sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Av intervjuerna i rapporten framgår att flertalet landshövdingar är mycket tveksamma till försöksverksamheten med regionala självstyrel- seorgan. Med ett par undantag är det en mycket hård kritik som for- muleras av statens främsta företrädare på regional nivå, framhålls det. Enligt rapporten kan man inte förstå styrkan i kritiken om man inte gör en koppling till maktfrågor. Genom att ansvaret för de regionala ut- vecklingsfrågorna överförs till det regionala självstyrelseorganet förlo- rar och landshövdingen makt och inflytande till det regio- nala självstyrelseorganet (s. 86 ff). De regionala utvecklingsfrågorna befinner sig i ett gränsland mellan politik och förvaltning, som uttrycker det. Det är just i skär- ningspunkten mellan politik och förvaltning som landshövdingen har sin unika position och det är den positionen som kan komma att föränd- ras, när det regionala utvecklingsansvaret överförs till politiska organ (s. 89). Ämbete med stark tradition Det finns dock landshövdingar som ser positivt på möjligheterna att finna en central roll även i län med självstyrelseorgan. Jag tror inte landshövdingen blir utan inflytande i den nya modellen, säger exem- pelvis en landshövding i rapporten (s. 49). Landshövdingen har av tradition en ledande roll i länet och uppfat- tas av många som länets främsta företrädare. som sådant har stort symbolvärde och ger en plattform att agera utifrån. Landshövdingen har en representativ roll och kan lätt knyta kontakter på hög nivå såväl i den politiska sfären som i den offentliga sektorn i övrigt och i näringslivet. I länet förväntar man sig att landshövdingen har stora möjligheter att kontakta olika aktörer och påverka viktiga be- slut. Dessa förväntningar på landshövdingen sammanhänger inte i första hand med att landshövdingen är chef för . Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 187 ämbetet ger innehavaren en roll som går utöver denna uppgift. En be- skrivning och analys av statens uppgifter på regional nivå bör därför innefatta såväl som landshövdingens roll. Landshövdingens ställning i skärningspunkten mellan centralmakten och länets invånare ger rika möjligheter att påverka händelseutveck- lingen inom olika delar av samhällslivet. Därigenom blir frågan om vilket uppdrag landshövdingen har av stor betydelse, när olika modeller för samhällsorganisationen på regional nivå diskuteras. 5.4.4Länsstyrelsen – statens tvärsektoriella regionala organ I det föregående har i första hand arbete med att samord- na regionala utvecklingsinsatser uppmärksammats. Det är en uppgift som griper över flera samhällssektorer och alltså är av tvärsektoriell natur. Som tidigare nämnts finns det åtskilliga centrala ämbetsverk som inte har egna regionala organ, utan som har sina regionala funktioner inordnade i . företräder således en rad olika samhällssektorer på regional nivå och har därigenom särskilda förut- sättningar att arbeta tvärsektoriellt. Det kan handla om att i samband med myndighetsbeslut göra avvägningar mellan olika sektorssynpunk- ter, samordna insatser mellan olika sektorer eller att genom samverkan i projekt, arbetsgrupper etc. med deltagare från olika samhällsområden få en fråga allsidigt belyst. har tvärsektoriella uppgifter också inom flera andra områden än regionalpolitiken och den regionala näringspolitiken. Här följer några exempel på sådana områden. Inom fysisk samhällsplanering har en sektorsövergripande uppgift på regional nivå. Genom det kommunala planmonopolet har kommunerna ett odelat ansvar för den fysiska planeringen inom sitt geografiska område. Det statliga inflytandet begränsades kraftigt ge- nom reformeringen av plan- och bygglagstiftningen vid mitten av 1980–talet. Möjligheten för staten att ingripa mot kommunala beslut inskränker sig till att se till att riksintressen, mellankommunala intres- sen, miljökvalitetsnormer och frågor om människors hälsa och säkerhet beaktas. bevakar att statens intressen tas tillvara i den kommunala planeringen. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning är regional tillsynsmyndighet över plan- och bygg- nadsväsendet och hushållningen med mark och vatten. I tillsynsansva- ret ingår ansvaret för samordning på den regionala nivån. skall samordna och väga samman statens intressen i den formella plan- processen, så att kommunerna kan få ett samlat och entydigt besked från staten. skall ställa samman de centrala verkens un- derlagsmaterial och även ta fram eget. I sammanvägning kan sektorssynpunkter få stå tillbaka för vad kommer fram till vid en samlad bedömning. Den pågående försöksverksamheten innebär inte någon förändring i ansvar inom den fysiska samhällsplaneringen. Den fysiska planeringen har kommit att spela en ökad roll i miljöar- betet. En fysisk planering som samordnas med miljöpolitiken ger möj- ligheter att förebygga miljöproblem och att arbeta sektorsövergripande. Arbetet med miljökonsekvensanalyser och strategiska miljöbedöm- ningar får allt större genomslag i den fysiska planeringen. Länsstyrel- sen spelar här en viktig roll genom sitt ansvar på regional nivå inom såväl fysisk samhällsplanering som miljöfrågor. svarar på den regionala nivån för merparten av myndig- hetsuppgifterna inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Genom miljö- balken har tillsynsansvaret i allt större utsträckning förts över på kom- munerna. I samband därmed blir tillsynsvägledning allt viktigare. har också ett övergripande samordningsansvar för miljöarbetet i länet. För att fullfölja denna uppgift krävs ett omfat- tande sektorsövergripande arbete. En förutsättning för ekologiskt hållbar utveckling är att miljöhänsyn och resurshushållning integreras i alla samhällsprocesser. Det miljö- strategiska arbetet syftar till att få alla aktörer i samhället att ta ökad hänsyn till miljön och förbättra resurshushållningen. På regional nivå har STRAM–arbete (Strategi för Regional Miljö) varit det mest framträdande miljöstrategiska arbetet . har fått regeringens uppdrag att regionalt anpassa, preci- sera och konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen. Det ger läns- styrelsen en tung roll i miljöarbetet på regional nivå. Ett brett deltagan- de från kommuner, näringsliv, organisationer och andra aktörer i länet skall eftersträvas. Samverkan med andra statliga organ som har ett sektorsansvar inom sina respektive områden är angelägen. Regeringens initiativ för en hållbar ekologisk utveck- ling innebär en breddning av det traditionella miljöarbetet. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 189 tydligare koppling mellan miljömål, miljöstrategiskt arbete och lag- tillämpning. Arbetet med en hållbar ekologisk utveckling ställer stora krav på både samordning och samverkan. Riksdagsbeslutet om försöksverksamhet med ändrad regional an- svarsfördelning tog ej upp miljöpolitiken. har alltså kvar alla sina uppgifter på miljöområdet. är självstyrelseorganen engagerade i miljöfrågor. De har uppgiften att utforma regionala ut- vecklingsprogram. I dessa program har miljöfrågorna stor betydelse. God livsmiljö och ekologiskt hållbar utveckling är viktiga delar i den regionala utvecklingen. Som ovan nämnts, har det blivit en allt starkare kopp- ling mellan miljöområdet och fysisk samhällsplanering. De represente- rar två skilda expertområden inom , benämnda naturvård och miljöskydd respektive hållbar samhällsplanering och boende, men dessa båda områden samverkar allt närmare med varandra. Expertom- rådet naturvård och miljöskydd motsvarar närmast ansvarsområde på den centrala nivån och expertområdet hållbar sam- hällsplanering och boende . Ett tredje expertområde, kultur- miljö, har starka beröringspunkter med både naturvård och planfrågor. På central nivå finns här . Alla tre expertområ- dena kan tillsammans sägas utgöra ett tvärsektoriellt samverkansområ- de på miljösidan inom . Det gemensamma målet är att främja en god livsmiljö. Kulturmiljöaspekter har fått allt större betydelse i samhällsplane- ringen. bevakar att kulturmiljön beaktas inom olika sam- hällsområden. Arbetet blir därmed tvärsektoriellt. Till myndighetsarbetet finns knutet statliga medel för kulturmiljö- vård. Vid tillämpningen av den kulturskyddande lagstiftningen är myn- dighetsutövningen till sin karaktär ofta av inskränkande natur för en- skilda, organisationer och företag. Den kan därför behöva förenas med medel för stödjande och utvecklande insatser. En viss del av dessa in- satser kan ha betydelse för kulturturismen. är regionalt organ inom jordbrukspolitiken med Jord- bruksverket som centralt ämbetsverk. Expertområdet benämns lant- bruk. Det har starka beröringspunkter med både miljövård och kultur- miljövård. Experter inom lantbruk respektive kulturmiljö samverkar t.ex. om insatser för att bevara kulturvärden i odlingslandskapet. All- mänt föranleder jordbrukets miljöpåverkan en rad olika insatser från sida. Sammantaget finns inom en bred och djup kompetens i miljöfrågor i vid mening. Högt specialiserad kompetens inom olika professioner förenas med brett kontaktnät mot olika samhällssektorer. insatser för att främja miljön ställer krav på ett långtgå- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning ende tvärsektoriellt arbete både internt inom och i den externa samverkan med olika aktörer. Andra områden med tvärsektoriella uppgifter Civilt försvar och räddningstjänst är ett annat område av tvärsektoriell natur. är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten in- om länet och leder och samordnar det civila försvaret. har i fredstid ett övergripande ansvar för länsinvånarnas säkerhet och trygghet. Flera uppgifter har –talet överförts till kommunerna, som har ansvaret på lokal nivå, men har kvar viktiga plane- rings-, samordnings- och tillsynsuppgifter. Insatser för att förebygga större olyckor och katastrofer kräver samverkan med olika samhälls- sektorer. är () och . skall följa upp att de nationella målen för jämställd- hetspolitiken får genomslag i länet. Som ett led i detta arbete skall en jämställdhetsstrategi utarbetas. har en initierande, stöd- jande och kunskapsuppbyggande roll. skall vara ett stöd för företag och arbetsplatser i länet och samverka med Jämställd- hetsombudsmannen (JämO) i frågor som rör jämställdhet i arbetslivet. Länsstyrelserna i , och skall bedriva ett aktivt integrationsfrämjande arbete på regional nivå. Åtgär- derna skall syfta till att främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund samt förebygga och motverka främlingsfientlighet, rasism och diskriminering. De berörda länsstyrel- serna skall samråda med om de åtgärder som plane- ras. Både jämställhets- och integrationsarbetet innebär en bred samver- kan med olika sektorer i samhället. I flertalet län leder landshövdingen på regeringens uppdrag ett regi- onalt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Syftet med denna samverkan är att effektivisera kampen mot ekonomisk brottslighet ge- nom informationsutbyte, överläggningar och samordning mellan berör- da statliga myndigheter och genom samverkan mellan dessa myndig- heter och kommuner, näringsliv och organisationer. I samverkansorga- net ingår bl.a. representanter för åklagarmyndigheten, polisen, skatte- myndigheten, kronofogdemyndigheten och . På central nivå finns med nämnda centrala myndigheter repre- senterade. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 191 Bland tillfälliga regeringsuppdrag av tvärsektoriell natur kan näm- nas uppdraget till ett antal länsstyrelser –talet att utar- beta regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsom- råden. Arbetet skulle ske i samarbete med berörda kommuner och lo- kala organisationer m.fl. samt i förekommande fall med berörda regio- nala självstyrelseorgan. Samordnade tillsynsinsatser har genomförts av olika samverkans- grupper, t.ex. avseende krogsanering och yrkesmässig trafik med delta- gande av bl.a. polisen, skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten och berörda kommuner. Det tvärsektoriella arbetet – en styrkefaktor för Det tvärsektoriella arbetet bedrivs ofta i arbetsgrupper, projekt etc. med deltagare från olika expertområden inom och från olika externa aktörer. Det stimuleras på skilda sätt av länsstyrelserna, bl.a. genom inrättande av särskilda projektsekretariat. Genom det sektorsövergripande arbetet kan insatser från olika en- heter inom eller från olika myndigheter samordnas, olika aspekter på en fråga kan belysas och en avvägning mellan olika sek- torssynpunkter kan göras. Det tvärsektoriella arbetssättet främjar en helhetssyn. bör betonas att en mycket stor del av arbete består av rena sektorsuppgifter inom olika sakområden. har som organisation en särskild styrka när sakområdena har starka be- röringspunkter med varandra och uppgifterna är tvärsektoriella. På samma gång skall fungera som ett effektivt sektorsorgan inom varje sakområde för sig. Häri ligger en stor utmaning för länssty- relseorganisationen. De stora kraven på effektivisering, målinriktning och ständig verk- samhetsutveckling har tenderat att gynna spe- cialiserade, homogena organisationer med tydlig styrning och ansvars- fördelning. Det är en utmaning för länsstyrelseorganisationen med 21 självständiga myndigheter att ligga långt framme i utveck- lingen av metoder och arbetsformer inom 10–20 olika samhällssektorer eller sakområden. Det gäller särskilt om dessa områden är mycket olika vad gäller övergripande mål, arbetssätt etc. Regeringens inriktning att pröva från fall till fall vilken organisation – den sektorsvisa organisationen eller den samordnade länsförvaltning- en – som är mest effektiv, får ses mot bakgrund av denna utveckling. I vissa fall har den sektorsvisa organisationen mest effek- tiv, t.ex. när handels- och föreningsregistret överfördes från länsstyrel- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning En sådan förändring kan ge ökade möjligheter till en fortlöpande effektivisering och utveckling av berört verksamhetsområde. I andra fall har den tvärsektoriella organi- sationen bedömts vara mest effektiv, t.ex. när fått utökade uppgifter inom miljöområdet. En sådan lösning kan ge go- da möjligheter att successivt utveckla en allt effektivare verksamhet på detta område, eftersom uppgifterna ligger väl till för ett sektorsövergri- pande arbetssätt. 5.5Den geografiska indelningen inom vissa statliga verksamhetsområden Enligt direktiven skall kommittén särskilt uppmärksamma de problem, inte minst för , som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal olika regionala indelningar, vilket bl.a. påverkar möjligheterna att samordna och samutnyttja statliga resurser. Kommit- tén har i sitt delbetänkande (SOU 1998:166) kortfattat behandlat frågan (s. 145 f). I det sammanhanget anförde kommittén bl.a. att det är väl känt att samordningen på regional nivå har brister . Särskilt påtag- liga är de problem som följer av att flertalet myndigheter, affärsverk och statliga bolag har valt att organisera sig i regioner som omfattar fler än ett län. Ofta skiljer sig myndighetsgränserna från länsgränserna. Re- geringen har i propositionen om den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) konstaterat att länsindelningen håller på att mista sin funktion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltning- en på mellannivå. Kommittén anför vidare i delbetänkandet att det finns en överdriven tro på att samordningsproblem kan hanteras genom administrativa re- former. Alternativet att återgå till länet som indelningsgrund för myn- digheters, affärsverks och statliga bolags regionala organisation är en- ligt kommitténs mening inte realistiskt; regionala indelningar kommer även fortsättningsvis att se olika ut. Kommittén menar att det likväl kan finnas ett sätt att administrativt hantera de statliga samordningsproblemen på regional nivå. En mer funktionell organisering av länsstyrelserna ger enligt kommitténs me- ning utrymme för variation och mångfald. behöver inte se likadan ut i hela landet. De verksamheter som skall ingå i länsstyrel- sen liksom hur staten väljer att agera som regional samordnare gente- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 193 mot andra aktörer bör kunna variera mellan olika regioner. Det är heller inte självklart att de nuvarande länen utgör den lämpligaste indelnings- grunden för den statliga regionala organisationen. Enligt kommitténs mening kräver en utveckling av den tvärsektori- ella verksamheten på regional nivå en ny förvaltnings- och verksam- hetsstrategi. En sådan strategi skapar behov av och ger möjlighet till en mer förutsättningslös analys av hur de regionala uppgifterna skall or- ganiseras. I den fortsatta framställningen redovisas först kortfattat vissa histo- riska uppgifter och regler om indelningsändringar. Därefter visas ex- empel på statliga myndigheters regionala organisation samt konsekven- ser härav för samordning och samverkan m.m. Avslutningsvis redovi- sas översiktligt motsvarande förhållanden i , och Fin- land. Landskapsbegreppet kan härledas till tiden –talet. Land- skapen behöll en självständighet beträffande lagstift- ningsmakt och domstolsväsende. Deras betydelse minskade först –talet då fick en gemensam lagstiftning. För domstols- väsendet spelade landskapen emellertid en viss roll ända . Därefter har landskapen inte haft någon betydelse för den offentliga sektorns organisation. Landskapsbegreppet lever dock kvar som en kulturell indelning när människor skall beskriva sin regionala identitet. består av 25 landskap med gränser som i vissa fall överens- stämmer med länens, exempelvis och det nybildade . I andra fall är det en helt annan indelning där flera län kan rymmas i ett landskap, som , eller där ett län omfattar flera landskap, t. Ex. . Den nuvarande länsindelningen har sitt ursprung rege- ringsform som tillkom under drottning förmyndarregering, ledd av . Vid mitten av 1600–talet kom länsindel- ningen att omfatta även de från –vunna landskapen , , , , , och Bohus- län. var antalet län 17 i det egentliga . tillkom , och . regerings- form var antalet län 20. Genom nybildningar och länsdelningar steg antalet län till 24 . Bortsett från en period –talet, då var ett eget län, har antalet varit 24 fram till de nya länsbildningarna i och , då antalet län minskade till 21. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning Landstingens indelning överensstämmer med länsindelningen med undantag för där kommunen ansvarar för de uppgifter som har i andra län. Beteckningen landsting har rötter i medelti- den, då de dåvarande landskapstingen var folkmöten som hölls för att avhandla gemensamma angelägenheter. När centralmakten genom riks- dagen växte försvann tingen som företeelse och det sista i den äldre formen hölls i . De nuvarande landstingen kom till genom landstingsför- ordning. Ledamöterna valdes indirekt via elektorer som representerade kommunerna och regeringen utsåg ordföranden, vanli- gen landshövdingen. Enligt riksdagsordning, då fyrståndsriks- dagen ersattes av tvåkammarriksdagen, utgjorde landstingen valkorpo- rationer vid förstakammarvalen. Detta upphörde när tvåkammarriksda- gen avskaffades . Inledningsvis var landstingen engagerade inom ett stort antal områ- den, som utbildning, lantbruk och kommunikationer. Sjukvården ut- gjorde då endast en dryg tredjedel av de totala utgifterna. utgjorde dock sjukvården mer än två tredjedelar och andelen öka- de sedan successivt till vid mitten av 1900–talet. har andelen varit i stort sett . historia går års reformering av den svenska statsförvaltningen, då en landshövding tillsattes i varje län som Konungens befallningshavande. Den främsta uppgiften var att sköta skattehanteringen. historia –talets första hälft präglas av en urholkning av uppgifterna. inrättades t.ex. en rad länsnämnder och andra organ med specialiserade uppgifter. Andra för- valtningsgrenar avskildes från och lades direkt under cen- trala myndigheter. Som exempel kan nämnas skogs- och domänväsen- det samt lantmäteriväsendet. Vissa nya uppgifter fick dock länsstyrel- sen , t.ex. civilförsvarsfrågorna. –talet har tillförts fler uppgifter som vissa länsnämnder har avvecklats. Länsstyrel- sen har successivt getts en viktigare uppgift i det regionala utvecklings- arbetet. En utförlig beskrivning av denna utveckling ges i kapitel 5.4. Indelningen i län beslutas av regeringen. Någon lag som reglerar förfa- randet finns ej, men i praktiken underställs en sådan fråga för godkännande, vilket också skedde vid de senaste länssammanslagning- arna. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 195 De lagar som är tillämpliga vad gäller landsting är indelningslagen (1979:411) och kommunallagen (1991:900), 1 kap. 2 §. Av indelning- slagen framgår att regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i landsting, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Kommunallagen anger vad som gäller beträffande sambandet mellan länsindelning och landstingsindelning. En ändring i landstingsindel- ningen får dock ske endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Svenska myndigheter har i princip stor frihetsgrad när det gäller att själva besluta om sin organisation. Detta framgår bl.a. av 17 § verks- förordningen (1995:1322). Regeringen har dock i flera fall gjort un- dantag från denna bestämmelse i myndighetens instruktion och i stället genom hänvisning till lag eller förordning angivit hur organisationen skall vara utformad. I praktiken är således myndigheternas rätt att själ- va besluta om sin regionala organisation mer begränsad än verksför- ordningen anger. I vissa fall kan det finnas sådant samband mellan den materiella lag- stiftningen på området och organisationen att det i praktiken är nöd- vändigt att behandlar ändringar i organisation och regelverk. I flera fall finns det på den regionala nivån myndigheter som ingår i en myndighetskoncern. Exempel på sådana koncerner är Arbetsmark- nadsverket som länsarbetsnämnderna hör till samt som är chefsmyndighet för länsskattemyndigheter och kronofogdemyn- digheter. När den regionala representationen utgörs av självständiga myndigheter inom en koncern innebär en förändring i indelningen att förhållandet mellan dessa myndigheter påverkas. I verksledningspropo- sitionen (prop. 1986/87:99) angavs att beslut i övergripande frågor om ansvarsfördelning mellan olika myndigheter skall underställas riksda- gen. Möjligen kan det tolkas som att en central myndighet inte själv kan besluta om att slå samman två länsmyndigheter i den egna myndig- hetskoncernen. Är organisationen i en myndighetskoncern angiven i lag krävs na- turligtvis ställningstagande vid ändringar. För ett flertal myndigheter finns en sådan lagreglering, t.ex. polisen och försäkrings- kassorna. Det finns några få fristående regionala myndigheter som inte ingår i en myndighetskoncern. Fram utgjorde beslutsgrupperna för stukturfondsärenden exempel på denna typ av myndigheter. Regeringen beslutade i detta fall om vilket geografiskt område myndigheten skall verka inom. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning och är exempel på centrala myndigheter med regional organisation i form av enheter. För dessa anges i in- struktion ingen reglering av regional organisation eller lokalisering. De kan således besluta fritt om sina regionala enheter. Ett annat exempel på denna myndighetsform är försvarsmakten som utgör en enda myndighet men med ett stort antal självständiga förband. Förbandens lokalisering har dock lagts fast av regeringen. och har regionala enheter och distrikt. Dessa myndigheter kan besluta om sin egen organisation och lokalisering av enheter. Vad gäller indelning och beslutskapacitet på den lokala nivån är myndigheternas frihet mer omfattande. För försvaret, socialförsäk- ringsadministrationen och tingsrätterna finns dock genom författning inskränkning i rätten att besluta om den lokala nivåns organisering och lokalisering. Statliga bolag och affärsverk är i princip fria att besluta om sin re- gionala organisation. Staten kan dock påverka organisationen genom sitt ägarinflytande.