sou · GOB352d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Fram har bidrag beviljats för åtgärder i 1 800 enskilda brunnar. Det är svårt att bedöma i vilken takt åtgärderna kommer att fortsätta i och med att radonbidraget upphörde med utgången av 1999. Utan särskilda insatser blir det svårt att nå delmålet. En särskild utredning (M1999:02) har att bedöma hela radonfrågan och ta upp dessa mål för förnyat övervägande. De hälsomässiga konsekvenserna av dagens strålmiljö framgår av tabell 10.2. Hälsomässiga konsekvenser av dagens stråldoser. 350 000 bostäder behöver saneras. 7 000–8 000 brunnar har radonhalter som överstiger gränsvärdena. leda till 400–900 dödsfall i lungcancer (de flesta är rökare) och ett tiotal Antalet fall av malignt melanom ökar och uppskattas nu vara drygt 1 700 fall . Antalet dödsfall är ca 350 . hudcancer är drygt 2 500 fall . –1990 talen har den årliga ökningstakten av antalet fall uppskattas utifrån en beräkningsmodell ge ca 300 dödsfall i cancer i . 90Sr och 137Cs finns i naturmiljön och livsmedel. I skog och insjöar avtar effekterna långsammast. Biobränsle och torv från nedfallsdrabbade områden i kräver särskild uppmärksamhet vid hantering av askan efter energiproduktion. Sociala konsekvenser uppkommer för rennäringen och allmänheten (jakt och bär/svampplockning). 10.5.2Hur hanteras problemet ? är tillämplig beträffande flera frågor som aktualiserats under detta miljökvalitetsmål. Nedan följer i övrigt en mycket kortfattad redovisning av regelverket rörande verksamhet med strålning. Strålskyddslagen (1988:220) har till syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Målsättningen är att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Även effekter på djurliv och växter inryms i lagen, liksom effekter på miljön i övrigt. Strålskyddslagen är en ramlag vilket innebär att SSI genom sina föreskrifter meddelade med stöd av lagen bland annat preciserar verksamhetsutövarnas skyldigheter att vidta skyddsåtgärder och be- gränsa utsläpp av radioaktiva ämnen. Euroatomfördraget reglerar den fredliga användningen av kärn- kraften. Enligt artikel 35 i fördraget ska en kontinuerlig miljöövervakning ske för att säkerställa att dosgränsen till allmänheten inte överstigs. Rådet och kommissionen har meddelat ett antal förordningar och direktiv som syftar till att skydda arbetstagare och allmänheten mot skadliga verkningar av strålning. Ett av dessa direktiv är EEG 96/29/Euratom som fastställer grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som upp- står till följd av joniserande strålning. Direktivet kallas även för BSS efter dess engelska titel Basic Safety Standard. Enligt BSS ska alla medlemsstater skapa de nödvändiga villkoren för att säkerställa bästa möjliga skydd för befolkningen på grundval av de principer som fast- ställs i direktivet. Lagen (1984:3) om Kärnteknisk verksamhet föreskriver att den som bedriver kärnteknisk verksamhet har det fulla och odelade ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att upprätthålla säkerheten vid en kärnteknisk anläggning och för att använt kärnbränsle och kärnavfall omhändertas och slutförvaras på ett säkert sätt. Säkerhetsarbetet syftar till att eliminera olyckor i kärntekniska anläggningar som kan leda till att radioaktiva ämnen sprids till naturen, som till exempel vid Tjerno- bylolyckan. Enligt lagen (1992:1537) om finansiering om framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall reaktorägarna betala en avgift för en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärn- bränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen samt för en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen. Avgiften skall också täcka vissa andra kostnader som övervakning och kontroll. Avgiften fastställs av regeringen i förhållande till den energi som reakto- rerna har levererat. En särskild skatt tas ut för produktion av elenergi från kärnkraftver- ken. Från uppgår den till /kWh. lämnas statligt bidrag till åtgärder mot radon i bostäder. Stöden har getts olika utformning och lämnas endast bidrag till åtgärder i egna hem. Flera myndigheter har ansvar för delar av problemkomplexet radon. 10.6.1Åtgärder för att nå etappmålen är halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till all- mänheten ska därvid understiga 0,01 mSv per person4 och år, från varje enskild verksamhet. 4 Risken för ett skadefall per miljon människor och år motsvarar uppskattningsvis en stråldos omkring 0,01 mSv/år. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås; ·Ökade insatser för att förbättra och samordna miljöövervakningen. För detta krävs en vidareutveckling av det nuvarande miljöövervak- ningsprogrammet för strålmiljön som kan följa förändringar av halten av radioaktiva ämnen i miljön över tiden. Geografiska informa- tionssystem (GIS) ska användas för att följa geografiskt bestämda källor, spridningsmekanismer och exponeringsvägar. Detta underlag ger möjlighet att övervaka alla strålningskällor och den sammanlagda dosen till människor från alla verksamheter och exponeringen av miljön. Underlaget ger också möjlighet att lokalisera strålkällor, både de naturliga och de som är en följd av alla verksamheter. Miljöövervakningsprogrammet ska utvecklas med två syften: –till människor från olika källor ska följas. –Miljöskyddskriterier för miljön ska utvecklas och följas. ·Tillsynen över verksamheter med joniserande strålning upprätthålls och förstärks. Kontinuerliga utvärderingar görs för att minska verk- samheternas strålskyddskonsekvenser. För verksamheter där slutna och öppna strålkällor hanteras ska den administrativa kontrollen upprätthållas. ·Ökade kunskaper genom forskning och utredningar om strålkällor och risker förknippade med utsläppta radioaktiva ämnen och deras påverkan på miljön. ·Insatser för att minska risken för olyckor i kärnkraftverken i öst. uppgår insatserna från svensk sida till ca /år. Förbättringar behöver genomföras och ny teknik vid Östeuropeiska kärnkraftverk behöver införas för att höja säkerhetsnivån. Insatser bör göras för att påskynda nedläggning av reaktorer som inte kan nå erforderlig säkerhetsnivå. Internationell samverkan (EU, ) är väsentlig för att ge en tyngd och hög utväxling på insatta medel. ·Insatserna för att minska risken för olyckor i svenska kärnkraftverk hålls på en fortsatt hög nivå. Säkerhetssystemen vid de svenska kärnkraftverken moderniseras och förbättras fortlöpande för att så långt möjligt uppfylla europeiska säkerhetskrav för nya reaktorer. Det är också väsentligt att nationell kärnteknisk kompetens bibehålls. ·Ökade insatser för att förbättra den nationella beredskapen i sam- band med en kärnteknisk olycka. ·Produktionen av använt kärnbränsle och annat aktivt avfall minskar genom att kärnkraften avvecklas. Energieffektivisering och förny- bara energislag är av stor betydelse även för att nå detta mål. Kärn- kraftavvecklingen får inte innebära att användningen av fossila Inriktningen bör vara att kärnkraften ska bära sina egna kostnader. Hur detta ska gå till bör utredas vidare. För att hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska kunna genomföras på ett säkert sätt utvecklar SSI och SKI strålskydds- och säkerhetskrav avseende ett slutförvar- systemets drift och långsiktiga säkerhet. Kärntekniklagen föreskriver återkommande granskningar av kärnkraftindustrins förslag på slutförvarsystem, vilket kräver en kontinuerlig kompetensuppbyggnad hos myndigheterna. Det är nödvändigt att SSI och SKI, inom ramen för sina ansvarsområden, följer utvecklingen inom området och bidrar till en tydlig beslutsprocess i kärnavfallsfrågan. En viktig del i denna process är framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), som Svensk kärnbränslehantering AB (SKB) ska utarbeta efter samråd med samtliga berörda parter. I kommuner som berörs av SKB:s förstudiearbete finns ett påtagligt behov av information och engagemang från SSI och SKI. Det krävs därför att SSI och SKI intensifierar arbetet med att kontinuerligt ta fram och kommunicera informationsmaterial, bland annat på möten i förstudiekommuner och i olika massmedier. Kärnbränsleavfallet är vårt ansvar och ska inte transporteras utanför landets gränser, vare sig för slutförvaring eller upparbetning. Lokaliseringsprocessen illustreras i nedanstående figur. ca: 4-8 år ca: 5 år Prövning av ansökan enligt är antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte fler än . Åtgärder behöver vidtas så att allmänheten exponeras för skadlig solstrålning. På kortare sikt bör man fortsätta med dels specifika kampanjer, dels med en intensifierad folkbildningsinsats. En viktig basinformation är kontinuerliga mätningar av UV-instrålning på några platser i landet. Mätresultaten får allmänheten tillgång till, exempelvis i nära realtid via Internet. Dessa mätresultat ingår också som en del i uppföljningen av miljömålet om Skyddande ozonskikt. Prognoser för UV-index kräver tillgång till tillförlitliga mätningar av ozonskiktets tjocklek. Det viktigaste styrmedlet för informations- och utbildnings- insatserna är resurstilldelning till berörda myndigheter. Det före- byggande arbetet behandlas under Skyddande ozonsikt. är alla skolor, förskolor och fritidshem med radonhalter i inomhusluften överstigande /m3 åtgärdade och hälften av alla enskilda brunnar med dricksvatten över 1 /l åtgärdade. är alla bostäder med radonhalter överstigande /m3 åtgärdade. Åtgärder för att minska radonhalten i bostäder kan göras på olika sätt och beroende av källan till radon. Om källan är markradon bör man täta mot marken och sänka lufttrycket under byggnaden. Om källan är byggmaterialet krävs en förbättrad ventilation eller i värsta fall rivning av radonhaltigt byggnadsmaterial. För nybyggnation behöver kontroll av byggmaterial och ballast göras. En förutsättning för ett framgångsrikt arbete med att sänka radon- halterna inomhus och i dricksvatten är en hög medvetenhet hos boende och brukare om hälsoriskerna med radon. Merparten av de bostäder där radonhalterna behöver sänkas utgörs av småhus. Kommunerna bedö- mer det vanligtvis inte som skäligt att vid vite kräva åtgärder mot höga radonhalter i privata bostäder. Därför behövs omfattande informa- tionsinsatser och andra insatser för att motivera egnahemsägarna att vidta åtgärder. I hyreslägenheter däremot kan kommunerna vid behov gå in och kräva åtgärder av fastighetsägaren. Det stora arbetet med att spåra hus och brunnar med höga radonhalter görs av kommunerna. De sköter också rådgivningen till allmänheten om radon. Den tekniska rådgivningen om lämpliga åtgärder för att sänka radonhalten bör i större utsträckning än vad som är fallet skötas av byggnadsnämnd eller motsvarande. Kommunernas insatser kommer att vara helt avgörande för om delmålet ska kunna nås och de kommunala tjänstemän som ska handlägga radonfrågor måste ha goda kunskaper i ämnet. Även kommunpolitiker behöver ökade kunskaper. Fortsatta utbildningsinsatser är därför nödvändiga. Riskerna med elektromagnetiska fält är så klarlagda att myndigheterna kan planera att vidta konkreta åtgärder. För att nå etappmål 4 bör ett nationellt tvärvetenskapligt forsk- ningsprogram inrättas. Problemområdet är mycket komplext och om- fattar både grundläggande och tillämpade frågeställningar inom biologi, fysik, medicin, beteendevetenskap och teknik. För att tillförsäkra pro- grammet en tillräcklig bredd och samordning med annan forskning föreslås som sammanhållande instans. Det är en självklar förutsättning att programmet samordnas med de insatser som görs inom detta område hos och Elforsk, liksom med liknande internationella satsningar t.ex. inom WHO och EU. Om nya forskningsresultat visar på betydligt större risker än vad man känner till kan man behöva diskutera en mer omfattande förändring av de system där elektromagnetiska fält uppstår. 10.6.2Beskrivning av ambitionsnivåerna med konsekvenser Nedan ges en samlad beskrivning över paket med olika ambitionsnivåer för att uppnå etappmålen. Alternativa ambitionsnivåer är föreslagna för etappmål 1 som i grunden syftar till att bygga upp kunskap om strålmiljön och dess effekter samt olika insatser för att höja beredskapen i händelse av en radiologisk olycka och för att höja säkerheten i befintliga kärnkraftverk i östra . För etappmålet om radon finns ingen alternativ ambitionsnivå. Kostnadsberäkningarna för etappmålet radon är härlett utifrån en över tiden jämn resursinsats för att nå generationsmålet för . En sär- skild utredare () har i uppgift att se på kostnader med mera för att minska radonhalten i bostäder. Inga alternativa nivåer är före- slagna för forskning om magnetiska fält eller för informationsinsatser för att begränsa antalet fall av malignt melanom. Hög ambitionsnivå för ökad Inga ökade insatser för kunskap om strålkällor och effekter i miljön. insatser för att höja satser för beredskap i hän- delse av radiologiska olycka utöver dagens nivå. i öst och andra och ökade insatser från digheter för att bereda beslut om slutförvar av fortsätter på dagens nivå. och dess konsekvenser på människa och miljö släpar påverkan på miljön. påverkan på miljön. ras och hanteras likadant för alla verksamheter. tillbaka till den nivå som rådde i mitten av 1990- skapen i fall en olycka processen med att ta fram begränsas med ca 2 500 leder till en lägre risk för sjukdomsfall och ca 500 att en olycka kan hända. blir densamma som i 15 000 framtida fall av redskapen i fall en olycka lungcancer undviks till följd för hälsan blir densamma beräknade till ca . Eventuellt ökade krav på krav på verksamheter och tuellt ökade krav på verk- företag till följd av bättre till följd av bätt- samheter och företag till kunskap kan inte kvanti- re kunskap kan inte följd av bättre kunskap kan inte kvantifieras. beräknas uppgå till 360 eventuellt statligt stöd till beräknas uppgå till mer än en särskild utredare. en särskild utredare. en särskild utredare. Strålning och dess effekter I allt väsentligt som ambi- inte ingår i den mänskliga till människan känner sig tillsyn och arbete med kärnbränsle är viktig för Flera positiva effekter kan komma ur förslaget att införa ett nationellt program för miljöövervakning av radioaktiva ämnen. Verksamheter kan identifieras där en bieffekt är spridning eller anrikning av radioaktiva ämnen. Dosen till människa minimeras och hanteras likadant för alla verksamheter genom råd och föreskrifter som kan utvecklas på grundval av kunskap om verksamheters inverkan på omgivningen. Genom forskning uppnås mer kunskap om radioaktiva ämnens påverkan på miljön. Insatserna för att höja beredskapen i fall en radiologisk olycka skulle inträffa förbättras avsevärt och myndigheternas arbete med att understödja beslutsprocessen för att finna ett slutförsvar ökas. SOU 2000:52 Säker strålmiljö 363 svenska insatserna för att öka kärnkraftsäkerheten i öst består på dagens nivå. Etappmålet för begränsning av antalet nya fall av malignt melanom beräknas få som konsekvens att man skulle kunna undvika 2 500 sjukdomsfall och ca 500 dödsfall. På grund av latenstiden kan inte effekten av insatserna avläsas förrän . Insatserna är kostnadseffektiva då kostnaden för att undvika ett framtida dödsfall beräknas bli . Sänkningen av radonhalterna i inomhusmiljön ger positiva effekter för människors hälsa. Nollalternativet betyder att det med nuvarande takt skulle ta innan alla hus med radonhalter över /m³ har åtgärdats. Hur det skulle ta innan alla hus med radonhalter över /m³ har åtgärdats har inte uppskattats. SSI beräknade 1993 att av alla bostäder med halter över /m3 åtgärdade, skulle 15 000 framtida fall av lungcancer undvikas (i nu befintliga bostäder) till en kostnad av per förebyggt dödsfall. Lungcancerfall från nybyggda bostäder kan förebyggas till en kostnad av ca per förebyggt dödsfall. Förbättrad kunskap om elektromagnetiska fält leder till att myndig- heter kan klarlägga och kvantifiera eventuella risker och med därigenom fatta adekvata beslut. Förslaget innebär en förstärkt uppbyggnad och utveckling av ett miljö- övervakningssystem för strålning i omgivningen i nivån 7–. Kostnaden bärs av staten. Insatserna för säkerhets- höjande åtgärder i de svenska kärnkraftverken fortsätter på samma nivå som . Den tillkommande kostnaden för den nationella beredskapen höjs och beräknas till 20–/år. Kostnaden bärs huvudsakligen av industrin genom avgiftsfinansiering. Bidraget till säkerhetshöjande åtgärder i kärnkraftverk i vår närhet uppgår till samma nivå som dvs. Kostnaden belastar statsbudgeten. Kostnaden för en förstärkt kunskapsuppbyggnad, infor- mationsinsatser och granskning hos myndigheterna uppgår till och belastar kärnavfallsfonden. Kostnaden för etappmålet om begränsning av antalet hudcancerfall blir och den belastar statsbudgeten. Kostnader för de olika ambitionsnivåerna. Genom ett forskningsprogram om ca för- väntas effekterna av elektromagnetiska fält kunna klarläggas. Kostna- derna belastar statsbudgeten. Om forskningen kommer fram till högre risker än vad man känner till kan det få stora ekonomiska kon- sekvenser. Etappmålet om radon syftar till att människor inte ska utsättas för höga radonhalter i inomhusluft och dricksvatten. Radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, skolor och fritidshem ska understiga /m3 . Kostnaden för detta uppskattas till , varav kommunerna beräknas svara för ca främst genom mätprogram, utbildning och uppföljning. Åtgärder för att sanera fastigheter har uppskattas totalt till ca , vartill kommer underhåll och drift med . Till denna summa kommer ytterligare kostnader för åtgärder mot höga radonhalter i dricksvatten från enskilda brunnar, ca och åtgärder i nya borrade brunnar, ca . Utgifter för staten har inte beräknats eftersom en särskild utredare har tillsats för denna fråga. En satsning från samhällets sida på att nå radonmålet skapar nya arbetstillfällen inom den radonindustri som i viss utsträckning redan existerar i . Det gäller framför allt inom områdena radonmätning, projektering av saneringsåtgärder och genomförandet av bygg- nadstekniska åtgärder. En mer aktiv tillsyn och arbete med slutförvar av använt kärnbränsle stärker det demokratiska inslaget i samband med beslutsprocessen i kommunerna. Ambitionsnivå medel och hög lägger stor vikt vid detta medan den lägre ambitionsnivån enbart innebär fullföljande av myn- digheternas grundläggande ansvar. 10.6.3Skälen för val av ambitionsnivå Kommittén bedömer att ambitionsnivå medel är den mest rimliga. Det möjliggör en gentemot högre satsning på övervakning och FoU inom det radiologiska området. Insatserna gör det möjligt att nå gene- rationsmålet och fokuserar på områden inom den prioriterade delen av strålskyddet. En lägre ambition vad gäller den nationella beredskapen innebär en återgång till den nivå som rådde . Riskerna för stora utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnreaktorer i öst förblir på en otillfredsstäl- lande nivå relativt miljömålet. Insatser för miljöövervakning av radio- aktiva ämnen är hälften av den medel- och höga ambitionsnivån som innebär att etappmålet inte nås . En lägre myndighetsinsats för att stödja processen för att finna en metod slutförvar av använt kärnbränsle kan innebära att arbetet fördröjs väsentligt. Det finns en viktig social aspekt på alla de föreslagna åtgärderna inom strålskyddsområdet. Då strålning och dess effekter inte ingår i den mänskliga varseblivningen är det viktigt att reglerings- och över- vakningsmekanismer upprätthålls så att miljön inte försämras på ett avgörande sätt. Den enskilda människan har svårt att avgöra miljötill- ståndet för strålning, därför kan det vara en källa till oro. Ambitionsnivå låg innebär inga förbättringar ur denna synvinkel. Den högre ambitionsnivån förutsätter en kraftigt ökad satsning på förbättrad kärnsäkerhet i östra och i vårt närområde, omfattande . Insatserna för att begränsa skador på samhälle, människa och miljö om en olycka ändå skulle inträffa kan jämföras med en försäkringspremie som i sådana fall bidrar till att minska kostnader och skadliga effekter. Vi bedömer att en sådan stor satsning inte är kostnadseffektiv för att begränsa den totala stråldosen till människan. Precisering a) innebär att risken för effekter på grund av UV-strålning och elektromagnetiska fält ska begränsas så långt möjligt. Vi vet inte effekterna av elektromagnetiska fält och ett forskningsprogram har föreslagits. Resultatet av forskningsprogrammet blir avgörande för vilka handlingsprogram och vidare åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljökvalitetsmålet. Precisering b) innebär att radonhalter i alla bostäder ska understiga /m3. Vi har redovisat de ekonomiska konsekvenserna av att upp- fylla dessa värden till generationsmålet och antagit att man vidtar åtgärder i en likadan årlig takt . För att minska antalet ska- defall från radon bör på värdet /m3 uppnås. Detta mot- svarar en stråldos på 1mSv/år och överensstämmer då med miljökvali- tetsmålets formulering. Med avses i detta fall en à två gene- rationer från . På en så lång sikt är det inte meningsfullt att upp- skatta de ekonomiska konsekvenserna. Teknisk utveckling boendefor- mer mm blir av avgörande betydelse. 10.7.1Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel Tillräckliga styrmedel för att nå etappmål 1 finns i form av lag- stiftning. Det kan noteras att krav på miljöövervakning av radioaktiva ämnen ges i Euroatomfördragets artiklar 35 och 36, samt hela kapitel VII i Rådets direktiv /29/Euratom, dessutom finns det mer preciserat i artiklarna 13 och 14. genomförs en minimal miljööver- vakning av radioaktiva ämnen från SSI:s (eller ) sida. Ett miljöövervakningsprogram bör tas fram för att kunna övervaka halten av radioaktiva ämnen i miljön, också för att uppfylla krav i internationella fördrag och EU-direktiv. För att erhålla en tillfredsställande miljöövervakning av radioaktiva ämnen krävs ekonomiska styrmedel för att stödja både forskning om miljöpåverkan samt införande av ett miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen. till regeringen vilka insatser som är nödvändiga för att tillfredsställa behovet av en miljöövervakning av radioaktiva ämnen avseende miljöförändringar på land och i vatten (SSI:s Dnr 820/3715/ 99). Finansieringen av beredskapen mot kärnenergiolyckor sker till största delen genom avgifter från kärnkraftindustrin. För varje kärnkraftreaktor uttaxeras en avgift som bland annat ska täcka utgifterna för SSI, och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk för deras insatser med beredskapen mot olyckor i . Därigenom tillgodoses även delvis samhällets beredskap mot olyckor som kan inträffa utomlands men som kan beröra . I och med att de svenska kärnkraftverken tas ur drift kommer avgifterna från kraft- industrin att minska. Det betyder att för att vidmakthålla en rimlig nationell strålskyddsberedskap kommer beredskapen i större omfattning att behövas finansieras via statsbudgeten. Beträffande kärnavfallet finns tillräckliga juridiska styrmedel genom lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen (1992:357) om finansiering om framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och (1998:808). Vi bedömer att myndigheterna måste ha tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sitt arbete i samband med bedömning av slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Finan- sieringen kan ske genom omprioriteringar eller genom att medel från kärnavfallsfonden blir tillgängligt. Ökande åtaganden av fonden kan behövas kompenseras med ökat avgiftsbelopp. En samlad ekonomisk bedömning av offentliga utgifter ges i kap. 23. Solstrålningens styrka kan inte regleras med föreskrifter. Solstrålningen kan mätas, registreras och prognostiseras och dessa uppgifter kan göras allmänt tillgängliga. Detta är dock inte tillräckligt för att nå målet att minska antalet fall av hudcancer.