sou · GOB352d7 · 2001-01-01 00:00:00 — I vissa regioner, framför allt i län, har ett internationellt ansvar för unika arter s.k. värmerelikter som lever i gamla grova lövträd. Naturvårdshänsyn kräver här att dessa grova lövträd helt undantags från avverkning, samt att man sparar vissa mängder avverkningsavfall. Bestånd av klena lövträd kan vara mycket rika på fågelarter. För många insekter kan det dock vara bättre att gallra så att man får grova äldre träd. Om man gallrar är det viktigt att det finns kvar exemplar av alla trädslag. I vissa artrika lövskogsmarker, t.ex. lövbårder runt vattendrag, bör man inte ta ut något virke alls. Det kommer att krävas särskild hänsyn då vi skall avverka den skog som planterades under 1950- till 70-talens stordriftsförhållanden. Här gäller det i stället att bygga upp en varierad sammansättning och lämna kvar mer avverkningsrester. Annars kanske många organismer inte klarar sig genom den flaskhals som uppstår innan vi åter får en mer varierad skog. Intensivodling av gran bör ske på marker som är intensivt skötta och som domineras av ett enda trädslag som har låga naturvärden. Även åkermarker som är i ett tidigt stadium av igen- växning bör kunna accepteras. Man har uppskattat att 10–av skogsmarken bör kunna utnyttjas för sådant ändamål. Modern jordbruksteknik och djurhållning har förändrat jordbruks- landskapet på ett drastiskt sätt. I övre är exempelvis av det forna jordbrukslandskapet borta. I Södra slättbygder är motsvarande siffra . Odlingslandskapets och jordbruks- markens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: -Åkermarken har ett välbalanserat när- ingstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och män- niskors hälsa inte hotas. -Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter mini- meras och den biologiska mångfalden gynnas. -Den genetiska variationen hos domes- ticerade32 djur och växter bevaras. -Främmande arter och genetiskt modi- fierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. -Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. -Hotade arter och naturtyper samt kul- turmiljöer skyddas och bevaras. Det finns kunskap hur man ska agera så att energiskogsodlingar kan uppfylla kraven på biologisk mångfald och kunna begränsa kulturpåverkan. För att uppfylla miljökvalitetsmålet är det nöd- vändigt att i princip undanta vissa miljöer från energiproduktion, t.ex. naturbetesmarker, slåtterängar och allmogeåkrar. Dessa miljöer skulle snarare i viss utsträckning behöva återskapas. Naturbetesmarkerna är förmodligen den artrikaste miljön i hela det svenska landskapet. Det är också viktigt att bevara kantzoner och skogsbryn som fungerar som spridningskorri- dorer. Likaså har dikesrenar och friliggande åkerholmar viktiga funktioner för artrikedomarna. Att ersätta spannmål eller oljeväxter med energiskog har knappast några negativa effekter för den biologiska mångfalden, de kan vara positiva. Det är också på dessa marker som en potential för energiskogsodling 32 Av människan anpassade tamdjur och köksväxter. Anläggning på sådana marker har också andra positiva effekter genom att näringsläckaget kan minska och att energiskog binder mer kol i marken än vad de ettåriga grödorna gör. Sedan efterkrigstiden har arealen jordbruksmark minskat med ca 1,5 miljon hektar. Uppskattningsvis 50 000 till 100 000 ha har varit föremål för aktiva åtgärder i någon form, inklusive beskogning. Det betyder att merparten av den lämnade marken fått växa igen naturligt. Detta är en process som ger ett slutet skogstillstånd först efter mycket . Denna areal har undgått åtgärder av olika anledningar, människan har lämnat trakten, finansiering för åtgärder saknas, av känslomässiga skäl har man avstått från att göra något alls framför alternativet att aktivt beskoga marken. De uppskattningar som gjorts för framtiden pekar på att en lika stor areal kan komma att bli överflödig. När vi nu blickar framåt kan det därför finnas anledning att se över styrsystemen så att vi på bästa sätt tar hand om den mark som inte jordbruket eller andra intressen har behov av. Jordbruket präglas av bidragssystem medan skogsbruket opererar i öppen internationell konkurrens. Ekonomiska avvägningar görs därför traditionellt på olika sätt för de bägge sektorerna. Det pågår emellertid en förändring av ägarstrukturen Denna strukturförändring har inneburit att andelen ägare som gemensamt brukar jord och skog påtagligt minskat. De utgör endast en dryg tredjedel från att ha varit en klart dominerande grupp. Antalet brukningsenheter har endast undergått mindre förändringar och skogsarealen har ökat något. Antalet enheter uppgår till ca 240 000 och antalet ägare till ca 400 000. blir man ägare i medelåldern. kommer sannolikt antalet ägare som är helt beroende av gården för sin hushållsekonomi, att ha minskat till ett par tiotusen. Parallellt blir det vanligare att marken sköts av entreprenörer Generellt sett har enskilda markägare negativa attityder till en ändrad användning av sin egen mark. Innan effektiva styrmedel kan utformas och införas behöver attityderna hos markägarna vara kända och styrmedlen bör bidra till att attityderna hos markägarna ändras. En faktor som starkt påverkar dessa attityder är huruvida markägaren är ekonomiskt beroende av att bruka gården/marken eller ej. Lönsamheten av energiskogsodling är svag och beroende av bidrag. EU-stödet ger dock lantbrukaren möjlighet att lägga mark i träda utan att behöva vidta andra åtgärder. Lantbrukaren är obenägen att binda sig för energiskog. Ingen vet om det är ekonomiskt riktigt om 5–. Den vanliga skogen har utnyttjats för produktion av såväl energi och fiber som den för skogsbrukets ekonomi helt avgörande produkten timmer för mekanisk bearbetning. I många fall är väntetiden mellan anläggning och skörd ett hinder för en förändrad markanvändning. Att sprida de ekonomiska riskerna skulle kunna vara att utnyttja den överblivna marken i landskapet på flera sätt. Antingen för bioenergiändamål, för anläggning av löv eller specialträd eller som agro-forestry, dvs där man kombinerar djurhållning och skogsproduktion för ett hållbart markutnyttjande. Ett sätt att öka intresset och lönsamheten för energiskogsodling är att sprida kunskap om andra potentiella fördelar med att anlägga energiskog. En miljömässigt anpassad odling av energigrödor innebär t ex att jordbrukets miljöbelastning i form av näringsläckage, erosion och växthusgaser kan minska. Energiskog kan också utnyttjas för att minska halten tungmetaller i . Dessutom kan odlingar av energigrödor utnyttjas för att minska samhällets påverkan på miljön. Odlingar av energigrödor kan t ex användas för rening av avlopps- och lakvatten, samt omhändertagande av restprodukter som slam. Genom att utnyttja dessa synergieffekter kan värdet av energiodlingarna öka, vilket i sin tur kan påverka marknadsförutsättningarna för biomassa från t ex energiskog. Intensivodling av gran är ännu inte prövad i någon större skala. För att intensivodling av skog skall ha sitt berättigande måste det åtminstone finnas en klar ekonomisk lönsamhet utan nämnvärda subventioner. Sammanfattningsvis finns det stora möjligheter att öka odlingen av olika former av bioenergi. Omsorgen om den biologiska mångfalden och landskapspåverkan kräver att hänsyn tas i varje enskilt fall av den som nyttjar marken. Genom den stora variation som finns i förutsättningarna för en ändrad markanvändning behöver kunskaperna brytas ned till lokal nivå. Myndigheterna kan ange ramarna för utnyttjande av bioenergi men aktörerna har en viktig roll att spela för att undvika negativa effekter och begränsa påverkan på kulturvärdena. I många fall saknas en referensram för att kunna mäta föränd- ringarna eller kunskap om värdefulla natur och kulturmiljöer. Ett sådant underlag behöver tas fram nu för att kunna möta ett ökat behov av förnybara energikällor. Likaså behöver energiskogens dubbelvinster i form av minskad belastning av kväve och uppbyggnad av kol i mark uppmärksammas. 4.4Internationella aspekter på miljömål för energiområdet Förutsättningarna för energiförsörjningen i uppvisar stora skillnader. har tillsammans med framför allt och en rik tillgång på flödande energikällor som vattenkraft och biobränsle, som per capita är mycket större än länderna i . Går man till andra länder är energisituationen inte lika gynnsam som i när det gäller att ersätta de fossila bränslena med inhemska förnybara energikällor. Till bilden hör också att vattenkraften kan lagra energi från vindkraftanläggningar och solceller. Vad avser energiförsörjningen för transporter är situationen en annan. Vägtrafik, luftfart och sjöfart är nästan helt beroende av importerade drivmedel. Även merparten av de biodrivmedel som används , RME och bioetanol, är importerade. Det viktigaste syftet med användning av biodrivmedel är att minska utsläppen av fossil- baserad koldioxid. Det är av stor betydelse med vilka metoder bränslet framställts. Fri handel inom EU och genom WTO, medför att eventuella svenska skattebefrielser i syfte att ekonomiskt stödja biobränslen också kommer importerade biobränslen tillgodo. Enligt Energimyndigheten utgör de biobaserade drivmedlen av transportsektorns totala energianvändning, Det finns en rad beslut inom EU som påverkar förutsättningarna för att driva miljöfrågorna inom energi- och transportområdet och andra processer, särskilt miljökonventionerna har en stor betydelse för utvecklingen. Energisektorn kommer att präglas av en allt friare handel med ledningsbunden energi som el och naturgas. Det existerar en avreglerad elmarknad i de nordiska länderna och avregleringen förväntas öka i omfattning inom EU. En samman- knytning av elproduktionen i norra och finns redan och det finns skäl att anta att vi kommer att få en gemensam europeisk elmarknad. En avreglerad internationell elmarknad betyder att den som erbjuder det lägsta elpriset också kommer att få avsättning för sin el. Omfatt- ningen av elutbytet är ytterst beroende av överföringskapaciteten mellan Betydelsen av kostnader för miljövårdsåtgärder eller miljöskatter, i de fall de inte är harmoniserade över den aktuella elmarknaden, kan snedvrida konkurrensen. 4.4.3Regionalt och globalt miljösamarbete Problembilden blir delvis annorlunda om man betraktar de senare årens miljöarbete i de regionala och globala konventionerna. I och med åtagandena i det s.k. Kyoto-protokollet under klimatkonventionen har alla industriländer fått ett nytt krävande mål att uppfylla. Det kommer att fordras betydande insatser i att klara detta mål och för att behövliga åtgärder skall komma till stånd. Existerande nationella energiprogram är inte tillräckliga för att uppnå utsläppsåtagandena och trenderna för utsläppen går dessutom i de flesta länder i fel riktning. Det nya protokollet inom konventionen om långväga transport av för- oreningar ställer krav på begränsning av utsläppen av försurande ämnen. Även i detta fall behöver nya åtgärder vidtas inom energi- och transportområdet som i många fall går på tvären gentemot utvecklingen för avreglerade energi- och transportmarknader. 4.4.4Den präglas av anpassningssvårigheter Att förena kraven på en renare miljö och avreglerade marknader kommer att, i varje fall på kort sikt, innebära anpassningsvårigheter. Nationella särbestämmelser inom miljöområdet kan förskjuta kon- kurrenssituationen så att renare bränslen och anläggningar i ett land missgynnas i förhållande till sådana med lägre reningsteknik i ett annat land. Detta kan också inträffa om inte miljökostnaderna är internaliserade (även om miljöbestämmelser inte skiljer sig mellan länderna). Beaktas inte miljökostnaderna, t ex från utsläpp av växthusgaser, missgynnas mer miljövänlig produktion. Ett exempel på sådana förhållanden utgörs av dansk kolkraft med låg rening som konkurrerat ut svenska oljeeldade anläggningar med hög rening och biobränsleeldade kraftvärmeverk. En orsak har varit de låga världs- marknadspriserna på stenkol tillsammans med avsaknaden av styrmedel för att internalisera kostnader från utsläpp av växthusgaser. En annan att miljökraven för svenska anläggningar varit mer långtgående än för de danska kraftverken. I dessa fall har inte enbart exporterat el utan även ett ökat svavel- och kvävenedfall till . Koldioxidutsläppen har dessutom blivit högre. Det finns därför skäl att i ökad grad beakta energisituation och miljöarbete i ett vidare perspektiv – kanske i första hand inom EU, det nordiska eller det nordeuropeiska området men även större perspektiv är aktuella t ex i relation till genomförande av en global klimatpolitik. Skatter och avgifter bör så långt möjligt harmoniseras inom EU och de nordiska länderna och miljökostnaderna internaliseras för att undvika snedvridande konkurrensförhållanden som kan flytta utsläppen från ett land till ett annat. Elpriserna har sjunkit både i och utomlands och bedömer att elpriserna kommer att ligga på denna nivå fram till 2010.33 Kostnaden för produktion av elenergi i nya anläggningar kommer att vara åtminstone dubbelt så höga som i befintliga kraftverk. Investeringarna i ny produktion kommer därför att undertryckas . Det är därför sannolikt att koleldade kraftverk kommer att utgöra den marginella kraften i det nordeuropeiska kraftnätet under de närmaste decenniet med dagens skatter och avgifter. Såväl , som är också betydelsefulla för nedfallet av försurande ämnen i och en import av el från dessa länder kan innebära ökad användning av fossila bränslen och därmed ökat nedfall av försurande ämnen i samt ökade utsläpp av koldioxid. Av betydelse i detta sammanhang är att EU står inför arbetet att införliva på lång sikt så gott som samtliga länder i . De som närmast skall förhandla om medlemskap är länder som i flera fall ligger inom vårt närområde och vars miljöpolitik har betydelse för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen. Mot denna bakgrund kommer ett utökat Europasamarbete att behöva forceras. finns många EU- direktiv som reglerar utsläppskraven för energianläggningar och fordon. I vissa fall är reglerna satta som minimiregler eller som harmoniseringskrav i enlighet med den inre marknadens funktion. 33 , PM 991001: Scenarier över energisystemets koldioxid- utsläpp . energiförsörjning med liten andel fossila bränslen för produktion av elenergi och fjärrvärme avviker från övriga länders situation. Att kostnadseffektivt klara miljömålen genom en ökad användning av biobränslen är en möjlighet för men som svårligen kan tillämpas i samtliga länder i . En långtgående klimatpolitik kan skapa nya marknader för förnybara energislag och skapa en efterfrågan av biobränslen från bl.a. . Mot den bakgrunden framstår effektivisering av energianvändningen som en mycket viktig del i det framtida energiarbetet. Här kommer också frågor som konsumtionsmönster in i bilden. Det internationella samarbetet kommer att öka och få en allt större betydelse för att klara miljökvalitetsmålen, inte minst kan ett utökat bilateralt samarbete med länderna kring ha en strategisk betydelse för utvecklingen av miljöarbetet inom EU. Att förena kraven på en renare miljö och avreglerade marknader kommer att på kort sikt innebära anpassningssvårigheter. Det finns därför skäl att i ökad grad beakta energisituationen och miljöarbetet i ett vidare perspektiv – kanske i första hand inom EU, det nordiska eller det nordeuropeiska området men även större perspektiv kan bli aktuella t.ex. i relation till genomförande av en global klimatpolitik 4.5Några synpunkter på styrmedel I många länder finns en lång tradition av att använda administrativa styrmedel i form av samhällsplanering, lagstiftning, normer och riktlinjer, tillåtlighetsprövningar samt olika typer av sanktioner, för att uppnå olika samhällsmål bl. a. inom miljöområdet. Till de områden med miljöanknytning som reglerats i hör gruv- och metallnäringarna, skogsbruket samt uppdämning av vissa sjöar för drift av hyttor och smedjor och senare av vattenkraftanläggningar. tillkom miljöskyddslagstiftningen och från första en samlad miljöbalk som det främsta administrativa styrmedlet. Samhällsplaneringen på regional och nivå är också ett effektivt styrmedel när det gäller lokalisering av exempelvis energianläggningar och vägar. har en förhållandevis lång tradition av ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter samt subventioner. Det har också tidigt förekommit diskussioner om säljbara utsläppsrättigheter – ett styrmedel som fått förnyad aktualitet genom Kyoto-protokollet. handel med utsläppsrätter har föreslagits av med innebörden att handel med el kombineras med s.k. klimatcertifikat, för att internationellt kunna minska utsläppen av koldioxid. Till styrmedel kan också räknas forskning och utveckling, utbildning, information samt rådgivning. Det är oklart hur olika styrmedel skall kombineras för att målen skall nås till så låg samhällskostnad som möjligt. För att klara ut styrmedlens inverkan på alla andra viktiga samhällsfrågor som har kopplingar till energi och transporter behöver frågeställningarna en långtgående analys, som ligger utanför ramen för energiarbetsgruppens uppgifter. Regleringarna som vi har bl.a. inom bilavgasområdet kommer även fortsättningsvis att vara en viktig del i det europeiska miljöarbetet och en garant för att handeln skall fungera. Utöver det vill vi peka på några andra frågeställningar vi har uppmärksammat i tidigare avsnittet. 4.5.2Ökad energieffektivisering för uppvärmning och transporter och ökad tillförsel av förnybara energikällor. För att styrmedel skall kunna fungera på en internationell energi- och transportmarknad, måste de utformas så att inte konkurrensen eller miljöförhållandena snedvrids. Vidare behövs ett brett opinionsmässigt och politiskt stöd för genomförande och för att styrmedlet skall få avsedd effekt. I en marknadsbaserad ekonomi kan basen för kostnads- effektiva styrmedel utgöras av en successiv internalisering av miljö- effekterna, och därmed påverka priserna för transport- och energi- tjänster. Ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter eller handel med utsläppsrätter är exempel på verktyg för internaliseringen. För att ändra beteenden behövs information till viktiga grupper om möjlig- heterna till ökad effektivitet när det gäller energianvändning och transporter och vad detta betyder för miljön. Information och förankring blir också nödvändigt för att minska konflikter som kan uppkomma mellan motstående intressen, exempelvis vid etablering av vindkraftverk eller energiskog. Näringslivets kunskap, engagemang och ansvar för att skapa visioner om hållbar utveckling inom industrin får betydelse för den tekniska utvecklingen och miljöanpassningen, men detta kräver i sin tur en tilltro till att spelreglerna ligger fast. Vad gäller stöd till ny teknik bör det anpassas så att tekniken blir konkurrenskraftig av egen kvalitet. Det innebär att subventioner eller andra typer av stöd bara bör förekomma under en övergångstid eller tills en harmonisering av skatter eller avgifter har genomförts. En fortsatt tillämpning av ekonomiska styrmedel behöver också beakta att den fortsatta teknikutvecklingen som förväntas leda fram till mera kostnadseffektiva energi- och transporttjänster inte skall leda till utsläpp och annan miljöpåverkan som motverkar möjligheterna att uppfylla miljömålen. Styrmedel kan aldrig bli effektiva om inte målen är väl definierade och tydliga. Miljöskatter bör således inte huvudsakligen fungera som fiskala instrument. Att det internationella perspektivet är viktigt beror bl.a. på att är inkorporerat i EU-marknaden och i en internatio- nell värld, men också på att många av miljömålen är av sådan karaktär att de löses enbart om åtgärder vidtas utöver nationella gränser. 4.6Bioenergi och ökad hushållning med energi – finns det konflikter med andra miljömål? Dokumentation från seminarium om bioenergi, hälsa och miljö . Ett av miljömål är att begränsa utsläppen av växthusgasen koldioxid. finns beslut om att avveckla kärnkraften. Det betyder att i större utsträckning än måste hushålla med energin och dessutom använda mer av förnyelsebara energikällor än . Flera utredningar pekar på ett ökat uttag av bioenergi som en framkomlig väg, dvs. att ta till vara mer biomassa i samband med avverkning av skog och att utnyttja en del av åkermarken för energi- grödor. Enligt de flesta bedömningar som gjorts är det mest ekonomiskt att använda biomassan för värme- och kraftproduktion, snarare än att tillverka flytande bränslen som etanol. Det skulle kunna ske i stora kraftvärmeanläggningar, men också i småskalig eldning av ved eller pellets. Framtidsbilderna av ett energisystem med hög andel biomassa har väckt flera farhågor. Hur stort biomassauttag tål naturen utan att vi skapar andra miljöproblem, t.ex. utarmning av skogsmarkens närings- ämnen, hot mot den biologiska mångfalden eller ökad markförsurning? Den småskaliga eldningen väcker också frågor om det finns konflikter med folkhälsomålen, eftersom den med dagens teknik ger upphov till stora utsläpp av såväl partiklar som cancerframkallande organiska ämnen. Att spara energi är kanske inte heller enbart av godo, i alla fall inte om det leder till sämre ventilation och därmed sämre luftkvalitet i bostäder och andra byggnader. Vi vet att dålig inomhusluft bidrar till folksjukdomar som astma och allergier. Seminariet om målkonflikter med ökad bioenergianvändning och att hushålla med energi gav en översikt av de potentiella hoten, men också en inblick i vilka tekniska möjligheter det finns att undvika mål- konflikterna. En övergripande slutsats är att med bästa möjliga teknik kanske problemen inte behöver bli så stora. Att däremot gå in i ett bioenergisamhälle med gammal teknik för småskalig vedeldning och undermåliga metoder för att spara energi, t.ex. sämre ventilation, skulle bli ett hot mot många människors hälsa. Eftersom ett alltför stort uttag av biobränslen dessutom kan vara ett hot mot miljön måste de utnyttjas på ett resurseffektivt sätt och uttaget ske med kompensation för den näring man tar bort från skogen eller åkern. Småskalig vedeldning – ett hot mot folkhälsan I småskalig vedeldning eldas vedklabbar på ett sätt som gör att det oftast är mycket svårt att få en fullständig förbränning. vid vid och tidigare sekreterare i (SOU 1996:124) sade att utsläppen av oförbränt organiskt material, som bl.a. innehåller cancer- framkallande ämnen, kan vara högre än från fjärrvärme- verk (per producerad energienhet). Småskalig vedeldning bedöms också vara den största källan av utsläpp av partiklar och s.k. polycyk- liska aromatiska kolväten (PAH) i landet. Totalt kommer minst hälften av utsläppen av cancerframkallande ämnena från småskalig vedeldning och halterna är så höga att de i stort sett överallt överskrider miljömål, i tätorter med upp till tio gånger. sammanfattade hälsoeffekterna i tre punkter: ·Lukt och besvär till följd av aldehyder och andra irriterande ämnen (till största delen okänt vilka) samt stoft ·Luftvägseffekter av samma ämnen, särskilt stoftutsläppen ·Cancerrisken med dels tyngre kolväte (PAH) och dels vissa flyktiga kolväten, t.ex. eten och bensen Eftersom en så stor del av de cancerframkallande luftföroreningarna kommer från småskalig vedeldning kan man anta att många av lungcancerfallen från luftföroreningarna (ca 100 lungcancerfall ) beror på just denna föroreningskälla. Även stoft, dvs. små partiklar, är ett allvarligt hot mot människors hälsa. Flera epidemiologiska undersökningar visar att höga halter partiklar i luften leder till att fler människor måste uppsöka sjukhus på grund av problem med lungorna. Framför allt drabbas gamla och sjuka människor med tidigare luftvägssjukdomar eller hjärtbesvär.