sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I flerbostadshus var fördelningen fjärrvärme, olja och elvärme och fördelningen var , respektive . I ägda småhus var fördelningen elvärme, olja och ved och fördelningen var , respektive . Därefter har den totala skatten på energin beräknats, baserat på denna fördelning och punktskatterna på de olika energislagen. Fastighetsskatt = var fastighetsskatten på av taxeringsvärdet för bostadsrättsförening och på för övriga hyreshus samt för småhus på 1/3 av taxeringsvärdet och på 1/3 av taxeringsvärdet som skall beskattas enligt konventionell metod. var fastighetsskatten av taxeringsvärdet avseende hyreshusenhet vad avser bostäder och vad avser lokaler. För småhus var fastighetsskatten av taxeringsvärdet . Vid skattereformen 1990/91 blev också fstighetsskatten åldersdifferentierad. Kapitalkostnad brutto = Räntor brutto plus avskrivningar och tomt- rättsavgäld samt övriga kapitalkostnader. Kapitalkostnad netto = Kapitalkostnader brutto minus räntebidrag. Latent vinstskatt = Har beräknats utifrån aktuell inkomstbeskattning för bostadsföretag. De kommunala bostadsföretagen har fram haft schablonmässig inkomstbeskattning därefter konventionell beskattning. Privata bostadsföretag har haft konventionell beskattning. Bostadsrättsföreningar har haft schablonmässig beskattning. Konventionell beskattning innebär att beskattningen görs på skillnaden mellan intäkter och avdragsgilla kostnader. Vid schablonmetoden beskattas skillnaden mellan schablon- beräknade intäkter (av taxeringsvärdet) och räntekostnader (efter avdrag för räntbidrag) och tomträttsavgäld. Mervärdesskatt = var det ingen mervärdesbeskattning på varor och tjänster avseende fastighetsförvaltning eller på energi. var mervärdesskattepålägget på priset före skatt för sådana varor och tjänster . Nettokostnad = Total kostnad minus räntebidrag Skatter vid reparation och underhållskostnader/-utgifter = Vid beräkning av mervärdesskatt och arbetsgivaravgiften vid reparation och underhåll har antagits att kostnaderna/utgifterna till häften utgörs av materialkostnader respektive till hälften personalkostnader. Skatt på energi = Skatten på energi för fastighetsägare utgörs av punktskatter plus mervärdesskatt. var det inget mervärdesskatt på energi. Den totala skatten för fastighetsägare var på olja och på elvärme och respektive . Punktskatt på fjärrvärme tas ej ut. Taxeberoende kostnader = Enligt IKU-undersökningens definition summa av vatten och avlopp, fastighetsel och -gas samt sotning och sophantering. Totalyta = Bostadsyta plus lokalyta. I kommunägda bostadsföretag var totalytan , i privatägda bostadsföretag 44 miljoner och i bostadsrättsföreningar . av totalytan var lokalyta i kommunägda bostadsföretag, i privatägda bostadsföretag och 1997. Den genomsnittliga bostadsytan i småhus var år . Vinst = Skillnaden mellan intäkter och kostnader. Fastighetsbeskattning om vi betraktar egnahem som varaktiga konsumtionsvaror 2 Beskattning av varaktiga konsumtionsvaror ............................. Grundprincip: Avkastning beskattas ej, kostnader är ej 2.2 Ränteavdrag för lån till konsumtionsvaror .............................. Ränteavdrag för egnahem.................................................... 3 Att skapa neutralitet mellan egnahem och hyresboende genom ändringar i reglerna om ränteavdrag .......................................... Inga ränteavdrag tillåts......................................................... Underskott av förvärvskällan kapital får ej påverka annan Ett litet underskott av förvärvskällan kapital accepteras.......... 4 Att skapa neutralitet givet att ränteavdrag får göras som .. Utgångspunkt: Kapitalbeskattningen oförändrad..................... A. Fastighetsskatt som sätt att kompensera för skatteeffekten Kompenserande subvention till hyreshusägare................... Kompensation till hyresgästen.......................................... 5 Fördelningseffekter och robusthet............................................. 6 Beskattning av hyreshus givet en neutraliserande och frågan om subventioner till bostadsbyggande ..................... 7 Andra typer av fastighetsanknuten beskattning......................... Beskattat kontra obeskattat arbete........................................ Att beskatta fastigheter därför att det är en mindre rörlig 8 Sammanfattande avslutning ......................................................... I detta PM ska jag beskriva hur man kan se på fastighetsbeskattning och frågan om neutralitet mellan hyreshus/hyresgäster och egnahem/- egnahemsägare om vi ser småhus som en varaktig konsumtionsvara och inte som en kapitalplacering jämförbar med aktier och obligationer. Med en konsumtionsvara menar vi något som köps för att ge någon form av icke-monetär nytta: Man köper inte mat, kläder, eller semesterresor för att de ska ge monetär avkastning. Det speciella med varaktiga konsumtionsvaror är att de ger denna icke-monetära nytta . Vi kan tänka på möbler, TV-apparater och bilar som exempel på varaktiga konsumtionsvaror. Ett egnahem ger på samma sätt som dessa varor en icke-monetär nytta till den som äger och bor i huset. Precis som bilen sjunker huset normalt i värde om det inte vårdas, även om huset har en ovanligt lång livslängd jämfört med andra varaktiga konsumtionsvaror. Alla varaktiga konsumtionsvaror innehåller ett moment av kapital- placering. Köper man bil tänker man inte bara på hur det är att inneha bilen, utan också på dess andrahandsvärde och hur mycket man kan få om man säljer bilen. Detta gäller i ännu högre grad om man köper ett egnahem. Det finns alltså betydande likheter mellan att köpa en bil och att köpa ett hus. Är dessa likheter större eller mindre än likheterna mellan att köpa ett hus och placera pengar i aktier eller obligationer? Hur man ska mäta dessa likheter och skillnader kan diskuteras, men det är knappast kontroversiellt att påstå att den icke-monetära nytta som egnahemmet ger är en väsentlig del av den avkastning som köpet ger. Man kan också notera att en väsentlig skillnad mellan ett egnahem och aktier/obligationer är att de senare enbart ger en monetär avkastning. På grund av oklarheten i den mer filosofiska frågan om vad egna- hemmet egentligen är (varaktigt konsumtionsvara eller kapital- placering) kan det vara klokt att också se på resultatet av olika synsätt, dvs att jämföra ett skattesystem byggt på investeringsperspektivet mot ett skattesystem byggt på tanken att egnahemmet är en varaktig konsumtionsvara. Syftet med detta PM är alltså främst att beskriva hur fastighetsbeskattningen kan utformas givet denna andra utgångspunkt, dvs att egnahemmet ses som i första hand en varaktig konsumtionsvara. Avslutningsvis återkommer jag dock något till frågan om vad egnahemmet egentligen är. En avgränsning görs till att enbart hyreshus och egnahem diskuteras. Frågan om beskattning av bostadsrätter berörs inte. Att överföra grundtankarna i det system som skissas här till bostadsrättssektorn behöver dock inte innebära några större problem. 2Beskattning av varaktiga konsumtionsvaror 2.1Grundprincip: Avkastning beskattas ej, kostnader är ej avdragsgilla Vi kan alltså grovt säga att en konsumtionsvara skiljer sig från en finansiell placering genom att den ger en nytta – en avkastning – som inte är monetär. Människor kan skaffa sig dyra möbler och TV-anlägg- ningar, och dessa ger en nytta över . Denna nytta kan ses som en avkastning på den summa pengar som investeras i konsum- tionsvaran. Grundtanken i dagens skattesystem är att denna nytta som konsumtionsvaror ger inte beskattas. Vi kan säga att den avkastning som dessa varor ger inte betraktas som en inkomst. Betraktar vi ett hus som en varaktig konsumtionsvara skulle vi säga att man inte ska beskatta den nytta som huset ger. Har man pengar på banken får man betala skatt på avkastningen/räntan, men placerar man pengarna i dyra möbler eller i ett hus som man bor i så ska avkastningen alltså inte beskattas. Observera att detta inte hindrar att man t.ex. beskattar eventuella monetära vinster i samband med försäljning av varan. Detta kan i princip gälla såväl möbler som blivit antika, eller eftersökta av andra skäl, eller egnahem i områden som blivit mer attraktiva. I avsnitt 7 ska jag återkomma till bl a realisationsvinstbeskattningen. Valet av synsätt behöver heller inte ha någon betydelse för t.ex. förmögenhetsbe- skattningen. Den andra grundtanken när det gäller konsumtionsvaror, vare sig dessa är varaktiga eller icke-varaktiga, är att kostnader för konsum- tionsvaror inte är avdragsgilla. Man ska, så att säga, betala dessa med beskattade inkomster. Betraktar man egnahemmet som en varaktig konsumtionsvara skulle man som konsekvens säga att kostnaderna för denna bostad inte ska vara avdragsgilla. Så här långt ser det ut som om det skulle bli ett mycket enkelt system om man betraktar det egnahemmet som en varaktig konsum- tionsvara. Man beskattar inte den avkastning/nytta som ägandet ger och man får inte heller göra några avdrag för kostnaderna. Detta skulle innebära att egnahemsägarens situation blir exakt densamma som hyresgästen, som ju varken behöver skatta för någon boendenytta eller har rätt att göra några avdrag för hyreskostnader. Det finns emellertid en komplikation, och det är hur man ska se på ränteavdragen. 2.2Ränteavdrag för lån till konsumtionsvaror Det finns ett drag i den svenska skattelagstiftningen som framstår som inkonsekvent. Den person som t.ex. lånar pengar till att köpa en bil lånar ju för att kunna disponera bilen tidigare. Skulle man först spara måste man vänta innan man kan skaffa bilen. Därför kan man se ränteutgiften som en rent konsumtionsrelaterad utgift – nämligen som ett sätt att få nyttan av varan tidigare. Därmed borde inte ränteavdrag för inköp av konsumtionsvaror vara tillåtna. Det strider mot principen att avdrag för kostnader för konsumtionsutgifter inte får göras. Låt oss emellertid se på ett antal olika argument kring frågan om ränteavdrag. -Ett argument är att rätten till ränteavdrag motiveras av att ränte- inkomster beskattas. Vi kan tänka oss en person som lånar pengar och sedan sätter in dem på banken. vi att låneräntan och bankräntan är densamma så är personens ekonomiska situation oförändrad och därmed kan man tycka att det är rimligt att den skatt personen betalar inte ändras. Beskattas ränteinkomsten måste då i konsekvensens namn räntan vara avdragsgill. Kommentar: Detta argument är bara relevant i vissa situationer, näm- ligen lån till finansiella placeringar. Det är ju bara då som avkastningen beskattas. är det i praktiken omöjligt att särskilja lån för olika ända- mål, men detta argument är på sin höjd ett argument för att den som har ränteutgifter inte ska behöva betala skatt på sina ränteinkomster upp till den nivå som motsvaras av ränteutgifterna. Kort sagt: Det kan finnas argument för att man ska få göra ränteavdrag upp till den nivå som motsvarar ränteinkomsterna (eller andra inkomster av kapital). Däremot är det svårare att se några principiella argument för att tillåta att underskott i förvärvskällan kapital påverkar den skatt som man betalar på sina arbetsinkomster. -Man kan också tänka sig ett antal mer pragmatiska argument för att acceptera dagens system där man kan göra ränteavdrag i samband med att varaktiga konsumtionsvaror köps. För det första är dessa krediter av begränsad storlek – möbler och bilar uppfattas inte av kreditinstituten som goda säkerheter och därmed blir lånesumman begränsad. Undantag kan vara om personen har ett kapital, men då har man också ränteinkomster eller dylikt. Kort sagt: Med undantag om man äger fastigheter kan underskottet i förvärvskällan kapital knappast bli särskilt stort som följd av lån till konsumtionsvaror. Dessutom kan man ju betrakta ränteavdragen som ett sätt att stimulera konsumtionen och i viss mån också underlätta för hushåll med mindre kapital att köpa varaktiga konsumtionsvaror. En tolkning av tanken att betrakta det egnahemmet som en varaktig konsumtionsvara vore, utifrån dagens praxis för andra varaktiga konsumtionsvaror, att säga att då ska inte nyttan av huset beskattas, som räntekostnaderna ska vara avdragsgilla. Detta skulle dock skapa en uppenbar skillnad mellan situationen för hyresgästen och situationen för egnahemsägaren. Vi kan tänka oss att hyresgästen och egnahemsägaren har samma inkomst och vi kan också tänka oss att de betalar exakt samma belopp för sin bostad. Eftersom en del av egnahemsägarens utgifter är räntor så skulle ränteavdragen leda till att hyresgästen betalade mer i skatt än egna- hemsägaren. (Man kan också se det som att egnahemmet är en så varaktig konsumtionsvara att bankerna accepterar den som säkerhet. Därmed kan egnahemsägaren låna betydligt mer och tack vare ränteavdragen finansiera en större del av sina övriga konsumtionsvaror billigare. Egnahemsägare med låneutrymme i huset kan tex finansiera en större del av ett bilköp med lån än vad en hyresgäst kan.) Att ränteavdragen leder till lägre skatt för egnahemsägare får naturligtvis en rad följdeffekter, tex på priser på egnahem. Detta har dock ingen betydelse för den grundläggande observationen att om nyttan av egnahemmet inte beskattas som räntekostnaderna är avdragsgilla så får hyresgästen – allt annat lika – bära en större del av kostnaderna för den offentliga sektorn. Accepteras dessa argument om att ränteavdrag för inköp av varaktiga konsumtionsvaror gynnar egnahemsägaren jämfört med hyresgästen finns i princip tre sätt att skapa neutralitet mellan egnahemsägare och hyresgäster. 1.Den ena vägen går via ändringar av de generella reglerna för ränte- avdrag. tas fastighetsskatten bort. Se avsnitt 3. 2.Den andra är att införa en särskilt skatt på egnahem som neutrali- serar effekten av ränteavdragen. 3.Den tredje vägen är att ge fördelar till hyresgästerna som motsvarar de fördelar som ränteavdragen ger villaägaren. Se avsnitt 4.2–4.3. 3Att skapa neutralitet mellan egnahem och hyresboende genom ändringar i reglerna om ränteavdrag Jag ska här kort peka på tre olika sätt att ändra reglerna för ränteavdrag som har det gemensamt att de skulle skapa neutralitet mellan hyresgäst och egnahemsägare. Eftersom utredningens uppdrag inte täcker denna mer generella fråga får det räcka med en kortfattad diskussion. I alla tre fallen utgår jag från att egnahemmet betraktas som en konsumtionsvara, dvs att den nytta som egnahemmet ger inte beskattas. Utgångspunkten i detta fall är ett antagande om att i stort sett alla lån som privatpersoner tar upp är till för (varaktiga) konsumtionsvaror. Som konsekvens tillåts i detta alternativ inga ränteavdrag alls. Ränteinkomster och annan kapitalavkastning beskattas som . Regler som dessa skulle missgynna vissa typer av finansiella transaktioner, t.ex. lån för att köpa aktier eller liknande. Även om man kan tycka att detta vore ett mindre problem, eftersom riskfyllda affärer av denna typ kanske bör missgynnas, så finns problem med denna lösning vid sidan av det att man skulle skapa en ny neutralitetsbrist. Reglerna skulle nämligen också missgynna vissa andra lån i mer väll- ovliga syften, t.ex. privata studielån. 3.2Underskott av förvärvskällan kapital får ej påverka annan skatt I detta fall får man göra ränteavdrag, men högst till det belopp som motsvarar storleken på räntor och annan kapitalavkastning (alternativt räntor på lån upp till storleken på de finansiella tillgångarna). Tanken bakom denna variant är att upp till denna nivå skulle personen kunna finansiera huset med eget kapital. Lånen behöver därmed inte ses som ett sätt att tidigarelägga konsumtion utan som ett sätt att fördela förmögenheten på ett lämpligt sätt mellan olika tillgångsslag. Genom att ränteavdrag tillåts upp till denna nivå skapas också mer likvärdiga villkor mellan att köpa huset – eller en annan varaktig konsumtionsvara – med eget kapital och att låna till den. Är låneräntor avdragsgilla som ränteinkomster beskattas kommer ju kostnaden för lån inte att avvika så mycket från den ränta man går miste om ifall man använder det egna kapitalet. Räntor på lån till finansiella placeringar som ger en avkastning kommer i detta fall att kunna kvittas mot avkastningen på dessa tillgångar. I den mån t.ex. aktier inte ger avkastning vissa år kan man tänka sig att ett visst underskott i förvärvskällan kapital får sparas till senare år och då dras av mot ett överskott i förvärvskällan. 3.3Ett litet underskott av förvärvskällan kapital accepteras En tredje variant är att säga att en person kan tänkas ta upp lån för ett visst antal ändamål som vi av olika skäl anser legitima och som vi inte vill missgynna genom att ta bort ränteavdragen. vill vi inte tillåta att en egnahemsägare får större ränteavdrag därför att de har en stor real tillgång som de kan låna med som säkerhet. En metod är då att bedöma hur stora lån som en person utan säkerhet, eller borgen från en person som har säkerhet, normalt kan ta upp, t.ex. för att köpa en bil eller för att gå en särskild utbildning (t.ex. en som har avgifter eller som inte omfattas av studiemedelssystemet). Låt oss anta att det belopp som en person kan låna till dessa ändamål är . Utgår vi från en låneränta på denna typ av lån på säg , innebär det att man skulle tillåta ränteavdrag upp till en nivå som ger högst i underskott i förvärvskällan kapital. Upp till denna nivå kan man säga att en hyresgäst och en egnahemsägare är likställda. Om ett hushåll sedan väljer att inte låna till annat än huset kan detta hushåll göra avdrag för en del av räntorna till huset, men det kompenseras då att av en hyresgäst kan göra avdrag för andra räntor om det hushållet vill låna för att tidigarelägga viss konsumtion. Huvuddelen av räntorna för egnahemsägarens lån skulle med detta system inte vara avdragsgilla och därmed skulle neutralitet mellan egnahemsägare och hyresgäst uppnås med detta system. (Jag utgår från att de allra flesta egnahemsägare har räntekostnader som är betydligt större än .) Enligt min mening är den sista av de tre varianterna ovan den mest intressanta. Min gissning är också att en sådan begränsning av ränte- avdragen, som man avskaffar fastighetsskatten för egnahem och hyreshus, skulle ha ganska små effekter för de allra flesta egna- hemsägare. De som skulle förlora på en sådan kvittning mellan ränte- avdrag och fastighetsskatt är de hushåll som har en hög belåning, dvs de hushåll som har ränteavdrag som ger en skattereduktion som är väsentligt högre än den fastighetsskatt de betalar. Vinnare skulle vara de som har mycket låg belåning på sina hus. Effekterna av en ändring där fastighetsskatten avskaffas och ränteavdragen begränsas kraftigt kan mildras genom olika former av övergångsbestämmelser. En person som från början har så stora ränteavdrag att de ger större skattereduktion än vad som motsvarar fastighetsskatten, kan t.ex. får en skattereduktion som motsvarar delar av denna ursprungliga skillnad mellan värdet av ränteavdrag och fastighetsskatten. 4Att skapa neutralitet givet att ränteavdrag får göras som 4.1Utgångspunkt: Kapitalbeskattningen oförändrad Låt oss nu anta att vi av olika skäl inte vill ändra kapitalbeskattningen, dvs alla räntor är fortfarande avdragsgilla. Ur neutralitetssynpunkt bör då något göras för att kompensera för skatteeffekten av ränteavdragen på den merupplåning som egnahemsägaren har jämfört med hyres- gästen. Det finns åtminstone tre vägar att göra detta: A.Någon form av fastighetsskatt på egnahem. B.Kompenserande subventioner till ägare av hyreshus. C.Kompenserande subventioner till hyresgäster. Fastighetsskatt som sätt att kompensera för skatteeffekten av ränteavdragen När egnahemmet betraktas som en varaktig konsumtionsvara handlar en fastighetsskatt alltså inte om att beskatta den nytta som huset ger, eller den avkastning som det investerade kapitalet ger. Det handlar inte heller om att beskatta något särskilt objekt som kan vara lämpligt att beskatta därför att andra skattebaser är mer lättrörliga (se avsnitt 6.4). Syftet med fastighetsskatten är enbart att för den genomsnittlige egnahemsägaren neutralisera för skatteeffekten av de högre ränte- avdrag som hushägandet leder till. Detta innebär att skattens nivå kan beräknas på ett relativt enkelt sätt, nämligen med följande formel. Vi utgår från att skatten beräknas med taxeringsvärdet som grund. skattesats * taxeringsvärdet = marknadsvärdet * genomsnittlig belåningsgrad * genomsnittlig räntesats * 0,3. (Siffran 0,3 bygger på att skattereduktionen är av ränteavdraget.) Den genomsnittliga belåningsgraden motsvarar genomsnittet av kvoten mellan summan av inteckningslån och marknadsvärdet. Denna formel säger i princip att det som fastighetsägaren betalar i skatt (=skattesats multiplicerat med taxeringsvärdet) ska motsvara den genomsnittliga skattereduktionen för en egnahemsägaren med ett hus med detta värde (=marknadsvärdet * genomsnittlig belåningsgrad * genomsnittlig räntesats*0,3). Marknadsvärdet multiplicerat med genomsnittlig belåningsgrad ger lånens storlek, vilket sedan multipliceras med genomsnittlig ränta för att ge totala ränteavdragen. Skatte- reduktionen motsvarar sedan 0,3 gånger detta. Bara för att ge en känsla för vilken nivå en sådan skattesats hamnar på redovisas nedan några exempel på vad skattesatsen skulle bli givet några olika genomsnittliga räntenivåer och belåningsgrader. Genom- gående antas att taxeringsvärdet är av marknadsvärdet. Tabell 4.1 Några räkneexempel Jag har inga uppgifter om vad som är genomsnittlig belåningsgrad och genomsnittliga räntesatser för egnahemsägare, men alternativen ovan borde ringa in den faktiska situationen. Det som då kan noteras är att dagens nivån på fastighetsskatten har ungefär rätt storleksordning om vi enbart betraktar skatten som ett sätt att neutralisera den genomsnittliga effekten av ränteavdragen. Om fastighetsskattens roll är att neutralisera effekten av de genom- snittliga ränteavdragen, så framstår det som logiskt att grunda skatten på fastighetens marknadsvärde. Marknadsvärdets storlek bestämmer ju husets värde som säkerhet för lån och därmed hur stora lån som egnahemsägaren i genomsnitt har. Finns ett sådant samband mellan marknadsvärde på egnahemmet och egnahemsägarens genomsnittliga ränteavdrag framstår det som rättvist att grunda skatten på marknads- värdet (taxeringsvärdet). För att en skatt av denna typ ska fungera bör den rimligen grundas på en lite mer långsiktig bedömning av genomsnittliga belåningsgrader och genomsnittliga räntenivåer. Med jämna mellanrum kan det göras en utvärdering av om dessa nivåer ändrats och om därmed skattesatsen behöver ändras. Som vi ska återkomma till i nästa avsnitt innebär en fastighetsskatt av denna typ inte att det går jämnt upp för varje enskilt egnahemsägaren eller varje enskilt år. För vissa grupper, eller under vissa faser av ägandet, kan fastighetsskatten bli lägre än skatteeffekten av ränteavdraget, medan det för andra grupper och perioder kan vara tvärtom. Det som avgör om den enskilda egnahemsägaren vinner eller förlorar ett visst år är hur den enskilde egnahemsägarens belåningsgrad det året skiljer sig från den genomsnittliga belånings- graden (eller om räntenivåerna på denna ägares lån skiljer sig väsentligt från genomsnittet.) 1 Exempel på hur skattesatsen beräknat. Skattesats s, marknadsvärde M. Fall 1: s*0,75*M = 0,4*M*0,05*0,3, vilket ger s = 0,4*0,05*0,3/0,75 = 0,008 De sänkningar av fastighetsskatten som genomfördes skulle kunna motiveras av överväganden grundade på denna typ av resonemang. Stigande marknadsvärden kan ju göra att belåningsgraden faller. I kombination med fallande räntenivåer motiverar detta, som framgår av tabellen ovan, en sänkning av nivån på fastighetsskatten. Kompenserande subvention till hyreshusägare. Det eviga 30-procentiga räntebidraget i det sk Danellsystemet var just tänkt som ett sätt att kompensera hyreshusägare och hyresgäster för egnahemsägarens ränteavdrag. Enligt min mening finns åtminstone tre argument mot att använda denna modell för att neutralisera effekten av egnahemsägarens ränteavdrag.