sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Sambanden mellan miljökvalitetsmålen, och riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet utvecklas närmare i kap. 3 och 19. Genomförandet av EU:s förslag till ramdirektiv för vatten och direktiv om strategiska miljöbedömningar kommer att få betydelse för länsstyrelsernas arbete med miljö- och resurshushållningsfrågor (se vidare kap. 3). Samtliga länsstyrelser har regeringens uppdrag att införa miljöled- ningssystem. Att införa miljöledning är ett sätt att effektivisera och strukturera miljöarbetet, fördela ansvar och införa rutiner. Systemet är ett värdefullt verktyg i miljöarbetet och innebär bl.a. att miljöhänsyn skall integreras i såväl den interna administrativa verksamheten som i myndighetsverksamheten. Länsstyrelserna skall redovisa sitt miljöled- ningsarbete och enligt miljöledningssystemets principer sträva efter en ständig förbättring av sitt miljöarbete. Regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram Regionala tillväxtavtal är det huvudsakliga instrumentet för att genom- föra den regionala näringspolitiken. Nuvarande avtal gäller med start . Avtalen har utvecklats i breda partnerskap och är instrument för bättre samverkan mellan de olika organ som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder på lokal, regional och lokal nivå. Ett huvudsyfte med tillväxt- avtalen är att samordna olika parters resursinsatser. Under nästa pro- gramperiod för , åren 2000–2006, kommer medel från EU att förstärka de insatser som görs inom ramen för tillväxt- 812 Länsstyrelser och kommuner Vissa länsstyrelser har det fulla ansvaret för genomförandet av respektive strukturfondsprogram för perioden –2006. Hållbar utveckling anges som en övergripande princip i EU-kom- missionens riktlinjer för programmen för perioden –2006 när det gäller strukturfonderna och samordningen med sammanhållningsfonden. Vidare framhålls att vid sitt möte i bekräftade den politiska prioriteringen att införliva miljöåtgärder i struktur- och jordbrukspolitik inom ramen för Agenda 2000. Enligt riktlinjerna innebär detta att miljöhänsyn, och i synnerhet iakttagande av gemenskapens miljö- och naturskyddslagstiftning, måste införlivas när åtgärder utformas och genomförs med stöd av strukturfonderna och sammanhållningsfonden. Detta kommer också att hjälpa gemenskapen att uppfylla sina internationella åtaganden t.ex. de som avser klimat- förändringar vilka ingicks i Kyoto. Enligt regeringens rapport om tillväxtavtalen, Tillväxt i hela (Ds 2000:7) kan generellt sägas att kopplingen till miljömålen är svag i avtalen men att miljöfrågorna bedöms kunna utvecklas ytterligare med relativt små insatser. Vidare konstateras att ganska många prioriterade insatsområden har mål som förefaller negativa för miljön utan att detta diskuteras. Enligt rapporten skulle avtalen troligen vinna mycket på att strategiska miljöbedömningar genomförs. Om miljöfrågorna integreras i avtalen ökar sannolikheten för att åtgärderna bidrar till en hållbar utveckling. Regeringen understryker i förordet till rapporten hur viktigt det är att i det fortsatta arbetet bl.a. lyfta fram miljöfrågor som en driv- kraft för utveckling och tillväxt. Inriktningen mot en hållbar utveckling bör betonas i arbetet med regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram. I län där det pågår försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning mellan stat och kommun, har självstyrelseorganen från läns- styrelserna övertagit det regionala utvecklingsansvaret, ansvaret för frågor om länsplaner för regional infrastruktur samt beslutanderätten över användningen av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel. Frågor om regional utveckling, regional infrastruktur samt regional- politiska och andra utvecklingsmedel har ofta nära samband med miljö- och planeringsfrågor. Det är därför viktigt med ett utvecklat samarbete mellan länsstyrelser och självstyrelseorgan för att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå mil- jökvalitetsmålen. Regionala miljöstrategier (STRAM) Länsstyrelserna har på regeringens uppdrag arbetat med regionala miljöstrategier (strategi för miljö, STRAM). SOU 2000:52 Länsstyrelser och kommuner 813 åtgärdsinriktade regionala handlingsprogram för en miljöinriktad sam- hällsplanering samt för miljö- och naturvård. har gjort en utvärdering av länsstyrelsernas STRAM-arbete (Länsstyrelsernas STRAM-arbete. Rapport 4810, ). Verket konstaterar att det arbete som länsstyrelserna utfört är av utomordentligt hög klass och lägger grunden till en effektivisering av miljöarbetet. Utvärderingen visar dock att flera områden behöver utvecklas, bl.a. när det gäller kulturmiljö, hälsa, biologisk mångfald, kedjan produkt-avfall-restprodukt, organiska mil- jögifter samt miljövård i skogslandskapet. STRAM bör vidare ges ett inflytande på samhällsplaneringen i vid bemärkelse och bör därför har- moniseras med länsstyrelsernas strategier för regional utveckling. Förankringen av STRAM hos olika aktörer har på flera håll inte varit tillfredsställande och handlingsprogrammen är inte alltid utformade så att det klart framgår vem som har ansvaret för att åtgärderna genomförs. Regionala miljö- och hushållningsprogram Länsstyrelserna i , och , Öster- götlands och län, samt har haft regeringens uppdrag att utarbeta regionala miljö- och hushåll- ningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet. Enligt uppdraget ska programmen omfatta åtgärder för att komma till rätta med miljö- och hushållningsproblemen, analyser av möjligheterna att använda gällande miljölagstiftning och av ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklingsstöd till hållbara lösningar samt ett samlat program för be- handlingen av miljö- och hushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen. Programmen redovisades till regeringen . Länsstyrel- sernas arbete har genomförts sektorsövergripande och i samverkan med berörda kommuner, lokala och regionala organisationer samt regionala myndigheter. Programmen omfattar bl.a. åtgärder för att komma tillrätta med väsentliga miljö- och hushållningsproblem. De utgör också samlade program för behandlingen av miljö- och hushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen. De fyra skärgårdsområdena har avgränsats till att omfatta de kustområden som i 4 kap. anges som riksintresse i sin helhet med hänsyn till sina natur- och kul- turvärden. Länsstyrelsernas arbete har inriktats mot väsentliga pro- blemområden. De föreslagna åtgärderna samt de under programarbetet påbörjade processerna ska långsiktigt bidra till en hållbar utveckling av våra skärgårdsområden. I programmen konstateras genomgående att miljöfrågorna måste integreras i en bredare diskussion om social, eko- nomisk och kulturell utveckling för att detta ska vara möjligt. 814 Länsstyrelser och kommuner nala miljö- och hushållningsprogrammen utgör underlag för det fortsatta arbetet med att, utifrån resurshushållning och miljöanpassning, ta till vara skärgårdens utvecklingsmöjligheter. Miljövårdsberedningen har regeringens uppdrag att följa och stödja länsstyrelserna under programarbetet och därefter utvärdera de färdiga programmen. Om det behövs ska man föreslå ytterligare åtgärder till skydd för skärgårdarnas miljö. Miljövårdsberedningens arbete ska redovisas till regeringen . har redovisat sitt uppdrag att i sam- råd med och utarbeta en översikt över geografiska områden där behovet av regionala miljö- och hushållnings- program är särskilt framträdande i ett riksperspektiv. Sammanfatt- ningsvis anser verken att en utvärdering av programarbetet i skärgårds- områdena bör göras innan eventuella nya områden pekas ut. Utvärde- ringen bör inriktas på såväl processen som innehållet i programmen, liksom vilken användning/nytta programmen kan väntas få. Det sektor- och länsövergripande perspektivet och arbetssättet och den lokala för- ankringen är särskilt viktiga aspekter när det gäller regionala miljö- och hushållningsprogram. bedömer för sin del att fjällen är ett område där regionala miljö- och hushållningsprogram är ett lämpligt instrument. Vi föreslår nedan ett uppdrag till fjällänsstyrelserna att utveckla regionala miljö- och hushållningsprogram. En utvärdering av program- men som verktyg i arbetet för en hållbar utveckling kan göras gemen- samt mot bakgrund av fjäll- och skärgårdsprogrammen. Skogsvårdsstyrelserna har regeringens uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna, skogsnäringen, kommunerna och övriga intressenter omsätta det nationella miljökvalitetsmålet Levande skogar i regionala miljö- och sektorsmål. Den nationella aktionsplanen för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk föreslog att regionala strategier och mål för biologisk mångfald skulle utvecklas (1995). Regeringen gav senare i uppdrag att redovisa hur skogsvårdsorganisa- tionen regionalt följt upp sin aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. har i huvudsak redovisat uppdraget . Styrelsen betraktar de regionala aktionsplanerna som ett levande material som utvecklas i takt med ny kunskap och i samråd med andra intressenter. Underlaget i de regionala aktionsplanerna bör vara av stort värde för utveckling av regionala miljömål och åtgärdsstrategier. Länsstyrelser och kommuner 815 I landet finns många regionala myndigheter och andra regionala organ som arbetar med olika typer av miljö- och resurshushållningsfrågor på regional och mellankommunal nivå. Exempel är och Ban- verkets regionala organisationer, yrkesinspektionerna, landsting, regio- nala självstyrelseorgan, regionplaneorgan, vattenvårdsförbund, luft- vårdsförbund, kommunförbund, kommunalförbund m.fl. Länsstyrelserna bör utifrån sin övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla samarbetet med övriga re- gionala myndigheter och andra regionala organ i målarbetet. Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att fortlöpande inom ramen för STRAM-arbetet regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen. För miljökvalitetsmålet Levande skogar har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men ska i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer, bl.a. i STRAM-arbetet, och därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhälls- planeringen. Vidare ska länsstyrelserna fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Länsstyrelserna lämnade en första lägesredo- visning och den första årliga redovisningen. Av redovisningarna framgår att länsstyrelserna har arbetat på ett likartat sätt. En genomgång och avstämning av de befintliga regionala miljömålen som tagits fram i STRAM-arbetet mot de 15 miljökvali- tetsmålen har i allmänhet gjorts. Detta arbete tillsammans med mil- jökvalitetsmålen och myndigheternas förslag till delmål ska utgöra underlag för det vidare arbetet. beslut om nationella delmål blir ett viktigt underlag. Länsstyrelserna redovisar organisation och tidsplan för det fortsatta arbetet. De flesta länsstyrelser betonar vikten av samråd och förankring av målarbetet med regionala och lokala aktö- rer, särskilt kommunerna. Några länsstyrelser lyfter fram kopplingen mellan målarbetet och Agenda 21-arbetet, arbetet med lokala investe- 816 Länsstyrelser och kommuner ringsprogram och arbetet med underlag för att belysa frågor om hus- hållning med mark och vatten enligt 6 kap. . Enligt länsstyrelsernas tidsplaner ska beslut om regionala miljömål tas under tidsintervallet 2000–2002. Vissa länsstyrelser avser att ta beslut om målen etappvis i prioritetsordning. Behovet av resurser för arbetet behandlas av några länsstyrelser, liksom frågor om samordnad försörjning av dataunderlag från nationell nivå. Länsstyrelserna redovisade också till regeringen ett förslag till ett regionalt uppföljningssystem för alla länsstyrelser. Detta behandlas i kap. 20 om uppföljning och revidering. 23.1.3Regional anpassning av miljömålen Enligt miljömålspropositionen bör regionala och lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålen utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och hushållningsproblemen i den berörda delen av landet. När det gäller det regionala och lokala arbetet ska hänsyn tas till variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna respektive kommunerna samt kostnadseffektivitet och avvägningar om i vilka fall det är lämpligt att precisera målen på regional respektive lokal nivå. De av antagna nationella miljökvalitetsmålen, precise- ringarna och de föreslagna etappmålen är nationella till sin karaktär. De direkt hälsorelaterade målen bör vara desamma över hela landet medan strategierna för att uppnå målen kan variera. Skilda förutsättningar råder i olika delar av landet både när det gäller miljösituation och möj- ligheter att genomföra åtgärder. Många av målen måste för att bättre kunna ge ledning för miljöarbetet konkretiseras på regional och lokal nivå. Det gäller särskilt målen Bara naturlig försurning, Ingen övergöd- ning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myll- rande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. För att miljömålen effektivt ska kunna vägleda det regionala och lokala miljöarbetet behövs ett utvecklat underlag på re- gional nivå. Det behövs regionala miljömål som visar vad beslut om nationella miljökvalitetsmål och delmål innebär på regional nivå. De behövs för att ge konkreta riktningsangivelser för det regionala och lokala miljöarbetet. Det behövs regionala strategier som omfattar konkreta åtgärder för att uppnå målen och som samordnar miljö- kvalitetsmål, delmål och sektorsmål i en sektorsövergripande helhetssyn i miljöarbetet. Det behövs också kunskapsunderlag som beskriver länets miljö- och resurshushållningssituation och förutsättningarna för regionala och lokala mål och strategier. Vidare behövs ett system för regelbunden uppföljning av de regionala målen som underlag för revidering av mål Länsstyrelser och kommuner 817 Frågor om utformning av regionala mål behandlas även i kap. 2. Det utvecklade EU-samarbetet på miljöområdet ställer allt större krav på underlag i form av regionala och nationella analyser. Miljö- målsarbetet ställer krav på geografisk samordning och samverkan mel- lan kommuner i frågor av regional betydelse, bl.a. när det gäller regional anpassning av sektorsmål. Det länsövergripande samarbetet i miljö- och resursfrågor kommer att behöva utvecklas, bl.a. i samband med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten och fortsatt utveckling av miljöanpassade transportsystem. I arbetet för att nå miljökvalitetsmålen har länsstyrelserna viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, rådgivning, tillståndsprövning, tillsyn och uppföljning. Enligt miljömålsuppdraget ska länsstyrelserna ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen ska få genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De bör också ansvara för att tillgodose det behov som finns av tillgång till information om miljö- och resurshushållning och miljömål från olika intressenter i länet. Det kan behövas en samordning på nationell nivå när de föreslagna etappmålen ska anpassas till regional nivå. Flera etappmål är uttryckta som mål för hela landet och behöver få en lämplig regional fördelning så att det nationella etappmålet täcks in. Det bör vara en uppgift för det i kap. 20 föreslagna miljömålsrådet att utveckla former för en sådan samordning. I avvaktan på att miljömålsrådet tillsätts bör uppdrag ges till respektive ansvarig miljömålsmyndighet att i samråd med länssty- relserna samordna regionaliseringen av relevanta etappmål. Länsstyrelserna bör ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Sådana regionala miljöunderlag bör ge en samlad belysning av frågor om miljö, hushållning med mark och vatten och andra resurser i regionen. Det regionala miljöunderlaget bör ge samlade utgångspunkter för kommunernas utveckling av lokala mål och åtgärdsstrategier, tillämpning av , hållbar samhällsplanering, utveckling av åtgärdsprogram enligt och det kommande ramdirektivet för vatten, strategiska miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Det bör också kunna användas som underlag för bedömningar av miljö- och resurshushållningsaspekter i lokala investeringsprogram, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram etc. 818 Länsstyrelser och kommuner Ett regionalt miljöunderlag bör bl.a. redovisa ·de regionala miljömålen, ·strategier och åtgärdsprogram för att komma till rätta med miljö- och resurshushållningsproblemen och uppnå de nationella milj- ökvalitetsmålen, ·utgångspunkter för utveckling av samlade program för behandling av miljö- och resurshushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen, ·en samlad redovisning av gällande bestämmelser enligt och annan lagstiftning, bl.a. skyddade områden, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram enligt 5 kap. samt underlag enligt 6 kap. som belyser frågor om hushållning med mark och vatten, ·en helhetsbild av miljö- och resurshushållningssituationen i länet med betoning på de viktigaste miljö- och resurshushållningsfrågorna samt ·resultat av uppföljning. Det regionala miljöunderlaget bör utformas så att det stöder samordnade och sektorsövergripande miljöbedömningar vid tillämpning av . Det bör också utformas så att det underlättar samspelet mellan tillståndsprövning och tillsyn enligt , ekonomiska styr- medel och frivilliga miljöstyrningssystem. syfte och rikt- linjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet bör utgöra utgångs- punkter i arbetet med att utveckla regionala miljöunderlag. Underlaget bör också utformas så att det kan användas som stöd för kommunernas arbete med att anpassa och precisera målen till lokala förhållanden. Samordning med det regionala uppföljningssystemet är självklar och viktig. Genomförandet av EU:s kommande ramdirektiv för vatten kommer bl.a. att innebära utveckling av länsövergripande åtgärds- program för vattenkvalitet. De regionala miljöunderlagen bör utformas med beredskap för den länsvisa hanteringen av sådana program. Utveckling av regionala miljöunderlag Kunskapen om länens miljö- och resurshushållningssituation har utvecklats . Delar av det underlag som behövs för att utveckla regionala miljöunderlag finns redan hos länsstyrelserna. Läns- styrelsernas strategier för miljö (STRAM) är viktiga underlag för utvecklingen av regionala miljöunderlag liksom skogsvårdsstyrelsernas 9 aktionsplaner med regionala strategier och mål för biologisk mångfald. De åtgärder som föreslås i avsnitten om regionala och lokala mål och Länsstyrelser och kommuner 819 åtgärder under respektive miljökvalitetsmål i kap. 5–18, som bl.a. rör regionala kunskapsunderlag och åtgärdsprogram, ger ytterligare underlag. Länsstyrelsernas arbete med att ta fram underlag enligt mil- jöbalken och för den kommunala och regionala planeringen är en viktig del i arbetet med att anpassa miljökvalitetsmålen till regionala mål. Länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas arbete med underlag som belyser frågor om hushållning med mark och vatten enligt 6 kap. 11–12 §§ bör utvecklas med beaktande av miljökvalitetsmålen och syfte och utgör viktigt underlag i utvecklingsarbetet. Den samlade miljösynen och samarbetet mellan natur- och kulturmiljövården bör avspegla sig i de regionala miljöunderlagen. För vissa områden i landet med särskilt framträdande miljö- och hushållningsproblem eller med särskilt värdefull natur- och kulturmiljö kan det finnas behov av att följa upp miljökvalitetsmålen i ett länsöver- gripande hållbarhetsperspektiv. I sådana områden kan gemensamma strategier och tydliga utgångspunkter för miljöhänsyn, kretsloppsan- passning och hushållning med mark och vatten behöva utvecklas i samverkan mellan länsstyrelser, kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter. Regionala miljö- och hushållningsprogram kan vara ett verktyg att använda i sådana fall. Vissa länsstyrelser har utvecklat sådana program för fyra skärgårdsområden. Vi föreslår att fjälläns- styrelserna får i uppdrag att utarbeta ett regionalt miljö- och hushåll- ningsprogram för det område som omfattas av miljökvalitetsmålet Stor- slagen fjällmiljö. Berörda länsstyrelsers regionala miljöunderlag bör avspegla miljömål och handlingsstrategier från regionala miljö- och hushållningsprogram. Regionala miljöunderlag bör utvecklas successivt efterhand som ny kunskap utvecklas och behoven identifieras. Utgångspunkter är befintlig kunskap hos länsstyrelser, kommuner och centrala myndigheter. Utvecklade miljömål, strategier och program samt kunskapsunderlag arbetas in i miljöunderlagen efterhand. Med hänsyn bl.a. till variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna prioriteras arbetet från län till län. Arbetet med regionala miljöunderlag bör genomföras av länsstyrelserna i bred samverkan och dialog bl.a. med kommunerna, skogsvårds- styrelserna, landstingen och övriga regionala organ, de areella näring- arna, transportsektorn och näringslivet. Det är viktigt att denna process drivs med stor öppenhet och får en bred delaktighet som involverar berörda aktörer på ett konkret och aktivt sätt. 820 Länsstyrelser och kommuner sättningar för ett brett ansvarstagande både för att utforma de regionala miljömålen och för att genomföra åtgärdsstrategierna. Processen är i sig en möjlighet till informationsspridning och kunskapsuppbyggnad, att klara ut ansvarsfördelning samt till ökad förståelse för hur olika sektorer kan verka för att nå miljömålen. Erfarenheterna från projekt i regional samverkan (MARS) om processarbete för miljöintegration bör här tas tillvara. Användningen av strategiska miljö- bedömningar kan vara ett hjälpmedel vid utveckling av åtgärdsstrategier. För att nå effektiva samlade lösningar i miljöarbetet måste samspelet mellan olika nivåer i samhället fungera. Lokala miljömål ska samspela med regionala och nationella miljömål. I processen kan samordning ske mellan mål på olika nivåer. Här kan det kommunala målarbetet tillgodogöras på regional nivå som målens regionala aspekter kan åskådliggöras. Allmänhetens insyn och deltagande i arbetet är viktig. En samsyn mellan olika aktörer om mål och åtgärdsstrategier underlättar ett fram- gångsrikt miljöarbete. Politiskt förankrade regionala miljömål som tydligt anknyter till de av antagna nationella miljömålen ger legitimi- tet, stadga och långsiktighet åt målarbetet. De regionala miljömålen bör därför antas av länsstyrelserna. Strävan bör vara att relevanta politiska organ på alla nivåer behandlar miljömålen. bör ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrel- serna, , och andra berörda myndigheter utveckla förslag till innehåll och arbetsformer för regionala miljöunderlag samt att stödja länsstyrelsernas arbete. Det bör också ingå i uppdraget att utveckla former för hur arbetet med länsövergripande regionala miljö- och hushållningsprogram och avrinningsområdesvisa åtgärdsprogram för vattenkvalitet kan samordnas med arbetet med länsvisa regionala miljöunderlag. Erfarenheterna från skärgårdsläns- styrelsernas arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram bl.a. när det gäller process och arbetsmetoder bör tas till vara i arbetet, liksom projekt i regional samverkan (MARS), projektet miljömål i (SAMS) och Miljövårdsberedningens arbete med utvärdering av skärgårdsmiljö- programmen.