sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 5 skulle - som en övergångslösning - skattesatsen för småhus dock vara av taxeringsvärdet. 66 Principernas framväxt och utveckling Vid sidan av förändringarna när det gäller skattesatserna för fastig- hetsskatten infördes genom skattereformen regler om initial hel och halv skattefrihet för nyproducerade småhus och hyreshus. Reglerna motiverades av att förslaget om basbreddning i fråga om mervärdes- skatten – bl.a. fastighetsförvaltningstjänster belades nu med mervärdes- skatt – tillsammans med vad som föreslagits i fråga om fastighets- skatten och om begränsningar i rätten till ränteavdrag skulle leda till mycket kraftiga kostnadsökningar för nyproduktionen. För att mildra effekterna av förändringarna infördes reglerna om skattefrihet för nyproduktion. skattereform har det skett ett flertal förändringar i uttaget av fastighetsskatten. De har dels orsakats av höjda taxerings- värden med åtföljande debatt om fastighetsskattens inverkan på boendekostnaderna, dvs. överväganden av bostadspolitisk karaktär, dels varit betingade av behovet av ökade skatteintäkter. beslöts om en sänkning av skatteuttaget för hyreshus från till av taxeringsvärdet. Orsaken var återigen förväntade kraftiga höjningar av taxeringsvärdena för hyreshus. Man kan dock notera att den högre skattesatsen om var motiverad av de vid tiden för skattereformen relativt låga taxerings- värdena för hyreshus. Utvecklingen var därför inte oväntad. En oför- ändrad skattesats bedömdes leda till ett skatteuttag som per kvadrat- meter bostadsyta skulle bli betydligt högre för hyreshus än för småhus. Detta förhållande skulle även leda till kraftigt ökade boende- kostnader för hyresgästerna vilket i sin tur innebar en omotiverad snedfördelning av kostnaderna mellan olika boendeformer. En sådan utveckling ansågs inte vara i linje med tankarna bakom skattereformen. Dessutom fanns farhågor om att kraftiga skattehöjningar skulle förvärra det instabila läget på fastighetsmarknaden (prop.1993/94:91, s. 13). Fr.o.m. höjdes fastighetsskatten på småhus och hyreshus till av taxeringsvärdet (prop. 1994/95:25, s. 75, SFS 1994:1872). Skattehöjningen genomfördes för att undvika en ytterligare nedtrappning av räntebidragen i det nyare bostadsbeståndet.6 Det var 6 fattades beslut om att skära ned räntebidragen. Förändringen skulle träda i kraft . I ett senare skede beslöts att höja fastighetsskatten för att kunna lindra det tidigare fattade beslutet. Principernas framväxt och utveckling 67 således fråga om en renodlad budgetförstärkning som finansierades inom bostadssektorn. Den allmänna höjningen av taxeringsvärdena, som blev resultatet av allmänna fastighetstaxering av småhus i förening med höjning av skattenivån från , gav upphov till en omfattande debatt om fastighetsskattens berättigande och utformning. Den s.k. skärgårdsfrågan, dvs. frågan om fastighetsskattens inverkan för de fastboende i attraktiva fritidshusområden, blev än mer aktuell men även situationen i storstäderna var föremål för debatt. hade kraftiga höjningar av taxeringsvärdena resulterat i generella sänk- ningar av skattesatsen för att undvika alltför kraftig ökning av boende- kostnaderna. valde man istället att låta det höjda skatte- uttaget slå igenom i de utsatta områdena med viss fördröjning genom tillkomsten av lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997–taxeringar. Lagen omfattar småhus och innebär viss lindring i beskattningen för dem vars småhus stigit kraftigt i värde mellan 1990 och 1996 års allmänna fastighetstaxeringar. EU-inträde och breddning av skattebasen I samband med det svenska EU-inträdet 1995 uppkom frågan om finansiering av medlemsavgiften. En åtgärd var att bredda underlaget för fastighetsskatten. Därför belades även kommersiella lokaler och industrifastigheter med fastighetsskatt. Vid valet av åtgärd uppgavs att hänsyn tagits till önskemålen om en – i enlighet med skatte- reform – enhetlig beskattning och att beskattningen bör utformas så att olika snedvridningar begränsas. Vidare anfördes i propositionen att det ur fiskal synpunkt var lämpligare med ett ökat uttag av fastighetsskatt framför andra skattehöjningar. Det betonades att fastigheter utgör en förhållandevis orörlig skattebas, varför en fastighetsskatt kan förväntas ge upphov till relativt begränsade ekonomiska snedvridningar. Dessutom anfördes att en sådan beskattning har skatteadminstrativa fördelar. Slutligen angavs att möjligheterna till skattefusk och skatte- undandragande var mycket begränsat. I propositionen anfördes även vissa allmänna nackdelar förknippade med fastighetsskatten. Den största nackdelen uppgavs vara att skattebelastningen på en fastighet inte var beroende av fastighetens faktiska avkastning. Detta faktum talade enligt departementschefen för en generellt låg skattenivå. Detta ansågs särskilt viktigt för fastigheter i sektorer utsatta för internationell 68 Principernas framväxt och utveckling konkurrens (prop. 1994/95:203, s. 40). Breddningen av uttaget av fastighetsskatt hade alltså endast som motiv att förstärka statsbudgeten inför medlemskapet i EU. Fastställandet av taxeringsvärden för fastigheter har i olika samman- hang kritiserats. Det har bl.a. ifrågasatts om dagens förfarande – som bl.a. innefattar en s.k. rullande fastighetstaxering med årliga omräk- ningar – leder fram till taxeringsvärden som återspeglar den enskilda fastighetens marknadsvärde. Kritik har framförallt riktats mot det årliga omräkningssystemet. Kritiken mot det gällande regelverket torde delvis ha sitt ursprung i den ökade betydelse som taxeringsvärdena fått genom att de ligger till grund för bl.a. uttaget av fastighetsskatt. En utredning – (se bl.a. avsnitt 2.1.1) – tillsattes därför för att göra en översyn av reglerna om fastighetstaxering. I avvaktan på översynen har i flera omgångar beslutat att omräknings- förfarandet för taxeringsvärden inte skall tillämpas. Taxeringsvärdena har därför varit frysta nivå . Fortsatta förändringar av skattesatsen m.m. återställdes skattesatsen för småhus till . Mot bakgrund av den fallande räntenivån , som främst gynnat småhusägarna, sänktes skattesatsen temporärt för hyreshus till 1,3 pro- cent med syfte att kompensera hyresgästerna. I propositionen anfördes att regeringen förväntade sig att den lägre skattenivån skulle omsättas i lägre hyror (prop. 1998/99:1 vol 1, s.30). har procentsatsen för hyreshus sänkts ytterligare till . Dessutom har, som en temporär åtgärd för hyreshusens del (bostadsdelen), beslutats att fastig- hetsskatten ska beräknas på ett underlag motsvarande det lägsta av 1999 och taxeringsvärden vid taxering. Principernas framväxt och utveckling 69 Skattereformen innebar inte slutet på reformarbetet för fastighetsbe- skattningens del. Ämnet har sysselsatt ett flertal utredningar varav några redan har berörts. Fastighetstaxering m.m. – Bostadsrätter SOU 1992:8 Utredningens uppdrag var bl.a. att undersöka hur en likformig värdering av bostadsrätter och sådana flerfamiljshus som ägs av bostads- rättsföreningar bör utformas. En sådan likformighet torde kräva en metod för att bestämma rättvisande värden för bostadsrätterna. Utred- ningens uppdrag var att visa hur detta skulle kunna uppnås. I uppdraget ingick vidare att utreda om den nuvarande schablonbeskattningen av bostadsrättsföreningar kunde anses vara ändamålsenlig samt att belysa om beskattningen av bostadsrätter bör ske på delägar- eller förenings- nivå. Utredningen redovisade ett förslag som innebar att fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar skulle värderas med utgångspunkt i de som erläggs för de enskilda bostadsrätterna. Köpe- skillingarna skulle enligt förslaget korrigeras med hänsyn till värdet av andra föreningstillgångar än fastigheten samt föreningens skulder. De korrigerade köpesskillingarna skulle sedan läggas till grund för mark- nadsvärdet på bostadsrätterna. Taxeringsvärdet skulle dock bestämmas för hela fastigheten och i princip motsvara av bostadsrätts- lägenheternas sammanlagda allmänna marknadsvärden. Av taxerings- besluten skulle sedan kunna utläsas hur mycket av det totala taxerings- värdet som belöper på varje enskild bostadsrättslägenhet. Utredningen föreslog vidare att den del av föreningens räntor som föreningen inte kunnat utnyttja skulle fördelas mellan medlemmarna. Därigenom skulle avdragsrätten bli likvärdig med den som gäller för ägare av egna hem. , SOU 1992:11, Fastighetsskatt Utredningens uppdrag var bl.a. att pröva alternativa baser för uttag av fastighetsskatt. De olika beskattningsunderlagen skulle belysas och analyser göras av deras respektive effekter i bostadspolitiska, regional- politiska, fördelningsmässiga och andra hänseenden. Utredningen skulle vidare pröva vilka effekter som en övergång från ett marknads- värderelaterat skatteunderlag till någon form av bostadsvärderelaterat underlag skulle få på fastighetspriserna och därmed taxeringsvärdena i olika delar av landet. Utgångspunkten var ett oförändrat totalt fastig- 70 Principernas framväxt och utveckling Utredningen konstaterade att såvitt avsåg småhus fung- erade taxeringsvärdena tillfredsställande som mått på marknadsvärdet vid värderingstillfället. Taxeringsvärdets variationer framstod som rimligt även för de hyreshus som upplåtits med hyresrätt. För hyreshus som upplåtits med bostadsrätt framstod taxeringsvärdet dock i många fall som ett dåligt mått på bostadsrättslägenheternas sammanlagda marknadsvärde. Utredningens slutsats var att fastighetsskatten även , av både principiella och praktiska skäl, bör baseras på ett värde som är relaterat till marknadsvärdet. Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen Avreglerad bostadsmarknad del II (SOU 1992:47) Utredningen föreslog flera åtgärder för att uppnå neutralitet i beskatt- ningen av fastigheter. En målsättning var att utforma skattereglerna så att det inte skulle behövas ett särskilt bidragssystem för att kompensera ägare av hyreshus för småhusägarnas avdragsrätt för utgiftsräntor. För nyproducerade hyreshus med värdeår 1993 eller senare förslogs bl.a. att fastighetsskatten skulle slopas som räntebidragen för dessa hus successivt skulle avvecklas. Utredningen föreslog även att värdeminskningsavdragen för hyreshus skulle bestämmas till 4procent vilket bättre skulle motsvara den faktiska ekonomiska livslängden för näringsfastigheter. För småhusens del föreslogs att fastighetsskatten skulle slopas och på nytt ersättäs med en schablonintäkt på av taxerings- värdet. Bostadsrättsföreningar föreslogs bli beskattade i inkomstslaget kapital som föreningarnas underskott skulle dras av hos delägarna i inkomstslaget kapital. Principernas framväxt och utveckling 71 Beskattning av fastigheter, del I – Schablonintäkt eller fastighetsskatt (SOU 1993:57) och Beskattning av fastigheter, del II – Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. (SOU 1994:57) Utredningens uppdrag var att på ett grundläggande sätt analysera och beskriva de principiella utgångspunkter som bör gälla för beskattningen av fastigheter. Samtliga typer av fastigheter skulle behandlas. Utred- ningen skulle utgå från de i skattereformen bärande tankegångarna om neutral och likformig beskattning och föreslå de förändringar av beskattningen som ansågs påkallade. Vissa andra frågor som har med beskattning av fastigheter att göra ingick också i uppdraget. Utred- ningens förslag innebar i korthet följande. För att uppnå neutralitet i förhållande till annan näringsverksamhet förordades att närings- fastigheter enbart beskattas efter verkliga intäkter och kostnader. Egna- hem, bostadsrätter och andelslägenheter bör beskattas på ett enhetligt sätt. Beträffande dessa kategorier är värdet att nyttja en bostad att anse som inkomst – av utredningen benämnd bostadsavkastning. Utredningen ansåg det vara principiellt mer riktigt att beskatta denna inkomst i inkomstslaget kapital än med fastighetsskatt. För att få en enhetlig beskattning av ägarbostäder föreslog utredningen att fastighetsskatten skulle ersättas av en schablonintäkt. Underlaget skulle vara marknads- värdebestämda taxeringsvärden. För bostadsrättsdelen av en fastighet som vid fastighetstaxeringen betecknats som hyreshus skulle taxeringsvärdena bestämmas med utgångspunkt från en beräknad boendekostnad bestående av avgiften till föreningen och den beräknade räntekostnaden på genomsnittliga överlåtelsepriser för bostadsrätter (fiktiv hyra). Som ett alternativ till att fördela ett icke utnyttjat underskott mellan delägarna, såsom BVK föreslagit, föreslogs att ett belopp motsvarande av under- skottet skulle återbetalas till föreningen (skatteutbetalning) i den mån underskottet inte kunnat användas för att reducera skatt på inkomst av näringsverksamhet. Departementsstencilen Fastighetsskatt – alternativa underlag m.m. (Ds 1998:3) allmänna fastighetstaxering, som ledde till kraftigt höjda taxeringsvärden, i kombination med höjningen av skattesatsen till , uppstod en intensiv debatt om fastighetsskattens utform- ning. Diskussionen gällde främst frågan om det lämpliga i att låta fastighetens taxeringsvärde utgöra underlag för fastighetsskatten. 72 Principernas framväxt och utveckling bakgrund av den intensiva debatten utarbetades ovan nämnda departe- mentsstencil i . I stencilen drogs bl.a. slutsatsen att den höjda fastighetsskatten i princip balanserades av den nedjustering av reavinstskatteuttaget som skett skattereform. Vidare drogs slutsatsen att dagens fastighetsskattenivå är lägre än vad som följer av krav på neutralitet i kapitalinkomstbeskattningen och att det därför fortfarande finns en bostadspolitiskt motiverad nedsättning av skatteuttaget. I stencilen diskuterades även det lämpliga i att förskjuta skatteuttaget mot en högre andel för reavinstskatten. Med hänvisning till befarade inlåsningseffekter, som skulle påverka rörligheten på bostads- och arbetsmarknaden negativt, avråddes från en sådan förändring. Dessutom framhölls att införandet av uppskovsmöjligheten medfört att de fördelningspolitiska motiven försvagats. I stencilen avhandlades även lämpligheten av att införa någon form av anståndsförfarande vid betalningen av fastighetsskatt. En sådan modell framstod dock som olämplig av flera skäl. Gjordes uppskovet beroende av inkomst- situationen skulle besvärande marginaleffekter uppkomma. Dessutom skulle såväl olika administrativa som civilrättsliga problem aktualiseras. Beträffande det lämpliga i att använda sig av alternativa underlag för fastighetsskatteuttaget anfördes att en övergång till ett ytbaserat underlag eller underlag baserat på produktionskostnaden sannolikt skulle leda till betydande fördelnings- och kapitaliseringseffekter. Hus belägna i attraktiva regioner uppgavs sannolikt få kraftigt sänkt fastighetsskatt vilket i sin tur skulle generera förmögenhetsvinster, särskilt i storstäderna. Det omvända angavs gälla för stagnerande regioner (framför allt i glesbygden). Californiamodellen, som i korthet innebär att skatteuttaget grundas på förvärvspriset, eventuellt uppräknat med inflationstalet, behandlades också. Modellen angavs vara tilltalande i den meningen att det blir lättare för hushållen att förutse fastighetsskattens utveckling jämfört med dagens regler. En övergång till ett underlag baserat på Californiamodellen från ett marknadsvärdebaserat underlag skulle dock – i likhet med en övergång till ett ytbaserat eller produktionskostnadsbaserat underlag – sannolikt ge upphov till stora fördelnings- och kapitaliseringseffekter. I stencilen framhölls även att Californiamodellen skulle ge upphov till inlåsningseffekter och incitament till skattefusk. Principernas framväxt och utveckling 73 Som framgått av beskrivningen ovan har den löpande fastighets- beskattningen varit föremål för många förändringar och utredningar . Frågan har ständigt varit aktuell och kontroversiell. Enskilda frågor som sammanhänger med en löpande fastighetsbe- skattning återkommer med jämna mellanrum men besvaras på samma sätt. Det gäller t.ex. frågan om vilken slags neutralitetsbegrepp som skall styra och valet mellan en särskild objektskatt eller en beskattning kopplad till inkomstbeskattningen. Mycket av den kritik som riktats mot fastighetsskatten i dess nuvarande form har även uttalats tidigare . Inte sällan har kritiken avsett frågan om hur en löpande beskattning av fastigheter stämmer överens med principen om skatt efter förmåga och de frågor som hänger samman med en beskattning av en icke-monetär avkastning, dvs. frågor som alltjämt har aktualitet. Det lämpliga i att grunda beskattningen på fastigheternas marknadsvärden genom användandet av taxeringsvärdena som underlag för skatten har framförallt varit ett återkommande tvisteämne. De skäl och principer som motiverat en löpande beskattning av fastigheter har skiftat allt eftersom samhällsutvecklingen har krävt det. Tre olika motiveringar har dominerat för att förklara den principiella grunden för den löpande fastighetsbeskattningen. Under den kommunala självstyrelsens framväxt med åtföljande ökade verksamhetsfält fanns det anledning att säkra kommunens behov av skatteintäkter. Fastigheterna i kommunen erbjöd en säker skattebas. Skatten utgjorde alltså en inkomstgaranti för den kommunala verksam- heten. Fastighetsägarna ansågs dra särskild nytta av den kommunala verksamheten, t.ex. i form av kommunala investeringar, eftersom fastigheterna därigenom förmodades stiga i värde. Mot den bakgrunden ansågs det motiverat att beskatta fastighetsinnehavet. Man kan därför tala om att det fanns ett inslag av intresseprincip i fastighetsbe- skattningen. De som hade ett väsentligt intresse av de nyttigheter som kommunen tillhandahöll borde också på ett tydligt sätt bidra till finansieringen. Den kommunala kopplingen till den löpande fastighets- beskattningen har dominerat under stora delar av seklet och garantibe- skattningen försvann först . 74 Principernas framväxt och utveckling Önskemålet om att skapa kostnadsneutralitet mellan olika boendeformer har varit en återkommande orsak till ändringar av regelverket. Förändringar i t.ex. räntelägen, taxeringsvärden och förändrade bostadssubventioner har ansetts motivera förändringar i syfte att upp- rätthålla någon slags balans mellan boendeformer. Neutralitetssträv- andena har dock inte inskränkts till att avse olika boendeformer. Även frågan om skattemässig neutralitet mellan olika kapitalinvesteringar har motiverat förändringar. skattereform försköts neutralitets- målet från en mer allmän kostnadsneutralitet för boende till att avse skattemässig neutralitet mellan kapitalinvesteringar. har även skattemässig neutralitet mellan boende i olika upplåtelseformer diskuterats. Det är viktigt att framhålla att även om neutralitets- strävanden funnits med i bilden , har formuleringen av neutralitetsbegreppen skiljt sig åt . Det s.k. kapitalavkastningsperspektivet utvecklades reform- arbete för att motivera en löpande beskattning av fastigheter. Alltsedan dess har den – i kombination med olika neutralitetsaspekter – utgjort den huvudsakliga principiella grunden för beskattningen. I och med skattereform – med den grundläggande utgångspunkten om likformig kapitalbeskattning – är den löpande fastighetsskatten en uttalad kapitalskatt utan koppling till andra förvärvsinkomster. Strävan efter att åstadkomma neutralitet avser nu i första hand inte neutraliteten mellan olika boendeformer utan domineras av målet om likformig beskattning av olika kapitalinvesteringar. har dock bostadspolitiska och statsfinansiella överväganden varit orsaken till förändringar av skatteuttaget, inte strävan att upprätthålla principen om en likformig kapitalbeskattning. Även andra skäl än de tre ovan nämnda principerna har alltså haft avgörande beydelse för förändringar av den löpande beskattningen av fastigheter. Förutom att rent statsfinansiella skäl naturligtvis påverkat skattens utformning och skatteuttaget, har bostadspolitiska överväganden inte sällan påverkat skatteuttagets storlek, både i höjande och sänkande riktning. Även önskemål om att förenkla och effektivisera deklarations- och taxeringsförfarandet har i vissa fall på ett avgörande sätt påverkat utformningen av regelverken. Principernas framväxt och utveckling 75 Det är således många faktorer som tillsammans med mer grundlägg- ande principer styrt utvecklingen. Olika principer och överväganden ges olika tyngd beroende på samhällsutvecklingen. Som en bakgrund för vår diskussion om fastighetsbeskattningens utformning ska vi i detta kapitel ge en kort redovisning av boende- kostnadernas utveckling i de tre boendeformerna – hyresrätt, egnahem och bostadsrätt. Analysen tar sikte på de förändringar som ägt rum närmast före 1990-91 års skattereform och lägger särskild vikt vid skatternas betydelse. Redogörelsen utgår i huvudsak från en rapport som utarbetats av på uppdrag av kommittén.1 I uppdraget ingick att utifrån befintlig statistik redovisa förändringen i boendekostnaderna i de olika upplåtelseformerna på ett sådant sätt att olika bostadsanknutna skatters betydelse för kostnadsutvecklingen tydliggörs. Redovisningen bygger på två undersökningar som genomförs regelbundet av SCB. Uppgifterna avseende boendekostnaderna i hyresrätt och bostadsrätt bygger på Intäkts- och kostnadsundersök- ningen för flerbostadshus (IKU) medan beräkningarna avseende boende i egnahem baseras på material från Bostads- och Hyresunder- sökningen (BHU). För hyressektorn redovisas separata uppgifter för de kommunägda och de privatägda bostadsföretagen. De uppgifter som redovisas i rapporten har beräknats per kvadrat- meter totalyta för alla bostäder i respektive upplåtelseform i hela landet. Vi vill dock påpeka att eftersom uppgifterna bygger på två olika undersökningar med olika undersökningssyften är uppgifterna inte helt jämförbara. En viktig skillnad är att medan uppgifterna för egnahem avser hushållens utgifter för boende avser uppgifterna för hyressektorn kostnaderna för dessa bostäder. Den i detta sammanhang främsta skillnaden mellan småhusägarens boendeutgifter och boendekostnader består i att utgifterna inte inkluderar kostnaderna för det egna kapital som ägaren har placerat i bostaden. Inte heller ingår kostnaden för den del av fastighetsförvaltningen som utförs av den boende själv.2 Förutom 1Rapporten återges i sin helhet i bilaga 3 till detta betänkande. 2Ytterligare en skillnad är att betalningen för åtgärder med längre varaktighet än , som större reparations- och underhållsarbeten, inte periodiseras då de räknas in i bostadsutgifterna. När vi som här endast redovisar genomsnitts - de ovannämnda skillnaderna i redovisningen gäller för bostäder upplåtna med bostadsrätt att de uppgifter som redovisar i sin rapport endast inkluderar bostadsrättsföreningens kostnader. De utgifter som bostadsrättsinnehavaren har för sitt boende utöver avgiften till föreningen ingår alltså inte. För att öka jämförbarheten i materialet har vi dock kompletterat uppgifterna i med vissa egna beräkningar som redovisas nedan. Slutligen bör man även hålla i minnet att eftersom uppgifterna avser de genomsnittliga kostnadsförhållandena inom respektive sektor påverkas de bl.a. av skillnaderna i åldersstruktur mellan respektive ägarkategori. Syftet med analysen har bl.a. varit att få en bild av vilken betydelse den omläggning av skattereglerna som gjordes i samband med skattereform har haft för boendeutgifterna i de olika upplåtelse- formerna. Jämförelsen över tiden baseras därför på förhållandena , dvs. innan reformen trädde i kraft, respektive 1997, vilket är för vilket undersökningsuppgifterna fanns tillgängliga då utförde sitt uppdrag. 5.1Boendekostnaderna i de tre upplåtelseformerna 1997 Utifrån de uppgifter som redovisas i har vi i tabell 5.1 gjort en sammanställning som åskådliggör skillnaderna i de totala boendekostnaderna mellan de tre upplåtelseformerna 1997.