sou · GOB367 · 2001-01-01 00:00:00 — Även i vill peka ut varsamhets- områden, dvs. områden som är känsliga för störningar och där särskild varsamhet måste iakttas. Länsstyrelserna i , och föreslår att de tre länen gemensamt tar fram förslag till avgränsade områden där bl.a. hastighetsbegränsning intill land är lämplig ur bullerbegränsande synpunkt. Dessa områden skulle kunna benämnas hänsynsområden. Samma länsstyrelser redovisar också ett förslag till ett tvåårigt informationsinriktat projekt, kallat Båtliv i skärgården. Tanken är att länsstyrelser, landsting, kommuner och fritidsbåtlivets organisationer tillsammans ska bearbeta och ge förslag på regler och förhållningssätt för ett långsiktigt hållbart båtliv i skärgården. Konkreta arbetsområden som föreslås är bl.a. färger, båttvättar, motorer och bränslen. Läns- styrelserna menar att en bevarad skärgårdsnatur är förutsättningen för att också kommande generationer ska ha tillgång till ett rikt båtliv. Båtlivets miljöpåverkan är därför en angelägenhet, inte bara för myndigheter och lagstiftare, utan också för båtfolket själv. 110 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag Ett uthålligt jord- och skogsbruk Det finns behov av att utveckla arbetssätt både regionalt och centralt där markägare, myndigheter m.fl. kan samverka för att gemensamt hitta lösningar på hur natur- och kulturmiljövärden bäst kan hävdas i jord- och skogsbruket. och i samverkan med Naturvårds- verket och får i uppdrag att se över möjligheten att använda naturvårdsavtal/nyttjanderättsavtal såväl i jord- som i skogsbruket som ett komplement till natur- och kulturreservat, biotopsskyddsområde och generella naturhänsyn. Ett aktivt skärgårdsjordbruk är en förutsättning för att många av skärgårdens karakteristiska och genuina natur- och kulturvärden ska kunna bibehållas också . Igenväxningen av odlingslandskapet är vid sidan av exploatering samt förorening och försurning av haven ett av de största hoten mot skärgårdsmiljön. Så som framhålls i flertalet regionala miljö- och hushållningsprogram är en stor andel av skärgårdens biotoper och arter beroende av betesdjur. Därför blir frågan om att bevara och bibehålla skärgårdens natur- och kultur- landskap i hög grad en jordbrukspolitisk angelägenhet. I många skärgårdar är skogen en dominerande del av landskapet och bidrar starkt till dess karaktär. Skärgårdsskogarna är särpräglade och unika miljöer. Det är därför av nationellt intresse att skärgårdsskogarna brukas och deras värden bevaras. I särskilt känsliga miljöer, såsom ytterskärgårdar och på små öar, bör dock aktivt skogsbruk inte förekomma. Vi menar att det är angeläget att ge också skogslandskapet en historisk förankring för att förstå vilka skötselkrav som ska ställas i syfte att bevara natur-, kultur- och rekreationsvärdena. För skogslandskapet gäller liksom för odlingslandskapet att flera av de biotoper, som anses värdefulla, är resultatet av hur skogen har brukats. Det är därför angeläget att utveckla miljöindikatorer som också beaktar kulturbetingad påverkan på skog, dvs. biologisk mångfald till följd av småskaliga skogsbruksmetoder och skogsbete. Det är alltså centralt att skärgårdens lantbruk bereds möjlighet att överleva. Vi menar att åtgärder för att trygga hävden i skärgårdsland- skapet så långt möjligt bör bygga på livskraftiga lantbruksföretag. Det är också angeläget att från samhällets sida ta till vara möjligheten att både mark och byggnader ger inkomstmöjligheter och bostad åt aktiva Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 111 lantbrukare, exempelvis i samband med avtal för skötsel både inom och utom naturreservat. Flera länsstyrelser framhåller betydelsen av det engagemang som visas skärgårdslandskapet även av icke fastboende markägare och andra brukare. Vi instämmer i att detta är en viktig resurs som bör tas till vara. Vi menar också att det finns ett stort behov av att utveckla arbetssätt där markägare, myndigheter m.fl. kan samverka för att gemensamt hitta lösningar på hur natur- och kulturmiljövärden bäst kan hävdas i jord- och skogsbruket. Inte minst är det angeläget att finna former, där en markägare inom områden med speciellt utpekade och höga värden premieras och om möjligt kompenseras för i brukandet särskilda natur- och kulturmiljöhänsyn. försöksverksamhet, där man kombinerar aktivt skogsbruk med biologisk mångfald, kan vara ett sätt. Modellen går ut på att med ett plandokument, grön skogsbruksplan, som grund kombinera ett antal olika naturvårdsinstrument såsom naturreservat, biotopsskydd, naturvårdsavtal/nyttjanderättsavtal och riktad rådgiv- ning. Naturvårdsavtal kan beskrivas som ett avtal som träffas mellan staten och en markägare i syfte att bevara och utveckla ett områdes natur- och kulturvärde. Avtalet är giltigt även mot en ny markägare genom att det i fastighetssammanhang anses som en nyttjanderätt. Vi anser att möjligheten att sluta naturvårdsavtal/nyttjanderättsavtal i högre utsträckning bör användas där så är lämpligt, såväl i jord- som i skogsbruket. I strävan att nå miljömålen kan avtal fungera som ett komplement till främst natur- och kulturreservat, biotopsskyddsområde och generella naturhänsyn. Vi föreslår därför att och i samverkan med och Riksantikvarie- ämbetet får i uppdrag att se över möjligheten att använda naturvårds- avtal/nyttjanderättsavtal såväl i jord- som i skogsbruket. Möjligheten att använda EU-medel för att finansiera sådana avtal bör också övervägas. Möjligheten att peka ut och särskilt stötta de lantbruk i skärgården, som ur natur- och kulturmiljösynpunkt utgör pärlor har diskuterats inom ramen för arbetet med de regionala miljö- och hushållnings- programmen. Också framhåller i sin särskilda skärgårdsutredning, som kommer att slutföras , behovet av att, ur ett nationellt perspektiv, omistliga kust- och skärgårds- präglade landskap vårdas. Vi menar att detta är en central fråga för skärgårdslandskapets framtid. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till berörda delar av Naturvårds- verkets Nationell bevarandeplan för odlingslandskapet, som starkt har bidragit till att vård och säkerställande av värdefulla odlings- 112 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården landskap har fått ökad prioritet. Att bevara men också att restaurera det kvarvarande odlingsladskapet är en angelägenhet såväl från nationellt som regionalt, kommunalt och lokalt perspektiv. Vi vill också framhålla att det av människan präglade skärgårds- landskapet även omfattar vägar, hägnader, grunder, bebyggelsemiljöer, fornlämningar m.m. Även skärgårdslandskapets själva strukturer med växelverkan mellan skog, åker, äng, bebyggelse, ägogränser m.m. är en del av kulturmiljön. Denna kulturpåverkan startade nästan genast efter det att landet stigit upp ur havet. Människan har således satt sin prägel på skärgårdslandskapet i större omfattning, än vad man vid en första anblick kan ana. EU:s miljöstöd till lantbruket beaktar särskilt kust- och skärgårdsområdet vid anvisningar kring fördelning av EU:s jordbruksstöd samt vid utformning av informationsinsatser till lantbrukare. Länsstyrelserna anger i sina genomförandeplaner för den del av jordbruksstödet som beslutas regionalt, hur insatser för kust- och skärgårdsområdet kan stärkas. Regeringen ger anvisningar som innebär en omfördelning av det föreslagna investeringsstödet med miljöinriktning inom ramen för vad som är möjligt enligt EU:s riktlinjer. Bidragsdelen för investeringsstödet bör höjas till och bidragsramen till för öar utan fast landförbindelse. I övrigt ska samma villkor gälla som för fastlandet. Ett långsiktigt hållbart skärgårdslantbruk kan enligt vår mening endast delvis bygga på det stödsystem som samhället tillhandahåller, bl.a. via EU. Det är ändå mycket angeläget att EU:s jordbruksstöd utnyttjas fullt ut i skärgården vilket sannolikt inte varit fallet under den förra programperioden. Många stöd är komplicerade och omfattande informationsinsatser från länsstyrelsernas sida är nödvändiga. Regeringen har, som ett led i reformen av EU:s jordbrukspolitik, tagit fram ett förslag till nationellt miljö- och lands- bygdsprogram . Programmet behandlar samlat hur stöd vid sidan av de generella jordbruksstöden föreslås vara utformade till och med . Syftet är att stöden ska samverka inom ramen för en helhetssyn på landsbygdens utveckling. Förslaget till program beräknas bli godkänt av Europeiska kommissionen år Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 113 Det slutliga miljö- och landsbygdsprogrammet kommer till- sammans med regeringsförordningar och föreskrifter från Jordbruks- verket att reglera flera stödformer, bl.a. jordbrukets miljöstöd och investeringsstöd. Programmet är indelat i två insatsområden, (I) ekologiskt hållbar utveckling respektive (II) ekonomisk och socialt hållbar utveckling. Övervägande delen, , utgör stöd inom insatsområde I, dvs. miljöstöd och kompensationsbidrag till mindre gynnade områden. Återstående är stöd inom insatsområde II, som beslutas av länsstyrelserna. Länsstyrelserna har här möjlighet att inom sitt län prioritera olika åtgärder inom en anslagsram. kommer länsvisa genomförandeplaner att tas fram av länsstyrelserna. Här ska framgå hur den regionala pott som disponerar ska användas. Förslaget till miljö- och landsbygdsprogram förefaller att ge något bättre förutsättningar för skärgårdslantbruk att få del av vissa stöd, jämfört med hittillsvarande utformning. Stöden bygger fortfarande på femåriga åtaganden från lantbrukarens sida men flera skäl kan åberopas för att avbryta åtagandet i förväg, vilket borde medföra att fler vågar gå med i programmet. förenklas regelverket något. Det gäller t.ex. för det mosaikmarkstöd för biologisk mångfald i betesmarker, och som är skräddarsytt för förhållandena i skärgården. Vidare föreslås ett investeringsstöd med miljöinriktning. Inkomst- och sysselsättningskriteriet har tonats ned jämfört med förra perioden, vilket kan komma att gynna skärgårdens många deltidsjordbrukare. För investeringsstöden föreslås också något ökad bidragsandel samt höjda bidragsramar. Detta gäller exempelvis för investeringar i djurmiljön, så som renovering av stallar, samt investeringar som främjar miljön, exempelvis gödselvårdsanläggningar. Vi vill här särskilt framhålla betydelsen av det stängselbidrag, som kommer att finnas inom ramen för det nya miljöstödet för att återskapa betesmarker. Med hänsyn till de speciella förhållandena i skärgården, bland annat vad gäller höga kostnader för transporter, borde en större andel av jordbruksstödet komma skärgården till del. Skärgården, och i synnerhet öar utan fast landförbindelse, bör som geografiskt område prioriteras tydligare vid fördelningen av stöden. Vi menar att särskilt bör beakta kust och skärgård i sina anvisningar till länsstyrelserna om hur EU-stöden ska fördelas. Detta bör också gälla vid utformningen av informationsinsatser som planeras att riktas till lantbrukare. Behovet av hjälp och rådgivning till enskilda lantbrukare i skärgården för att bättre tillvarata möjligheten 114 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården till EU:s jordbruks- och miljöstöd, betonas även i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen. Vi menar också att länsstyrelserna i sina genomförandeplaner för den del av jordbruksstödet som beslutas regionalt särskilt bör ange hur man avser att stärka insatserna för kust- och skärgårdsområdet. Regeringen bör inom ramen för vad som är möjligt enligt EU:s rikt- linjer ge anvisningar som innebär en omfördelning av det föreslagna investeringsstödet med miljöinriktning. Vi föreslår att bidragsdelen för investeringsstödet höjs till (mot generellt föreslaget ) och bidragsramen till (mot generellt föreslaget ) för öar utan fast landförbindelse. I övrigt ska samma villkor gälla som för fastlandet. Ändringen förutsätter notifiering till Europeiska kommissionen och bedöms kunna bli genomförd tidigast år 2001-2002. Skydd av natur- och kulturlandskapet Länsstyrelserna, i samverkan med kommuner och berörda lokala och regionala aktörer, identifierar de geografiska områden där ytterligare skydd av olika slag är motiverade med hänsyn till natur-, kultur- och rekreationsvärdena, inklusive möjligheten att tillgodose friluftslivets intressen. Därefter tas en strategi fram för hur dessa områden kan värnas långsiktigt. Natur- och kulturmiljövården i skärgårdslandskapet innebär dels att bevarande och skötsel av natur-, kultur- och rekreationsvärden integreras i en långsiktigt hållbar utveckling av skärgårdens jord- och skogsbruk, men också att särskilt värdefulla områden ges ett formellt skydd som inbegriper former för skötseln. Vi menar att det är synnerligen önskvärt att länsstyrelserna genomför den i flera miljö- och hushållningsprogram föreslagna översynen av områdesskydden (naturreservat etc.) med avseende på syfte, föreskrifter, skötsel- inriktning och eventuellt avgränsning. Att synliggöra kulturvärdena inom och i anslutning till de skyddade områdena bör ha hög prioritet. Vi vill i detta sammanhang poängtera att flera markslag, som t.ex. betade strandängar och flera typer av trädbärande mark, i sig utgör stor kulturhistoriska värden, även om där rent konkret inte förekommer några fysiska lämningar. Också den praktiska förvaltningen och tillsynen bör ingå i översynsarbetet. Vi vill understryka värdet av att denna förvaltning så långt som möjligt utförs lokalt. I det fortsatta arbetet är det önskvärt att länsstyrelserna anger en prioriteringsinriktning. Vi menar också att länsstyrelserna, i samverkan Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 115 med kommuner och berörda lokala och regionala aktörer, bör identifiera de geografiska områden där ytterligare skydd av olika slag är motiverat med hänsyn till natur- och kulturvärdena. Därefter bör en strategi tas fram för hur dessa områden kan värnas långsiktigt. Vi vill här särskilt framhålla miljöer, skärgårdens kulturvärden samt områden av värde för rekreation och friluftsliv. Skärgårdslandskapets värde för rekreation och friluftsliv för det stora antalet besökare, för de fritidsboende, för båtfolket och för de bofasta rymmer många olika kvalitéer. Flera länsstyrelser menar i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen att det saknas kunskap om hur friluftslivet bedrivs i kust- och skärgårdsområdena. I program- men föreslås emellertid också många viktiga insatser på regional nivå för att göra skärgårdsnaturen tillgänglig för besökare. Vi menar att det kan finns outnyttjade möjligheter när det gäller att underlätta för människor att få del av skärgårdarnas rekreationsvärden. En genom- tänkt strategi för hur behoven hos olika kategorier besökare kan tillgodoses kan bidra till att förbättra tillgängligheten utan att öka slitaget i känsliga miljöer. Det kan i sin tur innebära nya möjligheter till försörjning för fastboende. i framhåller i sin redovisning av miljö- och hushållningsprogrammet att den översyn av skyddade områden, som föreslås i programmen, bör göras i samverkan med den kommunala planeringen. Vi delar denna uppfattning. Härigenom kan det kommunala ansvaret för natur- och kulturlandskapet följas upp och bli en tillgång i arbetet för att skydda och vårda kustzonens miljö och för att ta till vara dess potential för friluftslivet. Samlade natur-, kultur- och rekreationsvärden och får i uppdrag att i samverkan utarbeta en nationell strategi för hur kust- och skärgårdsområdenas samlade natur-, kultur- och rekreationsvärden bör bevaras, vårdas, nyttjas och utvecklas långsiktigt. Skärgårdslandskapet består av en mosaik av sammanvävda natur- och kulturmiljövärden. Vi menar, liksom propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145), att det är angeläget att naturvården och kultur- miljövården eftersträvar en samlad miljösyn. I det fortsatta arbetet med skärgårdens miljö- och hushållningsfrågor är det därför angeläget att möjligheterna att närmare integrera natur- och kulturmiljövården 116 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården särskilt bör beaktas. Detta bör gälla såväl på och regional som central nivå. En sådan integrerad syn är särskilt angelägen när det gäller inne- börden av att vissa kuster och skärgårdar, enligt 4 kap. , är utpekade som riksintresse i sin helhet med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. har i det ännu pågående arbetet med sin skärgårdsutredning konstaterat att det saknas en samlad, nationell strategi för bevarande, vård och nyttjande av kust- och skärgårdsområdenas stora natur-, kultur och friluftsvärden. Vi delar denna uppfattning. Vi menar vidare att utredning är bra och viktig och att den på ett utmärkt sätt kompletterar Miljövårdsberedningens arbete med anledning av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen. Vi anser att en nationell strategi för hur kust- och skärgårds- områdets samlade natur-, kultur- och rekreationsvärden bör bevaras, vårdas och nyttjas bör tas fram av och i samverkan. Naturen finns inte bara på land – skyddet av den miljön får i uppdrag att kartlägga grunda vatten- områden och deras biologiska värden i skärgården och utefter kusterna samt att föreslå hur dessa skyddsvärda bottnar kan ges ett generellt förstärkt skydd. I uppdraget bör ingå att föreslå hur de skyddsvärda bottnarna ska definieras. nästa landsomfattande naturinventering bör gälla vattenmiljöer. Trots att mycket är känt om skärgårdens natur- och friluftsvärden finns fortfarande stora kunskapsluckor. Detta gäller i synnerhet kunskapen om växt- och djurlivet under vattenytan. Landskapet under vattenytan är tämligen okänt men topografin är minst lika omväxlande som på land. Vi menar, vilket också länsstyrelserna påpekar i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen, att kunskapsnivån behöver höjas så att de ekologiska sammanhangen klargörs för beslutsfattare och enskilda. Flera länsstyrelser menar också att det från nationell synvinkel krävs en omprioritering av resurser från miljöinsatser på land till att lägga mer resurser på åtgärder med syfte att förbättra vattenmiljön. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 117 I övergångszonen mellan hav och land finns stora biologiska värden att slå vakt om. Strandzonen, både på land och i vattnet, hyser rika livsmiljöer för växter och djur. Dessa biotoper har stor betydelse för reproduktionen och för den biologiska mångfalden, både till följd av naturgivna förutsättningar och människans kulturpåverkan. De grunda vattenområdena, som fungerar som yngelkammare för fisk, är en biotop vars betydelse särskilt måste framhållas. De representerar en av de viktigaste miljöerna. Att dessa områden får ett förstärkt skydd enligt är ytterst angeläget, vilket också framhålls i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen. (Behovet av att skydda strandzonens biologiska värden på land och i vattnet behandlas även i kap. 3.6 Stränderna.) och har påbörjat en kunskaps- sammanställning av bottnarna i grunda områden. Inom ramen för särskilda skärgårdsutredning pågår vidare ett arbete med att öka kunskapen om marint värdefulla områden genom bl.a. samarbete med , marinbiologiska laboratorium, och flera länsstyrelser. Vi menar att nästa landsomfattande natur- inventering bör gälla vattenmiljöer. Vi föreslår också att Naturvårds- verket systematiskt kartlägger grunda vattenområden och deras biologiska värden i skärgårdarna och utefter kusterna samt föreslå hur skyddsvärda bottnar kan ges ett generellt förstärkt skydd. I uppdraget bör ingå att föreslå hur de skyddsvärda bottnarna ska definieras. Så som redan framhållits är det viktigt att särskilt värdefulla områden ges ett formellt skydd enligt . Vi menar att ambitionsnivån bör vara hög när det gäller att skydda även undervattensmiljöer i kust- och skärgårdsområden. Vi menar emellertid att, när så är lämpligt, också andra skyddsformer bör användas. Målen med ett formellt områdesskydd kan i vissa fall uppnås även genom exempelvis fiskerilagstiftningen och i samråd med berörda parter. Vi vill även framhålla betydelsen av åtgärder för att öka vatten- omsättningen, bl.a. i syfte att återskapa viktiga reproduktions- områden som skadats till följd av exploateringar. får i uppdrag att utreda frågan om medborgarinflytande i samband med naturvårdsplanering samt möjligheterna att i införa en liknande samrådsprincip som krävs enligt . 118 Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården Stora områden i skärgårdarna omfattas av naturreservat och andra förordnanden till skydd för djur- och växtliv, friluftsliv samt kulturmiljöer och landskap. Övervägande delen av dessa är av riksintresse för natur- och kulturminnesvård samt friluftsliv. Miljövårdsberedningens uttryckte i sitt betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) viss förståelse för att den bofasta befolkningen är orolig för ett fortsatt bevarandearbete genom de inskränkningar i nyttjandet som detta kan innebära och man föreslog mot denna bakgrund att den samrådsprincip, som krävs enligt , också ska tillämpas i naturvårdsplaneringen. Vi står fast vid denna bedömning. En långsiktigt hållbar skärgård kan endast uppnås i samverkan med alla dem som brukar eller nyttjar dessa resurser. Vi föreslår därför att frågan om medborgarinflytande i samband med naturvårdsplanering samt möjligheterna att i införa en liknande samrådsprincip som krävs enligt ska utredas av . Begränsningar av bullerstörningar från båttrafik i skärgården Länsstyrelser och kommuner i samverkan identifierar och av- gränsar hänsynsområden där trafikrestriktioner intill land är lämpliga ur bullerbegränsande synpunkt men där begränsning också av andra störningar kan vara motiverade. Länsstyrelserna redovisar resultatet av sitt arbete till . Länsstyrelser och kommuner bör i arbetet samverka med . Båtar hör till skärgården som något naturligt för både nytta och rekrea- tion. Bullerproblematiken i skärgården måste därför hanteras med helhetssyn. Man måste fråga sig vem störs var, av vilket buller och i vilka situationer. Särskilt i ytterskärgårdarna finns unika, storstadsnära vildmarks- områden, där orördheten och tystnaden är viktiga för naturupplevelsen. Dessa miljöer är också känsliga främst med avseende på det rika fågel- livet som lätt störs särskilt i häckningstider. Sammantaget finns det en rad skäl till att fara varsamt fram nära land och över grunda vatten för att störa natur och medmänniskor så lite som möjligt. Trafikrestrik- tioner eller en hastighetsbegränsning till sjöss ska därför ses som en hänsynsregel som verkar i ett större sammanhang Buller definieras som oönskat ljud vilket gör begreppet subjektivt. Buller från båtar upplevs av några länsstyrelser inte som något stort Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården 119 problem sett ur rekreationssynpunkt. Däremot kan militärflyget upp- levas som störande. Ett problem som också uppmärksammas i ökande grad är buller, oavsett hastighet, från extremt bullrande båtar. Europeiska kommissionen har utarbetat ett förslag till tillägg till fritidsbåtdirektivet (94/25) som kommer att innehålla bindande normer för buller från nya motorer i fritidsbåtar. Efter försöksverksamhet i skärgården drogs i betänkandet Natur- upplevelse utan buller (SOU 1993:51) slutsatsen att närmare överväganden och beslut om åtgärder för att minska bullerstörningar från motorbåtar sker bäst på lokal och regional nivå. Vidare borde behovet av att minska bullerstörningar i högre grad beaktas i den kommunala översiktsplaneringen. Med hänvisning till de mycket olika förhållandena och de varierande förutsättningarna och behoven i landet har generella hastighetsgränser avvisats. riktade regeringen i en skrivelse till (1993:94/175) en uppmaning till landets länsstyrelser att se över inom vilka områden, bl.a. i skärgården, där det från bullersynpunkt kan behövas låga fartgränser eller förbud mot motortrafik. och tog 1995 fram allmänna råd angående hur länsstyrelser och kommuner kan arbeta med buller. Här framhålls att det kan vara angeläget att säkerställa en låg bullernivå inom sammanhållna ögrupper eller arkipelager.