sou · GOB360d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m. instämmer regeringen i allt väsentligt i den problembeskrivning som Statskontoret gör i sin rapport. Att det finns så många aktörer på central statlig nivå konstateras framstå som ett huvudproblem. Bland annat försvåras för regeringen att leda, styra och följa upp verksamheten på det drog- politiska området, såväl centralt som regionalt. Mot bakgrund av den kartläggning som Statskontoret gjort konstateras att det finns anledning att begränsa antalet centrala myndigheter på området. Enligt regeringens förvaltningspolitiska proposition (prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst), skall en renodling och avgränsning av statens uppgifter också även fortsättningsvis eftersträvas. Det kan t.ex. handla om att decentralisera uppgifter till regional eller nivå där kunskap om lokala förhållanden är av vikt och att ompröva ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, organisationer och mellan stat och kommun. Regeringen finner i nu aktuella proposition att en organisations- kommitté bör tillsättas med uppgift att ombilda till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabsmyndighetskaraktär på folkhälsoområdet. På alkoholområdet anges det vara tanken att Alkoholinspektionens kvarvarande uppgifter av övergripande tillsynskaraktär skall föras dit liksom när det gäller teknisk sprit. Utgångspunkten för arbete avseende teknisk sprit och alkohol- haltiga preparat framhålls böra vara att nuvarande tillståndsgivning och tillståndsverksamhet antingen decentraliseras eller förs över till annan myndighet. Det som kommer att bli kvar är det övergripande tillsyns- och uppföljningsansvaret för lagstiftningen som på samma sätt som när det gäller alkohollagen som utgångspunkt bör föras till den nya myndigheten. Avsikten är att den nya myndigheten skall fungera fullt ut fr.o.m. . Den tillsatta organisationskommittén (S 1999:10) har i uppdrag att i enlighet med vad som ovan angetts mer i detalj tydliggöra mål och 212 Myndighetsstrukturen på alkoholområdet uppgifter samt lämna förslag till organisation av den nya myndighetens verksamhet (dir. 1999:56). I direktiven anges bl.a. följande. På alkoholområdet skall den nya folkhälsomyndigheten vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmelserna i alkohollagen (1994:1738) och lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. och svara för föreskriftsarbete, allmänna råd och övergripande tillsyn samt ha en central expertfunktion på dessa områden i syfte att se till att tillämpningen av de båda lagarna blir så riktig och enhetlig som möjligt och enligt lagstiftarens intentioner. Myndigheten skall således följa upp det alkoholpolitiska regelsystemet och utvärdera alkohollagstiftningens tillämpning och funktion. Det skall även ingå i uppgiften att ta fram informations- och utbildningsmaterial som riktar sig till olika organisationer och myndigheter verksamma inom alkoholområdet och se till att aktörerna på marknaden har nödvändig kunskap och information om frågor som rör alkoholens risker, alkoholpolitiken och det alkoholpolitiska regelverket. Myndigheten bör följa domstolarnas rättspraxis och sprida kännedom om rätts- utvecklingen samt ansvara för det nationella tillstånds- och personregister som enligt alkohollagen skall finnas över dem som har bl.a. serveringstillstånd för alkoholdrycker. skall lämna förslag till hur dessa uppgifter lämpligast kan integreras med det övriga folkhälsoarbetet och organiseras hos den nya myndigheten. Kommittén skall också lämna förslag till vilken statistik som kommer att behövas för myndighetens tillsyn, kontroll och uppföljning på alkoholområdet. Förändringen med att föra samman Alkoholinspektionens och övergripande tillsyns- och uppföljningsuppgifter på alkoholområdet med övrigt folkhälso- arbete skall ses som ett led i att skapa en mer rationell och ändamålsenlig administration kring de här frågorna. Kommittén skall i de här frågorna samråda med (dir. 1998:19 och 1998:52). Vad gäller Alkoholinspektionens verksamhet anges i direktiven att inspektionen som egen myndighet läggs ned i samband med att den nya myndigheten inrättas. Som redogjorts för i kapitel 1 har utredningen såvitt nu är i fråga haft som huvudsakligt uppdrag att se över gällande lagstiftning för teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat (alltså de s.k. tekniska alkohol- produkterna) samt lämna förslag till ny lagstiftning på området. Beträffande lagförslaget har gällt att det skall vara utarbetat som en särskild lag, såsom , eller inarbetat i alkohollagen. På utredningen har vidare legat bl.a. att belysa regleringens förhållande till dels de förpliktelser som följer av anslutning till EU, dels de skatterättsliga författningarna på området, framför allt lagen om alkoholskatt. Utredningen har vidare enligt direktiven haft att utreda bl.a. om även fortsättningsvis bör vara central tillstånds- och tillsynsmyndighet för handeln med tekniska alkoholprodukter eller om dessa uppgifter bör föras över till Alkoholinspektionen. Sedan direktiven skrevs har dock regeringen, som redovisats i kapitel 8, fattat beslut om en ny myndighetsstruktur på alkoholområdet. Förändringar kommer att ske bl.a. på så sätt att Alkoholinspektionens uppgifter av övergripande tillsynskaraktär kommer att föras över till en ny myndighet. Till denna nya myndighet, till vilken kommer att ombildas, kommer att föras över även motsvarande uppgifter när det gäller teknisk sprit. Avsikten är att Alkoholinspektionen som egen myndighet skall läggas ned i samband med den nya myndighetens inrättande . Genom beslutet om Alkoholinspektionens upphörande har kommit att ligga på utredningen också att se över och lämna förslag beträffande inspektionens i alkohollagen reglerade kvarvarande tillstånds- och tillsynsverksamhet, dvs. verksamheten vad gäller dels tillverknings- tillstånden avseende sprit och alkoholdrycker (spritdrycker, vin, starköl och öl), dels inköpstillstånden avseende spritdrycker, vin och starköl för tekniska m.fl. ändamål. I nästa avsnitt lämnas först en kort redogörelse för vissa sakförhållanden på bl.a. området för de tekniska alkoholprodukterna. avsnittet därefter redovisas utredningens allmänna utgångspunkter framför allt när det gäller handeln med teknisk sprit. Även andra delområden behandlas dock. Närmare diskussion av och förslag beträffande de olika delområdena finns i kapitel 10–13. Kapitel 11 innehåller även förslag beträffande definitionerna av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. I kapitel 14 behandlas vissa övriga frågor, såsom reglerna om straffansvar m.m. Det erinras om att utredningen, som nämnts i avsnitt 1.3, i sina texter beträffande tillverkning följer terminologin i 2 kap. alkohollagen. Det talas således inte om tillverkning av teknisk sprit utan om tillverkning av sprit (samt spritdrycker och andra alkoholdrycker). 9.2 Något om sakförhållandena Som beskrivits i avsnitt 4.1 kan sägas att det i hanteras ca teknisk sprit. Detta motsvarar ca så mycket som Systembolagets årliga försäljning av varor i dess sortiment, omräknat till 100-procentig alkohol (systembolagsförsäljningen uppgår till motsvarande ca alkohol med nämnda alkoholhalt). Av nämnda ca har ca förts in från utlandet. "Endast" ca har således tillverkats i . Bakom nu nämnda sprit finns två tillverkningsföretag. Av redovisade används drygt hälften (ca ) inom området kemisk omvandling (dvs. ur etanolen framställs andra ämnen som t.ex. etylacetat). Endast ett företag står för hela denna hantering. Vidare används strax (ca ) vid framställning av etanolhaltiga drivmedel. Bakom denna hantering finns endast en aktör på den svenska marknaden (samma företag som använder ca för kemisk omvandling). Resterande kan sägas vara föremål för hantering på den öppna marknaden. Av dessa ca består, uppskattningsvis, av odenaturerad sprit. Den övervägande delen av den tekniska spriten på den öppna marknaden består således av denaturerad sprit. är ofullständigt denaturerad sprit och är fullständigt denaturerad sprit. På den öppna marknaden finns bl.a. 10 företag, ibland kallade partihandlare, som säljer teknisk sprit till ca 10 000 innehavare av inköpstillstånd (ca 6 000 företag/näringsidkare och ca 4 000 skolor, universitet o.d.). Dessa använder spriten t.ex. för framställning av olika produkter eller för forsknings- eller undervisningsändamål. Bland köparna av teknisk sprit finns, som redovisats i avsnitt 4.12.2, inte lagligen några enskilda personer. Partihandlarnas inköp inom eller utom landet avser oftast så stora kvantiteter att leveranserna sker med tankbåtar e.d. Andra företags inköp, vilka oftast sker inom landet, avser leveranser i allt från tankbilar till enlitersflaskor. Vad gäller de alkoholhaltiga preparaten har deras mångfald tidigare beskrivits (se kapitel 5). rörande alkohol- haltiga preparat omfattar f.n. drygt 2 350 produkter av vitt skilda slag. Preparaten är i registret indelade i huvudgrupperna tekniska produkter, kosmetika, drivmedel, aromer, livsmedel och övriga produkter. Bland preparaten finns bl.a. etanolhaltiga drivmedel för exempelvis bussar lika väl som chokladpraliner med likör. Merparten av produkterna i registret – – är inte avsedda att förtäras (medan det motsatta alltså är fallet med resterande ). Av produkterna i registret härrör ungefär lika många från utlandet som från . Det är oftast produkterna från utlandet som förorsakar svårigheter vid bedömning. Dessa problem sammanhänger bl.a. med en olikartad syn i olika länder för risken för missbruk av alkoholhaltiga preparat. Enligt de gällande reglerna krävs för införsel/import, försäljning och inköp inom landet av teknisk sprit normalt tillstånd av , medan tillståndskravet för alkoholhaltiga preparat är begränsat till införseln/importen. Alkoholhaltiga preparat kan dock i princip inte säljas inom landet utan att först ha blivit godkända. Beträffande såväl teknisk sprit som de alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda för förtäring gäller att de i princip måste vara denaturerade, varmed menas att produkten skall ha tillsatts något ämne för att göra den otjänlig för förtäring. En innehavare av tillstånd enligt LFT kan få sitt tillstånd återkallat av verket, t.ex. om han handlat i strid med vad som är tillåtet enligt tillståndet. Ett godkännande kan inte återkallas. Den som vill föra in teknisk sprit till landet måste förutom ovan beskrivna regler för införsel iaktta de skatterättsliga reglerna beträffande införsel av sådan sprit. Bestämmelserna i lagen om alkoholskatt, som grundar sig på EG-rättsliga regler, innebär bl.a. att yrkesmässig införsel av obeskattad teknisk sprit kan bedrivas i princip endast av den som godkänts som upplagshavare eller är varumottagare (se även avsnitt 6.4.2). Handel inom landet med obeskattad sådan sprit kan enligt nämnda lag bedrivas endast av upplagshavare. För upplagshavarens förvaring av spriten måste, om den skall kunna hanteras under skattesuspension, finnas ett godkänt skatteupplag. Upplagshavare eller registrerad varumottagare som inte längre uppfyller kraven på lämplighet kan få godkännandet eller regist- reringen återkallat/-d av beskattningsmyndigheten (till i och fr.o.m. detta datum ). Vad gäller de alkoholhaltiga preparaten har de punktskatterättsliga reglerna inte samma betydelse som på tekniska sprit-området. I princip kan dessa regler sägas ha betydelse endast vad gäller tillverkning av sådana preparat. Beträffande tillverkning av sprit och/eller alkoholdrycker gäller enligt beskattningsreglerna bl.a. att alkoholskatt skall betalas för all tillverkad etylalkohol (alltså sprit och spritdrycker). Något undantag från skatteplikt för tillverkning för privat bruk finns således inte för sådan alkohol. (Däremot kan tillverkning av öl, vin och andra jästa drycker ske i hemmet för privat bruk utan att varorna blir skattepliktiga.) Skattskyldigheten inträder, för annan än upplagshavare, när varorna tillverkas. De drygt 50 innehavarna av Alkoholinspektionens tillverkningstillstånd är, med något enstaka undantag, upplagshavare och kan alltså tillverka alkoholvarorna under skattesuspension, dvs. utan att behöva lämna deklaration och betala skatt när varje vara tillverkas (se vidare avsnitt 6.4.2). Vad slutligen beträffar innehavarna av tillstånd avseende inköp av spritdrycker, vin och starköl för tekniska m.fl. ändamål, saknar de punktskatterättsliga reglerna f.n. egentlig betydelse. Dessa tillstånds- havare kan f.n. inte köpa in alkoholdrycker obeskattade för industriell och liknande användning, utan måste begära återbetalning av alkoholskatten (se avsnitt 6.4.3 under rubriken försäkran för tekniska m.fl. ändamål). 9.3 Utgångspunkter för en ny lagstiftning Som redovisats i avsnitt 2.3 kan det huvudsakliga syftet bakom alkohollagen och LFT sägas vara detsamma, nämligen att söka före- bygga alkoholpolitiska olägenheter och/eller missbruk. Båda lagarna har sin grund i alkoholpolitiska överväganden. Alkohollagen reglerar formerna för försäljning av alkoholdrycker för konsumtion. LFT fyller funktionen att hindra att teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat konsumeras eller missbrukas som surrogat för alkoholdrycker. Flera skillnader finns dock mellan de båda regelkomplexen. Riskerna för olägenheter till följd av att tekniska alkoholprodukter används för konsumtion då detta inte är avsett eller på ett ej avsett sätt är i viss mån annorlunda än de risker som följer med de produkter som skall kontrolleras genom alkohollagen. Vidare skiljer sig handeln med tekniska alkoholprodukter på flera punkter från verksamhet som innefattar tillverkning av eller handel med alkoholdrycker. Skillnaderna kommer till uttryck bl.a. genom det i alkohollagen föreskrivna statliga detaljhandelsmonopolet för spritdrycker, vin och starköl (System- bolaget) och genom att tillståndshavare enligt LFT i allmänhet bedriver en väsentligt annorlunda verksamhet än tillståndshavare enligt alkohollagen. En översyn av LFT är, som redogjorts för i kapitel 4, motiverad av flera skäl. Bland annat är lagstiftningen föråldrad genom att teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat definieras delvis med utgångspunkt i den numera upphävda tulltaxelagen. Vidare kan ifrågasättas bl.a. ordningen att det i lagen anges att handeln med alkoholhaltiga preparat är fri som försäljning av ett visst preparat i praktiken inte är möjlig utan föregående prövning och godkännande av Läkemedels- verket. Av resursskäl kan också ifrågasättas att ha en godkännande- prövning av preparat vilka inte innebär någon missbruksrisk. En ny lagstiftning för de tekniska alkoholprodukterna föreslogs , i betänkande Handel med teknisk sprit m.m. (SOU 1986:35). På grundval av detta förslag pågick också, , i ett arbete med förslag till ny lagstiftning på området. Överväganden i samband med förhandlingar om ett medlemskap i medförde emellertid att proposition lades fram endast vad avsåg möjligheten att ta ut kontrollavgifter för att täcka statens kostnader för tillsyn enligt lagen. inträde i EU 1995 har gjort det ännu mer angeläget med en ny lagstiftning. Bland annat gäller att LFT i flera avseenden kan anses strida mot grundläggande EG-rättsliga regler. Som exempel kan nämnas att lagen, både vad gäller teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat, uppställer krav på införsel/import-tillstånd. EG-rättsliga invändningar kan resas även mot kravet på godkännande av preparat. Dessutom kan beträffande den tekniska spriten konstateras följande. kontrolleras handeln – i vilket begrepp inkluderas även den yrkesmässiga införseln – av , beskattnings- myndigheten och . De olika kontrollsystemen har i grunden olika syften och mål men kan i viss mån samverka och förstärka varandra. och beskattningsmyndigheten utövar en omfattande kontroll av alkoholimporten. Sistnämnda myndighet kontrollerar att punktskatten på den tekniska spriten betalas samt tillsammans med att reglerna i cirkulationsdirektivet följs. Om en handlare säljer teknisk sprit till andra än han får sälja till är detta dessutom ett brott som skall beivras av åklagare och polismyndigheter. administrerar ett tillståndssystem i vilket det inte förekommer några enskilda personer. Att utöver de regler som tillämpas av tull-, beskattnings-, polis- och åklagar- myndighet ha ytterligare ett kontrollsystem för handeln med teknisk sprit kan ifrågasättas bl.a. utifrån den EG-rättsliga principen om varors fria rörlighet. Det kan här erinras om vad Europeiska kommissionen anförde till i den formella underrättelsen om hinder mot import av spritdrycker, vin och starköl (avsnitt 7.2.2). I underrättelsen gjorde kommissionen gällande bl.a. att vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen beträffande partihandelstillstånd (krav på lagringsmöjligheter och visad lämplighet samt tillsynsavgifterna) stod i strid med artikel 30–36 i EG-fördraget. De svenska åtgärderna kunde inte betraktas som nödvändiga och proportionella i förhållande till intresset att skydda folkhälsan. På grundval av bl.a. kommissionens underrättelse har fr.o.m. partihandelstillstånden slopats och ersatts med en koppling till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt (se avsnitt 2.2). Att ha dubbla eller fler kontrollsystem bör enligt utredningens mening generellt ifrågasättas inte bara utifrån EG-rättsliga aspekter utan även av resursskäl. Att så långt som möjligt rationalisera och samordna de olika kontrollsystemen är angeläget. En första fråga är emellertid om det alls behövs en särskild reglering för teknisk sprit vid sidan av skattekontrollen. Att den tekniska spriten, liksom , endast skall vara avsedd för tekniska m.fl. ändamål – och således inte för dryckesändamål – är givet. Från principiell synpunkt finns inte heller skäl att avvika från vad som gäller beträffande enskilda personers avsaknad av möjlighet att köpa teknisk sprit. En annan sak är att inte bara företag, universitet o.d. utan även enskilda personer genom utredningens förslag beträffande fullständigt denaturerad teknisk sprit – alltså sprit som enligt vad som överenskommits om på gemenskapsnivå skall vara skattebefriad – kommer att kunna köpa sådan sprit (se avsnitt 11.2). Från detta slag av teknisk sprit, för vilken alltså förelås gälla fri handel, bortses i redovisningen nedan. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om det avsedda användningsområdet för den tekniska spriten och den grundläggande tanken att det på marknaden för sådan sprit inte skall förekomma några enskilda personer, finns från strikt alkoholpolitisk synpunkt knappast skäl att ha ett särskilt kontrollsystem för den tekniska spriten som sådan i något av de led som denna sprit kan förekomma i (införsel/import-, försäljnings-, inköps- eller utförsel/exportledet). En ansökan om tillstånd e.d. rörande teknisk sprit, som egentligen utgör en råvara bland andra, kan inte avslås under åberopande av direkt alkoholpolitiska skäl. Emellertid kan det inte bortses från att det finns ett starkt samband med det alkoholpolitiskt motiverade regelverket för alkoholdrycker. De höga skatterna och den begränsade tillgängligheten innebär att det finns starka incitament till illegal avsättning av den tekniska spriten, i slutändan för konsumtion. Att olika former av illegal hantering av obeskattad sådan sprit kan ge avsevärd ekonomisk är uppenbart. Enligt utredningens mening är det därför nödvändigt att även fortsättningsvis upprätthålla en kontroll av att teknisk sprit inte kommer på fel vägar, dvs. kommer ut på den illegala marknaden, och i slutfasen förtärs, dessutom kanske med olika farliga beståndsdelar (t.ex. metanol, dvs. vad som ibland kallas träsprit). Det bör uppmärksammas att förtäring av sprit med så hög alkoholhalt som omkring 95–99 volymprocent i sig är direkt hälsovådlig. Även sprit som innehåller omkring 60 volymprocent alkohol kan anses direkt farlig för hälsan. Att kunna kontrollera flödena av teknisk sprit och att kunna uppställa och upprätthålla krav på att spriten innehåller starkast möjliga denaturering är således mycket viktigt inte bara med hänsyn till de ekonomiska aspekterna utan framför allt av folkhälsoskäl. Störst behov av att kunna styra och kontrollera flödena av den tekniska spriten måste enligt utredningen anses finnas när det gäller inköpsledet, dvs. hos de slutliga förbrukarna av spriten. Genom framför allt inköpstillstånden ges förutsättningar för att kunna påverka och kontrollera att spriten inom landet köps och används inom ramen för vad lagstiftaren har avsett, dvs. användning för tekniska m.fl. ändamål. En ny lagstiftning måste ge minst lika goda möjligheter till kontroll i detta avseende. Den nya lagstiftningen måste vidare inte bara på ett effektivt sätt kunna tillgodose det huvudsakliga syftet med regleringen, dvs. att skydda människors hälsa. Den måste dessutom vara både nu och på godtagbar från EG-rättslig synpunkt. Naturligtvis får den inte heller negativt påverka möjligheterna för att föra en restriktiv alkoholpolitik. På vilket sätt bör då handeln med teknisk sprit övervakas? De olika men i viss mån samverkande kontrollsystemen har tidigare redovisats. I princip samtliga försäljare av teknisk sprit är, förutom att de är innehavare av försäljningstillstånd enligt LFT, också godkända som upplagshavare enligt skattelagstiftningen. Det är i princip endast dessa försäljare som genom införseltillstånd tillåts föra in teknisk sprit till landet. Skatte- och tullkontrollen bygger på EG- direktiv och kan endast ändras efter beslut inom EU. En rationalisering av den nuvarande kontrollen av teknisk sprit – som får sägas innebära ett visst dubbelarbete – bör därför enligt utredningens mening bygga på en förstärkning av skatte- och tullkontrollen, varvid verksamhet med tillståndsgivning kan slopas. Detta ligger också i linje med utredningens direktiv. Utredningen anser alltså att beskattnings- myndigheten (dvs. ) bör ges ansvaret för kontrollen av den inhemska handeln med teknisk sprit. För införseln/importen, och utförseln/exporten, bör beskattningsmyndigheten ges ansvar tillsammans med . Genom att handeln i allmänhet avser obeskattad sprit finns också ett starkt fiskalt intresse av en effektiv kontroll på dessa områden. Särskild tillståndsgivning för handel med teknisk sprit ter sig i det läget inte påkallad. Enligt utredningens mening bör såväl rätten till handel, dvs. bland annat försäljning, som rätten till inköp bygga på vissa i lagen angivna kriterier vilka lätt kan fastställas och kontrolleras av beskattningsmyndigheten. De närmare övervägandena och förslagen vad gäller rätten att bedriva handel, och förutsättningarna för att i övrigt hantera teknisk sprit, redovisas i kapitel 11. Även om reglerna för bl.a. försäljning av alkoholhaltiga preparat i flera avseenden skiljer sig från motsvarande regler för teknisk sprit kan även dessa ifrågasättas av bl.a. EG-rättsliga skäl. En orsak är kravet på införseltillstånd, vilket i princip är otillåtet (se kapitel 7). Även försäljningsgodkännanden kan i sig anses strida mot EG-rätten. De begränsningar av införseln och försäljningsmöjligheterna av ett preparat som uppställs genom ett medlemslands nationella regler måste – liksom vad gäller bl.a. den tekniska spriten – för att kunna vara förenliga med EG-rätten kunna motiveras av exempelvis folkhälsoskäl och dessutom vara proportionella i förhållande till det åsyftade ändamålet. Handeln med alkoholhaltiga preparat är i princip fri. Detta bör gälla även i fortsättningen. Införseltillstånd samt krav på godkännande för införsel och försäljning måste i den nya lagstiftningen som nämnts undvikas av EG-rättsliga skäl. Anledning saknas dessutom att utöva kontroll över alla dessa olika slag av preparat, varav de flesta kan sägas inte innebära någon risk för missbruk. Enligt mening finns det dock skäl att uppställa vissa allmänna krav på preparaten för att dessa skall få säljas fritt. T.ex. kommer denaturering även fortsättningsvis att vara ett mycket viktigt verktyg i strävandet att förhindra missbruk.