en tillfredsställande krishanteringsförmåga, bl.a. när det gäller informationsberedskapen, och att ändamålsenliga ansvarsför- hållanden och rutiner råder mellan statliga myndigheter på olika nivåer och i förekommande fall mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer. Regeringen har i olika sammanhang även understrukit att beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället liksom sam- hällets beredskap mot vanligt förekommande olyckor och stör- ningar skall baseras på det fredstida samhällets resurser och myn- Svåra påfrestningar på samhället i fred 491 I enlighet med totalförsvarsbeslut har en säkerhetspolitisk kontrollstation genomförts (prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222). När det gäller den nationella dimensionen av vår säkerhetspolitik skall den enligt statsmakterna förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra påfrestningar i fred genom den robust- het och förmåga till omställning som byggs in i det fredstida samhället. Därutöver skall det finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå. Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan uppstå genom snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion. Det sagda innebär att hoten måste ha en viss dignitet, dvs. avse samhället eller många människor snarare än enskilda verksamheter eller individer.1 I regeringens proposition 1999/2000:30 om Totalförsvaret har regeringen redogjort för den fortsatta processen för att förbättra beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. har getts möjligheter att ingå avtal med beredskapspolismän om tjänstgöring under tid då samhället är utsatt för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. När personal används i dessa situationer sker det således inte med stöd av total- försvarsplikt. Regeringen beslutar på framställning av Rikspolis- styrelsen om när den avtalsbundna personalen får tas i anspråk för polisuppgifter. Begreppet särskilt svår och påfrestande situation är avsett att även täcka de situationer som anses utgöra svår påfrestning på samhället i fred (se prop. 1996/9711 och Ds 1998:32). De situationer där det kan bli aktuellt att kalla in beredskapspoliser är framför allt sådana som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet och hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljö eller egendom. 1 Försvarsberedningen har i sitt betänkande (Ds 1999:5) säkerhet – försvar (s. 92) framhållit att den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra fredstida påfrestningar och krig upplevs som diffus. Oavsett an- ledningen till en störning krävs i många fall samma form av åtgärder. Det är dessutom enligt beredningen ofta samma aktörer som planerar för alla hän- delser i hotskalan, dvs. från mindre olyckor över svåra påfrestningar till väpnat angrepp. Enligt beredningen måste formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker successivt utvecklas (s. 92). 492 Svåra påfrestningar på samhället i fred Räddningstjänstlagen (1986:1102) innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. I lagen finns också bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder, om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen, samt om rättigheter och skyldigheter för enskilda. Syftet med lagen är inte att befria den enskilde från ansvar och kostnader för ingripanden vid olyckshändelser och i stället föra över ansvar och kostnader till samhället. Lagens syfte är att sam- hället – staten och kommunerna – skall hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Samhället skall ingripa när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa skada. Vid denna avvägning skall beaktas behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. är främst en angelägenhet. I varje kommun skall det finnas en räddningsnämnd och en rädd- ningskår. skall se till att den verksamhet som kommunen har ansvar för genomförs och kan i egenskap av till- synsmyndighet meddela förelägganden och förbud. Räddnings- kåren, som består av en räddningschef och en eller flera rädd- ningsstyrkor, gör de räddningsinsatser som kommunen ansvarar för. Räddningsinsatser som kräver särskild kompetens får kommunen överlåta åt någon annan att göra. Kommunens ansvar inbegriper dock inte fjäll-, flyg- och sjö- räddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, miljörädd- ning till sjöss eller räddningstjänst i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen eller sanering efter sådana utsläpp. Staten har genom polisen, , , och länsstyrelserna ansvaret för dessa slag av räddningstjänst. Vid räddningsinsatser som är omfattande får regeringen före- skriva eller i särskilt fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddnings- tjänsten inom en eller flera kommuner. Svåra påfrestningar på samhället i fred 493 18.3.1Olycks- och skadeförebyggande verksamhet I kommunernas ansvarsområde ingår även att vidta förebyggande åtgärder mot bränder och skador till följd av bränder. Kommu- nerna skall också främja annans olycks- och skadeförebyggande verksamhet. På de olycks- och skadeförebyggande områdena finns beröringspunkter med annan lagstiftning och myndig- hetsverksamhet, exempelvis vid hanteringen av brandfarliga varor i lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor, arbetsmiljö- lagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen. Beröringspunkter finns också med lagstiftningen om transport av farligt gods och lagstiftningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalieolyckor. Räddningstjänstlagen innehåller också bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder som rör enskilda. En ägare eller innehavare av en byggnad är t.ex. skyldiga att i skälig omfattning hålla utrustning och vidta behövliga åtgärder för att förebygga och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. En ägare eller innehavare av en anläggning där verk- samheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön skall vidta erfor- derliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. 18.3.2Myndigheters och enskildas skyldighet att medverka i en räddningstjänst eller saneringsinsats Statliga och kommunala myndigheter som har ett uttalat rädd- ningstjänstansvar eller ansvar för sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen är självklart skyldiga att medverka i räddningstjänst eller sanering. Räcker myndigheternas egna resurser inte till, ger lagen den som leder räddningsinsatsen eller den myndighet som svarar för saneringen möjlighet att efter anmodan ta i anspråk även personella och materiella resurser hos statliga och kom- munala myndigheter som inte har ett sådant ansvar. Denna skyldighet att på anmodan släppa till personal och materiel gäller dock inte undantagslöst, utan endast om myndigheten har lämp- liga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndig- hetens vanliga verksamhet (34 §). 494 Svåra påfrestningar på samhället i fred Även den som inte är anställd i en statlig eller myn- dighet kan bli skyldig att personligen medverka i en rädd- ningsinsats. Denna tjänsteplikt innebär att när det behövs, är var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst skyldig att medverka i räddningstjänst i den mån hans kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Tjänste- plikten fullgörs på uppmaning av räddningsledaren (44 §). Någon skyldighet att medverka i sanering föreligger inte enligt denna tjänsteplikt. 18.3.3Befogenhet att göra ingrepp i annans rätt Om det behövs för att hindra fara för liv, hälsa, eller egendom eller för skada i miljön får vid en räddningsinsats den som är räddningsledare – räddningschefen eller någon som denne har utsett när det är – bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt företa andra ingrepp i annans rätt i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Sådana ingrepp får också företas av den kommunala nämnden eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndigheten som svarar för räddningstjänsten. Har en statlig myndighet tagit över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten, vilket kan ske om det är fråga om omfattande räddningsinsatser, får ingrepp företas av den myndigheten i stället för av den kommunala nämnden. Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Till räddningstjänst hänförs också enligt lagen vissa räddnings- insatser som görs utan att det har inträffat någon olyckshändelse eller föreligger överhängande fara för en olyckshändelse. Exem- pel härpå är fjällräddningens, flygräddningens och efterforskning av försvunna personer liksom efterforskning av försvunna personer i andra fall samt miljöräddningstjänst till sjöss. Svåra påfrestningar på samhället i fred 495 Sanering och liknande insatser efter en olyckshändelse är inte räddningstjänst. Men i lagen regleras som inledningsvis sagts sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Därmed avses sådana åtgärder som staten skall vidta för att göra det möjligt att åter använda mark, vatten, anläggningar och annan egendom som förorenats genom utsläpp av radioaktiva ämnen. Lagen gäller inte hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Till hälso- och sjukvården hör väg- bundna sjuktransporter men inte sjuktransporter i terräng. Bestämmelser om transporter finns i hälso- och sjukvårdslagen, t.ex. om sjukvårdstransporter med särskilt inrättat transportmedel. Gränsen mellan räddningstjänst och hälso- och sjukvård blir därmed oklar. Frågan om gränsdragningen skall bl.a. ses över i de beslutade utredningen om räddningstjänstlagen. Sjuk- transporter i terräng är räddningstjänst. skall framhållas att gränsen mellan hälso- och sjukvård å ena sidan och räddnings- tjänst å andra sidan inte är skarp. Att ett medicinsk omhänder- tagande på en olycksplats tveklöst hör till hälso- och sjukvården och ligger inom sjukvårdshuvudmännens uppgift är inte ifråga- satt. Men det hindrar inte att de som deltar i en räddningsinsats kan vidta elementära livräddande åtgärder på en olycksplats, t.ex. genom att utföra konstgjord andning, stoppa blödningar m.m. 18.3.5Begreppet olyckshändelse i räddningstjänstlagens mening Med olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening avses enligt förarbetsuttalanden (prop. 1985/86:179 s. 62) plötsligt inträffade händelser som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människors handlade eller under- låtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller ej. Som exempel på olyckshän- delser nämns bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Kravet att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma och ständigt pågående skeenden, såsom sättningar i byggnader och jorderosioner, inte räknas som olyckshändelser. Långsamma och ständigt pågående skeenden kan emellertid i sin tur orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, exempelvis att den sättningsskadade byggnaden rasar eller att erosionen för- 496 Svåra påfrestningar på samhället i fred orsakar ett jordskred. Sådana händelser skall då också betraktas som olyckshändelser enligt räddningstjänstlagen. I propositionen 1994/95:7 till lag om civilt försvar har med hänvisning till den ovan nämnda propositionen uttalats – även om det inte särskilt nämns i propositionen – att det måste stå klart att även händelser som uppstår till följd av krigshandlingar är att betrakta som olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening (s. 52). 18.3.6Begreppet överhängande fara i räddningstjänstlagens mening Kravet på att ingripa vid överhängande fara skall inte tolkas så att det föreligger en skyldighet att allmänt vidta åtgärder på förhand för att förhindra händelser som kan leda till skador. I det enskilda fallet kan ett skeende utveckla sig så att det går att förutse händelser som kan föranleda skador. Detta gäller särskilt vid naturhändelser såsom stormar, översvämningar och jordskred. Om olyckshändelser i sådana fall kan befaras vara förestående, föreligger en skyldighet för räddningstjänsten att ingripa och vidta åtgärder som förebygger eller begränsar skador. Om andra samhällsorgan har pålagts uppgiften att avvärja hän- delser som kan leda till skador, är det inte i första hand en uppgift för räddningstjänsten att gå in med insatser. Vi har redan pekat på gränsdragningen mellan räddningstjänsten å ena sidan och hälso- och sjukvård å andra sidan. En sådan gränsdragning måste också göras mellan räddningstjänsten och polisen. Om det t.ex. befaras att ett brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom är förestående, är det polisens uppgift att avvärja brottet eller att bereda skydd mot det. uppgifter i en sådan situation är att ingripa när olyckshändelsen inträffar. Det utesluter inte att rädd- ningsstyrkan kommer till platsen för att förbereda ett ingripande och biträda polisen i arbetet med att bereda skydd mot det befarade brottet (a. prop. s. 66). Svåra påfrestningar på samhället i fred 497 18.3.7När upphör räddningsinsatserna att vara räddningstjänst? Rent generellt upphör en räddningsinsats att vara räddningstjänst när det inte längre behövs ett ingripande från samhället. I många fall – särskilt vid utflöden av olja eller andra skadliga ämnen – återstår återställnings- eller saneringsåtgärder när det egentliga räddningsarbetet är avslutat. Att närmare ange när det i sådana fall inte längre behövs ett ingripande från samhället är svårt. I förarbetena till räddningstjänstlagen (a. prop. 63–64) anges föl- jande som exempel på hur denna gränsdragning kan göras vid utflöde av olja. När utrunnen olja har vallats eller länsats in så att det är någon risk att den sprids kan man i de flesta fall räkna med att fortsatta åtgärder skall kunna vidtas genom skadevållarens eller fastighetsägarens försorg. 18.4Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet I detta avsnitt redogörs för de regler som styr och begränsar För- svarsmaktens deltagande i uppgifter utanför det traditionella mili- tära verksamhetsområdet. En generell skyldighet föreligger för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp2 inom ramen för den egna verksamheten, 6 § förvaltningslagen (1986:223). Paragrafen gäller inte bara vid ärendehandläggning utan i princip all verksamhet hos förvalt- ningsmyndigheterna och i domstolarnas förvaltningsverksamhet. Den tar alltså sikte också på fältarbete och dylikt inom ramen för myndigheternas faktiska handlande. Såväl statliga som kommu- nala myndigheter omfattas. Myndigheternas skyldighet att hjälpa varandra enligt bestämmelsen är inte obegränsad. I uttrycket inom ramen för den egna verksamheten ligger en begränsning. En rimlig tolkning är att en myndighet inte är skyldig att hjälpa till med annat än sådant som har anknytning till dess eget verksamhetsområde. Uttrycket torde också innebära att skyldig- 2 Räcka varandra handen enligt regeringsform. 498 Svåra påfrestningar på samhället i fred heten begränsas av vad den rådande arbets- och resurssituationen hos myndigheten medger. Det ankommer således på den myndig- het som får en begäran om hjälp att bedöma förutsättningarna för att den skall kunna lämna hjälpen inom ramen för sin verksam- het3. I tvister om hjälp mellan sådana statliga myndigheter som lyder under regeringen följer av allmänna grundsatser att det slutliga avgörandet ligger hos regeringen. Det innebär att regeringen alltid har befogenhet att överpröva Försvarsmaktens vägran att hjälpa en annan myndighet, också om den andra myndigheten är en myndighet. Regeringen styr sina myndigheter (se och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, femte upplagan 1999, s. 66). Bestämmelser i andra författningar om att myndigheter skall hjälpa varandra med upplysningar, råd, utredningar, yttranden, översändande av handlingar osv. skall enligt 3 § förvaltningslagen tillämpas före 6 §. För Försvarsmakten finns sådana bestäm- melser förutom i förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten i förordningen (1986:1111) om militär med- verkan i civil verksamhet. Även den i det föregående redovisade bestämmelsen i 34 § räddningstjänstlagen gäller för Försvars- makten. 18.4.2Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet I 1 och 2 §§ förordningen om militär medverkan i civil verksam- het ges regler för Försvarsmaktens medverkan i räddningstjänst m.m. I 1 § hänvisas till bestämmelsen i 34 § räddningstjänstlagen om att myndigheter är skyldiga att medverka i räddningstjänst. Enligt 2 § första stycket är Försvarsmakten skyldig att utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för 3 Huruvida en myndighet kan kräva betalning som villkor för att den skall bistå en annan myndighet regleras inte i förvaltningslagen. För myndigheter under regeringen gäller enligt 3 § avgiftsförordningen (1992:191) att myndigheten får ta betalt för tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt 4 § förordningen får myndigheten om det är förenligt med dess uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning mot betalning tillfälligt eller i mindre omfattning tillhanda- hålla bl.a. rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning o.dyl. Svåra påfrestningar på samhället i fred 499 behandling av skadade eller sjuka personer. Denna skyldighet att ställa helikopter till förfogande är dock inte ovillkorlig. Den får inte allvarligt hindra ordinarie verksamhet av större betydelse inom myndigheten eller myndighetens medverkan i rädd- ningstjänst enligt 34 § räddningstjänstlagen. Transporterna skall utföras mot avgift. Enligt 2 § andra stycket får Försvarsmakten, utöver vad som följer av 34 § räddningstjänstlagen ställa personal och egendom till förfogande för transporter av sjuka eller skadade eller för transporter åt polismyndighet, eller åt , om det finns ett trängande behov av transporten. Till skillnad från rena räddningstjänstuppgifter finns det således ingen skyldighet att medverka utan detta avgör Försvarsmakten från fall till fall. Vid prövningen om medverkan måste också beaktas vad som är Försvarsmaktens uppgift. Försvarsmakten får ta ut avgifter för sådan medverkan. Utförande av annat arbete I 5 och 6 §§ samt 6a § ges regler för Försvarsmaktens möjligheter att utföra annat arbete än medverkan i räddningstjänst m.m. Enligt 5 § får Försvarsmakten åta sig att bygga vägar och broar samt utföra transporter, andra arbeten och tjänster, om denna verksamhet kan inordnas som ett led i utbildning som bedrivs vid myndigheten eller främjar staten eller annat allmänt samhälls- intresse. Vid prövningen av om ett arbete eller en tjänst är av sådant slag att Försvarsmakten får åta sig uppgiften skall till en början beaktas vad som är Försvarsmaktens uppgift, vilket framgår av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvars- makten (redovisas i följande avsnitt). Det kan därvid konstateras att Försvarsmakten kan inte driva verksamhet på den civila marknaden, inte ens om verksamheten i sig ger kunskaper och färdigheter som kan komma till nytta för en krigsuppgift. Vidare skall vid denna prövning beaktas om utförandet av arbetet eller tjänsten på något annat sätt främjar staten eller annat samhällsintresse. Enbart en kommersiell grund för ett åtagande är således inte tillräckligt. Däremot torde det vara möjligt för Försvarsmakten att i akuta fall utan att det är fråga om en rädd- ningstjänstsituation få utföra transporter åt enskild – även mot betalning – t.ex. för ett försäkringsbolag vid en översvämning, för ett kraftbolags kontrollverksamhet i samband med ett snöoväder eller bygga en provisorisk bro för efter en broskada. 500 Svåra påfrestningar på samhället i fred Enligt 6 § får Försvarsmakten hyra ut, låna ut eller sälja lös egendom, om det kan ske utan olägenhet.