sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta är ett i detta sam- Utredarens bedömningar och förslag 215 manhang för komplicerat, tidskrävande och kostsamt förfarande vilket – med hänsyn till det ringa intrång på en fastighet som undersökningsarbe- ten i regel medför – inte kan anses motiverat. En sådan kostsam och om- ständlig ordning skulle också med säkerhet i betydande omfattning minska prospekteringsföretagens vilja att investera i mineralprospektering i Sveri- ge. Tillgången till geologisk information Enligt 14 kap. 3 § minerallagen åligger det innehavaren av ett undersök- ningstillstånd att inge en redovisning över utförda undersökningsarbeten efter att undersökningstillståndet upphört, såvida inte bearbetningstillstånd meddelats. Redovisningen skall även omfatta rådata. Undersökningsresultaten är dock sekretessbelagda från det att de getts in till bergmästaren. Från företrädare för gruvnäringen har olika meningar hävdats beträf- fande lämpligheten av den nuvarande ordningen. Ett skäl för att inte re- sultaten genast skall göras offentliga är att dessa kan representera ett värde vilket bör tillkomma den som investerat stora belopp i undersökningsar- betena. Det förekommer enligt uppgift en viss handel med undersöknings- resultat de är sekretessbelagda. Som argument för att resul- taten skall vara sekretessbelagda har också anförts att förutsättningarna för förlängning av undersökningstillstånd ibland kan vara svåra att uppfylla. Genom att resultaten är hemliga får den som inte fått för- längning möjlighet att söka nytt undersökningstillstånd sedan ytterligare bearbetning av resultaten gjorts. Från annat håll har emellertid gjorts gäl- lande att sekretessen för undersökningsresultaten är ägnad att motverka en sund konkurrens mellan prospektörer i geologiskt intressanta område, att bestämmelsen på ett orättvist sätt främjar etablerade företag och gör det möjligt att bedriva handel med undersökningsresultat. Av mina direktiv framgår att utredningen främst skall inrikta sig på markägarens ställning vid undersökningsarbeten. Redan ur denna synvin- kel är det av betydelse att resultaten av utförda undersökningsarbeten of- fentliggörs och kan utnyttjas av andra prospektörer, så att samma fastighet inte utsätts för flera onödiga undersökningar. Jag kan konstatera att de svenska bestämmelserna om undersöknings- arbete och rapporteringsskyldighet avviker från vad som är vanligt i andra betydande gruvländer. I stora delar av världen ställs villkor på den som erhållit undersökningstillstånd att denne skall göra ett visst mått av under- sökningsarbete och således investera åtminstone de belopp som förutsatts då tillståndet meddelades. Den tid under vilken ett undersökningstillstånd 216 Utredarens bedömningar och förslag gäller är oftast avsevärt kortare än vad som är fallet i och kraven på rapportering av undersökningsresultat är större. Jag har inte funnit nå- got annat land där undersökningsresultaten anses tillhöra prospektören sedan tillståndet upphört att gälla, utan särskild vikt läggs vid att dessa skall vara offentliga och utgöra en del av nationens kunskapsbas om berg- grund och geologiska förhållanden. Enligt min uppfattning finns det anledning att se över den svenska minerallagens bestämmelser om undersök- ningstillstånd och rapportering av undersökningsresultat. Starka skäl kan anföras för ett närmande till vad som är vanligt utomlands, med kortare giltighetstider och större krav på offentliggörande av detaljerade resultat av undersökningarna. Frågan förtjänar emellertid att studeras närmare och eftersom den inte direkt berörs av utredningens direktiv har jag stannat för att endast föreslå ett avskaffande av sekretessen för ingivna undersök- ningsresultat, vilken enligt min mening kan vara till nackdel även för markägarna. Företrädesrätt att förfoga över och utvinna de som påträf- fats, även om de är belägna på annans fastighet Från markägarhåll har framhållits att minerallagens bestämmelser utgör ett oacceptabelt intrång i den privata äganderätten och att mineralutvinning endast borde få ske efter frivillig överenskommelse med ägaren till den fastighet på vilken malmen är belägen. Jag har övervägt möjligheten att införa ett sådant system. Detta skulle emellertid medföra att den som in- vesterar i mineralprospektering ställdes inför orimliga alternativ. Antingen skulle företaget tvingas träffa bindande avtal med ägarna till alla de fastig- heter som berörs av undersökningstillståndet redan då detta meddelas, något som skulle medföra mycket stora kostnader och för övrigt knappast vore möjligt. Om en eller ett par stora markägare motsatte sig avtalet skulle det vara meningslöst att fullfölja projektet. De kostnader som då redan lagts ned på prospektering och förberedelser liksom redan nedlagda kostnader på avtalsskrivning skulle gå förlorade. Det kan också tänkas att vissa markägare skulle utnyttja situationen genom att kräva orimlig ersätt- ning för rätten att utvinna en eventuell malm på deras mark. Det andra alternativet vore att utföra undersökningsarbetena i ovisshet om huruvida företaget skulle kunna träffa avtal med markägaren om rätten att utvinna en eventuell malm, något som ingen seriös investerare skulle ac- ceptera. Utredarens bedömningar och förslag 217 Lagstiftningen måste istället vara så utformad att det från början står klart att upptäckaren av en malmförekomst har en viss företrädesrätt till utvinningen av denna om bearbetning alls blir aktuell. Även i detta sam- manhang måste minerallagen ge möjligheter till tvångsvis ianspråktagande av mark i de fall en fastighetsägare utan tillräckliga skäl motsätter sig be- arbetning. Det kan i sammanhanget påpekas att det i alla andra länder av betydelse då det gäller mineralutvinning finns lagstiftning av detta slag. Antingen anses staten vara ägare till mineralen och ha rätt att upplåta gruvrättigheter mot fastighetsägarens vilja eller också ges – i likhet med vad som är fallet i – möjlighet att upplåta bearbetningskoncession på annans mark trots att det är fråga om ett ianspråktagande av egendom som tillhör fastighetsägaren. En annan fråga är vilken ersättning den fas- tighetsägare som berörs av gruvbrytningen bör erhålla. Jag återkommer till detta i följande avsnitt. 9.1.3En förändrad inställning till minerallagen Det finns enligt min uppfattning flera skäl till att den nuvarande lagstift- ningen inte längre accepteras lika allmänt som den förut gjort . Ett skäl är de förändringar som inträtt vad gäller prospekteringsverk- samheten. Denna har tidigare huvudsakligen ägt rum i de delar av landet där gruvnäringen spelat en viktig roll för sysselsätt- ningen. Människorna i bygden har välkomnat de möjligheter till utveck- ling som nya mineralfyndigheter kan erbjuda. har emel- lertid mineralprospektering – om än i begränsad omfattning – aktualiserats i andra landsändar. Här är ofta försörjningsmöjligheterna annorlunda och befolkningen känner oro för att pågående markanvändning i form av skogs- och jordbruk kan skadas av mineralutvinning. Oron för att den egna fastigheten skall tas i anspråk för gruvbrytning och för att natur- och kul- turmiljön på orten skall skadas av verksamheten har på sina håll medfört starka reaktioner och en allmänt negativ inställning till mineralutvinning. Prospektörernas sätt att förhålla sig till fastighetsägarna har säkert stor betydelse i detta sammanhang. Till viss del torde den oro som många fas- tighetsägare känner då undersökningsarbeten aktualiseras i deras trakt grunda sig på bristande kunskap om vad arbetena innebär och vad de kan leda till. Detta gäller särskilt då det är fråga om områden där prospektering tidigare inte förekommit i nämnvärd omfattning. Enligt nuvarande lag- stiftning underrättas markägaren om undersökningstillståndet av berg- mästaren genom delgivning först sedan detta beviljats. Om prospektören lämnar saklig och korrekt information om verksamheten och har lämpligt förhållningssätt till sådana fastighetsägare som berörs av undersöknings- 218 Utredarens bedömningar och förslag arbeten, kan konflikter i många fall säkerligen undvikas. Jag har med till- fredsställelse tagit del av det förslag till etiska regler som utarbetats av och som bl a behandlar frågor om information till dem som berörs av prospekteringsverksamheten. Jag anser dock inte att självreglering på detta område är tillräcklig. Erfarenheterna av självregle- ring på andra områden där det är fråga om förhållandet till motstående enskilda intressen ger vid handen att sådan visserligen fyller en viktig funktion men bör kompletteras av klara lagregler. Dessutom är många prospektörer inte medlemmar av . Jag anser där- för att en skärpning av reglerna i minerallagen om prospektörers informa- tionsskyldighet till markägare som berörs av undersökningstillstånd bör övervägas. En annan faktor som torde ha bidragit till kritiken mot den nuvarande ordningen är att det uppfattas som att de mera påtagliga allmänna intresse- na i gruvnäringen försvunnit. Prospekteringsverksamheten äger inte längre rum huvudsakligen i det allmännas regi. Det var troligen lättare för en fastighetsägare att acceptera att en statlig myndighet undersökte fastighe- ten för att söka efter eventuella malmfyndigheter i nationens intresse än att ett privat prospekteringsföretag gör detta av rent kommersiella skäl. Det framstår då för fastighetsägaren som att hans enskilda intresse av att få bestämma över sin fastighet ställs mot ett annat enskilt intresse nämli- gen prospekteringsföretaget och att lagstiftningen därvid helt stödjer den sistnämnde. Det kan också – som jag berört ovan – enligt min uppfattning ifrågasättas om de allmänna intressena är tillräckligt tillgodosedda i minerallagen. Jag tänker då bl a på möjligheterna att tillvarata den kun- skap om malmgeologin som erhålls vid utförda undersökningsarbeten. Om resultaten görs offentliga så snart ett undersökningstillstånd upphör att gälla på ett visst område kan andra prospektörer dra slutsatser av de gjorda undersökningarna och behöver inte börja om från början. Detta medför klara fördelar för prospekteringsverksamheten genom att områden som är intressanta från mineralsynpunkt kan undersökas effektivare. Det kan dessutom vara till fördel för markägare i områden där det i den över- siktliga och regionala prospekteringen har framkommit skäl att anta att brytvärda mineraliseringar finns. Fastigheter i sådana områden riskerar att utsättas för upprepade undersökningstillstånd och detaljprospektering i onödan på grund av att de äldre resultaten – som kanske visar att fortsatta undersökningar är meningslösa – inte är tillgängliga för den som vill leta i området på nytt. Enligt gällande rätt har markägaren inget inflytande över undersök- ningsarbetena på sin fastighet. Detta upplevs från markägarhåll som en Utredarens bedömningar och förslag 219 kränkning och har även kritiserats i den allmänna debatten. Skälen för det nuvarande systemet är flera. Ett torde vara att det ansetts alltför komplice- rat och tidsödande om varje markägare skulle ges inflytande över mine- ralletningen på hans fastighet. Undersökningsarbetena har också ansetts vara ett relativt litet intrång i den privata äganderätten till fastigheten, som fått vika för det allmänna intresset av en fungerande mineralprospektering. Det faktum att prospekteringsverksamheten i stor utsträckning finansierades med statliga medel och i viss omfattning gränsade till vad som kan betecknas som en allmän kartläggning av de geologiska förhållandena i riket har troligen också haft betydelse för re- gelverkets utformning. Att lagstiftningen är utformad så att den enskilde fastighetsägaren inte underrättas om ansökan om undersökningstillstånd och nästan helt är utan inflytande beträffande undersökningsarbeten på den egna fastigheten, bi- drar enligt min uppfattning till uppkomsten av en negativ inställning till prospekteringsverksamhet. Lagstiftningens utformning gör att fastighets- ägare inom det område undersökningstillståndet avser kän- ner sig maktlösa. Det finns anledning att överväga om inte fastighetsäga- ren i dessa sammanhang bör ges större inflytande. Sammantaget medför den nuvarande lagstiftningen att en fastighetsäga- re, vars fastighet ligger inom ett område som berörs av ett undersöknings- tillstånd, kan uppleva sin rätt till fastigheten som kränkt. Han kan uppfatta sig som rättslös i förhållande till prospekteringsföretaget. Enligt min upp- fattning bör ändringar i minerallagen övervägas i syfte att stärka fastig- hetsägarens ställning, så långt som detta kan ske utan att medföra väsentli- ga olägenheter för gruvnäringen eller för allmänna samhällsintressen. Jag kommer i det följande att närmare redovisa mina överväganden och förslag, först vad avser behovet av utökat skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer, därefter vad avser sakägarnas ställning vid prospektering och slutligen vad avser markägarnas ställning vid gruvbrytning. 220 Utredarens bedömningar och förslag 9.2Skyddet för värdefulla natur- och kul- turmiljöer 9.2.1Krav på beskrivning av undersökningsarbeten och möjlighet att kräva plan för dessa Utredarens förslag: Till ansökan om undersökningstillstånd skall fogas en beskrivning av de planerade undersökningsarbetena och en bedömning av deras miljöpåverkan samt en redogörelse för skyddsvärda områden som kan komma att beröras. Bergmästaren ges möjlighet att begära in en detaljerad plan över under- sökningsarbetena då så erfordras. I allmänhet medför de metoder som används vid mineralprospektering relativt liten påverkan på natur- och kulturmiljön. I inledningsskedet är det oftast fråga om mätningar av berggrundens egenskaper med instrument från markytan eller från flygplan. I ett senare skede utförs dock något mer ingripande undersökningar bl a genom moränprovtagning och blocklet- ning. Undersökningarna kan också innefatta användning av andra metoder. Det får antas att kunskapen hos markägare, myndigheter och organisatio- ner om hur mineralprospektering går till och den teknik som därvid an- vänds varierar i riket. Det är också av stor vikt att den som utför undersök- ningsarbetena i förväg har gjort klart för sig vilken miljöpåverkan som olika metoder kan ha och om några särskilda risker för natur- och kultur- miljön är förknippade med dessa. Enligt bestämmelser krävs miljökonsekvensbeskrivning vid olika tillståndsansökningar och tillåtlighetsprövningar samt i övrigt då regeringen föreskrivit detta. Jag har övervägt möjligheten att föreslå ett generellt krav på miljökon- sekvensbeskrivning i samband med den tillåtlighetsprövning skall göra för vissa undersökningsarbeten enligt 3 kap. 6 § andra stycket minerallagen. Som jag tidigare påtalat är det emellertid omöjligt att på ett så tidigt stadium närmare beskriva konsekvenserna av en framtida mine- ralutvinning. Även då det gäller den miljöpåverkan som själva undersök- ningsarbetena medför är det svårt att bedöma och beskriva denna annat än i generella termer då ansökan om undersökningstillstånd görs. Ansökan avser ofta en stor areal och prospektören kan inte säkert veta vilka typer av undersökningsarbeten som kan bli aktuella och den närmare lokaliseringen av dessa. Då det gäller områden där tillstånd krävs för att Utredarens bedömningar och förslag 221 undersökningsarbete skall få äga rum är oförhindrad att in- fordra den utredning som behövs för att ett beslut skall kunna meddelas. Det saknas enligt min mening därför anledning att uppställa något gene- rellt krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap 7 § i dessa fall Även om ett generellt krav på fullständig miljökonsekvensbeskrivning inte kan krävas i samband med att ansökan om undersökningstillstånd ges in, anser jag dock att en betydligt bättre information än bör kunna lämnas om vilka åtgärder som kan komma att vidtas med stöd av undersökningstillståndet. Det är av betydelse att bergmästaren och länssty- relsen samt berörda kommuner och sakägare åtminstone får klart för sig vilka former av undersökningsarbeten som kan bli aktuella om undersök- ningstillstånd beviljas samt de effekter på miljön som sådan undersök- ningsmetoder typiskt sett har. En sådan allmän beskrivning bör enligt min uppfattning alltid fogas till ansökan. Tillståndshavaren är enligt 2 kap 2 § skyldig att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. I allmänhet bör det bland annat av detta skäl krävas att sökan- den redogör för vilka delar av undersökningsområdet som innehåller sär- skilt värdefulla natur- och kulturmiljöer och i vilken mån sådana kan komma att beröras av mera ingripande undersökningsarbeten. I vissa fall – till exempel i det inledande skedet av diamantprospektering – kan det om- råde ansökan avser vara mycket stort. Endast en liten del av detta kommer i praktiken att beröras av undersökningsarbeten. I sådana fall bör det vara tillräckligt att sökanden anger att han i ett senare skede avser att skaffa sig erforderlig kunskap om natur- och kulturmiljön. Enligt 2 kap. 3 § skall alla som bedriver eller avser att be- driva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Om an- sökan avser ett område som är särskilt känsligt med hänsyn till sina natur- och kulturvärden, bör ofta en detaljerad planering av undersökningsarbe- tena krävas för att risken för skada skall undvikas. I sådana fall bör berg- mästaren ha möjlighet att kräva att sökanden inger en plan för undersök- ningsarbetena, av vilken närmare framgår vilka undersökningsmetoder som kan komma till användning samt vilka begränsningar och försiktig- hetsmått som hänsynen till natur- och kulturmiljön föranleder. 222 Utredarens bedömningar och förslag 9.2.2Generell skyldighet att utföra undersöknings- arbeten så att minsta skada vållas på natur- och kulturmiljön Utredarens förslag: I minerallagen införs en bestämmelse om att under- sökningsarbeten skall utföras så att minsta skada vållas på natur- och kul- turmiljön Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket minerallagen skall undersökningsarbete bedrivas så att minsta skada och intrång vållas. Bestämmelsen utgör en allmän hänsynsregel. Bestämmelsen har placerats i anslutning till regler om vilken rådighet över annans fastighet som undersökningstillståndet ger tillståndshavaren. Ofta torde skada och intrång som vållas på annans fas- tighet också vara till skada för miljön. Detta är emellertid inte alltid fallet och genom bestämmelsens placering, får det anses oklart om den också avser sådan skada och olägenhet som endast vållas natur- och kulturmil- jön. Jag föreslår att bestämmelsen ändras så att det klart framgår att under- sökningsarbeten alltid skall utföras så att minsta skada vållas på natur- och kulturmiljön, oavsett om arbetena får effekter på annans egendom eller ej. I 2 kap. finns allmänna hänsynsregler vilka – som förut påpe- kats – är tillämpliga vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Den föreslagna bestämmelsen är att se som en komplettering av dessa bestäm- melser. Om undersökningsarbetet alltså kan utföras på olika sätt eller med olika metoder skall tillståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. 9.2.3Yttrande från över ansökan om undersökningstillstånd samt rätt för bergmästa- ren att meddela villkor till skydd för allmänna intressen Utredarens förslag: och berörd kommun skall underrättas om ansökningar om undersökningstillstånd. skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningen. Bergmästaren skall meddela de villkor som behövs till skydd för all- männa intressen vid alla former av undersökningstillstånd Utredarens bedömningar och förslag 223 Jag har ovan föreslagit att den som ansöker om undersökningstillstånd alltid skall ge in en beskrivning av undersökningsarbetena och att det av denna skall framgå vilka bedömningar sökanden gjort av den miljöpåver- kan de planerade undersökningsarbetena kan tänkas få samt vilka särskilt skyddsvärda områden som finns inom undersökningsområdet. Det är av stor vikt att den som ansöker om undersökningstillstånd på ett tidigt stadium skaffar sig kunskap om natur- och kulturmiljön i det område undersökningsarbetena skall bedrivas och vilka särskilt skyddsvärda mil- jöer som finns inom området. Detta är i första hand av betydelse för plane- ringen och genomförandet av undersökningsarbetena men också för be- dömningen av förutsättningarna för en eventuell framtida gruvdrift. Det finns ett tjugotal olika typer av områdesskydd och särskilt utpekade natur- och kulturmiljöer. Uppgifter om dessa finns ännu inte samlad i di- gital form och det kan därför vara förenat med vissa svårigheter att få en samlad bild av vilka områdesskydd som gäller. Arbete för att åstadkomma ett geografiskt informationssystem pågår på vissa länsstyrelser och man har kommit olika långt i detta avseende. Önskvärt vore om Bergsstaten redan i samband med prövningen av undersökningstillståndet kunde informera prospektören om vilka miljö- skyddsregler som gäller. Innan den aktuella informationen finns samlad i en central databas skulle detta kräva ett mycket omfattande utredningsar- bete från bergmästarens sida. En direkt kontakt mellan prospektören och för att informationen skall kunna inhämtas framstår därför som den lämpligaste lösningen. Genom att bereds tillfälle att granska ansökan om under- sökningstillstånd och den bifogade beskrivningen får man på ett tidigt sta- dium kännedom om undersökningsarbetena. Om det av beskrivningen framgår att sökanden inte inhämtat erforderlig information om området bör påpeka detta i sitt yttrande. En tidig kännedom om plane- rade undersökningsarbeten ger också möjlighet att dels tidigt etablera en kontakt med prospektören för att ge råd och anvisningar och dels att utöva den tillsyn som är erforderlig. Jag har tidigare understrukit att det enligt min mening inte är menings- fullt eller ens möjligt att pröva tillåtligheten av mineralutvinning i anslut- ning till prövningen av ansökan om undersökningstillstånd. Av det yttran- de som ges tillfälle att lämna i samband med ansökan kan dock mycket väl framgå vilka motstående allmänna intressen som man för tillfället kan se då det gäller en framtida mineralutvinning. Detta är enligt min mening till fördel både för prospektören och för det allmänna. Pro- spektören kan härigenom på ett tidigt stadium få kunskap om hur miljö- vårdsinstanserna uppfattar områdets lämplighet för mineralutvinning. 224 Utredarens bedömningar och förslag Denne kan i vissa fall anpassa undersökningsarbetena med stöd av den information som erhållits eller rent av avstå från utföra undersökningsar- betena och därigenom undvika onödiga kostnader. Prospektören ges också tillfälle att informera företrädarna för miljövårdsintressena och på ett tidigt stadium undanröja eventuella missförstånd. Om finner att de åtgärder som prospektören kommer att vidta, till exempel på grund av reservatsföreskrifter, kan antas vara anmäl- nings- eller tillståndspliktiga i någon del av undersökningsområdet, är det lämpligt att underrättar bergmästaren om detta i sitt yttrande. I undantagsfall kan det också förekomma att redan av ansö- kan om undersökningstillstånd finner att undersökningsarbetena kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. I dessa fall är det möjligt att i yttrandet erinra om samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § . Någon skyldighet för att i sitt yttrande lämna fullständig in- formation i dessa hänseenden föreligger dock inte. Kunskapskravet i 2 kap. 2 § innebär att det är prospektören som aktivt skall in- hämta erforderlig information för att skydda miljön mot skada eller olä- genhet. I fråga om fasta fornlämningar gäller 2 kap 10 § kulturminnesla- gen.