sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Om det finns risk för att beslutade utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen enligt 42 § budgetlagen vidta sådana åtgärder, som den har befogenhet till, eller föreslå nödvändiga åtgärder. Regeringen motiverar i budgetlagspropositionen bestämmelsen med att om beslutar om ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak eller använder sig av ramar för utgiftsområden, så skall det ses som ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. Stats- makterna åtar sig således att noga följa utvecklingen under genom- förandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att få kontroll över utgiftsutvecklingen. Bestämmelsen anknyter till andra regler i budgetlagen om bl.a. kon- troll och uppföljning. Enligt 35 och 36 §§ har regeringen en skyldighet att noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utveck- las i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. Regeringen skall därför under löpande budgetår redovisa progno- ser avseende utfallet av bl.a. statens utgifter och förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. I budgetlagspropositionen anförs att det är naturligt att regeringen även presenterar prognoser, som belyser om ett be- slutat utgiftstak eller ramarna för utgiftsområden kommer att hålla. Om det visar sig att det finns risk för överskridande, är det likaledes natur- ligt att regeringen i samband med att prognoserna läggs fram redovisar vilka åtgärder regeringen har beslutat eller avser att besluta för att und- vika detta samt vilka åtgärder regeringen eventuellt föreslår att vidta. Eftersom regeringen är skyldig att vidta åtgärder när det finns risk för att utgiftstaket eller en utgiftsram överskrids, måste det finnas rätts- liga möjligheter att faktiskt göra något. En sådan möjlighet ges i 8 § budgetlagen, där det sägs att regeringen kan besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. I budgetlagspropositionen sägs uttryckligen 48 Författningsreglering av budgetprocessen att risken för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kom- mer att överskridas, utgör tillräckliga skäl för att besluta att medel på anvisade anslag inte skall användas. Ett annat exempel på åtgärder, som regeringen kan vidta då det finns risk för överskridande, är att den i förhållande till underordnade myndigheter, med stöd av 7 § budgetlagen, kan föreskriva snävare vill- kor för utnyttjande av anslag. Sådant villkor kan t.ex. innebära att anslagskrediten på ett ramanslag sätts lägre än till de som lagen medger eller att myndigheternas möjligheter att utnyttja sparade anslagsmedel begränsas. 3 Den nya budgetprocessen I detta kapitel beskrivs reformeringen av den statliga budgetprocessen och erfarenheterna av den nya processen. Vidare ges en översiktlig beskrivning av budgetarbetet i regering och riksdag under ett budgetår samt det arbete med prognoser för inkomster och utgifter som ingår som en del av budgetarbetet. Den statliga budgetprocessen har gått igenom successiva förändringar . Det var dock den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen som blev utgångspunkten för de mera genomgripande förändringarna av processen. Det förändringsarbete rörande den statliga budgetprocessen som påbör- jades bestod främst av en förändrad styrning av myndigheterna och en ökad användning av ramar i budgetarbetet. Regeringen föreslog i kompletteringspropositionen 1988 (prop. 1987/88:150) att nya former för styrning av statsförvaltningen skulle införas. Enligt propositionen skulle ökad vikt läggas vid ekonomisk effektivitet i resurshushållningen och vilka resultat som uppnåddes i verksamheten. Den nya styrformen innebar att statsmakterna skulle be- stämma mål och inriktning för verksamheten och ställa bestämda resul- tatkrav. Myndigheterna skulle sedan i årsredovisningen redovisa vilka resultat som uppnåtts. Planeringen av myndigheternas verksamhet skul- le bli mer långsiktig, och i detta syfte skulle treåriga budgetramar för förvaltningsanslagen införas. Beslut om de treåriga planeringsramarna skulle föregås av en s.k. fördjupad prövning av myndighetens ekonomi och verksamhet. Ett nästa steg i riktning mot en ny budgetstyrning var införandet av ramanslag från och med /93. 50 Den nya budgetprocessen inledningsvis för myndigheternas förvaltningskostnader och infördes för att ge myndigheterna bättre incitament att genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslag. Ramanslaget avses ge en flexi- bilitet genom möjligheten att tidsmässigt förskjuta medelsförbruk- ningen genom att använda anslagssparande och anslagskredit. Genom ramanslagen har myndigheternas frihet att inom en given ram styra medelsförbrukningen ökat. Ramanslagen innebar också ett steg i rikt- ning mot en minskad detaljeringsgrad i budgetprocessen. Förutom genom införandet av ramanslag stärktes den finansiella styrningen av myndigheterna genom ändrade bestämmelser för kapital- hantering i staten och genom räntebeläggning av anslagsmedel i syfte att åstadkomma en effektivare kassahållning. till- lämpas också en ny redovisningsmodell i staten baserad på normal kommersiell redovisning. En ytterligare förändring i riktning mot rambudgetering var att rege- ringen i sitt interna budgetarbete började använda ramar. Till skillnad mot tidigare utgick budgeteringen av de statliga utgifterna från en bedömning av det totala utgiftsutrymmet, vilket se- dan fördelades på ramar för departementen. De senare var dock inte styrande i genomförandefasen. Den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen blev en utgångspunkt för den mera genomgripande omläggning av den statliga budgetproces- sen som genomfördes . Den utlösande faktorn till krisen blev valuta- och räntekrisen . Den samlade pro- duktionen i landet minskade i följd. Det ledde till en kraftig minskning av sysselsättningen och ökning av arbetslösheten. Den offentliga sektorns finansiella sparande förvandlades från ett överskott på av BNP till ett underskott motsvarande av BNP . Detta ledde i sin tur till en snabb ökning av den offentliga skuldsättningen. Statsskulden uppgick till eller av BNP. Två utredningar analyserade den statliga budgetprocessen. I och budgetprocessen (Ds 1992:126) gjordes en utvärdering av den dåvarande budgetproces- sen. Det konstateras att den i internationell jämförelse var att betrakta som svag, vilket kunde förklara en stor del av budgetproblemen. I rap- porten hänvisades till att flera internationella studier hade uppmärk- sammat sambandet mellan den institutionella ramen för budgetproces- sen och budgetens utfall och statsskuldens nivå. Rapporten fäste uppmärksamhet inte bara på budgetunderskottet som sådant utan även Den nya budgetprocessen 51 på budgetprocessen och de politiska beslutsmekanismerna. Utvär- deringen föranledde en fortsatt reformering av budgetprocessen. Även den s.k. kritiserade den svenska bud- getprocessen. Kommissionen tillsattes av den dåvarande regeringen i syfte analysera det ekonomisk-politiska läget och lämna förslag till åtgärder. hävdade i sin rapport villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) att den svenska krisen inte endast var ekonomisk utan också politisk och konstitutionell. Bland kommis- sionens många förslag fanns en flytande växelkurs för kronan, ett pris- stabileringsmål för , en självständigare ställning för Riks- banken samt en stramare budgetprocess. Kommissionen ansåg bland annat att former för budgetberedning borde förbättras. Inom pågick ett arbete med att utforma en ny statlig budgetprocess. presenterade 1993 sitt första förslag rörande nya former för budgetberedningen i . slutsatser presenterades i tre betänkanden Refor- mera riksdagsarbetet! (1993/94:TK1, 2 och 3). Utredningen hade till- satts i syfte att se över formerna för riksdagsarbetet med tyngdpunkt på budgetberedningen. konstaterade att budgetprocessen var lång- dragen, att en sammanhållande styrning av budgetarbetet i saknades, att ägnade för litet tid åt uppföljning och kontroll, att detaljeringsgraden i riksdagsarbetet var för hög och att årsrytmen var ojämn. uppmärksammade också bristen på fullständighet i budgetpropositionen, dvs. förekomsten av utbrutna an- slag, nettoredovisning och fonder som redovisades utanför statsbud- geten. Utredningen uppmärksammade vidare den bristande kontrollen över den stora andelen regelstyrda utgifter (70–av statsbud- getens utgifter) genom att dessa anvisades över förslagsanslag. framhöll att behovet att förbättra budgetpro- cessen var särskilt stort mot bakgrund av den ekonomiska och stats- finansiella krisen och föreslog bl.a. följande: Budgetpropositionen görs fullständig och heltäckande, dvs. att samt- liga förslag lämnas , att i princip samtliga inkomster och utgifter ingår samt att dessa redovisas brutto på statsbudgeten. En ny form för budgetberedning införs, den s.k. ram- beslutsmodellen. Statens budgetår läggs om till kalenderår. Tilläggsbudget och förslag om ekonomiska riktlinjer lämnas i en ekonomisk vårproposition. samordnande ställning stärks. 52 Den nya budgetprocessen förslag till förändringar av beslutsfor- mer antogs av (bet. 1993/94:KU:18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5). Rambeslutsmodellen tillämpades första gången budgetarbete avseende . I sam- band med beslutet om rambeslutsmodellen beslutade vidare att mandatperiod skulle förlängas från tre till . Sam- tidigt ändrades också statsbudgetens struktur till en indelning i s.k. utgiftsområden, vilka skulle motsvara olika politikområden. Rambeslutsmodellen innebär i korthet att i två steg fattar beslut om statsbudgeten. I det första steget fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på de 27 olika utgiftsområ- dena. fastställer också en beräkning av inkomsterna på stats- budgeten. När ramarna för varje utgiftsområde har beslutats behandlas utgiftsområdena och fördelningen på anslag i olika utskott. De ramar som beslutats för respektive utgiftsområde i första steget ut- gör då en bindande restriktion. Efter utskottsbehandlingen fattar riksda- gen slutligen beslut om de olika anslagen. Samtliga anslagsbeslut inom ett utgiftsområde fattas som ett beslut. Förändringen av beslutsformer följdes av ett fortsatt utvecklingsarbete i syfte att stärka budgetprocessens övriga delar. De förändringar som sedermera vidtogs bestod av en tydligare målformule- ring för budgetpolitiken genom införandet av saldomål och utgiftstak, ett fastare regelverk genom införande av en budgetlag och en förändrad budgetprocess i . Det saldorelaterade budgetpolitiska målet inriktades först på en stabili- sering av statsskulden. I den ekonomisk-politiska propositionen föreslogs ett budgetpolitiskt mål innebärande att statsskulden som andel av BNP skulle stabiliseras (prop. 1994/95:25). Ett mycket omfattande program för att sanera de offentliga finanserna före- slogs för att nå detta mål. Det omfattade sammanlagt 118 miljarder kro- nor, varav merparten utgjordes av utgiftsneddragningar. I kompletteringspropositionen höjdes ambitionerna och regeringen föreslog som budgetpolitiska mål att de offentliga finan- serna skulle vara 1998 och att statsskulden som andel av BNP skulle stabiliseras (prop. 1994/95:150, s 25). I det konvergensprogram, som presenterades och som byggde på kompletteringspropositionen, angavs vidare att underskottet i den offentliga sektorn inte fick överstiga av BNP , vilket Den nya budgetprocessen 53 motsvarade konvergenskriteriet för de offentliga finanserna. Balanskra- vet uppfylldes med god marginal . Ett långsiktigt saldorelaterat mål lades fast i vårpropositionen 1997 (prop. 1996/97:150, s. 83). Regeringen föreslog att det offentliga spa- randet på lång sikt skall ha ett överskott motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. En gradvis anpassning mot det långsiktiga målet föreslogs, varvid överskottsmålet för sattes till av BNP och för år . Målet för höjdes dock senare till av BNP (prop. 1998/99:1). Regeringens motiv för ett långsiktigt överskott var flera, bl.a. att den offentliga sektorns nettoskuld måste minska för att stärka förtroendet för den svenska ekonomin, att en stor offentlig skuld utgör en belastning på kommande generationer och att den offentliga sektorn behöver stå finansiellt stark inför framtida krav framför allt p.g.a. den ökade andelen äldre (jfr regeringens skrivelse 1998/99:150, s. 20). Det långsiktiga överskottsmålet gäller alltjämt. I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil.1) anförde regeringen att budgetpolitiken, förutom genomförandet av de föreslag- na utgiftsminskningarna och inkomstökningarna, skulle inriktas på ett långsiktigt förändringsarbete. Regeringen menade att den institutionella ramen för budgetprocessen har stor betydelse för processens faktiska utfall. Bland förändringarna nämndes åtgärder för att uppnå ökad lång- siktighet, mer heltäckande och transparenta budgetdokument och beho- vet av en översyn av regelverket kring budgetprocessen. Den i budgetpropositionen presenterade inriktningen utvecklades sedan i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150, bil.1), där regeringen föreslog att ett tak för de offentliga utgifterna skulle införas. Utgiftstaket skulle ses som ett komplement till det stabiliseringsmål, som regeringen hade föreslagit i den ekonomisk- politiska propositionen . Medan målet att stabilisera stats- skuldskvoten och därefter minska den fortfarande var det övergripande medel- och långsiktiga målet skulle utgiftstaket ses som mer operativt och därmed vara lättare att följa upp . Den närmare utformningen av utgiftstaket preciserades i den ekono- miska vårpropositionen (prop.1995/96:150). Utgiftstaket föreslogs bli nominellt och treårigt. Det utgiftstak som föreslogs i pro- positionen omfattade följaktligen . Besluten avsågs sedan rullas . Regeringen föreslog vidare att en s.k. 54 Den nya budgetprocessen budgeteringsmarginal borde finnas för att ge flexibilitet och därmed minska risken för revideringar av utgiftstaket. Som ett ytterligare led i reformeringen av budgetprocessen tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att undersöka behovet av ett fastare regelverk för den statliga budgetprocessen. I det betänkande som lämnade, Budgetlag – regeringens befo- genheter på finansmaktens område (SOU 1996:14), konstaterades att centrala delar av den statliga budgetprocessen var ofullständigt reg- lerade och att genom sin avsaknad av en budgetlag avvek från vad som var normalt i andra länder. Utredningen föreslog att en bud- getlag skulle införas, vilken innebar en precisering och komplettering till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. I budget- lagen skulle regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmak- tens område klargöras. Regeringens proposition om införande av en lag om statsbudgeten lämnades (prop. 1995/96:220). Lagen (1996:1059) om stats- budgeten trädde i kraft . I samband med införandet av budgetlagen avskaffades också förslagsanslagen. Grunddragen i en ny reformerad budgetprocess i pre- senterades vid en information till (prot. 1995/96:33, . I denna redovisades förslag till utformning av utgiftstaket, en ny budgetårscykel med en ekonomisk vårproposition och en budgetproposition samt åtgärder avseende bl.a. en förändrad anslagsstruktur och slopande av förslagsanslag. Vidare beskrevs hur prognos- och uppföljningsarbetet skulle förbättras. För- ändringarna, vars syfte var att stärka budgetprocessens institutionella ram, beskrevs som en fortsättning på de förändringar som hade beslutat om. Med utgångspunkt från detta arbete utformades den nuvarande bud- getprocessen. En viktig utgångspunkt var härvidlag att centrala beslut såsom fastställandet av utgiftstak och fördelning på utgiftsområden skulle fattas tidigt i processen. I detta syfte infördes särskilda rege- ringsöverläggningar inför vårpropositionen. Den fortsatta budgetbered- ningen skulle därefter ske inom de ramar som fastlagts. I den nya bud- getprocessen skulle också uppföljning av ekonomi och resultat ges en Den nya budgetprocessen 55 mer framskjuten plats. Den nya budgetprocessen tillämpades första gången 1996 avseende . 3.2Budgetarbetet i regering och riksdag Innan erfarenheterna av den nya budgetprocessen redovisas, lämnas i detta avsnitt en beskrivning av hur budgetarbetet går till i regering och riksdag. Regeringens förberedande budgetarbete påbörjas före det aktuella budgetåret. Då tas prognoser för den ekonomiska utvecklingen fram inom och redovisas för regeringen. Prognoserna ligger till grund för departemen- tens konsekvensberäkningar, vilka lämnas till . Konsekvensberäkningarna är beräkningar av hur stora utgifterna blir under den aktuella treårsperio- den om redan beslutade åtgärder genomförs. Beräkningar görs även av statens skatteinkomster och andra inkomster. Även dessa beräkningar görs inom . I samband med konsekvensberäkningarna kan departementen också lämna förslag till reformer, s.k. politiska prioriteringar. Förslag till öka- de utgifter skall då åtföljas av förslag till hur de ökade utgifterna skall finansieras. Fackdepartementens beräkningar och förslag granskas under febru- ari av . Resultatet av denna granskning skall sedan ingå i underlaget för de kommande regeringsöverläggningarna. Respek- tive fackdepartement och söker under processen komma överens om vilka beräkningar som skall presenteras. som diskussionerna med fackdepartementen pågår görs inom Finans- departementet sammanställningar av de beräknade inkomsterna och utgifterna. Ett syfte med detta arbete är att pröva om de av riksdag och regering fastställda budgetpolitiska målen kan uppnås. Finansdeparte- mentet kan i detta skede utarbeta förslag till förändringar av statens inkomster och utgifter om det är påkallat. Regeringsöverläggningarna om budgetpolitiken hålls . Syftet med dessa är att regeringen samlat skall diskutera inrikt- ningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt enas om huvuddragen i den ekonomiska vårpropositionen. Som underlag för regeringens ställningstaganden ligger ett förslag från finansministern, vilket har överlämnats till övriga ministrar någon vecka i förväg. För- slaget innehåller förslag till utgiftstak för den kommande treårsperio- den; dvs. eventuella justeringar och ett nytt för- slag för det tillkommande tredje året i planeringsperioden. 56 Den nya budgetprocessen innehåller vidare ett förslag till fördelning av utgifterna på de 27 utgifts- områdena och på ålderspensionssystemet . Finans- ministerns förslag är utformat så att de budgetpolitiska målen kan upp- fyllas. Efter regeringsöverläggningarna fortsätter arbetet med att utarbeta den ekonomiska vårpropositionen. I detta skede av budgetarbetet genomförs också en pris- och löneomräkning av myndigheternas förvaltningskostnadsanslag och vissa andra anslag inför det kommande budgetåret. Kompensationen för prisförändringar sker för förvaltnings- kostnader med utgångspunkt i den konstaterade allmänna prisutveck- lingen. Anslag som är regelstyrda beräknas med hjälp av bl.a. antagan- den om den kommande prisutvecklingen. Pris- och löneomräkningen görs i i samråd med respektive fackdepartement. Den ekonomiska vårpropositionen lämnas till . Den innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den eko- nomiska politiken, förslag till utgiftstak och en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden. Regeringen redovisar även en bedöm- ning av kommunsektorns ekonomiska utveckling. I samband med vår- propositionen – liksom budgetpropositionen – lämnar regeringen även eventuella förslag till tilläggsbudget för det innevarande budgetåret. När det gäller särpropositioner har tidigare gällt att propositioner innehållande förslag avsedda att träda i kraft påföljande år bör överlämnas till senast . gäller dock att propositioner, som skall behandlas före eller i samband med vårpropositionen och med ikraftträdande , skall ha lämnats respektive . behandlar då regeringens förslag till riktlinjer för den eko- nomiska politiken och förslag till utgiftstak för den kommande treårs- perioden. I beslutet om utgiftstak är utgångspunkten normalt att tidi- gare beslutade tak ligger fast. tar även ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden. beslutar om vårpropositionen . Under det att vårpropositionen behandlas i fortsätter budgetarbetet i med den s.k. ram- beredningen. Den avser fördelningen av utgifterna på anslag inom de utgiftsområdesramar, som har beslutats av regeringen och föreslagits i vårpropositionen. Som underlag för ramberedningen ligger bl.a. myndigheternas års- redovisningar och budgetunderlag. Årsredovisningarna skall i fort- sättningen lämnas till regeringen , vilket är tidigare än , och budgetunderlagen liksom . Budgetunderlagen, som har ersatt tidigare anslagsframställ- Den nya budgetprocessen 57 ningar, innehåller myndigheternas förslag till inriktning och finansie- ring av verksamheten för de tre närmast följande åren. När detta under- lag har granskats av fackdepartementen lämnar de förslag till för- delning av medel på anslag m.m., det s.k. ramberedningsunderlaget, till för granskning. Förhandlingar förs sedan mellan och respektive fackdepartement om hur medlen skall fördelas på anslag och hur förslagen i budgetpropositionen skall utformas. Fackdepartementen har i den nya budgetprocessen ett väsentligt utökat ansvar för innehållet i ramarna, dvs. för de prioriteringar som görs mellan olika verksamheter och anslag. och budgetavdelningens roll är främst att granska departementens underlag utifrån statsfinansiella och andra ekonomiska aspekter. Efter ett sommaruppehåll återupptas budgetarbetet . Bland annat gör då nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen, vilket kan innebära vissa justeringar i budgetförslaget. Budgetpropositionen överlämnas till senast den 20 sep- tember. Under ett valår får budgetpropositionen lämnas något . Bakgrunden till detta är att en nytillträdd regering skall ha möjlighet att förbereda ett budgetförslag. Budgetpropositionen innehåller regering- ens förslag till statsbudget för det kommande budgetåret. I budget- propositionen föreslår regeringen hur statens utgifter ska fördelas på de 27 utgiftsområdena och på de sammanlagt över 500 anslagen inom utgiftsområdena. Regeringen gör också en beräkning av statsbudgetens inkomster. I propositionen redovisar regeringen vidare mål och resultat för olika delar av den statliga verksamheten. Regeringens förslag till statsbudget måste vara fullständigt och regeringen får inte lämna några fler propositioner som kan öka eller minska utgifterna. Riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen sker enligt den ram- beslutsmodell, som har tillämpats . Rambeslutsmodellen innebär att först beslutar om budgetens totala utgifter och hur de skall fördelas på utgiftsområden. Detta beslut fattas omkring . Underlaget för beslut har utarbetats av finans- utskottet, som har inhämtat yttranden från olika fackutskott. tar också tidigt ställning till vilka skatte- och avgiftsänd- ringar som skall genomföras och kan därmed även beräkna hur stora statens inkomster och budgetsaldo kan förväntas bli. När ramarna för varje utgiftsområde har fastställts behandlas budge- ten mera i detalj i olika utskott. Utskotten bereder då bl.a. regeringens förslag om fördelningen på anslag. Om ett utskott vill före- slå förändringar i regeringens förslag måste dessa förändringar rymmas inom den ram, som har beslutats för utgiftsområdet i budgetbehand- lingens första steg. Ett förslag om högre anslag måste därför finansieras 58 Den nya budgetprocessen genom en lika stor minskning på något eller några andra anslag. Efter utskottsbehandlingen av budgeten, som är klar , fattar slutligen beslut om de olika anslagen. Beslut om samt- liga anslag inom ett utgiftsområde fattas som ett enda beslut. Riksda- gens beslut om statsbudgeten överlämnas till regeringen . Efter beslut om statsbudgeten för ut- färdar regeringen regleringsbrev till myndigheterna.