sou · GOB34 · 2001-01-01 00:00:00 — Lagens syfte är att sörja för en effektiv användning av samhällets resurser genom att skapa nödvändiga villkor för en effektiv konkurrens. Lagen är tillämplig på avtal m.m. som har verkan eller är ägnade att ha verkan i . Lagens tillämpningsområde kan utvidgas eller inskränkas, om det följer av avtal med en främmande stat eller en internationell organisation. Konkurransetillsynet ansvarar för den löpande tillsynen över lagens tillämpning. Lagen innehåller ingen generell förbudsbestämmelse. De förbud som uppställs i lagen gäller prissamarbete, fasta bruttopriser, anbuds- samverkan och marknadsdelning. Konkurransetillsynet har befogenhet att ingripa mot avtal m.m. som myndigheten finner har till syfte, verkan eller är ägnade att begränsa konkurrensen i strid med lagens syften. Myndigheten kan i sådana fall utfärda förbud eller ålägganden. Myndigheten har befogenhet att infordra skriftliga och muntliga upplysningar. När det finns rimlig grund att anta att en överträdelse av lagen skett, har myndigheten möjlighet att begära tillstånd av domstol för att få genomföra undersökningar i syfte att säkra bevisning. Överträdelse av lagens förbud kan medföra böter eller fängelse i högst eller vid försvårande omständigheter . Konkurrensrätten i övriga EES-länder 133 tillsynet kan förelägga den som gjort en ekonomisk vinst på över- trädelsen att helt eller delvis avstå vinsten. Avtal som är förbjudna enligt lagen är ogiltiga mellan parterna. Konkurransetillsynet är underordnad Arbetsmarknads- och kommundepartementet. Vissa beslut av myndigheten, t.ex. beslut om förbud, kan överklagas till departementet. Talan mot beslut kan också föras i allmän domstol. Konkurransetillsynet har inte givits någon nationell behörighet att tillämpa konkurrensbestämmelser. Dessa bestämmelser har emellertid åberopats i ett fåtal civilrättsliga tvister. De materiella reglerna i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget är direkt tillämpliga och kan alltså tillämpas av nationella domstolar och konkurrensmyndigheter. bygger förordning 17/62 och de övriga tillämpningsförordningarna på att kommissionen har den centrala rollen när det gäller att övervaka konkurrensen inom gemenskapen. Som kommer att presenteras närmare i avsnitt 5.3 har emellertid kommissionen i en vitbok om modernisering av reglerna om tillämpning av föreslagit en långtgående decentralisering av tillämpningen av artikel 81 och 82. Utgångspunkten för detta avsnitt är de samarbetsformer som existerar i fråga om tillämpningen av och de särskilda frågor som kan uppkomma i samband med en sådan tillämpning. Kommissionen har i det avseendet presenterat två meddelanden, varav det ena rör samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och det andra samarbetet mellan kommissionen och nationella domstolar. Dessa meddelanden beskrivs närmare i avsnitt 5.2. EG:s konkurrensrätt innehåller ett antal bestämmelser om samarbete mellan kommissionen och nationella myndigheter. Bestämmelserna i artikel 10 i förordning 17/62 om samverkan mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter har beskrivits i avsnitt 2.3.8. Som framgått av avsnitt 2.3.5 skall vidare enligt artikel 13 i förordning 17/62 medlemsstaternas myndigheter på begäran av kommissionen genomföra de undersökningar kommissionen finner nödvändiga enligt artikel 14. Svenska bestämmelser om vilka befogenheter den behöriga myndigheten, dvs. , har vid sådana undersökningar återfinns i 3 § lagen (1994:1485) om tillämpning av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler. Enligt artikel 22 i koncentrationskontrollförordningen får flera medlemsstater under vissa omständigheter gemensamt begära att kommissionen prövar en företagskoncentration (jfr avsnitt 2.11). EG- rätten innehåller, såvitt utredningen kunnat utröna, i övrigt inte några uttryckliga bestämmelser som särskilt reglerar frågan om samarbete mellan nationella konkurrensmyndigheter. Bestämmelsen i artikel 10 (tidigare artikel 5) i EG-fördraget föreskriver en allmän solidaritetsförpliktelse för medlemsstaterna. Rättsläget är dock inte klart i fråga om hur långtgående krav som kan ställas på medlemsstaterna med stöd av denna bestämmelse. Det sistnämnda gäller både i fråga om medlemsstaternas förhållande till kommissionen och i fråga om deras förhållande till övriga medlems- stater. Vidare innebär artikel 85 i fördraget att medlemsstaternas behöriga myndigheter och kommissionen skall samarbeta i ärenden som faller utanför tillämpningsförordningarnas område (jfr avsnitt 2.8.8). Några svenska bestämmelser, förutom de som framgår av lagen om tillämpning av europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstöds- regler, som särskilt rör samarbetet på konkurrensområdet mellan svenska myndigheter och kommissionen har utredningen inte kunnat finna. Ett annat instrument av betydelse är rekommendation om samarbete på konkurrensområdet (jfr avsnitt 2.10 och 3.10). Samarbetet mellan kommissionen och nationella myndigheter kan vara formellt eller informellt. Det samarbete av formellt slag som förekommer sker i enlighet med tillämpningsförordningarna på konkurrensområdet och – i den mån artikeln tillämpas – enligt artikel 85 Samarbete av informellt slag mellan kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter förekommer . Kommissionens med- delande om samarbete med nationella myndigheter kan därvid komma att tillämpas (se avsnitt 5.2.1). Samarbetet kan vara av varierande slag. Det kan röra sig om såväl utbyte av allmän information som ingående diskussioner mellan kommissionen och en nationell myndighet om vilken myndighet som är bäst lämpad att handlägga ett visst ärende. Enligt vad utredningen erfarit från tjänstemän vid kommissionen är det stor skillnad i fråga om olika nationella myndigheters benägenhet att föra informella diskussioner med kommissionen. Även nationella konkurrensmyndigheter samarbetar med varandra, formellt och informellt. Ett frivilligt samarbete sker i enlighet med rekommendation . Det förekommer även att nationella myndigheter bistår varandra med att exempelvis infordra information från företag. Frågor om sådant bistånd kan finnas reglerade i bilaterala avtal. Severige har dock inte ingått något sådant avtal. I åtskilliga fall är möjligheten för en nationell myndighet att få sådant bistånd från en myndighet i ett annat land beroende av att det finns förutsättningar i den nationella lagstiftningen hos den myndighet som fått begäran. Även viljan hos den senare myndigheten att tillgodose önskemålet kan ha avgörande betydelse. 5.2Kommissionens meddelanden om samarbete 5.2.1Samarbete med medlemsstaternas konkurrensmyndigheter Som framgår av avsnitt 5.2.2 presenterade kommissionen ett meddelande om samarbete mellan kommissionen och nationella dom- stolar. Det meddelandet avser samarbete med domstolar som handlägger civilrättsliga tvister i ärenden som rör tillämpningen av . Som en uppföljning till meddelande presenterade kommissionen ett meddelande om samarbete mellan kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter för handläggning av ärenden som omfattas av artiklarna 85 och 86 (nuvarande 81 och 82) i EG-fördraget. 1 Meddelandet är inte tillämpligt på de konkurrensregler som avser transportområdet. Meddelandet är inte en bindande rättsakt men är ändå av stort intresse. Det innehåller först och främst en redogörelse för de riktlinjer kommissionen avser att följa när det gäller hanteringen av ärenden som behandlas i meddelandet. Det beskriver också kommissionens syn på hur det praktiska samarbetet mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna bör gå till. Det innehåller däremot inte någon beskrivning av kommissionens uppfattning av hur samarbetet mellan nationella konkurrensmyndigheter bör gå till. En bärande tanke i med- delandet är att ett förfarande skall bedömas av antingen kommissionen eller en nationell konkurrensmyndighet, dvs. principen om one stop- 1 EGT C 313, 15.10.1997, s. 3. Skälen till detta är flera. Ett är processekonomin. Ett annat är att principen gör det svårare för företagen att bedriva forum-shopping, dvs. att vända sig till den myndighet som kan förväntas göra den förmånligaste bedömningen. I meddelandet beskriver kommissionen sin syn på vilken verkan olika typer av kommissionsbeslut, gruppundantag och comfort letters har på nationella konkurrensmyndigheters möjligheter att agera. Under avsnittet om riktlinjer för fördelning av ärenden framgår att kommissionen tänkt sig att nationella konkurrensmyndigheter skall behandla ärenden som rör förfaranden som har sin huvudsakliga effekt i den egna medlemsstaten och som enligt en preliminär undersökning sannolikt inte kan omfattas av undantag enligt artikel 85.3 (nuvarande artikel 81.3). Punkt 28 i meddelandet innehåller den presumtionen att ett förfarande har sin huvudsakliga effekt i en viss medlemsstat när den relevanta geografiska marknaden är begränsad till den medlemsstatens territorium och det är endast i den staten som avtalet tillämpas eller det samordnade förfarandet praktiseras. Det gäller även om avtalet eller det samordnade förfarandet, teoretiskt sett, kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen kommer enligt meddelandet dock även fortsättningsvis att handlägga ärenden som behandlar ett nytt rättsligt problem som har stor ekonomisk betydelse, dock endast om tillträdet till den aktuella marknaden påtagligt försvåras för aktörer från andra medlemsstater som rör offentliga företag och i liknande situationer Ärenden som kommissionen handlägger först Under avsnittet om samarbete i ärenden som kommissionen handlägger först framgår att det i praktiken endast kan bli fråga om att kommissionen överlåter ärenden som initierats i form av klagomål. Kommissionen konstaterar också, med hänvisning till olika rättsfall, att det kan bli fråga om att överlåta ett ärende i de fall klagandens rätt kan skyddas tillfredsställande, varvid den nationella myndighetens möjlig- heter att fatta interimistiska beslut blir helt avgörande. Innan kommissionen överlåter ett ärende kommer den att tillfråga den nationella myndigheten om den är beredd att överta ärendet. Vid ett positivt svar avvisar kommissionen ärendet och hänvisar/hänskjuter det till den nationella myndigheten. Ärenden som en nationell konkurrensmyndighet handlägger först Under avsnittet om samarbete i ärenden som en nationell myndighet handlägger först framgår att det saknar betydelse för tillämpligheten av meddelandet hur ett ärende anhängiggjorts hos den nationella myndig- heten. Det betonas att den nationella myndigheten självständigt avgör om ett ärende bör handläggas av myndigheten eller av kommissionen. Man poängterar att myndigheten har möjlighet att begära upplysningar av kommissionen om bl.a. läget i ett aktuellt ärende. Kommissionen anser det också vara lämpligt att den nationella myndigheten avvaktar med beslut i de fall där det finns risk för att myndighetens eget beslut och kommissionens kommande beslut kan komma att strida mot varandra. Under avsnittet behandlas också de situationer där det kan misstänkas att en anmälan ges in till kommissionen i syfte att förhala ett pågående förfarande hos en nationell myndighet. Kommissionen kommer enligt meddelandet inte att bedöma en anmälan som förhalande utan att först ha kontaktat den nationella konkurrensmyndigheten och förhört sig om myndigheten delar kommissionens uppfattning. Om kommissionen emellertid gör bedömningen att det huvudsakliga syftet är att blockera ett nationellt förfarande, anser sig kommissionen vara berättigad att inte prioritera ärendet. En sådan bedömning av kommissionen medför att den nationella konkurrensmyndigheten är oförhindrad att även fortsättnings- vis handlägga ärendet. Kommissionen uttalar i meddelandet att en nationell myndighet som handlägger ett ärende i normalfallet bör be kommissionen om ett preliminärt utlåtande om sannolikheten för att den kommr att medge undantag för ett avtal som anmälts till den. I de fall där en anmälan gjorts och kommissionen vid en preliminär granskning kommit fram till dels att undantag sannolikt inte kan komma i fråga, dels att avtalets effekter i huvudsak är koncentrerade till en medlemsstat, kommer kommissionen att skriftligen informera de an- mälande parterna och den nationella myndigheten om att ärendet inte är prioriterat och att den kommer att avvakta den nationella myndighetens slutliga beslut i ärendet. Kommissionen framför också ett önskemål om att den nationella myndigheten i sitt svar på en underrättelse åtar sig att underrätta kommissionen, om myndigheten kommer till en annan slutsats än kommissionen och att sända en kopia av sitt slutliga beslut till kommissionen Av meddelandet framgår att kommissionen bara i yttersta undantagsfall inleder ett förfarande innan den nationella myndigheten avslutat sitt ärende. Samråd kommer att ske innan kommissionen gör det. 5.2.2Samarbete med nationella domstolar Bestämmelsen i artikel 81.2 innebär att ett förbjudet avtal är civilrättsligt ogiltigt från det ingicks. Bestämmelsen har direkt effekt, vilket medför att nationella domstolar kan ogiltigförklara ett konkurrens- begränsande avtal som faller under bestämmelsen. Allmänna domstolar kan också komma att tillämpa i samband med talan om skadestånd. Allmänna domstolar har, i likhet med andra domstolar, möjlighet att begära förhandsbesked hos om tolkningen av EG-rätten enligt bestämmelserna i artikel 234 (tidigare artikel 177) i EG-fördraget. Kommissionen presenterade ett meddelande om samarbete mellan nationella domstolar och kommissionen vid tillämpningen av artiklarna 85 och 86 (nuvarande artiklarna 81 och 82) i EEG-fördraget (nuvarande EG-fördraget). 2 I meddelandet erbjuder kommissionen de allmänna domstolarna en möjlighet att i en aktuell rättegång begära yttrande av kommissionen i rättsfrågor. Domstolarna har enligt meddelandet även möjlighet att få upplysningar om kommissionen behandlar ett visst ärende och i förekommande fall hur långt ett visst ärende framskridit. I meddelandet erbjuds även en möjlighet att av kommissionen få information om olika sakuppgifter, t.ex. statistik, marknadsundersökningar och ekonomiska uppgifter. har nationella domstolar begärt rättsutlåtanden av kommissionen i mycket begränsad utsträckning. Såvitt utredningen har kunnat utröna har ännu inte någon svensk domstol begärt ett sådant yttrande. 2 EGT C 39, , s. 6. 5.3Kommissionens vitbok om modernisering av reglerna om tillämpning av Kommissionen presenterade en vitbok om modernisering av reglerna om tillämpning av artiklarna 85 och 86 (nuvarande artiklarna 81 och 82) i EG-fördraget. 3 De förslag som förts fram i vitboken kommer, om de genomförs, att innebära genomgripande förändringar av reglerna för tillämpning av de aktuella artiklarna. Behovet av en modernisering motiveras i vitboken sammanfattningsvis på följande sätt. De materiella konkurrensreglerna i EG-fördraget har varit oförändrade sedan tillkomst . Fram till dess att förordning 17 antogs t illämpades decentraliserat. I och med förordning 17/62 kom kommissionen att få det övergripande ansvaret för tillämpningen av . Det fanns flera skäl till att en sådan ordning infördes: Vissa av de ursprungliga sex medlemsstaterna saknade en nationell konkurrenspolitik och två av dem (och ) hade ingen nationell konkurrenslagstiftning. För att integrationen av de olika nationella marknaderna skulle kunna genomföras, vilket var ett av gemenskapens huvudsyften, krävdes därför att konkurrensfrågorna handlades centralt. Systemet har varit i funktion och fått stort genomslag. Det visas inte minst av att flertalet nationella konkurrenslagstiftningar numera är konstruerade med EG-rätten som förebild. Den lösning som valdes, ett förbudssystem med möjlighet att begära undantag, har varit ett verksamt medel för att genomföra den inre marknaden. När systemet infördes hade gemenskapen sex medlemsstater och ekonomin var inte lika internationaliserad som den numera är. De officiella språken inom gemenskapen var fyra till antalet. EG har femton medlemsstater och elva officiella språk. Efter en utvidgning med stater från kommer gemenskapen att ha över tjugo medlemsstater och ett stort antal officiella språk. En utvidgning av EU kommer att ställa stora krav på kommissionen i dess roll som huvudansvarig för tillämpningen av EG:s konkurrensrätt. Det nuvarande systemet innebär att avtal som strider mot förbudet i artikel 81.1 och inte omfattas av ett gruppundantag, är förbjudna fram till dess att kommissionen beslutar om ett individuellt undantag, vilket i 3 EGT C 132, . sin tur förutsätter att avtalet anmäls. Systemet har medfört en stor mängd ansökningar och anmälningar från företag, vilket i sin tur har medfört att kommissionen ägnar merparten av sina resurser åt att hantera anmälningar och ansökningar av olika slag. Eftersom ansökningar eller anmälningar bara i sällsynta undantagsfall leder till ingripanden från kommissionens sida, innebär det att kommissionen ägnar en alltför liten del av sina resurser åt det som borde vara dess huvuduppgift, nämligen att bekämpa internationella karteller. Kommissionens monopol på att tillämpa bestämmelsen om undantag i artikel 81.3 i EG-fördraget har medfört att företag anmält avtal etc. till kommissionen i syfte att blockera enskildas talan vid nationella domstolar och förfaranden hos nationella konkurrensmyndigheter. Det har i sin tur medfört att kommissionens arbetsbörda har ökat ytterligare som en decentraliserad tillämpning av har förhindrats. Den nuvarande tillämpningen av artikel 81 och 82 i EG- fördraget är helt enkelt inte tillräckligt effektiv. Anmälningssystemet leder också till att företagen i sin affärsstrategi i många fall måste ta hänsyn till att olika avtal måste anmälas för att de skall kunna vara säkra på att deras projekt inte strider mot . Det medför betydande kostnader, inte minst för medelstora företag. I vitboken diskuteras olika tänkbara sätt att reformera systemet. Bland förslagen finns ett som utarbetats av det tyska Bundeskartellamt. 5 Det bygger på en fördelning av behörigheten att tillämpa artikel 81.3 i EG- fördraget och en fördelning av ärenden mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Ärenden skall fördelas efter var de har sin tyngdpunkt (Schwerpunkttheorie). Den grundläggande reform kommissionen föreslår i vitboken innebär att systemet för anmälan och undantag avskaffas och ersätts med en rådsförordning som skulle förklara bestämmelsen om undantag i artikel 81.3 direkt tillämplig utan föregående beslut av kommissionen. Artikel 81 blir på så sätt en enhetlig norm som består av en regel som fastställer förbudsprincipen och ett undantag som syftar till att göra denna princip 4Vitboken punkt 50. 5Bundeskartellamt, Decentralised Application of law – Current practice and Future – Discussion Paper prepared for the meeting of the on Competition on 8 and 9 October 1998 in . Kommissionen kommer också att ge upp sitt monopol på tillämpning av artikel 81.3. Artikel 81 skulle därmed i sin helhet bli direkt tillämplig, vilket skulle medföra att den i sin helhet kunde åberopas av enskilda inför nationella konkurrensmyndigheter och domstolar. Kommissionen lämnar i vitboken inte något konkret förslag till nya rättsakter eller ändringar i existerande rättsakter. Man beskriver emellertid ett antal åtgärder som enligt kommissionen är nödvändiga för att genomföra reformen. Dessa åtgärder är i huvudsak följande. Systemet med anmälningar för undantag kommer i det nya systemet inte att ha någon funktion och föreslås bli avskaffat. Förändringen kommer emellertid också att innebära att företagen kan få ett godkännande i förväg, utan måste göra en egen bedömning om deras avtal är förenliga med gemenskapsrätten. Kommissionen avser också att anta gruppundantagsförordningar med större t illämpningsområde än som är fallet . (joint ) kommer dock även fortsättningsvis att vara anmälningspliktiga. Decentraliserad tillämpning av EG:s ko nkurrensregler Förslaget bygger på att artikel 81.3 skall kunna tillämpas direkt av både nationella konkurrensmyndigheter och nationella domstolar. Tanken är dock att några individuella undantagsbeslut inte skall kunna meddelas. Det medför en ökad risk för bristande enhetlighet vid tillämpningen av konkurrensreglerna. Det ställer, enligt vitboken, särskilda krav på kommissionen att verka för en enhetlig tillämpning av konkurrens- reglerna. Kommissionen aviserar därför att den kommer att föreslå att det i en förordning fastställs att nationell lagstiftning inte kan förbjuda eller ändra verkningarna av avtal som undantagits genom en gemenskapsförordning. I vitboken nämns också att kommissionen vill införa en möjlighet för komissionen att i undantagsfall meddela positiva beslut, om ett sådant beslut kan ge framtida vägledning. Kommissionen vill också införa en möjlighet att ingå bindande överenskommelser med företag, med möjlighet att påföra sanktioner för företag som inte följer överenskommelser. I det framtida system som föreslås i vitboken kommer de nationella konkurrensmyndigheterna att spela en central roll. Tyngpunkten i fråga om tillämpningen av artikel 81 och 82 kommer att ligga på nationell nivå. En förutsättning för att reformen skall kunna genomföras och en decentralisering av tillämpningen ske är emellertid att samtliga medlemsländer ger sina nationella konkurrensmyndigheter behörighet att tillämpa . I vitboken konstateras att gemenskapens konkurrensregler i artiklarna 81 och 82 tillämpats parallellt av kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter och att detta gett upphov till mycket få problem. I vitboken redovisas de principer som gällt i fråga om att förebygga och i förekommande fall lösa eventuella konflikter mellan kommissionen och nationella myndigheter eller domstolar. Några principer för lösning av konflikter mellan nationella konkurrensmyndigheter redovisas inte i vitboken. Däremot föreslås att ett nätverk bildas. Nätverket skall bestå av kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter. Inom nätverket skall ges möjlighet till ett nära samarbete och utbyte av information. I vitboken föreslås att det införs en skyldighet för nationella konkurrensmyndigheter att underrätta kommissionen, om myndigheterna ämnar tillämpa artikel 81 eller 82 i EG-fördraget, om de planerar att återkalla ett undantag enligt en gruppundantagsförordning och om de handlägger ett förfarande enligt nationell rätt vilket kan inverka på förfaranden på gemenskapsnivå. Den föreslagna reformen innebär inte att kommissionen vill avstå från möjligheten att ta över ett ärende med stöd av nuvarande artikel 9.3 i förordning 17/62. I vitboken konstateras också att det är nödvändigt att införa en skyldighet för allmänna domstolar att informera kommissionen om förfaranden där artikel 81 eller 82 tillämpas. Kommissionen skulle då, med den handläggande domstolens samtycke, kunna uppträda i rollen som amicus curiae enligt en ordning som förekommer framför allt i anglosaxisk rätt. Den roll kommissionen skulle få i framtida processer kan i viss utsträckning liknas vid den roll kommissionen har i mål om förhandsbesked hos . I sådana mål har kommissionen rätt att yttra sig. Förstärkt kontroll i efterhand I vitboken framhålls att en förutsättning för att reformen skall kunna genomföras är att kommissionens möjligheter till kontroll i efterhand förstärks. Det aviseras därför förslag till ändringar av bestämmelserna om sanktioner, bl.a. att nivåerna på böter vid överträdelser av procedurregler skall höjas och att företag som är inblandade i en överträdelse skall bli solidariskt ansvariga för böter. Vidare aviseras uttryckliga bestämmelser om interimistiska beslut. I vitboken inbjöds EU:s medlemsstater och andra intresserade att inkomma med synpunkter. Ett mycket stort antal yttranden över vitboken har inkommit till kommissionen. Utredningen har tagit del av yttranden från den och från regeringarna i , , , respektive samt från tyska Bundeskartellamt.