sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — För vårt uppdrag gäller den mycket viktiga begräns- ningen att en subventionering, om den skall beaktas, skall leda till att nättariffen blir oskälig. I den mån subventioneringen inte påverkar nättariffen på så sätt att den blir oskälig är det inte något problem utifrån ellagens skyddszon. Om subventioneringen leder till att konkurrensen i den kon- kurrensutsatta verksamheten snedvrids är det en konkurrens- rättslig fråga. Sådan snedvridning av konkurrensen kan leda till att särskilt mindre aktörer slås ut från marknaden. Detta i sin tur kan minska konkurrenstrycket och leda till oligopolsituationer och ökade priser i konsumentledet. Hithörande problem omfattas dock av det konkurrensrättsliga regelverket och ingår inte i vårt uppdrag att se över reglerna för tillsyn av nätföretagen. Även denna situation faller således utanför vårt uppdrag. konstaterar vi att möjligheterna till konkurrenssned- vridande subventioneringar från nätverksamheten i praktiken skulle undanröjas om nättarifferna hålls på skäliga nivåer. En effektiv tillsyn av nätverksamheten förhindrar sådana subvention- eringar. Vi utvecklar detta ytterligare i avsnitt 3.6. 3.2Närings- och teknikutvecklingsverkets () rapport på elmarknaden Regeringen gav i uppdrag åt nätmyndigheten vid att utreda hur nätverksamhet avgränsades i praktiken, samt att överväga om reglerna om boskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet och bestämmelserna om särredovisning av nätverksamhet gav Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet tillräckliga förutsättningar för en korrekt avgränsning och redovisning. Uppdraget omfattade också att utreda om gällande regler gav ett tillfredsställande skydd mot att nätverksamheten drabbades av förluster som uppstod i konkurrensutsatt verksamhet. Myndigheten lät genomföra en enkät bland ledande personer i nät- och elhandelsföretag för att kartlägga branschstrukturen på elmarknaden och identifiera riskerna för korssubventionering. Förutom denna undersökning analyserade myndigheten ett antal tillsynsärenden. redovisade uppdraget i en rapport daterad , Korssubventionering på elmarknaden. Myndig- heten bedömde att det i första hand behövdes informations- och utbildningsinsatser till branschen. Om riskerna för korssubven- tionering inte minskade med tiden föreslog den emellertid att bättre sanktioner, direkt riktade mot klara fall av korssubven- tionering, skulle införas. I rapporten föreslogs bl.a. att särskilda regler om upphandling av förlustel skulle utredas närmare, att ett förbud skulle införas mot att säkerheter ställs av nätföretag för elhandelsföretags räkning samt att en regel om straffavgift vid korssubventionering borde övervägas. I rapporten konstaterades att korssubventionering exempelvis kunde ske genom att nätföretag köper varor och tjänster, förlustel, personalresurser, lokaler m. m. från ett närstående elhandels- företag till priser som påtagligt överstiger marknadspriset. Omvänt kunde förekomma att nätföretagets personal tjänstgjorde åt elhandelsföretaget utan att marknadsmässig ersättning utgick till nätföretaget eller att elhandelsföretaget hyrde lokaler av nätföretaget utan att betala marknadsmässig hyra. En annan typ av korssubvention angavs vara då nätföretag lämnar koncernbidrag till elhandels-verksamheten, som gav utrymme för sänkningar av elpriserna. Det kunde också förekomma att nätföretaget ställde säkerhet för elhandelsföretagets ekonomiska förpliktelser eller lånade ut pengar till villkor som för elhandelsföretaget var bättre än kreditmarknaden kunde erbjuda. Av undersökningen framgick (s. 27 ff.) att flertalet nätföretag ingick i en koncern med ett elhandelsföretag, att förlustel oftast köptes från ett elhandelsföretag i den egna koncernen, att hälften av elhandelsföretagen inte hade egen personal, att mer än hälften av elhandelsföretagen upphandlade merparten av de tjänster som förbrukades i företaget från ett närstående nätföretag samt att en dryg fjärdedel av nätföretagen ställt säkerheter av olika slag för det Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet konkurrensutsatta elhandelsföretagets ekonomiska förpliktelser. Sådana säkerheter kunde ha formen av garantier, ansvarsför- bindelser (exempelvis borgensförbindelser), företagsinteckningar eller panträtt i fast egendom. Det förekom också att ett nätföretag ställde någon form av säkerhet till annan konkurrensutsatt verk- samhet. Utredningen gav dock inga belägg för att långivning och koncernbidrag användes i syfte att subventionera konkurrensutsatt verksamhet. hade inte möjlighet att bedöma hur stora belopp som tillfördes elhandeln genom subventionering. Beträff- ande inköp av förlustel drog projektgruppen emellertid slutsatsen (s. 35, 38) att elhandelsföretagen subventionerades med . I rapporten anfördes att det är mycket viktigt att kravet på juridisk boskillnad mellan nätverksamhet och elhandel bibehålls. Det uttalades vidare att ett skärpt regelverk mot korssubven- tionering borde konstrueras så att det inte medför onödiga kost- nader för branschen eller för det allmänna. Ytterligare detalj- reglering av företagens verksamhet borde således i möjligaste mån undvikas (s. 40) I vissa fall, där risken för korssubventionering var uppenbar, borde emellertid specialregler övervägas. Nätmyndig- hetens förslag gick därför i huvudsak ut på skärpningar av regel- verket avsedda att träffa klara fall av korssubventionering. I rapporten föreslogs (s. 42) att möjligheten borde utredas att i ellagen införa en regel av innebörden att korssubventionering skall kunna beivras med en särskild straffavgift i enlighet med mark- nadsstörningsavgiften i marknadsföringslagen (1995:450) respek- tive konkurrensskadeavgiften i konkurrenslagen (1993:20). Regeln borde vara så utformad att den träffade klara fall av kors- subventionering och avgiftens storlek borde i varje enskilt fall fastställas i relation till företagets omsättning och omfattningen av subventionen. Enligt rapporten kunde det ifrågasättas om inte konkurrenslagens regler om missbruk av dominerande ställning i 19 § konkurrenslagen skulle kunna tillämpas. Av rapporten fram- gick emellertid att det enligt var svårt och resurskrävande att klarlägga sambandet mellan pris och kostnad vid handläggning av ärenden enligt denna bestämmelse. Beträffande inköp av förlustel föreslogs i rapporten (s. 43) i första hand ett förbud mot direktupphandling av förlustel från närstående elhandelsföretag. I andra hand borde en regel övervägas om att nätföretag i huvudsak skall vara skyldiga att upphandla el i Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet konkurrens genom anbudsförfarande. Enligt rapporten har gjort bedömningen att kommunala företag inom försörjningssektorerna inte omfattas av reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den före- slagna skärpningen skulle enligt rapporten kunna genomföras genom ett förtydligande av lagen så att elhandelsverksamhet kommer att omfattas av dessa regler. Eftersom de föreslagna reglerna befarades kunna komma begränsa nätföretagens hand- lingsfrihet på ett sätt som skulle innebära onödigt höga kostnader för administration och elmätning borde ett krav på konkurrens- upphandling av förlustel enligt rapporten utredas vidare. Det förelåg vidare enligt nätmyndighetens rapport (s. 43 f.) klara risker för att nätverksamhet skulle drabbas av förluster i samband med konkurs i ett elhandelsföretag. En rimlig ansats borde därför, påpekades i rapporten, vara att endast tillåta ansvarsförbindelser som hade direkt anknytning till nät- verksamheten. borgensförbindelser som är ställda till förmån för konkurrensutsatt verksamhet är, mot bakgrund av syftet med reglerna om skilda juridiska personer och särredovisning, inte önskvärda. Projektgruppen drog slutsatsen att ett förbud mot sådana borgensförbindelser och mot ansvarsförbindelser eller garantier borde övervägas. (I andra hand föreslogs att ansvarsförbindelser och garantier skulle redovisas i årsrapporten; jfr numera 4 a § punkten 6 förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet). , professor i redovisning vid , ledamot av redovisningsrådet och för redovisningsfrågor, gjorde på uppdrag av nätmyndigheten en kritisk granskning av myndighetens rapport. Hans kommentar redovisades i en bilaga till rapporten. Av kommentaren framgick bl.a. följande. Enligt Rundfelt är det inte självklart att det viktigaste problemområdet är om det förekommer en otillbörlig övervältring av intäkter och kostnader mellan nätverksamhet och andra verksamheter. För konsumenten är det viktigast att det pris han får betala är så lågt som möjligt, menade , och hävdade att alla faktorer som påverkar prissättningen är viktiga att granska. Rundfelt menade att om det finns en press på nätföretagen att sätta låga priser så minskar utrymmet för s.k. korssubventionering. Rundfelt påpekade att det egentligen var för tidigt att göra en utvärdering av om kontrollverksamheten fungerar eftersom året Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet för granskningen, 1997, var som årsrapporter lämnades. Tiden medgav vidare, förutom analys av ett antal tillsynsärenden, inte en mer seriös undersökningsmetod än en enkät. Beträffande förslaget till åtgärder för att minska olika former av kostnadsövervältring påpekade att problemet med över- vältring av kostnader inte är kvantifierat. Rapporten visade att det i praktiken är svårt att kartlägga förekomsten av kostnadsöver- vältring. Erfarenhetsmässigt är det enligt Rundfelt vanskligt att ha synpunkter på företags val av internpriser. Rundfelt ifrågasatte därför om en straffavgift skulle vara ett verksamt medel som han menade att det är rimligt att det finns sanktioner att ta till mot dem som uppenbart bryter mot regelverket. Angående förlustel menade att det hade varit värdefullt om rapporten hade diskuterat om inte andra än de före- slagna åtgärderna skulle löst problemet på ett mer kostnads- effektivt sätt. Rundfelt påpekade att ett mindre långtgående förslag vore att föreskriva antingen att principerna för prissättning av inköp av (förlust-)el skall anges i årsrapporten, eller att sådan el måste prissättas till gällande spotpris. Beträffande förbud mot garantier och borgensåtaganden ansåg Rundfelt i sin kommentar att förslaget att nätföretag inte skall kunna lämna garantier eller gå i borgen för konkurrensutsatt verksamhet verkade väl motiverat. Han pekade emellertid på att förluster i nätverksamhet, till följd av att en konkurrensutsatt verksamhet går i konkurs, kan uppstå på flera sätt. Som exempel nämnde Rundfelt utlåning, förekomsten av så kallade koncern- konton på bank, hyresavtal för lokaler som disponeras gemensamt m.m. När det gäller åtgärder mot utdelningar till konkurrensutsatt verksamhet och koncernbidrag påpekade att problemen härmed har diskuterats i rapporten men utan att något förslag lämnats. Förekomsten av utdelningar eller koncernbidrag kan, enligt Rundfelts uppfattning, inte generellt betecknas som ett problem. Möjligen kan dock höga utdelningar eller koncernbidrag indikera att tariffnivån är för hög. Eventuella åtgärder bör i så fall, menade , riktas mot prissättningen snarare än mot förekomsten av utdelningar eller koncernbidrag som sådana. Regeringen gjorde bedömningen att ellagens bestämmelser om avgränsning av nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet är ändamålsenliga och bör bibehållas. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet ningar av kraven på avgränsning bedömdes skulle anstå och utredas närmare (prop. 1997/98:159 s. 53). Nätföretag ålades emellertid att till nätmyndigheten redovisa garantier, borgens- åtaganden, och andra liknande ekonomiska utfästeler till förmån för närstående juridiska personer (4a § förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet). Sedan rapporten publicerades har förutsättningarna för nätföre- tagens inköp av förlustel delvis ändrats (se avsnitt 3.6.1). Vi anser vidare att mycket talar för det resonemang som professor förespråkat, nämligen att åtgärderna bör inriktas på tariffnivåns skälighet snarare än på beteenden som sådana. Också detta utvecklar vi närmare i avsnitt 3.6. 3.3Konkurrensverkets rapport i – problem och förslag, avsnitt angående energiområdet fick i uppdrag av regeringen att genomföra en utredning av hur konkurrensen hade utvecklats i . Verket redovisade sin rapport . ansåg beträffande energiområdet bl.a. att fokus bör riktas mot att tillförsäkra konsumenterna rimliga priser i monopolverksamheterna, samt att säkerställa att överskott från dessa monopolverksamheter inte används för att subventionera de konkurrensutsatta elpriserna. påpekade vidare (s. 150) att det inte är ovanligt att företag bedriver såväl monopolverksamhet som konkurrensutsatt verksamhet. När de båda verksamheterna bedrivs samtidig inom samma organisatoriska enhet är det som regel svårt och resurskrävande för en utomstående part, t.ex. en myndighet, att kontrollera kostnader som tillhör varje verksamhet. Förutsättningarna minskar således påtagligt att upptäcka (och därmed förhindra) att monopolpriset blir oskäligt högt. I sådana fall ökar också företagets möjligheter att använda ekonomiska överskott från monopolverksamheten för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Enligt rapporten (s. 151 f.) är emellertid inte omfattningen av korssubventioneringen på elmarknaden den viktigaste frågan. Intresset borde främst riktas mot de stora möjligheterna till sådan subventionering. Verket påpekade vidare att i vilken utsträckning det sker en korssubventionering har ett starkt samband med graden av konkurrens vid elförsäljningen och att det är angeläget att komplettera berörda lagregler i syfte att om möjligt helt eller annars så långt som möjligt hindra att nätverksamhet i praktiken drivs tillsammans med andra verksamheter. föreslog i rapporten (s. 255 ff.) att nätverksamhet skall bedrivas helt åtskild, organisatoriskt och funktionellt, från annan verk- samhet. Vidare ansåg verket (s. 256) att det borde införas tydligare och klarare regler för vilka kostnader som hör till nätverksamhet och, när nätverksamhet drivs tillsammans med andra verksamheter, att vissa principiellt viktiga redovisningsprinciper för bestämning av avgifter inom nätverksamhet borde läggas fast. Det råder, enligt verket, oklarhet beträffande viktiga redovisningsprinciper, exempelvis ifråga om värdering av anläggningar och pensions- åtaganden för anställda. I rapporten framfördes (s. 256) förslag om att möjligheterna att införa regler om straffavgift vid subventionering av elhandels- verksamhet med överskott från monopolverksamheter inom energiområdet skulle utredas. Verket ansåg att en sådan åtgärd kunde bli ett viktigt komplement till det nämnda förslaget om att bättre separera nätverksamhet från konkurrensutsatt verksamhet. Slutligen föreslogs (s. 257) att regler om en öppen redovisning av principerna för prissättningen inom nätverksamhet skulle införas. En sådan redovisning borde enligt rapporten göras för olika typkunder, exempelvis konsumenter, fastighetsägare och företag. poängterar problemen med ökade möjligheter till subventionering när nätverksamhet och övrig verksamhet bedrivs inom samma juridiska person. Vidare efterlyses bl.a. tydligare redovisningsprinciper för kostnader som delas mellan nätverksamhet och annan verksamhet. Vi diskuterar dessa frågor under avsnitt 3.6. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet 3.4Analys av den monopolbedrivna elnätsverksamhetens möjligheter att subventionera konkurrensutsatt verksamhet har på vårt uppdrag analyserat nätföretagens möjligheter att subventionera annan verksamhet (bilaga 3). Det ursprungliga syftet med uppdraget var att få en uppfattning om i vilken utsträckning subventionering förekommer och i stora drag vilka belopp det handlar om. Det har emellertid visat sig att det inte är möjligt att besvara dessa frågor utifrån i första hand officiellt material, årsredovisningar och nätrapporter. Analysen har istället inriktats på en inventering av de möjligheter till subventionering som finns samt hur stor upptäcktsrisken är, dvs. hur stor sannolikheten är att en subventionering kan utföras utan att uppmärksammas av nätföretagets revisor eller nätmyndig- heten. Av rapporten framgår sammanfattningsvis följande. Subvention- eringar mellan elnätsverksamhet och annan verksamhet kan teoretiskt och praktiskt ske på en mängd olika sätt. Subvention- eringar mellan koncernbolag, ägare och närstående är enklare att upptäcka än subventioneringar som genomförs inom en och samma juridiska person. Detta beror på att det är svårt att avgränsa en verksamhet som i realiteten inte bedrivs avskilt. Möjligheterna till subventionering ökar därför markant i de nätföretag som har en omfattande övrig verksamhet. En övergripande slutsats i rapporten är därför att det bör vara angeläget för nätmyndigheten att göra en fullständig kartläggning av övriga verksamheters omfattning i nät- företagen. I rapporten konstateras att de flesta subventioneringar generellt är väldigt svåra att upptäcka med stöd av endast årsrapporten. Tillgång till nätföretagens räkenskapsmaterial ökar avsevärt möjlig- heterna att upptäcka subventioneringar. För att öka nätmyndig- hetens möjligheter att få indikationer på att en subventionering förekommer pekar på möjlig- heten att öka kraven på informationslämnande från nätföretagen. En sådan skärpning av lagstiftningen förutsätts enligt rapporten även få en preventiv effekt. En annan möjlighet är att ålägga företagens revisorer ytterligare granskningsuppgifter. Enligt är det generellt komplicerat att genom lagstiftning införa förbud mot olika typer av transaktioner, eftersom nätverksamheten i sig inte är juridiskt Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet För vissa specifika frågor, t.ex. inköp av förlustel, skulle däremot en särreglering kunna ge effekt. För nätföretag som bedriver relativt omfattande övrig verk- samhet finns vidare en uppenbar risk för sammanblandning av de olika verksamheterna finansiering, likviditet och kassaflöde. konstaterar att ett grund- läggande problem är att posterna i årsrapportens balansräkning i stor utsträckning är gemensamma. Förutom anläggningstill- gångarna, vilka är direkt hänförliga till nätverksamheten, är de flesta av balansräkningens poster att bedöma som gemensamma. Av dessa skapar posterna likvida medel och räntebärande skulder enligt rapporten störst möjlighet till subventioneringar mellan nätverksamheten och den övriga verksamheten. Dessa poster är centrala i nätföretagets finansiering av verksamheten och får vid en felallokering också inverkan på det redovisade resultatet i nätverk- samheten. En verksamhets kassaflöde1 påverkar möjligheterna till investeringar, amortering/nyupplåning av räntebärande skulder och ökning/minskning av likvida medel. För att nätverksamhetens redovisade resultat skall bli rättvisande är det fundamentalt, betonar , att verksamheten till- delas de räntebärande skulder och likvida medel som man rätte- ligen bör ha. Detta kräver att fördelningen av balansposterna likvida medel och räntebärande skulder görs på ett sätt som speglar det faktiska kassaflödet i verksamheten. För detta krävs i sin tur att nätföretagen vid upprättandet av den första årsrapporten gjorde en adekvat fördelning av dessa poster. Vidare krävs att dessa poster varje följande räkenskapsår fördelas med utgångspunkt av tidigare periods fördelning med justering för periodens faktiska kassaflöde för respektive verksamhet. Enligt gällande bestämmel- ser skall fördelningen göras på ett rättvisande sätt men närmare precisering av hur det skall ske saknas. Ett nätföretag kan välja att göra en fördelning av posterna likvida medel och räntebärande skulder i förhållande till omsättning i respektive verksamhet. Det är emellertid inte säkert att de olika verksamheterna skapar kassaflöde i proportion till omsättningen. Investeringsbehoven är med all säkerhet inte heller alltid omsättningsberoende. En nätverksamhet som genererar positivt kassaflöde löper således risk 1 Kassaflöde kan definieras som det redovisade resultatet för perioden justerat för sådana ingående poster som inte är likviditetspåverkande. Kassaflödet kan disponeras för att t.ex. investera eller amortera skulder. Oförbrukat kassaflöde ökar verksamhetens likvida medel och kan disponeras under kommande räkenskapsår. Svagt kassaflöde innebär att investeringar måste finansieras med nyupplåning eller likvida medel. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet att subventionera annan verksamhet som uppvisar ett lägre kassaflöde eller är i behov av större investeringar. bedömer upptäcksrisken härför som obefintlig och konstaterar att en oriktig fördelning får störst genomslag i nätföretag med omfattande och kapitalintensiv övrig verksamhet. I rapporten föreslås att årsrapporten skall innehålla uppgifter motsvarande den juridiska personens. På så sätt identifieras den övriga verksamhetens resultat- och balansräkning direkt i års- rapporten och nätmyndigheten kan koncentrera granskningen på företag med omfattande övrig verksamhet. Subventionering genom gemensam finansiering, likviditet och kassaflöde konstaterades vara ett mycket komplicerat och svårlöst problem som det enligt rapporten egentligen inte finns några lösningar på, så länge som nätverksamhet tillåts bedrivas tillsammans med övrig verksamhet. Detsamma är fallet med subventionering genom utdelning och koncernbidrag. Rapporten avslutas med slutsatsen att ett annat angreppssätt för att eliminera förekomsten av subventioneringar vore att ta bort incitamenten för att utföra dem, snarare än att skärpa lagstift- ningen genom förbud mot vissa beteenden. Vi har granskat nätmyndighetens möjligheter till effektiv tillsyn i avsnitt 2.4–2.7. Vi anser att de svårigheter som där har redovisats samt de påpekanden som gjort om möjligheterna att upptäcka subventioneringar mycket talar för den tillsynsmodell som vi föreslagit i avsnitt 2.12.1. Vi utvecklar detta resonemang i avsnitt 3.6. 3.5Förhållandet i andra nordiska länder Sammanfattningsvis kan noteras att varken eller valt att ställa krav på att nätverksamhet respektive elhandel och elproduktion skall bedrivas i olika juridiska personer. Problemen kring subventionering är emellertid uppmärksammade och åtgärder för en tydligare uppdelning mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet är föremål för diskussion. Det kan konstateras att man anser det vara nödvändigt att Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet utveckla tillsynen ytterligare i syfte att åstadkomma en klarare åtskillnad mellan nätverksamhet och annan verksamhet, främst elhandel och elproduktion. I skall nätverksamhet bedrivas helt skild från annan verksamhet. Den finska elmarknadslagen innehåller inga direkta stadganden som tar sikte på subventionering. Företagen skall emellertid, enligt 28 § i den finska elmarknadslagen, särredovisa nätverksamhet, el- försäljning och elproduktion samt övrig affärsverksamhet. Genom förordning kan även stadgas att olika delfunktioner inom nätverk- samheten och elförsäljningen skall särredovisas. Ingripande kan även ske med stöd av bestämmelser om att tariffen skall vara skälig. Hur kostnaderna skall fördelas mellan nätverksamheten och elhandelsverksamheten är inte oproblematisk. En felaktig för- delning av kostnaderna kan stå i strid med såväl elmarknadslagen som konkurrenslagen. Vid misstanke om korssubventionering, till följd av exempelvis en extremt låg prissättning på el, har begärt att de berörda bolagen skall yttra sig över orsakerna till det låga priset.