sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 29§ mot verksamheter och åtgärder som kan befaras varaktigt skada områdets naturvärden eller medföra störningar av betydelse på om- rådet; sådana verksamheter och åtgärder skall bara tillåtas om de framstår som nödvändiga på grund av ett väsentligt allmänt intresse, och i så fall efter en prövning av regeringen. Detta skall gälla både beslut om tillstånd i särskilda fall och planbeslut om markanvändning, ifall följder av det an- givna slaget kan befaras. I samband med beslutet måste förlorade miljö- 174 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer värden kompenseras genom förbättring av miljö på annat håll eller genom att annan jämförlig mark skyddas. Enligt en ny 7 kap. 29 a § skall dessutom tillsynsmyndigheten vidta lämpliga åtgärder för att förhind- ra skada på områdenas naturvärden och störningar av betydelse. I samma syfte har vissa tillägg föreslagits i 12 kap. 6 § , som bl.a. krä- ver samråd med myndigheten i sådana fall. I fråga om tilltänkta skydds- och bevarandeområden innehåller miljö- balken en särskild regel i 7 kap. 27 § om skyddsvärda områden uppförda på en särskild förteckning; dessa skall prioriteras i det fortsatta skyddsar- betet. Kommissionen har anmärkt att förtecknandet inte i och för sig med- för något skydd för miljön på området i fråga. Av sådana skäl föreslås att i paragrafen tas in en regel som innebär att ett principiellt förbud att påver- ka miljön inträder redan när området förs in på förteckningen och att läns- styrelsen därpå skall ta upp frågan om interimistiskt beslut beträffande området enligt 7 kap. 24 § – något som enligt en övergångsregel skall gälla även beträffande förtecknade områden som vid lagstiftningens ikraftträdande saknar skydd. – Också dessa blivande skydds- och bevarandeområden omfattas av den föreslagna regeln i 7 kap. En liknande reglering föreslås enligt promemorian så snart ett bilateralt samråd inleds rörande skydd för en prioriterad livsmiljö eller art; det aktu- ella området skall uppföras på förteckningen och få ett skydd i enlighet härmed. Bestämmelsen i 7 kap. 29 § skall bli tillämplig även när en domstol eller myndighet med stöd av andra lagar meddelar tillstånds- eller planbeslut av det angivna slaget. Detta föreslås för tydlighetens skull bli föreskrivet både i en ny bestämmelse i 1 kap. 2 § andra stycket miljöbal- ken och genom vissa tillägg i de aktuella lagarna. Bl.a. skall i tas in regler om att 7 kap. 29 § skall tillämpas vid planeringen. Beträffande förtecknade områden tar förslaget upp en ny regel i 31 kap. 4 §, som ger ägaren till ett förtecknat område möjlighet till ersättning när han drabbas av ett förbud att påverka områdets miljö. Såvitt avser minerallagen förslås ett tillägg till 1 kap. 7 § enligt vilket den nya 7 kap. 29 § skall tillämpas vid prövning av tillstånd enligt lagen. Om departementspromemorians förslag genomförs kommer således dels skyldigheten att göra anmälan för samråd väsentligt att utvidgas i skydds- eller bevarandeområden. Sådan anmälan kommer att krävas då en verksamhet kan påverka miljön där. Vidare kommer måste bergmästaren beakta 7 kap. 29 § vid all tillståndsprövning och således ta ställning bl a till om undersökningsarbeten inom skydds- eller bevarande- Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 175 områden kan befaras varaktigt skada områdets naturvärden eller medföra störningar av betydelse, varvid i sådana fall regeringens tillstånd måste inhämtas. 6.5.5MKB, plan eller beskrivning av undersöknings- arbeten Som framgått ovan har frågan om huruvida en fullständig miljöprövning av eventuell mineralutvinning bör göras redan i samband med att frågan om undersökningstillstånd avgörs, behandlats i minerallagens förarbeten och där avvisats. Det är förenat med svårigheter att i detalj redogöra för vilka åtgärder som kommer att vidtas i samband med undersökningsarbe- tena och vilka effekter dessa kan komma att få på natur- och kulturmiljön och därför inte ändamålsenligt att kräva en fullständig miljökonsekvensbe- skrivning redan då ansökan om undersökningstillstånd prövas. Ofta torde det emellertid vara både möjligt och lämpligt att den som ansöker om undersökningstillstånd i samband med ansökan ger in en så detaljerad beskrivning som möjligt av de undersökningsmetoder som kan komma att användas och vilka effekter användningen av dessa typiskt sett kan medföra på natur- och kulturmiljön. De risker som kan vara förknippade med undersökningsmetoderna vid t ex handhavandefel eller olyckshändelser bör också kunna redovisas. Vida- re kan beskrivningen innehålla en redogörelse för vilka särskilt skyddsvär- da natur- och kulturmiljöer och andra allmänna intressen som kan antas bli föremål för miljöpåverkande undersökningsmetoder inom det område an- sökan avser. Om undersökningsområdet är stort och sökanden vid ansökningstill- fället inte kan precisera inom vilka delar av området som mera ingripande undersökningsmetoder kan bli aktuella kan sökanden ange att upplysning- ar om skyddsvärda natur- och kulturmiljöer i ett senare skede kommer att inhämtas. En beskrivning av nu skisserat slag skulle kunna utgöra ett underlag för och för sakägare som önskar yttra sig över ansökan. De kan genom beskrivningen få en klarare bild av vad prospekteringen kommer att medföra och vilka omständigheter som sökanden redan har beaktat. Om det i beskrivningen anges vilka särskilt skyddsvärda natur- och kulturmil- jöer sökanden har uppmärksammat inom undersökningsområdet underlät- tas också ett framtida samråd med . Beskrivningen kan också utgöra underlag för bergmästarens bedömning huruvida tillståndet bör förenas med villkor (se avsnitt 8.5.9) eller om det är erforderligt med en plan för undersökningsarbetena (se nedan). 176 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer I de fall ansökan avser undersökningstillstånd inom ett område där na- tur- eller kulturmiljön är särskilt känslig, kan en mera detaljerad plan för undersökningsarbetena behöva upprättas. I en sådan kan t ex anges under vilka tidsperioder undersökningsarbeten planeras i olika delar av under- sökningsområdet för att undvika skador på känslig mark eller t ex stör- ningar av fågelliv och renskötsel. 6.5.6Yttrande från i samband med ansökan om undersökningstillstånd Trots att det inte finns tillräckligt underlag för att bedöma lämpligheten eller tillåtligheten av en blivande gruvverksamhet redan då ansökan om undersökningstillstånd ges in, kan det ändå finnas beaktansvärda skäl för att inte bara bör informeras om prospektörens planer utan också ges möjlighet att själv informera om motstående intressen. På läns- styrelserna finns kunskap om områdesskydd och planförhållanden som kan vara av betydelse. Det framstår inte som rationellt att prospektören lägger ner stora kostnader på prospekteringsverksamhet vilken kanske leder till ett mineralfynd som visar sig omöjligt att utvinna på grund av motstående intressen som kanske var kända då undersökningsarbetena inleddes. Ge- nom att tidigt få kännedom om vilka överväganden gör avse- ende bl. a. motstående intressen, kan prospektören säkrare bedöma lön- samheten av fortsatta undersökningsarbeten. Härtill kommer att – enligt 2 kap. 2 § – var och en som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyl- dig att skaffa sig den kunskap som med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning behövs, för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Detta s k kunskapskrav innebär bl a att den som genom sin verksamhet orsakat skador på miljön och ställs till ansvar för detta, normalt inte får framgång med invändningen att han inte kände till t ex risken för skada eller förekomsten av den skyddade arten. Detta innebär att företaget måste inhämta information från om exempelvis vilka områden som är skyddade med stöd av bestämmelser i och vad som föreskrivits i områdesbestämmelser och andra kommunala planer, innan de vidtar åtgärder som kan påverka miljön. Att den som avser att genomföra ett större arbetsföretag har ansvar för att ta reda på om någon fast fornlämning kan komma att beröras framgår av 2 kap. 10 § kulturminneslagen. Om en verksamhet eller åtgärd, som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt någon annan bestämmelse i , kan kom- ma att väsentligt ändra naturmiljön skall enligt 12 kap. 6 § en Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 177 anmälan göras hos tillsynsmyndigheten – i allmänhet kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd eller . är oför- hindrad att själv ta initiativet till sådant samråd om den får kännedom om att någon avser att påbörja en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd. En verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidi- gast efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndig- heten medger annat. får också förelägga den anmäl- ningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller mot- verka skada på naturmiljön. Enligt den nuvarande minerallagstiftningen skall bergmästaren enligt 6 § mineralförordningen tillställa berörd länsstyrelse och kommun en kopia av meddelade undersökningstillstånd. och kommunen har naturligtvis möjlighet att därefter kontakta tillståndshavaren och inleda en dialog med denne. Av den enkätundersökning utredningen gjort hos landets länsstyrelser framgår att handläggningen av minerallagsärendena sker på olika sätt. I vissa län kontaktas den som erhållit undersökningstillstånd och informeras om gällande bestämmelser, medan den kopia erhåller av be- viljade undersökningstillstånd i andra län endast arkiveras. Skillnaderna i rutiner kan delvis förklaras av att många länsstyrelser saknar eller endast har liten erfarenhet av denna typ av ärenden och också av vilka resurser har för att bevaka denna typ av ärenden. Det får antas att de företag som bedriver yrkesmässig malmprospekte- ring i ett relativt tidigt skede gör en allmän bedömning av vilka möjlighe- ter det finns att utvinna en eventuell malm inom undersökningsområdet. Det bör därvid vara av intresse för företaget att inhämta kunskaper om de miljökrav som kan komma att ställas på en framtida bearbetning med hän- syn till områdets natur- och kulturvärden. Det kan ju inte ligga i företagets intresse att investera stora belopp i undersökningsarbeten om en eventuell malm på grund av berättigade miljöskyddskrav inte alls kan utvinnas eller om kostnaderna för åtgärder till skydd för miljön blir orimligt höga. Även om det således fullt ut är prospektörens skyldighet att inhämta den ovan nämnda informationen, kan det finnas anledning för berörd läns- styrelse att informera sig på ett så tidigt stadium som möjligt. Om en an- sökan om undersökningstillstånd avser ett särskilt skyddsvärt område kan det finnas anledning att kontakta tillståndshavaren och ta reda på vilken typ av undersökningsarbeten som är aktuella. I vissa fall kan de aktuella myndigheterna helt sakna kunskap om hur malmletning går till och de bör då ges möjlighet att inhämta information i detta avseende. Un- dantagsvis kan det finnas anledning att, med stöd av sam- rådsbestämmelse och det allmänna tillsynsansvar som åvilar och kommunen, lämna råd och anvisningar om hur undersökningsarbetena 178 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer skall genomföras, t. ex. om hur skador på en viktig biotop eller fast forn- lämning skall undvikas. Då ansökan om undersökningstillstånd görs saknas i allmänhet till- räckligt underlag för att skall kunna göra någon prövning av de kommande undersökningsarbetena. Det kan däremot vara lämpligt att de ges tillfälle att yttra sig över ansökan redan på detta tidiga stadium. De kan då – om de så önskar – informera om vilka områdesskydd som finns i undersökningsområdet, vilka delar av området som i den kommunala över- siktsplanen utpekats som riksintressanta för olika ändamål, förekomst av fasta fornlämningar och liknande. ges härigenom också möjlighet att starta en dialog med prospekteringsföretaget och följa under- sökningsarbetenas gång, vilket kan vara fruktbart för båda parter. 6.5.7Krav på anmälan för samråd innan miljöpå- verkande undersökningsarbeten inleds Även om ett kunskapskrav åvilar tillståndshavaren och denne är skyldig att hålla sig informerad om vilken särskilt skyddsvärd natur- och kulturmiljö som finns i undersökningsområdet liksom om vilken påverkan undersök- ningsarbetena kan komma att medföra, kan skador ändå uppkomma genom oaktsamhet. Då det gäller undersökningsarbeten är det främst användning- en av fordon vid borrningar som kan tänkas orsaka skador på natur- och kulturmiljön. En möjlighet att begränsa risken för att sådana skador skall uppstå är att generellt kräva att anmälan för samråd med sker innan provborrningar inleds. Provborrningar utgör en av de kostsammaste formerna av undersök- ningsarbeten. Ett generellt krav på samråd innan sådana påbörjas skulle ge möjlighet till en fördjupad dialog med de natur- och kulturmiljövårdande myndigheterna innan alltför stora investeringar gjorts i undersökningsar- betena. Mot ett generellt krav på anmälan för samråd innan provborrningar inleds talar främst att detta kan medföra ett onödigt betungande byråkra- tiskt system. Såvitt framgått av den enkät utredningen gjort bland landets länsstyrelser har provborrningsverksamheten vid undersökningsarbeten inte uppfattats som något problem. Användning av terrängfordon kräver tillstånd enligt terrängkörningslagen och har således redan nu har möjlighet att ingripa för att förhindra att nyttjandet av fordon ska- dar natur- och kulturmiljön. Det finns också en risk för att ett krav på obli- gatorisk anmälan för samråd onödigt fördröjer undersökningsarbetena. Enligt 12 kap. 6 § 3 stycket får en verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd påbörjas tidigast efter att anmä- Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 179 Visserligen skulle detta problem i viss mån kunna undvikas om det i minerallagen stadgades en kortare karenstid då anmälan för samråd avser provborrning – något som även kan motiveras med att redan är förberedd på att sådan verksamhet kan bli aktuell – och genom att anmälan för samråd på ett tidigt stadium görs för ett antal provborrningar inom ett visst område. Härtill kommer att – om förslaget i departementspromemorian Ds 2000:29 genomförs – anmälan för samråd kommer att krävas så snart en verksamhet eller åtgärd kan påverka miljön inom ett skydds- eller beva- randeområde. Detta torde medföra att samrådsskyldigheten vid provborr- ningar utökas ytterligare. 6.5.8Utökade möjligheter för bergmästaren att pröva sökandens lämplighet vid ansökan om undersökningstillstånd. Bergmästaren skall enligt 2 kap. 2 § minerallagen meddela undersök- ningstillstånd om det finns anledning att anta att fynd av koncessionsplik- tigt kan göras i området och sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. I prövningen av sökandens möjlighet och avsikt ligger enligt förarbetena även en viss prövning av om sökanden är seriös eller inte, i syfte att hindra att rätten till undersökning missbrukas. I de fall en prospektör vid tidigare undersökningsarbete misskött sig genom att till exempel underlåta att skaf- fa erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen, färdas i terrängen utan tillstånd, och detta kommer till bergmästarens kännedom bör det påverka dennes bedömning av huruvida prospektören är seriös eller inte. En åtgärd som är ägnad att stärka skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer vore att genom en uttrycklig bestämmelse i minerallagen ge bergmästaren möjlighet att vid tillståndsprövningen beakta prospektörens vilja och förmåga att utföra undersökningsarbetena i enlighet med de krav som lagstiftningen ställer. misskötsamhet i detta hänseende bör kunna få till följd att en ansökan om undersökningstillstånd avslås, trots att förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. 180 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 6.5.9Utökade möjligheter för bergmästaren att uppställa villkor i samband med undersök- ningstillstånd Enligt 2 kap 10 § minerallagen får bergmästaren förena undersökningstill- stånd beträffande olja, gasformiga kolväten och diamant med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Däremot kan undersökningstillstånd beträffande övriga koncessionsmineral inte förenas med villkor. I förarbetena till minerallagen9 har som skäl för den nuvarande ordningen anförts att inmutningsrätt enligt gruvlagen inte kun- de förenas med villkor samt att prövning av frågan om villkor i samband med undersökningstillstånd skulle medföra en ordentlig utredning i till- ståndsfrågan, vilket inte var avsett. Att villkor ändå kan uppställas vid prospektering efter olja och gas motiverades av de risker som är förenade med sådan prospektering och då det gäller diamant av de stora ytor som berörs. De ändringar i miljölagstiftningen som ägt rum och det faktum att prospektering kan komma att äga rum i från miljösynpunkt re- lativt känsliga områden gör att en utökad möjlighet för bergmästaren att uppställa villkor till skydd för miljön numera framstår som motiverad. Som exempel på villkor som skulle kunna uppställas till skydd för vär- defulla natur- och kulturmiljöer kan nämnas att vissa områden inte får beträdas eller att samråd skall ske med länsstyrelse eller kommun innan vissa former av undersökningsarbeten påbörjas. Villkoren kan också avse vilka åtgärder som skall vidtas sedan undersökningsarbete- na avslutats. Om bereds tillfälle att yttra sig över ansökan om under- sökningstillstånd torde innehållet i yttrandet ofta kunna ligga till grund för bedömningen av behovet av villkor till skydd för natur- och kulturmiljön. Vidare kan en beskrivning av undersökningsarbetena utgöra ett underlag för bedömningen av om det erfordras särskilda villkor. 6.5.10Bestämmelser till skydd för kulturmiljön Enligt kulturminneslagen åvilar det den som avser att vidta åtgärder eller bedriva verksamhet som planerar eller utför ett arbete att se till att skador på kulturmiljön inte uppstår. Enligt 2 kap. 10 § kulturminneslagen bör var och en som tänker uppföra byggnader eller anläggningar eller utföra ar- betsföretag ta reda på om någon fast fornlämning kan beröras av 1988/89:92 s 54 och 94 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer 181 arbetsföretaget och i sådant fall samråda med . Den som un- der grävning eller liknande arbete påträffar en fast fornlämning är vidare skyldig att genast avbryta arbetet och kontakta . Någon mot- svarighet till 12 kap. 6 § återfinns emellertid inte i kulturmin- neslagen. Enligt ordalydelsen av 12 kap. 6 § är det endast verksamheter eller åtgärder som väsentligen kan komma att ändra natur- miljön som medför skyldighet att göra anmälan för samråd. Vidare skall erinras om att kulturminneslagen inte innehåller några särskilda bestäm- melser om skyddsvärda områden. Områden med stora kulturmiljövärden kan dock omfattas av bestämmelserna i 3 och 4 kap. eller vara skyddade som kulturreservat. I förarbetena till samrådsparagrafen i diskuterades även skyddet för kulturmiljön10. Departementschefen konstaterade att natur- miljöfrågor ofta hör ihop med kulturmiljöfrågor. Även om bestämmelsen endast innehöll begreppet naturmiljön skulle det ankomma på sam- rådsmyndigheten, om denna fann att verksamheten eller åtgärden kunde komma att skada också kulturvärden, att underrätta den myndighet som ansvarar för kulturmiljöfrågor. Det sagda torde innebära att sådana verksamheter eller åtgärder som endast medför en risk för skada på kulturmiljön inte omfattas av samråds- bestämmelsen. Inte heller är det möjligt för att i sådana fall ta initiativ till samråd. Det kan ifrågasättas om detta är förenligt med de utgångspunkter som i övrigt gäller enligt . 10 prop 1997/98:45 s 151-152 182 Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer Sakägarnas ställning vid prospektering 183 7Sakägarnas ställning vid prospekte- ring 7.1Minerallagens bestämmelser om under- sökningstillstånd och undersökningsar- beten Innan undersökningstillstånd har beviljats på en fastighet får fastighets- ägaren själv eller den han givit tillstånd bedriva undersökningsarbete på fastigheten utom vad avser olja, gas och diamant, allt under förutsättning att detta kan ske utan intrång i annans nyttjanderätt, servitut eller annan särskild rätt till fastigheten11. Detta torde dock vara mycket ovanligt. Fas- tighetsägaren får också utan koncession, för husbehov bearbeta fyndighe- ter av koncessionsmineral så länge ingen annan har bearbetningskonces- sion, något som dock knappast förekommer. Om emellertid någon annan erhåller undersökningstillstånd har fastighetsägaren inte längre rätt att leta efter malm på sin fastighet och om ett bearbetningstillstånd beviljas får fastighetsägaren inte längre påbörja någon egen bearbetning. Han har dock rätt att i skälig omfattning fortsätta en påbörjad husbehovstäkt, om det inte finns särskilda skäl till något annat.12 De rättigheter som fastighets- ägaren enligt lag har att söka efter och bearbeta mineralfyndigheter på sin mark är, med hänsyn till de kostnader som är förknippade med denna verksamhet, inte av någon praktisk betydelse. Enligt 2 kap 2 § minerallagen skall undersökningstillstånd meddelas om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möj- lighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Rekvi- siten för att ett undersökningstillstånd skall meddelas kan kortfattat ut- tryckas så att det skall finnas geologisk anledning, möjlighet och avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Det ankommer på sökanden 111 kap 4 § 2 st och 3 kap 2 § MinL 121 kap 4 § 3 st och 5 kap 2 § MinL 184 Sakägarnas ställning vid prospektering att visa att det finns anledning att anta att en undersökning kan leda till fynd av koncessionsmineral. I vissa regioner där fynd av mineraliseringar varit vanliga torde detta närmast vara ett notoriskt faktum, medan det i andra delar av kan krävas att sökanden styrker att det finns skäl att tro att undersökningsarbetena skall leda till resultat. Utredningen i denna fråga kan bestå i t. ex. fynd av stenblock på platsen, resultat från tidigare undersökningsarbeten eller en geologisk teori grundad på allmänt kända fakta om berggrunden. Av det nu sagda följer att lagstiftaren förutsatt att sökanden skall ha haft möjlighet att göra vissa efterforskningar på platsen redan innan ansökan om undersökningstillstånd inges, vilket brukar sägas ske på allemansrättslig grund. Att undersökningstillstånd inte skall beviljas om det är uppenbart att sökanden saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning motiveras av att lagstiftaren velat förhindra missbruk av rätten att erhålla undersökningstillstånd. Det skulle annars vara möjligt att erhålla undersökningstillstånd enbart i syfte att hindra undersökningsar- beten på platsen13. Prövningen av sökandens förmåga och avsikt är dock inte särskilt ingående och hindrar inte att privatpersoner och amatörgeolo- ger kan erhålla undersökningstillstånd. Någon prövning av sökandens lämplighet att bedriva undersökningsar- beten sker inte då det gäller flertalet koncessionsmineral. Endast om an- sökan avser tillstånd att söka efter olja, gasformiga kolväten och diamant krävs att sökanden visar att han är lämplig att bedriva sådan undersökning. Detta har i förarbetena motiverats med att olja och gas kan förekomma under stort tryck i berggrunden och att undersökningsarbetet därför kan vara farligt samt att diamantprospektering kräver större ekonomiska och tekniska resurser än andra former av mineralletning. Lagstiftaren har an- sett att amatörprospektering varken är möjlig eller önskvärd i dessa fall.14 fanns i minerallagen inga begränsningar beträffande var un- dersökningstillstånd kunde beviljas.