sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Det som av vissa myndigheter rubriceras som vinst kan exempelvis av andra betraktas som ersättning för kostnader som uppstått i samband med offertarbete som lagts ned på projekt som man inte fått eller kostnader för utbildning av personal som skall slussas in i exportverksamheten. Det bör också påpekas att myndigheterna i praktiken i sina kalkyler och sin prissättning av exporttjänster inte nödvändigtvis i första hand styrs av tjänsteexportförordningen. Myndigheter, som helt eller delvis finansierar sin verksamhet med uppdragsintäkter, har mekanismer för prissättning, som i allmänhet utnyttjas för alla typer av uppdrag, oavsett om de riktas till den svenska marknaden eller exportmarknaden. 142 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport SOU 2000:27 Det är därför svårt att säga vilken inverkan tjänsteexportförord- ningens krav på lönsamhet har på myndigheternas export av för- valtningskunnande. Vissa myndigheter – många av de små exportörerna – är inte medvetna om kravet eller anser inte att det avser deras export. Av andra myndigheter – de större exportörerna – skulle flertalet inte agera väsentligt annorlunda än om kravet i förordningen inte existerade. Tjänsteexportförordningens krav, och en tydlig uttolkning av innebörden i kravet, är emellertid betydelsefullt om man eftersträvar en expansion av de svenska statliga myndigheternas export av förvalt- ningskunnande. Till väsentlig del måste en sådan expansion åstad- kommas via myndigheter, som har ingen eller obetydlig export av sitt kunnande. Det är viktigt att det inför en sådan expansion finns klara regler för hur myndigheternas tjänster skall prissättas. Utredningen har noterat att det inom görs en genomgång av verkets handledning i prissättning för statliga myndigheter, och att man därvid också behandlar frågan om hur tjänster inom ramen för myndigheternas exportverksamhet skall prissättas. Utredningens ser handledningen som en möjlighet att skapa ökad klarhet i frågan om hur myndigheterna skall tolka tjänsteexport- förordningen. Den kan praktiskt utnyttjas av myndigheterna vid pris- sättning av tjänster. Regeringens styrning av myndigheternas export av förvaltningskunnande kan delas in i generella åtgärder – som avser alla myndigheter eller hela den statliga sektorn – och åtgärder som är direkt riktade till enskilda myndigheter. Man kan också dela in styråtgärderna i sådana som anger de regler som gäller då man bedriver tjänsteexport och sådana som är till för att uttrycka regeringens uppfattning om huruvida m yndigheterna bör bedriva tjänsteexport eller om verksamhetens omfattning. De tidigare redovisade bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen hör till gr uppen generella åtgärder som anger vilka regler som gäller för en myndighet som bedriver tjänsteexport. Bestämmelserna är inte utformade på ett sådant sätt att de stimulerar eller uppmanar myndigheterna att bedriva sådan verksamhet. Snarare har de formen av ett medgivande till myndigheter som önskar bedriva tjänsteexport att under vissa förutsättningar göra detta. Regeringen har emellertid i generella uttalanden markerat sitt intresse av att myndigheterna utvecklar verksamhet i form av export av förvaltningskunnande dels till utvecklingsländerna, dels till länder i närområde. I de i avsnitt 5.1 nämnda skrivelserna till Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 143 1996/97:2 om hållbar utveckling, skr. 1996/97:169 om fattigdomsbekämpning, skr. 1997/97:76 om demokrati och mänskliga rättigheter, skr. 1997/98:89 om mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik och skr. 1997/98:122 om en förnyad svensk politik) understryker regeringen betydelsen av institutionsuppbyggnad som en del i ett arbete för att utveckla demokratin och respekten för de mänskliga rättigheterna. Skrivelserna innehåller också redovisningar av den svenska myndighetessektorns bidrag till detta arbete inom olika delar av statlig förvaltning. Inom vissa områden har också, som ovan redovisats, en export av förvaltningskunnande från statliga myndigheter utvecklats efter direkta initiativ från regeringen. Det gäller projekt i våra östliga grannländer och inom EU:s kandidatländer. Dessa initiativ från regeringens sida utgör naturligtvis starka signaler till de berörda myndigheterna om hur regeringen ser på betydelsen av att de utvecklar sin export av förvalt- ningskunnande. För de myndigheter, som i enlighet med beslut av riksdag och rege- ring har sin tjänsteexport organiserad via ett särskilt bolag, kan man naturligtvis säga att statsmakterna på ett mycket tydligt sätt markerat att myndigheten skall, eller åtminstone får, ägna sig åt sådan verksamhet. I övrigt har dock de signaler som regeringen riktar till enskilda myndigheter knappast karaktären av uppmaningar eller uppmuntran till myndigheterna att utveckla en export av förvaltningskunnande. Man kan konstatera att regeringen, med några få undantag, inte utnyttjar myndigheternas instruktioner och regleringsbrev för att stimulera dem till export av förvaltningskunnande. När frågan om sådan verksamhet tas upp i dessa dokument är det i allmänhet i form av ett tillstånd att bedriva tjänsteexport inom myndighetens verksamhetsområde förutsatt att aktiviteterna inte inverkar menligt på myndighetens ordinarie verk- samhet. Vad som i dessa fall sägs i instruktioner och regleringsbrev tillför i allmänhet inget utöver det som framgår av avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen. Av svaren på utredningens enkät framgår att det finns önskemål om att regeringen i instruktioner och regleringsbrev klargör om den enskilda myndigheten bör bedriva tjänsteexport. Detta har av ett antal myn- digheter framställts som en förutsättning för att myndigheten skall engagera sig i tjänsteexport. I svaren på enkäten förekommer formule- ringar som I grunden saknas ett uttalat mandat från regeringen, det förutsätter att vi får signaler från regeringen att det är av intresse, om verket får legala förutsättningar genom sin instruktion eller i regle- ringsbrev och det förutsätter att tydliga politiska riktlinjer ges i instruktion, regleringsbrev eller på annat sätt om att export av förvalt- ningskunnande skall utgöra en del av myndighetens verksamhet. 144 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport myndigheter är alltså inte på det klara med om regeringen önskar att man skall bedriva exportverksamhet eller ens om man har tillåtelse att göra det, eftersom detta inte framgår av myndighetens instruktion och regleringsbrev. Man kan också konstatera att de insatser som faktiskt görs från regeringens sida för att uppmuntra exporten av förvaltningstjänster – vare sig det sker via instruktioner och regleringsbrev eller på annat sätt – nästan uteslutande är avsedda att stimulera exporten till . Den relativt betydande export av förvaltningskunnande till länder i och , som bedrivits av några myndigheter, har alltså växt fram utan att regeringen via direkta signaler till myndigheterna framhållit önskvärdheten av att en sådan verksamhet bedrivs. Den har möjligen till en mindre del tillkommit efter informella kontakter mellan regeringen och enskilda myndigheter, men är i allt väsentligt resultatet av myndigheternas egna initiativ baserade på kontakter med biståndsorgan eller utländska systerorganisationer i behov av stöd. Av svaren på utredningens enkät och övriga kontakter med myndig- heterna drar utredningen slutsatsen att generella uttalanden från rege- ringens sida endast i begränsad utsträckning påverkar myndigheternas beslut om en eventuell satsning på exportverksamhet. Selektiva styr- signaler – riktade till enskilda myndigheter – ger större genomslag, och därvid är instruktionen och regleringsbrevet de naturliga och mest effektiva instrumenten. Utredningen förordar att en kombination av generella och selektiva styrsignaler utnyttjas som ett medel att stimulera myndigheternas export av förvaltningskunnande. (Se kaptiel 13.) Vad gäller lönsamhetskravet i tjänsteexportförordningen anser utredningen det vara svårt att bedöma vilken effekt det har på myndigheternas export av förvaltningskunnande. Förordningens krav är i varierande grad känt av myndigheterna. Det kan också göras till föremål för tolkning inom vida ramar. Utredningens syn på vilka ekonomiska krav som bör ställas på myndigheternas export av förvaltningskunnande redovisas i kapitel 13. Utredningen skall enligt direktiven göra en översiktlig beskrivning och analys av efterfrågan på förvaltningskunnande. Diskussionen om hur efterfrågebilden kan tänkas komma att se ut , tar sin utgångspunkt i en redovisning av den svenska exporten och de utvecklingstendenser som kunnat iakttas under framför allt 90-talet. Ett annat underlag för utredningens resonemang om efterfråge- utvecklingen är uttalanden från representanter för olika finansiärer om vilken typ av insatser, som fortsättningsvis kommer att prioriteras. Utredningen har också haft tillgång till ett material, som tagits fram inom Sida. Utifrån dessa båda typer av underlag kan man få en uppfatt- ning om vilka utvecklingstendenser, som man generellt sett har att räkna med vad gäller efterfrågan på konsulttjänster inom förvaltningsområdet. För att ge en bild av hur efterfrågan på just de svenska statliga exportörernas tjänster kan komma att utvecklas sammanfattar utred- ningen slutligen dessa aktörers egen uppfattning om den framtida efter- frågan, som den avspeglats i enkäten till myndigheterna och i utred- ningens kontakter med andra statliga exportörer. Utredningens ambition är att ge en bild av hela förvaltningsexporten, men eftersom det inte har varit möjligt att från bl.a. EU och multilaterala utvecklingsorgan få tillgång till data som beskriver förvaltningsexportens nivå och utveckling, har beskrivningen i stor utsträckning fått baseras på data från Sida. Eftersom emellertid Sida svarar för finansieringen av den helt dominerande delen av svensk förvaltningsexport, torde Sidas data ge en relativt god bild av utvecklingen. Det bör dock sägas att även Sidas statistik från utredningens utgångspunkter har brister i form av bl.a. för utredningens ändamål mindre väl anpassade indelningar. 148 Efterfrågan på förvaltningskunnande Utvecklingen under och dagsläget Som ovan påpekas utgör det av Sida direkt finansierade förvaltnings- biståndet den helt dominerande delen av svenska aktörers verksamhet inom området. Ett studium av Sidas statistik kan därför ge en bild av vad som hänt inom området export av svenskt statligt förvaltningskun- nande . Sida rapporterar data över det svenska bilaterala biståndet fördelat på sektorer till /DAC. Utredningen har, för att få en grov indikator på utvecklingen av förvaltningsbiståndets andel av det totala bilaterala biståndet, antagit att sektorn Government and kan rimligt väl representera förvaltningsbiståndet. Man måste självfallet vara medveten om att denna sektor faktiskt innehåller annat än förvaltningsbistånd, liksom att förvaltningsbistånd också återfinns inom andra sektorer. Materialet tillåter emellertid inte några förfinade avgränsningsförfaranden. Man får fram ett nyckeltal, som bör tolkas med försiktighet, men som ändå ger viss information. Utvecklingen av detta nyckeltal redovisas i tabell 6.1 och figur 6.1 för perioden –98. I tabellen presenteras de absoluta talen årsvis för biståndet inom sektorn Government and . Man kan kon- statera att biståndet inom sektorn första hälft låg på inte fullt i årsgenomsnitt, medan motsvarande tal är ca . Efterfrågan på förvaltningskunnande 149 Tabell 6.1 Utveckling av svenskt bilateralt bistånd inom delsektorn Government and 1980–1998. Källa : Sida. I figuren visas sektorns procentuella andel av det totala svenska bilate- rala biståndet. Eftersom utredningen vill ge en bild av långsiktiga andelsförskjutningar och för att jämna ut effekter av mer tillfälliga fluktuationer mellan åren redovisas glidande treårsgenomsnitt. Figuren visar att sektorn Government and under har ökat jämnt och kraftigt som andel av det samlade svenska bilaterala biståndet. Från att första hälft ha legat på steg andelen andra del till för att första hälft hamna på väl . –98 är andelen . Utredningen ser detta som en indikation på att också förvaltningsbiståndet i stort har tagit successivt ökande andelar av biståndet . 150 Efterfrågan på förvaltningskunnande Utveckling 1980–1998 av delsektorn Government and i procent av totala bilaterala bistånd, glidande treårs medelvärden. 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 Källa: /DAC. Tidsserien ger bilden av en förvaltningsexport, som över åren tagit i anspråk en ökande andel av det samlade svenska bilaterala biståndet. På grund av att materialet är indelat i grova klasser, kan man emellertid inte dra några slutsatser om nivån på förvaltningsbiståndet. Som framgår av avsnitt 4.10 ovan bedömer utredningen att den årliga volymen förvaltningsexport var 600–. I figur 6.2 illustreras hur förvaltningsbiståndet fördelar sig på olika sektorer. Figuren bygger på Sidamaterial som bearbetats för att så långt möjligt avgränsa biståndet inom det statliga förvaltningsområdet. Inom de angivna sektorerna ingår endast de insat- ser som gjorts av svenska statliga exportörer och svenska privata företag och som är riktade till en statlig organisation i mottagarlandet. Gruppen övriga exportörer är exkluderad. Projekt som genomförts av andra aktörer ingår alltså inte. Som framgår av figuren är de största delsektorerna offentlig förvaltning och infrastruktur. Efterfrågan på förvaltningskunnande 151 Svenskt utvecklingssamarbete genom Sida fördelat på sakområden, svenska statliga eller privata genomförare. Projekt i sam- arbete med statlig organisation i mottagarlandet. Årsgenomsnitt 1998– 1999. 1) Inkl området befolkning. Källa : Sida. Figur 6.3 ger en bild av den geografiska fördelningen av det bilaterala biståndet inom de sektorer, som redovisades i figur 6.2. I underlaget för denna figur har gruppen övriga exportörer inte kunnat avsk iljas, vilket kan påverka bilden av hur insatserna fördelas geografiskt. Det skall också påpekas att av denna del av biståndet redovisas utan geo- grafisk fördelning. Redovisningen ger bilden att av förvaltnings- biståndet faller på och på . samt svarar för respektive . 152 Efterfrågan på förvaltningskunnande Svenskt utvecklingssamarbete genom Sida med statlig sam- arbetande organisation fördelat på regioner, årsgenomsnitt 1998–1999. Källa : Sida. I tabell 6.2 nedan redovisas den geografiska fördelningen med uppdel- ning även efter sektor. Inom sektorn offentlig förvaltning ligger ännu större andel av stödet i , jämfört med genomsnittet. Inom infra- struktur går en relativt stor andel av stödet till . Efterfrågan på förvaltningskunnande 153 Svenskt bistånd genom Sida med statlig samarbetande organisation efter utvalda sektorer och regioner, årsgenomsnitt 1998–1999 i mkr. Källa : Sida. 6.1.1Sidas bedömningar av förvaltningsbiståndets utveckling Ett antal enheter inom Sida har tagit fram ett material, som innehåller bedömningar av den framtida efterfrågan på insatser inom förvalt- ningsområdet inom ramen för biståndet. Indelningen av materialet överensstämmer inte helt med den indelning som gäller i tabellerna ovan. Bedömningarna innehåller naturligtvis osäkerheter och är inte heller helt entydiga. Ett genomgående drag i underlaget är emellertid uppfattningen att vi kan räkna med en ökning av efterfrågan på insatser inom förvaltningsområdet som helhet. En ökande efterfrågan förväntas inom en rad skilda områden och inom olika delar av världen. Från flera av enheterna betonas också önskvärdheten av att insatserna har formen av samarbete mellan institutioner i och motsvarande institutioner i mottagarländerna. På rättsområdet ser man en ökande efterfrågan vad gäller insatser för att reformera lagstiftning inom olika områden och för att utveckla ombudsmannainstitutioner – bl.a. inom områdena diskriminering och barns rättigheter – polisverksamhet och domstolsväsende. Av Sidas budgetunderlag framgår att biståndet till för uppbyggnad av rättssystem planeras öka. I förutses insatser för utveckling av bl.a. ombudsmannaväsendet, och i några länder i räknar man också med projekt inom rättsområdet. För EU:s kandidatländer väntas efterfrågan på insatser inom området vara särskilt stort under de allra närmaste åren. Inom området finansförvaltning och revision förutses att bl.a. insti- tutions- och systemutveckling kommer att expandera. I ett antal länder i räknar man med att utvidga insatserna i form av institutions- 154 Efterfrågan på förvaltningskunnande samarbete inom finanssektorn och delområden som statistik, revision m.m. För del bedöms efterfrågan på insatser inom delområ- dena statistik och arbetsmarknad komma att minska i EU:s kandidat- länder men i stället öka i icke-närområdet – bl.a. och . För områdena skatter och revision är bedömningen osäker, men också där är en viss ökning tänkbar i och . Inom hälsosektorn förutses en generell ökning av efterfrågan. Insat- serna inom hälsoområdet är indelade i tre komplementära delområden. Ett är hälsosystemutveckling, som bl.a. innehåller utveckling av natio- nella policies, organisationsutveckling, system för finansiering av hälso- och sjukvården, institutions- och kompetensutveckling och utveckling av managementsystem och redskap. Ett annat delområde är sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, som innebär stöd till ungdomshälsa, HIV/AIDS och mödrahälsovård. Det tredje är folkhälsa, som innehåller breda tvärsektoriella insatser inom områden som miljöhälsa, alkohol narkotika och tobak och samband mellan ohälsa och fattigdom. Vad gäller specifikt efterfrågan inom den del av området som kan hänföras till förvaltningskunnande – inklusive institutions- och organisations- utveckling – räknar man likaså med en generell ökning av efterfrågan. Särskilt uttalat är detta i , i mellaninkomstländer och i , men också i väntas en ökning. I fattigare länder räknar man med ett fortsatt behov på ungefär oförändrad nivå. Inom infrastrukturområdet räknar man med att trafiksäkerhet och miljöfrågor kommer att ta ett markant ökat utrymme i programländerna. Strukturfrågor aktualiseras i stigande takt. Efterfrågan på för- valtningsutvecklande insatser finns intagna i nya insatsavtal på energi- området. Myndigheters kunnande kommer att efterfrågas – främst gäller det kunskap inom specialområden. I det kontraktsfinansierade tekniska samarbetet sker en förskjutning från de traditionella delområdena vägar, broar etc. till förvaltning/institutions uppbyggnad, demokratiserings- frågor och miljö. Man ser ett ökat behov av projektledningskompetens hos svenska myndigheter. För miljösektorns del väntas en kraftigt ökad efterfrågan – inte minst vad gäller institutionell uppb yggnad av miljömyndigheter och reglerande myndigheter på kemikalieområdet. Inom sektorn arbetar man också med frågor kring utnyttjande av vattensresurser, med projekt som rör landsbygdshushållens vattenförsörjning och sanitet samt allmänt med landsbygdsutveckling, bl.a. utveckling av uthålligt jordbruk. Inom det senare området ser man en ökad efterfrågan på företag, som har en bred kompetens inom landsbygdsutveckling förenad med landkunskap och förmåga att medverka i ledning och uppföljning av projekt inom området. Efterfrågan inom ovan nämnda delar av miljöområdet väntas öka såväl i som i och . Efterfrågan på förvaltningskunnande 155 man också framför sig en ökad efterfrågan från länder, vars ekonomier börjar växa och som själva kan börja satsa på att bygga upp sina miljöförvaltningar. Också i Öst- och räknar Sida med fortsatt hög efterfrågan – vad gäller , och . 6.2Förvaltningsområdet inom EU:s utvecklingssamarbete Som framgår av kapitel 4 har tillkomsten av EU-programmen Tacis och Phare inneburit att mycket betydande belopp satsats på projekt inom förvaltningsområdet i . Volymen på verksamheten har också successivt vuxit under loppet av perioden. EU avser att avsätta mycket betydande belopp inom Phareprogrammet för projekt inom förvaltningsområdet. Som framgår av kapitel 5 är ambitionen att inom programmet avsätta ca 500 m iljoner Euro för institutionsuppb yggnad. Dessa medel skall i första hand utnyttjas för stöd i form av s.k. twinning. EU räknar med att den formen för stöd av 5–kommer att vara det viktigaste instrumentet för statlig institutionsutveckling i anslutning till utvidgningen av EU. (Partnersamverkan/twinning inom Phare- programmet redovisas i kapitel 8.) Man kan konstatera att twinningverksamheten inte volym- mässigt nått upp t ill en nivå, som svarar mot de av EU uttalade ambi- tionerna. Som redovisas i kapitel 8 är den sammanlagda budgeten för de projekt, som beslutades . års runda kan motsvarande tal preliminärt beräknas till i storleksord- ningen . De områden, som enligt det ursprungliga beslutet skall omfattas av twinningverksamheten, är finansiella institutioner, jordbruk, miljö samt rättsliga och inrikes frågor. Om man ser på projekt där svenska myn- digheter deltar i eller diskuterar deltagande, finner man bl.a. områden som uppbyggnad av miljöinstitutioner och ackrediteringsorgan, ut- veckling av skatte- och uppbördssystem och insatser inom rättsväsendet. 156 Efterfrågan på förvaltningskunnande 6.3Förvaltningsområdet inom det multilaterala biståndet Tillgänglig statistik från de multilaterala utvecklingsorganen, som redovisas i kapitel 4, ger inte en tydlig bild av hur utrymmet för projekt inom förvaltningsområdet utvecklats . Man kan alltså inte i det historiska materialet se några tendenser i den ena eller andra rikt- ningen. Det har inte heller varit möjligt för utredningen att få fram ett material, som belyser vilken andel av utvecklingsorganens samlade finansiering som gått till projekt inom förvaltningsområdet. Utredningen konstaterar att svenska exportörer här – liksom vad är fallet i EU-biståndet – svarar för en relativt sett liten andel av den totala projektverksamheten. Som framgår av redovisningen i kapitel 4 har man från utvecklings- organens sida gjort uttalanden, som tyder på att just förvaltningsområdet tilldrar sig ett ökande intresse och att det därför kan komma att framöver ta i anspråk en ökande andel av den samlade finansieringen. Man har pekat på betydelsen av good governance och fungerande lagar och regelverk som en förutsättning för både demokrati och ekonomisk utveckling. Denna typ av uttalanden kommer från såväl som de regionala utvecklingsbankerna. Det är naturligtvis inte möjligt att bedöma vad en omorientering av de multilaterala utvecklingsorganens intresse mot mer av institutionsutveckling kan komma att betyda i kvantitativa termer. Med tanke på de totalt sett synnerligen betydande belopp, som kanaliseras via dessa organ, kan emellertid redan en ganska måttlig omorientering få stora effekter på efterfrågan på export av förvaltningskunnande globalt. 6.4De svenska statliga exportörernas bedömningar Beskrivningarna i de föregående avsnitten av detta kapitel har syftat till att ge en bild av hur efterfrågan på förvaltningskunnande inom det statliga området allmänt sett kan komma att utvecklas. De säger i sig inte något om mot vilka aktörer denna efterfrågan kommer att riktas. Den ökade efterfrågan, som utredningen anser att materialet ger anled- ning att räkna med, innebär en möjlighet för de svenska aktörerna men är ingen garanti för ökad export. Utredningen har emellertid också i enkäten till de statliga myndig- heterna och i kontakter med andra statliga exportörer ställt frågan om hur var och en av aktörerna uppfattar den efterfrågan som riktas mot SOU 2000:27 Efterfrågan på förvaltningskunnande 157 Hur säkra bedömningarna är varierar naturligtvis, delvis beroende på om det rör sig om erfarna eller mindre erfarna exportörer. Sättet att besvara frågan är också olika för de skilda aktörerna, och det kan vara svårt att väga samman svaren.