sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta har gjorts möjligt genom att kraven för tillstånd är betydligt lägre vid servering i slutna sällskap än till allmänheten. Den stora skillnaden är i regel att lokalen inte är godkänd för allsidig matlagning. För att uppnå detta godkännande krävs att det finns ett välutrustat restaurangkök, vilket för många är ett stort hinder ekonomiskt och byggnadstekniskt. Vid tillfälliga serveringstillstånd är kraven dessutom ännu lägre än vid stadigvarande tillstånd. Detta kan locka personer som av olika anledningar inte kan få tillstånd till allmänheten att ansöka om serveringstillstånd för slutna sällskap i stället och driva verksamheten kommersiellt. Därmed uppstår en konkurrenssituation med den etablerade restaurangnäringen. En företeelse som har blivit vanligare är s.k. restaurangklubbar med hundratals medlemmar som inte har någon annan samhörighet än att de träffas i olika festlokaler med dans och alkoholservering. Klubbarna förekommer såväl med stadigvarande som med tillfälliga tillstånd för servering i slutet sällskap. Som bevis på behörighet utdelas "medlemskort", som berättigar till inträde i lokalen. Dessa arrangemang sker ofta under mycket restaurangliknande förhål- landen, dock utan de krav och den kontroll som gäller för restauranger med tillstånd för servering till allmänheten. Det var inte denna form av "slutet" sällskap lagstiftaren hade i åtanke när "sluten utskänkning" och tillfälliga tillstånd infördes i lagstiftningen. Det är därför viktigt att tillståndsmyndigheterna kontrollerar att det slutna sällskapet inte är fingerat enbart för att kringgå lagstiftningen. Det kan dessutom ifråga- sättas om alla former av "slutna sällskap" skall godkännas för tillstånd till alkoholservering. har övervägt hur tillämpningen av bestämmel- serna om slutet sällskap skall kunna göras mer enhetlig och om detta i så fall kräver lagändringar. En möjlig begränsning är att alla deltagare i en tillställning för tillfällig alkoholservering i slutet sällskap på begäran skall kunna identifieras i förväg, t.ex. genom en namnlista. Restaurang- klubbar och liknande med hundratals medlemmar, där man inte vet vilka som kommer till olika evenemang, anses då som allmänhet. För tillstånd till alkoholservering gäller då betydligt högre krav och konkurrensen med den etablerade restaurangbranschen förs på lika villkor. Utredningen anser det lämpligt att tillståndsmyndigheterna i tveksamma fall kräver in identitetsuppgifter innan tillstånd beviljas. Detta bör kunna ske inom ramen för tillståndsprövningen enligt nuvarande bestämmelser. Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får endast bedrivas av Systembolaget. Försäljning direkt till konsument får i övrigt endast bedrivas i form av servering av innehavare av serveringstillstånd. Redan på LHD-tiden fanns emellertid konstruktioner som möjliggjorde inköp av starköl direkt från bryggerierna. Alkoholpolitiska kommis- sionen anförde i delbetänkandet om serveringsbestämmelser, SOU 1993:50: I LHD anges att bryggerier får sälja starköl direkt till innehavare av serveringstillstånd. Inköp från bryggerierna kan ibland medföra väsentliga rabatter samt möjlighet att få disponera en s.k. ölpump. Flera länsstyrelser uppskattar att över hälften av alla ansökningar om tillfälliga tillstånd för slutna sällskap har inlämnats enbart i syfte att få köpa starköl från bryggeri. Sammanlagt handlar det om flera tusen sådana ansökningar . Ofta kommer ansökningar från slutna säll- skap där serveringsverksamheten är tänkt att bedrivas utan vinstintresse. Dessa sällskap skulle kunna servera alkohol utan serveringstillstånd med hänvisning till de regler som gäller för samköp och ombudsmanna- förfarande. Vid påpekanden om detta från länsstyrelserna framhärdar man dock om att få ett serveringstillstånd, eftersom annars får man inte köpa starköl från bryggerierna. När möjligheten för bryggerier att sälja starköl direkt till restauranger infördes var det inte lagstiftarens avsikt att detta skulle innebära att bryggerierna även kunde sälja direkt till konsumenterna. Det är emellertid vad som sker genom att flera har upptäckt att det finns ett "kryphål" i lagstiftningen, nämligen att konstruera ett tillfälligt eller stadigvarande slutet sällskap och ansöka om serveringstillstånd. Alkoholpolitiska kommissionen föreslog att försäljning av starköl från bryggeri till tillståndshavare endast skulle få ske till innehavare av stadigvarande tillstånd. Av alla förslag till ändringar i alkohollag- stiftningen lades detta dock inte fram i propositionen till alkohollagen. är det inte enbart bryggerierna som får sälja alkohol- drycker till innehavare av serveringstillstånd. Skaran har utökats med alla som har rätt till tillverkning eller partihandel med alkoholdrycker och varorna omfattar nu inte bara starköl utan även vin och sprit- drycker. Trycket från partihandlarna att få avsättning för sina varor ligger bakom ett mycket stort antal ansökningar om tillfälliga serveringstillstånd. En slags "uppsökande" verksamhet bedrivs av flera partihandlare och bryggerier, som uppmanar presumtiva kunder att ansöka om tillfälliga serveringstillstånd hos kommunen. Härigenom skapas kanaler för försäljning från tillverkare och partihandlare direkt till konsumenter via konstruerade slutna sällskap. Denna verksamhet undergräver det alkoholpolitiska motivet till att vi i har ett detaljhandelsmonopol för försäljning av alkoholdrycker. anser att rätten till inköp från tillverkare och partihandlare bör tas bort för de tillfälliga tillstånden till slutna sällskap. Innehavare av sådana tillstånd blir därigenom hänvisade till Systembolaget för inköp av spritdrycker, vin och starköl. De ansökningar som har tillkommit enbart för att möjliggöra inköp från bryggerier m.m. kommer därmed att upphöra. Till skillnad från Alkoholpolitiska kommissionens förslag behöver inköpsrätten däremot inte tas bort för de tillfälliga tillstånden för servering till allmänheten under förutsättning att dessa tillstånd reserveras för innehavare av stadigvarande serveringstillstånd (se ovan). I 6 kap. 1 § stadgas att "servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om tillstånd har meddelats". Servering enligt alkohollagens mening inträffar när någon tillhandahåller dessa alkoholdrycker mot ersättning ( 1 kap. 8 §). Ersättningens storlek har härvid ingen betydelse. Även om alkoholdrycken säljs till självkostnadspris eller t.o.m. med förlust är det servering. Ingår spritdryck, vin eller starköl som del av en middag, flygresa eller annat som sedan faktureras kunden har också tillståndspliktig servering inträffat. Det är däremot tillåtet att bjuda på alkoholdryck, med undantaget vid marknadsföring i 4 kap. 9 §. Serveringstillstånd krävs inte heller då samköp eller ombudsmannaförfarande föreligger. Med dessa begrepp menas att en eller ett par av deltagarna i ett sällskap på uppdrag av de övriga anskaffar dryckerna. Det skall vara fråga om ett enstaka tillfälle, en begränsad krets och antingen en lika fördelning av kostnaderna eller efter vars och ens förbeställda mängd. Begreppet "efter vars och ens förbrukning" förekommer också (NJA 1941 s. 47), vilket vid praktisk tillämpning inte längre godkänns. Problemet är att försäljning till självkostnadspris som nämnts ovan är tillståndspliktig och det kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa två företeelser. Alkoholservering sker ofta i olika sammanhang utan att det finns något vinstsyfte med tillställningen. Det kan vara fråga om servering till självkostnadspris vid firmafester och föreningars årsmöten m.m. En annan vanlig företeelse är att personer som bjuder , 50-årsfest o.dyl. bjuder på en välkomstdrink, vin till maten och något till kaffet, men att gästerna sedan får betala eventuella övriga alkoholdrycker till självkostnadspris. En del av dessa arrangörer ansö- ker om serveringstillstånd därför att man inte vill göra sig skyldig till något olagligt. Hur många som serverar till självkostnadspris utan att känna till tillståndskravet eller utan att "bry sig om" att ansöka om tillstånd finns det givetvis inga uppgifter om, men det är inte någon särskilt djärv gissning att påstå att det antagligen är ännu vanligare. Gemene man har svårt att förstå det alkoholpolitiska motivet bakom denna tillståndsplikt, när serveringen sker utan vinstintresse till en begränsad krets av vänner och bekanta eller arbetskamrater på ett företag. Enligt mening är en begränsning av kravet på serveringstillstånd befogad när det gäller enstaka helt privata arrange- mang som anordnas för vissa bestämda personer och där dessa inte betalar mer för dryckerna än självkostnadspris. Härmed avses inköps- priset för dryckerna. Något kommersiellt intresse får inte föreligga. Av kravet på privat regi följer att serveringen skall anordnas av fysiska personer. Att upprätthålla krav på tillstånd i dessa fall synes närmast motverka allmänhetens förståelse för det alkoholpolitiska regelsyste- met. Tillsammans med förslaget ovan om inskränkningar av möjlig- heterna till inköp hos partihandlare bör denna förändring i betydande grad kunna nedbringa antalet ansökningar om tillfälligt serverings- tillstånd för slutna sällskap. Utredningens förslag: Det nuvarande kravet på personlig lämplighet avseende såväl personliga som ekonomiska förhållanden behålls. Kraven på kunskaper skärps vad gäller bokföring, redovisning och skattelagstiftning. Utredningens bedömning: Åsidosättande av brandskyddsföreskrifter samt brott mot lotterilagen bör inte vara en självständig grund för återkallelse av serveringstillstånd enligt alkohollagen. I detta avsnitt behandlas frågan om vilka krav som bör gälla för att en tillståndshavare skall anses lämplig att få och behålla serverings- tillstånd. Frågan har aktualiserats bl.a. av kommun och . skriver till om ett ärende där kammarrätten ändrade länsrättens dom och kommunens beslut om återkallelse av serveringstillstånd. Regerings- rätten lämnade ej prövningstillstånd i målet. Av handlingarna framgår att den aktuelle tillståndshavaren dömts för bedrägeri och misshandel, att han arbetat mer än motsvarande heltidstjänst i restaurangen trots att han uppbar helt sjukbidrag, att utbetalning av oredovisade löner förekommit och att anmärkningar mot restaurangverksamheten framkommit vid tillsyns- besök. Kammarrätten angav i sin dom att socialförvaltningen inte presterat någon godtagbar bevisning beträffande tillståndshavarens bristande rätt att sysselsätta sig i restaurangen , att restaurangens löneutbetalningar senare ökats till en i förhållande till försäljningen godtagbar nivå samt att de anmärkningar som fanns vid det enda tillsynsbesöket inte ensamt kunde utgöra grund för återkallelse. Sammantaget ansåg kammarrätten att grund för åter- kallelse förelåg, men att det ändå fick anses tillräckligt att tilldela bolaget varning. anför i skrivelsen att kammar- rättens dom och regeringsrättens beslut att inte meddela prövnings- tillstånd innebär en allvarlig uttunning av samhällets möjligheter att ingripa mot oseriös restaurangverksamhet. I en skrivelse till Alkoholinspektionen framförde Kom- munala () att det borde tydliggöras vilka kunskaper i alkohollagen m.m. man bör uppfylla för att kunna erhålla serveringstillstånd. Inspektionen överlämnade skrivelsen till . KAF hänvisar till att fler och fler kommuner har fått krav på att examinera sökandes kunskaper. Viss osäkerhet råder därvid om hur en examination skall genomföras och vem som bör utföra den. Det finns behov av en enhetlig bedömningsgrund så att samma kunskapskrav gäller i t.ex. och . Regeringen har överlämnat dessa skrivelser till för närmare utredning. Till avsnittet om lämplighetsprövning förs även frågor om brandsäkerhet och illegalt spel, som också har överlämnats till utredningen. Prövningen av sökandens lämplighet att bedriva servering av alkoholdrycker är den i särklass mest omfattande prövningen vid en ansökan om serveringstillstånd. I alkohollagen regleras detta på följande sätt i 7 kap. 7 §: Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att serveringsstället uppfyller kraven i 8 §. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Vid lämplighetsprövningen är det sökanden som skall visa att han är lämplig. Detta innebär att tillstånd kan vägras redan vid misstanke om ekonomiska oegentligheter eller brottslig verksamhet. Det ankommer i sådant fall på sökanden att förete den utredning som behövs för att undanröja misstanken. Tillstånd kan således inte beviljas enbart på den grunden att ingenting negativt är känt om sökandens tidigare verksamhet, utan sökanden måste visa att han är "positivt" lämplig. Lämplighetsprövningen omfattar alla juridiska och fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen, t.ex. delägare, personer med betydande aktieinnehav, verkställande direktör, styrelseledamöter, bolagsmän och långivare. Det kan också bli aktuellt att kontrollera bolag och personer "i flera led", t.ex. moderbolag, aktiebolag som äger varandra eller vid misstanke om bulvanförhållanden. Prövningen består av tre beståndsdelar. Det innebär sammanfattningsvis följande. Enligt 7 kap. 14 § alkohollagen får en ansökan om stadigvarande alkoholservering inte bifallas utan att polismyndighetens yttrande inhämtats. En kontroll i polisregistret görs därvid för att se om sökanden(a) varit inblandad(e) i brottslig verksamhet. Finns det anmärkningar i registret måste en bedömning göras från fall till fall utifrån brottets art och när det begicks. Kontraindikationer mot beviljande av serveringstillstånd är brott som har anknytning till restaurangrörelser, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott, våldsbrott samt ekonomisk brottslighet. En kontroll görs även av sökandens ekonomiska skötsamhet bl.a. genom kontakter med skattemyndigheten och kronofogden samt utdrag från Patent- och bolagsregister. Exempel på ekonomisk misskötsamhet är upprepade restföringar, misskötta skatte- och avgiftsinbetalningar, upprepade konkurser eller enstaka konkurs med kvarstående skulder till det allmänna eller anmärkningar om oegentligheter i förvaltarberättelsen. Vid prövningen av en ansökan är det sökandens beteende innan ansökan inlämnas (eller utredning om ifrågasatt återkallelse inleds) som har betydelse. Reglering av skulder vid senare tillfälle innebär således inte att sökanden därmed automatiskt skall anses som lämplig. Systematisk underlåtenhet från sökandens sida att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna är särskilt allvarlig. Enstaka restföring med öppen kontakt med kronofogden och en välskött avbetalningsplan kan emellertid accepteras i de flesta fall. Vad gäller karenstider vid vandelsprövningen har Alkoholinspektionen angett att vid brottslighet som har anknytning till rörelsen, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott, våldsbrott samt ekonomisk brottslighet bör förflyta sedan sökanden senast begick brott innan serveringstillstånd kan komma ifråga. Den tid sökanden avtjänat frihetsberövande påföljd skall inte inräknas i . Även då ett serveringstillstånd har återkallats bör enligt Alkoholinspektionen förflyta innan nytt tillstånd kan komma ifråga. Kraven på god vandel (skötsamhet) kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstateras blir bestämmelsen i 7 kap. 19 § punkt 3 tillämplig: Kommunen skall återkalla serveringstillstånd om 1.det inte endast tillfälligt uppkommer sådana olägenheter som avses i6 kap. 2 §, 2.tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller 3.de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 och 8 §§ inte längre föreligger. Sökanden skall visa varifrån kapitalet till ett restaurang- förvärv kommer samt hur han tänker finansiera köpet och den framtida rörelsen. Detta redovisar sökanden i en finansieringsplan (se t.ex. , Alkoholinspektionen 1997:3, s 47 ff). kontrollerar att sökanden inte är ekonomiskt beroende av någon som är olämplig att bedriva serveringsrörelse eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar hans möjlighet att bestämma över serveringsrörelsens drift. Exempel på det senare kan vara starkt begränsande leverans- eller marknadsförings- avtal. Vid privata lån kan det även bli aktuellt att kontrollera lån- givaren, t.ex. vid misstanke om s.k. bulvanförhållanden. Finansierings- kontrollen har utvecklats genom rättspraxis och syftar i första hand till att förhindra att restaurangköp används till att tvätta "svarta" pengar "vita", dvs. att köpet finansieras med obeskattade eller på annat sätt olagligt förvärvade medel. Kunskaper i alkohollagstiftningen. Tillståndshavaren måste ha erfor- derlig kunskap om alkohollagens bestämmelser för att kunna erhålla serveringstillstånd. Är tillståndshavaren en juridisk person räcker det enligt Alkoholinspektionens allmänna råd med att av ägandet kan uppvisa denna kunskap. Inspektionen har även angivit att kunskapskravet får anses uppfyllt om sökanden har genomgått svensk restaurangskola eller motsvarande annan svensk utbildning eller att han har erfarenhet från svensk serveringsrörelse med tillstånd att servera spritdrycker, vin eller starköl. Vid icke yrkesmässig serveringsverksamhet, t.ex. i slutna sällskap, är kunskapskraven lägre. har ett flertal olika en- eller tvåveckors "krögarkurser" erbjudits av landstingskommunala och privata verksamheter. Efter godkänd examination har sökande, som genomgått sådan korttids- utbildning, ansetts ha erforderliga kunskaper. Den fortlöpande vandelsprövningen. Kravet på personlig lämplighet kvarstår även efter det att serveringstillstånd har meddelats. Tillstånds- myndighetens kontroll av detta sker främst genom kontakter med andra myndigheter inom ramen för den s.k. inre tillsynen. Något standar- diserat förfarande för denna kontroll finns inte, utan kommunerna har utvecklat olika rutiner för den fortsatta vandelsprövningen. Vanligast är att tillståndsmyndigheten med jämna mellanrum begär utdrag från kronofogdemyndigheten för att därvid kontrollera den ekonomiska skötsamheten. har liksom kronofogden skyldighet att underrätta kommunen om förhållanden som är av betydelse för tillsynen enligt alkohollagen. Detta går i regel till så att polismyndig- heten underrättar tillståndsmyndigheten om tillståndshavare som har blivit dömda för olika brott. Alla personer som döms för brott kontrol- leras dock inte i tillståndsregistret. Det är således inte givet att kommunen verkligen får kännedom om alla brott som tillståndshavarna gjort sig skyldiga till. På samma sätt förhåller det sig med skatte- myndigheten. får vanligen uppgifter endast vid förfrågan angående speciella tillsynsobjekt. Genom särskild myndighetssamverkan underlättas informations- utbytet. är ett exempel på detta. Arbetet inleds ofta med att misstänkta objekt väljs ut med hjälp av den samlade information som finns hos myndigheterna. De utvalda restaurangerna blir därefter föremål för såväl inre som yttre tillsyn. Den inre tillsynen leder ibland till att skattemyndigheten gör revisioner hos en del av objekten och den yttre tillsynen består av att berörda myndigheter inspekterar restaurangen ofta tillsammans. Landshövdingen i har i en skrivelse till och hemställt om att "brott mot räddningstjänstlagen (1986:1102) införs under de brott som skall anses vara diskvalificerande vid bedömningen av en sökandes/ tillståndshavares lämplighet" genom ett tillägg till 7 § alkoholförord- ningen. har i en skrivelse till regeringen ställt sig bakom denna framställan. Inom ramen för arbetet med kontrolleras restaurangerna regelbundet av olika myndigheter i samverkan. Kontrol- lerna avser i första hand ordning och nykterhet, personalens anställ- ningsförhållanden, kassarutiner och lokalernas brandsäkerhet. Den vanligaste anmärkningen är att det brister i brandsäkerheten. Det är framför allt tre missförhållanden som påträffas: Nödutgångar(na) är låsta eller blockerade. Belysta eller genomlysta skyltar mot utrymningsväg saknas. Restaurangen har tagit in för många gäster i lokalen i förhållande till brandmyndighetens medgivande. Vid den tragiska branden i , där många ungdomar omkom, hade arrangörerna brutit mot alla dessa tre brand- föreskrifter. Trots den stora publiciteten i samband med Göteborgs- branden och återkommande larmrapporter från och Brandförsvaret i har brandsäkerheten inte förbättrats på restaurangerna. Bedömare inom dessa myndigheter anser att det endast är en tidsfråga innan vi har en ny brandkatastrof i samband med offentlig tillställning. i beslutade att meddela en varning till en restaurang i för bristande brandsäkerhet. I den uppmärksammade domen biföll länsrätten överklagandet och upphävde länssty- relsens beslut. I domskälen angavs bl.a. följande. Enligt den lag, lagen (1977:293) om handel med drycker, som föregick alkohollagen (AL) skulle man vid tillståndsprövningen särskilt beakta serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Häri låg bl.a. ett krav på att ett serveringsställe måste uppfylla krav som ställts i annan lagstiftning, t.ex. brandskyddslagstiftningen. I AL infördes inte någon bestämmelse om allmänna krav på en serveringslokals tjänlighet för ändamålet. Beträffande lokaler infördes endast vissa detaljkrav som återfinns i 7 kap. 8 § AL. Dessa reglerar emellertid inte frågan om iakttagande av brandskyddsföreskrifter. 1994/95:89 uttalades visserligen i den allmänna delen att lokaler med serveringstillstånd även fortsättningsvis bör uppfylla vissa grundkrav. Bl.a. skall lokalen vara godkänd av brandskydds-, arbetarskydds- och hälsoskyddsmyndigheter. Regeringen konstaterade dock att dessa krav gäller allmänt för offentliga lokaler och några allmänna krav avseende lokalprövningen upptogs alltså inte i AL. Enligt länsrättens mening saknas det därför laglig grund att enligt AL göra ingripanden mot serveringstillstånd på grund av brister i brandskyddet. Brandsäkerhetsaspekten får därför tas till vara enligt brandskyddslagstiftningen. för ingripande mot serveringstillstån- det på grund av lokalens beskaffenhet föreligger därmed inte heller och överklagandet skall därför bifallas. delade inte länsrättens bedömning och överklagade domen till kammarrätten. Kammarrätten ändrade dock inte länsrättens dom (beslut ). I länsrättsdomen hänvisas till att en bestämmelse motsvarande den som fanns i lag (1977:293) om handel med drycker (LHD) angående lokalens brandskydd inte infördes i alkohollagen. Den paragraf som avses i LHD är följande. 40 § Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas behovet av serveringen, sökandens lämplighet att bedriva servering av alkohol- drycker och serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Vid prövningen skall särskild hänsyn tas till sökandens lämplighet med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldig- heter mot det allmänna. I förarbeten och kommentarer till LHD nämndes angående lokalens tjänlighet endast i förbigående att ett serveringsställe också måste uppfylla kraven i annan lagstiftning som t.ex. livsmedels-, byggnads-, brandskydds- och arbetarskyddslagstiftning (se t.ex. Bestämmelser rörande handel med drycker, , s. 30). Några andra förtydliganden om brandsäkerhetskrav fanns inte. I propositionen (1994/95:89) till alkohollagen anför regeringen under rubriken (s. 64) att enligt regeringens uppfattning bör lokaler med serveringstillstånd även fortsättningsvis uppfylla vissa grundkrav. Lokalen skall vara godkänd av brandskydds-, arbetar- skydds- och hälsoskyddsmyndigheter. Räddningstjänstlagen innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. I 55–58 §§ finns tillsyns- och ansvarsbestämmelser: 55 § För tillsynen har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar.