sou · GOB362d2 · 2001-01-01 00:00:00 — ursprungliga uppdrag enligt direktiven (Dir. 1997:74) gäller vilken inriktning och vilket närmare inne- håll den offentliga konkurstillsynen skall ha, vad som bör gälla för utseen- de och arvodering av konkursförvaltare och om konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i så fall hur det kan ske. Uppdraget tar sikte på tre huvudfrågor. För det första frågor som allmänt har att göra med konkurs- tillsynen. För det andra frågan om utseende av konkursförvaltare och för det tredje frågan om arvodering av förvaltare. Enligt direktiven skall ut- redningsarbetet också inriktas på att lämna förslag till åtgärder som kan innebära effektiviseringar och besparingar för såväl staten som enskilda som berörs av konkurshanteringen. I direktiven sägs vidare att utredaren är oförhindrad att föreslå andra ändringar som kan göra det konkursrättsliga systemet effektivare. Genom tilläggsdirektiv (Dir. 1998:77) har utred- ningens uppdrag beträffande kostnader och förvaltningen vid konkurs pre- ciserats på det viset att utredningen skall utreda dels behovet av samord- ning av avgifter i konkurs samt vissa frågor om andra kostnader vid kon- kurs, dels vissa frågor angående förvaltarberättelsen m.m. I övrigt skall utredningen utreda frågor och lämna förslag endast i den mån utredning- ens arbete i övrigt ger anledning till det. I tilläggsdirektiv (Dir. 1999:20), vilka föranletts av ett riksdagsbeslut (se bet. 1998/99:LU11), har utred- ningens uppdrag vidgats så att utredningen, dock alltjämt med utgångs- punkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, förutsättningslöst skall överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredningen skall därvid beakta de allmänna uttalanden som har gjort i det nämnda betänkandet om inriktningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen 1998/99:L 301. direktiv anges under rubriken bl.a. följande röran- de genomförda utredningar m.m. har i betänkandet (SOU 1991:106) Domstol- arna inför 2000-talet föreslagit en viss omfördelning av arbetsupp- gifter mellan domstol, tillsynsmyndighet och förvaltare (se SOU 1991:106 del A s. 120 f., del B s. 348 f. och remissammanställning- en Ds 1993:5 s. 345 f.). Förslagen bereds inom Justitiedepartement- et. har granskat konkurstillsynen, vilket redo- visas i granskningsrapporten vid konkurs (RRV 1994:13). har också i sin rapport av vissa kon- kursrättsliga frågor (1992:2) behandlat kon- kurshanteringsfrågor. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom . har uttalat sig i ett stort antal konkursrättsliga frågor, bl.a. rörande tillsynen (bet. 1993/94:LU20). Av intresse är också Justitiekanslerns beslut (dnr 91-93-21 och hos dnr 93-4106) och Näringsfrihetsombudsman- nens beslut 1992:303 som båda rör frågan om utseende av konkurs- förvaltare. Vidare har JO i beslut (dnr. 3686- 1983; jfr JO:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 325 f.) uttalat sig i frågor som rör konkurstillsynen. I en bilaga till fördju- pade anslagsframställning tas även frågor om den framtida konkurshanteringen upp till behandling. Skrivelser har också kommit in till regeringen från (dnr Ju 93- 2580), i (dnr Ju 93-3905) och (dnr Ju 94-3928) rörande frågor om konkursförvaltning och konkurstillsyn. har också till departementet inkommit med en hemställan om ändring i konkurslagen (dnr 96-4112). Förslaget rör frågan om arvodering av konkursförvaltare. Av betydelse i sammanhanget är också den reformering (regio- nalisering) av exekutionsväsendet som har genomförts (se prop. 1996/97:1 utg.omr. 4, bet. 1996/97:JuU1, rskr. 1996/97:98). Härefter utvecklas Behovet av en särskild utredning på följande sätt. Enligt regeringens mening finns det ett antal övergripande problem med konkurstillsynen. Dessa kan i enlighet med Riksrevisionsverk- ets rapport sammanfattas enligt följande. Oklarhet råder om konkurstillsynens mål och närmare inriktning. Lagstiftningens riktlinjer för tillsynen är komplexa och delvis allmänt hållna, vilket ger utrymme för olika tolkningar. Tillsynsfunktionen har en delvis oklar roll i förhållande till dom- stolarna och konkursförvaltarna. Tillsynens inriktning på granskning av enskilda konkursärenden begränsar möjligheterna att beakta centrala och generella pro- blem i konkursförvaltningen. Tillsynsverksamheten styrs i alltför hög grad av de kvantitativa kraven och av formaliakontrollen som hindrar att tillräcklig uppmärksamhet ägnas åt de kvalitativa och långsiktiga aspekterna i konkursförvaltningen. Tillsynens inriktning på ärendegranskning medför betydande krav på flexibilitet i tillsynssystemet. Tillsynsverksamheten har begränsad förmåga att hantera och anpassa verksamhetens resur- ser till förändringar i ärendevolymerna och andra yttre omstän- digheter. Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inte ändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn. Den splittrade tillsynsorganisationen har bl.a. försvårat ledning och en samordnad utveckling av tillsynsverksamheten. JO har i ett beslut (dnr 3686-1983) riktat allvarliga anmärkningar mot utformningen av tillsynen. JO anger att begreppet konkurstill- syn till sitt innehåll inte är enhetligt eller entydigt. Uppfattningen om vad tillsyn betyder och hur den skall utövas varierar från en till- synsmyndighet till en annan – verksamheten är i hög grad personan- knuten: den blir vad den enskilde tillsynsfogden gör den till. Att det är så får i första hand tillskrivas det förhållandet att förarbetena till lagstiftningen i åtskilliga hänseenden lämnar föga eller ingen väg- ledning om hur tillsynen i praktiken skall utövas. att tillsynsmyndigheten genomgående blir mer aktiv/offensiv i sin verksamhet för att kunna fullgöra vad den rimligen bör vara; enligt JO en funktion vid förvaltarens sida för att se till att samtliga be- rörda intressen tas till vara på bästa sätt. JO föreslår bl.a. att tillsy- nen koncentreras till färre myndigheter och att uppgiften att vara tillsynsfogde anförtros en specialist. De nu angivna problemen och reformönskemålen bör enligt rege- ringens mening övervägas i ett större konkursrättsligt perspektiv. föreslår att utseende av förvaltare och andra initiala beslut (se 2 kap. 24 § konkurslagen) alltjämt skall handhas av rätten. En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning i denna del. Frågan om utseende av förvaltare har också uppmärksammats i flera andra sammanhang, bl.a. av Näringsfri- hetsombudsmannen (numera ), Justitiekanslern och . Det som främst har stått i blickpunkten är de s.k. förvaltarlistorna. har granskat om listorna utgör en form av etableringshinder. uttalar som sin principiella inställning följande. NO:s principiella inställ- ning är att ett system av detta slag inte bör normera antalet konkur- rerande aktörer efter en administrativ bedömning av vad marknaden anses behöva. En sådan bedömning bör generellt göras av markna- den själv. Ett sådant synsätt leder till att listan i princip bör uppta alla dem som i sig är kvalificerade att ingå i systemet. Justitiekanslern har också haft anledning att granska förvaltar- listorna. Justitiekanslern påpekar att listorna inte har någon annan rättslig innebörd än att tingsrätten i ett enskilt fall inte behöver in- hämta yttrande från tillsynsmyndigheten. Justitiekanslern ser listor- na närmast som ett förenklande hjälpmedel i domstolarnas och till- synsmyndigheternas arbete. Justitiekanslern anser emellertid sam- manfattningsvis att det kan finnas anledning att överväga formerna för samarbetet mellan konkursdomarna och tillsynsmyndigheterna. gjorde en enkät där bl.a. landets till- synsmyndigheter fick lämna synpunkter på frågor som rör utseende av konkursförvaltare. Av svaren framgick att listsystemet tilläm- pas olika på olika håll i landet (SOU 1992:113 s. 135 f.). I enlighet med vad som kommit fram i de sammanhang som re- dovisats här och även i övrigt anser regeringen att det finns ett klart behov av att överväga ordningen för utseende av konkursförvaltare. En påtaglig nackdel med den gällande ordningen är det mellan dom- stolen och tillsynsmyndigheten delade ansvaret för utseende av för- valtare. föreslår att kontroversiella arvodesfrågor alltjämt skall hanteras av domstol och att okontroversiella sådana frågor skall prövas av tillsynsmyndigheten. Rent konkret innebär förslaget att tillsynsmyndigheten tillerkänner förvaltaren yr- kat arvode i de fall tillsynsmyndigheten inte har något att invända mot yrkandet. Om tillsynsmyndigheten däremot har invändningar mot det begärda arvodet skall tillsynsmyndigheten tillsammans med ett eget yttrande lämna över frågan för prövning av tingsrätten. föreslår i en särskild skrivelse till Justitiede- partementet att konkurslagen ändras så att det där tas in bestämmel- ser om att det i en arvodesframställan skall lämnas uppgifter om tidsåtgång dels på olika förvaltningsåtgärder, dels på den personal som utfört arbetet. Vidare föreslår verket att det införs bestämmel- ser som möjliggör att det utfärdas närmare föreskrifter om hur en arvodesframställan skall vara utformad. Enligt regeringen finns det ett behov av att överväga vad som närmare bör gälla för arvodering av konkursförvaltare. Frågan har samband med hur konkurstillsynen anordnas och förvaltare utses. Den bör lämpligen behandlas i samband med att dessa frågor över- vägs. Mot bakgrund av redogörelsen för olika problem och reformönskemål anges i direktiven Utredningsuppdraget på följande sätt. En utgångspunkt är att en statlig konkurstillsyn skall behållas, lik- som en privat konkursförvaltning. Förvaltningen skall i huvudsak vara anordnad på det sätt den är . En annan utgångspunkt är att konkurstillsynen alltjämt skall vara knuten till kronofogdemyndigheterna i organisatoriskt hänseende och att även i fortsättningen skall ha den centrala funktionen. Utredaren skall bl.a. redovisa en bedömning av hur för- utsättningarna för en väl fungerande tillsyn påverkats av den region- alisering av exekutionsväsendet som har genomförts och om det finns behov av ytterligare anpassning av organisationen. Utred- aren skall i sammanhanget beakta de förslag har lämnat som syftar till att renodla domstolarnas roll. Målet för konkurstillsynen kan allmänt sägas vara att sörja för en god kvalitet på konkursförvaltningen. Inriktningen bör alltjämt vara att tillsynen skall övervaka att förvaltningen bedrivs ändamålsenligt och i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar. Utredaren bör söka precisera vilket innehåll tillsynen skall ha och hur tillsynen skall kunna fungera på ett effektivt sätt. Lösningar bör eftersträvas som innebär att snabbhet i ärendehanteringen och lik- formighet i tillämpningen befrämjas. Det är också av stor vikt att tillsynsfunktionen på ett ändamålsenligt sätt utformas så att bekäm- pandet av ekonomisk brottslighet underlättas. Utredaren skall inrikta sitt arbete på att tillsynsfunktionen bör vara uppbyggd efter mönster av vad i sin granskningsrapport benämner Främjande insatser och systemtill- syn. Det innebär att tillsynen mindre skall gälla granskning av en- skilda konkursärenden än kvalitativa och långsiktiga bedömningar av hur konkursförvaltningen bedrivs. En sådan ökad betoning på främjande insatser och systemtillsyn innebär att tillsynsorganet får två skilda funktioner, dels en administrativ funktion vad gäller den löpande ärendehanteringen, dels en inspektionsliknande funktion vad gäller själva tillsynen. Tillsynens tyngdpunkt skall alltså bestå av insatser som på främjar en effektiv konkursförvaltning och förebygger fördröj- ningar och andra problem inom förvaltningen. Tillsynen bör alltså i ökad utsträckning vara uppföljande och överblickande till sin ka- raktär. Det kan konkret innebära att tillsynsorganet utfärdar allmän- na råd för konkursförvaltningen och sörjer för utbildningsinsatser m.m. kring insolvensrättsliga frågor. Tillsynens servicefunktion i förhållande till förvaltarna skall lyftas fram. Tillsynsorganet skall också ges möjligheter att genomföra in- spektioner i olika former hos konkursförvaltare i syfte att granska hur förvaltaruppdragen har skötts. Inspektioner kan ske t.ex. i form av stickprovskontroller och fördjupade granskningar av ett mindre antal omfattande konkurser. Borgenärerna är konkurshanteringens viktigaste grupp. Det är deras rättigheter som berörs, vanligen på ett mycket ingripande sätt. En ny annorlunda inriktning av konkurstillsynen bör därför utfor- mas så att borgenärskollektivets ställning inte försvagas och helst förstärks. I uppdraget ingår därför att ta ställning till borgenärskol- lektivets roll i förhållande till tillsynsfunktionen liksom även till Utredaren bär dessutom utreda om de enskilda borgenä- rernas ställning på något sätt kan stärkas. Utredaren bör göra en kartläggning av det gällande regelsystemet för utseende av konkursförvaltare och hur det fungerar. Utredaren bör i sammanhanget överväga om den nuvarande regleringen är än- damålsenlig och lägga fram de förslag han finner nödvändiga. Det är därvid särskilt viktigt att beakta intresset av såväl en hög kompe- tensnivå bland dem som utses till förvaltare som en fri konkurrens bland dem som uppfyller kompetenskraven. Utredaren bör vidare kartlägga den nuvarande ordningen för be- stämmande av förvaltararvode i konkurs, bl.a. principerna för hur konkursförvaltarna debiterar, tillsynsmyndigheternas inflytande och hur myndigheterna praktiskt arbetar med granskningen av kon- kursarvoden samt tingsrätternas handläggning av frågan. Mot bakgrund av vad som kommer fram vid kartläggningen, bör utredaren överväga vilken roll tingsrätten respektive tillsynsorganet skall spela när förvaltarens arvode skall bestämmas. En modell som bör övervägas är om tvistiga arvodesräkningar skall prövas av en särskild arvodesnämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. En sådan nämnd skulle kunna bestå t.ex. av erfarna konkursförvaltare och företrädare för konkurstillsynen. Vidare bör utredaren överväga vilka normer som skall vara be- stämmande för arvodet samt vilka uppgifter som förvaltaren skall lämna i samband med sitt arvodesanspråk. Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar och ändringar i andra avseenden som följer av uppdraget. Utredaren är oförhindrad att föreslå andra ändringar beträffande konkurstillsynen och konkursförvaltningen än de som har redovisats i det föregående. Utredaren har också beträffande konkurshante- ringen i övrigt fria händer att föreslå de ändringar som kan göra det konkursrättsliga systemet effektivare. Förslagens kostnadskonsekvenser skall belysas. Det saknas ut- rymme för att genomföra ändringar som innebär ökade kostnader för det allmänna. I stället skall utredningsarbetet inriktas på att om möjligt lämna förslag till åtgärder som kan innebära effektivisering- ar och besparingar för såväl staten som enskilda som berörs av kon- kurshanteringen. Beträffande uppdragets genomförande anges i de ursprungliga direktiven att uppdraget skall redovisas . Där erinras också dels om att för utredningsarbetet gäller vissa generella direktiv av regeringen till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redo- visning av regionalpolitiska konsekvenser m.m., dels om att utredaren i den del av uppdraget som gäller utseende och arvodering av konkursför- valtare också skall beakta regeringens beslut (N94/1214) En ordning för systematisk genomgång i av företagsregler. Som har berörts förut har utredningens uppdrag preciserats i vissa hänse- enden . I dessa tilläggsdirektiv påpekas till en början att utredaren direktiv under rubriken ett mycket omfattande – men opreciserat – mandat och att utredaren därför hos regeringen begärt att uppdraget beträffande kostnader i samband med konkurs liksom beträf- fande frågor rörande konkursförvaltningen m.m. preciseras samt att tiden för redovisning av uppdraget utsträcks till . Häref- ter anförs i tilläggsdirektiven följande. Åtskilliga av de frågor som nämnts kan sägas omfattas av direk- tiven. Det följer av direktivens mycket allmänna formuleringar un- der rubriken . Den inventering utredningen gjort av vilka uppgifter som mer konkret skulle kunna fullgöras av utredaren ger dock regeringen anledning att precisera utredarens uppdrag i dessa delar. En precisering krävs också med tanke på övriga önskemål om reformering av konkurslagen. Av central betydelse för konkurshanteringen i allmänhet är frågor som har att göra med vem av konkurshanteringens olika aktörer (borgenärer, gäldenären, staten) som slutligt bör svara för olika slag av kostnader. Redan av de givna direktiven följer att utredaren skall utreda om konkurskostnaderna kan minskas och i så fall hur det kan ske. Inom ramen för strävanden att minska kostnaderna ligger också frågor som har att göra med förenklingar i regelverket. Frågor som faller inom den nu angivna ramen och som utredaren därför skall ta sig an är: 1.Frågor som har att göra med storleken och beräkningen av till- synsavgiften, kungörandeavgiften och kallelseavgiften (14 kap. 1§ första stycket 4-6 konkurslagen). 2.Frågor som har att göra med omfattningen av annonseringen vid kungörande. 3.Frågor som rör borgenärernas betalningsskyldighet enligt 14 kap. 4.Frågan om när ett särskilt arvode för viss egendom får lyftas (14 kap. 5 § första stycket och 11 § konkurslagen). 5.Frågan om tidpunkten för skyldigheten att erlägga mervärdes- skatt på konkursförvaltararvode (14 kap. 11 § konkurslagen). 6.Frågor om kostnadsersättning och tillsynsavgift i konkurser som lämnar utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt men brist i allmänna boet (s.k. hybridkonkurser). 7.Frågan om tillsynsavgift i konkurs som avslutas med ackord. 8.Frågan om kostnader för förvaring av gäldenärens räkenskaps- material m.m. Flera av de problem som angetts rör förvaltarens möjligheter att få ersättning för sitt arbete. En utgångspunkt bör vara att förvaltarna inte skall bära någon del av kostnaderna vid konkurs. Utredaren bör generellt överväga frågan om vem som slutligen skall ha kostnads- ansvaret. Det nu sagda hindrar inte utredaren att behandla andra frågor rö- rande kostnader i konkurs om utredningsarbetet ger anledning till det. I direktiven anges också att utredaren bör kartlägga den nuvar- ande ordningen för bestämmande av förvaltararvode i konkurs, bl.a. principerna för hur konkursförvaltarna debiterar, tillsynsmyndighe- tens inflytande och hur myndigheterna praktiskt arbetar med granskningen av konkursarvoden samt tingsrätternas handläggning av frågan. Regeringen vill i detta avseende göra följande tillägg. Den av- sedda kartläggningen är främst avsedd att ge ett underlag för vilken roll tingsrätten respektive tillsynsorganet skall spela när förvaltarens arvode skall bestämmas. Det är av mindre vikt i sig vilken roll de olika aktörerna har spelat i det förgångna och vilken roll de spelar . Med hänsyn till det och till att det kan vara förenat med prak- tiska problem och stora kostnader att göra en fullständig kartlägg- ning av historiska förhållanden står det utredaren fritt att välja hur omfattande kartläggningen bör vara och vad den närmare skall bestå av. Även vissa frågor som främst rör konkursförvaltningen har ett så- dant samband med utredarens uppdrag att det är lämpligt att utred- aren har sig an dessa frågor. Sådana frågor som utredaren skall se över är om bestämmelserna rörande förvaltarberättelsen m.m. i 7 kap. 15 § första stycket 5 och 6 samt andra stycket, 16 §, 20 § och 21 § konkurslagen i sak är lämpligt utformade. I övrigt skall utredar- en ta upp frågor som har med förvaltningen att göra endast i den mån arbetet i övrigt ger anledning till det. Övriga önskemål om reformering av konkurslagen Regeringen är medveten om att det också i andra hänseenden än som nämnts i direktiven 1997:74 och i det föregående kan finnas ett behov av reformering av konkurslagen och angränsande lagstiftning. Sådana frågor bör dock inte behandlas av utredaren i vidare mån än de faller inom ramen för huvuduppdraget. tilläggsdirektiv anges avslutningsvis att utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Tilläggsdirektiven har följande lydelse. (Ju 1997:05) har enligt ursprungsdirek- tiven (dir. 1997:74) som huvuduppgift att utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha. En utgångs- punkt för utredaren är enligt direktiven att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyn- digheterna och att centrala funktion skall behål- las. Med anledning av en motion (1998/99:L301) hemställde lagutskott- et om ett tillkännagivande om att bör ges tilläggsdirektiv som innebär att utredarens uppdrag utvidgas, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara off- entlig, så att utredaren ges möjlighet att därutöver förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation (bet. 1998/99:LU11). Enligt motionärens mening borde utredningsuppdraget ha varit mer förutsättningslöst och inte haft som utgångspunkt att tillsynsfunk- tionen även fortsättningsvis skall vara offentlig och knuten till kro- nofogdemyndigheterna. Motionären anser att Konkurstillsynsutred- ningen bör få tilläggsdirektiv så att utredningen kan föreslå en re- form som stärker borgenärernas ställning i konkurser som tillsynsmyndigheterna kan avskaffas. I motionen förordas en radikal reformering av konkurstillsynen i syfte att stärka borgenärernas in- flytande över konkursförfarandet. Den i motionen föreslagna ord- ningen innebär att borgenärerna skall ha en funktion liknande den som aktieägarna normalt utövar på bolagsstämman. Borgenärernas inflytande skall, enligt det i motionen redovisade förslaget, utövas på särskilda borgenärssammanträden vid tingsrätten, vilka hålls en gång . Vidare skall rätten utse en särskild konkursrevisor, som skall vara auktoriserad revisor, och som i likhet med konkurs- förvaltaren skall avge redovisning för sitt uppdrag vid borgenärs- sammanträdena. Redovisningen skall ges in till Patent- och registre- ringsverket för granskning. Genom att ta tillvara borgenärernas kun- skap och erfarenheter och genom konkursrevisorns roll blir, enligt motionärens mening, tillsynsmyndigheten överflödig och kan av- skaffas. Härigenom torde, anför motionären vidare, staten göra en besparing beträffande konkurshanteringen, och de frigjorda resurs- erna kan tillgodogöras i polisens och åklagarnas brottsutredande verksamhet. I motionen yrkas att som sin mening ger re- geringen tillkänna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till med en inriktning som föreslagits i mo- tionen. Enligt utskottets mening har de granskningar och utredningar som gjorts klart visat att det finns ett antal över- gripande problem när det gäller konkursförvaltning och konkurstill- syn. Särskilt otillfredsställande är oklarheterna rörande konkurstill- synens mål och inriktning. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att många av de frågor som aktualiserats nu är föremål för ett samlat utredningsarbete i ett större konkursrättsligt perspektiv, och utskott- et kan inte finna annat än att regeringens uppdrag till Konkurstill- synsutredningen innefattar en mängd möjligheter till nytänkande på området. Utskottet anser för sin del att det är viktigt att konkurstillsynen är utformad så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda. Enligt utskottets mening är det vidare väsentligt att konkurstillsynen har en övergripande och gene- rell karaktär, och att det klargörs att huvudaktörerna i en konkurs utgörs av förvaltaren och borgenärerna. En annan väsentlig håll- punkt är att förvaltarens oberoende ställning i förhållande till bor- genärer och tillsynsfunktion säkerställs. I likhet med motionären konstaterar utskottet att de nuvarande direktiven till inskränker utrednings- uppdraget så till vida att konkurstillsynen även i fortsättningen skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna samt att skall ha den centrala tillsynsfunktionen.