sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Uppträdande mot parter och andra JO och JK har i ett antal ärenden haft att bedöma lämpligheten av domares uppträdande i olika sammanhang. I JO:s och JK:s beslut fram- hålls ofta att en domare måste vinnlägga sig om att alltid uppträda be- härskat och korrekt i sina tjänstemässiga kontakter med allmänhet och massmedier (se bl.a. JO 1986/87 s. 19). En domare har naturligtvis samma rätt som andra personer att delta i en offentlig debatt med det förbehållet att en domare, enligt allmän vedertagen uppfattning, under pågående rättegång bör vara återhållsam med att delta i en offentlig diskussion som gäller den sak som det skall dömas över i målet (jfr JK 1986 s. 57). I förhållande till parter och ombud bör domaren också iaktta särskild återhållsamhet och balans så att domarens opartiskhet inte sätts i fråga (se bl.a. JO 1994/95 s. 43, JK 1994 s. 71 och JK 1997 A.2). Domstolschefens ansvar i dessa frågor har också särskilt uppmärk- sammats. I ett ärende som gällde anmälan mot en hovrättsdomare med anledning av bl.a. uttalanden i massmedia om en advokat erinrar JK om att det i en sådan situation kan finnas anledning för chefen för dom- stolen att överväga om saken kan få sådana konsekvenser för dom- stolsarbetet att hon eller han på något sätt bör agera (JK 1994 s. 76). JK anförde att domstolschefens agerande givetvis måste ske i former som inte kommer i konflikt med tryckfrihetsförordningens bestämmelser och att uppgiften är svår och grannlaga. JK hänvisade i sammanhanget till ett JO-uttalande, JO 1988/89 s. 213 (se även JK Dnr 254-99-30). Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som dom- stolschef betraktas i allmänhet som en slutpost. Detta kan sannolikt för- av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning ofta är förenat med byte av bosätt- ningsort. En bidragande faktor till den begränsade rörligheten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga domare ut- nämns med fullmakt. I kommitténs direktiv anges som en tänkbar lös- ning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef. Här finns dock flera frågor att diskutera. En viktig sådan är den grundläggande principiella frågan om tidsbegränsade domstolschefsförordnanden är väl förenliga med principen om oavhängiga domstolar och oavhängiga domare. 4.6.1Allmänt om tidsbegränsade domaranställningar Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att de dömande befattningshavarna i största möjliga utsträckning utgörs av befattnings- havare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som tillkommer ordi- narie domare. I 11 kap 1 § RF föreskrivs således att det i de högsta instanserna endast får finnas ordinarie domare och att det i övriga dom- stolar skall finnas ordinarie domare, dock osagt hur många. I för- arbetena till regeringsformen uttalade departementschefen följande: För högsta domstolens och regeringsrättens del har jag i det föregående förordat en regel av innehåll att endast den får tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Av organisatoriska skäl är det inte möjligt att uppställa en motsvarande regel för övriga domstolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra domstolar är det inte möjligt att för dessa domstolars del uppställa en längre gående regel än att vid sådan domstol skall finnas ordinarie domare, vilket innebär att vid den organisatoriska enhet som ifrågavarande domstol utgör måste finnas minst en befattningshavare som har ställningen av ordinarie domare. --------- I detta sammanhang vill jag slutligen understryka att även om man nu grundlagsfäster principen att det räcker med en ordinarie domare per domstol såsom organisatorisk enhet, avsikten är att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381 f.) Av regeringsformens förarbeten framgår att en domare som innehar anställning fram till viss tidpunkt eller tills vidare inte räknas som ordinarie domare i grundlagens mening. För att räknas som ordinarie domare krävs att domaren åtnjuter det särskilda anställningsskydd som ordinarie domare har enligt regeringsformen (prop. 1973:90 s. 391). En domare med tidsbegränsat vikariatsförordnande är således inte ordinarie domare. I domstolsinstruktionerna finns bestämmelser om bl.a. förutsättningarna och formerna för domarvikariat. Av instruktio- nerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter respektive kammarrätter framgår att en ledig domare i första hand skall ersättas genom att arbetsuppgifterna omfördelas. I den mån det inte är möjligt innebär be- stämmelserna i huvudsak att domstolarna själva anställer vikarier för ordinarie domare vid ledigheter som varar högst i följd. Längre vikariatsförordnanden beslutas av regeringen efter förslag av TFN. Detsamma gäller tidsbegränsade domaranställningar för annat än vikariatsändamål. Vid tillfällig arbetsanhopning får en tingsrätt eller länsrätt anställa domare att för enstaka kortvariga perioder utföra domaruppgifter i domstolen. Sådana förordnanden liksom förordnande som vikarie eller ersättare för ordinarie domare förutsätter i regel att den som förordnas är eller har varit ordinarie domare eller har tjänst- gjort som assessor eller fiskal i överrätt. Hovrätter och kammarrätter har möjlighet att adjungera ledamöter. Till adjungerad ledamot får för- ordnas den som är eller har varit ordinarie domare eller den som är eller har varit av regeringen anställd eller rådman, fiskal i överrätt, en åklagare, en lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne, en ledamot av eller den som förut varit adjungerad. I högsta instans är regleringen mer strikt. Om ett justitieråd eller regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i domstolen, får endast den som avgått med ålders- pension från en tjänst som ledamot i domstolen förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare (3 kap. 4 § sjätte stycket RB och 3 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Ersättare förordnas av respektive domstol. En stor del av domargöromålen i domstolarna – med undantag för och Regeringsrätten – utförs av assessorer, fiskaler eller notarier. Notarier anställs genom s.k. längsttidsförordnanden, eller tidsbestämda förordnanden. För godkända fiskaler och assessorer gäller att de i och för sig har anställningar som gäller tills vidare, men de åt- njuter inte samma anställningsskydd som ordinarie domare. De kan t.ex. sägas upp på grund av arbetsbrist. har mot bakgrund av kravet på oavhängiga domare föreslagit ett förstärkt anställningsskydd för icke ordinarie domare, notarier och berednings- jurister samt uttryckliga regler om dessa kategoriers dömande (se SOU 1998:88 s. 137 f.). För vissa typer av domstolar som arbetar under speciella förhållanden har det ansetts motiverat att ledamöterna förordnas . Det gäller domstolar som har inrättats för en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, t.ex. Arbetsdomstolen och Marknadsdom- stolen. Enligt 3 kap. 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister be- står Arbetsdomstolen av högst fyra ordförande, högst fyra vice ord- förande samt sjutton andra ledamöter. Ordförande och vice ordförande skall vara lagkunniga och erfarna i domarvärv. Vice ordförandena är anställda på deltid. Samtliga ledamöter i Arbetsdomstolen förordnas av regeringen för av med möjlighet till omförordnande. förordnandetiden begränsats även för juristdomarna har sin grund i kravet att de i sin tjänstgöring i Arbetsdomstolen måste ha arbetsmark- nadsorganisationernas förtroende (SOU 1974:8 s. 112). För att konti- nuiteten i dömandet skall tryggas har förordnandetiden satts till (prop. 1974:77 s. 157). F.n. tjänstgör inga ordinarie domare i dom- stolen. En av de fyra vice ordförandena är pensionerad från anställning som ordinarie domare. består enligt lagen (1970:417) om marknads- domstol m.m. av en ordförande, en vice ordförande samt fem särskilda ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och en av de särskilda leda- möterna skall vara jurister och ha erfarenhet som domare. Ledamöterna utses av regeringen , ordföranden och övriga . Med undantag för ordföranden tjänstgör samtliga ledamöter del- tid. F.n. är samtliga domstolens lagfarna ledamöter ordinarie domare eller pensionerade från sådan anställning. Utvecklingen kan nu sägas gå mot en minskning av användningen av specialdomstolar. har flera specialdomstolar såsom Bostadsdomstolen, Försäkringsöverdomstolen m.fl. upphört och deras verksamheter överförts till de allmänna domstolarna respektive de all- männa förvaltningsdomstolarna. De internationella dokument som behandlar frågor om domstolars och domares oavhängighet innehåller inga generella krav på att domare skall vara tillsatta . Oavhängigheten förutsätter dock att det finns vissa garantier när det gäller domarnas anställningsför- hållanden till skydd för deras oberoende. Med oavhängig domstol förstås i en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. I fallet Langborger mot (dom , Ser. 15) uttalade att för att fastställa huruvida en domstol är oavhängig eller inte i konventio- nens mening hänsyn måste tas till bl.a. förhållanden om hur domarna utnämns och deras tjänstgöringstid, garantier mot påtryckningar utifrån samt också till frågan om domstolen framstår som oavhängig. De olika oavhängighetskriterierna kan delas in i tre kategorier. För det första måste domstolen fungera oberoende av den verkställande makten och grunda sina beslut på ett fritt ställningstagande till föreliggande fakta och lag. För det andra måste det finnas garantier för att tillförsäkra att domstolen kan fungera oberoende. Därvid krävs inte att domarna är tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att de inte godtyckligt kan avsättas eller skiljas från anställningen utan saklig grund. För det tredje måste det undvikas att det föreligger omständigheter som gör att det framstår som om domstolen är funktio- nellt beroende av något annat organ. The Charter of the judge anger likaledes att domare skall tillsättas på livstid eller för sådan period eller under sådana villkor att domarens oberoende inte är i fara. rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll föreskriver att längden på domarnas förordnanden skall garanteras i lag. Ett sådant krav inne- håller även FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary, vari anges att om längden på domares förordnanden och domares an- ställningsförhållanden i övrigt skall föreskrivas i lag. Principerna anger även att domare skall vara garanterade att sitta kvar i ämbetet till obli- gatorisk pensionsålder eller utgången av förordnande där det finns ett tidsbegränsat förordnande. 4.6.4Försöksverksamhet med en gemensam chef för flera domstolar pågår försöksverksamhet med en gemensam chef för flera domstolar, i regel för två tingsrätter eller för en tingsrätt och en länsrätt. Syftet är att skapa förutsättningar för en bättre samverkan mellan domstolarna. Försöksverksamheten har genomförts genom att man vid vakans på en domstolschefsanställning givit en domstolschef i en närliggande domstol ett tidsbegränsat förordnande som chef för den domstolen. På så sätt har det administrativa lednings- och samord- ningsansvaret för båda domstolarna kommit att vila på en dom- stolschef. På den vakanta domstolschefsposten har i regel förordnats en tf chefsrådman. Eftersom det i den domstol där domstolschefen inte har fullmaktsförordnande finns annan eller andra ordinarie domare har regeringsformens krav på att det skall finnas ordinarie domare i dom- stolarna ansetts uppfyllt. I en rapport till regeringen har DV analyserat och utvärderat de gjorda erfarenheterna av försöksverksamheten med gemensam och samverkan mellan och Länsrätten i . Slutsatsen av utvärderingen var att erfaren- heterna av försöksverksamheten var mycket positiva. Regeringen konstaterade att lösningen med en chef och en administration kan vara en lämplig lösning vid vissa orter (skr. 1999/2000:106 s. 56 f.). Försöksverksamheten med en gemensam chef för flera domstolar har emellertid föranlett invändningar från flera håll, bl.a. från . Invändningarna har huvudsakligen varit av principiell natur. I en skrivelse till anför förbundet bl.a. att det enligt förbundets mening är svårt att tänka sig att lagstiftaren avsett annat än att chefen för en domstol skall vara en eller en presi- dent som erhållit fullmakt för just den domstolen eller i vart fall upp- rätthåller vikariat och faktiskt utövar den tjänsten fullt ut. Förbundet anför att värnet om domstolarnas oberoende och den enskilde domarens självständighet annars lätt skulle kunna sättas ur spel. I förlängningen skulle teoretiskt i annat fall, enligt förbundet, en chefsdomare kunna upprätthålla vikariat i samtliga andra domstolar i riket. 4.7Rekrytering av och utbildning och stöd för domstolschefer Befattningarna som domstolschef är föremål för olika rekryteringsför- faranden. De högsta domstolschefsbefattningarna, dvs. befattningarna som ordförande i respektive Regeringsrätten, presi- dent i hovrätt respektive kammarrätt, i de tre största tings- rätterna respektive länsrätterna, ordförande i , ord- förande i samt ordförande i tillsätts efter ett s.k. kallelseförfarande. Dessa anställningar kungörs inte lediga och det sker inte heller något ansöknings- eller förslagsför- farande. Det departement under vilket den aktuella domstolen sorterar är ansvarigt för beredningen. En närmare redogörelse för detta tillsätt- ningsförfarande finns i avsnitt 3.4. För övriga domstolschefsanställningar sker tillsättning efter ett ansökningsförfarande sedan anställningarna kungjorts lediga. Dessa tillsättningsärenden bereds i TFN som sedan avger förslag till rege- ringen på vilken sökande som bör få anställningen. För en närmare redogörelse av detta tillsättningsförfarande, se avsnitt 3.3. anlitar TFN vid behov utomstående konsulthjälp vid beredningen av tillsättningar av domstolschefer. Detta förfarande används då nämnden bedömer att tveksamhet råder om hur de sökande bör rang- ordnas inbördes i fråga om ledarskapsförmåga och administrativ skick- lighet. Som underlag för konsultens arbete har en chefsprofil arbetats fram. Förutom dokumenterad yrkesskicklighet anges i chefsprofilen bl.a. följande egenskaper som viktiga för att ha goda förutsättningar att klara en chefspost väl: samarbetsförmåga, förmåga att engagera och vinna gehör, målmedvetenhet, flexibilitet, inlevelseförmåga, stress- tålighet, delegerings- och organisationsförmåga, beslutsförmåga samt förmåga till självkritik. Förfarandet med konsultmedverkan är mer kostsamt, () ca per sökande. Sedan den nu gällande chefsprofilen utarbetades och fram till har förfarandet med konsultstöd använts vid beredningen av ca hälften av de utlysta anställningarna som . I några fall har förfarandet även använts vid tillsättning av chefsrådman respektive hovrättsråd som är vice ord- förande på avdelning. I en rapport har DV föreslagit att förfarandet med konsultmedverkan görs till ett permanent inslag i TFN:s arbete samt att sådan medverkan förekommer i fler ärenden, såsom beträffande anställningar som chefsrådmän och vice ordförande på avdelning (DV rapport 1999:2). Regeringen har ställt sig bakom förslagen (se skr. 1999/2000:106 s. 31 f.). Domstolschefens roll och chefskapets betydelse i domstolarna har fått ökad uppmärksamhet . Utvecklingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna har lett till att chefsutbildning blivit ett återkommande inslag i DV:s utbildningsprogram. startade inom verket ett arbete med att utforma och genomföra ett nytt chefsutvecklingsprogram. Inför upphandlingen av programmet pekades särskilt på vissa ut- vecklingstendenser som i olika avseenden påverkar kraven på dom- stolscheferna. Den höga förändringstakten när det gäller organisation och arbetsformer i domstolarna var ett exempel. Ett annat var utveck- lingen mot ett delegerat budgetansvar i hela dess vidd till domstolarna, varav även följer att personaladministrativa och andra administrativa frågor läggs ut på domstolarna fullt ut. Inte minst i tider av knappa resurser ställer detta höga krav på domstolscheferna. Övergången till s.k. resultatstyrning, vilket medför att resurser inte längre ställs till domstolarnas förfogande i termer av personalplaner eller liknande utan endast i form av ett i kronor angivet anslag, framfördes också som en utveckling som påverkar kraven på styrning av domstolarna. Eftersom det vid resultatstyrning inte närmare anges hur anslaget är avsett att täcka olika kostnader i verksamheten ankommer det på domstolen själv att planera hur anslaget skall utnyttjas med avseende på den verksamhet som skall bedrivas. Resultatstyrningen kräver att domstolarna sätter upp precisa mål för sin verksamhet samt följer upp och vid behov korrigerar dessa mål. Vidare skall resultatet av domstolarnas verksamhet gentemot uppsatta mål och i övrigt redovisas regelbundet till regeringen. Behovet av utbildning och personalutvecklingsåtgärder i samband med reformer inom domstolarna samt en alltmer aktiv personalpolitik över huvud taget i domstolarna angavs som ytterligare faktorer som påverkade kraven på domstolschefen. I samråd med ett antal domstolschefer utarbetades en ledarprofil som skulle ligga till grund för utformningen av utbildningen. Ledarpro- filen räknar upp de krav som bör ställas på domstolschefen under sju olika rubriker; mål och resultat, information och kommunikation, ut- veckling och förändring, engagemang och motivation, beslutsfattande och konflikthantering, lärande och kompetens samt etik och moral. Av kravspecifikationen framgår bl.a. att chefen skall sätta upp mål för verksamheten och kontrollera att uppställda mål nås, att chefen regel- bundet skall informera personalen om sådant som är av betydelse för verksamheten och skapa goda förutsättningar för kommunikation på arbetsplatsen samt att chefen skall kunna skapa en kreativ arbetsmiljö och utveckla sina medarbetare efter vars och ens förutsättningar. Vidare framhålls chefsegenskaper som att ha en positiv människosyn, att ha förmåga att inspirera och entusiasmera, att kunna lyssna och för- stå människor, att leda och stötta, att skapa tillit och förtroende, men även förmåga att våga handla och att snabbt kunna fatta beslut samt att kunna hantera konflikter. Chefens ansvar för de anställdas kom- petensutveckling anges på så sätt att chefen skall skapa förutsättningar för lärande som leder till ökade kunskaper och erfarenheter samt upp- muntra framsteg och stimulera medarbetarna till att dela med sig av sina kunskaper till sina arbetskamrater. Slutligen anges att chefen i frågor om etik och moral skall utveckla gemensamma värderingar, attityder och normer avseende t.ex. hur man behandlar medarbetare, att chefen skall vara medveten om hur människor beter sig i olika situatio- ner samt att chefen skall föregå med gott exempel. Det nya chefsutvecklingsprogrammet genomfördes . Tanken är att domstolschefer som är och yngre skall få tillfälle att genomgå utbildningen. De domstolschefer som omfattas är lagmän vid tingsrätter och länsrätter. Vidare omfattas även ordförande i arrendenämnder och hyresnämnder. Det finns inga planer på att utvidga denna krets. beräknas samtliga nuvarande chefer som omfattas av programmet ha genomgått utbildningen. Varje utbildningsomgång omfattar fyra tillfällen med två eller . bereds 12-17 del- tagare plats. Önskemålet är att få ett brett och blandat deltagande. De inbjudna deltagarna väljs därför ut så att olika typer av domstolar är representerade, dvs. en blandning mellan allmänna domstolar och för- valtningsdomstolar, mellan stora och små domstolar samt mellan dom- stolar i större städer och på mindre orter. Vidare försöker man att blanda domstolschefer som är äldre i tjänst och mer erfarna med nytill- trädda chefer. Utbildningen är densamma för alla. Det görs således ingen skillnad beroende på vilken typ av domstol man tjänstgör i. I den första etappen av utbildningen går man igenom de krav som ställs på domstolarna och domstolscheferna. Häri ingår bl.a. en genom- gång av domstolschefens ekonomiska ansvar och den ekonomiska styr- ningen av domstolarna. Vidare diskuteras i seminarieform hur ett fram- gångsrikt ledarskap kan se ut. I utbildningens andra etapp ingår bl.a. frågor om personalpolitik och verksamhetsplanering. Den tredje etappen ägnas åt jämställdhet, personalutveckling, personalrekrytering, ledarskap i förändring och s.k. svåra samtal. I denna etapp ägnas även särskild uppmärksamhet åt IT-utvecklingen inom domstolsväsendet. I den fjärde och sista etappen diskuteras bl.a. konflikthantering och socialpsykologi. En avslutande del av utbildningen avser hur man kan gå vidare i chefsutvecklingen, t.ex. genom regelbundna kontakter mellan domstolscheferna, skapande av nätverk etc. Deltagarna används själva i stor utsträckning som resurspersoner och bidrar med egna erfarenheter och frågor. I vissa delar medverkar fackliga representanter, dvs. centrala företrädare för och , i diskussionen. har även en chef från något annat verksamhets- område bjudits in. Som framgått av föregående avsnitt ägnas den avslutande delen av DV:s chefsutvecklingsprogram åt en diskussion kring hur man kan gå vidare i chefsutvecklingen. Olika former av chefsstöd diskuteras. I kommitténs direktiv anges som exempel på tänkbart stöd för dom- stolschefer, att lagmännen i underrätterna har utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrättspresident. Vidare anges att det i fråga om tingsrätterna finns ett visst stöd för en sådan lösning genom 2 kap. 1 § RB. Eftersom innebörden av denna bestämmelse inte torde framstå som helt klar kan det finnas anledning att något närmare beröra bestämmelsens bakgrund och den diskussion som förevarit där- efter framför allt i samband med inrättandet av DV. I 2 kap. 1 § RB föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de dom- stolar som hör under hovrätten. I processlagberedningens förslag till rättegångsbalk del II (SOU 1938:44 s. 89 f.) sägs i kommentaren till nämnda lagrum: Hovrätternas främsta uppgift är att utgöra fullföljdsinstans. Bland hovrätts åligganden ingår även att utöva tillsyn över underliggande domstolar och Vad angår rättsskipningen i lägre rätt äger väl hovrätten icke att ingripa i denna annat än enligt de regler, som gälla för fullföljd av talan. Hovrätten har dock alltjämt att utöva allmän uppsikt över att under- rätternas rättsskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgöra sina åligganden. Denna hovrättens tillsyn är ej begränsad till behandlingen av fullföljda mål; tillsynen kan utövas genom inspektioner eller på annat sätt. Som tillsynsmyndighet har ock hovrätten att hos Kungl. Maj:t göra de framställningar, som påkallas av rättsskipningens behov. Enligt särskilda författningar, såsom domsagostadgan, har hovrätten att förordna innehavare av vissa tjänster vid underrätt samt att utse vikarie för ordinarie befattningshavare i vissa fall. I samband med inrättandet av DV övervägdes huruvida hovrätterna fortfarande borde ha en tillsynsplikt över tingsrätterna och i så fall vilken omfattning denna tillsynsplikt borde ha. Hovrätterna och tings- rätterna skulle i princip ha samma ställning gentemot centralmyndig- heten i administrativt hänseende. Med hänsyn till bl.a. hovrätternas kännedom om verksamheten vid tingsrätterna ansågs att hovrätten borde ha kvar vissa uppgifter när det gäller tingsrättsadministrationen, såsom exempelvis att bistå tingsrätterna med fiskaler eller annan för- stärkningspersonal på domarsidan samt meddela vissa förordnanden.