sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det kan också finnas skäl till att existerande verksamheter erhåller gratis utsläpps- rätter medan nyinträdande företag får betala för utsläppsrätterna. Ett sådant skäl anges vara ett önskemål om att inte försvaga den nationella industrins konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv. Med en gratis tilldelning till vissa företag gynnas dessa i förhållande till andra och åtgärden kan därför falla under definitionen för statsstöd. Stödet måste dock, enligt rapporten, vara en kostnad för staten. I ett system där samtliga deltagare får gratis tilldelning av utsläppsrätter är inte att betrakta som statsstöd. Den slutsats som dras i rapporten är att statsstödsreglerna endast är tillämpliga om systemet med utsläppshandel generellt sett bygger på att utsläppsrätter auktioneras ut, men vissa företag eller branscher undantas från detta krav. Reglerna är inte tillämpliga om samtliga 188 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) SOU 2000:45 utsläppsrätter delas ut gratis, ej heller om samtliga utsläppsrätter auktioneras ut. Om utredningen om flexibla mekanismer överväger ett förslag som gör statsstödsreglerna tillämpliga finns det, enligt rapporten, goda möjligheter att ett sådant statsstöd ändå accepteras av Kommissionen enligt undantagen i artikel 87.3 b eller c.10 I synnerhet torde en temporär tilldelning av gratis utsläppsrätter till vissa kategorier av företag kunna undantas med hänvisning till Kommissions riktlinjer om statsstöd för miljöskydd. Systemet bör i sådana fall dock läggas upp så att stödmomentet gradvis reduceras. WTO står för (Världshandelsorganisa- tionen) och används även som ett paraplybegrepp för vissa avtal om internationell handel som slutits mellan ett stort antal av världens länder. Det viktigaste avtalet för utredningen om flexibla mekanismer är det s.k. som innefattar regler om beskattning och reglering som diskriminerar import, kvantitativa restriktioner samt regler för avskaffande av statsstöd. Om ett svenskt system för utsläppshandel skulle anses vara förenligt med EG-rätten så torde den till stora delar också vara förenlig med WTO-reglerna. Den slutsats som dras i rapporten är, att i ett system baserat på försäljning av utsläppsrätter kan gratis tilldelning till vissa företag eller branscher anses vara en subvention såväl enligt som enligt avtalet om subventioner och utjämningsavgifter. Om utsläpps- rätternas totala värde påverkar de berörda företagens marknadsposition avsevärt kan subventionen i fråga även komma att betraktas som en subvention mot vilken åtgärder får vidtas. Skulle någon medlem i WTO påstå att systemet med utsläppshandel tillfogar medlemmen allvarlig skada måste s.k. konsultationer inledas. I värsta fall kan den klagande medlemmens påstående leda till en process i WTO:s tvistlösnings- organ, där det även finns en överklagandemöjlighet. Skulle den subventionerande medlemmen förlora processen måste rättelse vidtas, annars tillåts den klagande medlemmen att vidta proportionella motåtgärder. Övriga frihandelsregler i torde inte påverka möjligheterna för införnade av ett svenskt system med utsläppshandel. 10 Artikel 87.3 b - Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse Artikel 87.3 c - Stöd för att underlätta utveck- ling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner. SOU 2000:45 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) 189 15.8Statsfinansiella effekter vid olika tilldelningsformer Under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod kommer en interna- tionell marknad finnas tillgänglig där staten kan sälja utsläppsrätterna. tilldelade mängd uppgår till koldioxidekvivalenter eller i genomsnitt . Om man antar ett internationellt pris på utsläppsrätter på per kilo koldioxidekvivalent skulle det totala marknadsvärdet uppgå till . Om man inför ett brett handelsystem som omfattar samtliga utsläppskällor som bedöms kunna påläggas kvotplikt, täcks av de totala utsläppen in. Säljer staten detta på den internationella marknaden kommer inkomsterna att uppgå till . Med tanke på osäkerheten i beräkningarna kan detta anses motsvarade som staten får in på koldioxidskatten. Som analysen ovan visar kan staten dock bli skyldig att ersätta befintliga verksamheter med tillståndsplikt om utsläppsrätterna säljs internationellt eller om ett auktionsförfarande används som tilldel- ningsprincip. Detta om man använder en nedströmsansats där skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs på utsläppskällorna. EU- kommissionens förslag bygger på en nedströmsansats och för vidkommande innebär detta att tilldelningsförfarandet kan bli att dela ut utsläppsrätterna gratis. I förslag ingår sektorer som i betalar full, reducerad eller ingen koldioxidskatt. 16En marknadsplats för flexibla mekanismer Som redogjordes för i kapitel 15 kan staten initialt fördela utsläpps- rätter på två olika sätt. Antingen via auktion eller via gratis tilldelning. Man kan också tänka sig en kombination av gratis tilldelning och en auktion. Tilldelningen till befintliga verksamheter med tillståndsplikt kan komma att ske gratis medan tilldelningen till övrig befintlig verksamhet och till ny verksamhet sker via auktion. I detta kapitel redogörs för hur s.k. andrahandsmarknader etableras och vilka för- utsättningar som måste finnas för att dessa marknader skall fungera så effektivt som möjligt. 16.2Egenskaper hos olika marknadsplatser1 Den allra största delen av handel med varor och tjänster utgörs av bilateral handel där en köpare och en säljare tar direkt kontakt med varandra för att handla. Bilateral handel används också i de fall där den vara eller tjänst som önskas köpas skall utformas på ett speciellt sätt för en eller ett fåtal köpare. De två parter som är involverade i handeln enas om varans eller tjänstens egenskaper, pris samt leveransdatum. Den ekonomiska uppgörelsen sker antingen direkt mellan parterna eller också används en institution i form av t.ex. en bank. Vanligtvis görs detta upp senast för överlämnande. Säljaren har äganderätten till varan tills betalning har skett och bär risken för att betalning inte sker. Köparen å sin sidan står för risken att varan inte överlämnas när väl betalningen har erlagts. 1 Presentationen under detta avsnitt bygger i allt väsentligt på (1999) Handel med utslippskvoter for klimagasser, avsnitt 2.7. 192 En marknadsplats för flexibla mekanismer för att reducera köparens risk i fall där det omsatta objektet har ett högt värde. Bilateral handel är enkel om produkten som skall omsättas är homogen och det är ett fåtal köpare eller säljare. Söktiden efter en mot- part blir kort och man behöver i stort sett bara koncentrera sig på för- handlingar angående priset. Mäklare kan också användas i den bilaterala handeln. Dessa har som huvuduppgift att skapa en förbindelse mellan köpare och säljare av varor och tjänster och hjälpa till vid förhandlingar så att handel genom- förs på ett smidigt sätt. Normalt tar mäklare inte egna positioner i han- del utan får sin utkomst via courtage. Mäklare inom olika branscher har vanligtvis utarbetat ett avtalsverk som ger en mall för hur omsättning av en grupp av produkter skall gå till. Sådana kontrakt eller avtal skapar tillit mellan köpare, säljare och mäklare. Mäklarna samlar systematiskt också in information om mark- naden. Aktörer tar kontakt med mäklarna för att kunna köpa och sälja men också för att orientera sig om marknadssituationen. har Internet blivit ett effektivt redskap för att sprida marknadsinforma- tion. På en ny marknad som den för utsläppsrätter kommer mäklarfunk- tionen att vara betydelsefull för att bringa samman aktörer och möjlig- göra för dem att hitta en motpart som är intresserad av att handla. Utvecklingen av omsättning av varor och tjänster via börs har börjat med de fysiska produkterna för att sedan utvecklas till handel med olika finansiella instrument. Börser skiljer sig från andra typer av marknadsplatser genom att produkterna som omsätts vanligtvis inte finns fysiskt tillgängliga på börsen. Viktiga motiv för börshandel är aktörernas behov för större säkerhet och lägre kostnader. Börshandel möjliggör en reducerad kredit- och likviditetsrisk samt lägre trans- aktionskostnader. Enligt (1994) kan skapandet av en effektiv marknad delas in i fyra stadier:2 definiera nyttigheten som det handlas med skapandet av en organiserad spot (avista) marknad 2 , R., J. och E. . Model rules and regulations for global CO2 emissions credit market i: Combating global : possible rules, regulations and administrative arrangements for a global market in CO2 emissions entitlements, Part II, , 1994. En marknadsplats för flexibla mekanismer 193 skapandet av terminsmarknad (futures och forwards) skapandet av optionsmarknad. Att definiera och standardisera den nyttighet som det handlas med är viktig. Väldefinierade utsläppsrätter främjar transaktioner på spot-, termins- och optionsmarknaden. En spot- eller avistamarknad är en marknad där leverans och betal- ning av varan sker direkt i samband med köpet. Ett exempel på en avistamarknad är handel med aktier på en börs. Andra exempel är han- del med valutor, obligationer och råvaror. Såväl köparen som säljaren har skyldighet att genomföra affären. När ett system med handel med utsläppsrätter införs kommer utsläppsrätterna att vara den vara som omsätts på spotmarknaden. Terminer och optioner är exempel på s.k. derivat och behandlas nedan. För att underlätta tillkomsten av en effektiv spotmarknad skall han- delsreglerna vara klart definierade och börsen skall ha etablerade ruti- ner för konfliktlösning så att eventuella oenigheter kan lösas snabbt. De regelverk som används vid börshandel världen över har stora likheter, vilket kommer att underlätta vid införandet av handel med utsläpps- rätter. Den internationella standardiseringen medför också att natio- nella och regionala börser kan samarbeta för notering av varandras produkter och länkas samman elektroniskt. En internationell handel med standardprodukter är enkel att genomföra rent tekniskt. Om omsättningen av utsläppsrätter bara skulle tillåtas över börsen skulle börsen komma i en monopolställning, vilket innebär att tillsyns- myndigheten skulle behöva ställa krav på hur transaktionsavgifter beräknas och hur de tas ut. Är börsen däremot utsatt för konkurrens från bilateral handel eller från andra börser kommer en sådan reglering inte att vara nödvändig. En hög avgift på en börs får då till effekt att börsen riskerar att mista sin handel till konkurrenter. Börsen måste vidare kunna dokumentera att verksamheten följer de regler som har utarbetats. Det innebär att alla elektroniska och andra arkiv skall sparas så att de kan kontrolleras. Muntliga avtal som ingås bör registreras på band så att de kan kontrolleras intill dess att skriftliga bekräftelser föreligger. Ett typiskt regelverk för efterkontroll och revision kan inkludera: Regler för fastställande av slutpriser för en handelsperiod Regler för publicering av priser och omsättning Regler för lösning av oöverensstämmelser 194 En marknadsplats för flexibla mekanismer Aktörer som önskar att deltaga på börsen skall ha tillgång till regel- verket innan de ingår avtal om handel på börsen och det bör skapas ett avtal mellan börsen och aktören vari bägge parters rättigheter och skyl- digheter definieras. Avtalen innehåller vanligtvis också information om hur ändringar i avtals- och regelverket sker och hur eventuella tvister skall lösas. En förutsättning för att handel över en börs skall vara likvid är att aktörerna känner till handelsreglerna, prisbildningen och att de har till- tro till att börsen är en neutral handelsplats. På en börs krävs regler för informationsplikt samt regler för att för- hindra utövande av otillbörlig marknadsmakt. Via börsen får man snabbt en överblick över köpares och säljares värdering av utsläpps- rätter. Information om de volymer som köpare och säljare önskar att omsätta bör vara tillgänglig och vid avslut kommer alla aktörer snabbt bli informerad om handeln. Förmedlingen av information från en börs är en mycket viktig del för att effektivisera handeln De enskilda aktörerna kan, när de har till- gång till informationen, snabbt orientera sig om vad som finns till- gängligt på marknaden och till vilka priser. Detta reducerar väsentligt söktiden. Förutom att effektivisera handeln ger en publicering av priser också underlag till företag som planerar att genomföra investeringar i utsläppsbegränsande åtgärder. Om informationen från börsen indikerar ett begränsat utbud av utsläppsrätter och priserna därmed stiger kommer aktörerna att investera i åtgärder som har lägre kostna- der än den förväntade framtida priset på utsläppsrätter. Investeringarna kommer att resultera i att man inte behöver köpa ytterligare utsläpps- rätter eller också får man över utsläppsrätter som kan säljas på markna- den. Marknadspriserna på en likvid utsläppsmarknad kommer att avspegla värdering av kostnader för egna åtgärder att begränsa utsläp- pen och kommer därför att ge myndigheter och andra intresserade vär- defull information. Motsvarande information om priser från andra bör- ser indikerar var någonstans som åtgärder för att begränsa utsläppen är billigast. All offentlig information som publiceras av börsen förblir anonym. Detta kommer att medföra att stora aktörer på marknaden inte behöver avslöja sina strategier om de handlar via börsen, vilket främjar likvidi- teten. En anonym handel medför att man måste ha en neutral instans, En marknadsplats för flexibla mekanismer 195 en s.k. clearingcentral. som motpart i samtliga kontrakt. Denna clea- ringcentral kommer att ha översikt över alla sina kontraktsmotparter och denna information kan lämnas vidare till myndigheterna. Genom clearingcentralen är säljare och köpare inte direkt knutna till varandra eftersom centralen träder in mellan parterna som säljare gen- temot köparen och som köpare gentemot säljaren. Clearingcentralen fungerar på detta sätt som garant för att alla avtal kan uppfyllas. I och med detta behöver köparen aldrig bekymra sig om vem som är mot- parten är. Säljarens kreditvärdighet eller förmåga att uppfylla åtagandet är betydelselös för köparen. Genom detta kommer kreditrisken, dvs risken att motparten inte kommer att uppfylla avtalet, att minska. Den stora fördelen med en clearingscentral är således att köpare och säljare kan agera oberoende av varandra under kontraktens löptid. Man skapar därmed förutsättning för en andrahandsmarknad. Clearingscentralens roll i på marknaden är att: kontrollera att avslut är genomförda gå emellan köpare och säljare i en affär registrera samtliga transaktioner och bokföra aktörernas positioner ange regler för säkerhet och övervaka att dessa efterlevs. En stor fördel med ett handelssystem för utsläppsrätter är att man kan använda det som ett verktyg för att hantera risker i samband med investeringar i tekniker för att reducera utsläpp. Denna möjlighet sak- nas om exempelvis skatter används som styrmedel för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Skälet till detta är att på en väl utvecklad marknad skapas olika finansiella instrument med just detta syfte. Ett terminskontrakt kan tillgodose aktörernas behov av förutsägbara priser. Det är ett avtal om köp respektive försäljning av underliggande egendom till ett förutbestämt pris vid en viss framtida tidpunkt. Ingen av parterna köper eller säljer något när ett avtal ingås utan parterna kommer överens om att köpa eller sälja en viss mängd av en vara vid ett speciellt datum. Terminskontraktet kan antingen utformas som ett forwardkontrakt eller som ett futurekontrakt. Ett forwardkontrakt ingås direkt mellan två parter för framtida leverans av en produkt till ett pris som görs upp i avtalet. sker ingen kontant avräkning utan vinst eller förlust accumuleras. Förluster måste täckas med säker- het. 196 En marknadsplats för flexibla mekanismer Ett futurekontrakt kan sägas vara som ett forwardkontrakt, dvs. ett kontrakt som omfattar leverans av en produkt men till skill- nad från ett forwardkontrakt görs en daglig kontant avräkning av vins- ter/förluster. Att köpa utsläppsrätter på termin skulle innebära att köpare och säljare bestämmer ett pris och en leveranstidpunkt i fram- tiden. Om denna leveranstidpunkt var skulle köparen få till- gång till utsläppsrätterna oberoende av det då gällande mark- nadspriset för utsläppsrätter. En köpare vet således hur mycket som han/hon skall betala för utsläppsrätterna . Köpa- ren har prissäkrat sig. Förutsägbarhet om de framtida priserna örbättrar förutsättningarna för planeringen av en ekonomisk aktivitet. Marknadsrisken försvinner inte via terminsavtalet utan risken omfördelas mellan aktörerna. En option är en annan typ av derivatinstrument och har många lik- heter med en termin. Ett optionskontrakt är ett kontrakt som ingås för leverans och betalning . En av parterna, köparen har rätt att bestämma om han vill fullfölja affären eller inte. Häri ligger skill- naden mellan en option och en termin. För rätten att bestämma om han vill fullfölja affären eller ej betalar köparen av optionen ett pris till säljaren. Detta pris kallas optionens premie. Säljaren har en skyldighet att fullfölja affären om köparen så vill. Det finns två huvudtyper av optioner; köpoptioner och säljoptioner. En köpoption ger rätten till innehavaren av optionen (=köparen) att köpa den underliggande varan till ett förutbestämt pris, det s.k. lösen- priset, medan en säljoption ger innehavaren (=köparen) rätten att sälja den underliggande varan till lösenpriset. Den fysiska handeln på den nordiska elbörsen beskrevs i avsnitt 15.4. Handeln med finansiella elkontrakt möjliggör för aktörerna att säkra sig mot framtida svängningar i elpriset. På marknad för elterminer handlas finansiella kontrakt med en tidshorisont . Kontraktsperioderna är veckor, fyraveckorsperioder, säsonger och kalenderår. Fyraveckorsperioderna splittras i enskilda veckor den aktuella perioden medan årskontrakten splittras i säsonger innan det år kontrakten avser. Kontrakten leder inte till fysiska leveranser utan en finansiell avräkning sker (den period kontraktet avser). Referenspriset för kontrakten är elspotmarknadens systempris i norska En marknadsplats för flexibla mekanismer 197 Kontrakten avser en baslast om 1 MW under kon- traktets leveransperiod. Vecko- och fyraveckorskontrakten är futureskontrakt med daglig kontant avräkning av vinster/förluster under såväl handelsperiod som leveransperiod. Säsongs- och årskontrakten är forwardkontrakt. För dessa sker kontant avräkning av vinster/förluster först under leverans- perioden. sker ingen kontant avräkning utan vinster/förluster ackumuleras och förlusterna måste täckas med säker- heter. finns det också möjlighet att handla optioner på . Optionskontrakten är av två slag, europeiska och asiatiska. De europeiska eloptionerna ger innehavaren av en köpoption rätt att köpa det underliggande instrumentet på en viss slutdag till ett fastställt lösenpris. För att få denna rätt betalar innehavaren en premie till utställaren. På motsvarande sätt har innehavaren av en säljoption rätt att sälja det underliggande kontraktet på slutdagen till lösenpriset. De underliggande instrumenten är f.n. de två närmaste säsongskontrakten och de två närmaste årskontrakten. De asiatiska eloptionerna avräknas mot det genomsnittliga elspot- priset optionen avser. Om elspotpriset har överstigit lösenpriset får innehavaren av en köpoption skillnaden av utställaren. På motsvarande sätt får innehavaren av en säljoption skillnaden av utställaren om elspotpriset har understigit lösenpriset. De asiatiska optionskontrakt som f.n. noteras på avser de tre närmaste fyraveckorsperioderna. Aktörerna på kan handla i det elektroniska systemet PowerCLICK eller per telefon. Aktörerna lämnar bud som anges till vilket pris de är beredda att köpa eller sälja och vilken volym som budet avser. En handel blir genomförd när köp- och säljpris är lika var- andra. När handeln genomförs blir motpart för både köpare och säljare, dvs. clearar all handel på elbörsen. erbjuder också clearing av finansiella standardkontrakt som handlats bilateralt, exempelvis med hjälp av en mäklare. Clearingen innebär att träder in som motpart i kontrakten och tar på sig motpartsansvaret mot både köpare och säljare. För att hantera sin motpartsrisk kräver säkerheter av aktörerna bestående av grundsäkerheter, säkerheter för ackumulerade förluster och marginalsäkerheter (skall täcka risken för prisändringar från till ). Efter varje handelsdag beräknar ett nytt säkerhetskrav gentemot aktörerna. Om det nya säkerhetskravet överstiger lämnade säkerheter har aktören tid fram till nästa handelsdag för att öka de säkerheter som finns tillgängliga hos aktörens depåbank. 198 En marknadsplats för flexibla mekanismer handlades finansiella elkontrakt på . Härutöver clearades finansiella elkontrakt som handlats bilateralt. Totalt hanterade finansiella elkontrakt till ett värde av . Vid det senaste årsskiftet var aktörernas öppna positioner mot (11,). Det förhållandet att årets totala finansiella handel var 10 gånger större än de totala öppna positionerna visar att de finansiella kontrakten normalt omsätts åtskilliga gånger. Härigenom blir marknaden mycket likvid. Skillnaden mellan köp- och säljkurser har minskat mycket kraftigt till följd av en allt likvidare marknad Antalet juridiska enheter som är aktörer hos är f.n. 279 stycken. Merparten av de nordiska företag som kan tänkas vara intres- serade av en handel med utsläppsrättigheter är redan aktörer på . Som redovisats i detta kapitel finns platser där andrahands- marknaden kan etableras. Staten bör därför inte reglera andrahands- marknaden utöver tillgänglig reglering via t.ex. Finansinspektio- nen. Utöver detta kan staten uppdra till en börs att sköta auktionen av utsläppsrätter. Det bör ges möjlighet även för fysiska personer att handla. 17Fastställandet av det totala utsläppstaket Kyotoprotokollets första åtagandeperiod är mellan åren 2008–2012 och kommer tilldelade mängd att uppgå till koldioxidekvivalenter, eller . Som tidigare redovisats gör denna utredning bedöm- ningen att åtminstone av utsläppen på lång sikt skulle kunna omfattas av kvotplikt. Om man antar att fördelningen av bördan görs likformigt under Kyotoprotokollet efter de kvotpliktigas andel av de totala utsläppen , skulle det totala taket för de sek- torer som omfattas av ett handelssystem uppgå till knappt , vilket då är av totalt tilldelad mängd. Staten skulle således utfärda lika många utsläppsrätter . Det bör understrykas att en sådan likformig eller proportionell fördelning kan stå i motsätt- ning till en kostnadseffektiv fördelning av insatserna. Vid en kost- nadseffektiv fördelning skall kostnaden på marginalen för att begränsa utsläppen vara densamma för källor som ingår i handelssystemet och för källor som undantas. Ingenting säger att detta villkor är uppfyllt med en likformig fördelning. ingår emellertid som ett land inom EU och EU är en full- värdig part till klimatkonventionen. Frågan blir då om och övriga medlemsländer skall få bestämma det totala utsläppstaket för sektorer i handelssystemet eller om detta skall göras på EU-nivå. I en rapport som utarbetats inom ramen för ett s.k. undersökningskontrakt inom EU diskuteras hur det totala utsläppstaket skulle kunna hanteras inom EU, under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod.1 Förutom att man på EU-nivå skulle besluta om vilka sektorer som skall ingå i ett handelssystem skulle, enligt denna rapport, också det totala utsläppstaket för handelssystemet beslutas på EU-nivå. 1 Design of a Practical Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EC. 2 Antalet sektorer i EU:s förslag skiljer sig från denna utrednings långsiktiga bedömning av omfattningen av ett handelssystem. 200 Fastställandet av det totala utsläppstaket