sou · GOB343 · 2001-01-01 00:00:00 — De bestämmelser om undersökning som kräver lagform är i huvudsak bestämmelserna om den undersökande instansens befo- genheter i utredningsverksamheten. Lagen bör därför innehålla mandat för den systemutformare som skall genomföra en olycks- undersökning att för detta ändamål granska handlingar eller före- mål som kan antas vara av sådan betydelse. Den systemutformare som gör undersökningen bör också ges rätt att få tillträde till plat- sen för händelsen, samt till fordon som varit inblandade i olyckan. Vidare bör den som antas ha information av betydelse för utred- ningen vara skyldig att lämna upplysningar till den undersökande systemutformaren. Möjlighet till handräckning skall finnas, men vara förbehållen Vägtrafikinspektionen. Systemutformare som är i behov av handräckning för sin undersökning måste vända sig till Vägtrafikinspektionen med sin begäran. gäller sekretess för uppgift som avser enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i haveriundersökning som utförs av Vägverket.20 Motsvarande förhållande bör gälla i olycksundersök- ning enligt den nu föreslagna lagen. Många av systemutformarna tillhör inte det allmänna och bör därför åläggas tystnadsplikt enligt vad som redovisas i förslaget. För systemutformare som är myndighet föreslår vi att 3 § sekretessförordningen (1980:657) kompletteras i motsvarande mån. För att kunna fullgöra sin skyldighet att besluta vilken eller vilka systemutformare som skall genomföra olycksundersökningen kommer Vägtrafikinspektionen att vara beroende av att få infor- mation om inträffade händelser. Mot bakgrund av den större krets av olyckor vi anser skall omfattas av undersökningsskyldigheten och eftersom olyckorna 20 9 kap 4 § sekretesslagen (1980:100) och 3 § 6 p sekretessförordningen (1980:657). 124 Överväganden och förslag kommer att vara spridda över landet finner vi det befogat att underrättelseskyldigheten görs förhållandevis vidsträckt.21 En informationskälla är inte tillräcklig, utan flera uppgiftslämnare krävs. Vi anser att det är rimligt att polismyndigheterna, och kommunerna inom ramen för den kommunala räddningstjänsten åläggs en sådan underrättelseskyldighet. Att underrättelser till inspektionen skall lämnas av statliga myndigheter kan föreskrivas av regeringen utan stöd i någon lag- bestämmelse. För att en underrättelseskyldighet i detta avseende också skall gälla kommunerna, inom ramen för den kommunala räddningstjänsten krävs däremot lagstöd. Vi föreslår därför att regeringen i vägtrafikansvarslagen bemyndigas att i särskild ord- ning föreskriva en sådan underrättelseskyldighet. Vägtrafikin- spektionen bör i sin tur få regeringens bemyndigande att meddela närmare verkställighetsföreskrifter om hur underrättelseskyldig- heten skall beaktas. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Vägtrafikin- spektionen får meddela ytterligare i de avseenden som anges i lagen, samt meddela föreskrifter om 21 I proposition 1989/90:104 om undersökning av olyckor, sid 29–30, diskuteras frågan om en vidsträckt underrättelseskyldighet, framför allt för de blivande tillsynsmyndigheterna. Departementschefen konstaterade härvidlag att en vidsträckt underrättelseskyldighet gentemot SHK kan tänkas vara motiverad om SHK skall ha ansvaret för undersökningar av alla olyckor och tillbud oavsett svårighetsgraden. Eftersom ansvaret för undersökningar av mindre allvarliga olyckor enligt hans mening i stället skulle ligga på vederbörande tillsynsmyndighet, fann han dock att en sådan vidsträckt och av SHK och andra remissinstanser kritiserad under- rättelseskyldighet inte borde föreskrivas. Rör det sig om en olycka eller ett tillbud som inte är av allvarligt natur bör underrättelseskyldighet före- skrivas endast när det () finns särskilda skäl som talar för att händelsen bör utredas av ett fristående organ. Överväganden och förslag 125 att en undersökning får genomföras också när det i annat fall är påkallat från säkerhetssynpunkt att kommunen i fråga om skall underrätta Vägtrafikinspektionen om en dödsolycka Utredningens förslag: Inom ramen för sin granskande roll skall inspektionen initiera forskningsprojekt som har anknyt- ning till dess roll som oberoende granskare och utvärderare samt följa internationell forskning och utveckling. Inspektionen skall ta initiativ till diskussion om trafikskadeproblematiken. De ställningstaganden som inspektionen gör beträffande systemut- formarnas ansvar, och möjlighet att ta ansvar, måste bygga på nationell och internationell vetenskaplig kunskap. För att skapa en legitimitet som är avgörande för inspektionens inflytande i sam- hället måste dessutom de metoder som används för uppföljning och utvärderingar bygga på solid vetenskaplig grund. Inspektionen bör därför följa nationell och internationell forskning inom väg- transportområdet och själv se till att sådan forskning och utveck- ling genomförs som har anknytning till dess roll som oberoende granskare och utvärderare. Med Nollvisionen har tagit ett steg i en utveckling som kan leda mycket långt. Det är därför vik- tigt att Vägtrafikinspektionen stimulerar samhället till innova- tioner och utveckling i samhället på ett positivt sätt. Inspektionen bör därför ta initiativ till att skapa arenor och seminarier för dis- kussion om trafikskadeproblematiken. 126 Överväganden och förslag 8.4En vägtrafikinspektion, dimensionering, lokalisering samt exempel på verksamhetsupplägg Utredningens bedömning: Vägtrafikinspektionens dimensio- nering avgörs av utformningen av utvärderings- och gransk- ningsverksamheten. Vägtrafikinspektionen bemannas med i storleksordningen 20–30 personer. Det kan inte nog upprepas att det är systemutfor- marna som har ett gemensamt ansvar för säkerhetsproblemen i vägtransportsystemet i samspel med trafikanterna. Utredningen förespråkar en process som förutsätter att systemutformarna aktivt tar sitt ansvar för trafiksäkerheten genom att respektive systemut- formare integrera trafiksäkerhetsaspekterna i kvalitet- och led- ningssystem. Vägtrafikinspektionens uppgifter är därför att: bedriva generell och specifik utvärderings- och gransknings- verksamhetoch skapa en dialog med systemutformarna, verka för att systemutformarna genomför olycksutredningar med hög kvalitet och fattar beslut om adekvata och verknings- fulla åtgärder, utforma regler för kvalitetssäkringssystem för trafiksäkerhet, initiera viss forskning- och utvecklingsverksamhet som har anknytning till inspektionens roll som fristående granskare och utvärderare. Enligt utredningen är det viktigt att Vägtrafikinspektionens arbets- uppgifter avgränsas tydligt till de ovanstående beskriva uppgif- terna. Risken är annars att inspektionen får fler och fler uppgifter och att gränsen mot systemutformarnas operativa verksamhet suddas ut. Särskilt kritiskt är detta i förhållande till sektorsansvar. Överväganden och förslag 127 Själva dimensioneringen av Vägtrafikinspektionen avgörs framför allt av hur utvärderings- och granskningsverksamheten kommer att utformas. Med hänsyn till antalet potentiella till- synsobjekt, deras kompetensmässiga sammansättning och deras geografiska spridning skulle det kunna vara motiverat att tilldela Vägtrafikinspektionen betydande resurser. Utredningen är dock av uppfattningen att en effektiv utvärdering- och granskningsverk- samhet kan bedrivas med relativt begränsade resurser. Förutsätt- ningen för detta är att personalen har en hög och allsidig kompe- tens och att verksamheten bedrivs öppet och i dialog med systemutformarna och i samverkan med andra tillsynsmyndigheter samt att möjligheten att anlita både nationella och internationella experter utnyttjas. Vägtransportsystemet är viktigt för samhället i sin helhet och systemutformarna omsätter miljardbelopp . För att kunna påverka systemutformarnas ansvarstagande för säkerheten måste inspektionen på varje viktigt område kompetensmässigt kunna svara upp mot kompetensen hos systemutformarna. Vägtrafikin- spektionen måste uppfattas som en kompetent aktör som man gärna lyssnar till och vill ha en kvalificerad dialog med. Samver- kan med andra tillsynsmyndigheter både när det gäller metodfrå- gor och den konkreta tillsynsverksamheten är också viktig för att kunna bedriva en effektiv utvärderings- och granskningsverksam- het. är ett litet land, och det finns inte så många som har den kompetens och det intresse som krävs för de uppgifter som har skisserats för inspektionen. Det måste därför finnas möjlighe- ter för inspektionen att anlita både nationella och internationella experter under såväl kortare som . Sammantaget finner vi det inte motiverat att bygga upp en stor organisation. Ett skäl är den påtagliga risken för att en stor inspektion intervenerar så starkt att den själv blir en systemutfor- mare. Ett annat är svårigheten att rekrytera specialister i sådan omfattning de skulle kunna bemanna en stor myndighet. Ett tredje skäl är att det inte är bevisat att en större personalkader ger mot- svarande bättre resultat. 128 Överväganden och förslag Mot denna bakgrund föreslås Vägtrafikinspektionen bemannas med i storleksordningen 20–30 personer. Utredningens förslag: Vägtrafikinspektionen skall ha kontor i , , , och . Ledningen för inspektionen lokaliseras till . Vägtrafikinspektionen bör vara en myndighet som utnyttjar den moderna teknikens alla möjligheter och skapar ett effektivt nät- verksorienterat arbetssätt med en geografisk spridning och en gemensam målsättning. Ett nätverksorienterat arbetssätt ökar möj- ligheterna att kunna rekrytera personal med hög och allsidig kom- petens, skapa goda kontakter med högskola och universitet och ger möjlighet att relativt enkelt möta systemutformarna där de befin- ner sig. Utredningen föreslår därför att Vägtrafikinspektionen skall ha kontor i , , , och . För- utom huvudkontoret bör kontoren bemannas med i storleksord- ningen 4–5 personer på varje ställe. Stockholmskontoret bör utgöra nod i nätverksorganisationen och ledningen för inspektionen föreslås lokaliseras dit. Därigenom möjliggörs goda kontakter med övriga kontor och många av de viktigaste systemutformarna. Stockholmskontoret föreslås beman- nas med ca 9–10 personer. Om andra skäl talar för en alternativ lokalisering av ledningen ser dock utredningen inget absolut hin- der i detta. En tänkbar organisationsmodell är att de olika kontoren ansva- rar för olika kompetensområden. kontoret i kunna vara inriktat på fordon och skydds- system. Bilindustrin t.ex. och , finns i regi- onen samt forskning på området. kontoret i kunna vara inriktat på teknik och lösningar som hastighetsanpassningssystem, tätortsproblematik. (Viktig sam- arbetspartner: ). Överväganden och förslag 129 kontoret i kunna vara inriktat på infrastruktur, trans- portindustri, trafikpsykologi. (Viktiga samarbetspartners: Hög- skolan /, VTI). kontoret i kunna vara inriktat på trafikmedicin och ska- dedata samt utvärderingsmetodik. (Viktig samarbetspartner: , ). kontoret i kunna vara inriktat på planering och utvärdering på övergripande systemnivå. Viktiga samarbets- partners: och , samt KTH, departementet, flera centralorganisationer samt myndigheter. Ovanstående skall enbart ses som ett exempel på hur man kan resonera kring de olika kontorens uppgifter och kompetensprofil och inte som något som utredningen föreslår. Utredningens förslag: Vägtrafikinspektionen skall utgöra ett enrådighetsverk. Ett vetenskapligt råd skall inrättas och knytas till myndigheten. Utredningen har också övervägt hur ledningsfunktionen bör orga- niseras i den framtida Vägtrafikinspektionen. Mot bakgrund av de arbetsuppgifter och den storlek på inspektionen som utredningen föreslår har utredningen kommit fram till att det lämpligaste är att välja ett enrådighetssystem. Det vill säga myndighetschefen bär ensam ansvaret för verksamheten. Dessutom bör ett vetenskapligt råd inrättas och knytas till myndigheten. Representanterna i rådet utses av myndighetschefen efter förslag från systemutformarna. De kan med fördel rekryteras både nationellt och internationellt. Rådets huvudsakliga uppgift skall vara att utvärdera myndighetens arbetssätt och resultat. 130 Överväganden och förslag Utredningens bedömning: Vägtrafikinspektionens arbetssätt skall präglas av systematik och vetenskaplighet. Följande avsnitt är ett försök att konkretisera och exemplifiera hur inspektionen bör arbeta operativt. I tidigare avsnitt har vi presente- rat ett förslag om hur olycksundersökningar bör bedrivas och inspektionens roll i detta. Nedan följer en beskrivning av hur den mer generella gransknings- och utvärderingsverksamheten kan tänkas kan bedrivas. En generell gransknings- och utvärderingsverksamhet De objekt som skall granskas är otaliga. Därför kommer det inte vara möjligt att granska alla systemutformare utan en analys måste göras över vilka aktörer och processer som vid en förändring kan ge störst bidrag till ett säkrare vägtransportsystem. I valet av olika granskningsobjekt måste inspektionen användas sig av olika uppföljningar, olycksutredningar, trafikskadestatistik, enskilda anmälningar, tidigare granskningar och övrig kunskap som har betydelse. Valet av granskningsobjekt är en central upp- gift som ska ske i nära samverkan med både systemutformarna och andra tillsynsmyndigheter. Granskningsobjekten kan vara av både specifik karaktär, som exempelvis ett enskilt företags betydelse för säkerheten och mer generell, som exempelvis en analys av bristande måluppfyllelse där flera aktörer är involverade. En öppen process i valet av tillsynsobjekt är viktig eftersom detta kan medföra att de potentiella granskningsobjekten redan i urvalsprocessen känner sig manade att se över sin verksamhet. Analysen kan sedan ligga till grund för den verksamhetsplanering som skall ske . Överväganden och förslag 131 Själva granskningen kan genomföras; 2.av forskare, konsulter 3.av utbildade revisorer hos systemutformarna 4.i samverkan med andra tillsynsmyndigheter Valet av granskare beror naturligtvis på tillsynsobjektets karaktär. Granskningar av generella tillsynsobjekt som måluppfyllelse etc. kan läggas ut som uppdrag till olika forskningsinstitutioner för att få en djup och bredd i granskningen. Återrapporteringen är också beroende av det granskande till- synsobjektets karaktär. skall dock inspektionen rapportera generellt om utvecklingen av vägtransportsystemet och dess bety- delse för trafikskadeutvecklingen och de granskningar som har gjorts . En sådan rapportering riktas till regeringen, sys- temutformare, massmedia och andra som har ett intresse för den generella utvecklingen. Om granskningen avser något mer konkret tillsynsobjekt handlar återrapporteringen mer om en dialog och förhandling med berörd ansvarig systemutformare. Inspektionen skall kunna ställa krav på att de berörda systemutformarna pre- senterar egna förslag på hur de tänker åtgärda potentiella och reella säkerhetsproblem. Dessa förslag kan sedan i sin tur utgöra framtida tillsynsobjekt. Inom loppet av 3–bör inspektionens arbete kunna komma igång på allvar, både när det gäller olycksundersökningar och den generella tillsynen. För att ytterligare illustrera ett tänkbart arbetssätt för inspektionen har fyra aktuella exempel på säkerhetsproblem valts ut som illust- rationsobjekt. Beskrivningen är av naturliga skäl inte på något sätt uttömmande. De två första exemplen hanterar ett arbetssätt utifrån de specifika olycksundersökningarna, de andra två utgår från en generell granskning- och utvärderingsverksamhet. 132 Överväganden och förslag Exempel 1: Trafikolyckan i En fyra månaders baby dog i en trafikolycka i allé, söder om . Babyn satt oskyddad i en taxi, som blev påkörd av en personbil. Babyn slungades in i framstolen och dog. Inspektionen tar efter larm som skall vara huvud- ansvarig för utredningen. med utredarnas förslag till beslut samt till Vägtrafik- nen om sitt ställningsta- upp sina åtgärder. process och resultat. Överväganden och förslag 133 Exempel 2: Upprepad plankorsningsolycka En person omkom vid en kollision mellan en personbil och ett timmertåg. Olyckan inträffade i nära , på samma ställe där en annan dödsolycka inträffade så sent som . Kvinnan som körde bilen hade sin sexårige son med. De kolliderade med bilens front mot sidan av timmer- tåget. Kvinnan slungades ur bilen och omkom medan barnet kla- rade sig och kunde själv ta sig ur vraket. Inspektionen tar efter larm initiativ till en olycksut- redning , samt utser den ifråga om samordning av region, trafikutövare på järnväg utreder olyckan. Rapport till regeringen. Bedömning av kvalitet. med utredarnas förslag till beslut samt till Vägtrafik- inspektionen och till Järn- 134 Överväganden och förslag tionen om sitt ställnings- tagande och efter begäran och i förekommande fall processen i enlighet med upp sina åtgärder. process och resultat. Exempel 3: Bristande uppfyllelsen av 2000-målet för trafiksäkerheten I det nationella trafiksäkerhetsprogrammet 1994 enades Vägver- ket, samt om att det operativa målet för säkerhetsarbetet skulle vara att får högst 400 dödas och 3 700 skadas svårt. Att antalet dödade inte fick överstiga 400 och antalet polisrapporterade svårt skadade inte överstiga 3 2000, ansågs då vara ett fullt realistiskt mål. samlade resurser stod till förfogande och antalet dödade hade minskat till 1994. I regeringens regleringsbrev för åren 1998, 1999 samt 2000 framgår att verksamhets- målet för trafiksäkerhetsarbete är att skall antalet dödade i vägtrafiken understiga 40023 och antalet polis- rapporterade svårt skadade skall understiga 3 700. I regleringsbre- vet för för framgår samma mål. Målet för kommer med största sannolikt inte att nås. 22I siffran ingår inte de som har dött av annan orsak än trafikolyckor. 23I den siffran ingår inte de som har dött av annan orsak är trafikolyckor. Överväganden och förslag 135 Enligt VTI:s prognosmodell kommer antalet dödade att uppgå till ca 50024 personer . eller genom eget initiativ och polisen och andra deltar aktivt i utvärder- utvärdering av mål, pro- ingen som en del i en cesser och åtgärder samt form av organisation, förslag till åtgärder över- lämnas till respektive an- svarig ledning för beslut. till utredarnas förslag och Rapport till regeringen. upp sina åtgärder. 24 I siffran ingår inte de som har dött av annan orsak än trafikolyckor och förutsätter en trafikökning för . 136 Överväganden och förslag Exempel 4: Hastighetsöverträdelser på viss typ av vägsträcka En lokal har klagat på allt för höga hastig- heter på en väg som korsas av oskyddade trafikanter och berörda systemutformare har inte vidtagit några åtgärder. Vägen trafikeras till stor del av tung trafik anmälan initiativ till en företag utreder och disk- matiken efter vägen och lämnar förslag till åtgär- och till sina respektive förslag och beslutar om fulla åtgärder för att i fråga om åtgärdspro- Rapport till regeringen. upp sina åtgärder. process och resultat. 9Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag syftar ytterst till att, om än , eliminera de dödsfall och allvarliga skador i vägtransportsystemet som en systemutformare kan förutse och förhindra. I vilken takt detta kommer att ske är dock svårt att uttala sig om. Det system vi före- slår liknar till stora delar de som gäller inom andra transportslag och arbetslivet. En hypotes skulle därför kunna vara att utveck- lingen minst följer den som har skett inom arbetslivet, det vill säga en halvering av antalet dödade . Den nya myndigheten, olycksundersökningarna och kvalitetssäk- ringen kommer att innebära direkta kostnader för staten, kommu- nerna och näringslivet. Den nya myndigheten kommer att kosta staten i storleksord- ningen 25–30 miljoner . Detta bedömer utredningen ryms inom de budgetramar som finns för utgiftsområdet.1 Tillkomsten av lagen, bildandet av myndigheten m.m. kan ses som en effektiv trafiksäkerhetsåtgärd som bör kunna konkurrera ut andra mindre effektiva trafiksäkerhetsåtgärder. Dessutom kommer dessa att kunna bidra till ett generellt effektivare trafiksäkerhetsarbete i 1 Utgiftsområde Kommunikationer, anslaget Väghållning och statsbidrag, delområde Förbättringar av miljö och trafiksäkerhet. 138 Konsekvenser av utredningens förslag staten och därigenom frigöra resurser som mer än väl täcker in statens kostnader för verksamheten. Kostnaden för olycksundersökningarna skall delas mellan de olika systemutformarna. De djupstudier av dödsolyckor som bedrivs av kostar ca 20 000 per olycka, det vill säga sammanlagt ca 10 miljoner . Vi förutsätter att lägger ner motsvarande resurser även . Härtill kommer nya kostnader i samma storleksordning som skall betalas av övriga systemutformare. Fördelat på alla systemutformare blir kostnaden för denna högre ambitionsnivå på olycksutredningarna begränsad. Kommunkollektivet kommer att belastas med ca , något som bör regleras i lämplig stat kommunförhandling. Systemutformarna kommer också att belastas med kostnader för att utveckla och eller integrera trafiksäkerheten i sina kvalitets- system. Att utveckla kvalitetssystem kan vara kostsamt, att integ- rera trafiksäkerhet i ett befintligt kvalitetssystem är däremot inte lika belastande. Utredningen bedömer att systemutformarna häri- genom belastas av kostnader om ca . Kostnaderna för utredningens förslag uppskattas till 50–. av dessa föreslås omfördelas inom statens budget för utgiftsområdet. (5+5) omfördelas från detta och regleras i stat- och kom- munförhandlingarna. Resterande 10–belastar näringslivet och vissa statliga myndigheter. 9.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommunerna har ett betydande ansvar för sina med- borgares liv och hälsa. De förslag som utredningen presenterar innebär därför egentligen ett förtydligande av vilket ansvars- tagande som förväntas av kommunerna när det gäller att förhindra dödsfall och allvarliga skadefall i trafiken. Konsekvenser av utredningens förslag 139 Förslagen kommer också innebära att kommunernas utveckling av vägtransportsystemet och dess betydelse för säkerheten kom- mer att utsättas för tillsyn. Utrednings förslagen har betydelse både för trafikbrottsligheten och annan brottslighet. Det kan finnas många orsaker till att människor gör sig skyl- diga till trafikbrott. De som medvetet bryter mot trafiklagstift- ningen, men i övrigt är laglydiga medborgare, och de som omed- vetet bryter mot trafikreglerna, kommer att uppvisa ett bättre beteende. Utredningens förslag utgår nämligen i större utsträckning från att dessa brott mot trafiklagstiftningen skall ses som ett uttryck för ett systemfel och där lösningen till stor del måste sökas bland väghållare, fordonstillverkare och den yrkes- mässiga trafiken. Genom att dessa aktörer vidtar åtgärder kommer tillfällena till brottslighet att minska. Det finns studier som tyder på att motorförare som är inbland- ade i trafikolyckor har en generellt högre brottsbelastning än jäm- förbara olycksfria förare. Även om samhället lyckas minska tra- fikbrottsligheten radikalt kommer de som ändå fortsätter att begå trafikbrott att utmärka sig i systemet. Troligtvis begår dessa indi- vider också brott i andra sektorer av samhället. Bättre förutsätt- ningar för en effektivare trafikövervakning bidrar också till en effektivare övervakning av andra brott och därmed till en minsk- ning av den generella brottsligheten. En systemutformares skyldighet att genomföra olycksundersök- ningar och beakta säkerheten i verksamheten gäller också för små- företagen. Därmed kommer förslagen att också få ekonomiska konsekvenser för dessa i relation till deras verksamhet. 140 Konsekvenser av utredningens förslag 9.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Trafiksäkerhet är ett område där det råder betydande skillnader mellan män och kvinnor. Av de 531 polisrapporterade dödsolyck- orna är 410 män och 121 kvinnor. I absoluta tal dödas således fler män än kvinnor men med utgångspunkt från riskerna har kvinnor en något högre skaderisk än män. Detta kan förklaras framför allt i skillnader i exponering.