sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De lokala inspektörerna har befogenhet att vidta de åtgärder som behövs för att konsumentprodukter skall uppfylla säkerhetskraven. Marknadskontrollen är organiserad enligt den s.k. home authority-prin- cipen, vilket innebär att lokala eller regionala myndigheter bedriver kontroll i sin region på ett självständigt sätt men med riktlinjer från D.G.C.C.R.F. Den lokala myndigheten ansvarar för att produkterna hos producenter, grossister, inköpscentraler och detaljister i regionen upp- fyller de krav som ställs. Om en inspektör på en annan ort än tillverk- ningsorten hittar en farlig produkt vänder han sig till inspektören på företagets hemort för att denna skall se till att problemet åtgärdas. Bland de produkter som D.G.C.C.R.F. kontrollerar finns leksaker. Leksaksfabriker besöks enligt ett regelbundet schema. Visar det sig att en produkt är farlig kan kontrollanten beslagta hela lagret. Inspek- tionerna är inriktade på kontroll av att befintliga standarder och säker- hetsregler är uppfyllda. Det får till följd att produkter som inte omfattas av sådana regleringar inte beslagtas hur farliga de än kan vara. Får en lokal inspektör reda på en ny risk som inte omfattas av säkerhets- reglerna skickas ärendet till den centrala administrationen i för beslut om eventuella åtgärder. Konsumentskyddsenheten inom () har det övergripande ansvaret för konsumentskyddslagen och produktsäkerhetslagen. Ansvaret för tillsynen ligger dock helt hos cirka 200 lokala Trading Standards myndigheter i , och och hos lokala miljö- och hälsomyndigheter i . Standards myndighet är självstyrande, men stor vikt läggs vid nationell koordinering av tillsynsarbetet. är en organisation som bildats av de lokala myndigheterna för att samordna deras tillsynsaktiviteter och för att säkra god tillsynspraxis och enhet- lighet. De lokala Trading Standards myndigheterna har en vittomfattande tillsyn och rådgivningsservice inom konsumentskydds- och konkur- rensområdena genom att administrera en stor del av lagstiftningen om kvalitet, kvantitet, pris, märkning och säkerhet hos de flesta konsu- mentprodukter. Myndigheterna anställer Trading Standards Officers med särskild behörighet och dessutom rådgivnings- och tillsynsper- sonal för att tillförsäkra att säkerhetslagstiftningen efterlevs inom deras områden. LACOTS har utvecklat en Home authority principle som bygger på tanken att den lokala myndighet där ett företag är etablerat bedöms vara den huvudsakliga kontaktpunkten för andra lokala myn- digheter som har problem med de produkter som levereras av detta företag. Trading Standards myndigheterna har tillsyn över ett 80-tal lagar och ett 1000-tal föreskrifter om kontroller inom områdena konsument- skydd och konkurrens. Omkring 1 500 behöriga Trading Standards Officers är anställda av de lokala myndigheterna för att utföra vitt- omfattande kontroller. Ytterligare cirka 1 500 tjänstemän är anställda för tillsynsuppgifter till stöd för de behöriga Trading Standards tjänstemännen. Myndigheterna avsätter normalt av sin budget och sina personalresurser på produktsäkerhetsarbete. Tjänstemännens befogenheter är omfattande och gör det möjligt för dem att komma in i företagens lokaler, inspektera produkter och doku- ment och att ta ut stickprov. Om en myndighet har skälig misstanke om att en produkt inte uppfyller ett säkerhetskrav kan den misstänkta pro- dukten tas i beslag och ett tillfälligt försäljningsförbud kan utfärdas. Över 300 000 produkter säkerhetstestas . av produkterna uppfyller som regel inte kraven. De lokala Trading Standards myndigheterna har en hög profil gentemot massmedia och allmänheten, och de tar emot över 1 miljon klagomål från konsumenter . Trading Standards myndigheterna har ett nära samarbete med tullen när det gäller bevakningen av vissa produkter. Närmare 750 000 företagslokaler besöks av lokala tjänstemän i skilda kontroll- syften. Dessa representerar drygt en fjärdedel av alla företagslokaler som är möjliga att inspektera i konsumentskydds- och konkurrenssyfte. Frågan om hur marknadskontrollen skall finansieras har tagits upp som ett problem i propositioner, skrivelser och utredningar. Andra finansie- ringsformer än anslag har nämnts, men har inte lett till konkreta förslag. Verksamheten har inte heller fått extra anslag eller anslag som varit särskilt avsedda för marknadskontroller. skrev 1992 till regeringen om de förändringar i ver- kets marknadsbevakning som skulle bli nödvändiga med anledning av . Verket förutsåg en intensifierad marknadsbevakning på de flesta områden, vilket skulle kräva resursförstärkningar. Även om det inte gick att göra någon bestämd resurs- och kostnadsberäkning bedömde verket att ett tillskott på skulle behövas för att täcka behovet av en mer intensiv marknadsbevakning på områ- dena produktsäkerhet och produktinformation. rade inte oanmälda kontroller på fältet av CE-märkning. Kontrollverk- samheten bedömdes då kräva ett tillskott på fem årsarbetskrafter, vilket utgjorde av den totala summan. Regeringens propositioner om leksaker, personlig skyddsutrustning och produktsäkerhet Vid beredningen av de särskilda lagarna om leksakers säkerhet och personlig skyddsutrustning för privat bruk konstaterade regeringen (prop. 1992/93:111, s. 40 respektive 1992/93:112, s. 35f) att tillsynen över lagstiftningen skulle komma att dra kostnader, bl.a. med hänvis- ning till vad som anförts i tidigare skrivelse. Rege- ringen hänvisade också till den konsumentpolitiska kommitté som bl.a. hade fått i uppdrag att undersöka hur mark- nadsövervakningen på konsumentområdet med anledning av EES- avtalet borde organiseras samt vilka finansieringsbehov och finansie- ringsalternativ som förelåg, samt till ett uppdrag som SWEDAC fått av regeringen att utreda frågor om marknadsövervakning av produkter. I avvaktan på resultaten av dessa utredningar ansåg regeringen att nya uppgifter i fråga om leksaker och personlig skyddsutrustning tills vidare skulle av genom en omfördelning av tillgängliga resurser. Vid bedömningen av hur det allmänna produktsäkerhetsdirektivet skulle genomföras i fann regeringen att produktsäkerhetslagens regler i huvudsak tillgodosåg direktivets krav. I den mån ökade till- synsinsatser från sida skulle bli nödvändiga, borde detta i första hand av genom en omprioritering av tillgängliga resurser (prop. 1993/94:203, s. 237). Den konsumentpolitiska kommittén framförde i sitt betänkande Kon- sumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14, s. 218ff) att de nya reglerna som skulle följa med förutsatte förändrade arbetsmetoder för marknadsbevakningen. På produktsäkerhetsområdet behövde till- synsmetoderna förändras från anmälningsstyrd övervakning till en mer systematisk övervakning som i ökad utsträckning bygger på stick- provskontroller och egna initiativ och kartläggningar. Kommittén fann det inte möjligt att fastställa en kostnad för mark- nadskontrollen. För att begränsa kostnaden för statens del så långt möjligt utan att målet om en hög produktsäkerhet åsidosätts borde dock näringslivet svara för en god produktsäkerhet. Eftersom näringsidkarna har huvudansvaret för att produkter uppfyller gällande krav borde de delta i marknadskontrollen med egenåtgärder. Enligt direktiven för utredningen skulle kommittén även bedöma alternativa möjligheter till finansiering av marknadskontrollen. Kom- mittén hänvisade till att SWEDAC på regeringens uppdrag utrett frågan om alternativa möjligheter till finansiering (rapport 93:7). SWEDAC gjorde bedömningen att avgiftsfinansiering inte läm- par sig för konsumentområdet och att det på detta område är svårt att finna en avgiftskonstruktion som är förenlig med . SWEDAC ansåg även att det kunde vara svårt att klara marknads- kontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag. ansåg att staten i första hand skulle finansiera marknadskontrollen med hänsyn till kraven i , svårigheterna att finna alternativa finansieringslösningar och behovet av högt ställda konsumentskyddskrav. Frågan om statens kostnader för marknadskontrollen borde prövas på sedvanligt sätt i samband med anslagsframställning. Avgiftsfinansiering av mark- nadskontrollen på konsumentvaruområdet borde dock, enligt kommit- tén, övervägas ytterligare. Regeringens proposition om marknadskontroll Med utgångspunkt bl.a. från den nämnda rapporten från föreslog regeringen i propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (prop. 1993/94:161, s. 28f) riktlinjer för organi- sationen av en marknadskontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö. Regeringen hänvisade till att marknadskontrollen är en viktig del i den ordning som gäller för det fria varuutbytet på EG:s inre marknad. hade genom förpliktat sig att bedriva en mark- nadskontroll av produkter som omfattas av säkerhetskrav till skydd för liv, hälsa och miljö i samma utsträckning som . Marknads- kontrollen är den sista länken i den kedja av tekniska åtgärder som skall förhindra att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning och orsakar olyckor och skador. Regeringen skrev vidare att marknadskontrollen förutsätts allmänt komma att fungera tillfreds- ställande i alla staterna så att farliga produkter med en rimlig grad av sannolikhet kan upptäckas var de än släpps ut på marknaden. När det gällde huvuddragen för finansieringen ansåg regeringen att den skulle utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhål- landen. Så långt som möjligt skulle finansieringen ske genom avgifter. En utgångspunkt borde vara att marknadskontrollen ges sådana ekono- miska förutsättningar att verksamheten kan bedrivas i den omfattning som förutsätts enligt . Sektorsmyndigheternas kontroller borde i första hand finansieras med generella avgifter. På vissa områ- den ansågs dock en avgiftsfinansiering knappast vara möjlig, vilket SWEDAC redovisat i sin rapport. Detta gällde t.ex. konsumentvaru- och arbetsmiljöområdena. Regeringen menade att en anslagsfinansie- ring sannolikt var nödvändig, men utgångspunkten borde vara att resur- ser för marknadskontrollen skall skapas genom omprioriteringar i myn- digheternas verksamheter och inte genom anslagsökningar. En mera ingående prövning av eventuell anslagsfinansiering av marknads- kontrollen inom olika sektorer fick anstå tills ytterligare erfarenhet vunnits. Regeringen påpekade också att marknadskontrollmyndig- heterna borde överväga möjligheterna till nordiskt samarbete som ett led i strävandena att begränsa kostnaderna. Finansiering hos några myndigheter SWEDAC ger ut en rapport om marknadskontrollen i . Den baseras huvudsakligen på enkäter till de marknadskontrollerande myndigheterna. I den senaste årsrapporten, Marknadskontrollen i –99 – resursanvändning och effekter (SWEDAC DOC 99:14) redovisas hur marknadskontrollen finansieras hos ett antal myndigheter. Arbetarskyddsstyrelsen, , , Socialstyrel- sen och finansierar sin marknadskontroll inom ramen för de ordinarie anslagen. marknadskontroller finansieras via anslag, men dessa står i proportion till en särskild elsäkerhetsavgift som tas ut på elräkningen. Varje elabonnent betalar till staten för el- säkerhetsarbetet. För högspänningsabonnenter är avgiften . Den marknadskontroll som utför finansieras genom intäkter från tillstånd för teleoperatörerna. har uppgett att marknadskontrollen av handelssjöfarten finansieras genom intäkter från farledsavgifter. SWEDAC:s marknadskontroll av bl.a. icke-auto- matiska vågar, bensinpumpar och färdigförpackade varor (ej livsmedel) betalas via avgifter från återkommande kontroll av vågar och bensin- pumpar. I sin senaste årliga rapport om marknadskontrollen i har SWEDAC bl.a. understrukit vikten av att myndigheternas bedömning grundar sig på en ordentlig analys av marknaden och de risker som föreligger och att de, om möjligt, genomför internationella jämförelser för att bedriva marknadskontrollen i på en rimlig nivå. Sam- tidigt måste marknadskontrollen bli en naturlig del i myndighetsarbetet och verksamheten måste ges sådana finansiella och personella resurser som krävs för att arbetet skall kunna genomföras. SWEDAC har vidare pekat på att kontinuerliga resursnedskärningar görs på områden där marknadskontrollen är väl etablerad, t.ex. vad gäller leksaker. Detta bedömer SWEDAC som mycket allvarligt. Marknadskontroll är, enligt SWEDAC, naturligtvis en prioriterings- fråga på ledningsnivå hos myndigheterna. Det bör vara självklart för alla aktörer att en förutsättning för att konsumenterna och närings- idkarna skall ha förtroende för en gemensam europeisk inre marknad är att en aktiv marknadskontroll bedrivs från myndigheternas sida. Sam- tidigt måste det finnas en balans i marknadskontrollåtgärderna. SWEDAC menar att en heltäckande marknadskontroll för alla produk- ter kanske inte är ändamålsenlig. Eftersom marknadskontrollen skall skydda konsumenterna från farliga produkter och garantera lika spel- regler för företagen bör myndigheterna kontinuerligt övervaka den del av marknaden de har tillsynsansvar över för att kunna vidta de åtgärder som behövs. I rapporten till regeringen redovisade sina erfarenheter av marknadskontrollen. Verket ansåg inte att det gick att dra några generella slutsatser eftersom marknadskontrollerna endast genomförts . En allmän erfarenhet var dock att det visat sig att ett stort antal produkter inte uppfyllde gällande säkerhets- krav. I många fall hade hälften eller mer än hälften av de produkter som kontrollerats haft brister. När det gällde leksaker och personlig skyddsutrustning, som skall vara CE-märkta, kunde konstateras att en stor andel av produkterna såldes utan sådan märkning. Det fanns enligt skäl att misstänka att de tillverkare eller importörer som inte CE-märkt sina produkter, vilket i sammanhanget är en okomplicerad åtgärd, i många fall inte heller genomfört den bedömning av överensstämmelse som skall ligga till grund för märkningen. kontrollerna dessutom visat att många leksaker inte uppfyllde säker- hetskraven trots att de var märkta. Inom området personlig skyddsutrustning hade bara några få pro- dukttyper kontrollerats. Bland dessa var efterlevnaden dålig – ofta sak- nade omkring hälften av produkterna . Huruvida de icke märkta produkterna uppfyllde gällande säkerhetskrav eller inte kunde verket inte med säkerhet uttala sig om, eftersom produkterna av kost- nadsskäl bara i få fall kontrollprovats. En provning av andningsskydd som verket låtit utföra visade dock på mycket dålig kvalitet hos flertalet av produkterna. Kontroller av andra produkter, t.ex. småbarnssängar, fönsterbeslag och kläder (brandegenskaper) hade också visat på stora säkerhets- brister. ansåg att det vore önskvärt att näringslivet tog ett större ansvar för efterlevnaden av produktsäkerhetslagstiftningen. Även om sådana åtgärder inte kan ersätta de stickprovskontroller på markna- den som myndigheterna är skyldiga att genomföra kan bättre utbildning och information från branschorganen till medlemsföretagen dock med- föra att förhållandena på marknaden förbättras. En förutsättning för detta är starka branschorganisationer och ett intresse och engagemang från näringslivet. Enligt fanns det begränsade förutsättningar för egenåtgärder inom de produktområden verket har tillsyn över. När det gällde omfattningen av marknadskontrollen skrev Konsu- mentverket i rapporten att kontrollerna hade varit få och att de genom- förts i mycket liten skala i butiker i ett litet antal kommuner. Gransk- ning av sådan teknisk dokumentation som skall säkerställa att produk- tionen uppfyller bestämmelserna eller kontroller hos tillverkare eller importörer hade inte skett. Skälet till den begränsade marknadskontrollen var framför allt otill- räckliga personella resurser. Även ett litet antal kontroller resulterar i relativt stora ärendevolymer. Ärendehandläggningen är tidskrävande och förutsätter skriftväxling och förhandlingar med ett stort antal enskilda företag. Av kostnadsskäl provas dessutom produkter på labo- ratorium i relativt liten utsträckning. påpekade att behovet av marknadskontroller inom verkets tillsynsområden är stort, men bedömde att omfattningen av kontrollerna låg långt under den nivå som är rimlig för att tillgodose vad som förutsätts enligt de olika EG-direktiven. Även om jämförelser med andra länder försvåras av skillnader i folkmängd, rättsliga system, organisation och traditioner, var det uppenbart att nivån på marknads- kontrollen var låg i förhållande till exempelvis , och . slutsats var att verket inte hade ekonomiska för- utsättningar för att bedriva marknadskontroller i den omfattning som regeringen uttalat vara en nödvändighet. Konsekven- sen av detta är främst att skyddsnivån för konsumenterna i inte är i linje med vad EU och avsett med regelverket på pro- duktsäkerhetsområdet. Dessutom kan en alltför begränsad kontroll leda till att företagen negligerar lagstiftningen. 9.7Överväganden och förslag angående marknadskontroll Kommitténs bedömning: Syftet med marknadskontrollen är att säkerställa att endast säkra produkter förekommer på marknaden. I förhållande till det stora tillsynsområde som för- utsätts bevaka kontinuerligt är den nivå på vilken marknads- kontrollen bedrivits klart otillräcklig. Marknadskontroller är en del av de insatser som är nödvändiga för att tillgodose det övergripande konsumentpolitiska målet om att konsu- menternas hälsa och säkerhet skall skyddas. Kontrollerna är också en del av den marknadsbevakning som enligt särskild lagstiftning har till uppgift att utföra. Det är den näringsidkare som till- handahåller en produkt på marknaden som bär ansvaret för att produk- ten uppfyller de säkerhetskrav som ställs, men tillsynsmyndigheten har till uppgift att stickprovsmässigt efter marknadstillträdet kontrollera att kraven är uppfyllda och att, om så inte är fallet, se till att produkten tas bort från marknaden. Marknadskontrollen av konsumentprodukter är också ett åtagande som är skyldigt att utföra för att den inre marknaden skall kunna fungera på det sätt som EU avsett. Att marknadskontroll skall utföras framgår dels av EG:s särskilda produktdirektiv, t.ex. direktiven om personlig skyddsutrustning och leksaker, dels av det allmänna produktsäkerhetsdirektivet. Det sist- nämnda har en mer detaljerad beskrivning av medlemsländernas skyl- dighet att bedriva marknadskontroll, som enligt kommissionen kan användas som referens för marknadskontrollen av konsumentprodukter i allmänhet. Kommissionen skall presentera en rapport med förslag till revideringar av produktsäkerhetsdirektivet. Rapporten väntas innehålla dels förslag till skärpta krav på medlems- länderna vad avser marknadskontrollen, dels att kommissionen skall ha en mer aktiv roll när det gäller att bevaka och värdera de olika länder- nas marknadskontrollsystem. Kommissionen har gett ut en vägledning för de s.k. nya metoden- direktiven, som bl.a. innehåller vissa principer för marknadskontrollen. Av vägledningen, Guide to the implementation of directives based on the new approach and global approach, New approach guide – 1999 edition (draft), framgår att det grundläggande syftet med marknads- kontrollen är att den skall tillförsäkra att bestämmelserna i gemen- skapens direktiv efterlevs. Medborgarna på hela den inre marknaden har rätt till en likvärdig skyddsnivå, oavsett varifrån produkten kom- mer. Dessutom är marknadskontrollen viktig för näringslivet eftersom den bidrar till att eliminera illojal konkurrens. Den höga skyddsnivån som förutsätts i direktiven kräver att medlemsländerna vidtar alla nöd- vändiga åtgärder för att endast produkter som inte riskerar människors hälsa och säkerhet släpps ut på marknaden. Detta medför en skyldighet att organisera och genomföra marknadskontroll på ett sätt som är effektivt och tillräckligt omfattande för att produkter som strider mot bestämmelserna skall kunna upptäckas. Enligt vägledningen är mark- nadskontroll en myndighetsuppgift, framför allt för att garantera opar- tiskhet. Myndigheterna skall ha tillräckliga resurser och befogenheter för att genomföra kontroller och för att ingripa mot produkter som inte uppfyller kraven. När det gäller personella resurser sägs att myndig- heterna skall ha ett tillräckligt antal personer med lämpliga kvalifika- tioner och erfarenheter till förfogande för uppgiften. Av den redovisning om marknadskontrollen som lämnade till regeringen (Marknadskontroll av farliga pro- dukter, rapport 1998:14) var det uppenbart att insatserna låg på en allt- för låg nivå i förhållande till vad som förutsätts enligt de olika EG- direktiven. Efter det att rapporten lämnades har verksamheten ytter- ligare minskat. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att mark- nadskontrollen måste ske på en nivå som är tillräcklig för att garantera säkra produkter. SWEDAC, som är samordningsmyndighet för mark- nadskontrollen i , har i sin senaste årsrapport till regeringen bl.a. påpekat att marknadskontrollen måste bli en naturlig del i myn- dighetsarbetet och ges sådana finansiella och personella resurser som krävs för att arbetet skall kunna genomföras. Eftersom marknads- kontrollen skall skydda konsumenterna från farliga produkter och garantera lika spelregler för företagen bör myndigheterna, enligt SWEDAC, kontinuerligt övervaka den del av marknaden de har till- synsansvar över för att kunna vidta de åtgärder som behövs. har ett vidsträckt tillsynsområde som omfattar många olika typer av konsumentprodukter och tjänster. Enbart om- rådena personlig skyddsutrustning och leksaker, som regleras av sär- skild lagstiftning, omfattar tusentals produkter. Därtill kommer pro- dukter såsom barnomsorgsartiklar, möbler, verktyg, trädgårdsartiklar och kläder samt olika slag av konsumenttjänster. Verkets marknads- kontroller har varit få till antalet och dessutom begränsade både till omfattning och inriktning. Inga kontroller har skett inom tjänste- området. I de fall där kontroller gjorts i syfte att följa upp tidigare insatser på området, vilket främst har skett på leksaksområdet, har det visat sig att problemen med produkter som inte uppfyller gällande säkerhetskrav har varit fortsatt stora. Detta är knappast förvånande. För att åstadkomma förbättringar på marknaden krävs kontinuerliga kontroller och effektiva ingripanden, vilket saknat resurser för. Syftet med marknadskontrollen är att säkerställa att endast säkra produkter förekommer på marknaden. Med hänsyn till detta är vår bedömning att den nivå på vilken marknadskontrollen be- drivits är klart otillräcklig i förhållande till det stora område som det förutsätts att verket kontinuerligt bevakar. 9.7.2Utökade resurser för marknadskontroll Kommitténs förslag: bör ges utökade resurser för att kunna bedriva en effektiv marknadskontroll som tillgodoser kon- sumenternas rätt till säkra produkter och uppfyller de åtaganden som har när det gäller den inre marknadens funktion. Det är angeläget att marknadskontrollen hos utökas väsentligt. Detta innebär att verksamheten måste ges tillräckliga eko- nomiska och personella resurser för att säkerställa en god bevakning av marknaden och effektiva ingripanden mot de produkter som inte upp- fyller gällande krav. Regeringen har upprepade gånger betonat vikten av en effektiv och väl fungerande marknadskontroll och att detta är en prioriterad uppgift för . Några särskilda medel för uppgiften har dock inte tillförts verket. Regeringen har hänvisat till att marknadskontrollen bör av genom en omfördelning av tillgängliga resurser. Den kon- sumentpolitiska kommitté som tillsattes 1992 fick i uppdrag att bedöma alternativa möjligheter till finansiering. Kommittén fann att staten i första hand skulle finansiera marknadskontrollen, men föreslog att en avgiftsfinansiering borde övervägas ytterligare. Vi skall enligt våra direktiv föreslå hur arbetet med marknads- bevakning på produktsäkerhetsområdet bör finansieras. Regeringen slog i samband med förberedelserna inför fast att marknadskontrollen så långt som möjligt borde finansieras genom avgifter.