sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare kan noteras att förutom att skattesatsen är hög i ett inter- nationellt perspektiv, måste den, liksom fastighetsskatten, dessutom anses hög i beaktande av den låga inflationstakt som råder och som det finns bred ekonomisk-politisk enighet att upprätthålla även fortsättningsvis. Vid en inflationstakt på och en nominell avkastning på , kommer ungefär halva den reala värde- tillväxten att gå bort i förmögenhetsskatt och den reala avkastningen efter förmögenhetsskatt och kapitalinkomstskatt blir noll. Vid högre inflationstakt och därmed en högre nominell avkastning blir beskatt- ningseffekten i teorin ännu större, eftersom man då får betala inkomst- skatt även på inflationsluften dvs. den avkastning som bara kom- penserar för inflationen. I praktiken är det dock erfarenhetsmässigt så att hushållen då minskar sitt finansiella sparande och lånar mer, varför den skattepliktiga förmögenheten då inte växer. I en låginflationsekonomi innebär dock förmögenhetsbeskattningen att den uppbyggnad av finansiellt sparande hos hushållen som är ett naturligt och önskvärt inslag i en sådan ekonomi motverkas. Förmögenhetsskatten är alltså i denna mening inkonsistent med den ekonomiska politikens huvudin- riktning. Till detta kan läggas att förmögenhetsskatten i sin praktiska utform- ning i flera avseenden är föga transparent och föga konsekvent upp- byggd. Den är dessutom inkonsistent med skattesystemet i övrigt, i så måtto att förmögenhet fortfarande sambeskattas. Även ur fördelnings- politisk synpunkt torde, bl.a. av de skäl som nämnts, förmögenhetsbe- skattningen ha en låg träffsäkerhet. Även beskattningen av räntor och utdelningar är lägre i flertalet jämförbara länder, både i termer av skattesatser och när det gäller den inkomstgräns vid vilken skattskyldigheten inträder. På detta område diskuteras f.n. inom EU åtgärder för en harmonisering, i termer av en överenskommen miniminivå, inom ramen för det s.k. Monti-paketet. Enligt utredningens uppfattning bör fortsätta verka för att en gemensam lösning kommer till stånd. från svensk horisont kommer detta att innebära en sänkning av kapitalbeskattningen från dagens . De EU-gemensamma skattesatser som diskuterats har rört sig kring . I den mån beskattningen leder till att det inhemska sparandet blir i någon mening för lågt, i faktisk mening eller till följd av utflyttning av sparandet utomlands, får detta effekter både på den finansiella och reala sektorn. De mindre företagen, som i praktiken är starkt beroende av det inhemska sparandet, kan få svårare att finansiera sig på ett konkurrenskraftigt sätt. När det gäller storföretagen kan ägarstrukturen komma att påverkas av ett lågt inhemskt sparande, i synnerhet om man därtill beaktar dubbelbeskattningen, dvs. att företagsvinsterna dels beskattas i företaget i form av bolagsskatt, dels hos ägaren som utdel- ningsinkomst. Dubbelbeskattningen innebär att kostnaden för att finansiera en investering med eget kapital ökar. Dessutom, och allt annat lika, blir det intressantare för en utländsk köpare än för en svensk att förvärva en svensk aktie, om han i sitt hemland inte behöver betala skatt på utdel- ningen (och kanske inte heller på reavinsten). Det är inte negativt med ett ökat utländskt ägande i svenska företag, men det framstår som mer problematiskt om det i betydande grad är ett resultat av skilda skatte- regler. Även när det gäller tillämpning av dubbelbeskattning hör till en klar minoritet av – bara fyra länder utöver tillämpar detta. I vissa sammanhang, mest uppmärksammat när det gäller riskkapitalbolag, förekommer dessutom något som kan kallas trippelbeskattning, där vinster dels beskattas i det företag som finan- sieras, dels i det finansierande företaget, dels i utdelningen från detta företag. Enligt utredningens uppfattning är det önskvärt att inslaget av dubbel- och trippelbeskattning reduceras och helst avskaffas, låt vara att dess effekter för de finansiella företagens internationella konkurrenskraft inte är lika direkta och påtagliga som i fallet med exempelvis förmögenhetsbeskattningen. Noteras kan också att en sänkning av kapitalinkomstbeskattningen även skulle reducera, om än inte eliminera, dubbelbeskattningsproblemet. Med tanke på de negativa effekter trippelbeskattningen torde ha på tillväxtförutsättningarna för många mindre och nystartade företag, är det angeläget att eliminera eller minska denna. Här finns anledning att pröva möjligheterna att låta riskkapitalbolag få arbeta under samma eller liknande skattemässiga villkor som investmentbolag. Förutom kapitalflyktsproblemet involverar beskattningen även allo- kerings- och effektivitetsproblem. Detta berör principiellt de flesta skatter i varierande grad, men i detta sammanhang är det framför allt realisationsvinstbeskattningen som bör uppmärksammas. Den ena huvudproblemet härvidlag handlar om inlåsningseffekter i olika sparformer, framför allt sådana som berör aktier, genom att reavinstbeskattningen slår olika på olika former av aktiesparande. Här missgynnas direktägande till förmån för fondsparande och, än mer, för sparande inom ramen för en kapitalförsäkring. Omplaceringar inom en fond kan göras utan att utlösa reavinstskatt, medan reavinstskatt vid ett direktägande aktualiseras vid varje portföljförändring. Utnyttjar man de möjligheter som finns att fondspara inom ramen för en kapital- försäkring kan även omplaceringar mellan fonder göras utan att utlösa reavinstbeskattning. Överhuvudtaget kan man notera att alla slag av skattemässiga asymmetrier mellan olika slag av tillgångar och inkomster tenderar att driva fram dyra och föga transparenta lösningar som i varje fall kortsiktigt kan vara ekonomiskt gynnsamma för de finansiella instituten men kostsamma för konsumenten. Reavinstbeskattningens utformning innebär bl.a. att fondsparare som haft stora värdestegringar kommer att vara obenägna att realisera dessa och placera om dem i andra fonder eller i andra tillgångar. Detta minskar rörligheten på kapitalmarknaden. Dessutom kan det finnas en stabilitetsrisk i att en snabbare anpassning fördröjs; först vid en kraftig börsnedgång börjar spararna sälja ut sina fondandelar, och då i stor omfattning vilket kan förvärra en kursnedgång. Vad tycker finanssektorns företrädare – enkätresultat Den enkät som utredningen tillställde nästan 270 ledande befattnings- havare i finanssektorn , ger vid handen att skatte- situationen ses som sektorns viktigaste konkurrenskraftsproblem. Såväl förmögenhetsskatt, reavinstskatt och kapitalinkomstskatt anses för höga och/eller dåligt utformade. Dubbelbeskattningen vill man också se av- skaffad, och även inkomstbeskattningen ses som ett stort problem. Däremot är det svårare att få en entydig bild av vilka skatteförändringar som är mest prioriterade. I de bearbetningar som gjorts av enkät- materialet anses dubbelbeskattningen, kapitalinkomstbeskattningen, reavinstbeskattningen, inkomstbeskattningen och förmögenhetsbe- skattningen alla som starkt negativa. Dubbelbeskattningen anses dock överlag som mindre viktig än de övriga ur konkurrenskraftsynpunkt. Ser man på de öppna frågor där respondenterna ombetts att ange de tre viktigaste önskvärda skatteförändringarna utifrån den verksamhet de själva bedriver, framstår inkomstskatterna som det mest centrala att sänka, följt av reavinstbeskattningen – där de ovan skildrade olikheterna mellan olika sparformer ofta explicit åberopas. På en något lägre sammanvägd angelägenhetsnivå återfinns i tur och ordning förmögenhetsbeskattningen, dubbelbeskattningen och kapitalinkomst- beskattningen. Utöver denna enkät har utredningen också tagit del av olika expertrapporter och av diskussioner med skatteexpertis inom och utom den finansiella sektorn. Den prioriteringsordning utredningen valt att göra, och som något avviker från bilden i de samlade enkätsvaren, grundas på detta bredare underlag. Tilläggas skall också att vad gäller inkomstbeskattningen är den i utpräglad grad en generell skattefråga som reser likartade problem och ger likartade effekter inom flertalet delar av näringslivet. Av det skälet har avstått från en närmare behandling av denna del av skatteproblematiken. Både globalt och inom EU finns på många håll starka, mer eller mindre uttryckliga ambitioner att genom förmånliga skatteregler dra till sig skatteunderlag och sysselsättning. Fenomenet är varken nytt eller be- gränsat till finanssektorn, men får naturligtvis allt starkare genomslag i en miljö med snabbt sjunkande informations- och transaktionskostnader. Konsekvenserna har också visat sig i generellt och över tiden sjunkande skattesatser eller avskaffande av skatter på olika finansiella aktiviteter i en rad länder. Detta har bl.a. bidragit till att konkurrensen från de s.k. skatteparadisen minskat. I princip behöver inte en skattekonkurrens nödvändigtvis betraktas som osund eller negativ. Ett land kan av politiska skäl välja att ha en omfattande offentlig verksamhet och därmed ett högt skatteuttag, eller välja en utformning av beskattningen som inte visar sig gynnsam för finansiell verksamhet. Om den finansiella verksamheten då minskar i omfattning eller blir mindre effektiv kan detta ses som ett pris som man då får antas vara villig att betala. Andra länder kan på samma sätt ha andra värderingar och låta dessa komma till uttryck i sin skattepolitik. En skattekonkurrens av dumpingkaraktär är dock något som få önskar. Olika vägar att stävja detta diskuteras också på de inter- nationella fältet, inte minst inom EU. När det gäller det mellanstatliga samarbetet finns två huvudvägar att gå. Den ena är att åstadkomma en harmonisering av skatteregler och Detta har visat sig svårt både globalt och inom EU; vad gäller EU finns dessutom problemet att vid en harmonisering inom EU kan skattearbitraget istället uppstå mellan EU och något eller några andra länder. Ett visst genombrott när det gäller kapitalinkomst- beskattningen kan dock bli verklighet inom överskådlig tid. En tänkbar lösning är här att en (på ) källskatt på utlänningars ränte- inkomster skulle tas ut. Den andra vägen är att utöka informations- utbytet mellan skattemyndigheter i olika länder för att minska olika former av skatteundandragande. Även detta involverar dock problem, bland annat av det skälet att incitamentet till sådan aktivitet, liksom för skatteharmonisering, är begränsat i de länder som bedriver en skatte- konkurrens. Ett annat, mer praktiskt problem ur svensk synpunkt är att eftersom flertalet i sammanhanget intressanta länder har högre fri- belopp för vilka kapitalinkomster och förmögenheter som beskattas, har man heller inga rapporteringssystem för detta. Sammanfattningsvis kan sägas att ansatser till harmonisering och informationsutbyte har pågått och pågår inom i första hand EU, men att både de politiska och praktiska svårigheterna är tämligen stora. Arbetet går framåt, men ganska långsamt. Skattekonkurrensen kommer därför att förbli en realitet . Både finansföretagen själva och deras kunder kommer sannolikt också att bli alltmer observanta på skatteskillnader, som de allt lättare också kan agera utifrån dem. Trycket på att på egen hand minska skatteskillnaderna mot i första hand övriga EU-länder kommer därför att kvarstå och, sannolikt, växa. Dessutom finns det en värld utanför EU-området, vilket är av stor och växande betydelse även i detta sammanhang. Som framgått har beskattningens nivå och utformning betydelse för finanssektorns internationella konkurrenskraft. Eftersom har internationellt sett höga skattesatser på flertalet områden, skulle en lista på alla tänkbara konkurrenskraftsfrämjande skattesänkningar närmast definitionsmässigt bli mycket lång. Emellertid kan självfallet skatte- politiken inte ha den finansiella sektorns konkurrenskraft som överordnat mål. Att publicera en sektoriell önskelista skulle därför enligt utredningens uppfattning inte vara särskilt meningsfullt. Istället har utredningen haft som ambition att diskutera och söka utvärdera ett antal skatteförändringar som ur finansmarknadssynpunkt framstår som mest angelägna; eller omvänt att identifiera de för finanssektorn mest skadliga inslagen i dagens skattesystem. Utifrån perspektiv framstår följande fyra åtgärder som de mest angelägna på skatteområdet. ·Att reducera och avskaffa förmögenhetsskatten så att den inte genererar kapitalflykt och därmed bl.a. drar undan en viktig del av verksamhetsbasen för de finansiella företagen i . ·En sänkt kapitalinkomstbeskattning bör eftersträvas, också här med huvudsyftet att motverka att sparandet söker sig utomlands. I första hand bör detta ske genom den harmonisering inom EU som för när- varande diskuteras, och som bedöms kunna innebära en skattesats på nivån . Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att fortsätter verka för att en europeisk uppgörelse kommer till stånd, då alternativet i praktiken är en intensifierad skattekonkurrens. Om en internationell överenskommelse dröjer bör en svensk sänkning av kapitalinkomstskatten ändå genomföras. En sådan sänkning skulle också lindra, om än inte eliminera, problemet med dubbelbeskattningen. ·En översyn av realisationsvinstbeskattningen är nödvändig, primärt i syfte att undanröja skillnaderna mellan olika sparformer, att minska inlåsningseffekter och att förbättra kapitalmarknadens funktionssätt. En möjlig lösning som bör utredas kan vara att ersätta reavinstskatten med någon form av beskattning av den löpande avkastningen av den typ som tillämpas på pensionssparande5. Även när det gäller reavinster bör därutöver en sänkning av skattesatsen genomföras, så att skattesatsen på kapitalinkomster och reavinster även fortsättningsvis blir densamma. ·Behovet är starkt av en övergripande granskning av de skatteregler och andra statliga bestämmelser som styr pensionssparandet. De statliga reglerna på detta område bör vara neutrala mellan olika sparformer, i syfte att stimulera konkurrensen, minska inlåsnings- effekter och förbättra kapitalmarknadens funktionssätt. Det innebär att avdragsrätt och skattesubventioner bör undvikas. Ytterligare en åtgärd, om än av något lägre dignitet, är en översyn av det tidigare nämnda trippelbeskattningsproblemet. En väg som här bör prövas är att låta riskkapitalbolag omfattas av samma eller liknande skatteregler som investmentbolag. Från ett statsfinansiellt perspektiv kan konstateras att förmögenhets- skatten har begränsad betydelse som intäktskälla för staten; intäkten bedöms uppgå till , dvs. 5 Den principiella konstruktionen här är att nettokapitalet multiplicerat med en avkastningsfaktor (genomsnittliga statslåneräntan) ger en schablonavkastning som beskattas med aktuell skattesats. av de totala skatteintäkterna. Ett avskaffande av förmögen- hetsskatten skulle därmed, i en statisk kalkyl, innebära att ett belopp i den storleken också skall finansieras. Avskaffas emellertid avdragsrätten för pensionssparande, vilket utredningen förordar6 innebär detta en inkomstförstärkning för staten på 4–. Utredningen föreslår också en översyn av en annan skattesubvention till pensionssparandet. Att skattesatsen vid beräkning av avkastningsskatten på pensionssparandet är lägre än för t.ex. kapitalförsäkringar innebär en subvention på ca 8 miljarder. Förslagen får därmed anses vara finansierade. Dessutom ska, som tidigare framhållits i samband med frågan om skattebasernas ökade rörlighet, alternativet att avstå från skattesänk- ningar inte betraktas som budgetförstärkande Det reella alternativet vid en utebliven förändring av förmögenhetsbeskattningen torde bestå i att kapital i inte obetydlig omfattning successivt lämnar landet och därmed undandras från såväl förmögenhetsbeskattning som annan beskattning. I varje fall sett handlar det därför med stor säkerhet inte om något reellt bortfall alls av intäkter för statskassan. Beträffande en sänkt kapitalinkomstbeskattning kan konstateras att den i mycket betydande utsträckning är självfinansierande i den meningen att värdet av ränteavdragen minskar i motsvarande grad; en sänkning från nuvarande kan, med hänsyn till att ränteavdragen minskar i värde, ge ett nettobortfall på 1– . Även detta är en statisk beräkning som inte tar hänsyn till sannolika effekter på aktörernas beteende. Minskade incitament till kapitalflykt kan innebära att skattebasen växer. Å andra sidan skall noteras att en sänkt kapitalbeskattning också ger ett ökat incitament till arbitrage från arbetsinkomster till kapitalinkomster, något som skulle kunna leda till ett mer kännbart bortfall av skatteintäkter totalt sett. Sådana aspekter måste givetvis beaktas och hanteras när sänkning av kapitalbeskattningen skall utformas och genomföras. Utredningen har på skatteområdet definierat ett antal centrala problem och angett riktningar för att lösa dem. Utredningen har däremot inte sett som sin uppgift att utforma detaljerade förslag eller att utreda deras statsfinansiella och andra konsekvenser i detalj. Detta måste självfallet göras i ett senare skede, och kan ske inom ramen för olika skattetekniska lösningar. 6 Se även kapitel 10. 12 Regelverk, tillsyn och normer Finansiell verksamhet bygger på förtroende. Utan förtroende från kunder, personal och andra intressenter blir den finansiella sektorn inte konkurrenskraftig. Detta förtroende kan byggas antingen via lagar och regleringar, via tillsyn eller via normer och självreglering i branschen. Relationerna mellan olika ägarkategorier samt mellan ägare och företagsledning, de s.k. corporate governance-frågorna är viktiga i alla företag, även icke-finansiella. Det finansiella systemet spelar en extra stor roll i dessa frågor. Corporate governance-relationerna påverkas av såväl lagar och regleringar, som av tillsyn och normer. Inom corporate governance finns det också tydliga internationella trender. Även om skillnaderna är stora blir systemen i olika länder allt mer lika varandra. Aktieägarvärde är t.ex. en term som har spritt sig över hela världen. Eftersom mycket av investerarkapitalet finns i de har dessa ett betydande inflytande på hur uppförandekoderna inom den finansiella sektorn kommer att utvecklas.Det finns anledning att göra en samlad översyn av dessa frågor. Etik och normer i finansiell verksamhet har stor betydelse för finanssektorns effektivitet och legitimitet. Den svenska finanssektorn intar inte någon tätplats på detta område, För att stärka både legit- imiteten och effektiviteten bör dessa frågor bli föremål för en samlad granskning. bör initiera en sådan översyn. har en mycket viktig uppgift i det finansiella systemet och bör därför avlastas frågor som rör statistik- insamling och insiderbrott. Därmed skulle inspektionen kunna koncent- rera sig på sin huvuduppgift att bevara stabiliteten i det finansiella systemet och hantera konsumentskyddet. Effektiviteten i de sanktionsinstrument som står till förfogande vid insiderbrott är låg. En utredning1 har publicerats där bl.a. straffet för insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan föreslås skärpas till, 1 Ds 2000:4 Ny insiderlagstiftning m.m. 264 Regelverk, tillsyn och normer i normalfallet, fängelse. Vidare föreslås att övertar ansvaret för utredningar i dessa frågor från . Vid en sådan överflyttning måste betydande resurser, främst i form av kompetent personal, tillföras . Vidare måste en nära samverkan etableras mellan och , inte minst i samarbetet med utländska tillsyns- myndigheter. Regeringen bör också pröva frågan om att införa pekuniära påföljder som kan utmätas snabbt efter att brott uppdagats. Kundernas förtroende är grundläggande vid all produktion av finansiella tjänster. Utan förtroende saknas förutsättningar att bedriva finansiell verksamhet. Ett problem med förtroende är att det är en kollektiv vara. Det betyder att ett företags agerande kan skada förtroendet för hela branschen. Råder oklarhet om en bank kan betala ut kundernas insättningar riskerar banken en uttagsanstormning, vilket i sin tur lätt sprids till andra banker och resulterar i en systemkris. En sådan kunde ha utvecklats om inte statsmakterna ingripit med den så kallade bankgarantin. Därmed återställdes i ett slag förtroendet för hela den svenska banksektorn. En relevant fråga är hur förtroende byggs upp och förstärks. Det finns flera aspekter på detta. För det första har de enskilda finansiella institutionerna det primära ansvaret för att skapa interna regler och normer för att stärka sektorns förtroende. Självreglering kan i många fall vara ett mycket effektivt sätt att hantera dessa problem. För det andra är den offentliga tillsynen och övervakningen viktig för att skapa förtroende för enskilda finansiella institut och den finansiella sektorn mer generellt; en tillsyn och övervakning som både och men också privata institutioner som börsen utövar. För det tredje bör lagar och regler underlätta för finansiella företag att skapa ett förtroende. I vissa fall kan aktörerna själva av olika skäl inte ensamma skapa detta förtroende och om det är en skyddsvärd funktion kan staten behöva gå in med lagstiftning. finns det också en internationell dimension. I takt med att den finansiella verksamheten blir allt mer global förändras möjligheterna att skapa förtroende på alla nivåer. Internationell harmonisering av finansiell lagstiftning blir i högre grad nödvändig. Gemensamma kapitaltäckningsregler är ett exempel. Olika EU-direktiv inom det finansiella området syftar också till gemensamma regler i större omfatt- ning. Lagstiftningen på internetområdet är ytterligare ett exempel där Regelverk, tillsyn och normer 265 internationella regleverk fortfarande har mycket att tillföra. Tillsynen påverkas också. Behovet av samarbete över gränserna mellan olika tillsynsmyndigheter ökar. Regeln om hemlandstillsyn inom EU förstärker detta. Även normer och normbildning förändras. Det blir svårare att upprätthålla specifika lokala normer. På det gamla börsgolvet visste aktörerna t.ex. att de skulle handla med varandra igen. Det skapade ett kitt som försvårade brott mot gemensamma normer. I en allt mer internationaliserad värld skapas nya förutsättningar. Specifikt nationella normer försvinner och ersätts av gemensamma, internationella synsätt på hur verksamheten bör bedrivas. Detta ställer normbildningen inför nya utmaningar. Utvecklingen pekar med andra ord på en allt större internationell likformighet i lagstiftning, tillsyn och normer. Nationella variationer blir allt svårare att upprätthålla, speciellt för ett litet land som . Å andra sidan är inte en viss typ av reglering eller norm självklart och för alltid den bästa. som det finns behov av och goda motiv för enhetlighet finns därför också ett behov av mångfald och konkurrens mellan olika lagstiftnings-, tillsyns- och normsystem. Detta innebär en svår avvägning och skapar potentiella problem på internationell nivå. Uppgiften blir att skapa gemensamma regler och normer för att uppnå tydliga och allmänt accepterade syften, men som möjliggör en vis flexibilitet i tillämpningen och olika metoder för att uppnå de angivna målen. Ur ett konkurrensfrämjande perspektiv är dock harmoniseringen av lagar och regleringar totalt sett positiv. En annan aspekt är hur en effektiv styrning av och i olika företag åstadkommes, dvs. frågor om corporate governance. Detta rör frågor långt utanför den finansiella sektorn. I snäv bemärkelse berör corporate governance bl.a. frågor om relationen mellan ägare, styrelse och före- tagsledning, om dessas rättigheter och skyldigheter, om kontrollen över verksamheten, om behandling av minoritetsägare, om information och transparens samt om ansvarsfördelningen inom företaget. I en vidare bemärkelse inkluderas även inflytandet från andra intressenter som långivare, anställda, kunder och leverantörer. Begreppet täcker också de regler, rutiner och normer som sätter gränser för eller påverkar företagsledningens och de anställdas agerande. Flera av dessa frågor regleras via associationsrätten. Denna spelar en väsentlig roll för att standardisera företagsformer och därmed för effektiviteten i många avtal.