sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Statsbidragssystemen har varit tekniskt svåra att tillämpa och den rena bidragsadministrationen har tagit mycket tid och kraft. anpassar sig kommunerna. Viss risk finns också för snedfördelning. Avtal uttrycks lätt i volymtermer och kvaliteten kan vara svår att följa upp. Med en avtalslösning kan vissa kommuner välja att ej delta. Att inordna delar av vuxenutbildningen inom arbetsmarknadspolitiken har inneburit en kraftig ökning av antalet och andelen yrkesinriktade kurser. En del av kursutbud har kommit att ligga nära det utbud som arbetsmarknadsmyndigheterna Därigenom har frågan om gränsdragning mot arbets- marknadsutbildningen aktualiserats. En renodling av den kommunala vuxenutbildningen skulle kunna innebära att kommunerna tar ansvar i första hand för kurser med ett ämnesinnehåll motsvarande det som finns inom ramen för naturveten- skaps- och samhällsvetenskapsprogrammet, medan arbetsmarknads- myndigheterna tar ett större ansvar för den yrkesinriktade utbildningen och utvecklingen av den. En fördel med detta förslag skulle kunna vara att arbetsmarknads- myndigheterna, som har länet som planeringsnivå, skulle kunna erbjuda ett större utbud av kurser. En nackdel med denna lösning vore att den infrastruktur för vux- enutbildning som kommunerna byggt upp kan riskera att gå förlorad. En annan nackdel vore att det funktionella samband som finns mellan allmänna ämnen och yrkesinriktade ämnen inte längre skulle kunna motsvaras av ett organisatoriskt samband. En statlig myndighet med ansvar för vuxenutbildning och kompetensutveckling I en förlängning av ovanstående alternativ kan man tänka sig en statlig myndighet med ansvar för exempelvis vuxenutbildning och kompe- tensutveckling. Vissa fördelar skulle finnas med ett sådant förslag. En statlig myn- dighet kan se hela som ett planeringsområde. Det underlättar exempelvis utbudsplanering av udda kurser och yrkesutbildningar. En sådan myndighet skulle också kunna samordna insatserna med andra statliga utbildningar, exempelvis kvalificerad yrkesutbildning (KY-ut- bildning). Det finns givetvis också nackdelar. De kommunspecifika intressena, lokalkännedomen och det lokala/regionala näringslivets speciella behov skulle få svårare att vinna gehör i en nationell utbudsplanering. Samarbete på mindre orter mellan gymnasieskola och vux- enutbildning skulle riskera att upphöra Att införa skolpeng och ett personligt så kallat utbildningskonto och därigenom lägga ett större ansvar på individen Skolpeng och utbildningskonto är två inslag som syftar till att skapa marknadsliknande förhållanden och därmed ett effektivt resurs- Utbildningskonton som en modell för att finansiera indivi- dens uppehälle under studierna kan givetvis användas oberoende av system för att finansiera produktionen av utbildning. Fördelen med ett system med skolpeng är att det förväntas leda till ett effektivare resursutnyttjande. Systemet förutsätter emellertid en fungerande marknad med bland annat väl informerade konsumenter och ett stort utbud av konkurrerande producenter. Det kan ifrågasättas om dessa förhållanden föreligger, när det gäller ett Kunskapsbygge för vuxna. Frågan om personlig skolpeng eller utbildningskonto är aktuell i olika sammanhang och ska prövas i samband med lärande i arbetslivet. Därefter kan man överväga en sådan lösning även för basutbildning på grundläggande och/eller gymnasial nivå. Det är dock en väsentlig skill- nad mellan lärande i arbetslivet och grundläggande medborgerlig ut- bildning. anser att övervägande skäl talar för att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet. Eftersom ett generellt bidrag har begränsad potential som ekonomiskt styrmedel bör detta bidrag kombineras med en reglering av rättighets- och skyl- dighetskaraktär. En övergångsperiod kan emellertid behövas. Till detta återkommer kommittén i avsnitt 9.4. föreslår att staten som finansieringsmo- dell för den föreslagna vuxenutbildningsreformen väljer det generella statsbidrags- och utjämningssystemet. tillkallade regeringen en särskild delegation med uppgift att utveckla det kommunala utjämningssystemet och utvärdera träffsäker- heten i de enskilda delarna i kostnadsutjämningen (dir. 1999:57). En expertgrupp ska undersöka möjligheterna att förenkla utjämningssys- temet för kommuner och landsting och att göra systemet mer stabilt. Såväl delegationen som expertgruppen ska slutredovisa sina uppdrag till regeringen . föreslår att den särskilda delegationen som arbetar med att utveckla det kommunala utjämningssystemet (dir. 1999:57) ges i tilläggsuppdrag att lämna förslag till hur och när statliga medel ska föras in i och kanaliseras ut via det kommunala utjämningssystemet. Genom att föra över medel från staten till kommunerna ersätts kommu- nerna för sina kostnader för den föreslagna vuxenutbildningsreformen. Via variabler i kostnadsutjämningen kan kommuners olika kostnader för denna reform justeras. En sådan överföring av statliga medel till kommunerna bör åtföljas av en reglering av tankarna i reformen. Detta sker enklast via en kombinerad rättighets- och skyldighetslagstiftning. 9 .2 .4 Rättighet i kombination med statliga medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet Rättighet och skyldighet som begrepp De finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldig- hetslag är. Det finns inte någon lagprodukt som kan definieras som en- bart en rättighets- eller skyldighetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller rättighet för något subjekt. Rättigheter kan dock klassificeras på flera sätt och på olika nivåer. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Medbor- gerliga rättigheter gäller för medborgare i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten. Styrkan/värdet i en rättighet beror på dels hur noggrant preciserad den är både vad gäller innehåll och förutsätt- ningar, dels i vilken utsträckning den är utkrävbar. För att vara utkräv- bar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom dom- stolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvariga huvudmannen. Bristen på sanktioner mot myndighet som vägrar verkställa domstols- utslag minskar styrkan i rättighetskonstruktionen. Den skyldighet som regleras avser ofta definition av en huvudmans ansvar. I Skollagen finns regler om skyldighet för det allmänna att an- ordna utbildning i form av grundskola, att ansvara för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelser i lagen och i enlighet med be- stämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. För att tillse att reglerade skyldigheter uppfylls finns inom skolom- rådet statliga skolmyndigheter. har bland annat till uppgift att utöva tillsyn och har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut på skolväsendets om- råde. Tillsynens styrka beror också på omfattningen av sanktions- möjligheter. Dessa är svaga på skolområdet. detta och krävt ökade sanktionsmöjligheter. Den tillsatta har bland annat till uppgift att närmare studera dessa frågor. Sammanfattningsvis kan man säga att en rättighet ska vara utkräv- bar i en domstol. Detta ställer krav på starka individer och/eller intres- seorganisationer som förmår driva frågorna. Som komplement till detta kan man också se tillsyn och ombudsman/allmän åklagare. En skyl- dighet är endast utkrävbar via tillsyn. Då träder en myndighet in som företrädare för den enskilde. Detta är givetvis till fördel för svaga indi- vider som inte kan eller orkar driva frågorna själva. I Skollagens 11 kap 23 § föreskrivs att den kommunala styrelsens beslut om mottagande, om att utbildningen för en studerande ska upp- höra och beslut att inte på nytt bereda en medborgare utbildning får överklagas hos av den studerande. -att i skollagen föreskriver att vuxna medborgare ska ges rätt till gymnasial utbildning omfattande 2 000 gymnasiepoäng (motsvarande) samt rätt att påbörja undervisningen samt -att staten ersätter kommunerna för denna vuxenutbildningsreform genom att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjäm- ningssystemet. För att ytterligare förstärka individens rätt anser Kunskapslyftskom- mittén att de förslagna rättigheterna för vuxna medborgare kopplade med skyldigheter för kommunerna ska vara noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar. Preciseringarna bör – utöver rätten till gymnasiala studier – bland annat även avse kommunernas skyldighet -att erbjuda vägledning och validering av den vuxnes reella kompe- tens, -att upprätta individuell studieplan, -att vid behov ge den studerandes studiehandledning och stödunder- visning samt -att vid behov ge den studerande särskilt stöd. I Kunskapsbygget blir vägledningen än mer betydelsefull . Vägledningen är en process som tar olika för olika individer. Det är i denna process som individens möjligheter och begränsningar kan kartläggas och perspektiven vidgas. Det är också i vägledningen som individuella hinder i form av bundenhet till ort, ovilja att utöka hushållets lånebörda etc. tydliggörs liksom möjligheter i form av otraditionella studieupplägg, flexibla studier m.m. kan lyftas fram. Det är där överenskommelser träffas och bekräftas i den individuella stu- dieplanen. anser att den process som utgör vägledning är synnerligen angelägen. Rätten till vägledning bör enligt kommitténs uppfattning också in- kludera rätten till validering, en värdering av den vuxnes reella kom- petens. Att validera reell kompetens till formell behörighet ger ekono- miska fördelar för såväl den enskilde som för samhället. Ett väl ut- vecklat valideringsarbete minskar också kommunernas kostnader. Kommittén föreslår att regeringen i förordning reglerar kommu- nernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till kontinuerlig vägledning och rätt till validering. Utöver den undervisning som ges samtliga studerande i kurser av olika slag (motsvarande) behöver många studerande ytterligare stödjande insatser, exempelvis studiehandledning och stödundervisning. -dels information om undervisningens innehåll och uppläggning före studiernas början, -dels handledning av vuxna som studerar en kurs i ett ämne på egen hand. Vissa studerande i utbildning för vuxna kan behöva stöd i en eller annan form – ibland kortvarigt, exempelvis efter en tids sjukdom – ibland långsiktigt för exempelvis en person med vissa inlär- ningssvårigheter. Förordningen om vuxenutbildning (SFS 1992:403, KomvuxF) föreskriver om sådant stöd i 2 kap 12 §: Elever som inte når ett godtagbart studieresultat bör ges möjlighet till utökad studievägledning och till stödundervisning . Förordningstexten innebär oklarheter som inte är önskvärda. Möjlighet till stödundervisning bör enligt förordningstexten endast ges elev som inte når ett godtagbart studieresultat och . Vad begreppen godtagbart studieresultat och en begränsad tid innebär avgörs lokalt. Detta resulterar i olika bedömningar och att möjligheterna till stöd i vissa fall ges till alltför få deltagare och upphör alltför . Motsvarande föreskrifter för gymnasieskolans elever – vilka på denna punkt tidigare var likalydande med föreskrifterna i Förordningen om vuxenutbildning – har därför ändrats och har numera följande lydelse (SFS 1992:394, 8 kap 1 §): En elev skall ges stödundervisning om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapsmål som anges i kursplanerna eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd. I denna förordningstext regleras oklarheterna. Istället för att relatera behovet till begreppet godtagbart studieresultat relaterar Gymnasie - förordningen det till de kunskapsmål som anges i kursplanerna. For- muleringen har tagits bort. Rätten till stöd har varit tidsbegränsad för studerande i såväl utbildning för vuxna som i gymnasieskolan. För studerande i gymnasieskolan har den nu alltså förstärkts till att utgå så länge behov finns (SFS 1992:394, 8 kap 1 §). föreslår att regeringen i förordning föreskriver att den studerande i utbildning för vuxna så länge behov finns ska har rätt till studiehandledning och stödundervisning. Om den studerande bedöms inte kunna följa kursen kan han/hon skiljas från den i annan ordning. Studerande i behov av särskilt stöd I förra betänkande, SOU 1999:39, skrev kommittén – med anledning av förslag om att skyl- dighet att upprätta åtgärdsprogram bör införas inom alla skolformer för barn och ungdomar – att det kan finnas skäl att överväga en motsva- rande skyldighet att upprätta åtgärdsprogram inom den kommunala ut- bildningen för vuxna. Kommittén tog inte ställning i denna fråga utan valde att invänta regeringens proposition med anledning av . Regeringen ställde sig bakom förslag och anger i proposition 1998/99:105 att den avser att införa bestämmelser om åt- gärdsprogram inom särskolan och gymnasieskolan. Därefter har även ställt sig bakom förslaget. Detta har dock ännu inte kommit till uttryck i förordningsändringar. För att närmare beskriva hur kravet på att upprätta åtgärdsprogram kan komma att utformas redovisas därför regeringens avsikter med att införa bestämmelser om åtgärdsprogram nedan, så som de formulera- des i propositionen. Åtgärdsprogrammet ska, enligt propositionen, omfatta elevens hela skolsituation och innebär därigenom att hela organisationen av skol- verksamheten berörs. Avsikten är att stödja en medveten planering och utvärdering av de särskilda stödåtgärderna. Av åtgärdsprogrammet bör framgå vad man vill söka åstadkomma samt med vilka medel och me- toder man vill arbeta. Eleven bör ges en aktiv roll vid analysen av skol- svårigheterna samt vid utformningen och genomförandet av program- met. Rektor bör ha det grundläggande ansvaret för åtgärdsprogrammet men elevernas och vårdnadshavarnas ställning bör stärkas genom att de ges möjlighet att ta initiativ till arbetet med åtgärdsprogram. Inom den kommunala utbildningen för vuxna är det naturligt att planeringen av den studerandes utbildningssituation sker inom ramen för den individuella studieplanen. När det gäller studerande i behov av särskilt stöd är den individuella studieplanen ett särskilt viktigt verktyg för en genomtänkt och högkvalitativ utbildning. Läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) anger att en indi- viduell studieplan ska finnas för varje studerande. Detta regleras även i Förordning (1998:276) om statligt stöd till särskilda satsningar på ut- bildning av vuxna där det som ett villkor för statsbidraget anges att Utbildningsverksamheten ska planeras och anordnas så att utbildningens inriktning och omfattning kan bestämmas med utgångspunkt i de studerandes önskemål, behov och förutsättningar. Den skall medverka till att stärka deras ställning på arbetsmarknaden eller ge möjlighet till vidare studier. För varje studerande ska det i samråd med den studerande upprättas en individuell studieplan. Om det behövs, skall studieplanen revideras under utbildningen. Förordningen och läroplanen tydliggör kommunens ansvar för att upp- rätta en individuell studieplan. Den säger dock inget närmare om vad denna skyldighet består i. För studerande i behov av särskilt stöd, med eller utan funktionsnedsättningar, är det särskilt viktigt att en gedigen studieplan upprättas. Kommittén har tidigare uttryckt sin mening att kommunernas skyldighet att upprätta individuella studieplaner bör tyd- ligas. När det gäller studerande i behov av särskilt stöd finns skäl att ytter- ligare stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnaren inom ramen för en fördjupad individuell studieplan. Utgångspunkten för planen är ett på förhand specificerat kunskapsmål där planen ses som en överenskommelse mellan den studerande och skolan. Den stude- rande bör veta vilket ansvar som vilar på honom eller henne samt vilka krav som kan ställas på utbildningsanordnaren. Förutom mål och delmål för studierna samt individuell studieupp- läggning bör den fördjupade studieplanen tydliggöra vilka särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar den studerande kan behöva för att de uppsatta målen ska nås. Individens ansvar liksom anordnarens ansvar bör klargöras inför utbildningens genomförande. Förutom eventuell stödundervisning bör den fördjupade individuella studieplanen i förekommande fall innehålla en uppskattning av andra stödinsatser som en funktionsnedsättning kan ge upphov till. Sådana stödinsatser kan avse dels hjälpmedel, läromedel, elevassistenter, dels speciella omständigheter vid sidan av själva undervisningssituationen (resor till och från skolan, uppehälle under studierna m.m.). I vissa fall ligger ansvaret för att tillhandahålla särskilt stöd hos an- nan huvudman än hos utbildningsanordnaren. Ansvaret för att ta nöd- vändiga kontakter delas då mellan utbildningsanordnaren och den stu- derande. föreslår att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade individuella studieplaner förtydligas genom att regeringen anger i Förordningen om vuxenutbildning att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses. anser att bedömningen av huruvida en fördju- pad individuell studieplan ska upprättas bör ligga på den studerande. Denna bedömning kan naturligtvis göras tillsammans med vägledare och annan personal vid skolan. Beslutet bör dock alltid den vuxne själv ansvara för. Inom barn- och ungdomsutbildningen är det rektors bedömning som avgör huruvida åtgärdsprogram bör upprättas eller ej. anser inte att de regler som gäller för upprättande av åtgärdsprogram inom barn- och ungdomsskolan bör införas inom vux- enutbildningen, trots att insatserna till sin karaktär i vissa fall kan över- ensstämma. bedömer att den individuella studieplanen – med de preciseringar av planens innehåll som kommittén föreslår – utgör en tillräcklig planeringsgrund för det särskilda stöd och de sär- skilda anpassningar som kan krävas för en väl fungerande utbildnings- situation. Förutom stödundervisning kan särskilda insatser behövas i anslutning till utbildningens genomförande för att den studerande ska kunna utnyttja rätten till utbildning. Det kan exempelvis handla om att -ge lärare fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor, -samverka med andra huvudmän (landsting, , Ams), -ta ansvar för att den studerande får tillgång till hjälpmedel, -anpassa den fysiska tillgängligheten i skolbyggnaden samt -erbjuda fungerande resor till och från utbildningen (färdtjänst). Sammantaget handlar det om att ställa krav på kommunerna att erbjuda de studerande goda förutsättningar för lärande i vuxen ålder utifrån olika förutsättningar och behov. 9 .2 .5 Garanterad mångfald avseende utbud och pedagogik i kombination med statliga medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet En garanterad rätt till gymnasial utbildning måste också garantera mångfald avseende utbud och pedagogik. Detta kan ske på olika sätt, exempelvis genom -att den vuxna – liksom ungdomarna i gymnasieskolan – ges rätt att välja vilka kurser man vill ska ingå i det egna studieprogrammet, -att kommunerna upphandlar sådan utbildning man inte själv vill eller kan anordna och -att möjliggöra friskolor för vuxenutbildningen – fristående vuxenut- bildningsenheter. Frågan om friskolor behandlas av kommittén i kapitel 15. Rätt till val inom hela det gymnasiala utbudet Eftersom det är den studerandes önskemål och behov som ska beaktas bör rätten till studier på gymnasial nivå omfatta samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. Detta innebär vissa problem för de små kommu- nerna, som inte kan erbjuda all gymnasial utbildning. Problemet är dock inte unikt. Samma problem finns för ungdomar i gymnasieskolan. Problemet bör också lösas på samma sätt, det vill säga med en rätt för den vuxne att få studera där kurserna finns, om de inte finns i hem- kommunen eller i samverkansområdet. Detta låter sig dock lätt sägas – geografiska avstånd kan effektivt stoppa många vuxenas möjligheter – liksom extra kostnader för exempelvis resor och dubbelt boende. Regional planering kan dock vara ett sätt att lösa dessa problem, flexibelt lärande i kombination med arbetsplatsförlagd utbildning ett annat. Distansutbildning/flexibel utbildning kan också lösa vissa till- gänglighetsproblem. Kommunerna är enligt Skollag och Förordningen om vuxenutbildning skyldiga att betala interkommunal ersättning för studerande som deltar i grundläggande vuxenutbildning i annan kommun samt för studerande på vissa platser i riksrekryterande påbygg- nadsutbildningar. Anordnarkommunen bestämmer själv ersättnings- beloppet. Därutöver finns frivilliga överenskommelser om ersättnings- belopp vid studier på gymnasial nivå – framför allt inom projektet . Vanligtvis finns då tre olika ersättningsnivåer; ersättning per gymnasiepoäng för 1.allmänna kurser (i huvudsak motsvarande kurser inom naturveten- skaps- och samhällsvetenskapsprogrammen), 2.kurser inom olika yrkesområden, där större investeringar ej krävs (billigare yrkeskurser) samt 3.kurser inom olika yrkesområden där större investeringar och/eller hög lärartäthet krävs (dyra yrkeskurser). Om frivilliga överenskommelser avseende interkommunal ersättning inte kan uppnås, så kan regeringen exempelvis i bilaga till Förordningen om vuxenutbildning ange beloppet per studerande och gymnasiepoäng för respektive kostnadsgrupp. Så har frågan om interkommunal ersättning lösts för friskolor på gymnasial nivå. föreslår att rätten till studier på gymnasial nivå innebär att den studerande har rätt att välja bland samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. Om kommunen eller samverkansområdet inte kan erbjuda kursen, så har den sökande rätt att välja att gå sin utbildning på annan ort och hemkommunen skyl- dighet att betala anordnarkommunen dennes kostnader (interkom- munal ersättning). Rätten att erhålla utbildning på gymnasial nivå kan som ser det inte avse rätt att erhålla utbildningen eller på ett särskilt sätt. Viktigt är emellertid att utbildningen håller hög kvalitet. Det torde enligt kommitténs uppfattning åvila att bedöma detta. föreslår att kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning avser utbildning på dag- och/eller samt utbildning i ett system av flexibelt lärande där exempelvis även di- stansutbildning och webbaserat lärande med kvalitet kan ingå. Mångfald i utbud och metoder kan konstatera att utbudet i kommunerna un- der projektet har utvecklats. Det beror dels på att kom- vuxenheterna har utvidgat sitt utbud till att också omfatta kurser inom olika yrkesområden, dels på att de olika entreprenörer som kommunerna upphandlat utbildning från i stor utsträckning just utvecklat ett yrkes- inriktat utbud. Den mångfald av utbildningsanordnare som varit verksamma i vuxenutbildning har inte bara breddat utbudet av kurser. De olika anordnarna har också breddat utbudet av vuxenpedagogiska arbetssätt i vuxenutbildningen. anser att denna utveckling har varit till medborgarnas fördel och förutsätter att kommunerna fortsätter att ut- nyttja mångfalden av anordnare inom vuxenutbildningen. På så sätt stärks individens möjligheter att utifrån egna behov, intressen och för- utsättningar kunna välja dels inom ett brett utbud av kurser och ämnen, dels olika arbetssätt och arbetsformer. Mål, uppföljning, utvärdering och tillsyn förslag innebär att kommunernas skyldigheter att erbjuda utbildning på gymnasial nivå för vuxna regleras. Förslagen ger också alla vuxna möjlighet till slutbetyg/samlat dokument för grundläggande behörighet på universitet och högskolor samt till fortsatta studier inom yrkesområdet i form av exempelvis kvalificerad yrkesutbildning. Det ger också alla möjlighet endera till en bred yrkes- förberedande utbildning eller en breddad/fördjupad grundutbildning på individualyrkesnivå. Det ställer större krav på myndighetens uppföljning, utvärdering och tillsyn.