sou · GOB399d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Vem skall administrera domstolarna? Författaren anger som en utgångspunkt att det finns konstitutionella restriktioner för domstolsadministration. Dels fordras ett yttre konstitu- tionellt skydd för domstolarna, dels ett inre konstitutionellt skydd för den enskilde domaren. Problemet om vem som skall administrera dom- stolarna och hur detta skall ske gäller hur man skall få en ordning där de konstitutionella restriktionerna fullt ut iakttas och respekteras men där administrationen kan drivas så att domstolarna effektivt kan fullgöra sin samhällsuppgift. Författaren pekar på hur frågan be- handlats i övernationella sammanhang, bl.a. i . Därefter tar författaren upp domstolarna och andra mer eller mindre autonoma för- valtningsorgan från ett mera allmänt administrationsperspektiv. De utanförstående statsmakternas styrning av domstolsverksamheten tas sedan upp. De olika styrformerna som används i yttre domstolsadmi- nistration behandlas. Författaren pekar på alla de begränsningar som gäller för domstolens egen bestämmanderätt i fråga om domstolsadmi- nistration. En tillspetsad tes uttrycks: Det är inte domstolarna själva som sköter de viktigaste delarna av domstolsadministrationen i . Det är någon annan. Därefter behandlar författaren det som kan kallas inre domstolsad- ministration och går särskilt in på domstolschefens roll. Det måste ges förutsättningar för en modern och rimligt enhetlig chefsroll inom dom- stolsväsendet. Då bör man också kunna utveckla ett sorts koncern- tänkande mellan och de enskilda domstolarna. Inom en sådan ram kan domstolschefen också ges flera rättsliga, administrativa och ekonomiska instrument. Det behövs ett ökat faktiskt handlings- utrymme för den inre domstolsadministrationen. Det är ytterst dom- stolarna själva som känner sin verksamhet. Med större frihet för dom- stolarna följer sedan också skärpta krav på resultat. Avslutningsvis formuleras några grundläggande synpunkter. Hur skall man få dynamik och utveckling och bevara självständighet och permanens inom domstolsväsendet – det är frågan. Måste man avstå från effekti- vitetsförbättringar för att värna om domstolarnas oavhängighet? man kan inte driva effektivitets- och produktivitetstänkandet på samma sätt beträffande domstolarna som i fråga om andra delar av den offent- liga förvaltningen. Den konstitutionella principen om domstolarnas självständighet har sitt pris. Medborgarna har rätt att kräva ett domstolsväsende som värnar om denna princip men som kan arbeta effektivt och som kan svara mot högt ställda servicekrav. Lag- stiftaren har också rätt att kräva att domstolsväsendet bedrivs under iakttagande av ekonomisk rationalitet. Slutligen har medarbetarna i domstolarna rätt att fordra att verksamheten kan ses som en del av det moderna arbetslivet. är född , blev jur. kand. 1966 och har, efter tjänstgöring hos bl.a. ombudsmän och som rättschef i och Statsrådsberedningen, varit Justitie- kansler 1992 – 1996. är han president i . Han har haft flera utredningsuppdrag bl.a. som särskild utredare Domarutredning och är nu ordförande i om domstols- chefens roll och utnämningen av högre domare. Det 33:e i ägnade sitt plenar- möte till ämnet Domstolarnas och domarnas oavhängighet. Efter detta möte har i flera av de nordiska länderna särskilt tillsatta kom- mittéer arbetat med frågor som faller under det temat men som också har rört eller haft anknytning till dagens ämne Vem skall administrera domstolarna. Det senare ämnet kan ju också här sägas vara andra sidan av myntet. Som en utgångspunkt finns det anledning att erinra om vad som förekom vid plenarmötet . K-G betonade i sin rapport vikten av att domstolarnas självständighet är folkligt och demokratiskt förankrad. Vidare pekade han polemiskt på inslag i den svenska domarkårsdebatten: Det talas om att domstolarna och domarna fjättras av administrativa tvångströjor, påträdda ibland av en illvillig statsmakt, ibland av en okänslig admi- nistrativ centralmyndighet, ibland av en maktfullkomlig domstolschef. var inte imponerad av denna debatt framgår det sedan. Hans M. Michelsen utgick i sin rapport från maktdelningsprincipen: Den styrande makten får inte ge instruktioner om hur det skall dömas och – inte heller – hur olika mål skall behandlas och prövas. Oav- hängigheten är inte till för domarens egen skull utan som en rätts- skyddsprincip. Men det är inte kontroversiellt att regeringen kan med- dela verkställighetsföreskrifter om domstolsorganisationen, om lott- ningsregler, om inredningen i domstolslokaler etc. Ett problem är dock administrationens eller förvaltningens kontrollverksamhet av dom- stolarna, det som på tyska kallas för Justizaufsicht. Kontrollen måste rimligen få avse ekonomiförvaltning, men skall den även röra tidsåt- gång eller dröjsmål med målens handläggning och vem är det som i så fall skall utöva den kontrollen? Sedan behandlade Michelsen lottnings- frågan, som diskuterats i med frågeställningen om tillfällighets- principen eller fördelning av målen genom domstolschefen skall till- lämpas? Författaren skiljer på kollegiala domstolar i de olika instan- serna och tycks mena att tillfällighetsprincipen skall råda i de båda övre instanserna, medan han accepterar att avvikelser görs i första instansens flerdomardomstolar så att domstolschefen fattar beslutet. Då är det inget utomstående organ som gör det. Ett argument för denna ordning är att även rationalitet och effektivitet är en del av rättssäkerheten. De båda referenterna var tydligen ense om att det finns ett naturligt och okontroversiellt utrymme för att organ utanför domstolarna ägnar sig åt viss administrativ styrning av domstolarna. pekas på gränsdragningsproblemen. 2Domstolsadministration och domarens självständighet För domare är det naturligt att vid en diskussion om domstolsadminis- tration ta sin utgångspunkt i dessa gränsdragningsproblem som är sär- präglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning. Det finns ett antal grundbetingelser för att domaren skall kunna vara självständig. Dessa betingelser utgör sam- tidigt begränsande ramar för vad som i verksamheten kan hänföras till en rättsstatlig domstolsadministration. Man kan tala om de konstitutio- nella restriktionerna för domstolsadministrationen. Domstolarna i de- mokratiska rättsstater vilar på vissa gemensamma konstitutionella prin- ciper. De konstitutionella reglernas utformning i de skilda nordiska länderna visar dock på inte obetydliga skillnader. Detta har närmare belysts i de rapporter som jag hänvisat till och det finns ett rikt och aktuellt referensmaterial om detta inte minst i senare års offentliga utredningsarbete i flera av de nordiska länderna, se bl.a. domarutrednings betänkande (SOU 1994:99) Domaren i . I det följande kommer jag in på de konstitutionella aspek- terna på domstolsadministration. Jag väljer därvid i huvudsak ett svenskt perspektiv men söker göra framställningen i möjligaste mån generell. Domstolarna måste i nu angivna perspektiv vara oavhängiga och svara för ett arbete som präglas av både rättssäkerhet och effektivitet. De skall vara verksamma under lagarna och självständiga i sin rätts- tillämpning. För att kunna utöva denna roll fordras dels att domstolarna som sådana ses som en särskild statsfunktion eller att det finns i vart fall särskilda konstitutionella skyddsregler för att värna om dom- stolarnas självständighet, dels att den enskilde domaren kan utöva sin dömande uppgift självständigt, vilket fordrar särskilda skyddsregler i process- och domstolsordningen. Man kan tala om ett yttre konstitu- tionellt skydd för domstolarna och ett inre konstitutionellt skydd för den enskilda domaren. Dessa skyddsregler kan ses som restriktioner för den administrativa regleringen och verksamheten. De rättstatliga principerna inrymmer krav på permanens i fråga om domstolsväsendet. Det innebär ett krav på kontinuitet och långsiktighet. Utrymmet för försöksverksamhet blir mindre på domstolsområdet än på andra förvaltningsområden. Detta kommer till uttryck i regeringsformen genom att den kräver att grund- dragen för domstolarnas organisation skall vara angiven i lag. Men medborgarna har rätt att kräva både rättssäkerhet och effektivitet av sina domstolar. De begär att domstolarna skall leva upp till moderna servicekrav och att domstolarnas verksamhet skall kunna tåla att när- gånget granskas i en offentlig debatt. De som är anställda i domstols- väsendet har också rätt att kräva att domstolarna är moderna och goda arbetsplatser. Domstolarna måste kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjlig- heterna i arbetet inom domstolsväsendet. Detta är i sin tur också ett starkt samhällsintresse. Problemet om vem som skall administrera domstolarna och hur detta skall ske gäller hur man skall få en ordning där de konstitutionella restriktionerna fullt ut iakttas och respekteras men där admi- nistrationen kan drivas så att domstolarna effektivt kan fullgöra sin samhällsuppgift. 3 Den övernationella aspekten Frågan om den konstitutionella restriktionen är inte enbart relaterad till den enskilda statens interna rättsordning. Det finns idealbilder av hur domstolarnas självständighet bör vara utformad. Naturligtvis finns det också vissa särskilt viktiga gemensamma drag eller minimikrav som här måste uppfyllas. Frågan om domstolsverksamheten och dess styrning i en rättsstat bör mot den bakgrunden också ses i ett övernationellt perspektiv. Att beakta är de inom utarbetade riktlinjerna Basic Principles on the Independence of the Judiciary. Där fastslås principen om domstolarnas självständighet i art. 7: It is the duty of each to provide adequate resources to enable the judi- ciary to properly perform its functions. Att frågor om domarens själv- ständighet och arbetsförhållanden skall säkras på ett adekvat sätt genom lag framgår av art. 10. I art. 14 anges att fördelningen av mål till domare inom den domstol de tillhör är en intern fråga of judicial ad- ministration. Vidare finns de av fastlagda riktlinjerna Indepen- dence, efficiency and role of judges, Rec. No R (94) 12. Där uttrycks samma principer men de utvecklas närmare. Under princip I om domarens självständighet finns i art. 2 e ett stadgande med krav på lott- ning eller annat automatiskt system för fördelning av mål. Det talas i art. 2 f om att mål inte får fråntas en domare annat än under särskilt angivna orsaker. Den som fattar beslut om att ta ifrån en domare ett mål måste enjoy the same judicial independence as judges. Det skall alltså vara en åtgärd som äger rum inom ett oavhängigt domstols- väsende. I kommentaren under p. 18 nämns också andra fördelnings- former av mål, såsom fördelning på avdelning och fördelning genom domstolspresidentens försorg. Under princip III om proper working conditions finns riktlinjer för hur domarna skall tillförsäkras sådana arbetsvillkor att verksamheten kan bedrivas effektivt och utan dröjsmål. föreligger också inom ramen för pågående arbete Draft European Charter on the status of judges (1998). Det är ett ut- kast gjort av domare i medlemsländerna. Där behandlas sådant som a/ att domarna själva skall utse de domare som skall ingå i en oavhängig tjänsteförslagsnämnd (p. 1.3), b/ att det skall finnas särskilda klago- möjligheter för den domare som anser sig hotad i sin oavhängiga ställ- ning av åtgärder riktade mot honom (p. 1.4), c/ att domarna genom sina representanter eller yrkesföreningar skall kunna medverka i besluts- fattandet i frågor om domstolsadministration, om budgetfrågor för domstolarna och om hur dessa beslut skall föras ut på nationell och lokal nivå. Vidare skall de också konsulteras när det gäller anställ- ningsvillkor, lönevillkor etc. (p. I ett explanatory memorandum anförs beträffande. Without advocating a specific legal form or degree of constraint, this pro- vision lays down that judges should be associated in the determination of the overall judicial budget and the resources earmarked for individual courts, which implies establishing consultation or representation procedures at the national and local levels. This also applies more broadly to the administration of and of the courts. The Charter does not stipulate that judges should be responsible for such administration, but it does require them not to be left out of administrative decisions. Vissa övernationella principer konkretiseras i praxis i fråga om art. 6 i . I två avseenden är detta av sär- skilt intresse här. Det gäller dels att domstolen skall vara oavhängig, dels att rättegången skall äga rum inom skälig tid. Det senare kan sägas innebära att man uppställer ett viktigt övernationellt effektivitetskrav på domstolarna. De nationella politiska organen är inför Europadom- stolen ansvariga för att domstolarnas verksamhet inte bara är rättssäker utan också effektiv. Brister domstolens resurser med stora balanser som följd – och detta någonstans i instanskedjan – kan det leda till att staten måste ersätta den enskildes skada. Att domstolarna är överbelastade har inte utgjort något godtagbart skäl för dröjsmål med handläggningen. I mål där invändningar av detta slag rests från staterna har Europadom- stolen regelmässigt konstaterat att det åligger en konventionsstat att organisera sitt domstolsväsende på ett sådant vis att förekommande mål kan avgöras inom rimliga tider. Ett mål som lett till skadestånd har ny- ligen rört (Paulsen-Medalen mot , dom ). Det finns anledning att överväga vilka konsekvenserna kan bli för statens ansvar i dessa sammanhang om ett mer detaljerat system för budgetstyrning utvecklas där mer detaljerade verksamhetsmål bestäms av andra statsorgan än domstolarna själva. Vad gäller de internationella domstolarna kan man finna vissa regler om hur domarna utnämns, hur presidenten väljs, hur domstolsadminis- trativa beslut fattas, hur den inre administrationen organiseras etc. Sådana regler kan man se som en sorts minsta gemensamma nämnare. De är avsedda att ge den enskilde domaren stor integritet i den dömande verksamheten. bör betonas att reglerna som sådana inte är någon garanti för att domstolen i praktiken fungerar väl och vinner tilltro för sin verksamhet. Här är ett exempel. En svensk ledamot av Ruandatribunal har ut- talat kritik mot förhållandena där och i en intervju i sagt: Administrationen är under all kritik. Av de 500 anställda är 20 jurister, varav 10-15 arbetar med rättegångarna. FN har inte förstått vad en domstol är. Administrationen är uppbyggd för något annat, det är tolkar, chaufförer, säkerhetspersonal. Vårt arbete betraktas som en sidoverksamhet. skall de dessutom anställa 180 nya på admi- nistrationen och en enda juridisk utredare. Vad som behövs är inte mer folk utan bättre ledning och kompetens. --- Vi är sex domare som fått FN:s förtroende att undersöka det värsta av alla brott. Men vi är inte betrodda med något. Man blir ständigt ifrågasatt inpå minsta detalj. De som styr här har aldrig sett en domstol och förstår inte vad vi gör. – Det bör sägas att den svenske domarens uttalande har bemötts skarpt av domstolens president. Vissa gemensamma nämnare för vad som bör iakttagas i fråga om domstolsadministration i en rättsstat kan urskiljas vid en internationell översikt. Det finns dock en risk att principer som ser goda ut i teorin kan visa sig mindre lämpliga som stöd i en praktisk verklighet. Men inte minst belyser de förändringar som ägt rum i i fråga om domstolarnas konstitutionella ställning och orga- nisation hur viktigt det är att se på dessa frågor i ett internationellt rättsstatligt perspektiv. 4 Allmänt om administration Man bör också se på domstolarna från ett mera allmänt administra- tionsperspektiv. Jag tror att ett sådant angreppssätt är fruktbart. Dis- kussionen om domstolsadministration bör inte alltid utgå enbart från de konstitutionella begränsningarna. Här bör administration användas som ett vidsträckt begrepp. Det handlar om mer än management. Det rör sådant som yttre organisa- toriska, finansiella och personalpolitiska system och en institutions inre organisation och styrsystem, ledningsfunktion och ledarskap. Det in- ryms också kvalitetsarbete och kontrollfunktioner. Här finns ett antal frågeställningar av allmänt samhällsvetenskaplig eller företagsekono- misk art. Mycket har hänt sedan Webers berömda studier om byråkra- tins väsen tillkom . Det finns en omfattande organi- sationsvetenskaplig litteratur där man också intresserar sig för att undersöka och jämföra företag, offentlig förvaltning och ideella organi- sationer. Som ingångar till denna litteratur rekommenderas – , Organisation – att beskriva och förstå organisationer, Liber , 1996, och – (red) Ledning av företag och förvaltningar, förutsättningar – former – förnyelse, , 2 rev. uppl.,1998. Det gäller här frågor som: Hur styrs de olika organisationsformerna? Hur utövas ledarska- pet? Vilka likheter och skillnader finns här mellan olika organisations- typer? Vilka problem uppstår i ledet mellan huvudman och exekutiv eller med andra ord hur skall organisationen bäst uppfylla sin roll som den fastställts av medborgarna (i det offentliga fallet) eller ägarna (i det privata fallet)? Exekutiven skall vara huvudmannens ombud, men det finns många omständigheter – arbetsbelastning, egenintressen, opportu- nism, överdriven regeltrohet, informationsbrist m.m. – som försvårar eller omintetgör ett korrekt beteende av exekutiven. Hur skall huvud- mannen se till att uppdraget utförs? Jfr Abrahamsson- Aarum, a.a., 98 ff. Fyra fylliga citat från – (red), a.a. får ge en belys- ning åt vad jämförelsen företag – förvaltning kan bidra med vid be- handlingen av vårt ämne: En viktig skillnad avser ledningsarbetets ramvillkor. I offentlig för- valtning är ledningsmandatet mer bundet, dvs. omgärdat av restrik- tioner som både skyddar och begränsar handlingsfriheten. Vidare är styrelsefunktionen splittrad och löst kopplad till verksamheten. Möjlig- heterna att tydliggöra och definiera krav på organisationen är också besvärligare i offentlig sektor, framför allt på grund av bristfällig kunskap om de kausala samband som ligger bakom de samhällsproblem myndigheter och förvaltningar har att hantera. saknas också möjligheter att mäta och bedöma resultatet av verksamheten på ett entydigt och allmänt accepterat sätt. Vidare är ledarskapet i offentlig förvaltning mer otydligt, främst till följd av komplexa relatio- ner till huvudmännen och flera delvis konkurrerande aktörsgrupper: politiker, ledande tjänstemän och professionella specialister. Avsaknad av incitament och tydliga signaler från omvärlden försvårar också möj- ligheterna att skapa rörelse och ge organisationen en riktning. Slutligen präglas beslutsmiljöernas komplexitet av större mångfald genom att förvaltningsledningarna måste hantera motstridiga omvärldsförvänt- ningar som man har begränsade möjligheter att själv påverka. (, Organisatoriskt ledningsarbete, s. (I huvudmannastyrda organisationer) kan vi sannolikt förvänta en fortsatt betoning av lokalt resultatansvar i förening med allt mer paradoxliknande krav på ökad kvalitet och än mer begränsade ekonomiska resurser. Finan- siering sker genom huvudmannen. Ledningen kan inte påverka intäktssidan. De stora utmaningarna och problemen ligger i hur de alltmer begränsade resurserna bör optimeras liksom hur motivationen bland och rimliga arbetsvillkor för de anställda kan skapas. (, Ledarskap och utveckling av ledningskompetens, s. Även om det alltid är riskabelt att generalisera utifrån så grova kategorier som företag och offentlig förvaltning utgör, finns det vissa tendenser ifråga om vilka förhållanden som har störst genomslagskraft. I näringslivet är möjligheten för en ledare att sätta sin prägel på verksamheten ofta större än inom offentlig sektor. Förvaltningschefer är ofta kringgärdade på många sätt. Verksamhetsinriktningen är given och möjligheter till strategiska val, att fritt välja närmaste medarbetare, att använda belöningssystem under fria former och allokera resurser inom vida ramar är knappast förunnat den typiske organisationsledaren inom offentlig förvaltning. Grundare och högre chefer i företag är således viktiga som kulturskapare, även om bety- delse av detta inte sällan överdrivs. Inom offentlig sektor finns mer av sektorskultur. Politisk reglering, önskemål om likabehandling, rättvisa och rättssäkerhet formar de specifika organisationerna. Många offentliga orga- nisationer präglas också av särskilda yrkesgrupper med en hög grad av pro- fessionalisering (, Organisationskultur och ledning, s. En nytillträdd offentlig chef har även om frihetsgraden ökat sällan möjlighet att utse sin egen ledningsgrupp. I näringslivet är detta däremot en självklarhet Ytterligare en faktor som bidrar till att begränsa den högsta ledningens autonomi i offentlig förvaltning är att en stor del av denna utgörs av s.k. professionella organisationer. I sådana präglas organi- sationskulturen av en speciell yrkesetik och professionellt förankrade nor- mer och förhållningssätt som i hög grad styr arbetet. --- Att leda sådana medarbetare – som ofta har ett personligt, professionellt ansvar mot av- nämarna, ett ansvar som dessutom uppfattas som viktigare än ansvaret upp- åt i organisationen – ställer krav som är mycket annorlunda än i industri- och tjänsteföretag med standardiserade massmarknadsprodukter. Likheterna är störst med professionella kunskapsföretag, t.ex. tidningsföretag, revisionsbyråer och advokatfirmor. Att de offentliganställda har ett samhällsuppdrag är inte en så stor skillnad. (, Led- ningsarbetets förutsättning, förnyelse och framtid, s. 230 f.) Dessa citat ger flera viktiga perspektiv även på domstolar och dom- stolsadministration. Några specifika administrationsstudier just kring domstolar har jag dock inte kunna finna. Material om domstolsadmi- nistration som sådan i mera tekniskpraktisk mening och dess olika aspekter förefaller vara frekventare inom den anglo-amerikanska sfären än i . Men för en behandling av frågan om domstolsadmi- nistration skulle man också som jämförelsematerial kunna beakta för- hållandena kring några andra mer eller mindre autonoma förvaltnings- organ. För svensk del blir här institutioner som , universi- tets- och högskoleväsendet, och socialförsäkringsorga- nisationen särskilt intressanta. Även inom dessa områden har funnits och finns nämligen särskilda behov av att stärka självständigheten. Det pågår också i vissa fall just en stark utveckling i den riktningen. I denna rapport använder jag bl.a. begreppet yttre domstolsadministra- tion. Med yttre domstolsadministration avses de verksamheter från utan- förstående statsmakter i förhållande till domstolarna som rör dom- stolarna i andra avseenden än när det gäller rättskipningens och rättsvårdens juridiskt-materiella innehåll och form. Men givetvis finns det frågor också om rättegångsförfarandet med dess sammansättnings- regler etc. som sådant som har viktiga administrativa aspekter. Det gäller frågan om domstolsbyggnadernas och rättssalarnas utformning och utrustning etc. Man kan säga att den yttre domstolsadministratio- nen här har en direkt stödfunktion till processrättens regler om rätte- gångsförfarandet. Yttre domstolsadministration bedrivs i olika former såsom normgivning, budgetstyrning, utnämningsförfarandet, löpande förvaltning samt kontroll och tillsyn. Där finns normgivning på olika hierarkiska nivåer. Utgångspunkten ligger i bestämmelsen i 11 kap. 4 § regeringsformen om att huvud- dragen av domstolarnas organisation skall föreskrivas i lag. Det sker sedan i . Närmare föreskrifter om domstolsverksam- heten lämnas därefter av regeringen i t.ex. förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Det finns också generella föreskrifter som gäller domstolar såväl som vanliga myndigheter, t.ex. i verksförord- ningen (1995:1322).