sou · GOB311d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Kapitaltäckningskravet för banker är, enligt internationell överenskommelse, för utlåning till allmänheten, för bostadsfinansiering och för utlåning till staten. Bankernas soliditet beräknad på vanligt sätt som eget kapital dividerat med total balansomslutning är vanligen . Även om storheterna inte är helt jämförbara, kan det noteras att börsnoterade icke- finansiella företag oftast håller en soliditet på . Skälet till de till synes låga kapitaltäckningskraven på bankerna är naturligtvis att banker antas vara skyddade av riskpoolning, så att kreditförluster inte skall kunna inträffa på många kredit- engagemang. Vid nationella ekonomiska kriser med kraftiga fall i till- gångsvärden är det emellertid sannolikt att det uppstår kreditförluster på bred front och då är det inte säkert att banksystemet kan klara sig på egen hand. Det ligger så att säga systemets natur att det inte tål nationella (eller internationella) ekonomiska kriser som medför SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:67 procentuellt stora fall i den allmänna prisnivån på olika typer av till- gångar. Det finns flera aspekter av banksystemets roll och konstruktion som synes bädda för återkommande finanskriser. Eftersom banker är intermediärer, dvs. specialister på att behandla asymmetrisk information har de stora portföljer av tillgångar i form av lån givna till låntagare som i princip har ett informationsövertag mot bankerna. Det är svårt att på ett meningsfullt sätt aggregera dessa lån i olika riskklasser och få en överblick över varje banks totala risk. Än svårare blir det att bedöma den totala risken om den ekonomiska utvecklingen genom oförutsedd ekonomisk politik eller oförutsedd teknisk utveckling tar en vändning som ändrar riskförhållandena. Den relativt låga soliditeten gör bankerna känsliga för ekonomiska kriser som leder till fallande tillgångsvärden och det är orimligt att tro att det inte kommer att inträffa nya ekonomiska kriser som leder till fallande tillgångsvärden på bred front. En internationalisering av bankväsendet kan komma att minska problemet genom att stora internationella banker med verksamhet i många länder naturligtvis blir mindre sårbara för ekonomiska kriser som bara drabbar ett land. Det som är en systematisk risk i ett land, vars finanssektor är avskärmad från omvärlden, blir då en osystematisk risk som kan elimineras genom riskspridning över många länder. kan man dock anta att internationaliseringen av bankväsendet sker parallellt med en allmän globalisering av alla varu- och tjänste- marknader. Därmed ökar naturligtvis risken för att ekonomiska kriser som leder till fallande tillgångsvärden och kreditförluster skall drabba många eller rent av alla nationella ekonomier . Ju mera den ekonomiska politiken integreras för många länder, desto troligare att nya kriser slår på ungefär samma sätt över hela grupper av länder, varvid internationella banker kanske inte får så mycket större riskspridning än nationella banker har . Volym A:68 Bilaga 2 Moral hazard, corporate governance, rating och behovet av offentlig tillsyn Det finns också andra fundamentala problem i den finansiella sektorn och framför allt då i bankerna, som är ägnade att öka risken för finansiella kriser. Ett välkänt och mycket diskuterat problem är det som kallas moral hazard. I och med att banksystemet är av så fundamental betydelse för förtroendet för betalningssystemet står det också klart för alla att statsmakterna inte kan låta alla banker gå omkull. I första hand gäller detta stora banker, men även fallissemang av mindre banker kan antas underminera förtroendet för hela det finansiella systemet. Det finns därför numera insättargarantier i de flesta länder inklusive som är konstruerade som en försäkringslösning och innebär att de som har satt in pengar på bankkonton har en garanti att dessa (upp till ett visst belopp) inte går förlorade om banken kommer på obestånd. Det står dessutom ganska klart att det inte bara är insättningar upp till vissa belopp som uppfattas som garanterade. I praktiken räknar nog alla på finansmarknaderna med att det föreligger en implicit statsgaranti att landets större banker inte kommer att tillåtas komma på obestånd och svika sina fordringsägare. Därav följer att bankernas kunder överlag inte har några starka incitament att välja en bank som uppfattas som särskilt pålitlig och välskött, eftersom staten garanterar att insättarens pengar är säkra. Trycket från kunderna att övervaka risker blir därmed svagt. De som inte har någon implicit statsgaranti mot bankfallissemang är däremot bankernas aktieägare. Deras pengar går förlorade om bankerna tar för stora risker och kommer på obestånd. Aktieägarna har därmed ett starkt incitament att övervaka. Här finns emellertid det övervaknings- problem som behandlades i föregående kapitel, problemet med corporate governance. Det är svårt för aktieägarna att genomskåda och därmed styra bankernas risktagande. En banks huvuduppgift är ju att hantera asymmetrisk information och göra kompetenta riskbedömningar i sin kreditgivning och en sådan verk- samhet är med nödvändighet mycket svår att få en överblick över. Företagsledningen eller enskilda anställda kan försöka kompensera låg lönsamhet och följderna av tidigare misstag genom att öka risktagandet och hoppas att riskerna inte skall falla ut. Anställda kan finna att det är rationellt för dem att göra som alla andra i branschen i stället för att göra självständiga riskbedömningar. Ett sådant hjordbeteende innebär ju att om det går bra vinner man uppskattning och om det går dåligt har man inte lyckats sämre än andra. Därmed kan bankerna komma att misslyckas med sin uppgift att hantera asymmetrisk information på ett kompetent sätt. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:69 Rating är ett sätt att åstadkomma en marknad för information som kan underlätta för finansmarknadens olika aktörer att bevaka sina intressen. följer och analyserar finansiella och icke- finansiella företag, stater, kommuner osv. och sätter betyg på dem. Under normala förhållanden blir dessa ratingomdömen underlag för prissättningen på krediter för de ratade företagen, staterna och kommunerna och bidrar därmed till en effektivare prisbildning på finansmarknaderna. Ratinginstitutens bedömningar kan bidra till att rikta marknadsaktörernas uppmärksamhet mot växande risktagande i olika delar av finanssektorn. Erfarenheterna av ratinginstitutens förmåga att varna för finanskriser är dock inte goda. När krisen i nådde , ändrade ett av de stora ratinginstituten sitt betyg för landet från högsta till lägsta i ett steg efter det att landets problem hade blivit synliga för alla och slagit igenom i medierna. På grund av de speciella problemen i den finansiella sektorn har offentlig tillsyn kommit att tillmätas fundamental betydelse. Denna uppgift som i utövas av framför allt , innebär att i samarbete med motsvarande institutioner i andra länder och särskilt då inom BIS och EU utveckla ett alltmera sofistikerat regelsystem för aktörerna i den finansiella sektorn och övervaka att detta följs, allt i syfte att så långt möjligt undvika nya finanskriser utan att därför skapa regleringar som hindrar kreativitet, konkurrens och effektivitet i branschen. Det råder allmän enighet om att brister i regelsystem och tillsyn bär en betydande del av skulden för de finanskriser som har inträffat runt om i världen under det senaste årtiondet. Hur den finansiella sektorns risktagning skall regleras i lag och följsamheten övervakas är inte självklart. Det finns risker i ekonomin och det är som framhållits ovan en huvud uppgift för den finansiella sektorn att medverka till en effektiv hantering av dessa. Statsmakterna eller internationella organisationer som EU, i eller i kan därför inte ha som uppgift att hindra eller allmänt reducera finans- sektorns möjligheter att ta risk. Det som är skyddsvärt är framför allt det finansiella systemets överlevnad. Betalningssystemet och, möjligen, vissa delar av kapitalförsörjningen måste garanteras av staten och kanske internationella myndigheter genom regler som hindrar att sådana grundläggande funktioner sätts i fara och genom tillskapande av tillsynsmyndigheter som har både effektiv insyn och sanktionsmöjlig- heter för att tvinga fram efterlevnad av ett sådant regelsystem. Volym A:70 Bilaga 2 högre soliditet i banker och andra finansiella företag kan komma att bli en del av lösningen. Erfarenheterna av olika finanskriser pekar på att själva avregleringen av finanssektorn i förening med fast växelkurs och frånvaro av effektiv reglering och tillsyn har varit de viktigaste orsakerna till problemen. De politiska och tekniska svårigheterna att bevara samhällsekonomisk balans undermineras därmed och medför överhettning, spekulationsbubblor och finanskris. I många länder har det dessutom saknats en infrastruktur av finansiella företag som under konkurrens med varandra kunnat upprätthålla effektiva marknader med god genomlysning av företagens riskexponering. Det är därför inte troligt att just den typen av finanskriser upprepas i de länder som är avreglerade och har funnit rimliga lösningar på frågorna om växelkurs- regim, reglering och tillsyn. Spekulationsbubblor kan dock uppkomma på andra vägar och nya typer av kriser därmed utlösas. Det som ovan har kallats operativa risker och närmast då interna kontrollrisker har kommit att leda till några dramatiska kriser i enskilda finansföretag, varav den i Barings bank är den mest uppmärksammade. Det kan konstateras att dessa händelser inte visade några spridnings- tendenser som skapade oro för det finansiellt systemet lokalt eller internationellt utan bara ledde till en omstrukturering på marknaden. Reglering och tillsyn av den finansiella sektorn sätter således risken att betalningssystemet skall hotas av sammanbrott i centrum. Det finns två andra former av övervakning som också är angelägna från samhälls- ekonomisk synpunkt. För det första har vi en konsumentskyddsaspekt. Det är svårt eller omöjligt för hushåll och mindre företags ledningar att bedöma bankers och andra finansiella företags tillförlitlighet genom att läsa deras balansräkningar och är dessa finansinstituts förmåga att fullgöra sina åtaganden mot hushåll och mindre företag av helt avgörande betydelse för de senares ekonomiska överlevnad. Det finns därför skäl att en tillsynsmyndighet kontrollerar att sådana finan- siella företag är tillräckligt solida och välskötta för att kunna garantera detta, dvs. det räcker inte med att de inte kan hota det finansiella systemet överlevnad. har också denna konsument- skyddsuppgift.21 20En utmärkt analys av dessa frågor återfinns i betänkande i frågan (SOU 1998:160). 21Det finns också skäl att bedriva samma konsumentpolitik på området finansiella tjänster som på andra varu- och tjänsteområden och således övervaka att företagens information till kunderna är saklig och de erbjudna villkoren skäliga. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:71 För det andra är det, som konstaterades i föregående kapitel, självklart att både aktieägare och företagsledningar i den finansiella sektorn har skäl att genom fusioner och förvärv eller på andra vägar skaffa sig marknadsdominans och därmed skörda monopolräntor och få en lugnare och tryggare tillvaro på kundernas bekostnad. Att förhindra detta åligger närmast konkurrensverket och motsvarande EU-organ, men det är därvidlag också viktigt att hela regelverket för finanssektorn är så utformat att inte strävan att trygga systemets överlevnad som en biprodukt också leder till koncentration och marknadsdominans. gick den svenska ekonomin in i en djup kris där bankerna föreföll svårt hotade. 22 uppgick de svenska bankernas kreditförluster till ett par m iljarder kr eller omkring en halv procent av deras totala utlåning. stiger sedan kreditförlusterna till drygt 10 miljarder eller omkring en procent av utlåningen. Sedan gick det fort. 22 Den svenska finanskrisen har beskrivits och analyserats i ett stort antal studier. kom med böckerna Finansiella kriser förr och (Lybeck 1992) och Facit av finanskrisen (Lybeck 1994). har beskrivit sina erfarenheter från krisens utveckling i Första i Bankkrisen inifrån (1993). Den s.k. har under ordförandeskap presenterat ett antal rapporter av olika författare samlade i volymerna Bankerna i pressen (1994), Bankkrisen (1994) och Bankerna under krisen (1995). . Macey publicerade boken bankväsendes framtida reglering och utveckling (Macey 1994). Nordbankens väg genom finanskrisen har skildrats av i boken (1996). Två av de viktigaste personerna i den offentliga hanteringen av bankkrisen, dåvarande riksbankschefen och dåvarande skatteministern har skrivit var sin bok (1998, 1998) och ett utmärkt temanummer i Ekonomisk Debatt kom 1998 under medverkan av , m.fl. (Ekonomisk Debatt, Tema Finanskrisen, årgång 26, nr 1 ). De svenska moderbankernas totala kreditförluster 1981-1989 1981-89 (årsgenomsn itt) (1994b). Som framgår av tabell 1 steg sedan kreditförlusterna till helt andra, mycket höga nivåer. Totalt var alltså kreditförlusterna i själva bank- systemet under de fyra årens finanskris 1990- 1993, vilket motsvarade av BNP och av den totala bankutlåningen. Inga banker undgick förluster, men skillnaderna emellan dem var betydande. De enskilda bankernas kreditförluster 1990-1993 *Procentuell andel av utlåningen. Källa: 1994b. Den genomsnittliga förlustandelen var således . Ett par banker, och JP-bank, förlorade emellertid mer än dubbelt så mycket, medan två av storbankerna, och låg väsentligt lägre, kring tioprocentsnivån. och låg i stort sett på genomsnittet medan Nordbanken låg några procentenheter över. Skälen till att utfallen blev så pass olika hänger samman med skillnader i kreditportföljernas sammansättning, ökningstakten i kreditgivningen och företags- SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:73 Förlusterna gjordes i huvudsak på krediter till finansbolag, fastighetsbolag och mindre företag, medan hushåll och större företag inte vållade några större bekymmer. Ungefär två tredjedelar av de stora kreditförlusterna på 175 miljarder togs av bankernas aktieägare, som förlorade kapitalvärden och fick skjuta till nytt kapital. Naturligtvis kan det hävdas att bankernas kunder efter bankkrisen fick betala mer för banktjänster och krediter och fick sämre avkastning på sina banktillgodohavanden än de eljest skulle ha fått. Staten fick dock sätta in ungefär 65 miljarder i bankstöd, i runda tal 40 miljarder i Nordbanken och 25 miljarder i . Det bör då observeras att en hel del av de pengar som staten fick tillskjuta i Nordbanken kan ses som förknippat med ett ägaransvar. Staten ägde av aktierna när krisen gick i gång 1990. var däremot helt privatägt före krisen och togs över av staten när banken hade blivit värdelös. Efter reorganisation och sammanslagning av har staten kunnat få tillbaka ett antal miljarder och statens aktier i representerade ett värde på . Jennergren och har gjort en kalkyl av vad notan blev för skattebetalarna och finner att det skulle röra sig om ca (1998), vilket motsvarar av den BNP-nivå landet hade . Många medborgare ställer sig frågan vart pengarna tog vägen. Ett svar är att en betydande del försvann i form av felinvesteringar. Det investerades i byggande av nya fastigheter med hjälp av krediter och dessa blev dyra när de byggdes i en överhettad ekonomi. Byggämnes- priser och byggarbetarlöner blev höga och organisationen av byggandet blev mindre effektiv. När husen stod där, var de värda kanske av byggkostnaderna och mellanskillnaden var förlorad. Var och en förstår att om man, för att ta ett drastiskt exempel, lånar ut pengar för att bygga stora kontorsfastigheter i glesbygden i inland, så kommer de att bli värdelösa och pengarna kommer att vara borta. En del av kreditförlusterna var rena förmögenhetsomfördelningar till dem i och utomlands som sålde redan byggda fastigheter till mycket höga priser och från de svenska köpare som hade lånat till köpen och i värsta fall sedan tvangs gå i konkurs, när fastighetsvärdena föll. Det faktum att kreditförlusterna växte så snabbt av nittiotalet och drabbade alla banker mer eller mindre hårt, visar emellertid att det måste vara stora allmänna förändringar i den svenska ekonomin som förklarar bankkrisens plötsliga uppblommande, inte autonoma förändringar i bankernas företagskultur. Studier visar att det visserligen förekom en relativt omfattande oaktsam kreditgivning, en del brott mot interna instruktioner i bankerna och viss direkt ekonomisk Volym A:74 Bilaga 2 SOU 2000:11 brottslighet, men att sådana faktorer inte alls kan förklara de gigantiska förlusterna (1995). Vad var det då som ledde till bankkrisen? Erfarenheterna från de flesta bankkriser under det senaste årtiondet om än inte från alla pekar på att avregleringarna av kreditmarknaden i kombination med fasta växelkurser har spelat en central roll. Så synes vara fallet i . Den svenska bankkrisen kan i korthet förklaras på följande sätt. När kredit- marknaden avreglerades 1985, blev stora fastighetsvärden som inte hade kunnat belånas plötsligt belåningsbara. Den totala kreditgivningen mot säkerhet i fastigheter låg på 1985, medan den normala andelen i avreglerade kreditmarknader brukar vara omkring två tredjedelar (1998). steg den privata sektorns skuldsättning från av BNP, vilket underhöll en kraftig uppgång i den inhemska efterfrågan (1998). Den internationella konjunkturen blåstes under av en mycket expansiv penningpolitik i de ledande industriländerna under intryck av börsraset . Eftersom hade fast växelkurs kunde inte penningpolitiken stramas åt , ty då skulle kronan ha stigit. Finanspolitiken kunde inte stramas åt av politiska skäl, framför allt som statsbudgeten 1987-1990 uppvisade mycket stora överskott på grund av den starka konjunktur uppgången. De reala tillgångspriserna steg därför , dvs. värdet av aktier, fastigheter m.m. steg mer än den allmänna prisnivån . Uppgången i fastighets- priserna ökade ytterligare underlaget för belåning och för byggande. nyb yggdes och ombyggdes bostäder för totalt . Därmed steg kostnadsnivån i och konkurrenskraften underminerades. Den höga efterfrågan kom att riktas mot importen. Underskottet i bytesbalansen mot omvärlden blev högt och finansierades genom att den privata sektorn lånade i utländsk valuta, därtill uppmanad av statsmakterna. Så länge det fanns förtroende för att växelkursen skulle hålla, framstod dessa valutalån som ytterst förmånliga med räntor som ofta var lägre än lån i svenska kronor. vände emellertid den internationella konjunkturen. Gulf- kriget ledde till börsfall och fallande internationell konjunktur och dessa effekter förstärktes dramatiskt i , när återförenades och de tyska räntorna höjdes kraftigt för att förhindra överhettning i . Resten av hade snarare behövt sänka räntorna . Skattereformen i 1990-91 medförde att hushållens räntekostnader efter skatt steg och gjorde det rationellt att spara och betala av på lån. Därmed började tillgångsvärdena att falla. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:75 Prisnivån på kommersiella fastigheter föll eller mer framför allt i storstadsområdena. Företag gick i konkurs och kredit- förlusterna började öka i banksystemet. Bankkrisen var ett faktum. Någon inhemsk bankpanik utlöstes dock inte. Allmänheten förefaller ha litat på en implicit statlig garanti. Det som skapade dramatiken och hotade det finansiella systemet var misstro mot den fasta växelkursen och stigande svårigheter för de svenska bankerna att fortsätta att finansiera sig på de internationella finansmarknaderna. Dessa problem blev akuta . Den allmänna garanti för hela bank- systemet som aviserades av den och räntefallet efter uppgivandet av den fasta växelkursen förändrade läget helt. Med förbättrad konkurrenskraft, internationellt konjunkturuppsving, rekapitaliserade banker, låg inflation och successivt förbättrade statsfinanser återkom förtroendet och bankkrisen övervanns. Lärdomarna av finanskrisen är många. Vi skall här bara peka på ett par. Det är uppenbart att en avreglering av en kreditmarknad som länge har varit reglerad ger en kraftig inhemsk efterfrågestimulans. Regleringarna fanns ju för att hindra kreditexpansion. Om man avreglerar måste man ha klart för sig om det är penningpolitiken eller finanspolitiken som skall sättas in för att kompensera och hindra överhettning. Om man, som vi gjorde i , behåller fast växelkurs, blir det finanspolitiken som skall stramas åt och går inte det, hamnar man lätt i bankkris. Krisen i har många likheter med den svenska och finska i dessa avseenden. Det bör dock noteras att problemet inte är att leva med en avreglerad kreditmarknad utan problemet är själva övergången. är den övergången genomförd och det finns knappast skäl att oroa sig över en upprepning av just den typen av finanskris. En annan slutsats som är viktig i sammanhanget är att det inte i någon grundläggande mening kan sägas att en kris i det finansiella systemet ledde till ett bakslag i den reala ekonomin. Bankkrisen ledde inte till djup lågkonjunktur, arbetslöshet, konkurser osv. utan bankkrisen drevs fram av den olyckliga konstellation av storpolitiska kriser utomlands och ekonomiskpolitiska omläggningar i som under 1985-1992 först genererade en överhettning och sedan ett dramatiskt konjunkturbakslag.23 23 En mekanism som kan innebära att den finansiella sektorn kan bidra till att förvärra en ekonomisk kris är den s.k. finansiella acceleratorn. Vid asymmetrisk information håller inte det berömda Modigliani-Millerteoremet (1958), som ju säger att reala investeringsbeslut inte påverkas av finansieringsformen, dvs. förhållandet mellan eget och främmande kapital. Med förekomsten av asymmetrisk information blir extern Volym A:76 Bilaga 2 SOU 2000:11 Underminerar den finansiella sektorn demokratin? Det hävdas ofta att avregleringarna och internationaliseringen av finansmarknaderna i praktiken har tagit ifrån de demokratiskt valda regeringarna och parlamenten en stor del av deras handlingsutrymme och att globaliseringen av finansmarknaderna innebär att det inte finns någon nationell suveränitet kvar på området. Detta är återigen ett stort och besvärligt område som inte kan utredas inom ramen för denna framställning. Vi får nöja oss med några randanmärkningar, som är att betrakta som författarens personliga reflektioner. Det är uppenbart att när den finansiella sektorn var mycket hårt reglerad från , så kunde regeringen bestämma räntans nivå, kommendera bankerna att köpa bostadsobligationer och därmed tvinga fram bostadsfinansiering. Genom utlåningstak kunde hushållen hindras från att låna, trots att de var villiga att betala den ränta som krävdes. I en mening har därmed regering och riksdag förlorat ett stort antal ekonomiskpolitiska medel på grund av kreditmarknadens avreglering. är det emellertid knappast så att demokratin blir bättre ju flera beslut som fattas av regeringen snarare än av medborgarna själva. Det finns många som tycker det är tvärtom. Vi måste i alla händelser rimligen utgå från att avregleringarna av finanssektorn har genomförts därför att medborgarna hade kommit till att politikerna inte längre borde få bestämma hur många bostäder som skulle byggas , hur stora dessa fick vara, hur mycket pengar man fick ta med sig till eller om man skulle få låna i banken för att köpa bil eller sommarstuga. När man vill lämna sådana avgöranden till medborgarna själva, kan man ju inte beklaga att de är i statens hand. Utgångspunkten för en bedömning av den avreglerade finansiella sektorns inverkan på utrymmet för politiken måste nog därför vara frågan om de mål som vi nu har för den ekonomiska politiken är svåra eller omöjliga att uppnå på grund av finanssektorns avreglering. Det finns skäl att anta att det då är frågor om arbetslöshet, tillväxt,