sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I direktiven talas om att en bred rekrytering skall eftersträvas och där pekas också på vikten av att beredningsunderlaget och dokumenta- tionen skall förbättras. Formerna för utnämning av domare i allmänhet (det grundläggande förfarandet) präglas i , i internationell jämförelse, av en synner- ligen stor öppenhet. Allt referensmaterial om sökandena i handlägg- ningen hos TFN blir offentligt. Om ytterligare material tillkommer i ärendet hos regeringen blir också det offentligt. Detta är en effekt av offentlighetsprincipen, som ju som huvudregel präglar förhållandena vid rekrytering till anställningar hos det allmänna. Denna öppenhet kan naturligtvis avskräcka en och annan från att framträda i konkurrens med andra om anställningar hos det allmänna, särskilt när det gäller mer framträdande positioner. Det är också så att t.ex. generaldirektörer inte anställs i öppna anställningsförfaranden. Man bör dock komma ihåg att inom forskning och vetenskap är förhållandet det motsatta. Anställning som professor söks i öppen konkurrens, en ordning som dock kompletterats med möjligheten att använda ett inbjudningsförfa- rande. Utnämningsförfarandet för högre domare, kallelseförfarandet, är i ett slutet system främst därför att några kandidater inte träder fram och att handläggningen helt sker hos regeringen och i dess kansli utan att domarkåren eller andra utanförstående har något formellt an- ordnat deltagande i beredningen. I detta förfarande förekommer inte någon egentlig dokumentation hos regeringen med information om den utnämnda personen eller om dennes ev. motkandidater. Förfarandet är inte genomlysligt. Dessa förhållanden har kritiserats i den offentliga debatten. I andra länder förekommer det – med olika lösningar – att dessa anställningar söks och att beredning sker i organ utanför det ut- nämnande organet, låt vara att den närmare dokumentationen i förfa- randet om kandidaterna därmed inte som regel blir offentlig. För kommittén har det varit väsentligt att finna en ordning för ut- nämning av högre domare som ger ett gott uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning och som är väl förenlig med den standard som utvecklats i samarbetet mellan de länder som ingår i Europarådskretsen. Vidare skall förfarandet säkra kvalitet, bredda re- kryteringsunderlaget och inge förtroende hos allmänheten. Det är värt att här erinra om att justitieutskottet – som framgår av direktiven för kommittén – ansett att en allsidig garanti för domstolarnas och domarnas självständighet fordrar ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan sättas i fråga och att man inte kan nöja sig med att härvidlag falla tillbaka på den allmänna regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid utnämningen. Enligt utskottet måste frågan om vem som skall utnämna domare och i vilka former vägas in. Kretsen av högre domare är inte enhetlig. Där finns olika kategorier, såsom t.ex. justitieråd och kammarrättslagmän. För flertalet domar- anställningar i denna krets kan ett förfarande mera likt det som gäller för domare i allmänhet nu te sig som tämligen naturligt och den tanken har heller knappast varit kontroversiell under kommitténs utrednings- arbete. Diskussionen har i stället främst kommit att gälla ordningen för utnämning av ledamöter i de båda högsta domstolarna, justitieråd och regeringsråd. Inte minst för tjänstgöring i dessa instanser finns det ett viktigt önskemål om att ha ett förfarande som medför att också fram- stående jurister, professorer, advokater och andra, utanför den traditio- nella domarbanan skall kunna rekryteras. Detta är ett centralt moment när det gäller den kvalitetsaspekt som måste vara särskilt framträdande beträffande de domare som skall leda den rättsbildning som sker inom ramen för rättskipningen. är förtroendeaspekten enligt kom- mitténs uppfattning också särskilt tungt vägande just när det gäller dessa befattningar. Det gäller alltså att här finna ett förfarande som tillgodoser kraven både på kvalitet och på förtroende hos allmänheten för förfarandet. Med lösningen att ha en informell samrådsgrupp som regeringen kan rådgöra med kan säkerligen kvalitetsaspekten tillgodoses men för- farandet förblir slutet. Om regeringen i ett sådant förfarande kommer att tillföra ärendet dokumentation om den information som lämnats om kandidater ges dock en möjlighet till efterhandsgranskning från sida inom ramen för utskottets kontroll av rege- ringen. Utfrågning av de som deltagit i beredningen kan också vara ett moment i en sådan efterhandskontroll. Troligen skulle en sådan ordning te sig som en förbättring jämfört med dagens system särskilt om dokumentationsåtgärden sågs som ett väsentligt och reellt moment i förfarandet. i ett internationellt perspektiv och bedömt på litet är det emellertid enligt vår bedömning knappast troligt att en ordning där företrädare för domstolarna m.fl. samråder informellt och i slutet rum med regeringen, låt vara med en dokumentationsrutin, skulle visa sig principiellt oantastlig eller i längden vara förtroendeingivande. Förfarandet skulle därmed även fortsättningsvis kunna komma att allvarligt ifrågasättas. Med detta skulle också risken för försvagad legitimitet på nytt inträda. I kommitténs arbete har vi mot denna bakgrund valt att ansluta oss till de övriga ledamöterna. Det innebär att kommittén enhälligt förordar ett mera öppet förfarande. Det centrala inslaget i det av kommittén sålunda föreslagna förfa- randet är en särskild förslagsnämnd med domare, advokat och medbor- garrepresentation. Ordningen med en särskild förslagsnämnd innebär att i mycket samma principer för förfarandet kommer att gälla hos den nämnden som hos TFN och att alltså dess relation till regeringen kommer att likna TFN:s. Skillnaden i förhållande till TFN gäller främst nämndens sammansättning. Med denna ordning blir förfarandet för ut- nämning av högre domare i jämfört med många andra länder, såsom de i Europarådskretsen, synnerligen öppet. Denna genomlyslig- het bör ses som en förtroendeskapande faktor. Det behövs en viss möjlighet till undantag från kravet på intresseanmälan En kritisk synpunkt som under utredningsarbetets gång framförts mot denna lösning är dock att det starka inslaget av öppenhet skulle med- föra en risk för att kompetenta kandidater, inte minst sådana jurister som befinner sig utanför domarbanan, avhåller sig från att träda fram som intresserade av att bli utnämnda för att inte behöva löpa risken att stå tillbaka i konkurrensen. Därmed skulle denna lösning medverka till att dessa domarämbeten riskerar att inte bli tillsatta med de skickligaste juristerna och att inte minst möjligheten att i ökad grad locka personer från andra juristyrken än domarens till dessa viktiga domaruppgifter inte skulle kunna förverkligas. Vi medger att detta argument i förstone ter sig bekymmersamt sär- skilt när det gäller de kandidater från andra juristyrken än domarens som det är önskvärt att intressera för anställning som högre domare. Under en viss övergångstid, innan det nya systemet blivit inarbetat, finns denna risk. Men värdena med den föreslagna ordningen ter sig eljest stora och steget till ett mer öppet förfarande även när det gäller dessa domartjänster bör tas. Anpassningsproblemen skall erkännas men inte överbetonas. Enligt vår mening bör man mot denna bakgrund, för en övergångs- period, överväga en ordning där ett hänsynstagande till dessa för- hållanden undantagsvis kan göras när det gäller rekryteringsprocessens inledande fas. Med det förhållandet att förslagsnämndens förslag alltid skall avges offentligt säkerställs det viktigaste förtroendeskapande momentet. Vi tänker oss alltså en ordning där två kategorier av kandi- dater, dels sådana som är privat anställda, dvs. främst advokater, dels professorer, inte skall vara skyldiga att träda fram i förfarandets inled- ning genom att finnas på den offentliga listan som intresserade kandi- dater. Vi vill nu närmare utveckla denna tanke. Det ligger ett stort värde i att det i de båda högsta domstolarna kan finnas i vart fall någon eller några vetenskapligt högt meriterade leda- möter. Det bör alltså kunna förekomma att professorer vid något uni- versitet utnämns till högre domarbefattningar. För en professor kan emellertid en sådan utnämning ligga utanför det tänkta personliga och yrkesmässiga framtidsperspektivet. Undantag från ordningen att an- mälan skall göras till en offentlig lista kan därför tänkas vara motiverat beträffande dessa. Samma synsätt som för huvuddelen av offentliganställda jurister, dvs. att det är rimligt att kräva att den som är intresserad av en högre domarbefattning ger sig till känna genom att offentligt framträda med sitt intresse, kan förmodligen inte heller anläggas då det gäller advoka- ter och vissa andra privat verksamma jurister. För att domarkåren skall kunna tillföras personer med exklusiv kompetens och lämplighet ur dessa kretsar kan det därför, särskilt , fordras en annan ordning. borde kunna anförtros att utveckla ett arbetssätt som, initialt i ärendena, i denna del har vissa likheter med sådan perso- nalrekrytering som är vanlig på stora delar av arbetsmarknaden. Nämnden borde med sin allsidiga sammansättning och breda kontakt- yta kunna ges förtroendet att, i det fall det bedöms vara den lämpligaste lösningen, efter beredning föra fram förslag, som då blir offentligt, om att sådan person skall utnämnas till viss befattning utan att denne dess- förinnan offentligt anmält intresse för anställningen. Vi bedömer att det undantagsvis bör finnas utrymme för nämnden att föreslå en sådan per- son som den enda kandidaten. Kommitténs majoritet har inte ansett att en sådan ordning skall komma i fråga. På den punkten vill vi reservera oss till förmån för den här redovisade lösningen. Någon regel om formell bundenhet för regeringen vid nämndens förslag eller om offentlig utfrågning i bör inte införas Kommitténs förslag innebär att ett visst medborgerligt inflytande i be- redningsförfarandet förs in. För att skapa en särskild tyngd för denna nya form av representation har kommittén föreslagit ett nytt förfarande som innebär att det är som väljer dessa nämndledamöter. En särskild fråga är sedan om regeringen skall vara bunden vid att till domare utnämna någon av de av nämnden föreslagna personerna. Vi anser det bäst förenligt med gällande konstitutionella principer i vårt land att regeringen inte är bunden av nämndens förslag. Regeringens ansvar för domarutnämningarna förutsätter nämligen enligt vår mening att utnämningsmakten är reell och inte endast av formellt slag. Det ligger emellertid naturligen i regeringens intresse att den, vid senare granskning, kan motivera avsteg från nämndens förslag. Regeringen utövar ju utnämningsmakten under konstitutionellt ansvar. Denna ansvarsfråga prövas inom ramen för kontrollmakt. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Denna granskningsmakt avser regeringens utövning av den verk- ställande makten och även den del av denna som avser utnämnings- makten. Regeringen är ansvarig inför för sitt sätt att sköta utnämningsförfarandet i fråga om domare. Utnämningsförfarandet står alltså under en konstitutionell efterhandskontroll. Genom att beredningsförfarandet nu stärks och förfarandet kommer att präglas av öppenhet förbättras förutsättningarna i realiteten för granskande roll på området. Härmed bör det enligt vår mening anses föreligga en tillräcklig garanti mot att rege- ringen missbrukar sin utnämningsmakt. Inte heller det särskilda förfarandet med offentlig utfrågning i ut- skott, som en majoritet inom kommittén förordar som en säkerhets- ventil, anser vi mot denna bakgrund vara behövlig. Lösningen innebär att man öppnar för en principiellt sett ny funktion för i vårt konstitutionella system av helt andra dimensioner än kommitténs för- slag om att medborgarrepresentanterna i nämnden skall väljas av riks- dagen. Att förändringen blir betydande belyses också av att förslaget synes fordra ändringar i RF och RO, jfr författningsförslagen. öppnar dessutom för en framtida mera generellt ändrad funktionsför- delning mellan riksdag och regering. Därför måste frågan bli föremål för mer ingående överväganden av principiell och allmän natur än vad som bör ske i kommitténs arbete. Vi anser inte att denna ordning bör införas utan reserverar oss mot kommitténs förslag i denna del. Utnämning av högre domare Det är nödvändigt att säkerställa en bred och kvalitativt hög rekrytering vid tillsättning av högre domarbefattningar som dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning. Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som rege- ring organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar rege- ringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, en domarbefattningar. Ett öppet förfarande med full insyn. uppgift är att lämna regeringen ett offentligt för- slag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes samt motivera sitt förslag. Om färre än tre perso- ner har satts upp bör detta motiveras särskilt. För att garantera att regeringen inte missbrukar sin utnämningsmakt skall regeringen vara bunden vid att utnämna någon av de av nämnden föreslagna personerna. Regeringen har fritt att välja bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Regeringens utnämningsmakt blir då inte endast av formellt slag. Regeringen skall ej tillåtas föra fram egna förslag på kandidater och ej heller bör någon regel om offentliga utfrågningar införas. Det är utomordentligt angeläget att medborgarna har det allra största förtroendet för domstolsväsendet. Redan misstanken om att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt genom att tillsätta personer som rege- ringen själv fört fram gör att regeringen enligt min uppfattning skall vara bunden vid att utnämna någon av de av förslagsnämnden före- slagna personerna. Jag reserverar mig därför mot kommitténs förslag i dessa delar. Som kommittén framhållit bör domstolarnas ledning präglas av ett gott och aktivt ledarskap. Ledarskapets betydelse för verksamheten i dom- stolarna har tillmätts allt större vikt. Ett kvalificerat och ansvarsfullt ledarskap ställer höga krav på domstolscheferna. Det är som kommittén konstaterat viktigt att det sker en noggrann rekrytering av domstolschefer och att domstolscheferna ges bra utbildning och stöd i ledarskapet. De allt tyngre och mer kravfyllda ledningsuppgifterna gör emellertid att ledarskapet trots detta kan vara en tung börda att axla. Det tunga ledningsansvar som åvilar chefen för en domstol utgör enligt vår mening det avgörande skälet till att förordnanden som dom- stolschef bör vara tidsbegränsade. Tidsbegränsade domstolschefsför- ordnanden skulle främja domstolschefens egen utveckling som den ökade rörligheten bland cheferna skulle bidra till att skapa rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse i verksamheten. En ökad rör- lighet bland domstolschefer skulle leda till att chefsbyten och chefsav- veckling avdramatiserades och att växlingen mellan chefsuppgifter och dömande uppgifter sågs som något naturligt. Med den breda erfarenhet de f.d. domstolscheferna besitter kan de på ett mycket värdefullt sätt bidra i dömandet sedan deras chefsförordnanden upphört. Det är därför viktigt att skapa ett system där domstolscheferna lätt kan återgå till enbart dömande uppgifter Vi anser således att skälen för att införa tidsbegränsade förordnan- den för domstolschefer överväger. De farhågor kommitténs majoritet hyser i frågan om tidsbegränsade chefsförordnanden är väl förenliga med kravet på självständiga domstolar delar vi inte. Kontinuiteten i ledningen av domstolarna kräver något längre för- ordnanden för domstolschefer än vad som är vanligt inom statsförvalt- ningen. En domstolschefs förordnande bör därför enligt vår mening gälla för en period . Någon möjlighet till omförordnande bör inte finnas. Kommitténs majoritet har inte ansett att det bör införas en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer. Vi reserverar oss i den delen. Formalisering av regeringens skyldighet att samråda med respektive Regeringsrätten inför utnämning av ledamöter i dessa domstolar Vi vill med detta särskilda yttrande ifrågasätta värdet av att regeringen genom lagstiftning tvingas att presentera tilltänkta justitieråd och rege- ringsråd inför plenum i respektive Regeringsrätten. En av utredningens främsta uppgifter har varit att hitta formen för ett mer öppet förfarande i samband med utnämningar av högre domare och domstolschefer. Vi anser att detta uppnås genom att en särskild ändamål inrättas. I förslagsnämnden föreslås bl.a. att två repre- sentanter skall nomineras av respektive Regerings- rätten. Som en konsekvens anser vi därmed att skälet för en formalisering av regeringens skyldighet att informera om tilltänkta kandidater i samma organ minskar. Denna praxis skall enligt vår mening ses i för- hållande till den ordning med kallelseförfarande som råder . Någon särskild lagstiftning bedömer vi därför inte behöva komma till stånd i denna del. medverkan vid utnämning av högre domare En långsiktig strävan för utredningens ledamöter har varit att försöka påverka domstolsväsendet i en riktning som gynnar den enskilde med- borgaren; hennes/hans kunskap och förtroende för en av de viktigaste samhällsinstitutionerna i . En följd av detta har blivit ett förslag om att skall kunna få ett litet men dock inflytande över till- sättningen av domare på vissa domartjänster. Förslaget syftar inte till att skapa misstro vare sig gentemot rege- ringen eller mot de av regeringen utsedda högre domarna . De ledamöter som ställt sig bakom förslaget har säkerligen delvis olika utgångspunkter för sitt ställningstagande, men för min del är tanken att öppna utnämningsförfarandet för insyn och debatt. är i detta sammanhang inte i första hand en beslutsfattare utan en arena för diskussion, ifrågasättande, informationsspridning; en arena för att föra upp frågor på dagordningen och att vidga debatten om domares kom- petens, självständighet och visioner till ett långt större auditorium än vad som är fallet. För mig är den naturliga konsekvensen av ett demokratiskt samhälle med alltmer kompetenta medborgare att utnämningen av domare inte bör vara en sluten process mellan domarkåren och regeringen. Det gläder mig att utredningen i detta är i stort sett enig, med offentligt ansökningsförfarande, förslagsnämnd som lyder under offentligsprinci- pen m.m. Men när det gäller möjligheten att föra ut, sprida och följa upp en vidare debatt finns det definitivt också en roll för att spela. Det är önskvärt att den rollen blir betydligt större än nu föreliggande förslag. Utredningen har i sitt förslag till hur avvägningen när det gäller beslutsformer i domstol skall utformas hamnat i ett slut som jag kan ansluta mig till. Resonemanget, liksom utredningens direktiv när det gäller styrning och ledning i domstol, är dock alltför mycket präglat av ett kommandotänkande och en modebetonad övertro på att den dömande verksamheten skall kunna utvecklas bara den gode chefen och ledaren kan identifieras och förmås att driva på, dock lite diffust mot vilket slutmål. Det är en grundsyn som mera hör hemma i andra organisationer, exempelvis dem som kämpar för överlevnad på en marknad, än i dem som är och skall vara regelstyrda och därför uppvisa just ett mått av oföränderlighet. Visst kan domstolar som organisationer liknas vid andra kunskapsföretag och en del generella iakttagelser göras, men den lite andfådda ansats som präglar direktiven när det gäller ledning och styrning och en del skrivningar i betänkandet riskerar att leda fel. Anslaget skär sig inte bara mot de allmänt vedertagna principer för domstolar, domare och dömande som kommit till uttryck i bl.a internationella instrument (av vilka två numera också finns översatta till svenska, se bilaga 8), utan också mot slutsatserna i den enkätundersökning som utredningen låtit företa; den visar att tillståndet på våra domstolar i administrativt hänseende på det hela taget är tämligen gott (se bilaga 4). Tungan av pågående utvecklingsprojekt och organisationsöversyner är förmodligen en större belastning för domstolsväsendet än svaga chefer och lata domare. Utredningen påpekar med rätta att den externa styrning som Dom- stolsverket svarar för är en omständighet att ta hänsyn till, men har – i avsaknad av uttryckliga direktiv på denna punkt – avstått från att gå närmare in på ämnet. Jag har böjt mig också för detta, men vill fram- hålla att verkets existens som en förvaltningsmyndighet under rege- ringen gör det möjligt för en regering och villig verksledning att sätta ett tydligt förvaltningsmönster också på domstolsväsendet. Och det finns alltid domstolschefer som av förment omsorg om verksamheten (eller om sig själva) kan förmås att medverka till vad som påbjuds uppifrån och därmed legitimera en kommandostruktur som bör vara främmande för domstolsväsendet i en rättstat. Domare är inga övermänniskor, och kåren har sin beskärda del av svaga nummer, men den dömande verksamheten är konstitutionellt sär- behandlad av skäl som det råder enighet om i vårt land. I stället för att för det svenska domstolsväsendet betona olika förvaltningsinslag som exempelvis styrning och ledning, som inte är annat än ett eko av den verksledningsreform som sjösattes och som resulte- rat i programmatiska mål- och resultatstyrningsinstrument inom den offentliga sektorn (med olika inslag av näringslivsförebilder beroende på regering och pålagrade arbetsrättsreformer ), bör dess konstitutionella betydelse snarare understrykas. En bra början är att avskaffa och Justitiekanslerns tillsyn över domarna. Utnämning av högre domare Enligt kommitténs direktiv har utredningsarbetet i denna del framför allt till syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering. Vi ifrågasätter om detta dubbla syfte uppnås genom det förslag som kommittén lägger fram, i vart fall för Högsta domstolens och Regeringsrättens del. Vi ser en klar risk för att vinsten av förbättrad insyn i de utnämningsärenden som avser dessa båda domstolar kommer att göras på bekostnad av en mindre bred rekrytering av nya ledamöter till dessa. Vi anser att det är viktigare att prioritera intresset av allsidig rekrytering än behovet av ökad insyn, om dessa intressen ställs mot varandra. Som kommittén framhåller har diskussionen kring urvalet till högre domarämbeten i huvudsak gällt och Regeringsrätten och då ledamöternas obundenhet till regeringen som utnämnt dem. Kommittén har inte funnit några som helst tecken på att regeringen missbrukat sin utnämningsmakt genom att tillsätta personer som inte är självständiga i förhållande till regeringen. Blotta misstanken om att det utnämns osjälvständiga domare till de högsta domarbefattningarna anses emellertid innebära risk för att medborgarnas förtroende för domstolarna minskas i hög grad. Det är naturligtvis angeläget att medborgarna har det allra största förtroendet för domstolsväsendet och då särskilt för rättskipningen i sista instans. Frågan är dock om ogrundade misstankar om missbruk av regeringens utnämningsmakt bör få leda till ett system för utnämning av domare som innebär att den redan stora andelen personer från den gängse domarkarriären ökar och andelen personer som kommer från annat håll minskar, dvs. att domarkarriären blir mer sluten och rekryte- ringen mindre allsidig. Det stora antalet kallelseförfaranden avser lagmän i hovrätter och kammarrätter. Det kan utifrån det synsätt som anläggs på stat- liga tjänstetillsättningar ifrågasättas om det är befogat att dessa