sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En viktig del av uppdraget är att belysa och Säker- hetspolisens roller i sammanhanget samt gränsdragningen mellan dessa båda polisorgan. En möjlighet som särskilt bör studeras är att skapa en samlad nationell polisresurs genom ett samgående mellan Riks- kriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Kommitténs uppdrag omfattar inte någon översyn av de metoder som polisen kan eller bör använda i verksamheten. Förändringar har i flera avseenden skett som gett an- ledning att överväga om den centrala polisen bör organiseras på ett annat sätt än vad som gäller . Som kommittén förut an- fört under kapitel 7 om hotbilden har denna bild förändrats . Detta är av betydelse när det gäller frågan om hur den centrala polisen bäst bör organiseras. På grund av den tekniska utvecklingen och rörligheten över gränserna utgör internationell kvalificerad kriminalitet ett allt större hot. Traditionell säkerhetshotande verksamhet har dels minskat, dels blandats upp med annan kriminell Förändringar på central nivå 217 De kriminella är ofta mångsysslare. Säkerhetspolisens verksamhet har också kommit att omfatta brottslighet som traditionellt sett mer berör den öppna polisen. När det gäller t.ex. den inhemska extremismen är såväl den öppna polisen som Säkerhetspolisen involverade. Säkerhetspolisen svarar för underrättelseinhämtning, samordning och vissa brottsutredningar medan den lokala öppna polisen svarar för ordnings- och skyddsinsatser samt för huvuddelen av brottsutredningarna. följer inom sitt ansvarsområde delar av denna brottslighet. Det förekommer att information som ett polisorgan har inte kommer till andra polisorgans kännedom. Det finns behov av ett närmare samarbete när det gäller t.ex. kriminella högerextremister och kriminella veganer. Detta är också en fråga som rör den centrala polisens befogenheter i förhållande till den lokala polisen. Frågan om vilka uppgifter den centrala polisen skall ha har betydelse för organisationsfrågan. Innan man överväger hur den centrala polisen bör vara organiserad bör man därför klargöra vilka uppgifter denna organisation bör ha. I detta kapitel redovisar kommittén sin syn på fördelningen av arbetsuppgifter och på frågan om vilka förändringar som bör ske inom den centrala polisen. Kommittén tar upp skilda förhållanden som har betydelse för sådana förändringar. När man prövar vilka förändringar som bör göras inom den centrala polisorganisationen finns det anled- ning att se närmare på vilka överväganden som gjordes då den nu- varande organisationen växte fram. Kommittén lämnar därför först en beskrivning av utvecklingen av . Hela polisväsendet har genomgått en omfattande strukturomvandling . En grundtanke är att beslutsbefogen- heterna och det operativa ansvaret inom polisväsendet skall vara de- centraliserade i så stor utsträckning som möjligt. I samband med att polislagen trädde i kraft angav den dåvarande departementschefen att även i fortsättningen skulle vara central förvaltningsmyndighet för polisväsendet, men att en de- centralisering skulle ske av vissa arbetsuppgifter och att styrelsens be- fogenheter att meddela föreskrifter för och leda viss polisverksamhet skulle begränsas (prop. 1983/84:89). Departementschefen ansåg att uppbyggnaden av det statliga polisväsendet fick anses vara avslutad och att behovet av en stark central styrning därmed hade fallit bort. Departementschefen uttalade också att andra viktiga uppgifter för den centrala myndigheten vuxit fram. Dessa uppgifter kunde enligt departe- 218 Förändringar på central nivå mentschefen hänföras till olika former av central service samt stöd och råd åt polismyndigheterna. Departementschefen ansåg att Rikspolis- styrelsens ledningsbefogenhet, som skulle handläggas vid Riks- kriminalpolisen, måste avgränsas till sådana områden där en central ledning eller samordning framstod som helt nödvändig. I den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) betonades funktioner som ett förvaltningsorgan åt regeringen och ett serviceorgan åt polisorganisationen i övrigt. I propositionen an- gavs att därutöver hade viktiga uppgifter bl.a. av samordningskaraktär på områden som rörde landet i sin helhet, fram- förallt när det gällde narkotikabrottslighet, ekonomisk kriminalitet och organiserad brottslighet. Den egentliga polisverksamheten skulle, med några få undantag, bedrivas på regional och lokal nivå. I propositionen angavs att uppgifter på det egentliga polisområdet borde begränsas till de situationer där det är nödvändigt med centrala ledningsbefogenheter och att insatser i övrigt på det operativa området borde koncentreras till att tillhandahålla och för- medla förstärkning till polismyndigheterna vid omfattande eller svåra spanings- eller utredningsuppgifter och vid särskilda händelser. Säkerhetspolisen fick i princip sin nuvarande organisation efter betänkande Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16, prop. 1988/89:108, bet. JuU21, rskr. övervägde att skilja Säkerhetspolisen, som utgjorde en avdelning inom , från , men fann att det inte skulle vara en lämplig organisationsform. angav bl.a. att det skulle få följder för personalrekrytering och personalcirkulation om man gjorde säkerhetstjänsten till en egen myndighet. angav också att säkerhetstjänstens arbetsuppgifter väsentligen är polisiära till sin natur och att om man tillskapar en icke-polisiär säkerhetsmyndighet måste man komplettera den med polisiära organ för rent polisiärt arbete, vilket kunde leda till problem i fråga om ledning och gränsdragningar. Regeringen angav i proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. att det även borde finnas en särskild polisorganisation inom för polisverksam- het rörande brott mot rikets säkerhet. Regeringen anförde att Säkerhets- polisens ledning borde förstärkas och den parlamentariska insynen för- bättras. Regeringen uttalade att Säkerhetspolisens arbetsfält i flera av- seenden skiljer sig från vad som gäller inom den öppna polisen och att inriktningen på att skydda rikets yttre och inre säkerhet delvis ställer andra krav i fråga om hur verksamheten organiseras och bedrivs. Regeringen angav att till det mest karakteristiska för säkerhetstjänsten hör den stränga sekretess som omgärdar verksamheten. Förändringar på central nivå 219 Säkerhetspolisen kom att ledas av en chef på verkschefsnivå, i stället för som tidigare av en avdelningschef. I in- struktion infördes en bestämmelse vari anges att Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen, som med vissa inskränkningar ansvarar för den löpande verksamheten vid och för de uppgifter där som i övrigt en myndighets chef har att utföra enligt verksför- ordningen. ställning förändrades under slutet av 1980- talet och till att få en mer självständig ställning inom . Regeringen gav i uppdrag åt Riks- polisstyrelsen att se över den centrala polisorganisationen med syfte att i högre grad koncentrera uppgifter till områden där en effektiv verksledning behövdes. Avsikten var att säkerställa att polisverksamheten i landet bedrevs och utvecklades i enlighet med och regeringens intentioner och beslut. Genom tilläggs- direktiv fick i uppgift att göra en förstudie till en omorganisation av och den kvalificerade kriminal- polisverksamheten i övrigt. redovisade sitt arbete i en rapport (1993:3). Enligt rapporten borde ägna sig åt tre huvudområden – tillsyn och utveckling, administration och förvaltning samt operativa polisuppgifter. Regeringen gav i uppdrag åt en särskild utredare att som komplettering till Rikspolis- styrelsens rapport se över den centrala polisorganisationen i ett stats- maktsperspektiv och ett EU-perspektiv. lämnade den särskilde utredaren sitt betänkande Den centrala polisorganisationen (SOU 1993:92). I betänkandet angavs att den centrala polisorganisationen borde bestå av en enda förvaltnings- myndighet, som i sig innehöll såväl som Säker- hetspolisen. Det borde enligt förslaget säkerställas att Rikskriminal- polisen och Säkerhetspolisen skulle vara helt självständiga i polis- operativa frågor. Även cheferna för och Säkerhets- polisen skulle ha en självständig ställning. Den särskilde utredaren an- gav att genom och Säkerhetspolisens själv- ständighet skulle förvaltningsdelen av få möjlighet att koncentrera sig på verksfunktionerna – ekonomi- och personal- administration, tillsyn, uppföljning och utvärdering m.m. på ett helt annat sätt än dittills. Den särskilde utredaren föreslog att det vid sidan av och Säkerhetspolisen skulle finnas en avdelning för administrativa frågor, en avdelning för tillsynsfrågor och . Den särskilde utredaren ansåg att den centrala polisorganisationen borde benämnas , för att markera att myndighetens uppgift inte var att styra polisen i riket. 220 Förändringar på central nivå polisen reformerades med utgångspunkt från förslaget och fick en friare ställning. Bland annat delades in i huvudenheter och den tidigare inre spaningsverksamheten utvecklades genom bildandet av Huvudenheten för kriminalunderrättelsetjänst. fick en utökad föreskriftsrätt. Regeringen uttalade i budgetpropositionen att Rikspolis- styrelsens rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisationen borde vara kraftigt begränsad, men att borde medges en utökad rätt att utfärda föreskrifter i fråga om användningen av tilldelade medel (prop. 1998/99:1). Skälen härför var bl.a. att regeringen ville säkerställa att verksamheten inriktas på de mål som statsmakterna angett och för att uppnå enhetlighet i verksamheten när ett sådant krav är särskilt framträdande. Regeringen angav dock att denna reglering endast innebar en kodifiering av den styrning som i praktiken redan utövade genom det system som används för anslagsfördelning samt för budget- och resultatdialog. Denna föreskriftsrätt har inte någon direkt betydelse för den operativa verksamheten vid och , men den påverkar polismyndigheternas operativa verksamhet. Grundtanken om decentraliserade beslutsbefogenheter kommer till uttryck i polislagen och i instruktion. Statsmakterna har intagit den ståndpunkten att inte leder polisverk- samhet och inte heller får meddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andra hänseenden än regeringen förordnar om. Statsmakterna har också ansett att sådana bemyndiganden skall meddelas med stor försiktighet. I 7 § polislagen (1984:387) anges det att regeringen kan uppdra åt att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och att regeringen också kan uppdra åt att i särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet. I instruktionen för Rikspolis- styrelsen har regeringen förordnat i vilken utsträckning som Rikspolis- styrelsen får leda polisverksamhet. 8.3Förhållandet mellan central och lokal nivå Kommittén har i enlighet med direktivens utformning huvudsakligen begränsat sina överväganden till att gälla den centrala organisationen. Det är dock nödvändigt att i viss mån belysa relationerna mellan den centrala polisen och polismyndigheterna, med hänsyn till att för- ändringar på den ena nivån får följdverkningar för den andra nivån. Förändringar på central nivå 221 Fördelningen av arbetsuppgifter och ansvarsområden mellan den centrala nivån och den lokala nivån är av intresse vid bedömningen av vilka åtgärder som bör vidtas för att åstadkomma en bättre bekämpning av den grova kriminaliteten och vilken organisationsstruktur som är lämplig på central nivå. Som angetts tidigare tas också i kommitténs direktiv upp frågan om den centrala polisens befogenheter i förhållande till övrig polis när det gäller den grova och organiserade brottsligheten. I detta sammanhang är det av intresse att det finns skillnader i för- hållandet mellan Säkerhetspolisen och polismyndigheterna jämfört med förhållandet mellan och polismyndigheterna. Säkerhetspolisen har, till skillnad från , en lokal organisation. Säkerhetspolisen har ett fungerande informationsflöde mellan sina lokalkontor och huvudkontoret. Någon motsvarande kommunikation mellan polismyndigheterna och finns inte. Däremot finns ett för olika områden utvecklat kontakt- mannanät, t.ex. vad gäller brottslighet med anknytning till vissa motorcykelklubbar och barnpornografi. En annan viktig skillnad mellan Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen är att Säkerhetspolisen har befogenhet att på eget initiativ ta över utredningar som annars skall handläggas av en polismyndighet. Någon sådan möjlighet har inte . Kommitténs uppdrag är inriktat på kampen mot den grova och organiserade brottsligheten. För att kunna göra några överväganden i organisationsfrågan kan dock kommittén inte begränsa sina bedöm- ningar till enbart bekämpning av sådan kriminalitet. Kommittén måste klargöra vilka uppgifter som den centrala nivån sammantaget skall ha ansvar för. Kommittén gör dock inga överväganden när det gäller det arbete som utförs av administrativa delar, t.ex. i fråga om budget och personaladministration. Polislagen bygger på principen att polismyndigheten leder polisverk- samheten inom sitt distrikt. Kommittén vill särskilt framhålla att polis- myndigheten även bör ha detta ansvar. Eftersom det numera finns endast en polismyndighet i varje län har varje myndighet i många avseenden en större kapacitet . Förutsättningar för polis- myndigheterna att sköta den brottsbekämpande verksamheten inom distrikten har därmed ökat och tyngdpunkten i den polisiära verksam- heten skall ligga lokalt. Kommittén anser således inte att resurser skall föras från den lokala nivån inom polisväsendet till den centrala nivån. Det finns dock uppgifter som av olika skäl, liksom , bör vara 222 Förändringar på central nivå Undantag från huvudregeln om det lokala ansvaret kan gälla t.ex. grov brottslighet med internationell an- knytning, säkerhetshotande verksamhet, seriebrottslighet med riksom- fattande utbredning och grov brottslighet som kräver unik utrednings- kompetens. bör i stora delar ha kvar sitt nuvarande ansvarsområde. Några klargöranden bör dock göras. För bekämpning av brottslighet som rör sig över landgränserna krävs ett väl utvecklat internationellt samarbete. Detta arbete har ökat mar- kant och är mycket resurskrävande. har enligt sin instruktion huvudansvaret för detta arbete och insatser har gjorts på central nivå för att möta t.ex. de krav som Schengen- samarbetet ställer på . För det internationella samarbetet krävs det en samlad insats och en god överblick. I fråga om det operativa arbetet måste den utländska polisens och den lokala svenska polisens insatser samordnas. bör därvid bara företrädas av en instans i varje enskilt ärende. Den utländska myndigheten skall inte behöva vara tveksam om vilken svensk myndighet som skall kontaktas i en uppkommen situation. Risken är annars att komplikationer kan uppstå i det internationella samarbetet. Det gäller i särskilt hög grad i känsliga ärenden, t.ex. inom den säkerhetspolisiära verksamheten, men också i andra ärenden. I den centrala polisorganisationen finns det möjlighet att tillhanda- hålla den kompetens som behövs för ett framgångsrikt arbete inom det internationella samarbetsområdet, t.ex. att den som tar kontakt med någon i utlandet är väl förtrogen med den utländska sidans organisa- toriska förhållanden. Personalen bör ha goda kunskaper i språk, om kulturella skillnader, om andra länders samhällsförhållanden och rätts- väsende, om internationella överenskommelser osv. I den centrala polisorganisationen finns också det kontaktnät och kommunikations- system som krävs för såväl det multilaterala som det bilaterala sam- arbetet. Det finns också en direkt personkännedom när det gäller den andra sidans företrädare, vilket erfarenhetsmässigt också ökar möjlig- heterna till framgång. Inom de organiserade polisiära multilaterala sam- arbetssystemen är det de internationella polisorganisa- tionerna och de centrala polisinstanserna som är ansvariga. Också när det gäller samarbetet med andra länders säkerhets- och underrättelse- tjänster är det främst de centrala polisinstanserna som har an- svaret. Kommittén anser på grund av nu angivna förhållanden att det är en naturlig uppgift för den centrala polisen att ansvara för det inter- Förändringar på central nivå 223 Huvudansvaret för det internationella arbetet bör således också fortsättningsvis vara placerat centralt. Varje kontakt med utlandet bör dock inte ske genom den centrala nivån. Polismyndigheterna i t.ex. vissa gränsområden måste självfallet ha kontakt med polismyndigheterna i andra länder. Som kommittén senare tar upp är det därför viktigt att bl.a. den språkliga kompetensen är hög även på lokal nivå. En väl fungerande underrättelseverksamhet är av stor betydelse för möjligheten att kunna uppnå ett effektivt arbete inom många delar av den polisiära verksamheten. Det har särskilt stor betydelse för bekämp- ningen av den grova och kvalificerade brottsligheten. Underrättelse- tjänsten utgör en viktig del i polisens verksamhet för att säkerställa att information finns tillgänglig. Inom ramen för denna insamlas, be- arbetas, analyseras och delges information som behövs för såväl före- byggande som brottsuppdagande och brottsutredande polisarbete. Inhämtning av underrättelser sker på flera olika sätt. I stor ut- sträckning sker det genom öppna källor, men en betydande del av in- hämtningen sker genom informatörer eller andra hemliga källor. Genom samarbete med andra myndigheter, företag m.m. får man också in en hel del information. Internationellt samarbete spelar också stor roll. Det gäller såväl organiserat polisiärt samarbete i multilaterala eller bilaterala former som mera informellt sådant samarbete. Genom kontakter med myndigheter m.m. i andra länder får polisen också in information inom ramen för underrättelseverksamhet. En viktig del i underrättelsetjänsten utgörs av s.k. inre spaning, dvs. att man söker efter information som redan finns tillgänglig inom polisen. I detta arbete ingår bl.a. sökning i register. Polisens systematiserade underrättelseverksamhet har utvecklats . Underrättelseverksamhet förekommer på i hu- vudsak tre organisatoriska ställen inom polisväsendet. På lokal nivå sker underrättelseinhämtningen vid länskriminalavdelningarnas krimi- nalunderrättelseenheter. Vid sidan av de lokala kriminalunder- rättelseenheterna inom länen bedriver både Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen underrättelseinhämtning. krimi- nalunderrättelsetjänst skall klarlägga hotande grov kriminalitet samt identifiera och karaktärsbestämma kriminella organisationer och andra brottsliga aktörer som är av intresse ur nationellt eller internationellt perspektiv. Därvid skall lämna stöd till och sam- verka med de lokala polismyndigheternas kriminalunderrättelsetjänster. 224 Förändringar på central nivå Säkerhetspolisen bedriver säkerhetsunderrättelsetjänst inom områdena kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Säkerhets- polisen svarar också för underrättelseinhämtningen när det gäller den grova brottslighet som rör tillverkning och spridning av mass- förstörelsevapen samt när det gäller säkerhetsskyddsfrågor. Kommittén anser att det finns behov av både lokala och centrala underrättelseenheter. Polisen kan inte förlita sig enbart på information som kommer genom central underrättelseverksamhet, utan måste också bedriva sådan verksamhet lokalt. Det är viktigt att veta vad som händer i länet, t.ex. vad gäller häleriverksamhet och lokala stöldligor. Under- rättelseverksamheten är en stödfunktion för det operativa polisiära arbetet. Det är därför av stor betydelse att underrättelseverksamheten bedrivs i samarbete med alla enheter vid polismyndigheten. Även om ett nära samarbete med den centrala underrättelseverksamheten är nödvändigt är det mot bakgrund av den lokala nivåns operativa ansvar för polisverksamheten i distriktet inte lämpligt att placera de lokala underrättelseenheterna under den centrala polisens ledning. Personalen arbetar över avdelningsgränserna inom polismyndigheterna – polis- myndigheternas underrättelseenheter arbetar t.ex. med informatörer i närpolisorganisationen. Om polismyndigheternas underrättelseenheter skulle lyda under den centrala polisen skulle detta medföra svårigheter i de fall då de skilda enheterna skall utföra arbete åt varandra. Kommittén anser således att polismyndigheterna bör driva den lokala underrättelseverksamheten i egen regi. Vid sidan av den lokala underrättelseverksamheten behövs också en underrättelseverksamhet som är gemensam för polisväsendet och som bör placeras på central nivå. Den ökade risken för att skall drabbas av brottslighet med riksomfattande karaktär och med inter- nationell anknytning har medfört ett ökat behov av samordning av underrättelseinhämtningen. Det är särskilt viktigt för en effektiv be- kämpning av sådan brottslighet att underrättelser som inhämtas inom en del av polisväsendet också kan komma till nytta inom andra delar. Det är viktigt att det finns en underrättelseverksamhet som är sådan att polisen har kontroll över företeelser som finns på skilda håll i landet så att man uppmärksammar kriminalitet med nationell spridning. De underrättelser som inhämtas lokalt kan självfallet ha be- tydelse också utanför det lokala området. En allvarlig brist i verksamheten som har påtalats är att under- rättelser som inhämtats lokalt inte sällan stannar där och således inte kommer polisen i andra län eller de centrala polisinstanserna till del. Det har t.ex. inträffat att information om seriebrottslighet som funnits i en del av landet inte kommit polisen i andra delar av landet till godo, något som varit till nackdel i det brottsutredande arbetet där. Förändringar på central nivå 225 också angetts vara ett bekymmer för verksamheten att den centrala polisen inte delger den lokala polisen information, som kan vara till nytta för polismyndigheternas arbete. Det internationella polissam- arbetet syftar till att underlätta för svensk polisverksamhet och den information som kommer in från utlandet bör sammanställas på ett ställe. har registerlagstiftning trätt i kraft som väsentligt bör underlätta i detta avseende (se kapitel 3 om polisens register). Det pågår ett arbete med att genomföra den nya lagstiftningen och att utveckla datorstöd i enlighet med vad den nya lagstiftningen medger. Även när det gäller användandet av vissa andra tekniska hjälpmedel vid underrättelseinhämtning finns det anledning att arbetet samordnas centralt. Det krävs ofta specialkompetens och specialutrustning för att genomföra inhämtningen. Kommittén anser att den centrala under- rättelseverksamheten bör samordna information och dessutom utgöra ett stöd för den lokala underrättelseverksamheten. De lokala behoven bör vara styrande för den centrala, för polisen gemensamma, under- rättelseverksamheten. Den centrala underrättelseenheten bör även ha i uppgift att utföra övergripande analyser. Enheten bör huvudsakligen inrikta sitt arbete på analyser som har en operativ betydelse. Det har framförts den synpunkten att den underrättelseverksamhet som Finanspolisen bedriver bättre hör hemma inom Ekobrotts- myndigheten än inom . Det bör dock framhållas att underrättelseverksamhet är en polisiär verksamhet. Det är också så att penningströmmar inte bara har betydelse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet utan även i hög grad rör bekämpningen av narkotikabrottslighet och människohandel m.m. På grund härav bör Finanspolisens verksamhet vara kvar inom den centrala polisen. Kommittén anser således att det behövs underrättelseverksamhet både på central och på lokal nivå. För detta arbete fordras ett nationellt underrättelseregister. Kommittén återkommer nedan under avsnitt 8.4.4 till denna fråga. Kommittén anser att , utöver ansvaret för det inter- nationella polissamarbetet och ansvaret för viss del av den polisiära underrättelseverksamheten, bör ha ansvar när det gäller vissa andra klart avgränsade områden. Som förut sagts har antalet polismyndig- heter minskat drastiskt och större myndigheter bildats.