sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta är i nivå med hur det normalt förhåller sig i exempelvis och i andra län. Tabellerna visar också att kvinno- representationen generellt sett är starkare i kulturnämnderna än i regio- nutvecklingsarbetet i övrigt. Det är också talande att kvinnornas repre- sentation i de regionala partnerskapen, med undantag för , är mycket svag. Det gäller även läns olika partnerskaps- grupperingar där endast ett fåtal kvinnor är representerade. Samma för- hållande gäller också för de regionala partnerskapen i övriga svenska län.10 Försökslänen har alltså inte lyckats bättre i detta avseende än vad som gäller för de regionala partnerskapen i andra län. Noterbart är ock- så att endast ett fåtal av de ledande positionerna i de viktigaste organen innehas av kvinnor. Huvudresultatet är att regional utvecklingspolitik fortfarande har brister sett ur ett jämställdhetspolitiskt perspektiv. Försöksverksamhe- ten har ännu inte konkret sett förändrat detta förhållande. Undersök- ningen visar att försökslänen har uttalade ambitioner vad gäller jäm- ställdhetsfrågorna, men dessa har ännu inte omsatts i konkret politik. Det förhåller sig också på det sättet att kvinnorna är underrepresentera- de i de organ som ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet. Det har i analysen av mediernas roll i regionaliseringsprocesserna varit vanligt att utnyttja metaforen om ett offentligt rum (se Gidlund 1998, 2000). och ger följande karakteristik: Det är i det offentliga rummet som det politiska samtalet förs och, skulle man kunna säga, den politiska gemenskapen ska- pas. Alla berörda medborgares deltagande i den gemensamma rationella diskussionen i det offentliga rummet bidrar, i ideal- fallet, till att skapa konsensus kring de bästa lösningarna av olika politiska problem (2000, s. 173) betraktar vidare det offentliga rummet som en tre- partsrelation mellan politiker, medier och medborgare. Det offentliga rummet bygger på att det råder just offentlighet och öppenhet i de aktu- ella politikprocesserna. Av de empiriska undersökningar som gjorts av mediesituationen i försöksregionerna kan man, i starkt sammanfattad form, dra följande slutsatser: För det första kännetecknas det offentliga rummet på regional nivå av en lokalt förankrad dagspress (se bl.a. 2000, San- tesson & 2000, 1999). Tidningssituationen i samtliga försökslän, med undantag för , tenderar att befästa det offentliga rummets uppdelning i lokala områden och ytterst få tidningar speglar regionen på ett samlat eller integrerat sätt. När det gäller lokal- 10 Se utvärdering av (1999:12, s. 24) i endast två län når andelen kvin- nor i det regionala partnerskapet . Andelen kvinnor i de regionala partnerskapen har i genomsnitt varit kring 20–. Utvärderingen av försöksverksamheten 235 radion och de regionala TV–kanalerna är situationen, naturligt nog, mer orienterad mot ett regionalt offentligt rum. Radio är dock det enda regionala massmediet, med undantag av , med ett be- vakningsområde som sammanfaller med själva regionen. I och är bevakning av regionen fortfarande uppdelad mellan flera kanaler. I finns således Radio och Radio , trots att dessa län inte längre existerar; viss samverkan sker dock mellan redaktionerna. I finns inte mindre än fyra lokalradiostationer inom . När det gäller TV–kanalerna har både och regionala nyhetsprogram, vilkas bevakningsområden dock inte heller samman- faller med regionindelningen. Trots att etermedierna har en starkare regional orientering jämfört med dagstidningarna, är detta inte tillräck- ligt för att skapa ett tydligt offentligt rum på regional nivå. Både radio och TV har för små resurser och ett begränsat utrymme för att bevaka regionfrågorna, jämfört med dagspressen. Närmast idealet om ett of- fentligt regionalt rum kommer . sammanfaller bevakningen av de regionala frågorna på med kommunens verksamhet och medierna har bara i liten grad lyft fram regionförsöken som en specifik offentlighet (se 2000a, s. 52). En andra slutsats vad gäller mediernas roll rör det tematiska inne- hållet i de offentliga rum som, trots allt, utvecklats i försöksverksam- heten. Flera av medieanalyserna har visat att sjukvårdsfrågorna har dominerat utrymmet i medierna. I en analys av dagspressens bevakning av valrörelsen konstaterar att sjukvårdsfrå- gorna ägnades eller mer av utrymmet i dagspressen (2000, s. 178, jfr även 2000). Detta beror dels på att sjukvårdsfrågorna, med ekonomiska bekymmer m.m., har pockat på uppmärksamhet, dels på att det regionala offentliga rummet har haft en tradition att innefatta en betydande ådra av främst sjuk- vårdspolitisk bevakning. Detta leder över till den tredje slutsatsen som lyfts fram vad gäller mediernas roll i försöken. Det finns, i förhållande till riks- och lokalpolitisk bevakning, en svagt utvecklad tradition av massmedial bevakning av regionpolitik i stort. En undersökning visar t.ex. att av dagspressens valrörelsebevak- ning ägnas 3–åt landstingsfrågor, jämfört med 50–åt rikspolitik och 20–åt kommunalpolitik. Det innebär att det regionala offentliga rummet har ett handikapp som det tar relativt att rehabilitera. Försöken och regionfrågorna har funnits på dagordningen och tidningsredaktioner och jour- nalister har ännu inte haft tillräckligt med tid för en sådan omställning. Eller som uttrycker det: Regionförsöken inleds i en demokratisk uppförbacke som kan leda till en förbättring, men knappast till en försämring. Det handlar inte så mycket om att ta över och omforma ett regio- nalt offentligt rum, snarare om att bygga upp det från klena grunder – ett förhållande som förlänger startsträckan avsevärt. (2000, s. 26) Hur uppfattar då medieföreträdarna själva de nya regionorganens öp- penhet vad gäller försöksarbetet? Till stor del lämnas en ganska positiv bild. Av de medieföreträdare som tillfrågats anser många att regionor- ganen har arbetat med stor öppenhet och med högt ställda ambitioner att informera medierna om verksamheten. Vissa pekar dock på att det ibland har uppstått oklarheter kring vem som skall lämna ut vilka handlingar och på vilka villkor. Rutinerna för regionorganens pressin- formation har tydligen haft en del inkörningsproblem, men det finns enligt medieföreträdarna ingen avsikt med detta utan bemötandet har varit både korrekt och professionellt. Den bild som mediefö- reträdarna lämnar ger intryck av att de upplever den nya regionen som komplicerad och svårfångad. Genomgående känner man sig otillräcklig – det behövs fler journalister och mer tid för djuplodande inläsning av regionprocesserna. Journalisterna är emellertid generellt sett ganska positivt inställda till regionorganens informationsarbete (se 2000a, s. 54). Det är alltså sammanfattningsvis en ganska negativ bild som lämnas rörande det regionala offentliga rummet i försökslänen. Idealet om att genom ett starkt offentligt rum kunna skapa konsensus och gemenskap i det politiska arbetet är långt ifrån förverkligat. Likväl är det viktigt att notera att flera bedömare lämnar en optimistisk framtidsprognos i den- na del. Skälen till denna optimism står att finna i att de regionala aktö- rerna upplever att medierna blivit bättre, att man under de år som för- flutit rört sig från en mycket låg nivå till en något förbättrad bevakning. Redan under den korta tid som gått sedan försöken inleddes har medi- erna förändrat sin bevakning och denna omprövning har, av förklarliga skäl, kommit längst i storlänen och . Medieana- lyserna som gjorts i län och ger intryck av att medier- na här varit mer passiva. 6.2.7 Folkrörelser och partnerskap har utvärderingen av demokratifrågorna ägnats nästan helt åt att belysa demokratiaspekter utifrån en representativ och partibaserad de- mokratimodell. Den tankefigur som skisserats är en sekvens i form av Utvärderingen av försöksverksamheten 237 att medborgare påverkar partierna och att partierna rekryterar och utser politiker till olika beslutsförsamlingar. De politiska besluten når sedan tillbaka till medborgarna genom den förvaltning som ansvarar för ge- nomförandet. I denna sekvens tänkes så massmedierna kritiskt granska och bidra till debatten i politikens offentliga rum. har denna modell ibland kontrasterats mot förekomsten av en intresserepresentation där ledande folkrörelser och intresseorganisatio- ner ges utrymme att påverka politiken. I svensk läns- eller regionpolitik har det alltid funnits en stark representation från folkrörelse och intres- seorganisationer. Arbetsmarknadens, näringslivets, jord- och skogsbru- kets samt glesbygdens organisationer har varit aktiva deltagare i läns- politikens planeringsprocesser . I vissa fall har även dessa organisationer haft ansvaret för att genomföra konkreta re- gionalpolitiska projekt. Med regionfrågans pånyttfödelse talet har intresserepresentationen fått en delvis ny karaktär. Re- gionpolitiskt beslutsfattande har kopplats till en idé om partnerskap, där olika intressen, både från offentlig och privat sida, tänkes samar- beta, ofta på avtalsliknande grunder, i nätverk och på relativt jämlik nivå. I partnerskapsidén ligger, som påpekats av flera debattörer och fors- kare, ett demokratiskt dilemma (se t.ex. 1999, 1999). Partnerskapen erbjuder å ena sidan ett ökat utrymme för deltagande och aktivitet från organisationslivet i en region. Partnerskapen blir till fora för en ny deltagarkultur, med nya personliga möten, nya idéer och en ny typ av politiskt samtal. Å andra sidan finns en risk att det politiska arbetet förs in i alltför slutna sällskap med liten grad av offentlig insyn och med otydliga beslutsstrukturer. För en mer ingående diskussion om partnerskapens för- och nackdelar hänvisas till avsnitt 4.5.3 i betänkan- det. I underlagsrapporterna finns en del analyser av partnerskapen i de fyra försöksregionerna och de demokratiska problem som modellen rymmer. I analyserna har inte bara politiker och tjänstemän i de ledan- de regionorganen fått komma till tals genom intervjuer, utan även per- soner från olika folkrörelse- och intresseorganisationer finns represen- terade i intervjumaterialet (2000a). De allra flesta av de intervjuade representanterna för folkrörelser och intresseorganisationer är övervägande positivt inställda till den arbetsprocess som har präglat arbetet med såväl utvecklingsstrategier som tillväxtavtal. Man upplever att företrädare för självstyrelseorganen har lyssnat på synpunkter och flera intervjupersoner tar så att säga äran åt sig av att stå bakom specifika initiativ till insatsområden o.dyl. i pro- gramarbetet. Organisationerna är alltså i grunden positiva till det arbete som har gjorts även om man betonar att avgörande blir själva genomfö- randet av det regionala utvecklingsarbetet. Intressant är också att de intervjuade organisationsföreträdarna pe- kar på att den egna organisationen har fått en ny uppgift och en ny plattform som kommit att vitalisera organisationen i fråga. Man vittnar här bl.a. om att medlemsaktiviteten har ökat, att man har genomfört nydanande organisationsförändringar, att man har inlett nya samarbets- projekt med andra organisationer, att de interna debatterna har intensi- fierats i frågor om regional utveckling. De flesta medger dock att tids- perspektivet är kort och att det är för tidigt att dra alltför långtgående slutsatser. Men lämnas alltså en mycket positiv bild vad gäller organisationslivets medverkan i försöksarbetet. Huvuddelen av de intervjuade menar alltså att arbetet i partnerskap bidragit till att stärka förankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Inom ramen för partnerskapen har ett dialogorienterat eller deliberativt demokratiperspektiv fått spelrum. Partnerskapen kompletterar enligt dessa intervjupersoner de mer formella och representativa organen på regional nivå. Många menar dock att arbetet i partnerskap bör under- ordnas , alternativt en regional utvecklingsnämnds, formella beslut. Partnerskapens demokratiska nackdelar, med bl.a. liten offentlig insyn, bör vägas upp genom formella beslut i etc. Intervjupersonerna säger här att detta dock kan leda till att det upp- står förseningar och att partnerskapsrepresentanterna uppfattar att poli- tikerna lägger sig i för mycket. Det har funnits en del konflikter av detta slag i försökslänen, vilket kan vara ett uttryck för att arbetet fort- farande är i sin linda. Ett annat demokratiproblem, som påpekats av en del organisations- företrädare, är att arbetet i dessa sammanhang kräver ett ökande ideellt engagemang från de medverkande organisationernas sida. Mycket av arbetet har bestått i sammanträden, ofta , relativt långt borta från hemorten; länspolitiskt arbete är förknippat med mycket resor.När regionorganen bjuder in organisationer till medverkan i projekt och partnerskap sker detta med ett demokratiskt syfte. Avsikten är att få bredd och förankring underifrån för de tänkta utvecklingsinsatserna. tär detta på den enskilde deltagarens tid. Det finns en risk att det på lång sikt endast blir de mer professionaliserade organisationerna, med många heltidsanställda ombudsmän, som kan medverka. Det finns mycket små ekonomiska resurser för att finansiera engagemanget, med ersättning för förlorad arbetsförtjänst och reseersättning. I stora delar bekräftar underlagsmaterialet att politiker och tjänste- män uppfattar ett demokratiskt dilemma i hur de regionala partnerska- pen skall fungera i förhållande till den formella regionorganisationen. Det är dock ingen av organisationerna som vill avbryta arbetet i part- Utvärderingen av försöksverksamheten 239 nerskapen och den dominerande uppfattningen är, trots allt, att part- nerskapen har inneburit en stärkt förankring av det regionala utveck- lingsarbetet. Härvidlag är de folkrörelse- och intresseorganisationer som har medverkat också positiva. Arbetet har varit en vitaliserande faktor för de medverkande organisationerna. Det bör tilläggas att det även utanför försökslänen finns aktiva part- nerskap inom bl.a. arbetet med regionala tillväxtavtal. analyser av såväl som ger vid handen att de del- tagande folkrörelse- och intresseorganisationerna också tycks uppfatta arbetet som en demokratiseringsprocess. Länsstyrelserna, som har hu- vudansvaret för arbetet med tillväxtavtal i och (liksom i övriga landet utanför försökslänen), har på ett motsvarande sätt som skett i försöksregionerna lyckats skapa en bred förankrings- process bland kommuner och organisationer. Partnerskapen tycks alltså representera en allmän trend i sammanhanget. 6.2.8 Regionförsök som flernivådemokrati En av de principiellt sett intressantaste frågorna i försöksverksamheten handlar om maktfördelningen mellan politiska nivåer, dels i svensk politik och dels med viktiga kopplingar till det internationella politiska systemet. Flera forskare har talat om framväxten av en flernivåpolitik. Försöksverksamheten innefattar en överföring av statlig makt eller statliga resurser till kommunala självstyrelseorgan inom sektorer rö- rande regional utveckling, infrastrukturplanering och kulturpolitik. Detta är delvis ett resultat av att den svenska regionfrågan drivits fram av starka regionkommunala intressen inte minst i storstadsområdena och inom landstingsvärlden. Dessa har haft ambitionen att låta en större grupp frågor, huvudsakligen rörande regional utveckling, bli angelä- genheter för en regionalt och underifrån förankrad politik (se Johans- son 1999a, s. 20 ff). Den pågående försöksverksamheten innehåller följaktligen en sorts dragkamp mellan ett statligt intresse och ett regi- onkommunalt intresse. Till detta finns, om vi breddar perspektivet, även betydelsefulla relationer mellan dels kommuner och regionorgan, dels regionorganen och den internationella nivån. Relationen mellan det statliga och regionkommunala intresset kommer att behandlas i de kommande avsnitten 6.5 rörande den natio- nella politikens genomslag i försöksverksamheten och i avsnitt 6.6 rö- rande roll. I föreliggande avsnitt är syftet att belysa en del demokratiaspekter kopplade till dels självstyrelseorganens interna- tionalisering, dels kommunernas demokratiska betydelse i försökslä- nen. Självstyrelseorganens internationella arbete och kontaktytor har fått relativt stort utrymme i de underlagsrapporter och annan forskning som utförts om försöksverksamheten. inleder sin analys i denna del med att diskutera själva internationaliseringsbegreppet. I Jo- rapporter betraktas internationalisering som dels antalet regi- onpolitiska beslut, kontakter, relationer, aktiviteter m.m. som sker över nationsgränsen, dels intensiteten, dvs. vilken betydelse dessa beslut och kontakter har. Definitionen skiljer dessutom på om de politiska beslu- ten innebär att en region utvecklar egna strategier eller insatser för att påverka internationella förhållanden, eller om besluten fattas som en följd av politiska beslut i omvärlden. I sammanfattning konstaterar , för det första, att det inter- nationella arbetet betraktas som en av de viktigaste delarna i den regio- nala utvecklingsstrategin i försökslänen. Självstyrelseorganen kan re- dovisa ett stort antal projekt och aktiviteter med internationell anknyt- ning. Det gäller bl.a. gränsregionala samarbetsprojekt över och , det gäller påverkansstrategier i fröhållande till EU, det gäller arbetet med EU:s stödformer och det gäller olika typer av mark- nadsföringsaktiviteter av länet utomlands. bedömning är att företrädarna för de nybildade regionorganen anser internationalise- ringsarbetet som mycket betydelsefullt för den egna regionens framtida utveckling (se vidare avsnitt 6.3.6). Intervjupersonerna upplever dock, för det andra, att internationalise- ringsarbetet rymmer ett stort antal svårigheter. De redovisar en lång provkarta på hinder i detta arbete. Utöver mer praktiska svårigheter som handlar om brist på pengar, språkkunskaper och inte minst tid finns ett par mer principiella hinder. Först och främst uppfattar många av de intervjuade en påtaglig svårighet att få legitimitet i länet för ett ökande antal utlandsresor och internationella projekt. Utlandsresor har fått ett dåligt rykte och det finns en stor misstänksamhet i medierna mot detta. Intressant i detta sammanhang är att de intervjuade medieföreträ- darna inte anser att detta är en korrekt bild. Medieföreträdarna anser att man givit en mycket positiv bild av just regionens internationella kon- takter, med utförlig bevakning av exempelvis B7–arbete, Öresundssamarbete, Kalmars Östersjökontakter och engagemang i West . Det finns också intervjupersoner som menar att de politiska partier- na inte alltid har prioriterat dessa frågor. Partierna uppfattas av dessa intervjupersoner som defensiva. Partierna bidrar därmed inte till att stärka legitimiteten för regionorganens internationella arbete. I intervjuer med partiföreträdare sägs också, i en självkritisk Utvärderingen av försöksverksamheten 241 anda, att partierna har haft svårigheter att möta samhällets ökande internationalisering. En annan svårighet i det internationella arbetet är, enligt djupinter- vjuerna, att antalet internationella propåer till regionorganen ökar mycket snabbt. Det handlar om en ständigt växande mängd av inbjud- ningar till internationella konferenser, förfrågningar om medlemskap i olika internationella organ, om internationella samarbetsprojekt m.m. Det är svårt, menar en stor grupp av de intervjuade, att kunna prioritera på rätt sätt och kunna bedöma vilka aktiviteter som gagnar den regio- nala utvecklingen bäst. De intervjuade understryker här behovet av att professionalisera det internationella arbetet genom att ytterligare stärka regionorganens sekretariatsfunktioner i internationella frågor. Det kan alltså konstateras att internationaliseringsaspekterna har en stor och växande betydelse i försökslänens regionpolitiska arbete. Jo- pekar dock på att politikernas internationella kontakter fortfa- rande är relativt sporadiska enligt politikerna själva. Tabellen nedan visar resultaten från enkätsvaren i denna del: Tabell 6.8 Kontaktfrekvenser mellan politiker och företrädare för internatio- nella organ eller för andra länder. Ingen kontakt är värdet 0, kon- takt så gott som är lika med 200 * * Svarspersonerna har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med företrädare för internationella organ eller från andra länder och med fem svarsalternativ: I stort sett , , , En eller samt /aldrig. Indexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet 4 motsvarar att politikerna i fråga ägnat åt kontakter med företrädare för internationella organ eller från andra länder. Trots de uttalade ambitionerna om vikten av internationellt arbete tycks politikernas kontakter utomlands vara ytterst sporadiska. Visserligen är politikerna i regionfullmäktige genomsnittligt något mer aktiva än and- ra politiker, men totalt sett är kontaktfrekvenserna förvånansvärt låga. Ovanstående resultat motsäger i någon mån resultaten från inter- vjuundersökningen där både politiker och tjänstemän genomgående betonade betydelsen och omfattningen av det internationella arbetet. De sammantagna resultaten visar att det internationella arbetet visserli- gen står högt på den politiska dagordningen och blir alltmera betydelse- fullt i försökslänen, men att det i praktisk politik ännu är en verksamhet i sin linda. slutsats blir att detta avspeglar ett viktigt poli- tiskt och demokratiskt problem. Analyserna tyder på att partierna och politikerna har svårigheter att utveckla sitt engagemang i internatio- nella miljöer. Det finns en risk att den ökande internationaliseringen på regional och lokal nivå huvudsakligen blir en fråga för en relativt liten grupp politiker och tjänstemän. De politiska partiernas läns- respektive distriktsorganisationer är inte heller särskilt starka när det gäller de in- ternationella aktiviteterna. Flera av de intervjuade partiföreträdarna i försökslänen säger att det internationella partiarbetet till stor del sköts av den centrala partiorga- nisationen i och att det i realiteten är en mycket liten grupp som har ansvaret för respektive partis internationella arbete på regional nivå. Slutsatsen blir att antalet internationella åtaganden i regionpoliti- ken har ökat snabbt , men att de politiska partierna och antalet politiker som arbetar med dessa frågor inte har ökat lika snabbt. Det råder alltså i någon mån ett växande demokratiskt problem i att internationaliseringen på regional nivå ökar som de politiska partierna inte riktigt hinner med att engagera sina medlemmar i inter- nationellt arbete. Huvudsyftet med detta delavsnitt är att belysa relationerna mellan kommuner och självstyrelseorgan ur demokratisk synvinkel. Utgångs- punkten tas i utredningsdirektiven, enligt vilka demokratianalysen av försöksverksamheten delvis bör bestå i att pröva kommunernas intres- se, engagemang och möjligheter till påverkan av den regionala utveck- lingspolitiken. I de underlagsrapporter och i den forskning som bedrivits om för- söksverksamheten har kommunernas roll och relationer till självstyrel- seorganen fått stort utrymme. I både och rapporter till kommittén pekar man på kommunernas strategiska betydelse för utvecklingen av det nya regionala självstyret inom för- söksverksamheten. I både och har en stor del av försöksarbetet handlat om olika typer av kommunikation mellan regio- norgan och kommuner. Kommunerna har kommit att förändra sitt in- bördes samarbete på olika sätt. Många talar om ett snabbt uppsving för mellankommunalt, eller delregionalt, samarbete i försökslänen. Utvärderingen av försöksverksamheten 243 I underlagsrapporterna är det ett par slutsatser som är värda att lyfta fram. För det första bör sägas att en vägledande motivering i försökens framväxtprocesser har varit en strävan att överbrygga inomregionala motsättningar mellan kommunerna i respektive län. län har ti- digare kännetecknats av en historiskt betingad konflikt mellan kommu- nerna i den norra respektive . I och Västra Göta- lands län har det på motsvarande sätt funnits olika typer av mellan- kommunala konflikter.