sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det bör finnas en gemensam strategi för verksamheten och en sådan kan utarbetas i en sammanslagen organisation. Utveckling och effektivisering av arbetsmetoder kan där- med ske gemensamt. Kommittén anser att de omständigheter som redovisats i det föregående talar för att det centralt bör finnas endast en operativ organisation. Kommittén har således gjort den bedömningen att en sammanslagning av bör ske. För genomförandet av sammanslagningen bör det tillsättas en orga- nisationskommitté. Kommittén vill framhålla att en avgörande utgångs- punkt för organisationskommitténs arbete måste vara att den nya centrala operativa organisationen skall vara mer öppen än vad den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver är. I den nya organisa- tionen måste man dock tillse att täta väggar omgärdar den enhet som får ansvaret för kontraspionaget och viss del av kontraterrorismen. Vidare skall den nya organisationen i princip ha samma ställning inom som Säkerhetspolisen och har . Kommittén anser att det finns ett starkt behov av en förbättrad underrättelseverksamhet och att åtgärder i detta hänseende skulle ha stor betydelse för brottsbekämpningen, inte minst för bekämpningen av den grova och kvalificerade kriminaliteten. Som förut sagts finns det brister vad avser informationsflödet och detta förhållande påverkar tveklöst kvaliteten i polisverksamheten. Genom att inrätta en för polisen gemensam underrättelseverksamhet med en gemensam över- gripande inriktning tillför man djupare kunskap och skapar förbättrade förutsättningar för polisen att bekämpa brottsligheten. Ledningsfunk- tionerna kan förses med bättre underlag för sina beslut och i den operativa verksamheten får man underlag får de bedömningar som Förändringar på central nivå 255 måste göras där. Ansvaret för den gemensamma underrättelseverksam- heten bör ligga hos den centrala polisen. Den centrala polisen bör ta emot underrättelser från alla delar av polisväsendet och från utlandet samt sköta den samordning som fordras för polisens gemensamma behov. Det bör föreligga en skyldighet för de lokala enheterna att till den centrala polisen rapportera in den under- rättelseinformation som de får tillgång till. Den centrala polisen bör svara för att uppgifterna lagras i ett sammanhållet registersystem och att uppgifterna bearbetas och analyseras. Resultaten av bearbetningen och analysen måste komma alla nivåer inom polisen till del. Man bör vara flexibel i arbetet – efter hand som brottsligheten förändras skall man ändra vilka objekt man riktar in verksamheten på. En huvudtanke bör vara att den information som samlas centralt skall vara tillgänglig för den lokala organisationen och vice versa. Det bör framhållas att det förhållandet att underrättelseinformation som har inhämtats lokalt skall rapporteras in till den centrala nivån naturligtvis inte förändrar det förhållandet att man inom polismyndigheten skall göra egna bearbetningar och analyser av den tillgängliga informa- tionen, utifrån de lokala behov som kan föreligga. Eftersom det först och främst är på lokal nivå som det operativa polisarbete skall bedrivas vill kommittén också betona vad som sägs under avsnitt 8.3.1 om att det är ett krav att de lokala behoven blir styrande för underrättelse- enhetens arbete. Underrättelsesystemet skall vara till för hela polis- väsendet. För att ett gemensamt underrättelsesystem skall fungera och ge några positiva effekter på brottsbekämpningen måste både den centrala nivån och den lokala nivån ha en skyldighet att tillse att systemet håller en hög kvalitet. Ledningen måste arbeta aktivt för att man inte skall hamna i en ond cirkel där personalen inte bidrar med information till systemet, som därför inte är till nytta och som därför till slut inte ens används av den personal som från början hade goda förhoppningar om systemets användbarhet. Om all personal, både lokal och central, inser nyttan av ett sådant system och aktivt deltar i den verksamheten kan systemet bli effektivt. Det fordras också resurser och kompetensutveckling. Ett bättre in- formationsflöde innebär inte nödvändigtvis en högre kunskapsnivå. Det måste också finnas en förmåga att värdera och tillgodogöra sig in- formation och att utnyttja den i verksamheten. Underrättelseverksamhet omfattar svåra arbetsuppgifter och arbetet kräver en långsiktig planering. Det fordras personal med goda specialkunskaper som kan samla in, ta emot, bearbeta, registrera och delge underrättelser. När det gäller information som hämtas in från utlandet krävs, förutom goda språkkunskaper, god kännedom om förhållandena i de länder som be- 256 Förändringar på central nivå rörs av uppgifterna. Man måste känna till lagstiftningen i landet, vilka personer man kan lita på, umgängesformer osv. Underrättelseenhetens samverkan med personal vid polismyndig- heterna är viktig. Underrättelseverksamheten bör knytas närmare spaningsverksamheten och utredningsverksamheten. Den samverkan som måste ske med personalen vid de lokala kriminalunderrättelse- enheterna är naturligtvis av särskilt stor betydelse. Kommittén har förut framhållit vikten av att det inrättas aktionsgrupper med personal från skilda organisationer inom polisen. I sådana aktionsgrupper bör personal från den centrala underrättelseverksamheten medverka vid behov. Det är av avgörande betydelse för en fungerande kriminalunder- rättelseverksamhet, både lokal och central, att det finns ändamålsenliga register för sammanställning och bearbetning av information. Rege- ringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att följa den nya polisregisterlagstiftningen (se avsnitt 3.6). Utredaren skall analysera konsekvenserna av den nya regleringen om polisens rätt att behandla personuppgifter automatiserat och överväga om fler register än bör regleras särskilt i lagstiftningen. Bilden av polisens register är komplicerad. Det förs ett stort antal register, både på lokal nivå och på central nivå. Den översyn av polis- registren som skall genomföras är angelägen. Det är bl.a. viktigt att man inte har för många register. Om man har många register måste uppgifter föras in på flera olika ställen. Det är resurskrävande och risken för felaktigheter ökar. Det saknas ett system för nationell åtkomst av kriminalunder- rättelseinformation. Inom pågår dock ett arbete med att utveckla ett nationellt kriminalunderrättelseregister – KUR. Ett färdigt system beräknas föreligga . Registret är avsett att användas av och polismyndigheterna gemensamt. Det inrättas efter reglerna som gäller för kriminalunderrättelseregister i polisdatalagen. Registret bör användas av hela den opera- tiva delen på central nivå och av polismyndigheterna. Det krävs en teknisk uppbyggnad för att KUR skall kunna användas. Kommittén anser att detta arbete bör ha hög prioritet. Påpekas bör dock att KUR enligt polisen inte kan ersätta Allmänna spaningsregistret (). Den utredning som skall ske beträffande av en arbetsgrupp är därför betydelsefull (se avsnitt 3.5.2). Genom det nationella underrättelsesystemet skall information spridas bättre. All information kan dock naturligtvis inte bli tillgänglig för alla. Det är viktigt att en professionell hantering av känslig informa- tion kan garanteras. Det krävs väggar i systemet så att sådan in- formation inte läcker ut. Det måste skapas behörighetsregler. Förändringar på central nivå 257 nivå kan det lösas så att länspolismästaren väljer ut vilken personal som skall ha tillgång till systemet. Urvalet bör ske i enlighet med an- visningar som lämnar, så att man uppnår enhetlighet. Behörigheten måste självklart begränsas till viss utvalda personer även på central nivå. Den information som kommer in bör systematiseras i ett register med olika sekretessnivåer och tillträdes- nivåer. Informationen skall kunna läsas endast av den som är behörig. Information skall också kunna ändras bara av den som är behörig. I efterhand skall det naturligtvis vara möjligt att se vilka operationer som utförts och vem som gjort dem. Det är dock inte tillräckligt att KUR kommer i drift. Kommittén vill särskilt framhålla att det är angeläget att det inrättas ett rikstäckande brottsanmälningsregister. Med dagens system har polismyndigheterna endast tillgång till den egna polismyndighetens anmälningsregister (RAR, se avsnitt 3.5.3 om lokala polisregister). Detta försvårar polisens arbete eftersom länsgränserna naturligtvis inte utgör några gränser för de kriminella. Som exempel kan anges att med nuvarande system har i svårighet att få kunskap om att det gjorts anmälningar om stölder mot optiker också hos polismyndigheterna i och län. Det är uppenbart att detta får konsekvenser för det brottsutredande arbetet. Det kan också få till följd att gods som är stulet inom ett polisdistrikt och beslagtaget inom ett annat polis- distrikt inte kan återställas till rätt ägare. Som kommittén förut angett skulle inrättandet av ett nationellt RAR kunna komma i konflikt med den av regering och riksdag uttalade målsättningen att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll bör lagregleras särskilt. Integritetsaspekten bör beaktas när man överväger att inrätta ett nationellt RAR. Kommittén bedömer att ett sådant system skulle kunna få betydelse för brottsbekämpningen och att det absolut bör inrättas . 9 Kontrollen av polisen I detta kapitel tar kommittén upp frågan om hur den demokratiska insynen i och kontrollen av den centrala polisverksamheten bör ske. Kommittén anser att det behövs en förbättrad kontroll av den verksamhet som Säkerhetspolisen och bedriver. Det bör inrättas en oberoende nämnd som kan utöva tillsyn över dessa delar. Nämnden bör ersätta Rikspolis- styrelsens styrelse och ta över en av uppgifter, nämligen uppgiften att granska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen. Någon förändring av tillsynen beträffande de delar av som sköter förvaltnings- uppgifter bör däremot inte ske. I direktiven anges att kommittén bör genomlysa frågan om demokratisk insyn i och kontroll av den centrala polisverksamheten samt föreslå de förbättringar av denna insyn och kontroll som kan behövas med anledning av de förändringar som i övrigt föreslås. Det har skett förändringar i samhället som påverkat förutsättningarna för myndigheternas verksamhet. Av betydelse är bl.a. decentraliseringen av beslutsfattandet i olika myndigheter och in- förandet av resultatstyrning i statsförvaltningen samt den ökade internationaliseringen och utvecklingen inom EU. Dessa förändringar har också påverkat förutsättningarna för och behovet av kontroll över myndigheterna. Behovet av kontroll av uppnådda resultat kan t.ex. sägas ha ökat genom att den direkta statliga styrningen genom regler av skilda slag minskat. Kontroll kan ha olika syften. Genom kontroll kan det t.ex. bli svårare att utan att bli upptäckt bryta mot gällande bestämmelser. Genom kontroll kan också rättssäkerheten öka på så sätt att man kan verka för likabehandling. Kontroll kan även stärka statens möjligheter att genomdriva beslut och förbättra förutsättningarna för en effektiv 260 Kontrollen av polisen För kontrollverksamhetens effektivitet har förekomsten av ett sanktionssystem betydelse. Sanktionerna kan vara av skilda slag, t.ex. indragning av tillstånd eller anslag, vite och varning. Även olika påföljder för ansvariga befattningshavare utgör en form av sanktion. Här kan också det förhållandet att chefernas anställningar är tids- begränsade ha betydelse. Kontroll av en myndighet sker på olika sätt. Både den granskning som myndigheten själv utövar genom ledningen och styrelsen och den tillsyn som ett oberoende organ utövar medför en demokratisk insyn och kontroll. Man bör skilja den granskning myndigheten själv utövar från granskningen av ett oberoende organ, men eftersom båda verksam- heterna har ett samband tar kommittén i detta avsnitt upp både frågan om lekmannainflytande inom och frågan om en oberoende tillsyn av . I det följande lämnas en be- skrivning av vad som gäller i fråga om insyn i och tillsyn av polis- väsendet. Det lämnas också en redogörelse för hur sådan verksamhet är organiserad för några andra statliga myndigheter, varefter kommittén redovisar sina slutsatser i fråga om hur insynen i och tillsynen av verksamhet bör organiseras. Först anges dock kort vad som tidigare uttalats om statlig kontroll av myndigheter och vad som särskilt uttalats om kontrollen av polisväsendet. 9.1.1Uttalanden om statlig kontroll Allmänna uttalanden om kontroll Frågan om utformningen av statlig tillsyn och insyn har varit föremål för diskussion i olika sammanhang . re- visorer angav i en skrivelse (1994/95:RR9) att tillsyn syftar till att upprätthålla efterlevnaden av lagar och att allmänheten skall kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, likabehandling eller viss service efterlevs. Revisorerna angav att avreglering, decentralise- ring och delegering allmänt sett förutsätter ökad kontrollverksamhet från statsmakternas sida. konstitutionsutskott anförde att regeringen i det reguljära budgetarbetet borde upp- märksamma de frågor om statlig tillsynsverksamhet som revisorerna tagit upp (bet. 1994/95:KU27). angav att re- geringen i samband med förslag om omorganisation eller ändrade ansvarsförhållanden inom en myndighets verksamhetsområde regel- mässigt borde analysera om förutsättningarna för tillsynen ändras. angav i sin rapport tillsyn (RRV 1996:10) att intresset för statlig och tillsyn ökat under Kontrollen av polisen 261 Verket ansåg dock att tillsynsfrågorna inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet som förvaltningspolitiskt styrmedel och att det råder terminologiska oklarheter på området. Verket angav att det fanns risk för att styrningen av olika verksamheter liksom värderingen av upp- nådda resultat försvårades samt att från ekonomiska utgångspunkter kunde brister i tillsynen få stora statsfinansiella eller samhällsekono- miska konsekvenser. Verket uttalade att begreppet tillsyn används som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion. Verket uttalade också att tillsyn ur ett demokratiskt perspektiv delvis framstår som ett sätt att upprätthålla respekten för folkviljan såsom den kommer till ut- tryck i lagar och förordningar, medan tillsyn ur ett maktperspektiv handlar om statens förmåga att genomdriva beslut. Verket angav att tillsyn ur ett rättssäkerhetsperspektiv kunde ses som ett sätt att mot- verka särbehandling av olika grupper och personer. Verket ansåg att den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden när det gäller tillsynsfrågor bör stärkas för att skapa stabilitet i bedömningarna av olika problem. Förvaltningspolitiska kommissionen uttalade i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) också att innebörden av begreppet tillsyn är oklar. Kommissionen delade de slutsatser kommit till i sin studie om statlig tillsyn. Kommissionen förordade att frågor om statlig tillsyn skulle bli föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner skulle uppmärksammas vid en sådan översyn. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) angavs att den statliga tillsynen av bl.a. myndigheter borde ses över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig till- syn samt att den statliga tillsynen borde ges en tydligare innebörd. Regeringen angav också att den avsåg att återkomma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. I Budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) angavs att det är avgörande för att målen om hög kvalitet och effektivitet för den statliga verksamheten ska kunna uppfyllas att kontrollen över de statliga medlen är god och att statligt finansierad verksamhet står under en ändamålsenlig tillsyn. Uttalanden om kontroll av polisväsendet I samband med att uttryck- ligen fick i uppgift att följa tillämpningen av regeringens riktlinjer för Säkerhetspolisen väcktes frågan om att inrätta en särskild i Säkerhetspolisens verksamhet. I propositionen om Säkerhets- 262 Kontrollen av polisen polisens inriktning och organisation m.m. (prop. 1988/89:108) för- ordades dock att man i stället skulle bygga vidare på den insyn som utövades genom . intog samma ståndpunkt (bet. 1988/89:JuU21, rskr. föreslog i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) att beslut i utlämningärenden skulle fattas av en särskild nämnd. Kommittén ansåg att ett system där beslut om utlämnande av uppgifter fattades av ett särskilt organ skulle innebära en förstärkning av rättssäkerheten i den från integritetssynpunkt känsliga del av personal- kontrollen som beslutet om utlämnande av registeruppgifter fick anses utgöra. Kommittén föreslog att nämnden skulle få till uppgift att på begäran av pröva om uppgifter från Säkerhets- polisens register skulle få lämnas ut i ett personalkontrollärende samt att utöva tillsyn och kontroll över Säkerhetspolisens registerhantering. Kommittén ansåg att nämnden borde bestå av två personer som var eller hade varit ordinarie domare samt högst fem andra ledamöter och att det i nämnden skulle ingå någon form av lekmannamedverkan. uttalade i sitt betänkande Säkerhets- skydd (SOU 1994:149) att den i frågan om en särskild nämnd hade samma uppfattning som . Säkerhetsskyddsutred- ningen angav dock att också de uppgifter i övrigt som Rikspolis- styrelsens styrelse hade borde övertas av nämnden och att nämnden borde ha färre ledamöter än vad hade föreslagit. I propositionen Säkerhetsskydd (prop. 1995/96:129) angav regeringen att en fristående registernämnd kunde stärka den parlamentariska och medborgerliga insynen i Säkerhetspolisens verksamhet. delade regeringens mening (bet. 1995/96:JuU19, rskr. I propositionen Regional ledningsorganisation inom polisen (prop. 1991/92:52 ) angavs att en sida av tillsyn kunde sägas vara att se till att verksamheten följer givna regler och att ingripa om formellt felaktiga rutiner upptäcks eller om en befattningshavare vid en polismyndighet brutit mot gällande bestämmelser. Beträffande det sistnämnda fallet an- gavs att det kunde bli aktuellt att tillämpa särskilda förfaranderegler, t.ex. reglerna i om förundersökning och i polisför- ordningen om utredning om misstanke mot polisman. Det angavs i propositionen att en annan sida av tillsyn gällde uppföljning av polisverksamheten i länet för att kontrollera att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet med givna prioriteringar samt att detta slag av tillsyn måste utövas med beaktande av att de lokala polismyndigheterna har en stor frihet att själva bestämma om sin verksamhet. Kontrollen av polisen 263 uttalade i sitt betänkande Den centrala polis- organisationen (SOU 1993:92) att ingen utanförstående förvaltnings- myndighet, utom JO och JK, har tillsyn över den operativa polis- verksamhet som bedriver. ansåg att detta var en allvarlig olägenhet med den dåvarande organisationen med hänsyn inte minst till att den polisoperativa verksamheten vid var av särskilt kvalificerat slag och inte sällan krävde känsliga avvägningar i juridiska och integritetsmässiga frågor. föreslog att den centrala polisen skulle vara en enda myndighet med verksfunktioner, med och Säker- hetspolisen som självständiga operativa enheter inom myndigheten. Utredningen ansåg att man därigenom lyckades skilja polisoperativ verksamhet från tillsyn. I Budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) föreslog re- geringen att länsstyrelsernas tillsyn över polisen skulle tas bort och att ensam skulle ha ansvaret för tillsynen. Regeringen angav att om skulle få det huvudsakliga ansvaret för den löpande tillsynen kunde en effektiv verksamhet med hög kvalitet och med nationell överblick upprätthållas. Förslaget genomfördes (bet. 1998/99:JuU5, rskr. revisorer angav i sin rapport inom rättsväsendet (1998/99:9) att en för- bättring bör ske när det gäller tillsynen över förundersökningsarbetet. Revisorerna angav att den tillsyn som bedrivs av förundersöknings- verksamheten inte är tillräcklig och att polisens och åklagarnas utred- ningsverksamhet bör betraktas som en helhet när förundersöknings- arbetet inspekteras. 9.2Statsmakternas insyn och kontroll Statsmakterna styr myndigheternas verksamhet genom författningarna och genom budgetprocessen. Myndigheterna lyder under regeringen, men är tillförsäkrade ett stort mått av självständighet genom förbudet i regeringsformen för och regeringen att bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i ärende som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 6 och 7 §§ RF). Ramarna för polisens verksamhet läggs av genom lagarna och av regeringen genom förordningarna. De regler som styr verksam- heten återfinns huvudsakligen i de lagar och förordningar som angetts under avsnitt 2.1. Statsmakterna styr, följer upp och kontrollerar myn- 264 Kontrollen av polisen digheternas verksamhet genom budgetprocessen. Kommittén har redo- visat reglerna för budgetsystemet under kapitel 4. Vid sidan av den formella styrningen sker det ett informationsutbyte genom de informella kontakter som regeringen och myndigheterna har kontinuerligt. Dessa kontakter sköts på tjänstemannanivå. Ärenden som rör handläggs inom av Justitie- departementet. Samarbete över departementsgränserna förekommer dock, bl.a. vid handläggning av frågor inom område som har samband med utrikespolitiken. Det finns en skillnad mellan styrningen av Säkerhetspolisens verk- samhet och styrningen av verksamhet. Säkerhets- polisen omfattas inte av de anslag tilldelas för polis- väsendet. Till regleringsbrevet fogar regeringen särskilda föreskrifter för Säkerhetspolisen och Säkerhetspolisen redovisar sin verksamhet särskilt. Säkerhetspolisens verksamhet har samband med säkerhets- politiska frågor och bygger på bedömningar av säkerhetspolitisk art som det ankommer på statsmakterna att göra. Vid dessa bedömningar måste dock det ovan angivna förbudet i regeringsformen mot att besluta i ett särskilt fall beaktas. Likaså måste reglerna i om åklagaren såsom förundersökningsledare beaktas. kontakter med är mer omfattande såvitt gäller Säkerhetspolisens verksamhet än när det gäller övrig verksamhet. föreslog i sitt betänkande Underrättelse- tjänsten – en översyn (SOU 1999:37) att det skulle inrättas en sam- ordningsfunktion för underrättelsefrågor inom . Enligt förslaget skulle funktionen regelbundet följa utvecklingen av underrättelsetjänstens bevakning av säkerhetshot mot och göra bedömningar av underrättelseunderlaget i vid mening avseende all- männa eller specifika säkerhetspolitiska yttre hot mot och även i avseenden som rör roll på området för fredsbevarande och humanitära operationer. I arbetet skulle inte ingå frågor som har med rikets inre säkerhet att göra, men funktionen skulle hållas löpande orienterad även i dessa frågor på ett övergripande plan och i de fall säkerhetshotande verksamhet kunde ha underrättelsemässiga aspekter. Funktionen skulle enligt förslaget bestå av en departementsöver- gripande beredningsgrupp på statssekreterarnivå med stöd av ett sam- ordningssekretariat. Funktionen skulle samråda i första hand med före- trädare för Försvarsdepartementet, , Justitie- departementet, Försvarsmakten, och Rikspolis- styrelsen med Säkerhetspolisen. Regeringen planerar att inrätta ett samordningssekretariat för säker- hetspolitiska underrättelsefrågor inom . Kontrollen av polisen 265 Lekmannainflytande utgör en viktig del av den demokratiska kontrollen av myndigheterna. När det gäller förekomsten av styrelser och styrelsens uppgifter tillämpas olika principer inom skilda delar av den statliga myndighetsorganisationen. principer för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna fastställdes av genom det under avsnitt 8.4.3 nämnda s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. KU29, rskr. I beslutet angavs att förvaltningsmyndigheterna normalt skulle ledas av en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen.