sou · GOB330 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga hur domännamn bör hanteras inom den svenska delen av Internet. Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören som utredare. Doktoranden vid , jur. kand. anställdes som sekreterare i utredningen. Fr.o.m. har avdelningschefen biträtt utredningen med sekreterares ställning. Som expert i utredningen förordnades departementssekreteraren , . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkandet .se? (SOU 2000:30). Utredningsarbetet är härmed slutfört. /2000:30 5 Innehåll Förkortningar ............................................................................................ 9 Sammanfattning ...................................................................................... 11 Summary .................................................................................................. 17 1 Bakgrund och frågeställningar ..................................................... 25 1.1 Internets utveckling........................................................... 25 1.2 Hur fungerar kommunikation på Internet? ....................... 27 1.3 Domännamn och Internetkommunikation......................... 28 1.4 Olika sätt att dela in toppdomäner .................................... 30 1.5 Hur fungerar det svenska systemet? ................................. 31 1.6 Hur fungerar det i andra länder? ....................................... 34 1.7 Organisationer bakom hanteringen av toppdomäner ........ 36 1.7.1 Inledande om bestämmandet över toppdomäner .............. 36 1.7.2 Viktiga aktörer på det internationella planet .................... 36 1.7.3 Viktiga aktörer på det nationella planet............................ 39 1.8 Domännamnshantering och myndighetsutövning............. 40 2 Utredningsuppdraget och den valda arbetsmetoden .................. 43 2.1 Vad skall utredas?............................................................. 43 2.2 Arbetsmetod...................................................................... 43 2.3 Avgränsningar................................................................... 44 3 Den senaste internationella utvecklingen..................................... 45 3.1 Utvecklingen inom GAC .................................................. 45 3.1.1 Ett förslag till formaliserad delegering ............................. 45 3.1.2 Vad skall avtalen innehålla? ............................................. 46 3.1.3 Principer för delegering .................................................... 47 3.1.4 Principer för kommunikation mellan parterna.................. 48 6 Innehåll SOU 2000:30 3.2 Utvecklingen i .......................................................... 49 3.3 Utvecklingen inom Europeiska Unionen.......................... 49 4 Överväganden och förslag avseende regelverket ........................ 51 4.1 Utgångspunkter................................................................. 51 4.1.1 Kritik mot regelverket....................................................... 51 4.1.2 Målen med den svenska domännamnshanteringen........... 51 4.1.3 Tillgodoses målen i det hittillsvarande systemet? ............ 54 4.1.4 Uppfylls målen med nya regelverk? ............ 56 4.2 Ingen förprövning men klara och enkla regler.................. 58 4.3 Behov av övergångsperiod................................................ 60 4.4 Hur garanteras driftsäkerheten? ........................................ 61 4.4.1 Driftsäkerhet i domännamnssystemet............................... 61 4.4.2 Påverkas driftsäkerheten när förprövningen slopas? ........ 63 4.5 Hur skall känneteckensrättsliga konflikter hanteras? ....... 64 4.5.1 Konkurrens om samma namn ........................................... 64 4.5.2 Missbruk ........................................................................... 65 4.6 Hur tillgodoses konsumentintresset? ................................ 68 4.7 Andra effekter av slopad förprövning............................... 69 5 Överväganden och förslag avseende organisationen .................. 73 5.1 Utgångspunkter................................................................. 73 5.2 En svensk modell motsvarande den som GAC föreslagit ........................................................................... 74 5.3 Alternativa modeller för domännamnshantering .............. 75 5.3.1 Staten ansvarar och administrerar..................................... 76 5.3.2 Staten ansvarar men delegerar .......................................... 76 5.3.3 Marknadsaktör ansvarar.................................................... 77 5.4 blir uppdragstagare ........................................ 77 5.5 Förutsättningar för uppdraget ........................................... 80 5.6 blir den myndighet som regeringen utser som ansvarig .......................................... 80 5.7 Hur skall avtalen mellan de olika parterna utformas? ...... 81 5.8 Ytterligare rekommendationer avseende den befintliga organisationen .................................................. 82 6 Övriga förslag och rekommendationer ........................................ 85 6.1 Införandet av Secure DNS ................................................ 85 6.2 Svenska tecken.................................................................. 86 6.3 Utbildningsinitiativ ........................................................... 86 6.4 Konsumenter..................................................................... 87 SOU 2000:30 Innehåll 7 6.5 Gemensam policy för offentlig verksamhet...................... 87 6.6 Framväxten av nya domännamnssystem........................... 88 7 Konsekvenser.................................................................................. 89 7.1 Kostnadsmässiga konsekvenser........................................ 89 7.2 Effektivitetsaspekter för stat och kommun ....................... 89 7.3 Konsekvenser för företag och privatpersoner................... 90 7.3.1 Företag .............................................................................. 90 7.3.2 Särskilt om småföretag ..................................................... 90 7.3.3 Privatpersoner ................................................................... 91 7.3.4 Särskilt om konsumenter................................................... 91 8 Implementering .............................................................................. 93 Bilagor: Bilaga 1 Kommittédirektiv .......................................................... 95 Bilaga 2 Domännamnssystemet i ................................. 101 Bilaga 3 Domännamnssystemen i , och ...................................................................... 109 Bilaga 4 ICANN och andra internationella organ................... 121 Bilaga 5 på domännamnsområdet.................................................. 135 Bilaga 6 Domännamnssystemet – en snabbintroduktion........ 143 Bilaga 7 Stiftelser som organisationsform................................ 167 Bilaga 8 Enkäter och samtal ...................................................... 181 Bilaga 9 regler för registrering av domännamn under toppdomänen .se ............................................. 187 SOU 2000:30 9 Network Conseil Européen pour la network for Assigned Names and Structure and in ISO – Swedish Charter KTHNOC Kungliga Tekniska för . för Överprövning PRV PTS RF Regeringsformen 10 Förkortningar SOU 2000:30 RFC Request for 2000:30 11 Sammanfattning kan konstatera att den svenska toppdomänen .se tekniskt fungerar utmärkt. Det svenska systemet brister dock i legitimitet och det saknas insyn från det allmänna. Det finns dessutom utbredd kritik mot det privat skapade men i myndighetsliknande former tillämpade regelsystemet med förprövning. Detta har medfört att det finns fler svenska företag registrerade under andra nationella eller generiska toppdomäner, exempelvis .nu och .com, än under den svenska toppdomänen .se. Utredningen anser att den svenska toppdomänen .se skall vara en naturlig hemvist för alla användare som har anknytning till . föreslår därför att: Ett nytt system med klara enkla regler utan förprövning införs. Uppdraget att hantera det svenska domännamnssystemet formaliseras genom ett avtal mellan regeringen och uppdragstagaren. Stiftelsen () blir uppdragstagare. Regeringen utser två ordinarie styrelseledamöter samt en suppleant i . Utredningens förslag ger .se den önskade legitimiteten och gör det möjligt för företag, organisationer och enskilda att snabbt, billigt och enkelt registrera gångbara domännamn. Detta kommer att: Öka antalet registreringar under .se Underlätta för medborgare och konsumenter att söka och få information samt att handla på nätet Gynna den nya ekonomin och nyetableringen av företag påverka e-handel i . Utgångspunkter (kap. 1-3) Ett domännamn är det namn som en allt större del av befolkning har lärt sig att förknippa med kommunikation på Internet. Domännamn är nödvändiga för att kunna nå hemsidor på Internet och för att hitta information om produkter, företag och företeelser. 12 Sammanfattning SOU 2000:30 namn är dessutom avgörande för utvecklingen av den växande elektroniska handeln mellan företag. Det används i samband med e-postkommunikation och det används i allt större utsträckning i reklam och marknadsföring. På bara har användandet av Internet utvecklats till att bli en viktig del av vår vardag, viktigt för vår möjlighet att inhämta information om och från myndigheter, organisationer och företag, viktigt för att kunna informera allmänhet och konsumenter, viktigt för utvecklingen av den elektroniska handeln och den nya ekonomin. Ett domännamn består av olika delar och ser som regel ut som domännamnet till utredningens hemsida . Det sista ledet indikerar att det tillhör den svenska toppdomänen .se. främsta uppgift har varit att analysera och utreda på vilket sätt domännamn under toppdomänen .se bäst hanteras. Det har visat sig att det finns en stor samsyn om att hanteringen bör vara utformad på ett sätt som innebär att den svenska toppdomänen .se blir en naturlig hemvist för alla som har anknytning till . Att de nationella toppdomänerna skall vara en naturlig hemvist för alla som har anknytning till det land som toppdomänen hör till är något som också stöds av den internationella utvecklingen. Flera av de internationella aktörer som har inflytande över domännamnsfrågorna har uttalat att nationalstaten bör ha ett inflytande över hanteringen av den nationella toppdomänen och att de nationella toppdomänernas främsta syfte skall vara att tillgodose användare som har verksamhet med anknytning till det aktuella landet. En viktig omständighet som underskattats är möjligheten till lösning av tvister i domännamnsfrågor i nationell domstol på det egna språket. Utredningen lämnar därför förslag som syftar till att möjliggöra för aktörer som har verksamhet med anknytning till att få domännamnsregistreringar under den svenska toppdomänen .se på ett snabbt och ändamålsenligt sätt. Utredningen har kommit fram till att det hittillsvarande systemet inte tillgodoser de krav som de flesta är överrens om att man bör ställa på en nationell domännamnshantering, nämligen att den skall bli en naturlig hemvist för alla som har anknytning till landet som toppdomänen tillhör. Anledningen till detta är främst att det regelverk som kopplats till den hittillsvarande hanteringen av den svenska toppdomänen .se inte möjliggör att målen uppfylls. SOU 2000:30 Sammanfattning 13 Överväganden och förslag avseende regelverket (kap. 4) Det finns flera anledningar till att målet, att toppdomänen .se skall bli en naturlig hemvist för alla användare som har anknytning till , inte uppfylls i det hittillsvarande systemet. Det främsta skälet är att regelverket inskränker användarnas möjlighet att få domännamn registrerade. Bland annat krävs det i det svenska systemet att man måste vara en registrerad organisation för att kunna registrera ett domännamn direkt under toppdomänen .se (exempelvis . I det svenska systemet erbjuds andra användare än registrerade organisationer möjlighet att registrera sina namn under s.k. huvuddomäner. (En huvuddomän är den del av domännamnet som kommer direkt före toppdomänen. I domännamnet till utredningens hemsida är .gov huvuddomän). Det har visat sig att det finns ett begränsat intresse bland avnämarna att registrera sina domännamn under en huvuddomän. Bland annat bekräftas detta av utvecklingen av antalet registrerade domännamn under de länsvisa huvuddomänerna. Det stora flertalet vill kunna registrera domännamn direkt under toppdomänen. När inte denna möjlighet ges i det svenska systemet vänder sig allt fler svenska användare till andra domännamnssystem i världen. En majoritet av svenska aktörer finns därför registrerade under andra toppdomäner än den svenska. Utredningen har blivit övertygad om att regelverket måste ändras från grunden för att denna utveckling skall kunna vändas och för att toppdomänen .se skall bli en sådan naturlig hemvist för användare med anknytning till som alla vill att den skall vara. Utredningen föreslår därför att regelverket för domännamnsregistreringar ändras till ett system med klara och enkla regler utan förprövning. Genom denna ändring kommer det att bli möjligt för aktörer som har anknytning till att registrera domännamn direkt under den svenska toppdomänen .se. Förslaget är viktigt av flera skäl, inte minst för att stimulera utvecklingen av den elektroniska handeln och den nya ekonomin. Framför allt är förslaget och de ändringar det medför en förutsättning för att målet med den svenska domännamnshanteringen skall kunna uppfyllas. För att övergången till det av utredningen föreslagna systemet skall bli smidig bör behovet av att införa övergångsregler övervägas. Som en garanti för att de som har registrerade känneteckensrätter får möjlighet att använda sina kännetecken som underlag för en domännamnsregistrering direkt under toppdomänen .se kan det vara aktuellt att låta dessa innehavare, , få registrera domännamn innan andra användare utan registrerade rättigheter får denna möjlighet. 14 Sammanfattning SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende organisationen (kap. 5) När det gäller den organisatoriska uppbyggnaden av det svenska systemet upplever flera intressenter att de hittillsvarande organisationerna saknar legitimitet. Utgångspunkten för utredningens förslag i denna del har därför varit att, mot bakgrund av förordade regelförändringar, tillskapa ett legitimt system med stabilitet och kvalitet. Det förhållandet att den hittillsvarande hanteringen på flera sätt haft en myndighetsliknande karaktär har inte bidragit till legitimiteten. Tvärt om har det visat sig att det är de myndighetslika dragen som de flesta intressenterna haft invändningar mot. Grunden härtill är att regelverket krävt att ansökningarna skall prövas innan en registrering beviljas. Vidare kan beslut om avslag omprövas och överprövas inom ramen för de befintliga privaträttsliga organisationerna. Dessutom stärks upplevelsen av att de hittillsvarande organisationerna är myndighetsliknande av att organisationerna själva använder en begreppsbildning som de lånat från myndighetsvärlden. De olika privaträttsliga organ som sköter prövning och omprövning samt utarbetandet av nya regler kallar sig för nämnder (t.ex. domännamn, NÖD, och , NDR). Intressenter utredningen talat med har vidare påtalat att de uppfattade legitimitetsbristerna stärks av det faktum att det varken finns svensk lag eller uttryckligt avtal som styrker delegationen till de nuvarande organisationerna att hantera den svenska toppdomänen. Den nuvarande organisationen av den svenska domännamnshanteringen har sin naturliga historiska förklaring. När domännamn började registreras fanns ett begränsat intresse för domännamnsfrågor. Hanteringen kunde därmed skötas av en enskild person som hanterade domännamnsregistreringar till allas belåtenhet. Regler utvecklades efterhand som behov uppstod. började intresset för domännamn att öka, något som ledde till att hanteringen av domännamn gick in i ett nytt skede. Hanteringen togs över av en privaträttslig stiftelse och organiserades efter en myndighetsliknande modell. Ett fastare regelverk antogs. Det skapade möjligheter för användarna att få avslag på ansökningarna omprövade. Hanteringen av domännamn har anpassats efter de behov som funnits och behoven förändras fortlöpande. Användandet av domännamn är förknippat med stora kommersiella värden och det blir allt viktigare för samhällsorgan, företag och enskilda att få tillgång till gångbara domännamn. För att nå de uppställda målen måste därför reglerna för registrering av domännamn och organisationen av domän SOU 2000:30 Sammanfattning 15 namnshanteringen anpassas en ytterligare gång. Det är enligt utredningens mening dags att inträda i fas tre. Utredningens förslag är en naturlig följd av utvecklingen av användarnas förändrade behov och de stöds också av utvecklingen internationellt. Problem som direkt hänger samman med det hittillsvarande regelverket försvinner om utredningens förslag rörande bland annat slopad förprövning genomförs. Förslagen till regelförändringar innebär emellertid inte att samtliga legitimitetsbrister tas om hand. Det har för utredningen framhållits att hela organisationen kring domännamnshanteringen bör ändras för att alla legitimitetsbrister skall försvinna. Mot detta måste ställas det framträdande behovet av att bibehålla den tekniska kvaliteten och stabiliteten i domännamnssystemet. För att komma till rätta med de kvarstående legitimitetsbristerna förelår utredningen i enlighet med internationella intentioner att uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se skall formaliseras genom ett avtal mellan regeringen och . Genom uppdragsavtalet ges staten möjlighet till såväl insyn som uppföljning av domännamnshanteringen beträffande den nationella toppdomänen .se. För att ytterligare öka legitimiteten i hanteringen föreslår utredningen att två ordinarie platser och en suppleant i upplåts åt representanter som regeringen utser. Härigenom kommer förutsättningar att skapas för att kunna stärka konsument- och användarintressen i styrelsen. Övriga förslag och rekommendationer (kap. 6) Ett problem som utredningen gjorts uppmärksam på är att det inte går att använda svenska tecken (å, ä och ö) i domännamn. Det finns tekniska möjligheter för att göra det, men ännu har ingen gemensam internationell standard utarbetats. Utredningen rekommenderar därför regeringen, och andra inblandade aktörer att aktivt arbeta för att en sådan standard utvecklas på det internationella planet. Utredningen rekommenderar vidare att regeringen utarbetar en gemensam policy för hur man i offentlig verksamhet skall använda domännamn. Därigenom kommer medborgarna att få möjlighet att både enklare och snabbare söka och finna information. Utredningen rekommenderar också att regeringen, och andra involverade aktörer deltar aktivt i utvecklingen av säkrare teknik för hantering av domännamnsinformation (DNS-information). Dessutom rekommenderar utredningen att ta initiativ på utbildnings- och forskningsområdet, i enlighet med den egna stadgan. 16 Sammanfattning SOU 2000:30 Konsekvenser (kap. 7) Inget av utredningens förslag kommer att belasta statsbudgeten. Förslagen innebär att målen med domännamnshanteringen i kan uppfyllas. Detta i sin tur innebär fördelar för alla användare, inte minst för dem som inte haft möjlighet att registrera gångbara domännamn under toppdomänen .se tidigare. I denna grupp återfinns bland annat småföretag och enskilda medborgare. Dessutom underlättas utvecklingen av nya företag bland annat inom den nya ekonomin. För statliga aktörer kommer det att skapas nya möjligheter att registrera domännamn och dessutom kommer utredningens förslag avseende en gemensam policy för domännamnsanvändandet att skapa förutsättningar för en bättre ordning. Detta innebär fördelar inte minst för medborgarna som enklare kommer att kunna hitta eftersökt information. Det blir med andra ord lättare för användare att intuitivt sluta sig till var informationen kan finnas, om det skapas en gemensam struktur. För konsumenter innebär utredningens förslag flera viktiga fördelar. Det kommer att bli lättare för dem att hitta eftersökt information. Utredningens förslag innebär också att svenska konsumentskyddsregler kommer att bli tillämpliga på all verksamhet under den svenska toppdomänen .se som riktar sig till konsumenter. Genom detta förslag kommer förutsättningar för en ökad elektronisk handel att skapas. Implementering (kap. 8) har förklarat sig beredd att vidta de åtgärder som utredningens förslag innebär. Stiftelsen har vidare utfäst sig att inleda förändringsarbetet . Det kommer dock att behövas en rimlig tid att göra behövliga anpassningar till de nya förhållandena. Förändringarna bör dock vara genomförda . SOU 2000:30 17 finds that, technically speaking, the Swedish top-level domain .se works excellently. But the Swedish system is lacking in legitimacy and transparency, added to which, there is widespread criticism of the privately created and applied regulatory system of prior assessment. As a consequence, more Swedish businesses today are registered under other national or generic top-level domains – .nu and .com, for example – than under the Swedish top-level domain .se. As the Committee sees it, the Swedish top-level domain .se should be a natural abode of all users having a connection with . The Domain names Committee therefore proposes: That a new system be introduced, with simple, straightforward rules and no prior assessment. That the task of managing the Swedish domain names system be formalised through an agreement between the Government and the contractor. That the (the ) be made contractor. That the Government appoints two permanent members and one alternate of . The Committees proposals give .se the legitimacy desired and make it possible for businesses, organisations and individual persons to register viable domain names quickly, inexpensively and easily. This will: Increase the number of .se registrations. Benefit e-commerce in . Benefit the new economy and entrepreneurial start-ups. Make it easier for citizens and consumers to search and obtain information and to do business on the web. 18 Summary SOU 2000:30 Points of departure (Chaps. 1-3) A domain name is the name which an ever-increasing percentage of population have learned to associate with communication on the Internet. Domain names are necessary for reaching home pages on the Internet, for finding information about products, companies and phenomena. What is more, domain names have a crucial bearing on the development of the ever-more-important activity of business-tobusiness trading. They are used in connection with e-mail communications and they are coming to be more and more used in advertising and marketing. Within just a few years, the use of the Internet has developed into an important part of our everyday lives, important for our ability to information about and from public authorities, organisations and corporations, important for being able to inform the general public and consumers, important for the development of electronic commerce and the new economy. A domain name is made up of various parts and usually looks more or less like the domain name of this Committees home page , which indicates that it belongs to the Swedish top-level domain .se. The main task of has been to analyse and investigate the best way of managing domain names under the toplevel domain .se. There has proved to be a great consensus in favour of management being structured in such a way as to make the Swedish top-level domain .se a natural abode for everyone connected with which is also supported by international developments.