sou · GOB321d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Disciplinära åtgärder aktualiseras när en disciplinansvarig åsido- satt vad han eller hon på grund av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt skall iaktta i tjänsten. De vanli- gaste typerna av disciplinära förseelser utgörs av olovlig frånvaro (i form av för sen ankomst), slarv med utrustning och andra mindre allvarliga åsidosättanden av plikterna. Vådaskott, vårds- löshet med fordon, ordervägran och fylleri är exempel på all- varligare typer av överträdelser. En disciplinförseelse är inte att betrakta som ett brott i juridisk mening. Handläggningsformen följer förvaltningsrättens system - med annan myndighet än dom- stol som beslutande i första instans - inte straffrättens. Om en disciplinförseelse utgör ett brott skall den disciplin- ansvarige enligt huvudregeln anmälas till åtal och ett disciplin- ärende får då inte inledas eller fortsättas. Oavsett om förfarandet är förvaltningsrättsligt eller straffrätts- ligt måste höga krav ställas på kvalitén på avgörandena. Alla tvångsåtgärder från det allmännas sida mot enskilda måste präglas av rättssäkerhet. Här avses rättssäkerhet i traditionell mening, dvs. krav på förutsägbarhet och likabehandling. Förutom det självklara i att lika fall skall behandlas lika rent principiellt, torde respekten för instruktioner, order etc. urholkas om besluten om disciplinära åtgärder framstår som mer eller mindre slumpartade. De totalförsvarspliktiga hamnar under (grund)utbildningstiden i nya och främmande miljöer. Det är i dessa miljöer viktigt att reglerna för verksamheten görs klara och tydliga. Ansvaret för detta ligger i första hand hos de utbildande cheferna. Ett dis- ciplinsystem - rätt och konsekvent tillämpat - fyller också funk- tionen att visa vad som förväntas av de totalförsvarspliktiga. Det är därför viktigt att handläggningen av disciplinärenden sker skyndsamt. En påföljd uppfattas lättare som en reaktion direkt kopplad till förseelsen om tiden mellan förseelsen och verkstäl- ligheten av påföljden är kort. Om ett beslut om påföljd meddelas först efter det att den disciplinansvarige ryckt ut, faller mycket av syftet med påföljden. De disciplinansvariga skall inte sväva i okunnighet om vad som gäller eller behöva uppleva obehaget med att vänta på ett avgörande . Kravet på skyndsamhet förutsätter att reglerna för handlägg- ning och beslut är enkla att tillämpa. Snabbhet och enkelhet får dock inte prioriteras framför rättssäkerheten. Vid prövningen av disciplinärenden förekommer moment som bevisvärdering, frågor rörande uppsåt och oaktsamhet m.m., vil- ket medför att juridisk kompetens bör tillföras så snart ärendet inte är av enkel beskaffenhet. Ett sanktionssystem bör naturligtvis alltid innehålla möjlig- heten att klaga på beslut som upplevs som felaktiga av den som ålagts en påföljd. 17.7.5Allmänt om prövningen i första instans Utredningens bedömning: Huvudregeln bör vara att pröv- ningen av disciplinärenden i första instans - liksom nu - sker vid den myndighet (eller annan typ av huvudman) där den disciplinansvarige tjänstgör. En sådan ordning främjar snabbheten i förfarandet och ger goda förutsättningar för bästa påföljdsval från pedagogisk - och därmed preventiv - synpunkt. Det kan emellertid finnas skäl att frångå huvudregeln i vissa fall, t.ex. beroende på vilken kompetens som finns och vilka resurser den utbildande myndigheten har. En bärande tanke bakom LDK var avkriminaliseringen av dis- ciplinära förseelser inom det militära försvaret. I sitt betänkande uttalade MAK bl.a. (SOU 1983:2 s. 66 f.): En avkriminalisering av förseelser som begås av militär personal kan motiveras inte bara av en önskan att anställd militär personal skall omfat- tas av systemet i och att de värnpliktiga bör ha samma ansvarsför- hållanden som befälet. I dagens samhälle förekommer också en strävan till avkriminalisering, t.ex. fylleri, och depenalisering (dvs. att man ersät- ter den straffrättsliga regleringen beträffande mindre allvarliga brott med andra sanktionsmöjligheter såsom förvaltningsrättsliga avgiftssystem), t.ex. reformeringen av skattebrottslagstiftningen. Denna strävan har både principiella och praktiska orsaker. Förutom att det anses att straffrätten endast bör innehålla bestämmelser om svårare överträdelser finns det ett starkt behov att avlasta de rättsvårdande myndigheterna en del arbetsupp- gifter av mindre väsentlig karaktär så att större insatser skall kunna göras mot den grövre brottsligheten. Om man i detta sammanhang skärskådar syftet med den militära tjänstgöringen i fredstid torde vissa slutsatser kunna dras i fråga om hur ansvarssystemet bör utformas. Den tjänstgöring som de värnpliktiga åläggs i fredstid innebär i huvudsak en utbildning för en eventuell fram- tida insats i landets försvar. Att det är av vikt att denna utbildning bedrivs och kan bedrivas så att målet - en krigsduglig försvarsmakt - nås säger sig självt. På samma sätt innefattar en stor del av den anställda personalens - särskilt men långt ifrån bara truppbefälets - tjänstgöring en utbildande verksamhet. ... Ett straffrättsligt ansvar för samtliga förseelser i den sålunda beskrivna verksamheten torde med den moderna synen på straffrättens uppgift inte kunna tillfredsställande motiveras ens med hän- visning till verksamhetens allvarliga syfte. I prop.1985/86:9 (s. 53) delar föredragande statsråd MAK:s slut- sats att disciplinförseelserna bör avkriminaliseras. Han tillägger att de principiella konsekvenserna av en sådan reform - från straffrättsligt system till förvaltningsrättsligt - blir att prövningen i första instans knappast kan läggas på domstolarna utan bör ankomma på de militära myndigheterna. MAK:s uttalande är i nu citerad del i huvudsak alltjämt giltigt. Det skulle vara ett slöseri med de rättsvårdande myndigheternas resurser, och ett steg bakåt, att återinföra ett straffrättsligt ansvarssystem för disciplinära förseelser. Det skall emellertid anmärkas att även det straffrättsliga system som gällde före LDK tillät handläggning utom domstol - nämligen av befattnings- havare vid försvarsmakten enligt den då gällande militära rätte- gångslagen (1948:472) - om påföljden bedömdes kunna stanna vid ett disciplinstraff. Besparingseffekterna av LDT skall därför inte överdrivas. De principiella synpunkterna om straffrättens syften väger dock tungt enligt utredningens mening. Ett system där ansvaret för utredning och beslut i första instans konsekvent ligger hos den myndighet där den disciplinansvarige tjänstgör främjar också snabbheten i förfarandet och kan sannolikt - med väl motiverade beslut av med verksamheten väl förtrogna besluts- fattare - i högre grad än domstolsavgöranden ha en pedagogisk och preventiv verkan. Vad som sagts skall ses som en huvudregel. Det kan finnas skäl att överväga andra lösningar i vissa fall beroende på olik- heterna i de ansvariga huvudmännens status, organisation, resur- ser och kompetens. Utredningen återkommer till detta i den fort- satta framställningen. 17.7.6Vilka påföljder skall förekomma? Utredningens förslag: Utegångsförbudet avskaffas som dis- ciplinär påföljd. Övriga påföljder behålls i sin nuvarande utformning. En extratjänst skall dock kunna kombineras med ett löneavdrag om det krävs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen begåtts. Beträffande löneavdraget sätts en övre gräns för hur stort avdrag som får göras per avlöningstillfälle för dem som fullgör grundutbild- ning. Begränsningen föreslås till en fjärdedel av ersättningen vid varje avlöningstillfälle. Utegångsförbud är en frihetsberövande påföljd som - i första instans - beslutas utom domstol genom ett förvaltningsrättsligt förfarande, och som sådan i princip unik. Påföljden kan ifråga- sättas på principiella grunder, där utgångspunkten bör vara att fri- hetsberövande påföljder som beslutas av annan än domstol inte skall förekomma om det inte är synnerligen motiverat. Som skäl för att behålla utegångsförbudet kan anföras att det behövs en relativt kraftfull påföljd vid sidan av varning och extratjänst, för att systemet skall verka avskräckande på poten- tiella regelöverträdare. Under utredningsarbetet har det lämnats uppgifter om att det förekommer att civilpliktiga - som i prakti- ken inte riskerar att bli ålagda utegångsförbud - köper sig ledighet genom att ställa det beräknade löneavdraget mot nyttan att utebli från tjänstgöringen. Särskilt påtaglig blir vinsten om den civilpliktige förvärvsarbetar han eller hon olovligen är frånvarande från tjänsten. Lönen från det civila arbetet över- stiger regelmässigt avdraget på dagersättningen. Dessa situationer torde emellertid vara ovanliga och dessutom kan samma typ av överväganden i princip alltid göras av den totalförsvarspliktige, oavsett vilken påföljd han eller hon riskerar (låt vara att påföljden verkar mer avhållande ju strängare den är. ) Det skall också anmärkas att den som sätter i system att vara borta från tjänsten, - när frånvaron blivit så hög att den är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt - gör sig skyldig till brott mot totalförsvarsplik- ten enligt 10 kap. 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt, och följaktligen skall åtalas. Utredningen föreslår nu att det vid uttagningen till plikttjänst- i än högre grad än tidigare skall tas hänsyn till den enskil- des motivation och att dagersättningen till de som tjänstgör för- bättras något. Dessa åtgärder torde medföra dels att förekomsten av disciplinära förseelser blir färre, dels att löneavdraget kommer att uppfattas som en förhållandevis sträng påföljd. De principiella invändningar som kan göras mot utegångsförbudet som påföljd har sådan tyngd att det mot den angivna bakgrunden nu är dags att pröva ett disciplinsystem utan utegångsförbud. Genom en sådan åtgärd uppnås också större likheter mellan den militära och den civila delen av totalförsvaret liksom mellan anställd personal och pliktpersonal, vilket är eftersträvansvärt i sig. Extratjänsten kan med visst fog kritiseras på samma grunder som utegångsförbudet, eftersom även extratjänsten innefattar ett frihetsberövande moment. Plikttjänstgöringen är dock i sig ett frihetsberövande och en påföljd som förlänger denna tjänst- till följd av en disciplinär förseelse är - enligt utred- ningens mening - inte att betrakta på samma sätt som ett ute- gångsförbud som endast har repressiv verkan. Dessutom kan extratjänsten inte sällan användas i pedagogiskt syfte för att den disciplinansvarige skall förkovra sig inom det område han eller hon felat, alternativt ställa till rätta den olägenhet som uppstått på grund av förseelsen. Utredningen vill noga framhålla att en extratjänst skall bestå i uppgifter som har anknytning till den dis- ciplinansvariges ordinarie tjänst. Den skall inte användas till att lösa annan personals arbetsuppgifter eller fyllas med uppgifter som inte behöver utföras, i rent bestraffande syfte. Enligt nuvarande ordning kan ett utegångsförbud – men inte en extratjänst – kombineras med löneavdrag (15 § LDT). Denna kombination är relativt sällsynt och torde vara förbehållen svårare förseelser. När nu utegångsförbudet föreslås utgå som disciplinär påföljd finns det orsak att i stället införa kombinationen extratjänst/löneavdrag. Detta för att det för de grövre fallen av förseelser bör finnas en påföljd som är så pass ingripande att dess preventiva verkan framstår som uppenbar. Löneavdraget har kritiserats av de totalförsvarspliktigas intres- seorganisationer för att det kan slå orättvist. Den som har god ekonomi - dvs. förmögenhet eller sidoinkomster - berörs inte i särskilt hög grad av att dagersättningen dras in för . Den som har sin dagersättning som enda inkomstkälla drabbas där- emot hårt. De totalförsvarspliktigas intresseorganisationer har begärt att löneavdraget tas bort. Vid sidan av utegångsförbudet är löneavdraget den påföljd som kan ha en avhållande verkan på den som annars kan tänka sig att begå en regelöverträdelse. Utredningen anser att en sådan påföljd behövs och, som redogjorts för strax ovan, att utegångs- förbudet - av principiella skäl - bör tas bort, eftersom löneavdra- get tillsammans med de straffrättsliga påföljder som finns tillräckligt bör kunna motverka disciplinförseelser. Utredningens bedömning är sålunda att löneavdraget bör finnas kvar som dis- ciplinpåföljd. Det kan övervägas om den disciplinansvariges totala ekonomi under grundutbildningen skall läggas till grund för beräkningen av ett löneavdrag. Detta skulle innebära att de orättvisor som och anser föreligga försvann. Det är emellertid mycket svårt att på ett enkelt sätt få ett tillförlitligt underlag av det slaget. I den mån pliktpersonalen, under grundut- bildningen, har arbete vid sidan av tjänstgöringen inom totalför- svaret torde inkomsterna ofta vara oregelbundna och det är därför svårt att göra en rättvisande bedömning av inkomsten . Härtill kommer att privata bidrag, från t.ex. föräld- rar, inte kan tas i anspråk. Under alla förhållanden skulle hand- läggningen kompliceras, vilket inte är önskvärt. Vad som kan - och bör - göras för att löneavdraget inte skall slå orimligt hårt mot de disciplinansvariga under grundutbildningen är att reglerna för verkställigheten ändras så att en maximigräns sätts för hur stort avdrag som får göras vid varje avlöningstillfälle. Utred- ningen föreslår att löneavdrag även för denna kategori totalför- svarspliktiga skall få göras högst med ett belopp som motsvarar en fjärdedel av lönen per avlöningstillfälle. Motsvarande begränsning gäller för offentliganställda (se 15 § andra stycket ). Varning utgör – enligt utredningens mening – ett utmärkt medel vid förstagångsförseelser som inte är av allvarligare slag. Här får den felande en chans att rätta till sitt uppförande utan att drabbas av någon kännbar påföljd. Denna typ av påföljd har en given plats i ett disciplinsystem där syftet är att skapa ordning och säkerhet (och inte att bestraffa personalen). En formell varning kräver att utredning - med förhör, protokoll m.m. -- först verk- ställts. Därefter skall ett skriftligt beslut om varning upprättas och den disciplinansvarige underrättas om beslutets innehåll (skriftligen om så begärs) och om möjligheterna att klaga på beslutet. En varning torde därmed ha en betydligt större tyngd och individualpreventiv effekt än en formlös tillsägelse. En praktisk skillnad är att en varning också följer med den disciplinansvarige och kan medföra att påföljden blir strängare än annars om han eller hon gör sig skyldig till ytterligare förseelser. I förekommer två grader av formella varningar (tillrättavisningar). Sträng tillrättavisning i närvaro av flera befäl eller meniga och enkel tillrättavisning i enrum eller genom tjäns- teskrivelse. En varning som utdelas i närvaro av flera befäl eller kamrater upplevs med säkerhet som betydligt obehagligare än en varning som ges den disciplinansvarige i enrum. Utredningen ser dock inga bärande skäl att dela upp påföljden varning i olika svå- righetsgrader. Utredningens förslag: En uttrycklig bestämmelse om att var- ning är att anse som den lindrigaste påföljden och att också särskilt avseende skall fästas vid omständigheter som talar för att påföljden stannar vid en varning tas in i LDT. Enligt utredningens förslag skall disciplinsystemet innehålla påföljderna varning, extratjänst och löneavdrag. Det är självklart att varning intar en särställning som den lindrigaste typen av påföljd jämfört med de andra två. Det går däremot inte att gene- rellt uttala om löneavdrag är en strängare påföljd än extratjänst eller tvärtom. Omständigheter kan föreligga som gör att den ena påföljden passar bättre än den andra vid ett visst tillfälle. En extratjänst kan ibland framstå som den pedagogiskt mest riktiga påföljden medan det vid vissa tjänstgöringsställen saknas prak- tiska förutsättningar för verkställighet av en sådan påföljd. Disciplinsystemets syfte är – som betonats ovan – inte att bestraffa utan att tillrättavisa. Strängare påföljd än vad som krävs för detta syfte skall då inte användas. Uttryckliga bestämmelser om ovan angivna förhållanden behövs i lagstiftningen om disciplinansvar. Även om tillämp- ningen sker med beaktande av dessa omständigheter bör varje eventuellt tvivel undanröjas. Liknande bestämmelser finns på straffrättens område Omedelbar verkställighet av beslut i vissa fall Utredningens förslag: Beslut om disciplinpåföljd skall, för- utom när den disciplinansvarige själv begär det, få verkställas trots att det inte vunnit laga kraft endast om det behövs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplin- förseelsen begåtts. Ett beslut om disciplinpåföljd skall verkställas möjligt efter det att beslutet vunnit laga kraft. Om det behövs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen begåtts eller av någon annan särskild anledning, får det i beslut om extratjänst eller utegångsförbud bestämmas att beslutet skall verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Vidare får ett beslut om extratjänst eller utegångsförbud alltid verkställas om den disciplinansvarige (skriftligen) begär det. (Ovan har det föreslagits att påföljden utegångsförbud skall avskaffas. Fortsätt- ningsvis avses därför endast extratjänst när verkställighetsfrågan behandlas.) De möjligheter som finns för beslutande chef att - utan att det begärts av den disciplinansvarige - förordna att beslut om dis- ciplinpåföljd skall verkställas har kritiserats kraftigt av . I praktiken innebär omedelbar verkställighet att ett överklagande framstår som meningslöst. Visserligen kan den disciplinansvarige få moralisk upprättelse om beslutet undan- röjs i högre instans, men extratjänsten är verkställd och kan inte göras ogjord. Motsvarande ordning finns inte i samhället i övrigt. En näraliggande situation är när det i en brottmålsdom förordnas att den dömde skall kvarbli i häkte till dess domen vunnit laga kraft. Ett sådant beslut syftar emellertid till att hindra att veder- börande avviker, fortsätter sin brottsliga verksamhet eller försvå- rar utredningen inför en eventuell förhandling i högre instans. Motsvarande skäl finns inte beträffande de disciplinansvariga. Beslut om omedelbar verkställighet förekommer i relativt liten utsträckning, utom i armén där av utegångsförbu- den och extratjänsterna verkställs utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. En stor del av dessa verkställs dock därför att den disciplinansvariges själv begär det, enligt de uppgifter som erhållits från Försvarsmaktens högkvarter. I tiden års disciplinlag (LDK) gällde för de värn- pliktigas del som huvudregel att beslut om disciplinstraff skulle verkställas utan hinder av att de inte hade vunnit laga kraft. MAK föreslog emellertid att man skulle vända på principen, vilket godtogs av regering och riksdag. Remissinstanserna hävdade dock nästan genomgående att disciplinbeslut bör kunna verkställas därför att risken för förhalningsförsök från de värnpliktigas sida var påtaglig. Föredragande statsrådet anförde till bemötande av detta följande (prop 1985/86:9 s. 71): Min uppfattning är att ett militärt disciplinsystem skall avvika så litet som möjligt från motsvarande regler för samhället i övrigt. Särlösningar för de militära förhållandena bör inte väljas, om det inte finns starka skäl. Jag har inte blivit övertygad om ett krav på lagakraftägande beslut före verkställigheten kommer att få sådana konsekvenser som remissinstan- serna har uttryckt farhågor för. Jag tror tvärtom att de allra flesta som efter ett förfarande, som uppfattas som rättvist, åläggs en disciplinpåföljd för en förseelse som de vet med sig att de har gjort är beredda att under- kasta sig påföljden. Av den statistik utredningen tagit fram framgår att såväl överkla- ganden till domstol som begäran om omprövningar är sällsynta (totalt ). Några som helst tecken på att överklaganden skulle förekomma för att förhala verkställigheten av disciplin- påföljderna finns alltså inte, även om det naturligtvis inte går att utesluta möjligheten att det förhåller sig så i enstaka fall. I förarbetena till LDK motiveras undantagen från laga- kraftägande beslut före verkställighet (dvs. omedelbar verk- ställighet om det behövs med hänsyn till ordningen eller av någon annan särskild anledning) på följande sätt i specialmotiveringen (a. prop. s. 114): Ett av undantagsregelns syften är att komma tillrätta med de missförhål- landen som kan uppkomma, om det blir en tendens att överklaganden används för att förhala verkställigheten. Om det vid beslutstillfället finns grundad anledning att anta att den felande kommer att överklaga uteslu- tande i syfte att uppskjuta verkställigheten, kan det finnas skäl att för- ordna om omedelbar verkställighet. Vidare kan hänsyn till ordningen inom försvarsmakten anses väga särskilt tungt under beredskaps- och krigsförhållanden. En annan situation som kan föranleda förordnande om omedelbar verkställighet är att krigsmannens utryckning är nära före- stående. Även om omedelbar verkställighet principiellt kan ifrågasättas går det inte att bortse från att överklaganden kan användas i syfte att förhala verkställighet av beslut. Den totalförsvarspliktige tjänst- gör endast vilket medför att tiden för att verkställa en extratjänst också är begränsad. Däremot bör inte enbart det förhållande att den disciplinansvarige snart skall rycka ut innebära att omedelbar verkställighet skall ske. Om utryckning är så nära förestående att tidsfristen för överklagande hindrar verkställighet bör annan påföljd (löneavdrag) väljas. Det är vidare tveksamt om omedelbar verkställighet av påföljden extratjänst fyller någon funktion vid höjd beredskap eller i krig. Det framstår dock inte som stötande att ha kvar möjligheten i dessa speciella situationer. Sammantaget framstår det dock som fullt tillräckligt att låta möjligheterna till omedelbar verkställighet av en disciplinär påföljd begränsas till situationen då ordningen så kräver. Några andra motiv till disciplinära åtgärder finns över huvud taget inte och ett tillägg som ..eller av någon annan särskild anledning,.. är ägnat att skapa osäkerhet och utrymme för godtycke. Verkställighet av extratjänst i vissa situationer Utredningens förslag: Om den som ålagts extratjänst efter överklagande i stället blir ålagd löneavdrag, skall avräkning ske för den tid under vilket extratjänsten verkställts. Om extratjänst inte kan verkställas skall den som meddelat beslutet omvandla det till löneavdrag. Vid avräkning och omvandling skall två timmars extratjänst anses motsvara en dags löne- avdrag. gäller att om den som ålagts utegångsförbud efter överkla- gande slutligen blir ålagd löneavdrag, skall avräkning ske utegångsförbudet hunnit verkställas (38 § LDT) En dags utegångsförbud skall anses motsvara två dagars löne- avdrag. Samma omräkning skall ske om utegångsförbud inte kan verkställas, t.ex. därför att den totalförsvarspliktige ryckt ut (40 § LDT). Motsvarande bestämmelser om omräkning saknas för extratjänst. Tvärtom bortfaller extratjänsten i den del den inte har verkställts innan den disciplinansvariges pågående tjänstgörings- skyldighet har upphört (40 § LDT). Utredningen anser inte att en beslutad extratjänst bör bortfalla om den inte kan verkställas på grund av att den totalförsvarsplik- tige ryckt ut. En omvandling till löneavdrag den möjlighet som står till buds för att undvika det stötande i att den disciplinansva- rige går helt fri från påföljd och riskerna för att överklagande- institutet i vissa fall används uteslutande i detta syfte. Det behövs också en regel som anger hur avräkning skall ske efter ett överklagande där påföljden ändrats från extratjänst till löneavdrag, om extratjänsten helt eller delvis hunnit verkställas enligt ett beslut som tillåter verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. tillämpas enligt Försvarsmaktens mall för disciplinärenden en omvandlingsregel där en dags utegångs- förbud motsvaras av fyra timmars extratjänst.