sou · GOB352d1 · 2001-01-01 00:00:00 — delar av God bebyggd miljö.................................................... Sammanställning över förslag till uppdrag/uppgifter för regeringen, och myndigheter.................................................. Rapporter från kommitténs arbetsgrupper............................... Arbetet med miljömålen vilar på fem grundläggande värden: Vi ska främja människors hälsa, värna om den biologiska mångfalden, ta till vara de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemets långsiktiga pro- duktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. Det är det vi menar med en ekologiskt hållbar utveckling. Kostnaderna för miljöproblemen är avsevärda. Det tar sig inte bara uttryck i form av produktionsförluster och materialförstöring utan också i form av förstörd hälsa, förluster av kulturarv och biologisk mångfald. Vi har låtit uppskatta kostnaderna för dagens miljöförstöring. Dessa kostnader är osäkra men vi bedömer att de ligger på en storleksordning långt . Vi anser därför att det vore mycket oklokt att skjuta upp åtgärderna. har i bred enighet beslutat att anta femton miljökva- litetsmål. begärde att få ta ställning i ett sammanhang till alla de delmål som behövs för att kunna nå de femton målen. Därför läger vi nu ett heltäckande förslag som också innefattar preciseringar, etappmål, strategier och styrmedel. Ett helhetsperspektiv har genomsyrat arbetet och kulturmiljöfrågor och miljöhälsofrågor har fått en större tyngd . Utmaningen har varit att till nästa generation överlämna ett samhälle i hållbar utveckling där de stora miljöfrågorna är lösta. Då måste de långsiktiga målen få påverka dagens beslut. Det är nu som åtgärder måste vidtas för att våra barn och barnbarn skall få en dräglig livsmiljö. Förutsättningarna för att de formulerade målen verkligen skall nås är att alla bidrar. Det krävs att myndigheter, företag, organisationer och enskilda vidtar nödvändiga åtgärder och att lämpliga styrmedel införs. Kunskapen om vad hållbar utveckling kräver måste öka. Vår uppfattning är att miljöarbetet mer och mer ska inriktas på det förebyggande arbetet med att åtgärda orsakerna till miljöproblemen och inte bara symptomen. Våra förslag innebär att miljöarbetet förstärks kraftfullt. Det innebär ett mer aktivt arbete för att bl.a. bevara den bio- 24 Inledning och sammanfattning logiska mångfalden, rensa upp från gamla föroreningar, minska utsläpp och satsa på att bevara kulturarvet och naturmiljön. Tillsammans med ett framgångsrikt internationellt arbete för att bland annat begränsa luftburna föroreningar och ett större intresse än tidigare bland allmänhet och industri bör dessa förslag leda till väsentliga miljöförbättringar. Vi bedömer att stora framsteg kommer att ske för att minska försurningen och förbättra luftkvaliteten. Områden med höga natur- och kulturvärden skyddas. Farliga ämnen stoppas och arbetet med att sanera får ordentlig fart som arbetet på ett målinriktat sätt inriktas på att förebygga miljöproblem. För flera av målen kommer det att ta mer än en generation innan vi blir av med de negativa effekterna av föroreningar i miljön. Detta understryker behovet av åtgärder för att minska belastningen. Våra för- slag till etappmål syftar till att vända de negativa trenderna och anpassa samhällsaktiviteterna. En anpassning av samhällsaktiviteterna är nöd- vändig för att belastningen på miljön ska kunna minska så mycket att förutsättningar finns att nå ett hållbart miljötillstånd. De kostnads- beräkningar som vi har gjort visar att kostnaderna för åtgärder som sker i efterhand när skadan redan är skedd är mycket högre än kostnaderna för förebyggande åtgärder. Det kan ta mycket för marken, vattnet och atmosfären att återhämta sig från föroreningar som tillförts . Problem med miljökvaliteten kommer att kvarstå på grund av upplagrade för- oreningar och näringsämnen i mark, vatten och atmosfär. Detta beror på att återhämtningsförloppen ibland sker mycket långsamt eller att förorenade områden inte hinner saneras. För de globala problemen med uttunningen av ozonskiktet och den av människan förstärkta växthus- effekten är det inte möjligt att lösa miljöproblemen inom en generation. har föreslagit mål vilket innebär att anpass- ningen av samhällsaktiviteterna för att nå målet Begränsad klimat- påverkan tar ungefär två generationer. För övergödning, miljögifter och försurning finns det heller ingen möjlighet att inom en generation återställa miljöförhållandena till sådana tidigare nivåer som innebär att skador på biologisk mångfald och i vissa fall kulturminnen och hälsa kan undvikas. känner vi inte heller till eller kan förutse möjliga framtida miljöproblem. För vissa frågor där vi inte har tillräcklig kunskap krävs fortsatt kunskapsuppbyggnad och att nya eller mer preciserade etapp- mål definieras senare . Vårt förslag innebär att genom att anta förslagen till del- mål skall sätta upp mål för etapper på vägen till en hållbar utveckling och fylla de nationella miljökvalitetsmålen med ett innehåll. Staten skall därvid bidra med insatser från sektorsmyndigheter, med att skapa Inledning och sammanfattning 25 ekonomiska incitament och goda förutsättningar i övrigt för miljöarbetet. Staten skall också se till att lagar och bestämmelser upprättas och följs. Miljöövervakning och ett kvalificerat uppföljningssystem är också statens ansvar. En av de viktigaste förutsättningarna för att de svenska miljömålen skall nås är ett framgångsrikt EU-arbete och ett aktivt deltagande i det internationella samarbetet kring miljöfrågor. Den nya är ett annat viktigt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Staten måste också bidra med riktade styrinstrument. En god utbildning i frågor som leder till en hållbar utveckling är viktig, dels för att höja den allmänna kunskapsnivån, dels för att förbereda för högre utbildning på området. Forskning av hög kvalitet är av avgörande betydelse för att upptäcka problem och för att kunna följa upp effekterna på människa och miljö och därigenom ge möjlighet att pröva valda lösningar och uppsatta mål. En högkvalitativ forskning är också avgörande för att skall kunna vara pådrivande i det internationella arbetet. Staten kan inte ensidigt reglera fram en hållbar utveckling. Det krävs i allt högre grad att alla bidrar till arbetet: enskilda människor, företag, organisationer och myndigheter. Det handlar om nya livsstilar och enskilt ansvar. Men det gäller också att få till stånd en samhälls- utveckling, där forskning och utbildning går hand i hand med en från miljösynpunkt god teknisk utveckling. Miljöfrågorna behöver vävas in i all politik, i vardagsliv, i myndighets- och samhällsarbete. Det är viktigt att miljöarbetet inte lever sitt eget liv, utan kopplas till samhälls- utvecklingen i stort för att man ska se möjligheterna. Ett aktivt arbete har också inletts hos många företag med miljöled- ning och certifiering och av många enskilda med att återvinna och handla miljövänligt. I kommunerna har Agenda 21-arbetet engagerat många och förslagen som kommit fram i Agenda 21-arbetet håller nu på att genomföras. Att få en god framtidsmiljö är en fråga för alla. Vi uppmanar kommuner, företag, organisationer och enskilda att fortsätta det framgångsrika miljöarbetet. Endast med gemensamma ansträngningar kan vi nå målen. Utgångspunkten för kommitténs betänkande är regeringens miljö- målsproposition och beslut. Förslag till delmål och åtgärder kommer från mer än 20 centrala myndigheter och alla länsstyrelser. De har under de senast två åren lagt ned ett betydande arbete på att ut- arbeta förslag till delmål, sektorsmål, åtgärdsstrategier och styrmedel. Många av dem har i sin tur samrått med t.ex. näringsliv, kommuner och organisationer som finns inom deras sfär, sektor eller län. Fortlöpande under arbetets gång har vi haft kontakt och samråd med dessa myndigheter. Vi har dessutom genomfört fem hearings med myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresseorganisationer kring de olika målen i syfte att förankra våra förslag hos sådana som gjort 26 Inledning och sammanfattning viktigt grundarbete och också har ett stort genomförandeansvar. Till- sammans med har vi arrangerat fyra regio- nala seminarier. Vi har haft ett nära samarbete med och när det gäller beskrivning av åtgärdspaket och konsekvensanalyser. Våra förslag har på detta sätt utarbetats efter en mycket omfattande dialog. Vi vill rikta ett varmt tack till alla som medverkat i denna process och som därmed fört miljömålsarbetet framåt. Tusentals människor har på olika sätt medverkat i arbetet. har sek- torsmyndigheterna fått formulera förslagen till miljöpolitikens utformning i grunden. Vi har i några fall ändrat på förslagen från myndigheterna. För oss har det varit angeläget att i dessa fall återförankra förslagen genom dialog och hearings. Våra förslag måste ut på remiss. Det räcker dock inte. Det är av största vikt för arbetet att myndigheterna uppmanas att fullfölja dialogen inom sina respektive områden och att myndigheterna fortsätter att samverka i dessa frågor. För förankringen av målen är det viktigt att såväl kommuner och näringsliv, som organi- sationer och enskilda medborgare deltar i det fortsatta arbetet. Miljö- målsarbetet får inte bli en engångsprocess, utan varje gång mål skall revideras måste de som varit aktiva nu ges möjlighet att få deltaga. ·kompletterande preciseringar till miljökvalitetsmålen som talar om vilken miljökvalitet som skall vara uppnådd inom en generation, ·etappmål, oftast , som visar vad som behöver uppnås i halvtid för att målen skall kunna förverkligas, ·åtgärdsstrategier och styrmedel som har syftet att målen skall nås, ·uppföljningssystem som gör det möjligt att veta att vi är på rätt väg, ·fördelning av ansvaret mellan de centrala myndigheterna, länssty- relserna och kommunerna. På väg mot generationsmålet kan åtgärderna på så vis anpassas efter hand. Vi har ställt stora krav på att våra förslag till mål ska vara tydliga och överskådliga. De ska också vara uppföljningsbara , de ska prioritera de viktigaste frågorna, ingå i en heltäckande struktur och i allmänhet vara möjliga att regionalisera. Det är viktigt att sektorsmål, regionala och lokala mål samt åtgärdsstrategier utvecklas. De preciserade delmålen är mer allmänna till sin karaktär medan större krav på tydlighet ställs på etappmålen. Mot bakgrund av detta har vi fört in de förslag vi fått från olika myndigheter i ett enhetligt system. Vår uppfattning är att miljömålen ska kunna visa vägen för alla. Delmålen ska vara vägledande för såväl centrala politiska beslut om lagar och styrmedel som beslut i kommuner, regioner, företag och organisationer. Målen ska styra både sektorsbeslut och beslut av sektorsövergripande Inledning och sammanfattning 27 Vi anger också vad som krävs av olika aktörer för att uppfylla målen. Länsstyrelserna föreslås bland annat svara för att det finns regionala miljöunderlag som ger samlade utgångspunkter för läns- styrelsernas, kommunernas och andra aktörers miljöarbete. Vi har så långt det varit möjligt sökt väga de olika förslagen mot deras konsekvenser för enskilda, företagen, staten och samhällseko- nomin. Olika ambitionsnivåer har analyserats. Vår strävan har varit att välja ut den kombination av de mest effektiva och lönsamma åtgärderna som leder till målet. De svenska miljömålen kan i många fall inte nås utan ett aktivt internationellt arbete. Långdistanstransporterade luftföroreningar, utsläpp i haven från olika länder och produkter som fritt rör sig över gränserna är exempel på frågor vars lösning är avgörande för de svenska miljömålen. EU-arbetet innebär gemensamma regler på en rad områden. Det är därför nödvändigt att fortsätta att kraftfullt driva arbetet med utsläppsbegränsande åtgärder på EU-nivå och med en inriktning mot hållbar utveckling av gemensam EU-politik inom jord- bruks-, fiske- och regionalpolitiken. Tre åtgärdsstrategier behöver förverkligas om det ska bli möjligt att nå miljömålen. För alla dessa strategier är det av grundläggande be- tydelse med en effektiv tillämpning av , forskning och utbildning samt fortsatt frivilliga åtgärder som miljöledning och miljö- märkning. ·Effektivisering av energi och transporter. Vi måste komma fram till ett energisystem som är långsiktigt hållbart. För att minska utsläppen och behoven av nya dyrbara produktionsanläggningar är det nödvändigt med energihushållning, effektiv energiproduktion och införande av förnybara energikällor. För fordon och arbets- maskiner handlar denna strategi om att införa nya drivmedel och drivsystem och fortsätta arbetet med avgasrening. Mer trafik måste gå på järnväg, ske kollektivt och via cykel och gångtrafik. För att förverkliga denna strategi är det viktigt med en kombination av information och ekonomiska styrmedel. ·Giftfria och effektiva kretslopp. Särskilt farliga ämnen ska fasas ut och tillåtna kemiska ämnen i produkter ska märkas ut. Varukretsloppen måste bli effektivare och återanvändning och återvinning regel. Förstärkta åtgärder mot övergödning behövs inom jordbruket, beträffande allmänna avloppsanläggningar och enskilda avlopp. För att förverkliga denna strategi är det viktigt med en kombination av lagstiftning och information. ·Hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön. Värdefulla områden ska skyddas, biologiska mångfalden bevaras och hänsyn 28 Inledning och sammanfattning till natur- och kulturvärden tas vid exploatering. Stödet inom jordbruket behöver inriktas mot ökat skydd för dessa värden. Natur- och kulturvärdena måste förvaltas och vårdas kontinuerligt. Ett varsamt brukande och miljöanpassning av samhällsplanering och byggande är viktiga inslag i strategin. För denna strategi behövs en kombination av ekonomiska stödinsatser och lagregler. Förstärkta och ytterligare styrmedel behövs för att genomföra strate- gierna. På den korta tid som stått till utredningens förfogande har vi inte hunnit göra en djup analys av olika styrmedel och en färdig prioritering av dem. Vi föreslår därför en rad kompletterande utredningar. Vår bedömning är att om dessa strategier kan genomföras så finns goda förutsättningar att genomföra en förändring av samhällsaktivi- teterna. I flera fall har vi inte färdiga förslag. Vi föreslår då komplette- rande utredningar. Dessa bör bedrivas skyndsamt eftersom åtgärderna behöver inledas och ett förstärkt miljöarbete är nöd- vändigt för att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Vi vill understryka att kompletterande åtgärder behövs för att nå även en social och eko- nomiskt hållbar utveckling. Det har inte varit vår uppgift att föreslå sådana åtgärder. Det finns flera frågor där våra förslag blir otillräckliga eller där vi på grund av kunskapsbrist inte vet om de räcker. För vissa frågor krävs att nya eller mer preciserade etappmål definieras senare . Vi bedömer att ytterligare åtgärder och styrmedel utöver dem vi föreslagit kommer att behövas för att nå ända fram. Det kommer att krävas betydande insatser för att nå målen. För hälsan bedömer vi att kvarstående problem kan komma att vara bl.a. giftiga ämnen och det finns också risk för att problem kvarstår när det gäller inomhusklimat och buller. Den biologiska mångfalden hotas fortfarande efter en generation av övergödning, gifter och markförsurning. För kulturmiljön kommer bl.a. markförsurningen att leda till att ned- brytningen av arkeologiskt material fortsätter . När det gäller produktionsförmågan i mark och vatten för de areella näringarna kommer anpassningen att ta . För hushållning med naturresurser finns det goda förutsättningar att inrikta planering och beslutsfattande på att skapa en hållbar utveckling och på att nå miljökvalitetsmålen. Varje enskilt beslut har betydelse. Det bör dock understrykas att stora förbättringar kommer att åstadkommas för alla de fem grundläggande värdena. För att samhällsaktiviteterna ska leda till hållbar utveckling behövs insatser i hela samhället och att arbetet inom många politikområden inriktas på att nå målen. Åtgärderna måste inriktas så att man undviker att nya problem uppstår. Nya miljöproblem kan få mycket stora kon- sekvenser eftersom många miljöer i är särskilt känsliga för Inledning och sammanfattning 29 Forskning för att analysera nya hälso- och miljöfaror är en väsentlig del av arbetet för en hållbar utveckling. Miljömålsarbetet har varit ett brett upplagt arbete där man sökt få så stor enighet som möjligt om uppsatta mål. Vi vill vädja till er som tar hand om våra förslag att se till att andan i denna process kan bevaras för framtiden. Det gäller att med stor beslutsamhet förverkliga strategierna för hållbar utveckling. Vi kan inte räkna med att miljöproblemen kommer att kunna lösas utan stora insatser. Det finns dock tecken på att mycket av miljöarbetet är lönsamt både för företag och hushåll och att har goda förutsättningar att bli ett framgångsrikt föregångsland. Många människor har en stark känsla för naturen och är därmed motiverade för miljöarbete. Allt fler kommuner ser nu i likhet med många företag miljöfrågan som strategiskt kvalitetsfråga och inte bara som en ökad kostnad. Det är viktigt att målmedvetet arbeta för att hålla uppe kraften i denna utveckling. Luften skall vara så ren att människors hälsa, samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. ·Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna. ·Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kultur- värden och material. 30 Inledning och sammanfattning KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL Vi förslår att de två preciseringarna i målet ändras till: ·Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar i luftvägarna eller påverkan på växter, material och kulturvärden. Riktvärdena ska sättas med hänsyn till överkänslighet och allergi. Halt som inte bör [mikrogram/m3] bens(a)pyren Sommarhalvåret (apr-okt) Förslag till etappmål: 1.Halterna för svaveldioxid och kvävedioxid, enligt tabell, är i huvudsak uppnådda i samtliga kommuner respektive . 2.Halten av marknära ozon överskrider inte /m3 som 8-timmarsmedelvärde, i samtliga kommuner . 3.År 2010 har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i , exklusive metan, minskat med års nivå till 220 000 ton1. 4.Senast år 2005 ska ett etappmål för partiklar mindre än 2,5 mik- rometer (PM 2,5) fastställas. ska också en första revidering ske av generationsmålen för luftkvalitet. 1 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Inledning och sammanfattning 31 VILKA ÄR PROBLEMEN – OCH HUR KAN DE LÖSAS? Ökad risk för cancer, sjukdomar på hjärta och lungor, besvär för aller- giker och astmatiker är bara några exempel på hälsoeffekter som utsläpp av luftföroreningar orsakar, framför allt i tätorterna. Förhöjda halter av ozon på landsbygden ger minskade skördar och minskad tillväxt för växter. Förhöjda halter av ozon, men också svaveldioxid och kvävedioxid i tätorter bryter successivt ner kulturföremål och material. Luftkvaliteten i tätorterna har förbättrats under de senaste decen- nierna; svavelhalterna ligger långt under miljökvalitetsnormen och även kvävedioxidhalterna har minskat. Däremot är halterna av ozon, partiklar och cancerframkallande ämnen fortfarande för höga. Ett pro- blem är att man vet för lite om hur partikelutsläppen påverkar hälsan, men flera studier talar för att halten av och antalet mindre par- tiklar (PM 2,5 – mindre än ) påverkar hälsan negativt. Det saknas tillräcklig kunskap för att fastställa ett långsiktigt mål för mindre partiklar. Även om luftkvaliteten förbättrats i takt med minskade utsläpp, behövs fler åtgärder för att uppnå generationsmålen för luftkvaliteten. Utsläppen från småskalig vedeldning måste minska liksom från trans- porter och arbetsmaskiner. Åtgärder på lokal nivå blir viktiga, särskilt när det gäller begränsning av kväveoxidutsläpp, partiklar och cancer- framkallande ämnen. Forskning och utveckling för att klarlägga sam- band med hälsorisker och allergier är viktiga. Hur nå målen? Se nästa avsnitt, gemensamt för luft och Bara naturlig försurning. De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall under- skrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader. ·Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras. ·Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. 32 Inledning och sammanfattning ·Halterna i luft understiger svaveldioxid/m3 och kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material. KOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL DELMÅL Vi föreslår att en ny kompletterande precisering fogas till beslut: ·Markanvändningens bidrag till försurningen av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försur- ningskänslighet. Förslag till etappmål: 1.År 2010 är högst av antalet sjöar respektive av sträckan rinnande vatten i landet drabbad av försurning som orsakats av människan. 2.Före år 2010 är trenden mot ökad försurning bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning har påbörjats. 3.År 2010 har utsläppen i av svaveldioxid till luft minskat med års nivå till 72 000 ton.2 4.År 2010 har utsläppen i av kväveoxider till luft minskat med års nivå till 155 000 ton.2 VILKA ÄR PROBLEMEN - OCH HUR KAN DE LÖSAS? Försurade sjöar och vattendrag, surt grundvatten, ökad surhet i skogs- och jordbruksmark – det är konsekvenserna av nedfall av försurande ämnen. Därtill kommer hälsorisker och skador på t.ex. byggnader och andra delar av kulturarvet. Nedfallet härrör från en mängd olika källor, t.ex. vägtrafik och transporter, industri, jordbruk och arbetsmaskiner. Nedfallet av försurande ämnen kommer till 80–från konti- nenten men de svenska utsläppen påverkar också andra länder. Genom de nya internationella avtalen kommer utsläppen på konti- nenten att minska avsevärt och det finns skäl att vara optimistisk inför utvecklingen av försurningen. Men arbete återstår innan generations- målet är uppnått. En förutsättning för att målen ska nås är ett samordnat internationellt arbete från svensk sida, liksom att ingångna avtal följs upp på ett fullgott sätt. 2 Omfattar utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Inledning och sammanfattning 33 Även om utsläppen minskar till hållbara nivåer är återhämtningstiden lång innan det ger resultat i miljön. Det krävs särskild uppmärksamhet på att den biologiska försurningen blir alltmer dominerande i skogsmarken, i takt med att nedfallet av försurande ämnen minskar. Det är därför inte enbart åtgärder som begränsar utsläppen som har betydelse för att motverka försuringsprocesserna. Det är angeläget att skogsbrukets anpassas till skogsmarkens försurningskänslighet. Kalhuggning försurar mer än konventionell stamskörd. Inblandning av vissa lövträd såsom björk, dämpar markförsurningen. Kompensations- gödsling kan bli nödvändigt på vissa marker för att minska näringsförlusterna i samband med skörd. Vid uttag av skogsbränslen bör askan återföras till skogsmarken. HUR NÅ ETAPPMÅLEN ? beräknas ungefär en tredjedel av vattendragen och av alla sjöar i vara påverkade av försurning orsakad av människan. För att nå delmålet krävs utsläppsbegränsningar i enligt ingångna internationella avtal. Vi behöver också fortsätta med kalkning i den utsträckning som det är biologiskt motiverat. För att kunna spåra förändringar av skogsmarkens kemiska egenskaper krävs ofta längre tidsperioder än , men kompensa- tionsgödsling och kalkning är nödvändiga åtgärder på lång sikt. När utsläppen minskat tillräckligt bör kalkningen kunna minskas Det internationella samarbetet för att begränsa utsläppen av för- surande ämnen är avgörande för att nå målen, särskilt eftersom så stor del av nedfallen kommer från andra länder.