sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är således angivet i Kyoto- protokollet att sådana åtgärder ska vara supplement till vidtagna åtgärder inom det egna landet. I Kyotoprotokollet finns en grund fastlagd för ett internationellt system för såväl handel med utsläpps- rätter som gemensamt genomförande. Frågor om utformningen och omfattningen av dessa mekanismer är föremål för förhandling och behandlades bl.a. vid klimatkonventionens fjärde partsmöte i och under COP 5 i . Tanken är att de flexibla mekanismerna och de frågor som finns runt dessa ska vara lösas under COP 6 så att protokollet därefter kan ratificeras. De tre flexibla mekanismerna i protokollet är gemensamt genomförande (Joint Implementation), Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism - CDM) och handel med utsläppsrätter () och beskrivs kortfattat i följande tre avsnitt och bygger på SOU 1999:111, Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet. Gemensamt genomförande (Joint Implementation) I Kyotoprotokollets artikel 6 anges att ett industriland, som förbundit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser kan överlåta till eller förvärva utsläppsminskningsenheter från ett annat industriland. Utsläppsminskningen ska komma från projekt som syftar till att minska mänskligt orsakade utsläpp från källor eller öka antropogena upptag i sänkor (SOU 1999:111). För att överföringen ska godtas krävs bl. a. att projekten ska vara godkända av de berörda parterna och att projekten ska leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås (SOU 1999:111). Gemensamt genomförande är således projektbaserat och avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Båda länderna ska ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp (SOU 1999:111). Frågan om gemensamt genomförande diskuterades utförligt av Kommitten för internationellt miljösamarbete 1994 (SOU 1994:140). Internationellt arbete med klimatproblemet 183 Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) I artikel 12 av protokollet definieras mekanismen för ren utveckling. Det är en mekanism som har två syften. Dels ska den hjälpa de länder som inte är upptagna i bilaga I () att uppnå en hållbar utveckling. Dessa länder har inte i Kyotoprotokollet några kvantifierade åtaganden när det gäller att minska utsläppen av växthus- gaserna. Dels syftar mekanismen till att hjälpa de länder som är upptagna i bilaga I (i-länder) att fullgöra sina kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av de sammantagna utsläppen genom kreditering och överföring av de i värdlandet projektvis åstadkomna utsläppsminskningarna (SOU 1999:111). För att överföringen ska gälla krävs bl.a. att projekten ska vara godkända av de berörda parterna och att projekten ska att leda till minskningar av utsläpp från källor som går utöver vad som annars skulle uppnås (SOU 1999:111). Även mekanismen för ren utveckling är projektbaserad och avser en situation där ett i-land investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett u-land i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläpps- reduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Endast i- landet har åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp (SOU 1999:111). En viss del av intäkterna från projekt av detta slag ska gå till åtgärder för anpassning till klimatförändringar i utvecklingsländer. När det gäller mekanismen för ren utveckling får utsläpps- minskningar som uppnåtts fram utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtaganden för den första (SOU 1999:111). Artikel 17 av protokollet öppnar för handel med utsläppsrätter mellan länder som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthus- gaser. I artikeln nämns att partskonferensen ska fastställa nödvändiga principer, former, regler och riktlinjer, särskilt för verifiering, rapportering och redovisningsskyldighet när det gäller handel med utsläppsrätter (SOU 1999:111). I förhandlingsprocessen försiggår nu mycket omfattande förberedelser för att klara av en sådan uppbyggnad av ett ramverk för överlåtelser mellan länder och eventuellt företag i dessa länder så att de uppfyller högt ställda krav effektivitet, tillförlitlighet och trovärdighet. Handel kan göras mellan industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. 184 Internationellt arbete med klimatproblemet protokollet anger en möjlighet för länderna att delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till t.ex. företag eller intresse- organisationer (SOU 1999:111). Ett internationellt system, för överlåtbara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för såväl ökning som minskning av utsläpp. Den som minskar utsläppen mer än sitt åtagande får betalt och den som inte förmår uppfylla sitt får betala. Förorenaren-betalar-principen (Polluters pays principle) etableras i ett internationellt samarbete vilket möjliggör stora och för ett långsiktigt hållbart klimatsamarbete sannolikt nödvändiga resursbesparingar och effektivetsvinster. Priset indikerar för de parter, hushåll och företag, som omfattas av systemet, vilka åtgärder och tekniska lösningar som är motiverade eller lönsamma att vidta. Dessa åtgärder, som alltså inte behöver utpekas specifikt utan kan identifieras av var och en, begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företags- eller nationell nivå. Utsläpps- begränsningar kan tvärtom genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade utrymmet avyttras till behövande. Om parterna delegerar rätten att överföra utsläppsrätterna till företag eller organisationer, kvarstår lika fullt deras ansvar för att uppfylla sina åtaganden. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan länderna är definerat i Kyotoprotokollet och mekanismerna öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva (SOU 1999:111). Sammantaget innebär således de flexibla mekanismerna att ländernas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. Att exempelvis avgränsa åtgärderna till det egna landet kan innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassningsåtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader på andra håll har utnyttjats fullt ut (SOU 1999:111). Svenska insatser på klimatområdet i utlandet i det klimatpolitiska beslutet inledde försöksverk- samhet med gemensamt genomförande. Insatserna avsåg effektivisering av de baltiska ländernas energisystem vilket även tillgodsåg akuta behov av uppvärmning i samband med den bränslebrist som dessa länder erfor vid och strax efter sin frigörelse. Det klimatpolitiska syftet med insatserna var klart uttalade och det underströks bl.a att sådana svenska insatser i utlandet skulle kunna tillgodoräknas enligt klimatkonventionen. – 1997 har , genomfört åtgärder för att effektivisera energianvändning och intro- ducera förnybara energislag i och i syfte att Internationellt arbete med klimatproblemet 185 minska utsläppen av koldioxid och andra klimat- och miljöpåverkande ämnen från energisystemen i dessa länder. energipolitiska beslut innefattade en strategi för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn, i vilken energipolitiskt internationella klimatinsatser moti- verades. har denna verksamhet bedrivits inom ramen för klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförande som beslutades på den första partskonferensen i . Inom ramen för dessa insatser har fortsatta investeringar genomförts numera av som verkställande myndighet. Sammantaget har regeringen beviljat för verk- samheten – 1999. Huvuddelen har använts för långivning till anläggningsägare för att finansiera investeringar i uppvärmningssektorn. De genomförda projekten utgörs till antalet huvudsakligen av pannkonverteringar inom fjärrvärmesektorn. Den genomsnittliga kostnaden för utsläppsreduktioner för de svenska insatserna uppskattas av till per kg koldioxid (exklusive lån). Även om denna kostnadsuppskattning är baserad på en jämförelse med utsläppen innan åtgärder vidtogs och därför innebär en underskattning av reduktionskostnaden jämfört med ett realistiskt referensscenario framstår, vid en jämförelse med kostnader för motsvarande åtgärder i , insatserna ofta som kostnadseffektiva. I takt med att det internationella förutsättningarna klarnat har insatsernas klimatpolitiska karaktär preciserats och rapportering och metodutveckling beträffande utsläppsutveckling och reduktion betonats liksom föreskrifter och avtal om möjlig framtida kreditering. Insatserna rapporteras till klimatkonventionens försöksverksamhet. De många och relativt små svenska projekten utgör en stor andel av samtliga inrapporterade projekt. Insatserna har varit inriktade på . Regeringen har dock givit att tillsammans med SIDA genomföra en förstudie av projekt i utvecklingsländer. Inom ramen för de energipolitiska insatserna på klimatområdet ska också vidta ett multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande. Ett led i detta samarbete utgör beslut att tillsammans med ett antal länder delta i samarbete med i dess etablerade . Fonden avses genom- föra upp till ett tjugotal projekt av gemensamt genomförande och CDM-karaktär. Förutom möjlighet till eventuell framtida kreditering, som naturligtvis är betingad av regelverkets utveckling avses fonden bidra till kunskaps- och kompetensutveckling. Genom medverkan kan vi aktivt bidra till att strikta riktlinjer tillämpas vid bl.a. kreditering vilket är av stor vikt eftersom fondens verksamhet kan 186 Internationellt arbete med klimatproblemet förväntas få stor betydelse för utformning av praktik och regel- tillämpning. Utöver vad som nämns ovan bedriver ett klimatpolitiskt arbete med länderna i . Vid energiministrarnas möte i uppdrogs åt en ämbetsmannagrupp att närmare utforma samarbetsförslag på bl.a. klimatområdet. En arbets- grupp tillsattes under svensk-littauiskt ordförandeskap som utformade förslag till försöksverksamhet med som en testing ground för flexibla mekanismer. Efter ministermötet i har en ny arbetsplan utformats där fortsatt står för ordförande- skapet. Arbetet inriktas på att skapa en gemensam förståelse av begreppsapparaten kring de flexibla mekanismerna och på så vis förbättra kompetensen och förutsättningarna för framtida samarbete. Möjligheterna att genomföra gemensamma pilotinvesteringar tillsam- mans med Nordiska investeringsbanken och NEFCO () ska också studeras. Arbetet bedrivs i nära anknytning till energi/miljösamarbetet inom Nordiska minister- rådet, som också undersöker förutsättningar för utsläppshandel inom och därtill angränsande frågor. Internationellt arbete med klimatproblemet 187 Behandlingen av sänkor i Kyotoprotokollet Frågan om behandlingen av sänkor i ett protokoll under klimat- konventionen kom upp mycket sent i förhandlingsarbetet och det var delade meningar mellan parterna om det var lämpligt att inkludera sänkor med åtaganden (budget- ). Det anges i klimatkonventionens artikel 4.2 att parterna har skyldighet att vidta åtgärder för att motverka klimatförändring, genom att minska sina antropogena utsläpp av växthusgaser och skydda och öka sina sänkor och reservoarer för växthusgaser. Begreppet sänkor är en översättning av termen sinks och betyder att det sker ett upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd (t.ex. landekosystemen). De parter som ville vänta med att inkludera sänkor i protokollet hänvisade till osäkerheter i den globala kolbalansen, metodosäkerheter för att bestämma kolförråd i skogsekosystemen, svårigheter att särskilja antropogena flöden från naturliga flöden samt även osäkerheter i den långsiktiga effekten på kolbalansen av när sänkorna förändras genom människans ingrepp. De länder som argumenterade för att inkludera sänkor redan från den första budgetperioden ansåg att det var viktigt att vidta åtgärder inom alla sektorer och att alla antropogena flöden som påverkar atmosfärens halt av växthusgaser borde ingå för att få största effekt och även för att kunna vidta de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Man fattade beslut om en kompromiss som innebär att sänkorna inkluderas i protokollet men endast i begränsad omfattning. Kompromissen har i artikel 3.3 av Kyotoprotokollet givits en ganska komplicerad utformning: Nettoförändringarna i utsläpp av växthus- gaser från källor och upptag i sänkor som härrör från direkta antro- pogena förändringar vad avser åtgärder inom markanvändning och skogsbruk begränsade till nybeskogning, återbeskogning och avskogning , uppmätta som verifierbara ändringar i kollagren under varje åtagandeperiod, ska användas för att uppfylla de åtaganden som gjorts enligt denna artikel. Detta innebär att det kolupptag som sker (2008-2012) och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning korrigerat för de emissioner som avskogningen medför kan räknas parterna tillgodo. Dessutom finns i artikel 3.4 en möjlighet för parterna att fatta beslut om ytterligare aktiviteter som parterna har möjlighet att utnyttja för att möta åtaganden under den första budgetperioden. Beräkningssättet, som brukar betecknas brutto-netto-beräkning, innebär att emissionerna/upptaget från skogsbrukssektorn inte räknas in i emissionsvärdet från medan den begränsade 188 Internationellt arbete med klimatproblemet nettosänka/nettoemission från de olika aktiviteterna i artikel 3.3. och eventuellt nya aktiviteterna i artikel 3.4 ska räknas med och subtraheras (nettosänka) eller adderas (vid nettoemission) till emissionerna . Olika definitioner av aktiviteterna artikel 3.3 kan ge mycket skiftande utfall för olika länder liksom eventuella tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3. Detta diskuteras under kommande avsnittet Konsekvenser för av olika definitioner av skogliga aktiviteter i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet nedan. IPCC har givits i uppdrag att i en särskild rapport (IPCC Special Report) göra en sammanställning av kunskapsläget för kolbalanser för de terrestra ekosystemen (landekosystemen) och att analysera implikationerna av olika definitioner av aktiviteterna i artikel 3.3 och implikationerna av att inkludera nya aktiviteter i artikel 3.4. Man ska också analysera om och hur antropogen påverkan kan särskiljas från naturliga processer och uppsakatta storleken av de sänkor som kan skapas genom olika åtgärder framför allt i frågan om skogskötsel och jordbruk. Historiskt sett har skogsekosystemen utgjort en nettokälla för koldioxid och arealen skogsmark har minskat . medför förändrad markanvändning i framför allt de tropiska skogarna en nettoemission av koldioxid (2,0± kol ). Detta kan jämföras utsläppen från fossila bränslen och cementproduktion under som låg på 5,5± kol . Framför allt de tempererade och boreala skogarna utgör dock en betydande nettosänka (2,2± kol ) varför de terrestra ekosystemen globalt har utgjort en nettosänka under (0,2± kol och 0,7± kol ). På grund av osäkerheten i dessa uppsakattningar kan inte storleken av skillnaden mellan dessa två decennier uppfattas som en trend mot ökande terrestrisk sänka, även om en långsam förändring i denna riktning inte kanuteslutas. Det är emellertid mycket osäkert hur länge en sådan utveckling i så fall kan fortgå. Det relativt höga nettoupptaget av koldioxid i tempererade och boreala skogar torde bero på en god skogsskötsel inom skogsbruket, en högre näringstillförsel huvudsakligen i form av förhöjd atmosfärisk deposition av kväve samt på att den förhöjda koldioxidhalten ökar fotosyntesaktiviteten (IPCC in prep.). Utan denna sänka skulle atmosfärens halt av koldioxid vara betydligt större och det finns därför anledning att vårda och om möjligt öka upptaget av kol i sänkor. Internationellt arbete med klimatproblemet 189 Skogens roll som kolsänka i För att kunna bedöma utfallet för av olika definitioner av aktiviteterna i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter i artikel 3.4 är det nödvändigt att analysera skogens nuvarande roll som kolsänka i I har trädbiomassan i skogsmark ökat kontinuerligt då systematiska mätningar påbörjades av Riks- skogstaxeringen. Biomassan uttryckt i skogskubikmeter var 1760 miljoner m3sk (miljoner skogskubikmeter) och den hade ökat till 2930 miljoner m3sk . Detta innebär en ökning på eller 17 miljoner m3sk . Det totala förrådet av kol i trädbiomassan, dvs. i stamved, grenar, barr/blad och grova rötter uppgår till C (1999, 1999). Den årliga ökningstakten av detta kolförråd har varierat i intervallet 6 till C . Ökningen beror på en hög tillväxt och på att det årliga uttaget genom avverkningar är lägre än den årliga tillväxten. till 1997 utgjorde uttaget genom avverkningar till av den årliga tillväxten. Den höga årliga tillväxten beror på ett effektivt skogsbruk men troligen också på faktorer som den atmosfäriska kvävedepositionen och den förhöjda koldioxidhalten. Det är svårt att särskilja olika faktorers relativa bidrag till den årliga tillväxten. Baserat på olika scenarier för framtida virkesförbrukning har prognoser för den framtida lagerförändringen av kol i stående skog analyserats av Riksskogstaxeringen. I ett grundscenario med en normal avverkningsnivå, dvs. en fortsättning av dagens avverknings- nivå, kommer lagerökningen av kol i stående skog att vara i genomsnitt C (1999). Även i ett alternativ med hög avverkningsnivå (högsta möjliga uthålliga avverkningsnivå) kommer en nettoinbindning av kol att ske i stående skog på i genomsnitt . Detta beror bland annat på åldersstrukturen i den svenska skogen. I båda avverkningsscenarierna beräknas att kolinbindningen successivt minskar för att endast vara marginell. I dessa beräkningar är inte hänsyn tagen till eventuella klimatförändringar. Nya beräkningar i utredningen 1999, SKA 99, vid ger lägre värden på lagerökningen i stående skog; 6 resp. C vid normal respektive en högre avverkningsnivå (m.fl. in prep.) Parallellt med den ökade inbindningen av kol i trädbiomassa sker också en inlagring i markens humuslager. Resultaten från ståndorts- karteringen indikerar att kolförrådet på naturligt väldränerad skogsmark 190 Internationellt arbete med klimatproblemet har ökat i intervallet C under (m.fl. in prep.). Även denna lagerökning kan vara kopplad till den ökade produktionen av trädbiomassa, men även bero på ändrad skogsskötsel, ökad kvävedeposition och minskad frekvens av skogsbränder. Det finns få analyser över hur kolförrådet förändrats i mineraljorden under humuslagret och ingen uppskattning över nettoflödet på nationell nivå. i mineraljorden är väsentligt större än mängden kol i humuslagret och dess förändringar kan eventuellt överskugga humuslagrets förändringar, även om de procentuella förändringarna är relativt små. Kolflödena från fuktig eller blöt skogsmark som dränerats under de senaste seklen är helt annorlunda. Ökad syretillgång i samband med dikningen medför en ökad mineralisering och en nettoemission av koldioxid från dessa jordar. Av landets produktiv skogsmark utgörs av sådan skogsmark. Netto- emissionen från dessa marker uppskattas till C (1999). (1998) har visat att skogeko- systemet som helhet kan ge en nettoemission av koldioxid på årsbasis från denna typ av skogsmark. Nettoförändringen av kolförrådet i skogsmarkens humusskikt är således betydligt osäkrare än förändringen av kolförrådet i stående skog. Nettoresultatet för mark på nationell nivå ligger i intervallet en nettosänka på C till en nettokälla på -0,C . I Tabell 8.2 ges en sammanfattning av kolbudgeten för den svenska skogen. Tabell 8.2 Sammanfattande kolbudget för svensk skogsmark uttryckt i miljoner ton C Lagerökning i frisk, naturligt -2,5 -2,5 -0,5-2,5 -0,5-2,5 9,5-12,5 5,5-8,5 Källa: , 1999. Anm. C motsvarar CO2 (koldioxid) Den årliga lagerökningen i trädbiomassa motsvarar ungefär 65 respektive av den totala årliga koldioxidemissionen i vid normal respektive hög avverkningsnivå. Åtgärder kan vidtas för att Internationellt arbete med klimatproblemet 191 aktivt ytterligare öka kolsänkan i skogsekosystemen. Dessa diskuteras närmare i kapitel 13.5.2. Konsekvenser för av olika definitioner av skogliga aktiviteter i artikel 3.3 och vid tillägg av nya aktiviteter enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet Utformningarna av artiklarna 3.3 och 3.4 är resultatet av en kompromiss som syftade till att inkludera sänkorna endast i begränsad omfattning under den första . Artikel 3.4 ger parterna möjlighet att utnyttja de nya aktiviteter som kan komma att inkluderas under artikel 3.4 redan under den första budgetperioden, men former, regler och riktlinjer för att inkludera nya aktiviteter har ännu inte fastställts. När det gäller aktiviteterna i artikel 3.3 så är definitionerna av afforestation (nybeskogning) respektive deforestation (avskogning) relativt entydiga. För svensk del berörs mycket små arealer av dessa aktiviteter. Nybeskogning berör en areal på cirka 16 000 ha att jämföra med den totala arealen brukad skogsmark på cirka 23 miljoner ha. Av 16 000 ha avser endast 3 000 ha aktiv beskogning av , medan resterande areal kan hänföras till ändrad klassificering av igenväxande marker etc. Arealen avskogning är också liten och har varit cirka 10 000 ha som kan hänföras till kraftledningsgator, infrastrukturutbyggnad, ändrad klassificering av mark med utglesat trädbestånd etc. (källor: SLU, inst. för skoglig marklära samt Skogs- statistisk årsbok 1998). Det större kolinnehållet i träd som avverkas gör att, trots den mindre arealen, dessa två aktiviteter redovisas som en liten nettoemission av koldioxid. Det finns flera sinsemellan mycket olika definitioner av termen reforestation (återbeskogning). Enligt den definition som använts av IPCC, i riktlinjerna för utformandet av nationalrapporter, förutsätter återbeskogning en ändrad markanvänd- ning. Enligt and agriculture organization of the United Nations (FAO) definition (FAO sammanställer internationell skoglig statistik) inkluderas återbeskogning efter normal avverkning. Återbeskogning enligt IPCC:s definition medför inte några nya arealer för . Ett problem med IPCC:s definition är att avverkning följt av plantering med främmande arter, s.k. plantageskogsbruk skulle ge kreditering men inte ett konventionellt, mer miljöanpassat skogsbruk med inhemska trädarter. FAO:s definition skulle medföra att återbeskogning efter normal avverkning inkluderas. Detta skulle för kunna ge en nettosänka i trädbiomassa motsvarande högst C 192 Internationellt arbete med klimatproblemet (et al. Detta är ett teoretiskt värde framräknat ifrån biomassafunktioner och baserat på omgående återplantering efter avverkning. I praktiken skulle nettosänkan hamna på en betydligt lägre nivå. (1999) redovisade också en alternativ beräkning för FAO-definitionen som även inkluderar kolförlusterna vid avverk- ning som då överväger och ger en stor nettoemission på C . Detta motiverades av formuleringen i Kyotoprotokollet att man ska mäta verifierbara ändringar i kollagren under varje åtagande- period och att samma areal ska omfattas 2008 som 2012. Detta strider dock mot texten i artikel 3.3 i Kyotoprotokollet där aktiviteten harvesting (avverkning) inte finns med utan exkluderades från den begränsade listan av aktiviteter i artikel 3.3 av skälet att det skulle ge orimliga effekter (om inte tillväxten innan avverkning också räknades). Man har ännu inte fastställt slutliga kriterier för hur eventuella nya aktiviteter som kan inkluderas enligt artikel 3.4 ska väljas ut. Vissa kriterier anges redan i artikeltexten såsom osäkerheter (i bestämning av aktivitetens effekter), transparens och verifierbarhet. Diskutionen rör om man bör välja brett definierade aktiviteter eller mer snävt avgränsade aktiviteter. I det senare fallet begränsas den kvantitativa effekten av att inkludera nya aktiviteter, och man riskerar inte att urholka åtagandet. Faktorer som datatillgänglighet, metodaspekter, osäkerheter och transparens talar dock sammantaget för mer brett definierade aktiviteter.