sou · GOB336 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa regioner har också haft en omfattande inflyttning , inte minst av välutbildade och väletablerade personer där många också är egna företagare. Den svenska bilden i dessa avseenden stämmer väl överens med motsvarande iakttagelser internationellt. Med ovanstående som utgångspunkt räcker det således inte att förklara skillnader mellan olika regioners utveckling med skillnader i grundläggande förutsättningar eller strukturella villkor som t.ex. den lokala marknadens storlek eller utbildningsnivå. I figur 30 är samtliga arbetsmarknadsregioner indelade i ett antal olika grupper. I respektive grupp ingår de arbetsmarknader som kan bedömas ha förhållandevis likartade strukturella förutsättningar i termer av arbetsmarknadens storlek, tillgång till högskoleutbildning, m.m.. Även om vi kan konstatera ett tydligt samband mellan t.ex. arbetsmarknadens storlek respektive tillväxtutveckling så ser vi sam- tidigt att det finns en betydande spridning. Två orter med likartade strukturella förutsättningar kan med andra ord utvecklas olika. Orsakerna till denna skillnad kan alltså sökas bland mer subtila faktorer som i första hand är knutna till det mänskliga kapitalet (entreprenöriell kultur, samarbets- eller innovativt klimat, etc.). SOU 2000:36 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser 73 Bruttoregionproduktens utveckling – 1995. Jämförelser av La- regioner i sex regionfamiljer. (priv syss) (off syss) Källa: 1998:10, Småföretag och regioner i , s 134. 5.5Sambandet mellan regionstorlek och utveckling Även om en regions storlek inte är den enda eller ens en absolut nödvändig faktor för utvecklingen i en region, så är det uppenbart att en större region har många fördelar framför en mindre. Marknadens storlek i sig är alltså en utomordentligt gynnsam förutsättning. Av figur 30 framgår ju också det påfallande starka samband som finns mellan t.ex. regionstorlek och ekonomisk tillväxt. En viktig förklaring till detta är att en större marknad bland annat innebär att fler företag kan dela på gemensamma lokala resurser än vad som är möjligt på en mindre marknad. Alternativt skulle motsvarande resurser på en mindre marknad betinga ett högre pris. I en större region finns därmed också större förutsättningar för en ökad specialisering av såväl näringslivet som arbetskraften. I sin tur medför detta en väsentligt större mångfald av näringar och kompetenser vilket ytterligare gynnar ett dynamiskt samspel mellan en allt mer avancerad efterfrågan respektive utbud. 74 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser SOU 2000:36 Härigenom kan utvecklingen i en större region sägas bli mer självgenererande än vad som är möjligt i en mindre. En viktig faktor som på ett positivt sätt bidragit till den svenska tillväxten är de snabbt förbättrade kommunikationerna. Den s.k. regionförstoringen har med andra ord ett mycket starkt samband med näringslivets tillväxtförutsättningar. 5.6Slutsatser: utgångspunkter för regional näringspolitik Trots att de exakta orsakssambanden mellan agglomeration, lokal miljö och näringslivsutveckling fortsatt är långt ifrån klarlagda, så torde frågan om lokala miljöers betydelse för näringslivets utveckling också framgent ha en central plats, både på forskningens och på närings- och regionalpolitikens dagordning. En genomgång av den aktuella forskningslitteraturen på området ger emellertid inga tydliga policyanvisningar. Ett problem i sammanhanget är att de analyser av fall där en dynamisk industriell miljö vuxit fram, sällan tilldelar politiska åtgärder eller beslut någon avgörande roll. Dynamiska miljöer har oftast vuxit fram spontant, över , och är sällan resultatet av någon välplanerad utvecklingsstrategi. Betyder då detta att näringspolitiken inte har någon roll? Det behöver inte vara fallet, även om uppgiften är svår. Forskningslitteraturen ger en bild av paradoxala drivkrafter bakom den industriella dynamiken. Företag och industriella system tycks behöva både utmaningar och stöd för att kunna utvecklas. De modeller som presenterats säger exempelvis att företags innovationsförmåga fordrar både konkurrens och samarbete. Det är hård konkurrens, i den lokala miljön likväl som på den globala marknaden, som tvingar företag att sträva efter ständig förbättring och ständiga innovationer. är det i samspel med kunder, leverantörer och andra aktörer som sådana utmaningar kan mötas. I detta sammanhang torde politikens roll primärt ligga på konkurrens- lagstiftningens och bevakningens område. En näringspolitik med sikte på innovation och dynamik måste balansera de två kraven att upprätthålla hård konkurrens, också på hemmamarknaden, utan att för den skull förhindra framväxten av nödvändiga samarbetsrelationer. Av modellerna kan vi också läsa ut att den lokala miljön skall vara både gynnsam och krävande. Medan företagen självklart är betjänta av gynnsamma förutsättningar när det gäller beskattning, fungerande kapital- och arbetsmarknader, energipriser och kommunikationer, säger SOU 2000:36 Var växer jobben? Det nya näringslivets lokaliseringsbetingelser 75 modellerna att det är brister i faktorförutsättningar som tvingar fram innovationer och förbättringar. Av detta kan man naturligtvis inte dra slutsatsen att näringspolitiken skall försvåra företagens villkor för att därmed tvinga dem att bli bättre, men det är inte heller säkert att det är ekonomiska lättnader som långsiktigt är mest fördelaktiga. På samma sätt är det med frågan om stabilitet respektive flexibilitet. När företag tillfrågas om vad som är viktigast när det gäller affärsklimatet kommer regelstabilitet undantagslöst högt på listan. säger analysen av kreativa miljöer att ett mått av strukturell instabilitet synes vara en av kreativitetens förutsättningar. Inte heller här är policyslutsatsen självklar. Det går knappast att argumentera för att en politik som skapar en turbulent situation för företag är gynnsam, men motsatsen är inte heller självklar. Slutsatsen av föreliggande kapitel torde därför vara att en regional tillväxt eller utvecklingspolitik skall ligga på ett generellt plan: att så långt möjligt garantera rimligt stabila rambetingelser för näringslivets utveckling, att svara för såväl hård som mjuk infrastruktur (både kommunikationer och skola), att upprätthålla konkurrens samt att säkra öppenheten för inflöde av kunskaper, människor och kapital. Hur innovativ och dynamisk en lokal miljö än är, kommer det alltid att vara så att merparten av alla nyheter uppstår på annat håll. En dynamisk lokal miljö är en öppen miljö. Vi har kunnat konstatera att regionalpolitiken, sedan den etablerades som självständigt politikområde , successivt breddats såväl innehållsmässigt som geografiskt. Från att ha varit en politik med ett förhållandevis entydigt mål, dvs att avlänka en del av tillväxten från överhettade regioner till regioner med underutnyttjade resurser, och en tydlig koppling mellan mål och medel har efterhand såväl antalet mål som medel blivit fler. Detta i takt med att möjlighe- terna att bedriva traditionell omlokaliseringspolitik successivt har minskat. Utvecklingen har inneburit att en ökad otydlighet skapats avseende regionalpolitikens syfte liksom när det gäller kopplingen mellan regionalpolitikens olika mål och dess medel. Denna otydlighet förstärks dessutom av att det över huvudtaget är mer relevant med ett geografiskt perspektiv inom en rad olika politikområden. Regional- politiken kan därför i den mest extrema tolkningen sägas ha kommit att handla om all politik över allt. Någon genomgripande omprövning har, trots radikalt annorlunda förutsättningar, av regionalpolitiken har emellertid inte tidigare ägt rum. I detta delbetänkande och i kommitténs fortsatta arbete har vi valt att renodla regionalpolitiken, dels med avseende på syfte och dels med avseende på geografin. Med utångspunkt från all politiks övergripande mål, fördelning respektive tillväxt, föreslår vi en indelning i tre typer politikområden, som vi benämner: Med en regional välfärdspolitik menas här den politik som skall ga- rantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice. Detta oaktat tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. Den regionala strukturpolitiken har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål. Den främsta uppgiften för denna politik är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. Tillväxtpolitiken är också beroende av en mer flexibel och på kort sikt anpassningsbar politik. Sådan stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad och inte på samma sätt låst av långsamma, men i andra sammanhang ofrånkomliga, beslutsprocesser. Denna form av politik har vi valt att kalla regional stimulanspolitik. I praktiken finns det inga knivskarpa gränser mellan dessa områden, eftersom det finns många åtgärder som har betydelse för en lång rad olika mål och som därmed kan ses ur olika aspekter. All politik kan ha betydelse för allt. Den renodling vi gör tar därför utgångspunkt i dels respektive politikområdes huvudsakliga mål och syfte och dels den betydelse olika geografiska förutsättningar har för respektive politi- kområdes utformning. Förutom behovet att tydligare beskriva regionalpolitikens syfte, mål och förhållande till övriga politikområden finns ett behov av att klargöra regionalpolitikens gränser även geografiskt, dvs om politiken är avgränsad till utpekade s k regionalpolitiskt prioriterade områden eller om det är en politik för hela landet, men som tar hänsyn till varierade regionala förutsättningar? För regionalt inriktade insatser kan åtminstone tre huvudsakliga regiontyper identifieras: -Områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt gleshetsregioner -Regioner i omstrukturering Vi ser det som att det, med denna indelning av politiken, hör till utred- ningens viktigaste uppgift att definiera mål för hur varierade regionala förutsättningar skall kunna vägas in inom respektive område. Det krävs då att regionalpolitiken kan fungera integrerat med övriga politikområ- den. Med detta synsätt finns det ingen anledning att t.ex. särskilja de re- gionalpolitiska företagsstöden från övrig politik för företagsutveckling. Alternativt, vilket i hög grad är fallet , ser man regionalpolitiken som en politik för att kompensera för brister i all övrig politik Redan inledningsvis ställdes frågan om den demografiska utveck- lingen , med befolkningsminskning och negativa flyttningstal i stort antal regioner, kan tas till intäkt för ett regionalpo- litiskt misslyckande? Detta vid sidan om den kritik som på flera håll riktats mot de regionalpolitiska företagsstöden. Våra analyser tyder på att det finns all anledning att moderera se- nare tids larmrapporter. Den regionala befolkningsutvecklingen följer stabila utvecklings- mönster . Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringstakten varierar mellan olika år. har emellertid den regionalt ojämna befolkningsutvecklingen förstärkts. Befolkningsminskningen har i jämförelse varit förhållandevis omfattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskole - regioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminskningar är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden. Utvecklingen förklaras dock av en rad sammanfallande faktorer: första år hade de högsta födelsetalen i . Denna baby-boom avlöstes under andra halvan av årtiondet av en period med historiskt mycket låga födelsetal. tre sista år översteg t.o.m. antalet döda överstigit antalet födda. En sådan situation, med naturlig folkminskning i landet som helhet, har inte upplevt ! Totalt stod det positiva nettot för utrikes flyttningar för mer än halva befolkningsökningen i . Under andra halvan minskade nettot för utrikes inflyttning kraftigt. Tillsammans med födelsetalens nedgång att landet totalt sett fick en stagnerande befolkningsutveckling . Den trendmässigt minskande inrikes om- flyttningen ökade kraftigt under andra halvan av decenniet För regionalpolitiken är inte minst frågan om de ökade omflyttning- arna under slutet innebär att en återgång flyttlasspolitik? Våra analyser visar dock att orsakerna till ökade om- flyttningen till stor del är helt andra jämfört med tidigare. Det är ungdomar som svarar för i stort sett hela ökningen av antalet flyttningar, medan geografiska rörligheten för åldrarna tenderar att fortsätta att minska. Knappt hälften av alla flyttningar är direkt kopplade till arbetsmarknaden och den ökade rörligheten kan framförallt härledas till den kraftiga ökningen av antalet studerande. Det är framför allt i de små tätorterna i de mindre arbetsmarkna- derna där det negativa flyttnettot varit som störst. Däremot har den om- givande landsbygden, även i glesbygdsregioner, haft en mer positiv utveckling. Så t.ex. har samtliga glesbygds- och tätortsnära lands- bygdsområden ett postitivt inflyttningsöverskott i åldrarna 30–. En annan viktig skillnad, i jämförelse med 1960-talets flyttvåg, är att det i mycket få fall handlar om tvingande skäl. Beslut om att flytta – eller att stanna – upplevs i dagens nästan helt och hållet som frivilliga beslut. Den stora majoriteten, både de som flyttat och de som stannar, är också nöjda med den plats de bor på. Den traditionella bil- den, där tidigare tvingande arbetsmarknadsskäl bidrog till den kraftiga omflyttningen , är av en mycket ringa omfatt- ning . Tvärt om, så tyder det mesta på att flertalet flyttare som hade arbete, studerade eller var arbetslös innan flytt bibehåller samma status även efter det att man flyttat. De flesta som flyttar uppger också skäl som inte är relaterade till vare sig arbetsmarknaden eller studier. Det dominerande motivet är istället att man vill byta miljö. Mycket tyder alltså på att det är livsstilsfrågor och vilka boendepre- ferenser människor har som är styrande för vilka orter människor väljer att bo i eller flytta till. 6.3Övergripande mål för en regional tillväxtpolitik För den del av regionalpolitiken, dvs en regional tillväxtpolitik eller utvecklingspolitik, som syftar till att stärka näringslivets utvecklings- förutsättningar och skapa bättre betingelser för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning, kan inte befolkningsutvecklingen eller de ökade omflyttningarna tas till intäkt för ett misslyckande. I den mån denna politik har varit lyckad borde resultatet i första hand kunna avläsas i hur väl regionens arbetsmarknad har utvecklats, ekonomisk tillväxt och sysselsättning ökat eller i vilken omfattning arbetslösheten minskat. En annan viktig utgångspunkt för denna del av politiken är att, trots den ökade geografiska rörligheten, så flyttar flertalet människor inte alls. För de flesta människor, och i synnerhet de som befinner sig på arbetsmarknaden, är en flytt förbunden med höga inte minst sociala kostnader. Detta innebär att vi inte i någon större utsträckning kan för- vänta oss att t.ex. arbetslösheten i en region minskar till följd av att fler flyttar till regioner med arbetskraftsbrist. En radikalt annorlunda situation skulle kräva politiska beslut av en sådan omfattning att utredningen bedömt frågan ligga långt utanför vårt mandat. Detta innebär att näringslivet för sin rekrytering av ar- betskraft nästan helt och hållet är beroende av de människor som finns i regionen och tvärt om, dvs hur t.ex. arbetslösheten i en region utvecklas är nästan helt och hållet beroende av hur arbetsmarknaden och näringslivet utvecklas där. I denna mening blir det alltså mer rimligt att se den svenska utvecklingen som summan av den utveckling som äger rum på respektive lokal arbetsmarknad, snarare än något nationellt fe- nomen som distribueras ut över landet. Ett övergripande mål för en regional tillväxt eller utvecklingspolitik skulle därför kunna vara att skapa förutsättningar för väl fungerande lokala arbetsmarknader i alla delar av landet. 6.4Väl fungerande lokala arbetsmarknader Hur sysselsättning och arbetslöshet utvecklas i olika regioner (lokala arbetsmarknader) är givetvis av ett primärt intresse i detta samman- hang. Vanligen är det dock förändringar i sysselsättning netto som står i fokus. Av våra analyser framgår det dock att bruttodynamiken är vä- senligt större än vad som framgår av dessa nettoförändringar. Även i perioder av nedgång tillkommer ett stort antal nya jobb som många jobb försvinner. Likaså är det ett stort antal personer som tillträder respektive lämnar arbetsmarknaden. Huvudsakligen sker denna ständigt pågående och förhållandevis omfattande omvandling genom en anpassningaprocess inom respektive lokal arbetsmarknad. Flyttningar till och från den lokala arbetsmarknaden påverkar dessa processer endast marginellt. Små lokala arbetsmarknader är dock mer beroende av mellanregional rörlighet än stora arbetsmarknader. Detta beroende av att mellanregional rörlighet allmänt ökar när kvalifika- tionskraven blir högre. Detta förstärker den tidigare slutsatsen. Det är inte mellanregionala flyttningar som är problemet för svenska avfolkningsbygder. Problemet är snarare relaterat till vissa lokala arbetsmarknaders litenhet. Små ar- betsmarknader är mer beroende av stor rörlighet. I den mån rörligheten mellan lokala arbetsmarknader i är ett regionalt problem är det för att den är för liten. Som jämförelse kan nämnas att rörligheten mellan lokala arbetsmarknader i , som anses vara det land i Eu- ropa som bedriver den mest ambitiösa regionalpolitiken, är väsentligt högre än i . Slutsatsen av detta blir att åtgärder för att underlätta mellanregional rörlighet, men inte minst att underlätta pendling (s k regionförstoring) bör ges hög prioritet. 6.5Förutsättningar för näringslivets tillväxt och utveckling Även drivkrafterna i ekonomin är till stor del annorlunda jämfört med mitten av . I takt med att näringslivet fått en allt mer decentraliserad struktur och att tillväxt i högre grad bygger inno- vativitet och förmåga till flexibel anpassning till en föränderlig marknad, snarare än stordrift i produktionen, så blir också den lokala miljöns betydelse för näringslivets utveckling en allt viktigare strategisk fråga. är dock kunskapen begränsad när det gäller sambanden mellan näringslivets dynamik och olika förhållanden i den lokala miljön. Den forskning som finns på området ger i vissa avseenden entydiga svar i andra mer motsägelsefulla. Exempelvis svarar de flesta företag när de tillfrågas om vad som är viktigast när det gäller affärsklimatet att regelstabilitet är en av de vik- tigaste faktorerna. säger emellertid analyser av kreativa mil- jöer att ett visst mått av strukturell instabilitet är en viktig förutsätt- ning. En slutsats är dock att en regional tillväxt eller utvecklingspolitik bör ligga på ett generellt plan och så långt möjligt garantera rimligt stabila rambetingelser för näringslivets utveckling. Det inbegriper att svara för såväl hård som mjuk infrastruktur (både kommunikationer och skola), att upprätthålla konkurrens samt att säkra öppenheten för inflöde av kunskaper, människor och kapital. En dynamisk lokal miljö är en öppen miljö. Utredning om den framtida regionalpolitiken 1999:2 Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté med parlamentariskt inflytande tillkallas med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas . Den senaste omfattande utredningen om regionalpolitiken med parla - mentariskt inflytande, Fungerande regioner i samspel (SOU 1989:55), slutfördes . Den låg till grund för regeringens propo- sition Regionalpolitik för 90-talet och för ställningstagande (prop. 1989/90:76, bet. 1989/90:AU13, rskr. 1989/90:346). Sedan denna utredning slutfördes har väsentliga förändringar skett i förutsättningarna för att bedriva regionalpolitik i . Dessa för- ändringar består bl.a. av den accelererande utvecklingen av produktions- och informationstekniken, den alltmer internationaliserade ekonomin och anslutning till Europeiska unionen. Med regionalpolitik avses åtgärder inom alla politikområden som syftar till att påverka utvecklingen i geografiska områden med regionalpolitiska problem. Härmed avses områden som, mätt på olika sätt, utvecklas avsevärt sämre än andra. Åtgärderna syftar till att uppnå regional utjämning, dvs. en från samhällsekonomiska och välfärdspolitiska syn- punkter balanserad utveckling mellan och inom regioner. Dessa åtgärder behandlas ofta uppdelade efter statsbudgetens utgiftsområden i den "lilla" och den "stora" regionalpolitiken. Till den "lilla" regionalpolitiken anvisas medel inom utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling i statsbudgeten. Med den "stora" regional- politiken avses åtgärder inom andra utgiftsområden som har betydelse för den regionala utjämningen. Exempel på viktiga områden är kommunikationssektorn, utbildningsväsendet och det statliga bidrags- och utjämningssystemet i kommunsektorn. Den nuvarande svenska regionalpolitiken infördes främst som en reaktion på den stora befolkningsutflyttningen under 1950- och 1960- talen från norra . De stora omställningskrav denna ställde på både enskilda människor och samhället blev av sociala och samhälls- ekonomiska skäl svåra att acceptera. Den stabilitet i befolknings- utvecklingen som uppnåddes har återigen bytts till kraftiga befolkningsomflyttningar. Folkmängden har minskat kraftigt inte bara i glesbygd samt i små och medelstora kommuner utan även i många stora industriorter och i de flesta av län. expanderar storstadsområdena, särskilt , kraftigt. En nedbrytning på län av aktuella befolkningsprognoser från pekar också mot att utvecklingen kommer att gå åt mycket skilda håll i olika delar av landet under det närmaste årtiondet. Därför står regionalpolitiken inför minst lika stora utmaningar som när den infördes . Den svenska regionalpolitiken har dock , jämfört med andra länder, framgångsrikt medverkat till att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som präglat det svenska samhället. Det är viktigt att denna tradition inte bryts. I regeringsförklaringen och i andra sammanhang sammanfattas detta mål bl.a. i uttrycket "Hela skall leva. Vidare har , med anledning av regeringens proposition Regional tillväxt – för arbete och välfärd, uttalat att en kraftsamling behövs för att vända utvecklingen och att en utredning med parlamen- tariskt inflytande bl.a. bör studera effekterna av dagens regionalpolitik och utarbeta en strategi för regional balans. Utredningsarbetet skall även innefatta glesbygds- och landsbygdsfrågor (prop. 1997/98:62, bet.1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204). Mot denna bakgrund bör en särskild kommitté tillkallas. 1.analysera de senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna, 2.analysera regionalpolitikens effekter, 3.bedöma den framtida regionala utvecklingen, 4.utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till över- gripande mål och effektmål för den framtida regionalpolitiken, 5.föreslå vilka olika medel som kan behövas för att uppnå dessa mål, samt 6.särskilt behandla den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden. Kommitténs arbete skall utgå från lokala arbetsmarknader som minsta enheter och därifrån utvidgas till att avse förhållandena inom större regioner, t.ex. län och landsdelar. Kommittén skall i sitt arbete i alla väsentliga frågor beakta hur den framtida regionalpolitiken kan bidra till en ekologisk hållbar utveckling samt till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. De senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna Regional utveckling kan mätas på många olika sätt. Inom Europeiska unionen används i första hand bruttoregionprodukt per invånare och arbetslöshet. I har den långsiktiga befolknings- utvecklingen setts som ett övergripande mått på en regions utveckling.