sou · GOB39 · 2001-01-01 00:00:00 — För mig framstår uppdraget som mycket tydligt. Situationen på spelmarknaden kräver att riksdag och regering nu fattar beslut som ger folkrörelserna rimliga och tydliga förutsättningar att utveckla sina spel och lotterier som långsiktigt klarar sig i konkurrensen. Folkrörelserna måste ges bättre möjligheter att finansiera sin egen verksamhet genom att finnas på spel- och lotterimarknaden. För mig är det också en grundläggande princip att folkrörelserna själva genom eget arbete och egna insatser skapar resurser till sin verksamhet genom aktivt arbete på spel- och lotterimarknaden. Härigenom får man ett engagemang som genomsyrar hela organisationen. Konkurrensen på stora delar av den svenska spel- och lotteri- marknaden är intensiv. Jag anser att ett fåtal aktörer som verkar inom tydligt avgränsade segment bör kunna säkerställa en tillräcklig kon- kurrens och ett fortsatt omvandlingstryck i branschen. Härvid bör en tydligare segmentering av marknaden eftersträvas mellan i princip statsstyrda bolag och ett begränsat antal folkrörelseaktörer. En sådan områdeskonkurrens ger också stordriftsfördelar. Framtidens statligt kontrollerade spel och folkrörelsernas egna spel måste vara både intressanta och ekonomiskt robusta för att kunna stå emot en ökad internationell konkurrens via olika data/telenät. En annan utgångspunkt för mitt arbete har varit att lägga sådana förslag att de tre stora aktörerna AB , ATG och folkrörel- serna ges möjlighet att utvecklas inom sina naturliga marknader. Konkurrenszonen mellan AB och folkrörelserna bör minskas. Trycket på totalmarknaden blir härigenom mindre. Detta ska inte tolkas så att jag vill lägg en hämsko på statens eget spelbolag. Det kan konstateras att konkurrenszonen finns i första hand mellan folk- rörelserna och AB . Jag har av detta skäl avstått från att lägga förslag som rör ATG och dess roll på den svenska spelmarknaden. Jag förutsätter att detta bolags framtida koncessioner endast kommer att omfatta spel på hästar. V75, V5, 2Den svenska spelmarknadens utveckling Den totala spelmarknaden växte kraftigt . De statligt styrda spelbolagen ökade sina andelar av marknaden på bekostnad av de folkrörelsedrivna. De statsstyrda spelbolagen ökade från av marknaden till . Detta skedde som de folkrörelsedrivna spelen och lotterierna såg sin andel minska från till . Sedan BingoLotto introducerades på marknaden har folkrörelserna återtagit en del av marknaden och 1997 hade folkrörelserna av den totala spelmarknaden. har dock folkrörelsernas andel återigen minskat till av spelmarknaden, vilket främst beror på att BingoLottos omsättning har minskat. Diagram 1: Bruttoomsättning (). 24 Den svenska spelmarknadens utveckling Genom preliminära uppgifter strax 99/00 från Lotteri- inspektionen kan man få en god bild av spelmarknadens utveckling även . Dessa beräkningar tyder på att svenska folket har använt (avser spel och lotterier enbart i svensk regi) till spel och lotterier. Det är en ökning med . De två största spelbolagen, AB och AB Trav och Galopp (ATG) svarar tillsammans för av den totala omsättningen. Folkrörelsernas andel är . De resterande delas mellan restau- rangkasinon och spel på s.k. varuspelsautomater. Detta är nästan samma fördelning som året innan med den skillnaden att de statligt styrda bolagen ökar sin andel något i jämförelse med folkrörelsernas. Svenska Spels omsättning har ökat . Ökningen ligger främst i värdeautomatspelet . ATG har ökat omsättningen . Det är i huvudsak det introducerade spelet V64 som står för omsättningsökningen. BingoLotto och Folkspels övriga lotterier omsatte . Det innebär att omsättningen ökar något jämfört med föregående år. BingoLotto har haft en nedåtgående trend i antalet sålda lotter. Försäljningen har minskat med för BingoLotto. Övriga folkrörelsedrivna spel och lotterier beräknas ha omsatt . Här utgör bingon c:a . Spel på restaurangkasinon bedöms ha kommit upp till en omsättning som är något mindre än 1998 dvs. Varu- automatspelet beräknas omsätta . Utfallet för värdeautomaterna blev i omsättning. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att folkrörelsernas andel av spelmarknaden minskade kraftigt mellan åren 1970–1991. Därefter skedde en viss återhämtning tack vare BingoLottos framgångar. har folkrörelsernas andel av marknaden legat inom intervallet 18– Det är denna situation som djupt oroar de folkrörelser som har egna spel och lotterier och som är beroende av dessa i sin allmännyttiga verksamhet. och regeringen har i olika sammanhang upp- märksammat denna utveckling och detta i sin tur har givit upphov till det uppdrag som jag har. I det följande lämnar jag förslag som syftar till att förbättra folkrörelsernas ställning. Den svenska spelmarknadens utveckling 25 Tabell 2: Omsättning på spel, Folkrörelsernas spel och lotterier: 1)Uppgifter om spelutgifter –1994 är hämtade från SCB:s rapporter över spelstatistik. Insamlingsmetod och beräkningar kan i vissa fall ha varit annorlunda än Lotteriinspektionens beräkningar –1998. 2)siffror är inte riktigt jämförbara . Detta därför att man har ändrat periodiseringen av försäljningsintäkterna på Triss, vilket medför att bokförd försäljning enligt årsredovisning 1996 innehåller en Trissomgång mindre än ett normalår. 3)Omsättningen på restaurangkasino åren 1992–1994 är uppskattad av SCB. Siffrorna är inte jämförbara med 1995–siffror. 4)Någon uppskattning av hur omsättningen på varuspel fördelade sig mellan bingohallar och restauranger är inte gjord 1996. - = ingen verksamhet ..= Verksamhet har förekommit men uppgifter saknas. () = Uppskattade värden. * Marknaden bedöms av Lotteriinspektionen ha ökat . Övriga uppgifter är ännu ej redovisade till inspektionen. 26 Den svenska spelmarknadens utveckling De 20 största spelen rangordnade efter omsättning 1998, V, P, 1)Uppgifter om spelutgifter –1994 är hämtade från SCB:s rapporter över spelstatistik. Insamlingsmetod och beräkningar kan i vissa fall ha varit annorlunda än Lotteriinspektionens beräkningar –1998. 2)Många jackpots 3)fanns värdeautomatspelen utplacerade på ca. 1 400 restauranger. 4)Omsättningen på kasino åren 1992–1994 är uppskattad av SCB.Siffrorna är inte jämförbara med 1995–siffror. 5)fanns varuspelsautomater utplacerade på ca. 6)Fr.o.m. november ökade antalet spelbara terminaler från 2 000 till 3 800 st - = Ingen verksamhet. .. = Verksamhet har förekommit men uppgifter saknas. () = Uppskattade värden. * alla uppgifter är ännu ej redovisade till Lotteriinspektionen Källa: Lotteriinspektionen Den svenska spelmarknadens utveckling 27 Diagram 2: De tre största spelen 1998 (utveckling ) De svenska folkrörelserna har sina historiska rötter senare hälft och metoderna att skaffa sig extra medel utöver medlemsavgifterna började . Det kunde handla om fester,basarer samt andra nöjesaktiviter för att få in pengar till föreningsverksamheten. På 1930- talet tog lotteriverksamheten fart och utvecklades starkt . In på marknaden kom de stora rikslotterierna. A- lotterierna och /NTO är de omsättningsmässigt två största aktörerna vid sidan av Folkspel, som dominerar med Bingolotto. fanns hos lotteriinspektionen 75 registerade tillstånd för rikslotterier. Antalet beviljade tillstånd för regionala och lokala lotterier uppgick till drygt 6 309. Bingolotto har haft en mycket stark utveckling sedan starten . Lotteritillståndet innehas av FSL (Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Lotterifrågor). Organisationen har beslutat sig för att på marknaden uppträda under beteckningen Folkspel. Medlemsantalet utgör 71 ideella riksorganisationer representerande c:a 6,5 miljoner medlemmar. (Se bilaga 3). Lotteriverksamheten drivs i . är ett utvecklingsbolag. Andra folkrörelser som fått tillstånd för en omslutning överstigande är A-lotterierna som säljs genom Folkrörelsernas . Soberföretagen är operatör för /NTO:s lotterier. Cancerfonden är också en stor lotterianordnare i denna klass. 28 Den svenska spelmarknadens utveckling Bland de folkrörelser som har större lotteritillstånd men under- stigande kan nämnas Ideella Spel som ägs till- sammans av , , , , , , Stiftelsen , Stiftelsen och . I denna kategori återfinns också Svenska Röda Korset samt . Tabell 4: Bingolottos utveckling –1998. Totala intäkter, Mkr Behållning i % av Av föreningar sålda bingolotter 1998, procentuellt fördelade efter typ av förening 3Nya förutsättningar för föreningslivet Det paket av förslag som jag i det följande lägger fram syftar dels till att ge folkrörelserna ökade möjligheter till intäkter från spel och lotterier dels att säkra folkrörelsernas ställning som en aktiv aktör. En avvägning har också gjorts mellan riksorganisationernas behov och det lokala föreningslivets framtida möjligheter på marknaden. Förenings livets behov av en stärkt ställning som det uttrycks i direktiven har jag tillgodosett med förslag i liberaliserande riktning men också genom att till föreningslivet föra en ökad andel av intäkterna från spel- och lotterimarknaden. 3.1Mer pengar till fler från bingospel Jag föreslår att Lotteriinspektionen bemyndigas utge föreskrifter till länsstyrelserna innehållande nya grunder för tillståndsgivning för bingospel. Förslagen syftar till att möjliggöra för fler föreningar att få medel från bingon. Det ska bli lättare att starta nya bingohallar. I föreskrifterna ska också ingå nya regler för hur länsstyrelserna utser kontrollanter som inte har med tillståndsgivningen att göra. Bingospelet växte fram . Föreningslivet hittade en ny källa till finansiering av sin lokala verksamhet. skedde koncentration och sammanslagningar till allianser. Bingospelet har i sig förändrats . Varuvinster av olika slag ersattes av presentkort. Den så kallade variantbingon har tagit över medan storbingon har gått tillbaka. skedde en snabb utveckling av spelmarknaden, genom de statliga företagens spelutveckling med många nya spelformer och en allt snabbare teknisk utveckling. Det lokala föreningslivet kände i 30 Nya förutsättningar för föreningslivet SOU 2000:9 detta läge ett starkt behov av en förnyelse i bingospelet. Man försökte finna kompletterande spel i bingohallarna. Spelautomaten Lyckohjulet togs fram som en kombination av ett tekniskt utvecklat spel med betjäning. Detta fick också till följd att dessa spel installerades i restauranger, kaféer och tobaksaffärer. Lotteri- inspektionen blev tvungen att ingripa eftersom detta kom att bedömas som ett penningspel. Följden blev förbud genom en snabb ändring av lotterilagen. I stället kom varuspelen. Dessa spel är av samma skäl förbjudna i och med utgången av . Jag har uppfattningen att det bör skapas större möjligheter till dynamik på bingomarknaden och att överskott ska kunnas fördelas till fler föreningar. Bingospelet omsatte på riksnivå . I syfte att stärka det lokala föreningslivets ställning och få till stånd en bingohallsverksamhet som kan möta framtidens konkurrens med acceptabel lönsamhet bör tillståndsgivningen moder- niseras. I lotterilagens 24 § heter det att om utrymmet för bingo spel på marknaden är begränsat skall vid bedömningen av behovet av in komster från bingospel hänsyn tas till omfattningen av ungdoms verksamheten i sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet. Företräde skall dessutom ges samman slutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ungdomar i sam hället. Det är just intentionerna bakom denna paragraf som efter hand inte har tillgodosetts på ett tillfredsställande sätt. Tabell 5: Bingospelets utveckling –1998 Totala intäkter, miljoner kr Behållning i % av försäljning är bingoverksamheten inte längre skattskyldig. Uppgifterna om omsättning 1992–1994 är hämtade från uppskattningar. 1995–uppgifter är hämtade ur enkätsvar från länsstyrelserna. - = Ingen verksamhet. ..= Verksamhet har förekommit men uppgifter saknas. Nya förutsättningar för föreningslivet 31 Diagram 4: Bingoansökningar 1998 procentuellt fördelade efter typ av förening Det nuvarande bingospelet ger på riksnivå netto ca till föreningslivet. Förmånstagarna utgörs av ca 2 130 föreningar. De flesta är organiserade i bingoallianser. Idrottsrörelsens föreningar har en dominerande ställning. Det remarkabelt låga antalet förmånstagare i relation till det totala antalet föreningar som bedriver ungdoms- verksamhet i landet leder till slutsatsen att man bör söka nya vägar för en bättre avkastning från bingospel och en effektivare fördelning av nettoöverskottet. Enligt min uppfattning är möjligheterna till marknadstillträde för det samlade föreningslivet inom denna del av spelområdet alltför begränsat. Bingospelet har utsatts för hård konkurrens inte minst på grund av de statliga spelen och deras snabba introduktion av nya spel, men även BingoLotto, föreningslivets eget spel, har säkert bidragit till bingons stagnation. Sannolikt har också det gällande regelverket som det kommer till uttryck i Lotteriinspektionens råd och anvisningar med tiden bidragit till en bristande förändringsvilja och inbjudit till ett visst mått av revirtänkande inom berörda allianser. Länsstyrelsernas tolkning av dessa allmänna råd har lett till stora regionala olikheter. Föreningslivet i landet arbetar således under olika förutsättningar när det gäller bingo. 32 Nya förutsättningar för föreningslivet Det är alltså inte lotterilagen i sig utan snarare länsstyrelsernas tolkning av Lotteriinspektionens allmänna råd som har åstadkommit en sluten och tämligen oföränderlig marknadsbild. Behovsprövningen, länsstyrelsernas egna marknadsbedömningar leder till en allmänt restriktiv inställning att släppa in nya föreningar i en etablerad alliansbildning. Än svårare är det att få starta t.ex. en ny bingohall. Restriktiviteten återfinns såväl hos berörd länsstyrelse som allianserna. Man anser att sådana initiativ bara späder ut överskottet från en statisk marknad. Frågan är om inte gällande regelverk nu ska ersättas av ett modernare regelverk som också kan ta hänsyn till fler föreningars behov av medel. Särskilt viktigt är det att nya föreningar bereds tillträde till bingomarknaden. Ett delvis nytt regelverk för bingospel bör präglas av en näringspolitisk ansats där analysen av marknaden spelar en större roll än . ska hänsyn tas till behov av kapital, riskbenägenhet samt tänkbara stordriftsfördelar. måste dock beaktas att bingospelet är tänkt som en väsentlig inkomstkälla för det lokala föreningslivet. Syftet med de nya reglerna måste vara att en större andel av det lokala föreningslivet blir förmånstagare av medel från bingohallarna. Det poängsystem för fördelning av överskottet som utarbetats av i på förslag av kan utgöra grunden för en ny modell. (Se bilaga 2). Jag anser att i lotterilagen bör införas en paragraf vilken ger Lotteriinspektionen rätt att ge ut föreskrifter för hur tillståndsgivningen för bingospel ska gå till. Av föreskrifterna ska klart framgå att länsstyrelserna ska ta hänsyn till att fler föreningar bör ges möjlighet att få inkomster från bingon. De uppsatta mini- och maxigränserna bör dock vara kvar dvs. föreningen ifråga ska ha ett behov av ett halvt basbelopp för sin ungdomsverksamhet. av kostnaderna får täckas med intäkter från bingo- och lotterimarknaden. Begränsningen syftar till att ge fler föreningar möjlighet att få bingopengar. Den allians som önskar öppna en ny bingohall ska beviljas detta om riskkapital, marknads planer, organisation m.m. av bedöms vara tillfreds ställande. I föreskrifterna ska också finnas övergångsregler som tar hänsyn till den tid som behövs för en övergång till den nya tillstånds ordningen. Vidare bör i de nya föreskrifterna ges förslag om hur man kommer bort från den för svensk rättstradition udda företeelsen att läns- styrelserna både beviljar tillstånd för bingospel och utser sina egna (tillstånds) handläggare till kontrollanter. En sådan ordning, har jag förstått, är allmänt förekommande i hela landet. Denna bör avskaffas. Reglerna för kontrollanternas arvodering ska också ses över. Nya förutsättningar för föreningslivet 33 3.2Intäkter från värdeautomater och kasinoverksamhet tillförs folkrörelserna Jag föreslår att överskottet från värdeautomaterna och kasinoverk- samheten hos AB tillförs folkrörelserna. Medel från denna vidgade bas bör kunna fördelas till fler ideella organisationer som t.ex. främjande- och friluftsorganisationer. Den tidigare lotteriutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Vinna eller försvinna (SOU 1992:130) att folkrörelserna skulle ges rätten att anordna spel på värdeautomater. Överskottet av detta spel skulle oavkortat tillföras det lokala föreningslivet. Detta förslag kom aldrig att realiseras. Regeringen beslutade att ge dåvarande AB Tipstjänst, numera AB , tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Enligt senaste regeringsbeslut () omfattar bolagets koncession 7500 värdeautomater. Spelet saluförs i restaurangmiljö under varu märket . Vid utgången av 1999 hade 5150 automater ställts ut. Enligt beslut får 500 värdeautomater ställas ut även i bingohallar. I samma riksdagsbeslut begränsades spelet på varuautomater till att få anordnas endast i samband med offentlig nöjestillställning i form av eller liknande. Regeringen redovisade i sin prop. En idrottspolitik för 2000-talet (1998/99:107 ) bedömningen att det framtida överskottet kommer att uppgå till när 7 000 automater är ut- placerade. Till detta kommer intäkterna från värdeautomaterna i bingohallarna som beräknas till när 500 automater finns i dessa lokaler. Av medlen bör enligt propositionen tillfalla idrottsrörelsen och fördelas av styrelse till lokalt föreningsliv. Överskottet från automatspelet i bingohallarna tillfaller främst det lokala föreningslivet direkt. En mindre andel fördelas enligt antagna 80–20 regel. Företrädare för landets folkrörelser har vid ett antal tillfällen påtalat den ogynnsamma utvecklingen på spelmarknaden för folkrörelserna. har regelbundet varit uppe till diskussion i tidigare lotteriutredningar samt i regering och riksdag. senast, , när kulturutskottet behandlade spel- och lotterifrågorna skrev utskottet följande (1998/99:KrU 11): Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att såväl regeringen som motionärerna ställer sig bakom tidigare fattade beslut att föreningslivets 34 Nya förutsättningar för föreningslivet andel av spel- och lotterimarknaden måste ökas. Utskottet har stor förståelse för den otålighet som finns hos folkrörelsernas företrädare över att frågan ännu inte har fått sin lösning I en skrivelse till kulturutskottet i detta ärende (1998/99:91) uppger FSL (Folkrörelsernas Samarbetsorgan i Lotterifrågor) att de förlorade marknadsandelarna innebär att folkrörelserna får mindre från spelmarknaden jämfört med en situation där marknadsandelarna varit nivå. Organisationen menar att man skall ha likvärdiga rättigheter och legala förutsättningar som andra aktörer att bedriva spel och lotterier. Vidare vill man vara en aktiv aktör på spelmarknaden. Jag ansluter mig till detta synsätt. Ett aktivt föreningsliv förutsätter ett engagemang på många nivåer i en ideell organisation. BingoLottos framgångar kan i många stycken härledas till den enskilde med lemmens personliga engagemang att bidra till föreningens eller sek tionens ekonomi. Just engagemanget från de många medlemmarna i en förening eller ett förbund skapar utvecklingskraften i organisationen. Förmågan att kunna bidra till att utveckla ekonomin är också en förutsättning för ett självständigt föreningsliv. Just denna faktor har fått en större tyngd i den ideella sektorns argumentation . Ett alltför stort beroende av bidrag från stat, kommun och landsting leder till en situation där man lätt stelnar i sina former och får en känsla av ständigt beroendeförhållande till den politiska beslutssfären. I betänkande (SOU 1998:76) gjordes en genom- gång av idrottsrörelsens finansiering på alla nivåer. Den visade att bidragsandelen på föreningsnivån finns i intervallet 17–medan distriktsidrottsförbundens beroende av offentliga anslag var betydligt högre (). En majoritet av specialidrottsförbunden (42 st) är be- roende av det statliga anslaget till mellan 30–. () utgör statens andel av de totala intäkterna . Jag är av uppfattningen att det måste finnas en balans i en förenings eller ett förbunds ekonomi mellan egengenererade intäkter, offentliga bidrag och medlemsavgifter. I svensk folkrörelsetradition ligger att medlems- avgifterna ska vara låga för att möjliggöra för många att delta. Efter beslut är förhållandet att AB innehar tillståndet för värdeautomaterna på hela marknaden medan överskottet i sin helhet från detta spel ska överföras till idrotts rörelsen och annan ungdomsverksamhet. Av det har framgått att jag delar folkrörelsernas uppfattning att de bör ha ett eget utvecklingsansvar för sina lotterier och spel. De statligt kontrollerade spelen innehar av den samlade marknaden. Nya förutsättningar för föreningslivet 35 Jag har därför övervägt att åter lyfta fram lotteriutrednings förslag. Det skulle innebära att ett av folkrörelserna bildat eller övertaget bolag med ensamrätt skulle driva spelet med värdeautomater. Ett övertagande av detta nu rätt omfattande spel från AB skulle kunna ge folkrörelserna ett ökat eget utrymme på marknaden. Ensamrätten skulle ge effekten att folkrörelsernas engagemang för spelet stärks och man vårdar sig om spelets skötsel och utveckling. Bidrags- beroendet skulle härigenom också minska . Folk rörelserna skulle också på detta sätt få tillgång till ett datornät som kan bidra till utvecklingen av andra produkter. Överläggningar med den tänkta huvudmannen för detta bolag (ägare FSL) har dock gett vid handen att man ej är beredd att ta på sig ett sådant ansvar. Däremot önskar man att tidigare beslut fortsatt ska gälla, dvs. att överskottet från värdeautomatspelet ska tillföras idrottens ungdomsverksamhet och annan ungdoms verksamhet vid . har beslutat att överskottet från värde- automaternas andel av AB Svenska Spels vinst och en andel av bolagets totala vinst ska tillföras folkrörelsernas barn och ungdoms- verksamhet. Mot bakgrund av folkrörelsernas eget ställningstagande anser jag att beslut i denna del inte nu bör omprövas. Hela överskottet av värdeautomaterna bör tillföras föreningslivet. Det innebär ett ökat ekonomiskt utrymme när alla automater kommit på plats. har som nämnts ovan uttalat att en ökad andel av AB Svenska Spels vinst bör föras till föreningslivet. Jag bedömer att detta bäst kan ske i den formen att också nettoöverskottet av bolagets kasinoverksamhet i sin helhet överförs till föreningslivet. Jag gör den bedömningen mot bakgrund av att den nya kasino- verksamheten har tillkommit i första hand för att motverka spel på utländska kasinon samt att stävja illegalt spel i och inte för att primärt öka statens inkomster. Samma slag av risk för spelberoende finns typiskt sett vid spel på kasinon som på värdeautomater. Om staten då vill utöka sitt stöd till föreningslivet i vid mening ligger det nära till hands att utöka den bas varpå stödet grundas till att avse även AB Svenska Spels kasinoverksamhet. Härvid uppnås också fördelen att stödet kan bedömas växa i en takt som är förenlig med att stödet kommer till god användning. Om stödet kommande från statens spel- och lotterimedel skulle öka mycket snabbt skulle det kunna vara till men för en naturlig utveckling av före- ningslivets ekonomi. Överskottet från kasinoverksanheten skall därför fasas in som föreningslivets stöd i en långsam takt. Med den tillväxt som det här blir frågan om uppkommer frågeställningen om medel bör utgå 36 Nya förutsättningar för föreningslivet till en vidare krets av folkrörelser t.ex. främjande- och fri lufts- organisationer och inte enbart till det lokala föreningslivet. Jag anser att så bör ske. Mitt förslag innebär således att jag föreslår att en ökad andel av AB Svenska Spels vinst ska överföras till folkrörelserna för deras all- männyttiga verksamhet.