sou · GOB366d3 · 2001-01-01 00:00:00 — 6En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker – motiv och riktlinjer I det här kapitlet analyseras vilka motiv som finns för en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker och vilka prin- ciper som bör styra utformandet av en sådan ordning. I enlighet med kommitténs vanliga angreppssätt fordras särskilda skäl för att för bankernas del frångå den reglering som gäller för företag i allmänhet. Kommittén har i huvudbetänkandet (SOU 1998:160) identifierat behovet av att skydda det finansiella systemets funktion som huvud- skälet till att banker bör vara särskilt reglerade och stå under särskild tillsyn. Bankerna spelar en central roll i det finansiella systemet. De är väsentliga för såväl betalningsförmedlingen som för kapitalförsörj- ningen till hushåll och företag. Som finns beskrivet i kommitténs huvudbetänkande kan en banks underlåtenhet att fullgöra sina förplik- telser medföra att även andra banker får problem, vilket i förlängningen kan leda till en systemkris i vilken betalningsförmedling och kapitalför- sörjning fungerar bristfälligt. I huvudbetänkandet har kommittén lagt fram förslag till nya rörelse- regler för banker samt förslag rörande tillsynen som syftar till att före- bygga att banker får finansiella problem och, om en bank trots detta får problem, att minska risken för att dessa sprider sig till andra banker. Inget regelverk och tillsynssystem kan emellertid garantera att en bank inte hamnar i allvarliga finansiella svårigheter. Det är inte möjligt att utforma ett sådant system utan att det skulle leda till ett för- åldrat och ineffektivt finansiellt system. Rörelseregler och tillsyn bör därför kompletteras med en effektiv ordning för hantering av situa- tioner när banker får finansiella problem. Även när det gäller krishantering är det, enligt kommitténs mening, systemstabiliteten som bör utgöra det huvudsakliga skälet för att för bankers del frångå det allmänna regelverket. Banker med finansiella problem måste hanteras så att risken för systemkriser minimeras. 134 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker En mindre väl fungerande ordning som inte tillräckligt minskar ris- ken för systemkriser kan leda till att staten, som har det yttersta ansva- ret för stabiliteten i det finansiella systemet, hamnar i en ofördelaktig förhandlingsposition gentemot bankens ägare och fordringsägare. Dessa kan förhandla sig till otillbörligt förmånliga villkor genom att staten inte har något trovärdigt alternativ till att ge stöd. Varje fall av statliga stödåtgärder som gynnar ägare och fordringsägare ökar för- väntningarna om likartat beteende i framtida krissituationer. Uppfatt- ningen kan sprida sig att negativa konsekvenser av en riskabel bank- rörelse förmodligen mildras av statliga stödåtgärder. Denna uppfattning kan öka ägarnas riskbenägenhet och minska fordringsägarnas incita- ment att värdera risken i en banks rörelse. Den kan också försvåra en tidig lösning av en banks problem; bankens ägare har inte tillräckligt starka incitament att få till stånd en privat rekapitalisering, om de för- väntar sig billigt statligt stöd. Å andra sidan riskerar långtgående ingri- panden från statens sida, som t.ex. konfiskation av egendom i samband med stödåtgärder, att inverka negativt på bankens kontrollerade risktagande. Som framgår av avsnitt 6.2 skiljer sig enligt gällande ordning hante- ringen av banker med finansiella problem från vad som gäller för före- tag i allmänhet i fyra avseenden. För det första kan en bank som har likviditetsproblem ansöka om lån på särskilda villkor hos . Lånemöjligheten i är unik för finansiella företag som står under tillsyn. För det andra omfattas insättningar i banker upp till ett belopp om av den statliga insätt- ningsgarantin under förutsättning att insättningarna är nominellt be- stämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. För det tredje har banker strängare kapitalkrav som föranleder åtgärder på ett tidigare stadium än företag i allmänhet. För det fjärde särbehandlas banker genom att de inte omfattas av lagen om företagsrekonstruktion. En bank som bryter mot kapitalkraven och som inte rättar till detta får inte fortsätta att bedriva bankverksamhet. Om bankrörelsen inte kan avvecklas på annat sätt, skall banken enligt gällande ordning träda i likvidation. Under bankkrisen ansågs det av flera skäl inte lämpligt att låta någon bank försättas i likvidation. Inte heller ansågs det lämpligt att tillämpa konkurslagen. Någon annan reglering av hur allvarliga finansiella problem i bankerna skulle hanteras fanns inte. Det ansågs därför nödvändigt att ta fram särskilda lagregler som stöd för hante- ringen av krisbankerna. Bankstödslagen, som beskrivs i kapitel 3, kan sägas vara en särskild ordning för hantering av banker med finansiella problem. Denna lag har upphört att gälla. I avsnitt 6.3 analyseras problem med den gällande ordningen såvitt gäller banker med finansiella svårigheter. Slutsatsen av denna analys är SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 135 att det krävs en särskild ordning för att hantera systemrisken som upp- står när en bank får finansiella problem. Banker med finansiella problem måste hanteras så att risken för systemkriser minimeras. Hur en bank med problem hanteras påverkar bankernas handlande under normala förhållanden. Ordningen för hante- ring av banker med finansiella problem bör vara sådan att de som har möjlighet att styra en banks handlande har anledning att försöka und- vika att problem uppstår. Ordningen får dock inte utformas så att en banks ledning och ägare blir överdrivet försiktiga. Det skulle inverka negativt på bankernas funktionsförmåga; det är bankernas uppgift att ta kontrollerade risker. Rättssäkerhetsaspekten är också viktig vid utform- ning av regelverket. En väl fungerande ordning begränsar de samhälls- ekonomiska kostnaderna för hanteringen av problem och påverkar bankernas riskbenägenhet på ett väl avvägt sätt som kraven på rättssäkerhet uppfylls. I avsnitt 6.4 anges riktlinjerna för ett särskilt förfarande för rekonstruktion och avveckling av banker. I detta avsnitt ges en kort sammanfattning av gällande ordning vad avser banker i finansiella svårigheter i syfte att ge en bakgrund för de fortsatta resonemangen. Ett särdrag för den finansiella sektorn är att banker (och andra finansiella företag som står under tillsyn av ) som har likviditetsproblem kan få lån på särskilda villkor från , s.k. nödkrediter. sägs fungera som lender of last resort. (Se vidare avsnitt 3.2 för en redogörelse för gällande rätt.) Den grundläggande tanken bakom nödkrediter är att förhindra att banker måste realisera tillgångar till förlustpriser till följd av ogrundad misstro från bankens kreditgivare. En bank som inte kan refinansiera sig måste avyttra tillgångar för att betala skulder som förfaller. På grund av informationsproblem finns det emellertid ingen reguljär andrahandsmarknad för banklån. Bankverksamhet innebär att banken har privat information om sina kunder, dvs. information som inte är allmänt tillgänglig. En oinformerad köpare riskerar att köpa en dålig kredit. Banken har därför svårt att sälja kreditfordringar. Om banken alls lyckas kan den tvingas att acceptera priser som ligger långt under det bokförda värdet. Eftersom bankens finansiärer känner till detta och en stor del av skulderna är uppsägningsbara, finns det risk för uttagsanstormning och sinande kredittillgång som i sin tur innebär att banken i snabb takt måste sälja ut ännu mer tillgångar. På grund av realisationsförlusterna vid utförsäljningen kan tillfälliga likviditetspro- 136 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker blem snabbt övergå i allvarligare problem. Denna ogynnsamma utveck- ling kan förhindras genom att banken får nödkredit från . Nödkrediter kan sägas ha två syften; dels att förhindra onödig kapi- talförstöring genom att banker tvingas i konkurs på grund av ogrundad misstro, dels att förhindra systemkriser genom att problem i en bank sprider sig till andra banker. En bank som får likviditetsproblem kan emellertid inte vara säker på att få kredit från , utan är hän- visad till bedömning i det enskilda fallet. Vad som är avgörande vid bedömning är inte särskilt författnings- reglerat. Det innebär att allmänna åliggande att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende är avgörande för bedömningen. Det viktiga är dock att en bank inte skall kunna förlita sig på att få nöd- kredit. Syftet med detta osäkerhetsmoment är att ge bankerna ytter- ligare anledning att försöka undvika att hamna i likviditetskris. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt (avsnitt 3.2) utgår förarbetena till gällande riksbankslag från att nödkrediter inte skall beviljas insolventa banker. Som också framgår är det inte helt klart vad som i förarbetena avses med insolvent. Det finns en del som tyder på att ordet insolvent inte syftar på konkurslagens definition av insolvens utan på det av engelskan influerade ekonomiska begreppet som i första hand tar sikte på soliditeten och inte likviditeten. I sådana fall är frågan var gränsen för soliditetsproblem går. Kan ge nödkrediter till banker som inte uppfyller kapitaltäckningskraven, men som bedöms ha ett positivt eget kapital? Det råder således osäkerhet om under vilka omständigheter som kan ge nödkredit. Kommittén kommer i det följande ge sin syn på hur nödkreditsbestämmelsen bör tillämpas. En sammanfattning av kommitténs syn på roll i hante- ringen av situationer när banker har finansiella problem återfinns i av- snitt 7.3. En bank med likviditetsproblem som inte erhåller nödkredit från torde i de flesta fall snabbt bli insolvent (i konkurslagens mening). Banker är inte särreglerade när det gäller konkursförfarandet (annat än i här obetydliga avseenden, se vidare avsnitt 2.1). Med andra ord kan en insolvent bank försättas i konkurs. Banker är särreglerade genom att insättningar hos dem är garan- terade genom den statliga insättningsgarantin (se vidare avsnitt 3.1). Garantin gäller endast för insättningar såsom de definieras i insätt- ningsgarantilagen och upp till ett belopp om . Garantin träder in när en bank försätts i konkurs. När utbetalning enligt garantin har skett inträder staten i insättarens fordran och blir därmed fordrings- ägare i konkursen. Lagen om företagsrekonstruktion är inte tillämplig på banker och det finns därför inte möjlighet att rekonstruera banker enligt något lag- SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 137 Det är också svårt att få till stånd en helt frivillig rekonstruktion. Insättare vars insättningar omfattas av den statliga insättningsgarantin har inte anledning att gå med på ett frivilligt ackord och garantimedel kan inte användas för att underlätta en rekonstruk- tion. Detta minskar möjligheterna att få till en rekonstruktion utanför ett lagreglerat förfarande. Ytterligare ett särdrag för regleringen av finansiella företag är att de är underkastade kapitalkrav i form av kapitaltäckningsregler.1 Kapital- täckningsreglerna innebär grovt förenklat att banker skall ha en kapi- talbas, beräknad på särskilt sätt, som står i relation till de risker, också beräknade på ett särskilt sätt, som banken tar. Kapitaltäckningsreglerna är omfattande och tekniskt komplicerade. Det finns inte anledning att här gå in närmare på hur de är utformade utan här riktas intresset istäl- let mot vad som händer om en bank bryter mot dem. Om blir varse att en banks kapitaltäckning är otillräcklig skall inspektionen enligt bestämmelserna i kapitaltäck- ningslagen förelägga banken att vidta lämpliga åtgärder för att rätta till förhållandet. Föreläggandet kan förenas med vitesföreläggande. Åtgärdsföreläggande enligt kapitaltäckningslagen är avsett att komplettera bestämmelserna om sanktioner i bankrörelselagen. I gällande rätt brister dock samordningen mellan de två lagarna eftersom bankrörelselagen, åtminstone enligt dess ordalydelse, ger inspektionen skyldighet att återkalla en banks oktroj så snart kapitaltäckningen blir otillräcklig. Kommittén har i huvudbetänkandet föreslagit mer flexibla sanktionsmöjligheter vilket bör möjliggöra för inspektionen att ingripa på ett ändamålsenligt sätt. Tanken är att en situation med bristande kapitaltäckning skall åtgär- das på följande sätt. När en banks kapitaltäckning blir otillräcklig skall styrelsen och revisorerna meddela inspektionen. Inspektionen kan självfallet även genom egna undersökningar eller på annat sätt bli varse att kapitaltäckningen i en bank brister. Därefter skall inspektionen förelägga banken att åtgärda bristen. Åtgärdandet kan antingen inne- bära att kapitalbasen ökas eller att risknivån minskas. Visar det sig att en bank saknar förmåga eller vilja att åtgärda bristen återstår slutligen i praktiken endast återkallelse av oktrojen; det är inte acceptabelt att en bank får fortsätta verksamheten med otillräcklig kapi- taltäckning. Den av kommittén i huvudbetänkandet föreslagna soliditetsregeln kompletterar kapitaltäckningsreglerna och kan även den leda till att en banks oktroj återkallas. 1 Huvuddragen i kapitaltäckningsreglernas utformning redovisas i kommitténs huvudbetänkande, SOU 1998:160, s. 361 ff. 138 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker Om en banks oktroj återkallas, måste banken avvecklas. Om banken inte kan avvecklas på annat sätt skall banken likvideras. 6.3Motiv för en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker I detta avsnitt redogörs för skälen för att införa en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker. I avsnitt 6.3.1 diskuteras problem med gällande regler när det gäller hantering av banker som har finansiella problem eller som bryter allvarligt mot de bestämmelser som reglerar en banks verksamhet. I avsnitt 6.3.2 diskuteras huruvida lagen om företagsrekonstruktion bör göras tillämplig på banker. I av- snitt 6.3.3 sammanfattas kommitténs slutsatser av analysen i de två föregående avsnitten. 6.3.1Problem med gällande ordning 6.3.1.1Situationer där en bank har betalningssvårigheter2 Huvudskälet för att särbehandla banker är som sagt att en systemkris kan utlösas av att en bank inte fullgör sina betalningar eller andra för- pliktelser. Som beskrivs i kapitel 5 i huvudbetänkandet kan en kris utlösas dels av direkta ekonomiska kopplingar mellan banker, dels av att misstro mot en viss bank smittar av sig till misstro mot hela bank- systemet. Rörelseregler3 och tillsyn syftar till att banker skall vara solida, dvs. motståndskraftiga mot störningar. På så sätt minskar risken såväl för att en enskild bank får betalningssvårigheter som att eventuella betalnings- svårigheter i en bank sprider sig till andra banker. Kommitténs förslag i huvudbetänkandet syftar till att förbättra regelverket i detta avseende. Förutom rörelseregler och tillsyn består systemskyddet av Riks- bankens möjlighet att ge nödkrediter och i viss mån av insättnings- garantin. 2Betalningssvårigheter används i detta betänkande på samma sätt som i lagen om företagsrekonstruktion, dvs. en bank anses ha betalningssvårigheter för det fall det kan antas att banken inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder . 3Här avses inte bara reglerna i bankrörelselagen, utan även bestämmelser i andra lagar om en banks rörelse, t.ex. kapitaltäckningslagen. SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 139 Insättningsgarantin ger visst systemskydd genom att den minskar risken för att vissa insättare på grund av misstro mot bankens betal- ningsförmåga snabbt skall ta ut sina insättningar. Det svenska insätt- ningsgarantisystemet är dock främst att betrakta som ett konsument- skydd och har tydliga begränsningar som systemskydd. Det krävs ett konkursbeslut för att insättningsgarantin skall utlösas och det kan ta tid efter ett sådant beslut innan ersättningen betalas ut från Insättnings- garantinämnden.4 För att utgöra ett effektivt systemskydd bör insätt- ningsmedlen vara i stort sett tillgängliga för kunderna; de flesta behöver kontinuerlig tillgång till sina bankmedel. Garantin är med andra ord med nuvarande utformning inget likviditetsskydd för den enskilde insättaren, utan endast ett förmögenhetsskydd.5 Även om insättningsgarantin ändras så att en banks insättare kan få ersättning i princip direkt när banken underlåter att fullgöra sina för- pliktelser, kommer garantin inte utgöra ett effektivt systemskydd. Nor- malt står krediter som inte omfattas av insättningsgarantin för en viktig del av bankers finansiering; det gäller främst lån på interbankmarkna- den i och lån från utländska banker. Det finns anledning att misstänka att dessa kreditgivare är särskilt känsliga för negativa signa- ler. Därtill kommer att insättningsgarantin bara täcker belopp . Att utvidga garantin till att omfatta bankernas hela upplåning för att uppnå ett fullständigt systemskydd är inte önskvärt då det skulle kunna påverka bankernas beteende på ett negativt sätt. För att motverka skadeverkningarna av uttagsanstormningar och sinande kreditmöjligheter har möjlighet att ge nödkrediter. Som framgår av beskrivningen av gällande ordning (3.2 och 6.2) är det oklart under vilka förutsättningar kan ge nödkredit. Även när förutsättningarna är klart angivna kan det vara svårt att snabbt avgöra om förutsättningarna är uppfyllda. Om nekar att ge nödkredit till en bank med likviditets- problem, torde banken mycket snabbt bli insolvent. I praktiken kan där- för endast neka nödkredit till en bank om banken kan sättas i konkurs utan att det leder till systemstörningar. Om det finns från systemskyddssynpunkt väl utformade rörelse- regler och god tillsyn kombinerat med en möjlighet för andra banker att få likviditetsstöd från borde, åtminstone under vissa 4Insättningsgarantinämnden skall betala ut ersättning möjligt och senast efter dagen för konkursbeslutet. Om det finns synnerliga skäl kan nämnden få förlängd tidsfrist med ytterligare . Enligt vad som inhämtats från nämnden bör utbetalningar normalt sett kunna ske . 5Frågan om utbetalningar vid konkurs är föremål för översyn av . 140 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker omständigheter, en enstaka bank kunna försättas i konkurs utan att det behöver leda till systemstörningar. Det förutsätter att den aktuella banken kan upphöra att fullgöra sina åtaganden utan att det medför att andra banker får betalningssvårigheter eller att clearing- och avveck- lingssystemen havererar. För det fall bankens fallissemang rubbar för- troendet för någon annan bank så att den får likviditetsproblem bör denna bank kunna erhålla kredit från . För att ett fallisse- mang inte skall leda till onödig kapitalförstöring bör även banker som råkar i problem som inte är systemhotande kunna få kredit. För att skall kunna ge kredit måste emellertid de andra bankerna vara tillräckligt motståndskraftiga för att klara de direkta ekonomiska förluster som drabbar dem. En annan förutsättning för att den första banken skall kunna sättas i konkurs är att banken kan upphöra med betalningsförmedling och kreditgivning utan att betalningssystemet och kapitalförsörjningen skadas nämnvärt. Även om det under gynnsamma förhållanden inte skulle uppstå systemeffekter av att en bank försätts i konkurs, finns det fall där rörel- seregler, tillsyn och rena likviditetstöd till övriga banker inte kan för- hindra systemeffekter. Ett exempel är om en stor bank inte fullgör sina åtaganden. En stor bank kan ha stora lån från andra banker. Detta gäller särskilt om banken har likviditetsproblem. Om dessa lån inte betalas, finns risk för att andra banker får kapitalproblem. Dessutom är en bank involverad i en mängd transaktioner. Om en stor bank inte fullgör sina förpliktelser kan det medföra betydande problem för dess motparter och också allvarligt störa avvecklingen av betalningar och andra transaktioner. Ett annat exempel på att rörelseregler, tillsyn och likviditetsstöd från inte nödvändigtvis är tillräckliga för att förhindra spridningseffekter av ett fallissemang är om det inträffar en stor makroekonomisk störning som drabbar flera banker. Under sådana förhållanden är bankernas motståndskraft allmänt nedsatt och för det fall en bank fallerar att fullgöra sina åtaganden är risken stor att även andra banker får betalningssvårigheter. Under bankkrisen bedömdes det inte som lämpligt att låta någon av problembankerna försättas i konkurs. En konkurs skulle ha medfört betydande förluster för andra svenska banker som hade stora lån till problembanken. I det prekära läge som flera av bankerna befann sig fanns det risk för att fler svenska banker skulle få betalningssvårig- heter, om en bank försattes i konkurs. Som ytterligare argument för ett statligt ingripande under bank- krisen angavs att flera banker skulle kunna drabbas av en akut likvi- ditetskris om en enskild banks långivare på t.ex. den internationella SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 141 bankmarknaden fick vidkännas förluster.6 Vid tillfället hade de svenska bankerna en omfattande upplåning i utländsk valuta som de i sin tur lånade ut till svenska företag. Av detta skäl skulle fått svårt att hantera de likviditetsproblem som skulle ha kunnat upp- stått till följd av en konkurs. Under normala omständigheter bör en liten bank kunna gå i konkurs utan att det får nämnvärda direkta återverkningar på andra banker eller systemen för clearing och avveckling. Själva det faktum att en bank går i konkurs kan dock orsaka förtroendeproblem för andra banker. Det kan vara svårt för såväl enskilda insättare som institutionella kreditgivare att bedöma om problemen är begränsade till konkursbanken eller om flera eller till och med alla banker är drabbade. Misstanke kan uppstå att flera banker varit inblandade i liknande dåliga affärer eller att det är frågan om en makroekonomisk störning som drabbat alla banker. Även en konkurs i en liten bank skulle därför i vissa fall kunna rubba för- troendet för banksektorn och utlösa en allmän bankpanik. I det fall pro- blemen faktiskt är begränsade till en bank och misstankarna mot de andra bankerna är ogrundade torde förtroendet för de andra bankerna kunna återskapas genom att går in med likviditetsstöd till dessa banker. I sådana fall kan problembanken försättas i konkurs. I en osäker makroekonomisk situation är det emellertid inte säkert att Riks- bankens likviditetsstöd är tillräckligt för att återskapa förtroendet för banksektorn. I dessa fall är det sannolikt inte lämpligt att sätta ens en liten bank i konkurs. Slutsatsen av det ovan sagda är att en banks underlåtenhet att full- göra sina förpliktelser och därmed även konkurs i vissa lägen riskerar att ge upphov till systemstörningar trots att de andra bankerna är underkastade rörelseregler och tillsyn samt att de har möjlighet att få likviditetsstöd från . I sådana lägen aktualiseras mer direkt statens ansvar för det finansiella systemets funktion. I första hand är det regeringen som får ta sig an problemen eftersom det inte finns någon gällande reglering eller beslutsordning för hur hanteringen skall gå till. Inför en hotande systemkris kan staten tvingas att ge stöd till den eller de banker som har problem. Eftersom hanteringen inte är lagreg- lerad finns i dagens läge ingen möjlighet för staten att påtvinga en bank stöd på vissa villkor. Staten kan inte tvångsvis utverka någon motpres- tation från banken, dess ägare eller andra, t.ex. att ägarna helt eller del- vis avstår ägande och beslutanderätt. Utan lagreglering av hur stöd- situationer skall hanteras riskerar staten att hamna i en ogynnsam för- handlingsposition gentemot bankens ägare och fordringsägare. 1992/93:135 s. 16. 142 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker