sou · GOB332 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas samt att utreda vissa likartade frågor som rör adoption av barn. Till särskild utredare förordnades f.d. överdirektör . Hovrättsassessorn , ordföranden i , kanslirådet , utvecklingschefen , avdelningsdirektören samt byrådirektören har såsom experter deltagit i utredningen. Hovrättsassessorn har varit sekreterare fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd vid adoption (UD 1999:01). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Uppehållstillstånd för adopterade. Utredningsuppdraget är i och med detta slutfört. 1.Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) ............................................................................... 2.Förslag till Förordning om yttrande från i ärenden om adoption med internationell anknytning................... Utredningsuppdraget och dess genomförande....................... Bakgrunden till utredningens uppdrag .................................. Motion 1997/98:Sf602............................................................... Riksdagsdebatt i kammaren...................................................... Betänkande 1997/98:SfU9. Fråga för skriftligt svar i ............................................ Gällande rätt såvitt avser adoption........................................ De formella förutsättningarna........................................ Internationellt privaträttsliga regler ............................................ 3.3.1Lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samar- bete vid internationella adoptioner.................................. 3.3.2Lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden 3.3.3Förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och för- 3.4Andra författningar som är tillämpliga vid adoption i av utländska personer............................................................... 3.4.1Lagen (1997:192) om internationell adoptions- Socialtjänstlagen (1980:620) .......................................... Handläggningen av ett adoptionsärende. Gången i ett adoptionsärende .................................................... Villkor för uppehållstillstånd ................................................. Äldre bestämmelser beträffande anhörigkretsen......................... Nuvarande bestämmelser beträffande anhörigkretsen................. Generella förutsättningar för uppehållstillstånd............................ Uppehållstillstånd vid adoption................................................... Internationella förpliktelser och utländska förhållanden ...... EU-resolutionen angående familjeåterförening................ beträffande direktiv om familjeåterförening .................... Materialet hos tingsrätterna ..................................................... 7.1.2 Beslut i ärenden där adoptionsansökan avsåg barn som fyllt men inte ........................................ 7.1.3 Beslut i ärenden där adoptionsansökan avsåg en person som var eller äldre ................................... 7.1.4 Yttranden från ..................................... 7.2 Materialet hos .................................................................. 7.3 Materialet hos och ............. 7.3.1 Utlänningsmyndigheternas beslut i ärenden om uppehållstillstånd när adoptionsbeslutet fattats i enligt redovisade domstolsbeslut ........................ 7.3.2 Utlänningsmyndigheternas beslut i ärenden om uppehållstillstånd när adoptionsbeslutet fattats utomlands och godkänts av .................................... 7.3.3 Utlänningsmyndigheternas beslut i ärenden om uppehållstillstånd när adoptionsbeslutet fattats utomlands och gäller automatiskt i ..................... 7.4Utredningens kontakter med adoptionsorganisationerna och andra organisationer och sammanslutningar ............................. 7.5 Sammanfattning och slutsatser av undersökningarna .................. Beslutade adoptioner och beviljade uppehållstillstånd....... 7.5.3Möjligheten för adopterade att få uppehållstillstånd Utredningens övervägande och förslag ................................. 8.1.1 Avgränsning av utredningens uppdrag............................ 8.1.2 Konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och 8.1.3 Adoptioner som beviljats utomlands .............................. Adoptioners rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd............. 8.2.1 Adoptioners rättsverkan enligt lag................................. Den rättsliga regleringen.......................................................... 8.3.1 Äldre och nuvarande ordning ....................................... 8.3.2 Utredningens överväganden och förslag........................ 8.4.1Yttrande från och yttrande från utlandet när den adopterade är underårig ...................... 8.4.2 Utredningens överväganden och förslag........................ 8.5.1 Behovet av förbättrad information ................................ 8.5.2 Utredningens överväganden och förslag........................ Genomförande av förslagen ................................................. Utredningens bedömning av kostnaderna för förslagen .............. Konsekvenser av utredningens förslag ................................. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen ............................ 11.2Förslaget till förordning om yttrande från i ärenden om adoption med internationell Direktiven (dir. 1999:67) .......................................................... Sändlista till adoptionsorganisationer och humanitära 70-97 och UN 379-98...................................................... Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd socialtjänstlagen (1980:620) Bakgrunden till utredningens uppdrag är den kritik som i den allmänna de- batten riktats mot att ett domstolsbeslut om adoption av en utländsk medborgare inte ger en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för den adopterade. Utredningens uppdrag har varit att ta ställning till vilken bety- delse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ären- de om uppehållstillstånd för den adopterade och även att ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas. Enligt utredningsdirektiven skall även vissa likartade frågor som avser barn utredas. I uppdraget har ingått att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen och bedöma om det finns anledning att vidta några åtgärder. Det finns adoptioner där det redan från början står klart att några kon- flikter mellan adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen inte uppkommer. Detta gäller exempelvis när den adopterade är och omständigheterna är sådana att han eller hon automatiskt vid adoptio- nen blir svensk medborgare. Även adoptioner där en adopterad, som är underårig, utomlands varit hemmavarande barn till en person som är bosatt i , eller där en adopterad vuxen tidigare utomlands ingått i samma hushållsgemenskap som en adoptivförälder, faller utanför uppdraget. I de sistnämnda fallen överensstämmer möjligheterna till uppehållstillstånd helt med vad som gäller för invandrares biologiska barn. Inte heller adoptioner som skett enligt om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner eller adoptioner av nordiska medborgare be- rörs av uppdraget. Som ett led i kartläggningen av konflikterna har utredningen gjort olika un- dersökningar för att utröna i vad mån adopterade utomnordiska personer som är eller äldre har getts uppehållstillstånd i . I undersök- ningarna har besluten om uppehållstillstånd delats upp i två grupper, en för adoptionsbeslut som meddelats i och en för adoptionsbeslut som meddelats utomlands. Den sistnämnda gruppen har i sin tur delats upp efter adoptionsbeslut som gäller automatiskt i och adoptionsbeslut som gäller efter godkännande av för internationella adoptionsfrå- gor (). Totalt har utredningen undersökt cirka 130 ärenden om uppe- hållstillstånd för adopterade. Av de som adopterats enligt beslut av svensk domstol eller enligt ett adoptionsbeslut som meddelats utomlands och god- känts av hade vid undersökningstillfället nästan alla som sökt uppe- hållstillstånd beviljats ett sådant. I vissa fall avslogs ansökan om uppehålls- tillstånd av men beviljades av . Vad gäller adopterade som adopterats enligt ett utomlands meddelat adoptions- beslut som gäller automatiskt i , saknas det möjligheter att undersö- ka i vilken omfattning uppehållstillstånd sökts och beviljats. Utredningen har kommit till uppfattningen att det främst är när adopterade på något sätt missgynnas i jämförelse med andra barn, som adoptionsbe- stämmelserna och utlänningslagstiftningen sinsemellan blir motstridiga och det finns anledning att tala om en konflikt. Utredningen har i detta sam- manhang ansett att tre olika situationer särskilt bör uppmärksammas. Den första situationen handlar om adoptionens rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd. I utredningens undersökningar hittades två fall där utlä n- ningsmyndigheterna avslog en ansökan om uppehållstillstånd eftersom en utomlands beslutad adoption som var gällande i ansågs främst ha syftat till att den adopterade skulle ges uppehållstillstånd här. Utredningen har emellertid varit tveksam till att betrakta denna situation som en konflikt. Detta beror främst på att några motsättningar mellan beslut som bygger på svenska regleringar inte föreligger när den familjeanknytning som uppkom- mit genom ett utländskt adoptionsbeslut värderas i ärendet om uppehållstill- stånd i . Om en sådan värdering skulle företas beträffande en fa- miljeanknytning som uppkommit genom ett i meddelat adoptionsbe- slut skulle en konflikt däremot uppstå. De andra två situationerna rör sig om otydligheter i reglerna om uppe- hållstillstånd och om brister i informationen om lagstiftningen. I dessa fall föreligger det sådana risker för vad utredningen anser vara konflikter, att det finns anledning att vidta åtgärder. Utredningens förslag och ställningstaganden Adoptionens rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd Utredningen har ansett att det först och främst finns anledning att slå fast vilken rättsverkan ett adoptionsbeslut bör ha i ett ärende om uppehållstill- stånd för den adopterade. Den familjeanknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol skall alltid godtas av utlänningsmyndig- heterna. Detta följer såväl av den prövning som domstolarna gör innan ad- optionsbeslutet meddelas, som av adoptionens rättsverkningar enligt svensk lag. Om utlänningsmyndigheterna inte godtar den genom adoptionen upp- komna familjeanknytningen blir det närmast fråga om en omprövning av domstolens bedömning. En sådan ordning kan av principiella skäl inte ac- cepteras. När det gäller utomlands meddelade adoptioner som gäller i enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adop- tion finns ett utrymme, att i ett ärende om uppehållstillstånd kunna beakta om adoptionen kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en förmånligare ställning i detta ärende, och i sådant fall frånkänna adoptionen verkan (jfr prop. 1971:113 s. 38 och prop. 1996/97:25 s. 111 f.). Utredningen har funnit att det föreligger ett behov av ett sådant utrymme. Liksom skall det således kunna beaktas i ärendet om uppehållstill- stånd att adoptionen tillkommit som ett försök till kringgående av utlänning- slagstiftningen när det finns starka skäl härför. De fall där det kan bli aktu- ellt att frånkänna en utländsk adoption rättsverkan i ärendet om uppehålls- tillstånd torde vara få. Den betydelse en adoption har i ett ärende om uppehållstillstånd beror inte bara på adoptionens rättsverkan, utan också på de möjligheter till uppe- hållstillstånd som ges i den invandringsrättsliga regleringen. Varken i den bestämmelse som handlar om uppehållstillstånd för anhöriga (2 kap. 4§ UtlL) eller i förarbetena till denna (prop. 1996/97:25) nämns adopterades möjligheter till uppehållstillstånd. I rättstillämpningen har i sådana fall såväl underåriga som vuxna adopterades ansökan om uppehållstillstånd prövats enligt en bestämmelse som anger, att ett uppehållstillstånd får beviljas om den sökande har särskild anknytning till (2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL). Enligt utredningens bedömning krävs det en anpassning av lagstift- ningen till adopterades situation. I praxis har underåriga adopterade i regel redan genom adoptionsbe- slutet ansetts ha sådan särskild anknytning till att uppehållstillstånd beviljats. Bestämmelsens utformning lämnar emellertid utrymme åt en mer ingående prövning. Punkt 4 – som enligt förarbetena i detta hänseende är avsedd att vara en undantagsbestämmelse – lämpar sig dessutom dåligt för underåriga adopterade som är en viktig och antalsmässigt inte helt obetydlig grupp av sökande. Utredningen anser att underåriga adopterades möjlighet till uppehållstillstånd bättre bör överensstämma med den ordning som ut- vecklats i rättstillämpningen och med vad som gäller för de barn som har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i . Utredningen föreslår därför ett tillägg i 2 kap. 4 § första stycket UtlL varav underåriga adopterades principiella rätt till uppehållstillstånd skall framgå. Adopterade, som är eller äldre, skall även fortsättningsvis kunna beviljas uppehållstillstånd enligt det lagrum som tillämpas. Ett förtydli- gande föreslås emellertid så att det av lagen framgår att med särskild an- knytning till avses såväl släktanknytning som annan särskild an- knytning. Härigenom kommer adopterade vuxna som inte tidigare haft hus- hållsgemenskap med adoptivföräldrarna att på ett tydligt sätt omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Det är utredningens uppfattning att de adoptionsbeslut som fattas i bör grunda sig på ett så brett beslutsunderlag som möjligt. Som framhållits i prop. 1980/81:112 kan det vara lämpligt, när en medborgare från ett utom- nordiskt land adopteras, att yttrande inhämtas från . Utred- ningens undersökningar har visat att det inhämtas ett sådant yttrande i en fjärdedel av ärendena där den som avses adopteras är utomnordisk medborgare och eller äldre. Eftersom utlänningsmyndigheterna utan vidare har att godta den familjeanknytning som uppkommit ge-nom ett ad- optionsbeslut som meddelats av svensk domstol, finns det anledning att i adoptionsärendet mer konsekvent uppmärksamma om det främsta syftet med adoptionen kan vara att försöka kringgå utlänningslagstiftningen. Ut- redningen föreslår därför att svenska domstolar regelmässigt skall inhämta yttrande från . Detta gäller när adoptionen avser en utom- nordisk medborgare som är eller däröver, om ett sådant yttrande inte är uppenbart obehövligt t.ex. när den som skall adopteras redan har permanent uppehållstillstånd. Utredning från barnets hemland Det är utredningens bestämda uppfattning att, när adoptionen avser ett utländskt underårigt barn, yttrande från behörig myndighet eller organisation i barnets hemland bör finnas i adoptionsärendet, om det rent faktiskt är möjligt att få fram ett sådant yttrande. Förslag om en sådan ordning har lämnats redan av i betänkandet Adoptionsfrå- gor (SOU 1989:100). Att ett sådant yttrande finns är också ett krav när det gäller adoptioner enligt om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Genom yttrande från barnets hemland skulle domstolens beslutsunderlag breddas ytterligare. Eftersom denna fråga bereds i annat sammanhang lämnar utredningen dock inte nå- got förslag om rättslig reglering. Brister i informationen om lagstiftningen kan leda till rättsförluster för en- skilda adopterade. Utredningens uppfattning är därför att informationen om lagstiftningen måste förbättras. Utredningen föreslår att och gemensamt skall utarbeta ett lättförståeligt informa- tionsmaterial om adoptioners rättsverkningar och adopterades möjligheter att få uppehållstillstånd i . Materialet bör på olika sätt tillställas per- soner i som ansöker om adoption. skall också ge- nom utlandsmyndigheterna tillhandahålla information om möjligheterna till uppehållstillstånd i för adopterade. The background to the assignment of the Commission is the criticism that has on several occasions, in the general public discourse, been directed at judicial decisions on adoption of foreign nationals not being recognised as affording any unconditional right to a permit for the persons ad- opted. The assignment of the Commission was to determine the importance that should be attributed to an adoption of an adult person when assessing the matter of a permit for the adopted person and also to deter- mine how administrative questions concerning this should be resolved. Ac- cording to the Terms of Reference of the Commission, certain issues of a similar nature relating to children were also to be investigated. The assign- ment included surveying the extent and nature of the conflicts that may arise between the adoption rules and the aliens legislation and to assess whether there is any reason to implement any measures. There are adoptions where it is already clear at the start that no con- flicts between the adoption rules and the aliens legislation will arise. For example, this applies when the person adopted is under the age of 12 years and the circumstances are such that he or she automatically becomes a Swedish national upon adoption. Adoptions where an adopted person, who is a minor, was a child who has been living abroad at the same home as a person who is resident in , or where an adopted adult has pre- viously been a member of the same household abroad as an adoptive pa- rent, also fall outside the scope of the assignment. In the latter cases, the opportunities to obtain a permit correspond exactly with that ap- plicable for immigrants biological children. are adoptions that have taken place under the Hague Convention of 29 1993 on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoptions or adop- tions of Nordic nationals affected by the assignment. As a step in the survey of the conflicts, the Commission has conducted various investigations to establish the extent to which adopted non-Nordic persons, who are 12 years or more, have been granted permits in . In the investigations, decisions concerning permits have been split into two groups, one for adoption decisions issued in and one for adoption decisions issued abroad. The latter group has in its turn been divided into adoption decisions that apply automatically in and adoption decisions that apply subject to the approval of (). In total, the Commission has reviewed approximately 130 permit matters relating to adopted persons. Almost all those adopted who were adopted in accordance with a decision of a Swedish court or in accordance with an adoption decision which was issued abroad and approved by – and who had applied for a permit – had been granted a permit at the time of the investigation. In some cases the application for a permit was rejected by but granted by . As regards adopted persons who were adopted under an adoption decision issued abroad that applies automatically in , there is no possibility to exa- mine the extent to which permits have been applied for and granted. The Commission has formed the opinion that it is primarily when adopted children are in some way disadvantaged in comparison with other children that the adoption provisions and the aliens legislation contradict each oth-er and that there is reason to speak of a conflict. The Commission has, in this connection, considered that three various situations should be afforded par- ticular attention. The first situation deals with the legal effects of the adoption in matters relating to permits. In the investigation conducted by the Com- mission, two cases were discovered where the aliens authorities rejected an application for a permit because an adoption decided abroad was considered to have primarily had the purpose of getting a Swedish permit for the adopted person. However, the Commission has been doubtful about regarding this situation as a conflict. This is primarily because there are no conflicts between decisions based on Swedish regu- lations when the family link that arose by a foreign adoption decision was evaluated in a matter concerning a permit in . evaluation were to be conducted concerning an adoption that was issued in , a conflict would arise. In the two other situations, there are such risks for what the Commis- sion regards to be conflicts, that there is reason to implement measures. In one case this relates to vagueness in the rules for permits and the other case concerns inadequacies in information about the legislation. The proposal and position adopted by the Commission The legal effects of adoption in matters concerning permits The Commission has considered that there is, first and foremost, reason to clearly establish what legal effects an adoption decision should have in a matter concerning a permit for the adopted person. The family link that arise through an adoption decision that is issued by a Swedish court shall always be recognised by the aliens authorities. This is a result of both the examination that the court conducts before pronouncing an adoption decision and also the legal effects of the adoption in accor- dance with Swedish law. If the aliens authorities do not accept the family link that has arisen by the adoption, this virtually amounts to a reconsidera- tion of the assessment made by the court. As a matter of principle, such an arrangement cannot be accepted. As regards adoptions issued abroad that apply in in accordance with the Act on International Legal Relations concerning Adoptions (1971:796), there is scope, in a matter concerning a permit, for taking into account whether the adoption was implemented mainly in order that the adopted person should attain a more advantageous position in a matter concerning a permit and, as a consequence thereof, denying the effect of the adoption (cf. Government 1971:113, p. 38 and Government 1996/97:25, p. 111 f.). The Commission considers that there is a need for such a scope. As previously, it should thus be possible to take into account, when concerning a permit matter, that the adoption arose in an attempt to circumvent the aliens legislation, provided there are strong reasons for so doing. Thus, it is likely that there will be comparatively few cases where it may be appropriate to deny the legal effect of a foreign adoption in a matter concerning a permit. The importance that an adoption has in a matter concerning a permit not only affects the legal effect of the adoption, but also the possibi- lities to obtain a permit as prescribed by the immigration law ru- les. The opportunities to obtain a permit for adopted persons are neither mentioned in the provision that deals with permits for relatives (Chapter 2, Section 4, Aliens Act) nor in the travaux préparatoi- res of the Act (Government 1996/97:25). According to the Aliens Act, a minor unmarried child should be granted a permit if he or she was a child living at the home of a person resident in . Adult child- ren may be granted a permit if they were previously a member of the same household as a parent resident in . As regards adults, it is a precondition that the joint household existed immediately prior to the parent moving to and that the application i presented rather soon thereafter. When the adoption has taken place recently, the adopted person seldom satisfies the requirements relating to prior joint home.