sou · GOB336 · 2001-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att förutsättningarna för regional utveckling i skiljer sig från förutsättningarna i de flesta andra medlemsländer i unionen, främst beroende på geografiska förhållanden och låg befolk- ningstäthet, skall kommittén behandla befolkningsutvecklingen som ett viktigt mått på den regionala utvecklingen i även fortsättnings- vis. Kommittén skall dock även belysa utvecklingen med andra mått, t.ex. olika sysselsättningsmått, bruttoregionprodukt, arbetslöshet samt andra ekonomiska och välfärdspolitiska variabler. En viktig uppgift för kommittén är att inledningsvis närmare analy- sera i första hand 1990-talets regionala utveckling och orsakerna till denna. I proposition 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd bedömer regeringen att det finns två viktiga orsaker till den negativa utvecklingen. Dels utsätter den alltmer internationaliserade ekonomin näringslivet i många små och medelstora orter för ökade påfrestningar, dels har de senaste årens besparingar på statsbudgeten lett till att väl- färdssystemet försvagats. Dessa faktorer har förstärkt centraliserings- tendenserna i samhället. En annan omständighet som nämns är att vissa regioner har påverkats negativt av avregleringar som genomförts på ett antal marknader med samhällsomfattande tjänster, t.ex. inom kommu- nikationssektorn. Kommittén skall analysera dessa och andra förklaringar till den regionala utvecklingen. Kommittén skall även analysera om andra orsaker än ekonomiska numera spelar en stor roll för mäns och kvinnors flyttningsmönster, t.ex. om dagens unga människor har andra värderingar än tidigare generationer som påverkar utvecklingen. Kommittén skall göra internationella jämförelser vid sina analyser av utvecklingen. blir i allt större utsträckning beroende av den internationella utvecklingen. Mot den bakgrunden skall i första hand utvecklingen i de övriga nordiska länderna, i och i Europeiska unionen analyseras. Ett viktigt led i kommitténs arbete skall vara att bedöma den hittills- varande regionalpolitikens effekter på den regionala utvecklingen. Utifrån ett långsiktigt perspektiv är det i stort sett samma geografiska områden som har de största regionalpolitiska problemen som när den "moderna" regionalpolitiken infördes . En över- gripande fråga är vad som hade hänt om inte dessa områden hade varit föremål för regionalpolitiska åtgärder. Beror t.ex. de ökade obalanserna på utformningen av regionalpolitiken eller har de andra orsaker? Det är angeläget att kommittén som en grund för sitt ställnings- tagande till målen för den framtida regionalpolitiken gör en samhälls- ekonomisk analys av de intäkter och kostnader som den hittillsvarande regionalpolitiken bedöms ha medfört. Även om det är svårt att mäta effekterna av regionalpolitiska åtgär- der bör, med hänsyn bl.a. till att en effektiv användning av statens medel är nödvändig samt att det regionalpolitiska arbetet bedrivs i alltmer decentraliserade former, kommittén göra stora ansträngningar för att försöka göra detta. Kommittén bör lägga stor vikt vid att ta tillvara svenska och internationella erfarenheter av utvärderingar av regionalpolitik och om det bedöms nödvändigt att också initiera metodutveckling på detta område. Bedömningen av regionalpolitikens effekter skall omfatta både den "stora" och den "lilla" regionalpolitiken. Som regeringen och ytterligare betonat är det i första hand åtgärder inom den "stora" regionalpolitiken som är avgörande för den regionala utveck- lingen. Det är därför viktigt att kommittén lägger stor vikt vid att försöka bedöma effekterna av dessa åtgärder. Vad beträffar åtgärder inom den "lilla" regionalpolitiken skall kommittén i första hand bedöma resultaten av olika former av företags- stöd och den allt större projektverksamhet som länsstyrelserna bedrivit . Bedömningen skall särskilt gälla hur åtgärderna bidragit till att uppfylla målet för verksamheten inom utgiftsområdet, dvs. att underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla målen för regionalpolitiken. Projektverksamheten omfattar åtgärder med mycket olika inrikt- ningar, t.ex. insatser inom utbildnings-, kommunikations-, forsknings-, jämställdhets- och kulturområdena. På grund av dess vitt skilda karaktär och ofta indirekta effekter på den regionala utvecklingen är den svår att utvärdera och nya metoder kan behöva utvecklas. Vidare bör kommittén bedöma i vad mån mer individinriktade åtgärder har betydelse för människors flyttningsmönster. Inom arbets- marknadspolitiken finns t.ex. många åtgärder som kan påverka dessa mönster. Med medlemskap i unionen har ett nytt bety- dande element tillförts den svenska regionalpolitiken, nämligen . En stor del av dessa är inriktade på regionalpolitiskt prioriterade områden och de har inneburit en betydande ökning av resurserna för regionalt och lokalt utvecklingsarbete. Kommittén skall ta del av utvärderingarna av strukturfondernas hittillsvarande effekter och låta dem ingå i en sammanvägd bedömning av resultatet av olika regionalpolitiska åtgärder i . Den framtida regionala utvecklingen Analyserna och slutsatserna beträffande orsakerna till de senaste årens regionala utveckling skall utgöra en utgångspunkt för bedömningen av den framtida utvecklingen. Det är viktigt att sätta in utvecklingen i från regionalpolitiskt synpunkt utsatta orter och områden i i ett övergripande europeiskt och globalt sammanhang. Förbättrade kommunikationer, t.ex. genom informationstekniken, har minskat tidsavstånden över hela världen och därmed påverkat näringslivets utveckling på olika sätt. Denna utveckling kan väntas fortsätta. medlemskap i unionen och dess inre marknad ger successivt nya förutsättningar för företag. Den Europeiska monetära unionens tillkomst kan väntas förstärka dessa effekter oavsett om blir medlem eller ej. Nya medlemsländer i Europeiska unionen från kommer också att påverka den svenska ekonomin. Detta är exempel på avgörande förändringar av förutsättningarna för näringslivet i utsatta orter och regioner i . Förändringarna inne- bär både möjligheter och risker. Utredningar som gjorts, t.ex. av kommittén om , som redovisat sina slutsatser i betänkandet SOU 1997:160, pekar dock på att näringslivet i främst många små och medelstora industriorter kan komma att utsättas för ökade påfrestningar som t.ex. samtliga universitetsorter för- väntas dra nytta av integrationen. Kommittén skall mot denna bakgrund bedöma hur den regionala utvecklingen kan väntas bli i olika typer av orter och regioner i om regionalpolitiken bedrivs i huvudsak i samma former och med samma intensitet som för närva- rande. Förutom befolkningsprognoser och kommentarer till dessa skall analysen också innehålla bedömningar av utvecklingen vad gäller t.ex. näringsliv, sysselsättning, arbetslöshet, utbildningsnivåer, inkomster och förmögenheter i olika orter och regioner. En annan fråga som kommittén skall belysa är om statens roll i den framtida regionalpolitiken kan väntas förändras väsentligt. National- staternas inflytande har successivt minskat genom att ekonomin alltmer har internationaliserats. Förutsättningarna har också förändrats genom medlemskap i unionen. Vi har t.ex. fått del av den gemensamma regional- och strukturpolitiken men har också ålagts vissa begränsningar genom . Det finns i detta sammanhang åsikter om att olika regioner, inom eller över national- staternas gränser, kan komma att överta viktiga delar av statens roll för t.ex. näringslivets utveckling. Genomförandet av den svenska regionalpolitiken har också successivt decentraliserats. En viktig fråga är vad detta kan komma att få för konsekvenser för de regioner som inte kan hävda sig i denna konkurrens och varför de inte kan göra detta. Strategi för regional balans och mål för den framtida regional- politiken De gällande övergripande målen för regionalpolitiken är att den skall skapa förutsättningar för hållbar ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Regionalpolitiken skall också motverka regionala obalanser. Det är svårt att mäta effekterna av politiken med avseende på dessa mål. Kommittén skall utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till övergripande mål och effektmål för den framtida regional- politiken. Härvid bör förslag till regionalpolitiska delmål lämnas för olika viktiga politikområden. Förslagen skall särskilt beakta det, mot bakgrund av ökad decentralisering och målstyrning av beslutsfattande, ökade behovet av att kunna mäta effekterna av politiken med hänsyn till målen. I propositionen 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd har regeringen redogjort för sin syn på motiven för att bedriva regio- nalpolitik. De skäl som framfördes var huvudsakligen samhälls- ekonomiska och fördelningspolitiska. Ett skäl till att bedriva regionalpolitik är att effektivare utnyttja befintligt samhällskapital i form av t.ex. bostäder, skolor, sjukhus, industrilokaler och vägar. Ett i stor utsträckning mycket modernt och lite utnyttjat samhällskapital finns i stora delar av landet, särskilt i de relativt stora orter där befolkningen minskat . Ett annat skäl är att minska behovet av investeringar i nytt samhälls- kapital av detta slag som uppstår främst i stora städer som kraftigt ökar sin befolkning. Förutom investeringsutgifterna uppstår på dessa orter även olika former av trängsel- och flaskhalsproblem som är negativa för den samhällsekonomiska effektiviteten. Ett ekonomiskt underutnyttjande av mäns och kvinnors möjligheter och vilja till arbete och andra resurser i olika delar av landet minskar också den samhällsekonomiska effektiviteten och bör vägas in i bedömningen. Andra skäl till att bedriva regionalpolitik är enligt nämnda proposition fördelningspolitiska, t.ex. vinsterna med en jämn fördelning av välfärden mellan människor och med valfrihet i arbete och boende över hela landet. Inledningsvis har också framhållits vikten av att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som präglat det svenska samhället. I detta sammanhang kan också uppmärksammas t.ex. att en del av kulturarvet riskerar att förfaras när olika kulturmiljöer upphör samt att människors livskvalitet på framför allt lång sikt påverkas av miljö- och hushållningsfrågor. Kommittén skall som ett led i ställningstagandet till målen för den framtida regionalpolitiken väga samman de fördelningspolitiska effekt- erna med den samhällsekonomiska analysen. Kommittén skall lämna förslag till alternativa mål av olika karaktär och göra prioriteringar mellan de olika alternativen med hänsyn till bl.a. de medel som krävs för att uppfylla målen. I detta sammanhang skall det även övervägas om olika mål bör sättas för olika typer av orter och områden eftersom politiken omfattar områden med mycket olika förutsättningar. Kommittén skall även analysera samband mellan ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och regional balans. Medel för den framtida regionalpolitiken Kommittén skall föreslå vilka medel som kan komma att behövas för att olika mål för den framtida regionalpolitiken skall kunna nås. Viktiga utgångspunkter i detta sammanhang är de medel och begränsningar som medlemskapet i Europeiska unionen innebär. Sålunda avses en ny period för EG:s regional- och strukturpolitik gälla för åren 2000 – 2006. Härvid förutses också samordningen med den nationella regionalpolitiken öka. har vidare beslutat om nya regler för bl.a. regionalpolitiska företagsstöd som skall gälla . En annan viktig utgångspunkt är den nya regionala näringspolitik över hela landet som regeringen initierat. Den utgår från att varje region skall utnyttja sina specifika förutsättningar och bygger på en nära samverkan mellan olika aktörer och politikområden. De första regionala tillväxtavtalen, som utgör viktiga instrument i denna politik, beräknas träda 2000. Regionalpolitiken utgör en viktig del i dessa tillväxtavtal. Kommittén skall också beakta regeringens och ställ- ningstagande att det i första hand är åtgärder inom den "stora" regio- nalpolitiken som är avgörande för den framtida regionala utvecklingen. Det gäller kanske främst kommunikations- och utbildningssektorerna samt åtgärder inom arbetsmarknads-, kultur- och miljöpolitiken. Kommittén skall också överväga möjligheterna att ta tillvara de mänskliga resurser som invandringen tillfört för att t.ex. öka småföretagandet i regionalpolitiskt prioriterade områden. Kommittén skall analysera vilka åtgärder som behövs inom olika politikområden för att uppfylla de alternativa mål som kommittén före- slår. Kommittén skall beräkna eventuella budgetmässiga effekter av sina förslag inom olika politikområden. Om förslagen innebär ökade utgifter eller minskade inkomster skall en beräkning av dessa konsekvenser och konsekvenserna för samhällsekonomin redovisas. När det gäller utgiftsökningar och inkomstminskningar skall kommittén dessutom föreslå en finansiering. En fråga som skall diskuteras i detta sammanhang är hur regional- politiska överväganden på ett bättre sätt än kan belysas och hanteras inom olika sektorers beslutsprocesser. Kommittén skall vidare lämna förslag till vilka åtgärder som kan komma att behövas inom den "lilla" regionalpolitiken för att öka effektiviteten och hur dessa i sådana fall kan utformas i olika regioner. Härvid skall kommittén göra avvägningar mellan mer generella åtgärder för att påverka olika orters och regioners utvecklingsmöjligheter och olika former av företagsinriktade åtgärder. Vad gäller de direkta företagsstöden skall kommittén främst lämna principiella förslag till eventuella förändringar; t.ex. av användningen av investeringsstöd eller driftstöd, bidrag eller lån i samband med investeringar. Härvid skall beaktas , som ju bl.a. begränsar möjligheterna att lämna stöd som snedvrider konkurrensen. I detta sammanhang skall kommittén även beakta företagsstödens roll för möjligheter att attrahera utländska direktinvesteringar. Kom- mittén skall också överväga om det finns andra åtgärder som kan underlätta näringslivets utveckling i olika områden. Härvid skall särskilt beaktas situationen i de mest utsatta områdena, t.ex. inom EG:s strukturfonders nuvarande mål 6-område. Regionalpolitiken skall bidra till att öka den ekonomiska tillväxten i landet genom att bl.a. stödja ett i den internationella konkurrensen lön- samt näringsliv. Det är viktigt bl.a. för att skapa resurser för välfärds- samhället. I de mest utsatta områdena är dock kraven på vissa delar av näringslivets strukturomvandling något lägre än i övriga delar av landet, bl.a. beroende på de geografiska lägesnackdelar dessa har. Kommittén skall överväga den framtida användningen av driftstöd, t.ex. nedsatta socialavgifter och transportbidrag, till företag i dessa regioner från effektivitets- och konkurrenssynpunkt. Kommittén skall inte lämna förslag till någon stödområdesindelning utan i sitt arbete utgå från den gällande som riksdag och regering lagt fast. Detta bl.a. eftersom dessa frågor numera i stor utsträckning bestäms av regler utfärdade av . Kommittén skall kunna lämna förslag till individinriktade åtgärder som kan bidra till att förbättra den regionala utvecklingen. I detta sammanhang kan också mer otraditionella åtgärder övervägas. T.ex. kan förändrade attityder och värderingar hos främst unga män och kvinnor motivera sådana. Den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden Med glesbygds- respektive landsbygdspolitik avses åtgärder inom alla politikområden som syftar till att påverka den regionala utvecklingen i glesbygds- respektive landsbygdsområden. De uppdrag som kommittén fått skall den i största möjliga utsträckning också tillämpa på regionala frågor som rör glesbygd och landsbygd. Eftersom problemen sedda ur glesbygds- respektive landsbygds- perspektiv i många avseenden är väsentligt annorlunda skall dock kommittén göra särskilda analyser och bedömningar. Kommittén skall således särskilt för dessa områden analysera främst 1990-talets utveck- ling och orsakerna till denna, analysera effekterna av de åtgärder som vidtagits inom olika politikområden, bedöma den framtida regionala utvecklingen samt lämna förslag till framtida regionalpolitiska mål och medel. Härvid skall kommittén naturligtvis beakta sina slutsatser beträffande den del av regionalpolitiken som syftar till att uppnå en balanserad utveckling mellan lokala arbetsmarknader och större näringsgeografiska områden. Kommitténs förslag beträffande glesbygds- och landsbygdspolitiken skall således vara samordnade med övriga förslag. Kommittén skall även beakta de åtgärder som avses att genomföras inom ramen för Europeiska unionens framtida gemensamma regional-, struktur- och jordbrukspolitik. Kommittén skall i sitt arbete med dessa frågor skilja mellan t.ex. utpräglad glesbygd och tätortsnära landsbygd eftersom dessa områden i avgörande avseenden har mycket olika utvecklingsförutsättningar. Kommittén skall särskilt behandla glesbygdens och landsbygdens framtida utvecklingsmöjligheter och vilken roll olika näringar kan väntas få för sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten i dessa områden. För näringslivet i dessa områden specifika frågor som skall belysas och för vilka förslag skall lämnas är t.ex. särskilda behov hos mycket små företag, s.k. mikroföretag och kooperativa företag, de särskilda transportproblem och andra infrastrukturproblem som ofta finns, betydelsen av nya arbetsformer samt möjligheterna att öka kunskaps- nivån. Småskalig livsmedelsförädling och andra till jordbruket knutna verksamheter kan behöva vidareutvecklas med hänsyn till bl.a. deras roll för sysselsättning, miljö och turism. Kommittén skall även lämna förslag vad gäller glesbygdens och landsbygdens roller i en omställning till ett ekologiskt och kulturellt hållbart samhälle samt grundläggande servicefrågor, både samhällelig och service. En särskild utvecklingsfaktor som kan få betydelse i dessa områden är de möjligheter som finns inom den s.k. sociala ekonomin. Kommittén skall bedöma vilken betydelse denna kan få och lämna de förslag den finner befogade i detta sammanhang för att uppnå de regionalpolitiska målen. Regionalpolitiska frågor är ständigt föremål för olika former av analyser och förslag, av myndigheter, forskningsinstitut och andra organ i och utomlands. Kommitténs arbete bör därför i stor utsträckning kunna bygga på sammanställningar och analyser av befintligt material. Till exempel har , och lämnat ett antal rapporter. Den s.k. REKO-STAT utredningen har också kartlagt och analyserat de regionala konsekvenserna och förändringar i den offent- liga sektorn (bet. SOU 1997:13). Beträffande gles- och landsbygdspolitiken bör kommittén bl.a. ta tillvara de erfarenheter av lokalt utvecklingsarbete som finns inom – Hela ska leva samt de förslag som fram- fördes vid s.k. landsbygdsriksdag. Kommittén skall i sitt arbete samråda med utredningen om behov av informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur (K 1998:07, dir. 1998:61), den parlamentariska regionkommittén PARK (In 1997:08, dir. 1997:80) och den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07; dir. 1998:45) Kommittén skall redovisa uppdraget . Indelning av kommuner i lokala arbetsmarknader Indelningen av lokala arbetsmarknader (LA) bygger på syssel- sättningsstatistik från . redovisades syssel- sättningsstatistiken i ÅRSYS. infördes en ny metod för att redovisa förvärvsarbetande, RAMS. Statistiken innehåller sysselsätt- ningsuppgifter och pendlingsstatistik.1 Statistiken över pendlingen över kommungräns ligger till grund för indelningen av lokala arbetsmarknader. Jämförelse av pendlingen visar att pendlingen kraftigt har ökat. Detta gäller inte bara nettopendling utan också bruttoströmmarna både på korta och långa avstånd. Denna pendlingsutveckling är ett viktigt skäl till att behovet av en regional indelning som tar hänsyn till faktiska pendlingsförhållanden ökat. Att göra regionala analyser av i första hand arbetsmarknadens funktionssätt men även av befolkningsförändringar och regional eko- nomisk utveckling kräver att man i grunden kan arbeta med regioner som utgör de naturliga omland för pendling mellan bostad och arbete. Avgränsningen av de lokala arbetsmarknaderna bygger helt på pendlingsströmmar. Avgränsningen görs i två steg. Först avgörs vilka kommuner som kan betraktas som oberoende kommuner. Därefter förs övriga kommuner till som oberoende kommun. I en fungerande indelning i lokala arbetsmarknader bör exempelvis personer som blivet erbjudna arbeten inom den egna lokala arbets- marknaden normalt kunna acceptera arbetet utan att tvingas flytta. Rörligheten på arbetsmarknaden i form av arbetsbyten eller inträde på arbetsmarknaden är i stor utsträckning beroende av vilka lokala alter- möjligheter som står till buds. I stora lokala arbetsmarknader som innefattar ett stort och varierat utbud av arbetstillfällen, finns större 1 officiella statstik, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik 1997, statistiska meddelanden AM 32 . möjligheter för arbetssökande att finna ett nytt och passande arbete än på mindre lokala arbetsmarknader. Sannolikheten för att ett arbetsbyte medför flyttning till en annan kommun är i hög grad beroende av den lokala arbetsmarknadens storlek och struktur. Den totala bytesbenägenheten av arbeten är således beroende av det lokala utbudet av arbeten. Vid studier av de lokala arbetsmarknadernas funktionssätt är det således väsentligt att man tar hänsyn till de lokala arbetsmarknadernas olika egenskaper och det beteendemönster dessa egenskaper ger upphov till. Syftet med avgränsningen i lokala arbetsmarknader är i första hand för att skapa referensytor som är lämpliga vid studier av och jämförelser av bland annat arbetsmarknadens funktionssätt mellan olika typer av regi- oner. har man i sådana sammanhang använt sig av administrativa indelningar såsom kommuner och län eller indelningar som skapats för andra syften än studier av arbetsmarknader. 70 A-regioner har tagits fram för att dela in landet i arbetsmarknads- regioner. Den indelningen bygger på befolkningsunderlag och centralitet utan beaktande på arbetspendling. Detta gör också A-regioner mindre lämpliga som regional indelningsgrund vid studier med ovan beskrivna syften. En annan viktig skillnad i indelningen av lokal arbetsmarknader jämfört med andra indelningar berör centralitetsbegreppet. I andra regionala indelningar söker man via attraktionsmått att definiera regio- nala centra och dess omland. En sådan helhet utgör sålunda en region, dock under förutsättning att även regionens befolkningsunderlag blir tillräckligt stort. I motsatts till detta är indelningen i lokala arbetsmark- nader ett sätt att avgränsa och isolera regioner som har så litet utbyte som möjligt med andra regioner oavsett förekomst av inomregionala attraktionskraft och befolkningsunderlag. Med ovanstående avgränsning skapas regioner som trots eventuella brister i utrustning och befolkningsunderlag och trots avsaknad av attraktiva centra fungerar som självständiga arbetsmarknader. I stället är kravet att regionens utbud av arbetstillfällen ska vara relativt lätt- tillgängliga för befolkning i regionen. Indelningen bör därför bygga på pendlingsrelationer. Genom att studera pendlingsströmmar kan man avgränsa regioner där de sysselsatta är beroende av och faktiskt är sysselsatta vid arbetsplatser inom regionen. Att nå arbetsplatser utanför en sådan region innebär resor som antigen är långa och tidsödande eller avviker från det etablerade pendlingsmönstret på orten. avgränsningsmetod bygger på observerade pendlingsströmmar och speglar därmed de förvärvsarbetandes faktiska beteende. Regler och kriterier för avgränsning av LA Vid avgränsning av lokala arbetsmarknader utgör kommunen den minsta byggstenen. Dessutom får varje kommun förekomma endast i en lokal arbetsmarknad. Dessa båda regler har ställts upp av två skäl.