sou · GOB352d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Miljömålen är en viktig utgångspunkt för att i ärendet prioritera vilka uppgifter som ur miljömässig synpunkt är viktiga att koncentrera sig på. Miljömålen kan också ge ledning vid tolkningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Vid tillämpningen av flera av hänsynsreglerna måste verksamhetsutövare och myndigheter i de enskilda fallen ta ställning till vad skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön innebär. Utgångspunkten kan sägas vara att en verksamhet eller en åtgärd som motverkar miljömålen innebär en risk för sådan skada eller olägenhet. Vägningen mot andra intressen sker sedan genom avvägningsregeln i 2 kap. 7 § . Då kan också miljömålen hjälpa till för att väga olika alternativ mot varandra. Detta kan bli aktuellt t.ex. vid en bedömning av hur angelägen en viss SOU 2000:52 Det nya miljöarbetet 133 skyddsåtgärd är, eller vid en vägning av olika alternativa lokaliseringar vid en prövning enligt 2 kap. 4 § . Miljömålen tar i vissa fall även sikte på s.k. mjuka värden, dvs. sådana värden som är svåra att kvantifiera som t.ex. kulturmiljöaspekter eller frågor om landskapsbild. Härigenom ger miljömålen stöd för att argumentera, ger tyngd åt argumenten, även i sådana delar där det inte finns modeller för att klassificera värdena i ekonomiska eller andra mätbara termer. En allmän utgångspunkt vid bedömningarna är att när miljömål strider mot varandra eller mot andra mål, ska det alternativ väljas, som bäst gynnar en hållbar utveckling, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 8, jfr även 3 kap. 10 § . I många fall är det dock svårt att i enskilda fall hänföra sig till miljömål, dvs. målet kan vara allmänt formulerat och verksamheten eller åtgärden berörs endast marginellt av målet. I sådana fall kanske det är först i samband med att det finns ett regionalt eller lokalt anpassat underlag som det finns möjlighet att se vad som gäller för ett visst vattendrag eller vilka föroreningar som det är angeläget att ägna särskilt intresse åt. Samhällsplanering har stor betydelse för miljöskyddsarbetet och för natur- och kulturmiljövård. Detta understryks bl.a. av de riktlinjer för samhällsplanering som har i slagit fast; att de nationella miljökvalitetsmålen ska, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Vid sidan av har därför (1987:10) kanske den största potentiella knytningen gentemot miljömålen. Den lagen innehåller bestämmelser bl.a. om kommunernas fysiska planering av mark och vatten och om bygglov. har bl.a. som syfte att främja en samhällsut- veckling med en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §), dvs. ett syfte som i allt väsentligt sammanfaller med det för och för miljökvalitetsmålen. En direkt knytning finns mellan och genom att 3 och 4 kap. (tidigare 2 och 3 kap. naturresurslagen) ska tillämpas även enligt den senare lagen. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska redovisa hur olika allmänna intressen samt miljö- och riskfaktorer bör beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. En översiktsplan är inte rättsligt bindande men ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden. 134 Det nya miljöarbetet Planen har med andra ord en styrande verkan vid enskilda beslut och har t.ex. stor betydelse i samband med att kommunernas bindande pla - ner tas fram; framför allt då detaljplaner och områdesbestämmelser. Miljömålen har direkt relevans för en stor del av plan- och bygg- lagens tillämpning vid planläggning och vid ställningstagande i enskilda ärenden. Därtill kommer att den lokala anpassningen av de nationella miljömålen kan knytas mot plan- och bygglagens regelverk, kanske framför allt till kommunernas översiktsplanearbete. För att miljömålen ska fungera vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande både i ett lokalt och regionalt perspektiv behöver de nationella målen ofta preciseras och anpassas till lokala och regionala förutsättningar. Detta bör ske i en process där berörda aktörer deltar. Kommunerna behöver ett bra underlagsmaterial. En del av detta bör kunna vara de regionala miljöunderlag som vi föreslår i kap. 23. 3.3.5EU och nationella svenska miljömål – Miljörätten inom EU och den nationella friheten En grundförutsättning när det gäller normhierarkin är att EG-rätten går före nationella regler, en följd av lojalitetsprincipen och den praxis som har lagt fast. De rättsakter som, förutom grundfördragen framför allt är aktuella är förordningar och direktiv. Förordningar är direkt gällande i medlemsstaterna och får inte omformuleras eller som sådana införlivas i nationell lagstiftning. Direktiv anger resultat som medlemsstaterna ska uppnå men lämnar över till medlemsstaterna att avgöra på vilket sätt genomförandet ska ske. I vissa fall anses direktiv ha direkt effekt, dvs. kan åberopas av enskilda för att ställa anspråk gentemot staten. Även i övrigt kan direktiv ha styrande verkan och nationella avvikelser vara skadeståndsgrundande. Ett övergripande mål för EU är genomförandet av den inre markna- den med ett fritt flöde bl.a. av varor och tjänster. Av denna anledning finns det ett antal anmälnings- eller notifieringsförfaranden vad gäller införande av nationella standarder eller föreskrifter. Tanken är att det ska finnas en gemensam kontroll över att det inte införs nationella regler som stör den inre marknaden samt att/hur gemenskapsrätten genomförs nationellt. Kommissionen kan inleda och driva rättsliga förfaranden mot en medlemsstat om de nationella åtgärderna inte är godtagbara men kan även initiera att det införs gemensamma regler om sådana saknas. Det nya miljöarbetet 135 En grundläggande princip inom EU är icke diskrimineringsprincipen som innebär att nationella regler inte får verka diskriminerande gentemot andra medlemsstater eller mot medborgare i sådana stater. Däremot finns som huvudregel inget som hindrar att en medlemsstat diskriminerar sina egna medborgare, t.ex. genom att ställa hårdare krav på skyddsåtgärder än vad som förekommer i andra länder. Det kan inledningsvis konstateras, att miljöfrågor rent allmänt fått en allt mer framträdande placering i EU:s politik men även i grundfördragen och den s.k. sekundärrätten med olika förordningar och direktiv. Miljöhänsyn ska enligt EG-fördraget integreras inom olika politikom- råden. Utvecklingen av miljörätten inom EU har i stora drag följt samma trend som den svenska; inledningsvis koncentrerad mot enskilda frågor för att efterhand få ett allt bredare fokus med begreppet hållbar utveck- ling som övergripande målsättning. EU:s miljörätt bygger på ett antal principer: Försiktighetsprincipen, principen att åtgärder i första hand ska vidtas vid källan samt principen om att förorenaren betalar. Målet är en hållbar utveckling och detta mål har efterhand fått en allt mer central roll i . Genom 1992 fördes det begreppet formellt in i och genom Amster- damfördraget gjordes hållbar utveckling till en av EU:s övergripande målsättningar. Regler med huvudsyfte att skydda miljön grundas på artikel 175 (tidigare 130 s) och är s.k. minimiregler. I dessa fall får medlems- staterna behålla eller införa strängare nationella regler. Exempel på direktiv som antagits med denna artikel som grund är IPPC-direktivet om integrerad miljöprövning, direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar samt ett antal direktiv om utsläpp av föroreningar till luft eller vatten. Bestämmelser med huvudsyfte att främja den inre marknaden grun- das på artikel 95 (tidigare 100a) och är å andra sidan harmoniserande. I dessa fall tillåts inte medlemsstaterna att avvika från det som regleras om det inte uttryckligen anges i rättsakten. I denna kategori återfinns kemikaliedirektiv och andra produkt- eller marknadsrelaterade direktiv. Under vissa omständigheter kan den s.k. miljögarantin tillämpas. efter ett anmälningsförfarande kan medlemsstaterna tillåtas behålla eller införa strängare nationella miljöregler. Det förtjänar påpekas dels att miljögarantin inte är tillämplig på direktiv som har antagits med annan artikel än 95 som grund, t.ex. jordbruksdirektiv (hit hör bl.a. direktiv om bekämpningsmedel), dels att harmoniseringsdirektiv endast är bindande i de delar som uttryckligen harmoniseras. 136 Det nya miljöarbetet som regel frågor såsom märkning och rätt att saluföra produkter, medan användningen ofta inte är reglerad. För att belysa något om sambanden mellan den nationella friheten i förhållande till harmoniserade direktiv kan direktivet 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden utgöra ett exempel. Det direktivet har antagits med artikel 43 (numera artikel 37) som grund och är således ett jordbruksdirektiv. Till det direktivet ska genom särskilda beslut kopplas en harmoniserad s.k. positivlista dvs. en lista över godkända bekämpningsmedel som innehåller vissa verksamma ämnen och som får användas i samtliga medlemsländer. I detta direktiv, för vilket inte miljögarantin gäller, anges dock utgångspunkter för nationella undantag beroende bl.a. på skiftande miljöförhållanden (t.ex. klimatiska) av betydelse för användningen. Inom ett område där det inte finns gemensamma regler gäller som grundprincip, att en vara som har satts på marknaden i en medlemsstat, i princip ska få saluhållas även i övriga medlemsstater. I dessa fall granskas nationella åtgärder mot artiklarna 28–30 (tidigare 30–36) dvs. regler som förbjuder oberättigade nationella åtgärder som begränsar handeln. Åtgärderna ska för att godtas vara icke diskriminerande, nöd- vändiga för att uppnå det miljömål som åsyftas samt vara proportionella; det ska inte gå att uppnå samma miljömål genom att vidta andra åtgärder som inte begränsar den fria rörligheten lika mycket. Det kan sammanfattningsvis konstateras att EU-anslutningen rent formellt inte inverkar på möjligheterna att anta nationella målsättningar rörande miljön. När det däremot gäller genomförandet, har EU-anslut- ningen medfört vissa begränsningar. Framför allt vad gäller olika former av regelgivning som kan inverka negativt på handeln inom gemenskapen är den nationella friheten beskuren. kan konstateras, att den svenska lagstiftningen har skärpts på ett antal punkter för att anpassas till vad EG-rätten kräver. Exempel på detta är den formaliserade hanteringen av miljökonsekvensbeskrivningar, införandet av miljökvalitetsnormer samt ett förstärkt skydd för vissa naturområden. Avslutningsvis vill vi närmare redovisa två förslag till direktiv, vilka bör komma att få särskild betydelse för miljömålsarbetet: Förslag till ramdirektiv för vatten EU:s förslag till ramdirektiv för vatten innehåller skyldighet att uppnå fastställda miljökvalitetsmål. Den miljökvalitet som enligt direktivet ska uppnås benämns God ytvattenstatus respektive God grundvattenstatus. God ytvattenstatus är i sig uppdelad i God ekologisk status och God kemisk status. För att uppnå dessa ska länderna per avrinningsdistrikt, med utpekad avrinningsmyndighet som ansvarig, utarbeta åtgärds- program för att uppnå dessa kvalitetsmål. Det nya miljöarbetet 137 innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den angivna miljökvaliteten. Allmänhetens medverkan har betonats vid utarbetande av åtgärdsprogram. Skyldighet finns dessutom att följa upp utvecklingen av vattenkvaliteten (miljöövervakning), och med vissa intervall redovisa till Kommissionen. Direktivet beräknas träda i kraft . Det innebär bl.a. att direktivet ska vara genomfört i svensk lagstiftning och att åtgärdsprogram ska vara upprättade . Förslag till direktiv om strategiska miljöbedömningar (SEA- direktivet) antog rådet enhälligt en gemensam ståndpunkt om ett förslag till direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Rådets gemensamma ståndpunkten har översänts till för en andra behandling enligt medbeslutande- förfarandet. Förslaget syftar till att åstadkomma obligatoriska bedömningar av miljökonsekvenserna av planer och program som kan antas medföra betydande miljökonsekvenser. Miljöbedömningarna avses bidra till en mer öppen planering och till målet en hållbar utveckling. Direktiv- förslaget gäller de planer och program som upprättas av myndigheter och antas av dessa eller via lagstiftning. Planerna och programmen ska vara sådana som antingen anger förutsättningarna för framtida tillståndsprövningar för de projekt som anges i direktivet om miljökon- sekvensbeskrivningar (85/337EEG och 97/11EG) eller sådana som bestämts kräva en bedömning enligt artikel 6 eller 7 i direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG). All- mänheten, berörda miljömyndigheter och berörda medlemsstater ska kunna ge synpunkter på miljöbedömningen och resultaten ska tas i beaktande vid antagandet av planerna och programmen. Med den lydelse som direktivförslaget har skulle det för svensk del främst gälla kommunala fysiska planer som översiktsplan, detaljplan och ev. områdesbestämmelser samt transportinfrastrukturplaner och ev. kommunala energiplaner och avfallsplaner. 138 Det nya miljöarbetet 3.4Erfarenheter på nationell nivå från andra länder Erfarenheterna från arbetet med miljömål och sektorsintegrering bör föras vidare internationellt och hänsyn till andra länders erfarenheter bör föras in i det löpande svenska miljömålsarbetet. De goda exemplen och föregångarna på miljöområdet måste kunna sprida sina erfarenheter internationellt. Viktigt är också att i ta till vara utländska erfarenheter. Skälen för vår bedömning: Nationella processer för att få fram nationella miljöstrategier eller miljömål, sektorsstrategier och sektorsmål pågår i många länder. bör kunna förmedla erfarenheter från sitt arbete med sektorsmål inom ramen för nationellt övergripande kostnadseffektiva mål och program för hållbar utveckling. På samma sätt bör ta vara på erfa- renheter från andra länder. har mer än två tredjedelar av med- lemsländer antagit en mer målinriktad och strategisk miljöpolitik. I de flesta länderna har målen varit okvantifierade och ofta vaga. har de varit utan tidsplan. Några länder har emellertid tydliga mål . Fram- gången har varierat. Ska målprocessen ha avsedd effekt är det avgö- rande att målen är utformade så att man kan mäta i vilken grad målen uppfylls. Olika bedömare (miljöorganisationer och forskare) betonar också att en viktig framgångsfaktor är kombinationen av ledarskap och visioner från central politisk nivå, medvetna sektorsföreträdare och tryck från miljösidan. Några slutsatser om positiva element i arbetet är (Jänicke 99): ·en institutionalisering av hållbarhetsstrategierna genom en rättslig grund och genom att miljöministerier och miljömyndigheter stärkts (, , , , , ·en koncentration på miljöaspekterna av hållbar utveckling genom att betona vinster på det sociala och näringspolitiska området (win-win) ·miljöplanering integreras i reformeringen av den offentliga sektorn (, , , , och ) Det nya miljöarbetet 139 ·en ekologisk finansreform parallell med miljöplaneringen (Neder- länderna, , ( i det senare fallet avgifter)) ·en stark teknologisk och forskningspolitisk orientering (Neder- länderna, , ) ·ekologiska investeringsprogram (, , ) Inom EU höll det dåvarande ordförandelandet en workshop om integration av miljö i andra områden. I ord- förandens slutsatser från konferensen framhålls att utmaningarna är ·Att trygga ett långvarigt engagemang på högsta politiska nivå ·Att överbrygga förtroendeklyftor och missförstånd mellan departe- ment ·Att säkra tillräckligt med resurser för att klara tillämpningen av integrationssträvandena ·Att åstadkomma en kulturell förändring i miljöpolitiken från beroende av lagstiftning till en bredare användning av olika medel ·Att åstadkomma utbildning av tjänstemän ·Att inse behovet av kompromisser Som viktiga instrument angavs ·Att sätta tydliga mål, indikatorer och tidsramar ·Att se till att adekvata data och information finns tillgänglig ·Att se till att nyckelpersoner har rätt utbildning/information i miljö- frågor ·Att se till att effektiv och transparent kommunikation med allmän- heten och deltagande från allmänheten upprätthålls när policy for- muleras ·Att kommunicera mål och framsteg med allmänheten fortlöpande Konferensen angav vidare följande nödvändiga element för sektors- integrationen ·Strategier för hållbar utveckling utarbetade i en bred process med allmänheten och som ofta kan innehålla grundläggande principer, mätbara mål och tidsramar ·Sektorsmål för att uppnå tvärsektoriella mål ·Strategisk miljökonsekvensbedömning av program, planer och bud- get. ·Mätning av framsteg med övergripande och sektorsanknutna indi- katorer ·Regelbunden revision av planerna för att uppnå bästa målinriktning 140 Det nya miljöarbetet Den danska regeringen presenterade sin andra miljöredo- görelse för . Det är ett slags bokslut över tiden sedan den förra redogörelsen (4–) som regeringens riktlinjer och mål presenteras. I redogörelsen som föregåtts av samråd mellan de olika departementen sker en genomgång både sektorsvis och på tvären. Tyngdpunkten i arbetet ligger i på sektorsvisa miljöplaner. Det är där målen sätts. I den miljöpolitiska redogörelsen granskas de olika strategier och planer som beslutats eller lagts fram inom de olika fackdepartementens områden. De granskas mot bakgrund av miljö- situationen i , behovet av åtgärder, måluppfyllelse mm. En handlingsplan för de kommande årens arbete läggs fast. En sådan plan görs . Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a. ·det är regeringens plan och mål som dock debatteras i , beslut handlar om budget, styrmedel, lagar och sektors- beslut av olika slag ·sektorerna involveras på ett annat sätt – främst genom sina egna sektorsplaner som sker enligt en annan tidsplan ·målen spelar inte samma roll som i den svenska modellen. , som länge haft en samlad miljöpolitisk redogörelse till i samband med statsbudgeten har börjat arbeta konsekvent med mål i stället. Man indelar i strategiska mål, resultatmål och arbetsmål för sektorer. Indikatorer handlar om miljötillstånd, påverkan och åtgärd. Den norska regeringen lade fram en stortingsmelding som avser att inleda en ny ordning. Regeringen ska i årliga stortings- meldingar presentera miljöpolitiken till . Därvid presenteras mål, aktörer och styrmedel. Målen är viktiga. Olika teman tas rullande upp. Stor vikt läggs på sektorsansvaret genom att sektorerna ska pre- sentera handlingsplaner och följa upp dem. Sektorsplanerna ska revide- ras . Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a. ·sektorerna involveras inte lika tydligt i uppsättandet av mål utan framför allt i genomförandet – främst genom sina egna sektorsplaner Det nya miljöarbetet 141 Miljö-, ekonomi-, finans-, jordbruks-, kommunikations och bistånds- ministrarna lade tillsammans fram miljöplan (National Environmental Policy Plan). Detta är den tredje planen . I denna finns ett stort antal olika mål angivna och medel för att genomföra detta i sektorerna anges. De är grupperade kring miljöteman: Klimatförändring, Försurning, Övergödning, Giftiga och farliga ämnen, Förorenad mark, Avfall, Grundvattensförstöring och Resursanvändning. För flera av dessa anges både allmänna miljökvalitetsmål, depositionsmål och utsläppsmål för ingående ämnen. Planen grundar sig på förhandlingar med olika sektorsföreträdare som resulterar i mål för sektorn. Den holländska modellen bygger på samma typ av styrmedel som i men en väsentlig del av genomförandet handlar om samråd och avtal med varje målgrupp t.ex. bransch om hur målen ska uppnås. Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a. ·sektorerna involveras på ett tydligt sätt i genomförandet och direkta förhandlingar förs mellan regering och olika intressenter presenterade sin andra plan för hållbar utveckling. Sektorsintegrationen är tydlig främst på transportområdet eftersom transport och miljö är ett gemensamt departement. Planen för hållbar utveckling tar upp mål, identifierar aktörer och uppföljningen är viktig. En särskild statsrådsgrupp för hållbar utveckling finns. Skillnaden mot den svenska modellen är bl.a. ·det är regeringens plan och mål ·målen spelar inte samma roll som i den svenska modellen ·hållbar utveckling innefattar även sociala och ekonomiska frågor har 1996 antagit en grön plan som innehåller 123 olika mål. En fristående nationell miljörevisor redovisar till parlamentet. Liknande system finns i och . 142 Det nya miljöarbetet Företagens miljöprofil i några länder Per innevånare har flest företag som är certifierade enligt ISO 14 000-serien eller EMAS men även, , , , , och är exempel på länder med många certi- fierade företag. följer företagens miljö- anpassning i olika industriländer. I är konsumenterna inte så aktiva, men företagen driver ändå frågorna. De två viktigaste frågorna i är energiförsörjning och frågor relaterade till avfall. Producent- ansvar och krav på företagsvisa energisparplaner driver utvecklingen. I har miljö sjunkit undan i debatten som miljöfrågorna i näringslivet mognat. Energifrågan är i fokus. I motiveras miljöarbetet främst av sparade kostnader och exportmarknadens krav.