sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — För att minska utsläppen av klimatgaser från trafiken behöver vi sätta in olika typer av transportpåverkande åtgärder. Transporterna har ständigt ökat beroendet av fossila bränslen och bidrar i allt större utsträckning till klimatpåverkan. För att vända denna trend kommer inte enbart teknisk utveckling att vara tillräckligt. En obegränsad framtida trafikökning med dagens teknik är inte hållbar. Framtida bränslepriser och övriga transportkostnader kommer att vara centrala när det gäller utveckling och efterfrågan på energieffektivare bilar och energisnålare resmönster. Det är i första hand transporternas rörliga kostnader som påverkar i vilken omfattning och på vilket sätt vi reser och transporterar gods. Sektorsåtgärder för information och samarbete med transportaktörer Åtgärder i samhället för att öka det allmänna medvetandet om klimatproblemet, visa på enskilda aktörers möjligheter att minska sin användning av fossila bränslen och stimulera det lokala engagemanget kommer att vara betydelsefulla bidrag till minskad klimatpåverkan. Individuella initiativ är viktiga bidrag för att nå långsiktig hållbarhet. Sådana sektorsåtgärder som har föreslagit är just avsedda att öka det lokala engagemanget med mycket information/utbildning och samarbete med lokala aktörer. Men, det är tveksamt om man verkligen kan få ut en betydande effekt utan stöd av ökade kostnader för konsumtion av fossila bränslen. Även med tanke på de sänkta SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 477 specifika bränslekostnader som kommer att bli följden av bränsleeffektivare nya bilar kommer betydande minskningar av transporternas koldioxidutsläpp knappast att nås utan bränsleprishöjning. Det kommer därför troligen att bli nödvändigt med höjda bränsleskatter för att kunna vända transporternas ökande klimatgasutsläpp till en minskning. Syftet med en sådan skattehöjning skulle enbart vara för att styra mot minskad användning av bensin och diesel. En höjning av bränsleskatterna bör då återgå till medborgarna i någon form av skatteväxling eller regionalstöd. Nödvändigheten av ökade bränsleskatter kommer att bli beroende av hur vi alla gemensamt agerar för att minska användningen av fossila bränslen genom att välja bränslesnålare fordon och ändra resbeteende. Om vi med egna initiativ begränsar koldioxidutsläppen från våra transporter kan vi kanske undvika beslut om skattehöjning på motorbränslen. Därför är de sektorsåtgärder som föreslår viktiga för att visa på möjligheterna med sektoraktörernas egna initiativ och för att uppnå ökad förståelse för att starkare ekonomiska styrmedel kan vara nödvändiga att ta till för att klara klimatmålet. bör därför genomföra ett antal sektorsåtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan genom information/utbildning och i samarbetsprojekt med kommuner och lokala aktörer. Förutom kommuner och lokala transportaktörer bör även samarbete med ideella organisationer vara en del av strategin att påverka vårt transportbeteende i mindre klimatpåverkande riktning. Dessa åtgärdsprojekt ska i första hand vara att ersätta persontransporter med IT, miljöhänsyn i infrastruktur- och samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, ökad beläggning i persontransportsystemet och minska kallstartsutsläppen. I åtgärdsområdet jämnare körmönster bör dessutom i sina informations- och utbildningskampanjer inkludera vad en sänkning av hastigheten betyder för bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Kostnaden för genomförande av dessa sektorsåtgärder uppskattas till . För att hantera hela programmet behövs en organisation byggas upp inom , vilket beräknas ta . Kommittén bedömer att bör kunna initiera projekt med effektiv användning av resurser för , för för att därefter kunna driva programmet fullt ut. Inriktningen på arbetet ska i huvudsak ske i överensstämmelse med åtgärdsförslag i rapporten och styrmedel för att nå miljömålen (). bör följa upp resultaten av åtgärderna och 478 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 återrapportera till regeringen. Efter att programmet löpt bör dessa åtgärders bidrag till minskad klimatpåverkan utvärderas. Det är viktigt att denna typ av åtgärder som innefattar beteendeförändringar noga planeras innan genomförandearbetet startar. I åtgärdsförslag ingår även infrastrukturkostnader för investering och drift i gång- och cykelvägar samt vägombyggnad för att stimulera till jämnare körmönster. Detta är medel som vi anser bör prioriteras och tillföras i inriktningsbeslut om infrastrukturmedel till transportinfrastrukturen. Bränsleeffektiva bilar och fordonsskatter Framtida utsläpp av koldioxid från bilar kommer att vara beroende av den bränsleförbrukning som de nya bilar vi tillför bilparken har. Förutom regleringar eller frivilliga avtal, som det avtal som ingåtts med bilindustrin (), om en generellt ökad bränsleeffektivitet för nya bilar är nybilsköparens val av en bränslesnål istället för en mer bränsleslukande bil av betydelse. En betydande osäkerhet föreligger om bilindustrin kommer att kunna uppfylla sitt åtagande att minska bränsleförbrukningen . En kontrollstation finns inlagd i avtalet då nya bilars bränsleförbrukning jämfört med ska ha minskat . Uppfylls inte detta delmål bör i EU-gemenskapen driva frågan om en starkare reglering av nya bilars koldioxidutsläpp. Oavsett hur den tekniska utvecklingen av bilars bränsleeffektivitet utvecklas är en påverkan i samband med nybilsköpet för ökad andel bränslesnåla bilar ett viktigt komplement till regleringar eller avtal med biltillverkarna. För att påverka nybilsvalet är försäljningsskatten mest styrande av fordonsskatterna. Ett införande av en försäljningsskatt för nya bilar som differentieras efter bilens utsläpp av koldioxid, uppmätt enligt direktiv /116/EG, bör därför prövas. Lämplig utformning av en koldioxidrelaterade försäjningsskatt bör utredas. Även om den årliga fordonsskatten har mindre potential än försäljningsskatten att styra mot bränslesnåla bilar är den inte obetydlig. Kommittén anser därför att fordonsskatterna för nya bilar, alltså även den årliga fordonsskatten, genomgående bör differentieras efter bilarnas utsläpp av koldioxid. Avsikten är att ge en kraftigare stimulans i samband med nybilsköpet att välja en mer bränslesnål bil. För bilar som är i trafik anser vi att gällande utformning av fordonsskatten kan behållas. Dels då en ändring för bilar i trafik inte har någon signifikant styrande effekt mot ökad bränsleeffektivitet i SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 479 bilparken och dels att registeruppgifter om dessa bilars utsläpp av koldioxid ofta saknas. Lämplig utformning på differentieringen av årlig fordonskatt efter nya bilars koldioxidutsläpp bör utredas tillsammans med utformningen av en koldioxiddifferentierad försäljningsskatt. Av de nya bilar som köps är förmånsbilar en stor grupp. Hur förmånsvärdet för fri bil i skattelagstiftningen beräknas är därför av betydelse för vilka nya bilar som köps och kommer att användas för persontransporter . Variationer i bränsleförbrukning mellan bilar i samma storleksklass är mycket stora. Principen att skatter och avgifter inom transportsektorn bör omfördelas från fasta kostnader till rörliga kostnader bör i högre utsträckning genomdrivas i beräkning av förmånsvärdet för fri bil. Bilar som är särskilt bränsleeffektiva och bilar som är specifikt anpassade för att drivas med alternativa drivmedel bör dessutom ges en extra nedsättning av förmånsvärdet. Att åstadkomma ökad bränsleeffektivitet på nya bilar kräver forskning och utvecklingsinsatser. Energieffektivare produkter är ett kollektivt mål och motiverar ett statligt stöd. Förutom samarbete med svensk fordonsindustri för mer miljövänliga fordon finns det skäl att stödja demonstration av projektidéer som har potential att kraftigt minska bränsleförbrukningen på bilar även om de tagits fram av oberoende företag och enskilda uppfinnare. Med nuvarande bedömningsgrund för statligt energistöd är det endast idéer som med sannolikhet blir en lönsam produkt på kort sikt som får anslag. Detta gör det svårt för idéer utanför högskoleforskningen och bilindustrin att få demonstrationsstöd. Vi föreslår därför en ökad möjlighet, inom Statens energimyndighets nuvarande bidrag till bränsleeffektivare fordon, för stöd till oberoende demonstrationsprojekt som syftar till ökad bränsleeffektivitet i bilar och motorer. Dagens vägavgift för tunga lastbilar stimulerar inte på något sätt till ökad effektivitet i vägtrafikens godstransporter. Vägavgiftssystemet bör därför ersättas med en körsträckebaserad avgift för godstransporter på väg. Genom att gå från en fast avgift till en rörlig skatt ökas motivationen att effektivisera vägtrafikens godstransporter. bör även vara pådrivande inom EU samarbetet för en gemensam utformning av en kilometerskatt för tunga fordon. Miljöstyrande trängselavgifter i tätorter är ett betydelsefullt styrmedel både i en prissättning av tätortstrafikens externa samhällsskostnader och för att begränsa storstädernas trafikproblem. 480 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 en indirekt stor betydelse för trafikens koldioxidutsläpp då de kan bryta den negativa spiralen mellan trafiktillväxt, trängsel och krav på vägkapacitetshöjningar till en positiv spiral mot minskad trängsel, minskade behov av vägutbyggnad och effektivare transporter. Införande av miljöstyrande trängselavgifter bör vara ett kommunalt beslut. Det är därför av stor betydelse att de kommuner som önskar tillämpa sådana avgifter för sin tätortstrafik skyndsamt ges möjligheter till detta. För detta behövs nödvändiga lagändringar som ger kommunerna rätt att införa trängselavgifter. Betänkandet från utredningen att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort (SOU 1998:169) har varit ute på remiss. I betänkandet lämnas specificerade förslag på lagändringar för hur kommunerna ska ges möjlighet att införa miljöstyrande trängselavgifter. Genomförande i tillämpliga delar av utredningens förslag till lagstiftning bör därför prioriteras. Det är då betydelsefullt att intäkterna från avgifterna går tillbaka till kommunerna för förbättringar i kollektivtrafiken. Ökade investeringar i kollektivtrafiken kommer att behövas för att kunna erbjuda fullgod trafikservice vid den ökade efterfrågan på kollektivtrafik som följer av trängselavgifter. En omställning till ökad användning av förnyelsebara drivmedel i transportsektorn är oundvikligt. Dagens produktionsteknik av bioetanol från spannmål innebär stor energiinsats och kräver skattebefrielse för att vara konkurrenskraftig gentemot fossila bränslen. För att biodrivmedel ska vara ett ur kostnadssynpunkt, motiverat alternativ till bensin och diesel krävs att produktionstekniken görs mer effektiv ur både energi- och kostnadssynpunkt. Teknikutveckling är därför nödvändigt för att övervinna dagens hinder för en större introduktion av bioalkohol. Omfattande forskning på biodrivmedel pågår och har stöd på under till och med . Stöd till forskning och utveckling på produktions- teknik av biodrivmedel bör åtminstone fortsätta på denna nivå eller tills kostnaderna för en cellulosabaserad biodrivmedels- produktion har sänkts till en nivå som ligger under den spannmålsbaserade etanolproduktionen. har skattebefrielse medgetts för bioetanol till 2001 och därefter 50 000m3 till 2003. En bioetanolvolym av kan ersätta bensin. Vi anser att nu befintliga skattebefrielse till produktion av bioetanol ska fortsätta till 2010. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 481 För att i större omfattning kunna ersätta fossila bränslen med biodrivmedel är det på kort sikt endast ökad produktion av bioetanol från spannmmål som kan åstadkomma detta. kan ny produktionsteknik av förnyelsebara drivmedel ha utvecklats som kan ersätta fossila bränslen till en betydligt lägre kostnad än dagens. Med den energiintensiva och kostsamma produktionen samt med tanke på den pågående forskningen inom området anser vi att ett mer omfattande statligt stöd till biodrivmedel behöver utredas. En väl genomarbetad och underbyggd strategi för en bredare introduktion av förnyelsebara motorbränslen bör därför först utarbetas. Denna måste vara förenlig med den motorteknik för framtida bilar som är under utveckling, sättas in i ett större internationellt sammanhang och ta hänsyn till de forskningsresultat som kan förväntas . Vi föreslår därför att , och gemensamt ges i uppdrag att lämna förslag till en sådan strategi för introduktion av biodrivmedel . På kort sikt är en låginblandning av bioalkohol i bensin troligen det effektivaste sättet för en större introduktion av biodrivmedel i transportsektorn. För att förbereda för en låginblandning av biodrivmedel bör hos ansöka om möjlighet till skattereduktion enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet på bioalkohol för låginblandning i bensin . Ett enigt rådsbeslut behövs för att kunna medge nedsättning av skatten. bör även agera inom EU för att åstadkomma en förändring av gemenskapsrätten så att möjligheten för medlemsstaterna att reducera skattesatsen på biodrivmedel som blandas in i bensin och diesel inte begränsas. Förutom biodrivmedel förekommer det att industriella restgaser bränns upp utan att deras energiinnehåll tillgodogörs. Sådana restgaser kan omvandlas till drivmedel för användning i fordon och därmed ersätta en viss mängd. Dagens regelverk kring motorbränslen försvårar dock möjligheten att utnyttja dessa restgaser till drivmedel. En utredning bör genomföras som ser över lagstiftningen kring motorbränslen och lägger förslag till lämpliga förändringar för att underlätta möjligheten att utnyttja restgaser som fordonsdrivmedel. Eventuella negativa miljöeffekter på andra miljömål än klimatpåverkan av lagstitningsändringar bör tas hänsyn till i utredningen. 482 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 Nya avgaskrav för bilar Förutom koldioxidutsläppen är även utsläppsökningen av lustgas från bilar ett problem som behöver åtgärdas. Detta problem bör föra upp på EU agendan. En lagreglering av nya bilars lustgasutsläpp från borde kunna åstadkommas med hjälp av likasinnade länder. bör ta upp frågan i Kommissionens rådgivande expertgrupp för bilavgaser (Motor Vehicle Emissions group, MVEG) och försöka initiera ett EU samarbete för att utveckla förslag till lagreglering. På lång sikt har den fysiska samhällsplanering stor betydelse för våra resmönster. En viktig utgångspunkt för planeringen och infrastrukturbyggande är att behålla den framtida handlingsfriheten. Tillkommande bebyggelse i städerna bör lokaliseras så att den utnyttjar och understödjer kollektivtrafiksystemets huvudstråk, Kommunerna bör vara restriktiva med att tillåta nya externa affärscentra för dagligvaror som ger ökad bilanvändning. Det behöver tydligare lyftas fram i lagstiftningen att effekterna på energiförbrukning som en konsekvens av samhälls- och infrastrukturplaneringen bör få ökad betydelse. Ett uppdrag bör ges för en översyn av så att markanvändnings- och bebyggelseplaneringen på ett bättre sätt tar hänsyn till den fysiska planeringens inverkan på människors resmönster. Kollektivtrafiken har goda förutsättningar att ta en stor andel personresande i tätortsområden med tät bebyggelsestruktur där underlag finns för hög turtäthet och annan god standard. En övergång från bilresande till kollektivtrafik ger minskad användning av fossila bränslen. En god kollektivtrafik i våra tätortsområden är avgörande för att inte få en kraftig biltrafikökning med miljöstörningar, trängsel och ökade koldioxidutsläpp som följd. De viktigaste faktorerna för att få människor att åka kollektivt är restid, kostnad och komfort. De senaste årens reseutveckling i städerna har varit från kollektivtrafikresande till bilåkande. Viktiga faktorer som driver på denna utveckling är sänkta kostnader för bilresande i förhållande till kollektivtrafiktaxorna och brister i kollektivtrafikstandarden. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 483 Industriländer med ett väl utbyggt kollektivtrafiknät av god standard har lägre utsläpp av koldioxid per capita från transporter. På lång sikt kommer därför en väl fungerande infrastruktur och standard på kollektivtrafiken i kombination med sänkta kostnader gentemot bilresande att vara ett viktigt bidrag till att kunna nå minskade koldioxidutsläpp. Jämfört med biltrafiken har kollektivtrafiken ett svagt statligt stöd. Ansvaret vilar på ett stort antal trafikhuvudmän i kommuner och landsting som var och en har begränsade resurser. Kollektivtrafikens betydelse för att minska lokala såväl som globala miljöproblem är samhällsekonomiska skäl för att investeringar och drift av kollektiv- trafiken till viss del finansieras av statliga skatteintäkter. Länsjärnvägarna spelar en mycket viktig roll för utvecklingen av persontransporter på järnväg. Utöver att de ger möjlighet till ett omfattande regionalt resande som avlastar kollektivtrafiken på väg, så utgör de matarbanor till stomnätet och bidrar därigenom till den långväga tågtrafikens utveckling. Därför har dessa banor också ett statligt stöd. Det är angeläget, att persontrafiken på länsjärnvägarna ökar också med hänsyn tagen till växthuseffekten. Därför bör staten ta ett fortsatt ansvar för utvecklingen av denna trafik. Utveckling av kollektivtrafikens infrastruktur och standard för att med ökad resandeandel bidra till minskad miljöbelastning ska vara en utgångspunkt för ett samhällsekonomiskt synsätt på kollektivtrafiken. På samma sätt som vid tilldelning av infrastrukturmedel till vägtrafiken. Kunskapen om vad som borde förbättras i kollektivtrafikstandarden för att få människor att i ökad utsträckning åka kollektivt istället för att ta bilen finns i första hand hos kollektivtrafikens huvudmän. Med tanke på vikten av att bryta den nedåtgående trenden för andelen kollektivtrafikresenärer är det motiverat att staten tar ett större ansvar för kollektivtrafiken i den kommande inriktningen av infrastrukturplaneringen och ökar andelen infrastrukturmedel till insatser att öka kollektivtrafikens standard både för den långväga persontrafiken samt den regionala och lokala kollektivtrafiken. Överföring av godstrafik till järnväg Tilldelningen av ekonomiska medel till transporternas infrastruktur- investeringar är på lång sikt av stor betydelse för kommande koldioxidutsläpp. är ett energieffektivt transportslag. För att förbättra möjligheterna för järnvägen att ta en större trafikandel och 484 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 därmed för transporter som helhet att bidra till minskad klimatpåverkan behöver dess transportkapacitet ökas. För att förbättra järnvägsnätet och åstadkomma mer energieffektiva transporter behöver andelen infrastrukturmedel till järnvägen öka. Kombitrafiken är av en mycket begränsad omfattning beroende på de relativt höga kostnaderna för terminalhantering. Ett särskilt stöd för utveckling av kombitrafiken behövs för att initiera en utveckling mot ökad godstrafikandel på järnväg och stimulera till en teknisk utveckling av kombihanteringen. Därför bör ett stöd på per ton gods lämnas till transportköparna för kombitransporter i enlighet med betänkande. Kombistödets styreffekt att bidra till effektivare kombihanteringen och permanent höjd kombitrafikandel bör utvärderas . bör även utreda möjligheterna till att ta lastbilar och hela lastbilskombinationer på järnväg för långväga transportsträckor. De tekniska förutsättningarna bör kartläggas tillsammans med de ekonomiska och miljömässiga potentialerna. Det godstransportstöd som ges efter transportsträcka oavsett transportsätt tar inte hänsyn till skillnad i transportens bränsleåtgång och klimatpåverkan. En översyn av transportstödet till en mer koldioxidbegränsande utformning bör göras. Det allra viktigaste är dock att järnvägsnätet i blir mer samordnad och effektiv. måste fortsätta att driva på inom EU för en avreglerad järnvägstrafik så att dagens flaskhalsar mellan medlemsstaterna undanröjs. För att tydligt inrikta den fortsatta trafikplaneringen så att den bidrar till de infrastrukturförändringar som behövs för att bidra till att nå klimatmålet , föreslår vi att tillsammans med trafikverken får i uppdrag att i samband med den rullande infrastrukturplaneringen beskriva de långsiktiga effekterna för trafikutveckling och koldioxidutsläppen för olika alternativa fördelningar av infrastrukturmedel. Detta gäller både gods- och persontransporter. En prissättning av trafiken där de externa samhällskostnaderna, bl.a. för klimatpåverkan, ska betalas av trafikanterna bör inte undanta något transportslag. Det är inte rimligt att sjöfartens och flygets verksamheter ska vara skattebefriade och inte stå för sina externa samhällskostnader. SOU 2000:23 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer 485 Statsstöd till flygverksamhet borde ur konkurrensförhållande till andra transportslag inte tillåtas och vara reglerat i internationella avtal. bör driva på inom EU för att omförhandla de internationella avtal mellan EU:s medlemsstater och andra länder som förhindrar skatt på flygbränsle. måste prioritera det internationella arbetet för att koppla en koldioxidparameter relaterad till flygplanens koldioxidutsläpp till undervägsavgiften. Även om möjligheterna till klimatåtgärder inom flygsektorn är delvis begränsade av internationella avtal finns det nationella styrmedel att ta till som t.ex. differentierade landningsavgifter. Nuvarande miljödifferentierade landningsavgifter kan utnyttjas till att även styra mot sänkta koldioxidutsläpp. Därför bör de differentierade landningsavgifterna även inkludera en faktor baserad på flygplanens koldioxidutsläpp. Alternativt bör möjligheten till någon annan form av ekonomiskt styrmedel, t.ex. flygplatsskatt som differentieras efter flygplanens bränsleförbrukning utredas. Flygets kraftigt ökade koldioxidutsläpp motiverar att ett utsläppstak för alla svenska flygplatser med kommersiell flygverksamhet, i likhet med det utsläppstak som finns i koncessionsvillkoren för , övervägs. En utredning om införande av sådana utsläppskvoter för varje flygplats i bör genomföras. Den internationella trafiken med flyg och sjöfart är under kraftig ökning och förväntas ge upphov till betydande ökningar av framtida koldioxidutsläpp. Med de svårigheter som föreligger att nationellt påverka flyg-och sjöfartstrafiken för minskad klimatpåverkan är det av största vikt att agerar i det internationella arbetet inom och för att driva på mot ökad energieffektivitet och ökad användning av bränsleeffektivare motorer och farkoster. För att transportköpare ska kunna göra miljömedvetna val för sina transporter krävs det en kunskap om olika transportslags och transportmedels miljöpåverkan. Den kunskap om transporters miljöbelastning som finns på trafikverken kan göras jämförbar och mer lättillgänglig. Trafikverken borde därför ges i uppdrag att utarbeta en gemensam modell och databas som informerar om olika transportslags och transportfordons klimatpåverkan. Med kunskap om transporters miljöpåverkan kan transportköpare göra mer miljömedvetna upphandlingar. Detta gäller både offentlig och privat upphandling. Att utveckla riktlinjer för miljöanpassad offentlig 486 Åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser från olika sektorer SOU 2000:23 upphandling är dock av särskild vikt då dessa kan fungera som modell för all miljöanpassad upphandling. utarbetar ett underlag om miljöanpassad offentlig upphandling av transporter för EKU-delegationen.