sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — Det enda som gav utslag i den analysen var organisatorisk specialisering (det vill säga att socialbidragshand- läggningen bedrivs inom ramen för en särskild enhet) som sammanföll med såväl lägre kostnader som lägre andelar långvarigt socialbidrags- beroende (och , 1999). Detta överensstämmer också med resultat från (a.a.) jämförande fallstudier. Specialisering kan också beskrivas som en organisatorisk trend . 1988 hade ungefär hälften av alla förvaltningar en särskild ekonomienhet (eller liknande) för handläggning av socialbidrag (, 1989) medan andelen uppgick till (och , a.a.). Andelen med mottagningsgrupp har ökat från en dryg fjärdedel till . Den tidigare omnämnda Uppsalamodellen är i jämförelse med de flesta andra arbetsmetoder på området förhållandevis tydligt beskriven ifråga om innehåll. Även om man i ytterst få kommuner säger sig tillämpa modellen fullt ut så kan den därför betraktas som mer reproducerar. Vidare är den ett mycket tydligt 1990-talsfenomen och innehåller, genom sin betoning på stöd genom ökat individuellt ansvar, ett perspektiv på socialbidragsarbetet som både mött mycket kritik och ett omfattande gensvar (, 1995). Det är dessutom en av de få modeller som utvärderats på något mer utvecklat sätt. I en jämförande studie av två kommundelar i framgår att bidragstagare i den kommundel som tillämpade Uppsalamodellen inte avslutade sitt bi- dragstagande tidigare eller hade större möjligheter att komma i arbete/- utbildning än övriga (och , 1998).24 Resultat från (a.a.) jämförande kommunstudie antyder dock att arbetssätt med inslag av Uppsalamodellen kan ha en återhållande effekt på social- bidragskostnaderna. Vid sidan av Uppsalamodellens genomslag har också präglats av att i allt högre utsträckning involverats i mer traditionella arbetsmarknadsinsatser. Det innefattar sådant som sär- skilda projekt för arbetslösa, intensifierat samarbete med arbets- förmedlingen och socialtjänstpersonal särskilt avdelad för att enbart arbeta med sysselsättningsfrågor. Det uttalade syftet har oftast varit att ge den enskilde möjligheter till kompetensutveckling genom praktik, men också att kvalificera sig för A-kassa. I många fall har insatserna varit selektivt riktade mot ungdomar (t.ex. introduktionen av kom- munalt utvecklingsprogram för ungdomar 18–och den så kallade utvecklingsgarantin för arbetslösa under ). Vissa, till resultaten mer osäkra, utvärderingar har gjorts när det gäller dessa program (se t.ex. Statskontoret, 1999) men som helhet gäller att studier som på ett rimligt sätt belyser effekterna i allt väsentligt saknas.25 Ingenting talar heller för att nedgången i socialbidragstagande skulle vara ett resultat av till exempel utvecklingsgarantin, även om möjligheterna att från kommunens sida kräva medverkan i kompetens- höjande åtgärder kan ha fått vissa att avstå från att söka hjälp. När det gäller mer regelrätta arbetsmarknadspolitiska åtgärder visar analyser av kommunala variationer inte på några samband mellan omfattningen av dessa och kostnaderna för socialbidragen (och , 1998; och , 1999). Vid sidan av de diskussioner som förs om socialbidragstagandets omfattning och vad detta uttrycker om den svenska välfärden finns det också anledning att reflektera över villkoren för dem som får social- bidrag. Generellt rekryteras socialbidragstagare ur grupper som redan 24Ett grundläggande problem med denna studie är dock att kommundelen som jämförelsen gjordes mot i viss utsträckning också präglades av en tydlig arbets- linje och att den därför inte alldeles självklart var lämplig ur kontrafakticitets- synpunkt. 25Detta hindrar inte att man i en nyligen framlagd utredning föreslår en utvidgning av utvecklingsgarantin, till att innefatta långtidsarbetslösa utan A- kassa generellt (, 1999c). initialt lever under sämre förhållanden än befolkningen i övrigt, såväl materiellt som socialt (, 1997; 1999a). Bidragstagandet i sig innebär dessutom, för de allra flesta, en ytterligare påfrestning. Här finns det framförallt två aspekter att beakta. För det första vilka levnadsvillkor som socialbidragstagande, i synnerhet under längre eller mer sammanhängande perioder, medger. För det andra vilka känslor eller upplevelser som följer av att behöva söka socialbidrag och hur detta sammanhänger med socialbidragshandläggningens innehåll och utformning. Ser vi till den första frågan är det svårt att med annat än en allmän hänvisning till en minskad generositet säga någonting om utvecklingen . Ett skäl till detta är att populationens socioekonom- iska sammansättning förändrats. I takt med att socialbidragstagandet ökar så sker ett slags normalisering av gruppen, det vill säga att fler hushåll med åtminstone initialt bättre levnadsförhållanden återfinns bland bidragstagarna. Ett annat skäl är att man med utgångspunkt från olika levnadsnivådata inte kan skilja ut vad som är en återspegling av gruppens relativa sårbarhet från vad som är en direkt konsekvens av att försörja sig på socialbidrag.26 Vi vet dock, genom intervjuer med bidragstagare, att långvarigt bidragstagande nu liksom tidigare innebär avsevärda begränsningar och påfrestningar för hushållen. De som går in i perioder av socialbidragsberoende upptäcker ofta att de inte bara tvingas minska sin konsumtion, utan också successivt utestängs från aktiviteter som de annars betraktar som en normal del av det sociala livet – till exempel resor och fritidsaktiviteter. Många, i synnerhet ensamföräldrar, vittnar också om den psykiska press denna gradvisa deprivation innebär och den isolering som blir följden (, 1989; , 1993; 1995; , 1998). Utöver de svårigheter som direkt kan föras tillbaka på den försämrade ekonomin är socialbidragstagandet i sig ofta också förenat med känslor av stigma, nederlag och skam. Även här gäller dock att systematiska iakttagelser som visar huruvida detta har förändrats saknas. Saknas gör i allt väsentligt också kunskaper om i vilken utsträckning sådana känslor kan föras tillbaka på bemötande, på omgivningens reaktioner respektive egna upplevelser av att ha misslyckats. Även om inte utvecklingen låter sig 26 De jämförelser som finns visar att levnadsförhållanden som relaterar till inkomster och arbete tycks ha försämrats , medan övriga förhållanden förefaller mer stabila (, 1997, 1999a). Mot bak- grund av att man utifrån den ovan diskuterade normaliseringen kunde förväntat sig en förbättring i det senare fallet, kan det inte uteslutas att detta är uttryck för totalt sett sämre villkor. beskrivas så är skamkänslorna i sig ytterst väldokumenterade. De senaste årtiondenas forskning (i huvudsak lokala studier) visar att ungefär hälften av dem som söker socialbidrag anger att de upplever obehag eller skamkänslor (, 1986; och , 1998). Föreställningar om att folk i allmänhet är negativa mot social- bidragstagare och misstror deras motiv är också mycket vanliga bland bidragstagarna (, a.a.; , 2000). Trots att det saknas empiriska belägg för att upplevelser av skam och stigma i samband med bidragstagande är avhängiga bemötande är det ändå sannolikt att negativa, fördömande attityder eller ett allmänt dåligt bemötande förstärker klienternas obehags- känslor. Exempel på dåligt bemötande är inte svåra att hitta och i länsstyrelsernas översyn av 1998 så var ekonomiskt bistånd det område där dåligt bemötande representerade den högsta andelen av enskilda tillsynsärenden (, jämför med mellan åtta och för övriga områden) (, 1999b). Beslut om ekonomiskt bistånd är dock ägnade att skapa oenighet och konflikter och i allt väsentligt saknas närmare kunskaper om vilken betydelse som allmänt hårdare villkor, en mer uttalad arbetslinje27 och en minskad rättssäkerhet har, liksom vilken betydelse det har att ansvaret för socialbidragen ligger hos och inte hos någon mer neutral myndighet. Socialbidragens utveckling kan med en grov beskrivning indelas i tre olika faser: en kraftig uppgång under den första halvan av decenniet, tendenser till en viss stabilisering därefter och sjunkande nivåer . Under uppgångsfasen ökade bidragstagandet i alla tänkbara avseenden – kostnaderna steg, andelen bidragstagare i befolkningen växte och bidragstiderna förlängdes. Ökade gjorde också de genomsnittliga belopp som betalades ut, men i en i sammanhanget betydligt mer blygsam takt. I stort sett alla grupper ökade sitt bidragstagande, men störst var uppgången bland ungdomar och invandrare. Att tala om en stabilisering från decenniets mitt och är motiverat när det gäller bidragstagandets omfattning i befolkningen, 27 Vid en jämförelse mellan fyra kommuner i län framkom dock att klienterna i stort var mindre nöjda med handläggningen i de två kommuner som hade en uttalad arbetslinje (i form av fler och tydligare krav när det gällde att stå till arbetsmarknadens förfogande) (, 1999). men inte när det gäller kostnader eller bidragstidernas längd. Detta är en period som karakteriseras av att antalet nytillkomna bidragstagare är i avtagande, medan kurvan för kvarvarande bidragstagare (det vill säga de som inte lyckats bryta bidragsberoendet) fortsätter att peka uppåt. I nedgången 1998 faller såväl kostnader som andel bidragstagare, den senare ner till nivå. Nivåerna sjunker för i stort sett alla grupper, men framförallt för ungdomar. Mönstret för socialbidragstagandet följer relativt väl arbetslöshetens variationer , även om man inte kan tala om någon perfekt anpassning. Arbetslöshet framstår också som det som, oavsett analysnivå, bäst förklarar socialbidragsbehovens uppkomst och variationer. Sambandet mellan arbetslöshet och socialbidragstagande är emellertid inte direkt, utan går i huvudsak över ej ersatt arbetslöshet. Det är denna som i första hand genererar socialbidragsbehov på individ- eller hushållsnivå och det är framförallt avsaknaden av rätt till arbetslöshetsersättning som skiljer arbetslösa socialbidragstagare från arbetslösa i övrigt. Arbetslöshetens betydelse för socialbidragstagandet finns dokumen- terad för i stort sett . En mer decenniespecifik faktor av betydelse är det höga flyktingmottagandet under periodens inled- ning. Utländskt medborgarskap innebar en överrisk för socialbidragstagande. Andra riskfaktorer, i invandrargruppen, var och är kort vistelsetid i och flyktingstatus. Mottagandet av stora flyktinggrupper i ett skede där arbetsmarknaden var kraftigt vikande hade därför en ound- viklig effekt på bidragstagandets omfattning. Invandringsvariabeln hade sitt starkaste genomslag . Därefter har dess betydelse minskat något, vilket sannolikt är en effekt av att andelarna med mycket kort vistelsetid i sjunkit. Invandrargruppen som helhet och flyktingar i synnerhet har dock alltjämt i 1990-talets slut- skede klart större svårigheter än infödda svenskar att klara sin försörj- ning utan ekonomiskt bistånd. har också en rad besparingar genomförts på social- försäkringsområdet. Betydelsen av dessa har, i sin helhet, inte fastlagts empiriskt, men de studier som är gjorda på området pekar entydigt mot att det finns ett samband mellan kvalifikationskrav och ersättnings- nivåer i socialförsäkringarna och kostnaderna för socialbidragen. Beräkningar pekar till och med på att huvuddelen av kostnadsökningarna för socialbidragen under dessa år kan tillskrivas regelförändringar på socialförsäkringsområdet. Enskilda förmåner som förefaller särskilt viktiga är bostadsbidrag, barnbidrag och utbildnings- bidrag. Parallellt med att strukturella och socialpolitiska omständig- heter bidragit till socialbidragens expansion har förskjutningar skett i det regelverk och den kommunala policy som bestämmer socialbidrag- ens tillgänglighet och reglerar generositeten i ersättningsnivåerna. Mycket av det som man (åtminstone hypotetiskt) här kan anta har haft betydelse undandrar sig mer exakta beskrivningar. Framförallt gäller detta vad som händer i den kommunala praktiken och hur sparkrav, ansvarsmodeller och hårdare betoning på arbetslinjen har påverkat rätten till bistånd, sökbeteende och bidragstagarnas välfärd. Alla tillgängliga data pekar dock mot en minskad generositet, och man kan på goda grunder anta att utvecklingen av kommunernas policy har haft en återhållande effekt på bidragstagandets expansion – om än oklart i vilken omfattning och till vilka konsekven- ser för dem som berörts. De förändringar som gäller det mer formella regelverket – lagstiftning och rättspraxis – har så gott som genom- gående inneburit skärpta villkor och en högre grad av detaljprövning av den enskildes ekonomi. Också i det arbete som bedriver i syfte att hjälpa bidragstagare till självförsörjning har arbetslinjen vunnit terräng . Insatserna här har framförallt inbegripit grupper som ungdomar, invandrare eller långvariga bidragstagare mer generellt. Inte sällan handlar det om insatser i projektform, om riktade åtgärder i syfte att stödja eller höja den enskildes kompetens eller om ett utvidgat samarbete med andra myndigheter. I stort sett alla kommuner ägnar sig åt arbete av detta slag och totalt sett handlar det om en mycket omfattande verksamhet. Detta till trots är kunskaperna om såväl innehåll som effekter av denna typ av verksamhet mycket begränsade. Om tillvaron som socialbidragstagare vet vi att den också innehåller en mängd svårigheter som inte bara går tillbaka på den resursknapphet som en mer stadigvarande försörjning på socialbidrag medför, utan också problem som handlar om upplevelser av skam och stigmatisering. Vi kan däremot inte uttala oss om i vilken utsträckning detta förvärrats – vare sig när det gäller levnadsnivå eller upplevt obehag – eller vad utvecklingen ifråga om kommunernas policy för socialbidragen betytt. Att peka på områden där avsaknaden av generaliserbara och regel- bundet insamlade data förhindrar säkra utsagor om vad som hänt är inte särskilt svårt. Den typen av brister finns överallt. Att ange vilka kunskapsluckor som är mest anmärkningsvärda eller var behov av förbättringar är särskilt angeläget är däremot inte fullt lika enkelt. Bedömningar av var fördjupad kunskap är nödvändig kan inte bara baseras på iakttagelser av var eller i vilka avseenden det varit svårt att få ihop bilden av vad som skett under det gångna decenniet. Sådana avgöranden bör också bygga på en idé om vad som är välfärdspolitiskt relevant, det vill säga vilken typ av kunskap som är av betydelse för välfärdspolitiska beslut på olika nivåer. Med detta som utgångspunkt kan följande sägas: Att arbetslösheten påverkar socialbidragstagandet, och sammantaget mer än någonting annat, måste anses klargjort. Det som saknas här är i första hand inte ytterligare studier som söker slå fast detta sam- band eller uppskatta dess relativa betydelse. Fördjupade analyser borde istället inriktas på den ej ersatta arbetslösheten: hur den varierar och mellan olika regioner, hur kvalifikationskraven för ersättning slår i olika grupper, vilka processer som på individ- nivå leder till att man hamnar utan skydd – och hur allt detta relaterar till socialbidragsbehovens uppkomst och variationer. När det gäller betydelsen av socialförsäkringssystemet i övrigt är kunskapsläget otillfredsställande. Framförallt saknas mer kontinuer- ligt gjorda studier av hur genomförda förändringar i realiteten slår mot olika grupper och vad detta betyder i termer av övervältring och förändrade socialbidragsnivåer. Osäkerheten i de simuleringar som utnyttjats är dessutom betydande. Ser vi till studier av enskilda gruppers villkor och socialbidrags- mönster finns det en framväxande kunskapsbas avseende ungdomar och invandrare, det vill säga de grupper som spelat en huvudroll expansiva fas. I övrigt är det mer tunnsått. Det kan finnas goda skäl att fragment också rikta blickarna åt andra håll, bland annat därför att marginaliseringsmönstren i tider av sjunkande bidragstagande kan komma att se annorlunda ut (omfatta andra grupper) än i tider av ökning. Generellt sett finns också för litet kunskaper om grupper som ensamstående kvinnor utan barn och om ensamboende generellt, i det första fallet sett till bakgrund av det ojämförligt höga bidragstagandet i gruppen och i det senare i förhållande till att det är den dominerande hushållstypen. God forskning av bidragstagande ur ett genusperspektiv lyser också med sin frånvaro. Bristande är också kunskapsläget när det gäller gradvisa policy- förskjutningar i kommunerna och hur ändrad lagstiftning eller rätts- praxis kommer till uttryck i kvalifikationskrav och ersättnings- nivåer. Mer allmänna bedömningar pekar entydigt mot att kraven på bidragstagare successivt skärpts , men tillförlitliga data som visar hur, i vilken omfattning och vad detta betytt saknas i allt väsentligt. Saknas gör också studier som inte bara söker beskriva den utsatthet i olika avseenden som bidragstagandet är förenat med, utan också försöker sätta denna utsatthet i relation till sådant som har att göra med vilken typ av organisation den enskilde möter, hur handlägg- ningen är upplagd, generositeten i bidragen och vilken typ av krav och motprestationer som gäller. Generellt sett är också kunskaperna när det gäller arbete i syfte att hjälpa bidragstagare till självförsörjning otill- räckliga. Mot bakgrund av att det handlar om en typ av verksamhet som i stort sett alla kommuner ägnar sig åt och att möjligheterna att åstadkomma positiva resultat i detta avseende är det som kanske ytterst motiverar att ansvaret för socialbidragen överhuvudtaget skall ligga hos , har innehållet i och resultaten av det arbete som bedrivs ägnats anmärkningsvärt litet uppmärksamhet. Aguilar, R. & , B. Kommunerna och ekonomiskt bistånd. Socialbidrag och försörjning. Prioriteringar i – rättvisa och ekonomi. Sex sätt att värdera socialbidrag, I: 11 röster om socialbidrag. & , T. Metoder i socialt arbete. Om insatser och arbetssätt i individ- och familje- omsorg. Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 291-314. & , I. Långvarigt bidragstagande och socialbidragskostnader. & , P. Vilka faktorer bestämmer social- bidragskostnaderna? En analys av kommunala variationer. Marknadsorientering av individ- och familjeomsorg. Arbetsmetoder och socialbidrag. En social försäkring. Invandrare och socialbidrag, Socialvetenskaplig tidskrift, vol. Socialbidrag bland invandrare. I Puide, A. (Red): Socialbidrag i forskning och praktik. Socialbidrag som försörjningsstöd, i Social- styrelsen, Social och ekonomisk förankring bland invandrare från , , och . I välfärdsstatens utmarker. Om socialbidrag och försörjning bland ensamstående kvinnor utan barn. Socialbidrag i och några andra EU- länder. I Puide, A. (red): Socialbidrag i forskning och praktik. i , Social och ekonomisk förankring bland invandrare från , , och . , B., L-C. Beslut om social- bidrag i storstäder. : social- förvaltning. , B., M. Zamanian & Aguilar, R. Invandrare och försörjning. Halleröd, B. Socialbidragstagande i kommunerna 1980 och 1985. Halleröd, B. Socialbidragstagande och fattigdom. I Puide, A. (red): Socialbidrag i forskning och praktik. , L-C., P. , S-Å. Att besluta om socialbidrag. En studie i 11 kommuner. : CUS/- . & , B. Ett annat liv. Uppsalamodellen – ett nygammalt arbetssätt inom socialt arbete, Nordiskt Socialt Arbete, 4:243-257. , G & Stridsman, K. Vem behöver socialbidrag och varför? : Allmänna förlaget. Korpi, W. 1974. Poverty, social assistance and social policy in post- war . Särtryck från , nr 16, . Tillsynsärende enligt 68 § social- tjänstlagen. Beslut nr 502-9816-92. , S. 1997. Svensk socialpolitik i förändring, i SCB, Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975-1995. & , R. Uppsalamodellen och socialbidrags- tagarna. Minas, R & , S-Å.2000. På tröskeln till bidrag. , CUS/. & , L.R. (red) 1998. Socialbidragshantering – metoder och modeller. Meddelanden från , , 1998:6. & Thunved, A. : Skeab Förlag. Roander, S. 1999. arbete med arbetslösa. En undersök- ning som inte genomförts (). Rönnlund, E. Socialt arbete – att se möjligheter. Övervältringar från socialförsäkringar till socialbidrag. Ersättning vid arbetslöshet – socialbidrag eller arbetslöshetsersättning? Manus, : , . & Puide, A. Kommunala kostnadsvariationer – En studie av området Individ- och familjeomsorg. Bilaga i: Finans- departementet. Kostnadsutjämning mellan kommunerna. Sambandet mellan samhällsekonomi, trans- fereringar och socialbidrag. Kostnadsövervältring från staten på kom- munerna till följd av förändringar i de statliga trygghetssystemen. LAS-PM 6/96. Socialtjänst i utveckling. Samverkan för färre bidrag och fler i jobb. Organisationsformer inom individ- och familjeomsorg. Socialbidrag på lika villkor. Socialbidragsnormen – en översyn. Hur kan kommunerna minska kostnaderna för socialbidrag? Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet. Resultatet av den nationella tillsynen 1998. Socialbidragstagandet i landets kommuner. Utvecklingsgarantin för ungdomar – . & , K. Från bidrag och beroende till arbete och ansvar. Fyra modeller för socialbidrag med kvalitet. : FoU-enhet/FOKUS. Unemployment and Economic Hardship, Euro- pean , vol. Ungdomar med socialbidrag. I Puide,A. (red): Socialbidrag i forskning och praktik. Handläggning av socialbidrag. Videoanalyser av kvalitet. Förändringar och förskjutningar i välfärdens rätt- sliga reglering , i Szebehely, M. ), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38, Forskarantologi från Kommittén Välfärdsbokslut. 5Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter Utan tvekan har ungdomars levnadsvillkor påverkats av 1990-talets krisår. har nya ungdomskullar inte automatiskt fått det bättre än tidigare ungdomsgenerationer. Men hur ser dessa förändrade etableringsmönster ut mera i detalj? Hur ser de fördelningspolitiska aspekterna ut efter t.ex. kön, social och etnisk bakgrund? Och finns det indikationer på att de ungdomsgrupper som tenderat att hamna utanför också riskerar att hamna på efter- kälken längre upp i åldrarna? Detta bidrag syftar till att analysera ungdomars försörjningsmönster utifrån ett specifikt fokus på ungdomar med svårigheter att klara sin egen försörjning. I synnerhet kommer ungdomars erfarenheter av socialbidrag och arbetslöshet att stå i förgrunden. De utgör centrala och tydliga indikatorer på ungdomars problem att klara vägen in i vuxenlivet. Ett introducerande avsnitt ger en översiktlig bild av ungdomars socialbidragstagande : hur bidragsbehovet har utvecklats bland unga människor samt på vilket sätt ungdomars bidragsmönster skiljer sig från andra grupper krisår. Därefter följer ett avsnitt som försöker relatera dessa sårbarhetsmönster till relevanta bakomliggande faktorer i den svenska samhällsutvecklingen . Olika strukturella, demografiska och välfärdspolitiska aspekter diskuteras med relevans på ungdomars problem med arbete och försörjning. Ett tredje avsnitt har som ambition att fördjupa bilden av ungdomars specifika social- bidragsmönster . Genom att olika ungdomskullars socialbidragstagande från och framåt följs kan oftast dolda och underliggande bidragsmönster avtäckas. Skillnader mellan årsklasser illustrerar den snabbt föränderliga försörj- 172 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter ningssituationen före och efter arbetslöshetschocken i början av 1990- talet. Är det så att vissa ungdomar tenderar att fastna i socialbidrags- systemet och i så fall vilka ungdomar löper en sådan, mer bestående, risk? I avsnittet belyses även socialbidragets varaktighet bland ungdomar utifrån bl.a. könsmässiga och etniska utgångspunkter. Traditionellt har yngre människor inte varit en särskilt stor grupp bland de delar av befolkningen som har behövt samhällets yttersta hjälp- form – fattigvården. Fram till de breda socialpolitiska reformerna dominerades fattighjälpen av äldre, sjuka och handikappade människor. De som var unga och arbetsföra hade före socialhjälpslagens tillkomst 1957 inget rättsligt stöd till hjälp, utan var beroende av kommunernas välvilja genom s.k. frivilligt understöd. Under expansionsåren låg socialhjälpen på en tämligen låg nivå men började visa tydliga konjunkturmässiga sväng- ningar.