sou · GOB376 · 2001-01-01 00:00:00 — menar däremot att det finns anledning att överväga detta alternativ om de förslag som förevarande utredning lämnat i ett tidigare delbetänkande om förhandlingsersättning (Förhandlingsersätt- ning till hyresgästorganisation, SOU 1999:81) genomförs för att därigenom förhindra att hyresgästorganisationer obstruerar hyresför- handlingar. Utredningens förslag: Utredningen anser inte att det bör införas möjlighet att meddela interimistiska beslut eller liknande under handläggningen av ärenden om hyresvillkor enligt 24 § hyresförhandlingslagen (1978:308) eller 54 § hyreslagen. I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det finns behov av en ordning med interimistiska beslut eller liknande i tvister om hyresvillkoren. Det som i första hand är aktuellt är att låta hyresnämnd sedan ansökan om villkorsändring enligt 24 § hyresförhandlingslagen eller 54 § hyreslagen gjorts, förordna interimistiskt om ändring av hyresvillkoren. Ett sådant förordnande, t.ex. om hyreshöjning, måste vara verkställbart. Utredningen vill först framhålla att det är mycket viktigt att hyressättningstvister handläggs snabbt. En utdragen process är inte bara påfrestande för hyresvärdens likviditet utan kan också innebära svårigheter för hyresgästerna i form av retroaktiva hyreshöjningar av ansenlig storlek. En ordning där tvisterna kan bli snabbt slutligt avgjorda är givetvis att föredra. I vissa speciella lägen kan det dock finnas skäl 180 Interimistiska beslut om ändring av hyran som talar för att det skall vara möjlighet att meddela interimistiska beslut. hyreslagskommitté övervägde införandet av en möjlighet att meddela interimistiska beslut i hyressättningsärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen. Bakgrunden till kommitténs överväganden var att kommittén hade blivit uppmärksammad på att en hyressättningstvist i som omfattade 6 000 lägenheter hade handlagts och hade undergrävt fastighetsägarens likviditet. Enligt förhalade den hyresgästorganisation som företrädde hyresgästerna hyresförhandlingarna och hyresnämndsprocessen. Bl.a. påkallades prövning av flera s.k. preliminärfrågor. En tvist om förlängning av förhandlingsordningen inleddes också. hade inte heller uppmanat hyresgästerna att göra á conto-betalningar av hyran. Förhållandena var alltså speciella. Förevarande utredning har inte noterat att något så speciellt fall inträffat . Utredningen har i samband med övervägandena undersökt de nuvarande handläggningstiderna vid hyresnämnderna (se bilaga 8 och SOU 1999:15 s. 483). Det har därvid framkommit att ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen och 54 § hyreslagen handläggs förhållan- devis snabbt. Handläggningstiderna är generellt kortare för ärenden enligt 54 § hyreslagen än för ärenden enligt 24 § hyresförhand- lingslagen. T.ex. var vid i och i medianåldern för ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen och för ärenden enligt 54 § hyreslagen . Eftersom ett beslut om ändring av hyresvillkoren normalt inte får avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast från ansökan (se 24 § andra stycket hyresförhandlingslagen och 55 c § första stycket hyreslagen) framstår mot denna bakgrund behovet av interimistiska beslut inte som överhängande. Vid i är handläggningstiderna längre än vid övriga hyresnämnder. Medianåldern för tvister enligt 54 § hyres- lagen var och för tvister enligt 24 § hyresför- handlingslagen och hela 18 månader . Utredningen har också noterat att det vid den nämnden finns flera ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen som handlagts inemot . Detta skulle kunna tas till intäkt för att det finns behov av interimistiska beslut. i har uppgett att lång handläggningstid kan i vissa fall ha berott på att ärenden, där vissa lägenheter prövats som typfall, vilandeförklarats i avvaktan på hovrättens prövning av hyresnämndens beslut. Detta utgör enligt utredningens mening säker- ligen en förklaring till långa handläggningstider i enstaka fall. Interimistiska beslut om ändring av hyran 181 generellt förefaller dock ärendena vid i vara mer komplicerade än vid andra nämnder; förlikningsbenägenheten är mindre och fler ärenden måste sakprövas. Ärendestatistiken visar att handläggningstiderna vid i ökat mycket kraftigt ; var den inte speciellt mycket längre än vid de andra nämnderna. Utredningen har också noterat att i tvingats minska sin personalstyrka och att det varit en mycket hög omsättning av hyresråd vid den nämnden. Detta talar sålunda för att det främst rör sig om en tillfällig uppgång av handläggningstiderna - detta givetvis under förutsättning att hyresnämnden framöver tillförs erforderliga ekonomiska resurser för sin verksamhet. Vid bedömningen av om det finns behov av interimistiska beslut måste även beaktas att hyresgästorganisationerna brukar, om hyres- förhandling enligt förhandlingsordning strandar, rekommendera hyres- gästerna att betala hyran á conto med belopp som motsvarar vad organisationerna har medgett vid hyresförhandlingarna eller som motsvarar vad hyresnämnden beslutat vid prövning av s.k. pilotfall. Det förekommer t.o.m. att det träffas förhandlingsöverenskommelser innehållande sådana rekommendationer. Detta måste givetvis anses vara till fördel både för hyresgäster och hyresvärdar. Hyresgäster undviker därigenom retroaktiva hyreshöjningar och hyresvärdars likviditet stärks. Det leder till att behovet av interimistiska beslut vid tvister enligt 24 § hyresförhandlingslagen minimeras (vid tvister enligt 54 § hyreslagen är handläggningstiderna, som nämnts, kortare). infördes bestämmelser som skulle förenkla handläggningen av större hyressättningstvister. Bestämmelsen om pilotprövning vid s.k. massärenden (9 § tredje stycket nämndlagen) förefaller ha fått ett bra genomslag på hanteringen av större hyressättningstvister (se avsnitt 9.1.4). Den har förutom förenklad handläggning också medfört att hyresgästers möjlighet att förhala och obstruera prövningsförfarandet i nämnd begränsats. Bestämmelsen om att hyresnämnden kan förordna att ett slutligt beslut om villkorsändring får verkställas har däremot tillämpats mycket sällan. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas endast undantagsvis i de fall hyresvärdens likviditet annars riskerar att utsättas för allvarliga påfrestningar som hyresgästerna riskerar kraftiga retroaktiva hyreskrav (se prop. 1983/84:137 s. 83 f.). Förmodligen hänger den ringa tillämpningen av bestämmelsen samman med att hyresgästorganisationerna uppmanar hyresgästerna då hyresförhandlingarna strandar att betala hyran á conto. Det finns då helt enkelt inte förutsättningar för eller behov av verkställighetsförordnanden. 182 Interimistiska beslut om ändring av hyran Utredningen har också tillfrågat hyresnämnderna och organisa- tionerna om de anser att det finns behov av en ordning med interimistiska beslut (se avsnitt 9.1.5). Det har därvid inte gjorts gällande något som utredningen uppfattat som direkt överhängande behov. Det har t.ex. inte gjorts gällande att allvarliga likviditetsproblem uppstått eller att parter obstruerat hyresförhandlingar eller prövningar inför nämnd. Det är i princip endast som anser att det bör vara möjligt att meddela interimistiska beslut. Övriga tillfrågade anser inte att det finns ett sådant behov. Utredningen kan vidare inte heller undvika att konstatera att mycket talar för att en ordning med interimistiska beslut kommer på ett inte godtagbart sätt att både försena och försvåra det slutliga avgörandet i många hyressättningstvister. Berörda hyresgäster måste delges ansökan innan interimistiskt beslut kan fattas. Eftersom ett ärende kan omfatta flera tusen lägenheter framstår kungörelsedelgivning som lämpligt delgivningssätt. Rättssäkerhetsskäl talar emellertid mot att kungörelse- delgivning tillgrips i detta skede av tvisten (däremot får det från rättssäkerhetssynpunkt anses tillfredsställande att kungörelsedelgivning används enligt de nuvarande bestämmelserna i nämndlagen vid s.k. massärenden eftersom det sker först i ett skede då nämnden besitter ett tillförlitligt underlag för tvistens lösning). Förhandling kan också behöva hållas innan interimistiskt beslut fattas. Ett interimistiskt beslut måste dessutom kunna överklagas. prövningsunderlag för ett interimistiskt beslut kommer också att bli sämre jämfört med om nämnden besiktigat lägenheterna och tagit upp åberopad bevisning. Risken för att hyres- nämndens interimistiska beslut kan komma att inhiberas av hovrätten och att hyresgästerna får ställa in sig efter flera olika hyresnivåer ökar. Samma sak gäller när hyresnämnden slutligt avgör tvisten. Slutligen befarar utredningen att en möjlighet till interimistiska beslut kommer att försämra förutsättningarna för förlikningar. Det finns en risk att parterna upplever att de med en ordning med interimistiska beslut har mindre att vinna på att avvakta en eventuell förlikning. Ett alternativ som allvarligt kan övervägas är att låta hyresnämnden meddela interimistiska beslut sedan den prövat hyran för de lägenheter som valts ut som typfall. Ett interimistiskt beslut skulle då avse tiden tills hovrätten tagit ställning till pilotfallen. Delgivning skulle då kunna ske genom kungörelse och förhandling torde inte behöva hållas. Detta måste från rättssäkerhetssynpunkt anses som en acceptabel ordning. Eftersom hyresgästorganisationerna brukar rekommendera samtliga hyresgäster att betala hyra a conto motsvarande vad som medgetts vid hyresförhandlingarna eller som beslutats vid prövningen av s.k. pilotfall, Interimistiska beslut om ändring av hyran 183 måste behovet även av denna typ av interimistiska beslut anses som ringa. har anfört att om utredningens förslag om nya bestämmelser om förhandlingsersättning genomförs, kan det finnas skäl att genomföra det andra alternativet som hyreslagskommitté övervägde. Det bestod i att genom en ändring av reglerna i hyresförhandlingslagen öppna möjlighet för hyresnämnd att meddela beslut som har verkan som en ny förhandlingsöverens- kommelse. Innan regeringen tagit ställning till utredningens förslag om förhandlingsersättning (SOU 1999:81) och någon form av utvärdering av en eventuell ny ordning gjorts, anser utredningen att detta alternativ inte bör genomföras. Utredningen vill också peka på att detta alternativ förefaller vara förenat med vissa nackdelar. Visserligen behöver inte samtliga hyresgäster delges utan det räcker - om hyresvärden påkallat ändring av hyresvillkoren - att hyresgästorganisationen . Eftersom hyresgäster som vill få till stånd en prövning av hyresnämndens beslut har möjlighet till det då hyresnämndens beslut ersätter en förhandlingsöverenskommelse, kan det i praktiken bli två parallella processer innan hyran har fastställts. Utredningen anser sammanfattningsvis att det inte finns skäl att införa en ordning med interimistiska beslut eller liknande vid tvister om hyresvillkoren. 10Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra I 57 § hyreslagen finns huvudprinciperna för det s.k. indirekta besittningsskyddet för lokalhyresgäster. Utgångspunkten är att hyres- förhållandet upphör om hyresvärden har sagt upp avtalet till hyrestidens utgång och parterna inte senare kommer överens om förlängning. Om hyresvärden säger upp avtalet och som villkor för förlängning kräver hyresvillkor som inte är skäliga, exempelvis en hyra som inte är skälig, blir hyresvärden emellertid skyldig att ersätta hyresgästen dennes förlust på grund av hyresavtalets upplösning. Detsamma gäller om hyresvärden utan befogad anledning vägrar att förlänga hyresförhållandet. Vid prövningen av om en begärd hyra är skälig tillämpas bestämmelserna i 57 a § första stycket hyreslagen. Enligt dessa skall en krävd hyra inte anses som skälig, om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas ha på den öppna marknaden (marknadshyra). När marknadshyran bestäms, skall man främst beakta hyran för närmast jämförliga lokaler på orten. Enligt 12 a § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyres- nämnder (nämndlagen) kan hyresnämnden i samband med medling avge yttrande om marknadshyran. Ett sådant yttrande har enligt 57 a § andra stycket hyreslagen s.k. presumtionsverkan i en efterföljande tvist om ersättning på grund av hyresförhållandets upplösning. Det har från olika organisationer framförts kritik av hur hyresnämnderna brukar utföra prövningen enligt 57 a § första stycket hyreslagen. Kritiken går ut på att prövningen i allmänhet inte sker enligt huvudregeln, dvs. efter en jämförelse mellan likvärdiga lokaler, utan att marknadshyran oftast fastställs efter en allmän skälighetsbedömning. Utredaren skall enligt direktiven undersöka hur jämförelseprövningen enligt 57 a § första stycket hyreslagen går till. Om undersökningen ger skäl för det, skall utredaren överväga på vad sätt bestämmelsen bör ändras (dir. 1997:97 s. 4 f. och 18) . 186 Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra Utredaren skall också undersöka om det finns anledning att föreslå någon ändring i reglerna om storleken av den ersättning som skall utgå i fall av förlängningsvägran enligt 58 b § hyreslagen. I utredningens tidigare delbetänkande, Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål (SOU 1999:15), föreslogs att hyres- och arrendenämnderna skulle avskaffas och att merparten av de ärenden som handläggs vid nämnderna skulle föras över till domstols- väsendet. Vidare föreslogs att medlingsförfarandet och möjligheten att avge yttrande enligt 12 a § nämndlagen skulle avskaffas. Förslagen i betänkandet har remissbehandlats. Regeringen har efter remissbehand- lingen anfört att den vid en samlad bedömning funnit att organisations- förslagen i betänkandet i huvudsak inte bör genomföras (skr. 1999/2000:106). Utredningen har mot bakgrund härav utgått från att de nuvarande bestämmelserna om förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal i allt väsentligt behålls. Utredningen har sålunda utgått från att det även kommer att finnas någon form av medlingsförfarande och att i samband med medlingen yttrande om marknadshyra kommer att kunna avges (se även avsnitt 10.2.5). Enligt 57 § första stycket hyreslagen blir, som nämnts, hyresvärden ersättningsskyldig, om förlängning av ett lokalhyresförhållande inte kommer till stånd på den grund att han för förlängning kräver en hyra som inte är skälig. infördes i 57 a § hyreslagen en bestämmelse om skälig hyra. Enligt bestämmelsen skulle hyra inte anses skälig om den översteg den hyra som lägenheten vid hyrestidens utgång kunde antas betinga på öppna marknaden (marknadshyra). Vid bestämmande av marknadshyran skulle bortses från hyresanbud eller hyresavtal som inte var rimligt med hänsyn till det allmänna hyresläget i orten för närmast jämförliga lägenheter. Avsikten med bestämmelsen var att ge ledning för den hyresbedömning som skulle göras av hyresnämnden vid medling och yttrande. skulle också tillämpas vid prövning av en ersättningstalan. Utgångspunkten efter införandet av 57 a § hyreslagen var alltså att hyresvärden kunde kräva marknadshyra för lokalen. Denna hyra ansågs emellertid inte kunna fastställas säkert förrän lokalen hade bjudits ut på den öppna marknaden (prop. 1968:91 bihang A s. 123 och 127 samt prop. 1978/79:89 s. 11). Den hyra som hyresvärden avtalade med en ny hyresgäst var således i praktiken avgörande för bedömningen av vad som var marknadshyra. Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra 187 tillkallades för att göra en utvärdering av reglerna om lokalhyra. Enligt kommitténs betänkande Skäliga lokalhyror och trygghet i besittningen (SOU 1987:47) medförde bestämningen av marknadshyra att parterna och hyresnämnden hade stora svårigheter innan en lokal hade bjudits ut på öppna marknaden och avtal slutits med en ny hyresgäst att bedöma ett hyreskravs skälighet. Kommittén föreslog därför att bedömningen av ett hyreskravs skälighet skulle grundas på omständigheter som i princip var tillgängliga för parterna redan före hyrestidens utgång. På grundval av kommitténs förslag ändrades 57 a § hyreslagen. Skälig hyra anges i 57 a § första stycket hyreslagen efter ändringen på följande sätt. "...Vid tillämpningen av 57 § första stycket 5 skall en krävd hyra inte anses som skälig, om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden (marknadshyra). När marknadshyran bestäms, skall främst beaktas hyran för närmast jämförliga lokaler på orten. Endast om det finns särskilda skäl får hänsyn tas till ökning av lokalens värde, som en hyresgäst har åstadkommit." Utgångspunkten 1989 är att marknadshyra alltjämt utgör norm vid bedömningen av ett hyreskravs skälighet. Däremot ändrades värderingsmetod. När marknadshyra bestäms skall, efter ändringen, främst beaktas hyran för närmast jämförliga lokaler på orten. I den allmänna motiveringen till bestämmelsen anförde departementschefen bl.a. följande (prop. 1987/88:146 s. 22). "lokalens marknadshyra, dvs. den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden, liksom bör utgöra norm för vad som skall anses som skäligt hyreskrav. Hyresanbud från andra eller avtal som hyresvärden träffat med en ny hyresgäst bör dock inte tillmätas någon självständig betydelse. Vid bestämmandet av marknadshyran bör i stället främst beaktas hyran för närmast jämförliga lokaler på orten.... Jämförelse bör därvid i första hand göras med hyrorna för sådana lokaler som är i grova drag jämförbara med avseende på lokaltyp, läge, storlek och standard. Eftersom värderingen skall avse marknadshyran vid hyrestidens utgång, bör normalt mindre vikt läggas vid äldre avtal som inte förlängts. Om det inte finns några i grova drag jämförliga lokaler på orten eller parterna inte åberopat några sådana lokaler, får marknadshyran bestämmas genom en mer fri värdering. I sådana fall kan ledning hämtas från hyrorna för andra lokaler. Det bör heller inte uteslutas att seriösa anbud från andra eller avtal som träffats med en ny hyresgäst då vägs in i helhetsbedömningen." I specialmotiveringen till 57 a § första stycket hyreslagen anförde departementschefen bl.a. följande (a.a. s. 46-47). 188 Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra "Enligt andra meningen, som är ny, skall vid bestämmande av marknadshyran främst beaktas hyran för närmast jämförliga lokaler på orten. I första hand får då en jämförelse göras med hyrorna för sådana lokaler som i vart fall i grova drag kan anses motsvara varandra. Det bör röra sig om liknande typ av lokal (butik, kontor, industrilokal etc.). Vilken typ av rörelse eller annan verksamhet som inom sådana ramar bedrivs i lokalerna skall dock inte tillmätas någon betydelse. Vidare bör lokalernas läge, utformning och standard vara i grova drag likvärdiga. Därvid måste lägesfaktorns betydelse, t.ex. för butiker, särskilt beaktas. Att en lokal är sämre än andra lokaler i något avseende kan i vissa fall uppvägas av att den är bättre i något annat avseende. Från jämförelseprövningen bör uteslutas sådana hyror som inte kan anses representativa för marknadshyresläget. Det kan röra sig om hyresavtal där det finns en speciell relation mellan hyresvärd och hyresgäst. Vidare bör uteslutas sådana hyresavtal där hyran ligger över hyrorna för jämförliga lokaler på grund av att hyresgästens verksamhet är av kortsiktig eller spekulativ art. Eftersom marknadshyran utgör den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden, är det hyrorna för jämförelselokalerna som är relevanta. På grund av lokalmarknadens struktur och då lokaler i allmänhet kan jämföras endast i grova drag, kan man förutsätta att det finns en relativt stor spridning på hyrorna för vissa lokaler, t.ex. butiker i de större tätorternas centrala delar. Det kan därför ofta bli svårt att finna en enhetlig hyresnivå för jämförliga lokaler, även sedan inte representativa, enstaka topphyror och mycket låga hyror uteslutits från jämförelsematerialet. Lokalens marknadshyra får då, med beaktande av den tendens som kan konstateras i hyresutvecklingen, bestämmas med utgångspunkt från den hyresnivå i jämförelsematerialet som framstår som den mest sannolika vid ett utbud av lokalen på marknaden. Därvid bör rimlig hänsyn tas till de skillnader som kan konstateras hos lokalerna i jämförelsematerialet. Vidare bör beaktas att gamla hyresavtal som inte förlängts kan ha träffats i en helt annan marknadssituation än den som gäller vid jämförelsetidpunkten. Den föreslagna metoden för bestämmandet av en lokals marknadshyra har likheter med den ortprismetod som använts för bestämmandet av en fastighets marknadsvärde vid expropriation (jfr , , Stark, Expropriationslagen s. 150 f). Om det saknas i grova drag jämförliga lokaler på orten, får lokalens marknadshyra bestämmas genom en mer allmän värdering. I sådant fall kan bedömningen grundas på utredning om hyror för andra lokaler. Bedömningen av marknadshyran skall i princip grunda sig på den utred- ning som parterna lägger fram. finna att den av parterna åberopade utredningen är bristfällig eller uppenbart miss- visande, bör nämnden dock vara oförhindrad att själv tillföra ärendet erforderligt jämförelsematerial som den fått kännedom om, exempelvis i samband med tidigare medlingar. Även seriösa hyresanbud från andra eller avtal som träffats med en ny hyresgäst bör kunna vägas in i en Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra 189 Självfallet skall därvid bortses från anbud och avtal som inte är rimliga mot bakgrund av övrig utredning." Enligt 56 a § första stycket tredje meningen hyreslagen får endast om det finns särskilda skäl hänsyn tas till ökning av lokalens värde, som en hyresgäst har åstadkommit. Vid jämförelseprövningen bör man sålunda normalt bortse från de förbättringsåtgärder som en hyresgäst har åstadkommit (se prop. 1987/99:146 s. 47). Enligt 58 § hyreslagen skall hyresvärden i uppsägningen underrätta hyresgästen dels om de villkor han kräver för att förlänga hyres- förhållandet eller om orsaken till att han vägrar medge förlängning, dels att hyresgästen måste från uppsägningen hänskjuta tvisten till , om han inte går med på att flytta utan att få ersättning. Om en uppsägning inte har det innehåll som angetts ovan är uppsägningen utan verkan. En hyresgäst som inte vill lämna en lägenhet utan att få ersättning måste hänskjuta tvisten till hyresnämnd inom den angivna tiden. Om han inte gör det förfaller hans rätt till ersättning. Innan medlingen har avslutats får hyresvärden för förlängning av hyresförhållandet inte kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad han har angett i uppsägningen. Om han gör det och avtalet inte förlängs har hyresgästen rätt till ersättning (58 § fjärde stycket hyreslagen). Hyresgästens uppsägning för villkorsändring Om en hyresgäst vill säga upp ett hyresavtal för ändring av hyresvillkoren skall han enligt 58 a § hyreslagen i uppsägningen underrätta hyresvärden om den ändring i de avtalade villkoren som han begär. Om överenskommelse inte träffas mellan parterna, skall hyresgästen från uppsägningen hänskjuta tvisten till . Om hyresgästen inte ansöker om medling eller före hyrestidens utgång återkallar sin ansökan om medling, är uppsägningen enligt 58 a § andra stycket hyreslagen utan verkan. Avtalet anses då förlängt på oförändrade villkor (jfr NJA avd. I 1998 s. 430). 190 Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra villkorsändring är också utan verkan om hyresgästen inte angett den ändring i de avtalade villkoren som han begär. En hyresgäst kan, liksom en hyresvärd, säga upp ett avtal för avflyttning. Hyresgästens uppsägning för avflyttning är inte särskilt reglerad. En sådan uppsägning har därför andra rättsverkningar än en uppsägning för villkorsändring. Bl.a. kan hyresgästen inte förta verkan av den. Vid hyresgästens uppsägning för villkorsändring gäller, liksom vid hyresvärdens motsvarande uppsägning, att hyresvärden innan medlingen har avslutats inte får vägra förlängning av hyresförhållandet eller kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad som följer av det uppsagda avtalet.