sou · GOB3127 · 2001-01-01 00:00:00 — Den uppföljning av utjämningssystemet som gjordes av Kommu- nala utjämningsutredningen visar att det finns ett stort behov av att löpande följa systemets utfall i förhållande till utvecklingen av den kommunala verksamheten. Det finns också ett behov av att succes- sivt utveckla och ytterligare förbättra systemets träffsäkerhet och förmåga att skapa likvärdiga förutsättningar i enlighet med de grundläggande intentionerna. Vid remissbehandlingen av Kommu- nala utjämningsutredningens betänkande framkom ett antal syn- punkter på vissa delar av det nuvarande utjämningssystemet som inte har kunnat beaktas fullt ut i de förslag som har presente- rats. Regeringen har därför i propositionen pekat på behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete, och har lyft fram vissa frågor som bör Det gäller bl.a. inkomstutjämningen samt kostnads- utjämningen för hälso- och sjukvård och för befolkningsminsk- ning. Det finns också verksamhetsområden där det sker föränd- ringar i regleringen av det kommunala åtagandet, vilket bör få kon- sekvenser för utjämningssystemet. När det gäller inkomstutjäm- ningen har ett stort antal remissinstanser pekat på nackdelarna med de negativa marginaleffekter som kan uppstå på grund av att de verkliga skattesatserna i vissa kommuner och landsting är lägre än de länsvisa skattesatser som tillämpas i systemet. Även Finansut- skottet (bet. 1998/99:FiU25) har behandlat detta problem. I propositionen aviseras ett fortsatt arbete för att hitta metoder att eliminera dessa negativa marginaleffekter. Detta måste dock ske utan att man ger avkall på målet om en långtgående utjämning. En viktig fråga i sammanhanget är den eventuella målkonflikt som kan finnas mellan å ena sidan en långtgående utjämning av kommunala skatteinkomster och å andra sidan incitament för kommuner och landsting att befrämja sysselsättning och tillväxt. Många remissinstanser har framfört synpunkter på den del i kostnadsutjämningen som kompenserar för befolkningsminskning. I propositionen föreslås en förändring i denna del, som gäller andelen barn i skolåldern. Någon generell höjning av kompensatio- nen föreslås dock inte, eftersom det skapar negativa marginalef- fekter. Mot bakgrund av de pågående kraftiga befolkningsomflytt- ningarna mellan olika delar av landet anser regeringen emellertid att det finns starka skäl att ytterligare belysa konsekvenserna för kommuner och landsting av dessa omflyttningar. En viktig fråga är på vilket sätt befolkningsförändringarna påverkar behovet av och efterfrågan på verksamhet och hur möjligheterna till anpassning av verksamheten, och därmed också kostnaderna, ser ut på kort respektive . Effekterna av befolkningsomflytt- ningarna behöver belysas för såväl kommuner som landsting. I propositionen föreslås förändringar i modellen för hälso- och sjukvård. Ett omfattande utredningsarbete har genomförts av Kommunala utjämningsutredningen i denna del, och utredningens förslag stöds också av flertalet landsting liksom av Landstingsför- bundet. Förbundet anser dock att vissa frågor bör utredas närmare, bl.a. gäller det frågorna om hälso- och sjukvårdskostnader i stor- stadsområdena och kompensationen för merkostnader till följd av gles bebyggelsestruktur. Den senare frågan har även tagits upp av flera landsting i skogslänen och av . pekar i sitt remissvar på nackdelen med att låta en ökad rättvisa prioriteras framför enkelhet, robusthet och långsiktighet. Styrelsen anser att man borde avvakta med genomgripande förändringar tills det finns bättre kostnads- och verksamhetsdata för hälso- och sjukvården. Regeringens förslag i propositionen om en ny modell motiveras bl.a. av att det finns problem med den nuvarande modellen, och att det därför vore orimligt att inte genomföra utredningens förslag, trots att det fortfarande kan finnas vissa brister. Regeringen framhåller dock vikten av att modellen blir föremål för fortsatt uppföljning, utvärdering och utveckling. Mot bakgrund av vad som sagts i propositionen om behovet av att ytterligare utveckla vissa delar i utjämningssystemet aviserar regeringen att en delegation skall tillsättas med uppgift att svara för en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet, att kontinuerligt utvärdera de enskilda delarnas träffsäkerhet samt att lämna förslag till förändringar. En särskild delegationen tillkallas med uppgift att svara för en fort- satt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träffsä- kerheten hos de enskilda delarna av kostnadsutjämningen. Vissa frågor skall behandlas med förtur. Det gäller främst befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostna- der för hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Behovet av en kompensation för befolkningsminskning även för landsting skall övervägas. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen som kan eliminera eller minska de negativa marginaleffekterna, med en bibehållen långtgående utjämning. Härvid skall delegationen också analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Delegationen skall även analysera jämställdhetsaspekterna i utjämningssystemet. Delegationen skall lämna förslag till sådana förändringar av olika delar i utjämningssystemet som anses nödvändiga utifrån utred- nings- och utvärderingsarbetet, eller som föranleds av beslutade förändringar av det kommunala åtagandet. förslagen skall vara att de bidrar till att förbättra systemets förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sin verksamhet. Förslagen skall vara statsfinansiellt neutrala. Delegationen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Den del av uppdraget som avser behovet av en kompensation för befolkningsminskning även för landsting skall avrapporteras . Statsbidragberedningen (SOU 1999:144) föreslog att en modell skulle införas för att kompensera kommuner för den befolknings- minskning som skett . Anled- ningen till detta förslag var, enligt beredningen, att vissa kostnader tar tid att anpassa till mindre folkmängd, detta som intäkterna i form av skatteintäkter och statsbidrag anpassar sig tämligen direkt. Beredning föreslog att beloppet skulle uppgå till per procentenhet som befolkning minskat med utöver . Beloppet ändrades senare i proposi- tionstexten till . Den kommunala utjämningsutredningen (SOU 1998:151) före- slog att beloppet skulle vara kvar oförändrat. Det fanns dock en önskan om att ytterligare kompensera kommuner med en vikande befolkning, men utredningen ansåg att en höjning av beloppet skulle ge upphov till oönskade negativa marginaleffekter. Beredning föreslog därför att man, utöver den befintliga modellen, skulle införa en speciell kompensation för de kommuner som har haft en negativ utveckling av antalet skolbarn. För att inte fånga rena demografiska svängningar bland skolbarnen sattes ett villkor att kommunens totala befolkning skulle ha minskat med . Om detta villkor var uppfyllt skulle kommunen ersättas med per invånare för varje procentenhet som skolbarnen i åldern 7–minskat. är det 112 kommuner som erhåller ersättning i modellen för befolkningsminskning. Av dessa 112 är det 83 som får ersättning i modellen som bygger på utvecklingen . Sex kommuner erhåller ersättning i modellen som bygger på utvecklingen . 23 kommuner erhåller ersättning i båda delmodellerna. Utfall i modellen för befolkningsminskning, 7–15, Modellen omsätter totalt . Delmodellen som bygger på de senaste tio årens utveckling omsätter medan den som bygger på de tre senaste årens utveckling omsätter . I den första delen av modellen utgår ersättningen från befolknings- utvecklingen . Har kommunens befolkning minskat med utgår en ersättning med per invånare för varje procentenhet utöver . Räkneexempel 1, del 1 för kommun, (4,15 – 2,00) * 100 = /inv Befolkningsminskning , 7–15 år I den andra delen av modellen utgår ersättningen från både befolk- ningsutvecklingen totalt och i åldern 7–. Det första steget är att man studerar utvecklingen av totalbefolk- ningen . Har denna minskat med mer än två pro- cent går man vidare och studerar utvecklingen av skolbarnen i åldern 7–. Har dessa minskat utgår ersättning med per procent som antalet skolbarn minskat . Bilaga 2 SOU 2000:127 Räkneexempel 2, del 2, för kommun, Befolkning 7–: (0,48) * 100 = /inv. För att få fram standardkostnaden i modellen för befolknings- minskning summeras utfallet i respektive delmodell. Utfallet i modellen är kommunens standardkostnad minus den genomsnitt- liga standardkostnaden i riket. Den genomsnittliga standardkost- naden i riket utgörs av det vägda genomsnittet av alla kommuners standardkostnad, där kommunerna som ej kompenseras för befolkningsminskning har standardkostnaden noll. Räkneexempel 3, utfall i modellen för befolkningsminskning, kommun, Kompensation, del 1 Kompensation, del 2 Standardkostnad, genomsnitt för riket Utfall, bidrag(+)/avgift(–) Utfall, bidrag(+)/avgift(–) kommuns utfall i modellen för befolkningsminskning är per invånare, eller . Alla kommuner som inte får ersättning på grund av befolkningsminskning får ett avdrag med per invånare. Effekter vid in- respektive utflyttning I detta kapitel redovisas vilka marginaleffekter som uppstår på kommunens intäkter från skatter och statsbidrag vid in- respektive utflyttning. Utfallet exemplifieras med kommun som är en kommun som erhåller kompensation för befolkningsminskning enligt räkneexempel 1 och 2 ovan. Som jämförelse redovisas även marginaleffekterna för kommun som inte erhåller någon ersättning för befolkningsminskning. Utflyttning av person i åldern 19–med beskattningsbar årsinkomst på Här redovisas effekterna av att en person i åldern 19–flyttar från respektive kommun. Personen har en beskatt- ningsbar årsinkomst på . Marginaleffekter vid utflyttning av en person 19–med en beskattningsbar årsinkomst på – därav kompensation för befolkningsminskning kommun mister skatteintäkter på , dvs. personens årsinkomst multiplicerat med den egna kommunens utdebitering (21,). Eftersom kommunens skattekraft minskar när personen flyttar ut förändras inkomstutjämning, bidraget ökar, med skillnaden mellan och medelskattekraften (121 206) multipli- cerat med den länsvisa skattesatsen. Kommunens generella statsbidrag minskas med 3 656 kronor.1 Det åldersrelaterade statsbidraget påverkas inte eftersom perso- nen som flyttar ut inte ingår i någon av de åldersgrupper som gene- rerar åldersrelaterat statsbidrag. 1 Inklusive momsavgift på /inv. och nivåjustering på /inv. Kostnadsutjämningen förbättras med när personen flyttar ut. Generellt kan man säga att om det flyttar ut en person i åldern 19–så ökar andelen barn, ungdomar, äldre och utomnordiska medborgare av den totala befolkningen. Därför kommer kostnadsutjämningen för dessa verksamheter att förbätt- ras. För kommun påverkas även kompensationen för befolk- ningsminskning. När en person flyttar ut förändras förutsättning- arna i de underliggande beräkningarna för befolkningsminsknings- modellen, se räkneexempel 1 och 2. Antalet personer minskar med ytterligare en person. Detta får effekten att den procentuella minskningen blir större vilket gör att standardkostnaden i modellen för befolkningsminskning blir högre. Ersättningen för befolkningsminskningen blir cirka 9 300 när en person i åldern 19–64 flyttar. Totalt sett minskar Eksjös inkomster med när en person i åldern 19–64 flyttar ut. För del minskar inkomsterna med . Skillnaden på förklaras till största del av att kommun erhåller kom- pensation för befolkningsminskning. Inflyttning av en person i åldern 19–med årsinkomst på före skatt Här redovisas effekterna vid inflyttning. Här föreligger samma antaganden som ovan. Här blir resultatet det omvända jämfört med utflyttningsexemplet. Marginaleffekter vid inflyttning av en person i åldern 19– 64 med en årsinkomst på före skatt – därav kompensation för befolkningsminskning Effekten på kostnadsutjämningen blir de omvända jämfört utflytt- ning. Generellt kan man säga att om det flyttar in en person i åldern 19–så minskar andelen barn, ungdomar, äldre och utomnordiska medborgare av den totala befolkningen. Därför kommer kostnadsutjämningen för dessa verksamheter att försäm- ras. För kommun påverkas även förutsättningarna i de under- liggande beräkningarna i befolkningsminskningsmodellen, se räk- neexempel 1 och 2. Antalet personer ökar med en person. Detta får effekten att den procentuella minsk- ningen blir mindre, vilket ger en lägre standard- kostnad. Totalt sett ökar kommuns inkomster med cirka 2 200 kro- nor när en personen i åldern 19–flyttar in. För del ökar inkomster med . Skillnaden på förklaras till största del av att kommuns kompensation för befolkningsminskning blir mindre. Utflyttning av en 10–15 åring Här redovisas effekterna av att ett skolbarn i 10–flyttar ut från respektive kommun. Bilaga 2 SOU 2000:127 Marginaleffekter vid utflyttning av en 10–15 åring – därav kompensation för befolkningsminskning kommun mister inga skatteintäkter, eftersom 10–15 åringen inte har någon beskattningsbar inkomst. Eftersom kommunens skattekraft ökar när 10–15 åringen flyttar ut förändras inkomstutjämning, bidraget minskar, med skillnaden mellan noll och medelskattekraften (121 206) multiplicerat med den länsvisa skattesatsen. Kommunens generella statsbidrag minskas med . Det åldersrelaterade statsbidraget minskas med 2 690. Kostnadsutjämningen (exkl. befolkningsminskning) försämras med när 10–15 åringen flyttar ut. När ett 10- årigt skolbarn flyttar ut minskar andelen barn 7–i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjämningen för kommer således att försämras, det vill säga att bidraget minskar eller avgiften ökar. Utflyttningen kommer å andra sidan att leda till att utfallet i kostnadsutjämningen för barnomsorg, gymnasieskola och äldreomsorg förbättras, det vill säga bidraget kommer att öka eller avgiften att minska. För kommun blir minskning av befolkning större både totalt och i åldern 7–, vilket gör att kommunens utfall i befolkningsminskningsmodellen förbättras. Totalt sett förbättras kommunens kostnadsutjämning med cirka 62 400 trots att det handlar om en utflyttning. Motsvarande effekt för kommun är minus 28 500. Totalt sett ökar Eksjös inkomster med när 10–15 åringen flyttar ut. Den positiva effekten på kostnadsutjämningen till följd av den höga kompensationen för befolkningsminskningen tar med god marginal ut minskningen av de andra posterna. För del minskar inkomster med . Skillnaden förklaras till största del med att kommun erhåller en kom- pensation för befolkningsminskning både totalt och i åldersgrup- pen 7–15 år.2 Inflyttning av en 10–15 åring Här redovisas effekterna vid inflyttning. I övrigt är antagandena de samma som ovan. Resultatet blir det omvända jämfört med utflytt- ningsexemplet. Marginaleffekter vid inflyttning av en 10–15 åring – därav kompensation för befolkningsminskning Effekten på kostnadsutjämningen blir den omvända jämfört med vad som händer vid utflyttning. Kostnadsutjämningen (exkl. befolkningsminskning) förbättras med när 10– 15 åringen flyttar in. När ett 10–15 årigt skolbarn flyttar in ökar andelen skolbarn 7–i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjämningen för kommer således att förbätt- ras, det vill säga att bidraget ökar eller avgiften minskar. Inflytt- ningen kommer å andra sidan att leda till att utfallet i kostnadsut- jämningen för barnomsorg, gymnasieskola och äldreomsorg för- sämras, det vill säga bidraget kommer att minska eller avgiften att öka. För kommun blir minskningen av befolkning mindre både totalt och i åldern 7–, vilket gör att kommunens utfall i kost- nadsutjämningen för befolkningsminskning försämras. Totalt sett försämras kommunens kostnadsutjämning med cirka 62 400 trots att det handlar om en inflyttning. Motsvarande effekt för kommun är plus . Totalt sett minskar intäkterna för kommun med nästan när en 10–15 åring flyttar in till kommunen. Det uppstår alltså en kraftig negativ marginaleffekt vid inflyttning av en 2 Effekten för en person i åldern 7–blir något lägre, . Detta eftersom en person i denna ålder även påverkar utfallet i barnomsorgsmodellen. person i åldern 10–. För del ökar intäkterna med vid inflyttning av en person i åldern 10–. Ovan beskrivna effekt uppstår inte endast när en 10–15 åring flyttar in till kommunen, utan även när personen lämnar ålders- gruppen 7–på grund av att personen blir äldre. Effekt av att en person blir äldre, kommun Effekt av minskning av Effekt av ökning av antalet antalet 10–15 åringar 16–18 åringar Effekten på skatteintäkter, inkomstutjämning och generellt stats- bidrag blir noll, eftersom de räknas på befolkning totalt i kommu- nen som här inte förändras. Det åldersrelaterade statsbidraget påverkas positivt med , eftersom statsbidraget är högre för en person i åldern 16–än för en person i åldern 7–. När ett 15-årigt barn blir äldre minskar andelen barn 7–i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjämningen för kommer således att försämras, det vill säga att bidra- get minskar eller avgiften ökar. För kommun blir minskning av befolkning större i åldern 7–, vilket gör att kommunens utfall i kostnadsutjämningen för befolkningsminskning förbättras. När ett 15-årigt skolbarn blir äldre ökar andelen ungdomar 16–i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjäm- ningen för gymnasieskolan kommer således att förbättras, det vill säga att bidraget ökar eller avgiften minskar. Nettoeffekten för kommun att en person blir äldre är nästan . Bland de 29 kommuner som erhåller ersättning i befolkningsminskningsmodellen 7–uppgår den totala effekten av att en person blir äldre till . Nedan redovisas effekten för kommun. Nettoeffekten för kommun blir . att inte erhåller någon kompensation för befolknings- minskning i åldern 7–. Effekt av att en person blir äldre, kommun Effekt av minskning av Effekt av ökning av antalet 10–15 åringar antalet 16–18 åringar Man kan ifrågasätta om det är rätt att en kommun kompenseras för att en elev lämnar för att gå vidare till gymnasieskolan. Man får anta att kommunen har en viss flexibilitet för att anpassa utnyttjandet av skollokalerna efter de nya förutsättningarna utan alltför stora omställningskostnader. Om man ändå väljer att kompensera kommunen ifråga för detta kan man fråga sig om detta endast ska göras för kommuner med en vikande totalbefolkning. Problem med tomma skollokaler borde rimligtvis uppstå även i andra kommuner när stora ålderskullar lämnar och inte bara i de kommuner som har en negativ befolkningsminskning totalt sett. finns det ingen kommun som har ett minskat antal skolbarn, sett , och som inte kompenseras för detta genom modellen för befolkningsminskning. Men kommer antalet skolbarn minska i många kommuner då de stora barnkullarna lämnar . De kommuner som redan erhåller ersättning i modellen kommer få en högre ersättning. Detta gör att omfördelningen i modellen ökar och de kommuner som inte får ersättning i modellen får betala allt mer för att modellen ska gå ihop. som de inte får någon kompensation för att deras elevunderlag minskar. När kommunen väl uppfyller villkoret att totalbefolkningen ska ha minskat med erhåller kom- munen kompensation för skolbarnen oavsett nivån på minsk- ningen. Normalt sett finns det naturliga variationer i ålderskullar- nas storlek. Det ena året kan minskningen jämfört med bakåt i tiden vara stor för att övergå i en ökning. I diagrammet nedan redovisas utvecklingen av antalet skolbarn 7–i kommun. Även om man kan spåra en viss nedåt- gående trend finns det variationer mellan åren. Diagram 1 Antalet 7–15 åringar , kom- mun. Nedan redovisas två räkneexempel för utfallet bidragsåren 2000 och 2001 för kommun. Kommunen erhåller ingen ersätt- ning i den första delen. Därför redovisas endast räkneexempel för den andra delen av modellen. SOU 2000:127 Bilaga 2 Räkneexempel 4, del 2, för kommun, Befolkning 7–: Befolkning 7–: (3,61) * 100 = /inv. Utfall bidrag(+)/avgift(–): 361 – 57 = /inv. Utfall bidrag(+)/avgift(–): uppdateras beräkningarna och man jämför utveck- lingen . Räkneexempel 5, del 2, för kommun, Befolkning 7–: Befolkning 7–: 0, uppfyller ej villkoret Utfall b(+)/a(–): 0 – 82a) = –/inv. Utfall b(+)/a(–): –1,1 miljoner a) är den genomsnittliga standardkostnaden Kommunen uppfyller fortfarande villkoret att kommunens befolk- ning totalt sett ska ha minskat med sett över . Men antalet skolbarn i åldern 7–har inte minskat utan tvärtom ökat med drygt en procent. Detta gör att kommun inte erhåller någon ersättning i befolknings- minskningsmodellen utan i stället betalar en avgift på . Jämfört med blir det alltså en försämring med . Det motsvarar i höjd skatt. Antalet kommuner med negativ marginaleffekt är det 29 kommuner som har en negativ marginal- effekt vid inflyttning av ett skolbarn i åldern 10–15 år.3 Storleken på den negativa marginaleffekten -35 000 till –37 938 -30 000 till –35 000 25 000 till –30 000 -20 000 till –25 000 -14 777 till –20 000 Dessa 29 kommuner är samma som de som erhåller ersättning för befolkningsminskning i åldern 7–, se tabell 1. Det finns tre problem med modellen för befolkningsminskning 7– . 1.De negativa marginaleffekterna som uppstår när en person i åldern 7–flyttar in. 2.Att kommunerna kompenseras när en person lämnar åldersgruppen 7–på grund av barnet blir äldre, utan att kommunen får färre invånare totalt sett. 3.De stora förändringar av bidraget/avgiften som kan ske mellan två bidragsår på grund av att befolkningsminskningen övergår i en befolkningsökning. 3 Den negativa marginaleffekten uppstår även vid inflyttning av en person i åldern 7–. Denna blir dock inte lika kraftig eftersom en person i åldern 7–även påverkar utfallet i barnomsorgsmodellen. Det finns tre alternativa lösningar som var och en löser de tre pro- blemen i större eller mindre omfattning. 1.Sänkt ersättningsnivå i modellen 2.Ta bort modellen för befolkningsminskning 7–15 år 3.Sänkt ersättningsnivå kombinerat med en utökning av den åldersklass som kommunen kompenseras för Vid val av alternativ lösning är det också viktigt att väga in hur lös- ningen påverkar omfördelningen samt hur de enskilda kommu- nerna påverkas. Sänkt ersättningsnivå i modellen Uppenbarligen är ersättningsnivån i modellen för befolknings- minskning 7–för högt satt. Detta visar sig i de negativa marginaleffekterna som uppstår vid inflyttning av ett skolbarn i åldern 10–, se tabell 5. Man får anta att detta inte var tanken när modellen infördes. En anledning till man införde modellen var att man inte kunde höja nivån på den modell som kompenserar för befolkningsminskning utan att negativa marginaleffekter skulle ha uppstått. En lösning för att få bort de negativa marginaleffekterna är att sänka ersättning i modellen från nuvarande nivå på till en nivå där dessa effekter försvinner. Vid nuvarande nivå (per invånare) är det 29 kommuner som har en negativ marginaleffekt. Om man sänker nivån till skulle ingen kommun ha en negativ marginal- effekt. Var den kommunspecifika brytpunkten går beror på hur stor marginaleffekt kommunen har i utgångsläget. Antal kommuner med negativ marginaleffekt vid olika ersättningsnivåer Ersättningsnivå i modellen bef. Antal kommuner med negativ 7–15 år En sänkning av ersättningsnivå minskar såväl de enskilda kommunernas standardkostnad som minskar omsättningen i modellen och i kostnadsutjämningen totalt. För de kommuner som inte erhåller ersättning i modellen blir avgiften något lägre eftersom den genomsnittliga standardkostnaden för riket sjunker. Tabell 10 redovisar omfördelning i modellen och den maximala bidragsförlusten vid olika ersättningsnivåer jämfört med nuvarande system. Jämfört med nuvarande nivå skulle omfördelningen minska med maximalt i befolknings- minskningsmodellen och 12 miljoner i kostnadsutjämningen totalt. Maximal förlust och vinst samt omfördelning i delmodellen vid olika ersättningsnivåer, bef.minsk 7–15 år kr/inv. kr/inv.