sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Svenska ambassaden uppskattar inte minst de svenska åter- uppbyggnadsinsatserna efter översvämningarna 1998. Särskilt fram- gångsrika bedöms järnvägsuppbyggnaden och torkningen av översvämmade byggnader ha varit – svensk avancerad teknik har demonstrerats och en betydande goodwill har skapats, som enligt ambassaden fortfarande skördar frukterna av. Ambassaden bedömer också Polenåret som en framgång. Det resulterade i en massivt belyst svensk närvaro , i en serie andra projekt, kontakter och samarbetsrelationer, som därefter har fortsatt utan extern finansiering. Till svårigheterna i samarbetet räknar am- bassaden att svenskar ofta har svårt att lära sig hur landet fungerar och att reagera på ett adekvat sätt särskilt vid motgångar. Resultatanalysen av samarbetet med Polen53 betonar att Polen- samarbetet egentligen är ett stort miljöprogram, där de svenska leverantörerna emellertid inte lyckats etablera bestående affärs- relationer eller marknadsetableringar, något som dock enligt ambassadens bedömning ovan senare faktiskt skett. Resultatanalysen menar också att Sida måste hitta former för att föra ut samarbetet till de kommunala och regionala organisationer, som i den polska omställningen får allt större befogenheter. Utvecklingen av det decentraliserade samarbetet och twinningsamarbetet därefter kan sägas åtminstone delvis ha tillgodosett resultatanalysens krav. 53 – en resultatanalys, och , 1999. Landsamarbetet 1999–2001 I sin helhet tillgodoser det pågående samarbetet landstrategiens önskemål. Det omfattande miljösamarbetet bidrar både till reningen av och till EU-anpassning. Påtagliga inslag av grannlandssamarbete kan noteras. Utfasningen av samarbetet löper, även om två större insatser på miljöområdet tillfälligt ökat beloppen kraftigt. Det tydliga intresse om ett fortsatt expertutbyte på en tekniskt avancerad nivå med , som försports från polsk sida i samband med utvärderingen, kan dock aktualisera frågan om tidpunkten och sättet för programmets avslutning. Det svenska utvecklingssamarbetet med växer från en fjärdedel till två tredjedelar av hela Östsamarbetet . Expansionen äger framför allt rum inom det ekonomiska och sociala samarbetet, samt på miljöområdet. Expansionen har hindrats under innevarande år. De sammanlagda insatsbesluten och uppgick totalt till 215 respektive . SAMARBETET MEDRYSSLAND PER MÅLOMRÅDE Landsamarbetet 1999–2001 Landstrategien för det snabbt expanderande utvecklings- samarbetet med utgår från att det svenska stödet både är av betydelse för och är angeläget för att utveckla ett grannlandssamarbete mellan och . Den har ingen särskild, övergripande prioritering motsvarande EU-anpassningen för de baltiska länderna. Den anger dock att utvecklingssamarbetet skall stödja vidare integration i och närmande till europeiska samarbetsstrukturer. Sida rapporterar att ett flertal insatser har en europaintegration som effekt eller bieffekt. Särskilda insatser har gjorts tillsammans med EU med inriktning på integration i . Uppbyggnaden av det civila samhället har givits hög prioritet i programmet, särskilt med fokus på den ekonomiska omstruktureringen. UD och Sida deltar vidare i styrkommittén för Tacisprogrammet och kan därmed dels informera svenska parter om kommande projekt, dels för egen del få tidig information som kan möjliggöra samordning. Det säkerhetsfrämjande samarbetet inriktas främst på tull- och gränskontroll i , samt på samarbete via SKI kring kärnämneskontrollen. Inom demokratisamarbetet lämnas stöd i enlighet med land- strategien bl.a. till medborgarorganisationer och till politiker- utbildning. Särskilda insatser för kvinnors deltagande i det politiska livet och i föreningsverksamhet har dock inte genomförts . På det ekonomiska och sociala området har lantmäterisamarbetet expanderat . Den begärda breddningen och för- djupningen av förvaltningssamarbetet i övrigt har inte ägt rum . Förvaltningssamarbetet på central nivå, som Sida finner svårare att hantera på ett tillfredsställande sätt, bl.a. på grund av den givarkonkurrens som råder i , är begränsat till statistik-, arbetsmarknads- och finansministeriesamarbetena. Det näringslivs- främjande stödet fortsätter inom företagsledarutbildning och små- företagsutveckling, men har ännu inte breddats och fördjupats så som landstrategien efterlyser. Samarbetet på det sociala området har utökats, bl.a. med större insatser i , län, och i via ÖEK. Miljösamarbetet innehåller insatser, som kombinerar kunskaps- överföring med investeringar, t.ex. i vatten- och avloppsprojekt i , och län. Liknande insatser genomförs inom energiområdet i Gattjina och . Stödet inom kärnsäkerhets- och strålskyddsområdena fortsätter. Landsamarbetet 1999–2001 Den genomgående jämställdhetsprägling av samarbetet mellan och , som efterlyses av landstrategien, finns inte. Vissa kvinnoinriktade insatser görs dock, t.ex. ledarskapsutbildning av kvinnor, kriscentra för kvinnor, fortbildning av kvinnliga journalister, och könsdisaggregerad offentlig statistik, s.k. genderstatistik, se vidare ovan avsnitt 3.6. Kostnadsdelningen är ofta problematisk i samarbetet med . Så har t.ex. SI på grund av den bristande ryska betalningsförmågan i vissa fall tvingats bekosta uppenbart ryska projektåtaganden för att samarbetet skulle kunna föras till sitt slut. Från rysk sida påtalas dock att den faktiska kostnadsdelningen inte nödvändigtvis är en god mätare på den ryska sidans intresse för samarbetet – så är t.ex. tolktjänster svårare att finansiera än transporter. Mot bakgrund av ovissheten om utvecklingen i efterlyser landstrategien ökade insatser för en kontinuerlig utvärdering av de svenska insatserna. Utvärderingsinsatserna har dock inte ökat inom Rysslandsprogrammet. Vissa uppföljningsinsatser finns . I uttrycker ryska representanter stor uppskattning av miljö-, näringslivs- och det sociala samarbetet. Särskilt uppskattat synes stödet till omläggning av stadens socialtjänst vara. uppmanas att mer aktivt inom Östsamarbetet stödja de bilaterala näringslivskontakterna. I samarbetet med län uppfattas den målinriktade beredningen av V/A-projekt för några mindre städer som särskilt positiv, tillsammans med vänorts-, lantmäteri- och arbetsmarknadssamarbetena. Länets representanter föreslår att utvecklingssamarbetet mer aktivt skall användas för att sprida kunskap i om investeringsförut-sättningarna där och för att attrahera svenska företag till regionen. Det nordiska informationskontoret i bedömer att behovet av fortsatt besöksutbyte är stort. Den långa isoleringen av ryssar från omvärlden gör att en omfattande överföring av kunskaper behövs för en tillfredsställande reformprocess. Från generalkonsulatets horisont syns ett tydligt genomslag för den ökade prioriteringen av samarbetet inom sociala sektorer. Öst- samarbetets linje avseende fördelningen mellan Kunskapsöverföring och utrustningsleveranser bedöms som väsentlig för framgångarna . I prioriterar den officiella motparten, ekonomiministeriet, miljösamarbetet med högst. Kärnsäkerhetssamarbetet och samarbetet i sociala sektorer framhålls också som värdefullt. Landsamarbetet 1999–2001 Demokratistödet synes i ett mottagarperspektiv mindre intressant. De nuvarande samarbetsformerna bibehåller sin aktualitet – både tekniskt samarbete, besöksutbyte, utrustningskomponenter och investeringar. Möjligen anses besöksutbytet ha blivit mindre intressant på central nivå, men bedöms fortfarande som viktigt för regionerna. Flera ministerierepresentanter i har också svårt att förstå den svenska prioriteringen av direktsamarbete med länen och städerna i det svenska närområdet. De efterlyser utökade kontakter via , även om de betonar betydelsen av att regionerna får stöd. Ur ambassadens synvinkel framstår de fyra målen för samarbetet fortfarande som relevanta, dock att demokratimålet behöver formuleras om. Demokratisamarbetet skulle också kunna ökas inom journalistik och media, samt inom politikerutbildningen och de mänskliga rättigheterna. Samarbetet på de sociala sektorerna borde ta upp fler av problemen i barnens situation, samt vissa sjukdomar såsom TB och HIV/AIDS. Inom säkerhetssamarbetet borde större resurser sättas av för avveckling av vapen och ammunition. Ambassaden understryker betydelsen av uthållighet i utvecklingssamarbetet, och instämmer i den ryska bedömningen att studiebesök och kurser, åtminstone av mer allmän karaktär, har blivit mindre relevanta . Ambassaden pekar på en lucka i den svenska MR-bilden, på avsaknaden av svenska motparter, som kan svara på de stora ryska behoven av samarbete på området. En starkare koppling av det svenska utvecklingssamarbetet med län och städer i närområdet till den federala nivån förordades också av den tidigare resultatanalysen54. Den bedömde vidare insatserna på demokratiområdet och förvaltningssamarbetet med institutions- utvecklande inslag som de mest relevanta i aktuella utvecklingsfas. Sida bedömer sammantaget att rysslandssamarbetet präglas av unika förutsättningar. Den ekonomiska krisen bekräftade de farhågor, som många känt men kanske inte givit fullt spelrum, att utvecklingssamarbetet med är mer komplicerat, mer osäkert och mer utdraget än som såg ut att vara fallet under de närmast föregående åren. De svenska modellerna och erfarenheterna har också i allmänhet en mer begränsad relevans än de exempelvis har i . 54 Samarbetet med – en resultatanalys , och , 1999. Landsamarbetet 1999–2001 Beredningen av nya insatser i det ryska programmet – som enligt landstrategien skall expandera – har bromsats upp av kombinationen av det relativt snävt definierade åtagandeutrymmet och utgiftsbegränsningarna inom statsverket, det s.k. utgiftstaket. har kraftiga begränsningar satts för Sidas möjligheter att besluta om nya insatser, begränsningar som medfört att projektbudgetar delas i småposter för beslut allteftersom medelsutrymmet medger. har Sida goda insatsförslag om totalt för , och . Det tillgängliga åtagandeutrymmet är . UD och Sida saknar därmed möjligheter att verkställa regeringens instruktioner i landstrategien för . Sammanfattningsvis innebär utvecklingssamarbetet med ett fortsatt väsentligt bidrag till reformprocessen. Expansionen av det sociala samarbetet har följt planerna, medan samarbetet på andra områden delvis hämmats bl.a. av bristande kompatibilitet mellan svenskt och ryskt och av interna administrativa och finansiella svårigheter på den ryska sidan. Dessutom hindrar nu finansiella restriktioner på svensk sida regeringens beslut i landstrategien och i prop. 1997/98:70 om rysslandssamarbetet från att genomföras. Samarbetet med har expanderat . De nya engagemangen finns framför allt inom de ekonomiska och sociala sektorerna och inom miljösamarbetet. De sammanlagda insatsbesluten och uppgick totalt till 78 respektive . SAMARBETET MED PER MÅLOMRÅDE Landsamarbetet 1999–2001 Landstrategien för utvecklingssamarbetet med anger – liksom den för – att samarbetet bör växa i bredd och omfattning –2001, förutsatt att reform- och demokratiseringsprocessen fortsätter. Med den nya regeringens tillträde 1999 har reformprocessen i intensifierats. Det svenska utvecklingssamarbetet har dock av finansiella skäl på svensk sida minskat . Säkerhetsamarbetet har utvidgats genom en större SKI-insats med inriktning på kärnämneskontroll inom kärnkraftsmyndigheten i . Demokratisamarbetet innehåller journalistfortbildning, valövervakning, seminarier för kvinnliga politiker, stöd till fängelsereformen och ett omfattande stöd till utvecklingen av lokalt självstyre. På det ekonomiska och sociala området har näringslivsstödet inte kunnat expandera som önskat i landstrategien, bl.a. på grund av frånvaron av ukrainska utvecklingsprogram av den arten som finns i , t.ex. presidentprogrammet för utbildning av unga företagare. På det sociala området pågår bl.a., omfattande personalutbildningsinsatser för . beräknas det sociala samarbetet kunna komma att fokusera på barn i riskzoner. Förvaltningssamarbetet har i enlighet med landstrategiens önskemål fått en framträdande plats. Lantmäte-risamarbetet är det största enskilda samarbetsområdet. Större insatser görs också inom arbetsmarknadsutbildningen, förvaltningsreformen, offentlig upphandling, invandrarmottagning och på statistikområdet. Ett skattepolitiskt samarbete är under beredning hos Sida. Miljösektorn var den enskilt största i ukraina- programmet, inklusive en V/A-insats om till . Miljösamarbetet omfattar i övrigt stöd till planering av vattenresursutnyttjande, skogsbruksutveckling, och energibesparing inom offentliga byggnader. Jämställdhetsmålet är inte heller i väl tillgodosett. Seminarierna m.m. för kvinnliga politiker har dock fått relativt stor omfattning. Landstrategiens instruktion om nära samråd med andra givare hade större genomslag i början av Ukrainasamarbetet. I takt med att det svenska programmet konsoliderats har kontakterna med andra givare blivit alltmer knutna till specifika insatser, som t.ex. med inom . Landsamarbetet 1999–2001 Samma önskemål framförs i landstrategien angående utvärderingar som i rysslandsstrategien, också här med hänvisning till ovissheten om utvecklingen i . Inte heller här har utvärderingsaktiviteten ökat. Sida känner sig ha kontroll över insatserna, som är relativt stora och tydliga och genomförs med relativt stabila parter. Sida finner att samarbetet med fungerar relativt väl i stort, inte minst i jämförelse med det med . Intresset i för samarbete med är också stort, bl.a. av historiska skäl. Projekten löper i allmänhet väl. Med den nya regeringens förstärkta reformpolitik har förutsättningarna ytterligare förbättrats. Därmed har också andra givares intresse ökat. har lämnat signaler att Tacisprogrammet kan komma att expanderas. De ovan nämnda restriktionerna inom rysslandsprogrammet har också drabbat ukrainasamarbetet. Exempelvis uppgick summan av Sidas insatsbeslut för 1998 och 1999 till 27 respektive . och 2001 beräknar Sida att motsvarande summa insatsbeslut kan bli högst 17 respektive . Den i landstrategien efterlysta expansionen av utvecklingssamarbetet kommer på grund av utgiftsbegränsningarna sannolikt inte att kunna realiseras. Utvecklingssamarbetet med synes fungera väl. Land- strategiens instruktioner är verkställda med undantag för den begärda expansionen av näringslivsstödet och för jämställd-hetsmålet. Den förstärkta ukrainska reformpolitiken ger i och för sig underlag för den av regeringen förespråkade fördjupningen av det svenska utvecklingssamarbetet. Utgiftsbegränsningarna har emellertid inte givit utrymme för den . Samarbetet med hämmas av den inrikespolitiska situationen. 1997/98:70 konstaterar att de politiska och ekonomiska reformerna i landet i huvudsak har avstannat och att utvecklingen på många områden inneburit en återgång till förhållandena . Ett utvecklingssamarbete av det slag som pågår med de andra länderna i närområdet kan inte formuleras. 1997/98:70 förordar i stället åtgärder för att bygga upp ett demokratiskt samhälle – insatser via organisationer inriktade på mänskliga rättigheter och samhällsutveckling, miljörörelser, oberoende fackföreningar och andra enskilda organisationer. Landsamarbetet 1999–2001 Kunskapsöverföring med systemförändrande inriktning skall kunna förekomma. En beredskap bör finnas för ett utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger. antog 1997 en resolution, som uppmanar medlemsstaterna att frysa sitt samarbete med . Undantagna från rekommendationen var humanitära insatser, regionalt samarbete och insatser till stöd för demokratiseringsprocessen. Rekommendationen följs av , som via Sida-ÖST driver en restriktiv linje i samarbetet. Insatser till stöd för demokrati och mänskliga rättigheter samt inom miljöområdet prioriteras, främst via enskilda organisationer. En regional spridning av samarbetet eftersträvas. Sida verkar vidare för att vitryssar exponeras för kontakter med och andra länder, samt för att vitryska städer och universitet involveras i östersjösamarbetet. Utöver insatserna genom svenska enskilda organisationer med engagemang på demokrati- och miljöområdet finansieras under innevarande period utbildnings- och forskningssamarbete via SI, journalistutbildning via FOJO, utveckling av lokal demokrati via och ett stöd till jordreformen via Swedesurvey. Sida håller en beredskap för ett mer utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger. Sidas erfarenheter av det pågående stödet till indikerar att det finns goda möjligheter att göra relevanta insatser även på andra områden än de anvisade, och att inskränkningarna av samarbetet skulle kunna ha fått en annan form. Även ambassaden i förordar ett något bredare samarbete med . Utvärderingen finner att samarbetet med ligger inom de angivna, restriktiva riktlinjerna. Enskilda organisationers förmåga att agera på ett annat sätt än staten ger möjligheter att delta i förändringsprocessen i landet. Journalistutbildningen och samarbetet inom lokal förvaltning har hög relevans. Det synes önskvärt att därutöver skapa ett visst utrymme också för andra insatser. Östsamarbetet innehåller också insatser i länder utanför närområdet. Dels lämnas stöd till kandidatländerna i för deras EU-anpassning, främst genom bilaterala EU-integrationsinsatser Landsamarbetet 1999–2001 och svenskt deltagande i EU-twinningsamarbetet. Dels har SI och Sida finansierat insatser inom kultur- och utbildningssamarbetet, respektive inom kärnämneskontrollsamarbetet på , i samt i och . Det svenska deltagandet i EU:s twinningsamarbete och det bi- laterala EU-integrationsstödet har kommenterats ovan, jfr avsnitt 3.7. Det synes vara ett adekvat sätt att etablera och hålla en svensk närvaro i länder, som inte nås av det mer omfattande samarbetet med länderna i närområdet. Utvärderingen indikerar dock att det riskerar engagera knappa resurser från svenska myndigheter, som därmed inte kan disponeras för uppkommande insatsförslag i närområdet. Erfarenheten pekar på behovet av en mer långsiktig personalresursplanering och -uppbyggnad på svensk sida för att möta behoven av kompetenta insatser. Del av detta samarbete, liksom de tidigare insatserna via och utanför , berör emellertid länder som i DAC definierats som u- länder. Samarbetet med de länderna skall enligt prop. 1997/98:70 belasta anslaget 7A, Internationellt utvecklingssamarbete. Årets regleringsbrev till SI har mer precist angivit för vilka länder Östsamarbetet får användas. Under innevarande år görs därutöver insatser av SI, Sida och UD i , som DAC avser att avföra från u-landslistan . Vissa insatser inom säkerhetssamarbetet utanför finansieras också från 7B, vilket är ett undantag från riktlinjerna i prop. 1997/98:70. 4.10Gemensamma drag i landsamarbetet Landstrategierna innehåller en serie instruktioner till de aktörer, inklusive UD, som skall besluta om nya insatser i respektive länder. I praktiken kan dessa instruktioner ses som operativa mål för det aktuella landsamarbetet. De ser också ut att fungera väl i det hänseendet. Det är på landnivå den inledningsvis, avsnitt 2 ovan, nämnda observationen kan göras att huvudmålen i praktiken fungerar som angivande av samarbetsområden, medan de operativa och i verkligheten styrande målen, såsom t.ex. EU-passning, utformas olika för skilda länder eller ländergrupper. Styrmetoden synes fungera väl i sig. Det kan dock ifrågasättas om Östsamar-betet behöver styras såväl genom mål och landstrategier som genom beloppsbestämningar till Sida för enskilda samarbetssektorer. Landsamarbetet 1999–2001 Inom ramen för EU-anpassningen framhåller de svenska utlandsmyndigheterna att det bilaterala samarbetet måste ha en kompletterande roll vis-à-vis EU-programmen, och vara snabbare och mer flexibelt. Det är också viktigt att arbeta även med icke-acquis- områden, inte minst inom de sociala sektorerna. Även tredjepelarfrågor ses som viktiga framöver. På några håll uttrycker mottagarsidan skepsis gentemot EU-twinningsamarbetet, särskilt till att ha experter stationerade under långa perioder. Samordningen mellan medlemsstaterna bedöms av utlandsmyndigheterna som svag. De bedöms inte genomgående vara intresserade av samordning utan vill i många fall snarare visa upp sina erfarenheter och metoder, vilket skapar en konkurrenssituation. Styrkommittéerna för Phare och Tacis borde enligt vissa utlandsmyndigheter utnyttjas mer för samordning. De senaste årens utveckling har inneburit att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet. Dels har de ursprungliga motiven för att stödja reformsträvanden och bidra till konsolideringen av nationellt oberoende, fungerande marknadsekonomi och ett demokratiskt styresskick förstärkts i och med kandidaturerna till EU- medlemskap. Dels har dessa kandidaturer skapat en ram och en inriktning både för de svenska strävandena och för kandidatländernas egen samarbetspolitik. Den sammantagna effekten är att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit i precision och effektivitet. Det har på grund av förmedlemskapsprocessen mött nya uppgifter och utmaningar, vilket indikerar att man inte kan räkna med att uppgiften är fullgjord när väl länderna tas in i unionen. har utvecklingssamarbetet med framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än som tidigare allmänt antogs. Den tidigare relativa optimismen angående dess förutsättningar och möjligheter att avsätta resultat har efter ersatts av en mer utbredd realism i bedömningarna. Landstrategien talar om ett tidsperspektiv om för utvecklingssamarbetet med . Utvecklingen i landet antyder att det kan finnas goda skäl för att basera planeringen på ett ännu längre tidsperspektiv. I och med den skisserade utvecklingen har också skillnaderna mellan länderna i närområdet förstärkts. De fyra kandidatländerna agerar nu i ett gemensamt ramverk och en process, som redan har fört dem samman i en grupp också inom det svenska utvecklingssamarbetet. Bland de övriga länderna kan och sägas ha blivit en grupp för sig – präglad av höga svenska prioriteringar för samarbete och av stora och komplicerade uppgifter Landsamarbetet 1999–2001 , som geografiskt tillhör samma grupp, har dock tills vidare på grund av den inrikespolitiska situationen behandlats restriktivt inom det svenska utvecklingssamarbetet och utgör i det hänseendet en egen kategori. En fjärde grupp är övriga kandidatländer i central- och , där begränsade insatser görs inom EU-anpassningsområdet. En femte grupp är övriga samarbetsländer inom OSS, som egentligen inte borde få stöd under 7B. För de olika ländergrupperna har i många stycken gemensamma målsättningar och samarbetsformer utvecklats. En inom UD producerad promemoria om givarsamfundets aktivitet i närområdet55 ger en bild av bilaterala och multilaterala program i . EU-programmen redovisas, samt bland bilateralerna de nordiska, tyska och brittiska programmen. Givarna disponerar följande medel (motsvarande) för : , 1 260 MDKK, , 180 MDKK, , , Phare 1 500 MEUR, ISPA 1 000 MEUR, SAPARD 500 MEUR, och Tacis 450 MEUR. De nordiska givarna samarbetar alla med länderna i närområdet, några dessutom med . De har, tillsammans med och , ett fokus på . Givarkretsen kan också sägas avvakta en politisk utveckling i , som kan möjliggöra ett utvecklingssamarbete där. Den stora fattigdomen i förväntas ge anledning till växande givaruppmärksamhet framöver. De internationella insatserna har en stark miljöinriktning. placerar av sina resurser i miljösektorn. och rapporterar ett betydande återflöde från miljöinsatserna. De två givarna rapporterar också utmärkta erfarenheter av sekondering av egen personal, både för den information som givarländerna får tillbaka och för de extra möjligheterna till exportfrämjande som erbjuds. har en tydligare fattigdomsinriktning på sitt utvecklingssamarbete än de andra givarna i studien. ägnar stort intresse åt samarbetet med det ryska Presidentprogrammet för managementutbildning i väst av unga ryssar.