sou · GOB312 · 2001-01-01 00:00:00 — Med stöd av lagen har förordning (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner ufärdats. Indelning i miljöklasser regleras i en bilaga till förordningen. Miljöklassystem för arbetsmaskiner är uppbyggt efter samma principer som miljöklassystemet för bilar. Det är inte knutet till ekonomiska incitament, utan avsett att utgöra ett styrmedel i samband med upphandling. Ett annat styrmedel är tillträdet till miljözoner. Dagens miljöklass 3 för arbetsmaskiner utgörs av gällande baskrav enligt kravnivå A i direktiv /68/EG. Denna kravnivå anses vara jämförbar med kravnivå A i direktiv /542/EG för tunga bilar som fram till gällde som kravnivå för miljöklass 3 för tunga fordon. För miljöklass 2 för arbetsmaskiner gäller kravnivå B i direktiv /68/EG. Denna motsvarar inte någon kravnivå för tunga fordon eftersom kravet för kväveoxider är strängare än närmast jämför- bara nivå för tunga fordon, dvs. kravnivå B i direktiv /542/EEG. Den stora skillnaden mellan arbetsmaskiner och tunga bilar är att motorer till arbetsmaskiner är uppdelade i fyra effektklasser. Kraven i nuvarande miljöklass 3 infördes . Kraven i miljöklass 2 införs enligt en mer komplicerad tidtabell, se nedan. 160 Ett nytt miljöklassystem för bilar Medlemsstaterna kan dessutom besluta att motorer till nya maskiner får lagerhållas efter dessa datum. Det finns därmed inget enhetligt årtal som kan utnyttjas som miljöklassbeteckning. Dock är det en fördel om ett och samma årtal väljs som beteckning för att göra systemet någorlunda överskådligt för kunderna. Om systemet skall ha samma uppbyggnad som förslaget för bilar bör beteckningen utgå från datum för typgodkännande. gäller de nya kraven enligt steg 2 vid typgodkännande för vissa maskiner och gäller de nya kraven vid nya typgodkännande för samtliga maskiner. Mot denna bakgrund bör miljöklasserna för arbetsmaskiner analogt med förslaget för bilar benämnas: Miljöklass 1998 - nuvarande miljöklass 3 Miljöklass 2000 - nuvarande miljöklass 2 Kommissionen har i uppdrag att föreslå att direktivet kompletteras med ytterligare en kravnivå för de berörda arbetsmaskinerna. Detta arbete är dock försenat. Förebild för denna kravnivå blir sannolikt den framtida utvecklingen av avgaskraven för motorer till tunga bilar. Något väsentligt hinder för att samordna beteckningssystemen för tunga bilar och dessa arbetsmaskiner finns därför inte. Inte heller de kommande avgaskraven för jord- och skogsbrukstraktorer utgör något hinder, eftersom de enligt rådets gemensamma position innebär att dessa avgaskrav samordnas med avgaskraven i direktiv /68/EG. Miljöklassystemet för bränslen är uppbyggt enligt samma princip som dagens miljöklassystem för fordon där miljöklass 3 är sämst och miljöklass 1 är bäst. För bensin saknades länge en specifikation för Ett nytt miljöklassystem för bilar 161 miljöklass 1-bränslet, varför miljöklass 2 länge varit den bästa kvaliteten. Miljöklassernas innehåll finns i bilagor till (1998:808). Från finns miljöklass 1 och 2 för både bensin och dieselolja. Systemet har varit ytterst framgångsrikt i så måtto att de bästa tillgängliga bränslena tagit dominerande marknadsandelar, vilket bidragit till sänkta utsläpp. De har också nått en bred acceptans bland såväl bränsleleverantörerna som allmänheten. Beteckningssystemet för miljöklasserna för bränslen är inarbetat och inga egentliga problem tycks finnas. Innehållet i dessa miljöklasser ändras inte i den snabba takt som gäller för avgaskrav. Beteckningarna är entydiga även om beteckning- arna på miljöklasser för fordon läggs om i enlighet med utredningens förslag. Det finns därför inga skäl att ändra beteckningarna i det nuvarande systemet för bränslen. Utredningens förslag: beslut i enskilda fall och registreringsmyndighetens beslut om miljö- klassindelning skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas i kammarrätten. Enligt nuvarande överklagandebestämmelse i 11 § bilavgaslagen får tillsynsmyndighetens beslut i enskilda fall enligt den lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Enligt fordonskungörelsen meddelar beslut om EG- typgodkännande vad gäller direktivet 70/156/EEG medan Naturvårds- verket meddelar beslut om godkännande vad gäller avgasfrågor. I 117 § i kungörelsen finns bestämmelser om över- klagande av beslut. Några bestämmelser om överklagande av beslut om att avslå en ansökan om typgodkännande eller att återkalla ett sådant beslut finns dock inte. Sådana bestämmelse finns inte heller i bilavgaslagen. Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller om inget annat föreskrivs att beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Denna bestämmelse trädde i kraft . meddelas beslut om miljöklassindelning av Aktiebolaget och dessa beslut kan överklagas till enligt 21 § bilavgasförordningen (1991:1481). Verkets beslut kan sedan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt bestämmelsen i 11 § bilavgaslagen. Enligt artikel 12 i direktiv /156/EEG anges att varje beslut som fattas enligt föreskrifter som meddelats vid tillämpningen av detta direktiv och som innebär att typgodkännande vägras eller återkallas, att registrering vägras eller försäljning förbjuds, skall i detalj ange de skäl på vilket beslutet grundas. Den berörda parten skall underrättas om beslutet och upplysas om vilka möjligheter till prövning av beslutet som står till buds inom ramen för gällande lagstiftning i medlemsstaterna och inom vilken tid prövning skall begäras. I den föreslagna lydelsen av lagen (2000:000) om motorfordons avgasrening regleras både typgodkännandemyndighetens och tillsyns- myndighetens befogenheter vad avser avgasfrågor. i 17 § 8 lagen om motorfordons avgasrening bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet i samband med miljöklassindelning, bl.a. om vem som skall besluta om miljöklassindelning. Framöver kommer i samband med registrering av fordon att besluta om miljöklass enligt det förenklade förfarande som beskrivits i kapitel 10. Av den nya lagen bör framgå att beslut i enskilda fall som fattats av myndighet med stöd av lagen får överklagas. Anledning saknas att ändra den ordning som finns att sådana beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Det allmännas kostnader på avgasområdet kan delas upp i kostnader för tillsyn och kontroll samt prövning i samband med miljöklassindelning, typgodkännande och ansökan om undantag. Beträffande finansiering av tillsyn tas ut en kontrollavgift med för varje bil som nyregistreras och avgiften tas ut av tillverkaren. Denna avgift bekostar de hållbarhetskontroller som bara skett nationellt. bör dessa hållbarhetskontroller dels ske genom att typgodkännandemyndigheten kontrollerar de fordon eller motorer de godkänt, dels i form av kartläggande undersökningar. Det föreslås att de kartläggande undersökningarna skall finansieras genom att en avgift tas ut i samband med registreringen av fordonen och betalas av den som låter registrera fordonet. Avgiften kan administreras i samband med andra avgifter som tas ut vid registreringen. Eftersom avgiften betalas för alla bilar som ny- registreras i kommer den även betalas för de privatimporterade bilarna. Prövning i samband med miljöklassindelning skall i regel inte föranleda några kostnader som kräver avgiftsfinansiering med hänsyn till att förfarandet förenklas. Prövning i samband med meddelande av EG-typgodkännande och den kontroll som myndigheten är ålagd att göra enligt kan finansieras genom avgifter från den sökande. Prövning i samband med ansökan om undantag kan finansieras genom en avgift för den administration som förfarandet kräver. Detta innebär, till skillnad från , att avgiften inte skall utjämna de ekonomiska fördelarna för den avgiftsskyldige av att fordonet inte uppfyller uppställda krav. I utredningens uppdrag ingår att se över systemet med myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn inom avgasområdet med utgångspunkten att myndigheternas kostnader skall avgiftsfinansieras när så är möjligt. En delfråga är om prövningen i samband med miljöklassindelning skall finansieras genom en avgift. Myndigheters kostnader på avgasområdet kan delas in i fyra kategorier enligt följande. 1.Tillsyn (bl.a. hållbarhetskontroller, genomförande av åtgärds- planer, samt flygande inspektion och kontrollbesiktning enligt bestämmelserna i fordonskungörelsen) 3.Prövning av typgodkännandemyndighet vid typgodkännande och myndighetens kontroll som skall ske enligt bestämmelser inom EU (COP-kontroll och kontroll av fordon i bruk) Härutöver finns kostnader för forskning och utveckling. Dessa kostnader behandlas inte i detta sammanhang eftersom en särskild utredare har tillkallats för att se över den samlade statliga verksam- heten för forskning och utveckling om avgaser och bränslen för vägfordon och arbetsmaskiner. I uppdraget ingår att pröva omfatt- ningen av det statliga åtagandet inom området. Utredaren skall föreslå de statliga insatsernas ekonomiska omfattning och hur detta långsiktigt skall finansieras (dir. 1998:89). 12.2Regeringsformens bestämmelser om skatter och avgifter Reglerna om s.k. belastande avgifter och skatter tillhör lagområdet enligt huvudregeln i 8 kap. 3 § regeringsformen. Belastande avgifter utgörs av de avgifter som innebär åligganden för enskilda eller eljest ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket kan regeringen eller kommun efter bemyndigan- de meddela föreskrifter om sådana avgifter. Behörighet att besluta om belastande statliga avgifter kan subdelegeras till förvaltningsmyndighet, se 11 §. Andra avgifter, dvs. i huvudsak fri- villiga avgifter avsedda att täcka eller bidraga till det allmännas kostnader, tillhör regeringens restkompetens (8 kap 13 § första stycket 2). Regeringsformen innehåller ingen definition av vad som är att anse som skatt eller avgift men vissa utgångspunkter för gränsdragningen har utvecklats i förarbetena och i praxis. Skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift vanligen utgör en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Departementschefen uttalade följande i fråga om gränsdragningen: Enligt min mening har man i allmänhet att göra med en avgift i RF:s bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktären av avgift och inte skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin hel- het tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. Från sådana utgångs- punkter bör man alltjämt kunna betrakta de avgifter som utgår som led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets område som avgifter i statsrättslig bemärkelse. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har aktualiserats framförallt när fråga uppkommit om centrala tillsynsmyndigheter skall få finansiera sin verksamhet med avgifter. Vid behandling av förslaget till lag om genetiskt modifierade organismer fann Lagrådet att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighets- utövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggning av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Delegations- bestämmel- sen i förevarande paragraf ger emellertid möjlighet att föreskriva en generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Det innebär att delegations- bestämmelsen i den delen står i strid med RF. Om avsikten är att en sådan avgift skall tas ut måste alltså avgiften regleras i lagen i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges (prop. 1993/94:198 s. 162 f). I samband med förslag om lag om finansieringsbolag har lagrådet uttalat sig i frågan när det gäller de bidrag som finansbolagen skulle erlägga för Bankinspektionens tillsynsverksamhet (1978/79:170 s. 131 ff). En majoritet ansåg att kostnaderna för Bankinpektionens tillsyns- verksamhet var att betrakta som avgifter, medan en ledamot ansåg kostnaderna vara att anse som skatt. Lagrådet har tagit upp denna fråga i samband med en föreslagen allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231). Avgiftsmedlen skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Lagrådet konstaterade att fiskevårdsavgiften inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den som betalar avgiften. Det stod klart att avgifts- begreppet ansetts kunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan istället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation och Lagrådet kom därför fram till att fiskevårdsavgiften kunde betraktas som en avgift. Regeringsrätten har vid lagprövning enligt 11 kap. 14 § regerings- formen bedömt frågan om avgifter för finansiering av Kemikalie- inspektionens verksamhet (RÅ 1991 ref. 87) var att anse som skatt eller avgift. Regeringsrätten konstaterade att kemikalieavgiften utgick för att bekosta samhällets kemikaliekontroll. Den var att betrakta som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida. Något specificerat vederlag utgick inte från den erlagda penningprestationen och kemikalieavgiften uppfyllde således inte detta avgiftskriterium. Regeringsrätten hänvisade dock till att gränsen mellan instituten skatt och avgift är flytande och ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kunde inte uteslutas. Domstolen kom fram till att författningsregleringen av kemikalieavgiften inte var uppenbart felaktig. 12.3.1Kostnader för kartläggande undersökningar (s.k. hållbarhetskontroller) består tillsynen över bilavgaslagens tillämpning främst av hållbarhetskontroller av bilar i bruk. är inom ett föregångsland vad gäller sådana kontroller. har därför dessa kontroller skett på nationell basis och varit reglerade enbart inom . Genom direktiv /69/EG blir dessa kontroller i huvudsak en del av typgodkännandeverksamheten. I kommer det dock att, utöver dessa kontroller som kan utföras utan medgivande från tillverkaren, även att utföras kartläggande undersökningar av andra fordon på frivillig basis. De kostnader som behandlas i detta avsnitt är den svenska tillsynsmyndighetens kostnader för dessa frivilliga kartläggande undersökningar. Utgångspunkten är att volymen på kontrollerna i framöver skall vara densamma som , men den kan komma att trappas ned inom ramen för ett europeiskt samarbete och om kontrollernas kostnads- effektivitet minskar. För att testerna skall vara motiverade krävs det att hållbarhetskontrollerna leder till minst lika stora utsläppsminskningar som om medlen hade utnyttjats till andra miljöförbättrande åtgärder. Regelverket som behövs för att kunna genomföra hållbarhets- kontroller i behöver inte vara avpassat så att det täcker modeller med små volymer, t.ex. bilar som importeras i enstaka exemplar, hemmabyggen etc. För att hållbarhetskontroller skall vara kostnads- effektiva ur miljösynvinkel kommer de med nödvändighet att läggas upp så att de inriktas på modeller med viss volym på marknaden (se även kapitel 6). Hur finansieras hållbarhetskontrollerna i ? Hållbarhetskontrollerna finansieras genom att en kontrollavgift tas ut av tillverkaren med för varje nyregistrerad bil (9 § bilavgas- lagen samt 15, 16 och 19 §§ bilavgasförordningen). har utfärdat föreskrifter om kontrollavgift för nyregistrerade bilar (SNFS 1992:14). Kontrollavgiften skall enligt kungörelsen betalas för varje bil som nyregistreras och som omfattas av avgaskraven. Med nyregistrerade bilar avses i detta sammanhang nyproducerade bilar. Kraven gäller oberoende av miljöklass och omfattar personbilar, lätta lastbilar och små bussar samt tunga lastbilar och bussar med diesel- motor. Avgiften skall tas ut av tillverkaren. För bilar som yrkesmässigt tillverkas utomlands skall avgiften tas ut av tillverkarens behöriga ombud i . En deklaration lämnas in av tillverkaren eller generalagenten enligt en blankett som Naturvårds- verket tillhandahåller med uppgift om antalet sålda bilar under ett kvartal. En sådan deklaration skall lämnas in varje kvartal. Avgiftsskyldighet inträder när bilen sålts eller levererats till köpare eller tagits från rörelsen utan samband med försäljning. har för tilldelats anslag för bilavgasverksamhet med . Av anslagsposten skall 8 miljoner användas till bilavgasundersökningar (dvs. forskning) genom avtal med AB och till hållbarhetskontroller (utgiftsområde 20). De pengar som kontrollavgiften inbringar går via statsbudgeten till . propositionen för (prop. 1999/2000:1) har intäkterna från kontrollavgiften beräknats till . Utöver kontrollavgiften togs tidigare ut en avgift på per motorfamilj i samband med det svenska avgasgodkännandet för samt- liga bilar. Förutom i har hållbarhetskontroller även bedrivits i . De hållbarhetskontroller som har utförts i har, enligt uppgift, finansierats genom statsbudgeten. Överväganden beträffande avgift för hållbarhetskontroller Det kan ifrågasättas om kontrollavgiften är att anse som skatt eller avgift. Utgångspunkten är som nämnts att denna avgift skall bekosta s.k. kartläggande undersökningar i , inte sådana kontroller som svensk typgodkännandemyndighet är ålagd att utföra enligt EG- bestämmelser. Kostnaderna för de senare faller under punkt 3 i detta avsnitt. Om en tillsynsavgift eller en kontrollavgift tas ut, måste intäkterna gå till hållbarhetskontrollerna. Avgiften måste motsvaras av en mot- prestation från myndighetens sida för att den skall anses vara en avgift och inte en skatt. Motprestationen kan dock vara kollektiv, dvs. motprestationen behöver inte vara individuellt bestämt. Frågan om motprestation är avgörande för om verksamheten kan finansieras med avgifter. De kontroller som är tänkta att finansieras av en avgift behöver inte utföras enligt något EG-direktiv. Dock verkar det vara förutsatt i direktiv /69/EG att sådana kontroller görs eftersom det föreskrivs att resultat från dessa kan anmälas till vederbörande myndighet som kan vidta tvingande åtgärder mot tillverkaren. Det är också förutsägbart vad avgiften skall användas till. Om en avgift för tillsyn tas ut för att finansiera hållbarhetskontroller motsvaras avgiften av en motprestation från undersökande myndighet som genomför kontroller. Egentligen kan man säga att det är bilköparna som är med och betalar för detta i form ett litet tillägg på bilpriset. Det är ju också bilägarna som drar fördel av att hållbarhetskontroller genomförs eftersom det i längden bidrar till en förbättrad kvalitet på bilarna. Hållbarhetskontrollerna kommer således bilkollektivet till nytta och utredningen gör därför den bedömningen att kostnaden bör kunna finansieras genom avgifter. Det kan ifrågasättas om det som bara är tillverkare som skall betala avgiften och om det bara skall gälla nyproducerade bilar. Med hänsyn till den ökade rörligheten för bilar inom EU och den ökande privatimporten (32 000 bilar ) kan det finnas skäl att även privatimporterade bilar får vara med och betala den avgift som skall bekosta hållbarhetskontrollerna. Eftersom hållbarhetskontroller kan utföras under bilens första finns det skäl för att även ta ut en avgift för äldre bilar. Avgiften kan lämpligen omfatta alla bilar som nyregistreras i . Avgiften bör begränsas till bilar som rimligen kan bli föremål för hållbarhetskontroller. Det bör vara den som ansöker om registrering av bilen som skall bekosta avgiften. Den tidigare administrationen av avgiften som sköttes av behövs inte längre eftersom avgiften kan administreras i samband med fordons- registrering. Även andra avgifter tas ut i detta sammanhang, exempelvis registerhållningsavgift. Utredningen föreslår att en avgift för genomförande av hållbarhets- kontroller tas ut i samband med registreringen av fordon och administreras i samband med denna. Den som låter registrera fordonet får betala avgiften. Ett problem som bör uppmärksammas är att tillsynsmyndigheten inte genomför hållbarhetskontroller för tunga bilar. Sådana kommer förmodligen att genomföras . Någon skillnad när det gäller lätta och tunga bilar bör därför inte göras. På grund av de stora kostnaderna för kontroller av tunga fordon kommer avgiften för sådana kontroller att få ses över vid införande av systematiska kontroller för dessa fordon. utförs hållbarhetskontroller av MTC. I kapitel 6 om Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen har angetts att utgångspunkten enligt utredningens bedömning är att kontrollerna inledningsvis skall göras i samma omfattning som , men att de kan komma att trappas ner efterhand som ett samarbete inom EU utvecklas vilket bör leda till att färre tester behöver genomföras i . kan avgiftens storlek beräknas enligt följande. Beräkningen bygger på statistik om att ungefär 300 000 bilar nyregistreras (inte bara nyproducerade bilar) . Antal motorfamiljer som testas 15 miljoner/år Avgift = Sammanlagda kostnader/antal nyregistrerade bilar, dvs. Någon exakt beräkning kan dock inte göras eftersom upphandling av tjänsten blir aktuellt. Förutom hållbarhetskontroller finns kostnader för den allmänna tillsynsverksamheten som bör bekostas genom skatter. 12.4Prövning i samband med miljöklassindelning Enligt kommittédirektiven skall utredningen överväga om miljöklass- indelningen skall finansieras med en särskild avgift. gäller att tillverkaren skall ansöka om miljöklassindelning hos AB . Bolaget har vissa kostnader för denna hantering. Utredningen har förslagit att miljöklassindelningen kan ske genom ett anmälningsförfarande i samband med fordonsregistrering. Hur detta praktiskt skall gå till håller på att utredas i annan ordning, se kapitel 10. Utredningen utgår emellertid från att principerna för förfarandet vid miljöklassindelning skall vara att indelningen utgör ett myndighetsbeslut men att i allmänhet en närmare granskning inte skall behöva ske i varje enskilt fall och att möjlighet skall finnas till omprövning av beslut om miljöklassindelning. I dessa enklare fall bör någon avgift inte tas ut. I ärenden om miljöklassindelning som kräver mer arbete än en sådan registrering bör registreringsmyndigheten ha möjlighet att ta ut en avgift. 12.5Prövning av EG-typgodkännande och annan kontroll som skall ske enligt Enligt EG-direktiv skall det i varje medlemsland finnas en utsedd godkännandemyndighet som beviljar godkännande i avgasfrågor. Myndigheten skall även kunna kontrollera att de fordon som produceras stämmer överens med det godkända fordonet eller fordonstypen samt även kunna kontrollera hållbarheten hos fordon i bruk. Till sin hjälp kan myndigheten anlita en teknisk tjänst som utför provning och inspektion för godkännandemyndighetens räkning. I är som redan nämnts utsedd som typgodkännandemyndighet och () utför de tekniska tjänsterna. De kontroller som myndigheten kan utföra har beskrivits i kapitel 2. Systemet med prövning av EG-typgodkännanden i och de kontroller som myndigheten är ålagd att utföra har konstruerats på det sättet att ett avtal har ingåtts mellan och AB gällande insyning och uppföljande produktionskontroll som åligger typgodkännandemyndigheter vid utfärdande av typgodkännanden enligt EG-direktiv /220EEG, 88/77/EEG och 72/306/EEG. MTC har varit och är teknisk tjänst åt vid meddelande av EG- typgodkännande.