sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För del saknas direkta kopplingar till klimatarbetet och återrapporteringskraven är begränsade. del av effektmålet innefattar bl.a. att underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle, uppgifter för ett breddat klimatsamarbete i och kompetensutveckling som syftar till utveckling och omställning av energisystemet. Som mål för de internationella klimatinsatserna inom energiområdet anges att utveckla erfarenheter och underlag för ett s.k. gemensamt genomförande så att instrumentet kan bli ett verksamt medel för svensk och internationell klimatpolitik. Vidare ska omställningen till ett ekologiskt hållbart energisystem underlättas, enligt de villkor som klimatkonventionen och ansvar för EU: gemensamma åtaganden denna konvention ställer. Myndigheten ska även samverka med Sida. För anges tydliga återrapporteringskrav i synnerhet för de internationella insatserna avseende klimatfrågan. 240 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Även har en del inom utgiftsområdet, Energi som innefattar att skapa villkor för en effektiv energianvändning. Åter- rapporteringskraven omfattar inga specificerade klimataspekter. Av Sidas regleringsbrev framgår att verket ska rapportera om de insatser som genomförts för att följa upp åtaganden i konventionerna om bl.a. klimatförändringar enligt gällande riktlinjer. I NUTEKs regleringsbrev saknas uttryckta kopplingar till klimat- frågan. 9.3.3Diskussion och kommitténs bedömning Vid en genomgång av instruktioner och regleringsbrev för de myndig- heter som är centrala vid ett genomförande av klimatpolitiken kan konstateras att myndigheternas uppgifter överlag inte relateras till behoven av att minska utsläppen av växthusgaser. Det är dock viktigt att framhålla att åtgärder inom olika områden t.ex. energieffektivi- seringar, miljömärkning och åtgärder för att åstadkomma en god be- byggd miljö är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Det är dock önskvärt att myndigheternas ansvar preciseras avseende uppgifter och åtgärder som är av betydelse för att uppnå nationella utsläppsmål. För ett genomförande av klimatpolitiken är det därför angeläget att statsmakterna preciserar myndigheternas ansvar och uppgifter i detta avseende. För vissa myndigheter finns vissa preciseringar och det är väsentligt att fler myndigheter omfattas av såväl riktlinjer som åter- rapporteringskrav. Syftet är att få ett samlat grepp om vilka åtgärder som ska vidtas och vilka resultat som förväntas och som uppnås. Kommittén föreslår därför att uppgifter för att genomföra klimat- politiken ska regleras i såväl instruktion som regleringsbrev för de myndigheter som är centrala vid ett genomförande av klimatpolitiken. Dessa myndigheter är i första hand; , , , , , , , , , , verk och och Sida. Syftet är att tydliggöra myndigheternas ansvar och uppgifter inom klimatområdet. Dessa uppgifter är att inom sina respektive ansvars- områden samla in data och värdera möjligheterna till att åstadkomma utsläppsminskningar inom respektive område, för att de nationella målen ska kunna nås och de internationella åtaganden ska kunna fullföljas. På grundval av de möjligheter, som respektive myndighet har, ska åtgärder vidtas och resultat ska återrapporteras. , , , , Luftfarts- Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 241 verket, , , , och har ett särskilt ansvar för att redovisa utsläpp av växthusgaser inom respektive område. Uppgifterna bör utföras inom ramen för ett fortsatt planeringsarbete. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheterna ska tas till vara. Frågan om planeringen kan genomföras i ett gemensamt planerings- arbete och utmynna i sektorsövergripande planer kan diskuteras. Kommittén vill framhålla att samverkan över myndighetsgränserna är mycket betydelsefull, eftersom många av de åtgärder som behöver vidtas kräver en utvecklad samverkan över myndighetsgränserna. Kommittén föreslår att , , , , , , , och omgående får till uppdrag att utreda och föreslå ytterligare åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen av växthus- gaser. Kommittén anser att det är angeläget att även förslag till åtgärder som inte är kostnadseffektiva vid en jämförelse med övriga åtgärder redovisas. Skälet är att t.ex. forsknings- och utvecklingsinsatser som kan vara avgörande för att åstadkomma en omställning på lång sikt kan motivera att frångå kravet på att kostnadseffektiva åtgärder ska vidtas i första hand. Åtgärder som förutsätter styrmedel som myndigheterna inte förfogar över ska också redovisas. Motivet är att säkerställa att alla insatser som är av betydelse för att klara en omställning på lång sikt kommer fram i utredningsprocessen. Förslag ska tillställas de besluts- nivåer som förfogar över styrmedlen. Enligt kommitténs uppfattning krävs en kraftsamling vid myndigheterna genom fortsatta utredningsinsatser för att identifiera åtgärder, lämna förslag till ytterligare åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser samt för att genomföra och följa upp åtgärderna. Enligt kommitténs bedömning är denna kraftsamling nödvändig för att ska uppnå de nationella målen och därigenom uppfylla de åtaganden som föranleds av internationella överenskommelser. I denna process är ett klargörande av ansvar för att utreda och vidta åtgärder, samverkan mellan aktörerna, uppföljning av vidtagna åtgärder samt en fastställd rapporteringsordning är väsentlig för att lyckas med att minska utsläppen av växthusgaser. 242 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Det är oklart hur de organisatoriska förändringarna på såväl departementsnivå som myndighetsnivå som har genomförts har påverkat klimatpolitiken. Den nuvarande förvaltningsstrukturen för klimatpolitiken är komplex eftersom den omfattar många samhällsområden. Inom behandlas klimatpolitiska frågor i huvudsak inom fem utskott. På departementsnivå fördelas ansvaret på fem departement. I huvudsak har 20 myndigheter uppgifter som i olika grad har betydelse för genomförandet av klimatpolitiken. Kommittén anser att det är sannolikt att såväl genomförda organisationsförändringar som den nuvarande förvaltningsstrukturen inte är optimal för ett kraftfullt genomförande av klimatpolitiken. Genom att uppgifterna är fördelade på en mängd aktörer är det svårt att få en överblick över såväl vidtagna åtgärder och resultat som ansvarsförhållanden. Statskontoret lyfter fram att organisatoriska förändringar kan övervägas för att ge klimatpolitiken en starkare ställning vid genomförandet av Kyotoprotokollet. En särskild fråga är vem som ska ansvara för de styrmedel som kommer att konkretiseras framöver inom ramen för bl.a. de flexibla mekanismerna. Kommittén anser att fortsatta utredningsinsatser avseende bl.a. ansvarsförhållanden kommer att bli nödvändiga bl.a. när förslag om flexibla mekanismer föreligger. Det är av stor betydelse att de organisatoriska förutsättningarna främjar ett genomförande av klimatpolitiken i . Kommittén är positiv till att fler styrmedel används för att åstadkomma resultat. Exempelvis finns behov av att generellt höja kunskapen om växthuseffekten och dess risker hos såväl medborgare som näringsliv och förmedla kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen. En ökad vikt läggs därför vid användningen av informativa styrmedel. När fler styrmedel används och när åtgärder ska vidtas på alla nivåer i samhället ställs särskilda krav en effektiv samordning för att optimera resultatet av genomförda åtgärder. Kraven på helhetssyn ökar och det är viktigt att organisationsstrukturen anpassas till dessa behov. För att nå målet, att minska utsläppen av växthusgaser behövs en stark samordning av klimatpolitiken på central nivå. Enligt kommitténs uppfattning bör samordningen inom stärkas. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 243 det internationella åtagandet, behov av att uppnå nationella mål, målkonflikter mellan politikområden, behov av ett bättre beslutsunderlag, förvaltningsstrukturen med många berörda departement och myndigheter, behov av att genomföra åtgärder samt de krav/önskemål som finns på kostnadseffektivitet. Den politiska nivån är central vid genomförandet eftersom avvägningar mellan mål inom och mellan olika politikområden måste göras. Avvägningar måste även göras mellan fördelningen av välfärd och tillväxt mellan olika generationer. Dessa frågor är komplicerade och politiska. Ett brett politiskt engagemang är därför betydelsefullt. Det långsiktiga perspektivet innebär också att det är önskvärt att eftersträva breda politiska lösningar. Kommittén diskuterar några möjligheter till hur samordning kan förstärkas. Dessa alternativ kan ligga till grund för fortsatta diskussioner. En möjlighet kan vara, att inrätta en tvärpolitisk delegation. Delega- tionen bör ledas av en minister. I övrigt bör behovet av en bred samhällsförankring vara vägledande i samband med tillsättning av ledamöter. En annan möjlighet kan vara en ministergrupp bestående av ansvariga ministrar för miljö-, energi- och trafikfrågor samt industri- och finanspolitik. Ett ytterligare alternativ kan vara utvecklade organisationsformer inom . Den mest ändamålsenliga placeringen av klimatfrågorna inom kan då diskuteras. I detta sammanhang kan en placering inom statsrådsberedningen med ett särskilt klimatsekretariat vara ett tänkbart alternativ. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses. Kommittén har föreslagit att myndigheternas uppgifter för genom- förandet av klimatpolitiken tydliggörs. För ett genomförande av klimatpolitiken på myndighetsnivå krävs även en god samordning, eftersom många myndigheter berörs. Vi har prövat möjligheten att inom den befintliga organisationsstrukturen 244 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation främja ett genomförande av klimatpolitiken. Vi har emellertid funnit att det saknas ett forum för samråd och samverkan mellan berörda myndigheter. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att ett särskilt Klimatråd ska inrättas. bör vara ett stöd för i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genom- förandet av klimatpolitiken. De är därför naturligt att svarar för ordförandeskapet i rådet. Rådet medverkar därvid med att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförandet av klimatpolitiken. Det kan därför vara lämpligt att uppgifter anges i Naturvårds- verkets instruktion i likhet med övriga råd som är knutna till verket. Mot bakgrund av tidigare redovisat underlag kan förutses att följande frågor kommer att behandlas av rådet: samråd och samordning i klimatfrågor på myndighetsnivå, uppgiftsfördelning och avgränsning av myndigheternas ansvar för dels utsläppsstatistik, dels genomförandet av klimatpolitiken, kvalitetshöjning av det statistiska underlaget för beräkningsmetoder och data, bedömningar av myndigheternas rapportering av utsläpp av växthusgaser, genomförda åtgärder och resultat, beredning av förslag till ytterligare åtgärder, överblicka det internationella regelsystemet och säkerställa att följer de krav på rapportering som föranleds av inter- nationella åtaganden, överväga förslag till föreskrifter i den mån det kan erfordras. Rådet bör bestå av representanter från nedanstående myndigheter: Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 245 Regeringen bör utse ledamöter i rådet efter förslag från respektive myndighet, som bör vara företrädda med en ledamot från respektive myndighet. Det är önskvärt att ledamöterna är på generaldirektörsnivå eller direkt under. För att rådet ska kunna fungera behövs ett mindre kansli till dess förfogande. Kansliet bör knytas till analogt med de myndighetsuppgifter som verket har avseende miljörapportering såväl nationellt som internationellt och ansvaret för att samordna miljö- arbetet. Sammanfattningsvis syftar lämnade förslag avseende myndigheterna till att integrera klimatpolitiken i verksamheterna och skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan myndigheterna, vilket är väsentligt för att positiva resultat ska uppnås. Om det visar sig att nuvarande förvaltningsstruktur på myndighetsnivå, inte klarar av den utmaning som ett genomförande av klimatpolitiken innebär, bör denna fråga hanteras i särskild ordning. Kommittén bedömer att kostnaderna för dels myndigheternas uppgifter inom området, dels det föreslagna rådet uppgår till totalt . Uppskattningarna har gjorts i samarbete med regerings- kansliet. I samband med budgetprocessen är det väsentligt att fördjupade kostnadsbedömningar genomförs och att möjligheterna att göra omprioriteringar inom budgetramarna tas tillvara. Myndigheterna har olika erfarenheter av att integrera klimatpolitiskt arbete i verksamheten. Av dessa skäl kan det i vissa fall vara nödvändigt att en kompetensuppbyggnad genomförs. 9.4Det regionala arbetet med klimatproblemet Länsstyrelserna och de 20 landstingen (varav två benämns regioner) är de huvudsakliga aktörerna i genomförandet av klimatpolitiken på den regionala nivån. En viktig del i det klimatpolitiska arbetet är länsstyrelsernas uppgift att regionalt anpassa, precisera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen (utom levande skogar) samt att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län (regeringsbeslut 23, M98/3090/8). En deluppgift för kommittén är att pröva lämpligheten av regionala mål inom klimatområdet. Landstingens energianvändning, transporter och drift av lokaler som sjukhusbyggnader bidrar till utsläpp av växthusgaser. 246 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation upphandlingen gör landstingen till en viktig aktör i klimatpolitikens genomförande. Syftet med avsnittet är att ge en bild av det regionala arbetet med klimatproblemet och peka på möjligheter för att reducera utsläppen. (M1998:07) fick tilläggs- direktiv (1999:96) att studera det pågående regionala och lokala miljömålsarbetet och redovisa behovet av ytterligare åtgärder på området. För en utförligare beskrivning av det regionala och lokala miljömålsarbetet hänvisas till miljömålskommitténs betänkande. Den fysiska planeringen behandlas särskilt i avsnitt 10.2 och Miljö- balken behandlas i avsnitt 10.1. Möjligheterna med den offentliga upphandlingen beskrivs särskilt i avsnitt 10.3. Den senaste tillgängliga statistiken för utsläpp uppdelad efter landets regioner visar att de största utsläppen av koldioxid finns i storstads- regionerna, , och samt i (SCB 1994). Samtliga dessa län släpper ut över koldioxid, se Tabell 9.2. ligger högt upp på listan över de länsvisa koldioxidutsläppen vilket i stor utsträckning beror på förbränning. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 247 Tabell 9.2 Länsvisa utsläpp till luft av koldioxid 1990 och 1992, i Av en skrift från (1992, Storstädernas miljö, Rapport 4159) framgår att av de nationella utsläppen av koldioxid kommer från storstadslänen. Detta är naturligt då större delen av landets befolkning är lokaliserad i dessa län. Koldioxidutsläppen i de olika länen är givetvis inte bara beroende av befolkningen, vilket tydligt framgår av att som län bidrog med mer utsläpp av koldioxid 1992 än och län . Det är i hög grad en fråga om vilket näringsliv och vilken industri som är lokaliserad i de olika länen. Länen har därmed helt skilda förutsättningar att minska sina utsläpp. 248 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 9.4.2Länsstyrelsernas arbete med klimatproblemet Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltnings- uppgifter (1 §, förordning [1997:1258] med länsstyrelseinstruktion). Vidare svarar för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag (2 § 1997:1258). De områden som länsstyrelserna har uppgifter inom och som främst berör klimatproblemet redovisas i Tabell 9.3. Tabell 9.3 Länsstyrelsernas arbetsområden och uppgifter som berör klimatpolitiken Bidra till näringslivets utveckling, stöd och projekt (undantaget de fyra försökslänen , , ansvarar för vissa EU-frågor). Hushålla med mark och vatten samt värna om strand- skydd, beslutar om statliga stöd för finansiering av nya bostäder och ombyggnationer samt om räntebidrag och Informera om möjligheter till bostads- Lantbruk, jakt och fiske Handhar de ekonomiska bidragen från bl.a. EU till Övervaka miljön bl. a. genom tillsyn av industrier, miljöfarligt avfall, hälsoskydd och energiförsörjning. Inom varje länsstyrelse finns en miljöprövnings- delegation för prövning av ärenden som enligt miljö- balken ska prövas av . naturrerservat, kretsloppstänkande för hållbar livs- miljö, tillgängligöra naturen. Påverka utvecklingen inom kommunikationsområdet (sjöfart, flyg, tåg, vägtransporter, data- och telekom- munikation), ansvara för del av planering av investeringar i vägar och järnvägar i länet, tillstånd för gods- och taxitrafik, pröva och fastställa lokala trafik- Parallella aktiviteter med det löpande arbetet vid länsstyrelserna som särskilt behöver framhävas är miljöprövningsdelegationerna som regleras av (1999:109), strukturfonderna, regionMaTs, Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 249 regionala utvecklingsprogram, riktlinjerna för samhällsplanering och resurseffektivitet och de regionala miljöstrategierna (STRAM). De regionala tillväxtavtalen är enligt regeringen det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. Med hjälp av tillväxtavtalen vill man främja den svenska ekonomins tillväxt. Inom många regioner framhävs miljöprofilerade projekt. driver dessutom i samverkan med länsstyrelserna ett projekt om regionalt miljöarbete, det s.k. (MiljöArbete i Regional Samverkan). Ett av de områden projektet fokuserar på är hur miljötänkandet kan integreras i det regional- ekonomiska utvecklingsarbetet, framförallt arbetet med tillväxtavtalen. fick länsstyrelserna ett särskilt uppdrag som gäller miljömåls- arbetet av regeringen (regeringsbeslut 23, M98/3090/8). Samtliga läns- styrelser ska: 1.fortlöpande inom ramen för STRAM-arbetet (regionala miljö- strategier) regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen som finns i propositionen Svenska miljömål - Miljöpolitik för ett hållbart (Miljökvalitetsmålet Levande skogar undantaget, prop. 1997/98:145). 2.Länsstyrelserna ska också samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med Naturvårds- verket, , och övriga berörda centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer. Läns- styrelserna ska därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. 3.Vidare ska länsstyrelserna ta fram ett förslag till ett regionalt uppföljningssystem för alla länsstyrelserna. Dessa uppdrag ska utföras i samverkan med , , , övriga berörda centrala och regionala myndigheter, landsting, regionala självstyrelseorgan, kommuner, organisationer, näringsliv och andra aktörer. Utöver dessa deluppdrag ska länsstyrelserna också redovisa till regeringen uppdraget om att fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitets- målen på regionala nivåer samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Länsstyrelsernas måluppdrag redovisades till regeringen och beskriver i huvudsak läget och planerna för det fortsatta 250 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation arbetet med miljömålen. Några länsstyrelser har gett exempel på möjliga regionala mål för begränsad klimatpåverkan. Vissa läns- styrelser hävdar att de regionala målen sammanfaller med de nationella målen eftersom problemen med växthuseffekt och klimatpåverkan är globala. I redovisningen av det gemensamma regeringsuppdraget för landets länsstyrelser (RUS – Regionalt uppföljningssystem för miljömålen) konstateras att många åtgärder fordrar nationella beslut. Detta gäller exempelvis regionala bilavgifter och regional bränsleskatt. Begränsade åtgärder som kan behandlas och följas upp regionalt är övergången från fossila bränslen till biobränslen i värmecentraler, offentlig upphandling av fordon med alternativa bränslen, etanolinblandning, kampanjer av olika slag för bränslesnåla fordon, förtätning, vindkraftverk m.m. Läns- styrelserna framhåller att en länsvis uppföljning av utsläppen framför allt är intressant för jämförelser med det egna länet över tiden. Jämförelser mellan länen kan lätt bli missvisande då den inte relateras till länets specifika förhållanden (t.ex. näringslivets branschstruktur - massaindustri i ett län jämfört med län som förbrukar mycket papper i t.ex. tidningsproduktion). 9.4.3Landstingens arbete med klimatproblemet Landstingens verksamhetsområden är i första hand sjukvård, kollektiv- trafik, regionalplanering, och regional översiktplan (i de fall då läns- styrelsen inte ansvarar för denna fråga). De nya regionstyrelserna (och ) bedriver vissa områden/uppgifter på försök som tidigare låg på länsstyrelserna. Sjukvårdsverksamheten och kollektivtrafiken medför en stor energianvändning och genererar utsläpp av växthusgaser. Landstingen kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser genom förvaltningen av lokaler och genom att, genomföra energieffektiviseringar och säkerställa att nya lokaler byggs energisnålt. genomfördes en studie på uppdrag av om landstingens miljöarbete där landstingens syn på miljöfrågor och deras status, miljöprogrammens innehåll och karaktär samt landstingens miljöledningssystem framhålls. I studien konstaterades att de dåvarande 23 landstingen (exklusive de tre landstingsfria kommunerna) har någon form av miljöpolicy, miljöprogram eller miljöplan (1997). I stort sett alla centrala miljöprogram innehåller ett antal landstings- övergripande mål eller åtgärder som ska uppnås respektive genomföras inom (1997). Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 251 Nästan alla landsting föreskriver preciserade miljökrav i all upphandling. Flertalet prioriterar också miljömärkta eller miljö- deklarerade produkter. I flera fall sägs det att konkurrenslagstiftningen och EG-regler begränsar möjligheterna att ställa miljökrav vid köp av varor och tjänster (1997). Flertalet landsting ställer specifika miljökrav vid byggnation, fastighetsinköp och installationer. Genomgående finns ambitioner att minska energiförbrukningen. På flera håll har också särskilda energi- sparplaner upprättats. Ansträngningar har också gjorts för att utveckla detaljerad statistik över energiförbrukning (1997). I rapporten framhålls det att föresatser finns på många håll att så långt som möjligt, gå över till förnybara energislag, även om målen vanligtvis är allmänt hållen (1997). Flertalet av landstingen miljöprogram innehåller mål och åtgärder för att minimera transportarbetet genom att samordna godstransporter till och från samt inom , samordna sjukresor och styra över dem till kollektiva färdmedel, samordna tjänsteresor och styra över dem till kollektiva färdmedel, och utnyttja IT för att undvika onödiga persontransporter (1997). Arbetet inriktas också mot att minska miljöpåverkan från nödvändiga transporter exempelvis genom att ställa krav på fordon och drivmedel samt stimulera utvecklingen av miljövänlig teknik, t.ex. genom prov- upphandling. I flera län används exempelvis el- eller hybridbilar och etanoldrivna fordon (1997). Ett tiotal landsting har formulerat mål och åtgärder för hur de egna skolorna ska användas som verktyg i det egna miljöarbetet. Syftet är att integrera miljökunskap i all utbildning med inriktning dels mot allmän miljökunskap, dels mot miljöfrågor med anknytning till den egna framtida yrkesrollen (1997). Inom kollektivtrafiken poängterar flera landsting i studien vikten av att stimulera kollektivt resande och minska kollektivtrafikens miljö- påverkan (1997). 252 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 9.4.4Diskussion och kommitténs bedömning Det är oklart hur man på den regionala nivån ser på klimat- problemet och klimatförändringarna.