sou · GOB3110 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att pröva hur konsumentskyddet vid förvärv och uppförande av småhus i fortsättningen skall vara utformat. beslu- tade Regeringen om tilläggsdirektiv för utredaren. Genom dessa fick hon även i uppdrag att överväga hur konsumentskyddet skall vara utformat vid avtal om ombyggnad eller tillbyggnad av småhus och vid avtal om annat arbete på fast egendom och byggnader, samt att undersöka om lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring i visst avseende är ändamålsenligt ut- formad. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. hov- rättslagmannen . Som sakkunniga har medverkat fr.o.m. numera ämnesrådet , hovrättsrådet , kanslirådet An- ders Lönnberg samt, fr.o.m. , departementssekrete- raren . Som experter förordnades fr.o.m. förbundsjuristen , direktören , jur.kand. , förbundsjuristen , verkställande direktören , verkställande direktören samt numera enhetsche- fen . förordnades även förbundsjuristen som expert i utredningen. Med verkan fr.o.m. enledigades och förordnades i hans ställe direktören som expert. entledigades från sitt uppdrag fr.o.m. och i hennes ställe förordnades fr.o.m. sam- ma dag förbundsjuristen som expert. Slutligen entledi- gades från sitt uppdrag fr.o.m. och i hennes ställe förordnades fr.o.m. chefsjuristen som expert. Sekreterare åt utredningen har varit hovrättsassessorn fr.o.m. . Utredningen - som har antagit namnet - får härmed överlämna betänkandet Konsumentskyddet vid småhusbyggande (SOU 2000:110). Särskilda yttranden har lämnats av , och . Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför skrivits i vi-form. De sakkunniga och experterna står bakom de förslag som lämnas, om inte annat framgår av de särskilda yttrandena. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till Lag om ändring i jordabalken..................................... Förslag till Lag om ändring i konsumenttjänstlagen (1985:716) .. Förslag till Lag om ändring i köplagen (1990:931) ...................... Förslag till Lag om ändring i konsumentköplagen (1990:932)..... Förslag till Lag om ändring i (1987:10) ...... Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:320) om Konsumentskyddets huvuddrag och riktlinjer............................... Huvuddrag i dagens konsumentskyddslagstifning........................ 2.2.3Näringsidkarens ansvar för marknadsföring och Garantier och avhjälpande av fel...................................... Bestämmande av pris........................................................ Rätt att hålla inne betalning.............................................. Reklamations- och preskriptionsregler............................. Särskilt skydd mot effekterna av vissa typer av Skydd mot näringsidkares obestånd................................. Den generella jämkningsmöjligheten............................... Konsumentskyddet inom EU......................................................... Riktlinjer för den fortsatta konsumentpolitiken ............................ Konsumentskyddet vid småhusavtal..................................... Avtalsskyddet vid småhusentreprenader....................................... En jämförelse mellan avtalsskyddet i konsumenttjänst- lagen och ABS 95........................................................... Konsumenters köp av fast egendom från näringsidkare ............. 3.4Konsumenters köp av byggnadsdelar - konsumentköplagens 3.5Konsumenters köp av byggnad på annans mark - köplagens Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag............... Avtalets form och innehåll ............................................. Ändrings- och tilläggsarbeten ........................................ Fel och dröjsmål ............................................................. Påföljder vid fel.............................................................. Påföljder vid dröjsmål .................................................... Formerna för avtalsskyddet ............................................ Köp av fast egendom................................................................... Köp av byggnadsdelar................................................................. Köp av byggnad på annans mark ................................................ Vad menas med fullgörandeskydd? Uppkomsten och utvecklingen av fullgörandeskyddet ............... 5.3Konsumentskyddet inom ramen för den statliga Kravet på konsumentskydd ............................................ Tillämpningsområde för fullgörandeskyddet ................. Frågans behandling i proposition 1989/90:77............................. förslag (SOU 1997:177) .................. Lagen om byggnadsgaranti............................................. 5.7.2 Från garanti till objektförsäkring ................................... Lagen om byggfelsförsäkring......................................... 5.7.4 Utvärdering av lagen om byggfelsförsäkring ................. Försäkringsskyddet i ABS 95...................................................... 5.9Förekommande försäkringar och garantiformer inom Försäkrings- och garantiformer...................................... Garantier och försäkringar som erbjuds ................ 5.9.3Alternativa lösningar; statliga fonder och försäkringar . Fullgörandeskyddet - våra överväganden .................................. Förutsättningar för ett gott fullgörandeskydd ............................. Fullgörandeskydd genom försäkring eller i annan form? Formen för fullgörandeskyddet ...................................... 6.2.2 Kraven på obligatorisk försäkring.................................. Omfattningen av fullgörandeskyddet .......................................... 6.3.2 Ett tioårigt skydd mot fel och skador till följd av Övriga frågor - följdändringar........................................ Kontrollen av att erforderligt konsumentskydd finns ................. Fullgörandeskyddet vid andra avtalstyper än 6.5.1 Fullgörandeskyddet vid köp av fast egendom................ 6.5.2 Fullgörandeskyddet vid köp av husbyggsats.................. 6.5.3 Fullgörandeskyddet vid köp av byggnad på annans Lagen om byggfelsförsäkring- övriga frågor .............................. Lagen om byggfelsförsäkring...................................................... Allmänna bestämmelser för småhusentreprenader där enskild konsument är köpare Allmänna bestämmelser för småhusentreprenader där enskild konsument är beställare lagen (2000:274) om konsumentskydd vid konsumenttjänstlagen (1985:716) köplagen (1990:931) konsumentköplagen (1990:932) Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Renoverings-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete Vi har haft i uppdrag att överväga utformningen av konsumentskyddet vid uppförande, om- och tillbyggnader av småhus. Utgångspunkten har varit att konsumenten skall tillförsäkras ett heltäckande avtalsskydd samt få ett skydd för att de åtaganden som näringsidkaren har gentemot konsumenten fullgörs. Vi har också haft som uppgift att ta ställning till om utformningen av lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring är ända- målsenlig vad gäller småhus. Vi har behandlat dessa frågor och överlämnar nu vårt förslag. För- slaget består av två huvuddelar; ett civilrättsligt avtalsskydd och ett försäkringsrättsligt fullgörandeskydd. Ett civilrättsligt konsumentskydd vid småhusbyggande Huvuddelen av de avtal som träffas mellan näringsidkare och konsu- ment med anknytning till småhus är entreprenadavtal, d.v.s. de innebär att parterna har kommit överens om att näringsidkaren skall utföra en tjänst. Detta har lett till överväganden rörande reglerna i KTjL, som är den lag som behandlar avtal mellan näringsidkare och konsument om utförande av tjänster. KTjL gäller för småhusentreprenader. Bestämmelserna i lagen, som i huvudsak är tvingande, kan för när- varande avtalas bort mellan parterna till följd av ett särskilt undantag i 3 § andra stycket, som hänvisar till reglerna om statlig bostadsfinansie- ring. Detta har i praktiken inneburit att de flesta avtal om småhus- entreprenader inte har reglerats av KTjL utan i stället av det inom små- husområdet gällande standardavtalet, ABS 95. ABS 95 är resultatet av förhandlingar mellan och byggbranschen. ansetts uppfylla de krav som ställts på avtalsskydd för att kunna erhålla statlig bostadsfinansiering. Möjligheterna att få statliga räntesubventioner för uppförande av småhus upphörde /2000. Bland annat med hänvis- ning till det anser vi att det finns behov av en lagreglering av avtals- skyddet. Vi föreslår en sådan reglering inom ramen för KTjL. Denna reglering skall vara tvingande till sin karaktär. Den särskilda regleringen för tjänster som rör småhus skall inte gälla alla tjänster med anknytning till småhus utan endast avtal om så- dana mer omfattande byggnadsåtgärder för vilka det krävs bygganmä- lan enligt reglerna i 9 kap. 2 § första stycket 1 och 3–5 PBL. Vi kallar dessa för småhusentreprenader. Det innebär att de gäller för avtal om uppförande eller tillbyggnad av ett småhus. De gäller också för sådana mer omfattande ombyggnadsarbeten som påverkar husets konstruktion eller mer vitala installationer som ventilation, eldstäder och VVS. För avtal rörande småhus som inte faller inom ramen för den sär- skilda regleringen innebär vårt förslag att de tvingande reglerna i KTjL skall gälla och att någon möjlighet att avtala bort dessa inte skall fin- nas. Behovet av konsumentskydd inom småhusområdet gör sig emeller- tid gällande även beträffande andra typer av avtal än småhusentrepre- nader. Vi har övervägt dessa och lämnar förslag om tvingande reglering i fråga om avtalsskyddet vid konsumenters köp av fastighet från nä- ringsidkare, vid konsumenters köp av husbyggsatser samt vid konsu- menters köp av byggnad på annans mark. Vårt förslag om avtalsskydd vid småhusentreprenader innebär att vi ut- går från de befintliga reglerna i KTjL. Vi föreslår att vissa av dessa skall ersättas av eller kompletteras med särskilda regler för småhus- entreprenader. I övrigt skall KTjL gälla även för denna typ av tjänst. De särskilda regler som föreslås rör ett krav på skriftliga avtal, en sär- skild regel om avrådandeplikt, obligatorisk besiktning, ett tvåårigt ga- rantiansvar för fel samt konsumentens betalningsskyldighet. Vi föreslår att avtal om småhusentreprenader alltid skall upprätts i skriftlig form. Alla avtal skall innehålla uppgift om vilka parterna är, vilken omfattning det överenskomna uppdraget har, när det skall vara slutfört, priset för uppdraget och en plan för hur betalningen skall er- Om ett avtal inte uppfyller dessa krav blir följden att näringsid- karen får bevisbördan för vad som har avtalats i det avseende som av- talet är bristfälligt. Med andra ord blir konsumentens påstående om avtalets innehåll i dessa delar gällande om näringsidkaren inte kan visa att parterna har kommit överens om någonting annat. Vid tvist om ett avtals innehåll i något annat avseende än de för formkravet särskilt an- givna gäller däremot vanliga beviskrav. KTjL innehåller en skyldighet för näringsidkaren att vid vissa förhål- landen avråda konsumenten från att låta utföra en tjänst. Vi föreslår en särskild regel om avrådandeplikt för småhusentreprenader. Den innebär att om näringsidkaren inser eller borde ha insett att ett uppdrag som konsumenten vill få utfört – med hänsyn till priset, sättet för utförandet, uppgifter som konsumenten har lämnat eller något annat förhållande – inte kommer att bli till rimlig nytta för konsumenten skall näringsidka- ren avråda denne från att låta utföra det. Begreppet rimlig nytta skall ses både ur ett ekonomiskt och funktionellt perspektiv. Avrådandeplikten innebär inget krav på att näringsidkaren skall vidta särskilda undersökningar utan syftar enbart till att konsumenten skall få del av näringsidkarens kunskaper och erfarenhet som fackman. Tanken på att införa ett krav på obligatoriska besiktningar har tidigare övervägts såväl beträffande småhusentreprenader som andra avtal. Vi har sett ett stort värde i att det när ett uppdrag är slutfört sker en besikt- ning av resultatet av arbetena i syfte att undersöka om dessa är utförda i enlighet med parternas avtal. Vi föreslår därför att en besiktning alltid skall ske i samband med småhusentreprenadens avslutande. I de fall där konsumenten har träffat separata avtal med flera olika näringsidkare ges parterna möjlighet att komma överens om att besiktning skall ske först sedan samtliga uppdrag har avslutats. Näringsidkaren skall ta initiativ till besiktningen genom att meddela konsumenten om när arbetena beräknas vara slutförda och besiktning kan ske. Det ankommer på konsumenten att utse besiktningsförrättare eller, om det har gjorts redan tidigare, kontakta denne så att besiktning- en kommer till stånd i samband med att arbetena avslutas. Besiktningsförrättaren skall vara en person som har de kunskaper och den erfarenhet som krävs för uppdraget. Vi har inte ansett att det är påkallat med ett krav på att besiktningsförrättaren skall ha en särskild utbildning, vara godkänd enligt en viss ordning eller liknande. Besiktningsförrättarens första uppgift är att kalla parterna och den kvalitetsansvarige enligt PBL till en besiktningsförrättning. Vid den skall, som sagt, besiktningsförrättaren undersöka om uppdraget har ut- förts i enlighet med avtalet mellan parterna. Resultatet av besiktningen skall redovisas skriftligen till parterna. Det skall ske så snart som möj- ligt. Förutom de förhållanden som besiktningsförrättaren anser utgör fel i utförandet skall han eller hon i utlåtandet också ta upp förhållan- den som enbart konsumenten anser utgör fel. Av utlåtandet skall även framgå om besiktningsförrättaren godkänner entreprenaden. En entreprenad som inte godkänns vid besiktningen skall besiktigas på nytt när de brister som förelåg vid det första tillfället och som för- hindrade ett godkännande har åtgärdats. En sådan, ny besiktning kom- mer till stånd på samma sätt som den första. Näringsidkaren skall med andra ord anmäla till konsumenten när de påtalade bristerna är åtgärda- de och en ny besiktning kan ske. Konsumenten skall därefter åter kon- takta besiktningsförrättaren, som bestämmer tid och kallar till den nya besiktningen. Kostnaderna för besiktningsförrättarens arbete skall konsumenten som regel svara för. Vid en ny eller fortsatt besiktning skall näringsid- karen svara för de merkostnader som uppkommer till följd av att upp- draget inte kunde godkännas vid det första besiktningstillfället. Följderna av att småhusentreprenaden godkänns vid besiktning är att faran för entreprenaden går över från näringsidkaren till konsumen- ten och preskriptionstiden för näringsidkarens felansvar börjar löpa. För det fall att någon besiktning inte kommer till stånd och det beror på något förhållande som konsumenten svarar för inträder denna rättsver- kan när småhusentreprenaden avslutas. Beror i stället en utebliven be- siktning på näringsidkaren blir följden att denne fortfarande står risken för skador på entreprenaden och att preskriptionstiden inte börjar löpa. Besiktningens främsta betydelse är som bevisning om förekomsten av fel i entreprenaden. Detta kommer till uttryck i huvudregeln att fel som inte antecknats i besiktningsutlåtandet inte får göras gällande. Från den regeln görs undantag i vissa fall. Det gäller fel som inte kunnat upptäckas vid besiktningen (s.k. dolda fel), förhållanden som konsu- menten påtalat vid besiktningen men som besiktningsförrättaren inte ansett utgöra fel samt fel som konsumenten gjort gällande hos nä- ringsidkaren efter småhusentreprenadens godkän- nande. Frågan om näringsidkarens ansvar för s.k. utvecklingsfel har övervägts i samband med våra överväganden om näringsidkarens ansvar för fel i stort vid småhusentreprenader. Vi har då kommit fram till att det bl.a. med hänvisning till den rådande utformningen av reglerna om produkt- ansvar och den osäkerhet som finns beträffande möjligheten att finna en försäkringslösning som innefattar denna typ av fel inte finns till- räckligt starka skäl för att låta näringsidkarens ansvar även omfatta denna typ av fel. Vi har dock velat peka på det ur ett konsumentskydds- synpunkt ter sig otillfredsställande med en ordning som lägger risken för en viss typ av fel på konsumenten i stället för på näringsidkaren. När det gäller näringsidkarens ansvar för fel anser vi att de befintliga reglerna i KTjL bör tillämpas även beträffande småhusentreprenader. Med ABS 95 som förebild föreslår vi emellertid också att det s.k. ga- rantiansvar som näringsidkaren har under, normalt sett, efter att arbetena är slutförda skall lagfästas i KTjL. Enligt 41 § KTjL inträder inte betalningsskyldighet förrän uppdraget har slutförts, om inte parterna avtalat annat. Vid småhusentreprenader förekommer regelmässigt successiv betalning i takt med att arbetena fortskrider. KTjL ställer, som framgår, inte upp något hinder mot att parterna kommer överens om att konsumenten skall göra delbetalningar under entreprenadens gång, så länge som det inte är fråga om annat än betalning för arbete som har utförts när näringsidkaren framställer krav på betalning. Vi har tidigare föreslagit ett skriftlighetskrav som bl.a. innefattar att en betalningsplan skall upprättas. Sådana planer förutsät- ter att det arbete som betalning begärs för skall ha utförts för att någon betalningsskyldighet skall inträda. Enligt praxis i byggbranschen har beställaren av en småhusentrep- renad rätt att alltid hålla inne av det avtalade priset tills be- siktning har skett med godkänt resultat. Vi föreslår att en motsvarande regel skall finnas i KTjL. Om någon besiktning inte sker beroende på konsumenten skall dennes rätt att hålla inne av priset i stäl- let gälla tills entreprenaden är avslutad. Konsumenters köp av fast egendom 4 kap. 19 d § JB anger att vissa bestämmelser om fel och brister i sam- band med överlåtelse av fastighet är tvingande när överlåtelsen sker från näringsidkare till konsument. Regeln är försedd med ett undantag som motsvarar undantaget från KTjL:s tvingande regler och som hänvisar till avtalsskyddet inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen. Vi föreslår att detta undantag skall tas bort och att reglerna följaktligen skall vara helt tvingande till sin karaktär. Konsumenters köp av byggnadsdelar Köp av byggnadsdelar faller inom ramen för KKL:s tillämpningsområ- de. Liksom i fråga om småhusentreprenader finns det även vid denna typ av köp ett undantag från de annars tvingande reglerna i KKL med hänvisning till konsumentskyddet inom ramen för den statliga bostads- finansieringen. Vi föreslår att detta undantag skall tas bort och att fortsättningsvis skall vara tvingande. När det gäller köp av byggnadsmaterial som är avsett att användas för att uppföra eller bygga till ett småhus och där det för byggnadsåt- gärden krävs bygganmälan enligt 9 kap 2 § första stycket 1 PBL före- slår vi särskilda regler. Förslaget innebär att vissa av de särskilda regler som vid föreslår skall gälla vid småhusentreprenader också skall gälla vid dessa köp, som vi kallar köp av husbyggsatser. Det gäller reglerna om skriftligt avtal, avrådandeplikt och rätt att hålla inne viss del av be- talningen. Även bestämmelsen om näringsidkarens garantiansvar före- slås gälla vid köp av husbyggsatser, dock med den skillnaden att ga- rantitiden räknas från godsets avlämnande. Konsumenters köp av byggnad på annans mark Köp av byggnad på annans mark omfattas inte – inte ens när det gäller konsumenter – av utan i stället är KöpL tillämplig i dessa fall. I 1 § tredje stycket KöpL sägs i sin tur att vissa av KöpL:s regler ersätts av regler i JB. Det gäller bl.a. reglerna om farans över- gång, varans egenskaper samt ansvar för och påföljder vid faktiska fel. Vidare är även den tvingande bestämmelsen i 4 kap. 19 d § JB tillämp- lig i konsumentfallen. Det sista innebär att reglerna, på motsvarande sätt som i de övriga fall som har behandlats, är dispositiva med hänvisning till konsument- skyddet inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen. Precis som i övriga fall föreslår vi att reglerna fortsättningsvis skall vara tvingan- Vi föreslår också att det även vid konsumenters köp av byggnad på annans mark skall ställas ett krav på skriftliga avtal. Vi har valt att an- vända skriftlighetskravet i JB för detta ändamål. Ett försäkringsrättsligt konsumentskydd vid småhusbyggande Förutom ett civilrättsligt avtalsskydd består kravet på konsumentskydd i anslutning till den statliga bostadsfinansieringen av att konsumenten också skall tillförsäkras dels en betryggande garanti för att huset upp- förs och färdigställs i enlighet med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal (produktionsgaranti) dels ett tioårigt skydd för nä- ringsidkarens åtagande att avhjälpa väsentliga skador på huset som be- ror på fel i konstruktion, utförande eller material. Det sistnämnda bru- kar kallas för ansvarsutfästelse. Tillsammans kallas dessa två delar för fullgörandeskydd. Liksom avtalsskyddet är fullgörandeskyddet dispositivt. Vi har be- dömt att det inte är möjligt att säkerställa ett tillfredsställande fullgö- randeskydd på frivillig väg när nu möjligheten till statliga subventioner i princip har upphört. Vi har därför föreslagit att detta skall säkerställas genom tvingande regler i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Dessa skall innebära krav på en obligatorisk försäkring och säkerhet. Kravet på fullgörandeskydd föreslås få samma omfattning som det på avtalsskydd enligt de särskilda reglerna för småhusentreprenader. Gränsdragningen skall alltså ske med utgångspunkt i kravet på bygg- anmälan enligt 9 kap. 2 § första stycket 1 och 3–5 PBL. Fullgörande- skyddet skall omfatta både småhusentreprenader och leveranser av husbyggsatser. Det färdigställandeskydd som vi föreslår är att det skall finnas en eko- nomisk säkerhet för att näringsidkarens åtagande enligt avtalet med konsumenten slutförs. Det skall kunna tas i anspråk om näringsidkaren gör sig skyldig till sådant fel eller dröjsmål som ger konsumenten rätt att häva avtalet enligt reglerna i KTjL eller KKL. Regleringen av fär- digställandeskyddet föreslås ske i en särskild bestämmelse i lagen om byggfelsförsäkring. Därutöver föreslås vissa särregler beträffande sä- kerheten. Dessa redovisas i nästa avsnitt. Ett tioårigt skydd mot fel och skador vid småhusbyggande Lagen om byggfelsförsäkring ger ett skydd som motsvarar det inledningsvis nämnda kravet på ansvarsutfästelse. Vårt förslag in- nebär, som nämnts, att möjligheten till undantag från lagen tas bort. Vi föreslår vidare vissa ändringar och förtydliganden beträffande skyddet vid byggfel. Vissa av dessa förslag rör även det redovisade försla- get om säkerhet. Reglerna om möjlighet till undantag för andra försäkringar specifi- ceras. När det gäller självrisk föreslås en begränsning till ett högst ett halvt prisbasbelopp enligt lagen om allmän försäkring. En säkerhet får inte vara förenad med självrisk. Vi vill också inskränka möjligheten till begränsningar av försäkringsbeloppet. En säkerhet får inte täcka lägre belopp än vad som motsvarar av det avtalade priset för den entreprenad eller leverans som säkerheten avser. Byggfelsförsäkringen skall täcka byggkostnaden för huset. Enligt lagen om byggfelsförsäkring får undantag från försäkringen ske för fel som vållats av byggnadens ägare. Vi föreslår att detta skall gälla beträffande småhus även om fastigheten byter ägare och ett fel vållats av en tidigare ägare. Vad beträffar rätten till undantag för fel eller skador som omfattas av näringsidkarens garantiåtagande menar vi att det bör ske en begränsning av denna till fall när näringsidkaren in- friar sitt garantiåtagande inom skälig tid. Kontrollen av att ett erforderligt konsumentskydd finns i varje enskilt fall har tidigare utförts av länsstyrelserna i samband med deras hand- läggning av ansökningar om statlig bostadsbyggnadssubvention.