sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 122 d2 Utvärdering av utvecklingssamarbetet med Regeringen tillsatte en Utredning om samarbetet med , Dir. 2000:39. Föreliggande utvärdering, som är en del av utredningen, presenteras som en bakgrundsrapport till utredningens huvudrapport. Utvärderingen bygger bl.a. på en serie tidigare gjorda utvärderingar av projekt och program, samt på andra studier inom området. Detta underlag bifogas utvärderingen i sammandrag. Som ett led i utvärderingen har också en databas producerats, innehållande alla insatsbeslut . En bilaga till utvärderingsrapporten redovisar insatserna i länderna i närområde. Östsamarbetets mål och inriktning ............................... Det decentraliserade samarbetet..................................... 3.3.2 Enskilda organisationer och folkrörelser........................ 3.3.3 Kulturellt och akademiskt samarbete via Svenska Språk- och integrationsstöd............................................ Andra demokratirelaterade insatser................................ 3.3.7 Gemensamma drag i demokratisamarbetet .................... Ekonomiskt och socialt samarbete............................................. 3.4.4 Fysisk planering och lantmäteri ..................................... 3.4.6 Gemensamma drag i det ekonomiska och sociala Miljö- och energisamarbete ...................................................... 3.5.4 Gemensamma drag i miljö- och energisamarbetet ........ och Till regeringens förfogande ..... Exportkreditgarantier och finansiellt stöd............................... Landsamarbetet 1999–2001 ..................................... Landstrategier och länderfördelning ....................................... Gemensamma drag i landsamarbetet ...................................... Relationen mellan Östsamarbetet och Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv........................................................ Bilaga 2 Intervjupersoner.......................................................... Bilaga 3 Sammanfattning av utvärderingar............................... Bilaga 4 Utvecklingssamarbetet med Central- måste anta inför medlemskap Avatud Hariduse Liit, estnisk folk- Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, slogs samman med Sida 1995 (Lagstiftning ang. Kärnämneskontroll) Sida-metod utvecklad av BITS Non-governmental organisations = en- Oberoende Staters Samvälde, är de f.d. beredningsenhet, i allmänhet inom ett ansvarigt ministerium eller motsvarande Partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU och länder i OSS Sekretariatet för analys av Utvecklings- Technical Assistance to the Common- Den i det följande redovisade utvärderingen av utvecklingssamarbetet med är en del av utredningen med samma namn, kommittédir. Tankar och förslag om åtgärder för det fortsatta samarbetet läggs fram i utredningens huvudrapport, varför resonemangen i utvärderingsrapporten inte leds fram till förslag till åtgärder. Utvärderingen baseras i stor utsträckning på tidigare utvärderingar av projekt och program. Dessa täcker delar av sektorer, inte helheten, och behandlar i flertalet fall insatser, som avslutades före innevarande periods början 1999. Majoriteten av deras konklusioner måste icke desto mindre bedömas både relevanta och välgrundade. Östsamarbetet har fortfarande under sin fjärde programperiod 1999–2001 i huvudsak samma fyra huvudmål kring en säkerhets- gemenskap, demokratins kultur, en socialt hållbar ekonomisk om- vandling och en miljömässigt hållbar utveckling, som formulerades i samarbetets början. Formuleringarna av de fyra huvudmålen för perioden /95 hade tydliga kopplingar till systemskiftet i , t.ex. att stödja införande av en fungerande marknadsekonomi. De kopplingarna tunnades ut mot bakgrund av den snabba utvecklingen i regionen, som då bl.a. hade bekräftat att varken de baltiska ländernas suveränitet eller marknadsekonomins fundamentala roll längre var ifrågasatta. Utvecklingen har varit fortsatt snabb –2000, vilket delvis fråntagit målformuleringarna deras aktualitet. De fyra huvudmålen är relativt vida i sina formuleringar och i praktiken därför mindre användbara som instrument för styrning och utvärdering. Insatserna tillgodoser närmast definitionsmässigt målen, som i praktiken har fått rollen att ange och avgränsa verksamhetsområden för samarbetet. I stället har några mer operativa mål, i praktiken kommit att fungera som styrande för samarbetet. Ett sådant är att hela samarbetet skall präglas av ett Till formen är det en riktlinje, men har i praktiken fungerat som ett mål. Ett annat är att samarbetet skall inriktas på sådana områden som underlättar , , och medlemskap i samt vidare integrera och i europeiska samarbetsstrukturer. Målet har högsta prioritet. Ett tredje anger att samarbetet skall inriktas på sådana sektorer inom vilka har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen har särskild efterfrågad kompetens. Bland de anvisade sektorerna finns lantmäteri, institutionell utveckling inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre, skatter och statistik, miljö och energi, samt kärnsäkerhet och strålskydd. Vidare skall stödet koordineras med EU och andra finansiärer. Utvecklingssamarbetet skall också inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena. Därtill kommer att samarbetet skall leda till gott grannskap. Dessa riktlinjer har i praktiken kommit att fungera som de operativa målen för samarbetet, vilket i realiteten inte kan sägas vara styrt av de fyra huvudmålen. Säkerhetssamarbetet fortsätter att ha sin tyngdpunkt i . Det har dels inneburit ett fortsatt samarbete inom bl.a. gränsskydd, brottsförebyggande och icke-spridning av kärnmaterial. Dels har det också kunnat utnyttja den beslutade förbandsnedläggningen i till att genom en omfattande insats av försvarsmateriel stödja försvarskapaciteten i de baltiska länderna. Den insatsen bedöms i utvärderingen som metodologiskt ovanligt intressant – hög relevans i ländernas nuvarande utvecklingsfas, positiva effekter på deras försvarskapacitet, förstärkta grannlandsrelationer, och hushållning med materiella resurser. Kärnämneskontrollsamarbetet har hög relevans för utvecklingen. Ett flertal andra givare med större resurser är dock aktiva på området. Handläggningen av insatserna på säkerhetsområdet har börjat överföras från UD till Sida. Den minskar antalet myndighetsfunktioner inom UD, som Sida är en mer kompetent motpart till de svenska genomförarna av insatserna. De senare har bl.a. börjat inkorporera etablerade metoder för beredning och rapportering kring internationellt utvecklingssamarbete. Några av dem påtalar dock att överföringen till Sida resulterat i långsammare beslut. Den återstående hanteringen inom UD synes också ha stramats upp, bl.a. genom att prioriteringar och riktlinjer för säkerhetssamarbetet formaliserats. Utvärderingsfrekvensen inom Säkerhetssamarbetet har varit lågt. På demokratiområdet finns en blandad grupp insatser – decentraliserat samarbete, enskilda organisationer, SI:s öst- europaverksamhet, rättssamarbete, språk- och integrationsstöd. Insatserna rör demokratins och rättssamhällets instrument, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning och kultur. De har det gemensamt att de bidrar till framväxten av ett mer demokratiskt samhällsskick än det länderna har lämnat bakom sig. Det är svårt att generellt bedöma ett av dessa samarbetsområden som mer relevant än andra. Insatserna måste ses i sina sammanhang. Flertalet insatser visar sig då relevanta där de verkar, men utvärderingen vill särskilt peka dels på journalist-, politiker- och MR-stödet till , dels på rättssamarbetet med de baltiska länderna. Rättssamarbetets långsiktiga inriktning, planering och organisation framstår som värdefullt. Erfarenheten av samarbetet på detta område understryker den stora betydelsen av att välja rätt föremål för de svenska insatserna och att utforma dem rätt, något som är av större betydelse än t.ex. beloppens storlek. Arbetssättet torde kunna ha intresse även för andra delar av östsamarbetet. Det decentraliserade samarbetet framstår som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna, som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett kontaktnät inom EU. Utfasningen av det i de baltiska länderna kommer sannolikt att behöva än planerat. förordar en fortsatt svensk beredskap att finansiera ett decentraliserat samarbete även med länder som blivit medlemmar av EU, eftersom motsvarande EU-program enligt erbjuder betydligt sämre möjligheter att bevaka svenska intressen. Under innevarande programperiod har utgiftstaket skapat betydande svårigheter för det decentraliserade samarbetet. Till regeringens övergripande beslut hör att Svenska institutets verksamhet i sin helhet definierats som demokratisamarbete. Utvärderingen finner goda skäl för definitionen, men efterlyser ett klargörande av de operativa länkarna mellan SI:s verksamhet och demokratimålet. En aktuell utvärdering bedömer att SI:s höga relevans för ett samarbete på mer lika villkor borde ge SI en växande roll i det framtida grannlandssamarbetet. Erfarenheterna från flera av demokratisamarbetets delområden stödjer inte att tanken att Östsamarbetet i sin nuvarande form helt skall upphöra när de berörda samarbetsländerna erhåller EU-medlemskap. Några av de svenska parterna på demokratiområdet bedömer snarare att det kan vara ett svenskt egenintresse att ha möjlighet att finansiera ett begränsat antal insatser även därefter. En annan diskussionsfråga har uppstått i det att samarbetsländerna definitionsmässigt och formellt är demokratiska. Även om det t.ex. inte är kontroversiellt längre i att säga att den egna demokratin har brister, pekar återföringen från fältet på att erbjudanden ett stärka demokratin i samarbetsländerna riskerar att blockera samtal mer än att öppna. Terminologin är inte fullt aktuell längre. Inom det ekonomiska och sociala samarbetet är de närings- livsinriktade bilaterala och multilaterala insatserna tillsammantagna en tung grupp. Både tidigare utvärderingar och under denna utvärdering gång intervjuade utlandsmyndigheter finner stödet på det hela taget värdefullt, med frågetecken för enskilda projekt, som t.ex. handelskammarsamarbetet. Kommentarerna från näringslivet är mer blandade. Det uttalade syftet med samarbetet är att bidra både till en hållbar ekonomisk omställning och till ett ekonomiskt samarbete. Utvärderingen noterar en tydlig utveckling i de flesta samarbetsländers näringsliv. Även om det inte går att avgöra exakt hur mycket det svenska stödet har bidragit, underlättar insatser för att stärka kompetens, regelverk och kontrollfunktioner i närområdets länder för både svenska och inhemska företag, och bidrar därmed till ekonomisk utveckling, indirekt även i . Även om uppenbarligen insatsernas effektivitet varierar, blir helhetsintrycket att de samlade insatserna i hög grad bidrar till det uttalade syftet. Till de mest framgångsrika hör Financial Markets, som både bidragit till en konsolidering av banksektorn i och till att underlätta ett närmare samarbete mellan svenska/nordiska och baltiska banker. Som svar på regeringens instruktion om att utvecklingssamarbetet på det sociala området skall öka har detta nu stor bredd, och engagerar ett stort antal parter på båda sidor. Det har också utvecklats tematiskt och tagit upp främst barn- och handikappfrågorna, i viss mån även socialförsäkringarna. De växande problem och negativa effekter på det sociala området av den ekonomiska omstruktureringen i länderna, som låg bakom regeringsinstruktionen, kvarstår och riskerar att försvaga det folkliga stödet för reformprocessen. Utvecklingen till har därmed stärkt argumenten för en fokusering på de sociala sektorerna i samarbetet. Hälsosektorn kommer inte heller att bli föremål för finansiering från Phare-programmet. Bland periodens insatser framstår de systemförändrande insatserna som de mest relevanta för om- ställningen inom samarbetsländerna, t.ex. samverkansprojekten med och utvecklingsarbetet i . Det sociala samarbetets stora bredd och stora antal aktörer mot- svaras inte av någon sammanhållande funktion på departementsnivå. Det finns utrymme även på det området för en tjänstemannadialog på ministerienivå kring övergripande frågor och prioriteringar inom det bilaterala samarbetet. Infrastruktursamarbetet, som minskat , har avsatt värdefulla resultat på flera håll, och i flera fall övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I de fallen borde erfarenheterna av övergången studeras, främst för att klarlägga hur och på vilka villkor det har skett. Lantmäteri- och fastighetssamarbetet, främst genom Swedesurvey, har fått stor omfattning och drar betydande finansiella resurser. Det bedöms i samarbetsländerna som mycket värdefullt, bl.a. som stöd för ansträngningarna att attrahera utländska investeringar. I går dock den process, som lantmäteristödet är tänkt att underlätta, ännu långsamt framåt. Insatserna synes ändå vara ett värdefullt svenskt bidrag till reformprocessen. Förvaltningsstödet tillhör de mest intressanta i ett måluppfyllelseperspektiv . I och i har de stor EU-relevans. Även i och är de högst relevanta men får i vissa fall endast mindre, bestående resultat. Ett skäl är att enskilda insatser inneburit introduktionen av metoder eller koncept, som inte uppfattats som relevanta i just det aktuella sammanhanget. Den erfarenheten är generell och avspeglar ett grunddrag i Östsamarbetet, dvs. att övergångsländerna efterfrågar – och får – flera alternativa lösningar på enskilda frågor presenterade av sina utländska samarbetspartners, kan pröva dem och slutligen välja att anta eller förkasta. Förvaltningssamarbetets höga relevans för reformprocessen och potential i ett grannlandsperspektiv motiverar likväl ambitiösa satsningar. Val av samarbetsområde samt organisation och styrning av samarbetet har ovanligt stor betydelse för resultatet. Förvaltningssamarbetet besväras emellertid av att de svenska personalresurserna är begränsade, något som behöver beaktas i övervägandena inför det fortsatt utvecklingssamarbetet, inte minst inom twinningsamarbetet, som framstår som ett nyckelsamarbete i ett grannlandsperspektiv. Miljösamarbetet inom Östsamarbetet skiljer sig från dess andra komponenter genom att kunna finansiera stora investeringar och genom att verka inom ett internationellt ramverk i form av internationella konventioner och gemensamma nordiska planer och Det kan också uppvisa goda resultat på flera håll. De genomförda insatserna kan uppvisa hög relevans för miljömålet. Resultatens hållbarhet får i allmänhet bedömas som god, bl.a. tack vare att EU-medlemskapsprocessen håller uppe kravnivån avseende miljöföroreningar i kandidatländerna. Samarbetsförutsättningarna framstår som i huvudsak goda i och som delvis mindre uppmuntrande i . Miljösamarbetet med har visat sig mer komplicerat än det med kandidatländerna, särskilt på grund av de institutionella svagheterna. Till de mest framgångsrika insatserna inom miljösamarbetet hör de, som lyckats kombinera substantiella effekter i samarbetslandet med svenskt företagsdeltagande, såsom exempelvis fjärrvärmeprojektet i . Till samarbetsmönstret hör också ett gemensamt agerande med utvecklingsbankerna, vilket ger det svenska tekniska välståndet betydligt större finansieringsresurser att arbeta med. Tack vare den struktur av gemensamma organ och överens- kommelser som skapats runt Östersjömiljösamarbetet är den internationella, särskilt den nordiska, rollfördelningen relativt klar. Viss givarkonkurrens finns dock. Rollfördelningen på svensk sida har tidigare skapat bekymmer men har klarats ut. En viss skillnad i synsätt mellan det svenska näringslivet och Sida kvarstår. Medan vissa företag önskar finansiering av sina projekt, betonar Sida vikten av det institutionella utvecklingsarbetet och menar att det bidrar till att skapa betydande affärsmöjligheter för företagen, som inte annars skulle finnas. Det bör här konstateras att Sidas prioriteringar ligger i linje med det uppdrag statsmakterna har formulerat. Miljösamarbetet har också i flera fall lett till en institutionell samverkan och ett nätverksbyggande, som ser ut att kunna leda över i ett varaktigt samarbete efter gåvofinansieringens slut. Riksdagsrevisorerna anser dock att en sådan övergång behöver preciseras och att regeringen skall utarbeta en plan för den. Inom Östsamarbetet skall Allt samarbete präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Formuleringen, som i formen är en riktlinje men i praktiken fungerar som ett mål, har skärpts under innevarande period i jämförelse med den föregående. Det har dock visat sig svårt att inom utvecklingssamarbetet få gehör för behoven av jämställdhet i samarbetsländerna. Både UD-EC och Sida fastställde 1997 ambitiösa handlingsplaner för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med . Ett flertal av handlingsplanernas åtgärder har emellertid ännu inte – eller endast delvis – genomförts. En intern översyn inom Sida visar att antalet insatser av relevans för jämställdhetsmålet ökat något, i hög grad tack vare att Sida varit aktivt engagerat i frågan. Ett sådant engagemang behövs i dialogen med samarbetsländerna, men i ännu högre grad i dialogen med de svenska parterna. Översynen resulterade i ett förslag till ny handlingsplan för jämställdhet inom utvecklingssamarbetet för Sida-ÖST, som fastställdes. har ännu inte reviderats eller aktualiserats. SI säger sig för sin del i årsredovisningen sakna underlag för en redovisning av hur jämställdhetsmålet uppnåtts. UD har konstaterat att jämställdhet i förknippas med förpliktelser och offentliga ingripanden och väcker misstänksamhet snarare än hopp om bättre villkor. Intresset för jämställdhetsmålet har svalnat inom departementet, synbarligen som ett resultat av de nedslående erfarenheterna av samarbetet . En tidigare aktiv intern samrådsgrupp, som samlade olika enheters representanter, har slutat att fungera. är det viktigt att dessa svårigheter inte tillåts slå ned ambitionerna att söka tillgodose det uppställda målet, eller till och med användas som en ursäkt för att inte gå vidare. Det finns möjligheter att gå fram på andra sätt än de prövade. Att intresset i samarbetsländerna för jämställdhet allmänt är svalt har bekräftats under denna utvärdering, vars slutsats är att mål- uppfyllelsen brister. Periodens tre regleringsbrev har upprepat att målet kvarstår. Erfarenheterna av det konkreta samarbetet är uppenbarligen inte uppmuntrande och synes ha bidragit till ett svalnande intresse på svensk sida för jämställdhetsmålet inom utvecklingssamarbetet. Målet och sättet för dess uppnående behöver ses över. Målet att det svenska utvecklingssamarbetet skall stödja samarbetsländernas EU-integration är nytt för innevarande period och har fått en starkt styrande roll. Målet speglar såväl kandidat- ländernas behov av att få stöd för att underlätta anpassningen till och starka intresse av att kandidatländerna i närområdet upptas som medlemmar av unionen, som också önskemålet att länderna i bringas närmare EU. EU-anpassningen tar två former. Insatser i allmänhet skall väljas och utformas så, att de bidrar, vilket innebär att en dimension tillkommer i redan befintliga samarbetssektorer. Dessutom kan särskilda insatser finansieras, som aktualiseras av kandidaturerna i sig – EU- integrationsstödet via UD och den särskilda finansieringen av svenskt deltagande i Phares twinningprojekt. Utvärderingen visar att EU-relevansen i de pågående kandidat- landsprogrammen nu är hög. Företrädare för de baltiska länderna betonar också betydelsen av att stödjer deras medlemskap på flera sätt. ser Sida att behoven hos kandidatländerna av stöd för att på skilda sätt kunna närma sig EU är större än som tidigare synts och ser det som en växande uppgift att bistå kandidatländerna att utvidga sin kapacitet att själva föra arbetet vidare. Sida bedömer att detta slags arbete med fördel kunde ha aktiverats på bredden tidigare. Samarbetet med och bidrar genom att stödja en ekonomisk omställning, som skall möjliggöra en bredare och starkare europeiska kontaktyta, och genom att konfrontera länderna med svenska och västeuropeiska erfarenheter. Det bilaterala EU-integrationsstödet till kandidatländerna har två komponenter – seminarier, studiebesök och personutbyten för överföring av svenska kunskaper om och erfarenheter av EU, och ett finansiellt stöd för att underlätta svenskt deltagande i EU:s s.k. twinningsamarbete för institutionsuppbyggnad i kandidatländerna. Svenska myndigheter och andra aktörer har visat ett ökat intresse för deltagande i twinningprojekten, vilket bidrar till måluppfyllelsen inom Östsamarbetet. Deltagandet kan stärka en svensk närvaro i de berörda kandidatländerna, även om det sker inom ramen för ett EU-program. har begränsningarna i den svenska resursbasen visat sig i vissa fall hämma möjligheterna till engagemang. Det rent bilaterala EU-integrationsstödet, som utgår från ett intresse från kandidatländers sida att ta del av just svenska EU- relaterade erfarenheter, fungerar i sin helhet väl och skapar en närvaro och ett svenskt ansikte även i länder utanför närområdet. Det sammanfattande intrycket är att uppfyllelsen av EU- anpassningsmålet är god på den allmänna programnivån. Ett oroande inslag i twinningsamarbetet är begränsningarna i den svenska resursbasen. Samordningen kan bli problematisk eftersom myndigheter engagerar sig på basis av egna prioriteringar. Tunga engagemang finns nu även utanför närområdet, där de deltagande myndigheterna i praktiken kan vara låsta i pågående samarbetsprojekt . har flera bedömare inom bedömt att behovet av stöd till reformer och EU-anpassning, av ett kollegialt EU-anpassningssamarbete mellan olika förvaltningssektorer, liksom för övrigt av ett fadderskap mellan regioner inom kommer att finnas kvar även efter utvidgningen. Ett annat nytt mål, eller snarare riktningsangivelse, är att utvecklingssamarbetet med , , och skall i ökande utsträckning växlas över till reguljärt grannlandssamarbete. 1997/98:70 eller land- strategierna ger dock vägledning till hur utvecklingssamarbetet skall växlas över i ett normalt grannlandssamarbete, dvs. ett samarbete utan särskild, statlig finansiering. Övergången framstår som ett av statsmakterna utan närmare preciseringar önskat utfall av samarbetet, och är därför inte helt lätt att använda för utvärderingsändamål. Det är inte heller klarlagt hur långt grannlandsparallellen håller för de nämnda länderna. Sidas landplaner antogs under innevarande år och har ännu inte hunnit avsätta konkreta resultat i detta hänseende. framgår det att ett grannlandssamarbete håller på att växa fram, särskilt mellan och kandidatländerna vid , en utveckling som uppenbarligen också har andra drivkrafter än det statligt finansierade utvecklingssamarbetet. Vissa program och insatser kan dock bedömas ha givit distinkta bidrag, bl.a. utbildnings- och forskningssamarbetet via SI, bankstödet till de baltiska länderna, det decentraliserade samarbetet, och direktsamarbetet mellan och . En Sida-studie pågår av hur utvecklingssamarbetet med har bidragit till att lägga grunden för ett varaktigt samarbete. har som uppgift att främja kunnandet i om de ekonomiska förhållandena i genom forskning och rapportering, och får ett årligt stöd inom Östsamarbetet. har forskningsinslaget stärkts, bl.a. i samarbete med universitet och högskolor i närområdet. ÖEI driver också ett center för ekonomisk och finansiell forskning i . Den förstärkta forskningsinriktningen har medfört att ÖEI:s bidrag till områdesanalysen i stället har minskat. Behovet av forskning och fördjupade studier i om övergångsekonomierna i har framhållits av skilda bedömare, bl.a. av Östsamarbetets tidigare resultatanalyser.