sou · GOB381 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla ett parlamentariskt sammansatt råd med uppgift att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya valsystem som ger väljarna en möjlighet att rösta också på person samt att ägna särskild uppmärksamhet åt konsekvenserna av systemet ur ett demokratiskt perspektiv. Kanslichefen, numera politiskt sakkunnig i statsråds- beredningen, förordnades som ordförande för rådet fr.o.m. . Till övriga ledamöter utsågs fr.o.m. riksdagsledamöterna (), ombuds- mannen (), numera riksdags-ledamoten (), kommunalrådet (), organisationschefen (), partikassören (), partisekreteraren () och (). entledigades från sitt uppdrag och ersattes av biträdande parti- sekreteraren () fr.o.m. . och entledigades från sina uppdrag och ersattes av riksdagsledamoten () respektive kanslichefen () fr.o.m. . Till experter i rådet förordnades fr.o.m. professorn , hovrättsassessorn , docenten , valdirektören och f.d. riksdags- ledamoten . entledigades från sitt uppdrag och ersattes av hovrättsassessorn fr.o.m. . dispaschören förordnades till sekreterare åt rådet fr.o.m. . Han entledigades från denna funktion och förordnades som expert i rådet fr.o.m. . Rådmannen har fr.o.m. varit sekreterare i rådet. Rådet har antagit namnet Rådet för utvärdering av val. Rådet har utöver sitt uppdrag att utvärdera det nya valsystemet (dir. 1997:87) fått i uppgift att utvärdera om, och i så fall på vilket sätt, reformen av det svenska valsystemet påverkade det allmänna valdeltagandet i samt att se över reglerna om det statliga partistödet till de politiska partier som varit representerade i (dir. 1998:99). Rådet avslutade sitt uppdrag i angivna delar genom att överlämna delbetänkandet Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). fick rådet i uppdrag att analysera orsakerna till det låga valdeltagandet val till (dir. 1999:61). Rådet får härmed överlämna betänkandet Valdeltagande och Europaparlamentsval (SOU 2000:81) och har därmed slutfört sitt uppdrag. Valdeltagande och Europaparlamentsval ............................................... Rådets syn på det låga valdeltagandet .................................... Följderna av ett lågt valdeltagande ....................................... De viktigaste orsakerna till det låga valdeltagandet ............. 3.3.1 Bristande engagemang i EU-frågor.......................... Aktivare insatser från partierna ............................................ Samtidiga val till Riksdag och Europaparlament m.m. ........ Indirekta val till ..................................... Det nuvarande valsystemet ................................................... Vem bryr sig? En analys av valdeltagandet i det svenska , Per och ...................... Ett i nationens skugga: Om det svenska valdeltagandet på europeisk och nationell nivå Valaktens innanförskap Om varför vissa deltog – andra avstod Det är av flera skäl viktigt att valdeltagandet i valet till Europa- parlamentet ligger på en hög nivå. Ett sådant skäl är att långvarigt lågt valdeltagande kan riskera att försvaga legitimitet. Ett annat skäl är att ett lågt valdeltagande i Europa- parlamentsvalet kan påverka deltagandet i de nationella valen i ogynnsam riktning. I både och val till Europaparla- mentet kom valdeltagandet att understiga . (var valdeltagandet och uppgick det till ). Frågan om det låga valdeltagandet i val till är komplex på så sätt att det torde finnas flera olika orsaker till att människor avstår från att rösta i dessa val i betydligt större utsträckning än i de nationella valen. Någon enskild faktor kan inte pekas ut som den viktigaste förklaringen. Mycket talar dock för att bristande engagemang, bl.a. som en följd av att ställning, arbetsformer och betydelse för olika frågor inte alltid är enkel att ta till sig, utgör en starkt bidragande orsak till det låga valdeltagandet. Även den i förhållandevis stora negativa opinionen till EU torde innebära att många avstår från att rösta. Forskning visar att valet att inte rösta för vissa är en ren protesthandling medan andra väljer att avstå då det eller de partier man sympatiserar med och röstar på i de nationella valen har en annan inställning till EU än vad man själv har. Rådet anser att nivån på valdeltagandet är otillfredsställande och att situationen är oroväckande. Det är därför viktigt med en bred debatt i frågan som kan leda till att väljare och partier, oavsett inställning till det svenska EU-medlemskapet, kommer att öka sitt engagemang i frågor som har anknytning till EU. Det är rådets förhoppning att de forskarrapporter som presenteras i det följande skall kunna tjäna som underlag för en sådan debatt. Rådet har vidare ansett det angeläget att bidra till diskussionen genom att peka på några åtgärder som skulle kunna ha en positiv inverkan på valdeltagandet i valet till Europa- parlamentet. Det bör redan här framhållas att flera av dessa åtgärder inte kan genomföras inom ramen för den gemenskapsrättsliga 8 Valdeltagande och Europaparlamentsval regleringen på området. Detta bör dock inte hindra att frågorna tas upp till diskussion. Rådet har tidigare utvärderat de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya valsystem som innebär att väljarna har möjlighet att rösta inte bara på parti utan också på person. Rådet har redovisat sitt uppdrag i denna del i delbetänkandet Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). Dessutom har rådet publicerat en antologi med forskningsrapporter Premiär för personval, red. och (SOU 1999:92). Rådet erhöll tilläggsdirektiv (dir. 1999:61). Enligt dessa skall Rådet analysera orsakerna till det låga valdeltagandet val till . Uppdraget skall redovisas på det sätt som rådet finner lämpligt. Det har ålegat rådet att samråda med () vilket också skett. Rådet inledde sitt arbete i denna del genom att inleda en upphandling av forskningstjänster. Vidare anordnade rådet i samarbete med ett seminarium i . Seminariet inleddes av statsrådet . redovisade fem utländska och fyra svenska valforskare olika forskningsrön med anknytning till valdeltagandet i val till . Vissa av föreläsningarna har getts ut i Demokrati- utredningens skriftserie under titeln in European Politics (SOU 1999:151). De forskningsrapporter som upphandlats har överlämnats till rådet . De har därefter diskuterats och analyserats inom rådet. Förutom de uppsatser som presenterats i skrift har rådet tagit emot tre olika forskarrapporter. De olika rapporterna grundar sig på delvis olika grundmaterial. I och med att de i stora delar Valdeltagande och Europaparlamentsval 9 kommer till samma resultat kan man i hög grad förlita sig på slutsatserna i rapporterna. De rapporter som rådet beställt finns intagna i detta betänkande. Varje rapport avslutas med en sammanfattning av de väsentligaste slutsatserna. 3 Rådets syn på det låga valdeltagandet Valdeltagandet i de svenska olika nationella valen, bortsett från de kyrkliga valen, har sedan den lika och allmänna rösträttens införande legat på mellan . har valdel- tagandet i något av de nationella valen inte understigit och vad gäller riksdagsvalen har det inte understigit . I det första valet till uppgick valdeltagandet till vilket kan jämföras med valdeltagandet riksdagsval som var och riksdagsval där det uppgick till . Vid val till uppgick valdeltagan- det till Jämfört med riksdagsvalen och de kommunala valen är det svenska deltagandet i Europaparlamentsvalen således mycket lågt. Bilden modifieras något om man sätter det svenska valdeltagandet i relation till övriga EU-länders valdeltagande. Det genomsnittliga valdeltagandet för samtliga EU-länder var . Det har sjunkit 1999 uppgå till . Bortser man från länder som har obligatorisk röstning och de länder som 1999 hade nationella val som Europaparlamentsvalet blir den genomsnittliga siffran för . Av de 15 nationerna hade , och ett lägre valdeltagande än . hade således ett valdeltagande som var lägre än det genomsnittliga. Två gamla EU-länder hade betydligt lägre siffror än . Ur ett internationellt perspektiv framstår således det svenska valdeltagandet visserligen som lågt men inte som alldeles avvikande. Jämför man däremot med valdeltagandet i de svenska nationella valen måste resultatet sägas vara anmärknings- värt lågt. 10 Valdeltagande och Europaparlamentsval 3.2Följderna av ett lågt valdeltagande I en parlamentarisk demokrati förutsätts folket utse sina representanter i de högsta styrande organen genom allmänna val där varje röst är värd lika mycket. Det är rimligt att anta att ett högt valdeltagande medför eller bidrar till att de styrande organens sammansättning då kommer att väl spegla olika grupperingars och enskilda medborgares åsikter. Ett mycket lågt valdeltagande däremot kan leda till en snedvridning av sammansättningen i de folkvalda församlingarna. Detta i sin tur innebär att de som väljs kanske kommer att företräda åsikter som inte delas av mer än ett fåtal av medborgarna. En sådan situation innebär en risk bl.a. för att de styrande organen förlorar sin legitimitet och inte uppfattas som representativa för folket. Av det sagda följer att den representativa demokratin, som den är utformad i de flesta moderna stater, förutsätter inte bara en valordning som låter varje medborgare få rösta utan också att medborgarna utnyttjar denna rätt. Detta torde vara en uppfattning som finns hos många och som kan vara en av flera orsaker till att det inte är alldeles ovanligt att det uppfattas som en plikt att rösta. Detta synes dock ha varit vanligare tidigare än . Trots det sagda har det i debatten förekommit den åsikten att ett lågt valdeltagande inte skulle vara något orostecken. Någon egentlig hållbar förklaring till hur dialogen mellan medborgarna och de styrande i en parlamentarisk demokrati då skall föras har dock inte presenterats. Även om det möjligen är så att många av dem som valde att inte rösta Europaparlamentsval gjorde detta som en direkt protest mot det svenska medlemskapet i EU kan dessa medborgares val att inte rösta knappast uppfattas som ett steg framåt för demokratin. Att uttrycka sin uppfattning genom passivitet innebär ju i förlängningen att de passiva, som val var i majoritet, överlåter till en minoritet att besluta. Visserligen visar forskningsresultat att åsiktsöverensstäm- melsen mellan de röstande och de icke röstande var relativt jämn, dvs. även om många fler hade röstat skulle valresultatet ha blivit ungefär detsamma. Det finns emellertid ingen garanti för att detta kommer att gälla för framtiden. Tvärtom finns en risk för att de som väljs kommer att representera åsikter som inte delas av en majoritet av medborgarna. Rådet anser således att ett högt valdeltagande har ett demokratiskt egenvärde för att de valda församlingarna skall kunna göra anspråk på legitimitet och för att medborgarna skall bli delaktiga i de olika samhällsfrågorna och inte ställas utanför. Nivån på valdeltagandet i ett val kan vidare ha den betydelsen att den påverkar väljarnas benägenhet att rösta i andra val. Det kan med andra ord finnas en risk för att ett lågt valdeltagande i Europa- parlamentsvalet får negativa effekter på deltagandet i de nationella Valdeltagande och Europaparlamentsval 11 Enligt rådets uppfattning är ett valdeltagande som ligger för svenskt vidkommande mycket oroväckande av de skäl som nämnts. Särskilt oroväckande är det mot bakgrund av att vi i har haft ett även i en internationell jämförelse mycket högt valdeltagande. 3.3De viktigaste orsakerna till det låga valdeltagandet I detta avsnitt analyserar rådet vad som kan uppfattas som de viktigaste orsakerna till det låga valdeltagandet. Anledningen till att rådet inte ger sig in på någon fullständig analys av de enskilda faktorerna är att förhållandet mellan olika faktorer är så komplext att det inte med lätthet låter sig dras några säkra slutsatser. Några punkter vill dock rådet framhålla som särskilt viktiga. Det skall redan i detta sammanhang framhållas att de orsaker som framstår som de viktigaste är sådana som ligger utanför valsystemet. 3.3.1Bristande engagemang i EU-frågor Forskningsresultat visar relativt samstämmigt att det är bristande engagemang i frågor med anknytning till och EU som är en av de viktigaste orsakerna till att medborgarna inte utnyttjar sin rösträtt. Detta bristande engagemang har i sin tur olika förklaringar. En sådan förklaring är att valet till inte uppfattas som viktigt och intressant eftersom det inte är fråga om ett val som har betydelse för en regeringsbildning på samma sätt som ett nationellt parlamentsval. Vidare finns anledning att tro att många uppfattar roll i EU:s beslutsprocess som oklar. En annan faktor av betydelse är att vissa av de sakfrågor som är aktuella inför val till fordrar att väljaren har goda kunskaper på området eller lägger ner energi för att informera sig. Om ansträngningen för att skaffa information uppfattas som alltför hög ligger det nära till hands att avstå från att rösta. Forskningsresultat visar också att människor med intresse för och orientering mot världen utanför gränser deltog i större utsträckning än människor med mindre av en internationell orientering. Det finns anledning att i detta sammanhang också erinra om betydelsen av s.k. socioekonomiska faktorer. Socialt resursstarka grupper deltog i valet i högre utsträckning än resurssvaga och äldre i högre utsträckning än yngre. Detta är inget unikt fenomen för just valet till . Vad som dock är en oroväckande utveckling är att forskningsresultaten visar att dessa faktorer har en betydligt större betydelse i Europaparlamentsvalet än i andra val. Detta tyder på en 12 Valdeltagande och Europaparlamentsval tilltagande polarisering Trenden mot ökade klyftor mellan röstare och icke-röstare befästes europaparlamentsval. Två av riksdagspartierna, och , är emot medlemskap i . Det finns i också bland medborgarna en stor opinion som är negativ till EU. är också det land i där förtroendet för är lägst. Frågan om det svenska medlemskapet i EU måste sägas vara en i högsta grad aktuell politisk fråga som i viss mån skär över partigränserna på så sätt att det inom samtliga partier finns både anhängare och motståndare. Frågan har därmed kommit att bli politiserad på ett annat sätt än vad som är fallet i många av de övriga medlemsländerna. Det råder ingen tvekan om att många väljare med både kunskaper och engagemang har valt att avstå från att rösta på grund av sitt EU- motstånd. Valet att inte rösta kan därmed sägas vara en protest. Denna protestfaktor bedöms inte vara av lika stor betydelse för det låga valdeltagandet som bristande engagemang men är på intet sätt obetydlig. En annan faktor som har anknytning till EU-frågans politisering är den s.k. korstryckshypotesen. Enligt denna hypotes är det väljare som inte är överens med sitt parti i EU-frågan som stannar hemma på valdagen. Forskarna har, även om de inte är helt eniga om i vilken utsträckning, kommit fram till att korstryck hade viss betydelse Europaparlamentsval men att denna faktor minskat i betydelse jämfört med val. Någon mer ingående undersökning av partiernas agerande i valrörelsen års val föreligger inte. Forskningsresultat visar dock att väljarnas exponering för valrörelserna vid Europaparlamentsvalen är mindre än vid riksdagsvalen. Det är också rådets uppfattning att aktiviteten inte kan jämföras med den som föregår de nationella valen. Det kan finnas olika förklaringar till detta. Det ligger nära till hands att anta att delvis samma mekanismer som ligger bakom väljarnas beteende kan förklara den lägre intensiteten i valrörelsen. Europa- parlamentsvalet skulle därmed kunna sägas vara ett lågstimulival inte bara från väljarnas sida utan även från partiernas. En bidragande orsak kan också vara det nära avståndet mellan de nationella valen och Europaparlamentsvalet . Förutsättningarna för en intensiv och engagerande valrörelse ökar knappast om den skall ta sin upptakt relativt snart efter det att den förra är avslutad. Valdeltagande och Europaparlamentsval 13 ekonomiska faktorer kan ha betydelse för partiernas lägre aktivitet i valrörelsen inför val till . Det faktum att endast 22 ledamöter skall väljas till , jämfört med 375 ledamöter i , kan också tänkas påverka de regionala och lokala partiorganisationernas aktiviteter negativt. Media spelar naturligtvis en mycket viktig roll på olika plan inför ett val genom att granska, kommentera och informera. Just vad gäller valet till finns anledning att särskilt betona den informerande funktionen. Som nämnts tidigare torde en av orsakerna till det låga valdeltagandet vara att många människor uppfattar roll och betydelse som oklar. Om media lyckas med en allsidig och bred bevakning kan detta bidra till öka förutsättningarna för ett högre valdeltagande. Forskningsresultat visar att människors politiska engagemang och därmed även valdeltagande kan påverkas av media. I en av forskningsrapporterna Valaktens innanförskap. Om varför vissa deltog-andra avstod finns en närmare analys av förhållandet mellan mediakonsumtion och väljarnas beteende. Där hävdas bl.a. att media kan ha en stimulerande effekt men också en negativ. Avgörande sägs vara dels typ av media, dels publikens förutsättningar och predisposi- tioner. Bland de medier som står i positivt sambandsförhållande med valdeltagande återfinns bl.a. morgonpress, nyheter i radions och televisionens public service kanaler. Media som står i negativt förhållande till valdeltagande är bl.a. kvällspress, nyhetssändningar i kommersiell radio och television. Rådet har uppfattningen att valdeltagandet har varit otillfredsställande lågt i de svenska val till som har ägt rum och att detta gör det nödvändigt att ta upp en diskussion om olika åtgärder som skulle kunna medföra ett ökat valdeltagande. Det går knappast att diskutera det låga valdeltagandet i valet till utan att komma in på mer allmänna EU-frågor samt EU-institutionernas uppbyggnad och arbetssätt. En av de viktigare förklaringsfaktorerna till det låga valdeltagandet i Europaparlamentsvalet anser rådet vara bristande engagemang bl.a. 14 Valdeltagande och Europaparlamentsval som en följd av att parlamentets ställning, arbetsformer och betydelse för olika frågor uppfattas som oklar av väljarna. Detta bör enligt rådets mening leda till en debatt om hur parlamentets roll och övriga EU- institutioners arbetssätt kan utvecklas. Så som rådets uppdrag har utformats i denna del är det emellertid valdeltagandet som skall stå i centrum för uppmärksamheten. Rådet har sett sig oförhindrat att föra fram förslag som för att kunna genomföras fordrar inte bara ändring av svenska bestämmelser utan också kräver förändringar i gemenskaps- rätten. De överordnade bestämmelserna för valet till finns i EG-fördraget och i en av ministerrådet beslutad akt, fogad till ministerrådets beslut 76/787 av (Valrättsakten). I EG fördraget artikel 190.1 stadgas bl.a. att ledamöterna till skall väljas genom direkta val. Valrättsakten innehåller bl.a. regler om rösträtt, valbarhet och intressekonflikter. Vidare regleras när val skall hållas. I den frågan gäller att alla länder skall hålla val under någon av dagarna i samma vecka och att inget land får påbörja rösträkningen förrän vallokalerna stängts för röstning i det land som sist har val. Ett enskilt land kan alltså inte avvika från denna gemenskapsrättsliga reglering. De faktorer som i tidigare avsnitt redovisats som de främsta orsaker- na till det låga valdeltagandet ligger till stor del utanför ramen för själva valsystemet. Det naturliga vore därför att mera direkt rikta in sig mot åtgärder som uppmuntrar och underlättar för väljarna att engagera sig i Europafrågor. I det följande skall vi utöver sådana mer allmänna åtgärder diskutera också smärre förändringar som ligger inom ramen för det nuvarande svenska valsystemet. Det skall framhållas att rådets olika förslag är avsedda som ett diskussionsunderlag med förhoppning om att de skall kunna tjäna som ett medel att stimulera en debatt i frågan. 4.2Aktivare insatser från partierna Som nämnts ovan är valrörelser inför Europaparlamentsval mindre intensiva än dem som föregår ett riksdagsval och färre väljare tar del av partiernas budskap inför val till . Det är känt att valdeltagandet är högre bland dem som tar del av en valrörelse än dem som inte gör det. Aktivare insatser från partierna skulle därmed kunna vara ett sätt att höja valdeltagandet. Ett sätt att underlätta för väljarna att sätta sig in de olika frågor som är aktuella inför val till Europa- parlamentet är att ge partierna bättre möjligheter att nå ut med information och sina budskap. Om det anslogs större resurser till partierna skulle förutsättningarna för mer aktiva och informativa Valdeltagande och Europaparlamentsval 15 Inför valen till och har särskilda anslag ställts till partiernas förfogande. Det är angeläget att det tillskapas ett permanent regelverk inom ramen för partistödslagen vad gäller val till så att valresultatet får påverka hur stort stöd varje parti skall erhålla. Vidare kan det finnas skäl för partierna att lägga ner mer energi på att tydliggöra och konkretisera de frågor som är aktuella samt att klargöra betydelsen för vidkommande av de beslut som fattas i . Här bör också framhållas att riksdag, regering och myndigheter har ett ansvar för att i större utsträckning belysa EU-dimensionen vid behandling av olika sakfrågor. 4.3Samtidiga val till Riksdag och Europaparlament m.m. Som nämnts inledningsvis torde inte de huvudsakliga orsakerna till det låga valdeltagandet vara att söka i hur det svenska valsystemet är utformat. Därmed saknas det förutsättningar för att genom förändringar i detta system komma åt de grundläggande problemen. Visserligen skulle röstplikt sannolikt medföra ett väsentligt högre valdeltagande. Rådet har diskuterat den möjligheten men förkastat idén som alltför främmande för svensk del. Ett annat sätt vore att samordna riksdags- valet och valet till . Enligt rådets uppfattning skulle en sådan ordning sannolikt höja valdeltagandet i Europaparlaments- valet. Det kan visserligen invändas att det då skulle vara nödvändigt att bedriva en gemensam valrörelse. Detta behöver dock inte vara någon nackdel. Många av de frågor som är aktuella i Europaparlamentsvalet är sådana att de griper in även på det nationella planet. I en gemensam valrörelse skulle dessa frågor därmed kunna sättas in i ett mer naturligt sammanhang och på det sättet göras tydligare. Utifrån nuvarande svenska valsystem är en gemensam valdag inte förenlig med EU:s valrättsakt som den nu är utformad och skulle få vittgående konsekven- ser för sammansättning och dess arbetssätt. Rådet anser likväl det bör vara möjligt att ta upp en diskussion om en förändring som sannolikt skulle få positiva effekter för valdeltagandet i valet till . Naturligtvis måste diskussionen i denna del också inrymma frågan om vilka konsekvenserna blir för förutsätt- ningarna för de nationella valen. Tidpunkten för valet till , , är illa vald. Många människor har börjat sin semester och pågår 16 Valdeltagande och Europaparlamentsval många aktiviteter som kan konkurrera med intresset för valurnan. Inom en arbetsgrupp i ministerådet pågår diskussioner om en förändring av valrättsakten som innebär att valdagen skall tidigareläggas . Rådet anser att det är angeläget att flytta valdagen. Med hänsyn till att det svenska systemet haft höstval och väljare och partier är vana vid detta framstår det för svenskt vidkommande som naturligt att valet hålls . En förändring som innebär att valdagen förläggs till maj är dock att föredra framför val . Direkta val till har skett . Dessför- innan utsågs ledamöterna av en beslutande församling i varje medlemsland. Det kan med fog hävdas att direkta val till en församling med sådana befogenheter som har, från ett demokratiperspektiv är att föredra framför indirekta val. Att rådet tar upp frågan har att göra med att legitimitet vid ett mycket lågt valdeltagande kan komma att ifrågasättas.