sou · GOB366d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Vare sig när det gäller frågan om det medför systemrisker att administrationen upphör eller frågan om fortsatt offentlig admini- stration är nödvändig för att kunna fullfölja en rekonstruktion finns det några klara och entydiga kriterier att tillämpa. Det är givet att det i många fall är en bedömningsfråga att avgöra huruvida ett upphörande med offentlig administration av en bank är förenat med risker för det finansiella systemets funktion eller inte. I de fall Krishanteringsmyn- digheten har påbörjat arbetet med att rekonstruera en bank under administration når man en punkt där de tvångsmedel och den möjlighet till kontroll som finns inom förfarandet inte behövs Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 257 längre och där det är möjligt för banken att klara sig på egen hand. Det är emellertid inte möjligt att mer precist ange när denna punkt nås. I första hand bör det lämnas till att avgöra när det är behövligt med offentlig administration. Myndigheten skall hos begära att administrat- ionen skall upphöra när administration inte längre behövs. För att motverka risken för att håller en bank under administration alltför länge, med de nackdelar för ägarna detta kan medföra, bör ägarna ges en möjlighet att hos tingsrätten begära att administrationen upphör. För att inte domstolen och Kris- hanteringsmyndigheten skall behöva besväras av okynnesframställ- ningar bör det inte vara fritt fram för envar aktieägare att när som helst begära att offentlig administration skall upphöra. Det är lämpligt att det fordras att en viss ägarandel står bakom en begäran, varvid det är naturligt vid bestämmande av denna andel att knyta an till den 10 procentsandel av aktiekapitalet som ofta används i minoritets- skyddssammanhang. Vidare bör inte ens ägare med av bankens kapital efter ett beslut om administration få begära att administrationen skall upphöra. Det är lämpligt att en sådan begäran inte får göras förrän efter det att beslut fattats om offentlig administration. Det kan mycket väl tänkas lägen då anser att en banks problem är av den arten och omfattningen att konkurs eller likvidation är de mest lämpliga alternativen. En möjlig ordning är då att ansöker om att admin- istrationen skall upphöra och att banken lämnas åt sitt öde, vilket – beroende vilken typ av problem det rör sig om – kan medföra konkurs efter ansökan från någon borgenär eller att åter- kallar oktrojen. I dessa lägen är det bättre att Krishanteringsmyndig- heten ges möjlighet att ansöka om bankens försättande i konkurs eller om likvidation av banken. En sådan ordning undanröjer den osäkerhet som blir följden av att offentlig administration upphör utan att något annat förfarande sätts i dess ställe. bör självfallet endast ansöka om kon- kurs i de fall banken verkligen är på obestånd och rättens prövning av ansökan skall ske enligt de vanliga reglerna i konkurslagen. Rätten skall efter ansökan förordna om likvidation av en bank vars oktroj har återkallats. Det är en onödig och även olämplig omgång att först låta administrationen upphöra och därefter återkalla oktrojen och sluligen ansöka om likvidation. Det är mer ändamålsenligt om den offentliga administrationen kan övergå direkt till likvidation. Likvidation bör dock inte komma ifråga om det inte föreligger förutsättningar för att återkalla oktrojen; 258 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag bör inte ges möjlighet att fritt bestämma om huruvida en bank under administration skall sättas i likvidation eller inte. Som nämnts ovan bör det i första hand lämnas till Krishanterings- myndigheten att avgöra när det är behövligt med offentlig administration. Det är en bedömningsfråga att avgöra huruvida det är lämpligt att fortsätta med offentlig administration eller om skälen för att upphöra med administrationen överväger. För att motverka risken för att på alltför lösa grunder bedömer att en bank bör hållas under administration anser kommittén att kraven bör skärpas . Om syftet med administrationen inte är uppnått bör det fordras särskilda skäl för att fortsätta att hålla en bank under administration. Kommitténs förslag: skall ersätta skada som den uppsåtligen eller av grov oaktsamhet tillfogar banken, en aktieägare, eller någon annan genom att vid beslut på bolagsstämman överträda aktiebolagslagen, bankrörelselagen, lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar, lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappers- bolag eller bolagsordningen. Offentlig administration medför inte förändrat skadeståndsrättsligt ansvar för styrelseledamot och verk- ställande direktör i bank under administration. Ledamöter i Kris- hanteringsmyndighetens styrelse och anställda av myndigheten skall ha samma ansvar som personer med motsvarande positioner i andra myndigheter. Staten skall vidare svara för verksamheten i Kris- hanteringsmyndigheten på samma sätt som för annan statlig verk- samhet förutom i följande avseende. I de fall Krishanterings- myndigheten beslutat att driva rörelsen i en bank under admini- stration vidare endast av systemskyddsskäl bör staten svara för skada som därigenom uppstår för borgenär. Genom att , enligt kommitténs förslag, har givits samtliga röster på bolagsstämma i en bank under offentlig administration har myndigheten möjlighet att utöva bolagsstämmans bestämmanderätt. Vid utövandet av denna bestämmanderätt är myndig- heten bunden att verka inom de ramar som det associationsrättsliga systemet ger. ställning kan jämställas med Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 259 en ensam ägares. Enligt den s.k. generalklausulen i aktiebolagslagen får bolagsstämman inte fatta ett beslut som kan ge en otillbörlig fördel åt en aktieägare eller någon annan till nackdel för bolaget eller någon annan aktieägare. I den mån statens intressen i en viss fråga strider mot bankens eller aktieägarnas intressen finns det alltså ett visst utrymme – i den mån otillbörlighetsrekvisitet medger – för att inom ramen för bolagsstämmans makt genomföra ett beslut i frågan. Som exempel kan användas situationen att vill sälja rörelsen i en bank under administration. Uppenbarligen underlättas försäljningen av ett lågt pris och därmed kan Krishan- teringsmyndigheten även ha lättare att nå sina mål, t.ex. fortsatt drift av vissa verksamheter. Det är dock, om generalklausulen tillämpas, inte tillåtet för att genom utövande av sin röst- rätt på bolagsstämman att sätta priset så lågt att det innebär en otill- börlig fördel åt köparen på aktieägarnas bekostnad. Som framgår av avsnitt 6.4.4 har kommittén den principiella uppfattningen att transak- tioner bör ske till aktuellt marknadspris men att avvikelser nedåt i vissa fall kan vara berättigade för att underlätta transaktioner som bedöms som samhällsekonomiskt riktiga. Det förefaller rimligt att anta att vissa avvikelser, med hänsyn till syftet med transaktionen, inte bedöms som otillbörliga. Bedömningen måste ske mot bakgrund av syftet med offentlig administration och den situation som banken under admini- stration befinner sig i. Ansvar för beslut på bolagsstämman Beslut på bolagsstämman som strider mot generalklausulen kan genom klandertalan förklaras ogiltigt. Aktieägarna förlorar inte genom kom- mitténs förslag rätten att föra talan mot beslut på bolagsstämman. I aktiebolagslagen sägs att en aktieägare skall ersätta skada som han uppsåtligen eller av grov oaktsamhet tillfogar bolaget, en aktieägare eller någon annan genom att medverka till överträdelse av aktiebolags- lagen, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen (15 kap. 3 § aktiebolagslagen). För banker kan även överträdelser av bank- rörelselagen vara skadeståndsgrundande.2 För aktieägare som med- verkar till beslut på bolagsstämma som strider mot generalklausulen kan det alltså bli aktuellt med skadeståndsskyldighet. 2 I kommitténs delbetänkande Vårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. SOU 199:82 föreslås att även överträdelser av lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag skall kunna grunda skadeståndsansvar. 260 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag hanteringsmyndigheten inte är aktieägare i en bank under admini- stration och det inte heller kan sägas att myndigheten handlar som någon typ av företrädare för aktieägarna är bestämmelsen inte tillämplig på beslut som fattats på bolagsstämma genom att myndig- heten utövar sin rösträtt. Enligt kommitténs mening bör en motsvarande bestämmelse för beslut på bolagsstämma införas, till följd varav myndigheten kan bli skadeståndsskyldig på samma sätt som aktieägare. Beslut av styrelse och verkställande direktör De faktiska förutsättningarna för styrelsens och verkställande direktörens arbete förändras självfallet genom ett beslut om offentlig administration, men grundtanken bakom kommitténs förslag är att dessa organ – liksom övriga anställda i banken – skall fortsätta sin verksamhet inom ramen för det existerande regelverket. Aktiebolags- lagen anger bl.a. styrelsens och den verkställande direktörens respektive ansvarsområden samt anger att styrelsen i skriftliga instruktioner skall ange arbetsfördelningen mellan å ena sidan styrelsen och å andra sidan den verkställande direktören och de andra organ som styrelsen inrättar. Bolagsordningen kan ange särskilda mål eller begränsningar för organens arbete. Kommittén har i delbetänkandet Vårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m.3 utvecklat sin syn på styrelsearbetet i banker under normala förhållanden. Förutom i lag och bolagsordning angivna krav har styrelseledamöter och verkställande direktör en lojalitetsplikt mot banken. Det är dock ingen tvekan om att det inte strider mot lojalitetsplikten att följa offentligrättsliga beslut, t.ex. beslut – likaväl som lagar och förordningar – trots att dessa strider mot bankens intressen. Ansvar för styrelseledamot och verkställande direktör När det gäller styrelseledamot och verkställande direktörs ansvar är det, enligt kommitténs bedömning, tillfyllest med de allmänna skade- ståndsbestämmelserna i aktiebolagslagen och bankrörelselagen. Av dessa framgår att styrelseledamot eller verkställande direktör som när han fullgör sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar banken, skall ersätta skadan. De svarar även mot andra som berörs av deras verksamhet i banken, nämligen aktieägare, borgenärer, anställda 3 SOU 1999:82 s. Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 261 och andra tredje män. Ansvaret är i dessa fall emellertid inte lika strängt som mot bolaget; skadeståndsskyldighet föreligger endast vid uppsåtlig eller vårdslös överträdelse av aktiebolagslagen, bankrörelse- lagen, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen. Utöver de beslut rörande en bank under offentlig administration som fattar genom att utöva rösträtt på bolags- stämman kan och skall myndigheten inom ramen för institutet offentlig administration fatta en rad beslut. Vilka frågor dessa beslut kommer att röra bestäms självfallet i hög grad av innehållet i de lag- och förord- ningsbestämmelser som styr myndighetens arbete, men även andra beslut t.ex. av administrativ karaktär skall fattas inom myndigheten. Vissa beslut har karaktär av förberedande beslut, t.ex. beslut om att ansöka hos om att en bank skall sättas under offentlig administration, beslut om att ansöka om att en bank under administration skall försättas i konkurs eller beslut om hur myndig- heten skall rösta i en viss fråga på bolagsstämman. Andra beslut är riktade till och har direkt rättsverkningar för såväl allmänheten som en bank under administration. Det gäller främst beslut om betalningsstopp. Beslut om att skjuta upp betalningsstopp är av en speciell karaktär eftersom det är ett beslut om att underlåta att vidta en viss åtgärd. Även sådana beslut bör dock dokumenteras och motiveras eftersom de har betydelse för olika tredje män i vissa situationer (se avsnitt 8.4.10). Åter andra beslut är av intern och administrativ karaktär, t.ex. anställningsbeslut och liknande. Liksom för myndigheter i övrigt är det alltså många typer av beslut som skall fattas inom . Beslutsformerna inom bör bestämmas i samband med bildandet av myndigheten. Det är lämpligt att i samband med detta även ange om och i vilken ordning som myndighetens beslut är överklagbara. Kommittén förutsätter dock att det inte blir möjligt att klaga på beslut om att hos ansöka om offentlig administration, beslut om betalningsstopp, beslut om uppskjutet betalningsstopp eller beslut om undantag från betalningsstopp. Ansvaret för tjänstemän anställda av och för personer som ingår i myndighetens styrelse bör inte skilja sig från 262 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag ansvaret för personer med motsvarande positioner i andra myndigheter. Det finns inte anledning att här gå igenom de arbetsrättsliga och offentligrättsliga sanktionssystemen, men det kan nämnas att offentlig- anställda tjänstemän kan straffas för tjänstefel och att ombudsmän () utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verk- samhet av lagar och andra författningar. Staten skall enligt skadeståndslagen ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Statens ansvar för fel eller försummelser vid myndighetsutövning är mer långtgående än vad som gäller för privaträttsliga subjekt, sådana ansvarar nämligen normalt inte för ren förmögenhetsskada i utomobligatoriska för- hållanden. Av särskild karaktär är de beslut där för att skydda det finansiella systemets funktion medvetet fattar beslut som kan skada en banks borgenärer. Det är fråga om situationer där myndigheten fortsätter driften av en banks rörelse av hänsyn till det finansiella systemets funktion trots att det skulle ligga i borgenärernas intresse att rörelsen lades ned . Kommittén har kommit fram till att sådana situationer är svåra att tänka sig i praktiken men ändå funnit att borgenärerna bör tillförsäkras ersättning för skada i dessa fall (se vidare avsnitt 6.3.4.5) Eftersom det är fråga om medvetna beslut som, får det antas, är fattade på goda grunder kan inte bestämmelsen i skadeståndslagen om statens ansvar vid fel eller försummelse tillämpas. En särskild ansvarsbestämmelse behövs därför. Det är viktigt att komma ihåg att det inte kan uppstå skada till följd av betalningar eller fullgörande av andra förpliktelser om det av kommittén i avsnitten 8.4.8 och 8.4.10 föreslagna systemet tillämpas korrekt. Det är alltså endast fråga om skada till följd av själva vidaredriften, med bortseende från fullgörande av förpliktelser. I de fall rörelsen drivs vidare endast av systemskyddsskäl bör staten svara för uppkommen skada. Liksom när det gäller beslut om att skjuta på betalningsstopp eller göra undantag från betalningsstopp bör åläggas att dokumentera av vilket skäl rörelsen fortsätts. I de fall myndigheten beslutar att rörelsen skall drivas vidare trots att det bedöms vara till nackdel för borgenärerna går det alltså att utläsa direkt av beslutet att staten svarar för eventuell skada till följd av beslutet. Det bör dock ankomma på borgenär att visa att skada föreligger. Det bör återigen påpekas att det inte finns anledning att staten skall svara i de fall det även är till fördel för borgenärerna att rörelsen drivs vidare. hanterar insättningsgarantin och investerar- skyddet. Vad beträffar svenska banker1 utlöses insättningsgarantin enligt gällande ordning endast vid konkurs (se vidare avsnitt 3.1). Det- samma gäller investerarskyddet. När det gäller insättningsgarantin är nämndens uppgift att vid en konkurs betala ut ersättning till ersättningsberättigade och senast efter dagen för konkursbeslutet.2 Garantin finansieras genom avgifter som bankerna betalar till . Nämnden skall placera överskjutande medel sedan nämndens förvaltningskostnader för garantin har räknats av på ett räntebärande konto i . I den utsträckning behållna avgiftsmedel inte räcker till att betala ut ersättningar får nämnden låna i . För det fall nämnden har betalat ut ersättning enligt garantin, inträder staten i insättarens rätt mot institutet och eventuell utdelning i konkursen tillfaller staten intill det ersatta beloppet. Syftet är att minimera kostnaderna för garantisystemet vid ett ersättningsfall.3 Investerarskyddet är betydligt mindre omfattande än insättnings- garantin. Det gäller investerares finansiella instrument och likvida medel som handhas av värdepappersinstitut i samband med tjänster som instituten utför. En bank kan vara värdepappersinstitut. En förut- sättning för att investerarskyddet skall träda in är att investeraren inte kan få ut finansiella instrument eller medel från institutet därför att separationsrätten till dessa tillgångar gått förlorad. En investerare som vill ha ersättning från investerarskyddet skall framställa sitt krav till som skall betala ut ersättning 1 Eftersom offentlig administration endast kommer att vara tillämpligt på bortses i framställningen från ersättningsfall i utländska institut. 2 Om det finns synnerliga skäl kan nämnden få förlängd tidsfrist . Nämnden kan få ytterligare förlängning två gånger med högst i taget. 1996/1997:72 s. 36. möjligt och senast efter det att ersättningen har slutligt fast- ställts. Även investerarskyddet finansieras med avgifter som betalas in till , men avgiften, förutom en mindre administrationsavgift, betalas först när det kan förutses att en ersättning behöver betalas ut. Om avgiftsmedlen inte räcker får som i fallet med insättningsgarantin låna medel i . Staten inträder i investerarens rätt mot banken vid utbetald ersättning. Kommittén föreslår inte några förändringar av gällande bestäm- melser vad beträffar insättningsgarantin och investerarskyddet. Som redogörs för i följande avsnitt föreslår kommittén däremot vissa kompletteringar av gällande regelverk. I avsnitt 9.2 ger kommittén för- slag som syftar till att effekterna för insättare vars insättningar omfattas av insättningsgarantin (hädanefter garanterade insättare) av att en banks sätts under offentlig administration skall vara så små som möjligt. I avsnitt 9.3 föreslås att investerarskyddet förutom i konkurs skall utlösas vid ett betalningsstopp under offentlig administration. Det är viktigt att kostnaden för insättarskyddet inte övervältras på övriga borgenärer. Denna kostnad skall bäras av insättningsgarantisystemet. Kostnaden för systemskyddet skall däremot inte bäras av detta system, utan den skall staten såsom ansvarig för systemstabiliteten bära. I avsnitt 9.4 redogörs för uppgifter till följd av den i avsnitt 9.2 föreslagna ordningen. I detta avsnitt föreslår också kommittén att skall få viss möjlighet att bidra till rekonstruktion av banker såväl inom som utom det offentliga administrationsförfarandet. En förutsättning för att nämnden skall kunna ge stöd skall vara att den bedömer att det leder till lägre kostnader för insättningsgarantisystemet. 9.2Garanterade insättningar under offentlig administration Som sägs i avsnitt 6.4.3.6 är det önskvärt att en bank under offentlig administration kan fortsätta att hantera konton som omfattas av insätt- ningsgarantin som vanligt, dvs. ta emot och betala ut pengar och eventuellt förmedla betalningar via kontot. En sådan ordning ökar möjligheten att rekonstruera banken och minskar därmed kostnaden för systemskyddet. Den innebär också ett bättre konsumentskydd; för många insättare kan det vara besvärligt att behöva vänta på pengar även om det bara är frågan . skyddet minskar i sin tur risken för att insättare skall ta ut sina pengar på grund av oro för att banken skall sättas under offentlig admini- stration. Nedan behandlas först en banks möjlighet att ta emot nya insättningar som omfattas av insättningsgarantin (garanterade insätt- ningar) under offentlig administration (9.2.2) och möjlighet att göra utbetalningar till garanterade insättare vid betalningsstopp (9.2.3). 9.2.2Nya garanterade insättningar under offentlig administration Kommitténs förslag: beslutar efter samråd med om en bank under offentlig administration skall få ta emot nya insättningar som enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti omfattas av insättningsgarantin (garanterade insättningar). skall i sin bedömning se till kostnaderna för insättningsgarantisystemet. Om en bank under offentlig administration tar emot nya garanterade insätt- ningar i en utsträckning som har motsatt sig och nämnden kan visa att mottagandet har lett till högre kost- nader för insättningsgarantisystemet bör staten betala ersättning till nämnden. Insättningar som görs under offentlig administration omfattas av insätt- ningsgarantin i samma utsträckning som gäller under normala förhåll- anden. Det innebär att om en bank försätts i konkurs efter det att den offentliga administrationen har upphört så har garanterade insättare enligt gällande ordning rätt till ersättning motsvarande dels insätt- ningens belopp, dels upplupen ränta till den dag banken försätts i kon- kurs. Ersättningen får dock uppgå till sammanlagt högst . I regel torde banker som sätts under offentlig administration ha finansiella problem. Det kan synas medföra onödigt stora kostnader för garantisystemet att en sådan bank får fortsätta ta emot garanterade insättningar. En fortsatt kontohantering upprätthåller emellertid värdet på banken. Om en bank skulle sluta att ta emot insättningar skulle den tappa många kunder, bl.a. för att den inte skulle kunna bedriva en effektiv betalningsförmedling, vilket skulle sänka värdet på banken. Ett lägre värde på banken medför i sin tur potentiellt ökade kostnader för insättningsgarantisystemet. Således kan förhållandet att banken fort- sätter att ta emot garanterade insättningar i en utsträckning som gör att den kan upprätthålla sin kontohantering medföra lägre kostnader för insättningsgarantisystemet. Om banken expanderar sin inlåningsverk- samhet, kan kostnaderna för insättningsgarantisystemet däremot öka. skall samråda med i frågor rörande mottagande av nya insättningar. skall i sin bedömning endast se till kostnaderna för insättningsgarantisystemet, medan även skall ta hänsyn till systemrisker. Det innebär i princip att de två myn- digheterna kan komma till olika slutsatser vad beträffar lämpligheten i att en bank under offentlig administration tar emot nya garanterade insättningar. Det är dock svårt att se att systemskyddsintresset skulle kunna kräva att banken tar emot nya insättningar i en utsträckning som förväntas öka kostnaderna för insättningsgarantisystemet. Som redo- görs för i avsnitt 6.4.3.5 kräver systemskyddsintresset först och främst att banken fullgör vissa betalningar. Därutöver kan det vara nödvändigt att banken fortsätter med sin kreditgivning för att förhindra att många av bankens lånekunder får finansieringsproblem. Ingendera kräver att banken tar emot garanterade insättningar. Insättningsgarantisystemet skall hur som helst inte bära kostnaden för systemskyddet. Om Kris- hanteringsmyndigheten mot förmodan gör bedömningen att banken skall ta emot nya insättningar av systemskyddsskäl i strid mot Insätt- ningsgarantinämndens bedömning och kan visa att mottagandet har lett till högre kostnader för insättningsgaranti- systemet, bör staten betala ersättning till . Nämnden bör hantera ersättningen på samma sätt som inbetalda avgifter. 9.2.3Utbetalning av garanterade insättningar under betalningsstopp Kommitténs förslag: Ett betalningsstopp under offentlig admin- istration gäller inte fullgörande av förpliktelser som omfattas av insättningsgarantin. De nettouttag som en garanterad insättare gör efter betalningsstopp under offentlig administration skall i en efter- följande konkurs räknas som ersättning från . Om det inte ligger i borgenärernas gemensamma intresse att en bank under offentlig administration fortsätter att fullgöra sina förpliktelser, skall besluta om betalningsstopp såvida inte ett stopp kan leda till allvarliga störningar av det finansiella