sou · GOB328d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I sammanlagt 87 kommuner anordnade AMU inga verksamhetspoäng inom ramen för gymnasial vuxenutbildning. Av de fullföljda verksamhetspoängen var inom allmänna kurser, var inom övriga kurser och var inom vård och omsorg. En korrelationsanalys visar att andelen fullföljda verk- samhetspoäng inom vård och omsorg och orienteringskurser var högre i kommuner med en stor andel kortutbildade. Andelen fullföljda verk- samhetspoäng inom data tenderade att vara lägre i kommuner med stor andel kortutbildade. I samtliga kommuner läste kvinnorna, i genomsnitt, fler verksam- hetspoäng än männen. Kortutbildade läste mer än högutbildade. av verksamhetspoängen avklarades av studeranden med kortutbildning. Mellan av verksamhetspoängen klara- des av elever födda utomlands. Till viss del kan de stora observerade skillnaderna mellan kommunerna förklaras av befolkningssammansätt- ningen. Andelen verksamhetspoäng som avklarats av deltagare födda utomlands kan till exempel i stor utsträckning förklaras av andelen ut- ländska medborgare i befolkningen. Detsamma gäller för de kortutbil- dades andel. Av de elever som under den studerade 18 månaders perioden påbörjade studier inom gymnasial vuxenutbildning avbröt, i genomsnitt, samtliga sina studier. I vissa kommuner avbröt inga elever studierna medan upp till en fjärdedel av eleverna avbröt studierna i andra kommuner. Av de verksamhetspoäng som påbörjats i regi avbröts i genomsnitt . Högst andel avbröts i där av verksamhetspoängen i regi avbröts. I en rad kommuner var avbrottsfrekvensen för verksamhetspoäng i regi nära noll. Den lägsta genomsnittliga avbrottsfrekvensen återfanns för verk- samhetspoäng i landstingens regi, avbröts. Variatio- nerna mellan kommunerna var dock stora. I avbröts 33 pro- cent av de verksamhetspoäng som anordnades i regi medan avbrottsfrekvensen var noll i totalt 133 kommuner. Avbrottsfrekvensen uppvisar alltså stora skillnader mellan kommu- nerna. Uppdelat på kommungrupper är avbrottsfrekvensen lägre i gles- bygdskommuner än i medelstora kommuner. Tendensen är att avbrotts- frekvensen har ökat . Detta kan delvis förklaras av den förbättrade situationen på arbetsmarknaden. En uppdelning av avbrottsfrekvensen på olika elevkategorier visar att kvinnor, i genomsnitt, hade en något lägre avbrottsfrekvens än män. Äldre elever hade en lägre avbrottsfrekvens än yngre elever och den genomsnittliga avbrottsfrekvensen bland kortutbildade var lägre än den bland högutbildade. Elever födda utomlands hade en, i genomsnitt, högre avbrottsfrekvens än elever födda i . 270 Den kvantitativa utvecklingen av utbildning avbrotten är lägre i kommuner där en stor andel av verksamhets- poängen påbörjats av äldre deltagare och/eller kortutbildade deltagare. Avbrottsfrekvensen var störst på allmänna kurser, i genomsnitt av de allmänna kurserna avbröts. Kurser inom vård och omsorg hade den lägsta avbrottsfrekvensen, endast av verksam- hetspoängen avbröts. Analyserna tyder på att arbetsmarknaden i viss utsträckning påver- kar avbrottsfrekvenserna. Kommuner med liten lokal arbetsmarknad har t.ex. en låg andel avbrutna studier. En hög andel kortutbildade i befolkningen leder enligt resultaten av rapporter till en stor satsning inom . Analyserna av elevsammansättningen visar också att andelen kortutbildade är över- representerade i hela den gymnasiala vuxenutbildningen. Enligt studierna av avbrottsfrekvensen framkommer att dessa elever i större ut- sträckning, än övriga elever kommer att fullfölja sina studier. inbjöd en expertgrupp bestå- ende av tre forskare med kännedom om internationella och vuxenpeda- gogiska förhållanden att bedöma starka och svaga sidor i det svenska systemet för utbildning och lärande för vuxna. Expertgruppen bestod av från , från och , Institut for Paedagogik og Uddannelsesforskning, Laererhøjskole. Expertgruppen skulle mot bakgrund av tillgängliga skriftliga källor och besök och hearingar på nationell och lokal nivå hos myndigheter, orga- nisationer, parter och utbildningsanordnare skriva en rapport om Kun- skapslyftet och de generella utvecklingstendenserna i svensk vuxen- utbildning (Rubenson, m. fl., 1999). Rapporten som överlämnades till kommittén (SOU 1999:141) inleds med en bakgrundsbeskrivning om hur livslångt lärande behandlats i den internationella debatten, bland annat beskrivs de viktigaste delarna i den breda och långsiktiga strategi för livslångt lärande som formulerats av . Med utgångspunkt vux- enutbilningsreform sätter man så in de dagsaktuella frågorna i ett histo- riskt perspektiv. Beskrivningen av tiden visar att vuxenutbildningen i försvann som sammanhållet policyområde och att utvecklingen gick mot en allt otydligare vuxenutbildningspolitik. Den historiska genomgången visar vidare hur frågorna om perso- nalutbildningens relation till övrig vuxenutbildning och arbetskraftens kontinuerliga behov av kompetensutveckling förblivit olösta. Slutligen står det klart att det fördelningspolitiska målet, som det formulerades , fått en allt svagare ställning i den faktiska vux- enutbildningspolitiken. Kunskapslyftssatsningen ändrade denna utveck- lingsriktning. Följande slutsatser dras av bakgrundsbeskrivningen och de olika målen och inriktningen av : -Det svenska policytänkandet som ligger bakom är i linje med grundprinciperna för ett livslångt lärande och re- kommendationer vad gäller principerna för långsiktig utbildnings- planering. -Målen för är mångfacetterade. -Internationellt sett hade vid tillkomst (a) en redan hög nivå på deltagandet i formell vuxenutbildning, (b) bland deltagarna en jämförelsevis hög andel kortutbildade och arbetslösa, och (c) en relativt hög kompetensnivå vad gäller baskunskaper i läs- ning och matematik. -Mot denna bakgrund bör den övergripande slutsatsen bli att Kun- skapslyftet har lyckats bra, och i viss mening mycket bättre än vad som kunde förväntas, med att rekrytera bland målgrupperna. Expertgruppen har försökt ta ställning till hur det allmänna läget ser ut inom svensk vuxenutbildning inför en framtida reform och eventuella brister . Ett övergripande intryck är att på ett kraftfullt sätt åter har placerat vuxenutbildningen i politikens centrum. Vidare framkommer, såväl i det rika utvärderingsmaterialet, som vid expertgruppens kontakter med olika aktörer, att reforminitiativet gett inspiration till nya och spännande initiativ på lokal nivå. Tillgänglig statistik visar vidare att man på ett imponerande sätt lyckats nå viktiga delar av målgruppen. Förutom expertgruppens kommentarer om den pedagogiska förny- elsestrategin som finns i kapitel 14, kan den internationella expertgrup- pens huvudslutsatser kan summeras enligt följande. -Det är nödvändigt att utveckla en övergripande strategi för ett livs- långt lärande i . Här bör även andra mål än de ekonomiska komma i förgrunden. -Det är nödvändigt att delvis bibehålla det riktade statliga stödet i finansieringen, inte minst som en möjlighet till ekonomiskt styrmedel. -Vuxenutbildningen bör även inte endast betraktas som en kostnad utan även som en långsiktig strategisk investering. -Dimensioneringsmässigt borde ha konsekvenser för högskolan. 272 Den kvantitativa utvecklingen av utbildning -Det finns ett behov av en nationell organisation med ansvar för ut- värderingar av vuxenutbildningsaktiviteter och fortsatt kvalitetssäk- ring. -Det bör skapas lärandeformer för bästa möjliga samspel mellan den praktikrelaterade kompetensen och den teoretiska kompetensen. -Det är viktigt att lägga fast långsiktiga forskningsstrategiska program med centrala forskningsteman, t.ex. vuxnas lärandeprocesser. Kvalitativ utveckling, pedagogiskt-organisatoriskt inriktade utvärderingar Organisationen av i kommunerna har varit rela - tivt stabil. av alla kommuner har haft det politiska an- svaret för projektet i samma politiska nämnd . av samtliga kommuner har fortfarande det politiska ansvaret för under kommunstyrelsen. har inte varit oomtvistat i kommunerna. Konflikter – i större eller mindre grad – har funnits i nästan hälften av kommunerna. Vid enstaka tillfällen har konflikterna legat på den politiska nivån, men det vanliga är konflikter på operativ nivå. Den uppsökande verksamheten och rekryteringen var inledningsvis svag. Detta berodde till viss del dels på att kurserna fylldes med råge utan uppsökande verksamhet, dels på att den uppsökande verksamheten i många kommuner inte var färdigorganiserad vid start. Utvärderingarna visar entydigt att kommunerna ändå nått rätt målgrupper, men att det finns en obalans mellan de olika grupperna. Korttidsutbildade unga män är klart underrepresenterade. Den uppsökande verksamheten synes dock nu ha funnit sin form och torde kunna utvecklas av egen kraft i kommunerna. har utvecklats kraftigt i kommu- nerna. På många håll har man särskilda vägledningscentra, där studie - och yrkesvägledarna försöker nå olika grupper, bistå dem i själva stu- die- och yrkesvägledningsprocessen samt se till att den sökande får möjlighet att välja bland såväl utbud som anordnare. Av deltagarna uppger att de nu har individuella studie - planer, vilket är en kraftig ökning mot föregående år, då 40–uppgav att de hade en sådan plan. Av svaren från den riksomfattande lärarenkäten att döma görs små insatser i kommunerna för de funktionshindrade. Detta sammanfaller med övriga erfarenheter. kommer i senare kapitel bl.a. med förslag till fördjupade studieplaner och särskilt stöd. Validering har blivit ett begrepp i under . Mycket är redan gjort men mycket återstår att göra. På lokal nivå behöver många kommuner stöd i det praktiska arbetet med validering av olika typer av kunskaper vilket kommittén också återkommer till i sina förslag. Kursutbudet i utbildning för vuxna har under Kunskaps- lyftets år både breddats och fördjupats. Särskilt har kurser med yrkes- ämnen expanderat kraftigt, vilket finner särskilt uppmuntrande. Detta beror bland annat på att mångfalden utbild- ningsanordnare har ökat. Kommittén förväntar sig att breddningen i kursutbud ska bestå även efter det att projektet har av- slutats. I tre av fyra kommuner är deltagarnas önskemål mycket viktiga, när det gäller att utforma kursutbudet. Arbetsförmedlingen har ganska stort inflytande på utbudet i nästa två tredjedelar av kommunerna. En tydlig effekt av att konkurrensutsätta den kommunala utbildningen för vuxna har varit att kursutbudet utvidgats. Vuxenlärandet har såväl organisatoriskt som pedagogiskt utvecklats. Detta gäller speciellt inom det pedagogiskt-organisatoriska området. Kursutbudet rättar sig mer efter deltagarnas önskemål och behov. Kurser startar och slutar på otraditionella tider. Läsårsbegreppet känns förlegat. Det är svårt att bedöma den pedagogiska utvecklingen. Mångfalden av anordnare har utan tvivel medfört att mängden arbetssätt och arbets- former har ökat. Regeringen har satsat stora summor på pedagogisk utveckling för vuxenlärare. Oroande är dock resultaten av den läraren- kät som administrerats av och som i viss mån bekräftas hos . Det finns dock tecken i resultatet från lärarenkäten som kan ge anledning till en viss optimism om att stöd till utvecklingsarbete kan löna sig. Det finns enligt Kun- skapslyftskommitténs uppfattning därför anledning att noga följa ut- vecklingen inom detta område och ha en beredskap för att ytterligare stimulans kan behövas. tar i kapitel 14 upp frågan om pedagogisk utveckling. En tendens när det gäller utvärdering på lokal nivå är att utvärde- ringsperspektivet vidgats från att tidigare nästan bara omfattat kursen- käter till att nu också omfatta utvärderingar av helheten. återkommer i kapitel 15 till frågan om vidareutveckling av den lokala utvärderingen. 274 Den kvantitativa utvecklingen av utbildning rekommenderar kommunerna att använda de nationella proven som ett av flera utvärderingsinstrument. Därvid bör hänsyn alltid tas till behovet av mångfald och de olika målgruppernas skiftande behov. Det tidigare problemet med att kursproven skulle användas under en viss vecka är nu löst. Via provbank kan skolor beställa förekommande kursprov när som helst . Dessa är givetvis sekretessbelagda. Privat- och samhällsekonomiska utvärderingar De samhällsekonomiska utvärderingarna av visar att urvalet studerande till fortsatt har en samhällsekono- miskt sett rimlig profil. De har tidigare visat sig kunna få ut mer av kortare utbildning på arbetsmarknaden i termer av inkomster än andra grupper och i den mån de hade en längre utbildning t.ex. treårig gym- nasial utbildning hade de förmodligen fel slags utbildning, en utbildning som inte gick att omsätta på arbetsmarknaden. Eftersom en treårig gymnasial utbildning ökar inkomsterna och al- ternativkostnaden i utbildning är låg åtminstone för de arbetslösa bör det vara bra att andelen av den arbetsföra befolkningen, som inte har gymnasial utbildning, minskar. bidrar dessutom till att öka andelen i befolkningen som har högskoleutbildning. En studie av tidigare studerande i vuxenutbildning (1992–1993) som följts upp visar att vuxenutbildning leder till positiva effekter på inkomster och sysselsättning. Utifrån en jämförelse av de tidigare studerande i vuxenutbildning och deltagarna i dras slutsaten att om inte den arbets- marknad som kommer att ta emot de studerande från är radikalt annorlunda än tidigare bör de positiva effekterna för de undersökta studerande i vuxenutbildning även gälla de som går . De enda resultaten som finns att rapportera från är kortsiktiga uppföljningar av dem som började studera respektive . I den senare kullen var det endast deltagare med UBS som undersöktes men för den gruppen finns vissa jämförelsegrupper – bl.a. öppet arbetslösa och arbetslösa i åtgärder. Av den första kullen i med kommun som huvudman var studier sysselsatta med endera arbete eller fortsatta studier. Av motsvarande kull i folkhögskolor var endera i arbete eller studier. Av den andra kullen i var studier sysselsatta med endera arbete eller fortsatta studier. Detta gäl- ler både studerande med kommun och folkhögskola som huvudman. Om man jämför deltagarnas resultat med jämförelsegruppernas visar det sig att medan av de förra befann sig i studier eller arbete var motsvarande siffror för de öppet arbetslösa och för de arbetslösa i åtgärder . Andelen arbetslösa var också lägre för deltagarna () än för de arbetslösa (). Utvärderarna har också med statistiska metoder bearbetat resultaten, dvs. chanserna att fortsätta med studier respektive chanserna att få arbete, med hänsyn till de olika gruppernas bakgrundsvariabler. Det visar sig då att deltagande i , sett , påtagligt påverkat chanserna att fortsätta med studier. Däremot har det inte haft någon påtaglig effekt på chansen att få arbete. Båda sakerna gäller i synnerhet för studerande med folk- högskola som huvudman. Huvudslutsatsen är dock att effekterna av på syssel- sättningen inte klart kan bedömas . Genom att så många fortsätter att studera (och av studerande med kommun respektive folkhögskola som huvudman) är dessa effekter uppskjutna. Ytterligare uppföljningar behövs för att kunna ge bättre svar på vad som händer . Utvärderingar ur kommunalt och internationellt perspektiv Den senaste rapporten från , , visar på stora variationer inom den gymnasiala kommunala vuxenut- bildningen både vad avser resultat och avbrottsfrekvenser. Några ge- mensamma mönster kan dock urskiljas. Antalet avklarade verksamhetspoäng är högre i de kommuner där arbetslösheten och/eller andelen kortutbildade är hög. minskar den genomsnittliga avbrottsfrekvensen då arbetslösheten ökar. Andelen fullföljda verksamhetspoäng tenderar att vara lägre inom data och allmänna kurser och högre inom vård, omsorg och oriente- ringskurser i kommuner med stor andel kortutbildade. Avbrottsfrekvensen för kortutbildade är lägre i kommuner med en hög andel kortutbildade i befolkningen. Analyserna tyder på att arbet- smarknaden i viss utsträckning påverkar avbrottsfrekvenserna. Kom- muner med liten lokal arbetsmarknad har t.ex. en låg andel avbrutna studier. Den internationella expertgruppens slutsatser kan summeras enligt följande. Mot bakgrund av att vid tillkomst 276 Den kvantitativa utvecklingen av utbildning redan hade en hög nivå på deltagandet i formell vuxenutbildning, och att det bland deltagarna fanns en jämförelsevis hög andel kortutbildade och arbetslösa drar expertgruppen den övergripande slutsatsen att Kun- skapslyftet har lyckats bra, och i viss mening mycket bättre än vad som kunde förväntas, med att rekrytera bland målgrupperna. Gruppen har också ett övergripande intryck av att på ett kraftfullt sätt åter har placerat vuxenutbildningen i politikens centrum. Vidare menar expertgruppen att det är nödvändigt att utveckla en övergripande strategi för ett livslångt lärande i . Här bör även andra mål än de ekonomiska komma i förgrunden. Vuxenutbildningen bör inte endast betraktas som en kostnad utan som en långsiktig strate- gisk investering. Det finns ett behov av en nationell organisation med ansvar för utvärderingar av vuxenutbildningsaktiviteter och fortsatt kvalitetssäkring. I detta kapitel ska vi redovisa kostnader för vuxenlärande. I kapitel 4 beskrevs relationen intäkter/kostnader för olika utbildningar i termer av avkastningsmått och lönsamhet. Det finns inget givet samband mellan utbildningars kostnader och lönsamhet. Dyra utbildningar kan vara lön- sammare att satsa på än billigare – om de ger tillräckligt stora intäkter. Det är dock inte den frågan som står i fokus i detta kapitel. Kommittén behöver få en viss överblick över vad olika utbildningar kostar och ett underlag för att kunna kostnadsberäkna sina förslag till utbildningspo- litiska satsningar. Inledningsvis är dock bara att konstatera att även om uppgifter om utbildningars kostnader är mer allmänt tillgängliga än lönsamhetskalkyler handlar all kostnadsstatistik och alla kostnadsundersökningar som gjorts om kostnaderna för att tillhandahålla formell utbildning, kostnader för utbildningsplatser, för undervisning etc. Det finns inga kostnadsuppgifter som tar det omvända perspektivet – vad kostar det individen att inhämta olika slags information och kunskaper. Det finns en risk att statistiken för mycket leder in tänkandet i ett undervisningsperspektiv i stället för ett lärandeperspektiv. Ändå är det nödvändigt att i brist på bättre ta sin utgångspunkt i kostnaderna för formell utbildning även om det inte är helt lätt att ens beskriva kostnaderna för formell utbildning. Vi kommer att koncentrera oss på kostnaderna för vuxenutbildning på grundskole - och gymnasienivå och de erfarenheter Kunskapslyfts- projektet bidragit med i detta avseende. Vi börjar dock med en över- siktlig jämförelse av kostnaderna för olika typer av formell utbildning som hör till det livslånga lärandet för vuxna. Om man på ett jämförbart sätt vill redovisa kostnader för olika typer av utbildningar i det livslånga lärandet ställs man inför det dubbla problemet att både studiedeltagandet och kostnaderna av tradition mäts på olika sätt på olika utbildningsområden. När det gäller studiedeltagande har dessa problem redan berörts i kapitel 6. När det gäller kostnaderna 278 Den kvantitativa utvecklingen av utbildning kommer vi här att dels redovisa kostnaderna för heltids/helårsstudier på det sätt som är brukligt inom respektive utbildningssektor dels göra vissa standardiserade kostnadsberäkningar. Det är inte alltid man har tillgång till verkliga kostnader utan ibland man får nöja sig med tilldelningen av medel för olika typer av utbildning. Som framgår av tabell 8.1 gäller det bl.a. högskolan där det är den statliga medelstilldelningen som redovisas. Kostnadsvariationerna inom olika utbildningsområden kan också vara mycket stora. Vi inskränker oss till vissa exemplifieringar i tabell 8.1 men återkommer till denna fråga vad gäller den kommunala vuxenutbildningen i avsnitt 8.2. Inom vissa utbildningsområden, exempelvis när det gäller personal- utbildningen, kan det vara naturligt att i den ordinarie kostnadsredovis- ningen ta med det produktionsbortfall som orsakas av utbildningen som en utbildningskostnad (arbetskraftskostnad). Motsvarigheten i andra utbildningar är för individen förlorad arbetsinkomst och i statens budget kostnader för studiestöd och utbildningsbidrag. I det följande redovisas endast de direkta utbildningskostnaderna. De indirekta kostnaderna, alternativkostnaderna, har belysts i kapitel 4 och kommer också upp i kapitel 10 och 11. Diskussionen i kapitel 4 som handlade om ut- bildningars lönsamhet jämförde vad alternativ med och utan utbildning erbjuder individen/staten/samhället. Utbildningsalternativet med de kostnader och intäkter som det ger upphov jämfördes med ett alternativ utan utbildning med eventuellt intäkter i stället för kostnader motsvarande studietiden men med kanske lägre intäkter . I kapitel 10 och 11 behandlas alternativa sätt att finansiera livsuppehället under studier. Denna finansiering ger också ett perspektiv kan vara värd. Den bästa analysen av kostnaderna i avser 18-måna- dersperioden –. Kostnaderna för övriga utbildningar redovisas i första hand . Innan siffrorna i tabell 8.1 jämförs kan det vara lämpligt med några förklarande kommentarer. För högskolan redovisas den statliga ersätt- ningen för de fem vanligaste typerna av utbildning . Dessutom ges ett exempel på en av de dyrare, smala utbildningarna dvs. Andra utbildningar av det slaget är opera, teater, dans och design. Den statliga ersättningen består av två delar – ersättning per helårsstuderande och ersättning per helårspresation. Den första utgår då en studerande påbörjar sina studier och den senare då en studerande slutfört sina studier. I tabellen har dessa ersättningar summerats för att få ett mått på en helårsplats. För högskolans del definieras heltids/helårsstudier som 40 veckors studier. I tabellen redovisas inga omräkningar för högskolans del till andra definitioner av helårsstudier. Men normer på allt till 36, förekommer inom andra utbildningssektorer. Högskolans kostnader jämförs i de fallen lämpligen med de omräkningar eller, som det också uttrycks i tabellen, omräkningar (à ) som gjorts. För KY-utbildningarna är definitionen för helårsstudier densamma som för högskolan dvs. Staten står för kostnaderna för den skolförlagda delen av utbildningen och arbetsgivarna för kostnaderna för den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen. Den förra motsvarar två tredejdelar av tiden och den senare en tredjedel av tiden. Kost- nadsuppskattningen baserar sig på de verkliga kostnader för den skol- förlagda delen av kostnaderna. Per har de legat på 75 000– (SOU 1999:122) eller som medelvärde på –1998 (SOU 1999:119). När det gäller vuxenutbildning redovisas både uppskatt- ningar av verkliga kostnader och tilldelning av statliga medel. I det första fallet återges dels kostnadsuppskattningar dels Statskontorets. Helårsdefinitionen i de uppgifter som av tradition samlas in av SCB och redovisas av tar sin utgångspunkt i en tidigare vanligt förekommande typ av redovisning baserad på antalet undervisningstimmar. fanns tydliga kopplingar mellan antalet un- dervisningstimmar och heltidsstudier. Utgångspunkten var att utgjorde helårsstudier. Med à och (à ) eller uttryckt – och per dag – blev det per helårsplats. inte, minst till följd av , har dock ut- bildningssituationen kommit att allt mer anpassas efter individuella behov och studerandetid (presterade verksamhets/studiepoäng) snarare än undervisningstid har blivit en indikator på studieomfattningen. undervisningsbaserade heltidsstudiemått låter sig därför inte direkt översättas till helårsstudier uttryckta i andra veckomått men kan sägas representera . har dock i en studie (1999l) kommit fram till att med den äldre schablonberäkningen jämfört med den nyare överskattas antalet heltidsstuderande med vilket leder till en motsvarande underskattning av kostnaderna. Vidare särskiljs inte gymnasial och påbyggnadsnivå i vuxenutbildning i kostnadsuppgifter.