sou · GOB328d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Innovativa stra- tegier för företagsutveckling och flexibla arbetsorganisationer antas också komma att prövas och spridas. Resurstillväxten kan både skapa och underlätta hanteringen av soci- ala och miljörelaterade problem. Belastningstrycket på miljön skulle å ena sidan mildras av en mer kunskaps- och mindre resursintensiv pro- duktion, spridning av ny teknik och minskad fattigdom. Å andra sidan ställs stora krav på internationellt samarbete och teknisk utveckling om de negativa effekter på miljön, som den snabba tillväxten inom länderna utanför OECD-området kan förväntas medföra, ska kunna hanteras inom de marginaler som ges av minskade miljöproblem i OECD- länderna. Till de sociala problemen hör befolkningsutvecklingen, urbaniserings- och storstadsproblemen. Befolkningen väntas växa från 5 miljarder till 8 miljarder . Tillväxten sker främst i och . , och kan var och en komma att ha en befolkning på 80 Utvecklingstendenser – utmaningarna 1,3–1,4 miljarder människor. I får man framför allt problem med en åldrande befolkning. En framgångsrik global utveckling förutsätter på det internationella planet nya och effektiva spelregler som kan vinna allmän acceptans. Det handlar om regler för den internationella handeln (inklusive den elektroniska), det multilaterala finansiella systemet och globala miljö- frågor såsom växthuseffekten, biologisk mångfald och världshavens utveckling. Internationella överenskommelser kan också behövas på områden som immaterialrätt, beskattning, migration och miljöstandards. Existerande institutioner – FN, världshandelsorganistionen (WTO), internationella valutafonden (IMF) och – kan behöva förändras, förstärkas och kompletteras med organ med nya globala uppgifter. Behoven av nationella politiska reformer är stora både i OECD-län- derna och länderna utanför OECD-området. Om de senare länderna ska kunna integreras i världsekonomin och dra nytta av den krävs att de inför stabila regelsystem och utvecklar både en makroekonomisk politik och en strukturpolitik som stimulerar frihandel, investeringar och företagande. Det är också viktigt att den nationella politiken verkar för social välfärd. Utvecklingsmöjligheter för kvinnor kan tillsammans med en allmän höjning av levnadsstandarden, utbildning och familje planering skapa förutsättningar för att hantera befolkningsproblematiken. Jordbruksreformer är också viktiga i detta perspektiv. Även för handlar en del av de politiska utmaning- arna om att skapa stabila makroekonomiska förutsättningar. Innova- tions- och teknikpolitiken (inklusive utbildningspolitiken som drivkraft för att stimulera utvecklingen av innovationer och entreprenörskap) blir också allt viktigare (van Wieringen & Attwell, 1999). Arbetsmarknaden kan förbli ett fortsatt stort bekymmer för många . Arbetslösheten är både ett konjunktur- och strukturproblem som främst drabbat och fortsatt förväntas drabba den lågkvalificerade arbetskraften (Reich, 1991). En aktiv utbildnings- och socialpolitik kan dock skapa förutsättningar för att lösa dessa problem. Detsamma gäller de kvalifi- kations- och försörjningsproblem en åldrande befolkning skapar. Ut- bildning och vidareutbildning för arbetslösa och ett livslångt lärande långt upp i åldrarna blir en nödvändighet. Ett aktivt åldrande är till nytta för både individ och samhälle. Hot och nya möjligheter Till hoten mot en dylik globalt, positiv utveckling hör bristande samar- betsförmåga, protektionism och särintressen. I ett mer pessimistiskt, politiskt passivt, scenario reduceras den ekonomiska tillväxten i per capita i OECD-området från till (vilket inne- bär en årlig tillväxttakt på ) och i länderna utanför OECD- området från till (2,). Även detta scenario bygger på fortsatta tendenser till global integrering men i mycket långsammare takt (, 1997c). Antaganden om en frag- mentarisering av världsekonomin skulle leda till ännu sämre resultat – ett tema dock avstått från att utveckla i kvantitativa termer. I stället har återkommit till det första temat, dvs. till möjligheten av en långsiktig expansionsperiod under övergången till ett globaliserat kunskaps- och informationssamhället (, 1999b; , 1999h). Figur 3.2, som är hämtad ur (1999h), belyser viktiga utveck- lingsdimensioner när det gäller övergången från massproduktion till kunskapssamhälle vare sig det gäller ett land, en region eller ett lokal- samhälle. Det gäller exempelvis konkurrenskraften som utvecklas från att vara baserad på råvaror och, vilket kanske bör tilläggas, fysiskt kapital till att bygga på ny kunskap, flexibilitet och mänskliga resurser. Det räcker inte längre med en välutbildad elit och engångsutbildade yrkesarbetare utan vad som behövs är kunskapsarbetare som ständigt vidareutvecklar sina kunskaper och sin kompetens. 82 Utvecklingstendenser – utmaningarna Figur 3.2 Från massproduktion till kunskapssamhälle land/region/område land/region/område - fysiskt arbete som värdeskapare - separata system för innovation - integrerade system för - lågkvalificerad, billig arbetskraft - maximering av arbetseffektivitet - kontinuerlig formell och - inskolning till specifika - styrsystem av kommando- och Källa: , 1999, The Spotlight – Welcome to the 21st Century. 217/218, Summer 1999. Förutsättningarna för en globalt positiv utveckling är nu liksom i tidigare analyser en snabb kunskaps- och teknikutveckling, konkurrens och integration av nationella ekonomier i globala marknader. Större vikt än tidigare läggs dock vid vissa miljöaspekter (växthuseffekten, förore- ningarna av världshaven och fäskvattentillgången) och frågor som demokrati, pluralism, transparens, öppenhet, kulturella värden, respekt för medborgerliga rättigheter och sociala skyldigheter, att balansera samarbete och konkurrens och att kompensera förlorare samt minimi- standards vad avser mänskliga rättigheter och arbetsrätt. Teknikrelaterade problem som påtalas är polariseringen mellan tek- nologiska insiders och outsiders och tekniska systemsammanbrott i en alltmer teknikberoende värld. För individerna – förvärvsarbetande, an- ställda på olika typer av kontrakt i större och mindre företag, och före- tagare – kan utveckling ge nya möjligheter till självbestämmande och självförverkligande men den kan även medföra ytterligare stressmo- ment. Att ständig följa med och förnya sig kan vara påfrestande i läng- den. Även dessa hot och faror måste naturligtvis hanteras för att gene- rellt sett få en positiv utveckling. Sammanlagt ser man dock i de senare OECD-rapporterna ännu mer optimistiskt på möjligheterna till en långsiktig ekonomisk tillväxt om man klarar av att införa de globala regleringar som krävs. För nationalstaten blir uppgiften främst att vara en regulator av en mer diversifie rad, decentraliserad och konkurrensutsatt ekonomi; att stimulera kultur, kreativitet och experimenterande och att utveckla inte bara utbildnings- utan även socialpolitiken från ett kostnadstänkande till ett investe- ringstänkande. Sammanfattningsvis kan sägas att i OECD-scenarierna kommer ut- bildningspolitiken in som en viktig faktor när det gäller: -att producera och sprida kunskap i samspel med andra aktörer -att utveckla ett system för livslångt lärande som en del i den in- frastruktur som är en förutsättning för att ett land/region/lokalsam- hälle ska kunna dra nytta av den globala utvecklingen -att i lösa omställningsproblemet för arbetskraft med kort och/eller inadekvat utbildning -att i kompensera för en åldrande befolkning. 3.3Svenska prognoser och utbildningspolitik Utvecklingen i omvärlden påverkar en svenska utvecklingen och det är främst samhällsförändringarna i som svenska aktörer kan styra. Därför är det intressant att komplettera med svenska prognoser för att se vad de ger för förutsättningar för utbildningspolitiken. (LU) ansluter till en problembild av den karaktär som diskuteras i scenarier. Mot bakgrund av en fortsatt internationalisering, högt ställda svenska miljömål och en åldrande befolkning analyserar LU hur man ska kunna nå målen för den svenska ekonomiska politiken: tillväxt, full sysselsättning och välfärd (SOU 2000:07). 84 Utvecklingstendenser – utmaningarna Som exempel på effekterna av internationaliseringen för svensk del kan nämnas att exporten har ökat från motsvarande av BNP år . Andelen utländskt ägande på stock- homsbörsen har ökat från år . Till aktuella internationella åtagandena på miljöområdet hör att har förbundit sig att koldioxidutsläppen inte ska överstiga nivå med . En särskild effekt av de allt tätare internationella kontakterna som uppmärksammas i LU är det tryck nedåt som beskattning i ut- sätts för. Kombinationen minskande skattebaser och en åldrande be- folkning leder i sin tur till påfrestningar för välfärdssystemen. Medel- åldern i befolkningen har successivt stigit och förväntas fortsätta att öka framöver. Andelen ungdomar blir allt mindre och andelen äldre allt större. Även den arbetsföra befolkningens genomsnittsålder tilltar. Antalet personer 16–antas dock öka med knappt 185 000 för att därefter minska med 160 000 till 2015 (SOU 2000:07). Mot denna bakgrund har utarbetat olika scena- rier för LU. Basalternativ bygger på ett antagande att BNP i OECD- länderna växer med strax fram och i länderna utanför något snabbare, dvs. med – antaganden som ligger ungefär mitt emellan dem i tidigare citerade optimistiska och pessimistiska scenario. I antas vidare arbetskraftsdeltagandet stiga från i åldrarna 16–. Trots det och en mins- kande arbetslöshet förutses arbetskraftsutbudet i termer av antalet årsarbetstimmar endast öka –2008 (med 0,4 pro- cent ) för att sedan minska () fram . Antalet arbetade timmar har minskat tidigare i men då på grund av att medelarbetstiden kortats. Det kvalitativt nya är att minskningen beror på den underliggande bristen på människor i arbetsför ålder. Investeringarna förväntas öka med under peri- oden –2015. BNP växer med i genomsnitt –2004, 2005–2009–2015 (, 2000; SOU 2000:07). Resultaten i när det gäller öppen arbetslöshet blir i basalter- nativet en nedgång från år av arbets- kraften i åldern 16–2015 som andelen i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder kan begränsas till . I lågalternativet, som bygger på ett antagande om arbetstidsförkort- ning, får man en långsammare ekonomisk utveckling. växer BNP med endast . Arbetslösheten hamnar 2015 på av arbetskraften i arbetsmarknads- politiska åtgärder. I högalternativet antas arbetsmarknaden fungera mer effektivt än i basalternativet vilket leder till ett större arbetskraftsutbud, en högre ekonomisk tillväxt och lägre arbetslöshet. BNP växer med per året i högalternativet. Arbetslösheten kan då reduceras till 2015 som andelen i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder blir (, 2000; SOU 2000:07). Jämfört med verkar vi stå inför en ny situation - ett läge med låg arbetslöshet och potentiella risker för arbetskraftsbrist. Även för utbildningspolitiken blir det därmed en viktig uppgift att stimulera arbetsutbudet. Det sker när grupper som står utanför arbetsmarknaden får tillgång till den utbildning de behöver för att kunna söka arbete och när arbetslösa går in i vidareutbildning anpassad till efterfrågan i nä- ringslivet. Dessutom ska naturligtvis ingen uppehålla sig i utbildnings- systemet som inte gör det frivilligt och är motiverad för studier. scenarier bygger på SCB:s befolkningspro- gnoser men har inte i sina scenarier med några nedbrytningar på arbetskraft med olika typer av utbildning. Det har däremot SCB (1999a) men SCB:s prognoser när det gäller utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier bygger inte på Konjunktur- insititutets prognoser utan på tidigare prognoser för LU (1999c). I SCB:s sålunda konstruerade optimistiska scenariot blir det balans mellan utbud och efterfrågan på högskoleutbildade och gymna- sieutbildade . För grundskoleutbildade blir det ett utbudsöver- skott. Med den planerade utbyggnaden av högskolan beräknas andelen av befolkningen i åldrarna 16–med högskoleutbildning öka från fram . Andelen med högst grundskola kommer att sjunka till men då är inte effekterna av medräknade (se vi- dare kapitel 6 och 9). Beräkningarna i det optimistiska scenariet förutsätter att svensk ekonomi till följd av snabbare teknisk utveckling och en kraftigare ök- ning av världsmarknaderna utvecklas bättre när det gäller arbetslöshet, sysselsättning och tillväxt än vilket ligger i linje med LU:s bas/högalternativ. I SCB:s mindre optimistiska scenario blir det även överskott på eftergymnasialt utbildade. Endast för gymnasieutbildade har man 86 Utvecklingstendenser – utmaningarna I lågalternativet skapas det färre jobb än i högalternativet och efterfrågan på högutbildade utvecklas svagt. Utbudsöverskott på efter- gymnasialt utbildade kan dock sprida sig neråt och också leda till ut- budsöverskott på gymnasialt utbildade förutom på grundskoleutbildade. Vi ska komma tillbaks till vilka slutsatser man bör dra utifrån dessa prognoser efter det att vi i kapitel 4 gått igenom ytterligare utrednings- och forskningsmaterial. Brist på kvalificerad arbetskraft kan hämma den ekonomiska tillväxten och tillgång till dylik arbetskraft kan stimulera den. 3.4Sammanfattning – framtida utmaningar för den svenska vuxenutbildningspolitiken Vad som förefaller vara nytt i den utbildningspolitiska framtidsdiskus- sionen är den – jämfört med tidigare – starkare betoningen på: Utbildningspolitiken som resursskapare och som en del i innovationssystemet Att producera och sprida kunskap är viktiga uppgifter för utbildnings- systemet även om detta allt mer kommer att ske i samspel med andra aktörer på dessa områden. Nya kunskaper som kommer ut i samhället via unga och vuxna bidrar till att utveckla produkter och tjänster, produktionsprocesser och produktionsmetoder, marknader och organisationer såväl lokalt, som regionalt, nationellt och internationellt. Utbildningspolitiken som drivkraft för bättre konkurrenskraft och som en del i infrastrukturpolitiken Ett högkvalitativt system för livslångt lärande är ett viktigt utbildnings- politiskt bidrag till den infrastruktur som är en förutsättning för att ett land/region/lokalsamhälle ska kunna delta i och dra nytta av den globala utvecklingen. För att få ett bra individ- och företagsklimat kan man behöva utveckla både en god yrkesutbildning i snävare bemärkelse och möjligheter till en bredare allmänbildning. Validering, vägledning, flexibelt lärande/distansutbildning och kvalitetssäkring lär också under alla omständigheter bli viktiga utvecklingsområden för det livslånga lärandet för barn, ungdomar och vuxna i en globaliserad värld. Utbildningspolitiken som problemlösare – livslångt lärande för arbetskraft med kort utbildning och för en åldrande befolkning I liksom i andra måste utbildningspolitiken hjälpa till att lösa omställningsproblem för arbetskraft med kort och/eller inadekvat utbildning. På liknande sätt har utbildningspolitiken i och i andra viktiga uppgifter att fylla då arbetskraften och befolkningen åldras. Kompetensutveckling i arbetslivet kommer att behövas även för den äldre arbetskraften vilket i sin tur förutsätter att den ges de förutsättningar som krävs i termer av baskunskaper. Ett aktivt åldrande ger också en friskare och gladare befolkning. Dessutom kan även utbildningspolitiken behöva inriktas på att sti- mulera arbetsutbudet hos alla medborgare även de som kan förefalla stå långt ifrån arbetsmarknaden. Utbildning ska vara frivillig och ingen ska parkeras i utbildningssystemet som inte är motiverad och intresserad. Offensiva politiska strategier och utbildningspolitiska utmaningar I en globaliserad värld är viktiga offensiva uppgifter för staten att värna den demokratiska utvecklingen, att förhindra att marknadskrafterna undergräver viktiga kulturella värden och att motverka polarisering på arbetsmarknaden och mellan grupper och regioner i . I det sammanhanget blir utbildningspolitik en del av en större strategi. Till statens särskilda uppgifter på utbildningsområdet kommer att höra att gentemot de kommersiella krafterna bevaka: -de kulturella och humanistiska inslagen -demokratiaspekten av utbildning och livslångt lärande -bredden i det livslånga lärandet, att utbildning fördelas jämlikt och jämställt så att även utsatta grupper ges förutsättningar till livslångt lärande -att alla får tillgång till en god plattform för det fortsatta lärandet, en plattform som möjliggör en kreativ och flexibel individuell utveckling -förutsättningarna för individerna till kontinuitet i lärandet så att de kan realisera sina individuella studieplaner och personliga framtids- projekt. I de senare avseendena underlättas utbildningspolitiken i och med att den kan anknyta till att en god infrastruktur på utbildningsområdet, en infrastruktur för livslångt lärande för barn, ungdomar och vuxna, är en viktig del i ett gott företagsklimat. Ett brett kunskapsbehov kommer att 88 Utvecklingstendenser – utmaningarna finnas även inom arbetslivet. Ett gott individklimat inkluderar utbildning och livslångt lärande och därtill inte alltid utbildning i snäv bemärkelse utan till viss del även som kultur och bildning. Exakt hur snabbt man ska gå fram med konkreta utbildningspolitiska satsningar kan vara svårare att bedöma. I exempelvis ett optimistiskt scenario som utarbetats i anslutning till blir det balans mellan utbud och efterfrågan på högskoleutbildade och gymnasieutbildade . För grundskoleutbildade blir det ett över- skott. I ett mindre optimistiskt scenario blir det även överskott på efter- gymnasialt utbildade. Båda scenarierna antyder således att man kan få ett överskott av individer med enbart grundskoleutbildning vilket kan motivera fortsatta satsningar av typ . För att deltagarna i dylika satsningar ska få jobb krävs dock att det skapas fler jobb än de prognostiserade. Till viss del kan utbildningen i sig bidra till att skapa jobb även om det varken i hög- eller lågalternativet blir brist på gymna- sieutbildade eller högskoleutbildade, dvs. en arbetskraftsbrist som skulle kunna fyllas på underifrån. Det är dock inget ödesbestämt i dessa prognoser. Vi ska komma tillbaks till vilka slutsatser man bör dra utifrån dem för den svenska utbildningspolitikens del efter det att vi i kapitel 4 gått igenom ytterligare utrednings- och forskningsmaterial och sett närmare på prognoserna. Brist på kvalificerad arbetskraft kan hämma den ekonomiska tillväxten och tillgång till dylik arbetskraft kan stimulera den. 4Utvecklingstendenser – internationella jämförelser och forskningsresultat Om utvecklingen inom OECD-området inklusive långsiktigt går mot större efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft kan man undra hur pass fort det går och om man redan nu kan avläsa några uttryck för denna tendens i arbetsmarknadsstatistiken. En annan intressant fråga är om utvecklingen i dylika avseenden går snabbare i än i andra eller tvärtom. Meningarna på de här två punkterna är delade. En del debattörer hävdar att den nya tekniken och den nya ekonomin snabbt håller på att slå igenom. Andra förfäktar att det nya som sker i alla fall bara berört en mycket liten del av samhället och att förändringarna ännu inte är så genomgripande. Huruvida utvecklingen går snabbare i än i andra länder eller inte har också varit omdebatterat liksom överhu- vudtaget läge i förhållande till andra länder. Mot bakgrund av internationella utvecklingstendenser (avsnitt 4.1), motsvarande förändringar i (avsnitt 4.2) och forskningsresultat (avsnitt 4.3) sammanfattas i avsnitt 4.4 de problem och möjligheter som ligger framför den svenska vuxenutbildningspolitiken. Till kommitténs principiella slutsatser vad gäller vuxenutbildning och livslångt lärande i detta kapitel hör: –att staten bör garantera alla tillgång till gymnasial kompetensnivå. –att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i kommunerna. 90 Utvecklingstendenser – utmaningarna 4.1Utvecklingstendenser och internationella jämförelser Vi börjar med att redovisa vissa analysresultat när det gäller utveck- lingen av flexibla och högproduktiva arbetsorganisationer, kompetens i arbetslivet, deltidsarbeten och olika typer av tillfälliga anställningar i inklusive . Därefter sammanfattas med hjälp av ett antal OECD-indikatorer hur långt kommit på vägen mot ett kunskapssamhälle jämfört med andra länder. Den nya ekonomin och arbetsmarknaden i jämfört med har undersökt i vad mån nya typer av flexibla och högproduk - tiva arbetsorganisationer verkligen håller på att införas i OECD-län- derna (, 1999a). Karaktäristiskt för dylika arbetsorganisationer, förutom att de har en högre produktivitet än andra, är bl.a. att kompe- tenskraven på de anställda är högre, att arbetsuppgifterna är mer komplexa, att arbetet oftare utförs av arbetslag, att den enskildes ansvar är större och förutsätter mer av kommunikation med andra individer. Resultatet av kartläggningen visar att dylika arbetsorganisationer redan förekommer i stor utsträckning i . ligger väl till och man har i varit snabb med att utveckla flexibla arbetsorganisationer. Ofta är det större företag som genomför de aktuella förändringarna. Ett annat kännetecken är att företag med flexibla arbetsorganisationer har mer internutbildning än andra företag. Exakt hur introduktionsförloppen går till och vad de får för konsek- venser i stort på arbetsmarknaden är det dock svårt att på det här stadiet uttala sig om. Man har exempelvis inte kunnat belägga att lönerna i de flexibla företagen är högre än i andra företag vilket man skulle kunna förvänta sig givet deras högre produktivitet. En annan omdiskuterad fråga är om flexibiliteten leder till en större polarisering på arbetsmarknaden mellan å ena sidan fast anställd arbetskraft och å andra sidan mer perifer arbetskraft. preliminära slutsats är att det inte nödvändigtvis behöver vara på det viset. Förklaringen till detta skulle vara att med en flexibel arbetsorganisation kan företagen internt klara större anpassningar än mindre flexibla företag och behovet av extern flexibilitet blir därmed mindre. En motsvarande studie i (Betcherman m.fl., 1998) visar att efterfrågan skiftat i riktning mot mer högkvalificerad arbetskraft både genom ändrad yrkessammansättning och förändringar i arbetsinnehållet i olika yrken. Utbildning blir allt viktigare och det individuella ansvaret i arbetslivet handlar inte bara om arbetsuppgifterna i sig utan även om ansvaret för den egna kompetensutvecklingen. I tycker man sig dock ha sett större risker för en tendens till polarisering mellan olika grupper på arbetsmarknaden än vad ger uttryck för. En annan infallsvinkel när det gäller förändringarna på arbetsmark- naden är förekomsten av kompetensutveckling i arbetslivet. På den nya, smarta arbetsmarknaden borde kompetensutveckling vara mer vanligt förekommande än på den traditionella. Även på detta område har gjort värdefulla kartläggningsinsatser. Som kommittén tidigare konstaterat är deltagandet i personalutbildning och kompetensutveckling högt i vilket också bekräftas i den senaste (, 1999a). Det är även högt i de flesta andra nordiska länderna liksom i och . Däremot är det lågt i , bl.a. i , , och . Ofta får kvinnor mindre kompetensutveckling än män och yngre mer än äldre. Skillnaderna i utbildning från ungdomen förstärks också i allmänhet genom att kompetensutvecklingen i arbetslivet är kopplad till nivån på ungdomsutbildningen. I och de andra nordiska länderna är dock skillnaderna i personalutbildning mellan olika grupper mindre än i de flesta andra . Generellt sett verkar skillnaderna vara mindre ju högre den allmänna nivån på utbildning/personalutbildning är. En ny aspekt som den senaste OECD-undersökningen tillför är rela - tionen mellan deltagande i och omfattningen av personalutbildningen. Det visar sig att det finns ett visst utbytesförhållande mellan bredd och fördjupning (se figur 4.1). , som har ett högt deltagande, har relativt korta utbildningar. 92 Utvecklingstendenser – utmaningarna