sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — Skälet är att BNP föll. Det faktum att BNP föll gör att utgif- terna fortsätter att ligga på en hög nivå i förhållande till BNP (men sjunker om vi skall se i reala termer). I relation till BNP nådde utgif- terna sin högsta punkt 1992. Detta trots att det sker en minskning av de offentliga utgifterna för sjukpenning i samband med det sjuk- lönereformen detta år (se nedan). Den minskning av kostnaderna som skett ter sig också dramatisk i ett 1980-tals perspektiv. över hela kan en minskning av kostnaderna i för- hållande till BNP registreras. 64 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd Utvecklingen av de offentliga utgifterna för socialförsäkringar och kontanta familjestöd 1990–1998. Procent av BNP. Källa: SCB: Nationalräkenskaperna och RFV1999a, b, c. Bakom dessa aggregerade siffror döljer sig stora skillnader mellan olika försäkrings- och bidragsområden. I vissa fall kan dessutom rakt motsatta trender observeras. Detta var fallet . Ett exempel är att det var sjukpenning- och arbetsskadeförsäkringarna som stod för utgiftsexpansionen medan utgifterna för pensionssystemet låg förhållandevis stilla. inledning var utvecklingen den motsatta. Utvecklingen skärptes av sjunkande BNP och även pensionskostnaderna gick upp medan utgifterna för sjukpenningen gick ner som följd av minskad frånvaro och att en arbetsgivarperiod införs (se nedan). Den minskning som inträtt före detta kan i huvudsak hänföras till ersättningar vid sjukdom och till ersättningar till barnfamiljerna. Kostnaderna för arbetslöshets- försäkring och socialbidrag, som inte finns med i figur 1, låg på en fortsatt hög nivå men har börjat sjunka. Om vi istället ser till utgiftsutvecklingen i fasta priser blir bilden åter en annan. Det framgår av figur 2 att de offentliga utgifterna för socialförsäkringarna sjunkit något i reala termer . Bakom kurvorna för de sammanlagda socialförsäkringskostnaderna har pensionsutgifterna ökat något, medan utgifterna för sjukdom och handikapp först minskade och sedan ökade . De kontanta familjestöden minskade framförallt 1996 och 1997 för att sedan åter öka 1998. Denna utveckling är alltså motsatt den som gällt för arbetslöshetsersättningarna och socialbidragen där den kraftiga upp- Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 65 gången första del avlösts av en nedgång (SOU 2000:3). På det hela taget är utgiftsutvecklingen i sig inte särskilt spektakulär för socialförsäkringarna och familjestödet. Som vi skall se har dock socialförsäkringarnas utveckling i de flesta andra avseenden varit mer dramatisk. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för socialförsäkringar och kontanta familjestöd 1990–1998. Källa: SCB: Nationalräkenskaperna och RFV 1999a, b, c. Antalet förändringar i lagstiftningen om socialförsäkringar och bidrag är ett sätt att beskriva utvecklingen . är antalet inte bara stort utan också klart större än under föregående årtionden. Ett sätt att gå vidare i analysen är att kategorisera föränd- ringarna utifrån om de är expansiva eller begränsande (1997). Här sker det ett tydligt trendbrott första hälft. En kraftig uppgång av antalet begränsande beslut sker efter 1990, sam- tidigt som antalet expansiva beslut faller efter 1991. Därefter överstiger de begränsande besluten de expansiva framtill 1997. 1998 är återigen de expansiva besluten fler än de begränsande (1999). En viktig uppgift för kommittén är att studera välfärdens nivå och fördelning och därför är det också angeläget att studera andra aspekter 66 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd på transfereringssystemet än utgifter och antalet förändringar. Nedan skall vi försöka att gå ett steg vidare och granska förändringar med avseende på hur de påverkar socialförsäkringarna och bidragen i följande avseende: En grundläggande aspekt gäller de kvalificeringskrav som styr rätten till olika typer av förmåner. Villkoren skiljer sig i allmänhet mellan socialförsäkringar och bidrag. På socialförsäkringssidan brukar det mest grundläggande kravet indikeras av namnet på res- pektive försäkringsgren. För ålderspension gäller ett ålderskrav, för sjukpenning arbetsoförmåga p.g.a. sjukdom, för arbetslöshetsför- säkring arbetslöshet osv. Därtill kan det komma krav på förvärvs- arbete och/eller bosättning. När det gäller bidragen kan man göra skillnad mellan allmänna bidrag till olika kategorier, som t ex barn- familjer, och selektiva bidrag som innehåller olika grad av inkomst- och eller behovsprövning. Även de förmåner som normalt förknippas med socialförsäkringen kan komma att inkomstprövas. (se nedan). Tillsammans med förändringar i den aktuella befolkningskate- goriens sammansättning påverkar kvalificeringskravens utformning hur hög täckningsgraden blir, dvs. hur stor andel av dem som behöver en form av ersättning som faktiskt får det. En annan viktig aspekt på förmånerna gäller ersättningsnivån, hur mycket av den vanliga inkomsten som faktiskt ersätts vid sjukdom, arbetslöshet, etc. När det gäller ersättningsnivån kan man skilja mellan de socialpolitiska målen om grundtrygghet - som är förknippad med fattigdomsbekämpning - och standardtrygghet - som speglar i vilken utsträckning man upprätthåller den normala levnadsstandarden, vid t.ex. sjukdom, med de lagstadgade för- månerna. Ersättningstiden kan också vara av avgörande betydelse för hur individers ekonomiska välfärd tryggas av försäkringen. Här kan vi skilja mellan karenstid och varaktighet som ju fångar ersättnings- tidens båda ändar. Brister i täckningsgraden, låga ersättningsnivåer och ofullständig ersättningstid ökar riskerna för ekonomisk ofärd för de individer som drabbas av sjukdom, arbetslöshet, ålderdom eller förändringar i försörj- ningsbördan. Konsekvenserna av regelförändringarna går alltid igenom ett administrativt filter. Det kan också ske förändringar i försäkrings- administrationens tillämpning av försäkringen utan att det sker någon förändring i lagstiftningen, eller ens i de allmänna råd som Riksförsäk- ringsverket utfärdar. Även om dessa fenomen har uppmärksammats och Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 67 studerats (t ex Hetzler 1994) saknas fortfarande bredare empiriska studier på hela 90-talsutvecklingen. Själva problemets natur, att man ofta måste studera hur de enskilda fallen behandlas, gör detta till en grannlaga och tidsödande uppgift. Vi skall i det här underlaget bara visa några exempel på hur den administrativa dimensionen med lagar och förordningar är viktig för enskilda människors välfärd. De svenska folkpensionerna har i princip utgått till alla bofasta i landet som uppnått den normala pensionsåldern. Det har dock alltid funnits vissa tidsmässiga boendevillkor som måste uppfyllas innan man fått rätt till pension. Det svenska undertecknandet av det så kallade EES- avtalet 1992 fick konsekvenser för pensionsområdet i ett viktigt avseende. skärptes kvalificeringsreglerna för folkpension så att det numera krävs boende i för full folkpension. Det finns visserligen vissa övergångsregler i detta avseende, men förändringarna i kvalificeringsreglerna resulterade i en minskning av andelen av den äldre befolkningen som faktiskt får full folkpension. Storleken på den grupp som inte får full folkpension är beroende av omfattningen av framför allt den utomeuropeiska invandringen, eftersom ger visst skydd före dem som flyttar inom unionen. Det är just denna typ av invandring som varit särskilt omfattande . Problemen med att uppfylla kvalificeringsvillkoren skulle emellertid ha varit uppenbara för många äldre invandrare även med det gamla systemet, men problemet har accentuerats som en konsekvens av de hårdare ställda kraven. Nivån på pensionsförmånerna har blivit föremål för olika ingrepp . Det har framförallt handlat om att förändra index- eringen av utgående förmåner. Eftersom justeringarna gjorts via basbeloppet gäller att såväl ATP som folkpension och pensionstillskott påverkats. Pensionstillskottet är basbeloppsanknutet men har också påverkats av andra förändringar: 1990 höjs pensionstillskottet till av basbeloppet och beslutas om att ge pensionstillskott även till de s.k. undantagande pensionärerna, de som i samband med ATP- systemets införande valt att stå utanför denna del av det offentliga pensionsskyddet. 1993 minskas basbeloppet vilket leder till lägre pensioner av alla slag. höjs pensionstillskottet till . Den senare höjningen sker dock i relation till det minskade basbeloppet. 68 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 1996 minskas ålderspensionens folkpensionsdel och blir mindre av basbeloppet. 1999 sker emellertid full basbeloppsuppräkning efter prisutveck- lingen. Det innebär dock inte att pensionerna kompenseras för den brist på uppräkning som skedde under krisåren. I samband med den stora skattereformen 1991 blev det uppenbart att också pensionärernas hyror skulle öka som ett resultat av minskade boendesubventioner. För att kompensera för detta höjdes de kommunala bostadstilläggen och ett särskilt kommunalt bostadstillägg infördes. Det är uppenbart att betydelsen av bostadstilläggen ökat för de sämst ställda pensionärerna som den relativa betydelsen av detta förmånsslag minskat totalt sett. 1995 ändras bostadstilläggs- systemet för pensionärer och det kallas nu Bostadstillägg till pensionärer (). Ett särskilt bostadstillägg för pensionärer () för dem med de lägsta pensionerna kvarstår dock. Reglerna ändras åter 1996. 1997 minskas kompensationsgraden i bostadstilläggen för att 1998 åter ökas. 1999 får kommunerna tillfälligt rätt att komplettera bostadstilläggen Flertalet förändringar har inneburit att pensionerna blivit lägre än vad som hade varit fallet om dessa förändringar inte kommit till stånd. har pensionärskollektivet över lag fått bättre inkomster, bland annat därför att de nytillkomna pensionärerna har haft relativt sett höga intjänade offentliga och avtalsbaserade pensioner. Det faktum att de offentliga pensionerna har blivit bättre för gruppen äldre som helhet, som de enskilda pensionärerna upplevt urholkade förmåner, har träffande summerats under , bättre för oss (1999). Frågan om pensionsåldern har diskuterats upprepade gånger . Det fanns t.o.m. en passus om att höja den lagstadgade pensionsåldern i den s.k. krisöverenskommelsen 1992 (och 1998). Detta ledde dock inte lett till några beslut. Pensions- åldern har också diskuterats i relation till deltidspensionssystemet (se nedan) och till pensionsreform. Ett sätt att studera konsekvenserna av de förändringar som görs i socialförsäkringarna är att se på antalet mottagare av olika förmåner. Därtill måste man självklart beakta förmånernas nivå och fördelning. När det gäller antalet ålderspensionärer har det inte skett särskilt stora förändringar . fanns det 1,55 miljoner mottagare av offentliga ålderspensioner och 1998 hade denna siffra stigit till 1,59 miljoner vilket följer den demografiska utvecklingen. Av dessa är det – och har alltid varit – fler kvinnor än män. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 69 Förtidspensionerna har påverkats av en rad av de förändringar som ovan beskrivits när det gäller ålderspensionssystemet. Därtill kommer flera förändringar som specifikt gällt förtidspensionerna. Det har skett stegvisa förändringar av kvalificeringsvillkoren i för- tidspensionerna. avskaffades de särskilda arbetsmarknads- skälen. Dessa hade tidigare gjort det möjligt att för de försäkrade att få förtidspension av rena arbetsmarknadsskäl. I de tidigare särskilda regler som innebar att ansökningar från äldre skulle behandlas i särskild ordning infördes en fast åldersgräns . infördes nya nivåer för förtidspension och sjukbidrag innebärande att dessa kan utges som fjärdedelar och inte bara som halva eller hela bidrag. togs äldrereglerna bort helt och 1998 mildrades reglerna för att få full förtidspension. Av större betydelse för utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner har sannolikt varit dels de förändringar som gällt grunden för rätten till förtidspension, dels förskjutningarna i praxis. är rätten till förtidspension formulerad så att pensionen ska ha sin grund i medicinska skäl, vilket lett till att kvalificeringsvillkoren skärpts och att antalet nybeviljade förtidspensioner minskat. Figur 3 visar utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner bland män och kvinnor . Nivån är högre för kvinnor än för män, men på det hela taget finns inga stora könsskillnader. Uppgången 1992 och 1993 följdes åt av en ännu kraftigare nedgång. Uppgången har delvis att göra med att många långa sjukfall bort- pensionerades . Nedgången inträffade innan skärpningar infördes i kvalificeringsvillkoren. Det skedde en viss uppgång i förtidspen- sionerna för kvinnor 1996 och för både män och kvinnor 1997. vi har siffror för är 1998 och då registrerades det lägsta antalet nybeviljade förtidspensioner . Det skedde visserligen en viss uppgång i samband med att arbetslösheten ökade, men detta hade alltså andra orsaker. Det mest slående är att den höga arbetslösheten inte lett till samma massiva ökning av antalet förtids- pensionerade som i övriga . 70 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag för män och kvinnor, 1990–1998 Källa: 1999a. Om vi istället för att se till nybeviljade förtidspensioner betraktar hur många förtidspensionärer (inklusive mottagare av sjukbidrag) som faktiskt finns framstår bilden något annorlunda. Nedgången i antalet nybeviljade pensioner efter 1993 har ännu inte givit utslag i stocken av pensionärer. fanns det 361 000 mottagare och 1998 hade antalet växt till 417 000. Utgående förtidspensioner påverkas på samma sätt som ålders- pensionerna av de förändringar i indexeringen som gjorts , men konsekvenserna blir delvis annorlunda. När pensions- tillskottet för ålderspensionärerna höjs till av basbeloppet 1990 blir höjningen till av basbeloppet för den som har förtidspension eller sjukbidrag. 1993 höjs sedan pensionstillskottet för förtidspensionärer till av det minskade basbeloppet. Förtidspensionernas ersättningsnivåer har också påverkats av särskilda beslut. 1995 kom beslut om en särskild minskning av förtidspen- sionernas ATP-del vilket för de med låg eller ingen ATP kompenserades genom en motsvarande höjning av det särskilda pensionstillskottet , dvs. till av bas- beloppet. Intentionen var att genomföra en nedskärning där de med de lägsta pensionerna inte skulle få ersättningarna reducerade. 1996 blir alltså förtidspensionens folkpensionsdel lägre av basbeloppet och görs full basbeloppsuppräkning efter prisutvecklingen. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 71 Det har tidigare funnits änkepensioner i både folkpensions- och ATP- systemen, men inga änklingspensioner. Beslut som fattats under 1980- talet kom att innebära en successiv utfasning av änkepen- sionerna på lång sikt. infördes en ny typ av efterlevande- skydd, en omställningspension som gäller för både änkor och änk- lingar. För personer som har barn utbetalas förlängd efterlevandepension och till hemarbetande utgår en särskild efterlevandepension. 1997 sänks folkpensionsdelen i omställningspension från av det minskade basbeloppet som pensionstill- skottet höjs i motsvarande grad. Det är en analog förändring till de som gjorts med förtidspensionerna . halveras ersättningstiden från 12 , om inte vissa speciella omstän- digheter råder. En principiellt viktig förändring sker då folk- pensionsdelen till änkepensionen inkomstprövas för dem som är under normal pensionsålder. Antalet mottagare av dessa förmåner har förskjutits i förväntad riktning. Antalet änkepensioner minskade från 60 1990 till mindre än 16 1998. ökade antalet efter- levandepensioner från 2 000 till 4 500. Delpensionssystemet har haft sin egen brokiga historia under 1990- talet. För våra intressen är detta måhända av begränsat intresse efter- som en del av de förändringar som man fattat beslut om inte genom- förts. Kvalificeringvillkoren har dock påverkats, t ex genom en höjning av lägsta pensioneringsålder från 60 till 1994. Med den nya pensionsreformens genomförande kommer delpensionen att successivt försvinna. Sjukpenningförsäkringen har genom gått en rad förändringar som påverkat såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer och ersätt- ningstider. Liksom när det gäller förtidspensioner gäller nya regler för rätt till sjukpenning . Det är oklart om detta påverkat de korta sjukfallen. Konsekvenserna är sannolikt större för de långa sjukfallen och ännu större när det gäller förtidspensionerna: 72 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd införs nya ersättningsnivåer för korta sjukfall. Ersättningen minskas mest och s.k. minsk- ningsregler införs som begränsar avtalsförmånerna. Sjukpenningen blir och därefter till dag 90.Enligt minskningsreglerna skall ersättningen sammanlagt för de först inte övergå och därefter inte . En viktig principiell förändring sker 1992 när en två veckors sjuklöneperiod införs. Visserligen påverkas inte ersättningsnivå- erna i praktiken men det innebär att arbetsgivaren får bära hela kostnaden av korttidsfrånvaron såvida han/hon inte tecknat komp- letterande försäkring. Sjuklön ersättningsnivå och ersättningsnivå för dag 4 till 14utgår dock bara till anställda. Till övriga försäkrade utgår sjuk- penning och ev. avtal enligt tidigare regler. Sjuklönens ersättningsnivåer bibehålls för dag 2-3 respektive 4-14. penningförsäkringen bibehålls för dag 2 och 3 men sänks till från dag 4. sänks ersättningsnivån till sjukskrivning. 1996 sänks ersättningsnivån till både när det gäller sjuk- lön och sjukpenning. 1998 införs åter en ersättningsnivå på . ändras minskningsreglerna för avtalsersättningarna, vilket gör det möjligt att uppnå 90 procents ersättningsnivå sammanlagt – också efter ett sjukfalls 91:a dag. Det skall dock i det här sammanhanget understrykas att inkomstunder- laget för sjukpenningen har förändrats med förhållan- devis stora effekter på såväl ersättningar som utgiftsnivåer. Detta fångas inte av vilken procentsats som används. När det gäller ersättningstiden infördes alltså 1993. Till det här sammanhanget hör också förändringar i sjuklöneperiodens längd. Efter dess införande 1992 förblev den till 1996 då den förlängdes . blev den dock åter . Varaktigheten i sjukpenningen är i stor utsträckning beroende av agerande. Här är det uppenbart att det skett betyd- ande förändringar när det gäller försäkringskassornas handläggning av långa sjukfall, och att detta inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det sker en betydande bortpensionering av långa sjukfall 1993 varför antalet nybeviljade förtidspensioner ökar, men antalet långa sjukfall minskar. 1994 fortsätter antalet nybeviljade förtidspensioner att minska liksom de pågående långa sjukfallen. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 73 Införandet av en karensdag har lett till att en mindre del av den totala sjukfrånvaron registreras som ersatt sjukfrånvaro. Införandet av en sjuklöneperiod och de förändringar i periodens längd som gjorts, först från 14 och sedan åter , innebär svårigheter att jämföra den ersatta sjukfrånvaron . När det gäller den ersatta korttidsfrånvaron tyder det underlag som finns på att det skett en kraftig nedgång . Bristerna i data gör dock att vi vill undvika att redovisa utvecklingen av den ersatta korttidsfrånvaron i figur 4 nedan. I stället beskriver vi där bara utvecklingen gällande sjukfall som är längre än 30 dagar.2 Det framgår att de långa sjukfallen minskade och att denna utveckling varit starkare för kvinnor än för män. Även den kraftiga uppgång som sker av de långa sjukfallen är mest markant för kvinnor. Antal pågående långa sjukfall (inklusive fall av rehabili- teringsersättning) för män och kvinnor, 1990–1998 Källa: 1999a. Till bilden av utvecklingen på sjukpenningområdet hör rehabiliterings- lagstiftningen. En ny rehabiliteringslagstiftning införs 1992 som bl.a. ger i ersättningsnivå för den som blir berättigad till rehabilteringspenning. Sedan påverkas rehabilteringspenning av de förändringar som sker på sjukpenningområdet. Rehabiliteringpenning utgår även efter sänkningarna 1993 med en högre nivå, , än sjukpenningen. För den som är sjukskriven längre än utgår ersättning om personen deltar i rehabilitering, men annars . kommer ersättningsnivån för rehabiliteringspenning att bli samma som för sjukpenning. 2 Uppgifterna gäller antalet pågående fall. 74 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd Ytterligare två problem förtjänar att uppmärksammas särskilt i relation till sjukpenningen, även om de i olika utsträckning gäller också för de andra socialförsäkringarna. Det ena gäller den s.k. golv- eller tröskel- problematiken, det andra gäller de s.k. taken. Det saknas ett adekvat kunskapsunderlag gällande den så kallade tröskel/golvproblematiken, det vill säga de villkor utifrån vilka det fastställs om individen har en sjukpenninggrundande inkomst. Den bedömning som (RFV 1999a) gör utgår ifrån regelsystemet snarare än ifrån en systematisk genomgång av hur systemet fungerar i praktiken.3 RFV:s bedömning är att en person kan bära med sig rätt till sjukpenning som grundats i en tidigare anställning och att det i princip räcker att man har för avsikt att förvärvsarbeta för att man ska ha rätt till sjukpenning vid sjukdom. Det redovisas dock ingen direkt statistik av hur många som inte har rätt till sjukpenning till följd av att de saknar inkomstgrund för ersättning (vid sidan av de villkor som rör sjukdomen eller arbetsförmågan). Det finns dock situationer av oförsäkring som RFV uppfattar som problematiska, till exempel när arbetssökande som inte hunnit etablera sig på arbets- marknaden och som visserligen har rätt till en grundförsäkring i arbets- löshetsförsäkringen saknar motsvarande förmån om de blir sjuka. Frågan om vilka konsekvenser olika kvalificeringsvillkor får för den ökade grad av oförsäkring som kunnat identifieras inte minst bland ungdomar har väckt en intensiv debatt. Kunskaperna om vilka som saknar försäkring för exempelvis sjukpenning är emellertid begränsade. Ersättningsnivån i socialförsäkringarna bestäms inte bara av procent- satsen av det fastställda inkomstunderlaget. En annan viktig faktor är hur högt upp i inkomsthierarkin som taket för de förmånsgrundande inkomsterna ligger. I det svenska systemet har taket legat på 7,5 basbelopp i såväl pensions- som sjukpenning- försäkringen. Det faktum att taket är bestämt av det prisindexerade basbeloppet gör att antalet personer med inkomster över taket stiger när reallönerna växer. Detta leder till att försäkringsgraden blir lägre för allt fler inkomsttagare. inleddes med en snabb ökning av arbetslösheten och minskade arbetsinkomster för många, vilket åter- speglas i att andelen av dem i förvärvsaktiva åldrar som har inkomster över 7,5 basbelopp sjönk . Därefter var denna andel förhållandevis stabil , men har andelen som har inkomster över taket ökat snabbt. Mot bakgrund av den allmänt sett höga reallönetillväxten 1998 och 1999 finns all anledning att tro att andelen fortsätter att stiga. av männen i för- värvsaktiv ålder hade 1997 inkomster över taket, medan motsvarande 3 (1999) underlag till kommittén. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 75 andel var för kvinnorna. Det finns också betydande åldersskillnader bland heltidsarbetande i detta avseende. De största andelarna med inkomster över taket återfinns bland personer i åldrarna . Det finns också stora skillnader mellan olika fackliga grupper på arbetsmarknaden. av de heltidsanställda LO-kvinnorna och av LO-männen har inkomster som överstiger taket. Bland de TCO-anslutna är motsvarande siffror och i är andelarna med inkomster över taket . Takproblematiken ställer viktiga frågor om vem ska vara försäkrad för vad och hur höga inkomster som ska försäkras, men visar också på att det finns brister i det offentliga försäkringsskyddet. För många finns det kompletterande kollektiva eller individuella avtalsskydd, men sådana typer av system är inte lika heltäckande som de obligatoriska systemen.