sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår därför Väl fungerande lokala arbets- marknader i alla delar av landet som övergripande mål för en regionalt baserad tillväxtpolitik Att avläsa politikens resultat i termer av exempelvis ökad ekonomisk tillväxt eller ökad sysselsättning är dock inte helt problemfritt. Enligt utredningens uppfattning bör en regionalt baserad tillväxtpolitik i första hand syfta till att skapa långsiktigt gynnsammare utvecklingsförutsättningar. Detta innebär att resultatet av många åtgärder kan avläsas först . Det innebär också att kortsiktiga förändringar i t.ex. regionens bruttoregionalprodukt (BRP) eller sysselsättning inte räcker för att utvärdera politikens resultat. Utredningens analyser visar att sysselsättningsgraden är ett av de mått där skillnader mellan olika lokala arbetsmarknaders långsiktiga utvecklingsförmåga tydligast framgår. Den relativa skillnaden i arbetslöshet och/eller sysselsättningsgrad mellan olika arbetsmark- nadsregioner har varit långsiktigt stabil. Rangordningen mellan olika lokala arbetsmarknader vad gäller sysselsättningsgrad är i stort sett densamma som den varit under . Utredningen föreslår därför relativa skillnader i sysselsätt- ningsgrad mellan olika lokala arbetsmarknader som övergripande mått för en regionalt baserad tillväxtpolitik. Ett enskilt mått räcker dock inte för en fullständig beskrivning av utvecklingen. Det krävs en rad andra kompletterande mått, t.ex. ekonomisk tillväxt och sysselsättningsförändring. Skillnader i sysselsättningsgrad mellan olika lokala arbetsmarknader bör även kunna ses som ett mått på regional obalans. Enligt utredningens uppfattning bör det övergripande målet vara att minska de relativa skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan olika arbets- marknadsregioner. Detta skulle också ge en tydlig koppling till det nationella övergripande politiska målet om en 80-procentig syssel- sättningsgrad. Betydelsen av den lokala arbetsmarknadens storlek Av utredningens analyser framgår att det finns ett tydligt samband mellan de lokala arbetsmarknadernas storlek och hur väl arbets- marknaderna har utvecklats. Utredningen föreslår därför Regionförstoring, dvs. största möjliga utvidgning av det geografiska området för lokalt samspel mellan människor och företag, som ett delmål för en regionalt inriktad tillväxtpolitik. Förutom restidernas längd, kostnader etc. påverkas möjligheterna till pendling också av en rad andra faktorer. Exempelvis ökar möj- ligheterna att pendla längre sträckor om man kan arbeta på distans. Ytterligare faktorer som kan underlätta pendling kan vara t.ex. tillgång till barnomsorg och samhällsservice på bättre anpassade tider. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utnyttja de nya möjligheter som IT ger för arbete på distans. Här är givetvis såväl tillgång till den nya tekniken som rimliga priser för användningen en grundläggande förutsättning. Den s.k. har emellertid kunnat visa att omfattningen av distansarbete knappt ökat alls , trots nya tekniska möjligheter. Enligt utredningens uppfattning beror den ringa ökningen av distansarbete inte bara på tekniken. Det handlar till stor del om kon- ventioner, brist på kunskap och inte minst ledningens attityd i företag, myndigheter och övriga organisationer. Undersökningar har t.ex. visat att motstånd mot distansarbete hänger nära samman med en hierarkisk ledarstil, där kontroll och ett centraliserat beslutsfattande är dominerande.1 Denna fråga bör ägnas särskild uppmärksamhet, för att potentialen i den nya tekniken skall komma till full användning. Betydelsen av personers ökade rörlighet Oaktat hur väl en politik för regionförstoring lyckas kommer ett visst antal lokala arbetsmarknader att förbli små. Utredningens analyser visar att små arbetsmarknader har större svårigheter att klara av en väl fungerande matchning mellan utbud och efterfrågan på den lokala arbetsmarknaden. Dessa är också i högre grad än de större arbetsmarknaderna beroende av såväl yrkesmässig rörlighet inom den 1 Rapport 12, Det digitala samhället – IT och regional utveckling. lokala arbetsmarknaden, som en tillräckligt hög geografisk eller s.k. mellanregional rörlighet till och från den lokala arbetsmarknaden. Svårigheterna att klara en tillfredsställande matchning ökar ju mer specialiserad efterfrågan på, och utbudet av, kompetens är. Omvänt innebär en låg mellanregional rörlighet minskade möjligheter för en liten arbetsmarknad att få en tillväxt inom exempelvis mer kunskapsintensiva näringar och verksamheter som kräver en mer specialiserad yrkeskompetens. I synnerhet traditionella industriorter präglas av en förhållandevis låg rörlighet, även inom den lokala arbetsmarknaden. Det innebär inte bara att förutsättningarna för en tillfredsställande matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden försämras. En tillräckligt hög rörlighet är också betydelsefull för att sprida erfarenhetsbaserad kunskap mellan företag och organisationer. Värdet av att på detta sätt utveckla det gemensamma kunskapskapitalet är särskilt betecknande för dynamiska branscher och företag, där förmågan att ta till sig och snabbt omsätta ny kunskap är särskilt viktig. Denna utveckling står i skarp kontrast till gångna tiders misstänksamhet mot s.k. hoppjerkor. Mycket tyder också på att det finns ett starkt och positivt samband mellan mellanregional rörlighet och företagsamhet. Inflyttare kan sålunda sägas vara särskilt viktiga för att bryta gamla och ibland invanda och självcensurerande tankemönster2. Sammanfattningsvis är en ökad rörlighet på arbetsmarknaden betydelsefull ur flera viktiga aspekter. En ökad rörlighet såväl mellan som inom den lokala arbetsmarknaden, och såväl geografiskt som yrkesmässigt, kan förväntas bidra till en ökad tillväxt och sys- selsättning på alla typer av lokala arbetsmarknader. Trots detta kan utredningen konstatera att möjligheterna att på ett avgörande sätt påverka de geografiska befolkningsomflyttningarna i landet, är klart begränsade. Sannolikt ökar dock rörligheten i takt med utbildnings- nivån. Utredningen föreslår därför Ökad rörlighet som ytterligare ett viktigt delmål för en regionalt inriktad tillväxtpolitik. 2 Se t.ex. IVA:s rapport näringsliv – Krafter och motkrafter bakom förändringar i europeiska och amerikanska regioner. Närhet och tillgång till utbildningskapacitet av god kvalitet är, vid sidan om den lokala arbetsmarknadens storlek, en av de viktigaste strukturella förutsättningarna för att en lokal arbetsmarknad skall utvecklas väl. Ur ett regionalt tillväxtperspektiv är det framför allt tillgänglighet till högre utbildning, samt högskolornas betydelse för regionens tillväxt, som varit föremål för uppmärksamhet. Det finns dock skäl att påpeka att en ökande brist på utbildad arbetskraft inte bara gäller högskoleutbildade, utan även många andra yrkesgrupper. En annan tydlig trend är att näringslivets och arbetsmarknadens kunskapskrav genomgår en snabb förändring. Allt oftare beskrivs kunskap som en färskvara som ständigt måste förnyas, vilket under- stryker nödvändigheten och vikten av en kontinuerlig fortbildning. Det innebär att framtidens utbildningsbehov har blivit allt svårare att förutse och planera. Utredningen har också konstaterat att flertalet människor, främst i arbetsför ålder, inte flyttar mer än i mycket liten utsträckning, vare sig till arbete eller studier. En viktig slutsats är således att möjligheterna att kunna möta ett växande behov av framför allt vidare- och fortbildning i huvudsak är beroende av tillgången till utbildning på distans, på den lokala arbetsmarknaden eller i dess närhet. Utredningen föreslår därför Stärkt kunskapskapital som ett viktigt delmål för en regionalt baserad tillväxtpolitik. Utbildningsområdet är i sig ett mycket komplext område som utformas inom olika delar och sektorer av politiken. Från regional tillväxtsynpunkt är det därför viktigt att utforma mer preciserade delmål för utbildningssektorn, liksom för andra tillväxtorienterade delar av politiken. Detta görs i avsnittet Regional strukturpolitik. Betydelsen av den lokala dynamiken Vid sidan om strukturella och grundläggande förutsättningar, som den lokala arbetsmarknadens storlek eller tillgång till utbildning, har utredningen konstaterat att även lokala arbetsmarknader med för- hållandevis likartade strukturella förutsättningar utvecklas olika. Orsaken till detta är skillnader i dynamik. Utmärkande för små arbetsmarknader med låg formell utbild- ningsnivå som lyckas väl, är framför allt att de har ett näringsliv med många mindre företag och ett vad man skulle kunna beskriva som gott entreprenöriellt klimat. Kännetecken för en dynamisk lokal arbetsmarknad eller ett gott entreprenöriellt klimat är däremot utomordentligt svårfångade. Det finns en lång rad förklaringar till vad skillnaderna beror på. Hit hör exempelvis skillnader i olika regioners historia och tradition, värderingar eller samarbetsklimat. Utredningen föreslår Ökad lokal dynamik som ett fjärde viktigt delmål för en regionalt baserad tillväxtpolitik. Några faktorer har emellertid redan berörts, t.ex. rörlighetens betydelse för den lokala arbetsmarknadens dynamik. Även detta delmål kräver dock en tydligare precisering. En sådan precisering görs i avsnitt 10.6 Regional stimulanspolitik. En regional strukturpolitik tar i första hand sikte på att stärka de grundläggande förutsättningarna för tillväxt och välfärd i alla delar av landet. Dess främsta uppgift är att utveckla formerna för ett sek- torsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. Politiken måste med nödvändighet bedrivas långsiktigt och som en integrerad del av statens budgetprocess. Viktiga delar av strukturpolitik för regional utveckling är kom- munikations- och utbildningssystemets utformning. När det gäller kommunikationssystemet handlar det inte bara om investeringar i den fysiska infrastrukturen, utan även om dess drift och användning. Den för dagen mest akuta åtgärden för regional välfärd och tillväxt är att avsätta mer resurser till vägar och andra transportstrukturer. Åtgärder för att underlätta såväl persontransporter som gods hör till den regionala tillväxtpolitikens viktigaste instrument för att öka samspelet mellan människor och företag. När det gäller kommunikationer i vid mening, exempelvis data- kommunikation och mobiltelefoni samt andra framväxande former av informationsöverföring, pågår redan en rad aktiviteter som beslutat. Det gör att utredningen inte lägger några konkreta förslag på dessa områden. Bra vägar är den enskilt viktigaste statliga insatsen inom transport- systemet. Särskilt i de delar av landet som saknar eller har mindre god tillgång till kollektiva transportlösningar, är investeringar i, och underhåll av vägnätet, avgörande för samhällenas överlevnad. Både hushållens direkta vardagliga välfärd och företagens behov kräver att vägarna underhålls och hålls öppna året runt. Undersökningar visar att småföretag anser att fungerande vägar är en av de viktigaste faktorerna för utveckling. Utredningen förordar därför en tioårig plan för väginvesteringar, där målsättningen är att samtliga allmänna vägar i hela landet skall hållas öppna och farbara under alla delar av året. Transportpolitiken utgår från följande fem delmål: en positiv regional utveckling Någon inbördes prioritering finns inte mellan dessa mål. I praktiken har det visat sig mycket svårt att inom transportpolitiken tolka målet positiv regional utveckling. Vissa oklarheter finns också när det gäller hur de olika delmålen skall tolkas i förhållande till det över- gripande transportpolitiska målet, dvs. att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det är därför angeläget med en tydligare precisering. Denna precisering bör i konsekvens med utredningens grundläggande syn på politiken ses dels ur ett välfärdsperspektiv, dels ett tillväxtperspektiv. Om en precisering saknas kan den politiska beslutsprocessen komma att lägga större vikt vid negativa aspekter än vid vad en väg är till för, nämligen för- flyttning. Den relativa betydelsen av persontransporter ökar i takt med att näringslivet blir allt mer kunskapsdrivet och specialiserat och i takt med de geografiska marknaderna utvidgas. IT minskar inte behovet av persontransporter. Det förefaller snarare vara tvärtom. Däremot förändras mönstren för resandet. Utredningen föreslår följande preciseringar av regionala välfärds- och tillväxtmål för trafikpolitiken: Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till viktiga samhällsfunktioner Prioritering av åtgärder som minskar restider till acceptabla pendlingstider Godstransportsystemets tillförlitlighet bör ges en ökad prioritet När det specifikt gäller åtgärder som syftar till att minska restider för pendling så bör sådana åtgärder prioriteras som minskar restiderna (enkel väg) till intervallet . blir det fråga om väginvesteringar, men även utbyggnad av regionala snabbtåg kan komma i fråga. Därutöver bör eftersträvas att resor t o r mellan samtliga kom- muncentra i landet skall kunna genomföras . Utredningen anser vidare att det regionalpolitiska transportbidraget i första hand bör betraktas som en del av en regionalt anpassad struktur och kommunikationspolitik och inte primärt som ett regionalpolitiskt företagsstöd. På ett liknande sätt bör åtgärder inom transportområdet som syftar till att öka välfärdsnivån ses som en del av välfärdspolitiken. I detta avseende har åtgärder inom kommunikationsområdet som syftar till att öka exempelvis tillgängligheten till sjukvård ingen sär- ställning jämfört med andra satsningar med samma syfte, t.ex. en etablering av en ny vårdcentral. För att uppnå såväl tillväxtmål som välfärdspolitiska mål har staten tidigare kunnat påverka utvecklingen inom transportområdet via exempelvis direktstyrning av affärsverken eller detaljerad reglering av marknaden. Dagens i stort sett helt avreglerade kommunika- tionsmarknad har skapat en väsentligt mer komplex situation som ställer kommunikationsplaneringen inför helt nya krav. Beredskapen för att hantera den nya situationen har dock, enligt utredningens uppfattning, haft brister. Exempelvis har den upphandling som skett på mindre trafikerade flygsträckor till viss del varit ad hoc- mässig. Transportsystemets kvalitet beror inte enbart på pris och till- gänglighet, utan även på långsiktighet och stabilitet. Utredningen har i sitt arbete uppmärksammats om problemen med person- och godstransporter mellan och fastlandet. Trots en lång rad utredningar har ingen tillfredsställande långsiktig plan för färjetrafiken mellan och fastlandet kommit till stånd. Det finns en samstämmig uppfattning bland gotländska aktörer om att detta kan få allvarliga konsekvenser för tillväxt och välfärd. Utredningen ser det som rimligt att bibehålla strävan att transport- kostnaderna till fastlandet skall motsvara kostnaderna för vägtrans- porter. Trenden med mer decentraliserad samhällsplanering har inte fått samma genomslag på kommunikationsområdet som på andra sam- hällsområden. Visserligen har länen fått mer att säga till om, men fortfarande dominerar ett top-down perspektiv inom kommunika- tionsområdet. Mer decentraliserade former av kommunikationsplanering ställer dock ökade krav på samordning mellan olika åtgärdsområden inom transportsystemet, liksom övrig fysisk planering och andra regionala utvecklingsåtgärder. präglas kommunikationsområdet av bety- dande s.k. sektorsinlåsningar. Detta innebär att det är mycket svårt att omprioritera resurser internt mellan olika delar av kommunika- tionsområdet. Den starka sektoriseringen innebär i sin tur att risken för suboptimeringar är stor. Ökade möjligheter att på regional nivå påverka hur resurser fördelas mellan olika sektorer ökar sannolikheten för en effektivare resursanvändning. Likaså bör samspelet mellan lokal, regional och nationell nivå utvecklas mer. En mer decentraliserad planeringsmodell fordrar tydligare mål och mer utvecklade utvärderingsmodeller. Utredningen föreslår därför att ett utvecklingsarbete skall initieras för att skapa bättre modeller som kan fånga upp sambandet mellan regional utveckling och infrastruktur. Preciseringar av mål, utöver de mål för tillgänglighet till kommuni- kationstjänster som kan preciseras ur välfärdssynpunkt, och priorite- ringar av olika åtgärder inom kommunikationssystemet bör inordnas i en utvidgad tillväxtavtalsprocess. En möjlighet är att dessa skulle kunna få karaktären av regionala petitor för att så långt som möjligt integrera förslagen i statens ordinarie budgetprocess. I annat fall kan det vara svårt att klara av omdisponeringar av resurser mellan olika områden. Rikstrafiken bör, enligt utredningens uppfattning, fungera som när det gäller interregionala och inomregi- onala persontransporter. I detta sammanhang bör regeringen också överväga att i myndighetens uppdrag explicit ange Regionförstoring som ett viktigt mål. Oaktat vad en mer utvecklad planerings- och beslutsprocess kan innebära för prioriteringar mellan olika åtgärder, är det uppenbart att åtgärder krävs även i det kortare perspektivet. studerat ett antal alternativa möjligheter för att underlätta interregionala persontransporter med flyg till och från regionalpolitiskt prioriterade områden. Utredningen har i olika sammanhang betonat persontransporternas ökade betydelse. Åtgärder för att öka tillgängligheten till person- transporter till rimliga priser är av utomordentlig och ökande betydelse för såväl näringslivets tillväxt som medborgarnas välfärd. När det gäller de långväga persontransporterna har flyget en helt avgörande betydelse för vissa delar av landet, t.ex. inland och . Situationen för i första hand de mindre trafikerade flyglinjerna skapar dock betydande problem , både vad gäller tillgänglighet och priser. Avregleringen av inrikesflyget i har inte medfört att konkurrensen på flygmarknaden ökat i tillräckligt hög grad. Priset på biljetter är mycket högt på flertalet mindre flyglinjer, inte minst på flyglinjerna till och från inland och till och från . Utredningen anser att situationen är uppenbart orimlig för flera av dessa linjer. Frågan är av stor betydelse både ur ett tillväxt- och ett välfärdsperspektiv. Utredningen har därför övervägt ett antal alternativa förslag för att underlätta persontransporter med flyg till och från regionalpolitiskt prioriterade områden. Vissa alternativ kan sänka kostnaden för flygbiljetter, medan andra mer inriktas på att garantera trafik på vissa utsatta flyglinjer. Vissa åtgärder är mer inriktade på att påverka företagens tillgänglighet till, och kostnader för, resor med flyg, medan andra förslag är mer generellt kostnadssänkande. En möjlighet är också en kombination av olika åtgärder. Vid genomgången av olika tänkbara alternativ uteslöt utredningen den form av persontransportstöd som fanns tidigare. Erfarenheter av detta stöd var inte särskilt goda, inte minst för att det var komplicerat att administrera och därför i praktiken användes i liten omfattning. Systemet skulle dock kunna förenklas genom att företaget gjorde ett särskilt skatteavdrag direkt i sin deklaration. Det är dock oklart om en sådan subvention till enskilda företag är förenlig med . En ytterligare möjlighet vore att staten köpte upp ett visst antal platser på vissa flyglinjer. Det garanterar i först hand tillgängligheten, men påverkar troligen inte prisnivån i någon nämnvärd omfattning, En upphandling av flygtrafik kan ske när det gäller vissa linjer. upphandlas sträckan för att trygga tillgänglig- heten till viktiga välfärdsfunktioner, vilket är i överensstämmelse med . Generellt begränsar dock statens möjligheter till upphandling, med vissa undantag. En slutsats är dock att statliga upphandlingar av flygtrafik mellan t.ex. inland och är förenliga med de av EU uppställda villkoren. Lämpligt är att Rikstrafiken ansvarar för dessa upphandlingar. Ett annat alternativ som kan ge en generell kostnadssänkning är att reducera avgifter för flygbolagen på vissa flygsträckor. Sammantaget motsvarar dessa avgifter ca 6–av en normalprisbiljett, beroende på reseavstånd. Avgifterna omfattar de statliga flygplatserna, men även den upphandlade trafiken till och från kommunala flygplatser. minskade intäkter kan finansieras dels genom att staten sänker avkastnings- och utdel- ningskravet på i motsvarande mån, dels genom en höjning av avgifterna på andra sträckor. Såvitt utredningen kan bedöma är detta förslag i överensstämmelse med gällande regler inom EU. Ytterligare ett alternativ är att stödja den som driver flygplatser. erhåller de kommunala flygplatserna stöd för drift och vissa investeringar. Detta system fungerar enligt uppgift tillfredsställande. Ett problem är dock att det inte uppfyller kraven på långsiktighet. En åtgärd från statens sida vore därför att utställa långsiktiga garantier som säkerställer stöd till investeringar och drift . Ett annat problem med den kommunalt upphandlade trafiken är att kommunerna, av kostnadsskäl, tar ut högre biljettpriser och begränsar antal turer i förhållande till vad som vore optimalt. En möjlig statlig åtgärd skulle då kunna vara att erbjuda en förlustgaranti som innebär att staten tillskjuter medel under förutsättning att biljettpriserna sänks med ett visst belopp och/eller att turtätheten ökar. I första hand ett särskilt skatteavdrag för företags kostnader för flygresor på vissa sträckor. Om en sådan subvention inte godtas av bör de särskilda svenska förhållandena i form av gleshet och långa avstånd framhållas som argument. I andra hand en reduktion av avgifter för flygbolagen på vissa flygsträckor. För att reduktionen inte skall driva upp biljettpriserna måste särskilda villkor och kontinuerlig uppföljning av prisutvecklingen byggas in i systemet. Vidare förutsätter ett effektivt system för flygkommunikation snabba och bekväma byten mellan olika flyglinjer, vilket i underlättas av roll som ett nationellt flygnav. Ett system med två eller flera nav i samma region skulle, enligt utredningens uppfattning, allvarligt försvåra förutsättningarna för väl fungerande flygkommunikationer till och från i synnerhet norra . Det finns en rad möjligheter att gynna pendlingens omfattning. Det kan ske genom åtgärder inom kommunikationssystemet eller genom att kostnaderna för resandet minskas. När det gäller de glesare delarna av landet finns det i realiteten oftast inga andra realistiska alternativ för denna typ av resor än bil. Bilen är oftast en nödvändig förutsättning såväl för möjligheterna att resa till och från arbetet som tillgängligheten till olika typer av samhällsservice, kultur, nöjen etc. Utredningen har, bl.a. mot bakgrund av senare tids kraftigt ökade bensinpriser, diskuterat olika alternativ för att underlätta framför allt möjligheterna till pendling. En rad olika åtgärder är möjliga, såväl när det gäller olika typer av skatteavdrag som direkta arbetsmark- nadspolitiska bidrag. Den åtgärd som kanske ligger närmast till hands är att sänka gränsen för avdragsgilla kostnader för arbetsresor i deklarationen. är de kostnader som överstiger avdragsgilla i deklarationen. En sänkt beloppsgräns eller att låta samtliga kostnader för arbetsresor vara avdragsgilla kan således gynna omfattningen av pendlingen. En generell sänkning i hela landet är dock förbunden med stora kostnader för staten. Utredningen har därför bedömt att det ekonomiska utrymmet för en sänkning endast skulle kunna innebära en marginell förbättring. Utredningen anser att en höjd bilersättning har en särskild bety- delse för resande i glesbygdsområden. Därför förordar utredningen en kraftig höjning av beloppsgränsen från dagens /mil. En kraftig höjning innebär att nivån hamnar i paritet med vad det i realiteten kostar den enskilde att köra bil, vilket kan vara i storleks- ordningen , beroende på hur kapitalkostnaden beräknas.