sou · GOB387d1 · 2001-01-01 00:00:00 — För en beräkning av den regionala befolkningsut- vecklingen fordras emellertid även en bedömning av hur flyttmönstren kan komma att se ut . I detta sammanhang har konsekven- serna av ett antal olika alternativ beräknats. Dessa grundar sig på de flyttmönster som funnits under olika perioder under 1980- och 1990- talet. I ett ytterligare alternativ har hänsyn tagits till att flyttmönstren även påverkas av hur långt avstånd det är mellan olika regioner och av hur stor folkmängd dessa har (alternativ A–E i tabell 2.4). Därutöver har de befolkningsmässiga konsekvenserna beräknats under förutsätt- ning att ingen flyttning sker över huvud taget (alternativ E i tabell 2.4) respektive under förutsättning att flyttning sker i en motsvarande om- fattning och med samma mönster som , men med lika stor in- som utflyttning på samtliga lokala arbetsmarknader (alternativ F i tabell 2.4). De två senare alternativen illustrerar således vilka konsekvenser dagens regionala skillnader i åldersstruktur har för den framtida be- folkningsutvecklingen. Tabell 2.4: Folkmängd per regionfamilj 1990, 1999 och 2010 enligt sex olika beräkningsalterntiv (i tusental personer) Anm. I alternativ A har en s.k. gravitationsmodell använts, vilket innebär att flyttningar beräknats på basis av avstånd mellan regionerna samt respektive regions storlek. Alter- nativ B, C och D är baserade på observerade flyttmönster 1997–1999, 1985–1989 och 1985–1999. Alternativ E förutsätter att inga flyttningar mellan regioner äger rum. Alternativ F förutsätter att flyttningsnettot för samtliga arbetsmarknadsregioner är 0, men att flytt- ningarnas omfattning och mönster i övrigt motsvarar dagens. Källa: Rapport 19. Oavsett antaganden och beräkningsmodell så innebär samtliga alterna- tiv en fortsatt befolkningsökning i de tre storstäderna, samt på ytterli- SOU 2000:87 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem 51 gare mellan 3–22 lokala arbetsmarknader. minskar folk- mängden, beroende på beräkningsalternativ, i minst 78 av landets 109 lokala arbetsmarknader. Enligt de mer realistiska alternativen (A–E) ökar befolkningen i med mellan , i Göteborgsregio- nen och i under perio- den. Ökningen för dessa regioner beräknas bli något starkare än . I vissa lokala arbetsmarknader leder dessa alternativ till en befolkningsminskning på i det mest extrema fallet. Det är då frågan om lokala arbetsmarknader som har ovanligt få kvinnor i barnafödande åldrar, ovanligt många äldre pensionärer, liten inflyttning av barnfamiljer och praktiskt taget ingen inflyttning från andra länder. Figur 2.21 visar beräknade befolkningsförändringar för samtliga lokala arbetsmarknader fram . Alternativ C kan betraktas som ett medelalternativ. Även utan befolkningsomflyttningar skulle storstadsregionerna få en folkökning motsvarande . Därutöver är det endast i , , , och som befolkningen skulle öka om inga flyttningar ägde rum. I övriga delar av landet medför detta beräkningsalternativ att befolkningen minskar med 1–i flertalet arbetsmarknadsregioner. På vissa lokala arbetsmarknader, i första hand , , och , är motsvarande minskning större – mellan (se figur 2.14 alt. E). 52 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem Figur 2.14: Befolkningsförändringar fram enligt alternativ C och E Källa: Rapport 19 I rapport 19 görs också en trendframskrivning av utvecklingen fram . Resultatet av beräkningarna ter sig mer dramatiskt än utveck- lingen fram . En viktig förklaring är att åldersstrukturen inte kommer att förändras nämnvärt . därefter kommer emellertid andelen äldre att öka kraftigt, och fram beräknas andelen människor i förvärvsaktiv ålder sjunka från dagens till . Som en konsekvens av denna trendframskrivning kommer också de regionala skillnaderna i detta avseende att öka. Försörjningskvoten varierar med drygt 11 pro- centenheter mellan olika lokala arbetsmarknader. Utvecklingen fram enligt alternativ C innebär att skillnaden mellan de arbets- SOU 2000:87 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem 53 marknadsregioner som har högst respektive lägst försörjningskvot ökar till (se tabell 2.5). Tabell 2.5: Andelen 20–64-åringar , 2010 och 2030 enligt alter- nativ C Källa: Rapport 19 54 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem I stort sett gemensamt för alla regioner är således att befolkningen kommer att åldras och att kostnaderna för framför allt äldreomsorg kommer att öka. Med dagens ambitions- och kostnadsnivå kommer de sammanlagda kostnaderna för primär- och landstingskommunala verk- samheter att öka med 15–under den kommande 30-årsperio- den, enbart som en konsekvens av demografiska förändringar. Genom att skatteunderlaget som ges av befolkningen i förvärvsaktiv ålder, minskar, kan samhällsekonomin komma att utsättas för betydande påfrestningar. Sett ur ett regionalt perspektiv, kommer ett antal regioner att få mycket höga kostnader för framför allt äldreom- sorgen, som skall betalas av allt färre förvärvsaktiva. En starkt åldrande befolkning, som anses eftersträvansvärt ur ett globalt perspektiv där det föds för många barn, kommer att bli ett problem för flertalet länder i , särskilt i länder med låga of- fentliga pensioner och andra transfereringssystem. Flera av ovanstående resultat lämnar självklart utrymme för olika tolk- ningar. Två grundläggande slutsatser är dock svåra att väja för. Den första slutsatsen är att de beslut om att flytta, eller att stanna, som män- niskor i dagens fattar, oftast upplevs som frivilliga. Det handlar om beslut som ganska väl passar in i livsprojekt och stämmer med livsvärden. I de flesta fall har människor hamnat på en ort som de kän- ner sig nöjda med. Detta innebär inte att alla är nöjda, men de problem som man upplever är i de flesta fall inte kopplade till förhållanden på den ort där man bor eller den plats man flyttat till. De är oftast inte kopplade till felaktiga eller påtvingade val av bostadsort. Människor som bor i är i genomsnitt nöjda med sin bostadsort. Liknande resultat har framkommit i en rad undersökningar under senare årtionden, det flesta dock ej så omfattande och väldokumente- rade som den som här sammanställts. Icke desto mindre har uppfatt- ningen att regionala befolkningsproblem orsakas av att olyckliga män- niskor tvingas flytta från sin hembygd varit seglivad i den regionalpo- litiska debatten. Veterligen finns ingen enda empirisk studie i som visar att någon betydande andel faktiska flyttare som på frågan om hur de upplevde sitt flyttbeslut, svarade att de flyttade trots att de hellre skulle ha stannat kvar. Om regionalpolitiskt tänkande i fortsättningen kunde ta avstamp i den slutsats som här dragits, blir förutsättningarna för politikutformningen avsevärt bättre. SOU 2000:87 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem 55 En andra slutsats, har att göra med motiven till flyttningar. De flesta som flyttar gör det av skäl som inte är relaterade till arbetsmarknaden. Det är alltså inte, i genomsnitt, avsaknaden av ett arbete eller ens öns- kan om ett bättre arbete som gör att människor väljer att flytta. Det dominerande motivet är istället att människor vill byta miljö. I den stu- die som sammanfattas ovan anger sex flyttare av tio sådana motiv till sin flyttning. Det kan handla om att flytta till någon eller några som man vill vara nära släkt, vänner och partner eller i vissa fall att man vill flytta ifrån någon som man inte vill vara nära. Bara en av fem anger alltså arbetsmarknadsrelaterade motiv och bara en mindre del av dessa befann sig i situationen att man saknade arbete och flyttade för att få jobb, en av fem, flyttade för att studera. Också detta resultat är konsistent med tidigare studier på området, och även i detta fall för vi alltså fram en slutsats som ifrågasätter en seglivad regionalpolitisk myt: att människor flyttar för att få arbete, och att fler arbetstillfällen i nettoutflyttningsregioner med automatik skulle undanröja det regionala avflyttningsproblemet. Kan man av ovanstående dra slutsatsen att arbetsmarknaden inte har någon betydelse för den regionala utvecklingen? Nej, självklart inte! Det är emellertid uppenbart att de mellanregionala flyttningarna bara i en mycket begränsad utsträckning kan kopplas till situationen på den regionala arbetsmarknaden. Däremot har förhållanden på den regionala arbetsmarknaden stor betydelse genom det ömsesidiga beroende som finns mellan de som bor i regionen och näringslivet. Denna fråga tas upp till behandling i kapitel 3. För flertalet lokala arbetsmarknader talar det mesta för att vi även framöver får räkna med en fortsatt befolkningsminskning. Detta mer eller minde oavsett hur flyttmönstren kan komma att förändras. I syn- nerhet på , , ökar andelen äldre kraftigt samti- digt som andelen i förvärvsaktiv ålder sjunker. Denna utveckling, som riskerar att utsätta samhällsekonomin för betydande påfrestningar, är mer accentuerad i många mindre arbetsmarknadsregioner. – lokala arbetsmarknaders funktion I enlighet med vad som redan framgått så är den mellanregionala omflyttningen förhållandevis låg. Den något ökade totala omflyttningen förändrar inte detta faktum. Trots den ökade mobiliteten så är det ett faktum att de flesta människor inte flyttar alls. Likaså har de flyttningar som är direkt orsakade av situationen på arbetsmarknaden har också fortsatt att minska. Om arbetslösheten i en region ökar så leder detta endast till en mar- ginellt ökad utflyttning. I huvudsak består den högre arbetslösheten. De skillnader i arbetslöshet som finns mellan olika regioner har därför ett mycket stabilt mönster. antaganden om att arbetslösheten skulle jämnas ut mellan olika arbetsmarknader genom att arbetslösa i en region flyttar till arbete i en region med arbetskraftbrist har med andra ord en låg giltighet . Den flyttning som äger rum på grund av att arbetslösa får arbete i en annan region är, vilket framgick i föregå- ende kapitel, av ringa omfattning. Det är inte troligt att rörligheten på arbetsmarknaden kommer att öka dramatiskt . Också åtgärder som leder till en måttlig ökning av den geografiska rörligheten kan dock vara värdefulla i vissa sammanhang. I vilken mån arbetslösheten kan minska i landets olika regioner beror i huvudsak på hur väl respektive lokal arbetsmarknad fungerar och på hur arbetsmarknadsregionens näringsliv utvecklas. För närings- livet gäller också det omvända, dvs. att vi inte kan förvänta oss att en brist på arbetskraft kan minskas i nämnvärd omfattning genom ökad inflyttning. Näringslivet i en region är i allt väsentligt beroende av den arbetskraft som finns i regionen för att klara sin rekrytering. Ett enskilt företag kan givetvis omlokalisera hela eller delar av sin verksamhet erhålla ett större utbud på arbetskraft. Även detta sker dock i förhållandevis begränsad utsträckning, eftersom det även för företa- gen är förenat med betydande kostnader att flytta. Fler- talet företag har ju investerat en stor del av sina resurser i den region de bedriver sin verksamhet i. Det gäller inte bara investeringar i produktionsutrustning, fastigheter eller annan fysisk infrastruktur. Än viktigare är snarare de anställda man har i den region man redan befinner sig i och det nät av relationer man utvecklat i regionen till kunder, leverantörer, bankkontakter, myndig- heter, osv. Varken sysselsättnings- eller arbetskraftsbrist påverkas därför i någon större omfattning av att människor flyttar eller företag omlokali- serar sin verksamhet. Det är framför allt dynamiken inom en lokal arbetsmarknad som är avgörande för hur väl den utvecklas. I denna mening är all utveckling lokal. Enligt utredningens sätt att se är det framför allt skillnader i dyna- mik mellan olika arbetsmarknadsregioner som måste vara utgångs- punkten när det gäller utformningen av en framtida regional utveck- lingspolitik. Att få till stånd väl fungerande lokala arbetsmarknader bör kunna ses som ett övergripande mål för en sådan politik. , när svensk ekonomi präglades av en mycket kraftig överhettning, ökade det totala antalet sysselsatta i hela landet , och den totala sysselsättningen nådde 1990 en rekordnivå med omkring 4,5 miljoner sysselsatta. Därmed minskade också arbetslösheten till en historiskt låg nivå på . Sysselsättningen ökade mest i de större lokala arbetsmarknaderna, där ökningen varierade från 3 till . I flertalet mindre regioner, men även i ett antal större regioner i norra , var emellertid ökningen svagare. I totalt 30 av de minsta arbetsmarknaderna, företrädesvis i inland samt Bergslagen, minskade sysselsättningen trots den generella ekonomiska expansionen. Figur 3.1: Sysselsättningens utveckling per LA 1986–1990 första år följde en djup nedgång i svensk ekonomi. I landet som helhet minskade sysselsättningen med eller över en halv miljon personer, och arbetslösheten steg till . minskade sysselsättningen på samtliga lokala arbetsmarknader. Arbetslösheten ökade bland både låg- och högutbildade kvinnor och män, men ungdomar drabbades extra hårt. En skillnad i förhållande till tidigare perioder var också att ökningen av arbetslösheten var förhållandevis jämnt fördelad över landet. sysselsatta av hela rikets arbetskraft minskade från 1990 till som lägst 1997. I de arbetsmarknadsregioner som klarade sig bäst, t.ex. , , och , kunde syssel- sättningsminskningen begränsas till som mest . På närmare 30 lokala arbetsmarknader med mest ogynnsam utveckling, föll av sysselsättningen bort. Figur 3.3: Sysselsättningens utveckling per LA 1990–1993 och arbetslöshetens procentuella utveckling per LA 1992–1995 -15 - - -20 - - Källa: SCB, egna beräkningar Därefter och bromsades nedgången upp. I ökade sysselsättningen mest, med . I andra större regioner, t.ex. , , och västra , växte sysselsättningen med . På många mindre arbetsmarknader, framför allt i norra , men även i ett antal större arbetsmarknadsregioner i norra har dock sysselsättningen fortsatt att minska. På drygt 15 lokala arbetsmarknader minskade sysselsättningen med . över hela denna dramatiska period, med överhettning följd av recession och svag återhämtning, har många små regioner, i synnerhet i norra , klarat sig dåligt. Också i ett antal större regioner i norra har nedgången varit betydande. När sysselsättningen minskade med i landet som helhet, kunde nedgången begränsas till i , medan nedgången på de små lokala arbetsmarknaderna i norra blev nära dubbelt så kraftig som riksgenomsnittet – . Det är också tydligt att skillnaderna i utveckling mellan olika lokala arbetsmarknader framför allt beror på skillnader i förmåga till återhämtning i uppgångsfaser av ekonomin. Recessionen 1990 till 1993 fick en jämförelsevis likartad omfattning i samtliga arbetsmarknadsregioner. Tabell 3.1: Sysselsättningens utveckling på lokala arbetsmarknader 1986–1997, i procent per period -14,1 -6,4 -16,4 -10,1 -16,1 -12,2 Större regioner i södra -16,5 -13,0 -18,4 -0,2 -16,8 Större regioner i norra -18,2 -2,2 -19,1 Mindre regioner i norra -19,1 -3,4 -21,7 -16,2 -11,9 Källa: SCB, RAMS har uppgången förstärkts och sysselsättningen ökat på samtliga lokala arbetsmarknader, så när som på två – och . Sysselsättningsstatistiken medger ännu inte att man med säkerhet kan följa utvecklingen . Genom att använda data från SCB:s arbetskraftsundersökningar () har en hygglig bild av utvecklingen kunnat erhållas för större arbetsmarknader och större grupper av mindre lokala arbetsmarknader. Tabell 3.2: Regional sysselsättningsutveckling –1999 Övriga stora regioner i Övriga mindre regioner i Övriga regioner i norra Källa: SCB, Specialbearbetning av AKU-data tyder på att sysselsättningsökningen varit fortsatt starkast i , men även förhållandevis kraftig i ett antal större arbetsmarknader i . I främst många mindre regioner i norra har återhämtningen även sista år varit fortsatt svag. Det innebär också att det fortfarande finns stora skillna- der även när det gäller andelen arbetslösa mellan olika delar av landet, vilket framgår av figur 3.4. var andelen arbetslösa som lägst i lokala arbetsmarknad och högst i och . Figur 3.5: Sysselsättningens utveckling per LA 1993–1997 och arbetslöshetens procentuella utveckling per LA 1995–1999 -25 - - -54 - - Regeringens mål, där sysselsättningsgraden förutsätts vara , kan med nuvarande tillväxttakt i ekonomin uppnås , när det gäller landet som helhet. kan vi konstatera att skillnaderna mellan olika delar av landet fortfa- rande är betydande. 3.2Lokala arbetsmarknader i dynamisk förändring Få människor har helt samma arbetsuppgifter som för bara . Kunskap, teknik, behov och efterfrågan förändras ständigt och därmed vårt sätt att organisera arbetet. En betydande del av dessa för- ändringar hanterar vi genom att skaffa oss ny kunskap och anpassa oss till en successivt förändrad arbetssituation eller genom att helt byta arbetsuppgifter inom den organisation där vi arbetar. En stor del av förändringsprocessen sker emellertid också genom att människor helt byter arbetsplats eller att existerande arbetsplatser försvinner och nya etableras. Bakom den historiskt kraftiga nettominskningen av antalet arbetstill- fällen i , då sysselsättningen minskade med omkring 600 000 personer, döljer sig väsentligt större bruttoförändringar (tabell 3.3). Tabell 3.3: Förändringar av antalet sysselsatta () i nyetable- rade och expanderande respektive nedlagda och krympande arbetsstäl- len 1993/1986– /1990–1993 Förändringen mellan perioderna 1990–1993 och 1994–1995 är beräknad på två genomsnittliga år Även under denna djupa nedgång tillkom många nya jobb genom att nya arbetsställen etablerades och att existerande arbetsställen expande- rade. Totalt tillkom 1 541 000 jobb, som 2 137 000 jobb försvann. Netto innebar detta att den totala sysselsätt- ningen minskade därmed med 597 000. Nedgången orsakades inte pri- märt av att verksamheter försvann helt, utan framför allt av en i för- hållande till andra halvan av , kraftigt minskad sysselsättning vid krympande arbetsställen. På samma sätt skapades de nytillkommande arbetstillfällena första del primärt av att det tillkom fler och försvann färre arbeten vid existerande arbetsställen. Däremot fortsatte antalet nytillkommande arbeten genom nyetableringar av arbetsställen att minska. Perioden som helhet (1986–1995) tillkom knappt var tredje nytt jobb inom ramen för en nyetablerad verksamhet, något mer i bör- jan och något mindre . Tabellen illustrerar att det såväl under upp- som nedgångar i eko- nomin ständigt pågår en långt mer omfattande omvandling av närings- livet än vad som är uppenbart om vi studerar den totala sysselsättning- ens nettoförändring. Det stora antalet arbetsplatser som etableras, läggs ned, växer eller krymper innebär att efterfrågan på arbetskraft i sin tur ständigt förändras. Av figur 3.4 framgår motsvarande bild per regiontyp . Dia- grammet visar bl.a. att bruttodynamiken, beräknad på förändringar i förhållande till den totala sysselsättningen, är högre i storstadsregio- nerna, medan nyetableringarna i bruksorterna är av en relativt sett mindre omfattning. Figur 3.4: Förändringar av antalet anställda i nyetablerade och expan- derande, respektive nedlagda och krympande, arbetsställen 1996 per regiontyp. Hur arbeten skapades och försvann 1996 Förklaring: 1: ; 2: ; 3: ; 4: Regionala centra; 5: Norra glesbygden; 6: Små och medelstora Lokala arbetsmarknader; 7: Stor- industriorter; 8: Små industriorter; 9: Landsbygdsdominerade orter; 10: Bruks- orter Källa: Egna beräkningar grundade på uppgifter från SCB Också när det gäller utbudet av arbetskraft är bruttodynamiken omfat- tande. lämnar av arbetskraften yrkeslivet av olika anledningar, som en motsvarande andel är nya på arbetsmarknaden. En stor del av de förvärvsarbetande (ca 10–, 1996) byter också arbete . Huvudsakligen äger denna process rum inom respektive lokal arbetsmarknad. Endast en mindre del av de nytillträdda på en arbets- marknad utgörs av inflyttare. Av figur 3.5 framgår hur avgångar och flöden av nytillträdda till arbetsmarknaden såg ut för olika regiontyper. Dessutom framgår hur stor andel av de förvärvsarbetande som bytt företag eller bransch . De regiontyper som har en relativt sett högre andel avgångar från arbetsmarknaden, har också en högre andel nytillträdda. I är andelen arbetskraft som byter företag eller bransch nära nog den dubbla (17,) i jämförelse med industriregio- nerna, som har lägst andelar (9,) Figur 3.5: Tillträde, avgångar samt byte av företag och/eller bransch per regiontyp 1996, i andelar av total sysselsättning Förklaring: 1: ; 2: ; 3: ; 4: Regionala centrum; 5: Norra glesbygden; 6: Små och medelstora Lokala arbetsmarknader ; 7: Storin- dustriorter; 8: Små industriorter; 9: Landsbygdsdominerade orter; 10: Bruks- orter Källa: Egna beräkningar grundade på uppgifter från SCB Den största delen av nyrekryteringsbehovet beror således av de vakan- ser som uppstår när människor slutar ett arbete för att senare påbörja ett nytt. För utredningens räkning har rekryteringar, avgångar och flöden av arbetskraft mellan olika branscher studerats.1 För de allra flesta bran- scher är sysselsättningsförändringar helt förknippade med de föränd- ringar som äger rum till följd av lokal nyrekrytering till respektive från arbetsmarknaden samt byte av bransch på den lokala arbetsmarknaden. För några enstaka branscher spelar den mellanregionala flyttningen en viss roll. Det gäller exempelvis under några enstaka år för de mest snabbväxande branscherna såsom läkemedelsindustri, IT- tjänster samt sektorn högre utbildning. För växande branscher är ofta antalet branschbytare netto större än nyrekryteringen lokalt. 1 Rapport 1; Lokala arbetsmarknader i konkurrens Av figur 3.6 framgår sysselsättningsförändringen –1997 för samtliga studerade branscher uppdelad på hur stor del av förändringen som beror på byte mellan olika branscher, lokal nyre- krytering respektive avgång från samt flytt till arbetsmarknaden. Figur 3.6: Sysselsättningsförändring 1991–1997 per bransch, uppdelad på branschbyten, lokal nyrekrytering, lokala avgångar samt flytt till och från den lokala arbetsmarknaden -5,00 Källa: Rapport 1 Lokala: arbetsmarknader i konkurrens I vilken mån rekryteringen till en bransch sker genom lokal nyrekryte- ring eller lokala branschbyten varierar betydligt mellan olika år. Den geografiska omflyttningen vid avgångar respektive nyrekrytering varie- rar dock obetydligt. står de geografiska omflyttningarna för en närmast försumbar andel av såväl nyrekrytering till som avgångar från olika näringar. Trots vissa smärre variationer kan vi dra slutsatsen att strukturomvandlingen till allra största delen tar formen av en lokal arbetsmarknadsprocess. En viktig skillnad är att en arbetsmarknad av storlek i stort sett kan klara hela omvandlingsprocessen och rekryteringsbehovet på den lokala arbetsmarknaden. För en liten arbetsmarknad beror denna förändringsprocess i högre utsträckning på flyttningar mellan lokala arbetsmarknader. I synnerhet gäller detta mer kvalificerade yrken. Den mellanregionala rörligheten är högre för arbetskraft med mer kvalifice- rad utbildning och väsentligt lägre för lågutbildade. När det gäller såväl avgångar som rekryteringar svarar in och utflyttare för en större andel på de mindre arbetsmarknaderna än de stora. När det gäller lågutbil- dade är motsvarande andelar mycket små på samtliga typer av arbets- marknader och på de större arbetsmarknaderna är de i det närmaste för- sumbara. I takt med att kvalifikationskraven ökar så ökar också svårigheterna för en liten arbetsmarknad att klara en väl fungerande matchning mel- lan utbud och efterfrågan lokalt. Anpassningsprocessen måste i stället ske genom en högre andel in- respektive utflyttning av arbetskraft. Den anpassningsprocess som på motsvarande sätt äger rum på en stor arbetsmarknad i huvudsak inom den lokala arbetsmarknaden och är således mindre beroende av en ökad mellanregional rörlighet. 3.3Varför utvecklas lokala arbetsmarknader olika?