sou · GOB3125 · 2001-01-01 00:00:00 — Valdeltagandet i de icke sammanlagda distrikten blir då mot i de sammanlagda distrikten. Enligt tycks en utökad service med särskilda röstmottagningsställen i sammanlagda valdistrikt kunna påverka valdeltagandet positivt. I t.ex. där sammanslagningarna av valdistrikt kompenserats genom inrättandet av särskilda röstmottag- ningsställen var valdeltagandet högre i de sammanslagna valdistrikten vid val än vid val till . Möjligen kan en sådan tendens skönjas i ytterligare ett antal fall. Riksskatte- verket anser att särskilda röstmottagningsställen är ett bra sätt att ge väljare i glesbygd möjlighet att rösta inom rimligt avstånd (från bostaden). Om flera sådana röstmottagningsställen anordnades kunde kanske valdeltagandet påverkas i positiv riktning. Om också röstkorten kunde förses med information om när och var särskild röstmottagning sker skulle kanske ännu fler väljare hitta dit. Sammantaget torde enligt bedömning många olika faktorer ligga bakom förändringarna i valdeltagandet. 6.4Utredningens överväganden och förslag Enligt vallagen bildar valdistrikten enheter för röstning och för preliminär röstsammanräkning. Det sätt på vilket indelningen i valdistrikt genomförs får betydelsefulla konsekvenser i skilda hänseenden. Ett stort antal röstberättigade och röstande i ett distrikt kan t.ex. innebära att röstningen i vallokalen inte kan genomföras smidigt och störningsfritt. Det kan också få återverkningar på den preliminära röstsammanräkningen och rapporteringen under valnatten. Det kan också beroende på befolkningsstrukturen innebära geografiskt sett mycket stora distrikt med för många väljare långa avstånd till vallokalen och därmed sammanhängande problem att utnyttja sin rösträtt. Ett litet antal röstberättigade och röstande i ett distrikt kan å andra sidan innebära att valhemligheten inte alltid kan garanteras. Är det alltför få som röstar går det att räkna ut hur de röstande har röstat. redovisade principerna ligger också till grund för vallagens bestämmelser om indelning i valdistrikt (se prop. 1975:20 s. 20). Bestämmelserna om indelningen av valdistrikt utgår från att tre val hålls i valdistriktet och att röstningen sker på valdagen i distriktets vallokal. Någon absolut gräns för hur stort eller litet ett distrikt får vara finns inte angiven. Det går att dispensera både från den övre och den nedre gränsen. Den riktlinje som anges i lagen som den övre gränsen (1 800 röstberättigade) följer av att röstningen i distriktets vallokal skall kunna genomföras smidigt och störningsfritt, röstsammanräkningen under valnatten skall kunna genomföras snabbt och säkert, och stora avstånd till vallokalen försvårar för väljarna att delta i valet. Den riktlinje som anges som den undre gränsen (300 röstberättigade) följer av att valhemligheten måste kunna garanteras. Vare sig den övre eller den undre gränsen är som sagts absoluta. Föreligger särskilda skäl får ett distrikt ha färre röstberättigade än 300 personer. Särskilda skäl fordrades också tidigare för att ett distrikt skulle få har fler röstberättigade än 1 800 personer. Det villkoret har numera tagits bort. Det innebär emellertid inte att det inte finns begränsningar. Av förarbetena (prop. 1993/94:21 s. 83 och prop. 1996/97:70 s. 182) framgår att besparingsskäl är tillräckligt men att det finns krav på att en rimlig servicenivå upprätthålls genom olika kompensatoriska åtgärder som t.ex. valskjutsar för de väljare som får lång väg till vallokalen. Mot bakgrund av vad som sagts behandlar utredningen först frågan om en absolut övre gräns bör införas för hur många röst- berättigade ett valdistrikt får ha. Denna fråga leder över i frågan om lämplig utformning av valdistrikten. Därefter behandlas frågan huruvida antalet röstberättigade i valdistriktet i första hand kan bestämmas av målet att få ett lämpligt antal röster för den primära röstsammanräkningen och rapporteringen på valnatten. Sist behandlas frågan om kommunfullmäktiges och valnämndens ställning i samband med beslut om indelning av kommunen i valdistrikt. 6.4.2Ingen absolut övre gräns Utredningens förslag: Någon absolut övre gräns för hur många röstberättigade det får vara i ett valdistrikt bör inte införas i vallagen. Däremot bör det införas en bestämmelse som ålägger de valadministrativa myndigheterna – och kommunen – att se till att samtliga röstberättigade i valdistriktet har bra möjligheter att rösta på valdagen. Genom lagen (1993:1403) om försöksverksamhet vid de allmänna valen öppnades möjlighet att försöksvis låta valdistrikt omfatta fler än 1 800 röstberättigade. Motivet för att pröva större distrikt var att minska kommunernas kostnader för valens genomförande. Den tyngsta posten för kommunerna är arvodena till valförrättarna och hur många valförrättare som kommunerna måste anlita beror på antalet valdistrikt i kommunen (prop. 1993/94:21 s. 83). Samma möjlighet tillämpades också vid val till . Genom vallagen har denna möjligt permanentats för samtliga val (prop. 1996/97:70 s. 182). Inför valet till utnyttjades denna möjlighet av ett flertal kommuner. I medierna fördes en debatt där det gjordes gällande att sammanläggningarna av valdistrikten kunde medföra sådana problem för väljarna att valdeltagandet kunde komma att påverkas negativt. Valdeltagandet vid val till var också avsevärt lägre än vid val. Detta har väckt frågan om det i fortsättningen skall vara möjligt att lägga ihop valdistrikt så att de omfattar fler än 1 800 röstberättigade personer, och i så fall, under vilka förutsättningar det skall kunna ske. De farhågor som fanns om att de större valdistrikten vid Europaparlamentsval medfört negativa effekter på valdeltagandet har inte kunnat beläggas av utredningar. Snarare tyder utredningarna på att man inte kan påvisa några sådana effekter ens inom de största valdistrikten, inte ens i glesbygd. Utredningen känner mot denna bakgrund stor tvekan inför lösningen att införa en absolut övre gräns för antalet personer med rösträtt i ett valdistrikt. I stället bör andra vägar prövas för att garantera ett högt valdeltagande. Detta hänger samman med att det i grunden inte är antalet personer med rösträtt i valdistriktet utan befolkningsstrukturen som avgör hur lång väg väljarna kan få till vallokalen. På sina håll skulle redan ett valdistrikt om t.ex. 1 200 personer med rösträtt kunna ge upphov till geografiskt sett stora distrikt och därmed negativa effekter på valdeltagandet. I dessa fall måste andra möjligheter som står till buds enligt vallagen utnyttjas. Här vill utredningen peka på att det saknas bestämmelser i vallagen om hur många röstningslokaler som skall finnas i ett distrikt. Det finns inte ens någon föreskrift om att det skall finnas minst en vallokal lokaliserad i varje distrikt som väljarna kan rösta i på valdagen. Som utredningen tidigare redovisat är det också vanligt i städerna att både två och tre valdistrikt har sina vallokaler förlagda till samma byggnad och att väljarna ändå har gångavstånd till vallokalen (samlokaliserade). I glesbygd är som framhållits förhållandet det motsatta – geografiskt sett stora distrikt med få väljare. Avsaknaden av närmare bestämmelser innebär att valadministra- tionen har möjligheter att agera flexibelt för att lösa frågan om en för väljarna rimlig servicenivå. En betydelsefull åtgärd kan vara att som ett komplement till vallokalen inrätta olika röstmottagningsställen som är öppna på valdagen (jfr dagens postkontor), vilket även kan innefatta s.k. ambulerande röstmottagning (efter en viss på förhand bestämd linjesträckning). Till detta kommer också möjligheten att anordna valskjutsar på valdagen. nämnda åtgärder behandlas närmare av utredningen i avsnitt 11. Utredningens slutsats är således att det även i fortsättningen skall vara möjligt att sammanlägga valdistrikt så att de omfattar fler än 1 800 röstberättigade personer. Givetvis får detta inte innebära att väljarna skall få försämrad möjlighet att rösta. Det bör därför uttryckligen anges i vallagen att det åligger de valadministrativa myndigheterna – och kommunen – att svara för att alla röstberättigade i valdistriktet har en rimlig möjlighet att kunna rösta på valdagen. Detta är i och för sig inget nytt utan gäller underförstått . Men med utredningens förslag i nästa avsnitt om att distrikten bör kunna göras större än är det för balansen mellan å ena sidan valadministrationens krav på en effektiv röstsammanräkning och rapportering och å andra sidan en rimlig servicenivå för väljarna, lämpligt att en sådan bestämmelse tas in i vallagen. 6.4.3Möjligheten att genomföra en effektiv röstsammanräkningen och rapporteringen skall avgöra valdistriktens storlek Utredningens förslag: Indelning i valdistrikt bör i första hand bestämmas av kraven att klara röstsammanräkningen och rapportering på valnatten. För att få ett lämpligt antal röster att räkna bör i normalfallet – med gemensam valdag och nuvarande nivå på valdeltagandet – antalet röstberättigade i ett distrikt vara mellan 1 200 – 1 800 personer. Som en illustration till tillämpningen av de principer som ligger till grund för bestämmelserna om indelning i valdistrikt, kan nämnas att vid allmänna val fanns det 126 valdistrikt med färre än 300 röstberättigade personer och 108 valdistrikt med fler än 1 800 röstberättigade personer. Mer än hälften av valdistrikten, drygt 3 000, hade mellan 300 och 1 200 röstberättigade personer. Antalet distrikt med mellan 1 200 och 1 500 röstberättigade – vilket i vallagen anges som den normala distriktsstorleken – uppgick till knappt 2 000, dvs. färre än en tredjedel. Som utredningen inledningsvis pekat på får det sätt på vilket indelningen i valdistrikt genomförs betydelsefulla konsekvenser i skilda hänseenden. För att t.ex. röstsammanräkningen skall kunna genomföras snabbt och säkert är en med tanke på befolkningstalet väl avvägd indelning avgörande. Ett alltför stort antal röstberättigade i ett valdistrikt kan riskera att arbetet i vallokalen blir alltför betungande och att rapporteringen under valnatten fördröjs. Vad är då med utgångspunkt från att klara röstsammanräkningen och rapporteringen på valnatten befolkningsmässigt en lämplig storlek på ett valdistrikt? Enligt en rapport () som lämnats av en arbetsgrupp med företrädare för valmyndigheter på såväl central som regional och lokal nivå, är ett lämpligt antal röstberättigade i varje valdistriktet omkring 2 000 personer. Det ger enligt rapporten ett lämpligt antal röster att räkna. Rapporten utgår därvid från att tre val hålls i distriktet och nuvarande nivå på valdeltagandet. Utredningen delar den bedömning som görs i rapporten . Det innebär att de nuvarande riktlinjerna i lagen för vad som skall anses vara ett normaldistrikt – 1 200 till 1 500 röstberättigade – bör höjas. För detta talar också att många valdistrikt omfattar upp till 1 800 röstberättigade personer. Häri ligger en inte obetydlig besparing för kommunerna även om det i vissa fall kan innebära att extra funktionä- rer behöver sättas in i vallokalen eller att särskilda röstmottagnings- ställen inklusive ambulerande röstmottagning kan behöva anordnas på valdagen. Ett särskilt problem med många röstande i en vallokal – det skall särskilt framhållas – är att det blir svårt för valförrättarna att under valdagen pricka av förtidsrösterna mot röstlängden, eftersom röst- längden används i stort sett för att pricka av de röstande i vallokalen. Som utredningen redan tidigare framhållit skall de angivna talen ses som riktlinjer. har visserligen beslutanderätten när det gäller indelning i valdistrikt, men det är kommunen som lokalt svarar för planeringen och genomförandet av valen. Det skall således finnas utrymme för att av geografiska och andra skäl kunna göra avvikelser från riktlinjerna. Är det t.ex. fråga om endast ett val bör ett distrikt kunna ha fler än 2 000 röstberättigade personer. Men det finns även, som utredningen föreslagit i föregående avsnitt, en annan gräns för hur stora distrikten får bli än den som följer av kraven på en effektiv röstsammanräkning och rapportering. Alla röstberättigade i valdistriktet skall ha en rimlig möjlighet att kunna rösta på valdagen. Å andra sidan får distrikten inte göras så små att valhemligheten äventyras. Utredningens bedömning är att en ökning av antalet röstberättigade i distrikten upp till 2 000 personer kan genomföras utan risk för att röstningen inte skulle kunna genomföras smidigt och störningsfritt i vallokalerna. Det finns valdistrikt i den nu förordade storleken. Några problem vad gäller genomförandet av röstningen och rapporteringen av valresultatet har såvitt utredningen erfarit inte förekommit av detta skäl. Någon uttrycklig övre gräns för antalet röstberättigade har utredningen inte föreslagit. Utredningen har i stället föreslagit en regel enligt vilken det åligger de valadministrativa myndigheterna vid beslut om indelning i valdistrikt – kommunerna och länsstyrelserna – att se till att varje väljare i valdistriktet har en rimlig möjlighet att rösta på valdagen. Den nedre gränsen på minst 300 röstberättigade i ett valdistrikt bör med hänsyn till skyddet av valhemligheten behållas. Det skall dock som vara möjligt att vid indelningen kunna gå under den gränsen om det finns särskilda skäl. I praktiken innebär dispensregeln – som den har tillämpats – att valhemligheten får sättas på spel i de fall det inte går att ordna en fungerande röstning på annat sätt. 6.4.4Allt samråd i indelningsfrågor skall ske med kommunen Utredningens förslag: skyldighet att samråda med valnämnden i vissa indelningsfrågor upphör. Allt samråd i indelningsfrågor skall fortsättningsvis ske med fullmäktige i kommunen. Utredningen har i samband med arbetet om valdistriktens storlek uppmärksammat en fråga som behandlas i detta sammanhang. Enligt huvudregeln beslutar om kommunens indelning i valdistrikt på förslag av fullmäktige i kommunen. Det åligger också kommunen att se över indelningen inför varje riksdagsval. får också, om det behövs, självmant besluta om indelningen i valdistrikt. Innan fattar ett sådant beslut, skall fullmäktige i kommunen få tillfälle att yttra sig. För det fall det är fråga om att besluta om valdistrikt som omfattar fler än 1 800 personer skall först samråda med valnämnden. Möjligheten att besluta om valdistrikt med fler än 1 800 röstberätti- gade personer tillämpades försöksvis vid allmänna val (SFS 1993:1403), varvid dock beslutanderätten tillkom RSV i egenskap av central valmyndighet. I förarbetena (prop. 1993/94:21 s. 83) till försökslagen framhålls särskilt vikten av att de valadministrativa myndigheter som berörs ställer sig positiva till försöket. I försökslagen föreskrevs därför att före ett sådant beslut skulle samråda med länsstyrelse och valnämnd. Den ovan beskrivna särlösningen för vissa indelningsbeslut kan framstå som motiverad i en försöksverksamhet, särskilt mot bakgrund av att indelningsbesluten fattas av central valmyndighet, utan närmare kännedom om de lokala förhållandena. När försöksverksamheten väl permanentats och indelningsbesluten förts ned till den myndighet som i vanliga fall beslutar om valdistriktsindelningen, finns några bärande skäl för en beslutsordning med samråd med valnämnden. I tillämpningen har detta inneburit att vissa indelningsbeslut har fattats av på förslag av valnämnden utan att fullmäktige i kommunen har tagit ställning till frågan. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om samråd med valnämnden upphävs. Härigenom kommer alla beslut om indelning i valdistrikt att fattas med beaktande av fullmäktiges ställningstagande. Anser sig fullmäktige inför sitt ställ- ningstagande i frågan behöva särskild sakkunskap kan fullmäktige på vanligt sätt få den av sin egen valnämnd. Utredningens bedömning och förslag i sammanfattning: Valsedlarnas utformning bör inte ändras. Ett tillskrivet namn på en valsedel med endast partiets namn skall inte räknas som en personröst även om det tillskrivna kandidat- namnet har anmälts av partiet. Den centrala valmyndigheten skall ansvara för att väljarna vid val till har tillgång till namnvalsedlar för de partier som vid något av de två senaste valen fått mer än en procent av rösterna i landet dels i varje röstningslokal, dels hos utlandsmyndigheterna och dels i materialet för brevröstning, men bara om partiet deltar med endast en namnvalsedel. Valsedlarnas utformning och innehåll får betydelsefulla konsekvenser i flera hänseenden, inte bara för sammanräkningsförfarandet utan också för hur många kandidatnamn det går att ha på varje sedel och för att den som röstar inte skall missta sig när han eller hon markerar sin personröst eller kunna skilja valsedlarna åt för de olika valen. Sist nämnda två aspekter för hur valsedlarna utformas är särskilt viktiga för väljare med vissa funktionshinder, som t.ex. nedsatt syn och svårigheter att föra en penna. Grundläggande bestämmelser om valsedlars utformning och innehåll finns i 6 kap. 2–5 §§ vallagen. Enligt dessa bestämmelser skall valsedlar vara lika till storlek och material. För val till skall användas gula, för val till blå och för val till kommunfullmäktige vita valsedlar. För val till skall användas vita valsedlar. För att underlätta räkningen av valsedlarna får de förses med en särskild beteckning – s.k. listtypbeteckning – en kod som anger hur valsedeln ser ut i fråga om namn och partibeteckning. Vidare gäller att det skall finnas en partibeteckning på en valsedel. Dessutom bör en valsedel innehålla namn på en eller flera kandidater, en valkretsbeteckning som visar för vilken valkrets valsedeln gäller, och, uppgift om det parti som valsedeln gäller för har registrerat sin partibeteckning och anmält kandidater. På valsedlar som innehåller kandidatnamn bör varje kandidat identifieras på ett sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Intill varje namn skall det finnas ett markerat utrymme där väljarna kan lämna en särskild personröst genom en markering. Namnen skall vidare förses med nummer och tas upp i nummerordning under varandra. Den fria nomineringsrätten inom valsystemet har tidigare inneburit att väljarna kunnat fritt komponera egna namnvalsedlar genom att stryka eller lägga till kandidater på valsedlarna. Genom personvalsreformen till val begränsades denna frihet i nomineringsfrågan genom införandet av en ordning där samtliga kandidater skall anmälas för partier som valt att registrera sin partibeteckning. Det är bara om inte kandidater anmäls som den fria nomineringsrätten gäller. För de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater gäller att tillskrivna namn inte beaktas vid sammanräkningen. Rösten som sådan tillgodoräknas dock alltid partiet och de av partiet nominerade och anmälda kandidaterna räknas alltid. För partier som inte anmält kandidater gäller dock den fria nomineringsrätten. Om ett parti har registrerat partibeteckning och anmält kandidater skall detta framgå av valsedeln för att väljarna skall veta att tillskrifter av namn på en sådan valsedel inte beaktas. På valsedlar där ingen sådan upplysning lämnas beaktas tillskrivna namn. Strykningar av namn på valsedlar beaktas inte i något fall vid sammanräkningen. I vallagen görs skillnad mellan partimarkerade valsedlar, ifyllnings- valsedlar (blanka valsedlar) och namnvalsedlar. Med partimarkerade valsedlar menas valsedlar med parti- och valbeteckning men som inte innehåller några kandidatnamn. För sådana valsedlar används också beteckningen partivalsedlar. Med blanka valsedlar menas valsedlar utan någon partibeteckning eller kandidatnamn. Med namnvalsedlar menas valsedlar med kandidatnamn. Valadministrationen svarar för att väljarna i varje röstningslokal har tillgång till partivalsedlar för varje parti som vid något av de två senaste valen har fått av rösterna i hela landet, och Även partierna har möjlighet att lägga ut sina valsedlar, dvs. sådan valsedlar som inte tillhandahålls av valmyndigheterna i röstnings- lokalerna (namnvalsedlar). Men det finns vissa begränsningar. Namn- valsedlar får inte läggas ut på särskilda röstmottagningsställen inom landet och röstmottagningsställen som har inrättats av utlandsmyndig- heten. 7.4Utredningens överväganden och förslag Utredningens bedömning: Valsedlarna bör inte göras större. Större valsedlar skulle visserligen ge utrymme för att kunna ha betydligt fler kandidatnamn på varje sedel och därmed också göra det möjligt att gå fram med en enda valsedel i kommuner som är valkretsindelade. Större valsedlar medför emellertid inte bara avsevärt högre kostnader utan också att sammanräkningen och rapporteringen av valresultatet riskerar att fördröjas. Det finns ingen bestämmelse i vallagen som uttryckligen reglerar vilket format en valsedel skall ha. Formatet följer i stället indirekt av bestämmelserna i 8 kap. vallagen om att röstningen skall ske med användande av kuvert. Det finns enligt dessa bestämmelser tre kuverttyper – valkuvert, ytterkuvert för budröstning och fönsterkuvert. Valkuvert skall vara utformade på ett sådant sätt att färgen på den valsedel som väljaren lagt i kuvertet kan ses utan att valhemligheten avslöjas. En sådan ordning med enhetliga kuvert förutsätter i sin tur att till formatet standardiserade valsedlar används (se närmare prop. 64–66, 68–69 och 78–80, prop. 1972:105 s. 92 och 125). Den nu redovisade ordningen om valkuvert och valsedelns utformning har i allt väsentligt tillämpats sedan valet . Valsedeln har formatet A 6. Det finns inte heller någon bestämmelse i vallagen om det högsta antal namn som får finnas på en valsedel. Frågan om en maximiregel diskuterades i samband med tillkomsten av vallag (prop. 1972:105 s. 127). En sådan gräns fanns men det ansågs som en lämpligare ordning att partierna själva skulle få bestämma hur många namn de inom den givna utrymmesramen vill föra fram på varje valsedel. Formatet A 6 innebär således att ett givet utrymme står till förfogande för den text som enligt vallagens bestämmelser skall respektive får finnas på en valsedels båda sidor. Den översta raden på valsedelns framsida upptas av uppgiften om vilket val sedeln gäller. Därefter följer en rad som anger för vilket parti valsedeln gäller. Sedan följer en rad som innehåller upplysning till väljaren att han eller hon får bara markera en av de anmälda kandidaterna på sedeln om det är fråga om en valsedel för ett parti som har registrerat partibeteckningen och anmält kandidater. Den raden har tillkommit med personröstningen. Utrymmet längst ned på valsedeln upptas av uppgift om valkrets och listnummer. På raderna däremellan kan kandidatnamnen anges. Dessa förses med nummer och tas upp i nummerordning under varandra. Framför varje namn finns en ruta för att markera en personröst. För att inte valsedelns skall bli alltför svårläst och utrymmet för markeringen skall bli för litet och därmed riskera att väljaren markerar fel har den centrala valmyndigheten verkat för att antalet namn på valsedeln skall vara högst 60, med som mest 27 till 28 namn på framsidan och 32 till 33 namn på baksidan. Det är också synpunkter som partierna har ställt sig bakom. Införandet av personröstningen har emellertid hos partierna medfört ett minskat behov av att ha flera valsedlar med olika kandidatordningar men ett ökat intresse av att ha fler kandidatnamn på valsedlarna. Med personvalet är det av naturliga skäl av större intresse för väljarna att kunna ta del av namnen . Partierna har i diskussioner med den centrala valmyndigheten framställt önskemål om att man i vissa fall har behov av att kunna ha upp till 75 kandidater på en valsedel, vilket också tidigare var det maximala antalet namn som rymdes på en valsedel. Bakgrunden till detta önskemål är att partierna – företrädesvis vid valen till kommunfullmäktige – har samma valsedel för samtliga valkretsar i kommunen (en enda lista för samtliga av partiets anmälda kandidater). Skälen för en sådan åtgärd kan variera, men som regel är det fråga om att ett parti vill försäkra sig om att vissa prioriterade kandidater blir invalda.