sou · GOB350d2 · 2001-01-01 00:00:00 — ut lämpligt innehåll för de barn de är ansvariga för, som de vuxna behåller rätten att välja bland det lagliga innehåll som de vill ha tillgång till, och som tar hänsyn till den språkliga och kulturella mång- falden. Att öka medvetenheten om branschens tjänster bland användarna, särskilt bland föräldrar, lärare och barn, så att de bättre kan förstå och dra nytta av Internets möjligheter. Stödinsatser, såsom bedömning av rättsliga konsekvenser. Verksamhet som främjar internationellt samarbete på ovannämnda områden. Andra insatser som främjar de mål som anges i artikel 2. Vidare anges bl.a. ramarna för kommissionens ansvar, att kommissionen skall biträdas av en kommitté samt – i artikel 8 – att beslutet riktar sig till medlemsstaterna. Enligt uppgift från den svenska representanten i kommittén har man beviljat medel för att starta och utveckla filtreringsverktyg. Detsamma gäller för klassificeringssystem. De amerikanska klassificeringssystem som finns behöver anpassas till europeiska förhållanden. Vidare har bidrag beviljats till Rädda barnen i för inrättandet av en s.k. hot-line som ett led i att motverka barnpornografi. Rädda barnen skall ingå i ett europa- täckande system med hot-lines. I direktiven antyds två problemområden. Det ena omfattar frågan om den nya tekniska utvecklingen, bl.a. uppbyggnaden av Internet, kräver ändringar av lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpnings- områden. Det andra omfattar frågan om det finns behov av och möjligheter att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation som förmedlas från utlandet. Frågan om den nya tekniken med bl.a. Internet och interaktiv TV kräver ändringar i lotterilagen är komplicerad och innehåller många delfrågor. En delfråga är i vilken mån spel på Internet m.m. omfattas av nu gällande lotterilag. En annan delfråga är om förutsättningarna för tillstånd förändras för de Internetspel m.m. som omfattas av lagen. Utredningen utvecklar inte frågeställningarna närmare här utan åter- kommer i ämnet under Överväganden och förslag. När det sedan gäller frågan om behov och möjligheter att förhindra Internetspel m.m. från utlandet måste till att börja med bedömas hur nuvarande lagstiftning förhåller sig till sådant spel. Först därefter kan den angivna huvud- frågan besvaras. I förevarande avsnitt utvecklas vissa allmänna pro- blem som hänger samman med Internetspel som anordnas i utlandet. Internetspel som anordnas i utlandet Som nämnts i det föregående har den tekniska utvecklingen i allmänhet och Internetanvändningen i synnerhet medfört problem för lagstiftaren. Problemen beror till stor del på att den nya tekniken gjort det möjligt att tillhandahålla information och tjänster på ett sätt som gör att berörda myndigheter får svårt att kontrollera och vid behov ingripa mot en verksamhet, särskilt om denna bedrivs från utlandet. Frågor om lagval – vilket lands lag som är tillämplig – och jurisdiktion – vilket lands domstolar som skall pröva en tvist – blir centrala i samman- hanget. Anordnas spelet från utlandet är anordnaren i regel inte underkastad svensk lag. Vidare är det rent tekniskt svårt att förhindra att svenska spelare deltar i ett spel anordnat från utlandet. En Internetoperatör/- Internetleverantör har f.n. i och för sig möjlighet att hindra trafik till och från en viss IP-adress. Men det är svårt att upprätthålla en effektiv spärr. Bl.a. kan nämnas att det utan några större svårigheter är möjligt för en person boende i att teckna Internetabonnemang hos en utländsk Internetleverantör, t.ex. på . Kostnaderna härför motsvarar kostnaderna för att teckna abonnemang hos en inhemsk leverantör och ofta är kostnaderna subventionerade. Dessa utländska leverantörer lyder inte under svensk lagstiftning. Mot denna bakgrund bör övervägas om den nuvarande lotterilag- stiftningens tillämpningsområde, som i huvudsak bara omfattar spel som anordnas i landet, behöver förtydligas eller utvidgas i något avseende. Övervägandena rörande lagens tillämpningsområde måste givetvis omfatta också frågan om deltagande i utländska lotterier. omfattar tillämpningsområdet – utöver anordnandet av spel i landet – främjande av spel som anordnas utomlands. Enligt 38 § lotterilagen är det inte tillåtet att i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri (se mer om detta i avsnitt 5 om EG-rätten). Frågan om var ett spel/lotteri som distribueras via Internet anses vara anordnat får som framgått av det föregående avgörande betydelse bl.a. när det gäller att bedöma om svensk lotterilagstiftning är tillämplig. Det finns därför anledning att redan här belysa denna fråga. Anordnandet av ett Internetspel kan inte sällan hänföras till flera olika länder: spelanordnaren kan ha sitt bolag registrerat i ett land, bedriva sin verksamhet och ha sitt huvudkontor i ett annat land samt ha en spelserver uppställd i ett tredje land. Anordnandet torde i sådant fall få hänföras till det land där den huvudsakliga verksamheten bedrivs. Vid bedömningen av var ett spel anordnats är det naturligt att den del av verksamheten som innefattar organiserandet och ledningen av verksamheten tillmäts särskild vikt. Av mindre betydelse torde placeringen av den tekniska utrustningen vara. En webbsida är vanligen komponerad av ett antal olika element – texter, bilder, reklam-rutor m.m. – och dessa kan ligga på olika servrar. Bilderna kan t.ex. finnas på ett webbhotell i ett land för att lagringskostnaderna är lägre där och reklamen kanske hämtas från ett företag med server i ett annat land. Därtill kommer att ett visst material kan finnas på flera s.k. spegelservrar i olika länder, dvs. servrar till vilka materialet kopieras (speglas), ofta automatiskt med bestämda tidsintervall. Genom spegelfunktionen minskas accesstiden för den som söker materialet. Vad gäller spelsiter bör framför allt beaktas var själva spelprogrammet finns lagrat; där bör också spelservern anses vara placerad. Bl.a. med hänsyn till vad som redovisats, bör dock avgörande vikt inte fästas vid serverns placering. Dessutom kan det vara mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att bestämma serverns geografiska placering. Det är också mycket enkelt att flytta en server till en annan dator på en annan ort. En princip som skulle kunna tillämpas för att avgöra var ett spel är anordnat är den s.k. sändarlandsprincipen. Denna princip grundas på ett EG-direktiv (89/552/EEG med ändringar genom 97/36/EG) angående jurisdiktion över gränsöverskridande TV-sändningar inom EU som har implementerats i den svenska radio- och TV-lagstiftningen. Sändar- landsprincipen innebär att lagen i det EU-land där sändningsföretaget är etablerat avgör tillämpliga sändningsregler. Direktivet torde inte gälla Internet. I direktivets artikel 1 anges nämligen att det inte innefattar kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra meddelanden som efterfrågas individuellt såsom telefax, databaser och andra liknande tjänster. Frågan är om sändarlandsprincipen ändå kan vara vägledande när det gäller trafiken på Internet. Det kan då konstateras att det avgörande kriteriet enligt principen – sändnings- öretagets etableringsland – har utformats med tanke på att de flesta radio- och TV-bolag är stora och väletablerade och att det inte torde medföra några svårigheter att slå fast var ett sådant företag är etablerat. Dessa förhållanden råder inte i fråga om Internet och sändarlands- principen är således inte direkt överförbar till Internet. Det bör också påpekas att sändarlandsprincipen endast avser sändningsreglerna, inte innehållet i sändningarna. För Internets vidkommande är det innehållet som är intressant. Av det anförda framgår att Internet ger upphov till särskilda problem även när det gäller att fastställa var ett spel som finns att tillgå på Internet är anordnat. Det är inte givet vilka kriterier som bör vara avgörande vid en eventuell reglering av frågan. Den föregående redogörelsen har visat att det finns ett flertal svårlösta problem när det gäller lagreglering av den nya tekniken. Ett grund- läggande problem är att denna medför att nationsgränser suddas ut, vilket rubbar det juridiska systemet i dess grundvalar. Detta är visser- ligen inte något helt nytt problem; motsvarande problem finns bl.a. i samband med radio och TV. Skillnaden är att utvecklingen med framför allt Internet medfört att antalet aktörer som verkar över gränserna växt explosionsartat till att omfatta inte bara ett fåtal större radio- och TV-företag utan också de flesta moderna företag och en stor del av jordens befolkning. Härigenom har problemen accentuerats och blivit betydligt mer svårlösta . Den nya tekniken kan också rubba förutsättningarna för tillämpning av den befintliga lagstiftningen på rent interna företeelser. Lagstiftningen på spelområdet är därvid inget undantag. Det är lämpligt att här först ta upp sistnämnda fråga. Frågan gäller närmare bestämt i vad mån nuvarande regler i lotterilagen är tillämpliga på spel över Internet m.m. och om en särreglering behövs. Den fråga som först måste besvaras är om en viss typ av verksamhet som är att betrakta som lotteri enligt lotterilagen kan förlora sin karaktär av lotteri genom att den anordnas via Internet eller TV. Enligt den allmänna definitionen i 3 § första stycket avses med lotteri en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Den omständigheten att verksamheten bedrivs på Internet eller via TV torde inte påverka bedömningen av om verksamheten utgör ett lotteri. Användningen av ny teknik synes alltså inte medföra att en viss typ av spelverksamhet förlorar karaktären av lotteri. Däremot kan den nya tekniken få betydelse för hur spelen kategoriseras och följaktligen för vilka lagrum som blir tillämpliga. Definitionsmässigt skulle t.ex. vadhållning i lotterilagens mening kunna bedrivas via Internet eller TV; detsamma gäller lottning och gissning (3 § första stycket 1 lotterilagen). Vad gäller övriga lotterier enligt 3 § första stycket 2 och 3 blir bedömningen svårare. Med marknads- och tivolinöjen i lotteri- lagens mening avses traditionella nöjen såsom bollkastning, skjutbana och pilkastning. Dessa torde enligt vedertagen terminologi inte kunna anordnas på distans. Skulle denna typ av nöjen presenteras t.ex. via Internet torde de följaktligen förlora karaktären av marknads- och tivolinöje. I så fall är det inte säkert att samtliga av dem kommer att omfattas av lotterilagen, eftersom det kan hävdas att skickligheten i en del fall är avgörande för utgången. Det är ju av den anledningen som marknads- och tivolinöjen räknas upp särskilt i lagen. När det gäller bingospel synes det, med dagens definition av bingo- spel i 5 § lotterilagen, stå klart att sådant spel inte kan anordnas på distans; bingospelet förutsätter att deltagaren är närvarande på spel- platsen och där köper en bingobricka (5 § 1). Ordalagen ger intryck av att det för ett bingospel bara kan finnas en enda spelplats. I 23 § före- skrivs emellertid att bestämmelserna i 18 §, som reglerar anordnande av egentliga lotterier i radio eller television, gäller också för bingospel. Det betyder att lagstiftaren trots allt torde ha förutsatt att bingospel kan ske på distans via radio och TV och då tydligen också på fler än en enda spelplats. Det bör i sammanhanget påpekas att Lotteriinspek- tionen numera tillåter s.k. storbingo, dvs. bingospel med samman- koppling av bingohallar. Inspektionen har således gjort ett tillägg till sina tidigare utfärdade råd för tillståndsgivning och kontroll i fråga om bingospel och annat spel i samband därmed just vad avser spel vid sammankoppling av bingohallar. Denna bingo- verksamhet anordnas på olika geografiska platser som är samman- kopplade med varandra via TV-monitorer. Nuvarande reglering har sålunda ansetts ge möjlighet att anordna bingo via radio eller TV. Ordalagen kan dock inte anses ge utrymme för att till bingospel hänföra ett spel över Internet där spelarna befinner sig framför sina egna datorer. Inte heller automatspel kan med dagens definitioner i 6 § lotteri- lagen anordnas via Internet eller TV; inget av dessa medier är att betrakta som en spelautomat som betalar ut vinst. Det anförda innebär att om bingospel eller automatspel skulle tillhandahållas via Internet eller TV de torde få hänföras till lottning och liknande förfaranden enligt 3 § andra stycket 1. När det gäller spel på förströelseautomater kan det dock i likhet med vad som anförts beträffande marknads- och tivolinöjen, hävdas att spelet inte omfattas av lotterilagen i den mån skickligheten är avgörande. Det bör dock uppmärksammas att 3 § andra stycket 3 lotterilagen, där automat- spel uttryckligen hänförs till lotteri, avslutas med liknande spel. Häri- genom torde även spel via Internet på vad som liknar förströelse- automater komma att omfattas av lotterilagen. Vad gäller roulettspel, tärningsspel, kortspel och kedjebrevsspel blir bedömningen än svårare. Här stadgas i lotterilagen inte några krav på att det skall vara riktiga spelmarker, tärningar eller kort och inte heller finns det något krav på närvaro på spelplatsen. Att definitioner saknas för sådana restaurangkasinospel i lotterilagen beror säkerligen främst på att dessa spelformer anses vara allmänt kända och inte behöver någon definition. Rent begreppsmässigt skulle dessa spel kunna vara att betrakta som lotteri i enlighet med angiven beteckning även om de bedrevs via Internet eller TV; att något tillstånd till verksamheten inte skulle ges, beroende bl.a. på att spelet inte torde kunna anses anordnat i samband med restaurangverksamhet e.d., är en annan sak. Det är dock möjligt att de aktuella spelen inte behåller sin karaktär om de bedrivs via Internet eller TV. De skulle i så fall i stället närmast hänföras till lotterier som avses i 3 § andra stycket 1. Det bör påpekas att det finns ett flertal s.k. cyberkasinon på Internet där spelaren upplever det som om han befann sig i ett verkligt kasino där spel förekommer. Det anförda innebär att en verksamhet i regel inte förlorar sin karaktär av lotteri på grund av att den anordnas via Internet eller TV. Däremot torde vissa lotterier komma att hänföras till olika lotteri- kategorier beroende på om de anordnas på vanligt sätt eller via Internet eller TV. Det gäller bl.a. bingo- och automatspel. Andra lotterier, t.ex. vadhållning, gissning och lottning torde behålla sin karaktär även om de anordnas via Internet eller TV. Det innebär att nuvarande regler om sådana lotterier i och för sig skulle ge utrymme även för ett tillstånd att anordna ett lotteri via t.ex. Internet. Ett sådant tillstånd synes dock vara svårt att förena med lotterilagens allmänna regler. I 11 § lotterilagen stadgas som allmänt villkor för tillstånd att anordna lotteri att till- ståndet skall avse visst område. I fråga om TV-sändningar går detta villkor att uppfylla (jfr 18 §). För Internets vidkommande är det betydligt svårare. Det är dock möjligt att i huvudsak begränsa del- tagarna geografiskt genom att som villkor för deltagande föreskriva folkbokföring inom visst område. Som exempel på detta kan nämnas att ATG kräver folkbokföring i för deltagande i bolagets Internet- spel. En genomgång på motsvarande sätt av övriga lotteriregler ger följande resultat. Enligt 14 § lotterilagen skall teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier och bingo- spel vara av godkänd typ. Denna bestämmelse bör kunna tillämpas också på lotterier som anordnas på Internet eller i TV. Detsamma gäller i huvudsak bestämmelserna i 15–19 §§. Beträffande 19 och 20 §§ innebär dock kraven på att lotteriet skall vara anordnat i samband med viss tillställning och inom området för denna en kraftig begränsning. En möjlighet att uppfylla kraven kan vara att anordna spel internt i samband med en viss sammankomst och där använda sig av ett internt nätverk (), vilket inte är åtkomligt för andra än de på platsen närvarande. När det gäller restaurangkasinospelen som regleras i 32–34 §§ torde som nämnts nuvarande regler inte ge utrymme för anordnande via Internet, eftersom spelet endast får anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, i samband med hotell- och restaurangverksamhet om det finns serveringstillstånd eller det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten eller i samband med fartyg i internationell trafik. I och för sig skulle spel i dessa fall kunna anordnas på Internet med en terminal uppställd i lokalen. Det är dock som antytts inte troligt att detta skulle godkännas av lotterimyndigheterna. Det kan vidare konstateras att regeringen med stöd av 45 § lotterilagen har möjlighet att meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i denna lag. Regeringen har också med stöd av denna bestämmelse lämnat tillstånd till spel på Internet. Som nämnts tidigare är det ATG, AB och A-lotterierna som erhållit dessa tillstånd. Av det anförda framgår att det i viss mån är oklart hur lotterilagen skall tillämpas på lotterier som anordnas via Internet eller digital TV. Regelverket är inte anpassat till denna teknik och behöver därför justeras. Det bör i sammanhanget erinras om att det redan i nuvarande lag finns särskilda bestämmelser som tar sikte på lotterier i TV och radio. I 18 § första stycket anges att ett egentligt lotteri enligt 16 och 17 §§ inte får anordnas i radio eller television utan särskilt tillstånd (enligt 41 § är Lotteriinspektionen tillståndsmyndighet). I 18 § andra stycket föreskrivs att tillstånd att anordna sådana lotterier i vissa lokala radio- och TV-sändningar får lämnas bara om det kan antas att marknaden för lokala lotterier inte försämras. Enligt 21 § får det i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television utan tillstånd anordnas lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, om vissa ytterligare förutsättningar är uppfyllda. Dessa bestämmelser bör samordnas med den nya regleringen. Innan ställning tas i frågan om hur en reglering skall se ut vad gäller ny teknik och lotterier, bör man i enlighet med direktiven först fråga sig om det finns anledning att via lotterilagstiftningen försöka förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation som för- medlas från utlandet. Mot bakgrund av den tidigare beskrivna utveck- lingen på området kan konstateras att det finns ett behov av lagstift- ningsåtgärder om man vill se till att spel och lotterier som riktar sig till spelare i bedrivs efter svenska spelregler och mot- verka att en del av den nuvarande svenska spelmarknaden – och därmed motsvarande spelintäkter – försvinner utomlands. Det bör framhållas att det naturligtvis är utomordentligt svårt att nu bedöma hur stort behovet är, dvs. hur stor del av marknaden som skulle försvinna om inga lagstiftningsåtgärder vidtogs. Detta är bl.a. beroende av i vilken mån svenska Internetspel kan utvecklas och attrahera spelare. Med en väl utvecklad svensk marknad för spel på Internet o.d. finns det enligt utredningen goda förutsättningar för att behålla den nuvarande svenska spelmarknaden i stort sett intakt. Enligt uppgifter från respektive spelbolag hade ATG ca 18 500 spelare anslutna till sitt Internetspel, InterBet, och AB ca 5 000-7 000 spelare på sina Internetspel. I vart fall finns det på kort sikt ingen anledning att räkna med att någon betydande del av de svenska spelarna skulle gå över till utländska Internetspel. Här kan nämnas att i den studie om spelberoende som genomförs i under ledning av professor (Swedish Patologic Gambling Prevalence Study; se närmare härom i avsnitt 14 om spelberoende) tillfrågades de deltagande i studien om de satsat pengar på spelformer eller spel utanför . På den frågan svarade ja, vilket innebär att 1997 sade sig ca 189 000 personer i sitt liv ha satsat pengar på utländska spel. Vid frågetillfället hade drygt 43 000 personer gjort så. Det var främst ungdomar som satsat pengar på utländska spelformer. Osäkerhetsmarginalerna för de angivna siffrorna betraktas dock som stora. Frågan om lagstiftningsåtgärder bör tillgripas är givetvis också beroende av vilka möjligheter det finns att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet o.d. som anordnas från utlandet. En lagstiftning av förbudskaraktär – vilket det i första hand skulle bli tal om – bör i princip ha sin udd riktad mot de aktörer som är närmast inblandade i verksamheten i fråga, dvs. i förevarande fall spel- anordnarna och spelarna. En sådan ordning möter emellertid såväl praktiska som principiella invändningar. Att rikta ett förbud mot spelarna, med eventuella straffsanktioner som följd, kan utredningen inte förorda. Enligt gällande regler finns inget förbud mot att delta i utländska lotterier. Endast den omständi- heten att det är lättare att spela via Internet än via tidigare tillgängliga kanaler utgör enligt utredningen inte skäl för ett förbud som riktas mot spelarna. Men framför allt bör beaktas den i stort sett obefintliga möjligheten att kontrollera ett sådant förbud. Det torde också vara så att ett förbud inte skulle stå i samklang med det allmänna rättsmed- vetandet. När det sedan gäller de utländska spelanordnarna måste klarläggas om de överhuvudtaget kan omfattas av en svensk lagstiftning med hänsyn till de principer som gäller i fråga om tillämpligheten av svensk lag. Den lagstiftning som närmast skulle komma i fråga i förevarande fall torde få innefatta ett generellt förbud att utan tillstånd anordna ett lotteri via Internet, TV etc. som riktar sig till personer bosatta i . Det bör påpekas att ett lagförslag av denna innebörd lades fram i . , som ansåg att förslaget borde beredas ytterligare, avvisade förslaget. Det kan ändå vara av intresse att i korthet redovisa detta. Det innebar att lotterier som distribuerades genom post, telefon, elektroniska signaler (inklusive Internet) eller liknande från ett opphavssted eller salgsted utanför skulle ha tillstånd om lotteriet riktade sig mot personer bosatta i . Överträdelse av bestämmelsen var straffbelagd. Det norska förbudet eller – mer exakt uttryckt – tillståndskravet gällde som framgått lotterier som anordnades utomlands och detta även om de anordnades av utländska spelanordnare. Om ett motsvarande tillståndskrav skulle införas i och detta, i likhet med vad som gäller i fråga om det nuvarande tillståndskravet enligt 9 § lotterilagen, skulle omfattas av straffbestämmelsen i 54 § för den som olovligen anordnar lotteri, uppkommer frågan om detta står i överensstämmelse med de principer som gäller i fråga om tillämpligheten av svensk strafflag. Huvudregeln enligt (BrB) är att svensk lag är tillämplig i fråga om brott som begåtts här i riket (2 kap. 1 § BrB). Brott anses begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades (2 kap. 4 § BrB). För att ett brott skall anses begånget här i riket räcker det att någon del av den brottsliga handlingen eller fullbordan ägt rum här. Det är dock tveksamt om det går att hävda att en utländsk spelanordnare som utomlands anordnar ett lotteri via Internet riktat mot personer bosatta i – och därigenom över- träder ett svenskt tillståndskrav av angivet slag i fråga om sådant anordnande – kan anses ha begått ett brott i (jfr m.fl., 1, s. 98, , SvTJ 1998 s. 6 och , Lag och rätt på Internet, 1998, s. 40 och 50). Enligt BrB skall det i vissa fall dömas efter svensk lag även för brott som begåtts utom riket. Det gäller bl.a. brott som begåtts av en svensk medborgare eller – med vissa begränsningar – av en utländsk person som finns i , allt under förutsättning att gärningen inte är fri från ansvar på gärningsorten (2 kap. 2 § BrB).