sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Under förutsättning att genomsnittet avser en tillräckligt medför denna ordning nämligen att tillfälliga pristoppar inte tillåts slå igenom med full kraft på skatteunderlaget. I den mån en prisuppgång visar sig vara bestående slår den dock igenom fullt ut i skatteunderlaget. Det bör påpekas att det primära syftet med denna typ av förändring av underlaget inte skulle vara att åstadkomma ett totalt sett lägre skatteuttag. För detta krävs givetvis inget underlagsbytet. Poängen skulle istället vara att åstadkomma en jämnare utveckling av skatte- uttaget. Låt oss därför, på samma sätt som i föregående avsnitt, se på konsekvenserna av en budgetneutral övergång till ett genomsnitts- underlag av ovan skisserat slag. Eftersom fastighetspriserna generellt sett ökar över tiden skulle den fördröjning i anpassningen av skatte- underlaget till ändrade marknadsförhållanden, som denna modell inne- bär, resultera i ett mindre skatteunderlag. En budgetneutral övergång till ett sådant system förutsätter därför en höjning av skattesatsen. För att illustrera effekten av ett underlag baserat på ett genomsnitt av taxeringsvärden över har vi konstruerat några typexempel. Vi har då utgått från den faktiska prisutvecklingen under i respektive . Exemplen har konstruerats för två olika typer av taxeringsmodeller. Den ena motsvarar nu gällande regler med årligt omräkningsförfarande. Det andra utgår ifrån förslag. 208 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter förslag ska det årliga omräkningsförfarandet slopas. Istället ska man efter de allmänna fastighetstaxeringarna (AFT), som liksom genomförs , genomföra en förenklad fastighetstaxering. Förslaget innebär alltså att taxeringsvärdena anpassas till ändrade marknadsförhållanden , istället som gällande, men ej tillämpade, regler föreskriver. I tabell 8.4 redovisas våra beräkningar av de årliga förändringarna i skatteunderlaget som skulle ha inträffat –1999 för en fastighet för vilken marknadsvärdet följde den genomsnittliga pris- utvecklingen i respektive län. Beräkningarna har, för var och en av de två taxeringsmodellerna, genomförts för två olika genomsnittsvärden. Det ena motsvarar genomsnittet av de senaste sex årens taxerings- värden, medan det andra bygger på taxeringsvärdena . Av tabellen framgår att en övergång till ett genomsnittsunderlag skulle medföra en något jämnare utveckling av skatteuttaget jämfört med ett omräknat taxeringsvärde. Så länge den period över vilken genomsnittet beräknas är kortare än en typisk konjunkturcykel på småhusmarknaden skulle betydande höjningar av underlaget från till ett annat ändå ha förekommit, om än med viss fördröjning jämfört med nu gällande underlag med årlig omräkning. Det framgår om vi ser på hur ett genomsnittsunderlag avseende en period skulle ha fallit ut i framförallt och . Här skulle underlaget i genomsnitt ha ökat med . Det är visserligen betydligt lägre än de årliga höjningar som ett årligt omräkningsförfarande skulle ha medfört, och avsevärt lägre än de höjningar som skulle följa av ett system med omtaxeringar utan mellanliggande omräkningar. Men stora språng i skatteuttaget skulle fortfarande förekomma i vissa lägen. För att uppnå en tillfredsställande grad av förutsebarhet i skatteuttaget skulle genomsnittet behöva definieras så att det omfattar en hel konjunkturcykel. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 209 Tabell 8.4 Årlig förändring i taxeringsvärdet samt ett skatteunderlag definierat som ett genomsnitt av de senaste årens taxeringsvärden. Källa: Fastighetsprisstatistiken, SCB, och egna beräkningar. 210 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter En konjunkturcykel på småhusmarknaden har under uppgått till . Vi har därför även diskuterat konsekvenserna av ett underlag som motsvarar genomsnittet av taxeringsvärdena . Som framgår av tabellen skulle ett sådant underlag ha haft en mycket utjämnande effekt och där- med ökat förutsebarheten i skatteuttaget avsevärt. Ett genomsnitts- underlag som omfattar en så som medför emeller- tid vissa olägenheter. Den främsta invändningen mot ett underlag av detta slag är att den – givet en budgetneutral utformning – skulle innebära betydande omför- delningar av det totala skatteuttaget som vi både av fördelnings- och regionalpolitiska skäl anser vara oacceptabla. Som påpekats tidigare skulle fördröjningen i anpassningen av skatteunderlaget till ökade marknadsvärden resultera i ett mindre skatteunderlag. Ju genomsnittet avser desto mindre blir då skatteunderlaget jämfört med nu gällande regler. Låt oss utgå från samma förutsättningar som vid be- räkningarna av effekterna på det totala skatteunderlaget av en anskaff- ningsvärdemodell (se avsnitt 8.5.1), dvs. att fastighetspriserna i 60 pro- cent av beståndet utvecklas i takt med inflationen, medan de i rest- erande ökar trendmässigt utöver inflationen. Låt oss vidare utgå från att inflationen motsvarar Riks- bankens målsättning om . Med dessa förutsättningar skulle ett underlag i form av ett genomsnitt av de tolv senaste årens taxeringsvärden endast uppgå till av taxeringsvärdet med nu gällande regler. Ett underlag i form av ett genomsnitt av de sex senaste årens taxeringsvärden skulle med samma förutsättningar uppgå till av nuvarande underlag. För att neutralisera effekten av reduktionen i underlaget skulle skattesatsen i fallet med ett 12- årsgenomsnitt behöva höjas till . Med ett genomsnitt skulle den stanna på . I det fall då fastighetspriserna i av beståndet ökar utöver den allmänna inflationen, men i övrigt samma förutsättningar, skulle skattesatsen behöva höjas till beroende på om underlaget utgörs av ett 12- eller ett 6-årsgenomsnitt. För alla fastigheter vars värden följer den genomsnittliga utveck- lingen, skulle kombinationen av ändrat underlag och höjd skattesats inte ha någon effekt på skatteuttaget. För ägarna av dessa fastigheter skulle reformen endast innebära en jämnare och därmed mera förutsebar utveckling av skatten. För de delar av beståndet där fastighetspriserna ökar långsammare än genomsnittet på lång sikt skulle den emellertid även, och kanske främst, resultera i ett ökat skatteuttag. Detta skulle, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 8.5.6, resultera i ytterligare lägre priser. För de delar av beståndet där fastigheternas marknadsvärden Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 211 ökar snabbare än genomsnittet skulle skattebelastningen däremot minska vilket i samband med omläggningen sannolikt skulle kapitaliseras i ännu något snabbare prisökningstakt. Det bör även påpekas att i områden med fallande priser skulle den fördröjda anpassningen av underlaget innebära en ökad skattebelastning även i det fall då omläggningen genomfördes utan en budget- neutraliserande skattehöjning. För att undvika en sådan effekt skulle man t.ex. kunna låta underlaget utgöra det lägsta av ett genomsnitts- värde och beskattningsårets taxeringsvärde. Med en sådan ordning skulle det totala skatteunderlaget reduceras ytterligare och skattesatsen behöva sättas ännu något högre för att målet om budgetneutralitet ska uppnås. Omfördelningseffekter av det slag som berörts ovan uppstår visser- ligen med alla lösningar som syftar till att mildra genomslaget av kraftiga värdestegringar på skatteuttaget. Omfördelningseffekterna och därmed även avvikelserna från det aktuella marknadsvärdet på fastigheterna blir dock särskilt framträdande då lösningen är utformad så att den omfattar alla fastigheter oavsett om de berörs av de aktuella problemen eller inte. Sammantaget är det därför högst tveksamt om ett underlag av aktuellt slag är förenligt med skattens roll inom kapitalinkomstbeskattningen. Ett genomsnittsunderlag av det slag som skisserats här skulle även medföra vissa andra komplikationer. Ett system med ett genomsnitts- baserat underlag fungerar bra om det som skall beskattas är identiskt . hinner dock inte bara prisnivån förändras. Även byggnaders fysiska beskaffenhet och indelningen i fastigheter kan förändras avsevärt under en så , för att nu nämna några av de förändringar som kan ske. Om genomsnittsberäkningen skall ta hänsyn till alla sådana förändringar beträffande byggnaden och fastigheten under en så tillbaks som , blir systemet onekligen komplicerat. Det bör också påpekas att nybyggda fastigheter erbjuder ett praktiskt problem eftersom dessa inte har några äldre taxeringsvärden som kan användas i en genomsnittsberäkning. Två möjligheter finns då. Den enkla lösningen är att nybyggda fastigheter successivt förs in i genomssnittsystemet vartefter åren går. En sådan lösning får dock till följd att nybyggda fastigheter i de flesta fall belastas med ett högre skatteuttag än äldre fastigheter med motsvarande marknadsvärden. Den andra, mer komplicerade och svårgenomförbara, metoden innebär att nybyggda fastigheter ges fiktiva taxeringsvärden för ett visst antal år innan uppförandet. Med bibehållna tioåriga reduktionsregler för nybyggnation får dock frågan mindre betydelse. 212 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Sammanfattningsvis skulle ett underlag baserat på de genomsnittliga taxeringsvärdena under en konjunkturcykel, som lägst motsvarar 10– , visserligen medföra en avsevärt jämnare utveckling av skatte- underlaget än nuvarande ordning med omräknade taxerings- värden. En fördel jämfört med någon form av anskaffningsvärdebaserat underlag är också att genomsnittsunderlaget inte skulle ge upphov till några inlåsningseffekter. En övergång till ett genomsnittsunderlag i kombination med den höjning av skattesatsen som en budgetneutral omläggning skulle kräva, medför dock betydande omfördelningar av det totala skatteuttaget mellan olika delar av beståndet. I jämförelse med den fördelning av det totala skatteuttaget som följer av nuvarande ordning skulle fastigheter med relativt snabb värdeutveckling gynnas medan de med långsammare värdeutveckling än genomsnittet skulle missgynnas. Därigenom skulle de ekonomiska och demografiska skill- naderna mellan expansiva och stagnerande regioner förstärkas ytter- ligare. Förutom de fördelnings- och regionalpolitiska invändningar som därför kan resas mot en sådan lösning skulle den innebära att kopplingen mellan skatteuttaget och fastigheternas marknadsvärden försvagas. Följaktligen skulle den innebära ett relativt stort avsteg från likformighetsmålet i kapitalinkomstbeskattningen. För att uppnå förutse- barhet och jämnhet i skatteuttaget bör man därför söka en annan lösning. 8.7En takregel för att begränsa skattehöjningar mellan åren En annan metod för att öka förutsebarheten i det framtida skatteuttaget är att tillämpa en takregel, dvs. att sätta ett tak för hur stor höjningen av underlaget för skatten får bli mellan . En sådan lösning skulle ge fastighetsägare en garanti mot alltför stora framtida skattehöjningar från till ett annat till följd av stigande fastighetspriser. Regeln skulle därför tillfredsställa önskemålet om större förutsebarhet vad gäller storleken av framtida skatteuttag.13 En konsekvens av ett tak som överstiger den genomsnittliga pris- ökningstakten är att topparna i konjunkturcyklerna på småhusmarknaden 13 finns det takregler som syftar till att reducera skatteuttaget vid kraftiga höjningar. Skattereduktion kan ges enligt lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid taxeringar. Enligt lagen (1999:994) om underlag för fastighetsskatt i vissa fall vid taxering beräknas skatten för bostadsdelen i hyreshus på det lägsta av 1999 och taxeringsvärden. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 213 inte tillåts slå igenom i underlaget direkt utan först med en viss fördröjning och endast i den mån de visar sig vara bestående. Den sistnämnda effekten, dvs. att prisuppgångar endast ska tillåtas slå igenom i skatteunderlaget om de visar sig vara bestående, har som nämnts i avsnitt 8.6, efterlysts av medlemmar i den referensgrupp av bostadsorganisationer som knutits till kommittén. Det var också tanken bakom förslaget att basera skatten på ett genomsnitt av taxeringsvärden. Till skillnad från ett genomsnittsunderlag kan emellertid en takregel utformas så att den på ett mer direkt sätt enbart riktas mot de delar av beståndet som berörs av de skattemässiga effekterna av en snabb prisuppgång. De omfördelningseffekter som följer av varje lösning som syftar till att mildra värdestegringarnas genomslag på skatteuttaget blir därför mindre med en takregel än med genomsnitts- modellen. I följande avsnitt diskuteras konsekvenserna av en takregel som syftar till att åstadkomma en jämnare utveckling av skatteuttaget genom att begränsa de årliga höjningarna av underlaget. Som vi skall se är effekterna av en takregel i hög grad beroende av om man väljer att sätta taket högt eller lågt i förhållande till fastigheternas långsiktiga värdeutveckling. Därför behandlar vi en takregel med lågt tak respektive en takregel med högt tak som två olika typer av lösningar. En lösning med lågt tak diskuteras i avsnitt 8.7.2 medan en lösning med högt tak behandlas i avsnitt 8.7.3. Först ska vi emellertid, i avsnitt 8.7.1, redogöra för hur en takregel rent generellt kan konstrueras. 8.7.1Takregelns grundstruktur och konsekvenser Utgångspunkten är att man genom att sätta en gräns för hur mycket skatteunderlaget får höjas mellan kan öka förutsebarheten i skatteuttaget. Skatteunderlaget för en viss fastighet tillåts med andra ord inte öka med mer än en viss procent från till ett annat. Precis som med nu gällande regler baseras skatteuttaget på taxeringsvärdet, som med viss regelbundenhet anpassas till förändringarna av mark- nadsvärdena. Skillnaden jämfört med nuläget är dock att anpassningen av skatteunderlaget till ändrade värdeförhållanden på marknaden begränsas till ett visst procenttal. I våra resonemang nedan utgår vi ifrån det nu gällande men inte tillämpade fastighetstaxeringssystemet med en allmän fastighetstaxering och årliga omräkningar av taxeringsvärdena däremellan. Vi kommer emellertid också, i rele vanta delar, diskutera konsekvenserna av att införa en takregel i ett 214 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter taxeringssystem av det slag som förordat.14 Underlaget för skatten motsvaras av det lägsta av det skatteunderlag som fastställts för föregående taxeringsår uppräknat med ett visst procenttal – x – och det taxeringsvärde som gäller för beskattningsåret. För fastigheter för vilka takregeln får effekt, dvs. fastigheter i områden där fastighetspriserna ökat mer än x procent , kommer underlaget med tiden att avvika alltmer från taxeringsvärdet. Avvikelserna kan emellertid begränsas över tiden om takregeln utformas så att skatteunderlaget höjs med x procent , även om fastighetsprisernas ökningstakt – och därmed taxeringsvärdets utveck- ling – varit lägre, tills dess att gapet mellan skatteunderlaget och taxeringsvärdet eliminerats. I vissa fall kan dock ett över tiden växande gap mellan skatteunderlaget och taxeringsvärdet ändå uppstå. Avgör- ande för i vilken utsträckning detta inträffar är takets nivå. Vi åter- kommer strax till detta. Med ett tak för uppräkningen av skatteunderlaget skulle skatte- uttaget följa en jämnare och mer förutsebar bana än som varit fallet hitintills. Lösningen påminner en hel del om en modell med ett anskaffningsvärdebaserat underlag som räknas upp på visst sätt. I den anskaffningsvärdebaserade modellen utgår man från ett anskaff- ningsvärde som räknas upp med ett visst procenttal. Skatte- underlaget motsvaras sedan av det lägsta av det uppräknade anskaffningsvärdet och taxeringsvärdet. I takmodellen däremot utgörs skatteunderlaget av taxeringsvärden som med viss regelbundenhet anpassas till förändringar i marknadsvärdena. Den årliga anpassningen av skatteunderlaget begränsas dock till ett visst procenttal. Här mot- svaras alltså skatteunderlaget av det lägsta av föregående taxeringsårs underlag uppräknat med ett visst tal och det underlag som följer av taxeringsvärdet som gäller det aktuella beskattningsåret. Det rör sig alltså om två besläktade modeller. Skillnaden dem emellan är av mindre betydelse för det faktiska utfallet. I stället är det valet av upp- räkningstalets respektive takets nivå som är avgörande för vilken effekt som uppnås. 14 Som påpekats tidigare föreslår bl.a. att det årliga omräkningsförfarandet avskaffas och ersätts av ett system med allmänna fastighetstaxeringar kompletterat med ett förenklat taxerings- förfarande efter den allmänna fastighetstaxeringen. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 215 Konsekvenserna av en takregel En konsekvens av denna typ av takregel är ett minskat skatteuttag från ägare till fastigheter som snabbt stiger i värde, dvs. ägare av fastigheter i såväl expansiva områden som attraktiva fritidshusområden. Med en oförändrad skattesats skulle det samlade effektiva skatteuttaget därför minska. Hur många fastigheter som skulle beröras och hur stor skatte- lindringen skulle bli beror givetvis på nivån på taket, x. Nivån på taket är också avgörande för om och i vilken utsträckning det kommer finnas fastigheter för vilka avvikelsen mellan underlaget och taxeringsvärdena aldrig elimineras utan tvärtom ökar över tiden. Som påpekats ovan kommer gapet mellan underlaget och taxerings- värdet att bli allt större med tiden för alla de fastigheter för vilka den genomsnittliga värdeutvecklingen, sett över , överstiger taket. Med avses minst en konjunkturcykel på fastighetsmarknaden, vilken som framhållits tidigare (avsnitt 8.6) kan anses omfatta minst 10–. Takets nivå – en målkonflikt Som framgått är takets nivå helt avgörande för vilka effekter takregeln kan förväntas ge upphov till. Den målkonflikt som man står inför i valet av lämplig nivå på taket kan sammanfattas på följande vis. Med ett högt tak blir det gap som uppstår för de berörda fastigheterna mindre i varje tidpunkt. Dessutom bör gapet endast bli temporärt. När konjunktur- cykeln vänder nedåt och prisökningstakten avtar fortsätter uppräkningen med x procent ända tills taxeringsvärdet och underlaget på nytt sammanfaller. Avvikelser från marknadsvärdet som uppkommit under en kraftig prisuppgång har därmed eliminerats. Om takets nivå sätts på en relativt sett hög nivå kommer dessutom färre fastigheter att beröras av taket. Mot detta skall så ställas att ett högt tak medför att den eftersträvade effekten – ökad förutsebarhet genom en begränsning av den årliga ökningen i skatteuttaget – blir mindre. Med hänsyn till syftet med ett tak av detta slag finns det därför anledning att inte bestämma taket till en orimligt hög nivå. Ett lågt tak innebär dock att avvikelserna från taxeringsvärdet blir större i varje enskilt fall och dessutom kommer sådana avvikelser uppkomma för betydligt fler fastigheter. Ett lågt tak utgör i själva verket en slags garanti för framtida låga skattehöjningar och är – givet en oförändrad skattesats – att likna vid en allmän sänkning av skattenivån. Av detta följer att en takregel fyller olika funktioner beroende på om takets nivå sätts högt eller lågt. Valet mellan ett lågt och ett högt tak är med andra ord ytterst en fråga om vad syftet med takregeln är. 216 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 8.7.2En takregel med lågt tak Generellt gäller att en takregel skulle öka förutsebarheten på storleken av det framtida skatteuttaget. Utöver denna effekt skulle en takregel med ett lågt tak resultera i en permanent begränsning av marknads- värdenivåns genomslag i skatteunderlaget för stora delar av beståndet. Med ett lågt tak avser vi då ett tak som är lågt i förhållande till den genomsnittliga, långsiktiga prisökningstakten för alla småhusfastigheter i landet. Ett sådant tak kan förväntas påverka skatteunderlaget för en mycket stor del av beståndet. För alla fastigheter med en värdeut- veckling som överstiger genomsnittet kommer dessutom ett lågt tak ge upphov till en bestående och växande avvikelse mellan skatteunderlaget och taxeringsvärdet. Sambandet mellan skatteunderlaget och marknadsvärdet skulle följaktligen komma att försvagas alltmer över tiden för en betydande del av beståndet. För att undvika bestående regionala avvikelser mellan marknads- värde och skatteunderlag skulle man behöva begränsa effekten av taket till ägarens innehavstid. När fastigheten byter ägare skulle underlaget således alltid utgöras av det aktuella taxeringsvärdet. Först därefter skulle takregeln kunna tillämpas. En takregel med ett lågt tak uppvisar alltså även i denna del stora likheter med ett anskaffningsvärdebaserat underlag där skatteunderlaget räknas upp med x procent så länge detta understiger taxeringsvärdet, även under de år då den faktiska värdeökningen varit lägre. Vidare gäller att en modell med ett lågt tak, i likhet med ett anskaffningsvärdebaserat underlag, skulle resultera i växande avvikelser mellan skatteunderlaget och marknadsvärdet i vissa delar av fastighetsbeståndet. Det gäller alla fastigheter för vilka den genomsnittliga, långsiktiga värdeutvecklingen överstiger taket, dvs. främst i expansiva områden och attraktiva fritids- husområden. I dessa områden skulle sannolikt stora avvikelser uppstå . De omfördelnings- och inlåsningseffekter som följer med ett anskaffningsvärdebaserat underlag skulle därför uppstå också med denna modell. I diskussionen om ett anskaffningsvärdebaserat underlag i avsnitt 8.5 utgick vi dock från att den årliga uppräkningen skulle motsvara den allmänna inflationstakten. Här har vi istället utgått från att taket på underlagshöjningen motsvarar den genomsnittliga värdeutvecklingen för alla fastigheter på lång sikt. Eftersom den långsiktiga genomsnittliga prisutvecklingen för egnahemsfastigheter kan förväntas överstiga inflationen med en halv till en procentenhet (se tabell 8.5) innebär det ett högre uppräkningstal än vad vi utgått ifrån när vi behandlat anskaffningsvärdebaserade underlag i avsnitt 8.5. De bestående avvik- elserna mellan skatteunderlag och taxeringsvärdet bör därför bli mindre än med de anskaffningsvärdebaserade underlag som tidigare be- Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 217 Därmed skulle även omfördelningseffekterna och inlåsnings- effekterna bli mindre. I vilken utsträckning ett tak motsvarande den förväntade långsiktiga genomsnittliga värdeutvecklingen för småhus skulle resultera i ett bestående och växande gap mellan skatteunderlaget och taxeringsvärdet beror på hur mycket den långsiktiga värdeutvecklingen i olika regioner varierar runt genomsnittet. Om skillnaderna i den långsiktiga värdeutvecklingen är små skulle ett tak motsvarande den genomsnittliga värdeutvecklingen för alla småhus endast resultera i att anpassningen av taxeringsvärdet till ändrade marknadsvärdenivåer jämnas ut över tiden. Som framgår av tabell 8.5 har dock de regionala variationerna runt genomsnittet historiskt sett varit mycket stora. –ökade småhuspriserna genomsnittligt sett för hela landet snabbare än den allmänna prisnivån (mätt med KPI). Men medan huspriserna i ökade med utöver inflationen, låg husprisökningarna i under inflationstakten. Av figur 8.1 framgår de långsiktiga konsekvenserna av dessa skillnader i genomsnittlig årlig prisförändring. Medan fastighetspriserna i är knappt 6 gånger så höga 1998 jämfört med var priserna i nästan 15 gånger så höga som 1957. var den allmänna prisnivån 10 gånger så hög 1998 jämfört med . 218 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Tabell 8.5 Genomsnittlig årlig real prisutveckling på småhus. Källor: SCBs fastighetsprisstatistik, och kapitalvinster på bostadsfastigheter, Memorandum nr 66, , 1977, samt egna bearbetningar. Anm. Index 1998 för , samt Göteborgs- och län bygger på uppgifter för hela . Motsvarande index för och län bygger på uppgifter för hela län. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 219 Figur 8.1 Fastighetsprisindex i alla län 1957–1998. 220 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Av tabell 8.5 framgår endast de genomsnittliga skillnaderna mellan länen.