sou · GOB317 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt 1 § första stycket folkbokföringslagen (1991:481), nedan FbL, innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister får förekomma i sådant register. Folkbokföringsverksamheten sköts av skattemyndigheterna medan är central förvaltnings- myndighet för folkbokföringen. Vid sidan av fastställandet av bosättningsförhållanden och registrering av olika personuppgifter fullgör folkbokföringen en annan viktig samhällsfunktion, nämligen att förse myndigheter, företag och andra med korrekta och aktuella uppgifter om befolkningen. Det sker genom att skattemyndigheterna tillhandahåller uppgifter om folkbok- förda personers namn, adress, personnummer, civilstånd, medborgarskap m.m. Tillhandahållandet sker bl.a. med hjälp av det s.k. aviserings- registret och genom att uppgifter överförs till det statliga personadress- registret (SPAR)2. Från dessa register erhåller olika användare regel- bundet information om exempelvis adressändringar. Folkbokförings- uppgifter görs också tillgängliga i form av personbevis. 2.2Kort historik och något om folkbokföringens funktion i samhället Folkbokföringen, som fram till och med ombesörjdes av , har gamla anor. Den första riksomfattande bestämmelsen om befolkningsregistrering kom . Prästerna fick då skyldighet att föra husförhörslängder över hela befolkningen. 2 Registren regleras genom lagen (1995:743) om aviseringsregister och lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret. Genom folkbokföringsförordning fastlades att det huvudsakliga syftet med folkbokföring var att för samhällets behov, skatteindrivning, deklarationskontroll m.m., registrera medborgarna. En hel del av enskilda personers rättigheter och skyldigheter i samhället är beroende av att han eller hon är folkbokförd. För utövandet av vissa rättigheter har det också betydelse var personen i fråga är folkbokförd. Nuvarande FbL ersatte folkbokföringslagen (1967:198) och trädde i kraft . En stor skillnad mellan FbL och lag är att begreppen kyrkobokföring och mantalsskrivning ersattes av ett enhetligt begrepp, folkbokföring. Några genomgripande materiella förändringar avseende kriterierna för var en person skall folkbokföras eller rörande lagens bosättningsbegrepp genomfördes inte med FbL. 2.3Vad avgör var en person skall folkbokföras? 2.3.1Nuvarande huvudregler i folkbokföringslagen och beslutande myndighet Enligt 6 § första stycket FbL skall en person folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han enligt 7–13 §§ FbL är att anse som bosatt. Om en person är bosatt på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter skall han folkbokföras också på lägenhet. Detta gäller än så länge enbart personer bosatta i kommun och i . Se mera om detta i avsnitt 2.5. I 7–12 §§ FbL regleras på vilken fastighet en person skall anses vara bosatt. Om en persons bosättning kan knytas till en församling men inte till en viss fastighet skall denne anses vara bosatt i församlingen och folkbokförs då under rubriken på församlingen skrivna, se 13 § FbL och 4 § folkbokföringsförordningen (1991:749). Om det av en eller annan orsak inte går att fastställa var i landet en person skall folkbokföras, folkbokförs han eller hon under rubriken utan känt hemvist (4 § folkbokföringsförordningen). Den som oav- brutet saknat känt hemvist avregistreras från folkbok- föringen som obefintlig (21 § FbL). I 19 och 20 §§ FbL regleras andra fall som leder till avregistrering från folkbokföringen. Det är skattemyndigheterna som beslutar i ärenden enligt FbL (1 § tredje stycket och 34 § FbL). Beslut fattas efter anmälan eller ansökan eller när myndigheterna finner skäl att självmant ta upp frågan om en persons folkbokföring. Rör ärendet folkbokföring på fastighet eller i församling beslutar skattemyndigheten i den region där fastigheten eller församlingen är belägen. I övriga ärenden beslutar den skatte- myndighet inom vars verksamhetsområde en person är eller senast har varit folkbokförd eller, i fråga om ärende enligt 1 § andra stycket FbL, den skattemyndighet som enligt särskilda bestämmelser skall underrättas om händelsen. 2.3.2Undantagen i folkbokföringslagen för var en person skall folkbokföras I 14–16 §§ FbL regleras de undantag som finns från huvudregeln att man skall vara folkbokförd där man är bosatt (6 § sista stycket FbL). Undantaget i 14 § avser personer som i statlig tjänst är stationerade utomlands. Enligt huvudregeln skall en sådan person folkbokföras på den fastighet och i den församling där han eller hon var eller borde ha varit folkbokförd innan utlandstjänstgöringen påbörjades eller, om ändrade förhållanden föranleder det, endast i församlingen. Personerna i fråga kan dock efter ansökan folkbokföras på en fastighet i en församling där någon i familjen äger fast egendom eller innehar en bostad med bostadsrätt. Undantaget i 15 § FbL avser personer som bor i olika former av äldreboende. En person som har flyttat till sådant boende i en annan församling än där han eller hon är folkbokförd kan ha kvar sin folkbokföring i utflyttningsförsamlingen. Personen folkbokförs då på den fastighet där vederbörande tidigare var eller borde ha varit folkbokförd eller endast i församlingen eller, om det finns särskilda skäl, på en annan fastighet. Den som är folkbokförd i den församling där äldreboendet är beläget får enligt 15 § FbL folkbokföras på en annan fastighet i den församlingen om det finns särskilda skäl. Den valfrihet som bestämmel- sen innebär infördes folkbokföringsförordning (prop. Ursprungligen fanns inga särbestämmelser i förordningen om vistelser på dylikt boende. Det medförde att de som flyttade till särskilt boende blev kyrkobokförda där oberoende av om boendet låg i en annan församling än där de tidigare varit kyrkobokförda och mantalsskrivna. En flyttning till äldreboende klippte sålunda av banden med den gamla hemförsamlingen vilken kunde ha stor känslomässig betydelse för personerna i fråga. riksdag beslöt, främst mot bakgrund av humanitära skäl, om ett tillägg förordning av innebörd att en flyttning till äldreboende inte skulle påverka en persons kyrkobok- föring. Oklarhet rådde dock om förändringen i förordningen medförde någon valfrihet för dessa personer angående deras kyrkobokföringsort. För att råda bot på denna oklarhet föreslogs i nämnda proposition att den som var bosatt i äldreboende skulle få välja vilken av församlingarna som skulle vara personens kyrkobokföringsort. Orsaken till denna valfrihet var huvudsakligen de ovan nämnda humanitära skälen. Detta innebar bl.a. att den som inte kände någon större samhörighet med sin tidigare hemförsamling kunde välja att kyrkobokföras i den församling där fastigheten med äldreboendet var belägen. Undantaget enligt 16 § FbL avser personer som av särskilda skäl kan antas bli utsatta för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. En sådan person får vid flyttning till en annan församling medges att ha kvar sin folkbokföring i utflyttningsförsamlingen. Kvarskrivning är det begrepp som används för folkbokföring i sådana fall. är något hundratal personer kvarskrivna enligt 16 § FbL. Enligt 7 § första stycket FbL anses en person bosatt på den fastighet där denne regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den som därigenom kan anses vara bosatt på mer än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där personen sammanlever med sin familj eller, med hänsyn till övriga omständigheter, får anses ha sitt egentliga hemvist. En person skall, enligt paragrafens andra stycke, anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden. 2.3.4Undantag från bosättningsbegreppets huvudregel Undantag från huvudregeln om var en person skall anses vara bosatt finns i 8–11 §§ FbL. Om en person under en på förhand bestämd tid av högst regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där han har sitt egentliga hemvist, anses detta inte leda till ändrad bosättning (8 § FbL). En person, som under en på förhand bestämd tid regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där personens familj är bosatt, anses vara bosatt hos familjen (9 § FbL). Någon bortre tidsgräns har i detta fall inte uppställts av lagstiftaren. Något krav på samvaro med familjen vistelsen varar finns inte heller. I 10 § anges vissa vistelser och uppdrag som inte påverkar en persons bosättning enligt FbL. Lagen talar om uppdrag som riksdagsledamot, statsråd m.m., fullgörande av totalförsvarsplikt och vård vid en , vård av unga, kriminalvård eller vård av missbrukare. En vistelse på en viss fastighet som föranleds av något av ovan nämnda förhållanden anses inte heller leda till ändrad bosättning om personen har anknytning till en annan fastighet genom att disponera en bostad där (10 § andra stycket). Sammanlever personen med sin familj på en fastighet där han eller hon med tillämpning av 7 § FbL skulle anses vara bosatt, får skattemyndigheten dock efter ansökan besluta att han eller hon skall folkbokföras på den fastigheten. En elev som till följd av att han genomgår grund-, gymnasieskola eller motsvarande utbildning bor på annan fastighet än föräldrarnas, anses ändock bosatt hos föräldrarna (11 § FbL). 2.3.5Hjälpregeln i 12 § folkbokföringslagen för att fastställa en persons bosättning Den som inte regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på någon viss fastighet eller regelmässigt tillbringar sin dygnsvila endast på en fastighet där han eller hon med tillämpning av 10 § FbL inte skall anses vara bosatt, anses bosatt på den fastighet till vilken han eller hon med hänsyn till sina familje- och arbetsförhållanden och övriga omständigheter kan anses ha sin starkaste anknytning (12 § FbL). Som tidigare nämnts skall en person vars bosättning med tillämpning av 7–12 §§ FbL kan hänföras till en församling men inte till viss fastighet inom denna anses vara bosatt i församlingen (13 § FbL). var sammanlagt 15 600 personer folkbokförda enbart i församling. På utredningens begäran har och tagit fram material angående personer som folkbokförs enbart i församling. I det sammanhanget har Riksskatte- verket, som bl.a. gjort vissa stickprovsundersökningar av enskilda fall, anfört följande. De personer som är folkbokförda under rubriken på församlingen skrivna är till allra största delen sådana som före folkbokföringen på församlingen varit folkbokförda på en fastighet i samma församling. Det synes vara sällsynt att någon folkbokförs direkt under rubriken på församlingen skrivna i en ny församling, fanns endast 62 sådana fall. I praxis sker överföring till på församlingen skrivna i allmänhet när en person inte längre har någon anknytning till sin dittillsvarande folkbokföringsfastighet, men inte kan knytas till en ny sådan. Denna praxis grundas inte på någon uttrycklig bestämmelse i FbL utan på gammal hävd. Den i praktiken vanligaste situationen då folkbokföring sker under rubriken på församlingen skrivna i ny församling torde vara då en person flyttar till en mobil bostad, vanligen en husvagn. I de flesta sådana fall torde emellertid personerna ha kunnat knytas till en fastighet eftersom en person som bor i t.ex. en husvagn i praktiken tillbringar sin dygnsvila på en viss fastighet. Han eller hon skulle därmed med stöd av 7 eller 12 § FbL kunna hänföras till en viss fastighet. Endast i det teoretiskt möjliga men i praktiken osannolika fallet att en person bor i en husvagn som ständigt rör sig mellan olika fastigheter inom en församling är det nödvändigt att folkbokföra honom eller henne såsom på församlingen skrivna. Att personer bosatta i folkbokförs under rubriken på församlingen skrivna torde dock vara en allmänt tillämpad praxis, som även kan ha uppstått av praktiska skäl eftersom det i det enskilda fallet kan vara svårt för skattemyndigheten att utreda på vilken fastighet han eller hon har bosatt sig. Det förekommer även att personer flyttas till på för- samlingen skrivna i en annan församling där personen vistas vid en vårdinstitution. En sådan tillämpning av FbL torde dock vara tveksam. Det synes undantagsvis ha inträffat att en person som inte är folkbokförd enligt 3 § FbL bedömts vara bosatt i utan att kunna hänföras till en viss fastighet. Exempel på en sådan situation är då en utvandrad svensk utan familj återvänder för att tillbringa resten av livet i men tas in för långvarig vård. I en sådan situation kan folkbokföring ha skett under rubriken på församlingen skrivna i den församling som personen tidigare varit folkbokförd i eller i den församling där vårdinrättningen ligger. I ett sådant fall torde emellertid även folkbokföring på vårdinrättningens fastighet ha varit möjlig enligt 12 § och/eller 15 § FbL. () finns 9 254 män och 6 346 kvinnor folkbokförda under rubriken på församlingen skrivna. Det kan konstateras att män är signifikant över- representerade. Av hela den gruppen utgör ogifta män mellan . Enligt en beräkning grundad på den ovan nämnda stickprovs- granskningen fördelar sig de 15 600 personerna på följande kategorier; *äldreboende, cirka 4 600 st. *vårdinrättningar, cirka 2 900 st. *kriminalvård, cirka 300 st. *utsända statsanställda, cirka 200 st. *bostadslösa, cirka 1 900 st. *övriga (fastighet outredd m.m.), cirka 5 500 st. I den stora gruppen övriga torde ingå åtskilliga personer som antingen skulle kunna vara folkbokförda på en fastighet eller föras till rubriken utan känt hemvist. Av de som flyttades till på försam- lingen skrivna var 62 personer direkt folkbokförda under rubriken vid inflyttningen till den aktuella församlingen, alltså inflyttade till rubriken från en annan församling. Den stickprovsvisa granskningen tyder på att huvuddelen av dessa 62 personer hade kunnat kvarstå i sin tidigare församling eller knytas till en fastighet i den nya församlingen. Av detta kan den slutsatsen dras att den nuvarande bestämmelsen i 13 § FbL om folkbokföring under rubriken på församlingen skrivna i praktiken inte påverkar fördelningen av personer mellan försam- lingarna. Förändringar inom gruppen personer som är på församlingen skrivna (Källa: ). Förändringar inom gruppen personer som saknar känt hemvist (Källa: ). Överförda från Utan känt hemvistår Sammanfattningsvis fyller alltså folkbokföring i församling främst den funktionen att en persons bosättning kan fastställas trots att det inte går att knyta vederbörande till en viss folkbokföringsfastighet. För att en persons rättigheter och skyldigheter skall kunna bevakas är det tillfyllest att personens bosättning – eller snarare brist på bosättning – kan knytas till en församling. Att församling används som begrepp inom folkbokföringen har sin bakgrund i äldre förhållanden. När hade ansvaret för folkbokföringen var det naturligt att bosättningen knöts till kyrkans församlingar. 2.3.7Folkbokföringsort, innebörd och användningsområden folkbokföringslag (8 §) definierades kyrkobokföringsort som den församling i vilken en person var kyrkobokförd. Begreppet folkbokföringsort förekommer på två ställen i FbL, nämligen i rubriken till 6 § och i 16 §. Det finns ingen definition av begreppet folkbokföringsort i FbL och den proposition som låg till grund för FbL ger ingen närmare vägledning till tolkning av begreppet. Man får utgå från att begreppet överfördes års folkbokföringslag utan några närmare överväganden. I det betänkande, Ny folkbokföringslag (SOU 1990:50), som föregick FbL föreslogs en paragraf med definitioner av olika begrepp. I den paragrafen angavs bl.a. att folkbokföringsort skulle vara den församling i vilken en person är folkbokförd. Definitionen togs emellertid inte in i den nya lagen. Man kan alltså utgå från att med begreppet folkbokföringsort i FbL avses den församling i vilken en person är folkbokförd. Begreppet folkbokföringsort förekommer därutöver i ett flertal författningar, se bilaga 3. Användningen av begreppet folkbokföringsort i dessa författningar varierar något. I flertalet författningar används begreppet för att peka ut en viss lokal eller regional myndighet. Så skall exempelvis ansökan om vissa tillstånd göras hos myndigheten på personens folkbokföringsort. I dessa fall omfattar myndighetens verksamhetsområde inte endast en församling utan minst en kommun. Det har inom folkbokföringen funnits regler om registrering av bl.a. födelseort för nyfödda barn. antecknades i församlingsboken den församling där barnet var fött som dess födelseort. Om födseln hade ägt rum i en stad och i en annan församling än den där modern var folkbokförd, antecknades dock moderns församling som barnets födelseort. Anteckningen av födelse- orten skulle ske i rätt inskrivningsort som, något förenklat, var den församling inom som modern var folkbokförd i. skedde en omläggning av folkbokföringen. Bland annat infördes begreppet födelsehemort. Begreppet kan sägas motsvara det som tidigare hade kallats den rätta inskrivningsorten för barnets födelse. antecknades utländsk födelseort inom folkbokföringen. För personer som hade födelsehemort antecknades även den faktiska utländska födelseorten. Det fanns sedan gammalt även regler för regi- strering av utländsk undersåte född utom riket. Vid folkbokföring i av en sådan person skulle såväl födelseland som födelseort an- tecknas. Enligt 25 § folkbokföringslag skulle ett barn kyrkobok- föras i sin födelsehemort. Det var den församling där modern var kyrkobokförd eller upptagen i obefintligregister vid barnets födsel. Om moderns kyrkobokföringsort inte kunde utredas utgjordes barnets födelsehemort av den församling där det föddes. När FbL trädde 1991 innehöll lagen ingen definition av vare sig födelsehemort eller födelseort. Någon materiell ändring av var nyfödda barn skulle folkbokföras var dock inte avsedd. Födelseort kom med den nya lagen att registreras endast för personer som inte har födelsehemort i . I övrigt registreras födelsehemort. Det anges i termer av församling och län. Uppgift om födelsehemort och födelseort anges tillsammans med namn och personnummer i de flesta typer av personbevis. är genom internationella åtaganden förpliktat att i pass ange personers födelseort. Regelmässigt anges dock födelsehemorten. En definition av begreppet födelsehemort infördes i 6 § tredje stycket FbL (SFS 1997:989, prop. 1997/98:9). Nuvarande definition av begreppet har huvudsakligen samma innebörd som tidigare begrepp. Om endast barnets fader är folkbokförd utgörs dock barnets födelsehemort av den församling där fadern är folkbokförd. 2.4.1Den hierarkiska indelningen och ändringar i denna har en hierarkisk indelning. De 21 länen är indelade i 289 kommuner. Kommunerna är i sin tur alltjämt indelade i cirka 2 500 församlingar. I församlingarna finns 3,2 miljoner fastigheter. Den hierarkiska indelningen anpassas kontinuerligt till de fastighets- förändringar som inträffar och är grundläggande för verksamheter som folkbokföring, beskattning, officiell statistik m.m. Samhället har strävat efter att det, vid skilda slag av ändringar som berör administrativa gränser, skall uppkomma så få avvikelser som möjligt mellan de olika gränstyperna. Regleringen i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting och i den upphävda kyrkolagen (1992:300) är ett uttryck för detta. Beslut om ändringar i den kommunala indelningen fattas av regeringen, Kammarkollegiet eller av en länsstyrelse beroende på vad som är anledningen till indelningsändringen. församlingsgränser har ändrats genom statliga beslut antingen på grund av att kyrkan själv tagit initiativ till föränd- ringar i församlingsindelningen eller som en följd av att fastighets- bildningsåtgärder har genomförts. Om församlingsgränserna inte hade ändrats vid vissa fastighetsbildningsåtgärder skulle det ha uppkommit avvikelser mellan fastighets- och församlingsgränser. Ändringar i församlingsindelning enligt den upphävda kyrkolagen (1992:300) beslutades av regeringen, Kammarkollegiet eller en läns- styrelse (se 5 kap.). är ändringar i församlingsindelningen en intern kyrklig angelägenhet (14 § lagen (1998:1591) om ). I 3 § lagen (1970:991) om ändring i och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning (LÄIF) anges att ändring sker av en församlingsgräns som sammanfaller med kommungräns när kommungränsen ändras. En förändring av en kommungräns medför alltså att även församlingsgränsen ändras. När fastighetsbildning sker över församlingsgräns inom en kommun beslutar lantmäterimyndigheten enligt huvudregeln i LÄIF om ändring av församlingsgränsen. Under det utredningsarbete som föregick stat- kyrkareformen uppmärksammade man att dessa bestämmelser skulle komma att strida mot bestämmelserna i lagen om , som ger kyrkan rätt att besluta om landets indelning i församlingar. Så förordades i betänkandet Staten och trossamfunden, Rättslig reglering (SOU 1997:41) i bilaga 2 sid 1 f. följande. I lagen (1970:991) om ändring i och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning ges bestämmelser om gränsjusteringar mellan bl.a. församlingar om en fastighetsbildning, t.ex. en fastighetsreglering, berör gränsen mellan två församlingar. Eftersom församlingsindelningen föreslås bli en intern kyrklig fråga bör bestämmelserna ändras. Regeringen har, i avvaktan på utredningens betänkande, ännu inte föreslagit några ändringar i LÄIF i anledning av stat- kykareformen. I den upphävda förordningen (1992:1109) om den kyrkliga indel- ningen fanns bestämmelser om expediering av beslutade indelnings- ändringar enligt kyrkolagen (1992:300) till bl.a. finns, förutom till Kammarkollegiet, ingen motsvarande informationsskyldighet för till dessa myndigheter om förändringar i församlingsindelningen. Socken upphörde att fungera som begrepp genom kommunalrätts- reformen . Endast funktionen jordebokssocken – sedermera jordergistersocken – kvarstod. För landsbygden utgjorde från och med jorderegistersocken registerområde för fastighets- indelningen. För städer och andra tätorter fanns stadsregisterområden. Genom fastighetsdatareformen, som genomfördes – 1995, blev i stället kommunerna registerområden. Socknarnas (eg. jordregistersocken) administrativa funktion upphörde därigenom och utgör därefter inte heller någon administrativ indelningsenhet. Den sockenindelning som förelåg vid reformens genomförande frystes i respektive område. Denna indelning, som redovisas på registerkartan i ett särskilt skikt, ändras alltså inte efter reformens genomförande. Man kan inte knyta enskilda personer till socknar. Uppgift om till vilken församling en fastighet hör redovisas i fastighets- registret med tillhörande registerkarta. har som huvudsyfte att löpande redovisa den gällande fastighetsindelningen och förändringar i denna och därmed utgöra en förteckning över alla befintliga fastigheter. I registret redovisas även samfälligheter samt avregistrerade fastigheter och samfälligheter. Därmed utgör redovisningen i fastighetsregistret och den därtill hörande registerkartan grunden för många verksamheter i samhället där fastighetsbegreppet är av betydelse, exempelvis för folkbokföringen. Innehållet i registret har utökats med bl.a. koordinat-, byggnads- och adressuppgifter för att man bättre skall kunna förse samhället i stort med grundläggande information om fastigheter. Utgångspunkten är att fastighetsregistret ska innehålla information av grundläggande natur som har anknytning till fastighetsindelningen. Innehållet i fastighetsregistret är författningsreglerat genom bestämmel- ser i fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059). En av de uppgifter som enligt 25 § skall redovisas i registret är uppgift om till vilken församling en fastighet hör. Till det skrivna fastighetsregistret hör en registerkarta.