sou · GOB37d11 · 2001-01-01 00:00:00 — kan emellertid varken räkna med en växande arbetsför befolkning eller en långsiktig tillväxt i arbetskrafts- deltagandet, vilket gör att en arbetstidsförkortning blir märkbar på ett annat sätt . Om den demografiska prognosen slår in så kommer bidraget från ökat arbetskraftsutbud under de närmaste decennierna att inledningsvis bli litet och senare negativt om inte andelen sysselsatta kan höjas och medelarbetstiden förbli oförändrad. 3.3 Konsekvenser av ett mindre arbetskraftsutbud I avsnitt 3.2 framgick att andelen av den totala befolkningen kan tolkas som ett mått på försörjningsbördan i ekonomin. De som finns tillgängliga för produktion av varor och tjänster ställs i relation till alla dem som produktionen skall räcka till. I diagram 3.3 visas andelen av totalbefolkningen som är sysselsatt, vilket är ett mer relevant mått på försörjningsbördan. Denna andel ökade fram , men föll sedan kraftigt, en utveckling som kommer att Bilaga 9 till LU 1999/2000 fortsätta fram till år 2030.8 Från att cirka hälften av befolkningen var sysselsatt kommer cirka fyra av tio att vara sysselsatta . Givet att medelarbetstiden inte förändras kommer en minskande andel sysselsatta av totalbefolkningen att leda till att antalet arbetade timmar minskar från drygt 713 per person och år mellan och . Det motsvarar ett negativt bidrag till BNP om . Om medelarbetstiden skulle minska , i enlighet med basscenariot som har utarbetat till , kommer antal arbetade timmar per person och år att minska till strax . 9 Det kan påpekas att även om antalet arbetade timmar skulle kunna hållas nivå genom ökad sysselsättning kommer försörjningsbördan att öka, eftersom den totala befolkningen förväntas fortsätta att växa fram . Diagram 3.3 Andel sysselsatta av totalbefolkningen Källa: , Arbetskraftsundersökningarna, Befolkningsprogrammet samt egna beräkningar Det står klart från diagram 3.3 att förändringar på arbetsmarknaden kan förändra försörjningsbördan i större utsträckning på bara än den underliggande demografiska utvecklingen förmår under en betydligt . Utvecklingen kan därför snarare tolkas som en trend kring vilken den verkliga utvecklingen kommer att 8I beräkningen antas att sysselsättningsgraden kommer att ligga nivå fram . 9Konjunkturinstitutet, [1999], ekonomi - scenarier , Bilaga 1 till /2000, , . Bilaga 9 till LU 1999/2000 Den underliggande demografiska utvecklingen medför att sysselsättningsandelen minskar med mellan och , en utveckling som kan förvärras eller motverkas beroende på i vilken utsträckning sysselsättningsläget förändras. I jämförelse med många EU-länder är inte fyra av tio sysselsatta i befolkningen en anmärkningsvärt låg siffra. Bruttonationalprodukten, BNP, kommer troligen att växa under de första decennierna på 2000- talet, trots att arbetskraftsutbudet minskar. kommer med andra ord inte att bli fattigare i absoluta termer. Detta indikerar att den utveckling som illustreras i diagram 3.3 i första hand inte är ett försörjningsproblem, utan ett fördelningsproblem. Försörjningsbördan som sådan är inte övermäktig: att fyra av tio personer arbetar tycks ju räcka för att producera ett nödvändigt välstånd i många EU-länder. blir problemet att konstruera fungerande inkomstfördelningssystem när en allt mindre del av befolkningen kommer att ha löneinkomster, utan att skatte- och avgiftssatser blir så höga att de upplevs som oskäliga eller på annat sätt ger upphov till en dränering av skattebaserna. Detta är en stor skillnad mot nuvarande omfördelningssystem, som byggdes upp då förhållandena var gynnsamma på arbetsmarknaden, med en relativt stor andel av befolkningen i arbetsför ålder och en hög sysselsättningsgrad. har en jämförelsevis stor omfördelning via offentlig sektor och en mycket jämn inkomstfördelning. Om omfördelningen i ökad utsträckning skulle överlämnas till mer informella system kommer inkomstskillnader troligen att öka. Omfördelningen bygger i hög grad på beskattning av arbetsinkomster. Kombinationen av fallande sysselsättning och en allt mindre andel av befolkningen i arbetsför ålder kan komma att ändra förutsättningarna för dagens system och framtvinga regelförändringar. Svagare utveckling av BNP och skatteinkomster Vilka blir konsekvenserna av ett krympande arbetskraftsutbud och av att antalet sysselsatta och arbetade timmar per invånare minskar? För det första blir produktionen mindre än om ett större antal människor varit sysselsatta, allt annat lika. För en given produktivitetsökning kommer BNP och BNP per invånare att utvecklas svagare när arbetskraftsutbudet minskar. Produktiviteten kommer dock sannolikt att fortsätta öka över tiden. Det innebär att volymen producerade varor och tjänster också kommer att öka, även om bidraget från arbetskraften skulle bli negativt. Som exempel kan nämnas att antalet arbetade timmar per person sjönk 1990-1994. Bilaga 9 till LU 1999/2000 sjönk BNP till marknadspris och produktiviteten på BNP-nivå ökade . För det andra kommer de offentliga skatteinkomsterna att öka långsammare, eftersom arbete utgör den viktigaste källan till skatte- inkomster. Lönesumman är en av de viktigaste skattebaserna och avgörande för intäkter från arbetsgivaravgifter och inkomstskatt. Genom att den utgör en väsentlig del av hushållens disponibla inkomst är den också viktig för intäkterna från konsumtionsskatter. Om antalet timmar förblir oförändrat eller minskar kommer lönesumman endast att växa med ökningen i timlön. Dessutom står den offentliga sektorn genom olika typer av transfereringar för försörjningen av många av dem som inte jobbar. En mindre andel av befolkningen i sysselsättning tenderar därför att försvaga de offentliga finanserna genom både ökat utgiftstryck och lägre inkomster. På bestäms utrymmet för den offentliga verksamheten av antalet arbetade timmar och inte av timlöneökningen.10 Det beror på att det allmännas kostnader långsiktigt ökar i ungefär samma takt som timlöneökningarna även vid en oförändrad produktionsvolym. Lönekostnader utgör en stor del av de offentliga utgifterna, framförallt för kommunerna. Om lönerna ökar i samma takt i offentlig som i privat sektor kommer lönekostnaderna att öka i takt med timlöneökningarna även om volymen offentligt producerade tjänster är oförändrad. En annan viktig del av de offentliga utgifterna är transfereringar till hushållen, av vilka en stor del har en koppling till löneutvecklingen. Även de som inte är direkt inkomstrelaterade kan tänkas växa snabbare än den allmänna prisutvecklingen om det finns en vilja att öka ambitionsnivån i takt med tillväxten och behålla en jämn inkomstfördelning. förmåga att bibehålla och förbättra den offentliga sektorn är således direkt beroende av sysselsättningsläget och antalet arbetade timmar i den privata sektorn. En utveckling, där sysselsättningskvoter och den demografiska utvecklingen medför att andelen sysselsatta gradvis sjunker ned mot av total- befolkningen, innebär därför ökade svårigheter att finansiera de offentliga utgifterna. förväntas den arbetsföra befolkningen att minska både i absoluta tal och som andel av totalbefolkningen. Medelåldern på arbetskraften kommer att öka när antalet personer i 10 Detta gäller under förutsättning att skattesatsen är oförändrad. Bilaga 9 till LU 1999/2000 åldersgruppen 55–växer snabbare än yngre grupper. Om dagens ålders- och könsspecifika arbetskraftsdeltagande blir bestående kommer det tillsammans med den förväntade minskningen av antalet personer i arbetsför ålder att leda till att såväl antalet sysselsatta, som arbetade timmar minskar påtagligt. Under de närmaste 10–15 åren är förändringarna relativt små medan den stora nedgången kommer –2030. Utvecklingen är inte ofrånkomlig. En krympande arbetskraft kan i viss mån kompenseras av ett ökat arbetskraftsutbud och sysselsättning. Detta förutsätter dock att medelarbetstiden inte minskar. Om arbetskraften i genomsnitt kommer att arbeta blir det svårt att bibehålla antalet arbetstimmar . Detta gäller både vid en långsam och trendmässig nedgång i arbetstiden och i än större grad vid en avtalad eller lagstiftad arbetstidsförkortning. Ett mindre arbetskraftsutbud leder allt annat lika till en långsammare tillväxt av produktion och skatteintäkter. kommer detta till trots med stor sannolikhet att vara ett rikare land genom att produktiviteten fortsätter att öka. En mindre andel av befolkningen med löneinkomster innebär emellertid ett ökat tryck på försörjnings- och omfördelningssystemen. En ökad sysselsättningsgrad i befolkningen förbättrar tillväxtmöjligheterna och minskar omfördelningstrycket. Det bästa sättet att möta en krympande andel av befolkningen i arbetsför ålder är att verka för ett ökat arbetskraftsutbud från dem som har möjligheter att arbeta. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar 4 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar En åldrande befolkning kan komma att ge effekter på tillväxt, sparande och investeringar i ekonomin. Det bör påpekas att i detta kapitel avses de effekter på tillväxten som tillkommer utöver de effekter av förändringarna i arbetskraftsutbudet, som diskuterades i kapitel 3. Nya forskningsrön har visat att många makroekonomiska fenomen påverkas av förskjutningar i befolkningens åldersstruktur.1 Många av dessa samband är dock omstridda och det är oklart i vilken utsträckning de är bestående över tiden. En anledning till osäkerheten kring resultaten är att individer anpassar sitt beteende, bland annat just som en följd av demografiska förändringar, så att samband som gällt inte blir bestående i nästa. Dessutom påverkar en mängd andra faktorer utöver demografin den ekonomiska utvecklingen, vilket gör att enkla demografiska samband kan bli missledande. I detta kapitel redogörs inledningsvis för hur en åldrande arbetskraft kan tänkas påverka tillväxten via produktivitetsutvecklingen i ekonomin. I de därpå följande avsnitten behandlas effekten på sparande, investeringar och konsumtion av att hela befolkningen blir allt äldre. 4.1 Hur påverkar en åldrande arbetskraft tillväxt och produktivitet? Olika åldersgruppers bidrag till tillväxt i ekonomin Ekonometriska skattningar av sambandet mellan befolkningens åldersstruktur och tillväxt har gjorts såväl i som utomlands. 1 För en genomgång av forskning på området se Ds 2000:13, 40-talisternas uttåg - en om 2000-talets demografiska utmaningar, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), . Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Bilaga 9 till LU 1999/2000 utförda skattningar på svenska förhållanden , på de nordiska länderna 1950-1992 samt på 1950-1990 visar att det främst är 50-64-åringarna som ger ett positivt bidrag till BNP-tillväxten. Pensionärer och barn påverkar däremot tillväxten negativt.2 Förklaringarna är att olika åldersgrupper har olika beteenden för sparande och olika grad av humankapitalackumulering. När befolkningsstrukturen är sådan att sparandet i ekonomin är högt främjas investeringarna, vilka antas påskynda den tekniska utvecklingen. En snabb teknisk utveckling i kombination med en stor mängd ackumulerat humankapital hos befolkningen påverkar tillväxten positivt. Anledningen till att de äldsta åldersgrupperna i arbetskraften, 50-64- åringarna, tycks bidra mest till tillväxten antas ligga i deras jämförelsevis höga humankapitalackumulering. Därtill påverkar deras höga sparande tillväxten positivt, dels genom att bidra till kapitalförsörjning i ekonomin, dels genom att inte belasta de offentliga finanserna i alltför stor utsträckning. Det finns dock anledning att påpeka att framtidens 50-64-åringar inte nödvändigtvis kommer att vara lika produktiva som dagens, eftersom de kan ha andra normer och värderingar när det gäller arbete, sparande etc. En annan möjlighet är emellertid att framtidens 50-64-åringar blir tvungna att bli mer produktiva, eftersom de sannolikt kommer att ha ett större försörjningsansvar dels för sina egna föräldrar, dels för hemmavarande barn . Ovanstående resultat kan tyda på att en stor andel äldre i arbetskraften i kombination med få pensionärer för en god BNP- tillväxt, vilket även bekräftas av skattningar som bland annat gjorts i . För del skulle det innebära att BNP de kommande åtta åren kommer att påverkas positivt av den underliggande befolkningsutvecklingen. Det skall dock påpekas att denna typ av undersökningar är omtvistade. En del forskare menar att skattningarna inte klargör hur sambandet mellan åldersstruktur och sparande ser ut samt att resultaten skulle förändras drastiskt om tidsserier och sampelstorlek förändras. När det gäller sparandet menar dessa forskare att det varierar mer över tiden än mellan åldersgrupper. Under förutsättning att det åldersspecifika sparandet är givet över livscykeln är förändringarna i olika åldersgruppers befolkningsandelar för små för att förklara förändringar i sparkvoten. 2 , B, [1994], , B, [1998] samt , T & , B, [1999], and Growth in the , 1950-90: Further Evidence, , 12(3), 1999, 431-449. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar slutligen ett antal andra variabler som påverkar sparandet på aggregerad nivå.3,4 Ju större kohort, desto högre tillväxt? I liksom i många andra föddes osedvanligt många barn . Den framtida befolkningsutvecklingen i tyder därmed på att den äldre delen av arbetskraften kommer att bli förhållandevis stor. Enligt den s k Easterlinhypotesen kan en stor kohort förväntas påverka BNP-tillväxten i positiv riktning enbart genom sin storlek relativt andra förvärvsaktiva kohorter.5 Easterlin hävdade att alla åldersgrupper vill bibehålla eller förbättra sin levnadsstandard och uppnå sina konsumtionsönskemål. Konsumtions- önskemålen betingas till stor del av föräldragenerationens levnadsstandard. Med givna konsumtionsönskemål anpassar olika åldersgrupper sitt demografiska och ekonomiska beteende efter den egna åldersgruppens storlek. Allt annat lika kan en stor kohort förväntas uppleva sämre arbetsmarknadsförhållanden på grund av sin storlek jämfört med mindre åldersgrupper. Konkurrensen om jobb inom kohorten kan därmed öka, vilket kan verka produktivitetshöjande. Sämre arbetsmarknadsförhållanden innebär dessutom större svårigheter att försörja sig, vilket kan leda till att en stor kohort föder färre barn alternativt skjuter upp barnafödandet. Arbetskraftsdeltagandet, särskilt bland kvinnor, kan förväntas vara jämförelsevis högt även om det också påverkas av institutionella faktorer som exempelvis utformningen av föräldraförsäkringen. Arbetskraftsdeltagandet beror slutligen också på om inkomst- eller substitutionseffekten dominerar.6 3Motsvarigheter är Mc , H, M, & Baesel, J, B, [1990] och Bloom, D, E, & , J, G, [1997]. I några undersökningar studeras sambandet mellan tillväxt och åldrande däremot inte explicit. I exempelvis Fair, R, C, & , K, M, [1991] används en åldersvariabel bland andra förklarande variabler att förklara olika makrovariabler, som konsumtion, sparande och arbetskraftsdeltagande. Dessa undersökningar kritiseras av t ex Koskela, E, & Virén, M, [1989], Kotlikoff, L, J, [1989], och , J, W, [1987]. 4Lindh, T & , B, [1999a] 5Empiriska studier på amerikanska data tycks i viss mån bekräfta Easterlinhypotesen, medan det är oklart om den i samma utsträckning gäller i . 6Om inkomsteffekten dominerar kan arbetskraftsdeltagandet vara jämförelsevis högt, allt annat lika. Om substitutionseffekten dominerar kan arbetskraftsdeltagandet vara något lägre, allt annat lika. Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Bilaga 9 till LU 1999/2000 I stora åldersgrupper torde även lönerna hållas tillbaka, eftersom fler personer konkurrerar om jobben. Amerikanska studier tyder på att genomsnittslöner varierar negativt med kohortstorlek, det vill säga ju större kohort desto lägre genomsnittslön. Eftersom det sällan råder perfekt utbytbarhet mellan åldersgrupper har stora kohorter ofta lägre genomsnittslön relativt andra kohorter. Följaktligen skulle inkomsteffekten föranleda individer i stora kohorter att i större utsträckning delta i arbetskraften än individer i mindre kohorter. Är äldre arbetskraft produktivare än yngre? Ovanstående tyder på att den ökande andelen äldre i den svenska arbetskraften skulle kunna påverka tillväxten i ekonomin positivt. Skillnader i produktivitet mellan olika åldersgrupper kan härvid vara en viktig förklaring. Äldre personer antas ofta vara mindre produktiva än yngre, något som vid första anblicken tycks bekräftas av individuella inkomstprofiler över livscykeln. Dessa inkomstprofiler uppvisar ofta en brant stigning i yrkeslivet. Därefter avmattas ökningen och inkomstökningstakten kulminerar i femtioårsåldern.7 De resterande åren fram till pensioneringen tenderar individens inkomstökningstakt att minska något. Inkomstnivån är dock högre än för yngre individer. Under förutsättning att en individs lön under alla delar av livet motsvarar hans eller hennes marginalproduktivitet visar den branta ökningen i början av karriären att individen ackumulerar yrkes- eller företagsspecifikt humankapital i hög takt. är tillväxttakten i produktiviteten hos individen som högst. Den avtagande inkomstprofilen motsvarar i sådant fall en avtagande ökning i produktivitet hos den enskilda individen. Det finns mycket som talar för att ovanstående resonemang är förenklat och att produktiviteten i vart fall inte minskar med åldern. För det första är det inte troligt att inkomstprofiler endast avspeglar en individs produktivitet. En hypotes gör gällande att företag skjuter de anställdas löneökningar som ett incitament att bibehålla dem i företaget.8 En annan hypotes är att löneökningarna avspeglar en senioritetsprincip, det vill säga att lönerna ökar med stigande ålder oberoende av om individen ackumulerar företagsspecifikt humankapital 7Den minskande löneökningstakten beror på en depreciering av humankapitalet. Om den generella produktiviteten i ekonomin är hög är det dock troligt att individens lön kan fortsätta stiga eller löneökningstakten tillta beroende på generella löneökningar i ekonomin. Se Klevmarken, N, A, [1993]. 8Lazear, E, P, [1981]. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar eller ej.9 Slutligen påverkas individuella inkomstprofiler även av tillväxten i ekonomin och av arbetsmarknadsläget. För det andra är det osäkert om produktivitetsökningen hos enskilda individer verkligen avtar . Enligt humankapitalteorin har långvarigt ackumulerad kunskap, i form av formell utbildning och yrkeserfarenhet, en avgörande inverkan på en individs produktivitet. Detta bekräftas i olika psykologiska studier. Även om äldre personer exempelvis har sämre närminne och förmåga att snabbt ta till sig ny teknik än yngre besitter de inte sällan en god verbal förmåga och social kompetens, vilket kan vara minst lika viktigt på många arbetsplatser. Attitydundersökningar visar ofta att äldre personal trivs bättre och är mer hängivna sina arbetsuppgifter. Dessutom tycks arbetsintensiteten öka med åldern, det vill säga äldre är mer produktiva de är på arbetet.10 Slutligen är skillnaderna i produktivitet mellan individer i samma åldersgrupp större än mellan åldersgrupper. Många äldre kan genom utbildning och träning öka sin produktivitet, vilket bekräftas av arbetspsykologiska studier. Sammanfattningsvis är det inte orimligt att tänka sig att åldern har en positiv inverkan på en enskild individs produktivitet. Om så är fallet kan ett större antal äldre personer i arbetskraften bidra positivt till tillväxtutvecklingen.11 Tillväxten i ekonomin påverkas givetvis även av en rad andra faktorer som både kan förstärka och motverka effekten av att arbetskraften åldras. Exempelvis uppvisar den äldre arbetskraften ett lägre arbetskraftsdeltagande, se vidare avsnitt 3.2 och 3.3. 4.2 Hur påverkas sparande och investeringar av en åldrande befolkning? Sparandets storlek över livscykeln-olika hypoteser En teori om sambandet mellan sparande och konsumtion över livet är livscykelhypotesen. Enligt denna är konsumtionen betydligt mer jämnt spridd över livet än vad inkomsterna är. Detta ger upphov till perioder med högre eller lägre sparande över livscykeln. Sparandet är lågt i livet när familjebildning, barnafödande och lån till bostad 9Klevmarken, N, A, [1993]. 10Ackum-Agell, S, [1993]. 11Johnson, P, & , K, [1993]. Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Bilaga 9 till LU 1999/2000 i livet stiger inkomsterna och sparandet ökar, skulder amorteras av och ett sparkapital byggs upp inför pensioneringen. När den yrkesverksamma perioden avslutats blir hushållssparandet åter negativt, då en del av konsumtionen finansieras genom avveckling av den förmögenhet som byggts upp under den förvärvsaktiva delen av livet. En optimalt planerande individ utan behov av att lämna ett arv efter sig skulle på dödsdagen helt ha uttömt sina besparingar. Om dessa åldersspecifika sparande- och konsumtionsmönster tas som givna skulle förändringar i befolkningens ålderssammansättning få en stark effekt på det aggregerade hushållssparandet i ekonomin. när relativt stora grupper befinner sig i åldrar med högt sparande stiger det totala hushållssparandet, medan det faller när försörjningsbördan växer genom att andelen barn, ungdomar och äldre ökar. Detta pekar på ett högt och stigande sparande , när stora kohorter befinner sig sent i arbetslivet. Utvecklingen kommer därefter att svänga till minskat eller negativt aggregerat sparande när de stora kohorterna, födda , går i pension. Den uppkomna negativa effekten på hushållssparandet kan förväntas förstärkas genom en minskning av det offentliga sparandet. Det beror på att hushållens inkomstutveckling påverkar skatteinkomsterna och att det finns ett offentligt ansvar för försörjningen av exempelvis barnfamiljer och äldre. För att jämna ut effekterna av att antalet pensionärer och personer i förvärvsaktiva åldrar varierar över tiden så att avgiftsintäkter inte måste anpassas till nödvändiga pensionsutbetalningar har pensionsfonder byggts upp i många länder. bedömer att det finns snabbt växande pensionsfonder motsvarande mer än 50 000 miljarder kronor.12 När dessa dras ned med en hög försörjningsbörda ger det upphov till ett minskat sparande i ekonomin. Om detta sker inom stora delar av världsekonomin riskerar det att leda till höjda realräntor, vilket i sin tur hämmar tillväxten. finns det också en trend mot ökat offentligt sparande, åtminstone inom EU. ställer krav på stärkta statsfinanser och minskad statsskuld som många bedömare menar att det finns ett behov av att ha en så gynnsam statsfinansiell position som möjligt när det demografiska trycket ökar . När det sker kommer det offentliga sparandet antagligen att minska och möjligen bli negativt, som hushållens sparande minskar av livscykelskäl. 12 [1997]. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar Livscykelhypotesen är dock inte oomstridd. Empiriska undersökningar av olika individers sparbeteende ger ofta motstridiga resultat. De äldre sparar mer än förväntat och drar inte ned på sin förmögenhet i den utsträckning som livscykelteorin förutsäger, vilket exempelvis kan bero på att äldre personer vill föra förmögenheten vidare till sina arvingar. Det kan också mycket väl vara så att det privata sparandet bland äldre personer kan komma att öka på grund av stigande osäkerhet om framtiden. En rationell individ kan antas inse att ett minskat offentligt sparande leder till framtida skattehöjningar och/eller minskade offentliga utgifter. Den rationelle individen ökar då sitt privata sparande, så kallad Ricardiansk ekvivalens. En fullständig Ricardiansk ekvivalens innebär att det privata sparandet anpassas så att det exakt motsvarar förändringar i det offentliga sparandet, vilket skulle lämna nivån på det nationella sparandet oförändrat. Många bedömare räknar med en viss Ricardiansk ekvivalens även om få tror att utjämningen kommer att bli fullständig.