sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Att fördelningen ser ut så är dock naturligt, bidraget är generellt och utgår i relation till företags totala fraktkostnader. 212 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Av figur 8.2 och 8.3 framgår hur de företag som erhöll regionalt utvecklingsbidrag respektive sysselsättningsbidrag 1997 fördelade sig med avseende på företagets förädlingsvärde per anställd.23 Figur 8.2: Lönsamheten i företag som erhöll regionalt utvecklings- Förädlingsv ärde per anställd 4 468 6 702 8 936 11 170 13 404 15 638 17 872 20 106 23 Ett företags förädlingsvärde utgörs av värdet av producerade varor och tjänster minus de varuinköp. Det som återstår av företagets förädlingsvärde sedan lönekostnaderna är fråndragna utgör företagets bruttovinst. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 213 Figur 8.3: Lönsamheten i företag som erhöll sysselsättningsbidrag 2 342 4 684 9 368 11 710 14 052 16 394 -1 000 000 -1 500 000 Av de knappt 250 företag, med drygt 22 300 anställda, som erhöll regionalt utvecklingsbidrag hade av företagen, av de anställda, ett förädlingsvärde per anställd som var lägre än den beräknade genomsnittliga lönekostnaden. För de drygt 1 150 företag, med 23 400 anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag hade av företagen, av de anställda, ett föräd- lingsvärde som understeg företagets lönekostnader. En förutsättning för företagets långsiktiga överlevnad är emellertid också att förädlingsvärdet, utöver att täcka lönekostnaderna, ger utrymme för en rimlig vinst. Hur hög denna vinstnivå bör vara varierar i viss mån beroende på verksamhetens art. Genomsnittligt kan dock en långsiktigt nödvändig lönsamhetsnivå uppskattas motsvara av förädlingsvärdet. Med utgångspunkt från detta antagande 214 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt hade av företagen, av de anställda som erhöll regionalt utvecklingsstöd, en produktivitetsnivå som var lägre än denna undre gräns för långsiktig överlevnad. Motsvarande uppgifter när det gäller sysselsättningsbidraget är . av företagen, av de anställda, som erhöll regionalt utvecklingsbidrag och av företagen, med 45 pro- cent av de anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag kan, med dessa beräkningsförutsättningar, sägas ligga över gränsen för långsiktig över- levnad. Detta kan emellertid även tolkas som att de sannolikt skulle ha utvecklats väl även utan stöd. En uppenbar skillnad mellan de företag som kan sägas ha en god lönsamhet och de företag där lönsamhetsnivån är mycket svag, är att den förra gruppen domineras av väsentligt större företag. Det genom- snittliga antalet anställda för den grupp företag som ligger över den beräknade nivån för långsiktig överlevnad är, när det gäller det regionala utvecklingsbidraget, 144 anställda per företag, medan mot- svarande uppgift för de företag som ligger under samma gräns är 45 anställda per företag. I jämförelse med de företag som erhöll syssel- sättningsbidrag är dock det genomsnittliga antalet anställda per företag väsentligt högre för gruppen företag som erhöll regionalt utvecklings- bidrag. Antalet anställda per företag var, när det gällde det regionala utvecklingsbidraget, 90 anställda per företag medan motsvarande uppgift för sysselsättningsbidraget var 20 anställda per företag. Samma mönster som för det regionala utvecklingsstödet gäller även syssel- sättningsbidraget vad avser den genomsnittliga företagsstorleken för de företag som har god respektive svag lönsamhet. Det genomsnittliga antalet anställda för den grupp som låg över den beräknade gränsen för långsiktig överlevnad, var 47 anställda per företag, medan motsvarande uppgift för dem som låg under gränsen var 14 anställda per företag. Endast med ledning av ovanstående analys skulle man kunna dra slutsatsen att det regionala utvecklingsbidraget huvudsakligen stödjer verksamheter som kan sägas ha långsiktigt goda utvecklingsförut- sättningar, eftersom hälften av företagen med tre fjärdedelar av de anställda ligger över en långsiktigt ekonomisk hållbar lönsamhetsnivå, medan sysselsättningsbidraget huvudsakligen går till verksamheter med en långsiktigt svag överlevnadsförmåga. Det regionala utvecklings- bidraget skulle med andra ord kunna sägas vara mer långsiktigt ut- vecklande, medan sysselsättningsbidraget framför allt är kortsiktigt sysselsättningsskapande. Givetvis kan invändningar göras mot de slutsatser som grundas endast på denna analys, eftersom den endast ger en ögonblicksbild av ett enda år (1997) och inte säger något om hur företagen utvecklats sedan de erhållit stöd. Man skulle exempelvis, när det gäller syssel- Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 215 sättningsbidraget, kunna tolka fördelningen i figur 8.3 som att före- tagen med en god lönsamhet framför allt är stora etablerade företag, medan företagen med en mycket svag lönsamhet framför allt är små och kanske nyetablerade företag som ännu inte hunnit konsolidera verksamheten. Sysselsättningsbidraget skulle alltså för den senare gruppen kunna ses som en form av stöd till nyföretagande. Tabell 8.2: Åldersfördelning för företag med starkast respektive sva- gast lönsamhet vilka erhöll sysselsättningsbidrag 1997, andelar av före- tagen i respektive grupp (procent) 2–3 år 4–5 år Anm. Syss 10 avser av samtliga anställda i företag som erhöll sysselsättningsbidrag och som var anställda i företag med högst lönsamhetsnivå. Syss 90 avser de som var anställda i företag med lägst lönsamhetsnivå. Källa: Regionalpolitiska utredningen, bearbetningar av statistik från . Av tabell 8.2 framgår åldersfördelningen för de företag som erhöll sysselsättningsbidrag med högst respektive lägst lönsamhetsnivå.24 Av tabellen framgår att majoriteten av de företag som hade den högsta lönsamhetsnivån också var eller äldre, medan gruppen företag med lägst lönsamhetsnivå i högre grad dominerades av yngre företag. Trots detta är det bara en mindre andel som kan sägas utgöras av genuint nyetablerade företag. Närmare hälften av denna grupp utgörs av företag som är eller äldre. Hur utvecklades då lönsamheten i de företag som beviljades regionalt utvecklingsbidrag respektive sysselsättningsbidrag 1993? I figur 8.4 och 8.5 visas fördelningen med avseende på förädlingsvärde per anställd 1997 för de företag som beviljades regionalt utvecklingsbidrag respektive sysselsättningsbidrag 1993. de första (vänster) och de sista (höger) av de anställda i figur 8.3. 216 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Figur 8.4: Lönsamheten 1997 i företag som erhöll regionalt utveck- -1 000 000 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 217 Figur 8.5: Lönsamheten 1997 i företag som erhöll sysselsättnings- bidrag 1993 -1 000 000 Av figur 8.4 framgår att av de 423 företag med totalt 17 600 anställda som beviljades regionalt utvecklingsbidrag och som fanns kvar i företagsregistret 1997, hade av företagen med totalt 6 100 anställda ett förädlingsvärde per anställd som var lägre än den beräk- nade genomsnittliga lönekostnaden . Ser man till hur företagen som beviljades regionalt utvecklingsbidrag fördelar sig i förhållande till den beräknade genomsnittliga lönsamhetsnivån för långsiktig över- levnad (för definition se föregående avsnitt), framgår att av företagen med totalt 10 000 anställda låg under nivån för långsiktig överlevnad. Fördelningen av sysselsättningsbidraget visas i figur 8.5. Av de totalt 1 152 företag som erhöll sysselsättningsbidrag 1993 fanns 864 företag kvar i företagsregistret 1997. av företagen har alltså 218 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Detta kan tolkas som att överlevnadsgraden för företag som beviljas sysselsättningsbidrag är förhållandevis låg. Motsvarande bortfall för det regionala utvecklingsbidraget är (32 av totalt 457 företag har försvunnit ur företagsregistret ). Orsakerna till bortfallet kan dock vara flera. Företagen kan ha lagts ned, överlåtits, sammanslagits, ombildats eller gått i konkurs. Av de existerande 864 företagen med drygt 12 000 anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag 1993, hade av företagen med knappt 4 000 anställda ett förädlingsvärde per anställd som låg under den beräknade genomsnittliga lönekostnaden . av företagen hade en produktivitetsnivå som möjliggjorde en långsiktig överlevnad. av företagen, av de anställda, som erhöll regionalt utvecklingsbidrag , och av företagen, av de anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag , kan därmed sägas ligga över gränsen för en långsiktig överlevnad. Av föregående avsnitt framgick att skillnaden mellan de företag som hade god lönsamhet och de med en låg lönsamhetsnivå, var att den förra gruppen dominerades av större företag. Detta mönster gällde för såväl det regionala utvecklingsbidraget som sysselsättningsbidraget. Samma mönster framträder för de företag som erhöll stöd 1993 och då särskilt för sysselsättningsbidraget. Det genomsnittliga antalet anställda i företag med god lönsamhetsnivå var för det regionala utvecklings- bidraget 51 anställda och för sysselsättningsbidraget 35 anställda. Mot- svarande siffror för företag med svag lönsamhet var 37 anställda respektive 8 anställda. Ovanstående analys bekräftar de slutsatser som drogs i föregående avsnitt, dvs. att det regionala utvecklingsbidraget i högre grad stödjer företag med långsiktigt goda utvecklingsförutsättningar, medan en större andel av sysselsättningsbidraget går till företag med en lång- siktigt svag överlevnadsförmåga. Med andra ord kan det regionala utvecklingsbidraget i högre grad sägas stimulera långsiktig utveckling, medan sysselsättningsbidraget i huvudsak är kortsiktigt sysselsättnings- skapande. Som framgår av genomgången av utvärderingar av stöden, har flera utvärderingar och utredningar lyft fram den problematik som har att göra med själva hanteringen av stöden. En vanlig slutsats är att det inte är stöden i sig, deras regler och deras omfattning, som behöver föränd- ras utan själva genomförandet. I detta avsnitt redogörs för några av de Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 219 problem som finns inbyggda i hanteringen av de regionalpolitiska före- tagsstöden. I utvärdering av landsbygdsstödet framgår tydligt de svårigheter som handläggare på länsstyrelserna har att hantera i stöd- handläggningen. Ett påtagligt problem är vilken typ av företag som skall prioriteras och vilka företag som skall beviljas stöd. Skall stöden satsas på företag som inte kan få finansiering någon annanstans, eller skall resurserna satsas på etablerade företag med god ekonomi som visar eller kommer att visa bäst resultat? Fokuseringen på ekonomisk tillväxt i stället för sysselsättning kan sägas ha försvårat prioriteringar ytterligare. En annan svårighet för tjänstemän som hanterar stöd är bedöm- ningen av företag och affärsidéer inom nya branscher. Handläggarna känner i många fall inte till affärsområdet och kan därmed inte bedöma utvecklingspotentialen hos verksamheten. Det finns därmed en risk att verksamheter inom mer traditionella branscher prioriteras framför nya verksamheter. I rapport 7 framgår svårigheten i att bedöma en stödansökan. En stödhandläggare säger: Mycket beror på företagaren som söker. Vår roll skiljer sig inte så mycket från en lånehandläggare på en bank, fast för dennes del gäller det mest att bedöma formell säkerhet. Vi skall bedöma om företaget har överlevnadsmöjligheter och kommer att generera sysselsättning i regionen. Men det är ju inte möjligt för oss att kunna så mycket om förutsättningar i olika branscher att vi kan basera oss på detta. anlitar vi konsulter med branschkunskap som stöd. I huvudsak får vi i stället förlita oss på företagsledaren själv... .25 En grundläggande fråga vid stödgivning till företag är om den effekt som stödet skall medverka till skulle uppnås även utan stöd. Vad hade hänt om ett stöd inte hade beviljats? Det är också svårt att avgöra om en investering eller liknande hade kommit till stånd även utan ett stöd. I RRV:s ?26 analyseras han- teringen av de regionalpolitiska företagsstöden. I rapporten dras slut- satsen att stödgivningen inom regionalpolitiken ofta sker utifrån risk- minimering där stöd beviljas till företag som troligen kunnat genomföra investeringen även utan stöd. Ansvariga myndigheter, länsstyrelser och självstyrelseorgan, är noga med att de statliga resurserna inte satsas på svaga företag. De tillämpar inte heller alltid regeln om att inte ge mer stöd än som behövs eftersom det anses bra att stödja väletablerade före- tag som kan ge positiva effekter för regionen. Detta medför att risken för merutgifter uppstår i stödgivningen. Det finns också en tendens att 25Rapport 7: Regionalpolitiken i praktiken – ett länsperspektiv. 26RRV 1999:40: Hur fördelas företagsstödet? 220 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt stöden uppfattas som en rättighet och inte som en möjlighet. Uppfyller stödsökanden de formella kraven så har stödgivaren svårt att avslå ansökan om det finns resurser att fördela. Detta gäller inte minst i de fall då det handlar om att locka företag till regionen. Omsorgen om sysselsättningen i den egna regionen går då före principen att inte ge stöd till företag som klarar finansieringen på egen hand eller på den reguljära marknaden. RRV menar att en ökad satsning på osäkra kort och därmed ett större risktagande, sannolikt skulle medföra att vissa medel går förlorade, men skulle slutresultatet kunna bli en positiv nettoeffekt i termer av ökad tillväxt. Företagsstöden beviljas till största del i form av bidrag. Det är bara inom ramen för landsbygdsstödet som det finns möjlighet att bevilja lån, men denna möjlighet begränsas av att det inte finns så mycket medel avsatta till lånedelen. Efterfrågan på lån har inte heller varit så stor, vilket delvis kan förklaras av att villkoren för lånet inte är så goda, och att bidrag därmed ses som mer förmånligt. Det finns också andra aktörer, t.ex. och Norrlandsfonden, som erbjuder lånemöjligheter. En ytterligare förklaring är att låne- formen ligger för nära marknadsmässiga finansieringsmöjligheter. I de fall företag beviljats landsbygdslån har de ofta fått stöd först och even- tuellt också banklån. Landsbygdslånet har täckt den sista finansierings- delen. Inom ramen för företagsstöden finns alltså endast små möj- ligheter att ge lån. Det regionala utvecklingslånet togs bort 1998. An- ledningen till detta var att lånebehovet i stället skulle täckas genom de lån och villkorslån som Norrlandsfonden och erbjuder. På så vis kunde det regionalpolitiska företagsstödssystemet förenklas något. För att inte resurserna för lånefinansiering skulle minska, förstärktes Norrlandsfondens kapital med . Därutöver hänvisades till möjligheterna att söka bidrag eller lån inom ramen för landsbygds- stödet. Även möjligheten att bevilja villkorslån inom ramen för det regionala utvecklingsbidraget är formellt borttagen i den nya förord- ningen. erbjuder särskilda företagarlån som kan lämnas till företag som ägs av en eller flera kvinnor, oavsett före- tagsform eller bransch. Lånet beviljas med maximalt för rörelsekapital och investeringar vid nyetablering eller expansion. erbjuder också lån till unga företagare enligt samma modell. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 221 Företrädare för bl.a. länsstyrelser menar att det vore bättre om före- tagsstöden kunde erbjuda bra lån i stället för bidrag, eftersom bidrag ger fel signaler till företagen. Lånen bör ha förmånliga villkor och medge ett högre risktagande än vanliga banklån. Det finns inte heller något mellanting mellan rena bidrag och lån, t.ex. i form av garantier eller villkorslån. Försök har tidigare gjorts med statliga garantier, men systemet avvecklades bland annat på grund av krångligheter och byråkrati. Uppgifter säger dock att garantierna utgjorde endast en liten förlust för staten. I utredningen om närings- politiken27 framfördes förslaget att återinföra statliga garantier som ersättning för bidrag. I den näringspolitiska propositionen28 sägs att frågan om ett garantisystem inom t.ex. näringspolitiken skall bli före- mål för en översyn. EuroFutures har, utifrån sitt uppdrag att ge förslag på utformning av framtida finansiella företagsstöd, analyserat statliga garantisystem. De- ras slutsatser redovisas nedan. Ett garantisystem bygger på att staten och garanterar banklån, och delar risktagandet med banken. Bedömning, beslut och uppföljning av ga- rantierna kan skötas av en statlig aktör eller av bankerna. Genom garantisystemet kan tillgången på riskkapital och lånekapital öka, till förmån för företagen. Detta skulle således kunna minska behovet av bidrag genom olika typer av företagsstöd. Problemet med ett statligt garantisystem är dock att banker, enligt svensk lag, inte får ta risker. Bankverksamhet handlar om att utan risk förvalta spararnas pengar. Oavsett hur stor risk banken tar, kvarstår det faktum att banker inte får ta risker. I praktiken kan det alltså bli svårt att få banker att acceptera risker som de annars inte hade tagit. Ett system där staten avlastar ban- kernas risktagande, kan också innebära att bankerna gör mindre nog- granna prövningar och kredituppföljningar. Effekten kan även bli att garantin fungerar som statsstöd till bankerna. I ett garantisystem mins- kar också de statliga aktörernas möjligheter till insyn i företags ut- veckling och kontroll vid obeståndssituationer. syn på statliga garantier till företag är att alla garantier är statsstöd om de kan sägas innebära någon form av subven- tion. Det kan t.ex. vara att staten tar en högre risk än marknads- 27Näringsdepartementet, Rapport, : Statens åtgärder för fler och växande företag. 28Proposition 1999/2000:71, Vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken. 222 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt aktörerna, utan att kräva avgifter som fullt ut täcker risken, eller att räntan för ett garantilån subventioneras av staten. I används flera typer av garantisystem. understödjer bl.a. ett samarbete mellan småföretag kallat . De fungerar som ett slags privata försäkrings- system där flera mindre företag förenar sina resurser i form av t.ex. gemensam lånesäkerhet men även vad gäller hjälp med bankkontakter och låneutvärderingar. Systemen är särskilt vanliga i södra . I norra och de skandinaviska länderna är det dock vanligare med statliga låne- eller garantisystem. En orsak kan vara att privata lös- ningar ännu inte uppkommit spontant på marknaden. I bl.a. finns såväl privata lösningar av typen , som statliga garantisystem. I och har de statliga garantisystemen byggt på att bankerna själva sköter administ- ration och beslut av garantier. () främjar småföretag genom att utfärda garantier till banker och offentliga institut i de enskilda med- lemsländerna. Detta sker genom ett slags refinansiering och garanti av hela låneportföljer som banker/institut lämnat till enskilda företag. I har bl.a. tecknat avtal med EIF. I rapport 9 framkom att såväl företagare som kommunföreträdare ser riskkapitalfinansiering som en viktig fråga. Den svenska riskkapital- marknaden uppfattas inte fungera tillfredsställande för bl.a. mindre till- växtföretag. De tidigare försöken med regionala riskkapitalfonder, som gjorts i flera kommuner, sägs inte ha gett önskad effekt. Staten har vidtagit två slags åtgärder för att under- lätta för småföretag att få tillgång till riskkapital. En åtgärd har varit att förbättra förhållandena för de aktörer som erbjuder riskkapital, t.ex. genom att stödja utvecklingen av regionala aktiemarknader och lätt- nader i dubbelbeskattningen. En annan har varit att staten gått in med riktade insatser för att komplettera den privata marknaden. Några exempel på statliga aktörer är bl.a. Industrifonden, , och . De statliga aktörerna går i huvudsak in i ett mycket tidigt skede i ett företags utvecklingsfas. Det handlar ofta om s.k. sådd- finansiering och i samband med företags uppstart, men vissa statliga aktörer följer med även genom företags expansionsfas. I rapport 10 diskuteras för- och nackdelar kring statligt riskkapital. Författarnas slutsats är att ett statligt riskkapitalbolag eller ett nytt riskkapitalavdrag, som avgränsas till stödområdet, inte bör aktualiseras. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 223 Argumenten bakom detta är flera. Kombinationen offentliga medel och riskfyllda investeringar är svår. Att spekulera med skattemedel medför större krav på hanteringen av pengarna, jämfört med privata aktörer som spekulerar med egna pengar. Ett offentligt riskkapitalbolag agerar troligen mer försiktigt än ett privat, vilket medför att helt nya och oprö- vade idéer riskerar att förbli ofinansierade, även med en statlig aktör på marknaden. Det finns flera aktörer på riskkapitalmarknaden, t.ex. Emano och privata riskkapitalister. Om staten går in med stora insatser kan problem med konkurrensneutraliteten uppstå. Försök har tidigare gjorts med att knyta den statliga finansieringen hårdare till kommer- siella intressen, t.ex. i Arbustum. På samma sätt som med de statliga garantierna menar författarna att om en kommersiell aktör deltar i bes- lutsfattandet utan att själv ta en risk, finns risk för att engagemanget i beslutsfattandet blir lågt. Förespråkare för ett nytt statligt riskkapitalbolag menar dock att man genom erfarenheter från tidigare försök kan organisera ett statligt bolag som bättre kompletterar marknaden. Bl.a. visar tidigare försök med statliga riskkapitalbolag att man arbetat i för liten skala och i ett alltför snävt geografiskt område. Det har helt enkelt inte funnits tillräckligt många investeringsobjekt. Om ett nytt försök skall göras, är det därför lämpligt med ett riskkapitalbolag som täcker hela stöd- området. Bolaget måste vara så stort att det kan finansiera hållbara och långsiktiga satsningar och klara förlusterna av mindre lycka- de investeringar. Det måste också kunna ta risker som ligger väsentligt högre än nuvarande finansiärer som t.ex. Norrlandsfonden. Dessutom framhålls att det måste finnas en affärsmässighet i systemet. Staten skall kunna få ersättning i form av aktier om en investering faller väl ut. En vanlig uppfattning är dock att vinster skall återinvesteras i före- tagen och inte gå tillbaka till staten. Ett alternativ till statliga riskkapitalbolag är att erbjuda ett särskilt skatteavdrag för dem som investerar ägarkapital i företag inom stöd- området. Genom att förbättra möjligheterna för enskilda personer att våga och vilja satsa i nya företag och affärsidéer, kan den informella riskkapitalmarknaden stimuleras. har i ett förslag till skatteutskottet presenterat en modell för riskkapitalavdrag för företag i . Syftet är att frilägga nödvändigt riskkapital till regionen så att företagen får större möjlighet att växa. Förslaget bygger på att staten tillåter enskilda personer att beskatta fondpengar genom att satsa skattedelen på reavinsten som aktiekapital i befintliga eller nystartade företag i . Enligt uppgifter i förslaget uppgår fondsparandet bara i till ett värde av . Skatten på reavinsten bedöms uppgå till ca . 224 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Ytterligare ett alternativ är att inrätta regionala aktiesparformer genom avtal mellan t.ex. , banker och regionala riskkapitalbolag. De regionala aktiesparfonderna kanaliserar regionalt sparande till företag i den region där sparandet sker. 8.5.3En alternativ finansieringsmodell för företag i glesbygd Arbetsmarknadens parter i presenterade i en skrivelse till regeringen en modell där företag i glesbygd, i stället för att få bidrag för transporter, löner, investeringar etc., får göra avdrag för merkostnader på löneunderlaget för arbetsgivaravgifter. Avdragen kan enligt förslaget gälla avstånd till marknaden, både i geografiska trans- portmil för transporter av personer och varor, och för informations- avstånd till kunder, klimatfaktorer som energiåtgång för uppvärmning, dyrare byggnationer, snöhinder eller produktutveckling och samman- hängande inköp eller utveckling av specialistkompetens.