sou · GOB382d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det styrsystem för universiteten och högskolorna som infördes har i allt väsentligt, som redan nämnts, visat sig fungera väl – åtminstone i ett expansivt skede. Det skall i detta sammanhang också noteras att regeringens bekym- mer – att man anser sig komma in för sent i den process som sedan skall resultera i långvariga förhyrningar och som de berörda universite- ten och högskolorna upplever som byråkratiska kompli- kationer – inte är något dagligt problem för flertalet av dem som arbetar med lokalfrågor inom högskolesektorn. Det är något som i första hand och i vissa skeden framför allt berör de allra största läro- sätena. För att fritt citera en representant för en av de mindre hög- skolorna: Jag har inte pratat med någon på departementet om lokal- frågor sedan vi slöt våra nuvarande 20-åriga hyresavtal i mitten av 90- talet. Det nya system för styrning av högskoleområdet som regeringen införde fullt ut from , är ett decentraliserat system. Ett decentraliserat system kräver en förstärkning av den centrala instansens uppföljnings- och utvärderingsresurser. Annars är risken stor att decentraliseringen blir mer av en abdikation. Rätt utformat skapas emellertid förutsättningar för en dialog mellan dem som är satta att svara för den övergripande styrningen och dem som har till uppgift att praktiskt genomföra verksamheten. I en sådan dialog framkommer de verksamhetsansvarigas tankar och planer på ett naturligt sätt i ett tidigt skede. För att en dialog skall uppstå krävs att de centrala företrädarna är insatta i de frågor de skall ta ställning till och kanske framförallt i det här fallet, att de får tid och möjlighet att sätta sig in i de verksamhetsansvarigas situation. Den förtroendefulla och konstruktiva dialogen uppstår först när dessa, dvs. de verksamhetsansvariga, erfar att den centrala instansen, utifrån det lokala eller regionala perspektivet vidareutvecklar den fråga som skall bli föremål för beslut. Vid en jämförelse med en stor affärsdrivande koncern kan konstate- ras att regeringen i stort sett har tillgång till samma underlag som den i fråga om vad som krävs för att styra högskoleområdets lokal- försörjning. Årsredovisningar, olika budgetunderlag, låneramar m.m. ger den information som regeringen behöver. Vad som krävs är att resurser avsätts för att analysera och sätta samman denna information. Mot denna bakgrund är vårt grundförslag att regeringen avdelar de resurser, som är nödvändiga för att denna dialog skall kunna utvecklas. Den kompetens som krävs är sannolikt inte oftast av byggnadsteknisk karaktär, utan kräver mer ett allmänt ekonomiskt/politiskt perspektiv kombinerat med kunskap om högskoleväsendet. Kompetens är naturligtvis en viktig beståndsdel, men dessutom krävs det, som nämnts, resurser att ta emot den information som erhålls. Speciellt gäller detta ifråga om lokalförsörjningsfrågor. De viktiga faktiska besluten i frågor av denna typ fattas ofta i ett tidigt skede, när tillgången till exakt information är begränsad. Kontraktstecknandet är oftast en formalisering av beslut som i realiteten fattats mycket tidigare. Detta lägger ett stort ansvar på lärosätena att informera regeringen även om planer som är långtifrån färdiga till alla delar. 8.4.3.1Åtgärder för att underlätta dialogen Det underlag ifråga om lokalförsörjningen som regeringen beslöt att infordra enligt sitt beslut av utgör en god grund för den fortsatta hanteringen av dessa frågor. De väsentligaste uppgifterna återfinns i detta underlag, som naturligtvis kan utvecklas, men detta är något som bör ske i samband med en resursförstärkning. Underlaget bör dock kompletteras med en verbal beskrivning av lärosätenas planer ifråga om lokalförsörjningen de närmaste 4–5 åren. En hel del av den verbala informationen återfinns sannolikt i lärosätenas årsredovisningar, men den goda dialogen förutsätter att de lokala instanserna tar ett ansvar för att förmedla till den centrala instansen rätt information . I utredningsdirektiven anges att regeringen skall involveras i förhyr- ningar inom högskoleområdet om dessa medför att anslagsmedel i större utsträckning binds upp i lokalkostnader. Vi har valt att tolka detta som att regeringen skall inkopplas inför ekonomiskt omfattande åtaganden i form av lokaler även om lokalinvesteringen inte skulle påverka relationen mellan totala anslagsmedel och de totala lokal- kostnaderna, eftersom ansvaret för investeringen ytterst åvilar staten. Detta tycks man inte alltid vara medveten om inom högskolesektorn. gäller att hyreskontrakt och därutöver skall godkännas av regeringen. Vi föreslår följande förändring: Regeringen skall godkänna alla lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till och/eller som medför att förhållandet lokal- kostnader totala kostnader för kontraktstecknandet överstiger . De kostnader som medför att ett regeringsbeslut erfordras är: hyra, som inkluderar löpande fastighetsunderhåll, värme, el och i förekommande fall fastighetsskatt, ränta och amortering av egna investeringar i fast och lös inredning, samt i förekommande fall i egna lokaler. övriga kostnader som är en följd av förhyrningen. Hyran behöver dock inte räknas upp med index En multiplikation av den årliga kostnaden med antal år enligt hyresavtalet är tillräckligt. Beloppet 200 miljoner kan anpassas till kostnadsutvecklingen avrundat till närmaste miljon kronor. Om denna regel gällt skulle regeringen ha fått ta ställning till 6 ärenden, vilket skall jämföras med de 10 ärenden man tog ställning till . Förslaget måste ses mot vad som sagts ifråga om den utökade dialogen. Ingen begäran om att få teckna hyreskontrakt som kräver ett regeringsbeslut skall presenteras regeringen om den inte föregåtts av förvarningar i till exempel de ovannämnda budgetunder- lagen. Ansvaret för detta åvilar lärosätena, som på ett tidigt skede måste försöka bilda sig en uppfattning om de planerade lokalförhyr- ningarna kommer att kräva ett regeringsbeslut. De konstnärliga högskolorna har i de flesta fall en lokalkostnads- andel, som överstiger . senaste siffra låg 1999 t.o.m. på . Detta medför att dessa högskolor vid alla förhyrningar som innebär kostnadsökningar måste ha regeringens godkännande. Om inga andra åtgärder vidtas, kan det för att undvika detaljstyrning och belasta med frågor av mindre ekonomisk betydelse, finnas anledning att i dessa fall också införa lägsta belopp för regeringsbeslut. Det skulle kunna hanteras individuellt för berörda läro- säten i regleringsbrevet. Bestämmelsen att beslut om längre hyreskontrakt skall fattas av regeringen gäller för hela det statliga området. Särskild hänsyn har tagits till högskolesektorns situation genom att lärosätena tillåts själva fatta beslut om hyreskontrakt upp till . Det normala är . En stor fördel med gällande regler är enkelheten – något som inte skall underskattas. Vad ett avsteg från denna princip för högskolesektorn får för inverkan på övriga delar av den statliga sektorn kan vi inte bedöma, mer än att det naturligtvis ur ett mycket övergripande perspektiv är önskvärt med samma regler för all statlig verksamhet. Principen att grunda krav på regeringsbeslut på storleken av ett belopp i stället för hyrestiden förefaller mer relevant, eftersom man därigenom fokuserar på det som är svårt, nämligen att försöka bedöma risken med den planerade förhyrningen och inte i en kanske tidspressad situation laborera med avtalstiderna. Förhållandet att regeringen skall ta ställning till även små kontrakt, om de sträcker sig , upplevs inte som realistiskt och underminerar därmed regeln. Att sedan mycket långa men ekonomisk små hyreskontrakt är ytterst ovanliga är en annan sak. Att lägga fast en gräns på i detta fall en lokalkostnadsandel på får inte uppfattas som ett försök att detaljstyra lärosätena. Istället är det uttryck för ett försök att minska risken för framtida verksamhetsmäs- siga och/eller ekonomiska problem. För allt annat lika är denna risk större för olika typer av framförallt ekonomiska problem, om lokalkost- nadsandelen ligger högt. Regeringen har inte för avsikt att bygga upp någon byggnadsteknisk kompetens inom . Utredningen tror inte att den kom- petens som erfordras för att ta ställning till lärosätenas lokalför- sörjningsplaner i första hand är av byggnadsteknisk karaktär, utan av politisk/ekonomisk. är det viktigt att de förhyrningar eller lokalinvesteringar som enligt ovanstående regelsysystem skall under- ställas regeringen för beslut, får en professionell beredning. Under en stor del av utredningstiden arbetade vi med en modell som innebar att det enskilda lärosätet, vars lokalförsörjning krävde regeringsbeslut, i sin kalkyl skulle lägga in en liten del (0,av det aktuella beloppet) för vilket regeringen sedan skulle kunna upphandla den kompetens man ansåg sig sakna. Fördelen är att kostnaden därmed skulle belasta korrekt objekt och inte i realiteten betalas av andra. Risken är dock att denna stämpelskatt tillskrivs ett symbolvärde den inte har och skulle kunna uppfattas som en form av detaljstyrning, vilket inte ligger i linje med våra grundläggande intentioner. Av denna anledning föreslår vi att regeringen innehåller en marginell del av anslaget till universiteten och högskolorna (förslagsvis 1–1,) för att kunna upphandla den byggnads- tekniska eller annan kompetens man behöver i det enskilda fallet. Slutligen vill vi understryka att regeringen inte skall göra en detalj- granskning av det projekt som föreläggs, utan översiktligt bedöma rea- lismen och risken, och därefter fatta beslut. Ytterst är det statsmakten som står för den ekonomiska risken. Högskolesektorn innehåller både mycket stora och mycket små enheter. De stora universitetens, som och , situation skiljer sig väsentligt från de små högskolornas, som . De förstnämnda har egna byggnadsavdelningar med medarbetare med hög yrkeskompetens. Lokalfrågorna för de senare hanteras av personal som dessutom har en eller flera andra huvudarbetsuppgifter. I vår enkät och vid våra kontakter med lärosätena har vi funnit att behovet av erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling i lokalfrågor efterfrågas och behövs. Ansvaret för den egna lokalförsörjningen är ju också endast 6–. Vi förutsätter därför att lärosätena tar initiativ till och i samverkan arrangerar en kvalificerad lokalförsörjningsutbildning för sin personal. Kärnan i målgruppen för denna utbildning bör vara representanter från de små och medelstora lärosätena, men representanter för alla lärosäten bör delta. Utbildningen skall innehålla både byggnadstekniska och eko- nomiska delar. I det senare ingår också förhandlingskunskap. Omfatt- ningen får bestämmas senare, lämpligen efter en inventering av de pre- sumtiva deltagarnas kunskaper. En sådan utbildning skulle också lägga grunden till ett nätverk och måhända en mer omfattande benchmarking/ benchlearning. Lokalerna är en viktig men inte den viktigaste resursen, för att genomföra utbildning och forskning. Av denna anledning kan lokalför- sörjningsfrågorna hamna i periferin. är lokalerna en stor del av de totala resurserna. Endast personalkostnaderna är (betydligt) större. Denna farhåga (att lokalförsörjningfrågorna kan hamna i periferin) kan motverkas genom att arbetssättet kring lokalfrågorna – framförallt när det gäller projektering – regleras internt. Vi vill av denna anledning föreslå att regeringen uppdrar åt läro- sätena, att om så inte redan är fallet, i arbetsordning reglera lokalför- sörjningsfrågorna och då framförallt arbetsordning för projektering av nya lokaler. Den modell, som används vid , kan vara en utgångspunkt för detta arbete, som sedan måste anpassa till varje läro- säte. På detta sätt skulle man få någon form av kvalitetsgaranti i den grundläggande processen till gagn för de regeringsbeslut som kommer att krävas i del fall. På aggregerad nivå har vi funnit att hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelningen följs åt. Ytutvecklingen har varit långsammare. Detta utesluter självfallet inte att enskilda lärosäten kan komma få problem i vilka lokalfrågorna är en viktig beståndsdel. Samtliga lärosäten bör se över sin lokalportfölj och så långt som möjligt försöka sprida kontraktstiderna. Därmed skapas en högre grad av flexibilitet genom att en del av lokal-åtaganden kan avvecklas på kort sikt. Åtgärder för att på ett avgörande sätt förbättra styrningen förutsätter att statsmakten avdelar resurser för att upprätthålla en konstruktiv dialog med samtliga lärosäten. Vilka hyresåtaganden som skall bli föremål för regeringsbeslut skall avgöras av dels åtagandets storlek och dels lärosätets lokalkostnadsandel. Vi föreslår att regeringen skall godkänna lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till och /eller som medför att förhållandet lokalkostnader totala kostnader för kontraktstecknandet överstiger . Förslag, som bidrar till att förbättra dialogen mellan lärosäte och statsmakten En marginell del av anslaget till högskolorna och universiteten (1–1,) bör innehållas av regeringen för att regerings- kansliet skall kunna upphandla byggnadsteknisk eller annan specialkompetens för bedömning av hyresåtagandet. En arbetsordning för hantering av lokalförsörjningsfrågorna bör införas på samtliga lärosäten. Regeringsbeslutet att infordra uppgifter om lokalförsörjningen från lärosätena bör permanentas och bli rutin Innehållet bör utvecklas succesivt i taktmed resurser. Arbetet med att utveckla god redovisningssed inom sektorn bör fortsätta och också prioriteras. Styrning med nyckeltal bör upp- muntras. Lärosätena bör ta initiativ till och i samverkan arrangera en kvalificerad utbildning kring lokalförsörjningsfrågorna. Frågor om Akademiska Hus som bolagets avkastningskrav, hyres- sättnings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastighetsmarknaden bör enligt vår mening uppmärksammas. Det nuvarande systemet för lokalförsörjning anses av högskolorna vara avsevärt bättre än det som användes . Den nya tekniken kommer att påverka lokalförsörjningen, men den ekonomiska nettoeffekten tros bli marginell. Förordning om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning 1993:134 och 1996:882. Förslag till åtgärder avseende rekrytering. Dnr U 2000/2706/ST. Godt begyndt – forskarutdannelsen i . Rapport från den av forskningsråd utsedda panelen . Handledning för arbetet med regleringsbrev. Higher education policy in . Hjertsén, : Hur mycket undervisning får studenten vid samhälls- vetenskapliga fakulteten vid ? Jämförelse ht 97 och /93. , : 10 forskarskolor delrapport . , : Tio forskarskolor. Ett förslag till utveckling av forskarutbildningen slutrapport . – ett regeringsuppdrag. m.fl.: Högskoleutbildade – tillgång och efterfrågan. HSV 1999:9 AR. , o , : Kan gymnasieskolan förse högskolan med studenter? HSV 1999:5 AR. JÄMSTÄLLDHET – hur styr regeringen? , : Svensk forskarutbildning i internationell belysning, 2000. , och : Privilegium eller rättighet – en ESO- rapport om antagningen till högskolan. , m.fl.: Internationella trender på högskoleområdet. HSV 1999:2 AR. Lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinflytande samt social och etnisk mångfald, HSV 2000:8R. Maasen, : Models of financing higher education in Europe, 2000. , : Grundutbildning på obestånd? Performance indicators in higher education 1996-97, 1997-98, Report . 1992/93:1, Frihet för kvalitet. 1992/93:169, högre utbildning för ökad kompetens och Prop. 1992/93: 1. 1992/93:170, Forskning för kunskap och framsteg. 1993/94: 100 Bil 9, . 1993/94:177, Utbildning och forskning. Kvalitet och konkurrens- kraft. 1996/96:1, Vol 6, Utbildning. 1996/97:5, Forskning och samhälle. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. 1998/99:100, utgiftsområde 16. 1999/2000:28, Studentinflytande och kvalitetsutveckling i hög- skolan. 1999/2000: 100, Utgiftsområde 16. 1999/2000:81, Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering. avseende universitet och högskolor för åren 1993/94 -2000. revisorer rapport /97:11. Analys och användning av resultat i . revisorer: till 1997/98: RR7. revisorer: i samhällsekonomisk belys- ning. Rapport 1999/2000:9. SFS 1992:1434, Högskoleförordningen. , : Redovisning av uppdraget till om forskarskolor HSV reg nr 62-944-99 samt Forskarutbildning – ett regeringsuppdrag HSV rapport 2000:4 R. SOU 1992:44, Resurser för högskolans grundutbildning. SOU 1993:3, Ersättning för kvalitet och effektivitet. SOU 1995:121, , regeringen och forskningen. Några drag i svensk forskningspolitik . SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. SOU 1998:83, DUKOM. På distans och kostnadseffektiv distansutbild- ning. SOU 1998:128, Forskningspolitik. SOU 2000:47, Mångfald i högskolan. Reflektioner och förslag om social och etnisk mångfald i högskolan. Statistiska meddelanden U13 . Forskning och utveckling inom universitets- och högskolesektorn samt U 21 9901 och U 23 9901. Särskilda utbildningssatsningar – vad blev det av dem? , och , : Kunskap för välstånd. Universiteten och omvandlingen av 2000. Talerud, Bo: Högskolans arbete med sin samverkansuppgift. HSV 2000:2 AR. Undervisningstid inom filosofisk fakultet. Rapport 13, filosofiska fakulteten, . Årsrapporterer för universitet och högskolor 1993/94-1998 HSV. Är grundutbildningens kvalitet i farozonen? HSV 2000:12 AR. Högskolans styrning – en utvärdering Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att utreda vissa frågor om högskolans styrning. Utgångspunkten för uppdraget skall vara att nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystem för grundutbildningen i sina grunddrag skall ligga fast. Utredaren skall analysera möjligheterna för en vidareutveckling av nuvarande system och föreslå förbättringar av systemet. Utredaren skall också redovisa erfarenheterna av hur mål- styrningen inom grundutbildningen har fungerat sett ur såväl riks- dagens och regeringens som högskolans perspektiv. Vidare skall utre- daren överväga möjligheterna för införande av mål- och resultatstyrd resursfördelning för anslag till forskning och forskarutbildning. högskolereform (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363 samt prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:UbU22, rskr. 1992/93:390), innebär en decentralisering av ansvaret för vissa viktiga beslut till varje enskilt lärosäte. Regeringen ställer upp generella mål i form av effekt- och verksamhetsmål som högskolan skall uppfylla. och regeringen har ett övergripande ansvar för den högre utbildningen och forskningen. Ansvaret utövas dels genom resultat- styrningen och den finansiella styrningen, dels genom den löpande till- lämpningen av denna styrning. och regeringen fastställer målen och ramarna för hög- skolans verksamhet, såväl de ekonomiska som de författningsmässiga. Inom dessa ramar ankommer det på lärosätena att genomföra verksam- heten och därmed besluta om bl.a. den institutionella organisationen, principerna för den interna fördelningen av resurser samt den årliga budgeten och uppföljningen av densamma, utbildningsutbudet inklu- sive dimensioneringen inom grundutbildningen, samt lokalförsörj- ningen och anskaffningen av anläggningstillgångar. Högskolans uppgift är enligt 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) att anordna utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet samt att bedriva forskning, konstnärligt och annat utvecklingsarbete. Verksamheten skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan utbildning och forskning. Verksamheten skall också avpassas så att en hög kvalitet uppnås och de tillgängliga resur- serna utnyttjas effektivt. Genom universitets- och högskolereform infördes ett nytt resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen. Resurstilldelningen är beroende av de resultat som uppnås. Med resul- tat menas antal helårsstudenter och helårsprestationer som dessa upp- når per helår. Vad som avses med helårsstudent respektive helårs- prestation anges i 4 kap. 7 § respektive 8 § förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Fram till dess att det nya resurstilldelningssystemet infördes var antalet tillhan- dahållna studieplatser grunden för resurstilldelningen och lärosätenas utbildningsuppdrag formulerades som planeringsramar uttryckta i ett antal nybörjarplatser. Avsikten med den nya styrmodellen är att styr- ningen skall vara i huvudsak mål- och resultatorienterad. Förutom att systemet skall göra det möjligt för högskolan att fatta beslut om den interna resursfördelningen, skall systemet motivera till att fortlöpande förbättra verksamheten. Systemet ger också ett incitament för hög- skolan att öka studenternas prestationer. Inför varje budgetår får varje lärosäte ett anslag som består av ett takbelopp och i de flesta fall även av en ersättning för särskilda åtagan- den. Anslaget är preliminärt, eftersom det slutliga anslaget inte kan fastställas förrän efter budgetårets slut då det faktiska utfallet av antal helårsstudenter och helårsprestationer är känt. Ersättningsbeloppen för helårsstudent och helårsprestation fastställs . De är olika stora för olika utbildningsområden men enhetliga såtillvida som samma ersättning för helårsstudent och helårsprestation inom samma utbildningsområde gäller för samtliga lärosäten. I det årliga regleringsbrevet till lärosätena beslutar regeringen om deras verksamhet på grundval av vad riksdag och regering anser skall gälla för verksamheten under kommande budgetår. fastställs såväl effektmål som verksamhetsmål. anges också årliga mål för antalet helårsstudenter samt därav minsta antal helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildnings- områdena. Vidare består styrningen av grundutbildningen i att hög- skolan inför varje treårsperiod får ett utbildningsuppdrag av regeringen där kvantitativa mål avseende vissa examina anges. För det aktuella budgetåret kan i vissa fall även krav finnas på särskild återrapportering. De generella återrapporteringskraven regleras i 4 kap. förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. beslutade med anledning av regeringens proposition Hög- skolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12) att anslag till forskning och forskar- utbildning huvudsakligen skall för- delas på vetenskapsområden. Enligt beslut skall det finnas fyra vetenskapsområden: humanistisk-samhällsvetenskapligt (mot- svarar de tidigare teologiska, juridiska, humanistiska och samhälls- vetenskapliga fakulteterna) medicinskt (motsvarar de tidigare medicin- ska, farmaceutiska och odontologiska fakulteterna), naturvetenskapligt samt tekniskt vetenskapsområde. Det är , som efter förslag från regeringen, beslutar om vilka vetenskapsområden vid universitet och högskolor med vetenskapsområde som skall få anslag. De lärosäten som före var universitet får ett anslag uppdelat i anslagsposter per vetenskapsområde och en anslags- post för lokalhyror m.m. För de lärosäten som blev universitet från ingår även lokalkostnader i anslagsposterna för veten- skapsområdena. får inte resurser till samtliga vetenskapsområden. Endast och får anslag till samtliga veten- skapsområden. tilldelas resurser till mellan ett och tre olika vetenskapsområden. , som ligger inom ansvarsområde, får ett samlat anslag för grundutbildning, forskarutbildning och forskning. Till vetenskapsområde har kopplats rätten att anordna forskarut- bildning och utfärda doktorsexamen. En högskola som inte är univers- itet kan hos regeringen ansöka om att få rätt till ett vetenskapsområde. Om regeringen beslutar att tilldela en högskola ett vetenskapsområde innebär det att högskolan kan anordna forskarutbildning och utfärda doktorsexamina inom området. Som en följd härav kan lärosätets forskningsanslag helt eller delvis koncentreras till detta vetenskaps- område. och regeringen kan bl.a. styra forskningen och forskarut- bildningen till vissa områden genom resursfördelningen.