sou · GOB351d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett sådant system torde dock få till följd att det kommer att finnas tillgängligt ett IT-baserat register över praktiskt taget alla utbildningar som individen kan erbjudas. Någon sådan motsvarande informationsbank öppen för alla finns inte att tillgå . En ytterligare effekt av IKS skulle därmed kunna bli att det tillskapas en ny möjlighet för såväl vägledare som för individer och arbetsgivare att få information och överblick över det aktuella utbildningsutbudet i hela utbildningssektorn. 5.3Konsekvenser för olika grupper IKS förutsätts vara frivilligt och bygga på individens eget initiativ. Det betyder att alla människor i arbetskraften har en möjlighet att delta, såväl löntagare som företagare. Sparandet kan ses som en välfärds- rättighet som alla har tillgång till, utan att behöva fråga arbetsgivare eller sin fackliga organisation. Kompetenssparandet så som jag föreslår, fungerar också för dem som inte har någon fast anställning, som är egenföretagare eller som på andra sätt har lösa relationer till en arbetsgivare. Bedömning av förslagets effekter 69 Människor kommer att ha olika bevekelsegrunder för att påbörja ett kompetenssparande. För dem som avslutat en utbildning ter sig behovet av kompetensutveckling avlägset, men i ett utbyggt system bör det vara naturligt att så fort man kommer ut i arbetslivet påbörja ett kompetenssparande. I början med relativt blygsamma belopp och , när behoven blir tydligare, med större. Ett sparande som pågår på detta sätt kommer för individen att innebära att begreppet livslångt lärande får en realism. Det blir ett naturligt inslag i yrkes- karriären att kunna använda de egna kompetensmedlen i samarbete med sin arbetsgivare eller på eget initiativ. För dem som redan varit ute i arbetslivet kommer kompetenssparandet att ske med betydligt kortare tidshorisont. Det kan vara fråga om kortare utbildningar som kombineras med arbete. För dessa individer kommer systemet även att innebära en möjlighet att med målmedvetet kompetenssparande förbättra sin utbildning genom att t.ex. utnyttja kompetensmedlen tillsammans med något av de studiestöd för vuxna som finns. Detta ger individen en reell chans att behålla sitt arbete fram till pensionsåldern. Oavsett lönenivå blir alla, enligt förslaget, berättigade att avsätta upp till ett halvt prisbasbelopp per kalenderår och om arbetsgivare vill medverka kan individer få ytterligare maximalt ett halvt prisbasbelopp på kontot. För avsättningen medges ett avdrag från individens för- värvsinkomster. Vid uttaget beskattas detta som inkomst av tjänst. Jag förutsätter att individer som utnyttjar sitt kompetenssparande under yrkeslivet i de allra flesta fall behåller sin inkomst på oförändrad nivå och i de fallen blir avdragsrätten och beskattningen neutral. Vid uttag för kompetensutveckling medges en kompetenspremie som relateras till kompetensutvecklingens omfattning och inte till storleken på uttaget. Det innebär att förslaget är neutralt i förhållande till vilken inkomstnivå individen väljer att leva på . En individ med låga inkomster kan jämfört med en med höga inkomster och där bägge väljer att behålla sin levnadsnivå för kom- petensutveckling spara mindre men utveckla sig lika mycket och få en lika hög kompetenspremie. 70 Bedömning av förslagets effekter Kompetensutveckling är en nödvändighet för alla i arbetslivet, oavsett grundutbildning. Vi vet att de med högre utbildning får en större andel kompetensutveckling i sitt arbete, och att de också är lättare att motivera till att ta ett eget ansvar för sin kompetensutveckling. För att få med också dem med de högsta trösklarna att ta sig över i ett kompetenssparande, kan behövas särskilda åtgärder. Samhället har ett ansvar att se till att människor som hamnat utanför den ordinarie arbetsmarknaden och som har stora brister i sin grund- läggande utbildning får hjälp och stöd att ta igen detta. Därför finns med UBS. I det nya studiestödssystemet, som ska gälla från , tillkommer dessutom ett studiestöd med en 80- procentig bidragsdel riktad till dem med kort utbildning. IKS är tänkt att kunna användas kombinerat med det särskilda utbildningsbidraget och det nya studiestödssystemet för att på det sättet ge individen en möjlighet att behålla sin tidigare inkomstnivå. Kompetenssparandet kan på detta sätt bli särskilt värdefullt för människor med kort utbildning. Jag kommer också i kapitel 7 att föreslå att det görs en engångsvis satsning på dem med lägst inkomster genom att de erbjuds en grundplåt på om de sparar minst lika mycket. Ytterligare ett sätt att få med kortutbildade i kompetenssparandet är att motivera arbetsgivare att medverka i systemet med avsättningar till individens konto men också med stöd och hjälp. Kön och etnisk tillhörighet Med kompetenssparade medel kommer det att finnas möjlighet inte bara till det vi benämner utbildning utan också till många andra former av kompetensutveckling såsom att prova nytt jobb, praktik, prova på kurser m.m. Detta ger individer en möjlighet att våga pröva nya saker, att arbeta i andra miljöer och att komma in på arbetsplatser där man kanske inte utan ett eget bidrag till finansieringen hade varit välkom- men. Detta kan vara ett litet bidrag till att bryta könssegregeringen på arbetsmarknaden och ge människor med olika etnisk tillhörighet en möjlighet att komma in i arbetslivet. Det är svårt att bedöma hur IKS-systemet kan komma att utnyttjas av män respektive kvinnor. Kvinnor är kraftigt överrepresenterade i och annan reguljär vuxenutbildning. Kvinnor deltar också i större utsträckning i olika former av generell utbildning som inte är yrkesspecifik. Om detta mönster också är giltigt för IKS skulle alltså fler kvinnor än män komma att delta i IKS. Bedömning av förslagets effekter 71 Kvinnor deltar också i högre grad i kortare personalutbildning som bekostas av arbetsgivaren medan männen är överrepresenterade i de längre kurserna. Fler kvinnor deltar i pensionssparande men männen sparar ett högre genomsnittligt belopp . Det går inte nu att göra några ytterligare bedömningar av vad ett kom- petenssparande får för fördelningspolitiska konsekvenser. Det beror till stor del på hur väl vi lyckas motivera människorna att delta i sparandet och möjligheten att påverka sin egen kompetensutveckling. Jag för- söker i det kommande med några räkneexempel visa det positiva ut- fallet på livsinkomsterna som ett kompetenssparande kan ge upphov till. För att detta skall komma alla till del behövs förmodligen både stimulanser, information och kvalificerad rådgivning från samhällets sida. 5.4Effekter på individnivå – några typfall Jag har tidigare beskrivit att det inte finns några jämförbara system att utgå från vid analyser av effekterna av införandet av IKS. Det innebär givetvis att det inte heller på individnivå går att med säkerhet beräkna effekterna av systemet. För att ändå försöka ge en bild av hur systemet kan komma att tillämpas och hur det skulle kunna påverka olika individers livssituation har jag gett docent , VD vid (), i uppdrag att utifrån fyra typfall försöka beräkna effekterna av ett IKS-system på dessa individers livsinkomst. Det vill säga den sammanlagda effekten både under den resterande yrkesverksamma tiden och effekterna på pensionen. Beräkningarna utgår från det nya pensionssystemets regler och de regler som kommer att gälla i det nya studiestödssystemet som börjar gälla från . I samtliga fall utgår beräkningarna enbart från individens sparande. Till detta kan komma olika typer av kompletterande avtal eller överenskommelser som innebär att också arbetsgivaren bidrar genom tid, pengar eller kursavgifter. I bilaga 2 till delbetänkandet återfinns rapporten i sin helhet som är skriven av och från . De typfall som legat till grund för beräkningarna utgör endast ett antal exempel. Det går också att tänka sig en lång rad andra exempel där individer sparar mer eller där de sparar mindre, där de har högre 72 Bedömning av förslagets effekter inkomster eller där resultatet av den kompetensutveckling de genomgår till följd av IKS får större eller mindre effekt på livsinkomster. Det är givetvis också möjligt att jämföra med ett alternativ där individerna sparar på annat sätt, utan en statlig subvention, till sin kompetens- utveckling. Avdragsrätt vid sparandet i kombination med kompetens- premien gör dock enligt min bedömning att ett stort antal individer kan komma igång med ett regelbundet sparande till sin egen kom- petensutveckling som annars inte skulle varit realistiskt. Därför utgår typfallen – med ett undantag – från att studier inte skulle ha påbörjats utan IKS. Beräkningarna syftar således inte till att ge någon hel- täckande bild av IKS systemets effekter på individnivå. Jag hoppas dock att de kan bidra till att ge en illustration till hur IKS kan komma att fungera i praktiken för några individer med olika inkomst och olika livsöden. Det första exemplet avser en metallarbetare som är . Han får genom att spara ca /mån i IKS en möjlighet att vidare- utbilda sig till tekniker och kan därmed få en ny befattning inom företaget. Han kan med pengarna på sitt IKS och med kompetens- premien i kombination med visst studiebidrag behålla sin disponibla inkomst trots att han går ner i arbetstid till . Beräkningarna i bilagan visar att om man jämför med ett fall där han studerar utan IKS och då tvingas att istället gå ner i disponibel inkomst med ca , tjänar han något på att delta i IKS. Jämför man dock med om han, utan IKS, skulle avstått från att studera – vilket torde vara det troliga – blir hans livsinkomst påtagligt högre. Det andra exemplet beskriver en kvinnlig tjänsteman som mitt i livet vill förverkliga sin dröm om att få starta eget företag inom hantverksområdet. sparande , kan hon via olika former att kompetensutveckling, genom sitt IKS, öppna en hantverksbutik som hon kombinerar med att arbeta kvar på halvtid. Även om syftet i hennes fall kanske inte primärt är att höja sin lön utan snarare att få möjlighet till personlig utveckling, kan hon i detta exempel, via IKS, både höja sin inkomst under återstående delen av sitt yrkesliv och få en högre pension. Det tredje exemplet är en högre tjänsteman som startar sent med sitt sparande, . Han har en bra inkomst men ser framför sig risken att tvingas gå ner i lön återstående tid till pension om han inte får möjlighet till ytterligare kompetensutveckling. Han har högre lön och är äldre vilket gör att han väljer ett högre sparande. Han kan genom att även sent i livet starta ett kompetenssparande själv styra sin utveckling och förebygga en situation där han annars kanske skulle tvingats till perioder av arbetslöshet eller tvingats ta ett arbete med Bedömning av förslagets effekter 73 Genom IKS kan han kompetensutveckla sig tillräckligt för att kunna bibehålla sin lön yrkeslivet ut. I det sista exemplet visas effekten på livsinkomsten för ett låg- avlönat butiksbiträde som genom ett långsiktigt sparande, , i kom- bination med vuxenstudiestöd kan vidareutbilda sig och därmed helt byta inriktning i sitt yrkesliv. heltidsstudier, i kom- bination med att hon arbetar vissa och viss del av sommaren, kan hon sadla om och förverkliga sitt mål att arbeta som barnmorska. Det har varit svårt och tagit tid men med sitt sparande i IKS-konto i kombination med studiestöd och arbete på sin tidigare arbetsplats under viss del av loven, har det varit möjligt att i stort sett upprätthålla familjens levnadsstandard . Sam- tidigt har hon mycket kraftigt kunnat höja sin livsinkomst jämfört med om hon stannat kvar till pensionen i sitt nuvarande arbete. Dessa fyra typfall kan givetvis uppfattas som alltför positiva. I samt- liga fall förutsätts att individerna inte skulle klarat att delta i utbildning och kompetensutveckling utan IKS. Alla fyra individer får också en bättre livsinkomst till följd av kompetensutveckling. Det finns givetvis i enskilda fall exempel också på motsatsen. Jag anser dock att typfallen får uppfattas som relativt realistiska. Det är i praktiken inte möjligt för en stor grupp i arbetskraften att delta i den kompetens- utveckling de önskar eftersom de inte klarar den kraftiga minskningen i disponibel inkomst som oftast studier innebär. Att utbildning och kompetensutveckling generellt leder till större möjligheter till högre lön visar också empiriska studier och forskning som Fölster/Gidehag refererar till i sin bilaga och som de också jämför de olika typfallen med i slutet av sin rapport. Min förhoppning är att typfallen och de exempel som redovisas i bilagan kan bidra till att åskådliggöra hur IKS kan komma användas och hur det kan komma att utnyttjas i praktiken av olika individer med olika behov och olika livssituationer. 6Former för sparande och förvaltning 6.1Krav på en modell för sparande och förvaltning av medel avsatta för kompetensutveckling Jag har som tidigare framgått i stora delar valt att följa systemet med individuellt pensionssparande, IPS, i mitt förslag till utformning av IKS. Vad avser sparandet och förvaltningen av IKS ställs dock särskilda krav som man vid förslag till organisation måste ta hänsyn till. Syftet med kompetenssparandet är att det kontinuerligt skall kunna användas till kompetensutveckling när individen så önskar. I pensions- sparandet regleras i skriftliga avtal bl.a. spartiden, tidpunkten då ut- betalningarna skall börja och det antal år utbetalningarna skall ske. I kompetenssparandet kan inte individen på samma sätt förbinda sig i fråga om tidpunkter och belopp. IKS bygger tvärtom på att det måste finnas en stor flexibilitet i spartider, utbetalningstillfällen och storlek på uttagen. Det innebär att IPS-reglerna för sparformer och förvaltning inte är möjliga att kopiera fullt ut för IKS. Den statliga subventionen i IKS är förhållandevis liten, det är därför viktigt att hålla nere administration och förvaltningsavgifter så att inte hela subventionen uppslukas av kostnader för individen. Av samma skäl är det av stor vikt att sparandet kan placeras på sådant sätt att det kan konkurrera med andra existerande sparformer som individen kan välja, med eller utan skattesubvention. I IPS kan sparandet ske genom inlåning på bankkonto i svensk eller utländsk bank i svenska eller utländska värdepappersfonder 76 Former för sparande och förvaltning i enskilda svenska eller utländska aktier som är noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats eller som i utlandet är föremål för handel på reglerad marknad som är öppen för allmänheten. Spararen bestämmer själv hur sparandet skall placeras och kan när som helst placera om hela eller delar av behållningen på pensionssparkontot. Med omplacering menas att spararen kan flytta kapital mellan olika underliggande konton inom ett och samma pen- sionssparkonto, t.ex. flytta kapital från en värdepappersfond till ett inlåningskonto. Spararen kan dessutom byta pensionssparinstitut under spar- eller utbetalningstiden. För IKS som är ett kortsiktigare sparande och med betydligt större osäkerhet i planeringstider, anser jag att det finns anledning att över- väga begränsningar i sparformerna och möjligheterna att själv placera sina sparmedel. Ett viktigt skäl till detta är naturligvis syftet med kompetenssparandet. Sparandet skall kunna utnyttjas av individen när dennes situation i livet eller på arbetet medför behov av kompetens- utveckling. Detta kan ofta förväntas inträffa då arbets- marknaden är särskilt besvärlig, arbetslösheten ökar och kompetens- kraven stiger. Det brukar ske vid lågkonjunkturer då också kurserna på aktiemarknaden har en tendens att falla. Skulle en individ vid ett sådant tillfälle ha placerat sitt kompetenssparande enbart i aktier skulle han eller hon förmodligen undvika att ta ut sparpengarna , även om de hade behövts. måste ett sparande tillåtas som ger en tillräckligt hög avkastning för att kunna konkurrera med andra sparformer. Av det skälet utesluter jag en begränsning av sparandet till att enbart avse inlåning i bank. En sådan reglering skulle få till följd att individer avstod från att starta ett individuellt kompetenssparande. Jag anser därför att det är angeläget att konstruera en modell för sparandet som minimerar risken för spekulationsförluster, som avkastningen skall vara konkurrenskraftig. Människor som väljer att kompetensspara skall kunna vara trygga i förvissningen om att deras sparande är säkert placerat och lättillgängligt för det ändamål det är avsett. Med en stor flexibilitet avseende uttagstillfällen, olika spartider och byten av planeringshorisonter är risken uppenbar att klara administrationen av IKS, skulle tvingas ta ut höga avgifter. De förvaltande instituten skall dessutom klara av att hantera någon form av Former för sparande och förvaltning 77 intyg för godkänd kompetensutveckling och tillåtelse att lyfta kompetenssparandet. De skall också rapportera till skattemyndigheten om uttagna belopp. Förvaltning av pensionssparmedel inom ramen för IPS får bedrivas av värdepappersinstitut efter tillstånd av . Det kan alltså vara banker, företag som har tillstånd att bedriva värdepappers- rörelse eller utländska värdepappersföretag med filial i . Hur stort intresset kan förväntas bli från värdepappersinstitut att förvalta kompetenssparmedel beror självklart på omfattningen av spa- randet men också på de särregler och begränsningar som kommer att finnas för tillstånden att placera tillgångarna, servicen till kunderna och möjligheterna att kompensera sig för dyr förvaltning med avgifter. Med hänsyn till det jag sagt föreslår jag att sparande och förvaltning avseende IKS får en egen utformning som tillgodoser de villkor och krav bl.a. ifråga om trygghet och stordriftsfördelar som angetts. En möjlig lösning är att utöka lagstiftningen avseende individuellt pensionssparande med specialregler och inskränkningar i placerings- möjligheter. Det som inte går att reglera är förvaltningsavgifterna som kan förväntas bli höga. Till viss del kanske marknaden kan korrigera detta. En annan möjlighet är att ge () i uppgift att hantera också kompetenssparandet. PPM administrerar för- säkringen och kontoföringen på den enskildes premiepensionskonto. I premiepensionssystemet finns individuella konton för alla dem som har en pensionsgrundande inkomst. Sparandet är individuellt och den enskildes pensionsfordran är grundlagsskyddad egendom. Kapitalet ägs dock av staten som också kan tillgodoräkna sig det i nationalräken- skaperna. sker ingen inkomstbeskattning av avkast- ningen på premiepensionskontona eftersom staten inte betalar inkomst- skatt. Systemet är öppet för alla svenska och utländska värdepappers- fonder som har en riskspridning som svarar mot EG:s s.k. UCITS- direktiv för kollektivt sparande. Knappt 500 fonder kommer inled- ningsvis att erbjudas spararna. PPM är just nu i färd med att starta upp verksamheten och har på byggt upp ett komplext system som ännu inte varit i drift. Myndigheten kommer därför att vara intensivt sysselsatt med att hantera den redan beslutade verksamheten. 78 Former för sparande och förvaltning föreslår därför inte nu PPM som värdmyndighet för ett nytt kompetens- sparande. Jag har istället valt att undersöka möjligheten att skapa en egen ordning för IKS. Av den anledningen har jag givit () i uppdrag att lämna ett förslag till hur en sådan förvaltningsorganisation skulle kunna fungera. IPM har läm- nat en sådan rapport som bifogas i sin helhet som bilaga 3. Förslaget innehåller en redovisning av hur förvaltningsorga- nisationen är tänkt att fungera, hur en förvaltningspolicy bör se ut samt hur en tänkt förvaltare operativt bör arbeta. Rapporten innehåller också förslag till vilka placeringsalternativ som bör erbjudas och vilka principer som bör gälla för omplacering av kapital. Vidare finns med förslag till hur uppföljnings- och avrapporteringssystem bör läggas upp. IPM gör en jämförelse med hur andra moderna förvaltningsorganisa- tioner har organiserats och redovisar slutligen också för- och nackdelar med den föreslagna organisationen jämfört med andra alternativ. Även en kostnadsjämförelse med andra alternativ görs. I rapporten föreslås en central organisation med ansvar för till- gångsallokering och upphandling av externa förvaltare. En sådan för- valtningsorganisation kan t.ex. integreras i någon befintlig myndighet eller placeras hos en AP-fond. Jag har inte analyserat alla delar i rapporten. Mycket pekar dock enligt min mening på att en förvaltning som den IPM föreslår är den effektivaste för IKS-konton. Det nya systemet gäller ett stort antal konton, med krav på flexibilitet. I många fall kommer endast mindre summor att vara insatta på kontona. En samlad organisation innebär därför att adminstrationen kan minimeras och därmed kan också avgifterna som skall finansiera admi- nistrationen hållas låga. Det finns därmed ett ställe att vända sig till för individer som är intresserade av kompetenssparande, för information om systemet och vid frågor om hanteringen av konton. Den föreslagna modellen bedöms vara effektiv avseende place- ringar. Riskerna minimeras och individerna tvingas inte till svåra val vid placeringstillfällena, val som skulle kunna äventyra syftena. Även ur kostnadssynpunkt för individen och för staten har en sam- lad förvaltning många fördelar. IPM gör bedömningen att förvaltnings- avgifterna kan hållas så låga att de utgör mindre än hälften av de avgifter som tas ut för förvaltningen av IPS. Detta kommer konto- havarna tillgodo. Den inskränkning av individens placeringsrätt som en sådan förvaltning innebär väger sannolikt inte lika tungt som fördelarna med systemet. Jag anser att IPM:s förslag till organisation har övervägande fördelar. Jag avser därför att återkomma i huvudbetänkandet med ett Former för sparande och förvaltning 79 slutligt ställningstagande och den närmare utformningen av sparandet och förvaltningen av kompetenssparandet. Remissinstansernas syn- punkter på denna punkt och till den modell som redovisas i bilaga 3 är därför av särskild vikt för mig i det fortsatta arbetet. 7Förslag till hur avsatta budgetmedel bör användas Mitt förslag: De medel som avsatt för stimulans till individuell kompetensutveckling , sammanlagt 2,5 mdkr används till startpremier för att stimulera igångsättningen av det reguljära systemet. Medlen används till två typer av startpremier, dels till en grundplåt på riktad till låginkomsttagare som påbörjar ett regelbundet sparande i minst samma omfattning, dels en tillfällig stimulans till arbetsgivare att sluta kollektiv- avtal om avsättningar till individens kompetenssparande. Reserverade medel placeras, tills de tas i anspråk, på ett särskilt konto på . I budgetpropositionen för avsatte 1,35 mdkr för och reserverade 1,15 mdkr för att i form av reducerad skatt stimulera individers kompetensutveckling. Mina förslag till hur jag anser att systemet bör utformas kommer att presenteras i sin helhet /2001 och ett beslut i om ett framtida system kommer att kunna fattas tidigast under vårriksdagen . Ett påbörjande av sparande kan lämpligen ske från . Jag utgår således i mitt förslag från att 2,5 mdkr kommer att vara ackumulerade som ett engångsbelopp vid slutet av . Jag föreslår att detta engångsbelopp på 2,5 mdkr används till en startpremie för att stimulera igångsättningen av det reguljära systemet. Utgångspunkten för mina förslag är att denna startpremie ska stimulera fler att utnyttja systemet. Jag har därför fastnat för att en riktad en- gångssatsning till låginkomsttagare i kombination med en tillfällig stimulans till arbetsgivare att sluta kollektivavtal torde ha störst förut- 82 Förslag till hur avsatta budgetmedel för . sättningar att bidra till ett system som långsiktigt omfattar hela arbets- kraften. Jag har tidigare angivit som en grundläggande utgångspunkt för mina förslag att ett system för IKS bör utformas som ett generellt system som omfattar alla i arbetskraften. Det innebär också att det måste kunna uppfattas som attraktivt och möjligt för alla oavsett inkomst att delta i ett regelbundet sparande.