sou · GOB366d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är bara för fall då motparten inte kände till konkursbeslutet som det behövs specialreglering i form av godtrosregler. Vid företagsrekon- struktion är det, på grund av institutets konstruktion, lika klart att rättshandlingar med gäldenären är giltiga enligt vanliga regler. Frågan är hur en banks felaktiga fullgörande av förpliktelser som omfattas av betalningsstoppet skall behandlas i institutet offentlig administration. Flera principiellt olika lösningar är möjliga. Lagstiftningen kan utformas så att alla betalningar i strid med beslut är ogiltiga. Även den motsatta lösningen är möjlig, dvs. giltig- heten påverkas inte av om betalningen görs i strid med betalnings- stoppet. Mellanformer är också möjliga, som t.ex. godtrosregler. Offentlig administration är uppbyggd så att banken skall kunna fortsätta att i viktiga avseenden rättshandla även efter ett beslut om att stoppa betalningarna. Avsikten är att det – i avvaktan på skuldav- kortning eller kapitaltillskott – så långt omständigheterna medger skall vara möjligt att driva rörelsen vidare även efter ett betalningsstopp, vilket förutsätter att banken kan fortsätta att ingå avtal av olika slag och även fullgöra ömsesidigt förpliktande avtal (8.4.6). Även ensidiga förpliktelser skall banken kunna fullgöra om det bedöms vara till borgenärskollektivets bästa eller bedöms vara nödvändigt av systemskyddsskäl (8.4.8). Vidare skall en bank även efter ett betal- ningsstopp kunna upprätthålla inlåningsrörelsen, vilket innebär att de som har garanterade insättningar skall kunna få ut dessa trots ett betalningsstopp och att de även skall kunna göra nya insättningar. Det kan sägas att ett betalningsstopp i princip omfattar en banks full- görande av ensidiga förpliktelser och av förpliktelser enligt sådana ömsesidigt förpliktande avtal som banken väljer att inte upprätthålla. Av det sagda framgår att det inte är lätt för en banks motparter att veta om en betalning eller annan fullgörelse sker i strid med ett stoppbeslut eller inte. Det kan bl.a. bero på vilken form av fordran mot- parten har, på beslut av samt på beslut internt inom banken. Denna möjliga osäkerhet för bankens motparter om huruvida en fullgörelse står i strid med betalningsförbudet talar emot att alla betalningar i strid med förbudet skall gå åter. Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 229 För ett ogiltigförklarande av alla betalningar efter ett stoppbeslut talar effektivitetshänsyn. Avsikten med ett betalningsstopp är just att förhindra betalningar och om beslut inte når ut till alla delar av banken eller om någon i banken medvetet bryter mot stoppbeslutet bidrar det till effekten av stoppbeslutet att transak- tioner i strid med det går åter. Effekten för de motparter som får åter- bära bankens prestationer är att de får en fordran mot banken som kommer att omfattas av ett eventuellt ackord eller som får göras gällande i en eventuell konkurs. Det är enligt kommitténs mening olyckligt om godtroende motparter till en bank under administration inte kan lita på att de får behålla prestationer från banken. En sådan ordning skulle medföra osäkerhet i motparternas verksamhet samt även riskera att hämma bankens möjlighet till fortsatt verksamhet. Det är dock att gå för långt att även motparter som vet eller borde misstänka att en prestation från banken sker i strid med fullgörelseförbudet får behålla prestationen. Ett beslut om betalningsstopp kommer med all säkerhet att väcka uppmärksamhet i massmedia och skall också formellt kungöras på olika sätt. Efter någon dag torde det därför vara i stort omöjligt att med framgång hävda att man inte kände till stoppbeslutet. Även därefter kan det dock råda osäkerhet om huruvida en fullgörelse omfattas av stoppet eller inte. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att banken åläggs att visa att motparten visste om, misstänkte eller borde ha misstänkt att transaktionen stod i strid med fullgörelseförbudet om den önskar att transaktionen skall gå åter. 230 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 8.4.10Av systemskyddsskäl uppskjutet betalningsstopp Kommitténs förslag: Om inte stoppar en banks betalningar av det skälet att ett stopp kan leda till allvarliga störningar av det finansiella systemet skall staten se till att borge- närerna inte skadas av gjorda betalningar genom att Krishanterings- myndigheten senast vid ackord, nedsättning av fordringar eller konkurs tillför medel till banken. Det tillförda beloppet skall beräknas genom en kassaflödesmetod. Om en samlad kassaflödes- beräkning visar att mer pengar – från det att ett beslut om betalningsstopp borde ha fattats av hänsyn till borge- närerna till det att ett faktiskt beslut fattas – har gått ut ur banken än vad som kommit in måste tillföra mellanskillnaden. Som inbetalningar skall endast räknas lån utan förmånsrätt och tillskott. Vid beräkningen skall bortses från sådana utbetalningar som ändå skulle ha gjorts under ett hypotetiskt betal- ningsstopp för att de skulle ha bedömts vara till nytta för borge- närerna. Som framgår av avsnitt 6.4.3.5 kan det vara nödvändigt av system- skyddsskäl att en bank under offentlig administration för fort- sätter att fullgöra sina förpliktelser allt eftersom de förfaller, även om det finns skäl att stoppa fullgörandet för att skydda borgenärerna. I avsnitt 8.4.4 föreslås därför en möjlighet för Krishanteringsmyndig- heten att låta bli att stoppa betalningarna av systemskyddsskäl. Som nämnts anser kommittén att staten måste se till att betalningar som sker inte skadar återstående borgenärer, dvs. de borgenärer som inte får betalt innan beslutar om betalningsstopp. Att det rinner pengar ur banken med uppskjutet betalningsstopp bör inte tillåtas leda till skada för de borgenärer som inte får betalt . Staten ansvarar för stabiliteten i det finansiella systemet och underlåtenheten att stoppa betalningarna följer av en önskan att undvika system- störningar. Staten måste därför se till att systemskyddet inte sker på vissa fordringsägares bekostnad. Som nämnts är det som beslutar om att låta bli att stoppa betalningarna av systemskyddsskäl. Även om myndigheten gör en felaktig bedömning, såtillvida att ett uppskjutet betalningsstopp inte är nödvändigt av systemskyddsskäl, så bör staten se till att betalningar som sker under det uppskjutna stoppet inte sker på vissa fordringsägares bekostnad. Bland annat av detta skäl bör det inte Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 231 vara möjligt att klaga på ett beslut av att låta bli att stoppa betalningarna när anledningen till beslutet är systemskyddsskäl. I avsnitt 8.4.8 analyseras fullgörande av fordringar efter ett betal- ningsstopp, dock ej fordringar som omfattas av den staliga insättnings- garantin eller av en under offentlig administration utfärdad garanti. Vad som skall gälla vid betalningsstopp för dessa förpliktelser behandlas i avsnitt 9.2.3 respektive 8.5.3. Detta avsnitt som analyserar betalningar under ett uppskjutet betalningsstopp behandlar däremot alla förpliktelser inklusive garanterade fordringar. Som sägs i avsnitt 8.4.8 är det mest rättframma sättet att säkerställa att betalningar inte skadar återstående borgenärer att de görs direkt med statliga medel. Som också sägs är detta emellertid administrativt krångligt. Det gäller särskilt vid ett uppskjutet betalningsstopp, efter- som det då är många förpliktelser som skall fullgöras, bl.a utbetal- ningar från konton. Det är inte heller lämpligt att staten lånar ut medel till banken som i sin tur använder medlen till att fullgöra sina för- pliktelser eftersom det är önskvärt att en bank under offentlig admin- istration kan fortsätta att verka under så normala omständigheter som möjligt och t.ex. fortsätta att ta emot insättningar och även i övrigt upprätthålla kontakterna med olika kreditgivare. En annan nackdel med att staten helt finansierar betalningen av bankens skulder är att staten därigenom kan komma att stå för en stor del av bankens totala finansiering. Visar det sig senare att det inte behövs något betalningsstopp har detta inneburit en onödig likviditets- påfrestning för staten. Utöver detta kan sägas att det i sig är olyckligt att en bank har staten som största fordringsägare. Sammantaget kan sägas att det är bättre att banken finansierar fullgörandet av sina förpliktelser själv och att staten endast ser till att övriga borgenärer inte blir lidande av att förpliktelser fullgörs av systemskyddsskäl. En annan skillnad mellan situationen i avsnitt 8.4.8 och den i detta avsnitt aktuella situationen är att fordringar som uppkommer efter ett betalningsstopp har företrädesrätt (8.4.7). Denna skillnad medför att återstående borgenärer påverkas olika i de två fallen när banken lånar medel för att finansiera ett fullgörande av en förpliktelse. När banken fullgör betalningar med nyupplånade medel efter ett betalningsstopp kommer återstående borgenärer i en sämre ställning, eftersom de nya borgenärerna har företrädesrätt. Därför måste Krishanteringsmyndig- heten senast vid ackord, nedsättning av fordringar eller konkurs tillföra motsvarande medel som åtgick för att fullgöra förpliktelsen enligt den lösning som föreslås i avsnitt 8.4.8. De fordringar som uppstår till följd av upplåning före ett betalningsstopp (alltså bl.a. under ett uppskjutet betalningsstopp) har däremot inte företrädesrätt och kommer att 232 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag omfattas av ett eventuellt framtida betalningsstopp. Det innebär att återstående borgenärers ställning inte behöver bli sämre av att banken fullgör förpliktelser med nyupplånade medel. Under förutsättning att de nya fordringarna inte får en bättre ställning vid ackord, nedsättning eller konkurs än vad den fordring som betalas skulle ha haft, utan antingen en sämre eller lika ställning, skadas inte återstående borge- närer av att förpliktelser fullgörs med nya medel. Med fordringens ställning avses här inte bara fordringens prioritet, utan även ränte- villkoren. Exempelvis skadas inte övriga borgenärer om en insättare tar ut medel och en annan insättare sätter in lika mycket, om insättarna har samma typ av konto. Med hänvisning till allmänna konkursrättsliga principer skulle man möjligen ändå kunna invända mot den ovan beskrivna ordningen. Tid- punkten när betalningsstopp sker eller borde ske liknas då vid ett konkursbeslut. Medel som flyter in till ett konkursbo skall i regel tillkomma fordringsägarna enligt förmånsrättsordningen. Nya medel kan endast användas till att betala en viss borgenär om de kommer in till konkursboet just i detta syfte. En bank under offentlig admini- stration skulle emellertid inte ha tillgång till nya medel om den inte var under administration utan i konkurs. I de fall Krishanterings- myndigheten underlåter att stoppa betalningarna av systemskyddsskäl kommer en garanti att utfärdas (8.5) av de skäl som nämns nedan. Privata långivare som vet om att det egentligen finns skäl att stoppa bankens betalningar för att skydda borgenärerna torde inte vara villiga att utan garanti ge ett oprioriterat lån till banken till normal ränta. Kostnaden för systemskyddet bör inte heller övervältras på oinfor- merade långivare (sådana som inte vet om att betalningarna kan komma att stoppas när som helst). Av dessa skäl är det nödvändigt att en garanti utfärdas för det fall underlåter att besluta om betalningsstopp av systemskyddsskäl. Eftersom statens syfte med garantin bl.a. är att det skall vara möjligt för banken att fort- sätta att fullgöra sina förpliktelser, kan ett fullgörande under ovan angivna förutsättningar inte anses strida mot konkursrättsliga principer eller förmånsrättsordningen. En skillnad mot situationen när förpliktelser fullgörs av system- skyddsskäl under ett betalningsstopp är som sagts att många fler förpliktelser kommer att fullgöras för ett uppskjutet betalningsstopp. Det gör det praktiskt krångligt att exakt matcha de nya fordringarnas ställning mot ställningen hos de förpliktelser som full- görs. Det är emellertid inte nödvändigt för att säkra att återstående borgenärer inte blir lidande till följd av betalningar. Eftersom Kris- hanteringsmyndigheten inte får underlåta att stoppa betalningar av efterställda lån (8.4.5), räcker det att de nya är oprioriterade för att Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 233 säkerställa att de nya fordringarna inte har högre prioritet än de gamla. Därtill krävs att bankens kostnad för de nya lånen inte är nämnvärt högre än den kostnad som banken skulle ha haft för de gamla lånen om betalningarna hade stoppats. Den statliga garantin innebär att räntan på de nya lånen sannolikt blir lägre än räntan på de gamla lånen; även under normala omständigheter är det större risk med att låna ut till en bank än att låna ut pengar till staten. Genom att statens fordran hänförlig till avgiften för garantin är efterställd (8.5.2) drabbas inte bankens borgenärer av kostnaden för garantin. Slutsatsen är att det är tillräckligt att de nya fordringarna är oprioriterade för att betalningar av gamla skulder inte skall ske på återstående borgenärers bekostnad. Däremot kan återstående borgenärer gynnas för det fall fordringar för inkommande medel har lägre prioritet än de fordringar som fullgörs. skall inför ett ackord, tvångsnedsättning av fordringar och konkurs redovisa en samlad kassaflödesberäkning över hur mycket medel som har gått ut ur banken och som har kommit in från det att ett beslut om betalningsstopp borde ha fattats av hänsyn till borgenärerna till det att ett faktiskt beslut fattas. Vid beräkningen skall bortses från sådana utbetalningar som ändå skulle ha gjorts under ett hypotetiskt betalningsstopp för att de skulle ha bedömts vara till nytta för borgenärerna. Eftersom syftet är att förhindra att betalningar av systemskyddsskäl skadar borgenärerna så kan man bortse från betalningar som ändå skulle ha gjorts i borge- närernas intresse. När det gäller fullgörande av andra förpliktelser än betalningar, t.ex. leverans av värdepapper, skall kostnaden för att fullgöra åtagandet uppskattas. Om ett fullgörande av en förpliktelse innebär att banken får någon form av motprestation skall värdet av motprestationen räknas av från vad som har åtgått för att fullgöra för- pliktelsen vid beräkning av bankens kostnad (se vidare avsnitt 8.4.8). Som inbetalningar skall endast räknas lån för vilka långivarna har en efterställd eller oprioriterad fordran på banken och tillskott. Om kassaflödesberäkningen visar att det har gått ut mer pengar ur banken än vad som kommit in, måste Krishanteringsmyndig- heten tillföra mellanskillnaden på något av de sätt som räknas som inbetalning. 234 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 8.5.1Utfärdande och upphörande av en statlig garanti Kommitténs förslag: kan, efter med- givande av regeringen, utfärda en garanti för att en bank under offentlig administration skall fullgöra de förpliktelser som upp- kommer efter garantins utfärdande och tills administrationen upp- hör. Upphör administrationen och banken sätts i fri verksamhet skall garantin för dessa förpliktelser upphöra att gälla efter det att administrationen upphörde. Upphör administrationen genom att banken försätts i konkurs eller blir föremål för likvidation skall garantin fortsätta att gälla för efter det att respektive förfarande avslutats för redan garanterade förpliktelser. Garantin omfattar inte förpliktelser som omfattas av insättnings- garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Kommittén gör den bedömningen att möjligheten att utfärda en statlig garanti för att en bank under offentlig administration kan fullgöra sina förpliktelser är ett viktigt instrument för hantering av banker under administration (se avsnitt 6.4.3.7). En statlig garanti är i många fall den enda möjligheten att skapa tillräckligt förtroende för att en bank under administration skall kunna fortsätta med alla de transaktioner som behövs för att driva rörelsen vidare. Ett beslut om offentlig administration bör inte automatiskt utlösa garantin, utan det bör ankomma på att bedöma när en garanti bör utfärdas. Garantin bör inte omfatta förplikt- elser som uppkommit före beslutet om att utfärda garantin. Den bör dock på lika villkor omfatta alla förpliktelser som uppkommer som garantin gäller, med undantag för insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Det är av avgörande betydelse att garantin är utformad så att den innebär ett fullgörande av bankens förpliktelser. Om bank- ens motparter misstänker att det kan bli dröjsmål med fullgörandet kan det omöjliggöra för banken att få låna på interbankmarknaden och den internationella marknaden. I händelse av att banken sätts i konkurs skall det därför vara möjligt att vända sig direkt till Krishanterings- myndigheten för betalning. Så länge banken befinner sig under offentlig administration skall dock bankens motparter först vända sig till banken för betalning. Kommittén föreslår i avsnitt 8.6.3 en ordning som innebär att garanterade förpliktelser inte omfattas av ett betal- Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 235 Därigenom torde det inte finnas något skäl för en bank under administration att underlåta att fullgöra garanterade förpliktelser, eftersom banken genom den statliga garantin inte bör ha några likviditetsproblem. Om banken mot all förmodan skulle underlåta att fullgöra en garanterad förpliktelse får fordringsinnehavaren vända sig till för betalning. Som framgår av avsnitt 6.4.3.7 är det kommitténs bedömning att garantin bör upphöra i anslutning till att den offentliga admin- istrationen upphör och inte gälla de garanterade fordringarnas livs- längd. Om administrationen avslutas genom att banken försätts i konkurs eller genom att det beslutas att banken skall bli föremål för likvidation skall garantin fortsätta att gälla för de förpliktelser som uppkommit under administrationen. I de fall administrationen avslutas genom att banken sätts i fri verksamhet innebär det att i och med att administrationen upphör så garanteras inga nya förpliktelser. Kommittén anser emellertid att en statlig garanti måste gälla , lämpligen , efter det att offentlig administration av banken upphör. Detta ger kreditgivarna möjlighet att genom avtals- bestämmelser tillförsäkra sig ersättning från garantin när banken sätts i fri verksamhet. En gräns innebär att åtaganden som en bank gör under statlig garanti och som skall fullgöras inom tre måna- der, kommer att omfattas av garantin för fullgörandet. En sådan garanti borde vara tillräcklig för att banken skall kunna fort- sätta att bedriva bankrörelse. Om en bank under offentlig admini- stration mot förmodan skulle få svårt med finansieringen på grund av att långivarna bedömer garantin otillräcklig får den vända sig till Riks- banken vars utlåning i detta fall också omfattas av garantin. Även vid avslutandet av en på offentlig administration följande konkurs eller likvidation skall garantin fortsätta att gälla efter det att respektive förfarande avslutats för redan garanterade förpliktelser. Det är inte lämpligt att har en generell möjlighet att på egen hand utfärda en garanti för en banks samtliga nya förbindelser. En sådan garanti kan ha sådan statsfinansiell betydelse att bör ha regeringens medgivande för att utfärda en garanti i ett enskilt fall. Ett sådant medgivande kan ges i form av en generell delegation inom vissa ramar eller ett beslut i ett enskilt fall. Det kan tänkas att regeringen i sin tur i vissa fall behöver medgivande. Lagen bör dock förutsätta att Krishanterings- myndigheten, efter medgivande, kan utfärda en garanti och lagen bör även ge närmare anvisningar för garantins utformning. En sådan ordning innebär att det finns en regelstruktur på plats när det är dags att utfärda en garanti. Det innebär i sin tur att det inte behöver bli 236 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag diskussioner och förhandlingar om garantins utformning i ett kanske kritiskt läge. Kommittén avstår från att närmare gå in på hur beslutsordningen bör utformas och hur arbetsfördelningen mellan Krishanterings- myndigheten och regeringen bör vara. Det kan lämpligen beslutas i samband med att inrättas. Även frågan hur garantimöjligheten skall lösas budgettekniskt bör behandlas i det sammanhanget. Det är som primärt svarar för bedöm- ningen av huruvida det behövs en garanti i ett visst fall. Det får förut- sättas att myndighetens hemställan om regeringens medgivande att ut- färda en garanti behandlas skyndsamt. För att kunna fullgöra garantin vid anfordran behöver Kris- hanteringsmyndigheten tillgång till likvida medel. Detta löses lämpligen på så sätt att myndigheten, på samma sätt som t.ex. , har ett konto hos som myndigheten har rätt att ta ut på även om det uppkommer underskott. Kommitténs förslag: Har på grund av garantin fullgjort en förpliktelse för bankens räkning inträder staten gentemot banken i den ursprunglige fordringsägarens ställe. Banken skall betala en avgift för garantin. Avgiften skall fastställas enligt riktlinjerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten och garantiförordningen (1997:1006). skall i en konkurs få betalt för fordran avseende avgiften först efter det att andra fordringar blivit fullt betalda. För att begränsa statens kostnad för garantin bör staten ges möjlighet att söka återkräva vad den betalat ut till följd av garantin. Har på grund av garantin fullgjort betalning för bankens räkning bör staten sålunda ges rätt att gentemot banken inträda i den ursprunglige fordringsägarens ställe. Som huvudregel skall en bank betala för garantin (se avsnitt 6.4.8). Det finns riktlinjer för hur statliga garantier skall prissättas i lagen (1996:1059) om statsbudgeten och garantiförordningen (1997:1006). Det bör direkt av lagen om offentlig administration framgå att garantin är avgiftsbelagd och att avgiften skall beräknas enligt de författningar som nämnts ovan. I de fall rekonstruktionen av banken avslutas lyckligt skall banken oavkortat betala avgiften. Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 237 avslutas med konkurs bör fordran avseende garantiavgiften ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer, eftersom dessa inte bör tvingas bära kostnaden för garantin. 8.5.3Garanterade förpliktelser som finns vid ett betalningsstopp Kommitténs förslag: Ett betalningsstopp under offentlig admini- stration gäller inte fordringar som omfattas av en under admini- strationen utfärdad statlig garanti (garanterade fordringar). Banken skall således fortsätta att fullgöra garanterade fordringar även om de har uppkommit före betalningsstoppet. I en efterföljande konkurs skall betala ett belopp till konkursboet som svarar mot bankens kostnad för fullgörandet av garanterade förpliktelser från betalningsstoppet till konkursutbrottet. Staten har rätt till ersättning från konkursboet för det av betalade beloppet. Statens fordran skall behandlas som en oprioriterad kon- kursfordran. Garanterade fordringar som har uppstått före betalningsstoppet skall oavsett om de har fullgjorts efter betalningsstoppet eller inte behandlas som om de omfattas av ett tvångsackord (se avsnitt 8.6) respektive en tvångsnedsättning (se avsnitt 8.7.2) under offentlig administration. skall efter beslut om respektive typ av nedsättning betala en ersättning till banken som motsvarar nedsättningen av garanterade fordringar. Garanterade fordringar skall i en efterföljande konkurs ha näst bästa allmänna förmånsrätt upp till det belopp som Krishanterings- myndigheten vid respektive typ av nedsättning har tillskjutit till banken. I de fall en garanti har utfärdats innan ett betalningsstopp beslutats uppstår frågan hur de garanterade förpliktelserna skall behandlas vid ett senare betalningsstopp. Kommittén bedömer att det är fördelaktigt att en bank kan fortsätta att fullgöra förpliktelser som omfattas av den statliga garantin även efter ett betalningsstopp.