sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — De egentliga medborger- liga rättigheterna och skyldigheterna ligger på det nationella planet, och unionsmedborgarskapet tillför gemenskapsrättsliga rättigheter därutöver.19 Bland dessa rättigheter kan nämnas fri rörlighet och uppehållsrätt i medlemsstaterna, rösträtt och valbarhet i kommunala val och val till samt diplomatiskt och konsulärt skydd i tredje land. Vilka rättigheter som tillerkänns en unionsmedborgare bestäms inom ramen för EU:s beslutsprocess och av rättstillämpningen. Unionsmedborgarskapet innebär således inte någon förändring av det nationella medborgarskapet i formell mening. I materiellt hänseende har dock unionsmedborgarskapet viss betydelse för värdet av det svenska medborgarskapet. För den som är medborgare i ett tredje land och förvärvar svenskt medborgarskap medför det exempelvis med automatik tillgång till de rättigheter som tillerkänns unionsmedborgare. Uppfattningen om i vilken utsträckning krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap bör behållas i lag- stiftningen hör nära samman med vilken betydelse man tillmäter med- borgarskapet. Det finns emellertid inte någon allmänt vedertagen grundsyn avseende medborgarskapets betydelse. Därtill kommer att betydelsen inte är statisk. Innebörden av ett medborgarskap torde för- ändras i takt med såväl den nationella som den internationella samhällsutvecklingen. Den närmare innebörden torde vidare variera från ett land till ett annat. Enligt vår uppfattning saknas förutsättningar att – inom ramen för vårt uppdrag – slå fast vilken grundsyn som generellt sett bör gälla för det svenska medborgarskapet. I vad mån det föreligger sakligt godtag- bara skäl att behålla de medborgarskapskrav som uppställs i lag- stiftningen får bedömas efter en samlad utvärdering från fall till fall. 19 SOU 1996:16 s. 84. 304 Utgångspunkter för våra överväganden Fri- och rättigheter i grundlag 305 9 Fri- och rättigheter i grundlag Den ledande principen i vårt arbete är enligt våra direktiv att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Bakom krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap skall det alltid ligga i sammanhanget godtagbara sakliga skäl. Vi skall för varje enskild bestämmelse väga tyngden av det eller de skäl som talar för en särreglering mot det angelägna i att slå vakt om principen om lika rättigheter och skyldigheter. I våra grundlagar återfinns bestämmelser om olika fri- och rättigheter som i ett eller annat avseende särbehandlar utlänningar. De ifrågavarande grundlagarna är regeringsformen (RF), tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) Fri- och rättighetsreglerna i RF brukar delas in i tre kategorier; (i) sådana som enligt RF är garanterade endast svenska medborgare, (ii) sådana där svenska medborgare och utlänningar här i riket enligt RF är helt likställda och (iii) sådana där svenska medborgare och utlänningar här i riket enligt RF är likställda, men där det i lag är möjligt att meddela andra bestämmelser för utlänningar (se avsnitt 4.3). De fri- och rättigheter vi har i uppdrag att se över hänför sig följaktligen till kategorierna (i) och (iii). En utförlig redovisning av dessa kategorier lämnas i avsnitt 4.4-4.5. När det gäller kategori (iii) är redan det skydd som ligger i kravet på att de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna får begränsas endast genom lagstiftning av betydande styrka. Dels skall grundlagens regler tillämpas direkt av domstolarna och andra myndigheter i den mån avvikande bestämmelser inte finns i lag. Dels säkerställs att alla inskränkningar i fri- och rättigheterna kommer att beslutas under den offentlighet och allmänna debatt som följer med en riksdagsbehand- ling. Enligt våra direktiv skall vi särskilt analysera skälen för och emot att i lagar och andra författningar i olika avseenden göra skillnad mellan å ena sidan medborgare i andra medlemsstater i EU och å andra 306 Fri- och rättigheter i grundlag sidan utlänningar i övrigt. Såvitt gäller de grundläggande fri- och rättig- heterna i 2 kap. RF framgår av redogörelsen i avsnitt 4.4-4.5 att någon särbehandling inte sker i angivet avseende. Av avsnitt 4.6.3 framgår att viss särbehandling föreligger på tryckfrihetens område såvitt gäller rätten att äga periodisk skrift som trycks i . Vårt uppdrag är dock begränsat till att lika rättigheter och skyldigheter skall gälla för landets invånare. Den särbehandling som här är aktuell, dvs. att EES- medborgare åtnjuter samma rätt som svenska medborgare utan att behöva bo eller vistas i riket, har vi därför bedömt ligga utanför vårt uppdrag. Kommitténs bedömning: Möjligheten att inskränka utlänningars grundlagsskydd motiveras i flera fall av utlänningslagstiftningen. Denna lagstiftning ligger enligt våra direktiv utanför vårt uppdrag. Vi har när det gäller de fri- och rättigheter liksom de materiella skyddsregler som har samband med utlänningslagstiftningen, inte prövat om sakliga skäl för särbehandling föreligger. Som framgår av genomgången i avsnitt 4.4-4.5 hör möjligheten till inskränkning av utlänningars grundlagsskydd beträffande följande fri- och rättigheter - helt eller delvis - samman med utlänningslag- stiftningen; de positiva opinionsfriheterna (1 §) skyddet mot tvång att ge till känna åskådning (2 § första meningen) skyddet för integriteten i vissa fall (6 §), friheten att flytta sig inom riket och att lämna detta (8 § andra meningen), rätten till domstolsprövning av s.k. administrativa frihetsberövanden (9 § andra och tredje styckena), rätten till offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket) och skyddet mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen). Beträffande flera av de uppräknande fri- och rättigheterna är det utlänningslagstiftningen i sig och inte grundlagsskyddet, som utgör särbehandlingen. Detta eftersom flera av fri- och rättigheterna kan inskränkas även beträffande svenska medborgare (se avsnitt 4.3). Utlänningslagstiftningen ligger uttryckligen enligt våra direktiv utanför Fri- och rättigheter i grundlag 307 Vi har därför inte prövat om möjligheten till inskränk- ningar av skyddet är sakligt motiverat när det gäller de uppräknade fri- och rättigheterna. Detsamma gäller de materiella skyddsregler som har samband med utlänningslagstiftningen, dvs. dels 12 § andra stycket tredje meningen, dels 13-14 §§ (se även avsnitt 9.2.3). Kommitténs bedömning: Den ventil som avsaknaden av grundlagsskydd beträffande utlänningar här i riket ger i fråga om skyddet mot åsiktsregistrering bör finnas kvar med hänsyn till rikets säkerhet. Vi föreslår därför ingen ändring. De fri- och rättigheter som ingår i vår översyn och som inte har samband med utlänningslagstiftningen är två till antalet, nämligen förbudet mot åsiktsregistrering (3 § första stycket) och skyddet mot frihetsberövande (8 § första meningen). När det gäller den senare fri- och rättigheten hör särbehandlingen samman med frågan om de materiella skyddsreglerna vilken behandlas i nästa avsnitt. Skyddet mot åsiktsregistrering följer såvitt gäller svenska medbor- gare av grundlag medan skyddet för utlänningar här i riket följer av vanlig lag. Särbehandlingen består således i att genom vanlig lag kan inskränka eller helt ta bort skyddet för utlänningar här i riket. Den ventil som avsaknaden av grundlagsskydd beträffande utlänningar här i riket ger bör enligt vår mening finnas kvar med hänsyn till rikets säkerhet, t.ex. om det säkerhetspolitiska läget i landet blir ett annat. Vi föreslår därför ingen ändring. Kommitténs bedömning: Den särbehandling som föreligger genom att de materiella skyddsreglerna inte fullt är tillämpliga vid rättighets- begränsande lagstiftning mot utlänningar här i riket är sakligt motiverad utifrån hänsyn till rikets säkerhet. Någon ändring föreslås därför inte. De s.k. materiella skyddsreglerna behandlas i avsnitt 4.2.2. Rent konkret innebär reglerna att regering och riksdag noggrant måste redo- visa syftet med begränsning av rättighet. De materiella skyddsreglerna återfinns i 2 kap. 12-14 §§ RF. 308 Fri- och rättigheter i grundlag De materiella skyddsregler som finns i dels 12 § andra stycket tredje meningen, dels 13-14 §§ har samband med utlänningslagstiftningen. När det gäller dessa materiella skyddsregler hänvisas till de överväganden som görs i avsnitt 9.2.1. Aktuella i detta sammanhang är de materiella skyddsregler som följer av 2 kap. 12 § andra stycket första och andra meningen RF. I denna bestämmelse föreskrivs beträffande svenska medborgare att (i) rättighetsbegränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att (ii) begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (en proportionalitetsprincip) och (iii) ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Dessa principer behöver inte iakttas vid rättighetsbegränsningar mot utlänningar här i riket (2 kap. 22 § tredje stycket e contrario). Vi har ställt oss frågan om denna särbehandling är sakligt motiverad. Principerna synes i och för sig självklara i ett demokratiskt sam- hälle. Inskränkningar i fri- och rättigheter - t.ex. av hänsyn till rikets säkerhet - borde under normala förhållanden enligt vår bedömning kunna göras även under iakttagande av principerna. Detta talar i viss mån för att det inte föreligger sakliga skäl till den särbehandling som föreligger. Även om de nu aktuella skyddsreglerna formellt inte behöver iakttas är det sannolikt så att det under normala förhållanden i praktiken inte finns stort utrymme för statsmakterna att vid rättighetsbegränsande lagstiftning underlåta att iaktta skyddsreglerna. Detta torde följa av enligt vilken de här aktuella fri- och rättigheterna (avsnitt 9.2.1) som regel får underkastas endast sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn bl.a. till statens säkerhet eller den territoriella integriteten (se t.ex. art. 10 om yttrandefrihet). Detta talar för att regering och riksdag är skyldiga att under normala förhållanden iaktta de restriktioner som de nu aktuella skyddsreglerna innebär. Avgörande för vårt ställningstagande är emellertid att en ändring beträffande tillämpningen av de materiella skyddsreglerna kan komma att påverka och regeringens1 handlingsutrymme under extraordinära förhållanden. 1 Är riket i krig eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag (13 kap. 6 § första stycket Fri- och rättigheter i grundlag 309 Under extraordinära förhållanden bör (eller krigs- delegationen) och regeringen ha stort handlingsutrymme. kan med stöd i art. 15 , under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens, vidta åtgärder som innebär avvikelser från flertalet skyldigheter enligt konventionen i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder inte strider mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten. Tillämp- ningsområdet för regeln i artikel 15 torde vara vidare än tillämp- ningsområdet för 13 kap. RF, dvs. krig och krigsfara. Även innan situationen är fullt så allvarlig att det råder krig eller krigsfara torde kunna uppstå behov av att t.ex. begränsa yttrandefriheten för att kunna ingripa mot främmande makts försök att påverka opinionen. En i RF reglerad skyldighet för statsmakterna att iaktta de nu aktuella skyddsreglerna skulle kunna inskränka det handlingsutrymme i allmänt nödläge har enligt . Det torde åtminstone vara oerhört svårt att överblicka de konsekvenser en ändring beträffande tillämpningen av skyddsreglerna skulle kunna medföra. I detta sammanhang finns det anledning att kort beröra den s.k. konstitutionella nödrätten. Med denna avses grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd står på spel, kan åsidosätta grundlag och likväl göra anspråk på att handla rättsenligt. Institutet är i svensk statsrättslig litteratur mycket litet behandlat men de flesta författare tycks utgå från att en sådan sedvanerättslig nödrätt existerar men att det är oklart hur långt denna sträcker sig. Grundtanken i RF torde dock vara att det handlingsutrymme den behörige företrädaren för statsmakterna har, inte kan överlåtas eller i övrigt modifieras annat än med stöd av bestämmelserna i regeringsformens trettonde kapitel. Även under så extrema omständigheter som det måste vara fråga om för att 13 kap. RF över huvud taget skall bli tillämpligt, skall således de ramar för normgivningen som 2 kap. RF om grundläggande fri- och rättigheter drar upp gälla fullt ut.2 Under lagstiftningsarbetet med förstärkning av de medborgerliga fri- och rättigheterna (se avsnitt 4.2.1) diskuterades frågan om de materiella skyddsreglerna skulle gälla också under extraordinära situationer. uttalade bl.a. att det förstärkta grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna har första meningen RF). Denna bestämmelse ger stöd för de s.k. fullmaktslagarna. Paragrafen gör det möjligt för - eller krigsdelegationen - att till regeringen överlåta all sådan lagstiftning som annars hör till det s.k. obligatoriska lagområdet (se avsnitt 4.2.3). 2 /Ragnemalm s. 334, /Stjernquist s. 420 och Jermsten s. 12, 26 och 85. 310 Fri- och rättigheter i grundlag sin största betydelse i tider när den demokratiska samhällsordningen utsätts för påfrestningar och betonade vikten av att det inte finns möjligheter till undantagsregler för det materiella skyddet för dessa rättigheter i just sådana situationer.3 Detta utgör ytterligare stöd för bedömningen att en i RF reglerad skyldighet för statsmakterna att iaktta de nu aktuella skyddsreglerna även vid rättighetsbegränsningar mot utlänningar skulle kunna inskränka handlingsutrymmet under extraordi- nära förhållanden. Att hålla i minnet är dessutom de materiella skyddsregler som följer av 2 kap. 13-14 §§. Exempelvis får yttrandefriheten och informations- friheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet. Dessa skyddsregler är tillämpliga oavsett vad som gäller beträffande tillämpningen av 12 § andra stycket första och andra meningen. Med beaktande av vad som sagts ovan är det vår bedömning att den särbehandling som föreligger genom att de materiella skyddsreglerna inte behöver iakttas fullt ut vid rättighetsbegränsningar av utlänningars fri- och rättigheter i 2 kap. RF, är sakligt motiverad utifrån hänsyn till rikets säkerhet. Kommitténs bedömning: Den särbehandling av här i landet bosatta utlänningar som är möjlig enligt TF/YGL är sakligt motiverad. Någon ändring föreslås därför inte. Av TF och YGL följer beträffande tryckfrihet och yttrandefrihet i allmänhet att utlänning, om inte annat följer av lag, är jämställd med svensk medborgare (se avsnitt 4.6.2 och 4.7.2). Någon särbehandling i lag finns inte. Ägare och utgivare av periodisk skrift liksom utgivare av radiopro- gram m.m. skall enligt TF/YGL vara svensk medborgare. I lag får föreskrivas att även utlänning får äga eller ge ut periodisk tidskrift respektive ge ut radioprogram m.m. Som framgår av avsnitt 4.6.3 och 4.7.3 har utlänningar i dessa avseenden i lag jämställts med svenska medborgare. Någon särbehandling förekommer således inte. Den särbehandling som föreligger genom att den generella yttrandefriheten för utlänningar kan begränsas genom lag respektive att rätten för utlänningar att äga/ge 3 KU 1975/76:56 s. 41, se även prop. 1975/76:209 s. 276. Fri- och rättigheter i grundlag 311 ut periodisk skrift och att ge ut radioprogram m.m., kan tas bort genom ändring av vanlig lag, är även motiverad utifrån hänsyn till rikets säkerhet. Någon ändring av bestämmelserna i /YGL föreslås därför inte. 312 Fri- och rättigheter i grundlag Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 313 10Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller och är medborgare i eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare), är medborgare i eller , eller för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i i följd före valdagen. Det senare ledet utgör den s.k. treårsregeln. Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom . Den som har rösträtt vid de kommunala valen är i princip valbar. Frågan om rösträtt vid folkomröstningar i hela riket behandlas i avsnitt 10.2. När det gäller kommunala folkomröstningar är treårsregeln tillämplig på alla utlänningar. En parlamentarisk kommitté (se avsnitt 5.5.2) har i uppgift att se över rösträttsbestämmelsen i 5 § lagen om folkomröstningar i syfte att anpassa den till vad som gäller för rösträtt/valbarhet till kommun och landsting, dvs. att treårsregeln inte skall gälla för unionsmedborgare. Vi har i våra överväganden utgått från att kommittén kommer att föreslå en anpassning av reglerna om rösträtt vid kommunala folkomröstningar till vad som gäller för rösträtt vid val till kommun- och . När det gäller val till gäller samma treårsregel dock att EU-/nordiska medborgare inte särbehandlas i förhållande till andra utlänningar, dvs. treårsregeln gäller för alla utlänningar bosatta här i riket. är inte ett organ som faller inom den reglering i artikel 19 EG som föranlett särbehandlingen av EU-medborgare. bor huvudsakligen i de skandinaviska länderna (och i ). Något större praktiskt behov av rösträtt för samer utanför dessa länder torde inte finnas. 314 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. En mer ingående beskrivning av reglerna om rösträtt/valbarhet samt föreskrifter om folkbokföring återfinns i avsnitt 5.3-5.5. Gemensamt för det beskrivna regelverket är att utlänningar särbehandlas genom den s.k. treårsregeln. I några fall är det endast utlänningar från länder utanför EU//som särbehandlas. 10.2Folkomröstning i hela riket Kommitténs bedömning: Rösträtt vid folkomröstning i hela riket tillkommer endast svenska medborgare i linje med att endast dessa har rösträtt vid val till . Frågan om rösträtt vid val till ligger utanför vårt uppdrag. Med hänsyn härtill har vi inte sett skäl att överväga bestämmelserna om rösträtt vid folkomröstning i hela riket. Folkomröstningslagen (1979:369) gäller för folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § RF, dvs. dels rådgivande folkomröstning i hela riket, dels folkomröstning i grundlagsfråga. Enligt samma bestämmelse skall föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfaran- det vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag. Det finns inget konstitutionellt eller formellt hinder mot att utsträcker rösträtten vid en viss rådgivande folkomröstning till den som inte är svensk medborgare men som har rösträtt i kommunala val (se avsnitt 5.5.1). Av samma avsnitt framgår att i 5 § första stycket folkom- röstningslagen föreskrivs att rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val till . Enligt 3 kap. 2 § RF tillkommer rösträtt vid val till den som är svensk medborgare och som fyller senast på valdagen och som är bosatta i landet eller har varit folkbokförda här. En erinran om denna bestämmelser finns i 2 § vallagen (1997:157). Frågan om rösträtt vid val till ligger utanför vårt uppdrag. Med hänsyn härtill har vi inte sett skäl att överväga bestämmelserna om rösträtt vid folkomröstning i hela riket. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 315 Kommitténs förslag: Treårsregeln slopas och samtliga utlänningar ges rösträtt vid de kommunala valen och vid kommunala folkomröstningar om de är folkbokförda i kommunen respektive inom och senast på valdagen fyller . Den ledande principen i vårt arbete är enligt våra direktiv att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största utsträck- ning skall gälla för landets invånare. Vi skall för varje enskild bestämmelse väga tyngden av det eller de skäl som talar för en särreglering mot det angelägna i att slå vakt om principen om lika rättigheter och skyldigheter. Villkoren för rösträtt vid folkomröstning bör enligt vår uppfattning även fortsättningsvis sammanfalla med villkoren för rösträtt vid val till kommun- och . När vi i det följande talar om treårsregeln avses således dess relevans för såväl rösträtten till de kommunala församlingarna som rösträtten vid kommunala folkomröstningar. I våra direktiv skriver regeringen att frågan om den politiska delaktigheten, och då i första hand rätten att rösta i kommunala val, har varit föremål för omfattande diskussion och utredning. I har det t.ex. vid upprepade tillfällen lagts motioner med innebörden att samma regler i detta avseende borde gälla för alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i medlemsstater i EU eller inte. Syftet bakom utvidgningen av den kommunala rösträtten med verkan - dvs. då utlänningar erhöll rösträtt (se avsnitt 5.3.5) - skriver regeringen, var bl.a. att öka invandrarnas direkta politiska inflytande på det kommunala området. Det finns enligt våra direktiv anledning att, i ljuset av de ändrade reglerna för EU-medborgare, diskutera huruvida det är rimligt att hålla fast vid treårsregeln. Artikel 19 EG, som tillkom genom Unionsfördraget (Maastricht- fördraget), lyder såvitt gäller kommunala val (punkt 1): Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare skall ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört ; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motivet med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat. 316 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. Syftet bakom artikel 19 är, som vi ser det, inte renodlat inte- grationspolitiskt. Motivet bakom unionsmedborgarskapet är primärt att underlätta den fria rörlighet för personer dvs. arbetskraften, jfr artikel 18 EG.1 Att den fria rörligheten främst syftar till en gemensam arbetsmarknad framgår t.ex. av reglerna om social trygghet för dem som flyttar mellan länderna och ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis (se prop. 1994/95:19 s. 147). Men artikel 19 torde även syfta till att underlätta unionsmedborgarens integration i värdlandet. När det gäller skälen till varför medborgare i och som är bosatta i fått samma förmån som unionsmedborgare, motiverade regeringen förslaget (prop. 1996/97:70 s. 157 ff) med att (i) och hade gett nordiska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val på samma villkor som de egna medborgarna och att (ii) då hade för avsikt att införa motsvarande regler samt att (iii) det inom fanns en gemensam bas vad gäller språk och samhällsstruktur. Det förefaller framförallt med hänsyn till sistnämnda skäl naturligt att man inte velat behandla de nordiska grannar som inte var med i EU sämre än EU-staterna. Enligt vår bedömning är det viktigt att utlänningar som är bosatta i har ett direkt politiskt inflytande på det kommunala området. Ett sådant inflytande är ägnat att stimulera det lokala och regionala samhällets ansträngningar att motverka utlänningarnas svårigheter på olika områden. Det svarar även väl mot att en betydande del av deras ekonomiska prestationer till det allmänna går till kommunerna i form av skatt och kommunala avgifter. Ett sådant inflytande är ägnat att stärka utlänningarnas självkänsla och främja deras solidaritet med det svenska samhället.