sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det bör noteras att avvecklingen av obligationer och penningmarknadsinstrument i värdetermer är avsevärt större än aktiesidan: relationen är cirka 20 mot 1. istället måste köpas in från någon annan och i ett förändrat marknads- och prisläge. Eftersom VPC inte är s.k. central motpart och därmed inte garanterar att avvecklingen kommer att genomföras, används för penning- marknaden en rutin med s.k. försenad avveckling, baserat på ett särskilt tecknat avtal mellan VPC och aktörerna. I korthet går den ut på att när en bristsituation upptäcks, görs en s.k. urbackning där VPC exkluderar den fallerade partens affärer, varefter de kvarvarande del- tagarna genomför kompletterande affärer så att leveranskedjorna kan slutas och avvecklingen genomföras något än normalt. En sådan mekanism kan i och för sig fungera väl om marknadsrörelserna – och därmed de latenta förlusterna – är måttliga och om alla aktörer agerar efter avtalets bokstav och anda. De tester och övningar av den försenade avvecklingsrutinen som genomförts vid olika tillfällen har också överlag fungerat väl. Problemet är att risken att ingen av dessa förutsättningar kommer att vara uppfyllda i ett skarpt läge är betydande. Ett fallissemang torde, i varje fall om det handlar om en mer betydande aktör, skapa kraftig marknadsoro med risk för stora ränte- och prisrörelser. I en sådan nervös och osäker situation är det långtifrån säkert att alla aktörer kommer att vilja eller kunna leva upp till de åtaganden som angivits i det avtal om försenad avveckling som deltagarna skrivit under. Frågan om att hitta en stabilare lösning för penningmarknads- avvecklingen har med varierande intensitet diskuteras ända sedan VPCs penningmarknadssystem sjösattes . VPC-systemet – som allmänt sett bedöms höra till de mest välfungerande i Europa16 – har på denna punkt klara svagheter, även internationellt sett. Därför är det mycket angeläget att en annan lösning uppnås. Ett antal huvudvägar mot en lösning kan urskiljas – att övergå till bruttoavveckling, vilket upplöser urbackningsproblemet, att VPC (i likhet med OM) arbetar med en central motpart som övertar motpartsrollen och därmed i praktiken garanterar avvecklingen, eller att man delar upp VPC-avvecklingen på flera omgångar och/eller avvecklar . Den senare lösningen, som inte principiellt eliminerar men torde mildra de potentiella problemen, har också fördelen att den skulle bidra till en utjämning av likviditetsbehoven i . VPC-avvecklingen är nämligen den i särklass mest likviditetskrävande. Tanken på natt- avveckling innebär härvidlag den radikalaste lösningen, eftersom det då 16 ECB (1998) Assessment of against the standards for their use in ESCB credit operations, se även (2000) "Clearing och avveckling av svenska värdepapper. inte finns några konkurrerande behov av likviditet. Man kan också tänka sig kombinationer av dessa huvudansatser, exempelvis att transaktioner över en viss storlek bruttoavvecklas, medan resterande transaktioner nettoavvecklas . Därutöver finns anledning att överväga att introducera en ordning där de enskilda aktörerna får välja avvecklings- metod i samband med avslut. Detta skulle kunna bidra till att skapa medvetenhet om, och incitament att beakta, riskerna med olika avvecklingsmetoder. Avvecklingsmetoden skulle också kunna påverka prisbilden på värdepapperen och skulle därmed också ge en indirekt prissättning av avvecklingsriskerna. I samband med den förändring av ägarbilden i VPC som kommit till stånd , har dessa frågor getts uttalad prioritet. Målsätt- ningar är att utveckla systemet så att de potentiella stabilitetsproblemen får en lösning. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att så sker. Avvecklingsriskerna i valutahandeln – Herstatt-risken Som framgått innebär Herstatt-risk att en bank exponerar sig för kredit- risker i avvecklingen av valutaaffärer genom att betalning och leverans inte sker synkroniserat. I praktiken tar det oftast från det banken sänt sin definitiva betalningsorder tills dess man fått bekräftat att den köpta valutan finns på det egna kontot. Detta innebär i sin tur att värdet av två till tre dagars valutahandel i princip ständigt är exponerat för en osäkrad kreditrisk. De involverade beloppen är mycket betydande; enligt beräkningar handlade det för de svenska storbankernas del genomsnittligt om av kapitalbasen.17 Risken består i att det under loppet av detta tidsglapp kan visa sig att motparten av något skäl inte kan uppfylla sitt åtagande. Med tanke på de stora belopp det oftast handlar om, att det direkt drabbar banker och att det, närmast definitionsmässigt, har internationella dimensioner, aktualiseras systemriskproblemet och i internationell skala. har Herstatt-risken huvudsakligen setts som ett tidszons- problem – öppettiderna när det gäller marknader och system samman- faller ju inte helt mellan , och . Den under- förstådda slutsatsen har därmed varit att i den mån risken överhuvud- taget är möjlig att reducera, är det genom olika former av centralbanks- åtgärder. Emellertid har det i samband med det utredningsarbete kring frågan som bedrivits inom ramen för G-10/BIS klart framkommit att en 17 (1998) Finansmarknadsrapport nr 2/98. väsentlig del av tidsglappet har andra orsaker än det faktum att jorden är rund. Det gäller främst utformningen av bankernas korrespondent- banksavtal (t.ex. vad gäller sista tidpunkt för återkallande av betal- ningsorder), men också rutiner och system inom de enskilda bankerna. Därmed är det en väsentlig uppgift för bankerna att vidta åtgärder för att reducera riskexponeringarna, och för tillsynsmyndigheterna att övervaka att så sker. Delvis som ett resultat av det arbete som bedrivits inom G-10 har också framsteg skett , både i och i andra länder. De svenska bankerna har härvidlag, både när det gäller nivån på expo- neringarna och insatserna för att förbättra läget, överlag legat på en genomsnittlig nivå bland G-10-länderna. Exponeringstider har kortats genom översyn av korrespondentbanksavtal, och interna rutiner och kontrollfunktioner har förbättrats. Även tillsynsmyndigheterna är aktivt involverade i arbetet. Dock återstår fortfarande mycket att göra. Detta är ett arbete som bedrivs på i princip tre fronter. För det första handlar det om att redu- cera den tid aktörerna är exponerade för risken, exempelvis genom att förändra korrespondentbanksavtal eller öppettider och avvecklings- metoder i de nationella interbanksystemen. För det andra handlar det om att reducera de belopp som exponeras. Detta kan ske genom olika slag av bilaterala eller multilaterala nettningsarrangemang; en variant på detta tema är s.k. contracts for differences vilket innebär en kontant- avräkning av kontrakten vid avvecklingstidpunkten. Detta kan göras i affärer som sammanhänger med eget positionstagande för banken, där faktisk leverans av den köpta valutan inte är nödvändig. För det tredje handlar det om att utveckla multilaterala arrangemang som eliminerar risken genom att erbjuda s.k. PVP (Payment versus Payment). Här pågår ett utvecklingsarbete som initierades av ett tjugotal internationella storbanker för att skapa en gemensamt ägd avvecklingsbank där de deltagande bankerna håller konton i ett antal valutor, vilket möjliggör samtidig och synkroniserad avveckling. Denna bankkonstruktion – Continous Linked Settlement (CLS) Bank – bedöms kunna starta sin verksamhet . deltar 62 banker i projektet, varav två svenska. Sammanfattningsvis kan sägas att hanteringen av stora betalningar i står sig väl i en internationell jämförelse. och Riks- banken har varit något av föregångare när det gäller introduktionen av RTGS-lösningar och banker och andra aktörer har – till skillnad mot vad som ibland varit fallet i andra länder – oftast varit öppna för nya lösningar. Medvetenheten om och intresset för betalningssystemet och dess systemriskproblem har också ökat påtagligt . Detta hindrar inte att det finns saker att förbättra. En sådan är att inom ramen för åstadkomma ett effektivare utnyttjande av likviditet och säkerheter. Ett annat område är hanteringen av de tidigare nämnda Herstatt-riskerna i valutahandeln där de svenska bankerna – utifrån de undersökningar som gjorts inom ramen för G10/BIS vad gäller genomsnittliga exponeringtider, riskhanteringssystem etc. – visserligen inte framstår som dåliga, men inte heller som bättre än genomsnittet. Vidare handlar det om att finna vägar till en värdepappersavveckling som undanröjer de systemrisker som kan uppstå vid en s.k. urbackning. En generell aspekt att hålla i minnet när det gäller en mer långsiktig bedömning är vad som kan komma att hända med de svenska systemen (liksom många andra mindre nationella system) om går in i . Eftersom system av den här typen har tydliga drag av fixed cost industry kan det bli svårt även för i och för sig effektiva och välfungerande system att bli kostnadsmässigt konkurrenskraftiga visavi system som genom en större naturlig hemmamarknad processar avsevärt fler transaktioner. Inom europasamarbetet finns visserligen även på detta område en uttalad strävan att främja decentraliserade lösningar – konstruktionen av Target-systemet är bl.a. ett uttryck för detta – men det är likväl inte självklart att detta kommer att kunna upprätthållas långsiktigt om marknaden kommer att visa starka tendenser att gravitera mot ett stort eller ett fåtal stora system i . Detta reser, återigen, frågorna om effektivitetsvinster i storskalighet, kontra risken för effektivitetsförluster i skuggan av monopolistiska eller oligopolistiska strukturer. Ingen vet med säkerhet hur många betalningar som genomförs i eller det sammanlagda transaktionsvärdet för dessa betalningar; det finns, av förklarliga skäl, ingen löpande statistisk rapportering av kontanttransaktionerna. Antalet betalningar och de värden som därvid utväxlas avspeglar givetvis den allmänna ekonomiska aktiviteten och prisnivån, men också de betalningsvanor – i vid mening – som gäller . 18 Se vidare , H och Guibourg, G. (2000) Massbetalningar i Vissa grova uppskattningar som brukar refereras talar om att kontantbetalningar svarar för uppskattningsvis 80–av antalet transaktioner men av det samlade värdet, medan det omvända gäller för kontobaserade betalningar. Den väsentliga slutsats man i alla händelser kan dra är att kontanter fortfarande – trots talet om ett annalkande kontantlöst samhälle – alltjämt svarar för en mycket stor del av transaktionsvolymen, medan en överväldigande del av de värden som byter ägare överförs mellan olika konton. När det gäller kontobaserade betalningar kan konstateras att giro- betalningar dominerar starkt. Värdemässigt svarade dessa 1998 för av de kontobaserade betalningarna. I termer av antal transaktioner var motsvarande siffra . När det gäller utvecklingen i över tiden är det uppenbart – trots ofullständig statistik – att kontantbetalningarna minskar i relativ betydelse. Detsamma gäller checkbetalningarna. Istället är det kort- betalningar och girobetalningar som vuxit och växer i betydelse. Utvecklingen mot en mindre relativ kontantanvändning har pågått länge – en indikation på detta är det långvariga, trendmässiga fallet i förhållandet mellan värdet av utelöpande sedlar och BNP, från kring 1950 till ungefär hälften . Av alla tecken att döma har dock denna utveckling accentuerats i takt med att elektronisering och datorisering gjort framför allt olika slag av kontokort snabbare och säkrare att använda för både säljare och köpare. Den övergång från kontantbetalningar till kontobetalningar som skett under har sannolikt inneburit mycket stora effektivitetsvinster. Mycket tyder på att vi står mitt uppe i en nytt effektivitetssprång när den i huvudsak pappersbaserade kontohant- eringen i snabb takt ersätts med elektroniska tekniker i hela transaktionskedjan. Flera internationella studier indikerar att en helt elektroniserad betalning innebär en kostnadsreduktion om , jämfört med en pappersbaserad kontoöverföring. Nyare forskningsresultat19 tyder också på att prissättningen av betaltjänsterna spelar en viktig roll för i vilken grad och i vilken takt denna potential tas tillvara. sker en mycket stor del av betalningstransaktionerna med kontanter, och så kommer det sannolikt att förbli . är hanteringen av detta betalningsmedel av naturliga skäl 19 Se exempelvis , och (1998) Realizing the gains from electronic payments: costs, pricing and payment choice. utpräglat fysisk, och med stora inslag. I kombination med de stora säkerhetskrav som måste ställas blir det därmed fråga om en kostsam hantering. Enligt bedömningar ligger de totala kostnaderna för kontanthanteringen i storleken . Därmed är det också angeläget att möjligheterna till rationalisering av verksamheten tas tillvara. Det är bland annat mot den bakgrunden man skall se det faktum att Riksbank överlåtit kontanthanteringen till ett helägt bolag, som behåller utgivningsrätten när det gäller sedlar och mynt, liksom en tillsynsfunktion över bolagets verksamhet. Avsikten är att bankerna skall över ägarmajoriteten i bolaget. Som framgått sker en överväldigande del av betalningsförmedlingen i inom ramen för Bankgirot och Postgirot. 1998/uppgick antalet transfereringar inom postgirosystemet till och det överförda värdet uppgick till . Motsvarande siffror för Bankgirot var transaktioner transaktioner och . Trots den språkliga likheten utgör postgirot och bankgirot i grunden två ganska olika företeelser. Bankgirot är ett system som möjliggör betalningar från ett konto i en bank till ett konto i en annan bank genom att vanliga transaktionskonton länkas till ett särskilda bankgironummer. Bankgirot håller således självt inga konton. Postgirot, å sin sida, är ett system för överföringar mellan postgirokonton, dvs. konton i ett och samma institut. Det är alltså i princip ett slutet system. Att postgirot spelar så stor roll trots denna institutionella begränsning beror på att kontostocken har en betydande täckningsgrad; man har, för att åter- anknyta till tidigare förda resonemang, på egen hand nått en kritisk massa av bred acceptans. Detta är i sin tur till en del en produkt av dess tidigare ställning som statlig betalningsmyndighet med monopol på statliga betalningar. Postgirots monopol på statliga betalningar avskaffades 1994, och ombildades postgirot till bank, , ägd av Posten. Postgirot är alltså i viss mening en bank bland andra. Skillnaden visavi andra banker, förutom det faktum att man inte deltagit i Bankgirosystemet, ligger i att dess möjligheter att bedriva bankverksamhet i form av kreditgivning etc. är beskurna av ägaren staten; avsikten vid bildandet var att postgirot i allt väsentligt skulle förbli en betalningsförmedlare. vårproposition om den eko- nomiska politiken förutskickades dock att regeringen överväger att sälja postgirot, mot bakgrund av de lönsamhetsproblem som finns i verksamheten, delvis p.g.a. den begränsade verksamhetsinriktningen, och de kostnader och risker det skulle innebära för staten att istället utveckla postgirot till en fullvärdig bank.20 har från och till diskuterats olika möjligheter att öka öppenheten mellan postgirot och bankgirot. Ett argument för detta är att kunna utnyttja fördelarna med en öppen, gemensam infrastruktur. Å andra sidan har man – förutom de affärsmässiga tveksamheter som funnits – sett ett värde i att upprätthålla två konkurrerande, parallella transfereringssystem. Även ur sårbarhetsaspekt finns argument för en sådan struktur; om det ena systemet av någon anledning går ner finns en alternativ betalningsväg. Enligt utredningens bedömning är det tveksamt om värdet av att ha två separata konkurrerande girosystem är större än värdet av en enhetlig och öppen infrastruktur för girobetalningar mellan alla banker. Även om man skulle bedöma att de samhällsekonomiska fördelarna med en tvåsystemslösning överväger, torde det vara svårt att hävda att dessa fördelar är av en sådan dignitet att det kan motivera att staten i en eller annan form upprätthåller en konkurrens på denna marknad genom att äga och driva ett av systemen. En sådan lösning måste betraktas som exceptionell och kan knappast motiveras vid annat än mycket tydliga och samhällsekonomiskt betydelsefulla marknadsmisslyckanden. Att staten de facto har haft en sådan roll på betalningsområdet är en produkt av historien och av ekonomiska och institutionella förutsättningar som inte längre föreligger. Att regeringen föreslagit att postgiro- systemet skall säljas är mot den bakgrunden naturlig. En försäljning kan komma att innebära att bank- och postgiro- systemen på ett eller annat sätt smälter samman. Noteras skall också att postgirot redan innan beslut om försäljning var fattat, deklarerade sin avsikt att delta i bankgirosystemet - med start kommer detta att genomföras . I ett sådant läge blir den naturliga och väsentliga uppgiften för staten att övervaka att den gemensamma infrastrukturen inte utnyttjas för monopolistisk prissättning eller blir sluten visavi nya aktörer. En annan aspekt vad gäller girosystemen och deras framtida roll är att de praktiska möjligheterna att göra överföringar direkt mellan bankkonton, inom och mellan olika banker, ökat påtagligt genom den snabba spridningen av internet-banking. En sådan bilateralisering av betalningstrafiken leder till att efterfrågan på traditionella girofunktioner minskar. Görs överföringarna inom en och samma bank uppnår man dessutom nära nog realtidsavveckling av betalningarna. 1998/99:100. detta den fortgående koncentrationen på bankområdet, kan det tänkas att utvecklingen i går mot den situation som råder i , där en stor del av företagen håller transaktionskonton i samtliga de dominerande bankerna. Därmed kan man, genom att gå vid sidan av traditionella giro- och clearingfunktioner, genomföra merparten av sina betalningar i form av in-house-transaktioner i realtid och utan floatkostnader. Noteras kan dock att detta knappast är ett realistiskt alternativ för hushåll och småföretag. För att kunna göra betalningar i ett annat land och i en annan valuta använder sig en svensk bank vanligen av en bank i det aktuella landet som ombud, eller som korrespondentbank, där den svenska banken har ett konto. Den utländska banken deltar i sitt nationella interbanksystem för betalningar, och därmed kan den svenska banken (och dess kunder) nå i princip samtliga transaktionskontohavare i det aktuella landet. De större bankerna ingår på detta sätt i nätverk med korrespondentbanker i en lång rad länder. På motsvarande sätt håller svenska banker kron- konton för utländska banker, och sköter deras betalningar i det svenska systemet. Detta system är i allt väsentligt det som används vid olika slag av fakturabetalningar över gränserna. Till detta kommer de utlands- betalningar med kontokort som görs av exempelvis en svensk på resa i något annat land. Dessa betalningar hanteras i (de bankägda) konto- kortsföretagens (främst VISA och MasterCard) egna system. Kontokort används också i viss utsträckning även för distansbetalningar, bl.a. över internet. Den logistiska komplikationsgraden i dessa bilaterala korrespond- entbanksarrangemang, de alltjämt stora inslagen av hantering och den, i varje fall , begränsade marknaden för utlands- betalningar i termer av antal transaktioner, har gjort att utlands- betalningar i alla länder (låt vara i olika grad) karaktäriserats av tre förhållanden: höga kostnader, långsam förmedling och dålig transparens. Svenska banker anses – även om systematiska undersökningar saknas – vara jämförelsevis effektiva när det gäller hanteringen av utlandsbetalningar, men det hindrar inte att hanteringen även här är avsevärt mindre automatiserad och därmed betydligt dyrare och lång- sammare än vad som gäller för inhemska betalningar. Inom EU har denna problematik varit föremål för omfattande uppmärksamhet , och ett direktiv avseende gränsöver- skridande gireringar beslutades 1997,21 med implementering senast . I direktivet stipuleras bl.a. en maximitid på för att genomföra en betalning, ett förbud mot avgiftsuttag av både avsändare och mottagare etc. Ett element som självfallet bidrar till att komplicera och fördyra utlandsbetalningar är det faktum att det normalt involverar en växling mellan två valutor. Genomförandet av EMU innebär därför att denna komplikation bortfallit mellan de elva EU-länder som har samma valuta. Detta till trots konstateras i en rapport utgiven av den () att de tidigare problemen i allt väsentligt kvarstår, vilket man anser oacceptabelt och som man bedömer kan hota EMUs och den gemensamma valutans legitimitet om inte åtgärder vidtas. ECB och euro-centralbankerna kräver därför av berörda banker att påtagliga förbättringar måste ske på ett antal punkter . Även EU- kommissionen har påtalat problemen, och har angett att man kan tänka sig att ytterligare minska den maximala tid för gränsöverskridande betalningar som stipuleras i det nämnda direktivet. En central komponent i en sådan utveckling torde bli tillskapandet av multilaterala system för betalningar som ersätter det traditionella systemet med korrespondentbanker. Detta finns redan när det gäller stora betalningar, i huvudsak interbankbetalningar, i form av Target-systemet. För större kommersiella betalningar används bl.a. det s.k. Euro1/EBA- systemet, där de svenska storbankerna också deltar. För mindre kundbetalningar återstår ännu att dels att skapa sådana mekanismer, dels att få dessa att nå en kritisk massa vad gäller användningen så att systemen får fotfäste på marknaden och kan över- leva kommersiellt. De försök som gjorts tidigare att skapa multilaterala, gränsöverskridande betalsystem i har misslyckats av just det skälet. Ett arbete är dock igång inom EBAs ram, och bl.a. med tanke på de krav som ställts från centralbankshåll borde möjligheterna vara bättre för att nya systemlösningar den här gången ska lyckas etablera sig. Nya tekniker, nya aktörer har nya betalningstekniker sett dagens ljus och nya aktörer har också kommit in på betalningsmarknaden. Det som väckt mest uppmärksamhet är introduktionen av s.k. elektroniska pengar eller e- pengar och, beträffande aktörerna, den betydande betalningshantering som tagits över av bensinbolag och detaljhandelskedjor, uppbyggt på egna kontokortsystem. 21 EC Direktiv (1997) European Parliament and Council Directive No.97/5/EC of 27 January 1997 on cross-border credit transfers. Elektroniska pengar innebär, förenklat uttryckt, att pengar från ett konto (eller kontanter) överförs till digitala enheter lagrade på, vanligt- vis, ett s.k. chip inbäddat i ett plastkort. Dessa medel kan sedan användas för inköp utan att några konto- eller identitetskontroller behöver genomföras. Därvidlag liknar de alltså anonyma kontanter. I pågår en introduktion av detta betalningsmedel i form av det s.k. Cash-systemet, som flertalet av de större bankerna står bakom. Den debatt som förts i och, i än högre grad, internationellt är huruvida e-pengar representerar en förtroende- och stabilitetsrisk, dels med avseende på utgivarens likviditet och solvens, dels när det gäller risken för förfalskningar och manipulation. Frågor har också rests beträffande de effekter som, åtminstone , kan uppstå för penningpolitikens betingelser och för centralbankernas inkomster för det fall kontantanvändningen skulle minska drastiskt. Med utgångspunkt i den s.k. e-pengautredningen kan man i korthet dra slutsatsen att risker av nämnt slag finns, men att de dels inte är så stora som det ibland framställts, dels torde vara hanterbara. Mot dessa risker skall också, självfallet, ställas de fördelar ett sådant betalnings- medel kan ha i termer av bl.a. minskade kostnader för kontanthantering.