sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — I direktiven nämns att jag skall överväga om det finns anledning att förändra förutsättningarna för SVT att sända sponsrade program. SVT har i sitt underlag till utredningen tagit upp dessa frågor. SVT anser för det första att rätten att använda sponsring för sportsändningar och vissa större evenemang bör behållas även i fortsättningen. SVT konstaterar dock att vissa förtydliganden bör ske, bl.a. vad gäller de tvister som uppstått i tolkningen av gällande regelverk mellan SVT och för radio och TV. Jag har inte haft möjlighet att göra en grundlig analys av de juridiska frågor som en översyn av sponsringsreglerna skulle kräva. Jag kan dock konstatera här, liksom tidigare, att det finns anledning att i utredningssammanhang överväga de ändringar i Radio och TV-lagen som kan bli nödvändiga för att klargöra rättsläget vad gäller spon- sorsmeddelanden. De frågor SVT tagit upp bör därför, enligt min mening, kunna hanteras inom ramen för en sådan utredning. Vad gäller omfattningen av SVT:s möjligheter att sända sponsrade program har jag dock inte funnit anledning att begränsa dessa i förhål- lande till vad som gäller . SVT bör, enligt min mening, även i fort- sättningen ha möjlighet att sända sponsrade program dels när det gäller sportevenemang, dels i fråga om vissa program som direktsänds till flera länder. Möjlighet att informera om andra företags program Enligt tillståndsvillkoren får programföretagen inte sända reklam. För- budet omfattar inte sponsringsmeddelanden, reklam för egen program- verksamhet, utbildningsmaterial eller andra liknande produkter med anknytning till programmen. har bedömt att vill- koret inte ger t.ex. SR rätt att sända programinformation för program i SVT eller vice versa. Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga om det aktuella villkoret har en lämplig utformning. I detta avseende anser jag inte att det finns någon anledning eller behov av att göra ändringar i Radio- och TV-lagen. Det kan, enligt min mening, knappast ha varit avsikten att förbjuda korshänvisningar mellan public service-företagens verksamheter. Det är tvärtom viktigt att public service-företagen på detta enkla sätt kan ge publiken ökad information om det programutbud som erbjuds i samtliga public service-kanalers utbud. Mot bakgrund av bedömning av 402 Reglering av programföretagens verksamheter utformningen av dagens tillståndsvillkor bör dock det aktuella villkoret för kommande tillståndsperiod formuleras så att företagen inte hindras att informera publiken om varandras program. 15.6.1Ordningen för uppföljning och granskning av programverksamheten Efterlevnaden av radio- och TV-lagens bestämmelser och program- företagens tillståndsvillkor övervakas av och TV genom efterhandsgranskning. Någon motsvarande rätt för att kontrollera anslagsvillkorens efterlevnad före- ligger dock inte. Denna uppgift ligger istället på regeringen. Programföretagen är dessutom ålagda att redovisa hur man uppfyllt sitt uppdrag i särskilda s.k. public service-redovisningar. Dessa redovisningar lämnas till bedömning av om de ger statsmakterna och allmänheten ett tillräckligt underlag för en bedömning av om företagen levt upp till sina uppdrag. Modellen med en tydlig redovisning i efterhand av genomförd verk- samhet i public service-företagen har många förtjänster. Utgångspunk- terna för redovisningen utgörs av företagens sändningstillstånd och anslagsvillkor. Det är programföretagens styrelser och ledningar som har ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med angivna riktlinjer och det är, enligt min mening, lämpligt att respektive företag också ansvarar för en årlig redovisning av hur uppdraget genomförts. Därefter genomför en bedömning av det redovisade materialet. Jag anser att dessa förhållanden innebär en tydlig ansvarsfördelning mellan staten och programföretagen vad gäller styr- ning, redovisning och granskning. som de tre programföretagen anser att ordningen med att nämnden i efterhand granskar om innehållet i sända program skett i enlighet med lagar och regler är ändamålsenlig och bör gälla också . Samma bedömning görs när det gäller ordningen med att företagen lämnar en public service-redovisning som granskas av . Jag har i utredningsarbetet inte funnit några argument som talar emot denna ordning. genom efterhandsgranskning av program övervakar efterlevnaden av tillståndsvillkoren och lagbestämmelserna om sändningarnas innehåll samt har uppgiften att granska företagens public service-redovisningar bör, enligt min mening, gälla även fortsatt. Jag har inte prövat frågan om hur de närmare riktlinjerna för dessa redovisningar bör vara utformade. Jag vill dock uppmärksamma regering Reglering av programföretagens verksamheter 403 och riksdag på det faktum att programföretagen lägger ner ett omfattande arbete på public service-redovisningarna. Det är min bedömning att dokumenten har ett högt informationsvärde, men tenderar att bli mycket omfattande. En av anledningarna till detta är detalj- rikedomen i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Programföretagen har framfört önskemål om att det inför nästa tillståndsperiod bör göras en bedömning av om dokumenten har rätt inriktning. Detta bör, enligt min mening, vara en fråga för regeringen och programföretagen att komma överens om inför arbetet med att formulera de närmare riktlinjerna i sändningstillstånd och anslagsvillkor inför kommande tillståndsperiod. Jag kan dock konstatera att, även om redovisningarna kan förenklas, så har företagen en viktig uppgift att tillhandahålla ett omfattande material om programverksamheten, inte minst som underlag för utom- ståendes bedömningar och för den fria forskningen. Frågor om redovisning och revision i övrigt behandlas i kap. 16. 15.6.2Särskild lagstiftning för public service- verksamheten? Ett sätt att förtydliga public service-företagens uppgifter och att på ett mer långsiktigt sätt garantera verksamhetens självständiga ställning skulle kunna vara att slå fast de grundläggande principerna för verk- samheten i en särskild lagstiftning. Som framgått av detta kapitel är fördelningen av villkor mellan de styrinstrument som tillämpas något oklar. Syftet med en särskild lagstiftning skulle inte vara att ytterligare stärka statsmakternas inflytande på verksamheten, utan tvärtom att garantera en långsiktighet genom en grundläggande reglering som för- stärker verksamhetens självständighet i förhållande till statsmakterna och andra intressen i samhället. Exempel på förhållanden som skulle kunna regleras på detta sätt är villkor som säkerställer att företagen har rätt att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst, att företagen skall finansieras via TV-avgiftsmedel, att sändningsverksamheten skall utövas sakligt och opartiskt och bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället och att sändningsrätten skall bedrivas med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i radion och televisionen. Riktlinjerna skulle också kunna omfatta mer beständiga villkor om att public service-företagens programutbud skall präglas av mångsidighet, oberoende och hög kvalitet och vara tillgängligt för hela befolkningen. I flera jämförbara länder är public service-verksamhetens existens fastlagd genom en särskild lag. trädde en ny lagstiftning om 404 Reglering av programföretagens verksamheter finska () i kraft. Syftet med lagen är bl.a. att trygga verksamhetens ekonomi och ställning på lång sikt. Lagen befäster YLE:s ställning som public service-företag med uppgift att bl.a. sända ett brett programutbud till hela landet. Lagen definierar också bolagets förvaltning och finansiering. Också i har Norsk Rikskringkasting (NRK) lagfäst rätt att bedriva radio-och TV-sändningar. I lagen (Kringkastingsloven) stadgas bl.a. att NRK är ett aktiebolag och att staten äger samtliga aktier i . Vidare framgår att NRK har rätt att bedriva radio- och TV-verk- samhet. Andra företag än NRK måste ha koncession för att bedriva rikstäckande eller lokal radio och TV-verksamhet. NRK:s verksamhet är på detta sätt inte avgränsat i tiden, vilket gäller för de svenska public service-företagen. Också public service-företag, () har sin grundläggande ställning och rätten att sända radio och TV reglerad i lag. I Radio og Fjernsynsloven framgår bl.a. att DR er en selvstændig offentlig institution, der er forpligtet over for hele befolkningen til at sprede radio- og fjernsynsprogrammer, omfattende nyhetsformidling, oplysning, underholdning og kunst. Der skal i programudbudet tilstræbes kvalitet, alsidighet og mangfoldighed. Ved informationsformidlingen skal der lægges vægt på saglighed og upartiskhed. I lagen framgår också DR:s grundläggande finansieringsförutsättningar m.m. I , där man från har avskaffat TV- avgiften och ersatt finansieringen av public service-företagen med statsbudgetfinansiering, har programföretagens rätt till offentlig finan- siering slagits fast i en särskild lagstiftning. Syftet med en sådan åtgärd är att säkerställa att verksamheten kan bedrivas med bibehållet obero- ende även . Det resonemang som förs i detta avsnitt har som framgått en tentativ karaktär och utgör således inte grund för ett förslag i frågan. Jag anser dock att frågan bör prövas mer ingående inom en inte allt för avlägsen framtid. 16Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter I utredningsdirektiven konstateras att det kommer att bli viktigt att klarare kunna skilja mellan programföretagens kärnverksam- het och sidoverksamheter. I de fall programföretagen är verksamma på en konkurrensutsatt marknad är det angeläget att undvika en snedvrid- ning av konkurrensen samt att omfattningen av företagens ekonomiska risktagande kan bedömas. Vidare sägs att jag skall föreslå vilka verk- samheter som skall räknas till kärnverksamheten och hur en uppdelning mellan denna och sidoverksamheter kan åstadkommas. Jag skall också överväga om programföretagens möjligheter att bedriva sidoverksam- heter bör regleras samt föreslå hur redovisningen av dessa skall vara ordnad. Frågan om åtskillnad mellan programföretagens kärnverksamhet och olika sidoverksamheter har stor betydelse för hur uppdraget utformas och dessutom för frågan om vilka verksamheter som kan finansieras med TV-avgiftsmedel och vad som bör finansieras på annat sätt. 16.1Vad kan TV-avgiftsmedel användas till? Enligt anslagsvillkoren ställs medel till förfogande för public service- företagens verksamhet. Programföretagens verksamhet finansieras nästan uteslutande med TV-avgiftsmedel. I detta inkluderas i huvudsak produktion och inköp av radio- och TV-program, administrationskost- nader m.m. samt kostnader för distribution, som utgör en betydande del av public service-företagens kostnader (se kap. 9). Om program- företagen därutöver bedriver viss verksamhet på strikt kommersiell basis, t.ex. försäljning av produktionsresurser, förlagsverksamhet m.m. skall dessa sidoverksamheter täcka sina kostnader, dvs. TV-avgifts- medel skall inte användas till annat än kärnverksamheten. Av de övriga intäkter som företagen erhåller är huvuddelen direkt genererade från programverksamheten, t.ex. i form av försäljning av visningsrätter, viss förlagsverksamhet samt intäkter i form av sampro- 406 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter För SVT utgör sponsring en marginell intäkt och samt- liga tre programföretag har vissa intäkter i form av försäljning av teknikresurser. Som konstateras i utredningsdirektiven görs inte någon närmare precisering av innebörden i formuleringen att sidoverksamheter skall bära sina kostnader. Det anges t.ex. inte närmare vilka verksamheter som avses, för vilken period kravet på kostnadstäckning gäller eller hur de kostnader som skall täckas bör beräknas. Det finns inte heller något krav på att kostnader och intäkter för de olika sidoverksamheterna skall särredovisas. Det är mycket svårt att dra absoluta gränser mellan vad som ska anses som public service-företagens kärnverksamhet och sidoverksam- het, eller vad som ska kunna finansieras med TV-avgiftsmedel respektive på annat sätt. I princip är det som regleras i respektive företags sändningstillstånd och bolagsordning att betrakta som kärnverksamhet. Som jag konstaterat i kap. 15 om principella utgångspunkter för nya verksamheter består public service-företagens kärnverksamhet i att producera och sända radio- och TV-program till den svenska allmänheten. Anslagsvillkoren ger inte någon ytterligare information om det område inom vilket pro- gramföretagen får verka, utöver det som redan anges i sändningstillstånd och bolagsordning. 16.1.1Verksamhet som bör kunna finansieras med TV-avgiftsmedel Som framgått har stora förändringar påbörjats vad gäller public service-företagens distribution. kan helt nya verksamhetsformer komma att uppstå. Mot bakgrund av nuvarande public service-uppdrag samt de beslut som riksdag och regering fattat kan jag konstatera att följande verksamheter bör betraktas som verksamheter som ingår i uppdraget och som därmed bör kunna finansieras med avgiftsmedel: ·Produktion och inköp av radio- och TV-program ·Utsändning av radio- och TV-program via marksändningar ·Utveckling av nya programformer och programkanaler i samband med övergången till digital sändningsteknik, t.ex. interaktiva tjänster kopplade till radio- och TV-programmen. ·Direkt programrelaterad verksamhet på Internet, t.ex. företagens webbplatser med möjlighet att ta del av information och fördjupning och att se och lyssna på radio- och TV-program. Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter 407 16.1.2Sidoverksamheter som skall täcka sina kostnader Som jag konstaterat i kap. 15 är det produktion och utsändning av radio- och TV-program till den svenska allmänheten som utgör public service- verksamhetens kärna. Sidoverksamheter med anknytning till kärnverksamheten kan bedrivas om de bidrar till att uppfylla målen för public service-uppdraget och i övrigt svarar mot de villkor som gäller för detsamma. Jag konstaterar också att det finns gränser för i vilken omfattning företagen bör bedriva sidoverksamheter. Alla tre företag bedriver olika sidoverksamheter, vilket inte har ansetts utgöra ett problem. Generellt kan konstateras att de verksamheter som inte utgör en del av kärnverksamheten och därmed inte skall finansieras med TV- avgiftsmedel bör betraktas som sidoverksamheter. Sådana verksamheter skall således täcka sina egna kostnader och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhan- dahåller motsvarande tjänster. Programföretagens verksamhet på Internet är särskilt svår att bedöma i detta avseende. Å ena sidan kan Internet betraktas som en självklar del av public service-företagens verksamhet genom att det utgör ett sätt att komplettera och ytterligare öka tillgängligheten till programföretagens programverksamhet. I det fallet bör Internetverksamheten självfallet kunna finansieras med avgiftsmedel. Frågan är dock en annan om programföretagen skulle bedriva verksamhet som enbart finns på nätet. Då är det inte längre självklart att verksamheten helt och hållet kan finansieras med TV-avgiftsmedel eller att företagen överhuvudtaget bör bedriva sådan verksamhet. I nästa avsnitt behandlas därför särskilt principer för finansiering av Internetverksamhet. Först presenteras programföretagens planer och önskemål. 16.2Programföretagens planer och önskemål om finansiering av Internetverksamhet SVT anser att företagets kärnverksamhet omfattar den verksamhet som kan regleras genom sändningstillståndet kompletterat med anslagsvillkor. Utöver detta anser SVT att också den del av företagets verksamhet på Internet som är direkt kopplad till programverksamheten bör räknas till företagets kärnverksamhet och därmed kunna finansieras med TV- avgiftsmedel. 408 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter Som jag redovisat i kap. 15 vill SVT ges möjligheter att utveckla sin roll till att avse även områden som ligger utanför det som faller inom vad som kan regleras i sändningstillstånd och anslagsvillkor. På dessa områden har, anser SVT, företaget formellt sett möjlighet att arbeta enligt samma lagar och regler som andra företag, dvs. några spe- cifika regler för SVT gäller inte. Så bör det också vara , anser SVT. SVT bedömer att möjligheterna till externa intäkter för företaget, förutom för Internetverksamheten, är relativt begränsade. Det svenska språket utgör i sig en begränsande faktor för möjligheterna att nå ut på den internationella marknaden. Beträffande Internetverksamheten ser SVT möjligheten att använda andra finansieringsformer än TV-avgiften inte som ett mål i sig. SVT ser det dock som nödvändigt att andra finansieringsformer står öppna dels för att nya tjänster skall kunna utvecklas, dels för att samverkan med externa parter skall kunna byggas ut. SVT avsätter begränsade medel för Internetverksamhet. SVT menar att företaget måste planera för en fortsatt dynamisk utgivning på Internet. är SVT:s utgivning på Internet främst kopplad till TV- programmen i form av t.ex. fördjupad information och tillgång till dis- kussionsforum. Nyhetssändningar på webben förekommer med utgångspunkt i befintliga riks- och regionalprogram. Det mest påtagliga exemplet på en verksamhet som enligt SVT faller utanför kärnverksamheten är Internetverksamhet utan direkt koppling till programverksamheten. SVT menar att i en föränderlig medievärld där interaktivitet och utbudet av rörliga bilder ökar kommer företaget att komma till en punkt där Internetverksamheten behöver ta så mycket resurser i anspråk att det menligt påverkar resurserna för TV- verksamheten. SVT bedömer därför att det är nödvändigt för företaget att till viss del kunna utnyttja andra finansieringsformer än TV-avgiften. SVT pekar på möjligheten att ha två typer av Internetverksamhet i form av två skilda webbplatser. Den ena, som motsvarar SVT:s nuva- rande webbplats, är direkt knuten till programverksamheten och innebär t.ex. fördjupande information om programmen och finansieras med TV- avgiftsmedel. Den andra skulle vara skild från programverksamheten i övrigt och kunna ge utrymme för viss extern finansiering med exempelvis erbjudande om tilläggstjänster mot betalning och samverkan med kommersiella partners. Den senare verksamheten skulle därför, enligt SVT, vara helt åtskild från den övriga (public ser- vice)verksamheten på Internet. SVT bedömer inte att arbetsformer som innebär kommersiell finan- siering skulle riskera att påverka bilden av företaget på ett menligt sätt. Kravet är att formerna för samverkan med kommersiella aktörer Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter 409 beskrivs på ett tydligt sätt och att villkoren för att få del av SVT:s tjänster tydligt klargörs. Även SR bedriver ett utvecklingsarbete inom området nya medier, t.ex. inom ramen för den digitala sändningsverksamheten och på Internet. SR anser att företagets Internetverksamhet till del kommer att behöva kunna finansieras med intäkter utöver TV-avgiften. är denna verksamhet av relativt begränsad omfattning. SR anser att det är otillräckligt att enbart distribuera ljud på Internet. För att bli attraktivt i konkurrens med t.ex. kommersiell webbradio måste, enligt SR, ljudet kombineras med annan information i form av text och bild. SR ser således Internet som ett nytt medium där radions resurser i form av journalistiskt material kan utnyttjas och distribueras i en delvis ny och mer utvecklad form. SR ser också samordningsmöjligheter mellan Internetverksamheten och de digitala sändningarna (se kap. 9). Enligt SR är en konsekvens av den tekniska utvecklingen att lyss- narna kan erbjudas personliga val, innebärande att enskilda lyssnare kan välja sin egen specifika tjänst. Det kan t.ex. röra sig om att på begäran ta del av program i eller att ta del av bakgrundsmaterial som inte fått plats i programmet. Dessa exempel visar på sidotjänster där SR anser sig kunna behöva ta betalt av den som utnyttjar tjänsten. Sådan ersättning skall bl.a. avse upphovsrättskostnader och kostnader för att tillhandahålla materialet. SR har, utöver detta, inte tagit upp frågan om att finansiera en viss del av sin Internetverksamhet med andra kommersiella intäkter. Även UR vill vidareutveckla sin verksamhet på Internet. Program- anknutna webbtjänster bör, enligt UR, betraktas som en del av UR:s kärnverksamhet och således finansieras med TV-avgiftsmedel. UR ser, i likhet med SR, att det också kan finnas vissa tjänster som företaget kan behöva ta betalt för, t.ex. tjänster i anslutning till företagets förlagsverksamhet. UR har gjort en kraftig utbyggnad av IT- och Internetverksamheten. Webben används för information, programfördjupning, kommunikation med publiken och distribution av program och utbildningsmaterial m.m. 410 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter 16.3Särskilt om finansiering av Internetverksamhet När det gäller finansiering av programföretagens Internetverksamhet kan detta ske på åtminstone två sätt. Antingen får hela verksamheten oavsett inriktning och omfattning anses ingå i public service-uppdraget och därmed finansieras med TV-avgiftsmedel eller så får den betraktas som två skilda verksamheter. Den del som avser direkt koppling till programverksamheten kan i så fall finansieras med TV-avgiftsmedel medan den del som avser utgivning utan koppling till radio- och TV- programmen (om sådan skall ske) finansieras med intäkter, dvs. bära sina egna kostnader. Även de tjänster som företagen eventuellt skall kunna ta särskilt betalt för, bör betraktas som sidoverksamheter. Samtliga tre programföretag önskar utvidga sin verksamhet på Internet. Dels handlar det om att bedriva verksamhet som kan ses som ett direkt komplement till radio- och TV-programmen, dels vill företagen bl.a. ge publiken ytterligare möjligheter att genom egna val få tillgång till program från t.ex. arkiven. Den exakta utformningen av verksamheten på Internet är ännu inte helt tydlig i något av företagen. Inför ett ställningstagande till omfattningen av public service-före- tagens engagemang i verksamhet på Internet bör ett antal faktorer vägas in: TV-avgiften erläggs för innehav av en TV-mottagare. En förutsättning för detta är att public service-utbudet är tillgängligt för alla. Om exklusivt material sänds via Internet kommer denna princip att brytas i den mån inte alla som har tillgång till TV också har tillgång till Internet. Det innehåll som läggs ut på Internet är inte under- kastat samma regler som gäller för sändning av radio- och TV-pro- gram via marknätet. För public service-företagen kan detta t.ex. innebära att tittare som anser att något av företagen brutit mot kravet på opartiskhet i ett material som återfinns på företagens webbplatser inte kan få frågan prövad hos . Det finns heller inte något formellt förbud mot t.ex. reklamfinansiering på nätet för företagen. Frågan gäller hur stor del av TV-avgiftsmedlen som kan/bör användas för programföretagens verksamhet på Internet. ingår inte Internetverksamhet uttryckligen i programföretagens uppdrag, varför Internetverksamhet skulle kunna betraktas som en sidoverksamhet och därmed behöva täcka sina egna kostnader. Internet är inte en traditionell sidoverksamhet. Här kan det komma att Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter 411 handla om att programföretagen i viss utsträckning tar betalt av enskilda för sina tjänster eller ingår i ekonomiska samarbeten med andra aktörer. ·Integritet och oberoende. Det oberoende som utgör en av grundför- utsättningarna för public service-företagens programverksamhet gäller såväl i förhållande till statsmakterna som andra intressen, inte minst kommersiella sådana. Det faktum att företagen bedriver vissa intäktsfinansierade sidoverksamheter som ett naturligt utflöde av radio- och TV-verksamheten, t.ex. genom försäljning av produktionsresurser, viss förlagsverksamhet m.m. har inte ansetts utgöra ett hot mot företagens integritet.