sou · GOB3125 · 2001-01-01 00:00:00 — I har en statlig utredningen –Valglovutvalget – aviserat att man i sitt förslag till ny vallag avser att föreslå en bestämmelse som gör det möjligt att göra försök med val över Internet. Försök med elektronisk röstning Utredningen redovisar nedan några av de viktigaste försöken med elektronisk röstning som har genomförts (se också rapporten , , Generalitat de Catalunya, , ). Det skall understrykas att inget försök har skett med röstning över Internet. I har elektronisk röstning genomförts i lokala val . Det första elektroniska valet var begränsat till kantonen för att därefter successivt ha sträckts ut till alltfler kantoner. I de senaste lokalvalen var det möjligt att rösta elektroniskt i samtliga kantoner. Det belgiska systemet arbetar med en pekskärm. Väljaren får ett smartcard – ett magnetkort – av valförrättaren som sedan sätts in i maskinens kortläsare. Väljaren klickar sig fram till parti, lista och kandidat och får när han är klar fram en bild på den valsedel han klickat fram. Därefter skall han bekräfta sitt val. Rösten lagras elektroniskt i röstningsmaskinen och på magnetkortet. Det senare av säkerhetsskäl för att lagras för sig. I en del fall har röstningsuppgifterna tagits ut på diskett och transporteras till platsen för den centrala sammanräkningen. I har två lokala försök med elektronisk röstning genomförts, ett i samband med valet till och ett i samband med presidentvalet . I har elektronisk röstning genomförts som ett försök i samband med delstatsvalet i . Det gick till på så sätt att efter det att den ordinarie valproceduren hade genomförts fick de väljare som ville göra ett försök med elektronisk röstning i en annan del av vallokalen. Man använde sig av elektroniska kort och en persondator med läspenna. Rösten lagrades på kortet som väljaren Röstning via Internet 87 sedan lade ned i en valurna. Ett nytt försök genomfördes i . Två olika system användes. I det ena hade valurnan en kortläsare i inkastet. I det andra systemet samlades rösterna digitalt i röstningsmaskinen och korten användes som backup. I genomfördes ett försök med elektronisk röstning i samband med valen i Kawaguchi. Något mer än 360 000 personer var röstberättigade i dessa val, fördelade på 78 valdistrikt. I elva av distrik- ten med sammantaget 55 000 röstberättigade anordnades försök med elektronisk röstning och rösträkning. Försöket genomfördes parallellt med de vanliga valen och var en ren test. Först röstade väljaren i det ordinarie valet, därefter erbjöds han eller hon att delta i försöket. Försökslokalen låg i nära anslutning till den ordinarie vallokalen. Det system som prövades i försöket byggde på att det skulle ta emot och lagra röster och sedan räkna samman valresultatet. Varje vallokal utrustades med behållare för magnetkort, röstningsterminaler och valbås samt bemannades med administrativ personal. Terminalerna i vallokalerna anslöts till ett lokalt nätverk så att alla röster från samtliga terminaler kunde samlas och sedan räknas. Rösträkningen gick till så att man tog ut uppgifterna på disketter som fraktades till en central sammanräkning. Vid röstningen visade först väljaren sitt röstkort för valförrättaren som därefter gav väljaren ett magnetkort ur kortbehållare och visade vederbörande till ett ledigt valbås. Röstningsterminalen som användes arbetade med en s.k. pekskärm och väljaren kunde söka sig fram till den lista eller kandidat han eller hon ville rösta på och sedan avge sin röst. Därefter lämnade väljaren valbåset och släppte ned sitt magnetkort i en valurna. 5.4Ett system för elektroniska val som bör kunna prövas Det finns som utredningen pekat på flera problem förknippade med elektroniska valsystem, särskilt om väljarna inte bara skall kunna rösta i sin vallokal med användande av datorer som tillhandahålls och kontrolleras av valmyndigheten utan även på platser där valmyndig- heten inte kan kontrollera röstningen och med datorer likaså utanför valmyndighetens kontroll, t.ex. i väljarens bostad eller på arbetsplatsen. En mängd krav måste således uppfyllas. Ett elektronisk valsystem måste kunna skydda sig i en osäker miljö. Systemet måste vidare vara kompatibelt med de programmoduler och operativsystem som de som röstar använder. 88 Röstning via Internet Utredningen har i denna fråga haft ett nära samarbete med en forskargrupp hos SICS () i syfte att kunna presentera ett elektronisk valsystem som uppfyller de grundkrav som utredningen menar bör gälla för ett sådant system. I det traditionella pappersbaserade valsystemet tillgodoses dessa grundkrav av fysiska spärrar. Som exempel kan nämnas att det är i de närmaste omöjligt för en person att rösta i samma vallokal utan att bli igenkänd. Härtill kommer den geografiska spridningen av vallokalerna. Fusk i stor skala omöjliggörs därmed i praktiken. I en elektronisk miljö måste den här typen av fysiska spärrar ersättas av andra, elektroniska spärrar. Ett annat problem är hur rätten att rösta i valet skall förmedlas till den röstberättigade. En näraliggande lösning är att använda befintliga elektroniska infrastukturer, t.ex. smartcard för identifiering och webbläsare som verktyg för röstningen. En närmare beskrivning av ett elektronisk röstningssystem I det följande förklaras något förenklat hur ett elektroniskt röstsystem kan konstrueras för att uppfylla de fem grundkraven. röstande, dvs. personer som har rösträtt, en elektronisk valurna som samlar in rösterna, två eller flera blandare som anonymiserar de röstande genom kryptering, och en rösträknare som sammanställer valresultatet. Varje röst x trippelkrypteras i det lämnade exemplet. Den trippelkryperade rösten betecknas x. Varje röstande krypterar således sin röst en gång per blandare. Därefter lämnar den röstande in ett par (namn, x) med sitt namn och den krypterade rösten till den elektroniska valurnan. För att hindra fusk är det inlämnade paret elektroniskt signerat av den röstande. När valet är avslutat skapar den elektroniska valurnan en lista av giltiga röster genom att kontrollera signaturerna, dvs. genom att jämföra varje inlämnat par (namn, x) med röstlängden. Förutsättningen för en persons rösträtt i valet är att han eller hon är upptagen i röstlängden. Det är i detta system möjligt för vem som helst att kontrollera att detta görs på ett korrekt sätt. Röstning via Internet 89 Figuren finns endast i den tryckta versionen. Figur 1: Röstinlämning. Symbolen x betyder att rösten är x trippelkrypterad. Systemet tillåter ångeröstning. Om någon som har röstat ångrar sig och vill ändra sin röst är detta fullt möjligt genom att skicka in ett nytt par (namn, x) . Av de par som systemet tar emot behandlas endast det sist inkomna av valurnan. För att göra det omöjligt att koppla samman en röst med den röstandes identitet måste de avgivna rösterna blandas i en anonymiserings- process. De giltiga rösterna ges som indata till den första blandaren. Varje blandare utom den sista ger sin utdata som indata till den näst följande blandaren (se figur 2). Varje blandare avkrypterar varje röst delvis och listar sedan de avkrypterade rösterna i en slumpmässig ordning. För att avslöja hur en viss person har röstat krävs att samtliga blandare samarbetar. Ingen blandare kan ensam avkryptera rösterna eller avgöra hur de har blandats. Ansvaret för blandarna bör därför vara delat mellan flera oberoende organ. Det finns flera tänkbara möjligheter. 90 Röstning via Internet Den sista blandaren, B3, skapar en lista av avkrypterade röster, dvs. röster i klartext. Det är sedan möjligt för vem som helst att samman- ställa resultatet av valet (se nedan figur 2). Figuren finns endast i den tryckta versionen. För att avslöja fusk tillåter systemet att varje stegs riktighet eller korrekthet kan bevisas i efterhand. Den elektroniska valurnan och blandarna publicerar offentligt sina indata och utdata. Med utgångspunkt från dessa uppgifter kan varje blandare bevisa för den som önskar få resultatet bestyrkt att fusk inte har förekommit. Det räcker i princip med att den röstande litar på minst en blandare. Val av organ som skall driva de olika blandarna kommer därför att få en stor betydelse. Om den röstande inte litar på någon blandare kan den röstande själv kontrollera att den röst som han eller hon avgivits räknats rätt genom att följa rösten genom röstningssystmet. Detta är möjligt eftersom inga mellanresultat är hemliga i systemet. Den röstande kan själv i efterhand generera sina mellanresultat och kontrollera huruvida dessa finns med i respektive lista varje blandare producerat. Röstning via Internet 91 Sist nämnda kontrollmöjlighet innebär emellertid att systemet öppnar för röstförsäljning. Varje röstande kan på ett enkelt sätt bevisa för någon utomstående hur han eller hon faktiskt har röstat genom att avslöja samtliga sina mellanresultat. 5.5Behovet av en försöksverksamhet Utredningens ståndpunkt är – det skall särskilt understrykas – att innan elektronisk röstning via Internet prövas i ett val måste en omfattande försöksverksamhet genomföras. Det är först efter en sådan försöksverksamhet som man kan ta slutlig ställning till om förfarandet kan tillämpas i ett verkligt val. Utgångspunkten vid val är att röstning i vallokal på valdagen skall vara det primära alternativet. Ett införande av röstning via Internet från väljarens egen dator kan komma att ändra den bilden av valförfarandet. har i detta sammanhang särskilt pekat på att ett elektroniskt röstningsförfarande kan innebära att valhandlingen tenderar att bli en opinionsyttring på valdagen och förlora den tyngd, värdighet och symboliska betydelse som den traditionella valhandlingen har. Säkerhets- och integritetsfrågor är i detta sammanhang också mycket betydelsefulla. Sist nämnda frågor torde dock i motsats till den först nämnda frågan i huvudsak kunna lösas utan någon mer omfattande försöksverksamhet. Innan ett elektroniskt röstningsförfarande används i ett verkligt val är det därför enligt utredningens bedömning mycket viktigt att kunna göra en utvärdering av hur denna form av röstning påverkar den röstandes uppfattning av valhandlingen. Mot bakgrund härav är det enligt utredningen lämpligt att först pröva förfarandet i ett riksomfattande skolval för elever i gymnasiet och årskurs nio. Ett sådant skolval skulle beröra omkring 400 000 elever. Utredningen har under utredningsarbetet tillsammans med valenheten vid tagit initiativ för att få tillstånd en prövning av det elektroniska röstningssystemet 2002. I ett sådant provval skulle man bl.a. kunna få ett underlag för bedömning av frågan hur de röstande upplever valhandlingen. 92 Röstning via Internet De tekniska hoten mot det elektroniska röstningsförfarande som främst rör frågor om säkerheten i systemet, skyddet för den personliga integriteten och valhemligheten får inte underskattas. Risken för datavirus eller för att någon utomstående obehörigen tar sig in i en dator som finns i bostaden eller på arbetsplatsen som används vid röstningen är inte obetydlig. Även om det finns skydd mot sådana attacker kan dessa ytterst resultera i att väljaren vägras rösta. Utredningen bedömer att ett elektroniskt röstningsförfarande bör införas successivt enligt följande i vallokalen i det valdistrikt där väljaren finns i röstlängden, i vilken röstningslokal som helst, från datorer som valadministrationen tillhandahåller på platser utan överinseende av personal från valadministrationen, och från vilken dator som helst med uppkoppling till Internet. En av de svårare frågorna är hur den röstande skall kunna identifiera sig för att få rösta. Så länge som den fråga inte har fått en praktisk godtagbar lösning måste, enligt utredningens bedömning, den elektroniska röstningen ske i vallokalen eller i någon annan röstningslokal där röstmottagaren svarar för denna kontroll. Även med beaktande av övriga tekniska problem och uppställda krav på säkerhet anser utredningen att ett elektroniskt röstningsförfarande över Internet inledningsvis måste prövas i vallokalen under överinseende av valförrättarna. Härigenom säkerställs också att valadministrationen har kontroll inte bara över röstningssystemet som sådant utan också över de datorer som används vid röstningen. Ett sådant stegvis införande gör det också möjligt att allteftersom pröva vilken teknik som bör användas t.ex. för att avgöra huruvida den som röstar verkligen är den person som han eller hon utger sig för att vara, att sörja för säkerheten i förfarandet och för skyddet av valhemligheten. Steg 1) Internetröstning i väljarens vallokal En dator för internetröstning placeras i vallokalen och kompletterar alternativt ersätter röstning med traditionella valssedlar. Valförrättarna kontrollerar den röstandes identitet på vanligt sätt och svarar för att vederbörande får tillgång till elektroniska valsedlar. Den elektroniska valsedeln sänds sedan via Internet till en elektronisk valurna och Röstning via Internet 93 I detta steg måste varje väljare som vill internetrösta göra detta i sin egen vallokal. Steg 2) Internetröstning i vilken röstningslokal som helst Samma förutsättningar som i steg 1 med undantag för att den röstande i detta steg tillåts internetrösta i vilken röstningslokal som helst inom landet. De datorer som används för internetröstningen ägs, underhålls och skyddas av valadministrationen. Steg 3) Internetröstning från offentliga datorer Detta steg förutsätter att den röstande har fått ett unikt lösenord eller en unik elektronisk signatur av valadministrationen. Vederbörande tillåts rösta från datorer som valadministrationen tillhandahåller utan krav på att dessa måste vara placerade i en röstningslokal under överinseende av personal från valadministrationen. Detta är möjligt eftersom väljaren har fått ett lösenord eller en elektronisk signatur. Det behövs då ingen fysisk kontroll av den röstandes identitet. Steg 4) Internetröstning från vilken dator som helst Samma förutsättningar som i steg 3 med undantag för att de röstande tillåts rösta från egna datorer under förutsättning att operativsystem och web-bläddrare är skyddade från sabotage. Utredningen förslag i sammanfattning: Någon absolut övre gräns för hur många röstberättigade det får vara i ett valdistrikt bör inte införas. Möjligheten att rösta på valdagen skall i stället säkerställas genom andra åtgärder. En bestämmelse som ålägger de valadministrativa myndigheterna att se till att varje väljare ges en rimlig möjlighet att rösta på valdagen införs. Indelningen i valdistrikt skall i första hand bestämmas av kraven att klara röstsammanräkningen och rapportering på valnatten samt skyddet för valhemligheten. För att få ett lämpligt antal röster att räkna bör antalet röstberättigade i varje valdistriktet vara omkring 2 000 personer. Det är fler röstberättigade än vad som anges för ett normaldistrikt. Den nedre gränsen på minst 300 röstberättigade i ett valdistrikt med möjlighet till dispens behålls med hänsyn till skyddet för valhemligheten. Alla beslut om indelning av kommunen i valdistrikt skall normalt sett föregås av ett ställningstagande av fullmäktige i kommunen. Den nuvarande ordningen med att det är valnämnden och inte fullmäktige i kommunen som prövar frågor om indelningen i stora distrikt upphör därmed. Indelningen i valdistrikt var länge oreglerad. Något krav på att kommunerna skulle indelas i valdistrikt ställdes inte upp. Kommunerna avgjorde själva indelningen. Behov av generella riktlinjer för kommunernas indelning i valdistrikt gjorde sig gällande på allvar först med införandet av den gemensamma valdagen i kombination med poströstningen som i vissa fall gjorde arbetet i val- lokalerna betungande i distrikt som hade ett stort antal röstberättigade. Som en bakgrund till de bestämmelser som gäller i vallagen om indelningen i valdistrikt kan nämnas att valtekniska utredning, som utom annat hade att se över frågan om valdistriktens storlek, kom fram till att tre samtidiga val i valdistrikt med upp till 1 500 röst- berättigade inte skulle vålla några svårigheter för arbetet i vallokalerna (se närmare SOU 1969:19 s. 17). I rekommendationer och anvisningar utfärdade av i anslutning till val förordades i normalfallet en distriktsstorlek på mellan 1 200 och 1 500 röst- berättigade. Inget valdistrikt skulle, om inte synnerliga skäl förelåg, ha fler än 1 800 eller färre än 300 röstberättigade. Verkets rekommenda- tioner och anvisningar om distriktsstorlek togs därefter i stort sett oförändrade in i vallagen (se närmare prop. 1975:27 s. 18 och 20). Grundläggande bestämmelser om indelningen i valdistrikt finns i 4 kap. vallagen. Bestämmelserna har sedan de infördes genomgått få ändringar. Den viktigaste är ändringen av dispensregeln som gör det möjligt att besluta om valdistrikt som omfattar fler än 1 800 personer som har rösträtt. Det primära alternativet för röstningen är att väljarna på valdagen röstar i vallokalen i det valdistrikt där de finns i röstlängden (prop. 1996/97:70 s. 112). Det är utgångspunkten för de principer som ligger till grund för bestämmelser om indelning i valdistrikt. Med valdistrikt avses ett geografiskt avgränsat röstningsområde som i sin tur bestäms utifrån de där ingående fastigheterna. Största fastigheten i landet har 1 885 röstberättigade personer, på församlingen skrivna i . Näst största fastigheten är Hjässan 2 i med 1 459 röstberättigade personer. Därefter följer Flogsta 23:5 i med 1 330 röstberättigade personer. Varje kommun skall delas in i valdistrikt. Ett valdistrikt bör normalt omfatta 1 200–1 500 personer som har rösträtt. Om det finns särskilda skäl, får ett valdistrikt omfatta färre än 300 som har rösträtt. får efter samråd med valnämnden besluta om valdistrikt som omfattar fler än 1 800 personer som har rösträtt. Enligt huvudregeln är det annars på förslag av fullmäktige i kommunen som beslutar om kommunens indelning i valdistrikt. Det åligger också kommunen att se över kommunens indelning i valdistrikt inför varje ordinarie val till . Men om det behövs får självmant besluta om indelningen i valdistrikt. Innan fattar ett sådant beslut, skall dock fullmäktige i kommunen få tillfälle att yttra sig. beslut om indelning i valdistrikt skall meddelas året före det år då beslutet skall tillämpas första gången, om inte regeringen eller den myndighet som beslutar om ändring i landets indelning i landsting och kommuner bestämmer att beslutet får meddelas . När val skall hållas skall valnämnden utse minst fyra personer att vara valförrättare i varje valdistrikt. Nämnden skall förordna en av dessa att vara ordförande och en att vara ersättare för ordföranden. Vid röstningen skall minst tre av valförrättarna vara närvarande. beslut om indelning i valdistrikt får överklagas hos . 6.2Antalet valdistrikt och antalet röstberättigade i distrikten I stora drag står sig valdistriktsindelningen oförändrad från val till val. Vissa beslut kan ännu vara gällande. Som regel berörs inför varje val endast ett fåtal valdistrikt av förändringar. händer det dock att en kommun beslutar att inför ett val göra en fullständig revidering av sin valdistriktsindelningen. Förhållandena skiljer sig således mellan olika kommuner. Som exempel kan nämnas att i har i de flesta kommunerna antalet valdistrikt minskat. Endast i en kommun har antalet distrikt ökat. Utan att närmare gå in på förhållandena i enskilda kommuner kan konstateras att valdistrikten i glesbygder har till följd av befolkningsminskningen blivit färre och till ytan större. I tillväxtområden har gamla valdistrikt delats och nya tillkommit. Tabell 1 Antal valdistrikt och röstberättigade i distrikten vid de allmänna valen . Källa RSV och SCB. 6.3Valdeltagandet i stora valdistrikt Huvudregeln i vallagen är som tidigare nämnts att röstning skall ske i vallokalen för det valdistrikt där väljaren finns upptagen i röstlängd. Det finns visserligen ingen uttrycklig regel i vallagen om att det skall finnas en vallokal i varje valdistrikt, men grundtanken i lagen är dock att ett valdistrikt är en geografiskt begränsad yta inom vilken det ligger Principen är dock inte utan undantag. I städerna förekommer det att både två och tre och i vissa fall upp till fyra valdistrikt har sina vallokaler i samma byggnad (samlokaliserade) och ändå ligger lokalerna inom gångavstånd för distriktens röstberättigade. Med bortseende från samlokaliseringsfallen innebär sammanläggningar av valdistrikt att flertalet röstande får längre väg till vallokalen. Frågan om sammanläggningar av valdistrikt har medfört sådana problem för väljarna att valdeltagandet påverkats negativt har varit föremål för närmare undersökningar av . Det första tillfället, som bl.a. redovisas i prop. 1975:27 s. 18 och 19, var i samband med utvärdering av val. undersöktes valdeltagandet i elva kommuner i vilka antalet valdistrikt på grund av sammanläggningar minskade avsevärt . Enligt undersökningen hade samman- läggningarna av valdistrikt i inte haft någon inverkan på valdeltagandet. För del var tendensen inte enhetlig. Helhetstalet för varje kommun visade emellertid en ökning av valdeltagandet utom beträffande en kommun. slutsats var att valdistrikt med ringa antal röstberättigade kan läggas samman till större enheter utan att valdeltagandet minskar, men att detta bör kopplas samman med åtgärder för att underlätta för väljarna att utöva sin rösträtt, t.ex. utvidgade möjligheter till poströstning och röstning genom bud. Det andra tillfället var i samband med utvärderingen av val till . Inför det valet skedde i ett flertal kommuner sammanslagningar av valdistrikt. Regeringen gav (Ju99/1603) i uppdrag att i samband med utvärde- ringen för hela landet länsvis redovisa valdeltagandet dels i sammanslagna valdistrikt, dels i valdistrikt som inte slagits samman. skulle dessutom för respektive valdistrikt redovisa valdeltagandets förändring i förhållande till val till i de fall då valdistrikten varit desamma. För det fall valdeltagandet visade sig lägre i sammanslagna valdistrikt än i andra distrikt skulle , så långt möjligt, analysera om särskilda röstmottagningsställen eller valskjutsar i sammanslagna valdistrikt kunde ha påverkat valdeltagandet. har i sin redovisning av uppdraget (dnr 5956- 99/100) anfört att det inte finns något som entydigt talar för att valdeltagandet har påverkats negativt av att valdistrikt lagts samman. Av redovisningen framgår att valdeltagandet i hela landet (riksnivån) var i icke sammanlagda valdistrikt och i sammanlagda distrikt. Det förekommer emellertid att sammanlagda distrikt har högre valdeltagande än icke sammanlagda distrikt. gäller en tredjedel av kommunerna. Vid bedömningen måste också enligt beaktas att de flesta väljarna i sammanlagda distrikt haft vallokal i samma byggnad som vid allmänna val. Valdeltagandet i de delar av valdistrikt där väljarna faktiskt fått vidkännas förändringar har enligt RSV inte kunnat belysas. Det beror på följande. Om två valdistrikt års val slagits samman har i regel den ena valdistriktets vallokal behållits vid valet . Det innebär att endast ena distriktets väljare har fått en ny vallokal i det sammanslagna distriktet. finns då inga uppgifter huruvida valdeltagandet skiljer sig i de två distriktdelarna. Om de som inte fick vidkännas någon förändring röstade i lika liten omfattning som de som fick vidkännas ändrade förhållanden måste detta bero på något annat. Men det har som sagts inte varit möjligt att belysa. Vid en jämförelse på riksnivå av valdeltagandet i icke samman- slagna och sammanslagna distrikt kan det enligt RSV förefalla som om valdeltagandet påverkats i negativ riktning av sammanslagningarna. Det är dock tveksamt om en sådan jämförelse är relevant eftersom antalet sammanlagda distrikt är litet i förhållande till det totala antalet distrikt. Valdeltagandet i de stora städerna är vidare högre än riksgenomsnittet, vilket också kan snedvrida resultatet. I de fem största städerna förekom med ett undantag inte några sammanslagningar. Om motsvarande jämförelse görs utan dessa städer blir bilden en annan.