sou · GOB371 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för 1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den överföring från AP-fonden till om som beslutats skall vara sammansatt. Utredaren skall också lämna förslag till hur de kvarvarande tillgångarna skall fördelas mellan de fyra nya AP-fonderna. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. f. verkställande direktören för AP-fonden, 13 fondstyrelserna som särskild utredare. Att som sakkunniga biträda utredaren förordnades fr.o.m överdirektören , vice verkställande direktören , numera verkställande direktören , verkställande direktören , vice verkställande direktören samt fr.o.m. f. landshövdingen . Att som experter biträda utredaren förordnades fr.o.m. departementsråden respektive . Till sekreterare åt utredaren förordnades fr.o.m. civilekonomen . Hovrättsassessorn har biträtt med hjälp i juridiska frågor. Utredningen har antagit namnet Utredningen om fördelningen av AP-fondens tillgångar. Utredaren har ålagts att avlämna en delrapport om de övergripande principer som bör gälla för 2 Till statsrådet och chefen för fördelningen av tillgångarna. Denna rapport, Principer för fördelning av AP-fondens tillgångar, överlämnas härmed. Till statsrådet och chefen för ....................... Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ........................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder ........ Grundstrukturen i omfördelningen................................................ De "säkra" räntebärande värdepapper.................. 10-procentsgränsen för stora exponeringar................................... Värderingsfrågor och former för regeringens beslut ................... Särskild förvaltning av onoterade aktier ....................................... Avvecklingsfonden för vissa fordringsrätter................................. I detta betänkande behandlas dels en del principiella frågor vid överföringen av medel till de nya buffertfonderna i AP- fondssystemet, dels en del speciella frågor som aktualiserats under utredningsarbetets gång och som kan kräva olika former av ställningstaganden från regeringens sida. Vad gäller överföringen till föreslås att regeringen för att underlätta det fortsatta arbetet fattar ett principbeslut om sammansättningen. Den bör innefatta 85 mdkr statspapper, varav 10 mdkr bör vara realränteobligationer. Återstoden 70 mdkr blir då bostadspapper. Förslaget innebär alltså att inleveransen till drygt hälften kommer att bestå av statspapper. Inleveransen av bostadspapper blir betydligt större än vad som följer av proportionerna i fondernas innehav. Andelen realränteobligationer blir däremot ungefär hälften av vad den skulle bli vid en proportionell inleverans. Till det närmare innehållet i inleveransen återkommer jag i mitt slutbetänkande . Utgångspunkten för fördelningen av kvarvarande tillgångar mellan de fyra nya AP-fonderna bör enligt min mening vara en proportionell fördelning. Vissa mindre avvikelser från en ren proportionalitet kan dock vara motiverade och torde också kunna hanteras utan att komplexiteten blir alltför stor. Även till denna fråga återkommer jag i höstens betänkande. Redan nu föreslås dock en annan form för regeringens beslut och dess verkställighet än vad som är utgångspunkten i utredningens direktiv. Enligt direktiven skall jag presentera ett förslag till fördelning av tillgångar och detta förslag skall baseras på de uppgifter som då är tillgängliga beträffande fondernas innehav och värdet på dessa tillgångar. Med utgångspunkt i detta skall regeringen sedan fatta ett beslut eller december. Enligt min mening är det bättre att gå direkt på förhållandena . Jag föreslår därför att jag i mitt slutbetänkande lämnar förslag till principer för hur olika typer av tillgångar skall fördelas mellan de fyra AP-fonderna. Exakt vilka värdepapper som sedan kommer att fördelas blir beroende av sammansättningen på de tillgångar som finns i AP-fonderna . I regeringsbeslutet bör även preciseras vilken värderingsmetod som skall användas vid den slutliga fördelningen. Fördelen med denna form för regeringsbeslut är att detta kan fattas utan att innehållet i de olika fondernas portföljer i sin helhet måste värderas två gånger först som underlag för utredningen och för regeringsbeslutet, sedan när den slutliga fördelningen skall göras. I detta betänkande föreslås också en modifiering av placeringsreglerna avseende onoterade aktier. De regler som avses träda i kraft innebär att de nya buffertfonderna inte får placera i den form av riskkapitalbolag där visserligen placerarna äger aktier i ett antal oftast nystartade företag, men där rösträtten för aktierna genom särskilda avtal överlåtits på speciella riskkapitalbolag som tar över motsvarande ägaransvar i de nya bolagen. Erfarenheterna har visat att detta är en intressant placeringsmöjlighet som innehåller betydande utvecklingsmöjligheter. Andra liknande fondförvaltare t.ex. försäkringsbolag har möjlighet att placera i sådana företag och det finns knappast några starka skäl för att inte ge buffertfonderna samma möjligheter. Förutsättningen bör dock vara att fonden varaktigt avstått från att själv utöva ett aktivt ägande i bolaget, dvs. åtagit sig att inte själv rösta för de aktier fonden innehar i bolaget. En regel härom kan exempelvis infogas som ett nytt undantag utöver de två som redan finns i 4 kap. 5 § lagen om allmänna pensionsfonder. Jag föreslår också att Tredje respektive Fjärde AP-fondens nuvarande innehav av onoterade aktier förvaltas separat av på motsvarande sätt som Första AP-fondens förvaltning av fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning. På så vis undviker man både värderingsproblem och en del andra problem som skulle uppstå om aktierna i stället överfördes till . De medel som inflyter från den särskilda förvaltningen skall delas lika mellan de fyra AP- fonderna. Även de olika slag av kontraktsrättigheter som finns i AP- fonderna, t.ex. som endast utfaller om särskilda villkor som fonderna inte rår över uppfylls, föreslås förvaltas separat i . Också de medel som eventuellt inflyter från denna förvaltning skall fördelas lika mellan de fyra fonderna. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) skall ha följande lydelse. FörstaFjärde AP- fonderna får endast förvärva sådana aktier eller andra andelar i företag som är, eller från emissionen av dem avses bli, noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad. Denna begränsning gäller inte aktier och andra andelar i 1.företag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt (fastighetsbolag), eller 2.företag som har till FörstaFjärde AP- fonderna får endast förvärva sådana aktier eller andra andelar i företag som är, eller från emissionen av dem avses bli, noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad. Denna begränsning gäller inte aktier och andra andelar i 1.Företag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt (fastighetsbolag), 2.Företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar i företag som inte är noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad (riskkapitalföretag). huvudsakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar i företag som inte är noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad (riskkapitalföretag), eller 3. företag som inte är noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad i vilka fonden avstått från rätten att själv rösta för aktierna eller andelarna.Utan hinder av vad som anges i första stycket 3 får en fond själv rösta för aktierna eller andelarna när kravet på långsiktigt hög avkastning eller behovet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder Härigenom föreskrivs att 810 §§ lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder skall ha följande lydelse. De tillgångar som vid utgången av förvaltas av FörstaFjärde AP- fonderna enligt lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden skall fördelas mellan Första Fjärde AP-fonderna, med undantag för de tillgångar som enligt 10 § skall överföras till Sjätte fonden. Beträffande fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning gäller dock att de skall förvaltas av Första AP-fonden avskilt från övriga tillgångar. För dessa fordringsrätter gäller inte 4 kap. 18 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder). Tillgångarna skall fördelas så att fonderna tillförs lika De tillgångar som vid utgången av förvaltas av FörstaFjärde AP- fonderna enligt lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden skall fördelas mellan fonderna så att de tillförs lika stora värden. Regeringen beslutar närmare hur tillgångarna skall fördelas. Första stycket gäller inte de tillgångar som avses i 9 §. Regeringen beslutar närmare hur tillgångarna skall fördelas. Kapital, ränta och andra medel som Första AP-fonden erhåller för de fordringsrätter som avses i 8 § första stycket andra meningen skall, efter avdrag för kostnaderna för förvaltningen, varje kvartal fördelas mellan Första Fjärde AP-fonderna med en fjärdedel vardera. FörstaFjärde AP- fondernas innehav av fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning skall, med undantag för de fordringsrätter som avses i andra stycket 2, förvaltas av Första AP-fonden avskilt från övriga tillgångar. Tredje och Fjärde AP- fondernas innehav av 1.Aktier som inte är noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad och som inte omfattas av undantagen i 4 kap. 5 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder), och 2.konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, som inte är utgivna för allmän omsättning, skall förvaltas av avskilt från övriga tillgångar. Till Fjärde AP-fondens särskilda förvaltning får också föras Tredje och Fjärde AP-fondernas innehav av aktier och andra andelar i företag som avses i 4 kap. 5 § Till skall föras Tredje och Fjärde AP- fondernas innehav av 1. aktier som inte är noterade vid en börs eller någon annan reglerad marknad och som inte omfattas av undantagen i 4 kap. 5 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), och Konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, som inte är utgivna för allmän omsättning. skall utge ersättning till Tredje och Fjärde AP-fonderna för de tillgångar som erhålls vid överföringen, enligt vad regeringen beslutar. 2 och 3 lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). För de tillgångar som avses i första–tredje styckena gäller inte 4 kap. 18 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). De medel som Första och Fjärde AP-fonderna erhåller för de tillgångar som avses i 9 § första–tredje styckena skall, efter avdrag för kostnaderna för förvaltningen, varje kvartal fördelas mellan FörstaFjärde AP-fonderna med en fjärdedel vardera. I direktiven för utredningen om fördelningen av AP-fondens tillgångar (Dir. 2000:8) ges den särskilde utredaren i uppdrag att avlämna en delrapport om de övergripande principer som bör gälla för fördelning av tillgångarna. I det följande redovisas de överväganden som kunnat göras. En reservation måste dock göras med anledning av den korta tid som stått till förfogande. Den nya organisationen med fyra fonder trädde i kraft då också de nya styrelserna tillträdde. Dessa skall fortsätta att placera de medel som då fanns i fonderna enligt de reglementen som tidigare gällt som placeringsstrategier skall utarbetas för tiden efter då de nya och friare placeringsreglerna kommer att gälla. I direktiven för min utredning rekommenderas att hänsyn bör tas till de enskilda fondernas egna önskemål beträffande den initiala sammansättningen av de olika fonderna. Fonderna förutsätts även att inom de fastlagda ramarna fatta beslut om t.ex. vilken rating de värdepapper lägst bör ha som skall ingå i den grupp av s.k. säkra värdepapper som varje fond skall ha av tillgångarna placerade i. I dessa och andra avseenden har de nytillträdda fondstyrelserna hunnit olika långt. Det går därför inte att nu redovisa en heltäckande bild av de principer som bör gälla för fördelningen av tillgångarna – i varje fall inte om de olika fondstyrelserna skall ha haft möjlighet att uttrycka sin mening om den nya tillgångsallokeringen. Den följande redovisningen har därför av tidsskäl fått begränsas till ett antal delproblem som visserligen vart och ett har betydelse för utredningens slutresultat men som dock inte ger en helhetsbild av de nya AP-fondernas tillgångar. De handlar till en del om olika metodiska problem som måste lösas på vägen mot ett slutligt förslag till allokering av tillgångarna – t.ex. olika värderingsmetoder och olika tidpunkter för värderingen av tillgångarna och om formerna för regeringens beslut och dess verkställighet. I detta senare fall föreslås att regeringen medger en viss modifiering av den tidsordning som anges i utredningens direktiv. Vidare föreslås även en del mindre förändringar i det regelverk som beslutat om för de nya fonderna. Dessa gäller bl. a. behandlingen av onoterade aktier och olika slag av kontraktsrättigheter. Förslagen motiveras bl.a. av att de kommer att på olika sätt underlätta eller effektivisera omallokeringen till de nya placeringsbestämmelserna. Inledningsvis presenteras en översikt över grundstrukturen i omallokeringen av buffertfondernas tillgångar inklusive överföringen av de 155 miljarderna till . Grundstrukturen i omfördelningen 17 De medel som skall tillföras de nya AP-fonderna skall i sin helhet hämtas från de tillgångar som finns i buffertfondsystemet vid utgången av innevarande år. Visserligen är de nya fonderna bildade men de tidigare placeringsreglerna gäller i allt väsentligt fram , vilket innebär att Första och Andra AP-fonden fortsätter att placera i räntebärande tillgångar medan Tredje och fortsätter att vara koncentrerade på aktier. Efter det att överföringen av de 155 miljarderna skett till bedöms de samlade tillgångarna att uppgå till ca 550 mdkr varav inemot är räntebärande tillgångar och resten aktier och fastigheter. En rent proportionell fördelning av denna tillgångsmassa gör att var och en av de fyra nya fonderna kommer att få en initial portfölj som har samma sammansättning som de totala tillgångarna har – dvs. med en klar dominans av räntebärande värdepapper. Det är möjligt att denna kan komma att avvika från den allokering som styrelserna beslutar om för framtiden. Men möjligheterna att genomföra några större förändringar redan under innevarande år är mycket begränsade eftersom de tidigare placeringsreglerna fortsätter att gälla året ut – regler som givit upphov till den fördelning som gäller. Möjligheterna för en enskild fond att i samband med själva utskiftningen av medel kraftigt avvika från allokeringen i den totala tillgångsmassan är också begränsade. I propositionen framhålls visserligen att de nya styrelserna skall ha möjlighet att genom särskilda beslut och mot bakgrund av en långsiktig placeringsinriktning kunna föreslå en sådan avvikelse från en proportionell fördelning. Men eftersom de nya fondernas tillgångar skall hämtas från samma källa och varje fond skall få i 18 Grundstrukturen i omfördelningen pengar räknat lika stora tillgångar måste en sådan avvikelse för en fond i en viss riktning motsvaras av en lika stor avvikelse för en eller flera av de andra fonderna i motsatt riktning. Självfallet finns möjligheter till "parvisa" uppgörelser mellan de nya fonderna utan att komplexiteten blir för stor. Om en fond i sin initiala tillgångsfördelning t.ex. vill ha en större andel aktier än genomsnittet kan denna fond "förhandla sig till" detta med en annan fond som då får vara beredd att i motsvarande mån gå ner i aktieandel. En sådan begränsad avvikelse från den proportionella fördelningen kan sannolikt administreras utan större kostnader och kan också försvaras med hänvisning till direktivens skrivningar om att fördelningsmetoder som tar hänsyn till de enskilda fondernas önskemål bör övervägas. Komplexiteten kan emellertid snabbt växa om det kommer att handla om många undantag från den rena proportionaliteten. Kraven på värderingar av onoterade eller låglikvida tillgångar växer också i en sådan situation. Så länge de olika tillgångarna fördelas lika mellan de olika fonderna så kommer också eventuella över- eller undervärden att fördelas lika. Skulle däremot fördelningen av tillgångar komma att avvika från den direkta proportionaliteten så kommer kraven på värderingar att öka för att förekomma att någon eller några av fonderna erhåller fördelar på de andras bekostnad. En del av dessa problem skulle – åtminstone i teorin – kunna undvikas om man som direktiven antyder i utredningens regi anordnar interna auktioner där samtliga fonder får vara med och bjuda på de tillgångar som är av särskilt intresse eller som av något annat skäl – t.ex. värderingsproblem – bör göras till föremål för denna speciella hantering. Det förutsätter emellertid att fonderna initialt tilldelas eller kan disponera över samma summa "betalningsmedel". Om varje fond skulle använda sina egna tillgångar som betalningsmedel innan en huvuddel av dessa fördelats så uppstår den begreppsmässiga komplikationen att de resp. fondernas betalningsförmåga kommer att bestämmas vid i princip samma tidpunkt som de själva skall uppträda som köpare. Detta kan nödvändiggöra komplicerade former för efterhandskompensation Grundstrukturen i omfördelningen 19 för att åstadkomma att de fyra fonderna erhållit lika stor tilldelning av de medel som ligger i nuvarande fonder. Kommer däremot auktionen in efter det att en åtminstone preliminär fördelning av tillgångarna skett så kan de olika fonderna på lika villkor delta i en sådan. Den fond som ger högst bud får då "betala" för detta med medel som den tilldelats i den tidigare fördelningen och tillgången tillförs denna fonds balansräkning med det värde den åsatts vid denna interna auktion. Samtliga likvider som auktionen ger fördelas sedan i fyra lika delar på de olika fonderna. Varken ett auktionsförfarande eller specialöverenskommelser mellan två eller flera fonder kommer emellertid inte så vitt jag nu kan bedöma att få en sådan omfattning att de på något avgörande sätt gör att de nya fondernas ingående balanser kommer att avvika från summan av de tillgångar som ligger i fonderna – då exklusive det som överförs till . Detta skulle i så fall innebära att samtliga fonder initialt kommer att innehålla räntebärande värdepapper, aktier och aktier i fastighetsbolag vilka har en särställning i de nya placeringsreglerna. Det innebär i sin tur att de tidigare 1-3 fondstyrelserna får överföra en betydande del av sina obligationer och penningmarknadsinstrument till de nya Tredje och Fjärde AP-fonderna och att får överföra ca ¾-delar av sina aktietillgångar dels till Första och Andra AP-fonderna som initialt inte har några aktier alls, dels i mindre omfattning till Tredje AP-fonden, som redan initialt har sådana tillgångar, men dock i mindre omfattning än vad som följer av en proportionell fördelning av hela tillgångsmassan. Ett särskilt problem utgör Andra AP-fonden, vars tillgångar initialt förvaltas av Första AP-fonden. Frågan om hur Andra AP- fondens förvaltning skall byggas upp under loppet av innevarande år ligger dock vid sidan av denna utredning. Utgångspunkten för mitt arbete måste vara att denna fond i våra överväganden rörande fördelningen av tillgångarna skall behandlas på samma sätt som de övriga. Enligt beslut (rskr. 1999/2000:181) skall Första och Andra AP-fonderna till överföra tillgångar med ett sammanlagt marknadsvärde av . I riksdagsbeslutet finns förtecknat vilka tillgångar som får ingå i överföringen. De med hänsyn till fondernas tillgångar viktigaste tillgångsslagen är svenska statspapper respektive bostadspapper emitterade i svenska kronor med en återstående löptid av högst . En inleverans av statspapper leder till en omedelbar inlösen av motsvarande del av statsskulden medan bostadspapper enligt beslut skall innehas av fram till förfall. får bedriva viss marknadsvård av bostadspapper med begränsningen att den genomsnittliga återstående löptiden inte får öka till följd av omplaceringarna. Enligt direktiven för denna utredning skall jag utarbeta ett förslag till sammansättning av överföringen till . Regeringen beslutar därefter - efter samråd med och FörstaFjärde AP-fonderna om den närmare sammansättningen och villkoren för överföringen. Förslaget bör utformas så att kraftiga effekter på de finansiella marknaderna undviks och att de nya AP-fonderna så lite som möjligt skall behöva omfördela sina portföljer. Överföringen innebär att Första och Andra AP-fondernas tillgångar av obligationer kommer att reduceras med . Det som sedan blir kvar kommer att fördelas på samtliga fyra fonder och där utgöra basen för räntedelen av de nya fondernas tillgångar. Samtliga fondstyrelser har därför ett intresse av hur överföringen sammansätts eftersom denna kommer att i betydande grad bestämma i varje fall deras initiala Varje fond måste redan från starten ha av sina tillgångar placerade i säkra räntebärande värdepapper, vilka alla måste hämtas från de medel som finns kvar i Första och Andra AP-fonden efter det att överföringen till har skett. De sakkunniga som representerar FörstaFjärde AP-fonderna har i en särskild skrivelse (se bilaga 1) till utredningen framfört ett starkt önskemål att få denna fråga om inleveransens sammansättning åtminstone i princip avgjord på ett tidigt stadium, eftersom det är först sedan detta skett som den fördelningsbara mängden räntebärande värdepapper blir avgränsad. Önskemålet har stöd i de nya fondstyrelserna som i olika former har behandlat frågan. Enligt min mening bör regeringen försöka tillmötesgå detta önskemål. Det finns visserligen ingenting som i princip skulle omöjliggöra en samtidig bestämning av såväl inleveransen till som fördelningen av återstoden på de fyra fonderna. Men eftersom båda processerna är tidskrävande - ett självklart mål är att sammansättningen av såväl inleveransen som fördelningen ned till den enskilda obligationen eller aktien skall bestämmas i samförstånd mellan de olika parterna så vore det värdefullt om det konkreta arbetet kunde ta sin början så fort som möjligt. Och i så fall måste arbetet med inleveransen åtminstone till sin huvuddel vara avslutat innan arbetet med fördelningen mellan fonderna kan ta sin början. Föreligger det då en osäkerhet om regeringens intentioner med inleveransen till kan denna skapa en osäkerhet även om fördelningen. Att regeringen å andra sidan redan nu skulle fatta beslut om inleveransens innehåll i alla dess detaljer är varken möjligt eller önskvärt. Enligt riksdagsbeslutet om AP-fondernas reformering skall inleveransen ske per årsskiftet 2000/2001 med värden på de olika tillgångarna som hänför sig till denna tidpunkt. De två fonder som förvaltar räntebärande värdepapper är inte heller beredda att låsa sina portföljer från tidpunkten för regeringsbeslutet fram till genomförandet . Men det står likväl mycket att vinna på att redan tidigt få ett riktlinjebeslut i frågan. En betydande del av arbetet med inleveransen kan då ske och därmed också arbetet med avgränsningen av den återstod som skall fördelas mellan fonderna. En viktig fråga vid fastställandet av inleveransen är hur stor del bostadspapper som skall ingå. Genom riksdagsbeslutet öppnades - som jag tidigare framhöll möjligheten för fonderna att inleverera även sådana tillgångar vilka skall förvaltas av fram till förfall.