sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 89 d1 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor gällande äganderätten till mark och hur denna äganderätt förhåller sig bl. a. till gruvnäringens behov inom minerallagen samt behovet av förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer i samband med prövning av undersökningstillstånd och undersökningsarbeten. F d kommunalrådet förordnades till särskild utredare. Att som experter biträda utredaren förordnades kanslirådet , departementssekreteraren , f. d. justitierådet , departementssekreteraren , kanslirådet , hovrätts- assessorn , departementssekreteraren , avdelningsdirektören , verkställande direktören , länsrådet , skogsmästaren och förste antikvarien . entledigades från sitt uppdrag . förordnades bergmästaren och departementssekreteraren att vara experter. entledigades från sitt uppdrag som expert . mag har biträtt utredaren med beskrivningen av mineralutvinningsindustrins samhällsekonomiska betydelse och redogörelsen för internationella förhållanden samt självständigt utarbetat bilaga 2 till betänkandet. Teknologie studerandena och vid Kungliga Tekniska Högskolans institution för fastighetsvetenskap har självständigt utarbetat bilagorna 3 och 4. Som sekreterare har tjänstgjort hovrättsassessorn . Utredaren ber att få överlämna sitt betänkande Minerallagen, markägarna och miljön (SOU 2000:89). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ...................... Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)........................................................................................ Förslag till lag om ändring av jordabalken (1970:994) ................... Förslag till förordning om ändring av sekretessförord- ningen (1980:657) ............................................................................ Den svenska minerallagstiftningen i ett historiskt De medeltida bestämmelserna .......................................... 2.4Utvecklingen års gruvstadga års gruvlag och minerallag.................................................... Utvecklingen under 1970 och 1980-talen ...................................... Undersökningstillstånd och undersökningsarbeten........................ Bearbetning och markanvisning ..................................... Tillsyn, ansvar, överklagande av beslut m.m................................. Mineralutvinningsindustrin och mineralpolitiken ......................... Allmänintresset och mineralutvinningen ....................................... Utländska gruvföretags verksamhet i ................................ Mineralpolitiken och minerallagen ................................................ Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer ............................ Skyddet för kulturmiljön................................................................ (1987:10)....................................... Terrängkörningslagen (1975:1313) ................................ Minerallagens bestämmelser om miljöskydd................................. Miljöskyddet vid eftersökning........................................ Bestämmelser i minerallagen som är av betydelse Möjligheter till prospektering begränsas eller avskaffas helt i vissa områden ........................................ i geografiskt bestämda områden ..................................... MKB, plan eller beskrivning av undersöknings- Yttrande från i samband med ansökan Krav på anmäl för samråd innan miljöpåverkande Utökade möjligheter för bergmästaren att pröva sökandens lämplighet vid ansökan om undersöknings- Utökade möjligheter för bergmästaren att uppställa villkor i samband med undersökningstillstånd ............... Bestämmelser till skydd för kulturmiljön....................... Sakägarnas ställning vid prospektering ........................................ 7.1Minerallagens bestämmelser om undersökningstillstånd och Kritik mot det nuvarande regelverket ............................................ Markägarens rättigheter vid eftersökning....................... Markägarens rätt till inflyttande vid prövning av frågor om undersökningstillstånd ................................... Markägarens rättigheter vid undersökningsarbeten........ Markägarnas ställning vid bearbetning ........................................ Fastighetsägarens rätt till ersättning vid gruvbrytning................... 8.3Bör ersättning till fastighetsägaren utgå för annat än skada och intrång?.................................................................................... Rätten till koncessionsmineralen .................................... 8.3.2Markägaren har en passiv roll vid mineralletning 8.3.3Ersättning utgår vid andra ianspråktagande av annans Minskade negativa effekter av undersökningstill- stånd på fastighetspriserna.............................................. En anpassning till vad som gäller i andra länder ............ Tänkbara former för ersättning vid gruvbrytning .......................... Förhöjd ersättning för skada och intrång........................ Individuell ersättning för malmens värde - tonöre ......... Schablonmässigt bestämd brytningsavgift ..................... 8.5Markägarens ställning vid outnyttjade bearbetnings- Utredarens bedömningar och förslag ............................................ Allmänna utgångspunkter och överväganden................................ Behovet av minerallagens reglering ............................... En förändrad inställning till minerallagen ...................... Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer ............................ Krav på beskrivning av undersökningsarbeten och möjlighet att kräva plan för dessa................................... Generell skyldighet att utföra undersökningsarbeten så att minsta skada vållas på natur- och kulturmil- Yttrande från över ansökan om under- sökningstillstånd samt rätt för bergmästaren att med- dela villkor till skydd för allmänna intressen ................. Samrådsplikt vid åtgärder som kan påverka kultur- Prövning av sökandens lämplighet vid ansökan om Behovet av utökat skydd för särskilt utpekade om- Generella krav på miljökonsekvensbeskrivning eller anmälan för samråd vid undersökningsarbeten i Markägarnas ställning vid prospektering....................................... Gränsdragning mellan undersökningsarbeten och Sakägarnas rätt till information ...................................... Sakägares inflytande vid prövning av undersök- ningstillstånd och vid undersökningsarbeten.................. Regler om undersökningsarbetet .................................... 9.3.6Prospektörens skyldighet att offentliggöra resul- tatet av undersökningsarbetena....................................... 9.4Markägarens ställning vid bearbetning av mineralfyndig- Vilka fastighetsägare bör få ersättning? Beräkning av ersättningens storlek................................. Prövningsinsatser och överklagande m.m...................................... Bergstatens och bergmästarens roll ................................ Överklagande av bergmästarens beslut .......................... Genomförande av reformen ........................................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................ Effekter för gruvnäringen m.m....................................... Andra konsekvenser av utredningens förslag................. Förslag till lag om ändringar i minerallagen (1991:45) ................. Förslag till ändring i jordabalken .................................................. Mineralutvinning och mineralprospektering i - En kortfattad översikt ................ minerallagstiftning - en beskrivning av den legala processen från prospektering till gruvdrift ............................... Utredaren har enligt sina direktiv haft att ta ställning till tre huvudfrågor nämligen 1.markägarnas och nyttjanderättshavarnas ställning vid prospek- tering, 2.markägarnas ställning vid gruvbrytning, och 3.skyddet för värdefull miljö vid undersökningsarbeten I det följande presenteras inledningsvis en sammanfattning av de över- väganden och ställningstaganden som legat till grund för förslaget. Däref- ter presenteras förslagets huvudpunkter i sammanfattning. Slutligen anges i punktform de förslag till lagändringar som lämnas i betänkandet. Mineralutvinning är av allmänt intresse De geologiska förutsättningarna för att finna utvinningsbara mineraltill- gångar i är förhållandevis goda. har också har en lång tradition som gruvland och är den största producenten av järnmalm, kop- par och silver i EU. En hög teknisk kompetens har utbildats på gruvområ- det med flera världsledande svenska industriföretag som följd. Mineralut- har mycket stor betydelse för sysselsättning och välstånd i vissa regioner i . I de traditionella malmprovinserna i Bergslagen, Väs- terbotten och finns orter där gruvnäringen är en förutsättning för bygdens fortlevnad. Ur en internationell synvinkel är det också en för- del om mineralutvinning sker i ett land med en väl fungerande miljölag- stiftning och under godtagbara arbetsförhållanden för de anställda. Det måste sammantaget anses vara ett väsentligt allmänt intresse att förutsätt- ningarna för prospektering och gruvbrytning i inte avsevärt för- sämras. En särskild minerallagstiftning behövs Minerallagen är en exploateringslag som syftar till att möjliggöra utvin- ning av vissa uppräknade s. k. koncessionsmineral. Gemensamt för dessa är att de är sällsynt förekommande i så stora koncentrationer att en utvin- ning är ekonomiskt lönsam. Mineralprospektering är en kostnadskrävande verksamhet som i inledningsskedet förutsätter att prospektören har möjlig- het att undersöka relativt stora arealer. För den som överväger att investera betydande belopp i undersökningsarbeten måste det också redan från bör- jan stå klart under vilka förutsättningar en eventuell fyndighet får tas i anspråk. Av dessa skäl är det inte möjligt att helt undvara expropriativa inslag i minerallagstiftningen. I stort sett alla länder som har mineraltill- gångar av betydelse har också funnit det nödvändigt att reglera detta i nå- gon form. Utredningen har konstaterat att som finns på en fastighet tillhör fastighetsägaren. Staten har i inte proklamerat äganderätt till all malm även om det i historien funnits förslag till detta. Sedan kronoandelen avskaffades har det allmänna heller inga anspråk på direkt ekonomisk er- sättning vid gruvbrytning. Att mineralet tillhör fastighetsägaren innebär dock inte att denne fritt kan förfoga över malmen. Det finns starka allmänna intressen av att vi i kan bibehålla och utveckla gruvnäringen. Om markägare hade rätt att vägra andra från att utföra undersökningsarbeten på sin mark eller fritt kunde bestämma villkoren för prospektering och brytning, skulle detta sannolikt medföra att prospekteringsverksamheten i upphörde. Därför måste en avvägning göras mellan motstående intressen. Avvägning mellan olika intressen i minerallagen I minerallagen har en avvägning gjorts mellan markägarens, prospektörens och samhällets intressen. Markägarens ställning måste allmänt betecknas som svag i det nuvarande regelverket. Vissa inslag i lagstiftningen, t. ex. att markägare och andra berörda inte underrättas förrän ett undersöknings- tillstånd beviljats på deras fastighet, att de inte har något inflytande över hur undersökningsarbetena bedrivs och att de endast har rätt till ersättning för skada och intrång, har med fog upplevts som alltför långtgående och närmast kränkande. Det är på flera punkter både är möjligt och lämpligt att stärka markägarens ställning utan att detta får några allvarliga negativa konsekvenser för mineralintresset. Markägare och andra berörda sakägare föreslås få ett betydligt större inflytande vid prövning av ansökningar om undersökningstillstånd och vid Markägare skall också ha rätt till ersättning utöver den som utgår för skada och intrång då deras fastigheter tas i anspråk för mineralprospektering och gruvbrytning. Prospekteringens inverkan på miljön I samband med mineralprospektering utförs undersökningsarbeten av vari- erande art och intensitet. Under inledningsskedet kan det vara fråga om att söka efter stenblock, att ta prover på jord och morän och att utföra mät- ningar av berggrundens elektriska egenskaper med flygplan eller från mar- kytan. Om man vid dessa undersökningar finner en intressant mineralise- ring, sker normalt provborrningar för att undersöka berggrunden på djupet. Dessa utförs med hjälp av ett fordonsmonterat borraggregat. Skulle under- sökningar därefter visa att mineraliseringen med stor sannolikhet är värd att utvinna, kan provbrytning i vissa fall utgöra ett sista led i undersök- ningsarbetena. De inledande och vanligast förekommande undersökningsmetoderna har endast en mycket liten påverkan på natur- och kulturmiljön. I de fall mineralfynd leder till provborrningar är miljöpåverkan något större, främst genom att fordon ofta måste användas i terrängen. Provbrytning kan inne- bära betydande ingrepp. och annan miljölagstiftning gäller vid prospektering Undersökningstillståndet ger i förhållande till markägare och de som har nyttjanderätt till fastigheter inom undersökningsområdet tillståndshavaren rätt att utföra undersökningsarbetena. De regler som finns i annan lagstift- ning till skydd för allmänna intressen, t. ex. , kulturminnesla- gen, och terrängkörningslagen, gäller dock fullt ut även vid undersökningsarbeten enligt minerallagen. Bestämmelserna om områdesskydd i , liksom skyddet för fasta fornlämningar i kulturminneslagen och det generella förbudet mot terrängkörning är ex- empel på bestämmelser som tillståndshavaren är skyldig att följa. Under- sökningsarbeten får som huvudregel inte heller utföras i områden som omfattas av områdesbestämmelser eller detaljplan och bergmästaren är förhindrad att tillåta undersökningar i strid mot sådana planer. Undersök- ningstillståndet innebär heller inte något undantag från reglerna om bygg- lov i . Provbrytning, som utgör den mest ingripande formerna av undersökningsarbete, är klassificerad som miljöfarlig verk- samhet enligt och kräver tillstånd av miljödomstol. Bör miljökonsekvenserna av en eventuell framtida gruvbrytning prö- vas på ett tidigare stadium? I den allmänna debatten har framkommit förslag att miljökonsekvenserna av en eventuell framtida gruvbrytning borde utredas och beaktas redan då en ansökan om undersökningstillstånd prövas. Endast ett mycket litet antal av de beviljade undersökningstillstånden leder emellertid till att gruvbryt- ning kommer till stånd. Undersökningstillståndet avser ofta stora landom- råden och det är inte möjligt att närmare beskriva konsekvenserna av en eventuell gruvbrytning innan man vet ungefär var malmen finns, vilken slags malm det är fråga om och vilka metoder som kan komma till an- vändning vid brytningen. Förslag till stärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer vid mineralprospektering I vissa avseenden bör skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer stär- kas. Även om det varken är lämpligt eller ens möjligt att begära en miljö- konsekvensbeskrivning avseende framtida gruvbrytning då ansökan om undersökningstillstånd prövas, bör sökanden beskriva vilka undersök- ningsmetoder som kan komma att användas och vilken miljöpåverkan des- sa har samt vilka särskilt skyddsvärda natur- och kulturmiljöer som kan finnas inom undersökningsområdet. Vidare föreslås att be- reds tillfälle att yttra sig över ansökan. Härigenom kommer sökandens uppgifter att kunna kontrolleras. kan i förekommande fall antingen ta eget initiativ till åtgärder eller uppmärksamma bergmästaren på behovet av sådana i sitt yttrande. Bergmästaren skall enligt förslaget dels i samband med undersökningstillståndet meddela de villkor som be- hövs för att skydda allmänna intressen, dels ha möjlighet att vid behov begära en detaljerad plan för undersökningsarbetena. Markägarens ställning vid mineralprospektering Ett klargörande av vilka prospekteringsåtgärder som får vidtas utan undersökningstillstånd Såväl intresserade amatörgeologer som yrkesverksamma prospektörer ut- för viss eftersökning efter utan att ha ansökt om undersök- ningstillstånd. Det är främst fråga om att i terrängen leta efter block och stenar med spår av koncessionsmineral och att ta små prover på morän, torv och bäcksediment. Det är i viss mån oklart vilka åtgärder som är till- låtna respektive förbjudna vid sådan eftersökning. I en särskild bestäm- melse i minerallagen bör det därför klargöras att endast sådana mätningar och provtagningar som kan ske utan någon risk för skada eller olägenhet för markägaren får äga rum. Dessa skall dock inte vara tillåtna i anslutning till bostäder, i strid med föreskrifter för natur- och kulturreservat, inom nationalparker eller på kyrkogårdar och andra begravningsplatser. Underrättelse till markägare och andra sakägare om ansökningar om undersökningstillstånd Ansökningar om undersökningstillstånd avgörs i de flesta fall utan att annan än sökanden beretts tillfälle att yttra sig. Markägaren och andra be- rörda, t. ex. arrendatorer, innehavare av renskötselrätt och hyresgäster, underrättas först sedan tillståndet beviljats. De berörda sakägarna bör ges tillfälle att lämna synpunkter på ansökan innan den beviljas. Det upplevs som kränkande att ett tillstånd till verksamhet som berör fastigheten kan beviljas utan att någon annan än sökanden givits möjlighet att yttra sig. Fortsättningsvis skall därför alla ansökningar om undersökningstillstånd sändas till markägare och andra berörda sakägare, så att dessa tidigt in- formeras om de planerade undersökningsarbetena. Underrättelse till markägare när undersökningstillståndet upphör att gälla Ett undersökningstillstånd gäller men kan därefter förlängas i etapper om tre, fyra och , så att det maximalt kan komma att gälla . Vid förlängningarna minskar ofta successivt det ur- sprungliga området. Markägaren och andra berörda sakägare underrättas då ett undersökningstillstånd förlängs, men inte då det upphör att gälla. Detta är en brist eftersom det kan vara av minst lika stort intresse för de berörda att undersökningstillståndet upphört. En underrättelse skall därför också lämnas då undersökningstillståndet inte längre omfattar en viss fas- tighet. Villkor till skydd för enskild rätt Enligt nuvarande bestämmelser kan bergmästaren endast i undersöknings- tillstånd som avser olja, gas eller diamant meddela villkor till skydd för enskild rätt. Några bärande skäl för att villkor endast skall kunna meddelas vid vissa former av undersökningstillstånd har inte framkommit. Berg- mästaren skall enligt förslaget alltid meddela sådana villkor då det behövs. Villkoren kan grunda sig på synpunkter som markägare och andra lämnat sedan de fått del av ansökan och kan t. ex. gälla begränsningar i rätten att färdas eller vistas på vissa platser eller att samråd skall ske med en nytt- janderättshavare innan ett område beträds. Förhandlingar och överenskommelse innan ingripande undersök- ningsarbeten får utföras. Vissa former av undersökningsarbeten kan medföra olägenheter för mark- ägaren som sträcker sig längre än vad som normalt får tålas med stöd av allemansrätten. De undersökningsarbeten som kan anses vara mera ingri- pande är användning av fordonsburen utrustning i terrängen, byggande av väg, trädfällning och sprängning. Det är rimligt att markägaren och andra berörda ges en reell möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet utförs. Vid sådana undersökningsarbeten föreslår utredaren därför att det som huvudregel skall krävas en överenskommelse med markägaren och berörd sakägare. Det är dock inte möjligt att låta enskilda markägare helt hindra undersökningsarbeten på fastigheten utan tungt vägande skäl. Om någon överenskommelse inte kan träffas måste en avvägning göras mellan pro- spektörens intresse av att göra en ändamålsenlig undersökning och de skäl som kan anföras mot att undersökningsarbetena skall få äga rum. Kan överenskommelse inte träffas skall bergmästaren därför pröva frågan. Om denne inte lämnar särskilt tillstånd till arbetena får de inte utföras. Ersättning för rätten att nyttja fastigheten vid ingripande undersök- ningsarbeten Markägaren får ersättning för skador och intrång som undersöknings- arbetena medför på fastigheten. Däremot utgår inte ersättning för att pro- spektören nyttjar fastigheten för undersökningsarbetena. Ofta betalar dock prospektörer redan nu en viss överkompensation till markägare och andra berörda. Mera ingripande undersökningsarbeten kan dock vålla olägenhe- ter som inte ersätts enligt nuvarande bestämmelser. Härtill kommer att det framstår som rimligt att den som upplåter sin fastighet för en kommersiell verksamhet erhåller viss ersättning för detta. I fortsättningen skall mark- ägaren enligt förslaget därför även få ersättning för att han upplåter fastig- heten för prospektering när det är fråga om ingripande undersökningsar- beten. Rätten att ta i anspråk mark för att uppföra byggnader avskaffas. Innehavaren av ett undersökningstillstånd har rätt att ta i anspråk mark för att uppföra byggnader. Åtgärden framstår som ingripande för fastighetsägaren. Bestämmelsen har funnits i minerallagstiftningen . Något behov av att uppföra byggnader i samband med undersökningsarbete torde – med hänsyn till utvecklingen av nya under- sökningsmetoder och den tekniska utvecklingen i övrigt – numera knap- past föreligga. Rätten att uppföra byggnader med stöd av undersöknings- tillstånd avskaffas därför. Begränsning av rätten att bedriva undersökningsarbeten närmare än från bostadsbyggnader m. m. Enligt nuvarande bestämmelser får undersökningsarbete inte utan berg- mästarens tillstånd äga rum inom området närmare än från tomt med byggnad där någon är bosatt under övervägande del av året. Det är således endast permanentbostäder men inte t. ex. fritidshus som åtnjuter detta skydd. Boende i fritidshus kan uppleva undersökningsarbete som en lika stor olägenhet som andra berörda. Enligt förslaget skall därför be- gränsningen i rätten att utföra undersökningsarbeten omfatta alla bostads- byggnader. Eftersom det kan vara oklart hur långt en tomt sträcker sig bör bestämmelsen istället gälla ett område från själva bostadsbygg- naden. Minerallagens regler om begränsningar i rätten att utföra undersök- ningsarbeten är också i andra avseenden oklara. Enligt förslaget skall de preciseras så att det klart framgår vilka områden som avses. Sekretessen för undersökningsresultat avskaffas Enligt punkt 58 i bilagan till sekretessförordningen (1980:657) är under- sökningsresultat som redovisats enligt 14 kap 3 § minerallagen sekretess- belagda i högst . Som skäl för detta har anförts att den som utfört undersökningarna har ett intresse av att med ensamrätt få förfoga över resultaten under viss tids och att detta intresse skall vägas mot det allmän- na intresset att resultaten blir allmänt tillgängliga. Den geologiska kunskap som kommer fram genom undersökningsar- betena har betydelse för framtida undersökningsarbeten i området. Om resultaten visar att framtida undersökningar inte är meningsfulla bör detta offentliggöras. Förslaget innebär därför att sekretes- sen för resultaten avskaffas. Fastighetsägarnas ställning vid gruvbrytning Markägarens rätt till ersättning då fastigheten nyttjas för gruv- brytning. Enligt nuvarande bestämmelser är den som innehar bearbetningskonces- sion skyldig att ersätta fastighetsägaren för skada och intrång. Någon er- sättning för det som tas i anspråk på fastigheten utgår däremot inte. En markägare äger enligt svensk rätt som huvudregel allt som finns på fastigheten utan någon begränsning i djupled. Till skillnad från vad som är fallet i många andra länder har malm i heller aldrig förklarats ut- göra statlig egendom. Staten gör heller inte anspråk på civilrättslig ägan- derätt till denna. Att malm enligt svensk rätt skulle utgöra herrelös egen- dom framstår heller inte som rimligt.