sou · GOB352d1 · 2001-01-01 00:00:00 — står och att sammanlagt sju myndigheter får ett huvudansvar för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen. Fyra myndigheter får ett huvud- ansvar för tvärgående aspekter på alla mål vad gäller kulturmiljö, hälsa, planering och naturmiljön. För samordningen av rapporteringen med uppföljning och revidering föreslår vi att ett miljömålsråd inrättas och placeras hos Natur- vårdsverket. I detta råd bör de ansvariga verken och myndigheterna ingå, tillsammans med några sektorsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner. Regeringen bör överväga om även näringslivet bör vara representerat. Varje målansvarig myndighet, myndigheter med tvärsgående ansvar, och även länsstyrelserna, bör via miljömålsrådet rapportera om sitt uppföljningsarbete och vidtagna åtgärder. bör sedan i sin tur redovisa en rapport till regeringen om hur miljömålsarbetet fortskrider. En gång per mandatperiod bör regeringen presentera en samlad utvärdering för att ska kunna ta ställning till om styrmedel eller mål behöver korrigeras. 1Kommitténs underlag och arbetsmetod Vår bedömning: Vårt arbete har utgått från direktivens krav om att föreslå sådana delmål och åtgärdsstrategier som gör det möjligt att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Vårt betänkande bygger på beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) samt förslag till delmål och åtgärder m.m. som lämnats av ett 20-tal centrala myndigheter och länsstyrelserna. Myndigheternas medverkan i arbe- tet med att formulera delmål och samrådet med berörda aktörer innebär en helt ny typ av arbetssätt, som innehåller många för- ankringssteg på vägen mot det slutliga betänkandet. De delmål vi föreslår är resultatet av en omfattande analys. Myn- digheternas förslag har bearbetats, analyserats och kompletterats i olika steg. En rad olika analysmetoder har använts. I analysen har särskild vikt lagts vid problemformuleringen, att beskriva olika miljöpolitiska ambitionsnivåer samt att utreda såväl miljömässiga som ekonomiska och sociala konsekvenser av dessa som underlag för de slutliga förslagen. Vi har i vårt utredningsarbete haft en rad underhandskontakter, hearings och regionala möten innan slutjusteringen. Vi förutsätter att våra förslag dessutom blir föremål för remissbehandling. Regeringen beslöt om direktiv för beredningen (Dir. 1998:45, bilaga I). Av dessa framgår att klimatmålet inte ingår. 1.samlat utvärdera och utveckla delmål och behov av åtgärder för att nå de miljökvalitetsmål som föreslås i propositionen 92 Kommitténs underlag och arbetsmetod 2.granska och vid behov bearbeta de förslag till delmål och åtgärder som anges i propositionen, de som presenteras av olika myndigheter med anledning av propositionen och i övrigt sådana delmål som beredningen anser behövs för att uppnå miljökvalitetsmålen på ett effektivt sätt 3.så långt möjligt beräkna kostnaderna för delmål och åtgärder 4.granska de samhällsekonomiska analyser som presenteras av olika myndigheter och låta denna analys ligga till grund för beredningens överväganden. Vi har beslutat anta namnet . Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen . (Dir. 1999:96, bilaga I). Dessa innebär att kommittén också ska 1.föreslå hur målen ska följas upp och vid behov revideras 2.föreslå nya eller förändrade styrmedel för att uppnå delmålen 3.studera det regionala och lokala miljömålsarbetet samt vid behov föreslå åtgärder beträffande detta arbete 4.beakta beslut om miljömålspropositionen Vi beslöt att överlämna en skrivelse till regeringen med program för arbetet. Av skrivelsen framgår bland annat att vi avser att analysera tre olika miljöpolitiska ambitionsnivåer för . 1.2Underlag för kommitténs arbete godkände i huvudsak regeringens förslag i propositionen Svenska miljömål. Med anledning av motionsförslag (m, kd, v, c, fp och mp) gav regeringen i uppdrag att återkomma med redovisning och förslag även beträffande delmålen. 1998/99:183, bet. 1998/99:MJU6, riksdagsprotokoll 87.) På några punkter gjorde utskottet påpekanden som har betydelse för vårt arbete. Utskottet anförde bl.a. att delmålen –snarare än miljökvalitetsmålen kommer att utgöra underlag för mil- jöpolitiska åtgärder och prioriteringar inom olika samhällssektorer –bör begränsas till sitt antal –utformas på ett sätt som gör det möjligt för att fatta kon- kreta och överskådliga beslut i miljöpolitiken –utformas till en tydlig målstruktur, Kommitténs underlag och arbetsmetod 93 –bör vara uppföljningsbara och kostnadseffektiva –utformas med tydligt definierade begrepp I miljömålspropositionen (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen 15 nationella miljökvalitetsmål. Regeringen gav också riktlinjerna för hur sektorerna skulle spela en aktiv roll i arbetet med att formulera delmål, sektorsmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljökvalitetsmålen. Över 20 centrala myndigheter och alla länsstyrelser fick därför i olika regeringsbeslut i uppdrag att presentera förslag till delmål, sektorsmål, åtgärdsstrategier och styrmedel. De flesta myndigheterna redovisade sina förslag . Dessa förslag har överlämnats till oss. Vi har och även efter lagt ned betydande arbete på att fortlöpande samråda med dessa myndigheter. , som har samordnat myndighets- arbetet, har lämnat vissa övergripande rapporter, bl.a. om uppföljning, information, sektorsansvar, målkonflikter och ekonomiska analyser. Några myndigheter har sammanställt rapporter om hela mål till- sammans med andra myndigheter. De är geologiska undersök- ning (SGU) för Grundvatten av god kvalitet, för Levande skogar, för ett Rikt odlingslandskap, för God bebyggd miljö, Kemikalieinspektionen för Giftfri miljö, strålmiljö och för övriga mål. Andra myndigheter har lämnat förslag på delmål och medel för att uppfylla några av grundsyftena med miljömålsarbetet. Dessa är Riks- antikvarieämbetet för kulturarvsfrågor, för hälsofrågor och för planeringsfrågor. Ett tiotal myndigheter har lagt förslag för arbetet inom olika sam- hällssektorer med miljömålen. De är Närings- och teknikutvecklings- verket (), (), , . , , , , , , samt . har kompletterat sin rapport på vårt uppdrag. Sektorsrapporter har också avgivits av Natur- vårdsverket, och . Länsstyrelserna har avgivit egna rapporter i flera omgångar. Flera myndigheter har under arbetets gång samrått med olika intressenter såsom näringsliv och organisationer inom sin sektor. Dessutom har redovisat tilläggsuppdrag de fått om målen Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, Myll- rande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård. 94 Kommitténs underlag och arbetsmetod Alla inkomna rapporter redovisas i bilaga III. Vi har också tillsatt fem arbetsgrupper. Syftet har varit att samla olika experter för att ta tillvara kunskaper som inte naturligt kommer fram i myndighetsarbetet och annat som inte naturligt framkommer då en sektor i taget studeras. Arbetsgruppernas ansvarsområden har varit miljömål relaterade till markanvändning, vattenanvändning, energian- vändning och materialanvändning samt en grupp som behandlade hälsofrågor. Arbetsgruppernas uppgifter har bl.a. varit att göra fördjupningar inom några områden som de ansett viktiga att uppmärksamma. Grup- perna har ordnat seminarier. Vissa grup- per har därutöver valt att överlämna en egen rapport till kommittén där viktiga frågor uppmärksammas. Rapporterna finns i bilaga VIII. Utöver direktiven och det underlag som redovisas ovan har vin vägletts i vårt arbete av miljömålspropositionen, särskilt kapitel 4 och bilaga 57 och av utskottsbetänkandet. Vidare har till oss överlämnats betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124) och de remissvar som hämtat in över denna utredning. Vi har också från fått en skrivelse från om metall i bromsbelägg. Dessutom har inkommit en stor mängd skrivelser från olika myndigheter, organisationer m.fl. I syfte att dra lärdom av tidigare miljöarbete har vi arrangerat ett seminarium om vilka faktorer som varit avgörande för huruvida tidigare miljömål har uppnåtts eller inte. Konsultrapporter har beställts för att komplettera underlaget för vårt utredningsarbete. Rapporter har tagits fram om: –En litteraturstudie över kostnaderna för dagens miljöproblem (För- svarets forskningsanstalt) –Industrins utsläpp () –Godstransporter () –Näringslivets anpassning till miljökrav (, ) –Framtida luftkvalitet i tätorter (IVL, ) –Energihushållning (CECAB) –Återföringssystem för miljöavgifter (Grön tillväxt) Kommitténs underlag och arbetsmetod 95 –Företagsekonomiska analyser av konsekvenserna för jordbruket (SLU, ) –Konsekvenser för hushållen (och ). Vi har haft i uppdrag att visa vägen för att till nästa generation kunna överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta genom att formulera delmål och åtgärdsstrategier. Vi har haft en bred förankrings- och samrådsprocess samt nyttjat en mångfald av metodologiska verktyg för att lösa detta komplexa uppdrag. I syfte att stämma av våra förslag med berörda aktörer bjöd vi in till hearings om våra preliminära förslag. Fem olika möten hölls med myndigheter, näringslivsrepresentanter och intresse- organisationer –Hearing om luftfrågor särskilt målen luft, Bara naturlig för- surning (klimat). –Hearing om kemi, strålskydd, ozonskikt (även radon) särskilt målen Säkert strålskydd, Skyddande ozonskikt, Giftfri miljö och delvis God bebyggd miljö. –Hearing om vatten- och havsfrågor särskilt målen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Grund- vatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker och Ingen övergödning. –Hearing om areella näringar särskilt målen Levande skogar, Rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö. –Hearing om målet God bebyggd miljö. I syfte att studera möjligheter och hinder med att knyta våra förslag till delmål närmare inbjöds juridisk expertis till ett särskilt möte. På mötet, som hölls , behandlades våra preliminära förslag till förändringar i bl.a. . För att förankra arbetet regionalt arrangerade vi, tillsammans med , fyra regionala seminarier i , , och . 96 Kommitténs underlag och arbetsmetod Den metodik som legat till grund för analyserna i betänkandet är utar- betad inom den tillämpade systemanalysen. Denna är speciellt anpassad för utredningar som kännetecknas av att problemet är dynamiskt, tidsperspektiven långa, målfunktionen är vagt definierad, systemgrän- serna är inte självklara, vissa för problemet väsentliga faktorer är inte kvantifierbara och man arbetar under stor osäkerhet som måste beaktas explicit. I systemanalysen läggs tyngdpunkten vid ·Problemformuleringsfasen, dvs. stor omsorg läggs vid formulering av de problem som ska lösas samt att fortgående ompröva problem- formuleringar och förutsättningar analysen startade med, ·Konstruktion av flera handlingsalternativ som ska jämföras med varandra, ·Utveckling av lämpliga kriterier med vars hjälp alternativen kan jämföras i analysen, ·Osäkerhetshantering genom att ta explicit hänsyn till de osäkerheter som problemet är förenat med, ·Beskrivning av utredningens begränsningar och ·Att på ett lättillgängligt sätt strukturera och presentera genomförda analyser därvid lägga särskild vikt vid att klargöra sambandet mellan resultat, förutsättningar och osäkerheter. Här följer en redovisning av utredningens viktigaste steg som genom- löpts i en iterativ process. En fördjupad metodbeskrivning finns i bilaga IV. Utifrån direktiven, miljömålen i prop 1997/98:145 och myndigheternas underlag har vi i problemformuleringsfasen riktat in oss på att besvara frågorna: Vad är problemet? Vilka är problemägare, dvs. vilka ska bidra till att målen nås? Varför är det ett problem? Vilka är de viktigaste verksamheterna i samhället som måste förändras för att nå mil- jökvalitetsmålen? Syftet med steg 1 har bl.a. varit att identifiera vilka områden betän- kandet ska fokusera på för att kunna tydliggöra avgränsningar och Kommitténs underlag och arbetsmetod 97 Ytterligare avgränsningsfrågor som vi har tagit ställning till är beroendet av omvärlden och kopplingen till andra pågående utredningar. Genomgång av underlag från myndigheter och andra organisationer Sektorn då generationsmålet är uppfyllt Åtgärdsförslag till 2010 Konsekvensanalyser Huvuddelen av det underlag som vi har använt i steg 2 har tagits fram inom ramen för myndigheternas uppdrag i form av miljömålsrapporter och sektorsrapporter. Underlag som rör följande frågor har varit av sär- skild vikt för våra fortsatta analyser: Vilka är sektorns/verksamhetens viktigaste miljömål? Vad händer om inga ytterligare åtgärder vidtas – beskrivning av Business as usual eller ett s.k. 0-alternativ. Hur ser den hållbara sektorn/verksamheten ut om en generation? Vilka förändringar behövs för att nå hållbarhet inom en generation? Analys av åtgärdspaket i olika ambitionsnivåer och styrmedel som grund för för- slag till delmål/sektorsmål. I vissa fall har vi bedömt att väsentligt underlag saknats, vilket resulterat i beställningar av en rad kompletterande rapporter. Dessa finns redovisade under 1.2.4. Åtgärdsförslag i tre ambitionsnivåer för miljömålen Kriterier Val av modeller/metoder Analys Beräkningar och jämförelser Osäkerhetshantering I steg 3 har vi skapat handlingsalternativ i form av miljöpolitik i tre ambitionsnivåer för olika miljömål eller grupper av mål samt beskrivit konsekvenserna av handlingsalternativen. De kriterier som har använts för att bedöma konsekvenserna av olika åtgärdsförslag inkluderar för- utom den miljömässiga dimensionen också ekonomisk och social rea- 98 Kommitténs underlag och arbetsmetod Flera metoder för att göra ekonomiska analyser och bedömningar samt andra konsekvensanalyser har använts i detta steg. För vissa av miljömålen har vi vägt samman sektorsmål till delmål på nationell nivå. Det gäller speciellt de mål där flera sekto- rer/verksamheter tillsammans ska bidra till att delmålet nås. Inom ramen för vårt uppdrag ges inte möjligheter att detaljutforma styrmedelsförslag. Vi har analyserat vilka styrmedel som behövs för att nå målen och pekat ut hur arbetet kan gå vidare för att förbättra styr- ningen mot målen. Utifrån åtgärdsanalyserna under respektive miljömål har vi grupperat mål med gemensamma åtgärder och styrmedel samt sammanfattat dessa slutsatser till tre åtgärdsstrategier över grupper av miljömål. För- slagen till styrmedel har tagits fram med utgångspunkt från myndig- heternas underlag och genom analys av vilka hinder som finns för att genomföra olika åtgärder. Konsekvenser för näringsliv, hushåll och offentlig verksamhet Vi har analyserat om det är ekonomiskt realiserbart för olika aktörer att vidta åtgärder för att bidra till samtliga miljömål . Konsekvenser för sektorerna har i vissa fall bedömts kvantitativt och i andra fall kvalitativt med stöd av gjorda erfarenheter och bedömningar av branschorganisationer. Konsekvenserna för hushåll och offentliga sek- torn studerats samlat. De statsfinansiella konsekvenserna har beskrivits, liksom föränd- ringar i arbetsinriktning för myndigheter och kommuner. Kommitténs underlag och arbetsmetod 99 Sammanfattning av beslutsunderlaget, val av ambitionsnivå Slutsatserna från steg 3, 4 och 5 har presenterats så att konsekvenserna av miljöpolitik i tre olika ambitionsnivåer lätt kan överblickas som underlag för val av ambitionsnivå. Vi har mot denna bakgrund valt miljöpolitisk ambitionsnivå. Ambitionsnivåerna kan avläsas i etappmålen, som anger hur långt vi ska ha nått i form av utsläppsminskningar eller andra åtaganden till ett visst årtal, oftast 2010. I samtliga steg har den internationella utvecklingen beaktats bl.a. har hänsyn tagits till miljöutvecklingen i när det gäller de stor- regionala miljöproblemen som försurning, övergödning och marknära ozon samt den globala utvecklingen för t.ex. kemikalier och klimatmålet. Osäkerheter i indata har hanterats bl.a. med känslighetsanalyser och variationsresonemang. 1.4Samverkan med andra utred- ningar/uppdrag av åtgärder inom klimatområdet (M1998:08) har lämnat förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som syftar till att reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser. överväganden redovisas i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Kommittén har också föreslagit klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden. Effektivisering av användning av energi för värme och transporter samt ökad användning av förnybara energikällor är traditionellt de möjligheter som finns för att begränsa utsläppen av koldioxid. En minskad energianvändning eller övergång till förnybara energikällor leder i allmänhet till mindre utsläpp av luftföroreningar. De senare årens minskning av svavelutsläppen hänger exempelvis delvis samman med att biobränslen ersatt eldningsolja inom fjärrvärmesystemen. Åtgärder som behöver vidtas för att klara klimatmålet påverkar därför övriga miljömål – framför allt målen luft och Bara naturlig försurning. har därför samarbetat nära med Klimatkom- mittén både då det gäller beskrivning av åtgärdspaket och för kon- sekvensanalyser av förslagen. Strävan har varit att så långt möjligt använda gemensamma beräkningsgrunder inom kommittéerna såväl för analyserna som för energianvändningens framtida utveckling. 100 Kommitténs underlag och arbetsmetod Vårt förslag till uppföljningssystem innefattar också klimatområdet. Under utredningens gång har vi samrått om detta med klimatkommittén. Slutligen har vi mot bakgrund av klimatkommitténs resultat försökt anpassa deras förslag till den struktur vi använt för övriga mil- jökvalitetsmål. (M 1998:09) har fått i uppdrag att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens riktlinjer för kemikaliepolitiken. Riktlinjerna innebär att: 1.Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen: – Organiska, av människan framställda ämnen, som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen. – Av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvs- massepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantnings- störande. – Kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar. 2.Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. 3.Organiska, av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara skall förekomma i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Uppdraget är en del i det arbete som syftar till att uppnå regeringens miljömål Giftfri miljö och delar av våra förslag till detta miljömål grundar sig på kemikalieutredningens förslag. har presenterat sitt förslag i betänkandet Varor utan faror. Förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53). Övriga utredningar som kommittén samrått med framgår av bila - ga II. Vår bedömning: Miljökvalitetsmålen syftar till att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Vår utgångspunkt i arbetet med delmål och åtgärdsstrategier har varit att följande fem grundläggande värden ska tillgodoses. 2.Den biologiska mångfalden och naturmiljön 3.Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena 5.En god hushållning med naturresurser De krav som ställs i första paragraf på balkens tillämp- ning utgår från motsvarande värden. Bakgrund: En hållbar utveckling är en samhällsutveckling som till- godoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möj- ligheter att tillgodose sina behov (1988). Vid om miljö och utveckling i antogs , en handlingsplan för tjugohundratalet dvs. det 21:a år- hundradet. De olika avsnitten där handlar om sociala och ekonomiska dimensioner, att bevara och förvalta resurser för utveckling och stärka viktiga samhällsgruppers roll och om medel för genomförande. Det handlar alltså om olika dimensioner av hållbar utveckling som måste samverka. Arbetet går från lokalt till globalt. I har arbetet med koncentrerats till det lokala planet. Vid i antogs den s.k. Habitat-agendan, ett handlingsprogram som koncentrerar sig på frågor kring främjande av hållbar utveckling i boende och bebyggelsemiljöer. När det gäller de tre dimensionerna av hållbar utveckling – ekologisk, ekonomisk och social – har det svenska arbetet koncentrerats till den ekologiska eller miljömässiga dimensionen. Även denna har i olika sammanhang definierats på något olika sätt (se faktaruta). I praktiken är dock skillnaderna små. Likheterna är också stora med vad som tidigare kallades miljöpolitikens syfte: att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att hushålla med naturresurserna och att skydda natur- och kulturmiljöerna. De mål som anges i har en särskild roll genom sin rättsliga ställning. Regeringens definition av ekologiskt hållbar utveckling Regeringen har i skrivelserna Hållbara (skr. 1999/2000:13 och skr 1998/99:5) utvecklat innebörden av en ekologiskt hållbar utveckling. Man anger där tre övergripande mål: ·En effektiv användning av energi och andra naturresurser mål (1 kap. 1 §) Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att ·människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, oav- sett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, ·värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas, ·den biologiska mångfalden bevaras, ·mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och ·återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Miljökvalitetsmålen preciserar de framtida tillstånd i miljön som efter- strävas. Förhållanden som relaterar till människors hälsa, den biologiska mångfalden, kulturmiljön, naturresurserna och naturen står i centrum. Utsläpp av skadliga ämnen ska bringas ner till nivåer som bestäms av vad människan, kulturminnen och naturen långsiktigt tål. Målen anger också att natur- och kulturlandskap med särskilda miljövärden ska skyddas och bevaras, som produktionsförmågan upprätthålls och utvecklas. Skälen för vår bedömning: Syftet med miljömålsarbetet är att göra det möjligt att till nästa generation lämna över ett samhälle i ekologiskt hållbar utveckling där de stora miljöfrågorna är lösta. Vi har bedömt vad våra förslag får för sociala och ekonomiska konsekvenser. finns inte några tydliga definitioner av vad den ekonomiska och sociala dimensionen av hållbar utveckling innebär. Det är angeläget att även de dessa dimensioner av hållbar utveckling definieras av ansvariga myn- digheter och att mål och åtgärdsprogram utformas också för dem. Miljöarbetet måste ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfa- renheterna visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och okända eller underskattade miljöproblem kommer att bli aktuella allteftersom tiden går. Det innebär att mål och medel så långt möjligt ska utformas så att de kan anpassas till nya förutsättningar. Försiktighetsprincipen ska gälla. En hållbar utveckling i en del av världen får inte komma till stånd på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av världen. Ekologisk hållbarhet ska enligt regeringens skrivelse (skr. 1999/2000:13) uppnås genom att skydda miljön så att föroreningar inte skadar människors hälsa eller naturens förmåga att ta emot och bryta ner dem, genom att energi och andra resurser används effektivt och genom att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras.