sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Jag har haft att studera i vilken ut- sträckning den s.k. lägesfaktorn tillmätts tillräcklig betydelse i hyres- sättningen samt undersöka om bruksvärdessystemet skapar svårigheter för att upprätthålla en tillräcklig nyproduktion av bostäder. Av betänkandet framgår att jag är överraskad av hur väl kombina- tionen av bruksvärdessystemet, hyresförhandlingssystemet och allmän- nyttans roll lyckats uppnå en överensstämmelse med dagens konsu- mentvärderingar på de åtta bostadsmarknader som jag undersökt. Emellertid kan det på vissa håll finnas ett återstående utrymme, som dock inte framstår som så stort, för ytterligare uppgradering av det geo- grafiska avståndet till stadens centrum. Jag har också kunnat konstatera att dagens bostadsmarknader sannolikt är mer integrerade i ekonomiskt avseende än vad de skulle ha varit om prisbildningen på hyresrätter utvecklats på samma sätt som prisbildningen inom bostadsrättssektorn. Jag har identifierat ett behov av ytterligare klarlägganden av sambandet mellan bruksvärdessystemets fokusering på konsument- värderingar och självkostnadsbegreppets tillämpning vid prövning i hyresnämnden. Ett område där praxis bl.a. på grund av allmännyttans låga nyproduktion synes vara på väg att utvecklas i en ny och politiskt ej diskuterad riktning. Jag har också kunnat konstatera att dagens låga nyproduktion inom allmännyttan skapar problem och ökar osäkerheten för dem som önskar investera i nya hyresbostäder. Jag pekar på olika möjligheter att möta dessa svårigheter, bl.a. genom en återgång till en särskild bristortsregle- ring. Dessa avslutande reflexioner skall emellertid inte ses som förslag motiverade av den i betänkandet redovisade utvärderingen. De skall ses som bidrag till en fortsatt diskussion av dessa för både hyresgäster och fastighetsägare så viktiga frågor och bör bli föremål för ytterligare ut- redning och analyser innan eventuella beslut övervägs om att förändra dagens regler för hyressättningen. , , red, Hyra på marknaden, , , 1996. Bejrum, , m fl, Fastighetsföretagens organisations- och informationssystem inför 2000-talet – en enkätundersökning, , 2000. , Bo, Hyra och bruksvärde – om hyrespolitikens intentioner, , , 1992. , , Hemrätt i hyreshuset, Juristförlaget, , 1994. , , Hyreslagen, , , 1997. , Hyror och bostäder, , 1991. och , Hyressättning – handledning, , 1974. och , Hyressättning i kommunala bostadsföretag, , 1992. , , Jakten på hyran, , 1996. , , m fl, Hyresregleringen – vid ett vägval. Effekterna av S:t Eriksmålet, , 1999. , B-O, m fl, Konfliktlösningen, , , 1992. Rittri, , , , 1985. , Hyressättning – strategier, metoder, lagändringar för en marknad i förändring, , 1996. Fastighetsägare, Hyresrättens roll och villkor bostadsmarknad, , , 1991. , , Kollektiv hyresrätt, PA förlag, ,1980. Ds 1992:73 Utvärdering av bruksvärdeshyressystemet, slutrapport. Ds 1992:74 Hyrornas marknadsanpassning. Ds 1992:75 Variationer i hyresnivå mellan kommuner. Ds 1992:76 Hyresstrukturen och dess förklaring. Ds 1992:77 Hyresförhandlingar som de framstår i intervjuer m.m. med parterna. Ds 1992:78 Internationell jämförelse av hyressättning och konflikthantering. Ds 1993:30 Ändringar i hyresförhandlingslagen m.m. LU 1973:13 i anledning av Kungl.Maj:ts proposition 1973:23 med förslag till lag om ändring i jordabalken, m.m., jämte motioner. 1967:141 Förslag till lag angående ändring i vissa delar av lagen om nyttjanderätt till fast egendom. 1967:171 Förslag till lag om hyresnämnder. 1968:91 med förslag till lag angående ändring i lagen om hyresreglering m.m. Prop 1974:150 angående riktlinjer för bostadspolitiken m. m. 1977/78:175 med förslag till hyresförhandlingslag m. m. 1982/83:146 om ändring i 12 kap. 15 § jordabalken. 1983/84:137 med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen. 1993/94:199 Ändringar i hyresförhandlingslagen m. m. Prop. 1996/97:30 Hyresgästinflytande vid ombyggnad m. m. SOU 1955:35 Hyresregleringens avveckling m.m. SOU 1966:14 Ny hyreslagstiftning. SOU 1974:17 Solidarisk bostadspolitik. SOU 1976:60 Förhandlingsordningar på bostadshyresmarknaden m.m. SOU 1981:47 Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. SOU 1981:77 Bruksvärde, hyresprocess m. m. SOU 1990:62 Konkurrens inom bygg/bosektorn, delbetänkande av konkurrenskommittén, samt bilaga. SOU 1991:59 Konkurrens för ökad välfärd, huvudbetänkande av konkurrenskommittén, del 1-2. SOU 1992:47 Avreglerad bostadsmarknad del II. SOU 1999:148 På de boendes villkor – allmännyttan . Utveckling av allmännyttiga bostads- företag samt utvärdering av bruksvärdes- Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bostadsföretag. Utredaren skall redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostads- företagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka i dessa företag. Utredaren skall vidare genomföra en utvärdering av det s.k. bruksvärdessystemet. Utredaren skall utvärdera i vad mån systemet har bidragit till att uppnå uppställda mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de föränd- ringar som sker på bostadsmarknaden. Den svenska bostadspolitiken har grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kom- munerna tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostäder som behövs också kan erbjudas kommunens invånare. Staten har därutöver lämnat olika former av produktionsstöd som täckt en betydande del av kapitalkostnaderna för de bostäder som producerats . De kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen kom att bli ett av de mest centrala verktygen för kommunerna i deras strävanden att ut- veckla en väl fungerande bostadsförsörjning. Till skillnad från för- hållandena i flera andra länder erbjuder de kommunala bostads- företagen i goda bostäder åt alla, inte bara till de sämst ställda. Detta har medverkat till att göra boendet mindre klasspräglat i än i många andra länder. Totalt finns drygt 350 kommunala bostadsföretag som äger cirka 940 000 lägenheter. De dominerar därmed hyresmarknaden. Ändrade förutsättningar – avreglering genomfördes betydande förändringar av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn. Avregleringen förändrade dock inte kommunernas grundläggande ansvar för bostads- försörjningen på lokal nivå. baseras det kommunala ansvaret lik- som den kommunala kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620). Uppbyggnaden av de allmännyttiga företagens bostadsbestånd har fått stöd av staten genom mer förmånliga finansierings- och räntestöds- villkor än vad som kommit andra byggherrar till del. Möjligheterna till lånefinansiering har sålunda varit större och räntesubventioner har lämnats för en högre andel av produktionskostnaden än för andra. Det har gällt fram till den produktion som genomförs med stöd av och senare subventionsregler. Alla gynnande ekonomiska särregler för de allmännyttiga företagen har numera avskaffats. De konkurrerar därmed på lika villkor med andra bostadsföretag, bortsett från att de i likhet med andra kommunala företag är underkastade dels kommunallagens bestämmelser, dels vissa andra begränsande offentligrättsliga regler. Särskilda bestämmelser begränsar också företagens rätt till fortsatt räntestöd efter försäljningar eller aktieöverlåtelser som sker efter fram till ut- gången av . De kommunala bostadsföretagen klarade sig förhållandevis bra fastighetskris. har emellertid ett växande antal företag fått ekonomiska problem. Den ekonomiska åtstramning som kommunerna i allmänhet har gått i genom har inneburit att en ökad uppmärksamhet ägnats åt bostads- företagens inverkan på den kommunala ekonomin. Kommuner med väl konsoliderade företag har i flera fall väckt frågan att ta i anspråk före- tagens resurser för att med dem bekosta andra kommunala ändamål. Andra kommuner har tvärt om ställts inför problemet hur de skall kunna minska de anspråk som ställs på kommunen från bostadsföretag med stora ekonomiska svårigheter. Det kan finnas många goda skäl för en kommun att i olika av- seenden förändra och utveckla ett allmännyttigt bostadsföretag och att söka samverkan med andra för att genomföra sådana förändringar. kan handla om att bredda ägandet för att ge företaget ökad stabilitet eller stärka dess kapitalförsörjning. Det kan handla om att förändra fastighetsbeståndet på sådant sätt att sammansättningen förbättras och att möjligheterna att tillgodose framtida hyresgästers varierande behov ökar. På många håll i landet diskuteras nu utförsäljningar av hela eller delar av allmännyttans bostäder. I vissa fall är det kortsiktiga ekonomiska eller politiska motiv som ligger bakom dessa utför- säljningar och några analyser har inte gjorts av de långsiktiga bostads- politiska effekterna. Bruksvärdessystemet kom då den dåvarande hyres- regleringen från krigstiden avvecklades. Det yttersta syftet var att skapa ett hållbart besittningsskydd för hyresgästerna och motverka kraftiga hyreshöjningar på bostadsmarknader med brist på bostäder. Systemet konstruerades med ett marknadsinslag i den meningen att det skulle ge hyresrelationer mellan olika lägenheter som speglade en slags marknad. Till skillnad från rena marknadshyror skulle dock hyresskillnaderna reduceras genom att utgå ifrån en genomsnittlig hyresgästs bedöm- ningar av bruksvärdet för olika lägenheter. Dessa hyresgästbedömningar kan sägas ha delegerats till parterna på hyresmarknaden inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. Genom att representanter utsedda av hyresgästerna företräder dem i förhandlingarna förutsätts hyresgästernas värderingar komma till ut- tryck i de bedömningar som görs i förhandlingarna. Genom den föränd- ring i systemet som beslutades har förhandlingarna avseende allmännyttan fått en styrande effekt också på resten av hyres- marknaden. Detta system ger de närmast berörda – de allmännyttiga bostads- företagen och deras hyresgäster – en möjlighet att fritt komma överens om hyror och boendestandard. En civilrättslig prövning krävs endast i de fall en enskild hyresgäst ifrågasätter förhandlingsresultatet för den egna lägenheten. Hyresgästerna får, under förutsättning att deras före- trädare i förhandlingarna är representativa för sina uppdragsgivare, ett stort inflytande över sina boendeförhållanden och boendekostnader. Företagen får snabbt och med ett minimum av administration beslut om sina intäkter. genomförde 1992 på regeringens uppdrag en utvärdering av bruksvärdessystemet. I upp- draget ingick att utreda hur bruksvärdessystemet fungerat i förhållande till hyrespolitiska mål och hur systemet påverkat hyresmarknaden i stort. Enligt redovisningen (Ds 1992:73) var en slutsats av utvärderingen att bruksvärdessystemet någorlunda tycktes leva upp till de politiska intentionerna vad gäller hyresnivå och hyresstruktur samt att förhand- lingsprocessen och rättstillämpningen bidrog till detta. Så långt som kunde bedömas med tillgängliga metoder återspeglade hyresbilden på ett hyggligt sätt en marknadsstruktur. Större avvikelser tycktes före- ligga främst i . Hyressättningen föreföll där ha bidragit till en jämnare hushållssammansättning än vad som förmodligen skulle ha gällt vid en mer marknadsanpassad hyressättning. Vidare angavs att det svenska systemet, dömt efter besittningsskyddets effektivitet och hyresstruktur, föreföll stå sig bra i förhållande till ett stort antal andra länder. Behovet av en utredning Den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken är ända- målsenlig. Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostads- försörjningen på den lokala nivån. Staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Dagens och framtidens bostadssökande skall kunna erbjudas full- värdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bostadsbestånd som möter olika hushålls behov. Inte minst för att skapa förutsättningar för ökad integration är det viktigt att det i bostadsområdena finns en blandning av olika upplåtelseformer. Bostadsförsörjningen är också en väsentlig del av kommunernas och regionernas infrastruktur i ett till- växtperspektiv. Bostäder skall i tillräcklig omfattning kunna upplåtas också med hyresrätt. Starka och välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare är en nödvändig till- gång i ett modernt välfärdssamhälle. Sådana företag måste ges för- utsättningar att fortsätta att spela en viktig roll i bostadsförsörjningen bl.a. för att motverka segregation och dämpa hyresutvecklingen. De boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet måste öka. För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseformer. Många hyresgäster har en vilja och ett berättigat intresse av att ta ett större ansvar för sitt boende och sina boendekostnader. Den koopera- tiva hyresrätten har prövats och kan vara ett alternativ för att utveckla nya verksamhetsformer inom ramen för ett system med icke vinst- drivande företag. Det kan också finnas andra former som ger hyres- gästerna ett starkt inflytande. Vi behöver nu få igång en diskussion om hur de allmännyttiga bostads- företagen i ett längre perspektiv bör organiseras och skötas som nya former för att stärka hyresgästernas inflytande över sitt boende och sina boendekostnader behöver bli belysta. Det är därför angeläget att förutsättningslöst pröva och hitta radikalt annorlunda sätt för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras som ger hyresgästerna ett ökat inflytande. Det måste även finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan vinstsyfte. Det har betydelse för hyresgästernas trygg- het och för kostnaden i förhållande till kvaliteten i boendet. Det är också viktigt när vi skall ställa om samhället till ekologisk hållbarhet att fastighetsägaren har ett långsiktigt perspektiv på underhåll och skötsel. Det bör alltså även i fortsättningen finnas bostadsföretag som drivs enligt de principer som präglar allmännyttan. Dessa företag bör således drivas utan enskilt vinstintresse med den långsiktiga självkost- naden som rättesnöre. Det överskott som kan och bör skapas i den löpande förvaltningen bör användas för att utveckla företaget så att det ekonomiskt kan bli bärkraftigt över . De kommunala bostadsföretagen har varit föregångare i arbetet med att utveckla hyresgästinflytandet. Det är nu viktigt att ta ytterligare steg i detta arbete och att pröva olika vägar för att utveckla hyresrätten som boendeform. De nya företagen bör därför präglas av ett väl utvecklat hyresgästinflytande. Mot bakgrund av dessa grundläggande principer och att förutsätt- ningarna väsentligt förändrats för de kommunala bostadsföretagen bör det överlämnas till en särskild utredare att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttan. Diskussionen om bruksvärdessystemet har ökat . Det ifrågasätts allt oftare om resultatet speglar de intentioner som ur- sprungligen fanns att efterlikna en slags marknadsbedömning. anser att attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta sam- tidigt som andra menar att hyresgäster i mindre centrala områden får betala högre hyror än vad som kan motiveras utifrån uppfattningar i den allmänna opinionen. Generellt har hyrorna ökat i betydligt snabbare takt än konsumentprisindex. Ofta jämförs hyresstrukturen med priserna på bostadsrätts- marknaden. Det visar sig då att skillnaderna i hyresnivåer inte alls speglar skillnader i betalningsvilja mellan bostadsrätter i olika om- råden. hävdas att den låga hyresnivån i attraktiva bostäder är en av orsakerna till olaglig handel med hyreslägenheter. Bruksvärdessystemet har också kritiserats därför att det inte garanterar privata fastighetsägare full kompensation i sådana fall då de allmännyttiga bostadsföretagen av skilda skäl väljer att ta ut lägre hyra än vad systemet ger dem rätt till. Diskussionen om dessa frågor lider av att det inte finns aktuella undersökningar av många av dessa förhållanden. Det är därför svårt att bedöma hur allvarliga dessa problem egentligen är. Utveckling av allmännyttan och nya former för hyresgästinflytande i dessa företag De företag som har ställning som allmännyttiga bostadsföretag är i allmänhet organiserade som helägda kommunala aktiebolag eller som stiftelser i vilka kommunen tillsätter samtliga styrelseledamöter. Utredaren skall göra en samlad analys av de regelverk som styr verksamheten i de allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett nytt regelverk. Utredaren skall därvid analysera vilka verksamhetsformer som kan vara lämpliga för de allmännyttiga före- tagen. Utredaren skall vidare klarlägga efter vilka kriterier det skall be- dömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning som det innebär att vara ett allmännyttigt företag. Utredaren skall lämna förslag om hur de kommunala företagen kan utvecklas genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, dels inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verk- samhetsformer där hyresgästerna äger eller har ett inflytande över för- valtningen av fastigheterna. Utredaren skall även pröva alternativet att vi också i skulle kunna överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form av kooperativ hyresrätt på sätt som skett i vissa andra europeiska Sådana alternativ aktualiserar frågan om hur kommunens in- flytande och ansvar för bostadsförsörjningen skall garanteras. I sitt arbete att finna alternativa kooperativa former för icke spekulativt ägande bör utredaren särskilt studera den bostadsförvaltning som be- drivs av () och erfaren- heterna av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt. Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som stimulerar en över- gång till de nya former för ägande och inflytande för hyresgästerna som utredaren väljer att föreslå. I sammanhanget bör utredaren särskilt redovisa förslag till åtgärder som stimulerar ökad självförvaltning. När utredaren analyserar konsekvenserna av sina förslag i olika hänseenden skall bl.a. konkurrensneutraliteten belysas. I uppdraget in- går inte att lägga fram lagförslag i skattefrågor. Syftena med dagens bruksvärdessystem är främst att få en dämpad hyresutveckling med allmännyttan som hyresledande och därmed ett reellt besittningsskydd för hyresgästerna. Utredaren skall utvärdera i vad mån bruksvärdessystemet har bi- dragit till att uppnå dessa mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som sker på bostadsmarknaden. De senaste årens hyresutveckling och orsakerna till denna är därvid av särskilt intresse. Enligt 55 § hyreslagen skall hyresnivån i hus som ägs och förvaltas av de allmännyttiga bostadsföretagen användas som jämförelse vid tvister om hyrans storlek för en bostadslägenhet. Utredaren skall undersöka vilka effekter det har fått att hyrorna i andra hyresfastigheter har kommit att baseras på hyror som tillämpas i de allmännyttiga bostadsföretagen. Utredaren skall vidare särskilt undersöka om de ut- försäljningar som genomförts har inneburit svårigheter att finna lämp- liga jämförelseobjekt. Det är viktigt att hyresskillnaderna mellan olika lägenheter av hyresgästerna upplevs som rättvisa och att det sker en tillräcklig produktion av hyresbostäder. Utredaren skall därför särskilt granska om lägesfaktorn tillmäts en betydelse som på ett rimligt sätt svarar mot hyresgästernas värderingar och vilken roll hyressättningen har för produktionen av nya bostäder. Utredaren skall vidare belysa om systemet ger förutsättningar för att bidra till en gynnsam hyresutveckling . Utredaren skall också belysa om systemet bidragit till att motverka segregation i boendet. har det utvecklats nya principer för hyressättning som bl.a. innebär att hyresgäster kan välja eller avstå från vissa tjänster och tillval som debiteras separat. Utvecklingen mot en mer individuell hyressättning liksom en ökad differentiering av lägenhetsutbudet kan leda till svårigheter att finna jämförelseobjekt. Utredaren bör närmare analysera vilka effekter det får på bruksvärdessystemets tillämpbarhet. Tidplan för arbetet m.m. Utredaren skall, i de former som utredaren själv finner lämpligt, under arbetet utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika intressenter som är berörda av arbetet. Utredaren skall också vid behov samråda med hyreslagstiftningsutredning och Bostadsrätts- utredningen samt med Boendesociala beredningen och . Ett diskussionsbetänkande om utveckling av allmännyttan i syfte att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka skall redovisas före . Utvärderingen av bruksvärdessystemet skall vara avslutad .