sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — De berörda förbunden menade att det fanns ett behov av att försöka undanröja konkurrenskonflikter för framtiden och att diskutera hur konkurrens på lika villkor bäst uppnås på lång sikt. Ett lämpligt sätt att hantera sådana kontakter och diskussioner bedömdes vara att det bildades ett partssammansatt forum för frågor om konkurrens på lika villkor . Regeringen fattade beslut om rådets inrättande . Med anledning av olika motioner i rörande konkurrens- förhållanden mellan offentliga och privata aktörer har också näringsutskottet kommenterat inrättandet av rådet.2 Utskottet påpekade att rådet kommer att sakna sanktionsmöjligheter men redovisade ändå en övertygelse om att rådets ställningstaganden snabbt skulle komma att få en märkbar normerande verkan på beteendet hos aktörer som uppträder uppenbart konkurrensvidrigt på olika marknader. Det fanns därför enligt utskottet anledning att med stor uppmärksamhet följa rådets arbete. Enligt direktiven skulle rådet redovisa sina samlade erfarenheter och de resultat som uppnåtts. Mot denna bakgrund är det främsta syftet med denna utredning att redovisa de riktlinjer som rådet menar bör vägleda offentlig verksamhet som bedrivs i en konkurrensutsatt miljö. Riktlinjerna rör både frågan om vad som bör respektive inte bör produceras i offentlig regi samt frågan hur offentlig verksamhet bör bedrivas i de fall där konkurrens med privata företag uppkommer. Ett ytterligare syfte är att redovisa förslag till hur frågor som rör konkurrensneutraliteten mellan offentliga och privata aktörer bör tas om hand . Rådet har sett som sin uppgift att belysa och granska alla typer av situationer när offentliga och privata aktörer verkar på samma marknad. Till granskningsområdet har också hört de situationer då 2 Se betänkande 1997/98NU9. det offentliga lämnar selektiva bidrag till företag eller organisa- tioner som kan snedvrida konkurrensen på en marknad. Med en offentlig aktör menas en förvaltning eller ett företag som är majoritetsägt av antingen stat, kommuner eller landsting. Olika ageranden från offentligt minoritetsägda företag har sålunda fallit utanför granskningsområdet. Detsamma gäller ageranden från stiftelser utan statligt dominansinflytande och ageranden från ideella organisationer, även i de fall sådana organ tar emot offent- liga bidrag. Begreppet marknad har i denna utredning avgränsats till att gälla verksamhetsområden där det sker en faktisk försäljning mellan säljare och köpare. En förutsättning är då att köpare och säljare är skilda juridiska personer. Försäljning mellan statliga myndig- heter, liksom verksamhet som bedrivs i egen regi utan föregående upphandling, har därmed fallit utanför kompetens- området. Däremot har rådet sett som sin uppgift att också granska situationer när en egen-regi-enhet utför tjänster åt den egna kommunen efter att ha vunnit en upphandling i konkurrens med andra aktörer. Med bidrag har i detta fall menats olika former av selektiva ekonomiska stöd som getts offentliga företag. I något fall har rådet också granskat offentliga bidrag som getts till privata företag, även om sådana fall inte kan ses som exempel på olika villkor mellan offentliga och privata aktörer. Bidrag av generell natur inom ramen för den statliga regional- eller näringspolitiken har däremot bedömts falla utanför rådets kompetensområde. I några fall har frågan uppkommit om inte andra myndigheter än rådet har varit den bästa instansen att bedöma ett aktuellt ärende, trots att det berört konkurrensfrågor. Om en anmälare uttryck- ligen önskat en lagprövning och inte en lämplighetsbedömning av ett visst förfarande har rådet informerat vederbörlig myndighet, t.ex. eller , om ärendet i fråga. Även i dessa fall har dock rådet känt sig fritt att pröva frågan huruvida det förelegat förhållanden som snedvrider konkurrensen mellan offentliga och privata aktörer. Några ärenden har gällt agerande från det statliga bolaget . Här har rådet valt att samråda med det särskilda kontaktrådet vid som har till uppgift att bedöma hur efterlevt bl.a. kraven på konkurrensneutralitet. Rådet har dock gjort en samlad bedömning av dessa ärenden i nu före- liggande rapport. påbörjade sitt arbete . Enligt direktiven har rådet haft stor frihet att själv välja inriktning av arbetet och hur det praktiskt skulle läggas upp. Rådet har sammanträtt en gång . Fortlöpande har rådet samrått med och . Rådet har haft löpande kontakt med andra offentliga utredningar vars verksamhet berört frågan om konkurrens mellan offentliga och privata företag. Här kan nämnas Utredningen om vidgad försöksverksamhet med uppdragsverksamhet (dir. 1997:96), (dir. 1998:58), Utredningen om utvärdering av kommunkontosystemet (dir. 1998:93) samt Utredningen om utvärdering av den kommunala uppdragsverk- samheten inom kollektivtrafiken (dir. 1999:12). Rådet har tagit emot ca 130 anmäl- ningar från privata företag. Av dessa har rådet tagit ställning till ett femtiotal ärenden. I ärenden som rört verksamhet och där det bedömts att ärendet rört generella problem har rådet informerat övriga kommuner i landet om ställningstagandet i särskilda informationsblad. Rådet har också löpande redovisat ärenden och ställningstaganden på en egen hemsida på Internet. Rådet har inte tagit ställning till alla ärenden som inkommit. I vissa fall har inte ärendena haft den principiella vikt som har ansetts nödvändig. I andra fall har förhållandena i ärendena ändrats på ett sådant sätt att det ifrågasatta förfarandet upphört. I allmänhet har då rådet valt att inte ägna tid åt att formulera ställningstaganden, då sådana inte bedömts föra de aktuella frågorna framåt. Enligt direktiven har det inte heller varit rådets uppgift att ta individuell ställning till alla inkommande ärenden. Ärenden av detta slag har ändå kommit att bidra till rådets erfaren- hetsuppbyggnad. Rådets arbete har haft en inriktning mot konsensus. De allra flesta ställningstaganden har gjorts utan reservationer eller särskilda yttranden. Inriktningen har ibland inneburit att det tagit relativt innan rådet kunnat enas i ett ärende. Det har dock funnits en samsyn inom rådet att inte påskynda ställningstaganden genom att avge yttranden med en eller flera reservationer. Sådana yttranden förlorar i tyngd, särskilt som rådets uppgift varit att formulera riktlinjer och rekommendationer som offentliga aktörer frivilligt bör följa. Rådet har också samlat erfarenhet genom att ta del av ett stort antal ärenden som inkommit till och behandlats av och . Rådet har också haft tillgång till de ställningstaganden som kontaktråd formulerat liksom ställningstaganden från den privata institutionen . I vissa fall har rådet tagit ställning till ärenden som redan bedömts av någon av ovannämnda institutioner. I dessa fall har rådets ställningstaganden varit obero- ende av vad andra kommit fram till. Rådet har i vissa lägen knutit till sig experter och konsulter. En konsultrapport har rört den särskilda frågan om kommunala anknytningsverksamheter i badanläggningar. En annan konsult- rapport har behandlat frågan om offentliga skolors sätt att konkurrera med privata utbildningsföretag. Rådet har härutöver anlitat juridisk expertis rörande kommunalrättsliga och immaterial- rättsliga frågor. 2Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion Den offentliga sektorn och det privata näringslivet har olika mål och syften. Offentlig verksamhet är i normalfallet skattefinansierad och bedrivs utan vinstsyfte. Målet är att skapa en generell välfärd med beslut fattade av folkvalda politiker. En förvaltningskultur råder och ett medborgarperspektiv står i centrum. Det privata näringslivet bedriver produktion av varor och tjänster med vinst- maximering som mål. Här är det frågan om en affärskultur med kundperspektivet i centrum. Det kan därför tyckas att dessa skilda syften och kulturer borde säkerställa en tydlig skiljelinje mellan den offentliga sektorn och det privata näringslivet. I realiteten är dock gråzonen ganska vid och det finns många exempel på att offentliga och privata aktörer konkurrerar med varandra på samma marknad. I detta kapitel ges en översiktlig bild av den offentliga sektorns produktion på konkurrensutsatta marknader 2.1Vad är konkurrensutsatt verksamhet? Frågan hur mycket konkurrensutsatt verksamhet som stat, lands- ting och kommuner bedriver är svårbesvarad. Det beror främst på att det finns ett stort antal verksamheter som kan bedömas ligga i gränstrakterna mellan konkurrensutsatt och icke-konkurrensutsatt verksamhet. Varje försök att kvantifiera den konkurrensutsatta sektorn möter därför klassificeringsproblem. Konkurrens är ett begrepp som bättre låter sig uttryckas i grader än i termer av antingen-eller. Det finns marknader med mer eller mindre högt konkurrenstryck, men så länge som en offentlig aktör över huvud taget möter någon form av konkurrens är det rimligt att betrakta aktören som konkurrensutsatt. En särskild diskussion gäller i vilken grad en offentlig aktör i monopolställning möter ett konkurrenstryck när denne är utsatt för en potentiell konkurrens. Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion Det kan t.ex. vara frågan om en verksamhet som avreglerats och där det kan bedömas finnas förutsättningar för att privata konkurrenter förr eller senare dyker upp. Produkters utbytbarhet spelar en viktig roll vid bedömningen av om en viss verksamhet är konkurrensutsatt eller inte. Det är ett vanligt fenomen att offentliga aktörer gör nästan samma sak som privata företag men inte helt och hållet, varför det blir en definitionsfråga om den offentlige aktörens verksamhet är utsatt för konkurrens från privata aktörer. Några exempel kan tjäna som belysning. Inom infrastrukturområdet är det alltid komplicerat att definiera marknader. har fortfarande en ensamrätt till vissa lönsamma järnvägssträckningar, men möter konkurrens från andra trafikslag. Posten är fortfarande ensam om att dela ut post till en stor del av alla hushåll, men för dessa hushåll blir Internetbaserade brevtjänster ett allt mer tydligt alternativ till att skicka fysiska brev. Inom medie- och informationsområdet kan avgiftsfinansierade tidskrifter och rapporter som myndigheter ger ut befinna sig i gränslandet till vad som produceras av privata företag. En växande andel databaserade informationstjänster tillhandahålls också av myndigheter som kan likna tjänster som tillhandahålls på den vanliga marknaden. En definitionsfråga är också om verksamheter som förutsätter årliga tillskott av anslagsmedel befinner sig på konkurrensutsatta marknader. Museer är t.ex. konkurrensutsatta i meningen att potentiella besökare har ett reellt val mellan att besöka ett museum eller någon annan sevärdhet. finns oftast bara ett museum av varje typ och det skulle sannolikt inte finnas något utan de årliga tillskotten av anslagsmedel. Kommunala simhallar tillhör också verksamheter som till viss del, men inte fullt ut, är avgiftsfinansierade. Det finns sällan några privata simhallar av samma typ, men i vissa kommuner kan det finnas privatägda äventyrsbad. Allmänt kan sägas att ju högre grad av finansiering med avgifter och ju lägre grad av anslag, desto närmare är man en vanlig marknad. Ett annat område där man kan ha olika uppfattningar om konkurrensförhållanden är när olika offentliga aktörer primärt konkurrerar med varandra men inte i samma grad med privata företag. Ett exempel är uppdragsforskning, där offentligt ägda (eller åtminstone offentligt finansierade) universitet konkurrerar med varandra om att erhålla uppdrag. , men inte alltid, kan Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion forskningsinriktade privata företag också representera ett alter- nativ. Otvetydigt befinner sig här sådana offentliga aktörer på en konkurrensutsatt marknad, men kanske inte i den sedvanliga meningen. Det främsta kännetecknet för konkurrensutsatt verksamhet är att en konsument med avsikt att köpa en viss produkt har ett tydligt val mellan produkter från flera olika säljare, och att de produkter som säljarna erbjuder skall vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan. Det räcker inte med en produktmässig utbytbarhet, produkterna måste också tillhöra samma geografiska marknad för att konkurrera med varandra. Även här uppkommer ofta svåra definitionsproblem. En bowlinghall i och en i kan befinna sig på samma marknad, men dessa befinner sig i sin tur knappast på samma marknad som en bowlinghall belägen i . Vissa produkter har en lokal eller regional geografisk marknad, medan andra har en nationell eller internationell karaktär. Ofta är tjänster mer lokala eller regionala till sin natur än varor, men det finns undantag även från denna regel. Snäva marknadsavgränsningar leder till synsättet att få företag finns på varje marknad, kanske bara en enda monopolist. Väljs denna typ av avgränsningar blir av naturliga skäl den offentliga sektorns konkurrensutsatta verksamhet mindre än om man väljer mer vida avgränsningar. När offentlig konkurrensutsatt verk- samhet beskrivs används dock vanligen ett vidare synsätt: att all verksamhet är konkurrensutsatt som i huvudsak finansieras med avgifter eller priser och där det finns privata företag som tillhanda- håller liknande produkter. Begreppet den relevanta marknaden är centralt inom kon- kurrensrätten. Avgränsningen av relevant marknad beskrivs i Europeiska kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning. Kon- kurrensverket har med utgångspunkt i detta tillkännagivande redo- visat följande uppfattning om hur den relevanta marknaden skall bestämmas. Den relevanta produktmarknaden omfattar de produk- ter som köparna anser vara utbytbara, dvs. sådana produkter som på grund av pris, funktion och egenskaper i övrigt kan tillfreds- ställa samma behov hos köparen. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilket konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion skiljas från angränsande geografiska områden framför allt på grund av väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren. Av betydelse är bl.a. produkternas beskaffenhet och egenskaper, förekomsten av hinder för marknadsinträde, kundpreferenser, väsentliga skillnader i företagens marknadsandelar mellan angränsande geografiska områden eller betydande prisskillnader. I avsnitten 2.2–2.4 nedan görs ett försök att kortfattat redovisa omfattningen av den konkurrensutsatta verksamhet som bedrivs av det offentliga. Något försök att kvantifiera den konkurrensutsatta sektorn har dock – med anledning av ovan redovisade problem – inte gjorts. Den statliga sfären består av myndigheter, affärsverk och bolag. finansieras myndigheter huvudsakligen av anslag, medan affärsverk och bolag normalt är huvudsakligen avgifts- eller pris- finansierade. Det ligger i sakens natur att verksamhet som i sin helhet är anslagsfinansierad bedrivs utan inslag av konkurrens, även om det inte nödvändigtvis behöver vara frågan om lagstadgade monopol. Pris- eller avgiftsfinansierad verksamhet (fortsättnings- vis används benämningen avgifter, även om det ibland kan kännas naturligare att använda begreppet priser) bedrivs däremot ofta, men inte alltid, i en konkurrensutsatt miljö. Några gjorda försök till kvantifiering utförde på uppdrag av regeringen en utredning som bl.a. innehöll ett försök att kvantifiera storleken på den del av den statliga myndighetssfären som var konkurrens- utsatt. Man kom fram till att myndigheter, exkl. affärsverken, sålde varor och tjänster för mer än . Av detta belopp ansågs ca 11 miljarder vara konkurrensutsatt verksamhet i varierande grad och ca 3,3 miljarder helt konkurrensutsatt. Den sistnämnda uppgiften exkluderade museer och universitet/hög- skolor, medan uppgiften om var inklusive dessa områden. Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion Statskontoret genomförde en kartläggning av statlig konkurrensutsatt verksamhet.3 Enligt utredningen bedrivs kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet i någon form av av de statliga myndigheter och av alla de statliga bolag utom ett som ingick i den enkätundersökning som låg till grund för utredningen. skall enligt sin instruktion lämna en redovisning till regeringen av utvecklingstendenser för statlig avgiftsbelagd verksamhet. Enligt den senaste rapporten uppgick de totala avgiftsintäkterna för statliga myndigheter och affärsverk till . Efter eliminering av s.k. offentligrättsliga avgifter, vilka något förenklat kan betecknas som avgifter som tas ut i formell monopolställning, samt interndebiteringar mellan statliga myndigheter återstår . Då skall märkas att en relativt stor del av denna volym kommer av marginella intäkter som publikations- försäljning, kopieringsavgifter m.m. Det går därför inte att av avgöra hur stor del av dessa 35 miljarder som är konkurrensutsatt verksamhet i mer betydelse- full mening. Konkurrensutsatt verksamhet inom myndighetssfären Med utgångspunkt i uppgifter ur , Stats- kontorets och redovisningar kan en översiktlig bild ges av de statliga myndigheternas konkurrens- utsatta verksamhet. Ett antal myndigheter/affärsverk har en betydande försäljning av extern uppdragsverksamhet. Ett exempel är med ca i totala intäkter, varav åtminstone ca (mkr) härrör från försäljning inom bl.a. områdena fastighetsmätning, kartfram- ställning, förlagsverksamhet och försäljning av uppgifter ur data- baser. Verket har också en stor myndighetsdel som är avgifts- finansierad men i legal monopolställning. En liknande ställning har () med årliga anslag på och avgiftsintäkter på ca där man bl.a. konkurrerar med privata undersökningsinstitut och konsultföretag. Även har en sådan ställning. Myndigheten säljer prognos- och konsulttjänster m.m. för ca . 3 PM dnr 1999/0276-5. Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion tre nämnda myndigheter är att man förfogar över unika faciliteter som också representerar ett kommersiellt värde. Tillgångarna består både av kompetens hos anställda, information samlad i databaser och infrastruktur, och där denna samlade kompetens förutsatt finansiering med anslagsmedel. Inom det mer utpräglade infrastrukturområdet bedrivs kon- kurrensutsatt verksamhet mest på marginalen, men då myndig- heterna är stora kan den konkurrensutsatta verksamheten bli relativt betydande omsättningsmässigt. Inom bedrivs uppdragsverksamhet inom bl.a. områdena entreprenad, pro- spektering och telenätuthyrning om ca . har motsvarande typer av externa tjänster och ungefär samma omsätt- ning. För del utgörs dock den stora konkurrensutsatta sektorn av de väg- och anläggningstjänster man upphandlar på marknaden och där egna produktionsbolag deltar i konkurrensen med privata företag. Försvarsmakten är också ett exempel på en stor och i huvudsak anslagsfinansierad myndighet som ändå säljer en hel del tjänster på den konkurrensutsatta marknaden. Det kan t.ex. vara frågan om transporttjänster, men också försäljning av överskottsvaror. Många myndigheter med relativt ansenlig extern finansiering har sina huvudsakliga kunder hos andra offentliga organ. Ett exempel är med externa intäkter på ca , dock med Försvarsmakten som den stora uppdragsgivaren. Detta hindrar inte att försäljningen ändå kan ske i konkurrens. FOA är en liknande institution, externa köpare är främst Försvars- makten och andra statliga myndigheter. Statens väg- och transport- forskningsinstitut säljer tjänster i konkurrens för , dock huvudsakligen till . En del myndighetsverksamhet har en sådan karaktär att den avgiftsbelagda verksamheten dominerar. SWEDAC är en myndig- het som till är anslagsfinansierad och i övrigt avgifts- finansierad. Man säljer ackrediteringstjänster i konkurrens med andra aktörer. distriktsveterinärorganisation är till avgiftsfinansierad och möter konkurrens från privata veterinärer, både vad gäller tjänster gentemot lantbruket och ägare av sällskapsdjur. För merparten av alla statliga myndigheter gäller att den kon- kurrensutsatta sektorn utgör en mindre del av den totala verk- samheten. bedriver legotillverkning av hant- verks- och industriprodukter inom ramen för den s.k. arbets- Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion säljer i konkurrens tjänster som rättskemiska analyser, konsulttjänster, lokaluthyrning, transporter och obduktioner. säljer bl.a. diagnostik- och laboratorietjänster och vaccinprodukter för . Polisväsendet och länsstyrelserna säljer bl.a. kurser, konsulttjänster och datatjänster samt bedriver uthyrning av konferenslokaler. Andra exempel är Kammarkollegiet som säljer bl.a. administra- tiva servicetjänster, fondförvaltning och fordringsbevakning. säljer tjänster såsom arkeologiska under- sökningar m.m. på den öppna marknaden för ca . säljer tjänster inom områdena lokaluthyrning samt mark- och skogstjänster för ca i kon- kurrens. och de regionala skogsvårdsstyrelserna, säljer bl.a. tjänster som skogs- inventeringar, utsyning och skogsvärderingar samt skogsvårds- tjänster som huggning och slybekämpning för . säljer odlad fisk, bedriver uppdragsverksamhet inom bl.a. fiskbiologiområdet och säljer utredningar i vattenmål efter domstolsförordnanden. , som i sitt arbete har behövt bygga upp resurser för urvalsprinciper i samband med rekrytering av värnpliktiga, använder dessa resurser för att också erbjuda den externa marknaden urvalstjänster i samband med att företag och myndigheter extern- eller internrekryterar personal för olika befattningar. Inom bedrivs både uppdragsutbildning och konsultverksamhet. Statskontoret, som sålunda utfört den ovan nämnda rapporten om statlig konkurrensutsatt verksamhet, säljer själv konkurrensutsatta tjänster för . Intäkterna kommer från inköpssamordning, seminarier och publikationer. Ovanstående redovisning utgör bara ett axplock av konkurrens- utsatt verksamhet vid statliga myndigheter. Totalt finns det ett tjugotal statliga myndigheter med intäkter från externa uppdrag som uppgår till mer än och ytterligare minst ett femtiotal myndigheter med externa uppdragsintäkter i storleksordningen 10–. Konkurrensutsatt offentlig verksamhet – en introduktion Ett särskilt problemområde vid avgränsning av konkurrensutsatt verksamhet inom staten är universitet och högskolor. Det framgår av Ekonomistyrningsverkets nämnda rapport att dessa sammanlagt har uppdragsutbildning på ca . Det går dock inte att urskilja hur mycket av denna utbildning som sker på uppdrag av staten, landsting eller andra universitet i eller andra länder. Inte heller görs någon åtskillnad på ordinarie utbildning med examensrätt på uppdrag av andra än staten och utbildning utöver detta som t.ex. är skräddarsydd för företag. Ordinarie utbildning med examensrätt kan knappast ses som konkurrensutsatt utbildning i annan mening än att det finns en konkurrens mellan olika officiella universitet och högskolor. Det går inte heller att urskilja hur stor del av uppdragsutbildningen som sker på uppdrag av t.ex. företag och där man skulle kunna tala om en reell konkurrenssituation med andra utbildningsföretag än universitet och högskolor. Det framgår vidare att uppdrags- forskningen sammantaget uppgår till ett värde av ca . Inte heller här går att urskilja hur stor del av denna forskning som sker på en reell konkurrensmarknad med vanliga företag. Ett exempel på en högskola är som hade intäkter på ca inom bl.a. områdena uppdrags- utbildning, uppdragsforskning, djursjukvård, analystjänster, kurser och jordbruksprodukter. Antalet affärsverk har minskat . En förklaring är att själva affärsverksformen i flera sammanhang ifrågasatts, med argumentet att det inte behövs någon mellanform mellan den renodlade myndighetsformen och bolagsformen. De affärsverk som har kunnat avgiftsfinansiera sin verksamhet fullt ut utan tillskott av anslagsmedel har ombildats till bolag. Exempel är , och . finns fyra affärsverk kvar. Totalt har dock dessa en omsättning som överstiger .