sou · GOB314 · 2001-01-01 00:00:00 — 2 Det torde vara ett rimligt anta- gande att riksdagspartierna och enskilda riksdagsmän i stor utsträckning påverkades och tog intryck av denna samhällsdebatt. Allra tydligast framskymtar detta i en motion av m.fl. (mp) vid 1994/, där motionärerna inledningsvis a nknyter till en scen ur denna bok.3 behandling av ett visst ärende kan studeras via bland annat motioner, utskottsbetänkanden, interpellationer, debatter och be- slut i kammaren, osv. I detta kapitel har valt att främst spegla behandling av hemlöshet sådan den har kommit till uttryck i socialutskottets betänkanden. Redo- visningen gör därmed inte anspråk på att vara fullständig. Regeringens initiativ redovisas främst utifrån de förslag som återfinns i budgetpro- positionerna. Riktade propositioner som specifikt rör bostadsmarknaden belyses i kapitel 8. 1Boken ingick som en del i ett större projekt som initierats av sociala respektive vetenskapliga råd, och vars syfte var att följa upp och Maj- klassiska undersökning Den ofärdiga välfärden (1967). 2Stenberg m fl (1989), s 14. 31994/95:So241 ("Föreställ er ett fönsterlöst rum i en källarlokal" etc). 44 behandling av hemlösheten I en motion av m.fl. (fp) i samband med /91 (So217) anknöt motionärerna till ovannämnda tema om bo- stadslösa som en bortglömd grupp i välfärdssamhället. Med det glömda åsyftades de människor som mitt i vår välfärd lever i ofärd och som ser hur de stora gruppernas villkor förbättras medan de själva inte får den hjälp de behöver. En av de uppräknade grupperna var de bostadslösa vilka motionärerna ansåg ha ökat i samma takt som härbär- gen och mentalsjukhus slagit igen och bostadsbristen ökat. Många av de bostadslösa har varit patienter inom den psykiatriska vården, men blivit bostadslösa då vårdplatserna inom Psykiatrin mins- kat, framhölls det vidare. Mot denna bakgrund föreslog att det skulle skapas särskilda boendeformer för bostadslösa missbrukare och psykiatrins patienter. Partiet föreslog att regeringen skulle åter- komma med ett socialpolitiskt reformprogram för det glömda . hänvisade i sitt betänkande till att Psykiatriutred- ningen hade fått t illäggsdirektiv att bland annat över- väga åtgärder för att de psykiskt stördas livssituation i ökad omfattning skulle kunna präglas av gemenskap och delaktighet i samhällslivet, däribland med avseende på psykiskt långtidssjukas behov av boende och sysselsättning. Utskottsmajoriteten konkluderade att den social- demokratiska socialpolitiken redan nu i hög grad styrs av hänsyn till de utsatta och svaga grupper som värnar om i sin motion. 4 Utskottet avstyrkte därför motionen. I anslutning till 1991/motionerade m.fl. (mp) om unga bostadslösa. Motionärerna yrkade att regeringen skulle genomföra en analys om bostadsbehovet hos dessa ungdomar och att åtgärder vidtas för att skapa små, billiga bostäder samt ge natt- härbärge för de akut bostadslösa ungdomarna. Utskottet uttalade för sin del att det rådande förhållandet med många bostadslösa i samhället är oacceptabelt som man ansåg att det i första hand (är) kom- munernas uppgift att se till att människor har ett ordnat boende och uppmanade kommunerna att ägna denna fråga stor uppmärksamhet 5. Vidare noterade socialtutskottet att den nya regeringen i sin regerings- förklaring hade uttalat att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall ha möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris. 6 Mot denna samlade bakgrund avstyrktes Schörlings m. fl. 41990/91:SoU12, s 43. 51991/92:SoU2, s 19. 6Prot 1991/92:6, 1991–10–04, § 4. behandling av hemlösheten 45 Vid 1992/behandlades två motioner om hemlöshet från och ny demokrati (So1991/92:213 och 1991/92:So276). I motion (m.fl.) påpekades, att det fanns ett stort behov av forskning om bland annat orsakerna till hemlöshet och varför antalet hemlösa ökade. Motionärerna noterade att det inom många andra områden bedrivs en livaktig forskning, men för de hemlösa saknas alla analyser och förslag till åtgärder. 7 I avvaktan på en varaktig lösning menade m.fl. att ytterligare resurser borde anslås till åtgärder för de hemlösa, i första hand i , och . I motionen från Bo G Jenevall m.fl. (nyd) föreslog motionärerna, att med tanke på att det fanns många gamla passagerarfartyg på marknaden som kunde köpas för i stort sett skrotpris, skulle dessa fartyg kunna bli något av ett hem för dessa människor. För att låta sig informeras om hemlösheten i hade soci- alutskottet gjort ett gemensamt besök hos Socialförvalt- ningen respektive i – ett besök som många av ledamöterna återkom till när utskottets betänkande debatterades i kammaren . Jag tror att detta studiebesök påverkade mina utskottskamrater, så att vi har ett enigt betän- kande, förklarade () i debatten. 9 ansåg i sitt betänkande , att det var angeläget att göra en rikstäckande kartläggning av hemlösheten, eftersom uppgifterna om antalet bostadslösa/hemlösa/uteliggare baserades på äldre undersök- ningar.10 Kartläggningen bör omfatta såväl personer som i princip tvingas ordna en tillfällig bostad som rena uteliggare, framhöll utskottet. föreställning om vad som personifierar en hemlös präglades alltså av den gängse bilden av den hemlöse, dvs. en utslagen individ som antingen var uteliggare eller som tvingades uppsöka natthärbärgen. Vidare framhöll utskottet, att det var angeläget att använda en en- hetlig terminologi med tanke på att begreppen bostadslös, hemlös och uteliggare ibland används synonymt och ibland gavs olika innebörd. Men utskottet ansåg också att det var viktigt att kartlägga de bakomliggande orsakerna till hemlöshet, och även uppmärksamma vissa utsatta grupper av hemlösa (psykiskt störda, missbrukare, kvinnor). Slutligen ansåg utskottet att kartläggningen borde innefatta frivilligorganisationernas insatser på detta område. gick på utskottets linje, vilket ledde till att regeringen gav i uppdrag att genomföra den första 71991/92:So213, s 11. 81991/92:So276, s 12. 9Riksdagens protokoll 1992/93:36, 1992–12–02 § 24, s 37. 101992/93:SoU5, s 8. 46 behandling av hemlösheten nationella kartläggningen av hemlöshet och antalet hemlösa (se vidare kapitel 4). Dessa två motioner innehöll relativt få yrkanden, men trots detta valde socialutskottet att avge ett särskild betänkande som enbart hand- lade om hemlösas/bostadslösas situation. 11 Detta var och är en unik åtgärd, och visar den ökade betydelse som utskottet fäste vid hemlös- hetsproblematiken och hemlösas/bostadslösas situation. I en motion av m.fl. (mp) vid 1994/hemställde motionärerna om en analys av behovet av insatser för hemlösas boende, och att skulle anvisa för att möjliggöra statligt delägarskap i hus för hemlösa, främst i storstäderna. Motionärerna ansåg att en samlad analys borde göras när det gällde den ökande utslagningens mekanismer och orsaker, vilken sedan kunde ligga till grund för mer omfattande socialpolitiska åtgärder. Vidare yrkade motionärerna att en plan borde upprättas för samarbete mellan stat, landsting och kommuner.12 I betänkandet hänvisade socialutskottet till och Bo- verkets publicerade rapport bostadslösas situation i , vilken innehöll den kartläggning som motionärerna efterlyste. Utskottet underströk vikten av att kommunerna kontinuerligt ägnade de hemlösas problem stor uppmärksamhet och att insatserna blir så effektiva som möjligt, som man utgick från att och länsstyrelserna inom ramen för sitt tillsynsansvar kontinuerligt följde verksamheten.13 Utskottet avstyrkte därför motionen. I två motioner från i anslutning till 1996/(So612 och So807) yrkade man att för borde anvisa under ett särskilt anslag för bidrag till projekt för hemlösa, och att ytterligare borde avsättas under de två följande budgetåren. I m.fl. motion (mp) uppmärksammade motionärerna inledningsvis det ökade antalet vräkningar som verkställts och ansåg att dessa hade ökat i takt med nedskärningarna inom socialförsäkringarna, den allt större arbetslösheten, och svårigheten att få socialbidrag vilket medfört att de hemlösa anonyma vandrarna, som letar i soptunnor och runt öltält och festplatser blir en allt vanligare syn både i storstäderna och i lands- 11Socialutskottets betänkande 1992/93:SoU5, De bostadslösas situation. 121994/95:So241. 131994/95:SoU15, s 88. behandling av hemlösheten 47 14 Motionärerna återkom med i princip samma yrkanden som man hade framfört vid tidigare tillfällen, bland annat vid 1994/(se ovan). Därutöver ansåg motionärerna att borde avsättas för bidrag vid ombyggnader av bostäder för hemlösa och att en noggrann uppskattning av antalet hemlösa borde göras. I m.fl. motion (So807) yrkades att riks- dagen för skulle anvisa 10 m iljoner kronor under ett särskilt anslag för bidrag till projekt för hemlösa. I sitt yttrande över motionerna upprepade utskottet vad man hade uttalat /95.15 Motionerna avstyrktes därför av socialutskottet. beslöt regeringen att ur Allmänna arvsf onden av- sätta totalt för att utveckla och pröva modeller för olika former av stöd och boende för personer med psykiska funktionshinder. 16 De medel som avsatts för alternativa stöd- och boendeformer är med andra ord uttryckligen destinerade till gr uppen psykiskt funktionshindrade. Dessa projektmedel tar inte exklusivt sikte på människor som är hemlösa eller riskerar att bli det, men de tilltagande larmrapporterna om den förmodade kopplingen mellan psykisk störning och hemlöshet har förmodligen varit en starkt bidragande orsak till regeringens ställningstagande. I olika undersökningar har framkommit att psykiskt funktionshindrade blir allt vanligare bland de hemlösa, heter det exempelvis i inledningen av nämnda regeringsprotokoll. Regeringens beslut avser alltså att pröva alternativa modeller för stöd- och boendeformer för psykiskt funktionshindrade i allmänhet , även om beslutet motiverades med att det förelåg en förhöjd risk för denna grupp av människor att bli hemlösa. I samband med socialutskottets behandling av rege- ringens budgetproposition , hade m iljöpartiet lagt fram två motioner med anknytning till hemlöshet. I den ena av m.fl. (1997/98:So804) yrkades att skulle anvisa till ett nytt anslag – bidrag till projekt för hemlösa. Motionärerna ansåg att de hemlösa hade kommit i skymundan i samband med kommunernas och landstingens förebyggande arbete. I syfte att förmå kommuner och landsting att samverka kring utvecklandet av boende- former, behandling m.m. för hemlösa borde statliga projektmedel ställas till förfogande. I den andra motionen ( 1997/98:So611) av m.fl. yrkades att skulle anslås som delfinansiering av ombyggnad av lämpliga lokaler till härbärgen eller dagcentrum. var dock inte berett att ställa sig bakom 141996/97:So612, s 1. 151996/97:SoU1, s 70-71. 16Regeringsprotokoll 20/3 1997. 48 behandling av hemlösheten dessa yrkanden, utan den underliggande meningen var att berörda myndigheter avsatte tillräckligt med resurser för att komma till rätta med hemlösheten. Under den allmänna motionstiden vid samma (1997/98) väcktes också motioner som rörde hemlöshet. I en motion (So611) av m.fl. (mp) yrkades att hos regeringen skulle föranstalta om en utredning av antalet hemlösa och att den uppsökande verksamheten för hemlösa skulle utökas. Åtgärder måste enligt motionärerna vidtas för att hjälpa hemlösa till ett värdigt liv. Man ansåg att en god början är uppsökande arbete och erbjudande om en säng, dusch och mat. 18 I en motion (So651) av () yrkades att till regeringen skulle tillkännage vikten av att tillsätta ett psykologiskt hjälpteam med särskilda kunskaper om sexuella övergrepp och incest och knyta dessa till den uppsökande verksamheten bland hemlösa. () anförde i en motion (So616), att oberoende av ansvar för kommunens hemlösa var det angeläget att staten följde utvecklingen i och i samarbete med var beredd att hitta nya former som kunde leda till att situationen förbättrades. I sitt yttrande över dessa motioner refererade socialutskottet till vad man tidigare hade uttalat när frågan om hemlöshet och hemlösas situation har aktualiserats i utskottet. Därutöver betonades när det gällde frivilligorganisationerna att deras insatser är värdefulla och deras insatser är ett utmärkt komplement till insatser. Utskottet anser att måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte vill ta kontakt med . Vidare påminde utskottet om att regeringen hade avsatt ur Allmänna arvsfonden för att ideella organisationer tillsammans med berörda kommuner skulle ges möjlighet att utveckla och pröva alternativa boende- och stödformer för personer med psykiska funktionshinder. Med dessa påpekanden ansågs motionernas yrkanden i huvudsak ha blivit tillgodosedda. I budgetpropositionen anslog regeringen totalt 30 m iljoner kronor till nyskapande projekt för bostadslösa: Det handlar om att utveckla och pröva olika stödformer, finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. 171997/98:SoU1, s 58. 181997/98: So611, s 18. 191997/98:SoU17, s 20. behandling av hemlösheten 49 problematik bör härvid beaktas. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer efter ansökan. Skälet till denna satsning var, framhöll departementschefen, att situationen för hemlösa har förvärrats varför regeringen i samarbete med kommuner och ideella organisationer vill satsa resurser och vidta åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa. Departementschefen utvecklade dessa tankegångar på följande sätt: har från olika håll signalerats att hemlösheten har ökat och att de hemlösas situation försvårats. En orsak kan vara ökade svårigheter på bostadsmarknaden för socialt utsatta. Det kan även till viss del förklaras genom de förseningar som uppstått i samband med psykiatrireformen som trädde i kraft . /---/ Oron för att fler personer med psykiska funktionshinder återfinns bland dem som kan betraktas som hemlösa har återkommit i flera senare undersökningar och också understrukits av de ideella organisationerna ---. Betoningen på nyskapande projekt anslöt sig i stor utsträckning till socialutskottets uttalande tidigare () då man beto- nade att nya metoder och arbetssätt behöver också utvecklas särskilt när det gäller psykiskt störda hemlösa och hemlösa kvinnor. I en motion av m.fl. (v) vid 1998/v ille motionärerna att skulle fastställa normaliseringsprincipen som grundläggande villkor för att bevilja dessa statliga projektmedel. Därmed avsågs enligt motionärerna, att projekten skall vara väl förankrade i kommunernas socialtjänst och annan verksamhet. Kontinuitet och samordning med psykiska stödinsatser är nödvändiga, liksom goda kontakter med bostadsmarknadens parter slutmålet för verksamheterna bör präglas av att människorna skall kunna få egna bostäder, framhöll motionärerna. 23 I annan motion (So330) ansåg Lis- beth Staff-Igelström m.fl. (s) att regeringens satsning att anslå särskilda medel var bra, men att nivån var otillräcklig utifrån att antalet hemlösa har ökat markant och att de hemlösa finns i de flesta kommuner. 24 delade motionärernas (m.fl.) uppfattning att slutmålet måste vara att människor skall kunna få egna bostäder. En lösning på hemlöshetsproblemen förutsätter ett brett spektrum av initiativ och en bred förankring. 20Prop 1998/99:1, volym 6, s 113. 21Prop 1998/99:1, volym 6, s 113. 221997/98:SoU17, s 20. 231998/99:So259, s 8-9. 241998/99:So330, s 1. 50 behandling av hemlösheten därför att medlen bör disponeras av regeringen, framhöll utskottet i sitt betänkande. Ett annat initiativ som flaggades upp i budgetpropositionen var regeringens avsikt att låta göra en förnyad nationell kartläggning av hemlöshetens omfattning, vilket formellt initierades genom regleringsbrevet för . 25 1998/99: SoU1, s 53. 4Hemlösheten i och 1999 – en jämförelse På uppdrag av regeringen har vid två t illfällen genomfört rikstäckande unders ökningar för att kartlägga antalet hemlösa och deras sociala livssituation. Kartläggningen 1993 initierades ursprungligen av socialutskottet som i ett betänkande framförde, att det var angeläget att göra en ny nationell kart- läggning mot bakgrund av att uppgifterna om antalet bostads- lösa/hemlösa/uteliggare var ålderstigna (1992/93:SoU5). Dessa kartläggningar är s.k. undersökningar av tvärsektoriell art, vilket innebär att myndigheter och frivilligorganisationer har inventerat antalet aktuella hemlösa under en viss bestämd vecka (vecka 13/1993 och 16/1999). Båda unders ökningarna baseras på enkäter till (samtliga kommuner) samt ett urval frivilligorganisationer. Ett antal nya adressater (respondenter) inom olika samhällssektorer har tillkommit som uppgiftslämnare kartlä ggning, däribland psykiatrin, och i praktiken även kriminalvården och enskilda vårdhem (se vidare kapitel 5). Kartläggningarna tar sikte på den kategori av hemlösa vilka är patienter eller klienter och som i olika omfattning är i behov av socialmedicinska eller sociala insatser. anser att denna typ av återkommande kartläggning är väsentlig för att samhället skall få en aktuell bild av de hemlösas antal och livssituation samt behovet av hjälpinsatser. Denna typ av patient- och klientinriktade undersökning kompletterar på ett värdefullt sätt den nya typ av epidemiologisk undersökning som kommittén diskuterar i kapitel 5. Som framgår av kapitel 5 är hemlöshetsdefinitionen i stort sett den- samma vid dessa båda kartläggningar, med undantag för den tidsbe- gränsning som är inbyggd i den senaste undersökningen: som hemlös räknas person som vid mättillfället vistas på kriminalvårdsanstalt, hem för vård och boende (HVB-institution) eller sjukhus om vederbörande planeras att bli utskriven och vid mättillfället inte har fått en bostad ordnad. Frågebatteriet i enkätformuläret är betydligt mer 52 Hemlösheten i och 1999 – en jämförelse omfattande unders ökning, och har även gällt frågor om varaktighet i boendet, debut för hemlöshet, om den hemlöse är förälder, hjälpinsatser som den enskilde har tagit del av samt en öppen fråga till respondenten om vad denne tror är den störst bidragande orsaken till att klienter/patienter är hemlösa. Enligt unders ökning uppgick antalet rapporterade hemlösa till strax under 10.000 personer, varav var män. Av totala hemlös- hetspopulationen var ensamstående. snävare hemlöshetsdefinition i kombination med ett bredare urval av samhällssektorer av uppgiftslämnare har sammantaget inneburit att det inte utan vidare går att jämföra resultaten från dessa båda kartläggningar. 1999 redovisas 8.440 hemlösa, vilket bedömer motsvara det antal som rapporterades , när man tar hänsyn till förändrad hemlöshetsdefinition och utökat antal finner det oförändrade antalet anmärkningsvärt mot bakgrund av att perioden –1999 har karaktäriserats av den dju- paste långkonjunkturen . 1 Denna slutsats är något vansklig att dra, eftersom resultatet av kartläggningen förmodligen hade sett annorlunda ut om den hade genomförts mer regelbundet åter- kommande mätningar och därvidlag även avspeglat perioden –95. (1992) visar exempelvis att ökningen av antalet hemlösa i vid tre olika tillfällen skedde med högkonjunktur, snabb inflyttning till Stock- holmsregionen och stor brist på bostäder. Däremot har perioder med stigande arbetslöshet inte haft ett direkt samband med hemlöshet. Ner- gången av antalet hemlösa i Stoc kholm kan enligt (1992) förklaras med en ökad t illgång på bostäder till följd av det s.k. miljonprogrammet. Som närmare framgår av kapitel 8 utmärks situationen på dagens bostadsmarknad i allt högre grad av en brist på bostäder, vilket bland annat framgår av Bostadsmarknadsen- kät 1999. Den grupp som flest kommuner har svårast att klara bostads- behovet för är personer med missbruksproblem, psykiskt funktions- hindrade och tidigare vräkta. berör i sitt avgivna betän- kande Hälsa på lika villkor – andra steg mot nationella folkhälsomål (SOU1999:137) hemlöshet ur ett folkhälsoperspektiv, och föreslår att 1 (2000), s 26–27. Hemlösheten i och 1999 – en jämförelse 53 målsättningen bör vara att minska andelen hemlösa års nivå om av befolkningen till en nivå understigande . En av frågeställningar unders ökning gällde den hemlöses ursprungsland, ett begrepp som är diffust eftersom det inte är allmänt vedertaget. Det torde kunna avse både medborgar- skapsland och födelseland. unders ökning efterfrågades den hemlöses medborgarskap vilket gör att uppgifterna i 1993 och kartläggningar inte kan jämföras rakt över. SCB använder i officiell statistik, efter samråd med och , begreppet person med utländsk bakgrund med vilket man avser följande: (1) utländsk medborgare som är född i utlandet; (2) utländsk medborgare som är född i ; och (3) svensk medborgare som är född i utlandet. När vi under avsnitt 4.4 ställer uppgifter om ursprungsland i relation till totala andelen personer med utländsk bakgrund i , och , så har kommittén utgått från SCB:s begrepp enligt ovan. Av samtliga hemlösa är enligt födda i . Bland de som är födda utomlands är finländarna kraftigt överrepresen- terade () i förhållande till sin andel av befolkningen som helhet. 3 De hemlösa finländarna är i större utsträckning än övriga hemlösa ute- liggare/härbärgesboende (av finländarna tillhör denna kategori). Även de utomeuropeiska invandrarna är överrepresenterade bland de hemlösa men skiljer sig, enligt , från finländarna genom att vara mindre utslagna i förhållande till totala gr uppen hemlösa. Drygt 1/3 av de hemlösa finns registrerade i någon av de tre storstäderna , och (totalt 2. 500 av 8.440), vilket är en betydligt lägre andel jämfört med då motsvarande andel var . De tre storstäderna uppvisar inbördes vissa a vgörande skillnader: NAv Malmös totala antal hemlösa uppgår andelen utomnordiska in- vandrare 4 födda i utlandet till , medan och 2SOU 1999:137, s 112. 3Finländarnas andel av den svenska befolknngen utgör . 4Detta begrepp används av (2000), s 27. 54 Hemlösheten i och 1999 – en jämförelse har en betydligt lägre andel (16 resp ). 5 Andelen personer med utomnordisk bakgrund bland kommuninvånarna som helhet uppgår i till , och i (per ). Eftersom de hemlösa utomnordiska invandrarna generellt sett är yngre och har mindre problem än övriga hemlösa, slår detta igenom i Malmös hemlöshetsprofil. De utrikes födda har också varit hemlösa än andra och lever i större utsträck- ning än övriga hemlösa på socialbidrag. Även det slår igenom i Malmös siffror, konstaterar hemlöshets- rapport. NGöteborg har betydligt lägre andel uteliggare och härbärgesboende () jämfört för och . Dessa siffror skall jämföras med landet som helhet . 6 Procentuellt har andelen uteliggare/härbärgesboende minskat i dessa tre städer jämfört med situationen 1993: från 62 t ill . Skälet till den väsentligt lägre andelen för tror beror på kommunens Altbo-verksamhet (Alternativt boende). Denna startade och ersatte boende på härbärgen och ungkarlshotell. Utmärkande för denna verksamhet är att kommunen erbjuder boendestöd på olika nivåer, från jourboende till referensboende med kommunala kontrakt syftande till boende med eget förstahandskontrakt. NStockholm och har betydligt större andel hemlösa som an- vänder heroin jämfört med (14 respektive jämfört för ). uppvisar däremot den största an- delen alkoholmissbrukare (jämfört för och för ). kartlä ggning hade 14 av landets kommuner minst 100 hem- lösa. 1999 var motsvarande siffra 15 (tabell 4:1). 5Socialstyrelsens redovisning tar sikte på ursprungslandet hos de inrapporterade hemlösa, Se vidare avsnitt 4.3. 6I redovisningen av de tre storstäderna har slagit ihop uteliggare och härbärgesboende till en klumpsumma. För landet som helhet redovisas separata uppgifter: uteliggare och härbärgesboende. Hemlösheten i och 1999 – en jämförelse 55 Kommuner som har redovisat mer än 100 hemlösa vecka 16/1999. */ poängterar att antal bör tolkas med försiktighet eftersom data för denna kommun hämtats från en lokal kartläggning i med hemlöshetsdefin ition. Av dessa 15 kommuner är fyra nya jämfört med – , , och .