sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Frågan bör i stället kunna lösas in- ternt inom folkbildningen inom ramen för den löpande diskussionen om hur statens anslag till folkbildningen bör fördelas. Sisus bidrag till assistanskostnader I föregående betänkande, SOU 1999:39, redovisades hur det ekonomiska system som finns för att finansiera sär- skilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom folkhög- skolan är uppbyggt samt vilka problem som finns vad gäller att finansiera särskilda stödinsatser. Kommittén kunde bl.a. konstatera att de två statsbidrag som Sisus förfogar över för att finansiera assistans- insatser utgår från deltagarnas diagnos och inte från deras behov. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop.1999/2000:79) tar regeringen upp de brister som tidigare redovisat och skriver att man avser att ändra reglerna för Sisus bidrag så att de överensstämmer med de handikap- politiska målen. Det är kommitténs bedömning att det därmed finns goda förutsättningar för att finansieringen av särskilda stödinsatser inom folkhögskolan ska fungera bättre . 13 .4 .11 Ekonomiska konsekvenser av förslag i kapitel 13 I kommitténs direktiv för uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder anges att de förslag kommittén lämnar inte får leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. För att genomföra vissa av de förslag som kommittén för fram krävs att mer resurser jämfört med går till studerande med funktionshinder. Kommittén har ett klart utbildningspolitiskt uppdrag och det är därför naturligt att de förslag som kommittén för fram finansieras inom ramen för de medel som avsätter till utbildning för vuxna. De ekonomiska effekterna av kommitténs förslag i kapitel 13 innebär inte ökade kostnader för staten eller kommunerna. En större andel av de medel som staten avsätter för vuxenutbildning kommer dock att gå till stude- rande med funktionshinder om förslag För att upprätthålla volymen av den totala vuxenutbildningen krävs därmed att ytterligare medel tillförs vuxenutbildningsområdet. I avsnitt 13.4.2 finns förslag rörande stödinsatser riktade till stude- rande med funktionshinder. Samtliga förslag kan sägas vara kostnads- neutrala. Regeringen har aviserat att en utredning ska tillsättas på läro- medelsområdet och på hjälpmedelsområdet. lämnar förslag på hur utredningsuppdragen bör utformas. Kommittén föreslår vidare att den tolkning av lagen om assistansersättning, vad gäller rätten till assistansersättning i samband med deltagande i vux- enutbildning, som gjorts av och som tillämpas av försäkringskassorna även fastställs i lag. För dem som omfattas av rät- ten till assistansersättning är det en nödvändighet att ha tillgång till personlig assistans i så väl studier som övriga aktiviteter. Utnyttjandet av rätten till assistansersättning torde inte förändras av att någon deltar i vuxenutbildning. I avsnitt 13.4.3 föreslår att frågor som kretsar kring studerande med funktionshinder och som rör arbetsför- medlingen, , landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning bör kunna utgöra ett viktigt tema för det i proposition 1999/2000:79 föreslagna nationella kompetensutvecklingsprogrammet. lämnar här förslag om inriktningen på den av regeringen föreslagna satsningen vilket inte innebär några extra kost- nader. I avsnitt 13.4.4 föreslås vuxenutbildningen få ta del av den statliga specialpedagogiska stödorganisationen som är under uppbyggnad. Be- räknad kostnad för förslag är ca för den kommunala vuxenutbildningen. Dessa kostnader bör finansieras genom en motsvarande minskning av statsbidraget för att genomföra den statliga satsningen på vuxenutbildning. När det gäller folkhögskolans tillgång till den specialpedagogiska stöd- organisationen föreslås att detta bör utredas i särskild ordning. I utred- ningsuppdraget bör ligga att beräkna kostnader och lägga förslag om finansiering. Förslagen om utbildningstolkning finns i avsnitten 13.4.5 och 13.4.6. Förslagen finansieras dels genom de medel som kan sägas vara avsatta för att finansiera utbildningstolkning utnyttjas dels genom en minskning av de statsbidrag som syftar till att finansiera utbildningsplatser. De beräkningar som gjorts av vad det skulle kosta att möta den uppskattade efterfrågan på utbildningstolk inom de olika vuxenutbildningsformerna summerar till . I denna summa inkluderas de som regelbundet avsätts till utbildningstolkning inom högskolan och folkhögskolan. Kostnaden för utbildningstolk inom de kompletterande utbildningarna (0,) föreslås finansieras genom en minskning av statsbidraget till de kompletterande utbildningarna. Kostnaderna för utbildningstolkning inom den kommunala utbildningen för vuxna () och för studieförbundens studiecirkelverksamhet (7,) summerar till sammanlagt . har inte tagit ställning till hur stor del av kostnaderna för utbildningstolkning inom studiecirkelverksamheten som bör finansieras via en minskning av statsbidraget till folkbildningen respektive statsbidragen till landstingens tolktjänstverksamhet. Kommittén har heller inte preciserat hur stor andel av kostnaderna för utbildningstolkning inom den kommunala utbildningen för vuxna som bör finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget till kommunerna respektive av statsbidraget för att genomföra den statliga satsningen på vuxenutbildning. förutsätter att den föreslagna utredningen om införandet av en samlad finansiering av kostnaderna för utbild- ningstolkning får i uppdrag att närmare precisera hur finansieringen av utbildningstolkning inom dessa utbildningsformer bör ske. Det är dock en rimlig uppskattning att motsvarande behöver föras över från de medel som avsätts för att finansiera utbildningsplatser till det samlade statsbidraget för utbildningstolkning. Förslagen om studieförbundens verksamhet i avsnitt 13.4.7 innebär inga extra kostnader. I avsnitt 13.4.8 lämnar kommittén förslag om att regelverket för den kvalificerade yrkesutbildningen bör ändras. Utbildningen bedrivs som en försöksverksamhet och det saknas regler som anger vilket ansvar olika huvudmän har för att erbjuda studerande med funk- tionshinder särskilt stöd. I avsnitt 13.4.9 föreslås att reglerna för svenskundervisning för in- vandrare (sfi) ska ändras på ett sådant sätt att det anges i förordningen att skolhuvudmannen bör sträva efter att eventuella behov av särskilt stöd uppmärksammas innan eller i samband med att utbildningen på- börjas. Förslaget innebär inte att några ytterligare uppgifter läggs på kommunerna utan endast att det ansvar som kommuner har för att uppmärksamma funktionsnedsättningar förtydligas. förslag i avsnitt 13.4.10 rörande boende- och omsorgskostnader på folkhögskolan innebär kostnader för en ut- värderingsinsats samt kostnader för att ta fram ett informationsmaterial. Dessa kostnader bör finansieras inom ramen för ut- redningsresurser respektive Sisus anslag. 13 .5 Sammanfattning av uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder arbete syftar till att lägga förslag om en samlad strategi för det livslånga lärandet där alla människor får reella möjligheter att vidareutveckla sig. Detta bygger på att vuxenutbildningen och kringliggande sektorer utformas på ett sådant sätt att de kan anpassas till de olika behov som vuxna har. Studerande med funktions- hinder är inte en separat del av vuxenutbildningen. När kommittén läg- ger förslag på hur det flexibla lärandet/distansutbildningen, anordnarens skyldigheter gentemot de studerande, kompetensutveckling av vuxenutbildningens personal osv. bör se ut för att möta framtidens krav sker det mot bakgrund av en bedömning av den samlade vuxna befolk- ningens förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Som en naturlig följd av detta redovisar kommittén en stor del av de förslag som avser stude- rande med funktionshinder integrerat i betänkandets olika delar. För att ge en samlad bild över kommitténs förslag som har särskild betydelse för studerande med funktionshinder görs här en samman- fattning av hela betänkandet ur detta perspektiv. Kommittén har inriktat sitt arbete mot den grupp av studerande för vilka en funktionsnedsättning ger handikappande konsekvenser i sam- band med vuxenutbildning. Problemställningen utgår inte från hur människor med olika diagnoser/handikapp klarar sig i vuxenutbildningen utan från hur förutsättningarna för att på olika sätt erhålla en utbildningssituation som är anpassad efter den studerandes egna villkor ser ut. Detta är en bred ansats och täcker naturligtvis de hinder som studerande med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, hörselskador, syn- skador, rörelsehinder, utvecklingsstörning, reumatism, förslitningsskador, olika sjukdomar etc. kan uppleva i samband med sitt deltagande i vuxenutbildningen. Utifrån sina direktiv och de handikapp- och utbildningspolitiska målsättningar som beslutat har fast- ställt följande utgångspunkter för de förslag som förs fram. -Människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare. -Det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning. -Respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att studerande med funktionshinder ges goda förutsättningar att delta. -En funktionsnedsättning ska inte leda till högre kostnader för den studerande vad avser deltagandet i vuxenutbildningen jämfört med övriga studerande. -Staten bör ta ett nationellt ansvar för att utbildningssystemet med tillhörande stödfunktioner organiseras och regleras på ett sådant sätt att goda förutsättningar skapas för studerande med funktionshinder. erfarenheter visar att individens ställning gentemot utbildningsanordnaren liksom gentemot andra huvudmän är alltför svag. De övergripande målen, som de formulerats i lagstiftningen, räcker ofta inte till för att den studerande ska kunna er- hålla det stöd eller de anpassningar som krävs för ett deltagande. Kommittén har bl.a. konstaterat problem för studerande med funk- tionshinder att -få personligt stöd i form av stödundervisning, assistans eller tolk- tjänster för döva, -dels ta sig till utbildningslokalerna dels ta sig runt inom skolan, -dels få tillgång till anpassad litteratur dels finansiera kostnaderna för litteraturen, -dels få klarhet i vem som ansvarar för erbjuda hjälpmedel dels er- hålla nödvändiga hjälpmedel, -finansiera sitt uppehälle under studierna. Förutom ovanstående exempel föreligger det brister av en annan ka- raktär som mer har att göra med hur utbildningsanordnaren möter den studerande och i vilken utsträckning undervisningen och annan verk- samhet anpassas till de särskilda behov som studerande med funktions- hinder kan ha. Det är viktigt att de som verkar inom vuxenutbildningen har kunskaper om olika funktionsnedsättningar, vilka problem dessa kan medföra i samband med vuxenutbildning, hur man kan anpassa undervisningens genomförande till studerande med funktionshinder. Det är lika så viktigt att det hos anordnaren finns kunskap om vilka rättigheter den studerande har och vilka skyldigheter som utbildnings- anordnare och andra huvudmän har gentemot den studerande. Givet att människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare kan kommittén konstatera att studerande med funktionshinder har en allt för svag ställning gentemot utbildningsanordnaren och andra ansvariga huvudmän inom den nuvarande vuxenutbildningen för att lika möjligheter ska kunna sägas föreligga. Den statistik som kommittén utnyttjat visar -att människor med funktionshinder som grupp räknat har lägre ut- bildnings- och sysselsättningsnivå än befolkningen som helhet, -att vuxna med funktionshinder som grupp räknat i lägre omfattning deltar i utbildning på högskolenivå och i högre utsträckning på grundläggande och gymnasial nivå än befolkningen i övrigt, -att folkhögskolan är den vuxenutbildningsform som har den största andelen deltagare med funktionshinder samt -att arbetstagare med funktionshinder är överrepresenterade i den del av arbetslivet som lättare leder till skador och sjukdomar. En sammantagen jämförelse mellan gruppen med respektive utan funk- tionsnedsättning baserat på utbildningsnivå, deltagande i vuxenutbildning, och arbetsmarknadsdeltagande leder fram till slutsatsen att människor med funktionsnedsättningar som grupp räknat utgör en viktig målgrupp för vuxenutbildningen. Mäter man deltagande i utbildning i termer av andel av den vuxna befolkningen som har utbildning som sin huvudsakliga sysselsättning visar det sig att människor med en funk- tionsnedsättning deltar i vuxenutbildning i samma utsträckning som den övriga befolkningen. är deltagandet i vuxenutbildning. Mäter man istället deltagande i vuxenutbildning i termer av andel av den vuxna befolkningen som deltagit någon form av utbildning visar det sig att funktionsnedsatta som grupp räknat har ett lägre deltagande i vuxenutbildningen än befolkningen som helhet. Detta senare mått inkluderar även kortare utbildning så som utbildning i arbetslivet, studiecirklar etc. Det är positivt att människor med funktionshinder som grupp räknat deltar i längre sammanhållen vuxenutbildning i samma utsträckning som den övriga befolkningen. Den kortare utbildningsbakgrunden liksom det faktum att utbildning ofta kan kompensera för en funktionsnedsättning och därigenom ge en starkare ställning på arbetsmarknaden talar dock för att deltagandet i själva verket borde vara högre. förslag, när det gäller studerande med funk- tionshinder, syftar i stora delar till att stärka individens ställning inom vuxenutbildningen. I detta ligger förslag som tydliggör utbildningsan- ordnarens ansvar för att studerande med funktionshinder ges goda för- utsättningar för ett studiedeltagande. Det är dock inte rimligt att lägga allt ansvar på utbildningsanordnaren utan att staten underlättar för an- ordnaren att skapa goda förutsättningar för studier. De överväganden som gjorts av hur ansvaret för olika stödinsatser bör fördelas för att tillgodose de studerandes behov har gjorts utifrån de olika stödinsat- sernas karaktär. Förslag som syftar till att tydliggöra utbildningsanordnarens ansvar De utbildnings- och handikappolitiska mål som formulerat ställer höga krav på utbildningsväsendet och samhället i övrigt. För att nå de utbildnings- och handikappolitiska målen krävs att lagar och för- ordningar anpassas till de mål som formulerats. Det samlade regelverket för de olika stödinsatserna är svåröverskådligt och i vissa delar otydligt. Det är inte möjligt att lägga det övergripande ansvaret för att den utbildning som en studerande med funktionshinder deltar i utformas med hänsyn till dennes förutsättningar på någon annan än utbildnings- anordnaren. I detta ansvar ligger att organisera genomförandet av un- dervisningen på ett sådant sätt att de behov som studerande med funk- tionshinder kan ha av särskilda stödinsatser tillgodoses. Anordnarens ansvar sträcker sig över hela utbildningskedjan, från uppsökande aktiviteter och vägledning, till förberedande insatser som exempelvis kartläggning av eventuella stöd och anpassningar som kan bli aktuella under utbildningens genomförande. Det handlar t.ex. om frågor som rör fysisk anpassning av lokalerna, tillgång till anpassade läromedel, hjälpmedel, elevassistent, ändringar i schemaläggningen, information och utbildning av personal, studiefinansiering och samarbete med andra huvudmän. Under utbildningens gång är det viktigt att vara lyhörd för hur studiesituationen fungerar eftersom det ibland krävs nya eller förändrade insatser efterhand. I kapitel 9 föreslår att staten bör garantera individerna en tillgång till gymnasial kompetensnivå. De vuxnas tillgång till gymnasiala studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier på gymnasialnivå – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2000 poäng med godkända betyg. En sådan garanti ger möjlighet för den som så önskar att studera vidare på högskolenivå. Garantin föreslås bestå i en skyldighet för kommunen att erbjuda den sökande en utbildningsplats efter ansökan. föreslår vidare att en motsvarande skyldig- het att tillhandahålla undervisning bör införas för särvux. De som tillhör målgruppen för särvux bör garanteras utbildning i samma utsträckning som övriga vuxna när det gäller grundläggande utbildning och garanteras tillgång till de kurser som ingår i gymnasiesärskolan. För att studerande ska kunna utnyttja den föreslagna utbildningsga- rantin och nå de uppsatta utbildningsmålen krävs att undervisningen utformas utifrån de studerandes förutsättningar och behov av särskilt stöd. För att ytterligare förstärka individens ställning föreslår i kapitel 9 att denna utbildningsgaranti bör kom- pletteras med mer preciserade föreskrifter om utbildningshuvudmannens skyldigheter att erbjuda stödundervisning, studiehandledning, vägledning, validering samt skyldighet att upprätta individuella studie planer. Läroplanen för de frivilliga skolformerna anger att kommunen har ansvar för att upprätta en individuell studieplan. När det gäller stude- rande i behov av särskilt stöd finns skäl att ytterligare stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnaren inom ramen för en fördjupad individuell studieplan. Förutom mål och delmål för studierna samt individuell studieuppläggning bör den fördjupade studieplanen tydliggöra vilka särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar den studerande kan behöva för att de uppsatta målen ska nås (stödundervisning, hjälpmedel, läromedel, elevassistent, resor till och från skolan, uppehälle under studierna etc.). Individens ansvar liksom anordnarens ansvar bör klargöras inför utbildningens genomförande. I vissa fall ligger ansvaret för att tillhandahålla särskilt stöd hos annan huvudman än hos utbildningsanordnaren. Ansvaret för att ta nödvändiga kontakter delas då mellan utbildningsanordnaren och den studerande. föreslår i kapitel 9 att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade studieplaner bör förtydligas genom att regeringen anger i Förordningen om vuxenutbildning att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses. Rätten till stödundervisning har varit tidsbegränsad för stude- rande i såväl utbildning för vuxna som i gymnasieskolan. För studerande i gymnasieskolan har den nu förstärkts till att utgå så länge behov finns. anser att studerande på grundläggande och gymnasial nivå inom det offentliga skolväsendet bör ha samma rätt till stödundervisning oavsett i vilken ålder studierna bedrivs. föreslår i kapitel 9 att regeringen i förordning föreskriver att den studerande så länge behov finns ska har rätt till studiehandledning och stöd- undervisning. Det finns inga regler som anger vilket ansvar utbild- ningsanordnarna eller staten har för att erbjuda och finansiera särskilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom den kvalificerade yrkesutbildningen (KY). Inte heller i det förslag som yrkesutbildning lämnat till förändringar av lag och för- ordning finns ett sådant ansvar reglerat. före- slår i avsnitt 13.4.8 att regelverket för den kvalificerade yrkesutbildningen ändras på ett sådant sätt att de behov av särskilda stödinsatser som studerande med funktionshinder kan ha tillgodoses. I kapitel 16 sammanfattas kommittén sin syn på hur infrastrukturen i vuxenutbildningen bör utvecklas. I detta ligger bl.a. tillgång till ett brett utbildningsutbud av god kvalitet, uppsökande aktiviteter, vägledning, möjlighet att erhålla särskilt stöd, samt att utbildningen tillåter flexibilitet som ger förutsättningar för ett lärande på egna villkor. En väl utvecklad infrastruktur innebär en hög tillgänglighet till vuxenutbildning vilket inte minst gynnar studerande med funktionshinder. Den gällande ansvarsfördelningen mellan staten och vuxenutbildningens huvudmän bör så långt det är möjligt gälla även för studerande med funktionshinder. Det innebär en ansvarsfördelning där utbildningshu- vudmännen ansvarar för att utbildningen bedrivs på ett sådant sätt att alla vuxna erbjuds utbildning av god kvalitet på lika villkor. Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utveck- lingsinsatser samt tar ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetensutveckling. utgångspunkt är att undantag från denna grundläggande ansvarsfördelning endast bör ske när det gäller insatser som relativt sett innebär kraftigt ökade kostnader för utbildningens genomförande. I kapitel 15 lämnar förslag på hur tillsynen, uppföljningen och utvärderingen inom vuxenutbildningen kan förbättras generellt. Dessa förslag kommer, om de genomförs, att bidra till bättre förutsättningar för studerande med funktionshinder. En väl fungerande tillsyn, tillsammans med ett tydligt regelverk, är av särskilt värde i de fall det uppstår konflikter med utbildningsanordnaren huruvida denne uppfyller sina skyldigheter att erbjuda den studerande stöd. Det finns ingen anledning att bygga upp separata stödorganisatio- ner för barn och vuxna förutsatt att de organiseras för att möta både vuxna och barns behov. Tvärt om finns det stora vinster att göra om man samordnar utvecklingsarbete, kunskapsöverföring, erfarenhetsut- byte, rådgivning, administration m.m. Detta gäller till exempel lärome- dels- och hjälpmedelsförsörjningen som beskrivs i avsnitt 13.4.2. Rege- ringen har, bl.a. mot bakgrund av kommitténs tidigare betänkanden, aviserat att man avser att utreda läromedels- respektive hjälpmedelsom- rådet för hela utbildningsväsendet i särskild ordning. Kommittén har redovisat vilka problem som finns inom respektive område för vuxen- studerande och dragit slutsatsen att det är värdefullt att problemen löses gemensamt med utgångspunkt i barns, ungdomars och vuxnas behov. Vuxenstuderande i behov av anpassad litteratur bör ha möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Inom det nuvarande systemet för statligt stöd till anpassade läromedel har det betydelse inom vilken utbildningsform man studerar. Detta innebär t.ex. att den studerande som tagit sig igenom den kommunala vuxenutbildningen trots bristande läromedelsförsörjning kommer att ha betydligt lättare att få behovet av anpassade läromedel tillfredsställda om han eller hon väljer att läsa vidare på högskolan. ser positivt på att en utredning av läromedelssituationen på utbildningsområdet nu kommer till stånd och vill inför den framtida utredningen peka på några frågor av principiell natur. -Behovet av anpassade läromedel och studiematerial bör styra möj- ligheten att erhålla anpassad litteratur och inte utbildningsform eller diagnos. -Staten bör ta ett övergripande ansvar för att produktionen av anpas- sad litteratur överensstämmer med efterfrågan på litteratur inom de utbildningsformer som vänder sig till vuxna. -Staten bör ansvara för att läromedelskostnaderna för studerande i behov av anpassade läromedel inte överstiger läromedelskostna- derna för övriga vuxenstuderande. ser mycket positivt på regeringens initiativ att utse en särskild utredare med uppdrag att se över hjälpmedelsförsörj- ningen för studerande med funktionshinder inom förskola, skola, hög- skola och vuxenutbildning. Tillgång till hjälpmedel bör vara oberoende av eventuella diagnoser och val av utbildningsform. Vuxna bör ha samma möjligheter som barn och ungdomar att erhålla hjälpmedel. Det saknas en aktör med ett tydligt nationellt ansvara för utveckling och tillämpning av specialpedagogiskt stöd inom vuxenutbildningen. har beslutat att stärka det specialpeda- gogiska stödet till huvudmännen för barn- och ungdomsskolan. En organisationskommitté har tillsatts vars uppgift är samla det statliga stödet i specialpedagogiska frågor inom en myndighet (dir. 2000:09). anser att även huvudmän för vuxen-