sou · GOB376 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid regeringssammanträde bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av hyreslagstiftningen och systemet för prövning av hyres- och arrendemål. Med stöd av detta bemyndigande förordnade chefen för hovrättsrådet, tillika vice ordförande på avdelning, att fr.o.m. vara särskild utredare. Som sakkunniga att bistå utredningen förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn, numera ämnesrådet, , hovrättsassessorn och fil. Som experter fr.o.m. förordnades förbundsjuristen , , företagsjuristen , , direktören , , chefsjuristen , , avdelningsdirektören , och arrendeombudsmannen , . Till sekreterare åt utredaren förordnades fr.o.m. hovrättsassessorerna och . , , och entledigades fr.o.m. och fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. utredningschefen , och fr.o.m. experten , och överantikvarien , . Utredningen har antagit namnet hyreslagstiftningsutredning. Utredningen redovisade den första delen av uppdraget i delbetänkandet för prövning av hyres- och arrendemål (SOU 1999:15), som överlämnades . överlämnade utredningen delbetänkandet Förhandlingsersättning till hyresgästorganisation (SOU 1999:81). Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Hyresgästinflytande vid ombyggnad Besittningsskydd vid lokalhyra Andra hyresrättsliga frågor (SOU 2000:76). Till betänkandet fogas två särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i jordabalken................................. Förslag till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304)................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder........................................ Förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall ................ Avbrottsförsäkring vid arbetsoförmåga........................... Förfarandet i praktiken.................................................. Organisationernas och hyresnämndernas synpunkter....... Överväganden och förslag............................................. Hyresgästens ställning då lägenheten har förstörts genom Försäkringsskydd om lägenheten skadas eller förstörs ..... 3.1.4Vad som händer i praktiken om en lägenhet blir förstörd.. 60 Skadeståndsbestämmelser på andra områden ................. Överväganden och förslag............................................. Ersättning för skada ...................................................... Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete...... 4.1.4Praxis beträffande tillstånd till förbättrings- och Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet................ Överväganden och förslag............................................. Allmänna synpunkter på reglerna efter ... De åtgärder som hyresgästernas inflytande omfattar..... Varsamhetsreglerna i 3 kap. .......... Formerna för hyresgästinflytandet................................ Uppsägning av hyresavtal............................................ Sanktioner om hyresvärden inte följer reglerna.............. Indexreglering av lokalhyra .................................................. Standardavtal med indexreglering................................. Indexreglering i praktiken............................................ Överväganden och förslag........................................... Handikappanpassning av lägenhet........................................ Överväganden och förslag........................................... Interimistiska beslut om avflyttning då hyresrätten är Uppsägning av hyresavtal............................................ Närmare om förfarandet............................................. 7.1.4Förekomsten av beslut om säkerhetsåtgärd och Överväganden och förslag........................................... Interimistiska beslut i förverkandemål vid domstol......... 7.2.3Verkställighetsförordnande i förlängningstvist vid hyresnämnd (bostadslägenhet)..................................... Uppsägning av lokalhyresavtal till hyrestidens utgång .... Överväganden och förslag........................................... Interimistiska beslut om ändring av hyran............................ 9.1.4Handläggningen av s.k. massärenden och Hyresnämndernas och organisationernas synpunkter..... Överväganden och förslag........................................... 10 Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra ............................... Hur bestämmelserna tillämpas i praktiken..................... Hyresnämndernas yttranden om marknadshyra............. Organisationernas synpunkter beträffande skälig hyra ... 10.1.8Organisationernas och hyresnämndernas synpunkter Överväganden och förslag........................................... 10.2.2Yttrande skall grundas på den utredning som parterna 10.2.3Yttrande skall kunna avges angående frågan om annat hyresvillkor än hyran är förenligt med god sed i hyresförhållanden eller eljest är skäligt ......................... 10.2.4Hyresnämnden skall kunna besluta om att förlänga hyrestiden om det begärs ett yttrande ........................... Möjligheten att få en förhandlingsordning upphävd ............. Överväganden och förslag........................................... Kostnader och ikraftträdande ................................................ Förslaget till lag om ändring i jordabalken...................... 13.2Förslaget till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304) .................................................................. 13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder ............................. Antal ärenden enligt 18 d-18 h §§ hyreslagen vid Ärenden enligt 18 d-18 h §§ hyreslagen som har sakprövat --..... Ärenden enligt 18 d-18 h §§ hyreslagen som har --06-30 och --06-30.................... Sammanställning över hur i har avgjort ärenden enligt 18 d-18 h §§ hyreslagen........ Utvecklingen av konsumentprisindex och tjänsteprisindex för lokalhyror m.m............................... Omloppstider m.m. för ärenden angående ändring av hyresvillkor enligt 24 § hyresförhandlingslagen (1978:308) och 54 § hyreslagen ................................... Yttranden enligt 12 a § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder som utredningen har granskat............................................. Bilaga 10Lokalmarknadskommitténs yttrande.............................. Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nytt juridiskt arkiv, avdelning II Lagen (1973:188) om arrendenämnder och De delar av utredningens uppdrag som inte har behandlats i utredningens två tidigare delbetänkanden, redovisas i detta slut- betänkande. I betänkandet redovisas sålunda tio separata frågor, nämligen förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall, hyresgästens ställning då lägenheten har förstörts genom en olyckshändelse, hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete, indexreglering av lokalhyra, handikappanpassning av lägenhet, interimistiska beslut om avflyttning då hyresrätten är förverkad, besittningsskydd för bostadshyresgäster vid blockuthyrning, interi- mistiska beslut om ändring av hyran, indirekt besittningsskydd vid lokalhyra samt möjligheten att få en förhandlingsordning upphävd. Förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall De flesta lokalhyresavtal sluts . Ett lokalhyresavtal som har slutits kan i princip endast sägas upp till avtalstidens utgång. Det gäller även för det fall hyresgästen skulle avlida under pågående avtalstid. I utredningens uppdrag har ingått att undersöka behovet av en särskild rätt till förtida uppsägning av lokalhyresavtal på grund av hyresgästens dödsfall. Om hyresgästen skulle avlida kan hans dödsbo vända sig till hyresvärden och begära dennes samtycke till att få överlåta lokalen. Skulle hyresvärden inte svara från förfrågan eller utan skälig anledning vägra samtycka till en överlåtelse, kan dödsboet säga upp avtalet. Vidare kan dödsboet, om det bedrivs näringsverksamhet i lokalen och näringsverksamheten överlåts, vända sig till hyresnämnden och begära tillstånd till att få överlåta hyresrätten till den som skall överta verksamheten. De enkätsvar som lämnats visar att i de flesta fall regleras de frågor som uppkommer i samband med hyresgästens dödsfall på frivillig väg mellan hyresvärden och hyresgästens dödsbo. Vidare kan konstateras att de flesta försäkringsbolag erbjuder s.k. avbrottsförsäkring som en hyresgäst kan teckna och som ersätter hyra under i normalfallet efter det att arbetsoförmåga inträtt eller efter dödsfall. Något överhängande behov av en möjlighet till förtida uppsägning vid dödsfall kan mot denna bakgrund inte anses föreligga. Vid bedömning av om möjlighet till förtida uppsägning bör införas måste också följande beaktas. Reglerna om lokalhyra har tydliga kommersiella inslag. Hyresgästen är bunden av avtalet och kan inte, som vid bostadshyra säga upp avtalet eller kräva villkorsändring om inte hyresvärden brustit i sina åligganden. En rätt till förtida uppsägning vid dödsfall skulle sålunda helt strida mot principen om avtalsbundenhet. Den omständigheten att hyresgästen är bunden av avtalet har intresse även ur en annan synvinkel. Det förekommer nämligen att hyresvärdar åtar sig att förse lokaler med exklusiv inredning som är särskilt anpassad för hyresgästen. Hyresvärden garanteras ersättning för inredningen genom att han träffar ett flerårigt hyresavtal som är bindande. En rätt till förtida uppsägning vid dödsfall skulle äventyra hyresvärdens möjlighet att få ersättning för sina investeringar. Om en rätt till förtida uppsägning skall införas, måste vidare flera komplicerade frågor regleras. Bl.a. måste frågan om en medhyresgästs ställning regleras. Vidare bör enligt utredningens mening uppsägnings- tidens längd sättas i relation till den sammanlagda hyrestiden och hyresvärdens investeringar i lokalen. Frågan om uppsägningstidens längd i det enskilda fallet måste mot denna bakgrund kunna fastställas av hyresnämnd. En rätt till förtida uppsägning vid dödsfall kommer enligt utredningens mening att få vissa följdverkningar. Bl.a. kan hyresvärdars intresse av att göra investeringar i sina lokaler förväntas minska. Vidare finns risk för att avtalstiderna kommer att förkortas; hyresvärdarna får härigenom bättre förutsättningar att få kontroll över nedlagda investeringar. Vid en samlad bedömning anser utredningen att behovet av en möjlighet till förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall är ringa och att en lagreglering strider mot grundläggande principer för lokalhyra och dessutom blir komplicerad. Utredningen föreslår därför inte en rätt att vid dödsfall säga upp ett lokalhyresavtal . Hyresgästens ställning då lägenheten har förstörts genom en olyckshändelse I hyreslagen föreskrivs att om en bostadslägenhet eller en lokal före tillträdesdagen eller blir så förstörd att den inte kan användas för det avsedda ändamålet, förfaller hyresavtalet. Med att avtalet "förfaller" avses att såväl hyresvärden som hyresgästen befrias från att fullgöra avtalet. Vidare blir hyresvärden ersättningsskyldig om han varit vållande till händelsen eller om han inte utan dröjsmål har meddelat hyresgästen om att lägenheten har förstörts. I utredningens uppdrag har ingått att se över bestämmelserna om vad som gäller då en lägenhet har förstörts genom en olyckshändelse m.m. Utredningen har funnit att bestämmelserna om att det krävs vårdslöshet hos hyresvärden för att han skall bli skadeståndsskyldig, överensstämmer med vad som gäller på andra liknande rättsområden. Det finns dessutom ett stort utbud av försäkringar som hyresgästen kan teckna för att skydda sig och sin egendom mot skador som inträffar i lägenheten utan hyresvärdens vållande. Utredningen anser därför att de nuvarande skadeståndsbestämmelserna skall behållas. och har föreslagit att hyresgästen skall, om hans eller hennes lägenhet eller lokal har förstörts, ges en lagstadgad återflyttningsrätt. Utredningen har i denna del konstaterat att såväl bostadshyresgäster som lokalhyresgäster i allmänhet erbjuds återflyttningsrätt om det upp- förs nya lägenheter sedan deras gamla förstörts. Hyresvärdar förefaller också, i den mån de har möjlighet till det, erbjuda hyresgäster antingen evakueringslägenheter fram till dess huset har byggts upp eller permanenta ersättningslägenheter. Bostadshyresgäster får också stöd i olika former från berörda kommuner. När det gäller lokalupplåtelse måste särskilt uppmärksammas att hyresgästen inte har något direkt besittningsskydd. Sägs hyresavtalet upp, kan hyresgästen inte framtvinga en förlängning av hyresför- hållandet utan han har endast rätt till ersättning av hyresvärden. Den rätt till försäkringsersättning som de flesta lokalhyresgäster har om deras lokaler förstörs, kan då ses som en form av substitut för den rätt till ersättning av hyresvärden som de skulle ha haft om värden sagt upp hyresavtalet. En lagreglerad återflyttningsrätt blir både omfattande och mycket komplicerad. Såväl hyresgästens rätt att flytta tillbaka, som villkoren för upplåtelsen och förfarandet måste regleras. En lagreglering kommer oundvikligt att medföra svåra tillämpningsproblem. Det kan i sin tur leda till att bostadslägenheter och lokaler riskerar att stå outhyrda i avvaktan på att det slutligt prövats vilka av de föregående hyresgästerna som har återflyttningsrätt och villkoren för denna rätt. Mot denna bakrund och med beaktande av att behovet av en lagreglerad återflyttningsrätt i praktiken har visat sig vara ringa, har utredningen funnit att de principiella skäl som talar för en lagreglerad återflyttningsrätt måste vika och att det inte bör införas regler om återflyttningsrätt. Utredningen anser sammanfattningsvis att de nuvarande bestäm- melserna om vad som gäller om en lägenhet skadas eller förstörs, bör behållas oförändrade. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete infördes nya bestämmelser om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete (18 d - 18 h §§ hyreslagen). upphävdes bestämmelsen i 55 a § hyreslagen om att man vid en bruksvärdesprövning av hyran för en lägenhet inte skulle beakta vissa förbättringsarbeten som hade utförts i lägenheten. Den nya ordningen innebär att en hyresvärd får utföra en standardhöjande åtgärd som har en inte obetydlig inverkan på en bostadslägenhets bruksvärde eller en åtgärd som medför en inte obetydlig ändring av en lägenhet eller de gemensamma delarna av fastigheten, endast om åtgärden har godkänts av den berörda hyres- gästen eller, om åtgärden avser de gemensamma delarna av fastigheten, av hyresgästerna i minst hälften av de berörda lägenheterna. Om samtycke inte erhålls, kan hyresvärden ansöka vid hyresnämnden om tillstånd till åtgärden. Utredningen skall enligt direktiven utvärdera bestämmelserna om hyresgästinflytande. Utredningen har inhämtat information från samtliga hyresnämnder och från vissa andra myndigheter samt från ett stort antal organisationer på hyresmarknaden. Utredningen har också gått igenom samtliga ombyggnadsärenden som sakprövats vid - och samtliga ombyggnads- ärenden som inkommit till i respektive . Utredningens utvärdering visar att hyresgästernas inflytande har stärkts genom de bestämmelser som infördes . Det har skett bl.a. genom att hyresgästerna har fått inflytande över fler åtgärder, bl.a. åtgärder i de gemensamma delarna av fastigheten. Inflytandet är direkt; hyresgästerna kan alltså förhindra vissa åtgärder. Samrådet mellan hyresvärdar och hyresgäster har också ökat. Antalet uppsägningar som grundas på ombyggnad har dessutom minskat kraftigt. Det finns dock alltjämt vissa brister i regelsystemet. Utredningen har övervägt vissa förändringar. Bl.a. har utredningen övervägt om bestämmelserna om tillståndsprövningen i hyresnämnden bör ändras. föreskrivs att en ansökan om tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd skall bifallas, om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. Vid prövningen av om det är oskäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs, skall hyresvärdens intresse av åtgärden vägas mot det intresse som hyresgäster i allmänhet kan antas ha av att åtgärden inte vidtas (ett s.k. objektivt hyresgäst- intresse). Om det finns särskilda skäl, får även omständighet som hänför sig endast till den enskilde hyresgästen beaktas. Utredningen har i denna del övervägt två alternativa lösningar. Den ena innebär att hyresvärdens intresse av en viss åtgärd skall vägas mot varje enskild hyresgästs intresse (ett s.k. subjektivt hyresgästintresse) och den andra innebär att hyresvärdens intresse skall vägas mot vad en majoritet av hyresgästerna i huset anser. Utredningen har funnit att ett upphävande av bestämmelserna om det objektiva hyresgästintresset i och för sig skulle ge enskilda hyresgäster möjlighet att förhindra vissa typer av åtgärder. Någon vetorätt mot alla förbättrings- och ändringsåtgärder kan det dock inte bli fråga om. Mot bakgrund bl.a. av vissa inte oväsentliga nackdelar med ett system med ett subjektivt hyresgästintresse respektive med ett system med majoritetsbeslut bland hyresgästerna i huset, anser utredningen att övervägande skäl talar för att tills vidare behålla de nuvarande bestämmelserna om ett objektivt hyresgästintresse. Utredningen har vidare övervägt om hyresnämnden bör beakta varsamhetsreglerna i 3 kap. (1987:10) i samband med prövningen om tillstånd skall lämnas. I denna del har utredningen konstaterat att hyresnämnden kan vid prövningen av om det är oskäligt mot hyresgästen att en förbättrings- eller ändringsåtgärd genomförs, väga in huruvida åtgärden är förenlig med bestämmelserna om varsamhet i 3 kap. . Särskilda bestämmelser om att hyresnämnden skall pröva om åtgärden innefattar varsamhet föreslås inte. Däremot föreslår utredningen att om det i ett ärende angående tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd eller i ett ärende angående upprustningsföreläggande uppkommer fråga om en åtgärd är förenlig med varsamhetsreglerna i 3 kap. , skall hyresnämnden underrätta om åtgärden. Om det anses finnas behov av en skärpning av lagstiftningen för att ombyggnader skall genomföras mer varsamt bör enligt utredningens mening i första hand reglerna i och hyressättningsreglerna ändras. När det gäller bestämmelserna om formerna för hyresgäst- inflytandet, föreslår utredningen bl.a. att tidigaste tidpunkt vid vilken en ansökan om tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd skall kunna ges in till hyresnämnden ändras från efter det att skriftligt meddelande om åtgärden lämnats till hyresgästen. Slutligen föreslår utredningen att det skall införas möjlighet för hyresnämnden att förbjuda en förbättrings- eller ändringsåtgärd som kan antas påbörjas utan godkännande av hyresgäst eller tillstånd av hyresnämnd. Åtgärden behöver alltså inte, som enligt de nuvarande bestämmelserna, ha påbörjats. Utredningen föreslår också att om en hyresvärd har utfört en åtgärd utan godkännande eller tillstånd, skall åtgärden inte beaktas vid prövning av hyran, om det inte har förflutit åtgärden slutfördes eller lägenheten upplåtits till annan hyresgäst än den som skulle ha godkänt åtgärden. I utredningens uppdrag har också ingått att se över reglerna om uppsägning av hyresavtal vid ombyggnad respektive om upprustnings- föreläggande. Utredningen föreslår i dessa delar inte någon ändring. Enligt 19 § tredje stycket hyreslagen skall hyran för lokaler vara till beloppet bestämd i hyresavtalet. Från huvudregeln att hyran skall vara till beloppet bestämd medges undantag för förbehåll om s.k. omsättningshyra, s.k. förhandlingsklausul och annan beräkningsgrund. Hyran får bestämmas enligt annan beräkningsgrund om hyresavtalet är träffat för bestämd tid och hyrestiden är . Före gällde att annan beräkningsgrund fick tillämpas om avtalet var träffat och hyrestiden var . I utredningens uppdrag har ingått att se över förutsättningarna för att bestämma hyra enligt annan beräkningsgrund. Den kartläggning som utredningen har gjort visar att hyran för lokaler i allmänhet bestäms enligt annan beräkningsgrund; de allra flesta lokalhyresavtal sluts och hyran följer utvecklingen av konsumentprisindex. Kartläggningen visar också att hyrestiderna rent generellt förlängdes efter lagändringen från två till . Utredningen har funnit att det finns ett tydligt behov av att bestämma hyra enligt annan beräkningsgrund. Ett förbud mot rörlig hyra kan dessutom antas komma att kringgås genom s.k. trappor, t.ex. att hyran skall höjas med viss procentsats . Möjligheten att bestämma hyra enligt annan beräkningsgrund bör därför finnas kvar. När det gäller frågan om i vilka typer av avtal som förbehåll om annan beräkningsgrund skall få förekomma, har utredningen konstaterat att behovet av att indexreglera hyra för korttidsavtal inte kan anses vara särskilt stort. Vidare har utredningen konstaterat att endast ett fåtal hyresgäster, främst de med nystartade verksamheter, önskar att det skall finnas möjlighet att indexreglera korttidsavtal samt att hyresgäster i allmänhet föredrar längre avtalstider framför kortare avtalstider. Ett upphävande av förbudet mot att indexreglera avtal som inte är slutna och med hyrestid , kan dessutom förväntas leda till kortare avtalstider. Utredningen anser mot denna bakgrund att de nuvarande bestämmelserna om annan beräkningsgrund skall behållas. handikapputredning föreslog i sitt slutbetänkande, Ett samhälle för alla (SOU 1992:52), att funktionshindrade hyresgäster skulle ges rätt att anpassa sin bostad. Utredningen förordade att hyreslagen skulle kompletteras med en paragraf som innebar att hyresgäster hade rätt att utföra sådana åtgärder i sin lägenhet och i de gemensamma delarna av fastigheten för vilka det kunde lämnas statskommunalt bostadsanpassningsbidrag. Denna utredning har haft som uppdrag att ta ställning till om hyreslagen skall kompletteras med en sådan bestämmelse som handikapputredning föreslog. Utredningen har genom de enkätsvar som lämnats från handikapp- organisationer och berörda myndigheter konstaterat att det är mycket ovanligt att hyresvärdar nekar funktionshindrade hyresgäster att utföra sådana åtgärder som det kan lämnas bostadsanpassningsbidrag för. Behovet av den aktualiserade lagstiftningen kan mot denna bakgrund inte anses särskilt stort. Vidare har utredningen konstaterat att det ur principiell synvinkel framstår som tveksamt att en hyresgäst mot hyresvärdens vilja skall få bygga om lägenhet eller gemensam del av fastigheten. En bostads- anpassningsåtgärd kan nämligen vara mycket ingripande och t.ex. beröra planlösning. Åtgärden kan också stå i strid med övriga hyresgästers i huset intressen. En lagstiftning av det aktuella slaget kommer dessutom i konflikt med lagstiftningen om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete (18 d - 18 h §§ hyreslagen) och kan, om den inte omgärdas av vissa kompletterande regler, kringgås. Utredningen befarar också att en bestämmelse av aktualiserat slag kan försvåra för personer med funktionshinder att hävda sig på hyresmarknaden; det finns risk att hyresvärdar blir mindre benägna att hyra ut sina lägenheter till sådana hyresgäster eftersom fastigheten kan bli ombyggd i strid med hyresvärdens önskemål. Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att det inte bör införas en sådan regel som handikapputredning föreslog. Interimistiska beslut om avflyttning då hyresrätten är förverkad Om en hyresgäst gör sig skyldig till, något förenklat, ett väsentligt avtalsbrott anses hyresrätten förverkad. Hyresvärden kan då säga upp avtalet till upphörande. Såväl hyresrätten till en bostadslägenhet som till en lokal kan bli förverkad. Om hyresrätten till bostadslägenhet eller lokal är förverkad och hyresvärden säger upp avtalet till upphörande, kan frågan om hyresrätten är förverkad prövas vid allmän domstol. Skulle hyres- värden i stället säga upp hyresavtalet med uppsägningstid och det är fråga om en bostadslägenhet, kan frågan om hyresrätten är förverkad prövas vid hyresnämnd.