sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Till det avslutande kap. 17 har förts de frågor som jag av olika anledningar inte kunnat behandla i tillräcklig omfattning och som därför får hanteras i andra sammanhang. Jag tar också upp behovet av att public service-verksamhetens uppdrag, inriktning och organisation på bör utredas i ett större sammanhang samt frågan om den kommande tillståndsperiodens längd. 2 Radio och TV i allmänhetens tjänst Särskilda villkor för radio och TV gäller i de flesta länder. Villkoren har sin grund både i den genomslagskraft dessa medier har och i att frekvensbristen, åtminstone , gjort det nödvändigt att begränsa antalet programföretag som sänder till hela befolkningen. Innehållet i krav och reglering varierar mellan länder och . Vanligt är att de omfattar sändningarnas räckvidd, sammansättningen av programmen och relationen till den politiska makten. En grundläggande princip för svensk politik på radio- och TV- området har alltsedan radiomediet introducerades i varit att hela befolkningen skall ges tillgång till ett allsidigt och oberoende utbud. Tekniska eller geografiska hinder skall inte stå i vägen för att hela programutbudet skall komma alla till del. Radio- och TV-sändningar i bedrevs redan tidigt av ett monopolföretag med förpliktelser att svara för att hela folket skall ha tillgång till ett programutbud som präglas av mångfald och hög kvalitet. Den princip som har gällt för svensk radio och TV sedan starten kan karaktäriseras som ett reglerat oberoende. De allmänna villkoren för radio- och TV-verksamheten har fastställts av riksdag och regering på sådant sätt att allsidighet, kvalitet, minoritetshänsyn, decentralisering och ett betydande mått av intern mångfald skall gälla. Inom dessa ramar är det emellertid programföretagen som självständigt avgör hur programverksamheten skall utformas. Även för tiden efter att det legala monopolet upphörde med början har en stor del av de nationella radio- och TV-sändningarna bedrivits inom ramen för en public service-verksamhet, eller radio och TV i allmänhetens tjänst.1 Public service-företagen (), Tele- vision AB (SVT) och () har en sär- 1 I detta betänkande används begreppen radio och TV i allmänhetens tjänst och public service-radio och TV synonymt. Med dessa begrepp avses de med TV-avgiftsmedel finansierade svenska företagen , och . 40 Radio och TV i allmänhetens tjänst ställning genom uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar till hela landet, som företagen finansieras genom en offentligrättslig avgift. Det har ansetts naturligt att ställa höga krav på en verksamhet som har denna särställning. Synen på vad som bör vara kärnan i public service-verksamheten har skiftat över tiden och därmed också statsmakternas krav. Vissa grundläggande förutsättningar har emellertid varit relativt stabila under hela den tid verksamheten har pågått. Vad som är att betrakta som public service kan sägas vara föremål för en samverkan mellan de all- männa krav och riktlinjer statsmakterna formulerar och den självstän- diga ställning programföretagen har att utifrån dessa riktlinjer bedriva verksamheten. Organisationen av den svenska radioverksamheten kom i första hand att präglas av utvecklingen i , även om erfarenheterna av radions introduktion i också påverkade ställ- ningstagande. I hade nämligen en helt annan tradition etablerats. Det kommersiella system med reklamfinansierad radio och senare även TV som utvecklades i betydde att statens reglering inledningsvis inskränktes till att främst gälla tilldelning av frekvenser. I de flesta europeiska länder valde man emellertid att , efter brittisk förebild, organisera radiosändningarna i form av nationella monopol där ett eller flera allmännyttiga företag fick sändningsrätten. BBC:s förste chef, och den som sedermera fått personifiera den ursprungliga definitionen av public service-begreppet, , utvecklade tanken om verksamhetens public service-karaktär på föl- jande sätt: 1.Den skall skyddas från kommersiella påtryckningar 2.Hela landet skall nås av dess sändningar 3.Den skall organiseras som ett monopol 4.Programmen skall ha hög kvalitet I fick AB Radiotjänst ensamrätten till radiosändningar. Radion betraktades som ett företag i allmänhetens tjänst som i princip skulle stå fritt gentemot staten och andra maktcentra, men staten skulle utöva en kontrollerande verksamhet och ytterst garantera den ekono- miska basen genom att radion finansierades genom licensavgifter. Staten skulle dock ha ansvaret för sändaranläggningar och sköta den tekniska distributionen av programmen till allmänheten. Radio och TV i allmänhetens tjänst 41 verksamheten reglerats genom avtal mellan staten (först företrädd av Telegrafstyrelsen, sedan av regeringen) och företaget. Det första avtalet mellan staten och Radiotjänst inne- håller krav på att programmen skall vara av växlande art, skänka god förströelse, vara ägnade att vidmakthålla allmänhetens intresse för rundradio, hållas på en hög ideell, kulturell och konstnärlig nivå samt vara präglade av vederhäftighet, saklighet och opartiskhet. Vidare skulle verksamheten bedrivas så att folkupplysningen och folkbildningsarbetet befrämjas. Avtalet innehåller även förbud mot reklam samt krav på att enskilds rätt ej kränks och att myndighetsmeddelanden skall sändas utan särskild ersättning. Flera av dessa grundläggande principer består, om än något annorlunda formulerade, än . Principen att public service-företagen självständigt utformar pro- gramverksamheten utifrån allmänna riktlinjer beslutade av regering och riksdag har legat fast under hela radions och televisionens historia i . I nästa avsnitt ges en översiktlig beskrivning av några viktiga utvecklingsdrag i den svenska public service-verksamhetens historia. 2.3Uppdragets förändring över tiden2 Under de snart åtta decennier som public service-radio och TV bedrivits i har vid att fåtal tillfällen statliga utredningar tillsatts för att förbereda beslut om statsmakternas riktlinjer för verksamheten. De stora utredningarna har oftast haft en parlamentarisk sammansättning med bred expertmedverkan och i bästa fall utgjort en slags ideologiska idédokument med en så bred politisk uppslutning som var möjlig kring synen på radion och televisionen. Karakteris- tiskt för tiden före televisionens introduktion var dock att radiomediet inte var föremål för någon omfattande partipolitisk diskussion. I stort sett överlät de sittande regeringarna agerandet på Radiotjänst och stat- liga Telegrafstyrelsen som också hade en viktig roll vid radions intro- duktion. Den första stora offentliga utredningen var rundradio- utredning, därpå följde en utredning och ytterligare två på 1950- talet. Som en klassiker i ämnet brukar framhållas radio- utredning som omfattande utredning presenterade sitt betänkande Radions och televisionens framtid i . (SOU 1965:20). 2 Avsnittet bygger i huvudsak på de utredningar, propositioner och utskotts- betänkanden som behandlat frågan . För historiska genom- gångar av svensk public service-radio och TV se också b.l.a. Elgemyr 1996, /1999, . 42 Radio och TV i allmänhetens tjänst För tiden innebar radio i sänd- ningar i endast en kanal, huvudsakligen nyheter från TT, folkbild- ningsprogram och underhållning. Denna tid präglades av en från sida försiktig hållning till samhällsämnen och debatt. Betecknande var kanske att radions medarbetare vanligen kallades Radiotjänstemän. Vid tiden för televisionens intro- duktion 1956 hade radion påbörjat en utveckling där programutbudet breddades och sändningstiden ökade. radioutredning konsta- terade också att medierna gradvis fått en allt större betydelse för sam- hällsdebatten: den offentliga debatten i allmänhet, och den politiska debatten i synnerhet, har i viss mån anpassat sig efter etermediernas arbetssätt. Grundsynen radioutrednings förslag kom att få stor bety- delse för den fortsatta radio- och TV-verksamheten i . gjordes ett försök att definiera vad public service innebar för svenska etermedier. En viktig tanke var att decentralisera beslut och säkra en mångfald i programverksamheten. Principen om att eter- medierna skulle garanteras frihet och integritet i förhållande till såväl politiska som kommersiella intressen underströks. Denna frihet måste, enligt utredningen förenas med en medveten strävan till objektivitet och saklighet i det samlade programutbudet och innefatta möjligheter för olika åsikter och meningsriktningar att komma till tals. Några detaljerade föreskrifter för programverksamhetens närmare innehåll skulle inte förekomma, ansåg utredningen. beslut innebar bl.a. att en andra TV-kanal star- tades /70 i syfte att ge publiken större valfrihet och förbättra möjligheterna till debatt och opinionsbildning. Bland de som var kritiska mot monopolet förespråkades en kom- mersiellt finansierad kanal i linje med det brittiska duopolet med licensfinansierade BBC och reklamfinansierade ITV. Det blev dock inte en privat kommersiell kanal utan ytterligare en kanal inom mono- polföretaget . De båda TV-kanalerna fick likvärdiga uppdrag och skulle vara resursmässigt likställda och ha egna nyhets- redaktioner. Behovet av konkurrens och mångfald ansågs kunna tillgo- doses genom att en stimulerande tävlan skulle råda mellan kanalerna. De två kanalerna nådde en stor publik och naturligt nog ökade sänd- ningstiden kraftigt, vilket också ledde till ökade tittartider. beslutades att distriktsverksamheten i både radio och TV skulle byggas upp – minst en fjärdedel av riksutbudet skulle nu produceras utanför . Avtalet mellan staten och kom att sträcka sig över (1967–1979). Radio och TV i allmänhetens tjänst 43 Nästa stora utredning, den parlamentariskt sammansatta radioutredning (arbetade –77) är den senaste i sitt slag som haft i uppdrag att i ett sammanhang behandla samtliga aspekter på den svenska public service-verksamheten (eller radio- och TV-politiken överhuvudtaget).3 För tiden därefter har förberedelserna för beslut om riktlinjer för verksamheten skett på andra sätt än genom samlad offentlig utredning. pågick en ganska häftig debatt om en påstådd vänstervridning av samhällsdebatt och nyhetsrapportering inom . Andra ansåg att verksamheten hade ett alltför centralistiskt perspektiv. föreslog dock inga omfattande föränd- ringar av kraven på programverksamheten utan underströk de principer som hävdats av radioutredning. Viktigt för utredningen var dock att knyta an till de kulturpolitiska mål som antogs av 1974. Utredningen förordade också ökade krav på insyn i programverk- samheten genom att föreslå inrättandet av nio regionala publikråd som skulle ge radion och televisionen vidgade kontakter med allmänheten och skilda publikgrupper. Förslaget kom dock inte att realiseras. Genom riksdagsbeslut kom att omorgani- seras till en sammanhållen koncern med ett moderbolag, , och fyra dotterbolag, , , och AB.4 Moderbolagets viktigaste uppgifter var att svara för en samordnad resursplanering för den samlade verksamheten, att besluta om medels- tilldelning till programföretagen, att fördela sändningstid mellan före- tagen och att tillsätta majoriteten av ledamöterna i programföretagens styrelser. Dotterbolagen hade dock ansvaret för utformningen av pro- gramverksamheten. modell för kanalkonkurrens i TV kvarstod. Ett visst re- surstillskott tillfördes verksamheten i syfte att åstadkomma kvalitets- förbättringar i programverksamheten. Företagens kulturpolitiska ansvar betonades genom att särskilda villkor fördes in i avtalet och genom viss resursförstärkning som skulle göra det möjligt för radio och TV att spela en mer aktiv kulturpolitisk roll. Även decentraliseringskravet betonades och distriktsverksamheten kom att byggas ut kraftigt inom riksradion och i än högre grad inom . Regionala nyhetssändningar skulle nu omfatta hela landet. 3SOU 1977:19 Radio och TV 1978-1985 1977/78:91, KrU24, rskr. 44 Radio och TV i allmänhetens tjänst ordning med automatisk kompensation för kostnadsökningar genom ett särskilt index. Ett principiellt viktigt beslut togs av den borgerliga regeringen då en försöksverksamhet med närradio tilläts utanför public service- sfären. Från början sände främst kyrkor och samfund, men började även politiska organisationer hitta till det nya mediet. Också kommersiella aktörer började intressera sig för den nya radion. resulterade ett mångårigt utredningsarbete om utbildnings- verksamhet genom radio och TV () i beslut om ett nytt bolag, . Detta bolag tog över TRU-kom- mitténs projektverksamhet samt delar av skattefinan- sierade utbildningsprogramverksamhet. Utbildningsradion organiserades som ett dotterbolag i . accentuerades kritiken mot public service-företagens dominans, såväl i som i övriga västeuropeiska länder. kritiserades för centralism och alltför omfattande byrå- krati. I , liksom i många andra länder, svarade public service- företaget bl.a. genom att decentralisera stora delar av programproduk- tionen inom företaget och öka andelen utläggningar av produktion. påbörjades ett omfattande moderniseringsarbete inom pro- gramföretagen, något som bl.a. ledde till rationaliseringar av verksam- heten. Inför regeringens arbete med förslag till riktlinjer för ny avtalsperiod hade inkommit med en s.k. initiativskrivelse med förslag om organisation m.m. av företagets verksamhet under kommande avtalsperiod. En parlamentarisk beredning tillsattes med uppgift att behandla frågor inför förberedelserna för den nya avtalsperioden. riksdagsbeslut innebar att en rad avregleringar infördes i syfte att verksamheten lättare skulle kunna anpassas till den förändrade mediesituationen. Bl.a. fick rätt att själv bestämma om sändningstidens längd och om distriktsindelningen samt rätt att initiera utredningar om förändringar. Tillstånd gavs till ett fjärde FM-nät (P4) som i huvudsak skulle förbehållas lokalradion. Genom att lokalradions sändningar nu koncentrerades till en egen kanal kom sändningstiden i radion att öka kraftigt. medgavs rätt att ändra inriktningen av TV-kanalerna så att distriktsverksamheten koncentre- rades till en kanal, (rikskanalen). Radio och TV i allmänhetens tjänst 45 beslut innebar dock inga större förändringar av programverksamhetens uppdrag och inriktning. lade satellittekniken och en omfattande kabelutbyggnad grunden för framväxten av en reell konkurrens även på den svenska marknaden. När Stenbeckssfärens Londonbaserade TV3 startade bröts i praktiken public service-televi- sionens monopolställning i . TV3:s inträde på den svenska marknaden väckte åter liv i den gamla tanken om en Sverigebaserad privat kommersiell kanal. Efter en lång tids utredande och politiskt förhandlande tilldelades privatägda TV4 sänd- ningstillstånd för en tredje markbaserad nationell TV-kanal. Med ensamrätten att sända reklam i det rikstäckande marknätet följde bl.a. att TV4 fick betala koncessionsavgift till staten och att en rad villkor för programverksamheten ställdes i avtalet med staten. TV4 kom snabbt att ta upp kampen om tittarna med , med ett i flera avseenden konkurrenskraftigt programutbud. TV4:s koncessionsavgift kom att bli en del av finansieringen av public service-verksamheten. Fram till och med fördes dessa medel till det s.k. rundradiokontot där TV-avgiftsmedlen samlas (se kapitel 13). Genom beslut av tillfördes ett reformtillskott på för perioden –1995 för att ge förutsättningar för ett varierat programutbud av hög kvalitet även i den nya mediesituationen (prop. 1990/91:149, KU39, rskr. gav regeringen vissa riktlinjer för inför kommande avtalsperiod som innebar att moderbolagets ställning begränsades något till förmån för en ökad självständighet för programföretagen. Riktlinjerna innebar vidare att Riksradion och Lokalradion skulle slås samman till ett företag. Kort tid efter beslutet att öppna för ytterligare en marksänd TV-kanal i introducerades också privat kommersiell radio . Sändningstillstånden såldes på offentlig auktion där högstbjudande fick koncession. Motiven bakom reformen var bl.a. att skapa förutsättningar för en strikt lokal radio med mångfald i utbudet. Systemet med auktioner hade dock skapat mycket höga (årliga) kostnader för sändningsrätterna och det dröjde inte förrän sändningstillstånden köptes upp av en handfull huvudaktörer och den nya radion kom att domineras av ett fåtal nätverk av stationer med ett i många stycken likartat programutbud, främst bestående av populärmusik. 46 Radio och TV i allmänhetens tjänst Inte heller års avtal gjordes några större förändringar. Public service-uppdraget förblev i huvudsak oförändrat, men kvalitetsaspekten betonades i propositionen genom en markering att public service-före- tagen inte skulle göra avkall på kvaliteten i den väntade konkurrens- situationen. Programföretagen fick i huvudsak fri bestämmanderätt i fråga om organisation, programinnehåll, sändningstid, distriktsindelning m.m. SVT:s distriktsproduktion skulle dock också i fortsättningen vara koncentrerad till en kanal. Ett kvantitativt krav infördes också i avtalet om att av allmänproduktionen i SR:s och SVT:s rikssändningar skulle ske utanför . I propositionen som föregick beslut knöts an till förslaget års radioutredning om inrättande av särskilda publikråd med representanter utsedda av regeringen. Förslaget avslogs dock av med motiveringen att ett sådant inflytande på programverk- samheten av personer utsedda av regeringen skulle kunna inverka negativt på företagens självständiga ställning (prop. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28, rskr. 1991/92:329). riksdagsbeslut innebar att koncernen skulle upplösas och moderbolaget läggas ned. De tre programföretagen skulle vara självständiga bolag. Aktierna i de tre programföretagen, som dittills fördelats mellan pressen, näringslivet och folkrörelserna, skulle nu fördelas till en bredare ägarkrets dessutom bestående av konstnärliga och vetenskapliga akademier och oberoende kulturella sammanslutningar. Upplösningen av koncernen kunde dock inte reali- seras på grund av att ägargrupperna från press och näringsliv inte längre ansåg sig vilja fortsätta som ägare. Till bilden hör att flera av grupperna som hade andelar i SR började engagera sig i verksamhet utanför och delvis i konkurrens med SR. Exempelvis engagerade sig () i närradion, () i privat TV (, senare TV4) och dagspressen var aktiv i lokal kabel-TV och såg en investeringspotential i privat lokalradio. Eftersom beslut inte kunde realiseras i fråga om ägar- strukturen, togs (efter en enmansutredning) ett nytt beslut som innebar att SVT, SR och UR från kom att ägas av tre för ändamålet bildade förvaltningsstiftelser. Stiftelsernas syfte är att främja självständigheten hos de tre public service-företagen genom att äga programföretagens aktier och utse merparten av ledamöterna i pro- gramföretagens styrelser. De tre stiftelserna ombildades genom beslut av regeringen till en stiftelse med motiveringen att det är mer rationellt att en enda stiftelse äger programbolagen. Radio och TV i allmänhetens tjänst 47 ingen förändring i sak då stiftelserna haft identiska sty- relser och samma övergripande mål. Denna konstruktion gäller alltjämt (se kapitel 7). Genom beslut av förändrades avtalet mellan staten och SVT så att kravet på att distriktens produktion skulle vara samlad i en kanal upphörde.5 Modellen med två konkurrerande TV-kanaler inom företaget hade därmed upphört. 1996 genomförde SVT en omorganisation som ledde till att de två kanalerna försvann som själv- ständiga enheter. Programverksamheten koordinerades nu helt för de två kanalerna. En tanke var att genom denna samordning bättre kunna möta konkurrensen från de kommersiella kanalerna. Även SR genomförde omorganisationer för att bl.a. möta konkurrensen från den privata radion. P4 med de lokala sändningarna profilerades mot den medelålders publiken och P3 blev huvudsakligen en ungdomsradio. På detta sätt har SR lyckats behålla stora delar av publiken, även om just unga människor tenderar att i större utsträckning välja kommersiell musikradio. Ytterligare ett viktigt beslut fattades av i samband med beslut om medelstilldelning för /95. Beslutet innebar en besparing på medelstilldelningen till programföretagen. Regeringen konstaterade att i rådande ekonomiska läge, då det ställs krav på omfattande minskningar av den statliga konsumtionen, är det naturligt att motsvarande krav ställs även på de radio- och TV-företag som finansieras med offentligrättsliga avgifter (prop. 1994/95:100, Bil. De resurser som anvisas programföretagen skulle vara lägre i fasta priser jämfört med beslut för . Detta har skett genom en jämn minskning av anslagsnivån . Sammanlagt minskades medelstilldelningen med ca (prisläge) –1998 (för en översikt av den totala resursutvecklingen för public service-företagen, se kapitel 13). fördes intäkterna från TV4:s koncessionsavgifter, som dittills gått till rundradiokontot istället in i statsbudgeten. publicerades departementspromemorian En radio och TV i allmänhetens tjänst! (Ds 1994:76). Skriften var utformad som ett dis- kussionsunderlag med frågor kring den framtida rollen för en radio och television i allmänhetens tjänst. Dåvarande statsrådet tog därmed initiativ till en offentlig remissdiskussion där hon inbjöd radio- 5 1994/95:KrU26, rskr. 1995/96:367. 48 Radio och TV i allmänhetens tjänst och TV-företag, organisationer, föreningar och enskilda individer att lämna synpunkter till . Ytterligare ett underlag för statsmakternas beslut om riktlinjer inför ny tillståndsperiod var betänkande (SOU 1995:84) som i vissa delar innehöll förslag avseende public service-verksamheten. Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredningsgrupp med representanter för samtliga riksdagspartier med uppgift att överväga vilka krav som skulle ställas på den fortsatta public service- verksamheten. beslutade om riktlinjer för en radio och TV i allmänhetens tjänst (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297) för tillståndsperioden –2001. beslut innebar inte heller några omfattande förändringar av public service-uppdraget i förhållande till det som gällt – 1996. Till stora delar bekräftades public service-radions och tele- visionens centrala roll, vilket bl.a. innebär att programföretagen även i fortsättningen skall ha uppgiften att tillgodose alla publikgrupper med ett mångsidigt programutbud av hög kvalitet. TV skall även i fortsättningen sändas i två kanaler, SVT1 och SVT2. SR skall, liksom tidigare sända i fyra kanaler, varav en är uppbyggd av 25 lokala stationer. På några områden genomfördes dock vissa förtydliganden. Huvuddelen av dessa gällde att betona programföretagens kulturpolitiska ansvar. skall programföretagen bl.a. vidga och fördjupa sitt kulturansvar, sända fler svenska program med hög kvalitet, öka samarbetet med kulturinstitutionerna, öka omfattningen av utomståendes medverkan, samarbetsprojekt och utläggningar av pro- duktionsuppdrag på fristående producenter. Vidare skall företagen till- handahålla program som speglar det mångkulturella samhället samt ägna ökad uppmärksamhet åt program för och med barn och ungdomar. Programföretagen skall också i ökad utsträckning beakta funktions- hindrades och språkliga och etniska minoriteters behov; företagens resurser skall på dessa områden vara minst lika stora som . I propositionen förs ett relativt ingående resonemang om public ser- vice-företagens programverksamhet i relation till deras konkurrenters. Regeringen anför bl.a.: Även om de kommersiella radio- och TV- företagen har bidragit till att människors valmöjligheter har ökat, särskilt inom vissa programgenrer, har inte public service-företagens ansvar försvunnit, vare sig för någon viss publikgrupp eller för en viss sorts program (s. 43). Vidare: konkurrensen om lyssnar- och tittarsiffror riskerar att leda till att public service-företagens programutbud förytligas. Höga lyssnar- och tittarsiffror får därför inte vara styrande för public service-företagens programplanering (s. 44). Radio och TV i allmänhetens tjänst 49