sou · GOB321d1 · 2001-01-01 00:00:00 — har antalet inskrivna till lång grund- utbildning med värnplikt emellertid minskat kraftigt. En viss inskrivning har i stället skett till lång grundutbildning med civil- plikt. Planeringen för innebär att omkring 15 000 värn- pliktiga skall genomgå grundutbildning. Grundutbildning för det civila försvaret kommer att omfatta ca 1 500 personer. Minskningen av antalet värnpliktiga från den ram på 25 000 som fastställdes totalförsvarsbeslut har lett till att inskriv- Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 79 ningen i utbildningsreserven ökat i en utsträckning som inte var planerad när utbildningsreserven inrättades . Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att utreda behovet av militär pliktpersonal . Utgångspunkten för över- vägandena skall vara en inskrivning av ca 18 000 värnpliktiga . ÖCB beräknar behovet av civilpliktiga till 900 . Enligt direktiven till utredningen har flera myndigheter med centrala uppgifter inom totalförsvaret pekat på brister av olika slag i tillämpningen av totalförsvarsplikten. anser att systemet för mönstring och inskrivning bör ses över. Regleringen av inskrivningsbesluten bör förändras, så att besluten inte behöver vara så detaljrika och definitiva. Enligt Försvarsmakten skapar det stora antalet uppskov före och avbrott under grundutbild- ningen betydande problem. för totalförsvarspliktiga har i en skrivelse till regeringen redovisat liknande synpunkter på tillämp- ningen. Nämnden har bl.a. sagt att arbetslösheten bland dagens ungdomar nu är ett av de största samhällsproblemen. Vid bedöm- ningen av möjligheten till uppskov bör hänsyn av det skälet tas till om den totalförsvarspliktige har arbete. Nämnden anser vidare att de totalförsvarspliktiga bör få möjlighet till körkortsutbildning under grundutbildningen. och har bl.a. framfört kritik mot innehållet i grundutbildningen och mot reglerna för påföljder vid disciplinförseelser. 1.1.2Statsmakternas principer för den framtida plikttjänstgöringen Statsmakterna har vid med den säkerhetspolitiska kontroll- stationen (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99: UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99 :224) slagit fast att totalförsvarets personalförsörjning även i fortsättningen i huvudsak skall tryggas genom plikttjänstgöring. Det svenska försvaret skall vara så utbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen. Det har stor bety- delse att medborgarna känner ansvar för och efter förmåga med- verkar till försvar. Detta sker bäst genom ett system med plikttjänstgöring, som gör det möjligt att utnyttja människors egenskaper och civila kunskaper. 80 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande Ett yrkesförsvar kan inte skapa den motståndsvilja och styrka som ett försvar av hela landet kräver. Genom att pliktpersonalen kommer från helt olika sektorer i samhället bidrar systemet enligt statsmakterna till kunskapsbredd och allmän erfarenhet inom totalförsvaret. Statsmakterna anser att grunden för utformningen och tillämp- ningen av ett framtida pliktsystem skall vara behoven, som i sin tur är baserade på de uppgifter som skall lösas inom total- försvarets ram. Både antalet civil- och värnpliktiga som skall utbildas och innehållet i utbildningen skall grundas på dessa behov. Uppgiften att möta ett väpnat angrepp skall vara dimen- sionerande. De som genomgår grundutbildning skall emellertid även kunna vara en bas för de enheter som skall ställas till för- fogande för fredsfrämjande och humanitära internationella insat- ser. Statsmakterna anser vidare att det bör övervägas om en del av pliktpersonalen behöver utbildas för att kunna medverka vid insatser mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 1.2.1De ursprungliga direktiven till utredningen Utredningen skall enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1997:106) se över tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt. Till detta hör att överväga vilka ändringar som bör ske i G Inskrivningssystemet -- bl.a. kraven för att skrivas in på olika befattningar; G Informationen om plikttjänstgöringen; G Pliktutbildningen -- bl.a. frågor om utbildningens längd och omsättningen av krigsorganisationen; G Möjligheterna för kvinnor att efter ansökan få fullgöra plikt- tjänstgöring; G Möjligheterna att ge grundutbildningen ett civilt meritvärde; G Uppskovsreglerna och åtgärder som minskar antalet av- gångar före och under grundutbildningen; G Utbildningsreserven (om den skall finnas kvar) med hänsyn till de totalförsvarspliktigas kvalifikationer och hemvist i landet; Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 81 G Reglerna som gör det möjligt att inte skriva in personer som tillhör ett visst religiöst samfund; och G Påföljderna vid disciplinförseelser. Utredningen skall vidare utvärdera försöksverksamheten med tre månaders frivillig pliktutbildning för rekrytering till hemvärnet. Utredningen skall i det sammanhanget överväga om denna utbild- ning – eller någon kort civilpliktsutbildning – även kan ligga till grund för rekrytering till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret. Regeringen framhåller i direktiven till utredningen att många människor sannolikt kommer att frivilligt vilja medverka för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället och för att begränsa effekterna av sådana påfrestningar, om de skulle inträffa. Om det är fråga om räddningstjänst kan personer kallas in med stöd av föreskriften om tjänsteplikt i räddningstjänstlagen. Skyldigheten gäller var och en som fyller , i den mån kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter. Som en ytterligare förstärkning av samhällets beredskap mot svåra påfrestningar finns det enligt regeringen anledning att över- väga om det också bör införas en skyldighet att tjänstgöra vid sådana påfrestningar. G I vilka situationer en sådan plikt kan vara möjlig att använda; G Behovet att med plikt utbilda personal som skall hantera svåra påfrestningar på samhället i fred; och G Behovet av en plikt att tjänstgöra vid svåra påfrestningar i fred. Till uppgiften hör att bedöma om skyldigheten att tjänstgöra kan rymmas inom totalförsvarsplikten eller om den bör vara särskild. Utredningen skall redovisa de konsekvenser som ett plikt- system får för samhället och den enskilde. Förslagen skall inne- hålla kostnadsberäkningar och underlag för bedömning av finan- sieringen. Den rättsliga, ekonomiska och praktiska innebörden av förslagen skall också belysas. Direktiven i dess helhet framgår av Bilaga 1. 82 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande Efter att direktiven hade utarbetats lade Försvarsberedningen fram rapporten (Ds 1998:9) Svensk säkerhetspolitik i ny omvärlds- belysning. Försvarsberedningen gjorde bl.a. den bedömningen att ett större krig i och ett angreppshot mot är ännu mer avlägset än inför det senaste totalförsvarsbeslutet. Krav kan emellertid komma att ställas på att skall medverka i krishantering i ett vidare globalt sammanhang. Enligt Försvars- beredningen bör det svenska totalförsvaret av det skälet lägga större vikt vid att ha kapacitet både för krishantering i det egna närområdet och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser i andra delar av världen. Med Försvarsberedningens rapport som grund beslutade stats- makterna om ett nytt övergripande mål för Försvars- maktens beredskap. Beredskapen skall medge att valda delar av Försvarsmaktens organisation efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Den militära förmågan skall också långsiktigt kunna anpassas, dvs. utökas eller på annat sätt förändras för att motsvara framtida krav och behov. Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen och statsmakternas krav på förmåga till anpassning beslutade rege- ringen om tilläggsdirektiv (dir. 1998:49) till utredningen. Enligt tilläggsdirektiven bör inrikta sig på ett plikt- system som är flexibelt och anpassat efter förmågan att lösa olika uppgifter med hänsyn till rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar. Utredningen skall därför utreda och föreslå de förändringar som behöver göras av det nuvarande utbildningssystemet för att det bättre skall möta de krav som kommer att ställas . I sammanhanget skall enligt direktiven beaktas att ett mål bör vara att alla som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civil- plikt skall skrivas in för sådan tjänstgöring och att inskrivning i en utbildningsreserv endast undantagsvis bör tillgripas. Som framgår av följande avsnitt kom uppdraget i denna del att förändras genom nya tilläggsdirektiv . Utredningen skall enligt tilläggsdirektiven överväga förändringar som innebär en ökad flexibilitet i utbildningstidernas längd. Utredningen skall också utreda och föreslå de eventuella förändringar som behöver göras i pliktsystemet för att det skall kunna möta ett kvarstående behov av att långsiktigt kunna anpassa försvarsförmågan till en ändrad säkerhetspolitisk situa- tion. Till uppgiften hör att analysera för- och nackdelar med ett Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 83 utbildningssystem som gör att en andra del av grundutbildningen kan genomföras först i ett anpassningsskede. Strävan bör slutligen vara att skapa ett system som innebär att den enskilde kan fullgöra sin plikttjänstgöring i eller så nära hemorten som möjligt och att utbildningsperioderna kan förläggas så att de i mindre utsträckning än kolliderar med univer- sitets- och högskoleterminerna. Utredningen skall vidare uppmärksamma de effekter som utredningens förslag kan få på de förmåner som utgår till dem som fullgör totalförsvarsplikten och överväga om personskade- skyddet för de totalförsvarspliktiga bör förändras med avseende på rehabiliteringsansvar och stöd till anhöriga. För att pliktsystemet skall kunna upprätthållas måste det finnas fungerande och trovärdiga påföljder för den som vägrar att full- göra tjänstgöring, framhåller regeringen. Utredningen skall över- väga om de olika alternativen till fängelse i anstalt kan användas i större utsträckning än som påföljd för totalvägran. Tilläggsdirektiven i dess helhet framgår av Bilaga 1. Efter statsmakternas beslut med anledning av den säkerhets- politiska kontrollstationen (prop. 1998/98:74, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) beslutade regeringen på nytt om tilläggsdirektiv till utredningen. Utredningen skall enligt de nya tilläggsdirektiven beakta vad statsmakterna i sitt beslut har anfört om totalförsvarspliktens inriktning. Det innebär att utredningen i fråga om pliktens omfattning skall beakta att grunden för det framtida pliktsystemet skall vara de uppgifter som totalförsvaret skall lösa och att uppgiften att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande. Det innebär – till skillnad mot vad som sagts i tidigare direktiv – att alla som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte behöver skrivas in för plikttjänstgöring. Försvarsmakten har i sitt underlag till framtida struktur för Försvarsmakten föreslagit förändringar i tillämpningen av total- försvarsplikten. Försvarsmakten har i det sammanhanget förordat ett ändrat inskrivningssystem grundat på ett ökat inslag av fri- villighet. Utredningen skall mot den bakgrunden överväga lämp- ligheten av ett inskrivningssystem som tar större hänsyn till 84 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande frivillighet än som är fallet och, om detta visar sig lämpligt, föreslå ett sådant system. Utredningen skall vidare överväga hur Försvarsmakten kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i sådana befattningar som i huvudsak används för stöd till bl.a. beredskap och produktion av flygtid samt till utbildningen. Till uppdraget hör också att pröva frågan om värnpliktsutbildningen kan an- passas till ökningen av förmågan till internationella insatser och om systemet för krigsplacering av de totalförsvarspliktiga kan bli mer flexibelt. Tilläggsdirektiven i dess helhet framgår av Bilaga 1. 1.3Försvarsmaktens underlag till regeringen Försvarsmakten utgår i sitt underlag till regeringen med anledning av kontrollstationspropositionen från att grunden för det militära försvarets utveckling även skall vara förmåga till väpnad strid. Målet för den långsiktiga utvecklingen är en flexibel försvarsmakt med insatsförmåga och anpassnings- förmåga mot de nya hot och risker som kan uppstå . Den beskrivning som Försvarsmakten gav i det s.k. ominrikt- ningsunderlaget var baserad på den mål- bild för som utgick från den förändrade omvärldsutveck- lingen och statsmakternas säkerhetspolitiska bedömning. Försvarsmakten har i underlaget ytterligare utvecklat målbilden och relaterat den till de fyra huvudupp- gifterna för totalförsvaret och de av regeringen ställda kraven på operativ förmåga. De fyra huvuduppgifterna innebär att myndig- heterna genom användning av totalförsvarsresurserna skall G Försvara landet mot väpnat angrepp; G Hävda vår territoriella integritet; G Bidra till fred och säkerhet i omvärlden; G Stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Det militära försvaret bör enligt Försvarsmakten utvecklas mot en insatsorganisation bestående av krigsförband med beredskap för de uppgifter som är aktuella i närtid. Försvarsmakten skall vidare utveckla de särskilda kompetenser som kommer att krävas för att det militära försvaret skall kunna möta mer SOU 2000:21 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 85 omfattande eller andra former av väpnade angrepp. Grund- organisationen skall anpassas till detta. skall innehålla förband med hög operativ rörlighet och kvalitet. Den skall kunna sättas samman av ope- rativa insatsstyrkor efter aktuella behov. Insatserna skall kunna genomföras integrerat mellan olika typer av stridskrafter. I den nuvarande säkerhetspolitiska situationen styrs insatsorganisa- tionens tillgänglighet framför allt av behoven att hävda den territoriella integriteten och att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser. Territorialförsvar, hemvärn och andra delar av dagens militära försvar organiseras som nationella skyddsstyrkor. Dessa skall med varierande beredskap kunna skydda befolkningen och infra- strukturen och ha möjligheter att stödja de operativa förbanden. Även den militära utvecklingen i omvärlden visar på en för- ändring mot ökad kvalitet på bekostnad av kvantitet. Snabb- insatsförmåga och ökad tillgänglighet för internationella kris- dämpande insatser prioriteras före satsningar på nationellt och territoriellt bundet försvar. Utvecklingen går mot ökad rörlighet och eldkraft, en flexiblare förbandsstruktur och ökad förmåga till precisionsbekämpning på långt håll. Försvarsmakten redovisar en planering för åren 2000–2004 som möjliggör en utveckling mot målbilden för . Strävan i avvägningen har varit att så snart det är möjligt och lämpligt av- veckla de delar av den nuvarande organisationen och materielen som inte bär mot målbilden. Det ger utrymme för att –påbörja den strukturella förnyelsen. Takten i förnyelsen kommer enligt Försvarsmakten att vara långsam. En redogörelse för Försvarsmaktens bedömning av personal- behov och utbildningsstruktur finns i kapitel 5. 1.4Annat underlag för utredningens arbete Regeringen har under utredningsarbetets gång beslutat att följan- de skrivelser och rapporter skulle överlämnas till utredningen: G Från om erfarenheter av plikt- lagstiftningen, med förslag till ändringar i lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning och med yttrande över Försvarsmaktens kom- 86 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21 pletterande underlag till den säkerhetspolitiska kontroll- stationen; G Från om brister i värn- pliktsutbildningen (rapporten – Försvarets hushållning med värnpliktig personal); G Från för personalvård för totalförsvarspliktiga om tillämpningen av pliktsystemet, om körkortsutbildning under värnpliktsutbild- ningen och om personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga; G Från om innehållet i värn- pliktsutbildningen (rapporten arbetskraft) och den 9 ok- tober 1997 om översyn av reglerna för tjänst- och permis- sionsledigheter; G Till (från regeringen) med anledning av rådets hemställan om åtgärder rörande totalförsvarspliktiga som genomgår grundutbildning vid ; G Från Bibel- och Vakttornet om att medlemmar i inte längre har någonting emot att utföra samhällsnyttig tjänst i stället för värnplikt; G Från major om krigsplacering av bevaknings- och depåvärnpliktiga; G Från ÖCB om utbildningsplaner för utbild- ning av civila beredskapsstyrkor; G Från och om inrättande av ett värnpliktscentrum; G Från om den allmänna värnplikten; G Från om värnplikt för samer. har till utredningen överlämnat rapporterna Grå arbetskraft (1997) och för det vara nog! Från har utredningen erhållit rapporterna Bromsa i utvecklande syfte! () och Regeringens age- rande i beredskapsmannafrågan (1998) samt civilpliktsprogram- men som rådet antagit . Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 87 vidare i skrivelser till utredningen redovisat synpunkter på dis- ciplinlagstiftningen och en uppföljning av rapporten i utvecklande syfte! Den s.k. miljöbrigaden i har till utredningen överlämnat ett material som beskriver en planering för svensk medverkan i internationella miljöskyddsinsatser. Ett tiotal enskilda personer har till utredningen framfört syn- punkter på plikttjänstgöringens innehåll och i det sammanhanget argumenterat för en civil fredstjänst. Synpunkter har också inkommit till utredningen om formerna för krigsplacering. En rad frågor i utredningens arbete har behandlats i arbets- grupper, som bestått av företrädare för utredningens sekretariat och berörda myndigheter. Arbetsgrupperna har sammanställt faktamaterial och erfarenheter, inventerat problemställningar och föreslagit förändringar i pliktsystemet. En förteckning över arbetsgrupperna – och deltagarna som ingått i dem – finns i I referensgrupper knutna till utredningen har ingått företrädare för , , , , Styrelsen för psykologiskt försvar, civilbefäl- havarna, länsstyrelserna, , Sve- riges , , , , , , de politiska ungdomsförbunden samt Civilplikts- rådet och . Ledamöterna i grupperna har vid de överläggningar som ägt rum redovisat uppfattningar i olika frågor som utredningens arbete omfattat. Företrädare för och har del- tagit i överläggningar med utredningen och en del av arbets- grupperna. Utredningen har vidare vid överläggningar med företrädare för Försvarshögskolan, , , , och fått del av synpunkter i olika frågor som har med utformningen av pliktsystemet att göra. Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten inom Försvars- makten (MUST) har lämnat underlag för utredningens översikt- liga beskrivning av systemen för försvarets personalförsörjning i ett antal stater. 88 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande Utredningen har inhämtat underlag från berörda myndigheter i , och om pliktsystemen i dessa länder. Vid ett besök hos det danska och det danska Forsvarskommandot har utredningen studerat mönstringspro- cessen. Utredningen har bl.a. tagit del av hur danska myndig- heterna tillämpar bestämmelserna om frivillighet vid inskriv- ningen. Redovisningen i betänkandet fortsätter närmast med fyra deskrip- tiva kapitel. Utredningen beskriver i kapitel 2 i starkt sammanfattad form det nuvarande regelverket. En mer detaljerad redogörelse för gällande rätt finns i Bilaga 3. Kapitel 3 är en statistisk översikt över totalförsvarets försörjning med pliktpersonal under 1990- talet. Systemen för försörjning med pliktpersonal i andra länder framgår stora drag av kapitel 4. Detaljerade redogörelser för förhållandena i , och finns i Bilaga 4. Kapitel 5, som är det sista deskriptiva kapitlet, beskriver de riktlinjer för totalförsvarets utveckling som statsmakterna beslutat om. I kapitlet ingår också redogörelser för de bedömningar som Försvarsmakten och civila myndigheter gjort om behovet av pliktpersonal och hur det kan tillgodoses. Utredningens överväganden börjar i kapitel 6 med bedöm- ningar av skyldigheterna att tjänstgöra. Kapitlet innehåller bl.a. en redogörelse för utredningens förslag till värnplikt för kvinnor. I kapitel 7 analyserar utredningen möjligheterna att genom utökad information förbättra totalförsvarets folkförankring och ge de totalförsvarspliktiga en allsidig information om tjänstgörings- alternativ och annat som har med grundutbildningen att göra. Kapitel 8 är en beskrivning av utredningens förslag system för rekrytering av pliktpersonal. Förändringar föreslås bl.a. i orga- nisationen för mönstring och inskrivning. Bättre ekonomiska förmåner och andra åtgärder som är nödvändiga för att höja de totalförsvarspliktiga motivation i samband med tjänstgöringen behandlas i kapitel 9. Därefter följer i kapitel 10 en redovisning av de åtgärder som utredningen anser nödvändiga för att själva utbildningen skall ge resultat. Utredningen behandlar bl.a. frågor om utbildningens längd, tidpunkterna för in- och utryckning i förhållande till högskoleterminernas början och slut, utbildnings- systemets form och det pedagogiska innehållet i verksamheten. Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 89 Frågor om krigsplacering och annan personal försörjning inom pliktsystemets ram överväger utredningen i kapitel 11 respektive 12. Kapitel 13 innehåller utredningens förslag till åtgärder inom pliktsystemets område som syftar till att förbättra möjligheterna för Försvarsmakten att genomföra internationella fredsfrämjande insatser. Förutsättningarna för den som skrivits in för tjänstgöring att få uppskov med grundutbildningen behandlas i kapitel 14. I kapi- tel 15 redovisar utredningen sina bedömningar av hur person- skadeskyddet kan förbättras. Kapitel 16 är en redogörelse för de förändringar i påföljderna för totalvägrare som utredningen före- slår. I kapitel 17 behandlas handläggningen av disciplinärenden. Ett förslag till särskild tjänsteplikt vid insatser i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred redovisar utredningen i kapitel 18. Kapitel 19 innehåller en redogörelse för följderna av utred- ningens förslag i de tidigare kapitlen. Kvalitet beskriver eko- nomiska, jämställdhetspolitiska och integrationspolitiska kon- sekvenser samt följderna för sysselsättningen och den offentliga servicen och för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Utredningen redovisar slutligen i kapitel 20 en kommentar till de författningsändringar som fordras med anledning av utred- ningens förslag i betänkandet. G Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt; och G Förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Det finns särskilda bestämmelser för kvinnors medverkan i det civila och det militära försvaret i G Lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning; och G Förordningen (1995:240) om möjligheter för kvinnor att full- göra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning. Frågor om ekonomiska och andra förmåner samt om med- inflytande för de totalförsvarspliktiga regleras i G Förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvars- pliktiga; G Förordningen (1995:649) om ledighet och fritid för totalför- svarspliktiga under tjänstgöring; och G Förordningen (1995:808) om medinflytande för totalför- svarspliktiga. Handläggningen av ärenden om ersättningar sker enligt G Lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. Anstånd med skatteinbetalningar vid tjänstgöring inom totalför- svaret kan beviljas enligt en bestämmelse i skattebetalningslagen (1997:483). G Lagen (1994:1811) om disciplinen inom totalförsvaret, m.m; och G Förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom total- försvaret, m.m. En del förhållanden som reglerar inskrivning och utbildning av totalförsvarspliktiga regleras i instruktioner för de statliga myn- digheter som handlägger ärenden om totalförsvarets personal- försörjning. Instruktionerna för de mest berörda myndigheterna är G Förordningen (1995:648) med instruktion för ; G Förordningen (1994:642) med instruktion för Försvars- makten;