sou · GOB326d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Bosättningsstaten skall vägra att verkställa ett beslut om kördis- kvalifikation när beslutet redan har verkställts till fullo i gärningsstaten. Detsamma gäller om gärningsmannen på grund av samma handling redan är föremål för kördiskvalifikation i bosättningsstaten och detta beslut har trätt i verkställighet. Bosättningsstaten skall vägra verk- ställighet också om gärningsmannen skulle ha benådats eller erhållit allmän amnesti, om preskription skulle ha inträtt för åtgärden enligt bosättningsstatens egen lagstiftning eller om bosättningsstaten anser att den berörda personen inte har fått rimlig möjlighet att försvara sig. I konventionen anges dessutom under vilka förutsättningar bosätt- ningsstaten får vägra att verkställa kördiskvalifikation. Så kan ske om Internationella konventioner och EG-rätt 131 det beteende som har legat till grund för kördiskvalifikation inte utgör ett brott enligt bosättningsstatens lagstiftning. Detsamma gäller om den återstående diskvalifikationstid som kan verkställas i bosättningsstaten understiger en månad. Verkställighet får dessutom vägras om kördis- kvalifikation inte hade kunnat ske enligt bosättningsstatens lagstiftning. 7 Vissa grundläggande frågor Vid bedömningen av om körkortsingripanden på grund av brott bör handläggas i brottmålsprocessen är två frågor av grundläggande betydelse. Det är dels frågan om vilka krav som följer av internationella åtaganden och samarbete, dels frågan om dessa körkortsingripanden i ett nationellt perspektiv utgör en trafiksäkerhetsåtgärd eller om de är att betrakta som en straffrättslig reaktion på brottet. Efter att ha analyserat och tagit ställning till dessa frågor redovisar vi vår syn på omfattningen av en eventuell överflyttning av körkortsingripanden till straffprocessen samt anger vissa grundläggande utgångspunkter som bör beaktas vid en sådan förändring av instansordningen. 7.1Reglernas förenlighet med internationella förpliktelser Begreppet påföljd finns inte direkt definierat i , men det har definierats i åtskilliga domar rörande artiklarna 6 och 7. har vid sin tolkning av begreppet betonat, att det inte är av avgörande betydelse hur det betecknas i den nationella lagstift- ningen. I likhet med själva brottsbegreppet har påföljdsbegreppet ansetts ha en autonom mening, dvs. det har en självständig innebörd som följer av konventionen och dess syfte. har som kriterier för bedömningen av om en påföljd skall anses föreligga uttalat, att sanktionen skall påföras som följd av en dom för ett brott och att man också skall beakta naturen och syftet med åtgärden i fråga (dvs. om den är av bestraffande natur), dess beteckning enligt nationell lag, proceduren för att fastställa och genomföra sanktionen och hur ingripande den är (se bl.a. Malige mot och mot , återgivet i of Court of Human Rights, del II, § 402 samt mot , Reports of Judgments and Decisions 1997-VI, pp 224-26). 134 Vissa grundläggande frågor De franska bestämmelserna om skattetillägg är ett exempel på en sanktion som har bedömt som straff, trots att den i det nationella förfarandet anses vara av administrativ art. Huruvida det svenska skattetillägget är att betrakta som straff har diskuterats mycket, se bl.a. SOU 1996:116. Det kan också nämnas att regeringen tillsatte en ny utredning med uppdrag att göra en översyn av skatte- tilläggsinstitutet (dir. 1998:34), som skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2000.1 Det har ansetts tveksamt om körkortsingripandet är att anse som påföljd eller administrativ åtgärd.2 Om åtgärden har ett rent preventivt syfte, anses det inte vara fråga om en påföljd (se Lawless mot ). Rättsläget har blivit väsentligt klarare sedan avgjort målen Malige mot och Escoubet mot , se avsnitt 6.1.2. I båda dessa fall har funnit, att körkortsingripande kan jämställas med i vart fall ett s.k. sekundär- straff. Beträffande fallet Malige bör noteras att ställningstagandet inte gällde en direkt återkallelse eller körförbud (körförbud meddelades i brottmålet) utan indragande av ett visst antal körkorts- poäng. Domstolen lade vid sitt ställningstagande vikt vid att poängen dras av mot bakgrund av och efter bedömningen av ett åtal. Vidare anmärkte domstolen att poängavdraget kan leda till en körkortsåterkallelse och att innehav av körkort är mycket viktigt för vardagsliv och arbete. Domstolen fann att poängavdraget hade ett straffande och avhållande inslag och därför var att likna vid (similar to) ett tilläggsstraff. Domstolen uttalade också direkt att det saknade betydelse att lagstiftarens avsikt varit att särskilja poängavdragen från övriga straff som ålades i brottmålet. Det finns väsentliga skillnader mellan det franska system som bedömdes i Malige-fallet och nuvarande svenska regler. Det är emellertid uppenbart, att bestämmelserna om återkallelse och varning innehåller de moment som i nämnda fall ansåg innebära att det var fråga om i vart fall ett sekundärstraff. Målet Escoubet mot är av intresse främst för bedömningen av interimistiska beslut om körkortsingripande, men det bör noteras att 1 Förhållandet mellan och bestämmelserna om skatte- tillägg behandlas utförligt av justitierådet i för , nr 1/2000. 2 Sådana administrativa åtgärder kan ibland anses utgöra påföljder för visst beteende, men syftet kan sägas vara att skydda andra personer mot vissa risker. Indragning av sådana tillstånd kan dessutom i många fall ske utan att det kan anses vara fråga om en reaktion på ett olämpligt beteende, , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 215. Vissa grundläggande frågor 135 i sitt avgörande hänvisar till bedömningen i Malige- målet. Domstolen påpekar således att det är fråga om ett primär- eller sekundärstraff, när brottmålsdomstolen i samband med och efter avgörande av åtal bestämmer ett körkortsingripande. Domstolen betonar också betydelsen av att det är fråga om en ingripande sanktion. I detta fall saknades anledning att ta upp frågan om det skulle haft någon betydelse om annan myndighet än brottmålsdomstolen fattade beslutet om körkortsingripande. Enligt utredningens mening måste emellertid uttalande även i detta mål leda till bedömningen att körkortsingripandet är ett straff i Europakonven- tionens mening. Den omständigheten att körkortsingripandet är att betrakta som påföljd vid tillämpningen av medför givetvis att det måste kunna överklagas till domstol och avgöras inom skälig tid. Domstolsprövning finns emellertid redan enligt gällande lagstiftning och det kan knappast göras gällande att den tar oskäligt , även om det skulle gå snabbare om körkortsingripandet avgörs redan i brottmålet (se avsnitt 8.2.1). Vidare måste de rättssäkerhetsgarantier som återfinns i artikel 6 tredje punkten (se avsnitt 6.1.2) vara uppfyllda. Enligt vår uppfattning uppfylls dessa krav vid handläggning i förvaltningsdomstol. Det kan dock möjligen ifrågasättas, om den möjlighet att få rättshjälp som finns i förvaltningsdomstolar är tillräcklig för att uppfylla konventionens krav på rätt till offentlig försvarare. Det gäller särskilt om en rättshjälpsansökan skulle avslås med hänvisning till att sökanden borde haft rättsskyddsförsäkring. Vi är dock av den uppfattningen att den möjlighet som ändå finns att få rättshjälpsbiträde är tillräcklig för att konventionskravet skall anses uppfyllt. Nästa fråga blir då om det av artikel 6 följer att frågan måste prövas av den domstol, som dömer i brottmålet. Det har hävdats, att det skulle vara konventionsstridigt med hänsyn till konventionens allmänna syfte eller med hänsyn till regeln om fair trial i artikel 6 att döma till påföljd utanför den ursprungliga brottmålsrättegången. Detta synsätt framstår i sig som befogat. Någon sådan slutsats har emellertid inte dragits av . Tvärtom har man i fallet Malige accepterat att poängavdraget, som ansågs utgöra ett straff för trafikbrottet, fastställdes av administrativ myndighet och att lagligheten i detta beslut kunde prövas av förvaltningsdomstol. Domstolen uttalar också att den prövning som skedde i brottmålsrättegången medförde att det av artikel 6 inte följer att det skulle vara nödvändigt att dessutom pröva poängavdraget i en separat rättegång, något som närmast tyder på att domstolen skulle ha accepterat en sådan ordning. 136 Vissa grundläggande frågor följer därför inte av artikel 6 att körkortsingripandet måste behandlas tillsammans med brottmålet. Efter mönster av artikel 14, punkt 7 (se avsnitt 6.2) har emellertid en särskild bestämmelse om ne bis in idem införts i sjunde tilläggsprotokollet, artikel 4. Enligt denna bestämmelse får inte någon straffas på nytt i en brottmålsrättegång för samma brott som han en gång dömts för. Bestämmelsen hindrar inte att ny rättegång förs om administrativa åtgärder i anledning av samma gärning. Med administrativ åtgärd torde också avses annan åtgärd som till huvud- saklig del kan anses som rent förebyggande. Med den tolkning av körkortsingripandets karaktär enligt konventionen som Europa- domstolen gjort är det svårt att se ingripandet som en åtgärd av huvudsakligen administrativ eller förebyggande art. Som regel anses också en rättegång där en brottspåföljd bestäms vara att betrakta som en brottmålsrättegång. Om körkortsingripandet betraktas som påföljd för brott kan det därför ifrågasättas om det är förenligt med sjunde tilläggsprotokollet att behandla körkortsingripandet i ett särskilt förfarande efter brottmålsprocessen. I Malige-fallet accepterade emellertid att poäng- avdraget gjordes av administrativ myndighet efter brottmålsrättegången och i viss utsträckning kunde prövas i förvaltningsdomstol. Prövningen avsåg i och för sig endast tillämpligheten av artikel 6 men det kan antas att domstolen skulle ha gjort en prövning även av förhållandet till tilläggsprotokollet, om detta ansetts påkallat. En förklaring till att någon sådan prövning inte gjordes kan vara att poängavdraget utgjorde en i det närmaste automatisk följd av bedömningen i brottmålet, ett system som för övrigt tillämpas också i flera andra europeiska länder. Av domskälen kan man dock närmast utläsa att det i vart fall inte skulle ansetts ha varit fel, om det funnits möjlighet att nyansera poängavdraget i en efterföljande rättegång. I fallet Gradinger har emellertid domstolen lagt fast att det strider mot tilläggsprotokollet när samma gärning medför två olika straff i två olika processer och att det saknar betydelse hur det senare straffet betecknades i den inhemska rätten. Det kan framhållas att de två inhemska domstolarna gjorde egna, olika prövningar av en av de grundläggande frågorna för straffbarheten. Även i fallet Oliviera, där domstolen i och för sig konstaterar att det var fråga om att en handling utgjorde två olika brott och därför kunde bestraffas i olika processer, har uttalat att det skulle vara mer förenligt med andan i konventionen om båda brotten bedömts av en domstol. Enligt vår bedömning bör man sammantaget dra slutsatsen att mindre ingripande åtgärder, som inte leder till körkortsförlust och som är känd för den enskilde redan vid brottmålsrättegången, möjligen kan handläggas i en Vissa grundläggande frågor 137 separat ordning efter brottmålsprocessen medan i vart fall mer omfattande körkortsingripanden, som inte är en automatisk följd av brottmålsdomen, måste hanteras i brottmålsprocessen. Det kan fram- hållas, att detta inte innebär att körkortsingripanden måste infogas i själva påföljdssystemet utan endast leder till att de skall handläggas tillsammans med brottmålet. Enligt de svenska reglerna ligger samma gärning till grund för bedömning i brottmålet och i körkortsärendet men viss ny värdering av omständigheterna kan göras i körkortsmålet. Körkortsingripandet har ett framträdande repressivt inslag, som ofta är mycket kännbart för den enskilde, och fastställs efter liknande principer som straffpåföljden. Visst hänsynstagande till körkortsingripandet kan komma ifråga i brottmålet men det är i många fall oklart hur omfattande körkorts- ingripandet blir. I avsaknad av ett direkt avgörande från Europa- domstolen kan det inte med säkerhet sägas om det nuvarande systemet för körkortsingripanden på grund av brott vid en prövning av denna domstol skulle anses stå i strid – helt eller delvis – med artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet. Det kan inte uteslutas att domstolen efter en helhetsbedömning skulle finna att systemet inte står i strid med konventionen. En sådan bedömning skulle kunna göras mot bakgrund av trafiksäkerhetsaspekten och med hänsyn till att det som regel är välkänt för körkortshavaren att körkortsfrågan kommer att få sitt slutliga avgörande efter brottmålsrättegången och då grundas på bedömningen i brottmålet. Mot bakgrund av vad ovan anförts är vi emellertid av den uppfattningen att systemet inte är helt förenligt med nämnda artikel. Det finns anledning att beröra frågan huruvida det då finns en skyldighet för de myndigheter som handlägger körkortsåterkallelser att med hänvisning till avvisa sådana frågor. Som anfördes vid införlivandet av konventionen med svensk rätt får sådana lagkonflikter lösas med hjälp av sedvanliga lagvalsregler. gällande körkortslag har antagits efter införlivandet av konventionen och reglerar ett specialområde. Det kan därför finnas skäl att hävda att det är lagstiftaren som skall pröva om konventionen måste leda till en lagändring i förevarande hänseende. I sammanhanget kan framhållas att det knappast kan anses som självklart hur , som gör en bedömning i ett enskilt fall, skulle bedöma en visst körkorts- ingripande. Det kan också nämnas att frågan har behandlats i svenska domstolar vid ett flertal tillfällen och att domstolarna hitintills inte i något fall funnit att det förelegat hinder för att behandla körkortsfrågan i den ordning som anvisas i körkortslagen, se t.ex. Kammarrättens i dom i mål 6327-1999 och dom den 11 138 Vissa grundläggande frågor i mål 6443-1999. Det kan nämnas att båda domarna har överklagats och att Regeringsrätten beviljat prövningstillstånd för dem. Interimistiska beslut och kravet på proportionalitet I målet Escoubet mot fann att ett interimis- tiskt beslut om indragning av körkort från en misstänkt rattfyllerist var att betrakta som en trafiksäkerhetsåtgärd och inte som ett straff samt att artikel 6 därför inte var tillämplig. Flera av de skäl som domstolen åberopade för sitt ställningstagande ger emellertid anledning att ifrågasätta om samma bedömning skulle göras av de interimistiska besluten i svenska körkortsärenden. Domstolen betonar således att det är fråga om en åtgärd som vidtas direkt för att genast få bort en olämplig/farlig förare från trafiken och att beslutet gäller en mycket begränsad tid (normalt med möjlighet i extrema fall till förlängning ). framhåller också att det är skillnad mot körkortsåterkallelsen, där domstolen bedömer de fakta som utgör den brottsliga gärningen innan man fastställer den återkallelsetid som är skälig. Enligt de svenska reglerna finns i åtskilliga fall möjlighet att ge tillfälligt körtillstånd i , vilket är svårt att förena med att det är fråga om en förare som är så trafikfarlig att han genast måste hindras från att köra. Det interimistiska beslutet blir också ofta lika långt som återkallelsetiden och ingripandet har i dessa fall verkställts när det slutliga beslutet kommer. Slutligen bör beaktas att ett interimistiskt beslut förutsätter en noggrann prövning av att det föreligger sannolika skäl för att föraren begått ett visst bestämt trafikbrott. Utredningen kan inte finna annat än att de svenska bestämmelserna i stor utsträckning innehåller de kriterier som framhållit att de belgiska reglerna saknar och att artikel 6 därför kan vara tillämplig på i vart fall en del av de interimistiska beslut som fattas med stöd av körkortslagen. Denna bedömning leder i sig inte till annat än att det måste finnas möjlighet att överklaga ett interimistiskt beslut till domstol, en möjlighet som föreligger såväl enligt nuvarande regler som enligt våra förslag. Det finns emellertid också anledning att beröra Europakonven- tionens krav på proportionalitet och rättegång inom skälig tid och deras betydelse för interimistiska beslut om körkortsåterkallelse. Det anses föreligga en konventionsenlig skyldighet att avväga behovet av en viss åtgärd mot den skada åtgärden kan medföra för den enskilde. Om åtgärden innefattar större men än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose samhällets intresse, får åtgärden inte vidtas. Vissa grundläggande frågor 139 Det kan ifrågasättas om skulle anse det rättssäkert och proportionerligt att interimistiska beslut meddelas i den utsträck- ning som görs med stöd av körkortslagen. Det är visserligen tämligen uppenbart att den tid som regelmässigt hinner gå innan ett körkorts- ärende slutligt avgörs (med bortseende från det interimistiska beslutet) inte kan anses vara så lång att den i sig skulle utgöra ett brott mot artikel 6. Det gäller såväl i det nuvarande systemet som i vad som kan förväntas bli gällande i det av oss föreslagna. Om ett interimistiskt beslut i praktiken ändå medför att ingripandet i princip är helt eller nästan helt verkställt innan ansvarsfrågan prövas, kan det dock ifrågasättas om förfarandet kan anses förenligt med artikel 6. Mot bakgrund av proportionalitetsprincipen och regeln om att ett slutligt avgörande skall fattas inom skälig tid kan det göras gällande att interimistiska beslut om körkortsåterkallelse endast bör få fattas när starka samhällsintressen, som exempelvis att åtgärden är nödvändig för trafiksäkerheten, talar för detta och/eller om det slutliga avgörandet kommer mycket snabbt. Vid en jämförelse med bestämmelserna i andra länder framgår att interimistiska beslut om återkallelse är väsentligt vanligare i än i flertalet andra länder. Det kan därför ifrågasättas om det är nödvändigt med interimistiska återkallelser i den omfattning som gäller. I avsaknad av ett klart ställningstagande från finner vi inte uppenbart att de nuvarande reglerna – vilka såvitt gäller omfattningen av interimistiska beslut skulle gälla även i det av oss föreslagna systemet – strider mot konventionen. Vi finner emellertid att det föreligger en klar risk för att så skulle vara fallet och anser det därför lämpligt att en översyn görs av vilka av de interimistiska ingripandena, som verkligen kan anses nödvändiga ur ett trafiksäkerhetsperspektiv. En sådan analys omfattas inte av våra direktiv och bör göras med hjälp av bl.a. . Vi avstår därför från att försöka göra en bedömning av denna fråga. 7.1.2Inverkan av andra internationella regler Som vi redan har påtalat innehåller även ett förbud mot att straffa någon på nytt för brott som han redan dömts för. I anslutning till det synsätt som vi redovisat beträffande artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till finner vi att det svenska systemet inte är helt förenligt med . Det kan understrykas att ordalydelsen i i viss mån avviker från tilläggsprotokollet. Det talas här inte om brottmålsrättegång utan om förbud att meddela ny påföljd för samma brott. I detta fall förefaller 140 Vissa grundläggande frågor det därför än tydligare att körkortsingripandet, om det anses vara en påföljd, måste handläggas tillsammans med brottmålet. Det har vidare gjorts gällande att de svenska reglerna skulle utgöra hinder för införandet av antagna internationella regler. Några uttalade sådana hinder har vi inte funnit. Det har också framkommit att den svenska synen på körkortsingripandet, som något som motiveras av trafiksäkerhetsskäl, mer eller mindre delas av flertalet andra europeiska stater. Det är inte heller ovanligt att vissa körkortsingripanden som grundar sig på brott beslutas och handläggs av administrativa myndigheter efter brottmålsprocessen. Det är emellertid då fråga om mindre genomgripande sanktioner, som i princip är detaljreglerade och därför helt förutsebara som följd av avgörandet i brottmålsprocessen. Det svenska sättet att hantera körkortsfrågan helt utanför brottmålsförfarandet har vid upprepade tillfällen ifrågasatts. Av än större betydelse är dock att de svenska körkortsingripandena anses alltför stränga. Detta leder till svårigheter för genomförandet av om kördiskvalifika- tioner. Visserligen finns enligt denna konvention möjlighet för bosättningsstaten att mildra den sanktion som gärningsstaten påfört, men det har trots detta uttalats att vissa länder anser det svårt att generellt ha som utgångspunkt att det svenska körkortsingripandet skall gälla även i bosättningslandet. Det ligger inte i utredningens uppdrag att ta ställning till om de nuvarande reglerna är alltför stränga. Det måste dock enligt utredningens mening vara en självklar strävan att om möjligt undanröja de hinder en skepsis mot det svenska systemet kan medföra vid internationellt samarbete. Det finns därför, i likhet med vad som anförts beträffande interimistiska beslut, anledning att se över om dagens sanktionssystem kan och bör förändras så att det stämmer bättre överens med vad som tillämpas i andra europeiska länder. Körkortsingripanden som sker på grund av brottslig gärning är att se som en straffrättslig sanktion i mening. Den nuvarande handläggningen av körkortsingripanden på grund av trafikbrott är enligt vår uppfattning inte helt förenlig med artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till eller med artikel 14 i . Vidare kan ett överförande av körkortsingripandet till brottmålsprocessen antas underlätta ett internationellt samarbete i körkortsfrågor. Slutligen finns det mot bakgrund av Europakonventio- nens proportionalitetskrav och regelsystemen i andra länder anledning att se över det materiella innehållet i de svenska reglerna. Vissa grundläggande frågor 141 7.2Körkortsingripandets karaktär i belysning av inhemska rättsregler Inledningsvis bör framhållas att de körkortsingripanden som diskuteras i detta avsnitt är de som grundar sig på trafikrelaterad brottslighet. De ingripanden som beslutas på grund av annan brottslighet sker, enligt vår uppfattning, efter samma sorts överväganden som de som ligger till grund för återkallelse vid exempelvis opålitlighet i nykterhets- hänseende eller sjukdom, se vidare avsnitt 7.3. Det bör också betonas att vi i detta avsnitt inte beaktar de krav som kan följa av trots att konventionen har ställning som svensk lag. Redan den omständigheten att det kan göras gällande att de svenska reglerna om körkortsåterkallelse står i strid med regler gör emellertid att det är lämpligt att behandla dem separat. 7.2.1 Körkortsingripandet som trafiksäkerhetsåtgärd Som tidigare anförts har beslut om körkortsingripande ursprungligen, oavsett anledningen till att beslutet initierats, ansetts ha motiverats enbart av trafiksäkerhetshänsyn (se vidare avsnitt 2.3). Enligt detta betraktelsesätt är ingripandet inte till någon del att se som bestraffning. Brottet anses utgöra grund för en prognos om ett framtida trafikfarligt beteende, som återkallelsen eller varningen skall förhindra. Inledningsvis vill vi framhålla, att det är uppenbart, att trafiksäker- hetsaspekten är en mycket viktig faktor vid bedömningen av om ett brott skall föranleda ett körkortsingripande. Detta innebär emellertid inte att körkortsingripandet måste göras skilt från brottsingripandet. Tvärtom är det vanligt att just trafiksäkerhetstänkandet i flera andra länder anges som en väsentlig grund för de bestämmelser om kör- kortsingripande som ses som en del av brottspåföljden (se kapitel 5). Det är emellertid tveksamt, om körkortsingripandet skall göras utifrån en prognos om ett framtida beteende. Prognostänkande av detta slag har i andra sammanhang utsatts för åtskillig kritik . Enligt vår mening kan man inte bortse från att körkortsingripanden i likhet med val mellan olika påföljder i viss utsträckning bygger på ett antagande om hur individen kan förväntas uppträda . Det finns dock anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning en sådan prognos kan eller bör vara det som styr valet av sanktion eller strängheten i denna. Enligt vår mening är inte heller de nuvarande 142 Vissa grundläggande frågor