sou · GOB37d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Det skulle kräva omfattande analyser och värderingar av de olika effekterna för vart och ett av de olika materialen. Självklart måste hänsyn tas till att det finns flera olika sätt att välja mellan för att hantera avfallet. Eftersom förutsättningarna kan variera kraftigt mellan olika delar av landet – inte minst på grund av hur mycket transporter som krävs – så måste särskilda beräkningar göras för olika områden. Målen skulle därför behöva vara regionala eller lokala. Risken är annars att de kvantitativa målen tvingar fram olönsamma insatser för att öka återvinningen, som de hindrar lönsamma. När målet är uppnått blir det ju en signal om att det inte behövs några fler åtgärder. Men även om det nationella målet är nått kan det i vissa fall finnas goda möjligheter att nå betydligt längre. En möjlighet att komma förbi en del av de här problemen skulle kunna vara att införa ett system med handel med "återvinningsrätter". 14 Tanken är i korthet att de aktörer som har goda möjligheter att 14 Systemet beskrivs i Cost-benefit Analysis of the : Objectives and Instruments for the Year 2000. Studie för Europeiska kommissionen, DG XI. , Final Report, , s. 49. påbörjades i ett sådant system, vilket är det första i . är en elektronisk handelsplats för handel med bl.a. Packaging Recovery Notes (PRN) och olika slag av återvunnet avfall. Bilaga 4 till LU 99 överträffa målen för återvinning ska kunna sälja sitt "överskott" till dem som har svårt att nå målen. Genom det pris som marknaden sätter på återvinningsrätterna kommer samhällets totala kostnader för att nå målen att minimeras. Förutsättningen är att det inte kostar för mycket att administrera och kontrollera systemet. Det här är samma idé som i vissa länder används för att minska kostnaderna för att nå andra miljömål, dvs. handel med utsläppsrätter. I har det dock aldrig prövats. Ett ytterligare problem med kvantitativa mål är att de samhälls- ekonomiska förutsättningarna, och därmed målen, kan ändras av en rad olika skäl. Ändrade råvaru- och energipriser är ett exempel, teknisk utveckling av produkter, tillverknings- och avfallsteknik ett annat. Bara att ta fram målen och hålla dem aktuella skulle således innebära ett omfattande och kontinuerligt arbete. Till det kommer själva åtgärderna för att få alla olika aktörer att medverka till att uppfylla målen, och att anpassa sig till dem i takt med att de ändras. Sannolikt skulle det kräva en omfattande tillsyn och effektiva sanktioner. I praktiken skulle det vara omöjligt för staten att bedriva en effektiv "kretsloppspolitik" på det sättet. Såväl mål som åtgärder blir därmed trubbiga. Risken är stor att det bidrar till onödiga samhällsekonomiska kostnader. Den risken ökar ju längre man driver återvinningen. Precis som vid t.ex. utvinning av andra råvaror så är det billigast i början, när det finns koncentrerade tillgångar som är lätta att komma åt. Sedan blir det successivt dyrare, t.ex. för att det krävs allt längre transporter. Till slut blir det orimligt dyrt. Kostnaden för att öka andelen material som återvinns från är sannolikt väsentligt lägre än att öka från . Figuren nedan illustrerar problemet. Bilaga 4 till LU 99 Kostnaderna för att öka andelen material som återvinns stiger i takt med att det krävs allt större ansträngningar för att samla in det. Det svenska systemet med producentansvar för bl.a. förpackningar utgår från generella kvantitativa mål för olika material. Målen baseras inte på några samhällsekonomiska analyser, utan på olika bedömningar om vad som kan vara möjligt att uppnå . 15 Eftersom det inte finns några tvingande regler för att nå målen eller sanktioner om de inte uppnås är inte risken så stor att systemet skulle driva fram helt orimligt dyrbara åtgärder. Men de avgifter som producenterna tar ut för att finansiera insamlingen av material och förpackningar tyder på att de samhällsekonomiska kostnaderna åtminstone i vissa fall kan vara högre än nyttan. 4.1Behövs mål och regleringar? Finns det något sätt att slippa ifrån de här problemen, någon enklare och bättre möjlighet att uppnå "lagom" mycket kretslopp, dvs. den nivå där den samhällsekonomiska nyttan är störst i förhållande till kostnaderna? 15 Se Miljön och förpackningarna. Slutbetänkande av Förpacknings- utredningen, SOU 1991:76, s. 220 ff. 16 Det finns t.ex. inget miljöskäl till att avgiften för wellpapp ska vara högre än kostnaden för att lägga pappen på tipp eller elda upp den, vilket är fallet . Vi återkommer senare till den typen av beräkningar. Bilaga 4 till LU 99 Låt oss börja med att konstatera att det inte behövs några särskilda regleringar för att åstadkomma "kretslopp". Återanvändning och återvinning är en omfattande och väl etablerad verksamhet. All handel med begagnade varor är ju i princip återanvändning. Sådan handel kan vara mer eller mindre professionell och organiserad. har det t.ex. funnits en organiserad insamling av och handel med returpapper och metallskrot. Här är det fråga om stora volymer som handlas på internationella marknader. I har vi länge använt avfall som bränsle i fjärrvärmeverk. av fjärrvärmen produceras med avfall som bränsle. Tabellen nedan ger en bild av återvinningen av några olika material i och EU. *Avser bara förpackningar Anm. Uppgifterna för EU avser eller 1995, 1997. Med reservation för att definitionerna kan skilja sig mellan och , vilket kan göra det svårt att jämföra siffrorna. Källor: Europeiska kommissionen respektive Men det finns också gott om exempel i mindre skala. Det gäller bl.a. handel med begagnade bildelar, kläder, skor, möbler och byggmaterial. Ett mer udda exempel på återanvändning är när gräver fram gamla gatstenar under gatubeläggningen och använder dem för att stensätta nya ytor. Poängen med de här exemplen är att de illustrerar att det har funnits starka drivkrafter för "kretslopp" långt innan det blev ett slagord i miljödebatten, och utan att staten har behövt vidta särskilda åtgärder Bilaga 4 till LU 99 för att stimulera eller tvinga fram det. Det finns således inga principiella hinder mot återanvändning eller återvinning. Frågan är därför inte om kretslopp ska förekomma eller inte, utan i vilken omfattning. Och om det finns samhällsekonomiska skäl för staten att vidta åtgärder för att öka den. Skälet till att produkter och material länge har återanvänts och återvunnits är att det är företagsekonomiskt lönsamt. I många fall kostar det helt enkelt mindre att tillverka stål av järnskrot än av malm, och att göra papper av returpapper i stället för ved. Det kan vara billigare att samla in och återanvända gamla gatstenar än att låta tillverka nya, och en begagnad bildörr på skroten kostar mindre än en ny. Att det är billigare beror bl.a. på att många av de för- och nackdelar med återvinning som vi räknade upp ovan påverkar priset, och att de tillsammans gör varorna eller materialet konkurrenskraftiga på marknaden. Kortare transporter innebär ju t.ex. lägre kostnader, bl.a. för energi i form av drivmedel. Samma sak gäller kostnaderna och energiförbrukningen vid tillverkningsprocessen. För den som "producerar" avfall kan det självklart vara lönsamt att sälja det i stället för att betala för att få lägga det på tippen. Så länge det är lönsamt kommer möjligheterna till återanvändning och återvinning att utnyttjas. (Förutsättningen är att det inte finns andra hinder, vilka vi strax ska diskutera.) Men om det kostar mer att återvinna än att kasta de förbrukade produkterna och utnyttja nya råvaror vid tillverkningen så upphör kretsloppet. Åtminstone teoretiskt kommer alltså kostnader och priser att styra producenter och konsumenter så att kretsloppet får en "lagom" omfattning. I så fall finns det ingen anledning för staten att öka den genom att på olika sätt tvinga fram olönsamma åtgärder. Men det finns två principiella invändningar mot det resonemanget. Den ena är att de företagsekonomiska kalkyler som producenter och konsumenter gör kan skilja sig från den samhällsekonomiska, den andra att marknaderna för återanvända produkter och material fungerar dåligt och därför hindrar lönsamma kretslopp. 4.2Skillnader mellan den företags- ekonomiska och samhällsekonomiska kalkylen I den företagsekonomiska kalkylen ingår bara kostnaderna och intäkterna för de varor och tjänster som prissätts på en marknad. Det gäller t.ex. råvaror, arbetskraft, transporter och energi. Bilaga 4 till LU 99 utvinning av råvaror, tillverkning, energiproduktion, transporter, drift av soptippar och andra aktiviteter uppstår ofta s.k. negativa externa effekter, t.ex. skador på miljön. Om den företagsekonomiska kalkylen inte tar med kostnaderna för dem så underskattas samhällets kostnader för att utnyttja nya råvaror, eller för att kasta sopor på tippen. Man kan uttrycka det som att det leder till en "överkonsumtion" av miljö, som ju är en värdefull resurs för samhället. Det kan innebära att åter- användning och återvinning som är samhällsekonomiskt lönsam framstår som olönsam för företagen och konsumenterna, och därför uteblir. I så fall innebär det en samhällsekonomisk förlust. Skälet till att kostnaden för t.ex. miljöskador inte motsvaras av något marknadspris är att det inte finns några äganderätter för olika miljöresurser. Luften har t.ex. ingen ägare som kräver betalning av den som förorenar den. Utgångspunkten för miljöpolitiken är därför att med hjälp av olika styrmedel korrigera den företagsekonomiska kalkylen, så att också samhällets miljökostnader i form av s.k. negativa externa effekter räknas med. Det brukar kallas att internalisera miljö- kostnaderna. Ett sätt att göra det är att använda särskilda miljöskatter eller -avgifter, som tas ut i förhållande till den miljöskada som beror på t.ex. utsläpp av olika föroreningar. Avgiften eller skatten sätter ett tydligt pris på miljön. Men också s.k. administrativa styrmedel, t.ex. gränsvärden för mängden utsläpp, krav på viss reningsutrustning eller miljöhänsyn vid lokalisering av anläggningar, avspeglar sig som kostnader för verksamheten. Förutsättningen är att reglerna och kraven kombineras med en effektiv tillsyn och sanktioner som stävjar överträdelser. Såväl skatter och avgifter som regler skapar ekonomiska motiv till att minska sådan verksamhet som är skadlig för miljön. En möjlighet kan vara att återanvända material i stället för att kasta det på tippen. Med en effektiv miljöpolitik är alla miljökostnader internaliserade. Den företagsekonomiska kalkylen stämmer överens med den samhällsekonomiska. Om en verksamhet – t.ex. återanvändning – är lönsam för samhället så är den det också för företaget. Och vice versa. Resultatet blir "lagom" mycket kretslopp. Som vi redan har varit inne på är ett vanligt argument för att öka återvinning och återanvändning att det minskar de negativa externa effekterna på miljön, vilket skulle motivera de extra kostnader som kan uppstå för samhället. Men den svenska miljöpolitiken innehåller redan styrmedel som hanterar i princip alla de effekterna. Låt oss se på några exempel. Bilaga 4 till LU 99 Utvinning av olika naturresurser, t.ex. gruvdrift eller skogsavverkning, kan skada landskapsbilden, försämra möjligheterna att använda ett område för rekreation och skada växt- och djurlivet. Samma sak gäller olika former av utsläpp av skadliga ämnen som sker i samband med utvinningen. Den svenska miljölagstiftningen innehåller en rad bestämmelser för att undvika sådana effekter. Det krävs t.ex. tillstånd för att få starta gruvdrift eller öppna en grustäkt. I samband med sådana tillstånd ställs krav på åtgärder för att skydda miljön, minska utsläpp, återställa landskapet efteråt etc. All hantering av råvaror och andra material förbrukar energi och kräver transporter. Men varken energikonsumtion eller transporter är något miljöproblem i sig. Däremot kan utsläppen från energianläggningarna och fordonen vara det. På både energi- och transportområdet används redan nu sådana styrmedel, som enligt olika bedömningar internaliserar miljökostnader och andra negativa externa effekter på ett ganska bra sätt. Soptippar och förbränningsanläggningar innebär ingrepp i landskapet och kan leda till utsläpp av skadliga ämnen i luft, mark och vatten. Också här innehåller miljölagstiftningen bestämmelser som syftar till att minska miljöeffekterna. Soptippar får t.ex. inte lokaliseras eller utformas så att farligt lakvatten kan rinna ut i sjöar och vattendrag. Förbränningsanläggningar får inte lokaliseras så att t.ex. rökgaser och buller skapar problem, och de måste förses med effektiv renings- utrustning. Självklart kan det finnas brister och luckor i de miljöpolitiska styrmedlen, inte minst när det gäller tillsynen över hur miljökraven 17 Se t.ex. Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande av om beskattning av vägtrafiken, SOU 1996:165, s. 88 och 93. Där redovisas beräkningar av kostnaderna för de externa effekterna för bensin respektive dieseldrivna fordon. Bilaga 4 till LU 99 efterlevs.18 På flera områden kan miljökraven behöva skärpas för att de bättre ska internalisera alla miljökostnader i producenternas kostnader och i de priser på varor och tjänster som konsumenterna möter på marknaderna. Ett aktuellt exempel är kraven på och tillsynen över soptippar.19 Men poängen med det här resonemanget är att generella och effektiva styrmedel på miljöområdet – som behövs oavsett hur återvinningen utvecklas – innebär att aktörerna självmant kommer att försöka utnyttja möjligheterna att återanvända och återvinna material och produkter när det är samhällsekonomiskt lönsamt. Men i de fall där kretslopp inte lönar sig, trots den ekonomiska premien i form av lägre material-, transport-, energi- och miljökostnader, kommer de att reagera på styrmedlen genom att vidta andra åtgärder. kan det vara mer lönsamt och bättre för miljön att t.ex. ändra produkternas utformning eller tillverkningsprocessen, byta material, installera effektivare reningsutrustning eller gå över till ett annat energislag. För som vi redan har varit inne på är kretslopp långt ifrån någon patentlösning på alla miljöproblem. 4.3Är det för mycket kretslopp? som vi konstaterar att den samhällsekonomiska nyttan med återanvändning och återvinning i vissa fall underskattas ska vi komma ihåg att det också kan gälla kostnaderna. I så fall gynnas sådan verksamhet mer än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Här är några exempel på kostnader som inte automatiskt räknas med i kalkylen för återvinning och återanvändning. Framför allt i tätorterna kan insamlingsstationerna för källsorterat material skapa lokala miljöproblem. Dels för att själva insamlings- 18Problemen med tillsynen på miljöområdet har uppmärksammats . Se t.ex. Miljövårdsarbete i förändring, RRV 1997:47 och Att se till eller att titta på – om tillsynen inom miljöområdet, Ds 1998:50, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 19Naturvårdsverket har fastslagit skärpta krav på landets soptippar. Det innebär bl.a. att kraven ska anpassas till hur skadligt avfallet är. Se Förslag till skärpta krav på landets avfallsupplag, 981207. Bilaga 4 till LU 99 (UR 29 kärlen kan uppfattas som fula och störande, dels för att det lätt blir skräpigt runt dem. I många fall bör det gå att komma till rätta med den sortens problem genom att lokalisera och utforma stationerna bättre, tömma dem oftare och städa mer kring dem. Alla sådana åtgärder innebär dock högre kostnader för återvinning. Ju fler moment som krävs för att hantera avfallet, desto större är risken för skador och andra negativa hälsoeffekter. 21 För vissa material och produkter krävs särskild kompetens och utrustning för att undvika sådana risker. Återvinning innebär att en större del av arbetet med avfallet sköts av hushållen, som sällan har sådan kompetens och utrustning. En tillverkare som ska gå över från nya råvaror till återvunnet material kan behöva göra omfattande investeringar i nya anläggningar. Det behöver inte innebära några stora problem eller kostnader, förutsatt att anläggningarna kan anpassas successivt i takt med att de gamla tjänar ut och ändå måste ersättas. Men om en sådan anpassning tvingas fram så kan det medföra stora kostnader i form av kapitalförstöring. Det gäller särskilt för sådan industri som är kapitalintensiv och där anläggningarna har långa avskrivningstider. De svenska basindustrierna är ett exempel. Den kanske viktigaste kostnaden som undervärderas är det obetalda arbete, besvär och kostnader som hushållen tar på sig när de källsorterar sina sopor. Anta att ett hushåll lägger ned extra på att sortera, diska och transportera sina sopor. Det motsvarar nästan tre 20 Se t.ex. Producentansvar för förpackningar – för miljöns skull. Rapport 4938, , 1998, s. 56. 21 Se Yttre miljöarbetets effekter på arbetsmiljön. 1998:15, s. 41 ff för exempel på problem och ytterligare referenser. Bilaga 4 till LU 99 22 Till det kommer materialen, det obehag det kan innebära att hantera och lagra avfall samt kostnaderna för att frakta det till insamlingsstationerna. Visserligen minskar den mängd sopor som hushållet kastar i soptunnan, men det är långt ifrån säkert att det avspeglas i lägre avfallsavgifter. I en del fall kan avgifternas konstruktion till och med leda till att kostnaderna för sophämtning ökar. hävdas att den tid som hushållen använder till källsortering är gratis, eftersom de gör det frivilligt. Det är en missuppfattning. I en samhällsekonomisk kalkyl ingår alltid tid som en kostnad, utom i den hypotetiska situationen där det inte finns något annat att använda tiden till än att sortera sopor. Kalkyler för olika sätt att hantera sopor har visat att värderingen av tiden har stor betydelse för den samhällsekonomiska lönsamheten också för källsortering. En annan sak är att hushållens värdering av sin tid varierar från fall till fall, vilket kan göra det svårt att beräkna det samlade värdet. I avfallsstudien från Statistics beräknas kostnaden för hushållens tid med utgångspunkt i uppgifter från . De uppgår till mellan 310 och 1 850 NKr per ton sorterat avfall, vilket författaren bedömer vara lågt räknat. Ett sätt är att värdera tiden som i de samhällsekonomiska kalkyler som görs för t.ex. investeringar i vägar och järnvägar. Där är ofta den minskade restiden – också för frivilliga resor som görs – den avgörande samhällsekonomiska intäkten som motiverar investeringen. har låtit göra nya tidsvärderingar för bl.a. olika typer av resor med bil och buss.25 Värdet varierar per 22Siffran är bara ett exempel, och avser inte att avspegla något typiskt svenskt hushåll. I själva verket varierar hushållens inställning till och ansträngningar med källsortering kraftigt. En del är mycket ambitiösa, och källsorterar i stort sett allt avfall. Å andra sidan finns det hushåll som kastar såväl tidningar som returförpackningar i soptunnan. Avfall och energi. Kunskapssammanställning, STOSEB, 1998 och Bruvoll, A., The Cost of Alternative Policies for Paper and Plastic , Reports 98/2. Statistics , January 1998. 24Kostnaden för att samla in avfall – i första hand returpapper – från kontor och andra arbetsplatser är enligt studien betydligt lägre. Skälet är att det i de fallen handlar om stora volymer som kan samlas in på ett rationellt sätt. Det förklarar varför de samhällsekonomiska kostnaderna för att återvinna papper från arbetsplatser är lägre än när papperet samlas in från hushållen. 25Vägverkets samhällsekonomiska kalkylmodell – ekonomisk teori och vär- deringar. , Publikation 1997:130, s. 70 ff. Bilaga 4 till LU 99 Lägst värderas privata regionala bussresor som inte är arbetsresor, medan det högsta värdet avser tjänsteresor med bil. Ännu dyrare är den tid det tar att byta mellan olika färdsätt, som vid tjänsteresor värderas till . Det är svårt att bedöma vilken typ av resor som bäst motsvarar arbete med hushållssopor. En mer närliggande jämförelse är kanske städning av hemmet. Ett mått på värdet för är betalningsviljan för svart städhjälp. Några officiella siffror finns förstås inte, men priset lär ligga . Även om inte hushållen får betalt för sitt arbete med källsortering så är deras tid alltså inte gratis. Oavsett vilken värdering som används är slutsatsen att hushållens tid är en väsentlig kostnad som bör räknas med i den samhällsekonomiska kalkylen. En rimlig fråga är varför många hushåll lägger ned tid på att källsortera sopor, trots att de inte får någon kompensation för sina ansträngningar. En del kanske tycker det är roligt, andra kan känna sig tvingade. Men den troligaste förklaringen är att de är beredda att göra vissa uppoffringar för att minska miljöproblemen. Många gör det genom att källsortera sina sopor. 27 Därför är det viktigt att försöka påverka hushållen så att deras ansträngningar gör största möjliga nytta för miljön. Det finns två skäl. För det första är det inte anständigt att ge människor sken av att de gör en stor insats för miljön om nyttan i själva verket är begränsad eller obefintlig. Det kommer heller inte att lyckas i längden. Om det visar sig att nyttan för miljön är liten så finns risken att hushållen tröttnar på att sortera sopor över huvud taget. 28 Om också den verkligt "nyttiga" källsorteringen – t.ex. av miljöfarligt avfall – upphör på kuppen så kan det skapa allvarliga miljöproblem i vissa fall. Det andra skälet är mer direkt kopplat till miljöeffekterna. Det är rimligt att anta att ett hushåll har en sorts "budget" för sitt arbete med 26 Se Skatter, tjänster och sysselsättning, betänkande av Tjänstebeskattnings- utredningen, SOU 1997:17, s. 216. Där anges det svarta priset på städtjänster till . Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, Kretslopps- delegationens rapport 1997:14, s. 195 f. Kretsloppsdelegationen hävdar att konsumenterna sorterar avfall på grund av en insikt att det är viktigt att möjliggöra materialåtervinning (s. 196). 28 Den farhågan togs som utgångspunkt för en del av den kritik som framfördes mot den nämnda studien från Statistics när den debatterades i . En liknande tanke förs fram av . Även om förpackningarna i sig är ett mindre miljöproblem har fokuseringen på dem varit positiv för miljöarbetet. Se Återvinning av förpackningar klar vinst för miljön, 981130. Bilaga 4 till LU 99 Budgeten innehåller , vissa kostnader för avfallskärl, transporter etc., ett visst utrymme i lägenheten, visst acceptabelt besvär och obehag för att hantera avfallet. När budgeten är förbrukad hamnar soporna osorterade i soptunnan. För samhället gäller det att försöka hushålla med den resurs som hushållens vilja att satsa tid och besvär på att sortera sopor är, så att den samhällsekonomiska nyttan – t.ex. i form av minskade skador på miljön – blir så stor som möjligt. Om hushållen använder hela sin "sopbudget" till att diska, lagra och transportera mjölk- och plåtförpackningar samt kompostera matrester, men avstår från att sortera ut glödlampor, lysrör, färgrester etc. så kan det innebära ett stort slöseri. I de fall där det osorterade hushållsavfallet används som bränsle i moderna fjärrvärmeanläggningar är den samhällsekonomiska nyttan av att sortera ut brännbart material för att återvinna det mycket liten, eller negativ. Däremot kan nyttan, i form av minskad miljöpåverkan, vara stor om sådant avfall som läggs på tipp först har befriats från t.ex. tungmetaller. Och för att avfallet ska kunna återvinnas, t.ex. utnyttjas som bränsle i fjärrvärmeverk eller komposteras till jordförbättringsmedel, så kan det vara helt avgörande att det inte innehåller några ämnen som är hälsofarliga eller skadliga för miljön. Exemplet illustrerar att den samhällsekonomiska nyttan av sopsortering inte självklart ökar med mängden som sorteras. Väl så avgörande är typen av avfall. Problemet är att de flesta hushåll saknar kunskap om hur olika typer av avfall påverkar miljön. Hur många vet t.ex. att vanliga glödlampor innehåller bly, som kan vara mycket skadligt om det kommer ut i naturen? Eller att läder ofta innehåller krom, och därför inte heller bör hamna i soporna?