sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — Att variationer i kapacitetsutnyttjandet ändå lett till en minskning av total- och arbetsproduktiviteten i byggindustrin för hela perioden beror den kraftiga negativa utvecklingen . Motsvarande positiva tillskott för tillverknings-industrin från fluktuationer i kapacitetsutnyttjandet kan härledas till övergången till flytande växelkurs vilket gav upphov till en kraftig Hur byggs det och till vilka kostnader? efterfrågan från utlandet då svenska varor blev relativt billigare vid den lägre växelkurs. Av mer central betydelse är den del av arbets- respektive totalfaktorproduktiviteten som beror på den tekniska utvecklingen inom branschen. Ökningar av den tekniska utvecklingen leder till ökad produktionsförmåga och därmed i förlängningen till ökat konsumtionsutrymme för ekonomin. Inom tillverkningsindustrin sam- varierar den tekniska utvecklingen med kapacitetsförnyelsen och efter perioder av högt kapacitetsutnyttjande ökas investeringarna. Därigenom förnyas produktionsapparaten och den tekniska utvecklingen ökar. Den tekniska utvecklingen inom byggindustrin samvarierar inte på samma sätt med förändringar av kapaciteten varför en teknisk utveckling verkar mer rimligt. I vår studie har vi funnit att den tekniska utvecklingens bidrag till tota-lfaktorproduktiviteten inom tillverkningsindustrin respektive bygg-industrin var . Motsvarande bidrag till arbetsproduktiviteten inom tillverknings- och byggindustrin var . Resultaten har flera implikationer. Den lägre totalfaktor- och arbetsproduktiviteten inom byggindustrin innebär att produk- tionsökningar inom byggindustrin är mer kostsamma och förbrukar mer resurser än inom tillverkningsindustrin. Detta är inte enbart ett problem för byggindustrin. En ökning av byggverksamheten påverkar produk- tionsmöjligheterna för övriga ekonomin mer än en ökning av produktionen inom tillverkningsindustrin eftersom en ökning av byggproduktionen kräver relativt mer resurser. Konkurrensen om de befintliga resurserna blir hårdare vid en ökning av byggverksamheten. Det leder till större prisökningar på produktionsfaktorerna jämfört med en ökning av tillverkningsindustrins produktion. Den tekniska utvecklingen går långsammare i byggindustrin än inom tillverkningsindustrin. Det innebär att förmågan till förnyelse är sämre inom byggindustrin än inom tillverkningsindustrin. Den tekniska utvecklingen kan beskrivas som att investeringar i ny teknik ökar kapaciteten i produktionsanläggningarna. Den nya mer effektiva tekni- ken gör att produktionen bedrivas till lägre kostnader än tidigare och att nya varor av högre kvalitet än tidigare kan produceras. Vid en ökning av den tekniska utvecklingen ökar även företagens möjligheter att tillgodogöra sig tekniska innovationer. Den tekniska utvecklingen får alltså två effekter. Det uppstår dels en omedelbar effekt i och med en mer effektiv produktionsapparat än tidigare, dels en dynamisk effekt eftersom anpassningen till nya produktionsmetoder och tillvaratagandet av ny teknologi kan ske i snabbare takt. 76 Hur byggs det och till vilka kostnader? 2.4.2Konkurrens, vinstmarginaler och produktivitet Hur väl olika marknader fungerar har betydelse för välfärden i en ekonomi. Detta problem har sysselsatt många ekonomer och i litteraturen finns många såväl teoretiska diskussioner om marknads- makt som empiriska försök att mäta detta på olika marknader eller inom olika branscher. Den övervägande delen av intresset har traditionellt koncentrerats på hur företag sätter sina priser i relation till sina marginalkostnader. Det är dock viktigt att komma ihåg att denna indikator är ett statiskt mått på faktiskt utfall och inte behöver återspegla potentiellt monopolistiskt beteende. I ett dynamiskt perspektiv kan det visa sig att en marknad har kommit att domineras av några få stora företag på grund av att dessa har visat sig vara mer effektiva än andra och därför har erövrat höga marknadsandelar. Då de mest effektiva företagen överlevt har de övertagit de utslagna företagens marknadsandelar och expanderat. Därigenom har marknaden kommit att domineras av ett fåtal stora och effektiva företag. Det är alltså inte självklart att en stor företagskoncentration och höga vinstmarginaler är tecken på låg konkurrens på en marknad. Enligt ny forskning så leder konkurrens till ökad produktivitet genom att företagsledningarna har starkare incitament till att införa ny teknik eller förändra arbetsorganisationen för att öka produktiviteten inom företagen.13 Ju fler företag som konkurrerar på samma marknad, desto mer riskfyllt är det att avvakta med åtgärder i syfte att öka produktiviteten. För ett monopolföretag föreligger inte samma risk. Visserligen blir vinsten lägre men frånvaron av konkurrens gör att incitamenten till att öka produktiviteten är svagare. I den traditionella, eller om man så vill den gamla, teoribildningen inom oligopolteorin antas ofta att teknisk utveckling och innovationer är en exogen företeelse. Med det menas att företagen tar innovationer och teknisk utveckling för given. Företagen kan inte själva påverka sin marknadsposition genom att införa nya produkter eller ny produktionsmetod. Det enda sättet som ett företag kan skaffa sig en stor marknadsandel på är att på olika sätt begränsa inträdet på marknaden för andra företag. Därigenom kan företaget begränsa utbudet och höja priset jämfört med en situation då ren konkurrens råder. Detta höjer den företagsekonomiska vinsten men sänker den samhällsekonomiska effektiviteten. 13 För en mer detaljerad diskussion se Bilaga 3, , A. (2000). Marknads- och konkurrensförhållanden på en framtida byggmarknad. Hur byggs det och till vilka kostnader? Modern forskning14 betraktar utveckling och anpassning av nya produkter och produktionsmetoder som endogena. Innebörden av detta är att företagen själva kan påverka utvecklingen av nya produkter och produktionsmetoder och använda detta som ett sätt att nå större marknadsandelar. När ett företag kan införa en ny produkt, som ger konsumenterna ett högre värde, eller en ny kostnadsbesparande teknik före andra konkurrerande företag blir följden att både företagets marknadsandel och vinst ökar. På så vis erhålls ett statistiskt samband mellan ökad koncentration och ökad vinst. I det förra avsnittet fann vi att produktiviteten inom tillverknings- industrin var högre än inom byggindustrin. Slutsatserna från den moderna forskningen pekar då på att koncentration och vinst- marginalerna inom tillverkningsindustrin ska vara högre jämfört med byggindustrin. I en bilaga till betänkandet jämförs koncentration och vinstmarginaler inom byggindustrin med tillverkningsindustrin.15 Jämförelsen av koncentration görs med hjälp av ett index, Lerner-indexet, som varierar mellan noll och ett. Ju större värde detta index antar, desto större är graden av monopolmakt. Med utgångspunkt från detta index kan vi mäta vinstmarginalerna. Vi använder oss av den metod som (1995) utvecklade.16 Analysen har gjorts . Resultaten redovisas i tabell 2.19. Enligt våra resultat så är koncentrationen och vinstmarginalerna lägre inom byggindustrin. Vinstmarginalerna inom byggindustrin ligger enligt resultaten på . Inom branscherna byggindustrin och tillverkningsindustrin ryms naturligtvis en stor variation både över de olika delbranscherna som över tiden. Som vi kunde se i föregående avsnitt så är också produktivitet lägre och den tekniska utvecklingen långsammare inom byggindustrin jämfört med tillverkningsindustrin. Våra resultat ligger i linje med den mer moderna forskning enligt vilken en hög koncentration och höga vinster kan vara förenliga med en högre effektivitet och förmåga till förnyelse. 14T ex Peltzman: The Gains and Losses from Industrial Concentration. Årtal okänt och Symeonidis: Innovation, Firm Size and Market Structure. Economic Studies No. 15Se Bilaga 3, Byggkostnadsdelegationen (2000). Vinstmarginaler i byggindustrin – jämförelser med tillverkningsindustrin och internationell byggindustri. 16För en detaljerad beskrivning av tillvägagångssättet, se , W. (1995). Can imperfect competition explain the difference between primal and dual productivity measures? Estimates for U.S. 103, No. 2 s 316-330. 78 Hur byggs det och till vilka kostnader? Tabell 2.19: Koncentration och vinstmarginaler i byggindustrin och tillverkningsindustrin Källa: Byggkostnadsdelegationens beräkningar. I tidigare avsnitt har vi konstaterat att en orsak till de relativt sett högre produktionskostnaderna inom byggindustrin beror på en långsammare teknisk utveckling jämfört med tillverkningsindustrin. Man kan då ställa sig frågan varför den tekniska utvecklingen inom byggindustrin går långsammare. Som en anledning nämns ofta de stora subventioner som utgår till den del av byggindustrin vilken ägnar sig åt bostadsbyggande. Vad finns då för faktiska anledningar till att subventioner skulle leda till ökade kostnader? När efterfrågan på bostäder ökar som följd av subventionen, så ökar också efterfrågan på de insatsvaror som behövs för att bygga bostäderna. Kostnaderna för dessa varor kan öka antingen på grund av att deras priser stiger eller att dyrare varianter av varorna väljs.17 Det kan finnas flera orsaker till att man väljer dyrare varianter, till exempel kan subventionen ha ökat efterfrågan på vissa produkter så mycket att leverantörerna inte hinner med. En annan orsak till ökade kostnader kan vara att subventionen ger byggherren möjlighet att välja mer attraktiva men dyrare planlösningar eller dylikt än vad som skulle ha valts utan subvention. Här leder subventionen till att en högre standard väljs. Det är inte helt oproblematiskt att utreda sambanden mellan subventioner och produktionskostnader som helhet. Som visas i en bilaga till betänkandet finns ett dubbelriktat orsakssamband mellan subventioner uttryckta som räntebidrag och produktionskostnader vilket troligen beror på att det finns en bakomliggande variabel, bostadsproduktionen som påverkar både produktionskostnader och räntebidrag.18 Fi 1983:19 s 15 f. 18Se Bilaga 3, Byggkostnadsdelegationen (2000). Subventioner och produktionskostnader – en empirisk analys. Hur byggs det och till vilka kostnader? Kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet kan även åskådliggöras med hjälp av faktorprisindex. En av de tyngsta komponenterna i faktorprisindex utgörs av arbetslöner. Ungefär en fjärdedel av faktorkostnaderna för flerfamiljshus utgörs av arbetslöner och motsvarande för småhusen är något högre. I bilagan till betänkandet analyseras sambandet mellan en ökad andel subventioner av produktionskostnaderna och löneutvecklingen för byggnadsarbetare. Löneutvecklingen mäts med hjälp av arbetslönekomponenten i faktorprisindex. Vi har undersökt sambandet mellan subventioner och löneutveckling byggnadsarbetare vid ny- och ombyggnad av flerbostadshus och småhus totalt samt var för sig. Analysen görs inom ramen för teorin om Phillips-kurvan. Enligt denna teori bestäms löneutvecklingen av den rådande arbetslösheten samt förväntad inflationstakt.19 I tabell 2.20 anges effekten av ökade subventioner på löneutveckling enligt de tre alternativa specifikationerna. Samtliga effekter är signifikant skilda från noll med 95 procents sannolikhet. Enligt resultaten leder en subventionsökning med en procent till en ökning av löneutvecklingen mellan . Om subventionernas andel av produktionskostnaderna i flerbostadshus och småhus totalt ökar med en procent, så ökar löneutvecklingen . När subventionernas andel av produktionskostnaderna för flerbostadshus ökar med en procent ökar löneutvecklingen i flerbostadshusproduktionen . Motsvarande effekt för löneutvecklingen i småhusproduktionen är . 19 Mer korrekt bestäms löneutvecklingen av avvikelser av arbetslöshetens avvikelse från naturlig arbetslöshetsnivå samt förväntad inflationstakt. På grund av svårigheterna att mäta naturlig arbetslöshetsnivå har vi valt att istället använda oss av faktisk arbetslöshet. En mer detaljerad diskussion finns i t.ex. , J.D. & Larrain, F.B. (1993), s 448-57. 80 Hur byggs det och till vilka kostnader? Tabell 2.20: Effekter på löneutveckling för byggarbetare inom byggnation av olika hustyper av en ökning av subventionernas andel av produktionskostnaderna med en procent. Källa: Byggkostnadsdelegationens beräkningar. 2.5Kommunala taxor och avgifter Byggkostnadsdelegationen har studerat kommunala taxor/avgifter och vilka kostnader de innebär för en fastighetsägare av ett definierat typhus.20 De taxor och avgifter som berörs i redovisningen är indelade enligt följande: ·Kostnader som är av engångskaraktär och som uppstår i samband med grundinvesteringen. -Anslutningsavgifter till VA-, El- & Fjärrvärmesystem ·Kostnader som är relaterade till användning av nyttigheter (bruk- ningsavgifter) så som: -Vatten och avlopp -El Studien omfattar 23 kommuner. Dessa representerar av den svenska befolkningen. Urvalet av kommunerna har gjorts utifrån de 20 kommuner med högskolor som planerar att bygga flest lägenheter . Dessa har kompletterats med tre förortskommuner till respektive storstadsområde. 20 Se Bilaga 3, Studie av kommunala priser, avgifter och taxor vid byggande och förvaltning av fastigheter Hur byggs det och till vilka kostnader? I diagram 2.21 redovisas en sammanställning av engångskostnader för kommunerna i undersökningen. Diagram 2.21: Kommunala taxor och avgifter i 23 kommuner (1999) Kr/m2 BTA Kommunala taxor & avgifter - 23 kommuner (uppg okt -99) Andel av TOT exkl mark Källa: EKAN Gruppen För kostnader som är av engångskaraktär visar studien på att den helt dominerande kostnaden är den som avser mark. Det är framför allt kommunens läge som avgör nivån på markpriset. Markpriset motsvarar i medeltal av den totala produktionskostnaden. Undantas de båda storstadsregionerna och samt , där markens andel av den totala kostnaden i medeltal ligger på , så sjunker markens andel till (ca /m2 BTA) av den totala produktionskostnaden. Bygglovskostnaderna är inte alls av samma betydelse de motsvarar medeltal den totala produktionskostnaden I studien har fyra olika avgiftsslag särredovisats. Dessa är planavgift, bygglov, bygganmälan och utsättning. Det avgiftsslag som varierar mest mellan kommunerna är planavgiften som i medeltal motsvarar halva den totala bygglovsavgiften. Anslutningen till va är den avgift som är högst. I medeltal så är den betydligt dyrare än el och fjärrvärme tillsammans. Anslutningen till valsystemet är i medeltal av den totala produktions- 82 Hur byggs det och till vilka kostnader? Spridningen är betydande men det är svårt att skönja någon egentlig koppling mellan typ av ort och utfall. Noterbart är att anslutningsavgiften utgör närmare en fjärdedel av den totala Va- kostnaden över en . Den viktigaste iakttagelsen är den stora variation som finns i utfallet mellan kommunerna. Den helt dominerande orsaken är variationen i markpriserna. Medelvärdet av de kommunala taxorna och avgifternas andel av den totala produktionskostnaden då mark inkluderas är . Andelen då mark exkluderats från redovisningen har ett betydligt jämnare utfall och är mellan . Markpriser och fjärrvärmens anslutningsavgifter är i hög grad marknadsprissatta. Medelvärdet för de studerade kommunernas brukningsavgifter för en kommun med fjärrvärme var /kvm BRA 1999 och /kvm BRA. Tre av de 23 studerade kommunerna saknar fjärrvärme. För riket i sin helhet visar det sig att många av kommunerna med lägst kostnad också har lägst fjärrvärmekostnader. Bland de dyra kommunerna sammanfaller som regel höga fjärrvärmekostnader med höga VA- och elkostnader. Kostnader för brukningsavgifter för de undersökta kommunerna visas i diagram 2.22. Diagram 2.22: Total kostnad för Avfall, VA, El och Värme (inkl. moms) kr/kvm BR A inkl mom s Total kostnad för Avfall, VA, El och Värme (inkl moms) Källa: Avgiftsundersökningen för ett typhus El (handel+nät) L in köpin g (23kommu ne r) Me de l (riket) He lsin gb org Källa: EKAN Gruppen Hur byggs det och till vilka kostnader? De utvalda kommunerna är, med några undantag, stora kommuner. Dessa kommuner har både ett större invånarantal att sprida de fasta kostnaderna på och har dessutom oftast mer mogna verksamheter. De mindre kommunerna i framför allt glesbygd har högre avgifter. Medelvärdet av kostnaden för alla nyttigheter har ökat med för alla kommuner och med för de 23 särskilt utvalda kommunerna mellan och . sjönk NPI (Nettoprisindex) , medan KPI (Konsumentprisindex ökade ). Enligt kommittédirektiven skall Byggkostnadsdelegationen skapa ett statistiskt baserat system som syftar till att motverka vinstöverflyttningar mellan byggsektorns delsektorer. Systemet skall utformas så att man enkelt kan följa kostnadsutvecklingen inom och mellan branschens delsektorer. Målsättningen för delegationen skall vara att skapa system som sköts och bekostas av branschens aktörer. Tidigt visade sig intresset för deltagande från byggsektorns sida vara svalt. Vissa aktörer meddelade, att det egna behovet av uppföljning klarade man i sitt befintliga system. Detta/dessa system kunde man i sin tur möjligen tänka sig att vidare utveckla i mindre omfattning. Ett nytt system bedömdes vara alltför dyrt att framställa och intresset att bekosta driften av det saknades. Aktörernas budskap var att om staten har intresse av ett statistiskt system med den inriktningen som beskrivs i kommittédirektiven bör kostnader och driften bekostas med statliga medel. I takt med ökad efterfrågan på byggtjänster har behovet av korrekt och lättillgänglig byggstatistik ökat. Särskild statistik fördelad på de olika regionala marknader bedöms som nödvändig för den fortsatta utvecklingen av byggsektorn. Den befintliga statistikens brister är påtagliga och begränsar nyttan av den som den naturligtvis kan utgöra basen för en förnyelse. 84 Hur byggs det och till vilka kostnader? Byggkostnadsdelegationen har i kontakter med och påtalat behovet av att förändra de statistiska systemen. Nya underlag kan endast komma till stånd genom att utformas i ett samarbete med byggsektorn. Byggsektorn måste också motiveras till att delta genom att sektorns egen nytta av statistiken tydliggörs. En lättfattlig och korrekt statistik är ett effektivt verktyg för byggsektorns möjlighet att mäta sina framsteg. föreslår att varje myndighet ska få ansvar för det statistikområde man är mest lämpad att klara av. Ge i uppdrag att förbättra statistiken av bostadsbyggandet genom att: ·Sära statistiken så att samtliga ingående delkostnader i produktionskostnaden syns. ·Sära statistiken på typ av byggobjekt. Markprisets betydelse för produktionskostnaderna har ökat i framför allt tillväxtkommuner med attraktiva lägen. Där finns i de flesta fallen ett genomslag av någon form av marknadsprissättning. Politiskt skulle det vara möjligt påverka produktionskostnaderna genom att driva någon form av kommunal markprispolitik ·Kommunerna skall uppmärksammas på att markpriser samt de kommunala kostnader som ingår vid uppförande av bostäder utgör en betydande del av den totala byggkostnaden. Ett behov av översyn av dessa kostnader är angelägen. Av de avgifter som kommunen direkt ansvarar för är planavgiften den som skiljer sig mest åt mellan kommunerna. Dess inverkan (av den totala produktionskostnaden) är ringa men spridningen på utfallet är svårt att förklara. Konstruktionen av denna avgift möjliggör i stort sett vilken avgift som helst inom vissa gränser. Det finns ett visst utrymme för att politiskt sätta denna avgiftstyp. Anslutningsavgiften för VA är den engångsavgift som har störst genomslag av de avgifter som tas ut för direkt anslutning till befintlig infrastruktur. I jämförelse med de övriga avgifterna i samma kategori så motsvarar anslutningsavgiften för va av den totala Hur byggs det och till vilka kostnader? kostnaden sett över en period. Denna andel kan uppfattas som hög och skulle kunna fördelas annorlunda över tiden. En omfördelning från anslutningsavgift till brukningsavgift så att anslutningsavgiften för VA låg i paritet med elanslutningen skulle innebära en genomsnittlig sänkning av produktionskostnaden med . Det kan finnas risker för VA-verksamheten med denna typ av omfördelning av intäkter över tiden, vilket bör studeras vidare. Brukningsavgifterna visar på en mycket kraftig pris- och avgiftsutveckling. Fjärrvärmen är den nyttighet som klara jämförelsen bäst. Prisutvecklingen över den studerade perioden ligger över KPI. För de övriga studerade nyttigheterna ligger utvecklingen över den studerade tidsperioden på över KPI. så finns det en stabil generell prisutvecklingen speglad av KPI. Tillsammans med en historiskt låg räntenivå borde det således finnas gynnsamma objektiva förutsättningar för en nedåtgående pristrend för de undersökta nyttigheterna. Istället ser vi i olika grad en ökande pristrend. Priserna för de studerade nyttigheterna är nationellt skapade och nationellt påverkbara, inte minst genom det dominerande inslaget av kommunala huvudmän. Det är svårt att göra några ingående analyser av skillnader i kostnader för kommunala avgifter. Bland annat beroende på att det finns skilda administrativa rutiner. En annan förklaring är att den ekonomiska forskningen inom de kommunaltekniska områdena är begränsad. Det är angeläget att noggrant studera och analysera den framtida pris- och avgiftsutvecklingen. Detta gäller i synnerhet utvecklingen inom VA- och avfallsområdet. Det finns ett behov av att införa en oberoende prisövervakning där vissa utvalda marknadssegment kontinuerligt studeras och redovisas. Prisövervakaren bör vara en oberoende konsumentföreträdare, till exempel . Som ett komplement till den oberoende prisövervakningen kan en utvecklad och förbättrad granskning av den kommunala verksamheten som helhet genomföras. Revisionen ska vara ett instrument för att påvisa ineffektivitet och genom jämförelser stimulera en ökad kostnadsmedvetandet. 86 Hur byggs det och till vilka kostnader? ·Inför en oberoende prisövervakning av förbrukningsavgifter samt kommunala engångsavgifter. Rollen som prisövervakare ska vara en oberoende konsumentföreträdare som till exempel Konsu- mentverket. ·Använd externa oberoende revisorer i den kommunala revisio-nen för att stimulera till ett ökat kostnadsmedvetande med inriktning mot bygg- och fastigheter. ·Öka insatserna på ekonomisk forskning inom ramen för det kommunaltekniska området för att studera och analysera den framtida pris- och avgiftsutvecklingen. ·Tydliggör exploateringskostnader i värdekedjan från råmark till byggbar mark genom att varje ärende föreläggs kommunfullmäktige för beslut. Rekommendationer till kommuner: Vissa engångsavgifter kan minskas genom att; ·införa övergång till faktisk prissättning vid bygglov motsvarande högst självkostnad ·tillämpa enkelt planförfarande i större utsträckning. Byggsektorn kan delas in i en mängd olika marknader med mycket olika egenskaper. Marknaderna för byggtjänster och byggmaterial är bara några av de delar som tillsammans bildar det system som utgör byggsektorn. Byggprocessen omfattar förutom själva byggnationen, planering av bebyggelsen, finansiering, projektering samt förmedling och förvaltning av bostäder. Ett grus till hus-perspektiv kan dela in systemet i olika led som i större eller mindre utsträckning påverkar bygg- och boendekostnaderna. I figur 3.1 ges en schematisk beskrivning av den värdekedja vi studerar i denna rapport. Det är en vidareutveckling av den värdekedja vi beskrev på sidan 41. Här ingår både synliga och osynliga delar i värdekedjan samt låsta och flexibla länkar. Till exempel har kommuner en betydelsefull roll som leverantör av mark, anslutningar till el och va samt tjänster vid bygglov. Denna roll är inte alltid synlig. Kommunen som aktör integreras inte fullt ut i projekt för att skapa effektivast möjliga värdekedja. Vissa delar av värdekedjan kan kallas låsta eftersom aktörerna är låsta till varandra av till exempel försäljnings- strukturer och distributionskanaler.