sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — De stora linjerna är helt avreglerade, medan den regionala trafiken inom det s.k. trafikpliktnätet, som omfattar regionalpolitiskt viktiga och stödberättigade linjer, är reglerad och sub- ventionerad. Inom trafikpliktnätet ställer det norska krav på en viss miniminivå vad gäller utbud av avgångar, kapacitet, priser etc. Om trafik inte kan bedrivas på kommersiella villkor, så kan begränsa marknadstillträdet till flyglinjen genom upp- handling. Vid större flygplatser kan dessutom slots avsättas för de flyg- linjer som ingår i trafikpliktnätet. Den norska modellen utgår inte från någon geografisk skiljelinje för den reglerade respektive avreglerade marknaden. Subventioner ges utifrån flyglinjens storlek och dess regio- nalpolitiska betydelse, oavsett var i landet linjen finns. Den engagemang inom flygsektorn utgår från den solidariska luftfartspolitiken, som bl.a. har som mål att skapa en rationell arbets- 1 Eisler, H., 2000, Framtida flygupplägg för inland Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 171 delning mellan flygplatser i olika delar av landet och mellan olika transportslag, beroende på vilket transportslag som bäst uppfyller transportbehoven i olika regioner i landet. Den ansvarar för flygplatserna och för att säkra ett tillfredsställande trafikutbud i regionerna. Detta genom delfinansiering av trafik och korssubventio- nering mellan flygplatser. Staten tar också ett stort ekonomiskt ansvar för de kommunala flygplatserna. Nackdelen med den norska modellen är dock att man riskerar att låsa sig vid befintliga befolkningsstrukturer och transportslag. En ytterligare lösning skulle kunna vara att systematiskt definiera vad som är en rimlig tillgänglighet till olika kommunikationstjänster med avseende på till exempel restider, servicenivå, utbud (frekvens) och eventuellt även pris. Med GIS-baserad teknik kan man sedan följa upp hur väl marknadens utbud uppfyller de grundläggande krav som staten satt upp. Om det inte gör det kan staten sätta in ytterligare åtgär- der för att förutsättningar för en rimlig tillgänglighet till den aktuella servicen skall finnas, exempelvis genom att upphandla de aktuella tjänsterna. Nackdelen med denna modell är att den riskerar att bli väl mekanisk och oflexibel. Fördelarna är att den är rationell, konsekvent och ger en bra överblick av tillgängligheten i hela landet. Ännu en möjlighet är att ansvaret läggs på den regionala nivån, t.ex. på länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen. Dessa skulle sedan få relativt fria händer att styra medlen till de åtgärder som bäst passar de regionala behoven. Det är också tänkbart att lägga ansvaret på de enskilda kommunerna. Denna modell skulle i detta fall kunna kompletteras med en statlig målstyrning för olika typer av tillgänglig- het. Ett antal statliga myndigheter kan också få i uppdrag att på ett struk- turerat och genomtänkt sätt upphandla kommunikationstjänster i de delar av landet där marknadens utbud inte anses uppfylla rimliga krav på tillgänglighet. Inom ramen för denna modell kan regionerna även ges möjlighet att skjuta till egna medel för att höja standarden på de inköpta tjänsterna över miniminivån. Genom inrättandet av den nya myndigheten , vars uppgift är att upphandla interregional kollektivtrafik, har i princip valt detta alternativ när det gäller transporttjänster. Det kan därför vara rimligt att utgå från denna myndighet när man skissar på ett system som ska garantera en grund- läggande interregional tillgänglighet i hela landet. Inom ramen för det transportpolitiska delmålet om en positiv regio- nal utveckling skulle regering och riksdag på förslag från Rikstrafiken kunna fastställa en lägsta nivå för tillgängligheten i landets alla lokala arbetsmarknadsregioner till nationella centra och storregionala funk- 172 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar tioner som t.ex. universitet. I detta sammanhang bör det inte spela någon roll med vilket trafikslag som tillgängligheten uppnås. Rikstrafiken bör, enligt förslaget i rapport 5, endast upphandla trafik i de fall då marknadens utbud inte uppfyller den fastslagna målsätt- ningen. Vidare bör Rikstrafikens upphandlingar endast ha som målsätt- ning att se till att de fastslagna minimikrav som diskuteras ovan upp- fylls. Som anges ovan bör det enligt denna modell även finnas möj- lighet för län och kommuner att i olika konstellationer gå in med egna pengar, för att ytterligare höja kvaliteten på den upphandlade trafiken inom ramen för mer offensiva satsningar. I detta fall får Rikstrafiken en viktig roll som samordnare, samtalspartner och expert. Det kan även vara rimligt att staten går in som medfinansiär i vissa fall. Rikstrafiken bör för båda dessa resetyper aktivt följa utvecklingen för att se till att de fastslagna miniminivåerna uppnås. Rikstrafiken bör även kunna följa utvecklingen när det gäller inom- regional persontrafik. Även här skulle man kunna överväga att införa nationella tillgänglighetsmål, vilket skulle kunna innebära att Rikstrafi- ken får rätt att ålägga länstrafikhuvudmännen att förbättra inomregional kollektivtrafik som inte uppfyller dessa mål. Liknande system skulle kunna övervägas när det gäller post, data och telekommunikationstjänster. Den tillgänglighetsmodell som skissats ovan är mindre lämpad när det gäller godstransporter. Även om korta transporttider är viktiga så har fokus i näringslivets krav på godstransporter, som nämns ovan, allt mer kommit att överflyttas till graden av kvalitet och leve- ransprecision i transporttjänsterna. Eftersom godsflöden och informa- tionsflöden blir allt mer beroende av varandra, måste även tele- och datakommunikationsinfrastrukturen hålla en hög standard för att dessa krav skall kunna tillfredsställas. Utvecklingen går mot att transporter inte längre primärt är en fråga om kostnader och där kraven på logistik- kompetens hos företagen blir allt större. Små företag kan t.ex. välja att samordna sina transportbehov med andra företag. Detta gör det svårare för staten att med enkla medel kompensera småföretag i glesa och perifera lägen för deras geografiska nackdelar. Behoven går troligen från enkla transportstöd i riktning mot kompetensöverföring och sam- ordningshjälp. Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 173 7.1.8Kommunikationer ur ett regionalt tillväxtperspektiv Det är angeläget att ett framtida planerings- och beslutssystem kan han- tera regionala tillväxteffekter på ett bättre och mer strukturerat sätt än dagens system. Vilka regionala tillväxteffekter som uppstår till följd av åtgärder i transportsystemet är dock i hög grad beroende av specifika regionala förhållandena. Att satsa stora summor på transportinfrastruk- tur i en region där de främsta problemen finns inom andra samhälls- områden innebär en ineffektiv användning av samhällets resurser. Ett nytt planerings- och beslutssystem borde i högre grad än dagens system utmärkas av delegering och sektorssamordning. Det är dock viktigt att betona att det inte finns någon absolut motsättning mellan en ökad nationell samordning och en ökad regional samordning. Det finns flera olika sätt att stärka samordningen på nationell nivå. Ett sätt skulle kunna vara att öka samordningen mellan de befintliga sektorsmyndigheterna. Det viktiga är egentligen inte hur man gör, utan att resultatet blir en bättre nationell eller central samordning. Den na- nivån bör dock även i fortsättningen ha ett övergripande ansvar för bl.a. de nationella väg- och järnvägsnäten liksom när det gäller tele- och datakommunikationer. En viktig uppgift för den nationella myndig- heter är också att utgöra en expertfunktion för den regionala nivån, samt ansvara för uppföljning och utvärdering av i vilken utsträckning operationella mål för kvalitet, tillgänglighet och framkomlighet för fysiska transporter samt tele- och datakommunikation har uppfyllts. På regional nivå vore det önskvärt med en bättre samordning än av olika infrastrukturåtgärder. Andra åtgärder som syftar till att skapa bättre förutsättningar för det regionala näringslivets utveckling är också av en central betydelse. Dessa frågor skulle kunna inord- nas alternativt samordnas med en framtida utvecklad tillväxtavtals- process. En förstärkt prioritering av den regionala tillväxtaspekten ställer ett antal krav på den planerings- och beslutsprocess som används. I utredningsarbetet har synpunkter inhämtats från ett stort antal aktörer med erfarenhet av dagens planeringssystem. Insikterna om vilka för- ändringar som krävs för ökad effektivitet är förhållandevis samstäm- miga. Några av de viktigaste kraven är följande: Statsmakterna, samt regionala och lokala aktörer, borde ges vidgade möjligheter att tilldela regionala tillväxteffekter en särskild vikt vid beslut om infrastrukturens utbyggnad. Eftersom den samhällseko- nomiska kalkylmodellen har problem att hantera de regionala till- växtaspekterna på ett i alla avseenden tillfredsställande sätt bör den 174 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar kompletteras med andra beslutsunderlag, som t.ex. kvalitativa ana- lyser. Statsmakterna bör ges ökade möjligheter att bedöma vilka förslag som kan ge den största tillväxteffekten. Planeringsinstrument skapas för avstämning mellan aktörer lokalt och regionalt. I arbetet på regional nivå måste man identifiera och bestämma hur andra tillväxtfrämjande åtgärder skall samverka med de vidgade möjligheter som infrastrukturåtgärder ger och därmed skapa möjlig- heter till effektivitetshöjande synergieffekter. Ett starkt lokalt och regionalt engagemang bör i detta sammanhang kunna ses som ett viktigt beslutskriterium. Eftersom staten centralt förfogar över en del av de kritiska besluten, krävs också möjligheter för avstäm- ningar mellan olika verk och departement. Samspelet mellan fysisk utbyggnad, trafikering och utnyttjande bör belysas bättre. Förslagen bör vara ett led i en medveten regionförstoring och dessa ambitioner bör samspela med andra investeringar för tillväxt (t.ex. högre utbildning eller åtgärder för att på olika sätt stärka kluster- bildningar). Både analys och beslut borde gälla den funktionella region som berörs av investeringarna. Detta innebär att de flesta åtgärdsförslag kan komma att omfatta flera län och ofta ett stort antal kommuner. Samma kommun eller län kan därmed komma att delta i utveck- lingsarbetet inom flera olika län. I praktiken skulle det ovan skisserade förslaget exempelvis kunna fun- gera genom att man delar upp de medel som avsätts för infra- strukturinvesteringar i tre delar: En del som öronmärks för genomförande av mindre underhålls- och upprustningsprojekt. En del som går till en regional pott på länsnivå som kan användas för infrastrukturprojekt i länet eller projekt som berör flera län (i så fall krävs det förhandlingar). Dessa medel bör ingå i dem som dis- poneras inom ramen för tillväxtavtalet. En del som öronmärks för stora projekt som berör ett eller flera län. Potten disponeras på central nivå och skulle kunna fungera ungefär som . Man kan redan nu förutse vissa gränsdragningsproblem mellan de olika potterna. När det gäller potten för mindre underhålls- och upprustnings- projekt fungerar troligen den samhällsekonomiska kalkylen relativt väl som urvalskriterium. Vilka åtgärder av denna typ som skall genomföras Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 175 bör kunna avgöras av väg- och banverk i samråd med länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan. Medlen i den regionala potten bör kunna omprioriteras till andra samhällssektorer om man efter en regional analys kommer fram till att de gör bättre nytta där. Detta skulle kunna ske inom ramen för en fram- tida utvidgad tillväxtavtalsprocess. Vilka projekt som skall genomföras bör kunna bestämmas efter en bedömning av olika kriterier i samband med förhandlingar med staten. Kriterierna kan t.ex. vara samhällsekonomiska kalkyler, tillgänglighets- effekter, restidsförbättringar i vissa intervall, synergier med andra pro- jekt samt koppling till det regionala näringslivets behov. En grundlig analys av den aktuella regionens näringsliv och dess behov av infrastrukturinvesteringar och andra åtgärder, bör vara en given utgångspunkt när man diskuterar omfattning och inriktning på offentliga insatser som syftar till att ge en fördelaktig regional utveck- ling. Om man vid en analys som denna kommer fram till att det främst är åtgärder inom andra områden än kommunikationsinfrastrukturområdet som har bäst förutsättningar att stimulera den regionala utvecklingen, bör givetvis dessa åtgärder prioriteras framför åtgärder i kommunika- tionsinfrastrukturen. Utbyggnaden av högskoleutbildningen har på flera orter i landet haft en utomordentlig betydelse för den regionala utvecklingen i en rad avseen- den. Av analyserna i kapitel 2 framgår kopplingen mellan den högre utbildningens expansion och dagens regionala flyttmönster. I kapitel 3 visas vidare det positiva sambandet mellan sysselsättningsutveckling och tillgänglighet till utbildningsplatser inom högre utbildning. Hög- skolan kan därutöver bibringa den lokala miljön ett ytterligare antal gynnsamma egenskaper, som t.ex. ett stärkt kulturklimat och en attrak- tivare boendemiljö. Vilken betydelse en enskild högskola får i olika avseenden beror emellertid inte bara på verksamhetens omfattning uttryckt i antal ut- bildningsplatser. Olika högskolor fyller också helt olika funktioner i det nationella och det regionala utbildningssystemet och kan därför också sägas fungera olika i samspelet med den lokala eller regionala omgivningen. När man etablerade de första nya högskolorna och universiteten (t.ex. i , , och ) var motivet delvis annorlunda än . I första hand såg man en ökad geo- 176 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar grafisk tillgänglighet som ett medel för att höja den totala utbildnings- nivån i landet. Andelen ungdomar som gick vidare till högre studier varierade inom landet och ökad närhet till högskoleutbildning skulle därmed motivera fler att läsa vidare. Det fanns även andra motiv, som t.ex. att underlätta rekryteringen av läkare till norra , att påverka kulturklimatet, etc. Därutöver har också andra aspekter betonats, som t.ex. kunskapsspridning till och forskningssamverkan med näringslivet. 7.2.1Högskolors rekryterings- och avgångsmönster I tidigare rapporter har man konstaterat att närhet till högskola, nu när högskoleutbildningen är väl utbyggd på det flesta håll i landet, fått en minskande betydelse för huruvida människor väljer att studera på hög- skolenivå eller inte. Även mycket små lokala arbetsmarknader, långt från universitet eller högskolor, kan ha höga övergångstal från gym- nasiet till högre utbildning. Däremot väljer man ofta den högskola som ligger geografiskt närmast, och därmed styrs många sökande till hög- skolan i sitt ämnesval av den lokala högskolans utbildningsutbud. Det innebär t.ex. att en relativt sett högre andel ungdomar i väljer att läsa på än ungdomar från andra delar av landet (den exakta omfattningen av dessa s.k. avlänkningseffekter är dock inte fastställd). I takt med att utbildningskraven generellt ökar får det regionala utbildningsutbudet en allt större betydelse för den regio- nala arbetsmarknadens möjlighet att rekrytera kvalificerad arbetskraft. Totalt innebär detta att betydelsen av att etablera högskoleutbildning för att rekrytera fler ungdomar till högre studier har minskat. I stället bör mer intresse ägnas åt vilken utbildningsprofil respektive högskola har och hur väl den svarar mot den regionala arbetsmarknadens behov. Högskolans utbildningsprofil, tillsammans med dess relativa storlek i förhållande till regionens arbetsmarknad får med andra ord en stor betydelse för hur det geografiska mönstret för rekryteringar och av- gångar ser ut. Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 177 Figur 7.2: Andel regionala rekryterings- och avgångsflöden vid ett antal universitet och högskolor Anm: Bilden baseras på bostadsort för dem som tog högskoleexamen /1997 vid respektive högskola samt på vilken mantalsskrivningsort de hade före påbörjade högskolestudier. Av figur 7.2 framgår rekryterings- och avgångsflöden till respektive från ett antal av de större universiteten och högskolorna. Stora skillnader framträder för den studerade årskullen examinerade. Hög- skolan i rekryterar nästan uteslutande studenter från den egna regionen och de som lämnar denna högskola blir i stort sett alla kvar i den egna regionen. Också högskolorna/universiteten i , , , , , och KTH framstår primärt som hemmamarknadsutbildningar i det avseendet att ca två tredje- delar av studenterna rekryteras i den egna regionen. och har mycket låga andelar regional rekrytering. Eftersom de båda senare också har jämförelsevis låg andel regionala avgångar (dvs. de flesta studenter lämnar regionen efter avslutad utbildning) synes dessa båda högskolor/universitet primärt spela en nationell roll som utbildare av studenter från andra regioner eller för framtida arbete i andra regioner. Endast till mindre del synes de fylla 178 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar ett regionalt utbildningsbehov. Att det gamla riksuniversitetet spelar en roll som importör av nya studenter och exportör av färdig- utbildade är föga förvånande. Däremot är det kanske mer överraskande att finna motsvarande mönster för . i utgör en annan extrem i det avse- endet att skolan primärt synes fungera som en importhamn i det här sammanhanget, med en omfattande riksrekrytering i kombination med mycket höga avgångsflöden till den egna regionen. Motsvarande roll spelar, om än mindre extremt, () samt universiteten i , , och i någon mån . Bara tre av högskolorna i tabellen är nettoexportörer i det avseendet att andelen avgångar utanför den egna regionen är högre än andelen rekrytering utanför den egna regionen. Det gäller högskolorna i , och . Om man hårddrar resonemanget kan dessa högskolor sägas utbilda den egna regionens ungdomar för arbete i and- ra regioner. Av figuren framgår dock inte hur rekryterings- och avgångsmönster kan variera mellan olika år och beroende på konjunkturläge. Under vissa perioder bidrar högskolorna till en högre nettoinflyttning till regionen, under andra till högre nettoutflyttning. I viss mån hänger det- ta samman med situationen på arbetsmarknaden och konjunkturläget under olika perioder. Den generella bilden ändras dock inte när det gäl- ler betydelsen av högskolornas utbildningsprofil, dess anpassning till den regionala arbetsmarknadens efterfrågan och de konsekvenser detta får för de regionala flyttmönstret. Vilken betydelse en utbyggd distansutbildning eller utbyggnaden av lokala studiecentra har när det gäller konsekvenser för flyttmönstren är osäkert. Mycket talar dock för att dessa typer av utbildningar vänder sig till en helt annan kategori (äldre personer eller redan etablerade på arbetsmarknaden) för vilka benägenheten att flytta är väsentligt mindre. Slutsatsen av detta avsnitt är att det inte finns något enkelt mönster enligt vilket utbyggnad av högskoleutbildning i en region kan sägas påverka ungdomars studie- och bosättningsval. Uppenbarligen är det inte så enkelt att högskoleutbyggnad i en region innebär att den egna regionens ungdomar väljer att studera just där. Frågan är om en sådan modell ens vore önskvärd. Högskoleutbyggnadens roll för regioners ut- veckling ligger därför primärt på ett annat plan. Sannolikt borde diskus- sionen mindre handla om hur mycket högskoleutbildningen skall byg- gas ut i olika regioner, och mer om vilken profilering av en regional högskola som bäst gynnar den allmänna ekonomiska utvecklingen i en region. Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 179 7.2.2Högre utbildning och sysselsättning På individnivå finns ett starkt samband mellan utbildningsnivå och sysselsättning. I grupper med högre utbildning är andelen sysselsatta högre. En ökning av den generella utbildningsnivån innebär dock inte nödvändigtvis att sysselsättningen totalt sett ökar. Omfattningen av arbeten som inte kräver yrkesutbildning minskar långsamt men utgör fortfarande ca en tredjedel av alla arbeten. En kraftigt ökad utbildnings- nivå tenderar på dagens arbetsmarknad att medföra att personer med högre utbildning tränger undan personer med lägre, även för dessa typer av arbeten. Andelen med akademisk utbildning är låg i i jämförelse med i övriga . Detta är delvis en effekt av gäl- lande antagningsregler. har emellertid andelen i en årskull som har minst en treårig högskoleutbildning vid senast ökat kraftigt. Även om det finns ett uppenbart samband, i synnerhet på lång sikt, mellan ett samhälles utbildningsnivå och dess förmåga till ekonomisk utveckling är det inte helt entydigt. Små framgångsrika lokala arbets- marknader, med en generellt låg utbildningsnivå, kan kompensera bris- ten på utbildning med en högre grad av entreprenöriell förmåga. Utan att ifrågasätta den högre utbildningens betydelse tenderar emellertid ofta diskussionen om utbildning allt för ofta att bara handla om högskoleutbildning. De finns därför skäl att påpeka att en ökande brist på utbildad arbetskraft inte bara gäller högskoleutbildade. 7.2.3Lokalisering av högre den utbildningens betydelse för social snedrekrytering års kraftiga utbyggnad av högskoleutbildningen har framför allt skett vid de nyare och mindre högskolorna. Den kraftiga utbyggnaden tillsammans med den geografiska spridningen har lett till att högskole- utbildning bedrivs på ett stort antal platser i landet. Den sociala snedrekryteringen har inte påverkats i någon större om- fattning av en ökad närhet till högskoleutbildning. Positiva exempel på att häva snedrekryteringen finns emellertid hos och när det gäller kvinnliga studerande och studeran- de med invandrarbakgrund. Skillnader i utbildningstradition är sannolikt en viktig faktor för att förklara varför andelen ungdomar som fortsätter till högre utbildning skiljer sig åt mellan olika lokala arbetsmarknader. Detta talar för, och goda exempel understryker ytterligare, att det snarare är åtgärder i 180 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar grund- och gymnasieskolan som påverkar övergångarna till högskolan än ökad geografisk närhet till högre utbildning i sig. En aktiv rekry- tering från högskolan och en anpassning av utbildningen till nya grup- per, som exempelvis det s.k. basåret, kan dock ha vissa effekter. Närhet spelar framför allt en roll för de grupper, oftast äldre, som av olika anledningar har svårare att flytta från hemorten. Här utgör också distansutbildning och s.k. utlokaliserad utbildning ett viktigt komple- ment. Betydelsen av detta torde dessutom öka i takt med att behovet av fortbildning ökar. Hur stor andel av det totala antalet studerande vid en högskola som rekryteras lokalt/regional eller nationellt beror på en mängd faktorer. Exempelvis påverkas detta av förhållanden som högskolans storlek i förhållande till regionens befolkningsunderlag, högskolans attraktivitet och traditionella roll i högskolesystemet, dess utbildningsprofil, dimen- sionering av attraktiva utbildningar, m.m. Även om närhet till högskola synes ha minskat i betydelse för i vilken mån man väljer att studera vidare eller ej så tycks tvärt om bety- delsen öka när det gäller arbetsmarknadens möjligheter att rekrytera högskoleutbildade. I likhet med rekryteringsmönstren till högskolan varierar dock avgångsmönstren för examinerade från olika högskolor betydligt. Hur det geografiska mönstret för en högskolas rekrytering och avgångar ser ut beror inte minst på hur väl högskolans utbildnings- inriktning motsvarar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan. I denna mening kan olika högskolor sägas spela större eller mindre roll för det lokala/regionala behovet av kompetensförsörjning. Exempel finns ock- så där profileringen vid en högskola har fått positiva effekter på det lokala näringslivet.