sou · GOB378d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Fokus sattes då kanske än mer på hur viktigt det var att tillräckligt många för- värvsarbetar för att klara vår gemensamma välfärd. Arbetet har inte bara betydelse för samhället i stort utan också för den enskilde individen. Arbetet ger oss som individer i vår kultur väl- befinnande och hälsa. Visserligen genererar arbetet, genom exempelvis mindre goda miljöer, enformighet för vissa, stress för andra, även ohälsa. Det är emellertid avigsidor som kan tacklas genom bättre kun- skap och ett reformerat system för att dels mer aktivt förebygga sjuk- skrivningar, dels kraftfullt rehabilitera och förkorta pågående sjuk- skrivningar. Detta är ju inte minst ambitionen med denna utredning. Övertygelsen för min egen del och det som genomsyrar denna utred- ning är ändå det goda med arbetet och arbetslivet ur ett individpers- pektiv. Jag vill i det följande kort peka på några aspekter. Ett arbete ger: En social gemenskap som för många individer kanske är den vikti- gaste, ibland till och med den enda. Att vara delaktig står i motsats till det som i dagens debatt används som ett begrepp för mänskligt nederlag, nämligen utanförskap. Stärkta förutsättningar i arbetslivet 357 På en arbetsplats ställs arbetets krav mot indi- videns tilltro till sin egen förmåga att kunna leva upp till krav och förväntningar från chefer, arbetsledare och arbetskamrater: tror att jag kan klara detta! Erbjuder individen utmaningar och att finna nya, kanske oupptäckta förmågor. Detta leder i sin tur vidare till en ökad kompetens. Personlig tillfredsställelse och eget ökat självförtroende genom att individen deltar i en produktionsprocess av varor eller tjänster. En nöjd kund bekräftar resultatet av ens ansträngningar. Självbild och identitet. Att ha ett arbete ger i sig personligt erkän- nande och bekräftelse. I undersökningar rankas inte oväntat förlorat arbete som en av de mest betydelsefulla orsakerna till negativ stress. Det goda med tillhöra en arbetsplats märks för många individer särskilt om de för en längre eller inte kan arbeta på grund av sjuk- dom eller väntan på en behandling. För de flesta går det säkert bra att komma ur rytmen genom att inte gå till arbetet, inte möta arbets- kamrater, att kanske lasta över arbetsuppgifter på arbetskamrater etc. När frånvaron blir till riskerar dock individen att hamna utanför arbetsgemenskapen. I en sådan situation är det lätt att individen kommer in i en annan livsrytm med en passivitet som kanske i sig riskerar att förlänga sjukskrivningen. Många rehabiliteringsaktörer vittnar också om att sådan passivitet i sig förstärker ohälsa och därmed medför ett svårare rehabiliteringsarbete. Mot den bakgrunden är till- gång till arbetsplatsen – med eller utan arbetsanpassning – och om möjligt kortare arbetstid läkande under sjukskrivningen. Detta är en erfarenhet som i ännu högre grad kan avläsas, enligt min egen långa erfarenhet, med vad ger funktionshindrade perso- ner som tidigare kanske inte haft tillgång till ett arbete överhuvudtaget. Det anpassade arbetet medför att man betyder något i samhället, att vara efterfrågad, att vara med i den sociala gemenskapen ger växt- kraft. I remissvaren på diskussionspromemorian har detta också understrukits, inte minst från arbetstagar- och handikapporganisatio- nerna, men även från och myndigheter som Socialsty- relsen med sin erfarenhet av vad arbete betyder för hälsa. Utredningens slutsats blir mot denna bakgrund att det avlönade arbetet inte bara är en förutsättning för fortsatt välfärd och ett solida- riskt samhälle, utan ger oss också som individer i arbetsför ålder välbe- finnande och bidrar normalt starkt till hälsa. 358 Stärkta förutsättningar i arbetslivet 18.2Under har individens möjligheter minskat till mjukstart eller nystart i arbetslivet Utredningens bedömning: har ett starkt omvand- lingstryck medfört nya krav på arbetsmarknaden med såväl nya sjukdomsorsaker som fler och längre sjukfall. En annan trend är att andelen fasta jobb minskar – nu . Allt färre av de individer som rehabiliteras har tillgång till ade- kvata arbetsplatser. finns det ett behov (= en arbetskraftsreserv) för i storleksordningen 50 000 till 100 000 per- soner bland de långtidssjukskrivna. Utredningen ser en begynnande arbetskraftsbrist de kommande tio åren. är det samhällsekonomiskt nödvändigt med fler i arbeten. Denna obalans måste brytas. som arbetslinjen infördes i socialförsäkringen har arbetsmarknaden kraftigt förändrats. De gångna åren har inneburit ett ökat omvandlingstryck där arbetsintensiva företag och sedermera även offentlig tjänsteverksamhet stramat upp sina organisa- tioner med mer tekniska lösningar och färre arbeten. Organisationerna har också blivit mer slimmade eller magra för att använda ett modeord. , och även arbetsplatser inom den offentliga sektorn, koncentrerar sig till sin kärnverksamhet. Lättare arbetsupp- gifter som förr fanns på arbetsplatsen, och var en möjlighet att komma tillbaka till efter sjukdom, försvinner. Vi får istället alltmer specia- liserade företag/arbetsenheter där överlevnaden är beroende av att klara konkurrensen med allt effektivare arbetsmetoder. Ny mer kunskapsintensiv verksamhet växer fram. –talet har t.ex. andelen nyanmälda arbetsplatser till arbetsförmedlingen utan utbildningskrav minskat från till . En hel del av den äldre arbetskraften har svårigheter att anpassa sig till IT – mil- jön, vilket kan medföra att de känner sig utanför arbetsplatsen. Arbets- takten som sådan förefaller, åtminstone som den upplevs av många i vår kartläggning, bli allt högre. Kraven på flexibilitet och anpassbarhet till kunden ökar påtagligt jämfört bara med . Internationa- liseringen inom näringslivet växer snabbt och det blir allt vanligare att ägaren/ledningen till ett företag/arbetsplats finns i ett annat land. Arbetsrelaterade sjukdomar som kopplar till rörelseorganen ökar inte längre i samma takt som . har i stället en dramatisk ökning skett av sjukskrivningar med diagnoser som stress, Stärkta förutsättningar i arbetslivet 359 utbrändhet eller psykiska sjukdom. I synnerhet inom den offentliga sektorn. Än dominerar dock rörelseorganens sjukdomar. Och vi har framförallt fått alltmer långtidssjuka. en ökning med 90 000 eller . Bland dessa växer särskilt de riktigt långa sjukskrivningarna (). försvann över 600 000 fasta arbeten i Sve- rige. De ersattes delvis med 165 000 nya tillfälliga anställningar. Pro- jektanställda, vikarier och egenföretagare, dvs. arbetskraft som inte har en traditionell tillsvidareanställning är nu så många som en fjärdel av alla i arbete. Att bl.a. nå dessa via arbetsgivaren och ställa krav på denne om olika arbetsmiljörelaterade förändringar är inte lika lätt som för de tillsvidareanställda. Den här utvecklingen har bidragit till det kraftigt ökade antalet långtidssjuka och att vi nu står inför en ny ökning av antalet förtidspen- sionärer. Vi har också fått en våg av avtalspensione- ringar, ända ner i åldersgruppen 55+. har denna utveckling också försvårat den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Mot bakgrund av utredningens kartläggning och intervjuer med för- säkringskassornas handläggare av rehabiliteringsärenden har jag kunnat identifiera ett antal problem som kopplar till arbetsmarknaden av . Problem som försvårar eller bromsar en annars lyckad återkomst eller inträde i arbetslivet efter sjukskrivning: Allt färre möjligheter till partiellt arbete under pågående rehabilite- ring på ordinarie arbetsplats liksom för mjukstart efter avslutad behandling eller rehabilitering. Detsamma gäller egenföretagaren med t.ex. sin korvkiosk. Förmodligen har detta samband med den högre arbetstakten, koncentreringen till kärnverksamhet och effektivitetskraven i arbetslaget/arbetsplatsen. En i andra avseenden lyckad rehabilitering leder ibland till att indi- viden inte kan eller orkar arbeta i samma utsträckning som . Han eller hon kan kanske inte hellre återgå till sina gamla arbets- uppgifter och då blir det ingen anställning. Detta problem ökar nu med allt fler äldre sjukskrivna. Vederbörande går kvar i sjukskriv- ning, får kanske förtidspension eller går över i arbetslöshet efter rehabiliteringen. Lagkravet att den som har en arbetsgivare i princip alltid skall rehabiliteras tillbaka till sin gamla arbetsplats. Detta blir ibland en olycklig målsättning som istället kan resultera i inget arbete alls och till slut kanske förtidspension. Jag avser sådan situationer där det är en liten arbetsplats och individen har sjukskrivits på grund av svårartade allergier (t.ex. bagaren med mjölallergi) eller mobb- 360 Stärkta förutsättningar i arbetslivet ning/långvarig osämja med chefen/ägaren. Liknande situation kan uppkomma för egenföretagaren som inte har samma förutsättningar att driva sitt företag men ända kan och vill arbeta i mer anpassade former. För de , f.n. 50 000 personer, långtidssjukrivna () som tillika saknar anställning finns risk att de ham- nar i en rundgång mellan myndigheter och hemkommun. För en snabb och effektiv rehabilitering behövs kontakt med en arbets- plats, en möjlighet som saknas för den som saknar anställning. Arbetsförmedlingen vidtar inte hellre arbetsmarknadsåtgärder under pågående sjukskrivning. Resultatet kan bli en förlängd sjuk- skrivning och/eller återfall i sjukskrivning. En lyckad rehabilitering kräver att den enskilde individen känner sig för arbetslivet igen. Det alltmer kunskapskrävande arbetslivet ger ett svårt möte för den individ som rehabiliterats fär- digt och som har bristfällig utbildning. Detta kan leda till att indi- videns självförtroende sviktar eller att det helt enkelt inte längre finns några passande arbetsuppgifter. Behovet av att finna och finansiera standardhöjande utbildningar under rehabiliteringsfasen är påtagligt för försäkringskassornas handläggare. Speciellt med tanke på att personer med låg utbildning är överrepresenterade bland de långtidssjuka. har jag i kapitel 4 försökt beskriva en trolig utveckling av det svenska arbetslivet för de kommande tio åren. Den visar att flera av de tendenser från dagens arbetsliv som jag beskrivit ovan förstärks framåt. Tendenser som alltså ökar sjukskrivningar och hindrar en effektiv rehabilitering. Bilden växer fram av ett fortsatt starkt omvandlingstryck som riskerar att ge konsekvenser i form av bl.a. ökad stressrelaterad belastning på individen. Betydelsen av psykiska, sociala och organisa- toriska faktorer för ohälsan kommer att öka. Även kraven på kompetens och flexibilitet kommer att öka för allt fler i arbetslivet. Detta leder fram till ett växande och delvis annat rehabiliteringsbehov med krav på tillgång till arbetsplatser för att rehabiliteringen skall lyckas. Det faktum att vi för att lyckas med rehabilitering behöver större tillgång till adekvata arbetsmöjligheter och att den sjukskrivne ofta själv vill få mjukstart eller anpassat nytt arbete skall ställas i relation till vad många prognoser visar, nämligen att riskerar att få brist på arbetskraft mot . Något som utredningen påpekade tydligt i diskussionspromemorian. Risken för arbetskraftsbrist beror dels på demografiska förändringar, men också på trenden med alltfler i arbets- kraften som inte arbetar på grund av långtidssjukskrivning. Stärkta förutsättningar i arbetslivet 361 Individens och försäkringsgivarens önskan om fler anpassade arbe- ten för de som rehabiliteras måste därför rimligen förenas med den begynnande arbetskraftsbristen och det samhällsekonomiskt nödvän- diga i att får fler som arbetar. finns en dold arbetskrafts- reserv bland de långtidssjuka, i storleksordningen kanske 50 000 till 100 000 individer (inte lika med heltidsarbetande). Frågan blir då hur dessa två olika behov kan mötas? De har inte gjort det och jag tror inte att det går heller på enbart marknadens krav. Räcker då dagens arbetsmarknadspolitiska åtgärder till att överbrygga? 18.31990-talets former för stöd är inte tillräckliga för framtiden Utredningens bedömning: Dagens utbud av arbetsmarknadspoli- tiska program och stöd vänder sig inte till sjukskrivna under rehabi- litering. Vissa ger möjlighet för den färdigrehabiliterade men tycks inte fungera i tillräcklig utsträckning. Bristen växer framåt om inte nya åtgärder sätts in. Internationellt sett har lyckats förhållandevis väl under i syn- nerhet 1980–talet, något svagare –talet, med att hålla nere en öppen arbetslöshet och dessutom skapa anpassade arbeten för funk- tionshindrade individer. Men det har då gällt individer som är färdig- rehabiliterade och är sjukskrivna/förtidspensionerade. Det har skett med stöd av en bred arsenal arbetsmarknadspolitiska program. Personer med arbetshandikapp är de som på grund av funktionshin- der har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. Dagens och 1990- talets arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktar sig till dels arbetsgivare som anställer arbetshandikappade, men omfattar också åtgärder till per- soner med arbetshandikapp. I några arbetsmarknadspolitiska program finns särskilda villkor för arbetshandikappade arbetssökande. Andelen sysselsatta är dock alltjämnt betydligt lägre för funktionshindrade jäm- fört med icke funktionshindrade personer. för icke funk- tionshindrade mot för funktionshindrade personer. Programmet "särskilda åtgärder för arbetshandikappade" innehåller sex olika åtgärder: Lönebidrag 48 500 personer (), Offent- ligt skyddad arbete (OSA) 5 264 anställda, Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (), 666 deltagare samt stöd med Arbetsbiträde, Arbetshjälpmedel och Näringshjälp. Utöver nämnda program motsva- 362 Stärkta förutsättningar i arbetslivet ras en stor del av de funktionshindrade personerna som har arbete, av de 27 000 anställda i . Bolaget har egna anläggningar och integrerade arbetsplatser runt hela . Syftet med är att tillgodose ett behov av arbete för funktionshindrade personer som i utgångsläget inte klarar ett arbete på reguljära arbetsmarknaden. Beho- vet av dessa arbeten är emellertid betydligt högre än vad Samhallgruppen har möjlighet att erbjuda . Bidrag till arbetsbiträde är den enda åtgärden som kan ges till en redan anställd eller till en egenföretagare. Programmen är i övrigt kon- struerade att kompensera en nedsatt arbetsförmåga i form av stöd till individen eller lönesubvention till arbetsgivare Anställda som till följd av sjukdom eller förvärvat funktionshinder får ett arbetshandikapp har inte tillgång till de arbetsmarknadspolitiska programmen. Programmens utformning medger bara i undantagsfall att en redan anställd kan omfattas av dem även om det skulle vara en lämplig rehabiliterande insats. Aktivitetsgarantin – exempel på mer individorienterat stöd ? För att möta en växande grupp av långtidsinskrivna arbetslösa har riks- dagen infört ett nytt arbetssätt hos landets arbetsförmedlingar, aktivitetsgarantin. Långtidsinskrivna vid arbets- förmedlingarna saknar ofta den kompetens som efterfrågas. Många har bristfälliga utbildning. Andra har yrkesutbildningar inom vikande bran- scher. Flertalet långstidsinskrivna har haft flera perioder där de deltagit i olika arbetsmarknadspolitiska program som dock inte lett till anställ- ning. finns det ca 67 000 personer som har fastnat i en rundgång mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och a-kassa. För att öka möjligheterna för dessa arbetssökande införs en aktivitetsgaranti för personer som varit arbetslösa . Aktivitetsgarantin syftar till att denna grupp skall erhålla ett mer personligt och intensivt stöd i sitt sökande efter arbete. De arbetssökande kommer att ingå i mindre grupper om 10–15 personer med en handledare. Tillsammans med handledare ska en individuell jobbsökarplan utarbetas och den ska omfatta den tid som individen bedöms behöva, dvs. tiden kan vara längre än den som anges i de enskilda programmen. Den arbetssökande erhåller aktivitetsstöd/utbildningsbidrag för sin försörjning i aktivitetsgarantin. Om den arbetssökande erbjuds ett tillfälligt arbete skall han eller hon få lön från arbetsgivaren men kan återgå till aktivitetsgarantin igen tills det finns en mer permanent lösning. För att öka sin kompetens och stärka sin ställning på arbetsmarknaden kan den Stärkta förutsättningar i arbetslivet 363 enskilde delta i flera olika program och aktiviteter. Den som har en låg utbildningsnivå får möjlighet att varva arbete och utbildning. För den individ som genom arbete får ökad kompetens och skaffat sig sociala färdigheter i arbetslivet kan det vara aktuellt att finna någon form av övergångsarbetsmarknad. Detta innebär att arbetsuppgifter skapas genom att kommuner, företag och arbetsmarknadens parter m.fl. samverkar om meningsfulla arbetsuppgifter som behöver utföras men som inte görs av någon annan och som inte sätter konkurrensen ur spel på den lokala marknaden. Den eller de som anordnar sådana arbetsupp- gifter som ställs till aktivitetsgarantins förfogande erhåller ett anord- narstöd på högst dag/individ för administration och kringkost- nader. är planen att målgruppen för aktivitets- garantin vidgas till att även omfatta de som har socialbidrag av arbets- marknadsskäl. Det kommer att förutsätta en ny aktiv samverkan mellan hemkommunen och arbetsförmedlingen. Exempel på annan verksamhet med inslag av övergångsarbetsmarknad Stiftelsen har byggts upp i samverkan mellan arbetsförmed- lingen, kommunen och i . Syftet med Activas verk- samhet är att ge funktionshindrade med stora stödbehov en möjlighet till rehabilitering genom arbete. Liksom i tillämpas så kallad supported employment metodiken. Kulturarvs IT är en gemensam arbetsmarknadspolitisk och kultur- politisk satsning som innebär att tillgängligheten till kulturarvet ökar som personer med arbetshandikapp bereds arbete. Dataregist- reringsarbetet ställer stora krav på noggrannhet men arbetet kan utföras även av den som inte har så hög arbetskapacitet. har 100 perso- ner fått utbildning och anställning och ytterligare 90–100 personer är aktuella för en förberedande utbildning i kulturhistoriska ämnen och i dataregistrering med sikte på anställning. 364 Stärkta förutsättningar i arbetslivet Viss kooperativ verksamhet kan också ses som en form av övergångs- arbetsmarknad. Detta gäller särskilt kooperativ med social inriktning där processen haft en rehabiliterande funktion, både genom dess demo- kratiska arbetsformer och ansvarstagande vid en företagsetablering. Vissa har övergått till att bli fullvärdiga kooperatörer, andra har anställts av kooperativen för att senare kunna övergå till anställning hos annan arbetsgivare. Redan tidigt förekom det samverkan kring rehabili- tering mellan arbetsgivare. Det har oftast haft formen av mer informella nätverk på orter eller i geografiskt avgränsade industriområden där företag har känt ett behov av varandras stöd för att kunna fullgöra sitt rehabiliteringsansvar. Vanligtvis var det små eller medelstora företag som trots ansträngningar inte kunde erbjuda bra rehabiliterings- alternativ i sin egen verksamhet. De har därför i stället vänt sig till grannföretag eller liknande. Ringarna kom till i samband med dåva- rande Arbetslivsfonden och drevs i projektform på flera håll i landet. En del av dessa har sedan kunnat fortleva och finns en gemensam förening för ringarna. Mitt intryck, efter att ha mött dessa, är att de kan bidra positivt till rehabilitering och framförallt till stöd arbetsgivare emellan. De är dock starkt beroende av eldsjälar hos någon av arbets- platserna på orten, vilket inte är så lätt att bibehålla. Alternativ arbetspraktik för psykiskt funktionshindrade I ett rehabiliteringsprojekt riktat till psykiskt funktionshindrade har det utvecklats en metod för successiv utslussning i arbete med s.k. grupp- vis praktik. Galaxen inom byggbranschen är en särskild verksamhet som bygger på att branschens parter har tagit ett särskilt ansvar för rehabilitering genom att erbjuda arbete till byggnadsarbetare som fått arbetshandi- kapp. Under anställningen i Galaxen har lönebidrag lämnats genom särskild överenskommelse med arbetsmarknadsverket som kompensa- tion för den arbetshandikappades nedsatta arbetsförmåga. Stärkta förutsättningar i arbetslivet 365 I bilaga 9 ges en mer utförlig redovisning av dagens och 1990-talets olika stödformer för att skapa arbetsmöjligheter för främst de med ned- satt arbetsförmåga. Sammantaget kan jag konstatera att dessa arbetsmarknadspolitiska program och stödformer inte vänder sig till sjukskrivna under rehabili- teringsfasen. Däremot är vissa av dem en möjlighet för individer som är färdigrehabiliterade och inte har sin gamla arbetsplats kvar. De tycks dock inte ha fungerat i tillräcklig utsträckning för dessa individer. En anledning kan vara att dessa personer behöver mer individualiserat stöd. Andra orsaker kan vara de olika primära målen mellan arbetsför- medlingen och försäkringskassa eller att anslagstak begränsar volym. Den ovan skisserade probleminventeringen står därför kvar. 18.4Remissopinionen vill se mer av arbetsmarknadsmöjligheter för att rehabilitering skall lyckas Utredningens bedömning: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens diskussionspromemoria instämmer i utred- ningens förslag om en kompletterande arbetsmarknad i syfte att öka möjligheterna till (åter-) inträde på arbetsmarknaden både under och efter avslutad rehabilitering. Utredningen förde i sin diskussionspromemoria ett resonemang om de växande problemen för rehabiliterade individer att komma in i arbets- livet. Vidare övervägde jag att föreslå en kompletterande arbetsmark- nad. Efter remissbehandlingen kan jag konstatera att dessa resonemang och förslag delas av majoriteten av de instanser som har yttrat sig sär- skilt om detta. De invändningarna som finns mot en kompletterande arbetsmarknad är främst av två slag. En instans vill som ett alternativ till en komplette- rande arbetsmarknad se generella lättnader för att öka arbetsgivarnas anställningar. Jag respekterar denna synpunkt men menar att förslag om sådana lättnader inte står i motsättning till ökade möjlig- heter för successivt (åter-) inträde på arbetsmarknaden. Många grupper och totalt omkring en halv miljon individer, exklusive 640 000 lång- tidssjukskrivna och förtidspensionerade, står utanför arbetsmark- naden. Det krävs därför enligt min mening organiserade vägar för (åter-) inträde på arbetsmarknaden för de individer som efter en sjukskrivning av olika skäl har svårigheter att nå upp till full produk- tivitet direkt eller . 366 Stärkta förutsättningar i arbetslivet En andra invändning är att en kompletterande arbetsmarknad kan skapa A- och B-lagstänkande på arbetsmarknaden. Jag instämmer i och för sig i dessa farhågor. Dock väger jag invändningen mot dagens situation där utanförskapet förstärks för alla individer som överhuvud taget inte kommer in på en arbetsplats. Man skulle till och med kunna tala om risken för ett A- och C-lagstänkande om inget görs för att underlätta för alla de individer som gradvis behöver etablera sig på arbetsmarknaden. De flesta remissinstanserna uppmuntrar utredningen att lägga för- slag i diskussionspromemorians anda. Några påpekar vikten av att det skapas flera alternativ så att behovet också tillgodoses för funktions- hindrade personer när det gäller såväl arbetsprövning, arbetsträning som mer stadigvarande former för arbete. Regeringens mål om 80-pro- cents sysselsättning bland arbetskraften bör enligt en instans omfatta även de utsatta grupperna på arbetsmarknaden. Sommarens utvärdering av ett s.k. Frisam – projektet understryker också vikten av att arbetsgivaren erhåller ekonomiskt stöd för att rehabilitering skall lyckas. Sammanfattningsvis kan jag konstatera ett övervägande stöd för att lägga förslag med syfte att öka möjligheterna till (åter-) inträde på arbetsmarknaden både under och efter avslutad rehabilitering. 18.5Fem vägar till stärkta möjligheter för successiv återgång till eller inträde i arbetslivet.