sou · GOB325d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Till ordförande i kommittén förordnades f.d. landshövdingen fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades läraren , bergsingenjören samt riksdagsledamöterna till leda- möter i kommittén. entledigades från sitt uppdrag och efterträddes av riksdagsledamoten fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades generaldirektören och rikskriminalchefen som sakkunniga samt biträdande överåklagaren , departementsrådet , polisöverintendenten och kanslirådet som experter. Fr.o.m. förordnades revisionssekreteraren som expert. Som sekreterare förordnades fr.o.m. numera hovrättsrådet . Kommittén har antagit namnet /. Härmed överlämnas betänkandet Den centrala polisen (SOU Kommittén har därmed slutfört sitt uppdrag. Till betänkandet har fogats reservationer av , Lillwy , och samt särskilda yttranden av och . 1.3Rikspolisstyrelsens organisation – en bakgrundsbeskriv- Polisens uppgifter och organisation ............................................. Den lokala polisorganisationen......................................... Allmänna regler om behandling av personuppgifter ........ Några andra frågor ............................................................ Polisregister som regleras särskilt i polisdatalagen .......... Register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål....... Fingeravtrycks- och signalementsregister......................... Reformarbete med anledning av den nya polisregister- Den tekniska utvecklingen.............................................. Det internationella polisiära samarbetet ................................... Grundtanken bakom Europol.......................................... Europols målsättning och behörighet ............................. Regler om integritetsskydd ............................................. Regler om användning av data och om sekretess ........... Schengens informationssystem – SIS ............................. Polisiärt och rättsligt samarbete...................................... förberedelser för deltagande ............................ Polis- och tullsamarbete i (PTN) ....................... Annat nordiskt samarbete ............................................... Säkerhetspolisens internationella samarbete .................. Annat internationellt samarbete ...................................... En internationell jämförelse........................................................ Politiets Efterretningstjeneste (Afdeling G) ................... Politimestrenes och politidirektörens uppgifter.............. De centrala polisorganen ................................................ Polisens högsta ledning................................................... Den lokala polisorganisationen....................................... Den delstatliga och lokala nivån..................................... Den federala nivån .......................................................... Vad är organiserad brottslighet? 7.2.2Uttalanden om förekomsten av organiserad brottslighet 162 Vad är extremism? Uttalanden om förekomsten av inhemsk extremism....... Utvecklingen i omvärlden............................................... Vad är illegal underrättelseverksamhet?......................... Uttalanden om illegal underrättelse- verksamhet ........... Vad är terrorism? Uttalanden om förekomsten av terrorism ....................... Kommitténs slutsatser om hotbilden .............................. Allmänt om brottsutvecklingen....................................... Slutsatser om hot från organiserad brottslighet .............. Slutsatser om hot från extremism ................................... Slutsatser om hot från underrättelseverksamhet ............. Slutsatser om hot från terrorism ..................................... Förändringar på central nivå...................................................... Förhållandet mellan central och lokal nivå..................... 8.3.2Rikspolisstyrelsens befogenheter i förhållande till polis- 8.3.3Sammanfattande synpunkter om förhållandet mellan central och lokal nivå...................................................... Förändringar som bör genomföras.................................. En nationell underrättelseverksamhet............................. Kontrollen av polisen ................................................................... Uttalanden om statlig kontroll ........................................ Statsmakternas insyn och kontroll .................................. Lekmannainflytandet inom polisen ................................ Lekmannainflytandet inom polismyndigheterna ............ Ärenden rörande brott eller fel begångna av anställda Tillsyn över polisen som utövas av andra organ............. Tillsyn inom andra områden ........................................... Reservationer och särskilda yttranden................................................ Den förändrade världsbilden har stor betydelse för många skilda former av kriminalitet. Rörligheten vad avser personer, kapital, varor och tjänster över gränser har avsevärt förenklats . Människor färdas snabbare och lättare över hela världen. Skilda stater och verksamheter integreras alltmer. Internationella före- tag verkar över hela världen. Världens börser påverkar i hög grad många länders ekonomi och en ekonomisk kris i ett land kan omedel- bart få återverkningar världen över. Världsomspännande nätverk har också uppkommit genom IT-utvecklingen. Information sprids enklare över världen och flödet är snabbare. Denna rörlighet öppnar också nya möjligheter för verksamhet som är brottslig – även kriminella kan lättare operera över gränserna. minskar kontrollmöjlig- heterna i vissa avseenden. Det finns olika grupperingar i som ägnar sig åt allvarlig brottslighet. Kommittén bedömer att det i förekommer en kvalificerad och inte sällan organiserad brottslighet, ofta med interna- kopplingar. Det gäller bl.a. kvalificerad narkotikabrottslighet, ekobrottslighet och människosmuggling. Det finns grupperingar som ägnar sig åt rån och bedrägerier som riktar sig specifikt mot äldre personer och det finns grupperingar som ägnar sig åt smuggling av högbeskattade varor som cigaretter och alkohol. Den kvalificerade kriminaliteten synes inte minska i omfattning och måste tas på allvar. Vilka förändringar leder då den nu beskrivna utvecklingen till vad avser organisationen av den polisiära verksamheten? Kommittén anser att åtgärder behöver vidtas för att den grova kriminaliteten skall kunna bekämpas effektivare än . Inom polisväsendet finns i skilda hän- seenden problem som är till nackdel för verksamheten. Det finns brister i informationsflödet som leder till bortfall av information och till risk för felaktiga bedömningar. Utbytet av tillgänglig information måste förbättras. Det gäller såväl information som inhämtas lokalt som information som inhämtas centralt. Kommittén anser också att det krävs att ett aktivt arbete utförs för att bibehålla och höja kunskaps- nivån inom polisen. Förändringarna i omvärlden, ny teknik, nya metoder hos de kriminella m.m. motiverar särskilda insatser i fråga om personalens kompetens. Tyngdpunkten i den polisiära verksamheten ligger på lokal nivå och bekämpningen av kriminalitet med internationella kopplingar utförs normalt sett inom någon polismyndighet. Kompetensen måste därför vara hög på lokal nivå. Kommittén anser att ansvaret och besluts- befogenheterna inom polisväsendet fortsatt skall vara decentraliserade i så stor utsträckning som möjligt. huvudsakliga upp- gift är att skapa bästa möjliga förutsättningar för polisverksamheten vid polismyndigheterna. Viktiga uppgifter för den centrala polisen är att ansvara för det internationella samarbetet, som ökar alltmer. Den centrala polisen skall också ansvara för en nationell polisiär under- rättelseverksamhet. Detta har särskilt stor betydelse i kampen mot den kvalificerade kriminaliteten. Den centrala polisen skall ha en sådan kapacitet att den kan förstärka polismyndigheternas verksamhet vid sär- skilda händelser och då specialistkunskap behövs. ledningsbefogenhet bör avgränsas till sådana områden där en central ledning eller samordning framstår som helt nödvändig. Kommittén anser att beslutanderätten i fråga om en utredning skall utföras centralt bör placeras lokalt, förutom vid utredningar som rör brott som Säkerhetspolisen skall eller kan utreda enligt nu gällande regler. Den lokala polisen är bäst lämpad att bedöma om det i en utredning finns behov av kompetens som saknas inom myndigheten. Vad som bör framhållas är också att om den lokala polismyndigheten anser att en utredning bör skötas på central nivå bör den centrala polisen normalt sett ta över ärendet och inte neka till det. Kommittén anser att det måste ske förändringar i fråga om samverkan och att detta har stor betydelse för om man skall kunna bekämpa den grova kriminaliteten på bättre sätt än . Det finns allvarliga problem i fråga om samverkan inom polisen. Efter vad kommittén erfarit vid kontakter både inom och utom polisen belastas polisens verksamhet av revirtänkande. Detta revir- tänkande synes genomsyra stora delar av polisväsendet, vilket själv- klart påverkar kvaliteten på brottsbekämpningen. Arbetet tar än vad som skulle behövas och kan till och med omintetgöras. undvika detta måste all personal acceptera ansvarsfördelningen i varje enskilt fall som det bland personalen måste finnas en vilja att bidra med information eller annan hjälp, även om den egna enheten inte har ansvar för det enskilda fallet. Om så inte sker kommer man i verksamheten att, avsiktligt eller oavsiktligt, sätta krokben för varandra. Varje anställd har naturligtvis ett eget ansvar för sitt agerande och bör ha en skyldighet att förändra sitt förhållningssätt så att arbetet inom polisen kan fungera bättre än vad det gör . För att en attityd- förändring skall ske är dock ledningens inställning till samarbete av- görande. Ledningen måste arbeta aktivt för att medarbetarna skall bli motiverade att göra gemensam sak – att resultatet är det viktiga, inte vem som löser problemet. Det måste stå klart att chefer på alla nivåer, från chefer på lokal nivå till rikspolischefen, anser att revirtänkandet inte kan godtas. Även andra enheters arbete måste främjas. Det är uppenbart att cheferna inom polisen inte tagit revirtänkandet på tillräckligt stort allvar, trots att det utgör en belastning för polisarbetet. Kommittén anser att en förändring måste ske i dessa hänseenden. Alla enheter inom polisen måste utarbeta system för hur kontakten med andra enheter bör gå till så att det faller sig naturligt att samarbeta när det finns anledning att göra det. Det gäller naturligtvis särskilt sådana enheter som fortlöpande bör ha ett utbyte. Det är viktigt att personal från skilda delar av polisen tillsammans deltar i utvecklingsprojekt och i utbildningar. Kommittén vill särskilt framhålla vikten av att man inrättar gemensamma aktionsgrupper med inriktning på bestämda mål. Detta har betydelse för en utveckling mot en bättre samarbetskultur. På så sätt kan man också skapa slagkraftiga arbetsformer för att bekämpa brottsligheten, inte minst den grova och kvalificerade kriminaliteten. Skilda enheter på central nivå och den lokala polisen bör vid behov upprätta gemensamma aktionsgrupper med inriktning på särskilda mål, t.ex. att bekämpa en kriminell organisation eller en viss brottsaktivitet. I en sådan aktionsgrupp kan det ingå personal från underrättelse- enheter, spaningsenheter och utredningsenheter på olika nivåer. Grupperna skall också kunna bestå av personal enbart från skilda polis- myndigheter. Kommittén förordar att får i uppdrag att bana väg för arbete i gemensamma aktionsgrupper. Rikspolis- styrelsen bör utarbeta modeller för lämpliga former för sådant arbete. Begära hjälp i tid Vid kommitténs kontakter med personer, både inom och utom polisen, har det framkommit att det ibland är ett problem att polismyndig- heterna begär hjälp från specialister på central nivå . Om specialisterna kommer in i en komplicerad utredning när den har pågått kan fel ha begåtts som inte kan rättas till. Skälet till att man inte begär hjälp är naturligtvis att man har förhoppningar om att kunna slutföra utredningen lyckosamt – man vill först försöka på egen hand. Cheferna på lokal nivå bör dock ha sådan kompetens och sådan kännedom om den egna personalens kunskapsnivå att man kan förutse när en utredning kommer att fordra kunskap som inte finns inom myndigheten. Kommittén anser att polismyndigheterna i högre grad än , och i ett tidigare skede, bör överväga att anlita specialister på central nivå och därmed utnyttja de fördelar som samverkan på ett tidigt stadium ger. Den centrala polisens attityd Det sätt på vilket den centrala polisen förhåller sig till den lokala personalen har stor betydelse för viljan hos den lokala polisen att begära hjälp. Den omständigheten att det är mest effektivt i ett ärende att den centrala polisen involveras i arbetet skall givetvis inte uppfattas som att den lokala personalen har låg kompetens. Frågan om hur den centrala polisens personal uppträder mot den lokala personalen är av betydelse för viljan hos polismyndigheterna att begära hjälp i fram- tiden. Det är viktigt att all personal arbetar för att undvika konkurrens mellan polisväsendets skilda grenar. Kommittén anser att den centrala ledningen bör överväga om några åtgärder bör vidtas i dessa avseenden så att den lokala viljan att begära bistånd främjas. Frågan om vem som skall stå för kostnader för förstärkningen har också betydelse för viljan att begära hjälp. Kostnaden för den centrala polisens arbete bör fortsatt belasta den centrala nivån så att polis- myndigheterna inte undviker att begära bistånd av budgetskäl. Detta bör, till skillnad från nuvarande regler, också gälla när Nationella in- satsstyrkan lämnar förstärkning. Utöver samarbetet inom polisen är det också viktigt att polisen har breda samhällskontakter. Det är särskilt angeläget att polisen och åklagarväsendet samordnar sina insatser, men det finns också andra organ som polisen bör samarbeta med för att öka effektiviteten i det brottsbekämpande arbetet. Det gäller t.ex. skattemyndigheterna, krono- fogdemyndigheterna, , och . Det är angeläget att polisen och andra myndigheter noga prövar under vilka former samverkan bäst kan ske. Här, liksom vid samarbete inom polisen, är det viktigt att man skapar personliga kontaktytor. Kommittén anser att såväl central polis som lokal polis bör överväga hur samarbetet med andra myndigheter kan förbättras. Det internationella samarbetet är naturligtvis också av betydelse för brottsbekämpningen, med hänsyn till att brottslingarna i ökad ut- sträckning rör sig över landgränserna. Samarbetet har stor betydelse för bekämpningen av den kvalificerade brottsligheten. Det internationella samarbetet har utvecklats och markant ökat i omfatt- ning, inte minst genom . Samarbetet har också ökat i betydelse för det operativa arbetet. Det internationella arbetet är i vissa delar omgärdat av en om- fattande byråkrati och arbetet är mycket resurskrävande. Det finns inte någon samlad redovisning och utvärdering som mer ingående belyser det internationella samarbetets kvalitet och resultat. Detta är en brist. Kommittén anser att det är angeläget att det kommer till stånd en sådan redovisning och utvärdering. Från svensk sida bör tas initiativ till åt- gärder för att minska den omfattande och resurskrävande byråkrati som omgärdar det internationella samarbetet. Formerna för samarbetet bör prövas så att man uppnår bästa möjliga effekt för polisverksamheten. Kompetensen inom polisen är naturligtvis också av stor betydelse för brottsbekämpningen. Kunskapsnivån är hög inom många delar av polisen. Kommittén anser dock att åtgärder bör vidtas både när det gäller rekrytering och utbildning för att kompetensen inom polisen skall bibehållas och höjas. Samhällsutvecklingen har skapat ett behov av bredare kunskap och bakgrund för de anställda inom polisen. Kommittén anser att det vid re- krytering av personal är viktigt att krav på variation vad avser t.ex. ålder, kön och etnisk bakgrund tillgodoses bättre än vad som sker . Vid valet av personal är personliga egenskaper också av stor betydelse. Av intresse är bl.a. förmågan att fatta svåra beslut, att samarbeta och att vara stresstålig. Den viktigaste bakgrunden inom polisväsendet är självklart polisut- bildning. Det krävs också goda kunskaper i juridik inom polisen. Kommittén anser att det är viktigt att denna kompetens upprätthålls även när nu juridisk examen inte längre utgör ett krav i polischefs- karriären. Med hänsyn bl.a. till brottsutvecklingen och till den tekniska ut- vecklingen krävs det i allt större utsträckning personal med annan bak- grund än vad poliser normalt sett har. För att möta den komplicerade brottsligheten fordras det personal med specialistkunskaper i t.ex. ekonomi, teknik, analysmetodik, beteendevetenskap, arbetsledning och IT. har personal med annan bakgrund än utbildning vid anställts inom polisen. Kommittén anser dock att detta bör ske i större utsträckning. Det är viktigt att man har ett brett kunskapsfält inom polisen. Olika verksamhetsgrenar och olika uppgifter kräver olika former av kompe- tens. När tjänster tillsätts är det viktigt att ledningen överväger vilken sorts utbildning och erfarenhet som varje tjänst fordrar. Kommittén anser att enheterna bör byggas upp med bredd i den samlade kompe- – en blandning av poliser och personal med annan utbildning torde ge bästa effekt för arbetet inom många verksamhetsgrenar. Det finns behov av kvalificerad personal både lokalt och centralt för att möta de förändringar som skett i samhället och den alltmer komplice- rade brottsligheten. Kommittén anser att man bör göra insatser på alla nivåer för att bibehålla och höja den kompetens som finns. Personalen behöver i ökad utsträckning vidareutbildning t.ex. i polisoperativa frå- gor, i kriminalunderrättelseverksamhet och när det gäller IT-kunskap. Språkkunskaperna måste förbättras, både när det gäller främmande språk och svenska. Varje myndighet inom polisen måste pröva vilka kompetenshöjande åtgärder som bäst passar den egna verksamheten. Specialister på central nivå Det är inte resursmässigt motiverat att ha alla slags specialister inom alla polismyndigheter. Det är också så att det inom vissa områden endast finns ett begränsat antal specialister. Polismyndigheterna har inte tillräckliga ärendevolymer när det gäller vissa verksamhets- områden för att få erforderlig erfarenhet och kunna bygga upp en nödvändig kunskapsbank. En central enhet får möjlighet till överblick och har därför bättre möjlighet att se samband och mönster. Särskild utbildning och fortbildning fordras för att man på central nivå skall kunna upprätthålla en sådan specialistkompetens som den centrala polisen bör ha. Detta utgör en förutsättning för att den centrala polisens hjälp skall efterfrågas inom de områden som är den centrala polisens ansvar. På central nivå bör specialistkompetens finnas inom många skilda områden, som kan variera över tiden beroende på förändringar bl.a. i fråga om lagstiftning, arbetsmetoder och teknik. Som exempel på specialistkompetens som måste finnas centralt kan anges kompetens inom IT-området och inom områdena hemlig kameraövervakning, annan fototeknisk verksamhet och signalspaning. Gärningsmanna- profilering är också en verksamhet som fordrar både träning och sär- skild utbildning. Vissa ärenden kräver specialutbildade och erfarna ut- redare och spanare, t.ex. vid så komplicerade utredningar som spaningsmord. Man kan inte upprätthålla sådan kompetens utan att man återkommande har svåra och udda ärenden att arbeta med. I de flesta polisdistrikt förekommer sådana ärenden inte särskilt ofta och man saknar därför möjlighet att bygga upp sådan kompetens. Om möjlighet till buggning införs bör den kompetens och de övriga specialresurser som behövs för att verkställa sådana domstolsbeslut inte spridas ut på flera håll, utan det bör också bli en uppgift för den centrala polisen. Kommittén anser att det är angeläget att man när det är möjligt fort- bildar specialister på lokal och central nivå gemensamt så att den centralt placerade personalen får del av den kunskap man besitter på lokal nivå och vice versa. Därmed skapar man också förutsättningar för personliga kontakter mellan myndigheterna inom polisväsendet. Kommittén vill framhålla att det är viktigt att den kunskap som de an- ställda har och som de förvärvar t.ex. genom vidareutbildning tas till- vara i verksamheten. De anställda måste uppleva att de arbetar i en miljö där kunskap bejakas. Personalen måste känna att det är värt mödan att satsa på vidareutbildning. Det bör vara en merit att skaffa sig ytterligare kunskap. Det måste ske förbättringar i detta avseende. Vidareutbildningen måste ske regelbundet. Det är angeläget att man vid utbildningsinsatser också utnyttjar den kunskap som finns utanför polisväsendet, framförallt inom landet, men också utomlands. Om för- bättringar genomförs i dessa avseenden kan polisyrkets attraktionskraft komma att öka. Kommittén anser att en sammanslagning av bör ske. Det skulle medföra en effektivisering och förbättring av verksamheten. Kriminaliteten blir alltmer komplicerad och den grova organiserade brottsligheten har en sådan särart att särskild kunskap fordras för att bekämpa den. Dagens organisation är splittrad. En enda ledningsstruktur ger bättre möjlighet att prioritera inom hela det verksamhetsområde som är den centrala polisens ansvar. Förutsättningarna för att polisen med kraft skall kunna sätta in resurserna mot de hot som vid varje givet tillfälle framstår som allvarligast ökar därmed. Det bör finnas en gemensam strategi för verksamheten och en sådan kan utarbetas i en sammanslagen organisa- tion. Utveckling och effektivisering av arbetsmetoder kan därmed ske gemensamt. I fråga om det revirtänkande som finns inom polisen leder en sammanslagning till att känslan av samhörighet ökar och att informa- tionsflödet därmed främjas. Det skulle också vara den bästa lösningen för en nationell underrättelseverksamhet. Sammanblandningen av olika former av brott talar för att sådan verksamhet skall ske i en organisa- tion. Underrättelseverksamhet är en särskilt viktig del av arbetet inom både och Säkerhetspolisen. Sådan verksamhet är komplicerad och det krävs en hög grad av specialisering för att verk- samheten skall bli effektiv. En sammanslagning av Rikskriminal- polisens och Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet skapar förut- sättningar för ett effektivt utnyttjande av resurserna. Inrättandet av en underrättelseverksamhet i en organisation är av särskild betydelse för bekämpningen av den kvalificerade brottsligheten som har riksom- fattande karaktär eller internationell anknytning. I en sammanslagen organisation kan en gemensam hotbildsbedömning göras, där man sammankopplar allmänkriminella hot med säkerhetshot. På så sätt kan man få förbättrade analyser. En sammanslagning av skulle också vara till fördel i fråga om tillgången på specialister. Samma slags specialister behövs i stor utsträckning inom både Säker- hetspolisen och . Det är kostnadskrävande att re- krytera och utbilda specialister. Säkerhetspolisens och Rikskriminal- polisens samverkan när det gäller utnyttjande av specialistkompetens sker endast i begränsad utsträckning. Ett bredare utnyttjande av specia- listerna skulle gynnas av att organisationerna slogs ihop. Efter en sammanslagning kan rationaliseringsvinster uppnås t.ex. när det gäller den dygnet runtverksamhet som finns vid både Säkerhets- polisen och . Sådana vinster kan även uppnås med gemensamma personal- och ekonomifunktioner. Möjligheterna för personalen att cirkulera mellan skilda enheter ökar också med en sammanslagning. För genomförandet av sammanslagningen bör det tillsättas en orga- nisationskommitté.