sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I yttrandet framförs att de alkohol- och drogrelaterade hälso- och sjukvårdskostnaderna i uppskattas till 1–1,. Studier vid åren 1988–1993 visade att av patienterna som sökte vård på akutmottagningen på grund av misshan- del hade druckit alkohol. Man fann en koncentration av misshandels- fallen i citykärnan och på eller utanför restauranger. Uppgifter från avseende visar att av våldsoffren kom in till sjukhuset fredag–söndag och att av dem inkom . Offer som är påverkade av alkohol har ökat från . Drygt en tredjedel av våldsbrotten skedde inomhus på restauranger, barer och klubbar. Vidare konstaterades att åldern på inkomna våldsoffer hade gått ner från 17–1993 till 15–1999. Inom (STockholm förebygger Alkohol- och Drogproblem) som drivs i regi har man genomfört ett par jämförande studier för . Först visas här två tabeller. Den ena tabellen visar uppgifter från polisens register: 7 132 anmälningar om misshandelsbrott av brottsanmälningarna sker lördag söndag av brotten sker på krogen (inne i restaurangen och i entrén) I ytterligare några procent av fallen har bråket börjat på krogen men våldet sker på annan plats Gärningsmannen är oftast något yngre än offret. (Medelåldern är 22 resp. .) Alkoholpåverkan är vanligt bland både offer och gärningsmän Trängsel och knuffar är ofta den utlösande faktorn Den andra tabellen innehåller uppgifter från akutmottagning : 1 800 misshandlade patienter uppger att de har misshandlats på en nöjeslokal uppger att de har misshandlats i anslutning till nöjeslokal av offren har gjort polisanmälan av misshandelsfallen har föregåtts av verbal eller icke verbal kontakt (typ knuff) av offren var alkoholpåverkade Gärningsman och offer har ungefär samma ålder (ingen uppgift om medelålder) har också geografiskt kartlagt de krog- och nöjesrela- terade brotten och jämfört detta med en karta över restauranger. Resultatet blev att koncentrationen av våldsbrotten visar påfallande överensstämmelse med koncentrationen av restauranger med serveringstillstånd. Särskilt tydligt är detta samband när det gäller mängden våldsbrott –05.30 och restauranger med serveringstid . Professor vid har samman- ställt en promemoria "Om arbetstider, trötthet, sömn, risk och motmedel" som används vid utbildning av restaurangpersonal i . Promemorian har framtagits efter önskemål från nattarbe- tande personal vid restauranger. Däri framgår bl.a. att skiftarbete som innehåller nattskift medför kraftig störning av sömnen och effekten ökar med ökad ålder. Dessutom sänks vakenhetsnivån under arbetet. Den sänkta vakenhetsnivån leder till en avsevärd sänkning av prestationsförmågan reaktionssnabbheten sänks och tankeverksamheten är något mindre effektiv. Framför allt sen natt och morgon drabbas. Resultatet av den sänkta vakenheten blir en väsentlig ökning av olycksrisken. Risken att råka ut för en olycka på en av våra motorvägar är t.ex. ca åtta gånger förhöjd jämfört med . Många av vår tids megaolyckor (inom kärnkrafts- industrin, –, m.fl.) har inträffat vid den här känsliga tiden . Huvudorsaken till problemen vid skiftarbete med nattpass är att arbete och vila kommer i konflikt med vår biologiska klocka, belägen i hypotalamus i hjärnan. "Klockan" styr dygnsrytmen genom att aktivera kroppen (framför allt genom ökad ämnesomsättning) och att varva ned den för att befordra återhämtning. Detta medför sänkt vakenhet och funktionsförmåga samt svårigheter att sova . En genomsnittskurva för vakenhetsnivån går upp till den högsta nivån och sedan ner till den lägsta nivån osv. Normalbehovet av sömn ligger runt (+/- 1,5 tim.). Sömnen fortskrider i en vågrörelse, från ytlig sömn till djupare sömn och till drömsömn (s.k. REM-sömn), till ytlig sömn igen osv. Totalt avverkas 4–6 sådana cykler per natt. Det är inte bara för kort sömn som ger trötthet. Ännu mer trötthet ger lång vakenhet. Ju man är vaken, desto mer sjunker vakenhetsnivån. Det är viktigt, enligt professor , att dygnsvilan inklusive sömnen uppgår till minst . Detta överensstämmer även med EG:s arbetsdirektiv. Många av de trötthetseffekter m.m. som inträffar vid skiftarbete med nattpass går, enligt , också att överföra till restau- ranggäster, där även vissa effekter förstärks genom intag av alkohol- drycker. I yttrande inför omprövningen av alkoholpolitiska program skriver att i områden med bostäder och serveringsställen innebär serveringstiden en påverkan på människors hälsa eftersom störningarna från restauranger normalt följer serveringstiden. Inriktningen av verksamheten har även betydelse när det gäller bullerstörningar. Det är mindre vanligt med störningar och därtill kopplade hälsobesvär inom fastigheten om verksamheten är rent matinriktad jämfört med en mer nöjesinriktad verksamhet med musik eller annan typ av underhållning. I störningståliga områden som exempelvis rena industri-, affärs- eller kontorsområden innebär serveringstiden ingen betydande miljö- och hälsoskyddsmässig belastning för boende i staden. I sådana områden har inget att invända mot sena serverings- tider. Förvaltningen anser det dock vara olämpligt att meddela stadig- varande sena serveringstider i områden där nya bostäder planeras efter- som störningståligheten i sådana områden kan komma att förändras. Att i efterhand åtgärda restaurangrelaterade miljö- och hälsoskydds- problem är både svårt och resurskrävande. Av (SOFS 1996:7 (M) Allmänna råd, Buller inom- hus och höga ljudnivåer) samt riktlinjer framgår att från bullersynpunkt ställs hårdare krav på boendemiljön . Ostörd sömn är väsentlig för människors hälsa och välbefinnande samt en förutsättning för att vi skall fungera väl i vårt dagliga liv. Den s.k. ekvivalentnivån får inte överstiga . Över dessa nivåer kan sömnstadiefördelning och subjektiv sömnkvalitet påverkas. Är det fråga om musikbuller upplevs nivåer på ner till som störande varför sådant buller skall bedömas sträng- are. Buller under insomningsskedet upplevs som särskilt störande. Vidare anförs att den s.k. normaltiden i alkohollagen () inte är anpassad till de miljö- och hälsoskyddsmässiga förutsätt- Tydligast märks detta inom störningskänsliga innerstads- områden där restauranger och bostäder ofta är samlokaliserade. Inom sådana områden är störningsbelastningen och klagomålsfrekvensen vanligen betydligt högre än i övrigt. På sådana platser kan sena serveringstider betyda en väsentlig belastning för boendemiljön och för människors hälsa. Frågan om restaurangernas öppethållande har betydelse dels för boende i serveringsställets närhet, eftersom det finns en påtaglig störningsrisk från restauranger med serveringstillstånd, dels betydelse för polisens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet samt dels en rent alkoholpolitisk betydelse med tesen att ökad tillgänglighet av alkoholdrycker leder till ökad alkoholkonsumtion och därmed ökade skadeverkningar. Den nuvarande bestämmelsen om serveringstider i 6 kap. 4 § alkohollagen kan kritiseras från den synpunkten att den i realiteten är tämligen innehållslös. Om tillståndsmyndigheten finner att andra tider än de som anges i lagtexten bör gälla antingen det är i enskilda fall eller avses tillämpas generellt inom kommunen är den fri att besluta om detta. Lagtexten innehåller inga begränsningar härvidlag. Inte heller anges några kriterier för när de angivna tiderna kan få frångås av tillståndsmyndigheten. Enligt uppfattning fyller en på detta sätt utformad bestämmelse ingen större funktion, även om den kan sägas utvisa en slags normaltid för servering till senast . Detta riktmärke synes emellertid numera ha spelat ut sin roll. Allt fler kommuner beslutar om andra tider, främst senare sluttider. Denna utveckling förstärks av att restaurangföretag som inte medgetts den senare sluttiden ändå kan lyckas driva igenom detta genom överklagande. Om denna utveckling skall accepteras förefaller det mest ändamålsenligt att helt ta bort tidsangivelsen ur själva lagtexten. Frågan om när servering tidigast får påbörjas och när den senast skall avslutas skulle därmed helt bli en fråga för tillståndsmyndigheten, dvs. Om man däremot finner att det inte är lämpligt att öppna för en utveckling, som i förlängningen kan medföra att alkoholservering får pågå dygnet runt, bör bestämmelsen omformuleras, antingen genom att i lagtexten angivna tider görs bindande för tillståndsmyndigheten eller genom att specificerade villkor uppställs för när dessa tider får frångås. I andra hand uppkommer då frågan om de tider som f.n. anges i lagen bör ändras. Utredningen gör i denna del följande överväganden. De uppgifter som utredningen inhämtat om erfarenheterna av de sena stängningstiderna tyder i viss mån på ett samband med ordnings- störningar i de aktuella områdena. Detta har bl.a. framhållits från polismyndigheten i . Det finns dock skäl att framhålla att restauranger med utsträckt serveringstid ofta ligger i centrala områden där mycket folk passerar. Den tillgängliga utred- ningen tillåter inte slutsatsen att de sena öppettiderna i sig leder till större antal våldsbrott eller ordningsstörningar. Man kan däremot skönja en viss förskjutning av sådana störningar mot senare tid . Inte heller detta behöver dock nödvändigtvis knytas direkt till de utsträckta serveringstiderna. Det har skett en allmän förskjutning mot allt senare tid av nöjeslivet i städerna. Detta påverkar självfallet krogarna att vilja hålla öppet längre . Allmänt sett kan sägas att en förskjutning mot allt senare serverings- tider är en tydlig trend i hela riket. Inom sjukvården tycker man sig vidare ha iakttagit ett ökat antal yngre personer vilka varit påverkade av alkohol och tagits in allt . Även detta har framförts som ett skäl mot utsträckta serveringstider. Sambandet är dock, som ovan framgått, långt ifrån klarlagt. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det inte går att uttala sig med någon absolut bestämdhet när det gäller effekterna av de utsträckta serveringstiderna. Det finns utrymme för olika uppfattningar och tolkningar. Detta innebär också att det inte finns något entydigt svar på hur en lagbestämmelse om serveringstider bäst bör utformas. Det blir ytterst fråga om en politisk bedömning av lämpligheten av olika lösningar. Utredningen finner för sin del rimligt att ta som utgångspunkt att regering och riksdag beslutat om en avfattning av 6 kap. 4 § alkohol- lagen som innebär en huvudregel om viss senaste sluttid även om tillståndsmyndigheten kan avvika från denna. När denna möjlighet öppnades för tillståndsmyndigheten förutsågs knappast att de serveringstider som skulle beslutas av kommunerna skulle avvika i mera betydande grad från de tider som anges i lagtexten. Den faktiska utvecklingen har emellertid gått i en riktning som riskerar att göra lagens huvudregel till ett undantag. Utredningen anser därför att bestämmelsen bör skärpas upp på så sätt att lagtexten anger vissa yttersta tidsgränser inom vilka tillståndsmyndigheterna har att fritt bestämma om serveringstiden. Detta bör dock endast gälla i fråga om tillstånd för servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten. Vägledande för tillståndsmyndighetens prövning vid bestämmandet av serveringstid (inom den i lagen angivna tidsramen) bör vara risken för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Detta bör för att motverka obefogade överklaganden framgå av själva lagtexten. När det gäller vilka tider som skall anges som yttersta tidsgräns och då framför allt vilken tid som skall vara senaste sluttid finns självfallet inget entydigt svar. Det är en fråga där det finns delade meningar. Utredningen har för sin del funnit skäl att ta fasta på att sluttiden 03.00 framförts bl.a. av Alkoholpolitiska kommissionen och därefter i olika andra sammanhang, t.ex. från polismyndigheter och kommunala förvaltningar och alkoholhandläggare. En sådan sluttid skulle heller inte nämnvärt rubba förutsättningarna för de restauranger som redan fått tillstånd till servering senare än . Det fåtal restauranger som fått tillstånd till servering skulle genom lagändringen få anpassa sig till . Med den tid det tar innan lagändringen kan träda i kraft synes detta dock inte medföra alltför stora svårigheter. Utredningen föreslår att sluttiden skall gälla för servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten. Vad gäller serveringstidens början kan utredningen konstatera att det inte föreligger några allmänna önskemål om ytterligare tidigare- läggning av serveringens början (f.n. . Som nämndes inledningsvis har det emellertid uppstått en viss osäkerhet om vilka serveringstider som bör meddelas den inrikes trafikserveringen. med alkohollagens ikraftträdande avskaffades särregleringen för inrikes trafikservering, vilken tidigare hade möjlighet att servera alkoholdrycker dygnet runt. I alkohollagen gäller att trafikservering skall bedömas efter samma regler som övrig alkoholservering. En av anledningarna till denna förändring var att de olika serveringsformerna ibland kan vara svåra att skilja åt. Utredningen finner inte skäl att återgå till tidigare regler för serveringstider i inrikes trafik, utan samma tidsreglering som gäller för annan servering av spritdrycker, vin och starköl bör gälla även för trafikserveringen. Utredningen anser även att fortfarande får anses som en väl avvägd tidpunkt för alkoholserveringens början avseende tillstånd för servering till allmänheten. Vad gäller vinprovningar i utbildningssyfte för personal på restauranger, eller som ett inslag i utbildningen vid restaurang- skolor, vilka avses äga rum kan särskilt tillstånd för utökad serveringstid för servering i slutet sällskap sökas hos kommunen. Något undantag i lagen för dessa fall bör inte göras. Utredningens förslag angående när servering av spritdrycker, vin och starköl får påbörjas samt avslutas gäller vid servering till allmän- heten. får alltså besluta om tidigare respektive senare tider för servering i slutet sällskap. Utredningen vill dock i det sammanhanget erinra om vad som anförs i närmast följande avsnitt (3.11.2) angående eventuellt avskaffande av tillståndskategorin stadig- varande tillstånd för servering i slutet sällskap. Att spritdrycker, vin och starköl inte får serveras efter visst klockslag är inte detsamma som att restaurangen då behöver stänga. F.n. anges i det aktuella lagrummet att ett serveringsställe skall vara utrymt senast efter serveringstidens utgång. Detta ser utred- ningen som en onödigt kategorisk bestämmelse. Mera lämpligt synes vara att överlåta åt tillståndsmyndigheten att fritt bestämma om detta. kommunen, kan då avpassa stängnings- tiden så att restaurangen kan låta gästerna i lugn och ro avsluta sin förtäring. Något hinder att under den tiden servera lättdrycker eller folköl föreligger inte. Utredningen anser slutligen att servering av öl inte bör omfattas av de nu diskuterade reglerna om serveringstider. För servering av öl erfordras inte serveringstillstånd utan endast att vissa i lagen särskilt angivna krav är uppfyllda. gör därför normalt ingen prövning av serveringstiden för öl. Utredningen anser att even- tuella olägenheter som skulle kunna uppkomma på grund av ölservering vid olämpliga tider kan mötas med förbud att servera öl enligt 7 kap. 21 §. Som framgår av kapitel 4 föreslår utred- ningen att den tid varunder sådant förbud kan gälla utökas från . Förbud mot servering av öl blir härmed en kännbar sanktion. Något behov av att härutöver reglera allmänna serveringstider för öl kan inte anses föreligga. Utredningens förslag: Sambandet mellan mat- och alkoholservering skall finnas kvar men utformas annorlunda än . För tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten skall krävas att serveringsstället är godkänt som livsmedelslokal enligt bestämmel- ser i livsmedelslagen och tillhandahåller ett brett utbud av lagad mat. I en skrivelse till från i ifrågasätts utformningen av sambandet mellan mat- och alkoholservering. I skrivelsen framförs: Alkohollagen ställer tydliga krav på hur köket på en restaurang rent tekniskt ska vara utformat. Krav på ett så kallat fullständigt restaurang- kök ställs. Frågan är om det är alkoholpolitiskt motiverat att låsa den tekniska köksutvecklingen till den som traditionellt råder. På så sätt försvårar man teknisk utveckling och ökad effektivitet, vilket drabbar både bransch och kunder. Det viktigaste för en restaurang med serveringstillstånd bör vara att det finns mat och inte hur eller var den tillagas. Med modern teknik kan man laga mycket högklassig mat i ett centralt kök, för att sedan färdiglaga och värma upp maten i en annan lokal. I exempelvis finns synnerligen högklassiga restauranger som mer eller mindre helt saknar kök. Det finns till och med Michelinstjärneprydda restauranger som i stort sett saknar kök. Med hjälp av modern teknik kan de servera mat av hög klass ändå. Frågan är om de alkoholpolitiska skälen är så starka att sådan teknisk utveckling ska förbjudas i vårt land. Med modern teknik avser Restauranghögskolan den s.k. sous vide- tekniken. Skrivelsen överlämnades av regeringen till Alkoholutred- ningen för närmare utredning. hemställer hos regeringen om en översyn av 7 kap. 8 § därför att "bestämmelserna i nämnda paragraf uppfattas inte som meningsfulla av en bred allmänhet och av vissa näringsidkare". I skrivelsen, som också har överlämnats till Alkoholut- redningen, anförs vidare. har i vissa fall funnit det otillfredsställande att avslå ansökningar om serveringstillstånd för seriösa näringsidkare enbart på den grunden att de inte har ett komplett restaurangkök. Det har då inte varit fråga om snabbmatställen utan ex. restauranger som serverar ett varierat utbud av soppor eller sushi. Det har även varit fråga om restauranger som har en komplett meny men inte ett komplett restaurangkök. Detta är möjligt genom den moderna matlagnings- tekniken som öppnar nya möjligheter och i viss mån gör investeringar i dyr köksutrustning överflödig. Restaurangerna har inte vänt sig till någon ungdomlig publik utan det har i flera av fallen handlat om vuxna människor som uppskattar soppa eller sushi och som till detta önskar ett glas vin eller en öl. Förvaltningen har förståelse för att såväl restaurang- gäster som innehavare av dessa restauranger har svårt att se rimligheten i att man nekas serveringstillstånd med hänvisning till kravet på köksutrustning. Förvaltningen menar att lokaler med en speciell matinriktning och som har karaktär av restaurang bör kunna erhålla serveringstillstånd. Detta gäller självfallet inte snabbmatställen utan restauranger med sådan inriktning som ovan nämnts. En ändring av lagen i denna riktning kräver en omfattande översyn av de olika delarna i alkohollagen och överväganden kring hur de alkoholpolitiska målen kan säkerställas på annat sätt. Sambandet mellan utskänkning och matservering är en av de äldsta och principiellt viktigaste reglerna i den svenska alkohollagstiftningen. Huvudskälen till att bestämmelsen infördes var att berusningen av alkoholförtäring blev mindre om drycken förtärdes tillsammans med lagad mat och att sambandet med matservering hade en allmänt återhållande effekt på alkoholdrickandet. har matregeln haft olika utformning. Begreppet lagad mat definierades t.ex. sålunda: Genom kokning, stekning eller annat jämförbart förfarande för förtäring avsedd färdigberedd maträtt, som kan konsumeras i befintligt eller uppvärmt skick och som kan förtäras antingen för sig eller i förening med annan föda. Ett måltidstvång gällde för viner fram och för starköl . För servering av spritdrycker (maximalt "två vita och en brun" per person) gällde föreskrifter till rusdrycksförsälj- ningsförordningen om priset på en måltid som berättigade till servering av spritdryck. skulle detta pris uppgå till och . Emellertid var det långt ifrån alltid som restauranggästen ville ha mat till brännvinet även om lagen så föreskrev. Det förekom därför att personer, som hade till uppgift att äta upp "restriktionsmaten", följde med till restaurangerna och lämnade över suparna till andra. Dessa personer döptes av folkhumorn till "matoffer". För att motverka fusket med måltidstvånget infördes en bestämmelse om att maten inte längre skulle behöva vara lagad. Regeringen skrev i propositionen att man torde kunna räkna med att om möjlighet införes att få servera sprit till en måltid bestående av några smörgåsar eller av en smörgåsbricka, skulle man uppnå att den serverade maten i större utsträckning än nu är fallet verkligen blev förtärd; de avsedda fysiologiska verkningarna sålunda uppnås bättre. Därmed var den s.k. ölgåsen född. Måltidstvånget för spritdrycker gällde dock ända fram till lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) trädde 1978. Emellertid hade många restauranger beviljats dispens för måltidsfri spritutskänkning och hade måltidstvånget i praktiken spelat ut sin roll. Alkoholpolitiska utredningen (APU) ansåg att det var viktigt att sambandet mellan mat- och alkoholservering skulle behållas men utformas på annat sätt. I sitt betänkande föreslog APU en lagregel om att alkoholservering endast skulle få ske på sådana serveringsställen där matserveringen utgjorde en väsentlig del av rörelsen. I propositionen till LHD skrev regeringen att servering av alkoholdrycker enbart skall förekomma på "egentliga restauranger", vars primära uppgift är att tillhandahålla lagad mat, men att det i lagstiftningen inte borde fastställas någon minimigräns för andelen mat. I "Bestämmelser rörande handel med drycker" angavs att "en matandel under 20–av den totala omsättningen är en varningssignal att förhållandena kan vara otillfredsställande", och i praktiken tillämpades en tumregel om att matförsäljningen måste uppgå till av omsättningen. Bestämmelsen om matandelens storlek vållade avsevärda problem i tillämpningen av lagen. Alkoholpolitiska kommissionen skrev i sitt delbetänkande Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50). Bland annat måste länsstyrelserna genom restaurangernas halvårs- rapporter följa hur relationen mellan mat- och alkoholservering ser ut på varje serveringsställe, ibland även i skilda verksamheter var för sig om det exempelvis rör sig om en lunchrestaurang som ordnar dans vissa kvällar . Detta kompletteras även genom kontroll av kassarapporter vid restauranginspektioner. Om matandelen understiger rekommendationer skall handläggare ta kontakt med tillståndshavaren i syfte att utreda om förutsättningen för serveringstillstånd fortfarande föreligger. Restaurangen kan, för att få fler gäster att äta, dessutom råka ut för att ett lägre matpris medför att "matprocenten" sjunker ytterligare. Detta beror på att matomsättningen beräknas utifrån försäljningsvärdet i kronor. Visserligen kan länsstyrel- sen ta hänsyn till det verkliga antalet matportioner, men detta innebär i så fall ett inte oväsentligt merarbete. Vad som menas med begreppet "egentlig restaurang" kunde också tolkas mycket olika. I praktiken var synsättet konserverande och gjorde det svårare för nya restaurangtrender att etablera sig. Av flera skäl behövde matkravet och restaurangbegreppet i alkohollagstiftningen återigen ses över. skrev i sitt betänkande Handel med alkoholdrycker (SOU 1985:15): Enligt utredningens mening kan det inte komma i fråga att lösa upp sambandet mellan mat- och alkoholservering. Att alkohol i princip bara skall serveras på restauranger torde vara en uppfattning som omfattas av de allra flesta. Även om det inte finns något krav på att den som vill bli serverad alkohol också måste beställa mat, torde det rådande systemet verka dämpande på alkoholkonsumtionen. Om det blev möjligt för rena drinkbarer att få tillstånd till alkoholservering, skulle det sannolikt bli en kraftig ökning av antalet serveringsställen. Det finns en uppenbar risk för att den totala alkoholkonsumtionen därmed skulle öka i icke oväsentlig omfattning och att den också till stor del skulle ske under mindre kontrollerade former än .