sou · GOB366d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Banker kan nämligen normalt inte snabbt sälja tillgångar för att tillgodose sitt likviditetsbehov eftersom en stor del av tillgång- arna saknar andrahandsmarknad. Vid framtvingad försäljning kan en bank behöva acceptera priser långt under det bokförda värdet. Även en solid och livskraftig bank kan därför bli insolvent om den drabbas av misstro mot sin förmåga att fullgöra förpliktelser; sådan misstro är 188 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer En bank som är insolvent måste antingen försättas i konkurs eller sättas under offentlig administration. De klassiska motiven – som kommittén ansluter sig till – för en ord- ning med som lender of last resort är att fallissemang i banker kan ge upphov till systemrisker samt att konkurs i banker kan leda till betydande kapitalförstöring (se vidare avsnitt 6.3). Det är också klart uttryckt i förarbetena till nödkreditsbestämmelsen att avsikten med nödkrediter i första hand är att genom likviditetsstöd till ett eller flera institut skall kunna undvika stabilitets- problem i betalningssystemet. Det är dock viktigt att nödkrediter inte används för att stödja banker med en i grunden svag ekonomisk ställ- ning. Av propositionen till riksbankslagen framgår också att Riks- banken inte bör ges möjlighet att bevilja krediter till sådana företag. Ändamålet bakom möjligheten för att ge nödkrediter kan sägas vara att rädda solida och livskraftiga företag som har fått likviditetsproblem, främst för att undvika systemrisker men även kapitalförstöring. har därför möjlighet att ge nödkredit om en banks likviditetsproblem beror på ogrundad misstro mot bankens ekonomiska ställning eller det finns skäl att tro att banken kommer att lyckas åtgärda sina problem. Eftersom har som uppgift att främja ett säkert betalningsväsende är det en rimlig tolkning att skall ge nödkredit till banker vars fallissemang utgör systemrisker. I de fall en bank inte synes kunna eller vilja vidta nöd- vändiga åtgärder för att komma tillrätta med sina problem bör den emellertid normalt inte få nödkredit. Genom förslaget om offentlig administration uppstår emellertid en situation där det kan vara berättigat att ge nödkredit även till sådana banker. I de fall bedömer att det är lämpligt att en bank sätts under offentlig administration bör Riks- banken ge nödkredit i avvaktan på ett beslut om offentlig administra- tion. bör således innan den nekar nödkredit samråda med . I förarbetena till riksbankslagen sägs att avsikten är att regeringen skall ansvara för åtgärder som avser att förbättra bankernas soliditet medan skall ha likviditetsstödjande uppgifter. Enligt kom- mitténs mening bör denna arbetsfördelning fortsätta att gälla. Den avgörande skillnaden, enligt kommitténs förslag, blir att statsmakterna har ett ytterligare medel, nämligen institutet offentlig administration, till förfogande för att hantera banker med soliditetsproblem. Problemet i gällande ordning med nödkrediter till banker som uppenbarligen har soliditetsproblem men vilkas fallissemang är systempåverkande löses då genom att en sådan bank kan sättas under administr- ation. offentlig administration införs är det dock En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 189 fortfarande osäkert vad som gäller för en sådan situation (se vidare avsnitt 3.2). När det gäller nödkrediter till banker vars fallissemang inte skulle vara systempåverkande sägs inget direkt i förarbetena. möjlighet och eventuella skyldighet att ge nödkrediter till sådana banker bör tolkas mot bakgrund av att primära uppgift på det här området är att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det finns motiv att stödja även banker vars fallissemang inte är system- påverkande. Ett sådant är som nämnts att förhindra den kapitalför- störing som uppkommer om en solid bank bringas på fall av likviditets- problem. Vidare kan motiven vara av konkurrensfrämjande eller regionalpolitisk art. Det går knappast att säga att det föreligger eller bör föreligga en skyldighet för att ge nödkrediter på dessa bevekelsegrunder. Eftersom ett effektivt betalningsväsende utgör ett mål för bör det dock vara möjligt att ge kredit. Det bör vara möjligt för att ge nödkredit till banker under offentlig administration. I de fall en statlig garanti för att en bank skall fullgöra sina förpliktelser är utfärdad finns det inte anledning för att underlåta att ge nödkrediter. Det bör därför vara möjligt att förutsätta att underlättar arbete genom att vid behov meddela nödkrediter till banker under offentlig administration. Som nämnts förutsätts omfattande samråd mellan och i olika frågor. Särskilt viktigt är att Kris- hanteringsmyndigheten samråder med inför ett beslut om att en bank inte längre skall stå under offentlig administration. Det är viktigt att också bedömer att banken kan klara sig på egen hand och därmed även är beredd att ge nödkrediter om banken trots allt får likviditetsproblem. bör ha en renodlad roll som garant för vissa insättningar och som fordringsägare. Kommittén anser att det bör övervägas om nämnden skall få friare händer att agera som fordrings- ägare och t.ex. ge lån till banker med ekonomiska problem i syfte att minska nämndens slutliga förluster. Kommittén återkommer till denna fråga i kapitel 9. 190 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer Slutsatsen av de föregående avsnitten är att det bör inrättas en särskild , vars främsta uppgift skall vara att handha frågor rörande offentlig administration. Som framgår av nästa kapitel bör ha exklusiv kompetens att ansöka hos om att en bank skall sättas under offentlig administration. Den viktigaste uppgiften för myndigheten blir att ta kontrollen över den bank som satts under administration och bestämma inriktningen på rekonstruktionsarbetet. I arbetet med att hantera en bank under offentlig administration ingår viktiga beslut rörande utfärd- ande av statlig garanti och stoppande av betalningar. Vidare har kommittén bedömt det lämpligt att ges vissa förhandlingsuppgifter innan det är aktuellt med offentlig administration. Följande kortfattade redogörelse för upp- gifter ges för att det skall vara möjligt att bedöma vad som krävs beträffande organisation, arbetssätt och bemanning. Avsikten är inte att ge närmare riktlinjer för hur myndigheten skall lösa konkreta problem i en bank under administration utan att ge underlag för den nämnda bedömningen. De uppgifter som kommittén föreslår att myndigheten skall ha framgår till största delen av olika avsnitt (t.ex. 8.2, 8.3.2, 8.3.4, 8.4.2, 8.4.4 och 8.4.8) i betänkandet. Redogörelsen här är till för att ge en samlad bild. Om uppgifter behandlas i kronologisk ordning, alltefter som myndigheten kan tänkas tas i anspråk vid en kris, kommer uppgiften att fungera som förhandlingsbiträde först. Som sagts ovan i avsnitt 7.2.2 bör ges möjlighet att fungera såsom en kontaktlänk mellan en bank med finansiella svårig- heter och potentiella finansiärer. Uppgiften består bland annat i att lösa upp eventuella motsättningar mellan olika grupper som kan tänkas bidra till att bankens problem löses, t.ex. gamla och nytillkommande aktieägare samt gamla borgenärer och nytillkommande långivare. Vidare ingår i uppgiften att samordna förhandlingar, skapa förtroende mellan inblandade parter samt skapa trovärdighet för framtagna förslag till lösningar. En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 191 Enligt kommitténs förslag (se avsnitt 8.3.2) skall Krishanterings- myndigheten ges ensam rätt att hos ansöka om att en bank skall sättas under offentlig administration. Ett sådant ärende kan initieras från t.ex. eller eller tas upp på eget initiativ av myndigheten. Ofta torde det vara bråttom i sådana ärenden. Vidare blir tvungen att snabbt ta ställning till om en bank bör sättas under administration i de fall en konkursansökan eller likvidationsansökan ges in mot en bank (se avsnitt 8.3.4). Efter ett beslut om offentlig administration gäller det för Kris- hanteringsmyndigheten att snabbt skapa sig en bild av läget i banken. Förhoppningsvis är myndigheten redan vid beslutet väl förtrogen med bankens tillstånd genom egen erfarenhet från förhandlingsstadiet eller genom information från eller . Med utgångspunkt i den information som myndigheten har måste den sedan besluta om vilka åtgärder den skall vidta för att ta erforderlig kontroll över banken. Regelmässigt torde det bli aktuellt att försäkra sig om att styrelse och verkställande direktör är lämpliga och om inte byta ut dem. För att rekryteringen av de nya skall gå snabbt kan det vara lämpligt att myndigheten är förberedd genom att den kontinuerligt sonderar lämpliga kandidater till sådana poster. efter beslutet om offentlig administration måste myndigheten också ta ställning till om huruvida bankens betalningar skall stoppas och om huruvida en garanti bör utfärdas. Därefter vidtar arbetet med en rekonstruktion innefattande bl.a. förhandlingar om försäljningar av delar av rörelsen och ny finansiering samt eventuella beslut om att helt eller delvis lägga ned rörelsen. Som framgått innefattar handhavandet av en bank under offentlig administration bedömningar och beslut i en rad frågor av olika art, vilket i sig ställer särskilda krav på organisation. Till detta kommer att myndigheten troligen kommer att sakna direkta handläggande och förvaltande arbetsuppgifter men att arbetsbelastningen plötsligt kan bli mycket hög i de fall myndigheten träder i aktiv funktion. behöver sålunda en flexibel organisation. Det kan ifrågasättas om bör vara en aktiv myndighet under normala förhållanden. Det skulle kunna tänkas att den inrättades av regeringen vid behov. Enligt kommitténs mening finns det dock, av nedan nämnda skäl, en betydande vinst med 192 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer att den är permanent inrättad. Som framgår på olika ställen fordras samråd och samverkan mellan , och även under normala förhållanden. Det är till fördel om detta samarbete sker inom en institutionaliserad ram. Vid en akut kris, som med dagens teknik och interbankhandel kan inträffa , går det inte att invänta att regeringen skall fatta beslut om myndighetens inrättande. Möjligheten för Krishanteringsmyndig- heten att gripa in på ett tidigt stadium som förhandlingsbiträde för- bättras om myndigheten är inrättad och inte behöver aktiveras. Gräns- linjen till arbetsområde är även enklare att upp- rätthålla om myndigheten redan är inrättad. Det kommer att bli pro- blematiskt för inspektionen att i samtal med banker hänvisa till en ännu icke inrättad myndighets arbete. Följden kan bli att inspektionen tvingas gå in i regelrätta förhandlingar med externa parter, vilket, som nämnts när roll som förhandlingsbiträde behandlats, inte är lämpligt. Det är till fördel för arbete att den med trovärdighet kan säga att ett överlämnande till Kris- hanteringsmyndigheten och eventuell administration är ett reellt och levande alternativ. En praktisk viktig synpunkt är att det – för snabba och adekvata insatser – är i det närmaste nödvändigt att personerna i är väl förtrogna med och har diskuterat tillämpningen av det relativt komplicerade regelverk som offentlig administration utgör. Slutligen skall sägas att det är kom- mitténs bedömning att kommer att behöva träda i någon form av funktion – som förhandlingsbiträde eller vid offentlig administration – med inte alltför långa intervall emellan. Särskilt kommer detta att gälla om myndighetens ansvarsområde utsträcks även till andra institut än banker. Ett beslut om att i sådana lägen inrätta myndigheten kan ge felaktiga signaler – såväl till inhemska aktörer som till de utländska marknaderna – medan ett inrättande i samband med att lagstiftningen införs stärker förtroendet för den svenska finansiella marknaden. Under normala förhållanden är det tillräckligt att myndighetens styrelse är utsedd och i funktion. I likhet med den samarbetskommitté som finns mellan myndigheterna i (se avsnitt 5.3) kan det vara lämpligt att styrelsen träffas regelbundet och diskuterar utvecklingen på de finansiella marknaderna och även förbereder sig för att hantera krissituationer av olika slag. Det förefaller ändamålsenligt om styrelsen har någon form av mycket begränsad kanslifunktion till förfogande även under normala förhållanden. Enligt kommitténs bedömning borde det vara tillfyllest med en deltidstjänst. Denna person kan hjälpa till med rent administrativa göromål såsom kallelser till sammanträden, utsändande av material, protokollföring och liknande. En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 193 dock även ha sådan kunskap att denne kan t.ex. samla in relevant underlagsmaterial för styrelsen och sköta kontakter med sådana personer som kan bli aktuella att anlita som konsulter eller styrelseledamöter eller ledning i en bank under administration. Hur kanslifunktionen löses praktiskt finns det inte anledning för kommittén att ta närmare ställning till men kommittén vill ändå peka på möjlig- heten att samordna kansliet med eller organisationer. Det är viktigt att det finns praktiska möjligheter att snabbt samla styrelsen eller kommunicera med den om situationen skulle kräva det. I situationer då det är möjligt för att fungera som förhandlingsbiträde bör det ankomma på styrelsen att efter framställan från fatta beslut om huruvida myndig- heten skall inträda i denna roll. Styrelsen bör därefter utse någon eller några ur styrelsen att representera myndigheten vid förhandlingarna eller möjligen alternativt i vissa fall utse någon utomstående att representera myndigheten. Ingenting bör hindra att myndigheten anlitar konsulter av olika slag för att utvärdera förhandlingssituationen. För att kunna fullgöra denna uppgift behöver myndigheten ha möjlighet att anlita personer med erfarenhet från förhandlingar av detta slag och den finansiella sektorn med kort varsel. Den information som inhämtas under förhandlingarna kan även vara värdefull vid ett senare ställningstagande om offentlig administration. Beslut om att ansöka om att en bank skall sättas under administra- tion bör fattas av . Kommittén återkommer nedan något till frågan vilken kunskap styrelseledamöter i bör ha. Men redan här bör sägas att åtmin- stone några av ledamöterna bör ha tillgång till informationsflödena i och . Förutom egen information in- hämtad vid förhandlingar i myndighetens regi och från ledamöterna från inspektionen och kan styrelsen naturligtvis använda sig av information från andra källor inför ett beslut. Det kan t.ex. bli fråga om att tjänstemän från olika myndigheter föredrar viss information inför styrelsen. torde det finnas tid för att med hjälp av konsulter utvärdera läget i en bank eftersom beslut om offentlig administration oftast måste fattas snabbt. Störst påfrestning på kommer det naturligtvis att bli i de fall en eller till och med flera banker är under offentlig administration. kommer att få ägna tid åt att besätta styrelsen och de ledande befattningarna i aktuell bank med lämpliga personer. Vidare skall styrelsen fatta beslut i frågor om betalningsinställelse, behovet av statlig garanti och ge direktiv för driften av rörelsen till bankens styrelse. Beroende på situationen kan 194 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer det bli aktuellt att anlita konsulter mer permanent eller till och med anställa folk för att sköta beredning och administration inom myndig- heten. Säkerligen kommer det också att behövas konsulthjälp för att utvärdera bankens rörelse och de möjligheter som finns för dess fort- sättning. I fall då flera banker står under administration kan en betydande organisation komma att behöva byggas upp. Som nämnts kommer det ibland att ställas krav på att styrelsen har förmåga att fatta snabba och ingripande beslut. Styrelsen bör inte vara alltför stor. Det är viktigt att den kan vara beslutsför med kort varsel. Enligt kommitténs bedömning är det lagom med en styrelse bestående av 5–7 personer. Enligt kommitténs mening är det vidare särskilt viktigt att stor omsorg läggs ned på att rekrytera en lämplig styrelse med tanke på de uppgifter den skall få. Stor vikt bör läggas vid ledamöternas erfarenhet och kompetens på området samt självständig- het och beslutskraft. Vidare bör som nämnts styrelsen ha tillgång till informationsflödena och kunskapen inom respektive , vilket kan lösas genom representation i styrelsen. kommer att under normala omständig- heter dra små kostnader; styrelsearvoden, ersättning till en deltids- anställd och kanske vissa lokalkostnader. I de fall myndigheten träder i funktion måste den dock ha möjlighet att snabbt få tillgång till nöd- vändiga resurser, t.ex. för att anlita konsulter, eventuellt anställa personal eller liknande, för att möta de krav som den nya situationen må ställa. Kommittén går inte in på hur detta skall lösas budgettekniskt utan konstaterar endast att det är nödvändigt med en ordning som tillåter att snabbt få tillgång till utökade medel. är det förödande för en bank om dess ekonomiska svårigheter blir allmänt kända. Även det svenska finansiella systemet kan drabbas om det blir känt att en eller flera banker har problem. Meningen med offentlig administration kan spolieras om uppgifter från förbered- elserna inför ett beslut om administration läcker ut. är det av avgörande betydelse att samtliga inblandade myndigheter kan få erfor- derlig information från andra myndigheter och även från inblandade banker. Det är således viktigt att sekretessproblem av olika slag inte försvårar eller hindrar och andra in- blandade myndigheters arbete. arbete som förhandlingsbiträde samt med att förbereda ansökan om offentlig administration är av sådan art En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer 195 att offentlighet kan utlösa de problem som arbetet syftar till att undanröja. Det är därför av största vikt att sekretessreglerna för Kris- hanteringsmyndigheten är utformade på ett sådant sätt att behovet av sekretess kan säkerställas. I vissa lägen får inte ens det faktum att ett ärende rörande en viss bank är anhängigt hos Krishanteringsmyndig- heten bli offentligt. Detsamma gäller en ansökan om offentlig administration; bör ha möjlighet att hålla en sådan hemlig fram till beslutet. Däremot kan och bör det inte hållas hemligt att en bank står under offentlig administration. Tvärtom måste det kungöras på olika sätt. Det måste dock vara möjligt för att hålla olika åtgärder beträffande en bank under administration hemliga. Det måste som sagt till sekretessbestämmelser – avseende offentlig administration – som reglerar förhållandena för och mellan inblandade myndigheter, nämligen , Finansinspek- tionen, och . Kommittén finner att sekretessfrågorna bör lämnas till beredning i särskild ordning (se avsnitt 8.3.3).