sou · GOB365d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Före kommunalskattelagens (1928:370, KL) tillkomst ansågs enligt praxis understöd som vid arbetskonflikt som betalades ut till arbetstagare från den fackliga organisationen utgöra skattepliktig intäkt efter avdrag för den avgift som betalats in till organisationen. Anledningen till den bedömningen har antagits vara att understödet betalades ut i stället för arbetsinkomst och därför likställdes med denna. När KL trädde i kraft blev sådan ersättning genom en uttrycklig bestämmelse skattefri. Någon motsvarande bestämmelse avseende den konfliktersättning som betalas ut från arbetsgivarorganisationerna till deras medlems- företag finns inte. Sådan ersättning utgör därmed skattepliktig intäkt för den anslutna arbetsgivaren i dennes verksamhet. Utredningen har tillfrågat de tre stora löntagarorganisationerna på arbetstagarsidan samt Ledarna om den konfliktersättning som betalas ut till medlemmarna vid en eventuell konflikt. Av intresse har varit dels vilka principer som legat till grund för bestämmandet av konfliktunder- stödets storlek, dels hur stor den genomsnittligt utbetalade konflikt- ersättningen normalt är, dvs. vilken summa den genomsnittliga konfliktersättningen normalt uppgår till per medlem och dag. Rent generellt kan konstateras att det inom de större fackförbunden finns betydande konfliktfonder. Dessa har byggts upp av beskattade medel, antingen i form av beskattad avkastning eller av andra beskattade medel. Det konfliktunderstöd som betalas ut uppgår dessutom i normalfallet till ett betydligt högre belopp än vad medlemmen själv har betalat in genom medlemsavgifter. LO har inte några egna konfliktfondmedel utan endast ett eget kapital. Detta uppgick /1999 till . Vid en konflikt på LO-sidan betalas normalt konfliktersättning ut från de enskilda förbunden. Det förekommer dock i undantagsfall att en viss del betalas ut centralt från LO. Konfliktfonderna finns alltså över lag på förbundsnivå. De större förbunden har betydande konfliktfonder, exempelvis Metall med nära och med (per ). Konfliktunderstödet uppvisar relativt stora variationer mellan de olika medlemsförbunden. I många fall utgår en summa motsvarande lönen efter skatt och i andra fall lönen efter skatt minus . I några fall utgår ett belopp som motsvarar den ersättning som utgår från arbetslöshetskassan. Det utbetalade beloppet ligger i allmänhet mellan och per dag. Den genomsnittliga ersättningen uppgår till per dag. TCO har för sin del skapat en borgensring att tas i anspråk i händelse av konflikt, med 15 av medlemsförbunden anslutna. Borgensringen utgörs av ett avtal mellan förbunden om att med det egna förbundets medel bistå det förbund som i en konflikt tvingas betala ut ersättning till medlemmarna. Storleken på förbundens åtaganden är beroende av respektive förbunds medlemsantal. Förbundens maximala borgensåtagande motsvarade ett belopp på . Åtagandet enligt borgensringen har dock ännu inte kommit att behöva utnyttjas. De största TCO-förbunden har egna konfliktfonder av betydande storlek. SIF har exempelvis i reservfonden (marknadsvärde per ) för att tas i anspråk i händelse av konflikt. Förhandlingskartellerna OFR och PTK, som större delen av TCO- förbunden är medlemmar i, har därutöver egna konfliktfonder. Konfliktersättning har inte betalats ut från något . När utbetalning sker görs detta i allmänhet schablonmässigt. TCO-förbundens genomsnittliga ersättning per medlem och dag ligger på samma nivå som inom LO. Huvudprincipen för utbetalning av konfliktersättningen inom TCO- förbunden är att den som är uttagen i konflikt skall hållas ekonomiskt skadeslös. Inom de flesta medlemsförbunden betalas vid en eventuell konflikt ut ersättning med ordinarie lön minus skatt. Ett av förbunden betalar ut lön jämte tillägg minus skatt. I det förbundet har den genomsnittliga ersättningen för angetts till . I något förbund tillämpas i stället utbetalning av av snittlönen. Några förbund betalar ut konfliktersättning med högsta belopp från arbetslöshetskassan minus skatt. Ett av dessa förbund har angett den genomsnittliga konfliktersättningen per dag till . Vid den senaste konflikten var den genomsnittligt utbetalade dagersätt- ningen hos något förbund . Det vanligaste dagersättnings- beloppet var då . Den högsta genomsnittliga ersättningen per dag har angetts till (beräknat på en medellön av för ). För SACO-förbunden finns vissa skillnader mellan privatanställda å ena sidan och statligt och kommunalt anställda å den andra. För den privata sektorn tillämpas , vilket innebär att privatanställda i princip ersätts av nettolönen, medan statlig och sektor ersätter de anställda av nettolönen (bruttolönen minus skatt). Principen för utbetalning av konfliktersättning till Ledarnas medlemmar i samband med en arbetsmarknadskonflikt är ersättning av inkomstbortfallet efter skatt. Beslut om ersättningens storlek fattas vid varje enskild konflikt. Detta har inte varit aktuellt inom förbundet . I fråga om konfliktersättning på arbetsgivarsidan har utredningen undersökt efter vilka principer som konfliktersättningen bestäms och under vilka förutsättningar den betalas ut. Konfliktersättning till företagen utgår för att täcka avdragsgilla kostnader som uppkommer i händelse av en arbetsmarknadskonflikt. Dessa kostnader är avdragsgilla oavsett hur konfliktersättningen behandlas i skattehänseende. Sådan ersättning för kostnader tas hos bolagen upp som en mot kostnaderna svarande intäkt. Arbetsgivares skatteplikt för uppburen konfliktersättning korrespon- derar med avdragsrätten för den del av medlemsavgiften som används för att bygga upp konfliktfonderna. SAF har betydande medel (marknadsvärde cirka 9,5 miljarder /1999) i sin centrala konfliktfond som tas i anspråk vid eventuella konflikter. Senast skedde utbetalningar i samband med konflikten på bussområdet . har därutöver egna konfliktfondmedel. Utredningen har dock inte haft tillgång till några närmare uppgifter om storleken av dessa. Inom SAF finns enhetliga principer för utbetalning av konfliktersättning i händelse av konflikt och ersättningens storlek beslutas av vid varje enskilt konflikttillfälle. 140 Konfliktersättningen SOU 2000:65 medel till arbetsgivarförbundens medlemmar ersätter inte något vinstbortfall utan utgör en ren kostnadsersättning. Inom de övriga arbetsgivarförbunden fattas, liksom inom SAF, särskilda beslut om konfliktersättning. I princip bestäms storleken av utbetalda belopp utifrån den ekonomiska skada som medlemmen lidit av konflikten. Som exempel på kriterier för utbetalning av konfliktersättning kan nämnas den praxis tillämpar i sådana fall. beslutar stadgeenligt om ersättning vid en konflikt. Om något annat inte beslutas skall ersättning till dagstidningsföretag utgå för som är utgivningsdag med ett belopp som motsvarar den genomsnittliga andelen av medlemmens under föregående år sammanlagda annons- och upplageintäkter. 12Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer Utredningens förslag: Den verksamhet som de fackliga organisationerna bedriver har kartlagts och de olika delverksam- heterna har bedömts och värderats mängdmässigt. Medlemsavgiften har fördelats procentuellt mellan de olika verksamhetsdelarna. Av den avgift som medlemmarna betalar till sitt fackförbund (exklusive avgift till arbetslöshetskassa) beräknas gå till allmänfackligt arbete, dvs. arbete som får anses utgöra sådan verksamhet som om den bedrevs i ett förbund på arbetsgivarsidan hade lagts över i ett servicebolag och därmed utgjorts av avdragsgilla servicekostnader (driftkostnader i en rörelse). En skattelättnad i form av en skattereduktion införs för den delen av medlemsavgiften. Med en fiktiv skattesats om bestäms skattereduktionen till (0,62 x 0,40 = 0,248) avrundat av den sammanlagda avgiften som medlemmen under beskattningsåret betalat till en arbetstagarorganisation. Avgift till en motsvarande utländsk organisation berättigar under vissa förutsättningar till skattereduktion. Skattereduktionen omfattar även avgift till en arbetstagar- organisation som en näringsidkare betalat. Mätnings- och granskningsarvodena berättigar inte till skatte- reduktion. Både arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer har viktiga samhällsfunktioner. Inte minst det samarbetssystem som växt fram på arbetsmarknaden har visat sig värdefullt. omfattas hela arbetsmarknaden av fackligt arbete. Organisationsgraden på såväl arbetstagar- som arbetsgivarsidan är mycket hög. 142 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer arbetet är accepterat på alla nivåer i samhället. En rad samhällsuppgifter har också lagts på de fackliga organisationerna. Fackföreningsrörelsens uppgifter har avsevärt vidgats. De spänner över ett vitt spektrum från förhandlingar om löner och anställningsvillkor till arbetarskydd, yrkesutbildning och medbestäm- mande i företagen. Detta har medfört att de fackliga organisationernas kostnader ökat, vilket i sin tur lett till ett högre avgiftsuttag, för vilket medlemmarna bör kompenseras. Den lagstiftning och de kollektivavtal som reglerar förhållan- dena på arbetsmarknaden har ökat betydelsen för arbetstagare av att tillhöra en organisation som i olika sammanhang tar tillvara deras rätt. I den första fasen av utredningsarbetet har förhållandena inom arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna kartlagts med avseende på den verksamhet som bedrivs och hur den finansieras, dvs. främst vilka avgifter som tas ut av föreningarnas medlemmar och på vilka grunder. De i kapitel 7–11 redovisade faktauppgifterna utgör grunden för beräkningar och ställningstaganden i uppdragets olika delar – frågan om skattemässig likabehandling, och i förekommande fall, frågan om sättet eller sätten att nå en sådan likabehandling. I utredningens direktiv pekas särskilt på vikten av att uppnå likställdhet i den skattemässiga behandlingen av medlemsavgifterna. Enligt nu gällande skatterättsliga bestämmelser är utgångspunkten att fackföreningsavgiften utgör en icke avdragsgill privat levnadskostnad, medan avgiften till en arbetsgivarorganisation är avdragsgill till den del den avser medel för konfliktändamål. Arbetsgivare har även möjlighet att dela upp avgiften till arbetsgivarorganisationen i en medlemsavgift och en avdragsgill serviceavgift som i regel uppgår till 90–av den totala avgiften. Utredningen har analyserat de olika inkomstbegreppen och de grundläggande principerna för inkomstberäkningen som slagits fast i det nu gällande skattesystemet. Olika inkomstbegrepp har under skilda skeden påverkat utformningen av kommunalskattelagens (1928:370, KL) regler för inkomstbeskattningens omfattning. Sedan KL kom till har inkomstbegreppet vidgats principiellt och successivt. Skatterefor- men innebar i princip en ytterligare utvidgning. Då var strävan bland annat att inordna de olika typerna av inkomster i så få inkomstkällor som möjligt och att göra bestämmelserna för de olika inkomstslagen så lika som möjligt. Genom inkomstbegreppets nuvarande omfattning inbegriper inkomstbeskattningen all inkomst från verksamhet som den skattskyldige bedriver samt all avkastning och realiserad värdestegring på kapital han innehar. Alla dessa inkomster anses, enligt förarbetena till skattereformen, ha en likvärdig Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 143 skatteförmåga och skall därför beskattas lika. Inkomstskattelagen (1999:1229, IL), som trätt i kraft , har inte medfört någon ändring i detta avseende. En grundläggande princip vid beskattningen av inkomster var enligt KL rätten till avdrag i olika förvärvskällor för kostnader för intäkternas förvärvande. Enligt IL:s terminologi skall utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster dras av som kostnad. Regelsystemet innehåller rent faktiskt generösare bestämmelser om avdragsrätt i inkomstslaget näringsverksamhet än i inkomstslaget tjänst. På utgiftssidan är den i praktiken viktigaste inskränkningen bestämmelserna om att en rad utgifter inte får dras av som kostnad. Hit hör först och främst enligt tidigare KL:s och IL:s grundläg- gande principer levnadskostnader och liknande utgifter. Till sådana levnadskostnader räknas bland annat avgifter till kassor, föreningar och andra sammanslutningar som den skattskyldige är medlem i. Frågan om avdragsrätt för avgifter till arbetsmarknadens organisationer kan, särskilt när det gäller fysiska personer, jämföras med avdragsrätten för andra kostnader som har typiska drag av levnadskostnader. Ovan har konstaterats att avdragsförbudet för levnadskostnader är en av grundpelarna i skattelagstiftningen. Det finns dock ett antal uttryckliga bestämmelser om avdragsrätt som inte följer detta mönster. Exempelvis medges avdrag för ökade levnadskostnader och för utgiftsräntor. Dessa typer av utgifter kan sägas utgöra personliga levnadskostnader och borde som sådana enligt huvudregeln inte berättiga till avdrag vid inkomstberäkningen. I inkomstslaget tjänst finns det utgifter som i och för sig har samband med tjänsten, men som är av den naturen att de också kan ses som levnadskostnader. För inkomst av tjänst gäller vidare i de flesta fall att kostnader som i och för sig skulle kunna berättiga till avdrag uppgår till förhållandevis små belopp. Av förenklingsskäl finns därför en begränsningsregel, som innebär att avdrag för övriga kostnader medges bara för de utgifter som sammanlagt överstiger . I inkomstslaget näringsverksamhet är det avgörande för om en utgift skall anses hänförlig till näringsverksamheten att den har ett samband med denna. Det skall vara en utgift för förvärvande av näringsverk- samhetens intäkter. Något krav på att en utgift verkligen medför en intäkt finns dock inte. Om avgiften utgör en utgift som inte är hänförlig till verksamheten, dvs. den är verksamhets- eller rörelsefrämmande, medges inte avdrag. De utgifter som är att betrakta som privat konsumtion skall inte heller ge avdragsrätt. Vissa inskränkningar finns även i näringsverksamheten för möjligheten till avdrag, däribland för medlemsavgifter. Det allmänna avdragsförbudet för medlemsavgifter har i rättspraxis fått en vidsträckt 144 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer tillämpning i inkomstslaget näringsverksamhet. Bland annat har avdrag vägrats för medlemsavgifter som har mer eller mindre direkt att göra med näringsverksamheten. Exempelvis är medlemsavgiften i en branschförening normalt inte avdragsgill (jfr ovan kapitel 4). 12.2En likformig eller neutral beskattning En likformig eller neutral beskattning av olika grupper och i olika inkomstslag kan, enligt utredningens uppfattning, åstadkommas på olika sätt. I uttrycken likformighet eller neutralitet kan nämligen läggas olika innebörd. En beskattning kan vara likformig eller neutral antingen genom att själva regeluppbyggnaden har samma utseende för olika grupper eller också genom att resultatet för de olika grupperna blir detsamma. Totalt sett skall dock beskattningen medföra en likformig skattebelastning. Redan av utredningens direktiv framgår att det i det här fallet är resultatet av regeltillämpningen som skall leda till likformighet. De överväganden och förslag som utredningen lämnar i fråga om den skattemässiga behandlingen av avgiften till respektive sidas fackliga verksamhet ansluter till direktivens utgångspunkt. Nuvarande regelsystem har kritiserats av flera skäl. Kritiken har främst gällt det förhållandet att organisationer och förbund på arbetsgivarsidan efter hand fört över den övervägande delen av sin verksamhet till särskilt bildade servicebolag och på det sättet gjort det möjligt för medlemsföretagen att dra av serviceavgifterna som driftkostnader i den bedrivna rörelsen. Inför den författningsändring genom vilken arbetsgivares rätt till avdrag för avgift till arbetsgivarorganisationer beskars, framhölls från arbetsgivarsidan att sådana förändringar i arbetsgivares avdragsrätt skulle komma att leda till organisatoriska förändringar hos organisationerna, med organisatoriskt och administrativt merarbete som följd, dvs. i klartext en ökad förekomst av servicebolag. Redovisningen i det föregående visar också klart att den övervägande delen organisationer och förbund på arbetsgivarsidan, däribland samtliga , har bildat ett eller flera servicebolag som är knutna till verksamheten. Till servicebolagen har förts över merparten av de arbetsuppgifter och frågor som tidigare sköttes av organisationen själv. Vidare kan konstateras att huvuddelen av den totala avgiften som tas ut förs över till servicebolagen, ibland . Denna del utgör därmed en avdragsgill driftkostnad i rörelsen, medan återstoden av avgiften utgörs av icke avdragsgilla Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 145 Arbetsgivarens fackliga kostnader kan därmed sägas i princip finansieras med obeskattade medel. Kritiken har också gällt mervärdesskattebestämmelsernas utform- ning och det faktum att arbetsgivarsidan därigenom i realiteten har fördelar jämfört med arbetstagarsidan. En jämförelse mellan betingelserna för arbetstagare respektive arbetsgivare när det gäller total skattebelastning kan göras enligt följande. Enligt det svenska skattesystemet, liksom i flertalet andra länders system, beskattas huvuddelen av inkomsterna från produktionen i tre led. 1)I samband med att produktionsinkomster i ett företag avsätts till löner och vinster sker en första beskattning. För löner sker det i form av arbetsgivaravgifter och för vinster i form av bolagsskatt. Hela arbetsgivaravgiften brukar dock inte betraktas som skatt, utan en del har karaktären av personliga försäkringsavgifter. Skattedelen brukar anges till i genomsnitt för alla löntagare. Efter beskattning kvarstår alltså för utbetalning av löner och för utbetalning av vinster. I produktionsledet finns ett undantag från beskattning genom att ränteutbetalningar inte belastas av någon skatt. 2)När löner, vinster och räntor betalas ut till hushållen sker ett andra led i beskattningskedjan, den personliga inkomstskatten. För kapitalinkomster är skattesatsen , medan den för löner uppgår till cirka 30 eller – genomsnittet för alla är . Den högre skattesatsen, , gäller för inkomstdelar som överstiger . – I detta sammanhang bortses från egenavgifterna. 3)I samband med att hushållen använder inkomsterna till konsumtion sker ett tredje led i beskattningskedjan genom mervärdesskatt och andra indirekta skatter. När det gäller arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer är dock momsinnehållet förhållandevis lågt. I nedanstående beräkningar uppskattas mervärdesskatten utgöra av organisationernas kostnader. En arbetsgivares sammanlagda avgift till en arbetsgivarorganisation består av två delar. Den del som går till ett servicebolag är i sin helhet avdragsgill för företaget. Den andra delen består av utgifter som huvudsakligen är att betrakta som konsumtion, t.ex. utgifter för allmänpolitisk verksamhet. För att skapa likformighet eller paritet mellan arbetstagare och arbetsgivare kan motsvarande uppdelning göras för de fackliga utgifterna. Fackföreningsavgiften betalas i sin helhet med fullbeskattade inkomster, dvs. inkomster som är beskattade i samtliga 146 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer tre ovan nämnda led. Även den avgiften kan dock delas upp i en avdragsgill och en icke avdragsgill del. För att nå paritet bör då begreppen avdragsgill respektive icke avdragsgill ha samma skattemässiga och ekonomiska innebörd för både arbetstagare och arbetsgivare. För en arbetstagare är en icke avdragsgill kostnad fullbeskattad, vilket innebär en total skattebelastning för den genomsnittlige löntagaren på (100 ./. 0,81 x 0,5906 x 0,93 x 100). För en arbetsgivare är en icke avdragsgill kostnad belastad med bolagsskatt och mervärdesskatt, men inte någon personlig inkomstskatt. Det innebär en skattebelastning på (100 ./. 0,72 x 0,93 x 100) . För s.k. rörelsefrämmande kostnader – exempelvis om en arbetsgivare bedriver allmänpolitisk verksamhet i föreningsregi – är skattebelastningen därmed lägre för arbetsgivaren än för arbetstagaren om han bedriver motsvarande verksamhet. Om en kostnad är avdragsgill för arbetstagaren innebär det att ingen personlig inkomstskatt tas ut, men väl både arbetsgivaravgift och moms. Det betyder en total skattebelastning på . Om en kostnad är avdragsgill för arbetsgivaren innebär detta däremot att avgiften är helt obeskattad – servicebolagets moms är avdragsgill hos företaget. Även i det här fallet är arbetsgivarens verksamhet alltså lägre beskattad. För att uppnå likformighet för båda parter beträffande avdragsgilla kostnader skulle man kunna ge en arbetstagare en förhöjd avdragsrätt. Ett sätt att uppnå paritet för båda parter för icke avdragsgilla kostnader vore att belasta en arbetsgivares icke avdragsgilla kostnader, dvs. rörelsefrämmande kostnader, i företaget skatt – vilket motsvarar i skatt på utgifter inklusive skatt. Då skulle arbetsgivarsidan få en total skattebelastning för icke avdragsgilla kostnader på (100 ./. 0,72 x 0,93 x 0,7 x 100), att jämföra med en arbetstagares . Grundtanken med en sådan skatt vore att åstadkomma likformighet. Om en arbetstagare enskilt eller i kollektiv regi, t.ex. via en facklig organisation, vill stödja (sponsra) ett politiskt parti, Röda Korset eller annan ideell eller kulturell verksamhet räknas det som personliga levnadskostnader och fullbeskattas därför. Om en arbetsgivare enskilt eller i kollektiv regi, via t.ex. ett bolag eller en arbetsgivarorganisation, gör samma sak borde det också betraktas som personliga levnadskostnader och fullbeskattas. Detta resonemang talar för att denna typ av utgifter i företagen skattemässigt borde behandlas som utdelning till ägarna. Det skulle emellertid skapa mycket administrativt merarbete i företagen, hos ägarna och hos skattemyndigheterna. Därför skulle skatten i stället Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 147 kunna utformas som en schablonskatt som belastas företagen. Förutom för icke avdragsgilla förenings- och medlemsavgifter skulle skatten utgå på likaledes icke avdragsgilla utgifter och bidrag till ideella organisationer, kultur, idrott och liknande utgifter, vilka hos arbetstagare har karaktären av levnadskostnader. Den ovan förda diskussionen visar att den skattemässiga behandlingen av arbetstagar- respektive arbetsgivarorganisationer inte är likformig enligt nu gällande skattesystem. Servicebolagskonstruktionen och mervärdesskattebestämmelserna medför att en arbetsgivare i praktiken har möjlighet att dra av den övervägande delen av kostnaden för medlemskapet i en arbetsgivar- organisation. Motsvarande avdragsmöjlighet för en arbetstagare för avgiften till en facklig organisation saknas . I syfte att åstadkomma en likställdhet i det här avseendet i den skattemässiga behandlingen av avgiften till fackföreningar och arbetsgivarorganisationer bör därför regler om en skattelättnad för arbetstagare införas. Utredningen har dock inte haft möjlighet att ta ställning till frågan om en särskild skatt för rörelsefrämmande kostnader. Detta problem bör utredas ytterligare för att belysa konsekvenserna av en sådan principiell förändring av skattesystemet som det här är fråga om. Kartläggningen av förhållandena på arbetstagarsidan avseende den verksamhet som bedrivs, hur denna finansieras, vilka medlemsavgifter som tas ut m.m. har genom enkätundersökningen mer eller mindre fullständigt klarlagts (se kapitel 7). Resultatet av enkätundersökningen på arbetsgivarsidan har, som nämnts ovan, gett en mindre fullständig bild (se kapitel 9). För att få ett faktaunderlag som är så rättvisande som möjligt, har utredningen utgått från en viss uppdelning på olika kostnadsposter av de fackliga organisationernas verksamhet. Uttryckt på ett annat sätt har den verksamhet som bedrivs hos organisationer och förbund på arbetstagarsidan delats upp på olika verksamhetsgrenar och kostnaden för varje verksamhetsgren har uppskattats till ett visst belopp eller en viss procentsats av totalkostnaden för verksamheten.