sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen får – för de ändamål och med högst de belopp som riks- dagen bestämmer – beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande, som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Under samma förutsättningar får regeringen även ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åta- ganden. Ett sådant åtagande får, om det finns särskilda skäl för det, en- ligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Regeringen får även ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser, som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till- fredsställande. I budgetlagspropositionen nämns som exempel på tillåt- na åtaganden bl.a. avtal om anställning av personal och hyra av lokal. Någon egentlig beloppsmässig begränsning för regeringens åtaganden finns inte, bara de är nödvändiga för den verksamhet som har beslutat om. Regeringen skall enligt 9 kap. 6 § regeringsformen lämna förslag till statsbudget till . I 16–19 §§ budgetlagen finns närmare bestämmelser om vad som skall ingå i förslaget till statsbudget. En grundregel är att statsbudgeten skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Med inkomster och utgifter avses enligt budgetlagspropositionen sådant som redovisas mot inkomsttitel och anslag, medan andra betalningar avser t.ex. kassamässiga justeringar och interna lån och krediter i Riksgälds- kontoret. Från denna grundregel görs dock ett undantag. En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter, skall inte alls budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller 38 Författningsreglering av budgetprocessen Det innebär att frivilligt efterfrågade verksamheter med krav på full kostnadstäckning, t.ex. avgifts- belagda verksamhet, inte redovisas på statsbudgeten. För de verksamheter som inte undantas från budgetering och redo- visning på anslag eller inkomsttitlar, är huvudregeln att statens inkoms- ter och utgifter skall redovisas brutto på statsbudgeten. Det innebär att utgifter inte får minskas med inkomster och att inkomster inte får mins- kas med utgifter. Enligt riksdagsbeslut tillförs offentligrättsliga avgifter i regel också statskassan och redovisas under inkomsttitel. Undantag från denna princip görs emellertid om verksamheten är efter- frågestyrd och om det är svårt att i förväg beräkna volymen. Utgifter i en verksamhet får nettoredovisas om inkomsterna i verksamheten en- dast bidrar till att täcka utgifterna, dvs. då det inte finns krav på full kostnadstäckning. Det innebär att myndigheters inkomster i form av t.ex. avgifter för publikationer och entréer vid de flesta museer skall dras ifrån utgifterna. Det totala belopp som har avräknats anslaget motsvaras då av skillnaden mellan verksamhetens utgifter och inkomster. Finansiering av investeringar, m.m. fastställer låneramar och en kreditram. Inom dessa ramar får regeringen besluta att anläggningstillgångar, som används i statens verksamhet, och rörelsekapital i statens verksamhet skall finan- sieras med lån respektive krediter i . Regeringen får besluta dels om vilka villkor som skall gälla för sådana lån och kre- diter, dels om likvida medel som myndigheterna disponerar. Med kredit avses ett högsta tillåtna lånebelopp. Det faktiska utnyttjandet av kredi- ten kan vara lägre. Anskaffning av andra tillgångar än sådana anläggningstillgångar, som används i statens verksamhet, skall däremot finansieras antingen med anslag eller med inkomster från försäljning av viss statlig egen- dom. Det gäller bl.a. infrastrukurella investeringar. kan även för en viss myndighet eller för en viss anskaffning besluta att finansie- ring skall ske på något annat sätt. En närmare genomgång av bestämmelserna i 20–23 §§ budgetlagen om finansiering av investeringar finns i avsnitt 2.3. Författningsreglering av budgetprocessen 39 Förfogande över statens egendom Enligt 9 kap. 9 § regeringsformen skall i den omfattning som behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och för- fogandet över den. I 24–34 §§ budgetlagen finns närmare bestämmelser om förfogandet över sådan egendom, som enligt 9 kap. 8 § regerings- formen står till regeringens disposition. Det gäller statens samtliga me- del och tillgångar med undantag för tillgångar, som är avsedda för riks- dagen eller dess förvaltning eller som i lag har avsatts till särskild för- valtning. För fast egendom gäller att när värdet inte överstiger får regeringen själv besluta om att sälja egendomen, under för- utsättning att egendomen inte behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av sta- ten. Regeringen får oavsett värdet eller andra omständigheter alltid be- sluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Motsvarande bestämmelser som för fast egendom gäller även för upp- låtelse eller försäljning av tomträtt samt försäljning av sådan byggnad som är lös egendom. När det gäller aktier och andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna får regeringen besluta om försäljning, om inte har bestämt att något annat skall gälla för företaget. Rege- ringen får däremot inte utan bemyndigande, genom försälj- ning eller på annat sätt, minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna. Regeringen får dessutom besluta om överlåtelse av annan lös egen- dom än aktier eller andelar i företag, tomträtter och byggnader, såvida egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller är obrukbar, eller om den inte har anskaffats med statens medel. För all försäljning, oavsett om det rör sig om fast eller lös egendom, gäller att sådan skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. Enligt budgetlagspropositionen avses med affärsmässig- het att man vid försäljning skall se till att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten, att försäljning inte sker till underpris och att ovid- kommande hänsyn inte tas. Budgetlagen innehåller även bestämmelser om hur försäljnings- inkomster skall disponeras. Har beslutat om försäljning av egendom skall inkomsten alltid redovisas mot en inkomsttitel på stats- budgeten, om inte bestämmer annat. För de fall då regeringen har beslutat om försäljning gäller däremot skilda regler för olika typer av egendom. 40 Författningsreglering av budgetprocessen Uppföljning, prognoser och utfall Regeringen har enligt budgetlagen skyldighet att noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp (35 §). Av budgetlagspropositionen framgår att syftet med bestämmelsen är att regeringen skall få underlag för beslut om åtgärder, som är nödvändiga för att motverka en oförut- sedd och ogynnsam utveckling av statsfinanserna. Regeringen är även skyldig att ge information för uppfölj- ning av den beslutade verksamhetens genomförande. I detta syfte skall regeringen under löpande budgetår för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov (36 §). Regeringen skall också förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Med väsent- liga skillnader avses väsentliga skillnader i såväl relativa som absoluta tal. Det framhålls i budgetlagspropositionen att det i det här samman- hanget är naturligt att regeringen även presenterar prognoser avseende beslutade utgiftstak och utgiftsramar. Statsbudgetens preliminära utfall skall regeringen redovisa för riks- dagen senast efter budgetåret. I samband med den redo- visningen skall regeringen förklara väsentliga skillnader mellan budge- terade belopp och det preliminära utfallet (37 §). En slutlig utfallsredo- visning skall sedan lämnas till senast efter bud- getåret i form av en årsredovisning för staten. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag (38 §). I budgetlagspropositionen sägs att årsredovisningen däremot inte bör innehålla någon samlad redovisning av de sakliga resultat som upp- nåtts. Sådan redovisning bör i stället lämnas i budgetpropositionen. I budgetlagen finns bestämmelser rörande redovisningen av riktlinjer för den ekonomiska politiken. Dessa bestämmelser återknyter till vad som anges i tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen om att regeringen kan redovisa sådana riktlinjer i en ekonomisk vårproposi- tion. Riktlinjerna kan enligt budgetlagen avse det belopp statens utgif- ter högst får uppgå till, dvs. utgiftstak, eller de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till, dvs. Om regeringen avser att använda ett utgiftstak i beredningen av för- slaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verk- Författningsreglering av budgetprocessen 41 samheten, så skall förslag till beslut om utgiftstak ingå i den ekono- miska vårpropositionen. Eftersom har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vår- propositionen även redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. Regeringens förslag om utgiftstak och riktlinjer för utgiftsramar får avse än ett budgetår. Om regeringen skulle välja att inte lämna sådan förslag, så skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas. I budgetlagen regleras även regeringens skyldigheter om det finns risk för att beslutade utgiftstak eller utgiftsramar kommer att överskri- das. För att undvika detta skall regeringen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. En närmare genomgång av bestämmelserna i 39–43 §§ budgetlagen om utgiftstak och utgiftsramar finns i avsnitt 2.4. Regeringen är enligt 44 § budgetlagen redovisningsskyldig inför riks- dagen för statens medel och de övriga tillgångar, som står till regering- ens disposition. Vad som avses är statens samtliga medel och tillgångar med undantag för tillgångar, som är avsedda för eller dess förvaltning eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Av för- arbetena till regeringsformen framgår emellertid att bestämmelsen inte heller omfattar egendom, som tillhör statligt ägda aktiebolag, eller stif- telser, som bedriver statlig verksamhet. Regeringens redovisningsskyl- dighet omfattar däremot även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. Med verk- samhet som bedrivs av staten avses verksamheter och förvaltning, som sköts av regeringen eller myndigheter under regeringen. I 45 § budgetlagen finns även bestämmelser om bokföring i staten. Den skall ske på ett sätt, som stämmer överens med god redovisnings- sed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Statens verksamhet skall enligt 46 § bud- getlagen granskas genom revision. Det sker på regeringens upp- drag av . Dessutom granskas statlig verksamhet av revisorer. 42 Författningsreglering av budgetprocessen I budgetlagens bestämmelser om finansiering av investeringar görs skillnad mellan olika tillgångar m.m. I 20 § finns den grundläggande bestämmelsen om finansiering av anläggningstillgångar. Där sägs att regeringen inom de låneramar, som fastställer , får fat- ta beslut om att anläggningstillgångar, som används i statens verksam- het, skall finansieras med lån i . Vad som avses med begreppet anläggningstillgång utvecklas närma- re i budgetlagspropositionen. Det är tillgångar som är avsedda för sta- digvarande bruk eller innehav. Innebörden av uttrycket stadigvarande skall avgöras av god redovisningssed och varierar för olika slag av till- gångar. Bestämmelsen är tillämplig på samtliga former av anläggnings- tillgångar, vilka normalt indelas i finansiella, materiella och immate- riella tillgångar. Ett krav för bestämmelsens tillämplighet är att tillgångarna används i statens verksamhet, vilket innebär att de skall utgöra produktionsfak- torer eller insatsresurser i verksamheten. Det innebär att såväl fastighe- ter som aktier och dataprogram kan omfattas av bestämmelsen. Där- emot omfattas inte infrastrukturella tillgångar, som t.ex. vägar och järn- vägar, eftersom dessa normalt inte används i statens verksamhet utan direkt av medborgarna. Med en låneram, som fastställs av , avses det maximala belopp, som den utestående skulden för ett eller flera lån vid varje till- fälle får uppgå till. Skulden ökar då nya lån tas i anspråk och minskar då lån amorteras. kan lämpligen fastställa olika låneramar för olika ändamål, exempelvis för fastigheter och anläggningstillgångar i statlig förvaltning. I budgetlagspropositionen anfördes att bemyndigande till regeringen bör vara årligt. Eftersom ett bemyndigan- de avser den totala utestående skulden och inte enbart nya lån är riks- dagen dock i viss mån bunden av tidigare lämnade bemyndiganden. Bestämmelsen om finansiering av anläggningstillgångar är inte tvingande. Den ger endast regeringen en möjlighet att ordna finansie- ringen med lån. Regeringen kan alltså besluta att finansiering av anläggningstillgångar i stället skall ske med andra medel, som rege- ringen eller myndigheterna disponerar direkt, t.ex. avgiftsinkomster el- ler inkomster från försäljning av egendom. Regeringen har i 9 § kapi- talförsörjningsförordningen (1996:1188) även beslutat att anslagsmedel får användas vid enstaka anskaffningar av objekt av mindre värde. Även större investeringar kan finansieras på annat sätt än genom låne- Författningsreglering av budgetprocessen 43 En förutsättning är dock att investeringarna inte inkräktar på anslagsbeslut eller påverkar statens lånebehov. Regeringen får enligt 20 § budgetlagen även besluta om vilka vill- kor som skall gälla för lån i . Det innebär att rege- ringen bl.a. får bestämma löptider för lånen samt ränte- och amorte- ringsvillkor. Andra tillgångar än anläggningstillgångar, som används i statlig verk- samhet, skall enligt 22 § budgetlagen normalt finansieras med anslag. De tillgångar som i första hand avses är statliga infrastrukurella inves- teringar, som t.ex. vägar och järnvägar. Att anslagsfinansiering är att föredra motiverades i budgetlagspropositionen med att får en bättre överblick och större inflytande av medelsförbrukningen än vid lånefinansiering. Det ansågs nämligen att infrastrukturella investeringar i regel är stora och därför tar i anspråk betydande reala resurser och en betydande produktionskapacitet. Finansiering av tillgångarna kan emellertid i vissa fall ske på annat sätt än med anslag, nämligen med inkomster från försäljning av statlig egendom. Det gäller när den sålda egendomen har använts i en verk- samhet för vilken har godkänt en investeringsplan. Inkoms- ten får dock användas endast för finansiering av en investering, som ingår i den aktuella investeringsplanen. Det är inte endast infrastrukturella tillgångar som omfattas av 22 § budgetlagen. Den omfattar även krigsmateriel och viss annan egendom, t.ex. befästningar och fastigheter med främst kulturhistoriskt värde samt museiföremål. Sådana tillgångar redovisas nämligen inte som till- gångar i staten. Anskaffningen av sådan egendom skall också finansie- ras med anslagsmedel. Något hinder finns emellertid inte för att utbe- talningar under själva anskaffningsperioden finansieras med krediter. Det är då närmast fråga om behov av rörelsekapital för en anskaffande myndighet, t.ex. . Tillgångar i särskilda fall kan enligt 23 § budgetlagen för en viss myndighet eller för en viss anskaffning besluta att finansiering skall ske på något annat sätt än enligt de ovan redovisade möjligheterna. Bestämmelsens syfte är en- ligt budgetlagspropositionen framför allt att möjliggöra andra finansie- 44 Författningsreglering av budgetprocessen ringsformer för affärsverkens och vissa andra myndigheters investe- ringar, än finansiering med anslag eller lån i . Finansiering kan ske med exempelvis avgiftsmedel eller genom lån på den allmänna kreditmarknaden. Bestämmelsen öppnar även möjlig- heten för att i enskilda fall tillåta att infrastrukturella investe- ringar finansieras med lån eller att större anläggningstillgångar, som används i statens verksamhet, finansieras med anslag. Som ett led i strävan efter att stärka budgetdisciplinen har beslutat att en s.k. rambeslutsmodell skall tillämpas för be- slut om statsbudgeten. Rambeslutsmodellen innebär ett tvåstegsförfa- rande där först – på förslag av finansutskottet – fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden genom ett enda beslut. I det andra steget fördelar , på förslag av de utskott som ansvarar för respektive utgiftsområde, medel på anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområde behandlas som ett paket, där även fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett enda beslut. Rambeslutsmodellen förklaras i dokument 1993/94:TK1 och 2 samt bet. 1993/94:KU18 och 1994/95:KU2. Regler om förfarandet finns i 3 kap. 2 §, 4 kap. 5 § och 5 kap. 12 § riksdags- ordningen. Införandet av rambeslutsmodellen följdes av ett förslag från rege- ringen om tillämpning av ett tak för de offentliga utgifterna. Förslaget godkändes av (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447). Ordningen med ett sådant utgiftstak tillämpades för förs- ta gången vårproposition (prop. 1995/96:150). Regeringen föreslog där att skulle fastställa ett utgiftstak för staten och socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten för , 1998 och 1999 samt att skulle godkänna den preliminära fördel- ningen på utgiftsområden. Parallellt med det faktiska införandet av rambesluts- modell och regeringens förslag till utgiftstak bereddes frågan om en budgetlag inom . I budgetlagspropositionen anförde regeringen att ett par bestämmelser om förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden borde tas in i bud- getlagen. Författningsreglering av budgetprocessen 45 Om regeringen anser att bör behandla förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken, kan sådana förslag lämnas i en ekonomisk vårproposition. Det framgår av tilläggsbestäm- melse 3.2.1 till riksdagsordningen. I budgetlagen finns bestämmelser om riktlinjer för den ekonomiska politiken, vilka återknyter till vad som anges i riksdagsordningen. Riktlinjerna kan enligt 39 § avse det belopp som statens utgifter högst får uppgå till, dvs. ett tak för statens utgifter (utgiftstak), eller de belopp som utgifterna inom olika utgifts- områden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till, dvs. Denna bestämmelse är inte bindande för regeringen, vil- ket innebär att det inte finns något lagreglerat krav på regeringen att lämna förslag till utgiftstak. Om regeringen däremot avser att använda ett utgiftstak i beredning- en av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, så skall ett förslag till beslut om utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Det framgår av 40 § budgetlagen. Bestämmelsen ger ingen vägledning i fråga om hur ett utgiftstak skall avgränsas eller utformas, t.ex. i fråga om användningen av en budgete- ringsmarginal. Regeringen uttalade i budgetlagspropositionen att den ansåg att någon sådan reglering inte bör göras i lag. påpe- kade regeringen att när ordningen med ett utgiftstak har tillämpats , så kan det prövas om det är lämpligt att precisera eller skärpa bestämmelsen. Inte heller finansutskottet eller fann att någon definition av utgiftstaket behövdes i budgetlagen. Det väsentliga var enligt att det vid varje beslutstillfälle tydligt framgår vad som omfattas av utgiftstaket. Vad som däremot görs klart genom bestämmelsen i budgetlagen, är att regeringen är skyldig att avge en ekonomisk vårproposition när den avser att använda sig av ett utgiftstak. Regeringen är även skyldig att lämna förslag till utgiftstak i vårpropositionen. Ett förslag till utgiftstak kan således med nuvarande ordning inte lämnas först i budgetproposi- tionen. Även om regeringen inte lämnar ett förslag till utgiftstak, så skall den ändå avge en ekonomisk vårproposition. I 40 § budgetlagen sägs nämligen att om med stöd av 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, så skall rege- ringen i en ekonomisk vårproposition redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgifts- områden i det kommande förslaget till statsbudget. Det är alltså inte 46 Författningsreglering av budgetprocessen möjligt för regeringen att med nuvarande reglering avstå från att avge en vårproposition där riktlinjer för utgiftsramar redovisas. Sammanfattningsvis kan således konstateras att regeringen – med nuvarande författningsreglering och till följd av att har beslu- tat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden – måste lämna en ekono- misk vårproposition. Den skall innehålla riktlinjer för hur regeringen avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgifts- områden i det kommande förslaget till statsbudget. Om regeringen av- ser att använda ett utgiftstak så måste vårpropositionen också innehålla ett förslag till sådant utgiftstak. Förslag om utgiftstak och fördelning på utgiftsområden kan alltså inte vänta till budgetpropositionen. Fleråriga beslut om utgiftstak och utgiftsramar eller långsiktskalkyler I budgetlagen finns inga bestämmelser om hur långsiktigt ett förslag till beslut om utgiftstak eller riktlinjer för utgiftsramar skall eller bör vara. Av 41 § framgår endast att sådana förslag får avse än ett bud- getår. Regeringen uttalade i budgetlagspropositionen att det i lagen bör framgå att förslag om utgiftstak och utgiftsramar – i syfte att ge ökad långsiktig stadga åt taket och ramarna – kan avse en flerårsperiod. Se- dan det första förslaget till utgiftstak lämnades till har regeringen också hållit fast vid en ordning som innebär att ta- ket bestäms som riktlinjer för utgiftsra- mar lämnas för hela treårsperioden. Regeringen har enligt 43 § budgetlagen ett alternativ till att lämna fleråriga förslag och riktlinjer för utgiftstak och utgiftsramar. Regering- en kan i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar. Den bestämmelsen är bindande såtillvida att en lång- siktig kalkyl måste lämnas om regeringen beslutar att inte använda sig av fleråriga tak eller ramar. I budgetlagspropositionen motiverades bestämmelsen med att det inte kan uteslutas att regeringen avstår från att föreslå riks- dagen att besluta om fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden för en flerårsperiod. En långsiktig beräkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov borde enligt regeringen avse en period som sträcker sig i vart fall . Det skall även klart anges vad beräkningarna bygger på i fråga om t.ex. bruttonationalproduktens tillväxt, prisutvecklingen och nivån på arbets- lösheten. Författningsreglering av budgetprocessen 47 I budgetlagen anges inte en långsiktskalkyl skall presenteras. Eftersom en sådan kalkyl ersätter förslag till beslut om fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsom- råden är det emellertid, enligt vad regeringen anförde i budgetlags- propositionen, naturligt att den presenteras då sådana förslag annars skulle ha presenterats. En eventuell långsiktskalkyl bör därför tas in i den ekonomiska vårpropositionen. Förfarandet vid risk för överskridande av utgiftstak eller utgiftsramar