sou · GOB350d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Generaladvokaten föreslog i sitt yttrande att domstolen skulle för- klara att det finska systemet för spelautomater stred mot gemenskaps- reglerna om fri rörlighet för varor och friheten att tillhandahålla tjänster. Han ansåg att det nuvarande statliga monopolet borde ersättas med ett system med tillstånd utan ensamrätt som alla privata närings- idkare inom gemenskapen hade tillgång till. Detta system skulle omfattas av sträng statlig kontroll, såväl avseende utfärdandet som utövandet. Av yttrandet framgår vidare bl.a. följande. Eftersom monopolet enligt generaladvokaten inte i sig är oförenligt med fördraget, går han snarare in på om detta är organiserat eller bedrivs i strid med gemenskapsreglerna om den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster. Enligt generaladvokaten kan det inte uteslutas att reglerna om fri rörlighet för varor är tillämpliga, eftersom spelautomater utgör de red- skap som möjliggör tillhandahållandet av denna tjänst. I synnerhet innebär den omständigheten att PAF har ett monopol på tjänsten att denna förening är den enda möjliga köparen av de nöd- vändiga redskapen (spelautomaterna) i . Eftersom det inte finns någon lagstadgad skyldighet till detta, saknas garanti för att föreningen även köper apparater som lagligen har tillverkats i andra medlems- stater. Således utgör PAF i praktiken ett monopol även inom mark- naden för tillverkning och försäljning av spelautomater i . Av detta följer att en diskriminering till skada för spelautomater tillverkade i andra medlemsstater är en faktisk och oundviklig följd av den finska lagstiftningen, till fördel för de finska produkterna. Vad beträffar friheten att tillhandahålla tjänster utgår general- advokaten från antagandet att PAF:s verksamhet (att installera och driva spelautomater, att förmå spelarna att delta i spelet och att inge dem hopp om vinst) innebär att tillhandahålla tjänster. Generaladvokaten erinrar om att enligt domstolens rättspraxis är en sådan bestämmelse som den finska, enligt vilken exklusiva rättigheter beviljas ett inhemskt företag som har monopol och således utesluter alla andra tjänsteleverantörer, även finska, en inskränkning som är tillämplig utan åtskillnad. Generaladvokaten ställer därför frågan om inskränkningarna i den fria rörligheten för varor eller tjänster kan vara befogade. Generaladvokaten utesluter för det första dels att fallet i fråga ingår bland de undantag som uttryckligen föreskrivs i fördraget avseende fri rörlighet för varor, dels att spelet på spelautomater utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Om domstolen skulle finna att den bestämmelse som inskränker den fria rörligheten för tjänster inte är diskriminerande, eftersom den tillämpas utan åtskillnad på samtliga näringsidkare – finska eller från övriga medlemsstater – förutom PAF, undersöker generaladvokaten för det andra huruvida denna bestämmelse kan rättfärdigas på grundval av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (som inte redan till- varatas av gällande bestämmelser i den utländske tjänsteleverantörens ursprungsstat) och om begränsningen av den fria rörligheten är nöd- vändig och proportionell. Han konstaterar därvid att de finska myndigheterna starkt betonar att bestämmelserna i fråga har utformats för att hindra lönsamma verk- samheter som utnyttjar lidelsen för spel och att avkastningen från dessa tjänster till stor del avsätts till social eller välgörande verksamhet. Dessa skäl utgör i sig emellertid – enligt domstolens rättspraxis – inte tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. De utgör nämligen enbart ekonomiska syften (i synnerhet den omständigheten att stats- budgeten befrias från vissa utgifter på grund av social verksamhet som i princip åligger staten). Generaladvokaten erinrar för övrigt om att medlemsstaterna enligt domstolens rättspraxis har befogenhet att efter eget skön bedöma vilka krav av allmänintresse som förtjänar att till- varatas. I det konkreta fallet innebär installationen och driften av spel- automater nämligen en risk för infiltration av organiserad brottslighet eller penningtvätt. Mer allmänt utgör hasardspel en omfördelning av enskildas tillgångar till socialt improduktiv verksamhet och den enskilde som spelar på spelautomater befinner sig med nödvändighet i en svag avtalsställning i förhållande till den som tillhandahåller tjänsten. Det gäller därefter enligt generaladvokaten att bedöma om de bestämmelser som har antagit är lämpliga i det konkreta fallet (det vill säga nödvändiga och proportionerliga) för de syften av allmän- intresse som eftersträvas. Med hänsyn till att det saknas lagstadgade gränser för det högsta antal apparater som får installeras och de konkreta former i vilka PAF utövar och organiserar sitt monopol (marknadsföringskampanjer för spelet, rättighetsinnehavarnas intresse av en ökning av spelvolymen, på grundval av vilken deras vederlag beräknas, den bristande kontrollen av ungdomars spel), påpekar generaladvokaten att detta står i strid med målet att undvika att lidelsen för spel blir föremål för privat företags- verksamhet. Det är dock uppenbart att det är nödvändigt att ha ett monopol med tanke på syftet att skydda spelarna från risken att verk- samheten med spelautomater bedrivs i brottsliga syften (förutsatt att det nämnda skyddet inte redan säkerställs genom bestämmelserna i det land där den utländske tjänsteleverantören är etablerad). Eftersom det är fråga om ett selektivt förbud (det är tillåtet att till- handahålla tjänsten men den får endast tillhandahållas av en inhemsk näringsidkare) måste det dessutom göras en mycket sträng bedömning av bestämmelsens proportionerlighet i förhållande till de tvingande skälen av allmänintresse. Generaladvokaten anser att detta krav inte iakttas inom det nu- varande finska systemet. De undersökningar och kontroller som är nödvändiga för att tillvarata nämnda tvingande hänsyn kan nämligen utföras även inom ett system med tillstånd som inte är exklusiva, där även privata företag har tillträde. De undersökningar och kontroller som föreskrivs för dem som driver de företag där spelautomater är installerade kan utsträckas till att omfatta även privata företag (vilket faktiskt redan är fallet i andra rättsordningar, nämligen den neder- ländska, den tyska och den portugisiska). På så sätt skulle friheten att tillhandahålla tjänster utsättas för en mindre allvarlig begränsning, även om medlemsstaten behåller befogenhet att efter eget skön besluta om användningen av avkastningen till finansiering av verksamhet av allmänintresse. Domstolen delar i sin dom inte generaladvokatens uppfattning att det finska monopolet strider mot EG-rätten. Domstolens slutsats är sålunda att fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den finska lagstiftningen, enligt vilken en enda offentligrättslig förening har ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater, med beaktande av de allmännyttiga ändamål som den grundas på. I det följande återges de punkter i domstolens dom som bedöms vara de väsentligaste i före- varande sammanhang. Domstolen betonar i punkt 60 i domen i målet att de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samt- liga medlemsstater när det gäller lotterier, liksom andra typer av spel om pengar, skall beaktas. De nationella lagstiftningarna tend- erar allmänt att begränsa och t.o.m. att förbjuda spel om pengar och att förhindra att de blir en inkomstkälla för enskilda. Domstolen anför även att lotterier, mot bakgrund av de betydande belopp som kan inkasseras och de vinster spelarna kan erhålla, framför allt i lotterier som anordnas i stor skala, innebär höga risker för brott och bedrägerier. Lotterierna utgör dessutom ett incitament till utgifter som kan få skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället. Slutligen är det inte utan betydelse, trots att det inte i sig kan anses utgöra ett objektivt rättfärdigande, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter såsom socialt arbete, välgörenhetsarbete, idrott eller kultur (p. Såsom framgår av punkt 61 i samma dom ansåg domstolen att dessa speciella omständigheter rättfärdigar att de nationella myndig- heterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart, för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och använd- ningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter är det deras sak att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten, utan även att förbjuda den, förutsatt att dessa inskränkningar inte är diskriminerande (p. Såsom redan har framförts i vissa yttranden till , kan andra bestämmelser i fördraget, såsom bestämmelserna avseende etableringsrätten eller konkurrensreglerna, vara tillämpliga på en sådan lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen (p. På den sistnämnda punkten har den hänskjutande domstolen i den tredje frågan emellertid endast nämnt artiklarna 30, 36, 59 och 60 (numera 28, 30, 49 och 50) i fördraget och dessutom tillagt uttrycket någon annan artikel utan att i vare sig motiveringen eller i beslutet ge några närmare upplysningar i detta avseende. Detta innebär att domstolen inte kan ta ställning till frågan huruvida andra bestäm- melser i fördraget än de som rör den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster utgör hinder för en sådan lagstift- ning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen (p. Vad för det första gäller fördragets bestämmelser om den fria rörlig- heten för varor kan de, såsom har konstaterats i punkt 20 i den före- liggande domen, vara tillämpliga på spelautomater som utgör varor som kan importeras eller exporteras. Sådana automater skall visser- ligen hållas till begagnande för allmänheten för att de skall användas mot betalning. Såsom generaladvokaten anförde i punkt 19 i sitt förslag till avgörande, kan den omständigheten att en importerad vara är avsedd att tillhandahålla en tjänst emellertid inte i sig innebära att reglerna om den fria rörligheten för varor inte är tillämpliga (se i detta avseende dom i mål C- 158/94, Kommissionen mot , 1997 s. I-5789, punkterna 15–20, p. Det skall i detta avseende konstateras att en sådan nationell lag- stiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella dom- stolen kan hindra den fria rörligheten för varor, eftersom den offentligrättsliga föreningen med tillstånd enligt lagen är den enda som kan hålla spelautomater till begagnande mot betalning och har rätt att själv tillverka sådana automater (p. Då det inte föreligger några tillräckligt exakta uppgifter om hur lag- stiftningen i fråga påverkar importen av penningautomaterna, kan domstolen inte inom ramen för föreliggande förfarande uttala sig om frågan huruvida artikel 30 (numera 28) i fördraget utgör hinder för tillämpningen av en sådan lagstiftning (p. Vad för det andra gäller fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster är de, såsom domstolen framhöll i domen i målet , i fråga om anordnandet av lotterier tillämpliga på en verksamhet där deltagarna mot betalning får delta i ett penning- spel. En sådan verksamhet faller likväl inom tillämpningsområdet för artikel 59 (numera 49) i fördraget när åtminstone en av dem som tillhandahåller tjänster är etablerad i en annan medlemsstat än den i vilken tjänsten tillhandahålls (p. Såsom den hänskjutande domstolen har anfört innebär en sådan nationell lagstiftning om penningautomater som den finska lagstift- ningen, genom att förbjuda alla andra än den offentligrättsliga föreningen med tillstånd att till begagnande hålla dessa automater, inte någon diskriminering på grund av nationalitet och berör på samma sätt de aktörer som kan vara berörda av en sådan verk- samhet, oberoende av om de är etablerade i eller i någon annan medlemsstat (p. En sådan lagstiftning utgör emellertid ett hinder för friheten att till- handahålla tjänster, eftersom den hindrar aktörer från andra med- lemsstater från att direkt eller indirekt själva mot betalning hålla penningautomater till begagnande för allmänheten (p. Således skall undersökas om denna överträdelse av friheten att till- handahålla tjänster kan tillåtas genom de undantag som föreskrivs i fördraget eller som enligt domstolens rättspraxis är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (p. I detta avseende tillåter artiklarna 55 och 56 i EG-fördraget (numera 45 och 46), vilka är tillämpliga på området med stöd av artikel 66 i EG-fördraget (numera 55), begränsningar som grundas på ett del- tagande i myndighetsutövning, även tillfällig sådan, eller på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Av domstolens rättspraxis (se i detta avseende dom i mål C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, 1991 s. I-4007, punkterna 13–15; svensk specialutgåva, volym 11) följer dessutom att hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, vilka följer av nationella bestämmelser som är tillämpliga utan åtskillnad, endast kan godtas om de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (p. Enligt vad som framgår av beslutet om hänskjutande och av den finska regeringens yttrande syftar lagstiftningen i fråga i målet vid den nationella domstolen till att begränsa utnyttjandet av män- niskors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier till följd av motsvarande verksamheter och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål (p. Såsom domstolen har konstaterat i punkt 58 i domen i målet skall dessa syften betraktas sammantagna. De rör skyddet för mottagarna av tjänsterna och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet för ordningen i samhället, vilka redan har fastslagits höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (se dom i de förenade målen 110/78 och 111/78, m.fl., 1979 s. 35, punkt 28, svensk specialutgåva, volym 4, s. 263, dom i mål 220/83, Kommissionen mot , 1986 s. 3663, punkt 20 och dom i mål 15/78, générale alsacienne de banque, 1978 s. 1971, punkt 5). Såsom har nämnts i punkt 31 i förevarande dom krävs vidare att de åtgärder som grundas på sådana skäl bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (p. Såsom har anförts i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den finska lagstiftningen från lagstiftningen i målet bland annat därför att den inte förbjuder användningen av penning- automater, utan förbehåller en offentligrättslig förening ensamrätten att bedriva spelverksamhet med dessa (p. Domstolen fastställde emellertid i punkt 61 i domen i målet att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas inom det nationella territoriet i fråga om lotterier och andra spel med pengar. Det är nämligen deras sak att bedöma om det i förhållande till det efter- strävade syftet finns anledning att helt eller delvis förbjuda verk- samheter av detta slag eller endast begränsa dem och i detta syfte föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder (p. Under dessa omständigheter kan endast den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än en annan medlems- stat inte påverka bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestäm- melserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa (p. Att spelen i fråga inte är helt förbjudna är, i motsats till vad klagan- dena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, inte till- räckligt för att visa att det faktiska syftet med den nationella lag- stiftningen inte är att förverkliga de skäl med hänsyn till allmän- intresset som den påstås eftersträva och som skall betraktas i sin helhet. Sådana syften kan också eftersträvas genom ett tillstånd för dessa spel, vilket har begränsats till en ensamrätt, med fördelen att avkastningen används för allmännyttiga ändamål och att spelbegäret och spelverksamheten kanaliseras till en begränsad krets och att det förebyggs att verksamheten används för bedrägerier och brott (p. Detsamma gäller omständigheten att de olika anläggningar där penningautomaterna har placerats av den offentligrättsliga fören- ingen med tillstånd erhåller en del av avkastningen (p. Vad gäller frågan huruvida det för att förverkliga dessa syften skulle vara att föredra att det, i stället för att bevilja den offentligrättsliga föreningen med tillstånd ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater, antogs bestämmelser enligt vilka de berörda aktörerna har att följa vissa regler, faller denna fråga inom med- lemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, dock med förbehåll för att det alternativ som väljs inte förefaller oproportion- erligt med hänsyn till det eftersträvade målet (p. På denna punkt framgår det i synnerhet av penningautomatför- eningen att PAF, som är den enda förening med rätt att till begagnande hålla spelautomater, är en offentligrättslig förening vars verksamhet utövas under statens överinseende och som, såsom har konstaterats i punkt 5 i förevarande dom, till staten skall betala den utdelbara nettoavkastningen av att penningautomater hålls till begagnande för allmänheten (p. Även om det är riktigt att de belopp som staten på så sätt har uppburit för allmännyttiga ändamål även skulle kunna erhållas på andra sätt, såsom genom att beskatta den verksamhet som skulle bedrivas av olika aktörer som tillåtits utöva den på annat sätt än med ensamrätt, utgör den skyldighet som har ålagts den offentliga föreningen med tillstånd att inbetala avkastningen av att till begag- nande hålla penningautomater på grund av riskerna för brott och bedrägerier ett avgjort effektivare sätt att säkerställa en strikt begränsning av vinstsyftet med sådana verksamheter (p. Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestäm- melserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penningautomater, genom att ge ensamrätt till en enda offentlig- rättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhandahålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem (p. Zenatti-målet (dom i mål C-67/98, Zenatti, 1999 s. I-0000) gällde frågan om det är förenligt med bestämmelserna i om friheten att tillhandahålla tjänster att i nationell lagstiftning, i det aktuella fallet italiensk, med vissa undantag förbjuda vadhållningsverksamhet och att förbehålla vissa organ rätten att organisera tillåten vadhållning. Frågan hade uppkommit i en tvist mellan Questore di (polisprefekten i ) och med anledning av att denne förbjudits att fortsätta bedriva sin verk- samhet, bestående i att förmedla vad i på uppdrag av ett i etablerat bolag, , som var specialiserat på vadhållning avseende sportevenemang. Domstolen beslutade följande dom. EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för nationell lagstiftning i vilken rätten att bedriva vadhållningsverksamhet avseende sportevenemang förbehålls vissa organisationer, såsom fallet är med den italienska lagstiftningen, om lagstiftningen i fråga verkligen är motiverad av ett socialpolitiskt syfte att begränsa skadeverkningarna av sådan verksamhet och om de restriktioner som därigenom åläggs inte är oproportionerliga i för- hållande till detta syfte. I fråga om tillämpliga nationella bestämmelser anförde domstolen bl.a.: I artikel 88 i kungligt dekret nr 773 av om god- kännande av den konsoliderade lagen om allmän säkerhet (nr 146 av , nedan kallat det kungliga dekretet) föreskrivs följande: Tillstånd får inte ges för vadhållning, med undantag för vad på kapptävlingar, regattor, bollsporter och andra liknande tävlingar, om vadhållning är en nödvändig förutsättning för att tävlingen skall kunna äga rum. Av den italienska regeringens svar på domstolens fråga avseende tillämpningen av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse framgår att vadhållning endast får avse resultatet av sportevene- mang som kontrolleras av Comitato olimpico nazionale italiano (italienska olympiska kommittén, nedan kallad IOK) eller resultatet av hästkapplöpningar som organiseras genom Unione nazionale incremento razze equine (nationella , nedan kallad UNIRE). Användningen av intäkterna från vad som tillfaller dessa båda organ är reglerad och skall bland annat göra det möjligt att gynna utvecklingen av sportverksamhet genom investeringar i sportanläggningar, i synnerhet i fattigare områden och i stor- städernas förorter, och att stödja hästsporten och hästuppfödning. Med stöd av olika lagbestämmelser som antagits mellan och kan personer eller organ som erbjuder lämpliga garantier tillåtas att organisera och genomföra sådan vadhållning som för- behålls IOK och UNIRE efter anbudsinfordran och erläggande av tillämpliga avgifter (p. När det gäller tvisten vid den nationella domstolen anfördes bl.a.: Genom beslut av ålade Questore di att upphöra med sin verksamhet, eftersom verksamheten inte kunde erhålla tillstånd i enlighet med artikel 88 i det kungliga dekretet, vilken endast tillåter att vadhållning auktoriseras om den utgör ett nödvändigt villkor för att tävlingen skall kunna genomföras (p. Efter överklagande beslutade Consiglio di Stato att ställa domstolen följande tolkningsfråga: Utgör bestämmelserna i fördraget om tillhandahållande av tjänster hinder för en sådan reglering som den italienska lagstiftningen om vadhållning mot bakgrund av de socialpolitiska syften och bedrägeri- bekämpningsändamål som ligger till grund för den? erinrade bl.a. om vad domstolen anfört under punkterna 60 och 61 i Schindler-målet och fortsatte: Varken parterna i målet vid den nationella domstolen eller de olika regeringar som inkommit med yttranden eller kommissionen har ifrågasatt att den italienska lagstiftningen, genom att förbjuda personer eller organ, som inte kan erhålla tillstånd, att bedriva vadhållningsverksamhet, är tillämplig utan åtskillnad på närings- idkare som skulle kunna vara intresserade av att bedriva en sådan verksamhet, oavsett om de är etablerade i eller i en annan medlemsstat (p. Genom att sådan lagstiftning direkt eller indirekt hindrar näring- sidkare i andra medlemsstater från att själva bedriva vadhållnings- verksamhet i , utgör den ett hinder för friheten att tillhanda- hålla tjänster (p. Således är det nödvändigt att undersöka om denna begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster kan godtas med hänsyn till de undantag som uttryckligen föreskrivs i fördraget eller motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset i enlighet med domstolens rättspraxis (p. Enligt beslutet om hänskjutande och den italienska regeringens yttranden har den i målet vid den nationella domstolen aktuella lagstiftningen syften som liknar dem som låg till grund för den brittiska lagstiftningen om lotterier, såsom dessa angavs i domen i målet . Den italienska lagstiftningen avser nämligen att förhindra att dessa spel blir en inkomstkälla för enskilda, att und- vika riskerna för brott och bedrägerier samt de skadliga konse- kvenser för enskilda och för samhället som kan följa av att de utgör ett incitament till utgifter och slutligen att endast tillåta dem i den mån som de kan ha ett socialt vällovligt syfte genom att de möjlig- gör ett sportevenemang (p. Såsom domstolen har uttalat i punkt 58 i domen i målet skall en helhetsbedömning göras av dessa syften.