sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — har alltså ansvar inom området narkotika exklusive narkotiska läkemedel samt för viss narkotika- statistik. kan inte se att någon annan myndig- het skulle vara bättre lämpad att ha dessa uppgifter utan anser att de bör ligga kvar på . Institutet bör inom ramen för sitt arbete med övergripande tillsyn m.m. inom alkohol och narkotika även representera i EU:s arbetsgrupper om alkohol och narkotika. anser också att regeringen bör överväga att låta institutet få ansvaret för tillsyn av s.k. precursorer (kemikalier som används vid illegal narkotikatillverkning) enligt lagen (1992:860) om kontoll av narkotika. Övergripande och direkt tillsyn enligt tobakslagen Tillsynen enligt tobakslagen kan i huvudsak indelas i –tillsyn av rökfria miljöer och lokaler, –tillsyn av åldersgräns, –tillsyn av produktkontroll och varningstexter, 160 Överväganden och förslag –tillsyn avseende rökfri arbetsmiljö, –tillsyn av marknadsföring. utförs den direkta tillsynen av rökfria miljöer och lokaler av kommunen, oftast av den funktion som sköter miljö- och hälsoskydds- frågor. Länsstyrelserna har tillsyn över kommunerna. har en övergripande tillsyn. Den direkta tillsynen av åldersgränser utförs av kommunen. I många fall samordnas tillsynen med livsmedelstillsynen och dylikt, alltså av den kommunala funktion som sköter miljö- och hälsoskydds- frågor. I vissa fall kan dock tillsynen vara förlagd till socialnämnd eller motsvarande. Länsstyrelserna har tillsyn över kommunerna. Social- styrelsen har en övergripande tillsyn. När det gäller tillsyn av produktkontroll och varningstexter finns endast en direkt central tillsyn, som utförs av . Arbetet består främst i att utöva tillsyn över att det finns varningstexter och innehållsdeklarationer som stämmer överens med myndighetens föreskrifter och med innehållet. Verksamheten kräver dels juridisk kompetens för t.ex. överläggningar med producenter, dels mer tekniskt inriktad kompetens såsom laboratoriemätningar etc. Arbetarskyddsstyrelsen ansvarar för tillsyn avseende rökfri arbets- miljö och ansvarar för tillsyn av marknadsföring av tobak. och är nöjda med den arbets- fördelning som finns , medan kommunerna skulle föredra att enbart en statlig myndighet har ansvar för tillsynen inom tobaks- området. Från sida önskar man en bättre efterlevnad av lagstiftningen. anser att de frågor som ligger på Arbetarskyddsstyrelsen, dvs. tillsyn avseende rökfri arbetsmiljö och på , dvs. tillsyn av marknadsföring, bör ligga kvar på dessa myndigheter. Dessa myndigheter är sektorsansvariga myndig- heter för frågor avseende arbetsmiljö respektive marknadsföring. Kommittén finner ingen anledning att frångå detta sektorsansvar. Detta är dessutom prövat av regeringen. När det gäller övrig tillsyn enligt tobakslagen, som skall åvila en central statlig myndighet, dvs. de tillsynsuppgifter som ligger på , har kommittén övervägt vilken myndighet de bör ligga på. anser att en viktig utgångspunkt bör vara att tillsynen av tobak, alkohol och narkotika hanteras av en och samma myndighet. På nivå arbetar man samlat med dessa frågor. Inom arbetas också samlat med dessa frågor och bl.a. övervägs att göra tillsynsreglerna inom alkohol- och Överväganden och förslag 161 tobakslagstiftningen mer lika. Att alkohol-, narkotika och tobaksarbetet hålls ihop såväl på som regeringsnivå är en viktig anledning till att det också bör hållas ihop även på myndighetsnivå. Ett annat motiv är att det ur ett målgruppsperspektiv också ofta är lämpligt att se samlat på dessa frågor. Eftersom direktiven till tydligt säger att övergripande tillsyn enligt alkohollagstiftningen bör övertas av och institutet har tillsynsliknande frågor inom narkotikaområdet anser kommittén att det talar för att även den övergripande tillsynen enligt tobakslagen bör övergå till . Kommittén bedömer också att effektivitetsvinster kan nås genom att samma organisatoriska enhet kan arbeta både med alkohol- och tobakstillsyn. Tillsynsarbetet kan även ge institutet data som kan vara viktiga vid uppföljning och utvärdering av folkhälsomål som rör tobak. Regel- verket och tillsynen av detta är ett medel bland flera för att nå målen beträffande alkohol och tobak. Arbete med tillsynsuppgifter kan dess- utom ge myndigheten ökad stadga i sitt arbetssätt vilket kan ge myndig- heten ökad legitimitet i den övriga verksamheten. Det finns stora utvecklingsmöjligheter när det gäller den över- gripande tillsyn som bedrivit enligt tobakslagen. Det kan bl.a. övervägas hur tillsynssystemet kan förbättras t.ex. genom att egentillsyn rörande åldersgränser, liknande det som Alkohol- utredningen föreslår, prövas. När det gäller rökfria miljöer och lokaler respektive åldersgräns finns vissa fördelar främst för den lokala tillsynsmyndigheten med att den centrala tillsynen ligger kvar hos . Detta samman- hänger med att de förvaltningar inom kommunen som arbetar med den direkta tillsynen har kontakt med i andra sammanhang. Risker av miljötobaksrök är en miljömedicinsk fråga. har särskild miljömedicinsk kompetens, vilket talar för att Social- styrelsen bör ha kvar detta tillsynsansvar. Tillsyn av produktkontroll och varningstexter ligger av tradition på . Detta var tidigare naturligt, eftersom det då handlade om att utifrån medicinska forskningsrön utforma svenska varnings- texter och dylikt. beslutas dock dessa på EU-nivå, varför kopplingen till svensk medicinsk sakkunskap inte längre spelar samma roll som . Den tekniska delen av tillsynen skulle teoretiskt kunna ligga på en myndighet med fysisk/kemisk laboratorieinriktning, t.ex. Kemikalieinspektionen eller , som har kompetens liknande den som behövs för att utöva denna tillsyn. anser dock att argumentet att alkohol, narkotika och tobak bör hållas samman väger tyngre än ovanstående 162 Överväganden och förslag Kommittén anser också att nuvarande uppgifter inom området tobakstillsyn inte bör splittras på två myndig- heter. Flera myndigheter har både utvecklings- och tillsynsuppgifter. Det borde således vara möjligt även för att förena dessa uppgifter, särskilt med tanke på att institutet främst föreslås få ansvar för övergripande tillsyn. har kommittén förståelse för vad som sades i Utvärderingen av , nämligen att det är svårt eller omöjligt för en organisation att bibehålla kvalitet i insatserna som man spänner över ett mycket brett fält och måste härbärgera olikartade verksamhetskulturer inom sig. Det är angeläget att följa upp att tillsynsuppgifterna ges tillräckliga resurser och att de kan integreras på ett lämpligt sätt i institutets övriga uppgifter. Överflyttningen av tillsynsuppgifter från till förutsätter att bl.a. 19 § tobakslagen (1993:581, omtryckt 1996:941) ändras så att anges som till- synsmyndighet. Kommittén vill i sammanhanget även påpeka att nämnda paragraf kan tolkas så att både, kommuner och har direkt tillsyn av rökfria miljöer och lokaler samt åldersgränser i länet, vilket inte torde vara avsikten. 6.1.5Samordning av statistik över alkohol, narkotika och tobak bör ansvara för en samlad nationell analys av utvecklingen inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Institutet bör även främja tillgången på statistik av god kvalitet genom att initiera metodutveckling och utveckling av standards i samarbete med användare och producenter samt publicera statistik. skall inte ta över databaser från övriga statistikproducenter eller själv bygga upp nya databaser. Det föreslagna samordningsarbetet skall inte inkräkta på t.ex. arbetsområde. Statistik inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena har olika syften. Ett syfte kan vara att fylla en larmfunktion och ett annat att följa utvecklingen inom området. Statistiken kan också utgöra ett underlag för lokala och regionala åtgärder. Den kan även vara en viktig utgångs- Överväganden och förslag 163 punkt för den allmänna debatten och för allmänhetens behov av information. utger tillsammans med CAN den årliga redo- görelsen för alkohol- och narkotikasituationen i . Myndigheten fick också regeringens uppdrag att skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. ansvarar, som ovan sagts, också för rapportering till EU om narkotika. Dessutom har regeringen givit och drogforskning vid i uppdrag att utveckla vissa statistiska metoder. Efter detta utvecklings- arbete planerar regeringen att ge institutet nya uppgifter på statistik- området. Även andra myndigheter och organisationer producerar och publice- rar statistik och undersökningar om narkotika. Inom narkotikaområdet tas även uppgifter från t.ex. tullens och polisens beslagsstatistik samt från kriminalvårdens, och sjukvårdens statistik om vård och behandling. Dessutom svarar för statistik om narkotikaklassade läkemedel samt substanser och beredningar som används i industrin. Ytterligare statistik inom narkotikaområdet kan hämtas från och de olika polismyndigheterna, Tull- verket, samt övriga myndigheter inom rättsväsendet. Ingen är samordnare av all statistik om narkotika. I sitt delbetänkande Narkotikastatistik – Om samhällets behov av information om narkotikautvecklingen (SOU 1999:90) konstaterar att samhällets statistikförsörjning vad gäller narkotikarelaterade uppgifter i stort sett håller god kvalitet och har en hög ambitionsnivå (se 2.9). Men för att kunna uppnå så långsiktigt hållbara lösningar som möjligt samt för att områden med särskilt stora brister skall kunna prioriteras föreslår kommissionen att narkotika- statistiken, så långt det är möjligt, samordnas. Det bör dessutom råda ett samspel mellan de uppgifter som efterfrågas på central nivå och de primärdata som registreras regelbundet på lokal nivå, menar kommissionen. Efterfrågade uppgifter från den lokala nivån bör även vara till nytta för den lokala uppgiftslämnaren. anser att det behövs ett uttalat och tydligt ansvar för en samlad analys av den nationella narkotikastatistiken, utan att det inkräktar på enskilda myndigheters statistikansvar. Bristen vad gäller narkotikastatistiken ligger i att ingen myndighet har ett övergripande ansvar för och kunskap om narkotikastatistiken. Dess- utom finns ingen myndighet som har ansvar för att driva på metodutvecklingen. Kommissionen gör bedömningen att bör få detta samordnande ansvar för narkotikastatistiken. 164 Överväganden och förslag institutet har ansvaret för att följa narkotikautvecklingen i landet. har myndigheten, i sin egenskap av svensk kontakt- punkt, fått ansvaret att sammanställa alla svenska uppgifter till ECNN. Kommissionen anser att det i det övergripande ansvaret bör ingå att göra en årlig svensk sammanställning av all relevant narkotikastatistik, inklusive jämförande EU-statistik. Förutom att analysera och ställa samman data på nationell nivå bör även ingå i ansvaret att värdera och belysa narkotikautvecklingen. Kommissionen anser vidare att institutet även bör få ansvaret att utveckla metoder samt ta initiativ till forskning inom området ifråga. Den svenska narkotikastatistiken bör vidare samordnas med det utvecklingsarbete som sker inom ramen för EU:s narkotikasamarbete. Samarbete bör även ske med övriga berörda parter som verkar inom området, dvs. myndigheter, organisationer, kommu- ner, landsting och forskare m fl. har fått stöd för sina förslag av berörda myndigheter. håller med om att det behövs en samlad analys och en samordning av narkotikastatistiken. Bristen på en samordnare av narkotikastatistiken kan leda till att dubbelarbete sker och till att statistik tas fram som inte alltid uppfyller användarnas behov. Det kan också leda till att viss statistik saknas, eftersom ingen har ansvar för att följa upp området och se vilka behov statistiken skall fylla. Narkotikastatistik är även förknippad med metodproblem i form av mörkertal m.m. Erfarenhetsutbyte av metod- frågor är således också väsentligt. Kommittén anser dessutom att mot- svarande förhållanden gäller för alkoholstatistiken. kommer att behöva en tillförlitlig statistik i sitt arbete med att följa upp/utvärdera de nationella folkhälsomålen samt i sitt arbete med att utvärdera metoder. Ett exempel som belyser ett praktiskt problem p.g.a. bristande sam- ordning av alkohol- och narkotikastatistik är följande. har inte möjlighet att följa upp vad som blir effekten i brukarleden av sina beslag av alkohol och narkotika. Därmed saknas ett viktigt under- lag för att mäta tullens resultat och för att göra politiska prioriteringar. och är flera andra myndig- heter och organisationer hjälpta av att bl.a. få tillförlitlig kunskap om drogtillgång och användning av droger. har olika användare olika delar av den sammanlagda informationen. Flera aktörer inom området har intresse av metodutveckling av hur man kartlägger drogtillgång och droganvändning. En samordning av erfarenheter av metoder för att ta fram statistisk information lokalt och regionalt kan underlätta för aktörer på lokal och regional nivå. Det är särskilt viktigt att följa utvecklingen av alkoholförbrukningen när vi får nya införselregler. Överväganden och förslag 165 är den myndighet som är bäst lämpad att sam- ordna alkohol- och narkotikastatistiken. Eftersom det ombildade bl.a. kommer att ha ett ansvar för den övergripande tillsynen inom alkoholområdet och redan har ett tillsynsansvar inom narkotika, och myndighetens ansvar inom dessa båda områden inne- fattar ansvar för viss nationell statistik är det lämpligt att myndigheten även har ett samordnande ansvar för statistiken inom dessa områden. Dessutom har , som sagts, regeringens upp- drag att skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. Genom att får ansvar för att samordna alkohol- och narkotikastatistiken samt för tillsyn inom alkohol och narkotika får myndigheten en expertfunktion och en samordnande funktion avseende alkohol och narkotika, vilket kan ge synergieffekter. har, som tidigare nämnts, viss erfarenhet av samordning av drogstatistik. Institutet samordnar bl.a. narkotikastatistik i samband med sin uppgift, att enligt lagen om hälsofarliga varor, aktivt samla in information från Polisen, , sociala nämnder och hälso- och sjukvårdens nämnder. Arbetet med statistiksamordning kommer att öka med förslag och kan behöva tillföras viss ny kompetens för dessa uppgifter. bör även ha ett samordnande ansvar inom tobaksstatistiken. Som tidigare sades anser kommittén att det är viktigt att hålla ihop arbetet med alkohol, narkotika och tobak. Tobak är liksom alkohol och narkotika en drog och alla tre drogerna ingår i Folk- hälsoinstitutets och CAN:s drogvaneundersökningar. Dessutom finns smugglingsproblem med alla tre drogerna. Nya införselregler inom EU kommer också att gälla på tobaksområdet. skall på regeringens uppdrag kunna ansvara för nationell samordning av särskilda folkhälsofrågor. Det kan finnas behov av en nationell samverkan i ett aktionsinriktat folkhälsoarbete även i fortsättningen. Med nya inriktning ingår det inte i institutets löpande verksamhet att initiera och genomföra kampanjer eller annan attitydpåverkande verksamhet. 166 Överväganden och förslag Ansvaret för genomförandet av folkhälsoarbetet ligger liksom tidigare på kommuner och landsting. Det kan dock finnas skäl att även fortsättningsvis samordna statens, kommunernas och landstingens insatser för att påverka utvecklingen i en viss folkhälsofråga. Ett exempel kan vara insatser som samman- hänger med att införselreglerna inom EU för alkohol och tobak ändras. Ett annat exempel kan vara det hiv/aids-förebyggande arbetet. Ett tredje exempel på nationell samling är att fokusera på en viss folk- hälsofråga som är aktuell med Sätt i rörelse under ett fysiskt aktivitetsår 2001. När regeringen anser att det är befogat med en nationell samordning på folkhälsoområdet torde i många fall vara den myndighet som är den mest lämpade att svara för en sådan samordning. Kommittén menar att enbart skall genomföra natio- nellt samordnade insatser efter beslut av regeringen och inte på eget initiativ initiera och genomföra kampanjer och attitydpåverkan. skall dock ha kompetens för attitydpåverkan som metod i folkhälsoarbetet. Naturligtvis förutsätts kommuners och landstings deltagande i nationellt samordnade aktioner ske med respekt för den kommunala självstyrelsen. Kommittén anser också att omfattningen av de särskilda regerings- uppdragen inte bör vara för stor. Det skulle nämligen kunna försvåra omställningen av myndigheten och hindra att arbetet med att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen ges tillräcklig prioritet. För institutets planering är det också att föredra att uppdragen i så stor utsträckning som möjligt ges i regleringsbreven. Detta förbättrar också regeringens möjligheter att följa upp uppdragen i både verksamhets- och kostnadstermer. Sammanfattningsvis anser kommittén att följande bör beaktas när det gäller särskilda regeringsuppdrag. –vara tydligt avgränsade och syfte, –ha tydliga mål, –följas upp och utvärderas, –inte tränga undan de löpande uppgifterna, –göras i samverkan med andra aktörer, –inte försvåra omställningen av myndigheten. Överväganden och förslag 167 bör i sitt internationella arbete: –följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen av insatser inom folkhälsoområdet, –på regeringens uppdrag representera i internationella sammanhang, –ge regeringen underlag för internationellt samarbete, –exportera tjänster inom folkhälsoområdet. har , som tidigare redovisats, uppgifter när det gäller att följa den internationella utvecklingen inom folkhälso- området och att på regeringens uppdrag representera i inter- nationella sammanhang. Kommittén bedömer att institutets arbete med att följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen inklu- sive att representera i bl.a. EU- och WHO-sammanhang bör öka. I andra sammanhang i betänkandet har institutets roll inom det inter- nationella arbetet behandlats. Med anledning av ett ärende om tjänste- export, som regeringen överlämnat till kommittén, vill vi här utveckla den frågan. Det finns flera argument för att svenska myndigheter bör ägna sig åt tjänsteexport. Globaliseringen innebär att vårt samhälle i ökad utsträck- ning påverkas av vad som händer i andra delar av världen och att också den svenska statsförvaltningen i allt högre grad måste agera i ett inter- nationellt sammanhang. Särskilt vårt EU-medlemsskap har lett till nya krav på kontakter och erfarenheter av internationellt arbete i stats- förvaltningen. Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla förvaltningarna i andra länder och bygga upp värde- fulla kontakter mellan svenska statliga myndigheter och deras mot- svarigheter utomlands. Inte minst i vårt närområde kan tjänsteexporten utgöra ett inslag i den svenska säkerhetspolitiken. För den enskilda myndigheten kan tjänsteexport ge personalen möjlighet att utveckla sin kompetens i olika avseenden och det innebär också att myndigheten blir mer attraktiv som arbetsgivare. Det blir lättare att rekrytera och behålla personal om man kan erbjuda sådana stimulerande arbetsuppgifter, som tjänsteexporten kan innehålla. Tjänsteexportverksamheten inom en myndighet måste bära sig genom intäkter. Det skall vara full kostnadstäckning. När en myndighet bedriver tjänsteexport bör man ha en egen resultatenhet. 168 Överväganden och förslag tjänsteexporten även ge myndigheten positiva incitament till att se över sina kostnader på myndighetsnivå. , som förutsätter att fort- sätter med och även utökar sin tjänsteexport, menar dock att det kan vara rimligt att myndigheten under sin omställningsperiod vill fokusera på sina nya uppgifter på bekostnad av tjänsteexporten. kommer att behöva ha tillgång till kompetens –som kan analysera nationell och internationell hälsoutveckling och dra relevanta slutsatser som kan leda till förslag om insatser för att nå fastlagda mål. –som har en god överblick över och insikt om utvecklingen inom olika politikområden samt de faktiska och potentiella hälso- effekterna av verksamheten inom olika samhällssektorer inkl. de som genereras av olika marknadsmekanismer och de som skapas av samhällets policyinitiativ. –som kan analysera folkhälsans bestämningsfaktorer. –som kan granska olika metoder i folkhälsoarbetet på både indi- vid, grupp och samhällsnivå och kritiskt värdera deras tillämp- barhet i praktiken och effekter på olika befolkningsgrupper. –som kan formulera och upphandla uppdragsforskning som stöd för åtaganden samt besluta om åtgärder som stöder kompetensutvecklingen inom för institutet viktiga forskningsområden. –som kan arbeta med och utveckla institutets övergripande tillsyn samt statistiksamordning inom alkohol, narkotika och tobak. I samband med nya roll kommer det att behöva ske en omställning och tyngdpunktsförskjutning av institutets kompetens. Institutet kommer framöver att behöva mer analys-, metod- och utvärderingskompetens samt forskarkompetens inom relevanta områden. Den beskrivning av framtida arbets- uppgifter, som givits i tidigare avsnitt, visar att det handlar om högt kvalificerade analysuppgifter som i flera fall kräver forskarutbildning för att kunna genomföras adekvat. Det gäller även uppgiften att vara beställare av uppdragsforskning. har också till viss Överväganden och förslag 169 del rekryterat forskarutbildade medarbetare med framför allt beteende- och samhällsvetenskaplig inriktning. Den nationella folkhälsopolitiken kommer att omfatta ett brett spektrum av metoder för att minska exponering och sårbarhet hos individer och befolkning. Detta innebär att institutet kommer att behöva kompetens inom kunskapsområdena folkhälsovetenskap, medi- cin, beteendevetenskap och samhällsvetenskap. Dessutom kommer kompetens att arbeta med och utveckla institutets övergripande tillsyn, bl.a. juridisk och kemisk kompetens, att tillföras i samband med det föreslagna övertagandet av övergripande tillsynsuppgifter från Alko- holinspektionen, och . Kommittén anser att institutet behöver stärka kompetensen bland den egna personalen. Därutöver kan institutet få tillgång till kompetens genom samverkan med andra myndigheter, samverkansavtal med forsk- ningsinstitutioner, konsulter, internationella organ m.fl. I och med att flera olika samhällssektorer och politikområden kommer att arbeta med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen blir det av vikt att som samlande myndighet har insikt i och förståelse för hur de olika politikområdena och deras myndigheter arbetar. Det handlar såväl om kunskap om sak- frågorna som kunskap om statsförvaltningen. Även kunskap om kom- muner och landsting och deras sätt att arbeta är viktigt. Det är viktigt att institutet utvecklar sin kompetens vad gäller omvärldsbevakning. nya arbetsuppgifter kommer att kräva mycket samverkan med andra, framför allt med de myndigheter och organisa- tioner som har ett ansvar när det gäller uppfyllandet av folkhälsomålen. Kommittén bedömer att institutet bör samverka med: –myndigheter som medverkar till att folkhälsomålen uppfylls, –länsstyrelserna och kommunerna m.fl. om tillsynen på alkohol- och tobaksområdet, –kommuner och landsting, 170 Överväganden och förslag bör finansiera viss uppdragsforskning samt utveckla sina hittillsvarande samverkansavtal med forsknings- institutioner. samverkan med forskare bör utvecklas genom bl.a. långsiktiga samverkansavtal med forskningsinstitutioner som –bedriver till kvalificerad, praktisk interventionsforskning inom folkhälsoområdet, –har nära samarbete med berörda kommuner och landsting, –har kompetens och erfarenhet av sektorsövergripande hälso- politisk analysverksamhet så att de kan stödja metodutveckling inom området, –har kapacitet och bredd för att kunna bidra till kompetens- utveckling och forskarutbildning av med- arbetare. Kommittén föreslår även att det i samverkansavtalen mellan och forskningsinstitutioner avtalas om tjänste- konstruktioner som möjliggör rotation mellan forskningsinstitutioner och . Ny nationell hälsopolitik och forskningsfinansiering i förändring