sou · GOB326d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi har därvid redogjort för bland annat de delar av som är av betydelse för frågan om hanteringen av körkortsingripanden. Vi har även berört FN- konventionen vilken innehåller ett förbud mot att straffa någon på nytt för brott som han redan har dömts för. I avsnitt 7.1 redovisar vi våra överväganden i frågan om de svenska reglerna är förenliga med internationella åtaganden. Enligt vår uppfattning är den nuvarande handläggningen av körkortsingripanden på grund av trafikbrott inte helt förenlig med artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till eller med artikel 14 i . Det är dessutom vår uppfattning att en överflyttning av körkortsingripanden till straffprocessen kan underlätta ett internationellt samarbete i körkortsfrågor. Det är givet att dessa slutsatser utgör ett starkt skäl för att flytta över körkortsingripanden på grund av trafikbrott till straff- processen. Av redogörelsen i avsnitt 3.2.2 framgår att körkortsingripanden på grund av brott i svensk rätt anses utgöra en särskild rättsverkan av brott. Enligt vår uppfattning ligger det av principiella skäl närmast till hands att denna rättsverkan, i likhet med övriga rättsliga följder av brottet, skall bestämmas av allmän domstol eller av den myndighet som har till uppgift att pröva ansvarsfrågan. Det bör föreligga starka skäl för att en annan ordning skall gälla. Därvid finns anledning att peka på vad vi anför i följande avsnitt om möjligheterna att genom körkortsingri- panden värna trafiksäkerheten. Enligt vår uppfattning uppkommer de i första hand genom de allmänpreventiva effekterna av innehållet i regelverket och dess tillämpning. Med ett sådant synsätt saknas det skäl att frångå den principiella utgångspunkten att särskild rättsverkan i form av körkortsingripande skall beslutas av allmän domstol eller av straffprocessuell myndighet. I sammanhanget finns skäl att erinra om vissa rättssäkerhets- synpunkter. Enligt har det gjorts gällande att systemet med en uppdelning av ansvars- och körkortsprocessen leder 154 För- och nackdelar med en överflyttning till rättsförluster för den enskilde till följd av att denne inte sällan tror att körkortsfrågan avgörs i brottmålsprocessen (SOU 1972:70 s. 134). Den tilltalade väljer kanske att godkänna ett ordningsföreläggande eller att inte överklaga tingsrättens dom i den felaktiga tron att han har undgått körkortsingripande. Vi menar att denna risk inte skall under- skattas och att rättssäkerhetsskäl därför talar för att körkortsfrågan skall föras över till straffprocessen. I sammanhanget kan nämnas att den blankett som används för ordningsförelägganden inte innehåller någon upplysning om att körkortsfrågan kan komma att prövas av . Inte heller domar brukar innehålla någon upplysning därom och det är långt ifrån alltid som frågan berörs vid huvudför- handlingen i allmän domstol. En annan fråga av principiell betydelse gäller den situationen att den som är föremål för ett interimistiskt beslut om körkortsingripande sedermera av någon anledning inte blir föremål för ett slutligt ingripande. Situationen kan uppstå i flera olika fall, exempelvis när åklagaren väljer att inte väcka åtal, när domstol ogillar åtalet eller när den slutliga bedömningen av brottets trafikfarlighet leder till slutsatsen att något körkortsingripande inte behöver ske. Det är i dessa fall angeläget att körkortshavaren så snabbt som möjligt befrias från det interimistiska beslutet. Intresset av att undvika varje fördröjning talar, enligt vår uppfattning, för att körkortsfrågan skall handläggas redan i straffprocessen. 8.2.4Bättre effekt på trafiksäkerheten I avsnitt 7.2.1 sägs att det är uppenbart att trafiksäkerhetsaspekten är en mycket viktig faktor vid bedömningen av om ett brott skall föranleda ett körkortsingripande. Enligt vår uppfattning kan syftet att värna trafiksäkerheten uppnås i första hand genom vissa preventiva effekter. Den bärande tanken är att hotet om körkortsingripande skall avskräcka körkortshavarna från trafikfarliga beteenden. Det torde vara en allmän uppfattning att möjligheterna att uppnå denna effekt är beroende av den tid som förflyter mellan överträdelsen och körkortsingripandet. Ju snabbare ingripandet kan ske, desto starkare blir den avskräckande effekten. Denna omständighet talar för att körkortsingripanden på grund av brott skall beslutas redan i straffprocessen. För- och nackdelar med en överflyttning 155 Enligt våra direktiv skall vi redovisa de ekonomiska konsekvenserna av att körkortsingripanden på grund av brott flyttas över till straffproces- sen. Det kan dock redan i förevarande sammanhang konstateras att en sådan överföring skulle möjliggöra besparingar för det allmänna. Enligt vår uppfattning torde det ur kostnadssynpunkt vara en given fördel att två skilda handläggningar ersätts med en gemensam. Av särskild betydelse är de ekonomiska konsekvenserna av vårt förslag att frågan om körkortsingripande skall kunna omfattas av ordningsbots- och strafförelägganden, se avsnitt 17.1.2. Det är givet att kostnaden för ett ingripande som kommer till stånd genom att körkorts- havaren godkänner föreläggandet är väsentligt lägre än om körkortsin- gripandet hanteras enligt nuvarande ordning. Det är knappast möjligt att närmare uppskatta storleken av de kostnadsbesparingar som härige- nom kan uppkomma för det allmänna. En överföring skulle innebära kostnadsbesparingar också i de fall då brottmålet handläggs i annan ordning än i den summariska processen. Det följer av den totala arbets- besparing som skulle erhållas om prövningen av det straffrättsliga ansvaret och körkortsfrågan sker . En sådan ordning skulle dessutom minska behovet av informationsutbyte mellan å ena sidan de allmänna domstolarna och de straffrättsliga myndigheterna och å andra sidan körkortsmyndigheterna. I sammanhanget kan nämnas att länsstyrelserna med den nuvarande ordningen granskar cirka 300 000 underrättelser och 150 000 brottmålsdomar och att merparten av detta arbete skulle kunna upphöra, om körkortsingripanden på grund av brott förs över till straffprocessen. 8.2.6Behovet av att kunna samordna samhällsreaktionen Det förhållandet att ett brott kan föranleda både en straffrättslig påföljd och ett körkortsingripande innebär att det i vissa fall finns behov av att kunna avväga de båda reaktionerna mot varandra, så att den samlade reaktionen blir rimlig. Behovet av en sådan samordning skall ses mot bakgrund av bl.a. den omständigheten att allmänheten ofta uppfattar körkortsingripandet som ett straff. Behovet av att kunna samordna straffet och körkortsingripandet talar självfallet för att körkortsingripanden på grund av brott skall beslutas i straffprocessen. Fråga är emellertid hur starkt detta skäl är i praktiken. Flertalet av de trafikförseelser som leder till körkortsingri- panden bestraffas med penningböter. Det gäller vid t.ex. hastighets- 156 För- och nackdelar med en överflyttning överträdelse, brott mot stopplikt och rödljuskörning. Behovet av att i dessa fall sätta ned bötesstraffet med hänsyn till körkortsingripandet är mycket begränsat. Behovet att kunna avväga de båda reaktionerna mot varandra torde vara störst när det är fråga om brott som leder till dagsböter, som t.ex. rattfylleri, vårdslöshet i trafik och smitning. Även vid grovt rattfylleri kan det ibland finnas ett visst behov att kunna samordna den straffrättsliga påföljden och körkortsingripandet. 8.2.7Bättre utredning om brottet Ett skäl som talar för att körkortsingripanden på grund av brott bör flyttas över till straffprocessen gäller utredningen av det bakomliggan- de brottet. Ingripandet grundas på att körkortshavaren genom sitt beteende har äventyrat trafiksäkerheten och i centrum för bedömningen står den brottsliga handlingen. Det gäller oavsett om körkortsingripan- det sker efter en bedömning av körkortshavarens framtida trafikfarlig- het eller om ingripandet utgör en ren bestraffning av körkortshavarens handlande. Det är angeläget att den som skall besluta om körkorts- ingripandet får en så god bild som möjligt av den händelse som föranlett prövningen. Enligt vår uppfattning finns det risk för att omständigheter som läggs till grund för det straffrättsliga ansvaret inte kommer fram i en senare handläggning i förvaltningsprocessen. års körkortsutredning framhöll att en fördel med att låta allmän domstol pröva körkortsfrågan är att man därmed kan tillgodo- göra sig de fördelar för rättssäkerheten som ligger i principerna om muntlighet och omedelbarhet (SOU 1978:27 s. 124 f.). Brottmåls- processen i allmän domstol ger förutsättningar för en bättre utredning än den skriftliga handläggning som sker vid länsstyrelserna. Det förtjänar att framhållas att även länsrätterna oftast avgör mål om körkortsingripanden efter enbart skriftlig handläggning. avgjorde länsrätterna av alla körkortsmål efter muntlig förhandling. I sammanhanget kan nämnas den allmänt accepterade uppfattningen att den bästa bilden av händelseförloppet i allmänhet kan fås vid den första processen. Ett av skälen härtill är att tillförlitligheten i bevisningen i regel blir sämre för varje nytt förhör som hålls. I samma riktning verkar tidsfaktorn. För- och nackdelar med en överflyttning 157 8.3Skäl mot en överflyttning 8.3.1Allmänna synpunkter på den nuvarande ordningen Frågan om körkortsingripanden på grund av brott bör flyttas över till straffprocessen måste självfallet bedömas mot bakgrund av hur den nuvarande ordningen fungerar. Att brottmålet och körkortsingripandet handläggs i två skilda förfaranden hänger samman med lagstiftarens utgångspunkt att körkortsingripandet syftar till att värna trafiksäker- heten. Vi menar att denna grundtanke är riktig och att man med den nuvarande ordningen har hittat ett system som har visat sig fungera. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 har uppgiften att fatta beslut om körkortsingripanden legat på antingen länsstyrelserna eller förvaltningsdomstolarna. Den nuvarande ordningen är således väl inarbetad. Det saknas också anledning att anta att de myndigheter och domstolar som är aktiva i brottmålsprocessen i sig skulle vara mer kompetenta att avgöra frågor om körkortsingripanden än myndigheter och domstolar i förvaltnings- processen. Enligt vår uppfattning innebär det nu sagda att starka principiella skäl måste föreligga för att den nuvarande ordningen skall ändras. Enligt våra förslag skall de körkortsingripanden som grundas på andra skäl än att körkortshavaren har fällts till ansvar för trafikbrott även i fortsättningen handläggas av länsstyrelserna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. En överföring till straffprocessen i enlighet med våra förslag skulle således innebära att ansvaret för körkortsin- gripanden splittras mellan flera olika myndigheter och domstolar. Ingripanden som grundas på trafikbrott skall handläggas av polis, åklagare och av allmän domstol, medan övriga ingripanden skall handläggas av länsstyrelserna och de allmänna förvaltnings- domstolarna. En sådan delning av ansvaret kan medföra svårigheter. Det gäller inte minst när en körkortshavare kan bli föremål för körkortsingripande på olika grunder. Situationen kan exempelvis vara sådan att den som har gjort sig skyldig till trafiknykterhetsbrott också bedöms opålitlig i nykterhetshänseende. Enligt vår uppfattning bör det redan av principiella skäl undvikas att den enskilde får sitt körkortsinnehav ifrågasatt i två olika förfaranden. En sådan ordning skulle vara negativ för den enskildes 158 För- och nackdelar med en överflyttning Till detta kommer att en uppdelning av ansvaret mellan olika myndigheter och domstolar ger upphov till flera praktiska frågor. Bland annat måste utbytet av information fungera mellan berörda domstolar och myndigheter. Uppdelningen kan dessutom ge upphov till vissa lagtekniska frågor av samordningskaraktär. 8.3.3Handläggning inom den summariska processen För att körkortsingripanden på grund av brott skall kunna flyttas över till straffprocessen är det, enligt vår uppfattning, nödvändigt att ingripandet kan handläggas genom förelägganden om ordningsbot och strafförelägganden. En ordning som innebär att körkortsingripandet handläggs i den summariska straffprocessen väcker vissa frågor kring rättssäkerheten i hanteringen. Det ligger redan i den summariska processformens natur att rättssäkerheten allmänt sett inte är lika god som när körkortsingripandet handläggs enligt nuvarande ordning. Förelägganden om ordningsbot utfärdas i allmänhet för godkännande, även om det ibland förekommer att rådrum ges. Förfarandet ställer således stora krav på att den polisman som utfärdar föreläggandet klart redogör för vad ett godkännande innebär. Det går inte att bortse från risken för missförstånd eller att körkortshavaren av något skäl godkänner föreläggandet mot bättre vetande. När ordningsföreläggandet eller strafföreläggandet har godkänts vinner det laga kraft och kan inte överklagas i vanlig ordning. Avgörandet kan angripas bara med extraordinära rättsmedel. För att förfarandet med ordningsbot skall kunna tillämpas fordras att polismannen kan använda sig av föreskrifter liknande de som finns för bestämmande av bötesstraff genom ordningsbot. Vi föreslår därför att Riksåklagaren skall få i uppdrag att utfärda sådana föreskrifter också beträffande frågan om körkortsingripande, se avsnitt 11.3.2 och 12.4.3. Det finns skäl att tro att dessa föreskrifter kommer att få betydelse även när frågan om körkortsingripande handläggs genom strafföreläggande eller prövas av domstol. Sammantaget skulle därmed en överflyttning till straffprocessen medföra en risk för att tillämpningen av reglerna om körkortsingripande blir mer schablonmässig och att omständigheterna i det enskilda fallet får mindre betydelse. Det gäller såväl omständig- heterna kring brottet som körkortshavarens personliga förhållanden. För- och nackdelar med en överflyttning 159 En annan omständighet som riskerar att medföra ett fyrkantigare system hänger samman med körkortsingripandets karaktär. Det nuvarande synsättet att körkortsingripandet är en trafiksäkerhetsåtgärd öppnar för möjligheten att justera ingripandet även efter det att beslutet om ingripande har vunnit laga kraft. Av den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 11 § KKL följer att ett beslut om återkallelse eller varning kan hävas eller spärrtiden sättas ned, om någon ny omständighet har inträffat eller blivit känd i efterhand. Förutsättningen är dock att det föreligger synnerliga skäl. Enligt vår uppfattning är en motsvarande möjlighet till ändring av lagakraftvunna avgöranden inte möjlig om körkortsingripandet ses som ett slags påföljd, vilken bestäms genom dom eller annat straffrättsligt avgörande. Vad som närmast skulle ligga till hands är ändring genom extraordinära rättsmedel eller genom ett slags nådeinstitut. Vi har valt att redovisa våra överväganden i denna del som en nackdel. Enligt vår uppfattning är det emellertid inte givet att ifrågavarande effekter skall ses bara som en nackdel. Att systemet blir mer fyrkantigt skulle också kunna uttryckas som att det blir mer förutsebart, se avsnitt 10.2. Ett fyrkantigare system skulle också kunna bidra till en ökad likhet i rättstillämpningen. 8.3.5Erfarenheter av och kunskaper om körkortsfrågor En särskild fråga gäller erfarenheterna och kunskaperna hos den personal som handlägger körkortsingripanden på grund av brott. Den nuvarande ordningen med som första instans innebär att dessa ingripanden handläggs av personal som ofta har som sin enda eller huvudsakliga arbetsuppgift att arbeta med körkortsfrågor. De har därmed möjlighet att skaffa sig en gedigen erfarenhet av och kunskap om körkortslagstiftningen i sin helhet. En överföring till straff- processen skulle kunna innebära att körkortsingripandet handläggs av personal som inte har möjlighet att i samma utsträckning skaffa sig erfarenhet av eller kunskaper om ifrågavarande ärenden. Det gäller framför allt de notarier som skulle handlägga trafikmål i tingsrätt, men också i viss utsträckning poliser som skulle utfärda förelägganden om ordningsbot, se avsnitt 13.1 och 14.2. 160 För- och nackdelar med en överflyttning Körkortsingripanden på grund av trafikbrott utgör en betydande arbetsuppgift för landets länsstyrelser. Antalet årsarbetskrafter som krävs för denna uppgift kan beräknas till i vart fall 100, se avsnitt 17.1.1. Handläggningen fordrar tillgång till bl.a. juridiskt utbildad personal. Enligt vår uppfattning kan en överföring av körkortsingripan- den på grund av trafikbrott till straffprocessen medföra att länsstyrelserna får svårare att rekrytera och behålla kompetent personal. En sådan utveckling kan innebära svårigheter för handläggningen av de körkortsärenden som även i fortsättningen skall ligga på länsstyrelserna. 8.3.7Konsekvenser för de allmänna domstolarna och åklagarna Frågan om att föra över körkortsingripanden på grund av brott till straffprocessen bör ses mot bakgrund av de senaste årens strävan att förändra arbetsuppgifterna i allmän domstol. Härvid har de allmänna domstolarna ansetts särskilt lämpade att under rättssäkra former pröva sådana frågor som traditionellt innefattas i tvistemål och brottmål. Det har därför ansetts angeläget att de allmänna domstolarnas arbete skall koncentreras till just sådana frågor. Ur ett vidare perspektiv kan det ifrågasättas om körkortsingripanden på grund av brott är en sådan fråga som bör belasta de allmänna domstolarna. Även åklagarnas arbete har förändrats. Syftet är att renodla åklagarnas arbetsuppgifter, så att de i ökad utsträckning skall kunna ägna sig åt kvalificerad brottslighet. En av Riksåklagarens målsättningar är att lagföringen av så många förseelser som möjligt skall föras över från åklagarna till polisen för att hanteras inom ramen för institutet ordningsbot. Han har bl.a. föreslagit att i princip samtliga trafikförseelser skall kunna beivras genom ordningsbot. Det är av stor vikt att det råder en enhetlig praxis beträffande körkorts- ingripanden på samma grund. Det finns skäl som talar för att förutsätt- ningarna för detta är större i det nuvarande systemet än vid ett överförande till straffprocessen, men också skäl som talar i motsatt riktning. Vi har därför valt att redovisa dessa argument i ett särskilt avsnitt. För- och nackdelar med en överflyttning 161 Körkortsmål handläggs av 21 olika myndigheter, dvs. länsstyrelserna, i första instans. Enligt det av oss föreslagna systemet för överflyttning till straffprocessen skulle den första prövningen, i de fall frågan inte avgörs i den summariska processen, komma att handläggas av landets 95 tingsrätter. Det finns risk för att detta kan medföra viss svårighet att skapa en enhetlig praxis. Mot detta bör emellertid vägas att de riktlinjer som föreslås bli utarbetade för polismyndighetens prövning bör medföra en fast praxis för alla de ärenden som kan hanteras inom den summariska processen (jfr. Härtill kommer att det blir färre antal över- instanser, sex hovrätter att jämföra med 23 länsrätter, vilket i sig bör skapa något större förutsättningar för enhetlig praxis. Slutligen vill vi i detta sammanhang peka på att det torde vara mycket ovanligt att överklagar ett eget beslut, vilket leder till att länsrätterna i princip endast prövar ärenden där den enskilde klagat och således inte kan göra ändringar till dennes nackdel. Ett överförande till straff- processen medför att åklagarna kan antas begära prövning av en del ärenden även till körkortshavarens nackdel, vilket bör leda till att överinstanserna får större möjlighet att styra praxis än i det nu gällande systemet. 9Körkortsingripande efter beslut om åtalsunderlåtelse Beslut om körkortsingripande skall inte kunna meddelas på grund av brott för vilket åklagaren har meddelat åtalsunderlåtelse. Enligt nu gällande ordning kan beslut om körkortsingripande grundas på brott som åklagaren har meddelat åtalsunderlåtelse för enligt reglerna i 20 kap. RB. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 3.1.2 får åklagaren underlåta att åtala för ett brott, om det inte innebär att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts. Ytterligare en förutsättning är att övertygande bevisning skall föreligga, så att åklagaren i och för sig kan räkna med en fällande dom. För att få en uppfattning om hur vanligt det är med körkorts- ingripanden efter åtalsunderlåtelse har vi undersökt de körkorts- ingripanden som beslutades vid sju av landets länsstyrelser1 –. beslutades vid de aktuella länsstyrelserna sammanlagt 2 379 körkortsingripanden på grund av brott som avses i 5 kap. 3 § 1–4 KKL. Av dessa grundades 20 ingripanden på brott som hade lett till åtalsunderlåtelse. (Det kan noteras att 16 av dessa beslut meddelades vid i .) Det kan således konstateras att en försumbar andel av samtliga körkortsingripanden grundas på brott som lett till åtalsunder- låtelse. Det är från principiella utgångspunkter tveksamt om ett beslut om körkortsingripande skall kunna grundas på brott för vilket åklagaren meddelat åtalsunderlåtelse. Detta följer av vår syn på körkortsingri- pandets karaktär, vilken vi redovisar i avsnitt 7.2.3. Vi menar att körkortsingripandet till sin natur är en straffrättslig sanktion och att det därför innebär en logisk motsägelse att ett sådant ingripande skall kunna meddelas efter åtalsunderlåtelse. Innebörden av bestämmelsen i 1 Länsstyrelserna i , , län, , , län och . 164 Körkortsingripande efter beslut om åtalsunderlåtelse 20 kap. 7 § RB är ju att det visserligen föreligger ett brott, men att samhället ändå avstår från att utkräva straffrättsligt ansvar. Det befogade i att besluta om körkortsingripande på grund av brott, som har lett till åtalsunderlåtelse, måste bedömas också mot bakgrund av kravet på rättssäkerhet. Enligt vår uppfattning bör ett sådant körkortsingripande beslutas bara om skuldfrågan har prövats antingen av domstol eller i den ordning som föreskrivs i den summariska straffprocessen. Även denna ståndpunkt måste ses mot bakgrund av vår uppfattning om körkortsingripandets karaktär av straffrättslig sanktion. Vi kan inte se några skäl för att körkortsingripandet i detta avseende skall behandlas annorlunda än andra straffrättsliga reaktioner. En naturlig ordning skulle i och för sig vara att låta åklagaren besluta om körkortsingripande i samband med beslutet om åtalsunder- låtelse med möjlighet för körkortshavaren att överklaga till allmän domstol. En särskild svårighet gäller hur domstolen då skall hantera skuldfrågan i sin överprövning av åklagarens beslut. Som redan har framhållits utgår reglerna om åtalsunderlåtelse från den allmänna förutsättningen att bevisningen är sådan att åklagaren i och för sig skall kunna räkna med en fällande dom. Enligt vår uppfattning skulle det av principiella skäl emellertid inte vara möjligt med en ordning som innebar att domstolen i sin överprövning av körkortsingripandet är bunden av åklagarens bedömning i skuldfrågan. Det innebär att domstolen i sin prövning skulle vara tvungen att fullt ut pröva även skuldfrågan. Frågan om körkortsingripande efter beslut om åtalsunderlåtelse bör ses också mot bakgrund av de motiv som bär upp bestämmelserna om åtalsunderlåtelse. De har tillkommit som en viktig del i strävandena att begränsa rättsväsendets befattning med bagatellartade förseelser, så att resurserna i stället kan koncentreras på den allvarligare brottsligheten. Som vi framhåller ovan får beslut om åtalsunderlåtelse meddelas bara om det inte strider mot något väsentligt allmänt eller enskilt intresse. Härvid måste hänsyn tas även till behovet av ett körkortsingripande. Det bör leda till att åklagaren får lagföra brottet i vanlig ordning, om han anser att brottet bör föranleda ett körkortsingripande. Misstänks körkortshavaren för flera brott, kan åklagaren välja att lagföra endast det eller de brott som han anser bör föranleda körkortsingripande och meddela åtalsunderlåtelse för övriga brott (jfr. 1984/85:3 s. 29 ff.). I sammanhanget kan noteras att förfarandet med strafföreläggande ofta bör kunna användas i de aktuella fallen.