sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 215 6.1.4Utvecklingsgarantin – en konkretiserad skyldighet som socialtjänstlagen trädde i kraft började ytterligare en lag gälla. Denna lag riktades mot arbetslösa ungdomar i allmänhet och socialbidragstagande ungdomar i synnerhet. Lagen benämndes Lag om kommuners ansvar för ungdomar mellan (SFS 1997: 1268). I huvudsak innebar den nya lagstiftningen att kommunerna fick möjlighet att ta på sig en så kallad utvecklingsgaranti för långtids- arbetslösa ungdomar (1999b). Utveck- lingsgarantin kan därmed ses som en konkretisering och precisering av decenniets karaktärsdrag. Utvecklingsgarantin uttrycker i sig ett särskiljande av de arbetslösa ungdomarna, förstärkta skyldigheter för ungdomarna och en kommunalisering av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Om 6 c § i den ändrade socialtjänstlagen angav villkoret och kopplingen mellan aktivitet och socialbidrag, så var det inom ramen för utvecklingsgarantin som aktivitetens närmare innehåll och utformning klargjordes. Innan vi går vidare och diskuterar utvecklingsgarantins mer precisa utformning kan det vara på sin plats att kort lyfta fram delar av den arbetsmarknadspolitiska utveckling som föregick lagen om en utvecklingsgaranti (1996, 1996). Liksom den ändrade socialtjänstlagen har utvecklingsgarantin inte sprungit upp ur intet. Tvärtom har det skett en kontinuerlig decentralisering av arbetsmarknadspolitiken. Staten har eftersträvat ökad samverkan mellan kommun och arbetsmarknadsverk (Proposition 1995/ 96:25, Proposition 1995/96:148, RRV 1997). Förhoppningen har varit att skapa en mer effektiv användning av ekonomiska medel samt att ta tillvara kommunernas speciella kunskaper om exempelvis arbetslösa ungdomar. Regeringens övergripande syfte har således varit att decentralisera och till viss del kommunalisera arbetsmarknads- politiken. Det definitiva genomslaget för en dylik politisk linje kom 1995, då kommunerna övertog ansvaret för alla arbetslösa 18- och 19-åringar. Åtgärden kallades för ett kommunalt utvecklingsprogram, KUP, och innebar att kommunerna tog över ansvaret för de arbetsmarknads- politiska insatserna riktade mot ungdomarna under (Proposition 1994/95:218, s. 23 ff., Ds 1995:12). Därigenom lyftes dessa ungdomar ut från den statliga arbetsmarknadspolitiken. För ungdomarna resulterade förändringen huvudsakligen i att de fick lägre ersättning för deltagande i de kommunala programmen samt att de inte längre fick ta del av övriga statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder ( 216 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet har det kommunala ansvaret utvidgats bland annat genom ett ansvar för datorteken. Statens uttryckliga strävan att decentralisera delar av arbets- marknadspolitiken har fått stöd av kommunernas ökade engagemang och aktivitet inom det arbetsmarknadspolitiska området. Under 1990- talet har kommunerna i allt högre utsträckning arrangerat och finansierat traditionella arbetsmarknadspolitiska insatser som arbets- livsutveckling, arbetsmarknadsutbildning, offentliga tillfälliga arbeten och arbetsplatsintroduktion. tog kommunerna ansvar för 60 000 arbetsmarknadspolitiska platser. har antalet stigit och 1998 var cirka 90 000 delaktiga i kommunalt organiserade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av dessa deltog 15 400 ungdomar i Kommunalt Ungdoms Program (KUP) och nästan 14 000 ungdomar i datorteken (1998:48ff). Flertalet kommuner har också utvecklat egna arbetsmarknadsenheter för att hantera de arbetsmarknadspolitiska frågorna och några har startat politiska nämnder med syfte att ta ett politiskt ansvar för den kommunala arbetsmarknadspolitiken. På det hela taget har kommu- nerna skaffat sig ökade resurser och tydligare organisatorisk struktur för att bedriva arbetsmarknadspolitiska projekt. Syftet har framför andra varit att bekämpa de kommunala social- bidragskostnaderna (1999a:11-13). Instiftandet av utvecklingsgarantin summerade på många sätt den arbetsmarknadspolitiska utvecklingen , men åtgärden förde också politiken ett steg vidare. I jämförelse med KUP:en innebar utvecklingsgarantin två större förändringar. För det första utsträcktes det kommunala ansvaret till att inte bara gälla dem under , utan alla långtidsarbetslösa ungdomar . För det andra fick utvecklingsgarantin en uttalad koppling till biståndsrätten och till socialförvaltningens verksamhet. Syftet var att ge kommunerna medel att erbjuda arbetslösa ungdomar kompetensutveckling istället för socialbidrag samt att stärka samarbetet mellan kommun och arbets- marknadsmyndighet (Proposition 1997/98:1, s. 42). Konsekvenserna blev en inte längre lika självklar uppdelning mellan socialpolitik och arbetsmarknadspolitik (1999a). Rent konkret innebar utvecklingsgarantin att kommunerna tog över ansvaret för de långtidsarbetslösa ungdomar som inte hade kommit ut på arbetsmarknaden eller placerats i en åtgärd av arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen hade totalt på sig innan kommunerna tog över. Det blev då kommunens sak att finna utbildning, praktik, sysselsättning eller annan verksamhet för den unge. Senast skulle han eller hon vara aktiverad och kommunerna fick per dag i ersättning från arbetsförmedlingen (Proposition SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 217 1997/98:1). Men kommunerna var inte på något sätt skyldiga att anordna en utvecklingsgaranti. Tvärtom hade kommunerna möjligheten att teckna ett kontrakt med staten om de ville engagera sig och ta på sig en skyldighet för de långtidsarbetslösa ungdomarna. Utvecklings- garantin var således ett frivilligt åtagande för kommunerna, även om flertalet kommuner tecknade ett kontrakt med staten (Statskontoret 1999:18). Som en konsekvens blev utvecklingsgarantin heller inte en rättighet för den unge arbetslöse, utan snarare en tydligt lagstadgad skyldighet (SFS 1997:1268, 11 §). Den som vägrade delta i den kommunala aktiviteten förlorade sin ekonomiska ersättning eller fick den reducerad. Och eftersom alla långtidsarbetslösa ungdomar innefattades av utvecklingsgarantin innebar detta möjligheten av att förlora ett socialbidrag, en ersättning från a-kassan eller en utvecklingsersättning.3 Trots att skyldigheten uttrycktes tydligt i lagtexten var den emellertid ingen självklarhet för ungdomarna. Tvärtom har olika utvärderingar visat att upplevelsen av skyldigheten är komplex och beroende av en rad olika faktorer som tidigare ersättningsform, om ungdomarna tog egna initiativ inför aktiveringen eller om aktiviteten ansågs meningsfull (1999:27ff, 1999:67). Därigenom följer utvecklingsgarantin upp den centrala utvecklingen : Kommunerna har fått möjligheter att bygga upp – eller bygga vidare på – en institutionell struktur för att hantera arbets- marknadspolitiska frågor. har kopplingen mellan arbete och bidrag förstärkts och fått en rättslig grund. Liksom den ändrade social- tjänstlagen, var lagen om en utvecklingsgaranti tydlig på en punkt: den enskilde hade en skyldighet att delta i kommunala arbetsmarknads- politiska åtgärder. De båda lagarna var också tydliga med vad som hände om den enskilde vägrade delta: ersättningen reducerades eller frös inne. 3 Utvecklingsgarantin bygger på tre olika former av ersättningar. Den unge kan antingen få ett utbildningsbidrag motsvarande ersättning från arbetslöshets- försäkring. Detta gäller för dem som är försäkrade. Den unge kan också få en utvecklingsersättning som antingen motsvarar försörjningsstöd enligt social- tjänstlagen eller för de som inte är berättigade till försörjnings- stöd, enligt samma lag ( SFS 1997:1268). 218 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet Sedan utvecklingsgarantin startade har den fått mycket uppmärksam- het. I politiska diskussioner har man tagit fasta på utvecklingsgarantin som en bidragande orsak till den sjunkande ungdomsarbetslösheten. I den ungdomspolitiska propositionen uttalade sig den socialdemokratiska regeringen i positiva ordlag om den kommunala utvecklingsgarantin och såg helst att den fick en fortsättning och en stark ställning (Proposition 1998/99:115, s. 50-51). Därför tillsatte regeringen en utredning för att undersöka möjligheterna av att utvidga utvecklingsgarantin till alla långtidsarbetslösa och med en fortsatt tonvikt på socialbidragstagare (/3330/ST). Regeringens positiva uttalande byggde bland annat på en utvärdering av Statskontoret (Statskontoret 1999). Enligt Statskontoret hade chansen att få reguljärt arbete ökat betydligt för de ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin. Detsamma gällde ungdomarnas möjlig- heter att söka sig till utbildning. I den efterföljande rapporten från utredaren presenterades ett förslag om en utvidgad utvecklingsgaranti. Förslaget byggde i stort på den tidigare utvecklingsgarantin. De principiella grunderna låg fast med tydliga skyldigheter för den enskilde att delta i åtgärden (Ds 1999:54, s. 106). Samarbetet mellan kommun och arbetsförmedling var också uttryckligen en viktig del i den utvidgade utvecklingsgarantin (Ds 1999:54, s. 104). En stor skillnad fanns dock. Målgruppen var inte bara ungdomar, utan alla personer som uppburit försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen på grund av arbetslöshet och som inte är berättigade till någon ersättning enligt lagen om arbetslöshetsersättning (Ds 1999:54, s. 128). Ålders- gruppen hade därmed utsträckts till alla socialbidragstagare oavsett ålder. Regeringens och utredarens ställningstaganden var tydliga, men från en forskarposition är det viktigt att påpeka det problematiska i dylika positiva utsagor om utvecklingsgarantins effekter på arbetslösheten. Det är nämligen ännu inte är klarlagt vilken betydelse utvecklings- garantin i sig har haft för det senaste årets nedgång i ungdomsarbets- lösheten. De genomförda studierna har inte byggt på en undersökningsdesign som på ett fullgott sätt kan understödja ställningsagandet. Det saknas exempelvis studier som följer deltagarna i utvecklingsgrantin och som studerar dem i relation till andra grupper av likvärdiga arbetslösa ungdomar. Dessa utvärderingskriterier ses ofta som grundläggande inom den arbets- marknadspolitiska utvärderingsforskningen (1991, 1998). Det senaste årets konjunkturuppgång och sjunkande arbetslöshet SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 219 försvårar utsagan ytterligare. Effekterna av utvecklingsgarantin kan därför inte anses tillräckligt empiriskt belysta. Konsekvenserna och effekterna av åtgärden måste tillsvidare betraktas som en öppen fråga. Det är emellertid inte på något vis fastlagt att utvecklingsgarantin kommer att utvidgas. Tvärtom har uttalat att arbetsmarknadspolitiken måste tillbaka till sin kärnverksamhet (1999). Det återstår att se om en utvidgad utvecklingsgaranti kommer att rymmas inom ramen för en framtida arbetsmarknadspolitisk strategi. Det utveckling inom lagstiftning, rättspraxis och arbetsmarknadspolitik har sin parallella historia hos kommuner. Det är kommunerna som har tolkat och tillämpat lagstift- ningen och gett den en konkret utformning. En beskrivning av verksamhet ger därigenom en mer konkret och utfalls- inriktad analys av det insatser och åtgärder riktade mot socialbidragstagande ungdomar. Det finns dock få översikter och genomgångar av kommunernas åtgärder och insatser. Detta gäller både studier som speglar förekomsten av olika åtgärder och studier som mer ingående analyserar principerna för verksamheten. Avsaknaden av studier på området beror på en rad olika faktorer. Mest avgörande är självfallet att kommunernas verksamhet tar form i 289 olika kommu- ner, vilket självfallet försvårar överblick och analys. Kommunernas intensifierade insatser försvårar överblicken och analysen ytterligare, liksom det allt mer utvecklade – och invecklade – samarbetet mellan kommun, arbetsförmedling och olika EU-fonder. Tillsammans talar detta för ett stort behov av fortsatt forskning på området. Genom de studier och den forskning som finns är det dock möjligt att visa på ett visst mönster rörande kommunernas insatser. Mönstret som träder fram överensstämmer i stort med de nationella utvecklingslinjerna; särskiljande av ungdomar, skärpta skyldigheter för ungdomar och kommunalisering av arbetsmarknadspolitiken. 220 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet Nedgången i den svenska ekonomin drabbade kommunerna hårt. Minskad sysselsättning och ökad arbetslöshet fick omfattande konsek- venser för kommunerna och socialbidragskostnaderna ökade stadigt (se kapitel). I huvudsak var det ungdomar som drabbades av den försämrade konjunkturen (se kapitel). Det är mot bakgrund av denna utveckling som man skall se kommunernas intensi- fierade satsningar på olika sysselsättningsprojekt och den allt tydligare kopplingen mellan arbete och bidrag. En av de första studierna på området genomfördes av 1994. I en omfattande enkät fick kommunerna svara på frågan om de, som en metod för socialbidragshandläggningen, erbjöd arbete istället för socialbidrag (1994). En majoritet av kommunerna svarade att så var fallet och den uttalade målgruppen var framför allt unga socialbidragstagare, men även långtidsarbetslösa och andra vuxengrupper. Motivet för verksam- heten var, liksom för kommunernas engagemang inom arbets- marknadspolitiken, att minska kostnaderna för socialbidragstagandet. Av studien framgick också stora skillnader mellan olika kommuner. Vissa hade byggt upp omfattande projektverksamheter medan andra endast anställt en extra socialsekreterare för att arbeta med syssel- sättningsfrågor. Resultaten från Svenska Kommunförbundets studie bekräftades , då undersökte metoder i det sociala arbetet.4 Åter visade sig socialbidragstagande ungdomar vara i fokus för insatser: av de kommunala förvaltnings- enheterna bedrev satsningar riktade mot arbetslösa ungdomar, bedrev satsningar mot långtidsarbetslösa och av enheterna gjorde satsningar mot arbetslösa med invandrarbakgrund (1998:298). På frågan vilka metoder man arbetade med var motivationsarbete den mest frekventa. Få kommuner svarade uttryckligen att de arbetade efter Hallstahammarmodellen eller Uppsalamodellen, dvs. två av 1990-talets mest uppmärksammande socialbidragsmodeller.5 Däremot menade drygt fyra av tio kommuner att de använde sig av Uppsalamodellen i modifierad form. De arbetade därmed med Uppsalamodellens idéer om att klienten skall ta ett större 4 Enkäten skickades ut till 177 enheter inom olika kommunala socialförvalt- ningar. Totalt studerades 70 kommuner och däribland storstadskommunerna. 156 enkäter skickades ut rörande socialbidragshantering och , 147 st., besvarade enkäten (1998). 5 Hallstahammarmodell innebar i korthet att kommunen krävde någon form av arbetsinsats i utbyte mot socialbidrag. SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 221 eget ansvar, fler kontakter mellan klient och handläggare och skärpta krav på klienterna att söka arbete, vilket framför allt gällde ungdomar (1998). Den övergripande bild som de två studierna förmedlar är att flertalet kommuner har genomfört satsningar på egna sysselsättningsprojekt och att utvecklingen har intensifierats . Resultaten bekräftas av andra undersökningar. Exempelvis har genom årliga enkäter visat på en omfattande arsenal av kommunala sysselsättningsprojekt riktade enkom mot socialbidrags- tagare. har antalet som medverkar i dessa projekt varierat mellan cirka 5 000 och 10 000. Den senaste enkäten avseende visade att 8 000 socialbidragstagare var aktiva inom kommunernas olika sysselsättningsprojekt (1999a:11). Viktigt att betona i sammanhanget är att dessa insatser ligger utanför övrig arbetsmarknadspolitisk verksamhet som bedrivs i samarbete med arbetsförmedlingen. Åtgärderna är enbart ett kommunalt ansvar, finansiellt, administrativt och innehållsmässigt. Kommunernas målsättning med dessa projekt har i första hand varit att minska socialbidragskostnaderna genom att ersätta socialbidrags- tagande med arbete, men även att lyfta fram de grupper som, enligt kommunerna, tenderar att falla utanför arbetsförmedlingens åtgärder. Kommunerna har ansett det viktigt att ha egna arbetsmarknadspolitiska projekt för att förstärka den lokala politiken, men också som en frihet i förhållande till statens arbetsmarknadspolitik. Merparten av sysselsätt- ningsprojekten har haft en tydlig inriktning gentemot socialbidrags- tagande ungdomar och med stöd av rättsutveckling på området har deltagande i projekten allt mer definierats som en skyldighet för den enskilde.6 6 Vissa forskare har tolkat utvecklingen som att det skett en hierarkisering av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Vissa statliga åtgärder återfinns högst på skalan medan vissa kommunala projekt är de med lägst status (1997). 222 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet Vad som dock är viktigt att ha i åtanke då man analyserar och diskuterar kommunalpolitiska insatser och verksamheter är det faktum, att projektverksamheten är just och lokal. Ett mönster kan framträda mellan flertalet kommuner, men ändock kan det föreligga stor variation mellan kommunerna exempelvis avseende de direkta formerna för projekten.7 Vissa kommuner har anställt bidragstagare som beredskapsarbetare eller anställt dem i olika projekt med målet att kvalificera den enskilde för a-kassa och därigenom minska kommu- nernas socialbidragskostnader. Exempelvis har kommun tillämpat denna praxis i större skala genom ett så kallat Arbisprojekt. Även har bedrivit liknande insatser (1999, 1999). Projekt i andra kommuner har endast syftat till att aktivera och träna bidragstagaren inför ett framtida arbetsliv. Projektens utformning har skiftat beroende på bidragstagarna och deras förutsättningar, men även beroende på kommunens politiska idéer. En omfattande variation föreligger även mellan kommunernas ekonomiska satsningar på dylik arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Vissa kommuner har satsat stora summor på att utveckla kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan andra kommuner nästan helt har valt att avstå. 7 variation har diskuterats i andra sammanhang, exempelvis av m.fl. som analyserade utfallet av socialbidragsbeslut i elva kommuner (, 1995). SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 223 De fem kommuner med lägsta respektive högsta kostnader för arbetsmarknadsåtgärder, kronor per arbetslös, 19968 Som framgår av tabellen är skillnaden mellan olika kommuner minst sagt markant. Liknande uppdelningar framträder om kommuner rangordnas efter kostnader för arbetsmarknadsåtgärder mätt som del av kommunens disponibla resurser eller kostnader för arbets- marknadsåtgärder mätt i kronor per invånare. Detta faktum är av central betydelse vid en analys av kommunala insatser och av . Allt som oftast finns det en stor variation och splittring mellan olika kommuner, vilket inte får förbises. Variationen och spännvidden kan ha sin grund i en rad olika faktorer som kostnads- utveckling för socialbidrag, politisk styrning i kommunen, storlek på kommunen, geografiskt läge, ekonomiskt utrymme, arbetslöshet i kommunen, samarbetstradition mellan kommun och arbetsförmedling, förvaltningstradition etc. Åter saknas det dock forskning som ingående analyserar dessa frågor och jämför olika kommuner.9 Låt mig kort exemplifiera variationer och likheter mellan olika kommuner genom att lyfta fram några i sammanhanget strategiska kommuner. Valet faller på , och , vilka har satsat mycket pengar på arbetsmarknads- politiska insatser. har dessa tre kommuner arbetat aktivt med olika lösningar för att minska sina socialbidrags- kostnader och få ner arbetslösheten. De tre får därmed både illustrera skillnader och likheter mellan olika kommuner och ge en mer fördjupad bild av kommunala insatser riktade mot socialbidragstagande ungdomar. På ett övergripande plan karakteriseras de tre kommunernas verksamheter som en utveckling från tillfälliga 8Tabellen avser bruttokostnader, dvs. kommunens kostnader subtraherat med statsbidrag. Talen bygger på uppgifter från och från AMS (, 1997:83). 9Ett försök att diskutera och angripa problematiken har gjorts av , som har analyserat och jämfört tio kommuner med höga kostnader för socialbidrag och tio kommuner med låga kostnader för socialbidrag (1998). 224 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet insatser till en mer organiserad och permanent verksamhet. Detta är en utveckling som pågått . Insatser riktade mot socialbidragstagande ungdomar har fått en allt tydligare struktur i den kommunala förvaltningen. Detta är framför allt framträdande i de senaste årens omorganiseringar, då kommunerna har försökt att finna nya sätt att organisera hanteringen av ungdomars försörjningsstöd. På så vis har de tre kommunerna – på ett nytt sätt – angripit ett av socialförvaltningens och det sociala arbetets grundläggande metodproblem: vilka kriterier som skall tillämpas för att dela upp förvaltningens verksamhet och dess klienter. kommun har uttryckligen använt sig av ungdom som ett grundläggande uppdelningskriterium. Kommunen har skapat en fristående förvaltningsenhet som kallas för Upp till 25 och som innebär en samlokalisering mellan socialförvaltning, arbetscentrum, arbetsförmedling och syokonsulenter från skola och komvux (Ström 1997). Verksamheten har pågått och permanentades . Även använder sig av samma uppdel- ningskriterium (1998). Kommunen inrättade en så kallad Ungdomsresurs för att föra samman kommunens arbets- marknadspolitiska projekt under en och samma enhet. Enheten är fristående och rymmer socialförvaltningens ekonomihandläggare och socialsekreterare med inriktning på ungdomar, arbetsmarknadsenhetens ungdomshandläggare och arbetsförmedlingens ungdomsarbetsför- medlare. I och har utvecklingsgarantin fått en naturlig placering i de nya förvaltningsenheterna. Dock skiljer de sig åt på en grundläggande punkt. I ingår alla ungdomar i enhetens ansvar. I har man valt ytterligare ett uppdelnings- kriterium. I Ungdomsresursen ryms endast de med ett arbets- marknads- eller arbetslöshetsrelaterat försörjningsstöd. De med en mer ingående social problematik lämnas utanför. har gått en något annorlunda väg än de båda andra. Kommunen har inrättat en så kallad Utvecklingsenhet som rymmer två andra enheter, ett Visionscenter och ett Möjligheternas hus. Det centrala uppdelningskriteriet i är inte ålder, även om det finns ungdomsarbetsgrupper, utan den grundläggande distinktionen finns mellan dem som enbart har behov av försörjningsstöd på grund av arbetslöshet – Visionscentret – och dem som behöver försörjningsstöd på grund av en social problematik – Möjligheternas hus (). Dessa korta nedslag i kommunerna lämnar självfallet mycket därhän. Åtgärderna har förstås haft sin historia i kommunen med olika former av föregångare. Exempelvis föregicks Visions- centra av ett projekt inriktat på socialbidragstagande ungdomar i direkt SOU 2000:40 Ungdomar med socialbidrag-ett politiskt problem för 1990-talet 225 samarbete med arbetsförmedlingen. Syftet med diskussionen är dock inte att ge en heltäckande bild av kommunernas politik, utan endast att lyfta fram några centrala karakteristika i kommunernas synsätt på socialbidragstagande ungdomar. Bilden torde bli annorlunda om valet hade fallit på de kommuner som hade minst omfattning av arbets- marknadspolitiska satsningar. För de tre diskuterade kommunerna framgår det att kommunernas omorganiseringar faller väl in i decenniets utveckling, när det gäller socialbidragstagande ungdomar. Men kommunerna har gjort det på tre olika sätt. har i första hand prioriterat ungdomar generellt. har prioriterat ungdomar med arbetslöshetsrelaterat biståndsbehov. har prioriterat arbetslöshetsrelaterat biståndsbehov oberoende ålder. Trots dessa mindre avvikelser visar de tre fallen på nya sätt att organisera . Exempelvis tillämpar ingen av kommunerna – för tillfället – geografiska enheter som annars utgör en av klassiska organisationstyper.