sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Avgiften får med tillämpning av den s.k. självkostnadsprincipen emellertid inte sättas högre än själv- kostnaden för produktionen av de aktuella tjänsterna. Stöd eller andra åtgärder enligt socialtjänstlagen förutsätter föregående behovsprövning av kommunens socialnämnd eller annan myndig- het inom kommunen i varje enskilt fall. Speciallagar som tydliggör att vissa verksamheter är frivilliga Viss speciallagstiftning tydliggör att en kommun får men inte måste bedriva en viss verksamhet. Hit hör lagar som reglerar verksamhetsområden som varit offentligt monopol men som konkurrensutsatts. Typiska sådana avreglerade branscher är postmarknaden och telemarknaden. Dessa är omreglerade i postlagen (1993:1694) och telelagen (1993:597). Ett annat känt exempel är energisektorn, där elmarknaden i sin helhet är avreglerad och omreglerad i ellagen (1997:857). I lagar som dessa kan det, direkt eller indirekt, tydliggöras att statliga och kommunala aktörer har en rätt men inte en skyldighet att agera på marknaden. Dessa lagar kan också innehålla bestämmelser som mer tydligt tar sikte på konkurrensneutralitet. Ett exempel gäller postlagen, där det numera stadgas att alla postoperatörer skall kunna nå post- boxanläggningar och andra anläggningar för överlämning av post till mottagare på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Man har också i denna lag reglerat ett system där alla post- operatörer på lika villkor skall kunna erhålla postnummer för postboxanläggningar till andra postoperatörer. På så sätt elimineras vissa konkurrensfördelar för den dominerande aktören på marknaden, . En bakgrund är att statsmakterna önskat ett mer konkurrensneutralt och bättre samutnyttjande av infra- strukturen på postområdet och därigenom även enkelhet för post- kunden. Från konkurrensneutralitetssynpunkt innebär lagar som dessa vissa fördelar. För det första elimineras oklarheter om den offent- liga kompetensen. För det andra slipper de offentliga aktörerna de restriktioner på prissättning som annars kan finnas, t.ex. kommu- nallagens självkostnadskrav, och som företrädare för de offentliga aktörerna ofta framhåller som en konkurrensnackdel. För det tredje rör det sig om verksamheter som haft en relativt affärsmässig karaktär utan alltför stort inslag av myndighetslika arbetsuppgifter och där de offentliga aktörerna ofta redan i utgångsläget har drivit verksamhet i bolagsform. Eventuella myndighetsuppgifter har i normalfallet överförts till tillsyns- myndigheter, t.ex. . För det fjärde kan det i lagar som dessa skrivas in branschspecifika bestämmelser som syftar till att åstadkomma ökad konkurrensneutralitet. Från konkurrensneutralitetssynpunkt kan också noteras att när klagomål uppkommer om att t.ex. Posten agerar på ett kon- kurrenssnedvridande sätt kan sådana klagomål oftast prövas mot konkurrenslagen. Här är det frågan om riktiga företag och riktiga marknader där även de offentliga aktörerna har vinst som syfte för sin verksamhet. har handlagt ett stort antal ärenden där och Posten anklagas för missbruk av dominerande ställning. I några fall har också verket i beslut fastslagit att dessa statliga bolag gjort sig skyldiga till dominans- missbruk. Dessa förhållanden kontrasterar tydligt mot ärenden där anmälare ifrågasätter det sätt på vilket offentliga aktörer bedriver gym, kaféer, städverksamhet, tvätterier eller liknande verksamhet. I sådana ärenden gör generellt bedömningen att konkurrenslagen inte är tillämplig. Gränsdragningsproblem kan också finnas på avreglerade områden. På el- och fjärrvärmeområdet gäller att kommunala företag får bedriva verksamhet av anknytande karaktär, utan att detta begrepp definieras närmare. Både ellagen och fjärrvärmelagen upphäver kommunallagens likställighets- och självkostnadsprincip, och den förstnämnda lagen dessutom lokaliseringsprincipen. I ett ärende som inkommit till ställs frågan om det är fritt fram för ett energibolag att producera och sälja t.ex. pellets och briketter på en extern marknad utan att kommunallagens bestämmelser rörande kompetens och prissättning utgör någon restriktion. Frågan är då om anknytningsvillkoret är uppfyllt bara för att produkterna kan utgöra insatsvaror till värmeverksproduk- tion. En annan lag som tydliggör frivillighetsrätten är lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet. En bakgrund till denna lag är att hotell, skidbackar, campingplatser och andra typer av turistinriktade anläggningar ofta drivs av privata företag. Det kan då antas att lagen skall tydliggöra att kommunen alltid skall ha rätt att gå in och driva verksamheter av detta slag särskilt i de fall det privata initiativet viker. En intressant fråga är om denna lag i alla lägen ger en kommun rätt att öppna t.ex. ett nytt hotell i en kommun, även i det fall det redan finns ett antal privatägda hotell, eller om lagen är mer relaterad till det fallet att det privata initiativet viker. kan inte anses besvarad, varför det inte heller går att säga om det är kommunens uppgift att bedöma vad som är rätt utbuds- volym av olika turistanläggningar på orten. Även inom det arbetsmarknadspolitiska området, som i grunden är ett statligt ansvar, finns lagar som i någon mån kan påverka konkurrensförhållandena gentemot näringslivet. Enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program får en kommun anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning till dess de fyller . En kommun får efter överens- kommelse med regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer åta sig en skyldighet att erbjuda ungdomar som står till arbetsmarknadens förfogande en aktiverande och utvecklande insats på heltid. En sådan skyldighet gäller från och med den dag den unge fyller till dess hon eller han fyllt . Kommunens skyldighet inträder om något arbete, reguljär utbildning eller något lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program inte kunnat erbjudas från det att den unge anmälde sig som arbets- sökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Utvecklings- insatsen skall erbjudas från det att kommunens skyldighet enligt första stycket inträdde och får pågå . Enligt uttalanden i förarbetena kan arbetspraktik och andra praktikåtgärder i t.ex. servicesektorer som hotell och restau- rang leda till betydande konkurrensproblem mellan olika företag och till en för hög undanträngning av reguljära arbetstillfällen35. Det framhålls därför att de måste användas med stor restriktivitet. Allmänt om styrning av bolag De grundläggande bestämmelserna om hur aktiebolag styrs åter- finns i aktiebolagslagen (1975: 1385). Bolagsordningen skall enligt aktiebolagslagen upprättas vid bildandet av ett aktiebolag samt godkännas och registreras vid . I bolagsordningen anges föremålet för och inriktningen av bolagets verksamhet. Bolagsordningen innehåller den betydelsefulla s.k. ändamålsparagrafen, där syftet för bolagets verksamhet, angivet till sin art, skall anges. I näringslivet är syftet i normalfallet att bereda 35 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt, prop. 1999/2000:98. ägarna största möjliga ekonomiska avkastning, varför sådana mål i allmänhet inte anges särskilt. Även i näringslivet inträffar dock att bolag bildas med helt eller delvis andra syften än rent kommer- siella. I sådana fall anges dessa andra syften i bolagsordningen. Om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna, skall bolagsordningen innehålla bestämmelse om användning av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation (12 kap. 1 §). Bolagsstämman är ett aktiebolags högsta beslutande organ. Om inte annat följer av lag eller bolagsordning, kan stämman avgöra varje fråga som rör bolaget. Enligt lagen har stämman beslutande- rätt med avseende på frågor om tillsättande och entledigande av styrelse och revisorer, ökning eller minskning av aktiekapitalet, fastställande av årsredovisning, ändring av bolagsordning m.m. Ägare utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagsstämman. Ägare kan även vid bolagsstämman anta skriftliga ägardirektiv som skall gälla för bolagets verksamhet, där sådana mer preciserade mål och direktiv som inte anses passa i bolagsordningen kan formuleras. I praktiken sker mycket av styrningen på ett informellt plan, särskilt om ett bolag har få eller kanske bara en enda ägare. Statliga bolag styrs i normalfallet på samma sätt som privata företag. Formellt finns heller inga andra möjligheter än styrning utövad på bolagsstämma. Med hänsyn tagen till förhållandet att många statliga bolag har helt eller delvis andra mål med sin verk- samhet än strikt kommersiella skulle man kunna vänta sig att staten relativt utförligt formulerat syftet med respektive verk- samhet i bolagsordningar och ägardirektiv. revisorer framförde dock i en granskning kritik mot att syftes- och ändamålsbeskrivningar var otydliga och att det fanns få exempel på preciseringar i ägardirektiv. Kritik framfördes också mot att de ekonomiska målen för bolagen var otydliga.36 Många statliga bolag mottar årliga anslag. Det innebär att styrning också kan ske genom att staten formulerar särskilda villkor för anslagets användande. I några få fall är statliga bolag så beroende av årliga anslag att regeringen t.o.m. valt att använda 36 1997/98:RR9. formen med årliga regleringsbrev. Denna ordning har gällt för kulturinstitutioner som och Dramatiska Teatern. Ett relativt vanligt förfarande har också varit att staten träffat avtal med statliga bolag, där dessa förbinder sig till olika samhälls- åtaganden. Så har man bl.a. till viss del styrt , , , Apoteksbolaget och Systembolaget. Viss oklarhet har funnits kring dessa avtals status. En tolkning är att de skall jäm- ställas med ägardirektiv, en annan tolkning är att dessa avtal inte tecknas med staten i egenskap av ägare utan som kund, varför det kan ses som uppdrag. En oklarhet har gällt om sådana avtal förutsätter upphandling enligt . Förekomsten av sådana avtal har minskat . De statliga bolagen arbetar inte under en sådan generell begräns- ning rörande ekonomiska mål som gäller kommunala bolag och som följer av kommunallagen. Det behövs sålunda ingen särskild speciallagstiftning för att staten skall kunna ställa upp mål om vinstsyfte och marknadsmässig avkastning. Bestämmelser om kommunala företag finns i 3 kap. kommunal- lagen. Här sägs att kommuner och landsting, efter beslut av full- mäktige, kan lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Verksamhet som innefattar myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Den verksamhet som överlämnas skall falla inom den kommunala kompetensen. När en viss verk- samhet är placerad i bolagsform skall fullmäktige i kommunen tillse att bolaget följer kommunallagens kompetensbestämmelser och bestämmelser rörande icke vinstsyfte och självkostnadspris- sättning. Undantag gäller endast om bolaget verkar på en marknad som specialreglerats och det uttryckligen anges att dessa bestämmelser, eller några av dem, sätts ur spel. Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller bestämmer ensam skall fullmäktige enligt kommunal- lagen fatta vissa beslut. Man skall fastställa det kommunala ända- målet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell natur eller av större vikt i övrigt fattas. Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verk- samheten är att minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag, men det är inget uttryckligt krav att detta sker.37 Kravet på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena särskilt starkt om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunala kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäk- tiges yttranderätt innan beslut tas i verksamheter som är av principiell betydelse eller annars av större vikt är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid mot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 § aktiebolags- lagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som fastställs på bolagsstämma. Till skillnad från de statliga bolagen omfattas kommunala bolag av offentlighetsprincipen. Enligt EG-fördragets artikel 86 åläggs att tillse att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till bl.a. offentliga företag som strider mot den gemensamma marknaden och tillämpningen av konkurrensreglerna. För att möjliggöra tillämpningen och efter- levnaden av denna princip har kommissionen utfärdat direktivet 80/726/EEG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan med- lemsstaterna och offentliga företag, det s.k. transparensdirektivet. Genom insynen skall det bl.a. vara möjligt att skilja mellan statens roll som myndighet och dess roll som ägare. Direktivet berör inte företag vars verksamhet inte kan anses nämnvärt påverka handeln mellan medlemsstater och vars totala nettoomsättning understiger . Medlemsstaterna skall tillse att de finansiella förbindelserna mellan å ena sidan staten, landsting och kommuner och å andra sidan företag som träffas av direktivet redovisas öppet. Det skall därför framgå vilka offentliga medel som myndigheter direkt eller indirekt tillfört de offentliga företagen. I synnerhet anges a) täckande av driftsunderskott, b) tillskott av kapital, c) amorte- 1990/91:117. ringsfria tillskott eller lån till förmånliga villkor, d) gynnande genom avkall på vinst eller fordringar, e) gynnande genom avkall på normal avkastning på utnyttjade allmänna medel samt f) ersätt- ning för ekonomiska ålägganden från myndigheter. Av direktivet framgår vidare att medlemsstaterna skall säker- ställa att den finansiella och organisatoriska strukturen redovisas öppet i de företag som är skyldiga att ha separat redovisning. Det skall därför framgå a) vilka kostnader och intäkter som härrör från de olika verksamheterna, b) fullständiga uppgifter om de metoder genom vilka kostnader och intäkter tillskrivs och fördelas mellan olika verksamheter samt c) hur nettointäkterna mellan olika verk- samheter används. För att säkerställa insyn skall medlemsstaterna vidare se till att de berörda företagen a) har en separat driftsredovisning för var och en av verksamheterna, b) fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redo- visningsprinciper samt c) fastställer vilka redovisningsprinciper som ligger till grund för den separata redovisningen. Det finns ett relativt stort antal lagar som på ett eller annat sätt påverkar konkurrensförhållandena mellan offentliga och privata aktörer och i vissa fall bidrar till mer konkurrensneutrala villkor. Konkurrenslagen har t.ex. vissa spärrar mot för låga priser, men dessa bestämmelser gäller primärt vinstsyftande verksamhet. Lagen om offentlig upphandling har bestämmelser som skall säkerställa att en upphandlande enhet uppträder på ett konkurrensneutralt sätt, men kan inte användas för att rätta till snedvridna marknads- förhållanden i leverantörsleden och inte heller eventuellt gynnande av en egen-regi-enhet. Kommunallagen sätter spärrar för vilka verksamheter kommuner och landsting får bedriva, men det finns en relativt stor gråzon och lagen hindrar inte att konkurrensutsatta verksamheter bedrivs utan full kostnadstäckning. Instruktioner och andra verksamhetsdirektiv sätter på motsvarande sätt vissa spärrar för vilka verksamheter som statliga myndigheter får bedriva och vissa restriktioner på prissättningen, även om gråzonerna också här är betydande. Speciallagar kan ibland klarlägga för- hållanden inom vissa branscher, men dessa behandlar endast en begränsad del av alla marknader där både offentliga och privata aktörer verkar. Det bör också framhållas att det finns en inbyggd konflikt mellan främst konkurrenslagen och kommunallagen. De syftar till olika mål och dessa mål är inte alltid förenliga. Kommunallagens kompetensbestämmelser syftar till att tillgodose allmänna nyttig- heter utan inslag av vinstintresse, medan konkurrenslagstiftningen tar sikte på att reglera förhållanden inom näringslivet. Frågor om prissättning har också olika utgångspunkt; enligt kommunallagen skall priserna inte vara för höga, enligt konkurrenslagen kan det vara en lagöverträdelse att hålla för låga priser. Det kan konstateras att det inte finns några lagar som har till huvudsyfte att skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentliga och privata aktörer. Om det uppdagas att offentliga aktörer på ett eller annat sätt har fått arbeta på andra och mer gynnsamma villkor än det privata näringslivet kan det i praktiken vara svårt att rätta till sådana förhållanden med nuvarande lagstiftning. Det saknas också närmare riktlinjer för vad som är konkurrensneutrala villkor på en marknad. Vidare kan noteras att det nuvarande regelverket inte ställer samma krav på kommunala och statliga aktörer. När det gäller kompetensfrågorna går det att hävda att i stort sett samma gråzoner existerar både inom den kommunala och den statliga sfären. Trots nämnda svårigheter finns ändå en möjlighet att få pröva frågan om kompetensenlighet inom det kommunala området. Någon motsvarande möjlighet föreligger inte på den statliga sidan. När det gäller prissättning kan sägas att det statliga och kommunala området behandlas lika på en helt övergripande nivå. För både staten, med regeringen som högsta verkställande organ, och kommunerna har i lag medgett en generell rätt att tillämpa avgifter upp till full kostnadstäckning eller självkostnad. För kommunernas del regleras detta direkt i kommunallagen, medan kravet är mer indirekt formulerat inom staten. Då en avgift sätts i syfte att överstiga full kostnadstäckning får en sådan avgiftssättning ses som en typ av beskattning. Av regeringsformen följer då att ett sådant beslut inte kan tas utan att först godkänt det. Inom det statliga området gäller att regeringen genom avgifts- förordningen stadgat en grundprincip om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål, om inget annat sägs. krav finns i princip inte på det kommunala området, där självkost- nadsprincipen enbart utgör en gräns för priset uppåt. Visserligen gäller att kommuner har rätt att fatta beslut om att en viss verksamhet skall finansieras fullt ut med avgifter och inte anslag, dvs. att självkostnadsprincipen inte bara skall representera en restriktion uppåt på avgiften/priset utan också nedåt. Det finns ingen samlad överblick över hur många sådana beslut som fattas av landets alla kommuner och landsting. Det kan dock med säkerhet sägas att det inom det kommunala området inte finns någon motsvarande generell princip om full kostnadstäckning som inom det statliga området. Inom staten finns också krav på att kapitalkostnader skall beaktas i prissättningen, vilket inte gäller det kommunala området. Även i andra jämförbara länder inträffar att offentliga aktörer på olika sätt bedriver verksamheter i konkurrens med det privata näringslivet. En naturlig fråga är hur man har löst problemen med konkurrens mellan offentlig och privat sektor i dessa länder. Dessa frågor hänger i sin tur nära samman med hur den offentliga sektorn är uppbyggd i olika länder. Informationen i detta kapitel har främst hämtats från rapporter och andra publikationer från , enskilda forskare och intresseorganisationer i finns vissa uppgifter i be- tänkandet Kommunerna, landstingen och Europa.39 Rådet har också inhämtat vissa uppgifter från kontakter med företrädare för främst nordiska konkurrensmyndigheter. 4.1Den offentliga sektorns uppbyggnad i olika länder Den offentliga sektorns uppbyggnad varierar från land till land, inte minst vad gäller den regionala och lokala nivån. Betydelsefullt är om statsbildningen har karaktär av enhetsstat eller federation, där i det sistnämnda fallet kommuner regleras inte i första hand av staten utan på delstatlig nivå och därför kan ha olika befogenheter i olika delstater. Andra faktorer av vikt är kommunernas storlek. Kommunsammanslagningar har skett i några länder, t.ex. , , , och den engelska delen av . I de flesta övriga länder är fortfarande kommunerna små med en genomsnittlig storlek på ca 1 000-2 000 invånare. Karaktären på de verkställande organen har också betydelse. Systemet med kommuner som leds av en borgmästare 38 Bl.a. beskrivningar av kommunsystem i publikationen Structure and Operation of Local and Regional Democracy. 39 SOU 1994:2. ger en annorlunda karaktär än det kollektiva beslutsfattandet i norra inom ramen för kommunstyrelser och liknande organ. Andra faktorer som kan skilja är graden av frihet i beskattningsrätt. I vissa länder finansieras kommuner i betydligt mindre grad än andra av egna skatteintäkter. Kommunernas totala andel av de offentliga utgifterna kan också skilja påtagligt från land till land. Inom statsvetenskapen brukar man tala om i huvudsak fyra olika modeller i . Den nordiska modellen är ett slags decentralise- rad enhetsstat. Den brittiska modellen kännetecknas av stora men osjälvständiga kommuner. Den mellaneuropeiska modellen i , och har en federal karak- tär. Den sydeuropeiska modellen (ibland kallad den napoleanska modellen) kännetecknas av stark centralmakt samt små och oftast resurssvaga kommuner som leds av en borgmästare. Den nordiska modellen är ett slags decentraliserad enhetsstat, där en stark centralmakt kombineras med långtgående kommunalt självstyre. Den offentliga sektorn är relativt stor och kommunerna svarar för en stor del av denna offentliga verksamhet. Den finansie- ras också med inkomstskatt. förvaltningstradition är den utländska som mest liknar den svenska. Bland annat har man i likhet med den annars unika principen om självständiga ämbetsverk. Kommunerna har också egen beskattningsrätt. Vissa kommunsammanslagningar har gjorts, men i regel är kommunstorlekarna mindre än i . Man saknar mellankommunal nivå, men i stället finns ett omfattande samarbete i form av s.k. samkommuner. De sistnämnda saknar dock beskattningsrätt. På samma sätt som i kan kommunala beslut överklagas genom kommunalbesvär. Länsstyrelserna har också ett visst ansvar för att övervaka beslutsfattandet i kommunerna. Man har under vissa omständigheter rätt att utdöma viten mot kommunala organ som fattar olagliga beslut. förvaltningstradition är delvis annorlunda än . Statliga myndigheter har inte samma grad av självständighet och ministrar kan ingripa även vid verkställandet av enskilda beslut av myndigheter. En viktig skillnad jämfört med alla andra nordiska länder är de starka inslagen av brukardeltagande på lokal nivå. Systemet innebär att företrädare för brukare (konsumenter) deltar i den lokala förvaltningen. Den genomsnittliga kommunstorleken har efter kommunsammanslagningar närmat sig det svenska genomsnittet. Kontrollen av kommuners verksamhet utövas i huvudsak av ett tillsynsråd på amtsnivå. har rätt att upphäva kommunala beslut som strider mot gällande lag. Detta kan ske antigen på eget initiativ eller efter anmälan av medborgare eller en minoritet i kommunens fullmäktige. Särskilda kontrollorgan finns också inom de specialreglerade områdena. Både kommuner och amtskommuner har egen beskattningsrätt, även om skattenivåerna i praktiken bestäms efter överenskommelser mellan staten och kommunerna. förvaltningstradition är påverkad av de historiska banden med . Ministerstyre tillåts precis som i . Det kommunala systemet består av två nivåer, dels fylkes- kommuner, som motsvarar landsting i , dels vanliga kommuner. De sistnämnda är ca 450 till antalet, varav ett betydande antal har invånarantal som understiger 1 000. Den kommunala självstyrelsen saknar grundlagsskydd.