sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Sådana studier skulle vara ett vär- defullt instrument vid bedömningen av vilka konsumentpolitiska åtgär- der det finns behov av på de nya marknaderna och kan ge näringslivet värdefull information om vad som krävs i form av egenåt- gärder. är den centrala myndigheten på konsumentområdet. Verksamheten styrs av de övergripande mål och prioriteringar som beslutat. I detta kapitel behandlas dels Konsumentver- ket/KO:s roll, verkets utrednings- och analysarbete och informa- tionsverksamhet (avsnitt 15.2 - 15.3), dels biträde åt enskilda (avsnitt 15.4 - 15.5) och dels näringsförbud (avsnitt 15.6 - 15.7). Enligt utredningsdirektiven har förutsättningarna förändrats och rollerna ändrats för de olika aktörerna på konsumentområdet. Konsu- menternas förtroende för () och Kon- sumentverket är stort enligt regeringen, men kommittén bör ändå ana- lysera om och i så fall hur ombudsmannafunktionen respektive verkets roll kan vidareutvecklas och göras tydligare. Kommittén skall också bl.a. se över utrednings- och analysverksamhet. I direktiven sägs att relevant kunskap är en förutsättning för att kon- sumenterna själva skall kunna göra rationella val på marknaden, för att de skall kunna tillvarata sina rättigheter och i övrigt agera med styrka som konsumenter. Kommittén skall därför analysera och lämna förslag om hur samhällets ansvar för bl.a. konsumentinformation bör utformas och finansieras samt analysera om det behövs särskilda insatser för unga konsumenter eller för personer med bristande kunskaper i svenska språket. Det står kommittén fritt att även i andra hänseenden än de uppgifter som uttrycks i direktiven ta upp frågor och lägga förslag som rör kon- sumentpolitik och som kan vara av betydelse för området. Marknadsföringslagstiftningen och konkurrenslagstiftningen är de centrala lagkomplexen inom det marknadsrättsliga området. Lagen om otillbörlig marknadsföring tillkom 1971, liksom lagen om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, vanligen kallad avtalsvillkorslagen. För att svara för tillämpningen av lagstiftningen inrättades i samband därmed . I detta uppgick det tidigare , som hade inrättats tillsammans med Näringsfrihetsom- budsmannen (NO) och och kartellnämnd i anslutning till inrättandet av konkurrensbegränsningslag. Konkurrensbe- gränsningslagen hade till syfte att främja en aktiv konkurrens mellan olika näringsidkare på marknaden. och kartellnämnd fun- gerade som särskilt utredningsorgan till NO. ändrade 1973 namn till . Att lagstiftning mot otillbörlig marknadsföring kom till först efter konkurrensbegränsningslagen berodde bl.a. på den om- fattande självreglering som näringslivets organisationer hade byggt upp. kom t.ex. till, ett centralt och rikstäckande bedömningsorgan. Nämndens beslut hade stor genomslagskraft och baserades på internationellt accepterade bedöm- ningsnormer – grundregler för reklam (ICC-reglerna). Vissa regler om reklam- och marknadsförings- metoder fanns dock lag om illojal konkurrens. Marknadsföringslagens generalklausul skulle i huvudsak bygga på och vidareutveckla de normer som hade bildats inom näringslivet, främst ICC-reglerna. KO tillkom för att svara för tillsynen av lagstift- ningen om otillbörlig marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor. Grunden för tillsynssystemet med KO som övervakande organ och (senare ) som dömande instans för all marknadsrättslig lagstiftning på konsumentområdet lades i proposi- tionen till marknadsföringslag. Förslaget byggde på den orga- nisation som redan fanns inom konkurrensbegränsningsområdet, där hade den dömande funktionen och NO förde det allmännas talan inför rådet. Departementschefen skrev följande (prop. Effekten av en ny lagstiftning är beroende av att man får övervakande och rättstillämpande specialorgan med tillräckliga resurser och tillräcklig aukto- ritet ... Snabba avgöranden är ofta nödvändiga för att ingripanden mot en otillbörlig reklamkampanj eller annan marknadsföringsåtgärd skall få prak- tisk betydelse. Efter samråd med chefen för har jag kommit till slutsatsen att nya materiella regler om reklam och marknadsföring för sin tillämpning kräver inrättande både av ett särskilt organ med uppgift att övervaka marknaden och beivra lagöverträdelser och av ett centralt organ med dömande funktioner. Det dömande organet bör vara sammansatt av representanter för staten, näringslivet och konsumenterna. Genom en sådan konstruktion kan garantier skapas för snabba beslut, enhetlig praxis och en rättstillämpning som omfattas med förtroende av alla berörda parter. Jag har inte för avsikt att här lägga fram några detaljerade förslag på det organisatoriska området ... Jag vill emellertid redan i detta sammanhang redovisa hur organisationen i stora drag bör utformas enligt vad jag har kommit fram till efter samråd med chefen för . Den antydda organisatoriska uppläggningen med ett övervakande organ och ett särskilt centralt organ med dömande funktioner överens- stämmer nära med den som f.n. finns på konkurrensbegränsningsområdet. har där den dömande funktionen och Näringsfrihetsom- budsmannen för det allmännas talan hos rådet. Åtskilliga skäl talar för en sammankoppling mellan organisationen för administrering av konkurrens- begränsningslagstiftningen och den organisation som skall handha den nya generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring. Ett skäl som jag särskilt vill peka på är att generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring inte får tillämpas så att den kommer i konflikt med de prin- ciper som ligger bakom konkurrensbegränsningslagstiftningen. är det viktigt att inte konkurrensbegränsningslagstiftningens princip om fri konkurrens ges så stor räckvidd att den sanktionerar otillbörliga konkur- rensmetoder. Det effektivaste sättet att undvika konfliktrisker av olika slag är att helt samordna administrationen av de båda lagarna. Enligt min mening är det emellertid tillräckligt om den dömande funktionen förenas hos ett och samma organ. Övervakningsuppgiften sköts sannolikt effekti- vare om vartdera området får sin egen ombudsman. När det gällde handläggningen av ärenden anförde departementschefen (a.a., s. Som jag har påpekat bör ombudsmannen i första hand försöka komma till rätta med otillfredsställande förfaranden på frivillig väg. I många fall torde utsikterna härför vara goda. Erfarenheterna från den utom- rättsliga verksamheten visar att den som handlar i strid mot gällande normer ofta inte har klart för sig att han gör det. När förhållandet påpekas för honom torde han i allmänhet vara beredd att självmant rätta sig. Innan ombudsmannen vidtar någon åtgärd enligt lagen bör han i regel höra den som anmärkningen riktas mot och försöka få denne att frivilligt avstå från det klandrade förfarandet. Det är givetvis inte meningen att ombudsmannen skall gå med på en kompromiss som innebär att han accepterar ett handlingssätt han i princip bedömer som otillbörligt. Däremot bör han – om hinder av hänsyn till konsumenternas intressen inte möter – kunna komma överens med den ansvarige om att denne får på sig för att avveckla det förfarande som har föranlett anmärkning. Om en förhandling med näringsidkaren ger ett resultat som ombuds- mannen anser godtagbart bör han kunna nöja sig härmed och avskriva ären- det ... Det kan emellertid i vissa klara och medgivna fall finnas ett behov av den garanti mot upprepande som ett vitessanktionerat förbud innebär. Å andra sidan kan det i sådana fall förefalla onödigt att dra ärendet under prövning. Med hänsyn härtill vill jag föreslå att det efter mönster av regler om strafföreläggande införs möjlighet att meddela förbud genom ett förenklat förfarande, kallat förbudsföre- Detta innebär att ombudsmannen förelägger näringsidkaren ett förbud till godkännande och att förbudet sedan det har godkänts får samma verkan som ett av rådet meddelat förbud. Om föreläggandet inte godkänns får det givetvis inte någon effekt. Förbudsföreläggande bör inte få begagnas i ärende som är av större vikt, exempelvis därför att det rör en fråga av principiellt intresse eller en åtgärd av stor praktisk räckvidd. Sådana frågor bör underställas rådets prövning. I propositionen (1975/76:34) med förslag till en ny marknadsföringslag m.m. redovisades ett antal utredningar i konsumentfrågor. Där lämna- des förslag till lagstiftning när det gällde krav på att näringsidkare skulle lämna viktig information i marknadsföringen och möjligheten att förbjuda farliga eller otjänliga varor. De regler som blev resultatet av utredningsarbetet togs in i en ny marknadsföringslag, som trädde i kraft . I propositionen diskuterades olika förslag till lagstiftnings- och till- synsmodeller. När det t.ex. gällde regler om farliga varor hade Konsu- mentverket föreslagit en särskild lag av ramkaraktär, som innebar att tillsynsmyndigheten skulle kunna utfärda de förbud och förelägganden som behövdes, och att besluten skulle kunna överklagas till Marknads- domstolen. Så gott som alla remissinstanser, dock inte KO, tillstyrkte detta förslag. I frågan om bestämmelser om informationsplikt var upp- fattningarna delade. Förespråkarna för en ramlagstiftning, som skulle inkludera föreskrifter från tillsynsmyndigheten, menade att rättssäker- hetsskäl talade för denna lösning. De som förordade en generalklausul enligt mönster från marknadsföringslagen ansåg att det var önskvärt från rättssäkerhetssynpunkt att , i stället för en myndighet, hade beslutanderätt i enskilda ärenden. Departements- chefen förordade i båda fallen den modell som KO föreslagit, som innebar att de nya bestämmelserna skulle byggas upp efter mönster av den gällande marknadsföringslagen. Han ansåg (s. 108) att reglerna skulle utgöras av generalklausuler och att icke bindande riktlinjer från tillsynsmyndigheten skulle utgöra grund för prövningen. Det skulle vara möjligt att ingripa även om riktlinjer saknades i det aktuella fallet. Det var dock, enligt departementschefen, uppenbart att sådana avgö- randen skulle ställa den beslutande myndigheten inför svåra avväg- ningsproblem, vilket talade för att tillämpningen av lagstiftningen inte borde förläggas till de allmänna domstolarna. Han förordade därför att den avgörande och slutliga prövningen skulle förläggas till Marknads- domstolen. SOU 2000:29 roll 371 och KO fördes 1976 samman till en gemensam orga- nisation. Motivet var att det fanns gränsdragningsproblem mellan de båda organisationerna och att den nya marknadsföringslagen ytterligare skulle förstärka risken för kompetenskonflikter och dubbelarbete. I propositionen till den nya marknadsföringslagen föreslog därför rege- ringen att myndigheterna skulle sammanföras till en gemensam organi- sation, benämnd , där chefen tillika skulle vara Kon- sumentombudsman. När det gällde tillsynen enligt den nya marknadsföringslagen ansåg regeringen (a.a., s. 9f) att utrednings- och förhandlingsarbetet skulle bedrivas av det nya . Ett viktigt inslag i Konsument- verkets arbete, och som skulle öka i betydelse, skulle bli att utfärda riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutformning som vägledning för avgöranden i enskilda ärenden. Dessa riktlinjer skulle normalt föregås av utredningsarbete inom ver- ket. I övrigt skulle arbetet bestå i att övervaka företagens marknads- föring och ingripa vid behov. Liksom tidigare skulle förhandlingar och frivilliga lösningar komma i fråga i första hand. I viktigare fall skulle förbuds- eller informationsförelägganden av KO brukas för att befästa en nådd uppgörelse. inte alls eller endast i begränsad utsträckning gå verket till mötes, eller vid behov av ett prejudicerande beslut, uppkom fråga om att föra ärendet till . I riksdagsbehandlingen av förslaget till ny marknadsföringslag behandlades en motion, där det hade framförts att befattningarna som chef för respektive KO borde läggas på olika perso- ner. Motionärerna ansåg att det var viktigt att KO:s funktioner inte helt vävdes in i verksorganisationen. skrev dock i sitt betänkande (NU 1975/76:14, s. 28f) att en sammanslagning av Konsu- mentverket och var väl motiverad. Utskottet menade att de gränsdragningsproblem som redan förelåg mellan de båda myndighe- terna ytterligare skulle accentueras om dessa bibehölls åtskilda efter den utbyggnad av den samlade verksamheten som hade föreslagits. För att samordningen skulle förverkligas fullt ut, och för att vad som hade vunnits genom i dess dåvarande form skulle bevaras, var det önskvärt att befattningen som KO förenades med befattningen som chef för det utökade . Utskottet fann dessutom att övervägande skäl talade för att de uppgifter som avsåg KO-verksam- heten borde hållas samman inom en särskild enhet. uttalade detta som sin mening (rskr. 1975/76:108). En särskild organisationskommitté utarbetade ett förslag till en organisation. Regeringen anslöt sig till kommitténs förslag (prop. 1975/76:159, s. 26), vilket bl.a. innebar att en särskild KO-enhet skulle inrättas för i första hand de formella KO-funktionerna enligt marknads- föringslagen och avtalsvillkorslagen. Även om förhandlingsverksam- heten normalt skulle ankomma på enheter inom verket menade kom- mittén att det i vissa frågor kunde vara ändamålsenligt att uppdra åt att självständigt föra förhandlingar. En nära kontakt mellan sekretariatet och verkets s.k. sakenheter förutsattes. I propositionen påpekades att KO skulle ha en självständig roll i förhållande till . Regeringen hänvisade till att statsmakternas beslut om den nya marknadsföringslagen (NU 1975/76:14, rskr. 1975/76:108) innebar att bedömningen av om enskilda ärenden skulle föras till skulle göras av KO självständigt och under eget ansvar. Detta innebar, enligt departe- mentschefen, att verkschefen/KO själv skulle ha det yttersta ansvaret för ett enskilt ärendes hantering när det gällde tillämpning av mark- nadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen. Å andra sidan fick stats- makternas beslut anses innebära att styrelsen kunde ta ställning till sådana viktiga riktlinjer eller branschöverenskommelser som i och för sig hängde samman med tillämpningen av lagstiftningen, men som inte avsåg enskilda fall. Denna gränsdragning utgjorde dock inget hinder för styrelsen att på grundval av ett avslutat enskilt ärende ta upp en mer principiell diskussion. Då regeringens proposition med förslag till organisation av Konsu- mentverket behandlades i hade ytterligare en motion om myndighetschefens dubbla roll väckts. I motionen framfördes önskemål om att skulle ompröva sitt tidigare beslut om att förena funktionerna som chef för och som KO. Näringsut- skottet hänvisade till den bedömning som tidigare gjorts och fann inte anledning att frångå sin uppfattning (NU 1975/76:63, s. Med anledning av en motion gjorde en hemställan (NU 1980/81:50) om att relation till borde tas upp till förnyad prövning. Utskottet ansåg att det var befogat att utreda frågan om en självständig KO-funktion och att erfarenheterna under vilken den nya ordningen hade gällt där- vid borde utvärderas. beslutade i enlighet med vad utskottet anfört (rskr. 1980/81:408). Med anledning av uttalande tillsatte regeringen en utre- dare, som 1983 överlämnade betänkandet ställning (Ds Fi 1983:2). Enligt regeringens direktiv skulle utredaren utgå från statsmakternas beslut om riktlinjer för konsumentpolitiken. Detta innebar att var den centrala förvaltningsmyndigheten för kon- sumentfrågor med uppgift bl.a. att söka påverka producenter, mark- nadsförare och distributörer att anpassa sin verksamhet efter konsu- menternas behov. KO:s uppgifter reglerades i t.ex. marknadsföringsla- gen, och denna lagstiftning skulle också utgöra en utgångspunkt för utredaren. I övrigt skulle utredaren förutsättningslöst pröva KO:s ställ- ning i förhållande till . Utredaren utgick från två alternativa vägar för eventuella föränd- ringar. Den ena siktade på att ytterligare integrera KO-funktionen i verksamhet, t.ex. genom att placera KO-sekretaria- tets personal inom verkets sakenheter. Det andra alternativet skulle innebära en mer självständig funktion, vilket måste utgå från att upp- gifterna att vara generaldirektör respektive KO lades på olika personer. Utredaren övervägde de olika alternativen från två utgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet – och kom fram till följande slutsats. Det ur effektivitetssynpunkt avgörande argumentet är enligt min mening att en ökad självständighet för KO måste leda till att och KO stundom kommer till olika uppfattningar i sakfrågan, vilket medför minskade möjligheter att effektivt företräda konsumentintresset. Jag anser därför att effektivitetsskäl talar för att det bör finnas endast en ansvarig myndighet för det producentpåverkande arbetet och den däri ingående utrednings- och förhandlingsverksamheten. Sammanfattningsvis kan jag inte finna att rättssäkerhetsskäl motiverar en ändring av nuvarande ordning. Effektivitetsskäl talar för en fortsatt sam- ordning av den producentpåverkande verksamheten. Samtliga de organisa- tionsalternativ som kan tänkas med en mer självständig KO-funktion med- för komplikationer utan att uppvägas av uppenbara fördelar. Det har inte heller visats på några sådana påtagliga nackdelar med nuvarande ordning att en organisationsförändring är motiverad. Min slutsats är därför att till- räckliga skäl saknas att ändra den nuvarande organisationen. En nackdel med nuvarande ordning är att den begränsar urvalet av per- soner som kan komma i fråga till posten som verkschef. Ett alternativ som gör det möjligt att utse annan person än en ´kvalificerad jurist´ till general- direktör är att personalunionen upplöses så att stf. KO förordnas som KO utan större förändringar i övrigt. Ett annat alternativ är att KO konstitueras som egen myndighet med enda uppgift att svara för de s.k. formella KO- funktionerna. När det gällde frågan om rättssäkerhet utgick utredaren från de prin- ciper som finns i grundlagen och i statsförvaltningens faktiska organi- sation. Grundlagen (regeringsformen) skiljer mellan de beslutande politiska organens normgivande uppgifter och myndigheternas tillämpande och verkställande funktioner. Det kunde, enligt utredaren, inte göras gällande att någon motsvarande åtskillnad mellan föreskri- vande och tillämpande funktioner upprätthålls på myndighetsnivå. Det finns inga fastlagda organisationsprinciper som kräver att föreskrifter och bestämmelser vid myndighetsutövning prövas av annan än den som utfärdat . Utredaren menade att det över huvud taget var svårt att i statsförvaltningen hitta mönster som var uttryck för allmänna organisationsprinciper. Snarare syntes man i uppkommande fall ha lagat efter läglighet. De exempel som gavs visade att både normgivnings- och tillsyns- och tillämpningsfunktioner organiseras på olika sätt hos myndighe- terna. Det är inte bara rättssäkerheten utan även effektiviteten i hus- hållningen med knappa resurser som avgör vilken organisation som väljs. Ju högre grad av specialisering som krävs, desto större anledning kan det vara att utnyttja tillgängliga specialister både för att utarbeta föreskrifter och för att se till att föreskrifterna efterlevs. I grundlagen och i statsmakternas beslut finns inga fastlagda principer för organisa- tion och arbetsfördelning som hindrar att tillsyn, som utövas av en myndighet med ansvar för ett visst verksamhetsområde, organiseras så att tillgängliga fackspecialister utnyttjas både för att utarbeta före- skrifter och för att övervaka efterlevnaden. Enligt utredaren fanns det inga rättssäkerhetssynpunkter som moti- verade en ändring av förhållandet mellan och KO. Han tillade dock att det under utredningsarbetet framkommit vissa syn- punkter på att den sammanlagda myndigheten /KO var förvirrande för såväl konsumenter som näringsidkare och att roll- fördelningen mellan och KO var oklar för utomstå- ende. Det fanns dock inga belägg för att denna oklarhet lett till rätts- förluster för någon part. När det gällde effektivitet, dvs. myndighetens förmåga att åstad- komma vad den är till för, redovisade utredaren några olika argument för och emot den gällande organisationen. Det viktigaste skälet som nämndes till förmån för den rådande orga- nisationen var att den gjorde den samordning som är en förutsättning för det konsumentpolitiska arbetets effektivitet möjlig. Enligt detta synsätt är det nödvändigt att de konsumentpolitiska insatserna uppträ- der enhetligt, i synnerhet vad gäller riktlinjearbete och KO:s talan inför domstolen. I annat fall försvåras eller hindras de förhandlingar med företagen som utgör en hörnsten i arbetet med att påverka producenterna. Andra argument som nämndes var att KO har fördelar av nära tillgång till produkt- och mark- nadskännedom, att kan utnyttja KO:s juridiska kun- skap och goda renommé och att verksamheten får stadga genom anknytningen till KO:s uppgifter enligt lagstiftningen. De argument som redovisades mot den rådande organisationen utgick från att utrednings- och åklagarfunktionerna borde vara åtskilda enligt de principer på vilka organisationen inom konkurrensbegräns- ningsområdet hade grundats. Här nämndes att effektiviteten i utred- ningsarbetet vinner på att en extern beställare dels prövar resultatet mer opartiskt och obundet av interna hänsyn, dels i högre grad än en intern beställare tvingas beskriva och prioritera sina uppdrag gentemot den som skall utföra dem. Ett annat argument var att åklagaren bör stå fri i sin bedömning av utredningsmaterialet för att allmänheten skall kunna behålla tilltron till KO såsom konsumenternas företrädare. KO antas då i sin uppgift som konsumentföreträdare påverkas av överens- kommelser och kompromisser som har uppnåtts i den verksamhet som hör till styrelsens ansvarsområde. Dessutom kan KO:s agerande påver- kas av lojalitet mot personal. Ett ytterligare argu- ment var att ansvarsfördelningen mellan och KO framstår som oklar för både konsumenter och företag – man vet inte om det är en företrädare för eller KO som agerar. Vidare kan KO:s inriktning på lagtillämpning och på juridiska frågor i allmän- het medföra att insatser för att driva på utvecklingen inom konsumentpolitiken hämmas till nackdel för bl.a. provning och långsiktigt utvecklingsarbete. Utredarens kommentar till dessa argument var bl.a. att en verklig självständighet för KO måste förutsättas leda till olika bedömningar i sakfrågor. Detta skulle medföra påfrestningar på det nödvändiga sam- arbetet. I en organisation där både och KO har pro- ducentpåverkande uppgifter skulle det i sista hand bli KO som avgör vilka bedömningar som skall gälla. Effektivitetsskäl talade för att endast en ansvarig myndighet borde sköta den utrednings- och för- handlingsverksamhet som ingår i tillsyns- och riktlinjearbetet. Samtliga de organisationsalternativ med en mer självständig KO-funktion som kunde övervägas medförde enligt utredaren komplikationer utan att uppvägas av uppenbara fördelar. uppgifter och organisation regleras i förordningen (1995:868) med instruktion för . Enligt dess 1 § är verket central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Av 5 § framgår att generaldirektör är chef för verket. Generaldirektören är också konsumentombudsman (KO). Vidare anges i 8 § instruktionen att Inom skall finnas ett . Dess uppgift skall främst vara att biträda Konsument- ombudsmannen med dennes uppgifter enligt marknadsföringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållan- den och produktsäkerhetslagen (1988:1604). Ställföreträdande konsu- mentombudsmannen är chef för . hade 159 anställda. Som jämförelse kan nämnas att verket i slutet av /95 hade 197 anställda. genomförde en omorganisation. Den nya organisationen består av fem enheter – avdelningarna Konsu- mentfakta och Konsumenträtt, , tidningen samt Verkskansliet. Avdelningen Konsumentfakta har till uppgift att fånga upp och identifiera konsumentproblem samt utveckla kunskap genom utred- ningar och analyser.