sou · GOB3110 · 2001-01-01 00:00:00 — För att kravet på konsumentskydd vid en ansökan om räntebidrag för nybyggnad av egnahem eller småhus i form av bostadsrätt skall godkännas krävs också att konsumenten tillförsäkras ett skydd i avtalsförhållandet med säljaren eller entreprenören, ett s.k. avtalsskydd. Frågan om avtals- skyddets framväxt, utveckling och framtida utformning har vi behandlat i en tidigare avdelning av betänkandet. Helt kort kan man säga att det i praktiken har inneburit att avtalsvillkoren mellan konsumenten och nä- ringsidkaren skall grunda sig på den överenskommelse som tagits fram av parterna på marknaden efter förhandlingar med , All- männa bestämmelser för småhusentreprenader ABS 95. Kravet på fullgörandeskydd tillkom då det var möjligt att få relativt betydande statliga subventioner vid nyproduktion av småhus. Subventionsmöjligheterna, och därmed omfattningen av kravet på full- görandeskydd, var från början ganska begränsade och inskränkte sig till gruppbyggda småhus. I takt med att möjligheterna att få statligt stöd ut- vidgades kom också kravet på fullgörandeskyddet i form av s.k. småhusga- rantier att få en större omfattning. har större delen av småhusproduktionen skett med hjälp av statliga räntebidrag. Därmed har också kravet på fullgörandeskydd ökat i betydelse. Subventionsreglerna har dock inte bara haft betydelse för förekomsten av ett fullgörandeskydd. Dess utformning och omfattning har också varit avgörande för i vilken utsträckning de civilrättsliga konsumentskyddsreg- lerna inom området har varit tvingande eller ej. Skälet till det är att de undantag som förekommer från de tvingande reglerna i JB, KKL och KTjL har gjorts med hänvisning till det konsumentskydd som krävts enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. Bidrag enligt förordning kunde lämnas vid ny- och ombygg- nad. Med nybyggnad avsågs uppförande av hus eller tillbyggnad av ett hus, om tillbyggnaden innebar ett nytillskott av bostadslägenheter. Efter- som småhus vanligen bara innehåller en bostadslägenhet blev tillbygg- nadsfallet som regel inte aktuellt. Ombyggnader definierades i förordningen som dels nyinvesteringar, dels åtgärder som syftar till att vidmakthålla eller förbättra sådana vitala delar av ett hus som t.ex. grund, el, värme, vatten, avlopp eller ventilation. Med nyinvesteringar avsågs åtgärder som, utan att vara nybyggnad, i väsentlig mån förbättrar sådana grundläggande funktioner som krävs för att ett hus skall fungera för sitt ändamål som bostad. pelvis ges för inredning av en vind för bostadsändamål, för utökning av bostadsutrymmen, om dessa var otillräckliga, eller för anordnande av tvättutrymmen, badrum eller andra utrymmen som antingen saknades eller var otillräckliga.10 Även vad som i dagligt tal brukar kallas tillbyggnad ingick alltså i ombyggnadsfallet. Beträffande en- och tvåbostadshus inskränkte sig dock möjligheten till bidrag för ombyggnad – i princip – till arbeten som påbörjats före (1 § andra stycket i förordningen). Omfattningen av förordning överensstämde i stort med före- gångaren, förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder. Detta gällde även i fråga om kravet på konsu- mentskydd, detta skulle finnas vid nybyggnad av egnahem och bostads- rättssmåhus. Civilrättsligt kom kravet på konsumentskydd att avspegla sig i undantagsreglen i KTjL. Avsikten var dock att all småhusproduktion skulle omfattas varför motsvarande bestämmelser togs in i JB vad gäller köp av s.k. säljarbyggda småhus och KKL såvitt avsåg köp av byggnads- delar. Något krav på särskilt konsumentskydd i ombyggnadsfallen ställdes alltså inte. övervägde att det i utredningens förslag till lag om förvärv av nya småhus skulle ingå en skyldighet för näringsidkaren att teckna en försäkring som gav konsumenten ett skydd motsvarande det som gavs enligt Småhus 80. Detta skulle innebära en ordning med krav på pro- duktionsgaranti och ansvarsutfästelse. En sådan ordning såg utredningen som ett incitament för försäkringsgivarna att söka minska sina risker ge- nom att verka för att arbetena utfördes av seriösa byggföretag och att löp- ande kontroller och besiktningar kom till stånd. På så sätt skulle före- komsten av fel och brister kunna minskas, vilket i sin tur skulle gagna kvaliteten på bostadsbyggandet i stort. Utredningen pekade på en rad praktiska problem med en för- säkringslösning. För det första bedömdes en sådan försäkring, för att inte leda till orimligt höga försäkringspremier, med nödvändighet behöva för- ses med begränsningar av försäkringsåtagandets omfattning. Från de för- säkringsgivare som utredningen var i kontakt med ansågs det nödvändigt att ställa upp krav på självrisk och en begränsning av ersättningsrätten till väsentliga fel i vitala delar av byggnaden. Vidare menade dessa att försäk- ringsskyddet borde inskränka sig till situationer där näringsidkaren var försatt i konkurs. 10 1992:42 s. 2. Ett ytterligare problem låg, enligt utredningens uppfattning, i att en sådan försäkring kunde medföra problem ur koncessionssynpunkt. Sammantaget ansåg utredningen att frågan om en obligatoriskt försäk- ringsplikt för näringsidkaren inte var mogen för avgörande. Något för- slag i den delen lämnades därför inte. Utredningen framhöll dock att en sådan försäkring i och för sig skulle ha ett stort värde för konsumenterna.11 5.5Frågans behandling i proposition 1989/90:77 förslag blev utsatt för viss remisskritik. Det fick bl.a. till följd att regeringens förslag kom att få en annan inriktning än vad utredningen hade föreslagit. Regeringen intog den ståndpunkten att det konsumentskydd som gavs inom ramen för den statliga bostadsfinansie- ringen var gott och att det inte fanns några starkare konsumentpolitiska skäl för att ytterligare stärka detta. En viktig anledning till detta var att hade ansett att det inte var möjligt att införa reg- ler om ett garanti- och försäkringsskydd. Regeringen ansåg att det förhåll- andet talade mot en tvingande reglering. Förslagen i propositionen begrän- sade sig därför till att stärka avtalsskyddet för de konsumenter som inte omfattades av det avtalsskydd som ställdes som krav för statlig bostadsfi- nansiering (d.v.s. ABS 80 och senare ABS 95). På så vis skapades ett ci- vilrättsligt skydd också för de konsumenter som lät uppföra s.k. frifinansi- erade småhus för permanent bruk och fritidshus.12 5.6Byggkvalitetsutredningens förslag (SOU 1997:177) pekade på att det finns två, mer eller mindre, parallella och obligatoriska system som ger konsumenterna ett tioårigt skydd. Detta medför, enligt utredningen, tillämpningsproblem och en otymplig handläggning eftersom systemen inte är organisatoriskt samordnade utan räntebidragen administreras av och frågor enligt lagen om byggfelsförsäkring av respektive kommuns byggnads- nämnd. Till att börja ansåg utredningen att ett enhetligt system vore att föredra och att detta framstod som lämpligt inte minst med tanke på likhet- en i de båda nuvarande systemen. Det framstod då som naturligt att små- 11SOU 1986:38 s. 240 ff. 12Prop 1989/90:77 s. 17 f. husen borde omfattas av kravet på byggfelsförsäkring och det system för kontroll och skydd som det innebar. En första fråga som en sådan samordnad lösning ger upphov till var vilka skillnader som fanns mellan småhusgarantin och byggfelsförsäkring- en. Vid en jämförelse mellan reglerna i lagen om byggfelsförsäkring och de krav på konsumentskydd som ställs som villkor för att erhålla statlig räntesubvention fann utredningen att den största skillnaden var att bygg- felsförsäkringen saknade motsvarighet till småhusgarantins färdigställ- andeskydd. Utredningen menade dock att kravet på färdigställandeskydd i viss mån hade luckrats upp eftersom kravet inte längre var absolut. kunde det, som tidigare nämnts, vara tillräckligt att fullgörandet säk- erställdes på annat sätt än genom en produktionsgaranti. Det kunde också helt undanvaras om ansökan om räntebidrag gjordes först efter att entrep- renaden var avslutad. Utredningen drog slutsatsen att det ekonomiska skydd som färdigställ- andeskyddet gav konsumenten skulle kunna ersättas av en skyldighet för näringsidkaren att, med AB 92 som förebild, ställa säkerhet för sitt åta- gande. Visserligen skulle ett sådant skydd bara innebära att konsumenten fick ett ekonomiskt skydd men inte den praktiska hjälp som småhusgaran- tin erbjuder om en näringsidkare går i konkurs. Utredningen menade dock att detta skulle kunna lösas genom att kreditsäkerheter gavs i form av för- säkringar, där försäkringsbolagen övertar garantibolagens intresse av att fullgörandet i en skaderegleringssituation sker på ett så effektivt och bra sätt som möjligt. Som en följd av det sagda föreslog utredningen att konsumentens skydd för fullgörandet av näringsidkarens åtaganden efter entreprenadens avslu- tande skulle säkerställas genom att lagen (1993:320) om byggfelsförsäk- ring skulle vara tillämplig även vid ny-, om- eller tillbyggnad av småhus avsedda för permanent bruk.13 Utredningen menade att den föreslagna förändringen borde följas av en komplettering av de standardavtal som förekommer i konsumentförhållan- den i byggbranschen, ABS 95 och AA 94, med avtalsvillkor innebärande en skyldighet för näringsidkaren att ställa säkerhet för sina åtaganden un- der tiden för färdigställandet. Även om konsumenten inte hade sökt ränte- bidrag skulle det ändå finnas ett färdigställandeskydd av ekonomisk art. Utredningen diskuterade därefter om det även i fortsättningen borde finnas en möjlighet till undantag från den tvingande konsumentskyddslag- stiftningen. Utredningen gjorde i det sammanhanget bedömningen att det för konsumentens möjligheter att få eventuella fel och brister åtgärdade var av underordnad betydelse om avtalet mellan parterna grundade sig på regler i konsumentlagstiftningen eller i ett standardavtal. 13 SOU 1997:177 s. 289 ff. de utredningen att det väsentliga för konsumenten var att han eller hon hade ett gott försäkringsskydd. Möjligheten till undantag från konsument- lagstiftningen borde därför finnas kvar. I den föreslagna övergången till en obligatorisk byggfelsförsäkring även för småhus föreslogs en ändring så att undantagsregeln skulle vara tillämplig när en byggfelsförsäkring finns och avtalet mellan konsumenten och näringsidkaren är tillfredsställande med hänsyn till allmänna konsumentintressen. Med det senare avsågs i huvudsak ABS 95 kompletterat med den ovan föreslagna skyldigheten för näringsidkaren att ställa säkerhet för sina åtaganden. Sammantaget ansåg utredningen att behovet av ett konsumentskydd under entreprenad- och garantitiden väl tillgodosågs genom innehållet i ABS 95. Som en komplettering av skyddet borde dock ABS 95 utökas med en skyldighet för näringsidkaren att ställa säkerhet för sitt åtagande. Före- bilden för detta skulle vara motsvarade bestämmelse i AB 92. Ur konsu- mentskyddssynpunkt skulle en sådan lösning innebära ett stärkt skydd i vissa avseenden. Det har redan nämnts att det ekonomiska färdigställande- skyddet skulle stärkas för alla. Vidare menade utredningen att byggfelsför- säkringen var neutral i förhållande till vilken entreprenadform som valts för uppdraget. Den innebar också att skyddet för konsumenten inte bara gällde vid nybyggnad utan också vid större ombyggnader.14 Mot bakgrund av förslag finns det anledning att i korthet beskriva lagen om byggfelsförsäkring och dess tillkomst. Lagen föregicks av lagen (1991:742) om byggnadsgaranti, som hade som syfte att öka ansvaret för fel som framträdde efter garantitidens utgång. Huvud- skälet till detta var de problem med sjuka hus som hade börjat visa sig . De begränsningar i entreprenörens ansvar efter garantitidens utgång som fanns i branschavtalen AB 72 och ABT 74 an- sågs inte tillfredsställande i detta sammanhang (jfr avsnitt 5.9.3, där Små- husskadenämndens tillkomst beskrivs). För att snabbt komma till rätta med fel och skador utan att behöva utreda vem som var ansvarig förordades en garantilösning, en byggnadsgaranti. Skyldigheten att ha byggnadsgaranti gällde endast vid uppförande av flerbostadshus, småhusen undantogs med hänvisning till den redan existe- rande småhusgarantin. Byggnadsgarantin skulle omfatta skälig kostnad för att avhjälpa fel i byggnadens konstruktion eller material, fel i utförandet samt skador till följd av något av dessa fel. Garantin gällde räknat från entreprenadens godkännande. 5.7.2Från garanti till objektförsäkring Innan lagen om byggnadsgaranti hade hunnit träda i kraft gjorde bostads- utskottet en framställning om att lagen borde ses över.15 Utskottet ansåg att lagens utformning var mindre lyckad, bl.a. beroende på att den gav upphov till onödig administration, dubbelförsäkringar för entreprenörer m.fl. och samordningsproblem med EG-rätten. Utskottet menade att en lösning med en objektförsäkring istället borde övervägas. betänkande resulterade i att en departementsprome- moria togs fram, Byggfelsförsäkring – en garanti för sunda hus (Ds 1992:63). I den konstaterades till att börja med att det kontraktsrättsliga felansvaret hade utökats i och med att AB 92 hade ersatt AB 72. För fel och skador som visat sig efter garantitiden krävdes inte längre grov vårdslöshet utan entreprenörens ansvar omfattade väsentliga fel som or- sakats av vårdslöshet. Detta sågs dock inte som tillräckligt för att komma till rätta med de problem som uppmärksammats tidigare. Framförallt fanns det en önskan om att snabbt och enkelt kunna komma till rätta med fel och brister i byggandet för att undvika problem med dålig inomhusmiljö. I promemorian diskuterades tre olika alternativ till lagen om byggnads- garanti. Det första var en frivillig försäkring, det andra att en byggfelsför- säkring skulle krävas för att få bygga och det tredje att en sådan försäkring istället ställdes som villkor för erhållande av statligt stöd. I promemorian gjordes bedömningen att en objektförsäkring borde införas och att det inte var troligt att en sådan skulle tecknas i någon större omfattning på frivillig väg. Därför föreslogs införandet av en obligatorisk byggfelsförsäkring enligt något av de två senare alternativen. Med Ds 1992:63 som grund lade regeringen fram ett förslag till lag om byggfelsförsäkring, prop 1992/93:121. Regeringen delade uppfattningen att det inte var tillräckligt med en frivillig lösning och föreslog en sådan försäkring som i huvudsak borde bygga på lagen om byggnadsgaranti. För att möjliggöra framtida förändringar av vilka typer av byggnader som bor- de omfattas av försäkringskravet ansåg regeringen att byggfelsförsäkring- en skulle ställas som villkor för att få påbörja de tänkta byggnadsarbetena. 15 1990/91:BoU19. Det var för övrigt samma ordning som tidigare hade valts för byggnadsga- rantin. Propositionen antogs av (1992/93:BoU22 och rskr. 1992/93:302) och trädde lagen (1993:320) om byggfelsför- säkring i kraft. Lagen har karaktären av en ren försäkringslösning där vissa minimikrav ställs på hur försäkringen skall vara utformad för att godtas som byggfelsförsäkring. Lagen omfattar till att börja med uppförande eller större ombyggnader som kräver bygganmälan enligt PBL av bostadshus som är avsedda för permanent bruk. Enligt uttalanden i förarbetena till lagen om byggnadsga- ranti skulle till att börja med de nya reglerna gälla endast flerbostadshus.16 gjordes det för småhusens vidkommande ett uttryckligt undan- tag av samma slag som i JB, KKL och KTjL. Detta har sedan inte belysts närmare och det får anses råda viss osäkerhet om lagens tillämpningsom- råde. Det kan i sammanhanget tilläggas att gjorde en framställning till regeringen om att även näringsidkarbegreppet som det utformats i 1 § lagen om byggfelsförsäkring vållar svårigheter vid tillämpningen av lagen. Vi återkommer till denna fråga senare i betänkan- det. Byggfelsförsäkringen har samma omfattning som byggnadsgarantin och innebär i princip en motsvarighet till den ansvarsutfästelse som små- husgarantin ger. Det innebär att den skall täcka skäliga kostnader för att avhjälpa fel i byggnadens konstruktion, i det material som använts eller i utförandet. Den skall också omfatta skador till följd av sådana fel. Felbe- dömningen skall ske med utgångspunkt i det fackmässighetskrav som gäll- de när byggnadsarbetena utfördes. Giltighetstiden är räknat från det att byggnadsarbetena godkändes vid en slutbesiktning. Eventuell försäkringsersättning tillfaller den som är ägare till fastighet- en vid ersättningstillfället. Försäkringen övergår alltså till den nya ägaren om fastigheten överlåts. Vissa inskränkningar i försäkringshavarens rätt till ersättning får göras. Till att börja med behöver försäkringen inte omfatta fel och skador som kan antas sakna betydelse för byggnaden eller för dem som bor eller vistas där. Den behöver inte heller omfatta skador som normalt täcks av andra försäkringar, t.ex. villaförsäkringar, allriskförsäkringar, maskinförsäkring- ar eller fastighetsförsäkringar. Vidare godtas villkor som innebär att kostnader för fel som vållats av byggnadens ägare eller någon av hans anställda inte ersätts, kostnader som kan ersättas via ett garantiåtagande inte ersätts, 1992/93:121 s. 18 f. ägaren skall svara för en viss självrisk (Storleken på denna är inte reg- lerad men i praktiken har försäkringsgivarna anslutit sig till småhusga- rantin och tar i småhusfallen ut en självrisk på ett halvt basbelopp en- ligt lagen om allmän försäkring.) försäkringsgivarens ansvar begränsas till ett visst belopp per byggnad (försäkringsbelopp) och/eller för samtliga av försäkringsgivaren utfär- dade byggfelsförsäkringar under ett kalenderår (gemensamt försäk- ringsbelopp). Till detta kommer att det är obligatoriskt med villkor om regressrätt som ger försäkringsgivaren rätt att överta försäkringstagarens rätt till er- sättning och som förbjuder byggnadens ägare att avsäga sig rätt till ersätt- ning. Försäkringsgivare som marknadsför byggfelsförsäkringar har också en kontraheringsplikt som innebär ett förbud att vägra en näringsidkare som är skyldig att ha en försäkring att teckna en sådan. Som sagts så säkerställs kontrollen av att byggfelsförsäkring har tecknats genom att ett bevis om försäkringen skall företes för bygg- nadsnämnden eller motsvarande innan byggnadsarbetet får påbörjas. 5.7.4Utvärdering av lagen om byggfelsförsäkring I uppdrag ingick bl.a. att göra en genomgång av omfattningen av tecknade byggfelsförsäkringar och i vilken mån de upp- fyllde lagens intentioner. Utredningen ansåg det emellertid inte vara möj- ligt att göra en riktig utvärdering. Detta berodde dels på den korta tid som gått sedan lagen trädde i kraft, dels på att de byggfelsförsäkringar som tecknats för utredningen knappt hade hunnit tas i anspråk eftersom försäkringen tecknas före entreprenadens igångsättande men får egentlig praktisk betydelse först efter garantitidens utgång. Utredningen fann dock anledning att göra vissa påpekanden. Vad gäller lagens tillämpningsområde föreslog utredningen, som tidig- are har nämnts, att lagen om byggfelsförsäkring borde utvidgas till att även omfatta alla småhus som är avsedda för permanent boende. Fritidshusen skulle dock fortfarande undantas. Man behandlade också näringsidkarbe- greppet i 1 § lagen om byggfelsförsäkring och menade att detta kunde tas bort eftersom kravet på byggfelsförsäkring borde gälla oavsett vem som utför byggnadsarbetet. Slutligen framhölls att det rådde vissa tillämp- ningssvårigheter beträffande vilka byggnadsarbeten – förutom uppförande – som omfattas av kravet på byggfelsförsäkring. Utredningen framförde också synpunkter på byggfelsförsäkringens omfattning. Till att börja med föreslogs en precisering av 2 § andra stycket i lagen, som ger möjlighet till undantag från rätten till ersättning för ska- dor som omfattas av andra försäkringar. Utredningen föreslog också att möjligheten att ta ut självrisk borde begränsas till ett visst belopp. Vad gäller småhus föreslogs högst tillåtna självrisk vara ett halvt basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Slutligen menade att det fanns anledning att på nytt överväga försäkringsgivarens möjlighet till begränsning av ansvaret för samtliga meddelade försäkringar. 5.8Försäkringsskyddet i ABS 95 Enligt 5 kap. 15 § ABS 95 är näringsidkaren skyldig att ha vissa försäk- ringar. För skador på entreprenaden skall det finnas en allriskförsäkring, där konsumenten är medförsäkrad. Försäkringen skall gälla under entrep- renadtiden och därefter, dvs i normala fall t.o.m. garantitidens ut- gång. Skulle garantitiden vara längre sker ingen automatisk förlängning av försäkringstiden. Försäkringsbeloppet skall motsvara återanskaffnings- värdet och självrisken får högst vara ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Entreprenören är också skyldig att ha en ansvarsförsäkring för sin ent- reprenadverksamhet under entreprenad- och garantitiden. Här råder alltså en skillnad i förhållande till allriskförsäkringen eftersom ansvarsförsäk- ringen skall täcka garantitiden, oavsett hur lång den är. Ansvarsförsäkring- en täcker i huvudsak skador på annan egendom som uppstår på grund av fel eller brist i entreprenaden. Försäkringsbeloppet skall vara minst 200 basbelopp och självrisken högst ett basbelopp. I de flesta fall är de båda försäkringsformerna sammanförda i en företagsförsäkring för entrep- renadrörelsen. Näringsidkaren skall sända ett försäkringsbevis till konsumenten. I annat fall har konsumenten, om inte rättelse sker, rätt att på näringsidka- rens bekostnad teckna erforderlig försäkring. I entreprenadsammanhang är det vanligt att det i avtalet ingår att ent- reprenören skall ställa säkerhet för sina åtaganden. Bestämmelser om detta finns bl.a. i AB 92 (6 kap. 17 §). Om inte annat avtalas skall säkerheten svara mot av kontraktssumman och av densamma . ABS 95 innehåller ingen skyldighet för entreprenören att ställa säker- het. Detta har lösts inom ramen för småhusgarantin, där entreprenören varit skyldig att ställa motsvarande säkerhet till garantigivaren. 5.9Förekommande försäkringar och garantiformer inom byggbranschen Innebörden av och bakgrunden till begreppet småhusgaranti behandlades närmare i avsnitt 5.2. För att ge en kort sammanfattning kan småhusgaran- tin härledas från beståndsdelarna i det konsumentskydd som växte fram och som senare kom till uttryck i konsumentskyddskravet enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. Det kravet brukar delas in i de tre momenten färdigställandeskydd, an- svarsutfästelse och avtalsskydd. Det är de två första av dessa som tillsam- mans brukar kallas småhusgaranti eller fullgörandeskydd. Syftet med småhusgarantin är att tillförsäkra konsumenten ett fullgott skydd under såväl entreprenadtiden som efter att entreprenaden är avslutad. Formen för detta skydd kan variera och förekommer både som garanti och/eller försäkring. Garanti skall i detta sammanhang förstås som en säkerhet och inte en garanti i t.ex. köprättslig mening. Betecknande är att skyddet i första hand relateras till det åtagande som näringsidkaren gjort mot konsumenten. Häri ligger en skillnad jämfört med t.ex. byggfels- försäkringen som hänför sig till ett visst objekt, nämligen huset. Inom småhusområdet har småhusgaranti i första hand meddelats av något av de två garantibolag som är verksamma inom området, AB Bo- stadsgaranti och . Den statliga , som hade i uppdrag att redovisa och analysera småhusgarantierna, kom i det sammanhanget att överväga frågan om garantibolagens verksamhet. Utredningen menade i sitt betänkande Byggkvalitet för framtiden (SOU 1997:177) att garantibolagen bedriver försäkringsrörelse när man utfärdar småhusgarantier. Utredningens slutsats har lett till att både Bostadsgaranti och GAR-BO har bildat dotterbolag, som har ansökt om och beviljats kon- cession för att fortsättningsvis meddela småhusgarantier inom ramen för en nybildad försäkringsrörelse. Några större förändringar av de produkter som dessa båda bolag erbjuder bedöms detta inte innebära.