sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Eftersom de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken innebär att bioac- kumulerbara och persistenta organiska ämnen inte bör förekomma i varor anser vi att den föreslagna ändringen av direktivet också bör omfatta varor. Begränsningarna bör införas stegvis. I ett första steg, , bör de gälla för nya ämnen som ännu inte släppts ut på marknaden när förbudet träder i kraft. I ett andra steg, , bör förbudet gälla för vissa ytterligare ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerbara. bör förbudet gälla för alla ämnen som omfattas av de nya kriterierna. Förslaget sammanfattas i figur 6.1 nedan. 166 Förslag till skärpning av om begränsningar..... Figur 6.1 Utredningens förslag till utfasningskriterier med avseende på långlivade och bioackumulerbara ämnen. Utredningens förslag till utfasningskriterier med avseende på långlivade (persistenta, P; angivet som halveringstid, t½) och bioackumulerbara (B: angivet som biokoncentrationsfaktor, BCF) ämnen. Det med ljusgrått markerade området motsvarar de värden på dessa egenskaper som skall utgöra grund för utfasning av nya ämnen och existerande ämnen , och det med mörkgrått markerade området av existerande ämnen . Det med fet, heldragen linje inramade området motsvarar de kriterier med avseende på dessa egenskaper som finns i om klassificering och märkning av kemiska produkter, det med streckad linje inramade området motsvarar kriterierna i Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista. 2v £ t½ < 8v 8v £ t½ < 26v t ½ ³ 26v £ BCF < 1 000 1 BCF < 2 000 2 BCF < 5 000 BCF ³ 5 000 Begränsningar för cancerframkallande, mutagena och reprotoxiska ämnen Direktivet innehåller regler om att cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen (kategori 1 och 2) inte får förekomma i konsumenttillgängliga kemiska produkter (ämnen och preparat). Direktivet bör, när det gäller dessa ämnen, utvidgas till att även omfatta andra varor än kemiska produkter, i enlighet med regeringens riktlinjer. Begränsningarna bör alltså i första hand utvidgas till konsumenttill- gängliga varor. I nästa steg bör även den yrkesmässiga användningen begränsas av såväl kemiska produkter som andra varor, som innehåller dessa ämnen. Syftet med att även begränsa den yrkesmässiga använd- ningen är i första hand att skydda t.ex. boende från ämnen som används av yrkesmän i bostäder. Det har sin grund i att ämnen som används, t.ex. i material i ett hus, kan läcka ut och leda till en exponering för de boende. Begränsningar i den yrkesmässiga använd- ningen bör därför främst omfatta sådana kemiska produkter och varor som används vid tillfälliga arbetsplatser, dvs. för arbeten som tillfälligt Förslag till skärpning av om begränsningar..... utförs på en viss plats, t.ex. ett bygge, eller vid reparationer i befintliga fastigheter. Begränsningar i den yrkesmässiga användningen av cancerframkall- ande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan uppnås på flera sätt. Ett är att utnyttja begränsningsdirektivet. Ett annat är att verka genom reglerna på arbetsmiljöområdet. Cancerframkallande och mutagena ämnen regleras bl.a. i rådets direktiv (90/394/EEG) om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet. Enligt direktivet skall ämnen som är mutagena eller kan orsaka cancer (kategori 1 och 2) i första hand bytas ut, i andra hand skall de användas i slutna system och i tredje hand skall de hanteras så att exponeringen blir låg. I direktivet finns EU-gemensamma gränsvärden. Ett annat direktiv inom området är rådets direktiv (98/24/EG) om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet mot risker som har samband med kemiska agenser i arbetet. I direktivet finns bl.a. bestämmelser om förbud för framställning, tillverkning och användning på arbetsplatsen vad gäller fyra cancerklassade ämnen. I synnerhet detta direktiv skulle kunna användas för att få bort yrkesmässig användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen. De förslag som utredningen lämnar beträffande cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kommer att ha betydelse för att uppnå riktlinjen om bly, eftersom blyföreningar är klassificerade som reproduktionstoxiska. Detsamma gäller kadmium, eftersom vissa kadmiumföreningar är klassificerade som cancerframkallande och ibland även som reproduktionstoxiska Om förbudet för cancerfram- kallande och reproduktionstoxiska ämnen sträcks ut till att omfatta alla varor, inte bara kemiska produkter som , så innebär det att blyföreningar och flera kadmiumföreningar inte kommer att få finnas i nyproducerade varor . De haltgränser som sätts för klassificering enligt de nya kriterierna för persistenta och bioackumulerande ämnen och preparat bör, som ovan nämnts, gälla som gräns för förbud i fråga om kemiska produkter. Utredningen anser däremot både när det gäller långlivade och bioacku- mulerande ämnen och cancerframkallande, mutagena och reproduk- tionstoxiska ämnen att det blir för komplicerat att sätta haltgränser för varor. Vi anser visserligen att det vore rimligt att använda samma haltgränser för varor som för kemiska produkter, men ser också de 168 Förslag till skärpning av om begränsningar..... praktiska svårigheterna med att kontrollera att dessa haltgränser inte överskrids. Också för tillverkarna och importörerna är en haltgräns besvärlig att tillämpa. För varor bör begränsningarna därför innebära att ingen avsiktlig tillsats av ämnet får ske. Med avsiktlig tillsats menar vi att ämnet använts för att ingå i den färdiga produkten. Det innebär att exempelvis ett ämne som ingår i tillverkningen av en plast, med syftet att polymeriseras och därmed förlora sin kemiska identitet, inte är att betrakta som ett avsiktligt tillsatt ämne. I begränsningsdirektivets befintliga regler för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i konsumenttillgängliga kemiska produkter görs undantag för motorbränslen. Mängdmässigt utgör motorbränslena en dominerande andel av de cancerklassificerade ämnena (se bilaga 4a). Frågan om cancerframkallande ämnen i motorbränslen är av stor betyd- else, men vi bedömer att denna fråga är alltför komplex för att kunna lösas genom en förändring av befintliga undantag i begränsnings- direktivet. För att komma till rätta med de cancerframkallande egen- skaperna hos motorbränslen måste sammansättningen hos dessa bräns- len förändras eller en övergång ske till andra bränslen. Frågan berör i hög grad det energi- och transportpolitiska området, och vi föreslår där- för att frågan utreds i särskild ordning (se vidare kapitel 7). På samma sätt som redan görs i befintliga regler för cancerfram- kallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen bör tills vidare – utöver motorbränslen – läkemedel, kosmetika och konstnärsfärger undantas. Dessa användningsområden regleras, med undantag av konstnärsfärger, i andra direktiv. Vi anser dock att det bör övervägas om inte flera av dessa undantag, t.ex. kosmetika och konstnärsfärger, framgent bör ses över. För saluförande och användning för forskning och utveckling eller för analysändamål görs ett generellt undantag i artikel 2 i direktivet. Detta undantag bör också gälla beträffande våra förslag till begränsningar. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Om persistenta och bioackumulerande ämnen endast används i indu- strianläggningar, och användaren säkerställer att ämnena inte riskerar att komma ut i miljön via utsläpp eller varor, finns det också skäl att göra undantag från förbudet. För användning i industrianläggningar bör därför ett generellt undantag från förbudet göras om förpackningen är försedd med en märkning där det framgår att den endast är avsedd för industriellt bruk. Liknande undantag görs för några andra ämnen som redan regleras via direktivet. För persistenta och bioackumulerande ämnen bör tidsbegränsade undantag kunna medges efter prövning för viss användning eller utsläppande på marknaden av en viss typ av kemisk produkt eller vara. Detsamma gäller för cancerframkallande, mutagena och reproduktions- toxiska ämnen i fråga om varor, dock inte i fråga om kemiska produkter. En ansökan om undantag bör kunna göras hos den behöriga myndig- heten i någon av de medlemsstater där den kemiska produkten eller varan är tänkt att användas, respektive släppas ut på marknaden. Övriga medlemsstater och kommissionen bör ges tillfälle att framföra invändningar, vilket bör medföra att beslut skall fattas på gemenskaps- nivå. Ett medgivande om undantag bör gälla generellt inom gemen- skapen och således kunna utnyttjas även av andra än sökanden. Särskilda överväganden om kadmium Begränsningsdirektivet innehåller särskilda regler om kadmium. Här har dock mer långtgående regler och har ett undantag som löper ut vid utgången av . Kommissionen kommer att se över nuvarande bestämmelser om kadmium i begränsningsdirektivet innan det svenska undantaget löper ut. En viktig utgångspunkt vid översynen kommer att vara den riskbedömning av kadmium som pågår inom existerande ämnesprogram (se avsnitt 6.6). Innan riskbedömningen är klar är det svårt att bedöma hur stora förändringar av nuvarande regler som är möjligt för att få gehör för. Självklart bör fort- sätta att verka för att nuvarande svenska skyddsnivå behålls. Vi förordar också att inom EU verkar för att ett heltäckande förbud för varor innehållande kadmium införs. Vissa undantag kan dock behöva göras från ett sådant förbud. Innehållet av kadmium får enligt utredningens mening även i fortsättningen regleras separat i batteri- direktivet och i direktivet om handelsgödsel (se avsnitt 6.9). Likaså bör förekomsten av kadmium i slam och fossila bränslen regleras separat. 170 Förslag till skärpning av om begränsningar..... 6.6Riskbedömning av existerande ämnen – förordningen om existerande ämnen Utredningens bedömning och förslag ·För sådana ämnen som inte omfattas av de generella kriterier för utfasning som utredningen föreslår, kommer riskbedömningar även vara grunden för begränsningsåtgärder. Förenk- lingar i kraven och i arbetet med riskbedömningar behöver dock göras. Arbete i sådan riktning pågår såväl i som inom EU. ·I arbetet med att nå regeringens riktlinjer har riskbedömningar särskild betydelse för metaller. bör verka för följande förändringar av förordningen (EEG) nr 793/93 om existerande ämnen: ·Försiktighetsprincipen bör föras in i förordningen. ·Metoderna för riskbedömning inom EU bör förändras i syfte att snabba upp bedömningarna samt bättre ta hänsyn till viktiga faktorer som framför allt: –varors bidrag till emissionerna av ett ämne –ämnens persistenta och bioackumulerande egenskaper –samverkan mellan olika ämnen. ·Sverige bör bidra till riskbedömningarna och utvecklingen av strategier för riskhantering för metaller inom EU. Särskilt viktigt är att de data om emissioner ifrån olika varugrupper som kommer fram inom ramen för aktuell forskning tas tillvara i arbetet inom EU. Rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 innehåller bestämmelser om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen. Förordningens huvudprincip är att kontroll av farliga kemikalier bör grundas på en bedömning av den verkliga risken för människor och miljö i stället för enbart på ämnets inneboende farliga egenskaper. Tillverkare och importörer skall sammanställa befintlig information om produktion, användning, toxikologi, ekotoxikologi m.m. för ämnen som produceras eller importeras i kvantiteter över på EU- marknaden under vissa angivna år (1991–1994). Informationen samlas i den EU-gemensamma databasen . Förslag till skärpning av om begränsningar..... Vilka ämnen som skall prioriteras för utvärdering inom existerande ämnesprogram avgörs av kommissionen i samråd med medlems- staterna. Ämnena tas upp på s.k. prioriteringslistor. Det finns ett utför- ligt vägledningsdokument som beskriver hur riskbedömningarna bör göras (Technical Guidance Document; TGD, 1999). I riskbedömningen vägs exponeringen av människor och miljö samman med uppgifter om ämnenas inneboende egenskaper. I bedömningen kan olika faktorer användas för att hantera osäkerheter. Som exempel kan nämnas att man i bedömningen av risker för miljön använder större faktorer (dvs. större säkerhetsmarginaler) om man bara har uppgifter om ett ämnes giftighet för en enstaka art än om man har sådana uppgifter för fler arter på olika nivåer i näringskedjan. I den mån bedömningen visar på att risker föreligger skall en strategi utvecklas för hur riskerna skall hanteras. Det finns anvisningar även för detta. fanns preliminära riskbedömningar från rapportörslandet för 77 av de 110 ämnen som då hade prioriterats i programmet. För 32 av de utvärderade ämnena hade man diskuterat och preliminärt blivit överens om åtgärder. För 4 av dessa 32 ämnen hade den slutliga publiceringen i (EGT) skett. För några ytterligare ämnen fanns förslag till riskhantering. Det har kommit fram kritik från olika håll mot EU:s program för existerande ämnen. Många anser att arbetet går all- deles för långsamt. De fullständiga riskbedömningar som skall göras är mycket resurs- och tidskrävande. Kommissionen har åtagit sig att se över programmet för existerande ämnen, och enligt vad utredningen erfarit kommer kommissionen att redovisa ett dokument 2000. Arbetet med att effektivisera riskbedömningsarbetet inom ramen för programmet har också påbörjats. Utredningen delar uppfattningen att programmet är för tidskrävande och bör ses över i syfte att snabba upp processen, och att det finns flera sätt att göra detta. Vi anser att företagen bör ges ett större ansvar för att göra preliminära riskbedömningar (se förslag i kapitel 4). Om myndig- heterna i sitt arbete med riskbedömningar har preliminära bedömningar från industrin att utgå ifrån bör detta kunna leda till tidsvinster. Vi anser också att riskbedömningarna i högre grad bör kunna inriktas på vissa effektområden som utifrån preliminära bedömningar eller annan kunskap kan antas vara särskilt relevanta för ett visst ämne. Det framstår som viktigt att riskbedömningar, där så är lämpligt, även tar vara på möjligheterna till andra förenklingar och generella bedöm- 172 Förslag till skärpning av om begränsningar..... Till exempel kan bedömningar utifrån kemisk struktur (QSAR; se Bilaga 3) vara tillräckliga för stränga åtgärder i ett kortare tidsperspektiv. Om en mer fullständig riskbedömning senare visar att det är befogat att lätta på begränsningarna bör det gå att göra. Vi anser också att försiktighetsprincipen bör föras in i förordningen om existerande ämnen. Som tidigare nämnts skall, enligt artikel 174.2 i EG- fördraget, gemenskapens miljöpolitik grundas på bl.a. försiktig- hetsprincipen. Miljöskyddskraven skall enligt artikel 6 i EG-fördraget integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik. Vi anser att det är viktigt att en sådan integrering sker bl.a. genom att försiktighetsprincipen förs in i EG-rättsakterna på kemikalieområdet. I förordningen om existerande ämnen bör åtgärder föreslås så snart det finns skäl att anta att användningen kan medföra skada, även om risken för skada inte är fullständigt vetenskapligt fastställd. Det finns vissa svaga punkter i metoderna för riskbedömning. Metoderna behöver därför utvecklas på vissa områden för att det skall gå att ta hänsyn till fler faktorer, när det är relevant. Exempelvis behö- ver metoderna utvecklas när det gäller att uppskatta och väga in emiss- ioner av ämnen från varor. I det sammanhanget bör kemikalieleveran- törerna, som , ha ett huvudansvar, men även de varuproducerande företagen behöver ges ett tydligare ansvar för att ta fram data. Ett annat område är samverkanseffekter mellan ämnen. I de fall flera ämnen är mycket närbesläktade, eller mekanismerna bakom en effekt är känd och sammanfaller för flera ämnen, bör det finnas möjlighet att bedöma riskerna från den sammanlagda exponeringen. Detta kan exempelvis vara relevant för hormonstörande ämnen (se avsnitt 5.2.2). Vidare bör det vara möjligt att lägga större tyngd vid effekter på lång sikt. Ämnens persistens är därvid av stor betydelse. Vi anser inte att en vidareutveckling av metoderna för riskbedömning behöver stå i konflikt med den övergripande målsättningen att snabba upp bedömningarna. Bedömningarna bör göras mer fokuserade och vidareutveckling av metoder innebär inte att ytterligare parametrar måste vägas in i bedömningarna av alla ämnen, utan snarare att det finns möjlighet att ta hänsyn till dessa faktorer i de fall som de har stor betydelse. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Utredningen anser att de ämnen som omfattas av de generella kriterier som vi presenterat i kapitel 5 samt metallerna bly, kadmium och kvick- silver skall kunna fasas ut utan att först riskbedömas. Vissa av dessa ämnen är dock redan föremål för en pågående bedömning, detta gäller t.ex. kadmium. Det är viktigt att aktivt följer och bidrar till denna riskbedömning, eftersom den kommer att utgöra en viktig grund till den översyn av reglerna om kadmium i begränsningsdirektivet som kommissionen planerar. Arbetet har stor betydelse för möjlig- heter att bevara nuvarande skyddsnivå och åtgärda kvarvarande användning av kadmium. Regeringens riktlinjer om övriga metaller innebär att metaller inte skall användas på ett sådant sätt att de kommer ut i miljön i en omfattning som innebär att människor och miljö kan komma till skada. Detta inne- bär att avgörandet om vad som skall anses vara acceptabel användning och acceptabelt läckage skall vila på en riskbedömning. De riskbedöm- ningar av metaller som pågår inom EU blir därför av särskild vikt för tillämpningen av denna riktlinje. Inom EU:s program för existerande ämnen pågår riskbedömningar av zink och vissa zinkföreningar, vissa kromater samt nickel och nickel- sulfat. Dessutom planeras riskbedömning av ytterligare nickelföreningar samt koppar och kopparföreningar. De resultat som riskbedömningarna ger kommer att ligga till grund för erforderliga riskreducerande åtgärder. I EU:s vägledning för hur riskbedömning skall göras finns dock flera svagheter metodmässigt, inte minst när det gäller bidraget av emissioner från varor till den totala exponeringen. I forskningsprogrammet i stad och land har källorna till emissionerna av koppar, zink, krom och nickel kartlagts. Här finns ett omfattande dataunderlag beträffande emissioner från varor (Bergbäck m.fl., 2000). Det är mycket viktigt att bidrar med dessa kunskaper i riskbedömningarna av metallerna. Om man inte tar hänsyn till emissioner från varor kan den beräknade exponering av människor och miljö, som man tar fram som ett led i riskbedömningen, bli lägre än den verkligen är. Det leder i sin tur till att riskerna kan komma att underskattas. När riskbedömningarna är färdiga vidtar nästa steg inom existerande ämnesprogrammet, vilket innebär att strategier för riskhantering skall utvecklas. Även här är det viktigt att verkar för att de risker som eventuellt framkommer i riskbedömningarna får en effektiv lösning, 174 Förslag till skärpning av om begränsningar..... t.ex. genom förändringar i begränsningsdirektivet. Även i detta skede är det viktigt att diffusa emissioner från varor tas i beaktande. Utredningen anser således att ett sätt att få en bra bedömning av risk- erna med de fyra metallerna zink, krom, nickel och koppar, samt att på EU-gemensam nivå få till stånd åtgärder mot eventuella risker, är att bidrar aktivt i pågående och planerat arbete inom existerande ämnesprogrammet. 6.7Bekämpningsmedelsdirektiven (växtskyddsmedel och biocider) Utredningens bedömning och förslag bör verka för följande förändringar i bekämpningsmedels- direktiven: ·Produktvalsprincipen och försiktighetsprincipen bör föras in i direktiv /414/EEG om växtskyddsmedel. ·Enligt direktiv /8/EG om biocidprodukter skall produktvals- principen tillämpas vid beslut om verksamma ämnen i biocid- produkter. Direktivet bör ändras så att principen skall tillämpas även vid godkännande av produkterna. Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växt- skyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv /414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv /8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Direktiv /8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (båt- bottenfärger). Direktivet om växtskyddsmedel är utformat så att medlemsstaterna skall godkänna produkter som motsvarar direktivets kravregler förutsatt att produktens verksamma ämne är uppsatt på bilaga 1, den s.k. positiv- listan. Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpnings- medlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga 6 till direktivet om gemensamma principer (uniform principles) rörande godkännandet. Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Utredningens bedömning och förslag om produktvalsprincipen Enligt gäller att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter som kan befaras medföra risker för människors häsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana kemiska produkter som kan antas vara mindre farliga. Detta uttrycker vad vi vanligen brukar kalla produktvalsprincipen (substitutionsprincipen eller utbytesprincipen). Biociddirektivet (98/8/EG) innehåller en sådan produktvalsprincip (artikel 10.5), men principen saknas i direktivet om växtskyddsmedel (91/414/EEG). För att få bättre förutsättningar att ta bort de skadligaste växtskydds- medlen, bör produktvalsprincipen föras in även i direktivet om växt- skyddsmedel. I biociddirektivet kommer principen till uttryck i reglerna om vilka verksamma ämnen som skall tas upp på den s.k. positivlistan (art- ikel 10.5). Utöver detta skulle produktvalsprincipen dessutom behöva komma till uttryck i artikel 5 om villkor för godkännandet av bekämp- ningsmedlet. En sådan förändring skulle medföra att inte endast den ständiga kom- mittén för växtskydd skulle komma att tillämpa principen, utan även att medlemsstaterna vid godkännande av växtskyddsmedlet skulle tillämpa principen. För att principen skall kunna påverka godkännandet av växtskyddsmedel måste den finnas uttryckt i artikel 4 i växtskyddsmedelsdirektivet. Dessutom bör den inkluderas – i linje med biociddirektivet – i regleringen i artikel 5 rörande vilka aktiva ämnen som skall tas upp på direktivets positivlista, dvs. bilaga 1 till direktivet. Kemikalieinspektionen har låtit en konsult ta fram ett förslag (Ardesjö, 1997) till hur subsitutionsprincipen skulle kunna inarbetas i direktiv /414/EEG. Utredningens bedömning och förslag om ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer Utredningens övergripande bedömning när det gäller bekämpningsmedel är att samma principer som utredningen föreslår för allmänkemikalier även måste gälla för bekämpningsmedel. 176 Förslag till skärpning av om begränsningar..... Arbetet i EU med prövning av verksamma ämnen i växtskyddsmedel är i ett viktigt uppbyggnadsskede med betydande viktiga ställningstaganden på gång, t.ex. avseende bilaga 1 (positivlistan), som bygger upp den samsyn som behövs för det framtida gemensamma prövningsarbetet. finns inga specifika kriterier för listning av verksamma ämnen i bilagorna. Istället görs en hänvisning till generella kriterier (artikel 5 i 91/414/EEG). EU-arbetet med den vidare utformningen och tillämpningen av biocid- direktivet är också inne i en intensiv fas. Enligt den föreslagna tidtabel- len för översynsprogrammet pågår den första fasen (datainsamling) – . har stor erfarenhet när det gäller arbete med att minska risk- erna med bekämpningsmedel. I har exempelvis volymerna av bekämpningsmedel minskat kraftigt , och många av de skadligaste bekämpningsmedlen har förbjudits.