sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt dessa skall i självkostnadskalkylen tas upp alla kostnader som rör fastig- hetsförvaltningen. I dessa ingår drift- och underhållskostnader samt skatt. Dess- utom skall allt kapital som nedlagts i fastigheterna förräntas och skrivas av oavsett vem som tillskjutit detta. 62 Allmännyttan som förstahandsnorm ningsmodellen leder detta till ett genomslag för konsumenternas värde- ringar av lägenheters olika bruksvärde, helt i linje med vad bruksvär- dessystemet förutsatte. Det är viktigt att notera att allmännyttans hyresstruktur bara kan ut- vecklas och förändras inom ramen för självkostnadsprincipen. Det är bara dessa kostnader som skall täckas och det finns därför inte alltid motiv att utnyttja lägenhetens fulla marknadsvärde. En relativ höj- ning av hyran för några lägenheter medför en motsvarande sänkning för några andra och vice versa. Det är också viktigt att notera att det på bostadsmarknader som be- står av ett flertal kommuner ofta finns flera allmännyttiga bostadsföre- tag. Varje enskilt företag arbetar efter självkostnadsprincipen. Hyresni- vån hos ett allmännyttigt företag i en förortskommun har alltså inget som helst samband med hyresnivån hos ett företag i den centralt beläg- na kommunen. I t.ex. innebär detta att lägenheter som ligger i en förortskommun kan ha högre hyra än lägenheter som ligger närmare stadens centrum i , även om lägenheterna i övrigt har samma bruksvärde. Om allmännyttans hyressättning speglar lägenheternas olika relativa bruksvärden så leder det till att hyresstrukturen för hela hyres- husbeståndet kommer att motsvara lägenheternas relativa bruksvärden. På bristorter medför detta att privata fastighetsägare inte kan tillgodo- göra sig lägenheternas fulla marknadsvärden. I dessa fall kan den be- talningsvilja som mer än påtagligt överstiger självkostnaden inte ut- nyttjas. Om allmännyttans hyressättning inte speglar lägenheternas olika relativa bruksvärden kommer den allmänna hyresstrukturen inte heller att göra det. Hyresstrukturen kommer då att framstå som otydlig och godtycklig. Dessa problem berördes inte alls i propositionen som före- slog att allmännyttan skulle bli förstahandsnorm vid jämförelsepröv- ning. Den enda anmärkning som fanns var följande: Självfallet måste krävas att hyressättningen i de allmännyttiga jäm- förelselägenheterna är korrekt och representativ för det allmännyttiga beståndet.75 Innebörden av detta uttalande är oklar. Av sammanhanget är det dock uppenbart att detta inte syftar på allmännyttans hyressättning som sådan. Det handlar om i vilken utsträckning allmännyttiga lägenheter kan användas som jämförelseobjekt vid bruksvärdesprövning. Att hyressättningen skall vara representativ kan rimligen tolkas som att lägenheterna inte får ha hyror som i någon större utsträckning avvi- ker från likvärdiga lägenheter i allmännyttans bestånd. 1974:150 s. 471. Allmännyttan som förstahandsnorm 63 varken vara för höga eller för låga i förhållande till hyran för andra allmännyttiga lägenheter med samma bruksvärde. Med begreppet korrekt menas riktig och felfri. Problemet är att vad som är rätt eller fel hyra inte kan avgöras på objektiva grunder. Hur skall då detta uttalande tolkas? En tolkning är att hyresnivån inte skall vara nedpressad till följd av kommunala subventioner till bo- stadsföretaget. I propositionen om ändringar i hyreslagstiftningen anförde departementschefen: Jag vill... framhålla vikten av att tilltron till bruksvärdessystemet bibehålls. Denna tilltro skulle uppenbarligen rubbas, om en avsevärd del av de allmännyttiga bostadsföretagens hyror direkt eller indirekt skulle betalas med kommunala medel. I en sådan situation blir det svårt att slå vakt om ett regelsystem som innebär att hyrorna i de allmännyt- tiga företagen är prisledande vid varje bruksvärdeprövning.76 En annan, eventuellt kompletterande, tolkning av innebörden är denna: Mest näraliggande är att anta att hyran inte får klart avvika från allmännyttans princip om självkostnadstäckning. En normal övervältring av ett bostadsföretags kostnader från det nyare, dyrare fastighetsbeståndet till det äldre, billigare kan inte sägas vara inkorrekt. Att sådan övervältring kan ske är ett tecken på att det äldre beståndet har haft för låga hyror ur bruksvärdesynpunkt.77 Dessa tolkningar har båda en koppling till självkostnadsprincipen. En helt annan tolkning skulle kunna vara att hyressättningen, låt vara inom ramen för självkostnadsprincipen, är korrekt i förhållande till lä- genheternas varierande bruksvärden. Slutsatsen av en sådan tolkning skulle vara att hyror som inte överensstämmer med konsumenternas värderingar av lägenhetens bruksvärde inte får användas som jämförel- sematerial. Inte heller rättspraxis har bidragit till att klarlägga vad som avsågs med uttalandet. Av bostadsdomstolens praxis kan man dra slutsatsen att det är mycket svårt att hävda att ett allmännyttigt företags hyror inte är korrekta genom att de avviker från självkostnadsprincipen. Bostads- domstolen har i flera rättsfall prövat om allmännyttans hyror skall ute- slutas som jämförelseobjekt, när det hävdats att hyrorna inte satts med korrekt tillämpning av självkostnadsprincipen. Bostadsdomstolen har åberopat uttalanden i förarbeten, men inte gjort någon fördjupad analys eller utvecklat någon tolkning av självkostnadsprincipens närmare in- 1983/84:137 s. 75. 77Rittri, 1985, s. 118. 64 Allmännyttan som förstahandsnorm nebörd.78 Bostadsdomstolen har i domskälen endast anfört att det inte visats att allmännyttans hyror varit inkorrekta. Ett aktuellt och uppmärksammat rättsfall är det s.k. Oxtorgsmålet. Ett antal hyresgäster i den nybyggda fastigheten 1 i hade begärt att få sina hyror sänkta. De framhöll att hyran var påtagligt högre än hyran för lägenheter som till bruksvärdet var likvärdiga. Som jämförelse åberopades lägenheter i fastigheten 2 i . Dessa lägenheter ägs av ett allmännyttigt bostadsföretag. Vid förhandlingarna i hyresnämnden var parterna överens om att lägenhe- terna i Oxkärran och i Tegelpråmen vad gäller bruksvärdet var i grova drag likvärdiga. Hyresvärden bestred hyresgästernas yrkande med hänvisning till att hyrorna i Tegelpråmen var underprissatta. Parterna var inte överens om så var fallet eller inte. Här skall inte den frågan diskuteras vidare, utan endast konstateras att hyresnämnden i gjorde den be- dömningen att den utgående hyresnivån i Tegelpråmen inte täckte självkostnaderna för objektet. som helhet tillämpade självkostnadsprin- cipen diskuterades inte i hyresnämndens beslut. Frågan som behandla- des rörde endast Tegelpråmen. I sitt beslut skrev hyresnämnden: tar nu upp frågan om självkostnadsprincipen åsido- satts i kvarteret . Härvid vill hyresnämnden inledningsvis anföra att frågan om vad som utgör självkostnader i samband med ett nybyggnadsprojekt kan vara föremål för diskussion och någon entydig definition av detta be- grepp lär knappast kunna uppställas. En väsentlig fråga är i vilken ut- sträckning produktionskostnader i nybyggnadsprojektet kan utjämnas mot det allmännyttiga bostadsföretagets bostadsbestånd i övrigt. Oav- sett hur det förhåller sig härmed får dock – enligt hyresnämndens me- ning för att förtroendet för bruksvärdessystemet skall kunna upprätt- hållas – några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet inte ha gjorts om detta skall kunna utgöra underlag vid en jämförelseprövning. Med den utformning och betydelse som de all- männyttiga företagens hyror förutsätts ha för hyrorna i övrigt, skulle sådana avsteg nämligen kunna innebära att privata fastighetsägare dis- kriminerades eftersom det ofta inte torde finnas lika stora möjligheter till utjämning inom ett större bostadsbestånd för dem. 78 Rättsfall från bostadsdomstolen (RBD) 28:78, 6:86 samt 12:94. Allmännyttan som förstahandsnorm 65 Mot bakgrund av det anförda måste det enligt hyresnämndens me- ning starkt sättas i fråga om hyresnivån per kvadratmeter i kvarteret är korrekt med beaktande av självkostnads- principen. Enligt nämnden talar omständigheterna i stället för att angi- ven nivå väsentligt avviker från en hyresnivå baserad på rimliga själv- kostnader för det aktuella projektet. Redan på grund av dessa omstän- digheter bör hyrorna i kvarteret uteslutas från jämförel- sematerialet och inte heller i övrigt ligga till grund för bedömningen av skäliga hyror i kvarteret Slutsatsen av hyresnämndens beslut blir att hyrorna i princip måste baseras på självkostnaden för fastigheten, om lägenheterna skall kunna utgöra jämförelseobjekt. i avvek därmed från tidigare praxis. Motiven till detta beslut hämtades inte i lagtexten eller i förarbetena. I stället angavs att förtroendet för bruksvärdessys- temet måste upprätthållas och att privata fastighetsägare annars skulle diskrimineras, eftersom de oftast har ett mindre bestånd att fördela hy- rorna på. Huruvida beslutet innebär att förtroendet för systemet upprätthålls är oklart. Det beror nog på vem man frågar. Att privata hyresvärdar skulle bli diskriminerade om hyresnämndens beslut hade gått i en an- nan riktning, är förstås också relativt. Det förda resonemanget innebär att en stor privat hyresvärd skulle diskrimineras mindre och en liten privat hyresvärd skulle diskrimineras mer av ett annorlunda beslut. Man skulle emellertid kunna hävda att allmännyttans roll som förs- tahandsnorm generellt diskriminerar privata hyresvärdar, eftersom den hindrar dem att tillgodogöra sig lägenheternas fulla marknadsvärden. Detta är dock snarare en politisk än en juridisk fråga. Hyrorna i Oxkärran kom, efter att lägenheterna i Tegelpråmen ute- slutits ur jämförelsematerialet, att fastställas genom en allmän skälig- hetsbedömning. Den hyresnivå som angavs i beslutet låg avsevärt över hyresnivån i Tegelpråmen. Beslutet överklagades av hyresgästerna till . Hovrätten fann, liksom hyresnämnden, att hyresnivån i Tegelprå- men väsentligt avviker från vad som kan anses vara rimliga självkost- nader. I sitt beslut pekade hovrätten på att lägenheter i hus som ägs av allmännyttiga bostadsföretag skall vara förstahandsnorm vid bruks- värdesprövning och utvecklade sedan följande resonemang: Bestämmelsens ordalydelse hindrar inte hyresnämnden eller hov- rätten från att vid fastställande av skälig hyra bortse från underprissatta jämförelseobjekt. Frågan blir då om motiven till lagstiftningen medför annat. 79 i beslut , ärende 10424/97. 66 Allmännyttan som förstahandsnorm I motiven framhålls som en grundläggande förutsättning att de all- männyttiga företagens hyror är korrekta och att deras hyressättning bygger på principen om täckning för självkostnaden. Hur självkostna- den skall beräknas framgår emellertid inte närmare och någon allmän- giltig definition står knappast att finna. Något uttalat stöd för att själv- kostnadshyran vid – som i detta fall – nybyggnad skall knytas till pro- duktionskostnaden för det enskilda objektet återfinns inte. Däremot har proposition hänvisats till kostnadsnivån i nyproduktionen hos de allmännyttiga företagen. Den omständigheten, att det vid hyres- sättningen av nyproducerade lägenheter sker en viss övervältring av produktionskostnaden på andra delar av företagets lägenhetsbestånd, medför dock enligt gällande rätt inte utan vidare att lägenheterna inte får användas som jämförelsematerial. Utrymmet för en sådan utjäm- ning får dock, enligt hovrättens mening, anses begränsat, inte minst under nuvarande förhållanden då det statliga stödet för bostadsproduk- tionen avvecklas och möjligheterna till hyresutjämning allmänt mins- kar. Att vid hyressättning av en nyproduktion hos ett allmännyttigt bo- stadsföretag utan vidare betrakta som självkostnad enbart vad bostads- företaget väljer att hänföra till nyproduktionen, sedan den fördelat kostnaderna även på andra delar av sitt lägenhetsbestånd, framstår var- ken från allmänna utgångspunkter eller med hänsyn till motivuttalan- dena som förenligt med en korrekt hyressättning.80 Hovrätten underströk också hyresnämndens uppfattning att väsent- liga avsteg från självkostnaden rubbar tilltron till bruksvärdessystemet och innebär diskriminering av privata hyresvärdar. Det är uppenbart att hovrätten har haft svårt att hitta vägledning i lagstiftning och motivuttalanden. Å ena sidan får viss övervältring av produktionskostnaden ske, men å andra sidan är utrymmet begränsat. Å ena sidan finns inget uttalande om att självkostnaden skall knytas till produktionskostnaden, men å andra sidan är det orimligt att bostadsfö- retaget godtyckligt avgör hur mycket av produktionskostnaden som skall belasta objektet. I hovrättens beslut gjordes en hänvisning till proposition om kostnadsnivån i nyproduktionen hos de allmännyttiga företagen. Värdet av denna jämförelse kan diskuteras då den bestämmelse som den syftade på har utmönstrats ur hyreslagen. Ett viktigt motiv för hovrätten var att privata hyresvärdar inte skall diskrimineras. Detta motiv återfinns inte i förarbetena till bruksvärdes- reglerna. I stället framstår i förarbetena som det väsentligaste motivut- 80 beslut , mål nr 5869/98. Allmännyttan som förstahandsnorm 67 talandet att dämpa hyresutvecklingen. Detta är något som hovrätten över huvud taget inte berör. Hovrätten framhöll att det i hyreslagens bestämmelser inte fanns något som hindrar hyresnämnden eller hovrätten från att bortse från underprissatta jämförelseobjekt, och efter en sammanvägning av argu- menten i det ovan redovisade resonemanget valde man att göra detta. Kärnan i hovrättens resonemang var således att de allmännyttiga lä- genheterna kunde accepteras som jämförelseobjekt endast om hyres- sättningen för dessa var korrekt. Med korrekt hyressättning avsåg hov- rätten att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet. Denna knytning av korrektheten till fastighetens självkostnad re- ser emellertid nya frågetecken. I t.ex. en äldre, centralt belägen fastig- het i ett allmännyttigt bestånd är det inte ovanligt att fastighetens själv- kostnad är betydligt lägre än hyran. Man kan i ett sådant fall anta att konsumenterna för en lägenhet i denna fastighet är beredda att betala betydligt mer i hyra än vad som motsvarar fastighetens självkostnad. Hyressättningen blir då inte korrekt eftersom hyressättningen inte mot- svarar fastighetens självkostnader. På samma sätt som man i Oxtorgs- målet talade om underprissättning skulle man i detta fall kunna tala om överprissättning. Lägenheter i en sådan fastighet skulle då också med samma argument kunna uteslutas ur jämförelsematerialet. Oxtorgsmålet tydliggjorde en antal grundläggande problem i bruks- värdesreglerna. Enligt de ursprungliga motivuttalandena skulle hänsyn inte tas till kostnaderna när bruksvärdet fastställs. infördes all- männyttan som förstahandsobjekt just för att den tillämpar självkost- nadsprincipen. Det sades dock inte huruvida självkostnadsprincipen skulle tillämpas på fastighets- eller företagsnivå, bara att hyressättning- en skulle vara korrekt. Vad som menas med korrekt i detta sammanhang är oklart. Lagstift- ningen framstår i viss mån som otydlig och motsägelsefull och lämnar ett stort tolkningsutrymme till rättspraxis. Men inte heller rättspraxis har lyckats klarlägga vad som avsetts. Även efter att Oxtorgsmålet av- gjorts i högsta instans framstår principerna som oklara. I sammanhanget kan noteras att Oxtorgsmålet också aktualiserade frågan om allmännyttans roll som förstahandsnorm strider mot EG- rätten. De argument som talade för detta byggde på en hänvisning till bestämmelser om blandadministration. Privata företags beslut om priser får enligt dessa regler inte ges bindande verkan för andra företag. Detta betraktas i EG-rätten som en otillåten diskrimine- ring. Ett beslut om att göra allmännyttans hyror direkt bindande också för andra hyresvärdar skulle därför kunna vara oförenligt med EG- 68 Allmännyttan som förstahandsnorm I och med att målet avgjordes utan jämförelseprövning med all- männyttans lägenheter ställdes dock frågan aldrig på sin spets. Det bör också noteras att bostadspolitik inom Europeiska unionen ses som en nationell angelägenhet. Det finns inga direktiv på området, utan det är medlemsstaterna själva som bestämmer om bostadspoliti- ken. Efter att allmännyttan frikopplats från hyresregle- ringen började en ny modell för hyressättning att ta form. Syftet var att sätta hyrorna i olika bostadsområden utifrån bostädernas utformning, utrustning, läge och andra faktorer som påverkade användbarheten. Utvecklingen av en sådan hyressättning gick dock trögt på många orter och det saknades en allmänt accepterad metod för att jämföra olika lä- genheter med varandra. Detta ledde till att den av och Hyres- gästernas instiftade utvecklade en modell för fördelning av hyrorna. Denna modell har kallats för hy- ressättningssystemet. Modellen introducerades genom centrala rekommendationer till de lokala parterna och avsikten var att den skulle användas i samband med de årliga hyresförhandlingarna. Nedan redovisas i korthet hur hyressättningsrekommendationerna utformades. Beskrivningen bygger på Hyressättning – handledning och Hyressättning i kommunala bostadsföretag, båda utgivna av Hyres- gästernas och Syftet med rekommendation var att främja en utveckling mot en hyressättning där hyran påverkas av bostädernas värde för konsu- menterna. Därför skulle en översyn av hyresstrukturen ske i samband med ordinarie hyresförhandlingar. Först skulle företagets totala hyres- belopp fastställas och därefter skulle detta med hjälp av modellen för- delas på lägenheter i olika bostadsområden. Avsikten var att likvärdiga lägenheter skulle ha lika hyror. Hyran för varje lägenhet skulle vara beroende av lägenhetens storlek och utrustning, dess läge och andra kvaliteter i lägenheten, fastigheten och bostadsområdet. 81 och , 1974 och 1992. Allmännyttan som förstahandsnorm 69 Den tekniska utformningen av modellen kan i korthet beskrivas på följande sätt: Varje bostadsområde tilldelades en ålderskomponent baserad på färdigställningsår. Denna avsåg att spegla den normala standardut- vecklingen . Hur ålderskomponenten skulle bestämmas var fastställt redan i modellen. Varje område fick också en bostadsvärdeskomponent. Denna erhölls genom att varje bostadsområde poängsattes enligt en särskild mall. Det som skulle beaktas var särskilda avvikelser i lägenheterna, i gemen- samma anläggningar och beträffande service. Dessutom skulle hänsyn tas till områdets läge, miljö och närhet till social, kulturell och kom- mersiell service samt vissa övriga faktorer. Det fanns ett tak och ett golv för hur mycket varje enskild faktor skulle tillåtas slå igenom. Inom dessa ramar var poängsättningen en fråga för de lokala förhandlande parterna. De faktorer där variationer tilläts påverka hyran mest var områdets läge och miljö. När det gällde lägesfaktorn skulle man ta hänsyn till läget i förhållande till kommun- och kommundelscentrum, arbetsplatsområden samt kommunikations- möjligheter. Ålderskomponenten och boendevärdeskomponenten adderades och kom därmed att utgöra områdets hyressättningsfaktor. Företagets totala hyresbelopp fördelades sedan mellan olika bostadsområden utifrån de- ras respektive hyressättningsfaktor. Det var uppenbart att införandet av en sådan här modell, särskilt om man såg över hyresfördelningen inom varje område, skulle kunna leda till stora hyresförändringar, både uppåt och nedåt. Vissa hyreshöjningar skulle därmed kunna bli orimligt höga om de genom- fördes . föreslog därför en suc- cessiv övergång till den önskade hyresstrukturen. Den innebar att, un- der en övergångstid som omfattade , hyreshöjningarna maxime- rades till ett överenskommet belopp och att ingen hyra sänktes. Syftet var att underlätta genomförande av en hyressättning byggd på konsu- mentvärderingar. Rekommendationen syftade till att låta konsumenternas värderingar slå igenom, och den tekniska utformningen var väl genomarbetad. Trots detta kom modellen att tillämpas i ytterst ringa omfattning. En- staka moment kunde ibland beaktas i förhandlingarna, men ett fullstän- digt genomförande skedde endast undantagsvis. 70 Allmännyttan som förstahandsnorm såg över hyressätt- ningsmodellen i syfte att förenkla och modernisera denna. Det skulle skapas ett större utrymme för lokala bedömningar som beräk- ningar och simuleringar med datorstöd skulle underlättas. Avsikten var som tidigare att främja utvecklingen av en lokal hyressättning byggd på konsumenternas värderingar. Efter översynen utfärdade 1991 en ny rekommendation om hyressättning. På lägenhetsnivå skulle först bestämmas en lägenhetspoäng i princip baserad på antal rum och yta. Därefter bestämdes eventuella korrige- ringspoäng, beroende på om lägenheten saknade viss standardutrust- ning eller hade mer utrustning eller högre standard än normalt. På områdesnivå skulle boendevärdet bedömas. Detta fastställdes med hjälp av fyra faktorer: standard, geografiskt läge, närservice och närmiljö. Bedömningarna skulle göras genom att relatera olika områ- den till varandra. Det var den sammanlagda poängen som avgjorde vil- ken relativ hyra en viss lägenhet skulle få. En väsentlig förändring jämfört med den tidigare rekommendatio- nen var att den inte innehöll några begränsning för hur mycket olika faktorer skulle kunna vägas in. Det blev fritt fram för de lokala parterna att lägga större eller mindre vikt vid de olika komponenterna. nya rekommendation har bidragit till att stimulera en översyn av hyressättning på ett antal orter. har dock dessa översyner genomförts i enlighet med lokalt utvecklade modeller. I direktiven anges att utvecklingen mot en mer individuell hyressätt- ning liksom en ökad differentiering av lägenhetsutbudet kan leda till svårigheter att vid bruksvärdesprövningar finna jämförelseobjekt. Det anges att jag därför bör analysera vilka effekter det får på bruksvärdes- systemets tillämpbarhet. Jag har också i mitt förra betänkande På de boendes villkor, i samband med redovisade förslag, angivit att jag åter- kommer till de konsekvenser mina förslag kan få i dessa delar. I detta kapitel redovisas hur bruksvärdesprövningar fungerar och under vilka förutsättningar som jämförelseprövningar kan göras, samt gällande rättspraxis på området. utredningars förslag för att underlätta jämförelseprövningar berörs. Bruksvärdessystemets nuva- rande svagheter vid en ökad individualisering av hyresrätten diskuteras. Jag belyser vilka problem som kan förutses vid en fortsatt ökad indivi- dualisering, särskilt med hänsyn till mina förslag i tidigare presenterat betänkande. En bruksvärdesprövning bygger i första hand på att jämförelser görs med likvärdiga lägenheter. När bruksvärdessystemet infördes var lä- genheterna och hyresvillkoren betydligt mer lika varandra än de är . Det var främst lägenheternas storlek, läge och modernitetsgrad som skilde sig åt. I övrigt var lägenheternas utformning och utrustning tämligen likartad. Tidsandan utmärktes av storskaliga och enhetliga lösningar, framför allt inom nyproduktionen. Under sådana förhållan- den var förutsättningarna i allmänhet gynnsamma när det gällde möj- ligheten att hitta jämförbara lägenheter. Med en ökande individualise- ring av hyresavtalen ser däremot förutsättningarna väsentligt annorlun- da ut när det gäller möjligheten att hitta lägenheter som kan godtas som jämförbara. Dagens hyresgäster ställer ofta krav på att en modern bostad skall uppfylla många behov . Bostaden skall exempelvis ge utrym- me för socialt umgänge och fritidsaktiviteter, men också kunna fungera som arbetsplats vid distansarbete. Det moderna samhället präglas av olika livsstilar, varierande behov och önskemål i olika faser av livet samt en utveckling där kärnfamiljen inte längre intar samma självklara plats som . Denna situation innebär att hyresgästernas efterfrå- gan och önskemål kommer att bli mer varierande.