sou · GOB357d2 · 2001-01-01 00:00:00 — med uppgift att ombilda till en myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet Beslut vid regeringssammanträde . En organisationskommitté tillkallas med uppgift att föreslå en ombild- ning av till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet. Det betyder att den nya myndig- heten framför allt skall följa och analysera utvecklingen på området både nationellt och internationellt, ta fram fakta, utarbeta nationella handlingsplaner, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder samt arbeta med underlag och utredningsuppdrag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvärdering av folkhälsoområdet. Alkoholinspektionens uppgifter av övergripande tillsynskaraktär skall också föras över till den nya myndigheten liksom uppgifter när det gäller teknisk sprit. får i uppdrag att mer i detalj beskriva mål och uppgifter samt lämna förslag till övergripande organisation av den nya myndighetens verksamhet. Avsikten är att uppgifterna skall ren- odlas och att mål och verksamhet skall avgränsas bättre och därmed bli tydligare. Kommittén skall också göra en övergripande utvärdering av nuvarande verksamhet i syfte att ta fram underlag för beslut om framtida inriktning. Detta bör ske i nära samverkan med . ombildas och Alkoholinspektionen som egen myndighet läggs ned i samband med att den nya stabsmyndigheten in- rättas. Regeringen avser att senare fatta beslut om direktiv för de admi- nistrativa och andra åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna fungera . Regeringen uppdrog åt Statskontoret att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. I uppdraget ingick också att lämna principförslag till en ny myndighetsstruktur på området. Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten mot droger – kartläggning och skiss till ny myndighetsstruktur på alko- hol- och narkotikaområdet (1998:22) som överlämnades till regeringen . Rapporten har därefter remissbehandlats. I rapporten anför Statskontoret bl.a. följande: –Förutsättningarna för regeringen att samlat styra, leda och följa upp samhällets insatser för att uppnå de alkohol- och narkotikapolitiska målen måste förbättras. Denna styrning försvåras av mängden aktörer på alkohol- och narkotikaområdet. –Dagens uppgiftsfördelning innehåller oklarheter, gränsdragnings- problem och samordningssvårigheter såväl centralt som regionalt som är till men för effektiviteten. –Genom en förbättrad samordning och effektivisering av arbetet kan man sänka statens kostnader på området. Mot denna bakgrund presenterar Statskontoret olika alternativ för en ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet. I första hand förordar Statskontoret att en ny stabsmyndighet på alkohol- och narko- tikaområdet bildas, i andra hand att uppgifterna läggs på Socialstyrel- sen och i tredje hand att uppgifterna läggs på . I propositionen Vissa alkoholfrågor, m.m. (prop. 1998/99:134) in- stämmer regeringen i allt väsentligt i den problembeskrivning som Statskontoret gör i sin rapport vad gäller myndighetsstrukturen på al- kohol- och narkotikaområdet. Att det finns så många aktörer på central statlig nivå framstår som ett huvudproblem. Detta försvårar bl.a. för regeringen att leda, styra och följa upp verksamheten på det drogpoli- tiska området såväl centralt som regionalt. Mot bakgrund av den kart- läggning som Statskontoret gjort finns det anledning att begränsa anta- let centrala myndigheter på området. Alkohol, tobak och andra droger utgör några av de största riskfakto- rerna sett i ett folkhälsoperspektiv. Att bryta ut dessa frågor från en myndighet som arbetar med folkhälsofrågor i enlighet med Statskonto- rets förstahandsalternativ låter sig inte göras utan allvarliga konsekven- ser för myndighetens övriga folkhälsoarbete. Regeringen ser det därför som viktigt att även fortsättningsvis hålla samman tobaks, alkohol- och narkotikafrågorna med det övriga folkhälsoarbetet. I regeringens förvaltningspolitiska proposition Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) framhålls att en renodling och avgränsning av statens uppgifter även fortsättningsvis skall eftersträ- vas. Det finns fortfarande stora effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade, att de har överlap- pande uppgifter och samordningssvårigheter etc. Strukturförändringar ses därför som en integrerad del av statsförvaltningens utveckling. Syf- tet är att öka effektiviteten och göra verksamheten mer ändamålsenlig i förhållande till de mål som fastslagits av riksdag och regering. Uppgif- ter som är artfrämmande för staten bör också avvecklas eller överlåtas på annan huvudman. För folkhälsoområdets del kan detta enligt regeringens uppfattning innebära att informativa styrmedel som informations-, opinionsbild- nings- och upplysningskampanjer i större utsträckning bör överlåtas på organisationer och andra lokala eller regionala organ. Staten bör på det här området främst fungera som kompetent beställare och tillhanda- hålla medel för informations- och opinionsinsatser som andra utför och står som avsändare för. Det kan också handla om att decentralisera uppgifter till regional eller nivå där kunskapen om lokala förhållanden är av vikt och att ompröva ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och organisationer och mellan stat och kommun. I propositionen Vissa alkoholfrågor, m.m. (prop. 1998/99:134) före- slår regeringen att en ny folkhälsomyndighet bildas som får tydligare myndighetsuppgifter av stabskaraktär. Alkoholinspektionens övergri- pande tillsynsuppgifter på alkoholområdet liksom när det gäller teknisk sprit bör också föras till denna nya folk- hälsomyndighet. Genom att sammanföra dessa övergripande tillsyns- och uppföljningsuppgifter får den nya myndigheten en tydligare myn- dighetsroll än har . skall lämna förslag till hur kan ombildas till en ny folkhälsomyndighet med tydligare myndighets- uppgifter och klara avgränsningar mot andra myndigheter med folkhäl- souppgifter. Kommittén skall också låta göra en övergripande utvärde- ring av nuvarande verksamhet i syfte att ta fram underlag för beslut om framtida inriktning. Detta bör ske i nära sam- verkan med . Den nya myndigheten skall fungera mer som central stabsmyndighet på hela folkhälsoområdet än som egen opinionsbildningsmyndighet gentemot allmänheten. Det betyder att myndigheten framför allt skall följa och analysera utvecklingen på området både nationellt och inter- nationellt, ta fram fakta, utarbeta nationella handlingsplaner, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder för det hälsofrämjande och förebyggande arbetet samt arbeta med underlag och utrednings- uppdrag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvär- dering av folkhälsoområdet såvitt uppgiften inte faller inom någon an- nan myndighets ansvarsområde. Kommittén bör i detta sammanhang beskriva nuvarande ansvarsområden och vilka eventuella andra myndigheter och organisationer som har angränsande uppgifter inom dessa områden. Det står kommittén fritt att pröva om nuvarande uppgifts- och ansvarsfördelning är relevant. Exempelvis har både och uppgifter när det gäller tobaksfrågorna och det kan övervägas om man bör samla ansvaret för tobaksfrågorna till den nya myndigheten. Andra exempel är smitt- skyddsområdet där och har angränsande uppgifter framför allt när det gäller hiv/aids. Folkhälsoin- stitutet och har delvis överlappande uppgifter när det gäller barnolycksfall. Kommittén bör därför även på andra områden där det finns gränsdragningsproblem föreslå förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen för att effektivisera arbetet. får i uppdrag att mer i detalj beskriva mål och uppgifter samt lämna förslag till organisation av den nya myndig- hetens verksamhet. Avsikten är att uppgifterna skall renodlas och att mål och verksamhet skall avgränsas bättre och därmed bli tydligare. Den nya myndigheten skall vara en kunskaps- och utvecklingsbaserad myndighet vars verksamhet skall vara vetenskapligt förankrad. Verk- samheten bör inriktas på att främja likvärdiga förutsättningar för en god hälsa hos hela befolkningen. Särskilda insatser bör riktas mot de faktorer som påverkar hälsoutvecklingen hos de grupper som är mest utsatta för hälsorisker. Forskning som bedrivs på grundval av samver- kansavtal med viktiga forskningsinstitutioner bör även vara en uppgift för den nya myndigheten, liksom att upprätthålla en välutvecklad ana- lys-, utrednings- och utvärderingsfunktion inom myndigheten. Myndighetens uppgifter, samarbetsformer m.m. En viktig uppgift för den nya myndigheten skall vara att följa utveck- lingen på folkhälsoområdet och löpande rapportera om denna till rege- ringen. Detta är ett viktigt underlag för regeringens överväganden om resursfördelning och likaså ett viktigt beslutsunderlag när det gäller ledning och styrning av den statliga verksamheten på folkhälsoområdet. Här är ett fortsatt samarbete med epidemiologiska centrum (EPC) betydelsefullt. EPC har till uppgift att på nationell nivå följa, analysera och rapportera om hur folkhälsoproblem, sjukdomar och sociala problem utvecklas samt om hur dessa riskfaktorer är ut- bredda i olika befolkningsgrupper. utvärderar tillsam- mans med folkhälsoläget i den folkhälsorapport som utarbetas på regeringens uppdrag. Kommittén skall här belysa och tydliggöra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Social- styrelsen och den nya folkhälsomyndigheten och lämna förslag till de förändringar som kommittén finner motiverade. Detsamma gäller den nya myndighetens relation till Centralförbun- det för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). CAN är en fristående folkrörelseanknuten organisation som finansieras dels via statsbi- drag, dels via försäljning av tjänster bl.a. till . För- bundet har till uppgift att förmedla basfakta samt följa och informera om förändringar på drogområdet. CAN samarbetar med när det gäller att följa alkohol- och narkotikautvecklingen och sprida saklig information på drogområdet. Kommittén skall utvär- dera hur samarbetet har fungerat och lämna förslag till hur samarbetet bör formaliseras och hur eventuella samarbetsavtal bör utformas. Kom- mittén kan även lämna förslag till förändringar när det gäller uppgifts- och ansvarsfördelning mellan CAN och den nya myndigheten samt när det gäller finansieringen av CAN:s verksamhet. När det gäller upplysnings-, informations- och utbildningsverksam- het så bör denna för myndighetens del främst koncentreras kring regel- verket som avser de frågor som myndigheten handlägger. Informations- och opinionsbildning i övrigt skall myndigheten hantera huvudsakligen genom att ta fram faktaunderlag och beställa informations- och utbild- ningsinsatser och i största möjliga mån använda sig av olika organisa- tioner, kommuner och landsting för att föra ut folkhälsobudskapen. Att svara för statistiksamordning på alkohol- och narkotikaområdet, fun- gera som internationell länk på folkhälsoområdet och ta fram metoder för och praktiskt pröva hälsokonsekvensbeskrivningar på olika folkhäl- soområden är andra viktiga funktioner för den nya myndigheten vilka kommittén skall lämna förslag till. Kommittén skall därvid samråda med den (dir. 1995:158) och Narkotika- kommissionen (dir. 1998:18). På alkoholområdet skall den nya folkhälsomyndigheten vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmelserna i alkohollagen (1994:1738) och lagen (1961:181) om försäljning av tek- nisk sprit m.m. och svara för föreskriftsarbete, allmänna råd och över- gripande tillsyn samt ha en central expertfunktion på dessa områden i syfte att se till att tillämpningen av de båda lagarna blir så riktig och enhetlig som möjligt och enligt lagstiftarens intentioner. Myndigheten skall således följa upp det alkoholpolitiska regelsystemet och utvärdera alkohollagstiftningens tillämpning och funktion. Det skall även ingå i uppgiften att ta fram informations- och utbildningsmaterial som riktar sig till olika organisationer och myndigheter verksamma inom alko- holområdet och se till att aktörerna på marknaden har nödvändig kun- skap och information om frågor som rör alkoholens risker, alkoholpoli- tiken och det alkoholpolitiska regelverket. Myndigheten bör följa dom- stolarnas rättspraxis och sprida kännedom om rättsutvecklingen samt ansvara för det nationella tillstånds- och personregister som enligt alko- hollagen skall finnas över dem som har bl.a. serveringstillstånd för alkoholdrycker. skall lämna förslag till hur dessa uppgifter lämpligast kan integreras med det övriga folkhälsoar- betet och organiseras hos den nya myndigheten. Kommittén skall också lämna förslag till vilken statistik som kom- mer att behövas för myndighetens tillsyn, kontroll och upp- följning på alkoholområdet. Förändringen med att föra samman Alko- holinspektionens och övergripande tillsyns- och uppföljningsuppgifter på alkoholområdet med övrigt folkhälsoarbete skall ses som ett led i att skapa en mer rationell och ändamålsenlig ad- ministration kring de här frågorna. Kommittén skall i de här frågorna samråda med (dir. 1998:19 och 1998:52). skall lämna förslag till instruktion för den nya myndigheten och även i övrigt utarbeta förslag till de författningsänd- ringar som föranleds av uppdraget. Kommittén skall vidare lämna för- slag till hur den nya myndigheten skall vidareutveckla arbetet för att nå den regionala och lokala nivån när det gäller folkhälsoarbete i landsting och kommuner. Kommittén skall dessutom utarbeta en informations- strategi för hur den nya myndighetens verksamhet bör presenteras samt utveckla ett för myndigheten anpassat verksamhets- och ekonomistyr- ningssystem som möjliggör uppföljning och utvärdering av myndighe- skall lämna de förslag i övrigt som den finner motiverade. Kommittén skall hålla de berörda centrala arbetstagarorganisatio- nerna informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter samt genomföra förhandlingar enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. skall redovisa sina överväganden och för- slag till regeringen . Regeringen avser att senare fatta beslut om direktiv för de administrativa och de andra åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna fungera . Finns i det tryckta exemplaret. Förslag till Regleringsbrev för (fr.o.m. 1/7-01) avseende Följande gäller verksamheten inom Statens folkhälsoinstituts ansvars- område. Mål för politikområdet Folkhälsa (ej ännu fastställt) Målet är att uppnå en god och jämlik folkhälsa (exempel). Mål för myndigheten (ej ännu fastställt) Målet är att bidra till att de nationella folkhälsomålen uppfylls. Målet är att bidra till att förbättra folkhälsan för de grupper som är ut- satta för de största hälsoriskerna. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att bidra till att de nationella folkhälsomålen uppfylls samt för att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen skall ansvara för en samlad sektorsöver- gripande uppföljning och utvärdering av folkhälsan med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Målet är att tillhandahålla beslutsunderlag av hög kvalitet till rege- ringen i syfte att uppnå de nationella folkhälsomålen. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, dvs. beslutsunderlag till regeringen i form av t.ex. rapporter, handlings- planer, hälsokonsekvensanalyser, analyser av folkhälsoutvecklingen och insatser inom folkhälsoområdet, omvärldsförändringar, till- ståndsbeskrivningar. –åtgärder som vidtagits för att upprätta samrådsformer med berörda myndigheter i utvecklingen av målarbetet, t.ex. samrådsgrupper, arbetsgrupper eller liknande. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Målet är att uppnå en hög kunskaps- och kompetensnivå i rollen som regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både nationellt och internationellt. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex. kunskapsunderlag om strategier och metoder som rör folkhälsofrå- gor, kompetensutvecklingsåtgärder, underlag för svenskt agerande i det internationella arbetet och andra internationella organisationer där myndigheten företräder regeringen. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Nationellt om metoder och strategier inom folkhälsoområdet skall vara ett nationellt inom folkhälsoområdet. Målet är att uppnå en hög kunskapsnivå inom forsknings- och metodutvecklingsområdet i syfte att bistå främst kommuner och lands- ting med kunskap i folkhälsoarbetet. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex. kunskapsunderlag till kommuner och landsting, rapportering av in- satser inom folkhälsoområdet nationellt och internationellt, samar- betsavtal och annat forskningssamarbete, forskningsstöd, strategi- och metodstöd, utvärdering av metoder, metoder för hälsokon- sekvensbeskrivningar av politiska beslut. –totala kostnader för forskningen; forskningssamarbete inkl. sam- arbetsavtal, forskningsstöd m.m. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Målet är att på ett effektivt sätt föra ut vetenskapligt grundad kunskap och fakta till främst kommuner och landsting i syfte att vidareutveckla det lokala och regionala folkhälsoarbetet. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex. konferenser, seminarier, utbildningsinsatser, samrådsgrupper. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet skall ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet är att lagarna inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet efterlevs. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex. föreskrifter, allmänna råd, rådgivningsinsatser, informationsinsatser, utbildningsinsatser, analyser av hur lagstiftningen efterlevs och ev. åtgärdsförslag. –åtgärder som vidtagits för att utveckla systemtillsynen inom respek- tive område. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet skall ansvara för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet är att samordna statistiken så att aktuell statistik av god kva- litet tillhandahålls. –de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex. åtgärder för att samordna statistiken inom respektive område. –kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Målet är att skall anpassa sin verksamhet, organisation och kompetens i syfte att uppfylla den nya rollen. –samtliga omställningsåtgärder som vidtagits av den treåriga omställningsperioden för att uppfylla den nya rollen, t.ex. kompetensutvecklingsåtgärder, planer för arbetet med uppfölj- ning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. –kostnader för respektive omställningsåtgärd. skall på regeringens uppdrag samordna natio- nella insatser. Uppdragen skall redovisas vid en särskild angiven tidpunkt. Prestationer och kostnader för respektive regeringsuppdrag skall särredovisas i årsredovisningen. Utvärderingen har gjorts av en nordisk expertgrupp Rapporten har lämnats till för för har givit en extern utvärderingsgrupp i uppgift att på ett övergripande plan utvärdera verksamhet. Syftet med utvärderingen har varit att besvara tre frågor: 1.Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt priori- teringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål? 2.Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå stats- makternas mål? 3.Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med stats- makternas mål? Utvärderingen har genomförts av institutets hittillsvarande mål, roll och verksamhet, men också mot bakgrund av en jämförelse med det europeiska begreppet folkhälsoinstitut samt institutets möjliga framtida verksamhet. Under arbetet har i tillämpliga delar en s.k. SWOT-analys (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) använts, vilken identifierar styrkor, svagheter, möjligheter i och hot mot en verk- samhet. En sådan SWOT-utvärderingsmodell har fyra steg: 1. Bas- beskrivning av institutionen, 2. Intern utvärdering, som resulterar i en SWOT-analys, 3. Extern utvärdering med SWOT-konklusioner, 4. Den ansvariga myndigheten följer upp (m.fl.) Den externa utvärderingen har genomförts av följande grupp: Finn , ordförande, direktör för tut for Folkesundhed, , chef för samhällsmedicinska enheten, Väs- terbottens läns landsting Gudjón Magnússon, tidigare departementsråd, , nu rektor , , professor i folkhälsovetenskap, uni- versitet, , utredare, sekreterare i gruppen Arbetet har utförts . Utvärderingsgruppen konstaterar, som svar på uppdragets första fråga, att myndigheten i den programorienterade delen av verksamheten i huvudsak fattat riktiga strategiska beslut och använt lämpliga metoder för att nå statsmakternas mål. Dock noterar vi att ett program genom öronmärkta medel givits mycket stor tyngd inom verksamheten, vilket lett till obalanser. De vertikalt uppbyggda programmen fungerar således väsentligen bra. Däremot anser vi att FHI vad avser de horisontella uppgifter som skall genomsyra alla verksamheter inte fullt ut nått statsmakternas mål. Vi vill här särskilt peka på kravet att betrakta jämlikhet i hälsa som ett överordnat mål: enligt vår uppfattning har man inte på ett systematiskt sätt förmått integrera detta mål i verksamheten. Detta avspeglar sig också i att det saknas strukturer inom institutet som skulle kunna stödja en integrering av jämlikhetsaspekten i alla program. Utvärderingen visar också på svagheter när det gäller andra funktioner av generell karaktär. Det finns ingen övergripande stabs- funktion vid FHI, i den mening vi anger på s 4, utom i internationella sammanhang. Vidare har FHI haft svårt att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte på tvärs över programmen om metoder i folkhälso- arbetet. Man har inte heller dragit full nytta av forskningsstödet och samarbetsavtalen. Den tredje frågan i uppdraget var om resultatet av myndighetens arbete överensstämmer med statsmakternas mål. Statsmakternas mål har varit formulerade mycket olika, ibland uttryckta i hälsotermer och andra gånger i processer eller i insatsformer. Gruppen vill först påpeka att det är en svår uppgift att bedöma effekter på hälsa av institutets insatser. Detta beror dels på att folkhälsoinsatser kräver för att ge resultat, dels på att det är mycket svårt att urskilja institutets insatser bland alla de faktorer som kan påverka utvecklingen. I vissa fall kan man dock se en utveckling som är mera gynnsam än i många andra länder (på Hiv/aidsområdet) och då ligger det nära till hands att anta att de omfattande insatser som gjorts från institutets sida haft betydelse och att situationen varit en annan om institutet inte funnits. Institutet kan också visa konkreta resultat beträffande skadereduktion. Inom andra programområden finns resultat beträffande attityder och beteenden. Utvärderingsgruppen konstaterar dock att det saknas ett systematiskt förhållningssätt till resultatvärdering, liksom till utveck- ling av metoder för att mäta resultat. Utvärderingsgruppen har vidare genom sin SWOT-analys identifierat följande huvudsakliga styrkor, svagheter, möjligheter i och hot mot verksamheten. 1.Ur internationell synvinkel är det positivt att man i har etablerat en särskild central myndighet med resurser att bistå hela med hälsofrämjande och förebyggande insatser. 2.I förhållande till statens hittillsvarande krav att FHI skall satsa på programorienterade mål för verksamheten, har institutet på ett flertal områden utvecklat bra och relevanta program. Utvärderings- gruppen har intryck av att flera av dessa program ligger i framkant metodmässigt och resultatmässigt, också mätt med internationell måttstock. 3.Det finns på institutet en stor programrelaterad kompetens.