sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I sitt arbete med detta betänkande har kommittén beaktat vad som framförs i rapporten om de statliga intressena inom de enskilda politikområden som ingår i för- söksverksamheten. Betänkandet består av tre delar. Del A Bakgrund och analys omfattar kapitel 1–5. Del B Utvärdering omfattar kapitel 6 och 7. Del C Överväganden och förslag m.m. omfattar kapitel 8–10. I kapitel 2 beskrivs den pågående försöksverksamheten i , , och . Här beskrivs också översikt- ligt arbetet med tillväxtavtal i försökslänen samt arbetet med EG:s Ett avslutande avsnitt ägnas åt hälso- och sjukvården i försökslänen. I kapitel 3 lämnas en redovisning av det utvecklingsarbete som på- går i län utanför försöksverksamheten för att finna lämpliga former för samverkan mellan stat, landsting och kommuner i enlighet med vad som sägs i direktiven s. 5. I kapitel 4 beskrivs och analyseras förändrade förutsättningar för den regionala samhällsorganisationen, främst avseende decentralisering och internationalisering samt fokuseringen på tillväxtpolitiken. I kapitel 5 diskuteras principiellt uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan på regional och lokal nivå, varvid särskilt läns- styrelsens roll belyses. Den geografiska indelningen inom vissa statliga verksamhetsområden som har direkt eller indirekt beröring med för- söksverksamheten redovisas också. I kapitel 6 återfinns kommitténs utvärdering av försöksverksamhe- ten i den del som avser den förändrade regionala ansvarsfördelningen, dvs. den försöksverksamhet som omfattar samtliga försökslän. I kapitel 7 redovisas utvärderingen av det särskilda försöket med vidgad sam- ordnad länsförvaltning i . I kapitel 8 redovisar kommittén sina överväganden och förslag. I kapitel 9 redovisas konsekvenserna i olika avseenden av kommit- téns förslag. Kapitel 10 innehåller specialmotiveringarna till de förslag till för- fattningsändringar som kommittén redovisar i kapitel 8. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet 2Försöksverksamheten och angränsande verksamhet 2.1Historik – en regionfråga på dagordningen Försöksverksamheten med en ändrad regional ansvarsfördelning bör ses mot bakgrund av att en särskild regionfråga etablerats på den poli- tiska dagordningen i svensk såväl som europeisk politik. till- satte regeringen, efter ett önskemål från kommun- och landstingsför- bunden, en utredning – – för att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur (dir. 1991:31). publicerade sina resultat och skisserade tre alternativa scenarier för den framtida regionala samhälls- organisationen i (SOU 1992:63). De tre alternativa scenarierna kan sammanfattas med följande: Statligt regionalt ansvar. Alternativet innebär att staten kraftsamlar sina regionala uppgifter inom en organisation, nämligen länsstyrel- sen. får en starkare ställning i att företräda det stat- liga intresset i regionerna och skall verka för att nationella mål får ett starkare genomslag. Kommuner i samverkan. Kommunerna kommer i denna modell att svara för merparten av den offentliga servicen i regionerna. Det in- nebär att landstingen avvecklas och att kommunerna blir ansvariga för nya uppgifter såsom hälso- och sjukvård, kommunikationer, re- gional kulturpolitik, miljöfrågor etc. Kommunövergripande frågor löses genom att kommunalförbund bildas inom olika områden. Dessa kommunalförbund kan utses genom indirekta val via kom- munfullmäktige. behåller i detta alternativ sin rätts- vårdande uppgift. Alternativet innebär att ansvaret för de offent- liga uppgifterna på regional nivå läggs på självstyrande och direkt- valda regionala organ – regionfullmäktige. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet tillskrivs beskattningsrätt, övertar uppgifter från dagens landsting och uppgifter från vad gäller t.ex. miljövård, trafik, utbildning, näringslivspolitik. med tillsattes, med samme utredare, en annan utredning med uppdraget att särskilt studera re- gionala samhällsstruktur och utvecklingstendenser. Den s.k. Västsve- rigeutredningen (SOU 1992:66) avlämnade sitt betänkande som och förordade att ett särskilt regionförbund, omfattande fyra västsvenska län, skulle bildas. Utredningsarbetet präg- lades, särskilt i , av mer övergripande resonemang och perspektivstudier. Resultatet av utredandet bildade underlag för en parlamentarisk utredning, den s.k. Regionberedningen, med uppdraget att mer konkret utforma förslag om den offentliga verksamhetens upp- byggnad och indelning på regional nivå (dir. 1992:86). Region- beredningen publicerade sitt slutbetänkande , med bland annat förslag om att skapa nya storlän i och (SOU 1995:27). Utredningsförslagen har åren 1996–97 följts upp med riksdagsbeslut som innebär att län bildades genom en sam- manslagning av och län. I samband med valet etablerades ett direktvalt regionfullmäktige för hela . bildades genom sammanslag- ning av tre län: , samt Ska- raborgs län, utom och kommuner. Direkta val till region- fullmäktige i både och hölls . Till detta inleddes från en försöksverksamhet med en ändrad regional ansvarsfördelning i , samt . Från ingår även i försöksverk- samheten. Enligt riksdagsbeslutet om försöksverksamheten (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77 samt prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228) har det regionala utvecklingsansvaret, som tidigare låg på , och vissa andra statliga uppgifter överförts till de regionala självstyrelseorganen (se bl.a. avsnitt 2.3). Regionfrågans utveckling är knappast någon unik svensk företeelse. Av den omfattande forskning som ägnats frågan framgår att regioner- nas roll i europeisk politik ökat starkt under . Över hela har regionen som politiskt och demokratiskt projekt fått mycket stor uppmärksamhet och regionala reformer har genomförts i flertalet europeiska länder (se et al., 1999). I en underlagsrapport till (SOU 1999:103, Regionreform på försök – första stegen mot en ny regional Försöksverksamheten och angränsande verksamhet samhällsorganisation) beskrivs hur ledande aktörer i de fyra försökslä- nen betraktar regionfrågans utveckling i svensk politik under 1990- talet. Det är främst fyra förhållanden som dominerar de ledande aktö- rernas perspektiv i detta avseende: För det första anser en stor grupp av regionaktörer att regionfrågan utvecklats på grundval av ett ökande sakpolitiskt behov av att organisera politik på regional samhällsnivå. Det anses alltså finnas en ökande mängd politiska problem som kräver lösningar på nivån mellan centralstat och lokalsamhälle. Det gäller frå- gor rörande främst infrastruktur, näringslivsutveckling, arbetsmark- nadspolitik och miljöpolitik. För det andra anses regionfrågan vara ett uttryck för samhällets ökande internationalisering. Särskilt betydelsefull anses det svenska EU–medlemsskapet varit för framväxten av en svensk regionfråga un- der 1990–talet. I EU:s integration har regionernas roll markerats i för- draget om Europeiska Unionen bland annat genom inrättandet av den s.k. (artikel 263 i Fördrag om Europeiska unionen). Även kommuners och landstings ökande internationella kontaktutbyte, exempelvis runt , anses ha bidragit till att lyfta fram regionen som ett intressant politiskt projekt. Det tredje förhållandet handlar om strävandena att stärka demokra- tivärdena i politiken. Regionfrågan betraktas av relativt många poli- tiker och bedömare, inte sällan inspirerade av den europeiska diskus- sionen, som en möjlighet att vitalisera politiskt deltagande och med- borgerligt engagemang, inte bara i regionpolitiken utan även i samhäl- let i stort. Slutligen konstateras i underlagsrapporten att den svenska region- frågan bär på en suveränitetspolitisk konflikt mellan statliga och kom- munala intressen. Regionfrågan har, enligt en stor grupp bland inter- vjupersonerna i försökslänen, drivits fram på grundval av ett växande intresse bland kommuner och landsting att få en ökande självständighet i beslut rörande tidigare statliga politikområden som exempelvis regio- nal utveckling, trafikplanering och näringslivspolitik. Det har, för att sammanfatta, funnits en rad olikartade drivkrafter bakom reformarbetet i svensk regionpolitik. Med impulser från den europeiska utvecklingen har regionfrågan kommit att handla om att markera behovet av en stärkt regional samhällsnivå med motiveringar rörande ökande sakpolitiska behov och demokratiskäl. När regeringen föreslog att besluta om en försöksverk- samhet med ändrad regional ansvarsfördelning valde man att främst lyfta fram demokratifrågorna i argumentationen. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet 2.2 Försöksverksamhet för ökad demokrati Med beslut om ändrad regional ansvarsfördelning ges alltså självstyrelseorgan i , , och möjligheten att överta en del uppgifter som tidigare hade ett statligt huvudmannaskap. Det främsta syftet med riksdagsbeslutet är enligt propositionen att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Det bör inledningsvis noteras att de fyra försökslänen arbetar med olika demokratiska grundmodeller. I de nybildade län och tillämpas direktval till ett regionfullmäktige. På är det kommunen, vilken också ansvarar för landstingsuppgifterna, som har övertagit ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. I län tillämpas en kommunalförbundsmodell där kommunfullmäktigeförsam- lingarna i länet respektive utser representanter till regionförbundets förbundsfullmäktige. Det sker alltså inga direktval av politiker till regionförbundets fullmäktige i län. Med den konstruktion som valts omfattar försöken två olika typer av representationsprocedurer som kan kopplas till de huvudmodeller, be- nämnda Kommuner i samverkan respektive Regionalt folkstyre, som presenterades av (se även Gidlund, 1998). En viktig utgångspunkt för prövningen av försöksverksamheten är om dessa procedurskillnader har någon betydelse för demokratins kvalitet. I de båda storlänen och samt på är det de politiska partierna som svarar för nomineringar och rangordning av kandidaterna på valsedlar; väljarna har ett visst inflytande över rang- ordningen genom personvalssystemet. I län är det i stället kommun- och som, i egenskap av huvudmän för regionförbundet, utser de politiska representanterna. Nomineringen bygger i sin tur på en politisk process i respektive kommun samt inom , där de politiska partierna självfallet spelar en central roll. Det råder alltså något olikartade proceduriella förutsättningar i de fyra försökslänen när det gäller möjligheterna att stärka den demokra- tiska förankringen av den regionala utvecklingspolitiken. Dessa olik- heter kommer att problematiseras och utvecklas i kommande kapitel, främst i kapitel 6. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet 2.3 Den förändrade regionala ansvars- fördelningen Som beskrivits i avsnitt 2.1 inleddes försöksverksamheten med utvid- gad regional självstyrelse i , och . kom med i försöken från . Den ändrade uppgiftsfördelningen regleras i en särskild lag (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsför- delning, som trädde i kraft och som senare ändrats (1997:224) med anledning av en ändrad länsindelning i och därav följande beslut om att även skulle ingå i försöksverksamheten. För försöksverksamhetens genomförande finns också en lag (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i och län, som trädde i kraft , enligt vilken samtliga kommuner och landsting i länet skall vara medlemmar. För- bunden svarar för de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet skall ha. I gällde detta endast till utgången av , varefter det nybildade övertog ansvaret. har fått benämningen regionfullmäktige. I län svarar självstyrelse- organets uppgifter under hela försöksperioden från t.o.m. . I svarar på motsvarande sätt för det regionala självstyrelseorganets uppgifter . Lagstiftningen om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik har änd- rats. Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik får regionförbundet i län (enligt tidi- gare lagstiftning) respektive landstingen (regionfullmäktige) i och från vara länstrafikansvariga. Anslaget för Regionalpolitiska åtgärder (utgiftsområde 19:A1) för- delas i försökslänen av de regionala självstyrelseorganen. Anslaget för försöksverksamhet med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel (utgiftsområde 17:A5) fördelas i försökslänen (exklusive ) av självstyrelseorganen. Länsplanerna för regional transportinfrastruktur upprättas i försöks- länen av det regionala självstyrelseorganet efter samråd med länsstyrel- sen enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional trans- portinfrastruktur. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet I propositionen 1996/97:36 behandlas också vissa frågor om läns- styrelsernas roll och organisation. Länsstyrelserna bör enligt proposi- tionen ges en tydligare roll att vara regeringens företrädare i länet och utvecklingen mot en samordnad länsförvaltning bör fortsätta. Vidare skall enligt propositionen länsstyrelserna i försökslänen försöksverksamheten pågår inte ha någon lekmannastyrelse, vilket gäl- ler från . I förordningen (1997:1258) markeras tyd- ligare förvaltningsroll som den regionala ut- vecklingsrollen tonas ner och omformuleras. I detta kapitel beskrivs i avsnitt 2.3 den statliga styrningen av själv- styrelseorganen och deras arbetsvillkor i fråga om de statliga uppgifter som de övertagit. En motsvarande beskrivning görs i avsnitt 2.9 i fråga om arbetet med tillväxtavtalen, i avsnitt 2.10 med avseende på samt i avsnitt 2.11 när det gäller vissa uppgifter om häl- so- och sjukvården i försökslänen, eftersom dessa uppgifter har en nära koppling till den regionala utvecklingen i försökslänen. redovisas emellertid i avsnitt 2.4–2.7 hur försöksverk- samheten har genomförts i de fyra försökslänen. Försöksverk- samheten med vidgad samordnad länsförvaltning i be- skrivs i avsnitt 2.8. Ett huvudsyfte med redovisningen i detta avsnitt är att den skall kunna ligga till grund för en bedömning av vilka möjligheter som själv- styrelseorganen har att inom de aktuella verksamhetsområdena bedriva en effektiv verksamhet utifrån ett regionalt perspektiv samt utveckla former för en fördjupad demokratisk förankring på regional nivå. Självstyrelseorganens arbetsvillkor har betydelse för åtminstone tre för utredningen centrala frågeställningar, nämligen inriktningen på den statliga styrningen av självstyrelseorganen, valet av form för självsty- relsen och förutsättningarna för medborgarna att kunna utkräva poli- tiskt ansvar. 2.3.2 Framtagande av en regional utvecklingsplan uppgift att utarbeta ett program för länets långsiktiga ut- veckling har överförts till självstyrelseorganen. Utvecklingsprogrammet bör enligt riksdagsbeslutet om ändrad regi- onal ansvarsfördelning i första hand inriktas på åtgärder som stimulerar tillväxt och sysselsättning och som har betydelse för näringslivets struktur och utveckling. Ansvaret för verksamhet förändras inte. Närmare föreskrifter om det regionala utvecklingsarbetet finns i dels lagen (1996:1414; ändrad 1997:224) om försöksverksamhet med änd- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet rad regional ansvarsfördelning, dels förordningen (1998:1634) om re- gionalt utvecklingsarbete. Enligt lagen om försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning skall de regionala självstyrelseorganen ta över ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling (det regionala utvecklingsansvaret). Det regionala utvecklingsprogrammet skall innehålla följande upp- gifter: Analys av utvecklingsmöjligheter och problem i länet. De långsiktiga målen för länets utveckling. En redovisning av vilka åtgärder som bör vidtas för att målen skall kunna uppnås. En redovisning av vilka prioriteringar som är nödvändiga för att förbättra tillväxt, sysselsättning och den inomregionala balansen. En redovisning av hur olika parter förväntas medverka i programmets genomförande. En översiktlig redovisning av hur insatserna skall finansieras. Ett fastställt regionalt utvecklingsprogram skall beaktas av alla stat- liga myndigheter som bedriver verksamhet i länet. och övriga statliga myndigheter skall inom sina verk- samhetsområden lämna det regionala självstyrelseorganet det biträde som det behöver för det regionala utvecklingsarbetet. Enligt förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete meddelar föreskrifter om hur det regionala utvecklingsarbetet skall redovisas. Enligt förordningen skall följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas för att målen i den regionala utveck- lingsstrategin för länets utveckling skall uppnås samt fortlöpande följa utvecklingen i länet och vid behov ta initiativ till förändringar i den regionala utvecklingsstrategin. Av förordningen framgår att länsstyrel- sens skyldigheter i fråga om uppföljning och utvärdering också omfat- tar försökslänen. 2.3.3 Fördelning av regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel beslutar bl.a. om olika former av regionalpolitiska stöd enligt förordningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kom- mersiell service samt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt Försöksverksamheten och angränsande verksamhet kan använda medlen för bl.a. företagsstöd, medfinansiering av EG:s strukturfondsprogram och regional projekt- verksamhet. Beslut om fördelning av regionalpolitiska medel och andra utveck- lingsmedel fattas i försökslänen av självstyrelseorganen. Genom att regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel disponeras av samma organ som har det regionala utvecklingsansvaret kan medlens använd- ning direkt kopplas till ett genomförande av det regionala utvecklings- programmet. De bestämmelser som gäller för beslut om regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel gäller även för självsty- relseorganen. Därigenom vill man säkerställa att medlens användning står i överensstämmelse med beslut. Enligt regeringens föreskrifter beviljas medlen av självstyrelseorga- nen och utbetalas av . För budgetåren 1998, 1999 och 2000 har regeringen i årliga beslut pre- ciserat de övergripande regionalpolitiska målen för självstyrelseorga- nen. I besluten har vidare för respektive budgetår redovisats de verk- samhetsmål som skall utgöra utgångspunkter för självstyrelseorganens regionalpolitiska verksamhet, de återrapporteringskrav som skall till- lämpas samt fördelningen av medel mellan försökslänen. För har , län, län och tilldelats 15,3, 24,4, 8,1 respektive i form av allmänna regionalpolitiska medel samt 2,0, 2,0, 4,0 respektive 4,0 i form av landsbygdslån. Den påfallande avvikelsen mellan och övriga försökslän förklaras av att delvis är ett s.k. nationellt stödområde för särskil- da företagsstöd. Medlen beviljas av självstyrelseorganen och utbetalas av . 2.3.4 Framtagande av plan för den regionala transportinfrastrukturen Enligt propositionen (1996/97:36) om försöksverksamheten med änd- rad regional ansvarsfördelning bör planeringsprocessen för transportin- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet frastrukturen utformas så att den regionala transportinfrastrukturens utveckling och dess effekter får en starkare lokal och regional förank- ring hos de valda församlingarna. I försökslänen har således ansvaret för att upprätta och fastställa länsplaner för den regionala transportin- frastrukturen överförts till de regionala självstyrelseorganen. I propositionen uttalas vidare att utvecklingen av den regionala transportinfrastrukturen bör ske så att angelägna transportbehov kan tillgodoses effektivt. Transportinfrastrukturen bör utformas så att ett miljöanpassat transportbehov kan främjas och att de nationella trans- portpolitiska målen kan förankras regionalt i högre utsträckning än med den tidigare ordning som gällde före planeringsomgången åren 1998– 2007. Med en sådan förstärkt regionalpolitisk förankring kan anpass- ningen till särskilda lokala och regionala förutsättningar förbättras och samordningen med andra samhällssektorer på regional nivå öka. Enligt propositionen bör det vara en uppgift för och Väg- verket att förse de regionala självstyrelseorganen med det underlag som krävs för att dessa skall kunna göra de regionala prioriteringarna. Tra- fikverkens underlag skall utarbetas mot bakgrund av verkens respektive sektorsansvar och utformas så att verkens prioriteringar av olika regio- nala investeringar framgår. Med ett sådant underlag blir det tydligt vil- ka effekter de regionala självstyrelseorganens förslag får på de olika transport- och miljöpolitiska delmålen. Den nuvarande ordningen för planeringen av den regionala transportin- frastrukturen fastställdes av (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7; rskr. 1996/97:174). I propositionen anges bl.a. att en reformering av den nuvarande in- vesteringsplaneringen bör ske i de fall ansvaret för planeringen övertas av ett regionalt självstyrelseorgan. I försökslänen skall således enligt propositionen självstyrelseorganen ta över ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen till en länsplan samt ersätta i de länsövergripande regionberedningsgrupperna (se nedan), som enligt riksdagsbeslutet skall inrättas. Enligt går således syftet med försöksverksamheten att förena med det nationella målet att åstadkom- ma en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringsplane- ring på regional nivå. Till statlig infrastruktur med regional karaktär som skall omfattas av länsplanen räknas bl.a. statliga vägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet, länsjärnvägar och anläggningar på stomjärnvägar för den regionala tågtrafiken, kommunala flygplatser, transportinfrastruktur i Försöksverksamheten och angränsande verksamhet anslutning till hamnanläggningar samt terminaler och andra anlägg- ningar för regional kollektivtrafik. Förutom statliga investeringar är det även möjligt att i länsplanen föra in motsvarande investeringar som kommuner och andra aktörer, t.ex. privata hamnägare, ansvarar för och finansierar. Vid upprättandet av länsplanen ges därmed möjligheter till ett ömsesidigt utbyte och samarbete mellan de aktörer som ansvarar för samhällets transportsystem. Enligt riksdagsbeslutet har den nuvarande länsindelningen en lämp- lig storlek för att en god regional förankring av länsplanerna skall kun- na uppnås med kommuner, näringsliv, trafikhuvudmän och landsting. Den huvudsakliga beredningen av planerna bör därför ske i bered- ningsgrupper på länsnivå. och i försökslänen självstyrel- seorganen bör ha ett ansvar för att samordna och förankra föreslagna infrastrukturåtgärder samt att tillse att länsplanen överensstämmer med den nationella inriktningen för transportinfrastrukturen. Arbetet med länsplanerna regleras i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. För att beakta transportbehov över mer än ett län skall regionbered- ningsgrupper ansvara för samordningen av länsplanerna. I regionbered- ningsgrupperna skall ingå representanter från berörda länsstyrelser/- självstyrelseorgan samt från trafikverken. Följande län eller grupperingar av län skall anses utgöra en region enligt förordningen. , , , och Regeringen beslutar efter förslag från och om fördelningen av planeringsmedel regionvis. Regionberedningsgrupper- na skall komma överens om hur planeringsmedlen skall fördelas mellan de län som ingår i regionen. Om en regionberedningsgrupp inte kan enas får fördelningsbeslutet hänskjutas till regeringen. För att trafikverken skall kunna ges möjlighet att ta ett samlat an- svar för de olika transportslagens effekter på samhället och omgivning- en har de tilldelats en aktiv roll i den regionala planeringen. Trafikver- ken skall lämna underlag till , och i försökslänen självsty- relseorganen, med förslag till vilka åtgärder som bör genomföras regio- nalt inom respektive trafikslag för att de trafik- och miljöpolitiska må- len skall kunna uppnås i största möjliga utsträckning. Andra infrastruk- turhållare som kommuner, trafikhuvudmän eller förvaltare av hamnar