sou · GOB337d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Av dessa väntade runt 267 000 personer på ett besked i ett europeiskt land. erkän- des 108 000 sökanden som flyktingar, cirka 27 000 togs emot av huma- nitära skäl, medan runt 255 000 personer fick ett negativt besked på sin asylansökan. Erkännandegraden av flyktingstatus15 i var , vilket kan jämföras med . erkännandegrad var , vilket var en kraftig ökning16 som en konsekvens av de förändringar i Utlänningsla- 14Beroende på vilken källa man använder så varierar andelen flyktingar i värl- den. UNHCR:s mandat omfattar att ge skydd och assistans åt flyktingar och andra skyddsbehövande. En term som inkluderar både flyktingar (dvs. de som lämnat sitt hemland) och de så kallade internflyktingarna, (dvs. människor på flykt som inte har passerat en gränsövergång). Av dessa 22,3 miljoner betraktas runt 12 miljoner som flyktingar av UNHCR. World Refugee Survey (WRS), är känd som en av de mest tillförlitliga källorna när det gäller statistik om flyk- tingar. WRS uppskattar också andelen flyktingar till 12 miljoner, medan intern- flyktingarna uppskattas till 22 miljoner. Totalt befinner sig således 34 miljoner personer på flykt från sina hem, enligt statistikuppgifter från WRS. 15Erkännandegraden av flyktingstatus skall förstås som en procentuell andel av erkända flyktingar relaterad till det årliga antalet asylsökanden. 16Tidigare år har den svenska erkännandegraden av flyktingstatus legat på mellan 1,5-3,. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 195 gen som började gälla . Det är mot denna bakgrund den svenska flyktingpolitikens utveckling framställs i detta avsnitt. 6.4.1Asylbegreppet – en diskussion om skydd eller kontroll började nödvändigheten av en Europeisk harmonisering på asylrättens område att diskuteras. Diskussionerna skedde inom för frågor som rör asylrätt och flyktingar (CAHAR), vilken var direkt underställd ministerkom- mittén (. 1989/90:68, s 43ff). Inom ramverk be- traktades flyktingfrågan ur ett mänskliga rättigheters-perspektiv. Det utgavs ett antal rekommendationer som betonade vikten av att hålla den krävda standarden. Asylärenden skulle prövas vid en central enhet utifrån sakliga och objektiva bedömninger. Det skulle finnas tydliga instruktioner om förbudet mot refoulement,17 samt att staterna inte fick avvisa enskilda personer som deras ansökan om asyl prö- vas. fortsatte diskussionerna om de asylrätts- liga frågorna, men samlade inom ett politiskt och ekonomiskt forum som främst koncentrerade sig på spänningar inom den europeiska regi- onen. Det bildades informella sammanslutningar på temat informal meetings, vilka var sekretessbelagda möten och förhandlingar som diskuterade den nya asylsituationen i . Mot denna bakgrund inleddes Intergovernmental Consultations (IGC). se- nare bildades en ad hoc-grupp om invandringsfrågor (on Immigration) med syftet att nå en gemensam politik som skulle sätta stopp för missbruket av asylrätten (Joly 1994). hade dessutom dåvarande , och Benelux- länderna ingått ett principavtal – – i vilket man tog fasta på en gemensam visumpolitik och ett ökat polissamarbete. Tanken var att avskaffa gränskontrollen mellan länderna, som kon- trollen vid de yttre gränserna skulle stärkas, bland annat genom ett ge- mensamt visumtvång för människor från specifika länder utanför Schengenområdet. och det slut har i högsta grad bidragit till att utveckla en ny säkerhetspolitik i (se 17 Skyddet mot refoulement innebär att en stat inte får avvisa en flykting till ett land där dennes liv kan vara i fara eller där han/hon riskerar förföljelse. En stat får inte heller avvisa en flykting till ett land som kan befaras skicka flyktingen vidare till ett land där denne är i fara (UtlL 8 kap, 1-2 §§, 1 st). 196 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten exempelvis Aleinikoff 1995; 1994; Overbeek 1995; 1995). Den Europeiska Unionen har kommit att präglas av olika kon- trollmekanismer som syftar till att underlätta migration inom unionen, som regleringarna i praktik stänger dörren för en invandring av icke-européer. I slutändan är det de flyktingar som behöver en fri- stad undan förföljelse som drabbas av den förda politiken. (1992), forskare på flyktingrättens område, beskriver hur Väst- skapat en effektiv non-entrée-politik. Förutom ett ökat antal visumkrav som riktar sig mot medborgare från så kallade flyktingproducerande länder, finner vi växande sanktioner mot trans- portbolag som fraktar flyktingar utan giltiga dokument. Dessutom ser vi ett växande intresse för så kallade containment-policies, vilket kan förstås som en politik som riktar sig mot att hålla kvar flyktingarna i deras hemländer eller dess omedelbara närområde. Med politiska slo- gans som the right to remain, upprättas internationella zoner som den flygförbudszon som upprättades i norra eller bosniska muslim- ska säkerhetszoner. (1999) argumenterar för att the right to remain inte alls har att göra med flyktingars rätt till skydd, utan yt- terst är en politisk retorik som legitimerar att kan undvi- ka konfrontation med flyktingarnas behov. Givetvis är det svårt för att stå utanför denna migrationspo- litiska utveckling. Till följd av detta undertecknade vi , vilket godkändes av . Som det ser ut kommer att bli en operativ medlem (. 1998/99:9). Grunden sägs vara ökad rörlighet för medborgarna i dessa länder, men bestämmelserna som bär upp Scheng- ensamarbetet syftar också till att upprätthålla allmän säkerhet och ordning. Detta sker genom ett ökat polissamarbete och en omfattande övervakningsverksamhet. För de asylsökande har anslutningen till Schengen fått betydande konsekvenser. En avvisning i ett land innebär detsamma i alla medlemsländerna. I den gemensamma polisiära databa- sen registreras t.ex. alla asylsökandes fingeravtryck. Till detta skall kopplas den ökade yttre gränskontrollverksamheten som vi finner i Eu- ropas stater – muren som växer mot icke önskvärda utlänningar kring vad som har kommit att kallas Fästningens (se exempelvis Delanty 1995). 6.4.2Mot en sammanhållen flyktingpolitik har följaktligen människors rätt (enligt artikel 14 i konventionen om mänskliga rättigheter) att söka asyl i en accelererande omfattning utsatts för ökad grad av kontrollåtgärder i . Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 197 strävar de svenska politikerna efter att säkerställa att i den europeiska unionen verkligen bidrar till utvecklandet av en global solidaritet, vilket betänkandet Svensk migrationspolitik i globalt per- spektiv (SOU 1995:75) utgör ett exempel på. I praktisk retorik finner vi en politik som ifrågasätter giltighet för dagens moderna flyktingsituationer, vilket i det följande kommer att beskri- vas närmare. Det faktum att dagens flyktingssituationer kräver nya lösningar konstaterades här i . Det socialdemokratis- ka statsrådet med ansvar för invandrarfrågor, , presente- rade tillsammans med biståndsministern före rege- ringsskiftet 1991 en gemensam proposition som utgjorde ett förslag till en ny helhetssyn på flykting- och invandringsfrågorna (Prop. 1990/91:195). Även om den borgerliga regeringen vid sitt tillträde drog tillbaka nästan hela propositionen (inrättandet av undantaget) kan man dock säga att den flykting- politik som den socialdemokratiska propositionen presenterade början i stort sett är genomförd. Politiken bygger på följande punkter: resurssatsningar i närområdet för att förebygga flykt och dämpa migrationstrycket En aspekt av den sammanhängande flyktingpolitiken är en retorik som hävdar att nya typer av flyktingar i nya typer av flyktingsitua- tioner kräver nya lösningar. En av dessa lösningar är institutetet temporärt skydd (internationella benämningen temporary protection – TP), helst också efter en bördefördelningsprincip. Huruvida börde- fördelningen skall vara resursmässig i närområdet (dvs. främst ett eko- nomiskt åtagande till flyktingarna i närområdet) eller mottagningsmäs- sig (dvs. ett samhällsengagemang på nationell nivå – flyktingarna er- bjuds överföring till ett mottagningsland) råder ännu inte någon sam- stämmighet över. Situationen i Kosovo visade på att en del stater tillämpade en kombination av bägge dessa alternativ. I detta sammanhang bör det uppmärksammas att konven- tion om flyktingars rättsliga ställning () och/eller tilläggsprotokoll , är ratificerat av över ett hundratal län- der. Protokollet ger uttryck för önskan att eliminera Genève- konventionens ursprungliga definition som enbart omfattade flykting- situationer i . Innebörden av tilläggsprotokollet var att utvidga konventionens definition till att även inbegri- 198 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten pa flyktingar utanför , samt flyktingssituationer efter 1951. De tidsmässiga och geografiska begränsningarna som implicerade Genè- vekonventionen föll därmed bort i och med att staterna undertecknande protokoll.18 Konkret innebär detta att många av dagens så kallade moderna flyktingsituationer uppfyller konventionens bestäm- melser (se t.ex. et.al. med den efterföljande utvecklingen i det tidigare och de östra delarna av påverkade också oss i , inte minst med tanke på vår närhet till de Baltiska staterna. Svenska media gjorde gällande att vi snart hade en storskalig massin- vandring att vänta. Det var bara en fråga om hur det kunde ta innan de förväntande två miljoner ryssarna skulle nalkas våra svens- ka gränser. Givetvis dök dessa inte upp. Men de yttre hoten betraktades trots allt som så påtagliga att ett antal statliga utredningar tittade när- mare på denna fråga . Hot och riskutred- ningen under försvarsdepartementet bildades med uppgiften att analysera hur den svenska beredskapen såg ut i olika fik- tiva krissituationer. Ett av dessa scenarier skisserade en omfattande massflyktssituation och miljontals flyktingar som sökte en fristad19 i . Den pågående krigsutvecklingen i förstärkte scenariot ytterligare. sökte sig runt 80 000 asylsökande till de svenska gränserna, de flesta medborgare i det . Antalet asylsökande till under 1990- talet framgick av figur 2. Antalet mottagna flyktingar och andra perso- ner som fått skydd i framgår av tabell 1. 18Det finns emellertid ett fåtal länder i som kategoriskt vägrat att un- derteckna tilläggsprotokollet. En viktig anledning till detta är deras geografiska närhet till så kallade flyktingproducerande länder. utgör ett exempel på ett land som inte skrivit års tilläggsprotokoll. 19Se SOU 1993:89 Massflykt till , men även en annan utredning vidare- utvecklade temat massflykt: SOU 1993:113 Invandring och asyl i teori och praktik. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 199 Uppehållstillstånd till flyktingar och andra skyddsbehövande 1989-1998 * Från den 1/1 1997 en lagstiftning som innebär att de facto status och krigsvägrarbe- greppet utgår, istället införs begreppet skyddsbehövande. Termen flykting kan förstås i olika bemärkelser. Beroende på vilka personer man talar med och vilket sammanhang som gäller tycks be- greppet ändra form. Enligt (dvs. i ett internatio- nellt rättsligt perspektiv) är en flykting en person som på grund av sin fruktan lämnat sitt hemland till följd av någon av de grunder som räk- nas upp i konventionen (ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhälls- grupp, religiös eller politisk uppfattning). Det är som bildar grunden för hur flyktingstatus eller konventionsstatus skall tillämpas. Såsom tidigare nämnts återfinns denna definition i vår svenska utlänningslag (3 kap, 2 §).20 Från de svenska myndigheternas perspektiv räknas emellertid en person som flykting först då denna fått ett uppehållstillstånd som sådan i . Normalt sett har detta uppehållstillstånd getts perma- nent. Här kan vi se att personer, som i internationell rättslig mening är att betrakta som flyktingar, av svenska myndigheter definieras som asylsökande. En asylsökande är en person som söker uppehållstillstånd här därför att han/hon är flykting. De personer som söker uppehållstill- stånd av andra skäl enligt så kallade skyddsbehövande grunder (UtlL 3 kap, 3 §) hamnar också i en asylprocess, vilket innebär att deras ansö- kan behandlas i enlighet med asylprocedurens regler. Termen skyddsbehövande, är ett begrepp som infördes i lagstift- ningen från , då de tidigare begreppen de facto sta- tus och krigsvägrare utgick. Med den nya termen ville lagstiftaren referera till att skydd kunde ges till andra personer än flyktingar. Detta kan vara en person som lämnat sitt hemland därför att denne har en välgrundad fruktan att bli fängslad med dödsstraff eller annan kropps- 20 Enligt rättsnätet har utlänningslagen SFS 1989:529 varit föremål för ett antal omarbetningar, 33 ändringar finns uppdaterade fram till SFS 1999:456 (http:// . 200 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten lig bestraffning, utsatt för tortyr eller annan degraderande behandling och straff (UtlL 3 kap, 3 §, 1 st, p 1), eller att personen med anledning av intern eller extern konflikt är i behov av skydd eller på grund av miljömässig katastrof inte kan återvända till sitt hemland (3 kap, 3 §, 1st, p 2). Det tredje alternativet berör personer som är förföljda på grund av sin homosexualitet (3 kap, 3 §, 1st, p 3). Avslutningsvis gäller samma skyddsgrunder för statslösa personer som befinner sig utanför sitt bosättningsland (3 kap, 3 §, st 2). Det kan riktas kritik gentemot vissa av de kriterier som definierar skyddsbehövande, t.ex. torde den första punkten välgrundad fruktan att bli fängslad med dödsstraff vara liktydig med att personen ifråga egentligen omfattas av flyktings- status enligt konventionens bestämmelser. För att ytterligare komplicera uppehållstillståndsstatistiken kan en person som inte faller in under ovanstående grunder (dvs. som flykting eller skyddsbehövande) få uppehållstillstånd av så kallade humanitära skäl i enlighet med UtlL 2 kap, 4 §. I praktiken betyder detta att perso- ner som inte får uppehållstillstånd av de flyktingskäl som åberopas kan, som en sista åtgärd, få uppehållstillstånd om det finns en humanitär anledning till detta. Som framgår av figur 3 har ett övervägande antal personer fått uppehållstillstånd främsta av humanitära skäl. Uppehållstillståndsgrunder för flyktingar och andra skydds- kategorier 1988-1998, redovisade procentuellt Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 201 Kategorin humanitära skäl lämnar således ett ganska stort utrymme för tolkning. Detta kan ses mot bakgrund av de praxisregleringar som emellanåt riktas gentemot särskilda flyktinggrupper. Ett exempel på sådana ad-hoc-regleringar är den så kallade treterminersregeln från (UtlF 3:4a), vilken innebar att familjer med barn som varit i svensk skola eller liknande situation under minst tre termi- ner skulle beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade emot detta. Ett annat exempel är regeringspraxisen som inne- bar, att asylsökande familjer som kommit till före 1993-01-01 fick stanna om inte särskilda skäl talade emot ansökan om uppehålls- tillstånd. fanns det fortfarande kvar personer som omfatta- des av denna praxis.21 Faktiskt kan det vara på det viset att personer som skulle kunna klassificeras som flyktingar inte har erkänts som sådana i Sverige.22 Exempelvis fick flertalet bosniska flyktingar permanent uppehållstill- stånd i efter den borgerliga koalitionsregeringens beslut som- maren 1993. En majoritet av dessa beviljades tillstånd av humanitära skäl.23 Humanitära skäl som uppehållstillståndsgrund kan få betydelse för framtida pensionsförmåner och andra sociala åtgärder, en fråga som borde initiera vidare studier. Personer med humanitära skäl har heller inte rätt till ett så kallat främlingspass som möjliggör resor ut ur landet. Personer med humanitära skäl som tillståndsgrund hamnar således i en slags vakuumsituation eftersom många av dessa saknar det egna hemlandspasset. Med regeringsskiftet överflyttades invandrarfrågorna från till det nybildade kulturdeparte- mentet. Det liberala statsrådet ansvarigt för bland annat invandrarfrå- gorna, , hade onekligen ambitioner att förändra den so- cialdemokratiska flyktingpolitiken, som av folkpartisterna uppfattades som hårdnande. Detta gällde särskilt i relation till det så kallade 13- decemberbeslutet som innebar att de facto begreppet som skyddsgrund inte längre tillämpades. Enbart flyktingar enligt konven- 21Enligt statistik beviljades 63 tillstånd i enlighet med regeringspraxisen . 22Den internationella organisationen (1996) har också riktat kritik mot att har en restriktiv tolkning av bestämmelser. 23De nordiska ländernas grundvalar för det bosniska flyktingmottagandet finns publicerat i ett antal rapporter utgivna av . 202 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten tionen och de med ett speciellt behov av skydd skulle accepteras. Den borgerliga regeringen var helt inriktad på att upphäva detta beslut, vil- ket också skedde (Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998). Under den borgerliga regeringens tid tillsattes ett flertal utredningar och särskilda utredare, vilka kom att bilda grunden för ett nytt motta- gande av asylsökande.24 Några av de förändringar som politikerna har haft ambitionen att genomföra presenteras nedan un- der egna rubriker. 6.4.5Ambitionen att förkorta väntetiderna Långa väntetider för de asylsökande har alltid betraktats som ett stort problem. Redan under AMS tid uppmärksamma- des de problem som är förknippade med långa väntetider. De anses bi- dra till ökad passivisering och bidragsberoende för den enskilde indivi- den. En långvarig vistelse på förläggning motverkar också integration i det svenska samhället, dvs. för de personer som beviljas ett uppehålls- tillstånd. För dem som får ett avvisningsbesked, innebär den långa väntetiden att det blir svårare att starta om när man måste återvända. På det hela taget har långa vistelsetider i förläggningar också inneburit stora kostnader för det svenska samhället. Det har därför ansetts rimligt att handläggningen av asylärenden effektiviseras och rationaliseras.25 I detta syfte har ett antal åtgärder genomförts . Dessa kan uppdelas i två slag: å ena sidan insatser som riktar sig mot att för- korta handläggningstiderna i en effektivare och mer rationaliserad asylprocess, å andra sidan en slags acceptans av den rådande situatio- nen. Eftersom väntetiderna ändå finns gäller det att göra vistelsen på förläggningen så dräglig som möjligt för den enskilde. Som ett led i reformarbetet inrättades en särskild nämnd – . fick till uppgift att ta över regeringens tidigare ansvarsområde som överprövningsinstans för utlännings- och medborgarskapärenden. fort- satte reformarbetet när polisens utredningsansvar av utlänningsärenden överfördes till . Regeringen påpekade i propositionen 24Regeringens proposition (1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m) byg- ger på följande betänkanden Meningsfull vistelse på asylförläggning (SOU 1992:69); Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133); utred- ningen PM med förslag till Legal reglering av massflyktssituationer (Ku 1992:05), samt betänkandet Utlänningslagen – en partiell översyn (SOU 1993:24). 1993/94:94, s 23ff. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 203 Mottagande av asylsökande m.m. att dessa åtgärder inte varit tillräck- ligt effektiva när det gäller att komma tillrätta med de problem som långa vistelsetider på förläggningar kan förorsaka. 1993/94:94, s 24). Eftersom varje asylärende måste utredas noggrant tar handlägg- ningen tid, dessutom kan enskilda fall ta betydligt än normal- fallen. Det räcker därför inte att enbart satsa på åtgärder som förkortar handläggningstiderna utan regeringen gav uttryck för att det måste till andra åtgärder som ett komplement. Målsättningen blev därför att för- läggningsvistelsen ska bli så meningsfull som möjligt för den enskilde individen. Till det yttre synes det som det varit ett uttalat mål att komma tillrätta med de långa väntetiderna. Trots detta har man inte lyckats. har jag tillsammans med rano (1998, s 99) uppmärksammat hur långa väntetider i relation till asylsökande från användes som en strategi, vilket tog sig uttryck i en politisk ovilja att fatta beslut när det gällde flyk- tingarnas rätt till skydd i . Regeringen hade helt enkelt förhopp- ningar om att kriget i snart skulle ta slut. När så inte skedde blev situationen till slut ohållbar. Eftersom någon snar lösning på konflikten inte var i sikte tog regeringen därför ett principbeslut . De flyktingar som fanns i från beviljades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. beslutade regeringen ett införa visum för medborgare från Bosnien- . Medan en generositet visades mot dem som redan fanns här, stängdes dörren för de bosniska flyktingar som fanns utanför de svenska gränserna. kunde ju inte som det enda landet i ha öppna gränser. De politiska överväganden som låg bakom beslutet att ge bosnierna permanent uppehållstillstånd illustrerar tydligt hur väl- färdsstaten formerar sig inom sitt ramverk av generositet och solidaritet som denna solidaritet har vissa bestämda gränser. Till denna diskussion återkommer jag i det avslutande kapitlet. 6.4.6Mot en meningsfullhet? I syfte att motverka passivitet och ge de sökande bätt- re möjligheter att stärka de egna resurserna, utarbetade riktlinjer om en meningsfull vistelse på förläggning vilka började gälla från . Tanken var att de asylsökande skulle ges en ak- tivare roll och ansvar, både vad gäller den egna livsföringen och den dagliga skötseln av förläggningen. hade en önskan om att de erbjudna aktiviteterna så långt som möjligt skulle vara till nytta för den enskilde sökanden oavsett utgången i ärendet. 204 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten kegångarna bakom arbetet med meningsfull vistelse på förläggning var att den asylsökande skulle lära sig det svenska språket och ges möjlig- heter att använda sina kunskaper i den dagliga förläggningsverksam- heten. Detta kunde ske såväl genom vård av gemensamhetsutrymmen och utemiljö som andra verksamheter, såsom barnverksamhet, infor- mationsverksamhet till nyanlända eller deltagande i olika typer av fri- tidssysselsättningar. Visionerna om en meningsfullhet under förläggningsvistelsen har således på nacken. Studier av förläggningsverksamheten pekar ändå på att det finns vissa problem förknippade med målsättningen att skapa en meningsfull sysselsättning för de asylsökanden (1993; 1999). Detta har flera orsaker. En är att det i alla lägen inte har varit möjligt att snabbt skapa sysselsättningstillfällen på många av de nya förläggningar som tvingades öppna som ett resultat av den ökade asyltillströmningen. En annan anledning är relate- rad till tankegångarna om vad meningsfull vistelse implicit innebär, dvs. att de asylsökande skall lära sig vad som gäller i det svenska sam- hället. Man skall ta ansvar och bidra till den dagliga försörjningen och inte vara en passiv mottagare av bidrag. ursprungliga mål med sysselsättningslinjen var att denna skulle omfatta 40 tim- mars arbetsvecka. Detta mål har emellertid visat sig vara svårt att för- verkliga på många asylförläggningar. Ytterligare en faktor som ifrågasätter huruvida meningsfullheten är möjlig att förverkliga är sysselsättningsmålets relation till dagbidraget. Bistånd för asylsökande regleras i lagen om mottagande av asylsökande (SFS 1994:37) som trädde i kraft . Lagen gav Invand- rarverket en rätt att reducera dagbidraget för dem som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon form av organiserad verksamhet (Prop. 1993/94:94, s 98). Exempel på giltiga skäl enligt lagens förarbeten är sjukdom, handikapp, nedsatt hälsa och vård av mindre barn (SOU 1992:69, s 163). Därigenom, menade utredarna, skulle reduceringen enbart drabba de helt arbetsovilliga och de som avvisar ett erbjudet arbete enbart därför att detta inte upplevs som tillräckligt attraktivt (ibid.). Rätten till dagersättning för asylsökande har således kommit att förknippas med vissa skyldigheter. Till dessa hör att man bland annat måste delta i den verksamhet och studier som anord- nar, oavsett om man finner det meningsfullt eller inte.