sou · GOB362d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Mot att införa en ordning där förvaltaren ges möjlighet att under vissa förut- sättningar begära att gäldenären inte skall avlägga bouppteckningsed talar, att de tänkta fördelarna härav uppvägs av att ett flertal handläggningsmo- ment är knutna till edgångssammanträdet och flera frister räknas då sammanträdet hålls. För sådana fall skulle man behöva skapa ett antal nya handläggningsregler som för med sig nya handläggningsmoment för såväl förvaltarna som domstolen. Några effektivitetsvinster av mer märkbart slag kan endast uppnås om man väljer ett helt annat system för konkurshanteringen, där edgången inför domstol inte är något framträdan- de moment. Avslutningsvis framhålls i promemorian följande. Frågan hur edgångs- skyldigheten bör vara utformad måste ses i ett vidare perspektiv än enbart i perspektivet av arbetsbördan för domstolarna, konkursförvaltarna och andra som är inblandade i konkurshanteringen. Edgången har ansetts vik- tig av principiella skäl – både för utredningen i det enskilda konkursären- det och för respekten för konkursinstitutet i stort. Det behöver inte betyda att värdet av en obligatorisk edgång inför domstol är omistligt. Frågan måste emellertid ses i belysning av hur konkursförfarandet i det stora hela är uppbyggt. Om man skall överge den principiella utgångspunkten som råder krävs dock överväganden av annat slag än som kan göras i detta sammanhang. Frågor som har med konkursförvaltningen i stort att göra kommer att behandlas i ett senare skede, bl.a. mot bakgrund av DU:s förslag i dess helhet vad konkursfrågor beträffar. Eftersom ed- gångssammanträdet – men inte nödvändigtvis edsavläggelsen – har en så central roll vore det inte lämpligt att föregripa ett kommande arbete, eventuellt inriktat på en reformering av konkursförvaltningen och konkurs- förfarandet. Enligt promemorian bör ordningen med en obligatorisk edgång och ett därtill hörande edgångssammanträde därför inte ändras. 1994/95:189 Konkursgäldenären I propositionen (s. 22) anförs att promemorieförslaget om att behålla den obligatoriska edgången hälsats med tillfredsställelse av en stor majoritet av remissinstanserna. Regeringen förklarar att den ansluter sig till den bedömning som gjorts i promemorian och att den därvid vill betona att edgången är ett mycket viktigt moment i konkurshandläggningen. Vidare sägs (s. 23) – efter att regeringen berört ett par andra frågor där det i pro- memorian inte förordas någon lagändring – att "regeringen har – i vart fall – inte anledning att göra andra bedömningar i dessa frågor /inklusive frågan om edgång/ än de som redovisas i promemorian". 4.2.3Riksrevisionsverkets rapport vid konkurs (RRV 1994:13) () har granskat den statliga tillsynen vid konkurs. Bakgrunden härtill var att det stora antalet konkurser utsatte såväl konkurshanteringssystemet som den statliga tillsynen för stor påfrestning. Granskningen bygger på ett empiriskt underlag från konkurs- hanteringen och tillsynsverksamheten i fem län samt underlag från Riks- skatteverket (RSV). De fem länen är , , Skara- borgs, resp. . Underlaget präglas av den ex- trema konkurssituationen och . RRV:s granskning är problemorienterad och utgör inte någon allsidig utvärdering av tillsy- nen. Med ledning av gjorda iakttagelser och statsmakternas intentioner för konkurstillsynen har RRV analyserat problem i verksamheten. Vidare har RRV analyserat förutsättningarna för verksamheten och orsakerna till pro- blemen. I RRV:s rapport anförs sammanfattningsvis följande. Antalet nya konkurser ökade snabbt men med olika omfattning och intensitet i de olika länen. Även i fråga om antalet oavslutade konkurser, som genomgående var stort, fanns stora skillnader. Länen hade på varierande sätt och med olika framgång försökt utöka kretsen av konkursförvaltare. Trots detta anlitades endast ett fåtal förvaltarbyråer för av samtliga nya förvaltaruppdrag. av samtliga nya uppdrag gick till förvaltare som erhöll minst 25 uppdrag, dvs. cirka hälften av de totalt anlitade förvaltarna. Det genom- snittliga antalet nya uppdrag bland dessa varierade med mellan 34 och 100 uppdrag mellan länen 1992. På grund av att antalet oavslutade konkurser ökade hade olika moment i konkurshanteringen förlängts. Konkurstiderna blev allt längre. Detta gällde särskilt i utdelningskonkurser. Även i fråga om tiderna fanns stora skillnader mellan länen. Arvodesnivån i de konkurser som avslutades un- der undersökningsperioden steg med ca 30 – mellan länen. Nivån i utdelningskonkurser steg markant. Även arvodesnivån i avskrivningskon- kurser med arvoden över taxa steg markant i vissa län. Betydande skillna- der förelåg mellan länen i nivåer och utveckling. De övergripande problemen i konkurstillsynen är enligt RRV bl.a. be- gränsade och skiftande förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn, brist- ande enhetlighet i tillsynens inriktning och utformning samt svårigheter att följa upp och utvärdera tillsynens resultat och effekter. Tillsynens roll och inflytande i förvaltarfrågorna varierar enligt RRV bl.a. beroende på vilket synsätt och samspel som utvecklats mellan TSM och tingsrätterna. Flertalet TSM har i begränsad utsträckning kunnat med- verka till att anpassa förvaltarresurserna till den ökade konkursvolymen och balansera arbetsbördan för konkursförvaltarna. Långsiktigt mot för- valtarna främjande insatser har nedprioriterats. Tillsynen över förvaltningsåtgärderna har försämrats av att insynen och den aktiva tillsynen minskat i allt fler pågående konkurser. Tyngdpunkten på dokumentgranskning och efterhandskontroll ger små möjligheter att bedöma förvaltningsåtgärderna när ärendebalanserna ökar. Tillsynen över förvaltningsåtgärderna har präglats av olika prioriteringar, ambitionsnivåer och arbetsformer mellan TSM. Den styrs också av konkursförvaltarnas minskande benägenhet att höra TSM i olika frågor. RRV:s bedömning är att TSM:s bevakning av samhällsintressena i konkurser, t.ex. ekobrotts- frågorna, har försvagats i rådande konkurssituation. Kontrollen över konkurstiderna har successivt förbättrats med bl.a. stöd av ADB-baserade bevakningssystem. Men är TSM:s överblick begränsad och uppföljningsinsatserna varierar mellan länen. TSM:s sank- tions- och åtgärdsmöjligheter för att påverka konkurstiderna är begränsa- de. Kontrollen över konkurskostnaderna är en svår tillsynsuppgift. TSM lämnar sällan erinringar till tingsrätten mot arvodesräkningarna. Räkning- arna saknar över lag uppgift om nedlagd tid. En försämrad insyn i förvalt- ningen anser RRV ge upphov till att skälighetsbedömningar görs på be- kostnad av skicklighetsbedömningar. TSM:s arvodesprövningar känne- tecknas av bristande enhetlighet i bedömningskriterier och förfaringssätt. RRV har funnit att hindren för en effektiv konkurstillsyn främst förkla- ras av oklarheter i regelsystemet för tillsynen och av brister i dess admi- nistrativa förutsättningar (organisation och resurser m.m.). Konkurslag- stiftningens riktlinjer för tillsynen är komplexa och delvis allmänt hållna samt ibland svårförenliga. Detta har i sin tur gett upphov till bl.a. oklarhet- er hos TSM om konkurstillsynens mål och närmare inriktning. Någon samstämmig tillsyn har därför inte utvecklats inom organisationen. TSM har haft relativt begränsade befogenheter och instrument för att vinna ge- hör för tillsynens synpunkter. Tillsynsfunktionen har fått en delvis oklar roll i förhållande till domstolarna och förvaltarna. Lagstiftningens marke- ring av tillsynens inriktning på granskning av enskilda konkursärenden begränsar möjligheterna för TSM att beakta centrala och generella pro- blem i konkursförvaltningen. Tillräcklig uppmärksamhet ägnas enligt RRV inte åt de kvalitativa och långsiktiga aspekterna i konkursförvalt- ningen. TSM har haft en begränsad förmåga att hantera och anpassa resur- serna till förändringar i ärendevolymerna och andra yttre omständigheter. Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inte till- räckligt ändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn. RRV:s huvudförslag är en översyn av nuvarande tillsynssystem med utgångspunkt i konkurshanteringen i stort. RRV skissar två principiellt olika förändringsalternativ (se rapporten s. 121 f.). Det ena är att förstärka ärendegranskningen och kontrollrollen. Detta alternativ utgår från det syfte och system för konkurstillsynen som den gällande konkurslagstiftningen omfattar. Tillsynens inriktning på huvud- sakligen en granskning av enskilda konkursärenden skall kvarstå. Föränd- ringen bygger på att TSM får bättre förutsättningar för en effektiv gransk- ning av ärendena. Det är då rationellt att fullfölja förslag i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) att koncentrera en större del av konkurshanteringen till TSM. Tillsynsrollen förstärks ytterligare om även vissa mer strategiska beslutsbefogenheter och uppgifter förs över från domstolarna till TSM. Det gäller besluten om tillsättning av förvaltare och om förvaltararvodet. Det andra alternativet innebär att tillsynen inriktas mer på systemtillsyn fristående från det enskilda konkursärendet med ökad tyngdpunkt på främjande och förebyggande insatser. bör den obligatoriska "styckegranskningen" och efterhandskontrollen avvecklas. Denna typ av granskning förutsätts även ge utrymme för att aktivt arbeta med fördjupade granskningar av ett mindre antal tunga konkurser och befogenheter för olika former av stickprovskontroller. Tillsynsfunktionen får en mera in- spektionsliknande karaktär. Detta alternativ bygger på en förskjutning av ansvaret i konkurser från bl.a. den statliga tillsynsfunktionen till ökat in- flytande, engagemang och ansvar för borgenärskollektivet. Med utgångspunkt i den redovisade problembilden pekar RRV också som ett alternativ på vissa behov av förändringar som, inom ramen för nuvarande tillsynssystem, skulle kunna ge bättre förutsättningar för till- synsverksamheten. RRV utgår här från en verksamhet som i princip är oförändrad i fråga om roll och inriktning. Beträffande regelsystemet be- hövs enligt RRV ett tydligare och mer preciserat författningsmässigt stöd för tillsynens motiv, inriktning och uppgifter samt ett klarläggande i fråga om rollfördelningen mellan TSM och domstolarna. Vidare behövs en för- stärkt policyroll för (). Den centrala funktionen bör i ökad utsträckning medverka till att gemensamma synsätt, normer och vägledningar utvecklas inom tillsynsområdet och successivt anpassas till yttre omständigheter, t.ex. gemensamma bedömningskriterier i arvodesfrå- gor. Härutöver tar RRV i ett särskilt avsnitt upp frågor om organisation och styrning, där man bl.a. behandlar ökad kostnadstäckning och särskilt an- slag för tillsynsverksamheten, en utveckling av RSV:s ledningsroll, en utveckling av ADB-stöd och förstärkning av kompetensutvecklingen. I ett sista avsnitt diskuterar RRV förvaltar- och arvodessystemet. RRV anser att beslutsbefogenheten beträffande förvaltararvode bör föras över till TSM, att konkursförvaltartaxan bör ses över, att förvaltare bör vara skyldiga att redovisa debiteringsprinciper och nedlagd tid. Enligt RRV bör en ökad konkurrens i princip byggas in i förvaltarsystemet med möjlighet till en större spridning av uppdragen som följd. 4.2.4Domstolsverkets rapport av vissa konkursrättsliga föreskrifter (DV 1992:2) Inom () genomfördes ett projekt med syfte att åstadkomma förenklingar av systemet för avgifter och statens kost- nadsansvar i konkurs. Resultatet av projektgruppens arbete redovisades i 1992:2 Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter daterad 1992–02–12. I rapporten konstateras att det nuvarande avgiftssystemet i konkurs är komplicerat. Det förekommer flera avgifter som skall tas ut ur konkursbo- et, nämligen tillsynsavgift, kungörandeavgift och kallelseavgift. Dessa avgifter utgår med skilda avgiftssatser och under delvis skilda förutsätt- ningar i fråga om vilka konkurser som skall belastas. Avgifterna regleras också i olika författningar och avgiftssatserna ändras . Av dessa skäl har avgifterna blivit svårhanterliga, i första hand för förval- tarna, men även för tingsrätterna, TSM och DV. Projektgruppen föreslår i rapporten att de tre avgifterna skall föras samman till en gemensam avgift, konkursavgift, som skall utgår enhetligt för alla konkurser. Däremot före- slås inte någon ändring när det gäller efterbevakningsavgiften och inte heller när det gäller den ansökningsavgift som tas ut när en konkursan- sökan ges in till tingsrätten. När det gäller utformningen av den nya konkursavgiften övervägs i rapporten olika alternativ. Ett alternativ är att bestämma avgiften till ett fast belopp, eventuellt kopplat till basbeloppet. Den främsta fördelen med en fast konkursavgift anses i rapporten vara att den är mycket lättadmini- strerad för samtliga aktörer i konkursen. Nackdelen är i första hand att konkurserna träffas ojämnt. En konkurs som medfört relativt lite arbete (och därmed låga förvaltararvoden) skulle med en fast avgift få bära en större del av statens totala kostnader. Ett annat alternativ är en rörlig av- gift. Avgiften skulle då kunna följa förvaltaravodet eller någon annan faktor som t.ex. utdelningsbart belopp i konkursen eller konkursboets till- gångar. En sådan avgift skulle belasta större och mindre konkurser med skilda belopp. Avgiften skulle dock blir mer svåradministrerad. Frå- gan är också om en sådan avgift skall vara helt proportionell eller om den skall vara regressiv på samma sätt som den nuvarande tillsynsavgiften (jfr avsnitt 2.6.2.1). I rapporten föreslås att konkursavgiften skall utformas som en fast av- gift. Enligt de beräkningar som utförts skulle detta kräva en höjning av de fasta avgifterna i konkurs (dvs. kungörande- och kallelseavgift) från till . Det noteras i detta sammanhang att en fast avgift i sig inte skulle innebära någon ökad belastning på borgenärskollektivet utan endast en omfördelning av avgiftsuttagen mellan större och mindre konkurs- er. Det hävdas att borgenärskollektivet i såväl större som mindre kon- kurser i stort består av kreditinstitut, leverantörer och staten, varför en borgenär sett över tiden skulle komma att möta både fördelar och nackdel- ar av en fast konkursavgift. Förslaget innebär vidare att avgiften skall be- stämmas i förhållande till basbeloppet och att den skall utgå om tillgångar finns i konkursboet utöver vad som behövs för att täcka förvaltarersätt- ningen. Även betalningsskyldig borgenärs ansvar skall kunna tas i anspråk för att täcka konkursavgiften. Mot denna bakgrund föreslås i rapporten att konkursavgiften skall bestämmas till av basbeloppet. I rapporten anmärks att RSV ifrågasatt om inte konkursavgiftens stor- lek i vissa fall skulle kunna bestämmas efter särskild prövning. Enligt RSV:s mening skulle det allmänt uppfattas som orättvist om inte kostna- den för tillsynen skulle öka något trots att TSM:s arbete i en konkurs varit flerdubbelt större än i andra konkurser. Projektgruppen har emellertid inte ansett att frågan huruvida de totala tillsynskostnaderna bör täckas av in- flutna avgifter fallit inom ramen för projektet, varför RSV:s synpunkter inte föranlett några förslag. I anslutning till förslagen om en enhetlig konkursavgift läggs i rapport- en också fram vissa förslag till ändringar i fråga om statens och borgenärs kostnadsansvar vid konkurs. Bl.a. föreslås att, eftersom en statlig lönega- ranti i konkurs omfattar även den anställdes eventuella borgenärsansvar för konkurskostnader, en borgenär vars fordran har sådan lönegaranti skall vara befriad från sitt borgenärsansvar. I stället skall ett årligt schablonbe- lopp kunna föras över från lönegarantifonden (denna fond har avskaffats fr.o.m. /96) till DV:s anslag för konkurskostnader. I rapporten behandlas även frågan om omfattningen av kungörelser i konkurs i syfte att minska statens kostnader som under /91 uppgick till ca . Denna kostnad täcktes till viss del, ca , av kungörandeavgiften. Det konstateras att det sannolikt föreligger ett behov för t.ex. småföretagare att snabbt och enkelt kunna få reda på ställningen hos andra företag, med vilka de kanske har eller avser att ingå affärsför- bindelser. Det skulle därför vara ett alltför stort steg att helt slopa annon- seringen om kungörelser i konkurs. Enligt rapporten är det också olämpligt att inskränka annonseringen till t.ex. Post- och . Vidare framhålls att de möjligheter som redan finns att begränsa annonseringen av andra beslut än själva konkursbeslutet är till fyllest. Däremot föreslås en viss inskränkning av kungörelsen om inträffade konkurser. Uppgift om TSM:s namn och adress, oprioriterade borgenärers ställning och fristdag bör enligt rapporten kunna undvaras. Detta förslag har sedermera lett till en ändring av 10 § konkursförordningen (1987:916) som trädde i kraft (SFS 1995:979). Rapporten redovisar även en av RSV aktualiserad fråga om ersättning till staten när TSM förvarar böcker och andra handlingar rörande konkurs- boet efter konkursens slut. RSV förordar i första hand att tillsynsavgiften skall höjas schablonmässigt så att den täcker även förvaringskostnader. I andra hand skall enligt RSV den faktiska arkiveringskostnaden behandlas som en konkurskostnad och tas ut ur konkursboet innan utdelning kan ske. Man tar emellertid inte ställning till spörsmålet i rapporten, eftersom det närmast anses röra en exekutionsadministrativ fråga. Rapporten har varit föremål för remissbehandling. Yttranden har kom- mit in från DV, , , , KFM i , , , och Gö- teborgs och län, Kammarkollegiet, och . Samtliga remissinstanser uttalar sig positivt om en enhetlig konkursav- gift. RSV samt KFM i , och anser dock att en rörlig konkursavgift bör väljas i stället för en fast avgift. Konkursavgiften bör därvid tas ut helt proportionellt med en viss procentsats av förvaltararvodet. KFM i och tillstyrker förslaget om en fast konkursavgift, men KFM i förordar att avgiften skall tas ut enbart om det sedan övriga konkurs- kostnader har betalts återstår egendom som skall täcka avgiften. anser att avgiften bör tas ut med en högre procentsats av basbeloppet om förvaltararvodet överstiger ett visst belopp. Några re- missinstanser, däribland KFM i och , pekar på vikten av att full kostnadstäckning för staten skall uppnås vid fastställandet av avgiftens storlek. tillstyrker förslaget i rapporten när det gäller frågan om sökande borgenärs ansvar för konkurskostnader men avstyrker att ett årligt schablonbelopp förs över från lönegarantifonden till anslaget för statens konkurskostnader. Flera av remissinstanserna uttalar sig även om det av RSV framlagda förslaget om ersättning för förvaring av gäldenärens handlingar och de flesta av dem förordar därvid det av RSV föreslagna alternativet. anser att problemet med höga kostnader för förvaring av räkenskapsmaterial bör angripas med en förkortning av förvaringstiden i stället för med en konkursavgift. 4.2.5Riksskatteverkets fördjupade anslagsframställning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet för åren 1997–1999, bilaga 1 RSV berör i det material som ligger till grund för myndighetens fördjupa- de anslagsframställning bl.a. frågor om kostnadsansvaret för förvaring av gäldenärens räkenskapshandlingar och tid för förvaringen samt frågan om edgångssammanträde per telefon. När det gäller frågan om kostnadsansvaret för förvaringen av räken- skapsmaterial anser RSV att det räkenskapsmaterial som inte kan återläm- nas till konkursgäldenären skall bevaras genom förvaltarens försorg och på konkursboets bekostnad. Bakgrunden till förslaget är att förvaltaren, enligt gällande regler, vid konkursens avslutande kan välja om han vill förvara materialet på konkursboets bekostnad eller om han skall överlämna det till TSM för att förvaras på statens bekostnad. Det val förvaltaren gör har stor ekonomisk betydelse och bör enligt RSV:s mening regleras lagstiftnings- vägen. För en ordning som innebär förvaring på boets bekostnad talar en- ligt verkets mening det förhållandet att förvaringsskyldigheten från början ålegat gäldenären. Skyldigheten är allmänt bekant och därför förutsebar i konkurssituationen. Den kan jämföras med den skyldighet som enligt praxis anses åligga ett konkursbo att ansvara för miljöfarligt avfall som en konkursgäldenär haft ansvar för. Det främsta argumentet för en ordning med förvaring på det allmännas bekostnad är enligt RSV att skyldigheten att bevara räkenskapsmaterial tillkommit i den allmänna omsättningens intresse och i det allmännas intresse av att olika myndigheter i efterhand vid behov skall kunna granska en näringsidkares verksamhet. Som ytterligare skäl för förslaget att räkenskapsmaterialet bör bevaras genom förvaltarens försorg och på konkursboets bekostnad anför RSV att det är konkursförvaltaren som haft ansvaret för att omhänderta och i ve- derbörlig ordning förteckna materialet. Det är mot den bakgrunden för- valtaren som allmänt sett är bäst skickad att utifrån sin kunskaper bedöma förvaringsform och hur noggrant materialet bör vara ordnat. Även om skyldigheten att bevara materialet är generell utesluter detta inte möjlig- heten att förvaringsformen och den relativa ordningen i materialet bör kunna tillåtas variera med hänsyn till det enskilda ärendets karaktär. Om förvaringsskyldigheten överlämnas till TSM finns det risk för att hante- ringen blir onödigt dyrbar, eftersom myndigheten inte har kännedom om ärendet och därför för säkerhets skull måste förvara allt material. Förslaget innebär enligt RSV att enhetlighet och förutsebarhet uppnås och kommer dessutom i många fall att utgöra en besparing för det allmänna. När det gäller tiden för förvaring föreslår RSV att denna begränsas till från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Detta bör föreskrivas i KL, varvid det också bör införas en möjlighet att i sär- skilda fall förvara materialet . RSV ifrågasätter om den i bokföringslagen (1976:125) gällande regeln om tioårig förvaring har betydelse beträffande räkenskapshandlingar främst avseende aktiebolag. Den alldeles övervägande delen arkivhandlingar torde röra just aktiebola- gen. När konkursen avslutats anses aktiebolaget upplöst och någon ny tax- ering torde därefter inte kunna ske. I en sådan situation skulle enligt RSV inte heller reglerna om ställföreträdaransvar kunna komma att tillämpas. Däremot skulle t.ex. regler om omprövning av taxeringsbeslut kunna vara aktuella i sammanhanget. Härför torde en förvaringstid vara tillräcklig. Ytterligare ett skäl att bevara räkenskapshandlingar skulle en- ligt RSV:s mening vara möjligheten att utreda skattebrott, där preskrip- tionstiden för de allvarligaste brotten är just . RSV ifrågasätter emellertid om förundersökning avseende skattebrott begångna före konkursbrottet inleds i sådan omfattning att det motiverar de stora kostnader som en tioårig förvaringstid i alla konkurser totalt medför. Vida- re kan en åklagarmyndighet som behöver materialet efter förvaringstidens utgång överta ansvaret för detta. RSV anser dock att det undantagsvis skulle kunna vara ändamålsenligt för förvaltaren att förvara materialet , varför det är motiverat med en möjlighet till längre förvaring om förvaltaren skulle bedöma det som nödvändigt. RSV föreslår slutligen att TSM skall kunna närvara per telefon vid edgångssammanträden. Den genomförda regionaliseringen, som innebär att tillsynen i konkurser ankommer på ett relativt litet antal personer i hu- vudsak lokaliserade till residenssorter, gör det omöjligt för företrädare för att besöka samtliga de edgångssammanträden som skulle vara av värde från exempelvis brottsbekämpande synpunkt. En möjlighet att när- vara per telefon i de fall myndigheten begär det och domstolen finner det lämpligt med hänsyn till omständigheterna borde därför enligt RSV infö- ras. 4.2.6Statskontorets rapport 1999:20 En samlad administration av lönegarantin Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en översyn av den administrativa hanteringen av lönegarantiersättningen. I uppdraget ingår även att ge förslag till hur hanteringen kan effektiviseras.