sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Hur arbetsgivaren skall kunna ingripa mot arbetshind- rande bisysslor och konkurrensbisysslor skall även i fortsättningen kunna regleras i kollektivavtal. De statsanställdas bisysslor regleras dels i författning (lag och förord- ning), dels i kollektivavtal. Bestämmelserna om förtroendeskadliga bi- sysslor finns i författning. De arbetshindrande bisysslorna och konkur- rensbisysslorna regleras i avtal. För de försäkringskasseanställda följer regleringen i stort samma mönster. I kommunerna och landstingen regleras alla de tre typerna av bi- sysslor i kollektivavtal. I utredningens uppdrag enligt direktiven ingår att ta ställning till om det kan finnas skäl att ändra den nuvarande grundsystematiken med för- fattnings- respektive avtalsreglering. Utredningen uppmanas att särskilt peka på otydligheter i systemet. Vidare sägs att inriktningen för utred- ningen skall vara att skyldigheten att anmäla bisysslor skall regleras i författning. Gränsen mellan det författningsreglerade och det avtalsreglerade området drogs genom förhandlingsrättsreform. Frågan om ar- betshindrande bisysslor bedömdes då närmast som en lönefråga och därmed möjlig att reglera genom avtal. Däremot ansågs, utan närmare motivering, att förtroendeskadliga bisysslor borde regleras i lag. JO me- nade i ett remissyttrande över betänkandet De offentliga tjänstemän- nens förhandlingsrätt (SOU 1963:51) att även arbetshindrande bisysslor borde regleras genom författning. Bedömningen av vad tjänstens behö- riga fullgörande krävde måste enligt JO ovillkorligen ligga hos arbetsgi- varen ensam. Att i praktiken dra gränsen för avtalsförbudet ansåg JO vara en offentligrättslig angelägenhet. Något utrymme för kollektivav- talsreglering borde inte finnas i denna fråga. Men i propositionen om förhandlingsrättsreformen (prop. 1965:60) påpekade departementsche- fen att den privata arbetsmarknadens regler om bisysslor fanns i kolle k- tivavtal. Han såg ingen anledning varför inte en avtalsreglering även på det statliga tjänstemannaområdet skulle kunna ske på ett sätt som tillgo- dosåg arbetsgivarintresset. 196 Överväganden och förslag I direktiven till bisyssleutredning sades att det hade visat sig svårt att dra gränsen mellan bisysslor som avses i lag eller annan för- fattning och bisysslor som kan behandlas i avtal. Att åtminstone förtro- endeskadliga bisysslor borde regleras offentligrättsligt ifrågasattes inte. Utredningen sade i sitt betänkande kort och gott att förbudet mot förtro- endeskadliga bisysslor uttryckte en grundsats i den offentliga tjänste- mannarätten som fick anses följa redan av den offentliga tjänstens be- skaffenhet. Utredningen tyckte inte att uppdelningen på ett område för avtalsfrihet och ett för avtalsförbud medförde sådana nackdelar att det fanns skäl att överge den gällande ordningen. Åtskilliga andra frågor om offentligt anställdas anställningsvillkor reglerades ju både i lag och i av- tal. JO kritiserade denna ståndpunkt i sitt remissyttrande över betänkan- det men ville inte motsätta sig att man behöll ordningen med både lag- och avtalsreglering. I propositionen (1970:72) menade föredraganden att det krävdes starka skäl för att överväga en utökning av det lagreglerade området på bekostnad av det avtalsbara. Några sådana skäl hade han inte sett. Han hänvisade också till att inte ens JO hade funnit att uppdel- ningen medförde några praktiska olägenheter. Bisysslor som innebär att arbetstagaren konkurrerar med anställningsmyndigheten i dess närings- verksamhet men som inte inverkar på förtroendefrågan tillhörde, ansåg föredraganden, det område som enligt principerna för förhandlings- rättsreformen bör regleras genom avtal. När bisysslebestämmelsen fördes över till lagen om offentlig anställ- ning i samband med arbetsrättsreformen gjordes ingen ändring i uppdelningen. anmärkte att regeln om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor avser att ta till vara intressen som ligger utanför förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (på arbetsplatsen, SOU 1975:1 s. 654). Föredraganden sade att den of- fentligrättsliga regleringen av anställnings- och arbetsvillkoren borde be- gränsas till att omfatta enbart villkor som står i sådant samband med det allmännas ansvar för förvaltningsuppgifter och deras riktiga fullgörande att beslutanderätten måste förbehållas samhället. Det uttryckliga avtals- förbudet togs bort med hänvisning till att lagregler tar över avtal (prop. 1975/76:105). På det kommunala området har bisysslorna - även de förtroende- skadliga - i stor utsträckning och sedan LOA:s tillkomst helt reglerats i avtal. Detta är en följd av att rättsförhållandet mellan kom- muner och landsting och deras anställda har betraktats som privaträtts- ligt grundat. Förhållandet mellan de anställda och kommunen respektive som arbetsgivare regleras således numera huvudsakligen ge- nom dels den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen, främst MBL och LAS, dels kollektivavtal. är tillämplig på kommun- och landstings- Överväganden och förslag 197 anställda bara när det gäller bestämmelserna om arbetskonflikter och periodiska hälsoundersökningar. fanns en bestämmelse om förbud mot förtroendeskadliga bi- sysslor i kommunaltjänstemannastadgan. Denna bestämmelse hade samma lydelse som bisyssleregeln i statstjänstemannalagen. Den var tillämplig på de s.k. statligt reglerade tjänsterna, t.ex. lärarna. Kommu- naltjänstemannastadgan upphävdes vid gamla LOA:s tillkomst . Bisysslebestämmelsen i gamla var tillämplig även på de statligt reglerade kommunala tjänsterna. Nya LOA:s bisyssleregel är däremot tillämplig bara på statliga anställningar. I fråga om de icke staligt regle- rade kommunala anställningarna har bisysslereglerna sedan förhand- lingsrättsreformen funnits i kollektivavtal. fanns de i lokala tjänstereglementen som i allmänhet följde det normaltjänstereglemente som kommunförbunden och de fackliga organistionerna kommit överens om. Varken vid förhandlings- och arbetsrättsreformerna 1965 och 1976 eller vid översynen av bisysslereglerna 1970 eller vid tillkomsten av tycks man närmare ha övervägt att införa ett avtalsförbud för de förtroendeskadliga bisysslorna på det kommunala området för andra än dem som hade statligt reglerade tjänster. Ett avtalsförbud för de icke statligt reglerade anställningarna ansågs gå stick i stäv mot den allmänna strävan att minska författningsregleringen av de offentliga tjänstemän- nens anställningsvillkor. Allmänt hänvisades också till att en lagreglering skulle inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Grundregeln om gränsen mellan författningsområdet och avtalsom- rådet när det gäller statsanställda finns i regeringsformen. Enligt 11 kap. 10 § skall grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rätts- ställning meddelas i lag. Innebörden av uttrycket grundläggande be- stämmelser framgår inte av lagtexten och har inte heller behandlats närmare i förarbetena till RF. I praktiken gäller den tolkning som riksda- gen själv gör genom att lagstifta eller inte lagstifta om en viss fråga. I propositionen om ändrad lagstiftning för statsanställda (prop. 1993/94:65 s. 31) framhöll föredraganden bl.a. följande. Kravet på la g- form vänder sig åt två håll genom att begränsa dels regeringens norm- givningsmöjligheter, dels handlingsfriheten för de avtalsslutande parterna på den statliga arbetsmarknaden. Utöver grundlagens krav kan ibland allmänna lämplighetsskäl tala för en särskild lagstiftning i frågor som är speciella för de statsanställda. Genom att använda lagstiftningen som styrmedel kan och regeringen också tydligare markera de särskilda krav på statlig anställning som behövs för att få till stånd en bra statlig verksamhet. Lagstiftningen garanterar också ett särskilt inflytande i viktigare frågor om de statsanställdas rättsställning. Även rättssäkerhetsskäl kan tala för att lagstiftning används i vissa fall. 198 Överväganden och förslag En offentligrättslig reglering bör främst gälla förhållanden som är en följd av att statliga myndigheter utövar verksamheter som ingår som grundelement i statens relation till medborgarna. och rege- ringen har intresse av att reglera arbetsuppgifter som är förenade med maktutövning gentemot allmänheten och förhållanden där effektivitet och rättssäkerhet bör garanteras. Syftet med en särskild reglering för statsanställda är alltså inte primärt att reglera förhållandet mellan ar- betsgivare och arbetstagare utan i stället att genom regleringen tillgodo- se de allmänintressen som gör sig gällande vid utövandet av statlig verk- samhet. Man kan utgå från att reglerna i nya - däribland regeln om förtroendeskadliga bisysslor - är sådana grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning som avses i 11 kap. 10 § RF och som skall meddelas i lag. Något utrymme för avtal finns alltså inte på detta område. En särskild fråga i detta sammanhang är om regeringsformens be- stämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna medger att möj- ligheterna för offentligt anställda att ha bisysslor begränsas. De fri- och rättigheter som man närmast kommer att tänka på är de positiva opini- onsfriheterna: yttrandefriheten, inkl tryckfriheten, mötesfriheten, demon- strationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten samt de negati- va opinionsfriheterna: skyddet för medborgarna mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant häsnseende samt närings- och yrkesfriheten. De negativa opinionsfri- heterna blir aktuella när man diskuterar skyldigheten att anmäla bisyss- lor. RF gör inga inskränkningar i fråga om offentligt anställda. De har samma grundläggande fri- och rättigheter som alla andra medborgare. De har rösträtt och är valbara till de politiska församlingarna på samma sätt som andra medborgare. De positiva opinionsfriheterna, utom religionsfriheten, hör till de fri- och rättigheter som enligt regeringsformen under vissa förutsättningar kan inskränkas genom lag. Sådan lagstiftning skall följa en särskild pro- cedur. Bisyssleförbudet i har uppenbarligen inte ansetts kunna in- nebära en sådan begränsning. I varje fall förekom av förarbetena att döma ingen diskussion om denna fråga vid nya LOA:s tillkomst. har inte betraktats som en rättighetsbegränsande lag. Att stoppa förtro- endeskadliga bisysslor tillhör inte de ändamål som enligt RF kan rättfär- diga en inskränkning av fri- och rättigheterna. Enligt domarutredning (SOU 1994:99) kan det övervägas om inte de bisysslefrågor som är avtalsreglerade beträffande de ordinarie domarna i stället, med hänsyn till deras särskilda ställning, bor- de regleras i lag. Överväganden och förslag 199 Den norska Domstolkommisjonen föreslår att reglerna om domarnas arbetshindrande bisysslor bör tas in i lag. Kommissionen hänvisar till domarnas särskilda ställning som samhällets främsta företrädare för lös- ning av rättstvister och till att lagreglering skapar den klaraste situatio- nen rättsligt sett. I andra länder förefaller det vara ovanligt att de offentligt anställdas bisysslor regleras i kollektivavtal i stället för författning. En förklaring till att i detta avseende skiljer sig från mängden är naturligtvis att våra regler om stats- och kommunalanställdas arbets- och anställnings- villkor över huvud taget är avtalsreglerade i större utsträckning än vad som är fallet utomlands. Regler om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor inom den offentliga sektorn har till syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för myn- digheternas och domstolarnas opartiskhet. De skall alltså ta till vara in- tressen som ligger utanför förhållandet mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Det handlar i stället om förhållandet mellan medborgarna och myndigheterna och om att tillgodose det allmänna intresset av saklighet och opartiskhet i utövandet av offentlig verksamhet. De uttrycker - som den förra bisyssleutredningen formulerade det - en grundsats som får anses följa redan av den offentliga tjänstens beskaffenhet. På den statliga sidan finns förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor i författning - . Mot bakgrund av vad som sagts kan det enligt utredningens uppfattning inte komma i fråga att flytta förbudsre- geln till kollektivavtal. Den bör finnas kvar i . Bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor är att betrakta som en sådan grundläggande bestämmelse om statstjänstemännens rättsställning som avses i 11 kap.10 § RF och som skall meddelas i lag. Den tolkning- en har uppenbarligen gjort genom att ta in bisyssleförbudet i . På kommun- och landstingssidan blir frågan om de förtroendeskadli- ga bisysslorna, som regleras i kollektivavtal, i stället bör författ- ningsregleras. Möjligheten att förbjuda förtroendeskadliga bisysslor har samma syfte på kommun- och landstingsområdet som på det statliga området. Det handlar om att upprätthålla allmänhetens förtroende för den saklig- het och opartiskhet som grundlagen kräver av förvaltningen. Detta in- tresse gör sig gällande med samma styrka på det kommunala området som på det statliga. Det ligger utanför förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Ett ingripande mot en förtroendeskadlig bisyssla sker inte i första hand för att tillgodose ett statligt eller kommunalt arbetsgiva- 200 Överväganden och förslag rintresse utan i kraft av att stat och kommun skall representera medbor- garintresset och verkställa de demokratiskt fattade besluten på ett sak- ligt och opartiskt sätt. Bisyssleförbudet kan sägas tillhöra de anställ- nings- eller arbetsvillkor som står i sådant samband med det allmännas ansvar för att den offentliga verksamheten sköts rättssäkert och effektivt att beslutanderätten måste förbehållas samhället. Kommunerna och landstingen svarar för den helt övervägande delen av den offentliga förvaltningen. Den allmänhet vars förtroende för förvaltningen bisysslereglerna är till för att skydda har minst lika mycket kontakter med kommunala förvaltningar som med statliga myndigheter. De kommunala förvaltningarna utövar makt och myndighet, tillsyn och kontroll och bedriver upphandling på samma sätt som de statliga myn- digheterna. På vissa områden kan samma slags verksamhet bedrivas antingen i eller i statlig regi. Utredningens slutsats blir att det är principiellt felaktigt att ta in bi- syssleförbud i kollektivavtal likaväl på det kommunala området som på det statliga. Mot den bakgrunden finns det starka skäl för att förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor även på den kommunala sidan regleras i författning. Som utredningen ser det skulle det vara en styrka i sig för tilltron till den offentliga verksamheten att ha en enhetlig lagregel om förtroendeskadliga bisysslor som är gemensam för hela den offentliga förvaltningen. Hänsynen till den i regeringsformen inskrivna principen om kommu- nal självstyrelse bör väga tungt vid normgivning rörande kommuner och landsting. Utredningen kan emellertid inte finna att en allmän regel om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor skulle få sådana konsekvenser för den kommunala självstyrelsen att den inte vore att anse som grund- lagsenlig. Ett huvudsyfte med en sådan bestämmelse är ju att bidra till uppfyllandet av kravet enligt 1 kap. 9 § RF att alla myndigheter som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, kommunala såväl som statliga, skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Den handlar inte om hur enstaka angelägenheter skall utföras utan om ett allmänt kvalitetskrav på den offentliga, inkl. den kommunala förvaltning- en. Enligt 8 kap. 5 § RF skall bl.a. grunderna för kommunernas organi- sation och verksamhetsformer bestämmas i lag. Detta sker framför allt genom kommunallagen. Där finns bestämmelser om bl.a. jäv för anställ- da hos kommunen eller . Jävsbestämmelserna fyller i grunden samma funktion som bisyssleförbudet - att upprätthålla förtroendet för förvaltningen. Utredningen anser dock att lagen om offentlig anställning snarare än kommunallagen är den rätta platsen för en regel om förbud för kommunalt anställda att ha förtroendeskadliga bisysslor. Överväganden och förslag 201 För den händelse man menar att ett bisyssleförbud för kommunala n- ställda i lag inte skulle vara förenligt med den kommunala självstyrelsen är avtal av ovan nämnda skäl ändå egentligen inte alternativet. Formen för ett sådant förbud skulle då i stället vara kommunalt beslutade före- skrifter i reglementen eller stadgar. På den kommunala sidan regleras alla de tre huvud- typerna av bisysslor på ett ställe i kollektivavtal. De kommunala bisyss- lereglerna är alltså, till skillnad från de statliga, väl samlade, vilket är en inte oväsentlig fördel från tydlighetssynpunkt. Utredningen anser emel- lertid inte att detta väger upp de principiella invändningarna mot avtals- reglering av förtroendeskadliga bisysslor som vi redovisat ovan. En konsekvens av att även kommuner och landsting omfattas av LOA:s allmänna förbud mot förtroendeskadliga bisysslor är att fackliga, politiska och ideella uppdrag blir att anse som bisysslor även för anställ- da i de sektorerna. har inte avsett att bisyssleförbudet i 7 § skall vara en rättighetsbegränsande lagregel. Den syftar i stället till att stödja en annan grundlagsfäst princip, nämligen att saklighet och opartiskhet skall iakttas i den offentliga förvaltningen (1 kap. 9 § RF). Bisyssleregeln kan rimligen inte användas för att förbjuda en verksamhet, t.ex. författande och publicerande av böcker, som är skyddad genom om de grundläggande fri- och rättigheterna. En verksamhet av det nämnda slaget kan knappast betraktas som en förtroendeskadlig bisys- sla. har genom gjort vissa åtaganden på ar- betsrättens område. Utredningen har inte kunnat finna att dessa åtagan- den skulle hindra en reglering i lag av kommun- och landstingsanställdas förtroendeskadliga bisysslor. Däremot bör en sådan lagreglering inte träda i kraft så länge det finns gällande kollektivavtalsbestämmelser i frågan. Om det således inte är lämpligt att avtalsreglera de förtroendeskadliga bisysslorna uppkommer frågan om regleringen av de arbetshindrande bi- sysslorna och konkurrensbisysslorna bör flyttas från avtal till författning. Vad gäller de arbetshindrande bisysslorna etablerades den nuvaran- de ordningen med reglering i kollektivavtal vid förhandlings- rättsreform. Den bygger på att de arbetshindrande bisysslorna gäller frågor om löner och anställningsvillkor och därmed är en angelägenhet för arbetsgivare och arbetstagare att reglera i kollektivavtal. I samband med lagstiftningen om bisysslor har en blandning av principiella och praktiska argument varit avgörande för valet mellan författnings- och 202 Överväganden och förslag Man har hänvisat dels till förhandlingsrättsreformens princip att frågor om lön och andra anställningsvillkor skall regleras i kollektivavtal och dels till att uppdelningen av reglerna på författning och avtal inte medfört några praktiska olägenheter. Det skulle krävas starka skäl för att utöka det lagreglerade området på bekostnad av det avtals- bara. Systemet med författnings- resp. avtalsreglering utgår också från att det går en gräns mellan å ena sidan arbetshindrande bisysslor som arbetsgivaren har intresse av att begränsa så att de inte hindrar arbets- tagaren från att ägna tillräcklig kraft åt huvudsysslan (kvantitetssynpunkten) och å andra sidan förtroendeskadliga bisysslor där det är ett samhällsintresse att de inte leder till att allmänhetens för- troende för myndigheterna och domstolarna minskar (kvalitetssyn- punkten). Denna syn på regleringen av bisysslorna är enligt utredning- ens mening fortfarande hållbar. Det finns emellertid också skäl som talar för att samla reglerna om de tre bisyssletyperna på ett ställe. Ett sådant skäl är att man därigenom bidrar till att komma till rätta med svårigheterna för myndigheter och an- ställda att överblicka och korrekt tillämpa de regler som gäller på bi- syssleområdet. Detta är delvis en följd av att det finns två regelsystem som delvis reglerar likartade frågor på olika sätt. Det gäller inte minst kontrollsystemet. Utredningen har i sina myndighetskontakter fått belägg för att denna problematik inte helt kan viftas bort. Ett sätt att komma till rätta med den är information och vägledning till de anställda om bisyss- lefrågorna från myndigheternas sida. Myndigheternas insatser av detta slag bör dock förstärkas för att få det genomslag som vore önskvärt. Ett annat skäl är att gränsen mellan förtroendeskadliga och arbets- hindrande bisysslor i praktiken inte alltid är tydlig. Detta har påpekats i flera sammanhang. JO framhöll detta i sitt remissvar bi- syssleutrednings betänkande. Vid bedömningen om en bisyssla skall an- ses förtroendeskadlig är enligt bisyssleutredning och föredra- ganden proposition bisysslans omfattning av särskild betydel- se. I forskningspropositionen 1986/87:80 sade departementschefen att omfattningen hos högskolelärares bisysslor skulle kunna medföra förtro- endekonflikter, t.ex. i form av misstanke att läraren missköter sitt ordi- narie arbete. Enligt gäller ett strängt krav att bisyss- lor inte får verka arbetshindrande för domarna. Förekomsten av sådana arbetshindrande bisysslor skulle dessutom kunna skada domarkårens anseende hos allmänheten. JK har uttalat (beslut ) att ar- betshindrande bisysslor på det kommunala området kan vara till men både från den kommunala arbetsgivarens och från den enskilde kom- munmedlemmens (skattebetalarens) synpunkt. Flera myndigheter har i sina kontakter med utredningen påpekat att gränsen är flytande. De ar- betshindrande bisysslorna kan i vissa situationer lätt nog bli förtroende- Överväganden och förslag 203 Bisysslor kan ha fått en sådan omfattning att allmänheten har fog för att uppfatta dem som arbetshindrande till den grad att man tap- par förtroendet för myndighetens eller domstolens förmåga att utföra si- na uppgifter, vilket kan skada myndighetens anseende. Myndighetens och den anställdes rättigheter och skyldigheter vad gäller information, kontroll, sanktioner och överprövningsmöjligheter va- rierar beroende på vilken etikett man sätter på bisysslan. Detta kan in- nebära ett godtycke i hanteringen av bisysslefrågorna. Ett tredje skäl, av mer formell art, för att på det statliga området reglera också de arbetshindrande bisysslorna i författning, i detta fall lag, skulle kunna vara att även regler om sådana bisysslors tillåtlighet och kontrollen av dessa reglers efterlevnad kan sägas vara sådana grund- läggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning som enligt 11 kap. 10 § RF skall meddelas i lag. Om man anser att det är ett starkt allmänt intresse, och inte bara ett arbetsgivarintresse, vid utövandet av statlig verksamhet att alla typer av olämpliga bisysslor kan motverkas, bör regleringen vara offentligrättslig. Något utrymme för arbetsgivaren att sluta kollektivavtal om bisysslorna finns då inte. Utredningen anser emellertid för sin del att regler om arbetshindrande bisysslor inte är av den arten att de kan sägas vara sådana grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens ställning som avses i 11 kap. 10 § RF. En författningsreglering av de arbetshindrande bisysslorna skulle vis- serligen göra det möjligt att samla bestämmelserna om de olika bisyss- letyperna på ett ställe. Detta skulle kunna bidra till att göra reglerna tyd- ligare och lättare att överblicka för både anställda och myndigheter. Mot detta står emellertid att så mycket som möjligt av de offentliganställdas anställningsvillkor bör regleras i avtal. Utredningen anser att detta skäl alltjämt bör få väga över. Frågan om förbud mot arbetshindrande bi- sysslor bör därför liksom kunna regleras i kollektivavtal. Att reg- lerna om bisysslors tillåtlighet finns dels i lag och dels i avtal bör dock inte få hindra att reglerna om arbetsgivarens information om bisysslor, uppgiftsskyldighet, kontroll och sanktioner blir enhetliga och så långt möjligt placerade på ett ställe. 204 Överväganden och förslag I samband med bisysslelagstiftning aktualiserades frågan om förbud mot konkurrensbisysslor.