sou · GOB345d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillsätta en särskild utredare för att utreda möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i . förordnades generaltulldirektören som särskild utredare. Till sekreterare i utredningen förordnades sam- tidigt . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. direktören från for klimaforskning i , professorn från i , departementssekreteraren från , programområdesansvarige från , vice verkställande direktören från , departements- sekreteraren från , koncern- chefen från entledigad , avdelningschefen från , departe- mentssekreteraren från och direktören från . Fr.o.m. förordnades departementssekreteraren från entledigad , fr.o.m. avdelningsdirektören från och departementssekreteraren från Miljödeparte- mentet entledigad fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades stabschefen , fr.o.m. departementssekreteraren från och fr.o.m. departementssekre- teraren från . Under utredningsarbetet har expertgruppen haft tio möten. På utredningens uppdrag har fyra konsultuppdrag utförts. , har gjort en rättslig analys av hur till- lämpningen av flexibla mekanismer kan förenas med gällande lag- stiftning, , har analyserat handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, har genomfört ekono- miska konsekvensanalyser av ett svenskt handelssystem för utsläpps- rätter och har tagit fram statistik om utsläppen av växthusgaser i . om handel med utsläppsrätter inom EU bifogas. Till utredningen har också överlämnats material från och . Jag har tagit del av material lämnat till från myndigheter och organisationer. överlämnade jag en delrapport. I enlighet med uppdraget överlämnas härmed ett slutbetänkande över utred- ningens arbete. Uppdraget och dess bakgrund ...................................................... Förslag till en marknad för utsläppshandel ................................ Bakgrunden till mina förslag ................................................ Kvotpliktiga utsläppskällor på lång och kort sikt ................. Utformningen av utsläppsrätten............................................ 2.5Tilldelningen av utsläppsrätter sker via auktion/gratis Åtagandeperioder och totala utsläppstak .............................. Handel på andrahandsmarknaden ......................................... De projektbaserade mekanismerna ....................................... Mätnings-, rapporterings- och kontrollfunktioner ................ Koldioxidfrågan särregleras i ........................... Ansökarländer och EES-stater .............................................. Handelssystemet ersätter koldioxidskatten ........................... Det vidare ..................................................................arbetet Bedömning av konsekvenserna vid införandet av ett Vilka blir ..........................de ekonomiska konsekvenserna? Något om EMEC - modellen Hur påverkas ..................svensk industris konkurrenskraft? 3.2.1 ................................Olika typer av konkurrenskraft 3.2.2 ..........Kommissions förslag i konkurrenshänseende Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet ... 65 Vilket är problemet som skall lösas? Principen om kostnadseffektivitet ........................................ Olika styrmedel för att uppnå miljömålen ............................ 4.4De flexibla mekanismerna leder till en kostnadseffektivare Den ekonomiska betydelsen av de flexibla mekanismerna .. Vissa vanliga invändningar................................................... Framväxten av Kyotoprotokollet ................................................. Vad innehåller Kyotoprotokollet? 6.1Sex växthusgaser omfattas och deras sammanlagda effekt 6.2Åtagandeperioden är och minskningen skall uppgå till ............................................. 6.3Tre s.k. flexibla mekanismer införs för att underlätta 6.3.1Gemensamt genomförande (Joint Implementa- 6.3.2Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) ....................................... 6.3.3 Utsläppshandel () ....................... 6.4Staten kan delegera till andra att få använda meka- Protokollet börjar gälla när minst 55 länder har ratificerat .. 7.1Utsläppen av växthusgaser i , 1997 En sektorsvis redovisning av utsläppen och 1998 ..... Styrmedel som används ...................................................... Handelssystem och projektbaserade mekanismer Erfarenheter från och förslag till olika handelssystem ............ Två typer av modeller ......................................................... 9.1.1 Cap and trade modellen.......................................... 9.1.2 Baseline and credit ................................................. The US SO2 Allowance Programme .................................. Svenska erfarenheter från projektbaserade mekanismer .... Ett system för handel inom kraftsektorn i ........... Förslag till ett norskt system............................................... Förutsättningar för ett svenskt nationellt system under Vad handlas det med? Vilka kan handla? Vem ansvarar för giltigheten av utsläppsrätterna? Vilka gaser skall ingå? 10.6Var i förädlingskedjan läggs skyldigheten att inneha Hur fördelas utsläppsrätterna? Skall utsläppsrätterna få sparas och i så fall hur länge? Mätning, rapportering och kontroll..................................... Hur skapas en fungerande marknad? Design av nationellt handelssystem för flexibla mekanismer Skall staten eller enskilda aktörer handla? Omfattningen av kvotplikten på lång sikt ................................. Rapporteringen av utsläppen till klimatkonventionen ........ Kriterier vid bedömningen av kvotpliktiga......................... Utsläpp av koldioxid........................................................... 12.5.1 Utsläpp av koldioxid från förbränning................... 12.5.2 Utsläpp av koldioxid från industriprocesser .......... Utsläpp av metan och dikväveoxid ..................................... 12.6.1 Utsläpp av metan och dikväveoxid från 12.6.2 Utsläpp av metan från jordbruket........................... 12.6.3 Utsläpp av metan från avfallsdeponier................... 12.6.4 Utsläpp av dikväveoxid från industriprocesser...... 12.6.5 Utsläpp av dikväveoxid från jordbruket................. Utsläpp av övriga växthusgaser (HFC, FC, SF6)................ En sammanfattning av kvotplikten på lång sikt.................. 13 Omfattningen av kvotplikten på kort sikt ................................. 13.1EU-kommissionens grönbok om handel med utsläpps- Omfattningen av kvotplikt enligt utredningsdirektiv.......... En sammanfattning av ett handelssystem på kort sikt ........ 14 Utsläppsrättens egenskaper......................................................... 15 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahands- Tilldelning via auktion........................................................ Erfarenheter från olika tilldelningssätt ............................... Juridiska aspekter på tilldelningsförfarandet ...................... 15.7Tilldelningsförfarandet och handels- och konkurrens- Statsfinansiella effekter vid olika tilldelningsformer ......... 16 En marknadsplats för flexibla mekanismer .............................. Egenskaper hos olika marknadsplatser ............................... En organiserad spotmarknad.................................. Exempel på andrahandsmarknader ..................................... 17 Fastställandet av det totala utsläppstaket.................................. De projektbaserade mekanismerna............................................ Additionalitet och referensscenarier ................................... Det vidare arbetet................................................................ Infasningen av handelssystemet.................................................. Tre tidpunkter vid infasningen............................................ Är det lämpligt att införa ett handelssystem före Övervakning och kontroll av handelssystemet.......................... 20.1Utveckling av standardardiserad beräkningsmetodik 20.2 Den kvotpliktiges egenkontroll och rapportering ............... 20.4 En oberoende tillsyn av det nationella systemet ................. 20.5 Uppbyggnaden av ett nationellt register ............................. 21 Utformningen av sanktioner ....................................................... Bilaga 2 länders utsläppsåtaganden och bördefördelningen Bilaga 3 Konsekvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläppsrätter i befintlig lagstiftning.............................. Bilaga 4 Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel ................ Bilaga 5 Kostnader för utsläppsbegränsningar av koldioxid ............... Bilaga 6 om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen ...................................................... Utredningens uppdrag har varit att undersöka möjligheter och förut- sättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning. Kyotoprotokollet, vilket är ett protokoll till klimatkonventionen, antogs . Det omfattar bindande åtaganden för industriländerna om minskningar av utsläpp av sex växthusgaser med års nivå –2012, mätt som kol- dioxidekvivalenter. De sex växthusgaserna är koldioxid, metan, dikvä- veoxid (lustgas), ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarbo- ner samt svavelhexafluorid. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och utsläpp av denna gas härrör främst från användning av fossila bränslen såsom kol, olja och naturgas. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtagandena åt. förbinder sig att minska utsläppen , medan länderna inom EU som grupp skall minska sina utsläpp . Inom EU har länderna förhandlat fram en inbördes fördelning, vilket för del innebär, en begränsning av utsläppen till högst av nivå. Kyotoprotokollet börjar gälla efter det att minst 55 länder har ratificerat, dvs. godkänt, protokollet i sina nationella parlament. Bland de ratificerande länderna skall ett antal tillhöra gruppen industriländer. De totala kol- dioxidutsläppen bland dessa industriländer skall uppgå till av de totala utsläppen för hela gruppen industri- länder. För att underlätta möjligheten att uppfylla åtaganden finns i Kyoto- protokollet tre s.k. flexibla mekanismer. Med dessa mekanismer avses former för överföring av utrymme för utsläpp av klimatpåverkande gaser mellan konventionsparter. Handel med utsläppsrätter är en av mekanismerna. I de fall överföringen är knuten till specifika investe- ringsprojekt benämns mekanismerna Gemensamt genomförande (joint implementation) och Mekanismen för en ren utveckling (clean deve- lopment mechanism). Gemensamt genomförande avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläpps- reduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Båda län- derna skall ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp. Meka- nismen för en ren utveckling kan sägas motsvara Gemensamt genom- förande med den skillnaden att samarbetet är mellan å ena sidan in- dustriländer som gjort bindande åtagande å andra sidan utvecklings- länder som inte gjort det. De flexibla mekanismerna öppnar således för möjligheten för ett land, att klara delar av sina åtaganden genom att verka för att minska utsläppen i andra länder. Eftersom problematiken kring växthuseffekten måste tas på allvar måste principen om kostnadseffektivitet vara en ledstjärna som skall följas, såväl nationellt som internationellt. Kostnadseffektivitet innebär att åtgärderna görs där de ger mest utbyte – utsläppsreduktionen blir störst per insatt krona. De flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet är ett uttryck för kostnadseffektivitet och bör använda sig av dessa för att klara av vår andel av EU:s gemensamma åtagande. Genom att verka för att åtgärder vidtas, inte bara inom gränser, utan också utomlands och som bekostas av , skulle en given resurs- insats kunna mångdubbla utsläppsreduktionerna eller alternativt uppnå utsläppsreduktioner till bråkdelen av motsvarande kostnad i . har tidigt insett effektiviteten i denna typ av åtgärder och ligger i frontlinjen på detta område bl.a. med pilotaktiviteter inom ramen för gemensamt genomförande. lade fram en s.k. grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Grön- boken är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med ut- släppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Förslaget i grönboken omfattar utsläpp av koldioxid från större anläggningar i sex olika sektorer, el- och värmeproduktion, järn- och stålindustrin, raffi- naderier, kemisk industri, glas-, keramik- och byggmaterialindustrin, inkl. cementindustrin samt massa- och pappersindustrin. Systemet är tänkt att starta , dvs. före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012. För samtliga femton EU-länder beräknas de föreslagna sektorerna ha fångat in av de totala utsläppen . Det är osäkert hur stor andel av totala koldioxid- utsläpp som skulle täckas in, men enligt min beräkning torde av koldioxidutsläppen omfattas. Kommissionens förslag rymmer möjligheten att medlemsländerna gradvis ett efter ett ansluta sig till ett gemensamt handelssystem. Med utgångspunkt i förslag anser jag att Sve- rige genast bör inleda förberedelse för att utveckla ett handelssystem med andra länder inom EU, ansökarländer samt EES-länder. Denna handel kan gradvis spridas till att omfatta allt fler EU-länder. bör vidare verka för att utvidga omfattningen av handelssystemet till fler koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och driv- medel. Det innebär bl.a. att även koldioxidutsläpp från transportsektorn och från bostäder och lokaler omfattas av handelssystemet, vilka läm- nas utanför i förslag. Dock bör sådana verk- samheter som inte betalar någon koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl undantas från ett handelssystem som införs . Dit hör exempelvis industriprocesser. bör vara pådrivande i pro- cessen med att införa ett gemensamt handelssystem och agera före- gångare tillsammans med andra medlemsländer. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styrmedel där statsmakterna, förutom att veta att en given utsläpps- begränsning uppnås till lägsta kostnad, också vet med säkerhet att det uppställda miljömålet uppfylls för de utsläppskällor som ingår i syste- met. Ju mer omfattande handelssystemet görs, desto större andel av de totala utsläppen har staten kontroll över. Detta talar för att under Kyo- toprotokollets åtagandeperiod 2008–2012 även inkludera koldioxid- utsläpp från industriprocesser samt utsläpp från andra växthusgaser än koldioxid i ett handelssystem. I denna utredning görs bedömningen att åtminstone utsläpp som motsvarar av de totala ut- släppen i uttryckt som koldioxidekvivalenter bör kunna omfattas av en handelssystem. Denna andel kan öka ytterligare på lite till . Statsmakterna bör därför driva på så att det fastställs ett regelverk för hur handelssystemet skall utformas såväl på kort som på lång sikt och fastställa en tidpunkt från vilken regelverket skall gälla. Med ett tidigt fastställande ges förutsättningar för företagen att inkludera framtida kostnader för utsläppsbegränsningar i sina investeringsbedömningar. Det klargör för aktörerna de spelregler som kommer att gälla. I följande figur visas infasningen av handelssystemet längs en tidsaxel. Handelssystemet utvidgas till att omfatta fler utsläppskällor och fler Kyotoprotokollets första åtagandeperiod är och i figuren har det antagits att protokollet träder i kraft . Ett regelverk för handelssystemet bör då fastställas strax efter ikraftträdan- det med regler om bl.a. vilka utsläppskällor som skall inkluderas i han- delsystemet på kort och på lång sikt. Själva handelssystemet införs (från detta datum påläggs aktörerna en skyldighet att inneha och redovisa utsläppsrätter) som omfattar utsläpp av koldioxid. ersätter handelssystemet dagens koldioxidskatt. Åtagande- perioden sträcker sig fram till och med utgången av 2007. Under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012 utvidgas handels- systemet till att omfatta fler utsläppskällor och fler växthusgaser. Tilldelningen av utsläppsrätter kan ske på olika sätt. Utsläpps- rätterna kan fördelas gratis till grupper i samhället som på olika sätt berörs av att ett totalt utsläppstak införs. En sådan grupp är de företag, vars anläggningar/utsläppskällor i systemet blir skyldiga att inneha och redovisa utsläppsrätter. Utsläppsrätterna kan också auktioneras ut och detta leder till inkomster för staten. Man kan också tänka sig en kombi- nation av gratis tilldelning och en auktion. Jag förordar att utsläppsrätterna auktioneras ut av flera olika skäl; utsläppsrätterna fördelas till dem som värderar rätterna högst, en auk- tion följer polluter-pays-principle och auktionen leder till en lika- behandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer. Under utredningens gång har det emellertid framkommit att en auk- tionering av utsläppsrätter till befintliga verksamheter med tillstånds- plikt eventuellt kan leda till att staten blir skyldig att ersätta dessa verk- samheter. Detta måste utredas vidare, men alldeles oberoende av vilket tilldelningsförfarande som kommer att användas bör tilldelningen ske med god framförhållning i förhållande . Genom att tidigt fastställa regelverket, där det bl.a. ingår vilka tilldelningsprinciper som skall användas, kan tidpunkten för den första tilldelningen av utsläpps- rätter vara strax efter det att tidpunkten för regelverket lagts fast. En tidig start av handel med utsläppsrätter medför att aktörerna kan utnyttja de finansiella marknaderna för att få bättre information om det framtida priset på utsläppsrätter. En utgångspunkt i arbetet har varit att söka lösningar som leder till att kostnaderna för att uppnå givna miljömål blir så låga som möjligt. För att denna målsättning skall kunna uppnås krävs att så få begräns- ningar som möjligt påläggs själva utnyttjandet av de flexibla meka- nismerna. bör inte införa begränsningar, utöver de som bestäms av internationella klimatförhandlingar och följer Kyotoprotokollets bestämmelser om att flexibla mekanismer skall vara supplement till inhemska åtgärder. Sådana ytterligare restriktioner kan äventyra våra möjligheter att uppfylla våra åtaganden. En utgångspunkt i utredningens arbete har varit att Kyotoprotokollet träder i kraft. Även om så inte sker kommer , tillsammans med andra länder, att driva en aktiv klimatpolitik. För att en sådan politik skall bli så framgångsrik som möjlig, måste kostnadseffektivitets- aspekter vägas in. Det blir även då aktuellt att införa ett system med överlåtbara utsläppsrätter mellan olika länder, om än i en mindre omfattning och inte lika kraftfullt som om Kyotoprotokollet ratificeras och träder i kraft med deltagande från samtliga industriländer. 1 Uppdraget och dess bakgrund Utsläppen av växthusgaser bidrar till den s.k. växthuseffekten med vilket menas att gaserna begränsar utstrålning av värme från jorden. Till de viktigaste växthusgaserna räknas koldioxid, metan och dikvä- veoxid (lustgas). Utsläppen av koldioxid kommer företrädesvis från förbränning av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin medan metangas bl.a. kommer från depone- ring av avfall och från djurskötsel. Dikväveoxid (lustgas) kommer främst från lagring och användning av gödsel, från förbränning av bränslen och från tillverkning av handelsgödsel. Växthuseffekten kräver ett internationellt samarbete för att kunna begränsas. undertecknades ramkon- vention om klimatförändringar (klimatkonventionen) i . Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt sam- arbete inom klimatområdet. I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilken befaras leda till skadlig inverkan på människan och ekosystemen. Konventionen ger utrymme för grad- visa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte några kvantifierade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder men industriländerna, däribland , har uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegräns- ningar av koldioxid och andra växthusgaser. Ett protokoll till klimatkonventionen antogs i Kyoto, , i de- cember 1997. Protokollet omfattar bindande åtaganden från industri- länderna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med års nivå –2012. För att underlätta möjligheten att kunna uppfylla åtaganden infördes tre s.k. flexibla mekanismer: Gemensamt genomförande, Mekanismen för ren utveckling samt Handel med utsläppsrätter. Samtliga tre mekanismer kan sägas leda till att kostnaderna för att uppnå utsläppsbegräns- ningarna blir lägre än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen uppdrag har varit att undersöka möjligheterna att intro- ducera Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan tillämpas i . 20 Uppdraget och dess bakgrund klimatkonventionen anges att politik och åtgärder för att hantera klimatförändring bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer glo- bala fördelar till lägsta möjliga kostnad1. Denna syn har i hög grad präglat mitt arbete. Under utredningens gång och utifrån denna syn har jag kommit fram till att inte ensidigt bör införa ett handels- system utan systemet bör omfatta handel med våra grannländer och delar av EU. EU är en part i Kyotoprotokollet och EU:s gemensamma åtagande innebär en minskning av utsläppen . pre- senterade en s.k. grönbok om handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. En del av utredningsarbetet har bestått i att studera tänkbara konsekvenser för del av ett han- delssystem inom EU baserat på de industrisektorer som anges i grön- boken. Utredningen redovisade en delrapport . beslutade regeringen om förlängd tid för utred- ningsarbetet från till . fick utredningen ett tilläggsdirektiv med uppdrag att genomföra en analys av Europeiska kommissionens publicerade grön- bok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom den Euro- peiska unionen. Tilläggsuppdraget skall rapporteras . Betänkandet delas i fem olika avsnitt. Det första avsnittet, Förslag och konsekvenser, omfattar tre kapitel. Förutom en beskrivning av själva uppdraget i kapitel 1 redovisas mina förslag i kapitel 2 och kon- sekvenserna av förslagen i kapitel 3. Det andra avsnittet, Bakgrund, omfattar tre kapitel. I kapitel 4 redogörs för kostnadseffektivitetsbegreppet, ett centralt begrepp vid ut- formningen av en effektiv klimatpolitik. I kapitel 5 beskrivs framväxten av Kyotoprotokollet och i kapitel 6 redovisas delar av innehållet i protokollet. Det tredje avsnittet, Svenska förhållanden, omfattar två kapitel. I kapitel 7 beskrivs utsläppssituationen i . Vidare redovisas i detta kapitel några scenarier över utsläpps- 1 Artikel 3 i klimatkonventionen Uppdraget och dess bakgrund 21 I kapitel 8 beskrivs koldioxidskatten och , två styrmedel med bäring på klimatpolitiken. Det fjärde avsnittet, Handelssystem och projektbaserade meka- nismer, omfattar två kapitel. I kapitel 9 redovisas erfarenheter från existerande handelssystem och från projektbaserade mekanismer. I ett antal länder pågår arbeten för att undersöka möjligheten att införa han- delssystem i respektive land. I kapitel 9 redovisas bl.a. det danska sys- temet till handelssystem inom kraftsektorn och det norska förslaget till handelssystem. I mitt uppdrag ingår att förslag till en inhemsk handel med utsläppsrätter skall vara utformade så att den i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel.