sou · GOB320 · 2001-01-01 00:00:00 — För att kunna förebygga en upprepning av missgrepp måste det fin- nas bindande juridiska regler som förhindrar påtvingade kroppsliga in- grepp. I det följande avsnittet gör utredningen en summarisk genomgång av existerande regelsystem i detta avseende. I sista avsnittet diskuterar utredningen sedan kort vilka andra medel som är tillgängliga för att upp- rätthålla och levandegöra centrala etiska principer och värderingar. 5.2Kodifierade generella etiska regler och principer Utredningen har tidigare i delbetänkande (SOU 1999:2 s. 102ff) redovi- sat innehållet i internationella överenskommelser där bestämmelser finns som har till syfte att skydda mänskliga fri- och rättigheter. Det gäller framför allt angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt om medborger- liga och politiska rättigheter. I dessa konventioner regleras skyddet för bl.a. envars rätt till familjeliv och privatliv, envars rätt till frihet och sä- kerhet till person, envars rätt till skydd mot omänsklig eller förnedrande behandling samt rätten till effektiva rättsmedel. är inkorporerad med svensk rätt ge- nom särskild lag. Utredningen har i delbetänkandet s. 104 ff närmare re- dovisat dessa bestämmelser och att de kan tillämpas på steriliseringsin- grepp. I ingår liknande bestämmelser i regeringsformen (RF). I 1 kap 2 § föreskrivs att "den offentliga makten skall utövas med respekt för människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet". Innebörden av denna paragraf förklaras och utvecklas närmare i 2 kap. om de grundläggande fri- och rättigheterna. Där föreskrivs bl.a. att dödsstraff inte får förekomma (4 §) och att varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff (5 §). I 6 § slås också fast att "varje medbor- gare är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt in- grepp". Det finns alltså i svensk grundlag regleringar för att skydda den en- skilde mot ingrepp av olika slag. Enligt RF får begränsningar göras i vissa av de i 2 kap. angivna fri- och rättigheterna. 48 Hur undviks en upprepning? begränsningar finns uppräknade i 2 kap. 12-16 §§. Sådana begränsning- ar skall enligt huvudregeln göras i lag men kan i vissa uppräknade fall också göras i annan författning. Förslag till sådana begränsningar skall behandlas på visst sätt i , se 2 kap. 12 § 3 stycket. Vad gäller dödsstraff och kroppsstraff är skyddet i RF absolut och kan således inte inskränkas genom lag. (Häktning och isolering i sam- band därmed anses inte som kroppsstraff.) Vad däremot gäller påtvingat kroppsliga ingrepp enligt 2 kap. 6 § RF, kan skyddet i RF begränsas genom lag (se 2 kap 12 § 1 stycket RF). (Kroppsligt ingrepp kan omfatta sterilisering eller kastrering men också t.ex. läkarundersökningar, tagande av blodprov och fingeravtryck. Om en läkarundersökning ställs som villkor för anställning räknas den inte som påtvingad.) I 2 kap. 12 § 2 stycket RF anges att "begränsningar som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föran- lett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning." Sedan inkorporerandet av anges i en särskild be- stämmelse i 2 kap 23 § RF att "lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna". I svensk lagstiftning finns på flera andra områden regler som direkt berör olika fri- och rättigheter. Det gäller där regler för olika former av tillfälliga frihetsberövanden återfinns. I hälso- och sjuk- vårdslagstiftningen finns regler som reglerar olika former av tvångsvård, hur information om vårdens innehåll skall ske och hur samtycke till kroppsliga ingrepp skall inhämtas. Det finns med andra ord i svensk lagstiftning bestämmelser som re- glerar gränserna för myndigheters agerande i detta avseende. Reglerna kan också ha till direkt uppgift att skydda den enskilde mot sådana in- grepp som en påtvingad sterilisering eller andra liknande tvångsåtgärder från myndigheters sida skulle innebära. De nu angivna regelsystemen bör vara tillräckliga för att göra en påtvingad sterilisering eller annat liknan- de påtvingat kroppsligt ingrepp olagligt. Hur undviks en upprepning 49 5.3Andra medel för att upprätthålla etiska principer och värderingar En viktig uppgift är att se t ill att de etiska principerna och den lagstift- ning/reglering där de formuleras, tillämpas på ett sådant sätt att princi- perna och det skydd de innebär upprätthålls t illfredsställande. För det ändamålet krävs särskilda medel av olika slag. I ett internationellt perspektiv kommer det att bli än vikti- gare att föra upp frågor om mänskliga rättigheter och etiska principer på en internationell nivå. Det kommer också att krävas en mer enhetlig in- ternationell syn på vilka dessa rättigheter och principer är och hur upp- rätthållandet av dem skall utformas. På ett nationellt svenskt plan är kontroll av att ny lagstiftning över- ensstämmer med de nämnda principerna viktig. Det sker redan i själva lagstiftningsprocessen. Det framgår numera som angavs uttryckli- gen i 2 kap 23 § RF. Alla lagförslag som regeringen lämnar till riksda- gen och som innehåller bestämmelser som kan komma i konflikt med bl.a. regler skall innan de läggs fram särskilt kon- trollas så att sådana konflikter inte uppkommer. Redan under bered- ningsarbetet i är det brukligt att författningsförslag un- derställs sådan särskild kontroll av enheten för folkrätt, mänskliga rät- tigheter och traktaträtt inom . Viktigare lagförslag från regeringen underställs sedan lagrådet som har särskild uppgift att granska bl.a. hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättssäkerhetens krav. Möjligheten till domstolsprövning av olika myndighetsbeslut innan de verkställs är ett medel som den enskilde själv kan använda. Svenska domstolar är skyldiga att kontrollera att tillämpningen inte strider mot de kodifierade etiska principerna som de framgår av t.ex. Europa- konventionen. Sådan prövning sker enligt gängse lagtolkningsprinciper. Det finns också andra möjligheter till kontroll av att lagstiftningen efterlevs på ett riktigt sätt. Det sker genom olika offentliga organ dit all- mänheten kan vända sig, främst JO men även genom andra ombudsmän. JK har också en roll i detta sammanhang för att kontrollera myndigheters tillämpning av lagstiftningen. Även inom myndigheter och olika förvalt- ningsorgan kan ibland finnas särskilda nämnder som behandlar klagomål som berör dessa områden. I det sammanhanget kan nämnas () men även patientskadeersättningen som ett alternativ till att föra talan om skadestånd. Att domstolar och offentliga myndigheter är skyldiga att beakta de etiska principerna så som de kommer till uttryck i lagstiftningen i sin verksamhet gör också att principerna blir levande och synliga. 50 Hur undviks en upprepning? Inom offentlig förvaltning har främst som ett komplement till överklagande införts omprövning av beslut och tillstånd som normala rutiner. Dessa omprövningar har inte sällan förenats med utvärderingar och kvalitetsprövningar. Kontinuerlig kontroll samt möj- lighet till överklagande och/eller omprövning av lagstiftning och regelsy- stem med sikte på etiska dimensioner/principer kan vara en väg att se till att nuvarande principer följs och utvecklas. Det finns emellertid andra åtgärder som är nog så viktiga för att före- bygga olika missgrepp och för att utveckla etiska principer. Det är således viktigt att man i alla sammanhang redovisar den kun- skap och erfarenhet som finns tillgänglig angående dessa värderingar så att de sprids och vidmakthålls. Under skolutbildningen måste dessa principer diskuteras så att de ges en naturlig plats i unga människors liv. Satsningen på projekt som Le- vande historia, med skriften "...om detta må ni berätta..." om Förintelsen, är ett exempel på detta. I grund och botten gäller det nu förda resonemanget grundvalarna för vårt samhälle och demokratins roll. En utgångspunkt för skolans infor- mativa uppgift bör därför kunna tas direkt i reglerna om de mänskliga rättigheterna - både i de internationella akterna och i de bestämmelser som är direkt tillämpliga i vårt land - grundlagen och Europa- konventionen. Lika viktigt är det emellertid att principerna konkretise- ras genom att handlingar och episoder som ger underlag för att diskutera olika etiska problem lyfts fram. Detta bör integreras som upplysning i flera ämnen såsom biologi, historia, religion och samhällskunskap. Mo- derna läroböcker och andra nya medier är viktiga medel i det samman- hanget t.ex. tv- och radioprogram, videoupptagningar, reportage, bro- schyrer och tidningsartiklar. Exempel på sådana satsningar är nämnda projekt men också den av landstings utgivna boken som delas ut och diskuteras i fr.a. högstadiet. Där presenteras viktiga skönlitterära texter och fotografier tillsammans med bl.a. FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna. Det är också viktigt med kontinuerlig information till olika aktörer som i sitt arbete direkt konfronteras med de etiska principerna eller där arbetets innehåll och utformning gör att konflikter med dessa regler kan uppkomma. Det gäller myndighetspersoner, forskare, sjukvårdspersonal, personer inom massmedia m.fl. Dessa måste vara medvetna om hur de etiska principerna tar sig uttryck i deras verksamhet och i olika regelsy- stem. Inom dessa yrkesgrupper bör också föras en regelbunden diskussion om gränserna för principernas tillämpning och de problem som kan fin- nas när principerna skall förverkligas och efterlevas. Hur undviks en upprepning 51 är det viktigt att etiska dimensioner sätts in i ett samhälleligt samman- hang. Det är angeläget att diskutera hur respektive yrkesgrupp påverkar etiska ställningstaganden i samhället. Det gäller framför allt inom sådana yrkesgrupper där beslut/åtgärder/handlande direkt påverkar och begrän- sar olika mänskliga fri- och rättigheter. Media har i många fall spelat en betydelsefull roll för att rikta upp- märksamhet på olika missförhållanden. Det är naturligt att i det sam- manhanget som exempel nämna att den aktuella steriliseringsdebatten som bl.a. lett till denna utredning och en ekonomisk ersättning till sterili- serade knappast hade kommit till stånd utan journalisten artiklar i . Men massmedia kan också driva fram (eller användas för att driva fram) ett visst etiskt ställningstagande som kan stå i strid med gällande etiska värderingar, exempelvis införande av dödsstraff. Det är viktigt att sådana frågor diskuteras i journalistutbildningen och att media stimule- ras till att skapa mötesplatser för diskussion om etiska värden, vilka de är och hur de kan förändras men också hur man inom media bemöter och hanterar värderingar som klart strider mot de etiska grundsatser som gäller i dagens samhälle. Även för den bredare allmänheten är sådan information och de- batt/diskussion givetvis angelägen för att hålla kunskapen om etiska principer levande. Inom många samhällsområden och inom olika yrkesgrupper finns oli- ka former av etiska kommittéereller råd som har till uppgift att följa och granska utvecklingen i samhället. Ett exempel på detta är Statens medi- cinsk-etiska råd. I rådet sitter såväl politiker som experter inom skilda områden, filosofer, jurister, läkare, teologer, författare och samhällsde- battörer. Rådet skall mot bakgrund av den snabba utvecklingen bedöma konsekvenserna för människovärdet och den mänskliga integriteten i samband med medicinsk forskning, diagnostik och behandling. Rådet uppgift är att ge vägledning t ill regering och riksdag. Rådet är också "överremissinstans" till regeringen i samband med förberedelser för lag- stiftning i medicinsk-etiska frågor. Etiska kommittéers eller råds arbete bör kunna bidra till att visa färd- riktningen, ange normer och regler som bör iakttas och varna för felsteg. Det skulle också kunna vara möjligt att låta etiska råd få i uppdrag att kontrollera och granska lagstiftning och andra regleringar inom flera centrala samhällsområden. Beslut vid regeringssammanträde: En särskild utredare skall tillkallas för att allsidigt belysa de politiska be- slutsfattarnas, myndigheternas, forskarsamhällets och den medicinska pro- fessionens ställningstaganden och ansvar vad gäller tillkomsten och tillämp- ningen av den steriliseringslagstiftning som var i kraft i under 1930- , 1940-, 1950-, , fram till dess att den nuvarande ste- riliseringslagen trädde 1976. Lagstiftningens utformning och praktiska tillämpning präglades bl.a. av ett rashygieniskt synsätt som var förhärskande bland många beslutsfattare, forskare och läkare i liksom i andra länder. Lagarna, deras tillämpning och skälen till att de slutligen upphävdes skall sättas in i sitt historiska sammanhang och förhållandena i belysas i ett internationellt perspektiv. Många av dem som steriliserades blev offer för det synsätt som präglade lagstiftningen och tillämpningen av den. Det är angeläget att en kartläggning görs om hur omfattande verksamhe- ten var och på vilka indikationer steriliseringarna utfördes. Det är angeläget att de som steriliserades mot sin vilja eller på någon annans initiativ får en gottgörelse av samhället. Den särskilde utredaren skall överväga principerna för en sådan gottgö- relse. Ett förslag till ersättning skall läggas fram och kostnadsberäknas. Förslaget till ersättning och hithörande frågor skall redovisas med förtur. Uppdraget i sin helhet skall vara slutfört . 1934, 1941 och steriliseringslagar I denna bakgrundsbeskrivning används de begrepp som var gängse vid tiden för de aktuella lagarna, även om de är föråldrade. Efter utredningar beslutade riksdag om 1934 års ster iliseringslag (1934:171). Lagen reglerade endast sterilise- ringar av dem som på grund av rubbad själsverksamhet saknade förmåga att lämna giltigt samtycke till ingreppet. Det begränsade tillämpningsområdet av lagen ansågs medföra "vissa olägenheter" och var anledningen till att lagen efter utredning och förslag från regeringen i proposition 1941:13 ersattes av ster iliseringslag (1941:282). Den nya lagen medgav sterilisering om någon av de i lagen angivna indi- kationerna var uppfyllda. För sterilisering krävdes att den enskilde samtyckt till ingreppet. Undan- tag fick fortfarande göras i de fall den enskilde på grund av rubbad själs- verksamhet saknade förmåga att lämna giltigt samtycke. Medicinalstyrelsens tillstånd var en förutsättning för sterilisering. Un- dantag från kravet på tillstånd fick endast göras vid vissa nödsituationer då fara för liv eller hälsa förelåg. Tillståndet varade och ingreppet skulle rapporteras till Medicinal- styrelsen. De tre indikationer som nämndes i lagen var -Eugenisk indikation (om någon med skäl kunde antas genom arvsanlag komma att på avkomlingar överföra sinnesjukdom eller sinnesslöhet eller svårartad sjukdom eller svårt lyte av annat slag). -Social indikation (där någon bedömdes på grund av sinnessjukdom, sin- nesslöhet eller annan rubbning av själsverksamhet eller på grund av asocialt levnadssätt vara för framtiden uppenbart olämplig att ha ndha vårdnaden av barn). -Medicinsk indikation (när det på grund av sjukdom, kroppsfel eller svag- het hos kvinna är påkallat att hon steriliseras för att förebygga havandeskap som skulle medföra allvarlig fara för hennes liv eller hälsa). I tillämpningsföreskrifter till lagen (KK 1941:387) reglerades vem som ägde rätt att ansöka om tillstånd för underårig eller omyndigförklarad och t.ex. då någon var föremål för åtgärd från samhällets sida. SOU 2000:20 Bilaga 1 55 Utöver lag och kungörelse gällde också råd och anvisningar om tillämp- ningen utfärdade av Medicinalstyrelsen. Frågan om en översyn av lag behandlades av . Diskussioner fördes i massme- dia och krav ställdes på att en fri sterilisering skulle införas bl.a. i familje- planerande syfte. I betänkandet Fri sterilisering (SOU 1974:25) föreslogs en ster ilisering- slag som byggde på ett nytt synsätt. Den bärande principen var att det skulle överlämnas till den enskilde att besluta om sterilisering. Den nya lagen beslutades av riksdag och trädde i kraft . ster iliseringslag (1975: 580) är fortfarande i kraft. Principer för ersättning vid skada Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas ge- nom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Ansvaret gäller såväl när staten eller kommunen gjort sig skyldig till fel eller försummelse utan att det går att utreda vilken tjänsteman eller vilka tjänstemän som svarat för felet eller försummelsen som när en enskild tjänsteman gjort fel eller varit försumlig. Enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen får talan om ersättning enligt 2 § inte föras med anledning av beslut av bl.a. eller regeringen om inte beslutet upphävts eller ändrats. Detta förbud innebär bl.a. att talan inte får föras på grund av innehållet i en lag. Skadeståndslagen trädde i kraft . Före den tidpunkten fanns det inte någon generell lagreglering av det allmännas skadeståndsan- svar. De personer som steriliserats med stöd av den aktuella lagstiftningen före kan inte, med tillämpning av skadeståndslagen, erhålla er- sättning av staten. Äldre lag torde inte ha gett någon rätt till ersättning. Under alla förhål- landen är en sådan rätt utesluten med hänsyn till allmänna preskriptionsbe- stämmelser. För personer som steriliserats efter skall skadeståndslagen till- lämpas på eventuella ersättningskrav. Rätt till ersättning förutsätter fel eller försummelse. En eventuell ersättning är även för dessa fall i regel preskribe- rad. Det är alltså sällsynt att den som steriliserats har något rättsligt befogat anspråk på skadestånd. Vid sidan av det lagreglerade området har regeringen möjlighet att betala ersättning ex . Denna möjlighet har regeringen utnyttjat endast un- dantagsvis och bara när mycket speciella omständigheter förelegat. har fått in 38 ans ökningar från personer som steriliserats med stöd av i första hand lagstift- ning. Regeringen har i 16 fall utgett ersättning ex . Ersättningen har uppskattats med utgångspunkt i skadeståndsrättslig praxis för denna typ av skador och utgått till den enskilde med ca i nuvarande penning- värde. Regeringen har utgett ersättning endast i de fall formella fel har begåtts. handlar det om att samtycke saknats till ingreppet enligt föreskrifter- na i lagen. Fram steriliserades ett stort antal personer i vårt land med stöd av då gällande steriliseringslagstiftning. Lagarnas utformning och hur de kom att tillämpas i praktiken präglades bl.a. av ett rashygieniskt synsätt och en tro på folkrening som var förhärskande bland många beslutsfattare, fors- kare och läkare i liksom i andra länder. Många av dem som steriliserades blev offer för detta synsätt. är detta något som det svenska samhället starkt tar avstånd från. I uppdraget ingår att skapa klarhet om vilka överväganden som låg till grund för utformningen av 1934 och ster iliseringslagar. Det är viktigt att den tillämpning som lagarna fick belyses och att den debatt som kan ha förts i riksdag, i de politiska partierna, av forskarsam- hället eller på annat sätt under de år lagarna var i kraft fram till dess de slutligen upphävdes re dovisas och analyseras. Det är således angeläget att de politiska beslutsfattarnas, myndigheternas, forskarsamhällets och den medicinska professionens ställningstaganden och ansvar blir allsidigt belysta. Lagarnas tillkomst, deras tillämpning och skälen till att de slutligen upp- hävdes skall sättas in i sitt historiska sammanhang och förhållandena i Sve- rige belysas i ett internationellt perspektiv. I uppdraget ingår också att göra en kartlä ggning av hur många personer som steriliserades med stöd av lagarna under de olika indikationerna, vilka de var och hur deras liv påverkades. Antalet steriliseringar som utfördes efter ansökan av någon annan än den person som steriliserades skall också redovisas. Av intresse är också att en kartläggning görs om eventuella för- ändringar i tillämpningen av lagstiftningen den var i kraft och de bakomliggande orsakerna till det. Ersättning till dem som drabbats Det är angeläget att de som blivit steriliserade mot sin vilja eller på någon annans initiativ får en gottgörelse, trots att det inte finns nå- gon formell skyldighet för staten att betala ersättning. Förslag skall läggas fram om ersättning till de drabbade, om vilka princi- per som skall gälla för en sådan ersättning och om hur handläggning och beslut i ersättningsärendena skall organiseras. Former för utredningens bedrivande En särskild utredare skall tillkallas för att genomföra utrednings uppdraget. Till utredarens hjälp skall utses sakkunniga med bl.a. juridisk, socialmedi- cinsk och idéhistorisk kompetens. Det står utredaren fritt att, om han finner det påkallat, lägga fram de yt- terligare förslag som kartläggningen och övervägandena under utredningen kan föranleda. Utredaren har också möjlighet att i sitt arbete överväga och redovisa andra aspekter med anledning av uppdraget än dem som uttryckli- gen nämns i direktiven. Utredaren skall - om han så finner lämpligt - inhämta synpunkter från företrädare för olika samhällsintressen. För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om prövning av offentliga åtaganden (dir 1994:23). Utre- daren skall också redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) regionpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningen skall bedrivas skyndsamt. Förslaget om ersättning till de drabbade och därtill hörande frågor skall redovisas med förtur. Det förslag som läggs fram skall vara kostnadsberäknat. Utredningen skall vara avslutad . Bilaga 2 (Rapport) Tvång – frivillighet Mellan tvång och frivillighet i 1.074 steriliseringsakter 1935–1975 Källorna, källkritik ........................................................................ Värdering av resultatet................................................................... Det kvantitativa momentet........................................................... Tolkning av resultatet .................................................................... Det kvalitativa momentet ............................................................. Indirekt tvång, villkor .................................................................... Mellan tvång och frivillighet .......................................................... Sammanfattning av undersökningen .......................................... Reflexioner, nya frågor .............................................................. 60 Bilaga 2 (Rapport) Tvång – frivillighet Bilaga 2 (Rapport) Tvång – frivillighet Mellan tvång och frivillighet i 1.074 steriliseringsakter 1935–1975 En central del av 1990-talets historiska uppfattning om steriliseringslag- stiftningen och dess praktik 1935–75 har handlat om det faktum att svenska medborgare under tvång blev fråntagna förmågan att fortplanta sig. Denna uppfattning utgjorde ett grundläggande tema för den mass- mediala fokusering på steriliseringarna 1935–75 som ägde rum . Förutom lagstiftningens tvivelaktiga och obsoleta vetenskapliga bas kretsar steriliseringutredningens direktiv (1997:100) till stor del kring just förhållandet att många – hur många är av olika skäl oklart – sterili- serades mot sin vilja. I utredningens direktiv sägs att Många av dem som steriliserades blev offer för det synsätt som präglade lagstiftningen och tillämpningen av den.