sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade (dir. 1999:110) att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att värdera förslagen från Utredningen (Fi 1999:05) om allmän- nyttan och bruksvärdet om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag m.m. och att bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Kommittén skall utarbeta en komplett lagreglering och de författningsändringar i övrigt som är nödvändiga, om dess överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag. I kommitténs uppdrag ingår vidare att fullfölja vissa uppgifter som den Boendesociala beredningen (In 1998:05) hade, nämligen att följa utvecklingen på det bostadssociala området och att lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Regeringen har därutöver genom propositionen Bostadsförsörj- ningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26) hänskjutit vissa frågor om kommunernas bostadspolitiska och boendesociala ansvar till kommittén för överväganden. F.d. riksdagsledamoten förordnades som ordförande i kommittén. Per entledigades som ordförande på egen begäran på grund av sjukdom . Han förordnades som sakkunnig. Till ny ordförande utsågs f.d. kom- munalrådet . förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna (), (), (), (), (), () och (), kommunalrådet (), f.d. kommunalrådet () och advokaten (). , hovrättsassessorn , kansliråden och , departementssekreterarna har utöver Per biträtt kommittén som sakkunniga. Verkställande direktören , utrednings- cheferna och program- ledaren har varit experter. Sekretariatet har bestått av arkitekten , socionomen , kammarrättsfiskalen , pol. mag. , hovrättsassessorn och ekon. , som har fungerat som huvud- sekreterare. och har biträtt sekretariatet i vissa delar av arbetet. har varit kommitténs assistent. En förteckning över kommitténs ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat finns i bilaga 3. Kommittén har antagit namnet . Kommittén har valt att redovisa sina överväganden i fråga om beslutsregler vid försäljning av kommunala bostadsföretag och bostäder i ett särskilt delbetänkande, Allmännyttan – beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104). I betänkandet redovisar kommittén inriktningen av sitt fortsatta arbete och sin syn på de kommunala bostadsföretagens ställning . Kommittén överlämnar härmed delbetänkandet. Till betänkandet fogas en gemensam reservation av leda- möterna , , och och särskilda yttranden av leda- moten och av experterna . Kommittén har begärt förlängning av utredningstiden och vissa förändringar av uppdraget. Kommittén fortsätter sitt arbete med resterande frågor. Kommitténs uppdrag och arbete ............................... Delbetänkande – motiv och innehåll ................................ Inriktningen av kommitténs fortsatta arbete ................... Utvecklingen av allmännyttigt boende i och De allmännyttiga bostadsföretagens roll .......................... 2.2Försäljningar av kommunala bostadsföretag och De kommunala bostadsföretagen på lokala Utvecklingen av de kommunala bostadsföretagens bestånd 1980–1999 ................... uppföljning av försäljningar av Aktuella bedömningar av planerade 2.3Historisk översikt av regler om överlåtelse av kommunägda bostadsföretag och dess bostäder m.m. .... 54 2.4Allmännyttans roll och utveckling i några europeiska 2.4.1 Generell eller selektiv bostadspolitik ..................... Överväganden och förslag ....................................... De kommunala bostadsföretagens roll .......... Utgångspunkter för en ny reglering av överlåtelser ........ Kommitténs val av beslutsprocess vid överlåtelser .......... Närmare om alternativa beslutsmodeller .......................... 3.4.1 Alternativ för en kommunaldemokratisk 3.4.2 Alternativ för en statlig administrativ eller Förslagets närmare utformning ......................................... 3.5.1 Nuvarande bestämmelser i kommunallagen ......... 3.5.2 Regelverket bör riktas mot ägaren av Överlåtelse av aktier ................................................ Överlåtelse av bostadsbestånd ............................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .......... Konsekvenser av kommitténs förslag 5.1Förslaget till lag om kommunala beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt Reservation och särskilda yttranden ............................... Bilaga 2 Sammanfattning av betänkandet På de boendes (SOU 1999:148) ....................................................... Förteckning över ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat....................... Kombinationsalternativet (alternativ till kommitténs huvudförslag) ...................................... Kommittén skall enligt sina direktiv bl.a. bedöma behovet av ett nytt regelverk för allmännyttiga bostadsföretag och utreda vissa boendesociala frågor. I detta delbetänkande redovisar kommittén förslag till en särskild lag med kommunala beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag och vid överlåtelse av bostadsfastigheter som ägs av en kommun eller av ett kommunalt bostadsföretag. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att redovisa över- väganden och eventuella förslag inom följande områden: en särskild lagstiftning för de kommunala bostadsföretagen och i förlängningen ett samlat regelverk för alla allmännyttiga bostadsföretag finansiella och andra förutsättningar för överlåtelse av kom- munalt bostadsbestånd eller bostadsföretag till privata allmännyttiga aktörer regelverk för eventuellt förköp av kommunalt bostadsbestånd kommunernas bostadspolitiska ansvar, inklusive formerna för kommunens planering av bostadsförsörjning kommunernas boendesociala ansvar och den enskildes rätt till bostad bostadsförmedling och bostadsanvisning, inkl. behovet av en ny lag om bostadsanvisningsrätt skatteregler vid självförvaltning. En uppföljning av planerade och genomförda försäljningar av allmännyttiga bostäder visar att flera kommuner sålt sitt bostadsföretag och att allt fler kommuner har sålt eller planerar att sälja en betydande del av sitt bestånd av bostäder. Den internationella översikt som kommittén har gjort visar att det finns i flera andra länder regler om statligt godkännande av planer om att sälja allmännyttiga bostäder. Vidare ges de boende ofta möjlighet att ta ställning till planerna. Överskottet från försäljningarna stannar inom bostadssektorn. Kommittén anser att de kommunala bostadsföretagen även bör vara ett av kommunens viktigaste verktyg för att uppfylla dess bostadspolitiska och boendesociala ansvar. Det är sålunda angeläget att det finns ett tillräckligt utbud av hyres- bostäder till självkostnad som är attraktiva för alla grupper i samhället. Företagen har genom bruksvärdessystemet dessutom fått en särskild roll i hyressättningssystemet. Försäljningar av kommunala bostadsföretag och kommunägda bostäder är i regel oåterkalleliga. Stora försäljningar får både ekonomisk, näringspolitisk och inte minst allmänpolitisk bety- delse för både den enskilda kommunen, angränsande kommuner och landet i sin helhet. Risken finns mot denna bakgrund att framtida generationer och framtida politiska majoriteter i kom- munfullmäktige blir bundna av försäljningsbeslut som i efter- hand kan visa sig vara förhastade. Därför anser kommittén att särskilda beslutsregler bör införas vid försäljningar av kommunala bostäder. Kommittén har inte ansett att en ordning med statlig prövning av kommunala för- säljningsbeslut är lämplig. Försäljning bör istället beslutas fullt ut inom den demokratiska processen i kommunerna; reglerna för kommunens beslut bör dock främja breda blocköverskridande lösningar i bostadsfrågorna. Kommittén föreslår att kommunfullmäktige skall besluta om följande överlåtelser: kommunens eller kommunalt företags överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag om kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över företaget, kommunens eller kommunalt företags överlåtelse av aktier i ett kommunalt företag, som i sin tur har det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag, om kommu- nen förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföre- taget, kommunens eller kommunalt bostadsföretags överlåtelse av – dock inte mer än 1 000 bostads- lägenheter – av det bestånd av bostadslägenheter som kommunen och de kommunala bostadsföretagen i kommunen tillsammans äger vid en särskilt angiven tidpunkt. Kommunfullmäktiges beslut skall tillstyrkas av en kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av de avgivna rösterna. inte beslutat om en överlåtelse är överlåtelsen ogiltig. Utöver överlåtelse omfattas även andra åtgärder som leder till att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget eller att äganderätten till bostadslägenheterna förs över till andra fysiska eller juridiska personer. Sålunda skall även vissa beslut om likvidation, fusion och aktieutdelning som berör kommunala bostadsföretag eller kommunala bostäder beslutas av fullmäktige. De särskilda beslutsreglerna bör inte gälla avhändelser av aktier, andelar eller bostadsfastigheter som förvärvas av kommu- nen eller ett annat kommunalt bostadsföretag i kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan under vissa förutsättningar medge undantag från den före- slagna regleringen. Upphör kommunens bestämmande inflytande över bostads- företaget skall företagets ställning som allmännyttigt bostads- företag återkallas. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft och skall ersätta den s.k. sanktionslagstiftningen (lagen (SFS 1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m.), som upphör att gälla vid utgången av . Kommittén har även övervägt två alternativ till det redovisade förslaget med tvåtredjedelsmajoritet, nämligen att överlåtelserna skall godkännas av kommunfullmäktige genom dels två lika- lydande beslut med mellanliggande val, dels en kombination med antingen tvåtredjedelsmajoritet eller, om det endast uppnås en enkel majoritet i fullmäktige, två likalydande beslut med mellan- liggande val. Kommittén bedömer att en regel med tvåtredje- delsmajoritet bäst tillgodoser avsikten att stödja kommunerna i sin strävan att hitta breda och därmed stabila majoriteter för hur bostadspolitiken skall bedrivas. Kombinationsalternativet för- ordas av kommittén i andra hand. Alternativet med enbart lika- lydande beslut i fullmäktige med mellanliggande val har ute- slutits av kommittén, bl.a. för att det omöjliggör beslut utan tidsutdräkt. Kommittén gör bedömningen att förslaget kommer att leda till att betydelsen av långsiktig planering av den kommunala verksamheten ökar. I en del kommuner kommer förslaget att förhindra genomförandet av planerade försäljningar av det kommunala bostadsbeståndet. Förslaget kommer i dessa kom- muner sålunda att leda till en högre andel allmännyttiga bostäder och i vissa fall också en högre andel hyresrätter och en lägre andel bostadsrätter jämfört med om förslaget inte genomförs. I åtskilliga kommuner kommer förslaget inte att ha några egentliga följdverkningar eftersom det inte råder någon politisk strid om att sälja omfattande delar av det kommunala bostadsbeståndet. Beslutsreglerna utgör inget hinder för en effektiv fastighetsförvaltning eller ett vidgat ägande i det kommunala bostadsföretaget. Huvudsyftet med kommitténs förslag är att åstadkomma att kommunerna bibehåller en tillräckligt stor allmännytta så att en framåtsyftande bostadspolitik kan åstadkommas som vilar på beslut grundade på breda blocköverskridande lösningar. Non-profit housing in the 21st Century – decision rules for the sale of municipal housing Initial report of on Non- Profit Housing and Social Aspects of Housing Policy According to its terms of reference the Committee is to assess the need for new legislation for non-profit housing companies and to study certain social issues in housing policy. In this initial report the Committee proposes a special Act on municipal decision rules for the transfer of shares or participations in a municipal housing company and the transfer of housing properties owned by a municipality or by a municipal housing company. In its further work the Committee will present deliberations and, where appropriate, proposals in the following areas: Special legislation for municipal housing companies and, in a next step, a single body of legislation for all non-profit housing companies Financial and other conditions for the transfer of municipal housing stock or municipal housing companies to private non-profit actors Regulations for the possible pre-emption of municipal housing stock The municipalitys responsibility for housing policy, including the forms for municipal planning of housing provision The municipalitys responsibility for social issues in housing policy and the individuals right to housing Housing exchange and housing allocation, including the need for a new Act on municipal housing allocation rights Tax regulations for self-management. A follow-up of planned and completed sales of municipal housing shows that several municipalities have sold their housing companies during the 1990s and that an increasing number of municipalities have sold or are planning to sell a significant part of their housing stock. The international study carried out by the Committee shows that several other countries have rules on national government approval of plans to sell non-profit housing. Residents are often given a voice in the consideration of these plans. The surplus from sales remains in the housing sector. The Committee considers that in the future municipal housing companies should continue to be one of the municipalitys most important instruments in fulfilling its responsibility for housing policy and for social issues in housing policy. It is therefore important that there is a sufficient supply of cost price rented housing that is attractive to all groups in the community. In addition, the use-value rent system assigns these companies a special role in the system for setting rents. In general, sales of municipal housing companies and of municipal housing are irrevocable. Large sales have impacts on the finances, economic development and general policy both in the municipality and neighbouring municipalities and also at national level. In view of this, there is a risk that future generations and future political majorities will be bound by sales decisions that may with hindsight turn out to have been precipitate. therefore takes the view that special decision rules should be introduced for sales of municipal housing. does not consider that a review by national government of municipal sales decisions is appropriate. Decisions on these sales should instead be taken entirely within the democratic process in the municipalities. The rules for municipal decisions should, however, promote housing policy solutions that attract broad support across the political spectrum. proposes that the municipal council shall decide on the following transfers: the municipalitys or a municipal companys transfer of shares or participations in a municipal housing company, if the municipality loses its deciding influence on the company the municipalitys or a municipal companys transfer of shares or participations in a municipal company, which in turn has the deciding influence on a municipal housing company, if the municipality loses its deciding influence on the housing company the municipalitys or a municipal housing companys transfer of more than 10 per cent – but not more than dwellings – of the total stock of dwellings owned by the municipality and its municipal housing companies at a specified point in time. The decision of the municipal council shall be approved by a qualified majority consisting of two thirds of the votes cast. If the municipal council has not decided on a transfer, then the transfer is invalid. In addition to transfers the proposed rules also cover other measures that result in the municipality losing its deciding influence on the housing company or to a transfer of the ownership of housing properties to other physical or legal persons. The municipal council shall therefore take certain decisions on liquidation, fusion or share dividends that affect municipal housing companies or municipal housing. These special decision rules should not apply to the disposal of shares, participations or housing properties that are acquired by the municipality or another municipal housing company in the municipality. Under certain circumstances the Government or the authority designated by the Government may decide on exemptions from the proposed regulations. If the municipality no longer has a deciding influence on a housing company ceases, the companys status as a non-profit company shall be revoked. It is proposed that the new regulations come into force on 1 2001 and replace the present sanction legislation, which expires the end of 2001, i.e. the Act (SFS 1999:608) on temporary reduction of general government grant in the event of the sale of shares or participations in or dividends from municipal housing companies, etc. has also considered two other forms for decisions in municipal councils in addition to the proposed two- thirds majority presented here. These other alternatives are that transfers shall be approved by either two identical decisions of the municipal council separated by an election or a combination consisting of either a two-thirds majority or, if only a simple majority is achieved in the municipal council, by two identical decisions separated by an election. takes the view that a decision rule based on a two-thirds majority best meets the aim of supporting municipalities in their efforts to find broad and therefore stable majorities for the running of housing policy. ranks the combination alternative as the second-best alternative. The alternative only stipulating two identical decisions of the municipal council separated by an election has been ruled out by the Committee, as this alternative makes it impossible to reach decisions without a delay. The Committees assessment is that this proposal will increase the importance of long-term planning of municipal activities. In some municipalities the proposal will prevent the completion of planned sales of municipal housing stock. In these municipalities the proposal will lead to a higher proportion of non-profit housing and, in some cases, also to a higher proportion of rented housing and a smaller proportion of co-operative housing than if the proposal is not implemented. In many municipalities the proposal will not have any actual effects, since there is no political conflict in these municipalities about selling large parts of the municipal housing stock. The decision rules are not an obstacle to effective property management or to broader ownership of the municipal housing company. The main aim of the Committees proposal is to ensure that the municipalities retain a sufficiently large stock of municipal non-profit housing so that a forward-looking housing policy can be put in place that builds on decisions based on solutions attracting support across the political spectrum. 1Förslag till lag om kommunala beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag m.m. Härigenom föreskrivs följande. Vad ett kommunalt bostadsföretag är 1 § Med kommunalt företag avses i denna lag ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse där kom- munen utövar det bestämmande inflytandet. En kommun skall anses utöva det bestämmande inflytandet om den 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen och inte har avtalat bort rätten att förfoga över hälften eller mer än hälften av samtliga röster, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna istyrelsen för en stiftelse med egen förvaltning eller är förvaltare ien stiftelse med anknuten förvaltning, eller 3.utgör den enda obegränsat ansvariga bolagsmannen i ett handelsbolag. Om ett kommunalt företag eller kommunen och ett eller flera kommunala företag tillsammans eller flera kommunala företag tillsammans utövar ett sådant inflytande över en juridisk person som anges i andra stycket 1–3, skall även den sistnämnda juri- diska personen anses vara ett kommunalt företag. 2 § Med kommunalt bostadsföretag avses i denna lag ett kom- munalt företag som har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostadsfastigheter. 3 § Det som i denna lag sägs om fast egendom gäller även i fråga om tomträtt. Hur aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag får över- låtas m.m. 4 § En kommun eller ett kommunalt företag får överlåta en aktie eller en andel i ett kommunalt bostadsföretag eller vidta någon annan åtgärd som leder till att kommunen förlorar infly- tande över bostadsföretaget endast om kommunfullmäktige be- slutar om det. Kommunfullmäktige behöver inte besluta om åtgärden, om kommunen eller företaget enligt lag eller en myndighets beslut är skyldig att vidta åtgärden. Detsamma gäller om kommunen inte förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget. 5 § Ett kommunalt bostadsföretag får vidta en åtgärd som leder till att kommunen förlorar inflytande över företaget endast om kommunfullmäktige beslutar om det. Kommunfullmäktige behöver inte besluta om åtgärden, om företaget enligt lag eller en myndighets beslut är skyldig att vidta åtgärden. Detsamma gäller om kommunen inte förlorar det be- stämmande inflytandet över bostadsföretaget. Hur fast egendom får överlåtas 6 § En kommun eller ett kommunalt bostadsföretag får endast om kommunfullmäktige beslutar om det, överlåta eller på något annat sätt avhända sig fast egendom som är taxerad som hyres- husenhet eller småhusenhet och upptar byggnad i vilken kom- munen eller ett kommunalt bostadsföretag har upplåtit bostads- lägenhet med hyresrätt, om 1.kommunen och de kommunala bostadsföretagen efter har överlåtit eller avhänt till någon annan än kom- munen eller ett kommunalt bostadsföretag i kommunen fast egendom som inrymt mer än en tiondel av det antal bostads- lägenheter som kommunen ägde , 2.kommunen och de kommunala bostadsföretagen efter har överlåtit eller avhänt till någon annan än kom- munen eller ett kommunalt bostadsföretag i kommunen fast egendom som inrymt mer än 1 000 bostadslägenheter, eller 3.överlåtelsen eller avhändelsen medför att gränserna enligt 1 eller 2 överskrids. Kommunfullmäktige behöver inte besluta om kommunen eller företaget enligt lag eller en myndighets beslut är skyldig att vidta åtgärden eller om ett kommunalt bostadsföretag i kommunen skall förvärva egendomen. 7 § Kommunfullmäktiges beslut enligt 4, 5 eller 6 § är giltigt, om det har biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. När undantag får medges 8 § På ansökan av en kommun, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, medge undantag från bestämmelserna i 4, 5 eller 6 §. Ansökan beslutas av kommunfullmäktige. Den skall innehålla yrkande och grund samt en redogörelse för hur kommunen uppfyller sitt ansvar enligt lagen (2000:x) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Undantag får meddelas endast om 1.en rekonstruktion av det kommunala företaget är nöd- vändig och kommunen och övriga kommunala företag saknar möjlighet att skjuta till nödvändigt kapital, eller 2.det annars finns synnerliga skäl. Medges undantag från bestämmelserna i 6 §, skall det i beslu- tet anges hur stor del av kommunens eller företagets fastigheter som får överlåtas eller på något annat sätt avhändas. Ogiltighet om kommunfullmäktige inte har beslutat om överlåtelsen