sou · GOB321d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 1997:106) att tillsätta en kommitté för att göra en översyn av systemet med totalförsvarsplikt m.m. Med stöd av beslutet förordnade chefen för mentet som ledamöter landshövdingen , även ordförande, f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , byggnadsingen- jören , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , numera kommunalrådet , riksdagsledamoten och riks- dagsledamoten . I stället för- ordnades som ledamot f.d. riksdagsledamoten . ersattes av riksdagsledamoten . Studeranden förordnades i stället för som ledamot av utred- ningen. ersattes av riks- dagsledamoten . I hans ställe förordnades f.d. riksdags- ledamoten . Till experter åt kommittén utsågs dåvarande översten av första graden , beredskapsplan- läggaren , regionkontorschefen , avdelningschefen , direktören och konsulenten , generaldirek- tören , hovrättsassessorn och departementssekreteraren samt utredaren . ersattes av dåvarande översten och av hovrättsassessorn ersattes i sin tur den 7 sep- tember 1999 av översten av första graden . I stället för förordnades säkerhetschefen . Experterna har bidragit med faktamaterial och synpunkter i frågor som omfattas av expertuppdraget. Som sekreterare förordnades hovrätts- assessorn , avdelningschefen och kommendören . entledigades som sekreterare och förordnades i stället som expert. Till sekreterare utsågs kammarrättsassessorn . Majoren har deltagit i arbetet inom sekretariatet. Kommittén har antagit namnet pliktutredning. Utredningen har i enlighet med de ursprungliga direktiven och de senare av regeringen utfärdade tilläggsdirektiven (dir. 1998:49 och 1999:85) sett över olika delar av pliktsystemet, bl.a. skyldig- heterna för män och kvinnor att tjänstgöra, mönstring och inskriv- ning, uppskov och utbildning för internationella fredsfrämjande insatser. Utredningen har i arbetet lagt stor vikt vid åtgärder som syftar till att förbättra inställningen till plikttjänstgöringen hos de tjänstgöringsskyldiga. Till dessa åtgärder hör en förbättring av de ekonomiska förmånerna. En viktig fråga som påverkar viljan att genomgå grundutbildning är in- och utryckningarnas förläggning i tiden med hänsyn till bl.a. högskoleterminerna. Utredningens överväganden har vidare omfattat personskadeskyddet, disciplin- påföljderna, påföljderna vid totalvägran och en särskild tjänste- plikt för insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sammanställning av fakta och annat bakgrundsmaterial har i stor utsträckning skett i arbetsgrupper sammansatta av företrädare för berörda myndigheter. Synpunkter har inhämtats från företrädare för myndigheter, arbetsmarknadens organisationer och politiska ungdomsförbund i de referensgrupper som stått till utredningens förfogande. Överläggningar har ägt rum med företrädare för och . Utredningen har studerat systemen för plikttjänstgöring i Dan- mark, och . Utredningen anser att det finns goda förutsättningar att utveck- la det svenska pliktsystemet så att det även med en begränsad rekrytering från varje årskull går att upprätthålla respekten för reglerna. Detta är en grundläggande förutsättning för folkförankringen av totalförsvaret. Den utveckling av plikt- systemet som utredningens föreslår syftar till att både innehållet i utbildningen och villkoren för tjänstgöringen skall förbättras. Strävan måste vara att utforma systemet så att plikttjänstgöringen kommer att vara en lockande uppgift för unga människor. Ledamöterna har lämnat reservationer samt ledamöterna särskilda yttranden. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Totalförsvars- plikten. Utredningens arbete är med detta slutfört. 1 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande............... 1.1 Pliktsystemet i stora drag ................................................ 1.1.1 Något om volymerna och tillämpningen ............. 1.1.2 Statsmakternas principer för den framtida plikt- 1.2 Utredningens uppdrag ..................................................... 1.2.1 De ursprungliga direktiven till utredningen......... 1.3Försvarsmaktens underlag till regeringen Annat underlag för utredningens arbete.......................... 2 Totalförsvarspliktens ...............................................innehåll 2.1.4 utfärdade av myndig- Skyldigheter .......................för den totalförsvarspliktige 2.3.1 ..........Utbildning för befattningar med civilplikt 2.3.2 ........Utbildning för befattningar med värnplikt Den allmänna tjänsteplikten.......................................... 2.5.2 Tjänsteplikt hos statliga myndigheter................ 3 Försörjningen med pliktpersonal – en 3.1Tillgången på pliktpersonal och användningen i stora Inte lämpliga för lång grundutbildning.......................... 3.2.1 Skälen till bedömningarna .......... Regionala och lokala förhållanden................................ Inskrivna till olika verksamheter................................... In- och utryckningar av värnpliktiga............................. 4 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder..... 4.1Rekryteringen av pliktpersonal och yrkespersonal – 4.1.1 De civila och militära uppgifterna i stora drag.. 121 Försörjningen med personal .............................. Stater med värnplikt .......................................... 4.1.4 Stater med både värnpliktiga och anställda Stater med yrkesförsvar ..................................... 4.1.6 Stater som håller på att införa yrkesförsvar....... 4.2.1 Det danska pliktsystemet i stora drag................ 4.2.2 Det praktiska genomförandet av eget val och Statsmakternas riktlinjer – myndigheternas bedöm- ningar och förslag ................................................................. Grunderna ................i säkerhets- och försvarspolitiken 5.1.2 Den svenska säkerhetspolitikens mål ................ Användningen av totalförsvarsresurserna ......... Behovet av personal för totalförsvarets olika upp- 5.2.1 Anställda, avtalsbundna och pliktpersonal........ 5.2.2 Försörjningen med pliktpersonal enligt 5.2.3 Försvarsmaktens redovisning till regeringen 5.2.4 ÖCB:s redovisning av personalbehovet efter Behovet av utbildning för de olika slagen av plikt- Skyldigheterna ..............................................att tjänstgöra Utredningens .....uppfattning om den allmänna plikten Skyldigheter .......................för de totalförsvarspliktiga 6.3.2 ...................................Lång och kort utbildning 6.3.3 .......................................Rätt till vapenfri tjänst Kvinnors .........................................roll i pliktsystemet 6.4.2 ...............Utvecklingen fram till dagens system 6.4.3 Antalet kvinnor som genomgått lång grund- 6.4.4 Allmänna erfarenheter av kvinnors tjänst- 6.4.5 ...........Utredningens överväganden och förslag Värnplikt .......................................................för samer Regeringsformen och diskrimineringsförbudet. 6.5.4 ...........Utredningens överväganden och förslag Folkförankring .........................................och information Ansvar ..........och uppgifter för myndigheter och andra Uppgifter för organisationer.............................. 7.3.3 Information till de mönstrande .......................... 7.4 Attityder till samhälle, totalförsvar och plikttjänst........ 7.4.1 Ungdomars attityder till samhället .................... 7.4.2 Ungdomars attityder till totalförsvar och plikt- 7.4.3 Synen på olika samhällsfrågor inom 7.4.4 Vuxnas attityder till samhälle, försvar och plikt- 7.5 Utredningens överväganden och förslag....................... Syftet med informationsverksamheten.............. 7.5.2 En strategi för information om totalförsvar och 7.5.3 Organisatoriska åtgärder för genomförande av förslaget till informationsstrategi ...................... 7.5.4 Åtgärder som ökar skolans användning av 7.6En allmän totalförsvarsutbildning för alla tjänst- 8 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal för grund- 8.2Nuvarande system för mönstring och inskrivning av förändringar nuvarande planer......... Åldersgränser för rekrytering ............................ 8.3 Utgångspunkter för utredningens överväganden........... 8.3.1 erfarenheter i stort av plikttjänst- göringen och mönstringssystemet ..................... 8.3.2 Pågående förändringsarbete inom ... 8.3.3 Försvarsmaktens förslag till nytt mönstrings- 8.3.4 Den framtida tillgången på pliktpersonal .......... 8.4 Utredningens principiella överväganden....................... 8.4.1 Åldersgräns för rekrytering till väpnade 8.4.2 Ett rekryteringsperspektiv på mönstringen och inskrivningen av pliktpersonal .......................... Faktorer som styr utformningen av systemet..... 8.5Utredningens överväganden om ett system för rekrytering av pliktpersonal i tre steg............................ Skälen för en förändring av rekryterings- Utredningens modell för en rekrytering i tre Förberedelser för prövning (Steg 1) .................. Prövningens genomförande (Steg 2) ................. Slutligt val av utbildning (Steg 3) ..................... 9 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder .......... Behov, kvalitet och medinflytande.................... Tre slag av åtgärder ........................................... Utredningens överväganden och förslag ........... Kvalificering för A-kassa.............................................. Regler för rätt till ersättning .............................. Utredningens överväganden och förslag....................... Rätt till ersättning från grundförsäkringen ........ Rätt till inkomstrelaterad ersättning .................. Andra motivationshöjande åtgärder .............................. Antagning till utbildning för statlig verk- 10 Grundutbildningens genomförande, m.m.......................... Två grundläggande frågor.................................. 10.2.1 Nuvarande regler och planering...................... 10.2.2 Myndigheternas bedömning av vilken utbildningstid som fordras............................................. 10.2.3 Utredningens överväganden och förslag......... Samordning av tiderna för totalförsvarets grundutbild- ning med tiderna för annan utbildning ......................... 10.3.2 Antalet högskoleterminer som blir berörda..... 10.3.3 Tidpunkter för gymnasieutbildningens slut..... 10.3.4 Vad skall räknas till gymnasieutbildningen? 10.3.5 Grundutbildning inför studier utomlands........ 10.3.6 Anstånd med påbörjande av högskolestudier.. 288 Samverkan mellan utbildningsansvariga .............. myndigheter inom totalförsvaret och Formerna för grundutbildningen (utbildningssystemet) 292 10.4.3 Utredningens överväganden och förslag......... Värnpliktiga som efter inskrivningen begär vapenfri Det pedagogiska innehållet i grundutbildningen........... Kunskapsutvecklingen i samhället.................. 10.6.3 Civila myndigheters pedagogiska utvecklings- 10.6.4 Utredningens överväganden och förslag......... 11 Krigsplacering efter grundutbildning ................................ Myndigheternas förslag till förändringar i systemen för placering av grundutbildad personal........................ 11.3.2 synpunkter på Försvarsmaktens 11.3.3 ÖCB:s alternativa system för bemanning av den kommunala krigsorganisationen............... Utredningens överväganden och förslag....................... Omsättning av pliktpersonal .......................................... 11.5.3 Utredningens överväganden och förslag ......... 12 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, Inskrivning av pliktpersonal längre fram i livet ............ 12.2.3 Utredningens överväganden och förslag Frivillig utbildning för rekrytering till hemvärnet Utredningens överväganden och förslag Möjligheterna att genom pliktsystemet öka rekryteringen till frivilliga försvarsorganisationer 12.4.2 Utredningens överväganden och förslag 12.5.2 Utredningens överväganden och förslag 13 Utbildning och rekrytering för internationella freds- främjande och humanitära insatser.................................... Utredningens överväganden och förslag 13.4.1 Allmänt om utbildningens mål 13.4.2 Utbildning och övning för fredsfrämjande 13.4.3 Utbildningens praktiska och teoretiska 13.4.4 För deltagande i humanitära insatser 14 Uppskov m.m. med tjänstgöringen ..................................... Allmänt om förutsättningarna för ändring av tiden för Praxis för uppskov på grund av studier, arbete eller 14.5.2 Repetitionsutbildning och kort grund- Överväganden och förslag............................................. 14.6.1 Allmänt om möjligheterna att ändra tiden för tjänstgöringen efter inskrivning, inkallelse och påbörjad tjänstgöring ................................ Arbetsmarknadsskäl och uppskov ................... 14.6.3 Erbjudande om fast anställning....................... 14.6.4 Erbjudande om anställning över huvud taget.. 381 14.6.6 Konsekvenser av utredningens övriga förslag när det gäller uppskovspraxis .......................... 15 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga ................... Utredningens överväganden och förslag....................... 15.4.4 Begränsningar av rehabiliteringsansvaret i 16 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran................... Brott mot .......................................totalförsvarsplikten Principer för straffmätning och påföljdsval enligt Utredningens överväganden och förslag....................... 16.7.2 .......Samma påföljd oavsett skälen för vägran 16.7.3 Behovet av sanktion bör inte göras beroende av de återstående tjänstgöringstiden 16.7.4 ........................Fängelse eller böter i fredstid? 16.7.6 ..................Ingen ny inkallelse efter en vägran 16.7.8 ........Medlemmar i samfundet Jehovas vittnen Kort om .................bakgrunden till nuvarande ordning Disciplinansvar för offentligt anställda en över- Utredningens .......................överväganden och förslag 17.7.2 Vad är syftet med ett disciplinärt system för 17.7.3 Bör det göras skillnader i ansvaret för olika personalkategorier och för fred respektive 17.7.4 Generella krav på handläggningen av 17.7.5 ..........Allmänt om prövningen i första instans 17.7.6 ...................Vilka påföljder skall förekomma? 17.7.9 .......Var skall besluten i disciplinärenden tas? 17.7.10Vem skall ha befogenhet att ta beslut i disciplinärenden och var bör gränserna för den beslutandes självständighet gå?................ 17.7.11 Auditörernas medverkan ................................. 17.7.12Bör rätten att använda tvångsmedel gälla även inom den civila delen av totalförsvaret?. 17.7.13Handläggningstider och regler för över- klagande av beslut, m.m.................................. 18 Svåra påfrestningar på samhället i fred ............................. Olycks- och skadeförebyggande verksamhet.. 493 18.3.2 Myndigheters och enskildas skyldighet att medverka i en räddningstjänst eller sanerings- 18.3.3 Befogenhet att göra ingrepp i annans rätt........ 18.3.5 Begreppet olyckshändelse i räddningstjänst- 18.3.6 Begreppet överhängande fara i räddnings- 18.3.7 När upphör räddningsinsatserna att vara 18.4 Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet ........... 18.4.2 Förordningen om militär medverkan i civil 18.4.4 Våld eller tvång mot enskilda ......................... 18.4.5 Militär personal och materiel i polisens verk- skyldighet att medverka .................................. 18.5 Utredningens överväganden och förslag....................... 18.5.1 Behovet av en särskild tjänsteplikt vid svåra påfrestningar på samhället i fred..................... 18.5.2 Behovet av en reglering i lag........................... 18.5.3 Val av begrepp vid en reglering...................... Vem kommer att tas i anspråk?....................... Närmare om tillämpningsområdet för Ledningsansvaret vid räddningstjänst och Skydd för anställning ...................................... 19 Konsekvenser av utredningens förslag ............................... Totalförsvarets kostnader i stora drag............. Tillkommande kostnader till följd av utred- Utredningens bedömning av möjligheterna till minskade kostnader ................................... Konsekvenser för sysselsättning och offentlig Konsekvenser för brottsligheten och det Förslaget till lag om ändring i regeringsformen........... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1809) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m.......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet .................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m...................... 20.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, Förslaget till lag om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner......................... Reservationer och särskilda yttranden...................................... Huvuddragen i gällande ordning................................... Plikttjänstgöringen i andra nordiska länder................... Principer för översyn av befattningsbeskrivningarna och metoderna för rekryteringsproven .......................... Detaljer i steg 2 av rekryteringen .................................. Försörjningen med förstärkningspersonal vid olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred.............. Ett ansvar för alla Det svenska försvaret skall som statsmakterna framhållit i t.ex. kontrollstationsbeslutet vara så utbyggt och organi- serat att det är en angelägenhet för hela befolkningen. Ett starkt folkligt engagemang är en förutsättning för att sam- hället skall stå rustat att uthärda och motstå allvarliga hot, risker och påfrestningar i både fred och krig. Enligt utredningens mening skall försvaret grundas på ett system med allmän totalför- svarsplikt. Alternativet till ett försvar byggt på plikt är för den militära delen ett renodlat yrkesförsvar. Utredningen avvisar ett sådant alternativ. En allmän totalförsvarsplikt gör det möjligt att under höjd beredskap mobilisera ett stort antal människor med många olika kunskaper och färdigheter. Den allmänna totalförsvarsplikten är avgörande för att kvaliteten i verksamheten skall kunna upprätt- hållas. De nuvarande skyldigheterna att tjänstgöra med totalför- svarsplikt skall således gälla även i fortsättningen. Det innebär att totalförsvarsplikten skall bestå av civilplikt, värnplikt och allmän tjänsteplikt. Den skall gälla alla i åldern 16 som är bosatta i även personer som inte är svenska medborgare. Utredningen föreslår vidare att den nuvarande skyldigheten för män i åldern 19 , som är svenska medborgare, att fullgöra värnplikt eller civilplikt som kräver grundutbildning skall bestå. Detsamma gäller skyldigheten att mönstra under det kalenderår som han fyller . För den som blir svensk medborgare senare gäller mönstringsskyldigheten från den dag som detta sker. Någon förändring skall inte ske i rätten att få göra vapenfri tjänst. Utredningen föreslår att de skyldigheter att mönstra och fullgöra civil- och värnplikt som gäller för män skall gälla även kvinnor. Enligt utredningens mening har det nya försvaret ett behov av den kompetens som kvinnor kan tillföra försvaret. Ökad rekryte- ring av kvinnor kommer också att bidra till att totalförsvaret kan upprätthålla hög kvalitet i flera slag av befattningar, bl.a. sådana som fordrar bred teknisk kompetens. Behovet av kvinnors kompetens ökar genom ominriktningen och den tekniska utvecklingen inom det militära försvaret. Utredningens ursprungliga direktiv angav att alla som bedömdes lämpliga att genomgå grundutbildning skulle göra det. Rege- ringen har senare i uppdrag till Försvarsmakten angett att ut- gångspunkten bör vara 18 000 värnpliktiga år. ÖCB har beräknat behovet av civilpliktiga till 900 . När endast en begränsad del av en årskull skrivs in för grundutbildning med plikt fordras det åtgärder som motiverar så många som möjligt att frivilligt genomgå denna utbildning. Ut- redningen föreslår i betänkandet ett antal sådana motivations- höjande åtgärder. Den folkliga förankringen av totalförsvaret har stor betydelse för försvarsviljan och därmed för vår försvarsförmåga. Ännu vikti- gare blir folkförankringen när endast en mindre del av årskullen kallas in för pliktutbildning. Undersökningar som gjorts visar att ungdomar har begränsade kunskaper om totalförsvaret. Det räcker inte med traditionellt myndighetsarbete, om situationen skall kunna för- bättras. Upplysning och information måste ske på stor bredd i samarbete mellan frivilliga försvarsorganisationer, andra folkrö- relser, bildningsorganisationer och myndigheter. Utredningen föreslår att en strategi skall utarbetas för åtgärder som syftar till att öka kunskaperna om totalförsvar och plikttjänstgöring i samhället. Arbetet skall ske i samråd mellan myndigheter och frivilliga försvarsorganisationer, Centralförbun- det Folk och Försvar, , och andra informatörer. Utredningen föreslår vidare att ett informationssekretariat skall byggas upp för framställning av informationsmaterial. Sam- ordning av tillgängliga medel skapar ökad effektivitet i arbetet. Sekretariatet skall i sitt arbete utgå från hur ungdomar tar till sig information, bearbetar den och tar ställning i frågor som har bety- delse för deras framtida liv. skall, som myndigheterna gjort, inrikta en stor del av arbetet på att förse skolan med material om totalförsvar och plikttjänstgöring. Utredningen föreslår att en Skolans totalförsvarsdag genom- förs i landets gymnasieskolor. skall i samråd med myndigheterna och frivilligorganisationerna ta fram underlag och i den utsträckning som skolorna önskar med- verka med personal som informerar eller demonstrerar materiel. Till den uppföljning, utvärdering och utveckling av informa- tionsverksamheten som fordras hör bl.a. att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grundutbildning. Rekrytering i tre steg till grundutbildning Utredningen anser att det nuvarande mönstrings- och inskriv- ningssystemet behöver förenklas. Utredningen föreslår därför att en försöksverksamhet med rekrytering i tre steg genomförs i en av fem regioner. Mönstring bör i försöksverksamheten ske lokalt, dvs på ett stort antal orter i landet. Om rekryteringsmyndigheten får möjligheter att använda t.ex. gymnasieskolans lokaler, kan verksamheten bedrivas i en miljö som de prövningsskyldiga är vana vid. Det innebär också att prövningen sker på avsevärt fler orter än och blir betydligt mer synlig. Underlag för försöksverksamheten kan vara den modell för ett rekryteringssystem i tre steg som utredningen redovisar. 1.Förberedelser för prövning; 3.Slutlig placering på en befattning eller i en verksamhet. Fördjupad mönstring kommer att fordras för ett antal särskilt krä- vande befattningar eller verksamheter. Motivationen skall väga tungt vid avgörandet om en tjänst- göringsskyldig skall skrivas in eller inte och till vilken befatt- ning eller verksamhet som detta skall ske. Den slutliga placeringen på en befattning eller i en verksamhet sker vid förband eller skolor två efter inryckningen. Enligt utredningens mening bör det som är en skyldighet också vara en rättighet. Utredningen föreslår därför att den som är lämplig och vill genomgå grundutbildning men inte får plats bland de tjänstgöringsskyldiga skall erbjudas att genomgå tre månaders utbildning för t.ex. hemvärnet. Utbildningen för pliktpersonalen inom både civila och militära verksamheter har efter hand blivit kortare. Skälen har i allmänhet varit förändrade ekonomiska förutsättningar för verksamheten. Utredningen har noga övervägt möjligheterna till ytterligare begränsningar av utbildningstiderna men stannat för att inte nu föreslå någon allmän minskning. Längden på utbildningen bör emellertid inte vara lika låst som .