sou · GOB343 · 2001-01-01 00:00:00 — Ordningen avser att direkt eller indirekt styra tillverkarna av bilar att konstruera bilar som är anpassade för en hög grad av återvinning. 6 Produktansvarslagen (1992:18). 7Rådets direktiv(85/374/EEG) om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister. 8Förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck. 9Förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar. Regleringen om produktsäkerhet och produktansvar skall mot- verka att farliga varor och tjänster orsakar person- eller egendoms- skador.10 Myndigheterna har möjlighet till tvångsvisa ingrepp, men de önskvärda förändringarna bör så långt som möjlighet genom- föras på grundval av frivilliga åtaganden. Egenkontrollen har alltså fått en framskjuten roll. PSL:s tillämpningsområde begränsas genom dess 3 §, och ute- sluter fall då det i annan författning eller ett myndighetsbeslut har meddelats särskilda bestämmelser med samma ändamål som ett åläggande eller förbud enligt PSL skulle fylla. PSL är tänkt att komplettera speciallagstiftningen. Bestämmelserna i produkt- säkerhetslagen skall således tillämpas när speciallagstiftning sak- nas. Vidare skall produktsäkerhetslagen tillämpas på specialregle- rade varor och tjänster, i den mån speciallagstiftningen saknar motsvarighet till de former av säkerhetsåtgärder som den före- slagna lagen tillhandahåller.11 Men att t.ex. användningsförbud kan meddelas enligt annan lagstiftning – som är fallet på arbets- miljöområdet, eller på fordonsområdet ifråga om bilar som saknar föreskriven utrustning – hindrar dock inte att säljförbud meddelas enligt PSL. Speciallagstiftningen har då en begränsad räckvidd och ett säljförbud får ett vidare ändamål än det speciallagstift- ningen har. Utredningen kan mot denna bakgrund sammanfattningsvis kon- statera att det inte torde föreligga något behov av att ytterligare applicera produktsäkerhetslagstiftningen på vägtransportsystemet. I den mån speciallagstiftningen på området innehåller rena luckor avseende berörda varors och tjänsters säkerhet torde PSL träda in och täcka dessa. bör dock än en gång framhållas att PSL inte har företräde framför en specialreglering som har samma ändamål som PSL, inte ens om denna eventuellt upplevs som mindre väl funge- 10 Produktsäkerhetslagen (1988:1604) och produktansvarslagen (1992:18). 11 /89:23 om produktsäkerhetslag. En sådan brist får i stället läkas genom författningsändring på vanligt sätt. Det särskilda producentansvaret lägger tyngdpunkten på miljö- hänsyn, och ålägger producenter av bl.a. däck och bilar en skyl- dighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om uttjänt material från dessa produkter. En motsvarande skyldighet att ta ansvar på trafiksäkerhetsområdet täcks enligt utredningens mening väl in av det ansvar för systemutformarna som beskrivs i förslaget till lag om ansvaret för säkerheten i vägtransportsystemet. Skolan har gått från detaljstyrning till mål- och resultatstyrning, och det finns enligt utredningens bedömning vik- tiga erfarenheter från denna utveckling att dra lärdom av. Utred- ningen har därför valt att också belysa skolsektorn, inte för att denna specifikt arbetar med säkerhet och säkerhetsansvar, utan för att sättet att styra skolan enligt utredningens mening ger uttryck för ett synsätt som är intressant även ifråga om att åstadkomma en snabb och ständig förbättring av vägtransportsystemet. Utgångspunkten är att alla barn och ungdomar, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, skall ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov. Till den obligatoriska skolan räknas , sameskolan, specialskolan och särskolan. De fristående skolorna är öppna för alla och måste vara godkända av . Elevens hemkommun ger skolan bidrag per elev och skolår. Undervisningen i de fristå- ende skolorna ska ha samma mål som i de kommunala skolorna, men kan ha en inriktning som skiljer sig från de kommunala sko- lornas. 98 Utvecklingsfrågor inom skolväsendet Sättet att styra skolan genom centralt utformade bestämmelser samt detaljerade regler och anvisningar har övergetts för en s.k. mål- och resultatorienterad styrning. och regeringen anger riksgiltiga mål och riktlinjer för arbetet i alla skolor och fastställer läroplaner för det offentliga skolväsendet. Inom de ramar som staten anger är det kommunerna som har huvudansvaret för verksamheten. Kommunerna har stor frihet att avgöra hur verksamheten skall organiseras för att de riksgiltiga målen skall uppnås. Kommunerna skall svara för att skolan får de resurser och de förutsättningar i övrigt som behövs. Varje kommun och skola skall upprätta skriftliga kva- litetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen och arbetsplanen.2 Ansvaret i den enskilda skolan Med utgångspunkt i de riksgiltiga målen och riktlinjerna och med de redskap och förutsättningar som kommunen på politisk nivå ger är det rektor och lärare som i samarbete med eleverna skall ge skolarbetet struktur och innehåll. De skall också bestämma målen för undervisningen. Detta är det professionella ansvaret i skolan. All personal i skolan skall bidra till att skolans mål uppfylls, även om huvudansvaret vilar på rektor och lärare. Varje skola skall upprätta skriftliga kvalitetsredovis- ningar som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärde- ringen av skolplanen och arbetsplanen.3 2Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. 3Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. Utvecklingsfrågor inom skolväsendet 99 Eftersom och regeringen har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och skolans utveckling, måste verksam- heten i skolan kunna följas och utvärderas. En sådan uppföljning och utvärdering skall ske på alla nivåer i skolsystemet. Den skall ligga till grund för nya beslut om hur målen skall uppnås och vara en ständig källa till förnyelse och förbättringar. Kommunerna är skyldiga att lämna uppgifter om skolan och delta i utvärderingen av den. har till uppgift att sam- manställa uppgifterna och svara för rapporteringen av tillståndet i skolan till regeringen. Rapporterna bygger, förutom på kommu- nernas uppgifter om skolan, på egna undersökningar. är central förvaltningsmyndighet för det offent- liga skolväsendet och för den av det allmänna anordnade förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen (barnomsorgen).4 Skolver- ket skall verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som riks- dagen och regeringen har fastställt för verkets ansvarsområde och därvid bl.a. följa upp och utvärdera skolväsendet och barnom- sorgen, utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbete i skolväsendet och barnomsorgen, samt sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning, utvärdering, kvalitetssäk- ring och tillsyn. I tillsynsverksamheten har skyldighet att se till att skollagens bestämmelser följs och att den enskilde elevens rätt respekteras. Tillsynen är en kontroll som kompletterar uppföljning och utvärdering. Tillsynen inriktas mot områden som har stor betydelse för barns och ungas rätt och integritet och mot sådant som är viktigt 4 Förordningen (1991:1121) med instruktion för statens . 100 Utvecklingsfrågor inom skolväsendet för den nationella likvärdigheten. Huvudmannen själv har dock alltid ett primärt tillsynsansvar för sin verksamhet. har inte tillsynsansvar för enskilda förskolor, enskild förskoleklass och skolbarnsomsorg. Kommunen har här hela tillsynsansvaret. Statliga utbildningsinspektörer granskar kvaliteten i den svenska skolan. Inspektörerna undersöker vilka möjligheter och svårigheter skolorna har att uppfylla de nationella målen och läm- nar förslag till förändringar. Inspektörerna är förordnade av rege- ringen. Vid finns en kvalitetsgranskningsnämnd med upp- gift att granska och värdera kvalitet och resultat i undervisning och annan verksamhet i skolväsendet och barnomsorgen (kvalitets- granskning). Nämnden skall därvid särskilt bedöma om målen för utbildningen respektive verksamheten har uppnåtts. Regeringen anger närmare riktlinjer för denna kvalitetsgranskning. Nämnden skall lämna en rapport till regeringen över sin verksamhet. I rapporten kan nämnden föreslå nya granskningsområden. Ansvaret för skolområdet förändrades 1991. Införandet av mål- och resultatstyrningen har ställt krav på huvudmännens förmåga att följa, värdera och kontrollera skolans verksamhet. verksamhet har mot denna bakgrund inriktats mot att stärka kommunernas förmåga att genom egen uppföljning, utvärdering och tillsyn styra sin skola. Arbetet med kvalitetsut- veckling och kvalitetssäkring har intensifierats. Regeringen har bl.a. fastställt en särskild förordning (1997:702) om kvalitetsredo- visning inom skolväsendet. Tillsynsinstrumentet används som sista länken i en påverkans- eller kontrollkedja. Den delas upp i systematisk tillsyn för natio- nell likvärdighet (s.k. bred kommungranskning), regelbunden till- syn av fristående skolor samt tillsyn med anledning av uppgifter från enskilda, media m.m. (s.k. enskilda ärenden). Utvecklingsfrågor inom skolväsendet 101 resultera i kritik mot huvudmannen i ett beslut. saknar egna sanktionsmöjligheter mot offentliga skolhuvudmän och huvudmän för barnomsorgen, men kan om det föreligger starka skäl, föreslå regeringen att meddela föreskrifter eller vidta åtgärder mot offentliga skolhuvudmän. Det sistnämnda instrumentet har såvitt känt inte använts, framför allt beroende på att huvudmännen som regel rättat sig efter beslut. Skolväsendet har enligt utredningens bedömning kommit en bra bit på väg i en utveckling vars motsvarighet utredningen nu föreslår även för vägtransportsystemet: kraftigt minskad detalj- styrning och i stället ökad mål- och resultatstyrning i kombination med kvalitetssystem och egenkontroll. 8 Överväganden och förslag En humanistisk människosyn innebär respekt för människovärdet, dess okränkbarhet och för att individen ses som en aktivt hand- lande, ansvarig social varelse som strävar efter att forma sina lev- nadsvillkor i enlighet med sina önskemål och behov, men som strävar efter att i ett demokratiskt sammanhang ta med- ansvar för helheten och andras bästa. Liv och hälsa har alltid före- träde framför annan nytta. Liv och hälsa får inte offras för materi- ella eller andra vinster. Utredningens bedömning: Nollvisionen uttrycker den huma- nistiska människosynens respekt för människovärdet som sådant inom vägtransportsystemet. Eftersom det pågår en diskussion i samhället om Nollvisionen, och Nollvisionen är ett annorlunda tankemönster som kommer att dis- kuteras och ifrågasättas , vill utredningen klart dek- larera sin syn på denna. En grundläggande utgångspunkt i den svenska hälsopolitiken är den humanistiska människosynen. Detta etiska ställningstagande beskrivs i flera statliga utredningar, senast i ett delbetänkande från den , Hälsa på lika villkor/andra steget mot nationella folkhälsomål, SOU 1999:137. FN:s konven- tion om barnens rättigheter artikel 6 är ett annat bra exempel på denna princip nämligen att: 104 Överväganden och förslag Konventionsstaterna erkänner att varje barn har en inneboende rätt till livet. Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Nollvisionen som ett långsiktigt mål för säkerhetsarbetet i trans- portsektorn är ett uttryck för den humanistiska människosynen och är ett viktigt förhållningssätt för transportsektorns utveckling. Detta humanistiska förhållningssätt kontrasterar dock betydligt mot dominerande etiska förhållningssättet inom vägtrans- portsystemet där man bland annat väger liv och hälsa mot andra nyttigheter som framkomlighet och effektivitet. Självfallet kan inte kravet på ett säkert vägtransportsystem upp- fyllas över utan utvecklingen måste ske steg för steg bero- ende av samhällets resurser och vad som är tekniskt och politiskt möjligt. Det är i denna utveckling som kvantifierade effektmål kan fylla ett syfte. Vart vi är på väg får det dock inte råda någon som helst tvivel om. Liv och hälsa skall långsiktigt vara dimensione- rande för vägtransportsystemet. För att detta synsätt skall kunna förverkligas bör det institutio- nella regelverket för vägtransportsystemet kompletteras med föl- jande tre – delvis sammanhängande – komponenter: en lagstiftning som tydliggör systemutformarnas ansvar, tillsyn över hur lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen efterlevs, samt en skyldighet för systemutformarna att systematiskt undersöka och utvärdera vägtrafikolyckor som inneburit att en eller flera människor dödats eller skadats allvarligt. Utredningens förslag: principbeslut om Nollvisio- nen och systemutformarnas ansvar för säkerheten i vägtrafiken skall lagregleras. åvilar så gott som hela det juridiska och det moraliska ansva- ret för säkerhet på den enskilde trafikanten. Detta synsätt åter- speglas bl a i 1 § 2 kap trafikförordningen (1998:1276): Överväganden och förslag 105 För att undvika trafikolyckor skall en trafikant iaktta den omsorg och varsamhet som krävs med hänsyn till omständigheterna Den gällande lagstiftningen inom vägtransportsystemet bidrar, genom att den i huvudsak ensidigt pekar ut individen, sannolikt till både felaktiga och kontraproduktiva attityder. vet vi nämligen att den enskilde inte kan kontrollera sin egen och andras säkerhet mer än till viss del. De länkar som formar kedjan som leder till en skada kan brytas mer effektivt hos de olika systemutformare än hos den enskilde brukaren. För att åstadkomma en process mot ett säkert vägtransportsystem krävs därför en förändring av de rätts- liga normerna som innebär att systemutformarna får ett uttalat ansvar för att förhindra olyckor som medför att människor dödas eller skadas allvarligt1 i trafiken. beslut om Nollvisionen och dess principiella inställning till systemutformarnas ansvar var i grunden ett första steg till att ifrågasätta dessa institutionella förutsättningar. I de analyser som utredningen har gjort har vi kunnat konstatera att det som saknas i vägtrafiklagstiftningen är en sammanhållen system- syn och ett uttalat ansvar för systemutformarna. Utredningens bedömning: En statlig tillsyn med legitimitet är nödvändig för att säkerställa ändamålet med den nya lagen. Lagförslaget har karaktären av en s.k. ramlag. Det behövs en sär- skild instans med uppgift att förtydliga och följa upp genomföran- det av lagens intentioner och stärka förutsättningarna för en säker vägtrafik. 1 Frågan om ett nytt hälsomått för trafiksäkerhetsarbetet inom väg- transportsystemet är just nu under utredning. I avvaktan härpå används i detta betänkande begreppet allvarlig skada med följande betydelse: personskada som under hela eller del av livet medför viss form och grad av handikapp. Begreppet skall ej förväxlas med den definition av svår personskada som polisen tillämpar vid rapportering av vägtrafikolyckor. (Förebild: På väg mot det trafiksäkra samhället, Ds 1997:13). 106 Överväganden och förslag Utredningen har redan i sin lägesrapport föreslagit att en särskild tillsynsmyndighet, Vägtrafikinspektionen, skall inrättas med uppgift att säkerställa ändamålet med den nya lagen. Utredningens närmare överväganden och förslag ifråga om till- synsverksamheten framgår av avsnitt 8.2. Utredningens förslag: Alla vägtrafikolyckor som medför att en eller flera människor dödas skall undersökas från säkerhetssyn- punkt. Systemutformarna skall ha ansvaret för att genomföra olycksundersökningarna. Om det inträffar en allvarlig olycka eller ett allvarligt olyckstill- bud, är det från säkerhetssynpunkt angeläget att orsakerna klar- läggs så att liknande olyckor eller tillbud kan undvikas i framti- den.2 Inom ramen för det moderna kvalitetssäkringsarbetet är det också grundläggande att ha vetskap om var problemen finns inom verksamhetsområdet, lösa dessa, dra lärdom av det inträffade och förhindra att problemen uppstår på nytt. Samhällets intresse av undersökningar i detta syfte tillgodoses genom vissa olycksundersökningar för vilka Statens haveri- kommission (SHK) har huvudansvaret.3 Dessutom bedriver Väg- verket, som ett led i sitt sektorsansvar, djupstudier i syfte att ident- fiera sannolika olycksorsaker och dokumentera olycksförloppet och skadeutfallet. Vi finner det dock angeläget att alla olyckor som innebär hälso- förlust utreds från säkerhetssynpunkt och att utredningarna utförs av den eller alla de systemutformare som svarat för den del/de 2Inledningsvis vill vi klargöra att syftet med de olycksundersökningar som diskuteras i detta betänkande enbart är säkerhets- och kvalitets- förbättring. Undersökningarna skall inte på något sätt sammanblandas med andra utredningar som genomförs utifrån exempelvis civilrättsliga eller straffrättsliga aspekter. 3Lagen (1990:712) om undersökning av olyckor, förordning (1990:717) om undersökning av olyckor. Överväganden och förslag 107 delar av systemets utformning som brustit. Tyvärr faller det först- nämnda på grund av sin orimlighet. Det sker alltför många vägtrafikolyckor för att detta skall vara praktiskt och ekonomiskt försvarbart. Inte ens olyckor där människor skadas allvarligt kommer att regelmässigt kunna undersökas. Utredningen föreslår därför att systemutformarna åläggs att utreda de olyckor som leder till dödsfall. Andra händelser som har betydelse för möjligheten att skapa ett säkert vägtransportsystem kan studeras genom temaundersökningar som utförs i annan ordning. måste det dock finnas utrymme för att systematiskt utreda alla olyckor med allvarliga personskador. Utredningens närmare överväganden och förslag till ordning för undersökning av vägtrafikolyckor framgår av avsnitt 8.2.6. 8.2En lag om ansvar för säkerheten i vägtransportsystemet (vägtrafikansvarslagen) Vi finner att en lag om ansvar för säkerheten i vägtransport- systemet (vägtrafikansvarslagen) är motiverad av flera skäl. En lag som ger de närmare förutsättningarna för säkerhets- ansvaret i vägtrafiken är, som vi ser det, nödvändig för att riks- dagsbeslutet om Nollvisionen4 skall kunna verkställas. En lag, som tydligt visar på de ansvariga och deras skyldigheter, är även en förutsättning för att den faktiska förbättringsprocessen skall komma igång. Ytterligare en konsekvens av en sådan lag- stiftning är att i och med att säkerheten i vägtransportsystemet blir dimensionerande för systemutformarnas långsiktiga och kort- siktiga verksamhet, finns det ingen möjlighet att sätta säkerheten på undantag i de fall det uppstår brist på budgetresurser. I direktiven konstaterar också regeringen att det är naturligt att vägtrafiken omges av en effektiv, tydlig och enhetlig lagstiftning för att säkra trafikanternas rätt till en säker vägtrafik. 1996/97:137 Nollvisionen och det trafiksäkra samhället, bet. 1997/98:TU4, rskr. 1997/98:11). 108 Överväganden och förslag ningens uppgifter är därför att föreslå lämpliga regler för väg- transportsystemet. Utgångspunkter härvidlag skall vara utifrån denna kartlagda brister i nuvarande lagstiftning avse- ende systemutformarnas ansvar för ett säkert vägtransportsys- tem samt gällande bestämmelser om säkerhet inom andra transportslag, och i arbetslivet, som kan vara applicerbara på vägtransport- systemet. Av direktiven framgår vidare att regeringen finner gällande rätt vara nöjaktig i fråga om enskildas möjligheter att driva civilrätts- liga processer mot t.ex. väghållare, fordonstillverkare och åkerier. Förslaget skall därför inte omfatta några förändringar av sådana regleringar. I översynen ingår inte heller att se över gällande tra- fikregler och sanktionssystem för vägtrafikanter. Däremot finns det i och med beslut om Nollvisionen ett behov av att klargöra systemutformarnas ansvar för säkerheten inom vägtrans- portsystemet. Enligt direktiven bör lagstiftningen därför bl.a. tydliggöra systemutformarnas skyldighet att på ett planlagt sätt tillämpa bästa möjliga teknik och ordna bl.a. infrastruktur, fordon och transporter så att människors tolerans mot yttre våld vid tra- fikolyckor inte överskrids vid normalt användande av systemet. Utredningens bedömning: Den nya lagen bör innehålla de generella regler som krävs för att identifiera systemutformarna och det ansvar som åvilar dem, samt för att legitimera att säkerheten i vägtransportsystemet blir dimen- sionerande i systemutformarnas långsiktiga och kortsiktiga verksamhet. Överväganden och förslag 109 Vid en närmare granskning sönderfaller direktivens generella begrepp systemutformare i en mängd olika aktörer inom politik, förvaltning, näringsliv och folkrörelser, som alla påverkar med- borgarnas liv och hälsa genom sitt agerande, direkt eller indirekt. Att i detalj reglera dessa aktörers ansvar för att åstadkomma ett säkert vägtransportsystem på samma sätt som trafikanten har reglerats, är endast möjligt i teorin, och en sådan lagstiftning skulle lätt få absurda konsekvenser. Många och detaljrika bestämmelser kan innebära en fara, genom att tillämpningen försvåras. Detaljregler har också ofta konserverande effekt och förhindrar en snabb förbättring av rutiner. Dessutom riskerar också verksamheten att fördyras hos dem som har att tillämpa detaljbestämmelser. Sammantagna kan reglerna vidare bli så omfattande och svåröverskådliga att de inte når fram till, och därmed inte heller påverkar dem de riktar sig till. Syftet med en ny lag på vägtrafikansvarsområdet är att övergri- pande styra systemutformarnas handlande, var och en för sig och gemensamt, så att de eftersträvade målen uppnås. Eftersom mål- styrningen således är det fundamentala med lagstiftningen, bör detaljreglering så långt möjligt begränsas. Vissa föreskrifter för den närmare tillämpningen kan dock vara motiverade, se nedan, men regelverket får inte härigenom förlora sin karaktär av ramlag- stiftning. I det följande berörs närmare det materiella innehållet i utred- ningens förslag till lag om ansvar för säkerheten i vägtransport- systemet (vägtrafikansvarslagen). 110 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Lagens ändamål är att förebygga att människor dödas eller skadas allvarligt i vägtrafiken. Ändamålet med lagstiftningen bör tydliggöras genom att lyftas fram i en portalparagraf. På så sätt klargörs i ytterligare ett sam- manhang den stora vikt statsmakterna lägger vid Nollvisionen. En liknande programförklaring ges i 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160), enligt vilken lagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Motsvarande förklaringar finns också i bl.a. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)5, 1 kap 1 § (1998:808)6, 1 § produktsäkerhetslagen (1988:1604)7, 1 kap 1 § (1987:10)8, 1 § förordningen (1992:1139) med instruktion för Elsäkerhetsverket9 och 1 § järnvägssäkerhets- lagen (1990:1157)10. Gemensamt för dessa författningar är att de – liksom avsikten är med vägtrafikansvarslagen – i något eller flera avseenden värnar om liv, hälsa och livskvalitet. 5Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (). 6Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. 7Denna lag har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar skada på person eller egendom.