sou · GOB366d2 · 2001-01-01 00:00:00 — har ett offentligt insättningsgarantisystem som finansieras med avgifter från bankerna som fonderas. Systemet omfattar endast banker, dvs. inlåning i hypotekskassor omfattas ej. Försäkringen gäller av det insatta beloppet och maximalt ett belopp om . Insättningsgarantin träder i kraft om banken sätts i likvidation eller under administration. Den kan också träda i kraft genom att FSA beslutar att en bank har varit oförmögen att betala ut insatta medel av orsaker som är direkt relaterade till bankens finansiella status och banken inte har möjligheter att göra utbetalningen. Insättningsgarantin administreras av . Varje insättare måste göra sitt anspråk på ersättning på en särskild blankett som skickar ut efter att från banken ha fått namn på alla kontoinnehavare. Därefter skall insättarens upp- gifter verifieras innan utbetalning sker. Insättningsgarantimedlen kan inte användas till att ge lån eller på annat sätt ge kapitaltillskott till enskilda banker som har drabbats av problem, utan endast för att betala ut ersättning till insättarna. har liksom genomgått en allvarlig bankkris. Problem uppstod i enskilda banker i . Till skillnad från hade redan då ett garantisystem (se vidare avsnitt 5.4.3) och problemen i dessa första problembanker kunde stort sett lösas genom en kombination av fusioner och kapitaltillskott från garantifonderna. var emellertid också inblandad i kris- hanteringen och gav bl.a. ett subsidierat lån till den nybildade Spare- . När krisen efterhand förvärrades var garanti- Förhållanden i andra länder 115 fondernas finansiella styrka inte tillräcklig för att hantera den. Eftersom det ansågs olämpligt att tog ett större ansvar upprättades först med syfte att ge stödlån till garanti- fonderna och enskilda banker. Därefter upprättades eringsfond som skulle bistå med ägarkapital i situationer där bankerna inte själva kunde framskaffa ytterligare eget kapital. Tanken var att investeringsfonden skulle bli ägare till banker vars egna kapital var förbrukat. För att förhindra att de gamla aktieägarna kunde tillgodogöra sig en del av avkastningen på det statliga kapitalet infördes en möjlig- het för staten att sätta ned en banks aktiekapital mot förlust. hade redan vid krisens inledande en särskild obestånds- hantering av banker, offentlig administration. Verkningarna av det norska offentlig administration liknar emellertid i hög grad verkning- arna av konkurs och ordningen är därför inte alltid lämplig att tillämpa (se vidare 5.4.2). Ingen av de större bankerna som hade problem under den norska bankkrisen sattes under offentlig administration. Efter krisen har en översyn av bankregleringen gjorts, vilken har resulterat i en särskild reglering av banker med finansiella problem (loven (1996:75) om sikringsordningar for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner). Erfarenheter från den norska bankkrisen har tagits tillvara och föranlett vissa ändringar. Översynen av regleringen föranledde dock inga större förändringar av bestämmelserna om offentlig administration, utan det norska regel- verket präglas av att det är önskvärt att i möjligaste mån hantera en banks finansiella problem utanför offentlig administration. Det norska , som har rollen som både tillsynsmyndighet och krishan- teringsmyndighet, har långtgående möjligheter att ingripa i en bank med finansiella problem. Den ovan nämnda lagen gäller inte bara banker utan även finansi- eringsföretag, försäkringssällskap, moderbolag i finanskoncern eller en del därav. Dessa benämns finansinstitutioner. Bestämmelserna om offentlig administration gäller emellertid bara banker, försäkrings- företag, moderbolag i finanskoncern och andra kreditinstitut än banker som är medlem i någon av garantifonderna. Reglerna för banker och försäkringsbolag skiljer sig något när det gäller offentlig administra- tion. Framställningen nedan utgår från vad som gäller för banker. Såvitt gäller banker (och vissa andra finansiella institutioner) ersätter offentlig administration allmänna regelverk om konkurs, ackord och rekonstruktion. Konkursrättsliga regler kan komma att tillämpas 116 Förhållanden i andra länder inom ramen för administrationsförfarandet. Syftet med förfarandet är emellertid inte i första hand att avveckla banken, utan att finna lös- ningar som antingen innebär att banken kan drivas vidare med ett till- räckligt ekonomiskt underlag eller att banken fusioneras med en annan bank eller överlåts till en annan bank. Ett huvudändamål med institutet offentlig administration är att förhindra avveckling på grund av de samhällsskadliga följder som en avveckling av en bank kan ha.12 Beslut om offentlig administration Om en bank inte kan fullgöra sina förpliktelser allt eftersom de för- faller och inte kan tillförsäkras tillräckligt ekonomiskt underlag för vidare försvarlig drift eller om banken inte kan uppfylla gällande kapitaltäckningskrav och inte har medgivits dispens, kan regeringen besluta om att banken sätts under offentlig administration. Beslut om offentlig administration skall kungöras . Verkningar av ett beslut om offentlig administration Ett beslut om offentlig administration har följande verkningar: 1.Bankens tidigare organ träder ut och en administrationsstyrelse, bestående av minst tre medlemmar utnämnda av , övertar deras behörighet. Tilsynet fastställer de närmare reglerna för administrationsstyrelsens arbete. Bankens tidigare organ skall ge administrationsstyrelsen alla upplysningar om bankens ställning och verksamhet. tillsätter också en eller flera revisorer som skall undersöka bankens ekonomiska ställning. 2.Banken kan inte ta emot insättningar, ta på sig nya engagemang eller öka tidigare engagemang utan godkännande. 3.Insättningar och andra förpliktelser som stiftas under administra- tionsförfarandet skall anses som massaskulder. 4.Utbetalning till insättare och andra borgenärer kan inte äga rum utan godkännande. 5.Den garantifond som banken är medlem i skall täcka förluster på (vissa) insättningar senast efter att beslut om offentlig administration har fattats (se 5.4.3). Fonden träder därefter in i insättarens rätt mot banken. 6.De materiella konkursrättsliga reglerna om borgenärernas täck- ningsrätt (t.ex. regler om vilka tillgångar som ingår i boet, åter- 12 NOU 1995:25 s. 52. Förhållanden i andra länder 117 , utdelningsberättigade fordringar, gäldenärens avtalsför- pliktelser, borgenärernas kvittningsrätt och förmånsrättsordningen) äger motsvarande tillämpning. 7.Borgenärer med fordringar som grundats före administrationsbe- slutet kan inte få utmätning eller på annat sätt skaffa sig säkerhet för sådana fordringar i värden som tillhör banken. har således det övergripande ansvaret för hanteringen av banker under offentlig administration, medan den rent praktiska han- teringen sköts av administrationsstyrelsen. Som framgår av ovan redogörelse är verkningarna av ett beslut om offentlig administration mycket ingripande och motsvarar i hög grad verkningarna av ett konkursbeslut. Enligt lagmotiven skall detta ses mot bakgrund av att offentlig administration är ett alternativ till att för- sätta banken i konkurs.13 De långtgående verkningarna torde emellertid motverka syftet med förfarandet, nämligen att i första hand nå lös- ningar där bankens rörelse kan drivas vidare. Detta är också förklar- ingen till att det finns möjlighet för att mildra verkning- arna av beslutet genom att godkänna att banken tar emot nya insätt- ningar, ingår nya engagemang och gör utbetalningar. Administrationsstyrelsens uppdrag och befogenheter Administrationsstyrelsen skall försöka finna lös- ningar som innebär att bankens verksamhet kan drivas vidare med ett tillräckligt ekonomiskt underlag. Alternativt skall styrelsen få banken sammanslagen med, eller få dess verksamhet överlåten till en eller flera banker. I sista hand skall styrelsen avveckla bankens verksamhet. från utnämningen skall styrelsen ge sin bedömning av bankens ställning och en plan för styrelsens fortsatta arbete. Administrationsstyrelsen skall upprätta interna instruktioner för bankens verksamhet. Administrationsstyrelsen skall tillse att det upprättas en borgenärskommitté med vilken den kan rådgöra. Styrelsen kan också anlita sakkunniga. Beslut av väsentlig betydelse för banken skall godkännas av Kredit- tilsynet innan de verkställs. Avsikten med denna regel är enligt lag- motiven14 dels att bidra till att samhälleliga intressen blir tillvaratagna, dels att utgöra en extra säkerhet för bankens borgenärer. 13NOU 1995:25 s. 86. 14NOU 1995:25 s.88. 118 Förhållanden i andra länder Om administrationsstyrelsen anser att det föreligger ett tillräckligt ekonomiskt underlag för fortsatt försvarlig drift av banken skall den föreslå att regeringen fattar beslut om att banken sätts i fri verksamhet. Förslaget kan innehålla krav på att fordringar, inklusive efterställt låne- kapital, skall sättas ned i den utsträckning det inte antas finnas täckning för dem. Administrationsstyrelsen skall se till att det tillsätts nya för- troendevalda innan banken sätts i fri verksamhet. Om det efter administrationsbeslutet inte bedöms vara sannolikt att banken inom snar framtid kan sättas i fri verksamhet eller fusioneras med eller dess verksamhet övertas av en eller flera andra banker, skall administrationsstyrelsen avveckla bankens verksamhet och företa utdelning till borgenärerna. Vid fördelningen av tillgångarna och avvecklingen av boet tillämpas konkurslagens regler så långt de passar. fattar alla de beslut som skall fattas enligt konkurslagen utom prövningen av fordringar som görs av konkurs- domstolen. Offentlig administration innehåller inga bestämmelser om vad som skall ske med aktiekapitalet om banken inte avvecklas. Vid en avveck- ling behandlas aktiekapitalet på samma sätt som vid konkurs, men det framgår inte av regelverket för offentlig administration vad som skall ske med aktiekapitalet om banken inte avvecklas utan sätts i fri verk- samhet, vilket är huvudmålet med förfarandet. Det finns t.ex. inga bestämmelser om att aktiekapitalet skall sättas ned vid kapitaltillskott. har en privat insättningsgaranti som administreras av två fonder, en för sparbanker och en för affärsbanker. En bank är skyldig att vara medlem i en garantifond. Fonderna finansieras i uppbyggnadsskedet genom årligt avgiftsuttag från medlemmarna. Avgifterna är relaterade till bankens inlåning och egna kapital. När fonden är uppbyggd garan- terar medlemmarna att medlen i fonden uppgår till det i lagen angivna minsta beloppet. Om en fonds egenkapital är lägre än minimikravet skall bristen täckas av medlemmarna. Fonden är en egen juridisk person och medlemmarna har ingen äganderätt till fondens medel. Huvudsyftet med den norska försäkringsordningen för banker är att försäkra bankens insättare, men även andra borgenärers och låntag- arnas intressen liksom allmänna samhällsekonomiska intressen är av vikt.15 Fonderna fyller två funktioner. 15 NOU 1995:25 s. 23. Förhållanden i andra länder 119 För det första är fonderna skyldiga att enligt en insättningsgaranti täcka förluster som insättare har på insättningar i en medlemsbank. Förlusterna skall täckas och senast efter att har kommit fram till att en medlem av fonden varken är eller kommer att bli i stånd att återbetala insättningen och detta beror på medlemmens ekonomiska ställning eller om beslut fattas om att sätta en medlem under offentlig administration. Således kan det bli aktuellt att en fond skall betala ut ersättning utan att en bank har satts under offentlig administration. Det är inte nödvändigt att storleken på förlusterna är fastställda för att fonden skall betala ut ersättning. Om fonden betalar ut ersättning till insättare, träder den in som fordringsägare i insättarens ställe. För det andra har en fond möjlighet att ge stöd till en medlem i syfte att garantera att medlemmen kan uppfylla sina förpliktelser eller fort- sätta verksamheten, eventuellt få verksamheten överförd till annat institut. Huvudsyftet med stödet är inte att rädda den enskilda banken, utan att undvika de följdeffekter som uppstår när en bank sätts under offentlig administration. Fonden kan ge stöd genom: a)att ställa garanti eller ge annat stöd för att säkerställa insättning eller täcka förlust på insättning som faller utanför insättningsgarantin, b)att göra stödinsättningar, ge lån eller ställa garanti för lån eller upp- fyllelse av andra förpliktelser, c)att tillföra egenkapital eller ställa garanti för egenkapital så att verk- samheten kan fortsätta eller avvecklas, d)att täcka förlust som bankens likviditets- eller soliditetsproblem har åsamkat borgenärer eller bestämda borgenärsgrupper, e)andra åtgärder i enlighet med de av regeringen godkända stadgarna. Fonden kan ställa villkor i samband med stödet och banken skall rapportera till fondens styrelse, som dessutom kan kräva upplysningar om bankens situation. kan ingripa mot en bank som får stöd på det sätt som beskrivs i 5.4.4.2. Fonden är fri att själv bestämma om den skall ge stöd till en med- lem, men stödet begränsas av att fondens tillgångar tillsammans med kommande årsavgift och garantikapital måste kunna antas vara till- räckligt för att täcka fondens förpliktelser enligt insättningsgarantin. Garantifonderna förväntas inte klara mera än begränsade problem. Hot mot själva stabiliteten i det finansiella systemet måste hanteras på annat sätt.16 120 Förhållanden i andra länder 5.4.4Särskild reglering av banker med finansiella problem som inte är satta under offentlig administration Förutom reglerna om offentlig administration, innehåller lagen om offentlig administration bestämmelser som ger och rege- ringen särskilda befogenheter för det fall en bank har finansiella problem. Detta bör ses mot bakgrund mot att verkningarna av offentlig administration är mycket långtgående, varför det är önskvärt att lösa bankens problem utanför offentlig administration. är också ålagd vissa skyldigheter. befogenheter och skyldigheter redogörs för i avsnitt 5.4.4.2, medan regeringens befogen- heter redovisas i avsnitt 5.4.4.5. Som redogörs för i avsnitt 5.4.4.3 och 5.4.4.4 ålägger också lagen bankledning, revisor i bank och bankens bolagsstämma vissa skyldigheter i syfte att problem i en bank skall upptäckas och därmed kunna åtgärdas på ett tidigt stadium. 5.4.4.2Kredittilsynets befogenheter och skyldigheter Reglerna om tillsynen över bankerna och andra finansiella institut finns i en särskild kredittillsynslag. Enligt denna lag har befogenhet att ålägga en bank att vidta en rad särskilt uppräknade åtgärder, bl.a. att ha högre aktiekapital än de lagstadgade minimi- kraven, att begränsa sin samlade enhandskredit till ett lägre belopp än den lagstadgade högst gränsen, att ändra sammansättningen av den s.k. kontrollkommittén och att vidta rättelse då bankens organ handlat i strid med föreskrivna skyldigheter. Därtill har en del särskilda befogenheter och skyldig- heter enligt lagen om offentlig administration. När har anledning att tro att en bank kommer att få finansiella problem (t.ex. för att banken har anmält detta (5.4.4.3)), skall tilsynet i samråd med banken klarlägga vilka åtgärder som är nödvändiga. Om de nödvändiga åtgärderna inte vidtas av institutet kan tilsynet: a)inkalla bolagsstämma med kortare frist än som följer av bolagsordningen, b)ålägga institutet att ändra de styrande organens sammansättning, c)fastställa de villkor eller riktlinjer som anses nödvändiga för att säkerställa att den fortsatta verksamheten kommer att bedrivas på ett ekonomiskt betryggande och i övrigt försvarligt sätt, och Förhållanden i andra länder 121 d)kräva att det utarbetas en reviderad balansräkning enligt reglerna för årsredovisning. kan också utse en eller flera revisorer för genomgång av institutets ekonomiska ställning. Ersättningen till revisorerna betalas av institutet. Syftet är enligt förarbetena att ge relativt vida be- fogenheter för att snabbt kunna framtvinga nödvändiga åtgärder. skall underrätta () om bankens problem så att kan vara förberedd på att banken kan komma att behöva likviditetsstöd. På detta stadium är inte Kredit- tilsynet ålagt att underrätta den garantifond som banken är medlem i. Anledningen är att i styrelsen för garantifonden sitter representanter för konkurrerande banker och det kan vara olyckligt om dessa får kunskap om bankens problem. När bankens problem däremot är så långt gångna att har anledning att anta (i)att banken inte kan fullgöra sina förpliktelser allt eftersom de förfaller, eller (ii)att banken inte uppfyller de av ställda kapital- täckningskraven, eller (iii)att bankens samlade tillgångar och intäkter inte är tillräckliga för att fullt ut täcka dess förpliktelser skall tilsynet anmäla förhållandet till såväl som den garantifond som banken är medlem i och . Som nämnts skapades under den norska bankkrisen. Dess uppgift var främst att ge statligt stöd till de privata garantifonderna. Fonden kunde emellertid även förvärva aktier och ställa garantier för aktieemissioner i norska banker. Fonden har för när- varande ingen aktiv funktion. I förarbetena till lagen om offentlig administration sägs att fonden bör upphävas.17 De organ som har mottagit en anmälan från skall meddela sin värdering av om banken kan garanteras tillräckligt ekonomiskt underlag för fortsatt drift. Det framgår inte av vare sig lagen eller förarbetena hur stödinsatserna från de olika instans- erna skall samordnas. Vad som sägs i förarbetena18 är att syftet med att underrätta är att banken kan spela en central roll i lös- ningen av de aktuella problemen, särskilt i förbindelse med tillförsel av 17Ot prp nr 63 (1995-96) s 39. 18NOU 1995:25 s. 86. 122 Förhållanden i andra länder Det är således inte uteslutet att kan ge annat än likviditetsstöd. Om antar att banken inte kan garanteras tillräckligt ekonomiskt stöd för att kunna fortsätta driften, skall tilsynet omedel- bart anmäla detta förhållande till departementet med en rekommend- ation om huruvida banken bör sättas under offentlig administration. En rekommendation att banken inte bör sättas under offentlig admini- stration torde således innebära en implicit begäran om statligt stöd 5.4.4.3Anmälningsskyldighet för bankledningen och revisorerna I syfte att skall få kännedom om problem i en bank på ett tidigt stadium har bankens ledning och bankens revisor skyldighet att anmäla problem till . Styrelsen och revisor i en finans- institution har haft en sådan skyldighet. I och med reform utsträcktes anmälningsplikten till att gälla även daglig ledare av en finansinstitution, vilket i de flesta fall innebär VD. Således har styr- elsen, daglig ledare och revisor var och en för sig skyldighet att anmäla till om det finns anledning att frukta att: a)det finns risk för att institutet inte kommer att kunna fullgöra sina förpliktelser allt eftersom de förfaller, eller b)institutet inte kommer att kunna uppfylla kapitalkraven, eller c)det har uppstått förhållanden som kan allvarligt hota förtroendet eller förluster som väsentlig kommer att försvaga eller hota solidi- teten. Kriterierna är sådana att det går inte att fastställa exakt när anmälnings- plikten inträder, utan det blir en bedömningsfråga. Som exempel på när anmälningsplikt anges i förarbetena att institutets kapitaltäckning har fallit från till eller att ledningen av banken är bristfällig. Anmälningsplikten är sanktionerad med straffansvar. Det normala straffet skall vara böter, men under särskilt allvarliga omständigheter kan fängelse upp till utdömas.19 19 Straffansvar gäller generellt vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av lag. Redan tidigare fanns straffbestämmelser i bl.a. sparbankslagen och affärsbankslagen. Förhållanden i andra länder 123 5.4.4.4Bankstyrelsens och bolagsstämmans skyldigheter Kräver att en reviderad balansräkning upprättas, är det styrelsens plikt att tillse att det görs . Visar den reviderade balansräkningen att en betydande del av det egna kapitalet sedan den senaste årsredovisningen eller av aktiekapitalet har gått förlorat skall styrelsen inkalla bolagsstämman. Bolags- stämman skall ta ställning till om institutet har tillräckligt med kapital för vidare försvarlig drift och om driften i så fall skall fortsätta. Ett beslut om vidare drift träffas med kvalificerad majoritet och skall godkännas av , som kan vidta åtgärderna b) och c) be- skrivna i avsnitt 5.4.4.2. Visar den reviderade balansräkningen att eller mindre av aktiekapitalet återstår skall styrelsen inför bolagsstämman lägga fram en redogörelse för institutets ekonomiska ställning med förslag på ned- skrivning av aktiekapitalet mot förlust som framkommer i den revid- erade balansräkningen. Om stämman inte fattar beslut om fortsatt drift kan den genom vanligt majoritetsbeslut bestämma att hela verksamheten skall överlåtas till andra finansinstitutioner. Om driften inte fortsätts och verksam- heten inte överlåts skall institutionen avvecklas. skall tillsättas som avvecklar institutet. Kostnaderna för avveckling skall bäras av institutet. En förutsättning för avveckling är således att institutet är solvent eller att det får ekonomiskt stöd från t.ex. en garantifond. Fattar inte stämman beslut om nedskrivning inom som fastställer, kan i stället regeringen besluta om nedskriv- ning av aktiekapitalet i den utsträckning den reviderade balansräk- ningen visar att kapitalet har gått förlorat. Bedöms det vara nödvändigt för att säkerställa vidare försvarlig drift av institutet kan regeringen också bestämma att aktiekapitalet skall höjas genom nyemission, varvid regeringen fastställer de närmare teckningsvillkoren. Aktie- ägarnas företrädesrätt kan då frångås och i så fall anges vem som skall kunna teckna aktierna. Syftet med dessa bestämmelser är att göra det möjligt att rikta en emission till staten eller garantifonderna för att undvika att en bank måste sättas under offentlig administration, efter- som effekterna av det norska offentliga administrationsförfarandet är mycket långtgående. 124 Förhållanden i andra länder Visar den reviderade balansräkningen att en väsentlig del av det efterställda lånekapitalet har gått förlorat kan detta skrivas ned på mot- svarande sätt som för aktiekapitalet. Detta gäller såväl eviga som tids- begränsade förlagslån. Bestämmelsen gäller alla lån med en löptid som tas upp efter att lag trätt i kraft, utom då annat uttryckligen bestämts i det från myndigheterna nödvändiga med- givandet för upptagandet av lånet. Även äldre lån kan komma att skrivas ned, om låneavtalet ger institutet rätt att företa nedskrivning. Motivet till dessa bestämmelser är att staten kan vilja driva vidare ett institut, även om allt eget kapital har gått förlorat. hade en finansiell kris ungefär som . har inte en särskild konkurs-rekonstruktionsordning för banker. När problem uppstod i Skopbank fick därför , , ta ansvar för hanteringen av den banken. Skopbank omorgani- serades under kontroll av , som bidrog med åtskilliga miljarder mark i nytt aktiekapital. Det gamla aktiekapitalet blev delvis nedskrivet. En förklaring till att det egna kapitalet inte sattes ned helt trots att det egna kapitalet var förbrukat är att Skopbank ägdes av sparbankerna och en fullständig nedskrivning av aktiekapitalet skulle åsamkat dessa så stora förluster att även de skulle fått finansiella problem. När krisen efter hand förvärrades inrättades Statens säkerhetsfond, som övertog ansvaret för att stötta bankerna ekonomiskt och avgav en deklaration med innehållet att den skulle bevilja tillräckligt stora anslag för att staten skulle kunna garantera att bankerna i i alla lägen kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Statens säkerhetsfond övertog bankdelen av den ursprungliga Skop- bank från Bank.20 Skopbank styckades och de bra delarna såldes medan de dåliga krediterna samlades i en statlig skräpbank. Ytterligare en skräpbank bildades med hjälp av statliga medel när STS-Banken övertogs av . Efter krisen har ändrat på sitt insättningsgarantisystem och omorganiserat tillsynen av finansmarknaderna.