sou · GOB3125 · 2001-01-01 00:00:00 — En väl fungerande central valfunktion i valorganisationen är avgörande för att denna skall kunna uppfylla det övergripande målet, nämligen att organisatoriskt vara uppbyggd på ett sådant sätt att den i sig skänker legitimitet åt valets resultat. Detta är särskilt viktigt om det centrala ansvaret för förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen också skall kunna förenas med sådana uppgifter som aktiv information och uppmaningar till väljarna att rösta. Det är också viktigt att den centrala valmyndighetens arbete även i fortsättningen skall kunna ske i nära kontakt med de politiska partierna. Detta är väl tillgodosett i den nuvarande ordningen främst genom den möjlighet till insyn i den centrala valmyndighetens arbete som de politiska partierna får genom att vara representerade i . Med hänsyn till vikten och arten av de funktioner som ankommer på den centrala valmyndigheten kan det inte komma i fråga att flytta funktionen till en myndighet som inte har en brett sammansatt lekmannastyrelse eller på annat sätt, t.ex. genom ett särskilt organ knutet till centrala valmyndigheten, kan garantera en nära kontakt med de i företrädda politiska partierna. I praktiken sker visserligen allt samarbete mellan partierna och valmyndigheten genom och inte omvägen över styrelsen. representerade i styrelsen spelar en mycket liten roll för informationsinhämtning m.m. Men det är ändå viktigt att denna garanti för information finns genom en brett sammansatt lekmannastyrelse (se bl.a. uttalande i KU1972:49 s. 25). 2.5.2Den centrala valfunktionen i valadministrationen Utredningens bedömning: Den centrala valfunktionen bör som organiseras i myndighetsform under regeringen. Som en inledning till den följande diskussionen om var den centrala valmyndigheten skall vara placerad ges inledningsvis i detta avsnitt en kort beskrivning av grunddragen i den statliga förvaltnings- organisationen. Allmänt om den statliga förvaltningsorganisationen Den statliga förvaltningsorganisationens uppbyggnad är betingad av flera olika krav (se t.ex. , Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl., 1992). Bland dem märks å ena sidan kravet på en enhetlig ledning av statens verksamhet, å andra sidan kravet på en funktions- fördelning som tar hänsyn till arbetsuppgifternas skiftande sakliga innebörd och lokala anknytning. Schematiskt kan organisationen liknas vid en pyramid. I dess spets befinner sig regeringen och under den ett omfattande system av centrala, regionala och lokala myndigheter, var och en med sina bestämda uppgifter. Följande tre former av funktionsfördelning kan sägas prägla förvaltningsorganisationens uppbyggnad, nämligen saklig, lokal och vertikal. Den första formen av fördelning, den sakliga, bygger på att man av praktiska skäl måste fördela arbetsuppgifterna på olika organ eftersom förvaltningsverksamheten omfattar arbetsuppgifter av de mest skiftande slag. Det är egentligen bara på regeringsnivån som alla uppgifter är sammanhållna inom ett och samma organ. Uppdelningen i centrala förvaltningsmyndigheter präglas helt av behovet av en saklig funktionsfördelning, dvs. i olika verksamhetsgrenar. Den andra formen av funktionsfördelning, den lokala, delar upp en verksamhetsgren i olika geografiska arbetsområden. Inom flertalet statliga verksamhetsgrenar finns, förutom en central förvaltnings- myndighet, även myndigheter som har särskilda delar av landet som Denna myndighetsorganisation är i sin tur ofta uppbyggd i två nivåer, regionala och lokala myndigheter. Denna funktionsfördelning förutsätter i sin tur att landet delas in i olika förvaltningsområden, t.ex. i län, i polisdistrikt m.m. Funktions- fördelningen mellan olika sidoordnade myndigheter på regional eller lokal nivå inom samma förvaltningsgren bestäms genom ärendenas anknytning till vederbörande förvaltningsområde. Den tredje formen av funktionsfördelning, den vertikala, bygger upp verksamheten inom en förvaltningsgren så, att centrala myndigheter är överordnade i förhållande till regionala myndigheter och de sistnämnda överordnade i förhållande till lokala. Statliga myndigheter står enligt grundlagen principiellt sett i ett lydnadsförhållande till högre myndigheter och i sista hand till regeringen (11 kap. 6 § regeringsformen). Lydnadsförhållandet begrän- sas dock av bestämmelsen att inte någon myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett konkret ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (11 kap. 7 § regeringsformen). Sådana ärenden skall varje förvaltningsmyndighet handlägga självständigt och på eget ansvar. Valet bör administreras av en förvaltningsmyndighet under regeringen Den nuvarande valadministrationen med en central, en regional och en lokal funktion innebär att både stat och kommun är engagerade i att se till att valen kan genomföras. Denna ordning bör inte ändras. Uppgiften att svara för den centrala valfunktionen är en statlig angelägenhet som bör bedrivas i myndighetsform (prop. 1995/96:61, LU7, rskr. Det finns således ingen anledning att vid prövningen av frågan var den centrala valmyndigheten skall vara placerad överväga om uppgiften kan delegeras till ett privaträttsligt organ. Däremot finns det anledning att helt kort beröra frågan om uppgiften som sådan bör ligga under regeringen eller . Det kan tyckas naturligare att det är och inte regeringen som skall svara för de centrala uppgifterna i valadministrationen. Den gängse ordningen bland EU:s medlemsstater är emellertid att den här typen av valadministrativa uppgifter ligger under regeringarna och inte under parlamenten. Som utredningen tidigare framhållit är – vilken utses av – sista instans för överklagande av val och en del andra beslut av valadministrationen. Att under angivna förhållanden lägga den centrala valfunktionens uppgifter under någon av nämndmyndigheter skulle i praktiken innebära att inte bara fastställer valutgången utan också, om valet överklagas, prövar riktigheten av sitt beslut. En sådan organisatorisk ordning skulle motverka det övergripande målet att skänka legitimitet åt valets resultat och är därför olämplig så länge har i uppgift att pröva riktigheten av valutgången. 2.5.3Uppgiften bör inte läggas på en befintlig myndighet Utredningens bedömning: Det finns i placeringsfrågan möjlighet att inordna den centrala valfunktionen i en befintlig myndighet som inte förutsätter att en särskild beslutordning inrättas, dvs. motsvarande vad som gäller för placeringen av funktionen i RSV. Utredningen finner dock denna ordning mindre lämplig. I första hand bör enligt de riktlinjer som gäller för den statliga förvaltningsorganisationen prövas om det är möjligt att lägga uppgiften på en befintlig myndighet om inte starka skäl talar emot det. För utredningens del står i det fallet valet att lägga uppgiften på antingen någon av de största länsstyrelserna eller Kammarkollegiet. () har också i de inledande diskussionerna förekommit som en tänkbar mottagare av uppgiften främst av det skälet att SCB producerar valstatistiken. Styrnings- och effektivitetsskäl talar som regel för att uppgiften bör inordnas i en befintlig myndighet. Det gäller särskilt om det finns synergieffekter mellan uppgiften i fråga och den verksamhet som redan bedrivs av den befintliga myndigheten. måste beaktas om uppgiften har en sådan karaktär att den bör utföras av en självständig myndighet. När det gäller funktionen att vara central valmyndighet är det enligt utredningens mening viktigt att den inte får komma i skymundan av den verksamhet som redan bedrivs av den befintliga myndigheten. Detta är ju bl.a. ett av skälen som anförs i direktiven till utredningen för att uppgiften inte längre bör ligga kvar hos RSV. Uppgiften får givetvis inte heller komma i konflikt med eller på annat sätt framstå som oförenlig eller olämplig med den verksamhet som bedrivs. Väljer man att lägga över uppgiften att vara central valmyndighet på en befintlig myndighet kan detta göras på minst två olika sätt. Det ena är att lägga över uppgiften utan att den befintliga myndighetens lednings- eller beslutform ändras. Det andra är att lägga över uppgiften och ändra den befintliga myndighetens lednings- eller beslutsform. Den normala ordningen inom statsförvaltningen är att myndig- heterna själva bestämmer sin organisation, 17 § verksförordningen (1995:1322). Det innebär också att det är den myndighet som får uppgiften som skall avgöra om uppgiften kräver en särskild beslutsordning. Inrättar myndigheten en särskild beslutsordning för uppgiften utser myndigheten också den eller de som skall fatta besluten. Dessa personer ansvarar då för sina beslut inför myndighetens ledning. Det förekommer också att myndigheterna vid sidan av styrelse och chef har organ som är tillsatta av och ansvariga inför regeringen. SCB är en renodlad sektormyndighet med ansvar för den svenska officiella statistikproduktionen. Några andra uppgifter har i princip inte myndigheten. Det är utredningens uppfattning att valverksamheten i denna myndighetsmiljö på samma sätt som hos RSV skulle riskera att komma i skymundan av SCB:s övriga verksamhet. Det förhållandet att SCB producerar valstatistiken saknar enligt utredningens bedömning i stort betydelse för den centrala valfunktionens verksamhet. En placering av funktionen hos SCB kan därför enligt utredningen inte bli aktuell. Valet står således när det gäller befintliga myndigheter mellan att placera funktionen hos någon länsstyrelse eller hos Kammarkollegiet. När det gäller länsstyrelsealternativet är det givetvis så att det finns synnergieffekter mellan uppgiften att svara för den centrala valfunktio- nen och den valverksamhet som bedrivs av . En sådan placering av valfunktionen skulle också genom den kompetens på området som finns inom trygga den centrala valfunktionens personalförsörjning och därmed också valen. finns det flera starka skäl som talar mot en sådan placering av funktionen. Sist nämnda aspekter blir i hög grad aktuella om funktionen att vara central valmyndighet flyttas till en länsstyrelse eftersom i det fallet får både en regional och en central funktion i valadministra- tionen. Som regional valmyndighet skall enligt vallagen bl.a. vara den centrala valmyndigheten behjälplig vid valen. Vidare skulle det innebära att en länsstyrelse i valadministrativa frågor får en slags befälsrätt över övriga länsstyrelser. I detta sammanhang måste också beaktas som utredningen tidigare framhållit, vilket inte bara berör en eventuell överföring av uppgiften till utan till varje myndighet, att den centrala valfunktionen kan komma att få nya uppgifter som t.ex. att svara för aktiv information och uppmaningar till väljarna att rösta. En tänkbar lösning på problemet med oförenliga myndighets- uppgifter inom en myndighet kan då vara att inrätta en särskild beslutsordning för vissa av uppgifterna. Det förekommer som nämnts att myndigheterna vid sidan av styrelse och chef har organ som är tillsatta av och ansvariga inför regeringen. Ett närliggande exempel härpå är den inrättade miljödelelgationen i i . Nackdelen med en sådan konstruktion är att den kan skapa oklara ansvarsförhållanden. Från förvaltningsrättslig utgångs- punkt skall ett sådant organ ses som en egen myndighet om organet fattar beslut i eget namn med bindande verkan utanför den egna organisationen. Skillnaden mellan en sådan konstruktion och en helt fristående myndighet är i praktiken inte stor. Om funktionen att vara central valmyndighet flyttas till en länsstyrelse bör mot bakgrund av vad som ovan anförts om oförenliga myndighetsuppgifter, en sådan konstruktion övervägas. Statskontoret har i sin rapport 1997:7A Statens nämndmyndigheter, del 1, s. 62, redovisat hur ansvarsfördelningen i så fall bör ordnas för att bli tydlig. Utredningen har emellertid kommit till slutsatsen att en sådan konstruktion bör undvikas. Principen för valadministrationen är som utredningen ser det att denna bör vara tydlig och okomplicerad. Det skall för en utomstående vara enkelt att identifiera administrationens tre olika nivåer. Rollfördelningen mellan myndigheterna skall vara klar. bör därför inte av de nu angivna skälen tillföras uppgiften att vara central valmyndighet. Kammarkollegiet som central valmyndighet Kammarkollegiet är till skillnad från många andra centrala förvaltningsmyndigheter ingen sektormyndighet. En placering av den centrala valfunktionen hos kollegiet skulle därmed inte på samma sätt som hos RSV komma i skymundan av kollegiets övriga verksamhet. Kammarkollegiet har ingen verksamhet som kan komma i konflikt med eller på annat sätt framstår som oförenlig eller olämplig med de uppgifter som följer av den centrala valfunktionen. Kärnkompetensen finns inom ekonomi och juridik samt offentlig förvaltning. Kollegiet har vidare en brett sammansatt lekmannastyrelse som väl kan svara upp mot kravet på att de i företrädda politiska partierna får en nära insyn i den centrala valmyndighetens arbete. Sammantaget innebär detta att Kammarkollegiet skulle kunna utses till central valmyndighet. Utredningen gör emellertid bedömningen att den centrala valfunktionen lämpar sig mindre väl som en verksamhet bland andra och bör i stället bilda en egen självständig myndighet. Skälen för denna bedömning redovisas i det följande avsnittet. 2.5.4En ny myndighet bör bildas för den centrala valfunktionen Utredningens förslag: En ny självständig myndighet bör bildas för den centrala valfunktionen. har valadministrationens arbete med att förbereda och genomföra de allmänna valen fått en allt större uppmärksamhet bland allmänheten och i massmedia. De beslut som fattas och de åtgärder som vidtas har således på ett helt annat sätt än tidigare kommit att framstå som en viktig del av valets genomförande. Denna mer framträdande roll gör det närmast oförenligt med en ordning där uppgiften att vara central valmyndighet blandas med andra förvaltningsuppgifter. Det är som utredningen inledningsvis framhållit mycket viktigt att den centrala valfunktionen organisatoriskt är uppbyggd på ett sådan sätt att den i sig skänker legitimitet åt valets resultat. Den centrala valfunktionen medverkar genom planering och genomförande av valet, inte minst vid den slutliga sammanräkningen av valresultatet, till att legitimera valresultatet. Det framstår därför som givet att den myndighet som tilldelats denna uppgift skall vara klart och enkelt organiserad för att medborgarna lätt skall kunna urskilja den bland andra myndigheter. Detta talar med viss styrka för att funktionen att vara central valmyndighet skall organiseras som en egen självständig myndighet. Det skall också framhållas att den centrala valfunktionen har uppgifter som är av sådan karaktär att det förefaller naturligt att dessa utförs av en självständig myndighet. Om man dessutom beaktar att utredningen i sitt kommande arbete skall överväga om den centrala valmyndigheten skall ges en mer aktiv roll i förhållande till väljarna – vilket på nuvarande stadium förefaller rimligt – bedömer utredningen att det skulle vara olämpligt om funktionen inordnades som en av flera andra verksamheter i en redan befintlig myndighet. Slutsatsen blir således att en ny självständig myndighet bör bildas där de uppgifter som den centrala valfunktionen handhar skall handläggas. Frågan om lämplig ledningsform för den nya myndigheten behandlas i det följande avsnittet. 2.5.5Organiseringen av den nya myndigheten Utredningens förslag: Den nya valmyndigheten skall organiseras som en nämndmyndighet. Den skall heta . Ledningsformer för centrala förvaltningsmyndigheter Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan mitten av 1980- talet behandlats av tre större utredningar: (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas lednings- former (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU1997:57). Samtliga utredningar har stannat för att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar bör övervägas. Den traditionella ledningsformen för statliga myndigheter med en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen – styrelse med begränsat ansvar – har således av nämnda skäl – att ansvarsbilden skall vara tydlig – ifrågasatts av samtliga utredningar. har vid olika tillfällen behandlat regeringens propositio- ner om myndigheternas ledningsformer. fastställde nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU32, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebar att regeringen som ledningsform för centrala förvaltnings- myndigheter i första hand skulle välja formen enrådighetsverk. Vid sidan av enrådighetsmodellen skulle det finnas utrymme för alternativa ledningsformer. Det alternativ som därvid närmast skulle övervägas var en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. återinförde huvudregeln enligt det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) att statliga myndigheter normalt skall ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen (prop. 1994/95:150 bil. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32). finns enligt riktlinjerna fyra olika ledningsformer för förvaltningsmyndigheter, nämligen 1.enrådighetsverk med eller utan insynsråd, 2.myndighet där ansvaret är delat mellan styrelse och myndighetschef, 3.myndighet där styrelsen har fullt ansvar, och Den första ledningsformen, enrådighetsverk, bör enligt riktlinjerna väljas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. bör i regel ha ett rådgivande organ (eller ett s.k. insynsråd) med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan fylla samma syfte som en lekmannastyrelse vad gäller insyn och medborgerligt inflytande (prop. 1997/98:136 s. 49). Den andra ledningsformen, där ansvaret är delat mellan styrelse och myndighetschef, har som sagts länge varit den normala styrelseformen för statliga myndigheter (se närmare det s.k. verksledningsbeslutet). Ledningsformen innebär att det vid sidan av myndighetschefen finns en lekmannastyrelse. Ansvarsfördelning mellan chefen för myndigheten och styrelsen är som regel att chefen är ansvarig inför regeringen för myndighetens verksamhet, medan styrelsens uppgift är att utöva insyn i verksamheten och att biträda chefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Där denna styrelsemodell väljs skall ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras tydlig i myndighetens instruktion (prop. 1994/95:150 bilaga 7 s. 121). Ledningsformen har enligt riktlinjerna sitt värde inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande och kan även vara att föredra bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt (prop. 1997/98:136 s. 48). Den tredje ledningsformen, där styrelse har fullt ansvar för verksamheten, bör som redan nämnts väljas främst för myndighet som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar (prop. 1997/98:136 s. 48). Formen tillämpas främst i vissa affärsverk, bl.a. i och . Den innebär att generaldirektören lyder under styrelsen. Den fjärde ledningsformen, nämndmyndighet, är en kategori myndigheter som främst kännetecknas av 1) ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, 2) organisationens ringa storlek, 3) behovet av kollektiv beslutsform och sist med inte minst 4) att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. Skillnaderna mellan ledningsformen styrelse med fullt ansvar och nämndmyndighet har mer med ansvarsområdets omfattning att göra än med formen. Nämndmyndigheter är som regel mycket små och har på sin höjd en kanslichef med begränsade befogenheter. Enligt riktlinjerna bör nämndmyndighetsformen användas sparsamt. En förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör såldes enligt riktlinjerna först prövas om inte en vanlig förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutsför i särskild sammansättning (prop. 1997/98:136 s. 39 och 40). Det förhållandet att det i det här fallet måste bli fråga om en ny liten myndighet, med på sin höjd omkring tio årsarbetskrafter för att utföra de uppgifter som ligger på centrala valfunktionen, innebär inte i sig att någon av ledningsformerna måste uteslutas eller för den delen väljas framför någon annan. Mycket små myndigheter kan vara enrådighetsverk eller ha både styrelse och myndighetschef. En liten myndighet behöver alltså inte på grund av sin ringa storlek organiseras som en nämndmyndighet. Ur bl.a. resultatstyrningsperspektiv kan enrådighetsverk vara att föredra. Utredningen har i det föregående understrukit vikten av att den centrala valfunktionen ges ett betydande självständigt ansvar. I det sammanhanget har utredningen särskilt framhållit att en central valfunktion organisatoriskt måste vara uppbyggd på ett sådant sätt att den i sig skänker legitimitet åt valets resultat. En sådan ställning kan uppnås på flera sätt, bl.a. genom att välja nämndformen. Men även små enrådighetsverk eller små myndigheter med både styrelse och chef kan genom exempelvis delegation ges samma självständiga ställning som en nämndmyndighet. Inte heller ur den aspekten behöver således nämndformen väljas för den centrala valfunktionen. Utredningen har ändå stannat för att den nya myndigheten bör organiseras som en nämndmyndighet. Enligt utredningens mening finns det goda skäl för att lägga hela ansvaret för den centrala valfunktionen på ett kollektivt beslutsorgan. Fördelarna är flera. Ett sådan beslutsorgan kan fungera som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Genom ett sådant beslutsorgan kan också behovet av bredd och mångfald tillgodoses liksom behovet av samsyn och samordning med andra myndigheter. Därutöver skall tilläggas att om det skall bli möjligt att lägga på den centrala valfunktionen nya uppgifter i syfte att t.ex. söka öka valdeltagandet, uppgifter som om de läggs på en myndighet på intet sätt fri från politiska värderingar, fordrar detta ett kollektivt beslutsorgan. Detta uppnås genom att den centrala valmyndigheten organiseras som en nämnd. Utredningen föreslår att den nya nämndmyndigheten skall heta . Namnet knyter på ett naturligt sätt an till den hierarkiska uppdelningen av valadministrationen på tre nivåer: lokal, regional och riksnivå. Utredningens förslag: Den nya nämndmyndigheten skall vara helt fristående med egna resurser och med fullt ansvar för verksamheten. Små nämndmyndigheter behöver som andra små myndigheter som regel stöd i form av extra tjänster för att kunna driva sin verksamhet. Ett sådant stöd kan avse såväl myndighetens sakverksamhet som dess administrativa funktioner. Omfattningen och inriktningen av stödet är beroende av om myndigheten har egen personal, eget anslag m.m. Den vanligaste formen för stöd till en nämndmyndighet är att ansluta den till en större värdmyndighet. Med kanslistöd avses den kompetens och de resurser som krävs för att sakverksamheten skall kunna utföras. Med administrativt stöd avses kompetens för att sköta de ekonomi- och personaladministrativa uppgifterna. Det finns enligt utredningen i princip två grundmodeller att välja mellan för att organisera den nya nämndmyndighetens kansligöromål (se t.ex. Statskontorets rapport [1997:7A s. 47] Statens nämndmyndig- heter Del I). Enligt den ena modellen är nämndmyndigheten helt fristående med egna resurser – dvs. egna anslag – och med fullt ansvar för verksamheten. Myndigheten bestämmer själv sin kansliorganisa-