sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — styr genomförandet av den beslutade statsbudgeten och anger målen för myndigheternas verksamhet, hur stora anslag myndigheterna får och vilken resultatinformation, som myndigheterna skall lämna till rege- ringen. Utvecklingen av utgifter och inkomster följs upp under pågående budgetår. Denna uppgift har fått ökad vikt efter införandet av utgifts- tak. Departementen följer utgiftsutvecklingen för sina res- pektive anslag och vid ett bestämt antal tillfällen skall departe- menten lämna prognoser för utgiftsutvecklingen inom sina områden till . Om prognoserna visar att utgifterna kommer att överskridas måste avvikelserna analyseras och eventuella förslag till åtgärder beredas med . Finansministern informerar också regelbundet regeringen om utgifternas utveckling, större avvikel- ser och eventuella behov av åtgärder. Regeringen informerar om utgifts- och inkomstutveck- lingen . Detta sker i vårpropositionen och bud- getpropositionen. Väsentliga avvikelser mellan budget och prognosti- serat utfall skall då redovisas och förklaras. Efter ett avslutat budgetår skall myndigheterna till regeringen lämna en årsredovisning. Årsredovisningen innehåller ett finansiellt bokslut och en redogörelse för hur myndigheterna har genomfört verksamheten i förhållande till de mål, som regeringen har angivit. Redovisningen av myndigheternas mål och resultat redovisas till i budgetpropositionen. Regeringen lämnar därutöver på vå- ren en skrivelse till med en årsredovisning för staten, vilken innehåller en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten föregå- ende budgetår. kommer årsredovisningen för sta- ten att lämnas i samband med den ekonomiska vårpropositionen. I skri- velsen kommenterar regeringen även de iakttagelser som Riksrevisions- verket har gjort i sin granskning av den statliga verksamheten, framför allt i den årliga revisionen. revisorer granskar också den statliga verksamheten. Bland annat utförs en årlig revision av . Den nya budgetprocessen 59 3.3Erfarenheter av den nya budgetprocessen Den nya budgetprocessen är stramare än den tidigare. I och budgetprocessen (Ds 1992:126) gjordes en utvärde- ring av den dåvarande svenska budgetprocessen enligt en modell som tidigare hade använts i en studie avseende EU-länder. Genom modellen bedöms budgetprocessens styrka i budgetberedningen i regeringen, i parlamentets budgetbehandling samt i genomförandet av budgeten. Därutöver bedöms budgetdokumentens transparens och långsiktighet. Undersökningen görs med utgångspunkt från fem delområden av budgetprocessen. De olika komponenter som bedöms framgår nedan: budgetprocess: Här bedöms bl.a. förekomsten av övergripande restriktioner för budgetberedningen och förhandlings- formerna. Riksdagsbehandlingen: Beslutsformer m.m. Budgetens transparens: Budgetdokumentens transparens, täcknings- grad, kopplingen till nationalräkenskaperna. Flexibilitet i genomförandet: Bedömning av flexibiliteten i medels- användningen under genomförandefasen. Långsiktighet: Förekomsten av fleråriga mål, planeringshorisontens längd m.m. I den bedömning som gjordes utifrån denna modell konstaterades att den svenska budgetprocessen, vid tiden –1992, var en av de sva- gaste i . Den slutsats som drogs var att bristerna i budgetproces- sen kunde förklara en stor del av de dåvarande budgetproblemen. I rap- porten hänvisades till att flera internationella studier hade uppmärk- sammat sambandet mellan å ena sidan den institutionella ramen för budgetprocessen och å andra sidan budgetens utfall och statsskuldens nivå. Utvärderingen gav stöd för en fortsatt reformering av budgetpro- cessen. Bland annat betonades att en uppstramning av framför allt budgetprocessens inledande skede var av stor betydelse för den stats- finansiella disciplinen och kunde vara ett sätt att uppnå en varaktig för- bättring av de offentliga finanserna. En ny bedömning av budgetprocessen enligt samma modell genom- fördes 1996, dvs. efter att de principiella besluten om en ny budget- process tagits. Denna utvärdering visade att då, genom de för- ändringar som hade genomförts, hade en väsentligt stramare budgetpro- cess, väl i paritet med jämförbara europeiska länder. 60 Den nya budgetprocessen noterades förekomsten av övergripande restriktioner i budgeterings- fasen, nya rambeslutsmodell, i vilken förslag om utgifts- ökningar måste finansieras, samt statsbudgetens ökade transparens, där exempelvis samtliga utombudgetära fonder hade inkluderats i budge- ten. Andra förhållanden noterades inte ha förändrats, t.ex. den fortsatt jämförelsevis omfattande motionsrätten i . Utredningen har som nämnts genomfört ett antal intervjuer i rörande erfarenheterna av den nya budgetprocessen. Av inter- vjuerna framgår att de flesta anser att den nya budgetprocessen på det hela taget har fungerat väl. Särskilt i följande avseenden anses den ha fungerat väl: Långsiktigheten i budgetarbetet har blivit bättre genom treåriga utgiftstak och utgiftsområdesramar. De övergripande ramarna beslutas först och de närmare detaljerna sedan. Den nya budgetprocessen är stramare än den tidigare och den ger därmed större möjlighet att kontrollera utgiftsutvecklingen. framkommer dock att det finns brister eller problem i pro- cessen. Dessa är framför allt följande: Beredningen inför den ekonomiska vårpropositionen har blivit allt- för lik en sedvanlig budgetberedning. Beredningen inför budget- propositionen respektive vårpropositionen har inneburit dubbla bud- getarbeten. Kombinationen av en liten budgeteringsmarginal och stor osäkerhet kring prognoserna har medfört ett antal problem. Den har också lett till nya beredningar där besparingar skall göras. Förväntningarna på regeringsöverläggningarna som forum för kol- lektivt beslutsfattande har inte infriats. Överläggningarnas funktion har ibland upplevts som oklar. Bindande beslut om övergripande ramar har inte alltid fattats i bud- getprocessens inledande fas. Processen tenderar att fokusera på förändringar av ramarna, dvs. ökningar och minskningar av utgifterna, och inte innehållet, dvs. den befintliga utgiftsmassan. Tidsmässigt har den nya budgetprocessen inte inneburit några vins- ter. Många upplever att budgetberedning pågår året om. Den nya budgetprocessen 61 I det följande behandlas främst problemet med dubbleringar i proces- sen. Problemen med utgiftstaket och budgeteringsmarginalen behandlas i kapitel 4. Det förhållande att den nya budgetprocessen innebär dubbla bud- getarbeten, dvs. att beredningen inför och innehållet i den ekonomiska vårpropositionen respektive budgetpropositionen i alltför hög grad har kommit att likna varandra, innebär att de olika propositionernas skilda syften inte har realiserats. Genom att denna åtskillnad mellan de olika faserna i budgetberedningen inte har blivit tillräckligt tydlig har budgetprocessen heller inte blivit så rationell och tidsbesparande som avsett. Den ursprungliga tanken i den nya budgetårscykeln var att budget- beredningen i skulle delas in i två huvudfaser. I den första fasen, inför den ekonomiska vårpropositionen, skulle inrikt- ningen framför allt ligga på de övergripande, långsiktiga frågorna. Där- med skulle de samhällsekonomiska förutsättningarna för budgetarbetet redovisas. Med utgångspunkt häri skulle de övergripande ramarna sät- tas för . I den andra fasen, ramberedningen och utarbetandet av budget- propositionen, skulle den närmare fördelningen på anslag beredas jäm- te andra frågor som rör det kommande budgetåret. Avsikten var att nya frågor inte skulle aktualiseras i denna efterföljande fas eller inför budgetpropositionen, utan att denna beredning skulle ske inom de ramar som hade lagts fast i den ekonomiska vårpropositionen. Skillnaden mellan den ekonomiska vårpropositionen och budget- propositionen har inte blivit så tydlig som ursprungligen var avsett. Den ekonomiska vårpropositionen har kommit att bli förhållandevis detaljerad, t.ex. genom ställningstaganden i frågor som enligt den ursprungliga modellen främst skulle höra hemma i budgetpropositio- nen. Det har också funnits en tendens till att olika förslag aviseras i vårpropositionen för att sedan återkomma i budgetpropositionen. Den vid presentationen använda benämningen vårbudgeten indikerar den position som den ekonomiska vårpropositionen har fått. Som konsekvens av denna förskjutning av fokus i den ekonomiska vårpropositionen har de långsiktiga frågorna kommit i skymundan för mer konkreta frågeställningar. Diskussionen om utgiftstakens nivå har i första hand inte handlat om vilket samhällsekonomiskt utrymme, som finns för det offentliga åtagandet utan om vilka reformer som skall kun- na inrymmas. Vidare har budgetpropositionens ettåriga karaktär inte i alla avseenden tydliggjorts. Exempelvis innehåller budgetpropositionen också utgiftsberäkningar för hela planeringsperioden. En förklaring till att den ekonomiska vårpropositionen har blivit förhållandevis detaljerad torde vara att regeringen har haft ambitionen 62 Den nya budgetprocessen att i den ekonomiska vårpropositionen lägga fast preliminära ramar för utgiftsområdena. Syftet har varit att skapa stadga i det fortsatta budget- arbetet. För att kunna lägga fram förslag om en sådan preliminär för- delning har man i valt en beredning, som utgör en kombination av perspektiven uppifrån-och-ned och nedifrån-och- upp. Den konsekvensberäkning som görs av utgifterna, liksom beräk- ningarna av de nya förslag som departementen vill lägga fram, görs i princip alltid utifrån anslagsnivå. görs övergripande beräk- ningar av utrymmet för statsbudgetens utgifter givet de makroekono- miska restriktioner som finns. Det kan sålunda konstateras att den teknik, som man har använt för att räkna fram utgiftstak och preliminära utgiftsområdesramar, innebär att man genomför en budgetberedning på anslagsnivå redan i budget- processens inledande fas. Förhållandet kan också ses som ett resultat av att man under budgetsaneringsfasen har varit angelägen om att stärka kontrollen över utgifternas utveckling och att man därför också har ve- lat utöva kontroll också på detaljerad nivå. Ambitionen att lägga fast korrekt beräknade ramar har stått i konflikt med ambitionen att ratio- nalisera budgetprocessen. En ytterligare bidragande faktor till att den ekonomiska vårpropo- sitionen har blivit detaljerad torde vara att de förhandlingar som sker i , främst mellan fackdepartementen och Finansdepar- tementet, resulterar i avgöranden på detaljerad nivå. En konsekvens av att förhandlingsarbetet inför vårpropositionen sker kring konkreta för- slag är att berörda departement också vill presentera dessa förslag i propositionen. Detta gestaltar sig t.ex. genom de aviseringar om kom- mande förslag som förekommer i utgiftsområdesbeskrivningarna i vårpropositionen. Det kan vidare antas att den parlamentariska situationen har påver- kat den ekonomiska vårpropositionens och budgetpropositionens inne- håll och inriktning. Regeringen har i syfte att försäkra sig om en majo- ritet för sitt budgetförslag valt att förhandla fram en överenskommelse om budgetpolitiken innan vårpropositionen respektive budgetproposi- tionen har framlagts. I likhet med de förhandlingar som förs mellan och fackdepartementen resulterar också dessa för- handlingar med samarbetspartierna ofta i överenskommelser på detalje- rad nivå, vilka man sedan är angelägen om att presentera även i den ekonomiska vårpropositionen. Vidare kan krav på specificeringar av det närmare innehållet i lagda förslag, som ställs under riksdagsbehandlingen eller i den offentliga debatten, ha drivit på utvecklingen mot en ökad detaljeringsgrad också i vårpropositionen. Den nya budgetprocessen 63 När det gäller den ramberedning som följer efter det att regeringen har avlämnat den ekonomiska vårpropositionen till har också vissa problem uppmärksammats i intervjuerna. Ett problem har varit att de ramar som har lagts fast inte alltid har fungerat som utgångspunkter för det fortsatta budgetarbetet. I stället har departementen i den fort- satta beredningen fört fram nya frågor eller förslag. Den ursprungliga avsikten att departementen i denna fortsatta fas endast skulle kunna göra omfördelningar inom en fastlagd ram – med hänsyn till det under- lag som har redovisats i bl.a. myndigheternas årsredovisningar – har inte alltid realiserats. Till följd av detta ändras ofta de utgiftsramar, som läggs fram i den ekonomiska vårpropositionen, i den följande budgetpropositionen. Benägenheten att föra fram nya frågeställningar inför förhandling- arna om budgetpropositionen präglar också förhandlingarna med rege- ringens samarbetspartier. Det faktum att nya förhandlingar med sam- arbetspartierna tas upp inför beslutet om budgetpropositionens innehåll har i praktiken öppnat för nya förhandlingar. Genom att dimensioneringen av ramarna för olika utgiftsområden har kommit att diskuteras också i ramberedningen har denna inte kun- nat ägnas åt ramarnas innehåll i avsedd utsträckning. Processen har, en- ligt flera av de intervjuade, i alltför hög grad kommit att ägnas åt för- slag om ökningar och minskningar av ramar i stället för att ägnas åt den avsedda analysen av den befintliga verksamhetens ekonomi och re- sultat. I detta sammanhang kan det vidare konstateras att den prövning av det offentliga åtagandet, som omnämndes i samband med reformeringen av budgetprocessen, inte har manifesterats i budgetprocessen. Den ursprungliga tanken var härvidlag att med utgiftstaket och utgiftsramarna som restriktioner skulle kraven skärpas på en omprövning av befintlig utgiftsmassa i syfte att härigenom kunna frigöra utrymme för eventuella nya åtaganden. En annan fråga som har tagits upp vid intervjuerna, är regerings- överläggningarnas syfte och funktion. Det ursprungliga syftet med att regeringsöverläggningarna var att samla regeringen inför de beslut om förslag om utgiftstak och ramar som presenteras i den ekonomiska vårpropositionen. Denna form av kollektiva överläggningar skulle er- sätta de tidigare bilaterala förhandlingarna mellan fackdepartementen och . Regeringsöverläggningar skulle ursprungli- gen hållas , dvs. I praktiken har emeller- tid utvecklingen varit den att överläggningar har hållits vid flera till- fällen men med något olika innehåll och syfte. Bakgrunden till denna utveckling är främst att det har visat sig svårt att vid endast ett tillfälle kunna behandla samtliga frågor som är aktuella i en budgetberedning. 64 Den nya budgetprocessen Från departementens sida har synpunkten framförts att man har upplevt att regeringsöverläggningarnas syfte har kommit att bli något oklart. Bland annat framförs att regeringsöverläggningarnas syfte att ut- göra ett forum för en samlad diskussion om prioriteringar inte har rea- liserats. En osäkerhet finns också om vilka frågor som skall behandlas vid regeringsöverläggningarna och vilka frågor som skall förhandlas bilateralt med . Problemet med dubbla budgetarbeten har också uppmärksammats av . Det har framför allt skett i samband med den översyn av budgetprocessen, som görs inom ramen för utred- ningsuppdrag. Det faktum att regeringen redan i vårpropositionen hem- ställer om godkännande av en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden har för del fått konsekvensen att den ekonomiska vårpropositionen måste lämnas till fackutskotten för bedömning. Detta har i sin tur av olika skäl föranlett en relativt detaljerad budgetdiskussion i . Enligt förslag, framhåller man, var syftet med de nya formerna för budgetberedning att den tid som riks- dagen totalt sett avsätter för budgetberedning skulle kortas genom att budgetberedningen i huvudsak skulle förläggas . Ett syfte med detta var att skulle kunna ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering samt åt EU-frågor. När lämnade sitt slutbetänkande fanns ännu inget förslag om införande av ett utgiftstak. Detta förslag presenterades första gången och preciserades därefter. ställde sig bakom förslaget om införande av ett utgiftstak. Enligt mening var det angeläget att budgetproces- sen förstärktes i alla led (bet. 1994/95:FiU20). I förslag var syftet med en ekonomisk-poli- tisk proposition att lägga fast vissa riktlinjer för det kom- mande budgetåret och den närmast efterföljande perioden. Man såg också behovet av att i en proposition kunna lägga förslag till justeringar i gällande budget. Den egentliga budgetbehandlingen i riks- dagen skulle enligt förslag koncentreras till hös- ten. Enligt den rambeslutsmodell, som utredningen föreslog, skulle budgetbehandlingen i ske i två steg, där man först fastställer den totala nivån på utgifterna jämte fördelningen på utgiftsområden och i nästa steg behandlar anslagsfrågorna mer i detalj. Den nya budgetprocessen 65 Den utredning som inom ramen för uppdrag har till uppgift att utvärdera den nya budgetprocessen kommer att pre- sentera sina överväganden . 3.4Prognoser över utgifter och inkomster I detta avsnitt behandlas den del av budgetprocessen som rör den lö- pande uppföljningen av samt prognoser för utgifter och inkomster. De krav som den nya budgetprocessen med utgiftstak och utgifts- områdesramar skulle ställa på prognosverksamhet och budgetuppfölj- ning redovisades i kompletteringspropositionen i samband med förslaget om införande av ett utgiftstak (prop.1994/95, bil.1, avsnitt 5.3). För det första anfördes att pålitliga prognoser över utgifts- utvecklingen och en löpande uppföljning var en förutsättning för att ett system med utgiftstak och utgiftsområdesramar skulle fungera på ett förutsägbart sätt. Vidare skulle ansvaret för både prognoser och upp- följning läggas på de fackdepartement, som ansvarar för verksamheter- na. Rutiner och processer för detta arbete skulle skapas inom . Förändringar i prognos- och uppföljningsarbetet var också aktuella mot bakgrund av bedöm- ningar och förslag i betänkandet Prognoser över statens inkomster och utgifter (SOU 1995:49). bedömde att prog- nosavvikelserna som hade undersökts (1984/85– 1993/94) hade varit stora för såväl utgifter som inkomster. Utredaren bedömde att prognosavvikelserna på inkomstsidan till stor del kunde hänföras till de makroekonomiska förutsättningarna och till nya beslut av regering och riksdag. Den dåliga precisionen i utgiftsprognoserna bedömdes i huvudsak förklaras av budgetprocessens utformning och anslagssystemet. Det grundläggande problemet ansågs vara att bud- geten inte var tillräckligt bindande. Beträffande anslagssystemet menade utredaren att det dåvarande anslagsystemet, och framför allt förslagsanslagen, inte gav incitament för en korrekt budgetering och rättvisande prognoser. Anslagstyperna förslagsanslag och reservationsanslag föreslogs därför avskaffas och ersättas med obetecknade anslag, som inte får överskridas. Ramanslag skulle enligt utredningen endast användas för förvaltningskostnader. 66 Den nya budgetprocessen När det gäller budgetprocessen menade utredningen att det enligt empiriska studier fanns ett samband mellan utformningen av budget- processen och precisionen i budgetprognoserna. Detta förhållande borde enligt utredningen uppmärksammas i det pågående arbetet med översynen av budgetprocessen. Utredningen menade vidare att fack- departementen borde bli ansvariga för att hålla en fastställd utgiftsram och att vidta åtgärder inom ramen för att uppnå detta mål. Beträffande inkomstberäkningarna föreslog utredningen att ansvaret för inkomstberäkningarna och inkomstprognoser skulle föras över från till . I samband med införandet av den nya budgetprocessen genomfördes flera förändringar för att höja kvaliteten på prognos- och uppföljnings- verksamheten. har successivt övertagit uppgiften att utföra beräkningarna av statsbudgetens skatteinkomster från . När det gäller budgetens utgiftssida har arbe- tet med löpande uppföljning och prognoser i ökad utsträckning lagts på fackdepartementen. På några områden har dessutom särskilda inter- departementala prognosgrupper inrättats. Härutöver görs fristående prognoser över statens inkomster och utgifter av Ekonomistyrnings- verket, ESV. Enligt de intervjuer som har genomförts finns det problem med prog- nosarbetet i , även om det har skett vissa förbättr- ingar. Det största problemet är alltjämt prognosernas bristande preci- sion, vilket har skapat spänningar i systemet med utgiftstak. Osäker- heten kring prognosernas tillförlitlighet har vidare resulterat i att fack- departementet och inte alltid har gjort samma bedömningar om prognoserna och utgiftsutvecklingen. Det har också, till följd av osäkerheten, uppstått tillfällen när prognoserna har visat att utgiftstaket kan komma att överskridas, men där åtgärder har försenats till följd av osäkerheten om prognosernas tillförlitlighet. Som resultat av osäkerheten och de begränsade budgeteringsmargi- nalerna har för några anslag utgiftsbegränsningar lagts under löpande budgetår. Denna konsekvens av utgiftstaket har från flera håll upplevts strida mot den ökade rationalitet och förutsäg- barhet, som skulle prägla den nya budgetprocessen. Av intervjuerna framkommer emellertid också att endast ett fåtal departement har prioriterat och avsatt resurser för det ökade ansvaret för uppföljning och prognoser, som de har fått i och med den nya budgetprocessen. Med något undantag har man heller inte sökt att Den nya budgetprocessen 67 rekrytera professionell kompetens på området eller genomföra orga- nisationsförändringar, som främjar en prioritering av dessa frågor. Många fackdepartement förlitar sig på det underlag, som myndighe- terna har inlämnat, utan att genomföra egna analyser. Utredningen har i syfte att få ytterligare underlag för att bedöma prognosverksamheten i uppdragit åt en tjänsteman vid att lämna en beskrivning av arbetet med utgiftsprognoser i vad gäller arbetsfor- mer, organisation och modeller samt att lämna förslag till åtgärder för att förbättra prognosernas kvalitet. I uppdraget har också ingått att redovisa några uppskattningar av osäkerheten i prognoserna. I rappor- ten, som redovisas i bilaga 4, identifieras flera problem, som kan för- klara bristerna när det gäller prognosernas kvalitet. Ett problem, enligt rapporten, är att det finns brister i de metoder eller modeller som används i prognosarbetet. Detta gäller för alla typer av anslag. Det finns exempel på att modellerna är felaktigt eller ofull- ständigt definierade, t.ex. på grund av att man inte alltid har reviderat modellerna till följd av genomförda regelförändringar. Generellt tar man i modellerna inte alls hänsyn till eventuella beteendeförändringar i samband med regeländringar. En förklaring kan här vara att man sällan utvärderar effekterna av regeländringar och därför inte har något under- lag för att bedöma framtida konsekvenser av beteendeförändringar. Enligt rapporten förekommer inte något systematiskt modellutveck- lingsarbete i departementen, inte heller avseende de större transfere- ringsanslagen. Att modeller följs upp och vid behov vidareutvecklas framhålls vara en viktig förutsättning för att en modell skall fungera. Vidare är modellerna ofta inte tillräckligt dokumenterade och är därför svåra att i efterhand analysera. Detta försvårar också kontinuiteten i arbetet. Ett annat problem med utgiftsprognoserna gäller det underlag, som används i prognosmodellerna. Här uppges i rapporten bl.a. att tidserier används i begränsad omfattning i prognosarbetet på myndigheter och departement. Den information, som finns i historiska data, används i begränsad omfattning i beräkningarna. Det finns också brister i till- gången till tillförlitlig och relevant statistik som grund för beräkning- arna. Rapporten ger exempel på några fall där relevanta data saknas för det prognosarbete som skall göras under budgetåret. En förklaring är att departementen inte alltid har ställt tydliga krav på vilken informa- tion man vill ha från myndigheterna. I andra fall kan departementen av sekretesskäl inte på ett enkelt sätt få ta del av data. Flera myndigheter har dock påbörjat ett arbete med att utveckla s.k. datalager.