sou · GOB399d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Däri ligger bl.a. också att fullgöra uppställda krav på service och tillgänglighet. Arbetsskyldigheten innefattar emellertid mer än att bara utföra till- delade arbetsuppgifter. I kontraktet ligger vidare att den anställde förbundit sig att följa av arbetsgivaren givna ordnings- och säkerhets- föreskrifter. Kontraktet innehåller vidare ett lojalitetskrav i för- hållande till arbetsgivaren vad gäller arbetets utförande och ett krav på att samarbeta och kunna hantera relationer. I underrättsinstruktionerna regleras arbetsgivarens befogenheter enligt kontraktet. Lagmannen anges vara administrativ chef för tings/läns- rätten. Den administrativa beslutskompetensen är fördelad så att instruktionerna först räknar upp vad som skall beslutas i kollegiala former (plenum, kollegium, avdelning) och därefter föreskriver att övriga administrativa ärenden skall avgöras av lagmannen. Lagmannen ges behörighet (35 § första stycket TI och 32 § första stycket LI) att uppdra åt någon annan som är anställd vid tings/läns- rätten att i sitt ställe avgöra ärenden som inte är av sådant slag att de bör avgöras av lagmannen. Endast lagmannen själv kan sålunda, inom ramen för sin egen be- slutskompetens och med angiven begränsning, delegera till annan att på eget ansvar handlägga och avgöra administrativa ärenden. Alla beslut om delegation kan av lagmannen fritt återkallas eller ändras, generellt eller in casu. Vid tillämpningen av olika paragrafer i instruktionerna bör upp- märksammas att regeringen i vissa hänseenden valt att lägga en uppgift eller befogenhet på tingsrätten/länsrätten, i andra på lagmannen. Det som omfattas av delegationsbestämmelsen är sådana uppgifter och befogenheter som i instruktionen lagts på tings/länsrätten. Sådant som lagts på lagmannen kan bara utföras av lagmannen personligen, eller vid förfall av ställföreträdare. Härifrån ges i instruktionerna ett undantag. Vissa lagmansuppgifter kan delegeras exklusivt till chefs- rådman (35 § andra stycket TI och 32 § andra stycket LI). Vad nu sagts hindrar självfallet inte lagmannen från att uppdra åt någon annan anställd att bereda vissa ärenden eller att under lagman- nen svara för eller fullgöra vissa uppgifter. I skilda författningar, bl.a. arbetsrättsliga, läggs olika uppgifter på arbetsgivaren/myndigheten. Flertalet av dessa uppgifter torde falla inom det administrativa området och sålunda inom lagmannens ansvarsområde och beslutskompetens med rätt för lagmannen att dele- gera, om ärendets beskaffenhet så medger. I den omfattning en uppgift eller ett ansvar i en författning är lagt direkt på myndighetschefen lär däremot inte föreligga rätt att överföra ansvaret på någon annan, från- sett ställföreträdare vid förfall för lagmannen, i den mån inte detta ut- tryckligen anges. 5.3Förhållandet mellan underrätts- instruktionerna och verksförordningen Regeringen har i första paragrafen i underrättsinstruktionerna föreskri- vit att lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten. I båda instruktionerna har vidare föreskrivits att bl.a. 6-8 §§ verksförord- ningen skall tillämpas på tings/länsrätterna. I dessa paragrafer före- skrivs följande. 6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet. 7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författ- ningsenligt och effektivt. 1.hushålla väl med statens medel, 2.verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, 3.fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, 4.beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalför- svaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jäm- ställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken, 5.se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom infor- mation och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut, 6.se till att myndighetens organisation är utformad så att redovis- ningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryg- gande sätt. 8 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. 1.företräda myndigheten som arbetsgivare, 2.i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, 3.se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, 4.skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Till den redovisning som lämnats kan fogas några kommentarer och slutsatser. I stället för att i underrättsinstruktionerna endast peka ut lagmannen som chefen och göra också 3 § verksförordningen tillämplig (Myn- digheten leds av en chef) har regeringen valt att infoga en särbestäm- melse i underrättsinstruktionerna – Lagmannen är administrativ chef. Förklaringen är uppenbarligen att regeringen haft att beakta dels 11 kap. 2 § regeringsformen Ingen myndighet, ej heller , får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur dom- stol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall, dels den självstän- dighetsprincip som kan härledas ur regeringsformen. Chefskapet i underrätterna kan så här långt sägas omfatta det som ryms under begreppet administrativ chef och som inte är oförenligt med överordnad lag. Regeringen har genom att göra 6-8 §§ verksförordningen tillämpliga ålagt underrättslagmännen mera preciserade uppgifter och ansvar. angivna föreskrifter skall självfallet iakttas så länge som de inte i en enskild fråga står i konflikt med överordnad lag. Arbetsgruppen har inte sett som sin uppgift att inom ramen för denna Ledningspolicy söka göra en fullständig teoretisk avgränsning, de lege lata, av det område som täcks av självständighetsprincipen. Åt- skilliga frågor torde för övrigt få sin slutliga lösning först efter en rätts- lig prövning av den ena eller andra åtgärden eller underlåtenheten. Frågan om lagmannens skyldigheter och befogenheter belyses i en rad skilda hänseenden i promemorian Praktiska ledningsfrågor. I detta delavsnitt bortses från de ersättningar som rätten ålagts att besluta om. Förvaltningsanslag ställs till resp. domstols förfogande. Inom dom- stolen är det lagmannen som ensam förfogar över anslaget. Ansvar och befogenheter löper hand i hand. Lagmannen kan till annan anställd de- legera rätt att disponera anslagsmedel men kan aldrig med befriande verkan frånhända sig sitt övergripande ansvar för god hushållning och effektivt utnyttjande. I all statlig verksamhet är de rättigheter och skyldigheter för arbetsgi- varen som följer av det arbetsrättsliga kontraktet reglerade i offent- ligrättslig ordning genom lagar och förordningar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är bl.a. underrättsinstruktionerna och verksförord- ningen. Lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten. Lagmannen utövar därmed i administrativa frågor de rättigheter och skyldigheter som enligt kontraktet åvilar arbetsgivaren och som inte i offentlig- rättslig ordning tilldelats annan. Alla anställda, domstolsanställda såväl som andra, har genom kontraktet underkastat sig en rad förpliktelser, bl.a. de som följer av chefens arbetsledningsrätt. Mot chefens arbetsledningsrätt svarar för den anställde en lydnads- plikt som, om den inte iakttas, ytterst kan leda till för denne negativa ingripanden för arbetsvägran, ordervägran el. Det är chefen som primärt avgör hur långt arbetsledningsrätten sträcker sig. Även om ett arbetsledningsbeslut kan bli föremål för eftersyn av t.ex. JK eller JO eller i vissa fall för överprövning har de anställda att – så långt deras arbetsskyldighet sträcker sig – följa beslu- tet. När det gäller fördelningen av den administrativa beslutskompeten- sen i underrättsinstruktionerna och i verksförordningen kan framhållas bl.a. följande. Underrättsinstruktionerna föreskriver att flertalet av de föreskrifter i verksförordningen skall tillämpas som reglerar myndighetschefens uppgifter och ansvar. I stället för de föreskrifter i verksförordningen som reglerar styrelsens ansvar och uppgifter har i underrättsinstruktio- nerna givits särskilda kompetensregler för plenum, kollegium och av- delning. Regleringen av chefens uppgifter och ansvar i verksförordningen och de kollegiala beslutsorganens kompetensområden i underrätts- instruktionerna är inte helt förenliga inbördes. De kollegiala besluts- organens befogenheter är inte förenliga med det förvaltningsansvar som anses åvila chefen och med dennes medelsansvar. Besluts- ordningen medger att chefen i centrala administrativa frågor kan bli överröstad av sina underordnade. Det kan finnas en rad förklaringar till den nuvarande ordningen. Några av dessa torde vara följande. Föreskrifterna om de kollegiala organens beslutskompetens härrör från tiden före utbyggnaden av underrättschefernas förvaltningsansvar. I äldre ordning beslutades t.ex. arbetsordningar (frånsett några enstaka) av hovrätter/kammarrätter. Budgetansvaret åvilade också dessa, senare avlösta av . Underrätterna hade inte själva kompetens att t.ex. inrätta tjänster. Mål- styrning var ett då okänt begrepp. Den rådande ordningen förutsätter ett särdeles förnuftigt och ansvarsfullt handhavande. För chefen är det självklart en klar fördel att beslut i övergripande och principiella frågor blir förankrade i ett kolle- gialt ledningsorgan. Men för samtliga ledamöter i ledningsorganen är det en högst angelägen gemensam uppgift att tillse att chefens egna uppgifter och ansvarsområde respekteras. Uppkommande kollisioner måste rimligen lösas på det sättet att reglerna om de kollegiala beslutsorganens befogenheter tolkas mot bak- grund av vad som är utpekade chefsuppgifter enligt verksförordningen. Chefen har bl.a. ett eget ansvar för att verksamheten bedrivs författ- ningsenligt och effektivt. Chefen har vidare ett eget uppföljningsansvar och ett eget ekonomiskt ansvar. Ett beslut av plenum eller kollegium, som medför utgifter eller för- hindrar besparingar, torde inte – mot lagmannens vilja – på dennes eko- nomiska ansvar kunna vara förpliktande för honom eller henne. Plenums eller kollegiums uppgift att besluta om organisation eller arbetsordning torde vara begränsad till att hålla sig inom en av lagman- nen beslutad personalvolym. Inget beslut av plenum eller kollegium kan hindra lagmannen från att utöva sina instruktionsenliga befogen- heter att besluta om tillfälliga avvikelser från arbetsordningen eller att dela in domarna för tjänstgöring. 6Domarens självständighet vid fullgörandet av sina dömande uppgifter I regeringsformens inledningskapitel föreskrivs bl.a. följande den offentliga makten utövas under lagarna (1 § 3 st) domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet in- för lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (9 §). I kapitlet om Rättskipning och förvaltning (11 kap.) föreskrivs bl.a. följande vid .-.- domstol skall finnas ordinarie domare (1 § 3 st) ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall till- lämpa rättsregel i särskilt fall (2 §) den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjänsten endast 1.om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, 2.om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension (5 §). Ett krav på ett oavhängigt rättsväsende återfinns också i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, art. 6, p. l, vari föreskrivs bl.a. följande skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. har antagit en rekommendation till medlemsstaterna på grundval av rättssäkerhetskrav, Independence, efficiency and role of judges (R [94] 12). Ett krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rannsakning inför en oavhängig och opartisk domstol uppställs också i Deklaration om de mänskliga rättigheterna. fogade för medlemsstaterna inte bindande Basic Principles on the Inde- pendence of the Judiciary. För förståelsen och tolkningen av de redovisade föreskrifterna kan finnas anledning att erinra om följande. regeringsform föreskrevs att domstolarna skulle döma efter lag och laga stadgar medan de statliga förvaltningsmyndigheterna var skyldiga att lyda Konungens bud och befallningar (§ 47). I vår nuvarande regeringsform finns för den offentliga förvaltningen en motsvarighet till regeln om domstols självständighet i 11 kap. 7 § Ingen myndighet, ej heller kommun eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det kan noteras att kärnregeln i 11 kap. 2 § regeringsformen att ingen utomstående får lägga sig i hur domstol skall döma i enskilt fall, gäller alla domare, sålunda även icke–ordinarie domare, notarier som fullgör domaruppgifter och nämndemän. Det kan också noteras att 11 kap. 2 § regeringsformen uttryckligen drar upp skyddsintresset och motsatsförhållandet domstol – utomstå- ende, inte domare – domstolschef. 6.2Några kommentarer och slutsatser Den för avgränsningen av domarens självständighet avgörande fråge- ställningen är vad som faller in under regeringsformens ingen får be- stämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall resp. vad som är att hänföra under administrativa frågor. Några förarbetsuttalanden till regeringsformen som tydliggör gräns- dragningen mellan domarens självständighet i dömandet och lydnads- plikt i administrativa frågor finns inte. Det kan konstateras att ordinarie domare i regeringsformen i vissa hänseenden givits en särställning. Det måste antas att detta skett i syfte att de genom trygghet i sin anställning skall kunna i den dömande verk- samheten stå emot yttre påtryckningar av skilda slag till gagn för deras opartiskhet och oväld. De regler som ger domaren en oavhängig ställning måste antas vara tillkomna till skydd för medborgarna och inte till skydd för domarna mot föreskriven domstolsintern administrativ ledning. Det är ändock en oomtvistad regel att den enskilde domaren i sin rättstillämpning står helt fri och obunden även i förhållande till sin domstolschef och att det härvidlag föreligger en avgörande skillnad i förhållande till ett förvaltningsförfarande där chefen i allmänhet kan ge order om lösningar eller fritt överta handläggningen och beslutande- rätten i en viss fråga. Chefens ledningsuppgifter och befogenheter i administrativa frågor skiljer sig inte åt när det gäller domare och andra anställda. Chefen har dock alltid att vid fullgörandet av sina administrativa ledningsuppgifter respektera domarnas självständighet vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter. Chefen har emellertid också att i administrativa frågor iaktta och följa föreskrifter i lagar och förordningar så länge som dessa inte är oförenliga med föreskrift av högre valör. Chefen får inte rygga för att fatta nödvändiga beslut i administrativa frågor som kan komma att be- röra eller påverka handläggningen av enskilda mål. Men chefen måste alltid fullgöra sina ledningsuppgifter med fingertoppskänsla för och med iakttagande av vad självständigheten i dömandet bjuder. Själv- ständigheten får aldrig trädas för när genom kringgående administrativa beslut på förment objektiva grunder. Domstolschefens skyldighet att verka för en enhetlig och likformig rättstillämpning behandlas i promemorian Praktiska ledningsfrågor (avsnitt 6). 7Lagen om offentlig anställning, m.m. I avsnitt 5 har i korthet beskrivits de rättigheter och skyldigheter i an- ställningen som följer av det arbetsrättsliga kontraktet. Till detta kan fogas att domare, ordinarie såväl som icke ordinarie, med vissa undantag för justitieråd och regeringsråd, i egenskap av an- ställda följer samma regler som andra offentligt anställda i lagen om offentlig anställning och fullmaktsanställningslagen. Där finns regler om bl.a. avstängning, läkarundersökning, åtalsanmälan, disciplinansvar och anställnings upphörande. Noteras bör bl.a. att domstolschef i anställningsförordningen ålagts en tjänsteplikt att göra anmälan till när fråga uppkommer beträffande en domare om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning. En annan i sammanhanget viktig men icke författningsreglerad företeelse är institutet försättande ur tjänst. Om någonting inträffat, som rör en arbetstagare personligen, av så allvarligt slag att det äventyrar säkerheten eller att det eljest finns objektiva skäl att ingripa kan en anställd, även en domare, förhindras att utöva sin tjänst – dvs. skickas hem – till dess faran är upphävd. En berusad domare kan sålunda skickas hem till dess han eller hon nyktrat till eller, om omständigheterna framstår som mycket allvarliga, till dess ett formellt avstängningsförfarande hunnit genomföras. En brottsmisstanke kan ibland vara av sådan beskaffenhet att en domare bör försättas ur tjänst i avvaktan på ett beslut om avstängning. (Betr. försättande ur tjänst se prop. 1993/94:65 s. 99, AgV cirk. 1997:A6 s. 143 och AD 1985:75.) Domare är, liksom andra offentligt anställda, underkastade brotts- balkens regler om ansvar för tjänstefel och grovt tjänstefel. Detta an- svar omfattar såväl felbeslut som underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av för långsam handläggning. Alla domstolsanställda är också underkastade disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställ- ning. En domstolschef kan åläggas disciplinärt ansvar eller ansvar för tjänstefel om han eller hon underlåter att inskrida mot disciplinförseel- ser eller tjänstefelsbrott som begås av underordnade. Det som behandlas i denna Ledningspolicy är – som förut sagts – frågor som bl.a. diskuterats vid chefsutbildningsserier och som kan utgöra underlag för domstolscheferna när de, var och en för sig, bygger upp sin egen ledningspolicy. I det följande ställs avslut- ningsvis upp ett antal frågor som varje domstolschef måste ställa sig och ärligt besvara. Det är jag som är ledare, men: Har jag överblick och klara mål? Fokuserar jag möjligheter? Är jag öppen för förslag och idéer? Kan jag t.o.m. ändra mig? Skapar jag delaktighet? Ger jag information? Är mina direktiv och anvisningar entydiga och klara? Vet jag att verksamhetsmålen är kända för alla? Är jag säker på att alla vet vad som förväntas av dem? Släpper jag fram mina medarbetare? jag mig åt detaljkontroll? Ger jag återkoppling? Visar jag uppskattning? Är jag frikostig med beröm? Belönar jag rätt saker? Ger jag kritik? – och ger jag den på rätt sätt? Är jag uppriktig och talar jag sanning? Har jag en positiv människosyn? Verkar jag för de anställdas trivsel? Visar jag förtroende? Är jag tillgänglig? – Lyssnar jag? Kan jag bära ett förtroende? Har jag favoriter och/eller hackkycklingar? –upplevs det som jag har sådana? Deltar jag i skvaller? Vill jag bli populär? (– men på vilket sätt?) LEVER JAG SOM JAG LÄR? –och som jag besvarat dessa samvetsfrågor? I en separat promemoria Praktiska ledningsfrågor behandlas – som framgår av namnet – ett antal frågor av praktisk natur. Praktiska ledningsfrågor i tingsrätter och länsrätter 1 Uppdraget och dess genomförande Efter önskemål från deltagarna i en av chefsutbild- ningsserier beslutade verket att tillsätta en arbets- grupp med uppgift att utarbeta en ledningspolicy för domstolsväsendet. I direktiven för gruppen anförs bl.a. följande. Arbetsgruppen skall utarbeta en policy för, i första hand, ledningen av underrätterna. Av ledningspolicyn bör framgå domstolschefens uppgifter och ansvar i olika hänseenden samt handlingsutrymme och metoder för att utöva ledarskapet. Till ledamöter i arbetsgruppen har utsetts Konsulten har utsetts till expert och tf kammar- rättsassessorn till sekreterare. Arbetsgruppen har fullgjort sitt uppdrag genom att i separata doku- ment utarbeta dels en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter, Ledarskap och chefskap, dels denna promemoria Praktiska lednings- frågor. 1.1Promemorians syfte och avgränsningar Promemorian skall ses som ett komplement till Ledningspolicyn i fråga om praktiska ledningsfrågor. Promemorian syftar på intet sätt att vara heltäckande eller att ersätta befintliga handböcker i olika ämnen. Den tar i stället sikte på specifika domstolsfrågor som är eller varit föremål för diskussion eller sådana som inte sällan vållar problem. Promemo- rian utgår från nu gällande rätt och den syn på gällande rätt som redovisas i Ledningspolicyn. Promemorian syftar till att vara ett hjälpmedel för underrätts- cheferna och sätter chefens uppgifter och befogenheter i fokus. Det goda ledarskapet förutsätter såväl samverkan med och delaktig- het för medarbetarna och deras fackliga organisationer som ett kon- struktivt tillvaratagande av deras erfarenheter och kunskaper. Den formella regleringen och hanteringen av samverkansfrågorna måste emellertid anses ligga vid sidan av denna promemoria. 2 Planering, uppföljning, utveckling En av chefens allra viktigaste uppgifter är att leda verksamheten mot de verksamhetsmål som regeringen har ställt upp. Detta förutsätter att verksamheten planeras, , och att den följs upp. I 7 och 8 §§ verksförordningen har bl.a. föreskrivits att chefen skall tillse att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt följa upp och pröva den egna verksamheten se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten Bl.a. av dessa föreskrifter följer att planeringsansvaret inkluderar ett ansvar för verksamhetsutveckling och att uppföljningen måste inne- hålla inslag av kontroll. Chefen har både rätten och skyldigheten att besluta om de åtgärder som uppföljningen och kontrollen ger anledning till. Såsom framgår av avsnitt 3 i Ledningspolicyn är en god planering åtföljd av en seriös uppföljning ett par av chefens viktigaste styrmedel. En god planering utgår från en omsorgsfull genomlysning av verksam- hetens förutsättningar och behov och lämpliga åtgärder och insatser för att nå verksamhetsmålen. Den årliga planeringen dokumenteras lämp- ligen i en verksamhetsplan. I denna kan med fördel också tas upp frågor bl.a. om personalutveckling, jämställdhet, internmiljö, icke- diskriminering och säkerhet, som eljest lätt kan glömmas bort. Planeringen kan ske på olika nivåer i en organisation men i så fall samlas upp i ett gemensamt myndighetsdokument. Chefen ansvarar för att planeringen kommer till stånd och har också ansvaret för att den leder till en effektiv och målinriktad verksamhet men behöver självfallet inte aktivt delta i allt planeringsarbete. Såsom också framgår av avsnitt 3 i Ledningspolicyn är det viktigt att planeringen sker i samverkan med medarbetarna samt att dessa känner sig delaktiga och motiverade att medverka till att genomföra den planerade verksamheten. All pågående verksamhet måste självfallet på lämpligt sätt följas upp som kontroll på att verksamheten bedrivs och utvecklar sig som tänkt. Intet hindrar att uppföljningsinslag skrivs in i verksamhets- planen. Gjorda iakttagelser kan påkalla ändringar i planen eller särskilda korrektionsbeslut. Uppföljningen kan resultera i en verksamhetsberät- telse som läggs till grund för den fortsatta planeringen. Det står chefen fullkomligt fritt att påkalla genomgång av avdelningar, rotlar eller andra arbetsenheter. I vissa situationer kan det t.o.m. vara en skyldighet.