sou · GOB353d4 · 2001-01-01 00:00:00 — It is easier to avoid the use of new compounds of persistent and bioaccumulating nature, than to cease using the existing ones. But, it was observed, among existing chemicals, a considerable portion are not in practical use, or marketed today. For new chemicals, a number of participants remarked, restrictions could possibly extend outside P4/B4, e.g. to P3/B3 or even to P2/B2. Figure 1 The P/B-matrix The P/B-matrix suggested as a possible, conceptual tool by the Committee. The values of persistence (P), expressed as half-lives (t½ ) and bioaccumulation (B), expressed as bioconcentration factors (BCF) refer to determination in the aquatic environment. The EU classification limits for compounds potentially hazardous to the environment is given by the open, bold-lined square. The black field represents persistence and bioaccumulation properties that could be considered for priority regulatory action, and the shadowed field properties that could possibly be considered for future regulatory action, even in the absence of toxicity information. (Note that the class borders and fields examplified are not necessarily those that will be finally proposed by the Committee). t½ < 2 w. t½ > 2 w. t½ > 4 w. t½ > 8 w. t½ > 26 w. The action to initiate phase-out, some participants argued, would need to include considerations of exposure potential by the chemical throughout its life cycle and an analysis of the problems arising from alternative solutions which would be considered in the final decision to phase out the chemical. It was stressed, however, by several participants, that it is important to start now, and act on data at hand. Still after 50 years of environmental chemistry only a few POPs are considered for action, one participant emphasized, and expressed hope that the further forwarding and promotion of the approach under discussion would be without too much of paving the road with delays in the form of requests for more data, call for further research, urge for definitive evidence, etc. as conditional in processes of direct phasing-out. But, it was remarked by a number of participants, it is important to make clear how the process should be. ·risk assessment does not have to be performed before regulatory action is taken against the most persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals. ·for less persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals additional information is needed. ·phasing out the most persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals will provide increased (but not full) protection to organisms primarily at higher trophic levels. To protect biodiversity, additional properties in chemicals need to be considered. ·the lack of information about the properties of many anthropogenic chemicals is yet a major obstacle, impeding hazard assessment. ·it is desirable that the future process, with the aim to introduce regulatory restrictions against persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals, is transparent, and open for input by other authorities, NGOs, and industry. 3.4.1Toxicity and other factors To some extent, in particular in the beginning of the discussions, the view was expressed that information on toxicity has to be collected, and risk assessment has to be performed, before action can be taken. Finally, however, the participants came to the conclusion that risk assessment does not have to be performed before action can be taken against P4/B4 chemicals. None of the participants could come up with an example of a compound fitting the P4/B4 criterion that also was not toxic. Toxicity or persistence and bioaccumulation potential It was clarified by the chairman that toxicity, in the form of carcinogenicity, mutagenicity, reproductive disturbance, and endocrine disruption, is covered elsewhere in the directive of the Committee. However, it was still questioned by several participants why, in particular, ecotoxicity and neurotoxicity were not considered. One suggestion was made to use the P/B-matrix (Figure 1) as the starting point of a tiered procedure, where increasing demands on other information than persistence and bioaccumulation data are taken into account as the focus is shifted off the P4/B4 area. Such an approach could be particularly suitable to apply to existing chemicals. It was again pointed out that it is important to specify what actions are to be taken against toxic compounds with persistence and bioaccumulation properties not falling for the future criteria. The possibility to merge the perspective of the Committee with the approaches of other, current programs, aimed to minimise risks of dangerous chemicals, was seen as highly desirable. A holistic approach to the future chemicals policy on the international level should be adopted. Several participants missed considerations regarding exposure in the document under discussion. It was emphasised by the Chairman, however, that it is understood that high persistence and bioaccumulation potential will eventually result in exposure, at least in the long-term perspective. It was, furthermore, remarked, that chemicals are found today in biota that were earlier not expected to give rise to exposure. Another factor, that was pointed out by several participants as being of importance, is mobility. The opinion was expressed, that high mobility in combination with persistence could be reason enough to restrict the use of an organic, anthropogenic chemical. There was also some discussion on whether in the draft document, distributed by the Committee, the protection goal is defined or not. Among the protection goals in a long-term perspective, it was made clear, however, is that the environment must be free from man-made substances that represent a threat to human health or biological diversity. And the risk of exposure and future harm is higher for more persistent and bioaccumulating substances. In the discussions, the protection goal was further defined to include animals at the higher trophic levels. It was concluded, however, that it is not possible to provide the same protection to organisms at lower trophic levels by applying restrictions to chemicals only with regard to persistence and bioaccumulation potential. Furthermore, such restrictions will not give full protection to organisms at higher trophic levels. Thus, to protect biological diversity, criteria with regard to other properties, such as ecotoxicity, have to be added. The overwhelming lack of data with regard to persistence and bioaccumulation properties was generally acknowledged. To an extent, it was concluded, data problems can be met by estimating properties, calculated as (quantitative) structure-activity relationships, (Q)SARs. In addition, attention was drawn to a recent report demonstrating that more data on is publicly available than previous studies have shown (Allanou et al., 1999). Still, however, the information is insufficient for hazard assessment for most of the substances. 3.4.3On the future process It was pointed out by the chairman that the proposals of the Committee are not only intended to be the starting point for a national scheme, but to be an input to the discussion of a new chemicals policy also on the EU level. It was generally agreed that a transparent process is advantageous in the further development of the persistence and bioaccumulation criteria by the Committee, and that it would be desirable to provide additional opportunities for the exchange of ideas with representatives of other authorities, NGOs and the industry. Allanou, R., , , Y. (1999) Public availability of data on EU high production volume chemicals. EN, , , , I-21020 Ispra, . Ministry of the Environment (1998) Swedish Environmental Quality Objectives – a summary of the Swedish Governments 1997/98:145. Information Office, SE-103 33 , , 1998. Ministry of the Environment (1999) , . Fact Sheet, 1999. Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and , Welcome adress , Chairman of the Swedish , Minister for the Environment Procedural matters for the , Director and Associate Professor, University; Chairman of the meeting and of the Short presentation of participants POP criteria from the perspective OSPAR criteria for dangerous substances , Associate Professor, Japanese experiences on POPs under the of Chemicals Safety Evaluation and Control in relation to biodegradation and biocontrol issues The Draft Proposal of the Committee The draft model and proposed phase-out criteria , Secretary to on Round-Table Discussion I: Persistence Introduction to the discussion of the interpretation by the Committe of persistence as a component in the , Professor, , ; Member of the Round-Table Discussion II: Bioaccumulation Introduction to the discussion of the interpretation by the Committe of bioaccumulation as a component in Member of the Scientific Round-Table Discussion III: The Criteria Model and Criteria proposed by the Committee Introduction to the discussion of the proposal by the Summary and continued discussion Closure of the meeting National Health and Environmental Effects Laboratory () /ECB/ () European Commission DG Environment () Euro Chlor () Umweltbundesamt/() United Nations Environment Programme () Chairman of the Committee Secretary to the Committee Principal Secretary to the Committee Director Environmental Affairs, AB Executive Vice President, Deputy Director, Ministry of the Environment Desk Officer, , Employment and Secretary to the Committee Project Coordinator, for the Conservation of Nature () Postgraduate student, of Technology at () Förteckning över medverkande i , doktor i medicinsk vetenskap , huvudsekreterare , sekreterare , sekreterare , sekreterare , sekreterare Bo Bergbäck, , , , , , och utvecklingsbiologi, , , , Kemikalieinspektionen 584 Förteckning över medverkande i , , , , , Gruppen för miljögiftsforskning, , , , , , , , Plast- och Kemibranscherna , Plast- och Kemibranscherna Vad är OBS-listan? Utvärderingens syfte, metod och inriktning ......................... OBS-listan som informativt styrmedel.............................. Försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen m.m. ............. Mål- och medelkedja ...................................................... Vad skall utvärderas? Att mäta effekten........................................................... OBS-listans utformning och distribution............................... Kriterierna och urvalet av ämnen.................................... Inte bara en lista............................................................. Företagens användning av och åsikter om OBS-listan......... Så används OBS-listan ................................................... Användning av kriterierna ............................................... Företagets kunders användning av OBS-listan.................. Förstår företagen OBS-listan? Synpunkter på utformningen............................................ Synpunkter på OBS-listan i enkät från Kemikontoret ........ Ett par miljökonsulters syn på OBS-listan......................... Några branschorganisationernas synpunkter..................... OBS-listan i tillsynsarbetet.................................................... OBS-listan i den operativa tillsynen.................................. OBS-listan i miljörapporter och projekt............................. Användning av kriterier och riskbedömningar ................... Tillsynsmyndigheterna om företagens användning av Problem vid användningen av OBS-listan i tillsynsarbetet .. Tillsynsmyndigheternas synpunkter på utformningen av Kemikalieinspektionens operativa tillsyn ........................... Så tycker tillsynsmyndigheterna om OBS-listans framtid ... OBS-listan i offentlig upphandling ......................................... Den kommunala upphandlingen ....................................... Miljökrav baserade på OBS-listan.................................... Synpunkter på möjligheterna att få information om Synpunkter på om det finns alternativa ämnen.................. Synpunkter på OBS-listans utformning............................. Övriga synpunkter och erfarenheter från kommuners Miljökrav baserade på OBS-listan.................................... Landstingen om företagens reaktioner på krav enligt OBS- Synpunkter angående alternativ till ämnen på OBS-listan? . Synpunkter på OBS-listans utformning............................. Några statliga myndigheters upphandling.......................... Synpunkter på möjligheterna att få information om Synpunkter angående alternativ till ämnena på OBS-listan. Synpunkter på OBS-listans utformning............................. Miljömärkningssystemen och OBS-listan............................. Nordisk miljömärkning – Svanen...................................... – Falken/Bra Miljöval.................. Europeisk miljömärkning – EU-blomman.......................... Statistik över användningen av ämnen från OBS-listan........ Statistik från Kemikalieinspektionens produktregister ........ Andra förklaringar till förändringar i statistiken ................. Andra effekter och hållbarheten i förutsättningarna............. Ökad medvetenhet och riskbegränsningsåtgärder.............. Förstår aktörerna OBS-listan? Finns viljan att använda OBS-listan? Är det möjligt att få information om innehåll? 10.2.5 Substitution eller säker hantering...................................... Utformningen av OBS-listan ........................................... Dialog mellan stat och näringsliv ...................................... Kemikalieinspektionens nätbaserade information............... Miljökrav beträffande kemikalier i offentlig upphandling .... (M 1998:09) har fått i uppdrag av regeringen att bl.a. ta fram förslag till hur regeringens nya riktlinjer för kemikalie - politiken skall genomföras. En del av uppdraget består i att analysera och lämna förslag till styrmedel för kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. I utredningens direktiv står bl.a. följande: Utredaren skall således analysera hur befintliga styrmedel enligt den nya , såsom t.ex. tillsyn och tillståndsprövning på bästa sätt kan användas för att, om det behövs, åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som berörs. Analysen skall även beakta de samhällsekonomiska aspekterna. Detta gäller även andra typer av styrmedel såsom märkning, miljövarudeklarationer, kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista (lista över 200 ämnen som kräver särskild uppmärksamhet) m.m.[.........] (markering gjord i efterhand) Utredningen har i detta sammanhang bedömt det som intressant att göra en utvärdering av Kemikalieinspektionens exempellista över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet – den så kallade OBS-listan. Utvärde- ringen, som redovisas i denna rapport, har genomförts – . Arbetet har utförts av , sekreterare i - utredningen. Deltagande från sekretariat har också varit , huvudsekreterare, , sekreterare och , sekreterare. Utvärderingen bygger främst på intervjuer med tillsynsmyndigheter, företag och offentliga upphandlare, en enkätundersökning omfattande 114 svenska företag samt diverse dokument från myndigheter, branschorganisationer, företag m.m. I utvärderingen har bl.a. framkommit: -OBS-listan är en väl spridd informationsskrift. Den används såväl inom företag som i myndigheternas kemikalietillsyn, i den offentliga upphandlingen och i olika projekt och kartläggningar på lokal, regional och central nivå. -användningen av OBS-listan sällan baseras på riskbedömningar. Vidare används sällan OBS-listans kriterier för att identifiera hälso- och miljöfarliga ämnen som inte finns med på listan. -mindre företag, utanför kemiindustrin, har svårare än andra att förstå och använda OBS-listan. -utformningen av OBS-listan bör ses över – dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. Listan bör göras mer användarvänlig. Förändringar bör göras i samråd med de olika användargrupperna (företag m.fl.) och utgå från de avsedda mot- tagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. -det finns ett stort behov av verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. -det finns önskemål om att Kemikalieinspektionens Internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga förändras utifrån de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig in- formation om hälso- och miljöfarliga kemikalier. -det kan vara svårt för offentliga upphandlare och andra att avgöra vilken vikt som miljökrav – bl.a. sådana som baseras på OBS-listan och således gäller kemikalier – skall tillmätas i upphandlingen. 1 Vad är OBS-listan? OBS-listan är en informationsskrift framtagen av Kemikalieinspektionen (KemI) i samarbete med Arbetarskyddsstyrelsen och . Den första versionen kom och en omarbetad upplaga kom ut . Syftet med OBS-listan är att informera om vanliga ämnen med särskilt allvarliga egenskaper från hälso- eller miljösynpunkt. Det uttalade användningsområdet, som nämns i inledningen till listan, är att den skall fungera som en vägledning för företag och andra kemikalie hanterare när de går igenom och analyserar sin användning av sådana ämnen. OBS-listan är således ett informativt styrmedel inom kemikalie - kontrollen, och inte, vilket är värt att påpeka redan här, någon förbuds- lista. I ett bredare perspektiv kan OBS-listan ses som en del, en insats, i Kemikalieinspektionens samlade arbete med att minska de risker för människa och miljö som användningen av farliga kemikalier medför. cirkulerade en mängd vita, gröna och svarta produktlistor med förbjudna respektive rekommenderade ämnen. Dessa listor hade ofta utarbetats på lokal och regional nivå. Kemikalieinspektionen tog fram OBS-listan delvis för att skapa enhetlighet på området, och på så sätt underlätta riskhantering, kemikaliekontroll, tillsyn och säkra kemikalieval. med OBS-listan gav Kemikalieinspektionen ut Begräns- ningslistan, som tar upp ämnen vars användning är inskränkt genom bestämmelser meddelade med stöd av lagen om kemiska produkter (LKP, numera ) och arbetsmiljölagen, AML. fanns också den s.k. klassificeringslistan, som innehåller bind- ande hälso- och miljöklassificeringar för sammanlagt 2242 olika ämnen (motsvarar bilaga 5 och 6 i Kemikalieinspektionens föreskrifter KIFS 1994:12 om klassificering och märkning av kemiska produkter). OBS-listan presenteras i en skrift som utöver själva listan över ämnen innehåller en beskrivning av de kriterier för hälso- och miljöfarlighet som använts vid urvalet av ämnen, andra upplysningar om hur urvalet gjorts samt vissa instruktioner angående användandet av listan. Bland annat påpekas att åtgärder angående farliga kemikalier skall baseras på riskbedömningar. Den nuvarande versionen av OBS-listan tar upp ca 250 ämnen som på grund av sina egenskaper i viss användning kan medföra stora risker för hälsa eller miljö. Ämnena kräver därför särskild uppmärksamhet. De listade ämnena utgör ett urval av den totala mängden hälso- och miljö- farliga ämnen som kan användas vid produktion av varor och tjänster. Hur ämnena tagits fram beskrivs utförligare i avsnitt 3.1. 2Utvärderingens syfte, metod och inriktning Syftet med utvärderingen är sammanfattningsvis: ·undersöka hur OBS-listan används av olika aktörer och vilka effekter detta har medfört. ·identifiera och analysera sidofaktorer som också påverkar an- vändningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier. ·undersöka huruvida de förutsättningar som krävs för att OBS- listan skall fungera verkligen föreligger. ·OBS-listan kan bl.a. användas i syfte att tillämpa försiktighetsprincip, kunskapskrav och produktvalsprincip. ·OBS-listans huvudsakliga användargrupper är företag, tillsyns- myndigheter och offentliga upphandlare. ·Utvärderingen bygger främst på intervjuer med tillsynsmyn- digheter, företag och offentliga upphandlare, en enkätundersök- ning omfattande 114 svenska företag samt diverse dokument från myndigheter, branschorganisationer, företag m.m. Det övergripande syftet med denna utvärdering är att utröna hur Kemi- kalieinspektionens OBS-lista i praktiken används av olika aktörer och vilka effekter detta har medfört, bl.a. på användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier. Vi vill också få reda på om det finns några pro- blem i användningen eller i utformningen av listan. Det skall redan här påpekas att det huvudsakliga syftet med en utvärdering av detta slag sällan är, och inte heller bör vara, att försöka fastställa den exakta effekten av insatsen. ex post utvärdera i syfte att värdera och klassificera insatsen som lyckad eller misslyckad. Ett minst lika viktigt syfte med en utvärdering är att peka ut en riktning . Det som då blir viktigast är inte att fastställa den exakta effekten av insatsen, utan att identifiera de mekanismer som leder till resultatet. Det gäller att försöka se hur insatsen förhåller sig till andra faktorer, utröna vilka prioriteringar och val som aktörerna gör när de konfronteras med insatsen samt undersöka vilken effekt olika sidofaktorer har. Det handlar också om att analysera de förutsättningar som måste finnas för att styrmedlet skall fungera som det är tänkt, i vårt fall t.ex. om olika aktörer har den kunskap som krävs för att använda listan. Även positiva och negativa bieffekter av användandet av OBS-listan skall i denna utvärdering diskuteras, samt vad de inblandade aktörerna anser om OBS-listan och dess användning. I avsnitt 2.2. motiveras utvärderingens olika frågeställningar utifrån ett mer teoretiskt perspektiv. Det finns inga fastställda regler, i exempelvis lagar, förordningar eller föreskrifter, som talar om hur OBS-listan skall användas. Listan ingår inte heller i något av Kemikalieinspektionens allmänna råd. Det uttryckliga syftet med OBS-listan, som anges i OBS-listans inledande text, är att den skall fungera som en vägledning i företagens kemikaliearbete. Mot bakgrund av att det inte finns några generella regler för hur, och av vem OBS-listan skall användas är det än viktigare att studera den faktiska användningen och dess eventuella effekter. Styrmedlets karaktär av frivillighet gör att det sannolikt används på olika sätt i olika branscher, av olika tillsynsmyndigheter och offentliga upphandlare, samt i olika delar av landet. De informativa styrmedlens effekter är svåra att förutsäga vilket leder till viss osäkerhet. bidrar styrmedlens karaktär av frivillighet till att de generellt sätt lättare når acceptans, vilket i sin tur underlättar genomförandet. Ett antal olika metoder och material har använts i denna utvärdering. För att få reda på hur OBS-listan används inom företag ställde en enkät till ca 130 företag av olika storlek och från olika branscher. Hur urvalet av företag skedde osv. finns närmare förklarat i avsnitt 4. Enkäten kompletterades med intervjuer med företrädare för vissa företag. Intervjuer har även gjorts med bl.a. företrädare för branschorganisa- tioner, kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter. Vissa intervjuer varade ca 1–medan andra kontakter snarare kan betecknas som samtal om ca 20–. Samtliga personer som utredningen intervjuat/samtalat med finns förtecknade i bilaga 1. För att undersöka OBS-listans effekt på den faktiska användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier har en del statistiskt material använts framför allt från Kemikalieinspektionens produktregister, dit tillverkare och den som till för in kemiska produkter skall anmäla sin verk- samhet. När det gäller de intervjuer som gjorts med framför allt företrädare för kommuner, länsstyrelser och landsting skall vissa metodiska över- väganden klargöras. Antalet intervjuer som gjorts har dels varit avhängigt de resurser som funnits, främst tidsmässiga, dels berott på hur pass klar den bild som framkommit i intervjuerna har varit. Efter ett antal intervjuer har en relativt tydlig bild trätt fram – de som intervjuats har bekräftat en relativt likartad användning av OBS-listan och redovisat förhållandevis likartade problem.