sou · GOB350d2 · 2001-01-01 00:00:00 — De rör skyddet för mottagarna av tjänsten och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet av ordningen i samhället. Domstolen har redan fastslagit att dessa syften kan utgöra tvingande skäl av samhällsintresse (se dom i de förenade målen 110/78 och 111/78, van Wesemael, 1979 s. 35, punkt 28, svensk specialutgåva, volym 4, s. 263, dom i mål 220/83, Kommissionen mot , 1986 s. 3663, punkt 20, samt dom i mål 15/78, générale alsacienne de banque, 1978 s. 1971, punkt 5). Såsom har påpekats i punkt 29 i förevarande dom krävs även att åtgärder som grundas på sådana skäl bidrar till att de avsedda syftena förverkligas och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå sagda syften (p. Såsom har påpekats i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den italienska lagstiftningen om vadhållning från den lagstiftning som var aktuell i domen i målet genom att den inte innebär ett totalförbud för transaktionerna i fråga, utan förbehåller vissa organ rätten att organisera dem på vissa villkor (p. Att avgöra omfattningen av det skydd som en medlemsstat önskar upprätthålla inom sitt territorium i fråga om lotterier och andra spel om pengar ingår i det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen i punkt 61 i målet fastslog att de nationella myndigheterna har. Det är dessa myndigheters sak att inom ramen för det mål som eftersträvas bedöma om det är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda sådana aktiviteter eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontroll- metoder (p. Under dessa omständigheter påverkar det faktum att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat inte i sig bedömningen av om bestämmelserna på området är nödvändiga och står i proportion till sitt syfte. Bestäm- melserna skall endast bedömas mot bakgrund av de nationella myndigheternas målsättningar i den berörda medlemsstaten och av den skyddsnivå som de är avsedda att garantera (p. Som domstolen har påpekat i punkt 37 i sin dom i mål C-124/97, Läärä m.fl. (1999 s. I-0000), i fråga om spelautomater, är den omständigheten att vadhållningen i fråga inte är helt förbjuden inte tillräcklig för att visa att den nationella lag- stiftningen i själva verket har ett annat syfte än att förverkliga de syften av allmänintresse som den påstås eftersträva och beträffande vilka en helhetsbedömning skall göras. Sådana syften kan också tillgodoses genom att dessa spel tillåts i begränsad omfattning, på så sätt att vissa organisationer ges särskilda eller exklusiva rättigheter, vilket har de fördelarna med sig att avkastningen kan användas för allmännyttiga ändamål, att spelbegäret och spelverksamheten kanaliseras till en begränsad krets och att risken för att verksam- heten används för bedrägerier och brott minskar (p. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 32 i sitt förslag till avgörande är en sådan begränsning tillåten endast om den, för det första, verkligen tjänar syftet att minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs. Dom- stolen har nämligen i punkt 60 i domen i målet påpekat att även om det inte är utan betydelse att lotterier och andra spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter, kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objektivt berättigande för inskränkningar i rätten att till- handahålla tjänster (p. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om den nationella lagstiftningen, med hänsyn till dess konkreta tillämpning, verkligen tjänar sådana syften som gör att den skall anses befogad och huruvida de restriktioner som åläggs genom sagda lagstiftning står i proportion till dessa syften (p. Med beaktande av det ovanstående blir svaret på tolkningsfrågan följande. EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för nationell lagstiftning i vilken rätten att bedriva vadhållningsverksamhet avseende sportevenemang förbe- hålls vissa organisationer, såsom fallet är med den italienska lag- stiftningen, om lagstiftningen i fråga verkligen är motiverad av ett socialpolitiskt syfte att begränsa skadeverkningarna av sådan verk- samhet och om de restriktioner som därigenom åläggs inte är oproportionerliga i förhållande till detta syfte (p. 5.4Motiven för den svenska regleringen För att kunna avgöra om de svenska bestämmelser som kan utgöra ett hinder mot den fria etableringsrätten eller den fria rörligheten för tjänster kan anses berättigade med hänsyn till sådana omständigheter som åberopat i Schindler-målet eller som framgår av artiklarna 46 (f.d. 56) och 55 (f.d. 66), eller om de måste ändras, är det av vikt att känna till något om bakgrunden till respektive bestämmelse. I det följande lämnas en redogörelse härför. 15 § lotterilagen reglerar vem som kan få tillstånd att anordna s.k. egentliga lotterier, dvs. lottning, gissning, vadhållning – med undantag för vadhållning som anordnas i samband med hästtävling eller i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun – samt marknads- och tivolinöjen. lotteriförordning ställdes inga formella krav på anord- naren av lotterier. Praxis utvecklades dock på så sätt att anordnaren som regel skulle vara en ideell förening som hade antagit stadgar och utsett en styrelse. Dessutom krävdes i allmänhet att föreningens verk- samhet var av sådan art att den motsvarade de ändamål som angavs i lotteriförordningen, nämligen välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål. Under vissa förutsättningar fick organisationer anordna lotterier även till förmån för en ideell verksamhet utom landet, t.ex. och Svenska Röda Korset. Den dåvarande lotteriutredningen, som redovisade sina förslag i SOU 1979:29, ansåg det nödvändigt att skapa ett nytt system för att reglera frågan om vem som skulle få anordna lotterier för ideella ändamål. Utredningen ansåg att lotteriförordningens bestämmelser om vilka ideella ändamål som skulle få stödjas med medel från lotterier var oklara och svårtolkade samt att en mycket varierande praxis hade utvecklats som i vissa fall framstod som inkonsekvent och ologisk. Mot bakgrund därav föreslog utredningen att tillstånd att anordna lotterier i fortsättningen borde meddelas svenska ideella föreningar som var öppna och som varaktigt bedrev verksamhet inom riket. Endast vad gällde tillfällig, humanitär katastrofhjälp borde en verksamhet som en förening, t.ex. , bedrev utomlands få stödjas med medel från lotterier. För mer permanent verksamhet utomlands borde organisationerna, enligt utredningens mening, vara hänvisade till andra inkomstkällor. Föreningar som hade till syfte att främja andra nationers utrikespolitiska, kommersiella eller liknande intressen borde inte heller få anordna lotterier. Man framhöll dock att tillstånd borde kunna meddelas föreningar som hade en allmän, utrikespolitisk karaktär, exempelvis FN-föreningar med syfte att bl.a. sprida kännedom om internationella frågor inom ramen för FN:s och dess fackorgans verksamhet. 1981/82:170 s. 43-47 anslöt sig föredragande stats- rådet i princip till utredningens förslag och uttalade bl.a. följande. När det gäller lotterier som anordnas till förmån för allmännyttiga ändamål utom landet borde huvudregeln vara att lotterierna skall få anordnas endast av ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Det finns emellertid åtskilliga föreningar som utomlands bedriver en verksamhet som enligt en utbredd svensk uppfattning är av stor betydelse och som bör upp- muntras. I av ökad internationell rörlighet och solidaritet bör man kunna skapa ett större utrymme än f.n. för dessa föreningar, som arbetar för bl.a. humanitära intressen, att få anordna lotterier. Om sär- skilda skäl föreligger bör lotterier även få anordnas av en förening som har till huvudsakligt ändamål att främja allmännyttigt ändamål utom landet. lotterilag infördes i enlighet med det anförda i 11 § en bestämmelse som angav vilka krav som ställdes på den som skulle få anordna vissa lotterier, nämligen bingospel eller annat lotteri som inte var kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel eller utgjorde vadhållning i samband med hästtävling. De krav som ställdes var att anordnaren var en svensk juridisk person som var en ideell förening samt att föreningen hade till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet, i sin verksamhet huvudsakligen tillgodosåg sådant ändamål och inte vägrade någon inträde som medlem såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak fanns särskilda skäl för det. Vidare angavs att sådant tillstånd fick meddelas även för en juridisk person som inte var en ideell förening eller som hade till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål utom landet, om det fanns särskilda skäl. Den bestämmelse som i nuvarande lotterilag rör frågan om vem som kan få tillstånd att anordna lotterier, nämligen 15 §, överensstämmer i huvudsak med 11 § lotterilag. 1993/94:182 s. 59 angavs bl.a.: Genom kravet på att det skall vara en svensk juridisk person kan inte heller utländska föreningar få tillstånd. Det uttalades också (a.a. s. 60): Vidare kan om det finns särskilda skäl tillstånd ges till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål utom landet. Det innebär att lotteritillstånd bör kunna beviljas även för mera långsiktiga projekt av humanitär art utom landet. När nuvarande lotterilag infördes föreskrevs i 27 § att tillstånd att anordna spel på värdeautomater fick lämnas bara till ett folkrörelseägt spelföretag med statligt inflytande eller, om särskilda skäl förelåg, till ett annat folkrörelseägt spelföretag eller till ett spelföretag som ägdes av staten. Bestämmelsen motiverades med att det var angeläget att skapa så goda ekonomiska förutsättningar som möjligt för folkrör- elserna och öppna möjligheter för dem att i större utsträckning själva finansiera sin verksamhet. 1993/94:182 s. 32 angavs: Reger- ingen vill inte låsa frågan vem som skall bli tillståndshavare i fråga om värdeautomaterna till en enda lösning. I lagen bör därför anges att till- stånd får lämnas till ett spelföretag som antingen ägs av folkrörelserna eller har ett statligt inflytande eller till spelföretag som ägs av folkrörelserna och har ett statligt inflytande. Bestämmelsen i 27 § ändrades (SFS 1996:1168). Genom ändringen blev det möjligt endast för ett spelföretag som ägs av staten att erhålla tillstånd att anordna spel på värdeautomater. I propositionen (prop. 1996/97:7) kommenterades ändringen endast på så sätt att den angavs utgöra en anpassning till hur spelföretagen ägs . Det har varit förbjudet att främja deltagande i ett utländskt lotteri. Om detta stadgades ursprungligen i förordningen (nr 38) angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- och utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning. lotteriför- ordning (6 §) angavs att det var förbjudet att främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri, som inte var tillåtet, eller ett utländskt lotteri genom att för egen eller annans räkning utbjuda, avyttra eller eljest tillhandahålla bevis om rätt till delaktighet i lotteriet eller annan handling, avsedd för deltagande däri, genom att för egen eller annans räkning uppbära insatser i lotteriet eller förmedla insamling av insatser, genom att förmedla utbekommande av vinst från lotteriet eller genom att eljest tillhandagå annan vid deltagande i lotteriet. Det var också förbjudet att kungöra tillhandagående eller att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande med- delande beträffande sådant lotteri om det inte av omständigheterna framgick att avsikten inte var att främja deltagande i lotteriet. Inför tillkomsten av lotterilag diskuterades förbudet i förarbetena. 1981/82:170 s. 94–95 angavs bl.a. följande från föredragandens sida: Regleringen av lotterier har i allt väsentligt tagit sikte på själva anordnandet av lotterier. Något förbud råder f.n. inte mot att här i landet delta i utländska lotterier. I likhet med lotteriutredningen finner jag inte skäl att föreslå några föränd- ringar på denna punkt. I princip ansluter jag mig till utredningens uppfattning att det är angeläget att man så långt som möjligt försöker förhindra att utländska lotterier och även otillåtna lotterier bjuds ut på den svenska marknaden. Vid valet av åtgärder bör beaktas, förutom att det inte råder något förbud mot att delta i de utländska lotterierna, bl.a. att genom att åta sig förpliktelserna i kapital- liberaliseringsstadga (B-listan XI.G. Gaming) gått med på att medge överföring av spelvinster. F.n. gäller enligt LF (lotteriförordningen) att det är förbjudet att främja deltagande i utländska lotterier eller i otillåtna lotterier som har anordnats inom landet, bl.a. genom att utbjuda eller avyttra delaktighetsbevis i lotterierna, uppbära insatser i lotterierna eller genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande lotterierna. Jag ansluter mig till utredningens förslag att det även i fortsättningen bör vara förbjudet att främja deltagande i lotterier av nu nämnt slag. För att undvika en onödigt långtgående reglering bör förbudet dock avse endast sådant främjande som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvs- syfte--- Som utredningen har påpekat är det vanligt att betalning av insatser i utländska lotterier, liksom utbetalning av vinster i sådana lotterier, förmedlas av bl.a. postverket och bankerna. Enligt min upp- fattning kan normala förmedlingsuppdrag av det här slaget inte betraktas som främjande av deltagande i utländska lotterier. Före- dragande statsrådet angav vidare att han ansåg att det inte fanns till- räckliga skäl för att i regleringen föra in en bestämmelse om förbud mot förmedling av betalning som kan antas avse insatser i utländska lotterier. I specialmotiveringen (a.a. s. 134) anförde föredraganden att främjande kunde ske även genom t.ex. annonsering eller annan sprid- ning av meddelanden om lotteriet. I denna del tog föredraganden även upp frågan om ansvarstalan som gäller annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning kunde upptas och prövas utan hinder av tryckfrihets- förordningens (TF) bestämmelser. Han anförde här att tryckfriheten, sådan den garanteras i TF, har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning samt att en annons som avser ett utländskt lotteri som regel borde betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Han ansåg därför att frågan om ansvar för införandet av en sådan annons borde kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotterilagen, vilket också skett i rättspraxis. Här bör nämnas att det lotteriförordning var straff- sanktionerat att bryta mot förbudet att främja deltagande i utländska lotterier (och även svenska otillåtna lotterier). Bestämmelsen fanns i 10 § och stadgade som straff dagsböter eller, vid upprepade förseelser eller försvårande omständigheter, fängelse i högst . Även lotterilag innehöll ett straffstadgande i detta hänseende. I 28 § 2 lotterilag angavs nämligen att den som uppsåtligen eller av oakt- samhet bröt mot föreskrift i lagen eller mot föreskrift, villkor eller bestämmelse som hade meddelats med stöd av lagen, skulle dömas till böter eller fängelse i högst . lotterilag behöll man förbudet mot att främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri eller ett utom landet anordnat lotteri (38 § lotterilagen). Däremot avkriminaliserades förfarandet. Som skäl härför angavs i prop. 1993/94:182 s. 86 följande. Hos polis och åklagarmyndigheter har registrerats jämförelsevis få ärenden som gäller misstanke om brott mot 28 § första stycket 2 och 3 lotterilagen. Med hänsyn till de få ärenden som förekommit och då det i många fall torde vara tillräckligt med ett vitesföreläggande för att nå det önskade resultatet anser regeringen att angivna förfaranden inte längre bör vara kriminaliserade. Straffbestämmelser som inte är tillräckligt motiverade bör inte behållas. Vid den översyn av lotterilagen som gjordes 1996 (Ds 1996:20) behandlades främjandeproblematiken delvis och i promemorian före- slogs en straffsanktionering vid överträdelse av förbudet att främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet, men däremot inte av förbudet att främja deltagande av ett utom landet anordnat lotteri. I promemorian anfördes helt kort att en överträdelse av förbudet att främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri också måste anses straffvärd (a.a. s. 54) men att det däremot inte ansågs motiverat att straffsanktionera överträdelser av 38 § i övrigt (a.a. s. 70). Även har 38 § varit föremål för rättsliga diskussioner. väckte åklagaren åtal vid mot två personer i egenskap av företrädare för eller medhjälpare till ett utländskt spelbolag () för brott mot lotterilagen respektive medhjälp därtill. Dessutom framställdes ett särskilt yrkande om förverkande av i beslag taget gods, riktat mot spelbolaget. Enligt åklagaren hade den ena av personerna, A, som ställföreträdare för bolaget, , i en lokal på Central- stationen i olovligt anordnat lotteri i form av vadhållning. Därutöver hade den andra personen, , enligt åklagaren, främjat ovan- nämnda brott genom att iordningställa lokalen för vadhållning, ta emot insatser samt förmedla vinster. dömde A för brott mot lotterilagen till 50 dags- böter och K för medhjälp till brott mot lotterilagen till 40 dagsböter. Vidare förklarade tingsrätten visst gods, bl.a. en summa kontanter och en vadslagningsmaskin, förverkat. I sina domskäl konstaterade tings- rätten att det i den av bolaget disponerade lokalen fanns, förutom spel- information, inbjudan till spel och spelkuponger, även personal och utrustning i form av en terminal för mottagande av insatser och spel- Vidare hade, enligt tingsrätten, kvitton mottagits av spelarna och vinster utbetalats i lokalen. Tingsrätten ansåg att SSP inrättat en filial för sin verksamhet i angivet hänseende samt att de angivna omständigheterna utgjorde en mer omfattande och mer till knuten verksamhet än vad som i lotterilagen anses konstituera främjande av deltagande i ett utomlands anordnat lotteri. Enligt tings- rättens mening hade således lotteriet anordnats här i landet. I enlighet med detta och då det inte ansågs uppenbart oskäligt, förklarade tings- rätten i beslag taget gods förverkat. Tingsrättens dom överklagades till som den 17 sept- ember 1998 meddelade sin dom. Hovrätten upphävde tingsrättens domslut och ogillade åtalet mot A och K samt ogillade förverkande- yrkandet mot SSP. Hovrätten konstaterade att den verksamhet som faktiskt ägt rum här i landet – främst emottagande av insatser, för- medling av spelanbud till SSP i genom vad hovrätten betraktade som en kommunikationsapparat samt iordningställande av en lokal för ändamålet – inte var av tillräcklig omfattning för att vad- hållning skulle anses vara anordnad inom landet, utan att verksamheten i stället fick falla in under 38 § i lotterilagen. Hovrätten ansåg också att den omständigheten att SSP är ett i registrerat spelbolag som bedriver tillåten spelverksamhet där och att SSP:s centraldator – med vilken apparaten på i kunde kommunicera – var placerad i , talade för att inte anse vadhåll- ningen anordnad inom landet. Vid en sammantagen bedömning fann hovrätten således att A inte hade anordnat vadhållning i och att K inte hade medverkat därtill. Målet överklagades inte till . Med anledning av hovrättens dom tog regeringen initiativ till ny lagstiftning i syfte att åter kriminalisera främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Enligt regeringens förslag skulle en förändring ske av 54 § lotterilagen på så sätt att, som ovan nämnts, däri infördes en bestämmelse om att främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri straffbelades. Förslaget möttes av viss kritik under remissbehandlingen, främst från EG-rättslig synpunkt. Även Lagrådet framförde kritik av EG-rättslig karaktär. Lagrådet pekade bl.a. på att lotterier anordnade utomlands av organisationer som tillgodoser allmännyttiga ändamål, t.ex. sport eller kultur, för vilka tillstånd till lotterier kan meddelas svenska ideella föreningar också omfattas av den föreslagna straffbestämmelsen och att regleringen inte ger utrymme för något undantag som skulle kunna ha betydelse för frågan om diskriminering då det gäller främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Vidare anförde Lagrådet att ett krav på att lotteriet anordnas här synes komma i konflikt med reglerna om den fria rörligheten för tjänster enligt f.d. artikel 59 (numera 49) i EG-fördraget. Sammanfattningsvis ansåg lagrådet att risken för att den föreslagna regleringen stred mot EG-rätten framstod som så betydande att den inte borde genomföras, om inte mer ingående analyser kunde vederlägga att förbudsregeln, och därmed också den föreslagna straffbestämmelsen, innebar en otillåten diskriminering. Regeringen anförde i prop. 1998/99:29 bl.a. följande (s. 11–12): Regleringen tar sikte på lotterier som anordnas utomlands, i syfte att ytter- ligare tvinga fram att den svenska lotterilagstiftningen följs av dem som vill bedriva lotteriverksamhet här. Alla som är verksamma här skall behandlas på samma sätt. Exempelvis hindras även en svensk organisation, som vägrats tillstånd att anordna lotterier här, att kringgå det hindret genom att bedriva verksamhet från ett annat land. Regeringen gör ingen skillnad mellan svenska och utländska organisationer. Någon diskriminering, dvs. särbehandling på grund av nationalitet, kan det därför inte vara fråga om. Regeringens uppfattning att förbudsregeln i 38 § lotterilagen för lott- erier som anordnas utomlands inte i sig är diskriminerande vinner också stöd av dom i Schindlermålet. I annat fall skulle nämligen uttalande om att den fria rörligheten av lotteritjänster får begränsas eller hindras av hänsyn till vissa skyddsintressen endast ha en illusorisk innebörd. Dessa intressen kan endast beaktas om det land där ett planerat lotteri skall bedrivas ges möjlighet att bedöma lotteriet samt utöva tillsyn och kontroll. I dom (punkten 61) heter det också att de nämnda intressena ger de nationella myndigheterna rätt till ett visst ut- rymme för att bestämma vad som behövs för att skydda spelarna och mer allmänt, att – mot bakgrund av de särskilda sociala och kulturella känne- tecken i varje enskild medlemsstat – upprätthålla ordning i samhället vad gäller sättet som lotterierna får anordnas på, insatsernas storlek och fördel- ningen av de vinster som genereras. Lagrådet nämner att utländska organisationer rent teoretiskt kan få till- stånd att anordna lotterier här i landet och hänvisar till 15 § andra stycket och 45 § lotterilagen. En möjlighet att få tillstånd bör emellertid knappast betecknas som teoretisk för att endast någon enstaka utländsk organisation gett in ansökan om att anordna lotterier här, vilket har sin grund i att det inte gärna kan finnas något stort intresse i utlandet att lämna in en ansökan om att anordna lotterier som skall ha sin tyngdpunkt på att främja ett all- männyttigt ändamål. Lagrådet tillägger att ett krav på att lotteriet anordnas här i landet dessutom synes komma i konflikt med om den fria rörligheten av tjänster. Regeringen delar inte den uppfattningen. Som redovisats ovan får en nation begränsa den fria rörligheten för lotteritjänster av hänsyn till vissa skyddsintressen. I det här fallet föreligger starka sådana intressen för del.