sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — På , måste om klimatkonventionens mål ska uppnås, alla industriländers utsläpp minska, om än i olika takt. Då kommer inte heller att kunna öka utsläppen av växthusgaser. Kapitlet syftar också till att ge en bild av den svenska positionen i det internationella arbetet och EU:s betydelse för den svenska klimatpolitiken. En viktig del är agerande inom ramen för klimatkonventionen och de förhandlingar som pågår inom ramen för Kyotoprotokollet. Andra delar som behandlas i detta kapitel och som har stor betydelse för är Kyotoprotokollets delar om sänkor och de så kallade flexibla mekanismerna men också de legala frågor vid bristande uppfyllelse av åtaganden (compliance) och påföljder. Att de frågor som fortfarande återstår på dessa punkter löses i förhandlingarna torde vara en förutsättning för att ratifikationsprocessen ska leda till att protokollet träder i kraft. 172 Internationellt arbete med klimatproblemet Vidare redovisas exempel på hur ett antal länder har hanterat klimatfrågan bl.a. i termer av styrmedel. klimatstrategi ska utformas i jämförelse med åtgärder som vidtas i andra länder. Andra länders behandling av klimatfrågan och då särskilt konkurrentländer och länder som ligger i vårt närområde kan tänkas få en särskilt stor betydelse för den svenska strategin. T.ex. gäller detta frågor om skatter och harmonisering av dessa inom EU. Även andra styrmedel diskuteras inom EU – s.k. gemensamma och koordinerade styrmedel och åtgärder 8.1Klimatet – ett globalt problem Klimatproblemet är helt och hållet internationellt till sin karaktär och motåtgärder fordrar långsiktigt, rättvist och kostnadseffektivt inter- nationellt samarbete. Det internationella arbetet med klimatproblemet har därmed en avgörande betydelse för den svenska klimatpolitikens möjligheter. sätter det också gränser för hur snabbt vi i kan gå fram för att meningsfullt reducera våra egna utsläpp, som utgör ca av de globala utsläppen. Emellertid är inter- nationell solidaritet en förutsättning för att nå uppställda mål. Vad omvärlden gör för att reducera sina utsläpp av växthusgaser är avgörande för hur effektiva motåtgärderna är och kan även ha stor betydelse för bl. a. den svenska industrins konkurrenskraft. Av stor betydelse är att kostnaderna för motåtgärder varierar kraftigt mellan såväl industri- som utvecklingsländer liksom utgångspunkter och naturliga förutsättningar. 8.2Organisation av det internationella klimatarbetet och det aktuella läget om den mänskliga miljön resulterade bl. a. i bildandet av en särskild miljöenhet inom , (United Nation Environmental Programme). arbete fokuseras på följande områden: 1.uthållig hantering och användning av naturresurser, 2.uthållig produktion och konsumtion, 3.en bättre miljö för människans hälsa och välmående och 4.globaliseringen av ekonomin och miljön. Inom ramen för område i) en uthållig hantering och användning av naturresurser arbetar med klimatfrågan. Internationellt arbete med klimatproblemet 173 Climate Assessment and Response Strategies Programme (WCIRP) som en del av det internationella World Climate Programme (WCP). Genom detta program genomför och stödjer dels aktiviteter för bedömning av inverkan av klimatets variationer och förändringar och dels aktiviteter som identifierar åtgärder som reducerar sårbarhet. Än viktigare är att tillsammans med () tog initiativet till Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). IPCC:s utvärderingar av kunskapsläget inom relevanta forsknings- områden förser UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) med en allsidig bedömning av kunskapsläget (). 8.2.1Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC Den mellanstatliga panelen om klimatförändringar, IPCC, bildades av () och United Nations Environment Programme () i syfte att bedöma den tillgängliga vetenskapliga, tekniska och socio-ekonomiska informationen inom fältet för klimatförändringar. Klimatpanelen består av representanter från de länder som är anslutna. Den är öppen för alla länder som tillhör och/eller WMO. Panelen är organiserad i tre arbetsgrupper. Arbetsgrupp 1 bedömer de vetenskapliga aspekterna av klimatsystemet och klimat- förändringarna, arbetsgrupp 2 fokuserar på effekter av en klimat- förändring och möjligheterna till anpassning, och 3 analyserar möjligheter och metoder för att hejda en klimatförändring, inklusive ekonomiska frågor som aktualiseras. Varje arbetsgrupps byrå utser på förslag av medlemsländerna i panelen de forskare som ska vara verksamma som skribenter av de rapporter som IPCC utarbetar. Forskarna är inte permanenta medlemmar utan väljs för varje rapport som IPCC utarbetar. En rad av de ledande forskarna inom respektive områden har deltagit i IPCCs utvärderingsarbete. Den första vetenskapliga utvärderingen publicerades . De viktigaste slutsatserna i utvärderingen var: Den globala medeltemperaturen har ökat med 0.3-0.6 oC De s.k. växthusgaserna i atmosfären har samtliga ökat . Koldioxidens koncentration är 1988 352 miljondelar, en ökning med , metan har ökat med och dikväveoxid 174 Internationellt arbete med klimatproblemet (lustgas) med . Dessutom är CFC-gaserna kraftigt verkande västhusgaser. En global uppvärmning skulle leda till en ökad mängd vattenånga i atmosfären, varigenom effekten av ovan nämnda växthusgaser skulle förstärkas med . Beräkningar med klimatmodeller visar att en fördubbling av luftens koldioxidhalt, eller en motsvarande ökning av alla ovan nämnda växthusgaser, skulle vid en framtida jämvikt i klimatsystemet leda till en global uppvärmning med 1.5-4.5 oC. En stabilisering av utsläppen på rådande nivå (1985 ca koldioxid ) skulle innebära en fortsatt ökning av mängden koldioxid i luften under hundratals år. För att hejda en fortsatt ökning krävs en minskning av utsläppen och en forsatt långsam fortsatt minskning därefter. Utvärderingen spelade en central roll för etablerandet av INC () . Denna mellanstatliga förhandlingskommitté fick till uppgift att förhandla fram en om klimatförändringar (UNFCCC) som antogs av 1992 och trädde i kraft . Ram- konventionen kan sägas stå för det politiska ramverket kring frågorna om klimatförändring. publicerade panelen sin andra vetenskapliga utvärdering (). Några viktiga slutsatser var följande: IPCC slutsatser bekräftas i allt väsentligt Koncentrationen av växthusgaser fortsätter att öka. Förstärkningen av växthuseffekten p.g.a. utsläppen av CFC-gaser motverkas av den försvagning av ozonskiktet i stratosfären, som de förorsakar. Utsläpp av aerosoler, framför allt svaveldioxid vid förbränning av kol och olja d.v.s. döljer delvis en pågående färstärkning av växthuseffekten. De försvinner emellertid snabbt när utsläppen minskar, medan koldioxid och andra växthusgaser, som ökar på grund av människans utsläpp, stannar kvar och i vissa fall betydligt längre. Jämförelser mellan teori och tillgängliga observationer antyder en märkbar mänsklig påverkan på det globala klimatet. Den tredje vetenskapliga utvärderingen kommer att vara klar . Den kommer att sammanfatta den senaste relevanta natur- vetenskapliga, tekniska och ekonomisk-samhällsvetenskapliga forskningen på området. Det är ännu för tidigt att här sammanfatta de viktigaste resultaten av de senaste fem årens forskning. Internationellt arbete med klimatproblemet 175 tillgängliga utkast och källor är huvudtendensen att IPCC:s tidigare slutsatser bekräftas och förstärks. IPCCs rapporter är utarbetade genom en samverkan av ett stort antal, i många fall ledande, forskare inom respektive områden. De har granskats av utanförstående forskare innan de slutligen accepterats av IPCC som väl avvägda sammanfattningar av kunskapsläget. Dessutom utarbetar IPCC korta sammanfattningar av rapporterna i samråd med de experter som representerar respektive länder i panelen vid dess plenarsammanträden. Vetenskapssamhället står i huvudsak enad bakom IPCC:s slutsatser. 8.2.2FN:s klimatkonvention (UNFCCC) och Kyotoprotokollet En konvention är detsamma som en internationell överenskommelse eller ett internationellt avtal. De principiella skillnaderna mellan en konvention och nationell lagstiftning är stora. En konvention är ett internationellt avtal som enbart binder dem som undertecknat och ratificerat den, och den är rättsskapande för de stater som undertecknar den. På vilket sätt konventionen påverkar respektive stats nationella rätt avgörs av staten själv. Då en stat undertecknar en konvention är innebörden att textens utformning accepteras men inte att staten är bunden till konventionen. För att bli bunden till en konvention krävs att staten ratificerar konventionen. Att enbart underteckna och ratificera en konvention är emellertid inte tillräckligt för att en stat ska vara förpliktad enligt konventionen. Det krävs också att konventionen har trätt i kraft. Detta kan ske genom olika regler som säger att ett visst antal stater måste ha undertecknat och ratificerat för att konventionen ska vara i kraft. Ramkonventioner (t.ex. UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change) med tillhörande bindande protokoll (t.ex. Kyotoprotokollet) är ett sätt att snabba på den utdragna process som ett undertecknande, ratificerande och ikraftträdande av en konvention kan vara (1993:31). om klimatförändringar - UNFCCC Konventionen undertecknades av 153 länder i anslutning till den FN- konferens om miljö och utveckling som hölls i . hade 174 länder ratificerat, godkänt eller anslutit sig till konventionen. Efter godkännande av i samband med 176 Internationellt arbete med klimatproblemet klimatpolitiska beslut ratificerade konventionen . Konventionen trädde 1994. Målet med konventionen beskrivs i artikel 2 (SÖ 1993:13): Slutmålet för denna konvention och varje hithörande legal handling som partskonferensen kan komma att anta är att uppnå, i överensstämmelse med de relevanta föreskrifterna i konventionen, att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändring, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt. I konventionens artikel 3 beskrivs de principer som ska vara vägledande för parterna i deras agerande för att uppnå konventionens mål. En princip är att de parter som är industriländer bör ta ledningen i kampen mot klimatförändring och dess skadliga effekter. Hänsyn ska också tas till särskilda behov och omständigheter. Försiktighetsprincipen framhålls också i artikel 3. Principen innebär att avsaknad av full vetenskaplig säkerhet inte bör användas som förevändning för att uppskjuta förebyggande åtgärder mot klimatförändringar. Härvid ska enligt artikeln beaktas att åtgärder mot klimatförändringar bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer att den globala nyttan uppnås till lägsta möjliga kostnad. Ansträngningar för att bemöta klimatförändringar kan också enligt artikel utföras i samarbete mellan parter till konventionen. Artikel 4 innehåller de centrala åtagandena i konventionen. Där ingår ett principiellt men vagt formulerat åtagande för industriländer (som närmare anges i konventionens 1) att stabilisera utsläppen av växthusgaser nivå. Industriländerna gör också åtaganden om stöd till för att dessa ska kunna vidtaga åtgärder enligt konventionen. Artikeln ger också exempel på åtgärder som alla länder ska genomföra (exempelvis energieffektivisering, rapportering). Artikel 5 behandlar forskning och systematisk observation. Konventionens artikel 6 behandlar utbildning, yrkesträning och allmänhetens medvetenhet. Parterna ska när de utför sina åtaganden bland annat främja och underlätta utveckling och genomförande av program för utbildning och tillgång till information för att höja allmänhetens medvetenhet om klimatförändring och dess effekter. Artikel 7 behandlar partskonferensen (COP- Conference of the Parties). Det var vid det tredje partsmötet som Kyotoprotokollet upprättades. Övriga artiklar i konventionen behandlar konventionens sekretariat, underorgan, finansiering, rapportering, tvistlösningar med mera. Internationellt arbete med klimatproblemet 177 har i likhet med många andra länder definerat nationella mål för utsläppsbegränsningar. har förhandlingar pågått inom konventionen i syfte att fastställa bindande åtaganden för industriländerna för perioden . Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto . Kyoto- protokollet är ett första steg för att i konkreta termer kvantifiera åtaganden för att nå de mål som har fastställts i konventionen om klimatförändringar. Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid (CO2), metan (NH4), dikväveoxid (lustgas, N2O), fluorkolväten (HFC), perfluorkolväten (PFC) samt svavelhexafluorid (SF6). Utsläpp av dessa gaser ska vägas samman med hänsyn till sin påverkan på växthuseffekten (GWP - Global ). Enligt protokollet ska de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden . Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av dessa gaser års nivå för industri- länderna. Parternas åtaganden ska uppnås under den så kallade budget- perioden –2012. Kyotoprotokollet avser därmed i princip perioden –2010. Därefter måste ytterligare mått och steg tas för att reducera utsläppen av växthusgaser globalt. Några ytterligare utsläpps- reduktioner efter denna tidsperiod är ännu inte fastlagda i protokollet. Utsläppsreduktionerna i Kyotoprotokollet är bara en liten del av det bedömda behovet av utsläppsreducering av växthusgaser och kan ses som ett första steg i en mycket långsiktig process. Men Kyoto- protokollet öppnar en väg framåt i artikel 3.7, där den första åtagandeperioden om begränsning och utsläpp till 2008–2012 (den första s.k. Budgetperioden) återfinns och 3.9 där åtaganden för följande perioder nämns. ska varje part ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet (artikel 3.2). Artikel 3.9 säger också att prövningen av åtaganden för nästa åtagandeperiod (budgetperiod) ska inledas senast före utgången av den första åtagandeperioden, dvs. Också klimat- konventionen (UNFCCC) blickar framåt då den syftar till att skydda klimatsystemet för nuvarande och framtida generationer. Villkoren för att Kyotoprotokollet ska träda i kraft återfinns i Artikel 25: Detta protokoll träder i kraft den nittionde dagen efter den dag då minst 55 konventionsparter, däribland parter i bilaga I som tillsammans svarade för av de i bilaga I upptagna parternas totala kol- dioxidutsläpp , har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, god- kännande- eller anslutningsinstrument. 178 Internationellt arbete med klimatproblemet 2.I denna artikel avses med de i bilaga I upptagna parternas totala kol- dioxidutsläpp den mängd som meddelats på eller före dagen för antagande av detta protokoll av parterna i bilaga I i de första national- rapporter som de avgivit i enlighet med artikel 12 i konventionen. 3.För en stat eller en organisation för regional ekonomisk integration som ratificerar, godtar eller godkänner detta protokoll eller ansluter sig till det sedan de villkor för ikraftträdande som anges i punkt 1 i denna artikel har uppfyllts skall protokollet träda i kraft den nittionde dagen efter dagen för deponering av dess ratifikations- godtagande-, godkännande- eller anslut- ningsinstrument. 4.Ett instrument som deponerats av en organisation för regional ekonomisk integration får med avseende på denna artikel inte räknas utöver de instru- ment som deponerats av organisationens medlemsstater. Det är viktigt att skilja på konventionen och protokollet. var antalet konventionsparter 181 till antalet (parter som ratificerat eller på annat sätt anslutit sig till konventionen). Först efter att 55 av dessa 181 parter har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument träder Kyoto- protokollet i kraft, förutsatt att de så kallade som ratificerat står för av utsläppen. innefattar i-länderna samt det . hade 84 länder undertecknat protokollet (). Aktuellt läge i klimatförhandlingarna Industriländernas historiska ansvar för dagens koncentration av växt- husgaser och innebörden av konventionsbegreppet, gemensamt men differentierat ansvar, ger upphov till spänningar mellan OECD- länderna och . Det finns också en viss klyfta mellan och syn på energianvändning och samhällsstruktur vilket avspeglas i motsättningar och ibland tendenser till missförstånd. Alla regeringar har svårigheter att skapa förutsättningar för de nödvändiga förändringarna så att åtagandena enligt Kyotoprotokollet kan genom- föras för att sedan gå vidare med ytterligare utsläppsbegränsningar. Tabell 8.1 ger en framåtsyftande bild för hur utvecklingen av klimatförhandlingarna det närmaste decenniet kan komma att se ut. Internationellt arbete med klimatproblemet 179 Tabell 8.1 Tidtabell för klimatförhandlingarna Femte partskonferensen (COP 5, )* Sjätte partskonferensen (COP 6, ) Sjunde partskonferensen (COP 7) Första partskonferensen efter ratificeringen (COP/MOP 1)** Andra partskonferensen efter ratificeringen (COP/MOP 2) Tredje partskonferensen efter ratificeringen (COP/MOP 3) Budgetperiod*** *Med part avses de parter som anslutit sig till klimatkonventionen, COP 5, **Conference of the Parties / Members of the Protocol, tidpunkten för möten med COP/MOP är beroende av när Kyotoprotokollet träder i kraft. Tabellen förutsätter troligtvis att EU:s och ratificering äger rum . ***Den period som Kyotoprotokollets utsläppsminskning avser; ska länderna som ratificerat Kyotoprotokollet visa att de nått de ålagda utsläppsreduktionerna. COP 4 (Conference of the Parties 4) i var en etapp där en vägbeskrivning fram till COP 6, The Action Plan, togs fram. Vägbeskrivningen är till för att skapa förutsättningar för överenskommelser på centrala punkter, särskilt mekanismerna, sänkorna och uppfyllelse av åtaganden (compliance) och påföljder så att ratificeringsprocessen ska kunna inledas på allvar. Inför COP 5 (i ) handlade de centrala problem- ställningarna i första hand om regler för handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), för- beredelser för den fortsatta förhandlingen om sänkor och en serie legala frågor, främst reglerna om uppfyllande av åtaganden och påföljder. COP 5 var ett mellanmöte som stakade ut vägen mot COP 6 och som var så pass produktiv att man kan förmoda att aktionsplanen från verkligen bör kunna genomföras, åtminstone i sina huvuddrag. Under konventionsförhandlingarna talade om styrmedel och åtgärder (policies and measures) medan EU helst diskuterade mål och tidtabeller (targets and timetables). är det EU som framhäver vikten av konkreta åtgärder. En förklaring till detta är att EU lagt stor vikt vid harmoniserade och koordinerade åtgärder. 180 Internationellt arbete med klimatproblemet system dåligt särskilt vad gäller de ekonomiska styrmedlen. Listor över åtgärder har utarbetats på många olika håll t.ex på transport- och energiområdena. Det finns problem med samordning mellan de olika instanser som är inblandade för att söka få till stånd en samlad politik med olika åtgärder inte minst inom EU, dess medlemsstater och olika rådskonstellationer. Det är troligt att problematiken på detta område kommer att finnas kvar . Ett exempel är frågan om energi- och koldioxidbeskattning. Koldioxidskatter har ännu infört blott i ett fåtal länder och endast har en skattenivå jämförbar med . Under COP 5 spelade frågan om olika juridiska spörsmål en viktig roll. T.ex. uppföljning och påföljder (compliance) samt ratificering och ikraftträdande inom ramen för Kyotoprotokollet. Dessa är svår- hanterliga och betydelsefulla frågor. Det är troligt att inga annex B-länder kommer att påbörja ratifikationsprocessen före COP 6. En central fråga är vad som kommer att hända i och hur man politiskt kan påverka i positiv riktning. har presidentval och det finns stora osäkerheter om hur kommer att agera efter presidentvalet. EU söker koordinera medlemsländernas agerande och överväga hur unionens ratificering ska gå till. Under COP 5 förespråkade många av EU-länderna att protokollet skulle ratifieras för att träda 2002. Detta ställer stora krav på framsteg under COP 6 i hösten . Bland annat måste protokollet bli ratificerbart (ratifiable) så att de parlamentariska procedurerna ska kunna inledas. Förutsättningar torde då vara att frågorna som här redovisats är klara åtminstone i sina huvuddrag. 8.2.3Särskilda frågor - flexibla mekanismer och sänkor I dialogen mellan och EU spelar frågan om de flexibla meka- nismerna en huvudroll. Mekanismerna ska ge länder möjlighet att genom genomförande eller finansiering räkna sig till godo andra länders utsläppsminskningar. Protokollet anger sådana möjligheter dels i form av konkreta åtgärdsprojekt dels genom att utrymme överlåts mellan länder. Mekanismerna ska vara supplement till inhemska utsläppsbegränsningar och åtgärder. Mekanismerna öppnar således möjlighet till viss omfördelning av de ursprungliga åtagandena, vilket torde vara nödvändigt för att parterna gemensamt ska förmå uppfylla sina åtagandena och därmed för att protokollet ska ratificeras. Viktiga frågor rörande regler och riktlinjer återstår att komma överens om. Internationellt arbete med klimatproblemet 181 Skälen till att har en positiv inställning till mekanismerna är i första hand att man kan nå kostnadseffektiva lösningar. Härigenom kan uthållighet och långsiktighet i det internationella klimatsamarbetet stärkas. Det blir lättare att genomföra överenskomna åtaganden och att involvera näringslivet på ett konkret sätt i klimatpolitiken. De svenska utsläppen räknat per person är bland de lägsta i och kostnaderna för att vidta åtgärder är höga jämfört med de flesta andra länder. Mekanismerna är därför viktiga för . EU har som förhandlingsposition formulerat ett kvantifierat tak för omfattningen av tillämpning av mekanismerna som i grova drag går ut på att mer än hälften av insatserna räknat i volymtermer måste göras inom de egna gränserna. och i princip alla utanför EU och kandidatländerna avvisar tanken på kvantitativa tak. anser också att EU:s s.k. bubbla är ett exempel på obegränsad intern handel. Länder som , och anger betydande förbehåll mot mekanismerna som åtminstone antydningsvis luckrats upp något bl.a. genom att såväl som medverkar i försöksprojekt (s.k. AIJ se nedan). Många afrikanska och latinamerikanska länder för dock en konstruktiv linje för att utveckla metoden kring mekanismen för ren utveckling (CDM) som de ser stora egna fördelar i. Det sätt på vilket de så kallade sänkorna, dvs. upptag av koldioxid i förråd och reservoarer (i första hand skogsekosystemen), behandlas i Kyotoprotokollet orsakar stora svårigheter i förhandlingarna. Bland annat råder stora osäkerheter i metodfrågor. IPCC gör en genomgång av dessa frågor inför COP 6 men det kan bli svårt att finna lösningar som kan desarmera frågan för förhandlingsparterna. För länder med stora skogsområden som och är frågan om sänkor särskilt viktig. Principen om att parter ska kunna samarbeta och gemensamt genom- föra åtgärder mot klimatförändringar utgör ett viktigt element i klimat- konventionen. Vid den första partskonferensen i beslutades om en pilotfas för s.k. gemensamt genomförande (activities implemented jointly AIJ). Möjligheten till samarbete preciserades i Kyoto . Kyotoprotokollet innehåller flera mekanismer för utsläppsbegräns- ningar som innebär att länder under vissa omständigheter kan tillgodogöra sig ett annat lands utsläppsreduktioner. Dessa mekanismer är för del viktiga, eftersom marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser är jämförelsevis höga i . 182 Internationellt arbete med klimatproblemet protokollet anger att endast en del av åtagandet kan fullgöras genom att man vidtar åtgärder i andra länder.