sou · GOB37d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Bilaga 1 till LU 1999/2000 /2000 utarbetas inom strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal special- studier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av med och som projektansvariga. En central del av långtidsutredningarnas uppgift är att ge en samlad bedömning över den ekonomiska utvecklingen på . Bedömningarna har presenterats i form av ett antal alternativa scenarier. Inom ramen för /2000 utarbetas scenarierna i sin helhet av . I denna bilaga presenterar tre scenarier över utvecklingen av svensk ekonomi fram . Utvecklingen i ett basscenario jämförs med ett alternativscenario där ett antagande om en mer omfattande arbetstidsförkortning görs och ett alternativscenario där arbets- marknaden antas fungera bättre än i basscenariet. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. kontaktperson har varit departements- sekreterare . Bilaga 1 till LU 1999/2000 2Huvuddrag i de senaste decenniernas Befolkning, arbetskraft och sysselsättning................................... Arbetskraftsutbud i timmar ............................................. Sysselsättning och arbetslöshet........................................ Befolkning och arbetskraftsutbud i andra länder .............. Kapitalbildning, produktivitet och produktion............................ De internationaliserade finansiella marknaderna............... Den reala kapitalavkastningen......................................... 4.6BNP-tillväxten och produktionens struktur i de olika alternativen ........................................................ Energiförbrukning och koldioxidutsläpp .......................... Produktivitet och BNP-tillväxt i andra länder .................. Bilaga 1 till LU 1999/2000 Efterfrågan och försörjningsbalansen.......................................... Utvecklingen till 2015 i basscenariot ............................... Den inhemska konsumtionen ........................................... Två alternativa scenarier ................................................. Inkomster, utgifter och finansiellt sparande ................................ Sysselsättningens betydelse för de De alternativa scenarierna ............................................. och vad händer sedan?.............................................. Bilaga 1 till LU 1999/2000 utarbetas inom struk- turenhet. I samband med utredningen genomförs bedömningar och kal- kyler gällande den svenska ekonomiska utvecklingen fram . Detta arbete har utförts inom . Denna bilaga, som redovisar bedömningarna och kalkylerna, har utarbetats av , , , , , och . och har varit projektansvariga. , och har gjort den slutliga redigeringen. Vi tackar strukturenhet, Ekonomiska Rådet, m.fl. för värdefulla råd och synpunkter i fråga om kalkylernas inriktning och bilagans upplä ggning. Bilaga 1 till LU 1999/2000 I de föreliggande kalkylernas basscenario för den svenska ekonomins utveckling ökar BNP . I två alterna- tiva kalkyler, kallade låg- och högalternativet, är BNP-tillväxten . I lågalternativet räknas med en kraftigare nedgång i de genomsnittliga arbetstiderna. I högalternativet räknas med en högre sysselsättningsgrad och en lägre jämviktsarbetslöshet. I denna sammanfattning behandlas i huvudsak endast basscenariot. De närmaste decenniernas ekonomiska utveckling kommer att starkt präglas av stora förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning. Antalet äldre i befolkningen kommer att öka kraftigt, dels som en följd av att medellivslängden successivt ökar, dels beroende på att de stora årskullar som föddes börjar närma sig pensionsåldern. Befolkningen i förvärvsaktiv ålder, som ökat ganska kraftigt, väntas stagnera, och från omkring minska. Antalet ålderspensionärer per person i förvärvsaktiv ålder har minskat något lopp, men beräknas öka från nuvarande 0,30 till cirka 2015. Antalet barn minskar , som resultat av de rådande låga födelsetalen. Även om födelsetalen kan förmodas öka igen – i takt med att arbetsmarknadsläget blir bättre – så beräknas barnantalet bli lägre än . Till befolkningsutvecklingens mest påtagliga effekter hör att pensionsutgifterna och utgifterna för sjukvård och äldreomsorg växer. Det minskande barnantalet medför bara en tillfällig lättnad för den offentliga sektorns finanser – på utgör ett lågt barnafödande ett allvarligt hot mot tillväxten och välfärden. blir arbetskraftsutbudet och därmed det potentiella underlaget för skatter och avgifter i stort sett oförändrat. I basscenariot för de föreliggande kalkylerna räknas med att den samlade arbetsvolymen mätt i timmar blir endast obetydligt större jämfört med . En viss ökning sker till omkring 2008, varefter en nedgång följer. I de två sidoalternativen analyseras en något sämre, respektive en något bättre, utveckling av arbetsvolymen. skulle således ett stycke in kunna drabbas av Bilaga 1 till LU 1999/2000 arbetskraftsbrist och svårigheter att finansiera de stigande utgifter som uppkommer när antalet äldre ökar. De sistnämnda utgifterna är i huvudsak ofrånkomliga, även om det inte är självklart att de kommer att finansieras av den offentliga sektorn, genom skatte- och avgiftssystemen. I princip kommer det dock inte, oavsett finansierings- form, att finnas mer att fördela mellan generationerna än den produktion som de framtida förvärvsarbetande åstadkommer. Den ventil som finns är finansiering i utlandet, dvs. För när- varande förbättras den svenska ekonomins utlandsställning allt mer genom överskott i bytesbalansen, och denna process beräknas i de föreliggande kalkylerna fortgå fram . Utlandsförmögenheten kan komma att utgöra en välbehövlig buffert när de demografiska på- frestningarna blir än mer kännbara, vilket är vad SCB:s befolkningsprognos klart utvisar. Att den offentligfinansiella utvecklingen ännu ter sig relativt friktionsfri i kalkylerna skall ses mot bakgrund av att några stora sänkningar i det totala skattetrycket inte inberäknats. Finansieringen av den offentliga sektorn underlättas också av att produktivitetstillväxten antagits bli någorlunda god och att lönesumman – den viktigaste skattebasen – förväntas växa kraftigt, sett i ett historiskt perspektiv. Arbetsproduktiviteten, BNP per arbetad timme i ekonomin, antas 1998-2015 växa i basscenariot. Detta kan jäm- föras . Tiden sedan 1970- talets mitt kan möjligen anses mer ekonomiskt och ekonomisk-politiskt olycksdrabbad än vad som borde vara normalt, vilket motiverar det något högre antagandet för framtiden. Internationella kriser skapades genom OPEC-ländernas mycket stora oljeprishöjningar , och den svenska bank- och fastighetskrisen var också delvis internationellt betingad. För del kan ekonomisk-politiska misslyckanden i högre grad än för många andra länder ha bidragit till den svaga ekonomiska utvecklingen, låt vara att vissa misstag självfallet inte kan undvikas sett över en så . Den s.k. överbryggningspolitiken, som syftade till att hålla ifrån den internationella lågkonjunkturen , har kritiserats, liksom de stora devalveringarna . hade troligen en starkare åtstramning för att u ndvika överhettning kunnat vara befogad, och kunnat förhindra att det finansiella sammanbrottet blev så allvarligt som det blev. De svenska lönekostnaderna har haft en långsiktig tendens att öka snabbare än de i omvärlden, vilket försämrat näringslivets internationella konkurrenskraft kraftigt. Lönebildningsproblemen har delvis haft sin grund i lönebildningssystemet som sådant, men de har Bilaga 1 till LU 1999/2000 förvärrats av att den ekonomiska politiken ackommoderat alltför höga lönekostnadsökningar, främst genom devalveringar som inte följts av en tillräcklig stabiliserande finans- och penningpolitik. Med nuvarande inflationsmål är risken för sådana skadliga inflationsförlopp rimligtvis eliminerade. Produktivitetsantagandet är å andra sidan lågt hållet om man jämför med 1960-talets och det tidiga 1970-talets utveckling. Då rådde ovanligt gynnsamma internationella tillväxtvillkor, främst som följd av handelns liberalisering. Perioden var också, i och i huvudsak även internationellt, relativt fri från kriser och större finansiella händelser som hämmade det ekonomiska framåtskridandet. Löneandelen i ekonomin beräknas bli ungefär lika stor som 1998. Detta är ett trendbrott i förhållande till den historiska utveck- lingen, som också är gynnsamt för de offentliga finanserna. steg vinsternas andel av BNP, och vinsterna är en väsentligt lägre beskattad skatte- och avgifts- bas än lönerna, i synnerhet som man i stort sett kan betrakta mervär- desskatt och flertalet andra indirekta skatter som skatt på lönesumman. Utbudskalkylen i basscenariot för BNP får sammanfattningsvis föl- jande utseende, med tal för historiska perioder inlagda för jämförelse, procentuella förändringar : -0,3 steg antalet arbetade timmar med cirka en halv pro- cent ; att ökningstalet för blev så lågt som sammanhänger med att antalet personer i arbete föll kraftigt under 1990-talskrisen. Den nedgång i arbetsvolymen som skedde 1960-1975 ber odde på att medelarbetstiden sjönk. Minskningen i den genomsnittliga årsarbetstiden var , dvs. långt större än den totala minskningen i arbetade timmar. Sedan omkring 1980 har i stället medelarbetstiden ökat något. I ett långt perspektiv finns det skäl att betrakta arbetstiderna som ett resultat av de förvärvsarbetandes önskade avvägning mellan fritid och materiell standard. En given real timlöneökning kan tas ut som ökad real årsinkomst eller som ökad fritid, eller i en kombination. Bilaga 1 till LU 1999/2000 och första steg de reala tim- lönerna kraftigt, med . Av denna potentiella till- växt i realinkomsterna togs en dryg fjärdedel ut i form av kortare års- arbetstid. till 1998 var de reala timlönerna i stort sett oförändrade, fastän med betydande konjunkturella variationer. Den kraftiga uppgången i de reala timlönerna som skett har sålunda inte resulterat i mycket mer än att de genomsnittliga reala timlöner som rådde andra hälft har återställts. Ökningen i medelarbetstiden sedan omkring 1980 är sa nnolikt uttryck för löntagarnas strävan att åstadkomma åtminstone någon real tillväxt i årsinkomsten. I basscenariot räknas med en relativt liten minskning i medelarbets- tiden, , trots att den reala timlönen beräknas öka med så pass mycket som . Detta skulle betyda att löntagarna får ut så mycket som i form av ökad real årsinkomst: -1,2 -0,2 I ett av sidoalternativen, lågalternativet, räknas med en mer betydande förkortning av den genomsnittliga årsarbetstiden. I basscenariot förutsätts att arbetslöshetens jämviktsnivå är 4,0 pro- cent och att arbetskraftsdeltagandet uppgår till av befolkningen i åldern . Sysselsättningen i antal personer beräk- nas därmed öka : -0,2 Både nivån på jämviktsarbetslösheten och tillväxten i arbetskraftsut- budet beror på hur effektiv arbetsmarknaden är i sin uppgift att anpassa utbud och efterfrågan till varandra. Detta kan i sin tur bero på flexibi- liteten i lönebildningssystemen, i vilken grad de allmänna transfere- ringssystemen ger incitament till att arbeta, arbetsgivarnas och lön- tagarnas anpassningsförmåga, hur väl utbildningsväsendet inriktning anpassas till behoven av arbetskraft av olika slag m.m. I ett sidoalter- nativ, högalternativet, räknas med en mer välfungerande arbetsmarknad i Bilaga 1 till LU 1999/2000 Sammanfattning 13 dessa avseenden, som medger en lägre jämviktsarbetslöshet, ett större utbud av arbetskraft och en högre sysselsättning. De långfristiga kalkylerna läggs upp så att det långsiktiga jämvikts- läget nås, vilket bl.a. innebär att jämviktsarbetslöshet råder. Någon prognos på konjunkturläget görs inte. I verkligheten kommer naturligtvis konjunktursvängningar att förekomma, men beräkningarna avser ett tänkt normaltillstånd för ekonomin. Detta innebär att det utbud av potentiell BNP som framräknats via antaganden om arbetsvolym och produktivitet motsvaras av en lika stor efterfrågan. Mot bakgrund av bl.a. den starka tillväxt i de reala löneinkomsterna som uppkommer i kalkylerna, beräknas hushållens reala disponibla in- komster öka kraftigt ; i basscenariot. Detta är betydligt mer än tillväxten i . Till den höga inkomsttill- växten bidrar också den ökande volymen av ålderspensioner och att en viss skattesänkning för hushållen inkalkylerats. Hushållens sparkvot har bedömts öka till , från 1998. Tillväxten i den privata konsumtionen blir, trots det höjda sparandet, så hög som . Den offentliga konsumtionen antas 1998-2015 växa med . Endast en mindre del, , kan förklaras av de ökade offentliga konsumtionsbehov som direkt hänger samman med befolkningsförändringarna; återstoden kan betecknas som kvalitetsförbättringar inom respektive verksamheter. Som nämnts minskar antalet barn , och bland de äldre är det främst de yngre äldre (åldersgr uppen ), med jämförelsevis begränsade vård- och omsorgsbehov, som ökar i antal. skulle de befolkningsmässiga förändringarna ha motiverat en tillväxt i den offentliga konsumtionen på , vid oförändrade nivåer per person i respektive åldersgrupp inom de olika konsumtionsområdena. Då ökade emellertid den offentliga kon- sumtionsvolymen knappast alls. De antagna kvalitetsförbättringarna består därför delvis i ett återställande av de nivåer som rådde . I kalkylerna för privat och offentlig konsumtion antas att de verk- samheter, som delvis är offentligt finansierade och producerade, förblir detta i ungefär oförändrad omfattning. Det kan givetvis inte ute- slutas att den typ av tjänster det gäller i ökad (eller minskad) utsträck- ning konsumeras som privat konsumtion . Tillväxtantagandet för den offentliga konsumtionen avser verksamheterna som sådana, snarare än den finansieringsform under vilken de bedrivs. Kalkylerna för efterfrågan på investeringar i fast realkapital (bygg- nader, maskiner m.m.) har gjorts utifrån behovet av tillväxt i den sam- lade realkapitalstocken och under beaktande av bl.a. kapitalkostnaderna i Bilaga 1 till LU 1999/2000 förhållande till lönekostnaderna. Investeringarna beräknas växa med ökningstal drivs upp av en pro- centuellt sett kraftig ökning i bostadsbyggandet från den mycket låga blir små i ett historiskt perspektiv. Utrikeshandeln beräknas som redan nämnts ge fortsatta överskott. Bytesbalansöverskottet motsvarade av BNP, och det sjunker i basscenariot till av BNP. Den offentliga sektorns finansiella sparande är mål- satt till att motsvara av BNP. Detta mål bibehålls i de före- liggande kalkylerna fram , varefter målet dras ned till av BNP. Även med denna mer begränsade ambition beräknas en offentlig nettoförmögenhet motsvarande av BNP ackumuleras . Det är härvid dock att märka att de indi- viduella premiereserverna i det reformerade pensionssystemet bok- föringsmässigt kommer att höra till den offentliga sektorn. Dessa pre- miereserver kan i runda tal uppskattas motsvara den offentliga netto- förmögenheten . Den ovan angivna utvecklingen av bytesbalansen och den offentliga sektorns finanser innebär att den privata sektorn kommer att ha ett finansiellt sparöverskott på av BNP: -0,8 Överskottet i den privata sektorns finansiella sparande är hänförbart till hushållssektorn, medan företagssektorn har underskott. Det är i histo- riskt perspektiv bara i kraftiga lågkonjunkturer, med mycket små reala investeringar, som företagssektorn som helhet uppträder som en utlå- nande sektor i samhällsekonomin. Bilaga 1 till LU 1999/2000 Långtidsutredningarna har en mer än halvsekellång historia i . Den första presenterades . En t yngdpunkt i utredningarna har alltid varit omfattande beräkningar av den svenska ekonomiska ut- vecklingen framåt i tiden, eller beräkningar för en långt liggande prognoshorisont. Detaljeringsgraden och siktlängden hos beräkningarna har växlat något . etablerades en form för verksamheten där långtidsutredningar offent- liggjordes – LU 65, LU 70 osv. – och där siktlängden var Mellan dessa tillfällen började man snart göra uppföljningar eller avstämningar. Under har skillnaden mellan stor LU och avstämning suddats ut, tidsperspektiven har förlängts, och har publiceringstillfällena blivit något mer oregelbundna. Tidigt började man utveckla ekonometriska modellverktyg som stöd för analyser och beräkningar. Kärnan blev en s.k. input-outputmodell med många sektorer, vilken medgav detaljerade beräkningar av hur t.ex. förändringar i en sektor påverkade utvecklingen inom andra sektorer. Detta var ändamålsenligt, eftersom långtidsutredningarna länge fungerade som statliga planeringsinstrument, särskilt och . Den statliga planeringen avsågs gälla inte bara den offentliga sektorns egen verksamhet, utan även näringslivets strukturomvandling, avvägningen mellan olika konsumtions- och in- vesteringsbehov i ekonomin m.m. Både den mer intensiva modellanvändningen och den långsiktiga planeringskaraktären skilde långtidsutredningarna från de konjunktur- rapporter som framställdes och alltjämt framställs av Konjunkturinsti- tutet och i regeringens nationalbudgetar. Den sistnämnda typen av dokument var, och är, avsedda som prognoser av den faktiska utveck- lingen under ett par, , och kvaliteten brukar bedömas efter hur väl de visar sig överensstämma med utfallen. Helt rättvist är det inte att göra sådana utvärderingar, eftersom prognoserna utgör underlag för den allmänna ekonomiska politiken, och politiken kan – eller bör – ibland ändra på utfallen. Långtidsutredningarnas kalkyler har numera visserligen förlorat all betydelse som planeringsunderlag i den gamla meningen, men de är fortfarande av en avgjort annan art än 16 Inledning Bilaga 1 till LU 1999/2000 För det första kan kalkylerna inte tolkas som prognoser i egentlig mening – ekonomiska prognoser är strängt taget omöjligt att göra på – utan mer som konsekvensanalyser av ett antal uppställda antaganden om den internationella utvecklingen, om de ekonomiska aktörernas beteende, eller om den ekonomiska politiken som sådan. För det andra brukar man eliminera konjunkturinflytandet vid prognoshorisonten, vilket innebär att kalkylerna avser år med normalkonjunktur eller långsiktiga jämviktslägen. Båda de nyssnämnda egenskaperna hos långtidsutredningarna skapar lätt förvirring, inte bara hos allmänheten utan ibland även hos ekonomer av facket. Ett sätt att klargöra beräkningarnas karaktär av kon- sekvensanalys är att variera de uppställda antagandena – att visa olika alternativ eller scenarier. Så görs också i denna kalkylbilaga till LU 1999/2000. Härigenom kan effekten på e konomin av en osäkerhet i de bakomliggande förutsättningarna demonstreras. Att förklara beräk- ningarnas karaktär av normalårskalkyler är kanske ännu besvärligare. I de föreliggande beräkningarnas basscenario anges t.ex. att arbetslös- heten är . Beroende på konjunkturläget – som det är omöjligt att säga något om på denna sikt – kan arbetslösheten bli t.ex. Kalkylen kan vara helt korrekt i alla fall, efter sina förutsättningar. Skulle det däremot visa sig att arbets- lösheten blir , även om högkonjunktur skulle råda – då har en felaktig bedömning eller ett felaktigt antagande gjorts beträffande jämviktsarbetslösheten. Till de ytterligare förändringar som långtidsutredningarna undergått hör att tonvikten lagts vid analys av särskilt framträ- dande frågor och problem. I LU 95 sattes sålunda fokus på effektiviteten i användningen av samhällsekonomins resurser. I den föreliggande långtidsutredningen intas framträdande roller av dels miljöproblemen och den s.k. uthålliga tillväxten, dels de framtida befolkningsförändringarna och deras konsekvenser bl.a. för den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Denna kalkylbilaga fyller funktionen att tillhandahålla beräkningar av den allmänna ekonomiska utvecklingen, varvid emellertid kon- sekvenserna av demografiska förändringar och förändringar på arbets- marknaden särskilt uppmärksammas. Detta kommer till uttryck i att de alternativ till basscenariot som studeras har formulerats med utgångs- punkt i frågor relaterade till arbetsmarknaden. För kalkylerna har tre av ekonomiska modeller utnyttjats, nämligen EMEC, och . EMEC-modellen är utformad för att kunna analysera miljöstörande utsläpp och har använts också för institutets miljöbilaga till LU 1999/2000, bilaga 2. Bilaga 1 till LU 1999/2000 Ekonomins strukturella förändringar från nuläget räknats med den statiska allmänjämviktsmodellen EMEC. Den ekono- miska tillväxt som bestäms i modellen styrs av tillgången på produk- tionsfaktorer såsom arbetskraft, kapital och teknisk utveckling. Det är också möjligt att låta begränsningar av miljöutsläppen inverka på till- växtens inriktning. Modellen förutsätter att företag och hushåll hinner anpassa sig fullt ut till prisförändringar. I ett tidsperspektiv torde detta vara ett någorlunda rimligt antagande. EMEC har 17 näringslivssektorer och en offentlig sektor. Företag och hushåll efterfrågar 20 olika grupper av varor och tjänster för insats i näringslivet, för investeringar och för privat konsumtion. Dessa pro- duktgrupper används också som insats i den offentliga produktionen. Både inhemskt producerade och importerade varor ingår i produkt- grupperna, vilka också exporteras. Näringslivet använder även arbets- kraft, realkapital, råvaror och energi som insats i produktionen. Det totala utbudet av arbetskraft är exogent bestämt, och kapital bjuds ut i en kvantitet som beror på en exogent given ränta. Alla pro- duktionsfaktorer är fritt rörliga mellan sektorer. Det råder fri konkurrens på alla marknader och inga stordriftsfördelar eller -nackdelar före- kommer i produktionen. Handelsbalansen och de utländska priserna är vidare exogent bestämda. Företag och hushåll reagerar i modellen på förändrade priser (inklu- sive skatter av olika slag) i valet av produktionsteknik genom att byta till relativt billigare insatsfaktorer, respektive i konsumtionsvalet genom att byta till relativt billigare konsumtionsvaror. Tre slag av arbetskraft och sex energislag finns i modellen. För en utförlig presentation av EMEC-modellen hänvisas till Working Paper nr. För att analysera det ekonomiska förloppet från nuläget fram har den dynamiska modellen använts. är en halvårsmodell som i allt väsentligt är baserad på nationalräken- skapsdata. Modellen har byggts upp kring ett varubalanssystem som garanterar konsistens mellan utgifts- produktions- och inkomstflödena. Produktion och sysselsättning beräknas för fyra sektorer: industri, övrigt näringsliv samt statliga och kommunala myndigheter. I detta avseende är modellen starkt aggregerad. innehåller ekonometriska skattade samband för privat konsumtion, bruttoinvesteringar, utrikeshandel, pris- och lönebildning samt utbud och efterfrågan på arbetskraft. Ett antal variabler måste bestämmas helt exogent. Detta gäller världsmarknadsutvecklingen och internationella priser, men också vissa inhemska variabler. Till dessa hör bl.a. konsumtion och investeringar inom offentlig sektor, lager och bostadsinvesteringar samt räntesatser. Bilaga 1 till LU 1999/2000 På vissa områden bygger dessa antaganden på väl underbyggda interna och externa bedömningar, medan det på andra områden mera handlar om schablonmässiga framskrivningar. Den finansiella utvecklingen i ekonomin, och särskilt den offentliga sektorns inkomster och utgifter, analyseras i modellen FIMO. FIMO skiljer sig från EMEC och därigenom att den helt saknar ekvationer som beskriver och beräknar de olika ekonomiska aktörernas beteende. FIMO innehåller offentliga och privata sektorer samt deras transaktioner med utlandet. Inkomster i en sektor utgör utgifter i andra, och det finansiella sparande som utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter summerar för privat och offentlig sektor till bytesbalansen. Det finansiella sparandet i varje sektor resulterar i en förmögenhetsföränd- ring i sektorn. Alla flöden mellan sektorer bestäms som antingen en relation till någon annan storhet i modellen eller exogent.