sou · GOB3119d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta är visserligen skenbart eftersom det sparade beloppet i gengäld måste vara större med hänsyn till att uttag beskattas, men har troligen en viss psykologisk effekt. Utan avdragsrätt skulle arbetsgivarens insättningar på ett IKS-konto medföra att den anställde drabbades av högre inkomstskatt utan en motsvarande ökning av den disponibla inkomsten, vilket skulle kunna uppfattas som negativt. Ytterligare ett skäl för avdragsrätt är att kompetenssparande då även i skattehänseende likställs med det individuella pensionsspa- randet. Därmed underlättas också eventuella överföringar av medel från IKS till IPS, som föreslås nedan. Det kommer då att finnas två sparformer som är förenade med avdragsrätt – pensionssparande och kompetenssparande. , i samband inkomstdeklarationen, kommer alla skattskyldiga att påminnas om detta, vilket jag bedömer ha en positiv effekt på sparandets omfattning. Som jag redan påpekat är behållningen på IKS-kontot att betrak- ta som den enskilde kontoinnehavarens egendom. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling som arbetsgivare gör bör mot den bakgrunden behandlas på samma sätt som lön till den anställde. Det är också rimligt att anta att arbetsgivares bidrag till IKS åtminstone tas ur löneut- rymmet, dvs. utan sådana avsättningar hade kontantlönen varit i motsvarande grad högre. Arbetsgivarens avsättningar till IKS skall därför räknas in i den anställdes förvärvsinkomst och tas upp till inkomstbeskattning, men med en avdragsrätt. Skattekonsekvenser- na för den enskilde av arbetsgivarens insättning på IKS-konto bör överensstämma med en lönehöjning som individen använder till kompetenssparande. Den skattskyldiges avdragsrätt skall därför också omfatta arbetsgivares insättningar. Avdrag för kompetenssparande skall, i likhet med vad som gäller för pensionssparande, göras i form av ett allmänt avdrag. Det inne- bär att avdrag görs från förvärvsinkomst, dvs. inkomst av tjänst eller näringsverksamhet. Beskattningen av kapitalinkomster kan inte reduceras genom kompetenssparande. För att kunna tillgodo- göra sig avdraget krävs att förvärvsinkomsten överstiger grundav- drag och eventuellt övriga allmänna avdrag med minst det sparade beloppet. Det skulle enligt min mening strida mot syftet med IKS att medge avdrag för insättningar på kompetenssparkonto efter det att individen till någon del börjat uppbära ålderspension från det all- männa ålderspensionssystemet. Avdragsrätten för pensionssparande är begränsad så att avdrag får göras med högst ½ prisbasbelopp. Om den taxerade inkomsten för inkomståret överstiger 10 prisbasbelopp () medges ytterligare avdrag av den del av inkomsten som ligger mellan 10 och 20 prisbasbelopp, dock sammanlagt högst ett helt prisbasbelopp. För grupper som saknar pensionsrätt i anställningen och för egenföretagare gäller särskilda regler. Motivet för denna avdragsbegränsning är statsfinansiellt. Pensionssparande är förenat med en subvention i form av reducerad skatt på avkastningen. Vidare medför en uppskjuten beskattning en statsfinansiell belastning i tider när sparandet ökar. Jag kommer nedan att föreslå en subvention av kompetensspa- rande i form av reducerad skatt på avkastningen, en särskild kom- petenspremie vid uttag till kompetensutveckling samt nedsatta socialavgifter på arbetsgivares bidrag till IKS-konto. Detta gör det nödvändigt med en begränsning för att hålla systemet inom den statsfinansiella ram som lagts fast. Förutom statsfinansiella skäl finns även fördelningspolitiska skäl för en avdragsbegränsning. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Möjligheterna att komma i åtnjutande av en sparsubvention är naturligen större för den som har goda inkomster och/eller liten försörjningsbörda och därmed stort sparutrymme. Detta talar för att begränsa subventionens storlek för den enskilde. Jag föreslår att avdragsbegränsningen sätts till ett inkomstbas- belopp, vilket motsvarar . Avdragsbegränsningen för kompetenssparande föreslås således bli högre än vad som gäller för pensionssparande. Jag motiverar detta med att spartiden i IKS ofta kommer att vara kortare i förhållande till de utgifter och inkomstbortfall medlen skall täcka. En alltför snäv begränsning skulle försvåra möjligheten att inom rimlig tid bygga upp ett spar- kapital, som möjliggör en kompetensutveckling. Därtill kommer ofta två parter att vara involverade i IKS – den anställde och arbets- givaren. Ett alltför lågt tak på det avdragsberättigade sparandet skulle riskera att begränsa handlingsutrymmet för endera den anställde eller arbetsgivaren. Om avdragsrätten skall behålla sitt reella värde måste taket följa inkomstutvecklingen i samhället. En uppräkning av avdragsgränsen med enbart prisförändringar medför en real urgröpning i takt med att realinkomsterna ökar. Enligt min mening bör därför avdragsgränsen definieras i termer av inkomstbasbelopp. Detta basbelopp fastställs av regeringen enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och avser att spegla utvecklingen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten (inklusive inkomster över taket för pensionsrätt) i samhället. Jag är medveten om att detta förslag medför en asymmetri i skattehänseende mellan kompetenssparande och pensionssparande, genom att avdragsbegränsningen kommer att utvecklas i olika takt. Jag anser emellertid att avdragsbegränsningen för pensionssparan- det med samma motiv som för kompetenssparandet borde följa inkomstutvecklingen. Det ligger dock utanför mitt mandat att prö- va den frågan. Jag ser inga allvarliga administrativa problem med att hantera skillnaden, eftersom den beloppsmässiga gränsen ändå kommer att skilja sig mellan systemen. Jag föreslår nedan att medel på ett IKS-konto som inte utnyttjats till kompetensutveckling kan överföras till individuellt pensionssparande eller pensionsförsäkring vid uttag av ålderspension. Detta öppnar en möjlighet att utnyttja IKS- systemet för ett förtäckt pensionssparande för dem som skulle vilja spara mer än vad avdragsrätten för pensionssparande medger. Jag noterar att det finns en grupp på uppskattningsvis 150 000 IKS – en modell för individuell kompetensutveckling personer som utnyttjar den maximala avdragsmöjligheten för pensionssparande och kan antas vilja öka sitt pensionssparande. Om inte avdragsmöjligheten räknas upp med inkomsterna kommer denna grupp efter hand att växa. För att i någon mån förhindra att IKS-systemet utnyttjas för detta ändamål bör det sättas en gräns för behållningen på kompetenssparkontot. Jag föreslår att denna gräns utformas på ett sådant sätt att om behållningen på ett IKS- konto vid inkomstårets ingång uppgår till mer än 12 inkomstbasbelopp medges inget avdrag för insättningar som görs under inkomståret. Den som tillsammans med avkastningen når upp i samlad behållning på IKS-kontot på 12 basbelopp har således inget skäl att fortsätta att göra insättningar. Däremot kommer han eller hon att tillgodogöra sig den fortsatta avkastningen. Den behållning som är tillgänglig för kompetensutveckling kan således komma att överstiga 12 inkomstbasbelopp. I delbetänkandet föreslog jag en modell där avdragsrätten skulle uppgå till maximalt ½ prisbasbelopp vad gäller kontoinnehavarens eget sparande och maximalt ½ prisbasbelopp vad gäller arbets- givarens insättningar. Motivet för denna tudelning var främst att den skulle skapa drivkrafter för de anställda att sluta avtal med arbetsgivaren att använda det totala utrymmet. Flera remissin- stanser har emellertid påpekat att en sådan uppdelning gör syste- met inflexibelt. Det skulle även skapa orättvisor mellan de som uppnår sådana avtal och de som i stället disponerar ett större löne- utrymme. Av avdragsrätten vid insättning på IKS-konto följer att uttag från sådant konto skall beskattas som inkomst av tjänst. Uttag skall dock inte ligga till grund för beräkning av pensionsgrundande inkomst eller andra förmåner inom socialförsäkringen. Sparandet har redan vid insättning inkluderats i underlaget för bl.a. beräkning av såväl pensions- som sjukpenninggrundande inkomst. Uttag skall av samma skäl inte heller beläggas med allmän pensionsavgift, eftersom sådan avgift redan erlagts för den inkomst ur vilken insättning gjorts. För en egenföretagare skall gälla samma regler som för löntagare. Det allmänna avdraget för insättningar på IKS-konto reducerar den beskattningsbara inkomsten av näringsverksamhet, dvs. överskottet i rörelsen. Avdraget får högst uppgå till ett inkomstbasbelopp. När medel tas ut redovisas uttaget som inkomst av tjänst som vid beräkning av taxerad förvärvsinkomst läggs till inkomsten av näringsverksamhet. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Mitt förslag: För den som är skyldig att betala arbetsgivarav- gifter medges avdrag av den del av avgiftsunder- laget som motsvaras av insättningar på kompetenssparkonton som tillhör en anställd eller annan som mottagit avgiftspliktig ersättning. Motsvarande avdrag får göras av den som är skyldig att betala egenavgifter. För insättning på anställds IKS-konto behöver preliminärskatteavdrag inte göras. För personer sker avdrag från den särskilda löneskatten. I delbetänkandet förslog jag att om en arbetsgivare gör insättning på en anställds IKS-konto skall insättningen behandlas på samma sätt som kontant lön. Det innebär bl.a. att sådan insättning skall ligga till grund för beräkning av arbetsgivaravgifter. Ur arbets- givarens synvinkel skulle detta medföra att kostnaden för att betala ut en viss summa i lön skulle vara densamma som för att sätta in samma summa på en anställds IKS-konto. För att stimulera arbetsgivarnas medverkan när systemet startar föreslog jag dock att det övergångsvis, , skulle ges en subvention i form av en nedsättning av arbetsgivaravgifterna på det belopp som avsätts under förutsättning att det sluts kollektivavtal om sådana avsättningar. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , Arbetsgivar- verket, och , har framhållit att arbetsgivarnas vilja att medverka i systemet sannolikt kommer att vara avhängig av subventionens storlek. De flesta som uttalat sig i frågan gör bedömningen att en tillfällig subvention är helt otillräcklig för att i någon större omfattning förmå arbets- givare att bidra till de anställdas kompetenssparande. Flera remiss- instanser ansåg även att kopplingen till kollektivavtal avsevärt skulle minska arbetsgivarnas intresse. Jag delar remissinstansernas bedömning på denna punkt. Som jag utvecklar i kapitel 9 anser jag att arbetsgivarnas medverkan är en mycket viktig del i ett nytt system för individuellt kompetenssparande. Mot den bakgrunden föreslår jag att uttaget av arbetsgivaravgifter skall vara lägre än det normala avgiftsuttaget på de belopp som en arbetsgivare sätter in på en anställds kompetenssparkonto. Nedsättningen skall dessutom vara permanent och gälla alla former av avtal eller andra överenskommelser mellan arbetsgivare och anställda. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling formella krav ställs än att arbetsgivarens medel skall ha tillfallit individens IKS-konto för att nedsättning skall ske. Underlaget för arbetsgivaravgifterna utgörs enligt socialavgifts- lagen av den summa arbetsgivaren betalar ut i lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbete eller eljest med anledning av tjänsten. uppgår de samlade arbetsgivaravgifterna till av avgiftsunderlaget. Till detta kommer den allmänna löneavgiften på som tas ut på samma underlag. Från denna summa får göras avdrag av avgiftsunderlaget, dock högst . Detta avdrag infördes för att stimulera sysselsättning i mindre företag och innebär att arbetsgivaravgifterna är nedsatta på lönesumman . Mitt förslag innebär att ett avdrag får göras av arbetsgivarens avsättning på en anställds IKS-konto. Konsekvensen av mitt förslag blir således att det för arbetsgivaren innebär en lägre kostnad att göra insättning på IKS-konto än att betala samma summa i form av kontant lön. En löneförhöjning i form av IKS- avsättning kostar 7 ½ procent mindre än att göra samma lönehöj- ning i form av kontantlön. Motsvarande avdrag bör få göras för avsättning till anställd som är och för vilken särskild löneskatt tas ut. För en egenföretagare sker motsvarande nedsättning av egenav- gifterna. De debiterade egenavgifterna reduceras av det belopp som satts in på IKS-konto. Detta ger en viss fördel för egenföretagarens kompetenssparande på så sätt att nedsättningen av egenavgifter kan utnyttjas för hela det sparade beloppet, medan nedsättningen för en löntagares sparande gäller den del som arbetsgivaren svarar för. Enligt min mening bör denna effekt accepteras, inte minst för att en särregel för egenföretagare skulle göra systemet mer krångligt och mindre transparent. En arbetsgivares till avtalsförsäkringar ingår inte i underlaget för arbetsgivaravgifter. Sådana beläggs i stället med en särskild löneskatt, som för uppgår till av betalade . Med mitt förslag kommer avsättning till kompetenssparande att innebära en något lägre kostnad för arbetsgivaren än om motsvarande löneutrymme använts till utökade förmåner inom avtalsförsäkringarna. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling 3.5Beskattning av sparat kapital Mitt förslag: Avkastningen på kompetenssparkonto beskattas enligt samma regler som gäller för individuellt pensionssparan- de, dvs. med en avkastningsskatt på , på en schablon- mässigt beräknad avkastning. Behållning på kompetensspar- konto inkluderas ej i skattepliktig förmögenhet. Individuellt pensionssparande och sparande i pensionsförsäkring är subventionerat genom att skatten på avkastningen på sådant spa- rande är lägre än normalskattesatsen för kapitalinkomster. Som jag tidigare påpekat finns skäl att reglerna för kompetenssparandet så långt möjligt ansluter till vad som gäller för det individuella pen- sionssparandet. Det finns även skäl att markera betydelsen av kom- petenssparandet genom att ge det samma skattemässigt gynnade ställning. Avkastning på pensionssparande beskattas hos det institut som förvaltar sparmedlen. Skatten beräknas på en schablonmässigt beräknad avkastning. Enligt lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel utgörs skatteunderlaget av behållningen på pen- sionssparkontot vid ingången av beskattningsåret multiplicerat med den genomsnittliga statslåneräntan under kalenderåret närmast före beskattningsåret. Avkastningsskatten uppgår till av skatteunderlaget. Detta är hälften av den normala skattesatsen för kapitalinkomster. Subventionen utgörs dels av den lägre skattesatsen, dels av att skatteunderlaget inte utgörs av den faktiska avkastningen utan av en antagen avkastning, motsvarande statslåneräntan, som normalt kan förväntas vara lägre än den avkastning som kan uppnås på denna form av sparande. Avkastning utöver statslåneräntan blir således skattefri, till skillnad från avkastning i andra sparformer där den 30 procentiga kapitalinkomstskatten träffar hela avkastningen. För pensionssparande gäller dock att eventuella kapitalförluster i sådant sparande inte får dras av vid inkomstbeskattningen, vilket reducerar subventionens värde något. Subventionen i en avkastningsskatt är beroende av hur länge spartiden varar och hur stor skillnaden är mellan faktisk avkastning under beskattningsåret och statslåneräntan . I tabell 3.2, som ansluter till räkneexemplet i tabell 3.1 ovan, framgår att det tillgängliga kapitalet sparande blir hög- re med ett avdragsgillt sparande som beskattas med avkastnings- IKS – en modell för individuell kompetensutveckling skatt än ett icke avdragsgillt sparande som löpande beskattas med 30 procents inkomstskatt. Tabell 3:2 Räkneexempel på effekten av beskattning med avkast- ningsskatt i stället för kapitalinkomstskatt. Skatt på avkastningen, Med ett antagande om att såväl statslåneräntan som den faktiska avkastningen uppgår till uppgår värdet av subven- tionen till av det sparade kapitalet. Jämfört med om avkastningen beskattats blir den ackumulerade behållningen som stått inne på kontot högre med avkastningsskatt. Men om den faktiska avkastningen skulle uppgå till exempelvis , medan statslåneräntan är , blir subventionen högre. Om spartiden är kortare blir subventionen lägre. Diagram 3.1 visar hur subventionen varierar med olika spartider och avkastningsantaganden. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Spartid, antal år Behållningen på kompetenssparkonto kan i princip endast användas till kompetensutveckling. Vid uttag till andra ändamål kommer, enligt vad som föreslås nedan, en skatt att tas ut. Om pengarna inte kommer till användning överförs de till pensionssparande eller pensionsförsäkring. Enligt min mening bör därför inte, i likhet med vad som gäller för behållning på pensionssparkonto, behållningen på kompetenssparkonto räknas in i underlaget för förmögenhetsskatt. Mitt förslag: Uttag från kompetenssparkonto skall kunna ske fr.o.m. den månad individen fyller och för sådan kompe- tensutveckling som är godkänd och registrerad i ett särskilt kompetensutvecklingsregister, som förs av den myndighet rege- ringen utser. För rätt till uttag krävs att spararen har antagits till kompetensutveckling som finns upptagen i kompetensutveck- lingsregistret. Vidare måste ha förflutit sedan första insättningen på kontot. Den kompetensutveckling uttaget avser måste motsvara minst fem dagars heltidsstudier IKS – en modell för individuell kompetensutveckling varför endast aktiviteter som varar kan föras upp i kompetensutvecklingsregistret. En förutsättning för subventionen av det individuella kompetens- sparandet är självfallet att medlen används till just kompetensut- veckling. Det måste således finnas någon form av kontroll för att uttag skall få ske. Som jag tidigare anfört bör därvid tillämpas en förhållandevis vid definition av vilka aktiviteter som skall räknas till kompetensutveckling. Det går inte att på förhand sätta upp kriterier för vilken kompetensutveckling som bäst gagnar den enskildes framtida utveckling. En administrativ prövning av vilken verksamhet som skulle vara tillåten i IKS skulle dessutom medföra en omfattande byråkrati. En viss kontroll måste dock finnas för att medlen och därmed subventionen inte skall användas till helt andra ändamål. Enligt min bedömning sker kontrollen enklast genom att rikta krav mot dem som anordnar kompetensutveckling. Jag föreslår att det inrättas ett centralt register – kompetensutvecklingsregistret – över alla de utbildningar och andra aktiviteter som kan inkluderas i kompetensutveckling. De krav som anordnaren måste uppfylla bör lagfästas. När anordnaren är godkänd förs de av denne anordnade aktiviteterna in i det centrala kompetensutvecklingsregistret. Jag gör bedömningen att det inte skall behövas någon statlig prövning av innehåll och kvalitet i de olika kompetensutvecklingsaktiviteterna. Jag förlitar mig här på den självreglering som en öppen information och konkurrens mellan olika aktörer innebär. I kapitel 8 redovisar jag närmare den organisatoriska utformningen av IKS-systemet. Innehavaren av ett individuellt kompetenssparkonto får tillgång till sparade medel genom att hos den kontoförande banken eller försäkringsbolaget visa upp ett intyg från kompetensanordnaren att han eller hon är antagen till en aktivitet som ingår i kompetens- utvecklingsregistret. Det är enligt min mening inte förenligt med syftena bakom IKS- systemet att detta skall användas för finansiering av den reguljära ungdomsutbildningen i gymnasieskola eller högskola. Den kompe- tenspremie som jag föreslår nedan skall reserveras för vuxenstudier. Jag föreslår därför att det sätts en åldersgräns så att uttag från kompetenssparkontot inte kan ske . Utan en sådan åldersgräns skulle det vara möjligt att efter en kortare tids förvärvsarbete få den statliga subventionen för ordinarie högskolestudier. Jag bedömer att risken för att IKS- IKS – en modell för individuell kompetensutveckling systemet med en åldersgräns skall locka till att skjuta upp högskolestudier är mycket liten. I de allra flesta fall kommer uppskjutna studier att vara ekonomiskt ofördelaktigt för den enskilde. Det bör enligt min mening inte ställas några krav på kompe- tensutvecklingens omfattning för rätt till uttag av ett visst belopp. Den kostnad för en utbildning som uttaget avser att täcka påverkas av många faktorer och det skulle medföra en betydande byråkrati och ge upphov till orättvisor med en rutin för att pröva om uttagets storlek står i proportion till den avsedda kompetensutvecklingen. Det är trots allt individens egna medel och uttag som tas upp till beskattning. Uttag får således ske med obegränsat belopp mot uppvisande av intyg från kompetensanordnaren. För att i någon mån motverka att IKS- systemet används för helt andra ändamål än kompetensutveckling bör ställas kravet att en aktivitet som förs in i kompetensutvecklingsregistret motsvarar en omfattning på minst . Det skall således inte gå att ta ut pengar från ett IKS- konto för att genomgå t.ex. en endagskurs. Det bör även förflyta mellan det att ett sparande påbörjas genom att ett kompetenssparkonto öppnas och att medlen tas i anspråk. Det bör inte vara möjligt att öppna ett kompetensspar- konto för att därefter ta ut det sparade beloppet och kom- ma i åtnjutande av subventionen. Ett sådant agerande skulle stå i strid med intentionerna bakom systemet. Mitt förslag: Den som genomgått kompetensutveckling med uttag från kompetenssparkonto, och kan styrka detta med intyg från kompetensanordnaren, beviljas en kompetenspremie i form av en reduktion av inkomstskatten för det eller de inkomstår som kompetensutvecklingen pågått. Den maximala kompetens- premien uppgår till av ett inkomstbasbelopp och beviljas för kompetensutveckling vars omfattning motsvarar 200 dagars heltidsstudier eller mer. För kompetensutveckling som har en mindre omfattning minskas kompetenspremien proportionellt. Kompetenspremie utgår inte för kompetensutveckling som motsvarar . En förutsättning för skattereduktionen är att det SOU 2000:119 IKS – en modell för individuell kompetensutveckling uttagna beloppet är minst dubbelt så stort som skattereduktionen. Som jag framhöll i delbetänkandet har jag, efter att ha prövat olika modeller, gjort bedömningen att subventionen ger störst effekt för kompetensutvecklingen om den faller ut i samband med att de spa- rade medlen används till angivet ändamål. Ett alternativ hade varit att i stället i någon form ytterligare subventionera själva sparandet, dvs. stimulera insättningar på kompetenssparkonto. Men eftersom det övergripande syftet är att stimulera kompetensutveckling, inte sparandet i sig, anser jag att en sparsubvention utöver vad som ligger i den reducerade skatten på avkastningen och nedsättningen av arbetsgivaravgiften på insättningar på anställds konto inte är på- kallad. Utgångspunkten är således att när sparade medel används till kompetensutveckling skall en subvention utbetalas. Direktiven anger att subventionen skall ha formen av reducerad skatt för den enskilde. Av budgetpropositionen framgår också att det budgetutrymme som reserverats för ändamålet finns på statsbud- getens inkomstsida. Kompetensutveckling är för den enskilde förenad med två olika slags kostnader, dels direkta kostnader i form av kursavgifter, material, resor, etc., dels indirekta kostnader genom förlorad arbetsinkomst i den utsträckning deltagaren reducerar sin arbetstid för att genomföra kompetensutvecklingen. Den första kostnaden är lika för alla som deltar i en speciell utbildning eller annan kom- petensutveckling, oberoende av inkomst, medan den senare kostnaden är högre för den som avstår en högre inkomst. Detta skulle kunna motivera att subventionen i viss mån skulle göras inkomstberoende. Här bör dock enligt min mening fördelningspolitiska hänsyn väga över. Det är svårare för en låginkomsttagare att avstå inkomster för att kompetensutveckla sig. Subventionen bör därför inte vara beroende av den enskildes inkomster, utan vara ett belopp som är lika för alla som genomgår samma kompetensutveckling.