sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För kvicksilver och bly kan anmälan av nationella förbud inom EU vara ett gångbart sätt att väcka frågan inom unionen. För förslag beträf- fande kadmium se kapitel 6. ·Det svenska förbudet mot användning av kvicksilver måste göras heltäckande . ·Blyammunition och blysänken bör förbjudas genom nationella åtgärder . Pågående avveckling av kvicksilver och bly Trots att arbetet med att begränsa förekomsten av kvicksilver, kadmium och bly har pågått finns ett antal användningsområden kvar. Här ges en kort beskrivning av läget beträffande avvecklingen av kvicksilver och bly. I bilaga 6 finns en mer utförlig genomgång av hur långt avvecklingsarbetet kommit och vilka användningsområden som kvarstår. Lagstiftningen på kvicksilverområdet är utformad så att specifika varor där kvicksilver inte får förekomma pekas ut. Exempelvis omfattas termometrar och mätinstrument. Kvicksilveranvändningen inom dessa områden har sjunkit kraftigt sedan reglerna infördes i början på 1990- talet. Vissa betydelsefulla användningsområden omfattas dock inte av reglerna. Den största årliga tillförseln av kvicksilver till samhället står klor- alkaliindustrin för. I propositionen Svenska miljömål (prop. 212 Förslag till åtgärder i 1997/98:145) gör regeringen ställningstagandet att användning av kvicksilver inom kloralkaliindustrin kan fortgå längst . Ser man till utsläppen är den dominerande källan amalgam. Runt en tredjedel av kvicksilverutsläppen till luft kom från krematorier, där kvicksilvret härrörde från amalgam i tänderna. Kvicksilver kommer också ut i avloppsvatten till följd av att amalgam nöts från tänderna. Amalgam är även den dominerande källan till kvicksilver i slam. Användningen av amalgam minskade men minskningen avstannade sedan. Kvicksilver används också i batterier (se avsnitt 6.9) samt som analys- och reagenskemikalie vid laboratorier. Även i ljuskällor, såsom lysrör och lågenergilampor, finns kvicksilver. En viss nedgång i användningen har dock skett . Kvicksilver är en ovanligt lättflyktig metall. De minskade inhemska utsläppen av kvicksilver har medfört att nedfallet av kvicksilver över till härrör från lufttransport från andra län- der. Det totala nedfallet av kvicksilver över , från inhemska och utländska källor, är omkring , varav ca en tiondel beräknas komma från varor. Det behövs således även ett internationellt agerande (se kapitel 8). För bly är det största enskilda användningsområdet bilbatterier och andra ackumulatorer. Ackumulatorerna beräknas stå för uppemot tre fjärdedelar av den totala användningen (se vidare avsnitt 7.4.2). Andra användningsområden är ammunition, fiskesänken, elektronik, vikter (t.ex. båtkölar och balansvikter till hjul), kabelmantling, metallegeringar, tillsatser i plast, byggnadsmaterial, glas samt färg och rostskydd. Avvecklingen av bly har på några områden varit framgångsrik. Användningen av bly i bensin har till följd av förändringar i förordningen om motorbensin minskat drastiskt (se figur 10.1). Det har i sin tur lett till kraftigt minskade utsläpp till luft. Inom områden som färg och rostskydd, glas, kabelmantling och tillsatser i PVC har frivilliga åtgärder från industrin lett till nedgång i användningen. På andra områden går utvecklingen långsamt. Tillskottet av bly till samhället genom ackumulatorer är fortfarande mycket stort. Förbruk- ningen av bly till ammunition har minskat något , till följd av att mängden bly per hagel minskat. Någon nämnvärd övergång till Förslag till åtgärder i 213 alternativa material har dock inte skett. Inte heller inom fisket har någon påtaglig övergång till alternativa sänkesmaterial gjorts. Både ammunition och sänken är användningsområden som leder till en direktspridning av bly i metallisk form till miljön. Utredningens bedömning och förslag Utredningen anser att kvarvarande användning av kvicksilver, kadmium och bly bör avvecklas. Med tanke på handel med varor som innehåller dessa ämnen, och spridningen av metallerna via luften, bör detta göras inom hela EU och även globalt. På flera områden finns redan gemensamma regler inom EU som berör de tre metallerna, t.ex. i batteridirektivet, och nya regler som kan komma att få betydelse för metallerna är på gång, t.ex. i form av direktiv om uttjänta fordon och om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Enskilda länder inom unionen har infört förbud mot ett eller flera användningsområden av dessa metaller. har t.ex. ett förbud mot kvicksilver (med ett antal generella undantag, varav vissa är tids- begränsade). Flera länder inom unionen (, , ) har också förbud mot blyhagel, helt eller delvis. Det finns flera vägar att föra upp en fråga på dagordningen inom EU. När det gäller generella åtgärder för persistenta och bioackumulerande ämnen, vilket omfattar en rad ämnen och innebär ett nytt strategiskt synsätt, har vi inte bedömt att notifiering av nationella förslag är en gångbar väg. Däremot ser vi det som möjligt att påverka EU genom anmälan av nationella förbud då det gäller enskilda särskilt farliga ämnen såsom kvicksilver och bly. Utredningen har övervägt olika alternativ beträffande omfattningen av förbuden för de båda metallerna. har regler för kvicksilver. Enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter är kvicksilver förbjudet i termometrar, mätinstrument m.m. Enligt vad utredningen erfar kommer att anmäla en utvidgning av förordningen till ytterligare några användningsområden. Vår bedömning är dock att det finns ett påtagligt behov av ett generellt förbud mot kvicksilver, i syfte att nedbringa belastningen på människa och miljö samt för att hindra att nya användningsområden för kvicksilver introduceras. Det senare är angeläget mot bakgrund av att det finns exempel på att kvicksilver börjat användas inom nya områden t.ex. i strålkastare till bilar. 214 Förslag till åtgärder i Vi har erfarit att det finns oklarheter beträffande möjligheterna att för- bjuda ämnen som ingår i varor om det finns produktdirektiv inom de användningsområden där ämnena förekommer (se avsnitt 6.8). Kvick- silver används inom flera områden som omfattas av produktdirek- tiv. Vi anser dock att bör pröva att anmäla ett generellt förbud mot kvicksilver. Man bör inte på förhand utgå ifrån att produktdirektiven omöjliggör ett sådant förbud. I den mån ett förbud anses strida mot EU-gemensamma regler bör Sve- rige åberopa miljögarantin. Det är viktigt att bidrar till att öka klarheten i hur stort utrymme som ges genom miljögarantin. bör inte undvika att anmäla ett totalförbud för kvicksilver av skälet att det möjligen leder till en prövning i . Det är först när en fråga förs till som full klarhet fås i hur stort utrymme som ges genom miljögarantin. Eftersom kvicksilver är ett av de ämnen vars skadliga effekter är mest väldokumenterade är det särskilt lämpligt att få frågan prövad just för kvicksilver. Ett generellt förbud mot kvicksilver bör utformas med möjlighet till generella tidsbegränsade undantag. Sådana kan t.ex. bli aktuella för ljuskällor, tills dess lysrör och lågenergilampor kan framställas utan kvicksilver, samt för kloralkaliindustrin fram . Även beträffande bly har utredningen övervägt möjligheten att införa ett generellt förbud. Mot bakgrund av att bly har ett annat använd- ningsmönster än kvicksilver och att riskerna med bly inte är fullt lika påtagliga som för kvicksilver har vi dock valt att inte föreslå något generellt förbud för bly, utan i stället inrikta förbuden mot två användningsområden med stor betydelse för den direkta spridningen av metallen till miljön. Detta kompletteras med andra styrmedel för övriga användningsområden (se vidare i avsnitt 7.4.2). Direkta utsläpp av bly i metallisk form sker genom ammunition och fiskesänken. I propositionen Svenska miljömål gör regeringen bedömningen att blyhagel bör förbjudas. I samband med behandling av propositionen gjorde ett tillkännagivande till regeringen om att förbudet skall förenas med en möjlighet till vissa dispenser, i avvaktan på utveckling av fullgoda alternativ. Enligt vad utredningen erfar pågår arbete inom med att utarbeta en förordning om förbud för blyammunition, där behovet av dispensmöjligheter eller senare ikraftträdandedatum för olika områden övervägs. Utredningen lämnar mot den bakgrunden inga författningsförslag. Förslag till åtgärder i 215 För att på frivillig väg begränsa utsläppen av bly i form av fiskesänken genomförde Kemikalieinspektionen i samarbete med sportfiskarnas och vattenägarnas organisationer våren och en informa- tionskampanj. Det är ännu för tidigt att kunna utläsa resultatet av kam- panjen, men kampanjen bör följas upp . bör en bortre tidsgräns för användningen av blysänken sättas, och vi anser att användningen av fiskesänken som innehåller bly inte bör tillåtas . Utredningens bedömning och förslag ·Miljökvalitetsnormer bör utgöra ett styrmedel för i första hand de ämnen som inte omfattas av en generell utfasning. ·Miljökvalitetsnormer bör kunna utgöra ett viktigt styrmedel för att begränsa exponeringen av vissa metaller (andra än kvicksilver, kadmium och bly). ·Normerna bör ses som ett komplement till andra styrmedel. Utredningens bedömning och förslag. anser att miljökvalitetsnormer bör utgöra ett styrmedel för i första hand de ämnen som inte omfattas av en generell utfasning. Miljökvalitetsnormer skulle kunna användas för de ämnen som omfattas av riktlinjerna, men vi är tveksamma till om det är meningsfullt med en norm för halter vad gäller ett visst ämne, eftersom målet är att just dessa ämnen skall elimineras inom en generation. Arbetet beträffande de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken är alltså i första hand inriktat på att generellt minska belastningen – oavsett halter. Enligt regeringens riktlinjer får metaller fortsättningsvis användas om användningen inte leder till skador på människor och miljö. För metaller kan därför miljökvalitetsnormer – vilka anger en halt i miljön som inte skall överskridas eftersom negativa effekter då kan uppstå – fungera som ett styrmedel. Miljökvalitetsnormer har den styrkan att de ligger mycket nära riktlinjens intentioner. Om halterna i miljön överskrider är det ett tecken på att metallen i fråga används på ett sådant sätt att den kommer ut i en omfattning som kan medföra skada på 216 Förslag till åtgärder i människor och miljö. Ett åtgärdsprogram skall då upprättas för att minska utsläppen. Miljökvalitetsnormer bör dock inte vara det enda styrmedlet på metall- området utan utgöra ett komplement till styrmedel av mer förebyggande karaktär, detta pga. att bromssträckan från det att en norm överskrids till det att problemet är åtgärdat kan bli mycket lång. Tillräckligt underlag för att fastställa miljökvalitetsnormer saknas också för många metaller. finns bara miljökvalitetsnormer för ett fåtal ämnen, varav ett är bly i luft. Den är i första hand framtagen i syfte att skydda människors hälsa. påbörjade ett arbete med att utveckla miljökvalitetsnormer för metaller i sjöar och vattendrag. Det kommer dock att ta innan det finns sådana miljökvalitetsnormer. För mark dröjer det ännu längre. Det kommer dessutom till en början bara att finnas normer för ett begränsat antal metaller. En viktig, ännu olöst, fråga när det gäller miljökvalitetsnormer för metaller är om dessa skall utgå från totalhalter eller från mängden bio- tillgänglig metall. Det senare är att föredra, men är tekniskt mer komplicerat. En annan fråga är om normerna skall vara lokalt anpas- sade, eftersom bakgrundshalterna varierar. Även detta leder till ett mer komplicerat system än om normerna sätts nationellt med möjligheter till särlösningar i områden med naturligt höga bakgrundshalter. Förslag till åtgärder i 217 7.2.3Förslag vad gäller miljöfarlig verksamhet Utredningens bedömning och förslag ·Vid prövning av en ansökan om miljöfarlig verksamhet besluts- underlaget innehålla uppgifter om utsläpp och användning av de kemiska ämnen som bör fasas ut enligt utredningens förslag till utfasningskriterier. Frågan om vilka regeländringar som detta kan kräva bör utredas av den tillsatta (M1999:03). ·De ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikalie - politiken bör beaktas när generella föreskrifter (enligt 9 kap. 5 § ) tas fram, både avseende utsläpp och användning i kemikalier och andra varor. bör ges i uppdrag att utreda frågan om hur generella föreskrifter bäst kan utnyttjas som ett instrument för att fasa ut sådana ämnen. ·Regeringen bör ge i uppdrag att göra bransch- visa genomgångar för att se vilka branscher som använder ämnen som omfattas av utredningens utfasningskriterier och för vilka det kan vara lämpligt att reglera genom generella före- skrifter. I detta arbete bör också beaktas möjligheter att få fram frivilliga åtaganden för att fasa ut de aktuella ämnena. Regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken tar inte bara sikte på att varor som introduceras på marknaden skall vara fria från vissa ämnen. Två riktlinjer handlar även om produktionsprocesser och utsläpp. De är formulerade så här: Organiska av människan framställda ämnen som är långlivade och bio- ackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. 218 Förslag till åtgärder i Bättre information och kunskap behövs Ett värdefullt underlag för ett ställningstagande om användningen av kemikalier i industrin är treåriga projekt om industrins kemikalieanvändning. Arbetet har syftat till att se på riskerna för miljön och att prioritera bland olika möjliga åtgärder, och det har utförts i samarbete med 14 olika branscher. Olika riskbegränsningsåtgärder har diskuterats för 20–30 kemiska ämnen i dessa branscher. Förutom intressanta branschanalyser och förslag drar också några generella slutsatser, bl.a. att en stor svårighet i arbetet har varit att få tillräcklig information för att göra en faroanalys och en senare riskanalys. Företagens kompetens att värdera informationen är även svag i framför allt små och medelstora företag. Detta påverkar i sin tur möjligheterna för ett bra produktval. En positiv slutsats som presenteras i (, 1999b) är att väsentliga förändringar har skett i bl.a. textilindustrin, färgbranschen och den grafiska indust- rin. Ny teknik har ibland minskat behovet av kemikalier, och farliga ämnen har i flera fall ersatts med mindre farliga. har kunderna tryckt på och därmed påverkat den positiva utvecklingen. När det gäller verkstadsindustrin konstaterar att den är mer svårbedömd när det gäller användningen av kemiska ämnen. Det finns nära 20 000 företag, varav flertalet är små. I en datakörning visa- de det sig att minst 2 000 kemiska ämnen används inom verkstads- industrin, varav ca 200 var miljöfarliga på något sätt. I arbete när det gäller massa- och pappersindustrin visade det sig att ungefär 800 ämnen används. Vid en tidigare studie hade listat ett 20-tal ämnen som branschen särskilt borde uppmärksamma och helst byta ut. Vid en uppföljning visade det sig att endast några få ämnen hade minskat, framför allt användningen av klor till blekning, men användningen av andra ämnen hade ökat eller var oförändrade. Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet När en miljödomstol eller länsstyrelse prövar en ansökan om miljöfarlig verksamhet skall detta göras det utifrån mål enligt 1 kap. 1 § . skall också tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. , såsom försiktighetsprincipen och Förslag till åtgärder i 219 Att är ett instrument för att styra mot av fastställda miljömål och att miljömålen ger ledning beträffande vilka krav som bör ställas på en verksamhetsutövare framgår av uttalanden i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 162 ff. och del 2, sid. 8). Utsläpp och användning av ämnen som skall fasas ut enligt regeringens riktlinjer, vilka fastställts av , bör således beaktas vid prövningen av en ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Det är emellertid inte realistiskt att tro att så sker om det inte krävs att sökanden tillför beslutsunderlaget uppgifter som påvisar utsläpp och användning av sådana ämnen i verksamheten. Krav skulle därför kunna ställas på att uppgifterna skall ingå i ansökan eller i miljökonsekvens- beskrivningen. Frågan om vilka regeländringar som behövs för att införa sådana krav behöver dock utredas närmare. Vi förslår att frågan utreds av den kommitté som har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av , dvs. (M1999:03, dir. 1999:109). Denna kommitté skall bl.a. ägna särskilt intresse åt tillämp- ningen av allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, och vi finner därför att den borde vara särskilt lämpad för denna fråga. Möjlighet finns att med stöd av meddela generella före- skrifter för miljöfarlig verksamhet. Denna möjlighet har utökats betydligt jämfört med tidigare lagstiftning. Regeringen får meddela föreskrifter eller förbud mot utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas eller mot att lägga upp fasta ämnen. Detta gäller om verksamheten kan leda till att vattenområden, marken eller grundvattnet förorenas eller på annat sätt påverkas. En tanke bakom möjligheterna att utfärda generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet är kunna ersätta tillståndsprövning i enskilda fall. Vi bedömer att generellt ger goda möjligheter att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken när det gäller produk- tionsprocesser. Genom att prövningen av miljöfarlig verksamhet skall ta hänsyn till försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen finns det författningsmässiga förutsättningar för att ta hänsyn till de ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer och som definie ras i våra förslag. Men för att tydligare definiera vilka ämnen som är av särskild angelägenhet för miljöfarlig verksamhet bör generella före- 220 Förslag till åtgärder i skrifter även kunna innefatta minimikrav på utsläpp och hantering av de ämnen som definieras i våra förslag. bygger på att balkens regler i stor utsträckning skall kompletteras med föreskrifter från regering och myndigheter. Vissa av de lagar som fördes samman i var utpräglade ramlagar, dvs. lagen gav stora möjligheter att reglera sakfrågor i förordningar och andra föreskrifter. Denna lagstiftningsteknik var konsekvent genomförd i lagen om kemiska produkter. Däremot gav miljöskyddslagen sämre möjligheter i detta avseende på grund av reglerna om individuell pröv- ning av miljöfarliga verksamheter. Miljöskyddslagen gav inte heller tillräckliga möjligheter att komma till rätta med problem som orsakades av s.k. diffusa källor eller att åstadkomma samordnade miljölösningar. I och med utformning som en ramlag kan dra upp övergripande riktlinjer medan detaljerna överlämnas till regeringen och myndigheter inom ramen för de bemyndiganden som ges i balken. Generella föreskrifter som alternativ och/eller komplement till individuell prövning av miljöfarlig verksamhet för exempelvis en viss bransch eller en viss anläggningstyp bör därför kunna utformas och vara ett bra verktyg för genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. (M 1999:03, dir. 1999:109) bör vara bäst lämpad att analysera frågan om hur generella föreskrifter bäst kan utnyttjas som ett sådant verktyg. Vi bedömer att det bör finnas goda möjligheter att arbeta både med generella föreskrifter och med individuell prövning. Både vid generella föreskrifter och vid individuell prövning bör sikte tas på de väsentliga grundkraven, vilket enligt vår uppfattning bl.a. bör vara de ämnen som bör omfattas av utfasning enligt de nya riktlinjerna inom kemikalie - politiken. bör utifrån sin erfarenhet göra branschvisa genom- gångar för att se vilka branscher som använder de ämnen som faller för utredningens utfasningskriterier och som är lämpliga för att omfattas av generella föreskrifter. I samband med detta arbete bör också övervägas frivilliga åtaganden från branscher att fasa ut de aktu- ella ämnena. Förslag till åtgärder i 221 7.3Informativa och marknadsdrivna styrmedel I detta avsnitt behandlas de mjukare styrmedel och verktyg som utred- ningen bedömer som viktiga; vi kallar dem informativa och marknads- drivna styrmedel. Utredningens bedömning och förslag ·Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan – dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. – utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. denna utvärdering. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig. Förändringar bör göras i samråd med de olika användargrupperna och utgå från de avsedda mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. ·Verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier bör tas fram i större utsträckning . Regeringen bör överväga att ge och Kemikalieinspektionen i uppdrag att föra en dialog med ett antal prioriterade kemikalieanvändande branscher kring hur verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier kan tas fram och spridas. ·Kemikalieinspektionen bör se över sin internetbaserade infor- mation om hälso- och miljöfarliga kemikalier, utifrån de syn- punkter som framkommit i bl.a. vår utvärdering. Bland annat bör man undersöka möjligheterna att utveckla de databaser och sökmetoder som finns . Målet bör vara att skapa en så komplett och funktionsduglig informationskälla som möjligt. Arbetet bör utgå från de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. ·Den av regeringen tillsatta delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, EKU-delegationen, eller det organ som får till uppgift att administrera delegationens verktyg för ställande av miljökrav i offentlig upphandling, skall utifrån tillgänglig kunskap och gällande regler tydligt informera om vilka krav som kan och bör ställas när det gäller användningen av kemikalier i produkter och produktionsprocesser. 222 Förslag till åtgärder i har utvärderat Kemikalieinspektionens s.k. OBS- lista. Vår fullständiga utvärdering återfinns i bilaga 9, i detta avsnitt redovisas en sammanfattning av utvärderingen samt utredningens bedömning och förslag. De studier som gjorts inom ramen för vår utvärdering visar att OBS- listan har spelat en central roll i arbetet med att begränsa riskerna med kemikalieanvändningen. Listan är väl spridd och används såväl inom företagen som i myndigheternas kemikalietillsyn, i den offentliga upp- handlingen och i olika projekt och kartläggningar på lokal, regional och central nivå. Många användare ser den som en god hjälp i kemikaliearbetet. Den har, tillsammans med andra åtgärder, satt i gång en process i riktning mot ökad kontroll och sannolikt också minskad användning av farliga kemikalier. I utvärderingen har dock även problem påträffats i samband med användningen av OBS-listan, och det är av pragmatiska skäl mot dessa som den största uppmärksamheten skall riktas i detta avsnitt, inte mot styrmedlets positiva effekter. Problemen har till stor del uppkommit som en följd av att OBS-listan ofta används enbart som en rak lista, dvs. förekomsten av de ämnen som finns med på listan kontrolleras medan ämnen som inte tagits upp som exempel på listan men som omfattas av listans kriterier, sällan uppmärksammas på samma sätt. Dessutom gör de olika aktörerna för- hållandevis sällan riskbedömningar i samband med användandet av listan. I grunden ligger en ofta bristfällig kunskap om hälso- och miljöfarliga kemikalier, orsakad av inte tillräckligt avsatta resurser för kemikalie - kontroll samt delvis otillräcklig information. De problem som identifierats skall ses mot bakgrund av den mycket breda användningen av OBS-listan.