sou · GOB345d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa erfarenheter skulle bekanta gemenskapens aktörer med instrumentet och till och med ge dem ett försprång. Den här typen av inhemska system får vara kvar även efter 2008, men de bör vara förenliga med Kyotoprotokollets internationella sys- tem för handel med utsläppsrätter som omfattar sex växthusgaser och sänkor. Det är därför mycket viktigt att det inhemska systemet redan från början utformas så att det klarar en successiv utvidgning till att omfatta fler geografiska områden, ekonomiska sektorer och gaser. Handeln med utsläppsrätter i sig minskar inte utsläppen. Den till- handahåller bara incitamenten för att hitta den metod som för den lägsta kostnaden kan åstadkomma en given utsläppsminskning. Ju mer omfattande systemet är, desto större blir skillnaderna i företagens kost- nader för att klara minskningen och därmed ökar möjligheterna att sänka de totala kostnaderna. Detta talar för ett övergripande handels- system, där olika medlemsstater deltar, som omfattar samtliga sex växthusgaser och sänkor och alla utsläppskällor. Goda vetenskapliga och praktiska skäl talar emellertid för att gemenskapen inte bör införa ett sådant övergripande system. Det finns fortfarande oklar- heter när det gäller utsläppen av fluorerade gaser och sänkors upptag- ning av koldioxid. Komplexa tekniska och administrativa frågor måste lösas när det gäller fördelningen av utsläppsrätter, övervakningen av utsläppen och kontrollen av efterlevnaden för små mobila utsläpps- källor, som exempelvis personbilar. Om gemenskapen väljer en försiktig strategi, som innebär att man successivt utvecklar handeln med utsläppsrätter, bör systemet därför till en början begränsas till koldioxidutsläpp från stora fasta punktkällor där en kontroll och övervakning av systemet är mer praktiskt genom- förbar. Koldioxidutsläppen (CO2) utgör omkring 80%18 av gemen- skapens utsläpp av växthusgaser. 18 Europeiska miljöbyrån, teknisk rapport nr 19 – : Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 1990–1996. Liknande tankegångar finns också i vissa medlemsstater och inom den privata sektorn. har exempelvis redan antagit nationell lagstiftning som innebär att man inför ett begränsat system för handel med koldioxidkvoter mellan de största elproducenterna. Detta system skall börja fungerar under det närmaste året19. Flera andra medlemsstater överväger att införa nationell handel med utsläppsrätter . Ett antal sådana system håller redan på att utvecklas eller utvärderas av enskilda företag, branschorganisationer eller bransch- överskridande organisationer. Kommissionen välkomnar dessa initiativ och den kunskap som de kan ge. 19 Det danska systemet för handel med utsläppsrätter bygger på lag nr 376 av om kvoter för elproduktion. Systemet är avsett att användas till och med . Det har fortfarande inte fastställts när det skall börja fungera. Det omfattar koldioxidutsläpp från omkring 15 av de största elproducenterna. Utsläppsrätterna har fördelats fritt på grundval av historiska kriterier (faktiska utsläpp ) och tekniska kriterier (som gynnar mer energieffektiv produktion). Om producenter släpper ut mer än sin årliga utsläppsrätt utdöms böter på () för varje över- skjutande ton koldioxid som släpps ut. Kommissionen håller fortfarande på att granska systemet utifrån reglerna om statligt stöd. 5 Europeiska gemenskapens roll 5.1Ekonomiska argument för ett system för handel med utsläppsrätter inom EU Såsom redan påpekats blir de potentiella besparingarna av ett system för handel med utsläppsrätter större ju mer omfattande systemet är. Beräkningar visar att ett gemensamt system inom gemenskapen som omfattar energiproducenter och energiintensiv industri skulle kunna minska kostnaderna för att genomföra gemenskapens Kyotoåtaganden med nästan en femtedel, jämfört med ett antal separata system för medlemsstaterna utan möjligheter till handel mellan länderna. Detta innebär en potentiell kostnadsminskning på . Denna kostnadsminskning ökar sannolikheten för att våra inter- nationella åtaganden skall kunna uppfyllas. Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter skulle ge ett enhetligt pris för utsläppsrätter som köps och säljs av de företag som ingår i systemet. Detta skulle ge alla företag samma möjligheter, oav- sett i vilken medlemsstat de är etablerade, medan separata separata nationella system utan koppling till varandra skulle resultera i olika priser i varje system. finns det inga tillgängliga prisuppgifter som bygger på prak- tisk erfarenhet av handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Därför kan våra överväganden endast grundas på empiriska beräkningar. Det finns stora variationer i dessa beräkningar: man räknar med alltifrån 5 till per ton koldioxidekvivalenter som säljs mellan industri- länder.20 Ytterligare uppgifter om den ekonomiska anlysen finns i bilaga 1. 20 Så kallade bilaga B-länder, med vilket avses bilaga B till Kyotoprotokollet. 5.2Skydd av den inre marknaden Utvecklingen av ett EU-system för handel med utsläppsrätter kan ge ett viktigt bidrag till skyddet av miljön genom att begränsa utsläppen, men det är viktigt att man undviker att skapa handelshinder som kan skada den inre marknaden. Därför bör handeln med utsläppsrätter vara en del av en sammanhängande ram av gemensamma, samordnade politiska strategier och åtgärder för att minska utsläppen av växthus- gaser och uppfylla Kyotoåtagandena. Gemenskapen kommer också att se till att ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter, som tar hänsyn till den inre marknadens regler för konkurrens på lika villkor, utformas så att det är förenligt med multilaterala handelsavtal. Industrin måste garanteras lika behandling i varje medlemsstat, och jämförbara företag i olika medlemsstater måste också behandlas lika- dant. Ett annat önskvärt mål är att de regler som företagen måste följa inom hela gemenskapen är så enkla som möjligt. Enkla regler under- lättar den praktiska förvaltningen av ett system för handel med utsläppsrätter – och kontrollen av efterlevnaden. Man måste emellertid hitta en balans mellan lika behandling och större enkelhet, å ena sidan, och större självständighet åt medlemsstaterna, å andra sidan. Medlemsstaternas autonomi skulle förutsätta att medlemsstaternas system bedömdes från fall till fall. Detta skulle begränsa insynen och vara mer komplicerat för företagen. skulle kunna omfattas av nationella system för handel med utsläppsrätter medan andra jämförbara företag inte skulle göra det. Olika sektorer skulle kunna beröras i olika medlemsstater och de specifika reglerna och för- farandena skulle förmodligen variera inom gemenskapen. En sådan segregerad marknad skulle stå i strid med den inre marknadens syfte, även om användningen av olika politiska strategier skulle kunna moti- veras som ett resultat av olika nationella prioriteringar. 5.3Gemenskapens respektive medlemsstaternas uppgifter Handeln med utsläppsrätter inom EU skulle kunna organiseras på flera olika nivåer, med olika grad av aktivt deltagande från gemenskapens sida. En av dessa nivåer innebär att medlemsstaterna på egen hand organiserar systemet. I sådana fall begränsas gemenskapens funktion till att hålla en överblick över de olika nationella systemen, för att se till att de är förenliga med gemenskapens regelverk och kontrollera hur gemenskapens åtaganden uppfylls. I andra änden av skalan kan man tänka sig ett harmoniserat gemenskapstäckande system, där utform- ningen och reglerna i allt väsentligt skulle bestämmas på gemenskap- snivå. Medlemsstaterna skulle då genomföra systemet på ett enhetligt sätt och endast ha mycket begränsade befogenheter att stifta regler. En medelväg skulle vara att utveckla ett gemenskapssystem, men låta medlemsstaterna ha en viss frihet att välja om de skall delta i systemet och i så fall i vilken utsträckning. De skulle eventuellt kunna ha en viss valfrihet när det gäller de viktigaste tillämpningsföre- skrifterna. Följande frågor bör beaktas i detta sammanhang: Hur kan man se till att jämförbara företag i olika medlemsstater åläggs att göra lika stora insatser, oavsett om de omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter eller av andra politiska strate- gier och åtgärder, och därmed minimera snedvridningen av konkur- rensen på den inre marknaden? Hur kan man fördela utsläppsrätter på ett sådant sätt att indirekt dis- kriminering förhindras och snedvridningen av konkurrensen mini- meras? Hur kan man säkerställa maximala synergieffekter med befintlig miljölagstiftning? Hur kan man på ett effektivt sätt övervaka, rapportera, kontrollera och säkerställa efterlevnaden? Hur kan man säkerställa att handelssystemet är förenligt med det internationella systemet för handel med utsläppsrätter enligt Kyoto- protokollet? Det står helt klart att gemenskapen har en viktig funktion att fylla när det gäller att skydda den inre marknaden och se till att dess internatio- nella åtaganden uppfylls. Diskussionen om gemenskapens roll bör där- för inriktas på hur denna roll skall se ut i praktiken. 6Politiska alternativ i fråga om omfattningen av ett EG-system för handel med utsläppsrätter Det största problemet är att faktiskt komma igång, och den centrala frågan är vilka sektorer och utsläppskällor som skall ingå i handels- systemet från början. När man fastställer vilka sektorer som skall omfattas av handeln med utsläppsrätter måste ett antal kriterier beaktas. De viktigaste kriterierna är miljöeffektivitet, ekonomisk effektivitet, potentiella konkurrens- effekter, möjligheten att administrera systemet och eventuella alterna- tiva politiska strategier och åtgärder. Dessa kriterier kan i princip uppfyllas om man man börjar med ett relativt litet antal ekonomiska sektorer och utsläppskällor som står för en betydande del av de totala utsläppen och där kostnaderna för att minska utsläppen varierar mycket. Direktivet om stora förbränningsanläggningar21 och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar22 kan ge en användbar utgångspunkt när man fastställer vad som skall ingå i systemet. Dessa direktiv omfattar inte alla sektorer och inte mindre källor inom de sektorer som omfattas. Den potentiella snedvridningen som orsakas av att man undantar vissa sektorer och mindre utsläpps- källor inom de sektorer som omfattas kan emellertid begränsas om de sektorer och källor som inte deltar i handelssystemet omfattas av mot- svarande politiska strategier och åtgärder. 21Rådets direktiv /609/EEG av den 24 november.1988, senast ändrat genom rådets direktiv /66/EEG av . 22Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, särskilt bilaga I. Av tabell 1 framgår att ett begränsat antal sektorer står för av koldioxidutsläppen inom EU23. När det gäller järn- och stål- industri, raffinaderier, oorganisk kemisk industri (svavelsyra och sal- petersyra) och pappersmasseindustrin är praktiskt taget samtliga anläggningar stora punktkällor, och detta kommer inte att ändras under överskådlig framtid. När det gäller cementindustrin finns det så få anläggningar inom EU att samtliga skulle kunna omfattas. Inom sektorn för värme- och kraftproduktion verkar det rimligt att inbegripa alla anläggningar med en kapacitet på över 50 MWth24. Tabell 1: Industrisektorer som kan tänkas ingå i ett system för handel med utsläppsrätter Andel av de 15 Glas, keramik och byggmaterial (inbegripet cement) Papper och tryck (inbegripet pappersmassa) Källa: , 1997. Direktivet om stora förbränningsanläggningar och direktivet om sam- ordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar omfattar också källor inom några sektorer som inte finns med i tabellen ovan. De ekonomiska vinsterna med handel kommer av att kostnaderna för minska utsläppen varierar mellan olika företag inom handelssystemet. Detta talar för en sektorstäckning som är så omfattande och varierad 23Beräkningarna kommer från dokumentet Design of a practical approach to greenhouse gas emissions trading combined with policies and measures in the EC, Center for , , (det kommer att finnas tillgängligt på följande webbplats: ). Detta dokument utarbetades inom ramen för undersökningskontraktet Designing Options for Implementing an Regime for Greenhouse Gases in the EC som leddes av (): . 24Radunsky & (1996) CORINAIR 1990 Summary Report 3: Large Point Sources, Topic Report 20/96, Europeiska miljöbyrån, 1996. Man kan utgå ifrån att en handel med utsläppsrätter är särskilt intressant för de sektorer där den genomsnittliga kostnaden för att minska utsläppen är högst. För att begränsa riskerna för snedvridning mellan stora och små punktkällor och mellan handlande och icke-handlande källor måste man tillämpa en strikt politik och genomföra långtgående åtgärder för de källor som inte ingår i handelssystemet, som dessa företag skall beredas möjlighet att gå med i systemet på frivillig väg. 6.2Hur stor mångfald finns det utrymme för inom gemenskapen? En avgörande fråga för utformningen av ett EU-system för handel med utsläppsrätter är om samma sektorer skall delta i handeln inom hela EU. 6.2.1Ett gemensamt system inom gemenskapen Ett system för handel med utsläppsrätter, vars omfattning beslutas på gemenskapsnivå, skulle skapa optimala förutsättningar för konkurrens på lika villkor för deltagare i olika medlemsstater. Ett sådant system skulle också ge maximal insyn och rättslig säkerhet för alla företag. Dessutom skulle de potentiella ekonomiska fördelarna vara betydande, i och med att kostnaderna för att begränsa utsläppen skulle variera mer mellan de deltagande företagen. Detta skulle förutsätta ett uttryckligt beslut på gemenskapsnivå om vilka sektorer som skall delta i handeln och vilka som inte skall göra det. har emellertid de olika medlemsstaterna visat olika intresse för instrumentet för handel med utsläppsrätter. En del av dem håller på att inleda en politisk diskussion medan andra kommit långt med utarbe- tandet av konkreta program. Det är möjligt att alla medlemsstater inte kommer att vara färdiga att delta i ett gemenskapssystem. En central fråga som bör diskuteras är därför hur man på ett opti- malt sätt kan synkronisera de medlemsstater som deltar i ett gemen- skapssystem . Man kan tänka sig två alternativa lösningar: ett system där medlemsstaterna aktivt måste ansluta sig (opt-in) eller ett system där alla som inte aktivt begärt utträde deltar (opt-out). Det första alternativet är ett gemensamt system som samtliga medlems- stater enas om från början och som de medlemsstater som så önskar kan ansluta sig till. Ett sådant system kan fungera som en övergångs- form på vägen mot ett gemensamt system inom gemenskapen som olika ekonomiska ekonomiska sektorer i olika medlemsstater successivt ansluter sig till. För att ett samordnat system skall kunna fungera måste man emellertid se till att olika företag i olika medlemsstater ges samma utgångsläge. Det skulle därför vara nödvändigt med en omfattande samordning av de viktigaste aspekterna av denna differentierad strategi, och systemet skulle vara mycket komplicerat att förvalta. Gemenskapen skulle behöva inta en aktiv roll och övervaka medlemsstaternas åtgärder och bedöma effekterna på konkurrensen för jämförbara företag i olika medlemsstater. Om olika medlemsstater väljer att låta olika sektorer och olika gaser omfattas blir kombinationerna så många att sammanhållning och insyn inte skulle kan säkras. Ett tänkbart alternativ är ett system som förutsätter aktivt utträde. Ett sådant innebär att gemenskapen som helhet bestämmer vilka sektorer som i princip skall omfattas av handelssystemet. Vissa medlemsstater kan emellertid för en begränsad tid välja att stå utanför systemet, antingen när det gäller vissa sektorer eller helt och hållet. I detta sce- nario skulle de olika tänkbara kombinationerna vara mer begränsade. Fördelen är att systemet skulle vara enklare och erbjuda mer insyn än alternativet med aktiv anslutning. En förutsättning för både alternativet aktiv anslutning och alterna- tivet aktivt utträde är att de sektorer som inte ingår i gemenskaps- systemet regleras genom andra politiska strategier och åtgärder som motsvarar minst samma ekonomiska insatser när det gäller utsläpps- minskning. En annan viktig fråga är den successiva geografiska utvidgningen av systemet, eftersom EU förmodligen kommer att få nya medlemsstater inom en inte alltför avlägsen framtid. Varje system som utarbetas måste därför vara öppet för senare anpassning och utbyggnad. Artikel 4 i Kyotoprotokollet innebär att EU:s överenskommelse om delad börda inte skulle ändras om EU utvidgas för åtagandet (2008–2012). Ett system för ömsesidigt erkännande av natio- nella system skulle dock göra det möjligt att ansluta nya EU-medlems- stater till ett gemenskapssystem. Under en andra åtagandeperiod skulle nya medlemsstater kunna integreras med gemenskapens bubbla. Slutligen måste ett gemenskapssystem utarbetas med hänsyn till EES-stater utanför EU, som kan ha egna system för handel med utsläppsrätter eller önska delta i gemenskapens system. Överenskom- melsen om delad börda skulle endast omfatta de 15 EU-medlemssta- terna, och möjligheten att anslutning till eller utvidgning av gemen- skapssystemet genom ömsesidigt erkännande bör utredas ytterligare. Fråga 1: Vilka sektorer bör omfattas av ett gemenskapssystem för han- del med utsläppsrätter? Kan direktivet om stora förbränningsan- läggningar och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar ge en användbar utgångspunkt för att defi- niera sektorstäckningen för ett EU-system för handel med utsläpps- rätter? Fråga 2: Bör det finnas ett gemensamt system för handel med utsläppsrätter inom Europeiska gemenskapen för vissa sektorer, för att garantera konkurrens på lika villkor, maximal öppenhet och rättslig säkerhet för företagen? Fråga 3: Skulle flexibiliteten i ett samordnat system, som ett system med aktiv anslutning eller aktivt utträde, vara förenligt med den inre marknadens krav eller skulle de eventuella fördelarna med en sådan flexibilitet förtas av den ökade komplexiteten? Fråga 4: Vilket utrymme finns det för enskilda medlemsstater att i nationella handelssystem ta med ytterligare sektorer som inte omfattas av ett gemenskapssystem. 7Politiska alternativ i fråga om den inledande fördelningen av utsläppsrätter Innan den faktiska handeln kan börja måste utsläppsrätterna fördelas. De politiska alternativen för den inledande fördelningen rör tre olika nivåer: fördelningen mellan handlande och icke-handlande parter inom ekonomin, fördelningen mellan olika deltagande sektorer och fördelningen mellan olika företag. Alla tre nivåerna har en gemen- skapsdimension, men den kan tillgodoses på olika sätt. 7.1Fastställande av den övergripande fördelningen mellan olika deltagande sektorer på gemenskapsnivå och medlemsstatsnivå En viktig uppgift är att se till att de sektorer eller aktörer som ingår i ett handelssystem åläggs lika stora utsläppsminskningar som de som står utanför26. Den inledande fördelningen behöver inte innebära att varje enskilt företag måste åstadkomma minskning på av sina utsläpp –2012, för att det skall motsvara Kyotoprotokollets övergripande åtagande om en minskning på för EU som helhet. Den behöver inte heller motsvara de procentsatser för varje medlems- stat som fastställs överenskommelsen om delad börda. Det finns helt klart vissa sektorer (t.ex. transportsektorn) där det skulle vara ytterligt kostsamt att klara en minskning på . För andra sektorer kan ett sådant mål uppnås till relativt låg kostnad. Kostnaderna för ekonomin som helhet blir lägre om det största bidraget kommer från de sektorer där kostnaderna för en utsläppsminskning är lägst. 26 En sådan rättvis fördelning av bördan måste också definieras när det gäller alla andra politiska strategier och åtgärder. Kommissionens enheter håller på att genomföra empirisk forskning om den relativa kostnaden för utsläppsminskningar inom olika sektorer i olika medlemsstater. Resultaten kan visa besluts- fattarna vilka alternativ som ger lägst kostnader – och därmed under- lätta fastställandet av vilka utsläppsmängder som skall tilldelas de sektorer som omfattas av handelssystemet. Resultatet av denna forsk- ning kommer att utvärderas och diskuteras i lämplig EG-övervaknings- kommitté27. –2012 måste den medlemsstat som utvecklar sitt eget handelssystem slutgiltigt fastställa hur många ton som skall ingå i systemet för handel med utsläppsrätter och hur stor utsläpps- minskning (räknat i ton) som skall uppnås genom andra politiska stra- tegier och åtgärder. Även ett EU-system för handel med utsläppsrätter , där man enats om sektorstäckningen, skulle resultera i ett förutbestämt antal utsläppsrätter för varje medlemsstat som ingår i handelssystemet. kommer medlemsstaterna inom ramen för avtalet om delad börda att behöva enas om hur stor andel av ut- släppsminskningen som skall fördelas på de handlande sektorerna i varje medlemsstat och hur stor del av utsläppsminskningen som skall åstadkommas genom andra politiska strategier och åtgärder. Detta kommer att skapa en tydlig ram för hur medlemsstaterna sedan skall fördela utsläppsrätter till företag på sitt territorium. 7.2Medlemsstaternas fördelning av utsläppsrätter till företagen Det sätt som tillstånden fördelas på påverkar inte miljöresultatet. Ändå kan man förutse att förhandlingarna om fördelningen inte kommer att bli okomplicerade. Under trycket av motstridiga intressen skulle en del medlemsstater kunna föredra åtgärder inom vissa sektorer (och/eller företag) framför andra. De kan exempelvis frestas att undanta vissa sektorer från att bidra till det gemensamma målet eller sätta upp alltför lättuppfyllda mål för vissa sektorer. Detta kan ge upphov till klagomål från konkurrerande företag i andra medlemsstater. 27 I enlighet med rådets beslut 93/389/EEG av om en över- vakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen, senast ändrat genom rådets beslut /296/EG av . Enligt gemenskapens regelverk omfattas sådana frågor av de befint- liga reglerna om statligt stöd och bestämmelserna om den inre markna- den, eftersom de i grunden rör stöd med potentiellt snedvridande effekt till enskilda sektorer eller företag. Kommissionen måste fullgöra sin uppgift enligt fördraget att säkerställa en rättvis konkurrens och etable- ringsfrihet på den inre marknaden. Kommissionen skulle kunna bedöma sådana ärenden från fall till fall, som i det aktuella fallet med det danska systemet för handel med utsläppsrätter, och/eller ange sina kriterier i ett dokument. Behovet av ett sådant ingripande och ingripandets natur kommer i hög grad att bero på de val som görs. Om gemenskapen kan enas om den utsläppsmängd som skall tilldelas de deltagande sektorerna i varje medlemsstat begränsas i hög grad möjligheten till snedvridande tilldel- ningar till enskilda sektorer eller företag. Därmed skulle de befintliga riklinjerna för statligt stöd inom miljöområdet räcka för att kontrollera om tilldelningen till företag överensstämmer med EG:s konkurrenslag- stiftning. Om man däremot inte kan enas om vilken utsläppsmängd som skall tilldelas de deltagande sektorerna i varje medlemsstat kommer det att krävas detaljerade och strikta riktlinjer för hur fördelningen till enskilda sektorer och företag skall genomföras. Då kommer det också att krävas en ingående granskning av varje ärende. Företag och sektorer i enskilda medlemsstater skulle ha ett intresse av att säkerställa att sta- ten fördelar utsläppsrätterna till de deltagande sektorerna inom med- lemsstaten på ett rättvist sätt. En central fråga i kommissionens undersökningar, antingen som en del av dess analys av enskilda ärenden eller som en del av en ny uppsätt- ning riktlinjer, rör misstänkt diskriminering mot utländskt ägande. Medlemsstaterna bör i princip använda samma tilldelningssystem för samtliga företag som verkar på deras territorium. En annan viktig aspekt i kommissionens bedömning rör fördel- ningsmetoderna.