sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall endast om det finns mycket speciella omständigheter bevilja undantag från bestämmelserna. Kommunen måste i princip ha uttömt sina möjligheter att på egen hand säkerställa företagets existens. Kommunen måste sålunda sakna förut- sättningar att säkerställa företagets framtida drift och uppnå en balans i sin egen ekonomi (jfr 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen, 1991:900 och prop. 1996/97:52 s. 31 f. och 93). Ytterligare en förutsättning måste vara att kommunen kan visa att kommunen fortsättningsvis kan på ett tillfredsställande sätt uppfylla de skyldigheter kommunen har enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Frågan behöver inte vara prövad i fullmäktige enligt de angivna bestämmelserna. Skulle det framstå som sannolikt att en erforderlig majoritet i fullmäktige kan ställa sig bakom åtgärden, skall undantag emellertid inte beviljas. Kommunen kan då inte anses ha tömt ut sina möjligheter att på egen hand reda ut situa- tionen. I andra punkten anges att undantag från bestämmelserna kan meddelas om det finns synnerliga skäl. Det kan gälla den situa- tionen att ett vikande befolkningsunderlag gör behovet av ett kommunalt bostadsföretag avsevärt mindre. Samma sak torde gälla om kommunen befinner sig i en ekonomisk besvärlig situa- tion och behöver avyttra t.ex. del av sitt bostadsföretag för att klara av en nödvändig omstrukturering av sin övriga verksamhet. En sådan omstrukturering måste givetvis vara förenlig med reglerna om god ekonomisk hushållning (8 kap. 1 § kommunal- lagen). Paragrafen innehåller bestämmelser om verkan av att kommun- fullmäktige inte har beslutat om en överlåtelse eller någon annan åtgärd som omfattas av bestämmelserna i 4, 5, eller 6 §. Av första stycket framgår att en överlåtelse eller annan åtgärd som har skett utan ett beslut av fullmäktige som har vunnit laga kraft, är ogiltig. Innebörden härav är att ingen av parterna blir skyldiga att fullgöra sina åtaganden på grund av avtalet eller rättshandlingen samt att parterna skall återbära vad de kan ha uppburit på grund av detta. Även ett beslut som en bolags- stämma, en föreningsstämma eller en styrelse fattat kan vara ogiltigt. I fråga om beslut som fattats av en bolagsstämma eller en föreningsstämma saknar det betydelse om beslutet klandras eller inte, det är ändå ogiltigt. I vissa fall kan lagstridiga beslut få bestående rättsverkningar. Har t.ex. en klandertalan inte väckts från beslut om en fusion mellan två aktiebolag kan, enligt 14 kap. 30 § aktiebolagslagen, en fusion inte gå åter. Om ett företag har förvärvat aktierna i ett kommunalt bostadsföretag utan föreskrivet beslut av kommunfullmäktige och sedan överlåtit aktierna, kan en ny förvärvare göra ett god- trosförvärv av aktierna och bli rättmätig ägare. har en allmän skyldighet att i sam- band med prövning av om lagfart skall beviljas, kontrollera bl.a. att fångeshandlingen är upprättad på korrekt sätt och underteck- nad av behörig person. Om så inte är fallet, kan ansökan avslås. Skulle inskrivningsmyndigheten bifalla ansökan trots att kom- munfullmäktige inte har godkänt överlåtelsen eller avhändelsen bör förvärvet – på grund av rättssäkerhetsskäl – inte drabbas av ogiltighetspåföljd. I andra stycket har därför föreskrivits att om lagfart har beviljats, är överlåtelsen eller avhändelsen inte ogiltig. Genom hänvisningen i 3 § gäller motsvarande i fråga om inskriv- ning av förvärv av tomträtt. kan, i samband med ett ärende som gäller överlåtelse av ett kommunalt bostadsföretags fastighet, lämpligen begära att få del av protokoll från kommunfullmäktige eller sammanställning som visar att överlåtelsen inte behöver godkännas av fullmäktige (se 6 § andra och tredje styckena). kan avslå ansökan om fullmäktige inte har godkänt överlåtelsen (se 20 kap. 6 § 10 jordabalken). Paragrafen innebär att ett kommunalt bostadsföretag som har godkänts som allmännyttigt förlorar denna status om kommu- nen förlorar det bestämmande inflytandet över företaget. Liksom tidigare prövar frågan om återkallelse. Lagen träder i kraft . Lagen skall inte tillämpas på överlåtelser eller avhändelser som har skett före ikraftträdandet. En överlåtelse skall anses ha kommit till stånd när ett civilrättsligt bindande avtal ingåtts eller en bindande gåvoutfästelse har gjort. Däremot behöver inte en köpeskilling vara betald. Andra avhändelser kan ha skett när ett bolagsorgan har fattat beslut i saken, t.ex. beslutat om likvidation eller fusion. I andra punkten har tagits in en övergångsbestämmelse som gäller det fallet att kommunfullmäktige har godkänt en över- låtelse eller någon annan åtgärd före ikraftträdandet , men den inte har genomförts för ikraftträ- dandet. Frågan har behandlats i avsnitt 3.5.6. I tredje punkten har intagits en bestämmelse som syftar till att förhindra att den nya lagen kringgås genom vissa typer av trans- aktioner fram till dess att lagen träder i kraft. Reservation och särskilda yttranden , , och libe- ralerna avvisar i denna reservation de förslag som framläggs av kommittén för allmännyttiga bostadsföretag och boendesocial utveckling (Allbo). Detta gäller såväl socialdemokraternas och huvudförslag som det av förordade alternativförslaget. Vi anser av de skäl som redovisas i det följande att utred- ningens förslag överhuvudtaget inte kan läggas till grund för något riksdagsbeslut. Ett angrepp på folkstyret upphör lagen om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m. (stopp- lagen) att gälla. I stället vill majoritet ändra spelreglerna för det lokala beslutsfattandet i landets kommuner. När det gäller beslut om försäljning av kommunala bostadsföretag och bostadsfastigheter föreslås att det skall krävas en kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av kommunfullmäktiges ledamöter. Syftet är detsamma som gällde för stopplagen, nämligen att omöjliggöra eller försvåra sådana Reservation och särskilda yttranden bostadspolitiska beslut i kommunerna som utredningsmajo- riteten och den socialdemokratiska regeringen ogillar. Det är ett skamligt förslag. I utredningen heter det att de nya reglerna har utformats för att främja en dialog mellan olika politiska riktningar och utredningsmajoriteten säger sig vilja stötta kommunerna i deras strävan att hitta breda politiska lösningar. Inget politiskt nyspråk i världen kan dock dölja det faktum att förslagen syftar till att hindra förverkligandet av den politik som väljarna har röstat fram i olika delar av landet. När rösterna inte räcker för att stoppa en av de socialistiska partierna oönskad politik så vill man i stället ändra sättet att räkna rösterna på. Syftet med utredningens krav på två tredjedels majoritet för försäljning av fastigheter eller bostadsbolag sägs vara att för- hindra snabba beslut av en knapp eller tillfällig majoritet. Med den partistruktur som har rått i under hela efterkrigs- tiden blir den reella innebörden av förslaget att socialdemokra- terna tillförsäkras en evig vetorätt mot de försäljningar av kommunala fastigheter och fastighetsbolag som man så djupt ogillar. På motsvarande sätt innebär bestämmelsen att man omyndigförklarar den befolkning som i sitt oförstånd har röstat fram en majoritet i kommunen, där socialdemokraterna – med tillämpning av normala demokratiska spelregler – inte har fått ett bestämmande inflytande. Detta sägs naturligtvis inte rent ut i betänkandet. I stället motiveras behovet av särskilda beslutsregler för överlåtelse av bostadsföretag och fastigheter med att sådana överlåtelser är i regel oåterkalleliga. Även byggande och förvärv av fastigheter och uppbyggnad av bostadsbolag är emellertid beslut med be- tydande räckvidd. Därom vittnar såväl dagens kommun- och bostads-akuter som nedslitna betongförorter från miljonpro- grammets dagar. Det är avslöjande för majoritetens egentliga motiv att det aldrig ens varit på tal att överväga symmetri i den föreslagna lagstiftningen, så att även beslut om anskaffning av anläggningstillgångar skulle kräva kvalificerad majoritet. Reservation och särskilda yttranden sådan lagstiftning existerade för övrigt och avskaffades på goda grunder . De förslag som utredningen lägger fram har direkt bäring på grundvalarna för det svenska folkstyret. De urholkar den grund- lagsfästa kommunala självstyrelsen genom att inskränka de i allmänna val utsedda kommunpolitikernas beslutsrätt över kom- munens egna angelägenheter på bostadsområdet. Även om det inte är fråga om någon formell grundlagsändring så råder det ingen tvekan om att utredningens förslag berör demokratins fundamentala spelregler. Det är utmanande när lagförslag som har en sådan principiell räckvidd framläggs med ett så bristfälligt underlag. Inga som helst juridiska analyser värda namnet har redovisats för utred- ningen. Ändå avfärdar utredningsmajoriteten med några enstaka rader i betänkandet varje problem i relation till bl.a. principen om självstyrelse i regeringsformen, den svenska civilrättens grundvalar, kommunalrätten, den europeiska kon- ventionen om självstyrelse samt egendomsskyddet i om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Förslaget strider därtill mot det i praxis fastlagda retroaktivitetsskyddet. Betänkandet ger prov på ett parlamentariskt utredningsväsende i gravt förfall. Slutligen vill vi i denna del påminna om den svenska tradi- tionen att eftersträva bred parlamentarisk enighet kring beslut – inte bara om formella grundlagsändringar utan i vidare mening – om ändrade spelregler och villkor för folkstyret. Den traditionen är definitivt bruten om regeringen skulle framlägga förslag på grundval av detta utredningsbetänkande. Det vore därtill ovan- ligt utmanande att med en enkel majoritet i driva igenom att de politiska motståndarna måste uppnå en kvalifi- cerad majoritet i kommunerna, innan de fullt ut tillåts genom- föra den politik på vilken de har gått till val och erhållit väljarnas förtroende. Reservation och särskilda yttranden Det faktaunderlag på vilket utredningens långtgående förslag grundas, framstår som bräckligt. Utredningen underlåter att analysera och dra slutsatserna av den genomgripande omläggning som har skett av bostadspolitiken under det gångna decenniet. Bostadssektorn är inte längre plan- och normstyrd. Byggande och bostadsförvaltning har ställts inför stora – och nödvändiga – krav på anpassning till en mer konkurrens- utsatt situation. De flesta statliga regleringar av den kommunala verksamheten på bostadsområdet har avskaffats. Ett nytt bostadsfinansieringssystem har införts och subventioner har av- vecklats. De viktigaste särreglerna för de kommunala bostads- företagen har slopats och de konkurrerar nu med övriga aktörer på betydligt mer likartade villkor. Parallellt med avregleringarna förändrades de samhällsekono- miska förutsättningarna i stort. En inflationsekonomi med negativa realräntor växlades över i en samhällsekonomi med låg inflation och höga realräntor. beslutade om en stor skattereform, där de sänkta inkomstskatterna i hög grad finansierades med nya, breddade och höjda skatter på byggande och boende. Relativpriset på boende ökade snabbt och bidrog till det dramatiska fall i bostadsefterfrågan och nyproduktion av bostäder, som alltjämt präglar bostadsmarknaden i stora delar av landet. Bostadspolitiken har genomgått ett systemskifte. Den är inte längre produktions- och utbudsorienterad, utan styrs i huvudsak av bostadsmarknadens efterfrågan. Vi bejakar denna grund- läggande förändring, eftersom den innebär att bostadsbyggandet måste anpassas till bostadskonsumenternas önskemål och betal- ningsvilja, i stället för till statliga byggnormer och låneregler. Detta är den bästa grunden för att få till stånd det utbud av såväl hyresrätter som andra upplåtelseformer som de boende vill ha. Det lägger också en grund för att långsiktigt pressa det svenska folkets höga bostadskostnader. Reservation och särskilda yttranden Kommunerna måste få ta sitt nya ansvar De nämnda förändringarna har medfört en stor förskjutning av ansvarstagande och risktagande på bostadsmarknaden. ställde skattebetalarna upp med huvuddelen av riskkapitalet i form av statligt subventionerade lån, vars värde dessutom ur- holkades snabbt av den dåvarande höga inflationen. måste i stället bolagens ägare själva tillskjuta erforderligt kapital. Låne- finansiering träffas av höga realräntor och amorteringarna kan inte längre ske med hjälp av inflationen. Eftersom de kommunala bostadsföretagen tidigare gynnats i subventionshänseende byggdes de upp utan nämnvärda krav på finansiellt sparande. Tvärtom minimerade de statliga ränte- subventionerna kommunernas insatser med eget kapital. Därmed stod företagen också illa rustade för den nya situation när byggande och bostadsförvaltning är en kapitalkrävande verksamhet förenad med ett betydande ekonomiskt risktagande. I många kommuner visade sig bostadsföretagen vara kraftigt underkapitaliserade. Det har därför blivit nödvändigt för staten att tillskapa såväl en kommunakut som en bostadsakut. beräknade fastighetsekonomer vid KTH att 200 kommuner skulle behöva tillskjuta ofattbara 40 à för att fullt ut rekonstruera sina bostadsbolag. För många kommuner är det mot den här bakgrunden en tvingande nödvändighet att minska sin riskexponering. De kom- munala skattebetalarnas pengar behöver styras till reguljär kom- munal verksamhet i stället för att riskeras på bostadsmarknaden. Det är i detta läge som utredningens majoritet förordar in- förande av ett regelsystem som skall försvåra för kommunerna att göra just detta. Den risk som tidigare nästan uteslutande togs av staten måste nu bäras av företagens ägare – kommunerna och deras skatte- betalare. Den logiska slutsatsen blir då den rakt motsatta mot den som utredningsmajoriteten har dragit. Staten måste under- lätta kommunernas möjligheter att fullt ut bära sitt nya ansvar. Varje kommun måste själv få avgöra hur olika bostadspolitiska Reservation och särskilda yttranden instrument såsom t.ex. bostadsföretag, planmonopol och avtal med privata fastighetsägare skall användas. Det framgår redan av regeringsformen att det allmänna har ett ansvar för att trygga den enskildes rätt till bostad. Statens upp- gift är främst att svara för att legala och finansiella verktyg finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Ansvaret för bostadförsörj- ningen och för bostadspolitiken på lokal nivå åvilar däremot kommunerna. Vi anser att det är viktigt att slå vakt om kommunernas möjligheter att fullt ut ta detta bostadsförsörjningsansvar. Kommunerna har olika instrument till sitt förfogande och vi kan omöjligen acceptera att staten medvetet försvårar för dem att använda dessa. Den demokratiskt uttryckta folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är inte en statlig uppgift att fatta beslut om handhavandet av de kommunala bostadsföretagen. Sådana ställ- ningstaganden måste göras i kommunerna, mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet och på det sätt den demo- kratiskt valda kommunfullmäktige liksom majoriteten i före- tagets styrelse finner lämpligt. Att dessa förhållanden respekte- ras är viktigt inte minst mot bakgrund av det som har framhållits, nämligen att ägande av bostadsföretag är förknippat med ett stort ekonomiskt risktagande. Inte heller skall lokala politiker, som önskar sälja en del av kommunens bostadsinnehav för att t.ex. kunna genomföra gentemot väljarna utlovade sats- ningar på kommunala kärnuppgifter som skola och äldreomsorg, kunna hindras av en minoritet. Det kan finnas olika skäl till att en kommun önskar sälja delar av det kommunala bostadsinnehavet. I vissa kommuner handlar det om att skaffa kapital för att stärka beståndets långsiktiga livskraft och förbättra boendemiljön. I andra kommuner kan det handla om en medveten strävan mot ökad konkurrens på hyres- Reservation och särskilda yttranden marknaden eller mot ökad mångfald på bostadsmarknaden genom exempelvis en ombildning till bostadsrätter. Varje kom- mun har en bostadsmarknad som i något avseende är unik. Kom- munerna har också i övrigt skilda förutsättningar och behov. , , och understryker alla vikten av valfrihet i boendet. Det måste finnas ett allsidigt utbud av olika upplåtelseformer. Hyresrätten är omistlig för alla dem som inte vill eller kan binda kapital i sitt boende eller som efterfrågar en hög servicenivå. En väl funge- rande och rörlig bostadsmarknad förutsätter att det finns ett tillräckligt stort inslag av hyresrätter. I många kommuner utgör allmännyttan en bas i bostads- beståndet och uppfattas som ett viktigt bostadspolitiskt instru- ment av de lokala politikerna. Det måste emellertid alltid vara de lokala politikerna själva som med tillämpning av sedvanliga demokratiska beslutsregler får avgöra förekomsten och omfatt- ningen av allmännyttans bostäder i respektive kommun. Vår uppfattning är att den föreslagna lagen skulle utgöra ett helt oacceptabelt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. De kommunala bostadsföretagens roll Kommitténs majoritet motiverar sina föreslagna inskränkningar av den lokala demokratin med att det även måste finnas en aktör som kan erbjuda alla människor bostad till självkostnad. Som tidigare nämnts har bostadsmarknaden avreglerats och de kommunala bostadsföretagens förmånliga låne- och skatteregler har tagits bort. verkar de på mer likartade villkor jämfört med de privata fastighetsägarna. Därmed har självkost- nadsprincipen i praktiken spelat ut sin roll för hyressättningen. blir det de hyresvärdar som har den mest professionella fastighets- och kapitalförvaltningen som – oavsett vilken ägare de har – kommer att kunna hålla de lägsta hyrorna. Reservation och särskilda yttranden De föreslagna inskränkningarna i den lokala demokratin motiveras vidare med den hyresnormerande roll som de allmännyttiga bostadsföretagen har tilldelats i hyreslagen. Utredningsmajoriteten hävdar att bruksvärdesregeln håller nere hyrorna och att den inte går att upprätthålla om kommuner i större utsträckning skulle avveckla sina bostadsinnehav. är problemet emellertid det motsatta på flertalet bostadsmarknader i landet. Enligt en rapport från (1998) gick 311 av rikets 355 allmännyttiga bostadsföretag med förlust utan subventioner. Många kommunala bostadsföretag har alltjämt dålig ekonomi och tvingas hålla hyrorna uppe på nivåer långt över en tänkt marknadshyra. –sålde elva kommuner sina bostadsbolag eller större delen av deras bostadsbestånd, totalt ca 18 000 lägenheter. En undersökning av dessa försäljningar redovisades i betänkandet Allmännyttiga bostadsbolag (SOU 1997:81). Av betänkandet framgick att sju av kommunerna styrdes av en socialistisk majoritet och fyra av en borgerlig. De berörda bola- gen var verksamma såväl på starka som svaga bostadsmarknader och vakansgraderna skiftade från obefintlig till . För kommunerna med goda marknader och positiva substansvärden innebar försäljningarna kapitaltillskott. För de mindre kom- munerna innebar försäljningarna att en ekonomisk belastning eller risk eliminerades. Försäljningarna påverkade inte utbudet på hyresmarknaden och inte i något av fallen kunde utredningen påvisa att försäljningen medfört högre hyresnivåer. En ogrundad och Stockholmsfixerad lagstiftning Den föreslagna lagstiftningen om kvalificerad majoritet förefaller framför allt att utgå från förhållandena i . I vart fall är det främst genomförda eller påstått planerade försäljningar i denna region som åberopas av Reservation och särskilda yttranden Det kan därför finnas skäl att närmare granska det faktiska underlaget för de långtgående förslagen om ingrepp i det kommunala beslutsfattandet på bostadsområdet. Utredningen redovisar att det , enligt bostadsmarknadsenkät, såldes knappt 8 400 kommunägda bostadslägenheter i ett sjuttiotal kommuner runt om i landet (tabell 2.3). uppger de kommunala bostadsföretagens egen organisation att försäljningarna endast var ca 3 200 – d v s färre än samma års rivningar – som ca 1 300 bostadslägenheter förvärvades (tabell 2.2). Oavsett vilka siffror som är de korrekta så skall de relateras till det totala lägenhetsbeståndet i de kommunala bostads- företagen och det utgör över 900 000 lägenheter eller av totala hyresmarknad. Beståndet framstår med andra ord inte precis som hotat. Utredningen har därför åberopat vad i sin enkät- undersökning uppger som planerade försäljningar . Då rör det sig plötsligt om drygt 20 000 lägenheter (tabell 2.5), vilket leder utredningen fram till bedömningen att det totala allmännyttiga beståndet riskerar att minska avsevärt. Av denna siffra utgörs emellertid tre fjärdedelar (15 400 lägenheter) av . Och här är det inte alls frågan om någon planlagd försäljning, utan siffran anger alla intresse- anmälningar som har gjorts enligt lagen om rätt till fastighets- förvärv för ombildning till bostadsrätt, vilket är något helt annat. Sanningen är den att äger tre kommunala bostadsföretag med sammanlagt 116 000 lägenheter. Under innevarande mandatperiod är det färre än 3 000 kom- munala hyreslägenheter som har tagits över av hyresgästbildade bostadsrättsföreningar. Av totala lägenhets- bestånd i flerbostadshus utgörs av hyresrätt och av bostadsrätt. I innerstaden är andelen hyresrätter medan andelen bostadsrätter är . Reservation och särskilda yttranden Den av utredningen föreslagna urholkningen av den lokala demokratin är sammanfattningsvis grundad på ett hot mot den kommunala hyresrätten som överhuvudtaget inte föreligger. Som framgår av experten särskilda yttrande är det till skada för bostadsföretagen om de kommunala ägarnas rådighet över dem begränsas på ett sådant sätt att en rationell fastighetsförvaltning försvåras. En modern och effektiv fastighetsförvaltning förutsätter att ett företag fortlöpande kan sälja och köpa fastigheter i syfte att anpassa sitt bestånd till marknadens krav. Utredningsförslaget medför att alla kommuner som äger bostäder successivt kommer att inordnas under de särskilda be- slutsreglerna. När i tiden detta kommer att ske avgörs dels av försäljningstakten, dels av storleken på kommunens eget bostadsbestånd. som det särskilda regel- systemet slår till försvåras emellertid en rationell fastighets- förvaltning och beståndsvård. Dels ges en minoritet möjlighet att blockera alla beslut, dels införs en betydande administrativ och byråkratisk tröghet. Utformningen av kriterierna för när regelsystemet skall till- lämpas (av beståndet eller 1 000 lägenheter) slår mycket olika mot olika kommuner. Särskilt påtagligt blir detta naturligt- vis för , som bara skulle kunna avyttra ca 8 av sitt lägenhetsbestånd innan gränsen på 1 000 lägenheter uppnåddes. Detta skulle effektivt omöjliggöra en rationell fastighetsförvaltning i huvudstadens tre bostadsbolag. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten De allmännyttiga bostadsföretagen arbetar som kommittén framhåller numera med i allt väsentligt samma subventions- och skatteregler som övriga företag på hyresmarknaden. De särregler som fortfarande tillämpas för dessa företag är de inskränkningar i handlingsfriheten som följer av det kommunala ägandet. Det är viktigt att dessa från konkurrensperspektivet för allmännyttan negativa särregler begränsas så långt det är möjligt så att förutsättningar skapas för en konkurrens på i allt väsentligt lika villkor mellan allmännyttiga och privata fastighetsföretag. Från denna utgångspunkt framstår kommitténs förslag till undantag från de föreslagna förändringarna i kommunfull- mäktiges omröstningsförfarande som alltför snävt. Det är viktigt att det även skapas utrymme för en dynamisk utveckling av fastighetsbeståndet genom såväl försäljningar som nyproduktion och köp av fastigheter på marknaden. Det ut- rymme på av fastighetsbeståndet som kan utnyttjas för anpassningsåtgärder på en snabbt föränderlig bostadsmarknad bör med hänsyn härtill fortlöpande räknas upp med det antal bostäder som tillkommer efter denna tidpunkt.