sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — SVT bedriver försöksverksamhet eller utveckling inom bl.a. on- lineverksamhet som innefattar tjänster och programerbjudanden via Internet med bl.a. information om SVT, programupplysningar, nyhets- utsändningar, diskussionsforum samt fördjupande information kopplad till enskilda TV-program. På dessa områden gäller, skriver SVT, samma villkor som för andra företag. SVT anser att företaget fortsatt bör få verka inom nya medie- områden på samma villkor som andra företag. Några detaljföreskrifter för just SVT:s verksamhet bör, enligt SVT, inte införas. SVT anser dock att företaget även inom nya medieområden bör bedriva en bred verksamhet som är i allmänhetens tjänst. SVT utbud skall därvid präglas av de centrala värderingar som förknippas med företaget. Kärnvärden som oberoende, integritet, kvalitet och allsidighet skall genomsyra verksamheten. SVT anser således att några formella regler för innehållet inte är önskvärda när företaget bedriver verksamhet på andra områden än tra- ditionella radio- och TV-sändningar, exempelvis på Internet. Denna uppfattning ger SVT också uttryck för i sitt remissvar på Konver- gensutredningens betänkande.6 Där skriver SVT bl.a. att man ser nack- delar med en princip som innebär att företaget på nya verksamhets- områden skulle vara bundna av de regler och riktlinjer som gäller inom nuvarande verksamhet som har radio- och TV-lagen som grund. SVT hävdar att företaget måste kunna arbeta under skilda principer inom olika verksamhetsområden. Yttrande över betänkandet Konvergens och förändring (SOU 1999:55), 392 Reglering av programföretagens verksamheter SR redovisar att man inför nästa tillståndsperiod önskar ha tillgång till olika distributionsformer för att erbjuda publiken god service och för att kunna konkurrera med andra medier i tider av ökad konkurrens. distribueras SR:s program huvudsakligen i marksändningar, men i viss mån också via satellit (Radio ) och på Internet. SR:s verksamhet på Internet utgörs i första hand av information och marknadsföring av SR:s program samt bakgrunder och komp- letteringar till programmen. Även ljudtjänster som nyheter och aktua- liteter förekommer i viss utsträckning, vilket bl.a. möjliggör för lyssnare i såväl som i andra länder att ta del av t.ex. nyhetssändningar. SR bedriver också ett utvecklingsarbete för nya tjänster inom såväl digitala sändningar (DAB) som på Internet. SR har i sitt underlag till utredningen inte specifikt berört frågan om reglering av de nya tjänster som den tekniska utvecklingen möjliggör. SR:s inställning är dock att de regler som gäller för nuvarande sändningar i princip bör gälla oavsett distributionsform. Även för UR gäller att företaget vill finnas på olika distri- butionsplattformar för att kunna nå publiken med det material företaget har att erbjuda och kunna utnyttja interaktiva tjänster i utbildnings- sammanhang. För UR:s del är sändningar med digital teknik såväl i radio som TV aktuella , då UR utnyttjar sändningsutrymme i SR:s och SVT:s sändningar. UR har sändningstillstånd såväl för marksänd digital radio och TV som för satellitsändningar. UR:s Inter- netverksamhet används för information, programfördjupning, kommu- nikation och i viss mån distribution. UR:s inställning är att samma regler som gäller för dagens sändningar i princip bör gälla oavsett dist- ributionsform. UR anser dock att vad gäller nya medier är det betydel- sefullt att företaget kan delta i olika samarbeten och nätverk med olika utbildningsanordnare, liksom att kunna söka allmänna medel. 15.3Vad omfattar regelverket ? Den huvudsakliga uppgiften för , SVT och UR är att producera radio- och TV-program och göra dessa tillgängliga för hela den svenska allmänheten (kärnverksamheten). Vilken sändningsteknik som används kan sägas vara sekundärt. En grundpelare i public service-uppdraget och Reglering av programföretagens verksamheter 393 för svensk radio- och TV-politik överhuvudtaget har dock varit att sändningarna skall kunna tas emot av alla utan särskild kostnad utöver erlagd TV-avgift. Av detta skäl har valet av sändningsteknik kommit att bli betydelsefullt. När radio och senare TV introducerades fanns bara ett sätt att nå hela befolkningen, dvs. genom ett väl utbyggt sändarnät på marken. var radio- och TV-sändningar liktydigt med sändningar i marknätet. Även gäller att marknätet är den enda distributionsform som i praktiken når hela landet, men marksändningar är inte längre den enda sändningsformen (se kap. 9). har verksamheten inom SR, SVT och UR relativt enkelt kunnat regleras i sändningstillstånd och anslagsvillkor. De verksamheter som kan regleras i sändningstillstånden gäller dock, som framgått tidigare, endast för sändningar som sker med tillstånd från regeringen, dvs. marksänd radio och TV. Programföretagen är ålagda att ha en tek- nisk räckvidd i detta sändarnät på av den fast bosatta befolkningen. En viktig del i utvecklingen av den svenska public service-verksam- heten är att sändningarna har utökats genom att nya radio- och TV-kanaler successivt etablerats. Vid inledningen av nuva- rande tillståndsperiod disponerade public service-företagen två riks- täckande TV-kanaler, varav en medger regional täckning samt fyra rikstäckande radiokanaler (fem med Radio ), varav en består av sändningar i 25 lokala områden. För distribution av sändningarna till svenska hushåll har det analoga marksända nätet använts för såväl radio som TV. Under nuvarande tillståndsperiod har det skett en förhållandevis dramatisk förändring i detta avseende, dels på grund av den tekniska utvecklingen, dels på grund av beslut av riksdag och regering. För både radio och TV sker dessutom sändningar med digital sändnings- teknik i marknätet (för radio och för TV ) och via satellit. Sändningsmöjligheterna har alltså ökat kraftigt. Två helt nya rikskanaler, en i radio (P7 Finska) och en i TV (SVT24) har startat i samband med införandet av digital sändningsteknik i marknätet och för SVT:s del också fem regionala kanaler. Än så länge är såväl digital radio som TV i en introduktionsfas där beslut innebär att sändningarna skall vara utbyggda för att nå ungefär hälften av befolkningen (se kap. 9). Alla tre programföretag bedriver också verksamhet på Internet, även om Internet ännu inte på allvar blivit en distributionsform för radio- och TV-program. I huvudsak används Internet som ett komplement till programverksamheten i radio och TV. Inom en inte alltför avlägsen framtid kan sändningar också komma att ske via olika bredbandsnätverk och liknande. Osäkerheten är, som tidigare konstaterats, stor när det 394 Reglering av programföretagens verksamheter gäller hur fördelningen mellan olika distributionsformer kommer att se ut . Dessa förändringar får konsekvenser såväl för regelverken som för programföretagen och publiken. Det kan tyckas rimligt att samma regler skall gälla för public service-företagens programverksamhet oberoende av på vilket sätt programmen distribueras. Av följande redovisning framgår dock att detta inte är fallet. I det följande redovisas de huvudsakliga distributionsformer för radio och TV och andra verksamheter som kan antas bli aktuella under nästa tillståndsperiod och i vilken mån dessa kan regleras med hjälp av tillgängliga styrinstrument eller om behov av regeländringar finns. 15.4Regelverkets tillämplighet i olika verksamhetsformer Enligt Radio- och TV-lagen krävs regeringens tillstånd för att sända radio- och TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Det saknar betydelse för lagens tillämplighet om sändningen är analog eller digital. Radio- och TV-sändningar med marksänd digital teknik lyder alltså under samma lagstiftning som dagens analoga mark- sändningar. Därmed kan även dessa sändningar regleras i företagens sändningstillstånd. gäller två olika sändningstillstånd för SVT:s och UR:s digitala sändningar. För SR, som inledde sänd- ningar med digital teknik, ingår dessa redan i ett och samma sänd- ningstillstånd. (SOU 1999:55) pekade på ett antal möjliga konsekvenser av den pågående konvergensutvecklingen för radio- och TV-lagstiftningen. I förhållande till Radio- och TV-lagens tillämp- ningsområde gäller detta bl.a. frågan om vad som utgör ljudradio och television i lagens mening. kommer sändningarna att innehålla en rad nya tjänster som integreras med traditionell radio och TV och en fråga är om dessa nya tjänster skall anses falla inom ramen för det Radio- och TV-lagen reglerar eller inte. Varken förarbetena, Gransk- ningsnämndens praxis eller tillståndsgivningen för digitala TV-sänd- ningar i marknätet ger, enligt utredningen, någon närmare vägledning i detta avseende, varför rättsläget, enligt utredaren, måste bedömas som oklart. Vidare medför utvecklingen, enligt utredningen, vissa tillämpnings- problem vad gäller kravet på att sändningarna av radio och TV-program skall vara riktade till allmänheten. De tjänster som kommer att Reglering av programföretagens verksamheter 395 tillhandahållas i digitala radio- och TV-sändningar kommer i olika utsträckning att omfatta inslag av såväl sändningar som är riktade till allmänheten som sändningar som sker på begäran, dvs. som startas av mottagaren (interaktivitet). Vad som för tittare och lyssnare kan framstå som en och samma tjänst kan följaktligen i realiteten bestå av olika kommunikationselement som kan medföra att Radio- och TV-lagen endast växelvis är tillämplig. En konsekvens skulle kunna vara att reg- lerna för sändningarnas innehåll endast har begränsad tillämplighet på det innehåll som publiken faktiskt får del av genom sändningarna, t.ex. att den som så önskar inte kan få en sändning prövad med anledning av villkoren om saklighet och opartiskhet. Utredningen bedömer att med nuvarande utformning av regelverket san- nolikt kommer att få göra komplicerade analyser av på vilket sätt olika sändningar skett för att kunna avgöra sitt mandat i förhållande till de nya tjänster som förmedlas inom ramen för radio och TV-sändningar. Utredaren konstaterar att det finns ett behov av en samordning av lagstiftningen på bl.a radio- och TV-området och teleområdet. Målet bör vara att så långt möjligt skapa en gemensam reglering av radio- och TV- respektive televerksamheter. Utredaren lämnade dock inga konkreta förslag om hur detta bör ske.7 För satellitsändningar gäller endast de allmänna reglerna i Radio- och TV-lagen. Eftersom satellitsändningar sker på högre frekvenser än 3 gigahertz gäller inte någon tillståndsplikt och därför kan heller inte enligt nuvarande bestämmelser några tillståndsvillkor ställas upp. Detta innebär att SVT:s sändningar i satellit inte är underkastade samma regler som de traditionella sändningarna i marknätet. Än så länge sänder SVT samma utbud via satellit som i marknätet, varför sändningarna i vilket fall som helst omfattas av lagstiftningen. Men i det fall SVT skulle sända exklusivt material i satellit skulle alltså dessa sändningar formellt inte omfattas av SVT:s sändningstillstånd, exempelvis reglerna om saklighet och opartiskhet eller förbud mot reklam. Frågan om att samma regler bör gälla för public service-företagens program oberoende av sändningssätt har varit föremål för prövning av regeringen tidigare. Regeringen föreslog i en promemoria 1998 att Radio- och TV-lagen skulle kompletteras med en bestämmelse som ger regeringen rätt att föreskriva villkor för satellitsändningar som bedrivs av (Ds 1998:5). 7 lämnade sitt betänkande . 396 Reglering av programföretagens verksamheter att SVT 1997 givits rätt att sända satellit för att nå allmänheten i . Regeringen konstaterade i den lagrådsremiss som följde att det får anses mindre tillfredsställande om de regler som gäller för public ser- vice-företagen har olika formell status och övervakas på olika sätt om sändningarna sker över marksändare eller enbart via satellit. I dessa situationer bör inte klagomål från tittare över t.ex. bristande opartiskhet hanteras på olika sätt beroende på vilken distributionsmetod som använts. För att public service-företagens sändningar skulle komma att behandlas på samma sätt oberoende av sändningssätt föreslog därför regeringen att Radio- och TV-lagen skulle kompletteras med en be- stämmelse som innebär att regeringen kan ställa villkor som motsvarar tillståndsvillkoren för tillståndspliktiga marksändningar även i de fall då dessa företag sänder över satellit eller med någon annan trådlös sändningsmetod som inte kräver tillstånd (prop. 1997/98:184 s. 69 f). Lagrådet avstyrkte regeringens förslag. För det första ansågs försla- get inte ha stöd i Yttrandefrihetsgrundlagen, där det framgår att villkor är något som skall vara förenat med tillstånd, vilket inte gäller för satellitsändningar. Ett annat skäl var att förslaget närmast skulle inne- bära att man bakvägen begränsar den etableringsfrihet som gäller för satellitsändningar genom att uppställa villkor för sändningarna. Ytter- ligare ett skäl var att det saknas sanktioner om villkoren inte följs och att den föreslagna bestämmelsen skulle avvika från regleringen i lagen i övrigt. Lagrådet anförde vidare att det faktum att det överhuvudtaget kom- mer i fråga att ställa villkor för andra program (sändningar) från SVT än de tillståndspliktiga, hänger samman med att även dessa program är finansierade med TV-avgiftsmedel. Detta tyder, enligt lagrådet, på att den logiska lösningen kan vara att villkoren istället utformas som anslagsvillkor. Regeringen gjorde mot bakgrund av detta bedömningen att lagrådets kritik var befogad och att lagrådsremissens förslag till ändring i Radio- och TV-lagen därför inte borde genomföras. Något särskilt anslagsvill- kor angående innehållet i SVT:s satellitsändningar har heller inte ställts. Inte heller text-TV-sändningar omfattas av tillståndsplikt enligt Radio och TV-lagen. och TV har 1999 i ett ärende rörande TV4 prövat om kraven på opartiskhet och saklighet samt förbud mot åsiktsreklam är tillämpliga på den del av TV4:s sänd- ningsverksamhet som består i sändningar av sökbar text-TV (Beslut , SB 398/99). Nämnden konstaterade att eftersom det inte krävs tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sänds från radio- sändare som används för tillståndspliktiga sändningar så gäller heller inte villkoren i TV4:s sändningstillstånd om opartiskhet och saklighet Reglering av programföretagens verksamheter 397 eller förbud mot åsiktsreklam för text-TV-sändningarna. Av detta kan slutsatsen dras att inte heller villkoren i SVT:s sändningstillstånd är formellt tillämpliga på företagets text-TV-sändningar, vilket i teorin skulle kunna innebära att SVT exempelvis kan sända reklam i text-TV. Som konstaterats är alltså de villkor som gäller för public service- företagens radio- och TV-sändningar inte formellt tillämpliga på mate- rial som publiceras på annat sätt än via etersändningar (tillståndspliktig verksamhet), t.ex. på text-TV eller i satellit. SVT:s tillståndsvillkor är heller inte tillämpliga på material som publiceras på Internet, t.ex. information på SVT:s hemsida. prövade 1999 ett ärende där en anmälare bl.a. riktat kritik mot det sätt på vilket ett inslag i SVT:s program Report- rarna marknadsförts på företagets hemsida (SB 363/99). Nämnden konstaterade i sitt beslut att beskrivningen av ett avsnitt i ett TV-pro- gram på SVT:s hemsida inte är något som nämnden kan pröva. Av beslutet framgår inte varför, men det torde, liksom i fallet med text-TV, bero på att SVT:s verksamhet på Internet inte omfattas av tillståndsplikt och att företagets sändningstillstånd och dess villkor därför inte är tillämpliga. När public service-företagen tillhandahåller material på Internet sker detta således på i princip samma villkor som för vem som helst, dvs. det finns inget i regelverket, vare sig i Radio- och TV-lagen eller i sändningstillståndet som föreskriver på vilka villkor detta skall ske. Grundläggande regler för public service-företag som opartiskhet och saklighet, rätt till genmäle, förbud mot reklam m.m. gäller inte. Jag utgår emellertid från att företagen bedriver verksamheten på ett sätt som står i överensstämmelse med de regler som gäller för företagen i övrigt. Programföretagens framtida användning av Internet kan tänkas vara av olika inriktning och omfattning: ·Internet kan användas som ett komplement till radio och TV-sänd- ningarna. På företagens webbplatser erbjuds en ingång till material i anslutning till radio- och TV-programmen, t.ex. i form av mervär- desskapande bakgrundsinformation, fördjupningsmaterial m.m. Internet kan också fungera som returkanal för tittarnas och lyssnar- nas kommunikation med programföretagen, t.ex. i utbildnings- program, diskussionsforum m.m. ·Internet kan dessutom användas som distributionsform för samma radio- och TV-program som sänds i marknätet, dvs. 398 Reglering av programföretagens verksamheter sändning av exempelvis nyhetssändningar för att ytterligare öka till- gängligheten till företagens programutbud. ·Publiken skulle kunna erbjudas möjlighet att beställa (on demand) program från företagens programarkiv, antingen de senast sända programmen, t.ex. nyhetssändningar eller i förlängningen hela eller delar av programföretagens samlade arkiv. Detta förutsatt att ekonomiska, tekniska och upphovsrättsliga frågor för sådan vidare- användning får en lösning. ·Företagen kan välja att publicera exklusivt material på Internet, dvs. annat programinnehåll än det som sänds i de vanliga radio- och TV-kanalerna. I någon mån används Internet på flera av dessa sätt i olika utsträckning inom programföretagen. Än är emellertid tekniken bakom Internet eller sättet det distribueras på inte jämförbar med traditionella sändningar av radio och TV. Internet når dessutom långt ifrån alla svenskar. För att Internet skall bli ett verkligt alternativ för radio och TV krävs att tekniken utvecklas, att infrastrukturen för att distribuera Internet byggs ut och naturligtvis att svenska folket i stor utsträckning har tillgång till utrustning och uppkoppling. Beroende på den tekniska utvecklingen och publikens beteende kan dessa och andra sätt att använda Internet få stora konsekvenser för public service-företagens framtida verksamhet. Om regering och riksdag anser att grundläggande reglering bör gälla även när public service-företagen bedriver publicistisk verksamhet på Internet krävs ändringar i gällande lagstiftning. Vid en eventuell översyn av lagstiftningen bör uppmärksammas i vilken mån sådana ändringar skulle vara förenliga med nuvarande förutsättningar i Yttrande- frihetsgrundlagen. Se också kap. 16 om finansiering av företagens Internetverksamhet. Synpunkter från och TV Jag har under utredningsarbetet bett och TV inkomma till utredningen med synpunkter på ett antal frågor i nuvarande public service-uppdrag, nämndens uppgifter m.m. Bland de frågor jag velat få nämndens synpunkter på finns frågan om huruvida den reglering som gäller för marksänd radio och TV i tillämpliga delar kan och bör tillämpas även för public service-företagens verk- samhet i andra distributionsformer, exempelvis i satellitsändningar och på Internet. Reglering av programföretagens verksamheter 399 Nämnden framhåller i sitt yttrande att det skulle kunna skada tilltron till public service-företagens kärnverksamhet om de exempelvis skulle kunna vara partiska eller osakliga i program som distribueras via satellit eller på Internet (Dnr 162/00-15). Enligt nämndens uppfattning bör program som distribueras på dessa sätt, inklusive text-TV, följa tillämpliga innehållsregler, dvs. i första hand opartiskhet och saklighet, men kanske även villkoren om respekt för privatlivet, hänsyn till mediernas särskilda genomslagskraft samt beriktigande och genmäle. Nämnden pekar på att möjligheten att ställa sådana villkor kräver änd- ring i gällande lagstiftning. Public service-uppdraget grundas, inte uteslutande, men till stora delar på ett regelverk. gällde radiolagen samt avtal mellan staten och programföretagen. gäller en ny lagstiftning, Radio- och TV-lagen, som medger att sändningstillstånd får förenas med villkor. Många av de regler som är förknippade med radio och TV i allmän- hetens tjänst, t.ex. att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt, att sändningarna skall vara reklamfria och präglas av ett mångsidigt utbud etc. kan lätt tas för givna. I grunden säkerställs detta genom svensk lagstiftning. Publikens rätt att få en sändning prövad hos och TV kräver också en ändamålsenlig reglering, anpassad till den tekniska utvecklingen. Den digitala tekniken kommer att kräva viktiga ställningstaganden av statsmakterna inför och sannolikt också under nästa tillståndsperiod. De vägval som görs kommer att få stor betydelse för public service- verksamhetens framtida villkor. Generellt är en utveckling mot att public service-företagens program och tjänster görs tillgängliga på flera sätt än tidigare positiv för publi- ken. bör man beakta att alla nya distributionsformer ännu inte är tillgängliga för alla. Traditionella radio- och TV-sändningar når i princip samtliga hushåll i . Nära nog samtliga hushåll tar dessutom del av public service-företagens sändningar i dess traditionella form. Frågan om att använda nya distributionsformer är givetvis också en fråga om resurser. Public service-företagens kärnverksamhet finansieras med TV-avgiftsmedel. Det finns gränser för hur mycket medel som kan fås på denna väg, varför ett balanserat förhållningssätt i fråga om ett vidgat uppdrag till nya verksamheter blir nödvändigt. Jag kan konstatera att de regleringsmässiga förutsättningarna är olika beroende på vilket sätt programföretagen publicerar material. Av den genomgång som gjorts kan jag dra slutsatsen att regeringen 400 Reglering av programföretagens verksamheter inte kan ställa upp särskilda villkor för SVT:s eller övriga programföretags sändningar som sker via exempelvis satellit, text-TV eller Internet. Den tekniska utvecklingen kan därmed få sådana kon- sekvenser att innebörden i public service-uppdraget riskerar att tunnas ut i takt med att allt fler distributionsformer används. Att Internet används som ett komplement till radio- och TV-pro- grammen bör i sammanhanget vara relativt oproblematiskt. Internet blir då ytterligare ett led i att öka tillgängligheten till företagens program- verksamhet och skapa ett mervärde genom fyllig information och ökade möjligheter till kommunikation mellan publiken och företagen. Däremot bör, enligt min mening, regering och riksdag noga överväga om public service-företagens verksamhet på Internet bör utvidgas till att omfatta helt nytt material, dvs. material utan någon anknytning till radio- och TV-programmen. Enligt min mening är det olämpligt att de grundläggande regler som alltjämt bör gälla för public service-verk- samheten, t.ex. kraven på saklighet och opartiskhet och förbud mot reklam inte är tillämpliga i den mån företagen sänder i nya distributionsformer. Principen bör vara att samma regler så långt möjligt gäller för sändningarna oavsett distributionsform. I den mån slutsatsen av regeringens och överväganden blir att allmän public service-reglering som exempelvis saklighet och opartiskhet, hänsyn till mediets genomslagskraft, reklamförbud m.m. bör gälla även för sådan verksamhet krävs ändringar i gällande lagstiftning. I sammanhanget krävs en ingående analys av i vilken mån Ytt- randefrihetsgrundlagen medger sådana ändringar. En prövning av för- utsättningarna för sådan reglering bör, enligt min mening, göras skynd- samt så att förutsättningarna för public service-företagen kan klargöras vid inledningen av en ny tillståndsperiod. I den mån det skulle visa sig att sådana regler inte kan ställas genom lagstöd får riktlinjer för public service-företagen eventuellt formuleras i annan ordning, exempelvis genom anslagsvillkor eller i företagens bolagsordningar. I kap. 16 behandlar jag frågan om finansiering av företagens kärn- verksamhet respektive olika sidoverksamheter. Reglering av programföretagens verksamheter 401