sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Om tillsynsorganets primära uppgift anges vara att övervaka att för- valtningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna ligger däri som nämnts att även se till att förfarandet inte för med sig för stora kon- kurskostnader. Ett naturligt led i den bevakningen är att verka för att av- vecklingen av boet inte fördröjs i onödan. Enligt utredningens mening bör man med tanke härpå kunna avvara en uttrycklig föreskrift härom (jfr även vad som sägs i det följande). Från statens sida är det också angeläget övervaka att vissa allmänna intressen tillgodoses i konkurs. Vad som främst står i blickpunkten är be- ivrandet av brottslighet och hänsynen till anställda. Konkursförvaltaren har i det första hänseendet ålagts en plikt att undersöka om det föreligger misstanke att gäldenären gjort sig skyldig till brott mot borgenärer m.m. Förvaltaren har även en anmälningsskyldighet i förhållande till åklagaren (se 7 kap. 15 – 17 § § KL). Redan vid reform har betonats vikten av att tillsynsorganet övervakar att förvaltarens undersökningar av eventu- ella brottsmisstankar bedrivs så effektivt som möjligt (se prop. 1978/79:105 s. 191), och liknande uttalanden har gjorts vid KL:s tillkomst (se prop. 1986/87:90 s. 113 f.). Vad gäller hänsynen till anställda kommer behovet av övervakning av förvaltningen till uttryck på flera sätt. Som har nämnts förut finns inget hinder mot att förvaltaren vid avvecklingen av boet beaktar vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas (7 kap. 8 § and- ra stycket KL). I sådana frågor kan uppkomma vanskliga valsituationer (jfr prop. 1994/95:189 s. 40 f.). Också kontrollen av lönegarantihanteringen är viktig (jfr prop. 1991/92:139 s. 26 f.). Till det nu sagda kommer att intres- set av att hålla nere statens administrationskostnader i samband med kon- kurs (se härom avsnitt 2.6.4). Med hänsyn till betydelsen av de nu angiv- na, allmänna intressena i konkurs bör målangivelsen i KL som en andra punkt ange att tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen tillgo- doser samhällets intressen vid konkurs. I detta ligger för övrigt också en skyldighet att se till att konkurstiderna hålls inom rimliga gränser. Den tredje uppgiften för en samhällelig övervakning av konkursför- valtningen gäller kontrollen av att bestämmelserna i och andra författ- ningar iakttas. Det är som redan nämnts viktigt att man inte ser detta inslag i tillsynen som bara en fråga om formell granskning av handlingar som upprättas av förvaltaren. Om staten genom ett tillsynsorgan bevakar att exempelvis föreskrivna frister iakttas av konkursförvaltaren medverkar det i sin mån till att de två föregående målen uppfylls. Det är med andra ord något missvisande att – som skett i förarbetena till såväl som reformer av konkurslagstiftningen – dela upp den offentliga till- synen i en materiell och en formell kontroll. Alla de tre ändamål med övervakningen som utredningen nu angett är olika sidor av samhällets strävan att se till att förvaltningen i en konkurs sköts på ett tillfredsställan- de sätt. En legalitetskontroll är å andra sidan ett nödvändigt led i tillsynen. Utan en viss grundläggande kontroll av att föreliggande bestämmelser följs förlorar den övriga kontrollen i stadga. Det gäller framför allt iaktta- gandet av föreskrivna frister. Också en formell kontroll av att föreskrivna uppgifter lämnas i olika handlingar hör hit, t.ex. beträffande bouppteck- ning (se 7 kap. 13 § KL i utredningens lagförslag), förvaltarberättelse (se 7 kap. 15 § i utredningens lagförslag) och slutredovisning (se 13 kap. 3 § KL). En översiktlig genomgång av dokumenten måste således ske. Man kan kalla detta för en baskontroll. Vad som är viktigt är att en sådan kon- troll inte blir självändamål utan ett naturligt inslag i en övergripande syn på vad som är väsentligt att kontrollera från samhällets sida. När man söker precisera ändamålen med den offentliga konkurstillsy- nen bör av nu anförda skäl också anges att tillsynsmyndigheten skall över- vaka att konkursförvaltningen bedrivs i överensstämmelse med KL och Genom att detta placeras i ett andra stycke i den be- stämmelse som anger ändamålen, markerar utredningen att en ny offentlig tillsyn bör i görlig mån frigöra sig från den nuvarande ärendeanknutna övervakningen. Den formella övervakningen – baskontrollen – är endast ett av flera sätt för tillsynsorganet att skaffa sig kunskap om hur förvalt- ningen sköts i det enskilda fallet. Genom en baskontroll tillgodoses för övrigt även önskemålet om att bevaka konkurstiderna. Lagtekniskt bör de olika ändamålen med konkurstillsynen komma till uttryck i en första bestämmelse under rubriken över förvaltning- en i KL. Eftersom nuvarande regler i 7 kap. 25 och 26 § § KL med utred- ningens förslag till en ny tillsynsmyndighet bör utgå, bör målangivelsen införas i en ny 25 §. Som utredningen antytt i det föregående räcker det inte med att i en allmänt hållen bestämmelse formulera om ändamålen med den offentliga tillsynen i konkurs för att man skall bemöta den kritik som riktats mot nu- varande förhållanden. Det krävs också en ny inriktning av den konkreta verksamhet som tillsynsorganet skall bedriva. I avsnitt 5.2.3 har utred- ningen förordat att tillsynen visserligen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll av förvaltningen. har utredningen framhållit att tillsynen bör anpassas till vad som krävs i den enskilda konkursen i fråga om samhällelig kontroll. Det är viktigt att denna inriktas på det som är väsentligt att övervaka. Tillsynen bör vara selektiv och flexibel. I förhållande till vad som uttalats vid reform innefattar det som utredningen nu anfört en avsevärd skillnad. Medan tonvikten vid den reformen låg vid en efterhandskontroll i samtliga konkurser, menar utred- ningen att tillsynsorganet skall söka bilda sig en upp- fattning om i vilken utsträckning det finns skäl att aktivt granska konkurs- förvaltningen i det enskilda fallet. Vid en sådan planering av tillsynens omfattning kan det i många fall visa sig att det inte finns skäl att närmare granska förvaltningen, t.ex. därför att det rör sig om avskrivningskonkur- ser där det inte finns anledning till brottsmisstanke eller förekommer an- nan komplikation. I stället bör planeringen gå ut på att koncentrera insat- serna till sådana mera komplicerade konkurser, där förvaltningen innefat- tar ömtåliga bedömningar och vanskliga beslut. Tillsynsorganet bör ges frihet att från fall till fall avgöra hur omfattande kontrollåtgärder det skall vidta. En förändring av den offentliga tillsynens inriktning i enlighet med vad som har föreslagits bör sättas in i ett större sammanhang. I avsnitt 5.2.4 har utredningen förordat att man överger den nuvarande konstruktionen med KFM som tillsynsmyndighet. I stället bör tillsynen organiseras som en fristående myndighet utan anknytning till KFM eller någon annan myn- dighet. I avsnitt 5.9.1 kommer utredningen att närmare utveckla hur den ser på organisationsfrågan. Klart är att man även i fortsättningen bör se till att den offentliga tillsynen har en regional förankring. Viktigt är också att myndigheten tillförs erforderlig kompetens i fråga om personal liksom modernt IT-stöd. Utredningen förutsätter att en omorganisation av den offentliga tillsynen inte skall innebära ökade kostnader för staten. Det finns också andra faktorer som påverkar utredningens ställningsta- gande till inriktningen av den offentliga tillsynen. I avsnitt 5.3 har utred- ningen föreslagit att man inför en ordning för utseende av konkursförvalta- re som bättre än den nuvarande garanterar att förvaltare utses ur en krets av personer som specialiserat sig på konkursförvaltning. Införs en sådan tänkt ordning med regionala konkursförvaltarråd, som till domstolens led- ning rekommenderar personer som bör utses till förvaltare i den enskilda konkursen, bör behovet av offentlig kontroll av förvaltningen i viss mån minska. Erinras bör vidare om det förslag om inrättande av ett centralt Konkursråd som lagts fram i avsnitt 5.5.2. Förverkligas det förslaget öpp- nar det möjlighet att på ett annat sätt än vad som är fallet få till stånd vägledande riktlinjer för hur förvaltningen bör bedrivas i olika hänseen- den. Som utredningen strax skall komma till bör förvaltaren vidare åläggas att till ledning för tillsynsorganet upprätta ett "prognosdokument" rörande konkursen. Mot den nu angivna bakgrunden kan utredningen inte se något avgö- rande hinder mot att den nya tillsynsmyndigheten får rätt att själv avgöra i vilken utsträckning den skall övervaka konkursförvaltningen i det enskilda fallet. En viss prioritering av insatserna sker för övrigt hos TSM. I 7 kap. 26 § KL bör tas in två grundläggande regler i ämnet, nämli- gen dels om skyldighet för tillsynsorganet att planera kontrollen i den en- skilda konkursen, dels om rätt för tillsynsorganet att begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfatt- ning eller beskaffenhet. Kravet i det förra hänseendet innefattar ett ställ- ningstagande till i vilken utsträckning förvaltningen skall granskas. Regeln i det senare hänseendet är avsedd att ge myndigheten en generell befogen- het att i det enskilda fallet begränsa tillsynen. Av det som anförts följer att man i en reformerad offentlig kon- kurstillsyn kan urskilja två beståndsdelar: dels en baskontroll (bl.a. en registreringsfunktion) i varje konkurs, dels en utökad tillsyn (juridisk och ekonomisk funktion) i de fall tillsynsorganet finner behövligt med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. I detta ligger ytterligare ett led i övervakningen, nämligen en kontroll av konkursförvaltarens medels- förvaltning. Om den offentliga konkurstillsynen ges nu föreslagna innehåll öppnas också möjligheter till en större långsiktighet i tillsynsorganets planering än det funnits förutsättningar för. Det är naturligtvis av värde att myn- digheten har en övergripande strategi för hur dess resurser skall användas. Utredningen hänvisar i fråga om temagranskning till vad som sägs i av- snitt 5.7.2.5 och beträffande tillsynsorganets servicefunktion till avsnitt 5.7.3.1. I det följande skall utredningen närmare utveckla hur den ser på meto- derna för en selektiv tillsyn (avsnitt 5.7.2). Bl.a. kommer att anläggas syn- punkter på hur tillsynen kan utformas i olika skeden av en konkurs. Av- slutningsvis berörs vissa särskilda uppgifter som åvilar tillsynsorganet (avsnitt 5.7.3). 5.7.2Metoder för en selektiv tillsyn Den nuvarande tillsynen styrs av ett stort antal detaljföreskrifter i KL. Dessa kan hänföras till olika kategorier. En första sådan avser skyldighet för konkursförvaltaren att informera TSM om förvaltningens förlopp. Det sker genom översändande av en rad olika dokument, såsom bouppteck- ning, förvaltarberättelse och slutredovisning. Det sker vidare genom en allmän upplysningsskyldighet för förvaltaren visavi TSM om boet och dess förvaltning (7 kap. 9 § KL). En ytterligare skyldighet som åvilar för- valtaren är att höra TSM i viktigare frågor (7 kap. 10 § KL). Utöver denna informations- och samrådsplikt för förvaltaren hålls TSM underrättad om konkursförfarandets förlopp genom skyldighet för domstolen att exempel- vis kalla myndigheten till edgångssammanträde m.m. Domstolen har också en skyldighet att i vissa frågor inhämta TSM:s uppfattning, t.ex. vid utse- ende av förvaltare och arvodering av denne. TSM har vidare en rätt att i en rad frågor ta initiativ i olika avseenden, t.ex. beträffande användning av tvångsmedel mot gäldenären (6 kap. 7 och 10 §§ KL) och entledigande av en förvaltare (7 kap. 5 § KL). En ytterligare kategori av bestämmelser av- ser TSM:s självständiga beslutsbefogenhet (se härom avsnitt 5.6). TSM har också klagorätt när det gäller olika beslut (16 kap. 8 § KL). Slutligen mottar TSM från förvaltaren underlag för en kontroll av dennes medels- förvaltning (7 kap. 18 och 21 §§ KL). Enligt utredningens mening kräver övergången till en ny, selektiv till- syn inte någon radikal förändring av de nu beskrivna kategorierna av reg- ler i KL. Även ett nytt tillsynsorgan behöver få viss information om för- loppet i de enskilda konkurserna. Man kan med andra ord inte utan vidare ersätta nuvarande informationsskyldighet för konkursförvaltaren och dom- stolen med en rätt för tillsynsorganet att begära upplysningar om inträffade konkurser. Redan kravet på att tillsynen skall innefatta en viss baskontroll beträffande konkursens förlopp förutsätter att tillsynsorganet fortlöpande får tillgång till upprättade handlingar och underrättas om tid och plats för sammanträden etc. Tanken på en selektiv tillsyn kan vidare knappast för- verkligas utan att tillsynsorganet i varje konkurs åtminstone har ett visst grundmaterial att utgå från. Utan omedelbar tillgång till behövlig informa- tion skulle tillsynsorganet även berövas möjligheten att snabbt handla i situationer där en kontroll är befogad. Det skulle också försvåra bevak- ningen av allmänna intressen i konkurs. I praktiken skulle tillsynen redu- ceras till en ren stickprovskontroll. Vad som har anförts nu betyder att de bestämmelser i som reglerar konkursförvaltarens och domstolens informations- och samrådsplikt i för- hållande till TSM i princip bör gälla också i fråga om det nya tillsyns- organet. Skyldigheten för förvaltaren att i varje konkurs skicka t.ex. för- valtar- och halvårsberättelser till tillsynsorganet bör alltså stå kvar. På motsvarande sätt bör tillsynsorganet hållas underrättat om olika samman- träden under konkurs, t.ex. tiden för bouppteckningssammanträdet (se 2 kap. 24 § första stycket 3 KL i utredningens lagförslag), liksom om be- slut som meddelas av förvaltaren om anordnande av bevakningsförfarande (9 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag) samt om uppkommande frågor av skilda slag, t.ex. om tvångsmedel mot gäldenären och fastställande av arvode till förvaltaren. Också underlag för kontroll av förvaltarens medels- förvaltning bör som tillställas tillsynsorganet. I ett par avseenden bör nuvarande lagregler dock ändras med tanke på den nya tillsynsfunktionens selektiva karaktär. Domstolen är ålagd att höra TSM innan den beslutar i vissa frågor, t.ex. utseende och arvode- ring av konkursförvaltare. I fall av sådant slag bör i stället föreskrivas att rätten skall ge tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig (se t.ex. 7 kap. 3 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Med en sådan formulering markeras att den kommunikation som skall ske mellan domstolen och till- synsmyndigheten är avhängig av om den senare myndigheten har någon upplysning att förmedla till domstolen. Den selektiva tillsynen gör att så inte alltid kommer att vara fallet. Det kan vidare antas att med den nya ordning för utseende av förvaltare som utredningen förordat rätten bara i ett mindre antal fall behöver ytterligare underlag för sitt beslut i form av tillsynsorganets uppfattning i saken. För att tillsynsorganet skall ha en möjlighet att följa en konkurs från dess början till dess slut har det dock synts lämpligt att rätten alltid skall lämna tillsynsorganet tillfälle att fram- föra sina synpunkter. Det ankommer sedan på det organet att avgöra om den har några upplysningar att vidarebefordra till domstolen. Även i fråga om konkursförvaltarens skyldighet att ta kontakt med till- synsorganet i viktigare frågor bör motsvarande ändring göras i lagtexten (se 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag). Ett obligatoriskt hörande av detta organ skulle stå i strid med tanken på en selektiv tillsyn. inte att förvänta att en ändring av detta slag skulle i praktiken förändra kontakterna särskilt mycket mellan förvaltaren och tillsynsmyndigheten. Med "viktigare frågor" avses bl.a. fortsatt drift av en rörelse som gäldenä- ren har bedrivit liksom försäljning av värdefull egendom. Det kan antas att konkurser där sådana frågor uppkommer ofta blir föremål för närmare övervakning från tillsynsorganets sida (jfr vad som sägs i det följande om förvaltarrapport och planering av tillsynen). Principen om selektiv tillsyn bör slå igenom också beträffande gransk- ning av konkursförvaltarens slutredovisning. Även i konkursens avslut- ningsskede bör det stå tillsynsorganet fritt att göra en avvägning av var den skall lägga sina resurser. Den nuvarande ganska detaljerade reglering- en i KL av TSM:s skyldighet att granska slutredovisningen och avge utlå- tande över denna bör ersättas med en regel som ålägger tillsynsorganet att granska redovisningen och avge utlåtande över den i de fall och i den om- fattning som myndigheten finner behövlig för utövande av den selektiva kontrollen (se 13 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag). En reglering av nu beskrivet slag bör ge det nya tillsynsorganet till- fredsställande möjligheter att göra behövliga prioriteringar och att själv skaffa sig den kunskap i olika konkurser som behövs för den offentliga tillsynen. På samma sätt som bör tillsynsorganet kunna ta initiativ i olika frågor, fatta beslut när så föreskrivs, överklaga rättens beslut och i erforderlig omfattning kontrollera konkursförvaltarens medelsförvaltning. Med den nya inriktningen av tillsynen bör tillsynsorganet få bättre förut- sättningar än nu att bedriva sin verksamhet på ett i allo rationellt sätt. Myndigheten bör också bli bättre att möta förändringar i fråga om konkursfrekvens och graden av komplikationer i konkurserna. 5.7.2.2Konkursförvaltarrapport i konkursens början Utredningens förslag: Konkursförvaltaren skall i konkursens inlednings- skede ge in en handling – konkursförvaltarrapporten – till tillsynsmyndig- heten. I rapporten skall förvaltaren ange vissa faktorer av betydelse för tillsynen, t.ex. arten av konkursboets tillgångar och skulder, om konkursen innebär en fortsatt drift av gäldenärens rörelse och antalet anställda om gäldenären varit näringsidkare. Rapportens syfte är att tillsynsorganet så snart möjligt skall få behövliga upplysningar om ärendet för att dels kunna utöva tillsyn , dels få möjlighet att ta ställning till behovet av tillsyn, dvs. om det räcker med en baskontroll eller om en ut- ökad tillsyn också erfordras. De olika konkursdokumenten har skilda betydelser. Gemensamt för dem är dock att de tjänar som underlag för såväl borgenärerna som TSM för att få information om den enskilda konkursen. En reform bör förutsätta att in- formationsunderlaget helst inte blir sämre eller i vart fall är tillräckligt för ändamålet. En följd av en omfördelning av de åtgärder tillsynsorganet bör utföra är att konkursdokumenten i varje enskild konkurs inte kan granskas i samma omfattning som . Det är viktigt att den nya tillsynsmyndigheten på ett tidigt stadium bil- dar sig en uppfattning om den enskilda konkursens beskaffenhet. Konkurs- förvaltaren är i sammanhanget en naturlig informationskälla. I och för sig är det ingenting som hindrar att tillsynsorganet med stöd av 6 kap. 2 § första stycket KL avkräver gäldenären upplysningar. Situationen i konkur- sens inledningsskede kännetecknas dock ofta av oklarheter. Gäldenären har troligen inte en helt realistisk syn på den uppkomna situationen. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att förvaltaren lämnar behövliga upplysningar. Det första dokument som upprättas av förvaltaren i en konkurs är bo- uppteckningen. Denna ger en bild av boets ställning och utgör underlaget för gäldenärens bekräftelse av handlingens riktighet (se 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag). Bouppteckningen skall ges in eller senast före bouppteckningssammanträdet (se 7 kap. 13 § fjärde stycket KL i utredningens lagförslag). Även om bouppteckningen är viktig, ger den främst information om boets tillgångar och vilka borgenärer som har anspråk mot gäldenären. Dessutom räcker det att den lämnas in till bl.a. tillsynsmyndigheten efter konkursbeslutet. Om boupp- teckningssammanträdet hålls så sent som efter konkursbeslu- tet kan tiden utsträckas (se 6 kap. 2 a § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Det som redovisats nu talar med viss styrka mot att bouppteckningen bör vara den informationskälla genom vilken det nya tillsynsorganet kan bilda sig en uppfattning om vilken nivå på tillsynen som erfordras. Av större intresse från informationssynpunkt är förvaltarberättelsen (se 7 kap. 15 § KL i utredningens lagförslag). Denna är en slags "varudeklara- tion" över konkursen och innehåller för tillsynen viktiga fakta om boets ekonomiska ställning, dvs. uppgifter om tillgångar, skulder och förekoms- ten av återvinningsbar egendom, bakgrunden till konkursutbrottet samt misstanke om ekonomisk brottslighet. Förvaltarberättelsen skall emellertid även innehålla sådana upplysningar som måhända har mindre intresse från tillsynssynpunkt, t.ex. uppgifter om vissa förfaranden enligt ABL. Dess- utom behöver förvaltarberättelsen inte vara inlämnad förrän senast från konkursbeslutet. Inte heller förvaltarberättelsen är således en lämplig informationskälla när det gäller att tidigt ta ställning till tillsynens omfattning. Mot denna bakgrund anser utredningen det vara lämpligt att införa ett krav på att konkursförvaltaren upprättar ytterligare ett dokument, ett "prognosdokument", vid konkursens början. Detta kallas i det följande konkursförvaltarrapport. En bestämmelse härom har tagits in i 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag. En liknande ordning tillämpas för övrigt på sina håll hos TSM och uppges fungera bra. Vad en konkursförvaltarrapport skall innehålla beror givetvis på om- ständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. om det finns värdefull egendom och om det finns skäl anta att egendom hålls undan. Rapporten bör lämnas snabbt och inriktas på väsentliga uppgifter som kan ge underlag för att preliminärt bestämma tillsynens omfattning. I det följande skall behandlas vilka uppgifter som bör tas med i rapporten och som följaktligen bör åter- speglas i lagtexten. Tillgångarnas art och storlek torde i konkursens inledningsskede ge en god bild av konkursen. Om konkursboet innehåller t.ex. en hyresfastighet som i stort sett enda tillgång ställer detta krav på att förvaltaren hanterar försäljningen med stor omsorg. Om tillgångarna består av lätt omsätt- ningsbar lös egendom kan detta inverka på tillsynsbehovet. Även uppgifter om vilka borgenärerna är och skuldernas karaktär bör vara av intresse. Förekomsten av många anställda med lönegarantiyrkanden innebär stora kostnadsåtaganden från statens sida. Tillsynsorganets roll som övervakare av de s.k. samhällsintressena aktualiseras därmed. Även storleken av de krav som förmånsberättigade borgenärer har till- drar sig ett intresse. Beroende av om endast denna kategori eller även oprioriterade borgenärer kan påräkna utdelning, kan till- synsmyndigheten behöva göra olika avvägningar. Det är sålunda värdefullt att konkursförvaltaren redan i rapporten anger om det är fråga om en ut- delnings- eller avskrivningskonkurs. kan det på ett tidigt stadium stå klart att boet saknar tillgångar och att inga komplicerade omständig- heter föreligger. Tillsynen bör då inriktas på att konkursen så snabbt som möjligt och lämpligt avskrivs, t.ex. genom att påskynda ingivandet av för- valtarberättelsen. Utredningen har övervägt om det i rapporten bör inflyta en uppgift om eventuell brottsmisstanke men stannat för att så inte bör ske. En föreskrift härom skulle vara mera till skada än till gagn. Förhållandet mellan kon- kursförvaltaren och gäldenären skulle kunna skadas, om den senare på ett tidigt stadium får vetskap om brottsmisstankar. Rapporten blir nämligen som allmän handling tillgänglig för gäldenären hos tillsynsmyndigheten (jfr 8 kap. 19 § sekretesslagen 1980:100, SekrL).