sou · GOB369 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över leveranskoncessionärernas långsiktiga kraftanskaffnings- avtal. Med stöd av bemyndigandet förordnades kon- kurrensrådet som särskild utredare. förordnades avdelningsdirektören att vara sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Utredningen har i en skrivelse till Näringsdeparte- mentet avlämnat den lägesredovisning som anges i utredningens direk- tiv. Härmed avlämnas utredningens betänkande Kraftavtal och leverans- koncessioner – effekter av koncessionssystemets förtida upphörande. Utredningens arbete är härmed avslutat. 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ Utredningens direktiv och uppläggning............................ %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU 2.1Risker som den enskilde f.d. leveranskoncessionären 2.2Sannolikhet för att f.d. leveranskoncessionärer hamnar i ekonomiska svårigheter ..................................... Påverkan på strukturomvandling och konkurrens............. Konsekvenser för den kommunala ekonomin................... 2.5Konsekvenser för f.d. leveranskoncessionärer som varit aktiva på och för Övriga inhämtade synpunkter ........................................... %HG|PQLQJDU DY nWJlUGVEHKRY Kommittédirektiv (dir. 1999:89)....................................... (förkortad) ......................................................................... De finska utredningsmännens arbete ................................ infördes schablonberäkning av mindre förbruka- res avgifter på elmarknaden. avskaffades systemet med leve- ranskoncession för elhandelsföretag. Systemet var ursprungligen tänkt att gälla till utgången av . Kraftanskaffningsavtal mellan produ- center och leveranskoncessionärer som avsåg att täcka leveranser till leveranskoncessionskunder hade därför enligt utredningens direktiv ingåtts med utgångspunkten att koncessionen skulle finnas kvar även . Enligt direktiven kan f.d. leveranskoncessionärer mot denna bak- grund ha slutit långsiktiga kraftanskaffningsavtal som är ofördelaktiga i den uppkomna situationen med förtida upphörande av leveranskonces- sionen. På motsvarande sätt kan enligt direktiven problem även ha upp- stått för företag som har slutit långsiktiga prissäkringsavtal på den nor- diska elbörsen terminsmarknad. Mot denna bakgrund skall utredningen kartlägga omfattningen av f.d. leveranskoncessionärers problem med kraftanskaffnings- och pris- säkringsavtal i samband med leveranskoncessionens förtida upphör- ande. Vidare skall utredningen analysera hur problemen påverkar vissa i direktiven särskilt angivna förhållanden. Vad avser kraftanskaffnings- avtal skall utredningen även bedöma om det finns behov av generella lösningar i syfte att justera avtalsvillkor eller av att utredningen tar initiativ till förhandlingar mellan berörda parter i syfte att få villkoren i enskilda avtal justerade. I syfte att kartlägga problemens omfattning och karaktär har utred- ningen genomfört en skriftlig enkät riktad till samtliga de 135 företag som var leveranskoncessionärer när systemet upphörde . Enkätens resultat presenterades i en lägesredovisning till . I det nu föreliggande betänkandet redovisas de konsekvensanalyser som anges i direktiven samt utredningens bedömning av behovet av åtgärder. Underlaget för betänkandet har främst utgjorts av utredning- ens enkät samt uppföljande intervjuer med ett trettiotal av de f.d. leve- ranskoncessionärer som besvarade enkäten och med några avtalsmot- parter till f.d. leveranskoncessionärer. Utredningen har bl.a. intervjuat 8 6DPPDQIDWWQLQJ SOU 2000:69 samtliga företag som i enkäten angav att man har allvarliga eller mycket allvarliga problem av något slag. %HG|PQLQJDU DY SUREOHPHQV NRQVHNYHQVHU Enligt direktiven skall utredningen analysera fem frågeställningar kring konsekvenser av problem med kraftanskaffnings- och prissäkringsavtal i samband med leveranskoncessionens förtida upphörande. Utredning- ens bedömningar sammanfattas nedan. 9LOND ULVNHU PHGI|U DYWDOHQ I|U I G OHYHUDQVNRQFHVVLRQlUHU L VDP EDQG PHG OHYHUDQVNRQFHVVLRQHQV I|UWLGD XSSK|UDQGH" Genom införandet av schablonberäkning är elmarknaden helt öppen för konkurrens. Härmed riskerar elhandelsföretagen i långt högre grad än tidigare att tappa kunder. Enligt många av de f.d. leveranskoncessionä- rer som intervjuats är denna risk företagens största problem för närva- rande. Den ökade risken för att tappa kunder beror dock inte på det förtida upphörandet av leveranskoncessionen utan hade uppstått oavsett när i tiden schablonberäkningen införts. De risker som f.d. leveranskonces- sionärer till följd av sina avtal utsätts för genom koncessionens förtida upphörande är därför av annat slag enligt utredningens mening. En sådan risk hänger samman med att företag som ingått finansiella avtal i syfte att prissäkra inköp av kraft avseende leveranser till leve- ranskoncessionskunder torde sakna möjlighet att omförhandla dessa avtal. Detta gäller oavsett om prissäkringen skett via eller bilateralt med annan motpart. I det fall prissäkringen skett på en oför- månlig prisnivå tvingas den f.d. leveranskoncessionären därför att stå den förlust som eventuellt kan uppstå. En annan risk som utredningen vill peka på är att vissa f.d. leverans- koncessionärer kan befinna sig i en ofördelaktig situation jämfört med sina konkurrenter1 även om man sökt åtgärda problem med kraft- anskaffningsavtal genom att omförhandla eller frånträda sitt avtal. Att en sådan risk kan föreligga visas t.ex. av att 24 f.d. leveranskoncessio- närer i utredningens enkät angav att man har någon form av problem trots att man omförhandlat eller frånträtt sitt avtal. 1 Konkurrenter är bl.a. elhandelsföretag utanför koncessionssystemet, vilka etablerats för omregleringen då konkurrensmöjligheter successivt öppnats. Däremot torde det knappast finnas risk för att f.d. leveranskonces- sionärer helt skulle sakna möjlighet att få sina kraftanskaffningsavtal justerade. För detta talar att i de fall där man så önskat har samtliga företag som lämnat svar i utredningens enkät- och intervjuundersök- ningar av sina råkraftleverantörer givits möjlighet att omförhandla eller frånträda sitt avtal, oavsett om sådana möjligheter angetts i avtalen el- ler ej. Även de leverantörer som utredningen haft kontakt med har för- klarat att man önskat behålla sina kunder på den öppna elmarknaden och därför berett f.d. leveranskoncessionärer möjlighet till omförhand- ling. Vad avser möjligheterna till justering av avtal har utredningen inte funnit några skillnader mellan exempelvis stora och små f.d. leve- ranskoncessionärer eller mellan företag med olika typer av ägarförhål- landen. Utredningens intryck är att förhandlingarna kring justeringar av av- tal ofta bedrivits i relativt samförstånd. Ett tecken på det är att många f.d. leveranskoncessionärer i intervjuerna uttryckt förståelse för att man i förhandlingarna vanligen fått acceptera någon form av motprestation (t.ex. längre avtal, större volym, lösenavgift e.d.) för att exempelvis er- hålla mer marknadsanpassade priser eller helt frånträda avtalet. 5LVNHUDU I G OHYHUDQVNRQFHVVLRQlUHU DWW KDPQD L HNRQRPLVND VYnULJKHWHU Sn JUXQG DY DYWDOHQ" Av de företag som besvarade utredningens enkät angav (46 av 76) att man hade ekonomiska problem som var kopplade till kraft- anskaffnings- och/eller prissäkringsavtal och som hade uppstått till följd av leveranskoncessionens förtida upphörande. an- gav att problemen var av allvarlig eller mycket allvarlig karaktär. Utredningens intervjuundersökning visar emellertid att problemen sannolikt både är av mindre allvarlig karaktär och berör färre företag än vad enkäten gav intryck av. För detta talar bl.a. att omkring hälften av de 20 företag som i en- käten angav allvarliga eller mycket allvarliga problem vid intervjuerna mer eller mindre uttryckligen uppgivit att problemen inte är så svåra som man angav i enkätsvaren, i några fall beroende på att avtalet juste- rats sedan enkätsvaren inlämnades. Vidare har inget av de trettiotal företag som intervjuats sagt sig riskera att gå i konkurs till följd av pro- blem av det slag utredningen studerar. Många av de intervjuade företa- gen har vidare uppgivit att man visserligen tappat fler kunder än man vunnit sedan schablonberäkningen infördes, men att detta problem ändå är möjligt att hantera eftersom kundrörligheten varit mått- lig. Vidare har ett flertal av de intervjuade f.d. leveranskoncessionä- rerna angivit att företagets råkraftinköp sker till sådana villkor att man har en positiv marginal på all el man säljer. Många av de intervjuade företagen har också gjort bedömningen att de problem som angivits i enkäten visserligen medför att företagets vinst övergångsvis minskar, men att företaget dock inte kommer att redovisa negativt resultat på grund av problemen. Även om problemen torde vara mindre omfattande än vad enkäten gav intryck av så kan dock antas att vissa företag har mer betydande problem. Detta torde gälla för omkring tio företag som i intervjuunder- sökningen uppgivit att man alltjämt har allvarliga eller mycket allvar- liga problem. Det bör dock noteras att inte heller något av dessa företag gjort bedömningen att man hotas av konkurs till följd av problemen. Bland de f.d. leveranskoncessionärer som kan antas ha mer bety- dande problem finns både stora och små företag. Problemens art varie- rar bland dessa företag. I allmänhet handlar det dock om problem med prissäkringsavtal, med omförhandlade kraftanskaffningsavtal, med frånträdda kraftanskaffningsavtal eller om en kombination av dessa problemtyper. Några enstaka företag har problem som härrör från kraft- anskaffningsavtal som inte omförhandlats eller frånträtts, men dessa företag har vanligen även problem med t.ex. prissäkringsavtal. I de fall företagens problem delvis härrör från kraftanskaffningsavtal som inte justerats löper avtalen vanligen till utgången av och omfattar ofta en mindre del av företagets totala elförsäljning. Samtliga dessa företag har i intervjuundersökningen gjort bedömningen att det saknas förutsättningar för att omförhandla avtalet och har därför i allmänhet heller inte kontaktat sin råkraftleverantör i detta syfte. 3nYHUNDQ Sn VWUXNWXUI|UlQGULQJDU RFK NRQNXUUHQV Sn HOPDUNQDGHQ" I den mån införandet av schablonberäkning kommer att leda till ökad strukturomvandling i elbranschen så beror detta enligt utredningens mening i första hand på att marknaden öppnats för konkurrens och inte på att leveranskoncessionssystemet upphört . finns dock skäl att anta att de risker f.d. leveranskonces- sionärer utsätts för till följd av leveranskoncessionens förtida upphö- rande (se p. 1 ovan) kan hämma företagens möjligheter att konkurrera på den öppna elmarknaden. Teoretiskt sett torde sådana försämrade konkurrensmöjligheter kunna driva på takten i strukturomvandlingen. Utredningen har dock inte fått några indikationer på att leveranskon- cessionens förtida upphörande skulle ha skyndat på strukturomvand- lingen av elmarknaden. 0HGI|U SUREOHPHQ NRQVHNYHQVHU I|U GHQ NRPPXQDOD HNRQRPLQ" Av de helt eller delvis kommunägda företag som besvarade utredning- ens enkät angav (11 av 45) att företaget har problem av sådan art att även kommunen drabbas. Nio av företagen har intervjuats och samtliga har uppgivit att kommunens problem innebär att man som ägare övergångsvis får sämre avkastning på sitt investerade kapital. Inget företag har angivit några mer långtgående problem. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att problem med kraft- anskaffnings- och prissäkringsavtal i samband med det förtida upphö- randet av leveranskoncessionen endast medför begränsade konsekven- ser för den kommunala ekonomin. För detta talar även att till utredningen framfört att ingen kommun hört av sig till förbundet med anledning av sådana problem. .RQVHNYHQVHU I|U I|UHWDJ VRP YDULW DNWLYD Sn 1RUG 3RROV WHUPLQV PDUNQDG RFK I|U 1RUG 3RRO VRP PDUNQDGVSODWV" regelverk ger inte något utrymme för att justera ingångna prissäkringsavtal. Såvitt utredningen kan bedöma går det därför inte att omförhandla ett avtal med . I det fall en f.d. leveranskonces- sionär ingått ett ofördelaktigt prissäkringsavtal så får företaget därför stå den förlust som eventuellt kan uppstå. Om man inte önskar vänta ut avtalet kan man i och för sig när som helst kvitta sig ur sin position genom att ingå ett rakt motsatt avtal, men även i detta fall får man stå den förlust som eventuellt kan uppstå. I enkäten angav tolv företag att man via har prissäkrat in- köp av kraft avseende leveranser till leveranskoncessionskunder. Nio av företagen angav att prissäkringen medför ekonomiska problem för företaget i samband med leveranskoncessionens förtida upphörande, i fyra fall av allvarlig eller mycket allvarlig karaktär. Utredningen har inte tillräckligt detaljerad information om de en- skilda företagens förhållanden för att mer i detalj bedöma vilka ekono- miska konsekvenser de i enkäten angivna problemen medför för företa- gen. Inget av företagen har dock i utredningens intervjuundersökning angivit att problemen är av den arten att man hotas av konkurs. Såvitt utredningen kan bedöma medför företagens problem inte några konsekvenser för som marknadsplats. stäl- ler nämligen stränga ekonomiska säkerhetskrav på de aktörer som handlar på elbörsen, vilket bl.a. innebär att risken är mycket liten för att problem hos aktörerna skall påverka . Enligt uppgift från har också säkerhetskraven inneburit att kunnat undvika förluster i samband med de enstaka fall av fallissemang som förekommit på elmarknaden. %HG|PQLQJDU DY nWJlUGVEHKRY Enligt direktiven kan utredningen överväga två typer av åtgärder för att söka lösa f.d. leveranskoncessionärers problem med kraftanskaffnings- avtal i samband med koncessionens förtida upphörande. I första hand skall utredningen överväga allmänna och övergripande åtgärder för att justera avtalsvillkor. I andra hand kan utredningen ta initiativ till för- handlingar mellan berörda parter om justeringar i enskilda avtal. Allmänna och övergripande åtgärder i syfte att justera avtalsvillko- ren i löpande kraftanskaffningsavtal skulle i sig kunna innebära bety- dande ingrepp i den fria elmarknadens funktionssätt. Enligt utredning- ens mening bör sådana åtgärder därför endast kunna bli aktuella om ett större antal f.d. leveranskoncessionärer i samband med koncessionens förtida upphörande har betydande problem med kraftanskaffningsavtal som ingåtts i syfte att täcka leveranser till leveranskoncessionskunder. Enligt utredningens mening är dock inte problemen av sådan om- fattning att allmänna och övergripande åtgärder i syfte att justera av- talsvillkor är motiverade. Dels torde endast ett fåtal f.d. leveranskon- cessionärer alltjämt ha mer betydande problem (som framgått bedömer utredningen t.ex. att detta endast gäller för omkring hälften av de 20 företag som i utredningens enkät angav allvarliga eller mycket allvar- liga problem). Dels härrör de kvarstående problemen för dessa företag i allmänhet inte från kraftanskaffningsavtal som inte omförhandlats eller frånträtts, utan från prissäkringsavtal, omförhandlade kraftanskaff- ningsavtal, frånträdda kraftanskaffningsavtal eller från en kombination av dessa problemtyper. I intervjuundersökningen har utredningen inte stött på någon f.d. le- veranskoncessionär som håller det för sannolikt att företagets situation skulle förbättras om utredningen tog initiativ till förhandlingar i syfte att söka justera företagets avtal. Mot denna bakgrund torde behov av denna åtgärd knappast föreligga enligt utredningens mening. För detta talar också att samtliga intervjuade f.d. leveranskoncessionärer som har kontaktat sin råkraftleverantör i syfte att justera sitt avtal av leveran- tören har givits möjlighet att bedriva sådana förhandlingar. Överlag bedömer dessa f.d. leveranskoncessionärer också att förhandlingarna därvid – oavsett om parterna kommit överens eller ej – lett så långt det är möjligt att komma förhandlingsvägen. I utredningens enkät angav några enstaka f.d. leveranskoncessionärer att man har problem med kraftanskaffningsavtal men ändå inte har kontaktat sin råkraftleverantör i syfte att söka justera avtalet. I intervjuundersökningen har dessa f.d. leveranskoncessionärer överlag gjort bedömningen att förhandlingar överhuvudtaget inte är en lämplig metod för att åtgärda företagets problem. De större råkraftleverantörer som utredningen kontaktat har förkla- rat att deras kunder överlag fått möjlighet att omförhandla sina kraft- anskaffningsavtal, t.ex. så att bättre marknadsanpassning sker. Sammantaget bedömer att det inte finns be- hov av någon av de åtgärder som enligt direktiven kan övervägas, dvs. varken av allmänna och övergripande åtgärder för att justera avtalsvill- kor eller av att utredningen söker ta initiativ till förhandlingar i en- skilda fall. Utredningen har heller inte tagit några initiativ till förhand- lingar i enskilda fall. gör även bedömningen att de åtgärder som utredningen enligt direktiven kan överväga inte är lämpliga för att söka lösa problemen för de relativt få f.d. leveranskoncessionärer som allt- jämt kan antas ha mer betydande problem. Utredningen har inte – vid sidan av de åtgärder som nämns i direktiven – sökt analysera om det finns andra åtgärder som skulle kunna vara befogade för att lösa kvar- stående problem för sådana företag. Sammanfattningsvis finner utredningen således att resultatet av de genomförda undersökningarna inte motiverar några åtgärder av den art som angivits i direktiven. 1Utredningens uppdrag och uppläggning beslutade att ett nytt regelverk för elmarknaden skulle träda i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Beslutet innebar att konkurrens inför- des i handel med och produktion av el. En förutsättning för att en kund skulle få tillträde till den öppna elmarknaden var att man lät installera utrustning som möjliggjorde timvis mätning av elförbrukningen. Vid tiden för elmarknadens reformering förväntades emellertid kostnaderna för timvis mätning bli så betungande för mindre kunder att de skulle få svårt att agera på en helt öppen elmarknad. I stället antogs de bli beroende av sin gamla elleverantör som därigenom skulle behålla en monopolliknande ställning. I syfte att ge konsumenter med låg elför- brukning – samt även småskalig elproduktion – ett särskilt skydd under övergången till en fri elmarknad infördes därför ett system med leve- ranskoncession i samband med elmarknadsreformen . Leveranskoncessionen var ett tillstånd att bedriva kommersiell verk- samhet med elhandel inom ett visst geografiskt område. Inom detta område gavs koncessionshavaren ensamrätt att leverera el till de kunder som inte ville installera timvis mätutrustning och byta leverantör. Koncessionshavaren kunde inte exkludera några kunder utan var skyl- dig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder som inte önskade byta elleverantör. Koncessionshavaren var även skyldig att köpa el som producerades i småskaliga elproduktionsanläggningar inom området. Elförsäljning inom leveranskoncession och inköp av el från småskaliga elproduktionsanläggningar skulle ske till skäligt pris. Tillsyn utövades av nätmyndigheten. Systemet var tänkt som en övergångslösning i avvaktan på att förut- sättningarna på elmarknaden utvecklats dithän att kravet på timvis mät- ning inte längre kunde anses utgöra ett hinder för små konsumenter att 16 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ byta elleverantör 1. Leveranskoncessioner meddelades för , dvs. till och med . Inför elmarknadsreformen beslutades att leveranskoncessionssyste- met skulle utvärderas innan de fem åren löpt ut. till- satte regeringen därför en särskild utredare (dir. 1998:37) med uppgift att utvärdera leveranskoncessionssystemet. Utredningen, som antog namnet , skulle bl.a. analysera behovet och konsek- venserna av att undanta kunder med låg elanvändning från grundprin- cipen om timvis mätning. Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle uppdraget redovisas . redovisade näringsutskottet emellertid, i samband med beredningen av prop. 1997/98:159, som sin uppfattning att LEKO- utredningens uppdrag borde skärpas och preciseras på visst sätt i de små elkonsumenternas intresse. Utskottet ansåg att utredningen borde ges i uppdrag att lägga fram förslag om att undantag från grundprinci- pen om timvis mätning skulle göras för kunder med ett säkringsabon- nemang om högst 25 A. Utskottet framhöll att detta skulle ses som ett första steg och att timmätarkravet borde kunna slopas även för övriga mindre förbrukare med ett säkringsabonnemang om högst 63 A. menade vidare att regeringen borde åter- komma till med ett förslag om bestämmel- ser om slopat timmätarkrav som skulle kunna träda i kraft . beslutade i enlighet med näringsutskottets förslag (bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Mot denna bakgrund gavs genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:19) i uppdrag att till analysera olika konsekvenser av att undanta vissa elanvändare från kravet på timvis mätning. Utredningens analys redovisades i delbetän- kandet Öppen elmarknad (SOU 1999:44). Vidare uppdrog regeringen åt att i samråd med Energimyn- digheten föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elle- veranser som skulle träda i kraft . Det samlade utredningsarbetet låg till grund för regeringens propo- sition Införande av schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137). I denna föreslogs ändringar i ellagen som syftade till att möjliggöra undantag från grundprincipen om timvis mätning för vissa elanvändare. För dessa elanvändare föreslogs att schablonberäkning istället skulle tillämpas. Förbrukningsgränsen för schablonberäkning föreslogs bli 200 A för kunder med säkringsabonnemang och 135 kW för lågspänningskunder med effektabonnemang. Med denna gräns sa- 1 Se t.ex. prop. 1997/98:159, Genomförandet av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ 17 des schablonberäkningen komma att omfatta av landets elanvändare. Schablonberäkning föreslogs införas från och med den I propositionen sades vidare att ett införande av schablonberäkning skulle innebära att hela elmarknaden öppnades för konkurrens, vilket på ett genomgripande sätt skulle förändra förutsättningarna för den verksamhet som bedrevs med stöd av leveranskoncession. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att leveranskoncessionssystemet skulle avskaffas i samband med att schablonberäkning infördes den 1 novem- ber 1999. följde regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Regeringens proposition Införande av schablonberäkning på el- marknaden, m.m. lämnades . Att leveranskonces- sionssystemet inte skulle kunna upprätthållas när schablonberäkning infördes hade dock framstått som starkt sannolikt redan tidigare. Såle- des gjorde en sådan bedömning , vilket framfördes i en särskild skrivelse till regeringen 2. Vidare uttala- des i de tilläggsdirektiv gavs att regeringen delade utredningens uppfattning i denna fråga. Elhandel med stöd av leveranskoncession bedrevs totalt i ca 250 geografiska områden. Vid systemets upphörande var ca 135 olika elhandelsföretag leveranskoncessionärer. Dessa bedrev verksamhet med stöd av leveranskoncession i ett eller flera områden per företag 3. Företagen kan grovt indelas i tre grupper: 9HUWLNDOW LQWHJUHUDGH VW|UUH NUDIWSURGXFHQWHU, dvs. främst , , och . *HPHQVDPW lJGD HOKDQGHOVI|UHWDJ, dvs. ett knappt tjugotal mindre eller medelstora företag (ofta kommunalt ägda) som tidigare funnits på elmarknaden och som slagit samman sina respektive elhandels- verksamheter4. /RNDOD NRPPXQDOD HOKDQGHOVI|UHWDJ, dvs. främst kommunala bolag, men även vissa privata aktiebolag, ekonomiska föreningar m.m. 2 Övergripande bedömningar beträffande schablonavräkning och det fortsatta utredningsarbetet avseende leveranskoncessionssystemet. (Skrivelse till rege- ringen ).