sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Att döma av de utvärde- ringar av avtal och program som utredningen tagit del av, så framstår situationen som mycket komplex. Tillväxtavtalens regioner är inte identiska med strukturfondsregionerna och tillväxtavtalens innehåll överensstämmer endast delvis med strukturfondsprogrammen. Pro- gramperioderna är olika långa. Den nationella regionalpolitikens stöd- former har i de flesta fall integrerats i tillväxtavtalen, men de budget- mässiga tilldelningarna har inte samordnats vare sig med tillväxtav- talsprogrammen eller strukturfondernas programperioder. En annan viktig förändring följer på regionaliseringstrenden som beskrivits ovan, och kallas vanligen partnerskap. Begreppet har under de senaste fyra–fem åren vuxit fram inom den regionala utvecklings- politiken, och innebär att samarbeten ingås på frivillig grund och delvis regleras informellt. Endera parten antas ha rätten att upplösa part- nerskapet när som helst. Samverkan hjälper parterna att uppnå mål var för sig, såväl som gemensamma mål. De flexibla former för samverkan som partnerskapsbegreppet ofta innebär är också en förutsättning för att samarbete skall kunna fungera mellan olika parter. En av innebör- derna i begreppet är att partnerskapet inkluderar en form av samverkan mellan politiska offentliga aktörer å ena sidan och privata, frivilliga eller andra aktörer å andra sidan. I denna samverkans natur ligger att den måste bygga på ömsesidighet, ett erkännande av de olika villkor och regler som styr de olika sektorerna samt på existensen av ett åt- minstone delvis gemensamt mål. I partnerskapen omkring den svenska regionala utvecklingspolitiken finns aktörer på flera olika nivåer, av olika organisatorisk status Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 139 och legitimitet och med vitt skilda inbördes mål. Även om tabell 6.1 inte omfattar samtliga organisationer i de svenska partnerskapen för regional utveckling, så beskriver den med önskvärd tydlighet den komplexitet som råder för det regionala utvecklingsområdet, en komp- lexitet som ibland kallats det regionala utvecklingskomplexet7 eller den regionala röran. Alla de aktörer som listats i tabell 6.1 är inte nya i det regionala ut- vecklingsarbetet. Tvärtom har flertalet varit med . Det nya är dock att dessa aktörer, genom de organiserade partnerskapen, har inlemmats i politikens genomförande på ett mer systematiskt sätt . Ett annat nytt drag i den svenska regionala utvecklingspolitiken , är den ökande graden av programstyr- ning. Den svenska regionalpolitiken före EU-medlemskapet kan dels beskrivas som kontinuerlig och styrd av ett antal regler och stödförord- ningar, vilket gäller för merparten av stödsystemen inom det regional- politiska området, dels kan den beskrivas som projektstyrd. Den pro- jektstyrda delen innefattar exempelvis länsstyrelsernas regionala pro- jektmedel. Vid sidan av dessa har också ett antal tillfälliga stödpaket av olika slag använts, t.ex. i insatser riktade mot enskilda orter vid exem- pelvis dramatiska strukturomvandlingar. 7 Ramfelt, L (1997): Mot ett nytt förhållningssätt i regionalpolitiken, SOU1997:13, Regionpolitik för hela , bilaga 6. 140 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar Tabell 6.1: Det regionala utvecklingskomplexets aktörer företag med stöd av offentliga aktörer (t.ex. Källa: Rapport 11 I såväl strukturfonderna som de regionala tillväxtavtalen är det i stället fleråriga program som utgör eller förväntas utgöra den organisatoriska strukturen för arbetet. Programmen syftar till att långsiktigt koordinera resursanvändningen och relatera den till dess mål. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 141 övergripande mål och strategier anges. Likaså skall en prioritering av hur de medel som programmet omfattar ske. Både strukturfondspro- grammen och tillväxtavtalen är också mer detaljerade på så vis att de anger målsättningar både för programmen i stort och för olika priorite- rade områden. Vidare anges i programmen vilka kriterier som skall an- vändas för att prioritera mellan olika tänkbara projektförslag. Programmen skiljer sig således från både det direkt regelstyrda ar- betet och det mer projektorienterade. Inbyggt i programmodellen finns också en lärandecykel, vilken innefattar analys, övergripande mål, strategi, detaljerade mål, urvalskriterier, uppföljning, utvärdering, ny analys, osv. rymmer programformen flera problem. En källa till problem är det samtidiga användandet av programstyrda och regel- styrda system. Strukturfondsprogrammen i sig själva regleras av komplicerade fondregler, olika för var och en av fonderna. För att komma åt den nationella medfinansieringen krävs också att de projekt programmet skall stödja uppfyller regelverken för det aktuella natio- nella systemet. När olika system läggs på varandra uppstår flera kon- sekvenser inte minst för förmågan att bygga upp ett lärande system. Några exempel på detta är frågan om vilka effekter som är att hänföra till vilka systems insatser, eller hur man skall värdera ett och samma resultat utifrån olika mål. En viktig fråga är hur ett regionalpolitiskt system kan utvecklas där lärandet på ett tydligare sätt kan ställas i centrum. Denna fråga diskute- ras i följande avsnitt. 6.2Principer för kontinuerligt och verksamhetsnära lärande Lärande har vuxit fram som något av ett modebegrepp. I då politiskt drivet utvecklingsarbete inom ramen för närings- och regionalpolitiken förutsätts ske i nätverk eller partnerskap, blir sy- nen på lärande som en interaktiv process, viktig för att förstå styrkor och svagheter med olika arbetsformer. Lärande hos organisationer handlar om konsten att förändra arbetssätt, om problemlösning och om sätt att relatera till andra organisationer. Ett ökat lärande får dock inte leda till att förändring blir ett självändamål. 142 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar Något entydigt recept för vad som kännetecknar en god lärandekultur inom en organisation finns inte, men några faktorer kan lyftas fram som självklara. Det mest uppenbara är att lärande bygger på att de som arbetar i organisationen ifrågasätter tidigare utgångspunkter och är be- redda att ompröva sitt eget och sin organisationens arbetssätt. Organisationer lär emellertid inte som individer. Det är därför inte självklart att den kunskap en individ tillägnar sig tas tillvara i vidare mening inom organisationen. Den nya kunskapen kan förbli en isolerad företeelse eller något som en mindre del av organisationen tar till sig. Traditionellt har man sett förändringar i organisationer som drivna av ett behov att fylla hål i strukturen eller rätta till inkonsekvenser i den. Tilltron till denna form av planerat förändringsarbete har dock kommit att minska. I stället ses organisationsförändringar allt oftare som ett resultat av en ständigt pågående lärandeprocess där en kontinu- erlig anpassning av organisation, arbetssätt, osv. Regionalpolitiken och dess aktörer kan knappast beskrivas som en organisation. I stället utgör de en diffust avgränsad arena där ett mycket stort antal aktörer befinner sig. De olika aktörerna har olika mål och agerar olika. I någon mån identifierar ett antal av dem gemensamma mål som blir en delmängd av deras olika inbördes mål. Det finns i sådana fall förutsättningar för att en samverkan mellan aktö- rerna skall uppstå. Vem som är starkast i just den aktuella samverkan avgörs inte av aktörernas absoluta styrka. Någon av dem kanske ägnar merparten av sin kraft åt att agera på en annan arena, varför det i stället blir deras engagemang i just det aktuella samverkansprojektet som blir avgörande. Detta framväxande system av aktörer, vilket i motsats till de mer traditionella och hierarkiskt uppbyggda organisationerna, styrs av en mångfald av komplexa relationer mellan aktörer vilkas uppgifter och legitimitet ofta överlappar varandra. Inom ramen för den hierarkiska strukturen finns etablerade system för lärande: dokumentation, uppföljning och utvärdering. På tvärs över sektorer eller uppifrån och ner sker dock ingen enkel överföring av kunskap. Lärandet blir härmed avhängigt formen. Risken är också att Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 143 det formaliserade lärandet begränsar möjligheterna att överföra så kal- lad tyst eller erfarenhetsbaserad kunskap. Problem finns emellertid också i det regionala utvecklingskomp- lexet, som saknar vad man kan kalla ett gemensamt komihåg.8 Syste- men för dokumentation, uppföljning och utvärdering är till stor del or- ganisationsinterna, och förutsättningarna för en kommunikation mellan organisationerna i detta avseende blir mycket varierande. kännetecknas systemet i sin helhet av en intensiv informell kommuni- kation mellan organisationerna. Potentialen för genuint lärande – eller överförande av exempelvis tyst kunskap – blir god i detta system. 6.3Lärande i dagens regionala utvecklingspolitik Hur ser då förutsättningarna för lärandet ut i dagens regionala utveck- lingspolitik? Frågan kräver, som konstaterats ovan, att vi också har ett svar på hur det regionalpolitiska systemet de facto ser ut och fungerar. Det regionalpolitiska systemet är i grunden uppbyggt efter ett vad som kan kallas ett auktoriserande system. och regeringen lägger fast politikens mål. Men de bestämmer också den nationella fördel- ningen och vilka verktyg som skall användas för att nå målen, samt reglerar med lagar och förordningar ofta i detalj hur politiken skall ge- nomföras. Statliga verk och regionala förvaltningar delar sedan – i en hierarkisk arbetsfördelning – genomförande- och kontrolluppgifterna mellan sig. Ovanpå detta system har i ökande grad också lagts element av ett system som liknar det regionala komplexet. Nya myn- digheter har inrättats. Regionaliseringen har medfört att ansvaret aktö- rerna emellan skiljer sig från en region till en annan. Gränserna mellan sektorerna har åtminstone till en del blivit mindre tydliga. Nya aktörer, med en delvis annan organisatorisk bas än den som kännetecknat det auktoriserande systemet, har dykt upp i vissa regioner. De traditionella aktörernas uppgifter har på flera sätt förändrats, vanligen så att de blivit fler och så att rollfördelningen aktörerna emellan blivit mindre tydlig. 8 Ramfelt, L, ibidem. 144 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar Nedan följer några exempel på de förändringar som skett: Myndigheterna för strukturfondernas genomförande har inrättats, dvs. de så kallade regionala beslutsgrupperna och Svenska EU- programkontoret (som båda försvinner i den kommande struktur- fondsprogramperioden). Sammanslagningen av Arbetsmarknads-, Kommunikations- och Näringsdepartementen samt strukturfondernas tendens att knyta samman exempelvis arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det ökande engagemanget från lokala aktörer som företag, orga- nisationer etc. inom delar av politiken. Sammantaget kan man säga att det regionalpolitiska organisatoriska systemet förvisso har utvecklats i riktning mot vad som skulle kunna beskrivas som det regionala utvecklingskomplexet. kan vi konstatera att grunderna i form av det hierarkiska, auktoriserande sys- temet, i allt väsentligt består. På samma sätt som de regionalpolitiska insatserna präglats av en lager-på-lager-princip, förefaller det som om den organisatoriska strukturen gjort detsamma. Nya organisationer har tillkommit, men de gamla består och utövar dessutom sin makt över de nya. Finansiering och reglering är ofta starkt beroende av det hierar- kiska systemet. Hanteringen av är ett bra exempel på detta, där de nya beslutsgruppernas makt i praktiken kom att in- skränkas av de fondansvariga myndigheterna, vilka skulle tillämpa fondreglerna. De fondansvariga myndigheterna var också de som i det auktoriserande systemet genomför den nationella politiken. Deras in- bördes olika tillämpning av reglerna utgjorde också en kil i den sek- torssamordning som inrättandet av de regionala beslutsgrupperna inne- bar. I den mån systemet är på väg att i sin helhet förändras, så sker det i så fall i lika hög grad genom att det gamla systemets organisationer omformas inifrån, som genom att nya organisationer tillkommer och dominerar över de gamla. 6.3.2Utvärdering som verktyg för lärande De mest systematiska inslagen av utvärderingar förekommer inom de programbaserade stödformerna. Dessa är EU:s strukturfondsprogram, och också de regionala tillväxtavtalen. I EU:s struktur- fondsprogram finns redan i riktlinjerna regler för hur och när utvärde- ringar skall ske. I princip utvärderas programmen : före (ex-ante), under (halvtid) och efter (ex-post) genomförandet. Utvärde- ringen före avser att studera det föreslagna programmets innehåll och Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 145 planerade genomförande, i syfte att förbättra och utveckla det innan det genomförs. Utvärderingen efter halva genomförandet syftar till att ge en underhandsbedömning av utvecklingen och möjligheterna att justera programmets innehåll. Under kommande strukturfondsperiod finns också vissa möjligheter att omfördela programområden och därmed skapa incitament för ett gott genomförande. Utvärderingen efter är den mer traditionella, där syftet är att fastställa effekter och effektivitet. Utvärderingarna av strukturfondsprogrammen är tänkta att på ett di- rekt sätt påverka politikens genomförande. I programarbetsformen finns en logisk lärandecykel inbyggd. Denna skall enligt teorin fungera som i figur 6.2. Figur 6.2: Utvärdering och lärande i programbaserat regionalt utveck- lingsarbete Justering av program/genom- förandeorganisation Riktlinjer för nytt program Programutformning av nytt program Källa: Rapport 11 När det gäller strukturfonderna befinner sig arbetet i de flesta program i den fasen att slututvärderingarna har inletts som arbetet med de nya programmen har startats. I några program har också den andra halvan av genomförandet följts av en utvärdering. Halvtidsutvärderingarna av den första rundan svenska struktur- fondsprogram utgör den hittills mest systematiska utvärderingsinsatsen i svensk regionalpolitik. Utvärderingarna har på flera sätt påverkat EU:s regionalpolitik i . Det mest direkta bruket av halvtidsut- värderingarna har varit att nyttja dem i förändringar och justeringar av de pågående programmen. De samlade lärdomarna från utvärderingen har följts upp på flera sätt. Resultaten från utvärderingarna blev ett direkt och viktigt in- gångsvärde i organisationsutredningarna inför den kommande struktur- 146 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar I båda dessa utredningar utnyttjades halvtidsut- värderingarnas ibland detaljerade fokus på processer och organisation, i syfte att underlätta genomförandet av nästa programperiod. Vidare har statskontoret på regeringens uppdrag genomfört en större studie av utvärderingarna: deras kvalitet, organisation, effektivitet och inlem- mande i ett organisatoriskt lärande.10 I studien framkommer att utvärde- ringarnas kvalitet i allt väsentligt varit god, men att den kan bli bättre genom ett starkare metodstöd och tydligare krav på kvalitet och redo- visningsprinciper redan i upphandlingsskedet. Statskontoret noterar att anpassningen inte varit den mest önskvärda vad gäller effektutvär- dering. De regionalpolitiska tillväxtavtalen är det senaste instrumentet på den regionalpolitiska arenan. Där har utvärderingar integrerats som en del i lärandet och processutvecklingen redan från början.11 De regionala tillväxtavtalen lanserades som ett nytt sätt att koordinera offentliga resurser för tillväxt. Det är viktigt att notera att programmet tillkom i då den ekonomiska tillväxten fortfarande var låg över hela lan- det, och särskilt i regionalpolitiskt prioriterade områden. Avtalen skulle fokusera på tillväxt i näringslivet och företagen. Av- talens idé vägleddes av några grundläggande synsätt: en aktiv närings- politik är viktig för tillväxtskapande processer och dynamik i näringsli- vet. Förutsättningarna för att åstadkomma en sådan politik, och beho- ven av den, skiljer sig mellan olika regioner. En ökad samverkan tvärs över sektorer vore av godo för näringspolitikens samordning och ef- fektivitet. Avtalen skulle utformas som treåriga program för regional tillväxt. Regeringen inbjöd regionerna att inkomma med sådana avtal. Riktlin- jerna för hur avtalen skulle utformas var löst hållna. De geografiska avgränsningarna av regionen lämnades öppna, men det stipulerades tidigt att länsstyrelserna och självstyrelseorganen skulle ha ett samord- ningsansvar för arbetet med avtalen i regionerna. Inga nya pengar knöts till avtalen. I stället var syftet att befintliga resursers användning skulle kunna förändras, anpassas efter skilda re- gionala behov och prioriteringar samt fördelas på ett annat sätt. Bland de resurser som kom att utpekas inom ramen för det så kallade regionala tillväxtkapitalen, finns bland annat de regi- 9SOU 1999:23, SOU 1999:2. 10Statskontoret (1999), Mittutvärdering av strukturfonderna – en övergripande utvärdering. 11Tillväxtavtalen betraktas formellt som ett näringspolitiskt instrument, men bör ändå redogöras för inom ramen för en vidare analys av det regionalpolitiska systemet. Detta därför att tillväxtavtalen samlar flera av de regionalpolitiska insat- serna under sitt program och därför att de har en tydlig regionalpolitisk profil. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 147 onalpolitiska medlen, delar av arbetsmarknadspolitikens resurser och strukturfondernas resurser. Arbetet med framtagande av de regionala tillväxtavtalen inleddes och resulterade i att samtliga regioner antog regeringens inbjudan att inkomma med avtal. Dessa lämnades till regeringen . Därefter lät regeringen externa utvärderare granska och bedöma de inlämnade avtalsutkasten. har avtalen sedan reviderats, dels som ett resultat av utvärderingarna, dels som ett resultat av de finansieringsförhandlingar som då skedde. överlämnades de slutliga avtalsdokumenten till regeringen. För- utom utvärderingen av varje programdokument, , har rege- ringen låtit utvärdera förhandlingsarbetet och processerna med att ta fram de färdiga avtalsdokumenten i ett antal län, samt initierat en ut- värdering av hur den centrala nivån (myndigheter och regeringskansli) har deltagit i arbetet med tillväxtavtalen12. Statskontoret har arbetat med att ta fram en modell för hur tillväxtavtalen skall kunna utvärderas. Ett problem i sammanhanget, vilket är ett generellt problem, är hur ett program utan egna resurser skall kunna utvärderas. Enkelt uttryckt uppstår här två svårigheter: hur skall man avgöra vilka effekter som hör till vilka insat- ser och hur skall man kunna värdera de samordningsinsatser som är tillväxtavtalens grundläggande mål. Tillväxtavtalen har dock en vidare innebörd, som också är viktig i ett lärandesammanhang. Tillväxtavtalens främsta målsättning är att åstadkomma en sektorssamordnad effektivisering av statens insatser. En sådan samordning kan sägas bestå av tre delar: 1.En sektorsvis samordning på den regionala nivån. 2.En sektorsvis samordning på den centrala nivån. 3.En överbryggande sektorssamordning mellan regional och central nivå. En genomförd utvärdering av det inledande arbetet med avtalen påvisar vissa strukturella svårigheter som finns att få till stånd en sådan samordning.13 Sektorssamordningen på den regionala nivån har i några fall kommit väsentligt längre än på den centrala. Visserligen är varia- tionerna regioner emellan ännu betydande, men överlag sker ändå ett strukturerat samarbete mellan t.ex. arbetsmarknadspolitiska och regio- 12De nämnda utredningarna har gjorts av Nordregio och Ledningskonsulterna (när det gäller utvärderingen av avtalsförslagen) och Nordregio, Ledningskon- sulterna och (när det gäller förhandlingar och processer). Studierna är av- rapporterade och finns tillgängliga via . 148 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar nalpolitiska myndigheter i alla regioner. Etableringen av fastare sam- verkansformer och reella prioriteringsförhandlingar är dock mer säll- synt även på denna nivå. Några faktorer som utvärderingen pekar ut som avgörande för möjligheten till reell sektorssamordning är för det första förekomsten av relativt fria och obundna resurser för regional utveckling, t.ex. storleken på länsanslagen eller förekomsten av struk- turfondsmedel. För det andra förefaller det som om tidigare traditioner av regional samverkan har en betydelse. När det gäller samordningen över sektorsgränser på central nivå rör det sig dels om samordning myndigheter emellan, dels om samordning mellan sakdepartementen inom . Utvärderingen vi- sade att denna samordning är mycket svår att få till stånd. Den samord- ning som etablerats inom har främst kommit att få en roll i informationsarbetet. Politiska mandat för att reellt styra och driva på samordningen har saknats. Detta har lett till delvis otydliga signaler, och påverkan på det sektoriellt uppbyggda arbetet har inte blivit särskilt stor. Detta har i sin tur lett till att endast vaga och otydliga signaler har utgått från till de berörda myndigheterna. Med något undantag har myndigheterna därför förhållit sig tämligen avvaktande till tillväxtavtalen som process. Den kanske viktigaste länken i utvecklingen mot en ny regional ut- vecklingspolitik med tillväxtavtalen som bas är ändå förhållandet mel- lan centrala och regionala aktörer. Det är här som basen för den nya regionala politiken kan läggas. Kontakterna mellan aktörerna på dessa nivåer har varit relativt få. har som enda myndighet systema- tiskt arbetat med att upprätta dessa kontakter. Men ingen myndighet har på ett konkret sätt kunnat engagera sig i de förhandlingsprocesser som avtalen syftade till. Myndigheternas problem är, förutom att det handlar om att ställa om till en ny syn på politikens genomförande, att man har svårt att engagera sig i ett programbaserat system och att den långa tidsutdräkten för avtalen försvårar myndigheternas möjligheter att delta. Även om man på regional nivå inte fullt ut har löst dessa knutar, så visar ändå utvecklingen på den regionala nivån att problemen inte är oöverstigliga. Lärande har i modern mening spelat en ganska liten roll i utvecklingen av det regionalpolitiska systemet. De största skillnaderna föreligger mellan de traditionella regionalpolitiska verktygen och de nyare pro- grambaserade stödformerna. finns ett stort mått tyst kun- skap i det regionalpolitiska systemet, inte minst på den regionala Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 149 Här finns kunskap som gör att man i beslutsärenden kan undgå att begå misstag, t.ex. genom att investera i företag med mindre goda framtidsutsikter. Här finns också en avsevärd kunskap om betydelsen av stöd till de företag som finns i, eller väljer att komma till, stödområ- dena. Det har dock saknats systematik vid uppföljning och utvärdering av systemets effektivitet. Man har också haft påtagliga svårigheter att dis- kutera s.k. kontrafaktiska problem. Bristen på tydliga riktlinjer har gjort att utvärderingarna har genom- förts sporadiskt och med olika metoder. Detta har gjort dem svåra att jämföra. Detta behöver inte innebära att lärandet blir mindre. Tvärtom kan detta ses som en del i utvecklingen av en tyst kunskap. Men som en del i ett nationellt system innebär avsaknaden av utvärderingar att lä- randet i det regionalpolitiska systemet varit begränsat och att kun- skapsöverföringen mellan dess olika delar fungerat otillfredsställande. Bristen på kontinuerlig utvärdering kan ha bidragit till att systemet stelnat och haft svårigheter att anpassa sig till förändrade förutsätt- ningar för regioner och deras näringsliv. I ett system där politikens verktyg i stort varit oförändrade , riskerar också organi- sationen att stelna i en form som passar de aktuella verktygen, men som svårligen kan ställas om för att passa andra verktyg. Det finns också flera brister i lärandet i de mer introduce- rade delarna av det regionalpolitiska systemet, t.ex. strukturfondspoli- tiken.