sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror ska främjas. I 2 kap. 4 § framgår att bebyggelsemiljön ska, inom områden med sammanhållen bebyggelse, utformas med hänsyn till behovet av bl.a. hushållning med energi och vatten samt trafikförsörjning och god trafikmiljö. Överklagande av kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan sker enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) hos länsrätten. 10.2.2Diskussion och kommitténs bedömning Kommittén bedömer att den fysiska planeringen är ett synnerligen angeläget och viktigt instrument i den långsiktiga klimatpolitiken. Det som planeras rätt ur ett ekologiskt hållbart perspektiv Regleringar och överenskommelser 285 kommer att löna sig . kan , vid en godvillig tolkning, sägas stödja klimatfrågan och klimatpolitiken. Lagens ramkaraktär och uppenbara tolkningsutrymme för kommuner ger emellertid inte stöd för den långsiktiga klimatpolitiken. Det är svårt att bedöma om utsläppen av växthusgaser är en fråga som kommuner och regioner upplever som problematisk. Därför kan incitamenten vara låga för att vidta klimatpolitiska åtgärder i den fysiska planeringen på och regional nivå. Planinstrumentet är ett viktigt styrmedel i klimatpolitiken på lång sikt. Om hänsyn tas till klimatfrågan i de kommunala översiktsplanerna så kan det underlätta det långsiktiga klimatarbetet genom att man på och regional nivå inte binder fast sig i strukturer som motverkar en minskad klimatpåverkan. Klimatproblematiken och utsläppen av växthusgaser är dock besvärlig därför att dess effekter inte upplevs som ett problem . Det är också troligt att kunskapsnivån om problemet är lågt. Detta medför att incitamenten för planeraren (kommunen) att ta hänsyn till klimatproblemet troligtvis är små. Det är av dessa anledningar som kommittén föreslår en översyn av (1987:10) med en inriktning på att den ska styra på ett ekologiskt hållbart sätt där klimat och energihushållning är högt prioriterade frågor. Genom att ställa miljökrav i den offentliga upphandlingen kan stat, landsting och kommun minska utsläppen av växthusgaser och spara energi. Den lag (1992:1528) som reglerar den offentliga upphandlingen tillåter att andra hänsyn än strikt ekonomiska tas vid en upphandling, bland andra miljöskäl. 10.3.1Offentlig upphandling av varor och tjänster Den totala offentliga upphandlingen i , varav cirka. ekologiskt hållbar upphandling, M1998:01, Ställ Miljökrav). I en rapport från delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (EKU- delegationen) sägs att den offentliga upphandlingen kan påverka landets energianvändning uppåt eller nedåt med flera TWh i 286 Regleringar och överenskommelser förhållande till normalalternativet. Upphandlingen av varor och tjänster med energiinnehåll är betydande; bara inom områdena kontors- utrustning, belysning, vitvaror, brunvaror (TV, stereo), ventilation och fönster upphandlas drygt . I rapporten sägs vidare att om rimliga krav ställdes på den offentliga upphandlingen skulle energibehovet minska till (Rapport , ; [] ). 10.3.2Den offentliga upphandlingen av transporter En av EKU-delegationens arbetsgrupper som behandlar transporter gör en grov uppskattning i ett preliminärt underlag att utsläppen av koldioxid från inrikes transporter från den offentliga sektorn är totalt koldioxid/år. Detta motsvarar en fjärdedel av transportsektorns koldioxidutsläpp. Möjligheterna att minska utsläppen genom att tillämpa upphandlingskrav bedöms som goda. De största möjligheterna gäller för godstransporter på väg och persontransporter med bil och buss. Om offentliga uppköpare av transporter skulle ställa krav på t.ex. miljöcertifiering (miljöledningssystem) så skulle också en drivkraft skapas för företagen att bli miljöcertifierade. Detta skulle i sin tur generera en utveckling mot bättre samlastning, högre fyllnadsgrader och ökade kombitransporter liksom minskad bränsleförbrukning genom lågfriktionsdäck, spoilers och utbildning i snålkörning. Det pågår diskussioner i EU om när och i vad mån man kan ställa krav på miljöledningssystem vid offentlig upphandling. Dessutom ses en trend mot ett ökat utbud av biobränsledrivna och i viss mån hybriddrivna lastbilar för distributionstrafik. 10.3.3EU:s regelverk för offentlig upphandling Inom EU regleras den offentliga upphandlingen av ett antal råds- direktiv vilka har införlivats i den svenska lagstiftningen genom (lag 1992:1528 om offentlig upphandling). Ett liknande regelverk finns för handel mellan EU och ett antal andra industriländer (Government Procurement Agreement, GPA) och syftar till att åstadkomma konkurrens på lika villkor och underlätta upphandling över gränserna samt att ge upphandlarna möjlighet att ställa relevanta krav på det som upphandlas. EKU-delegationen (Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling, M1998:01) visar i en skrift möjligheterna att ställa miljökrav i samband Regleringar och överenskommelser 287 med offentlig upphandling (EKU-delegationen, Ställ miljökrav! vid offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader). Enligt meddelande KOM (98) 143 Offentlig upphandling inom EU är det möjligt att: Välja tjänster eller varor som motsvarar den upphandlade enhetens strävanden att skydda miljön. De åtgärder som vidtas ska stå i överensstämmelse med gemenskapsrättens regler och principer, bl.a. principen om icke-diskriminering. Under vissa omständigheter utesluta en leverantör som har brutit mot nationell miljölagstiftning. Utarbeta tekniska kravspecifikationer som tar hänsyn till miljön. Upphandlande enheter kan på detta sätt främja utvecklingen av en aktiv miljöpolicy hos leverantörer. Integrera miljökrav i urvalskriterierna om kriterierna syftar till att bedöma leverantörernas ekonomiska, finansiella och tekniska förmåga. Låta miljökriterier ingå i utvärderingen av vilka anbud som är de ekonomiskt mest fördelaktiga, om kriterierna är kopplade till varan eller tjänsten och innebär en direkt ekonomisk fördel. I princip medför detta att det inte måste vara det billigaste alternativet utan andra omständigheter kan väga tyngre. Allt behöver inte heller kunna mätas i pengar. Bland annat kan hänsyn också tas till kostnaderna för underhåll, avfallshantering eller återanvändning. Ställa miljökrav som utförandevillkor för den leverantör som fått kontraktet förutsatt att dessa är kända på förhand och att de inte är diskriminerande. EKU-delegationen ger i sin broschyr Ställ miljökrav bl.a. exempel på områden där miljökrav med beröring på klimatpolitiken kan ställas. Exempelvis kan krav ställas på att en vara ska vara energisnål - varans elförbrukning bör vara mindre än X kWh och att det bör finnas ett energisparprogram för el. På fordon kan t ex kraven vara att bensindrivna bilar i småbilsklassen maximalt ska förbruka per och att de ska uppfylla EU:s avgasnormer som gäller . På drivmedel kan krav t ex vara att förnyelsebara bränslen bör kunna erbjudas. Vad gäller krav på tjänster och entreprenader kan krav t ex ställas på transporttjänster att miljöanpassat bränsle ska användas, att fordon av bästa miljöklass bör användas och att fordon bör kunna erbjudas som körs på förnyelsebara bränslen. 288 Regleringar och överenskommelser 10.3.5Diskussion och kommitténs bedömning Vilken exakt potential den offentliga upphandlingen har avseende att minska utsläpp av växthusgaser och energibesparingar råder det stora osäkerheter om. Vissa uppgifter tyder på en omfattande potential, mellan av de samlade utsläppen från den offentliga sektorn. Dessa siffror är emellertid mycket osäkra. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01) har i uppdrag att arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen ska vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Bl.a. ska delegationen enligt direktiven utveckla konkreta vägledningar och metoder för hur miljökrav kan ställas vid den offentliga upphandlingen. Kommittén anser att det är viktigt att den offentliga sektorn verkligen upphandlar ur ett ekologiskt hållbart perspektiv. Särskild uppmärksamhet bör i detta avseende riktas mot upphandlingen av lokaler och transporter där kommittén bedömer att det finns en stor potential både för energibesparingar och för minskade utsläpp av växt- husgaser i synnerhet koldioxid. bör också aktivt driva frågan om att upphandla ekologiskt hållbart inom EU. Kommittén vill lägga särskild vikt vid att hela den offentliga sektorn uppmärksammar de vägledningar och metoder som kommer att utvecklas av EKU- delegationen. Utifrån kommitténs synvinkel bör särskilt intresse ägnas åt klimat- hänsyn i upphandlingen. Klimathänsyn i den offentliga upphandlingen bör tas med i regleringsbreven och instruktionerna för myndigheterna. Det särskilda verktyg för miljöanpassad offentlig upphandling, som utarbetas inom EKU-delegationen, bör användas av myndigheterna. Enligt EG:s upphandlingsdirektiv och ska krav, dvs. också miljökrav, ha anknytning till produkten och ha effekt för upphandlande organisation. Koldioxidutsläpp har anknytning till produkten men har ingen direkt effekt för den upphandlande enheten däremot indirekt effekt genom global påverkan. bör trots detta kunna ställa krav på begränsning av koldioxidutsläpp på grund av att vi förbundit oss till det via internationella överenskommelser. Detta bör verka för i diskussioner kring . Det har det blivit allt mer förekommande, både i och internationellt, att företag eller branschorganisationer ingår någon form av miljööverenskommelse med staten som syftar till att Regleringar och överenskommelser 289 begränsa miljöpåverkan från näringslivet. Avtalen är vanligtvis kombinerade med någon form av sanktion som träder i kraft om åtagandet inte uppfylls, t.ex. hot om lagstiftning inom området, höjda miljöskatter eller miljöavgifter. Vi har här valt att använda begreppet miljööverenskommelse. definierar begreppet enligt följande; Miljööverens- kommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskommelser till bindande avtal (, 1999). Andra namn som förekommer är: långsiktiga avtal, miljöavtal och frivilliga överenskommelser. Det finns 17 exempel på miljööverenskommelser i samt även en del exempel (, 1999). Förutsättningarna för överenskommelser varierar från fall till fall och det finns ännu inte några tydliga riktlinjer inom området. Överenskommelserna har i de flesta fallen tillkommit i stället för en lagstiftning, eller som ett led i framarbetandet av en lagstiftning. Endast ett fåtal exempel har syftat till att gå hårdare fram än lagstiftningen inom ett område. Överenskommelserna har ofta används i kombination med andra styrmedel och de har i huvudsak använts för produkter. Många av de överenskommelser som ingicks gäller fortfarande och det är viktigt att dessa pågående överenskommelser följs upp och erfarenheter tas till vara. Det drivs flera projekt inom olika myndigheter och verk som utreder möjligheten att använda miljööverenskommelser mellan stat och näringsliv som ett medel att minska miljöpåverkan från näringslivet. Projekten, som drivs av , Miljö- vårdsberedningen och , har lite olika inriktning och de har alla valt olika namn och delvis även olika definitioner. driver ett pilotprojekt med syfte att studera förutsättningarna för att använda långsiktiga avtal som en väg att nå energieffektiviseringar i näringslivet. Ett nära samarbete med energi- intensiv industri kommer att inledas med målsättning att resultera i konkreta avtal. Miljövårdsberedningen har i uppdrag att ta fram strategier för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart näringsliv genom att inleda en dialog med delar av näringslivet. Resultatet av dialogen, med en 290 Regleringar och överenskommelser presentation av ingångna frivilliga överenskommelser, samt förslag till fortsatta strategier, ska redovisas till regeringen . Miljövårdsberedningen har valt att inleda en dialog med ett antal företag inom två områden; Bygga/bo och Framtida handel. Mål- sättningen är att dialogen ska resultera i att företagen frivilligt påtar sig att genomföra vissa utvecklingssteg, och vid behov även förslag till hur regeringen kan underlätta dessa utvecklingssteg. driver ett projekt med syfte att inventera områden där användningen av miljööverenskommelser kan vara ett effektivt sätt att främja miljöutvecklingen. har dels genomfört en kartläggning av ingångna miljööverenskommelser i och inter- nationellt, dels närmare studerat några konkreta områden där miljööverenskommelser kan vara ett verkningsfullt styrmedel. 10.4.2Diskussion och kommitténs bedömning Miljööverenskommelser föregås i allmänhet av en dialog mellan näringsliv och offentliga myndigheter. Det är just denna dialog som framhålls som en av de viktigaste fördelarna med miljööverens- kommelser jämfört med andra styrmedel. Enligt (1999) finns en risk att miljööverenskommelser kan skada konkurrensen mellan befintliga företag i en bransch, samt sätta upp hinder för företag som vill in på marknaden. Ett grundläggande problem är att staten endast kan sluta överenskommelser med redan existerande företag och framtida potentiella företag på marknaden kan inte vara med och utforma överenskommelsen. Ett annat problem är att det är svårt att sluta överenskommelser med en stor mängd företag. Graden av frivillighet i överenskommelsen bidrar till olika typer av problem. De överenskommelser som grundas på en hög grad av frihet resulterar ofta i en kompromiss mellan olika intressen, och målen riskeras att inte sättas särskilt högt. För möjlighet till kraftfulla överenskommelser krävs å andra sidan ofta någon typ av sanktion som träder i kraft om målen inte nås. I dessa fall är det i själva verket fråga om en form av reglering. Dialogen som förts inom ramen för arbetet med miljööverenskommelserna kan dock vara till hjälp att utforma en för industrin mer optimal reglering. En viktig förutsättning för att styrmedlet ska ge kostnadseffektiva lösningar är att överenskommelsen baseras på mål i form av resultat snarare än teknikkrav, samt att industrin ges frihet att själv välja väg för att nå målet. Det finns stora positiva förväntningar från både näringsliv och myndigheter om potentialen av miljööverenskommelser och att de kan Regleringar och överenskommelser 291 bidra till en ökad samsyn mellan myndigheter och näringslivet om miljöproblemen och behovet av åtgärder. Erfarenheter från andra länder indikerar att miljööverenskommelser kan vara ett kostnads- effektivt komplement till lagstiftning och miljöskatter och avgifter. höjs varnade röster om att möjligheterna till kraftfulla åtgärder har överskattats och att avtalen i de flesta fall inte går längre än till gällande lagstiftning. De projekt som pågår hos departement och myndigheter som behandlar miljööverenskommelser och olika former av dialog med näringslivet bör samverka för att förbättra kunskapsspridningen, samt för att inte ge olika budskap till industrin från olika myndigheter. Miljööverenskommelser bör inte ses som ett isolerat instrument utan hanteras i samband med andra styrmedel för att minimera oönskade snedvridningar och konflikter mellan styrmedel. T.ex. kan företag inte genom överenskommelser förhandla bort krav på tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd. Kommittén anser att det är centralt att de administrativa styrmedel och ytterligare möjligheter som redovisas i detta avsnitt utvecklas på ett sådant sätt att möjligheterna för att uppfylla de internationella åtagandena underlättas. Kommittén vill framhålla vikten av de administrativa styrmedlens förenlighet med de krav som ställs genom klimatpolitiken och i Kyotoprotokollet. Det är centralt att anvisningar till myndigheter för tillämpningen av om energihushållning och utsläpp av växthusgaser snabbt får genomslag. måste följas upp med avseende på miljö- målet begränsad klimatpåverkan. måste ses över för att i ökad omfattning tillämpas som ett verktyg i den långsiktiga klimatpolitiken. Det är viktigt att vi planerar för det samhälle, för den infrastruktur och för den bebyggelse som utvecklas och sedan finns kvar . Att den offentliga upphandlingen sker med miljökrav och att offentliga aktörer i möjligaste mån söker införa någon form av miljöledningssystem är ett led i klimatpolitiken. Miljööverenskommelser mellan staten och olika aktörer kan på utvecklas till ett bra medel för att nå klimatmålet. Miljömålen är inte helt styrande för tillämpning. Det är rimligt att de av beslutade miljömålen i förlängningen får en starkare styrande verkan.