sou · GOB399d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 4.lagman i , respektive , 5.lagman i länsrätten i , län respektive , 6.ordförande i arrendenämnden och hyresnämnden i , respektive , 7.ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domar- erfarenhet i , 8.ordförande och vice ordförande i , och 2 § Regeringen beslutar om tillsättning av även andra domare som anges i 1 § än de som är ordinarie domare. 3 § Tillsättningsärendena skall beredas i en förslagsnämnd som består av ett justitieråd, ett regeringsråd, en hovrättspresident, en kammar- rättspresident, en advokat samt två representanter för allmänheten. För varje ledamot skall det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas för av högst . Allmänhetens representanter och ersättare för dessa väljs av . Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen på förslag av 1.Högsta domstolen respektive Regeringsrätten när det gäller ledamöter av domstolarna, 2.hovrättspresidenterna när det gäller hovrättspresidenter, 3.kammarrättspresidenterna när det gäller kammarrättspresidenter, och 4.Sveriges advokatsamfund när det gäller advokater. Nämnden utser inom sig ordförande och vice ordförande. 4 § Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. Vid omröstning gäller 18 § förvaltningslagen (1986:223). 5 § finns det ett sekretariat. I sekretariatet skall ordinarie eller f.d. ordinarie domare ingå. Ärendenas beredning och avgörande 6 § Nämnden skall lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning. Om möjligt skall ett förslag uppta minst tre personer. Förslaget skall vara motiverat. Om nämnden föreslår färre än tre personer skall detta motiveras särskilt. 7 § En befattning som skall tillsättas skall förklaras ledig av nämnden. 8 § För lediga befattningar skall det finnas möjlighet att anmäla intresse. Det skall även finnas möjlighet att anmäla intresse generellt för de befattningar som anges i 1 §. Intresseanmälningar görs till nämnden. 9 § Ärendena prövas efter beredning och föredragning av sekretariatet. Ordföranden får överta beredning och föredragning av ärenden. 10 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och minst så många ledamöter som behövs för beslutförhet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden. Även i andra fall får ärenden avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna, om samtliga ledamöter deltar i avgörandet och är ense om utgången. 11 § Ordföranden eller sekretariatet får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden. Ordföranden eller sekretariatet får också pröva frågor om att lämna ut allmänna handlingar. 12 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar dagen för beslutet och beslutets innehåll samt vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. 13 § Nämndens förslag i ärenden om utnämning får inte överklagas. 14 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut får nämnden meddela de bestämmelser som behövs om nämndens organisation och formerna för nämndens verksamhet i övrigt. Särskilt om regeringens handläggning m.m. 15 § Innan regeringen beslutar i ett ärende om utnämning av ledamot av eller Regeringsrätten skall domstolen höras. 16 § Om regeringen avser att utnämna annan person än den eller dem nämnden fört upp på förslag skall den anmäla detta till justitieutskottet. Utskottet skall behandla frågan vid utskottssammanträde, som delvis skall vara offentligt, för att höra den kandidat nämnden fört upp som första förslag och den kandidat regeringen förordar. Om utskottet förordar en av dessa kandidater skall denne utnämnas. Denna lag träder i kraft den Kommitténs uppdrag har bestått av två huvuddelar, dels en översyn domstolschefens roll, dels en översyn av förfarandet vid utnämning av högre domare. Domstolschefens roll har på olika sätt uppmärksammats . De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall be- drivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer även nya krav på domstolscheferna. Det är mot denna bakgrund som kommittén har haft i uppdrag att bl.a. klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. I uppdraget har ingått att behandla dom- stolarnas ledningsfunktion i hela dess vidd och att även diskutera frågor om rekrytering och stöd för domstolschefer. En frågeställning som är av särskild vikt i sammanhanget är var gränsen går för domstolschefen i förhållande till de enskilda domarnas självständighet i dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Balansgången kan här vara känslig och det finns en risk för att detta leder till passiva chefer. Kommittén har haft i uppdrag att föra en klarläggande diskussion i dessa frågor. I och Regeringsrätten förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter att vara domstolens ordförande. Trots för- arbetsuttalanden om att valet bör grundas på lämplighet för ord- förandeuppdraget (se bl.a. prop. 1946:135 s. 18 f., 1 LU 1946:43 s. 12 f. och rskr 1946:333) har valet i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen, dvs. den i anställningen äldste ledamoten har förordnats som ordförande. Med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna har kommittén haft i uppdrag att se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Uppdraget i utnämningsdelen har avsett att se över förfarandet vid utnämningar av högre domare, dvs. de domare som utnämns efter kallelse. Bakom kommitténs uppdrag i denna del ligger en beställning av (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f. och rskr 1997/98:228). I direktiven anges att det finns anledning att se över det s.k. kallelse- förfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering. Kommittén har haft i uppdrag att lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering. Även om det i uppdraget, såsom det angetts i direktiven, inte synes ha ingått att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga, har kommittén, med hänsyn till justitieutskottets uttalande i det betänkande som låg till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén, gjort bedömningen att denna fråga bör tas upp som utgångspunkt för uppdraget i denna del (jfr av- snitt 3.8.3). Kommitténs direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1. Kommittén har sammanträtt vid 17 till- fällen. Därutöver har sammanträden hållits med de sakkunniga i kommittén. Huvuddragen av de frågor som kommittén har haft i uppdrag att be- handla togs på ett allmänt och principiellt plan upp av domarutredning i betänkandet Domaren i – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99). överväganden och remissutfallet redovisas i huvudsak under respektive delavsnitt i detta betänkande. Kommittén har uppfattat sitt uppdrag så att det i den del som avser översyn av utnämningsförfarandet är ett konkret förslag som avses, medan det i den del som avser domstolschefens roll i huvudsak mer är fråga om en – väl så viktig – kartläggning av förhållandena. Be- träffande domstolschefens roll bör framhållas att en hel del har hänt under utredningens gång. Bl.a. har en av DV tillsatt arbetsgrupp – huvudsakligen bestående av chefsdomare i underrätt – utarbetat en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter vari frågor om chefskap i och ledning av domstolarna lyfts fram. Ledningspolicyn med till- hörande promemoria om praktiska ledningsfrågor bifogas i bilaga 2. I betänkandet redovisas de olika frågorna kommittén haft att be- handla enligt följande. I 2 kap. redovisas några allmänna utgångspunk- ter för bedömningen av de frågor som skall behandlas. Förfarandet vid utnämning av högre domare behandlas i 3 kap. Frågor kring dom- stolschefens roll och ledningen av domstolarna tas upp i 4 kap. Bl.a. behandlas gränsdragningen mot domarnas självständighet i dömandet, beslutsformer i administrativa ärenden samt olika former av tillsyn. Slutligen tas några särskilda frågor kring ledningsfunktionen i högsta instans upp i 5 kap. Genom kontakter med ambassader, justitiedepartement eller lik- nande, kommittéer, enskilda domare eller andra ämneskunniga i respektive land har kommittén inhämtat underlag rörande utländska förhållanden. Den inhämtade informationen redovisas under respektive delavsnitt i betänkandet samt i bilaga 3. I bilagan redovisas för- hållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska stater. Dessa stater har sett över sina konstitutioner och därvid särskilt övervägt domstolarnas ställning. För att förbättra underlaget för kommitténs ställningstaganden har kommittén även låtit genomföra en enkätundersökning bland anställda inom domstolsväsendet med undantag för och Rege- ringsrätten. Det huvudsakliga syftet med enkäten var att ta reda på hur de anställda i domstolarna upplever nuvarande ledningsförhållanden samt att försöka fånga upp tankar och idéer som fanns i dessa frågor. I enkäten ställdes även några frågor avseende utnämning av domare. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 4. I den del av kommitténs uppdrag som avser ledningsfunktionen i högsta instans har kommittén genom dess ordförande och sekretariat samt de båda sakkunniga som är ledamöter av och Regeringsrätten genomfört intervjuer med nuvarande och vissa förut- varande ordförande samt ett antal nuvarande och f.d. ledamöter av dessa domstolar. Vidare har samtal ägt rum med de båda domstolarnas kanslichefer, en f.d. kanslichef i samt fackliga före- trädare vid domstolarna. Kommittén har också besökt dessa domstolar. Vid det 35:e som hölls i deltog kommitténs ordförande som referent i en debatt om dom- stolsadministration. Även sekretariatet var närvarande. Ordförandens debattinlägg, Vem skall administrera domstolarna?, bifogas i bilaga 5. Kommittén har också genom ordförande och sekretariat deltagit i chefsmöten, temadagar för chefer och chefsseminarier anordnade av DV. Vidare har kommittén haft besök av ett par domstolschefer. Kommittén har även haft besök av bl.a. chefsjustitieombudsmannen, justitiekanslern och företrädare för . Kommitténs ordförande och sekretariat har sammanträffat med bl.a. riksåklagaren samt företrädare för och personal- politiska enheten inom . Sekretariatet har även sammanträffat med representanter för bl.a. DV och TFN . På kommitténs uppdrag har sekreteraren i sammanställt nämndens praxis i ärenden om disciplinansvar, åtals- anmälan och avskedande avseende domare. Denna sammanställning redovisas tillsammans med sammanställningar som kommitténs sekre- tariat har gjort av vissa avgöranden och beslut av domstolar, JO, JK respektive RÅ avseende domstolar och domare (bilaga 6). Uppgifterna om beslut i frågor om förundersökning och åtal mot domare bygger på material som kommittén inhämtat från RÅ: kansli. Viss statistik avse- ende domarutnämningar m.m. huvudsakligen inhämtad från DV redo- visas i bilaga 7. Offentligt tryck t.o.m. budgetpropositionen 2000/2001:1 har be- aktats. Kommittén har samrått med . En översättning till svenska av två internationella dokument, dels rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll, dels Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning med tillhörande kommenterande texter finns i bilaga 8. Betänkandet är uppdelat i två delar. Själva betänkandet, del A, och en särskild bilagedel, Del B. I detta kapitel formulerar kommittén några allmänna utgångspunkter som bör bilda grunden när de frågor som kommittén har att behandla bedöms närmare. I de inledande avsnitten av kapitlet redogörs för ut- vecklingen av vissa internationella dokument om domare och dom- stolar. Vidare sätts den svenska konstitutionella regleringen av dom- stolsväsendet in i dagens internationella perspektiv. Dessa avsnitt tjänar som en bakgrundsbeskrivning till de allmänna utgångspunkter som därefter formuleras. Domstolarnas uppgift är ytterst att upprätthålla rättsordningen. Domstolarna skall garantera medborgarnas möjligheter att få rättigheter och skyldigheter fastställda på ett objektivt och oberoende sätt. Dom- stolarnas roll för medborgarnas rättsskydd har kommit alltmer i centrum. Domstolarna i kan sägas ha fått en mer be- tydelsefull samhällsroll. Här skall först erinras om betydelsen av inkorporeringen i svensk lag av angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Genom EU-medlemskapet har vidare den svenska rättsordningen tillförts en ny dimension där domstolarnas roll påtagligt ökat. I den internationella diskussionen be- tonas att det i de väl utvecklade moderna samhällena finns en utveck- lingstendens där domstolarnas betydelse stärks. Man använder här be- grepp och uttryck som vi på svenska ännu inte funnit någon god över- sättning för. Uttryck som i brist på bättre kommer till bruk är judikali- sering, juridifiering och förrättsligande. Genom denna internationalisering har även vissa i den svenska rätten gällande funktioner för domstolarna fått ökad be- tydelse. Domstolarna har en viktig roll som kontrollorgan av den offentliga förvaltningens verksamhet i förhållande till medborgarna. Förvaltningsorganens beslut kan överklagas till domstol och genom rättsprövningslagen kan även regeringens förvaltningsbeslut i bety- dande omfattning bli föremål för en rättslig kontroll i domstol. Princi- pen om lagprövning blev till fullo erkänd genom regerings- Den reglering som där finns inrymmer en begränsning av lag- prövningens omfång genom det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Denna be- gränsning har länge varit föremål för olika meningar. Senast har De- mokratiutredningen i sitt betänkande Demokrati för alla (SOU 2000:1) föreslagit ett upphävande av detta rekvisit. domarutrednings betänkande Domaren i – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99) utvecklas dessa synpunkter närmare. Där finns bl.a. en närmare redogörelse för rättskipningens samhällsfunktion och dom- stolarnas roll (avsnitt 1.3). 2.2Folkrättsliga principer om oavhängiga domstolar och domare Kraven på ett oavhängigt domstolsväsende kommer till uttryck i inter- nationella dokument som åtagit sig att följa. Ett sådant viktigt internationellt dokument är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), i vars artikel 6 det stadgas om var och ens rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Europa- konventionen är gällande svensk lag. Vid sidan av denna konvention bör även nämnas artikel 14 i Förenta Na- tionernas (FN:s) konvention om civila och politiska rättigheter och artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna , som båda har ett liknande innehåll. Andra viktiga doku- ment är FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985) och rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll (1994). Dessa två dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda bestämmelserna. Det är emellertid endast och som är folkrättsligt bindande. En översättning till svenska av rekommenda- tion med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8. 2.2.1Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () Enligt artikel 6 (1) skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upp- rättats enligt lag. Med oavhängig domstol förstås i en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Däremot krävs inte att domarna skall vara tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att de inte kan godtyckligt avsättas eller skiljas från tjänsten utan saklig grund. Kravet på opartiskhet innebär enligt inte enbart att domarna skall vara subjektivt opartiska, utan även att det skall föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. för att ifrågasätta den objektiva opartiskheten har enligt praxis funnits i domstolsförfaranden där domstolens ordförande tidigare varit inblandad i fallet i egenskap av åklagare eller där någon av domarna tidigare varit undersökningsdomare i samma mål. Däremot har det inte ansetts strida mot principen om opartiskhet att en domare i denna sin egenskap har vidtagit vissa förberedande åtgärder i målet, såsom att domaren har beslutat om häktning. Om domaren i ett tidigare skede och i annan egenskap varit inblandad i målet kan domstolens opartiskhet alltså ifrågasättas. Så är även fallet om domstolens ledamöter tidigare i sak har prövat någon fråga i målet som har betydelse för utgången. Frågan om en domstols opartiskhet har också kommit upp i fall där det i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskilda myndigheter eller intressegrupper. Arbetsdomstolen är ett svenskt exempel på det . har i och för sig inte ställt sig kritisk till ett system med intresseledamöter som sådant, men har i enskilda fall varit tveksam till om domstolen i det särskilda fallet varit att betrakta som opartisk. För vidkommande har frågan prövats av domstolen i fallet (Ser. Frågan var om juryledamöternas politiska tillhörighet i ett tryckfrihetsmål med politisk bakgrund kunde ha rubbat domstolens opartiskhet. konstaterade att med hänsyn till tryckfrihetsjuryns sammansättning i målet kunde domstolens oberoende och opartiskhet ifrågasättas och att klagandens farhågor i detta avseende var objektivt berättigade. Artikel 6 (1) hade därför kränkts. Domstolen uttalade sig däremot inte om det svenska systemet för att välja ut juryledamöter i sig innebar en kränk- ning av artikeln. Frågan om domstolens opartiskhet måste alltså i dessa fall bedömas utifrån de i det särskilda fallet föreliggande omständighe- terna. Förfarandet inför en domstol skall, enligt , vara korrekt och rättvist mot den enskilde och prövningen skall ske inom skälig tid. Som huvudregel skall förfarandet vara muntligt och domen avkunnas offentligt. När det gäller brottmål stadgas i artikel 6 (3) att den som åtalats skall få tillräckligt med tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, ha rätt att försvara sig personligen eller genom ombud samt ha rätt att förhöra de vittnen som åberopas mot honom och att få vittnen inkallade och förhörda. 2.2.2FN:s konvention om civila och politiska rättigheter I artikel 14 i denna stadgas att alla skall vara lika inför domstolarna och att envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans lagliga rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som har inrättats enligt lag. Utformningen av artikeln är således mycket lik artikel 6 i Europa- konventionen, som också tillsammans med artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna var en inspirationskälla. 2.2.3FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary Principerna antogs vid den sjunde om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar som hölls i . Principerna baserar sig bl.a. på artikel 10 i FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna där det ställs krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opar- tisk domstol vid fastställandet av såväl en persons rättigheter och skyl- digheter som varje anklagelse mot någon för brott. Principerna är inte bindande för medlemsstaterna, men dessa rekommenderas att inspireras av principerna och försöka förverkliga dem i den egna staten. Enligt principerna skall domarnas självständighet garanteras av staten antingen i konstitutionen eller i lag. Staten skall även se till att det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Domarnas självständighet skall respekteras av alla andra myndigheter. Någon olämplig eller oberättigad inblandning i den dömande verksamheten får inte ske och domstolarnas domar får inte heller vara föremål för annan överprövning än sådan som sker av dom- stol eller på grund av nåd i brottmål. En domare skall pröva frågor som kommer inför domstol opartiskt och på grundval av fakta i målet och i enlighet med lag. Begränsningar, påtryckningar, hot eller inblandning från annat håll, vare sig direkt eller indirekt, är inte tillåtna. Domarna skall även ha jurisdiktion i samtliga frågor av rättslig natur och skall ensamma vara behöriga att bestämma om en fråga som lagts fram för avgörande ligger inom domstolens be- hörighetsområde så som det definierats i lag. Fördelningen av mål mellan domare inom den egna domstolen anses vara en intern domstolsadministrativ fråga. FN-principerna ställer också upp krav på hur domare skall vara och hur de bör utses. Till domare skall utses skickliga personer med in- tegritet och lämpliga juridiska kvalifikationer eller juridisk träning. Diskriminering mot någon på grund av ras, kön, politiska åsikter m.m. får inte förekomma. Krav på att domare skall vara medborgare i staten anses dock inte som diskriminering. Förfarandet att utse domare skall vara skyddat mot oegentliga domarutnämningar. Befordran av domare skall ske på sakliga grunder, i synnerhet skicklighet, integritet och erfa- renhet. Beträffande domarnas rättsliga ställning bör, enligt principerna, tidslängden på förordnandena, domarnas självständighet, säkerhet, rätt till tillräcklig ekonomisk kompensation, arbetsvillkor, pensioner och pensionsålder på ett tillfredsställande sätt säkras genom lag. Domarna skall ha ett garanterat anställningsskydd fram till pensionsåldern eller, vid tidsbegränsade förordnanden, fram till den tid då förordnandet upp- hör. Domare skall ha personlig immunitet i fråga om skadeståndskrav på grund av tjänsteutövningen. I frågor som gäller disciplinansvar, suspension och skiljande från anställningen skall domaren ha rätt till en rättvis rättegång (a fair hearing). Domare får suspenderas eller skiljas från anställningen endast på grund av oförmåga eller beteende som gör dem olämpliga att utöva sina uppgifter. Dessa typer av frågor skall beslutas i enlighet med etablerad standard om hur domare bör uppföra sig. Besluten skall kunna vara föremål för en självständig överprövning. Undantag görs dock för beslut som fattats av statens högsta domstol eller av den lag- stiftande församlingen i fråga om riksrättsåtal eller liknande förfaran- den. 2.2.4Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll antog ministerråd på grundval av rättssäkerhetskrav en rekommendation till med- lemsstaterna avseende domares oberoende, skicklighet och roll, Recommendation No. R (94)12 on the Independence, Efficiency and Role of Judges. Rekommendationen med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8. Rekommendationens utgångspunkt är att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av mål i fråga om skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av the rule of law liksom när det gäller skyddet av de mänskliga rättig- heterna och grundläggande friheterna. Domarnas oavhängighet anses därvid vara en av hörnstenarna i ett rättvist rättssystem. Det är därför nödvändigt att domarna tilldelas befogenheter som garanterar deras självständighet.