sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Däremot har många företag i framför allt glesbygdsområden, i väsentligt lägre grad än i övriga delar av landet, tagit till sig den nya tekniken. Detta är särskilt anmärkningsvärt eftersom just dessa regioner har allt att tjäna på att försöka motverka nackdelarna med geografiska avstånd. Det är uppenbart att näringslivets kunskapsförsörjning och förmåga att ta till sig nya kunskaper och ny teknik är av avgörande och ökande betydelse för konkurrenskraften. Utredningen anser därför att det är särskilt viktig att betona även denna aspekt. Utredningen anser att en ökad tillämpning av ny kunskap och ny teknik utgör en särskilt viktig faktor för näringslivets utveckling. Inte minst är åtgärder som ökar och utvecklar företagens användning av informationsteknik viktig. En regionalt tillväxtbaserad utvecklingspolitik bör i högre grad än tidigare ta sikte på att stimulera och stödja en ökad företagsamhet och sätta entreprenörskapet i centrum. Detta ställer dock politiken inför helt nya utmaningar där det inte finns något enkelt recept med självklara åtgärder. Det är heller inte självklart vilken roll politiska åtgärder kan eller över huvud taget skall spela. Vår utgångspunkt är dock att det i minst lika hög utsträckning handlar om sociala insikter som om t.ex. ekonomiska villkor för företagandet. Avsaknaden av enkla, generaliserbara och självklara lösningar för en politik som på bästa sätt stimulerar ett ökat entreprenörskap, måste med nödvändighet innehålla ett stort inslag av trial and error samt en vilja att pröva nya lösningar. Detta ställer högre krav på att utvärdera gjorda insatser, sprida erfarenheter och utveckla och ta till sig ny kunskap och nya insikter på området. Utredningen kan konstatera att bristen på utvärderingar och samlade erfarenheter av redan gjorda insatser är mycket stor. Dagens regionalpolitiska eller näringspolitiska organisation är också i hög grad uppbyggd för att ekonomiskt stödja förhållandevis stora industriföretag. Dessutom har många organisationer svårt att anpassa sig till en ny situation. Detta motiverar initiativ på nationell nivå för att utveckla och pröva nya grepp och metoder i politiken. I all synnerhet om åtgärderna förutsätter att man tvingas bryta mot mer eller mindre invanda arbetssätt. Utredningen föreslår att ett nationellt program för entreprenörskap och lokal utveckling inrättas under minst en femårsperiod, med syfte att stimulera utveckling av nya metoder och pröva nya lösningar. Programmet bör hållas samman av en av regeringen särskilt utsedd programgrupp, vars huvudsakliga uppgift skall vara att stödja arbetet på lokal nivå. Detta bör framför allt ske genom att man ställer samman och sprider erfarenheter, och i övrigt ansvarar för och tar initiativ till kunskapsutveckling inom området. Det är särskilt angeläget att programmet kan fungera fristående från redan etablerade organisationer och att såväl forskare som andra personer med praktisk erfarenhet av entreprenörskapsutveckling är väl företrädda i programgruppen. Programgruppen bör också återkommande kunna lämna förslag till regeringen på förändringar i gällande lagar och regler och kunna föreslå andra typer av åtgärder. Ända sedan de första regionalpolitiska företagsstöden inrättades , har stöden spelat en till synes självklar roll för att stimulera företagande och sysselsättning i de s.k. stödområdena. Detta trots att förhållandevis få utvärderingar har genomförts. Bristen på utvärderingar begränsar möjligheterna att dra definitiva slutsatser om vilka effekter stöden sammantaget har haft . Vi vet hur läget ser ut , men vi vet inte hur situationen hade sett ut utan stöden. Utredningen har inte kunnat dra några säkra eller entydiga slutsatser av vare sig tidigare eller egna utvärderingar av de regionalpolitiska företagsstöden. Vissa utvärderingar förordar selektiva stödformer, medan andra framhåller fördelarna med generella stöd. En del utvärderingar drar slutsatsen att stöden i sig utgör ett problem, medan andra kommer fram till att stöden kan ge rätt effekt om hanteringen av stöden förändras. Nedan listas några för- och nackdelar med företagsstöden. stöden kan, om de används rätt, kompensera och utjämna skilda villkor för företagande i olika delar av landet. generella stödformer kan utjämna villkor för företagande i olika delar av landet, utan att för den skull styra företagens investeringar. stöden kan locka företag att etablera sig i stödområdena i stället för i t.ex. storstadsregionerna. stöd till mjuka investeringar kan vara ett första steg att skapa nya möjligheter för företag. stöd i olika former medför en risk för snedvridning av konkurrensen och utslagning av företag som ej fått stöd. stöden går i huvudsak till traditionella branscher och hindrar en omvandling av näringslivet. stöden riskerar att styra företagens beteende och val av investe- ringar. det är oklart om stöden ger några positiva effekter. de aktörer som hanterar stöden förmår inte i tillräckligt hög grad prioritera och bedöma affärsidéer. Villkoren för företagande ser olika ut i olika delar av landet. Av de problem som lyfts fram bland företag inom stödområdet nämns särskilt svårigheter att få tillgång till kapital, både i form av lånekapital och riskkapital. Särskilt svårt är det med finansieringen av fastigheter, där det finns en systematisk nackdel i stödområdet. För många företag är det också svårt att rekrytera experter och ledningspersonal. Ytterligare problem är höga transportkostnader, inte minst för persontransporter. De regionalpolitiska företagsstöden kan dock aldrig kompensera för brister i entreprenörskap eller företagande i sig. Grunden för att lyckas i detta avseende finns framför allt hos företagaren eller företagsledaren själv, t.ex. när det gäller hur möjligheter och resurser tas tillvara eller hur en affärsidé utvecklas och genomförs. Om de grundläggande förutsättningarna för företagande och företagsamhet saknas, är också möjligheterna till en långsiktigt hållbar utveckling små. En viktig slutsats är därför att också företagsstöden måste ses utifrån ett helhetsperspektiv, där de varierande förutsättningarna för företag och företagande, i olika delar av , utgör en viktig utgångspunkt för politikens utformning. Utredningen anser att stimulans av, och satsningar på, företagande, även inom de s.k. regionalpolitiskt prioriterade områdena, bör ingå som en del av den nationella näringspolitiken. Målsättningen för en regionalt baserad tillväxtpolitik bör även i denna del vara långsiktig tillväxt, med fokus på att stimulera företagande och entreprenörskap. En grundläggande utgångspunkt bör vidare vara att företagen skall ges förutsättningar att utvecklas på egen hand. Enligt utredningens bedömning är det betydligt mer som talar för att de selektiva stöden till stor del har verkat konserverande och därmed hämmat den långsiktiga utvecklingen. Detta trots den osäkerhet som finns framför allt när det gäller stödens långsiktiga effekter. I första hand har stöden haft en kortsiktigt bromsande effekt. De selektiva stöden har heller inte, i någon avgörande utsträckning, lyckats kompensera för brister när det gäller de mer grundläggande förutsättningarna, t.ex. brister i kommunikationssystemet eller tillgången till kunskap. Stöden har heller inte i tillräckligt hög grad uppfyllt könskvoteringsvillkoret. Dessa förutsättningar är dock av en helt avgörande betydelse i ett långsiktigt tillväxt- och utvecklingsperspektiv. Det bör dock påpekas att det finns flera goda exempel där företag som erhållit denna typ av stöd utvecklats mycket väl. emellertid inte utredningens bedömning av de selektiva stödens effekter som helhet. I enlighet med vad som framgår av kapitel 8, så kan i princip två huvudsakliga slutsatser dras av de selektiva stödens effekter och orsaker. En slutsats är att den selektiva stödformen i sig ger negativa effekter, och att de selektiva företagsstöden därför bör avvecklas. En annan slutsats är att problemet ligger i själva hanteringen av stöden. Om man utvecklade och förändrade hanteringen av stöden skulle de i högre grad kunna fokusera långsiktig tillväxt och utveckling. Det senare förutsätter dock att den handläggande myndigheten kan identifiera tillväxtbranscher eller skilja de utvecklingsbara företagen från de mindre utvecklingsbara. erfarenheter av sådana försök talar inte för att en sådan politik kommer att vara framgångsrik. När det gäller den nationella politiken i övrigt har man i huvudsak lämnat denna typ av strategier. Det är alltså tveksamt om en statlig eller annan offentlig myndighet är skickad för en sådan uppgift. Utredningens slutsats är därför att ett detaljerat utformat system, för att kompensera olika typer av kostnadsnackdelar m.m., bör undvikas, och att generella lösningar i stället bör eftersträvas. Vi bedömer dock att de selektiva stödformerna av olika skäl kommer att vara nödvändiga . Detta inte minst utifrån det faktum att de selektiva företagsstöden ingår som viktiga verktyg och medfinansiering i strukturfondsprogrammen. I största möjliga utsträckning bör dock hanteringen av dessa stöd inriktas på att stimulera tillväxt, entreprenörskap och företagsamhet. Det innebär exempelvis att stöd till s.k. mjuka och kunskapsutvecklande investeringar, liksom samverkan mellan företag, bör prioriteras. En viktig utgångspunkt för utredningens förslag i denna del har således varit att så långt som möjligt ersätta de selektiva företagsstöden med mer generella former av stöd, eller mer marknadsmässiga förbättringar av förutsättningarna. De selektiva stöden bör dock inte avvecklas förrän de föreslagna alternativa lösningarna är fär- digutvecklade och kan tas i bruk. När det gäller de enskilda stödformerna föreslår kommittén i sammanfattning följande förändringar: En generell nedsättning av socialav- gifterna för företag med färre än 50 anställda i stödområde A införs. Det regionala utvecklingsbidraget avvecklas. Bidragsformen bibehålls emellertid så länge som den utgör en viktig del av medfinansieringen i strukturfondsprogrammen. Ett system med generella lånegarantier eller villkorslån införs. Landsbygdsstödet bibehålls, men inriktas mot entreprenör- skapsutveckling, mjuka kunskapsutvecklande investeringar och samverkan mellan företag. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utveckla det s.k. mikrostödet. Landsbygdsstödet bör dessutom organiseras och hanteras i programform där genomförandeansvaret i första hand ligger på lokal nivå. Regionalt bör man dock ha ett samordningsansvar och ett ansvar för utvärdering. Utformning av program, genomförande och utvärdering bör, där så är möjligt, ske i samverkan med den föreslagna programgruppen för entreprenörskap. Särskild vikt bör läggas på att utveckla de s.k. kvinnolånen som finns inom ramen för verksamhet. När det gäller sysselsättningsbidraget anser emellertid utredningen att möjligheten att använda stödformen bör kvarstå i samband med akuta sysselsättningskriser. Hanteringen av stödet bör dock i denna del ligga på nationell nivå. Utredningen föreslår vidare att transportbidraget bibehålls i sin nuvarande form. Stödformen bör dock ingå som medel i en regionalt anpassad struktur- och kommunikationspolitik och inte primärt som ett regionalpolitiskt företagsstöd. Utredningen har också diskuterat en rad andra alternativ för att öka tillgången till riskkapital för i första hand de mindre företagen. Av den intervjustudie som redovisas i rapport 9 framgår exempelvis att såväl företagare som kommunföreträdare ser tillgängligheten, eller snarare bristen på riskkapital, som en mycket viktig fråga för i synnerhet de mindre tillväxtföretagen. Den svenska marknaden uppfattas inte som tillfredsställande i detta avseende. Av kapitel 8 framgår dock att det finns ett antal skäl att vara skeptisk till olika typer av statliga riskkapitalbolag. kombinationen av offentliga medel och riskfyllda kommersiella investeringar vara svår rent generellt. En alternativ möjlighet är att införa någon typ av skattestimulans för att öka tillgången på riskvilligt kapital. En lösning som utredningen studerat vore att införa ett särskilt skatteavdrag, vilket skulle innebära att enskilda personer helt eller delvis skulle slippa reavinstskatt i samband med försäljning av aktier eller andelar i aktiefonder. Detta under förutsättning att realisationsvinsten investerades i aktier i mindre företag i regionalpolitiskt prioriterade områden. Utredningen har själv inte haft möjlighet att utreda denna fråga i detalj, men anser att lösningen har många fördelar. kan det finnas problem med en sådan lösning, i den mån avdraget endast gäller vissa delar av landet. Exempelvis kan det finnas en risk för missbruk av systemet. Utredningen anser att frågan om s.k. riskkapitalavdrag bör prio- riteras och utredas . En fortsatt utredning av denna fråga utesluter dock inte begränsade försök som kan utvärderas och ligga till grund för en förändrad politik. Vi har tidigare kunnat konstatera att en mer modern syn på lokalisering och långsiktig konkurrenskraft inte primärt utgår från relativa kostnadsfördelar-nackdelar, utan snarare från att företags konkur- renskraft långsiktigt bestäms av deras innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ständigt lärande. I likhet med vad tidigare utredningar kunnat konstatera är motivet generellt för staten att lämna direkta finansiella stöd till företag förhållandevis liten . Detta på grund av att det generellt inte kan sägas råda någon brist på kapital på marknaden och kapitalmarknaden i huvudsak fungerar väl. Slutsatsen gäller dock inte alla delar av landet, vilket motiverar särskilda, riktade åtgärder. Mycket låga fastighetsvärden i glesbygdsområden, och därmed brist på realsäkerheter, är ett växande problem. Detta har betydelse för såväl företags möjligheter att lånefinansiera investeringar som enskilda personers möjligheter att finansiera bostadsinvesteringar. Indirekt innebär detta att kommuner oftare tvingas ta en ekonomisk risk, genom att gå i borgen eller köpa fastigheten. Utredningen anser att en möjlighet att ge lån eller lånegarantier skall införas. Lånen skall även omfatta kommersiella fastighetsinvesteringar. Utredningen anser därutöver att hela kreditmarknadssituationen i glesbygdsområden behöver utredas ytterligare. Det gäller inte bara kommersiella krediter utan även bostadsinvesteringar. 10.7.1Inledande överväganden och övergripande mål Välfärd i termer av inkomst, boende, hälsa och tillgång till offentlig och kommersiell service, är självfallet en viktig och grundläggande förutsättning för tillväxt. Omvänt är också tillväxt en grundläggande förutsättning för välfärd, åtminstone den välfärd som mäts i ekono- miska termer. Huvuddelen av fördelningspolitiken tar dock ingen hänsyn till geografin, utan har i stället individen som utgångspunkt. Exempelvis garanteras alla medborgare en viss inkomsttrygghet vid sjukdom, pensionering eller arbetslöshet. Ersättningsnivåerna är desamma oavsett var man bor i landet. har det funnits en mycket bred uppslutning bakom denna princip i det svenska samhället. För de flesta har det framstått som fjärran att göra exempelvis pensionsersättningar eller kvaliteten i vård, omsorg och skola beroende av var i landet man bor. Utredningen har utgått från att detta är en mycket viktig och bärande princip även för framtiden. Utredningen föreslår därför En likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet som övergripande mål för en regionalt baserad välfärdspolitik. Den grundläggande principen för den inkomstutjämning som sker i samhället bygger således huvudsakligen inte på att vissa regioner skickar pengar till andra, utan på en omfördelning av inkomster mellan individer. Välfärdssystemen och den ekonomiska utjämning som sker mellan medborgarna är således nationella system som solidariskt finansieras av alla medborgare i det svenska samhället. Vilken nivå och omfattning av dessa system som är möjlig beror på den nationella tillväxten, som i sin tur är summan av alla regioners tillväxt. Trots att inkomstutjämningen framför allt sker mellan individer är likafullt olika delar av landet mer eller mindre beroende av dessa omfördelningssystem, eftersom andelen barn, pensionärer och arbetslösa inte är densamma i alla regioner. Det är i huvudsak genom dessa välfärdssystem, som har som mål att utjämna inkomstskillnader mellan individer på grund av ålder, sjukdom och arbetslöshet, som huvuddelen av den regionala utjämningen sker. I detta sammanhang spelar regionalpolitiken i formell mening en i det närmaste försumbar roll. Välfärdspolitiken kan emellertid inte i alla avseenden frikopplas från geografin. För det första är den inkomstutjämning som sker mellan individer i alla delar av landet inte tillräcklig för att ge de ekonomiska förutsättningar som krävs för att nå de nationellt bestämda välfärdsmålen. Även om kvalitetskraven på skola, vård och omsorg är desamma oberoende av var i geografin man bedriver verksamheten, så varierar såväl kostnaderna för olika verksamheter som underlaget för att finansiera verksamheten betydligt mellan olika delar av landet. Det skulle inte vara möjligt för landets kommuner och landsting att nå samma välfärdsambitioner inom eller sjukvården utan den inkomstomfördelning som sker via det kommunala skatteutjämningssystemet. För det andra varierar den geografiska tillgängligheten till olika typer av offentlig och kommersiell service, med var människor bor. Det räcker således inte med att sätta upp kvalitetsmål för olika verk- samheter. Inte minst i glesare delar av landet är den geografiska till- gängligheten också en mycket central välfärdsfaktor. För det tredje handlar den geografiska anpassningen av välfärds- politiken inte bara om ekonomiska resurser för att nå de nationella välfärdsmålen eller om mål för geografisk tillgänglighet. Olika delar av landet har också olika förutsättningar att utforma och organisera olika verksamheter. En regional anpassning av nationella regler, liksom möjligheten att utforma olika och varierande typer av lösningar i olika delar av landet, är också av central betydelse. Enligt utredningens uppfattning är det dessa tre aspekter som bör ligga till grund för en framtida regional välfärdspolitik. 10.7.2Nationella mål och ekonomiska förutsättningar I enlighet med vad som sägs ovan är det en självklar utgångspunkt för utredningen att kvaliteten i de grundläggande välfärdssystemen inte får vara beroende av var i landet man bor. Utredningen föreslår därför Likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar för välfärdspolitiken i alla delar av landet som delmål för en regionalt baserad välfärdspolitik. Flera av de system som har till syfte att trygga den grundläggande välfärden är ständigt föremål för översyn, som exempelvis olika individinriktade system eller det kommunala kostnads- och skatte- utjämningssystemet. Regionala hänsyn har och skall ha en viktig plats i samband med utredningar av, och förändringar i, dessa system. Tillgång till grundläggande service En politik för ökad tillgänglighet kan dels avse hur offentlig och kommersiell service är lokaliserad, dels hur tillgängligheten påverkas av t.ex. förbättringar i kommunikationssystemet. Tillgängligheten är således beroende av hur politiken utformas både inom den regionala välfärdspolitiken och den regionala strukturpolitiken. Den senare politiken måste ju ta hänsyn till både välfärdspolitiska och tillväxtpolitiska mål. Utredningen föreslår En god tillgänglighet till grundläggande service i alla delar av landet som delmål för en regionalt baserad välfärdspolitik. En viktig uppgift för utredningen har varit att definiera tydligare mål för vilken grundläggande service som skall finnas tillgänglig oberoende av var man bor. Inriktningen har således varit att försöka definiera en minsta godtagbar nivå. En allmän målsättning, t.ex. en likvärdig service, har emellertid visat sig mycket svår att förverkliga. I kapitel 9 framgår att en precisering av välfärdsmålet till ett i praktiken realistiskt mål, måste ta hänsyn till vilka samhällsekonomiska kostnader olika ambitionsnivåer innebär. Med den tid som stått utredningen till buds har det inte varit möjligt att fullt ut lösa denna uppgift. Skälen för detta är flera: Det saknas tillgång till såväl ett fullständigt informations- underlag som tillförlitliga och användbara modeller för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna för olika alternativ. pågår dock en uppbyggnad av ett informationssystem för att mäta tillgänglighet till viktiga servicefunktioner. En fortsatt utveckling av och s.k. servicedatabas är därför viktig. Likaså pågår ett utvecklingsarbete inom för att ta fram tillförlitliga beräkningstekniska modeller för att kunna göra adekvata samhällsekonomiska konsekvensberäkningar. Även detta arbete är centralt för att det skall gå att göra en realistisk precisering av målen. Regeringen bör därför vidta nödvändiga åtgärder för att påskynda utvecklingen av den s.k. servicedatabasen samt för att utveckla tillförlitliga analysmodeller. Tillgången till skolor och dagligvaruhandel I glesbygdsregioner är särskilt barn och äldre människor beroende av samhällets stöd för att kunna bo kvar med en rimlig tillgång till skolor och inköp av dagligvaror. Men även andra grupper är beroende av att kunna ta del av både offentlig och kommersiell service. När det gäller den offentliga servicen är möjligheterna större att formulera målen i termer av en minsta garanterad nivå, även om någon garanti i ordets egentliga bemärkelse är svår att ge. finns det väl utvecklade system, genom det kommunala skatteutjämningssystemet, för att beräkna kostnadsersättningar. Därför finns det redan vissa kriterier för tillgänglighet preciserade på skolans område, som ger kommuner med gles bebyggelsestruktur garanterade möjligheter att erbjuda elever i låg- och mellanstadiet skolgång inom från bostaden och högstadieelever inom . En fortsatt kostnadsersättning för dessa kommuner ligger i linje med utredningens syn på hur barnens skolgång kan underlättas. Vilka kriterier som skall gälla i det kommunala skatteutjäm- ningssystemet är föremål för återkommande revidering. En sådan översyn pågår också . Utredningen har därför inte funnit anledning att göra en parallell motsvarande översyn. Däremot bör, som nämnts tidigare, informationssystem utvecklas för uppföljning av utvecklingen i relation till de kriterier som formulerats i skatteutjämningssystemet. En samlad kunskap om den offentliga servicens lokalisering finns endast när det gäller grundskolor. När det gäller kommersiell service är möjligheterna att, på motsvarande sätt som inom det offentliga området, formulera målen i termer av en garanterad minsta nivå väsentligt mer begränsade. Frågan är om det ens är realistiskt möjligt. Det skulle innebära att staten, på samma sätt som inom exempelvis räddningstjänstens eller skolans område, ikläder sig det fulla kostnadsansvaret för verksamheterna. Inte heller detta förefaller vare sig ekonomiskt rimligt eller ens önskvärt. När det gäller tillgänglighet till exempelvis dagligvaruhandel, kan inte bara tillgänglighet, uttryckt i restid eller avstånd, ses som det enda målet. Det krävs också ett tillräckligt befolkningsunderlag. Vidare förändras människors köpvanor, inte minst på grund av bilen. Orsaken till att antalet dagligvarubutiker minskar, såväl i glesbygder som i tätorternas centrala delar, beror också på den kraftiga expansionen av större köpcentrum. Det innebär också att dagligvaruhandeln i en allt mindre utsträckning är daglig. Många människor gör i stället sina inköp , och väljer att handla vid större köpcentrum där priserna är lägre och utbudet större. har denna utveckling expanderat marknaden för bensinstationer och små servicebutiker, som konkurrerar med hög tillgänglighet och långa öppettider. I denna omstrukturering har både lanthandeln och snabbköpet fått stryka på foten. Handeln med dagligvaror över Internet ökar också, vilket kan ge helt nya strukturella förutsättningar för handelns organisering.