sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För att kunna pröva de sakliga skäl som ligger bakom kravet på svenskt medborgarskap i olika författningar och för att tydligare kunna ange gränsen mot, från konstitutionell synpunkt, mindre viktig offentlig verksamhet, anser vi att man måste börja att granska systemet från toppen av pyramiden, dvs. med början i RF. Uppläggningen i detta kapitel har sin utgångspunkt i denna uppfattning. En särskild fråga som aktualiseras i samtliga fall då svenskt medborgarskap uppställs som behörighetskrav för offentliga anställ- ningar och uppdrag är om medborgarskapskravet även bör gälla för ersättare. Enligt vår mening är det inte givet att krav på svenskt medborgarskap med automatik bör omfatta även ersättare. I vissa fall torde det inte vara den faktiska myndighetsutövningen som är det centrala för medborgarskapskravet, utan att befattningen i sig är central för rättstillämpningen. I sådana fall kan det vara viktigare att verksamheten fortlöper när ordinarie befattningshavare har förfall, än att den utövas av en svensk medborgare. I de fall medborgarskaps- kravet är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet omfattas även ersättare av säkerhetsskyddslagens bestämmelser om säkerhetsklassade anställningar och säkerhetsprövning. Vi anser mot bakgrund härav att det inte bör införas någon generell bestämmelse för ersättare. 328 Offentliga anställningar och uppdrag 11.4Regeringens kompetens att förbehålla statliga anställningar och uppdrag åt svenska medborgare Kommitténs förslag: 6 § ändras på så sätt att regeringen får föreskriva eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha eller utöva statlig anställning eller uppdrag som kan medföra kännedom om omständigheter som är av betydelse för rikets säkerhet, som kan vara förenad med handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer eller som kan vara förenad med myndighetsutövning som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden. I fråga om arbetstagare och uppdragstagare hos eller dess myndigheter utövas nämnda befogenhet av eller den myndighet som bestämmer. Samma förutsättningar som föreskrivs i 6 § första stycket gäller för befogenhet att med stöd av 9 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank, i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom . Av förarbetena till 11 kap. 9 § tredje stycket RF10 framgår att lagregleringen av frågan om inskränkningar i möjligheterna för utlänning att vinna tillträde till offentlig anställning - med undantag för de anställningar (och uppdrag) som ansågs som de viktigaste - i största möjliga utsträckning skulle samlas i stats- och kommunaltjänste- mannalagarna (bestämmelserna finns numera i 5 och 6 §§ ). I 5 § föreskrivs att utöver de krav på svenskt medborgarskap som följer av RF eller någon annan lag gäller också att bara svenska medborgare får ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. Medborgarskapskravet för åklagare behandlas i avsnitt 11.10 och för poliser i avsnitt 11.11.1. Motsvarande krav för militär anställning kan enligt vår bedömning inte prövas inom ramen för vårt uppdrag (se avsnitt 11.12). I 6 § ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilda fall besluta, att vissa kategorier av statliga anställningar skall förbehållas svenska medborgare. När det gäller arbetstagare hos eller dess myndigheter utövas beslutanderätten av eller den myndighet som bestämmer. Föredragande statsrådet anförde i propositionen som ligger till grund för bestämmelserna i (prop. 1974:174 s. 73 f) att det endast i begränsad utsträckning var lämpligt att direkt i lag ange vilka tjänster 10 SOU 1972:16 s. 43 och prop. 1973:90 s. 405 f. Offentliga anställningar och uppdrag 329 som borde vara förbehållna svenska medborgare. De bästa möjlighe- terna till en lämplig avvägning mellan, å ena sidan, önskemålet att effektivt kunna använda utlänningar i svensk offentlig tjänst och, å den andra, behovet av att reservera vissa uppgifter för svenska medborgare, erhölls om regeringen i lag bemyndigades att uppställa krav på svenskt medborgarskap för tillträde till offentlig tjänst. En sådan lösning gjorde det vidare möjligt att på ett smidigt sätt anpassa regelsystemet efter ändrade förhållanden. inflytande över hithörande frågor borde enligt föredraganden säkras genom lagregler som innebar att regeringens kompetens att förbehålla tjänster åt svenska medborgare begränsades till att avse endast tjänstekategorier i fråga om vilka det förelåg ett särskilt behov av sådan kompetens. Mot bakgrund av det anförda är det vår uppfattning att regeringen bör ha kvar sin befogenhet att föreskriva eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar. Rege- ringens kompetens bör emellertid vidgas på så sätt att den även omfattar uppdrag hos staten. Ett skäl härtill är att vi i avsnitt 11.7.4 föreslår att krav på svenskt medborgarskap för ledningen i myndigheter som lyder under regeringen inte längre skall regleras i grundlag. Enligt vårt förslag skall det istället ankomma på regeringen att föreskriva, eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap med stöd av 6 § . Ledamöterna i sådana myn- digheter eller dess styrelser är vanligtvis inte anställda hos myndigheten utan uppdragstagare. I den mån medborgarskapskrav för ordinarie befattningshavare faller inom ramen för regeringens kompe- tens, bör också motsvarande krav för dennes ersättare omfattas av kompetensen. I avsnitt 11.3 har vi slagit fast vilka utgångspunkter som enligt vår bedömning bör gälla för ett reformerat regelsystem. Mot bakgrund av våra ställningstaganden i denna del finns det skäl att överväga om de särskilda förutsättningar som föreskrivs för regeringens kompetens i 6 § bör ändras i något avseende. Regeringen har en generell behörighet att uppställa medborgar- skapskrav för anställning inom eller utrikesförvalt- ningen (6 § första stycket första punkten ). Föredragande statsrådet anförde i nämnd proposition11 att den verksamhet som bedrevs inom och i utrikesförvaltningen var av sådan beskaffenhet att det stora flertalet tjänster där borde vara förbehållna svenska medborgare. De kriterier för att utestänga andra än svenska medborgare som uppställts i Grundlagberedningens förslag täckte enligt föredraganden endast en del av behovet inom de nämnda verk- 1974:174 s. 75. 330 Offentliga anställningar och uppdrag Han ansåg att även tjänster som inte var förenade med myndighetsutövning, uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet på dessa områden borde kunna förbehållas svenska medborgare. Av vår kartläggning framgår att det inte finns någon nu gällande förordning där regeringen har utnyttjat sin kompetens att föreskriva krav på svenskt medborgarskap för anställ- ning inom eller utrikesförvaltningen. Regeringens kompetens omfattar även statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning (6 § första stycket andra punkten ). Föredraganden konstaterade12 att ett mycket stort antal statliga tjänster på olika nivåer kunde vara förenade med myndig- hetsutövning i någon form, och att det inte var nödvändigt att kräva svenskt medborgarskap som villkor för tillträde till alla sådana tjänster. Enligt föredraganden var det dock inte möjligt att i lagtexten skilja ut de typer av myndighetsutövning som skulle kunna förbehållas svenska medborgare i motsats till övriga former av sådan verksamhet. Han tillade att regeringen självfallet måste utnyttja ett sådant bemyndigande på sådant sätt att de syften som låg bakom den nya grundlagsregle- ringen inte äventyrades. Vidare omfattar regeringens kompetens statlig anställning som kan vara förenad med handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller mellanfolkliga organisationer (6 § första stycket andra punkten ). Föredraganden anförde i denna del13 att ärenden som kräver internationella kontakter eller i övrigt har internationella aspekter hade blivit allt vanligare hos statliga organ utanför utrikesförvaltningen. Han ansåg att regeringen borde ges behörighet att också i fråga om myndigheter och andra organ utanför den egentliga utrikesförvaltningen reservera tjänster, vilkas innehavare sysslade med internationella frågor, för svenska medborgare. Slutligen omfattar regeringens kompetens statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet14 eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen (6 § första stycket tredje punkten ). Bestämningen "andra viktiga, allmänna eller enskilda intressen" avser enligt föredraganden15 anställningar som inte är hänförliga till någon av 14I RF och bl.a. säkerhetsskyddslagen används bestämningen rikets säkerhet. I 6 § förekommer däremot uttrycket landets säkerhet. Vi har valt att i konsekvens med RF:s terminologi genomgående använda rikets säkerhet i betänkandet. 1974:174. s. 77. Offentliga anställningar och uppdrag 331 de andra kategorierna, men som kan medföra betydande insyn i det svenska kreditväsendet och i de svenska näringslivet i övrigt. I enlighet med vad som har redovisats i avsnitt 11.3 anser vi att krav på svenskt medborgarskap för offentliga anställningar och uppdrag bör ställas främst när det är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater. Även viss verksamhet inom staten som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden bör fortfarande förbehållas svenska medborgare. En förutsättning för regeringens kompetens att föreskriva eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar och uppdrag bör enligt vår mening vara att ett eller flera av nämnda motiv föreligger. Om det undantagsvis skulle uppkomma behov av att ställa krav på svenskt medborgarskap för statlig anställning eller uppdrag av annan anledning, bör det ankomma på att besluta härom. Regeringens befogenhet att ställa medborgarskapskrav för anställ- ningar inom och utrikesförvaltningen samt för anställningar som kan vara förenade med myndighetsutövning bör således inskränkas i förhållande till vad som gäller . Föreskriften som avser statlig anställning som kan vara förenad med handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller mellanfolkliga organisationer bör inte ändras. Vad slutligen gäller statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för rikets (landets) säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen, konstaterar vi att det första ledet som rör rikets säkerhet bör finnas kvar, dock med vissa redaktionella justeringar. I den mån andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen kan anses utgöra sakliga skäl att ställa krav på svenskt medborgarskap, bör det ankomma på och inte regeringen att besluta härom. Föreskriften bör således utgå. Med hänsyn till det anförda föreslår vi att 6 § ändras på så sätt att regeringens får föreskriva, eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha eller utöva statlig anställning eller uppdrag som kan medföra kännedom om omständigheter av betydelse för rikets säkerhet, som kan vara förenad med handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer eller som kan vara förenad med myndighetsutövning som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden. I fråga om arbetstagare och uppdragstagare hos eller dess myndigheter bör motsvarande befogenhet utövas av eller den myndighet som bestämmer. Slutligen bör det noteras att - som är en myndighet un- der - med stöd av 9 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank i särskilda fall får besluta att endast svenska medborgare får 332 Offentliga anställningar och uppdrag vara anställda inom . Befogenheten får utövas om anställ- ningen kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller mellanfolkliga organisationer eller anställning som kan medföra kännedom som är av betydelse för landets säkerhet eller andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De förutsättningar som enligt vårt förslag ställs i 6 § första stycket , bör gälla även för befogenhet att besluta om krav på svenskt medborgarskap. Kommitténs bedömning: Den som tjänstgör som statschef skall vara svensk medborgare. Någon ändring föreslås därför inte. Enligt 1 kap. 5 § RF är konungen eller drottning, som enligt successionsordningen (SO) innehar tron, rikets statschef. Vad som föreskrivs i RF om konungen skall gälla drottningen om hon är statschef. I 5 kap. 2 § första stycket RF uppställs krav på svenskt med- borgarskap för behörigheten att utöva statschefsämbetet. Medborgar- skapskravet gäller både för konungen och riksföreståndare.16 Stats- chefen har huvudsakligen representativa uppgifter. För att han eller hon skall kunna fylla sina uppgifter, måste han eller hon vara väl informerad. I 5 kap. 1 § RF föreskrivs därför att statschefen av statsministern skall hållas underrättad om rikets angelägenheter och att regeringen när så erfordras skall sammanträda i konselj under statschefens ordförandeskap. Statschefen är ordförande i utrikes- nämnden (10 kap. 7 § andra stycket RF). I förarbetena till RF konstaterades utan närmare analys att svenskt medborgarskap "självfallet" borde krävas för den som skall tjänstgöra som statschef. Den som tjänstgör som statschef har som sin viktigaste uppgift att vara symbol för riket och representera . Han eller hon får del av information som är av central betydelse för rikets säkerhet. Kravet på svenskt medborgarskap har enligt vår uppfattning ett så naturligt och självklart samband med tjänsteutövningen att det är sakligt motiverat att behålla kravet. 16Om konungen är förhindrad att fullgöra sina uppgifter eller inte har uppnått behörig ålder (), eller om det inte finns någon konung, skall statschefsämbetet utövas av en riksföreståndare. Denne kan antingen vara tillfällig eller vald av för (se 5 kap. 3-6 §§ RF). 17SOU 1972:15 s. 141. Offentliga anställningar och uppdrag 333 11.6Anställningar och uppdrag med anknytning till Kommitténs bedömning och förslag: Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater bör kravet på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag med anknytning till behållas. Föreskrifter härom bör alltjämt i princip ställas i grundlag, dock med en delvis annan lagteknisk utformning. Medborgarskapskravet avseende anställningar och uppdrag som tillsätts genom val av regleras fortfarande i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Föreskriften i samma lagrum om att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse tas bort. Krav på svenskt medborgarskap för ledamöterna av direktion ställs i 9 kap. 12 § andra stycket RF. Medborgarskapskrav för ledamöterna i dagens arvodesnämnd regleras i 2 § lagen (1993:1426) med instruktion för istället för i grundlag. Krav på svenskt medborgarskap för cheferna för utskottens och EU-nämndens kanslier ställs alltjämt i riksdagsordningen (RO). betraktas som det främsta statsorganet. I 1 kap. 4 § första stycket RF slås fast att är folkets främsta företrädare. Folket utövar sin makt genom rösträtten och bestämmer härigenom sammansättning och de allmänna riktlinjerna för handlande. viktigaste uppgifter är att stifta lag, besluta om skatt till staten, bestämma hur statens medel skall användas samt granska rikets styrelse och förvaltning (1 kap. 4 § andra stycket RF). består av en kammare med 349 ledamöter (3 kap. 1 § andra stycket RF). Kammaren utgörs alltså av samtliga riksdags- ledamöter såsom överläggande och beslutande församling. Kammarens sammanträden leds av talmannen (2 kap. 1 § RO). Talmannen och vice talmän utses inom genom val (4 kap. 2 § RF). Flertalet riksdagsärenden måste beredas, innan de avgörs i kammaren. Bortsett från valärenden sker beredningen i utskott18, som består av riksdags- ledamöter. Vid sidan av utskotten finns ett antal kollegialt sammansatta 18 Riksdagsutskotten är en del av . 334 Offentliga anställningar och uppdrag riksdagsorgan som utses genom val av riksdagen.19 Organens uppgifter står i nära samband med det egentliga riksdagsarbetet. Val av ledamöter i dessa organ förrättas bland ledamöter. består av kammarkansliet, utskottens och EU-nämndens kanslier samt administrativa kontoret. Vidare finns en informationsenhet och ett internationellt kansli. leds av riksdagsstyrelsen med talmannen som ordförande. Inom styrelsen finns ett råd för ledamotsnära frågor. För samråd mellan kammaren och utskotten finns en ordförandekonferens. Riksdags- förvaltningen skall bl.a. biträda vid behandlingen av ärenden och svara för de myndighetsfunktioner och förvaltnings- uppgifter som anges i 9 kap. 4 § RO.20 får, utom såvitt avser , föreskriva eller för särskilda fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid eller dess myndigheter (4 § lagen [2000:419] om instruktion för riksdagsförvaltningen). Av de högre tjänstemännen inom förvaltningsorganisationen bör särskilt nämnas kammarsekreteraren, som bl.a. förestår kammarkansliet och är chef för riksdagsförvaltningen samt cheferna för utskottens och EU-nämndens kanslier. De biträder i det egentliga riksdags- arbetet. Under finns vissa myndigheter med självständiga uppgif- ter, nämligen , ombudsmän och revisorer. Beslut av dessa kan i viss utsträckning överklagas hos besvärsnämnd.21 Andra myndigheter under är , och . utser genom val representanter i vissa utomstående or- gan, såsom svenska delegation, svenska delegation och den svenska delegationen till i konferensen om säkerhet och samarbete i (OSSE-delegationen). Endast ledamöter är valbara till dessa organ. 19 Valberedningen, utrikesnämnden och , riksdagsstyrelsen, krigs- delegationen och styrelsen för interparlamentariska grupp. 201 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. 21Även beslut av riksdagsförvaltningen överklagas hos . Offentliga anställningar och uppdrag 335 Medborgarskapskrav för anställningar och uppdrag med anknytning till Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag om tjänsten eller uppdraget tillsätts genom val av . Därutöver föreskrivs i 9 kap. 2 § RO att chefer för kanslier som biträder utskotten och skall vara svenska medborgare. En närmare redovisning av de anställningar och uppdrag för vilka det ställs krav på svenskt medborgarskap finns i avsnitt 6.6.1. Mot bakgrund av att frågor om rösträtt och valbarhet till uttryckligen har undantagits från vårt uppdrag, konstaterar vi att den politiska makten på riksnivå alltjämt kommer att förbehållas svenska medborgare. Med beaktande härav samt med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater bör enligt vår uppfattning dagens krav på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag med anknytning till behållas. För valbarhet till flertalet av de anställningar och uppdrag som tillsätts genom val av krävs dessutom ledamotskap i . Medborgarskapskravet för anställningarna och uppdragen bör i princip alltjämt föreskrivas i grundlag. Av vår kartläggning framgår att flertalet anställningar och uppdrag för vilka det ställs krav på svenskt medborgarskap - dock inte ledamöterna i direktion och samt cheferna för utskottens och EU-nämndens kanslier - tillsätts genom val av riksdagen.22 Krav på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag som tillsätts genom val av bör fortfarande regleras i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Medborgarskapskravet för ledamöterna i direktion och ledamöterna i torde följa av föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Eftersom föreskriftens närmare innebörd 22 Ledamöterna i direktion utses av riksbanksfullmäktige och ledamöterna i utses av riksdagsstyrelsen. 336 Offentliga anställningar och uppdrag och omfattning är oklar bör den tas bort. I sammanhanget erinras om att vi föreslår att motsvarande föreskrift för ledningen i myndigheter som lyder under regeringen skall tas bort (jfr avsnitt 11.7.4). Medborgarskapskravet för ledamöterna i direktion bör istället regleras i 9 kap. 12 § andra stycket RF. arvodes- nämnd berörs inte i RF. Vi ser därför inte något hinder mot att medborgarskapskravet för ledamöterna i regleras i lag. En sådan föreskrift kan lämpligen tas in i 2 § lagen med instruktion för . Medborgarskapskravet för cheferna för utskottens och EU- nämndens kanslier bör alltjämt regleras i RO. 11.7Anställningar och uppdrag med anknytning till regeringen Kommitténs bedömning: Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater är det ett oeftergivligt krav att endast svenska medborgare får ha befattning som statsråd. Den särskilda kvalifikationstiden bör behållas. Vi föreslår därför inte någon ändring. Den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick. Detta innebär att den styrande makten skall tillkomma en regering, som åtnjuter folkrepresentationens förtroende eller åtmins- tone dess tolerans. Regeringen är ansvarig inför (1 kap. 6 § RF). Regeringen består av statsministern och övriga statsråd (6 kap. 1 § första stycket RF). För behörighet att vara statsråd krävs enligt 6 kap. 9 § första stycket RF svenskt medborgarskap . Att statsråd skall vara svenska medborgare har överhuvudtaget inte ifrågasatts i förarbetena till RF. Det har, främst med tanke på faran för påtryckningar i ett spänt läge, ansetts betydelsefullt att den som skall vara statsråd har varit svensk medborgare . har bedömts vara en rimlig tid.23 Vi anser med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater att det är ett oeftergivligt krav att befattning som statsråd förbehålls svenska medborgare. 23 SOU 1972:15 s. 147, prop. 1973:90 s. 283. Offentliga anställningar och uppdrag 337 Vi har övervägt om det är sakligt motiverat att upprätthålla kravet på att statsråd skall ha varit svenska medborgare som . Den särskilda kvalifikationstiden enligt vår uppfattning för att statsråden är tillräckligt förtrogna med allmänna och mer långsiktiga frågor som rör det svenska samhällets grundläggande struktur och värderingar. Vidare torde faran för påtryckningar i spänt läge vara något mindre för den som har varit svensk medborgare innan han eller hon utses till statsråd. Vi anser därför att kravet medborgarskap bör behållas. 11.7.2Anställning i närmast under statsråd Kommitténs bedömning och förslag: Kravet på svenskt medborgar- skap för anställning i närmast under statsråd (f.n. statssekreterarna) är som regel sakligt motiverat med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater. Ett absolut medborgarskaps- krav för sådan anställning bör dock inte ställas. Föreskriften beträffande anställning i närmast under statsråd i 11 kap. 9 § tredje stycket RF tas bort. Det ankommer på regeringen att med stöd av 6 § (enligt den av oss föreslagna lydelsen) reglera frågan om medborgarskapskrav för anställning närmast under statsråd, liksom för övriga anställningar inom . har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. är en sammanhållen myndighet där Statsrådsbered- ningen, departement för skilda verksamhetsgrenar och ingår. Statsministern är chef för och varje departement har ett statsråd som chef. Chef för är förvalt- ningschefen i Statsrådsberedningen. Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva tjänst i närmast under statsråd.