sou · GOB362d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt Guideline Del A, nr 5, kan en person avföras från förteckningen också i andra specificerade fall av olämplighet. U.S.Trustees utser interimsförvaltare i den enskilda konkursen (§ 701 Bankruptcy Code). Förvaltaren väljs ur förteckningen som ett led i en "regular rotation". Om inte en på visst sätt kvalificerad borgenärsgrupp röstar för en annan förvaltare vid ett sammanträde enligt § 341 Bankruptcy Code, skall interimsförvaltaren vara slutlig förvaltare (§ 702 Bankruptcy Code). Om ingen på förteckningen vill åta sig förvaltaruppdraget, kan en U.S.Trustee själv fungera som förvaltare. På U.S.Trustees ankommer ock- så att vid förfall eller liknande för en förvaltare utse en efterträdare (§ 703 Bankruptcy Code). För att en förvaltare skall kunna entledigas i en pågå- ende konkurs på grund av misskötsamhet krävs dock ett beslut av domstol (§ 324 Bankruptcy Code). Den ordning för utseende av konkursförvaltare som innefattas i U.S.Trustee Program anses av EOUST ha botat de brister man funnit vara förenade med det tidigare systemet med domstolen som beslutsorgan, bl.a. "the appearance of unfairness". Utöver det som har att göra med utseende av konkursförvaltare har U.S.Trustees en rad uppgifter av övervakande karaktär. U.S.Trustees skall enligt EOUST främst övervaka that trustees diligently review cases for assets that can be liquidated, that funds from liquidation of assets are distributed in accordance with the Bankruptcy Code, that cases are administered efficiently, that proper financial records are maintained, and that trustees in- vestigate cases for possible fraud or criminal conduct. Det finns enligt EOUST en väsentlig skillnad mellan "asset cases" och "no asset cases". En "no asset case" varar endast omkring från kon- kursens början till dess slut. Det skall upprättas en "no asset report" av konkursförvaltaren. När rapporten granskats av U.S.Trustee avslutas förfa- randet av domstolen (Pearson m.fl. s. 148). Förvaltaren får endast ett före- skrivet arvode om 60 USDollar. En "asset case" är en konkurs där det finns tillgångar som är "available for liquidation". En sådan konkurs kan vara från ett till . Konkurs- förvaltaren kan här få en viss procent av de utdelade tillgångarna i arvode. Förvaltaren måste emellertid ansöka hos domstolen om fastställande av arvodet. U.S.Trustee granskar alla arvodesframställningar och kan komma med invändningar mot arvodets storlek med hänsyn till det arbete som utförts för att realisera tillgångarna. Som har framgått av det ovan nämnda har U.S.Trustees även en viktig roll när det gäller beivrande av brottslighet som kommer i sam- band med konkurs. U.S.Trustees har en skyldighet att rapportera till åklag- are när man finner "reasonable grounds" föreligga för att t.ex. brott mot borgenärer har begåtts (Legal manual s. 91 f.). U.S.Trustee skall fylla i ett särskilt formulär som närmare preciserar brottsmisstanken; ett sådant har utvecklats av EOUST för användning över hela landet (se vidare artikel s. 397 f.). Ett samarbete med åklagarsidan har funnits för att främja ändamålsenliga rutiner i samband med att U.S. Trustees uppmärksammar brottslighet i en konkurs. Finansieringen av U.S.Trustee Program sker som nämnts förut via the . Den byggs upp med avgifter från parter och företag som begär "bankruptcy protection". Det finns två slag av avgifter som genererar nästan all intäkt till fonden. För det första är det ansök- ningsavgifter (filing fees) som betalas vid insolvensförfarandets början. Den andra kategorien (som svarar för av intäkten) är den kvar- talsavgift som gäldenären skall betala i varje Chapter 11-fall. Den avgiften beräknas som viss procent av gäldenärens betalningar. 4.1.1Lagutskottets betänkande 1993/94:LU20 I betänkandet har utskottet behandlat ett flertal motioner i olika konkurs- rättsliga frågor, bl.a. åtgärder mot ekonomisk brottslighet. I motion 1993/94:Ju811 av m.fl. (s) om åtgärder mot den ekono- miska brottsligheten har begärts att åtgärder skall vidtas för att effektivare utreda misstanke om ekonomisk brottslighet i samband med konkurs (yrkande 13), att möjligheterna att ge konkursförvaltarna en mera aktiv roll med avseende på utredning av ekonomisk brottslighet utreds (yrkande 16) och att revisorernas uppgifter och roll i sammanhanget utreds, det se- nare bl.a. innefattande en fråga om anmälningsplikt för revisorer beträf- fande ekonomisk brottslighet (yrkande 17). Utskottet hänvisar i nu berörda delar inledningsvis till den rapport, benämnd Rubicon, i vilken representanter för bl.a. Riksåklagaren (), polisväsendet, (), KFM, TSM, Konkursförvaltar- kollegiernas Förening och Föreningen () lämnat förslag till åtgärder för att effektivisera rutinerna rörande ekono- misk brottslighet i konkurs (se avsnitt 4.3.9). I fråga om revisorns roll och uppgifter enligt aktiebolagsrätten hänvisar utskottet även till Aktiebolags- kommitténs arbete och beträffande promemorian i övrigt till pågående beredning inom . Enligt utskottet är det angeläget att förutsättningslöst pröva åtgärder som kan motverka den ekonomiska brottsligheten mot bakgrund av de omfattande skadeverkningar som den förorsakar enskilda och samhället i stort. Det föreligger färdiga utred- ningsresultat och överväganden pågår bl.a. om att effektivisera konkurs- hanteringen, innefattande en mer aktiv roll för konkursförvaltare och om revisorns roll under konkursförfarandet, med avseende på utredningen om ekonomisk brottslighet. Spörsmålen bör snabbt beredas och förslag som kräver lagstiftning föreläggas för beslut. Utskottet har hemställt att med bifall till motionen 1993/94:Ju811 yrkandena 13, 16 och 17 som sin mening ger till känna vad utskottet anfört. (), Per Stenmarck m.fl. (m), () och () har reserverat sig och avstyrkt bifall till yrkandena 13, 16 och 17 i motionen. har bifallit utskottets hemställan (rskr 1993/94:228). 4.1.2Lagutskottets betänkande 1997/98:LU14 I betänkandet behandlas bl.a. insolvensrättsliga frågor. Frågor om kon- kursförvaltning och konkurstillsyn tas upp i tre motioner. I motion 1996/97:L301 av m.fl. (mp) anförs i huvud- sak följande. Mot bakgrund av de besparingskrav som ställs på rättsväsen- det måste man även överväga vilka besparingar som kan göras beträffande konkursförvaltningen. Om uppgiften att handha konkursförvaltning över- förs från advokater till KFM skulle staten spara mycket. Ytterligare bespa- ringar skulle uppnås om tillsynen förbättras. Motionärerna yrkar därför att skall begära hos regeringen att den tillsätter en utredning med uppgift att granska konkursförvaltarnas verksamhet och lägga fram förslag till hur samhällets kostnader för konkurshanteringen kan minskas. I en motion 1997/98:L302 av () förordas en översyn av konkursförvaltningen för att åstadkomma en mer rationell ordning för konkursförvaltning där borgenärernas intressen sätts i förgrunden och TSM ersätts av ett organ liknande det som finns för aktiebolag. Borgenä- rerna har enligt motionären ett primärt intresse av insyn i konkurshante- ringen, eftersom kostnaderna för förvaltningen som regel betalas ur kon- kursboet och minskar det utdelningsbara beloppet. Borgenärerna bör ha en roll liknande den som gäller för aktieägarna i ett aktiebolag. Målet för konkurshanteringen bör, enligt motionären, vara att få till stånd kontroll och balans mellan skilda intressen genom aktiebolagens egna organ, revi- sorerna och (). Motionären framhåller också intresset av att de olika funktionerna, t.ex. utseende av konkursför- valtare, utsätts för konkurrens. Det bör även ges möjligheter till privata alternativ för konkurstillsynen. Motionären yrkar att hos rege- ringen begär att en parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda och lägga fram förslag om en reformering av konkurslagen samt att redo- visa uppdraget . () anför i motion 1996/97:Ju602 att den nuva- rande organisationen av konkurshanteringen uppvisar en splittrad bild. Samordning saknas av de olika funktionerna. Verksamheten blir därför enligt motionären ineffektiv och onödigt dyr. Frågan om effektivisering av särskilt konkurstillsynen har varit föremål för en oacceptabelt långsam Motionären yrkar tillkännagivande om en förbättrad konkurstillsyn (yrkande 2) och om förtur för konkurstillsyns- ärendet (yrkande 3). Utskottet hänvisar till att frågor om konkursförvaltningen och konkurs- tillsyn utretts och övervägts i olika sammanhang , bl.a. i be- tänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet och i Riksrevi- sionsverkets . När motioner väckts i ämnet har avslagit dessa med hänvisning till det pågående arbetet inom på grundval av bl.a. nämnda be- tänkande och rapport. Därutöver framhåller utskottet att regeringen tillkallat en särskild utredare med uppgift att utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha, vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare och om kon- kurskostnaderna totalt sett kan minskar och i så fall hur det kan ske (Dir. 1997:74). Utskottet anser i likhet med motionärerna och regeringen att det finns ett antal övergripande problem med den nuvarande konkurstillsynen. Ut- skottet hävisar till att problemen och reformönskemålen nu blir föremål för överväganden i ett mer samlat och större konkursrättsligt perspektiv. Huvuddelen av de frågor som behandlas i motionerna faller enligt utskot- tet inom utredningsarbetets ram. Några skäl för ytterligare initiativ från sida kan inte anses föreligga. Utskottet har i anledning härav avstyrkt bifall till motionerna 1996/97:L301, 1997/98:L302 samt 1996/97:Ju602 yrkanden 2 och 3. m.fl (m) har reserverat sig. har bifallit vad utskottet hemställt (rskr 1997/98:157). 4.1.3Lagutskottets betänkande 1998/99:LU11 I betänkandet behandlar utskottet bl.a. en motion 1998/99:L301 av () om reformering av konkurslagstiftningen. Motionären kriti- serar de direktiv (Dir. 1997:74) som gäller för . Kärnan i kritiken ligger i att uppdraget borde ha varit mer förutsättnings- löst. Det borde inte ha haft som utgångspunkt att tillsynsfunktionen även i fortsättningen skall vara offentlig och knuten till KFM. I stället bör utred- ningen få tilläggsdirektiv som gör att förslag kan avges som medför att borgenärernas ställning stärks som TSM kan avskaffas. Motion- ären förordar en radikal reformering av konkurstillsynen i syfte att stärka borgenärernas inflytande över konkursförfarandet. Detta inflytande skall utövas på borgenärssammanträden vid tingsrätten en gång . Mo- tionsförslaget innefattar också att en konkursrevisor utses vilken i likhet med förvaltaren skall avge redovisning för sitt uppdrag vid borgenärs- Redovisningen skall inges till PRV för granskning. Sys- temet innebär i stort att borgenärerna får samma funktion som aktieägarna i ett aktiebolag. Motionären hävdar att genom att ta till vara borgenärernas kunskap och erfarenheter och genom revisorns roll blir TSM överflödig. På så sätt frigörs resurser som kan användas i polisens och åklagarens brottsutredande verksamhet. Motionären yrkar att som sin me- ning ger till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till Konkurs- tillsynsutredningen med den inriktning som föreslagits i motionen. Yttrande av motionen har på utskottets begäran avgetts av , , , RSV, KFM i , i , PRV (Bolagsavdelningen), Stiftelsen , Föreningen toriserade Revisorer (), , , , Svenska Bankförening- en och . Efter en redogörelse för remissutfallet hänvisar utskottet till att de pro- blem som föreligger beträffande konkursförvaltning och konkurstillsyn är föremål för ett samlat utredningsarbete i . Ut- redningsuppdraget innefattar enligt utskottet en mängd möjligheter till nytänkande på området. Utskottet uttalar vidare att det är viktigt att kon- kurstillsynen är utformad så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda. Det är också väsentligt att kon- kurstillsynen har en övergripande och generell karaktär, och att det klar- görs att huvudaktörerna i en konkurs utgörs av förvaltaren och borgenä- rerna. Utskottet anser också att det är väsentligt att förvaltarnas oberoende ställning i förhållande till borgenärer och tillsynsfunktion säkerställs. Utskottet delar motionärens uppfattning att de ursprungliga direktiven till inskränker uppdraget, eftersom enligt dir- ektiven konkurstillsynen även i fortsättningen skall vara offentlig och knuten till KFM samt att RSV skall ha den centrala tillsynsfunktionen. Enligt utskottet begränsar det möjligheterna för utredningen att överväga en nyordning i fråga om tillsynsfunktionens organisation. Även om det finns övervägande skäl som talar för att en offentlig konkurstillsyn skall finnas även är det olyckligt att inte fått fria händer att mer förutsättningslöst pröva hur en sådan tillsyn kan organiseras och överväga sådana mer principiella frågeställningar som redovisats i motionen. Av betydelse i sammanhanget är, enligt utskottet, de förslag lagt fram i betänkandet (SOU 1999:1) Nya förmånsrättsregler. Kommittén har bl.a. föreslagit att statens förmåns- rätt för skatter och avgifter avskaffas och att förmånsrätten för företagsin- teckningar ändras till en allmän förmånsrätt. Om förslagen genomförs tor- de det innebära, att staten och innehavarna av företagsinteckningar får ett helt annat intresse än att engagera sig och påverka konkurs- förvaltningen. KFM måste i egenskap av företrädare för staten som borge- när ikläda sig en mera aktiv borgenärsroll. Enligt utskottet kommer den kritiserade dubbelroll KFM har som TSM och borgenärsföreträdare för staten att bli mer påtaglig från principiella och praktiska utgångspunkter. förslag om ändrad förmånsrätt i fråga om skatter och företagsinteckningar innebär, enligt utskottet, att förutsättningarna för uppdrag ändrats. Detta motiverar att utred- ningen får ett vidgat uppdrag. Utskottet anser att uppdraget till bör utvid- gas så att utredningen, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstill- synen skall vara offentlig, ges möjlighet att därutöver förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredaren bör därvid beakta de allmänna uttalanden som utskottet nu gjort om inrikt- ningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen. Utskottet har hemställt att med anledning av motion 1998/99:L301 som sin mening ger till känna vad utskottet anfört. Riksdag- en har bifallit vad utskottet hemställt (rskr 1998/99:158). 4.2Statliga utredningar och reformförslag 4.2.1Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet, m.m. I sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) har Dom- stolsutredningen (DU) redovisat sin syn på domstolarnas framtida uppgift- er, arbetssätt och organisation. En viktig del av utredningsarbetet har varit att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verk- ligen kräver domstolsprövning. DU:s principiella utgångspunkt beträffan- de arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning är följande (SOU 1991:106 s. 20). Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfatt- are i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyndigheterna är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget att spara domstolsväsendets resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egent- ligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda av domstolar än av förvaltningsmyndigheter som det är till nackdel för samhället och domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk för sådant som inte kräver deras särskilda kompetens. DU anför vidare att de allmänna domstolarna – i första hand tingsrät- terna – sedan gammalt har ett antal arbetsuppgifter som ligger vid sidan av deras huvuduppgifter, tvistemålen och brottmålen. DU:s uppdrag att se över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning innefattar att göra en översyn av tingsrätternas sidofunktioner i syfte att undersöka om de kan skötas av någon annan myndighet än domstol. Enligt DU:s uppfatt- ning överväger fördelarna med att renodla tingsrätternas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas rättskipning i egentlig mening de nackdelar som allmänt sett kan följa med att arbetsuppgifter flyttas bort från tingsrätterna. Med dessa principiella utgångspunkter har DU gått igenom de arbets- uppgifter vid tingsrätterna som kan hänföras till sidofunktioner. DU:s änd- ringsförslag innebär bl.a. följande. Anmälningar om bodelning, bodel- ningshandlingar, äktenskapsförord och gåvohandlingar bör tas över av det centrala äktenskapsregistret. Uppgifterna beträffande förmynderskaps- ärenden bör omfördelas mellan tingsrätterna och överförmyndarna. Kam- markollegiet bör ta över uppgiften att förordna god man för Allmänna arvsfonden. Uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndarna bör flyttas till länsstyrelserna. Handläggningen av frågor om lösöreköp och kallelse på okända borgenärer bör ankomma på kronofogdemyndigheterna (KFM). Frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation bör fördelas mellan tingsrätterna och (). Uppgifter- na att registrera bouppteckningar och dödsboanmälningar samt att fast- ställa arvsskatt bör flyttas till skattemyndigheterna. I fråga om konkurs (se SOU 1991:106 s. 120 f.) föreslår DU en relativt omfattande omfördelning av uppgifter mellan tingsrätter, tillsynsmyndig- heter (TSM) och konkursförvaltare. DU pekar härvidlag inledningsvis på den utveckling som ägt rum under senare årtionden beträffande tingsrät- tens medverkan i konkursförfarandet och framhåller att den nuvarande ordningen där både förvaltaren, TSM och tingsrätten måste sätta sig in i de frågor som skall prövas av rätten innebär ett inte ringa dubbelarbete. En nedflyttning av vissa funktioner från tingsrätten till TSM skulle utgöra en rationalisering eftersom ett led i beslutskedjan då skulle försvinna. DU erinrar vidare om den kritik som förekommit mot konstruktionen med TSM knutna till KFM men förklarar att DU inte har till uppgift att se över ordningen för tillsyn i konkurser. DU utgår därför från den nuvarande ord- ningen för tillsyn. I fortsättningen går DU de olika leden i konkursför- farandet och uttalar sig om i vad mån man bör ändra arbetsfördelningen. Prövningen av konkursansökningar bör enligt DU liksom nu ankomma på tingsrätten. DU erinrar om förekomsten av tvistiga sådana ansökningar från borgenärer och att det även i fråga om andra ansökningar måste före- tas en insolvensprövning, som inte alltid är enkel. Vidare gör staten de flesta ansökningarna, varför det knappast kan komma i fråga att TSM skall pröva sådana ansökningar. Ansökningar från gäldenären själv skulle i och för sig kunna flyttas till TSM, men med tanke på värdet av att alla kon- kursansökningar mot en gäldenär anhängiggörs hos samma myndighet bör även denna grupp handläggas av tingsrätterna. När det gäller åtgärder efter konkursbeslutet, dvs. utsättan- de av edgångssammanträde, utseende av förvaltare, kallelser till intress- enter och kungörande av konkursbeslutet, menar DU att endast uppgiften att utse förvaltare är så kvalificerad att det kan vara tveksamt om den bör överflyttas. DU pekar i sammanhanget på att TSM är tillräckligt kvalifice- rad för att själv kunna välja ut en lämplig förvaltare. En överflyttning av uppgiften till TSM skulle kunna vara ett sätt att försäkra sig om att de som utses till förvaltare verkligen fyller de stränga krav som lagen uppställer. Å andra sidan kan det vara av värde att förvaltaren utses av en annan myn- dighet än den som har att utöva tillsyn över förvaltarna. Det är emellertid – anför DU vidare – främst uppgiftens brådskande natur som talar mot att flytta den till TSM. Uppgiften kräver inte sällan genomgång av handling- arna i ärendet, och synpunkter på förvaltarfrågan kan ha lämnats vid den muntliga förhandling som hålls när gäldenären bestritt konkursansökning- en. I allmänhet torde uppgiften att utse förvaltare kräva ganska litet extra arbete om förvaltaren utses i samband med beslutet om konkurs. Ett över- förande av upplysningar i frågan från rätten till TSM måste i storstadsdist- rikt med många ansökningar anses vara en opraktisk metod som medför risk för dubbelarbete. Under konkursens gång kan uppkomma frågor om att förordna mera än en förvaltare eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare, att entle- diga förvaltare och att utse ny förvaltare, att utse rådgivare åt förvaltaren eller förlikningsman samt att utse granskningsman. Enligt DU:s uppfatt- ning kan uppgiften att utse granskningsman utan vidare flyttas över till TSM. Uppgiften har inte direkt samband med de uppgifter som bör an- komma på rätten, och den prövning som skall göras är mycket enkel. När det gäller de andra uppgifterna finns det ett samband med rättens uppgift att utse förvaltare i konkursens inledningsskede som det ibland kan röra mycket känsliga frågor. En rådgivare till förvaltaren kan även ha till uppgift att biträda rätten med förlikningsuppgifter. Övervägande skäl talar enligt DU för att de nu åsyftade uppgifterna får ankomma på rätten även i fortsättningen. Med hänsyn till risken för dubbelarbete och felaktig hantering, om man flyttar uppgiften att kungöra konkursbeslutet till TSM, avstyrker DU en överflyttning av uppgiften från tingsrätten. TSM bör däremot ta över tingsrätternas uppgift att skicka underrättelser om konkursbeslutet (12 – 15 §§ KF). Vad gäller edgångssammanträde diskuterar DU frågan om ett sådant sammanträde bör vara obligatoriskt. DU erinrar om att förfarandet med obligatorisk edgång innebär att det f.n. (1991) sker över 10 000 inställelser vid domstol för detta ändamål . inställer sig gäldenären och förvaltaren och därtill ofta en representant för TSM. Rät- ten består av en domare, ibland biträdd av en protokollförare. Det skulle vara enklare och billigare om man kunde inskränka användandet av ed- gång. Bl.a. skulle man spara en hel del pengar på minskade arvoden till förvaltarna som naturligtvis skall ha betalt för sin medverkan vid edgång- en. DU frågar sig om en lösning skulle kunna vara att efter mönster av reglerna i 4 kap. 14 § utsökningsbalken om skyldighet för en utmätnings- gäldenär att lämna en förteckning över sina tillgångar åstadkomma ett system där konkursgäldenären kallas till förhör hos TSM för genomgång av konkursbouppteckningen. DU anser emellertid att man bör gå ännu längre. Syftet med edgången är att tvinga gäldenären att lämna upplys- ningar om framför allt boets tillgångar. Det kommer fram någon ny uppgift vid edgången. Många edgångssammanträden upplevs som forma- liteter utan verklig betydelse för förfarandet. Redan genom att förvaltaren påpekar för gäldenären det straffansvar som följer av att han förtiger till- gångar åstadkommer man antagligen att de flesta gäldenärer lämnar full- ständiga uppgifter om sina tillgångar. I de allra flesta konkurser kan man antagligen avvara edgångssammanträdena. Men det finns naturligtvis ex- empel på fall där en motsträvig gäldenär inför en domare har förmåtts att berätta om tillgångar som han undanhållit förvaltaren. Resonemanget för DU fram till ståndpunkten att den bästa lösningen är att den obligatoriska edgången avskaffas. Edgång bör anordnas bara när det är sakligt motive- rat. Gäldenärer och andra som är underkastade denna skyldighet bör vara skyldiga att gå ed inför domstol bara om det begärs av för- valtaren eller en borgenär. En sådan begäran bör kunna framställas när som helst under konkursen. DU anför att det från förvaltarhåll framförts att en bättre lösning skulle vara att ha en regel att gäldenären är skyldig att gå ed men ge förvaltaren möjlighet att avstå från edgång om han fann att en edgång skulle vara onödig. Enligt DU:s mening bör man dock kunna kräva av förvaltarna att de med lika gott resultat för boutredningen skall kunna tillämpa den regel som DU stannat för. En sådan regel torde vara mer effektiv när det gäller att minska antalet onödiga edgångar.