sou · GOB395d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Eftersom utredningen inte har an- sett det motiverat att införa ett krav på ekonomiska planer anser den inte att något motsvarande krav på kostnadskalkyler ska gälla för ko- operativa hyresrätter. Då jag till skillnad från utredningen anser det motiverat att införa ett krav på ekonomiska planer för kooperativa hy- resrättsföreningar enligt ägarmodellen, bör enligt min mening motsva- rande krav på kostnadskalkyler i samband med förhandsavtal som för bostadsrättsföreningar gälla även för kooperativa hyresrättsföreningar enligt ägarmodellen. Jag instämmer med utredningen i att för att en kooperativ hyresrätts- förenings beslut om förvärv för ombildning till kooperativ hyresrätt ska vara giltigt ska en ekonomisk plan och ett besiktningsprotokoll vara tillgängligt inför beslutet. Planen ska vara granskad av två behöringa intygsgivare. Förslaget följer vad som gäller vid ombildning till bo- stadsrätt. Utredningen refererar synpunkter från departementschefen i propo- sitionen om ombildningslagen 1982. Departementschefen uppmärk- sammade särskilt frågan om ekonomisk plan. Hon konstaterade att syf- tet med den ekonomiska planen är att skapa förutsättningar för att bo- stadsrättsföreningens verksamhet vilar på en betryggande ekonomisk grund. Hon konstaterade vidare att i samband med nyproduktion spelar den ekonomiska planen knappast någon roll för den enskilde. I stället är det den information som föreningsbildaren lämnar och själva upplåtel- seavtalet som utgör underlag för ställningstagandet i fråga om förvärv av bostadsrätt. Enligt departementschefen var situationen annorlunda vid ombildning från hyresrätt till bostadsrätt. Då borde den ekonomiska planen vara det viktigaste beslutsunderlaget för hyresgästerna. Av referatet kan man få intrycket att departementschefens resone- mang i propositionen om ombildningslagen kan användas som argu- ment för att ha ett system med ekonomiska planer vid ombildning men inte vid nyproduktion. Departementschefen ifrågasatte dock inte syste- met med ekonomiska planer vid nyproduktion och förordade inte att det skulle finnas ett sådant system enbart vid ombildning från hyresrätt till Tvärtom föreslog hon på en punkt en skärpning av regel- verket för att förbättra konsumentskyddet både vid nyproduktion och ombildning. I samma proposition föreslogs nämligen att det skulle införas ett krav på att minst en av de två intygsgivarna skulle vara fristående från företag, organisation eller någon annan som hade bildat bostadsrättsför- eningen eller som biträtt med föreningsbildningen eller med att upprätta den ekonomiska planen. "Bestämmelsen bör givetvis vara tillämplig både vid nyproduktion och ombildning", konstaterade departementsche- fen. I den proposition som föregick bostadsrättslag menade de- partementschefen att den ekonomiska planen i fortsättningen huvud- sakligen borde utgöra ett underlag för intygsgivarnas bedömning av fö- reningens ekonomiska stabilitet och inte i samma grad som enligt tidi- gare lagstiftning för den enskilde bostadssökande. När departe- mentschefen i propositionen om ombildningslagen 1982 konstaterade att den ekonomiska planen knappast spelade någon roll för den enskilde vid nyproduktion var det således i linje med den ändring i lagstiftningen som infördes . Hennes betoning av den ekonomiska planens större betydelse för den enskildes bedömning i samband med ombildning från hyresrätt till bostadsrätt bör således enligt min mening inte ses som ett argument för att det inte skulle behövas ett regelsystem för ekonomiska planer vid nyproduktion. Som nämnts drog inte heller departementsche- fen någon sådan slutsats beträffande bostadsrätt. Enligt min mening bör man inte heller dra någon sådan slutsats beträffande kooperativ hyres- rätt enligt ägarmodellen. Enligt min mening finns det vid kooperativ hyresrätt enligt ägarmo- dellen lika lite som vid bostadsrätt några övertygande skäl för att dra andra slutsatser beträffande behovet av ett regelsystem för ekonomiska planer vid nyproduktion än vid ombildning. Ett system för ekonomiska planer behövs både vid nyproduktion och ombildning både för koope- rativ hyresrätt enligt ägarmodellen och för bostadsrätt. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ges i uppdrag att föreslå regler för att den koope- rativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upplåtelseform. En utgångspunkt för utredaren är att upplåtelseformen kooperativ hyresrätt skall införas genom en permanent reglering. Upplåtelseformen måste ges förutsättningar att fungera väl och därmed utgöra grunden för ett bra boende. Vid utformningen av förslagen skall utredaren ta hänsyn till de erfarenheter som den kooperativa hyresrätten har gett. Ut- redaren skall därvid särskilt beakta utvärdering av försöks- verksamheten med kooperativ hyresrätt (se Rapport 1996:7). Enligt dagens regler upplåts nyttjanderätt till bostäder vanligen i form av hyresrätt eller bostadsrätt. Bostäder med hyresrätt upplåts i huvudsak av kommunala och av privata fastighetsägare. Bostadsrätt kan däremot upplåtas bara av bostadsrättsföreningar. Vid sidan av dessa båda tradi- upplåtelseformer förekommer det i mindre utsträckning att bo- städer upplåts med nyttjanderätt av andra föreningar än bostadsrättsför- eningar. Det rör sig därvid bl.a. om kooperativa hyresrättsföreningar, av vilka en del har kommit till inom ramen för en avslutad för- söksverksamhet med s.k. kooperativ hyresrätt. Där karaktäriseras denna upplåtelseform av följande inslag. En ekonomisk förening upplåter lä- genheter med hyresrätt till sina medlemmar. Hyresrätten upplåts enligt ett särskilt hyresavtal och separat från andelsrätten i föreningen. Vid avflyttning får hyresgästen tillbaka sin insats i föreningen men får inte ta ut någon ersättning av en ny innehavare för nyttjanderätten. Enligt 1 kap. 8 § bostadsrättslagen (1991:614) gäller ett förbud mot s.k. andelsupplåtelse. Det innebär att juridiska personer inte får upplåta an- delsrätt med vilken följer rätt att för begränsad tid besitta eller nyttja en bostadslägenhet. Upplåtelser i strid med förbudet är ogiltiga och kan leda till straff. På grund av förbudet har det inte ansetts möjligt att bilda en ekonomisk förening för upplåtelse av bostadslägenheter med hyres- rätt, om rätten att hyra lägenheten grundar sig på andelsrätt i förening- en. gällde ett undantag från förbudet mot andelsupplåtelse en- ligt bestämmelserna i den tidsbegränsade lagen (1986:1242) om för- söksverksamhet med kooperativ hyresrätt (försökslagen). Försökslagen trädde i kraft och gällde efter flera förlängningar till utgången av (se vidare om förlängningarna m.m. prop. 1995/96:212). Syftet med försöksverksamheten var att pröva en självförvaltnings- form för de boende inom hyresrättens ram (prop. 1986/87:37 s. 47). Genom försökslagen bemyndigades regeringen att försöksvis lämna ekonomiska föreningar tillstånd att utan hinder av 1 kap. 8 § bostads- rättslagen bedriva verksamhet med upplåtelse av kooperativ hyresrätt. I samband med tillståndet kunde regeringen också meddela dispens från vissa hyresrättsliga bestämmelser som har tillkommit för att skydda hy- resgästerna i traditionella hyresförhållanden. Det gällde bestämmelser- na om hyresvärdens underhållsskyldighet (15 § andra stycket första meningen i 12 kap. jordabalken [hyreslagen]), förbudet mot obestämd hyra (19 § hyreslagen), bestämmelserna om upprustningsföreläggande och hyresgästinflytande vid ombyggnad (18 a § första-femte styckena och 18 b-18 h §§ hyreslagen) samt bestämmelserna om hyresförhand- ling (hyresförhandlingslagen [1978:304]). Dispens från de berörda be- stämmelserna meddelades också regelmässigt i regeringens tillstånds- beslut. Som förutsättning för tillstånd gällde enligt försökslagen bl.a. att den kommun i vilken föreningen skulle bedriva verksamheten tillstyrkt denna och att föreningens stadgar föreskrev att minst en av kommunen utsedd ledamot och en suppleant för denne skulle ingå i föreningens styrelse. De föreningar som har medgetts tillstånd enligt försökslagen att be- driva verksamhet med kooperativ hyresrätt har kommit att bedriva verksamheten enligt två modeller. Den ena modellen innebär att fastig- heten ägs av någon annan, vanligen ett kommunalt bostadsföretag, och att den helt eller delvis hyrs ut till föreningen enligt ett s.k. blockhy- resavtal. Föreningen hyr sedan ut lägenheterna i andra hand till sina medlemmar. Majoriteten av de föreningar som har fått tillstånd enligt försökslagen har bedrivit verksamheten enligt denna modell. Den andra modellen innebär att föreningen äger fastigheten och hyr ut lägenheter- na i fastigheten till sina medlemmar. Flertalet föreningar enligt denna modell har anknytning till och domineras av s.k. kategori- boende, vanligen äldreboende. De nu redovisade varianterna av koope- rativ hyresrätt har ibland benämnts arrendemodellen resp. ägarmodel- len. Benämningen arrendemodellen måste dock anses vilseledande, ef- tersom det inte är fråga om arrende. I dessa direktiv kallas därför den modellen för hyresmodellen. När försökslagen trädde i kraft förutsattes att det skulle ske en utvärde- ring av verksamheten (4 § försökslagen och prop. 1986/87:37 s. 74 f.). Det sades bl.a. att utvärderingen borde innefatta ställningstaganden till hur en permanent lagstiftning om kooperativ hyresrätt kan utformas. tillkallades en kommitté för att göra den sålunda förutsatta utvärderingen (dir. 1990:54). Kommittén skulle med ledning av utvär- deringen lämna förslag till den lagstiftning som behövs för en perma- nent reglering av upplåtelseformen. beslutade emellertid den borgerliga regeringen att kommitténs arbete skulle upphöra. Kom- mittén lämnade inte någon redovisning av det arbete som den hade ut- fört. uppdrog den då nytillträdda socialdemokratiska re- geringen åt att utvärdera försöksverksamheten. Uppdraget re- dovisades i en rapport (Rapport 1996:7). Ver- ket konstaterade i rapporten att försöksverksamheten hade fått en rela- tivt liten omfattning. Av de 75 föreningar som för utvär- deringen hade fått tillstånd fanns bara 43 kvar. Det sammanlagda anta- let lägenheter i dessa föreningar uppgick till drygt 2 000. Verket kon- staterade att 14 av de kvarvarande föreningarna bedrev verksamheten enligt ägarmodellen; flertalet utgjordes av s.k. kategoriboende, vanligt- vis äldreboende. De övriga 29 föreningarna tillämpade hyresmodellen. framhöll i rapporten att den kooperativa hyresrätten borde införas som en bestående upplåtelseform. Verket ansåg dock att det inte kunde anses försvarligt att införa en reglering av upplåtelseformen med de villkor som gällt . Enligt verket fanns vissa problem med reglerna som måste lösas. Verket framhöll vidare behovet av att upplåtelseformen får klara och rimliga villkor. Genom utvärdering av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt fick regeringen ett underlag för att överväga vad som skall hända med upplåtelseformen . Det fanns då inte anledning att ta initiativ till en ytterligare förlängning av försöksverksamheten. Regeringen bedömde dessutom att en förlängning inte heller var önsk- värd mot bakgrund av de brister i försöksverksamhetens reglering som hade framkommit (se vidare nedan). Regeringen har däremot tagit initiativ till en ny lag med regler som gör det möjligt för de kooperativa hyresrättsföreningar som har fått till- stånd att även i fortsättningen genomföra ange- lägna förändringar av sin verksamhet. Enligt en särskild bestämmelse i försökslagen skall nämligen de tillstånd som har meddelats enligt lagen fortfarande gälla efter utgången av lagens giltighetstid. Den nya lagen trädde i kraft (prop. 1998/99:101, bet. 1998/99:BoU10, rskr. 1998/99:217, SFS 1999:459). Enligt den nya lagen kan regeringen ge tillstånd till en utvidgning eller annan ändring av föreningens verk- samhet. För sådana föreningar kan regeringen också, på samma sätt som gällde enligt försökslagen, bevilja nya dispenser från vissa be- stämmelser i hyreslagen och hyresförhandlingslagen. Det finns kooperativa hyresrättsföreningar som inte bedri- ver sin verksamhet med stöd av något särskilt beslut av regeringen en- ligt försökslagen. Den största och mest kända av dessa föreningar är (), som bildades . SKB är en ekonomisk förening som har till ändamål att bygga och förvalta bostäder utan vinstintresse. SKB har ca 60 000 med- lemmar och förvaltar ca 6 000 lägenheter. SKB upplåter sina lägenheter till medlemmarna med hyresrätt. Undantag från förbudet mot an- delsupplåtelse följer av övergångsbestämmelser till bostadsrättslagen. Hyreslagen gäller för hyresavtalen. SKB har dock enligt övergångsbe- stämmelser till hyreslagen fått dispens av från tillämp- ningen av vissa regler i lagen. har vidare när det gäller SKB:s fastigheter gett dispens från hyresförhandlingslagen med stöd av en särskild regel i den lagen. Behovet av en utredning Regeringen har inom ramen för den vanliga hyresrätten vidtagit en rad åtgärder i syfte att öka boinflytandet. Här kan särskilt nämnas de regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad som infördes 1997 (prop. 1996/97:30, bet. 1996/97:BoU5, rskr. 1996/97:143, SFS 1997:62). Att permanent införa en möjlighet att upplåta bostäder med kooperativ hyresrätt skulle ligga väl i linje med regeringens allmänna strävan att förbättra förutsättningarna för ett ökat boinflytande på hyres- rättens område. Det skulle också ge större frihet vid val av upplåtelse- form för boendet. Genom den kooperativa hyresrätten får de boende i högre grad än genom den vanliga hyresrätten möjlighet till inflytande över sitt boende och till att aktivt ta del i förvaltningen av sina bostäder. Med den ko- operativa hyresrätten uppnår man dessa fördelar utan de inslag av eko- nomisk spekulation som har kunnat iakttas när det gäller bostadsrätter på vissa marknader. Med en ökad boendedemokrati förbättras förutsätt- ningarna för en stärkt gemenskap bland de boende. Dessutom leder en kooperativ samverkan mellan hyresgäster ofta till lägre boendekostna- der eftersom hyresgästerna själva får större inflytande över och kan ta en mer aktiv del i förvaltningen. Vidare torde ett mer aktivt deltagande leda till en större aktsamhet om bostäderna, vilket också det ger förut- sättningar för lägre boendekostnader. Det är också tänkbart att den kooperativa hyresrätten kan utgöra ett instrument i arbetet med att utveckla de allmännyttiga bostadsföretagen. Regeringen har tillkallat en särskild utredare som skall ta fram underlag för kommande beslut om de allmännyttiga bostadsföre- tagen. Utredaren skall bl.a. redovisa ett diskussionsbetänkande om ut- veckling av de allmännyttiga bostadsföretagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgäster- nas inflytande kan öka i dessa företag (dir. 1999:32). I uppdraget ingår som en delfråga att överväga vilken roll den kooperativa hyresrätten kan spela i detta sammanhang. Vissa invändningar har riktats mot den kooperativa hyresrätten. Bo- verkets utvärdering visar att försöksverksamheten delvis har fallit mind- re väl ut. Enligt utvärderingen är det främst föreningar enligt ägarmo- dellen som har visat sig vara mindre bärkraftiga. Verket redovisar så- lunda att i ett flertal fall har kooperativa hyresrättsföreningar enligt ägarmodellen ombildats till bostadsrättsföreningar eller på annat sätt avvecklats, beroende främst på svårigheter för föreningen att få kredit. Utvärderingen kan dock inte sägas ha påvisat några grundläggande brister med upplåtelseformen som sådan. Många av de problem som har redovisats verkar nämligen vara förknippade med vissa ofullständighe- ter i försökslagens konstruktion. Problemen borde i stor utsträckning kunna övervinnas om ett nytt regelverk ges en mer ändamålsenlig ut- formning. En annan förklaring synes vara just det faktum att upplåtelse- formen har funnits endast på försök. Detta har enligt verket lett till en osäkerhet om upplåtelseformens framtid. Dessutom har försöksperioden sammanfallit med en turbulent period inom den svenska ekonomin och på bostadsmarknaden. De tveksamheter inför den kooperativa hyresrätten som verkets ut- värdering kan föranleda har därför inte sådan tyngd att upplåtelsefor- men av den anledningen inte kan förordas. I detta sammanhang bör no- teras att verket självt, trots bristerna i försöksverksamheten, funnit att upplåtelseformen bör införas. Ett skäl av helt annan karaktär som har anförts mot den kooperativa hyresrätten är att den skulle leda till en olycklig sammanblandning mellan hyresrätt och bostadsrätt. Visserligen kan många av de fördelar som den kooperativa hyresrätten innebär realiseras inom ramen för vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Den kooperativa hyresrätten innehåller emellertid ett betydande mervärde i form av en spekulationsfri, fördju- pad egenförvaltning grundad på boendedemokrati som knappast kan uppnås i samma grad inom de traditionella upplåtelseformerna. Farhå- gorna om en sammanblandning mellan upplåtelseformer framstår dess- utom som betydligt överdrivna, särskilt om den kooperativa hyresrätten får en egen fullständig reglering som är skild från den allmänna hy- reslagstiftningen. Mot denna bakgrund bör upplåtelseformen kooperativ hyresrätt infö- ras vid sidan om den vanliga hyresrätten och bostadsrätten. Upplåtelse- formen bör ges en permanent reglering. Också har tillkänna- gett att en sådan lagstiftning bör arbetas fram (bet. 1998/99:BoU2, rskr. 1998/99:136). Regeringen anser, i likhet med , att en lag bör omfatta såväl fall då föreningen äger fastigheten (ägarmodellen) som fall då föreningen hyr fastigheten (hyresmodellen). En särskild utredare bör ges i uppdrag att utforma förslag till de lagregler och författning- sändringar i övrigt som krävs. En utgångspunkt för utredaren är att upplåtelseformen kooperativ hy- resrätt skall införas genom en permanent lagreglering. Upplåtelsefor- men måste ges erforderlig stabilitet och förutsättningar att fungera väl. Reglerna måste skapa en bas för de kooperativa hyresrättsföreningarna att bedriva en rationell fastighetsförvaltning på likvärdiga villkor med andra fastighetsägare. skall regelverket ge de boende i dessa föreningar ett skydd som väsentligen motsvarar det som ges i andra upplåtelseformer. Något krav på tillstånd till verksamheten eller särskilt kommunalt godkännande, som fanns enligt försökslagen, bör inte tas in i de nya reglerna. Inte heller bör regelverket utformas så att eventuella undantag från annars tvingande hyresrättsliga bestämmelser är beroen- de av någon myndighets dispens. Vid utformningen av förslagen skall utredaren ta hänsyn till de erfa- renheter som den kooperativa hyresrätten har gett. Utredaren skall därvid särskilt beakta utvärdering av försöksverksam- heten med kooperativ hyresrätt (Rapport 1996:7). Utredaren är dock självfallet oförhindrad att inhämta den kompletterande infor- mation om försöksverksamheten som kan behövas. Vidare skall utreda- ren studera den verksamhet som bedrivs av SKB. Utredaren skall så långt möjligt föreslå ett komplett regelverk om kooperativ hyresrätt. Reglerna bör följaktligen omfatta alla aspekter av upplåtelseformen. Således bör reglerna innefatta rättsförhållandet mel- lan den kooperativa hyresrättsföreningen och en eventuell fastighets- ägare, mellan den kooperativa hyresrättsföreningen och de boende samt förhållandet mellan de boende inbördes. Utredaren skall också övervä- ga om samma regler bör gälla för ägarmodellen och hyresmodellen, el- ler om det beträffande någon av dem bör införas helt eller delvis avvi- kande lösningar. Utredaren skall sträva efter att utforma förslaget så att de kooperativa hyresrättsföreningar som finns , inklusive SKB, kan inordna sin verksamhet under den föreslagna regleringen. De nya reglerna torde böra föras samman i en särskild lag om kooperativ hyres- rätt. I utredarens uppdrag ingår inte att överväga frågor om kooperativ hyresrätt i någon annan form än där hyresgästernas inflytande över bo- endet utövas genom en av dem bildad förening. Utredaren skall således inte pröva införandet av kooperativa boendeformer som inte bygger på grunddragen för ägarmodellen respektive hyresmodellen. Utredaren har att ta ställning till och utforma ändamålsenliga lösningar avseende en mängd komplicerade problem. Klart är att dagens regler, t.ex. i hyreslagen, i stor utsträckning kan användas även för den koope- rativa hyresrätten. De särskilda aspekter som kan läggas på kooperativ hyresrätt jämfört med andra upplåtelseformer motiverar dock att vissa problem ges en egen lösning. Det framstår t.ex. som naturligt att utreda- ren tar ställning till om de undantag från vissa regler i hyreslagstift- ningen som regelmässigt meddelades genom dispens enligt försöksla- gen bör följa direkt av lag. Vidare har det vid utvärderingen av försöksverksamheten kommit fram sådant som enligt har bidragit till det delvis ganska ne- gativa utfallet. Som ett exempel kan nämnas svårigheter för de koope- rativa hyresrättsföreningarna enligt ägarmodellen att få kredit, vilket i sin tur har bidragit till att sådana föreningar har ombildats till bostads- rättsföreningar. Dessa frågor är tämligen oberoende av det senaste de- cenniets turbulenta utveckling inom den svenska ekonomin och på bo- stadsmarknaden. Utredaren bör vid utformningen av förslaget ge dessa frågor särskild uppmärksamhet. har lämnat förslag om hur vissa av problemen kan lösas. Självfallet är utredaren oförhindrad att föreslå även andra lösningar. I det följande redovisas frågor som utredaren särskilt skall överväga. Den kooperativa hyresrättens ställning vid kreditgivning En av de frågor som har påtalat vid utvärderingen gäller den kooperativa hyresrättens ställning vid kreditgivning. Många av de ko- operativa hyresrättsföreningarna har haft svårigheter att få banklån. En tänkbar åtgärd för att förbättra de kooperativa hyresrättsföreningarnas ställning vid kreditgivning skulle, som har framhållit, vara en ordning där det ställs krav på att det skall finnas en ekonomisk plan för verksamheten på liknande sätt som gäller för bostadsrättsföreningar. Vidare har verket pekat på att det har uppkommit problem för de en- skilda medlemmarna att finansiera sina insatser eftersom lägenheterna inte kan åsättas ett ekonomiskt värde och därför inte har kunnat utnytt- jas som kreditobjekt (se 65 § hyreslagen). Enligt verket skulle en ny sä- kerhetsform som särskilt anpassas för den kooperativa hyresrätten vara ett sätt att möta detta problem. Utredaren skall särskilt överväga om det även beträffande hyresmodellen finns ett behov av särskilda regler på detta område. Hyressättningen i kooperativa hyresrättsföreningar En annan fråga, som delvis har samband med problemen vid kreditgiv- ning, gäller hyressättningen i kooperativa hyresrättsföreningar. Enligt tenderar kopplingen mellan den kooperativa hyresrätten och hyreslagens bruksvärdesprincip att skapa osäkerhet vid en kreditbe- dömning. Denna osäkerhet har enligt verket drabbat föreningar enligt ägarmodellen och beror på att en tillämpning av bruksvärdesprincipen kan framtvinga en hyressänkning, om den kooperativa hyresrättsföre- ningen har bestämt en hyresnivå som ligger över den nivå som tilläm- pas av det hyresledande allmännyttiga bostadsföretaget på orten. I ett sådant läge riskerar föreningen att komma i finansiella svårigheter. Enligt verket torde man i ett framtida permanent system behöva fri- koppla de kooperativa hyresrätterna från bruksvärdesprincipen. En viktig fråga för utredaren blir då att ta ställning till vilka regler som bör gälla vid hyressättningen. Regeringen vill för sin del påpeka att det framstår som mindre ändamålsenligt att låta hyran bli föremål för kollektiva förhandlingar enligt hyresförhandlingslagen. Förhållandet mellan föreningen och fastighetsägaren För de föreningar som har valt att bedriva sin verksamhet enligt hyres- modellen gäller att föreningen hyr lägenheterna i huset av fastighets- ägaren enligt ett s.k. blockhyresavtal.