sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns således, enligt företrädarna för universitet och högskolor, obetydlig risk för att inte universitet och högskolor själva skulle svara för ett tillräckligt utbildningsutbud på påbyggnads- nivå. 3.1.6Statsmakternas mål i den lokala planeringen Utredningen har i sin enkät till universitet och högskolor bland annat ställt frågor om hur mål beaktas i lärosätenas interna planering. Svaren visar att statsmakternas utbildningsuppdrag, både vad avser mål för examina och helårsstudenter m.m. och vad avser de särskilda åtagan- den, genomgående tas till utgångspunkt för den lokala planeringen. Lärosätenas respekt för statsmakternas målangivelser kan vara så stor att dessa beaktas även sedan statsmakterna upphört med att ge föreskrifter om examensmål. I svaren på utredningens enkät angavs således från vissa högskolor att de fortfarande planerar utifrån exa- mensmål som statsmakterna tidigare angivit, trots att de berörda läro- sätena inte längre får examensmål satta av statsmakterna. Det synes vara en allmänt utbredd uppfattning att lärosätenas ledningar lojalt för- söker följa statsmaktens anvisningar och målangivelser. Den lokala proceduren vid flertalet lärosäten är, schematiskt beskri- vet, den att styrelsen i sitt beslut om budget och verksamhetsplanering för vidare statsmakternas mål och andra krav till berörda fakultets- nämnder eller motsvarande organ. Fakultetsnämnder eller motsvarande organ fördelar i sin tur mål och resultatkrav och andra uppdrag mellan berörda institutioner. De flesta lärosäten har ett eller flera särskilda åtaganden. Även dessa beaktas mycket noga i den interna planeringen. Proceduren är i huvudsak densamma som vid fördelningen av ansvar för examensmål m.m. Lärosätena skiljer sig åt med avseende på graden av intern decent- ralisering och delegering. Ett exempel på detta är behandlingen av lokalkostnaderna. Medel för gemensamma kostnader, bibliotek och lokalkostnader sätts vid vissa lärosäten av centralt, vid andra på fakul- tets/områdesnivå och vid andra, slutligen, är det den enskilda institu- tionen som ansvarar för kostnaderna. Av universiteten torde ha den längst gående delegationen av beslut vad beträffar personal- och Mål för grundläggande högskoleutbildning 45 ekonomifrågor (institutionsnivån), medan t.ex. i varje fall i administrativt avseende ofta har en central beredning. Det är självfallet skillnader mellan lärosätena när det gäller såväl det interna ekonomiska systemet som de planeringsprocesser som tillämpas. Allmänt kan dock sägas att processerna har utvecklats till att – om än i varierande grad – i högre utsträckning bli inriktade på verk- samhetsmål och resultat. Den ekonomiska redovisningen har dock en tendens att dominera. Nyckeltal behövs men har inte utvecklats i till- räcklig utsträckning. Nedan visas översiktligt några exempel på planeringsprocessen. Budgetunderlaget till uttrycker en grovplane- ring för det kommande årets verksamhet och används i den interna dis- kussionen tills det stäms av mot budgetpropositionen . Efter beredning i förvaltningen ger styrelsen ramar till rektor, utbildnings- nämnd, fakultetsnämnd samt för lokaler, bibliotek, förvaltning och övrigt högskolegemensamt. Ramarna till forskning och grundutbildning sätts efter avsättning till såväl lokaler som övrigt högskolegemensamt. Den ram som styrelsen beslutar om för grundutbildning överförs alltså till grundutbildningsnämnden, som efter samråd med prefekt- gruppen beslutar om budget och planeringstal för institutionsnivån. Vid har införts en intern styrmodell som sammanför mål- och resultatstyrning av verksamheterna till en enhet. Lokalt innebär modellen att universitetsstyrelsen fattar ett inriktningsbeslut om verksamheten nästkommande år på basis av kända propositioner, strategiska mål samt uppföljningen av verksamhetsuppdragen. Därpå följer en intern dialog som utmynnar i planeringsförutsätt- ningarna. Dessa tillsammans med budgetpropositionen och den egna verksamhetsplanen på resp resultatenhet ger underlag för att skissera enhetens verksamhetsuppdrag i dialog med uni- versitetsledningen. Resultatet i form av verksamhetsuppdrag och bud- get föreligger klart , men fastställs formellt av rektor . Då budgeten fastställts påbörjas uppföljningen. Mera for- maliserad sådan sker , . 46 Mål för grundläggande högskoleutbildning I centrum för den interna styrmodellen står verksamhetsmål, verk- samhetsuppdrag och kommunikation. Vårt allmänna intryck av styrelsernas roll är att de varit förhållandevis passiva i den interna mål- och resultatstyrningen, men att aktiviteten ökar. Aktiviteten har varit störst beträffande grundläggande utbildning, men ökar beträffande forskning och forskarutbildning. Vid de ordförandeträffar utredningen arrangerat har framhållits att styrelsens roll framför allt är att planera långsiktigt. Vad beträffar styrelsens möjligheter yttrades att författningen med- ger att styrelsen kan ta sig ett skräckinjagande stort inflytande om den vill ta det. Det finns också stor kunskap samlad i styrelserna. Man menade dock att dialogen med var underutvecklad och hade förvånats över att inte fler initiativ hade tagits från departementshåll.12 3.1.8Hur har målen uppfyllts? Utbildningsuppdragens målangivelser m.m. utgör således utgångs- punkter för den lokala planeringen. Innebär det också att alla mål upp- nås? Här är svaret nej. Utfallet på nationell nivå för planeringsperioden –99 av de examensmål som angetts i regleringsbreven blev som följer: Examensmål och utfall för planeringsperioden –99 Källa: NU-databasen, 12 En särskild utredning om Högskolans ledning pågår med prof. Den skall publiceras under andra halvan av oktober. Mål för grundläggande högskoleutbildning 47 Examenskraven för grundskollärarexamen 4–9 uppnåddes inte alls. Utfallet var under målet. Apotekarexamen låg under målet. Utfallet för civilingenjörsexamina avvek dock med från målet och gymnasielärarexamen . Magisterexamina överträffades med 1 800 eller . Variationerna mellan läro- sätena i utfall var stora. Universitet och högskolor har sammantaget haft och har ett större antal studenter än vad som ligger i utbildningsuppdragen. Detta var särskilt tydligt under den första planeringsperioden . Skillna- der finns här dock mellan de enskilda lärosätena. Huvuddelen av läro- sätena har svårigheter att få tillräcklig rekrytering för att kunna nå upp till målen i fråga om antal helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik. De särskilda åtagandena däremot är ofta relativt avgränsade upp- drag, som lärosätena i regel kan uppfylla.13 Statsmakterna anger för varje lärosäte och budgetår vilket anslags- belopp som maximalt kan betalas ut enligt resurstilldelningssystemet, s.k. takbelopp. Takbeloppet är inte formellt ett mål. Med de restrik- tioner som ligger i statsmakternas mål i fråga om examina och helårs- studenter, har de enskilda lärosätena frihet att aktivt välja en total verk- samhetsvolym som understiger takbeloppet. Denna möjlighet har dock, i varje fall , inte utnyttjats av något lärosäte. Utredningens enkät till universitet och högskolor visar att takbelop- pen har synnerligen stor betydelse för lärosätenas planering och verk- samhet. I själva verket kan takbeloppen ses som den enskilda faktor som är i särklass mest styrande för lärosätenas planering och verksam- het. och högskolor strävar således efter att verk- samhetens omfattning och inriktning ska vara sådan att takbeloppet uppnås. På grund av osäkerhet om hur det nya systemet skulle komma att fungera gjorde de flesta lärosätena med det nya resurstilldelningssystemet förhållandevis stora överintag av studenter för att garantera att takbeloppet skulle nås. Detta kom i sin tur att leda till en överproduktion, dvs. betydligt fler helårsstudenter och helårs- prestationer än vad som rymdes inom takbeloppet.14 Enligt reglerna för 13Undantaget är NT-svux. 14Takbeloppet överskreds t.ex. 1997 med enligt Utbildningsdeparte- mentet. 48 Mål för grundläggande högskoleutbildning resurstilldelningssystemet är det tillåtet att föra över såväl s.k. överpro- duktion som icke utnyttjade medel upp till takbeloppen.15 Denna reserv bokförs inte som en fordran men fungerar ändå som en sorts buffert. Överproduktionen har successivt minskat till följd av förbättrad planering inom lärosätena. Inte oväsentligt i detta sammanhang har därtill varit den uppmärksamhet som ägnats överproduktionen och dess eventuella risker för utbildningskvaliteten. Sökandetrycket från stu- denter har också minskat. nådde flera lärosäten inte upp till sina takbelopp, trots möjligheten att utnyttja tillgodohavanden från överproduktionen (se avsnitt 4.1.6). I direktiven till utredningen frågas efter incitament och hinder för att statsmakternas mål ska kunna uppfyllas. Resurstilldelningssystemet innebär att lärosätena tilldelas resurser endast för faktisk verksamhet, dvs. för studenter som deltar i utbildning och för de resultat i form av avlagda poäng som studenterna uppnår. Resurstilldelningssystemet ger således ekonomiska incitament. Inga ekonomiska incitament är dock direkt kopplade till examens- målen. (Men det krävs självfallet ett antal helårsstudenter och helårs- prestationer med ersättning för att uppnå examensmålen.) Den ambi- tion att uppnå takbeloppen, som samtliga universitet och högskolor har, anger att de ekonomiska incitamenten är en stark styrfaktor. Det finns dock självfallet också andra incitamentsstrukturer än resurstilldelningen. De incitament som ligger i den professionella stolt- heten, att göra ett bra jobb, att svara för en utbildning som har hög kvalitet, att ha ett gott namn och rykte, får till exempel definitivt inte underskattas. Det professionella ansvaret avspeglas bland annat i det omfattande utbudet av kurser på C- och D-nivå, som ges trots att det i snäv mening inte är ekonomiskt lönsamt. 15 Regleringsbrev för avseende gemensamma bestämmelser för universitet och högskolor m.m. s. 10. Det ackumulerade belopp som får föras vidare utan regeringens särskilda medgivande är av takbeloppet. Mål för grundläggande högskoleutbildning 49 I utredningens enkät till universitet och högskolor pekar lärosätena närmast enstämmigt på svårigheterna att rekrytera studenter inom naturvetenskap och teknik som det främsta hindret för att uppnå stats- makternas mål. Lärosätena framhåller också att de själva har begrän- sade möjligheter att påverka denna rekrytering. Problemet är att det är för få som läser naturvetenskap och teknik på gymnasienivå. I samband med utredningens enkät framhölls också att det, om inte nu så i varje fall , kan bli svårt att över huvud taget uppnå examensmål, vilka dessa än må vara, eftersom studenterna i ökande utsträckning tenderar att lämna studierna utan formell examen.16 Som hinder för att uppnå målen har vidare framhållits att det kan ta tid att rekrytera lärare och att utveckla nya utbildningar, vilket kan ge svårigheter att nå upp till mål som satts med för korta tidsramar. Några lärosäten pekar också på trögheter i universitetens och hög- skolornas organisation och i ramvillkoren för verksamheten, t.ex. bind- ningar i personal och lokaler. Tanken att statlig verksamhet skall styras genom att statsmakterna for- mulerar mål och följer upp resultat har omväxlande kallats målstyrning, målrelaterad styrning och mål- resultatstyrning. Mål- och resultatstyr- ningen började införas . Syftet var att stärka den politiska ledningen över förvaltningen, men också att öka effektiviteten i statsförvaltningen. Tankegången var att skulle besluta om effektmålen, dvs. vilka effekter skulle uppnås inom ett politikområde, och regeringen om verksamhetsmålen och begära in den information som krävs för att bedöma om målen uppnåtts och redovisa detta för . Myndigheterna gavs stor frihet att besluta om hur målen skulle nås. På detta sätt skulle rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndigheter renodlas. Mål- och resultatstyrningen syftar således till delegering och mindre detaljstyrning av förvaltningen som kraven på reslutatinfor- mation ökar. 16 Enligt HSV:s årsrapport ökar inte utfärdade examensbevis i samma takt som ökningen av utbildningskapaciteten. Som förklaring har angivits för- längda examina och därmed studietider. Denna förklaring är dock inte till- räcklig (Årsrapport s. 32). 50 Mål för grundläggande högskoleutbildning Förvaltningspolitiska kommissionen framhöll att förändringar av förvaltningens funktion och inriktning endast till en del är knutna till förändringar i budgetprocessen och därmed till mål- och resultatsstyr- ningsstrategien. Även den informella styrningen spelar stor roll. Emellertid lämnade regeringen en proposition om styrning av statlig verksamhet 1998 och ansåg att inriktningen av resultatstyrningen i huvudsak skall ligga fast. Men resultatstyrningen bör vidareutvecklas och förbättras. Det är särskilt viktigt att resultatstyrningen är flexibel och anpassad till skilda förutsättningar för olika myndigheter. I vissa avseenden bör resultatstyrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas realistiska mål och redovisningen skall anpassas till regerings- kansliets möjligheter att dra nytta av informationen. Delegeringen av befogenheter, som är en väsentlig del i resultatstyrningen, ställer även i fortsättningen höga krav på en god uppföljning, rapportering och kontroll av vilka resultat som uppnåtts. Behovet av en förbättrad dialog mellan myndigheter och departement som ett viktigt led i resultatstyr- ningen underströks i propositionen, som också blev beslut.17 3.2.2Mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen i teorin Mål- och resultatstyrning sker inom ramen för den årliga statliga bud- getprocessen. I teorin skall systemet fungera på följande sätt: beslutar om statsutgifterna samt de organisatoriska och ekonomiska ramarna för olika ändamål. Regeringen styr myndigheterna på grundval av riksdagsbesluten. Regeringen styr formellt genom regleringsbreven, särskilda regerings- beslut och uppdrag samt genom val av ledningsform och utnämning av verkschef och styrelse. Därtill kommer den allt viktigare informella dialogen mellan och myndigheterna. Myndigheterna återrapporterar till regeringen genom årsredovis- ningarna. Regeringen återrapporterar till bl.a. genom budget- propositionen. Enligt förordningen om myndigheters årsredovisning och anslags- framställning skall myndigheters verksamhet delas in i verksamhets- grenar. För varje verksamhetsgren skall det finnas verksamhetsmål, som skall beslutas av regeringen. Verksamhetsmålen skall ha sin grund i de övergripande målen som ytterst beslutar om. 17 revisorer: till 1997/98: RR7. 97/98:136 s. 42 ff SOU 1997:57. Mål för grundläggande högskoleutbildning 51 verksamhetsmål skall myndigheten fastställa mätmetoder och resultat- mått för att följa upp verksamheten och redovisa resultat.18 Viktiga ingredienser i teorin är formulering av realistiska mål, kor- rekt mätning och bedömning av resultat, granskning av kvaliteten i verksamheten samt inte minst kommunikationsprocessen i form av resultatdialog.19 I vårt uppdrag ligger: att bedöma om nuvarande mål- och målformuleringar tillfredsställer systemkraven. att definiera nya indikerade mål (t.ex. mål som avser nybörjarkate- gorier som åldersgrupper eller mål för social och etnisk mångfald). att föreslå en gränsdragning mot det nya systemet för kvalitetsutvär- deringar av utbildningarnas innehåll och förmedling. att föreslå hur mål och måluppfyllelser skall mätas, hanteras och kommuniceras. Målen i sak för den grundläggande högskoleutbildningen är uttryck för innehållet och prioriteringarna i utbildningspolitiken. Av regeringen fastställda mål och detaljeringsgraden i målen ger också uttryck för rollfördelningen mellan statsmakten och myndigheter, i det här fallet mellan statsmakten och universitet och högskolor. Utbildningspolitiken grundas på de politiska beslutsfattarnas över- gripande bedömningar och värderingar. Politiken kan och ska själv- fallet inte i sig styras av något mer eller mindre självreglerande system. Rollfördelningen mellan statsmakter och myndigheter är inte heller den en systemfråga utan en fråga, som utifrån övergripande bedömningar och värderingar avgörs på olika sätt från tid till annan. För att vidareföra de politiska intentionerna till planering och verk- samhet behövs adekvat utformade styrsystem. Styrsystem ska vara utformade så att de kan ge klara uttryck för politiska prioriteringar men ge utrymme för myndigheternas egna beslut. Mål- och resul- tatstyrningssystemet är ett uttryck för detta. Ett viktigt syfte med införandet av detta system för styrning av den högre utbildningen var att öka lärosätenas frihet och ansvar. Men meningen var naturligtvis inte att statsmakterna därmed skulle släppa 18 Förordning om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning 1993:134 och 1996:882. 19 revisorer rapport /97:11. Analys och användning av resultat i kap. 4. 52 Mål för grundläggande högskoleutbildning ansvaret för det samlade utbildningsutbudet. Detta framgår klart av regeringens proposition, där det nya systemet presenterades: Stats- makternas ställningstaganden bör därför i allmänhet vara mycket mer övergripande än dagens detaljerade beslut om planeringsramar. Dess- utom bör de vara mer inriktade på presterade resultat än på antalet nybörjarplatser. Regeringen och bör dock noga följa utveck- lingen när det gäller utbildningsutbudet vid universitet och hög- skolor.20 Vid våra kontakter med företrädare såväl för den centrala politiska nivån som för lärosätena har det visats stor uppslutning kring uppfatt- ningen att i ökad utsträckning decentralisera beslut om högskoleutbild- ningen till universitet och högskolor. Enligt vår mening måste dock statsmakterna ha ett samlat ansvar för en för samhället så väsentlig verksamhet som den högre utbildningen. Ett sådant samlat ansvar förutsätter i sin tur ansvar för vissa centrala beslut och sätter vissa gränser för decentraliseringen. Statsmakterna måste således svara för vissa övergripande avväg- ningar. Dessa avvägningar ska ge uttryck för det som bedöms vara utbildningspolitiskt relevant. Statsmakterna fastställer därmed befo- genheter och utformar spelregler som preciserar statsmakternas mål för uppläggning och genomförande av utbildning och forskning. Detta är i själva verket hela mål- och resultatsystemets huvudprocess. Den ägs av statsmakten här representerad av utbildningsministern. Den närmare utformningen av verksamheten och den inre organisa- tionen ska däremot vara universitetens och högskolornas sak. 3.2.4Statsmakternas mål för den grundläggande högskoleutbildningen Sammanlagt finns det nu 48 examina angivna i högskoleförordningens examensordning, tre generella examina och 45 yrkesexamina. 1992/93:1 s. 71. Mål för grundläggande högskoleutbildning 53 Barn- och ungdomspedagogisk examen Konstnärlig högskoleexamen i dans Konstnärlig högskoleexamen i konst och design Konstnärlig högskoleexamen i musik Konstnärlig högskoleexamen i scen och medier 54 Mål för grundläggande högskoleutbildning Som redovisats anger statsmakterna examensmål för fem av dessa examina, en generell examen – magisterexamen – och fyra yrkesexamina – apotekarexamen, civilingenjörsexamen, grund- skollärarexamen 4–9 och gymnasielärarexamen. Att statsmakterna skall ange examensmål för alla eller ens de flesta examina, som finns angivna i högskoleförordningen, är varken realis- tiskt eller ändamålsenligt. Det skulle bl.a. innebära en alltför ingående reglering av utbildningsutbudet från statsmakternas sida. Högskoleförordningens föreskrifter om examina är heller inte pri- märt tänkta som instrument för styrning av utbildningsutbudets dimen- sionering. De är motiverade av behovet att ange vissa standardkrav och – som ett specialfall av detta – de behov som inom vissa områden – framför allt vårdområdet – följer av behörighetsföreskrifter för yrkes- utövning. Hur många och vilka examina som avläggs är långt ifrån enbart beroende av respektive lärosätes planering och insatser. Examensmålen för yrkesexamina förutsätter självklart att eller högskolan tar in minst så många studenter som krävs för att uppnå målen. De för- utsätter också att lärosätet har en väl fungerade utbildning inom respektive yrkesutbildningsexamens område. Men detta garanterar ändå inte att examensmålen uppnås. Av olika skäl kan studenterna lämna lärosätet innan de nått fram till examen. De kan t.ex. börja arbeta eller de kan byta lärosäte, så att examen slutligen tas ut någon annanstans än vid det lärosäte som svarat för antagning och stora delar av utbild- ningen. De kan också läsa längre än till minimikraven för examen. Universitet och högskolor har inte – och kan självfallet inte ha – instrument för att helt styra studenternas agerande. Den reella innebörden av kravet på magisterexamina är, som fram- hållits tidigare, framför allt krav på universitet och högskolor att ha en viss minsta omfattning på kursutbudet på påbyggnadsnivå. Flertalet magisterexamina avläggs – och är tänkta att avläggas inom de områden där utbildningen huvudsakligen formas genom studenternas egna successiva val av kurser. Graden av måluppfyllelse varierade starkt mellan lärosätena för perioden –99. Skälen för detta synes vara dels att målen i flera fall var orealistiskt satta (såväl uppåt som nedåt) dels att examensbenägen- heten tenderar att minska. Enligt lärosätenas svar på vår enkät och kommentarer vid utred- ningens besök finns uppenbarligen en tendens att studenterna är intresserade av att ta ut examen. Lämpligheten av att univer- Mål för grundläggande högskoleutbildning 55 sitet och högskolor tvångsexaminerar studenter, som uppfyller de formella examenskraven, kan ifrågasättas. I principen om mål- och resultatstyrning, som generellt gäller för den statliga verksamheten, ligger att statsmakterna sätter mål för vad som kan betraktas som resultatet av verksamheten. För den grund- läggande högskoleutbildningens del är slutresultatet framgångsrikt genomförd utbildning, dokumenterad i form av avlagda examina eller på annat sätt. Teoretiskt och principiellt är mål och resultatkrav for- mulerade i output-termer som antal examina att föredra framför mål av input-karaktär som antal nybörjare. Men, som vi redovisat ovan, finns uppenbara begränsningar i eller nackdelar med examina som kvantitativa mål. Detta utesluter emellertid inte att examensmål även i fortsättningen bör användas tillsammans med andra mål. En fortsatt styrning med examensmål bör kunna utgå från en poli- tisk diskussion kring omfattningen och inriktningen av högskoleexa- mina. Men examensmålen måste ges uttrycklig motivering i analyser av arbetsmarknadssituation och studentefterfrågan samt i politiska priori- teringar av önskvärd utveckling av det svenska samhället. Det förekommer att universitet och högskolor inte anordnar utbild- ning inom alla områden inom vilka man har rätt att utfärda examina. Om statsmakterna vill garantera att alla examina förekommer inom det samlade utbildningsutbudet kan lärosäten som särskilt åtagande få i uppdrag att ge utbildning för en viss examen. Rätten att utfärda en viss examen skulle också kunna villkoras, så att den förfaller om berört lärosäte inte utnyttjat den under till exempel en femårsperiod. Enligt vår mening bör examensmål uppsättas för ett fåtal yrkesexa- mina. Mål för generella examina kan begränsas till magisterexamina. För vilka examina examensmål ska anges bör avgöras i samband med den återkommande flerårsplaneringen – – av högskoleutbildningen. Beredningen av dessa frågor bör innebära att bland annat arbetsmarknadsmyndigheter bereds möjlighet att yttra sig. Statsmakternas examensmål kan kompletteras med mål för genom- strömningen. 3.2.4.2Antalet helårsstudenter och antalet platser I utbildningsuppdragen ingår , utöver examenskraven, krav på ett visst minsta antal helårsstudenter samt visst minsta antal studenter inom naturvetenskap och teknik. 56 Mål för grundläggande högskoleutbildning Källa: Regleringsbrev för .