sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Handelssystem och projektbaserade mekanismer 9Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem I detta kapitel presenteras ett urval av erfarenheter från och förslag till olika system för handel med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. Inled- ningsvis diskuteras två system för hur handelssystemen kan utformas. Därefter presenteras två existerande system som används i för andra gaser än växthusgaser. Svenska erfarenheter från projektbaserade mekanismer tas upp och slutligen presenteras några olika handels- system som skapats eller föreslagits i olika länder. 9.1Två typer av modeller Det existerar i princip två olika modeller för hur man kan konstruera handelssystem med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner, cap and trade- modellen respektive baseline and credit modellen. 9.1.1Cap and trade modellen I ett system för handel med utsläppsrätter, den s.k. cap and trade- modellen, definieras ett totalt utsläppstak för de utsläppskällor som omfattas av systemet. Det totala utsläppstaket fördelas sedan till ut- släppskällorna på lämpligt sätt. Utsläppsrätter utfärdas av staten som till antalet motsvarar antalet ton inom det totala utsläppstaket. Utsläppsrätterna tilldelas utsläppskällorna, antingen gratis eller via auktion och i slutet av en åtagandeperiod kontrolleras att en utsläppskällans innehav av utsläppsrätter minst uppgår till de totala utsläppen från källan. Dessa utsläppsrätter är därmed förbrukade och dras in. Handel via en cap and trade-modell kan sägas vara en systembaserat lösning, där frågor kring utsläppstak, fördelning av utsläppsrätter, kontroll och sanktioner hanteras vid själva införandet av det över- gripande programmet. Efter det att dessa frågeställningar är lösta, kan 116 Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem handel mellan aktörer ske med en minimal inblandning från staten. Detta reducerar transaktionskostnaderna betydligt. Baseline and credit modellen är projektbaserad och för att bli giltiga skall de utsläppsreduktioner som skapas godkännas. För varje enskilt projekt krävs att utsläppsreduktionerna är additionella, med vilket menas att projektet skall leda till utsläppsreduktioner som går utöver vad som annars skulle uppnås. Ett referensscenario måste utarbetas för varje projekt för utvecklingen av utsläppen utan projektet och projek- tets utsläppsreduktioner beräknas sedan i förhållande till referenssce- nariet. Projekten måste aktivt identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. Vidare avser de utsläppsreduktioner som man kan handla med en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Transaktionskostnaderna kan bli höga vid användandet av denna modell.1 9.2The US SO2 Allowance Programme2 Målsättningen med The US SO2 Allowances Programme är att redu- cera det sura regnet som utsläppen av svaveldioxid från framförallt koleldade elproduktionsanläggningar leder till. Det är en cap and trade modell. De totala utsläppen av svaveldioxid skall minska till 8,95 mil- joner ton , vilket är en 40-procentig reduktion i förhållande till utsläppen . Fas 1 av detta program började och omfattar 110 koleldade anläggningar i östra och i . Fas 2 startar och kommer att inkludera existerande anlägg- ningar med en kapacitet av 25 MW eller mer samt alla nya anlägg- ningar som använder fossila bränslen med ett svavelinnehåll på . 1I en rapport från , (Tietenberg, T, , M et al) : : Defining the Principles, Modalities, Rules and , Reporting and Accountability. beskrivs utsläppsrätter som en valuta som kan handlas fritt, medan utsläppsreduktioner från ett projekt beskrivs som en specifik vara vars värde måste bestämmas från gång till gång. 2Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. Och Baron, . Working Paper No. Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem 117 Varje utsläppsrätt ger innehavaren tillstånd att släppa ut svavel- dioxid under ett specifikt år. Utnyttjas de inte under detta år kan de sparas till kommande år. De äldre elproduktionsanläggningarna som in- går i systemet och som var i bruk tilldelas utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen baseras på de historiska utsläppen –87. Nya anläggningar måste köpa utsläppsrätterna antingen på marknaden eller också i en årlig auktion som myndig- heterna håller. Rutiner för mätning, överlåtelse och kontroll I systemet är det viktigt med korrekta uppgifter om de totala utsläppen av svaveldioxid från respektive elproduktionsanläggning. I varje anläggning installeras det en mätutrustning som mäter utsläppen varje timme. levereras dessa utsläppsdata till den ameri- kanska motsvarigheten till , , som då kan beräkna de faktiska utsläppen. Denna myndighet administrerar även ett centralt register som innehåller uppgifter om den totala mängden utsläppsrätter och äganderätten till dessa. Samtliga överlåtelser registreras och görs en avstämning så att respektive företags innehav av utsläpps- rätter minst svarar mot företagets totala utsläpp av svaveldioxid . Företagen har tillåtelse att släppa ut mer svaveldioxid än vad som svarar mot innehavet av utsläppsrätter, men måste detta balanseras. I annat fall utgår böter på för varje ton som utsläppen överskrider innehavet. Detta kan jämföras med de faktiska priserna på utsläppsrätterna som då låg på runt . Dessutom minskar nästa års tilldelning av utsläppsrätter med lika många ton som överskridandet. Handeln med utsläppsrätter är fri och rätterna kan säljas till såväl före- tag, organisationer som till privatpersoner. Alternativt kan rätterna spa- ras för framtida bruk. En miljöorganisation kan exempelvis gå in och köpa utsläppsrätter och undandra dessa för vidare handel, vilket skulle tvinga fram skärpta reningsåtgärder i elproduktionsanläggningar- na. Trots att utsläpp av svaveldioxid, till skillnad från utsläpp av koldioxid, kan förorsaka såväl lokala som regionala problem, finns det i handeln inga geografiska restriktioner. 118 Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem auktioneras ut av den totala fördelningen av utsläppsrätter. Detta genomförs av amerikanska , , i samarbete med . Syftet med auktionen är dels att ge nya anläggningar möjlighet att komma in på marknaden och på så sätt minska dominansen från existerande anläggningar, dels ge information om priset på utsläppsrätter. De intäkter som auktionen genererar återförs till de ursprungliga innehavarna av utsläppsrätterna. Den första fasen av programmet startade . Mullins (1997) menar att flera faktorer bidrar till att göra programmet framgångsrikt3. Dessa faktorer är bl.a. legalt bindande utsläppsbegränsningar, noggrann upp- följning av utsläpp och innehav av utsläppsrätter, höga böter vid över- trädelse, relativt låga transaktionskostnader för aktörer samt låga admi- nistrationskostnader för den centrala myndigheten. Den nyttighet som det handlas med är väldefinierad. I en rapport från UNCTAD4 menar författarna att the Acid Rain Program har resulterat i betydande kostnadsreduktioner i förhållande till traditionella former av regleringar. The Acid Rain Program har exempelvis, enligt författarna, lett till att reduktionsmålen har uppnåtts med råge. Kostnaderna för att uppnå målen är mindre än hälften av vad amerikanska , , beräknade och lägre än vad industriföreträdare ursprungligen beräknade. Priset på utsläpps- rätter har sjunkit från beräknade –1 000 per ton till runt per ton. Programmet har vidare främjat innovation och endast krävt en liten personalstyrka för administration. I tar man även upp den årliga auktionen av utsläppsrätter som genomförs i programmet. Den ger tydliga pris- signaler till marknaden som den motverkar marknadsdomi- nans, dvs att auktionen ger möjlighet för nya aktörer att komma in på marknaden. 3 Mullins (1997): Lessons from existing trading systems for international greenhause gas emission trading. 4 , (Tietenberg, T, , M et al): : Defining the Principles, Modalities, Rules and , Reporting and Accountability. Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem 119 Systemet med handel med utsläppsreduktioner har använts i för att förbättra luftkvaliteten i områden där federala luftkvalitetnormerna inte uppfylls (s.k. non-attainment areas). Systemet tillåter att nya in- dustrier etableras i dessa områden så länge som utsläppen från de nya industrierna kvittas (offset) mot reduktioner från andra utsläppskällor. Det bygger på baseline and credit modellen. Det nationella programmet täcker in de större stationära utsläpps- källorna av kväveoxider, stoft, svaveldioxid och koloxid. Varje företag ges en air quality standard som måste uppfyllas.. En utsläppsreduk- tion ger innehavaren tillstånd att släppa ut exempelvis kväve- oxider. Ett företag skaffar sig utsläppsreduktioner genom att minska utsläppen i förhållande till de uppsatta miljövillkoren via exempelvis ändrad produktionen eller byte av insatsvaror. För att utsläppsreduk- tionen skall godkännas av myndigheterna måste den dock vara verklig, kvantifierbar och permanent. En godkänd utsläppsreduktion kan företaget sedan sälja till ett annat företag som skall starta upp en ny verksamhet. Det är inte tillåtet för ett existerande företag att köpa utsläppsreduktioner för att utöka sina egna utsläpp över företagets initiala miljövillkor. Om företaget inte finner någon köpare av sina utsläppsreduktioner kan de sparas för att säljas . Flera av de välkända begrepp inom handel av utsläpp härstammar från handel med utsläppsreduktioner Netting ger möjlighet för ett företag som skapar en ny utsläppskälla att kompensera detta genom att reducera utsläppen från någon annan av företagets anläggningar. Offsets tillåter nya företag att etablera sig i områden där federala luftkvalitetnormerna inte uppfylls om de köper utsläpps- reduktioner från ett annat företag i samma område. Bubbles tillåter existerande företag att välja utsläppsnivån från var och en av dess anläggningar, så länge som de totala utsläppen från samtliga företagets anläggningar inte överskrider den totala nivån. 5 Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. Och Baron, . Working Paper No. 120 Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem Författarna till ovan refererade menar att erfaren- heterna från det refererade programmet, (U.S Emissions ding) är dåliga. Programmet har inte lett till de avsedda effekterna, vare sig från ett ekonomiskt perspektiv eller från ett miljöperspektiv. Pro- grammet innehåller strikta regler för rapportering och för godkännande av utsläppsreduktioner, vilket leder till höga transaktionskostnader. I praktiken måste varje transaktion godkännas av myndigheterna och varje affär kan innebära en utdragen process, kanske ända upp till . Vidare krävs ständig tillsyn för att kontrollera att parterna lever upp till åtaganden. Detta har lett till komplicerade ansvarsregler för se till att antingen köparen eller säljaren är ansvarig giltigheten i utsläpps- reduktionen. 9.4Svenska erfarenheter från projektbaserade mekanismer6 Vid klimatkonventionens första partsmöte beslutades att en försöksperiod, Activities Implemented Jointly (AIJ), skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder. Försöksperioden skall pågå längst . Den modell som dessa åtgärder bygger på är baseline and credit-modellen. får länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsreduktioner som uppnås genom åtgärderna. En för- utsättning för att ett projekt skall kunna inräknas i försöksperioden är att projektets finansiering är additionell, dvs. att den inte ingår i industriländernas normala biståndsåtaganden. För perioden efter för- söksperioden är inga regler fastställda. ratificerade 1993 i samband med godkännande av den s.k. Klimatpropo- sitionen (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93/361). Näringsministern konstaterade i propositionen att en pragmatisk ansats borde tillämpas och insatserna inledas , trots att kriterier för gemensamt genomförande ännu inte var beslutade. Förutom ett natio- nellt svenskt program godkändes ett förslag till pilotprogram inriktat på genomförande av projekt i närområde, och . Syftet med programmet är att undersöka möjligheterna 6 Redovisningen bygger i hög grad på avsnittet om Activities Implemented Jointly, AIJ i andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26. Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem 121 att genom s.k. gemensamt genomförande i enlighet med FN:s klimat- konvention bidra till reduktion av koldioxidutsläpp. Huvuddelen av medlen ska användas för lån på kommersiella villkor till anläggnings- ägare för att finansiera projekten samt att en mindre del ska utgå som bidrag för att stödja genomförandet av projekten. Regeringen före- skriver vidare att projekten kontinuerligt ska utvärderas och följas upp samt rapporteras i enlighet med de nu antagna anvisningarna för pilot- fasen för JI/AIJ. Projekten i programmet har i huvudsak varit inriktade på fjärr- värmesektorn och omfattar såväl produktion som distribution och slut- användning av fjärrvärme i byggnader. har även program- met riktats mot bl.a. användning av överskottsvärme från industripro- duktion för fjärrvärme och elproduktion. Produktionsprojekten avser i huvudsak ombyggnad av pannor i storleksordningen 3–10MW i värmecentraler från användning av fos- sila bränslen som tung eldningsolja och kol till biobränsle. Distribu- tionsprojekten avser upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att förlänga hela systemets livslängd samt installation av undercentraler och regler- utrustning. Effektiviseringsprojekten i byggnader omfattar åtgärder som ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av under- centraler, värmeväxlare, mät- och regleringsutrustning samt tätning av fönster och dörrar. De lån till anläggningsägare eller motsvarande ges i allmänhet och med amorteringsfrihet. Projekten genomförs i samarbete med ansvariga ministerier och myndigheter i respektive land. I nedanstående tabell redovisas resulta- ten från genomförda eller pågående projekt. Resultat av genomförda och pågående projekt. energi MWh/år Vid utgången av 1998 hade 66 projekt genomförts eller var pågående och de totala investeringskostnaderna uppgick till . 122 Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem Det största antalen projekt avser pannkonverteringar där biobränsle ersätter tung eldningsolja eller kol som bränsle. Insatser i distribu- tionsnät har inneburit att olje- och koleldade pannanläggningar i några fall har kunnat stängas. De totala koldioxidutsläppen beräknas ha minskats med . Till detta kommer att även utsläppen av svaveldioxid och kvä- veoxider har minskat. Insatserna har fått goda omdömen i genomförda utvärderingar och intresset är stort i samtliga samarbetsländer för att programmet skall fortsätta Ett viktigt tecken på att projekten fungerar är att återbetal- ningsdiciplinen för lånen är god, i flera fall har man funnit det möjligt att starta återbetalningarna tidigare än vad som stipulerats i låneavtalen. Några av de svagheter som nämnts är att projekten aktivt måste identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. En annan svårighet är att tillgodoräknande av insatser avser utsläpps- minskning i förhållande till en referensbana som anger hur stora ut- släppen skulle ha blivit utan projektet. Utsläppsminskningen är således en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk refe- rensbana. Detta betyder att båda parter i ett gemensamt genomförande kan ha intresse av att överdriva eller överskatta utsläppseffekten. Detta innebär stora problem för ansatsen och fordrar i en tillämpningsfas ett väl utbyggt kontroll- och administrationssystem, vilket kan medföra betydande hanterings- och transaktionskostnader. Denna ansats har emellertid endast i undantagsfall tillämpats i de svenska projekten där i stället uppgivna utsläpp ex ante varit jämförelsenorm. Detta innebär en viss överskattning av uppnådda minskningar. I och med ingång avses projekt under anslaget komma att läggas till grund för avtal om kreditering. Avslutningsvis kan konstateras att tidigt har insett effek- tiviteten i denna typ av klimatpolitiska åtgärder. ligger i frontlinjen på detta område med de erfarenheter som vunnits genom de genomförda och pågående programmen. Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem 123 9.5Ett system för handel inom kraftsektorn i införs i ett system för han- del med utsläppsrätter, enligt cap and trade modellen. Systemet omfat- tar utsläpp av koldioxid inom elsektorn och kvotplikten läggs ned- ströms på elproduktionsanläggningarna. Inledningsvis har konkreta bestämmelser utformats för åren 2001–2003. För att uppfylla sina åta- ganden skall även aktörerna kunna utnyttja utsläppsreduktioner från projekt som genomförs i . De senare är utsläppsreduktioner enligt baseline and credit modellen. Åtagandeperioden är årlig med början . Under detta år kom- mer den totala utsläppsbegränsningen att uppgå till koldioxid. För de därpå kommande två åren är den totala utsläpps- begränsningen och . Utsläppsrätterna delas ut gratis till existerande elproducenter utifrån de historiska utsläpp –1998. De tilldelade utsläppsrätterna täcker av varje enskild elproducents historiska utsläpp . Nytillkommande elproducenter fram till och med skall tilldelas utsläppsrätter utifrån objektiva och icke-diskriminerande kriterier och dessa kriterier skall godkännas av . Utsläppsrätterna är omsätt- ningsbara mellan aktörerna och de kan sparas mellan åren. I den hän- delse aktörerna vid den årliga avstämningstidpunkten inte innehar ut- släppsrätter motsvarande de totala utsläppen av koldioxid från anlägg- ningarna, måste en straffavgift på betalas för varje ton som utsläppstaket överskrids. 9.6Förslag till ett norskt system har en norsk utredningen utrett frågan om ett nationellt system för handel med utsläppsrätter. Arbetet avslutades och nedan sammanfattas huvuddraget i det norska förslaget. Den norska utredningen föreslår att systemet med handel med utsläppsrätter och baseras på cap and trade modellen. Målsättningen har varit att försöka fånga in en så stor del av de samlade norska utsläppen av växthusgaser som möjligt. I det förslag som läggs omfattar handelssystemet av de norska utsläppen . För de som inte inledningsvis omfattas av handels- 124 Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem systemet föreslår utredningen ett fortsatt utvecklingsarbetet för att om möjligt även inkludera dessa i systemet. Utredningen föreslår att kvotplikten för koldioxidutsläpp från för- bränning läggs uppströms medan en nedströmsansats föreslår för huvuddelen av de övriga gaserna. Tilldelningen av utsläppsrätter menar utredningen i princip bör ske via auktion. Auktioneringen skall ske i proportioner och att ett relativt stort antal utsläppsrätter auktioneras ut . Auktionen skall vara öppen för alla som vill deltaga. Det bör dock noteras att delar av utred- ningens medlemmar förordade en gratis tilldelning av utsläppsrätterna. Utredningen menar vidare att man bör överlåta till marknaden att finna de omsättningsformer som bäst gagnar systemet. I ett internatio- nellt system kommer det enligt utredningen troligen att skapas börser för handel med utsläppsrätter och aktiva mäklare. Därmed tillförsäkras att omsättningen av utsläppsrätter sker effektivt och förser marknaden med omfattande information om priser. I ett internationellt system utan restriktioner på användningen av Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer bör samtliga aktörer ges möjlighet att använda dem. Inom den Europeiska unionen pågår ett arbete att undersöka möjlig- heterna att införa ett system för handel med utsläppsrätter enligt cap and trade modellen. presenterade en s.k. grönbok . är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter. Kommissionen avgränsar ett handelssystem till att enbart inkludera utsläpp av koldioxid. Vid bestäm- ning av tänkbara industrisektorer tar man som utgångspunkt direktivet om stora förbränningsanläggningar samt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. De industrisek- torer som då kan bli aktuella att ingå i handelssystemet är el- och vär- meproduktion i anläggningar med en större effekt än 50 MW bränsle, järn- och stålindustrin, raffinaderier, kemisk industri, glas-, keramik- och byggmaterialindustrin, inkl. cementindustrin samt massa- och pap- 7 En utförlig beskrivning av kommissionens förslag presenteras längre fram. Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem 125 Genom detta täcks in av EU-ländernas utsläpp av koldioxid. För en utförligare presentation av grönboken hänvisas till kapitel 13. 10Förutsättningar för ett svenskt nationellt system under Kyotoprotokollets åtagandeperiod Kyotoprotokollet börjar gälla efter det att minst 55 länder har ratificerat. Då kan regeringarna i industriländerna, som förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp välja att utnyttja de tre flexibla mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden. En förutsättning torde vara att ett stabilt och trovärdigt regelverk har upprättats. I vårt uppdrag ingår det bl. a att jämföra system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter och system för handel med utsläppsrätter på företagsnivå. Förslag till en inhemsk handel med utsläppsrätter skall vara utformade så att den i ett senare skede kan kopplas till en interna- tionell handel. I detta kapitel diskuteras några av de aspekter som man måste beakta vid utformningen av en marknad för handel med utsläpps- rätter. Vid all handel förekommer s.k. transaktionskostnader. Stavins (1995) delar in transaktionskostnaderna i tre olika kategorier: sök- och informationskostnader, förhandlings- och beslutskostnader samt kost- nader för mätning och sanktionssystem.1 Till den första kategorin hän- förs kostnader för köpare och säljare att hitta varandra, till den andra kategorin räknas kostnader för att komma fram till en överenskom- melse medan i den tredje kategorin hänförs kostnader för att tillför- säkra att ingångna avtal hålls. Utformningen av regelverket kring handel med utsläppsrätter måste ha som utgångspunkt att skapa så flexibla system som möjligt och hålla transaktionskostnaderna till ett minimum. Enligt är det endast handelssystem med låga transaktionskostnader som lyckats minska kostnaden för att uppfylla åtaganden. 1 Se Stavins, R. Transaction Costs and Tradeable Permits. 29, 1995. 128 Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. I Kyotoprotokollet har industriländerna som grupp åtagit sig att begränsa och minska sina sammanlagda utsläpp av växthusgaser –2012 med av nivåer uttryckt i koldioxidekvivalenter. Därmed finns det en nödvändig förutsättning för att handel skall komma till stånd. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt och respektive land får tilldelade mäng- der (assigned amounts, AA) som svarar mot åtagandet. Industriländerna skall vidare ha gjort påvisbara fram- steg i uppfyllandet av sina åtaganden. Vad som exakt avses preciseras inte, men grundtanken i förhandlingarna var att det skall finnas en kontrollstation före åtagandeperiodens början . Det blir således viktigt för alla länder att visa att utsläppen går åt rätt håll . Åtaganden för perioder efter den första åtagandeperioden – 2012 skall fastställas genom kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp för respektive land. Denna prövning skall inledas senast före utgången av den första åtagandeperioden, vil- ket innebär att prövningen senast skall inledas . Protokollet trä- der i kraft sedan det ratificerats av tillräckligt antal parter. 10.2Vad handlas det med? För att främja handel med utsläppsrätter skall varan eller nyttigheten vara väldefinierad och innehavarens rättigheterna och skyldigheter skall klart framgå. I det amerikanska systemet för handel med utsläpps- rätter för svaveldioxid (Acid Rain Program) ger varje utsläppsrätt inne- havaren rätt till att släppa ut ett ton svaveldioxid från och med det utgivningsåret.