sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — En sådan anpassning av kommitténs förslag motverkar inte det grundläggande syftet med förslaget. Det medverkar tvärtom till att bevara den flexibilitet och handlingsfrihet på marknaden som kommittén anser vara önskvärd då lag- stiftningen föreslås träda ikraft. Det minskar också risken för att de allmännyttiga företagen ska bli kvar med fastighetsbestånd som är ekonomiskt orationella och därmed olönsamma. En sådan utveckling skulle innebära att företagen får onödigt höga kostnader, vilket skulle motverka deras möjligheter att fortsätta att vara prispressande inom ramen för bruksvärdessystemet. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten Alltför genomgripande och långtgående förslag Privata och kommunala företags intresse av att investera i och behålla bostadshyreshus styrs, förutom av kundernas efterfrågan, av de legala och skattemässiga förutsättningar som staten anger. Av fundamental betydelse för alla fastighetsägarkategorier är att kunna förfoga över sina fastigheter. I det ingår som en central del att fritt kunna avyttra aktier och fastigheter, bl.a. för att kunna utveckla företaget och utbudet i enlighet med kundernas förändrade efterfrågan. Alla politiska signaler om inskränkningar i ägarens möjligheter att disponera över sin egendom, är enbart ägnade att minska intresset av sådana investeringar och därmed av utbudet av hyresbostäder. Förlorare är i sista hand de miljontals människor som insett hyresrättens fördelar. Det borde snarare ligga i lagstiftarens intresse att främja förutsättningarna för hyresrätten. Dels genom försäkringar om att ägande- och förfoganderätten inte skall inskränkas, dels genom att hyres- rätten ges likartade förutsättningar som bostadsrätter och egnahem, t.ex. i prissättnings- och skattehänseende. Sådana åtgärder lyser dock med sin frånvaro. I stället lanseras i detta delbetänkande utomordentligt långt- gående åtgärder som står i strid med djupt rotade rättsliga och demokratiska grundprinciper. Mer konkret tar förslaget sikte på att åsidosätta folkviljan i enskilda kommuner. Åtgärderna står därmed i direkt konflikt med den fastlagda principen om självbestämmanderätt. De flesta håller nog med om att denna princip endast ska åsidosättas om väsentliga nationella intressen hotas och först om frågan först utretts noggrant. Enligt min uppfattning är ingen av dessa förutsättningar uppfyllda. Reservation och särskilda yttranden Som underlag för förslagen redovisas i avsnitt 2 vissa statistiska uppgifter om de kommunala bostadsföretagens marknadsandel och deras utveckling. Redovisningen är dock inte konsistent. Fakta är att av landets ca 1,6 miljoner hyresbostäder äger kom- munala bostadsföretag drygt 900 000 lägenheter. Deras genom- snittliga marknadsandel på bostadshyresmarknaden uppgår alltså till . Den är alltså betydligt högre än vad som inom konkurrensrätten betraktas som en så dominerande ställning att den kan anses skadlig. Av redovisningen framgår också att köpte kommunala bostadsföretag fler än dubbelt så många lägenheter från enskilda företag och bostadsrättsföreningar än man sålde. Även sammantaget under köpte kommunala bostadsföretag betydligt fler lägenheter än som sål- des. redovisas vitt skilda uppgifter över försäljningarna. Även med det värsta utfallet hamnar nettoförsäljningen på obetydliga av beståndet. Den bild som målas upp för –2001 indikerar att nettoeffekten av planerade köp och försäljningar hamnar . Av detta underlag är två slutsatser ofrånkomliga. Den ena är att nu aktuella förändringar av de kommunala bostadsföretagens bostadsbestånd väl ryms inom normala förändringar över tiden. De utgör på intet sätt något hot mot allmännyttan, som även efter sådana nettoutförsäljningar kommer att vara överdimen- sionerad i förhållande till vad som bör gälla på en normal marknad. I vart fall om man, som kommittén anger, eftersträvar ett allsidigt utbud även på hyresmarknaden. Kommittémajo- ritetens bedömning att det totala allmännyttiga beståndet kommer att minska avsevärt vilar inte på saklig grund. Den andra slutsatsen gäller konsekvenserna av en försäljning. Som uttryckligen anges i betänkandet, är det lika naturligt för kommunala bostadsföretag att köpa som att sälja. Det finns alltså inte någon saklig grund för uppfattningen att beslut om Reservation och särskilda yttranden försäljning av bostadsfastigheter är oåterkallerliga. Underlaget visar tydligt att en kommun mycket väl kan förvärva bostads- fastigheter, om man anser att beståndet blivit för litet. Kom- mittémajoritetens synsätt motiverar dessutom ett särskilt påpekande om att även efter en försäljning av kommunägda fastigheter står bostäderna till förfogande för ortens bostads- marknad. och utan tillräckligt utredningsarbete Kommitténs argument för att ändå lägga fram sina förslag redovisas i huvudsak i avsnitt 3. Utrymmet i ett särskilt yttrande är inte tillräckligt för att ge en mer nyanserad bild av all- männyttan än den glorifiering som framkommer i betänkandet. Inte heller finns utrymme att korrigera redovisade missförstånd om marknadsekonomins möjligheter att skapa önskvärt utbud och välstånd även på detta område. Fokus får i stället riktas mot bristerna i allmänmotiveringen i övrigt. Bl.a. görs en hänvisning till att kommunernas självbestäm- manderätt redan inskränks av . Inskränk- ningarna i består, något förenklat uttryckt, av två former av skyddsregler. Den ena avser s k riksintressen, t ex särskilda kulturarv eller natur- och miljöföreteelser, som alla medborgare i landet har intresse av att bevara. De andra skydds- reglerna avser rättssäkerheten, dvs. regler som krävs för att inte enskilda personer skall missgynnas på ett orimligt sätt av en kommun. Båda frågorna kan få en opolitisk prövning i objektiva rättsinstanser. Den nu aktuella tvångslagstiftningen, med en politisk dispensprövning, är inte i något avseende av en sådan karaktär att principerna i ger stöd för en ytterligare begränsning av kommuners självbestämmande. Den allmänna motiveringen för förslagen visar även i övrigt på likartade brister. I stället för utredning bedömer sålunda kom- mittémajoriteten att förslagen inte står i strid med den euro- peiska konventionen om kommunalt självstyre. Reservation och särskilda yttranden anges att förslagen torde falla utanför bestämmelserna om egendomsskydd samt att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheter och de grundläggande fri- heterna inte utgör hinder för lagstiftningen. Det säger en del om utredningsinsatsen, när kommittén i sammanhanget själv uttrycker ett medvetande om att andra bedömare kan ha en annan syn på de föreslagna ingreppens karaktär. Att kommittémajoriteten anser sig kunna avfärda dessa och andra grundläggande frågor på ett så enkelt sätt, med enbart tyckande och utan reella utredningsinsatser är anmärkningsvärt. bör inte leda till lagstiftning Jag tvingas därför konstatera att delbetänkandet inte uppfyller de kvalitetskrav som måste gälla för att kunna läggas till grund för lagstiftning. När kommittén dessutom flaggar för att man i sitt slutbetänkande kommer att föreslå annan lagreglering av denna fråga, bör eventuell lagstiftning avvakta tills frågorna belysts och utretts på ett mer uttömmande och allsidigt sätt. Redan genom att lägga fram förslagen har dock stor skada skett. De partier som formerar majoriteten visar hur lättvindligt de är beredda bryta mot grundläggande demokratiska och andra rättsprinciper och inskränka rätten för fastighetsföretag att få förfoga över sin egendom. Det är utomordentligt illavarslande för hyresrätten, när alla privata och kommunala bostadsföretag som förväntas erbjuda hyresbostäder ges sådana signaler. Av särskilda yttrande framgår tydligt att majoritetens förslag inte heller ligger i hyresgästernas intresse. Man frågar sig därför: I vems intresse föreslås dessa åtgärder? Skälen för att avstå från lagstiftning av denna karaktär är betydligt fler och tyngre än den bristfälliga argumentation som kommittémajoriteten kunnat anföra för sina förslag. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten Jag ställer mig bakom kommitténs bedömning att särskilda regler ska införas för kommunala beslut om försäljning av kommunala bostadsföretag och kommunägda bostäder. Att införa sådana beslutsregler ligger också helt i linje med 5 kap. 43 § kommunallagen där det stadgas att, om inte annat är föreskrivet, bestäms utgången genom enkel majoritet. Kommittén ser det som möjligt att föreskriva antingen att beslut fattas med kvalificerad majoritet (i det här fallet två- tredjedelsmajoritet) eller att, om inte sådan kvalificerad majoritet uppnås, fullmäktige kan fatta två beslut med enkel majoritet och mellanliggande kommunalval. Kommittén har kallat denna beslutsregel för kombinationsalternativet. Kommittén har dock vid en sammanvägd bedömning av bostadspolitiska och kommundemokratiska aspekter valt att sätta enbart tvåtredjedelsmajoritet som sitt förstahands- alternativ. Det s.k. kombinationsalternativet har kommittén satt som sitt andrahandsalternativ. Vid ett val mellan dessa två alternativ anser jag för egen del att kombinationsalternativet är att föredra ur demokratisk syn- punkt. Dessa förtjänster bör framhållas särskilt. De ger enligt min mening starka motiv att ha kvar kombinationsalternativet fullt ut i den fortsatta beredningen, även om kommittén har satt det som andrahandsalternativ. Kombinationsalternativet utgör det minsta ingreppet i den kommunala självstyrelsen, vilket kommittén också konstaterar i avsnitt 3.4.1. Alternativet markerar å ena sidan att block- överskridande lösningar är önskvärda. Men alternativet ger å andra sidan en stabil majoritet möjlighet att ändå fullfölja för- säljningsplanerna, om blocköverskridande lösningar inte kan uppnås. Förutsättningen är bara att denna enkla majoritet kan argumentera så pass väl för sig i den lokala politiska debatten att den lyckas övertyga kommunmedborgarna vid kommunalvalet. Att på detta sätt låta kommunmedborgarna själva vara med och fälla avgörandet, när breda lösningar inte kan uppnås över SOU 2000:104 Reservation och särskilda yttranden blockgränserna i kommunfullmäktige, vill jag kalla för en demokratigaranti. En aspekt, som kommittén tar upp i sina allmänna över- väganden i avsnitt 3.2.2 kan också framhållas. Särskilda besluts- regler är nu aktuella för flera typer av kommunala beslut. Det är viktigt med konsekvens när särskilda beslutsregler införs i den kommunala verksamheten. Kombinationsalternativet bör således övervägas parallellt med alternativet tvåtredjedelsmajoritet vid remissbehandlingen och i den senare beredningen av kommitténs förslag. Jag förutsätter därför att regeringen särskilt ber remissinstanserna att ge kombi- nationsalternativet en lika uttömmande och djupgående behand- ling som kommitténs huvudförslag, nämligen tvåtredjedels- majoritet. Med en sådan uppläggning kan remissutfallet bli ett värdefullt underlag inför valet av särskilda beslutsregler i ett kommande lagstiftningsförslag. För att underlätta den hantering jag förordar har kommittén valt att redovisa förslag till lagtext och författningskommentar för kombinationsalternativet särskilt i betänkandet. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten De kommunala bostadsföretagens roll Kommittén beskriver väl den viktiga roll som allmän- nyttiga/kommunala bostadsföretag har på svensk bostadsmark- nad. Genom att bygga bra bostäder, som svarar mot befolk- ningens behov, och göra dem tillgängliga för alla, uppfyller kommunerna en av sina viktigaste uppgifter i bostadsförsörj- ningen. Den allmännyttiga hyresrätten skall vara öppen för alla utan kontantinsats, drivas utan enskilt vinstintresse, ha hyror som begränsas till självkostnaden, erbjuda demokratiskt inflytande, ha hyror bestämda efter bruksvärde/boendevärde. Beteckningen allmännyttigt bostadsföretag innebär ett särskilt ansvarstagande. Det skall vara företag som bedriver en långsiktig verksamhet, sköts väl, som har en väl fungerande ekonomi samt erbjuder insyn och inflytande för hyresgästerna/brukarna över förvaltning, hyressättning och ekonomi på alla nivåer i företaget. Den allmännyttiga hyresrätten sätter också genom bruks- värdesystemet tak för hyrorna i det privata beståndet. För att fylla dennas uppgift är det nödvändigt att de allmännyttiga bostadsföretagen har en betydande andel av bostadsbeståndet i varje del av kommunerna samt att lägenheterna är av varierande utformning och storlek. Av olika skäl har kommittén tvingats begränsa förslagen i del- betänkandet till att endast avse beslutsregler vid överlåtelse av aktier, andelar eller fastigheter i kommunala bostadsföretag. Reservation och särskilda yttranden har inga synpunkter på själva avgränsningen. Men jag konstaterar att den innebär att hyresgästernas/brukarnas möjligheter till inflytande i beslutsprocessen vid försäljning inte kan överblickas. I kommitténs fortsatta arbete kommer t.ex. hyresgästernas möjlighet till förköp för att fortsätta att bedriva verksamheten med hyresrätt till självkostnad att utredas. Det- samma gäller möjligheten till förköp för ett annat allmännyttigt bostadsföretag. Hur alternativen för hyresgästerna/brukarna till fortsatt kommunalt ägande gestaltar sig får enligt min mening stor betydelse för vilka rättmätiga krav på inflytande brukarna bör kunna ställa vid försäljning. Om det finns realistiska alternativ för hyresgästerna/brukarna att själva eller tillsammans med andra aktörer fortsätta att bedriva verksamhet som allmännyttiga bostadsföretag är behovet av att kunna stoppa en försäljning självklart mindre än om sådana möjligheter inte står till buds. Kommittén föreslår en reglering av försäljningsbeslut som tar stor hänsyn till den demokratiska processen i kommunerna. Förslaget om kvalificerad majoritet (två tredjedels) avser att främja breda blocköverskridande lösningar. Det innebär emeller- tid ingen inskränkning i en klar majoritets möjligheter att avyttra hela eller delar av det kommunala bostadsföretaget. Brukarintresset, liksom statliga och mellankommunala intres- sen, får träda tillbaka till förmån för omsorgen om det kommu- nala självstyret. Enligt min mening har staten och inte minst hyresgäster- na/brukarna haft anledning att förvänta sig att de kommunala bostadsföretagens engagemang skulle vara långsiktigt och poli- tiskt stabilt. Hyresgästerna har valt att bo i ett kommunalt bostadsföretag och i högsta grad medverkat till att finansiera verksamheten genom sina hyror. Det betyder att hyresgäster- na/brukarna har rättmätiga intressen av inflytande över beslut Reservation och särskilda yttranden Hur starkt inflytande som är rimligt är, som sagts ovan, avhängigt av vilka möjligheter hyresgästerna har att ta över verksamheten i egen regi eller om företaget/fastigheterna säljs till ett annat allmännyttigt bostadsföretag eller till helt privata intressen. Olika former av hyresgäst/brukar inflytande vid försäljning Den mest långtgående formen av brukarinflytande vid försälj- ning är att hyresgästerna har möjligheten att genom majo- ritetsbeslut motsätta sig en försäljning. Det kan tyckas långt- gående men faktum är att hyresgästerna i har ett sådant inflytande. Även i och har staten och hyresgästerna inflytande vid försäljning. Kommittén har föreslagit att överlåtelser kan ske om två tredje- delar av fullmäktige ställer sig bakom beslutet. Ett alternativ som diskuterats i kommittén är likalydande beslut med mellanliggan- de val. I detta fall skulle det endast krävas enkel majoritet. Jag delar kommitténs bedömning att det bör krävas kvalificerad majoritet vid försäljning men anser att brukarna bör få en möjlighet att kräva mellanliggande val. På så sätt får inte hyresgästerna en vetorätt men möjlighet att få en ingående politisk prövning av försäljningsinitiativ. Om en kvalificerad majoritet av hyresgästerna begär det skulle det således krävas två likalydande beslut med kvalificerad majoritet och mellanliggande val för att en försäljning mot hyresgästernas/brukarnas vilja skall få genomföras. Reservation och särskilda yttranden Ett beslut om försäljning berör hyresgästerna/brukarna i högsta grad. Därför bör ett försäljningsbeslut inte kunna fattas utan att det föregåtts av samråd med hyresgästerna. Detta gäller oavsett vilken status hyresgästernas uppfattning skall ha vid beslutet. Ett minimikrav vid försäljning skall därför vara att ett beslut skall föregås av samråd med berörda hyresgäster och att hyresgäster- nas uppfattning skall redovisas i samband med att ärendet behandlas i fullmäktige. Ett samrådsförfarande kring en försälj- ning skulle också kunna avse t.ex. konsekvenserna för tillämp- ningen av bruksvärdesystemet och konsekvenserna för grann- kommunerna. Denna typ av samråd skall ske avseende kommunens översiktsplan och en större utförsäljning av allmän- nyttigt bostadsbestånd har en liknande karaktär. Enligt min mening tar kommitténs förslag inte tillräcklig hänsyn till hyresgästernas/brukarnas rättmätiga intresse av inflytande vid en försäljningssituation. En försäljning av allmännyttiga bo- städer är ett stort ingrepp i hyresgästernas/brukarnas boende- villkor. Detta gäller speciellt om en försäljning sker från ett allmännyttigt företag till helt privata intressen. , då hyresgästernas och andra aktörers möjligheter till förköp för fortsatt verksamhet med hyresrätt till självkostnad som led- stjärna ännu ej är utredda, bör hyresgästerna ha stora möjligheter att påverka processen kring en försäljning. Hyresgästerna bör alltid ha rätt till samråd och vid beslut i fullmäktige skall ett avstyrkande från hyresgästerna antingen innebära att en försäljning inte får ske eller innebära att det krävs två beslut med kvalificerad majoritet med mellanliggande val för att en för- säljning skall kunna genomföras. Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppgift att värdera förslagen från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag m.m. och bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Vid värderingen av förslagen skall kommittén särskilt belysa hur förslagen förhåller sig till nationell lagstiftning och eventuella EG-regler på området. Vidare skall hänsyn tas till förslagens effekter bland annat ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Om kommitténs överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag skall kommittén utarbeta en komplett lagreglering samt de författningsändringar i övrigt som är nödvändiga. Kommittén skall dock inte initialt behandla skattefrågor. Regeringen är emellertid oförhindrad att senare genom tilläggsdirektiv utvidga uppdraget till att avse dessa frågor. Kommittén skall dessutom i huvudsak fullfölja de uppgifter som Boendesociala beredningen enligt sina direktiv (dir. 1998:56) har att följa utvecklingen på det bostadssociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken grundas på en upp- giftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kom- munerna tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostä- der som behövs också erbjuds kommunens invånare. De allmännyttiga bostadsföretagen är ett mycket betydelse- fullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. Företagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan gränser eller villkor när det gäller t.ex. inkomst och familjestorlek. Tack vare de allmännyttiga bostadsföretagens roll kan den svenska bostadsmarknaden sägas vara unik i , eftersom vi inte har särskilda bostäder som är reserverade för ekonomiskt svaga hushåll i samhället. De allmännyttiga bostadsföretagen fungerar på en mark- nad som i flera avseenden är annorlunda än bara för något år- tionde sedan. Bostadsmarknaden har delvis omreglerats. Alla gynnande särregler har avskaffats. Förändringar i skatteregler och villkoren för finansieringen av bostadsproduktionen har gjort att företagen konkurrerar med andra bostadsföretag på i huvudsak lika villkor. Det som särskiljer de allmän- nyttiga bostadsföretagen från andra bostadsföretag är i första hand det kommunala ägandet och inflytandet i företagen samt deras roll för hyressättningen. Det måste även finnas fastighetsägare som i sär- skilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan enskilt vinstintresse. Väl förvaltade bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare är också fortsatt ett grundläggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare som skall ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bostadsföretag (dir.1999:32). Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (Fi 1999:05). Utredningen har uppdraget att göra en samlad analys av de regelverk som styr verksamheten i de allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett nytt regelverk, analysera vilka verksamhetsformer som kan vara lämpliga för de allmännyttiga företagen, klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning det innebär att vara ett allmännyttigt bostadsföretag, samt lämna förslag till hur de kommunala bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna ges ett ökat inflytande. Utredningen skall presentera ett diskussionsbetänkande om dessa frågor före . Utredningen skall vidare redovisa en utvärdering av bruksvärdes- systemet. då den framtida utvecklingen av de allmännyt- tiga bostadsföretagen utreds har beslutat att ett tids- begränsat sanktionssystem skall gälla vars syfte är att motverka att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251). beslutade regeringen om direktiv för en bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning (dir. 1998:56). Beredningen, som antagit namnet Boendesociala beredningen (In 1998:05), skall vara verksam till och med utgången av . Enligt direktiven skall beredningen följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skall som underlag för sina bedömningar och förslag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen har vidare haft i uppdrag att följa de bostads- sociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för boende i bostadsrätter och egnahem samt att föreslå hur problemen med oseriösa bostadsförmedlare bör hanteras. Dessa uppdrag har redovisats till regeringen (se SOU 1999:72 och SOU 1999:71). Beredningens betänkande om oseriösa bostads- förmedlare remissbehandlas . Behovet av en utredning De frågor som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet behandlar är av väsentlig och grundläggande betydelse för bostadspolitiken . Regeringen anser därför att utred- ningens diskussionsbetänkande bör värderas närmare av en par- lamentarisk kommitté. Kommittén skall bland annat bedöma behovet av ett särskilt regelverk för de allmännyttiga bostads- företagen och föreslå i vilka olika former verksamheten kan utvecklas. Också har tillkännagett att en sådan utred- ning bör komma till stånd och att det är angeläget att tillsättan- det sker med skyndsamhet (bet.1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251). Denna kommitté skall vidare överta merparten av de uppgifter som kvarstår för Boendesociala beredningen.