sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Arbetet med att utveckla god redovisningssed inom sektorn bör fortsätta och också prioriteras. Styrning med nyckeltal bör upp- muntras. Lärosätena bör ta initiativ till och i samverkan arrangera en kvalificerad utbildning kring lokalförsörjningsfrågorna. Frågor om Akademiska Hus såsom bolagets avkastningskrav, hyres- sättnings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastighetsmarknaden bör enligt vår mening uppmärksammas. Det nuvarande systemet för lokalförsörjning anses av högskolorna vara avsevärt bättre än det som användes . Den nya tekniken kommer att påverka lokalförsörjningen, men den ekonomiska nettoeffekten tros bli marginell. 1 Uppdraget och utredningsarbetet Vårt uppdrag har gällt frågor om högskolans styrning och omfattat såväl att utvärdera nuvarande system som att ta fram förslag till föränd- ringar. Utredningsdirektiven innehåller ett antal huvuduppgifter. Dessa gäller mål, ersättningsnivåer och resurstilldelningssystem för både den grundläggande högskoleutbildningen och för forskning och forskar- utbildning. Direktiven anger att utgångspunkten för uppdraget ska vara att nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystem för den grundläggande högskoleutbildningen i sina grunddrag ska ligga fast. Uppgiften är således att analysera möjligheterna för en vidare- utveckling av nuvarande system och föreslå förbättringar av systemet. Till viss del preciseras utredningsuppgifterna närmare i direktiven: Utredningsuppdraget omfattar följande: Utvärdera hur arbetet med att formulera och fastställa mål (inklu- sive utbildningsuppdrag) har fungerat. I utvärderingen ingår att granska och analysera det underlag som regeringen haft tillgång till vid beslut om mål och resursfördelning samt hur kommunikationen mellan regeringen och lärosätena har fungerat. Utvärdera hur och i vilken mån regeringens mål och prioriteringar har fått genomslag i högskolornas planering och hur målen och prio- riteringarna har fungerat i praktiken. Bedöma om nuvarande system innehåller tillräckliga incitament för högskolan att uppnå målen samt vilka förhållanden i systemet som eventuellt verkar hindrande eller bromsande för att målen skall upp- nås och lämna förslag till hur detta hinder kan lösas. Föreslå vilka kriterier som är rimliga att utgå ifrån när regeringen bestämmer mål för examina samt föreslå eventuella förändringar av målen för grundutbildning. 22 Uppdraget och utredningsarbetet Överväga vilka kriterier som kan användas i samband med målfor- muleringen för att tydliggöra en avvägning mellan utbildning för- lagd till lärosätets campus och distansutbildning, liksom mellan utbildning som riktar sig till nybörjare i högskolan jämfört med utbildning som riktar sig till studenter som bedriver fortsatta studier. I det sammanhanget skall även problem med att anordna utbildning på deltid och distansutbildning uppmärksammas och förslag till åtgärder redovisas. Överväga om resurstilldelningssystemet kan utformas så att det premierar lärosäten som har en bred social rekrytering och en rekrytering som bryter de könsbundna studievalen samt aktivt arbe- tar med att dels öka mångfalden i utbildningar och dels förnya desamma samt föreslå hur det skall genomföras. Utredningsuppdraget omfattar följande: Utvärdera de nuvarande ersättningsnivåerna som finns för olika utbildningsområden samt hur lärosätena avräknar mot dessa ersätt- ningsnivåer. Redovisningen skall visa för- och nackdelar med nuva- rande modell. I uppdraget ingår att föreslå eventuella justeringar inom givna ekonomiska ramar. Utredningsuppdraget omfattar följande: Analysera och överväga hur fördelningen av anslag för forskning och forskarutbildning kan utformas. Bedömningen skall baseras på kvalitetsomdömen med anknytning till bl.a. lärosätets profilering. I uppdraget ingår att lämna förslag om hur ett sådant system kan utformas samt för- och nackdelar med ett sådant system. Utredningsuppdraget omfattar följande: Utvärdera statens satsningar på högskolan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En aspekt som skall belysas är hur satsningarna har motsvarat arbetsmarknadens behov av högskoleutbildad arbetskraft. Uppdraget och utredningsarbetet 23 Granska och analysera lärosätenas resursutnyttjande, t.ex. vilka resurser högskolan använder till undervisning, lokaler m.m. Vidare skall skillnaderna mellan olika lärosätens förutsättningar att bedriva verksamhet belysas. Utvärdera modeller som gör det möjligt dels för regeringen att skapa incitament för en profilering av forskning och forskarutbild- ning, dels för att fördelning av forskningsmedel i större utsträckning skall kunna baseras på kvalitetsomdömen. Utvärdera nuvarande styrning av forskarutbildningen med exa- mensmål och minimibelopp för studiefinansiering samt överväga om mer utvecklade mål för forskarutbildningen skall införas, t.ex. avvägning mellan olika inriktningar och områden. Överväga hur resurstilldelningssystemet kan utformas, så att fördel- ningen av medel skall kunna göras utifrån hur väl lärosätet uppfyllt sina mål. I uppdraget ingår att redovisa och lämna förslag till övriga åtgärder, för de fall de mål som regeringen ställt upp för högskolan uppnås eller inte uppnås. Direktiven i sin helhet finns i bil. 1 och 2. Vi har genomfört en omfattande enkät till samtliga universitet och hög- skolor. Vi har också haft överläggningar med företrädare för samtliga lärosäten. Enkäten och överläggningarna har gett underlag för att ana- lysera hur det nuvarande systemet fungerar vid universiteten och hög- skolorna och vilka förändringar som verksamhetsföreträdarna anser angelägna. Vi har också haft överläggningar med företrädare för samtliga riks- dagspartier och för . Överläggningarna har gett oss kunskap om hur det nuvarande systemet fungerar utifrån de politiska beslutsfattarnas beställarperspektiv. Vi har haft överläggningar med och informerats om mångfalds- utredningen, utredningen om högskolans ledning, utredningen om fors- karskolor och arbetet inom kommittén för en ny myndighetsorgani- sation för forskningsfinansiering. Vi har vidare informerat oss om de förändringar särskilt rörande forskarutbildningen som har skett i och . Vi har arrangerat två seminarier; ett om forskning och forskar- utbildning och ett om styrning av grundläggande utbildning (). 24 Uppdraget och utredningsarbetet Vi har företagit en studieresa till och för att på plats informera oss om det engelska och skotska systemet för resursallokering till högre utbildning och forskning. Vi har vidare haft överläggningar med olika företrädare för univer- sitetens och högskolans svenska omvärld: , (), universitetslärar- förbund (SULF), () och (bil 5). Vi har fått tilläggsdirektiv rörande lokalfrågor som behandlas i kap. 8. Högskolan är en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor, från i norr till i söder. Viss högskoleutbildning bedrivs i landstingskommunal regi. Vidare finns några privata högskolor (t.ex. i och ), som huvudsakligen finansieras med statliga medel. Vid de svenska universiteten och högskolorna finns mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda. Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forsk- ning vid universitet och högskolor uppgick till mer än . I detta belopp ingår samtliga kostnader – även externt finansierade – för statliga universitet och högskolor, lands- tingskommunala vårdhögskolor, högskoleutbildning som utförs av pri- vata utbildningsanordnare, anslagen till vissa centrala myndigheter (och Verket för högskoleservice), bidragsdelen av stu- diemedel för högskolestuderande, räntesubventioner samt särskilt stu- diestöd till studerande i yrkesteknisk högskoleutbildning och vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar. 2.2Vägen till dagens planerings- och styrsystem Högre utbildning och forskning i finansieras till helt domine- rande del med statliga medel. Det är statsmakterna, regering och riks- dag, som beslutar om anslagen till universitet och högskolor. Rege- ringens och beslut med avseende på resurserna för och verksamheten vid universitet och högskolor – statsmakternas styr- ning – har förändrats mycket . Fram fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. således statsmakterna som beslutade om vilka utbildningslinjer som skulle finnas vid de olika lärosätena och hur många studenter som skulle antas till olika utbildningar. I och regeringens resurs- tilldelningsbeslut anvisades anslag till dels avlöningar till lärarper- sonal, dels driftkostnader för vart och ett av fakultetsområdena (humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, medicin, odontologi, farmaci, naturvetenskap och teknik) med anslagsposter till vart och ett av berörda lärosäten. Driftkostnadsanslagen var s.k. reservationsanslag. Anslagstilldel- ningen utgjordes av anslagsbeloppet, varken mer eller mindre. Even- tuellt överblivna medel fick sparas efter budgetårets slut. Lärarlöneanslagen var s.k. förslagsanslag. Med detta menades att anslagsbeloppet i sig inte var styrande – det var ett förslagsvis beräk- nat belopp. I stället var det bestämmelserna för hur förslagsanslaget skulle användas, som avgjorde vilket belopp som betalades ut. Det låg således i själva förslagsanslaget, att statsmakterna skulle ge mycket ingående föreskrifter. I regleringsbreven angavs således för alla ämnen vid vart och ett av universiteten och högskolorna hur många ordinarie och extra ordinarie tjänster som professor och universitetslektor som fick finnas inrättade. Genom öronmärkta poster för kursanslag styrdes omfattningen av övriga lärarinsatser. Medelstilldelningen för studenterna vid de filosofiska fakulteterna, där tillträdet var fritt, gjordes enligt ett mycket detaljerat regelsystem, beslutat av statsmakterna och administrerat av Universitetskanslers- ämbetet. Det var den s.k. automatiken. Utifrån organisationsplaner – normalstudieplaner – fastställda ämne för ämne garanterades läro- sätena resurser för vad som ansågs vara rimlig utbildningsstandard. Organisationsplanerna var så detaljerat utformade att de angav inte bara de olika undervisningsmomenten inom varje enskilt ämne utan även hur mycket av undervisningen som skulle ske i olika former (föreläsningar, kurser, seminarier, gruppövningar etc.), vilken typ av lärarinsats som skulle användas (professorsundervisning, lektorsunder- visning, assistentinsatser etc.) och hur stora studentgrupperna skulle vara i olika undervisningsmoment. Statsmakterna gav också detaljerade föreskrifter i fråga lärarnas arbetstid och dess fördelning. Statsmakterna bestämde vidare i detalj om resurserna till lärosätenas lokaler samt till inredning och utrustning. En central myndighet, Bygg- nadsstyrelsen, svarade för den konkreta lokalplaneringen. Genom högskolereformen trädde en rad förändringar i kraft, som innebar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor Anslagssystemet var även nu en viktig del i styrningen av hög- skolan. Den tidigare anslagsuppdelningen i lärarlöner och driftskostnader upphörde och ersattes med en anslagsuppdelning mellan grundläggande högskoleutbildning och forskning/forskarutbildning, med vad som ibland kom att kallas ändamålsanslag. För den grundläggande hög- skoleutbildningens del utgjordes ändamålsanslagen av ett anslag till var och en av fem utbildningssektorer (tekniska yrken, administrativa, eko- nomiska och sociala yrken, vårdyrken, undervisningsyrken samt kultur- och informationsyrken) samt ett anslag för lokala och individuella lin- jer samt enstaka kurser. För forskningen och forskarutbildningen anvisades medel under sär- skilda anslag med bibehållande av den tidigare indelningen i fakultets- områden. Anslagen var reservationsanslag Verksamhetens omfattning och inriktning skulle i stor utsträckning styras via anslagsbeloppen. Det fria tillträdet till viss högskoleutbildning upphörde och all utbildning blev spärrad. Statsmakterna fattade beslut om dimensione- ringen av den grundläggande högskoleutbildningen genom att ange planeringsramar per utbildningslinje för antagningen av studerande. För lokaler, inredning och utrustning gällde fortfarande den sär- skilda beslutsordningen, där statsmakterna tog ställning till vart och ett av de enskilda byggprojekten och där lokalerna, väl framargumen- terade, var gratis för universitet och högskolor. För överblickens skull började dock lokalkostnaderna att tas med i budgetpro- positioner och regleringsbrev. genomfördes en rad förändringar i syfte att öka fri- heten för universitet och högskolor att själva besluta om sin verksam- het. En väsentlig del av detta var införandet av ett nytt resurstill- delningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen. Detta var i viss mån inspirerat av de köp- och sälj-system, som då börjat in- föras inom andra delar av den offentliga verksamheten. Syftet var att utbildningen i så stor utsträckning som möjligt skulle anpassas efter studenternas efterfrågan. Huvuddragen i resurstilldelningssystemet, som är det system som till stora delar tillämpas fortfarande, var följande. Ersättning betalades ut i form av per capita-ersättningar för helårsstudenter (studentpeng) samt helårsprestationer. Ersättningsnivåerna skilde sig avsevärt mellan olika utbildningsområden. Ursprungligen fanns sex nivåer: humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap naturvetenskap, teknik, farmaci, vård Sedermera införlivades också idrottsutbildning och konstnärlig utbild- ning i systemet. För den konstnärliga utbildningen gavs särskilda per capita-ersättningar för respektive dans, design, konst, media, musik, opera och teater. Varje lärosäte gavs ett treårigt utbildningsuppdrag. I utbildnings- uppdragen för perioden /94–1995/96 angavs det högsta antal helårsstudenter varje budgetår och för varje utbildningsområde det högsta antal helårsprestationer som kunde ge ersättning. Vidare angavs för varje budgetår vilken sammanlagd ersättning som ett lärosäte högst kunde erhålla – takbeloppet. Statsmakterna angav också kvantitativa mål för examina omfattande minst 120 poäng samt för civilingenjörsexamina, grundskollärar- och gymnasielärarexamina samt läkar- och tandläkarexamina. Fr.o.m. gjordes vissa ändringar i styrsystemet, varigenom det fick den utformning som det har. Den viktigaste principiella förändringen var att statsmakterna återgick till att ge föreskrifter om det minsta antal studenter som lärosätena måste ta emot, totalt och för vissa utbildningsområden, i stället för att som tidigare genom angivande av högsta antal ange ramar för lärosätenas verksamhet och ersättningar. Härigenom ändrades den principiella rollfördelningen mellan statsmakterna och lärosäten till att mer likna vad som gällt före införandet av det nya resurstilldelningssystemet , men utan återgång till det tidigare detaljerade beslutsfattandet på statsmaktsnivå. Till de principiella förändringarna bör också räknas det änd- rade kriteriet för utbildningsplaneringen. Ett syfte med system var att utbildningsutbudet skulle anpassas efter studenternas efterfrå- gan. gäller i stället följande för samtliga universitet och högskolor generella utbildningsuppdrag: Universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka. Förändring och utveckling i sam- hället och den efterfrågan på högskoleutbildade som därmed uppstår bör leda till att nödvändiga omprioriteringar sker mellan olika ämnes- områden i universitets och högskolors utbildningsutbud.1 1996/96:1, Vol 6, s. 94. 2.3Nuvarande styrsystem för högskoleutbildning och forskning i sammanfattning I våra direktiv sammanfattas dagens styrsystem för den grundläggande högskoleutbildningen sålunda: Resurstilldelningen är beroende av de resultat som uppnås. Med resultat menas antal helårsstudenter och hel- årsprestationer som dessa uppnår per helår. Inför varje budgetår får varje lärosäte ett anslag som består av ett takbelopp och i de flesta fall även av en ersättning för särskilda åtaganden. Anslaget är preliminärt, eftersom det slutliga anslaget inte kan fastställas förrän efter budget- årets slut då det faktiska utfallet av antal helårsstudenter och helårs- prestationer är känt och avräknas mot anslaget. Ersättningsbeloppen för helårsstudent och helårsprestation fastställs i regleringsbrev. De är olika höga för olika utbildningsområden eller grupper av utbildningsområden, men enhetliga såtillvida som samma ersättning för helårsstudent och helårsprestation inom samma utbildningsområde gäller för samtliga lärosäten i landet oavsett lokala differenser i kostnader. I det årliga regleringsbrevet gemensamt för universitet och högsko- lor beslutar regeringen om verksamheten på grundval av vad riksdag och regering anser skall gälla för verksamheten under kommande bud- getår. I regleringsbrevet fastställs såväl effektmål som verksamhetsmål. anges också årliga mål för antalet helårsstudenter samt därav minsta antal helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tek- niska utbildningsområdena. Vidare består styrningen av grundutbild- ningen i att högskolan inför varje treårsperiod får ett utbildningsupp- drag av regeringen där kvantitativa mål avseende vissa examina anges. Medel för forskning och forskarutbildning anvisas under särskilda anslag till vart och ett av lärosätena. Statsmakterna fördelar för flertalet lärosäten medlen mellan vetenskapsområdena. Det finns fyra vetenskapsområden. Dessa är humaniora-samhällsvetenskap, medicin, naturvetenskap respektive teknik. Till vetenskapsområde har kopplats rätten att utfärda doktorsexamen. Endast och får anslag till samtliga veten- skapsområden. och högskolor tilldelas resurser till mellan ett, två eller tre vetenskapsområden. Statsmakterna anger vidare examensmål för forskarutbildningen samt öronmärker vilka belopp som berörda lärosäten minst måste avsätta för studiefinansiering i forskarutbildningen. 2.4Högskolan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Samhällsekonomien är inne i en stark omvandlings- process. Traditionella näringsgrenar viker och nya växer fram väsent- ligen baserade på ny kunskap och teknologi. Arbetsmarknaden växer inom information, service och miljö. Samhälle och ekonomi är mer än tidigare beroende av högt utbildad arbetskraft, forskning och kvalifi- cerat utvecklingsarbete. Kunskapssektorn har därmed vuxit i betydelse. Forskning- och högre utbildning har blivit viktiga politikområden både på grund av omfattning och inriktning. Mot denna bakgrund är det, som framhållits i flera sammanhang, bl.a. i utredningen 2000 och av Riksdagsrevisorerna, för- vånande att förhållandevis litet är känt om de faktiska effekterna av forskning och utbildning. Väsentligt mer forskningsresurser ägnas till exempel fortfarande åt lantbrukets och industrins problem, dvs. åt jordbrukssamhällets och industrisamhällets baser, än åt det moderna samhällets bas inom kunskapsproduktion och kunskapsförmedling Revisorer gav i en rapport en belysning av högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning. I rapporten kon- staterades att i internationell jämförelse satsar betydande resur- ser på högskolan. Bakom satsningarna ligger stora förväntningar om ökad ekonomisk tillväxt, förbättrad internationell konkurrenskraft, social utveckling och positiva fördelningspolitiska effekter. I rapporten konstaterades också att högskoleutbildningen expanderat kraftigt, men att expansionen varit ojämn. var antalet högskolestuderande i stort sett , men har en kraftig ökning skett. Man konstaterar i rapporten att 1990-talets stora satsningar inte har utvärderats i nämnvärd utsträckning. Särskilt tre frågor borde belysas; nämligen konsekvenser av den högre utbildning- ens decentralisering, utbildningens dimensionering och inriktning samt antagningssystemet.2 En mer övergripande studie med inriktning på både högre utbildning och forskning presenterades av och studien beskrivs högskolans utveckling och de förhoppningar om ekonomisk tillväxt som knutits till utbyggnaden. Man visar dock att förväntningarna varit svåra att infria. Det finns dessutom tendenser till geografisk koncentration i 2Riksdagens revisorer: i samhällsekonomisk belysning. 3Sörlin, och , : Kunskap för välstånd. Universiteten och omvandlingen av . I boken finns en omfattande referenslista. Även i denna studie efterlyses mer forskning om högre utbildning och forskning ur ett samhällsperspektiv. Vad beträffar den högre utbildningens inriktning och anpassning till arbetsmarknadens behov hänvisar vi till kap. 3. Högskolan är en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor. Vid de svenska universiteten och högskolorna finns mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda. Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forskning vid universitet och hög- skolor uppgick till mer än . Högre utbild- ning och forskning i finansieras till helt dominerande del med statliga medel. Fram fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. Genom högskolereformen trädde en rad förändringar i kraft, som inne- bar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor ökade. genomfördes en rad förändringar i syfte att öka fri- heten för universitet och högskolor att själva besluta om sin verksamhet Ett syfte med system var att utbildningsutbudet skulle anpas- sas efter studenternas efterfrågan. gäller emellertid att universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka. Stora förväntningar knyts till högskolans möjligheter att påverka bl.a. ekonomisk tillväxt och sysselsättning. De faktiska effekterna av utbildning och forskning är dock bristfälligt analyserade. Från flera håll efterlyses därför forskning om högre utbildning och forskning och dess betydelse för och effekter på samhället. 3Mål för grundläggande högskoleutbildning Direktiven till utredningen innehåller följande uppgifter Utvärdera hur arbetet med att formulera och fastställa mål (inklu- sive utbildningsuppdrag) har fungerat. I utvärderingen ingår att granska och analysera det underlag som regeringen har haft tillgång till vid beslut om mål och resursfördelning samt hur kommunikationen mellan regeringen och lärosätena har fungerat. Utvärdera hur och i vilken mån regeringens mål och priori- teringar har fått genomslag i högskolornas planering och hur målen och prioriteringarna har fungerat i praktiken. Bedöma om nuvarande system innehåller tillräckliga incitament för högskolan att uppnå målen samt vilka förhållanden i systemet som eventuellt verkar hindrande eller bromsande för att målen skall uppnås och lämna förslag till hur sådana hinder kan lösas. Föreslå vilka kriterier som är rimliga att utgå ifrån när regeringen bestämmer mål för examina samt föreslå eventuella förändringar av målen för grundutbildning. Överväga vilka kriterier som kan användas i samband med mål- formuleringen för att tydliggöra en avvägning mellan utbildning förlagd till lärosätets campus och distansutbildning, liksom mel- lan utbildning som riktar sig till nybörjare i högskolan jämfört med utbildning som riktar sig till studenter som bedriver fortsatta studier. I det sammanhanget skall även problem med att anordna utbildning på deltid och distansutbildning uppmärksammas och förslag till åtgärder redovisas. I direktiven ingår också att ange åtgärder från statsmakternas sida när målen uppfylls respektive inte uppfylls. 34 Mål för grundläggande högskoleutbildning 3.1.1Statsmakternas mål och utredningsuppdraget