sou · GOB368 · 2001-01-01 00:00:00 — I 9 kap. 2 § RF anges att statens medel inte får använ- das på annat sätt än har bestämt. Vidare anges i andra stycket samma lagrum att om användningen av statsmedel för skilda behov b e- stämmer genom budgetreglering enligt 3-5 §§ samma kapitel. får bestämma att medel tages i anspråk i annan ordning. Bestämmelserna i 9 kap. 3-5 §§ innehåller regler för budgetregl ering. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns vissa all- männa regler om effektivitet och resultat i statens verksamhet. Beträf- fande anslag och inkomstitlar stadgas i 3 § budgetlagen att när enligt 9 kap. 3-5 §§ RF anvisar anslag till angivna ändamål, skall an- slagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§ budget- lagen. I 9 § budgetlagen anges att statsinkomster som beräknas av riks- dagen skall redovisas mot inkomsttitlar. I 16-19 §§ budgetlagen ges be- stämmelser om statsbudgetens avgränsning. I 16 § anges att regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § RF skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 17 § budgetlagen anges att statens inkomster och utgifter skall bud- geteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter får, enligt andra stycket, utgifterna dock redovisas netto på anslag. Genom nettore- dovisning i statsbudgeten görs undantag från bruttoprincipen. Grun d- lagsberedningen talade här om specialdestination i anslutning till stats- budgeten (jfr prop. 1973:90 s. 330). Regelverket i 9 kap. 2 § andra stycket RF samt 17 § andra stycket och 18 § budgetlagen innehåller således undantag från fullständighet s- principen och bruttoprincipen för statsbudgetens del genom att öppna för specialdestination vid sidan om respektive i anslutning till statsbudgeten. Det finns också ett tredje fall, nämligen specialdestination inom stats- budgeten. Med detta avses att vissa inkomster anslås för vissa särskilda utgifter i en specialbudget inom statsbudgetens ram (prop. 1973:90 s. 330). Beträffande andra stycket i 9 kap. 2 § RF anförde d epartements- chefen bl.a. att genom att samtliga inkomster och utgifter inlemmas i en statsbudget möjliggörs en samlad överblick över och ett samlat stäl l- ningstagande till hela den statliga sektorn. Departementschefen tillade dock att det torde emellertid inte heller för framtiden vara möjligt att undantagslöst hävda den tidigare nämnda fullständighets-principen för statsbudgetens del, än mindre bruttoprincipen. Liksom grundlagsbered- ningen ansåg departementschefen att särskilda medel genom specialdes- tination vid sidan om eller i anslutning till statsbudgeten skall kunna tas i anspråk för speciella ändamål. Det måste helt naturligt bli sak att bestämma när sådan specialdestination skall förekomma, anförde föredragande statsrådet (prop. 1973:90 s. 332 f.). Enligt 17 § budgetlagen skall i budgetpropositionen således utgiften re- dovisas (brutto). Den ska inte endast framgå som minskade beräknade intäkter. Om inkomsterna i en verksamhet endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter får utgifterna dock redovisas netto på anslag. Det är dock inte det fallet här. I propositionen inför lagen (prop. 1995/96:220, avsnitt 8.2; jämför bet 1995/96: KU3, rskr. 1996/97:27) angav regeringen att har bruttoprincipen särskilt uppmärksammats efte r- som strävan har varit att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det huvudsakliga intresset har riktats mot nettoredovisade inkomsttitlar, dvs. i de fall då utgifter avrä k- nats mot en inkomsttitel. Enligt regeringens uppfattning bör på statsbu d- getens inkomsttitlar endast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för staten och som inte har specialdestinerats för någon viss verksamhet. På detta sätt tillämpas principen om enhet, dvs. att alla stat s- budgetens inkomster finansierar alla dess utgifter. Minskning av en bok- förd inkomst bör dock kunna ske i enlighet med god redovisningssed. Grunden för budgetredovisningen finns enligt vad som ovan redovisats i 9 kap. regeringsformen om finansmakten. Nettoredovisning innebär att om inkomster i en verksamhet endast skall bidra till att täcka kostnader- na (i denna) får dock utgifterna nettoredovisas. På inkomstitlar och an- slag skall däremot inte redovisas sådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens intäkter. De nämnda reglerna utesluter dock inte andra former av specialdestination. Den begränsning som finns är att enligt 9 kap. 2 § får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Krediteringen av skattekontot innebär en minskning av statens inkomster och skall redovisas som sådan av skattemyndigheterna eller Riksskatte- verket. Eftersom avsikten är att redovisningen gentemot skall vara öppen och att strävan har varit att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten skulle en mö j- lig lösning kunna vara att en öppen redovisning på inkomsttitlar sker. Det skulle kunna gå till på så sätt att alla inkomster redovisas på in- komstitel och att den negativa inkomst en kreditering på ett skattekonto innebär också redovisas på inkomsttitel. Ett förslag skulle då vara att inrätta inkomsttitlar för detta och att dessa redovisas till . Det samlade stödet till kommunerna för att anlägga lokala allmänt tillgängliga telenät och den totala skattereduktion som skall utgå enligt förslaget till lag om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation skall inte överstiga . För att ha kontroll över det samlade stödet enligt de båda stödformerna torde det bli nödvändigt att ser till att det finns ett redovisning s- system på vilket det totala utfallet av de båda stödsystemen kan följas upp fortlöpande. Slutligen kan nämnas den pågående utredningen (dir. 1999:23) om utvärdering av den reformerade budgetprocessen i regeringen och . Denna utredning kan tänkas behandla bl.a. bruttoredo- visning av statens inkomster, som hänger samman med den fråga som behandlas här. Alternativa former för utbetalning I sammanhanget kan också nämnas reglerna om utdebiteringen av kom- munalskatt och liknande. Reglerna om redovisning av den kommunala utdebiteringen av skatt finns i lagen (1965:269) med särskilda bestäm- melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Någon möjlighet att uppnå syftet med en kreditering på inkomstsidan i statsbudgeten torde inte finnas beträffande detta system. Reglerna om finansmakten i regeringsformen och budgetlagens regler om redovisning på anslag och inkomsttitlar utgör inte hinder för specialde s- tination av medel och detta kan ske inom, i anslutning till eller vid sidan om budgeten. Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning än genom budgetregleringen. Statens medel får dock aldrig användas på annat sätt än har bestämt. Beslutet att anslå medel för stöd till utbyggnad av lokala nät måste därför fattas av . Regler om skattekonton finns i skattebetalningslagen. Av lagen fram- går att dess tillämpningsområde är vissa angivna skatter och avgifter. Det naturligaste för att använda ett system med kreditering av skatt e- konto hade varit att ge kommunerna en skattereduktion för den typ av investering som det är fråga om här. Eftersom det emellertid fordras en prövning av stödet i det enskilda fallet och stödet inte heller kan utgå som en generell rättighet utan bara kan beviljas i mån av tillgängliga anslag, bör stödet istället utgå efter särskild prövning och beviljat stöd krediteras kommunernas skattekonto på samma sätt som ovannämnda anställningsstöd. I lagen behöver endast anges att stödet till kommunerna får krediteras deras skattekonton. Dessutom kan anges vilken tidsperiod stödet avser och den ram inom vilken stödet skall ges. De närmare föreskrifterna om stödet meddelas av regeringen i förordning. Den beslutande myndigheten måste underrätta skattemyndigheten om storleken av beviljat stöd. Re g- ler om beslutande myndighet enligt skattebetalningslagen finns i 2 kap. Stöd som har beviljats av länsstyrelse och bestämts till sitt belopp bör således få tillgodoföras kommunen genom kreditering på sådant skatt e- konto som har upprättats för kommunen enligt 3 kap. 5 § skattebetal- ningslagen. Enligt 16 kap. 8 § skattebetalningslagen gäller att inbetalning av av- dragen skatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt från kommuner och landsting skall göras genom avräkning från fordran enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menig- hets utdebitering av skatt, m.m. Eftersom skattekontot skall krediteras för det stöd som utgår innebär det att avräkningen kommer att minskas i motsvarande mån. För att ge en kontrollmöjlighet av att planerade projekt verkligen fullföljs bör en del av stödet tillgodoföras först sedan projektet är färdigställt och har underrättats om detta på vederbörligt sätt och redovisning lämnats. Det kan vara lämpligt att dela upp tillg o- doförandet i två lika stora delar. Därvid bör gälla att hälften av beviljat belopp får krediteras när beslut om stödets storlek har fattats och rest e- rande del när kommunen underrättat om att projektet är färdigställt och lämnat redovisning. Stödet skall inte avse fastighets- eller fastighetsområdesnät. Detta bör uttryckas så att stödet inte får avse den del av nätet som är beläget nä r- mast abonnenten på enskild mark och där nätet enbart betjänar de abo n- nenter som finns på fastigheten. Stödet till kommunerna för orts- och områdesnät bör så tydligt som möjligt skiljas från det statliga stödet för regionala ledningsförbindelser som utredningen enligt sina ursprungliga direktiv kommer att lämna fö r- slag om . Stödet får därför inte avse åtgärder för att anlägga såd a- na ortssammanbindande nät som dels prioriteras av regional- och när- ingspolitiska skäl, dels inte bedöms komma till stånd på helt kommersiella grunder och för vilka stöd utgår i särskild ordning. Undantag från denna regel får dock göras om det finns särskilda skäl. Stödet beviljas av eller det regionala självstyrelseorg a- net i det län där kommunen är belägen. Regler om regionalt utvecklingsarbete finns i förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete. Dessa regler gäller generellt varför någon hänvisning till reglerna inte erfordras. Ansökan om stöd skall innehålla en redogörelse för de åtgärder som skall vidtas. Projektet skall beskrivas. Kommunen skall också förbinda sig att använda bidraget för de ändamål som har godkänt. Detta skall framgå tydligt av ansökan. Länsstyrelserna skall sedan följa upp att projekten genomförs och att avtalen med nätinnehavarna inn e- håller de villkor som kommunen skall uppställa och även i övrigt tillse att kommunerna följer villkoren för stödet. En bestämmelse bör därför finnas om att genom uppföljning skall tillse att utgivna stöd används för godkända ändamål. 5Överväganden om fördelning mellan stödformerna Den totala ramen för de båda stöden, kommunstödet respektive skatter e- duktionen för abonnenter, har i proposition 1999/2000:86 bedömts bli för perioden –2004. Det är ännu mycket svårt att bedöma hur stora resurser som kommer att tas i anspråk särskilt av skattereduktionen för abonnenter. Över fyraårsperioden som helhet kan de båda stödformerna komma att ta hälften var av ramen i anspråk. diskuteras att b e- gränsa skattereduktionen åren 2001–2002. Men för att öka pr e- cisionen i fördelningen bör man ta förnyad ställning efter en tvåårsper i- od. Min utgångspunkt är att då ska ha förbrukats i kommunstöd. Om skattelättnaden då bedöms ha förbrukat lika mycket, 1,2 miljarder av ramen, återstår 0,8 miljoner för förnyad fördelning. Även kriterie rna kan då behöva omprövas. Jag anser det vara väsentligt att utbyggnaden sker så snabbt som möjligt. Huvuddelen av kommunstödet bör därför förbrukas . För att stimulera fram detta kan man lägga in en beslutspunkt som innebär att beviljat stöd måste vara ianspråktaget i ett i huvudsak genomfört projekt . De medel som därmed inte förbrukats av kommunen kan gå till en regionpott, som fö r- valtas av respektive länsstyrelse eller regionalt självstyrelseorgan, efter vad regeringen förordnar om . Det kan finnas farhågor för att leveranskapaciteten av optofiber kan bli en begränsande faktor. Om så skulle vara fallet, kan det finnas anled- ning att revidera tidplanen. 6 Kort sammanfattning av förslagen Jag föreslår i sammanfattning -en lag om kreditering på skattekonto av stöd till kommunerna för a n- läggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföring s- kapacitet, -en förordning om stöd till kommunerna för anläggande av lokala al l- mänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet som innehåller villkor för stöd till kommuner som önskar stimulera byggandet av l o- kal IT-infrastruktur samt ett förslag till fördelning i en första etapp av 1,2 miljarder mellan län och kommuner, -att fördelningen till kommuner sker dels inom en ekonomisk maximi- ram som bygger på en kombination av invånarantal på landsbygden och landsbygdens areal inom respektive kommun, dels utifrån en prövning av projekt, -att stödet beviljas av eller det regionala självstyrelse- organet i det län där kommunen är belägen, -att huvuddelen av kommunstödet bör förbrukas , -samt, slutligen, en fördelning av ramen på inn e- bärande att skattelättnaden för abonnenternas bredbandsanslutning och kommunstödet vartdera förväntas ta i anspråk o- nor under den första tvåårs-perioden, med möjligheter till omprövning av fördelningen av de återstående (3,2–2,4=) 0,8 miljarderna inför de två återstående åren. 7Finansiering samt ekonomiska och andra konsekvenser En arbetsgrupp inom utformar förslag till regler för skatteavdrag för abonnenter som investerat i bredbandsanslutning (över en viss kostnad). De båda stödformerna kommer –2004 att totalt belasta statsinkomsterna med . En utgångspunkt kan vara att vartdera stödet inledningsvis beräknas till 1,2 miljarder. Enligt vad som diskuteras skulle skatter e- duktionen begränsas till till och med . När kostnaderna för skattereduktionen är kända kan det beräknas hur mycket som återstår av de . Det är tänkbart att hela beloppet inte är intec k- nat i form av beviljade ansökningar om kommunstöd vid slutet av 2002, i synnerhet som det vid slutet av 2002 ännu återstår av perioden. En bedömning bör därför göras vad gäller kommunstödet. Skall ytterligare skattereduktion utgå måste det ske genom lagändring Förbrukningen av kommunstödet bör i huvudsak ske . Fördelningen över åren blir då enligt följande: Prognos av förbrukning av kommunstöd respektive skatte-lättnad till abonnenter –2004 under förutsättningen att beloppen totalt sett fördelas jämnt mellan stödformerna. Observera dock att jag förutsätter att en omprövning sker efter en tv å- årsperiod vilket kan göra fördelningen annorlunda . 7.2Konsekvenser för kommunernas ekonomi Det bör framhållas att det framlagda förslaget bygger på frivilliga åt a- ganden från kommunernas sida. avses det statliga stödet enligt IT-propositionen (prop.1999/ 2000:86) täcka bara en mindre del av ut- giften. I den mån andra stöd eller marknaden inte finansierar investerin g- en, kan vissa kommuner komma att själva bidra till investeringskostna- derna. Jag har inte inom utredningens ram kunnat bedöma i hur stor u t- sträckning kommunerna själva är beredda att skjuta till pengar. Vissa delar av landet som normalt tar del av de statliga regionalpolitiska stöden (konton under rubriken utjämning och utveckling) har bidragit till finanseringen av de IT-politiska stödformerna, särskilt stödet till regionnäten. Det är därför rimligt att göra en bedömning av hur stor del av det IT-politiska stödet (summan av stöd till regionnät och ko m- munstöd) som går till motsvarande regioner. Det kommunala stöd som behandlas i denna rapport utgör bara en del av det totala st ödet. 40 kommuner i norra skulle ha fått nedsatta socialavgifter i enlighet med regeringens förslag, totalt , som istället bidragit till finansieringen av IT- infrastruktursatsningen. Enligt det förslag till fördelningskriterier som jag lägger fram, skulle dessa kommuner i stöd till orts- och områdesnät få enbart som kommunstöd (detta under förutsät t- ningen att projekten från dessa kommuner uppnår den maximala stödn i- vån). Till detta kommer det stöd till det ortssammanbindande nätet som utredningen ännu arbetar med. 11 De flesta kommunerna i , och , samtliga kommuner i samt enstaka kommuner i , och . Det saknas statistik om hur jämställdhetsaspekten tillgodoses inom de delar av IT-sektorn som arbetar särskilt med nätbyggande och förval t- ning av nät. (SOU 1999:85) konstaterade att i de rådslag på ett tiotal orter som utredningen medverkat i och som be- sökts av cirka 220 personer, så var andelen kvinnor . Rådet för jämställdhetsfrågor, har i en rapport 12 visat att ett antal IT-branscher (konsultverksamhet avseende maskinvara, datakonsultverksamhet, programvaruproduktion, databehandling, data- basverksamhet) har en genomsnittlig kvinnoandel på . Det finns ingen anledning att tro att branschen för nätbyggande och förval t- ning av nät ligger högre än detta genomsnitt, snarare tvärtom. Jämställdhetsaspekter på nätbyggande skall inte bara inskränkas till själva byggprocessen och förvaltandet av nät. redovisar i den ovannämnda rapporten även hur tillgången till och användningen av d a- torer fördelar sig mellan könen. Procentandelarna av män respektive kvinnor som har tillgång till och har använt dator och Internet är enligt rätt så lika för de bägge könen. En förbättrad tillgång till nät på landsbygden, gynna både män och kvinnor och kanske leda till en jämnare könsfördelning även inom IT-branscherna. 12 SOU 2000:31. Jämställdhet och IT – en kartläggning på up p- drag av . Förslaget till lag om kreditering på skattekonto av stöd till kommunerna för anläggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet 1 § Stöd till kommuner för anläggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet som har beslutats av länsstyrelse eller regionalt självstyrelseorgan enligt lagen (1996:1414) om försök s- verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning och som avser stödberättigade åtgärder som har utförts - får tillgodoföras kommuner genom kreditering på sådant skattekonto som har upprättats för kommunen enligt 3 kap. 5 § skattebetalningslagen (1997:483). 2 § Vid beviljande av stöd enligt denna lag skall iakttas att det sa m- manlagda stödet enligt denna lag och den totala skattereduktion som medges enligt lagen (-..) om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation inte är avsett att överstiga . 3 § Regeringen meddelar närmare föreskrifter om det stöd som skall krediteras skattekontot. I betänkandet föreslås kommunerna erhålla stöd för att anlägga lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet. Termen al l- mänt tillgängligt telenät är hämtad från telelagen (1993:597). Termen är inte definierad i lagen men allmänt anses att ett nät är allmänt tillgängligt om det står till allmänhetens förfogande. Ett kännetecken för att nätet skall anses allmänt tillgängligt är att det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet. Termen lokala nät används för att skilja ut den del av det allmänt tillgängliga nätet som är närmast abo n- nenterna och som med hänsyn till nätets uppbyggnad kan sägas utgöra en nivå i näthierarkin i förhållande till stomnät och ortssammanbindande nät. Det lokala nätet omfattar också det som allmänt betecknas som a c- cessnät. Med hög överföringskapacitet avses att det nya nätet skall ku n- na överföra multimediatjänster med god kvalitet. Stödet föreslås beviljas av eller det regionala självst y- relseorganet i det län där kommunen är belägen. Regeringen föreslås utfärda en förordning om stödet vari de närmare förutsättningarna för att beviljas stöd framgår. När en länsstyrelse beviljar stöd skall den lämna uppgift om storleken av beviljat stöd till skattemyndigheten. Av 3 kap. 5 § skattebetalningslagen jämfört med 1 kap. 1 § samma lag och de lagar som där anges följer nämligen att kommunerna har skatteko n- ton. får tillgodoföra kommunen stödet genom kredit e- ring av skattekonto med så stort belopp som har beviljat stöd med. Länsstyrelserna meddelar skattemyndigheten vilket belopp som får krediteras kommunen. Regler om vilken skattemyndighet som skall fatta beslut finns i 2 kap. skattebetalningslagen. Kreditering får endast avse stödberättigade åtgärder som har utförts - . Stödet till kommunerna enligt detta förslag får inte, tillsammans med den totala skattereduktion som utgår enligt det förslag till lag om skatt e- reduktion för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation som f.n. är under utarbetande i , överstiga 3,2 miljarder. Detta skall iakttas vid beviljande av stödet till kommunerna. Skatter e- duktionen är en generell rättighet som till sin natur inte är begränsad till visst belopp. Regeringen bemyndigas meddela närmare föreskrifter om det stöd som skall krediteras skattekontot. Lagen föreslås träda i kraft . Efter vad som framgår är avsikten att de åtgärder för vilka stöd skall kunna utgå skall avse å t- gärder som vidtas till och med den 31 de- cember 2004. Ansökan om bidrag kan dock enligt förslaget inte göras innan och tillgodoräknande av beviljat stöd genom kreditering av skattekonto kan då naturligtvis inte ske dessföri nnan. Direktiv och tilläggsdirektiv till utredningen om infrastrukturprogram för bredbandskommunikation En särskild utredare tillkallas med uppdrag att -göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram, bl.a. efter samråd med och , Post– och och , -utarbeta ett underlag till en överenskommelse med och om former för och inriktning av kommuners och landstings arbete med kommunala försörjningspr o- gram, -samla in uppgifter från kommuner, landsting, länsstyrelser och regio- nala självstyrelseorgan, regionala samarbetsorganisationer inom detta område samt övriga aktörer om deras prioritering av förbindelser som inte bedöms komma att tillhandahållas av marknadens aktörer , -i infrastrukturprogrammet bl.a. redovisa en prioritering av mellan vilka orter det bör finnas ledningsförbindelser, som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder samt vad en eventuell statlig medfinansiering skulle komma att kosta, -klarlägga möjligheterna att använda existerande stöd, -klarlägga om infrastrukturprogrammet kan användas som villkor för en eventuell statlig stödgivning och i så fall på vilket sätt, -lämna förslag till villkor för tillgänglighet till de nät som helt eller delvis eventuellt finansieras med statliga medel, -föreslå under vilka former staten skall medverka i nätutbyggnaden, -klarlägga i vilken utsträckning det finns redan färdig kanalisation som är möjlig att använda, -klargöra vilka resurser i form av totala kostnader och personal som kan komma att krävas för programarbete, -föreslå vilken organisation eller myndighet som, sedan utredaren ful l- gjort sitt uppdrag, bör fortsätta arbetet med det nationella progra m- met. Behovet av program för försörjning av ledning för datakommunikation framfördes av i betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85). Syftet med ett nationellt infrastrukturprogram var enligt ut-redningen att ange målbild, inriktning och geografiska principer för ett bredband s- nät. I programmet skulle bl.a. ingå förslag till hopkopplingspunkter mellan stomnät och lokala nät. Bakgrunden till programmet är att staten inte bara har ansvar för att stimulera utbyggnaden av ett öppet nät och för regional– och näringspolitiken.