sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 1.Medborgarskapskrav i grundlagarna; främst grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), tryckfrihet enligt tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihet enligt yttrandefrihetsgrundlagen. (Vissa bestämmelser i grundlagarna redovisas under den i punkten 3 angivna huvudgruppen.) 2.Rösträtt och valbarhet till kommunala val m.m. 3.Medborgarskapskrav för offentliga anställningar och uppdrag Utkast till innehållsförteckning samt schematiska översikter avseende medborgarskapskraven under punkterna 3 och 4 bifogas för att ge en bild av vilka medborgarskapskrav som uppställs i lagstiftningen, bilaga 1. Eftersom kartläggningen inte är slutförd kan det tillkomma ytterligare medborgarskapskrav. De grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF tillkommer i första hand svenska medborgare. Utlänningar som befinner sig här i riket är emellertid i stor utsträckning likställda med svenska medborgare. Fri- och rättighetsreglerna kan delas upp i tre grupper; de som endast gäller svenska medborgare, de som gäller både svenska medborgare och utlän- ningar och sådana där utlänningar och svenska medborgare i och för sig är likställda, men där det i lag är möjligt att meddela andra bestämmelser för utlänningar. Förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 § första stycket RF), förbud mot landsförvisning och hinder att resa in i riket (2 kap. 7 § första stycket RF), skydd mot förlust av medborgarskapet (2 kap. 7 § andra stycket RF) och friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta (2 kap. 8 § andra meningen RF) gäller endast svenska medborgare. I direktiven till utredningen undantas bl.a. skyddet mot landsförvisning samt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. De fri- och rättigheter som avser förbud mot landsförvisning och hinder att resa in i riket samt skydd mot förlust av medborgarskapet får därmed anses falla utanför uppdraget. Undantaget avseende skydd mot åsiktsregistrering var enligt förarbetena till RF föranlett av möjligheterna att registrera medlemmar av utländska terroristorganisationer. Bestämmelser som inskränker utlänningars rätt att förflytta sig inom riket finns i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Skillnaderna mellan svenska medborgare och utlänningar såvitt gäller tryckfrihet och yttrandefrihet består främst av att utlänningarnas rättig- heter inte är grundlagsskyddade utan kan inskränkas i vanlig lag. Kravet på svenskt medborgarskap för ägare och utgivare av periodisk skrift i tryckfrihetsförordningen respektive utgivare av radioprogram och tekniska upptagningar enligt yttrandefrihetsgrundlagen upprätthålls inte . Med stöd av regleringen i lagen om föreskrifter på tryckfri- hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (1991:1559) likställs bl.a. utlänningar med hemvist i med svenska medborgare. Rösträtt och valbarhet till kommunala val m.m. Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare till kommunfullmäktige till- kommer den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller och är medborgare i eller någon annan av EU:s medlemsstater (unionsmedborgare), är medborgare i eller , eller för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i i följd före valdagen. Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare till lands- tingsfullmäktige har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom . Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt (4 kap. 2,3 och 5 §§ kommunallagen [1991:900]). Utlänningar som inte är unionsmedborgare, medborgare i eller särbehandlas genom att det uppställs krav folkbokföring för rösträtt och valbarhet, den s.k. treårsregeln. Vid kommunala folkomröstningar uppställs motsvarande krav. Offentliga anställningar och uppdrag Enligt RF är utlänning i princip likställd med svensk medborgare i fråga om innehav och utövande av anställning och uppdrag hos staten, kom- muner och landsting. De undantag från denna princip som föreskrivs i RF, lagen (1994:260) om offentlig anställning () och förordningar som utfärdats med stöd av rör uteslutande statliga anställningar och uppdrag. Vår kartläggning visar att även föreskrifter om svenskt medborgarskap som behörighetskrav i särskilda lagar i princip avser anställningar och uppdrag hos staten. Krav på svenskt medborgarskap för anställningar hos kommuner och landsting uppställs endast beträffande säkerhetsklassade anställningar enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627). har upplyst att endast ett mindre antal kommunala anställningar torde vara inplacerade i säker- hetsklass. För uppdrag hos kommuner och landsting krävs inte svenskt medborgarskap. Beträffande vissa anställningar och uppdrag uppställs krav på svenskt medborgarskap i mer än en författning. Att en lagfaren domare skall vara svensk medborgare föreskrivs dels i RF och dels i . Anställning som t.ex. vid tingsrätt kan dessutom vara inplacerad i skyddsklass. Kravet på svenskt medborgarskap följer då även av 29 § säkerhetsskyddslagen. Krav på svenskt medborgarskap som framgår direkt av RF Enligt RF skall statschef och statsråd vara svenska medborgare. I förarbetena till RF framhölls att kravet på svenskt medborgarskap framstod som en självklarhet. Föreskriften att statsråd skall ha varit svensk medborgare motiverades med att det förelåg fara för påtryckningar i spänt läge. Vidare krävs svenskt medborgarskap för ledamöter och ersättare. Kravet på svenskt medborgarskap för rätt att rösta och vara valbar till omfattas emellertid inte av utredningsuppdraget. Övriga krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva statlig anställning och uppdrag som uppställs direkt i RF framgår av 11 kap. 9 § tredje stycket. Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst som svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av . Kravet på svenskt medborgarskap motiverades i förarbetena till RF med hänsyn till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning skulle fattas av svenska medborgare. Ställningstagandena regeringsform beträffande krav på svenskt medborgarskap har inte varit föremål för någon generell omprövning. Vilka anställningar och uppdrag som omfattas av föreskrifterna i RF har som regel inte preciserats i lag eller annan författning. En kartläggning av omfattningen och den närmare innebörden av medborgarskapskraven förutsätter en rad juridiska ställningstaganden. Bland annat erfordras kunskaper om vilka ämbeten och myndigheter som lyder under regeringen, vilka befattningar som faller under begreppet svenskt sändebud etc. Det framstår som oklart hur kategorien myndigheter som lyder under regeringen skall avgränsas. Förarbetena till RF ger av naturliga skäl inte några heltäckande svar på dessa frågor. Särskilt om krav på svenskt medborgarskap för domartjänst och andra befattningar med anknytning till rättsväsendet Med domartjänst avses enligt förarbetena till RF befattning som lagfaren eller icke lagfaren ledamot av allmän och särskild domstol samt förvalt- ningsdomstol. Sådana lekmannarepresentanter i domstol som nämndemän och jurymän anses visserligen vara domare, men de kan inte sägas inneha eller utöva domartjänst. Såväl ordinarie som icke ordinarie domartjänster omfattas av regleringen i RF. Även den som i egenskap av vikarie utövar domartjänst skall vara svensk medborgare. Härav följer att alla domare - utom nämndemän och jurymän - som redovisats i bilaga 1 (avsnitt 6.1.2) under rubrikerna allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol skall vara svenska medborgare enligt RF. Begreppet särskild domstol torde syfta på fristående specialdomstolar. Till denna kategori hör Marknads- domstolen, Arbetsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Kravet på svenskt medborgarskap för ledamöter i nämnda domstolar följer således också av RF. Notarier vid tingsrätt och länsrätt torde falla under RF:s krav på svenskt medborgarskap när de utövar dömande verksamhet, men inte i övrigt. Vid domstolarna finns även ett antal anställningar som helt faller utanför RF:s bestämmelse om domartjänst, t.ex. vissa anställningar som föredragande och vissa högre administrativa anställningar. Till denna kategori hör också överrättsnotarier, aspiranter och fiskaler i hovrätt och kammarrätt samt revisionssekreterare och regeringsrättssekreterare. Deras tjänstgöring ingår emellertid i den normala domarkarriären. Arrendenämnderna och hyresnämnderna, samt är förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter. Även dispaschören torde vara att beakta som en sådan myn- dighet. Krav på svenskt medborgarskap för nämndemän, jurymän, gode män vid fastighetsbildningsförrättning och synemän vid arrendesyn Nämndemän är valda av kommunfullmäktige. Trots att de utövar dömande verksamhet följer kravet på svenskt medborgarskap, såsom redan påpekats, inte av regleringen i RF. I förarbetena till rätte- gångsbalken synes kravet på svenskt medborgarskap för nämndemän istället ha kopplats till dåvarande regler om rösträtt vid kommunala och statliga val. Jurymän i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål utses genom val av kommunfullmäktige eller . De har en ställning som i flera avseenden avviker från nämndemännens, men även jurymännen är med och avgör mål i domstol. män vid fastighetsbildningsförrättning hos lantmäterimyndighet utses genom val av kommunfullmäktige. God man skall inom kommunen vara valbar till nämndeman i tingsrätt. Synemän vid arrendesyn enligt jordabalken utses av länsstyrelse. I för- arbetena till jordabalken har beträffande kravet på svenskt medborgarskap för synemän gjorts en jämförelse med motsvarande regler för nämndemän i . Krav på svenskt medborgarskap för åklagare, poliser och kronofogdar m.fl. Åklagare och poliser skall vara svenska medborgare enligt 5 § . All polispersonal omfattas av denna bestämmelse. Kravet på svenskt med- borgarskap för åklagaraspiranter föreskrivs i förordning. Vissa administra- tiva chefer inom åklagarväsendet och polisväsendet skall också vara svenska medborgare. Hänsynen till rikets säkerhet och önskemålet att endast svenska med- borgare skall kunna fatta beslut som på ett mera ingripande sätt berör enskildas rättsliga ställning ligger även till grund för kravet på svenskt medborgarskap för åklagare och poliser. I förarbetena till uttalades bl.a. att åklagares eller polismans befogenhet över huvud taget inte borde utövas av annan än svensk medborgare. I anslutning till uttalandet erin- rades om att krav på svenskt medborgarskap för innehav eller utövande av domartjänst fanns intaget redan i grundlagstexten (RF). Ledamöter i polisstyrelser och polisnämnder skall vara svenska medborgare. Kravet på svenskt medborgarskap för de anställningar vid kronofogde- myndigheterna som redovisats i bilaga 1 (avsnitt 6.1.2) under rubriken bl.a. kronofogde och kronoinspektör, uppställs i förordning som har meddelats med stöd av 6 § . Utifrån de grunder som anges i denna bestämmelse torde medborgarskapskravet ha uppställts på grund av att anställningarna hos kronofogdemyndigheterna är förenade med myndighetsutövning. Av förarbetena till framgår att det inte var avsett att alla typer av myndighetsutövning skulle förbehållas svenska medborgare. Det förutsattes att regeringen skulle utnyttja bemyndigandet på sådant sätt att de syften som låg bakom grundlagsregleringen inte äventyrades. Krav på svenskt medborgarskap för säkerhetsklassade offentliga anställningar Av 29 § säkerhetsskyddslagen följer att en anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som är säkerhetsklassad får innehas endast av den som är svensk medborgare. I enskilda fall får regeringen dock med- dela undantag från kravet på svenskt medborgarskap. Medborgarskapskravet gäller endast i fråga om anställningar. Den som inte har svenskt medborgarskap kan alltså på annan grund än anställning - efter säkerhetsprövning - delta i verksamhet som är säkerhetsklassad. Vidare bör det noteras att kravet på svenskt medborgarskap endast gäller säkerhetsklassade anställningar inom den offentliga sektorn. Något sådant krav ställs alltså inte upp när det gäller andra typer av anställningar i den offentliga verksamheten eller när det gäller anställningar i företag eller andra subjekt som anlitas för säkerhetsskyddade uppdrag. Medborgarskapskravet motiverades i förarbetena till säkerhetslagen främst med hänsyn till att utlänningar i tider av ökade internationella spänningar, kunde komma att utsättas för olika former av påtryckningar. Risken för lojalitetskonflikter ansågs vara betydligt större för utlänningar än för svenska medborgare. Ett annat skäl var att det fanns betydligt bättre möjligheter att genomföra en säkerhetsprövning av svenska medborgare än utlänningar. Medborgarskapskrav uppställs i ytterligare ett antal författningar, se bilaga 1 (avsnitt 7.1.2). Bland annat krävs att en sökande skall vara medborgare i och ha hemvist i eller i en annan stat inom EES för att antas som ledamot i (8 kap. 2 § första stycket ). Regleringen innebär bl.a. att en utlänning som är medborgare i en stat utanför EES inte kan bli advokat - om inte advokat- samfundets styrelse meddelar dispens - trots att han är bosatt i och har avlagt svensk juristexamen. EFörutsättningarna för det fortsatta utredningsarbetet Enligt min mening är det en fördel för det fortsatta arbetet om regeringens ställningstagande kan ske , detta för att minimera dubbelarbete inom mitt nuvarande uppdrag samt för att om så blir fallet också möjliggöra för eventuella grundlagsändringar. Utredningsarbetet kommer sannolikt att resultera i ett förslag som kommer att beröra föreskrifter i grundlagarna. Ett sådant förslag bör inte läggas utan förutsättningarna härför bedömts av personer med särskild sakkunskap inom området. Även om regeringen skulle finna att parlamentarisk medverkan inte erfordras eller delar uppdraget, kommer sannolikt inte slutredovisning av uppdraget att kunna ske till den nu utsatta tiden. En formell begäran får dock anstå i avvaktan på regeringens ställningstagande i stort. Min förhoppning är att ovanstående skrivelse uppfyller de krav på svar som regeringen behöver för sitt fortsatta ställningstagande. Självklart ställer undertecknad med kansli gärna upp för besvarande av frågor eller förtydligande. Om regeringen bedömer att jag skall delta i det fortsatta arbetet hemställer jag om att få ge mina synpunkter på de praktiska delarna av arbetet. Tilläggsdirektiv till Utredningen om medborgarskapskrav (Ku 1999:02) Utredningen om medborgarskapskrav (Ku 1999:02) skall utföra sitt arbete som en parlamentarisk kommitté. För arbetet gäller de förutsättningar som har angetts i de ursprungliga direk- tiven (dir. 1999:4), men med den ändringen att uppdraget skall slutredo- visas . Regeringen beslutade att en särskild utredare skall göra en översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relate- rade till medborgarskap i lagstiftningen. I direktiven (dir. 1999:4) angavs att översynen kan tänkas resultera i förslag till grundlagsändringar eller förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och och att en parla- mentarisk medverkan därför kan komma att behövas. Av direktiven fram- går vidare att utredaren skall identifiera vilka reformbehov som finns och om denne finner skäl till ett fortsatt arbete under parlamentarisk med- verkan skall detta redovisas till regeringen . Utredaren skall enligt direktiven slutredovisa sitt uppdrag . I en skrivelse till regeringen har utredaren före- slagit bl. a. att det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas under parla- mentarisk medverkan. Som skäl anförs att de medborgarskapskrav som i dag uppställs i lagstiftningen i huvudsak berör centrala rättsområden. Ett förslag som innebär att medborgarskapskraven tas bort kräver en förank- ring hos allmänheten och de politiska partierna och bör därför ingående prövas av en parlamentarisk kommitté. Utredaren anser t. ex. att frågan om alla i bosatta utlänningar skall ha lika rösträtt i kommunala val har en sådan principiell karaktär att den bör prövas i parlamentarisk samman- sättning oavsett om översynen resulterar i ett förslag om ändring av nuvar- ande regler eller inte. Beträffande reformbehovet gör utredaren bl. a. följande preliminära bedömningar. Enligt regeringsformen (RF) får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Utredaren anser att det kan ifrågasättas om kravet på svenskt medborgarskap för sådana tjänster och uppdrag skall upprätthållas fullt ut. När det gäller anställningar inom rättsväsendet som inte omfattas av regleringen i RF, anser utredaren även här att det finns anledning att närmare pröva om det finns tillräckliga skäl för att upprätthålla kravet på svenskt medborgarskap. Utredaren har slutligen, mot bakgrund av uppdragets omfattning, an- hållit om förlängd utredningstid. Regeringen finner i likhet med utredaren att det finns skäl för att utred- ningen övergår till en parlamentarisk kommitté. En parlamentarisk kom- mitté tillkallas därför med uppgift att fortsätta utredningsarbetet om över- syn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till med- borgarskap i lagstiftningen. För arbetet gäller de förutsättningar som har angetts i de ursprung- liga direktiven (dir. 1999:4), dock med den ändringen att uppdraget skall slutredovisas . Förteckning över myndigheter som lyder under regeringen1 Delegationen för stöd till vissa kommuner med borgensåtaganden (med ) Lotteriinspektionen Styrelserna för allmänna pensionsfonden 1 Förteckningen har upprättats i enlighet med uppgifter som respektive departement har lämnat till kommittén - . (Statliga kommittéer och andra tillfälliga myndigheter framgår inte av bilagan.) Delegationen för folkrättslig granskning av vapenprojekt Flygtekniska försöksanstalten Försvarshögskolan Försvarsmakten Styrelsen för psykologiskt försvar Skogs- och jordbrukets forskningsråd Statens person- och adressregisternämnd Statens tjänste- och grupplivsnämnd Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Statens museer för världskultur Fonden för fukt- och mögelskador Delegationen för energiförsörjning i Delegationen för främjande av miljöanpassad teknik Nämnden styrelserepresentationsfrågor Kooperativa rådet Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning Programstyrelsen för främjande av biobränsleanvändningen Arkivet för ljud och bild Rådet för forsknings- och utvecklingssamarbete mellan och i skolan Statens skolor för vuxna Internationella programkontoret för utbildningsområdet Delegationen för utländska investeringar i Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll Kommunsystem i andra EU-länder (exkl. och ) Uppgifterna till förevarande redovisning av de olika kommunsystemen har inhämtats från och dennes bok i . Det bör observeras att beskrivningen av kommunsystemen hänför sig och tidigare. I direktivet 94/80/EG av om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (ändrat till följd av , och anslutning) finns en bilaga med en uppräkning av de s.k. grundläggande lokala förvaltningsenheterna som skall motsvara de svenska primär- och landstingskommunerna. Det bör framhållas att förevarande redovisning inte fullt ut överensstämmer med uppräkningen i direktivet. Det belgiska kommunsystemet består av två nivåer, provinser (gemeente) och kommuner (communes). Såväl kommuner som provinser har ett fullmäktige som högsta beslutande organ. Den belgiska konstitutionen uttrycker de grundläggande reglerna för kommuner och provinser. I den anges bl.a. att deras högsta beslutande organ skall utses i allmänna val och att de har rätt att fatta beslut i frågor av kommunalt respektive provinsiellt intresse, så länge ingen lag förbjuder detta, dvs, det finns en allmän kompetens. I praktiken har detta kommit att innebära att såväl kommuner som provinser har ett brett spektrum av åtaganden. Kommunernas viktigaste ansvarsområden är social välfärd och utbildning. Med utgångspunkt från verksamheternas ekonomiska omfattning är provinsernas viktigaste uppgifter utbildning över grundskolenivå, näringslivsstöd och vägar. Såväl provinser som kommuner bestämmer själva storleken på sina skatter. De har också rätt att, inom vissa ramar, introducera nya skatter. Ledamöterna i kommunernas och provinsernas fullmäktige utses i allmänna val med ett proportionellt valsystem. Röstplikt råder i belgiska val, alltså även de provinsiella och kommunala. Kommunstrukturen i består i huvudsak av Gemeinden, Kreise och Kreis-fria städer. är en federal stat, med statsmakten delad mellan förbundsnivå och 16 delstater. Den tyska grundlagen reglerar bl.a. ansvarsfördelningen mellan de bägge nivåerna. På förbundsnivå stiftas lagar som gäller försvar, utrikespolitik, finanspolitik och annat av övergripande nationellt intresse. I princip har delstaterna rätt att stifta lagar om allt annat inom de ramar som dragits upp på förbundsnivå. Principen om subsidaritet gäller, dvs. problem skall lösas på lägsta möjliga nivå. Endast om de inte kan hanteras lokalt skall en högre nivå ta över ansvaret. Det tyska kommunsystemet uppvisar i flera avseenden stora skillnader mellan olika delstater. Den grundläggande strukturen och kommunernas allmänna kompetens är emellertid densamma, men i övrigt avgör delstaterna själva systemets utformning. I hela gäller att den lägsta nivån utgörs av kommuner (Gemeinden). Nästa kommunala nivå kallas Kreise. Dessa har till uppgift att svara för sådant som de ingående Gemeinden är för små för att kunna hantera, men utövar också tillsyn över dessa. 115 större städer ingår inte i Kreis-strukturen utan har status av kreisfreie Städte. Dessa är Gemeinden som även har Kreis-funktioner, med undantag för tillsynsfunktionen. Utöver dessa grunder har kommunsystemen utformats på olika sätt i de olika delstaterna. Kommunerna har en grundlagsskyddad rätt att uppbära skatt. Beskattning sker främst av företags tillgångar och vinster, viss egendom samt av lokal konsumtion. I alla tyska kommuner och Kreise utgörs det högsta beslutande organet av ett direktvalt fullmäktige. Ledamöterna utses i fria val. Kommunernas uppgifter varierar mellan delstaterna. De viktigaste utgörs dock av social välfärd, utbildning, hälso- och sjukvård samt fritidsverksamhet. Till grund för kommunernas ansvarsområde ligger en grundlagsskyddad allmän kompetens. Det grekiska kommunsystemet består egentligen av endast en nivå, och landet består av stora (demoi) och mindre (koinotites) kommuner. Den övergripande regleringen av kommunernas verksamhet finns i den grekiska konstitutionen. Denna garanterar förekomsten av en lägsta nivå, men medger även att andra nivåer etableras. Kommunerna anses ha fått sin makt från staten men ges ändå en allmän kompetens att sköta lokala angelägenheter. Konstitutionen ställer också krav på att beslutande organ skall utses i allmänna val. Kommunernas skatteinkomster härrör från ett antal mindre skatter, vars nivå i princip regleras av staten. Kommunerna har emellertid rätt att själva avgöra storleken på några av sina avgifter. Statsbidragen utgår i huvudsak i generell form. De högsta beslutande organen i kommunerna utgörs av fullmäktige. Kommunernas uppgifter delas upp i exklusiva och delade. De exklusiva har kommunerna själva hand om, medan de delade kan handhas av staten eller kommunerna. Kommunerna kan, i enlighet med sin allmänna kompetens, själva ta initiativ till verksamheter som gynnar deras invånare, men i slutändan kan staten ändå avgöra vad som skall gälla för varje enskild kommun. Större kommuner har mer