sou · GOB326d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 10Behov av nya former för körkortsingripande De nuvarande ingripandeformerna – återkallelse och varning – har funnits i svensk körkortslagstiftning och de är väl inarbetade och kända bland allmänheten. Vår utgångspunkt är därför att nya eller förändrade ingripandeformer bör komma i fråga bara om det motiveras av starka principiella skäl eller om det är nödvändigt för att körkortsingripanden på grund av trafikbrott skall kunna handläggas på ett rationellt sätt inom straffprocessen. Inledningsvis finns anledning att kort redogöra för de överväganden som gjordes av Körkortsutredning, vilken var kritisk till de nuvarande formerna för körkortsingripande (SOU 1996:114 s. 102 ff.). Utredningen menade att systemet i praktiken visat sig ge begränsat utrymme för en nyanserad bedömning av körkortsingripanden. Utredningen föreslog att grunderna för körkortsåterkallelse skulle delas in i två grupper. I den ena gruppen skulle ingå de ur trafiksäker- hetssynpunkt allvarligaste förseelserna, vilka undantagslöst är en följd av ett medvetet risktagande. För dessa förseelser skulle körkortsåter- kallelse vara en obligatorisk reaktion. Under speciella omständigheter skulle dock återkallelsen kunna ske villkorligt. Den andra gruppen skulle omfatta förseelser som i allmänhet beror på tillfälliga förbiseen- den och liknande. I dessa fall skulle körkortsingripandet ske genom varning vid typfarliga förseelser och i övriga fall då det förelegat ett faromoment. Institutet varning skulle således utgöra en självständig reaktionsform. Enligt utredningen skulle ett sådant system innebära en differentiering av körkortsingripandena i förhållande till förseelsens objektiva svårhetsgrad. Förslagen har inte lagts till grund för lagstiftning. 168 Behov av nya former för körkortsingripande För att körkortsingripanden skall kunna bidra till att värna trafiksäker- heten fordras till en början att formerna för ingripande är tydliga och förutsebara. Den som blir föremål för ett körkortsingripande på grund av trafikbrott måste förstå varför reaktionen har blivit som den blivit och han skall redan från början kunna överblicka ingripandets konsekvenser och varaktighet. Det innebär bl.a. att ingripandet skall vara tidsbestämt. Även allmänheten måste ha en klar bild av regel- verkets innehåll och av konsekvenserna för den som bryter mot trafikreglerna. För att körkortsingripanden på grund av trafikbrott skall få önskad effekt på trafikbeteendet, är det vidare nödvändigt att de upplevs som rimliga och rättvisa. Häri ligger bl.a. ett krav på proportionalitet mellan ingripandet och det bakomliggande brottet. Ju allvarligare – eller trafikfarligare – brottet är, desto mer kännbart skall ingripandet vara till både sin innebörd och sin varaktighet. Körkortsingripandet måste dessutom vara anpassat till den straffrättsliga påföljd som körkorts- havaren döms till, så att den samlade samhällsreaktionen upplevs som rimlig och rättvis. Vi menar att detta behov accentueras om ingripandet hanteras inom ramen för straffprocessen. Av det nu sagda följer att systemet för körkortsingripande på grund av brott bör innehålla olika ingripandeformer och att de bör kunna varieras i fråga om stränghet eller varaktighet. Behovet av att kunna variera körkortsingripandet skall även ses mot bakgrund av intresset av att kunna ta viss hänsyn till körkortshavarens behov av körkort. Som framgår av avsnitt 12.5.2 skall sådana hänsyn kunna tas även i fortsättningen. Det är dessutom angeläget att regelverket ger möjlighet att förebygga att körkortshavaren längre fram mister sin behörighet. Det bör ske genom ett klart besked om vad som väntar, om han fortsätter att begå trafikbrott eller att på annat sätt äventyra trafiksäkerheten. I sammanhanget finns anledning att uppmärksamma de möjligheter till nyanserade körkortsingripanden som följer av den tekniska utvecklingen. Som exempel kan nämnas den pågående försöksverk- samheten med villkorlig återkallelse i förening med ett så kallat alkolås, se avsnitt 2.9. Det är angeläget att formerna för körkortsingripande konstrueras så att nya tekniska möjligheter kan tillvaratas. Detsamma gäller möjligheterna att genom utbildning, påverkansprogram och liknande förbättra kunskaperna hos förarna och deras beteende i trafiken. För att ordningen med körkortsingripanden skall accepteras av den enskilde, vilket är en förutsättning för att syftet att värna trafiksäker- Behov av nya former för körkortsingripande 169 heten skall kunna uppnås, fordras likhet i rättstillämpningen. Likartade fall bör så långt som möjligt leda till likartade ingripanden. Detta intresse bör uppmärksammas redan vid konstruktionen av formerna för körkortsingripande. I sammanhanget kan nämnas att Körkorts- utredning pekade på vissa ojämnheter i nuvarande rättstillämpning. Utredningen menade att det finns betydande skillnader mellan olika län när det gäller besluten i körkortsärenden, i synnerhet gäller det beträffande beslut med korta spärrtider och beslut om varning. Utredningen menade att detta till stor del beror på konstruktionen av reglerna om körkortsåterkallelse (SOU 1996:114 s. 97 f.). Som exempel framhölls den dåvarande bestämmelsen i 16 § 4 KKL om återkallelse på grund av allvarligt trafikbrott (numera 5 kap. 3 § 4), enligt vilken det förutom att återkalla körkortet, vilket skall ske i normalfallet, finns möjlighet både att besluta om varning, om särskilda skäl föreligger, och att underlåta körkortsingripande, om överträdelsen är att anse som ringa. Avslutningsvis finns anledning att framhålla behovet av en rationell handläggning av körkortsingripanden på grund av trafikbrott. Vi har tidigare pekat på att sådana ingripanden sker i ett stort antal fall . För att de skall kunna handläggas rationellt i straffprocessen fordras att ingripandeformerna är ändamålsenligt konstruerade. Det innebär dels ett krav på att de är funktionella i sig och att deras inbördes förhållande är logiskt, dels att de passar in i ett straffrättsligt samman- hang. Institutet varning bör ersättas med ett pricksystem när det är fråga om ingripande på grund av trafikbrott. Ett pricksystem bör införas även om våra förslag i övrigt inte läggs till grund för lagstiftning. Pricksystem finns i flera europeiska länder. Som exempel kan nämnas , , och . Även lagstiftarna i , och överväger att införa liknande system. De olika ländernas pricksystem är utformade på varierande sätt, men i allmänhet gäller att varje förseelse som omfattas av systemet resulterar i ett visst bestämt antal prickar eller straffpoäng. Dessa registreras och när körkortshavaren erhållit ett visst antal, blir 170 Behov av nya former för körkortsingripande han föremål för ett mer ingripande beslut i form av körkortsåterkallelse eller körförbud. När vi i det följande talar om pricksystem, är det en motsvarande ordning som avses. Frågan om ett pricksystem bör införas i svensk körkortslagstiftning har övervägts tidigare . föreslog att ett sådant system skulle införas (SOU 1972:70 s. 114 f.). Kommittén menade att ett pricksystem kunde bidra till trafiksäkerheten genom sina pedagogiska effekter och att det skulle ge ökad rättssäkerhet genom att skapa förutsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning. Kommittén framhöll vidare att ett pricksystem skulle ge de beslutande politiska organen möjlighet att styra verkställighetsorganen i fråga om prioriteringen av olika trafikbrott. Genom en pricktabell skulle en officiell värdering av svårhetsgraden i olika trafikbrott ske. Ett pricksystem skulle dessutom skapa förutsättningar för enklare och mer rationella handläggningsformer. Det skulle bl.a. möjliggöra en automatiserad utsortering av de ärenden i vilka det är motiverat med en närmare prövning av frågan om körkortsingripande skall ske. förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Departementschefen framhöll för sin del att kommittén visat goda skäl för olika fördelar med ett pricksystem (prop. 1975/76:155 s. 107 f.). Särskilt den pedagogiska effekten ansågs värdefull mot bakgrund av intresset att snabbt ge körkortshavarna en påtaglig erinran om att de skall följa trafikens regler. Departement- schefen avstod emellertid från att föreslå ett pricksystem med hänvisning till att ett sådant förslag fordrade ytterligare utredning. anslöt sig till departementschefens mening (/76:28, rskr. Införandet av ett pricksystem övervägdes därefter av Körkorts- utredningen (SOU 1978:27 s. 131 ff.). Utredningen kom efter ingående överväganden fram till slutsatsen att visserligen hade de tekniska och organisatoriska förutsättningarna som krävs för att tillämpa ett pricksystem, men att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa ett sådant system i vårt land. Utredningen grundade sin slutsats huvudsakligen på att effekterna av ett sådant system ansågs tveksamma från såväl brottsförebyggande som pedagogiska utgångspunkter. Utredningen menade att ett pricksystem inte heller kunde förväntas medföra några märkbara effekter på trafiksäkerheten eller bidra till en enhetligare praxis och därmed ökad rättssäkerhet. I stället skulle strävandena mot en mer individualiserad och nyanserad bedömning i Behov av nya former för körkortsingripande 171 ärenden om körkortsingripanden motverkas. Enligt Körkortsutredning- en skulle fördelarna med ett pricksystem huvudsakligen bestå i vissa rationaliseringsvinster i fråga om det uppgiftslämnande till länsstyrel- serna som ligger till grund för beslut om körkortsingripande. Samtliga remissinstanser som yttrade sig över överväganden kring ett pricksystem anslöt sig till utredningens slutsats. Även departementschefen menade att ett pricksystem inte borde införas i (prop. 1979/80:178 s. 39 ff.). Han betonade därvid att ett sådant system med nödvändighet skulle bli starkt schabloniserat och att det skulle motverka strävandena mot en mer individualiserad och nyanserad bedömning i körkortsärenden. Även kommittén KÖRKORT 2000 behandlade frågan om ett pricksystem bör införas (SOU 1991:39 s. 104 ff.). Kommittén menade att risken för att en regelbundet felande förare skall upptäckas är liten och att risken att han skall upptäckas två gånger är minimal. Ett pricksystem skulle, enligt kommittén, visserligen fungera som en varningssignal innan ett ingripande sker, men förfarandet skulle försvaga incitamentet till skötsamhet hos dem som ännu inte ådragit sig någon prick. Utredningens slutsats blev därför att pricksystemet inte borde införas i den svenska körkortslagstiftningen. Som framgår av redogörelsen ovan har frågan om ett pricksystem bör införas i svensk rätt övervägts . Vi menar att de för- och nackdelar som är förknippade med ett sådant system i allt väsentligt redan har belysts och att det nu närmast är fråga om att göra en ny värdering av de olika skälen. Våra överväganden skall därvid utgå från förutsättningen att dessa ingripanden förs över till straff- processen och från de grundläggande krav som vi anser bör ställas på formerna för körkortsingripanden på grund av trafikbrott, se avsnitt 10.2. Inledningsvis analyserar vi möjligheterna att med institutet varning respektive ett pricksystem uppfylla kraven på tydlighet, förutsebarhet, proportionalitet och en rationell handläggning. Kraven tydlighet och förutsebarhet innebär att den som blir föremål för ett ingripande redan från början skall kunna överblicka ingripandets konsekvenser och varaktighet. Vi menar att det nuvarande varnings- institutet brister i dessa hänseenden. Av regelverket framgår inte vilken betydelse ett beslut om varning har för körkortshavarens fortsatta körkortsinnehav, om han fortsätter att bryta mot de regler som gäller i trafiken. Av reglerna framgår inte heller som varningen har betydelse därvidlag. I förarbetena sägs enbart att det bör 172 Behov av nya former för körkortsingripande fordras starka skäl att under loppet av meddela en person två på varandra följande varningar (prop. 1975/76:155 s. 106). Svårigheten för den enskilde att överblicka konsekvenserna av ett beslut om varning riskerar, enligt vår uppfattning, att minska de pedagogiska och därmed allmänpreventiva effekterna av körkortsingripandet. Den ifrågavarande bristen kan dessutom ifrågasättas utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Enligt vår uppfattning skulle kraven på tydlighet och förutsebarhet tillgodoses bättre med ett pricksystem än vad som är fallet med den nuvarande regleringen av varningsinstitutet. Med ett sådant system skulle det vara möjligt att i författning uttryckligen ange prickarnas betydelse vid framtida trafikförseelser. Det skulle dessutom vara möjligt att ange som påförda prickar skall belasta körkortshavaren. Kravet på proportionalitet innebär att körkortsingripandets innebörd och varaktighet skall stå i proportion till allvaret i det bakomliggande brottet. En av bristerna med varningsinstitutet gäller möjligheten att anpassa ingripandet efter allvaret i den bakomliggande förseelsen. Ett pricksystem skulle göra det möjligt att tillgodose kravet på proportionalitet genom att antalet prickar kan variera efter allvaret i den bakomliggande förseelsen. Ett körkortsingripande genom prickning kan därmed göras mer nyanserat än vad institutet varning medger. Enligt vår uppfattning bör det kunna bidra till att lagstiftningen och dess tillämpning uppfattas som rättvis. Vi har i avsnitt 10.2 pekat på behovet av en enkel och rationell handläggning av körkortsingripanden på grund av brott. En förutsätt- ning för att detta behov skall kunna tillgodoses är att de materiella reglerna för körkortsingripande är tydliga och lätta att tillämpa. Till en början gäller därvid att de olika formerna för körkortsingripande måste stå i ett logiskt förhållande till varandra. Vi menar att det nuvarande systemet brister i detta hänseende. Huvudregeln är att ingripandet skall ske genom återkallelse och endast om särskilda skäl föreligger skall varning meddelas. Enligt vår uppfattning bör utgångspunkten i stället vara att körkortsingripandet skall ske i form av den minst ingripande reaktionsformen och att återkallelse eller motsvarande bör tillgripas bara om det påkallas av exempelvis allvaret i det bakomliggande brottet eller av körkortshavarens tidigare trafikbrottslighet. En sådan ordning åstadkoms med ett pricksystem, som bygger på de grundläggande drag som vi anger i avsnitt 10.3.1. För att kravet på en rationell handläggning skall kunna tillgodoses i straffprocessen är det, enligt vår uppfattning, också angeläget att körkortsingripanden på grund av trafikbrott kan handläggas inom ramen för den summariska processen. Vi menar att ett pricksystem skulle skapa förutsättningar för en sådan ordning. Det bör vara möjligt Behov av nya former för körkortsingripande 173 att fastställa enkla och tydliga anvisningar för tillämpningen av ett sådant system i olika situationer. Det skulle öppna för möjligheten att låta körkortsingripandet omfattas även av förelägganden av ordnings- bot, vilket i hög grad skulle bidra till en snabb och kostnadseffektiv handläggning av körkortsingripanden på grund av trafikbrott. Av jämförelsen mellan institutet varning och ett pricksystem framgår att starka skäl talar för att ett pricksystem bör införas som en ny form för körkortsingripande på grund av trafikbrott. Det bör dock sägas att flera av de brister som vi menar finns i institutet varning skulle kunna gå att åtgärda. Det borde t.ex. vara möjligt att åstad- komma bättre tydlighet och förutsebarhet genom att i författning närmare ange konsekvenserna av ett beslut om varning. Vi menar emellertid att de allmänna krav som bör ställas på ingripandeformerna enklast tillgodoses med ett pricksystem. Dessutom gäller att kravet på proportionalitet aldrig kan tillgodoses inom ramen för institutet varning. En annan fråga gäller om ett pricksystem skulle vara alltför okänsligt. menade att ett pricksystem skulle motverka strävandena mot en mer individualiserad och nyanserad bedömning i ärenden om körkortsingripanden. Det är självklart att körkortsingripandet måste kunna föregås av en individuell och nyanserad bedömning även när ingripandet handläggs i straffprocessen. Såväl körkortshavarens personliga förhållanden som omständigheterna kring gärningen måste därvid kunna beaktas. Vi menar emellertid att behovet av att ta hänsyn till körkortshavarens personliga förhållanden skiljer sig åt beroende på om ingripandet avser exempelvis återkallelse eller prickning. Enligt vår uppfattning bör sådana faktorer tillmätas betydelse enbart när det är fråga om att frånta körkortshavaren rätten att köra. Förhållandena är annorlunda när det gäller betydelsen av omständigheterna kring brottet. Dessa måste självfallet kunna beaktas även vid beslut om prickning. Enligt vår uppfattning är det fullt möjligt att bestämma antalet prickar med ledning av brottets svårhet och omständigheterna kring brottet. Det bör dock redan nu framhållas att såväl behovet av som utrymmet för mer detaljerade överväganden av ifrågavarande slag är begränsat i det enskilda fallet. Trafikförseelser av det slag som skulle kunna leda till ett beslut om prickning är av sådan art att ingripandet i normalfallet bör kunna ske med tillämpning av i förväg fastställda anvisningar. En invändning som anfördes av kommittén KÖRKORT 2000 gällde de pedagogiska effekterna av ett pricksystem. Enligt kommittén skulle ett sådant system riskera att försvaga incitamentet till skötsamhet hos dem som ännu inte ådragit sig någon prick. I kommitténs påstående ligger ett antagande om att körkortshavarna skulle vara mer benägna att 174 Behov av nya former för körkortsingripande bryta mot trafikreglerna när deras tidigare prickbelastning inte är sådan att de på grund av en mindre allvarlig förseelse riskerar ett beslut om återkallelse eller motsvarande. Till en början kan konstateras att redan den nuvarande körkortslagstiftningen ger utrymme för överväganden av det slag som kommittén avsåg. Enligt vår uppfattning har förmodligen de flesta körkortshavare en viss kunskap om tillämpningen av bestämmelsen i 5 kap. 3 § 3 KKL om återkallelse på grund av exempel- vis upprepade hastighetsöverträdelser. De känner till att en enstaka hastighetsöverträdelse med mindre än i vanliga fall inte leder till återkallelse av körkortet. Ett pricksystem skulle visserligen underlätta för den enskilde att göra kalkyler av det slag som kommittén KÖRKORT 2000 avsåg, men en sådan utveckling får ses som en konsekvens av de principiella krav som vi menar bör ställas på ingripandeformerna och som handlar om tydlighet och förutsebarhet. De eventuella följderna för trafiksäkerheten måste vägas mot intresset av att den enskilde får möjlighet att förstå och förutse konsekvenserna av sitt handlande i olika situationer. Mot bakgrund av vad som har anförts föreslår vi att institutet varning utmönstras ur den svenska körkortslagstiftningen när det gäller körkortsingripanden på grund av trafikbrott och att ett pricksystem i stället införs. I kapitel 11 lämnar vi förslag till hur ett sådant system bör konstrueras. Som vi har anfört skulle ett pricksystem fylla samma funktion som det nuvarande varningsinstitutet. Enligt vår uppfattning äger flertalet av de anförda skälen för ett pricksystem sin giltighet oavsett om körkortsingripanden på grund av brott förs över till straffprocessen eller ej. Ett pricksystem bör således införas även om lagstiftaren väljer att inte genomföra våra förslag i övrigt. Våra förslag till hur ett sådant system skall konstrueras bör i allt väsentligt kunna läggas till grund för en sådan reform. 10.4Behovet av varning vid ingripande på annan grund än brott Vi föreslår att institutet varning avskaffas även såvitt gäller ingripanden på annan grund än trafikbrott. Av den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 9 § KKL framgår att varning kan meddelas i stället för återkallelse i sådana fall som avses i 3 § 2–6, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Den nuvarande ordningen innebär således bl.a. att varning kan meddelas när det är fråga om körkortsingripande på grund av personliga skäl av det Behov av nya former för körkortsingripande 175 slag som avses i 5 kap. 3 § 5–6 KKL, dvs. på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet. Ett genomförande av våra förslag i föregående avsnitt skulle innebära att användnings- området för institutet varning begränsas till sådana ingripanden. Det förs inte någon statistik över hur många beslut om varning som meddelas på de olika grunderna i 5 kap. 3 § KKL, men enligt vad vi har erfarit är det mycket sällan som varning meddelas på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet. Vi menar därför att det finns anledning att överväga om möjligheten att meddela varning bör finnas kvar, om ett pricksystem införs i enlighet med våra förslag. En begränsning av antalet ingripandeformer skulle bidra till att körkortslagstiftningen förenklas och blir mer överskådlig. Behovet av att kunna meddela varning vid opålitlighet i nykterhets- hänseende eller allmän brottslighet måste bedömas mot bakgrund av hur bestämmelsen om varning är konstruerad. Bestämmelsen innebär att villkoren för återkallelse måste vara uppfyllda och att varning då kan meddelas, om det föreligger särskilda skäl. Enligt förarbetena kan dessa skäl vara hänförliga antingen till det bakomliggande brottet eller till körkortshavarens personliga förhållanden (prop. 1975/76:155 s. 106). När det gäller ingripanden på grund av opålitlighet i nykter- hetshänseende eller allmän brottslighet är det således körkortshavarens personliga förhållanden som kan motivera att ingripandet sker i form av varning. I första hand är det körkortshavarens behov av körkort som därvid är av intresse. Enligt vår uppfattning är det rimligt att i viss utsträckning ta hänsyn till att körkortshavaren har behov av körkort i sitt arbete eller att han har ett långt prickfritt körkortsinnehav, när ingripandet grundas på exempelvis en allvarlig hastighetsöverträdelse eller något annat trafikbrott. Däremot har vi svårt att se att körkorts- havarens personliga förhållanden kan motivera att han får behålla körkortet trots att han anses opålitlig i nykterhetshänseende. Detsamma gäller om han anses olämplig på grund av sina personliga förhållanden i övrigt. Ett tänkbart skäl för att behålla möjligheten att meddela varning vid opålitlighet i nykterhetshänseende skulle kunna vara att ett sådant ingripande kan bidra till att avhålla körkortshavaren från fortsatt missbruk. Körkortsingripandet skulle med detta synsätt vara av värde för körkortshavarens rehabilitering. Vi ifrågasätter inte att så ibland kan vara fallet, men vi anser inte att detta skäl väger tillräckligt tungt för att behålla varningsinstitutet. I sammanhanget finns anledning att erinra om möjligheter att med stöd av 3 kap. 10 § KKL föreskriva villkor för körkortshavaren. Det kan exempelvis gälla att han med vissa tidsintervall skall ge in läkarintyg. 176 Behov av nya former för körkortsingripande Mot bakgrund av de skäl som vi nu har anfört föreslår vi att institutet varning avskaffas. 10.5Återkallelse av körkort eller förarförbud Vi föreslår att förarförbud införs som en ny form för körkorts- ingripande. Den skall användas i stället för återkallelse, när ingripandet sker på grund av att körkortshavaren har begått ett trafikrelaterat brott. Frågan om det finns skäl att ersätta den nuvarande ingripandeformen återkallelse med en straffrättslig reaktion skall bedömas mot bakgrund av de grundläggande krav som vi anger i avsnitt 10.2. Enligt vår uppfattning uppfyller den nuvarande ordningen för återkallelse i allt väsentligt de angivna kraven. Fråga är om situationen ändras, om körkortsingripanden på grund av trafikbrott flyttas över till straff- processen i enlighet med våra förslag. Kravet på tydlighet är därvid av särskilt intresse. Reglerna om körkortsingripande skall vara lätta att förstå och innebörden av de olika ingripandeformerna skall vara klar.