sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Principen innebär att trots osäkerheter och avsaknad av full vetenskaplig säkerhet bör förebyggande åtgärder börja vidtas . Det finns ett protokoll som är kopplat till konventionen. Protokollet upprättades i Kyoto . Kyotoprotokollet innebär att i-länderna enats om att minska sina utsläpp fram till 42 Varför ska ha en strategi för klimatpolitik? ålades inga restriktioner. I-länderna kan, under vissa förutsättningar, till viss del få tillgodoräkna sig åtgärder som de bekostar för att minska utsläppen i , exempelvis genom införandet av mer energieffektiv teknik. Detta medför i princip att den förväntade ökningen mellan och av mängden koldioxid i atmosfären reduceras med endast . Kyotoprotokollet innebär att ökningen av koldioxidhalten i atmosfären kommer att fortgå i nästan oförändrad takt. 1.2Klimatförändring - ett långsiktigt problem Klimatsystemet är trögt genom att effekterna från våra utsläpp är fördröjda. Det vi släpper ut ger effekt på klimatet först inom ett eller och av det vi släpper ut har cirka hälften försvunnit från atmosfären först inom (se vidare kapitel 5). Det tar också innan motåtgärder för att förhindra en klimatförändring ger resultat. Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på en betydligt än vad som är vanligt i samhället såväl inom politiken som inom näringslivet. Det finns en inneboende tröghet i alla system. Det går inte att byta energisystem från till en annan. Samhällssystem som har före- gåtts av omfattande infrastrukturinvesteringar t.ex. bebyggelse, industrier, vägar och flygplatser har också en lång livslängd. Värdet av de samlade investeringarna som gjorts för att bygga kraftverk, transportsystem, industrier med mera uppgår till mycket stora belopp. Livslängden för många av de gjorda investeringarna kan räknas . Med kapitaltunga investeringar ökar de långsiktiga bindningarna och snabba omställningar blir kostsamma. Det finns därför en risk för att drivkraften blir mindre att utveckla nya energikällor som ersättning till fossila bränslen. Det långa tidsperspektivet innebär att vi måste formulera mål på lång sikt för att undvika att beslut som fattas eller i vår närmaste framtid låser fast oss i strukturer som är bindande . Vi måste påbörja en omställning för att möta denna långsiktighet. Ett sådant budskap ger viktiga signaler till alla; offentliga organ, näringsliv, organisationer och hushåll. Dessa kan i sin tur fatta beslut som mildrar konsekvenserna av omställningen. Varför ska ha en strategi för klimatpolitik? 1.3Klimatförändring - ett globalt problem Klimatproblemet är till sin karaktär globalt. kan inte ensamt lösa klimatproblemet. Men som en del av EU och en del av världen i övrigt måste bidra med sin beskärda del. Därför måste ta sitt ansvar genom att vidta åtgärder både nationellt och internationellt. Det finns vetenskapliga belägg för att utsläppen av växthusgaser i atmosfären radikalt måste minska . De globala klimatförändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat av utsläppen , minskar utsläppen avsevärt. Världens energiförsörjning baseras till på fossila bränslen. I-ländernas årliga utsläpp uppgår till koldioxid per capita medan utsläpp är koldioxid per capita. utsläpp är koldioxid per capita. U- länderna måste till en början tillåtas en viss ökning av sina utsläpp. De fossila bränslena kommer sannolikt även på vara relativt billiga och kan därför bidra till ekonomiska utveckling. En förutsättning för att kunna nå framgång i de fortsatta internationella förhandlingarna kan vara att i- ländernas minskande utsläpp slutligen möter tills vidare ökande utsläpp. Därefter kan världen gemensamt minska utsläppen globalt. Eftersom jordens befolkning beräknas att öka med innan en stabilisering kan ske behöver världen tillgång till mer energi in . En positiv utveckling i kräver också mer energi än , även om i-ländernas ineffektiva användning av energi inte kan få tjäna som riktlinje för framtiden. 1.4Klimatförändring - ett rättvise- och fördelningsproblem Klimatproblematiken handlar slutligen om fördelning av välfärd. Det behandlar frågan om fördelning av välfärd inom dagens generation och det behandlar frågan i ett längre perspektiv om fördelning av välfärd mellan dagens och framtidens generationer. Den globala befolkningstillväxten och en ökning av levnads- standarden i världen kommer att leda till ökade utsläpp av växthusgaser under ännu några decennier. En sådan utveckling ställer höga krav på 44 Varför ska ha en strategi för klimatpolitik? Fördelning av utsläppsmängder för i- och måste därför också betraktas ur ett rättviseperspektiv. Dessutom måste krav också kunna ställa på rättvisa utsläppsnivåer inom . Teknik- utvecklingen, i första hand vad gäller användningen av solenergi, kan radikalt ändra många ekonomiska situation. I Kyotoprotokollet och klimatkonventionen tas hänsyn till u- ländernas behov. För att ska acceptera en begränsning av utsläppen behöver i-länderna dels visa upp positiva resultat, dels lämna ekonomiskt bistånd till . Denna fråga kommer troligtvis att bli mycket central när nya förhandlingar påbörjas och utmynnar i nya åtaganden som syftar till att ytterligare begränsa utsläppen . Vi vet inte vad framtiden medför, vilka konsekvenser de globala klimatförändringarna kan få, vilka tekniska genombrott som kan komma eller när dessa kan ske. Inte heller vet vi vilka värderingar kommande generationer kan komma att ha. Vi måste därför också bevara en handlingsfrihet för framtiden. Denna handlingsfrihet kan åstadkommas genom förändrade konsumtionsmönster i den industrialiserade delen av världen. bör även fortsättningsvis, oavsett de internationella förhandlingarna, bedriva en aktiv klimatpolitik syftande till att minska utsläppen av växthusgaser, effektivisera energianvändningen och främja utvecklingen av nya energikällor som inte bidrar till växthuseffekten. Utsläppen av växthusgaser nationellt måste minska på lång sikt. För att åstadkomma detta krävs en mobilisering av hela samhället och att befolkningen känner delaktighet i de beslut som måste fattas. För att nå klimatmålet begränsad klimatpåverkan behövs såväl omfattande nationella som internationella åtgärder. Vi föreslår att aktivt medverkar i det internationella samarbetet genom att förmedla svenska erfarenheter av åtgärder och resultat för att minska utsläppen av växthusgaser och för att driva de frågor vi bedömer som viktigast. Inom landet är inriktningen av strategin att fortlöpande minska utsläppen av växthusgaser för att allt mindre belasta atmosfären och för att stegvis nå en utsläppsnivå som motsvarar en rättvis nivå i förhållande till våra förutsättningar. 2 Förslag till svensk klimatstrategi 2.1Centrala områden för strategin Klimatstrategin anger mål för vad som ska uppnås samt ett handlingsprogram för att nå målen. Handlingsprogrammet innehåller åtgärder, styrmedel, organisation samt en tidsplan för genomförande av strategin. Strategin avser tiden fram , medan handlingsprogrammet omfattar tiden fram . För att ta hänsyn till ändrade förutsättningar bör strategin och handlingsprogrammet utvärderas, revideras och förlängas vid fastställda tider. Vårt arbete har inneburit att vi som första kommitté samlat har studerat åtgärder för flera samhällssektorer och flera växthusgaser. Vi bedömer att det arbete vi inlett bara är början av det som behöver göras och de stora omställningar som är nödvändiga. Vi ser framför oss att en lång rad kommittéer behöver fördjupa och successivt utveckla målen, strategin och handlingsprogrammet. Syftet med detta betänkande är att lägga en grund till en långsiktig klimatpolitik med mål . För att nå målen föreslås åtgärder och styrmedel inom flera områden. I detta kapitel behandlas de överväganden och förslag som utgör grunden för strategin. 46 Förslag till svensk klimatstrategi 2.2Förslag till nationella mål på lång och kort sikt Kommitténs förslag till mål Mål på lång sikt för : Utsläppen av växthusgaser 2050 bör minska jämfört med utsläppen , för att därefter minska ytterligare. Utsläppen får inte överstiga 4,0 - och capita, räknat som koldioxidekvivalenter. Nuvarande miljökvalitetsmål, Begränsad klimatpåverkan kvarstår, men innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Koncentrationen i atmosfären av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet bör stabiliseras på cirka 550 ppm koldioxidekvivalenter. bör i internationella sammanhang verka för detta. Mål på kort sikt för Utsläppen av växthusgaser för ska som ett medelvärde för vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser. Utsläppen av växthusgaser i ska vara oförändrade jämfört med 1990-års nivå, räknat som koldioxidekvivalenter, för att därefter minska. Utsläppen för ska normalårskorrigeras enligt svensk metod. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Förslag till svensk klimatstrategi 47 Mål på lång och kort sikt Kommittén vill understryka att lämnade förslag till mål kan bli föremål för omprövning. De kan behöva revideras mot bakgrund av nya kunskaper om såväl klimatproblemet med mer preciserade siffer- underlag, som samhällets möjligheter att genomföra nödvändiga omställningar för att undvika hotande konsekvenser av växthus- effekten. Utvecklingen av det internationella förhandlingsarbetet och resultat av åtgärder i andra länder är av central betydelse vid revidering av både mål och de åtgärder som behöver vidtas för att nå målen. Mål på lång sikt för Den nuvarande trenden, att utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka i stort sett i oförändrad takt, måste brytas och utsläppen måste minskas, så att en stabilisering av växthusgasernas koncentration i atmosfären uppnås under senare delen av detta århundrade. Det är framförallt i-ländernas utsläpp av växthusgaser till atmosfären som måste minskas radikalt . De globala klimat- förändringarna kan bara åtgärdas med en samlad global strategi som innebär att framförallt i-länderna, som har förorsakat och förorsakar mest utsläpp, minskar utsläppen avsevärt. har enbart svarat för av de ackumulerade utsläppen till atmosfären . De svarar endast för av de nuvarande utsläppen, trots att deras befolkning är nästan fyra gånger större än i-ländernas. En global strategi behöver därför utformas på grundval av en internationell solidaritet som innebär att i-länderna vidtar radikala utsläpps- minskningar. I annat fall kommer knappast att godta någon form av åtagande. Hotet om globala klimatförändringar tvingar oss att tänka i ett tidsperspektiv som inte är vanligt i samhället. Det finns därför ett tydligt behov av att formulera mål för klimatpolitiken . Faktiska effekter av åtgärder som vidtas ger inte full effekt förrän efter ett eller . Internationella överens- kommelser om nödvändiga åtgärder är också tidskrävande. Ett 50-årigt perspektiv ter sig därför rimligt. Kommitténs bedömning är att vi är bättre rustade för att klara betydande utsläppsminskningar genom att formulera mål för vad som behöver uppnås fram . Ett mål på lång sikt ger viktiga 48 Förslag till svensk klimatstrategi signaler om att en omställning måste påbörjas och att det är väsentligt att fundera i termer av rättvisa mellan generationer. Inom EU har rådet uttalat att medeltemperaturen inte bör överstiga C över förindustriell nivå och att därför koncentrationsnivåer under 550 ppm koldioxid bör vara vägledande för globala begränsnings- och minskningsåtgärder. Väsentligt ökad global minskning av utsläpp och gemensamma åtgärder för att åstadkomma detta kommer därför att bli nödvändiga bortåt eller kanske mer. I har ett miljökvalitetsmål formulerats avseende Begränsad klimatpåverkan med följande innebörd: Halten av växthusgaser i atmosfären ska, i enlighet med för klimatförändringar, stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145). Miljökvalitetsmålet innebär, enligt regeringen, att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären ska stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halten av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Kommittén konstaterar att en stabilisering av växthusgasernas koncentration på en högre nivå än 600 ppm skulle innebära en allvarlig risk för störningar av det globala klimatet. Med hänsyn till övriga växthusgasers andel av den totala ökningen och mot bakgrund av den globala situationen, anser kommittén att målet att enbart stabilisera koldioxiden på 550 ppm innebär alltför stora risker. Kravet att stabilisera halten av övriga växthusgaser på dagens nivå kan å andra sidan innebära behov av orealistiskt stora reduktioner av utsläppen av övriga växthusgaser. Det är därför mer lämpligt att formulera ett samlat mål för samtliga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet, att den totala halten växthusgaser i atmosfären bör ligga under den nivå som innebär betydande risk för allvarlig störning av klimatet. Kommittén föreslår därför att miljökvalitetsmålet kvarstår, men innebörden förändras genom att samtliga gaser inkluderas. Målet bör därför vara att nå en stabilisering av de sex växthusgaserna som specificeras i Kyotoprotokollet på cirka 550 ppm koldioxid- ekvivalenter. Kommittén föreslår att i internationella sammanhang bör verka för detta mål. Detta innebär att koldioxidens koncentration inte ska överstiga cirka 500 ppm. Målet innebär att de svenska utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet inte får Förslag till svensk klimatstrategi 49 överstiga 4,0-4,per capita, räknat i koldioxidekvivalenter, jämfört med dagens nivå på per capita. Våra utsläpp av växthusgaser behöver således minska jämfört med 1990- års nivå för att därefter minska ytterligare. De antaganden som ligger till grund för det föreslagna målet är dels att befolkningen i i stort sett är under dessa dels att en utjämning mellan i- och kan ske till mitten på detta sekel. Kommittén grundar sin bedömning på beräkningsunderlag från kommitténs experter , se bilaga 5. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att om målet att stabilisera växthusgasernas koncentration på nivån 550 ppm koldioxid- ekvivalenter, d.v.s den nivå vi nu föreslår, ska kunna realiseras är det nödvändigt att i-länderna omgående påbörjar arbetet för att minska utsläppen. En minskning av utsläppen av växthusgaser i med innebär att minskningen behöver intensifieras, även under antagande om att minskar sina utsläpp . Takten i omställningen påverkas av hur väl andra länder lyckas med sina åtaganden. Mål på kort sikt för har fastställt nuvarande mål, att utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser ska begränsas och att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras till nivå för att därefter minska. I samband med att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan beslutades av bekräftades bl.a. de tidigare beslutade utsläppsmålen. EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet innebär att EU, som är en part i internationella sammanhang, ska minska utsläppen , jämfört med nivå . Enligt EU:s bördefördelning, d.v.s. fördelning av EU:s åtagande om utsläpps- minskning mellan medlemsländerna , får utsläppen i öka . Kommittén anser att EU:s interna bördefördelning inte motiverar att avviker från beslut om att minska utsläppen av växthusgaser. I enlighet med gjorda överväganden i samband med kommitténs förslag till mål på lång sikt anser vi att inte ska öka sina utsläpp, när det globala samarbetet inriktas på att i-länderna ska minska utsläppen. 50 Förslag till svensk klimatstrategi Kommittén föreslår som mål på kort sikt att utsläppen av växthusgaser för , som ett medelvärde för , ska vara lägre jämfört med utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter. Målet omfattar de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära. Betydande utsläppsminskningar ska ske inom landets gränser. Bedömningen grundas på behovet av betydande utsläppsminsk- ningar . Vi bedömer att en fortsatt minskning är nödvändig för att klara långsiktiga åtaganden. Därmed förmedlas också rätt signaler som markerar att de politiska besluten kommer att inriktas på fortsatta utsläppsreduceringar, motsvarande en halvering av utsläppen . Det är angeläget att investeringar i näringslivet, hushållen och offentlig verksamhet bör genomföras med insikt om behovet av att reducera utsläpp av växthusgaser. Syftet är att minska risken för att vi låser fast oss i strukturer som är långsiktigt bindande. Det är också väsentligt att den tekniska utvecklingen främjas genom tydliga signaler till såväl näringsliv som till forskning och utvecklingsorgan genom att sätta mål som förutsätter intensifierade ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser. Kommittén anser att det är lämpligt att tiden för målet överensstämmer med den period som Kyotoprotokollet omfattar och att är en väl avvägd period för ett kortsiktigt mål avseende utsläppsminskningar. Kommittén bedömer sammantaget att det mål vi föreslår om att utsläppen ska minska jämfört med , är realistiskt som ett kortsiktigt mål. Den nivå vi föreslår för år 2008-2012 innebär att med god marginal uppnår det åtagande som överenskommits i EU:s interna bördefördelning för år 2008-2012. Detta innebär inte att bör omförhandla sin andel inom EU:s bördefördelning. Kommittén bedömer att det finns skäl att formulera ett etappmål för . Syftet är att säkerställa att det kortsiktiga målet nås. Uppfyllelse av etappmålet avgör därmed behovet av vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som erfordras för att nå målet för . Bedömningar om måluppfyllelse ska göras på grundval av prognoser som utförs eller 2004. Förslag till svensk klimatstrategi 51 normalårskorrigeras enligt svensk metod mot bakgrund av att ett enstaka år väljs för att mäta den nationella måluppfyllelsen. I detta avsnitt behandlas de överväganden som ligger till grund för strategin. Klimatproblemet är globalt, alla bidrar till problemet och alla länder kan påverkas, men i olika grad. Klimatproblemet handlar också om avvägningar av välfärd mellan generationerna varför det krävs långsiktiga lösningar. En strategi bör därför grundas på internationell samverkan och långsiktighet. För att lyckas med detta krävs att klimatpolitiken integreras med andra politikområden och att drivkraft skapas för bred medverkan i hela samhället. 2.3.1Internationell samverkan och ratificering av Kyotoprotokollet För att nå målen behövs omfattande åtgärder globalt. Vi föreslår därför att även i fortsättningen aktivt ska medverka i det internationella samarbetet för att där driva de frågor vi bedömer som viktigast samt genom att förmedla svenska erfarenheter av åtgärder och resultat för att minska utsläppen av växthusgaser. Vad bör göra i det internationella samarbetet Kyotoprotokollet bör enligt kommitténs uppfattning bli ratificerbart genom att vissa grundläggande delar av protokollets regler preciseras ytterligare. Detta gäller i första hand områdena flexibla mekanismer, sänkor, gaserna; svavelhexafluorid, perfluorkarboner och icke full- ständigt halogenerade kolväten samt bestämmelserna om uppföljning och påföljder. bör därför aktivt verka för sådana framsteg, när klimatkonventionens parter möts för förhandlingar (COP 61), att ratifikationsprocessen kan inledas utan dröjsmål. 1 COP - Conference Of the Parties, partskonferens, klimatkonventionens parter möts regelbundet i förhandlingar för att diskutera och förhandla om det så kallade Kyotoprotokollet. För en utförligare beskrivning se kapitel 7, Internationellt arbete på klimatområdet. 52 Förslag till svensk klimatstrategi EU:s åtagande i Kyotoprotokollet innebär en minskning på av unionens samlade utsläpp /12. Om COP 6 ger tillfredsställande resultat kommer EU-beslut om ratificering inklusive en formell bekräftelse av den interna bördefördelningen att kunna fattas . Detta är en förutsättning för att kunna uppfylla EU:s mål om att Kyotoprotokollet ska kunna ratificeras . Kommittén förutsätter att förhandlingarna kan slutföras, så att kan ratificera Kyotoprotokollet . Kommittén utgår från att i det internationella arbetet ska vara pådrivande för att utsläppen av växthusgaser ska stabiliseras på en långsiktigt hållbar nivå och att behov beaktas. Frågor om s.k. sänkor är också centrala i de internationella förhandlingarna. Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika förråd och reservoarer. används begreppet för upptag av koldioxid från atmosfären via fotosyntesen till förråd i skog och jordbruksmark. Vi bedömer att i de fortsatta förhandlingarna bör verka för att sänkor inkluderas på ett sätt, som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet. Givet denna restriktion bör verka för att sänkor inkluderas på ett sätt, som är neutralt och uppfattas som rättvist, och som beaktar osäkerheter om metodiken. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. Förberedelser för övergång till handel med utsläppsrätter När Kyotoprotokollet träder i kraft anser vi att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet bör vara en del av den globala lösningen av klimatproblemet. Vi bedömer att detta globalt bör bidra till ökade möjligheter till kostnadseffektiva lösningar att minska utsläppen. Det är ännu för tidigt att bedöma i vilken takt detta kan ske och vi anser att om handel med utsläppsrätter införs inom EU kan det underlätta att det globala systemet kommer till stånd. Vi föreslår därför att inom EU ska vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor. 2 Målet på - för Eu som helhet har fördelats bland medlemsstaterna med hänsyn till olika ekonomiska utvecklingsmönster.Om avtalet om hur utsläppsminskningarna skall fördelas omsätts i en rättsakt kan Kyotoprotokollet gemensamt ratificeras av medlemsstaterna och av EG. Förslag till svensk klimatstrategi 53 bör dessutom driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005. Vi föreslår att svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas . Möjligheter till ett nationellt system bör utredas, för att användas om ett EU-system drar ut eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra att delta. Risken för globala klimatförändringar tvingar oss att tänka på betydligt än vad som är vanligt i samhället. Det långsiktiga utsläppsmålet kräver att utsläppen av växthusgaser halveras vilket innebär stora förändringar i samhället, även om de kan mildras genom åtgärder utanför landets gränser. Med för det långsiktiga målet måste man ha i åtanke att fram till dess har minst 12 allmänna val genomförts, med nuvarande längd på mandatperioden. Det demokratiska systemet måste klara utmaningen att genomföra strategin med allt vad det innebär av omställningar av samhällets nuvarande sätt att fungera. Vilka krav bör då ställas på en strategi, som omfattar en sådan tidshorisont och så omfattande förändringar?