sou · GOB366d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Den vanligaste orsaken till offentlig admini- stration torde komma att bli finansiella problem men även fall där en bank riskerar att av andra orsaker mista oktrojen kan tänkas. I av- snitt 7.2.3 behandlas frågor som rör hanteringen av banker som har finansiella problem men som inte satts under offentlig administration. Avsnittet behandlar roll och avgränsning- en till andra myndigheters uppgifter. 7.2.2Hantering av banker under offentlig administration Som framgår av redogörelsen i kapitel 6 innebär offentlig administra- tion bland annat att det inom ramen för förfarandet skall fattas beslut av stor betydelse för såväl enskilda personer, såsom anställda, aktie- ägare, insättare och andra borgenärer, som för det finansiella systemets stabilitet. Vidare kan vissa beslut vara av statsfinansiell betydelse. Beslut som gäller stoppande av betalningar, tvångsmässig nedsättning av aktiekapital och fordringar är ingripande för den enskilde och kan En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 179 innehålla avvägningar mellan den enskildes intresse och statens intresse av ett stabilt finansiellt system. Det organ som leder en offentlig administration skall således, förutom att ytterst ansvara för driften av banken, även fatta en rad viktiga beslut. Frågan är vem som skall representera staten som ansvarig för hanteringen av offentlig administration. En möjlighet är att lägga ansvaret för den offentliga administration- en på en eller flera privata förvaltare eller administratörer på liknande sätt som vid konkurs och företagsrekonstruktion. En sådan lösning förutsätter emellertid att något annat organ har det övergripande ansvaret och överblicken. Förvaltare eller administratörer kan inte för- väntas ha den nödvändiga kunskapen och informationen om det finansiella systemet eller koordinera insatser i olika institut. Ytterligare skäl mot att ge privaträttsliga subjekt ansvaret för förfarandet är att det innefattar inslag av statligt tvång mot enskilda och, som nämnts, därvid avvägningar mellan allmänintresse och enskildas intresse. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att delegera statens ansvar för det finansiella systemet till privaträttsliga subjekt. Offentlig administration innefattar också beslut som har statsfinansiella konsekvenser; den ansvarige kommer ofta att tvingas göra en bedömning av om det behövs en statlig garanti. Av ovan nämnda skäl gör kommittén den bedömningen att institutet offentlig administration bör hanteras av en statlig myndighet. De befintliga myndigheter som skulle kunna vara aktuella att axla en sådan uppgift är , eller . Både och har ansvar för stabiliteten i banksektorn; skall bidra till det finansiella systemets stabilitet1 och skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende2. har såsom stor potentiell fordringsägare intresse av en effektiv hantering av banker med finansiella problem. Det som främst talar för att skall tilldelas upp- giften är att inspektionen har insyn i och information om verksamheten i enskilda banker. Till detta kommer att den även har värdefull information om läget på de finansiella marknaderna i stort. Därmed har inspektionen möjlighet att bedöma den enskilda bank som är aktuell för offentlig administration och sätta in den i ett helhetsperspektiv. Något som också talar för inspektionen är att den av lagstiftaren i viss mån tilldelats rollen som rekonstruktör när det gäller försäkringsbolag.3 Det 1Se 2 § i instruktion. 2Se 1 kap. 2 § lagen (1988:1385) om riksbank. 3Se 19 kap. 11§ försäkringsrörelselagen (1982:713). 180 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer finns emellertid starka skäl mot att skall hantera offentlig administration av banker. Om inspektionen skall sköta verk- samheten i en bank bäddar det för problem i den normala tillsyns- verksamheten; inspektionen blir i någon mening konkurrent till de andra bankerna som den skall utöva tillsyn över dem. Det är också risk för att förtroendet för en bank under offentlig administration blir lidande av att det inte finns någon oberoende tillsyn av bankens verksamhet. Vidare finns det en generell risk för att en tillsynsmyn- dighet som har ansvar för stabiliteten i systemet använder påtryck- ningsmedel för att få andra banker att stödja eller överta problem- banken. Risken är att systemintresset tillåts gå utöver andra bankers intressen och, kan det tilläggas, även intresset av effektivitet och konkurrens i systemet. Kommittén gör den bedömningen att inte bör ansvara för hanteringen av banker under offentlig administration. Inspektionens bör dock fortsätta att utöva tillsyn även över banker under offentlig administration. Även har god information om läget i banksektorn. Riks- bankens information är dock mer inriktad mot systemrisker än mot detaljinformation om de enskilda instituten. har vidare till- gång till betydande finansiella medel, vilket möjliggör att kan hantera även omfattande problem utan externt stöd. skulle på egen hand, utan hörande av regering och riksdag, kunna ställa ut en trovärdig garanti för en banks fortsatta åtaganden. Tillgången till medel kan emellertid också vara en nackdel, eftersom det kan minska möjlighet att få andra att bidra till rekonstruktionen. Det finns också en risk för att uppgiften att hantera banker under offentlig administration kommer i konflikt med penningpolitiska uppdrag. Det penningpolitiska målet kan nämligen kräva åtgärder som direkt förvärrar läget för en bank i kris. Som har påpekats ovan när det gäller tillsynsmyndigheter finns en risk för att andra banker med hjälp av påtryckningsmedel tvingas stödja krisbanker om en centralbank med ansvar för systemstabiliteten också ges ansvar för hanteringen av enskilda banker med problem. Kommittén bedömer att nackdelarna med att hanterar banker under offentlig administration överväger fördelarna. Frågan om roll och särskilt dess möjlighet att ge nödkrediter till banker under offentlig administration behandlas nedan i avsnitt 7.3. I är myndigheten som hanterar insättningsgarantisystemet, FDIC, ansvarig för hanteringen av banker med finansiella problem (se avsnitt 5.2). Genom att myndigheten har tillgång till finansiella medel som kan användas vid rekonstruktion/avveckling av en bank, kan en lösning på bankens problem komma till stånd snabbare. En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 181 svenska har tillgång till finansiella medel, om än inte lika mycket som . Tillgången till medel kan som sagt också vara en nackdel, eftersom det kan minska myndighetens möjlighet att få andra att bidra till rekonstruktionen. Det är också tvek- samt om någon som representerar en stor fordringsägare skall fungera som rekonstruktör. För att stävja misstankar om att myndig- heten försöker välja en lösning som missgynnar andra fordringsägare kan myndigheten tvingas att välja lösningar som tvärtom missgynnar insättningsgarantisystemet. Förutom dessa problem har inte den information om banksektorn eller den personella kapacitet som krävs för en effektiv hantering av banker med finansiella problem. Kommittén anser därför att inte bör ansvara för den offentliga administrationsordningen. Det bör dock inte uteslutas att ges möjlighet att bidra med finansiella medel vid en rekonstruktion. Insättnings- garantinämndens roll vid offentlig administration utvecklas närmare i kapitel 9. Kommitténs slutsats är således att ingen av de nämnda myndig- heterna är lämplig att ansvara för hanteringen av banker under offentlig administration. Någon annan existerande myndighet torde inte heller kunna komma ifråga för uppgiften; eftersom kommittén också funnit att uppgiften bör ligga på en myndighet blir den vidare slutsatsen att det bör inrättas en särskild myndighet för att hantera banker under offentlig administration, som nämnts, kallad . Som framgår av nästa avsnitt anser kommittén att Krishanterings- myndigheten även bör vara aktiv för att finna lösningar innan en bank har satts under offentlig administration. 7.2.3Hantering av banker med finansiella problem som inte är under offentlig administration Det kan mycket väl finnas utrymme att lösa en banks finansiella problem utanför offentlig administration. I första hand bör sådana lösningar sökas. Den särskilda krishanteringsmyndigheten bör ha möjlighet att spela en roll i en sådan process. Nedan redogör kom- mittén för sin syn på hur denna roll bör utformas. Därvid gäller det att försöka dra en klar gräns mot och ansvarsområden. Nedan behandlas olika situationer som kan tänkas bli aktuella när en bank närmar sig finansiella svårigheter och hur olika inblandade myndigheter bör agera. Nästa avsnitt (7.3) behandlar 182 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Det här avsnittet behandlar endast hur banker som har finansiella problem bör hanteras. Andra typer av problem som kan leda till oktrojindragning behandlas inte. I dessa fall ligger ansvaret på ända fram till det blir aktuellt att välja mellan oktrojindragning och offentlig administration. Det är en banks ledning och ägare som har huvudansvaret för att finansiella problem i banken löses. Deras incitament att åtgärda pro- blemen beror på vad som förväntas ske om inga åtgärder vidtas. En effektiv reglering och hantering av banker med finansiella problem bidrar till att ge bankens ledning och ägare incitament att försöka upptäcka och åtgärda problem på ett tidigt stadium. Här spelar offentlig administration en viktig roll; genom att det finns en trovärdig slutlig lösning på bankens problem som innebär att bankens ledning får ta sitt ansvar och bankens ägare och borgenärer får bära bankens förluster, har dessa grupper normalt anledning att försöka reda ut problemen utan statlig inblandning. Liksom risken för konkurs och oktrojindragning påverkar lednings och ägares handlande kan en effektiv admini- strationsordning även leda till ökad risk för att ledning och ägare för- söker spekulera sig ur problemen. Vet de att slutpunkten är kännbar för dem kan det, i de fall de inte ser något annat alternativ, innebära att de genom en kraftigt höjd risknivå försöker ta sig ur problemen. Dessa risker innebär att tillsynen måste intensifieras för banker som befinner sig i ekonomiskt trångmål. Kommittén har i huvudbetänkandet föreslagit betydande ändringar i reglerna för tillsynen. Kommittén anser att huvud- uppgift skall vara att bedriva tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen. Eftersom kommittén bedömer att huvudskälet för att särskilt reglera banker är behovet att värna stabiliteten i betalnings- systemet och kapitalförsörjningen föreslår kommittén att tillsynen skall ske mot bakgrund av ett systemrisktänkande. arbete bör inriktas mot att fortlöpande följa utvecklingen i enskilda bankers rörelse för att värdera rörelsen och få ett samlat grepp om dess riskexponering. Därigenom får inspektionen klart för sig vilka banker som kan utgöra mer betydande systemrisker och kan vidare koncentrera sina resurser mot dem. Vidare skall inspektionen som nämnts ovan En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 183 identifiera och intensifiera tillsynen över banker där det finns risk för att ledning och ägare försöker spekulera banken ur dess problem. Huvudmålet för tillsynen bör vara att tendenser till problem i en bank upptäcks och kan åtgärdas på ett tidigt stadium. Om en bank bryter mot en bestämmelse som särskilt reglerar bankens verksamhet skall inspektionen ingripa. Om banken är lönsam torde det i de flesta fall vara tillräckligt att inspektionen påpekar problemet för att banken skall åtgärda det. I annat fall måste inspektionen ingripa, om inte över- trädelsen är ringa eller ursäktlig. Kommittén har i huvudbetänkandet föreslagit att inspektionen skall få fler ingripandemedel till sitt för- fogande och även ges större utrymme att bedöma vilken åtgärd som är mest lämplig i en viss situation. Den yttersta sanktionen som inspek- tionen har till sitt förfogande är att återkalla oktrojen. Som sagts i kapitel 6 bör banken alternativt kunna sättas under offentlig administra- tion, då återkallande av oktrojen kan ge upphov till systemrisker och förstöra möjligheterna att rekonstruera banken. Hantering av banker med finansiella problem Det är en betydande skillnad mellan hur banker med kapitalproblem och banker med rena likviditetsproblem kan och bör hanteras. Kapital- problem medger ofta tidsmässigt utrymme för att vidta olika former av åtgärder medan likviditetsproblem normalt kräver omedelbara åtgärder. Med kapitalproblem avses här att en bank har otillräckligt kapital för att driva rörelsen. Det kan vara så att bedömer kapitalet otillräckligt, antingen med stöd av kapitaltäckningsreglerna eller den av kommittén föreslagna soliditetsregeln. Sådana bedöm- ningar kommer normalt inte som en blixt från klar himmel. Avsikten med rörelsereglerna är att inspektionen skall upptäcka annalkande kapitalproblem och ta upp en diskussion med den aktuella banken. Om det är marknaden som bedömer att en bank har otill- räckligt kapital leder det dock förmodligen till en omedelbar lik- viditetskris. En bank som får likviditetsproblem kan vända sig till för att få lån på särskilda villkor, s.k nödkrediter. Eftersom en banks tillgångar normalt är till stor del illikvida, dvs. saknar en standardiserad andrahandsmarknad och därför kan vara svåra att avyttra, kan en bank få likviditetsproblem trots att den inte har kapitalproblem. En bank som endast har likviditetsproblem bör erhålla kredit från . På så sätt undviks att banken får betalningssvårigheter till följd av ogrundad misstro mot bankens betalningsförmåga. Enligt gällande ordning är det oklart om skall stödja banker vars fallissemang inte är 184 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer systempåverkande (3.2). Kommittén redogör för sin syn på nödkredits- bestämmelsen i nästa avsnitt (7.3). Det är emellertid oftast svårt att avgöra om en banks likviditets- problem beror på en svag ekonomisk ställning eller inte, dvs. om mark- nadens misstro mot bankens framtida betalningsförmåga är ogrundad eller inte. Om banken har soliditetsproblem måste dessa åtgärdas om inte banken till slut skall tvingas i konkurs eller få oktrojen återkallad. I första hand åligger det ägare och ledning att ta itu med problemen. Om gör bedömningen att en bank börjar komma in i ett läge med otillräckligt kapital inleder den förmodligen först informella diskussioner med bankens ledning. Om dessa diskussioner inte leder någon vart trappas åtgärderna upp. Först i tur kommer förmodligen ett föreläggande om att upprätta en åtgärdsplan och/eller att vidta åtgärder. Därefter följer sanktioner av olika slag. Slutligen återstår att antingen återkalla bankens oktroj eller att få den satt under offentlig administra- tion. Finansiella problem i en bank kan av dess ledning och ägare mötas på flera principiellt olika sätt och de olika sätten föranleder olika reaktioner från inblandade myndigheter. Mest eftersträvansvärt och kanske också vanligast är att problem i en bank åtgärdas utan statlig inblandning t.ex. genom att de gamla ägarna eller andra sätter in mer kapital. Ledning och ägare kan dock göra goda rekonstruktionsförsök – väl underbyggda och professionellt hanterade – men trots detta miss- lyckas. Vidare kan både ledning och ägare sakna förmåga att vidta tillräckliga åtgärder för att lösa problemen. Det sista och farligaste alternativet är att de slår in på en väg som innebär att de genom kraftigt höjd risknivå försöker spekulera sig ur problemen. Hur de beter sig är delvis beroende av hur stora problem banken har. Är problemen små och banken i grunden lönsam torde ledning och ägare i de flesta fall försöka lösa problemen på ett ekonomiskt riktigt sätt. Ju större problem en bank har och ju mindre det egna kapitalet är värt desto större är risken för att det inte skall gå att mobilisera nytt kapital och för att ägare och ledning skall försöka spekulera sig ur krisen. I det ovan nämnda idealfallet åtgärdar ledning och ägare en banks problem utan att behöver ingripa. Sannolikt har inspektionen varit medveten om problemen och kanske även deltagit i informella samtal om hur de skall rättas till. En sådan situation för- anleder inga problem vad avser ansvarsfördelningen mellan olika myn- digheter. Det är en naturlig uppgift för inspektionen att föra en dialog med bankerna och därvid ge synpunkter på deras ställning. Om en banks ledning och ägare trots goda försök misslyckas med att åtgärda en banks problem kan det vara tillräckligt att någon som anses vara pålitlig agerar som en förbindelselänk mellan banken och En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 185 potentiella finansiärer och mellan olika borgenärer samt på olika sätt bidrar till en finansiell lösning. Ett sådant förhandlingsbiträde4 måste ha god kunskap om bankens tillstånd och om läget i det finansiella systemet. Biträdet bör också ha regeringens och förtroende i fall det skulle bli aktuellt för staten att bidra med finansiering. Varken , eller bör ges rollen som förhandlingsbiträde. Samma skäl som talar emot att någon av dessa myndigheter handhar banker under offentlig admini- stration talar även emot en roll som biträde. Ett ytterligare argument mot att ge rollen som förhandlingsbiträde är att den ofrånkomligen leder till informationsgivning och upplysningsskyldig- het samt kanske till uttalade eller tysta garantier eller åtaganden som det är olämpligt att inspektionen dras in i eller kan göras ansvarig för. En fördel med att ge möjlighet att agera som förhandlingsbiträde utanför offentlig administration är att det ger underlag för myndighetens bedömning av huruvida banken bör sättas under administration. Uppgiften som förhandlingsbiträde ger insyn i banken och möjlighet att utvärdera olika finansieringsalternativ. Vidare underlättar rollen som biträde för att på ett naturligt sätt överta ansvaret för driften av banken efter ett beslut om offentlig administration. Det finns således samordningsfördelar mellan rollen som förhandlingsbiträde och uppgiften att hantera banker under offentlig administration. I bägge fallen måste den som skall utföra uppgiften vara informerad om situationen i det finansiella systemet och ha god kunskap om vilka som skulle kunna vara intresserade av att delta i en rekonstruktion av banken. Detta förstärker argumentet för att inrätta en särskild krishanteringsmyndighet. En slutsats av det sagda är att gränsen mellan och Krishanteringsmyndig- hetens ansvarsområden i detta hänseende bör dras med utgångspunkten att kontakter och förhandlingar med potentiella nya finansiärer bör skötas av . Frågan om ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter återkommer i nästa avsnitt (7.3). Det finns inte anledning att se annorlunda på ansvarsfördelningen mellan inspektionen och i de fall en banks ledning och ägare inte synes vidta adekvata åtgärder för att lösa bankens problem. Det kan visserligen vara svårt för inspektionen att bedöma om eventuell passivitet beror på oförmåga eller något annat samt om ansvaret främst ligger hos ledning eller ägare. Därigenom kan det också vara svårt för att bedöma om det är 4 På engelska brukar en sådan roll benämnas facilitator. Något riktigt bra svenskt namn finns inte men kommittén kommer fortsättningsvis att använda förhandlingsbiträde. 186 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer lämpligt att försöka komma tillrätta med problemen med hjälp av formella sanktioner, t.ex. reglerna om lednings- och ägarprövning, eller informella samtal. Bedömningen att kontakter med externa finansiärer skall skötas av förändras dock inte av detta. Om bankens ledning försöker spekulera sig ur ekonomiska problem är den självfallet olämplig. Om det endast är ledningen som ligger bakom spekulationerna kan det vara tillräckligt att uppmärksammar ägarna på ledningens beteende för att dessa skall byta ut ledningen. Om det däremot är ägarna som är drivande återstår endast att med kraftfulla sanktioner stoppa beteendet, slutligen med att oktrojen återkallas, eller att besluta om offentlig administration. Ett spekulationsfall är ett allvarligt brott mot rörelsereglerna och bör handläggas av så långt som möjligt. Endast när det är aktuellt med offentlig administration bör överta ansvaret (se vidare avsnitt 8.3.2). 7.3Ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter En av primära uppgifter är att bedriva tillsyn över enskilda banker. De av kommittén föreslagna prioriteringarna för till- synsverksamheten nämns ovan. En väsentlig del i tillsynsuppgiften är att identifiera problem i en bank på ett tidigt stadium. När det börjar skönjas kapitalproblem i en bank ingår det i inspektionens uppgifter att inleda samtal med banken. I de fall utvecklingen för banken inte vänder måste inspektionen trappa upp åtgärderna och t.ex. förelägga banken att upprätta en åtgärdsplan och slutligen varna banken eller återkalla dess oktroj. Som framgått ovan kan det en bank arbetar för att ta sig ur finansiella problem vara av värde att Krishanterings- myndigheten i egenskap av oberoende förhandlingsbiträde hjälper till med att söka lösa finansieringsproblemen. En rimlig lösning är att inspektionen när den finner att sådan hjälp kan behövas vänder sig till . Sannolikt kommer detta att ske innan inspektionen har varit tvungen att tillgripa formella sanktioner men ingeting bör hindra att det sker även . Det bör inte komma ifråga att inleder arbetet som förhandlingsbiträde annat än i samråd med inspektionen. Det är vidare viktigt att arbetsför- delningen mellan inspektionen och läggs upp så att ansvarsområdena inte överlappar eller så att det uppstår En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 187 glapp mellan ansvarsområdena. När bedriver rekonstruktionsförhandlingar bör inspektionens verksamhet beträffande den aktuella banken begränsas till ordinär tillsyn. Själv- fallet krävs i sådana lägen nära kontakter mellan Krishanterings- myndigheten och inspektionen. I syfte att upprätthålla förtroendet för banksektorn är det särskilt viktigt att har ett tydligt uppdrag att bedriva tillsyn även över banker som befinner sig i finansiella svårigheter. En ren- odling av rollen gör det lättare för inspektionen att fylla denna uppgift. Något som möjligen kan upplevas som en nackdel med en sådan ordning är att ingripanden från inspektionen blir offentliga och därför kan medföra att banken får likviditetsproblem, vilket är särskilt olyckligt när en bank redan har kapitalproblem. Trovärdighet bör dock endast uppnås genom reell tillsyn och därpå grundade ingripanden; att avstå från att ingripa mot en bank med kapitalproblem kan möjligen vara kortsiktigt fördelaktigt för förtroendet men riskerar att vara lång- siktigt förödande. Om åtgärder från inspektionen medför likviditets- problem får dessa lösas, t.ex. med nödkrediter (se nedan) eller genom att banken sättas under offentlig administration. I riksbankslagen sägs att får, om det finns synnerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av (nödkrediter). I avsnitt 3.2 gås bestäm- melsen om nödkrediter och dess förarbeten igenom. I kapitel 6 be- handlas på olika ställen kommitténs syn på hur bör använda möjligheten att ge nödkredit. Bland annat till följd av förslaget om införandet av offentlig administration anser kommittén att det behövs vissa kompletteringar och preciseringar av synen på hur nöd- kreditsbestämmelsen skall tillämpas, men den grundläggande synen är densamma som i förarbetena till den gällande bestämmelsen. Banker som är i behov av nödkredit från har ansträngd likviditet och torde i de flesta fall bli insolventa om inte ger nödkredit.