sou · GOB312 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av den gällande bilavgaslagstiftningen. Med stöd av bemyndigandet förordnades rådmannen som särskild utredare . Som sakkunnig förordnades departementsrådet , . förordnades som experter i utredningen departementssekreterarna , och , , samt byrådirektören , . förordnades som experter avdelningsdirektören , , tekniske chefen , , och överingenjören , , , , civilingenjören , , och manager environmental affaires , , samt trafikhandläggaren , . entledigades som expert och ersattes av ingenjören , . entledigades och som experter. Till sekreterare förordnades hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Avgasrening 2000. Till statsrådet och chefen för Utredningen får härmed överlämna betänkandet Avgasrening 2000 (SOU 2000:12). Uppdraget är därmed slutfört. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av experterna . 1Förslag till lag (2000:000) om motorfordons avgasrening 15 2Förslag till lag (2000:000) om avhjälpande av fel på Förslag till lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327)...................................................................... 1 Utredningen och dess genomförande ................................................. 2 Gällande regelverk på avgasområdet ................................................ EG-lagstiftningen på avgasområdet ................................. 2.6Några rättsfall på avgasområdet och anpassningar som gjorts med hänsyn till EG-rätten ...................................... 3 Auto/Oil-programmet och dess innebörd .......................................... Bakgrund till Auto/Oil-programmet................................. 4 Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning................................ Den nya lagens tillämpningsområde m.m. ........................ Vad omfattar det avgasrenande systemet ......................... 5 Godkännande och tillsyn.................................................................... roll i samband med Typgodkännandeverksamhet och tillsynsverksamhet ........ 6 Tillverkarens ansvar och myndighetskontrollen................................ Det nuvarande svenska tillverkaransvaret och verksamheten med hållbarhetskontroller .......................... Tillverkaransvaret för lätta bilar inom EU och Tillverkaransvaret för tunga bilar och EU........................ En allmän bestämmelse om tillverkarens ansvar............... Tvångsmedel i samband med tillverkaransvaret ............... Ställföreträdare för utländska tillverkare.......................... Överväganden om tvångsmedel beträffande lätta bilar...... Överväganden om tvångsmedel beträffande tunga bilar.... Hållbarhetskontroller för lätta bilar ................................. Hållbarhetskontroller för tunga bilar................................ Utvecklingen i vad gäller kontroll av fordon i bruk .. 7 Ägarens ansvar ................................................................................ Allmänt om fordonsägarens ansvar................................ Överväganden om straffansvar ...................................... Marknadsföringslagens bestämmelser om otillbörlig 8 Reservdelar och tilläggsutrustning .................................................. Arbetet inom EU vad gäller reservdelar ......................... Överväganden om reservdelar och tilläggsutrustning...... 9 Kostnadsansvar vid fel på bilars avgasreningssystem ..................... Bakgrund och nuvarande ordning .................................. Utvecklingen av reglerna i om det civilrättsliga tillverkaransvaret för lätta fordon .................................. Den köprättsliga regleringen av fel på varor och EG-direktiv /44/EG om försäljning av Det civilrättsliga ansvaret.............................................. 9.4.2OBD-systemens betydelse för det civilrättsliga an-svaret 132 10 Ett nytt miljöklassystem för bilar .................................................. Bakgrund och nuvarande ordning .................................. Nackdelar med dagens miljöklassystem ......................... 10.1.3Naturvårdsverkets förslag angående miljöklasser140 Bestämmelser om ekonomiska styrmedel ....................... El- och hybridbilar........................................................ Överväganden om ett nytt miljöklassystem .................... 10.5.2De aktuella kravnivåerna inom EU enligt 10.5.4 Andra möjliga parametrar i miljöklassystemet ............... 10.5.6 Förfarandet vid indelning i miljöklasser ......................... 10.5.7 Konsekvenser för andra miljöklassystem........................ 12.2Regeringsformens bestämmelser om skatter och av-gifter166 Tillsyn och kontroll....................................................... 12.3.1Kostnader för kartläggande undersökningar (s.k. Prövning i samband med miljöklassindelning ................. 12.5Prövning av EG-typgodkännande och annan kontroll som skall ske enligt ................................ Prövning av ansökningar om undantag .......................... Konsekvenser av förslagen ............................................................ Lagen om motorfordons avgasrening ............................. 15.2Lagen om avhjälpande av fel på bilars Lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327) ........... Litteratur- och rättsfallsförteckning ................................................... (utskotts)betänkande FN:s ekonomiska kommission för Enhanced Environmentally Friendly Vehicle (miljövänligare Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nytt Juridiskt Arkiv I Utredningsuppdraget innebär i huvudsak en översyn av gällande bilavgaslagstiftning i anledning av nya EG-bestämmelser som gäller för avgasområdet . Utredningen skall enligt direktiven framförallt avse frågor om tillverkaransvar, tillsyn och kontroll samt miljöklassystemet. Översynen har lett till förslag om en ny lag om motorfordons avgasrening och en ny lag om avhjälpande av fel på bilars avgasreningssystem, vilka ersätter bilavgaslagen (1986:1386), samt en följdändring i fordonsskattelagen (1988:327). De ändringar som föreslås är i huvudsak följande. Lagen om motorfordons avgasrening omfattar liksom bilavgaslagen bilar, motorcyklar och mopeder. Lagen föreslås innehålla bestämmelser om krav på motorfordons avgasrening närmare preciserade i följd- lagstiftningen, om typgodkännandeförfarandet och om miljöklass- indelning av bilar. I lagen införs vidare en bestämmelse om fordonsägarens ansvar för att hans fordon är i godkänt skick, något som framgår indirekt i nu gällande lagstiftning. Vidare framgår tillverkarens ansvar för av honom tillverkade fordon. Det civilrättsliga ansvaret gentemot enskilda bilägare som åligger tillverkaren har överförts på vissa säljare av bilar och tagits in i lagen om avhjälpande av fel på bilars avgasreningssystem. Genom de nya EG-reglerna, som innebär ett utvidgat tillverkaransvar för lätta bilar, har typgodkännandemyndigheten fått en framträdande roll och handhar exklusivt uppföljningen av de bilar som myndigheten godkänt bl.a. genom hållbarhetskontroller. I lagen om motorfordons avgasrening har därför tagits in regler om typ- godkännandeförfarandet, som i vissa delar finns i fordonskungörelsen (1972:595). Efter den översyn som pågår av kungörelsen kan eventuellt reglerna om förfarandet i stället tas in i den nya fordonslagstiftningen. Med hänsyn till typgodkännandemyndighetens nya roll har utredningen haft en avsikt att precisera vilka uppgifter som är uppgifter för en typgodkännande- myndighet och vilka som utgör tillsynsuppgifter. Det svenska tillverkaransvaret för lätta bilar har ersatts av ett gemensamt tillverkaransvar inom EU. Detta medför som framgår av föregående stycke att myndigheter i inte kan genomföra hållbarhetskontroller som . Utredningen föreslår dock att kartläggande undersökningar på frivillig basis skall bedrivas i . Inledningsvis bör dessa ske i samma omfattning som . Om behovet av sådana kontroller minskar p.g.a. att det europeiska samarbetet utvecklas i fråga om kontroller och fordonens kvalitet medger det, bör omfattningen av kontroller omprövas. bör verka för att en samordning av kontroller för fordon i bruk kommer till stånd mellan olika medlemsländer. Det för särskilda tillverkaransvaret för tunga bilar bör finnas kvar i avvaktan på att ett sådant ansvar införs även inom EU omkring . Ersättningskatalysatorer som tillverkats av andra än fordons- tillverkare kan typgodkännas separat. Utredningen gör den bedömningen att samma behov finns i fråga om reservdelar och tilläggsutrustning i övrigt. bör verka för att ett sådant förfarande införs inom EU. Utredningen föreslår att det skall bli straffbelagt att ändra på eller på annat sätt göra ingrepp i de utsläppsbegränsande anordningarna på ett motorfordon så att fordonet inte längre uppfyller av myndighet godkänt utförande. Det bör även vara förbjudet för en ägare till ett motorfordon att låta någon göra sådana ändringar i fordonet. Vidare förslås att det skall bli straffbart att bruka ett fordon med vetskap om att det har ändrats på sådant sätt. Bestämmelsen avser främst s.k. trimning av motorfordon. Den som bryter mot bestämmelsen skall kunna dömas till böter eller fängelse . Genom straffbestämmelsen påverkas även möjligheterna att marknadsföra s.k. trimchips på ett felaktigt sätt. Bestämmelserna om bilägarens rätt att av tillverkaren få ett kostnadsfritt avhjälpande av fel på bilens avgassystem tas in i en ny lag, lagen om avhjälpande av fel på vissa bilars avgasreningssystem. Ansvaret kommer enligt den nya lagen enbart att omfatta lätta bilar, dvs. personbilar, lätta lastbilar samt bussar under . Det föreslås att ansvaret i fortsättningen skall ligga på den näringsidkare som i sin yrkesmässiga näringsverksamhet har släppt ut bilen på den svenska marknaden i stället för på tillverkaren. Näringsidkaren skall var skyldig att lämna bilägaren information om dennes rättigheter enligt lagen. Bilägaren skall som tidigare utan egen kostnad kunna vända sig till en fristående verkstad för reparation av fordonet. Det nuvarande miljöklassystemet med tre klasser ersätts av miljöklasser vars beteckningar utgår från det år som avgaskraven tillämpas vid nya typgodkännanden inom EU, exempelvis miljöklass 2000 och miljöklass 2005. Ytterligare miljöklasser kan införas för bilar med särskilt låga utsläpp av föroreningar. Miljöklassystemet bör dock utvecklas så att hänsyn kan tas till bilens bränsleförbrukning i förhållande till dess transportkapacitet. bör därför få i uppdrag att utveckla miljöklassystemet främst så att det kan kombineras med en parameter för koldioxid. Miljöklassindelningen skall i fortsättningen beslutas av i samband med registrering av fordonen. Någon särskild ansökan om indelning i miljöklasser skall således inte längre göras till AB . Eftersom miljöklasserna är kopplade till skattelagstiftningen före- slås en följdändring i fordonsskattelagen på grund av de nya beteckningar. Det nya miljöklassystemet för bilar bör inte leda till några ändringar av miljöklasserna för bränslen eftersom detta system har fungerat bra. Systemet med miljöklasser för arbetsmaskiner bör dock ändras så att det har samma konstruktion som föreslås för bilar. Finansiering av de kartläggande undersökningarna av hållbarheten som kommer att bedrivas av tillsynsmyndigheten bör ske genom en avgift som tas ut vid registreringen av alla bilar som registreras i . Avgift skall inte tas ut för äldre bilar som inte kan antas bli föremål för sådana undersökningar. Det förenklade förfarandet vid miljöklassindelningen behöver inte avgiftsfinansieras. I de fall det krävs ytterligare utredning för att dela in en bilmodell i en miljöklass skall dock en avgift kunna tas ut. beslut liksom beslut om miljöklassindelning skall kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol med prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Förslagen i betänkandet förväntas inte få några nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Det förenklade förfarandet vid miljö- klassning innebär dock en viss besparing för staten och enskilda. Förslagen bör få positiva effekter på miljön. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft , då bilavgaslagen upphävs. 1Förslag till lag (2000:000) om motorfordons avgasrening Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag syftar till att förebygga att motorfordon skadar eller orsakar olägenheter för människors hälsa eller för miljön genom utsläpp av avgaser och andra föroreningar. Bestämmelser i övrigt i fråga om fordons beskaffenhet och utrustning och kontroll av fordon finns i fordonskungörelsen (1972:595). 2 § I denna lag avses med intyg om överensstämmelse: intyg av fordonstillverkaren om att ett fordon stämmer överens med den godkända fordonstypen, tillverkare: den person som inför den ansvariga myndigheten ansvarar för samtliga delar av förfarandet vid typgodkännande och för produktionsöverensstämmelse; det är inte nödvändigt att denne person skall vara direkt engagerad i samtliga stadier av produktionen av det fordon, det system, den komponent eller den separata tekniska enhet som typgodkännandet avser, utsläppsbegränsande anordningar: de komponenter i en bil som styr eller begränsar utsläpp av avgaser och andra föroreningar. I övrigt har beteckningarna i denna lag samma betydelse som i lagen (2000:000) om vägtrafikdefinitioner. 3 § Motorfordon skall vara så konstruerade och utrustade att de under normal livslängd och vid normal användning inte släpper ut mer avgaser och andra föroreningar än vad som kan godtas från hälso- och miljöskyddssynpunkt. 4 § Ett nytt motorfordon som har godkänts enligt rådets direktiv /156/EEG1 av om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa och rådets direktiv /61/EEG2 av om typgodkännande av två- och trehjuliga motorfordon och som är åtföljt av ett intyg om överensstämmelse eller som godkänts enligt särdirektiv till nämnda direktiv skall anses stämma överens med kraven i denna lag eller föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen. 5 § Bilar skall delas in i miljöklasser i enlighet med de avgasnivåer som beslutas inom Europeiska gemenskapen vad gäller förbrännings- motordrivna bilar enligt bilaga till denna lag. Ytterligare miljöklasser får finnas för 1.bilar som är inrättade för att drivas enbart med elektricitet från batterier (elbilar), 2.bilar som är inrättade för att drivas med antingen elektricitet eller med förbränningsmotor (hybridbilar) samt 3.andra bilar med särskilt låga utsläpp av föroreningar. En bil hänförs till den miljöklass som anges av tillverkaren om den uppfyller utsläppskraven för den angivna miljöklassen. Om en bil har hänförts till en miljöklass utan att uppfylla kraven för denna, skall bilen hänföras till den miljöklass vars krav den uppfyller. Ansvar för att gällande krav uppfylls 6 § Tillverkare av motorfordon eller motorer till dessa ansvarar för att fordonen uppfyller gällande avgasreningskrav. 7 § Den som äger ett motorfordon är skyldig att underhålla och handha fordonet på ett sådant sätt att de utsläppsbegränsande anordningarna 1EGT L 42, 23.2.1970, s. 1 (Celex 370L0156). 2EGT L 225, 10.8.1992, s. 72 (Celex 392L0061). SOU 2000:12 Författningsförslag 17 motsvarar av myndighet godkänt utförande och fungerar under brukandet. 8 § En fordonstyp, en motortyp, ett system, en komponent eller en separat teknisk enhet kan typgodkännas i fråga om avgaser. Ett sådant godkännande innebär att relevanta krav enligt särdirektiv till direktiven /156/EEG eller 92/61/EEG eller enligt nationella krav är uppfyllda. 9 § Den myndighet som regeringen bestämmer (typgodkännande- myndigheten) får utfärda typgodkännande i fråga om avgaser. 10 § Tillverkaren är skyldig att medverka till den kontroll som behövs i anledning av ett typgodkännande. Tillverkaren är skyldig att utan ersättning till typgodkännande- myndigheten lämna de upplysningar samt tillhandahålla de fordon, fordonsdelar, handlingar och den utrustning som behövs för kontrollen. Myndigheten har även rätt till tillträde till en fabrik eller annan anläggning och får där göra undersökningar. 11 § Om typgodkännandemyndigheten finner att de utsläpps- begränsande anordningarna hos bilar inte uppfyller de krav som gäller för fordons- eller motortypen, får myndigheten förelägga tillverkaren att lägga fram en åtgärdsplan för att avhjälpa bristerna. 12 § Om typgodkännandemyndigheten finner att fordon, motorer, system, komponenter eller separata tekniska enheter inte längre stämmer överens med den typ den har godkänt, får myndigheten återkalla godkännandet. 13 § skall även se till att åtgärdsplaner för att avhjälpa brister i utsläppsbegränsande anordningar som beslutats av en annan typgodkännandemyndighet inom Europeiska gemenskapen genomförs i . Särskilda bestämmelser för tunga fordon 14 § Tillverkare av i registrerad tung lastbil eller buss med en totalvikt över eller av fordonets motor har, om fordonet eller motorn typgodkänts av en myndighet i annat land än , skyldighet att medverka till de kontroller som erfordras för att undersöka att fordonet eller motorn uppfyller de krav som gäller enligt denna lag eller de föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen. Typgodkännande- myndigheten får besluta om sådana kontroller. Vad som föreskrivs i 10 § andra stycket och 11 § gäller även för sådant fordon eller sådan motor som avses i första stycket. Förelägganden till tillverkare av ett sådant fordon eller en sådan motor att medverka till kontroller som avses i första stycket eller att fullgöra de skyldigheter som framgår av 10 § andra stycket och 11 § får förenas med vite. 15 § I fråga om tunga lastbilar och bussar med en totalvikt över som tillverkats utomlands svarar den som yrkesmässigt för in bilar till för tillverkarens räkning solidariskt med tillverkaren för de förpliktelser som tillverkaren har enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Tillverkaren är inte ansvarig för fordon som förts in i av någon annan än tillverkaren eller den som annars för in fordon i för tillverkarens räkning. 16 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. 17 § I fråga om utsläpp av avgaser och andra föroreningar från motorfordon får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om 1.begränsning av utsläpp av avgaser och andra föroreningar från motorfordon, 2.motorfordons och motorers utrustning, hållbarhet, funktion, installation eller beskaffenhet i övrigt, 3.skyldighet att underhålla utrustning som begränsar utsläpp, 4.skyldighet att använda visst bränsle, 5.tillsyn och annan kontroll, 6.förfarandet i samband med typgodkännande och godkännande av förslag till åtgärdsplaner, 7.ibruktagande och försäljning av fordon och motorer till dessa samt 8.förfarandet i samband med miljöklassindelning av bilar. 18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från krav enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Undantag får förenas med särskilda villkor. 19 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att särskilda avgifter skall tas ut för tillsyn, prövning i samband med typgodkännande samt prövning i samband med miljö- klassindelning och meddelande av undantag. Regeringen får föreskriva att en myndighet får bestämma att beslut om betalning av avgift enligt denna lag skall gälla även om beslutet överklagas. 20 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet ändrar eller gör andra ingrepp i utsläppsbegränsande anordningar i ett motorfordon så att fordonet inte längre uppfyller kraven för av myndighet godkänt utförande eller den som låter utföra sådana ingrepp döms till böter eller fängelse . Detsamma gäller den som med vetskap om ingreppen brukar fordonet. 21 § En förvaltningsmyndighets beslut i enskilda fall enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft . Genom lagen upp- hävs bilavgaslagen (1986:1386). 2.Avgasreningskrav enligt äldre bestämmelser skall gälla motor- fordon och motorer som typgodkänts före lagens ikraftträdande. 3.Äldre bestämmelser om miljöklassindelning skall gälla för de bilar som delats in i en miljöklass före lagens ikraftträdande. 4.Vad som föreskrivits i 14 och 15 §§ skall även gälla lätta bilar som har typgodkänts enligt rådets direktiv /220/EEG3 av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning mot luft- förorening genom avgaser från motorfordon, före dess lydelse enligt och rådets direktiv /69/EG4 av om åtgärder mot luftförorening genom avgaser från motorfordon och om ändring av rådets direktiv /220/EEG. 5.I fråga om bilar som har satts i bruk före lagens ikraftträdande gäller äldre bestämmelser om tillverkarens ansvar gentemot bilägaren enligt 6, 6 a och 8 §§ bilavgaslagen. 3EGT L 76, , s. 1 (Celex 370L0220). 4EGT L 350, 28.12.1998, s. 1 (Celex 398L0069). Bilaga till lagen (2000:000) om motorfordons avgasrening Personbilar, lätta lastbilar och bussar med en totalvikt om högst (Nedan angivna direktiv är ändringar i direktiv /220/EEG5) Bilar som uppfyller gränsvärden i direktiv /69/EG6 rad A i tabell 5.3.1.4 i bilaga 1 Bilar som uppfyller gränsvärden i direktiv /69/EG rad B i tabell 5.3.1.4 i bilaga 1 Bilar som är inrättade att drivas enbart med elektricitet Bilar som är inrättade för att drivas med antingen elektricitet eller med förbränningsmotor Tunga lastbilar och bussar med en totalvikt över som är försedda med dieselmotor (Nedan angivna direktiv är ändringar i direktiv /77/EEG7) Bilar som uppfyller gränsvärden i direktiv /96/EG8 rad A i tabell 1 och 2 i bilaga 1 Bilar som uppfyller gränsvärden i direktiv /96/EG rad B.1 i tabell 1 och 2 i bilaga 1 Bilar som uppfyller gränsvärden i direktiv /96/EG rad B.2 i tabell 1 och 2 i bilaga 1 Särskilt miljövänliga fordon enligt direktiv /96/EG rad C i tabell 1 och 2 i bilaga 1 Bilar som är inrättade att drivas enbart med elektricitet Bilar som är inrättade för att drivas med antingen elektricitet eller med förbränningsmotor 5EGT L 76, , s. 1 (Celex 370L0220). 6EGT L 350, 28.12.1998, s. 1 (Celex 398L0069). 7EGT L 36, , s. 33 (Celex 388L0077). 8EGT L 44, , s. 1 (Celex 32000L0096). 2Förslag till lag (2000:000) om avhjälpande av fel på bilars avgasreningssystem Härigenom föreskrivs följande. 1 § Utöver vad som föreskrivs i köplagen (1990:931) och konsumentköplagen (1990:932) gäller följande i fråga om fel på utsläppsbegränsande anordningar på personbilar, lätta lastbilar och bussar med en totalvikt av högst , som är utrustade med förbränningsmotor och som inte är äldre än eller har körts mer än 80 000 kilometer. Avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i denna lag är till nackdel för bilägaren är utan verkan mot denne. Beteckningarna i denna lag har samma betydelse som i lagen (2000:000) om vägtrafikdefinitioner och lagen (2000:000) om motor- fordons avgasrening. 2 § En bilägare har rätt att kräva att den näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet har släppt ut bilen på marknaden utan kostnad avhjälper fel på bilens utsläppsbegränsande anordningar, om det vid myndighets kontroll eller på annat tillförlitligt sätt konstateras att anordningarna inte uppfyller de krav som föreskrivs i lagen (2000:000) om motorfordons avgasrening eller de föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen. I de fall som avses i första stycket har bilägaren även rätt till ersättning för kostnader som föranleds av ny kontrollbesiktning efter anmärkning mot de utsläppsbegränsande anordningarna och kostnader som föranleds av körförbud för bilen. 3 § Vad som sägs i 2 § gäller inte om näringsidkaren gör sannolikt att bilägaren 1. inte låtit bilen genomgå den underhållsservice som behövs för att vidmakthålla funktionerna hos bilens utsläppsbegränsande anordningar,