sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Ofta inträffar att även sådana obligatoriska verksamheter som helt eller delvis skall vara anslagsfinansierade konkurrensutsätts. Det kan t.ex. ske genom upphandling eller olika kundvalssystem. Om sådan konkurrensutsättning sker är rekom- mendationer tillämpliga. Frivillig verksamhet som förutsätter ekonomiskt stöd för att existera När tjänster eller varor på ett eller annat sätt subventioneras av det allmänna är en förutsättning för konkurrensneutralitet att subven- tionssystemet bygger på objektiva och förutsägbara kriterier och inte systematiskt gynnar en viss kategori företag på andras bekostnad. Med en sådan ordning kan både offentliga och privata aktörer ta emot ekonomiskt stöd på samma grunder. Detta gäller oavsett om det är frågan om ekonomiskt stöd på en marknad där producent och köpare möts direkt, eller om det är frågan om att det allmänna upphandlar tjänsten eller varan av producenter som ombud för slutkonsumenterna. Ett ekonomiskt mål om full kostnadstäckning skulle då kunna uttryckas som att prisintäkterna skall täcka skillnaden mellan de totala kostnaderna för att produ- cera tjänsten i fråga och de intäkter som erhålls genom det särskilda ekonomiska stödet. Kommunallagen tillåter att kompetensenlig verksamhet sub- ventioneras med skattemedel i syfte att hålla låga priser. En sådan laglig subvention kan medföra konkurrensstörningar. Därför bör man rikta subventionen direkt till slutkunderna, t.ex. medlemmarna i en kommun, och inte till producerande aktörer på marknaden. Sådana lösningar är dock av olika skäl inte alltid möjliga. Selektiva subventioner av offentliga aktörer som bedriver kon- kurrensutsatt verksamhet är inte förenliga med konkurrens på lika Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Det finns dock verksamhet som måste stödjas ekonomiskt för att över huvud taget komma till stånd. Det kan t.ex. vara frågan om att en kommun driver en simhall eller viss kollektivtrafik där det inte är möjligt att få full kostnadstäckning oavsett vilket pris som tas ut. I sådana fall kan inte rådets riktlinje om full kostnads- täckning gälla, särskilt som det i normalfallet då är frågan om verksamhet som får antas sakna konkurrens från privata företag. Även i det sistnämnda fallet är det dock möjligt att via en upphandling åstadkomma konkurrenslösningar och att vid sådana upphandlingstillfällen iaktta konkurrensneutrala principer. Relation till lagstiftning som förbjuder respektive tillåter vinst- syfte hos offentliga aktörer Som redan konstaterats medger kommunallagen att priser eller avgifter tas ut baserade på självkostnaden, men inte att priser tillämpas i vinstsyfte. Enligt står rekommenda- tionerna inte i strid med sådan lagstiftning, eftersom det både inom ramen för sådan lagstiftning och rådets riktlinjer kommer att vara möjligt att tillämpa det ekonomiska målet att priserna långsiktigt skall täcka kostnaderna i verksamheten. Lagstiftning kan också uttryckligen ange att offentliga aktörer får generera vinster. En sådan lagstiftning står inte i strid med rekommendationer om att uppnå minst full kostnadstäckning, men innebär också att rekommendationerna i denna del blir överflödiga. I detta kapitel har redovisat rekommendationer för hur offentlig konkurrensutsatt verksamhet bör bedrivas för att så konkurrensneutrala villkor som möjligt skall föreligga. Rekommendationerna tar sikte på sådan konkurrensutsatt verk- samhet som produceras frivilligt, men gäller även obligatorisk verksamhet om den konkurrensutsätts. Rekommendationerna gäller inte om lagstiftning eller ekonomiska förhållanden hindrar möjligheten att tillämpa rekommendationerna. Den konkurrensutsatta verksamheten bör avgränsas redovis- ningsmässigt och åläggas ett ekonomiskt mål om att uppnå minst full kostnadstäckning. Målet bör tydligt anges i riktlinjer eller Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt andra lämpliga styrdokument för verksamheten i fråga. Det ekonomiska målet kompletteras med ett klargörande att den konkurrensutsatta verksamheten kommer att omprövas om målet inte uppfylls. Konkurrensutsatta verksamheter som sinsemellan saknar naturligt samband, och därför kan anses befinna sig på olika marknader, bör redovisas var för sig. Det ekonomiska utfallet av verksamheten bör vara särredovisat. Resultatet bör vara presenterat som en balans- och resultaträkning, eller enbart som en resultaträkning. Även i det sistnämnda fallet bör kapitalkostnader vara beaktade. Sker verksamheten i förvaltningsform behöver inte resultatet för en enskild konkurrensutsatt verksamhet redovisas publikt, men det skall vara möjligt att ta del av resultatet för t.ex. en granskande konkurrensmyndighet. Hänsyn skall tas till samtliga relevanta kostnader som upp- kommer i den konkurrensutsatta verksamheten. Den konkurrens- utsatta verksamheten bör i redovisningssystemet identifieras som ett kostnadsställe och de produkter som säljs bör identifieras som kostnadsbärare. Vidare bör alla kostnader som är möjliga att hänföra till ett sådant kostnadsställe eller en sådan kostnadsbärare behandlas som en direkt kostnad. Indirekta kostnader bör påföras den konkurrensutsatta enheten genom en fördelningsnyckel eller ett internprissystem, baserat på skälig andel av de indirekta kostnaderna eller genom marknadsmässig värdering. En budget bör upprättas för den konkurrensutsatta verksamheten som kan följas upp mot faktiska utfall. En internränta för utnyttjat kapital bör belasta verksamheten. Allt kapital bör jämställas med främmande kapital, oavsett om de tillskjutna medlen utgörs av skattemedel eller externt lånade medel. Kostnaden bör åtminstone uppgå till den externa genomsnittliga upplåningskostnaden för den offentlige huvudmannen. Om den konkurrensutsatta verksamheten består av försäljning av en enda tjänst bör prissättningen baseras på en självkostnads- kalkyl. Även i det fall den konkurrensutsatta verksamheten består av ett flertal olika tjänster bör en självkostnadskalkyl tjäna som utgångspunkt för prissättningen. Ett visst utrymme för marknads- mässig prissättning med skiftande marginaler bör det dock finnas i sådana situationer. Det gäller särskilt om tjänsterna inte är helt homogena till sin karaktär och kanske också bjuds ut vid ett större antal tillfällen . Prissättningen av en tjänst vid ett Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt tillfälle bör dock alltid minst täcka samtliga tillkommande kost- nader som följer av försäljningen vid tillfället. Det är lämpligt att upprätta förkalkyler för varje produkt som underlag för den prissättning som skall tillämpas . I samband med upphandling bör en kalkyl också upprättas för varje sådant projekt där samtliga kostnader som orsakas av uppdraget redovisas. Förkalkyler bör följas upp med efterkalkyler för att kunna se utfallet och som underlag för prissättningen . Kalkylerna bör i princip utgå från kostnadsuppgifter i redovis- ningssystemet, men vissa justeringar kan behöva göras. Bland annat bör ett risktillägg ingå i kalkylen, motiverat med förhållandet att konkurrensutsatt verksamhet är mer riskfylld än monopolskyddad verksamhet och oftare drabbas av oväntade kostnadsökningar eller intäktsminskningar. Hänsyn kan också behöva tas till prisutveck- lingen för olika produktionsresurser. Granskning av påstådd konkurrenssnedvridning förutsätter transparens. Det skall därför vara möjligt för den granskande myndigheten att ta del av relevanta uppgifter för en given konkurrensutsatt verksamhet. Hit hör ekonomiska mål och andra grundläggande villkor för verksamheten, lönsamhetsuppgifter , vilka kostnader som belastat verksamheten, vilken andel av indirekta kostnader som i förkalkyler, efterkalkyler och priskalkyler har belastat den ifrågasatta verksamheten, motiveringar till val av fördelningsnyckel vid fördelning av indirekta kostnader, hur kapitalkostnader belastat verksamheten samt vilka priser och prissättningskonstruktioner som tillämpas. 9Frivillighetsvägen eller lagstiftning? En viktig fråga är hur de konkurrensneutralitetsproblem som redovisats i denna utredning skall omhändertas . Som framgår av kapitel 3 finns det ingen lagstiftning som direkt tar sikte på de situationer där offentliga aktörer ges tillfälle att agera på konkurrensutsatta marknader på mer gynnsamma villkor än privata aktörer. funktion under åren 1998- 2000 kan beskrivas som ett försök att lämna rekommendationer till offentliga aktörer hur de bör agera för att åstadkomma konkurrensneutralitet. Rekommendationerna har haft en rådgivande karaktär, där det stått de offentliga aktörerna fritt att följa råden eller inte. För fortsättningen finns ett val mellan att fortsätta den nuvarande frivillighetsvägen eller att införa någon form av lagstiftning som säkerställer konkurrensneutralitet. Mot denna bakgrund är det av intresse att närmare granska hur rådets rekommendationer följts. I princip kan sägas att om rekommendationerna i hög grad följts kan det ses som ett argument för att den nu prövade frivillighetsvägen skulle kunna vara en lämplig väg även fortsättningsvis att omhänderta frågorna om konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer. På motsvarande sätt kan sägas att om rekommendationerna följts i mindre hög grad kan detta förhållande användas som argument för att införa någon form av lagstiftning. Rådet har gått ut med förfrågan till de kommuner och statliga myndigheter som varit föremål för rådets rekommendationer. Förfrågan sändes ut och gäller rekommendationer som lämnades fram . Totalt har ett sextiotal kommuner "" eller lagstiftning och statliga myndigheter varit föremål för rådets rekommenda- tioner. Har rådets rekommendationer följts? I det följande redovisas uppföljningen av de viktigare och mer intressanta ärenden där avgett yttranden. En relativt omdebatterad fråga gäller gym i kommunala simhallar. Totalt har rådet mottagit ett femtontal anmälningar rörande sådana ärenden. Några av kommunerna har uppgett att man genomfört upphandlingar på ett sätt som åtminstone till viss del stämmer överens med rådets rekommendationer. Ett par kommuner har t.ex. uppgett att man sedan rådets ställningstagande sett över prissättningen. Övriga kommuner har uppgett att man inte genomfört någon ändring med anledning av rådets ställnings- taganden. Det har framkommit att gällande avtal åtminstone i några av dessa fall förhindrat sådana ändringar. Bland kommunerna kan särskilt nämnas svaret från . Här uppges att samtliga gym som drivs av kommunen kommer att konkurrensutsättas . En mark- nadsanalys kommer att föregå respektive upphandling. Fritids- förvaltningen har också för avsikt att bilda ett branschråd med företrädare för både kommunen och privata företag inom branschen. Syftet är att skapa ett forum där man i förväg diskuterar de problem som kan uppkomma vid konkurrensutsättning. Kommunen uppger att motsvarande branschråd redan inrättats inom vissa andra områden, bl.a. skola och vård. Ett ärende som väckt förhållandevis stor uppmärksamhet gäller ställningstagande om att kommunala räddnings- tjänster bör upphöra med extern försäljning av brandskydds- utrustning. Ärendet berörde fyra kommuner, vara två nu har redovisat sin avsikt att upphöra med nämnda försäljning. Det får ses som en direkt effekt av rådets ställningstagande. Övriga två kommuner har däremot deklarerat att man kommer att fortsätta med den externa försäljningen. () har i yttrande till rådet angett att ett tjugotal kommuner fortsätter att bedriva sin verksamhet utan att följa rådets rekommendationer. I ett ärende ifrågasattes förhållandet att veterinärer inte bara utför tjänster gentemot lantbruket utan i "" eller lagstiftning relativt stor utsträckning också behandlar sällskapsdjur. Rådet kon- staterade i sitt yttrande att problemen till stor del hängde samman med oklarheter när det gäller ansvar för att ägare till sällskapsdjur snabbt skulle kunna nå veterinärvård. Rådet uppmanade i första hand parterna i ärendet – dvs. och de privata veterinärerna – att finna en gemensam syn på denna fråga om servicegrad. Om parterna inte kan nå en överens- kommelse måste enligt regeringen fastställa tydligare principer för vilket åtagande har för vård av sällskapsdjur. och har redovisat att en arbetsgrupp tillsatts med representanter för berörda branschföreningar, länsstyrelser samt . Dessa skall redovisa uppdraget . I ett ärende rekommenderade att den statliga skogsvårdsorganisationen bör upphöra med att producera vissa konkurrensutsatta skogstjänster. har sett över sin policy för uppdragsverksamhet. I några avseenden kan detta komma att innebära att man avstår från att producera tjänster som man menar att man har rätt att utföra enligt instruktionen. anser man sig inte dela rådets uppfattning i frågan och man anser också att uppdragsverksamheten generellt sett bedrivs i enlighet med policyn. Anmälaren i ärendet har i skrivelse framhållit att skogsvårdsorganisationen snarare ökat sin externa försäljning i den region anmälaren bedriver konkurrerande verksamhet. Ett ärende gällde förhållandet att en kommun lät en intern städenhet bedriva försäljning av städtjänster på den externa marknaden. Kommunen hade bl.a. fattat beslut om att enheten fick ta uppdrag från andra kommuner, landsting och statliga myndig- heter, så länge som verksamhetens omfattning inte översteg av den totala städverksamheten. Försäljning hade också skett till kunder i andra kommuner. Rådet uppmanade kommunen att ändra det aktuella beslutet och anpassa städverksamheten så att den permanenta överskottskapaciteten avvecklades. Kommunfull- mäktige har därefter upphävt det tidigare beslutet och delgett förvaltningarna beslutet att de externa uppdragen skall upphöra. Detta får ses som en direkt effekt av rådets ställningstagande. I ett ärende gjorde bedömningen att årliga bidrag till innebar en snedvridning på marknaden, eftersom inte fick något motsvarande bidrag. upphörde att verka som organ vid utgången av . Det ersattes av , "" eller lagstiftning som inte har redovisat någon avsikt att ändra stödgivningen. Man pekar bl.a. på att kammarrätten i i en dom fastslagit att kommunallagens likställighetsprincip inte gällde i det aktuella fallet då inte är kommunmedlem i kommunallagens mening. Bidragsgivningen stred därför inte mot lagen. Rådets bedömning, att man från lämplighetssynpunkt ändå borde behandla djurparkerna på ett mer konkurrensneutralt sätt, har sålunda inte beaktats. Ett ärende gällde s.k. utstakningstjänster som utförs på uppdrag av byggherrar och normalt är en förutsättning för att erhålla bygg- lov. Rådet kunde i ärendet konstatera att flera kommuner bedriver utstakningstjänster på ett sätt som om ett formellt monopol råder, vilket lett till svårigheter för konkurrenter på marknaden. Rådet rekommenderade att debitering av tjänsten inte skall ske i förväg utan först i efterhand om byggherren valt kommunen som utförare. Den skulle heller inte debiteras exklusive moms. Rådet kritiserade också förhållandet att vissa kommuner gentemot konkurrenterna debiterade en särskild taxa vid utlämnande av stomnätspunkter trots att uppgifterna är allmän handling. Kritiken gällde i varierande grad fem kommuner. Av svaren från dessa framgår att tre av kommunerna gjort smärre ändringar av sina rutiner, medan en kommun inte gjort någon ändring alls. Detta bekräftas också av det i ärendet anmälande företaget. En kommun har, trots påminnelsebrev, inte svarat. Ett ärende gällde förhållandet att en enhet inom en kommun bedrev försäljning av återvinningstjänster till andra kommuner. Rådets bedömning var att försäljningen stod i strid med kommu- nallagens lokaliseringsprincip, varför de inblandade kommunerna rekommenderades att organisera verksamheten som ett kommunalförbund eller annan form av interkommunalt samarbete, där alla kommuner är med och finansierar verksamheten i fråga. Ett avtal har utarbetats som enligt kommunens uppfattning har tillkommit efter rådets rekommendationer. Avtalet skall enligt uppgift undertecknas av samtliga inblandade kommuner. I ett ärende kritiserade rådet en blomsterförsäljning som bedrev i . Enligt kommunens upp- gifter har denna försäljning upphört som en följd av rådets rekommendation. Ett annat ärende gällde en kommuns växtodling för att tillfreds- ställa behovet av växter i stadsparker och på andra offentliga platser. Produktionen hade gett överskott som "" eller lagstiftning sålts på den externa marknaden motsvarande ca en tredjedel av den totala produktionen. Försäljning och marknadsföring skedde före och , dvs. innan det gick att fastställa om överskott uppkommer. Rådet uppmanade kommunen att anpassa sin verk- samhet till kommunens eget behov. Rådet påpekade vidare att det i sig kan vara rimligt att kommunen säljer ett eventuellt överskott i efterhand. Kommunen skall dock i en sådan situation kunna visa att det verkligen är fråga om ett oförutsett och tillfälligt överskott och att försäljningen inte har någon större omfattning. Kommunen har uppgett att man upphört med annonsering och marknads- föring i lokalpressen samt att man skall se över odlingsrutinerna inför nästa säsong. I ett annat ärende kritiserades för att inte kunna särredovisa intäkter och kostnader för den externa försälj- ningen av sidotjänster, trots att det av regeringens anslagsvillkor framgår att bolaget skall täcka sina kostnader för eventuell sidoverksamhet. Det fanns därmed risk för att licensmedel användes för att bekosta sådan sidoverksamhet. Rådet rekommen- derade därför att organisera om sin verksamhet. Enligt bolaget arbetar man nu med en modell för redovisning av dessa sidoverksamheter. Ett ärende gällde en kommun som bildat ett s.k. servicekontor som bl.a. lade anbud i konkurrens med privata företag när olika förvaltningar inom kommunen upphandlar tekniska tjänster. Enheten var av kommunen garanterad en s.k. basverksamhet, dvs. en icke konkurrensutsatt volym. Man sålde härutöver på den externa marknaden bl.a. fordons- och traktorreparationer, blästring och lackering av fordon, svets- och smidesarbeten, reparering av staket, måleritjänster, elinstallationer, fordonsuthyrning, trädgårdsskötsel och tryckeritjänster. Rådet fann att sådan försäljning inte hör till en kommuns uppgifter och rekommenderade därför kommunen att upphöra med den externa försäljningen. Kommunen har uppgett att servicekontorets externa verksamhet skall begränsas och att kommunens revisionskontor ser över rutinerna. En viss ökning av konkurrensutsättningen kommer också att ske. Såvitt framkommit kommer dock rådets rekommendation att upphöra med sådan extern försäljning inte att följas. Det kan också konstateras att fyra kommuner inte inkommit med något svar, trots påminnelsebrev. Rådet har inte tagit reda på "" eller lagstiftning bakgrunden till de uteblivna svaren, men ett närliggande antagande är att dessa kommuner inte följt rådets rekommendationer. De svar som inkommit från berörda kommuner och statliga myndigheter visar att rådets rekommendationer har följts i varierande grad. Det är dock svårt att dra några mer långtgående slutsatser av rådets uppföljning. Det rör sig trots allt om ett begränsat antal ärenden, totalt ett femtiotal, varför tillfälligheter kan spela roll. Det går inte att utesluta att en typ av artighets- faktor finns inbakad i svaren. Den slutsats som kan dras är att rådets rekommendationer fått viss effekt genom att ett antal offentliga aktörer helt eller delvis har rättat sig efter rekommenda- tionerna. finns också ett antal aktörer som inte följt rådets rekommendationer. Rådet har också försökt utnyttja Internet för att följa upp eventuella effekter som rådets ställningstaganden haft. Via sökmotorer och andra verktyg har det varit möjligt att ta del av ett stort antal kommunala protokoll från kommunfullmäktige- och kommunstyrelsesammanträden och därmed också att ta del av vad som sagts och protokollförts rörande rådets ställningstaganden. Det skall dock här sägas att det är en minoritet av alla kommuner som lägger ut beslutsunderlag och beslutsprotokoll på resp. kommuns hemsida. Enligt en undersökning som tidningen genomförde (publicerad ) var det av alla kommuner som offentliggjorde beslutsunderlag inför sammanträden och som i sin helhet offentliggjorde protokoll efter sammanträden på Internet. Det har här framkommit att i flera av de kommuner som varit föremål för rådets ställningstaganden har ofta en livlig politisk diskussion uppkommit. Detta har inte bara inträffat efter rådets ställningstaganden, utan också i samband med att rådet tillskrivit kommuner och statliga myndigheter för att få in uppgifter och synpunkter på de i ärendet aktuella problemen. När det gäller kommuner har rådet genomgående begärt in sådana skrivelser från berörd kommun eller nämnd, vilket inneburit att svarsskrivelserna lett till dragningar inför politiska beslutande församlingar. "" eller lagstiftning Det kan konstateras att det nästan bara är i de kommuner som berörts av skrivelser som dessa diskussioner uppkommit. Det har inte gått att finna något exempel på en motsvarande diskussion i en annan kommun, även i de fall det kan bedömas att det ifrågasatta agerandet också bedrivs i många andra kommuner. Det går inte heller att dra några självklara slutsatser att diskussioner sedermera också lett till förändringar i verksamheten i den riktning som rådet önskat. Det får dock ses som ett egenvärde att dessa frågor diskuteras, det har varit rådets erfarenhet att många verksamheter som sedermera kommit att ifrågasättas har utvecklats utan föregående politisk diskussion. Frågan om behovet av lagstiftning har diskuterats ingående inom ramen för rådets verksamhet. Diskussionerna har i princip pågått löpande under rådets arbete, med en intensifiering under slutfasen, då bl.a. rådets uppföljningsarbete redovisats. Företrädarna för och har den grundläggande uppfattningen att de aktuella konkurrensproblemen bäst löses på frivillig väg. Konflikter i konkurrensfrågor bör i första hand lösas genom någon form av lokala konkurrensråd. På den statliga nivån kan det också behövas ett centralt råd med i huvudsak motsvarande uppgift och sammansättning som nuvarande råd. Det kan ses som en form av statligt tillsynsorgan över konkurrensstörningar utan rättsliga maktmedel. Till bilden hör att sett i relation till kommunernas totala verksamhet är kommunernas engagemang i näringslivsfrågor av ringa omfattning. Det hindrar inte att det offentligas agerande kan vålla problem framför allt för ett enskilt småföretag. Man framhåller att erfarenheterna från rådets verksamhet är att konkurrensproblemen i fråga om och statlig närings- verksamhet i huvudsak är likartade. Det handlar bl.a. om överskridande av instruktioner, överskottskapacitet och anknyt- ningsverksamhet. Skillnaden är att statlig verksamhet inte kan överprövas genom någon motsvarighet till kommunalbesvär. "" eller lagstiftning är därför viktigt att de lösningar som väljs utgår från principen att kommuner och stat skall behandlas lika. Kommun- och Landstingsförbundens representanter har också framhållit att om lagändringar genomförs bör det i så fall enbart ske inom ramen för konkurrenslagstiftningen. Det är logiskt från utgångspunkten att konkurrensproblem bör lösas med konkurrenslagstiftning. På så sätt kan också näringslivets krav på att kunna pröva en befintlig och pågående verksamhet uppfyllas, oavsett om eventuella klagotider gått ut eller inte. Frågorna bör då behandlas av någon form av partssammansatt organ eller organ med särskilda sakkunniga. I en särregel bör då motstående legitima intressen anges mot vilka en intresseavvägning bör ske. Det kan t.ex. gälla fall där arbetslösa eller handikappade sysselsätts med konkurrensutsatt verksamhet eller när det gäller att tillgodose krav på god ekonomisk hushållning. Om en framtida konkurrens- myndighet förses med särskilda sanktionsmöjligheter måste kommuner, landsting och berörda statliga myndigheter kunna överklaga beslutet.