sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Vissa har en närmast unik kompetens, medan andra är verksamma inom områden där det finns andra organisationer – svenska eller utländska – som kan erbjuda likartade tjänster. En annan orsak till variationer mellan myndigheter kan vara olikheter vad gäller den aktuella resurssituationen – något som har betydelse för hur snabbt olika myndigheter har möjlighet att utveckla en exportverksamhet. Ytterligare exempel på olikheter i förutsättningarna är skillnader i erfarenhet av förvaltningsexport och i kunskap om hur efterfrågan ser ut. Dessa och andra skillnader mellan olika myndigheter måste natur- ligtvis komma till uttryck i skillnader i de styrsignaler, som riktas till myndigheterna. För de myndigheter, som saknar eller har en obetydlig erfarenhet av förvaltningsexport, och som kanske inte har sett något skäl 224 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar SOU 2000:27 att intressera sig för efterfrågan på tjänster inom det egna sakområdet, är det rimligt att man som ett första steg klarlägger förutsättningarna för att utveckla en exportverksamhet. Det är vad som skett inom område, där ett antal myndigheter i sina regle- ringsbrev fått uppdraget att utreda och t ill regeringen lämna en redo- visning av förutsättningarna för att inom något eller några områden bedriva tjänsteexport. Uppdragen kan naturligtvis vara i olika hög grad preciserade. Då man från det ansvariga departementets sida anser sig ha tillräck- ligt underlag för att ta ställning till om en utveckling av förvaltnings- export är möjlig och lämplig, kan man välja att utforma styrsignalerna på alternativa sätt. Den för anslagsfinansierade myndigheter traditionella metoden – att i regleringsbrevet ange uppgiften och anvisa anslagsmedel – ser inte utredningen som den i normalfallet naturliga lösningen. De statliga myndigheternas tjänsteexport bör som i allt väsentligt baseras på den efterfrågan, som finns på tjänsterna och som kommer till uttryck i att det finns möjlighet att finansiera projekt. Utredningen anser därför, som framgår av kapitel 14, att finansieringen av statliga exportprojekt inom förvaltningsområdet normalt skall ske via befintliga finansieringsorgan, och att projekten skall prövas och beredas av dessa organ. Utredningen ser emellertid som en möjlighet att regeringen, i samband med att man tar ställning till hur den enskilda myndigheten får utnyttja sitt eventuella anslagssparande, ger myndigheten tillstånd att använda vissa anslagsmedel för att bygga upp kompetens för och organisation av sin förvaltningsexport. Huvudlinjen när det gäller skrivningar i instruktioner, som syftar till att påverka myndigheter med ingen eller obetydlig förvaltnings- export, skulle därmed vara att man anger att en uppgift för m yndigheten är att mot avgift bedriva tjänsteexport. Vid behov kan också göras en avgränsning av det eller de sakområden som verksamheten skall omfatta. Utredningen avstår från att lägga förslag om prioriteringar – geogra- fiskt eller vad gäller sakområden – i förvaltningsexporten men konsta- terar att det i vissa fall kan vara motiverat att regeringen tar ställning till hur en myndighet, särskilt geografiskt, prioriterar sina insatser. Det gäller exempelvis i en situation där en myndighets resurser inte räcker till för att genomföra alla efterfrågade exportinsatser. i regleringsbrevet uttala sig om till vilka länder eller geografiska områden som myndigheten i första hand bör rikta sina exporttjänster. För myndigheter, som bedriver en relativt omfat- tande tjänsteexport, kan man i regleringsbrevet förtydliga hur regeringen ser på ambitionsnivån i verksamheten. Det kan också i dessa fall tänkas finnas skäl att ta upp exportens inriktning eller andra frågor som Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar aktualiseras i den dialog mellan departement och myndighet, som är en del av arbetet med regleringsbreven. Det kan i vissa fall finns skäl att ett departement vidtar åtgärder för att initiera inbördes samordnade insatser från flera myndigheter. Ett exempel på detta är de insatser inom rättsområdet i , som initierat och där en av departementet ledd styr- grupp håller samman arbetet. (Se kapitel 9 och bilaga 2.) Som framgår av den på utredningens uppdrag genomförda uppföljningen av dessa insatser har resultatet varit mycket positivt. Bland annat har verksam- heten volymmässigt ökat kraftigt. Enligt utredningens uppfattning kan erfarenheterna av denna verksamhet inom rättsområdet utnyttjas om regeringen ser behov av att samordna eller snabbt höja ambitionsnivån på insatserna inom ett specifikt område. Utredningen menar att de styrsignaler som regeringen riktar till de enskilda myndigheterna bör förberedas genom att gör en genomgång, myndighet för myndighet, av förutsättningarna för att utveckla exporten av förvaltningskunnande. Genomgången bör göras i nära samverkan med myndigheterna och vid behov med stöd av Sida och den delegation för expansion av förvaltningsexporten, som föreslås i kapitel 15. Med utgångspunkt från denna genomgång bör skrivningar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev utformas och eventuella andra åtgärder från regeringens sida vidtas. Det skall också i detta sammanhang påpekas att tydliga skrivningar i instruktioner och regleringsbrev automatiskt leder till att verksamheten blir föremål för granskning i samband med den årliga revisionen. –att gör en genomgång, myndighet för myndighet, av förutsättningarna för att utveckla exporten av förvaltnings- kunnande –att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av förvaltningskunnande. 14 Förslag – finansieringsfrågor Utredningens principiella uppfattning är att finansieringen av projekt inom ramen för den statliga förvaltningsexporten bör ske via befintliga finansieringsorgan. Projekten bör i den mån det gäller biståndsprojekt prövas av Sida eller andra biståndsorgan. Om det är fråga om stöd till exempelvis EU:s kandidatländer kan finansiering bli aktuell via främst EU eller Sida-Öst. Andra projekt kan prövas på marknaden. Utredning- ens ser det alltså inte naturligt att annat än i undantagsfall anslagsfinan- siera förvaltningsprojekt. (Se avsnitt 14.4.) Den följande diskussionen av finansieringsfrågorna är därför indelad efter de viktigaste befintliga finansieringskällorna för förvaltningsexporten. Man kan – som framgår av kapitel 4 och kapitel 6 – konstatera att Sida svarar för en helt övervägande del av finansieringen av de uppdrag som utgör den statliga sektorns export av förvaltningskunnande. Man kan också konstatera att förvaltningsbiståndets andel av det totala bilaterala biståndet successivt har ökat under . Det finns inom Sida – generellt sett – ett tydligt intresse av att inom det bilaterala biståndet ytterligare öka insatserna för att bygga upp för- valtningsinstitutioner och förbättra de offentliga regelverken. Det kan bl.a. utläsas av Sida:s budgetunderlag för . Att Sida vill ge ökat utrymme åt insatser för att förbättra institutioner och regelverk innebär naturligtvis inte att denna del av efterfrågan automatiskt riktas till svenska myndigheter och andra statliga institu- tioner. Det krävs på den svenska statliga sidan aktörer, som har förut- sättningar att framgångsrikt genomföra uppdragen. Dessutom finns andra tänkbara utförare inom den privata sektorn och utomlands. Det är emellertid, enligt utredningens uppfattning, uppenbart att Sidas planer ger ökade möjligheter för den svenska statliga sektorn. Sida ser också positivt på att uppmuntra en utb yggnad av resursbasen inom svenska statliga institutioner inom områden som efterfrågas i utvecklings- samarbetet. 228 Förslag – finansieringsfrågor SOU 2000:27 De principer för ersättning till exportörerna, som diskuteras i avsnitt 13.1, överensstämmer i princip med hur myndigheterna beräknar sina ersättningar i samarbetet med Sida. Här finns alltså inga problem av generell natur. En annan sak är att det, i de enskilda projekten, kan fin- nas olika uppfattningar om ersättningsnivåerna. Det är naturligt att det krävs en förhandling mellan utförare och finansiär, innan man kommer fram till en för båda parter acceptabel ersättningsnivå, liksom att det ibland förekommer att man inte når en uppgörelse. Sidafinansierade projekt innebär goda förutsättningar för svenska statliga exportörer i den meningen att dessa relativt lätt kan få infor- mation om tänkbara projekt och villkoren för dessa. Dessutom under- lättas kontakterna mellan svenska parter och Sida inte bara av geogra- fisk närhet utan också av likartad syn på administrativa frågor och en gemensam referensram i övrigt. En stor del av de exportörer, som utredningen diskuterat med inom utredningens ram, har framhållit att kontakterna med Sida är mycket enkla och obyråkratiska jämfört med vad som gäller för multilaterala finansieringsorgan och – i ännu högre grad – EU-organ. Som tidigare påpekats finns hos Sida en önskan att vidga resursbasen för det statliga förvaltningsbiståndet. Det gäller såväl de områden där det finns erfarna exportörer inom den statliga sektorn som nya områden, där tänkbara statliga aktörer har en relativt liten erfarenhet av verksamhet utomlands. Som framgår av svaren på utredningens enkät, finns inom den senare gruppen en tveksamhet till att avsätta kraft och resurser för att bygga upp en exportverksamhet, eftersom man är osäker om varaktigheten i efterfrågan på exporttjänster. Sida har varit återhållsam med uttalanden eller aktiviteter, som av enskilda aktörer kunnat uppfattas som löften om framtida uppdrag. Detta är naturligt med tanke på att Sida i sin tur måste ta hänsyn till utvecklingen i mottagarländerna och ländernas efterfrågan på kompetens och att man i upphandlingsskedet velat ha så stor frihet som mö jligt vid valet av utförare. Det har emellertid, enligt utredningens uppfattning, lett till att potentiella exportörer inom kretsen av statliga myndigheter i alltför liten utsträckning uppmärksammats på mö jligheter till efterfrågan och finansiering som bas för utveckling av en exportverksamhet. Sida har i kontakter med utredningen aviserat att man avser att öka sina ansträngningar för att via kontakter med de statliga myndigheterna – och särskilt deras ledningar – informera om hur man ser på den framtida efterfrågan på insatser inom förvaltningsbiståndets område. Sida kommer därvid också att informera om de ersättningsregler som man tillämpar och om tänkbara samarbetsmodeller och samarbetspart- ners inom området. Utredningen vill understryka att Sida genom sådana Förslag – finansieringsfrågor 229 åtgärder kan ge ett viktigt bidrag till utvecklingen av den statliga förvaltningsexportens utveckling. –att Sida avser att öka sina ansträngningar för att via kontakter med de statliga myndigheterna informera om hur man ser på den framtida efterfrågan på insatser inom förvaltningsbiståndet. Den finansiering via EU-organ, som här diskuteras, utgörs av uppdrag inom ramen för Phare– och Tacisprogrammen samt ACP-, MEDA- och ALA-programmen. Som framgår av kapitel 4 har svenska exportörer i mycket begränsad omfattning medverkat i vad som kan kallas EU:s sydbistånd. I Phare- och Tacisprogrammen, som är riktade till Öst- och är den svenska medverkan större. Man kan konstatera att projekt inom förvaltningsområdet intar en mycket undanskymd plats i EU:s sydbistånd i förhållande till vad som gäller för insatserna i Öst- och . När det gäller export av statligt förvaltningskunnande är det därför Tacis och Phare som utgör den i utredningens perspektiv mest intressanta delen av det EU-finansierade biståndet. Allmänt sett gäller för EU-finansierade biståndsprojekt att de upp- handlingsregler, som tillämpas, av många svenska företag och myndig- heter betraktas som byråkratiska och arbetskrävande. Ofta anser man också att ersättningsnivåerna är låga, vilket kan bl.a. kan förklaras med att konkurrensen är hård delvis till följd av att aktörer i andra EU-länder har fördelar i form av närhet till , mindre språkproblem och bättre kunskap om den administrativa kulturen i . En del av de exportörer, som utredningen intervjuat, har också haft svårig- heter att få ersättning för sitt arbete i vad man ansett vara rimlig tid. En förenkling av upphandlingsproceduren är nu på väg att genom- föras i form av den gemensamma tjänsten för administration av gemen- skapsbistånd till tredje land (SCR). Det kommer att innebära att företag som saknar erfarenhet av EU-upphandlingar i mindre utsträckning än tidigare missgynnas. Även i fortsättningen kommer emellertid svenska aktörer att ha vissa konkurrensnackdelar jämfört med många av kon- kurrenterna när det gäller att vinna kontrakt med EU-finansiering. För partnersamverkansprojekten (s.k. twinningprojekt) i EU:s Phareprogram tillämpas finansieringsregler, som innebär speciella pro- blem för de svenska myndigheterna. Anledningen är att utförarna inte 230 Förslag – finansieringsfrågor fullt ut kompenserats av EU för sina projektkostnader. (Se kapitel 8.) Det bör i sammanhanget påpekas att svenska myndigheter har andra finansieringskrav än motsvarande organ i många av de övriga EU-län- derna. De senare har i allmänhet finansieringssystem i statsförvalt- ningen, som på ett avgörande sätt skiljer sig från det svenska systemet. I har myndigheterna ett sammanhållet anslag, som efter beslut på myndighetsnivån fördelas på löner, lokaler, IT-utrustning etc. Det svenska systemet innebär att myndigheterna behöver ha täckning för alla olika slags kostnader som är förenade med verksamheten, vilket inte är fallet i stora delar av det övriga EU-området. Som framgår av redovisningen i kapitel 8 har svenska myndigheter utsetts som ansvariga för en relativt stor andel av projekten i runda tre i Phareprogrammets twinningverksamhet. Det är emellertid, enligt utredningens uppfattning, en uppenbar risk att svenska myndigheter inte uthålligt kan ligga kvar på denna höga nivå, med hänsyn till de påtalade bristerna i finansieringssystemet. Enligt utredningens uppfattning är det utomordentligt angeläget att finansieringsproblemet löses. Den svenska statliga förvaltningen har via twinningverksamheten möjligheter att utveckla kontakter med EU:s kandidatländer, som kan grundlägga goda relationer till de statliga myndigheterna i dessa länder, vilket i sin tur kan ge möjligheter till konstruktivt samarbete och ökat svenskt inflytande inom ett framtida EU. Ett ökat svenskt deltagande i twinningprojekt kan också leda till att den svenska synen på förvaltningsfrågor får större fotfäste i EU. Det är därför angeläget att vidta åtgärder, som innebär att svenska myndigheter inte på grund av ofullständig projektfinansiering avstår från att bygga ut sin kapacitet för förvaltningsexport till EU:s kandidatländer. EU-finansieringen och de medel, som redan avsatts för att via ersätta myndigheterna för deras kostnader för förberedelsearbete i projekten, bör kompletteras med de medel, som krävs för en finansiering fullt ut av myndigheternas kostnader för del- tagande i twinningprojekt. Åtgärderna bör enligt utredningens uppfattning sättas in . Det är nu stora ansträngningar måste göras för att underlätta kandidatlän- dernas anpassning till EU:s krav. Det är nu den svenska statsförvalt- ningen har bäst förutsättningar att i dessa länder bygga upp värdefulla kontakter, som kan läggas till grund för ett kommande samarbete inom EU:s ram. Det är nu EU satsar stora belopp på finansieringen av för- valtningsprojekt i dessa länder. Inom ramen för Sida-Östs verksamhet hanteras en mängd projekt av samma karaktär som de, som ingår i EU:s twinningverksamhet. Sakom- rådena sammanfaller till stor del liksom målet för verksamheten. Det- samma gäller om problemen i samband med planering och genomförande SOU 2000:27 Förslag – finansieringsfrågor 231 De skillnader som finns gäller främst administrativa förfaranden och, i viss utsträckning, uppfattningar om hur verksamheten bör vara organiserad för att bli effektiv. Den kompetens i handläggningen, som krävs i Sidas ordinarie arbete mot och den som behövs för handläggning av twinningprojekt inom Phare, är till stora delar densamma. Det finns dessutom skäl att – för att undvika onödiga effektivitetsförluster – söka uppnå en samord- ning mellan de bilaterala och de EU-finansierade insatserna. genomförs vissa förändringar av handlä ggningen av stödet till de myndigheter, som deltar i twinningprojekt inom Phare- programmet. behåller ansvaret för de övergripande kontakterna med kommissionen och för stödet till den första fasen i myndigheternas förberedelsearbete. (Se kapitel 8.) För stödet i nästa fas i förberedelsearbetet får Sida ansvaret. I Sidas regleringsbrev sägs beträffande stödet till Central- och Öst- att det i förekommande fall skall koordineras med EU och andra bidragsgivare. Det sägs vidare att Sida skall beakta och i tillämpliga delar samordna sina insatser med andra institutioners program, och i det sammanhanget nämns bl.a. Phare. I regleringsbrevet sägs vidare: Sam- eller parallellfinansiering av angelägna insatser skall vara möjlig. Kompletterande bidrag skall också kunna ges till svenska aktörer som erhållit stöd för sina projekt från något av underprogrammen inom Phare eller Tacis, men viss egeninsats från de svenska aktörerna skall dock nor- malt kunna krävas . Formuleringarna i regleringsbrevet fanns innan Phares särskilda twin- ningprogram startade och är alltså inte tillkomna för att hantera det behov av kompletterande finansiering, som föreligger beträffande twinningprojekten. Om man inom Sida bedömer att man inte har möj- lighet att ge kompletterande finansiering för genomförandekost- nader i twinningprojekt inom Phare, bör enligt utredningens uppfattning denna möjlighet öppnas genom en förändring av regleringsbrevet. (Vad beträffar kravet på viss egeninsats från aktörerna menar utredningen, med hänvisning till de resonemang som förts i avsnittet om ersättningprinciper i kapitel 13, att något sådant inte bör ställas på stat- liga aktörer.) Utredningen föreslår att Sida får i uppdrag att utforma regler för detta stöd till de delar av myndigheternas genomförandekost- nader, som inte täcks av EU-medel. Stödet bör administreras av Sida. Ambitionsnivån vad avser omfattningen av verksamheten bör anges i Sidas regleringsbrev. Utredningen vill understryka betydelsen av att de svenska myndig- heterna anstränger sig för att, när det är möjligt, genomföra projekt i samarbete med partners från andra EU-medlemsländer. Det finns flera skäl att eftersträva ett sådant samarbete. Ett är att det kan göra anbudet 232 Förslag – finansieringsfrågor mer attraktivt i EU-perspektivet och därmed ökar möjligheterna att ta hem uppdraget. Ett annat är att ett projektsamarbete kan ge värdefulla erfarenheter inför framtida exportverksamhet. Ett tredje är att projekt, som bedrivs i samarbete med systermyndigheter i andra medlemsländer, kan ge värdefulla kontakter, som kan utnyttjas i det ordinarie EU- samarbetet Utredningen vill också i det här sammanhanget peka på betydelsen av att man från svensk sida systematiskt arbetar för en utveckling, som innebär ökad transparens och effektivitet i den del av , som avser utvecklingsbistånd och stöd till kandidatländer. –att Sida ges möjlighet att ge statliga myndigheter kompletterande finansiellt stöd till genomförandefasen av myndigheternas twin- ningprojekt inom Phareprogrammet och får i uppdrag att utforma regler för sådant stöd. 14.3Finansiering via multilaterala utvecklingsorgan m.m. De multilaterala utvecklingsorgan, som utredningen här i första hand avser, är FN-systemet, och de regionala utvecklingsban- kerna dvs. , Afrikanska utveck- lingsbanken och Asiatiska . Liksom vad beträffar Sidafinansiering kan man för de multilaterala utvecklingsorganens del konstatera att ett utvidgat stöd till förvalt- ningsprojekt kan åstadkommas via omfördelningar inom ramen för det samlade stödet. De multilaterala utvecklingsorganen disponerar utom- ordentligt stora medelsvolymer, och en omorientering mot större andel förvaltningsbistånd kan innebära en stor ökning av efterfrågan på tjänster inom området. Som tidigare redovisats pågår en utveckling av de multilaterala utvecklingsorganens finansiering mot en ökande andel projekt, som syftar till uppbyggnad av samhällsinstitutioner i ett vidare perspektiv . Utvecklingsorganens intresse riktas därmed allt mer mot sådana projekt, som kan innebära behov av att man tillför den typ av kompetens, som finns inom de statliga myndigheterna. I det avseendet kan man alltså notera att de statliga exportörerna får succes- sivt ökade möjligheter till multilateral finansiering. SOU 2000:27 Förslag – finansieringsfrågor 233 När det gäller de statliga aktörerna inom området export av förvalt- ningskunnande kan man konstatera att endast ett fåtal av dem har drivit projekt med finansiering från multilaterala utvecklingsorgan. Det är i första hand de till myndigheterna knutna exportbolagen, som kan visa upp exempel på sådana projekt. Ett skäl t ill detta är att innehållet i de projekt, som finansieras av de multilaterala utvecklingsorganen, till helt övervägande del varit sådant att det inte varit aktuellt för andra statliga myndigheter att erbjuda sina tjänster. I den mån projekten innehållit vad utredningen menar med export av förvaltningskunnande, har det i allmänhet varit fråga om institutionsutveckling knuten till uppbyggnad av fysisk infrastruktur. Det ställer emellertid mycket stora krav på exportörerna om man faktiskt skall kunna utnyttja dessa möjligheter. En exportör måste lägga ner tid och resurser på att bli känd hos utvecklingsorganens och mot- tagarländernas beslutsfattare för att ens kunna bli kortlistad i samband med upphandlingar. Man måste också kunna visa upp referensobjekt. De företagsintervjuer, som genomfördes av Multilaterala Upphandlingsprojekt, pekade på att särskilt konsultföretag såg ett starkt behov av etablerad lokal närvaro, eftersom konsulttjänster upphandlas på förtroende och pers onkännedom. Utredningens slutsats är att en ökad finansiering via de multilaterala utvecklingsorganen av den svenska statliga exporten av förvaltnings- kunnande kan uppnås under vissa förutsättningar. Den grundläggande förutsättningen – ett ökat intresse från utvecklingsorganens sida för projekt inom förvaltningsområdet – föreligger. De svenska statliga exportörernas intresse för att komma in på denna marknad måste emellertid stimuleras, och deras kunskap om projektmöjligheter och om vad som krävs för att man skall kunna vinna en anbudstävling måste förbättras. Det är uppenbart att det endast är statliga exportörer med relativt stor omfattning på verksamheten, som har ekonomiska möjligheter att bygga upp egna direkta kontakter med multilaterala utvecklingsorgan och importländer. För att kunna konkurrera om projekt måste man också kunna visa upp erfarenheter av exportverksamhet inom relevanta områden, eftersom det krävs referensobjekt för att man skall kunna göra troligt att man kan klara uppgiften. Sådan erfarenhet får man oftast genom att driva bilateralt finansierade projekt. Utredningen menar att ett ökat samarbete mellan olika exportörer är nödvändigt för att man skall kunna uppnå en påtaglig ökning av den del av den svenska förvaltningsexporten, som finansieras via de multilate- rala utvecklingsorganen. Det finns enligt utredningens uppfattning ingen anledning att begränsa ett sådant samarbete till att gälla enbart parter inom den statliga sektorn. Projekt, där privata företags kunskaper och 234 Förslag – finansieringsfrågor SOU 2000:27 erfarenheter rörande marknadsföring och inom olika sakområden kombineras med statliga exportörers kompetens och resurser, kan i många fall ha större möjligheter att nå framgång. Det är därför angeläget att stimulera sådana kombinationer mellan statliga och privata aktörer.