sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — uppgift att granska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen bör dock ändå övertas av nämnden. Nämnden kan nämligen inte granska Säkerhetspolisens arbete utan att komma in på frågan hur Säkerhetspolisen behandlar uppgifter enligt polisdatalagen. skulle behålla sin nuvarande granskningsuppgift skulle detta få till följd att Säkerhetspolisens arbete granskades av två likställda organ. En sådan ordning är inte önskvärd, bl.a. med hänsyn till att olika riktlinjer skulle kunna komma att ut- arbetas för samma område. Kommittén vill särskilt framhålla att införandet av en särskild nämnd skall innebära en förstärkning av in- synen i den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver . Nämnden bör nära följa den verksamhet som bedrivs vid och , särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. Nämnden bör övervaka att lagar och andra författningar alltid tillämpas och att tillämpningen sker på ett enhetligt sätt så att det finns en förutsägbarhet och så att lika fall bedöms lika. Nämnden bör också ha en rådgivande funktion och genom upplysningar söka avvärja missförhållanden. Nämnden bör ägna särskild uppmärksamhet åt den verksamhet som bedrivs under sträng sekretess. Av särskilt intresse är registerhanteringen, inte minst tillsynen av det nationella under- rättelseregistret. Som kommittén förut angett bör det bli en uppgift för den centrala polisen att verkställa domstolsbeslut om buggning om möjligheten att använda sådana medel införs. Om så sker kommer granskningen av denna verksamhet bli en särskilt viktig uppgift för nämnden. 286 Kontrollen av polisen Nämnden bör inte kunna fatta några beslut i enskilda ärenden. Nämnden bör lämna förslag och synpunkter till rikspolischefen och vid behov anmäla vad som uppmärksammas till regeringen. Ett ärende kan initieras på grund av vad som framkommit vid egna iakttagelser, av uppgifter i massmedia eller vid kontakt med enskilda. Nämnden bör bestå av personer med parlamentarisk förankring. Denna förankring bör vara bredare än vad som gäller för Rikspolis- styrelsens styrelse och . Genom dessa lekmäns insyn kan man upprätthålla förtroendet för polisen och tillföra kunskap och medborgerligt omdöme. Ledamöterna i nämnden bör utses av regeringen. Det är viktigt att nämnden får tillgång till ett starkt sekretariat. Särskilt lämpade experter fordras för att en effektiv och säker tillsyn skall kunna utövas. Experterna bör anlitas som föredragande. Nämnden skall självfallet ha rätt att få de uppgifter och det biträde den behöver av . Kommittéer skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställs. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller in- täkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet (14 §). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna också i det av- seendet anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Kommittén bedömer att de framlagda förslagen inte medför några väsentligt ökade kostnader, med undantag av förslaget om en ny tillsynsnämnd, utan att de kan genomföras inom ramen för den befintliga verksamhetens anslag. Denna bedömning gäller också förslaget om att slå samman Säkerhetspolisen och . Kommittén anser att en sådan förändring bör genomföras successivt över en längre tidsperiod. En långsam integration medför inte några stora omkostnader. Förslaget att inrätta en nämnd med uppgift att utöva insyn i och tillsyn över den verksamhet som Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen bedriver medför kostnader. Kommittén anser att Rikspolis- styrelsen bör tillhandahålla nämnden föredraganden, lokaler och kanslifunktioner. Två tjänstemän bör anställas vid nämnden, lämpligen en polischef med erfarenhet av skilda delar av polisväsendet och en jurist. Dessa bör i varje tillsynsärende anlita föredraganden på samma sätt som Tillsynsenheten vid gör. Lönekostnaden jämte kostnad för social avgifter för de två tjänstemännen kan beräknas Kostnaderna bör tas från Rikspolis- styrelsens anslag. Kommittén anser att förutsättningarna för att kunna bedriva en effektiv polisverksamhet med ett väl utvecklat brottsförebyggande arbete ökar om kommitténs förslag genomförs. Kommitténs förslag om ökad samverkan, sammanslagning av kriminalpolisen och en förbättrad underrättelseverksamhet har särskild betydelse i detta hänseende (se avsnitt 8.4. om kommitténs slutsatser i dessa frågor). Kommittén har beaktat frågan om jämställdhet mellan könen och de integrationspolitiska målen i samband med förslagen i fråga om rekrytering av personal till polisen (se avsnitt 8.4.2). Kommittén har även beaktat övriga samhällsfrågor som anges i kommittéförordningen, men har inte funnit att kommitténs förslag har betydelse i dessa avseenden. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ordföranden och ledamöterna Frågan om en sammanslagning av Vi anser att en sammanslagning av polisen inte bör ske. En sådan förändring leder inte till förbättrade möj- ligheter att bekämpa den kvalificerade kriminaliteten. Det är inte för- ändringar i organisationen som fordras för en effektivare bekämpning av sådan kriminalitet. Vi anser i stället att det är övriga förslag som kommittén lämnar som krävs för att en bättre verksamhet skall uppnås. Av särskild betydelse är att man förbättrar samverkansformerna, t.ex. genom att införa särskilda aktionsgrupper, och genom att införa en för den öppna polisen gemensam underrättelseverksamhet. En samman- slagning skulle inte ge några verksamhetsmässiga vinster, framförallt inte med beaktande av den nedgång i effektiviteten som skulle upp- komma. Vi ser en fara i att det genom en sammanslagning tillskapas en stark central polisorganisation, som blir mer hemlig än vad som är nöd- vändigt. Det finns en rad andra skäl till att man inte bör vidta en sådan åtgärd. Vi vill framförallt framhålla följande skäl för vår ståndpunkt. Det har framförts att och Säkerhetspolisens specialister kompletterar eller överlappar varandra i viss utsträckning. De uppgifter som specialisterna utför rör dock normalt sett helt olika arbetsområden. De hotbildsdokument som framställs har t.ex. olika utgångspunkter och rör till stora delar olika sorters kriminalitet. Den överlappning som sker är begränsad och vi anser att det finns möjlighet att dra fördel av varandras kunskap utan en omfattande organisations- 290 Reservationer och särskilda yttranden Vi anser att det i stället kan ske genom att samarbetet utvecklas och fördjupas inom ramen för den nuvarande organisationen. När det gäller andra resurser är det så att organisationerna har ett utbyte, de lånar t.ex. spanare av varandra. Vinsterna av en sammanslagning vad avser sådana funktioner skulle därför vara ytterst marginella. Vad avser personalutveckling och personal- utbildning bör man beakta att sådana insatser rör olika ämnesområden för de skilda organisationerna och att de därför inte sammanfaller i särskilt hög grad. I den mån utbildningsinsatserna skulle sammanfalla bör man kunna samarbeta utan att en stor organisationsförändring måste genomföras. Både Säkerhetspolisen och har resurser för det internationella samarbetet. Man bör dock beakta att Rikskriminal- polisens och Säkerhetspolisens samarbete internationellt i stor utsträck- ning sker genom skilda strukturer. Båda organisationerna samarbetar visserligen inom Europol och , men det sker i olika mån och inom olika sakområden. Överlappningarna är därför inte så stora som de kan synas vara. Information som kommer från andra säkerhets- tjänster medför dessutom begränsningar i fråga om sekretess. Arbets- uppgifterna vid de skilda enheterna är inte särskilt likartade. De vinster som skulle kunna åstadkommas med ett gemensamt internationellt arbete är på grund härav mycket begränsade. Mot en sammanslagning av talar det förhållandet att det är nödvändigt att delar av den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver omgärdas av en sträng sekretess. Verksamheten inom kontraspionaget måste hållas hemlig, men också andra delar av den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver kräver en hög grad av sekretess. Det gäller t.ex. delar av kontraterrorismen. Det finns en risk för att man inte lyckas tillskapa tillräckligt täta "väggar" inom organisationen så att de krav på sekretess som man måste ställa inte tillgodoses. Av betydelse här är förmågan att motverka att personal obehörigen lämnar ut hemliga uppgifter. Reservationer och särskilda yttranden 291 modell för att motverka att information läcker ut. Modellen synes fungera väl. Den öppna polisen har däremot haft bekymmer med att information kommit ut till obehöriga. En risk vid en sammanslagning är att den viktiga slutenheten hos vad avser hemlig information minskar och att man i en gemensam organisation får samma problem i detta avseende som den öppna polisen har. Att t.ex. införa ett gemensamt datornät skulle kunna medföra allvarliga konsekvenser för sekretessen. Risken för intrång skulle därmed öka. En betydelsefull fråga i det här sammanhanget är om möjligheten att få information från andra länders säkerhetstjänster påverkas om man slår samman Säkerhetspolisen och . Samarbetet med utländska säkerhetstjänster utgör en viktig del i svensk säkerhets- tjänsts verksamhet. Man måste beakta att det internationella samarbetet bygger på förtroende. Om utländska samarbetspartners tappar för- troendet för svensk säkerhetstjänst riskerar man att, mer eller mindre märkbart, hamna utanför det internationella informationsflödet. Det är antagligt att en sammanslagning skulle medföra att oro väcks hos samarbetspartners. Man bör också beakta att verksamheten vid och i stora delar är av skilda naturer – Säker- hetspolisen har ett heltäckande ansvar inom vissa områden, medan huvudsakligen har en stödjande funktion. Sättet att arbeta skiljer sig åt inom de båda organisationerna. Säkerhetspolisens arbete är i hög grad förebyggande och personalen agerar innan något har hänt. Målet med ett ärende är ofta inte att färdigställa en för- undersökning, utan att avbryta en illegal verksamhet och kanske få någon utvisad ur landet. Inom bedrivs verksamheten dessutom i stor utsträckning på lång sikt. ärenden bedrivs i allmänhet med en större hastighet än Säkerhetspolisens. Det kan innebära svårigheter att smälta samman två organisationer som skiljer sig åt i flera hänseenden. En sammanslagning skulle på grund härav kunna få negativa effekter på verksamheten. En nackdel med en sammanslagning är att man efter en sådan för- ändring skulle få en stor och svåröverskådlig organisation som kan bli besvärlig att leda. En sammanslagen organisation skulle komma att 292 Reservationer och särskilda yttranden ledas av en chef. Även om inte antalet anställda skulle bli ohanterligt skulle den personen komma att få ansvar för en organisation med många specialiserade verksamheter. Vid sidan av allmänna förvalt- ningsuppgifter skulle chefens ansvar omfatta många komplicerade och artskilda arbetsområden. Chefen skulle få en mycket utsatt position med hänsyn till verksamhetens natur. Han eller hon skulle också kunna få en alltför stark ställning. Dessa förhållanden talar mot en samman- slagning. Naturligtvis är organisationsförändringar ibland nödvändiga och ange- lägna. De positiva effekterna av en förändring måste dock vägas mot de negativa effekter som uppkommer. Varje organisationsförändring inne- bär inledningsvis en nedgång i arbetskapaciteten. Detta beror bl.a. på att resurser tas i anspråk för omorganisationen och på att personalen behöver att ställa in sig på att arbeta i den nya organisationen. Generellt sett kan sägas att människan har ett grundläggande motstånd mot förändringar. Effektivitetsförlusterna orsakas t.ex. av att arbets- grupper måste planera förändringarna i detalj, att nya rutiner måste ut- arbetas, att en oro sprider sig i organisationen och att personalen får nya arbetsuppgifter, nya kontor och nya chefer. Erfarenhetsmässigt vet man att stora organisationsförändringar kan få allvarliga effekter verk- samhetsmässigt. Polisväsendet har också upplevt negativa effekter av de stora organisationsförändringar som skett på lokal nivå. En förutsättning för att man skall genomföra en förändring måste vara att försämringen i produktiviteten endast är kortvarig och att kvaliteten och effektiviteten i produktionen efter hand blir bättre än förut. En sammanslagning skulle beröra många människor och många skilda verksamhetsfält och medföra störningar i verksamheten. Det är antagligt att ett omfattande omorganisationsarbete skulle komma att pågå . Vi har gjort den bedömningen att verksam- heten vid den centrala polisen inte endast skulle drabbas av tillfälliga effektivitetsförluster och att vinsterna av en sådan förändring inte skulle motsvara förlusterna. bedömer vi att det inte upp- kommer några egentliga resursvinster av en sammanslagning. De nega- tiva effekterna är i sig tungt vägande skäl mot en sammanslagning. Reservationer och särskilda yttranden 293 Vi vill särskilt framhålla att det förhållandet att Säkerhetspolisens verk- samhet och den öppna polisens verksamhet har kommit att närma sig varandra inte leder till slutsatsen att Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen bör slås samman, eftersom det främst är Säkerhetspolisens och den lokala polisens verksamhet som i vissa delar närmat sig varandra. Vi delar den bedömning som gjordes i proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. att Säkerhetspolisens arbetsfält i flera avseenden skiljer sig från vad som gäller inom den öppna polisen och att inriktningen på att skydda rikets yttre och inre säkerhet delvis ställer andra krav i fråga om hur verksamheten organiseras och bedrivs. Vi anser att vissa verk- samhetsområden måste kringgärdas med skydd mot otillbörligt intrång och bedrivas avskilt därför att man i verksamheten behandlar känsligt material. Det skulle få allvarliga konsekvenser för enskilda, för polis- verksamheten och för samhället i övrigt om obehöriga kom åt sådant material. Vi anser också att det är angeläget att det i kristider finns en säker- hetspolisorganisation som är klart avskild från den övriga polis- organisationen. Regeringen har det yttersta ansvaret för rikets säkerhet. Om det uppkommer nya hot som riktar sig mot rikets säkerhet bör det för regeringen finnas ett sådant avskilt organ. Säkerhetspolisen betraktas som en sluten organisation. Vi anser att Säkerhetspolisen i stora delar skall vara en sluten organisation. Det finns behov av en sådan organisation, som har till uppgift att skydda rikets säkerhet. Det saknas dock anledning att göra denna organisation större. Vi har förut uttryckt farhågor för att risken för att hemlig in- formation skall läcka ut ökar efter en sammanslagning. är det utan tvekan så, som vi anfört inledningsvis, att man riskerar att hela organisationen efter en sammanslagning blir mer hemlig än vad som är verksamhetsmässigt motiverat. En sådan förändring skulle kunna hämma effektiviteten. Man riskerar också att hela organisationen be- traktas som lika hemlig som Säkerhetspolisen betraktas . Även om organisationen inte rent faktiskt skulle bli mer hemlig kan den uppfattas som sådan och det är en ordning som inte är önskvärd. Vi bedömer således att en sammanslagning av inte bör ske. Vi anser att man genom samverkan kan utnyttja den gemensamma kompetensen för att bekämpa den kvali- ficerade brottsligheten. Samverkan bör bl.a. ske i särskilda aktions- grupper på sätt som kommittén beskrivit. En viktig del i den gemen- samma kampen mot den kvalificerade kriminaliteten är en förbättrad 294 Reservationer och särskilda yttranden Det är också angeläget att Säkerhetspolisen i större utsträckning lämnar information till den öppna polisen. Säker- hetspolisen bör lämna information i den utsträckning som kraven på sekretess medger. Vi anser också att samordningsvinster skulle kunna uppnås genom att arbetet vid vissa funktioner hos och skulle kunna utföras gemensamt. Jag anser att det är angeläget att det tydligt klargörs att är en nationell resurs. Beslut om att lämna förstärkning i form av till en polismyndighet bör inte fattas av i , bl.a. med hänsyn till att polis- myndigheterna kan ha konkurrerande intressen. Det finns därmed en risk att övriga myndigheter i landet inte får erforderlig tillgång till styrkan när behov uppstår. Det finns en risk för att i efter hand betraktar styrkan som en resurs tillhörig myndigheten och att styrkan därför alltid är upptagen med arbetsupp- gifter för myndigheten. Det är också så att övergripande bedömningar kan komma att krävas om nationella intressen berörs. Det är inte självklart att det finns någon polismyndighet som begär förstärkning. Det kan t.ex. gälla om ett kapat plan är på väg till , men man ännu inte vet var det kommer att landa. I en sådan situation bör Riks- polisstyrelsen kunna besluta att styrkan skall tas i anspråk. Det är dessutom naturligt och principiellt riktigt att beslut att ta en nationell resurs i anspråk fattas av och inte av Polismyndig- heten i . En ändring bör ske i detta avseende. Reservationer och särskilda yttranden 295 Särskilt yttrande av ledamoten Frågan om en sammanslagning av Kommittén föreslår att de delar av Säkerhetspolisens nuvarande verksamhet som kräver särskilda arbetsmetoder och särskilt sekretess- skydd skall läggas i en avskild del av den gemensamma organisationen. Jag anser att den nämnda avgränsningen av SÄPO-verksamheten inte är tillräckligt tydlig och klar för att motivera en sammanslagning av . Kommittén har i betänkandet inte berört hur SÄPO-delen skall avskiljas från den övriga verksamheten. Det är min mening att SÄPO-delen måste vara namngiven, tydlig och klart definierad vad beträffar syfte, innehåll, arbetsformer och storlek i den sammanslagna organisationen för att sekretesskyddad information till och från den avskilda delen inte skall spridas och bli okontrollerbar. Om detta inte görs kan den föreslagna sammanslagna organisationen komma att uppfattas som ett okontrollerbart super- . En sådan utveckling är olycklig och kommer att väcka allvarliga och oroliga frågor om vilket samhälle vi är på väg in i. Luddigheten i begränsningen av kan komma att försvåra arbetet mot den organiserade brottsligheten. Särskilt yttrande av biträdande överåklagaren Frågan om en sammanslagning av Jag ansluter mig till vad , Lillwy , och anfört i sin reservation i frågan om en sammanslagning av . Behovet av en central kraftsamling i kampen mot den organiserade brottsligheten En kommitté med parlamentariskt inslag får i uppdrag att utreda polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Målet för utredningen är att säkerställa att sådan kriminalitet kan bekämpas på ett effektivt sätt med hänsyn till det hot som inte minst den grova internationella kriminaliteten utgör mot landet och människorna. För att bekämpa denna typ av brottslighet behöver en effektiv och dynamisk polisresurs med ett nationellt ansvar och goda internationella kontakter. Kommittén skall bl.a. belysa och Säkerhetspolisens roller i sammanhanget och pröva om gränsdragningen mellan dessa båda polisorgan bör förändras. Därvid skall också frågan om den demokratiska insynen i och kontrollen av den centrala polisverksamhetenbehandlas. Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 december1999. Säkerhetspolisen och hör till , som är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Rikspolis- styrelsen, som har en parlamentariskt förankrad styrelse, leds av en verkschef, rikspolischefen. Inom myndigheten finns såväl administra- tiva som operativa enheter. De operativa delarna inom Rikspolisstyrel- sen, det vill säga Säkerhetspolisen och , har fått en alltmera självständig ställning i förhållande till verksledningen. är den organisation inom vilken polisarbetet mot organiserad brottslighet samordnas på nationell nivå. svarar för spaning mot och i vissa fall utredning av brottslighet som är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. har också vissa andra uppgifter. , som reformerats med utgångspunkt från (SOU 1993:92), består av ett sekretariat, en huvudenhet för kriminalunderrättelsetjänst, en huvuden- het för spaning och utredning samt en ordningspolisenhet. Verksamheten leds av en rikskriminalchef. Säkerhetspolisen har reformerats med utgångspunkt i förslag från (prop. 1988/89:108, bet. 1988/89:JuU2l, rskr. 1988/89:287). Reformerna har gällt bl.a. verksam- hetens ledning, organisation, arbetsformer och demokratiska kontroll. Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisen bedriver utöver denna uppgift terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller har samband med statsbesök eller liknande händelser samt i viss utsträckning annat personskydd. Säkerhetspolisen utför också vissa andra uppgifter. Verksamheten vid fullgörs inom grenarna säkerhetsskydd, kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Till säkerhetsskydd hör även personskydd. Säkerhetspolisen leds av en generaldirektör (säkerhetspolischefen) som ansvarar i princip för den löpande verksamheten vid och för de uppgifter i övrigt som en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (1995:1322). Gränsdragning mellan och Säkerhetspolisen Säkerhetspolisen och den öppna polisen, bl.a. , men även de lokala polismyndigheterna, har ökat sitt samarbete. Det har bl.a. gällt åtgärder mot terroristverksamhet och mot brott med anknytning till våldsbenägna och främlingsfientliga extremistgrupper samt i viss mån annan grov organiserad brottslighet. Även på de administrativa och tekniska områdena har det utvecklats ett samarbete. Det har t.ex. omfattat utbildning samt utveckling och användning av viss teknisk utrustning. På vissa områden svarar Säkerhetspolisen för underrättelsein- hämtning medan den öppna polisen svarar för operativa insatser och utredning av brott. Så är i princip fallet när det gäller inhemsk extremism, t.ex. högerextremism. Inom den öppna polisen har man fått anledning att utveckla arbetsmetoder som har beröringspunkter med arbetssätt som utvecklats inom . Det gäller särskilt kriminalunder- rättelseverksamheten. Ett skäl är att den internationella brottsligheten blivit allt mer välorganiserad och därför kräver ett mycket kvalificerat polisarbete för att kunna bekämpas med framgång. Såväl den öppna polisen, främst , som Säkerhetspolisen har ett omfattande internationellt samarbete. Sådant samarbete är en avgörande förutsättning för framgång i den operativa verksamheten. Samarbetet sker dock i delvis olika strukturer. Såväl som Säkerhetspolisen deltar i egenskap av polisorganisationer i det internationella polissamarbetet, t.ex. inom . Det kommande Europolsamarbetet blir för båda en viktig del i verksamheten. Interpolenhet är nationell kontaktpunkt för i på samma sätt som skall vara den nationella adressen för Europol. Rutinmässigt samarbete, även genom svenska och andra nordiska polissambandsmän, sker också med utländska säkerhetstjänster samt till exempel med amerikanska FBI och () samt brittiska Special Branch.