sou · GOB313 · 2001-01-01 00:00:00 — Jag har under utredningen inte lyckats få tillgång till konkreta exempel där både ett alternativ med BKN-garanti och utan varit aktuella. I det underlag jag fått av bl.a. kreditgivarna anför de att lånekostnaden skulle öka för topplån utan BKN-garanti för de typer av bostäder som byggs med statsgaranti. understryker kreditgivarna att det rör sig om teoretiska resonemang och att de, som tidigare redovisats, inte skulle vara villiga att acceptera en så hög belåningsgrad utan statsgaranti. De anger att de, även om byggherren var villig att betala den högre lånekostnaden, inte skulle gå med på att öka belåningsgraden utan garantier till samma nivå som för bostäder med BKN-garanti även om de säger sig vara villiga att öka den något. 54 Resultat och effekter av BKN-systemet Jag har försökt att jämföra bostadsrätter som byggts med resp. utan BKN-garanti. Jag har gått igenom ett antal projekt i några kommuner i och i där det byggts bostadsrätter både med och utan garanti. Underlaget är dock relativt osäkert varför det är svårt att dra några säkra slutsatser. Genomgången pekar dock mot att lånekostnaderna inte skiljer sig mellan bostadsrätter med resp. utan BKN-garanti. En svårighet är dock att hitta objekt med resp. utan garanti som det går att göra jämförelser mellan. En närmare analys av projekten pekar mot att de s.k. frifinansierade och de BKN-garanterade skiljer sig åt på väsentliga punkter. En sådan punkt är läget i kommunen. De frifinansierade ligger mer centralt i kommunen eller i på annat sätt attraktivare lägen. De med BKN-garantier ligger mer perifert och i mindre attraktiva lägen etc. Garantiernas effekter på boendekostnaderna svåra att påvisa Sammantaget pekar genomgången mot att det är svårt att, på tillgängligt underlag, påvisa BKN-systemets effekter på boendekostnaderna. Snarare förstärker genomgången slutsatsen i avsnitt 6.2, dvs. att många av de undersökta bostäderna som har BKN-garanti förmodligen inte skulle ha blivit byggda utan garanti. Utan BKN-garanti skulle, även om kreditgivaren var villig att behålla samma belåningsgrad som med BKN- garanti, kostnaderna öka och det är troligt att projekten då inte längre skulle bli lönsamma. Kreditgivarna har vidare pekat på att de knappast skulle vara villiga att behålla samma belåningsgrad som med BKN-garanti. De är visser- ligen villiga att öka belåningsgraden något men skulle kräva höjda insatser eller ökad andel eget kapital för att finansiera topplån utan BKN-garanti. Kravet på ökade insatser/eget kapital skulle troligen göra att projektet inte kom till stånd. Resultat och effekter av BKN-systemet 55 6.3BKN-systemet håller tillbaka byggandet genom brister i garantins utformning Kreditgarantisystemet ökar, som framgått av avsnitt 6.1, byggandet av bostäder. Kreditgivare, byggherrar och byggare har dock påpekat brister i BKN-garantins utformning och det regelverk som styr garantigivningen medverkar till att hålla tillbaka bostadsbyggandet. Jag delar i stora drag uppfattningen att garantiutformningen och regelverket har en tillbakahållande inverkan på bostadsbyggandet. De största bristerna som framkommit i min analys av BKN-systemet är att den statliga kreditgarantin inte är en äkta garanti, att utgångs- punkterna för verksamheten leder till att BKN skall undvika att skador över huvud taget uppstår och att avgiftssättningen begränsar vilka pro- jekt som BKN kan garantera. Dessa brister medverkar bl.a. till att skapa en osäkerhet om garantins värde som leder till att risktagandet hos kreditgivarna minskar, men de begränsar också BKN:s möjligheter att ta risker. Osäkerhet om garantins värde håller byggandet nere Det faktum att det inte utfärdas någon formell garanti skapar som tidigare nämnts en osäkerhet hos kreditgivarna om vilket skydd för ev. förluster på de garanterade lånen man faktiskt har. Att kreditgivarna numera i nästan samtliga fall låter BKN förhandspröva ärendet innan garantin registreras är ett sätt att minska den osäkerhet om garantins värde som de uppfattar omger BKN-garantin. Prövningen vid skadereglering har i några fall i efter hand visat att garantierna inte uppfyllde garantivillkoren när de registrerades. Eftersom garantierna aldrig varit giltiga så har heller ingen skadeersättning utgått. Erfarenheterna från dessa i och för sig få fall har lett till att kreditgivarna ifrågasätter BKN-garantins faktiska värde. Detta leder enligt garantitagarna till att de även med systemet med förhandsprövning bedömer att det kvarstår en osäkerhet om garantins värde. Den osäkerhet om vilken faktisk risktäckning kreditgivarna har genom BKN-garantin, som uppstår genom att garantin inte är äkta, kan leda till att kreditgivaren kräver en högre ränta för att kompensera sig för den ökade osäkerheten. Av en utredning av BKN, Statliga garantier i samband med värdepapperisering av bostadslån, framgår också att räntan på BKN-garanterade lån i genomsnitt låg ca 0,2 pro- centenheter högre än om den fulla effekten av BKN-garantierna hade förts över till låntagaren. De högre räntorna kan leda till att färre projekt blir lönsamma, vilket i sin tur kan medverka till att hålla nere byggandet. 56 Resultat och effekter av BKN-systemet Utgångspunkterna för Nya garantier minskar BKN:s möjligheter att ta risker Utgångspunkterna för Nya garantier, vilket bl.a. framgår av utred- ningens direktiv, fastställer att BKN ska minimera statens risker. BKN:s uppgift, med sådana utgångspunkter, blir att sträva efter att risken blir så låg som möjligt i varje enskild garanti. Andra statliga garantisystem har uppgiften att minimera statens risker för förlust, vilket är en väsentlig skillnad. Med sådana utgångs- punkter blir uppgiften att ta risker men att se till att intäkterna från garantiavgifterna motsvarar kostnaderna för skadeersättningarna. Det görs genom att skapa en balanserad portfölj av risker, att bedöma riskerna och att sätta riskavspeglande avgifter på riskerna. I garan- tisystem där målet sätts till att minska statens risker för förlust kan garantigivaren ta höga risker under förutsättning av dessa kan balan- seras med höga avgifter som avspeglar riskerna och att det går att skapa en balanserad portfölj. De nuvarande utgångspunkterna att minimera statens risker har begränsat BKN:s möjligheter att ta risker. De har därmed bidragit till att hålla nere byggandet. Den enhetliga avgiftsnivån minskar BKN:s möjligheter att ta risker Tanken bakom den enhetliga avgiften var att få till stånd ett administra- tivt enkelt system. Den enhetliga avgiftsnivån är en viktig förutsättning för att garantitagarna skall kunna registrera garantin utan föregående prövning av BKN. Det fanns också, enligt mina kontakter med de som var med och utformade systemet, en tanke om att lägre risker, dvs. där risken bedöms ligga under nuvarande avgiftsnivån på , skulle balansera högre risker, dvs. sådana som översteg . Erfarenheterna från BKN- systemet, men också från annan garantigivning med enhetlig prissättning, pekar dock mot att projekt där risknivån ligger under avgiftsnivån anser kostnaden för avgiften inte stå i relation till vinsten. Kreditgivare avstår därför från att teckna garanti. För de projekt där risknivån ligger en bra bit över den enhetliga avgiftsnivån ansöker byggherren ibland om garantier. BKN avslår dock dessa ansökningar med motiveringen att risknivån är för hög i förhållande till den avgift som är möjlig att ta ut. Skulle garantin beviljas skulle det leda till att öka sannolikheten för garantigivningen går med förlust. Resonemanget kan sammanfattas i nedanstående figur. Resultat och effekter av BKN-systemet 57 Figur 6:1 Konsekvenserna av dagens avgiftssystem I läge A avstår kreditgivaren från att söka garanti på grund av priset är för högt i förhållande till risken. Vid läge B är det rationellt att söka garanti och ansökningar beviljas. I läge C får kreditgivaren avslag på eventuella garantiansökningar på grund av att kostnaden för förväntad risk är för hög i förhållande till den möjliga avgiften. Sammanfattningsvis innebär detta att en enhetlig avgiftsnivå i praktiken minskar BKN:s möjligheter att ta risker. Detta medverkar till att antalet projekt som garanteras bli färre än med ett system med differentierad avgiftssättning. Små garantireserver minskar BKN:s villighet att ta risker Systemet med att ta ut avgifterna medför att skadeersättnings- reserven växer långsamt och inte hinner bli tillräckligt stora innan den behöver tas i anspråk. är skadeersättningsreserven och förväntas ha vuxit till 59, , vilket skall ställas mot en garantistock vid utgången av 1999 på ca 3 mdkr och på förväntat 4,7 mdkr 2001. förväntas skadeersättningsreserven minska till följd av att skadefall börjar uppstå. Avgiftsuttaget i BKN-systemet är som jag uppfattar det inte synkro- niserat med profilen för när i tiden skadorna förväntas inträffa. Risken för skada har, som redovisats tidigare, nått sitt maximum 4–efter det att garantin tecknas. BKN kommer med systemet med årliga avgifter att i efterhand få in avgifterna för att täcka redan inträffade skador. Garantitagaren kan dock i ett system med årliga avgifter garantitagaren när som helst säga upp garantin och sluta betala avgiften. Säger garantitagarna upp sina garantier tidigare än BKN räknat med i 58 Resultat och effekter av BKN-systemet sina kalkyler leder det till att BKN inte får in de intäkter kalkylerna bygger på. De små skadereserverna leder till att även relativt få skador medför att reserven raderas ut och BKN kan få en negativ skadereserv . BKN behöver därmed låna hos för att kunna betala skadeersättningar och får betala ränta på dessa lån. Detta begränsar möjligheterna att återställa skadereserven. Risken för att vid skador få en negativ skadereserv har minskat BKN:s villighet att ta risker. Det framgår bl.a. av den rapport om differentierad avgiftssättning som jag redogjort för och är ett viktigt skäl till att BKN i rapporten föreslår att staten skall bygga upp BKN:s eget kapital. Garanti registreras först när lånet betalas ut Garantin kan bara registreras när de slutliga kreditvillkoren för slut- finansieringen är fastställda. Detta medför speciella problem. Bygg- behöver veta om garanti kan beviljas redan innan bygget sätts i gång. Detta för att gentemot köparna kunna redovisa vilka förutsätt- ningar som gäller t.ex. insatsens storlek, att det finns offert på slutlig finansiering, låneandel och preliminära kreditvillkor mm. Kreditgivaren lämnar, som tidigare redovisats, också in en begäran om förhandsprövning till BKN när de lämnar offerter för den slutliga finansieringen och innan bygget startar. BKN tar ställning till ansökan och lämnar ett förhandsbesked. Har större ändringar i förutsättningarna inträffat som kan ändra kreditvillkoren begär kredit- givaren en ny förhandsbedömning innan garantin registreras och i samband med att de slutliga kreditvillkoren skall fastställas. Detta för att försäkra sig om att den tidigare förhandsbedömningen fortfarande gäller. Den nya förhandsprövningen kan leda till/leder till att BKN ändrar villkoren för att fortsatt lämna ett positivt förhandsbesked. Det innebär att kreditgivaren måste gå tillbaka till byggherren och uppmana denne att förhandla om villkoren för köparna. Förhållandet att garantivillkoren inte kan läggas fast vid t.ex. byggstarten är ytterligare en faktor som skapar osäkerhet om garantins värde. Resultat och effekter av BKN-systemet 59 6.4BKN:s bedömning m.m. påverkar också risktagandet BKN:s prövning riktas mot att minimera riskerna i den enskilda garantin Kreditgivare, byggherrar och byggare har framfört synpunkter på BKN:s bedömning av ansökningar, som de menar innebär för stor restriktivitet och begränsar antalet bostäder som kan byggas. I kapitel 3 har jag beskrivit BKN:s bedömning. I den kreditriskbedömning som BKN gör använder man sig av försiktighetsskäl, som framgått av kapitel 3, högre kostnader än de som redovisas i garantiansökningarna. Exempelvis höjer BKN räntan med f.n. 1–1,, ställer krav på extra amorteringar utöver kreditofferten. räknar BKN ofta med lägre hyresnivåer än vad långivare och byggherrar gör. BKN:s uppfattning om marknadsnivåer för hyrorna understiger ofta de nivåer som kreditgivare och byggherrar räknar med och bedömer möjliga att få ut. Av försiktighetsskäl ställer BKN också krav på att, för att garantin skall gälla, samtliga bostadsrätter skall vara sålda sålda/hyresrätter uthyrda när lånet betalas ut. BKN tar inte hänsyn till de avsättnings- garantier eller hyresgarantier som byggare av bostadsrätter ställer till bostadsrättsföreningarna. Garantierna innebär att byggaren betalar hyra till föreningen om bostadsrätter inte kan säljas eller lämnas tillbaka . Dessa garantier minskar riskerna för obestånd hos föreningen till följd av inkomstbortfall, vilket torde minska statens risk. BKN tar i sin bedömning såvitt jag kan se heller inte hänsyn till insatsernas storlek. Insatserna har som jag tidigare redovisat i kapitel 6 ökat till 2 000–/m2 för BKN- garanterade bostadsrätter. De ökade insatserna innebär att innehavarna riskerar att förlora stora belopp, 200 000–, vid ett eventuellt obestånd. De höga insatserna inte i sig för att föreningen klarar sina åtaganden, men torde medföra att bostadsrättsinnehavarna kommer att arbeta mer aktivt för att föreningen skall klara sina åtaganden så att de själva inte förlorar sina (stora) insatser. Den samlade effekten av försiktighetsåtgärderna är att det garanti- underlag som BKN kan acceptera att beräkna garantin på sjunker och därmed sjunker den del av produktionskostnaden som kan finansieras med lån. Enligt vad som tidigare redovisats garanterar BKN sällan lån upp till den maximala nivå på 9 000–/m2, som bidragsunder- laget ger BKN möjlighet att gå upp till. Garantiunderlaget beräknas, som tidigare redovisats, i stället utifrån den hyresnivå som BKN använder sig 60 Resultat och effekter av BKN-systemet SOU 2000:13 av vid riskbedömningen och ger ett garantiunderlag på mellan 8 500– /m2. I vissa fall beviljar BKN ett betydligt lägre garantiunderlag än så på grund av att man bedömer att den aktuella hyresnivån är lägre än normalt. BKN:s övre gräns för statsgarantin utgör också den övre gränsen också för vad kreditgivaren är villig att låna ut med pantsäkerhet i fastigheten och BKN-garanti. Jag delar BKN:s uppfattning om behovet av att vidta försiktighets- åtgärder. Var och en av de redovisade försiktighetsåtgärderna är väl motiverade. Den samlade effekten blir dock såvitt jag kan bedöma för kraftig och minskar riskkapaciteten mer än vad som torde vara nödvändigt. Skälet till att BKN vidtar dessa åtgärder torde, utöver vad som tidigare angivits också kunna härledas till de stora förluster som drabbat BKN:s resultatområde Äldre garantier, dvs. garantier som utfärdades . Förlusterna i resultatområdet var i sin tur en följd i omfattande brister i det tidigare stödsystem som BKN- systemet ersatte. Exempelvis gjordes i det inga kreditriskprövningar. 7Finns det motiv för att behålla de statliga garantierna inom bostadsområdet? Det finns inga av statsmakterna fastställda allmänna kriterier för när statliga kreditgarantier är lämpliga att använda. I beslutet om att införa den nya garantimodellen fördes varken i anslutning till statsmakternas beslut om modellen, eller i den rapport garantier och krediter – en modell för ökad ekonomisk kontroll som Riksgälds- kontoret och utarbetade och som låg till grund för beslutet, några ingående diskussioner om när det är rationellt att använda kreditgarantier. Frågan har dock diskuterats i anslutning till beslut om/översyner av andra statliga garantisystem t.ex. systemet med statliga exportkredit- garantier och i andra länder t.ex. USA1. Tre villkor återkommer därvid2 som behöver vara uppfyllda, dessa, som är allmänt hållna, är; 1.när det klarlagts att statliga mål inte kan uppnås med hjälp av de privata kredit- och kapitalmarknaderna, 2.kreditgarantier är det bästa medlet för att uppnå målen och 3.garantier skall bara användas då den samhällsekonomiska nyttan överstiger kostnaden. I avsaknad av (fastställda) kriterier finns det anledning att redovisa de generella förutsättningar som verkar gälla för att statliga garantisystem har införts/behållits inom t.ex. exportfinansiering, krediter till utveck- lingsländer och investeringar inom infrastrukturen mm. 1 Se t.ex. Staten och exportfinansieringen (SOU 1998:23) s 45–47, Statliga kreditgarantier – kontrollen över risktagandet, Revisorer 1999/2000:1, samt från resa till 1998 bilaga 1, Avsnittet Underwriting Federal Credit and Insurance, budget. 2 Avsnittet Underwriting Federal Credit av Insurance, budget. 62 Finns det motiv för att behålla de statliga garantierna . motivet för statens medverkan via kreditgarantier har varit privata alternativ saknats och/eller så har staten bedömt att det saknas förut- sättningar för att privata lösningar att växa fram. Detta har i sin tur bedömts leda till att verksamheter, till exempel investeringar i infra- strukturen eller exporten, därigenom blir lägre än vad som är ur sam- hällsekonomisk synvinkel är optimalt. Långa risktider och stora enstaka skadebelopp Att privata lösningar inte kommit till stånd inom de aktuella områdena beror på flera orsaker. Det avgörande skälet är att riskerna, enligt de aktörer som arbetar på kommersiella villkor, inte är möjliga att hantera kommersiellt. Orsaken till detta är att risktiderna är långa, att det rör sig om få och beloppsmässigt stora risker och att de ekonomiska kon- sekvenserna av enstaka skadefall därmed blir stora. Skadefallen är ofta inte inbördes oberoende utan kopplade till varandra och till t.ex. den samhällsekonomiska utvecklingen. Riskerna uppfattas därför av privata aktörer som svårbedömbara, svårkontrollerbara eller svårhanterbara när/om skadefall inträffar. Risktiderna för de statliga garantierna, dvs. den tid under vilket garantin gäller, är normalt mycket långa, t.ex. 10–, och det råder vanligen stor osäkerhet om hur skadeutfallet utvecklas . Det rör sig vidare ofta om relativt sett få och beloppsmässigt stora enskilda risker. De har därmed närmast formen av s.k. solitärer och består inte av en balanserad portfölj som kännetecknas av många be- loppsmässigt vanligen små garantier. Riskerna kan i för sig vara kal- kylerbara men osäkerhet kan råda om låntagarens faktiska återbetal- ningsförmåga. Karakteristiskt för den statliga garantigivningen är att garantistocken består av få och stora garantier. Beloppet för den högsta möjliga enskilda skadan överstiger därmed ofta de samlade årliga avgiftsinkomsterna. Vidare avviker de från traditionell försäkrings- givning i så motto att riskerna för att skador inträffar inte är inbördes oberoende av varandra som t.ex. vid brand eller olycksfall. I stället är de ofta beroende av t.ex. den allmänna inkomstutvecklingen eller utvecklingen i en bransch eller i en samhällssektor. Antalet skador kan av det skälet bli mycket stort. Riskerna kan, till följd av det tidigare redovisade, vara svåra att hitta återförsäkring/riskdelning för varför garantigivaren, i motsats till normal försäkring/garantigivning behöver bära hela risken själv. Det ställer, till Finns det motiv för att behålla de statliga garantierna . följd av försäkringslagstiftningens regler3 om hur stora enskilda risker som försäkraren/garantigivaren får bära i förhållande till det egna kapitalet, krav på ett mycket stort eget kapital hos ev. privata aktörer. Detta för att garantigivaren skall kunna bära skadeutbetalningarna och att klara variationerna i skadeutfallen utan att bolagets ekonomiska ställning äventyras. Det är därmed svårt att med de avgifter och det resultat som verksamheten genererar, få en marknadsmässig avkastning på det insatta kapitalet. I de nuvarande statliga garantisystemen är alla eller flertalet av dessa faktorer för handen varför garantigivningen inte kommit till stånd utan statlig medverkan. Exempel på detta är bl.a. finansiering av inves- teringar inom infrastrukturen och vid kapitalvaruexport till vissa länder. Statens roll blir sålunda att komplettera marknaden och erbjuda tjänster som annars inte skulle ha kommit till stånd, dvs. som s.k. guarantor of last resort. Detta leder inte automatiskt till att verksamheten inte långsiktigt täcker sina egna kostnader. Staten har t.ex. möjlighet att ha mer ett långsiktigt perspektiv än vad privata aktörer kan klara av och därigenom över tiden få i hop en välbalanserad portfölj. 7.2Kan staten avveckla garantigivningen? Det är som framgår av tidigare kapitel bostads- och regionalpolitiska motiv som ligger till grund för BKN-systemet. Systemet inrättades för att säkerställa kreditförsörjningen till bostadsbyggandet efter avveck- lingen av de statliga topplånen. Staten bedömde sålunda att det behövdes någon form av statlig medverkan för att även i fortsättningen säkerställa toppfinansieringen. BKN-systemet och motiven för statliga garantier Genomgången i tidigare kapitel visar att BKN-systemet lever upp till flera av de krav som motiverar statliga garantier. Risktiderna är långa, vilket framgår av kapitel 5. Garantitagarna väntas behålla garantin . Det förklaras av att belåningens andel av marknadsvärdet kommer att gå , den nedre gränsen för garantin, mellan år 10 och år 17 efter det att garantitagaren registrerade garantin och började betala avgift. Garantistocken består av ett relativt begränsat antal garantier och en stor del av garantibeloppet utgörs av beloppsmässigt relativt stora 3 Reglerna framgår av bl.a. lagen (1982:713 om försäkringsrörelse. 64 Finns det motiv för att behålla de statliga garantierna . Enligt kapitel 5 består 1/3 av det utestående garantibeloppet av garantier som beloppsmässigt överstiger och där den största enskilda risken uppgår till ca . Det skall ställas mot de för- hållandevis låga årliga avgifterna. Avgifterna uppgick som tidigare redovisats 1999 till ca 13 milj. kr och de förväntas växa till ca 2002 och till mellan ca när de är som störst. Några få, slump- mässiga, stora skador kan därmed ödelägga verksamhetens resultat framåt. BKN:s risker utgörs bara av topprisker eftersom man är förhindrad att, normalt, gå av pantvärdet. Skadeutvecklingen är som redovisats tidigare i hög grad beroende av faktorer som styrs av utvecklingen av samhällsekonomin och kon- junkturutvecklingen. De faktorer som mest styr skadeutvecklingen är höjda räntenivåer, men också inkomstutvecklingen hos medborgarna har stor påverkan på skadeutvecklingen. Privata försäkringsgivarna – ett alternativ? Kontakter har tagits med företrädare för försäkringsbranschen för att undersöka i vilken mån de tillhandahåller riskavtäckning liknande BKN- garantierna och om garantiformen skulle vara kommersiellt intressant att utveckla. Företrädare för branschen har entydigt svarat att de inte har någon garantigivning liknande BKN:s i sitt sortiment. Försäkringsbolagen förklarar detta endera med att de är förhindrade att, enligt sina bolagsordningar eller genom egna policybeslut, ställa ut s.k. finansiella garantier. Det saknas således en privat marknad för att täcka av kreditrisker vid slutlig finansiering av bostads- investeringar. Ett skäl som bolagen anför är att garantin inte är kommersiellt intressant. Detta beror enligt bolagen inte på närvaron av BKN utan på att de bedömer relationen oförmånlig mellan garantiintäkterna och de möjliga största enskilda skadebeloppen. Risken för betydande underskott på grund av enstaka stora skadehändelser är stor. Det ekonomiska resultatet kan sålunda påverkas kraftigt av stora enskilda förluster. Förluster som blir svåra att täcka genom fonderade avgifter och/eller framtida avgifter. Det blir därför under rådande premisser inte kom- mersiellt intressant att driva en garantigivning. Jag har med försäkringsbolagen diskuterat om det finns förut- sättningar för att en privat marknad skulle utvecklas parallellt med eller som alternativ till de nuvarande statliga garantierna.