sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett system för uttaget av fastighetsskatt som skall ta hänsyn till alla dessa faktorer är svårt att konstruera och tenderar onekligen att bli mycket komplext samt svårt att tillämpa. Även om det kan göras mer eller mindre komplicerat bör man vara klar över att graden av detaljreglering har betydelse för precisionen i beskattningen och därmed möjligheterna att uppnå angivna mål och syften. För att undgå de problem som uppstår om man vid beskattningen tvingas ta hänsyn till och bedöma en mängd enskilda miljöpåverkande faktorer hänförliga till byggnaden, kan man därför tänka sig att i stället använda ett schabloniserat underlag för att uppskatta graden av resurs- användning och miljöpåverkan. Byggnadens storlek, närmare bestämt boendeytans storlek, skulle kunna ge ett enkelt och lättadminstrerat mått på omfattningen av vilka resurser i form av mark, byggnadsmaterial, uppvärmning m.m. som tagits i anspråk för boendet. I avsnitt 7.2.4 behandlas bl.a. frågan hur ett underlag för skatten för den löpande beskattningen av fastigheter kan utformas. Ju mer schablonmässigt systemet utformas desto större blir dock risken för att skattens effektivitet försämras i förhållande till sitt syfte. Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 157 7.2.4Hur bör en effektiv beskattning utformas utifrån ett resursanvändningsperspektiv? Om man anlägger ett resursanvändningsperspektiv på beskattningen av fastigheter uppkommer frågan vilken beskattningsmetod som är effektiv – och därmed lämplig – för att uppnå de eftersträvade målen. Utifrån denna aspekt ska vi behandla två olika metoder för beskattning; en miljörelaterad fastighetsskatt och indirekta punktskatter. Fastighets- skatten är en objektskatt som med det aktuella synsättet skulle utformas så den medför ett högre skatteuttag för fastigheter som tar i anspråk naturresurser och/eller belastar miljön mer än andra fastigheter. Punktskatter riktas i stället direkt mot produktion och konsumtion av vissa ämnen och produkter. Låt oss börja med att diskutera hur en fastighetsskatt som har som främsta syfte att tillgodose resurshushållning och miljöhänsyn skulle kunna utformas. Den första frågan som vi måste ställa oss är vilken typ av beskattningsunderlag som är förenligt med detta syfte. Som vi tidigare konstaterat (i avsnitt 7.2.2) finns inte någon principiellt giltig grund för att koppla en beskattning med detta syfte till ett marknadsvärderelaterat beskattningsunderlag. Marknadsvärdet för de enskilda fastigheterna är i ett sådant sammanhang en ovidkommande omständighet att lägga till grund för beskattningen. De intressen som skall tillgodoses med hjälp av skatten har ju inte någon naturlig koppling till fastigheternas marknadsvärde. Som framhållits tidigare skall beskattningen träffa viss typ av resursanvändning och även motverka negativ miljöpåverkan. Underlaget måste alltså utformas på ett sätt som fångar upp de intressen som skall tillgodoses. Man kan säga att underlaget skall utgöra en miljörelaterad prislapp på fastigheten. Ett underlag kan, som vi sett tidigare, baseras på en mängd enskilda faktorer i en byggnad och på tomtmark, t.ex. uppvärmingssystem eller avloppssystem, där dessa skattemässigt behandlas på skilda sätt beroende på i vilken omfattning de tar i anspråk ändliga naturresurser eller förmår hushålla med sådana resurser. Likaså kan ett underlag beakta hur olika sorters installationer i byggnader belastar miljön. I avsnitt 7.2.3. har behandlats vilka slags faktorer som bör komma i fråga. Även andra faktorer kan naturligtvis vara av intresse. Ett underlag som skall utformas på det skisserade sättet medför att ett otal faktorer skall bedömas, värderas och vägas samman. Inte minst värderingen/prissätt- ningen av de skilda faktorerna medför problem. 158 Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen tvekan att bli mycket komplext och svårt att tillämpa. Dessutom torde ett system av detta slag föra med sig avsevärda kontrollproblem. För att undvika de problem och svårigheter som ett mycket detaljerat underlag erbjuder, kan man som alternativ tänka sig mer schablon- iserade underlag för att fånga upp resursanvändning- och miljöpåverkan. Storleken av produktionskostnaden » grad av resursanvändning och miljöpåverkan Ett produktionskostnadsrelaterat underlag skulle kunna utgöra ett alter- nativ även om en sådan konstruktion i likhet med ett mer detaljerat miljöfaktorsystem också innebär vissa tillämpningsproblem. Med den inriktning som fastighetsbeskattningen skulle ges är ett produktionskostnadsrelaterat underlag i första hand avsett att spegla resursanvändning- och miljöpåverkan. Eftersom det inte finns någon entydig koppling mellan tomtmarkspriser och resursanvändning och miljöpåverkan bör kostnader för markanskaffning inte ingå i underlaget. I stället skulle beskattningsunderlaget för varje enskild bostad kopplas till en kostnad som är direkt beroende av byggnadens utformning. Byggnadens läge får visserligen viss inverkan också på ett sådant underlag eftersom produktionskostnaderna varierar mellan olika regioner. Lägets betydelse skulle dock bli relativt begränsat. Ett problem med denna typ av underlag, med det syfte som är aktuellt här, är att produktionskostnader i regel varierar med bygg- konjunkturen. Produktionskostnaderna kan med andra ord variera också mellan två exakt likadana fastigheter där byggnaderna färdigställts . Ytterligare ett problem är att det särskilt för den äldre delen av beståndet inte är en lätt uppgift att fastställa underlaget, dvs. den beräknade produktionskostnaden för varje enskild fastighet, om rimliga krav på rättvisa och administrativ enkelhet skall upprätthållas. har i betänkandet Fastighetsskatt (SOU 1992:11, s. 118) framhållit att om produktionskostnaden används som underlag kommer även kostnader för investeringar som förbättrar resurshushållning och miljö att ingå i beskattningsunderlaget. Utifrån de motiv som ligger till grund för skatten försämras därmed givetvis effektiviteten i beskattningen. Vidare skulle en övergång till denna typ av underlag ge stora omför- delnings- och kapitaliseringseffekter. Hushåll boende i attraktiva och expansiva områden – storstadsregionerna och universitetsstäderna – som haft en kraftig prisutveckling skulle, jämfört med dagens system, få en lägre fastighetsskatt om skatten istället baserades på produktions- kostnaden oavsett om man använder sig av den historiska produktions- kostnaden eller byggnadens uppskattade återanskaffningsvärde. Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 159 återanskaffningsvärde menas i detta sammanhang den uppskattade kostnaden för att uppföra motsvarande byggnad . Det omvända gäller för hushåll boende i mindre attraktiva områden som således får en större skattebelastning. Om den historiska produktionskostnaden skulle ligga till grund för skatten skulle omfattande omfördelnings- och kapitaliseringseffekter även uppstå mellan nya och gamla fastigheter som vore mer omfattande än om ett åter- anskaffningsvärde tjänar som underlag. Effekterna av denna typ av beskattningsunderlag har behandlats av den tidigare nämnda och i departements- stencilen Fastighetsskatt – alternativa underlag m.m. (Ds 1998:3). fann även en risk för att såväl nybyggnation som underhållsverksamhet skulle minska i omfattning. Boendeytans storlek » grad av resursanvändning och miljöpåverkan Ett annat alternativ är att använda bostadsfastigheternas boendeyta som ett schabloniserat underlag för beskattningen. Ett sådant underlag skulle kunna användas för att enkelt uppskatta graden av resursanvändning och miljöpåverkan. Boendeytans storlek utgör då ett mått på omfattningen av resursanvändningen. Ett beskattningsunderlag som grundas på en ren kvadratmeterskatt, eventuellt kombinerad med någon eller några enskilda miljöpåverkande faktorer hos byggnaden, är i ännu högre grad frikopplad från marknads- värdet än ett produktionskostnadsbaserat underlag. Till skillnad från vad som gäller för ett produktionskostnadsrelaterat underlag erbjuder en beskattning grundad på boendeytan betydligt mindre administrativa problem eftersom uppgifterna är lätt åtkomliga i befintliga register. Även denna typ av beskattningsunderlag har avhandlats av de två tidigare nämnda utredningarna. En renodlad kvadratmeterskatt skulle leda till dramatiska konsekvenser för fördelningen av skattebördan eftersom man vid värderingen inte skulle beakta vare sig fastighetens läge eller kvalitetsmässiga skillnader mellan byggnader av samma storlek. Även ett underlag som baseras på boendeyta medför därför omfördelningseffekter som innebär att en del av skattebördan förskjuts från hushåll boende i hus i expansiva och attraktiva områden till hushåll i hus av samma storlek som är bosatta i områden eller regioner som inte är lika attraktiva. En sådan omfördelning av skattebördan skulle förmodligen även ge upphov till betydande kapitaliseringseffekter i form av prishöjningar på attraktiva hus och prissänkningar på mindre attraktiva hus. En avsevärd omfördelning av förmögenhetsvärden skulle således bli följden. 160 Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen Den avgörande invändningen mot att använda en resurshushållnings- och miljörelaterad fastighetsskatt är emellertid att den inte kan förväntas bli särskilt effektiv utifrån sitt syfte. Skälet till detta är att den skulle ge upphov till kapitaliseringseffekter som på ett avgörande sätt skulle motverka den avsedda effekten, dvs. att skapa incitament för resurshushållning och åtgärder mot negativ miljöpåverkan på boendets område. Om t.ex. storleken på fastigheten används som underlag för beskattningen kan man förvänta sig att förvärvspriserna på fastigheter med stor boendeyta sjunker. En sådan fastighet kan därför förvärvas till en lägre kostnad. Även om fastighetsskatten är högre för en sådan fastighet kan de förhållandevis låga förvärvspriserna – som uppstått till följd av skatten – föra med sig att boendekostnaderna ändå blir jämbördiga med mindre hus. Det är med andra ord inte säkert att skatten får den avsedda effekten eftersom de lägre förvärvspriserna helt eller delvis neutraliserar dess inverkan på boendekostnaderna. Det är därmed inte säkert att enskildas val och beteenden påverkas i den önskvärda riktningen, i detta fall att sträva efter bostäder som inte är onödigt stora. Denna slags effektivitetsbrist uppstår även i de fall man använder sig av ett produktionskostnadsrelaterat underlag eller ett underlag som bygger på ett flertal sammanvägda resurs- och miljöpå- verkande faktorer. Jämfört med de andra underlagstyperna har det sista underlaget dock fördelen att det – beroende på utformningen – ger fastighetsägaren praktiska möjligheter att förbättra olika miljöpå- verkande egenskaper hos fastigheten och därmed reducera skatten. Det är ju praktiskt möjligt att byta ut ett uppvärmningssystem mot ett mer resurssnålt. För de andra underlagstyperna gäller i praktiken att fastighetsägaren måste byta bostad för att förbättra sin skattesituation. Som framgått ovan är det inte problemfritt att använda sig av de underlagstyper som diskuterats i avsnittet. I samtliga fall kan man utgå från att de fördelnings- och regionalpolitiska konsekvenserna blir omfattande. Några av underlagen blir dessutom mycket komplicerade att fastställa och tillämpa. Vi återkommer i kapitel 8 till olika alternativa underlag för beskatt- ningen av fastigheter. Energiskatter och andra punktskatter Frågan är då om miljörelaterade punktskatter är en lämpligare beskatt- ningsmetod än en fastighetsskatt utformad för att träffa resurs- användning och miljöpåverkan. Enkelt uttryckt är tanken bakom dessa skatter att göra skattekostnaden för enskilda direkt avhängig produk- tionen eller konsumtionen av vissa bestämda ämnen, substanser och Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 161 Skattekostnaden uppstår i direkt anslutning till produktionen eller konsumtionen/inköpet av den skattebelagda varan. Punktskatter på energi har funnits i . En bensinskatt infördes . Beskattning av elektricitet har före- kommit . Den allmänna energiskatten tillkom . Skatten motiverades till en början av främst statsfinansiella skäl. I sam- band med energikrisen utökades beskattningsargumenten med energipolitiska skäl. kompletterades till slut motiven för energiskatten med miljöargument. Genom lagen (1994:1776) om energiskatt har även den svenska energisbeskattningen harmoniserats med gemenskapsrättsliga regler på området. Energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt utgår på bl.a. bensin, eldningsolja, motorbrännolja, fotogen, gasol, naturgas, kol och petroliumkoks. Som en allmän princip gäller att skatt skall utgå på allt bränsle som används till uppvärmning eller motordrift. Som ytterligare ett exempel på punktskatter som kan relateras till miljöhänsyn kan nämnas den energiskatt som tas ut på elektrisk kraft vid leverans till slutanvändare. Skatten är differentierad beroende på vem som konsumerar elkraften och var i landet den konsumeras. Dessutom belastas elektrisk kraft som produceras vid kärnkraftverk med en särskild produktionsskatt. Av andra miljörelaterade punktskatter kan nämnas bl.a. skatterna på naturgrus, gödsel och bekämpningsmedel. För att uppnå uppställda miljömål har användandet av miljörelaterade skatter i allmänhet och punktskatter i synnerhet, successivt ökat under de två senaste årtiondena. Ur effektivitetssynpunkt är det som regel bättre att beskatta den faktiska användningen eller produktionen av ett visst ämne i syfte att minska skadlig miljöpåverkan. Man kan naturligtvis tänka sig att – med beaktande av gemenskapsrättsliga regler och andra internationella förpliktelser – införa punktskatter på nya områden som gagnar resurshushållning och miljö. Ett alltför omfattande punkt- skattesystem kan dock leda till att skattesystemet blir svåröverskådligt och komplicerat. Valet mellan objektskatt eller punktskatt En grundläggande fråga att försöka besvara är vad som utgör den mest effektiva formen för beskattning för att uppnå de eftersträvade målen. För att levandegöra skillnaden ur effektivitetssynpunkt mellan en miljörelaterad fastighetsskatt och användningen av punktskatter låter vi effektivitetsproblematiken illustreras av nedanstående exempel som till stora delar bygger på resonemang och överväganden som återfinns i betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11, s. 376 ff.). 162 Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen Vi utgår ifrån att det är en allmän målsättning i samhället att minska utsläppen av koldioxid som genereras från uppvärmningen av bostäder genom att vidta åtgärder inom skattesystemet. Det är då tänkbart att uppnå målsättningen genom att använda endera av tre olika beskatt- ningsalternativ. Alternativ ett och två utgörs av lösningar genom användandet av punktskatter. Alternativ tre utgörs av en miljörelaterad fastighetsskatt. Alternativ ett innebär införandet av en enhetlig koldioxidskatt på alla fossila bränslen oavsett användning. Alternativ två innebär införandet av en konsumtionsskatt på elkraft i kombination med begränsad koldioxidskatt på fossila bränslen för slutlig konsumtion. Varken elskatten eller koldioxidskatten tas ut i produktionen utan endast på hushållsel och villaolja. Alternativ tre innebär en miljörelaterad och därmed differentierad fastighetsskatt, där t.ex. bättre byggnadsisolering medför ett lägre skatteuttag. I exemplet nöjer vi oss med att endast använda en resurs- och miljörelaterad faktor. Man kan naturligtvis använda sig av flera faktorer , t.ex. de som vi pekat på i avsnitt 7.2.3. Om man anlägger ett renodlat resursanvändningsperspektiv på fastighets- beskattningen bör, som framgått i avsnitt 7.2.2, inte några andra faktorer påverka skatteuttaget än sådana som har betydelse för resurs- användning och miljö. Alternativ ett och två innebär användning av indirekta punktskatter som träffar vissa bränslen och kraftkällor. Det tredje alternativet inne- bär däremot att man använder sig av en direkt skatt – med ett eller flera miljörelaterade inslag – avseende ett visst objekt, nämligen fastigheten som sådan. Om man väljer åtgärden i det första alternativet kommer skatten medföra en klar och förutsebar kostnad förknippad med den faktiska användningen av fossila bränslen i det enskilda fallet. Skatten träffar utsläppen och det eftersträvade målet uppnås. Beroende på skatte- uttagets storlek finns det anledning att anta att konsumenterna – näringsidkare eller enskilda hushåll – påverkas vid val och utformning av uppvärmningsanordningarna i bostaden. Används det andra alternativet uppnås likaså den eftersträvade effekten, men i något lägre grad. Koldioxidskatten belastar visserligen utsläppet av koldioxid men träffar emellertid ett färre antal utsläpps- källor på grund av begränsningen till slutlig konsumtion av villaolja. Konsumtionsskatten på elkraft har i stället en lägre precisionsgrad. Skatten leder till att hushållens kostnader för elkraft ökar vilket typiskt sett leder till minskad efterfrågan på elkraft och därmed en reducerad produktion. Givet att elkraft på marginalen produceras med fossila bränslen leder konsumtionsskatten på elkraft till minskade koldioxid- Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 163 Elskatten leder dock även till att elkraft som produceras utan åtföljande utsläpp av koldioxid träffas av skatten. Därmed uppstår en oönskad snedvridning med välfärdsförluster till följd. Beskattningen är således inte effektiv utifrån sitt syfte. I detta fall måste alltså den positiva miljöeffekten vägas mot den kostnad som uppstår till följd av att önskvärd – och förmodad miljövänlig – konsumtion av elkraft beskattas. Det tredje alternativet bidrar även till minskade koldioxidutsläpp genom att bättre isolerade bostäder bör ge upphov till en lägre för- brukning av fossila bränslen för uppvärmning av bostäder. Beträffande en miljörelaterad och differentierad fastighetsskatt som utgår ifrån användandet av viss isolering i fastigheter, framhöll att det ligger en avgörande fördel i att använda en skatt som direkt belastar konsumtion av villaolja eftersom det ger varje konsument möjlighet att, utifrån sina preferenser, välja det mest effektiva sättet att minska användningen av villaolja. För ett hushåll är kanske en bättre byggnadsisolering det bästa sättet att minska användningen av villaolja och därmed koldioxidutsläppen. Ett annat hushåll kanske föredrar en lägre inomhustemperatur, medan ett tredje hushåll skulle föredra att byta till en mer effektiv oljepanna eller t.o.m. byta till ett mer effektivt och förhoppningsvis miljövänligt uppvärmningssystem. En differentierad fastighetsskatt kan därför aldrig tillfredsställa alla tänkbara sätt att minska utsläppen på. En beskattning av villaolja och elektrisk kraft innebär däremot att varje hushåll kan välja det sätt som är mest lämpligt och effektivt ur varje enskilt hushålls synvinkel. Allmänt sett gäller att tekniken med en miljörelaterad differentiering av skatten som görs beroende av vissa egenskaper hos skatteobjektet innebär risker för att i och för sig goda egenskaper beskattas. Om exempelvis bostadsytan läggs till grund för beskattningen i syfte att minska utsläppen (en stor bostadsyta presumeras kräva mer energianvändning för uppvärmningen) kommer även nyttan av att slippa vara trångbodd att beskattas med åtföljande välfärdsförluster, bl.a. för folkhälsan. Detta är ju knappast meningen med skatten. 164 Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 7.2.5Konsekvenser av ett resursanvändningsrelaterat synsätt En löpande beskattning av fastigheter som utgår från ett resursanvänd- ningsperspektiv har det bestämda syftet att skapa förutsättningar för ett ekologiskt hållbart samhälle. Skattereglerna ges karaktären av styrin- strument som skall verka för att producenter och konsumenter agerar på ett ur resurshushållnings- och miljösynpunkt önskvärt sätt som skatten också skall utgöra en kännbar kostnad för den miljö- påverkan som följer med förbrukningen av ändliga naturresurser. Dessa övergripande mål styr utformningen av beskattningen. Som en konse- kvens av ett beskattningsunderlag som inte är marknadsvärdesrelaterat bortfaller t.ex. den s.k. skärgårdsproblematiken. Det bör dock påpekas att en beskattning som utgår från de underlag som diskuterats i före- gående avsnitt lika lite som dagens marknadsvärdebaserade underlag tar hänsyn till den enskildes skatteförmåga. Skattskyldiga med låga inkomster och stora bostäder kan därför få problem att betala skatten givet ett totalt oförändrat eller höjt skatteuttag. Den slutsats som man – i likhet med – kan dra av framställningen ovan är att resursanvändnings- och miljö- relaterade skatter i första hand bör utformas som indirekta punktskatter. menade att beskattningen skall träffa utsläpp eller produktion och konsumtion av varor som ligger så nära källan som möjligt. Att miljörelatera andra delar av skattesystemet har förmodligen positiva miljöeffekter men troligen blir kostnaden högre (a.a. s. 378). Om man anlägger ett renodlat resursanvändningsperspektiv på fastigheter finns det med hänsyn till den stora betydelse som en god energianvändning har för resurshushållning och miljö anledning att sär- skilt uppmärksamma den roll som olika energiskatter kan spela i sammanhanget. Mot bakgrund av att frågan om energianvändning utgör den viktigaste bedömningsgrunden för att avgöra i vilken mån fastigheter tar resurser i anspråk och påverkar miljön, framstår det därför som naturligt att utgå från att den resursanvändning och miljö- påverkan som fastigheter svarar för, kan fångas upp av energi- beskattningen. Detta betraktelsesätt vinner ytterligare stöd när man betänker att energibeskattningen numera till stor del motiveras från just miljöhänsyn. Slutsatsen skulle då vara att det är mer ändamålsenligt och effektivt att använda sig av energiskatter än en beskattning som utgår från fysiska egenskaper hos fastigheten. Betraktas graden av resursanvändning och miljöpåverkan i allt väsentligt som en fråga om energianvändning talar alltså starka skäl för att beskattningen inte skall avse fastigheten som sådan utan istället hänföras till energibeskatt- ningens område. Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 165 Som framhållits tidigare ger en miljörelaterad fastighetsskatt med stor sannolikhet upphov till kapitaliseringseffekter som innebär att skatten utifrån sitt syfte riskerar att förlora mycket av sin effektivitet. En fastighetsskatt baserad på ett resursanvändnings- och miljö- relaterat underlag utgör således inte en utifrån sitt syfte effektiv beskattning och leder även till stora fördelningspolitiska konsekvenser med omfördelning av skattebördan från fastigheter med stora förmög- enhetsvärden till fastigheter som har lägre värden. Förändringar i skattebördans fördelning ger i sin tur upphov till kapitaliseringseffekter med förmögenhetsöverföringar till följd. Attraktiva fastigheter stiger i värde medan mindre attraktiva fastigheter sjunker i värde. Förändringarna i fördelningen av skattebörda och fastighetsvärden ger sannolikt upphov till regionalpolitiskt negativa effekter eftersom gles- och landsbygd som regel kommer att missgynnas i dessa hänseenden. Det blir i vissa fall väsentligt dyrare att bo i glesbygd som fastighetsvärdena sjunker. I dessa landsdelar kommer möjligheterna till nyproduktion av bostäder sannolikt att påverkas negativt. Vissa av de fördelnings- och kapitaliseringseffekter som är för- knippade med en resursanvändnings- och miljörelaterad fastighetsskatt uppkommer sannolikt även i det fall beskattningen av fastigheter helt och hållet sker genom en indirekt beskattning i form av punktskatter. Effekternas styrka kan dock komma att variera beroende på hur skatteuttaget fördelas på olika punktskatter tillsammans med de möjlig- heter till differentiering av skatterna som kan finnas.