sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Noterbart är att det inte skett någon ökad utslagning från arbetskraften i de högsta förvärvsaktiva åldrarna (56 till ) . Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning Vid sidan av ungdomar har invandrare drabbats särskilt hårt av arbetslösheten. Det är dock skillnad mellan olika invandrargr upper. Invandrare födda utanför har haft en kraftigare arbetslöshets- uppgång och ett mer omfattande sysselsättningsfall än europeiska invandrare. Också för dessa upphör emellertid ökningen av arbetslös- heten vid decenniets mitt. Ser vi till kön kan vi konstatera att arbets- lösheten, som i slutet av förgående årtionde var jämnt fördelad, ökade mer bland män än kvinnor inledande år. minskade ånyo sk illnaderna mellan könen, men sammantaget har dock arbetslösheten drabbat män något hårdare. I övrigt har arbetslösheten också slagit hårt mot ensamstående, med eller utan barn. Men medan uppgången för de senare, i likhet med för andra hushållstyper, upphör efter 1994 fortsätter arbetslösheten att öka för de ensamstående med barn. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har, som ett resultat av arbets- löshetens uppgång, vuxit i omfattning i så måtto att antalet personer som är föremål för individuella åtgärder ökat kraftigt första hälft. Däremot har den andel av de arbetslösa som varit i åtgärder sjunkit under arbetslöshetens mest expansiva fas, då antalet arbetslösa ökat snabbare än de individuella åtgärderna. En annan tendens är att kommunerna successivt har tagit över ett större ansvar för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och att utbudet av olika former av åtgärder har breddats. Generellt sett har denna utveckling inneburit en uttunning av de aktiva åtgärderna i meningen att fler kommit att delta i jämförelsevis billiga program. Denna utveckling har emellertid brutits . En av de samhällsfrågor som diskuterats mest ingående är otvivelaktigt de tendenser till segregation som kunnat iakttagas. Politiskt har frågan varit aktuell under i stort sett hela det gångna decenniet, men det saknas i allt väsentligt systematiska studier av seg- regationens konsekvenser. Analyser av utvecklingen visar att såväl den ekonomiska som etniska boendesegregationen har ökat. Mönstret för den ekonomiska segregationen kan framför allt iakttagas i storstäderna, där människor med låga inkomster blivit allt mer geografiskt koncentrerade. Utvecklingen – som varit mest accentuerad under den första halvan av decenniet – visar att andelen låginkomst- tagare ökat i de områden där inkomsterna totalt sett är allra lägst och att 20 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning de minskat i höginkomstområden. Resultatet är en ökad geografisk åtskillnad mellan personer med höga respektive låga inkomster. Den etniska boendesegregationen ökade i de tre storstadsregionerna och var i stort sett . Den geografiska åtsk illnaden mellan inrikes och utrikes födda är mer utpräglad i och än i . Betraktar vi utvecklingen utanför storstäderna finner vi en ökad segregation också . Inkomster och ekonomiska resurser Nedgången i den svenska ekonomin och den ökade arbetslösheten inledande år har satt tydliga avtryck i hushållens e konomi. De genomsnittliga disponibla inkomsterna sjönk för att därefter vända uppåt. Uppgången tycks av allt att döma hålla i sig, men inkomstnivån 1997 var alltjämt väsentligt lägre än vid decenniets inledning. Perioden utmärks också av att inkomstskillnaderna ökat. Detta är en fortsättning på en trend som påbörjades . De genomsnittligt ökade inkomsterna innebär inte att denna trend brutits. Tvärtom är det under detta senare skede som vi finner den mest markanta ökningen i inkomstojämlikhet. Närmare analyser av inkomsternas fördelning visar att det framför allt är höginkomsttagare som fått ta del av den generella uppgången under periodens senare del. Hushåll med mycket höga inkomster skiljer sig från övriga i det att de har betydande kapitalinkomster och den relativa vikten av sådana inkomster har också ökat för gr uppen. Låginkomsttagare har en helt annan inkomstsammansättning och är i väsentligt högre grad beroende av inkomster från socialförsäkringar och bidragssystem. I denna grupp har socialbidragens relativa betydelse som inkomstkälla ökat . Vi kan också se att andelen som har årliga inkomster under socialbidragsnormen ökat under större delen av decenniet. Ser vi till utvecklingen för olika hushållstyper uppvisar ensamstående (i huvudsak kvinnor) med barn och gifta/samboende med många (tre eller fler) barn de största relativa inkomstminskningarna. Det är också dessa hushållskonstellationer som vid en jämförelse faller sämst ut när inkomst relateras till försörjningsbörda. Sammanboende pensionärer är de som haft den mest positiva utvecklingen gällande inkomstnivå, ett faktum som bland annat förklaras av att kullar med hög ATP gjort entré i pensionärsgruppen . När det gäller utvecklingen för olika åldersgrupper är det u ngdomar som upplevt de största försämringarna. Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning De sjunkande inkomsterna har lett till ekonomiska svårigheter för stora grupper. Detta framgår också av ett ökande antal personer som anger att de haft svårigheter att få pengarna att räcka till eller att de saknar kontantmarginaler för eventuella oförutsedda utgifter. Ökningen är kraftigast inledande år. Generellt sett har unga hushåll och ensamstående med barn större svårigheter än andra, men utsattheten har ökat i alla grupper, undantaget de allra äldsta. Problemen är större i storstäder än i övriga landet. En viktig indikator på välfärdens utveckling är hälsoläget i befolkningen. Ungefär en fjärdedel av alla vuxna människor brukar ange att deras hälsa inte är god. inledande år skedde en viss ökning av denna självskattade ohälsa följd av en tendens till minskning från mitten av decenniet. Större förändringar skedde för olika former av nervösa besvär. Andelen i befolkningen som kände ängslan, oro eller ångest ökade markant för att sedan stabiliseras på en jämförelsevis hög nivå. Ohälsan är inte jämnt fördelad mellan olika befolkningsgrupper. Äldre, kvinnor, utrikes födda och arbetare är gr upper med relativt sett högre förekomst av hälsoproblem än yngre, män, svenskfödda och tjänstemän. Skillnaderna mellan gr upperna har dock inte förändrats . Fördelningen av nervösa besvär ser i allt väsentligt ut på samma sätt, även om skillnaderna mellan olika befolkningsgr upper är mindre. Utvecklingen har medfört en utjämning mellan åldersgrupper, såt illvida att det psykiska välbefinnandet försämrats betydligt mer bland de yngre än bland de äldre. Ett annat mått på hälsoläget i befolkningen är dödlighet. i har minskat. till mitten av sjönk den med . Utvecklingen som helhet är i allt väsentligt likartad. Män uppvisar generellt sett högre dödlighet än kvinnor, men skillnaderna tenderar att minska eftersom männens dödlighet har sjunkit snabbare än kvinnornas. Arbetare har högre dödlighet än tjänstemän. Denna skillnad är tydligast bland män även om det föreligger skillnader också bland kvinnor. Utvecklingen har dock inneburit att medan klasskillnaderna i dödlighet hållit sig oförändrade bland män så har de ökat bland kvinnor. Faktum är att kvinnor i okvalificerade arbetaryrken är en av få gr upper för vilka 22 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning dödligheten inte gått ned . Sk illnaden mellan män och kvinnor är dock så stor att kvinnor i okvalificerade arbetaryrken alltjämt har en lägre dödlighet än män i högre tjänstemannayrken. Arbetslivets fysiska och psykiska villkor har genom den mängd män- niskor som berörs och genom den genomgripande effekt som arbetet kan ha på välbefinnandet en betydelse som knappast kan överskattas. Beträffande utvecklingen av fysiskt krävande arbeten visar data att dessa är i det närmaste lika vanligt förekommande i slutet av decenniet som i dess början. Också förekomsten av monotona arbeten har varit relativt stabil. Ingenting i utvecklingen stöder med andra ord tanken på att tunga eller repetitiva arbeten i större skala automatiserats bort eller förflyttats till andra delar av världen. Om så har skett, har det skett parallellt med en ökad belastning eller grad av monotoni i sektorer som inte påverkats av en sådan strukturomvandling. En betraktelse av de psykosociala arbetsvillkoren visar att före- komsten av jäktiga arbeten ökat , medan psykiskt ansträngande arbeten av olika slag blivit vanligare under dess inledande år för att sedan gå tillbaka något. Såväl psykiskt ansträngande som jäktiga arbeten är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män, och skillnaderna har ökat påtagligt . Ökningen bland kvinnorna har varit särskilt stark inom sektorer som vård, omsorg, skola och socialt arbete. Bland kvinnliga lärare, socialsekreterare, skötare inom den psykiatriska vården och bland vårdare av psykiskt utvecklingsstörda ansåg, , eller mer att de hade ett psykiskt påfrestande arbete. Det kan jämföras för kvinnorna totalt sett och för männen. Utöver könsskillnader finns det också stora skillnader i den psykosociala arbetsmiljön med avseende på ålder, etnicitet och klass. Här har det dock inte skett några större förändringar . Jämför vi förvärvsarbetande med arbetslösa och personer utanför arbetskraften framkommer att de som har ett arbete har det bättre på de allra flesta områden. Svag arbetsmarknadsförankring har tydliga sam- band med nedsatt hälsa, svaga politiska resurser och allvarliga eko- nomiska problem. Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning Boende, social förankring och hemlöshet Beträffande grundläggande aspekter av boendet – såsom trångboddhet och ägandeformer – har inte inneburit några märkbara för- ändringar. Trångboddheten i uppgår till och andelen individer som bor i bostadsrätt, villa eller radhus har varit . Däremot finns en klar tendens att ungdomar bor kvar hos sina föräldrar längre . Andelen i åldrarna som bor kvar i föräldrahemmet har ökat från . Social förankring är ett annat område som utmärks av förhållandevis hög stabilitet. Betraktar vi de aspekter som fångas upp i surveyunder- sökningar framgår att människors tillgång till sociala nätverk varit oförändrad: uppger i intervjuer att de sällan träffar vänner eller släktingar utanför hushållet. Det har inte heller blivit vanligare att människor saknar socialt stöd i form av en förtrolig relation med en nära vän utom familjen. Ett mer omfattande uttryck för bristande social förankring är hem- löshet. Här är dock kunskapsunderlaget alltför bristfälligt för att man med säkerhet ska kunna säga någonting om utvecklingen under decen- niet. Endast ett par större kartläggningar har gjorts, och då med till- vägagångssätt som inte är helt jämförbara. Av dessa att döma har antalet hemlösa minskat med . Av samma material kan man dock utläsa en ökning av problem i gr uppen; jämförelsevis fler har vid det senare mättillfället missbruksproblem eller psykiska problem. Socialförsäkringarnas utveckling präglas av att antalet förändringar i systemen varit högre än under tidigare årtionden och av att de förändringar som vidtagits till övervägande del varit av begrän- sande karaktär, det vill säga att de inneburit minskad generositet och räckvidd. Expansiva beslut som verkat i motsatt riktning har också förekommit, men har de begränsande besluten överstigit de expansiva i antal. De viktigaste regel- förändringarna har rört kvalifikationskrav och ersättningsnivåer eller, annorlunda uttryckt, vilka som ska ha rätt till stöd och med hur mycket. Generellt sett har kvalificeringsreglerna varit mer stabila än ersätt- ningsnivåerna. På vissa områden har det dock genomförts principiellt betydelsefulla förändringar. Ett sådant är förtidspensionerna där de sär- skilda arbetsmarknads- och åldersskälen som grund för pension har 24 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning SOU 2000:3 avskaffats och där rätten till förtidspension är formulerad så att den ska ha sin grund i medicinska skäl. Ett annat område är folk- pensionerna där , som en konsekvens av undertecknandet av , skärpte reglerna så att det numera krävs boende i för full folkpension. Det har också gjorts inskränk- ningar i efterlevandeskyddet, bland annat genom att folkpensionsdelen i änkepensionen inkomstprövas . En mer restriktiv definition av vad som ska betraktas som arbetsskada har lett till en dramatisk nedgång i antalet ersatta arbetsskador. Utvecklingen av beslutade ersättningsnivåer har präglats av instabi- litet. Ett genomgående mönster är att första halvan och mitten av decenniet inneburit sänkta nivåer medan vissa höjningar gjorts . Det gäller exempelvis pensionssystemet där besparingar gjorts genom förändrade indexeringar 1993 och 1996, men där pensionerna indexeras fullt ut. De sammantagna konsekvenserna är dock att pensionerna för större delen av blivit lägre än vad som annars skulle ha blivit fallet, såväl för ålders- som för förtidspensionärer. Ersättningsnivåerna för de senare har också sänkts genom olika beslut och 1997, men där har man genom en förstärkning av pensionstillskottet sökt skydda dem med låg eller ingen ATP. Ett annat område som genomgått många förändringar är sjukpen- ningen. Där har ersättningsnivån sänkts i flera omgångar, 1991, 1993 och 1996, för att 1998 höjas t illbaka till nivå. Ersättningstiden i sjukförsäkringen har också påverkats genom införandet av en karens- dag 1993. I arbetslöshetsförsäkringen har ersättningsnivåerna förändrats på samma sätt och det har införts en karenstid . I de stöd som mer direkt är riktade till barnfamiljer har det också skett ett stort antal förändringar. Bland annat har ersättningsnivån inom föräldraförsäkringen förändrats i ungefär samma takt och omfattning som sjukpenningen. För barnbidragen höjdes ersättningsnivån i ett par omgångar inledande år för att sedan genomgå ned- skärningar i form av en nominell sänkning och slopade flerbarnstillägg 1996. Barnbidragen återställdes 1998 i stort sett till det som gällde tidi- gare. Bostadsbidragen gjordes generösare , men genomgick åtstramningar i mitten av årtiondet då rätten till bidrag för barnlösa drogs bort och bidragen stramades åt eller sänktes. Socialbidragen har ökat i de flesta tänkbara avseenden. Kostnaderna har stigit, bidragstiderna har blivit längre och bidrags- tagarna har blivit fler. Utvecklingen kan på många sätt beskrivas som Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning dramatisk, och saknar motsvarighet i modern tid i . var som kraftigast , varefter ökningstakten minskade något för att bytas i en nedgång efter 1997. Ökningen har varit särskilt kraftig vad gäller kostnaderna för socialbidragen. till , vilket är mer än en förd ubbling jämfört med Andelen bidragstagare i befolkningen ökade från Noterbart här är dock att den nedgång som skedde 1998 var av en omfattning som förde andelen bidragstagare t illbaka till Bidragstidernas genomsnittliga längd ökade från drygt 1990 1998 och det skedde dessutom en påtaglig ökning av andelen hushåll som med olika definitioner kan betraktas som långvarigt socialbidragsberoende. beträffar långvarigt socialbidragsberoende har det inte skett någon Socialbidragens expansion är av en sådan omfattning att i stort sett alla grupper i samhället har ökat sitt bidragstagande. mest markanta uppgångarna kan dock noteras för framför allt två grupper; ungdomar och utländska hushåll. domar i åldrarna har i det närmaste fördubblats under den Den generella nedgången i bidragstagandet 1998 har emellertid haft ett tydligt genomslag just bland de unga. bland utländska hushåll kan i huvudsak föras tillbaka på den omfattande flyktinginvandringen under årtiondets första hälft. ökade de utländska hushållen sin andel av samtliga bidragshushåll från och sin andel av kostnaderna från 47 till 52 därefter har gruppens relativa betydelse för bidragstagandets omfattning minskat något. avgörande betydelse för risken att behöva socialbidrag. vistats i ett eller har kraftigt förhöjda nivåer, har utri- kes födda som levt här ett bidragstagande som i allt väsentligt är jämförbart med de inrikes föddas. Parallellt med socialbidragens expansion har också regelverk och utvecklingen sägas ha gått i riktning mot minskad generositet och ökade Socialbidragsnormen har, genom ett antal regeringsrättsdomar och genom den reviderade Socialtjänstlag som trädde i kraft successivt urholkats och kommit att inbegripa en allt högre grad av detaljprövning. Med den reviderade lagen har också den enskildes möjligheter att överklaga beslut om socialbidrag begränsats. att ställa krav i form av medverkan i kommunala arbetsmarknadsinsatser av olika slag har utökats, i synnerhet för ungdomar, och kommunernas tolkning av vad det innebär att stå till arbetsmarknadens förfogande har Överhuvudtaget har kommunernas åtaganden när 26 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning aktiva arbetsmarknadsinsatser ökat , liksom den uttalade kopplingen mellan dessa och arbete med socialbidrags- tagare. Barnomsorg är en sektor där måste beskrivas som händelse- rikt. Ansvaret för verksamheten har överförts från till skolans område och har kommunerna ett lagreglerat ansvar för att utan dröjsmål tillhandahålla plats till barn vars föräldrar arbetar eller studerar. Merparten av kommuner har anpassat sig till detta utökade ansvar, men många har infört bestämmelser som begränsar arbetslösas rätt till barnomsorg. Antalet barn inskrivna i barnomsorgen har ökat under hela decenniet, medan kostnaderna för verksamheten legat i stort sett stilla. Sam- mantaget har antalet inskrivna barn ökat med . En expansion av detta slag inom ramen för oförändrade resurser innebär med nödvändighet att mindre pengar läggs på varje barn. I fasta priser handlar det om en kostnadsminskning inom förskolan på per barn . Utvecklingen innebär att barngruppernas storlek och antalet barn per anställd har ökat markant såväl i förskolan som, än mer uttalat, inom fritidshemmen. Ett annat utvecklingsdrag är att de avgifter som kommunerna tar ut av föräldrar som utnyttjar barnomsorgen har stigit . Den andel av barnomsorgens bruttokostnader som täcks genom föräldrarnas avgifter har ökat från . Bakom de oförändrade resurser som nämns ovan ligger därför ett minskat offentligt åtagande och en ökad ekonomisk börda lagd på barnfamiljerna. Kommunerna har också i övrigt gjort stora förändringar av själva taxekonstruktionerna, främst genom att införa olika typer av inkomst- och tidsrelaterade avgiftssystem. I praktiskt taget alla kommuner finns det en direkt koppling mellan barnets närvarotid och avgifternas storlek, men avgifternas storlek varierar mycket mellan olika kommuner. Vi har också sett en ökning av den barnomsorg som sker i privata driftsformer. Den privata barnomsorgens andel av det totala antalet barnomsorgsplatser ökade från . Föräldra kooperativ är alltjämt den vanligaste formen av privat driven barnomsorg, men efter en lagändring 1992 – som innebär att barnomsorg i aktiebolagsform kan få statsbidrag – har den bolagsdrivna barnomsorgen ökat i omfattning och står för ungefär en fjärdedel av den privata driften. SOU 2000:3 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning 27 På skolans område har kommunernas ansvar och handlingsutrymme successivt ökat på bekostnad av det statliga infly- tandet. Detta är en fortsättning på en utveckling som pågått . Ett viktigt steg i denna process var den mål- och resultatstyrning som infördes och som i grova drag innebär att fastställer mål och riktlinjer för verksamheten medan kommunerna ansvarar för organisation och genomförande. har kommunerna också givits möjlighet att själva bestämma om vilka medel som ska disponeras för skolverksamheten. stärktes den ovan beskrivna ansvarsfördelningen ytterligare. Decentraliseringen har lett till en variation i hur kommuner och skolor organiserar sin verksamhet och i hur mycket pengar som satsas på området. Generellt präglas decenniet av en kraftig utgiftsminskning under dess inledande år, följt av en utplaning och en viss ökning . Dessa svä ngningar gäller framför allt . Kostnaderna för gymnasiet har på det hela taget varit konstanta. Ökningen under periodens senare del följer i stort den ökning av elev- antalet i som sker under andra halvan av decenniet. Totalt sett har utgifterna per skolelev minskat . Utgiftsminskningarna har framför allt skett genom att de resurser som avsätts för undervisning har minskat. Utgifterna för undervisning i var 1997 av vad de var 1991. Detta avspeglas bland annat i att lärartätheten sjunkit från 9,1 lärare per 100 elever i 1991, till 7,5 lärare 1998. För läromedel och lik- nande gick kostnaderna upp efter 1996, efter att ha varierat måttligt under större delen av decenniet. Till övervägande del beror denna upp- gång på IT-satsningen i skolan. Om utgifterna för IT räknas bort har läromedelskostnaderna snarare minskat . gavs skolor med en icke-offentlig huvudman rätt att få kommunala bidrag till sin verksamhet. Detta ledde till att antalet så kallade friskolor växte mycket snabbt. I runda tal handlade det om en tredubbling . Det är dock alltjämt en mycket liten andel av landets elever som går i friskola – . Antalet ansökningar om att starta friskolor fortsätter emel- lertid att öka kraftigt. har också det relativa femgradiga betygssystemet ersatts av mål- och kunskapsrelaterade betyg med omdömena god- känd, väl godkänd och mycket väl godkänd. Elever som inte når upp till de utsatta målen ges inget betyg. De första årskullarna som lämnat med de nya betygen gick ut . 28 Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning SOU 2000:3 är en aning tidigt att uttala sig om effekterna av förändringen, men vad man kunnat notera är att andelen med kompletta betyg och behörighet till gymnasiet sjunkit med det nya systemet. Annars kännetecknas inledningen av decenniet av att den sociala snedrekryteringen i valen till gymnasiets studieförberedande utbildningar minskade. Tendensen är dock att den sociala snedrekryteringen ökar. har högskolesystemet expanderat kraftigt. ökade antalet inskrivna på högskola och universitet . Expansionen har skett genom en betydande utbyggnad av antalet platser, men trots detta har det blivit svårare att få plats beroende på att efterfrågan ökat kraftigt. Antagningssystemet till högskolan har förändrats så att högskoleprovet fått en väsentligt ökad betydelse, dels genom att allt fler antas på basis av resultat på högskoleprovet, dels genom möjligheten till upprepad provtagning. Kombinationen av dessa två förändringar har lett till att den sociala snedrekryteringen inte minskat i så hög grad som den annars skulle ha gjort. Social barn- och ungdomsvård Frågor som berör utsatta barn har intagit en framskjuten position i samhällsdebatten. Etablerandet av 1989 och en i har ytterligare bidragit till att rikta uppmärksamheten mot barnens v illkor. För den socialtjänstbaserade barn- och ungdomsvården innebär den reviderade socialtjänstlagen – i kraft – att skyldigheten att beakta barnens situation (bevaka deras rättigheter och ta hänsyn till deras inställning) fått en mer framträdande plats . Med den reviderade lagen har också anmälningsskyldigheten till för vissa yrkesgrupper utvidgats och tidsgränser för hur barnavårdsutredningar får ta har införts. efter lagändringen visar det sig dock att få kommuner beslutat om nya riktlinjer för arbetet med barn och unga och att barn- perspektivet brister i många utredningar. En utveckling som kunnat iakttagas i den sociala barn- och ung- domsvården är att såväl antalet anmälningar som antalet utredningar har ökat inledning. Det går inte med säkerhet att avgöra vad denna ökning beror på. Möjliga förklaringar är att problemen ökat, att anmälningsbenägenheten blivit större, att anmälningar registreras i större omfattning än tidigare eller att skolrelaterade problem i högre utsträckning än tidigare kommit att definieras som barnavårdsproblem. Den statistik som finns här är av dålig kvalitet och tillåter inga säkra slutsatser avseende varför anmälningarna ökat. Ser man på det samlade kunskapsläget avseende barn- och ungdomsproblemens omfattning är det Delbokslut: Välfärd – en sammanfattning också svårt att dra några entydiga slutsatser.