sou · GOB337d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den socialdemokratiska regeringen menar att den samtida tillhörigheten i och uppslutning kring samhäl- lets grundläggande värderingar har större betydelse för samhälls- gemenskapen än uppfattningen om att alla har ett gemensamt historiskt ursprung (se tal). I syfte att uppnå de integrationspolitiska målsättningarna inrättades en ny myndighet – . Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 215 digheten har övertagit ansvaret för integrationsfrågor från Statens in- vandrarverk. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) är också inordnad med självständig ställning inom organisa- tion. har till uppgift att underlätta för den som vill återvandra samt att förmå den som inte har tillstånd att lämna landet. När det gäller återvändarfrågan kan det konstateras att regering- en tagit ställning för integrationsinsatser med synsättet att en god integ- ration i kan skapa förutsättningar för ett lyckat återvändande. En väsentlig fråga är om integrationstanken också omfattar flyktingar med tillfälligt skydd här i och huruvida detta i så fall är Integ- rationsverkets ansvar? Diskussionen kring detta torde ännu inte vara avslutad. 6.10Invandring i välfärdsstatens perspektiv För att summera det som sagts : välfärdsstatliga omorienteringar bidrar till att invandrar- och flyktingpolitiken hamnar i en omvand- lingsprocess. 1900-talets värderingsförändringar kan sägas ha utveck- lats från en kollektivism mot ökad individualism där det egna jaget står allt mer i centrum. (1994) relaterar detta till att den svenska befolkningen har blivit allt mer etniskt heterogen, vilket sägs utmana den generella välfärdsstatens fortsatta existens. Men värderingsföränd- ringar utgör också delar av social förändring som ett led i en postin- dustriell process (1974). Välfärdsstatens allt större sociala ansvar för alla sina invånare oav- sett etnisk bakgrund har bidragit till uppfattningen, att en rättvis för- delning av landets begränsade resurser förutsätter att antalet individer som omfattas av detta ansvar på något sätt kan avgränsas. Som följd av detta har vi fått en utveckling som lett till ökade insatser mot att kon- trollera och begränsa presumtiv invandring. Detta påverkar ansvaret gentemot de utsatta människor som är på flykt och medför ett moraliskt dilemma (1994). Dilemmat kommer sig av att det finns behov av att värna den egna kretsens medlemmar, det vill säga att i första hand se till de egna medlemmarnas intressen och välfärd, som det å andra sidan finns en stark övertygelse om ett gemmensamt ansvar för fred, frihet och välfärd, vilket medför moraliska förpliktelser utanför den egna kretsen. Vilka räknas då som medlemmar i välfärdsstaten? Eftersom det svenska samhället erbjuder samtliga som invandrar till liknan- de rättigheter och skyldigheter som övriga medborgare har, blir med- lemmen liktydigt med den som innehar ett permanent uppehållstill- 216 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten I detta sammanhang kan det noteras att betonar vikten av en gemensam asyl- och flyktingpolitik i , där temporärt skydd utgör en viktig grundkomponent.31 Välfärdsperspektivet på invandrarpolitikens område bidrog till att flyktingmottagandet i och med reformen 1985 kom att sortera under , i ett omhändertagandeperspektiv. Människor fråntogs sin rätt till eget ansvar i möjligheten att kunna formera och organisera sina liv. I lågkonjunkturens efterföljd började sysselsättningslinjen göra sig gällande. skedde en ändring av socialbidraget som kopplades till individuella introduktionsplaner. Syftet var att undvika flyktingarnas bidragsbero- ende. är det viktigt att komma ihåg att detta skedde i en tids- period när kritiska partier som Ny demokrati började göra sig gällande och ifrågasätta den rådande politiken. Flyktingmottagandet är styrt av invandrarpolitiska målsättningar, som kommunernas handlingsutrymme är beroende av en eko- nomisk ersättning i form av schablonbelopp per mottagen flykting. Den statliga schablonersättning får kommunerna under en begränsad tidspe- riod, resurser som utnyttjas på olika sätt i olika kommuner. Den kom- munala flyktingmottagningen är till beroende av statliga bidrag. Men med en minskad flyktingmottagning har den kommunala verksamheten och dess handlingsutrymme fått bantas rejält , eftersom färre flyktingar leder till mindre pengar i den kommunala budgeten (Kadhim 1996). Flyktingmottagningen som sker under en första introduktionsperiod varierar från kommun till kommun. Det kan också finnas en tröghet i flexibilititet mellan en kommuns olika institutioner. Till exempel kan flyktingars mottaglighet för att lära sig det svenska språket variera stort. Det har helt enkelt i vissa kommuner inte funnits tillräcklig flexi- bilitet för att kunna hjälpa alla. När individen senare skickas till arbets- förmedlingen vägras denne jobb för att han eller hon inte har ett intyg på fullgjord svensk undervisning. I slutändan blir det ändå socialtjäns- ten som får ta över om individen inte lyckas bli självförsörjande på ar- betsmarknaden. När det gäller invandrar- och invandringspolitiken kan man säga, att den inklusion med betoning på integration för de invandrare som finns i , tillsammans med flyktingpolitikens protektionistiska håll- ning, återspeglar dessa frågors komplexitet. En storskalig invandring kan betraktas som ett hot mot välfärdsstatens möjligheter att uppfylla 31 Statssekreterare gav uttryck för detta i sitt tal vid en forskarkonferens om Bosniskt flyktingmottagande i de nordiska länderna (). Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 217 fundamentala inrikespolitiska mål. En svensk välfärdsstat under ned- montering där medborgarna märker hur den offentliga sektorn allt mer kommer i kris med dyrare egenavgifter för sjukvård och medicin, ned- skärningar i utbildningssystemen etc., leder till att solidariteten gente- mot de andra, sätts på prov. Klart är att den svenska tillämpningen av så kallade humanitära skäl har kommit att tolkas som att dessa männi- skor inte har genuina behov för asyl i har det också bi- dragit till framväxten av en mer protektionistisk färgad flyktingpolitik (se Appelqvist 1999). Den svenska arbetsmarknaden är begränsad, vilket var en viktig or- sak till varför den så kallade hela Sverige-strategin utsattes för kritik. Men en sak är säker; dess förlopp kom att leda till att det skapades ett svenskt mångkulturellt samhälle. I den meningen kan man säga att det var en progressiv utvecklingsstrategi som bidrog till att invandrare inte enbart befolkade och utan också och Korpi- lombolo. Det var en sund inställning att hela landet skulle vara med. Som ett resultat har vi fått samhällsmedborgare som växer upp i och har en faster i , moster i och kusiner i Kaliforni- en och . Detta om någonting speglar väl det mångkulturella samhällets möjligheter och ideal. 218 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten Aleinikoff, T.A. From Resettlement to Containment, i , E. C. (Ed. ), Mistrusting Refugees. Flyktingförläggning i omvandling. Intryck från och statlig verksamhet. MERGE rapport 1994:2. Appelqvist, M. Responsibility in Transition. A Study of Refugee and Policy in . : , (doktorsavhandling). The coming of post-industrial society: a venture in soci- al forecasting. internal security field: states and rivalri- es in a newly developing area of intervention, i , M. Den (Eds. ), Boundaries. : Pinter Publishers. Från invandrarpolitik till integrationspolitik. In- ledningstal vid konferensen , Vägen in i , Rö- da Korsets folkhögskola, . Delanty, G. , Identity, Reality. Giddens, A. Modernity and self-identity: self and society in the late modern age. : Polity press. Mellan rasism och reglering. Invandrarpolitikens ideologi och historia.,Arbetarhistoria, 988:46. The Emerging Politics of Non-entrée. Protection for the Duration of Risk: Part of a Re- vitalized Global Refugee Policy (Tal vid den avslutande konferen- sen för det Nordiska jämförande projektet om bosniskt flykting- mottagande, ). Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 219 Human Rights Watch. Swedish Asylum Policy in Global Human Rights Perspective. : Human Rights Watch Roport Vol. 8, No.14 (D). Hur styrs förvaltningen. Joly, D. The Porus : European Harmonization On Asylum In The Nineties, , 6:159- 193. Kadhim, A. Individuella intro- duktionsplaner mellan idé och verklighet. MERGE rapport 1994:1. Kadhim, A. Flyktingmottagning och flyktingars integration. Ex- emplet kommun och mottagna flyktingar 1994. MERGE rapport 1996:1. Kadhim, A. Kommunalt flyktingmottagande i förändring. MERGE rapport 1999:1. & R. 1994. Från arbetskraftsimport till flyktingin- vandring. Ett mottagande av flyktingar och asylsökande. En utredning gjord på uppdrag åt (opublicerat manuskript). Overbeek, H. Towards a new international migration regime: globalization, migration and the internationalisation of the state, i , R. & D. Thränhardt (Eds. ), Migration and European Integ- ration: . : Pinter Publishers. Schierup, 1994. Arbetets etniska delning. I ensamhetens labyrint. Välfärdsstatens moraliska logik. En institutionell logik, Häften för kritiska studier, nr. Vad bör staten göra? 220 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten Rystad, G. (Ed.) Encounter with Strangers. Refugees and Cultu- ral Confrontation in . : University Press. Similä, M. Det lokala flyktingmottagandet. Konflikter och roller. Soininen, M. Det kommunala flyktingmottagandet. Genomföran- de och organisation. Sunar, O. 1997. Svenskt blod, artikel i . Invandrar- och flyktingpolitik i praktiken. Exemp- let kommun. MERGE rapport 1997:1. : Univer- sitet. 1990-talets invandrarpolitiska omprövning. Från invandrarpolitik till integrationspolitik. MERGE rapport 1998:3. Tollefsen Altamirano, A. & M. Appelqvist 1998. Svensk flyktingpoli- tisk utveckling i Tollefsen Altamirano, A., Ap- pelqvist, M., , J-P. & J. (red. ), En ny flyk- tingpolitik i . Kö- penhamn: 1998:17. , J., U. Kjeaer, T. Einarsen & J. W. Dacyl, 1999. Mid- lertidigt asyl i , : Nordiska ministerådet 1999:13. The Global Migration Crises. Challenge to States and Human Rights. Winai, P. Affärer och samhällsuppdrag. Winai Ström, G. Flykt och konfliktlösning. Wikrén, G. & H. Sandesjö, 1992. : Publi- ca. (ny utgåva ) Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 221 Gränslös rättvisa eller rättvisa inom gränser? Om moraliska dilemman i välfärdsstaters invandrings- och invandrar- politik. Regeringsskrivelser om migrationspolitiken /90:68 1998/99:9 Dir. 1992:25 Översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar Dir. 1993.1 Översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyk- tingpolitiken Dir. 1994:129 Översyn av invandrings- och flyktingpolitiken Dir. 1994:130 Översyn av invandrarpolitiken Ds A 1978:1 och flyktingarna Ds A 1981:11 Ett lokalt omhändertagande av flyktingar Ds A 1987:3 Kortare väntetider i asylärenden Ku 1992:05 PM med förslag till Legal reglering av massflyktssituatio- ner SOU 1967:18 Invandringen. SOU 1992:69 Meningsfull vistelse på asylförläggning SOU 1992:133 Mottagandet av asylsökande och flyktingar SOU 1993:24 Utlänningslagen – en partiell översyn SOU 1993:89 Massflykt till SOU 1993:113 Invandring och asyl i teori och praktik SOU 1995:76 Arbete till invandrare SOU 1996:55 framtiden och mångfalden SOU 1995:75 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv Propositioner 1968:142 1990/91:195 1991/92:172 222 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 7Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 Många samhällsfrågor och de politiska debatterna kring dessa lever år och decennium efter decennium. Andra frågor leder till debatt emellanåt för att sedan sjunka långt ned på dagordningen. Segregationsfrågan, och den vidare urban- och integrationspolitiska debatt där den diskuteras, tillhör egentligen ingen av dessa kategorier. Frågan var inte alldeles ny (se t.ex. 1992, och 1996), men den har varit samhällspoli- tiskt väsentligt mer central . Det är inte heller en fråga som har kommit och gått . Den har varit mer eller mindre kontinuerligt aktuell, kanske inte minst för att den så nära sluter an till den större jämlikhetsdebatt, som med 1990-talskrisen fick förnyat bränsle. Den nationella geografiska problematik som främst debatterades under tidigare decennier var de regionala obalanserna och relationen mellan storstäder och övriga landet. Regionalpolitiken sökte kompense- ra aktörer och bygder för tunna marknader och fysisk distans. Det an- sågs, och anses fortfarande, vara en rättvisefråga att säkerställa så lik- värdiga betingelser som möjligt för företagande och bosättning i t.ex. inland och i avindustrialiserade bruksorter. 1990-talets stora geografiska debatt har istället ett urbant fokus och det är inte den stora fysiska distansen mellan folk och verksamheter som problematiseras utan den sociala distansen mellan bostadsområden inom städerna. Geo- grafisk närhet till hamnar, flygplatser, motorvägar och befolkningscent- ra tycks inte förhindra framväxten av en med svenska mått mätt bety- dande ojämlikhet; folk i storstadsområden och andra städer kan ha stort avstånd till marknader, inte fysiskt men väl ekonomiskt och socialt. Allt fler inser att livet kan se mycket olika ut – och erbjuda varierande möjligheter – mellan olika stadsdelar i storstaden eller mellan skilda bostadsområden inom en stadsdel. Den segregerade staden kan, långt 224 Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 driven, också bryta ned det sammanhållande kitt som får stadens invå- nare att utveckla ett någorlunda gemensamt vi, precis som stora regi- onala skillnader i livsvillkor kan utmana nationalstatens legitimitet. När vi-et krymper ihop och bryts ned av utvecklingsbarriärer växer dom andra som tankefigur. Politiskt präglas segregationsfältet av sökande och metodutveckling i planering och åtgärdsförsök. Med storstadsproposi- tionen 1998 etableras förvisso ett embryo till en svensk urbanpolitik. Det är en politik vars fokus i stor utsträckning läggs på att vända det integrationspolitiska misslyckande, som präglat det svenska samhället i stigande utsträckning , till något mer positivt. Det är dock svårt att se att något politiskt parti har haft en genomarbetad syn på segregationens orsaker och konsekvenser och ännu mindre nå- got program för att förändra de existerande segregationsmönstren i de större städerna. Eftersom hushållens fördelning över städernas bo- stadsmarknader och bostadsområden beror på många och komplexa bakomliggande faktorer – såsom exempelvis regelsystem, hushållens ekonomiska resurser, hustypers och upplåtelseformernas fördelning, hushållens behov och önskemål – och på många marknadsaktörers handlingar (stat, kommuner, bygg- och bostadsföretag, banker och kre- ditinstitut m.m.) är det också begripligt om man förhåller sig tveksam till att utveckla ett sådant program. Uppgiften kan framstå som över- mäktig. Föreliggande uppsats har som övergripande syfte att utröna om bo- endesegregationen i de svenska städerna fördjupats och/eller ändrat karaktär . Tyngdpunkten i bidraget ligger i en analys av den socioekonomiska och etniska segregationen. Vid sidan av dessa två segregationsteman brukar forskare hävda att städernas invånare tenderar att leva åtskilda också efter ålder och hushållstyp. Denna typ av demografisk segregation behandlas inte här. För ges en del sådana data i 1998a. Uppsatsens fokus – presentation och analys av nya empiriska data – innebär också att den inte erbjuder läsaren en litteraturöversikt av tidigare svenska segregationsstudier. En sådan, avseende situationen , lämnas av 1992; en något mer aktuell av 1997. Segregationen berörs också av flera statliga utredningar som un- der analyserade invandrarpolitiska, bostads- och stor- stadspolitiska frågor, se t.ex. Utredningar 1996:55, 1996:156, 1997:61, 1997:118. En god internationell utblick ges av bl.a. Musterd och Ostendorf 1998. Det har av olika skäl inte varit möjligt att göra ett färdigt bokslut över 1990-talets segregation. Uppsatsen skrivs endast decenniet är slut men de data som finns tillgängliga täcker i bästa Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 225 fall utvecklingen (inkomster) eller 1998 (befolkningsdata). Dessutom är formatet för uppsatsen sådant att utvecklingen måste teck- nas relativt översiktligt. De begränsningar som gäller presenteras i nästa avsnitt. Beräkningarna av den socioekonomiska segregationen begränsas av dataskäl främst till storstadsregionerna och . finns dock förutsättningar att belysa den socioekonomiska segre- gationen också för andra städer. Detta innebär att segregationen för storstadsregionernas del kan analyseras (1990, 1995, 1997) medan för övriga delar av endast en statisk bild kan pre- senteras (1997). När det gäller den etniska boendesegregationen är för- utsättningarna något bättre. Hela landet kan analyseras och för storstadsregionerna finns också data . Den socioekonomiska segregationen analyseras med utgångspunkt i inkomstdata. Det bör påpekas att även om in- komstregister ligger till grund för samtliga inkomstanalyser finns ändå skillnader i datamaterialet /95 respektive 1997. Vid det senare tillfället har samtliga personer (ca sju milj. individer) förde- lats efter inkomstnivå (deciler) per bostadsområden i landet. Denna datamängd benämns InkData97. begränsas da- tamängden förutom geografiskt till storstadsregionerna också till in- komstuppgifter för personer i förvärvsarbetande åldrar (; ca två milj. individer). Det innebär att ålderspensionärer – vars inkomster ge- nomsnittligt är relativt låga – finns med i materialet men an- nars inte. Detta kan påverka beräkningar av decilgränserna något och 226 Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 också den klassificering av bostadsområden som vilar på decil- beräkningarna. Jämförelser av utvecklingen /95 och 1997 bör gö- ras med försiktighet.1 I syfte att göra analysen mer överskådlig har bostadsområdena klas- sificerats efter befolkningens fördelning på olika inkomstnivåer. Jag har här i huvudsak följt schema (se t.ex. SOU 1997:118), som baseras på att inkomsttagarna först placeras i tiopro- centsskikt (deciler). De som redovisar lägst inkomster förs till decil 1, de därpå följande till decil 2 osv. Personer placerade i decil 10 består följaktligen av de av inkomsttagarna som det aktuella året hade högst sammanräknad in- komst. Därefter har kvoter mellan låg- och höginkomsttagare beräknats för varje bostadsområde (vilket förutsätter att varje individ med hjälp av fastighetsdata geografiskt lokaliserats till något av landets ca 9 500 bo- stadsområden (SAMS-område, se nedan)). En person betraktas som låginkomsttagare om den tillhör någon av de två lägsta inkomst- decilerna (decil 1 och 2) och som höginkomsttagare om den tillhör nå- gon av de två högsta decilerna (decil 9 och 10). Varje bostadsområde har tilldelats en områdestypkod som bestämts utifrån kvoten mellan låg- och höginkomsttagare. När boendesegregation skall analyseras är det inte ett helt enkelt val att bestämma om data skall baseras på individer eller hushåll (familjer). Problemet består bl.a. i att inkomsterna inte är jämnt fördelade mellan könen. Kvinnornas sammanräknade inkomster är i genomsnitt cirka två tredjedelar av männens (främst p.g.a. kortare arbetstid men också p.g.a. kvarstående könsmässigt betingad lönedifferens i de flesta yrken och positioner). Kvinnor är därför överrepresenterade i de lägre decilerna och underrepresenterade i de övre. Detta talar för att basera analysen på familjeinkomster, allrahelst som just boendet är en hushållsangelägen- het där den samlade inkomsten för mannen och kvinnan bestämmer de ekonomiska förutsättningarna. Å andra sidan består många – och ett över tiden växande antal – hushåll av endast en person och enperson- hushållen har genomsnittligt lägre familjeinkomster än flerpersonhus- hållen. Eftersom också enpersonhushållen har en annan boendegeografi (överrepresenterade i städernas centrala delar och underrepresenterade i t.ex. förorternas villaområden) medför detta problem för analysen av 1 Självfallet hade det varit önskvärt om datamängderna för de skilda åren hade överensstämt fullt ut. Att de nu inte gör det beror på att de beställts och för att besvara delvis skilda typer av frågor. Ekonomiska och tidsmässiga begränsningar för genomförandet av segregationsanalyserna har omöjliggjort en större nybeställning av data. Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 227 den socioekonomiska segregationen. medger datamaterialet ett fritt val, eftersom vi med tillgång till uppgifter från Folk- och bo- stadsräkningen har kontroll över den faktiska hushållsenheten och såle- des kan välja mellan individ- och hushållsbegreppet. Hushållet som taxeringsbegrepp finns också material medan sådan infor- mation saknas datamängd. Överhuvudtaget måste man kon- statera att datamaterialet för boendesegregationsanalyser under 1990- talet försämrats till följd av den uteblivna Folk- och bostadsräkningen 1995. Problemet rör inte bara avsaknaden av ett pålitligt hushållsbe- grepp utan också bristen på säkra data om upplåtelseformer och om yrke samt därmed också socioekonomisk position. Mot bakrund av detta har fokus på individdata (individinkomster) varit relativt själv- klar. Analysen baseras följaktligen på individers inkomster och sedan karaktäriseras områdena efter kvoten mellan låg- och höginkomsttaga- re. I uppsatsen görs vissa försök att belysa könsdimensionens betydelse för utfallet av de socioekonomiska segregationsanalyserna. Data som behandlar befolkningens etniska sammansättning baseras på födelselandsuppgifter. Bland födda i återfinns därigenom många – och ett över tiden växande antal – med utlandsfödda föräldrar. Det innebär följaktligen att det är förstagenerationsinvandrarnas boen- de som jämförs med hela den Sverigefödda befolkningen. Den etniska segregationen blir givetvis statistiskt sett mer påtaglig om uppgifter om utländsk bakgrund skulle användas. I bostadsområden utlandsfödda har ofta utländsk bakgrund. Beräkningar tyder på att ca hälften av de Sverigefödda i ett svenskglest bostadsom- råde har minst en utlandsfödd förälder (1998a). För dessa analyser finns möjlighet att utifrån och material över storstadsbefolkningen arbeta med såväl data om födelseland (1:a gene- rationen invandrade) som med begreppet utländsk bakgrund (2:a gene- rationen). Eftersom denna möjlighet saknas i 1995 och mate- rial över hela riket har födelselandsdata valts för att möjliggöra en jäm- förelse över en längre tidsperiod. Det bör också påpekas att begreppet utländsk bakgrund analytiskt har svagheter, inte bara för att det är poli- tiskt inkorrekt att tilldela barn födda i invandrarstatus. Vi vet från många tidigare analyser att hushåll bestående av en svensk och en invandrad person socioekonomiskt och boendemässigt visar en betydande likhet med de helsvenska hushållen (1997a, 1997). Analyser baserade på bakgrundsbegreppet skulle därmed helst behöva göras med åtskillnad mellan barn som har två re- spektive en utlandsfödd förälder. I den typ av övergripande analys som denna uppsats rapporterar framstår födelselandsdata som det givna va- let. 228 Etnisk och socioekonomisk segregation i 1990-1998 Kartläggningen av den etniska segregationen (eller segregeringen som är det uttryck som ibland används när dynamiken och processen på bostadsmarknaden särskilt skall framhållas), görs dels för hela landet, dels mer detaljerat för ett urval av kommuner. Dessa har valts för att spegla de regionala och storleksmässiga variationer som finns inom det . Förutom storstadsområdena granskas , Eskils- tuna, , , , , , , , , , , , , och . Av befolkningsmässigt större kommuner saknas bl.a. , och , men syftet har inte varit att ge en komplett översikt över de medelstora städerna utan att antyda viss variation mellan dem och sätta dem i relation till förloppet i storstadsregionerna. Resultaten redovisas i tabellform och presenteras ofta som absoluta eller relativa tal (%) för att underlätta förståelsen.