sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Relativt tidigt kunde man konstatera att personal med fallenhet och erfarenhet av utvecklingssamarbete, var en trång sektor, resursbasen inom myndigheterna var helt enkelt för liten. Förvisso är rättsväsendets myndigheter stora organisationer med mängder av kom- petent personal men för att kunna fungera i utvecklingssamarbete krävs att personalen också har andra kompetenser utöver yrkeskunnandet. Resurser för att leda, utveckla och driva utvecklingssamarbetet var likaledes en trång sektor inom rättsväsendets myndigheter. I tider av kraftiga besparingar var det inte lätt att skapa utrymme för att satsa på nya områden. Det handlade inte bara om att avdela personal, det krävdes också omfattande förberedelser och förstudier innan projekten kunde 262 Bilaga 2 SOU 2000:27 Rättsväsendets myndigheter såg det som ett stort och reellt problem att man inte säkert kunde utgå ifrån att dessa initialkostnader skulle täckas med medel från Sida. För att ha råd att bygga upp sin interna struktur och kompetens för att hantera utvecklingssamarbetet behövde myndigheterna en långsiktig och överblickbar finansiering, vilket inte gick att få i det dåvarande systemet. Sidas regelverk för upphandling, finansiering och kontroll för biståndsinsatser är väl utvecklat och man har en fungerande modell för att hantera sin relation med de konsulter som utför insatserna (kon- traktsfinansierat tekniskt bistånd). KTS-modellen bygger bl.a. på att besluten baseras på en bedömning av varje enskilt projekt. Några lång- siktiga utfästelser för projekt som man ännu inte har sett eller kunnat bedöma var enligt Sidas uppfattning inte mö jligt att ge. Den skilda synen på hur finansieringen borde lösas skapade en si- tuation som inte främjande det övergripande målet att öka det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Dessutom fanns det vissa problem i det vardagliga samarbetet mellan Sida och rättsväsendets myndigheter som sannolikt till stor del berodde på kulturella skillnader. Utan att förlora sig i detaljer kunde KUR ändå konstatera att samarbetet inte flöt så smidigt som hade varit önskvärt. Redan genom att tillsätta KUR markerade Regeringen sitt intresse av att öka utvecklingssamarbetet inom rättsområdet mellan och grannländerna runt . som KUR arbetade, antog Regeringens förslag till nytt samarbetspro- gram för perioden –2001 (prop. 1997/98:70, bet 1997/98:UU12, rskr 1997/98:244). I detta program lyftes rättsområdet fram som ett angeläget samarbetsområde särskilt med hänsyn till de baltiska staternas integration i EU. Redan då stod det klart att rättssystemets till- kortakommanden i ansökarländerna utgjorde ett av de största hindren för en anslutning. KUR som arbetat fick tilläggsdirektiv, att som ett första steg koncentrera sig på Östsamarbetet och att presentera sina förslag i denna del i form av ett delbetänkande . KUR:s förslag i korthet Delbetänkande (SOU 1998:86) En av orsakerna till att de svenska insatserna varit ostrukturerade var enligt KUR:s uppfattning den bristande politiska förankringen både i och i mottagarländerna. Regeringarna borde ge tydligare instruktioner till sina respektive myndigheter om vad som skall åstad- kommas. Mot den bakgrunden föreslog KUR att den svenska Rege- ringen, genom , skulle inleda överläggningar på politiska nivå med , och samt i tillämpliga delar också , i syfte att åstadkomma en bilateral överenskommelse avseende utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Överens- kommelserna, som föreslogs omfatta hela programperioden –2001, skulle ge samarbetet en stabil grund att stå på. För att bereda de bilaterala överenskommelserna föreslog KUR att: –Myndighetsrepresentanter från och respektive samarbetsland inom polis, kriminalvård, domstols- och åklagarväsende skulle utarbeta handlingsplaner för insatserna . –Tjänstemän från respektive departement skulle diskutera samarbete på lagstiftningsområdet och därvid ägna särskild uppmärksamhet åt att de svenska insatserna bildar en helhet som tar hänsyn till hela rättskedjan. –I beredningsarbetet skulle ingå bedömningar av hur de svenska insatserna kan samordnas med andra givarländer och vad som bör skötas genom Phare eller andra finansiärer. –För att säkerställa att de förslag som arbetas fram också kan finansi- eras måste Sida delta i beredningsarbetet. Organisation och finansiering av utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet Regeringsöverenskommelserna var det första steget för att få en bättre struktur på insatserna. Därigenom skulle ramarna för verksamheten vara klarlagda för alla involverade myndigheter, i såväl som i För att åstadkomma en mer sammanhållen struktur och en helhetssyn avseende insatserna och finansieringen krävdes dessutom enligt KUR:s bedömning nya former för samarbete och sam- ordning av de svenska myndigheterna. KUR studerade ett antal olika organisations- och finansieringsformer för utvecklingssamarbete som existerade inom statsförvaltningen (exempelvis , , Statistiska cen- tralbyrån). Kommittén kunde för sin del konstatera att ingen av dessa arbetsmodeller var särskilt väl lämpad för att hantera de speciella förut- sättningar som gäller för rättsområdet där ett antal myndigheter måste samverka för att kunna tillgodose det sk rättskedjeperspektivet som är av så central betydelse. Mot den bakgrunden föreslog KUR i stället en modell som man menade var avpassad för rättsområdets behov. KUR föreslog att en informell styrgrupp skulle inrättas för utveck- lingssamarbetet inom rättsväsendet –2001. I gruppen skulle ingå generaldirektör eller överdirektör eller motsvarande från , , , samt Sida. föreslogs dessutom delta i arbetet genom Justitie- och Utrikesdepartementen. skulle dessutom utse en sekreterare/samordnare till stöd för gr uppens arbete. Gruppen föreslogs få arbetsuppgifterna: –att aktivt delta i beredningsarbetet inför de bilaterala överenskom- melserna på regeringsnivå –att ansvara för att intentionerna i de bilaterala överenskommelserna uppfylls –att bedöma huruvida tänkta projekt inom rättsväsendets område lig- ger inom ramen för de träffade överenskommelserna –att främja kompetensuppb yggnaden inom rättsväsendets myndigheter vad avser utvecklingssamarbete och inom Sida vad gäller rättsväsendet samt att bidra till ett erfarenhetsutbyte mellan myn- digheterna –att lägga särskild tonvikt vid att de olika insatserna i respektive land inordnas i ett rättskedjeperspektiv –att tillsammans med myndigheterna utveckla och öka det svenska engagemanget i bl.a. de Phare-projekt som pågår i samarbetsländerna –att främja en bättre samordning mellan de insatser som görs från svensk sida och de som görs från andra länder –att identifiera behov av särskilda medel för förstudier eller andra förberedande insatser. Sekreterarens uppgift skulle vara att bistå Sida och rättsväsendets myn- digheter i beredningen av de ärenden som kommer in till styrgr uppen. Sekreteraren skulle alltså ha en nyckelroll som kontaktperson både för rättsväsendets myndigheter och för Sida. I motivskrivningarna för att inrätta den informella styrgruppen betonar kommittén det gemensamma ansvaret mycket starkt: Om en höjd ambitionsnivå skall bli verklighet, måste former för samverkan mellan Sida och rättsväsendets myndigheter komma till som garanterar att insatserna ses som en helhet, att samtliga myndigheters ledningar gemensamt svarar för planering och genomförande, att onödig tidsutdräkt och administration undviks samt att finansieringen är överblickbar och smidig för de inblandade myndigheterna. Kompetensen från samtliga inblandade myndigheter behövs när insatserna skall planeras och genomföras och det slutliga beslutsfattandet underlättas, om de förberetts i en gemensam högnivågrupp. Styrgruppens sammansättning är sådan att de bedömningar som där görs blir vägledande för verksamheten. Förslaget att inrätta en informell styrgrupp för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet hade varit föremål för en mycket noggrann diskussion inom kommittén. Genom att styrgruppen skulle vara informell ville kommittén markera att beslut om att bevilja och utbetala medel ankommer på Sida. ville kommittén gå från ett projektorien- terat till ett mer programmatisk arbetssätt. Kommittén sade därför bl.a. Rättsväsendets myndigheter skall tillsammans med respektive myndigheter i mottagarländerna utarbeta långsiktiga program för insatserna. Dessa underställs därefter styrgruppen för bedömning innan de överlämnas till Sida för beslut. I normalfallet bör endast ett beslut behövas för respektive land och myndighet . Ambitionen är således att komma bort från en resurskrävande hantering av enstaka projekt . Slutbetänkande (SOU 1999:32) I slutbetänkandet som behandlade Sydsamarbetet tog också KUR upp några mer övergripande frågor som behandlade förutsättningarna för utvecklingssamarbetet i stort. KUR konstaterade att den trånga sektorn för utökade insatser inom rättsområdet var resursbasen. Enligt KUR:s bedömning borde rättsvä- sendets myndigheter förd ubbla sin kapacitet för utvecklingssamarbete för att kunna uppfylla de mål som Regeringen uttalat inte minst i Öst- Målet bör därför vara att rättsväsendets myndigheter inom loppet av skall ha ytterligare ca 200 personer som är kapabla att delta i utvecklingssamarbetet. För att åstadkomma denna fördubbling krävs en satsning på personalutveckling och utbildning. Dessutom måste ledningarna inom rättsväsendets myndigheter ge tydliga signaler i sina respektive organisationer att utvecklingssamarbetet skulle ses som en reguljär verksamhet inom myndigheten. Chefer på olika nivåer måste underlätta för personal som är intresserad av att delta i utveck- lingssamarbetet. Konkret föreslog KUR bl.a. att Sida och rättsväsendets myndigheter gemensamt skulle genomföra utbildningar för projektledare respektive fältpersonal, ett annat förslag var att man skulle införa ett trainee- system där projekten gavs en viss överbemanning för att personal skulle kunna vara med för att se och lära. Vidare föreslogs att Sida skulle ta initiativ till att samla samtliga svenska aktörer inom rättsområdet till regelbundna möten för erfarenhetsutbyte. Sammantaget bedömde KUR att kostnaderna för att bygga upp denna fördubblade resursbas kunde beräknas till sex–vilket enligt kommitténs bedömning borde rymmas inom befintliga anslag för utvecklingssamarbete. KUR konstaterade att den nya inriktningen på demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet ställer nya krav jämfört med hur arbetet har bedrivits inom traditionella biståndsområden. Institutionell uppbyggnad, inte minst inom rättsområdet, är ett nationellt åtagande som måste lösas gemensamt av de berörda myndigheterna. Ett sådant utvecklingssamarbete är inte något som kan upphandlas eller beställas fram utan det kräver just samarbete. KUR konstaterade att institutionella samarbeten är en relativt ny erfarenhet också för Sida och att det saknas utvecklade metoder för att rent administrativt hantera dessa på ett bra sätt. Ingen av de modeller som Sida arbetat efter (KTS-modellen eller anslagen till enskilda organisationer) är avpassad rättsväsendets behov dvs. för en situation där den svenska utföraren är en myndighet som driver sitt utveck- lingssamarbete utan kommersiella intressen och som ett led i den svenska utrikes- och biståndspolitiken. KUR konstaterade att Sida och rättsväsendets myndigheter är oförhindrade att hitta nya och mer anpas- sade former för att hantera sina mellanhavanden. Kommittén föreslog därför att Sida och rättsväsendets myndigheter skulle komma överens om en mer ändamålsenlig form att hantera sina mellanhavanden exempelvis avseende kontroll och uppföljning, re dovisning, revision samt principer för kostnadsersättning. Kommittén framhöll att detta inte får inte innebära att kraven på effektivitet och hushållning med statliga medel minskar. Tvärtom bör förslaget kunna leda till enklare och mindre resurskrävande rutiner och att risken för suboptimeringar kan elimineras. 5 Vad har hänt arbete? En uppföljning av utvecklingssamarbetet efter det att KUR lämnade sin delrapport kan av naturliga skäl inte bli uttömmande. Samarbetet i sig är av långsiktig natur och utvecklingen av samarbetet sker i en process där alla berörda medverkar. Det vore därför orimligt att förvänta sig några dramatiska förändringar där alla bitar fallit på plats efter så . Däremot finns möjligheten att bedöma i vilken riktning samarbetet utvecklas och utifrån detta dra slutsatser om eventuella justeringar av den fastlagda strategin. Volymerna har ökat kraftigt Det finns inget riktigt bra sätt att exakt mäta volymerna av utvecklings- samarbetet. Det mest ideala hade utan tvekan varit att mäta den arbetstid som läggs ner eftersom ett sådant mått är beständigt över tiden. Tyvärr finns inga sådana uppgifter och man får då välja det näst bästa, nämligen de medel som rättsväsendets myndigheter har fått sig tilldelade för sina insatser. För att kunna få rättvisande jämförelser måste dock vissa justeringar göras: För det första måste kostnaderna för material- och utrustningsleve- ranser räknas bort eftersom denna typ av stöd kostar relativt mycket till en ringa arbetsinsats. Här blir alltså kronor och ören ett mycket dåligt mått på det arbete som myndigheterna lagt ner. Utrustningsleveranserna var omfattande under de inledande åren 1992–1995 men har därefter i praktiken upphört. har insatserna så gott som uteslutande handlat om kunskapsöverföring. I nedanstående diagram och i den fortsatta analysen är utrustningsleveranserna konsekvent exkluderade. För det andra måste vissa praktiska problem hanteras. De anslag som tilldelas ett visst projekt behöver inte överensstämma med vad som faktiskt förbrukas. Det är sällan eller aldrig som kostnaderna går över de anslag som beviljats för respektive projekt medan det omvända inträffar relativt ofta. Att jämföra kostnaderna mellan budgetåren är ett annat problem, eftersom projekten ofta pågår över årsskiften. det kring vissa årsskiften, av budgettekniska skäl, förekommit såväl förskottsbetalningar som senareläggningar av utbetalningar för utfört arbete. Att exakt justera siffrorna för denna typ av administrativa pro- blem låter sig inte göras. I nedanstående diagram har jag därför varit tvungen att göra vissa uppskattningar vilket gör att det exakta utfallet innehåller en viss osäkerhet. Totalsumman för hela perioden är dock helt säker bortsett från att beloppen natur- ligtvis är en prognos utifrån de beslut som är tagna och under beredning. Rättsväsendets insatser har ökat radikalt. Från en stabil nivå på ca –997 har insatserna ökat i två steg för att under innevarande år landa på över 25 miljoner. Det rör sig alltså om en femdubbling inom loppet av . Det kan konstateras att ökningen helt sammanfaller med de aktiviteter som Regeringen dragit igång. –började på allvar att intressera sig för utvecklingssamarbetet. I regleringsbreven till myndigheterna infördes skrivningar som visade att detta var något som myndigheterna skulle engagera sig i. – KUR tillsattes och började sitt arbete på . –kom Regeringens nya Östersjöproposition som betonade rättsområdets betydelse för de baltiska staternas anslut- –I mitten av 1998 Presenterade KUR sitt delbetänkande och då utökades också handläggarresurserna för utvecklingssamarbete på . –träffades de bilaterala överenskommelserna med de baltiska staterna. Startsträckan för insatser inom allt utvecklingssamarbete är relativt lång. Det behövs tid att diskutera med mottagarna, att planera insatsen, att ordna finansieringen, att få samman personal som skall driva projektet. Om man antar att startsträckan kanske kan röra sig så finns det ett mycket tydligt samband mellan Regeringens signaler om en ökad satsning och det faktiska utfallet. Redan det faktum att KUR tillsattes och att kanalerna mellan rättsväsendets myndigheter och Sida etablerades på allvar resulterade i en fördubbling av insatserna. När sedan regeringsöverenskommelserna slöts togs också nästa kliv i utvecklingen. Om man blickar framåt förefaller det troligt att den nya nivån på ca tämligen väl motsvarar myndigheternas nuvarande kapacitet. Av intervjuerna att döma torde det vara svårt att åstadkomma några ytterligare ökningar åtminstone på kort sikt. Dess- utom finns det av allt att döma ett mycket påtagligt kapacitetsproblem på mottagarsidan. Däremot förefaller alla berörda att vara övertygade om att den nuvarande nivån kommer att bestå framöver. Redan samma månad som KUR:s delbetänkande lades fram bokade den svenska justitieministern möten med justitie- och inrikesministrarna i vart och ett av de baltiska länderna för en diskussion om bilaterala överenskommelser. Mottagandet blev positivt och myndigheternas arbete med att utarbeta handlingsplaner pågick intensivt . undertecknades regeringsöverenskommelserna med de tre baltiska staterna. Av allt att döma har överenskommelserna fyllt den eftersträvade funktionen. Förankringen av samarbetet på politisk nivå har gett en bättre struktur på arbetet både i och i samarbetsländerna, vilket omvittnas av alla intervjuade. Enligt samstämmiga bedömningar från rättsväsendets myndigheter hade den kraftiga ökningen av samarbetet inte kunnat åstadkommas utan de bilaterala överenskommelserna. I samarbetsländerna har mottagandet varit positivt och tolkats som ett uttryck för att vill etablera långsiktiga och stabila kontakter. 270 Bilaga 2 SOU 2000:27 Den initiativ har också visat sig ligga rätt i tiden. Särskilt har EU-anpassningen blivit allt mer påtaglig för samarbetsländerna i takt med att EU publicerat översynsrapporter om läget i anslutningsprocessen. Detta i kombination med förestående ordförandeperiod i EU har bidragit till att överenskommelserna har fått en flygande start. Den eftersträvade politiska förankringen av samarbetet har inte bara åstadkommits genom överenskommelserna i sig. Bakom överenskom- melserna ligger också en väsentlig ambitionshöjning från svensk sida. Justitieministern har själv varit mycket aktiv och har tillsatt en ambassadör som har engagerat sig hårt i samarbetet. Det faktum att överenskommelserna har haft avsedd effekt betyder dock inte att alla problem har lösts. Snarare får man se de inledande handlingsplanerna som följde på regeringsöverenskommelserna som det första steget i en process där samarbetet ständigt utvecklas. Så här i efterhand har de intervjuade personerna kunnat konstatera att hand- lingsplanerna för arbetades fram och blev kanske därför inte så bra som de kunde ha varit. Pla- nerna hamnade på en relativt detaljerad nivå med att beskriva enskilda projekt. Motsvarande planer skrivna , skulle sannolikt vara mer målstyrda och principiellt hållna. Denna erfarenhet kommer man nu att ta med sig till diskussionerna om nästa års handlingsplaner som av allt att döma kommer att bli mer programmatiska. Överenskommelserna diskuterades fram med samarbetsländernas justitie- och inrikesministerier. Bägge dessa ministerier har tyvärr en relativt svag roll i sina respektive regeringskanslier. De viktiga kraft- centra som man nu börjar se är de Europakontor som byggs upp på högsta regeringsnivå i de baltiska staterna för att hantera anslutnings- processen. Dessa kontor har inte bara långtgående inflytande, de är också bemannade med gräddan av de baltiska ämbetsmännen. I diskus- sionerna om kommande handlingsplaner är det angeläget att också ha med Europakontoren. Förankringen hos mottagarlandets myndigheter är fortfarande lite problematisk eftersom huvudmannaskapet har hamnat på en för låg nivå, vilket måste uppmärksammas i kommande handlingsplaner. I sin proposition betonade Regeringen att de svenska insatserna bör omfatta hela rättskedjan med ett helhetsperspektiv på rättsproblematiken. Erfarenheterna från den första handlingsplanen är på denna punkt relativt nedslående. Bortsett från ett par projekt inom narkotikaområdet och ekonomisk brottslighet där polis och åklagare samverkar har det varit svårt att få igång en sådan integrerad verksamhet. Framför allt beror detta på det samarbetsklimat eller snarare avsaknaden av sam- arbete som finns mellan de berörda myndigheterna i samarbetsländerna. I ärlighetens namn kanske det måste sägas att rättskedjeresonemanget inte är helt oomstritt ur ett principiellt perspektiv och det kanske är lite specifikt svenskt. är alla medvetna om att lösningen på många av de problem som de baltiska staterna står inför på rättsområdet bara kan lösas om hela rättsväsendet samverkar. Exempelvis skulle projekt för att nedbringa häktningstiderna eller för att minska fångtalen till Västeuropeisk standard ha stor betydelse för samarbetsländerna. Under de knappa som gått sedan styrgruppen etablerades har den varit samlad vid fem tillfällen. Inledningsvis, , kom mötena i rask takt och då behandlades framför allt underlagen för regeringsöverenskommelserna och finansieringsfrågor. Därefter beslöt gruppen att fortsättningsvis träffa en gång och inför det kom- mande mötet förs en diskussion om att gruppen skall samlas endast då det anses påkallat. Gruppens sammanträden har letts av statssekreteraren i Justitiedepar- tementet och av justitieministern. Utöver generaldirek- törerna/överdirektörerna från myndigheterna har också ansvariga handläggare på respektive myndighet deltagit vid gr uppens sammanträ- den. Likaså har deltagit i gruppens arbete. Grup- pens sekreterare har varit den tjänsteman på som på heltid arbetar med utvecklingssamarbetet i . Handläggarna från myndigheterna och har också träffats ett antal gånger mellan styrgruppsmötena för att dryfta frågor av mer operativ karaktär. Det finns en samstämmig uppfattning att styrgruppen har fyllt en viktig funktion för att dra igång ett mer omfattande utvecklingssam- arbete. Det måste dock framhållas att styrgruppen bara är ett yttre tecken på att utvecklingssamarbetet inom rättsområdet har prioriterats . Det går också att peka på en del andra fakto- rer som ligger bakom förändringen. tydliga prioritering av frågorna på politiskt nivå är naturligtvis grundläggande eftersom detta har varit själva drivkraften i förändringen. Dessutom har också tjänstemannaresurser avdelats inom departementet för att driva frågorna och samordna verksamheten inom rättsväsendet. Styrgruppens sammansättning har gjort att utvecklingssamarbetet har lyfts fram och prioriterats också inom myndigheterna. Samarbetet mellan rättsväsen- dets myndigheter och Sida har ökat och fördjupats, liksom samarbetet inom mellan och Utrikesdepar- tementet. Det är snarare summan av alla dessa förändringar än styr- gruppens verksamhet i sig som har medverkat till att öka insatserna inom rättsområdet. Styrgruppens funktion har sannolikt varit störst just för att snabbt få igång en mer omfattande verksamhet. När denna verksamhet väl är igång finns samma behov av styrgr uppen och det känns därför rimligt att man nu avser att trappa ner sammanträdesfrekvensen till ett minimum. fram t ill dags dato har rättsväsendets myndigheter genomfört ett flertal interna satsningar för att bättre kunna möta den ökade efterfrågan på utvecklingsprojekt. Tillsammans med Sida har ett antal utbildningar genomförts för de projektledare som skall arbeta på fältet. Dessutom har ett antal centrala handläggare på myndigheterna fått utbildning i den projektplaneringsmodell som Sida tillämpar. RPS har haft ett visst personalutbyte med Sida som har varit fruktbart. Myn- digheterna har också systematiskt sökt igenom sina respektive organi- sationer för att kartlägga tänkbara/presumtiva projektledare. Även när det gäller den interna organisationen har stora förändringar ägt rum. RPS har byggt upp en sammanhållen internationell enhet som svarar både för utvecklingssamarbetet och EU-frågor. Den internationella enheten ansvarar numera för samtliga polisinsatser dvs. även de insatser som tidigare hanterades direkt av och . kommer också civilpolis- verksamheten att överföras från försvaret till RPS.