sou · GOB39 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Härvid skulle även beaktas den betydelse de statliga spelen har för statens inkomster. Utredaren fick även uppdraget att bedöma om tillståndsgivningen till AB och ytterligare skall kunna delegeras från regeringen till Lotteriinspektionen. Som utredare förordnades ambassadör . Som expert i utredningen utsågs gene- raldirektör och som sekreterare utsågs förre förbundschefen i . Utredningen fick förlängd tid för sitt arbete och skulle vara slutförd i och med utgången av februari . Härmed överlämnas betänkandet Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden (SOU 2000:9). Under arbetets gång har jag kallat utredningen för Den nya spel- och lotteriutredningen. Den svenska spelmarknadens utveckling ..................................... Nya förutsättningar för föreningslivet ......................................... Mer pengar till fler från bingospel ................................... 3.2Intäkter från värdeautomater och kasinoverksamhet Lottförsäljningsterminaler görs lagliga............................. Pajazzospel i bingohallarna.......................................... Friare vinstval i folkrörelsernas lotterier .......................... Förbättrade möjligheter på lottmarknaden för Ytterligare delegering av regeringens tillståndsgivning............... Folkrörelsedrivet spel på Internet ............................................... Kommittédirektiv (Dir 1999:52) ...................................... Bedömningsgrunder vid tillståndsgivning för bingo Regeringen beslöt vid sammanträde att tillkalla en särskild utredare. Av direktiven (1999:52) framgår att denne ska lämna förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Härvid har utredaren att beakta den betydelse de statliga spelen har för statens inkomster. Vidare har han att bedöma om tillstånds- givningen till AB och AB Trav och Galopp (ATG) bör delegeras från regeringen till Lotteriinspektionen. Utredningen fick förlängd tid för sitt arbete . Uppdraget skall vara avslutat i och med utgången av februari . Förslagen omfattar såväl åtgärder som påverkar marknadens segmen- tering som förenklingar och förbättringar av reglerna för folkrörelsernas spelverksamhet: -Nya och rättvisare regler för tillståndsgivning för bingospel. -Rätt att anordna spel på skicklighetsautomater i bingohallar och vissa föreningslokaler. -Överskottet från AB Svenska Spels kasinoverksamhet förs till folk- rörelserna. -Tillstånd att använda lottförsäljningsterminaler. -Ökat marknadsutrymme för folkrörelsernas lotterier. -Ökad likformighet i behandlingen av spelmarknadens aktörer i sam- band med tillståndsgivningen. -Förbättringar för folkrörelserna när det gäller framtida spel på Internet. -Namnbyte på Lotteriinspektionen till Spel- och lotteriinspektionen. Nya regler för spel i bingohallar Utredningen behandlar förslag som syftar till förbättringar för för- eningslivet både på den lokala nivån och på riksnivå. De förslag som behandlar spel i bingohallar berör det lokala föreningslivets bingo- allianser. Det föreslås att Lotteriinspektionen av regeringen ges uppdraget att ge ut föreskrifter för hur den framtida verksamheten i bingohallar ska bedrivas. Härigenom får bingoallianserna samma regler oavsett var i landet bingon bedrivs. De nya föreskrifterna ska också ta hänsyn till behovet av nyetablering av bingohallar. Det gäller främst i storstads- regionerna. De nya föreskrifterna ska också innehålla en ny för- delningsnyckel som länsstyrelserna ska följa vid beslut om vinstdelning. Fler föreningar ska ha möjlighet att bli förmånstagare. Den fördelningsnyckel som är framtagen inom kan tjäna som modell. Även om värdeautomater numera får ställas ut i bingohallar föreslås att tre skicklighetsautomater av typ Pajazzo också får ställas ut i en bingohall. I föreningslokaler får endast en automat ställas ut. En bingo- allians får rätten att ställa ut maximalt 25 sådana automater inom alli- ansens upptagningsområde. Insatsen får högst vara 1/7000 basbelopp (). Högsta vinsten får ej överstiga 1/300 basbelopp (). Auto- maten ska vara typgodkänd av Lotteriinspektionen. Länsstyrelserna är tillståndsmyndighet. Länsstyrelserna ska också få nya regler för hur kontrollanter till bingohallar ska utses i syfte att skilja mellan rollerna för tillstånds- givning och kontroll. Överskottet från värdeautomater och kasinoverksamhet tillförs föreningslivet Utredningen föreslår att nettoöverskottet från värdeautomater och kasinospel i AB Svenska Spels regi i sin helhet överförs till folkrörel- serna. Detta är utredningens förslag till hur beslut att folkrörelserna ska få en andel av AB Svenska Spels totala vinst skall fullföljas. innebär detta ett nettobidrag på från AB . Främjande- och frilufts- organisationer bör också kunna inlemmas i denna vidare vinstdelning. En lottförsäljningsterminal är ej tillåten enligt gällande lotterilag efter- som den innehåller ett elektroniskt minne. Utredningen föreslår att rikslotterierna ska ges möjlighet att utnyttja en ny modern distribu- tionsform för försäljning av lotter. Det elektroniska minne som finns i terminalen används endast för att hålla reda på sålda och osålda lotter och bör därför inte innebära hinder för godkännande. Maximum av ett rikslotteris lotter som ska kunna få säljas via terminalen är av lotterna. Terminalerna bör få ställas upp på sådana platser där det nor- malt säljs spel och lotterier. Friare vinstval i folkrörelsernas lotterier I utredningen föreslås friare regler för vinster i folkrörelsernas lotterier. Folkrörelserna föreslås få ensamrätt att ha varuvinster i sina lotterier. AB bör sålunda inte ha denna möjlighet. Folkrörelserna föreslås vidare få rätt att i princip fritt fördela vinsterna mellan varuvinster och penningvinster. är möjligheten till penningvinster starkt begränsad. För att uppnå en likvärdig behandling vid tillståndsgivningen av folkrörelsernas rikslotterier med AB ska Lotteri- inspektionen ha möjlighet att tillämpa principen om beräknad vinstandel på ett statistiskt utfall även för folkrörelserna större lotterier. Vidgat utrymme för folkrörelserna på lotterimarknaden Folkrörelsernas möjligheter på den rena lottmarknaden måste stärkas. På skraplottmarknaden finns goda möjligheter till ökade inkomster för folkrörelserna. I utredningen föreslås därför att AB får disponera ett tak om högst två traditionella lotterier och att lott- marknaden i övrigt i princip ska vara folkrörelsernas marknad. AB Svenska Spels övriga lotterier ska vara avvecklade senast efter det att bolagets nuvarande koncession upphör (). Detta innebär ett kraftigt ökat utvecklingsutrymme för folkrörelsernas lotterier. En sådan renodling av gränsdragningen mellan AB och folkrörelserna skulle sannolikt också minska konkurrenstrycket och kostnaderna för marknadsföring. Lotteriinspektionen ges rätten att medge undantag från denna huvudregel i vissa speciella fall. Ytterligare delegering av tillståndsgivningen till Lotteriinspektionen. Tillståndsgivningen för AB och ska i större utsträckning delegeras från regeringen till Lotteriinspektionen. Rege- ringen ska alltjämt ange ramarna i form av koncessioner men alla detaljregler i form av t.ex. villkor, ordningsregler och kontrollfrågor kring varje enskilt spel ska ges genom särskilt tillstånd från Lotteriinspektionen. Härigenom skapas också en bättre likformighet i tillståndsgivningen mellan olika aktörer. Folkrörelsedrivet spel på Internet Efter den försöksperiod med spel på Internet som pågår, med regeringens tillstånd, ska en utvärdering ske. Då kommer frågor om bl.a. spel- beroende och betalningssäkring att belysas. Enligt utredningen har spel på Internet kommit för att stanna. Internationellt har utvecklingen gått snabbt. Det bästa sättet att hålla utländska internetoperatörer utanför den svenska spelmarknaden är att låta de statskontollerade spelbolagen och folkrörelserna utveckla attraktiva egna spel. Lotterilagens regler bör gälla också för spel på Internet. Efter försöksperiodens slut bör det vara Lotteriinspektionen som ger tillstånd och anger villkor för spel på Internet med tillämpning av de regler som bl.a. finns i lotterilagen. Nya arbetsuppgifter för Lotteriinspektionen Med anledning av att Lotteriinspektionen får en rad nya uppdrag genom delegering av uppgifter från regeringen samt ändringar i gällande lagstiftning föreslår utredningen att myndigheten byter namn till Spel- och Lotteriinspektionen. Det kräver också att styrelsens kompetens och sammansättning ses över. Strategiskt är också att en aktiv kompetens- utveckling genomförs vad avser de anställda hos inspektionen. Utredningen föreslår att ett branschråd knyts till Spel- och lotteri- inspektionen. Rådet ska i första hand bestå av representanter för AB , ATG och folkrörelserna. primära uppgift är att verka för att konkurrenstrycket på den svenska spel- och lotteri- marknaden sänks. Denna utredning har haft den obligatoriska skyldigheten att pröva utredningsförslagen utifrån flera perspektiv: -Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.1994:124) -Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir.1996:49) -Offentliga åtaganden (dir.1994:23) -Regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) De förslag som läggs bedöms ej få några konsekvenser för uppsatta jämställdhetsmål. När det gäller konsekvenserna för brottslighet och det brottsföre- byggande arbetet kan konstateras att huvuddelen av den svenska spel- marknaden utnyttjas av de statligt kontrollerade bolagen. Lotteri- inspektionen och länsstyrelserna utser särskilt utbildade kontrollanter vad avser allt annat spel och lotterier som får tillstånd. De polisanmälningar som görs av lotteriinspektionen handlar före- trädesvis om mindre lotterier som ej fått tillstånd eller att utbetalning i kontanter från förströelsemaskiner har skett, vilket är olagligt. Mina förslag riktar sig inte mot denna sektor av spel- och lotteri- marknaden. De nya offentliga åtaganden som läggs på bedömer utredningen kunna inrymmas inom nuvarande resurser. Lotteriinspektionen får genom förslaget vissa nya uppgifter. Detta kommer sannolikt att kräva nyrekrytering av viss expertis och insatser för kompetensutveckling av personal. Av regeringens budgetproposition framgår att inspektionen får sitt anslag höjt med under det närmaste budgetåret. Dessa nya resurser bedöms vara tillfyllest för att Lotteriinspektionen ska kunna fullgöra de nya arbetsuppgifterna. Utredningen anser härutöver att förslagen inte på något avgörande sätt kan påverka spelberoendet. Regeringen bör dock följa utvecklingen. Utredningen anger ett framtida tak för antalet lotterier hos AB . Tillstånd ska kunna ges till maximalt två lotterier. Bolagets avser driva fyra lotterier fr.o.m. innevarande år. Utredningens förslag går ut på att AB åläggs att lägga ner två av dessa . Med utgångspunkt års försäljnings- statistik skulle en nedläggning av de två mindre lotterierna ge en minskning med av bolagets totala lotteriomsättning. Utredningen utgår från att AB kan kompensera sig genom förädling och effektivare säljinsatser för bolagets övriga lotteri- och spelprodukter. Enligt uppgift från AB kan ca 25 tjänster komma att beröras i . Eftersom avvecklingstiden är ca. bedömer utredningen att detta kan ske med omplaceringar, vissa pensions- avgångar samt vid behov överföring av nya arbetsuppgifter från Sund- till . Förslagen kan sammantaget leda till att statens framtida intäkter från AB ökar långsammare. Vissa inkomster för staten föreslås som nämns i stället tillföras folkrörelserna. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000) dels att ordet Lotteriinspektionen skall bytas ut mot Spel- och lotteriinspektionen, dels att 4, 14, 16, 24, 41 och 43 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 16 a och 26 a §§. Med egentligt lotteri avses i denna lag ett sådant lotteri som anges i 3 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun. Med lottförsäljningsautomat avses en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott. Med lottförsäljningsterminal avses en terminal som till- sammans med andra motsvaran- de terminaler är förbunden med en huvudcentral som är utrustad med ett centralt elektroniskt minne och som efter betalning elektroniskt distribuerar en numrerad, på en monitor synlig lott, som antingen är en vinstlott eller en nitlott och som betalar ut vinst i form av vinstbevis. En huvudcentral får inte vara utrustad med en slumpvals- generator. Förslutna lotter och bingo- brickor som används i ett lotteri skall vara av godkänd typ. Det- samma gäller teknisk utrustning som används för insatser, vinst- dragning eller kontroll av egent- liga lotterier och bingospel. Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor. Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om 1.en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett bas- belopp, 2.värdepappersvinster utgör högst av det sam- manlagda vinstvärdet i lotteriet, 3.värdet av vinsterna i lotte- riet motsvarar och högst av insatser- na värde, 4.vinstandelen anges på lott- sedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och 5.det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Förslutna lotter, vinstbevis och bingobrickor som används i ett lotteri skall vara av godkänd typ. Detsamma gäller teknisk ut- rustning som används för insat- ser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier, bingospel, lottförsäljningsterminaler och de skicklighetsautomater som har tillstånd med stöd av 26 a §. Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor. Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om 1.värdet av vinsterna i lotte- riet motsvarar och högst av insatsernas värde, 2.vinsterna i lotteriet utgörs av varor, värdepapper eller pengar, 3.vinstandelen anges på lott- sedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och 4.det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Kravet enligt första stycket 1 på vinstutdelningsprocent gäller inte för lotterier som skall be- drivas i flera län om det finns särskilda skäl. Kravet enligt första stycket 5 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat. Om lotterna skall säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att 1.en vinstplan är fastställd i förväg, 2.vinsterna har dragits i för- väg inför en av tillståndsmyndig- heten godkänd kontrollant, och att 3.automaten inte betalar ut någon vinst. Kravet enligt första stycket 4 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat. Om lotterna skall säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att 1.en vinstplan är fastställd i förväg, 2.vinsterna har dragits i för- väg inför en av tillståndsmyndig- heten godkänd kontrollant, och att 3.automaten inte betalar ut någon vinst. Om lotterna i ett egentligt lotteri enligt 16 § skall säljas i en lottförsäljningsterminal krävs vidare att 1.en vinstplan är fastställd i förväg, 2.lotteriet skall bedrivas i flera län och att 3.högst av lotter- na i lotteriet får säljas i termi- nalen. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om spel- plats för terminalerna. Vid prövningen av frågor om tillstånd enligt 22 § till bingospel skall särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av in- komster från bingospel för sin verksamhet. Om utrymmet för bingospel på marknaden är begränsat skall vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sam- manslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ung- domsverksamhet. Företräde skall dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ung- domar i samhället. Vid prövningen av frågor om tillstånd enligt 22 § till bingospel skall särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av in- komster från bingospel för sin verksamhet. Om utrymmet för bingospel på marknaden är begränsat skall vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sam- manslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ung- domsverksamhet. Företräde skall dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ung- domar i samhället. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om grunderna för tillståndsgivning till bingospel. Tillstånd att anordna spel på skicklighetsautomater i andra fall än som avses i 26 § får ges om 1. spelet anordnas a)i samband med bingospel b)i en lokal som disponeras för föreningsverksamhet av en förening som ingår i en bingo- allians, 2. värdet av spelarens insats uppgår till högst 1/7000 bas- belopp per spel, uppgår till högst 1/300 bas- placeras i varje bingohall, 5. högst en spelautomat pla- ceras i varje föreningslokal, placeras ut per bingoallians, eller något annat kännetecken, automaten inte kommer att an- vändas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas. Tillstånd enligt första stycket får bara lämnas till den som har tillstånd att anordna bingospel. Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 16 § när lotteriet skall bedrivas i flera län. Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 18 §. Spel- och lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 16 § när lotteriet skall bedrivas i flera län. Spel- och lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 16 a eller 18 §. Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd att anordna 1.spel på varuspelsautomater enligt 25 §, 2.spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighets- automater enligt 26 §, 3.roulettspel och tärningsspel enligt 32 § och 4.kortspel enligt 34 §. Spel- och lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd att anordna 1.spel på varuspelsautomater enligt 25 §, 2.spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighets- automater enligt 26 §, 3.roulettspel och tärningsspel enligt 32 § och 4.kortspel enligt 34 §. om tillstånd att anordna spel på skicklighetsautomater enligt 26 a §. Denna lag träder i kraft . Den svenska spelmarknaden har vuxit mycket kraftigt under . Omsättningen på hela marknaden är nu uppe i . De statligt bedrivna spelen har ökat sin andel av marknaden på bekostnad av folkrörelsernas spel och lotterier. Den tekniska utvecklingen har varit snabb. Det handlar nu om online- spel, datornät och spel- och lotterier i tv-sändningar. Under denna mycket expansiva tid har ett flertal statliga utredningar arbetat. Alla har bl.a. haft i uppgift att lämna förslag till hur folkrörel- serna skulle kunna få en starkare ställning på spel- och lotterimarknaden. lotteriutredning lämnade flera förslag till förenklingar och förbättringar till fördel för föreningslivets spelverksamhet (SOU 1987:59). I betänkandet Vinna eller försvinna (SOU 1992:130) gjordes en omfattande genomgång och utvärdering av lotterilagen. Denna utredning lämnade förslag som skulle underlätta för folkrörelsernas spel- och lotterier. Det gällde t.ex. fler och större penningvinster, nya spelformer, förenklingar, slopad bingoskatt etc. Endast en mindre del av denna utrednings förslag kom att förverkligas. tillsattes en särskild utredare för att göra en översyn av hela lotterilagen (Dir. 1997:112). Utredaren ska lämna förslag till en mer teknikoberoende ramlagstiftning, se över begrepp, definitioner och tillämpningsområden, samordning av lagar på spelområdet, hur anpass- ningen till EG-rätten ska ske samt att analysera om det behövs regler för spel över Internet. Allt detta ska ske inom ramen för den allmänna principen att överskottet från spel- och lotterier ska tillfalla staten och andra allmännyttiga ändamål. Denna utredning har avlämnat delbetänkandet Automatspel (1998:144). Utredaren planerar att avlämna sitt slutbetänkande . I propositionen Kasinospel i (prop. 1998/99:80) togs ånyo upp frågan om folkrörelserna och spelmarknaden. Där föreslogs att en särskild utredning tillsätts för att förbättra folkrörelsernas ställning på spel- och lotterimarknaden. I propositionen uttalades bland annat: Föreningslivet ska ha en acceptabel andel av spelmarknadens samlade överskott som finansiering av sin verksamhet. Vidare sades att det är viktigt att föreningslivet självt får möjligheter att bidra till sin egen finansiering genom tillräckligt goda förutsättningar att anordna spel och lotterier. I samband med riksdagsbeslutet begärdes att en utredning skulle tillsättas med detta syfte och att utredningen borde arbeta snabbt. Regeringen har därefter förordnat mig som särskild utredare (1999:52). Uppdraget är att ta fram förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Härvid skall även beaktas den betydelse de statliga spelen har för statens inkomster. Det slås också fast att statens ambitioner är att bibehålla det nationella självbestämmandet över spel- och lotterimarknaden och att överskottet ska vara förbehållet staten, föreningslivet och hästsporten. Detta är huvuduppdraget. Jag ska också bedöma om tillståndsgivningen till AB och ytterligare bör delegeras från regeringen till Lotteriinspek- tionen. Av direktiven framgår vidare att jag ska inhämta information från marknaden, analysera utvecklingen samt inhämta synpunkter från alla berörda parter och särskilt från representanter för föreningslivet. Jag har haft ett stort antal överläggningar och möten med företrädare för spelmarknadens olika aktörer. En dialog har upprätthållits med såväl de statligt kontrollerade spelbolagen som folkrörelserna. Ett studiebesök har förlagts till i . FSL (Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Lotterifrågor) har i en skrivelse till kulturutskott (1998/99:91) lämnat förslag till åtgärder som kan förbättra föreningslivets ställning på spelmarknaden. Denna skrivelse har jag enligt beslut haft att beakta. Till min utredning har också från överlämnats Lotteriinspektionens skrivelse om statistiskt beräknade vinstplaner. Denna fråga behandlas i ett särskilt avsnitt. Samråd med lotterilagsutredningen (1997:112) har ägt rum. En viktig utgångspunkt för mitt arbete är att staten har ett över- gripande ansvar för spelmarknaden. Staten bör även framgent äga eller på annat sätt ha insyn i och styra på marknaden. och rege- ringen skall ange ramarna och göra avvägningen mellan de olika intressena. Sociala risker och konsumentintresset måste beaktas vid utvecklandet av spelformer och verksamhet i övrigt. Detta är grunden för statens engagemang i spel- och lotterifrågor. En hög trovärdighet i fråga om spelmarknaden är också viktig vid en eventuell framtida prövning i vad gäller bibehållandet av nationella monopol som i första hand måste grundas på sociala skyddshänsyn, bedrägeririsker och dylikt. Detta framstår som allt tydligare efter två senast aktuella domstolsutslag (Läärä- fallet Dom i mål C-124/97 och fri rörlighet för tjänster – vadhållning Dom i mål C-67/98). Slutsatsen av dessa domstolsutslag är att de nationella regeringarnas ställning och monopol har stärkts. Jag har utgått från att denna ordning ska gälla framgent.