sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Viss givarkonkurrens finns dock. Rollfördelningen på svensk sida har tidigare skapat bekymmer men har klarats ut. En viss skillnad i synsätt mellan det svenska näringslivet och Sida kvarstår. Medan vissa företag önskar finansiering av sina projekt, betonar Sida vikten av det institutionella utvecklingsarbetet och menar att det bidrar till att skapa betydande affärsmöjligheter för företagen, som inte annars skulle finnas. Det bör här konstateras att Sidas prioriteringar ligger i linje med det uppdrag statsmakterna har formulerat. Miljösamarbetet har också i flera fall lett till en institutionell samverkan och ett nätverksbyggande, som ser ut att kunna leda över i ett varaktigt samarbete efter gåvofinansieringens slut. Riksdagsrevisorerna anser dock att en sådan övergång behöver preciseras och att regeringen skall utarbeta en plan för den. Inom Östsamarbetet skall Allt samarbete präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Formuleringen, som i formen är en riktlinje men i praktiken fungerar som ett mål, har skärpts under innevarande period i jämförelse med den föregående. Det har dock visat sig svårt att inom utvecklingssamarbetet få gehör för behoven av jämställdhet i samarbetsländerna. Både UD-EC och Sida fastställde 1997 ambitiösa handlingsplaner för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med . Ett flertal av handlingsplanernas åtgärder har emellertid ännu inte – eller endast delvis – genomförts. En intern översyn inom Sida visar att antalet insatser av relevans för jämställdhetsmålet ökat något, i hög grad tack vare att Sida varit aktivt engagerat i frågan. Ett sådant engagemang behövs i dialogen med samarbetsländerna, men i ännu högre grad i dialogen med de svenska parterna. Översynen resulterade i ett förslag till ny handlingsplan för jämställdhet inom utvecklingssamarbetet för Sida-ÖST, som fastställdes. har ännu inte reviderats eller aktualiserats. SI säger sig för sin del i årsredovisningen sakna underlag för en redovisning av hur jämställdhetsmålet uppnåtts. UD har konstaterat att jämställdhet i förknippas med förpliktelser och offentliga ingripanden och väcker misstänksamhet snarare än hopp om bättre villkor. Intresset för jämställdhetsmålet har svalnat inom departementet, synbarligen som ett resultat av de nedslående erfarenheterna av samarbetet . En tidigare aktiv intern samrådsgrupp, som samlade olika enheters representanter, har slutat att fungera. är det viktigt att dessa svårigheter inte tillåts slå ned ambitionerna att söka tillgodose det uppställda målet, eller till och med användas som en ursäkt för att inte gå vidare. Det finns möjligheter att gå fram på andra sätt än de prövade. Att intresset i samarbetsländerna för jämställdhet allmänt är svalt har bekräftats under denna utvärdering, vars slutsats är att mål- uppfyllelsen brister. Periodens tre regleringsbrev har upprepat att målet kvarstår. Erfarenheterna av det konkreta samarbetet är uppenbarligen inte uppmuntrande och synes ha bidragit till ett svalnande intresse på svensk sida för jämställdhetsmålet inom utvecklingssamarbetet. Målet och sättet för dess uppnående behöver ses över. Målet att det svenska utvecklingssamarbetet skall stödja samarbetsländernas EU-integration är nytt för innevarande period och har fått en starkt styrande roll. Målet speglar såväl kandidat- ländernas behov av att få stöd för att underlätta anpassningen till och starka intresse av att kandidatländerna i närområdet upptas som medlemmar av unionen, som också önskemålet att länderna i bringas närmare EU. EU-anpassningen tar två former. Insatser i allmänhet skall väljas och utformas så, att de bidrar, vilket innebär att en dimension tillkommer i redan befintliga samarbetssektorer. Dessutom kan särskilda insatser finansieras, som aktualiseras av kandidaturerna i sig – EU- integrationsstödet via UD och den särskilda finansieringen av svenskt deltagande i Phares twinningprojekt. Utvärderingen visar att EU-relevansen i de pågående kandidat- landsprogrammen nu är hög. Företrädare för de baltiska länderna betonar också betydelsen av att stödjer deras medlemskap på flera sätt. ser Sida att behoven hos kandidatländerna av stöd för att på skilda sätt kunna närma sig EU är större än som tidigare synts och ser det som en växande uppgift att bistå kandidatländerna att utvidga sin kapacitet att själva föra arbetet vidare. Sida bedömer att detta slags arbete med fördel kunde ha aktiverats på bredden tidigare. Samarbetet med och bidrar genom att stödja en ekonomisk omställning, som skall möjliggöra en bredare och starkare europeiska kontaktyta, och genom att konfrontera länderna med svenska och västeuropeiska erfarenheter. Det bilaterala EU-integrationsstödet till kandidatländerna har två komponenter – seminarier, studiebesök och personutbyten för överföring av svenska kunskaper om och erfarenheter av EU, och ett finansiellt stöd för att underlätta svenskt deltagande i EU:s s.k. twinningsamarbete för institutionsuppbyggnad i kandidatländerna. Svenska myndigheter och andra aktörer har visat ett ökat intresse för deltagande i twinningprojekten, vilket bidrar till måluppfyllelsen inom Östsamarbetet. Deltagandet kan stärka en svensk närvaro i de berörda kandidatländerna, även om det sker inom ramen för ett EU-program. har begränsningarna i den svenska resursbasen visat sig i vissa fall hämma möjligheterna till engagemang. Det rent bilaterala EU-integrationsstödet, som utgår från ett intresse från kandidatländers sida att ta del av just svenska EU- relaterade erfarenheter, fungerar i sin helhet väl och skapar en närvaro och ett svenskt ansikte även i länder utanför närområdet. Det sammanfattande intrycket är att uppfyllelsen av EU- anpassningsmålet är god på den allmänna programnivån. Ett oroande inslag i twinningsamarbetet är begränsningarna i den svenska resursbasen. Samordningen kan bli problematisk eftersom myndigheter engagerar sig på basis av egna prioriteringar. Tunga engagemang finns nu även utanför närområdet, där de deltagande myndigheterna i praktiken kan vara låsta i pågående samarbetsprojekt . har flera bedömare inom bedömt att behovet av stöd till reformer och EU-anpassning, av ett kollegialt EU-anpassningssamarbete mellan olika förvaltningssektorer, liksom för övrigt av ett fadderskap mellan regioner inom kommer att finnas kvar även efter utvidgningen. Ett annat nytt mål, eller snarare riktningsangivelse, är att utvecklingssamarbetet med , , och skall i ökande utsträckning växlas över till reguljärt grannlandssamarbete. 1997/98:70 eller land- strategierna ger dock vägledning till hur utvecklingssamarbetet skall växlas över i ett normalt grannlandssamarbete, dvs. ett samarbete utan särskild, statlig finansiering. Övergången framstår som ett av statsmakterna utan närmare preciseringar önskat utfall av samarbetet, och är därför inte helt lätt att använda för utvärderingsändamål. Det är inte heller klarlagt hur långt grannlandsparallellen håller för de nämnda länderna. Sidas landplaner antogs under innevarande år och har ännu inte hunnit avsätta konkreta resultat i detta hänseende. framgår det att ett grannlandssamarbete håller på att växa fram, särskilt mellan och kandidatländerna vid , en utveckling som uppenbarligen också har andra drivkrafter än det statligt finansierade utvecklingssamarbetet. Vissa program och insatser kan dock bedömas ha givit distinkta bidrag, bl.a. utbildnings- och forskningssamarbetet via SI, bankstödet till de baltiska länderna, det decentraliserade samarbetet, och direktsamarbetet mellan och . En Sida-studie pågår av hur utvecklingssamarbetet med har bidragit till att lägga grunden för ett varaktigt samarbete. har som uppgift att främja kunnandet i om de ekonomiska förhållandena i genom forskning och rapportering, och får ett årligt stöd inom Östsamarbetet. har forskningsinslaget stärkts, bl.a. i samarbete med universitet och högskolor i närområdet. ÖEI driver också ett center för ekonomisk och finansiell forskning i . Den förstärkta forskningsinriktningen har medfört att ÖEI:s bidrag till områdesanalysen i stället har minskat. Behovet av forskning och fördjupade studier i om övergångsekonomierna i har framhållits av skilda bedömare, bl.a. av Östsamarbetets tidigare resultatanalyser. ÖEI spelar en central roll inom det svenska ekonomiska analysarbetet, vilket ger bidraget inom Östsamarbetet hög relevans. Insatsen leder också uppmärksamheten till bristerna i övrigt av analysarbetet i , som endast styckevis täcker omställningsprocessen i . Medel från Östsamarbetet används också för att utfärda exportkredit- eller investeringsgarantier via EKN. Ett särskilt garantibemyndigande, den s.k. Baltramen, inrättades 1993 för svenska affärer i . Avsättningar för att täcka skadefall har gjorts inom Östsamarbetet. avsåg 75 à av affärerna de baltiska länderna. Sedan den ryska finanskrisen är emellertid alla EKN:s affärer där stängda. fungerar nu som normala kreditländer, varför Baltramen enligt EKN inte längre behövs där. EKN har konstaterat att Baltramen är inoperativ. Utvecklingssamarbetet med enskilda länder styrs av regeringens landstrategier, som ger en serie instruktioner till de verkställande organen inom Östsamarbetet. För de fyra kandidatländerna i närområdet överensstämmer de styrande formuleringarna påtagligt med varandra. Det rör sig i stora stycken om identiska texter. Även landstrategitexterna för och stämmer väl överens sins emellan när det gäller mål och instruktioner i övrigt. Land- strategiernas övergripande instruktioner kompletteras med operativa riktlinjer för respektive land. De olika landprogrammen skiljer sig åt till innehållet. De skillnaderna kunde med fördel ha återspeglats i målformuleringarna för respektive landstrategi, inte minst med hänsyn till att de fyra huvudmålen för Östsamarbetet mer fungerar som angivelser av samarbetsområden. Utvecklingssamarbetet med , och uppvisar stora likheter och ligger väl i linje med landstrategierna instruktioner. Den sammantagna EU-relevansen ökar gradvis. Alla nya insatser är antingen direkt EU-relaterade eller hör till den sociala sektorn. Den senaste utvecklingen av säkerhetssamarbetet med stora militära utrustningsleveranser har inneburit ett stort steg framåt, både för utvecklingen av den nationella försvarskapaciteten i de tre länderna och för de svenska förbindelserna med dem. Det är den enskilda insats i de tre länderna som tillgodoser de flesta rekvisiten – hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög kostnadseffektivitet och uthålliga effekter. Ett jämställdhetsperspektiv kan inte sägas prägla allt utvecklings- samarbete i . Däremot har ett antal insatser initierats. En viss öppning kan också konstateras i och . Det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå till och bör enligt landstrategierna avvecklas inom 4–, men synes kunna behöva en längre samarbetstid. I låter Sida nu kraven på nya instanser växa inför utfasningen. Dessutom har utgiftstaket tvingat fram en hårdare inbromsning där än planerat. För att underlätta utfasningen av det bilaterala programmet överväger Sida att inrätta en konsultfond, som skall kunna utnyttjas på estnisk sida. Den snabba utvecklingen i har kontinuerligt ställt de svenska aktörerna, inklusive Sida, inför behovet att utveckla nya samarbetsformer och -relationer. ställer den fortsatt snabba utvecklingen i landet nya krav på samarbetet – växande EU-relevans efterfrågas, liksom nya former för utfasningen av utvecklingssamarbetet. Övergången till ett reguljärt grannlandssamarbete pågår inte på något systematiskt sätt ännu i de tre länderna. Landstrategin för utvecklingssamarbetet med är påtagligt lik de för samarbetet med de baltiska länderna, förutom att den saknar det särskilda, övergripande målet att stödja EU-integrationen. Utfasningen av det bilaterala utvecklingssamarbetet kan vara tillgodosedd vid periodens slut. Avvecklingen är enligt Sida närmast spontan, i det att efterfrågan från svenska och polska parter tydligt har minskat. Sida har också på grund av utgiftstaket tvingats hålla igen samarbetet. Varken säkerhetssamarbetet eller rättssamarbetet med har upplevts som särskilt intressanta i , även om samarbetsförslag kommit fram på det senare området. Jämställdhetsfrågorna är svårhanterade i . Den enskilda insats, som har tillgodosett de flesta målen, är de två bidragen till den polska Eko-fonden. De har hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög hållbarhet, och kan genom att i praktiken insatsbesluten delegerats till fungera som ett steg i utfasningen. Det fördjupade vänortssamarbetet har i flera fall kunnat övergå i ett vänortssamarbete utan fortsatt Östsamarbetsfinansiering. Ett tydligt intresse från flera polska ministerier om ett fortsatt expertutbyte på en tekniskt avancerad nivå med reser dock frågan hur programmet skall avslutas. Utvecklingssamarbetet med expanderar , såsom landstrategien förordar främst på det sociala området och på miljöområdet. Uppbyggnaden av det civila samhället har givits hög prioritet i programmet, särskilt med fokus på den ekonomiska omstruktureringen. Inom demokratisamarbetet lämnas stöd i enlighet med landstrategien bl.a. till medborgarorganisationer och till politikerutbildning. Särskilda insatser för kvinnors deltagande i det politiska livet och i föreningsverksamhet har dock inte genomförts . Den begärda breddningen och fördjupningen av förvaltningssamarbetet i övrigt har inte ägt rum . Inom miljösamarbetet görs omfattande svenska insatser i vatten- och avloppsprojekt och på energiområdet. Även kärnsäkerhets- och strålskyddssamarbetet fortsätter. Vissa kvinnoinriktade insatser inom näringslivet görs. Kostnadsdelningen är ofta problematisk i samarbetet med . Ryska representanter uttrycker framför allt sin uppskattning av miljö-, näringslivs-, lantmäteri- och det sociala samarbetet. Demokratistödet ses som mindre intressant. I utvärderingen bedöms det dock som det mest relevanta för utvecklingen i landet, särskilt inom områdena politikerutbildning, journalistik och media samt mänskliga rättigheter. Därutöver synes förvaltningssamarbetet med institutionsutvecklande inslag, trots att det i präglas av en viss givarkonkurrens, ha hög relevans både i aktuella utvecklingsfas och för utvecklingen av ett grannlandssamarbete med . Expansionen av det svenska engagemanget i synes väl motiverat Flera av de svenska aktörerna bedömer sammantaget att rysslandssamarbetet är komplicerat, osäkert och mer utdraget än som syntes vara fallet närmast tidigare. Dessutom har under innevarande år finansiella restriktioner på den svenska sidan bromsat programmets fortsatta utveckling. Den planerade expansionen av utvecklingssamarbetet med har på grund av de svenska utgiftsbegränsningarna uteblivit . En större kärnämneskontrollinsats genomförs inom kärnkraftsmyndigheten i . Demokratisamarbetet innehåller journalistfortbildning, valövervakning, seminarier för kvinnliga politiker, stöd till fängelsereformen och ett omfattande stöd till utvecklingen av lokalt självstyre. Inom det ekonomiska och sociala området har näringslivsstödet inte kunnat expandera som önskat i landstrategien. Förvaltningssamarbetet har dock fått en framträdande plats. Miljösamarbetet omfattar bl.a. en större V/A-insats i Lviv. Jämställdhetsmålet är inte heller i väl tillgodosett. Sida finner att samarbetet med fungerar relativt väl i stort, inte minst i jämförelse med det med . Även här pekar utvärderingen ut insatserna inom demokrati- och förvaltningsområdena som de sammantaget mest relevanta för utvecklingen i landet. Utvecklingssamarbetet med hämmas tills vidare av den inrikespolitiska situationen. Insatser genomförs inom området demokrati och mänskliga rättigheter samt inom miljöområdet, främst via enskilda organisationer. Dessutom lämnas stöd till utbildnings- och forskningssamarbete, journalistutbildning, utveckling av lokal demokrati samt till jordreformen. Sida håller en beredskap för ett mer utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger. Svenskt stöd lämnas också till kandidatländerna i för deras EU-anpassning, främst genom bilaterala EU-integrationsinsatser och svenskt deltagande i twinningsamarbete. Metoden att styra landsamarbetet via landstrategier synes fungera väl. Möjligen behöver Östsamarbetet inte styras såväl genom mål och landstrategier som genom beloppsbestämningar för enskilda samarbetssektorer. En längre giltighetstid hos landstrategerna i kombination med årliga operativa landplaner hade också kunnat minska den relativt stora nuvarande resursåtgången. De senaste årens utveckling har inneburit att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet, precision och effektivitet , som det på grund av förmedlemskapsprocessen mött nya uppgifter och utmaningar, vilket förlängt tidsperspektivet för det. Utvecklingssamarbetet med har framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än som tidigare allmänt antogs. Utvecklingen pekar på behovet av ett längre tidsperspektiv för planeringen av rysslandssamarbetet än det nuvarande. De senaste årens utveckling har också resulterat i att olika landgrupper formerats inom Östsamarbetet med gemensamma målsättningar och samarbetsformer. Det internationella givarsamfundets insatser i närområdet har en tydlig miljöinriktning. Återflödet är i flera fall högt, även om ingen av de större givarna har någon egentlig anslagspost för näringslivs- samarbete. EU:s program Phare, ISPA, SAPARD och Tacis expanderar men anses långsamma och byråkratiska. Ett flertal bi- laterala givare planerar att avveckla utvecklingssamarbetet med kandidatländerna när dessa blir medlemmar av EU. Uppfattningen att kandidatländerna kommer att behöva ett utvecklingssamarbete även efter det att de blivit EU-medlemmar framförs dock från flera håll. Ett betydande reformbehov av institutioner och infrastruktur bedöms komma att kvarstå. En andra Östersjömiljard anslogs av 1998 under rubriken i . Den skall stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i . Insatserna skall komplettera, inte konkurrera med, andra program, t.ex. Östsamarbetet. som dock vissa konkurrensinslag kan observeras, har samverkan mellan de två anslagen kunnat ge komplementära och goda resultat både under Östersjömiljard 1 och 2. SI:s Visbyprogram är ett exempel, som dock inte beviljas finansiering från Östersjömiljard 2. Metodarbetet för att utveckla komplementariteten fortsätter. Näringslivet har en delvis kritisk syn på Östersjömiljardsamarbetet och hade önskat en mer tydlig näringslivsprofil på Östersjömiljard 2. Den nuvarande utformningen synes dock rimlig i relation till Östsamarbetet, i det att de två anslagen fått behålla sina respektive profiler och de verkställande parterna har arbetat med att precisera rollerna och med att utveckla ytterligare former för att stärka komplementariteten mellan dem. Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen ligger på två plan. Dels deltar svenska företag i Sida- finansierade projekt, en del i samarbete med multilaterala organisa- tioner. Dels bidrar utvecklingssamarbetet till att förbättra förut- sättningarna för svenska företags investeringar i och handel med länderna i . En tidigare bredare kritik mot Sida för bristande intresse för samverkan med näringslivet har dämpats. Sida anses allmänt nu visa en större öppenhet gentemot näringslivet och har lagt förslag till nya satsningar av relevans för näringslivets behov. En särskild studie av fyra andra givare visar att det svenska samarbetet med det egna näringslivet inom Östsamarbetet står sig väl vad gäller former och innehåll. Av direkt intresse för svenska företag är samarbetsprogrammen StartÖst och Advantage East, leveranserna av utrustning och andra komponenter till investeringar inom miljö- och energiprojekt i närområdet där Sida deltagit, samt de svenska konsultfonderna hos de multilaterala institutionerna. Sida räknar med ett återflöde på mellan av de egna programmen i närområdet. Från vissa håll har framförs emellertid önskemål till Sida om att ytrterligare öka utnyttjandet av svenska företag inom Östsamarbetet. I de multilaterala sammanhangen föreslås insatserna i större utsträckning utformas så, att svenska företag engageras och därmed också kan komma i fråga för fortsatta upphandlingar. konkluderar en SEK-studie att svenska företags begränsade framgångar snarare beror på faktorer hos dem själva och att den största potentialen för ett ökat återflöde finns där. Det har också föreslagits att företagens egna idéer och projektförslag i större utsträckning borde ha tagits som utgångspunkter för planeringen av det bilaterala utvecklingssamarbetet i olika länder. En sådan linje torde emellertid ha varit svår att försvara med tanke på de uppställda målen för Östsamarbetet och på upphandlingsförordningens krav. Utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. En viss utbudsstyrning är med de givna målformuleringarna svår att undvika. Några fall av skadligt stark utbudsstyrning har inte identifierats, men i ett flertal fall har insatser genomförts, som senare visat sig sakna förutsättningar att lyckas. Det hör dock till utvecklingssamarbetets grunddrag att föreslagna metoder, modeller och problemlösningar accepteras eller förkastas. I den bemärkelsen är Östsamarbetets finansiering riskpengar. I ett sammanfattande perspektiv visar utvärderingen att Öst- samarbetet är av stort värde såväl för reformprocessen och EU- närmandet i samarbetsländerna som för . Bedömningen måste dock kvalificeras: I de baltiska länderna har samarbetet med relativt stor betydelse, i är en mindre sam- arbetspartner. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. De på internationellt samarbete specialiserade myndigheterna Sida och SI, tillsammans med en serie andra svenska statliga, kommunala och enskilda aktörer, har inom Östsamarbetet uppgiften – och möjligheten – att bidra i ett samarbete av annat slag än det ordinarie arbetet. Utvärderingens sammanfattande intryck är att dessa svenska parter gör alltmer professionella insatser inom Östsamarbetet. Utgiftstaket har dock åstadkommit betydande svårigheter i arbetet och bromsat Östsamarbetets fortsatta utveckling, inte minst den av regeringen beslutade expansionen av samarbetet med . Referensgruppen för Utredningen om samarbetet med Kommissionen, DG Regio Kommissionen, DG Enlargement State Land Cadastre and Register, Minsitry of Foreign Affairs, Lituaen State Land Cadastre and Register, State Land Cadastre and Register, SOU 2000:122 Bilaga 4 State Land Cadastre and Register, Kommissionen, DG Enlargement Kommissionen, DG RELEX Baltic 21 Secreteriat: An Agenda for the Baltic Sea Region 1994: 134 samarbete med Ds 1997:75 Att utveckla ett grannlandssamarbete Ds 2000:11 Enklare regler för tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd : Strategy for : Transition Report (1999 och 2000) Europeiska Kommissionen: Communication For a Stronger and , Agenda 2000, Europeiska Kommissionen: Enlargement Strategy Paper – Report on progress towards accession by each of the candidate countries Europeiska Kommissionen: National Phare Programmes for 2000 Europeiska Kommissionen: 2000 Europeiska Kommissionen: Tacis Indicative Programme 2000– 2003 Europeiska Rådet: Ordförandeskapets slutsatser från toppmötena i , 1999 och 2000 : Statistical yearbook on candidate countries and south-east European countries 2000 : Evaluering av NEFCO 2000 : Temanord 2000:530 Närmare : Öppet för världens vindar – Prop. 1994/95:160 samarbete med Prop. 1997/98: 70 Att utveckla ett grannlandssamarbete 2000/01:1 Förslag till statsbudget för (även ) 2000/01:42 Kommuner och landsting i internationell samverkan revisorer: 1998/99:1 Svenska miljöinsatser i : and Status Report Rskr. 1999/2000:7 Ekonomisk utveckling och samarbete i Öster- 1999/2000:90 Nordiskt samarbete 1999 Rskr: 1999/00: 69 Redogörelse för verksamheten inom Organisa- tionen för säkerhet och samarbete i () . SEK: Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU:s biståndsprogram Sida: Annual Report 1999