sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — När det gäller vissa områden finns det, som förut sagts, inte möjlighet att inom varje polismyndighet bygga upp erforderlig specialistkompetens. Specialistkompetensen kan bestå i särskild kunskap om vissa metoder eller särskild kunskap om vissa ärenden. Det är inte resurs- mässigt motiverat att ha alla slags specialister inom alla polis- myndigheter. Dessutom är det så att det inom vissa områden endast finns ett begränsat antal specialister. Som exempel kan anges att viss del av det brottsutredande arbetet fordrar en väl utvecklad och dyrbar IT-kompetens. Personer med sådan kompetens finns inte i så stort antal att särskilda enheter kan inrättas vid varje myndighet. Det måste pågå ett oavbrutet arbete för att en hög kompetens skall kunna upprätthållas inom det området. Vissa ärenden kräver specialutbildade och erfarna utredare och spanare, t.ex. vid så komplicerade utredningar som spaningsmord. Man kan inte upprätthålla sådan kompetens utan att man återkommande har svåra och udda ärenden att arbeta med. I de flesta polisdistrikt förekommer sådana ärenden inte särskilt ofta och man Förändringar på central nivå 245 saknar därför möjlighet att bygga upp sådan kompetens. Varje myndig- het måste således pröva vilka kompetenshöjande åtgärder som bäst passar den egna verksamheten. Den centrala polisen måste vidta åtgärder för att tillse att den verk- ligen blir en myndighet med specialister, som kan tillgodose polis- myndigheternas behov av hjälp i olika situationer. Som kommittén för- ut anfört är det av stor betydelse för framgång i det internationella sam- arbetet att personalen har god kännedom t.ex. om kulturella skillnader i olika länder och om andra länders organisatoriska förhållanden. Sär- skild utbildning och fortbildning fordras också för att man på central nivå skall kunna upprätthålla en sådan specialistkompetens som kommittén förut angett att den centrala polisen bör ha. Detta utgör en förutsättning för att den centrala polisens hjälp skall efterfrågas inom de områden som är den centrala polisens ansvar. Kommittén anser att det är angeläget att man när det är möjligt fortbildar specialister på lokal och central nivå gemensamt så att den centralt placerade personalen får del av den kunskap man besitter på lokal nivå och vice versa. Därmed skapar man också förutsättningar för personliga kontakter mellan myndigheterna inom polisväsendet. Kommittén vill framhålla att det är viktigt att den kunskap som de anställda har och som de förvärvar t.ex. genom vidareutbildning tas till- vara i verksamheten. De anställda måste uppleva att de arbetar i en miljö där kunskap bejakas. Personalen måste känna att det är värt mödan att satsa på vidareutbildning. Det bör vara en merit att skaffa sig ytterligare kunskap. Det måste ske förbättringar i detta avseende. Vidareutbildningen bör ske regelbundet. Det är angeläget att man vid utbildningsinsatser också utnyttjar den kunskap som finns utanför polisväsendet, framförallt inom landet, men också utomlands. Om för- bättringar genomförs i dessa avseenden kan polisyrkets attraktionskraft komma att öka. Frågan om vem som skall besluta om en myndighets inre organisation har varit föremål för diskussion . Principer för beslut om de centrala förvaltningsmyndigheternas inre organisation fast- ställdes av genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. KU29, rskr. I beslutet angavs att när det gäller myndigheternas inre organisation borde regeringen besluta om en grundstruktur och att myndigheterna inom den sålunda fastlagda ramen borde få rätt att själva besluta om ändrad organisation. Enligt beslutet borde regeringen normalt ange myndigheternas indelning i 246 Förändringar på central nivå SOU 2000:25 avdelningar eller motsvarande, medan detaljutformningen borde ankomma på myndigheterna. godkände andra riktlinjer för förvaltnings- myndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. KU42, rskr. I propositionen angavs i fråga om myndigheternas inre organisa- tion att de centrala förvaltningsmyndigheterna normalt själva skall få bestämma denna. Det fanns inte enligt regeringen några vägande skäl som talade för att regeringen borde styra myndigheternas inre organisa- tion i ett läge då de i övrigt hade fått fullt ansvar för hur de använder sina resurser och uppfyller de uppsatta målen. De nya riktlinjerna kommer till uttryck i verksförordningen (1995:1322), som ersatte den äldre verksförordningen. I verksförordningen anges att myndigheten bestämmer sin organisation (17 §). För de enskilda myndigheterna finns bestämmelser om den inre organisationen i varje myndighets instruktion. För en del myndigheter anges i instruktionen att 17 § verksförordningen skall tillämpas. I andra instruktioner har regeringen bestämt vilka avdelningar eller mot- svarande enheter som skall finnas vid myndigheten eller hur lednings- organisationen skall se ut. Bestämmelserna är mer eller mindre detaljerade. I instruktion anges att be- stämmer sin egen organisation i de delar den inte är reglerad i instruk- tionen (23 §). Vad som sägs i verksförordningen om att myndigheten bestämmer sin organisation är inte tillämpligt på . Med hänsyn till den särställning som polisen intar i samhället och till att organisationsindelningen speglar en myndighets viktigaste verksam- hetsområden anser kommittén att det finns anledning för regeringen att bestämma om organisation förut angivna principen att myndigheterna skall bestämma sin organisation. Kommittén har i enlighet med vad som anges i direktiven prövat om Säkerhetspolisen och bör slås samman. Kommittén har haft som utgångspunkt för sitt arbete att polisfrågorna måste hanteras med kompetens och effektivitet, så att en ändamålsenlig och därmed rationell polisverksamhet skall kunna uppnås. Det är också viktigt att verksamheten kan skötas rättssäkert och att krav på skydd kan tillgodoses. Kommittén anser att det från dessa utgångspunkter är avgörande att förändringar sker bl.a. i fråga om samverkan och, som redovisas nedan, i fråga om underrättelseverksamhet. Frågan är därut- över om de problem som finns inom polisen bottnar i den nuvarande organisationsmodellen och om en förändring därvidlag skulle leda till förbättringar. Kommittén har gjort följande överväganden i frågan. Förändringar på central nivå 247 Av särskild betydelse för frågan om en sammanslagning av Säker- hetspolisen och bör ske är att förutsättningarna för att få bukt med de förut beskrivna problemen som rör informations- flödet skulle öka. Dessa problem kan inte på samma sätt lösas inom ramen för den nuvarande organisationen av den centrala polisen. Det skulle i och för sig vara möjligt för Säkerhetspolisen att föra över uppgifter till och vice versa och detta skulle kunna leda till förbättringar jämfört med dagens förhållanden, men det skulle vara en kostnadskrävande och mindre effektiv lösning. Med en sammanslagning tillskapar man ett bättre system för underrättelseverksamheten inom polisen än . Sammanblandningen av olika former av brott talar för att sådan verksamhet skall ske i en organisation. Underrättelseverksamhet är en särskilt viktig del av ar- betet inom både och Säkerhetspolisen. Sådan verk- samhet är komplicerad och det krävs en hög grad av specialisering för att verksamheten skall bli effektiv. En sammanslagning av Riks- kriminalpolisens och Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet skapar förutsättningar för en sådan specialisering och ett effektivt utnyttjande av resurserna. Av särskild betydelse är att det inrättas ett centralt registersystem för underrättelseinformation, som står till hela polis- väsendets förfogande, dock med erforderliga spärrsystem. I systemet bör samlas information som finns hos polismyndigheterna, Riks- kriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Ansvaret för att handha detta system bör ligga på ett ställe. Inrättandet av en underrättelseverksamhet i en organisation är av särskild betydelse för bekämpningen av den kvalificerade brottsligheten som har riksomfattande karaktär eller inter- nationell anknytning. Av betydelse för organisationsfrågan är behovet av och tillgången till specialister av olika slag. Såväl som Säkerhets- polisen förfogar över specialister inom olika områden. Dessa kompe- tenser kompletterar eller överlappar varandra i viss utsträckning. Både Säkerhetspolisen och har t.ex. byggt upp särskilda analysenheter. Vid dessa enheter framställs hotbildsdokument. Inom båda organisationerna utförs analyserna av poliser och av civilanställd personal med akademisk utbildning. I en sammanslagen organisation kan en gemensam hotbildsbedömning göras, där man sammankopplar 248 Förändringar på central nivå allmänkriminella hot med säkerhetshot. På så sätt kan man få för- bättrade analyser. Båda organisationerna disponerar, var och en inom sitt område, sär- skild kompetens på IT-brottsutrednings- respektive IT-säkerhets- skyddsområdena. IT-brottsgruppen vid och skyddsgruppen hos har gemensamma arbetsområden. Gruppernas arbete kommer sannolikt att öka . Säkerhets- skyddet inom IT är svagt i . Det betyder i sin tur att det antag- ligen är ett område som kommer att utnyttjas såväl av kriminella som Säkerhetspolisen har att bekämpa som andra kriminella. Det är viktigt att den specialistkompetens som krävs på dessa områden kan tas i anspråk på bästa möjliga sätt för att skapa skydd mot och bekämpa den alltmer komplicerade kriminalitet som IT-tekniken medför. En sammanslagning av skulle vara till fördel i fråga om tillgången på specialister. Samma slags specialister behövs i stor utsträckning inom både Säkerhetspolisen och . Det är kostnadskrävande att rekrytera och utbilda specialister. Säkerhetspolisen och samverkar när det gäller utnyttjande av specialistkompetens. Denna samverkan sker dock endast i begränsad utsträckning. IT-brottsgruppen vid Riks- kriminalpolisen och IT-skyddsgruppen hos samverkar t.ex. , men arbetet skulle underlättas om de tjänstgjorde inom en och samma organisation. Det sker en ständig utveckling på området och det måste pågå ett oavbrutet arbete för att en hög kompetens skall kunna upprätthållas. Inom den nuvarande organisationen finns det således dubbla funk- tioner för vissa specialiteter och dessutom finns kompetens som inte utnyttjas fullt ut av hela den centrala polisen. En fortsatt utveckling mot gemensamt utnyttjande av specialisterna skulle gynnas av att organisationerna slogs ihop. Vidare måste beaktas att tillgången på vissa typer av specialister är begränsad. Det gäller t.ex. vissa typer av tolk- och översättarkompetens. Inom det tekniska området krävs ett stort antal specialister som kan komplettera varandra för att utveck- lingsarbete och mera komplicerat operativt arbete skall kunna genom- föras. Säkerhetspolisen och är var för sig för små organisationer för att kunna innehålla alla dessa kompetenser. En sammanslagning förbättrar förutsättningarna för ett bredare utnyttjande av specialistresurserna i det dagliga arbetet. Källhantering är också en verksamhet som fordrar specialister. Det är en känslig verksamhet. Ett absolut källskydd måste kunna garante- ras, bl.a. eftersom källorna ofta tar personliga risker. Man måste ta hänsyn till källans säkerhet. Källhanteringen kräver på grund härav noggrann planering och särskilda rutiner för genomförande och Förändringar på central nivå 249 Såväl inom den öppna polisen som inom används informatörer eller källor av olika slag. Eftersom flera organisationer använder sig av källor och verksam- hetsområdena alltmer sammanfaller samt informatörer kan tänkas söka kontakt med flera enheter inom polisen kan de skilda organisationernas källhantering gå i varandra. Detta försvårar arbetet. Det förekommer att flera skilda polisorganisationer värvar källor inom samma krets av personer. Det har i samband därmed inträffat att man sprungit i vägen för varandra. I sådana situationer riskerar man att äventyra källans säkerhet. Man riskerar också att förlora källan som informatör. Därutöver bör det framhållas att ju fler organisationer som konkurrerar om samma källa desto större är risken att en och samma källa lämnar information till skilda enheter. Detta kan få till följd att man får intryck av att det i stället är flera källor som lämnar likartade uppgifter och att man därför tillmäter uppgifterna större tyngd än vad de bör ha. Problem som källhanteringen ger är en ytterligare anledning att genomföra en sammanslagning. Kollisioner inom källhanteringen kan visserligen inträffa även inom en och samma organisation, men en gemensam organisation bör bättre kunna utveckla ett system för sådan hantering. Systemet bör omfatta allt från utbildning i målsökning, rekrytering och hantering av källor samt källrapportering till regler för de olika momenten i källhanteringen. Vid sidan av de beskrivna funktionerna som har personal med specialistkompetens finns ett antal andra funktioner inom Säkerhets- polisen och som är likartade. Det finns anledning att uppmärksamma också dessa funktioner när man överväger en organisationsförändring. Båda organisationerna har tillgång till spaningsresurser av olika slag. Dessa resurser består naturligtvis av personal, men också av lägenheter och fordon m.m. Både Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen har funktioner för t.ex. fordonshantering. Personal- och ekonomifunktioner finns inom både Säkerhetspolisen och Rikskrimi- nalpolisen. En sammanslagning av polisen leder till att spaningsresurserna i viss utsträckning kan utnyttjas i ett bredare fält, med lägre risk för att enskilda spanare skulle "brännas" på grund av alltför flitigt användande. Även andra spanings- resurser såsom fordon kan växlas inom en bredare krets. Likaså kan teknikstöd ske i en funktion. Det skulle också medföra vinster om personal- och ekonomifunktioner sköts gemensamt. 250 Förändringar på central nivå När det gäller personalutbildning förekommer det ett visst sam- arbete mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen. Samarbetet i sådana frågor är dock begränsat. Genom en sammanslagning av Riks- kriminalpolisen och Säkerhetspolisen skulle förutsättningar skapas för en gemensam kvalificerad personalutveckling och utbildning avseende såväl polispersonal som andra personalkategorier. Funktionerna för personalutveckling och utbildning kan därmed föras samman. Om man slår samman organisationerna så bildas volymmässiga förutsättningar för kvalificerade utbildningar. Man kan tänka sig en gemensam funk- tion för personalutveckling och utbildning även om man har kvar den nuvarande organisationsstrukturen, men en sådan ordning skulle med- föra vissa svårigheter. Risken skulle finnas att man i varje organisation vartefter skulle känna behov av egna utbildningar och därför skulle utveckla egna utbildningskulturer. En fråga som också har betydelse i detta sammanhang är de dubbla ledningsstrukturerna. I och med att och Säkerhets- polisen är två skilda organisationer måste varje fall av samarbete tas till beslut i båda organisationerna. Dubbla beslutsunderlag måste tas fram, alla frågor måste föredras två gånger och dubbla beslut fattas. Besluts- vägarna kan vara mer eller mindre komplicerade beroende på frågans karaktär. Detta är ett förhållande som komplicerar och fördröjer verk- samheten och som självfallet orsakar merkostnader. Om resurserna i stället disponeras inom en och samma organisation skulle detta inte behövas. En enda ledningsstruktur för Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen skulle således medföra snabbare beslutsgång och större samordnad kraft i den operativa verksamheten. Frågan om det går att upprätthålla en sträng sekretess i de delar där detta krävs är av stor betydelse för frågan om en sammanslagning bör genomföras eller inte. Verksamheten inom kontraspionaget måste hållas hemlig, men också andra delar av den verksamhet som Säker- hetspolisen bedriver kräver en hög grad av sekretess. Det gäller t.ex. delar av kontraterrorismen. Det är dock inte bara verksamhet inom som fordrar särskilt insynsskydd. Detta gäller också till viss del den verksamhet som bedrivs av den öppna polisen. Finans- polisen har i sin verksamhet tillgång till sådan information att verk- samheten måste omgärdas av särskild sekretess. Till viss del gäller detta också bekämpningen av t.ex. narkotikabrottsligheten. Det finns dessutom lösningar som medger en s.k. sektionering av information, Förändringar på central nivå 251 att bara de som är behöriga att ta del av viss information kan få tillgång till den. Sådana sektioneringssystem tillämpas redan. Vid en sammanslagning kan de delar av Säkerhetspolisens nu- varande verksamhet som kräver särskilda arbetsmetoder och särskilt sekretesskydd läggas i en avskild del av den gemensamma organisa- tionen. En viktig fråga är om möjlighet att få information från andra länders säkerhetstjänster påverkas om den centrala polisen organiseras om. När man bedömer vilka konsekvenser en omorganisation skulle kunna få för utländska säkerhetstjänsters förtroende för svensk säkerhetstjänst bör man beakta att det inte finns någon enhetlig modell i världen för hur ett lands säkerhetstjänst skall vara organiserad. I vissa länder leds säkerhetstjänsten av en civil myndighet, som får stöd av en särskild gren inom polisen när polisiära insatser krävs. I andra länder är säker- hetstjänsten en polismyndighet, som har anknytning till den övriga polisen i större eller mindre utsträckning. De skiftande organisations- formerna synes snarare ha sin bakgrund i varje lands historiska för- hållanden och tradition i förvaltningen än i att ett land funnit den bästa möjliga lösningen. Det förhållandet att det inte finns någon enhetlig ordning i världen för hur en säkerhetstjänst skall vara organiserad talar för att en sammanslagning inte skulle medföra att det internationella samarbetet drabbas . Det är också så att även måste iaktta sekretess i sitt internationella samarbete. har delvis samma samarbetspartners som Säkerhetspolisen och följer i stor utsträckning samma regelsystem för detta som Säkerhetspolisen gör. Det internationella samarbetet bygger på förtroende. Om utländska samarbetspartners informeras om vad en sammanslagning innebär kan man säkerställa att dessa även fortsättningsvis har förtroende för den svenska säkerhetstjänsten. Som kommittén beskrivit under avsnitt 5 är det internationella sam- arbetet omfattande både för och Säkerhetspolisen. Det internationella samarbetet har ökat avsevärt i omfattning, främst för . En fördel med en sammanlagning av Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen är att det blir en enda organisation inom svensk polis som har hand om det internationella samarbetet på polisområdet och när det gäller säkerhetstjänsterna. Det leder till ökad effektivitet i det 252 Förändringar på central nivå internationella samarbetet och till att svenska intressen kan tas till vara på ett bättre sätt. har personal dygnet runt vid Jourcentralen och vid Nationella sambandskontoret. Säkerhetspolisen har också personal dygnet runt vid sin ledningscentral. På den centrala nivån arbetar således två huvudfunktioner med internationellt operativt samarbete dygnet runt. En sammanläggning av dessa enheter kan ge positiva effekter, såväl operativt som i övrigt. Vid en sammanslagning kan resurserna för det internationella sambandet utnyttjas i ett bredare fält och därmed mer effektivt. De sambandsmän som tjänstgör utomlands kan användas för såväl öppen polisverksamhet som för den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Det ger för båda sidorna en bredare täckning. Genom att och Säkerhetspolisen sam- verkar var för sig med utländsk polis och utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får främmande makt möjlighet att få del av informa- tion från svensk central polis via två kontaktvägar. Det kan inte uteslutas att främmande makt utnyttjar den möjlighet som dessa dubbla kontaktvägar innebär för att få fram så mycket information som möjligt. Sådana möjligheter skulle motverkas genom en samman- slagning. Rationaliseringsvinster kan åstadkommas med en gemensam dygnet runtverksamhet. En annan fördel med en sammanslagning är att den särskilda specialistkompetens som krävs för det internationella samarbetet i form av språk- och kulturkännedom kan utnyttjas i ett bredare perspektiv. Det ger bättre förutsättningar för att det internationella samarbetet kan bedrivas med stöd av kunskaper som är specialiserade på den sam- arbetande utländska partnerns språk och kultur, vilket i sin tur väsentligt ökar möjligheterna till framgång i det arbetet. Det är till fördel för verksamheten om det finns möjlighet till cirkula- tion för personalen mellan de delar som bedriver hemlig verksamhet och de öppna delarna av den centrala polisverksamheten. Ny- rekryteringen och personalrörligheten inom den centrala polisen har varit låg . Detta medför en risk för att nytänkande och ny kompetens inte tillförs verksamheten i tillräckligt hög grad och kan få till följd att traditionella metoder och värderingar konserveras till nackdel för verksamheten. Genom personalcirkulation kan kompe- i organisationen breddas. För Säkerhetspolisens del gäller dess- utom att personalens genomsnittsålder är relativt hög. Därmed riskerar man för framtiden att många pensionsavgångar inträffar . Förändringar på central nivå 253 sådan situation får man i stället problemet att man måste rekrytera och utbilda ny personal i en sådan utsträckning att man kan anta att den nya personalens brist på erfarenhet kommer att få en menlig inverkan på produktionen. I viss utsträckning cirkulerar personal mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen. Nackdelar till följd av låg nyrekrytering av personal och hög genomsnittsålder hos de anställda kan undvikas om möjlig- heterna till personalcirkulation görs större. Med en sammanslagning ökar sådana möjligheter. saknar en lokal organisation medan Säker- hetspolisen har en sådan. Genom en sammanslagning skulle Riks- kriminalpolisen få del i Säkerhetspolisens lokala organisation. Detta skulle kunna få stor betydelse för samverkan med bl.a. lokal polis. Som förut anförts har Säkerhetspolisens verksamhet och den öppna polisens verksamhet kommit att närma sig varandra. Det finns en vilja att, i den mån det är möjligt, öka allmänhetens insyn i Säkerhets- polisens verksamhet. Kriminaliteten blir alltmer komplicerad och den grova organiserade brottsligheten har en sådan särart att särskild kun- skap fordras för att bekämpa den. Dagens organisation är splittrad. Mot bakgrund av denna bild anser kommittén att en sammanslagning av skulle medföra en effektivi- sering och förbättring av verksamheten. Informationsflödet skulle främjas och det skulle vara den bästa lösningen för en nationell under- rättelseverksamhet. Delar av den verksamhet som Säkerhetspolisen be- driver skulle kunna bli mer öppen. I fråga om det revirtänkande som finns inom polisen leder en sammanslagning till att känslan av samhörighet ökar och att informationsflödet därmed underlättas. En känsla av samhörighet är betydligt svårare att uppnå med skilda organisationer. Om personalen tillhör samma organisation ökar viljan att lämna information vidare. En förändring av den centrala polisen berör många människor och många skilda verksamhetsfält och medför störningar i verksamheten. Varje organisationsförändring innebär inledningsvis en nedgång i arbetskapaciteten. Detta beror bl.a. på att resurser tas i anspråk för om- 254 Förändringar på central nivå organisationen och på att personalen behöver att ställa in sig på att arbeta i den nya organisationen. Kommittén bedömer dock att försäm- ringen i produktiviteten efter en omorganisation endast blir kortvarig och att kvaliteten och effektiviteten i produktionen efter hand blir bättre än förut. En enda ledningsstruktur ger bättre möjlighet att prioritera inom hela det verksamhetsområde som är den centrala polisens ansvar. Förutsättningarna för att polisen med kraft skall kunna sätta in resurserna mot de hot som vid varje givet tillfälle framstår som allvarligast skulle därmed öka.