sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningens huvudslutsats var att utgivare av e-pengar, avsedda för generell användning, bör stå under finansinspektionens tillsyn, men att det i övrigt inte var nödvändigt med någon särskild reglering av denna verksamhet.22 En eventuell reglering borde, enligt utredningen, anstå också av det skälet att det inom EU pågår arbete med ett direktiv rörande e-pengar. Utfallet av detta blir riktningsgivande även för svensk del. har först bensinbolagen och senare de stora detalj- handelskedjorna skapat egna kontokortsystem, ofta sammankopplat med en förskottsbetalningsmöjlighet, i praktiken en slags inlåning och oftast med bättre inlåningsränta än vad banker normalt erbjuder på sina transaktionskonton. Också här har man sett potentiella förtroende- och stabilitetsrisker, genom att icke-finansiella företag ägnar sig åt en verksamhet som ligger mycket nära bankinlåning, men utan de skydds- mekanismer och utan den tillsyn som omgärdar denna. Bland annat den s.k. Betaltjänstutredningen23 kunde konstatera att det ur konsument- skyddssynpunkt finns anledning att tydliggöra skillnaderna mellan bankinlåning och förskottsbetalningar, exempelvis vad gäller från- varon av inlåningsförsäkring i det senare fallet. Utredningen menade att verksamheten skulle accepteras med vissa begränsningar, bl.a. avseende hur stora belopp som skulle kunna vara innestående. 22SOU 1998:14 E-pengar - näringsrättsliga frågor. 23SOU 1994:66 Finansiella tjänster i förändring. betalningssystemsynpunkt är det dock svårt att se några problem, så länge som den betalningshantering man bedriver enbart är bilateral, dvs. mellan butikskedjan och kunden – butikskedjorna uppträder alltså inte som betalningsintermediärer och därmed finns inga risker för betalningsystemets stabilitet. har förslagit att de rådande begränsningarna för hur mycket enskilda får ha i form av inlåning på dessa konton skall avskaffas.24 Sammanfattningsvis kan sägas att både när det gäller e-pengar och den inlåning och betaltjänstverksamhet som bedrivs av detaljhandels- företagen handlar det om en avspegling av den strukturella omvandling som pågår på betaltjänstområdet. Denna utveckling är inte fri från komplikationer, men representerar detta en förnyelse som i grunden är positiv. Det svenska betalningssystemet, liksom flertalet andra, präglas av två utvecklingstendenser som till stor del hänger samman: minskad kontantanvändning samt elektronisering. Detta utgör också i stor utsträckning motorn i den strukturella omvandling vi kan se på betaltjänstområdet. Frågan som bör ställas i detta sammanhang är var befinner sig i denna process, vilka faktorer som styr utvecklingen, vilka konse- kvenserna detta kan få, och om och i så fall hur det finns anledning att försöka påverka utvecklingen. De samhällsekonomiska kostnaderna för betalningshanteringen har för utvecklade länder beräknats uppgå till av BNP. Omsatt på svenska förhållanden skulle detta innebära totala kostnader kring . Dessa kostnader skulle kunna reduceras genom att kontantbetalningar, pappersbaserade gireringar och check- betalningar i växande grad ersätts med elektroniska överföringar och av elektroniska pengar, det senare åtminstone på lite sikt. Kostnaderna för elektroniska kontoöverföringar – i form av t.ex. autogiro och internetbetalningar – bedöms uppgå till mellan en tredjedel och hälften av jämfört med checkbetalningar eller pappersbaserade girobetalningar.25 Med tanke på hur stor del av girotransaktioner etc. som fortfarande görs via traditionella blanketter, torde utrymmet för effektivisering av betalningssystemet vara betydande – redan en mycket 24SOU 1998:160 Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag. 25Humphrey, Pulley och Vesala "Cash, Paper, and Electronic Payments: A Cross-Country Analysis". grov överslagsberäkning indikerar att det kan handla om värden Alla länder har också tagit steg i denna riktning. Det är dock stora skillnader mellan olika länder på vilket sätt och i vilken takt potentialen Sammanför man iakttagelserna rörande graden av kontant- användning respektive graden av elektronisering av de icke-kontanta betalningarna ges en grov bild av den tekniska effektiviteten i respektive lands betalningssystem (Se fig 8.4). Länderna i den övre vänstra kvadranten är, i detta perspektiv, de som har mest utvecklade I den nedre högra kvadranten återfinns de länder vars betalningssystem är mest primitiva Figur 8.4: Graden av utveckling av betalningssystem 1997 – en kontanter/BNP % Källa: , ECB, Red Book 1997, BIS. I detta perspektiv kan det svenska betalningssystemet sägas ligga väl till. Både och övriga nordiska länder ligger en bit över genomsnittet beträffande andelen elektroniska betalningar samt under genomsnittet vad gäller kontantanvändning Jämför man med övriga , blir dock utfallet inte lika gynnsamt för svensk del. Med utgångspunkt från en lägre kontant- användning och en högre andel elektroniska betalningar skulle såväl och kunna sägas ha ett effektivare massbetalnings- system än . 1997 hade praktiskt taget hämtat in det stora försprång som hade 1993. Utvecklingen mot en större andel elektroniskt initierade betalningar förefaller överhuvudtaget ha gått snabbare i övriga nordiska länder , vilket kan ses i figuren nedan. Noteras kan att utvecklingen i varit påfallande snabb, även om man nivåmässigt fortfarande ligger på en lägre nivå än den svenska. Figur 8.5: Andel elektroniska betalningar av totala antalet icke-kontanta transaktioner i . Två saker förefaller vara av stor betydelse för att takten i effektivi- seringen av systemet skall kunna hållas uppe och helst öka. Det ena är att skalekonomier och nätverkseffekter tillvaratas. Det andra är att pris- sättningen av betaltjänsterna utformas på ett sätt som ger incitament för användarna att utnyttja det mest effektiva betalsättet. Vikten av att genom olika samarbetsprojekt tillvarata stordriftsfördelarna på såväl utbuds- som efterfrågesidan kan till en del förklaras av den tekniska utvecklingen på området. kräver betalningssystem stora investe- ringar i teknisk infrastruktur: datorer, växlar, kommunikationslinjer, tekniska standarder m.m. Detta ger skalfördelar i produktionen. Men skalfördelar finns även på efterfrågesidan. Exempelvis är nyttan för konsumenterna av att använda sig av ett nytt betalningsinstrument beroende av hur accepterat detta instrument är. För både producenterna (exempelvis banker) och för de som måste investera i ny utrustning för att kunna acceptera instrumentet (exempelvis butiker) gäller att existensen av ett stort antal konsumenter är en viktig förutsättning för att en s.k. kritisk massa skall kunna uppnås. Detta är nödvändigt för att lösningarna ska få fotfäste på marknaden och kunna bli lönsamma. Denna typ av resonemang aktualiseras exempelvis i samband med lanseringen av elektroniska pengar. Problemet i sammanhanget är, som nämnts, att existensen av dessa skalfördelar också kan innebära problem för nya, oftast mindre aktörer när det gäller tillträdet till uppbyggda, etablerade system och infra- strukturer. Detta kan i sin tur leda till bristande konkurrenstryck och till en långsammare teknisk och strukturell förnyelse. Erfarenheten visar att tillträdeskonflikter av det slaget kan bli mycket inflammerade och utdragna, vilket ur effektivitetssynpunkt är ett problem i sig. Enligt utredningens uppfattning finns det anledning för i första hand att fortsätta följa detta aktivt och föreslå eventuella åtgärder. Frågan om någon form av skiljedoms- eller förliknings- förfarande vid konflikter om tillträdesvillkoren bör prövas i det sammanhanget. När det gäller prissättningen lämnar situationen i en hel del i övrigt att önska. Även om bankerna mer aktivt börjat prissätta även betaltjänster, framför allt mot företagskunder, finansieras betalningsförmedlingen mot hushållen fortfarande i hög grad dels med s.k. float, dels med olika former av korssubventioner. Float är medel som finns hos banken/bankerna, och ger ränte- intäkter till dessa, från det ögonblick pengarna dragits från kundens konto tills dess att de bokförts hos mottagaren. Detta brukar kallas produktfloat och relaterar alltså direkt till betalningshanteringen. Den intäkt detta ger till banken styrs av storleken på det överförda beloppet, överföringstidens längd och ränteläget. Däremot finns ingen som helst relation till de faktiska transaktionskostnaderna. Därutöver kan också s.k. kontofloat förekomma, vilket exempelvis kan innebära att betalningsmottagaren inte får tillgodoräkna sig ränta på det överförda beloppet förrän dagen efter överföringen. I detta sammanhang är det produktfloaten som står i fokus. Beträffande korssubventioner som finansieringskälla kan detta exempelvis innebära att kunden de facto få betala transaktionskost- naderna med en lägre inlåningsränta. Eftersom avgiftssättning av banktjänster ofta upplevs som känsligt och kontroversiellt visavi kunder och allmänhet, har float- och paket- prisfinansiering för bankerna fördelen att vara osynlig. Vidare kan produktionsekonomin i att bygga upp och administrera avgiftssystem för att hantera en stor mängd små avgifter ifrågasättas, i varje fall om den betraktas isolerat och utan hänsyn till de beteendeförändringar en avgiftssättning skulle innebära. Notervärt är dock att det skett en gradvis övergång till avgiftsfinansiering för företagskunderna. När det gäller betaltjänsterna till hushållen har floatinslaget i finansieringen visserligen minskat, men ersatts av korssubventioner snarare än av avgifter, synbarligen av det skäl som nämnts, dvs. risken för negativa kundreaktioner. I och med den nya systemplattform som Bankgirot börjat arbeta med , tillsammans med möjlighet till fler avvecklingsomgångar i data- clearingen, har dock ett viktigt steg tagits mot snabbare överföringstider och minskad grad av floatfinansiering. Så länge inslag av floatfinansiering i det svenska betalningssystemet finns kvar innebär det dock, närmast definitionsmässigt, att processtiderna för betalningar blir längre än vad som i teknisk mening är nödvändigt, och så länge en explict prissättning inte sker förvagas den marknadsmässiga drivkraften för en övergång till snabbare och effektivare betalningstekniker och -processer. I grunden är det uppse- endeväckande, mot bakgrund av den informationsteknologiska utveck- lingen, att det snabbaste sättet för en kund att föra över pengar från ett konto i en bank till ett konto i en annan är att gå in på bank A (eller till en bankomat) och ta ut kontanter, för att sedan gå över gatan till bank B och sätta in dem där. Denna föga säkra och föga effektiva metod är i huvudsak den enda möjlighet som finns26 att effektuera en betalning från en A-bankskund till en B-bankskund under loppet av en och . Notervärt att detta även gäller inom ett slutet system som postgirot. En högre grad av avgiftsfinansiering ökar konsumenternas intresse att använda effektiva, elektroniska betalningsmetoder. Till detta kommer vinsten i transparens när kostnaden för en betalning tydliggörs. En ökad elektronisering till följd av en avgiftsfinansiering skulle också kunna bidra till ett ytterligare ökat konsumenttryck mot snabbare betalningar. I en miljö där konsumenten i stor utsträckning kan sköta sina betalningar via internet och med andra elektroniska metoder, torde det i längden bli svårt för en betalningsförmedlare med vilja att framstå som effektiv att på ett trovärdigt sätt hävda att betalningsuppdrag inte kan fullföljas under loppet av . En annan fördel med en explicit prissättning är att det innebär rättvisa gentemot kunderna, i den meningen att kunden får betala i proportion till hur mycket tjänsten faktiskt utnyttjas. I annat fall kommer 26 finns en möjlighet att med s.k. telefonöverföring genomföra brådskande betalningar till konto i annan bank. Rutinen är dock och (därmed) dyrbar och utgör knappast ett realistiskt alternativ för konsument- betalningar av måttlig storlek. de kunder som utför få transaktioner att subventionera de kunder som utnyttjar tjänsten mer intensivt. I den debatt som av och till förts kring prissättning av betaltjänster har ibland hävdats att valet av betalningsmetoder mest styrs av invanda mönster och är föga priskänsligt. De senaste årens erfarenheter från talar dock ett annat språk. I en studie27 visas att effekterna av den kostnadsbaserade prissättningspolitik som där förts beträffande betaltjänster har haft klar signifikans för den snabba elektronisering av betalningsförmedlingen som där ägt rum. Sannolikt finns inte bland hushåll och företag något omfattande behov av (och betalningsvilja för) en realtidsavveckling av betalningar på det sätt som sker med flertalet av interbankbetalningarna. Likväl finns, enligt en konsumentundersökning som genomförts av ,28 en efterfrågan på snabbare överföringar än vad som erbjuds . Inspektionen pekar här på möjligheten att erbjuda kunderna olika överföringsformer med varierande grad av snabbhet, och där kunden på ett transparent sätt kan välja mellan avgifter och floatfinansiering. En annan brist när det gäller överföringar vid sidan av girosystemen, direkt från ett bankonto till ett annat, är att betalnings- avsändarens bank sällan vet exakt, och än mindre kan garantera, när en överföring kommer att vara disponibel för mottagaren i den mottagande banken. För att kunden skall få en sådan explicit leveransgaranti krävs att bankerna sluter bilaterala eller multilaterala avtal med varandra. Sammanfattningsvis kan alltså de totala samhällsekonomiska kostnaderna för betalningstjänster sannolikt reduceras avsevärt genom en fortsatt övergång från pappersbaserade till elektroniskt baserade överföringar, liksom av en ökad användning av elektroniska pengar. I har vi kommit relativt långt i denna utveckling, men det finns fortfarande utrymme för effektiviseringar, dels genom en ökad andel elektroniskt initierade gireringar etc. från i första hand hushållen, dels genom en fortsatt minskning av kontantanvändningen. Två faktorer är viktiga för att åstadkomma detta. Den ena är att användarna möter priser som avspeglar transaktionskostnaderna för olika betalningsmetoder. Detta innebär att inslaget av finan- siering via float och genom korssubventioner behöver reduceras så snabbt och så mycket som möjligt. Det andra är att det krävs samarbete mellan producenterna för att uppnå den kritiska massa som behövs för att nya effektivare betalningsinstrument och -metoder ska kunna 27 , och (1998) Realizing the gains from electronic payments: costs, prices and payment choice. 28 Regeringsrapport från (1999) Bankernas betaltjänster – avgifter och information. Med tanke på den höga koncentrationsgraden i det svenska bankväsendet, borde de allmänna förutsättningarna för detta vara goda. Dock måste detta ske på ett sätt som inte diskriminerar nya aktörer i tillträdet till system och infrastrukturer. Detta innebär en ibland komplicerad balansgång där inte minst har en viktig roll att spela. Här kan finnas anledning att överväga exempelvis någon form av förlikningsförfaranden för att hantera de ibland mycket utdragna och därmed dyrbara tillträdeskonflikter som kan uppstå. I övrigt finns anledning för och att tillsammans med bankerna, detaljhandeln och andra intressenter inventera och diskutera möjligheterna att påskynda processen mot snabbare elektronisering och högre effektivitet på massbetalnings- området. Hur allokeringen av kapital i ekonomin sker är av central betydelse för samhällsekonomin. Om inte allokeringen sker effektivt hämmas till- växten. Trots att detta i princip är entydigt och oomtvistat, är det nästan omöjligt att i praktiken mäta om kapitalallokeringen fungerar effektivt. En fri allokering med många olika aktörer som har olika intressen torde ändå generera en bättre fördelning av kapital i ekonomin än något annat tänkbart alternativ. Detta kapitel diskuterar sparandet, kreditgivningen, värdepappers- marknaderna och riskkapitalföretagen ur ett kapitalallokeringsperspektiv och analyserar ett antal komparativa för- och nackdelar med funktionerna. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att skatterna är viktiga för hur allokeringen av kapital i ekonomin fungerar. Principen om skatteneutralitet mellan olika sparformer är viktig att upprätthålla, speciellt mellan direkt och indirekt ägande. Utredningen diskuterar också vikten av att kreditinstitutens kredit- riskmodeller utvecklas och att dessa får större genomslag i prissätt- ningen av krediter, så att risk får en bättre prissättning i ekonomin. Intresset för en värdepapperisering av krediterna har ökat och är ett av de få länder i EU vars lagstiftning gör denna verksamhet ekonomiskt ointressant. För att göra denna finansieringsform till ett attraktivt alternativ till traditionell kreditgivning till fastighetssektorn är det därför av vikt att en förändring av lagen (1997:1610) om finansieringsverksamhet genomförs för att underlätta värde- papperisering. Utredningen ifrågasätter om garantigivningen för bostadskrediter bör vara en offentlig angelägenhet. Andra länder, bland annat , använder med framgång andra lösningar som medfört större flexibilitet, bättre marknadsanpassning och en bättre hushållning med offentliga medel. Statens prissättning och tillämpning av nuvarande system bör därför ändras så att konkurrens om garantigivningen möjliggörs. En fungerande värdepappershandel är viktig för kapitalförsörjningen och därmed för tillväxten. Ett gott och stabilt investerarklimat är en förutsättning för en välfungerande värdepappershandel. Det finns därför anledning att värna detta investerarklimat och inte införa krångliga regler eller skatter som försvårar kapitalbildningen. Räntemarknaden är i behov av en ny struktur och ett mer genomlyst och effektivt handelssystem bör därför införas. Vidare skulle utredningen välkomna en mer utvecklad rating av företag och deras finansiella instrument då detta skulle stimulera utvecklingen av en aktiv företagsobligationsmarknad och uppnå en förbättrad kapitalallokeringen. Utredningen konstaterar vidare att riskkapitaltillförseln är viktig för tillväxten. Det är därför angeläget att offentliga fonder inte förhindras investera i onoterade bolag. Dessutom bör, med bibehållen symmetri i skattesystemet, den s.k. trippelbeskattningen ses över. En av den finansiella sektorns huvuduppgifter är att allokera, eller för- dela, kapital i ekonomin. Det är alltså frågan om en förmedling eller överföring av kapital för det första mellan sparare och företag och för det andra mellan olika sparare. Sker denna allokering effektivt får det en direkt och positiv effekt på tillväxten i ekonomin. 2 Omvänt leder en sämre allokering till lägre materiell standard. Syftet med allokeringen är m.a.o. att förse företagen med kapital för att underlätta investeringar. Den bästa allokeringen uppnås när kapitalet kanaliseras till de mest lönsamma investeringarna. Dessa investeringar kan finansieras på i princip två olika sätt, antingen via krediter från banksystemet eller via emissioner på marknaden för olika värdepapper. I det senare fallet är det spararna som direkt står för allokeringsbeslutet genom att avgöra vilken emission man ska delta i. I det första fallet överlåter spararna allokeringen till bankerna. En mellanform finns också där olika riskkapitalbolag går in som temporära ägare under ett företags lanseringsfas. Dessa alternativ är alla av central betydelse för hur kapitalet allok- eras mellan sparare och företagsinvesteringar i ekonomin. Av detta och beskrivningen i kapitel 4 torde det vara uppenbart att det är spararna som har det slutgiltiga inflytandet över kapitalallokeringen. Genom att spararna försöker få en så hög avkastning som möjligt, givet risken, investerar de i de projekt som har den största förväntade avkastningen och därigenom kanaliseras spararnas kapital till de mest produktiva investeringarna. 1För specifika skatteförslag hänvisas till kapitel 11. 2Se även kapitel 3. Den andra sidan av kapitalallokeringen är den som sker mellan sparare, dvs. när placerare köper och säljer tillgångarna på andrahands- marknaden. Det är här som de flesta transaktioner sker och just genom att likviditeten är hög på andrahandsmarknaden är spararna villiga att köpa tillgångarna vid emissionen. som allokeringen är synnerligen viktig är det utomor- dentligt svårt att i praktiken utvärdera om den allokering som sker är effektiv. Den går inte att mäta direkt utan endast indirekt och då med stora svårigheter. Det finns inte något bra och användbart kvantitativt mått på effektiviteten i allokeringen av kapital. Slutsatsen är att det ändå är av stor vikt, för ekonomins funktionssätt och tillväxten, att den finansiella sektorn underlättar för företag att få tag i kapital. Därmed kan fler riskfyllda projekt startas. Eftersom en högre avkastning nästan undantagslöst förutsätter en högre risk leder en effektiv kapitalallokering till att investeringar med högre avkastning kan genomföras och därmed förbättras tillväxten i ekonomin. Dessutom ges spararna större möjlighet att välja kombination av risk och avkastning. Som framgått ovan spelar sparandet en betydelsefull roll i allokeringen av kapital. Det är inte bara sparandets nivå som är viktigt utan även dess inriktning. När spararnas valmöjligheter och förmögenheter ökar kommer troligen en del att vara villiga att spara i mer riskfyllda till- gångar . Därmed ökar det riskvilliga kapitalet, dvs. priset på risk faller, vilket innebär att fler riskfyllda projekt blir verklighet och därmed ökar tillväxten. Trots sparandets centrala roll för tillväxten är det svårt att få en tydlig bild av dess storlek och inriktning. Statistiken är inte entydig. I nationalräkenskaperna mäter SCB sparandet som skillnaden mellan inkomster och utgifter. I finansräkenskaperna mäter man det som för- ändringen i tillgångar och skulder. I bägge fallen är det en restpost man mäter och skillnaderna i måtten, beroende på tillvägagångssätt, kan vara betydande. Bilden kompliceras av de många definitionerna på sparande. 3 För en genomgång av olika sparmått se t.ex. (2000) Sparande, invest- eringar och förmögenhet – en analys med inriktning på sammansättning och förändring av hushållens sparande och förmögenhet. 186 Kapitalallokering SOU 2000:11 Jämförbarheten i internationella studier blir därför bristfällig. Det är ändå möjligt att konstatera att sparkvoterna skiljer sig en hel del mellan olika länder. Dessutom kan man notera att skillnaderna mellan länderna är större än över tiden , se figur 9.1. Figur 9.1 Nettosparkvoter i några valda länder, -5,0 -10,0 Nettosparandet är definierat i relation till bruttonationalinkomsten i löpande priser och växelkurser. Intressant ur kapitalallokeringssynpunkt är hur hushållens sparande och förmögenhet fördelar sig över olika tillgångsslag. SCB:s finans- räkenskaper delar upp t illgångarna i banksparande, aktier, försäkrings- sparande obligationer, sedlar och mynt samt övrigt, se figur 9.2. Även om förändringarna i figuren även reflekterar en värdeförändring är trenden mot mer aktiesparande och försäkringssparande och mindre banksparande tydlig. Figur 9.2 Hushållens finansiella tillgångar i , fördelat efter till- gångsslag, 1993–1999 () Not: Siffrorna och är preliminära. Källa: SCB, Finansräkenskaperna. Internationellt sett tycks det privata sparandet i i ganska hög grad vara inriktat på aktier och aktiefonder. Även om statistiken är bristfällig framgår tydligt att aktieägandet i är mycket omfattande i ett internationellt perspektiv. ägde, enligt VPC, av befolkningen4 marknadsnoterade aktier. ägde andra värdepapper 5. Utöver de tillkommer alla som äger aktier via fonder men inte individuella aktier direkt. Aktie- spararnas riksförbund anger i en internationell översikt antalet aktie- ägare i till hela 3,8 miljoner . Det är av befolkningen. I uppgick motsvarande siffra till blygsamma och inte ens i och var det . Aktiefrämjandet genomför en enkätstudie. Enligt beräkningar från denna var 1999 antalet aktieägare i 5,6 miljoner.