sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Begränsningarna i rätten att utföra undersökningsarbete i anslutning till anläggningar av betydelse för totalförsvaret preciseras. Den som har undersökningstillstånd får enligt minerallagens nuvarande bestämmelser bland annat uppföra sådana byggnader som är nödvändiga vid undersökningsarbetena. Att uppföra byggnad på annans mark är en ingripande åtgärd. Med moderna prospekteringsmetoder torde det inte längre föreligga något nämnvärt behov av att uppföra byggnader. Jag före- slår därför att rätten att uppföra byggnad med stöd av undersökningstill- stånd avskaffas. Enligt 3 kap. 7 § minerallagen får undersökningsarbeten bl. a. inte utan bergmästarens tillstånd äga rum närmare än från tomt med byggnad där någon är bosatt under övervägande del av året. Detta innebär ett skydd för permanentbostäder, medan undersökningsarbeten kan äga rum i omedelbar anslutning till fritidshus. Enligt min uppfattning finns det inte skäl att särbehandla permanentbo- städer i det nu aktuella avseendet. Boende i fritidshus har ett minst lika starkt intresse av och att så långt möjligt skyddas mot prospekte- ringsåtgärder i sin närmiljö, som de som bor i permanentbostäder. I andra sammanhang, till exempel i miljö- eller plan- och bygglagstift- ningen görs heller inte denna åtskillnad. Härtill kommer att det ofta kan 244 Utredarens bedömningar och förslag vara svårt att utreda vilka byggnader som nyttjas för boende under övervä- gande del av året och vilka som inte gör det.50 Även begreppet tomt är oklart. Då det gäller fritidshus är det inte ovanligt att sådana saknar inhägnade tomtplatser och det kan även annars vara svårt att fastställa var en tomt till ett bostadshus slutar. I rättspraxis har i allmänhet ansetts att bostadshus utan tomt har en hemfridszon på 50- , innanför vilken det inte är tillåtet att med stöd av allemansrätten färdas eller vistas. Jag föreslår därför att regeln ändras så att undersök- ningsarbete utan bergmästarens tillstånd inte får äga rum inom områden närmare än från bostadsbyggnader. Med begreppet bostadsbyggnad avser jag alla byggnader som är inrät- tade för bostadsändamål, oavsett om de är avsedda för åretruntboende eller om de är att anse som sommarstugor. Utanför begreppet faller dock myck- et enkla byggnader för helt tillfällig övernattning, t. ex bodar och kojor som endast används i samband med jakt eller fiske m. m. Då det gäller begränsningarna i rätten att utföra undersökningsarbete i anslutning till kyrkor, samlingslokaler, undervisningsanstalter och andra lokaler och anläggningar som räknas upp i 3 kap. 7 § punkterna tre och minerallagen är det också här oklart var begränsningen är tillämplig. Jag föreslår att områdena även i dessa fall preciseras från re- spektive byggnad och anläggning. Enligt 3 kap. 6 § andra stycket första punkten minerallagen är det för- bjudet att utan medgivande av bedriva undersökningsarbete inom bl. a befästningsområde och sådant område utanför detta som rege- ringen bestämmer. Inom totalförsvaret, som består av såväl militär som civil verksamhet, finns olika slag av samhällsviktiga anläggningar som behöver skyddas. Det rör sig om alltifrån vad som i dagligt tal kan kallas befästningar till anläggningar av civil karaktär såsom statliga förvaltnings- byggnader, anläggningar för ledning av det civila försvaret och riksstyrel- sens krigsuppehållsplatser. Dessa anläggningar är i allmänhet skyddsob- jekt enligt lagen (1990:217) om samhällsviktiga anläggningar m. m. i den mån de inte ligger inom sådana militära skyddsområden som avses i bila- gan till förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar. Jag föreslår att minerallagens 3 kap. 6 § ändras så att begreppet befästningsområde byts ut mot skyddsobjekt eller militärt skyddsområ- de. 50 Jfr s. 85 Utredarens bedömningar och förslag 245 9.3.6Prospektörens skyldighet att offentliggöra re- sultatet av undersökningsarbetena Utredarens förslag: Den fyraåriga sekretessen för ingivna undersök- ningsresultat bör avskaffas. Den kunskap om geologiska förhållanden som erhålls vid prospektering brukar i de flesta länder offentliggöras sedan undersökningstillståndet för det aktuella området upphört att gälla. Detta medför – som jag nämnt ovan – dels att det inte erfordras nya undersökningar på fastigheter där under- sökningarna visat att det inte finns några brytvärda förekomster, dels att resultaten kan utnyttjas av andra prospektörer. Resultaten har inte bara betydelse för just den areal som undersökts, utan kan användas vid kart- läggningen av angränsande områden. I har resultaten från undersökningsarbetena, fram till helt nyli- gen inte behövt rapporteras alls. Genom en lagändring 1998 har emellertid en skyldighet införts att från det ett undersökningstill- stånd upphört att gälla redovisa vissa uppgifter till bergmästaren. Redovis- ningen skall omfatta vem som utfört undersökningen, vilken typ av under- sökningsarbeten som utförts, hur omfattande undersökningen varit samt resultaten av undersökningen i form av rådata. Närmare föreskrifter om redovisningen meddelas av SGU. De ingivna undersökningsresultaten är enligt punkt 58 i bilagan till sekretessförordningen (1980:657) sekretessbelagda . Enligt min uppfattning är de regler som gäller för undersökningsarbe- ten från en internationell synpunkt mycket förmånliga för prospektören, både vad gäller undersökningstidens längd, de investeringar och arbeten denne är skyldig att utföra och de rättigheter som i följer av tillståndet. Som jag förut nämnt har däremot det allmänna intresset av mineralpro- spektering kommit att skjutas i bakgrunden. En av de allmänna intressen som alltjämt tillgodoses mera direkt genom prospektering är att kunskapen om berggrunden ökar. De skäl som kan anföras för att sekretessbelägga undersökningsresultat efter att ett undersökningstillstånd upphört är att dessa skulle ha ett eko- nomiskt värde för den som utfört undersökningarna. Genom att inte resul- taten blir offentliga tvingas konkurrerande företag som erhåller undersök- ningstillstånd i området antingen göra om de undersökningar som tidigare gjorts eller förvärva resultaten från den tidigare tillståndshavaren. Jag anser inte att resultaten av undersökningsarbetena skall anses utgö- ra prospektörens egendom, vilken denne äger rätt att förfoga över sedan 246 Utredarens bedömningar och förslag Istället bör de resultat som framkommit i så stor utsträckning som möjligt offentliggöras efter att tillståndet löpt ut. På grund härav föreslår jag att regeringen genom en ändring i sek- retessförordningen upphäver sekretessen beträffande undersökningsresul- tat. Det kan också finnas anledning att överväga en successiv skärpning av kraven på vad som skall rapporteras, så att även bearbetade rådata och de slutsatser prospektören dragit redovisas. 9.4Markägarens ställning vid bearbetning av mineralfyndigheter Utredarens bedömningar och förslag: Markägare skall – förutom ersätt- ning för skada och intrång – även erhålla ersättning för att fastigheten nyttjas för gruvbrytning. En av de frågor som tilldragit sig det största intres- set från allmänheten är frågan om koncessionshavarens rätt att utan ersätt- ning tillgodogöra sig på annans fastighet. Att frågan väckt så stor uppmärksamhet tror jag inte främst beror på förhoppningar om mycket stora ekonomiska fördelar om en ersättning skulle utgå till markägare. Det är troligen istället så att många uppfattar det nuvarande systemet, där ersättning alls utgår, som orättvist och stridande mot deras rättsuppfatt- ning. Detta, i förening med en rädsla för att gruvdrift skall komma att kon- kurrera med annan markanvändning eller skada värdefulla natur- och kul- turmiljöer har medfört att minerallagstiftningen i sin helhet kommit att betraktas som orättvis och otidsenlig. Enligt de nuvarande bestämmelserna utgår visserligen ersättning till markägaren för skada och intrång, men det värde som en fyndighet av koncessionsmineral representerar tillfaller koncessionshavaren ensam. Jag delar uppfattningen att det framstår som stötande om den som med tving- ande rätt i kommersiellt syfte tillgodogör sig material – det må vara malm eller något annat – från en annans fastighet inte behöver dela med sig nå- gon del av vinsten, vare sig till den från vars fastighet materialet fanns eller till det allmänna som genom lagstiftning förlänat tvångsrätten. För att motivera en sådan ordning måste starka skäl kunna anföras. Utredarens bedömningar och förslag 247 Innan kronoandelen avskaffades kunde som ett skäl för minerallagens ersättningsregler sägas att det i viss mån var fråga om att avstå egendom till det allmänna. Oaktat att systemet med kronoandel i andra avseenden må ha varit mindre ändamålsenligt, kan det i varje fall ha givit ett visst psykologiskt stöd för minerallagens bestämmelser om skyldigheten att avstå utan ersättning. Detta stöd har bortfallit. Att den nuvarande regleringen strider mot vad jag uppfattar som det allmänna rättsmedvetandet är således det främsta skälet till att jag föreslår att markägare skall erhålla ersättning utöver den som utgår för skada och intrång vid bearbetning av mineralfyndigheter på deras fastigheter. Härtill kommer emellertid även att sådan ersättning väl kan motiveras också från andra utgångspunkter. Genom en ersättning för ianspråktagandet av kon- cessionsmineralen kommer de negativa effekterna ett undersökningstill- stånd kan ha på priserna på fastigheter inom undersökningsområdet att motverkas. Vidare kommer lagstiftningen härigenom att i högre grad stå i samklang med regeringsformens nuvarande bestämmelser om skydd för äganderätten och egendomsskyddet i . Det kan också antas att en ökad ersättning till markägare och andra som berörs av mine- ralutvinning kommer att ge minerallagstiftningen som helhet en bättre acceptans hos medborgarna och underlätta för mineralutvinningsföretagen att ha en god relation till fastighetsägare. Ersättningssystemet skall utformas så att det blir enkelt att tillämpa och med förutsebara effekter för gruvföretagen. Ersättningsnivån bör inte hel- ler vara så hög att den i nämnvärd omfattning påverkar möjligheterna att driva gruvföretag i eller minskar viljan till nyinvesteringar i sådan verksamhet. 9.4.2Vilka fastighetsägare bör få ersättning? Utredarens förslag: Ersättning bör utgå till alla fastighetsägare vilkas fastigheter berörs av bearbetningskoncessionen eller på vilka mark blivit anvisad för verksamheten. En naturlig och näraliggande tanke är att just den fastighet på vilken kon- cessionsmineral brutits skall erhålla ersättning i direkt förhållande till mi- neralets värde. Ett sådant system är dock av flera skäl inte lämpligt. Inom ett koncessionsområde föreligger stora skillnader i malmens sammansätt- ning av koncessionsmineral och halterna av dessa. Det skulle kräva en mycket omfattande administrativ apparat att hålla reda på från vilken fas- tighet viss malm har uppfordrats. 248 Utredarens bedömningar och förslag Också av andra skäl är det olämpligt att låta ersättningen vara direkt kopplad till förekomsten av koncessionsmineral på den enskilda fastighe- ten. Vid gruvbrytning under jord kommer vissa fastigheter inom det områ- de koncessionen avser i praktiken inte alls att påverkas av gruvverksam- heten på markytan. Å andra sidan kan fastigheter utanför koncessionsom- rådet bli berörda genom att mark på dessa anvisas vid markanvisningsför- rättningen. Det skulle framstå som orättvist om en fastighet, vars ägare drabbas av stora olägenheter och tvingas till betydande uppoffringar i form av till exempel buller eller estetiska störningar, endast skulle erhålla ex- propriationsersättning, medan ägaren till en fastighet som inte alls har något men av gruvverksamheten erhåller en hög ersättning . En möjlighet är att istället låta ersättningen gå till något för bygden gemensamt ändamål efter förebild av den i vattenrätten förekommande bygdepenningen. Att låta en del av värdet av den brutna malmen gå till ett allmänt ändamål skulle inte ge den enskilde fastighetsägaren någon ersätt- ning för ianspråktagandet av hans egendom och knappast upplevas som något som i nämnvärd mån uppväger den kränkning av hans äganderätt som bearbetningskoncessionen kan uppfattas som. En kollektiv ersättning skulle inte heller medföra att olägenheterna i form av minskade fastighets- priser vid undersökningstillstånd upphörde. Sammantaget framstår en er- sättning av bygdepenningsmodell inte som ändamålsenlig. Jag har funnit det mest rättvist och ändamålsenligt om ersättningen fördelas mellan ägarna av de fastigheter som har mark inom konces- sionsområdet och av de fastigheter som berörs av markanvisning i förhål- lande till hur stor del av detta område deras fastigheter upptar. Konces- sionsområdet bestäms enligt 4 kap 1 § minerallagen efter vad som är lämpligt med hänsyn till fyndigheten, ändamålet med koncessionen och övriga omständigheter. Det är således fråga om en relativt skönsmässig bedömning då koncessionsområdet skall fastställas och det kan väl tänkas att fastigheter inom vars gränser det inte finns någon malm kommer att beröras av detta. Genom att även låta fastigheter på vilka markanvisning skett ingå i kretsen av fastigheter som har att dela på ersättningen kommer alla fastigheter som mera direkt berörs av gruvverksamheten att i någon mån bli kompenserade. I det följande benämner jag det eller de områden som utgöras av koncessionsområdet och anvisad mark som gruvavgiftsom- rådet. Det kan ibland finnas anledning att låta anläggningar på anvisad mark tjäna driften av flera gruvor. Som exempel kan nämnas en väg eller ett för flera fyndigheter gemensamt anrikningsverk. I sådana fall bör den fastig- het som berörs av markanvisningen endast få andel i ersättning från en Utredarens bedömningar och förslag 249 Om flera koncessionshavare har blivit anvisade samma mark, vilket också kan förekomma, skall gruvavgiften endast utgå från den koncessionshavare som först erhållit markanvisning. 9.4.3Beräkningen av ersättningens storlek Utredarens förslag: Ersättning skall utgå till markägare som berörs av gruvdriften i form av andel i det brutna mineralets värde. Andelen skall vara av mineralens eller malmens värde. Då det gäller att bestämma den avgift koncessionshavaren skall vara skyl- dig att utge till fastighetsägarna inom koncessionsområdet är flera beräk- ningsmodeller tänkbar. Vissa grundläggande krav kan uppställas. –Det skall finnas ett klart samband mellan värdet av den som bryts inom gruvavgiftsområdet och ersättningens storlek. –Ersättningsnivån skall vara så hög att den utgör en skälig ersättning till de berörda fastighetsägarna. –Ersättningsnivån skall inte vara så hög att de ekonomiska förutsätt- ningarna för investeringar i prospektering och gruvbrytning i för- sämras. –Systemet för beräkning av gruvavgiften skall uppfylla rimliga krav på rättvisa men får inte medföra höga administrationskostnader. Jag har övervägt ett system där ersättningen – efter förebild från den nuva- rande finska gruvlagstiftningen – utgår efter en schablon, och i samband med beviljandet av bearbetningskoncessionen fastställs av SGU eller nå- gon annan myndighet med ledning av gruvans storlek, mineralslag och andra liknande faktorer. Ett sådant system har fördelar genom att det är enkelt, medför en god förutsebarhet och genom att det är möjligt att vid fastställandet av avgiften även beakta speciella förhållanden som påverkar lönsamheten i den enskilda gruvan. Jag anser emellertid att det bör finnas en klarare koppling mellan det faktiska värdet av den som konces- sionshavaren tillgodogör sig i det enskilda fallet och ersättningens storlek. Vidare är det svårt att närmare ange vilka faktorer som bör beaktas, vilket gör att bedömningen blir relativt skönsmässig och kan upplevas som orätt- vis. 250 Utredarens bedömningar och förslag Avgift i form av andel i gruvföretagets vinst En annan möjlighet som jag övervägt är att låta avgiften utgöra en del av gruvföretagets nettovinst. Denna metod, som förordades i förarbetena till gruvlag och där kallades nettoavgäldssystemet,51 har fördelen att den ersättning koncessionshavaren skall betala kommer att variera med lönsamheten i gruvdriften. då metallpriserna är höga kommer en hög avgift att betalas medan ingen gruvavgift behöver erläggas om verk- samheten går med förlust. Även i detta system bör avgiftens storlek vara knuten till det som tas i anspråk på fastigheten. Då uppkommer emellertid frågan hur det värde mineralet har i verksamheten skall beräk- nas. Rimligen bör avdrag göras för de kostnader som lagts ned på att anri- ka och koncentrera slutprodukten, liksom för transportkostnader och lik- nande. Även för sådana straffavgifter som utgår på grund av att malmen innehållit föroreningar bör kanske avdrag få göras medan tillägg borde göras för den bonus som utgår för nyttiga biprodukter. En mängd andra faktorer kan tänkas påverka slutproduktens saluvärde och systemet skulle därför bli komplicerat och kunna leda till olika tvister. Även om en avgift beräknad på detta sätt i någon mening kan anses mest rättvis, anser jag att nackdelarna överväger. Avgift grundad på malmens eller det utvunna mineralets värde Jag har stannat för att föreslå en gruvavgift grundad på det värde malmen har då den brutits och uppfordrats, utan några avdrag för de kostnader som gruvdriften i övrigt medfört. Enkelt uttryckt bör markägarna ersättas för värdet av den materia som tas i anspråk på deras mark, på ett likartat sätt som om de upplåtit rätten att ta grus eller bryta sten på fastigheten eller hade sålt en rotpost. Det finns emellertid viktiga skillnader. Mycket stora kostnader är förknippade med prospektering och med utvinning av konces- sionsmineral. Markägarens andel i värdet av den malm eller det som utvunnits måste därför relateras till de stora kostnader företaget haft för att hitta fyndigheten och för brytningen. Gruvavgiften bör enligt min uppfattning – i de fall det är fråga om metallmalmer – beräknas med ledning av mängden bruten malm och det värde malmen har vid gruvan. Det var i princip på detta sätt jordägarav- gälden beräknades gruvlag och det förordades i förarbetena till den lagen eftersom det ansågs enkelt att tillämpa. 51 SOU 1924:16 s 86 f Utredarens bedömningar och förslag 251 Jag förslår att gruvavgiften fastställs av bergmästaren årsvis i efterskott för varje koncessionshavare. För att fastställa gruvavgiften måste berg- mästaren dels få kännedom om mängden utvunnen malm eller annan mine- ral och dels om dess värde. Uppgifter om vilka volymer som utvunnits torde i allmänhet vara relativt lätta att erhålla och kontrollera. är koncessionshavarna i allmänhet skyldiga att rapportera sådana uppgifter till SGU. I det fall en befintlig underjordsgruva, för vilken nuvarande regler i minerallagen gäller, blir utvidgad med nya bearbetningskoncessioner, för vilka de föreslagna ersättningsreglerna skall gälla, måste – om brytning pågår både i "gamla" och "nya" områden – den mängd malm som brutits inom de olika områdena särskiljas, liksom vilken kvalité malmen haft på de olika platserna. Också dessa uppgifter torde i allmänhet vara möjliga att ta fram utan betydande merarbete. Då det gäller den värdering av den brutna och uppfordrade malmen som bergmästaren enligt mitt förslag skall göra måste - liksom för övrigt ofta är fallet vid all värdering – en relativt grov uppskattning göras. Vilka schabloniseringar som skall läggas till grund för värderingen beror främst på vilket koncessionsmineral det är fråga om. Om det utvunna koncessionsmineralet är föremål för en extern försälj- ning utan vidare bearbetning kan givetvis det pris som mineralet betingar vid försäljningen läggas till grund för bedömningen. I den mån detta inne- fattar ett åtagande från koncessionshavaren att transportera mineralet till köparen måste hänsyn till transportkostnader tas. Då det gäller olja eller gas torde det inte föreligga några svårigheter att på detta sätt fastställa vilket värdet är vid borrhålet. Endast i undantagsfall säljs obearbetad malm till en extern köpare. Istället sker bearbetning och anrikning av malmen innan försäljningen. Även längre gående bearbetning kan natur- ligtvis förekomma. Värderingen måste då grunda sig på andra metoder. Metoden blir beroende av vilken det är fråga om. Ofta kan utgångspunkten tas i saluvärdet av de produkter som slutligen framställts och sålts av koncessionshavaren. I de fall det sker en extern försäljning av malmkoncentrat, som ofta är fallet vid metallmalmsgruvor, kan saluvärdet av denna tas som utgångspunkt. Priset för malmkoncentrat (slig) som innehåller basmetaller baseras på de ekonomiskt utvinningsbara metallernas pris med avdrag för transporter till metallverk, behandlings- kostnader (raffineringslön och smältlön) och förluster i produktionspro- cessen. Dessutom görs avdrag för icke önskade ämnen som kan finnas i sligen resp. tillägg för nyttiga biprodukter. Priset för basmetallsliger varie- rar alltså mellan olika gruvor beroende på vilka metallmineral malmen innehåller, metallhalten, förekomsten av föroreningar och värdefulla bi- 252 Utredarens bedömningar och förslag I dessa fall bör värderingen grunda sig på det pris koncentratet betingar, med avdrag för de nämnda kostnaderna för behandling och transporter m. m. En annan möjlighet som kan användas är att göra en värdering med utgångspunkt i det gängse marknadspriset för den aktuella typen av malm. Priset på järnmalm fastställs till exempel ofta en gång i förhandling- ar mellan säljare och köpare. Vanligen är ett avtal mellan något av de stör- re gruvföretagen i eller och den japanska eller tyska stålindustrin vägledande globalt. Här finns det således ett marknadspris som kan vara vägledande vid värdering av malmen vid gruvan. När det gäller kvalificerade industrimineral finns sällan några interna- tionella marknadspriser. Prissättning sker i förhandlingar mellan kunder och leverantörer. Priset beror på de individuella produkternas kvalitet- segenskaper och tillgången till substitut. I sådana fall måste värderingen grunda sig på uppgifter om vilka priser som erhållits i det enskilda fallet Enligt förslaget skall koncessionshavarna vara skyldiga att till berg- mästaren rapportera uppgifter av betydelse för att fastställa värdet av bruten malm och andra mineralprodukter inom gruvavgiftsområdet. Rapporteringen skall ske i den omfattning och på det sätt bergmästaren bestämmer. Bestämmelsen bör vara straffsanktionerad. En gruvavgift kommer enligt mitt förslag endast att utgå för bearbetnings- koncessioner som meddelas . Det är naturligtvis inte möjligt att närmare ange vare sig hur stora belopp en gruvavgift uppgående till en viss andel av saluvärdet kommer att uppgå till eller vilken andel av företa- gens resultat den kan komma att utgöra. En jämförelse kan emellertid gö- ras med hur resultatet av en gruvavgift på olika nivåer skulle ha blivit om den hade funnits . Baserat på Företagsstatis- tik för företag kan konstateras att en avgift på en promille av saluvärdet av samtliga svenska metallmalmsgruvor 1997 skulle ha medfört en samman- lagd gruvavgift på , en avgift på en sammanlagt avgift på och en avgift på tre pro- mille Enligt min uppfattning är en ersättningsnivå på av salu- värdet rimlig. De belopp en sådan ersättningsnivå medför skulle enligt min uppfattning inte utgöra någon oskälig belastning för gruvnäringen, samti- digt som det skulle medföra en rimlig ersättning till fastighetsägarna. Utredarens bedömningar och förslag 253 loppen kan också ställas i relation till de royalties som är vanligt före- kommande i utlandet och som kan uppgå till flera procent av saluvärdet. 52 Bestämmelsen skall vara dispositiv, så att om markägaren och konces- sionshavaren träffar överenskommelse om avgiftens storlek skall berg- mästaren fastställa denna om han inte finner det uppenbart att fastighets- ägaren är berättigad till en högre avgift.