sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det förstnämnda tar sin utgångspunkt i samarbets- ländernas behov och den andra i ambitionen att utifrån ett svenskt intresse stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i . En av regeringens riktlinjer är att dessa två skall samordnas och vara kompletterande. Utvärderingen konstaterar sammanfattningsvis att de aktuella riktlinjerna för Östersjömiljard 2 har bidragit till större klarhet och tydligare gränser i förhållande till östsamarbetet. Det anses emellertid fortfarande finnas fall av bristande komplementaritet och konkurrens mellan insatser från de två finansieringskällorna. Utvärderingen pekar på att Östersjömiljard 2 är i början av sin verkställighetsperiod och att de verkställande parterna arbetar med att precisera rollerna och att utveckla formerna för att stärka komplementariteten. Utredningen anser att det finns relativt stor överlappning mellan insatser under dessa båda anslag. En del kan bero på tillfälligheter och en ambition att snabbt få igång verksamheten under Östersjömiljard 2. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Därför har det funnits skäl att bygga på det näringslivsinriktade samarbete som redan förekommer under utvecklingsanslaget. Det är möjligt att komplementariteten med tiden kan bli större när inkörningsperioden är över. Vi har tidigare påpekat att mer offensiva satsningar med Östersjömiljardens medel vore motiverat med hänsyn till de mål som satts upp. Vi har givit ett exempel på en sådan, nämligen bredare svenska manifestationer i som bygger plattformar för handel, investeringar, vetenskapliga samarbeten m.m. Vänortssamarbetet kan i det sammanhanget ge intressanta öppningar. Men det är mycket möjligt, att ambitionen om full komplementaritet mellan utvecklingsanslaget och Östersjömiljarden är orealistisk, kanske t.o.m. kontraproduktiv. Risken är att näringslivsinriktade insatser hamnar under Östersjömiljarden och utvecklingsanslaget får en starkare betoning på mjuka sektorer. Detta skulle inte rimma med intentionerna. Bristande komplementaritet kan även avspegla det faktum att det finns stora gråzoner där utvecklings- och främjande intressena sammanfaller; att samarbetet i stora stycken är en blandning av utbuds-, efterfråge- och dialogstyrda insatser. Dörrar till samma rum. Utredningen har ställt sig tveksam till att riktlinjerna för Öster- sjömiljard 2 exkluderar möjligheten att utfärda garantier och att riktlinjerna avspeglar en något kortsiktig syn på betydelsen av forskning och utveckling för näringslivsutvecklingen på i Östersjö- området. För att nå komplemementariatet mellan de två anslagen erfordras ansträngningar i syfte att förskjuta tyngdpunkten i Östersjömiljarden mot mer offensiva satsningar. En del insatser kommer sannolikt även fortsättningsvis att ligga i samma härad som näringslivsinriktade satsningar inom utvecklingsanslaget, vilket kan tala för en partiell sammanslagning. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Regeringen initierade ett svenskt samarbetsprogram för omfattande . Samarbetet med CÖE har därefter fastställts i treårsperioder. Det är nu inne på sin fjärde programperiod (1999–2001). Anledning till de treåriga programmen torde höra samman med de då treåriga mandatperioderna och önskemålet att med viss regelbundenhet pröva ändamålsenligheten av programmet med tanke på de snabba förändringarna. Därtill har regering och riksdag markerat att stödet till CÖE är temporärt. De senaste årens utveckling har inneburit att samarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet, precision och effektivitet. Samarbetet med är på väg att helt fasas ut. Vi står inför en utfasningsperiod för de baltiska länderna fram till medlemskap. Detta talar för ett fortsatt kort tidsperspektiv. Utvecklingssamarbetet med har däremot framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än vad som tidigare antagits. andel av programmet har ökat kraftigt under innevarande programperiod. Samarbetet med blev prioriterat . Utvecklingen pekar klart på att arbetet med dessa två länder måste präglas av ett längre tidsperspektiv. Treåriga programperioder har flera nackdelar. Arbetet med att var tredje år utvärdera och behovspröva samarbetet tar mycket tid och kraft i anspråk. Med tanke på den långa förberedelsetiden påbörjades utvärderingen av detta program ungefär mitt i programperioden och data som utredningen baserar sig på hänför sig ofta till slutet av 1999 när programperioden bara löpt ! Därmed minskar precisionen i återrapporteringen till . Korta programperioder bygger även in ett visst mått av kortsiktigt agerande i genomförandet även om visst utrymme finns att göra utfästelser bortom programperioden tack vare den s.k. bemyndiganderamen. Sammantaget är det emellertid utredningens bestämda uppfattning att nackdelarna överstiger fördelarna. Vi föreslår därför att programperioden utsträcks till 4–. Längre programperioder bör följas av lika långa landstrategier som i gengäld bör stämmas av mer substantiellt av Sida och UD gemensamt. Den årliga styrningen i regleringsbrev möjliggör anpassningar under pågående programperiod om detta skulle vara påkallat. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Inom ramen för de riktlinjer som regering och riksdag lagt fast styrs samarbetet huvudsakligen genom tre instrument, av vilka de två första fastställs av regeringen: landstrategier, fastställda av regeringen och med samma löptid som programmet genom beloppsanvisningar för samarbetsområdena dvs. säkerhetsfrämjande insatser, ekonomiskt samarbete, miljö mm. sektorsstrategier fastställda av myndigheter Utredningen menar, att regeringens styrning är i överkant detaljerad. Det skulle möjligen ha räckt att styra det relativt väl organiserade och förutsägbara utvecklingssamarbetet företrädesvis via landstrategierna och instruktioner av policykaraktär i regleringsbreven. Eftersom samarbetet är landinriktat och de viktigaste resultatrapporterna görs per land anser utredningen att det vore mer motiverat att ha en landinriktad resursallokering. Av olika skäl är det emellertid inte önskvärt att fixera ett belopp för varje enskilt land. En allokering av resurser på grupper av länder borde övervägas, t.ex. kandidatländerna och OSS. Därmed skulle regeringen få en bättre möjlighet att i regleringsbreven justera utfasningen. Sida-Öst är dessutom ansvarig för samarbetet med västra , och , vilket finansieras från anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete (anslag 7a). Dessa anslag hanteras på delvis olika sätt. Utredningen föreslår att regeringen söker harmonisera bestämmelserna där så är praktiskt och rationellt i syfte att säkerställa enkelhet och kostnadseffektivitet. Sektorsstrategier, eller strategier per verksamhetsområde, kan i en del fall vara ändamålsenliga. Sida har på ett föredömligt sätt utarbetat den typen av vägledande policydokument tillsammans med andra myndigheter på nya och oprövade område (den sociala sektorn) eller där det krävs extra insatser (jämställdhet). Dessa kan också utgöra en bas för en policyinriktad dialog med regeringen och underlätta resultatrapportering och utvärdering. Utredningen förslag är således att regeringen överväger medels- tilldelning per länderområden istället för per samarbetsområden och, där så är lämpligt, en ökad harmonisering mellan de två CÖE- anslagen. Utredningen betonar värdet av strategier per verksam- hetsområde. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Landstrategier har upprättats för samarbetet med , , , , och . Dessa strategier skall styra inriktningen av det svenska utvecklingssamarbetet. De utarbetas i anslutning till beslut om nytt program. De nu gällande landstrategierna antogs och gäller till programperiodens slut. Strategierna baseras på förslag från Sida. kompletterar förslagen med egna överväganden samt synpunkter från andra departement och myndigheter. Utkast till landstrategi diskuteras med samarbetslandet för att säkerställa att den stämmer med landets prioriteringar. Landstrategierna antas genom regeringsbeslut. De följs upp av Sida genom landspecifika resultatrapporter. Enligt utvärderingen synes metoden att styra via landstrategier fungera väl. En längre giltighetstid för landstrategierna i kombination med årliga operativa landplaner hade emellertid kunnat minska den relativt stora nuvarande resursåtgången med att ta fram dessa. Sida-Öst inför ett system med myndighetsinterna landplaner i syfte att ge ökad konkretion till strategierna. Formerna för att engagera andra aktörer, t.ex. , i förberedelserna till landstrategierna kan förbättras. En diskussion med näringslivet på ett tidigt stadium borde även kunna förbättra möjligheterna för att Sida skall kunna utforma strategin på ett sätt som även ligger i det svenska näringslivets intressen. En väsentlig skillnad mellan Sida och näringslivet är att det senare ofta har personal på plats i samarbetslandet. Detta måste rimligen ses som en intressant inspirationskälla för idéer om insatser i samarbetslandet som kan ha både utvecklingseffekt och främja svenska intressen. Utredningen har inte sett behov av att ompröva landstrategierna. Förbättringar kan dock göras. Framförallt bör de kunna bli än mer specifika och spegla bättre de förhållande som gäller i ett land. är landstrategierna för de fyra kandidatländerna i närområdet i stort sett identiska. Landstrategierna för och uppvisar stora likheter sinsemellan. Behovet av mer specifika landstrategier står i viss mån i motsatsställning till önskemålet att förlänga programperioden. Om landstrategin blir längre ökar kravet på flexibilitet. Med tanke på att regeringens riktlinjer är allmänna finns det enligt utredningen likväl starka skäl för att bli mer specifik. En översyn av landstrategin efter halva programperioden kan göras om så behövs. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Stödet till håller redan på att avvecklas och det är därför rimligt att landstrategin ersätts med en avvecklingsplan. För de baltiska länderna, och bör landstrategier tas fram. Det blir sannolikt den sista för . Det blir viktigt att i strategierna för de baltiska länderna kunna ange riktlinjer för hur en utfasning bör ske. Samarbetet i är begränsat och omfattar framförallt demokrati och gränsöverskridande samarbete. Sida har tagit fram en strategi. En av regeringen antagen landstrategi för synes kunna anstå till dess den politiska situationen tillåter ett större engagemang. Utredningen anser att man bör pröva om landstrategiernas relevans kan höjas om de kompletteras med en separat, mer konkret handlingsplan per land (omfattande hela det svenska programmet) som kan uppdateras av Sida . En sådan kan vara motiverad också med tanke på att landstrategiernas frekvens minskas. Handlingsplanen kan ligga till grund för de årliga regleringsbreven och tjäna som styrinstrument. Dessutom kan det vara befogat att varje planerad insats (program/projekt) under anslag 7b testas före beslut mot regeringens riktlinjer i en formaliserad checklista. Detta kan underlätta större selektivitet i projektvalet och förbättra uppföljning och utvärdering. I utvärderingen framkommer att utgiftsbegränsningarna och 2000 åstadkommit betydande svårigheter i arbetet och bromsat den av regeringen beslutade expansionen av samarbetet med . Utgiftsbegränsningar är ett instrument i statens budgetpolitik. Sådana begränsningar görs per anslag vid behov. Utredningen har noterat den starka kritik som har förts fram av bl.a. Sida och om utgiftsbegränsningens negativa inverkan. Vi har emellertid bedömt att denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang men noterar att en gemensam utgiftsbegränsning för Sida sannolikt skulle vara ändamålsenligt. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Under biståndsanslaget har Sida möjlighet att finansiera personal i samarbetsländerna under . Detta är således möjligt i västra och södra . Däremot är det inte möjligt under närområdesanslaget. Denna politik gör det möjligt för Sida att ha fältpersonal i (DAC-land) men inte på andra sidan Trans-Dniestr i , vilket faller under ett annat anslag. Det är möjligt att det finns en tanke bakom detta men utredningen har inte kunnat förstå logiken. Sida kan hyra in en konsult för en korttidsplacering i utlandet men inte välja en billigare lösning med egen personal. Många utredningen talat med vittnar om behovet av att ha bra land- och framför allt personkunskap i och . Därmed underlättas valet av samarbetspartner och kvaliteten på insatsen förbättras. Personal i fält kan även vara viktig för uppföljning av löpande projekt. Behovet av fältpersonal omfattar dels insatser understigande , där Sida skulle kunna välja att använda egen personal eller konsult, beroende på vad som är mest kostnadseffektivt. Det omfattar även möjligheter att placera ut långtidspersonal på vissa utlandsmyndigheter i länder där tidsperspektivet för samarbetet är . Sida har fått möjlighet att placera personal på general- konsulatet i och har även begärt att få placera personal vid ambassaden i . Det synes rimligt att Sida får bemyndigande att själva avgöra hur, när och i vilken form de skall kunna få göra placeringar i fält. Utredningen föreslår att Sida bemyndigas att få besluta om placering av fältpersonal i , och eventuellt i och finansiera detta under anslag 7 B. 8.7Behov av databas för samarbetet med En gemensam databas för anslag 7b, Östersjömiljard 2 och de delar av anslag 7a som berör OSS och västra med information om alla genomförda, pågående och planerade bilaterala projekt bör upprätthållas. har de olika aktörerna ofta egna databaser. Initiativ till detta har tagits tidigare. UD har haft en sådan databas, men den har av olika skäl ej kunnat underhållas. Inom ramen för detta utredningsuppdrag har den tidigare databasen uppdaterats. Det gäller nu instruera alla berörda aktörer att kontinuerligt uppdatera den. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Enskilda organisationer inom det sociala området har framfört till utredningen det önskvärda i att även enskilda organisationer omfattas av databasen. Utredningen föreslår därför att Sida får ansvar för en databas. Alla aktörer med statsstött samarbete, inkl. enskilda organisationer, bör rapportera till databasen. Databasen bör även innehålla uppgifter om projekt som finansieras av EU-program där svenska aktörer har en väsentlig roll. En databas förbättrar möjligheterna att samordna svenska insatser inom en viss sektor eller geografisk region och ökar tillgängligheten. 8.8Export av statligt förvaltningskunnande har en god statlig förvaltning. Mot denna bakgrund har regeringen ansett det motiverat att öka exporten av statligt för- valtningskunnande till andra länder. En särskild utredare tillsattes för att undersöka frågan. identifierade tre slags hinder för en ökad statligt tjänsteexport: i) oklarheter i regelverk och brist på tydliga styrsignaler från regeringens sida, ii) resurs- och finansieringsfrågor, iii) bristande erfarenheter från myndigheternas sida i frågor som rör exportverksamhet. Förslagen omfattar bl.a.: –att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänste- exportverksamheten ersätts med krav på full kostnadstäckning –att färdigställer en handledning för kalkylering av priser i samband med statlig tjänsteexport i syfte att definiera termen full kostnadstäckning. –att gör en genomgång av förutsättningarna för att utveckla export av förvaltningskunnande för olika myndigheter ( brist på lämplig personal för tjänsteexport framförs av nästan alla myndigheter) –att Sida ges möjlighet att ge statliga myndigheter kompletterande finansiellt stöd till genomförandefasen av myndigheternas partnersamverkan inom Phare-programmet Av speciellt intresse för denna utredning är principen om full kostnadstäckning. Denna princip får mycket starkt stöd i remiss- behandlingen. Några remissinstanser anser att utredningen har Programmets organisation, omfattning och styrinstrument underskattat det hinder som den begränsade tillgängligheten på kompetent personal utgör. Förslaget om att ge Sida möjlighet att ge kompletterande stöd till myndigheter som genomför Phare-projekt får stöd i remissen. Sida har inga invändningar emot att ge kompletterande stöd om den handledning om full kostnadstäckning som nu förbereder kan visa att det finns en klar skillnad mellan full kostnadstäckning enligt handledningen och de ersättningsnivåer som tillämpas av EU. anser att stödet också skall kunna komma kommuner, landsting och regioner tillgodo. Principiellt ställer vi oss positiva till att ett kompletterande stöd ges. Vi gör detta mot bakgrund av att har en kompetens inom statlig förvaltning som är av intresse för länder som bygger upp sin egen förvaltning. har också inom EU-programmen drivit på arbetet för mer partnersamverkan på bekostnad av konsultgenomfört arbete. När den möjligheten nu finns bör vi därför också utnyttja den. Ökad finansiering från EU-programmen, med hjälp av ett kompletterande bilateralt stöd, verkar vara ett bra sätt att öka utväxlingen i det svenska programmet. De myndigheter vi har talat med har emellertid inte gett en entydig bild om behovet av sådant stöd. Behovet bör således klargöras. 8.9Sverige deltagande i EU:s program för partnersamverkan Ett viktigt komplement till bilaterala insatser för att stödja institutionsuppbyggnad i är svenskt deltagande i EU:s motsvarande program. Huvudsakliga kanaler för sådan samverkan är Phare, Tacis och Interreg. deltagande i Phare:s partnerprogram har ökat betydligt och efter fördelning av och det mesta av projekt deltar i 42 projekt i tio länder. De flesta engage- finns i , , , och . Genomförare är i de flesta fall centrala statliga myndigheter men även är har tilldelats uppdrag. Intressant är att notera att flertalet engagemang ligger utanför närområde. Regeringen har i prop. 2000/2001:1 gjort bedömningen att svenskt deltagande i Phare:s partnerprogram, främst i , , och , men också i övriga kandidatländer är av betydande vikt. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument breddning av samarbetet till alla kandidatländer anstränger de knappa personalresurserna ytterligare. För att stödja svenskt deltagande i Phare:s partnerprogram be- slutade och Sida att inrätta stöd för att förbereda ansökan om att delta i partnerprojekt och för att bereda erhållet uppdrag. Stöd till att förbereda en ansökan ges av UD med maximal ersättning om . Sida kan ge ett stöd om maximalt till den svenska partnern så att de tillsammans med kandidatlandet kan utforma en projektplan. Detta ansvar är egentligen kandidatlandets. Eftersom genomförandet sker i nära samarbete kan emellertid den svenska partnerns insats bli omfattande. Sida kan erbjuda metodstöd och fungera som rådgivare. Behovet av sådant stöd är stort. Utredningen föreslår att Sida får ansvar för det stöd som administreras av UD. Större samordning uppnås och UD befrias från en del av sina myndighetsuppgifter. Dessutom slipper den svenska partnern söka på två ställen för relativt små belopp. Phare:s partnerprogram har varit fokuserat på framför allt jordbruks-, miljö-, finans- och rättsområdet. En viktig förändring är en större betoning av partnersamverkan på regional och lokal nivå. Denna förändring bör innebära att samarbete på lokal och regional nivå, kan komma att inkluderas. Ett problem i Phare:s partnerprogram är att projektens ofta överstiger vad en enskild kommun kan hantera. Regionala kon- stellationerna som t.ex. East har troligen bättre möjligheter att hantera projekt av denna storlek. Deras engagemang i partner- programmen bör således uppmuntras. Att inrikta svenskt deltagande i Phare:s partnerprogram ännu mer på närområdet, kommer sannolikt dock inte att leda till fler kontrakt. Bakgrunden till detta är att Phare i sin upphandling även väger in önskemålet om viss geografisk spridning bland genomförarna. Detta är något medlemsländerna har verkat för. Samma princip gäller även för Tacis-programmet. I Phare:s partnerprogram uppmuntras dessutom EU:s medlemsländer att slå sig samman i projekt för att undvika dominans av vissa nationella system och förvaltningskulturer. 8.10Förslag till inriktning och omfattning av programet Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Utredningen har betonat de stora skillnaderna i förutsättningarna för ett utvecklingssamarbete i de baltiska länderna och i . Det reser frågor angående avvägningen mellan sortimentsbredd och geografisk avgränsning i framför allt . Utredningen anser att det är viktigt att behålla karaktären av ett närområdesprogram inklusive Moskva-området. Nuvarande landstrategi öppnar upp för insatser utanför detta område där reformprocessen är av särskilt intresse och där en insats kan vara av strategisk betydelse för det rysk-svenska samarbetet . Även insatser i europeiska delar av där reformprocessen är svag kan motiveras, lämpligen som en utvidgning av redan existerande stöd i nordvästra . Strategin ger således utrymme för expansion österut men detta verkar inte ha skett i någon större utsträckning . Utredningen gör bedömningen att geografisk koncentration är av stor vikt och vill flagga upp för stramhet. Det gagnar inte en liten aktör att i en komplex miljö sprida sig tunt över ett stort område. Att gå fram med ett brett och flexibelt program har fördelar. Ett samarbete kan börja nystas upp från olika håll beroende på de lokala förutsättningarna. Det ger större möjlighet till någon form av närvaro inom det område som skall täckas. En större grad av specialisering har en annan blandning av för- och nackdelar. Ett tyngre svenskt specialiserat engagemang underlättar sannolikt samarbete med andra internationella aktörer och kan ge större effekter inom just denna sektor. Sida säger sig vilja ha en flexibel fokusering vilket speglar avvägningsdilemmat. Utredningen bedömer att det statsstödda samarbetet i har att vinna på en hög grad av geografisk specialisering och en ökad sektoriell specialisering. Hittillsvarande beslut beträffande Östersjömiljard 2 indikerar att det programmet har att vinna på ett större innehåll av offensiva marknads- och samarbetssatsningar. Välplanerade Sverige- och svensk-ryska manifestationer av olika slag i , , m.m. borde övervägas. Det decentraliserade samarbetet öppnar också upp för manifestationer baserade på det lokala och regionala samarbetet. Åtgärder av detta slag har full komplementaritet med det mer utvecklingsinriktade samarbetet. Den ger visibilitet. Vårt budskap är således att staten i bör finansiera manifestationer som kan samla ett brett register av svenska och ryska aktörer. Detta ligger i linje med satsningarna som gjorts i . Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Utredningen rekommenderar en selektiv satsning i . I rådande läge bör i endast göras satsningar som främjar en demokratisk utveckling. Beslut om programmets storlek ligger hos regering och riksdag. Utredningen har bara ambitionen att underlätta detta beslut genom att peka på ett antal nivåpåverkande faktorer. Vi delar in dessa i tre kategorier; de som talar för en höjning, en sänkning samt de som sannolikt är signifikant nivåpåverkande. Utredningen har gjort observationen att ingen svensk aktör, och vi har pratat med många, spontant har framfört önskemålet att det behövs mer pengar. Från samarbetspartners på fältet uttrycks förståeligt nog ofta en önskan om fler och större insatser. Vad är det som talar för en höjning? Vad talar för en sänkning? Mycket större EU-program i kandidatländerna Gradvis utfasning i de baltiska länderna Vilka andra faktorer har signifikant nivå påverkan på storleken? Eventuella nya instrument som krediter Programbredd och blandningen av insatser Samspelet med Östersjömiljard 2 som löper ut Möjligheten att samagera med andra givare och internationella finansiärer Utredningen har inte haft möjlighet att göra egna uppskattningar av en sannolik volymutveckling baserad på oförändrad politik men anser att ovanstående faktor bör beaktas. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument