sou · GOB372 · 2001-01-01 00:00:00 — Sjukdagar som ingår i sjuklöneperioden har inte medräknats. Sjuklöneperioden – som infördes – omfattar i varje sjukfall. (–). Antalet sjukpenningdagar har varierat kraftigt . Det finns dock en trendmässig ökning av sjukpenningdagarna fram . minskar antalet sjukpenningdagar mycket kraftig. Den beskrivna utvecklingen är bland annat en effekt av att regelsystemen har justerats och att antalet personer som har kunnat erhålla sjukpen- ning har förändrats mycket . Det är därför viktigt att man tolkar dessa siffror med stor försiktighet. Utredaren skall analysera varför sjukfrånvaron och utgifterna för sjuk- penning förändras över tiden dels i ett långsiktigt perspektiv, dels med inriktning på att peka ut och kvantifiera de faktorer som främst för- klarar den senaste periodens ökning av sjukfrånvaron och sjukförsäk- ringsutgifterna. Utredaren skall försöka att identifiera vilka faktorer som direkt och indirekt kan anses avgörande för sjukpenningförsäkringens kostnads- utveckling. Arbetsmiljöaspekterna bör därvid analyseras noga i förhål- lande till sjukfrånvaron. Utredaren skall lämna förslag till konkreta åtgärder för att minska sjukfrånvaron och för att reducera utgifterna inom sjukförsäkringen i syfte att bidra till ett statsfinansiellt hållbart system för sjukförsäk- ringen. Förslagen skall ha en sådan inriktning att risken för en ökad förtidspensionering i möjligaste mån undviks. I sin analys skall utreda- ren klarlägga samband mellan sjukförsäkringen och förtidspensions- systemet och i detta sammanhang särskilt belysa effekterna för framtida förtidspensionering av stigande sjukfrånvaro samt hur reglerna för förtidspension påverkar sjukförsäkringen. Vidare skall utredaren i sin analys beakta vikten av förebyggande insatser och arbetslivsinriktad rehabilitering som syftar till att minska risken för långvarigt nedsatt arbetsoförmåga på grund av sjukdom samt redovisa hur incitament för individ, arbetsgivare m.fl. kan förändras i syfte att minska kostnaderna. Det finns ett stort antal studier kring sjuklighet, sjukfrånvaro och långvarig sjukfrånvaro som belyser skillnaderna mellan kvinnor och män, även om få studier fokuserat på könsskillnader. Många av dessa studier har genomförts inom RFV, men det har också gjorts en del stu- dier vid olika universitetsinstitutioner. Några studier har också genom- förts i samverkan mellan RFV och enskilda forskare och med hjälp av data från RFV. Det är av stor vikt att utredaren i sitt arbete beaktar de skillnader som finns mellan kvinnor och män vad avser sjukfrånvaro. Utredaren skall även belysa skillnader som kan vara av betydelse mellan andra grupper. Här kan t.ex. nämnas skillnader mellan ålders- grupper, vilket i sin tur kan påverka sambanden mellan sjukförsäkring och förtidspensioner. Utredaren skall vidare försöka finna samband mellan diagnoser och yrken, t.ex. om sjukdomar i rörelseorganen är vanligare inom vissa yr- ken. Utredaren skall även – utifrån bl.a. de särskilda rapporter som Sta- tens beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU) publicerat om sjukskrivning och förtidspensionering – ta ställning till om det är möjligt att – och i så fall på vilket sätt – t.ex. de diagnostiska center som finns i landet kan användas i syfte att minska antalet sjukskriv- ningar. finns ca 25 000 behandlande läkare som sjukskriver patienter. Flera undersökningar har visat att olika läkare sjukskriver olika mycket. Skillnader har funnits både vad avser diagnoser, antalet sjukskrivningstillfällen, sjukskrivningarnas längd samt notering om arbetsuppgifter i läkarintygen. Det kan ifrågasättas om en läkare ensam skall ha rätt att sjukskriva personer över , på grund av dels att sambanden mellan t.ex. ohälsa och arbetsmiljö är mycket kom- plexa, dels att flertalet läkare inte har en relevant kompetens i sin medi- cinska specialitet för frågor som berör ett skiftande arbetsliv. Hos den allmänna skall det finnas en eller flera försäkringsläkare, vilka skall biträda kassan i frågor som kräver medi- cinsk sakkunskap samt verka för ett gott samarbete mellan kassan och de läkare som är verksamma inom dess område. Hos har försäkringsläkaren således en rådgivande funktion i medicinska frå- gor. Försäkringsläkaren tar inte ställning i frågor om rätt till ersättning. Sådana beslut fattas av kassans handläggande tjänstemän eller av en socialförsäkringsnämnd. Utredaren skall granska den sjukskrivande läkarens och försäkrings- läkarens roll i syfte att eventuellt föreslå förändringar samt pröva frå- gan om alla läkare skall ha rätt att sjukskriva. Som ett led i arbetet med att identifiera förklarande faktorer till sjukfrånvaron och utgifterna för denna skall utredaren analysera hur en modell för att förutsäga utgiftsutvecklingen inom sjukförsäkringen skulle kunna utformas. Utredaren skall i detta sammanhang även redo- visa vilken statistik som finns inom området, klargöra eventuella brister och lämna förslag på vilka ytterligare uppgifter som bör finnas tillgäng- liga i databaser. Utredaren skall slutligen även redovisa en överblick av internatio- nella erfarenheter och idéer inom området. Utredaren skall samråda med utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (dir. 1999:44), utredningen om översyn av läkemedels- förmånen (dir. 1999:35) samt organisationskommittén med uppdrag att förbereda inrättandet av försäkringsmedicinska center (dir. 1999:30). Utredaren skall vidare i sitt arbete beakta det pågående berednings- arbete inom som rör det reformerade förtidspen- sionssystemet. Utredaren skall lämna en rapport vad avser: –den fördjupade analysen av varför sjukfrånvaron och utgifterna för sjukpenning förändras över tiden –vilka faktorer som direkt och indirekt är avgörande för sjukpenning- försäkringens kostnadsutveckling –hur incitament för såväl individ, arbetsgivare m.fl. kan förändras i syfte att minska kostnaderna –sambandet mellan sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet och effekterna för framtida förtidspensionering av stigande sjuk- frånvaro samt frågan om hur reglerna för förtidspension påverkar sjukförsäkringen – en överblick av internationella erfarenheter och idéer inom området. Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag . Tilläggsdirektiv till Utredningen om sjukförsäkringen (S 1999:11) Dir. Beslut vid regeringssammanträde . Den särskilde utredaren skall lämna en rapport vad avser: –den fördjupade analysen av varför sjukfrånvaron och utgifterna för sjukpenning förändras över tiden –vilka faktorer som direkt och indirekt är avgörande för sjukpenning- försäkringens kostnadsutveckling –hur incitament för såväl individ, arbetsgivare m.fl. kan förändras i syfte att minska kostnaderna –sambandet mellan sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet och effekterna för framtida förtidspensionering av stigande sjukfrånvaro samt frågan om hur reglerna för förtidspension påverkar sjukförsäk- ringen –en överblick av internationella erfarenheter och idéer inom området. Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag . Regeringen beslutade att en särskild utredare skall göra en analys av sjukförsäkringen (dir. 1999:54). Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade stats- rådet en särskild utredare med uppdrag att göra en analys av sjukförsäkringen. Utredaren skall enligt direktiven lämna en rapport och slutredovisa sitt uppdrag . Regeringen har därefter beslutat att den i direktiven nämnda rappor- ten i stället skall avlämnas och att utredaren, i stället för vad som anges i direktiven, skall slutredovisa sitt uppdrag . Inför uppdraget att utreda sjukförsäkringen är det naturligt att blicka tillbaka på tidigare utredningar . Det är slående att sjukförsäkringen, inte minst , varit föremål för ett fler- tal utredningar med olika infallsvinklar. Det finns också utredningar som bara tangerar det uppdrag som denna utredning har att lösa. I av- snittet som följer sammanfattas flera av de tidigare utredningar som är gjorda på sjukförsäkringens område och som var och en på sitt sätt, ut- över förslagen, bidrar till att ge kunskap om behovet av att utveckla och anpassa försäkringen som en följd av förändringar i det svenska sam- hället. Det är främst som sammanfattas. I viss utsträckning redovisas också genomförda lagändringar. Utredning och förslag angående Lag om allmän sjukförsäkring (SOU 1944:15) Utredningen föreslog att en lag om allmän sjukförsäkring skulle infö- ras. Sjukpenningens belopp skulle vara beroende av vilken sjukpen- ningklass man placerades i. Klasserna grundade sig på ålder och årlig inkomst. Betänkandet innehåller också ett resonemang om sjukdoms- begreppet som ofta hänvisas till : Man synes vid bedömande av huruvida sjukdom föreligger eller icke i förs- ta hand ha att hålla sig till vad som enligt vanligt språkbruk och gängse läkarvetenskaplig uppfattning är att anse såsom sjukdom. Med denna utgångspunkt torde såsom sjukdom kunna betecknas varje onormalt kropps- eller själstillstånd, vilket icke sammanhänger med den normala livsproces- sen. Sjukdomsbegreppet har utvecklats genom praxis och förtydliganden i propositioner. Folkpensionering och sjukförsäkring (SOU 1954:33) Utredningen lämnade förslag om samordning mellan sjuk- och arbets- skadeförsäkringarna och sjukförsäkringen och folkpensionssystemet samt förslag om ökade möjligheter för vissa folkpensionärer med flera, att erhålla sjukpenningförsäkring i allmän sjukkassa. Förslaget skulle innebära att den lucka som kunde uppstå mellan ersättning från sjuk- och yrkesskadeersättningarna skulle elimineras. Den försäkrade skulle inte riskera att bli utan ersättning vissa perioder. Likaså föreslogs att lagen skulle ändras så att inte dubbelersättningar skulle utgå, dvs. ersättning från både folkpensionssystemet och sjuk- eller yrkesskadesystemet . Slutligen lämnades även förslag om att hemmafruar som uppbar hustrutillägg skulle kunna försäkra sig för grundsjukpenning. Socialförsäkring och rehabilitering (SOU 1958:17) Utredningen hade uppdraget att utreda dels sjuk- och yrkesskadeförsäk- ringarnas förhållande till rehabiliteringen, dels sjukförsäkringens för- hållande till företagens sjuk- och hälsovård. Rehabiliteringen av sjuka och skadade innebär för socialförsäkringen stora möjligheter till kostnadsbesparingar. Skall socialförsäkringen kunna bedri- vas rationellt, framstår det därför som högst angeläget, att den har rehabili- teringsanordningar att tillgå. Utredningen fann att samhällets sjukvårdande och arbetsvårdande verk- samhet i första hand skulle utnyttjas. Utredningen ansåg att socialförsäkringens medverkan i administra- tivt hänseende i rehabilitering skulle förekomma dels vid fastställandet av rehabiliteringsbehovet, dels vid genomförandet av rehabiliterings- åtgärderna. För att behov av arbetsvård tidigt skulle uppmärksammas föreslog utredningen att samarbete mellan sjukkassorna och arbetsvår- den skulle komma till stånd. Utredningen diskuterade även om socialförsäkringen skulle ge ekonomiskt stöd åt institutioner för reha- bilitering, liksom ersättningsnivån till den försäkrade. Avslutningsvis föreslog utredningen att den förebyggande hälsovårdens ställning inom socialförsäkringen skulle tas upp för prövning. Lag om allmän försäkring m.m. (SOU 1961:39) Betänkandet innehåller förslag till ny lagtext som beaktar behovet av samordning och enhetlighet vid utformandet av lagregler för de närstå- ende socialförsäkringsgrenarna sjuk- och moderskapsförsäkring, folk- pensionering och försäkring för allmän tilläggspension. Förslaget inne- bar i huvudsak ett sammanförande och en redaktionell omarbetning av gällande bestämmelser. Samordnad rehabilitering, del I (SOU 1964:50) och del II (SOU 1964:51) Utredningen hade till uppdrag att pröva frågor om organisation och samordning av rehabiliteringsverksamheten. De sakkunniga skulle dessutom fungera som ett centralt samordningsorgan och antog namnet Centrala rehabiliteringsberedningen (CRB). I betänkandet läggs förslag om principer för utbyggnad och samord- ning av den allmänna rehabiliteringsverksamheten. En viktig utgångs- punkt för utredningens arbete var att normaliseringspricipen i största utsträckning måste tillämpas, dvs. att de allmänna samhällsresurserna i form av speciella anordningar endast bör komma till stånd när behovet så påkallar. Utredningen definierade målsättningen för rehabiliteringen på följande sätt Kravet på förstärkning av rehabiliteringsresurserna grundas främst på mål- sättningen att varje samhällsmedlem skall beredas möjlighet att efter sina förutsättningar leva i social och kulturell gemenskap med andra och göra en produktiv insats. Detta innebär att de medicinska och andra resurser måste ställas till förfogande, som krävs för att de handikappade så vitt möjligt skall kunna psykiskt, fysiskt, socialt och arbetsmässigt återvinna sin funk- tionsförmåga och leva ett aktivt liv. Samordnad rehabilitering, del III (SOU 1965:57) Centrala rehabiliteringsberedningen, CRB, uppdrog åt en subkommitté att bereda frågan om en närmare samordning mellan de allmänna reha- biliteringsresurserna och rehabiliteringsinsatserna inom näringslivet. Avsikten var främst att belysa vilka rehabiliteringsinsatser som kan gö- ras genom företagshälsovården och inom företagen samt hur bästa möj- liga samordning skulle komma till stånd mellan företagens rehabilite- ringsåtgärder och den statliga och kommunala rehabiliteringsverksam- heten. lämnade följande slutsatser och förslag: –att en genomförd företagshälsovård är en fundamental förutsättning för att nå ett konkret och praktiskt samspel mellan samhälleliga rehabiliterings- och arbetsvårdsinsatser och praktiska industriella rehabiliteringsmål. En utvidgning av företagshälsovården måste främjas, –att det av utredningar och inventeringar framgår att det inom företa- gen ofta finns interna svårigheter vad gäller sysselsättning av åld- rande och handikappad personal, –att rationalisering och teknisk utveckling tenderar att fördjupa den företagsinterna problematiken, –att många företag gör stora ansträngningar för att bemästra proble- matiken, –att möjligheterna till och effekten av sådana initiativ i hög grad är beroende av tillgängliga personaladministrativa resurser, främst en väl fungerande företagshälsovård, –att det för den enskilde individen är angeläget att eventuella svårig- heter tas upp på ett tidigt stadium inom det egna företaget och om möjligt med återanpassning inom företaget som målsättning för in- satta åtgärder, –att samhället bör stimulera företagens rehabiliteringsaktiviteter ge- nom olika former av stödåtgärder, –att det är av stor vikt att ett samarbete mellan samhällelig och indu- striell rehabilitering kommer till stånd, –att samhällets resurser får en sådan bredd att försenade rehabilite- ringsaktiviteter undviks. Onödig försening kan leda till att kontakten med arbetslivet förloras. Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m.m. (SOU 1972:60) Utredningens huvudsakliga uppdrag var att utreda de tekniska förutsätt- ningarna för att inordna sjukpenningen i beskattningssystemet. Den gällande skattefriheten hade försvårat en anpassning till det inkomst- bortfall som skulle ersättas. Utredningen föreslog att det gällande klassplaceringssystemet skulle överges. Istället skulle sjukpenningen knytas direkt till den hos registrerade årsinkomsten utan tillämpning av sjukpenningklasser. Med årsinkomst avsågs den framtida beräknade inkomsten av förvärvsarbete. skulle få till uppgift att genom förfrågningar på lämpligt sätt införskaf- fa uppgifter om ändringar i inkomstförhållanden. Dessutom skulle den försäkrade, som , ha rätt och skyldighet att till kassan anmäla inkomständringar av betydelse i sammanhanget. Förslaget byggde på att sjukförsäkringens försäkringsregister skulle införas i den allmänna försäkringens ADB-system. För varje inskriven försäkrad med förvärvsinkomst som berättigar till anslutning till sjukförsäkringen skulle fastställa en årsinkomst, avrundad till jämnt hundratal kronor. Beslutet om in- komsten skulle gälla från det att anmälan om inkomst kommit in. I samband med inskrivning i skulle dock beslutet gälla fr.o.m. tidpunkten för inskrivningen. Sjukpenningen skulle grunda sig på inkomster från upp till 7,5 basbelopp (1972, ). Utredningen föreslog att 90 procents ersättning skulle vara för- svarbart ur samhällsekonomisk synpunkt. Det gällande barntill- lägget skulle slopas. Sjukpenning från hemmamakeförsäkringen och den frivilliga sjukförsäkringen skulle undantas från beskattningen. När sjukpenningen började beskattas skulle en kontrolluppgift fram- ställas genom ADB-systemets försorg för redovisning av utbetalade be- lopp och innehållen skatt. Utredningen övervägde även huruvida arbetsgivaren skulle kunna svara för utbetalning av sjuklön vid varje sjukfall , om inte behövde registrera sjukfallet och inte heller betala ut sjukpenning till arbetsgivaren. Utredningen hade funnit att av alla sjukfall för försäkrade med anställningsinkomst var avvecklade . Om en obligatorisk sjuklöneperiod vid sjuk- dom sattes , skulle det innebära att mer än hälften av samt- liga sjukfall reglerades utan att sjukförsäkringen behövde träda in. Betänkandet innehåller också synpunkter på ersättning vid arbets- löshet och om kontant arbetsmarknadsstöd. Om förmånerna vid sjuk- dom och arbetslöshet m.m. skulle göras skattepliktiga ansåg utred- ningen att det skulle vara enkelt att göra dem pensionslönegrundande för tilläggspension. Snyltningbrott och sjukförsäkringsmissbruk (SOU 1973:13) Beträffande sjukförsäkringsmissbruk framförde utredningen att den vanligaste typen av brott mot allmän försäkringskassa utgjorde bedrä- geri. Detta kännetecknades av att den försäkrade sjukanmäler sig och lyfter sjukpenning under förebärande av att han saknar arbetsförmåga, men ändå arbetar Omkring 2/3 av dem som anmäldes för brott mot blev åtalade och dömda, men handläggningstiden var lång, ofta . Utredningen föreslog att vid konstaterat missbruk skulle kunna sätta in egna administrativa sanktioner mot den försäkra- de, antingen genom att erinra den försäkrade, eller genom att fastställa en särskild avgift. Utöver avgiften skulle även en anteckning göras på den försäkrades kort i sjukfallsregistret (s.k. SK-markering). Därmed skulle den försäkrade räkna med att bli föremål för särskild kontroll vid sjukskrivningar , vilket ansågs ha stor betydelse i brottsföre- byggande hänseende. I linje med att åtgärderna skulle vidtagas på administrativ väg, föreslog utredningen att uttrycket på heder och samvete skulle avlägsnas från försäkringsformulären S1 och S2. En allmän socialförsäkring, modell och riktlinjer (SOU 1979:94) Socialpolitiska samordningsutredningen tillsattes . Syftet med uppdraget var att lägga förslag för att göra det ekonomiska trygg- hetssystemet enklare och överskådligare. Vägledande riktlinjer för ar- betet var att bidragens inbördes anpassning skulle förbättras. Systemen skulle göras enklare och mer överskådliga. Reglerna skulle också göras sådana att bidragen smidigt skulle kunna anpassas till nya behov. I betänkandet redovisar utredningen en principmodell där gällande bidragssystem överförs i en allmän socialförsäkring, där antalet ärende- slag skulle bli betydligt färre. För sjukförsäkringens del skulle det inne- bära att sjukpenning, havandeskapspenning och ersättning för smitt- bärare skulle bli sammanförda i en enhetlig sjukpenning. Beträffande inkomstbegreppet resonerar utredningen kring att det för den enskilde måste framstå som egendomligt att inkomsten beräk- nas på olika sätt vid olika ersättningar. Olikheterna gäller framförallt vad som skall ingå i underlaget, hur detta skall beräknas och vilken tidsperiod inkomsten skall avse. Utredningen skissar på två beräknings- sätt; inkomstunderlag för inkomstreglerade ersättningar och inkomst- underlag för inkomstprövade bidrag. Utredningen föreslår också en enhetligare administration. Den en- skilde bör få det lättare att hitta rätt och man slipper förfrågningar och underrättelser från en myndighet till en annan. Försäkringskassorna föreslås få ansvaret för administrationen av den allmänna socialförsäk- ringen. Sjukersättningsfrågor (SOU 1981:22) tillsattes en kommitté för översyn av sjukpenningförsäk- ringen. De frågor som skulle övervägas var en eventuell sjuklöneperiod i sjukförsäkringen, ett förändrat sätt att beräkna sjukpenningen och oli- ka alternativ för ökad självrisk i ersättningssystemet i syfte att uppnå kostnadsbesparingar. Kommittén skissar på ett sjuklönesystem med en sjuklöneperiod av . Sjuklönen skulle kunna anpassas till det faktiska inkomst- bortfallet genom att motsvara den valda procentandelen av den faktiska inkomstförlusten och inte bara utgå med helt eller halvt belopp som i sjukförsäkringen. Rätten till sjuklön skulle inträda utan någon kvali- fikationstid. Arbetsgivaren skulle få ansvar för att anmäla till försäk- ringskassan om den anställde var sjuk . Möjlighet skulle finnas för arbetsgivare att återförsäkra sig för sjuklönekostnader. Kommittén prövade, men fann att regler för SGI skulle gälla även fortsättningsvis. Dock borde den nedre gränsen, , för rätt till er- sättning förändras. En person , med inkomst om skulle bli registrerad efter ansökan hos . Beträffande fördelningen av SGI över ersättningsdagar ansåg kom- mittén att SGI skulle fördelas efter ett beräknat antal arbetsdagar (vanligtvis ) istället för att fördelas över årets . På så sätt skulle sjukförsäkringen kompensera mer rättvist. Vad gäller förslag till ökad självrisk lämnade kommittén olika tänk- bara lösningar med karens och/eller sänkt kompensationsnivå. De olika förslagen kostnadsberäknades och kommittén betonade vikten av att nya självriskregler skulle drabba alla grupper lika. Egenföretagares sjukpenning m.m. (SOU 1983:48) , som tillsattes , hade till uppgift att utreda och lämna förslag om egenföretagares sjukpenning, frågan om retroaktivt sjukpenningtillägg, hemmamakeförsäkring och frivillig för- säkring. Bakgrunden till att egenföretagares sjukpenning skulle ses över var att det framförts kritik mot att låta den taxerade inkomsten utgöra SGI vid inkomstberäkningen. Kommitténs förslag blev dock att den mest lämpliga lösningen rymdes inom gällande regelsystem. Möjligheten att lägga en jämförelselön till grund för SGI i fall av uppbyggnad behöv- des dock göras mer känd genom ökad information och utbildning i gäl- lande bestämmelser. Frågan om retroaktivt sjukpenningtillägg hade sin grund i att sjuk- penningen inte höjdes för gången tid i samband med att kollektivavtal fattats. 2,3 miljoner eller av landets löntagare berördes av frågan. Kommittén fann dock att ett ersättningssystem som skulle kom- pensera i efterhand skulle bli mycket komplicerat. Det skulle kräva betydande resurser, skapa arbetstoppar och kräva stora kunskaper hos försäkringskassornas befattningshavare, varför inget förslag lämnades. Hemmamakeförsäkringen var ett udda inslag i sjukpenningförsäk- ringen eftersom syftet med den inte var att täcka inkomstbortfall. Den hade ursprungligen avsetts vara ett bidrag för att täcka de kostnads- ökningar som kunde uppstå då den hemmaarbetande, oftast kvinnan, på grund av sjukdom inte kunde utföra de vanliga sysslorna i hemmet. An- talet hemmamakar hade mer än halverats . 1973 var antalet drygt 700 000. Som en konsekvens av förändringar i samhället fann kommittén att behovet av en hemmamakeförsäkring inte längre motiverade en obligatorisk försäkring. Kommittén utarbetade därför ett förslag till en ny och reformerad frivillig försäkring för hemmamakar. Frivilligförsäkringen skulle finansieras med från de försäkrade och motsvara garantinivån inom föräldraförsäkringen, /dag. Kommittén prövade även frågan om en utvidgning av bestämmel- serna för att kunna ge halv sjukpenning för även i de fall arbete utförts och då mer än , och möjligheten till en fjärdedels sjukpenning. Kommittén ut- talade sitt stöd för detta, men ansåg att sjukdomsbegreppet först måste bli föremål för en översyn.