sou · GOB3119d3 · 2001-01-01 00:00:00 — En särskild utredare har slutfört en utvärdering av hög- skolans styrning. En utgångspunkt var att det nuvarande mål- och resultatstyrningssystemet för grundutbildningen i sina grunddrag skall ligga fast. Utredaren föreslår i sitt betänkande (Högskolans styrning, SOU 2000:82) att nya utbildningspolitiska mål för fort- och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet i form av distans- kurser och deltidskurser kan uttryckas i form av minsta antal hel- årsprestationer för berörd kategori och lärosäte. Samma prislap- par bör gälla som för annan utbildning. Utredaren ser således stu- dieprestationen som en viktig komponent i resursstyrningssyste- met och vill behålla kraven på visade studieresultat. Mot bakgrund av att en ökad tillströmning av IKS-sparare kan väntas till den ordinarie utbildningen bör resurstilldelningssystemet enligt vår mening kompletteras med ett mål/prestationsmått med sikte på fort- och vidareutbildning för vuxna i otraditionella for- mer. Eftersom tentamensbenägenheten hos dessa framtida kunder också kan vara lägre är vi tveksamma till om resurstilldelningen kan relateras till studieprestation på samma sätt som för övriga studen- ter. Ett alternativ kan vara att utveckla ett nytt mål/prestationsmått ur det återrapporteringskrav som enligt regleringsbrevet (se ovan) skall återspegla hur tillgängliga högskolorna är vad gäller att tillgo- dose behovet av fort- och vidareutbildning i mer otraditionella former. Hur en sådan modell närmare skall utformas måste utredas ytterligare. Vi vill även lansera tanken att nyckeln till ett flexiblare resurs- styrningssystem delvis kan ligga hos de enskilda lärosätena. Dessa kan sannolikt själva, genom en annan planering och organisation av kortare kurser och genom att sätta in kurserna i ett större samman- hang – t.ex. i någon form av modulsystem inom ramen för gällande system – medverka till att de ekonomiska incitamenten för att arrangera kortare kurser skulle kunna underlättas. Vi har emellertid inte möjlighet att här närmare utveckla denna tanke. Vad gäller propåerna om att i högskolelagens 2 § tillföra en bestämmelse innebärande en särskild skyldighet att genomföra utbildning för yrkesverksamma vill vi först konstatera att det i lagens 7 § redan finns en regel att i grundläggande högskoleut- bildning ingår även fortbildning och vidareutbildning. Sådan utbildning torde som regel rikta sig till just yrkesverksamma. Med hänsyn till att nya kategorier av studerande väntas tillkomma genom det livslånga lärandet och IKS, personer som kanske i ännu högre grad än önskar en individuellt upplagd utbildning i kombination med ett ordinarie arbete, kan det övervägas att tydlig- göra högskolans utbildningsuppgift genom att lyfta bestämmelsen om fort- och vidareutbildning av yrkesverksamma från 7 § till 2 § i högskolelagen. Det kan här erinras om att regeringen i årets budgetproposition (prop. 2000/01:1) angående högskolans roll i det livslånga lärandet anser det viktigt att universitet och högskolor ökar sin beredskap för det livslånga lärandet och utvecklar flexibla studieformer såsom t.ex. distansutbildning för att göra det möjligt för enskilda indivi- der att i ökad utsträckning utveckla sin kompetens inom högsko- lans ram. Personer som på detta sätt kommer i kontakt med hög- skolan kan också på egen hand återvända för att komplettera sin utbildning. Finansiering av komvux ordinarie utbildning Intervjuerna har inte gett underlag för att föreslå en ändring av de nuvarande reglerna för att fördela statsbidrag till den kommunala vuxenutbildningen mot bakgrund av ett IKS-system. De brister vad gäller statens administrativa och ekonomiska styrmedel samt tillsyn som kan förekomma bör åtgärdas i ett bredare sammanhang. Ett finansieringskälla vid sidan av anslag är möjligheterna till upp- dragsutbildning. Vi kommer här främst att uppehålla oss vid att dagens bestämmelser hindrar en enskild att köpa uppdragsutbild- ning inom komvux respektive högskolan. I sammanhanget behandlar vi inte den uppdragsutbildning som kan upp- handlas av företag och statliga och kommunala myndigheter för verksamhetsrelaterad kompetensutveckling eller arbetsmarknads- utbildning. 4.3.2Gällande regler och bestämmelser Bestämmelserna om kommuners, landstingskommuners och SSV:s möjligheter att i vissa fall anordna uppdragsutbildning, vid sidan av ordinarie verksamhet, finns främst i följande regelverk: Lag (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall. Förordning (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offent- liga skolväsendet. Förordning (1986:64) om uppdragsutbildning vid statens skolor för vuxna. Av regelverken framgår ett antal huvudvillkor. Ett för vår fortsatta diskussion centralt villkor återfinns i lagens 1 §. Där stadgas följande om kommuners och landstings möjlighe- ter att under vissa förutsättningar bedriva uppdragsutbildning (understrykningar här): Med uppdragsutbildning avses i denna lag utbildning som innebär att kommuner och landstingskommuner mot särskild ersättning från annan än enskild för dennes räkning anordnar utbildning av personer som uppdragsgivaren avser. Vidare framhålls i regelverken om uppdragsutbildning anordnad av kommuner och landsting att utbildningen skall motsvara den art och nivå som i övrigt får bedrivas, dock ej ett helt nationellt pro- gram i gymnasieskolan. Vidare framhålls att uppdragsutbildningen inte får försämra förutsättningarna för den ordinarie verksamheten och möjligheterna att få en sådan utbildning. Betyg får ges på samma villkor som gäller för ordinarie utbildning vad gäller kurs- planer, lärarkompetens och behörighetsvillkor för intagning. Del- tagare i uppdragsutbildning kan undervisas tillsammans med delta- gare i ordinarie utbildning (samundervisning) eller i egna grupper (separat uppdragsutbildning). Även när det gäller universitet och högskolor handlar den här mest uppmärksammade regeln om vem eller vilka som skall tillåtas köpa uppdragsutbildning. Regeln återfinns under delrubriken universitets och högskolors uppdragsutbildning i förordning (1997:845) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Där stadgas i 2 § följande (understrykning här): Med uppdragsutbildning avses utbildning som anordnas mot avgift från annan än enskild för personer som uppdragsgivaren utser Förordningen innehåller i övrigt i allt väsentligt samma regler som de som gäller för uppdragsutbildning anordnad av kommuner och landsting. Några ytterligare utdrag ur förordningen kan vara på sin plats: 3 § eller en högskola får bedriva uppdragsutbildning som knyter an till sådan grundläggande högskoleutbildning som eller högskolan har examensrätt för. Uppdragsutbildningen får inte bedrivas på sådant sätt eller i sådan omfattning att den får negativ inverkan på den grundläggande hög- skoleutbildning som eller högskolan skall bedriva. 4 § Om uppdragsgivaren är en statlig eller en myndighet eller ett landsting, skall uppdraget avse personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av bistånds- politiska skäl. I andra fall skall uppdraget avse personalutbildning som är ägnad att få betydelse för deltagarnas arbete åt uppdrags- givaren. 5 § får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av 2-4 §§ i denna förordning. 6 § Vid uppdragsutbildning tillämpas avgiftsförordningen (1992:191), som trädde i kraft . Universitet och högskolor får själva bestämma avgiftens storlek. Avgiften skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. När ett universitet eller en högskola anordnar uppdragsutbildning som omfattar , skall under- rättas skriftligt om detta. Bestämmelserna i 7-8 §§ gäller även sådan uppdragsutbildning som bedrivs i anslutning till en kommuns eller ett landstings hög- skoleutbildning inom vårdområdet. 7 § De som deltar i uppdragsutbildning får ges betyg och examens- eller kursbevis enligt bestämmelserna för grundläggande högskole- utbildning, om samma kvalitetskrav ställs på uppdragsutbildningen som på grundläggande högskoleutbildning. 8 § Den som har gått igenom en sådan uppdragsutbildning som avses i 7 § har rätt att tillgodoräkna sig utbildningen som grundläg- gande högskoleutbildning. 4.3.3Av avnämare och anordnare upplevda hinder Av våra samtal med företrädare för universitet och högskolor har framgått att det finns olika problem förknippade med uppdragsverksamheten inom denna sektor. Problematiken belyses också bland annat i en studie från , som ingår som bilaga 2 till betänkandet En effektivare arbetsmarknadsutbildning (Ds 2000:38). Inom högskolevärlden finns det problem förknippade med kra- vet på att högskolornas uppdragsutbildning redan från början skall täcka sina egna kostnader utan att belasta den anslagsfinansierade grundutbildningen. Detta har initialt lett till svårigheter att frigöra eller tillskapa de lärarresurser som behövs för att stimulera en expansion på områ- det. förutsätter en ökad uppdragsutbildning när den väl kommit igång att man har fler lärartjänster än vad som krävs för den ordinarie utbildningen. Den initiala resursbristen förefaller också ha inneburit att hög- skolorna haft svårt att skapa tillräckliga resurser för administration och marknadsföring av uppdragsutbildningen. Detta har bland annat medfört svårigheter när det gäller att tillräckligt snabbt svara på dagens ibland tämligen omfattande offertförfrågningar från företag och myndigheter. Såväl bland anordnare som avnämare är den dominerande upp- fattningen att aktuella författningar måste öppnas för enskildas köp av uppdragsutbildning. Först då kan IKS-sparare på egen hand investera i köp av uppdragsutbildning inom högskola och komvux. Att inte öppna dessa möjligheter skulle, framhåller man, medföra att enskilda anställda i fråga om uppdragsutbildning enbart skulle vara hänvisade till arbetsgivarens upphandling av utbildning kopp- lad till den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen respek- tive arbetsmarknadsmyndigheternas upphandling av arbetsmark- nadsutbildning. Inte alla är dock odelat för en sådan förändring av bestämmel- serna. Det höjs vissa varnande röster för att detta kan medföra en situation där den ordinarie utbildningen resurs- och kvalitetsmäs- sigt riskerar att komma på undantag i förhållande till uppdragsut- bildningen. Risken finns också, menar man, att enskilda studerande får fritt fram att köpa sig förbi köer. 4.3.4Överväganden, slutsatser och förslag om förändring Mot bakgrund av dagens regelverk för uppdragsutbildning inom komvux och högskolor och resultaten av våra intervjuer har vi såle- des haft anledning att överväga vilka följder ett behållande respek- tive borttagande av dagens hinder för enskilds köp av uppdragsut- bildning skulle innebära. Mycket synes tala för att aktuella författningar bör ändras så att de även tillåter att enskilda studerande kan köpa uppdragsutbild- ning. En sådan åtgärd kan sägas vara en förutsättning för att IKS-spa- rarna enligt intentioner skall kunna använda sina sparmedel till att upphandla kurser/utbildningar helt enligt egna önskemål. Utbildning som kan upphandlas via arbetsgivare eller annan organisation får antas väga in dennes intressen. Är IKS-spa- raren arbetslös blir ju också möjligheterna att komma åt en upp- dragsutbildning begränsade. finns det skäl som talar emot en sådan ändring eller i varje fall talar för att den företas med varsamhet och komplette- rande åtgärder. Den nuvarande ordningen innebär bl.a. att grundläggande utbildning skall vara en avgiftsfri rätt. Enskilda individer skall inte med pengarnas makt kunna tränga sig före i en utbildningskö. Att, med den utveckling som kan förutses på vuxenutbildnings- området, även fortsättningsvis hindra enskilda att köpa sig en utbildning, känns verklighetsfrämmande i en miljö med livslångt lärande som nationell strategi, en miljö som på avnä- marsidan kommer att präglas av bland annat ett betydande tillskott av studiemotiverade, målinriktade IKS-sparare. Dessa och andra vuxenstuderande kommer att ha välmotiverade krav på hög till- gänglighet hos det reguljära utbildningsväsendet, i fråga om såväl ordinarie utbildning som uppdragsutbildning. Vi vill stryka under att det är viktigt att ändringarna görs så att eventuella risker för orättvisor mellan individer samt resurskonkur- rens mellan uppdragsbildning och ordinarie utbildning kan bäras av. Likaså måste all försäljning av reguljär utbildning ske på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till övriga aktörer på utbild- ningsmarknaden. Enligt vår mening bör dessa villkor kunna uppfyllas bl.a. genom att skapa en tydlig boskillnad i fråga om organisation och ekono- misk styrning. Bolagisering, där det allmänna har majoritet och insyn, tydliga uppdrag i regleringsbrev beträffande den ordinarie utbildningen, samt en fungerande tillsyn vad gäller det offentliga åtagandet är exempel på lämpliga styrmedel. Det kan vidare prövas att i författning/bolagsordning behålla nuvarande restriktioner att uppdragsutbildningens innehåll skall anknyta till den ordinarie utbildningen och att den inte får leda till några nackdelar för den- samma. Det kan också ifrågasättas om hela reguljära utbildningar skall kunna säljas.4 Även med en sådan restriktion bör det dock vara möjligt att, om reciprocitet föreligger, ta betalt av utländska medborgare. Reglerna om uppdragsutbildning för det reguljära utbildningsvä- sendet är nu spridda i fyra/fem olika författningar. I regelför- enklingssyfte bör de kunna samlas i en lag eller förordning. 2 § i lagen 1991:1109 om uppdragsutbildning i vissa fall. Uppdragsutbildning får inte motsvara ett helt nationellt program i gymnasieskolan. Vuxenstuderande som vill använda sitt IKS-sparande kommer sannolikt att i betydande utsträckning använda pengarna som komplettering till det generella statliga studiestödet. Det för- utsätter att regelverk och hanteringspraxis för detta stöd är till- räckligt flexibelt och så långt möjligt harmoniserat med IKS-syste- met. Då statsmakterna beslutat om ett reformerat studiestöds- system fr.o.m. utgår vår framställning från den nya studiestödslagen (1999:1395) respektive studiestödsförord- ningen (2000:655). Andra studiefinansieringar såsom aktivitetsstöd och särskilt utbildningsbidrag (UBS) behandlas inte här. 4.4.2Regler och bestämmelser från Det nya systemet är ett enhetligt finansieringssystem med lika stort totalbelopp för alla studerande oavsett studienivå. Det finns någon koppling till reglerna om dagpenning i arbetslös- hetsförsäkringen. I stället är ersättningsnivåerna kopplade till bas- beloppen. Detta väntas förenkla regelverk och administration. Det nya systemet är utformat för olika studieformer och för individer med olika ekonomiska förutsättningar. Övergången till det nya samordnande studiestödssystemet med- för att nuvarande system för studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA) för- svinner. Det särskilda utbildningsbidraget (UBS) finns kvar så länge pågår. Det reformerade studiestödssystemet innebär på flera punkter förbättringar för vuxenstuderande. skärps återbetalnings- kraven för att gardera samhällets ekonomi. Studiebidragsåldern höjs i förhållande till dagens system från 45 till . Studiebidrag får lämnas t.o.m. det kalenderår då den studerande fyller . Rätten till studielån skall successivt begränsas från och med utifrån utgångspunkten att lånen skall hinna beta- las tillbaka. Innebörden av denna begränsning är att det maximala antalet veckor /terminer/ för rätt till studielån successivt från maximalt (11 terminer) (två terminer). Den som är skall alltså kunna låna pengar till högst studier. Det reformerade studiestödssystemet är upplagt på samma sätt som det nuvarande med en lånedel och en bidragsdel. Totalbelop- pet ligger på samma nivå som tidigare – ca prisläge. Den generella bidragsnivån höjs från nuvarande till av totalbeloppet. En förhöjd bidrags- nivå på införs främst för personer som skall studera på grundskole- eller gymnasienivå. Det är möjligt att ta tilläggslån om maximalt för studerande som är eller äldre. Med tilläggslån uppgår totalbeloppet till , vilket ungefär motsvarar den högs- ta ersättningen efter skatt i arbetslöshetsförsäkringen. För rätt till studiestöd förutsätter det nya systemet en samman- hängande studietid , varvid medlen beräknas för hel vecka som studierna pågår. Det skall vidare vara fråga om studier på minst halvtid. föreslog att den minsta tiden för studier i skulle vara . Den minsta utbildningstiden för rätt till studie- medel är kopplat till kravet på minst tre veckors studietid för att en elev skall registreras som studerande vid högskolan. Det tidigare korttidstudiestödet har slopats men kan väntas åter- uppstå i annan ordning. Deltidsstudier i det nya systemet Studiemedel får lämnas till deltidsstudier som omfattar minst halv- tid. Studiemedel till deltidsstuderande skall knytas till studieom- fattning på halvfart eller trekvartsfart. I regeringspropositionen framhålls på denna punkt det angelägna i att behålla möjligheterna till studiestöd för deltidsstuderande. Därmed, framhålls det, skapas förutsättningar för en anpassning till flexiblare utbildningsformer, exempelvis vid distansstudier som är under utveckling. Inte minst, betonar regeringen, är det viktigt att de förvärvsarbetande kan välja en lägre studietakt än heltid. I betänkandet Flexibel utbildning på distans (SOU 1998:84) för- utsatte () att distansstu- dier till stor del kommer att bedrivas på fritid. Uppgår studierna till minst halvtidsomfattning bör, enligt DUKOM, studiestöd kunna lämnas. Studiemedel skall i det nya systemet lämnas med hälften av beloppet för heltidsstudier när studiernas omfattning uppgår till minst halvtid men av heltid och med tre fjärdedelar av beloppet för heltidsstudier om studierna omfattar av heltid, men inte uppgår till heltid. Det innebär för studerande i komvux en oförändrad situation jämfört med nuläget utom att omfattningen av heltid mönstrats ut. Beräkning av beloppet skall liksom vid heltidsstudier göras . Längsta tid för studiemedel I det nya reformerade systemet skall studiemedel beviljas under en viss längsta tid uttryckt i antal veckor vid heltidsstudier. För utbildning på högskolenivå och annan eftergymnasial nivå får studiemedel lämnas (). För utbildning på gymnasienivå skall studiemedel få lämnas (). Den som redan har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande utbildning skall dock kunna få studiemedel . För utbildning på grundskolenivå skall den som helt saknar grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning kunna få stu- diemedel för sådana studier . dock kunna förlängas med högst för s.k. grundläggande färdighetsträning. Studiemedelssystemet är inkomstprövat. Den studerande meddelas ett fribelopp som är relaterat till vilken tid och i vilken omfattning han eller hon studerar. Har den studerande en inkomst som över- stiger fribeloppet reduceras studiemedlet. Som inkomst räknas inkomst av tjänst, rörelse och kapital. Inkomstprövningen sker per kalenderår. I det nya studiestödssystemet höjs fribeloppet från till , vid 40 veckors studier. Fribeloppet gäller alla kategorier av studerande. 4.4.3Av avnämare och anordnare upplevda hinder Intervjuerna har som sagts fokuserat på det nya regelverk som gäller från . Representanterna för avnämare och anord- nare av reguljär utbildning har genomgående haft god kännedom om innebörden av aktuella förändringar. De problem som väckts gäller främst behovet av en harmonise- ring mellan det reformerade studiestödssystemet och ett IKS-spa- rande i fråga om åldersgränser, minsta sammanhängande studietid, möjligheterna till deltidsstudier, längsta tid för studiemedel samt reglerna om fribelopp. I fråga om åldersgränserna upplever man det genomgående som positivt att åldern för studiebidrag höjs från 45 till . Däremot ifrågasätts, inte minst från avnämarhåll, att rätten till studielån kommer att begränsas redan för att vid avse maximalt två terminer. Man ifrågasätter om den begränsningen är förenlig med samhällets satsning på det livslånga lärandet. Även när det gäller minsta studietid för att erhålla det nya stu- diestödet framförs kritik. Höjningen kommer att ytterligare försvåra för vuxenstuderande inom såväl komvux som högskolan att ta del av korta, och rum flexibla kurser. Möjligheterna till deltidsstudier har betonats i intervjuerna. Att kräva minst halvtidsstudier anses rimma mycket illa med de vuxen- studerandes förutsättningar att delta i reguljär utbildning. På avnä- marsidan förespråkas deltider ner mot av heltid. I frågan om längsta tid för studiemedel har farhågor uttryckts för att det nya systemet inte kommer att vara tillräckligt flexibelt. Till en del tycks synpunkterna här ha bottnat i vissa missförstånd om den totalt möjliga studiemedelsberättigade studietidens längd. Vad gäller reglerna om fribelopp har den höjda nivån har inte satts ifråga. De som tagit upp problemet förutsätter att IKS-uttag inte skall räknas som sådan inkomst av tjänst som påverkar inkomstprövningen. 4.4.4Överväganden, slutsatser och förslag om förändring Mot bakgrund av vår regelgenomgång och de begränsningar och hinder som intervjuerna med avnämare och anordnare gett vid han- den har vi i denna studie landat i överväganden och förslag om vissa ändringar av det nya systemet för studiemedel. Det reformerade studiemedelssystem som träder i kraft möter i många avseenden bättre de framtida vuxenstude- randes situation. Det finns dock skäl att överväga viss ytterligare harmonisering med ett framtida IKS-system. Bakgrunden är de olika krav som framtida vuxenstuderande, däribland IKS-sparare, kommer att ha rätt att ställa på ett flexibelt, situationsanpassat och motivationsfrämjande studiemedelssystem. Det bör enligt vår mening övervägas att höja åldersgränserna för studiebidrag i det nya systemet ytterligare något, förslagsvis till . En sådan höjning kan utgöra en viktig stimulans för de något äldre yrkesverksamma att fortsätta sin kompetensutveckling. Änd- ringen skulle därmed rimma bättre med motiven bakom det livs- långa lärandet. Den ansluter också till den övre åldersgräns som IKS-utredaren föreslagit för systemets grundplåt. På motsvarande sätt anser vi att rätten till studielån bör gälla fram till samma ålder. Nedtrappningen av denna rätt bör därvid inledas vid förslagsvis , vilket skulle betyda att möjligheterna till studielån, med nedtrappningstakt enligt det nya systemet, skulle finnas . Om man ser till att människor i allmän- het har en bättre ekonomi i högre åldrar samt det allt mer aktuella behovet av att förlänga den yrkesverksamma tiden framstår en sådan ändring som realistisk utan att därmed samhällets möjlig- heter att återfå studieskulderna blir sämre. En viktig fråga är minsta studietid för att erhålla studiemedel och den därtill kopplade frågan om möjligheterna till deltidsstudier i det nya systemet. Vi anser att mycket talar för att korta kraven på minsta möjliga studietid och att tillåta betydligt större flexibilitet i fråga om deltid än halvtid, dvs. det villkor som ligger i det nya systemet. Eftersom den minsta sammanhängande studietid som beslutats i det nya systemet, , av regeringen har motiverats med kra- ven på minsta studietid för att en elev skall registreras som stude- rande vid högskolan, kan det vara motiverat att överväga en sam- ordning när det gäller nya nedre tidsgränser för de två systemen. Vi föreslår att en ny minimigräns om i första hand övervägs för att senare eventuellt införas i båda systemen. När det gäller fribeloppet anser vi – i likhet med vad IKS-utred- ningen föreslagit i sitt delbetänkande – det vara befogat att IKS- uttag för studier avräknas från den inkomst som påverkar inkomst- prövningen. De ändringar som aktualiserats innebär en budgetmässig för- främst genom ökade studiebidrag. Vissa positiva samhälls- ekonomiska konsekvenser kan påräknas genom ökade incitament för främst äldre yrkesverksamma att investera i arbetsmarknadsan- knuten utbildning.