sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett s.k. enrådighetsverk leds av myndighetschefen ensam och vid sidan av chefen kan finnas ett insynsråd utan befogen- heter. med begränsat ansvar har normalt begränsade beslutsbefogenheter enligt vad som stadgas generellt i verks- förordningen. I detta fall är myndighetens chef normalt styrelsens ordförande. med fullt ansvar har beslutsbefogenheter som framgår av myndighetens instruktion där det alltid anges att myndig- heten leds av styrelsen. Styrelsens ordförande är då alltid en annan person än myndighetschefen. En renodling av myndigheternas ledningsformer har diskuterats i olika sammanhang. I Förvaltningspolitiska kommissionens rapport (SOU 1997:57) I medborgarnas tjänst och i Statskontorets rapport (2000:9) Styrelser med fullt ansvar förordas att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar avskaffas då den inte uppfyller de krav på tydlig- het som bör ställas. Statskontoret anser vidare att styrelser med fullt ansvar bidrar till att stärka myndigheternas ledningsfunktioner. Vidare skriver Statskontoret att vilken ledningsform som bör väljas i enskilda fall bl.a. bör avgöras av vilket beslutsmandat som är möjligt att dele- gera till myndigheten, vilka frihetsgrader som myndigheten har i sin verksamhet samt hur komplexa verksamhetsförutsättningarna är för myndigheten. Överväganden och förslag 193 Statskontoret menar att styrelsernas uppgift och roll bör förtydligas och ansvaret definieras bättre. Ett tydligare markerat styrelseansvar behövs även när det gäller myndigheternas förmåga att nå de mål och resultat som och regeringen kräver. Detta förtydligande anser Statskontoret bör göras både formellt i verksförordningen eller i myndighetens instruktion och informellt i regeringens dialog med myndigheten. Vidare anser Statskontoret att regeringen på nytt bör överväga att renodla ledningsformerna för de statliga myndigheterna och för varje myndighet välja endera enrådighet eller styrelse med fullt ansvar. Stats- kontoret menar dessutom att inget skulle hindra att enrådighetsverk förses med insynsråd utan beslutsbefogenheter om det anses lämpligt. Kommittén konstaterar att har den lednings- form som Statskontoret anser att man bör överväga att avstå från. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning för regeringen att pröva om institutet bör få en annan ledningsform. Ett annat skäl att överväga ledningsformen är att myndigheten får en ny roll och ett nytt uppdrag. Kommittén anser att det är angeläget att institutet ges en ledningsform som ger institutet god legitimitet, t.ex. i arbetet med att samla myndig- heterna i syfte att analysera insatser på folkhälsoområdet i förhållande till de nationella målen. Regleringsbrev är benämningen på de regeringsbeslut som utfärdas i syfte att styra all verksamhet som omfattas av inkomster och utgifter på statsbudgeten samt helt eller delvis finansierad avgifts- verksamhet. är indelat i dels en verksamhetsdel, dels en finansieringsdel. I verksamhetsdelen anges de mål som gäller för myndigheten. I anslutning till målen anges vidare vilket/vilka åter- rapporteringskrav som gäller för respektive mål, dvs. regeringen skall ange vilka verksamhetsresultat som myndigheten skall uppnå. är ett ettårigt beslut till skillnad från instruktionen som gäller tills vidare. Detta innebär att de mål som anges i reglerings- brevet skall uppnås före utgången av budgetåret om inte något annat uttrycks, vilket inte hindrar att samma mål kan upprepas från till ett annat. sker en s.k. tvåårsöversyn av statens målstruktur inom ramen för den statliga budgetprocessen (inom projektet , Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten i regi). Som en följd av detta projekt kommer en ny struktur att tillämpas 194 Överväganden och förslag i budgetpropositionen för , vilket påverkar hur verksamhets- delen i regleringsbrevet för kommer att utformas. I det följande anges förslag till mål, åter- rapporteringskrav samt vad som bör gälla för eventuella kommande uppdrag. Förslag på regleringsbrevets finansieringsdel berörs inte i denna utredning. Det förslag till regleringsbrev som presenteras nedan, avses kunnna tillämpas . Eftersom ombild- ningen av kommer att ske under ett löpande budget- år vill kommittén framhålla vikten av att smidiga övergångslösningar eftersträvas. övergripande mål för verksamheten bör vara: –att bidra till att uppfylla de nationella folkhälsomålen, –att bidra till att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. anser att de övergripande målen för utgiftsområdet, som skall anges i regleringsbrevets inledning, bör for- muleras så att de stämmer överens med nya roll och uppgifter. Som övergripande mål för myndigheten föreslås därför att dessa skall vara att bidra till att uppfylla de nationella folkhälso- målen samt att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. I den nya stabsfunktionsrollen ingår framför allt att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen. Kommittén anser att myndigheten kan bidra till att uppfylla de nationella målen – i egenskap av uppföljnings- och utvärderings- myndighet samt nationellt inom folkhälsoområdet – men däremot inte direkt ansvara för att folkhälsomålen uppfylls. anser att det främst är andra sektorer i sam- hället, såsom t.ex. kommuner och landsting, som har ansvaret för genomförandet av folkhälsoåtgärder. Detsamma anser kommittén gäller även för målet att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna, dvs. att minska ojämlikheten i hälsa. Kommittén anser vidare att det är viktigt att de övergripande målen bryts ned och preciseras på ett sådant sätt att det går att svara på frågan om måluppfyllelse skett eller inte. Eftersom det är effekter i samhället som avses i de övergripande målen, är effektmålen i sig endast möjliga att uppnå på lång sikt. De övergripande målen för institutet som innebär att bidra till att uppfylla effektmålen är dock tänkta att uppnås under det verksamhetsår som regleringsbrevet avser. Överväganden och förslag 195 menar också att de övergripande målen bör formuleras på ett sådant sätt att de går att föra in i den målstruktur som är under utveckling inom ramen för den s.k. tvåårsöversynen av statens målstruktur. verksamhet skall redovisas enligt följande verksamhetsgrenar: –Uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. –Nationellt om metoder och strategier inom folkhälsoområdet. –Tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. –Statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaks- området. I regleringsbreven för angav regeringen ingen verksamhetsindelning för . menar dock att en verksamhetsindelning i verksamhetsgrenar i regleringsbrevet är lämplig för att klargöra den nya inriktningen av myndighetens verksamhet. Verksamhetsgrensindelningen följer dess- utom logiskt av den indelningsgrund av uppgifter som anges i förslaget till instruktion. Indelningen skall utgå från regeringens behov av redo- visning och skall inte förväxlas med myndighetens organisation. Uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen skall ansvara för en samlad sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Målet är att tillhandahålla beslutsunderlag av hög kvalitet till regeringen i syfte att uppnå de nationella folkhälsomålen. Målet är att uppnå en hög kunskaps- och kompetensnivå i rollen som regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både nationellt och internationellt. Kommittén anser att det är viktigt att målen för verksamhetsgrenarna preciseras på ett sådant sätt att målen blir styrande för myndighetens verksamhet. Det är även viktigt att målen för verksamhetsgrenarna formuleras i termer av faktiska mål snarare än i termer av medel, dvs. 196 Överväganden och förslag insatser för att uppnå målen. Ett mål bör i så hög utsträckning som möjligt ange vad som skall uppnås med verksamheten och insatserna/ prestationerna. Målen kan förutom effekter även avse prestationer, processer, prioriteringar etc. Vidare skall målen vara uppföljningsbara dvs. myndigheten skall kunna visa om den har uppnått målen vid utgången av den angivna tidsperioden. Myndighetens ansvarsområde, roll och uppgifter bör anges i instruktionen. föreslår att mål formuleras för dels den stabsfunktion som skall upprätthålla, dels den expertfunktion som den skall utgöra i förhållande till regeringen. Det är här viktigt att ange att målet bör vara att de beslutsunderlag som lämnas till regeringen skall vara av hög kvalitet. Detta för att rege- ringen skall kunna använda beslutsunderlagen i sitt arbete med att bedriva en effektiv och ändamålsenlig folkhälsopolitik i syfte att uppnå de nationella folkhälsomålen. I rollen som expertmyndighet bör målet vara att uppnå en hög kunskaps- och kompetensnivå, både på det nationella och internationella planet. Kommitténs förslag till mål för verksamhetsgrenarna fokuserar på mål för myndighetens prestationer, till skillnad från tidigare års regle- ringsbrev, vilka angett mål i form av effekter. Kommittén anser att prestationsmålen bättre stämmer överens med nya roll att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen samt utvärdera metoder m.m. inom folkhälsoområdet. Detta eftersom den nya rollen innebär att utvärdera huruvida andra folkhälsoaktörer, såsom sektorsmyndigheter m.fl. samt kommuner och landsting, uppnår effek- ter i form av förbättrad folkhälsa med hjälp av sina insatser. Nationellt om metoder och strategier inom folkhälsoområdet skall vara ett nationellt om metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Målet är att uppnå en hög kunskapssnivå inom forsknings- och metodutvecklingsområdet i syfte att bistå främst kommuner och landsting med kunskap i folkhälsoarbetet. Målet är att på ett effektivt sätt föra ut vetenskapligt grundad kunskap och fakta till främst kommuner och landsting i syfte att bistå det lokala och regionala folkhälsoarbetet. anser att mål bör formuleras med utgångs- punkt i den nya rollen som nationellt . Överväganden och förslag 197 om att myndigheten skall uppnå en hög kunskapssnivå inom forsknings- och metodutvecklingsområdet i syfte att bistå främst kom- muner och landsting med kunskap i deras folkhälsoarbete. Ett annat mål bör dessutom formuleras utifrån hur spridningen av kunskap till kommuner och landsting bör ske. Målet bör vara att på ett effektivt sätt föra ut vetenskapligt grundad kunskap och fakta till främst kommuner och landsting i syfte att bistå det lokala och regionala folkhälsoarbetet. Tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet skall ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet är att de berörda lagarna inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet efterlevs. Ett viktigt område för föreslås bli att arbeta med tillsynsfrågor inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet för denna verksamhet anser kommittén bör vara att myndigheten skall bidra till att tillsynen inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet genomförs på ett sådant sätt att de berörda lagarna inom området efter- levs. I återrapporteringskraven för målet ifråga bör även anges att myndigheten skall redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att utveckla systemtillsynen. Dessutom bör återrapporteras analyser av hur lagstift- ningen efterlevs samt eventuella förslag till åtgärder. Statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet skall ansvara för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet är att samordna statistiken så att aktuell statistik av god kvalitet tillhandahålls. Ett annat viktigt område är förslag om att skall ansvara för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet inom detta område bör vara att samordna statistiken på ett sådant sätt att det finns tillgång till statistik av god kvalitet inom respektive område. 198 Överväganden och förslag Målet är att skall anpassa sin verksamhet, organisation och kompetens i syfte att uppfylla den nya rollen. anser att mål bör formuleras för myndighetens omställningsperiod. Detta menar kommittén underlättar både för regeringens styrning samt för myndigheten själv under omställnings- periodens olika skeden. Kommittén anser vidare att en omställnings- period bör vara tillräcklig för att myndigheten skall kunna ställa om sin verksamhet till den nya rollen. Därför bör ett omställ- ningsmål för myndigheten formuleras i regleringsbrevet för vart och ett av de som omställningen omfattar. Omställningsmålet bör preci- seras i form av ett antal milstolpar. Milstolpar bör anges i reglerings- brevet redan för . Exempel på hur milstolpar kan formuleras ges i det följande: –En ny organisations- och ledningsstruktur skall vara införd . –Myndighetens kompetens skall vara anpassad till den nya rollen och uppgifterna . En plan för hur detta skall gå till skall finnas . –Nya verksamhets- och ekonomistyrningssystem anpassade till den interna organisationen samt de externa kraven på återredovisning skall vara utvecklade till . –En plan för arbetet med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen skall tas fram . –Samarbetsavtal med forskningen som understödjer det nya arbetssättet skall tas fram . Dessutom menar kommittén att regeringen i regleringsbrevet bör ange återrapporteringskrav som talar om hur omställningen fortskrider. Regelbunden återrapportering bör övervägas ske även under andra tid- punkter än i samband med årsredovisningen, t.ex. i samband med resultatdialogen (se avsnitt 6.3.4). Överväganden och förslag 199 För varje mål i regleringsbrevet bör anges vilka väsentliga slut- prestationer som genomförts för att uppnå respektive mål. Därutöver skall även anges kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. I kommittédirektiven (dir. 1999:56) står bl.a. att kommittén skall utveckla ett för myndigheten anpassat verksamhets- och ekonomi- styrningssystem som möjliggör uppföljning och utvärdering av myn- dighetens arbete. Kommittén har tolkat detta som att det bör anges vilka krav som skall ställas på myndighetens återrapportering till regeringen i samband med de återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet. Återrapporteringskraven skall dels ge regeringen underlag för sin resultatredovisning till , dels ge regeringen underlag för att styra myndigheterna, dvs. Att utveckla de faktiska verksamhets- och ekonomi- styrningssystemen är en uppgift för myndigheten. anser att dessa system bör utvecklas på ett sådant sätt att de kan svara upp mot de krav som regeringen ställer på myndigheten i form av återrapporteringskrav i regleringsbrevet. Kommittén anser att återrapporteringskraven bör fokusera på att myndigheten skall ange vilka väsentliga slutprestationer som genom- förts för att uppnå respektive mål. Dessutom bör regeringen få en redovisning av hur resuserna utnyttjats, dvs. vad det kostat att uppnå respektive mål genom att ange kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Med slutprestation menas den produkt eller tjänst som lämnar myndigheten, dvs. rapporter eller andra kunskaps- och beslutsunderlag m.m. För att få en koppling mellan myndighetens verksamhet och ekono- mi bör det vidare övervägas om regleringsbrevet skall kompletteras med ett antal nyckeltal som t.ex. säger något om myndighetens produk- tivitet eller effektivitet. En annan utvecklingspotential i reglerings- brevet är att formulera kvalitetsmått. Kommittén anser vidare att resul- tatinformationen för myndigheten bör utvecklas och att myndigheten bör utveckla ett ändamålsenligt uppföljningssystem. Återrapporterings- kraven i regleringsbrevet bör kompletteras med andra redovisningskrav än vad som ovan angivits i syfte att utveckla regeringens resultat- information. Detta kan förslagsvis ges som ett särskilt uppdrag i regleringsbrevet. 200 Överväganden och förslag När det gäller myndighetens uppdrag i regleringsbrevet eller i andra regeringsbeslut (se nedan) bör det särredovisas prestationer och kost- nader för dessa i årsredovisningen. har även valt att ange ett särskilt åter- rapporteringskrav för det övergripande målet att bidra till att förbättra hälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna, dvs. genom att anlägga ett målgruppsperspektiv. Det skall särskilt anges vilka väsentliga sluprestationer som genomförts och som syftat till att bidra till att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Anledningen till att ange ett sådant krav är dels att regeringen får en uppfattning om på vilket sätt arbetar med det övergripande målet, dels att göra det möjligt att utifrån denna årliga redovisning göra en bedömning av i vilken grad man närmat sig det övergripande målet . Där- utöver skall även här anges kostnader för de väsentliga slutpresta- tionerna. skall på regeringens uppdrag samordna nationella insatser. anser att myndigheten skall kunna samordna nationella insatser. Sådana regeringsuppdrag bör i första hand anges i regleringsbrevet. Det bör anges en tidpunkt för när ett särskilt regeringsuppdrag som anges i regleringbrevet skall vara utfört. Uppgifter av löpande karaktär som inte är avgränsade bör i stället kopplas till ett mål och anges som exempel på prestationer under återrapporteringskraven. Överväganden och förslag 201 Resultatdialogen bör användas för att stämma av att omställnings- arbetet genomförs i den takt och med den inriktning som regeringen önskar. Vidare bör regeringens närmare krav på återrapportering och redovisning behandlas i resultatdialogen. Kommittén gör bedömningen att resultatdialogen är ett viktigt instru- ment för regeringens resultatstyrning av . Det är angeläget att stödja myndighetens omställning genom täta dialoger. Vidare kommer institutets arbete med folkhälsomålen att behöva stämmas av med regeringen. Detta kommer att vara särskilt betydelse- fullt inledningsvis när målen skall implementeras i stora delar av stats- förvaltningen. Enligt de anvisningar som ges ut i samband med resultatdialogerna framgår att resultatdialogen bör ske . Detta dels för att myndigheten skall kunna få till stånd en dialog med regeringen i anslutning till myndighetens interna verksamhetsplanerings- process, dels för att regeringen skall kunna få in synpunkter på års- redovisning m.m. i samband med budgetprocessen och för fortsatt beredning av regleringsbrevet. Inom ramen för dialogen kan även regeringen redogöra för och närmare precisera krav på återrapportering och redovisning. Ett annat syfte med dialogen är att myndigheten skall kunna rapportera om andra viktiga iakttagelser inom folkhälsoområdet som myndigheten gjort i sin verksamhet, t.ex. hur samverkan fungerar med andra myndigheter avseende uppföljning och utvärdering av de natio- nella folkhälsomålen, hur samverkan fungerar med kommuner och landsting m.m. Resultatdialogen mellan regeringen och myndigheten bör därför ses som ett viktigt komplement till de skrivna dokument som i övrigt lämnas till regeringen. 202 Överväganden och förslag Kommitténs förslag kommer inte att medföra någon ökad belastning på statsbudgeten. Då nya uppgifter innebär att utveckla metoder m.m. kommer detta att kunna medföra ett effektivare folkhälsoarbete i kommuner och landsting och i konsekvens med detta inga ökade kommunala och landstingskommunala kostnader. I den mån regeringen avser att initiera särskilda insatser inom t.ex. opinions- och informationsområdet skall finansieringsprincipen gälla. Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan berörda myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till förslag. Detta kan få ekonomiska konsekvenser för . För att skall kunna fullgöra sina nya uppgifter – att följa upp och utvärdera insatser inom folkhälsoområdet med utgångs- punkt i de nationella folkhälsomålen, vara vad gäller metoder och strategier i folkhälsoarbetet samt ha vissa tillsynsuppgifter m.m. inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet – behöver institutet prioritera ned vissa av de nuvarande uppgifterna. Kommittén bedömer att resurser kan frigöras genom att arbetet med organisationsstöd flyttas till , projektstödet minskas och koncentreras till utvärderingsinsatser av färre och strategiskt viktiga projekt samt genom att information till allmänheten minskas. Vi be- dömer även att den forskningssamverkan som institutet har kan användas effektivare. Kommittén har också noterat att av institutets totalt förbrukade medel används till personal- kostnader och till lokalkostnader. Räknas det särskilda hiv/ aids-anslaget bort är motsvarande siffror och . Det finns således ganska goda finansiella förutsättningar att lägga om verksamhetens inriktning på . var förvaltningsanslag 109 milj. kr, medan medlen till hiv/aids uppgick till 52 milj. kr. Ett ställnings- tagande till hur gränsdragningen mellan berörda myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjuk- domar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till Överväganden och förslag 203 Detta kan få ekonomiska konsekven- ser för . Regeringen har beslutat att överföring av tillsynsuppgifter skall ske från Alkoholinspektionen och . Enligt kommitténs förslag skall även tillsynsuppgifter från överföras till institutet. arbetar sammanlagt 14 personer på Alkohol- inspektionen. Enligt bedömningar från myndighetens ledning åtgår cirka tio personår på inspektionen till övergripande tillsyn, som skall tas över av . På sysselsätter arbetet med övergripande tillsyn avseende teknisk sprit cirka tre års- arbetskrafter. Därtill kommer arbetet med tillsyn av tobakslagen, som fordrar mindre än en årsarbetskraft hos . Sam- ordningen av tillsynen bör ge effektivitetsvinster. bör verk- samheten dimensioneras så att tillsynen kan vidareutvecklas. Kommitténs förslag att organisationsstöd bör överflyttas till Social- styrelsen medför att /år bör överföras till Social- styrelsen om organisationsstöd från hiv/aidsanslaget inräknas. Orga- nisaionsstödet exklusive stödet från hiv/aidsanslaget uppgick till 4,7 milj. kr. Då nya uppgifter innebär att utveckla metoder m.m. kommer detta att kunna medföra ett effektivare folkhälsoarbete i kommuner och landsting och i konsekvens med detta inga ökade kommunala och landstingskommunala kostnader. I den mån regeringen avser att initiera särskilda insatser inom t.ex. opinions- och informationsområdet som innebär kostnader för kommuner och landsting skall enligt uppfattning finansie- ringsprincipen gälla. Ds 1995:6, , för att stärka resul- tatstyrningen Ds 1995:50, , nya roll på alkohol- området Ds 1997:4, , Strategi för EG-arbete i frågor som gäller folkhälsa och hälso- och sjukvård Ds 1999:68, , Att finansiera forskning och utveckling , ESV 1999:2, EA 1999, Ekonomiadministra- tiva bestämmelser för statlig verksamhet , ESV 1999:19, Informella kontakter i sam- band med regleringsbrev och årsredovisningar 1996:88, Kartläggning av kommunernas folkhälso- arbete , 1999:10, 1999:11, Forskning för folkhälsa , 2000:1, Kommunikationskanaler mellan nationell och lokal nivå för alkohol- och narkotikapreventivt årsredovisning 1998 årsredovisning 1999 , Främja hälsa – förebygg sjukdomar, Slutrapport från Folkhälsoprogrammet, 1998 , , Förvaltning och demokrati, : , 1991 , , , Förvaltningspolitik, : Publica, 1992 Regeringens proposition 1986/87:99 Om ledning av den statliga för- valtningen Regeringens proposition 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborg- Regeringens proposition 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger m.m. Regeringens proposition 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor m.m. Regeringens proposition 1999/2000:1 Budgetpropositionen , utgiftsområde 9–12, volym 6 Regeringens proposition 1999/2000:81 Forskning för framtiden - en ny organisation för forskningsfinansiering Regeringens proposition 1999/2000:121 Privat införsel av alkohol- drycker m.m.