sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — De höga marginalskatterna före skattereformen och de gynnsamma avdragsregler för pensionssparande medförde att avsättningarna sköt i höjden. 1986 beslöt regeringen att införa en engångsskatt på liv- försäkringsbolag och pensionsstiftelser. Skatten tog formen av en till- fällig förmögenhetsskatt. 41 Skatten utgick av värdet av förmögenheten vid utgången av 1986 till den del värdet översteg . Engångsskatten är kanske det tydligaste exemplet på den skatte- osäkerhet som råder i . Det är svårt att få det trovärdigt att en annan engångsskatt inte skulle kunna komma att tillämpas. Ändrad skatt på långsiktigt pensionssparande, vare sig det sker i bolaget eller på avkastningen, är speciellt skadligt för förtroendet eftersom det handlar 39Se proposition 1997/98:141, Utländska försäkringsgivare med verksamhet i , samt Lag (1998:293) om Utländska försäkringsgivares verksamhet i . 41Lag (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Författningen upphävdes genom SFS 1996:479. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns om långsiktiga avtal som ingående parter inte kan ändra. Från skatteteoretisk synpunkt är dessa skattebaser speciellt användbara eftersom individen är fastlåst i sitt beslut och kan inte påverka sina pla- ceringar. Ett sådant synsätt är emellertid synnerligen kortsiktigt eftersom individernas framtida agerande påverkas och det är svårt för statsmakterna att åter få förtroende för att spelreglerna gäller . Det är mycket som talar för att skatteosäkerheten är en minst lika viktig faktor för skatteundandragande genom utlandsplaceringar som själva nivån på skatteuttaget. Med undantag för Engångsskatten 1986 var t illgångarna i pensions- sparande skattefria . Då infördes en lag om avkastnings- skatt på pensionsmedel. 42 Skattskyldiga till avkastningsskatt är: livförsäkringsföretag med verksamhet i , oavsett om de är svenska eller utländska, arbetsgivare som redovisar skuld under rubriken till pensioner person med IPS-konto (Individuellt Pensionssparkonto) () person som har kapitalförsäkring i utlandet (). Skatteunderlaget är kapitalunderlaget vid ingången av kalenderåret multiplicerat med den genomsnittliga statslåneräntan under kalenderåret närmast före ingången av beskattningsåret. Skatten uppgår för pensionsförsäkringar till av skatteunderlaget. För livför- säkringsbolag och utländska kapitalförsäkringar är skattesatsen 30 pro- cent av 9/10 av skatteunderlaget, dvs. 27 procents skatteuttag. 6.2Internationella principer för beskattningen av pensionssparande Det är vanligt att skilja mellan skattebehandlingen för tre delkom- ponenter i pensionssparandet. För frivilligt pensionssparande väljer många länder att medge avdrag för avsättningen och beskatta pensionen när den faller ut. 42 Lag (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel. Volym C:62 Bilaga 16 SOU 2000:11 I tas en realränteavgift ut på pensionssparande och i beskattas de fonder som är överkapitaliserade (på den delen). Förutom beskattar bl.a. avkastning på pensionsmedel (reducerad skattesats). I länder som och är pensionerna skattefria. Det vanliga är alltså att utländska livförsäkringsbolag beskattas endast för vinster för verksamheten, inte på avkastningen på spararnas kapital.44 För att kompensera för denna skillnad i beskattning infördes i den så kallade premieskatten. Den uppgick till och togs ut på betalda i de fall skatten i utländska bolag väsentligt understeg den skatt som drabbade motsvarande försäkring tagen i . Premieskatten har numera underkänts av såsom ett hinder för de fria kapitalrörelserna. I samband med att avkastnings- skatten infördes slopades premieskatten. Medan avkastningen på pensionsmedel beskattas i , låter andra länder ofta denna avkastning bli skattefri. Det uppstår därför incitament för svenska pensionssparare att försöka kringgå den svenska skatten genom att spara direkt i utländska försäkringsbolag. Alla utländska försäkringar genom svenska försäkringsbolag klassas som kapitalförsäkring och på dessa utgår en avkastnings- skatt. Den som köper en utländsk försäkring direkt av utländskt bolag skall lämna uppgifter om detta till de svenska skattem yndigheterna för att få ett medgivande. 45 Om det utländska bolaget inte tidigare lämnat en förbindelse till om att skicka kontroll uppgift till , skall detta göras så fort som möjligt. Om en utländsk försäkring tecknats före och om det inte görs någon ytterligare inbetalning, utgår ingen avkastningsskatt eller förmögenhetsskatt. 46 I praktiken är det få som redovisar köp av utländska försäkringar. var det 86 skattskyldiga som totalt betalade in i skatt.47 Det är uppenbart att det sker en underrapportering och med tanke på hur starka skatteincitamenten är (såväl avkastningsskatt som förmögenhetsskatteplikt) är det inte troligt 43Se Regulatory Controversies of , av , Working Paper, nr. 1893, , . 44För en genomgång av de olika skatteuttagen på försäkringspremier inom EU, se Indirect Taxation on in Europe, Taxes applicable to insurance premiums, Declaration and payment procedures, Comité Européen des , ITC 98, , 1998. 45Medgivande om att utländska bolaget skall lämna kontrolluppgifter skall ske på blankett RSV 2748. 46Utländska kapitalförsäkringar som tecknats efter är för- mögenhetsskattepliktiga. 47Se informerar – Punktskatter, RSV 505, utgåva 11. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns att staten kommer att kunna upprätthålla residensprincipen utan ett betydande skatteundandragande är en realitet. De svenska försäkringsbolagen har dock en skattemässig fördel i den avdragsrätt som finns för pensionsförsäkringar. halverades emellertid avdragsutrymmet och för de flesta med- borgare är det maximerat till ett halvt basbelopp, per individ och år. kommer troligen pensionssparande i utländska försäkringsbolag också att berättiga till avdrag men klassas pensionssparande i utländska bolag som kapitalförsäkring och därmed är sparandet inte avdragsgillt i deklarationen. De avsättningar som företagen gör för att trygga framtida pensioner medför att de redan avsättningsåret måste betala in en s.k. särskild löneskatt. 48 Denna skatt uppgår till och utgör skattedelen i socialförsäkringssystemet. Av de sociala avgifterna går nämligen inte alla avgifter till motsvarande förmåner utan av det ca 33 procentiga uttaget är ren skatt. Eftersom tryggande av pen- sioner är avdragsgillt när företagsskatten beräknas, och de sociala av- gifterna för företaget därmed minskar, kan det tyckas naturligt att ta ut särskild löneskatt. Det innebär emellertid att företaget måste tidigare- lägga en inbetalning av skatt jämfört med om den anställde fick ut lön senare i arbetslivet eller t.o.m. efter pensioneringen. Med tanke på hur låg fonderingen allmänt sett är i vårt pensionssystem vore det bättre med ett skattesystem som inte tog ut extra skatt i de fall företagen är villiga att öka pensionsavsättningarna. Det nya pensionssystemet med ett premiereservsystem kan komma att innebära en konkurrensfördel för svenska försäkringsbolag. I den statliga utredningen skriver man visserligen att Även utländska fondföretag som har rätt att bedriva fondverksamhet i bör få delta i premiereservsystemet. 49 Anmälan skall ske till Premiepensionsmyn- digheten. I praktiken torde det innebära att endast få utländska aktörer kommer att ta del av dessa medel och ett inhemskt förfarande gör att renodlat utländska bolag inte kommer i fråga. 48 Se Lag (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader. Även enskilda näringsidkare måste betala särskild löneskatt. Den är avdragsgill i inkomstskattehänseende. 49 Se premiereservutredning, SOU 1997:131, sid 12. Volym C:64 Bilaga 16 6.3Andra skattefrågor för försäkringsbolagen En viktig fråga för var grupp- registrering för mervärdesskatt. Frågan var dessutom viktig för bank- erna. Inom EU får företag som tillhör samma intressegrupp i mervärde- skattehänseende behandlas som en enhet. Det innebär att omsättningar mellan företagen i gruppen kan ske utan mervärdeskatte konsekvenser. Omsättning av bank- och finansieringstjänster, värdepappershandel och omsättning av försäkringstjänster undantas från mervärdeskatt. Undan- tagen medför att ingående skatt inte återbetalas till bolagen. För att undgå denna extra kostnad har företagsgr upper inom den finansiella sektorn framfört önskemål om att regler om gruppregistrering införs. Därmed skulle den uppdelning som ofta sker på delverksamheter inom bank- och finansvärlden inte få sämre villkor än företag som drivs som en enhet. 50 Sådan lagstiftning är införd i . 6.4Slutsatser om försäkringsbolagens skattemässiga konkurrenssituation De höga svenska kapitalskatterna utgör en stor konkurrensnackdel för svenska försäkringsbolag . Såväl avkastningsskatter generellt sett som på pensionssparande är avsevärt högre i än i flertalet andra länder. Dessutom förmögenhetsbeskattas delar av svenskens pensions- sparande. Sparande i IPS och pensionsförsäkringar är undantagna från förmögenhetsskatt men kapitalförsäkringar förmögenhetsbeskattas. För att få avdrag i inkomstdeklarationen för premie till pensionsförsäkring krävs emellertid att försäkringsbolaget driver godkänd verksamhet i och det innebär en inskränkning i konkurrensen till fördel för Reduceringen av avdragsutrymmet har dock medfört att denna konkurrensfördel minskat i betydelse. Ett sätt att stärka de svenska bolagens konkurrenskraft skulle därför vara att åter höja avdraget. Det är mycket lågt jämfört med de avdrag som gäller i de flesta andra EU-länder. Försäkringsbolagen möter en helt ny konkurrenssituation. Dels blir det möjligt för utländska bolag att expandera sina tjänster på den svenska marknaden, dels uppmärksammas skattesk illnaderna alltmer. 50 Se Gruppregistrering av finansiella företag, , Ds 1997:80. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Det högre skatteuttaget i medför att svenska bolag får ett extra högt omvandlingstryck på sig. Volym C:66 Bilaga 16 7Slutsatser om skatternas betydelse för den finansiella sektorn Den finansiella sektorn är en väl integrerad del av samhällsekonomin. Det innebär att sektorn påverkas i hög grad av den allmänna utform- ningen av skattesystemet. Dessutom är naturligtvis specifika skatter på finansiella tjänster, bankernas reserveringsmöjligheter etc. av betydelse för att bedöma sektorns internationella konkurrenskraft. Det svenska skatteuttaget är totalt sett mycket högt. Saneringen av statsfinanserna har inneburit att många skatter höjts, så även skatten på finansiellt kapital. Det är en skattebas som är lättrörlig över gränserna och de höga skattesatserna leder därför till ett skattebortfall. Den gene- rella kapitalinkomstskatten är hög i ett internationellt perspektiv. Det gäller i synnerhet skatten på kapitalvinster. Många länder tar inte ut någon realisationsvinstskatt alls om innehavet varat mer än 6 månader. I beskattas vinster, oavsett innehavstid, med 30 procents skatt. Återinförandet av full dubbelbeskattning av aktier skedde när andra länder gick i motsatt riktning. För stora bolag som finansierar sig på den internationella kapitalmarknaden innebär den svenska skatte- belastningen att det blir framför allt utlänningar som kommer att finan- siera investeringar eftersom de inte påverkas av skatten som tas ut på ägandet av aktier. Dessutom påverkar skatten företagens val mellan eget och lånat kapital. För svenska sparare och investerare ökade dessutom incitamenten ytterligare för att kanalisera sitt sparande utomlands för att undgå svenska skatteregler . Eftersom många kommer att välja utländska banker och utländska placeringar påverkar även dessa skatteregler konkurrenssituationen för den finansiella sektorn i . Dubbelbeskattningen av aktier bör därför elimineras. Av de allmänna skatterna finns det ytterligare två som är av speciell betydelse för den finansiella sektorns konkurrenskraft. Det gäller för- mögenhetsskatten och den kraftigt ökade skatten på kapitalavkastning på långsiktigt pensionssparande. Medan andra länder avskaffat för- mögenhetsskatter och sänkt skatterna på framför allt långsiktiga placeringar har skärpt beskattningen. Det är förvånande inte SOU 2000:11 Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Volym C:67 bara med tanke på den ökade rörligheten av kapital, utan också med tanke på de problem som kommer att uppstå i för att säkra medborgarnas pensioner. har en av största pensionsskulder i förhållande till storleken på ekonomin och vi har dess- utom exceptionellt låga privata tillgångar i hushållssektorn. Länder med betydligt gynnsammare startläge har funnit det angeläget att öka sparandet i ekonomin och då i synnerhet att få enskilda individer att i ökad utsträckning ta ansvar för sina egna kostnader i samband med pensioneringen. Det svenska skattesystemet ger starka incitament till konsumtion och därmed ett lågt privat sparande vilket medför att kraven skärps på det offentliga pensionssystemet och andra inkomst- överförande åtgärder. Många invandrare kommer t.ex. inte att kvali- ficera sig för ens full folkpension och för dessa grupper kommer trycket på offentliga bidrag att öka. Utan ett kraftigt ökat privat sparande ställs så stora krav på den offentliga sektorn att så höga skatter måste tas ut att ekonomins funktionssätt skadas. Skattekonkurrensen mellan länderna kommer att öka. Möjligheterna till effektiva internationella avtal som begränsar skattekonkurrensen är små. Dessutom skulle sådana avtal ligga på en sådan nivå att svenska skatter ändå skulle behöva anpassas nedåt. Möjligheterna att höja andra skatter, på t.ex. energianvändning eller konsumtion är i stort uttömda. Skatt på arbetskraft är också mycket hög i jämfört med i andra länder. En årsinkomst på blott börjar beskattas på marginalen med dryga trots att individen är beroende av offentliga bidrag för sin existens. Som jämförelse kan nämnas att existensminimum för en ensamstående person uppgår till ca (exklusive hyra). Det är därför rimligt och önskvärt att sänka skatten för låginkomsttagare. urholkas skatteintäkterna generellt sett till följd av att skattebaserna minskar i takt med att kapital lämnar landet. Fokus hamnar därmed på de offentliga utgifterna och det blir angeläget att minska de offentliga utgifterna. Utsikterna att få till stånd en internationell harmonisering eller ökad informationsgivning mellan länderna måste bedömas som liten trots nytt initiativ inom EU (Montipaketet). Rapporteringskraven är oftast betyd- ligt liberalare i andra länder eftersom de oftast inte beskattar så små inkomster som vi gör. Därmed blir det i det närmaste omöjligt att tänka sig att andra länder skulle skärpa de administrativa rutinerna så mycket att svenska rapporteringskrav skulle kunna tillgodoses. Kvar står en gradvis anpassning av framför allt de skattebaser som är mest känsliga för skatteskillnader mellan länderna. Förmögenhetsskatten och kapitalinkomstskatten är de skatter som först påverkas av den ständigt tilltagande internationella skattekonkurrensen. Volym C:68 Bilaga 16 inom detta område skulle dessutom väsentligt förbättra den svenska finansiella sektorns konkurrenskraft. 7.2Skatteregler för den finansiella sektorn Det svenska skattesystemet blev i samband med skattereformen betydligt mera enhetligt. Trots detta är det stora sk illnader i skatteuttaget mellan olika sparformer. För den enskilde är det t.ex. en skillnad i beskattning mellan att direktäga aktier eller aktieägande via fonder. Fondsparande kan i ske utan att aktierelaterade rea- lisationsvinster vid omplaceringar i fonden beskattas. Fonden måste emellertid ta upp av förmögenhetsvärdet till beskattning och för att undgå d ubbelbeskattning måste f ondens inkomster delas ut till andelsägarna. För den enskilde individen är det fortfarande skattemässigt gynnsamt att spara i fonder jämfört med att direktäga aktier om avkastningen kan förväntas bli förhållandevis hög. När avkastningen blir lägre, innebär förvaltningsavgifterna och schablon- beskattningen att det inte blir lika förmånligt att spara i fonder. Schablonskatten måste t.ex. betalas även om tillgångarna faller i värde. Genom att låta fondsparandet ske inom ramen för en kapital- försäkring kan omplacering ske inte bara inom olika tillgångar i fonden, utan också mellan olika fonder utan att realisationsvinstskatt behöver betalas. Det innebär en skattemässig fördel för spararen. Visserligen måste kapitalet, i vart fall formellt, vara bundet under , men mot en smärre avgift till banken kan kapitalet disponeras när som helst. För en person som själv sparar i olika fonder, utan att ha dem kopplade till en försäkring, uppstår emellertid realisationsvinst- beskattning vid omplaceringar mellan olika fonder. Olikheterna i beskattning mellan sparformerna påverkar hur attraktiva placerings- alternativen är för den enskilde. Det möjliggör också för banker och finansiella institut att ta ut en avgift för fondsparande inom ramen för försäkringssparande, utan att nettoavkastningen för spararen för den skull blir lägre än om denne valt att spara på traditionellt sätt i individuella fonder. Om kapitalskatterna sänks minskar värdet av att finna placeringsalternativ med avvikande (lägre) skattebehandling. Det kan innebära ett visst minskat utrymme för banker och finansiella institut att ta ut avgifter men totalt sett minskar risken för kapitalflykt och därmed skulle det vara positivt för den svenska finansiella sektorn. Dessutom skulle en mera enhetlig beskattning leda till ökad samhälls- ekonomisk effektivitet. SOU 2000:11 Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Volym C:69 Om fri omflyttning kunde ske mellan olika fonder och former av sparande utan att utlösa realisationsvinstbeskattning skulle konkurrensen på kapitalmarknaden öka. Med nuvarande regler uppstår en inlåsningseffekt för sparare som har fonder med stora värdestegringar. Löpande avskattning av aktierelaterade kapitalvinster i fonder skulle också öka konkurrensen mellan svenska placeringar men med tanke på det höga skatteuttaget på kapital i skulle riskerna för tilltagande kapitalflykt vara stora. En sänkt kapitalinkomstskatt och avskaffad förmögenhetsskatt skulle dock minska riskerna för skatteflykt. En sänkt kapitalinkomstskatt innebär emellertid även minskat värde för ränteavdragen och därför blir det inte något nämnvärt intäktsbortfall för staten. Eventuellt kan dock fastighetsskatten behöva sänkas för att lindra effekten för de mest skuldsatta hushållen av ett minskat ränteavdrag. För de svenska bankerna är det bland annat möjligheterna till generella reserveringar för kreditförluster som är restriktivare än i många andra länder. Det innebär en överbeskattning av bankerna, något som framför allt missgynnar små och relativt svaga banker. Om reserveringsmöjligheterna ökade skulle konkurrenssituationen inom banksektorn därför förbättras. För försäkringsbolagen är det framför allt de generella skatte- reglerna som påverkar verksamheten. Inskränkningar i avdragsrätten för pensionssparande och debitering av företagen av särskild löneskatt på pensionsavsättningar begränsar emellertid pensionsmarknadens tillväxt. Många länder har betydligt generösare regler för pensions- sparande än trots att de har lägre skatt på kapitalinkomst och ingen förmögenhetsskatt. För att möta behovet av ökat privat sparande är det i första hand viktigt att sänka kapitalskatterna. I andra hand bör möjligheterna till ett skattefritt pensionssparande utökas. De ofta genomförda förändringarna av skattereglerna för långsiktigt pensionssparande är exempel på den skatteosäkerhet som råder i . Engångsskatten på försäkringsbolag är kanske det tydligaste exemplet på detta. Det är svårt att uppnå tro- värdighet för att en annan engångsskatt inte skulle kunna komma att införas. Ändrad skatt på långsiktigt pensionssparande, vare sig det sker i bolaget eller på avkastningen, är speciellt skadligt för förtroendet eftersom det handlar om långsiktiga avtal som ingående parter inte kan ändra. Från skatteteoretisk synpunkt är dessa skattebaser speciellt an- vändbara eftersom individen är fastlåst i sitt beslut och kan inte påverka sina placeringar. Ett sådant synsätt är emellertid synnerligen kortsiktigt eftersom individernas framtida agerande påverkas och det är svårt för statsmakterna att åter få förtroende för att spelreglerna gäller . Det är mycket som talar för att Volym C:70 Bilaga 16 skatteosäkerheten är en minst lika viktig faktor för skatteundan- dragande genom utlandsplaceringar som själva nivån på skatteuttaget. Det är därför hög tid att se över beskattningen av finansiellt kapital och att utforma skattereglerna så att de blir långsiktigt hållbara. Det innebär en sänkning av skatterna på sparande, dvs. lägre kapitalinkomstskatter och slopad förmögenhetsskatt, i likhet med vad som skett i flertalet europeiska länder. Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Agell, , och , (1995), Svensk skattepolitik i teori och praktik: skattereform, Bilaga till SOU 1995:104 (Skattereformen 1990-1991: En utvärdering),. Aktiefrämjandet, (1998), Aktiefrämjandets beräkningar av det oan- mälda sparandet, mimeo . , , (1989), Kapitalbeskattning och dess effekter på sparande, SOU 1989:33, bilaga 6. , , (1991), Integrating Corporate and Shareholder Taxes, Tax Notes, Vol. 50, nr 13, (april), , , . , , (1992), Svensk beskattning i ett integrerat , bilaga till , 1992. , , (1994), Kapitalrörelser efter avregleringarna, Svensk ekonomisk nationalrapport, i De fria kapitalrörelsernas betydelse för beskattningen av hushållens lån och sparande i ett integrerat , Nordiska skattevetenskapliga forskningsrådets skriftserie NSFS 31, , . , , (1995), Kapitalets rörlighet – Den svenska skatte- och utgiftsstrukturen i ett integrerat , , . , , (1998), EMU och våra framtida skatter, i Europa- perspektiv, för europaforskning inom ekonomi, juridik och statskunskap 1998, , (redaktörer), Nerenius & Santérus Förlag. , , (1998), : Skattepolitiken efter valet, Special Report, , september. Rapporten finns även på engelska : Tax policy after the , 1998 election,. , , (1994), , , , 1994, ss. , 68th Annual Report, . , , (1996), Rätt skatt vid arbete & bosättning utomlands , , . , (1993), Insurance i EEA and the Sectors in , Occasional Paper 9, Riksbank, (editor). Volym C:72 Bilaga 16 och , (1994), The Changing Borders of Banking: trends and implications, Working Paper No. of International Settlements, , oktober. Bovenberg, , , and Sheetal Chand, (1989), Tax Incentives and International Capital Flows: The Case of the and , in Taxation in the Global Economy, ed. av A. Razin & J. Slemrod, NBER, (: ). Bröker, G. (1989), Competition in Banking, , . Cassard, , (1994), The Role of Offshore Centers in International Financial Intermediation, IMF Working Paper No. Comité Européen des , (1998), Indirect Taxation on in Europe, Taxes applicable to insurance premiums, Declaration and payment procedures, ITC 98, . Commission of Communities, (1992), Report for on Company Taxation, mars. Demirgüç-Kunt, Asl1 och , (1998), Determinants of Interest and Profitability, Working Paper, 1900, , mars. , ., och . Shoven, (1998), & Taxes: A Look at Tax-Adjusted Returns, och . Dziobek, , (1996), Regulatory and Tax Treatment of , IMF Working Paper PPAA/96/6, juni. , (1996), 1997, skriftserie nr 35/96, . , (1998), Förslag till Rådets Direktiv i syfte att säker- ställa en effektiv minimibeskattning av ränteinkomster från sparande i gemenskapen, 20.05.98. KOM(1998) 295 slutlig. , (1984), Utländska banketableringar i , Delbetänkande avgivet av kreditmarknadskommittén, Ds Fi 1984:20. , (1995), Insättargaranti , Ds 1995:3. , (1997), Gruppregistrering av finansiella företag, , Fondfakta, 1997. , , (1991), Introduction of a Taxation in the EC Member States, , No. 1, 1991, Vol. 46, ss. , , (1997), Strukturförändringar på den internationella finansmarknaden vid eurons införande, anförande på konferensen på i . SOU 2000:11 Skatternas betydelse för den finansiella sektorns Volym C:73