sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — Det har över tiden visat sig finnas substitutionsmöjligheter mellan olika typer av resurser och mellan olika naturresurser. Det betyder att utvecklingen är hållbar så länge vi inte förstör eller överexploaterar något som är svårt eller oerhört kostsamt att ersätta. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Detta är en viktig del av miljöpolitiken i allmänhet och även i strävan mot en hållbar utveckling. Miljöpolitiken har en viktig roll att med hjälp av olika styrmedel styra så att samhällets kostnader för att utnyttja resursen också avspeglas i det pris enskilda aktörer betalar för utnyttjandet. Utnyttja de värderingsmetoder som finns Miljövärderingar leder till ett förbättrat beslutsunderlag när en investering ska göras. Detta ökar därför förutsättningarna för att miljöutnyttjandet sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Skattningar av miljövärden har också möjlighet att bli mer precisa i takt med att kunskapen ökar om olika orsakssamband. Vissa av metoderna kan också fånga upp välfärdseffekter. Fokus på vissa miljövärden Miljövärden som är särskilt centrala för att upprätthålla en hållbar utveckling kan behöva bevakas särskilt. Här kan regleringar, eller en kombination av skatter och regleringar, vara nödvändigt för att hålla en tillräcklig kvalitet på natur- eller miljöresursen. Globala problem kräver globala lösningar Vid problem av global natur är internationell samverkan viktig för att överhuvud taget uppnå någon miljöeffekt. Ensidiga strikta regleringar, särskilt för ett litet land som , innebär inte att en hållbar utveckling underlättas. Sträva efter att minska osäkerhet Om ingen osäkerhet fanns skulle det vara lätt att avgöra vilka resurser som är viktiga att bevara. Forskning om t.ex. ekologiska samband kan minska osäkerheten om hur olika resurser ska värderas. I takt med ökad kunskap finns det bättre förutsättningar att ta in miljö- och naturresursvärden. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Regeringen lägger stor vikt vid att ska uppnå en hållbar utveckling. Hållbar utveckling har blivit något av ett slagord som de flesta associerar med miljöfrågor. Det är också i det sammanhanget som begreppet oftast används i debatten. Brundtland- kommissionen, som introducerade begreppet, betonade dock att en hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska som sociala, kulturella och ekologiska aspekter. Hållbar utveckling är tämligen vagt, omfattar en rad politikområden och har olika ekonomiska implikationer beroende på hur det definieras. Det finns därför ett behov av att klargöra vad hållbar utveckling syftar till och om, och i sådant fall hur, det kan preciseras och mätas. Syftet med denna bilaga till Långtids- utredningen är att identifiera de faktorer som är av betydelse för att kunna bedöma om ett land har en hållbar utveckling. Den forskning som skett i spår har till övervägande del tagit fasta på begreppets ekologiska dimension. Även i denna bilaga kommer tyngdpunkten att ligga på miljön och dess koppling till ekonomin. Bilagan innehåller två delar. I den första delen diskuteras på ett mer generellt plan olika aspekter som kan läggas på en hållbar utveckling. Den andra delen fokuserar och i denna del görs en ansats till att bedöma om utvecklingen i kan betecknas som hållbar. Kapitel 1 tar sin utgångspunkt i den breda definition av hållbar utveckling som introducerade. Olika komponenter som kan inbegripas i en hållbar utveckling diskuteras. Kapitlet innehåller också statistik över hur dessa komponenter utvecklats . De därpå följande kapitlen har ett snävare perspektiv där den ekologiska dimensionen, med dess kopplingar till ekonomin, står i fokus. Kapitel 2 innehåller grund- läggande miljöekonomiska resonemang om orsaker till att miljön överutnyttjas, ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och värdering av miljön. I kapitel 3 diskuteras frågor som hänger samman med fördelningen mellan generationer. Svårigheterna att ta långsiktig hänsyn och skälen för att använda en positiv diskonteringsränta är Bilaga 7 till LU 1999/2000 frågor som behandlas. I kapitel 4 diskuteras hållbar utveckling ur ett internationellt perspektiv. De flesta försök att precisera hållbar utveckling har gjorts ur ett nationellt perspektiv. Går det att även beakta omvärlden? I kapitel 5 diskuteras ett antal olika tolkningar av en hållbar utveckling, vilket också leder över till frågan om det är möjligt att mäta om utvecklingen är hållbar. Ett antal sådana mått har föreslagits, och dessa presenteras kortfattat. Kapitel 5 ska också ses som utgångspunkt för rapportens andra del som mer specifikt studerar utvecklingen i . Den andra delen av rapporten utgår från att en hållbar utveckling innebär att den samlade välfärden inte sjunker över tiden. Det kan i sin tur mätas genom den miljöjusterade nettonationalprodukten och hur den utvecklas. För att mäta denna förutsätter det att miljö- och naturresursernas priser också avspeglar resursens knapphet. Kapitel 6 innehåller en genomgång av olika miljö- och naturresurser i och de styrmedel som används för att reglera användningen av resurserna. Syftet är att belysa om resursernas knapphet kan avspeglas i resurspriset och/eller om deras värde kan tas fram med hjälp av s.k. betalningsviljestudier. Rapportens avslutande kapitel är ett försök att genom att miljöjustera nettonationalprodukten också dra en slutsats om utvecklingen i är hållbar eller inte. För att underlätta för läsaren innehåller bilagan också en sammanställning av ordförklaringar. Olika aspekter på en hållbar utveckling Bilaga 7 till LU 1999/2000 1Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Insikten om att ekonomisk utveckling och miljöaspekter inte kan hanteras var för sig var bakgrunden till att FN:s kommission för Miljö och Utveckling, den s.k. , tillsattes. utvecklade i sin rapport begreppet hållbar utveckling. Kommissionen uttryckte hållbar utveckling som en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. I kan det utläsas att hållbar utveckling i stor utsträckning handlar om fördelning av resurser mellan generationer, men också inom generationer. Enligt rapporten är ekonomisk tillväxt och en rättvis fördelning av de ökade resurserna som följer av tillväxten en förutsättning för hållbar utveckling. Tillväxtens innehåll måste dock vara av god kvalitet. Den bör t.ex. vara material- och energisnål och kunna tillfredsställa mänskliga behov så som hälsa och utbildning. Tillväxten får inte äventyra livsförsörjande natursystem.1 betonade också att hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska som ekologiska, sociala och kulturella aspekter. 1.2Ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling I svensk politik har begreppet ekologiskt hållbar utveckling kommit att spela en framträdande roll. I regeringsförklaringen samt framhöll statsministern att ska vara ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Enligt regeringens skrivelse 1997/98:13 handlar ekologisk 1 Hägerhäll, B. [1989]. 24 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 hållbarhet om skyddet av miljön och om en hållbar försörjning, dvs. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras, samt att en effektiv användning av jordens resurser sker. På liknande sätt skulle man kunna tala om en socialt hållbar utveckling och en ekonomiskt hållbar utveckling. På det sociala området finns en deklaration om social utveckling som medlems- staterna i FN har ställt sig bakom. I den socialt hållbara utvecklingen står människan i centrum och social utveckling anges i deklarationen vara en del av en hållbar utveckling. I deklarationen görs ett antal åtaganden för att främja en social utveckling. Dessa åtaganden handlar om att utrota fattigdomen, att främja målet om full sysselsättning, att främja social integration, att åstadkomma jämlikhet och jämställdhet, att främja målen om lika tillgång till god utbildning och högsta möjliga standard för fysisk och mental hälsa, att påskynda och de minst utvecklade ländernas utveckling, etc.2 En ekonomiskt hållbar utveckling kan sägas utgöra en utveckling där den långsiktiga ekonomiska tillväxten inte äventyras. Den ekonomiska tillväxten är basen för ett ökat materiellt välstånd. Tillväxt ger upphov till mer resurser, vilka kan fördelas bland medborgarna. Enligt ekonomisk teori bestäms den långsiktiga ekonomiska tillväxten av teknisk utveckling, tillgång på arbetskraft, sparande och investeringar i fysiskt kapital och humankapital. De empiriska studier av tillväxtens förklaringsfaktorer som gjorts tyder på att stora investeringar i fysiskt kapital och humankapital samt väl fungerande institutioner (främst äganderättslagstiftning) är de viktigaste förklaringsfaktorerna till hög tillväxt.3 En ekonomiskt och socialt hållbar utveckling är också beroende av hållbara offentliga finanser. Generationsräkenskaper är ett instrument som kan vara värdefullt för att bedöma den offentliga budgetpolitikens långsiktiga hållbarhet. Generationsräkenskaper har tagits fram för , dels av OECD4 dels av Konjunkturinstitutet.5 Syftet med kalkylerna är att visa vilka spänningar som finns i den rådande eller planerade ekonomiska politiken. kalkyl visade att bördan för framtida generationer i form av nettoskatte- betalningar, dvs. skattebetalningar minus transfereringar, är mycket lite skild från nuvarande generationers börda. drog således slutsatsen att det budgetpolitiska tillståndet det året kunde betraktas som hållbart. 2Utrikesdepartementet [1996]. 3Svedberg, P. [1999]. 4OECD [1995]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 25 1.3Den hittillsvarande utvecklingen är inte entydig Viljan att uppnå en hållbar utveckling antyder att dagens utveckling inte skulle vara hållbar. Utvecklingen i världen har beskrivits som mer eller mindre katastrofal ur miljösynpunkt, bl.a. i Tillståndet i världen från Worldwatch Institute.6 I Tillståndet i världen anges att den ekonomiska modellen håller på att krossa jordens naturliga system. som en del av världens befolkning blir rikare och rikare , växer inkomstklyftorna mellan rika och fattiga . Tillgången på vatten minskar i fattiga länder, skogarna utarmas, överfiske och överbetning är snarare regel än undantag, arter utrotas, klimatet förändras, etc. Rom-klubben7 hävdade att naturresurserna kommer att ta slut. En efterföljare till dessa är Wuppertalinstitutet8 som hävdar att jordens resurser inte kommer att räcka till en växande befolkning och att kraftiga effektiviseringsåtgärder därmed måste vidtas. Andra bedömare, däribland Lomborg9, har dock kritiserat den beskrivna bilden och hävdat att utvecklingen inte har varit fullt så negativ. I det följande görs en genomgång av hur ett antal ekonomiska, sociala och ekologiska variabler har utvecklats under . 1.3.1Miljö och ekonomi – ömsesidigt beroende faktorer I diagram 1.1 visas utvecklingen av BNP per person i fasta priser i olika världsdelar under en period. Diagrammet visar att nivåerna på BNP per person skiljer sig markant åt mellan olika världsdelar. Länderna i , och EU inklusive , ligger på en jämförelsevis högre nivå. I , samt Central- och har ingen större förändring av BNP per person skett . syns dock en snabbare ökning av BNP per person i än i och Syd- och . 6Worldwatch Institute & [1999]. 7Meadows, D.H. & Meadows, D.L. & , J. [1972]. 8Weizsäcker, , A.B. & Lovins, L.H. [1995]. 9Lomborg, B. [1998]. 26 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 Diagram 1.1 BNP per person priser 1960-1989 BNP per person, internationella priser i USD Anm: innehåller data från ca 150 länder. I diagrammet är 31 av dessa exkluderade p.g.a. avsaknad av data för samtliga år.10 Källa: Summers, R. & Heston, A. [1991] samt , [2000]. Den genomsnittliga årliga tillväxten har över den redovisade perioden avtagit i och och varit väsentligt lägre än . Tillväxten i var, relativt andra världsdelar, hög även under 1980-talet.11 Förändringar i BNP per person över tiden, behöver dock inte ha den negativa påverkan på miljön som Tillståndet i Världen anger. introducerade 1992 begreppet Miljökuznetzkurva.12 Miljökuznetzkurvan visar sambandet mellan BNP per person och olika miljöutsläpp. Kurvan har formen av ett upp- och nedvänt U, vilket innebär att miljöutsläppen i ett land stiger i takt med att inkomsten per person stiger vid relativt låga nivåer på BNP per person. Vid en viss vändpunkt, när BNP per person uppnått en viss nivå, infaller det 10 Länder exkluderade från diagrammet är , , , , , , , , , , & , , Saint Vincent&Grenandines, , , , , , , , , , , Yemen samt länderna i . 11Summers, R. & Heston, A. [1991]. 12World Bank [1992]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 27 Det funna sambandet illustreras i diagram 1.2. Tillväxten är fortsatt positiv som utsläppen minskar. Förklaringen till detta är, enligt , att i takt med att ett land blir rikare skapas resurser och en större acceptans för en striktare miljöpolitik. I studie13 används data från 25-70 länder. I de fall där miljökvaliteten direkt påverkar människors välfärd tenderar högre inkomster vara förknippade med mindre miljöförstöring, dvs. ett negativt samband mellan BNP per person och miljöutsläpp föreligger. När kostnaderna för miljöproblemen delvis bärs av någon annan, vilket är fallet när det gäller globala miljöproblem, som växthuseffekten, tenderar ekonomisk tillväxt att ha ett positivt samband med miljö- förstöring. Liknande resultat framkommer i en studie av och , där data används från 20-40 länder. Diagram 1.2 Samband mellan vissa miljöutsläpp och BNP per person i olika länder Kg utsläpp per person Källor: Shafik, N. [1994] och [1992]. Slutsatsen av ovanstående är att det är möjligt att en hög nivå på BNP per person kan skapa förutsättningar för en god ekologisk utveckling, men detta är ingenting som sker med automatik. Sambandet har dessutom främst visat sig gälla lokala och regionala miljöproblem. Koldioxidutsläppen, vilka leder till globala miljöproblem, visade sig i Shafiks studie15 ha ett positivt samband med förändringar i BNP per person. Av diagram 1.3 framgår att utsläppen av koldioxid från energi- användning i och EU är stora i förhållande till utsläppen i , , och . 13World Bank [1992] och Shafik, N. [1994]. 14Grossman, M. & Krueger, A. [1994]. 15Shafik, N. [1994]. 28 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 1980 och 1995 har emellertid den procentuella ökningen av koldioxid- utsläpp varit störst i utvecklingsländer. I har utsläppen ökat med . I har utsläpps- mängden ökat , medan utsläppen i EU minskat . Utsläppen i före detta minskade med 1990-1995, vilket har sin främsta förklaring i den ekonomiska kollaps som ägde rum där. Globalt sett har koldioxidutsläppen ökat med 18 procent.16 Diagram 1.3 Världens koldioxidutsläpp från energianvändning 1980-1995 Koldioxidutsläpp, miljoner ton Källa: [1997]. 1.3.2Avskogningen kan ha dämpats Användningen av mark leder till vissa miljöproblem. Ett sådant problem är avskogningen. Avskogning innebär att naturlig skogsmark omvandlas till annan användning. Omfattande avskogning påverkar den långsiktiga försörjningen av träråvara och ved. Den allvarligaste konsekvensen är emellertid ökad risk för jorderosion och uttorkning av vattendrag. Shafik17 har funnit att det inte finns något signifikant samband mellan avskogning och ekonomisk tillväxt. 16Utsläpp från transporter och bunkring från internationell sjöfart ingår inte i statistiken, [1997]. 17Shafik, N. [1994]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 29 snarare andra förklaringsfaktorer: de samhällsekonomiska kostnaderna av att avverka skog avspeglas inte i priset på virke, det saknas ägande- rätter till skogen och det förekommer subventioner som stimulerar skogsavverkning. Att den privata diskonteringsräntan är hög i fattiga länder är också en bidragande faktor.18 I ett långsiktigt perspektiv har det skett en dramatisk avskogning på jorden. Av den yta som var beskogad för ca 8 kvarstår enbart . Avskogningen har skett i störst utsträckning i , och , där endast 28, av den beskogade ytan kvarstår. I kvarstår och i 70 procent.19 Avskogning, procentuell årlig förändring -0,5 -0,2 Anm: Låginkomstländer är länder i och med BNI per person lägre än 800 US$. Medelinkomstländer är länder i Central- och , vissa samt länder som tidigare utgjorde eller . BNI per person varierar mellan 800 och 9 000 US$. Höginkomstländer är samt ett fåtal länder i med BNI per person från omkring 10 000 US$. Negativ förändring av avskogningen innebär att mängden skog ökar. Källa: [a]. Avskogningen har fortsatt även i modern tid. I tabell 1.1 kan det möjligen skönjas att avskogningstakten avstannat. Nettoförlusten av skogsmark är positiv i låg- och medelinkomstländer, medan arealen skogsmark snarare växer i höginkomstländer. Detta skulle kunna tolkas som att många av de problem som fortfarande finns i och som leder till avskogning såsom bristande äganderätter, har avhjälpts i i- länder. 18World Bank [1991]. 19World [1997]. 30 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 1.3.3Inga tecken på att icke-förnybara resurser tar slut Att mäta resursknapphet 20 De icke-förnybara resurserna, såsom metaller och fossila bränslen, utgör globala tillgångar, vilka i princip samtliga omsätts på världs- marknaden. Några vanliga ekonomiska indikatorer för att spegla resursknapphet är utvinningskostnad, resurspris samt alternativkostnaden för uttöm- ning av resursen. Utvinningskostnaden är produktionskostnaden för att utvinna en naturresurs. Om utvinningskostnaden ökar kan detta vara ett tecken på att resursen har blivit knappare eftersom resursen kan utvinnas lika effektivt som när den fanns i stora mängder. Knappheten kan öka om efterfrågan stiger snabbare än utvinningskostnaden minskar. Likaså kan utvinningskostnaden per enhet för en viss resurs öka till följd av förlorade stordriftsfördelar då efterfrågan, och därmed knappheten, minskar på denna resurs på grund av att substitut till resursen utvecklas. Alternativkostnaden för uttömning kan mätas som användnings- kostnaden, dvs. kostnaden för att minska tillgängligheten av resursen . Ett annat mått på alternativkostnaden är in situ värdet, dvs. värdet på marginalen av att bevara en enhet av resursstocken i jordskorpan. Resursräntan, dvs. skillnaden mellan resurspris och den marginella utvinningskostnaden utgör ytterligare ett mått på alternativ- kostnaden. Resursräntan bestämmer avkastningen på utvinning av resursen. Om avkastningen stiger kommer det att vara mer fördelaktigt att utvinna resursen än att vänta till framtiden. Således kommer knappheten att öka när resursräntan ökar. Detta stämmer också överens med teorier,21 vilka dock förutsatte att den totala stocken av icke-förnybara resurser var känd och att utvinningstekniken inte utvecklades över tiden. Eftersom det inte stämmer med verkligheten, har det däremot visat sig svårt att belägga Hotellings teorier empiriskt. Resurspriset är summan av utvinningskostnaden och alternativ- kostnad för uttömning och således det pris som etableras på marknaden för resursen i fråga. Om resurspriset ökar innebär detta antingen att efterfrågan på resursen har ökat vilket successivt leder till minskad tillgång eller att utbudet av resursen har minskat som 20Avsnittet bygger på Krautkraemer, J. [1998]. 21Hotelling, H. [1931]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 31 Resurspriset kan emellertid minska trots att knappheten ökar. Om utvinningskostnaden minskar blir resursen mer tillgänglig som knappheten ökar . Resurspriset kan också spegla förändringar i marknadsmakt på resursmarknaden. På grund av svårigheten i att tolka riktningen på indikatorerna var för sig, bör alla indikatorer användas för att få en någorlunda god bild av om resursbrist råder eller inte. I det följande görs en genomgång av empiriska beräkningar av dessa indikatorer. Empiriska studier visar att utvinningskostnaden per enhet för samtliga icke-förnybara resurser sjönk mellan åren 1890 och 1958.22 En förlängd tidsserie som tagits fram i ett annat sammanhang visar att utvinningskostnaden per enhet fortsatte att minska till år 1970.23 Utvinningskostnaden för järnmalm och icke-järnhaltiga metaller fortsatte att minska även under 1970-talet.24 Metall och mineralpriser har generellt sett sjunkit . Det har dock förekommit tillfälliga prisökningar till följd av variationer i utbud och efterfrågan. Teknologiska framsteg i produktionen och andra förbättringar i produktiviteten har lett till minskade priser för alla mineralier och metaller. De lägre kostnaderna har i sin tur lett till ökad produktion. Åtskilliga försök har gjorts av producentorganisationer och regeringar att kontrollera priserna, men utan bestående framgång. Under den sista fjärdedelen av har priserna till största delen bestämts på konkurrensutsatta marknader.25 Prisindex för mineralier var . Mineralpriserna tenderade att öka , men har priserna sjunkit.26 Priset på koppar har minskat de tre . Pris- variationerna har varit kraftiga under hela seklet. Regeringars interventioner på marknaden har haft stor påverkan på priset. noterade seklets lägsta prisnivå. 22Barnett, H. & , C. [1963]. 23Johnson, M. & samt , J. [1980]. 24Hall, D. & , J.V. [1984]. 25World Bank [2000a]. 26Hall, D. & , J. V. [1984]. 32 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Bilaga 7 till LU 1999/2000 Priset på aluminium har fallit avsevärt under hela seklet. Till skillnad från priset på andra mineralier har priset på tenn ökat under större delen av seklet till följd av internationella överens- kommelser. Dessa upphörde dock , vilket ledde till att priset rasade. Priset nådde den lägsta nivån under seklet. Guldpriset var i stor sett oförändrat fram . ledde minskande produktion, spekulation samt en rad övriga orsaker till att priset ökade kraftigt. har emellertid priset sjunkit till följd av ökad produktion och sänkta produktionskostnader. Prisutvecklingen på petroleummarknaden kan delas in i tre perioder, , 1973 till 1980 samt . ökade priserna till följd av att OPEC27-länderna försökte höja vinsterna och priserna genom att minska produktionen. Priserna ökade för att sedan minska med två tredjedelar. dämpades efterfråge- ökningen. Det tog industriländerna att åter nå samma efter- frågenivå som , då högsta pris någonsin noterades. Priset på kol ökade för att sedan minska. De kända reserverna är stora. För naturgas finns inget globalt pris. Priserna bestäms regionalt till följd av höga kostnader för långväga transport. I flera fall är priset kopplat till oljepriset.28 De studier som gjorts av användningskostnaden har generellt sett inte lyckats bevisa någon ökande knapphet. Ett undantag är dock användningskostnaden för nickel vilken ökade kraftigt mellan åren 1950 och 1971.29 Även vissa andra resurser har visat tecken på ökad användningskostnad, men detta har inte kunnat säkerställas statistiskt. En icke-signifikant ökning av användningskostnaden för kanadensiska mineralier uppträdde mellan åren 1956 och 1974.30 Minskade användningskostnader för i uppträdde till år 1986.31 I har resursräntan för järnmalm beräknats. Denna visar ingen tydlig trend. fram till början av 27OPEC är Organization of the . 28World Bank [2000a]. 29Stollery, K. [1983]. 30Halvorsen, R. & , T. [1991]. 31Pesaran, M. [1990]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling innehåller flera komponenter 33 gick räntan ned mot noll, för att sedan tillfälligt öka . Även indikatorn nettopris/produktionskostnad har använts för att skatta knappheten av järnmalm. Indikatorn visar att det har funnits starka uppgångar i indikatorn vilket tyder på att knappheten har ökat för att sedan utjämnas av en utökad resursbas.32 Kritik har emellertid riktats mot de ekonomiska indikatorerna, med motiveringen att de som använder eller fördelar resurserna inte är informerade om resursknappheten.