sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — Kommittén skall i sitt arbete utgå från det diskussionsbetän- kande om utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet lämnar samt kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningsområdet. En viktig uppgift blir att värdera utredarens förslag om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag och bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Vid värderingen skall kommittén särskilt belysa hur förslagen står i överensstämmelse med annan nationell lagstiftning och eventuella EG-regler på området. Vidare skall förslagens effekter analyseras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall särskilt analysera förslagens effekter på bostadsmarknaden, den framtida nyproduktionen av hyresrätter och hyresutveck- lingen. Vid en sådan analys skall effekter för andra aktörer på hyresmarknaden och effekter på konkurrenssituationen beaktas. Om kommitténs överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag, skall den utarbeta en komplett lagreglering samt de författningsändringar i övrigt som är nödvändiga. Kommittén skall dock inte initialt behandla skattefrågor. Regeringen är emellertid oförhindrad att senare genom tilläggsdirektiv utvidga uppdraget till att avse dessa frå- gor. Vid utformningen av regelverket skall kommittén särskilt ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att ett företag skall definieras som allmännyttigt. Det nya regelverket skall även säkerställa att hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen kan få ett ökat inflytande. Det kan ske inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande, men även genom nya verksamhetsformer där hyresgästerna ges möjlighet att gemensamt äga företagen. Kommittén skall dessutom fullfölja de huvudsakliga intentio- nerna i det arbete som pågår inom Boendesociala beredningen med att följa utvecklingen på det bostadssociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Utgångspunkten skall vara att allmännyttiga bostadsföretag inte skall ha som huvudsyfte att generera vinst. Att företagen skall drivas utan vinstsyfte bör enligt regering- ens uppfattning inte innebära att företagen förbjuds att redovisa en vinst. Vinsten behövs för att företagen skall klara svängningar i konjunkturen och genomföra nödvändiga investeringar. Det finns ingen entydig definition av vad som menas med ett icke vinstdrivande bostadsföretag. I den ovan nämnda tillfälliga lagstiftningen rörande kommunala bostadsföretag läggs vissa principer fast för vad som skall anses vara skälig avkastning för kommunala bostadsföretag enligt den lagstiftningen. får ett kommunalt bostadsföretag lämna en utdelning om högst på det av kommunen direkt tillskjutna kapitalet utan att drabbas av någon sanktion. (Se förordning (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostadsföretag). Regeringen har i budgetpropositionen (1999/2000:1 utg.omr. 18) anmält till att denna procentsats för skall vara . (Se förordning (1999:1194) om ändring i förordningen (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostadsföretag). Att företagen skall drivas utan vinstsyfte var tidigare en av flera förutsättningar för att ett bostadsföretag skulle godkännas som allmännyttigt. lämnas inga nya godkännanden. Under vilka förutsättningar ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas regleras i 8 § lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella stats- bidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet skall enligt sina direktiv klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning som det innebär att vara ett allmännyttigt företag. En viktig fråga för kommittén blir därför att lämna förslag om hur icke vinstdrivande bostadsföretag skall definieras samt före- slå vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att dessa företag skall ha ställningen som allmännyttiga. Kommittén skall särskilt beakta i vilka sammanhang som denna ställning som allmän- nyttigt bostadsföretag bör ha betydelse. Nya former för hyresgästinflytande Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet skall enligt sina direktiv lämna förslag om hur de kommunala bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna ges ett ökat inflytande, dels inom ramen för fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verksamhetsformer där hyresgästerna gemensamt äger eller har ett inflytande över förvaltningen av fastigheterna. Utredningen skall även pröva möjligheten att överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form av koope- rativ hyresrätt. Utredningen skall studera erfarenheterna av olika allmännyttiga förvaltningsformer. Regeringen har beslutat om direktiv till en särskild utredare som fått till uppgift att föreslå regler för att den koope- rativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upplåtel- seform (dir. 1999:88). Inom ramen för en försökslagstiftning har två modeller prövats, dels en modell som innebär att hyresgäs- terna bildar en ekonomisk förening som i sin tur hyr fastigheten av fastighetsägaren (hyresmodellen), dels en modell som innebär att föreningen äger den aktuella fastigheten och hyr ut lägen- heterna i fastigheten till sina medlemmar (ägarmodellen). Utredningen om kooperativ hyresrätt har i uppdrag att ta fram en permanent lagstiftning för båda modellerna. Kommittén har att ta ställning till och värdera de olika förslag som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet presenterar för hur hyresgästerna kan få ett ökat inflytande i de allmännyt- tiga bostadsföretagen och lämna förslag till åtgärder med detta Kommittén skall särskilt överväga lämpliga former för ett ökat boendeinflytande på företagsnivå. baseras det kommunala ansvaret liksom den kommunala kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620). Kommunen har enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. I kommu- nernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå ingår därmed att erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårt att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Kommunerna måste därför ha tillgång till bostäder för att bl.a. tillgodose bostadsbehov av sociala skäl. Detta kan ske genom medverkan både från de allmännyttiga bostadsföretagen och övriga aktörer på marknaden. Kommittén skall särskilt belysa vilken betydelse kommunala bostadsbolag och en bostadsförmedling har för att kommunerna skall kunna leva upp till sitt grundläggande bostadsförsörjningsansvar. Jämförelser bör göras mellan kom- muner med respektive utan kommunala bostadsbolag och bostadsförmedlingar. Kommittén skall fullfölja merparten av det arbete som pågår inom Boendesociala beredningen med att följa utvecklingen på det bostadssociala området. Kommittén skall kunna lämna för- slag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden enligt de ursprungliga direktiven för Boende- sociala beredningen (dir. 1998:56). Kommittén skall också lämna förslag till åtgärder för den händelse att situationen på bostads- marknaden utvecklas på ett sådant sätt att kommunerna inte genom samarbete med fastighetsägarna kan uppfylla sitt bostadssociala ansvar. Kommittén skall kostnadsberäkna samtliga förslag. De ekono- miska konsekvenserna för såväl statsbudgeten som för hyres- gästerna och andra aktörer på hyresmarknaden skall framgå. Om förslagen leder till kostnadsökningar skall kommittén lämna för- slag till finansiering. Kommittén skall särskilt beakta vad som anges i 14 § kom- mittéförordningen (1998:1474) avseende kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Tidsplan för arbetet m.m. Kommittén skall arbeta i nära samråd med utredningen om kooperativ hyresrätt (Ju 1999:14) och med (S 1998:09). Kommittén skall hålla sig informerad om det arbete som bedrivs av hyreslagstiftningsutredning (Ju 1997:09). Kommitténs arbete skall redovisas . Sammanfattning av betänkandet På de boendes villkor – allmännyttan (SOU 1999:148) Uppdraget har inneburit att redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka i dessa företag. De allmännyttiga bostadsföretagen har haft en viktig roll i utvecklingen av det svenska välfärdssamhället. I samband med genombrottet för välfärdssamhället bildades också de första moderna allmännyttiga bostadsföretagen, vilkas mål- sättning var att erbjuda alla medborgare en god bostad. Det har funnits en bred uppslutning kring välfärdsstaten och dess grundläggande ansvar för att skapa rättvisa och värdiga förutsättningar för medborgarnas olika livsprojekt. Förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen har med tiden kommit att förändrats på många sätt. Omvärlden ser annorlunda ut och utvecklingen inom en rad olika sektorer går allt snabbare. De allmännyttiga bostadsföretagen agerar nu på olika marknader med helt skilda förhållanden. En del företag finns på tillväxtorter som präglas av det framväxande informa- tions- och kunskapssamhället. Andra företag verkar i kommuner som har haft en negativ befolkningsutveckling . som detta sker utsätts många av de metoder som utvecklats inom välfärdspolitiken för granskning och ompröv- ning. Dessa omprövningar aktualiserar också en diskussion om bostaden, bostadspolitiken och de allmännyttiga bostadsföre- tagen. Enligt min uppfattning har de allmännyttiga bostadsföre- tagen, som en del av infrastrukturen, en avgörande betydelse för kommunens attraktivitet och konkurrenskraft – även i fram- tiden. Med hyresgästerna i fokus bygger mina förslag på fem utgångspunkter: ökat hyresgästinflytande möjlighet att bo till självkostnad allmännyttan till för alla konkurrens på lika ekonomiska villkor. Förslagen handlar i huvudsak om tre övergripande områden: regler som skall gälla för allmännyttiga företag, möjligheter att öka hyresgästinflytandet samt ägarfrågor. En särskild företagsform föreslås för bolag som har till syfte att bedriva verksamhet utan att dela ut vinst till ägaren. Med utgångspunkt i aktiebolagslagen och kommunallagen föreslår jag en lag om allmännyttiga bostadsbolag. Därigenom etableras en företagsform för ickevinstutdelande verksamhet, utan kompli- cerade tilläggsbestämmelser i befintliga regelverk. blir per definition allmännyttiga när den före- slagna lagen träder i kraft. Ett allmännyttigt bostadsbolag skall vara ett företag som hyr ut bostäder med hyresrätt. I företagets fastighetsbestånd kan också finnas lokaler av olika slag. Företaget kan på uppdrag av kommunen, eller annan, mot ersättning förvalta sådana fastig- heter med lokaler. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall ha ett grundkapital som uppgår till av fastighetskapitalet. Utöver detta grundkapital kan ägaren tillskjuta ytterligare kontanta medel. På företagets egna kapital som ägaren tillskjutit äger denne rätt att, om företagets vinst så tillåter, erhålla skälig avkastning. Denna definieras som den genomsnittliga upplåningsränta som SOU 2000:104 Bilaga 2 under verksamhetsåret tillämpats för kommunerna. Någon utdelning därutöver är inte tillåten. Det överskott som kan uppkomma i verksamheten skall användas för att konsolidera och utveckla företaget. Detta kan endast ingå i koncern under förutsättning att samtliga företag i koncernen är allmännyttiga bostadsbolag. Med hänsyn till behovet av långsiktig underhållsplanering och ett långtgående åtagande gentemot hyresgästerna föreslås att företagen ges utvidgade möjligheter att arbeta med periodi- seringsfonder. För kommunägda allmännyttiga bostadsföretag skall lokalise- ringsprincipen, offentlighetsprincipen och lagen om offentlig upphandling tillämpas även fortsättningsvis. som driver fastighetsförvaltning som inte avser bostäder undantas från spekulationsförbudet om det sker i ett särskilt bolag. Om allmännyttiga bostadsföretag över- för kommersiella fastigheter till ett annat av kommunen ägt bolag eller till en , medges undantag från skyldigheten att betala stämpelskatt av lagen om allmännyttiga bostadsbolag trätt i kraft. De bestämmelser som föreslås gälla för allmännyttiga bostadsbolag samlas i en särskild lag. Det är för hyresrättens framtida konkurrenskraft nödvändigt att utveckla hyresrätten i en riktning som tillåter betydligt större valfrihet. Utgångspunkten bör vara att den enskilde hyresgästen skall ha så stort inflytande som möjligt över sitt eget boende. krävs det balans mellan hyresgästens besittningsskydd och möjligheterna för hyresvärdar att erbjuda flexibilitet och individuell valfrihet. Det bör bli möjligt för allmännyttiga bostadsföretag att på vissa områden göra avvikelser från hyreslagstiftningens tving- ande regler. Motivet för detta är att de företag som uppfyller kriterierna som allmännyttiga bostadsföretag har verksamheten och inte vinsten som mål. Dessa företag saknar därmed motiv att utnyttja sin starkare position på hyresgästernas bekostnad. I företagen finns också möjligheter till demokratisk insyn. De områden där avvikelser bör kunna göras är bland annat tillval och frånval av standard, underhåll, service och tjänster. Hyresavtal bör redan från början kunna upprättas utan förhand- lingsklausul, och individuella överenskommelser skall ges före- träde framför kollektiva. Det bör dessutom finnas möjlighet till hyresavtal med indexklausul och hyresavtal . Hyresgästernas inflytande över bostadsområdet bör utvecklas genom medverkan och samarbete. Det innebär en orientering bort från dagens partsförhållande i riktning mot ett partnerskap mellan bostadsföretaget och hyresgästerna. Därigenom kopplas inflytande ihop med ansvar. Den mest utvecklade formen för hyresgästinflytande är den kooperativa hyresrätten och därför bör en permanent lagstift- ning om detta införas. Hur en sådan lagstiftning kan utformas utreds på uppdrag av regeringen. I de fall hyresgästerna inte vill ta det ansvar som den koopera- tiva hyresrätten innebär bör de kunna ha inflytande i ett mer begränsat antal frågor. En förutsättning för att detta skall fun- gera i praktiken är att det finns en hyresgästorganisation som består av de boende i området och som har egen rättskapacitet. Detta kräver ingen förändring av gällande lagstiftning. För att främja självförvaltning bör taket för skattefrihet scha- bloniseras till en fjärdedels basbelopp och förbudet mot olika ersättning för dem som deltar i verksamheten upphävas. Som ett komplement till den representativa demokratin i kommunerna har brukarinflytande vuxit fram. Detta bygger på en strävan att de kommunmedlemmar som utnyttjar en särskild service också skall få ett större inflytande över hur denna verk- samhet bedrivs. I det kommunala bostadsföretaget är det hyres- gästerna som bör få denna möjlighet. Hyresgästerna i ett allmännyttigt bostadsbolag som är helägt av kommunen bör därför ges möjlighet att nominera minst en tredjedel av ledamöterna i företagets styrelse. En förutsättning för detta är att hyresgästerna bildat en organisation som samlar minst hälften av företagets hyresgäster som medlemmar. Hyresgästerna skall ha rätt till förköp om kommunen vill sälja aktier i ett allmännyttigt bostadsbolag eller om bolaget vill sälja fastigheter. En förutsättning för att förköpsrätten skall gälla är att det finns ett dokumenterat intresse hos en majoritet av de berörda hyresgästerna. Om det vid försäljning av aktier i ett kommunägt allmän- nyttigt bostadsbolag uppkommer en realisationsvinst skall denna till minst hälften reserveras för åtgärder för bostadsför- sörjningens främjande i kommunen. Detta gäller till den del som vinsten överstiger nuvärdet av den skäliga avkastningen på av kommunen tillfört kapital. skall kunna lämna särskilda garantier för bostadsinvesteringar till allmännyttiga bostads- bolag som inte ägs av kommunen. Kreditgarantierna är ägnade att minska kapitalkostnaderna för dessa allmännyttiga bostads- företag och därigenom minska kostnaderna för de boende. Kommunens aktier på bolagsstämman bör företrädas av repre- sentanter för de politiska partierna i förhållande till deras andel av ledamöterna i kommunfullmäktige. Bolagsstämman skall vara offentlig på samma sätt som gäller för kommunfullmäktiges verksamhet. Det bör bli möjligt att genom laglighetsprövning överklaga beslut av kommunägda bostadsföretag på samma sätt som om verksamheten hade bedrivits i förvaltningsform. I direktiven förutsätts en konsekvensanalys av förslagen vad gäller effekter på kommunens ansvar för bostadsförsörjningen . Förslagen som syftar till att möjliggöra ett ökat hyresgästinflytande påverkar inte kommunernas möjligheter till inflytande och ansvar för bostadsförsörjningen. för hyresgästerna kommer i sig inte heller att påverka kommu- nernas möjlighet att ta ansvar för bostadsförsörjningen. Avgörande är i stället om kommunen beslutar att sälja bostads- företaget. Detta kan få långtgående konsekvenser. Därmed aktualiseras också frågan om vilka andra instrument kom- munerna behöver för att kunna garantera ett bra boende för alla kommuninvånare. Förteckning över ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat Per , f.d. riksdagsledamot , riksdagsledamot (s) , riksdagsledamot (s) , riksdagsledamot (m) , kommunalråd (s) , f.d. kommunalråd (v) , riksdagsledamot (c) , riksdagsledamot (s) , advokat (fp) Per , f.d. riksdagsledamot , B.Sc., socionom Per , ekon. dr. Kombinationsalternativet (alternativ till kommitténs huvudförslag) Kombinationsalternativet innebär att 7 § i den föreslagna lagen om kommunala beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller an- delar i ett kommunalt bostadsföretag m.m. skall ha den lydelse som framgår nedan. Övriga paragrafer i lagförslaget kvarstår oförändrade. 7 § Kommunfullmäktiges beslut enligt 4, 5 eller 6 § är giltigt, om det har biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. Beslutet är även giltigt, om det har fattats och vid båda tillfällena biträtts av minst hälften av de röstande. Det andra beslutet får inte fattas förrän det efter det första beslutet har hållits ett ordinarie val till kommunfullmäktige och de ny- valda ledamöterna har samlats. Författningskommentaren till 7 § skall ha följande lydelse. I 5 kap. 43 § kommunallagen, som handlar om hur ett ärende i kommunfullmäktige avgörs, anges att om inte något annat är föreskrivet, bestäms utgången genom enkel majoritet. Från denna regel görs genom förevarande paragraf undantag. I första stycket föreskrivs att fullmäktiges beslut enligt 4, 5 eller 6 § är giltigt, om det har biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. Skulle mindre än två tredjedelar av de röstande men mer än hälften av de röstande biträda beslutet, är beslutet enligt andra stycket giltigt om kommunfullmäktige fattar ett nytt likalydande beslut med enkel majoritet efter det att ett ordinarie val har hållits. I 1 kap. 10 § vallagen (1997:157) anges vad som avses med ordinarie val. Vidare måste de nyvalda ledamöterna ha samlats, vilket innebär att de gamla ledamöterna inte får fatta det andra beslutet efter det att valet har hållits. Det andra beslutet måste i stället fattas av de nyvalda ledamöterna (jfr 5 kap. 5 § kommunallagen, 1991:900). Det ges alltså i paragrafen två alternativ för kommunfull- mäktige att fatta den aktuella typen av beslut. Bestämmelserna i kommunallagen är i övrigt tillämpliga på kommunfullmäktiges beslut. Enligt 8 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medge undantag från bestämmelserna. Denna para- graf är utformad på så sätt att undantag får medges om en enkel majoritet har biträtt beslutet men det inte har hunnit hållas ett ordinarie val. Som framgår av 9 § är en överlåtelse eller annan åtgärd ogiltigt om den genomförs innan ett beslut av kommunfullmäktige har vunnit laga kraft. godkänt åtgärden med två likalydande beslut med mellanliggande val, krävs att båda besluten har vunnit laga kraft.