sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Medborgarperspektivet är således differentierat. Det omfattar också mer än att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Medborgarperspektivet innefattar även att domstolarna skall leva upp till moderna servicekrav vad gäller bemötande, tillgänglighet o.s.v. Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styr- ning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstå- ende verksamheter och organ. Viss yttre styrning av domstolarna, t.ex. anslagstilldelning, insyn och kontroll, kan inte undvaras. Det är dock viktigt att den yttre styrningen av domstolarna sker med respekt för domstolarnas oavhängiga ställning i den dömande verksamheten. När det gäller den inre styrningen är det framförallt de enskilda domarnas självständighet i dömandet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus. För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Det är därför viktigt att även framhålla domstolarnas funktion som arbets- platser. De som är anställda inom domstolsväsendet har rätt att kräva att domstolarna är moderna och väl fungerande arbetsplatser. För dom- stolarna är detta en avgörande fråga om de även skall kunna behålla och rekrytera kompetent personal. Det finns i vart fall två olika synsätt som kan anläggas i diskussio- nen kring domstolschefens roll. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller snarare dom- stolschefen som den främste bland likar, inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Den senare hållningen betonar dom- stolschefens begränsade handlingsutrymme genom den regelstyrning som gäller för domstolsverksamhet. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra på ett mer principiellt plan. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att endast välja det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas. Kommittén menar att en spänning bör råda mellan de olika perspektiven för att en fruktbar utveckling skall kunna nås. Det är kommitténs uppfattning att en väl fungerande domstolsverk- samhet förutsätter en professionell och effektiv intern administrativ styrning. som det är viktigt att framhålla betydelsen av en intern administrativ styrning, bör det även påpekas att administrationen eller ledningen inte får bli något självändamål. Administrationen är till för att stödja verksamheten så att rättskipningen skall fungera på ett bra sätt och domstolarna leva upp till de berättigade krav som ställs på dem i en demokratisk rättsstat. Som den främste företrädaren för domstolen har domstolschefen det yttersta ansvaret för verksamheten. På dom- stolschefen åvilar ett ansvar att inte endast administrera, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverket leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. Resultatet av den enkätundersökning som kommittén har låtit genomföra visar att de domstolsanställda i stort är nöjda med dom- stolarnas ledning även om vissa problem förekommer. I de delar där de anställda uttalat sig genom att ange ett värde på en tiogradig skala har värdena i huvudsak legat mellan sex och sju, dock med lägre värden när det gäller framförallt sådana ledarskapsrelaterade frågor som har med t.ex. uppmuntran, uppföljning och konflikthantering att göra. Den allmänna utvecklingen som kännetecknas av domstolarnas ökade betydelse i samhället, den europeiska integreringen och inter- nationaliseringen i stort samt den snabba samhällsutvecklingen, inte minst den tekniska utvecklingen, ställer höga krav på domstolarna och domstolarnas ledning. har domstolarnas arbets- sätt och organisation . Arbetet med att renodla domstolsverksam- heten till att koncentreras på de dömande uppgifterna har fortsatt. I detta syfte har bl.a. den summariska processen förts över till kronofog- demyndigheterna och förmynderskapsärenden till överförmyndarna. Ytterligare led i denna utveckling är beslutet att koncentrera inskriv- ningsverksamheten till sju inskrivningsmyndigheter och att föra över bouppteckningsverksamheten till skattemyndigheterna (se prop. 1999/2000:1 utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr 1999/2000:78). Det finns också planer på att föra bort registreringen av företagshypotek och från domstolsväsendet (prop. 2000/2001:1 utgifts- område 4 s. 93). Såvitt avser domstolarnas inre organisation och arbets- sätt pågår en omfattande försöksverksamhet med bl.a. förstärkt bered- ningsorganisation och utökad delegering. Det har även genomförts och pågår fortfarande en översyn av det processuella regelverket i syfte att bl.a. effektivisera domstolsförfarandet. Den yttre domstolsorganisatio- nen ger en mångfasetterad bild som i sin tur innebär varierande krav på domstolarnas ledning och på domstolscheferna. Det är mot angiven bakgrund inte möjligt att komma fram till en en- hetlig utformning av ledningsfunktionen som gäller för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. Förhållandena är väldigt olika framför allt mellan små och stora domstolar. De krav som bör ställas på dom- stolschefen varierar därför från domstol till domstol och även över tiden. Enligt kommittén är det emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till dom- stolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap. 4.10.3Den yttre styrningen av domstolarna Kommitténs överväganden: Den externa styrningen av dom- stolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utform- ningen av den centrala domstolsadministrationen ingår inte ut- tryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring domstols- chefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Kommittén framhåller – mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer och – att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Det är viktigt att den lösning som väljs dels står i överens- stämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinner legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda domstolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstols- väsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. I kravet på rättssäkerhet ligger bl.a. rätten till förhandling inför en opartisk och oavhängig domstol. Att domstolarna är oavhängiga är ett omistligt krav i en rättsstat. Organisationen av domstolarna och de betingelser under vilka de verkar skall vara sådana att de garanterar att domstolarna i rättskipningen står fria från otillbörlig påverkan från olika håll. Som domarutredning konstaterade (SOU 1994:99 Del A s 296 f.) kan viss styrning av domstolarna emellertid inte undvaras. Redan genom tilldelningen av anslagsmedel blir domstols- väsendet föremål för en styrning. Domstolarna måste också tåla kontroll och insyn, såväl kontroll av revisionell art som rättsligt inriktad sådan. Den närmare utformningen av denna kontroll kan givetvis vara föremål för diskussion. Kommittén instämmer i den syn som domarutredning gav uttryck för, nämligen att det med hänsyn till de rättsstatliga principerna är viktigt att den externa styrningen av domstolarna präglas av långsiktighet och fasta principer samt att den i största möjliga utsträckning bör vara lagbunden. Diskussionen om extern styrning av domstolarna berör även frågan om hur den centrala domstolsadministrationen bör utformas. mittén har i uppdrag att se över domstolschefens roll och domstolarnas interna ledningsfunktion på lokal nivå. Enligt kommitténs mening kan emellertid inte denna fråga diskuteras helt isolerad från frågan om ut- formningen av den centrala domstolsadministrationen. Det fanns vid inrättandet av DV farhågor om att domstolarnas oavhängiga ställning skulle komma att hotas av den nyinrättade centrala förvaltnings- myndigheten. De flesta torde numera anse att DV under de år som gått fyllt en viktig funktion vad gäller framför allt den samordnade admi- nistrationen av domstolarna. Utvecklingen har gått mot en ökad självförvaltning för domstolarna. DV:s roll i förhållande till domstolarna har förändrats. I det pågående refor- marbetet i domstolarna har DV givits en drivande och stödjande roll. DV skall vidare i hög grad ta egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder. Utformningen av den centrala domstolsadministrationen har varit föremål för diskussion såväl i vårt land som i andra länder, inte minst i våra nordiska grannländer. I inrättades en särskild självständig myndighet, Domstolsstyrelsen, som ansvarar för administrationen av domstolsväsendet. En liknande ordning finns också bl.a. på . Den danska Domstolsstyrelsen har en långt gående självständighet från den verkställande makten. Även i har frågan om den centrala domstolsadministrationen varit före- mål för utredning. Den s.k. Domstolskommisjonen nådde i valet mellan självförvaltning och administrationen ledd från departementet inte enighet. Domstolskommisjonens majoritet förespråkar den lösning som valts i med en hög grad av självförvaltning, medan minorite- ten anser att administrationen av domstolarna även fortsättningsvis bör skötas av departementet (se NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet). Frågan är f.n. föremål för fortsatt beredning i . De olika internationella dokument som tidigare nämnts ger ingen större vägledning när det gäller utformningen av den centrala domstols- administrationen. Däremot slås där fast en del centrala principer för förhållandet mellan den dömande och den verkställande respektive lag- stiftande makten. I rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll anges att de verkställande och lagstiftande makterna skall säkerställa att domarna är oberoende och att åtgärder inte vidtas som kan äventyra domarnas självständighet. Vidare framgår vilka förpliktelser som detta medför då det gäller bl.a. tillfreds- ställande arbetsförhållanden för domarna. I den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning anges att domarna genom sina representanter och organisationer bör delta i administratio- nen av domstolarna, såväl i utformningen av budgeten som vid fördelningen av budgetmedel. Av den mer utförliga kommentaren framgår att det inte fordras att domarna skall vara ansvariga för dom- stolsadministrationen, utan vad som slås fast är att domarna inte skall ställas utanför de administrativa besluten. Närmast i diskussionen kommer The Charter of the Judge där det till en början slås fast att administrationen av domstolarna bör organiseras på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet och att hänsyn endast tas till objektiva och relevanta förhållanden. Vidare an- ges att, såvida detta inte garanteras på annat sätt genom en fast och tydlig tradition, administrationen av domstolarna bör handhas av själv- ständiga organ med reellt domarinflytande. Debatten kring den centrala domstolsadministrationen i vårt land har gällt DV:s roll bl.a. i domstolarnas pågående för- ändringsarbete samt i budgetdialogen med domstolarna. Från vissa håll har åter uttryckts farhågor om att domstolarnas självständighet är i fara (se bl.a. debatt i i prot. 1999/2000:9 4 §, 1999/2000:39 8 § och 1999/2000:101 7 §, motioner 1999/2000:JuU907 och 1999/2000:JuU911, bet. 1999/2000:JuU1 s. 52 f. och 1999/2000:JuU22 s. 12 f. samt prot. 1999/2000:41 Mom. 21 och 1999/2000:126 Mom. 8). I debatten står ett verksamhetsutvecklingsperspektiv mot ett mer prin- cipiellt perspektiv som handlar om domstolarnas konstitutionella ställ- ning. I anslutning till det anförda vill kommittén framhålla att olika natio- nella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska struktu- rer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Kommittén anser det vara av stor vikt att den lösning som väljs dels står i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinner legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. I det fall den centrala domstolsadministrationen, som i vårt land, sköts av en central förvalt- ningsmyndighet under regeringen är det givetvis viktigt att myndig- heten i sin verksamhet respekterar domstolarnas självständiga ställning. Det finns konstitutionella skäl som talar för en självförvaltningsmodell. Det måste emellertid även finnas en struktur och ordning som rent faktiskt kan leva upp till de krav som detta innebär. En lämplig grad av självförvaltning inom domstolsväsendet är beroende av bl.a. hur stark den organisatoriska strukturen är i domstolarna. Kommittén har emellertid inget mandat att utreda denna fråga vidare och stannar där- för vid detta uttalande. När det gäller domstolschefens roll i förhållande till graden av själv- förvaltning i den enskilda domstolen kan det dock finnas anledning till en särskild kommentar. Det går att skönja utvecklingslinjer mot en ökad vikt vid regionala eller lokala förvaltningsformer inom dom- stolsväsendet. Inriktningen att på olika sätt skapa större domkretsar ut- gör ett sådant exempel. Planerna på att utöka det delegerade budget- ansvaret till domstolarna ett annat. En hög grad av självförvaltning ställer höga krav på domstolarnas organisation och på bl.a. dom- stolscheferna. Domstolschefen måste vara kompetent och kunna ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. Kommittén menar att denna utveckling förstärker behovet av kompe- tenta chefer och understryker vikten av att det fastställs kompetenspro- filer på de olika domstolschefsbefattningarna. 4.10.4Den inre styrningen av domstolarna Gränsdragning mot domarens självständighet i dömandet Kommitténs överväganden: Det konstitutionella kravet på en oav- hängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Själv- ständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren be- fattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för själv- ständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga an- ställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar. En utgångspunkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JO och JK. Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta dom- stolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll ut- övas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem före- byggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är med- veten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv dom- stolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan und- viker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst i ett medborgarpers- pektiv. Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i dom- stolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. Kommittén hänvisar i denna del till JO- och JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Kommittén redovisar också under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns. När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning som domarutredning, dvs. att princi- perna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångs- punkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln här bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för för- delningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen. En diskussion om domstolschefens roll och ledningen av domstolarna bör beröra innebörden av principen om domarnas självständighet i dömandet, var gränserna går för den enskilde domarens självständighet och vad självständigheten mer konkret innebär för ledarskapet i dom- stolarna. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Diskussionen bör således föras med den utgångspunkten att det är för medborgarnas skull som principen om domarnas självständighet i dömandet bör skyddas och upprätthållas. Självständigheten medför en inskränkning i chef- skapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål eller ärende. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren själv- ständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i för- hållande till domstolschefen och domstolens ledning. Självständigheten i dömandet kommer tydligast till uttryck i rena konfliktsituationer. Ett resonemang kring gränsdragningsfrågor vad gäller självständigheten i dömandet kommer därför att i stora delar kretsa kring ytterlighetsfall, såsom problem och olika repressiva former Kommittén menar att den för att fullgöra sitt uppdrag i denna del måste uppehålla sig vid dessa situationer tämligen utförligt. menar kommittén att det är viktigt att betona att detta på intet sätt är problem som fyller domstolarnas vardag. Ytterlighetsfall tas upp och beskrivs för att kunna finna ramarna för och belysa gränsen mot självständigheten. I ett helhetsperspektiv i diskussionen kring dom- stolsverksamhet och domstolsledning bör givetvis dessa frågor ges ett begränsat utrymme. Större makt och beslutsbefogenheter för domstolschefen ökar be- hovet av avgränsningar mot den enskilde domarens självständighet i dömandet. Å andra sidan kan det inte anses vara lika betänkligt från självständighetssynpunkt med ingripanden av en domstolschef – som åtnjuter samma självständighet som ordinarie domare – som med in- gripanden av t.ex. en administrativ myndighet eller representanter från den verkställande makten. En utgångspunkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att utrymmet för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i dömandet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JO och JK (för en redo- görelse av viss JO- och JK-praxis, se bilaga 6). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Dom- stolschefen har en viktig personalvårdande funktion. I första hand bör domstolschefen således lösa problem genom s.k. mjuka metoder i form av diskussioner, vägledning, råd och stöd m.m. Genom att tidigt gå in och diskutera problem i dialog med vederbörande domare och genom att i första hand använda informella metoder som inte innebär oetiskt tvång under ytan kan många problem lösas på ett odramatiskt sätt och i ett tidigt skede. Sådana lösningar är givetvis alltid att föredra. De kräver dock att domstolschefen håller sig underrättad om hur för- hållandena är och att det råder ett sådant samtals- och samarbetsklimat i domstolen som gör det möjligt att ta upp och diskutera problem av olika slag. kan det dock uppstå en situation där dessa mjuka metoder inte längre räcker. Det kan krävas särskilda ingripan- den. hamnar dessa fall i regel hos JO eller JK och då inte sällan i ett mycket sent skede. Kravet på en oavhängig rättskipning innebär att domaren skall vara självständig i den dömande verksamheten. Det innebär inte att domaren står över eller är immun mot administrativ styrning. Denna gräns är viktig men väldigt svår att dra. Hävdandet av självständighe- ten får inte utvidgas på sådant sätt att det omöjliggör domstolschefens arbetsledning och administrativa styrning. Det får inte heller vara så att domstolschefen i sin ledningsfunktion agerar utan hänsyn till den enskilde domarens självständighet i dömandet. Den domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten utan ständigt gör sig skyldig till övertramp utgör ytterst ett hot mot den enskildes rätts- säkerhet. Det måste emellertid finnas möjligheter att med ledning och admi- nistrativ styrning kunna påverka den som inte arbetar optimalt. Även detta ligger i den enskilde samhällsmedborgarens intresse. Det är inte acceptabelt att domstolschefen av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare. Det är också viktigt – inte minst för den rättssökande allmänhetens skull – att ingripanden sker i ett tidigt skede. Inte endast domstolschefen, utan alla i domstolen, har en skyldighet att ta ansvar för om en kollega inte håller måttet. Domstolschefen har även en viktig uppgift i att representera domstolen utåt på ett lyhört sätt i förhållande till omgivningen. Det bör på detta sätt finnas möjligheter att ta tillvara synpunkter från bl.a. parter och ombud. Chefskapet över domare skiljer sig i huvudsak i två olika avseenden från annat chefskap. Det ena hänger samman med att en chef i domstol inte kan diktera eller ge order om lösningar eller fritt överta handlägg- ningen eller beslutanderätten i ett visst mål. Den enskilde domaren står i rättstillämpningen helt fri och obunden även i förhållande till sin chef. Det andra gäller ordinarie domare vars särskilda anställningsskydd medför begränsningar vad gäller uppsägning och avskedande. En ordi- narie domare kan t.ex. inte sägas upp på grund av arbetsbrist. Dom- stolschefen beslutar visserligen inte om tillsättningen av ordinarie domare. Utvecklingen går emellertid mot ett större inflytande för dom- stolschefen över domarrekryteringar. Det är inte heller domstolschefen som beslutar i frågor om disciplinansvar eller skiljande från anställning m.m. beträffande domare.