sou · GOB324 · 2001-01-01 00:00:00 — En uppgift har också varit att utarbeta rapporter om händelser under och och skottårsdagen. 6.Den sista arbetsuppgiften har bestått i att utarbeta en slutrapport över 2000-delegationens arbete. Uppdrag och planläggning av arbetet 35 Varje kommitté skall belysa arbetet och resultaten utifrån följande kon- sekvenser: ·Regionalpolitiska konsekvenser (dir 1992:50) ·Offentliga åtaganden (dir 1994:23) ·Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir 1994:124) ·Brottslighet och brottsförebyggande arbete (dir 1996:49) 2000-delegationens beskrivning av konsekvenserna redovisas i bi- laga 4. 22 000-problemet i verksamheter och samhällsområden Orsaken till 2000-problemet kan tyckas vara trivialt. Årtal har vid pro- grammering av datorer och IT-system angivits med två tecken i stället för fyra, exempelvis 99 i stället . Detta gjordes främst av kost- nadsskäl eftersom minnesutrymmet var dyrt. Datorer använder datumlogik vid olika processer. Vid beräkningar, sorteringar och jämförelser av data kan datorn därför tolka årtalsan- givelsen 00 som ett lägre tal än 99. Resultatet kan därmed bli felaktigt. 2000-problemet har sitt ursprung men det dröjde ända till mitten av innan arbetet med att 2000-säkra verksam- heterna satte igång. Ett antal personer har på olika sätt försökt uppmärk- samma ansvariga i företag, politiker och andra berörda på de problem som kunde uppstå om 2000-frågan inte togs på allvar. Först började frågan diskuteras bredare. Det har ofta varit mycket pessimis- tiska scenarier som målats upp. Många av dem som försökte varna för 2000-problemet har betraktats som domedagsprofeter. Med en lägre profil hade de kanske inte lyckats göra sig hörda i ett samhälle där aktörer och branschen i stort slagit dövörat till. 2000-frågan började först uppmärksammas i de stora företagen i men också hos de politiska beslutsfattarna. Tydli- gast har detta varit i och där premiärministern respektive presidenten gjort upprepade uttalanden i 2000-frågan. I kom frågan upp på den politiska agendan . Regeringen ålade då i en särskild förordning (SFS 1997:30) de statliga myndigheterna att se över IT-systemen . 38 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden initiala skedet var som anordnade en utfrågning kring 2000-frågan med ett antal stora och samhällsviktiga myndigheter och företag. , , beslutade regeringen att tillkalla en särskild delegation för att arbeta med samhällets 2000-omställning, 2000-delegationen. Många 2000-ansvariga i företag och myndigheter och andra initie- rade personer var trots dessa åtgärder inte nöjda med regeringens enga- gemang. Man menade att situationen inte kunde anses vara tillfreds- ställande förrän statsministern gjorde som kollegorna i och Stor- och uttalade sig i offentliga sammanhang om 2000-frågans vikt. Trots att omställningsarbetet under slutfasen i många avseenden pekade i rätt riktning fanns faktorer som gjorde bedömningar osäkra. Ett exempel var när det vid upprepade tillfällen framkom uppgifter om att företag såväl som myndigheter var kraftigt försenade i omställ- ningsarbetet. Bland annat rapporterade nästan hälften av de statliga myndig- heterna som ingick i Statskontorets uppföljningar (53 av totalt 109) att de inte skulle klara det utsatta datumet . Ett antal av dessa bedömde att färdigdatum i stället var sent november eller . Stora företag världen över kungjorde att de skulle vara klara med 2000-anpassningen /1999 men hade uppenbarligen felbedömt arbetsvolymen. Inte ens slutdatum kunde hållas. Vid samtal i 2000-delegationens nätverk framkom tydligt att även svenska storföretag hade missat slutdatum för sina 2000-projekt. Sannolikt har många organisationer klarat övergången genom att delar av anpassningsarbetet skjutits . Detta har skett främst genom att andra åtgärdsmetoder valts än vad man ursprungligen plane- rade för. I Åtgärdsmetoder (avsnitt 2.3) utvecklas resonemanget. 2000-frågan har rymt många olika aspekter. En sådan som innebar att frågan fick stor omfattning var den globala dimensionen. Gränsöverskridande infrastruktur, den internationella leverantörs- kedjan, underutvecklade länders knappa resurser och osäkerhet kring kärnkraftens 2000-status var några av frågorna som tvingade fram glo- bal samverkan. Det internationella samarbetet kom att spela en nyckelroll särskilt före skiftet , och kanske allra mest omkring själva skiftet. En kronologisk beskrivning över några av de viktigare händelserna i 2000-omställningen redovisas i bilaga 7. 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden 39 2.22000-problemet i olika typer av system 2000-problemet kan delas in i olika tekniska områden. I den över- siktliga beskrivningen som följer berörs 2000-problemet i informa- tionssystem, inbäddade system och i persondatorer. 2.2.12000-problemet i informationssystem (administrativa system) Till gruppen informationssystem hör bland annat system för lagerhan- tering, fakturering, personaladministration, ekonomiadministration och liknande. Många av de administrativa IT-systemen konstruerades och finns i bruk än , om än i ett utförande som anpassats till nya krav som ställs på verksam- heterna. De mest omfattande informationssystemen innehåller miljontals kodrader som bearbetar datumkänslig information. I praktiken har an- passningsarbetet inneburit att varje sådan kodrad krävt åtgärd av något slag. Det andra problemområdet som relativt sent uppmärksammades var att de s.k. inbäddade systemen kunde ha 2000-relaterade datumfel. Från att ha varit ett problem som kunnat avgränsas till stordatorsystem och liknande blev nu 2000-problemet något som kunde hota infrastrukturen och därmed kunde kaos i samhället. De inbäddade systemen beskrevs allmänt som små mikrochips som var tillverkade i ett mycket stort antal varav många utgjorde viktiga beståndsdelar i utrustning för processtyrning osv. Ingen kunde speci- ficera vare sig omfattningen, var komponenterna satt eller typer av komponenter som kunde innehålla datumfel vilket gjorde att hotet från de inbäddade systemen var svårgripbart. För att bringa klarhet kring denna aspekt av 2000-problemet anord- nade en utfrågning av aktörer som antogs ha inbäddade system i verksamheten samt tillverkare och säljare av sådana komponenter. Slutsatserna blev att inbäddade system tycktes vara ett förbisett och mer omfattande problem än vad någon anat. ifrågasattes emellertid alltmer uppgifterna om att fel kunde uppstå i de inbäddade systemen. 2000-delegationen gjorde upp- repade försök att få fram konkreta exempel på system med 2000-fel 40 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden men få exempel kunde visas. Det blev dessutom allt tydligare att defi- nitionen av inbäddade system var vidare än vad som tidigare fram- kommit. De kunde bestå av allt från enkla mikrochips i konsument- produkter till avancerade datorer för processtyrning. Bara de senare var i riskzonen för 2000-problemet. I efterhand kan tyckas att riskbedömningen kring inbäddade system var överdriven och att det varit en brist att ingen lyckades avfärda myterna kring dessa. En möjlig förklaring är att ingen lyckades pressa de enda som rimligen visste och som faktiskt hade ansvaret – till- verkarna. Fenomenet var likartat i alla länder. Ytterligare en sida av 2000-problematiken rörde vanliga persondatorer med de program som används i till exempel hemmen eller i mindre företag. Det förekom en hel del spekulationer huruvida dessa produkter var i riskzonen för 2000-problemet eller inte. Osäkerheten kring persondatorerna var en viktig orsak till att IT- kommissionen utarbetade ett särskilt märke för 2000-deklaration av datorutrustning och dataprogram (se avsnitt 2.6) att användas av till- verkare och återförsäljare. De osäkra omständigheterna kring persondatorernas 2000-status ledde till att en efterfrågan uppstod på verktyg för 2000-tester och kor- rigering av 2000-fel. Många företag erbjöd verktyg som gratis kunde laddas ned från olika webbplatser. I efterhand kan konstateras att 2000-problemen i persondatorer tycks ha varit försumbara. De fel som uppstått har varit enkla att åtgärda. När 2000-frågan började uppmärksammas på allvar var det många som förutsatte att någon skulle komma med en universallösning på pro- blemet. försökte uppfinningsrika personer runt om i världen lansera sådana generella lösningar utan att få genomslag på marknaden. I huvudsak fanns fyra möjliga alternativ för att lösa problemet: ersätta gamla system med nya, utvidga datumfält, tolkning av århund- rade och klockjustering. 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden 41 Många har nyanskaffat 2000-säkrad utrustning. Detta tillvägagångssätt har givetvis varit att föredra men har av vissa fått väljas bort på grund av kostnads- och tidsskäl. 2.3.2Utvidgning (Expansion) Utvidgning av datumfält från två positioner till fyra positioner för årtal är en permanent lösning av 2000-problemet. En nackdel med denna metod är att genomförandet blir mer komplicerat ju större system det är fråga om, framför allt beroende på att ändringar i programkoder kan leda till följder som inte är möjliga att förutse. Med denna metod blev därför testfasen mer komplicerad och omfattande att genomföra än om tolkningsmetoden använts. 2.3.3Tolkning (Windowing) Tolkning bygger på antagandet att de flesta program inte använder datum som sträcker sig . Ett basår sätts som gräns, till exempel 49. Alla årtalsvärden som är lika med eller högre än basåret tolkas som 1900-tal och alla lägre årsvärden tolkas som 2000- tal. Årsvärdet 97 tolkas således som 1997 medan årsvärdet 05 tolka- des som 2005. Metodens fördelar är att den är enklare att genomföra och att tester inte blir lika komplicerade. Nackdelen är att nödvändiga åtgärder och kostnader skjuts . Åtgärder har i vissa fall kunnat göras genom att justera tidsreferensen, dvs. att ställa tillbaka datorns interna klocka . Metoden synes ha kommit till användning som nödbroms. Detta har gjorts i exem- pelvis inbäddade system som har justerbar tidsreferens och även vid åtgärder av vanliga persondatorer. Metoden kan emellertid leda till sidoeffekter som att felaktigt datum visas vid utskrifter eller att det uppstår fel vid datautbyten med andra system. Klockjustering är även den en metod som skjuter problemet . Systemägaren måste dels hålla reda på tidpunkten för nästa justering, dels veta vilka system som kräver ändring. 42 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden 2.3.5Befarad konsultbrist uteblev då organisationerna valde genväg? På ett tidigt stadium varnade många för att det närmare 2000-skiftet kunde komma att uppstå brist på kompetenta programmerare och övriga konsulter. Konsultbranschen själv förespeglade att det skulle behövas en armé av specialutbildade programmerare. För att möta den förväntade efterfrågan planerades och genomfördes särskilda utbild- ningsinsatser. Det visade sig emellertid på ett tidigt stadium att den enorma efterfrågan som förutsagts inte uppstod. Somliga menar att förklaringen ligger i att många organisationer valde genvägen – att åtgärda enligt tolkningsmetoden. Aktörer har av olika skäl valt skilda metoder. Vissa metoder löser endast problemet temporärt. Några stora systemhaverier har inte rapporterats trots användning av nöd- åtgärder. Sådana systemhaverier hade kunnat försätta samhället i en prekär situation. Med hänsyn tagen till att omställningsarbetet kom igång så sent, trots att 2000-problemet varit känt , hade det varit önskvärt att metoden utvidgning använts genomgående för att undvika fortsatt omställningsarbete. 2.42000-problemet i olika typer av verksamhet Som inledningsvis har beskrivits kan 2000-problemet delas in i olika tekniska delområden. System- och teknikberoendet är olika beroende på företagets eller myndighetens verksamhet vilket innebär att 2000- problemet varierat för olika typer av verksamhet med avseende på omfattning, typ och nivå av risk samt konsekvenser. Nedan ges exem- pel. En utbredd uppfattning, i som i andra länder, var att det mest grundläggande infrastrukturområdet, elsektorn, hade omfattande 2000- problem i produktions- och distributionssystemen. 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden 43 kunde finnas överallt. Uppfattningen upprepades ända fram till års- skiftet 1999/2000. Med facit i hand kan konstateras att dessa påståenden var starkt överdrivna. Det mest omfattande arbetet i elsektorn har varit att inventera verksamheternas olika system för att identifiera eventuella fel. Få felaktiga komponenter har hittats i systemen. Elproduktion och distribution är, till överraskning för både elbranschen och andra, i själva verket i mycket liten grad IT-beroende. Det andra för samhället grundläggande infrastrukturområdet är tele- kommunikationer. Det har talats mycket om det ömsesidiga beroende som finns mellan el- och telesektorerna. Utan el fungerar inte tele och vice versa. Telekommunikationsområdet är till vissa delar mycket IT- beroende medan andra delar är det i begränsad utsträckning. Det käns- ligaste området ur 2000-aspekten har varit de system som fördelar tra- fiken, exempelvis s.k. switchar. I överföringssystemen, motorvägar- na, konstaterade man att inget datumberoende finns. Teleområdet är ett globalt infrastrukturområde. Därför har det inter- nationella samarbetet varit viktigt för att förmå telefonbolag i alla värl- dens länder att komma igång med 2000-säkringen. Drivkraften från början var rädslan för s.k. dominoeffekter, dvs. att 2000-problem i icke anpassade system kunde fortplanta sig till andra länders system. Även andra samhällsområden befarades vara i riskzonen för 2000-pro- blemet. Områden som i diskuterats mycket var bl.a. fjärrvärme, vatten- och avlopp och transporter samt hälso- och sjukvård. Mestadels har diskussionen beträffande dessa områden rört problemet med inbäd- dade system. För hälso- och sjukvård har dock översyn av administra- tiva system varit viktig eftersom dessa i viss utsträckning rör patient- säkerhet, exempelvis när det gäller patientjournalsystem. 2.4.3Verksamheter med komplex uppgiftshantering Aktörer som hanterar transaktioner av olika slag eller andra person- eller organisationsanknutna uppgifter har sannolikt haft det mest omfattande omställningsarbetet. Dessa verksamheter har dessutom vanligen ett stort utbyte med externa parter som också måste beaktas. Exempel på sådana inom offentlig sektor är och Riks- försäkringsverket. Utan åtgärder hade exempelvis 44 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden enligt egen utsago fått mycket stora problem. Bank och finans samt försäkring är motsvarigheten inom den privata sektorn. Dessa bran- scher hör till dem som allra först började åtgärdsarbetet. 2.4.4Verksamheter med komplex produktion Många företag har sammanlänkade produktionsprocesser som bygger på komplicerad teknik. Dessa system innehåller styrsystem som hante- rar datum och som därför bedömts sårbara ur 2000-hänseende. Pro- cessindustrin har sannolikt varit en av de mest riskutsatta sektorerna. Även inom tillverkningsindustrin, t.ex. bilindustrin, finns många käns- liga produktionsled som är uppbyggda kring processer med inbäddade system och datumberoenden. I en konkurrensutsatt värld eftersträvas maximal kostnadseffekti- vitet vilket bland annat lett till att företagen håller så små lager som möjligt, s.k. Just-in-Time produktion. Detta kräver sofistikerade logis- tiska lösningar uppbyggda kring olika IT-stöd. Ur 2000-aspekten har detta varit ett riskområde. 2.4.5Små och medelstora företag Av alla sektorer i var osäkerheten störst kring de små och medelstora företagen. I grunden berodde detta på att småföretags- sektorn är en stor och heterogen grupp och därför svår att överblicka. 2000-delegationen och flera andra organisationer försökte genom olika undersökningar skaffa sig överblick av läget men resultaten från dessa bidrog endast i begränsad utsträckning till att bilden klarnade (se avsnitt 3.11). Samma svårighet att bedöma läget i små och medelstora företag hade man världen över. i gjorde så sent som bedömningen att eftersläpningen inom företagen kunde leda till allvarliga ekonomiska konsekvenser för världsekono- min. En rad andra experter gjorde liknande bedömningar. I förordade bland andra 2000-delegationen att insatser var nödvändiga för att hjälpa de mindre företagen att komma igång med 2000-anpassningen. Ett antal projekt av informerande karaktär sattes igång på olika håll i landet. Ett sådant projekt genomfördes av Länsteknikcentrum i med medel bland annat från rege- ringen där högskolestudenter uppsökte företagen för att upplysa om hur 2000-säkring kunde genomföras. 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden 45 2000-delegationen kan i efterhand konstatera att varningsropen kring sektorns exponering för 2000-problemet varit överdrivna. En orsak till den positiva utgången kan vara att mindre företags informa- tionssystem vanligen utgörs av standardlösningar och att sådana system har varit mer robusta än vad som förutspåtts. När osäkerheten kring 2000-frågan var som störst 1997 och 1998 aktualiserades de legala aspekterna. I debatten framkom att det rådde oklarheter på en rad områden, exempelvis samhällets ansvar vid extraordinära händelser, konsumenträttsliga aspekter och ansvarsför- hållanden mellan näringsidkare. För att bringa klarhet inbjöd IT-kom- missionen jurister vid bolag och myndigheter till samtal kring de juridiska aspekterna av 2000-frågan. Debatten i kring dessa frågor klingade successivt av. Fortsättningsvis diskuterades mest ansvarsfrågor inom konsumentområdet. De legala aspekterna har be- aktats av företagen ända in i slutskedet. I var osäkerheten kring den juridiska frågan betydligt större än i andra länder vilket har sin grund i landets lagstiftning. I förut- spåddes omfattande tvister kring ansvarsfrågor och därför var också frågan allmänt uppmärksammad. För att undvika en våg av stämningar mellan aktörer antogs en särskild lag för 2000-omställningen. Det har framförts framförallt i olika medier att aktörer i riktar krav mot försäkringsbolag för att få ersättning för kostnader i samband med om- ställningsarbetet. Man menar att försäkringsbolagen genom sina krav på företagen var orsak till att en överdriven 2000-säkring genomfördes. Ovan har konstaterats att 2000-problemet var stort för framför allt äldre och komplexa IT-system. En stor del av diskussionerna särskilt i massmedier rörde emellertid helt andra områden som egentligen inte berördes av datumproblemet. Inom konsumentområdet finns produkter som bygger på avancerad elektronik i form av mikroprocessorer men dessa är sällan beroende av datum för sin funktion. Det var kring området konsumentprodukter som de mest seglivade myterna bildades. Trots att det gjordes ideliga försök från 2000- delegationen och andra aktörer att skapa klarhet kring 2000-statusen i konsumentprodukter återkom ständigt frågor från konsumenter och 46 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden journalister av typen: klarar min brödrost/ bil/ kylskåp/mikrovågsugn 2000-skiftet? En möjlig förklaring till att frågorna ständigt uppkom är att konsu- mentinformationen inte tillräckligt klargjorde sakförhållandena. Försäkringsbolagens försiktiga hållning i sina villkor gentemot kon- sumenterna hade förmodligen också betydelse för att hålla liv i myt- bildningen kring konsumentprodukterna. I ett tidigt skede utarbetade , , , IT-Företagen m.fl. gemensamt en definition för vad som utmärker en 2000-säker produkt. I samband med definitionens tillkomst utformades också emblemet Säker 2000 för att underlätta för före- tagen i kundkommunikationen. Tanken var att återförsäljare, tillverkare och andra berörda skulle använda märket för att produktdeklarera varans 2000-status. Märket blev dock inte använt i den utsträckning som förväntats. Att det inte blev någon efterfrågan kan ha många förklaringar, t.ex. en allt- för återhållen marknadsföring av själva märket. Faktum är att stora amerikanska företag valde att inte använda märket på sina produkter eftersom man inte ville riskera att ta på sig garantiåtaganden som kunde medföra juridiska konsekvenser. 2000-delegationens strategi på konsumentområdet var att återföra ansvaret till dem som faktiskt kunde yttra sig om produkters funktio- nalitet – tillverkarna och återförsäljarna. En annan väg som övervägdes men aldrig genomfördes var att låta göra tekniska undersökningar av produkter för att därigenom fastställa 2000-statusen. Efter moget övervägande konstaterades att detta faktiskt måste vara branschens ansvar att göra. Vissa bedömare menade att omständigheter kring 2000-frågan kunde leda till ryktesspridning bland medborgarna som i sin tur kunde leda till negativa följder. Det handlade därför om att föra ut kunskap på ett korrekt sätt för att förhindra ryktesspridning. I 2000-frågan rymdes en grannlaga kommunikativ utmaning. 2000-delegationen föreslog i en skrivelse till regeringen att Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) borde få uppdrag att svara för samhällets informationsberedskap inför 2000-omställningen. Av olika skäl genomfördes inte detta förslag utan i stället tog delegationen en aktiv informationsroll gentemot medborgarna. Genom SPF:s kontinuerliga mätningar av medborgarens inställning till 2000-problematiken fanns goda möjligheter att följa 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden 47 tendenser till ryktesspridning och graden av oro hos medborgarna. De fem mätningar som gjordes visade att orosgraden var stadigt sjunkande. Vilka faktorer ledde till den positiva utgången? Någon enkel förkla- ring finns inte. Troligtvis är resultatet summan av ett antal faktorer t.ex. aktörernas med framgång genomförda informationsaktiviteter om vid- tagna åtgärder eller deras undersökningar och granskningar vars resul- tat förmedlades via massmedier. En annan faktor kan vara att 2000-frågan bara var en bland flera samhällsfrågor som människor oroades över och därtill ansågs vara ett marginellt problem. Tänkbart är också att debatten om 2000-frågans presumtiva hot mot samhället inte trängde fram i det dagliga medie- bruset. Oavsett alla informationsinsatser var massmedier den viktigaste kana- len för informationsspridning kring 2000-frågan. Detta har framkommit i flertalet undersökningar som gjorts i samband med omställningsarbe- tet. Många aktörer utnyttjade detta faktum och planerade sina aktivite- ter genom att föra ut budskapen via massmedier. Med hjälp av medieföretaget har 2000- delegationen noga följt hur 2000-frågan har framställts i medier. Totalt har fem medieanalyser genomförts till feb- ruari 2000. Analyserna visar att 2000-frågan framställdes negativt i medier . Katastrofvinkling var vanlig. Mediebilden blev /1999 alltmer positiv och var under den sista mät- perioden balanserad. 2000-frågan har i jämförelse med andra samhällsfrågor haft ett rela- tivt litet utrymme, med undantag för perioden kring 2000-skiftet. 2000-delegationen var under större delen av 1999 den aktör som fick mest publicitet i medier i samband med att 2000-frågan diskutera- des. Journalister har enligt haft en förhållandevis passiv roll i 2000-frågan som medieanalyser har gjorts. Stånd- punkter och värderingar har t.ex. sällan uttryckts på ledarsidor eller andra åsiktsplatser. Vissa negativa synpunkter framfördes efteråt kring det faktum att så lite hände men debatten dog snabbt ut. 48 2 000-problemet i verksamheter och samhällsområden Grafen åskådliggör dels hur 2000-frågan framställts i svenska massmedier , dels hur stor publiciteten har varit. Kurvan visar att frågan vinklades nega- tivt för att sedan bli alltmer balanserad. En period var rapporteringen övervägande positiv. /2000 var mediebevakningen som mest intensiv. Tidsperspektivet sträcker sig från okto- ber 1998 till . 2.8.2Andra studier av mediebilden Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) studerade 2000-frågan ur ett informationsperspektiv genom en serie undersökningar .