sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De övergripande målen för den grundläggande högskoleutbildningen återfinns i högskolelagen.1 Där anges att den grundläggande högskole- utbildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självstän- digt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbildningen bör också utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.2 Universitetens och högskolornas verksamhet ska, enligt högskole- lagen, bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Högskolelagen ställer vidare krav på att verksamheten avpassas så att en hög kvalitet nås och på att tillgängliga resurser utnyttjas effektivt. Jämställdhet mellan kvinnor och män ska alltid iakttas och främjas. Förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden ska främjas.3 Länge angav statsmakterna inga andra typer av mål än sådana som de som återfinns i högskolelagen. Statsmakterna gav däremot preci- serade föreskrifter av annat slag. Det mål- och resultatstyrningssystem, som tillämpas, innebär att statsmakterna i budgetprocessen anger effektmål och verksamhets- mål för de statliga verksamheterna. Myndigheterna har stor frihet i fråga om uppläggningen och genomförandet av verksamheten. Redo- visningar av i vilken utsträckning målen uppnåtts och av resultaten av verksamheten ska nu – i princip – ge underlag för statsmakternas budgetbeslut. Utredningens uppdrag gäller de målangivelser som används i bud- getprocessen, inte de övergripande mål som anges i högskolelagen. Enligt interna handledning för utformning av regle- ringsbrev avses med effektmål den påverkan på ett politikområde som regeringen har för avsikt att uppnå genom statliga insatser. 2SFS 1992:1434 kap. 1 § 9. 3SFS 1992:1434 kap. 1 §§ 3-5. Mål för grundläggande högskoleutbildning 35 blir skillnaden mellan det som faktiskt hänt och det som skulle hänt om den statliga insatsen inte kommit till stånd.4 Verksamhetsmålen ska, enligt samma dokument, ge uttryck för de ambitioner regeringen har för myndigheten som anges. Om inget annat anges avses det aktuella budgetåret. Uppgifter som återfinns i myndighetens instruktion är inte mål i sig utan medel för att uppfylla syftet med det statliga åtagandet och skall därför inte upprepas som verksamhetsmål. Verksamhetsmålen kan vara långsiktiga, på samma sätt som effekt- målen. Det innebär att de kan gälla och inte ändras år . Samtliga verksamhetsmål, som gäller för myndigheten måste dock anges i regleringsbreven, även om de inte ändras. Verksamhetsmålen skall vara uppföljningsbara i den meningen att myndigheten skall kunna visa om den har uppnått verksamhetsmålen vid utgången av den angivna tidsperioden.5 För universitetens och högskolornas arbete med grundläggande hög- skoleutbildning har statsmakterna i regleringsbrev angivit följande effektmål: att erbjuda utbildning av hög och likvärdig kvalitet vid universitet och högskolor i alla delar av landet och därmed bidra till en regio- nalt balanserad utveckling. att genom utbildning och forskning främja kritiskt tänkande och vetenskapliga förhållningssätt samt bidra med ny väsentlig kunskap till förmån för hälsa, kultur, välfärd, miljö ekonomisk utveckling och sysselsättning. Det kan ifrågasättas om det, som i regleringsbrevet rubricerats som effektmål, verkligen är mål i egentlig bemärkelse. Det anger sna- rare vad som är universitetens och högskolornas arbetsuppgift, inte – med undantag av bidra till en regionalt balanserad utveckling – vad som är målet för eller syftet med denna arbetsuppgift. Även om regio- nala hänsyn förefaller ha spelat stor roll i utbildningspolitiken, kan dock inte regionalt balanserad utveckling rimligen vara det enda effektmålet för utbildningen vid universitet och högskolor. Till yttermera visso återger effektmålet vad som är universitetens och högskolornas uppgifter redan enligt deras instruktion, nämligen högskolelagen. Som citerats ovan ska dock inte uppgifter som återfinns i myndighetens instruktion ses som mål i sig utan som medel för att 4Handledning för arbetet med regleringsbrev, s. 8. 5Handledning för arbetet med regleringsbrev, s. 8. 6Regleringsbrev för avseende gemensamma bestämmelser för universitet och högskolor. 36 Mål för grundläggande högskoleutbildning uppfylla syftet med det statliga åtagandet. Frågetecken måste således sättas för inte bara det meningsfulla i det angivna effektmålet utan också om regeringen här tillämpar sina egna riktlinjer rätt. I regleringsbrevet för har vidare angivits ett stort antal verk- samhetsmål: Högskolorna skall intensifiera det pedagogiska utvecklingsarbetet och aktivt arbeta med undervisningens förnyelse inom såväl grundutbildning som forskarutbildning. Som ett led i detta skall alla nyanställda lärare vid universitet och högskolor erbjudas pedago- gisk utbildning och tidigare anställda lärare skall regelmässigt erbjudas pedagogisk fortbildning och vidareutbildning. Utbild- ningen skall omfatta undervisningsformer, metodiska ansatser samt examinations- och utvärderingsformer. Jämställdhets- och genus- kunskap bör ingå. Universitet och högskolor är viktiga parter i arbetet med regionala tillväxtavtal. Högskolorna, med undantag av , de konstnär- liga högskolorna i samt i , skall erbjuda s.k. basår enligt förordningen (1992:819) om behörig- hetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. Förutbild- ningen skall knytas till efterföljande grundläggande högskoleutbild- ning inom det tekniska eller matematisk/naturvetenskapliga områ- det. Varje högskola skall beakta behovet av fortbildning och vidare- utbildning vid fastställandet av utbildningsutbud och vid beslut som berör tillgängligheten. Den bör vara minst lika stor som föregående år. Graden av tillgänglighet avspeglas i volymen av studiekurser som ges med lägre studietakt än helfart (kvarts- och halvfarts- kurser). Universitet och högskolor bör uppmärksamma att studenter med utländsk bakgrund kan behöva särskilt stöd och skall vid behov anordna stödundervisning i svenska. Bedömning av behovet av stöd- undervisning i svenska samt utformning och omfattning av under- visningen skall göras av högskolan. Högskolorna skall vid behov anordna undervisning i svenska för utomnordiska gäststudenter. Högskolor som bedriver lärarutbildning skall medverka i uppbygg- naden av regionala centrum. Högskolor som bedriver lärarutbildning skall efter hörande av och besluta om dimensioneringen av olika ämneskombinationer och inriktningar. , gym- nasieskolans och vuxenutbildningens behov av lärare med special- Mål för grundläggande högskoleutbildning 37 pedagogisk examen och lärare i svenska som andraspråk skall där- vid särskilt beaktas. Universitet och högskolor har vidare i uppdrag att samverka med det omgivande samhället såsom näringsliv, offentlig förvaltning, organisationer, kulturliv och folkbildning. Det innebär bl.a. att läro- sätena ska i såväl undervisning som forskning aktivt använda och dra nytta av erfarenheter och problem hos omgivningen, informera om utbildning och forskning samt underlätta för det omgivande samhället att få tillgång till relevant information om forsknings- resultat. Som framgår är inte heller det som i regleringsbrevet angivits som verksamhetsmål till alla delar av den karaktären att det med vanligt språkbruk skulle kallas för ett mål. Förteckningen över verksam- hetsmål innehåller således på flera punkter vad som i stället kan rubri- ceras som uppdrag till berörda lärosäten. I utbildningsuppdrag anger statsmakterna vissa konkreta mål och resultatkrav för vart och ett av universiteten och högskolorna. I utbild- ningsuppdragen anges vissa mål för antalet examina och för antalet helårsstudenter, totalt och inom naturvetenskap och teknik. Helårsstudenter definieras som antalet studenter som påbörjat stu- dier på en kurs multiplicerat med kursens poäng delat med 40. Begreppet helårsstudent används också i resurstilldelningssystemet till- sammans med begreppet helårsprestation. Det senare används också som det tidigare för att ange vissa mål från statsmakternas sida. Helårs- prestation definieras som summa avklarade poäng på kurs/delkurs dividerat med 40. I utbildningsuppdragen kan också som särskilda åtaganden anges preciserade uppgifter som berört universitet eller högskola ska svara för. Exempelvis har ett särskilt åtagande att anordna utbildning i vissa språk inom ramen för takbeloppet. skall också anordna naturvetenskaplig och teknisk utbildning för studerande med särskilt vuxenstudiestöd (NT-SVUX-utbildning) i en i reglerings- brevet preciserad omfattning och för vilken det utgår särskild ersättning utöver takbeloppet. 38 Mål för grundläggande högskoleutbildning 3.1.3Vilka kvantitativa mål har angivits sedan det nuvarande systemet infördes? Enligt regeringens förslag i proposition 1992/93:169 skulle utbild- ningsområdena utgöra den lägsta nivå för vilka kvantitativa mål avseende helårsprestationer anges. Utbildningsområdena skulle mot- svara de traditionella fakultetsområdena, undervisnings- och vårdom- rådena samt det konstnärliga området.7 Mål i form av högsta antal helårsprestationer, som ersättning kunde erhållas för, skulle således, var tanken inledningsvis, anges för huma- niora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, medicin, odontologi, far- maci, naturvetenskap, teknik, undervisning, vård, konstnärlig utbild- ning samt övrigt dvs. sammanlagt tretton områden. I fråga om vissa examina skulle målen kunna anges på en mer detaljerad nivå. Det gäller sådana fall där statsmakterna har ett särskilt intresse av att förvissa sig om att ett tillräckligt antal examina avläggs. Av utbildningsuppdragen för varje universitet och högskolor bör framgå vilka examina som regeringen för den nu aktuella budgetperio- den bedömer vara av den karaktären. Därutöver bör anges ett lägsta antal examina som avslutar utbildningar som är och längre. Detta kvantitativa mål är ett kvalitetsmål, då det ställer krav på för- djupnings- och specialiseringskurser. I det ursprungliga förslaget skulle också en särskild tilldelning – omfattande av medlen- ges för att premiera insatser för att höja verksamhetens kvalitet. Denna medelstilldelning infördes dock – genom beslut av en ny riksdagsmajoritet – aldrig. Så detaljerade mål, som antyddes i propositionen om det nya plane- rings- och styrsystemet, har statsmakterna emellertid aldrig angivit. I utbildningsuppdragen för perioden /94–1995/96 angavs exa- mensmål för civilingenjörsexamina, grundskollärar- och gymnasie- lärarexamina samt läkar- och tandläkarexamina. Vidare angavs krav på minsta antal examina omfattande minst 120 poäng. För varje lärosäte angavs det högsta antalet helårsstudenter varje budgetår som kunde ge ersättning. Vidare angavs för vart och ett av fem utbildningsområden eller grupper av utbildningsområden – huma- niora/samhällsvetenskap/juridik/teologi, naturvetenskap/teknik/farmaci/ vård, odontologi, medicin, undervisning respektive övrigt, som omfattande bl.a. journalist- och bibliotek- arieutbildning – det högsta antal helårsprestationer som kunde ge er- sättning (s.k. deltak). Detta var en betydligt 7 Proposition om högre utbildning för ökad kompetens. 1992/93:169, s. 14-15. Mål för grundläggande högskoleutbildning 39 mindre finfördelad indelning än vad som angivits i propositionen och blev den indelning som kom att användas i resurstilldelningssystemet. Vidare angavs för varje budgetår vilken sammanlagd ersättning som /högskolan högst kunde erhålla – takbeloppet. Takbeloppet var lägre än den ersättning som skulle följa av summan av de angivna högsta antalen helårsstudenter och helårsprestationer inom varje utbildningsområde (deltaken). Takbeloppet kunde uppnås genom flera olika – lokalt beslutade – kombinationer av studentantal och hel- årsprestationer inom de olika utbildningsområdena. Däremot var det således olönsamt att försöka uppnå alla maximital i utbildningsupp- draget. Sedan det nuvarande systemet infördes /94 har de konkreta restriktionerna i utbildningsuppdragen till universitet och högskolor successivt blivit färre. Till exempel har de s.k. deltaken av- skaffats. I utbildningsuppdragen anges nu vissa mål för antalet examina under pågående och därpå följande treårsperiod samt som planerings- förutsättning vissa mål för antalet examina under den därefter följande treårsperioden. Examensmål anges för följande fem examina, magisterexamen, som är en generell examen, samt apotekar- examen, civilingenjörsexamen, grundskollärarexamen 4–9 och gym- nasielärarexamen, som alla är yrkesexamina. I utbildningsuppdragen anges vidare mål för det totala antalet hel- årsstudenter och för antalet helårsstudenter inom naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområden. Utbildningsuppdragen anger således inte längre några krav på helårsprestationer. En indirekt ekonomisk styrning sker genom förändring av takbelop- pen och förändring av krav på minsta antal helårsstudenter. Den resurs per helårsstudent som kan räknas fram genom förändringarna anger vilket område lärosätet har möjlighet att satsa på. Med utgångspunkt från de s.k. deltaken har höjning av takbeloppen och målangivelser i regleringsbreven lett till stora för- ändringar i utbildningsutbudet; såväl inriktning som lokaliseirng. Stats- makternas kraftiga prioritering av utbildning inom naturvetenskap och teknik har lett till att lärosätenas utbildningsprofiler8 (relativ fördelning av utbildningen på utbildningsområden) har förändrats – i en hel del fall dramatiskt. Naturvetenskaplig och teknisk utbildning har på riksnivå ökat sin relativa andel från 1994/. Humanistisk-samhällsvetenskaplig (HSJT) utbildning har 8 Vi använder här och i fortsättningen begreppet utbildningsprofil i betydelsen ett lärosätes relativa fördelning av helårsstudenter på olika utbildningsområden. Innebörden skall inte förväxlas med begreppet forskningsprofil. 40 Mål för grundläggande högskoleutbildning minskat sin andel från till . 1994/95 hade 5 lärosäten eller fler av sina studenter i naturvetenskaplig och teknisk utbildning. var det 8. Humanistisk och samhällsvetenskaplig utbildning har minskat även i absoluta tal vid universiteten i , , och . 1994/95 svarade tre lärosäten för av den tekniska utbild- ningen; nämligen , och . 1999 hade deras relativa andel sjunkit till . 1994/95 hade 8 lärosäten av utbildningskapaciteten för teknik. 1999 var det 12. 1994/95 svarade 6 lärosäten för av den naturvetenskapliga utbild- ningen. De hade vardera. 1999 hade de 6 minskat sin relativa andel till , men antalet naturvetarstudenter totalt i landet hade ökat eller drygt 10 000 helårsstudenter 1994/95 fanns av den samhällsvetenskapliga utbildningen vid universiteten i , , och . 1999 hade deras relativa andel minskat till . Även i absoluta tal hade universiteten minskat med drygt 3 500 helårsstudenter. Samma univer- sitet hade 1994/95 av den humanistiska utbildningen. 1999 hade deras relativa andel sjunkit till . I absoluta tal hade den humanis- tiska utbildningen vid dessa universitet minskat med drygt 3 000 hel- årsstudenter. Humaniora totalt i landet hade ökat med drygt 1 500. Utbildningens koncentration har således minskat inom dessa områden. /har stärkt sin NT-profil genom att den relativa andelen för naturvetenskap och teknik ökat från . har ökat från I båda fallen har utbildningskapaciteten i absoluta tal mer än fördubblats. Även har mer än fördubblat sin kapacitet inom naturvetenskaplig och teknisk utbildning. I relativa tal har ökningen varit från till . Tabellmaterialet finns i bil. Utbildningsuppdragen innehåller också allmänt formulerade – dvs. utan uttrycklig kvantitativ precisering – krav på förändringar av stu- dentantalet inom vissa områden: ökat antal studenter inom bl.a. natur- vetenskap och teknik, minskat antal studenter inom bl.a. barn- och ungdomspedagogisk utbildning och läkarutbildning. Utbildningsuppdragen innehåller allmänt formulerade krav på för- ändringar av andelen män och kvinnor inom områden med ojämn köns- fördelning (naturvetenskapliga och tekniska utbildningar respektive lärar-, vård- och farmaciutbildningar). 9 Den starka tillväxten av utbildningskapaciteten för naturvetenskap och det faktum att andra områden blivit mer teknikinriktade har sannolikt lett till att definitionen av utbildningsområdena naturvetenskap och teknik något för- ändrats. Mål för grundläggande högskoleutbildning 41 Statsmakterna ger ett inte oväsentligt antal ytterligare riktlinjer som inte är uttryckta i kvantitativa termer. Dessa kan vara synnerligen omfattande och krävande (t.ex. anpassa utbildningsutbudet i riktning mot områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka) eller av mer marginell karaktär (t.ex. ordna undervisning i svenska för utomnordiska gäststudenter). Varken examensmål eller helårsstudenter, dvs. innehållet i utbild- ningsuppdragen, är emellertid vad som faktiskt avhandlas inom utbild- ningspolitiken. Den fokuserar i stället numera helt på begreppet platser. Plats fanns och finns emellertid egentligen inte i resurssy- stemet men tolkades som en sammanfattande beteckning på helårs- student + helårsprestation. Som mål för utbildningspolitiken i den utbildningspolitiska debatten har vidare satts upp att minst hälften av varje ungdomskull skall ha inlett högskolestudier före ålder.10 Den övergripande utbildningspolitiska målsättningen gäller således att öka antalet nybörjarplatser för ungdomar – en faktor som inte alls finns med i statsmakternas mål för lärosätena. Det kan således konstateras att utbildningspolitiken och utbild- ningsuppdragen inte är kongruenta. Utbildningspolitikens platser återfinns inte direkt i utbildningsuppdragen, även om de ingår i kraven på antal helårsstudenter. Omvänt förekommer inte utbildnings- uppdragens målangivelser i utbildningspolitiken, på det sätt som de kommer till uttryck i den politiska presentationen och i den offentliga debatten. Begreppet ökat platsantal, som används inom utbildnings- politiken, är sannolikt oklart för många. Det uppfattas förmodligen ofta som ökat antal nya studenter eller möjligen ökat antal studenter. Nya platser säger emellertid ingenting om hur mycket antagningen av eller det totala antalet studenter kommer att öka. Utökat platsantal kan uppfyllas t.ex. genom att redan inskrivna studenter ökar sin studie- intensitet (studerar för fler poäng än tidigare). 3.1.4Underlaget för mål och resultatkrav Mål- och resultatkraven för högre utbildning presenteras i budgetpro- positionen (BP). Beredningsprocessen inom kan kort beskrivas på följande sätt: år 0 färdigställs ett underlag (bud-PM) för diskussion om innehållet i vårpropositionen (VÅP:en). Underlaget används främst i diskussionerna med . I praktiken låses vissa ramar 10 BP 1999/2000:1 utgiftsområde 16, s. 95. 42 Mål för grundläggande högskoleutbildning Vårpropositionen läggs fram av regeringen och beslutas av . I VÅP:en fastställs ramar för utgiftsområdena, men inte fördelningen inom ramarna. Parallellt med arbetet med VÅP:en pågår beredningen av budget- propositionen inom departementet. I BP presenteras uppdragen till uni- versitet och högskolor. kommenteras också några resultat. Budgetpropositionens innehåll låses i väsentliga delar senast omkring midsommar. BP framläggs under andra halvan av september år 1. Med utgångspunkt från budgetpropositionen och beslut utformas regleringsbrevet, som är färdigt vid nyår och som reglerar år 2. Under denna planeringscykel arbetar med följande underlag som erhållits eller begärts in från lärosätena: lämnar lärosätena in budgetunderlaget, som avser de kom- mande fyra åren med tyngdpunkt 2. Budgetunderlaget spelade efter reformen en relativt undanskymd roll, men ökar i betydelse. inlämnar lärosätena senast årsredovisningen för år 0. år 1 hålls numera muntliga överläggningar med varje lärosäte för sig. Överläggningarna avser främst verksamheten år 2. Var tredje år är beredningen mera omfattande, eftersom den övergri- pande planeringen sker i treårscykler. Framför allt arbetet med läro- sätenas budgetunderlag påverkas av detta. Vid våra intervjuer med departementstjänstemän i utbildnings- departementet har det tydligt framgått att dessa tre underlag: budget- underlaget, årsredovisningarna och de muntliga överläggningarna har överlägset störst betydelse i den reguljära budgetprocessen. Därutöver förekommer enskilda rapporter, som kan ge anledning till akuta insat- ser. Men det finns också annat material och andra rapporter som påver- kar. Sådana spelar emellertid störst roll för att skapa bilden av den enskilda högskolan. Dessa kan också påverka budgetbesluten. Det finns inom tjänstemän som är kon- taktpersoner mellan departementet och det enskilda lärosätet. En enskild tjänsteman kan vara kontaktperson för ca 3 högskolor. Kontakterna inom ramen för budgetdialogen mellan regerings- kansliet och det enskilda lärosätet betecknas som goda, men otill- räckliga. Detta är en kapacitetsfråga. Regeringens förslag till i budgetpropositionen och andra propositioner är oftast mycket kortfattat motiverade, i den mån motive- ringar över huvud taget redovisas. Mål för grundläggande högskoleutbildning 43 Regeringens propositioner om anslag till universitet och högskolor innehåller således i regel inte någon uttrycklig motivering varken för de samlade verksamhetsnivåerna, för fördelningarna mellan olika områden eller mellan olika lärosäten eller för verksamhetsinriktningen vid de enskilda lärosätena. Propositionerna innehåller kortfattade och summariska redovis- ningar av vilka resultat universitet och högskolor uppnått. Regeringen redovisar inte vilka slutsatser man dragit av verksamhetsresultaten i förhållande till givna mål. Motiveringar för nivån på t.ex. examensmålen anges inte. Föränd- ringar i fråga om vilka examina som omfattas av målangivelser har heller inte motiverats inför . Det gavs t.ex. ingen motivering för de förändringar i fråga om examenskraven (krav på magisterexa- mina i stället för kandidatexamina bl.a.) i målangivelserna som gjordes . Regeringens slutsatser förefaller ofta ha varit ganska löst grundade. Som exempel kan ges följande citat: Företrädare för arbetslivet har framhållit det stora behovet som föreligger av civilingenjörer med olika inriktning. Därför måste antalet civilingenjörer som examineras fortsätta att öka.11 Någon ytterligare argumentation förekom inte i detta sammanhang. 3.1.5Vilka krav på lärosätena ligger i examensmålen? Kravet på ett angivet antal yrkesutbildningsexamina i utbildningsupp- dragen, innebär i realiteten ett krav på antagning av ett visst antal nybörjare till berörda utbildningar. Utbildningen måste vidare läggas upp så att tillräckligt många studenter klarar av studierna. Målen kan inte uppnås utan viss ställtid. Antagningsomgångar av tillräcklig storlek måste ha hunnit gå igenom utbildningen. I svaren på utredningens enkät och vid utredningens överläggningar med lärosätesföreträdare framhölls att statsmakterna inte alltid tar till- räcklig hänsyn till den tid som behövs för att kunna uppnå examens- målen. Examensmålen har således, t.ex. för civilingenjörsexamen, höjts snabbare än vad som är möjligt att genomföra med hänsyn till antag- ning och utbildningarnas längd. Inte minst tidsaspekten måste beaktas vid målanalys och måldiskussion. Examenskraven i fråga om en generell examen som magisterexamen ställer också krav på antagningens omfattning och inriktning. 1998/99:100. 44 Mål för grundläggande högskoleutbildning allt ligger i dessa examenskrav dock krav på att lärosätena ska anordna tillräckligt antal C- och D-kurser. Från lärosätenas sida framhålls, bland annat i svaren på utredning- ens enkät, att utbildning på påbyggnadsnivå, dvs. i form av C och D- kurser är en hjärteangelägenhet, inte minst genom att den ger basen för forskarutbildning.