sou · GOB368 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt vid regeringssammanträde att tillsätta en utredning om infrastrukturprogram för bredbands- kommunikation (dir. 2000:04, se bilaga 1). Utredningen skulle göra ett förslag till nationellt infrastrukturprogram, prioritera mellan vilka orter det bör finnas ledningsförbindelser som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder m.m. Till särskild utredare utsågs kommunalrådet . I sek- retariatet ingår Per (huvudsekreterare), och Pe- ter . Till experter förordnades , och , samtliga vid . Utredningen har valt namnet . Propositionen Ett informationssamhälle för alla (1999/2000:86) avi- serade tilläggsdirektiv till den särskilde utredaren. Utredning skulle ske dels av hur ett stöd till kommunerna för att stimulera uppbyggandet av lokala nät och accessnät borde utformas, dels om förslag till fördelning inom en ram på av kommunstödet och en skattelät t- nad för abonnenters bredbandsanslutning (bilaga 1). Tilläggs direktiven beslutades . Deluppdraget skulle redovisas . Jag överlämnar delbetänkandet SOU 2000:68 Kommunstöd till lokal IT-infrastruktur och har härmed fullgjort uppdraget i tilläggsdirektivet. Vem behöver stödet? Alternativa utgångspunkter för kriterier .................................... Kriterier för stödet ............................................................................ Kriterier som avser kommunen................................................. Krav på projekten .................................................................... Villkor som gäller näten i funktion ............................................ Former för utbetalning m.m. ............................................................. Former för utbetalning ............................................................. Överväganden om fördelning mellan stödformerna .......................... Kort sammanfattning av förslagen .................................................... Finansiering samt ekonomiska och andra konsekvenser.................... 7.2 Konsekvenser för kommunernas ekonomi ................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................................... Bilaga 2 Tabeller................................................................................... Bilaga 3 Nätbegrepp ............................................................................. Befolkningstäthet, dvs. antalet invånare per ytenhet, är den centrala var i- abeln för att bedöma marknadsförutsättningarna för byggandet av IT- infrastruktur. Tätheten utanför orter med minst 3 000 invånare (lands- bygden) har, bl.a. i (SOU 1999:85) och där- efter i IT-propositionen (prop. 1999/2000:86) bedömts vara för låg för att man skall kunna räkna med att marknaden helt och hållet själv kan finansiera en önskvärd utbyggnad av nät med hög överföringskapacitet. Begreppet ort utgår från den statistiska definitionen, som innebär att alla invånare som bor med en viss täthet räknas till orten. Det har varit en central uppgift för mig att ta reda på hur ett statligt stöd skall utformas för att nå även de glesaste områdena inom komm unerna. De kommunala skillnaderna har belysts i utredningen och det framgår att de glesare befolkade kommunerna också har den största ytan och därmed de största avstånden att överbrygga i samband med investeringar i ledning av olika slag. Jag förordar därför en beräkningsmodell som tar hänsyn dels till antalet invånare på landsbygden, eftersom kostnaderna för infrstrukturen påverkas av antalet anslutningar, dels till kommunens yta, eftersom kostnaderna också påverkas av avstånden. Utredningen har utifrån statistiska underlag studerat olika utgångspunkter för stödgi v- ning. Detta beskrivs i kapitel 2. Att enbart ta hänsyn till tätheten i kommunen som helhet räcker dock inte för att bedöma infrastrukturkostnaderna. Två kommuner med sa m- ma befolkningstäthet kan ha helt olika ortsstrukturer och olika fördelning av befolkningen mellan orter och glesbygd, vilket kan vara avgörande för infrastrukturkostnaderna. Till detta kommer att tätheten varierar kraftigt, mellan den tätaste landsbygden på och med över 100 personer per kvadratkilometer å ena sidan, och den glesaste landsbygden i och med omkring 0,1 person per kvadratkilometer å den andra sidan, dvs. en faktor på mer än 1 000. Det är därför nödvändigt att komplettera den schematiska beräknings- modellen med en prövning av projekt. I kapitel 3 anges de krav som bör ställas på IT-infrastrukturprojekt inom kommunerna för att berättiga till stöd. Det är alltså inte självklart att en kommun får ut det maximala stödbeloppet. I detta kapitel görs också en genomgång av förenlighet med den kommunala likställighets- principen, något om den kommunala kompetensen, regler om statsstöd samt hur det tekniska underlaget för stöd bör se ut. Enligt direktiven skulle stödet belasta statsbudgetens inkomstsida och utgå i form av reduktion av kommunernas skatteinbetalningar. För att utreda stödformen har en genomgång av lagstiftning som rör sådana stödformer gjorts och beskrivits i kapitel 4. Överväganden om fördelning mellan stödformerna beskrivs i kapitel 5. uppgifter enligt tilläggdirektiv från har varit -att ge förslag till ett stöd till kommunerna för att underlätta abo n- nentanslutning till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i glest bebyggda områden och -att lämna förslag på hur den av regeringen föreslagna ekonomiska ramen om för stöd till bredbandsanslutning skall fördelas mellan stöd till kommunerna och skattelättnad för f y- siska och juridiska personer för att på bästa sätt uppfylla regeringens intentioner. Nedan lämnas en sammanfattning över de förslag som jag lämnar avseende de två tilläggsuppgifterna. -En lag om kreditering på skattekonto av stöd till kommunerna för anläggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överf ö- ringskapacitet. -En förordning om stöd till kommunerna för anläggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet. -Ett kommunstöd som framförallt skall stödja tillkomsten av nät nära abonnenterna bör använda kriterier som ger uttryck för abonnente r- nas spridning. Detta talar för areal- och befolkningskriterier. i- terium som i lika grad lägger vikt vid areal- respektive befolknings- kriteriet förordas. -Fördelningen till kommuner sker dels inom en ekonomisk maximiram som bestämts utifrån ovanstående kriterier, dels utifrån en prövning av projekt. -Det skall vara fråga om nya förbindelser. I detta ligger att det skall vara fråga om nya ledningar för tele- och datakommunikation vid fast förbindelse eller nya radioförbindelser. -Anslutningen skall vara dimensionerad för att huvudsakligen kunna bära multimediatjänster med god kvalitet. Med multimedia avses här datorbaserade presentationer som kombinerar två eller flera typer av medier (ljud, bild eller text), där användaren interaktivt kan påverka presentationerna. Bedömningar av enskilda fall måste ske efter b e- räkningar av vad som rimligen kan krävas i det enskilda fallet. I gles- bygd bör radiolösningar med lägre överföringskapacitet godtas om det inte är ekonomiskt rimligt att anlägga annan förbi ndelse. -Kommunen bör tillförsäkra sig att nätet är öppet. Det bör utformas så att stöd endast utgår där nätinnehavaren åtar sig att tillhandahålla oförädlad nätkapacitet till andra så långt det finns tillgänglig ledig ledning. Kommunen kan även som villkor för att upplåta mark ställa sådana villkor. -Kommunerna kan för att få stöd genom avtal i samband med up p- handlingen se till att nätinnehavaren tillhandahåller oförädlad nätk a- pacitet på villkor som är rimliga med beaktande av det stöd som har utgått för att anlägga telenätet. Kommunen kan även som villkor för att upplåta mark ställa sådana villkor. -Stödet skall inte avse fastighetsområdes eller fastighetsnät. Detta bör uttryckas så att stödet inte får avse den del av nätet som är beläget närmast abonnenten på enskild mark och där nätet enbart betjänar de abonnenter som finns på fastigheten. -Ett villkor för stöd är att kommunen upprättat ett IT-infrastruktur- program. Jag föreslår att organisationen skall utformas så att stödet beviljas av eller det regionala självstyrelseorganet i det län där ko m- munen är belägen. Ansökan om stöd skall innehålla en redogörelse för de åtgärder som skall vidtas. Projektet skall beskrivas. Kommunen skall också förbinda sig att använda bidraget för de ändamål som länsstyre l- sen har godkänt. Detta skall framgå tydligt av ansökan. Länsstyrelserna skall sedan följa upp att projekten genomförs och att avtalen med näti n- nehavarna innehåller de villkor som kommunen skall uppställa och även i övrigt tillse att kommunerna följer villkoren för stödet. En bestämmelse bör därför finnas om att genom uppföljning skall tillse att utgivna stöd används för godkända ändamål. Det bör framhållas att det framlagda förslaget bygger på frivilliga åtaganden från kommunernas sida. avses det statliga stödet enligt IT-propositionen (prop. 1999/2000:86) täcka bara en mindre del av utgiften. Jag föreslår att detta innebär att en tredjedel av kommunens projektkostnader kan erhållas i stöd (högst upp till kommunens maxim i- gräns). På samma sätt som i fallet med kreditering av anställningsstöd på skattekonto där AMS fattar beslut om stöd till arbetsgivare och översä n- der en datafil till som, utan eget beslut, krediterar ar- betsgivaren skulle eller det regionala självstyrelseorganet fatta beslut om stödet till en kommun, varefter verk- ställer krediteringen. Krediteringen av skattekontot innebär en minskning av statens in- komster och skall redovisas som sådan av skattemyndigheterna eller . Eftersom avsikten är att redovisningen gentemot riks- dagen skall vara öppen och att strävan har varit att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten skulle en möjlig lösning kunna vara en bruttoredovisning på inkomstti t- lar. Fördelning av ekonomisk ram Jag bedömer att huvuddelen av kommunstödet bör förbrukas . För att stimulera fram detta kan man lägga in en beslutspunkt som innebär att beviljat stöd måste vara ianspråktaget i ett i huvudsak genomfört projekt . De medel som därmed inte förbrukats av kommunen kan gå till en regionpott, som fö r- valtas av respektive länsstyrelse eller regionalt självstyrelseorgan enligt vad regeringen förordnar om . Den totala ramen för de båda stöden, kommunstödet respektive ska t- tereduktionen för abonnenter, har i proposition 1999/2000:86 bedömts bli för perioden –2004. Det är ännu mycket svårt att bedöma hur mycket resurser som kommer att tas i anspråk sä r- skilt av skattereduktionen för abonnenter. Jag föreslår att vartdera stödet inledningsvis beräknas till 1,2 milja r- der. Jag föreslår vidare att en avstämning görs vid utgången av av hur de båda stödens förbrukning har utvecklats och en bedömning av hur de bör utvecklas . Den delen av ramen som inte intecknats , dvs. 3,2–1,2–1,2=0,8, bör kunna fördelas mellan de två stödformerna omkring /2003. Även kriterierna kan då behöva o mprövas. Lag om kreditering på skattekonto av stöd till kommunerna för a n- läggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföring s- kapacitet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Stöd till kommuner för anläggande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet som har beslutats av länsstyrelse eller regionalt självstyrelseorgan enligt lagen (1996:1414) om försök s- verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning och som avser stö d- berättigade åtgärder som har utförts - 31 de- cember 2004 får tillgodoföras kommuner genom kreditering på sådant skattekonto som har upprättats för kommunen enligt 3 kap. 5 § skatte- betalningslagen (1997:483). 2 § Vid beviljande av stöd enligt denna lag skall iakttas att det samman- lagda stödet enligt denna lag och den totala skattereduktion som medges enligt lagen (-..) om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation inte är avsett att överstiga . 3 § Regeringen meddelar närmare föreskrifter om det stöd som skall kr e- diteras skattekontot. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen avser stödberättigade åtgärder som utförts - . Förordning om stöd till kommunerna för anläggande av lokala al l- mänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet. Regeringen föreskriver följande. 1 § Stöd lämnas till kommun, dock inte landstingskommun, för anlä g- gande av lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet för att möjligöra sådan anslutning för tele- och datakommunikation som är dimensionerad att kunna överföra multmediatjänster med god kvalitet till bostadsfastighet, varmed även avses fritidsbostad, eller fast driftställe i områden där sådan anslutning i annat fall kan antas bli avsevärt dyrare för abonnenten än i normala fall och som bör prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund. 2 § Stödet får inte avse den del av nätet som är beläget närmast abo n- nenten på enskild mark och där nätet enbart betjänar de abonnenter som finns på fastigheten. 3 § Stödet får inte avse åtgärder för att anlägga sådana ortssammanbi n- dande nät som dels prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl, dels inte bedöms komma till stånd på ko m- mersiell grund och för vilka stöd utgår i särskild ordning. Undantag från denna regel får dock göras om det finns särskilda skäl. 4 § Kommunen skall så långt det är möjligt tillse att enskilda och my n- digheter tillförsäkras tillgång till lokala allmänt tillgängliga telenät för vilka stöd utgår enligt 1 § genom upphandling. Kan det inte ske genom upphandling får kommunen anlägga nätet. Stöd får endast användas för att anlägga sådana allmänt tillgängliga telenät där nätinnehavaren åtar sig att tillhandahålla nätkapacitet till den som efterfrågar det. Komm u- nen skall tillse att nätkapaciteten tillhandahålls på villkor som är rimliga med beaktande av det stöd som har utgått för att anlägga telenätet. 5 § Stöd lämnas med en tredjedel av kostnaderna för projektet. I det stödberättigande underlaget får ingå kostnader för material, arbete, maskinhyra och liknande kostnader som är nödvändiga för att anlägga nätet. Kostnader för utnyttjande av mark får däremot inte ingå i underl a- get. Om kommunen tillämpar upphandlingsförfarande för att tillse att nätet anläggs av och för någon annan får underlaget dock inte överstiga kommunens kostnader enligt upphandlingen. 6 § En förutsättning för att bevilja stöd är att kommunen har upprättat ett IT-infrastrukturprogram som har godkänts av eller ett regionalt självstyrelseorgan enligt lagen (1996:1414) om försöksver k- samhet med ändrad regional ansvarsfördelning. Det projekt som ansökan om stöd avser skall omfattas av IT-infra strukturprogrammet. Av IT- infrastrukturprogrammet skall framgå skälen till att projektet prioriteras av kommunen samt samband med andra projekt i kommunen och övrig nätutbyggnad. Av ansökan skall vidare framgå på vilket sätt det ko m- munala IT-infrastrukturprogrammet ansluter sig till det nationella strukturprogrammet samt att samordning i tillämpliga fall har skett med angränsande kommuner. Vid prövning av om stöd skall beviljas för ett projekt skall beaktas att tillgängligheten för sådan anslutning som avses i 1 § för kommunmed- lemmar utanför tätort om minst 3 000 invånare fördelas så jämnt som möjligt oavsett kommun. I beskrivningen av projektet skall anges hur stor andel av kommunmedlemmarna för vilka anslutning enligt 1 § skall möjliggöras som genom projektet skall erhålla sådan möjlighet. Av a n- sökan skall också framgå hur stor andel av berörda kommunmedlemmar utanför tätorter med minst 3 000 invånare som redan har sådan möjlighet till anslutning. 7 § Vid prövning av ansökan skall beaktas om utbyggnad av nätet är påkallat av regional- eller näringspolitiska skäl. 8 § Stödet beviljas av i det län där kommunen är belägen. Därvid gäller att först skall pröva om ett visst projekt är av sådan art att stöd kan ges till projektet (förhandsbesked). Kan stöd e n- dast utgå till en del av projektet skall det framgå av förhandsbeskedet. Om ansökan om stöd görs från den dag då förhandsbeskedet meddelades och de förhållanden som låg till grund för beskedet inte har ändrats är förhandsbeskedet bindande för frågan om projektet är av s å- dan art att stöd kan lämnas till det. Beslut om stödets storlek skall meddelas sedan kostnaden för proje k- tet kan fastställas. skall lämna uppgift om det belopp som får krediteras enligt 10 § till skattemyndigheten dels när beslut om stödets storlek har meddelats dels när kommunen har underrättat om att pr o- jektet är färdigställt och lämnat slutredovisning för projektet. 9 § I lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional a n- svarsfördelning finns bestämmelser om att ett regionalt självstyrelseo r- gan skall besluta om användningen av regionalpolitiska och andra ut- vecklingsmedel i vissa särskilt angivna län. I län med regionalt självst y- relseorgan skall vad som sägs om i 8 §, 10-13 §§ och 17 § i stället gälla det regionala självstyrelseorganet. 10 § Stöd som beviljats av länsstyrelse får tillgodoföras kommunen g e- nom kreditering på sådant skattekonto som har upprättats för kommunen enligt 3 kap. 5 § skattebetalningslagen (1997:483). Därvid gäller att hälften av beviljat belopp får krediteras när beslut om stödets storlek har fattats och resterande del när kommunen underrättat om att projektet är färdigställt och lämnat slutredovisning för projektet. 11 § Ansökningsshandlingarna skall innehålla en beskrivning av det projekt som ansökan avser. Kommunen skall också förbinda sig att a n- vända stödet för de ändamål som har godkänt. 12 § Ansökan om stöd skall avse åtgärder som utförs - . Beviljat stöd utgår i en första etapp så länge utrymme för kreditering finns och skall vara ianspråktaget genom ett i huvudsak genomfört projekt senast den 1 n o- vember 2002. Ett beslut om att bevilja stöd upphör i annat fall att gälla. För pågående projekt för vilka stöd har beviljats skall redovisning av projektets genomförande fram till tidpunkten lämnas s e- nast . Om det finns särskilda skäl, får medge förlängning av de i detta stycke angivna tidsfristerna. 13 § Hur utrymmet för kreditering skall fördelas mellan länsstyrelserna framgår av bilaga 1.1 skall fördela utrymmet för kredit e- ring mellan kommunerna med beaktande av de olika förutsättningarna för kommunerna. Den beräkning av skälig fördelning av utrymmet för kreditering mellan kommunerna som framgår av bilaga 2 skall ligga till grund för det högsta belopp som totalt får beviljas varje kommun av a n- slagna medel. Beloppen enligt bilaga 22 kan frångås om särskilda skäl föreligger. Efter att utfallet av den första etappen är känt beviljas stöd av ytterl i- gare utrymme för kreditering efter vad regeringen senare fö rordnar. 14 § skall utöva tillsyn över att beviljade stöd utnyttjas för avsett ändamål och i överensstämmelse med föreskrivna villkor. My n- digheten skall också svara för uppföljningen av ärendet. 15 § skall besluta om återkrav av beviljat stöd helt eller delvis, om den kommun som sökt eller tillgodogjorts stödet genom ori k- 1Den föreslagna fördelningen mellan länen framgår t.v. av bilaga 2, tabell 1 i detta betänkande. 2Den föreslagna fördelningen mellan kommunerna framgår t.v. av bilaga 2, tabell 1 i detta betänkande. tiga uppgifter eller på annat sätt orsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. får helt eller delvis återkräva beviljat stöd om kommunen dröjt med genomförandet av projektet så att stödet upphört att gälla enligt 12 §. 16 § skall vid domstolar och andra myndigheter bevaka statens rätt mot stödmottagaren. får därvid efterskänka statens rätt. 17 § beslut i ärenden om stöd enligt denna förordning får inte överklagas. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Förordningen avser stödberättigade åtgärder som utförts under pe- rioden - . I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop.1999/2000:86) formulerade regeringen följande mål om tillgängligheten i information s- samhället: Hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Detta skall i första hand ske i marknadens regi. Staten har dock ett övergripande a n- svar att se till att IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finns til l- gänglig i hela landet. Konkurrens, låga priser och en snabb utveckling främjas av att ett stort antal operatörer och IT-företag har möjlighet att u t- nyttja näten. Konkurrensneutralitet och mångfald på näten skall främjas genom statliga insatser och regler. Den teknik som skulle kunna öve r- brygga avstånden i landet får inte på grund av stora skillnader i tillgän g- lighet, taxor och kapacitet bli ytterligare en klyfta mellan storstad och glesbygd. Ett nationellt infrastrukturprogram bör upprättas. IT-propositionen nämnde även skapandet av ett kommersiellt stomnät som skulle nå alla kommunhuvudorter och till vilket alla tjäns- teoperatörer som önskar skall kunna få tillgång till låga och så långt möjligt avståndsoberoende priser. Därmed skulle möjlighet finnas att ansluta ett allmänt tillgängligt nät i kommunen, via knutpunkter i ko m- munhuvudorten, till det nationella stomnätet. Vidare beskrevs tre stödformer: 1.Ett statligt stöd för de regionala ledningsförbindelser som dels pri o- riteras av regional- och näringspolitiska skäl, dels inte bedöms komma till stånd på helt kommersiella gru nder. 2.Skattelättnad till abonnenter för att stimulera anslutning till nät med hög överföringskapacitet i glest befolkade delar av landet där anslu t- ningskostnaderna förväntas bli höga. 3.Ett statligt stöd till kommuner för att i glest bebyggda områden ge anslutning till fastigheter där sådan i annat fall skulle bli avsevärt d y- rare än i normala fall. Stödet borde prövas utifrån bl.a. regional- och näringspolitiska grunder och borde täcka endast en mindre del av ut- giften för anslutningen. För att förverkliga dessa intentioner har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv (dir. 2000:44, se bilaga 1) till utredningen om Infrastrukturprogram för bredbandskommunikation, (dir. 2000:04, se bilaga 1) innebärande ytterligare två deluppdrag: -Det ena innebär att utreda formerna för ett stöd till kommuner i syfte att underlätta byggandet av ett accessnät med hög överföringskap a- citet. Stödet bör avse anslutning fram till fastigheter där sådan skulle skulle bli avsevärt dyrare för abonnenten än i normala fall. Enligt r e- geringen bör stödet prövas utifrån bl.a. regional- och näringspolitiska grunder och bör täcka endast en mindre del av utgiften för anslu t- ningen. -Det andra tilläggsuppdraget är att utreda och ge förslag på förde l- ningen av en total ram på på två stödformer, varav det ena är det ovannämnda stödet till kommunerna, det andra är en skattelättnad för fysiska och juridiska personer för bre d- bandsanslutning. Det sistnämnda stödet utreds inom Regeringskansl i- et. Eftersom förslag inom de båda tilläggsuppdragen delvis kommer att bygga på samma underlag presenteras underlaget till en början geme n- samt för de båda. De totala kostnaderna för byggandet av en IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet på landsbygden beräknades av IT-infrastruktur- utredningen (SOU 1999:85) till . Eftersom den ekonomiska ramen för det föreslagna kommunstödet är så begrä n- sad, har en betydande del av mina utredningsinsatser ägnats åt att kon- struera så tydliga och rimliga prioriteringsregler som möjligt. Som framgår av bilaga 3 har utredningen valt en terminologi som tydligt skall klargöra gränserna mellan de olika delarna av nätsystemet. Det som i tilläggsdirektiven kallas lokal- och accessnät kallas därför i denna ra p- port för orts- och områdesnät. Observera att dessa nät kan vara såväl ledningsbundna som trådlösa nät, t.ex. radiolösningar. Ortsnätet är ett spridningsnät inom en ort som sammanbinder olika områden inom orten.