sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I förarbetena framgår tydligt att när en lägenhets bruksvärde bestäms, så handlar det inte om att uppskatta lägenhetens hyresvärde i pengar, utan bara om att jämföra lägenhetens beskaffenhet med en annan i ärendet åberopad Det finns alltså inget stöd i lagen eller i förar- betena för att kunna hävda att bruksvärdet för en lägenhet kan faststäl- las till ett visst belopp. Jämförelseprövning skall ske genom att ett antal lägenheter med motsvarande bruksvärde identifieras varefter hyran för dessa avläses. Man skall då bortse från enstaka topphyror. När eventuella lägenheter med så kallade topphyror tagits bort ur jämförelsematerialet avläses de högsta hyrorna och prövningen görs genom en jämförelse med dessa. Det innebär att en lägenhet med en så hög hyra att den endast betalas av enstaka hyresgäster inte kan vara med i jämförelsematerialet. Det måste vara en större grupp hyresgäster som betalar ett visst hyresbe- lopp, dvs. en faktisk hyresnivå för lägenheter med ett visst bruksvärde skall vara etablerad. Motivet till att jämförelsen görs med den högsta etablerade hyresni- vån är att det handlar om att fastställa lägenhetens marknadsvärde. Al- ternativet med en jämförelse med genomsnittshyran, ibland kallad orts- prismetoden, avfärdades eftersom denna skulle konservera hyresstruk- turen och motverka en önskvärd rörlighet i hyressättningen. Den tidigare hyresregleringen hade både tryggat hyresgästernas be- sittningsskydd och fungerat som en spärr mot orimliga hyreshöjningar. När regleringen avskaffades tryggades besittningsskyddet genom hy- resgästens rätt till prövning av hyran. När det gäller hyresnivån i allmänhet hade bruksvärdesregeln en marginell betydelse. Man utgick från att systemet skulle leda till att likvärdiga lägenheter skulle få ungefär lika hyror och att hyrorna i hela beståndet, åtminstone på , skulle anpassas till varandra efter lägenheternas varierande bruksvärden. Detta sågs dock aldrig som en direkt uppgift för bruksvärdessystemet, utan en följd av det agerande man förutsatte att marknadens aktörer skulle finna naturligt. Bruksvärdesregeln syftade således endast till att trygga befintliga hyresgästers besittningsrätt. Det fanns inget syfte att på marknader i balans påverka den allmänna hyresnivån (genomsnittshyran) eller att påverka hyresstrukturen, dvs. skillnader i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. Enligt regeringens bedömning kunde emellertid en sådan fri hyres- sättning endast tillämpas på en i huvudsak balanserad marknad. På marknader med bostadsbrist finns risk för oskälig hyresstegring och på dessa orter behövs kompletterande särbestämmelser. Samma hyressätt- ningsnorm kunde således inte tillämpas på en marknad i balans och på en bristmarknad. Hade inte bruksvärdessystemet innehållit bristorts- regler så hade knappast avskaffandet av hyresregleringen gått så smi- digt som blev fallet. 2.3Utvärderingar och förändringar av bruksvärdessystemet I samband med reform anförde chefen för mentet att en utvärdering av bruksvärdessystemet borde göras praktisk tillämpning. samlades erfarenheter in från myndigheter och organisationer. Resultatet sammanställdes i en pro- memoria som remissbehandlades.29 Promemorian och remissvaren låg till grund för en proposition med förslag till ändringar i hyreslagstift- ningen.30 I propositionen framhölls att erfarenheterna genomgående var positiva, men att det fanns behov av ett par ändringar av principiell natur. I översynsarbetet hade konstaterats att prövning av hyran bara kun- de komma till stånd då hyresvärden begärde hyreshöjning. Enda un- dantaget var hyresgästernas rätt att på bristorter begära prövning av förstagångshyran. Problemet med denna ordning var att det inte sällan förekom klau- suler i hyresavtalen vilka gav hyresvärden mer eller mindre fria händer att höja hyran med hänsyn till ökade fastighetsomkostnader, föränd- ringar i det allmänna hyresläget etc. På detta sätt kunde hyran höjas så att den översteg hyresnivån för lägenheter med motsvarande bruksvärde, utan att hyresgästen kunde få en prövning till stånd. Departementschefen framhöll att hyresvärden och hyresgästen inte kunde anses vara fullt likställda parter så länge endast hyresvärden var garanterad rätten att få hyran omprövad. Han anförde vidare: Vad saken närmast gäller är att av rättssäkerhetsskäl öppna möjlig- het för den enskilda hyresgästen att få prövat huruvida hans hyresvill- kor stämmer med vad som i allmänhet gäller på hyresmarknaden. Jag kan inte se att en sådan ordning kan på något sätt störa den fria hyres- prisbildning som den nya hyreslagens hyressättningsbestämmelser är grundade på.31 I propositionen föreslogs därför att hyresgästen inför hyrestidens utgång med bibehållet besittningsskydd skulle kunna säga upp avtalet för villkorsändring. Lagen kom också att ändras i enlighet med detta förslag. 29Ds Ju 1972:5. 1973:23 s. 103-104. I översynsarbetet hade konstaterats att införandet av en sådan initia- tivrätt för hyresgästen minskade behovet av möjlighet till prövning av förstagångshyran, vilken kompletterade besittningsskyddet på bristor- terna. I departementspromemorian hävdades emellertid att denna möj- lighet ändå borde behållas tills vidare. Departementschefen delade dock inte denna uppfattning, utan framhöll: För egen del anser jag det naturligt att rätten till förstagångspröv- ning omprövas i samband med att den föreslagna initiativrätten för hy- resgäst införs... Hyresgästens initiativrätt tillgodoser sålunda i allt vä- sentligt samma syfte som förstagångsprövningen. Som anförts under remissbehandlingen skulle med hänsyn härtill ett slopande av denna prövningsmöjlighet inte behöva leda till att hyresgästens ställning för- svagas. Åtgärden skulle innebära att regelsystemet förenklas, vilket får betraktas som en ej oväsentlig fördel.32 Rätten till prövning av förstagångshyran på bristorter ersattes där- med med en generell rätt för hyresgästen att ta initiativ till villkorsänd- ring vid hyrestidens utgång. Hyresgästens ställning på bristmarknader försvagades något, som hyresgästens ställning i allmänhet stärktes. Detta innebar att regelsystemet för bristorter begränsades högst vä- sentligt. Departementschefen ansåg att det kunde ifrågasättas om det då fanns några skäl över huvud taget att behålla särskilda regler för bris- torter. Den enda återstående bristortsregeln var den som innebar att vid jämförelseprövning av hyra skulle bortses från lägenheter med en hyra som inte var rimlig med hänsyn till det allmänna hyresläget för närmast jämförliga lägenheter i nybyggda bostadshus. Departementschefen föreslog att denna regel i stället skulle bli ge- nerell, dvs. gälla i alla marknadslägen. Detta skulle i praktiken inte in- nebära någon ändring; bestämmelsen skulle inte ha någon praktisk be- tydelse på andra orter än där hyresmarknaden var i obalans. Detta mo- tiverade departementschefen på följande sätt: Föreligger i visst fall ingen egentlig bostadsbrist i fråga om det slag av lägenheter som en hyrestvist gäller, finns ingen anledning vare sig för parterna eller hyresnämnden att aktualisera en tillämpning av regeln.33 Motivet till att den regeln ursprungligen infördes var att koppla hy- resjämförelsen till allmännyttan, som stod för den absoluta merparten av nyproduktionen. När bestämmelsen nu blev allmän innebar det att allmännyttan indirekt fick en betydelsefull roll vid jämförelseprövning 1973:23 s. 106. 1973:23 s. 107. av hyran på i princip alla orter. Huruvida detta var avsikten är emeller- tid oklart. Frågan diskuterades emellertid när propositionen behandlades i . I en motion hade yrkats att lägenheter som tillhörde allmän- nyttiga bostadsföretag enligt lag alltid skulle tillmätas avgörande bety- delse vid jämförelseprövningen. höll i sitt betänkande med motionärerna om att det varit lagstiftarens avsikt att de allmännyttiga bostadsföretagens hyror skulle vara vägledande vid bruksvärdespröv- ningen.34 Utskottet hänvisade emellertid till en artikel i som visade att hyresnämnderna endast i enstaka fall underlåtit att till- mäta hyrorna i de allmännyttiga företagen den betydelse vid bruksvär- desprövning som lagstiftaren avsett.35 Även om rättstillämpningen varit något oenhetlig, så var det utskottets uppfattning att ytterligare erfaren- heter av systemets tillämpning krävdes, innan någon förändring kunde aktualiseras. Att den indirekta kopplingen till allmännyttan inte längre skulle av- se endast bristorter utan gälla överallt innebar en principiell förändring av bruksvärdessystemet. Det ursprungliga systemet byggde på lika grundregler för alla marknadslägen. Dessa innebar att avtalsfrihet skulle råda. När hyresvärden begärde hyreshöjning skulle hyresgästen ha möjlighet att få skäligheten av den begärda hyran prövad genom en jämförelse med hyran för likvärdiga lägenheter. På bristorter skulle dessa bestämmelser kompletteras med en möjlighet för hyresgästen att få förstagångshyran prövad, och vid en jämförelseprövning av hyran på en bristort skulle bortses från orimligt höga hyror, jämfört med nypro- duktionen. Reformen innebar att samma regler skulle tillämpas i alla mark- nadslägen. De särskilda regler som ansetts nödvändiga på bristorter blev nu – i delvis modifierad form – införda i hela landet. Därmed för- svann den tydliga distinktionen mellan marknader i balans och bristor- ter. Begreppet bristort blev också utbytt mot slag av lägenheter. I en underlagsrapport till utvärdering av bruksvärdessys- temet framhölls att bristbegreppet därmed blev flerdimensionellt.36 Frågan om bostadsbrist föreligger eller ej skulle inte längre besvaras generellt för en viss ort utan avgöras från fall till fall. Detta skapade problem mellan marknad och rättspraxis. Medan marknaden väljer sina egna avgränsningar, olika för olika individer, behöver rättspraxis krite- 34LU 1973:13 s. 55-56. 35Svensk 1972, Rittri, , bostadslägenheters bruks- värdehyror, s. 161-191. 36Bengtsson, 1992. rier som kan tillämpas. De tidigare reglerna hade på denna punkt givit klar vägledning. En bristort var en bristort, om regeringen beslutat det- ta. Först då skulle de särskilda reglerna om jämförelser med nyproduk- tionen gälla. Det nya marknadsanpassade bristbegreppet gav inga motsvarande riktlinjer. I underlagsrapporten hävdades att propositionens påstående att för- ändringen inte innebär någonting väsentligt i sak därför torde vara fel- aktigt. Borttagandet av bristortsbegreppet skulle följas av ytterli- gare förändringar av bruksvärdessystemet. lämnade regeringen en omfattande proposition om riktlinjer för bostadspolitiken.37 I denna proposition lämnades förslag till änd- ringar i bruksvärdesreglerna. Förändringarna gällde allmännyttans ställning vid prövning av hyran och införande av påtaglighetsrekvisitet. Dessa förändringar har i den bostadspolitiska debatten ibland be- skrivits som en avgörande kursändring och ett brott mot bruksvärdes- systemets ursprungliga intentioner. I propositionen som innehöll detta förslag hävdades att så inte var fallet. Regeländringarna beskrevs som ett förtydligande av de ursprungliga bruksvärdesreglerna och en natur- lig följd av de ändringar som gjordes översyn. Departe- mentschefen kommenterade förändringarna på följande sätt: Någon mer genomgripande ändring i bruksvärdereglerna behöver därför inte företas . Däremot finns behov av vissa jämkningar i re- gelsystemet i syfte att skapa ytterligare garantier för att bruksvärdes- systemet medför skäliga hyresnivåer.38 Departementschefen erinrade om att när bruksvärdessystemet till- skapades, så utgick man från att allmännyttans självkostnadshyror inte bara skulle få en stabiliserande effekt utan dessutom enligt en särskild spärregel ha direkt betydelse vid hyresprövning. Med denna spärregel avsågs den tidigare nämnda kopplingen till hyran för jämförliga lägen- heter i nybyggda bostadshus, en regel genom vilken allmännyttans hy- ror avsågs få en indirekt betydelse. Det finns anledning att understryka vad som uttalades vid reform, nämligen att de allmännyttiga bostadsföretagens hyressättning bör tjäna som riktpunkt vid hyresprövningen. Eftersom dessa företag tillämpar självkostnadsprincipen, dämpas därmed den allmänna hyres- 1974:150 s. 470. Detta har betydelse inte minst i orter med brist på lägenheter, där hyresgäster ibland kan vara benägna att godta hyror som väsentligt överstiger vad de skulle fått betala under normala förhållanden. Avsik- ten med att lagstiftaren gett de allmännyttiga bostadsföretagen en pris- ledande ställning har bl.a. varit att motverka att det på sådana orter uppkommer en okontrollerad hyresnivå som verkar i hyreshöjande rikt- ning. Det är emellertid tveksamt om de allmännyttiga bostadsföreta- gens hyressättning i rättstillämpningen getts den prisledande funktion som lagstiftaren avsett och som är nödvändig för att rida spärr mot opåkallad snabb höjning av den allmänna hyresnivån. Det förefaller som om hyrorna i det allmännyttiga lägenhetsbeståndet tillmätts bety- delse bara i den mån sådana lägenheter dominerat i jämförelsemateria- let eller, vid tillämpning av spärregeln, i orten.39 I propositionen lades förslag om att hyresprövning i alla lägen i första hand skall göras genom en jämförelse med hyrorna i det allmän- nyttiga lägenhetsbeståndet. Om antalet allmännyttiga jämförelselägen- heter är så stort att man kan konstatera att det finns en etablerad hyres- nivå skall det sakna betydelse hur stor andel av jämförelselägenheterna som är allmännyttiga. Departementschefen framhöll att denna föränd- ring behövdes för att säkerställa att principer för hyressätt- ning skall slå igenom i full utsträckning i tillämpningen.40 I propositionen diskuterades även regeln om att en hyra skall godtas som skälig om den inte väsentligt överstiger hyran för likvärdiga lä- genheter. Rättspraxis hade visat att hyresnivåer över jämförelsehyrorna accepterats som skäliga, vilket gav utrymme för en prisskruv uppåt av hyresnivåerna. Mot bakgrund av detta framhöll de- partementschefen följande: Det är givet att det kan behövas ett utrymme för hyreshöjningar ut- över den nivå som kunnat konstateras genom jämförelseprövningen. Detta bör dock inte vara större än vad som är motiverat framför allt av önskemålet att skapa de nödvändiga förutsättningarna för rörlighet på hyresmarknaden. Den tolkning av väsentlighetsrekvisitet som börjat utvecklas i praxis kan komma att visa sig olycklig från flera synpunk- ter. Dels ger den upphov till alltför kraftiga hyreshöjningar i de enskil- da fallen, dels kan den leda till att det utbildas nya, alltför höga hyres- nivåer som i sin tur kan åberopas till stöd för ytterligare hyreshöjning- ar. På grund av vad som har anförts nu föreslås att bruksvärderegeln jämkas även på det sättet att den får innehålla att fordrad hyra skall 1974:150 s. 471. 1974:150 s. 473. anses oskälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.41 Detta innebar att utrymmet för en prisskruv uppåt minskade jämfört med tidigare. Rättspraxis har därefter accepterat hyresnivåer på om- kring över jämförelsehyrorna som skäliga. Ändringarna i bruksvärdesreglerna beskrevs alltså som nödvändiga för att korrigera rättspraxis så att principer skall slå igenom fullt ut vid rättslig prövning och därmed också på marknaden. Nästa översyn av bruksvärdessystemet inleddes av Hyresrättsut- redningen i betänkandet Bruksvärde, hyresprocess mm.42 Denna utredning hade bland annat till uppgift att se över bruksvär- desprincipen mot bakgrund av de kritiska synpunkter som framförts i den bostadspolitiska diskussionen. Det hävdades bland annat att de allmännyttiga bostadsföretagen tog ett större socialt ansvar än privata hyresvärdar och att de därmed också hade högre kostnader, vilket inne- bar att de hyror som accepterades som skäliga hos privata värdar egentligen var för höga. Å andra sidan hävdades att allmännyttan inte tog ut full täckning för sina kostnader. Det hävdades också att allmän- nyttan fördelade hyrorna så att de i nyproduktionen blev för låga i för- hållande till kostnaderna. hävdades att denna utjämning led- de till alltför höga hyresnivåer i det äldre beståndet. Utredningens slutsats var att problemen med höga nyproduktions- kostnader och de allmännyttiga bostadsföretagens sociala kostnader knappast kunde lösas genom ändringar av bruksvärdesreglerna utan måste angripas med andra åtgärder av bostadspolitiskt och bostadssoci- alt slag. Utredningen avvisade därför förändringar i bruksvärdessystemet på denna punkt liksom en återgång till väsentlighetsrekvisitet. Utredning- en föreslog emellertid tre förändringar av bruksvärdesreglerna. För det första skulle parterna jämställas och hyresvärdens företräde upphöra. Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Företrädet för den av hy- resvärden fordrade hyran skulle därmed utmönstras ur lagtexten. För det andra skulle ett slopande ske av bestämmelsen om att vid jämförelseprövning bortse från lägenheter vilkas hyra inte är rimlig med hänsyn till hyresläget på orten för närmast jämförliga lägenheter i 1974:150 s. 473. Denna bestämmelse hade behållits när allmän- nyttan blev förstahandsnorm. Den hade med tiden fått en ringa betydel- se och vållade också vissa tillämpningssvårigheter. För det tredje skulle skälighetsprövningen delas upp i två moment. Jämförelsen med likvärdiga lägenheter skulle avse lägenhetens beskaf- fenhet och miljö och göras på samma sätt som . Övriga förmå- ner i form av bland annat service skulle däremot värderas särskilt. Mo- tivet för detta var att underlätta fortsatt jämförelseprövning även när det allmännyttiga lägenhetsbeståndet skulle bli alltmer olikartat till följd av ökat individuellt och kollektivt hyresgästinflytande. I övrigt var ledamöter ense om att bruksvär- dessystemet – trots vissa brister – är överlägset det system med hyres- reglering som tidigare gällde. Den uppfattningen vann också allmän anslutning under remissbehandlingen. lämnade regeringen en proposition med förslag till änd- ringar i hyreslagstiftningen. Förslagen byggde till viss del på det utred- ningsarbete som bedrivits av . Regeringen anslöt sig till alla utredningens förslag i detta avseende, med undantag av förslaget om att dela upp skälighetsprövningen i två moment. Regeringen ansåg inte att svårigheterna att genomföra jämfö- relseprövningar skulle bli alltför stora. Hyresnämnderna borde kunna hantera detta inom ramen för gällande lagstiftning. Om det inte skulle finnas tillräckligt många jämförelselägenheter skulle i så fall en skälighetsbedömning få göras utifrån den skillnad som föreligger i förhållande till någorlunda likvärdiga lägenheter. Denna fråga behand- las utförligare i kapitel 5. Departementschefen instämde vidare i slut- satser om bruksvärdessystemets fördelar och framhöll följande: Även jag delar utredningens uppfattning. Av de tre metoder för hy- ressättning som rimligen kan aktualiseras, nämligen marknadsprisbild- ning, bruksvärdering och hyresreglering, är bruksvärderingen enligt min mening klart överlägsen. Självfallet uppfylls inte de grundläggande bostadspolitiska målen enbart genom valet av den ena eller andra hy- ressättningsnormen. Tillsammans med andra behövliga åtgärder är emellertid bruksvärderingen den bästa metod vi f.n. känner för att för- söka ge alla människor en bra bostad till rimligt pris.43 Detta uttalande indikerade en fortsättning på den glidning vad gäller politiska intentioner som kunde iakttas redan i samband med lagänd- ringarna . 1983/84:137 s. 69-70. I de ursprungliga motivuttalandena sågs kombinationen av mark- nadsprisbildning och hyresspärr (baserad på en jämförelseprövning) som ett alternativ till hyresregleringen: Om besittningsskyddet... skall förenas med en i princip fri pris- bildning på hyresmarknaden blir det nödvändigt... att dra en övre gräns för hyresvärdens vederlagsanspråk mot hyresgäst...44 Vid översyn framstod syftet i första hand vara att begränsa hyresutvecklingen. Frågan om besittningsskyddet intog ingen framträ- dande plats. Uttalandet pekade också ut tre tänkbara metoder för hyres- sättning – marknadsprisbildning, bruksvärdering och hyresreglering. Till skillnad mot tidigare framställdes bruksvärdessystemet nu som ett självständigt hyressättningssystem; en medelväg mellan statlig regle- ring och fria marknadshyror. fick i uppdrag att beskriva och analysera konkurrensförhållandena inom bygg- och boendesektorn. Kommittén uppdrog åt Statens pris- och konkurrensverk (SPK) att närmare utreda frågan. SPK beskrev i ett delbetänkande systemets intentioner som ett mel- lanting mellan marknadsprissättning och hyresreglering, och hävdade att hyresreglering blivit systemets huvudsida. Hyran anpassas efter kostnader i stället för efter bruksvärdesfaktorer vilket leder till att hy- resskillnader inte motsvarar skillnader i hyresgästernas värderingar. Mot denna bakgrund och i syfte att uppnå ett samhällsekonomiskt ef- fektivt resursutnyttjande föreslogs följande förändringar: SPK vill betona att bostadskonsumenternas olika värderingar i större utsträckning bör komma till uttryck vid hyressättningen. Den viktigaste enskilda förändringen som bidrar till detta är sannolikt om bostadens läge, eller rättare sagt bostadsområdets attraktivitet, får ett större genomslag.45 instämde i SPK:s slutsatser och framhöll inte bara att bostadens läge bör få en större genomslagskraft vid hyressätt- ningen, utan att hela bruksvärdessystemet borde ses som en tillfällig lagstiftning föranledd av bristsituationen i de större städerna. Kommittén angav i ett delbetänkande att den i sitt slutbetänkande skulle lämna förslag till åtgärder: A s. 41. 45SOU 1990:62 Bil. I detta avser kommittén att diskutera olika vägar för att successivt införa en ökad grad av marknadsanpassning och en ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Härvid kommer även förutsättningarna att undersö- kas för att i form av en försöksverksamhet pröva att tillämpa en friare hyressättning i kommuner med en balans på bostadsmarknaden.46 Hur detta skulle kunna gå till beskrev kommittén på följande sätt: Detta bör dock ske genom en ändrad tillämpning av bruksvärdes- systemet och någon fullständig marknadsanpassning av hyrorna är en- ligt kommitténs uppfattning av sociala skäl inte möjlig att generellt genomföra.47 Den kritik som riktade mot bruksvärdessys- temet rörde således egentligen inte reglerna om besittningsskydd och jämförelseprövning av hyran. Kritiken var snarare riktad mot hur bo- stadsmarknadernas parter agerade. Konsumenternas värderingar ansågs inte i tillräcklig omfattning påverka hyressättningen. Huruvida det verkligen var så undersöktes dock aldrig empiriskt. Det kan också noteras att återknöt till förar- betena till bruksvärdessystemet i så måtto att den föreslog att regelver- ket bör utformas så att hänsyn kan tas till om en bostadsmarknad är i balans eller om det råder bostadsbrist. avstod emellertid från att i sitt slutbetänkan- de lämna förslag till förändringar i bruksvärdessystemet. Skälet till detta uppgavs vara att regeringen hade uppdragit åt att göra en omfattande utvärdering av bruksvärdessystemet.48 Regeringen uppdrog åt att utvärdera det svenska systemet för hyressättning och konfliktlösning på hyresmarknaden för bostäder. Det övergripande syftet med utvärde- ringen var att klargöra om utfallet av bruksvärdessystemet överens- stämde med de hyrespolitiska målen. Med utfallet avsågs bl.a. rådande hyresnivåer och hyresstrukturer. Dessutom skulle utvärderingen klargö- ra hur bruksvärdessystemet påverkat hyresmarknaden i stort. I uppdraget ingick även att undersöka om förhandlingssystemet fö- rebygger tvister som annars skulle ha prövats av hyresnämnd. 46SOU 1990:62 s. 145. 47SOU 1990:62 s. 143. 48SOU 1991:59 s. 339. get innefattade också en internationell jämförelse av principer för hy- ressättning och konfliktlösning.