sou · GOB314 · 2001-01-01 00:00:00 — I nuvarande regeringens bostadspolitiska proposition 1997/98:119 framfördes, i likhet med vad Bostadspolitiska utredningen gjorde i sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156), att erfarenheterna sedan avregleringen 1993 hade visat att kommunerna genom frivilliga överenskommelser med bostadsföretagen har kunnat uppnå goda resultat när det gäller att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Denna bild vidimerades av remissvaren på utredningen, varför regeringen ansåg att det inte förelåg något behov av att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter. 17 Men regeringen var inte främmande för att det vid en ogynnsam utveckling kunde behövas en lagreglering: Skulle förhållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras (s 60). Det finns dock flera tecken som tyder på att just ekonomiskt resurs- svaga hushåll och övriga socialt utsatta grupper i samhället, successivt har fått betydande svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden: NBoendekostnadernas andel av den disponibla inkomsten ökade (se avsnitt 8.1). Ett resultat av detta är enligt professor vid att man kan förvänta sig att betydligt fler hushåll kommer att reducera sin bo- stadskonsumtion . Effekten torde också bli 16PM /Ag med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, , s 17. 1997/98:119, s 60. 118 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter en ökad trångboddhet bland hushåll med låga inkomster, framhåller han i 1999. NSom närmare framgår av avsnitt 8.3 har antalet vräkningar till följd av obetalda hyresskulder ökat markant . För perso- ner som blivit vräkta från sin bostad är det i princip omöjligt att erhålla ett nytt förstahandskontrakt. Bostadsbolagen och i kommuner med många hemlösa säger att det inte går att ordna ett förstahandskontrakt åt en person som vräkts, fram- håller i sin rapport om hemlösheten i . 19 Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) gjorde 1999 bedömningen, att många kommuner upplever att e konomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder en generell brist eller överskott på bostäder i kommunen. Denna bild bekräftas för övrigt också av de intervjuer som har genomfört inom ramen för sin kartläggning 1999 av hemlösheten i : I flera av kommunerna är det dessutom svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster. I , , , och Centrum räcker det enligt att vara beroende av försörjningsstöd för att inte bli godkänd. I accepterar bostadsbolaget inte soc ialbidragstagare som hyresgäster utan borgenär, medan bostadsbolaget i säger nej även till dem som kan ordna borgenär. För den som är beroende av försörjningsstöd och som vill flytta till är därmed enda möjligheten att se till att få ett socialt kontrakt genom . N Av de tio kommuner som 1999 hade flest antal rapporterade hemlösa enligt kartläggning, tillhörde endast hälften någon av de 32 kommuner som enligt inventering uppvisade nå gon bostadsbrist.22 Trots att det i hälften av landets kommuner som har flest antal hemlösa inte råder någon bostadsbrist 18Turner (1999), s 159. 19Socialstyrelsen (2000), s 72. 20Boendesociala beredningens bedömning refereras av Utredningen om allmän- nyttan och bruksvärdet i dess betänkande På de boendes villkor – allmännyttan (SOU 1999:148), s 121–22. 21Socialstyrelsen (2000), s 73. och är stadsdelar i , och Centrum är stadsdelar i . 22Socialstyrelsen (2000), s 29; (1999), s 3. Bearbetningen av myndig- heternas uppgifter har gjorts av och (febr. 2000, utkast), s 7. SOU 2000:14 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 119 väljer bostadsföretagen att inte hyra ut till socioekonomiskt resurssvaga hushåll. Nära sammanlänkat med en svag position på bostadsmarknaden är bo- endesegregation.23 I första delbetänkande Att röja hinder (SOU 1995:142) definieras bostadssegregation på följande vis: Med segregation menas inte bara en socioekonomisk och etnisk uppdelning av olika befolkningsgrupper, det kan också vara frågan om en uppdelning i olika boendemiljöer. En av segregationens konsekvenser är att hushåll med mindre goda ekonomiska och sociala förutsättningar samt mindre möjligheter att påverka samhällsutvecklingen tenderar att samlas i de minst attraktiva bostadsområdena. Utsatta grupper i samhället hänvisas t ill utsatta bo- stadsområden, konstaterade utredningen i sitt slut- betänkande. 24 Dessa utsatta områden är också de mest eftersatta bo- stadsområdena. Som tillhörande en socioekonomiskt resurssvag grupp finns en förhöjd risk för att de drabbas av bostadslöshet och hemlöshet till följd av obetalda hyresskulder. 8.3Vräkningar från bostaden – men till vad? Både antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar ökade mycket kraftigt . 25 Bostadspolitiska utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande , att många kommunala och privata bostadsföretag av fastighetsekonomiska skäl hade börjat tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder, och att en hyresskuld leder snabbare till vräkning. 26 Detta för- hållande bekräftas också av tidigare refererade intervjuer som 23Begreppet segregation diskuteras bl. a. av Stigendal i Sociala värden i olika sociala världar (1999) med som exempel, samt av i uppsatsen och planeringsproblemet (och , 1997). I bilagedelen till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetän- kande Vägar in i (SOU 1996:55) har och publicerat en uppsats om etnisk boendesegregation i teori och praktik. 24SOU 1996:156, s 139. 25Grunderna för hyresrättens förverkande och avhysning ("vräkning") anges i 12 kap 42 § jordabalken. 26SOU 1996:156, s 250. 120 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter SOU 2000:14 genomförde 1999 med företrädare för socialtjänst och bostadsföretag. Människor som vräks till följd av hyresskulder tillhör en ekonomiskt resurssvag grupp. Bland annat hyrornas andel av den disponibla inkomsten har betydelse för antalet vräkningar. Enligt ökade hyrorna t ill 1993. Andra samverkande faktorer som har betydelse är arbetslöshetens storlek och den försämring i er- sättningsnivån som skett i socialförsäkringssystemet. De realt stigande hyrorna drabbar hushållen olika beroende på deras inkomster och initiala boendestandard och hyresnivå; värst drabbas de hushåll som har hög bostadskonsumtion i kombination med låga inkomster. Det finns, betonar professor vid , marginella grupper på bostadsmarknaden som är inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till deras låga inkomster och utan nämnvärda möjligheter att minska dessa utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende. 27 Sistnämnda hushåll tillhör därmed en påtaglig riskgrupp för att drabbas av bostadslöshet och hemlöshet. Flertalet (2/3) av de hushåll som vräks i landet utgörs av ensamstå- ende män inom åldersintervallet och är svenska medborgare. Majoriteten () vräks på grund av obetalda hyror och till följd av att de frekvent har betalt hyran , och övriga på grund av störningsbeteende (Flyghed och , 1993). Antalet verkställda vräkningar ökade dramatiskt 1991. Från att ha legat strax under 5.000 , steg de till cirka 7.500 vräkta hushåll . har antalet minskat något, för att stanna vid 6.182 verkställda vräkningar. Den huvudsakliga utlösande orsaken till detta var de stora hyreshöjningar som blev följden när skattereformen slog igenom 1991 i kombination med andra strukturella förändringar när det gäller arbetslöshet och socialpolitik. Även antalet ansökningar om vräkning ökade . Ökningen var exceptionellt stor, från närmare 13.800 till drygt 21.500 (en drygt 60-procentig ökning). 27Turner (utkast, febr. 2000), s 21. 28Detta avsnitt baseras huvudsakligen på en underlagsrapport som fil. vid kriminologiska institutionen, har utarbetat på uppdrag av . Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 121 Antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar I många fall lyckas förhindra att ansökningar om vräk- ningar går till verkställighet. Förändringar i möjligheter eller i dess praxis beträffande hyresskulder, påverkar med stor sanno- likhet hur stor del av ansökningarna som slutligen verkställs. Detta i sin tur påverkar förmodligen variationerna i verkställighetsfrekvens. var andelen verkställda vräkningar högt, vilket överens- stämmer med tidigare studier av praxis i avhysnings- ärenden. Studier visar att blev alltmer restriktiv till att betala hyresskulder (Flyghed, 1994). Men är det absoluta antalet icke-verkställda vräkningar högt under de år när antalet ansökningar är högt, vilket skulle indikera att , trots en mer restriktiv attityd, de facto hjälper ett stort antal hushåll med hyresskulder. Det finns stora lokala variationer när det gäller verk- ställighetsfrekvens. attityd till hyresskulder var huvudsakligen oföränd- rad, i viss mån t.o.m. generös, så länge antalet ansökningar om vräkning inte blev alltför stort. När antalet ansökningar ökade blev attityden desto mer restriktiv. Färre avhysningshotade kunde få hjälp och därmed steg även antalet verkställda vräkningar. När de hjälpsökande blev alltför många kunde inte med sina begränsade resurser bibehålla tidigare nivå på biståndet. Man tvingades prioritera, vilket gjorde att det sociala skyddsnätet därmed blev mindre finmaskigt. Som framgår av nationella kartläggning 1999 finns det exempel på kommuner eller stadsdelsnämnder som har knäsatt en princip 122 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter SOU 2000:14 att inte betala hyresskulder. vill dock understryka att den typen av princip inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen. Allt bistånd enligt socialtjänst- lagen skall nämligen prövas individuellt. I en skrift från (1999) med kommentarer och anvisningar till socialtjänstlagen, betonas beträffande SoL §, som är den be- stämmelse som reglerar möjligheten att erhålla annat bistånd (exempelvis att täcka hyresskulder), att nämnden kan aldrig vägra bi- stånd med hänvisning till att den inte tillhandahåller insatser för en viss typ av behov som faller inom socialtjänstlagens ansvarsområde. Visar utredningen att den enskilde har ett sådant behov och det inte kan till- godoses på annat sätt så skall lämpliga insatser beviljas. 29 Vad som också är uppseendeväckande är att det inom samma kommun kan finnas olika principer när det gäller myndighetsutövning enligt social- tjänstlagen; inom stadsdelsnämnd A kan det finnas en princip att ej ge bistånd för uppkommen hyresskuld, i stadsdelsnämnd B prövas frågan individuellt. Frågan om kommuninvånarens hyresskuld skall ges en individuell prövning enligt SoL blir alltså ytterst en fråga om i vilken stadsdel som den enskilde är bosatt. En sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (kap. 2 § 2). I de tidigare refererade enkätundersökningarna som genomförde 1989 respektive 1994, ställdes bland annat frågan vad so- cialnämnden gjorde när meddelande om datum för avhysning kom från kronofogdemyndigheten. tog i större utsträckning kontakt med kronofogdemyndigheten () jämfört med (), vilket torde vara resultatet av ett utökat och förbättrat samarbete. Dessutom tog man i betydligt större utsträckning kontakt med missbru- kare och psykiskt sjuka (ökning från ). Å andra sidan var det många fler socialnämnder som avvaktade att hyresgästen själv skulle ta initiativ till kontakt (från en till ). Detta kan förefalla paradoxalt vid ett första påseende, men kan möjligen förklaras av att med sina allt knappare resurser har fått inrikta sina insatser på speciellt utsatta grupper, medan hushåll utan kända problem själva får ta kontakt för att erhålla hjälp. Det finns exempel på nära samarbete mellan socialtjänst och kom- munala bostadsföretag i syfte att minska antalet verkställda vräkningar. Ett sådant exempel är , där och social- tjänsten samverkar för att minska antalet verkställda vräkningar. I sam- band med att meddelande till hyresgästen och skickas ut genomför och ett gemensamt besök hos samtliga kommunförbundet (1999, 2:a u. ), s 33. SOU 2000:14 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 123 som hotas av vräkning för att diskutera igenom den uppkomna situatio- nen med hyresgästen. Andelen socialnämnder som uppgav att de närvarade vid samtliga avhysningar minskade från . Däremot ökade andelen som uppgav att de närvarade när barnfam iljer, missbrukare eller psykiskt sjuka avhystes från . Andelen som närvarade vid behov ökade från . Ett flitigare utredande ger bättre kunskap om de vräkningshotade, vilket torde innebära att man har kunnat rikta sina resurser på ett mer effektivt sätt. Detta styrks av att andelen som närva- rade vid samtliga vräkningar minskade som andelen som koncentrerade sig på utsatta gr upper som barnfamiljer, missbrukare och psykiskt sjuka ökade. En konsekvens av denna prioritering blev att an- delen som närvarade först efter begäran från kronofogden eller hushållet ökade starkt. I likhet med vad som påtalats tidigare var detta möjligtvis ett resultat av att hushåll utan kända problem själva fick ta kontakt med för att söka hjälp. 8.3.2Vräkningar av personer som vårdats i psykiatrisk slutenvård har på uppdrag av stude- rat hur stor andel av de 57.790 personer för vilka det –1996 hade skett en ansökan om vräkning t ill kronofogdemyndig- heten, dessutom hade varit föremål för psykiatrisk slutenvård . Totalt uppgick dessa till 5.039 personer eller av alla ansökningar. Av samtliga verkställda vräkningar utgjorde de tidigare slutenvårdsbehandlade . Drygt var tionde verkställd vräk- ning gällde alltså personer som skrivits ut från psykiatrisk slutenvård . I tidigare undersökningar har det uppmärksammats att personer som behandlats för psykiska problem är överrepresenterade bland de vräkta (Flyghed och , 1993). I en undersökning av vräkta personer i konstaterades att låg antalet vårdtillfällen för psykiska störningar för befolkningen i sin helhet på 0,09. För de vräkta var motsvarande siffra 0,5. I synnerhet var det kvinnor, som man inte kunnat spåra/lokalisera, som var dramatiskt överrepresenterade (1,13 vårdtillfällen) [Flyghed och , 1993; Flyghed, 1995]. En mö jlig förklaring av resultaten beträffande det stora antalet vårdtillfällen för psykiska problem bland de vräkta är att det handlar om personer som slussats ut från mentalvårdsinrättningar utan ordentligt stöd i det egna boendet, framhåller Flyghed ( 1995). 124 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter gjorde i samband med utvärderingen av psykiatrire- formen en uppföljning av vräkningsförekomsten hos personer med psykiska funktionshinder. Resultatet visar att risken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger högre för en person med erfarenhet från psykiatrisk slutenvård och med en psykosdiagnos jämfört med befolk- ningen som helhet. Om missbruksdiagnos föreligger är risken att vräkas 18 gånger högre. För att återvända till Flygheds undersökning kan det konstateras, att det föreligger stora lokala variationer när det gäller vräkningsfrekvensen. Nedbrutet länsvis verkställer , och län flest vräkningar när det gäller personer som blivit utskrivna från psykiatrisk slutenvård (61, 62 och ). Som jämförelsetal kan nämnas att verkställighetsfrekvensen för dessa län totalt sett varierade mellan . Det innebär att i , och län verkställs vräkningsansökan för de utskrivna i betydligt större utsträckning än vad som är fallet för samtliga ansökningar. Detta skall jämföras med och där verkställig- hetsfrekvensen för de utskrivna ligger , och där det dessutom inte föreligger någon skillnad i verkställighetsfrekvens mellan de utskrivna från psykiatrisk slutenvård och övriga vräkta. Beräknat per antalet vårdtillfällen har drygt hälften av ansökningarna om vräkning resulterat i verkställighet. Män har vräkts i något större utsträckning än kvinnor (52 jämfört ). Beräknat per antal personer verkställs av ansökningarna. Skillnaden mellan män och kvinnor blir här något större; av kvinnorna vräks och hälften av männen. Dessa siffror skall jämföras med att verkställighetsfrekvensen för hela riket uppgick till . Uppenbarligen verkställs vräkning i något större utsträckning för dem som slutenvårdsbehandlats för psykiska problem. Den absolut dominerande andelen vårdtillfällen är drogrelaterade (). Bryter man ut de renodlade psykiatriska diagnoserna (schizofreni, affektiv psykos, neuroser, övriga depressiva störningar, övriga psykiska symtom, paranoida tillstånd och reaktiva psykoser) har av männen någon av dessa som huvuddiagnos, medan andelen bland kvinnorna är den d ubbla (). Männen har istället en betydligt större andel med diagnosen alkoholberoende (jämfört med kvin- nornas ). Detta resultat överensstämmer med en undersökning av 30 (1999a), s 53–54. SOU 2000:14 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 125 hemlösa i , där det framkom att al kohol var den domi- nerande drogen bland hemlösa, såväl bland hemlösa med psykiska pro- blem () som utan denna problematik () [, , , Franér, 1997]. En analys av vräkningsresultat i relation till huvuddiagnos visar att hos de tidigare slutenvårdsbehandlade som senare har vräkts, har fler- talet haft drogpsykoser () och drogberoende () som bakom- liggande diagnoser. Vid affektiv psykos och neuroser är förhållandet det omvända. I sistnämnda fall verkställs inte av ansökningarna om vräkning, vilket kan bero på att i mindre utsträckning gör insatser för att förhindra vräkning av personer med de förstnämnda diagnostyperna, eftersom ansökningarna i dessa fall i större utsträckning kan antas vara relaterade till hyresgästens störningsbeteende. För samtliga vräkta är det endast en liten andel som vräks på grund av stör- ning i boendet (). I underlaget för den nu aktuella undersökningen saknas uppgifter om vräkningsorsak, vilket har omö jliggjort en empirisk kontroll av denna hypotes. Sannolikt är andelen störningar större i denna grupp. Det går att urskilja upper bland de utskrivna från psykiatrins slutenvård. Den ena är korttidsvårdade med många antal vårdtillfällen, ofta män med alkoholrelaterade problem. Den andra gr uppen utgörs av långtidsvårdade med få vårdtillfällen. I den senare gr uppen finns företrädesvis kvinnor med allvarlig psykiatrisk störning. Dessa gr upper har olika behov vilket därmed förutsätter olika typer av insatser. NDen stora korttidsgruppen behöver primärt hjälp med både sitt drogberoende och sin psykiatriska problematik. Så länge drogpro- blematiken kvarstår lär det i många fall bara vara en tidsfråga innan de får problem i boendet, ofta med vräkning och hemlöshet som följd. NFör den andra gruppen med längre vårdtider krävs en långsiktig och individuellt anpassad insats, där ett eget boende utgör en av flera viktiga komponenter. För att människor med psykiska funktionshinder skall kunna vistas ute i samhället är det nödvändigt med en utvecklad och utbyggd samverkan mellan berörda myndigheter, framförallt mellan psykiatrin och social- tjänsten. Detta understryks bland annat i om de initiala erfarenheterna av psykiatrireformens genomförande (, 1999). Ett förbättrat samarbete mellan , kronofogdemyndigheten och hyresvärden är av stor betydelse för att 126 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter kunna minska antalet ansökningar för denna gr upp av människor. Sys- temet med särskilda boendestödsenheter i kommunerna visavi psykiat- rireformens målgrupper har därvidlag visat sig vara av ett stort värde med tanke på den förebyggande insats som dessa gör. Anmälningarna om vräkning har som framkommit ovan ofta initierats efter den enskildes utskrivning från psykiatrisk slutenvård, vilket tyder på att uppföljningen från kommunens och psykiatrins sida har varit otillräcklig. I takt med psykiatrireformens successiva ge- nomförande har kommunerna b yggt upp olika typer av stö- dinsatser för psykiskt funktionshindrade med avseende på boende och arbete/daglig sysselsättning. Denna process har tagit olika , men allmänna bedömning är att man är på rätt väg (SoS, 1999a). Denna utveckling kommer förhoppningsvis framöver också innebära färre anmälningar om vräkningar. 8.3.3Vräkning till vad? En väsentlig fråga är vad som händer med dessa människor efter det att vräkningen har verkställts. uppföljning av dessa hushåll har länge varit ett eftersatt område. I hy- resskuld till avhysning (1989) redovisas en enkätundersökning som genomfördes visavi ett representativt urval av so- cialnämnder, kommundels- och distriktsnämnder (totalt 55). På frågan någon uppföljning av vad som händer efter det att avhysning verkställts? svarade att så aldrig skedde medan av nämnderna gjorde det i vissa fall. ansåg i sin rap- port att denna bristande uppföljning var oacceptabel. , genomfördes en förnyad unders ökning, men enbart riktad mot socialnämnderna i , , och (54 svarande, bortfall 5).31 I den senaste undersökningen hade andelen som aldrig gjorde någon uppföljning sjunkit t ill medan andelen som gjorde det i vissa fall hade ökat till . Flertalet av de som vräks ordnar på ett eller annat sätt upp sin bo- stadssituation, antingen på egen hand eller med hjälp av . visar kartlä ggning av hemlösheten i , att sannolikheten för att ett hushåll som vräkts skall erhålla ett första- handskontrakt är tämligen liten, i varje fall på kort sikt. I bästa fall kan 31 Undersökningen genomfördes av fil. , , på uppdrag av . Flyghed har publicerat resultatet i en underlagsrapport (1994). delar finns också återgivna i om de bostadslösas situation i . SOU 2000:14 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 127 de räkna med ett andrahandskontrakt (socialt kontrakt) genom social- tjänstens försorg. Därmed hamnar de också på den sekundära bostads- marknaden – med otrygghet och med ett svagt besittningsskydd till lä- genheten som följd. Jämfört med , när Fl yghed och gjorde sin undersökning, tycks det ha skett en försämring när det gäller möjligheten att efter vräkning kunna erhålla ett förstahandskontrakt. Flyghed och (1993) genomförde en uppföljning utifrån samtliga som vräktes sista kvartalet 1991 i Stoc kholms län ( 314 hyres- gäster). Uppföljningen skedde och baserades på in- tervjuundersökningar. Av dessa 314 var det trots omfattande söknings- arbete inte möjligt att spåra 100 personer, dvs. drygt en tredjedel. Dessa 100 icke-lokaliserade skilde sig markant från gruppen lokaliserade vräkta. De uppvisade på basis av registerdata en sämre social situation, förekom i betydligt högre utsträckning i polisens person- och belastningsregister och var överrepresenterade när det gällde psykiatrisk slutenvård. Icke-lokaliserade kvinnor var kraftigt överrepresenterade i psykiatrisk slutenvård; de hade i genomsnitt 1,13 vårdtillfällen jämfört med 0,09 för befolkningen som helhet och 0,50 för gruppen vräkta i sin helhet. En av Flygheds slutsatser är att gr uppen icke-lokaliserade är starkt marginaliserad och att dessa människor med stor sannolikhet har en mycket problematisk boendesituation. Förutsatt att undersökningen är representativ för hela landet, innebär detta att av de som vräktes (5.611) kommer 550-600 hushåll inte att kunna lokaliseras efter vräkningen. Detta är en grupp som befinner sig i riskzonen för en långvarig hemlöshet, eftersom de har passerat en av amerikanska forskare observerad kritisk gräns; personer som inte har lyckats erhålla en ny bostad och en ordnad social till- varo riskerar att hamna i en långvarig hemlöshet (Sosin, Colson och , 1988). I kan bilden naturligtvis se annorlunda ut, men vad som även här är oomtvistat är att längre pågående perioder av hemlöshet medför en ökad risk för att hamna i en permanent hemlös- hetssituation – på samma sätt som andra marginaliserade situationer kan göra det.