sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare krävs tydliga instruktioner, uppföljning av givna förordnanden samt ingripande om någon inte fullgör sina upp- gifter tillfredsställande. Det nu pågående förändringsarbetet i dom- stolarna innefattar en utvidgning av möjligheterna att delegera arbets- uppgifter till annan personal som beredningsjurister, domstolssekrete- rare eller notarier (se skr. 1999/2000:106 s. 21 f.). Utvidgade delege- ringsmöjligheter ställer givetvis än större krav på domstolschefen i dessa avseenden. Förhållandena kan i vissa fall vara sådana att dom- stolschefen bör ta tillbaka delegationen. Domstolschefen har ett ansvar för att han eller hon själv och med- arbetarna har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. I domstolschefens ansvar ligger att se till att det skapas utrymme för kompetensutveck- ling, såväl i form av självstudier som mer organiserad fortbildning i annan form. Möjlighet till kompetensutveckling är inte endast en rättig- het och förmån för domare och övriga anställda. Alla anställda, inte minst domarna, har en skyldighet att genomgå nödvändig vidareutbild- ning för att bibehålla och utveckla sin kompetens. Som representant för arbetsgivaren är det domstolschefen som kan besluta om erforderlig utbildning. Kommittén anser inte att domarna i detta avseende intar någon särställning i förhållande till övriga an- ställda. Enligt kommitténs mening har således domstolschefen ytterst möjlighet att beordra även en domare att genomgå nödvändig fortbild- ning. Det är dock självklart att samförståndslösningar bör försöka nås i första hand och att den enskildes önskemål i fråga om tidpunkter och annat i största möjliga utsträckning bör tillgodoses. Värdet av be- ordrade fortbildningar som genomgås trots den enskildes uttryckliga motstånd kan givetvis ifrågasättas. Den vanligaste förklaringen till att domare inte deltar i erbjuden ut- bildning torde vara att arbetsbelastningen är för hög och att det därför inte finns utrymme för att vara frånvarande från arbetet under utbild- ningstiden. Detta bekräftas av bl.a. svaren i den enkätundersökning som kommittén har låtit utföra. Arbetsbelastningen är i viss utsträckning en resursfråga, men kommittén menar att detta även är en fråga om planering. Framförhållning och möjlighet till planering är viktigt i sammanhanget. DV:s nya utbildningsprogram utgör enligt kommittén ett steg i rätt riktning. Härigenom har kompetensutvecklingen i domstolarna getts ökad prioritet och fått en fastare struktur. Genom att utbildningen är generell och riktar sig till alla domare blir det inte lika känsligt från självständighetssynpunkt för domstolschefen att uppmana någon att delta. Obligatoriska utbildningsinslag för domare kan emellertid bli känsliga från självständighetssynpunkt när det gäller frågor som rör t.ex. vad utbildningen innehåller och vem som beslutar om den. Man bör inte blunda för att det här finns en risk för att en domare kan anse sig utsatt för otillbörlig påverkan. Redan misstanken härom bör undvi- kas. Kommittén menar att det är av stor vikt att domarna kan föra fram synpunkter på utbildningen och att dessa tas till vara och respekteras. Genom det nybildade utbildningsrådet, i vilket ingår bl.a. chefsdomare samt företrädare för och de fackliga organisa- tionerna, har domarnas möjlighet att påverka utbildningsutbudet stärkts. Detta är enligt kommitténs mening en angelägen och viktig förändring. En annan situation som kan uppstå när det gäller utbildning för domare och som kan vara känslig från självständighetssynpunkt gäller det förhållandet att domstolschefen genom att sända en domare på ut- bildning i praktiken skiljer domaren från handläggningen av ett mål. Det får givetvis aldrig förekomma sådana förtäckta överväganden från domstolschefens sida. All tilldelning och omfördelning av mål skall, som tidigare anförts, ske på sakliga grunder. En domare som miss- tänker att dylika överväganden förelegat från domstolschefens sida har inte endast en rätt utan även en skyldighet att reagera. Beslutsformer i administrativa ledningsfrågor Kommitténs förslag: Av hänsyn till domarnas självständiga ställ- ning bör vissa i författning särskilt angivna administrativa lednings- beslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domarkollegium i domstolen. I övrigt bör domstols- chefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. Utformningen av det domar- kollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera besluts- befogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen till- lämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums besluts- befogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa dom- stolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kom- mittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i sam- verkan med all personal. Kommittén understödjer härvid det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av MBL och skapa nya samverkansformer. Ledningsfunktionen i domstolarna kan utformas på olika sätt. Det finns i princip två renodlade ledningsformer när det gäller kollegialitet eller vad som brukar benämnas enrådighet; antingen ges det kollegiala beslutsorganet reella befogenheter och reellt ansvar fullt ut eller läggs befogenheter och ansvar hos chefen. Det finns också mellanformer med olika uppdelning av befogenheter och ansvar. Från ledningssynpunkt brukar anges att det är bra om ansvar och befogenheter korresponderar och att splittrade ansvarsbilder bör undvikas. Benämningen enrådighet för lätt tanken till en despotisk ledare som ensam fattar beslut utan att ta råd ifrån eller förankra besluten hos övriga berörda. Att den formella beslutsbefogenheten ligger hos chefen behöver emellertid inte betyda att denne inte inför beslut samråder med och förankrar dessa bland medarbetarna. När be- greppet enrådighet används i det följande avses således inte en viss be- redningsform eller frånvaron av beredningsform, utan endast att det formella beslutsfattandet inte sker i kollegial form. Kommittén vill i detta sammanhang allmänt framhålla vikten av samverkan och goda beredningsformer i ledningsrelaterade frågor. Detta är en viktig del av det goda ledarskapet. Ju mer delaktighet som på detta sätt skapas, desto mindre viktiga blir formfrågorna kring det formella beslutsfattandet. En större grad av enrådighet fordrar med andra ord ett stort engagemang från domstolschefens sida att skapa goda beredningsformer och strukturer för diskussion med såväl domare som annan personal. Samverkansformerna bör vara flexibla och knyta an till de förutsättningar som finns i respektive domstol. Kommittén understödjer härvid det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att ut- veckla tillämpningen av MBL och skapa nya samverkansformer. används i svensk domstolsorganisation ett beslutsorgan med en domarkollegial sammansättning. Man kan dock tänka sig att även företrädare för den icke dömande personalen i domstolen ingår i ett kollegialt beslutsorgan. En sådan ordning liknar den som tidigare gällde då personalföreträdare hade viss beslutanderätt i domstolarnas kollegium. Denna ordning frångicks med hänvisning till bl.a. medbe- stämmandereformen och de anställdas medinflytande enligt MBL. Kommittén anser att övervägande skäl talar för att dessa personalkate- goriers delaktighet i beslutsfattandet även fortsättningsvis bör ske genom medbestämmande och/eller personalrepresentation och inte genom ledamotskap i beslutsorgan. I detta sammanhang bör framhållas att det tidigare mer förhandlingsinriktade medbestämmandet, som nämnts, är på väg att utvecklas mot samverkan och informell del- aktighet. Enligt samverkansavtalet är det tänkt att det ensidiga besluts- fattandet efter traditionella förhandlingar skall ge vika för en mer flexibel samverkansprocess där god information, öppen stämning och konstruktiva diskussioner leder till de anställdas aktiva medverkan både före förslag och efter beslut. En kollegial ledning kan också tillföras olika former av externt in- flytande. Det kan handla om sakkunskap i form av yrkesmässig expert- kunskap, särskild intresserepresentation eller medborgerligt omdöme. Lekmannastyrelse med medborgarrepresentation vid sidan av myndig- hetschefen är en vanlig ledningsform inom den statliga förvaltningen. En sådan ordning präglas av tanken att de som berörs av verksamheten direkt bör medverka i styrprocesserna. Värden som demokratisk insyn och medborgerlig förankring framhålls. Behovet av denna form av medborgarinflytande är särskilt starkt inom verksamheter som är demokratiskt känsliga, dvs. där myndigheternas verksamhet och åt- gärder innebär ingrepp i den enskilde medborgarens frihet eller ekono- miska situation (se bl.a. i SOU 1985:40 s. 128). Ett externt inflytande grundat på allmänt medborgerligt om- döme inom sådana verksamheter brukar ses som en styrka; det bidrar till en bättre verksamhet och framför allt skapar det förtroende hos all- mänheten för de statliga verksamheter som är av tvingande natur. Domstolarnas verksamhet intar genom det konstitutionella kravet på oavhängighet en särställning i förhållande till övrig statlig verksamhet. Även för domstolarnas verksamhet kan det emellertid anföras skäl som talar för någon form av medborgerligt inflytande i ledningsorganet. Medborgarinflytande är också på detta sätt tillgodosett i DV:s ledning. I domstolarnas rättskipande verksamhet utgör nämndemannainstitutet en garanti för medborgarinflytande och medborgerlig insyn. Att nämndemän deltar i domstolarnas avgöranden har ansetts viktigt för att tillförsäkra att avgörandena ligger i linje med den allmänna rättsuppfattningen i samhället och för att bidra till att medborgarnas förtroende för rättskipningen upprätthålls. Kommittén anser inte att det är befogat att ha medborgarinflytande eller annat externt inflytande utöver det nämnda i varje enskild domstol. Genom organisationsreform vid av- skaffades de kollegiala beslutsorganen och beslutsbefogenheterna fördes över till lagmannen. En av anledningarna till reformen var problem i domstolens ledningsfunktion. Beslutsstrukturen med kollegium ansågs försvåra genomförandet av förändringar som behöv- des. För att kunna ta tillvara de samlade resurserna vid tingsrätten och se till att de samverkade på ett fruktbart sätt sågs det som nödvändigt att den centrala ledningen fick vittgående beslutsbefogenheter och en uppbyggnad som främjade ett snabbt beslutsfattande. Ytterligare ett skäl till överförandet av befogenheter från plenum respektive kollegium var att man ville skapa en ordning där domstolschefens ledningsansvar korresponderade med dennes beslutsbefogenheter. Det kan hävdas att regeringen genom beslutet om tings- rätts organisationsreform får anses ha tagit ställning i frågan om det finns några konstitutionella eller i övrigt principiella hinder mot en- rådighet som styrelseform i domstolarna samt därvid besvarat denna Kommittén har emellertid inte tolkat beslutet avseende på detta sätt. Något uttryckligt ställningstagande i frågan har i vart fall inte redovisats. Kommittén anser att denna fråga bör vara föremål för särskilda överväganden i kommitténs arbete. I de internationella dokument som behandlar domstolarnas och domarnas ställning finns inte mycket nämnt om den interna dom- stolsledningen och domstolschefens förhållande till de enskilda domarna. Dokumenten förefaller inte i första hand ta sikte på dessa förhållanden, utan mer på domstolarnas förhållande till en extern admi- nistration, företrädesvis representerad av den verkställande makten. rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll innehåller vissa bestämmelser som avser fördelningen av mål eller ärenden och därmed i viss mån den interna administrativa ord- ningen i domstolarna. Det anges i rekommendationen att fördelningen bör ske slumpvis efter lottdragning eller i ett liknande system. Av den utförligare kommentaren framgår att det inte handlar så mycket om vilket system för fördelning av mål som används, utan det viktiga är att fördelningen inte styrs av obehöriga hänsyn eller parters intressen. Det anges att det i vissa länder är accepterat att t.ex. domstolschefen beslutar om målens eller ärendenas fördelning. När det gäller omför- delning av mål eller ärenden anges i rekommendationen att det endast får ske om godtagbara skäl föreligger och att sådana skäl skall anges i lag. Vidare anger rekommendationen att ett omfördelningsbeslut skall fattas av en myndighet som åtnjuter samma självständighet som domarna. I FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary slås fast att fördelningen av mål är en intern domstolsadministrativ fråga. Den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning ger varje domare som anser sin självständighet hotad rätt att överklaga till ett oberoende organ med makt att vidta sanktioner. I kommentaren an- ges att rätten att överklaga är en nödvändig säkerhetsåtgärd eftersom det är otillräckligt att fastställa principer för att skydda domarna om det inte därtill även inrättas mekanismer som garanterar dessa principers tillämpning i praktiken. Vidare anges att ingripande av ett oberoende organ före varje beslut om domarnas ställning inte täcker alla möjliga situationer där domarens självständighet berörs och att det är väsentligt att möjliggöra för domarna att de på eget initiativ kan få till stånd en överprövning av det oberoende organet. I samma dokument anges att domare har rätt att genom sina representanter och professionella orga- nisationer delta i beslutsprocesser som rör administration och resurser i domstolarna. Det krävs inte att domarna är ansvariga för domstolsad- ministrationen, men de får inte ställas utanför möjlighet att påverka de administrativa besluten. The Charter of the Judge slår fast att domarens självstän- dighet även innefattar ett krav på självständighet från andra domare och administrationen i domstolarna. Vidare anges att administrationen av domstolarna måste organiseras på ett sådant sätt att den inte inkräktar på domarens självständighet och att endast objektiva och relevanta hän- syn tas. Detta skall säkras genom att domstolsadministrationen sköts av ett oberoende organ med reellt domarinflytande, såvida det inte genom fast och tydlig tradition garanteras på annat sätt. domarutredning hade i uppdrag att bl.a. belysa frågan om och i vilken utsträckning en administrativ styrning av verksamheten inom domstolsväsendet påverkar domarnas självständighet. I sina över- väganden kom utredningen fram till att domstolarna, liksom all annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning. Enligt utredningen borde de viktigaste frågorna avgöras i kollegiala former, medan det i övrigt borde vara chefsdomaren i domstolen som ansvarar för styrningen. Viktigare frågor som borde behandlas kollegialt var enligt utredningen principer och övergripande tillämp- ningsbeslut avseende tilldelning och omfördelning av mål. De flesta remissinstanser som yttrade sig i frågan instämde i utredningens över- väganden i denna del. Kommittén ansluter sig i stort till de överväganden som ut- redning gjorde. Som kommittén ser det utgör huvudargumentet för domarkollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden det konstitutionellt grundade skyddet för domarnas självständiga ställ- ning. Ur ett medborgarperspektiv är det av stor vikt att den enskilde domaren står fri från otillbörlig påverkan i den dömande verksamheten, såväl i förhållande till övriga statsmakter, parter och andra utomstå- ende, som internt inom domstolen i förhållande till domstolschefen och annan personal. Domarkollegialt beslutsfattande ger ett visst skydd för den enskilde domaren mot självsvåldiga och godtyckliga beslut av en domstolschef. I likhet med utredning anser inte heller kommittén att prin- cipen om domarnas självständighet kräver att allt administrativt beslutsfattande i domstolarna sker i ett domarkollegium. Det finns emellertid vissa administrativa ledningsbeslut som på ett särskilt sätt griper in i rättskipningen och som, självsvåldigt utnyttjade från domstolschefens sida, skulle kunna leda till en otillbörlig och rättsstridig påverkan på domarens dömande verksamhet. Riktlinjer och principer för tilldelning och omfördelning av mål samt för indelningen av domare faller under denna kategori av ledningsbeslut. Däremot självfallet inte enskilda tillämpningsfrågor såsom t.ex. omfördelning av ett mål. Även konstitutiva beslut såsom vikariatsförordnanden på ordinarie domaranställningar som domstolen själv beslutar om liksom anställning av fiskal eller assessor i överrätt är beslut där enrådighet inte bör gälla. I stället talar övervägande skäl för en domarkollegial beslutsform i dessa frågor. Kravet på självständighet talar således enligt kommitténs mening för att övergripande beslut avseende målens fördelning och indelningen av domare samt vissa förordnanden bör fattas av ett domarkollegialt beslutsorgan. I övrigt menar kommittén att beslutsbefogenheterna bör ligga hos domstolschefen. Det betyder att det är domstolschefen som bör vara beslutsfattare i bl.a. frågor som rör den ekonomiska förvalt- ningen såsom beslut och framställningar rörande domstolens budget, lokalfrågor och andra administrativa frågor. Det kan inte uteslutas att vissa av dessa frågor hamnar i en gråzon mellan de båda beslutsfor- merna. T.ex. kan en budgetfråga komma i beröring med indelnings- frågor i domstolen. Om ett beslut i en sådan fråga på detta sätt påverkar en fråga som skall vara föremål för kollegialt beslutsfattande gör dom- stolschefen givetvis klokt i att innan han eller hon fattar beslutet för- ankra detta hos de kollegor som senare skall delta i det kollegiala beslutet. Domstolschefen bör därutöver alltid ha möjlighet att hänskjuta frågor för avgörande i det domarkollegiala beslutsorganet. I detta sammanhang bör framhållas domarnas uppgift som leda- möter av det kollegiala beslutsorganet. Det domarkollegiala besluts- fattandet som skisserats har sin grund i principen om en oavhängig rättskipning. Det är således inte fråga om något arbetsrättsligt grundat inflytande från domarnas sida. Det är viktigt att domarna som leda- möter av det domarkollegiala beslutsorganet ser sin roll att värna oav- hängigheten inte ur ett domarperspektiv, utan snarare ur ett medborgar- perspektiv. Det är inte domarnas egenintressen som skall vara styrande i det kollegiala beslutsfattandet, utan insikten om vikten av en oav- hängig rättskipning och domstolarnas roll i samhället. En sådan blandform mellan enrådighet och kollegialitet som föreslås är inte helt problemfri. Det framhålls ofta i diskussioner kring myndigheternas ledningsformer att renodlade ledningsformer med tyd- liga ansvarsbilder där beslutsbefogenheter och ansvar ligger i samma hand, är att föredra (se bl.a. i SOU 1985:40, Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer i SOU 1993:58 och Förvaltningspolitiska kommissionen i SOU 1997:57). Å andra sidan måste diskussionen om domstolarnas ledningsfunktion, enligt kommitténs mening, ha sin utgångspunkt i domstolarnas verk- samhet och de särskilda förhållanden som gäller för denna. Det handlar här om att göra en intresseavvägning för att säkerställa både oav- hängighets- och effektivitetsaspekter genom en lämpligt avvägd beslutsordning just för domstolarna. I förhållande till den ordning som gäller syftar kommitténs förslag till att dels tydliggöra oavhängighetsaspekten, dels skapa ett effektivt beslutsfattande där färre administrativa ärenden i domstolarna är föremål för kollegialt beslutsfattande. En sådan ökad grad av en- rådighet för domstolschefen bidrar till att tydliggöra dennes roll och ansvar. Ett naturligt sätt att stärka ledningen är även att, som sker i vissa domstolar, inrätta en ledningsgrupp till stöd för domstolschefen. Kommittén understryker också vikten av att beslutsfattandet sker efter en bred beredningsprocess och med så stor förankring bland de an- ställda som möjligt. Det kan härvid vara naturligt för domstolschefen att använda de kollegiala organ som finns. Det kan också finnas skäl att finna nya former för samverkan. Som nämnts på- går ett arbete i domstolarna med att skapa nya och moderna former för aktiv samverkan mellan ledningen och de anställda. I de flesta av de domstolar som har kollegium har personal- företrädare närvaro- och yttranderätt vid kollegiesammanträden. Kommittén menar att det finns principiella skäl som talar mot denna ordning då det gäller de beslutsformer som skisserats. Det är rege- ringen som beslutar om personalföreträdarförordningens tillämplighet. Kommittén förordar att den här föreslagna kollegialiteten i besluts- fattandet inte utvidgar personalrepresentationen till de domstolar vid vilka den inte förekommer. Snarare förordas att steg tas i motsatt riktning, dvs. bort från denna ordning. Som framgått understryker kommittén vikten av att beslutsfattandet i administrativa ledningsfrågor sker efter en bred beredningsprocess och med så stor förankring bland de anställda som möjligt. De nya samverkansformer som utvecklas i domstolarna utgör en vidareutveckling av denna delaktighet. När det gäller det domarkollegiala beslutsorganens sammansättning finns det skäl som talar för att alla ordinarie domare bör delta. I större domstolar är detta emellertid förenat med avgörande praktiska svårig- heter. Risken är att ett sådant beslutsorgan i dessa domstolar reduceras till en symbolfunktion och att syftet med det kollegiala beslutsfattandet förfelas. I dessa domstolar bör i stället en representation av de ordinarie domarna ingå i det kollegiala beslutsorganet. Det bör således finnas viss flexibilitet i fråga om det domarkollegiala beslutsorganets storlek och sammansättning beroende på domstolarnas varierande förhållan- den. I de fall det blir fråga om att utse en representation ser kommittén inte anledning att, som i dagens kollegier, helt begränsa representatio- nen till domare i särskild chefsposition. Även andra ordinarie domare bör kunna delta. Övervägande skäl föreligger dock, enligt kommittén, för att det i kollegiet finns en majoritet av chefsdomare. Det praktiska förfarandet då de ordinarie domarna i plenum skall välja ledamöter till ett representativt kollegialt beslutsorgan kan följa den ordning som gällt i nuvarande system i domstolar med plenum och kollegium. Det torde vara vanligt med någon form av valberedning, exempelvis ledd av den eller de domare som är äldst i anställningen. På en valberedning bör åligga att se till att urvalet blir så representativt som möjligt. Enligt kommitténs uppfattning bör det domarkollegiala besluts- organets ställning ges sin utgångspunkt i en lagbestämmelse. Närmare bestämmelser kan sedan ges i instruktioner för domstolarna (se avsnitt 7.6). har sedan 1991 års organisationsreform inga domarkollegiala beslutsorgan, utan domstolen styrs helt genom en- rådighet. Kommittén har inte funnit några bärande skäl för att sär- behandla i nu anförda hänseenden. Kommittén anser således att det som anförts ovan bör vara tillämpligt även på . Särskilt om och Regeringsrätten I och Regeringsrätten har plenum och kollegium verkat vid sidan av varandra på ett sätt som inte har varit fallet i övriga domstolar.