sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Meningen med tillståndsplikten för handel med och servering av folköl ifrågasattes från flera håll. Alkoholpolitiska kommissionen konstaterade att det viktigaste kriteriet för att få tillstånd till detaljhandel med eller servering av öl var att lokalen var godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen och att försäljning/servering av matvaror bedrevs i lokalen. Kommissionen föreslog att om dessa förutsättningar var för handen skulle innehavaren få sälja eller servera öl utan att först vara tvungen att ansöka om detta. Åldersgränsen skulle fortfarande gälla. Folkölsförsäljningen var spridd till t.ex. bensinstationer och kvällsöppna närlivsbutiker. Det var knappast förenat med några större svårigheter att hitta inköpsställen. Utveck- lingen gick också mot att allt fler och fler tillstånd utfärdades. Genom att kommunerna föreslogs ta över tillståndsgivningen för servering av spritdrycker, vin och starköl antog kommissionen att det skulle finnas förutsättningar för en totalt sett bättre kontroll av ölhanteringen i den nya lagstiftningen. För att ge kommunerna en möjlighet att ingripa mot uppenbara missförhållanden föreslogs införande av en bestämmelse om att genom en administrativ sanktion kunna förbjuda fortsatt försäljning av folköl. Alkohollagen innehåller en rad bestämmelser som reglerar försäljning av folköl. Av definitionerna i 1 kap. 3 och 6 §§ framgår att öl (folköl) räknas som alkoholdryck. Alla bestämmelser om alkoholdrycker i alkohollagen gäller därmed även folköl. Vilka åldersgränser m.m. för inköp av alkoholdrycker som gäller stadgas i 3 kap. 8 §: Vid detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får varor inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt . Motsvarande gäller vid detaljhandel med öl och servering av alkoholdrycker i fråga om den som inte har fyllt . Alkoholdrycker får inte lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel. Alkoholdrycker får inte lämnas ut om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Den som lämnar ut alkoholdrycker skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i första stycket. En åldersgräns gäller således både vid detaljhandel med och vid servering av folköl och den som lämnar ut, t.ex. expediten i butiken, skall kontrollera åldern. Av tredje stycket framgår att den som säljer folköl också skall vara uppmärksam på förekomsten av langning, dvs. att drycken kan lämnas över till någon som t.ex. inte har fyllt . Tillståndsplikten för detaljhandel med och servering av folköl har ersatts med en automatisk rätt att bedriva dessa former av ölförsäljning under vissa lagreglerade förutsättningar. I 5 kap. 6 § regleras förut- sättningarna för detaljhandel med öl: Detaljhandel med öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Utan hinder av vad nu sagts får detaljhandel med öl bedrivas av detaljhandelsbolaget samt av tillverkare av öl eller lättdrycker. För servering av öl finns en motsvarande formulering i 6 kap. 1 §: Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om tillstånd har meddelats (serveringstillstånd). Servering av öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att servering av mat bedrivs i lokalen. Utan hinder av vad som föreskrivs i andra stycket får öl serveras av den som enligt 23 § nämnda lag har meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel samt av den som har meddelats serveringstillstånd. De viktigaste förutsättningarna för rätt till försäljning av folköl är således att försäljningen bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal och att försäljning av matvaror eller servering av mat bedrivs i lokalen. Tillståndsplikten för partihandel med öl avskaffades vid alkohol- lagens ikraftträdande och har inte ersatts med någon annan bestämmelse. Några försäljningstider för detaljhandel med öl finns inte angivna i lagen, men när det gäller tider för servering finns bestämmelser i 6 kap. 4 §: Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat får servering av öl påbörjas tidigast och servering av andra alkoholdrycker tidigast . Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat skall servering av alkoholdrycker avslutas senast . Vad nu sagts gäller inte för hotellrum med minibar. Serveringsställe skall vara utrymt senast efter serverings- tidens utgång. Möjlighet till administrativt ingripande stadgas i 7 kap. 21 § som har följande lydelse: Föranleder detaljhandel med eller servering av öl olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i denna lag, får kommunen förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning. Ett förbud enligt första stycket kan inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständig- Förbud gäller , räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet. Den kommun där försäljningsstället är beläget beslutar om ingripande enligt denna paragraf. Saknas fast försäljningsställe beslutar den kommun som avses i 12 § andra stycket. Denna förbudsmöjlighet riktar sig endast till dem som enligt 5 kap. 6 § eller 6 kap. 1 § har rätt att sälja öl. (En butik som t.ex. inte är godkänd som livsmedelslokal eller på annat sätt inte uppfyller alkohollagens krav för ölförsäljning omfattas alltså inte av denna paragraf.) Utöver kommunens möjlighet att besluta om förbud mot fortsatt för- säljning innehåller alkohollagen även straffsanktionerade bestämmelser i kapitel 10. Den som säljer folköl utan att de lagliga förutsättningarna i 5 kap. 6 § eller 6 kap. 1 § föreligger kan straffas enligt bestämmelserna i 10 kap. 2 §: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1.säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller, om tillstånd inte behövs, utan rätt enligt denna lag 2.serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än som sägs i 6 kap. 5 §, döms för olovlig försäljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Den som har rätt att sälja folköl, men säljer till underåriga utan att förvissa sig om att kunden har uppnått eller bryter mot försäljningsförbud kan straffas enligt 10 kap. 7 §: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkohol- drycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har uppnått föreskri- ven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berus- ningsmedel, eller vid partihandel underlåter att på sätt som föreskrivs i 4 kap. 7 § första stycket förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse . För olovlig dryckeshantering döms också den som försäljer öl i strid med förbud som meddelats enligt 7 kap. 21 § eller tillåter alkoholförtä- ring i strid med 6 kap. 9 §. Ansvarsbestämmelsen för "langning" i 10 kap. 6 § omfattar även folköl: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar alkoholdrycker åt annan i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkohol- drycker till böter eller fängelse i högst , eller om brottet är grovt, till fängelse i högst . I kapitel 8 regleras förutsättningarna för tillsynen över efterlevnaden av alkohollagens bestämmelser. I 1 § sägs att "kommunen och polis- myndigheten utövar (också) tillsyn över servering av och detaljhandel med öl". I författningskommentaren förtydligas att den löpande tillsynen i första hand ankommer på kommunerna, medan polismyndig- heternas tillsyn "i huvudsak begränsas till de observationer myndig- heterna gör i samband med ingripanden och kontroller i och kring serveringsställen". I 8 kap. 6 § regleras tillsynsmyndigheternas befogenheter avseende kontrollen av hantering med öl: En tillsynsmyndighet har rätt att av den som bedriver servering av eller detaljhandel med öl på anfordran få upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. har också rätt att få tillträde till rörelsens lokaler för att kunna utöva sin tillsyn. Denna bestämmelse gäller dock endast i förhållande till dem som har rätt att bedriva ölförsäljning enligt 5 kap. 6 § eller 6 kap. 1 §. Enligt 8 kap. 7 § skall polismyndigheten på begäran lämna det biträde som behövs vid tillsynen över ölförsäljningen. 5.4Erfarenheter med gällande ordning I Alkoholinspektionens utvärdering av kommunaliseringen av serve- ringsärenden –1997 (Alkoholinspektionen 1998:2) berördes även tillsynen över detaljhandeln med folköl. Inledningsvis konstaterades att försäljningen av folköl uppgick till av den totala registrerade försäljningen av alkoholdrycker (omräknat till alkohol) i . Enligt Svenska Bryggareföreningens statistik för år 1998 var fördelningen mellan detaljhandel och servering . För många mindre butiker står folkölsförsäljningen för en betydande del av intäkterna. har ölkonsum- tionen bland ungdomar (skolelever i åldern 15–) ökat bland pojkarna och bland flickorna. Ölkonsum- tionen har gått längre ner i åldrarna. Detta är en utveckling som har skett och något direkt samband med de nya reglerna för ölförsäljning i alkohollagen kan inte utläsas av denna statistik. Däremot kan man utläsa att folkölskonsumtionen bland ungdomar varit medan konsumtionen av andra alkoholhaltiga drycker ökat. I nedanstående tabell redovisas den genomsnittliga totala årskon- sumtionen mätt i liter alkohol bland elever i årskurs 9 efter dryckestyp och kön för åren 1989–1998. (Källa: , .) Vad gäller årskonsumtionen för övriga alkoholdrycker kan nämnas att andelen spritdrycker (omräknat till alkohol) är endast något mindre än folkölet, starköl ytterligare något mindre andel och vin mycket liten andel. Folkölet är den vanligaste av alkoholdryckerna i denna åldersgrupp (15–.) Enligt uppgifter från CAN har den genomsnittliga konsumtionen av folköl varit större i åldersgruppen 16– än för åldersgruppen 20–. (Konsumtio- nen alkohol för pojkar i årskurs 1998 i tabellen ovan kan jämföras med den officiella statistiken avseende den registrerade totala konsumtionen per invånare och däröver, nämligen .) Den bristfälliga ålderskontrollen vid ölförsäljningen är väl känd. () påpekade att ålderskontrollen i butikerna inte fungerade. Bl.a. genomförde UNF en ölköpskontroll , där ungdomar i åldrarna 11–, varav de flesta var , skickades till olika butiker över hela landet för att köpa folköl. Totalt genomfördes 319 försök. fick ungdomarna inhandla öl. Vid flera av dessa tillfällen var ungdomarna under . Det var huvudsakligen vanliga livsmedels- affärer som besöktes. genomförde en utbildningsinsats bland medlemsföretagen för att förbättra ålderskontrollen vid försäljningen av öl. För att mäta effek- terna av utbildningsinsatsen gjordes undersökningar angående ålders- kontrollen såväl före som efter genomförd utbildning. Vid dessa undersökningar fick ungdomar försöka inhandla folköl i ett slumpmässigt urval av livsmedelsbutiker. Antalet köp som kunde genomföras av ungdomar sjönk från efter genomförd utbildning. Det visade sig emellertid att av 14- åringarna och av 15-åringarna kunde köpa folköl trots genomförd utbildningsinsats. UNF har fortsatt med sina ölköps- kontroller med liknande resultat. De flesta av dessa kontroller har skett utanför direkta storstadsområden, men genomfördes en stor inköpskontroll i . Totalt omfattades 177 butiker och i 137 av dessa fick ungdomar mellan köpa folköl utan några som helst problem. I har det s.k. (STockholm förebygger Alkohol- och Drogproblem) genomfört en folkölskampanj åren 1998 – 2000. I kampanjen har utförts sammanlagt 300 inköpskontroller i en av större stadsdelar fördelat på de tre åren. Inköpen utfördes av ungdomar som var , men som samtliga såg betydligt yngre ut. Den första kontrollen, , utfördes utan föregående information till butikerna om alkohollagens bestämmelser. Innan kontrollen fick samtliga butiker besök av polis och socialtjänstemän och inför kontrollen fick butikerna en detaljerad rapport om utfallet av föregående års kontroller. Utfallet av inköpskontrollerna blev att ungdomarna fick inhandla folköl vid av försöken, och . Vid samtliga tillfällen utfördes motsvarande kontroller i en annan stadsdel som inte ingick i folkölskampanjen, dvs. ett statistiskt kontrollområde. I denna stadsdel blev utfallet , och . En av de intressanta iakttagelserna är att det blev samma utfall i stadsdelarna vid inköpskontrollen . beror detta förmodligen bl.a. på den spridningseffekt som en kampanj av detta slag för med sig. i skriver i sin slutrapport angående 18- årsgränsen (). En annan viktig aspekt som, i dessa sammanhang, lätt glöms bort är att det finns inga tillförlitliga undersökningar vad gäller handelns skötsel av 18-årsgränsen. Det är ett brott att sälja öl till underåriga. Av det följer att t.ex. forskare kan inte låta underåriga få testa kontrollen av åldersgränserna, eftersom det vore att begå brott. Med andra ord får vi förlita oss på undersökningar som görs av UNF och tidningar, eller på undersökningar som görs med personer som fyllt . Detta är helt otillfredsställande. Vi har inte en enda objektiv och konstruktiv rapport som faktiskt kan beskriva hur läget egentligen är. Alla ungdomar som dricker folköl har emellertid inte inhandlat ölet själva. Uppgifter om den s.k. langningen är visserligen lika osäkra som tillförlitligheten av inköpskontrollerna. Enligt CAN:s drogvaneundersökning uppgav ungdomar att det var ungefär dubbelt så vanligt att äldre kamrater och syskon köpte folköl åt dem, som att de själva gjorde det. Andra anskaffningsvägar som angavs var föräldrar och andra vuxna (också det ungefär dubbelt så vanligt som egna inköp.) I Malmös drogvaneundersökning uppgav däremot eleverna i årskurs 9 att det var vanligare att de köpte ölen själva, men att langning också var vanligt förekommande. Enligt eleverna bestod langningen i inte av fallen av att deras föräldrar hade köpt folkölen åt dem. I en undersökning om folkölsvanor hos elever i län uppgav eleverna att det var ungefär 1,5 gånger så vanligt att äldre kompisar handlade åt dem som att de köpte ölen själva. En slutsats man kanske kan dra av dessa undersökningar är att det endast är en mindre del av det folköl som ungdomar på olika sätt har kommit över som består av egna inköp i butik. För att kartlägga öltillsynens utveckling genomförde Alkoholinspek- tionen enkätundersökningar hos länsstyrelserna och i ett urval av landets kommuner . Av undersökningarna framgick att den kommunala tillsynen över detaljhandelsförsäljningen genomfördes endast sporadiskt och att den främsta anledningen till att tillsynsbesök överhuvudtaget gjordes var att kommunen nåtts av klagomål om att bestämmelserna för försäljning inte efterlevdes. enkät framgick att öltillsynen hade ökat i ungefär en tredjedel av kommunerna. I över hälften av kommunerna hade det dock inte skett någon förändring i tillsynens omfattning sedan föregående enkät. I de resterande kommunerna hade omfattningen av tillsynen till och med minskat. Detta uppgavs i huvudsak bero på att det inte fanns resurser för denna verksamhet. I svaren på enkät till ett urval av landets kommuner angående tillämpningen av vissa bestämmelser i alkohol- lagen (bilaga 4) framförs från många kommuner att man inte bedriver någon folkölstillsyn därför att det inte finns några resurser till detta. Så är det framför allt i de större kommunerna. Kommuner med upp till 20 butiker som säljer folköl har dock sällan några problem med ölförsälj- ningen. Eftersom det strider mot kommunallagens bestämmelser att använda tillsynsavgifterna från serveringsställen med tillstånd att servera spritdrycker, vin och starköl till folkölstillsynen har några större kommuner valt att bedriva folkölstillsyn i tillfällig projektform. I , och har dessa medel nu förbrukats och kommunens särskilda tillsyn över folkölsförsäljningen har upphört eller är på väg att läggas ner. Beträffande innebörden av begreppet tillsyn anförde Statskontoret i sin , 1998:22, s 21: "Tillsyn är som förvaltningsmässigt begrepp oklart och inkluderar ibland funktioner som rådgivning, information, kontroll, uppföljning och utvärdering. I detta sammanhang avses med tillsyn åtgärder som innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs (s.k. laglighetstillsyn)." Vad gäller tillsyn av butiker som säljer folköl torde dock i praktiken tyngdpunkten ligga på rådgivning och information. I detta sammanhang finns ett JO-uttalande (, dnr 3553-1996) som ytterligare belyser svårigheterna med folkölstillsynen. Utan ett provokationsmoment officiellt eller inte synes det hart när omöjligt att komma åt överträdelser av 18-årsgränsen. Det är orimligt att tro att polismyndigheten skulle ha möjlighet av avsätta tillräckliga spaningsresurser för att ertappa en handlare på bar gärning; ej ens om kommunen har fått signaler om att någon viss handlare säljer till omyndiga synes ett sådant scenario som sannolikt. Det är med andra ord ingen självklarhet hur tillsyn på folkölsområdet bör bedrivas. I enkät framgår att den vanligaste formen av tillsynsarbete är att socialsekreterare, fältassistenter eller liknande genomför informationsbesök hos butiker som säljer folköl. Den av Statskontoret benämnda laglighetstillsynen är, som har framgått ovan, betydligt svårare. Projektledaren för folkölsprojektet i har dock lyckats bygga upp ett fruktbart samarbete med samtliga närpolisområden i . Detta har lett till att ett flertal ingri- panden har kunnat ske såväl av kommunen som av polismyndigheten. I har länsprojektet på fullaste allvar bedrivits med statsbidrag. För att grafiskt åskådliggöra de vanligaste problemen med folkölsförsäljning presenterade projekt- ledaren i följande skiss i en delrapport om projektet . N-antal butiker i länet som säljer folköl De som inte får sälja folköl De som får sälja folköl De som kan uppfylla kraven De som rättar sig efter kraven De som måste sluta sälja folköl De som struntar i kraven De som inte sköter De som inte bryr sig De som slarvar med De som inte vet att det om till vem de säljer Olika handlare kunde efter kartläggning och information/utredning placeras in i de olika rutorna. Det var ytterst få handlare som hamnade i rutorna De som struntar i kraven (dvs. kravet om godkänd livsmedelslokal och matvaror) respektive De som inte bryr sig om till vem de säljer (dvs. säljer medvetet till underåriga). Detta visar att man enbart med information om vilka regler som gäller kan komma ganska långt. Samma erfarenheter återgavs också i enkät, där det visade sig att nästan alla som sålde folköl utan rätt slutade med försäljningen efter påpekande. Enligt uppgifter från Alkoholinspektionen utnyttjade kommunerna möjligheten att besluta om förbud mot fortsatt ölförsäljning enligt 7 kap. 21 § alkohollagen i 14 fall och i likaledes 14 fall . Meddelade varningar enligt samma paragraf var 19 respektive 21 stycken. I nästan samtliga fall handlade det om att butiker hade sålt folköl till underåriga. På detta område finns av naturliga skäl inte någon omfattande domstolspraxis men 21 av dessa beslut (18 förbud och 3 varningar) har överklagats till länsrätt, som i 12 fall ej ändrade kommunens beslut och i 3 fall ändrade förbud till varning. (I kammarrätt ändrades ytterligare 2 förbud till varning medan 2 förbud och 1 varning ej ändrades.) UNF inlämnade till ca 140 anmälningar mot butiker som hade sålt folköl till underåriga vid inköpskontrollen (se föregående avsnitt). ansåg emellertid att beslutsunderlaget för alla dessa, utom i 9 fall, inte räckte för att gå vidare på annat sätt än med information till berörda butiker. I de nio åtgärdsärendena har tre förbud och en varning meddelats samt i övrigt väntas beslut . Samarbetet i tillsynen togs upp av Alkoholinspektionen i en folkölsenkät till länsstyrelser, polismyndigheter och kommuner . I presentationen av resultatet framhöll inspektionen att någon form av samarbete mellan tillsynsmyndigheterna är nödvändigt för ett framgångsrikt tillsynsarbete. Inspektionen anförde att även ett organiserat samarbete med andra myndigheter, föreningar och livsmedelshandlarna själva verkar ha en mycket positiv förebyggande effekt. Genom att integrera folkölsproblematiken med det övriga arbetet mot snatteri, skadegörelse och andra ungdomsproblem kan alla berörda parter känna vikten av ett aktivt engagemang." I sin utvärdering (1998:2) av kommunaliseringen drar Alkohol- inspektionen följande slutsatser beträffande hur tillsynen av detalj- handeln med öl bör utformas: Kartlägga antalet ölförsäljningsställen i kommunen. Kontrollera att försäljningsställena uppfyller grundförutsättningarna för att få sälja öl. Informera om vikten av att åldersbestämmelserna efterlevs och att köp ska nekas om det finns misstanke om langning (3 kap. 8 §). Alkohollagen innehåller inga bestämmelser som preciserar hur omfattande matvarusortimentet behöver vara för att rätt till försäljning av folköl skall föreligga. I 5 kap. 6 § anges endast att detaljhandel med öl är tillåten om verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen samt att försäljning av matvaror Emellertid förekommer det att livsmedelsgodkännandet är förenat med villkor som inskränker rätten att sälja livsmedel. Det är också en väsentlig skillnaden mellan alkohollagens begrepp matvaror och livsmedelslagens begrepp livsmedel. Livsmedelslagens begrepp är mycket mer omfattande och innehåller produkter såsom tuggummi och snus, medan matvaror i alkohollagens mening är ett snävare begrepp som tar sikt på egentliga matvaror. En lokal kan dock med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen godkännas som livsmedels- lokal med så kraftiga begränsningar av försäljningssortimentet att traditionella matvaror inte får säljas. Avsikten i alkohollagen är emel- lertid inte att godisaffärer skall få rätt att sälja öl. Alkoholinspektionen har gjort ett försök att förtydliga matvaru- begreppet i sin (1997:3): Vad matvaror är får anses framgå av tidigare praxis på området eftersom förarbetena till alkohollagen inte talar om att någon förändring varit avsedd. Detta innebär att det även fortsättningsvis skall vara fråga om egentliga matvaror ur det sedvanliga livsmedelssortimentet. Dit brukar också räknas till exempel pizzor, piroger, smörgåsar och portioner av hämtmat. Däremot anses inte livsmedel inom den s.k. kiosksortimentet vara matvaror. Det gäller glass, konfektyrer, snacks, lättdrycker, kaffe, te, kakao, frukt, produkter av frukt, honung, kex och liknande. Sambandet mellan detaljhandel med öl och försäljning av matvaror har behållits i alkohollagen, se prop. Av förarbetena till lagen framgår vidare att det bedömdes att de nya reglerna skulle kunna innebära att öl kunde komma att säljas i andra sammanhang än tidigare, till exempel i butiker med mer begränsad matvaruhandel. Denna förändring förväntades dock endast bli marginell, jämför prop. Dessa uttalanden får anses innebära att lagstiftaren inte i någon väsentlig grad avsett att minska kravet på försäljning av matvaror. För att det skall kunna anses att "försäljning av matvaror bedrivs" måste det vara fråga om en faktisk försäljning av ett inte alltför smalt sortiment matvaror. Det räcker alltså inte med att en butik lagerhåller någon enstaka matvara. Alkoholinspektionens förtydligande har även kompletterats av många kommuner i informationsbroschyrer m.m. Emellertid förekommer det att lokaler med kraftigt begränsade godkännanden och med endast enstaka livsmedelsprodukter har betraktats som godkända för detalj- handel med folköl.