sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda samarbetet med . Med stöd av bemyndigandet förordnades civil- ekonom till särskild utredare Civilekonom förordnades som utredare och agronom som sekreterare. Härmed överlämnas betänkandet Att utveckla samarbetet med jämte bilaga – Utvärdering av utvecklings- samarbetet. Uppdraget är härmed slutfört. Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och Vilka länder ingår i begreppet ............. Översikt av det statliga stödet till utvecklingssamarbete........... 2.3Övriga statliga medel för samarbete med Central- och Andra länders östsamarbete......................................... Några utvecklingstendenser i ..... 4.1Trend 1: Skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS 4.2 Trend 2: Stor skillnad mellan kandidatländerna........................ 4.3Trend 3: EU:s stöd till kandidatländerna ökar kraftigt 37 4.4Trend 4: Gynnsamma ekonomiska förutsättningar en tid 4.5Trend 5: Förståelsen för vikten av en demokratisk process 4.6Trend 6: De stigande inkomstskillnaderna är en källa till 5.1Gynnsamt i baltiska länderna och - svårare i Vilken typ av samarbete är det strävar efter?............... Kandidatländernas reformer och anpassning till EU:s krav.......... Europaavtal och partnerskap för anslutningen.......................... Agenda 2000 och förmedlemsskapsstöd................................... 6.4.6 EU:s stöd till partnersamverkan..................................... 6.5Skillnader och likheter mellan det svenska bilaterala programmet och EU programmen............................................. andel av EU:s stöd inkl. Tacis.................................... 7.1.2 .........Huvudmål 1 – att främja en säkerhetsgemenskap 7.1.3 ................Huvudmål 2 – Att främja demokratins kultur 7.1.4 Huvudmål 3 – Att stödja en socialt hållbar 7.1.5 Huvudmål 4 – att stödja en miljömässigt hållbar Förslag ........................................till riktlinjer för programmet 7.2.1 ................Hållbar utveckling och fördjupad integration Huvudområden och riktlinjer ......................................... 7.2.3 Huvudområde 1 – En säkerhetsgemenskap.................... 7.2.4 Huvudområde 2 – Marknadsekonomi och social 7.2.5 Huvudområde 3 – Miljö och energi ............................... 7.2.6 Huvudområde 4 – Ett samarbete på regional och 7.2.7 Huvudområde 5 – Utbildning och forskning.................. Huvudområde 6 – Demokratins kultur och ökad Programmets organisation, omfattning och 8.1Relationen mellan utvecklingssamarbetet med CÖE och Utgiftsbegränsningar för Sida-Öst............................................. Behov av fältpersonal ................................................................ 8.7Behov av databas för samarbetet med Central- och Export av statligt förvaltningskunnande.................................... deltagande i EU:s program för partnersamverkan........ Förslag till inriktning och omfattning av programet.................. 9.2.2 Låntagare, kreditrisk och kostnader ............................. 9.2.5 Andra åtgärder för investeringsfinansiering i Bilateralt samarbete i samverkan med multilateral Näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet ......... Samarbete på lokal och regional nivå .......................... Varför decentraliserat samarbete ............................................ Decentraliserat samarbete i starkt växande............................. En mångfald av aktörer........................................................... Behov av förändringar ............................................................ Fortsatt behov av statligt stöd ................................................. Att öka finansieringen från EU:s program.............................. Behov av utvärdering av decentraliserat samarbete................ tjänsteexport och kommunalt internationellt 12.10De nordiska ländernas decentraliserade samarbete................. Bilaga 2 Utvärderingens sammanfattning Bilaga 6 De nordiska ländernas bilaterala bistånd till när 163 , som kandidatländerna måste anta inför medlemskap Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, slogs samman for Reconstruction and Development EU:s program för gränsöverskridande samarbete EU:s program för kandidatländerna inom miljö- och Kontraktsfinansierat tekniskt samarbete, Sida-metod Mål och resultatstyrning av Sida Non-governmental organisations = enskilda Oberoende Staters Samvälde, är de f.d. , enhet inom UD : Actions pour la Reconversion économique, EU:s samarbetsprogram för kandidatländer Partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU och EU:s program för kandidatländerna inom jordbruksområdet Sekretariatet för analys av Utvecklingssamarbete Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States, EU:s samarbetsprogram för OSS- United Nations Development Programme Syftet med detta uppdrag har varit att ge ett underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för samarbetet med . Uppdraget har framförallt omfattat utvecklingssamarbetet med , , , , , och . Uppdraget har av delats i två separata delar: en utvärdering av utvecklingssamarbetet för perioden – 2000 och en del med bedömningar och förslag avseende det framtida samarbetet. Utvärderingen redovisas i en fristående bilaga och har legat till grund för den framåtblickande delen. För programperioden –2001 har totalt anslagits för utvecklingssamarbetet. Det totala svenska statliga stödet för samarbete med , inklusive det samarbete som bedrivs med västra , och och Östersjömiljarden, uppgår till ca . Detta gör till en mycket stor bilateral aktör i närområdet och en stor aktör i . Utredningen anser att samarbetet ger ett värdefullt bidrag till både transition och konvergens i närområdet. Det är också av stort värde för relationer med dessa länder. I de baltiska länderna har samarbetet med haft relativt stor betydelse. En bidragande faktor är att kandidatländerna snabbat upp EU-anpassningen på ett mer mål- och resultatinriktat sätt. I är en mindre samarbetspartner och möter en mer komplex miljö. Samarbetet med är snart utfasat. Samarbetet med minskar. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. Programmet har blivit bättre och de svenska aktörerna verkar göra mer professionella insatser, i huvudsak i . De riktlinjer som har satt upp har följts. Ambitionerna på jämställdhetsområdet har emellertid bara nåtts partiellt på grund av ointresse i samarbetsländerna. anser, att utgiftsbegränsningen har bromsat expansionen i . Med dessa reservationer kan man konstatera att programmet har varit väl genomfört. Utvärderingen pekar inte på några större brister, men indikerar att programmet kan behöva justeras på en del punkter. Vissa särskilt värdefulla insatser har identifierats men ut- värderingen har inte kunnat peka på områden med lägre prioritet. Följande utvecklingstendenser har bedömts vara av särskild vikt inför utformningen av programmet . Skillnaderna mellan kandidatländerna och ökar. Övergången till marknadsekonomi och ett demokratiskt samhälls- system går långsamt i . Detta står i skarp kontrast till utvecklingen i flertalet kandidatländer. Utvecklingen i har ljusnat . Men det finns mycket som talar för att skill- naderna mellan kandidatländerna och OSS kommer att fortsätta att växa. Det är stora skillnader mellan kandidatländerna. Bilden av de fattiga kandidatländerna måste nyanseras. Det är stora skillnader mellan dem och stora skillnader mellan EU:s medlemsländer. Som utgångspunkt har vi tagit levnadsstandarden i , , och före deras medlemskap. En jäm- förelse har gjort med nuvarande kandidatländer. Då finner man att , och ligger ungefär på samma nivå. Där- emot har nu lägre levnadsstandard än vad hade före sitt medlemskap. De baltiska länderna ligger 30–lägre än vad gjorde. Gynnsamma ekonomiska förutsättningar kvarstår framöver. tillbaka pekar mycket på det ekonomiska området i åt rätt håll. Tillväxten, har med något undantag varit stark och inflationen rimligt under kontroll i kandidatländerna. har återhämtat sig från krisen . Länderna i kommer än att ha bra förutsättningar för att driva på ekonomiska och sociala reformer, såvida inte konjunkturen viker brant nedåt. Den demokratiska processen har stärkts. Enligt har erfarenheterna från övergångsekonomierna belagt, att en stark och livfull demokrati går hand i hand med en god ekonomisk och social reformpolitik. Demokratiskt valda regeringar i kandidatländerna har som regel inte reverserat reformer. Ekonomiska reformer har setts som ett viktigt sätt för politiska partier att stärka sin ställning. I OSS- länderna måste uppbyggnaden av ett civilt samhälle fortsätta. Den lokala och regionala förvaltningen släpar efter. De stigande inkomstskillnaderna är en källa till oro. Det är otve- tydigt att fattigdomen ökat kraftigt i . Den är också mer varaktig än många förväntat sig. Skillnaderna mellan kandidatländerna och är slående. I kandidatländerna har tillväxten varit god, transfereringarna har hållits uppe och reformernas legitimitet säkerställts. Förutsättningarna för närområdessamarbetet har varit gynnsamma i de baltiska länderna och men svårare i och . Den geografiska närheten, den till viss del gemensamma historien och kulturarvet, de ökade kontakterna på många plan osv. bidrar till ett stort engagemang och konvergerande intressen. Grannlandssamarbetet är redan livaktigt med de baltiska länderna. Motsvarande gäller bara till viss del i och . Utredningen ifrågasätter om det är relevant att göra en åtskillnad mellan utvecklingssamarbete och främjande (egenintresse) i en region som är stadd i snabb integration. Många insatser främjar både utvecklings- och egenintresset (s k win/win- situation). Utvecklingssamarbetet i närområdet verkar vara en blandning av utbuds-, efterfråge- och dialogstyrning. Utvecklings- och egen- intressena tycks ofta vara dörrar som leder in till samma rum. är den faktor som mest kommer att påverka förutsättningarna för det bilaterala samarbetet . Utredningen har som hypotes att och blir EU- medlemmar tidigast . Tidtabellen för och är svårare att förutspå. Utredningen har valt att anta att dessa länder blir medlemmar efter och . Tidtabellen är viktig för att visa vad som händer när förmedlemsskapsstöden fasas ut och ersätts av medlemskapets stöd. Förmedlemsskapsstöden, Phare, ISPA och Sapard uppgår till ca för perioden –2006. tredubbling av stödet jämfört med . Den starka ökningen av EU-stödet efter medlemskap bekräftar utredningens bedömning att inget bilateralt stöd skall utgå efter medlemskap. Det kommer emellertid att kvarstå behov av stora strukturella förändringar i flertalet kandidatländer efter medlemskap. Gemenskapsfinansiering bör användas för att bidra till sådana förändringar. schablonmässiga andel i EU:s östprogram (Phare, Ispa, Sapard och Tacis men exklusive västra ) har beräknats till ca . Detta skall jämföras med det bilaterala programmet med , inkl. Östersjömiljarden (men exklusive västra ) som uppgår till ca . Den övergripande ambitionen är att med ett statsstött samarbete bidra till en hållbar utveckling och fördjupad integration i Österjömrådet. Utredningens slutsats är att det nya programmet bör innefatta en utfasningsstrategi för kandidatländerna. Det måste också precisera ambitionsgraden för samarbetet med . De sju länder som prioriterar kan grupperas i: (1) och , (2) och , (3) och och (4) . Detta understryker behovet av ökad differentiering, vilket måste göras i landstrategierna. Dessa kommer därför att bli viktigare . Tidsperspektivet i förkortas men bör bli längre i OSS. Utredningen föreslår följande huvudområden för programmet för nästa period: –Marknadsekonomi och social trygghet –Miljö och energi –Ett samarbete på lokal och regional nivå –Utbildning och forskning –Demokratins kultur och ökad värdegemenskap Genom att beskriva huvudområdena på detta sätt framgår programmets innehåll klarare. I substans innebär det mindre för- ändringar. Utredningen lägger även vissa specifika förslag i anslutning till huvudområdena, t.ex. beträffande forskning och utveckling. Programmet skall även fortsättningsvis präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Utredningen avvisar idén om att sätta fattigdomsbekämpning som en ledstjärna för programmet. Detta motiveras bl.a. med att under innevarande programperiod ökat insatserna på det sociala området. Även enskilda organisationer är aktiva inom detta område. program för västra och södra har mer av fattigdomsbekämpning på grund av omständigheter som råder där. Insatser inom huvudområdena skall styras av följande riktlinjer. Två av dem är överordnad riktlinjer: –att främja EU-anpassningen i kandidatländerna och systemförändringar och europaintegration i , och –att främja relationerna med Programmet skall ha sin utgångspunkt i behoven i samarbetsländerna. Svenska intressen skall tillgodoses såväl i utformningen som i genomförandet av programmet. De andra riktlinjerna är: –att successivt avveckla stödet inför kandidatländernas medlemskap i –att främja mellanstatligt regionalt samarbete –att förstärka effekterna av de svenska insatserna genom koordinering med andra aktörer. Detta och andra sätt skall säkerställa kostnadseffektivitet i genomförandet Nedtrappningen måste anpassas med hänsyn till tre faktorer: (1) behoven i kandidatlandet, (2) hur länge det dröjer till medlemskap och (3) det sätt på vilket det svenska stödet kan anpassas till EU- programmen. Landstrategierna anger takten i utfasningen. Avvecklingen kan justeras vid behov. Utredningen har signalerat två tänkbara undantag från utfasning vid EU-inträdet. Det ena är försvarssamarbetet. Det bör bestämmas av behoven, inte EU:s tidtabell. Det andra är rättssamarbetet. bör dock verka för att finansiering i det senare fallet i första hand bör komma från EU. Programmet bör få en ökad långsiktighet i och med hänsyn till rådande förutsättningar. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Utredningen har bedömt att en geografisk koncentration av programmet lönar sig, framför allt i och . Vi flaggar upp för stramhet. Det gagnar inte en liten aktör att sprida sig tunt över ett stort område i en komplex miljö. Utredningen rekommenderar en selektiv satsning i . I rådande läge bör endast satsningar som främjar en demokratisk utveckling göras i . Utredningen anser att det finns en relativt stor överlappning mellan insatser som finansieras av utvecklingsanslaget och Östersjömiljarden. Denna bristande komplementaritet kan avspegla det faktum att det finns stora gråzoner där utvecklings- och främjandeinsatserna sammanfaller. Mer offensiva satsningar med Östersjömiljarden vore motiverat. En partiell sammanslagning kan övervägas. Programperioden bör förlängas till 4–. Detta ger bättre långsiktighet i planeringen med framförallt och . En sådan förlängning är också positiv ur administrativ synpunkt. Utredningen föreslår att regeringen överväger medelstilldelning per länderområden istället för per samarbetsområden. En ökad harmonisering mellan de två anslagen för samarbete med (dvs. 7a och 7b) bör eftersträvas. Utredningen fäster uppmärksamhet på värdet av strategier per verksamhetsområde. Landstrategiernas relevans ligger fast. De bör emellertid differentieras ytterligare och göras mer konkreta. För bör en avvecklingsplan tas fram. Nya landstrategier bör fastställas för samtliga samarbetsländer, förutom . Näringslivet och andra aktörer, t.ex. , bör involveras på ett tidigare stadium vid utarbetandet av landstrategier. Utredningen har noterat den kritik som framförs i utvärderingen om utgiftsbegränsningen. Denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang. Sannolikt vore en myndighetsgemensam utgifts- begränsning mer ändamålsenlig. Utredningen föreslår att Sida bemyndigas få besluta om placering av fältpersonal i och . Vi har bedömt att behovet av kompletterande finansiellt stöd för genomförandefasen inom Phares partnersamverkan måste klargöras. Utredningen föreslår att Sida får ansvar för det stöd till förbe- redelser av partnersamverkan som hanteras av UD. Jämfört med i har Sida i CÖE begränsade möjligheter att finansiera infrastrukturinvesteringar. Det medges inom miljö- och energiområdet, men endast i form av gåvofinansiering. Sida lade på regeringens uppdrag 1996 fram ett förslag till garantiram för åtaganden i samband med kreditgivning för projekt i CÖE. Bakgrunden till förslaget var mycket goda erfarenheter av bundna biståndskrediter i och en obunden kredit i . Regeringen har lämnat denna och andra liknande propåer från Sida utan åtgärd, men godkänt en sådan kredit-/garantipropå avseende fjärrvärmeverket i . Utredningen diskuterar i huvudsak två finansiella lösningar för att underlätta finansieringen av energi- och miljöinvesteringar i , antingen den lösning som Sida föreslagit eller en liknande lösning med i princip samma syfte via den Nordiska Investeringsbanken. Att regeringen i första hand prövar en utökning av NIBs ram för miljöinvesteringslån Att regeringen som ett alternativ prövar förslaget om en låneram hos Sida. Att regeringen i EU verkar för att EIB får ett utlåningsmandat för projekt av stort europeiskt intresse i OSS Bilateralt samarbete i samverkan med multilateral finansiering Utredningens bestämda intryck är att svenska aktörer är väl medvetna om vilka fördelar det medför att samverka med andra större givare och multilaterala institutioner. Många av de mest lyckosamma insatser som har gjorts har utförts i samverkan med multilaterala finansiärer. Utredningen noterar, som så många andra gjort förut, att svenskar är dåligt representerade i internationella institutioner. har emellertid främjar-organisationen både ute och hemma. Utredningen visar på den komplementaritet som finns mellan en bilateral givare och en multilateral finansinstitution. Näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet Samarbetet med det svenska näringslivet i östprogrammet har förbättrats väsentligt, men är ännu inte riktigt bra. Vi anser att Sida visat betydligt större öppenhet och tagit seriöst på budskapet från näringslivets kritiska röster. Utredningen anser, att den viktiga tidpunkten för dialog mellan Sida och näringslivet är inför utarbetandet av landstrategier. Utredningen föreslår att näringslivet inbjuds i ett tidigt skede i denna process. Man bör även pröva att ta fram en sektorsstrategi för näringslivsinriktade insatser. Samarbete på lokal och regional nivå Samarbete på lokal och regional nivå, framförallt mellan kommuner, landsting och länsstyrelser, är viktigt för att utveckla lokala och regionala förvaltningar för att därigenom förankra och utveckla demokratin. Vi har bedömt att det decentraliserade samarbetet är ett viktigt bidrag till den demokratiska processen, som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett värdefullt kontaktnät inom EU. Det synes finnas fortsatta behov av att utveckla den regionala och lokala nivån i , , och . Behoven av en svensk insats i synes redan vara tillgodosedd, medan vissa behov kvarstår i . Sida bör kontinuerligt identifiera vilka verksamheter som lämpar sig för en snar avveckling. Finansiering av decentraliserat samarbete från EU-programmen bör öka och stöd för att åstadkomma detta fortsätta. Samordning mellan svenska insatser på lokal/regional nivå och de på central nivå bör stärkas. En bredare utvärdering av det decentraliserade samarbetet bör göras. Vid regeringssammanträdet beslutades att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att utreda samarbetet med (Dir. 2000:39 se bilaga 1). Syftet med utredningen är att få underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för stödet till . Av direktiven framgår att utredningen har till uppgift att: 1.Göra en utvärdering och kartläggning av utvecklingssamarbetet och däribland: –analysera och bedöma de utvecklingsinsatser som har gjorts –göra en kartläggning av andra bilaterala och multilaterala givares insatser och beskriva förhållandet mellan det svenska och andra givares utvecklingssamarbete –analysera relationen mellan utgiftsområde 7 och Öster- sjömiljarderna –belysa betydelsen av utvecklingssamarbetet för svenskt näringslivs utveckling i regionen –göra en kort omvärldsanalys 2.Lämna förslag på framtida inriktning och däribland: –se över målen för utvecklingssamarbetet –se över relevansen i det geografiska området för stödet –analysera instrument för samarbetet och speciellt krediter och garantier –analysera landstrategierna och dess ändamålsenlighet –analysera programperiodens längd –bedöma hur förutsättningarna för bilateralt samarbete för- ändras vid EU-utvidgningen –analysera det bilaterala stödets förhållande till det multila- terala –närmare utreda det decentraliserade samarbetet –belysa former och åtgärder för näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet Uppdraget avser det utvecklingssamarbete som har finansierats från utgiftsområde 7b – Internationellt bistånd, Samarbete med . Slutbetänkandet skulle redovisas , senare förlängt till . Enligt kommittédirektiven skall förslag på omfattning och inriktning lämnas på grundval av en utvärdering av det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt analyser av förändringar i omvärlden. valde att dela uppdraget i två separata delar, en utvärdering och ett betänkande med förslag avseende den framtida utvecklingen. Denna uppläggning visade sig emellertid ha allvarliga brister. Utvärderingen skulle i allt väsentligt varit klar när framtagandet av förslag påbörjades och på så sätt vara ett avstamp för det framåtblickande arbetet. Av olika omständigheter har utvärderingsarbetet blivit kraftigt försenat. Det har gjorts stora ansträngningar för att överbrygga de strukturella bristerna i uppdraget. Tidspressen har emellertid kraftigt reducerat möjligheterna för mig att föra en substantiell diskussion om förslagen bl.a. med utredningens referensgrupp. Dessutom har det inte funnits tid att gå tillräckligt på djupet på vissa områden. Utvärderingen har genomförts av vid for Development Studies som är ensamt ansvarig för dess slutsatser och bedömningar. Utvärderingen har utförts genom att studera resultatanalyser och befintliga utvärderingar. Intervjuer har kompletterat detta material. Resultatet presenteras som en separat bilaga till betänkandet. Bilagan innehåller förutom själva utvärde- ringen även sammanfattningar av det material som utvärderingen baserar sig på och utdrag från en projektdatabas för . Ett inte oansenligt material, muntligt såväl som skriftligt, har kunnat inhämtas gemensamt av utvärderaren och undertecknad, vilket ger ett bra underlag för de analyser som görs i utredningen. Materialet har inhämtats genom: ett stort antal möten med , svenska ambassader i samarbetsländerna, svenska myndigheter, universitet, intresse- organisationer, företag osv. besök i , , , och två möten med den referensgrupp som tillsatts speciellt för denna utredning (se bilaga 3) I utvärderingen bedöms måluppfyllelsen i alla väsentliga delar av utvecklingssamarbetet. Denna bedömning görs dels tematiskt och dels per land. Utvärderingens sammanfattning är bilagd betänkandet. Detta har gjorts för att läsaren snabbt skall kunna skaffa sig en helhetsbild av utvecklingssamarbetet . Betänkandets uppläggning är till stora delar styrt av direktiven. Detta innebär att det inte tar upp alla delar av programmet. Utvärderingen är mer heltäckande. Betänkandet behandlar framförallt de områden där eventuella ändringar behöver göras eller där en särskild bedömning krävs. Vissa indikativa slutsatser har stämts av med referensgruppen och utredningen har samrått med utredningen om politik för global utveckling. En löpande dialog har förts med uppdragsgivaren. Arbetsutkast av betänkandet har endast delats för synpunkter med uppdragsgivaren och selektivt till vissa andra. Detta kan innebära att faktagranskningen har vissa brister, vilket jag hoppas att läsaren skall ha överseende med. Ett stort tack riktas till för gott samarbetet och en gedigen insats. Under arbetets gång har vi successivt etablerat en stor samsyn om programmet.