sou · GOB399d3 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 99 d3 Regeringens kommittédirektiv 1998:84............................................................. Ledarskap och chefskap – en ledningspolicy för tingsrätter och Praktiska ledningsfrågor i tingsrätter och länsrätter ................................... Förhållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska Redovisning av enkätundersökning ................................................................ Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare.............................................. Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare......... Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal ................................... Resultat enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare................................. Resultat enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke Resultat enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal .................... Vem skall administrera domstolarna?........................................................... Redogörelser för avgöranden i tillsyns- och ansvarsfrågor med huvudsaklig inriktning på domstolar och domare.............................................. Viss rättstillämpning hos domstolarna, JO och JK.................................................. Anmälningar mot domare till Riksåklagaren Ärenden hos t.o.m. i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande beträffande domare ...................... Viss statistik m.m................................................................................................... Statistik beträffande den svenska domarkåren ....................................................... Andelen kvinnliga högre domare i övriga .................................................. Antal sökande till anställningar som ordinarie domare ........................................... Jämförelse mellan domarutnämningar efter kallelse respektive ansökan ................ Andel administration av de totala personalresurserna i domstolarna ...................... Undersökningar av allmänhetens förtroende för domstolarna................................. Översättningar av vissa internationella dokument ............................................ Rekommendation R (94) 12 av ministerråd till medlemsstaterna om domares oberoende, skicklighet och roll................................ Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning.......................................... Domstolschefens roll och utnämningen av högre domare Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att se över domstolschefens roll. Kommittén skall klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verk- samheten förstärks. Kommittén skall vidare överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstols- chefer. Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Utnämningen av högre domare Kommittén skall se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag om hur förfarandet kan ut- formas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter beaktas från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsveten- skaplig eller praktisk verksamhet. Kommittén skall också överväga om kan ges en roll i sam- manhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer nya krav på domstolscheferna. Domstolschefernas administrativa uppgifter kan numera i stor utsträckning jämställas med vad som gäller i andra verk- samheter. Domstolschefens roll innefattar förutom ansvar för budget och personal också ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbets- rutiner. Domstolschefen skall svara för planeringen av domstolens verksamhet och se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. betonade att domstolarna, i likhet med annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning (SOU 1994:99 s. 296 f.). I betänkandet diskuterade kring domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen. ansåg att de viktigaste frågorna, t.ex. principerna för omfördelning av mål och liknande övergripande tillämpningsbeslut, bör beslutas i kollegiala former medan chefsdomaren bör ansvara för styrningen i övrigt. menade också att det adminis- trativa chefskapet måste förstärkas med kompetenta administratörer som inte är domare. På så sätt kan domstolschefen i högre grad ägna sig åt dömande verksamhet och koncentrera sig på övergripande och kvalificerade administrativa frågor. Domstolschefens roll är komplicerad genom att han eller hon ständigt måste väga de regler som finns om myndighetschefens ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt mot de enskilda domarnas grundlagsfästa skydd för sin självständighet i Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Det förekommer att domstolschefer av rädsla för övertramp tvekar att ingripa mot problem i en domares tjänste- utövning. Balansgången är känslig och det är därför nödvändigt med en diskussion som klarlägger var gränsen går. Annars finns det en risk för att domstolsväsendet får passiva chefer i stället för de aktiva ledare som behövs. , som diskuterade balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet, menade bl.a. att de regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Enligt kan en alltför strikt och stelbent ordning till skydd för domarens oavhängighet i praktiken medföra svårigheter att på ett smidigt och humant sätt nå en lösning i både det allmännas och den enskilde domarens intresse (SOU 1994:99 s. 251 f.). () och Justitiekanslern () har vid olika tillfällen haft anledning att granska den interna administrativa styrningen av domstolarna och domstolschefens roll vad gäller till- synen över den dömande verksamheten. I ett par beslut har JO t.ex. behandlat chefsdomares (resp. chefsrådmans) ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid (JO 1991/92 s. 35 och 1992/93 s. 48). I ett annat beslut kritiserar JO en beslut att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare (1988/89 s. 19). JK har bl.a. behandlat plenums befogenheter enligt tingsrättsinstruktionen (JK 1981 s. 15). JK har också tagit upp frågor som rört lottning av mål t.ex. i JK 1989 s. 70 där det var fråga om en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål skulle tilldelas rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande. har ytterligare två intressanta beslut tillkommit. Dessa behandlar frågan vad en domstolschef är förbjuden respektive skyldig att göra i sin tillsyn över den dömande verksamheten. I ett beslut kritiserar JK en hovrätts beslut att skilja ett hovrättsråd från handläggningen av ett pågående mål. JK menar att det i den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste innefattas en rätt att - utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten (JK 1996 s. 59). I ett beslut kritiserar JO en domstolschef för att denne underlåtit att överväga om det fanns skäl att göra anmälan enligt 15 § anställningsförordningen (1994:373) mot en rådman som vid upp- repade tillfällen fått mål återförvisade på grund av rättegångsfel (JO:s dnr 2789-1996 och 4002-1997). Domstolschefens roll har också på andra sätt uppmärksammats , bl.a. vid den konferens för domstolschefer som hölls i regi (se specialnummer av DV Informerar ). har också, utifrån utveck- lingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna, utarbetat ett nytt chefsutvecklingsprogram, som genomfördes och . Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som domstolschef betraktas i allmänhet som en sluttjänst. Detta kan sannolikt delvis förklaras av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning oftast är förenat med byte av bosättningsort. En bidragande orsak till den begränsade rörlig- heten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga ordinarie domare utnämns med fullmakt. Det kan därför övervägas att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegrän- sad anställning som domstolschef. Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten I de två högsta instanserna förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter, i praktiken alltid den äldste, att vara domstolens ordförande. Denne är enligt den för respektive Regeringsrätten gällande instruktionen administrativ chef för domstolen. Vardera domstolens administrativa enhet leds av en särskild kanslichef. framförde i sitt betänkande Rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31, s. 129) att det för arbetets gång otvivelaktigen skulle vara fördelaktigt, om i spetsen för sattes en president, vilken i likhet med presidenterna i hovrätterna skulle leda arbetet inom domstolen. I betänkandet ut- talades vidare att de skäl som talade för tillsättandet av en president även borde leda till att posten som avdelningsordförande inte ovillkorligen skulle tillfalla den äldste utan den mest lämplige därtill. Förslaget ledde dock inte till ändringar i dessa delar. 1946:135 med förslag till lag om Högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring, m.m. föreslog Kungl. Maj:t att ord- förande på avdelning skulle utses bland Högsta domstolens ledamöter av konungen och att den äldste bland ordförandena tillika skulle vara Vid behandlingen av propositionen uttalade första lagutskottet att starka skäl i och för sig talade för att inrätta ett presidentämbete i . Utskottet avstod dock från att föreslå detta eftersom det skulle strida mot föreskriften i dåvarande 17 § regeringsformen om att konungens domsrätt skulle utövas av minst tolv justitieråd. Enligt utskottet innebar föreskriften nämligen att Högsta domstolens ledamöter som domare skulle inta en jämbördig ställning. Utskottet ansåg emellertid att grundlagsstadgandet inte hindrade att en av Högsta domstolens ledamöter gavs en ledande ställning i administrativt hänseende. Med ändring av förslaget i propositionen föreslog utskottet därför att konungen, utan beaktande av anciennitetsprincipen, skulle utse en av Högsta domstolens ledamöter att för återstoden av sin tjänstetid vara domstolens ordförande. I betänkandet uttalades vidare att valet av ordförande måste ske med den största omsorg samt att avgörande vikt måste fästas vid vederbörandes förmåga att utöva en fast ledning av domstolens arbete och att bemästra de frågor av administrativ natur som kan uppkomma (1 LU 1946:43, rskr. Valet av ordförande har dock i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen. Även om det nuvarande systemet fungerat väl finns det, med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna, anledning att på nytt se över kriterierna vid tillsättning av ordförandena i och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president. Utnämningen av högre domare Anställningar som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresident, hovrätts- och kammarrättslagman, ordförande i , domare i , ordförande och vice ordförande i , i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samt chef för de tre största arrende- och hyres- nämnderna beslutas direkt av regeringen efter ett kallelseförfarande. Detta innebär att anställningarna beslutas utan något ansöknings- förfarande eller något formellt anmälningsförfarande. Anställningarna som ordförande i skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade till . Anställningsärendena aktualiseras genom att domstolen tar kontakt med det ansvariga departementet eller genom att departementet bevakar Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt, t.ex. genom förslag från den aktuella domstolen eller genom att någon informellt har anmält intresse. Kandidaterna diskuteras med chefen för den aktuella domstolen eller med presidenten för den hovrätt eller kammarrätt som underrätten hör under. Vid utnämning av justitieråd och regeringsråd redovisar justitieministern kandidatförslaget i domstolens plenum. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Synpunkter på de tilltänkta kandidaterna inhämtas under hand vilket innebär att någon egentlig dokumentation inte görs av de uppgifter som lämnas inför regeringens beslut om utnämningen. Detta anställningsförfarande behandlades i betänkande Domaren i (SOU 1994:99). Domar- utredningens och remissinstansernas övergripande uppfattning var att beredningen av dessa anställningsärenden behöver förstärkas och bli mer öppen. Med anledning av ett par motioner behandlade justitieutskottet frågan i sitt betänkande Processrättsliga frågor (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f.). Utskottet ansåg att en allsidig garanti för domstolarnas och de enskilda domarnas självständighet fordrar ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan sättas i fråga. Härvidlag kan man, enligt utskottets mening, inte nöja sig med att falla tillbaka på den allmänna regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid utnämningen. Även frågan om vem som skall utnämna domare och i vilka former måste vägas in. I enlighet med utskottets hemställan beslutade om ett tillkännagivande av innebörd att regeringen får i uppdrag att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att se över rekryteringen till de domaranställningar som tillsätts efter ett kallelseförfarande (rskr. 1997/98:228). Även om det nuvarande förfarandet fungerar väl är det också regeringens uppfattning att det finns anledning att se över förfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumenta- tionen samt säkerställa en bred rekrytering. Kommitténs uppdrag är att mot bakgrund av det diskuterade reformbehovet på området se över domstolschefens roll med avseende på ansvaret för den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten. Uppdraget innefattar att klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om den administrativa styrningen av domstolsverksamheten, vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. En viktig fråga som bör diskuteras i sammanhanget är domarnas fortbildning. Styrande för domarnas fortbildning bör vara domstolens behov av t.ex. ökad kompetens inom vissa områden och inte endast domarnas egna önskemål. Eftersom domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt bör det övervägas om han eller hon skall ha möjlighet att beordra en domare att genomgå fortbildning. I uppdraget ingår att behandla ledningsfunktionen i hela dess vidd. Kommittén skall överväga om plenum och kollegium bör finnas kvar och hur arbetsfördelningen i så fall bör vara mellan de organen och domstolschefen. Här kan nytta dras av erfarenheterna av de organisationsförändringar som genomfördes i . Organisationsförändringarna utvärderades av Domstol- verket i samverkan med tingsrätten (DV rapport 1995:4). Kommittén skall även behandla ansvarsfördelningen mellan domstols- chefen och de övriga chefsdomare (chefsrådmän och överrättslagmän) som kan finnas vid domstolen. Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstols- chefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av dom- stolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. I det sammanhanget bör beaktas att den administrativa organisationen ut- formas så att domstolschefen ges tillräckligt utrymme för att ägna sig åt dömande verksamhet. Kommittén skall även överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstols- chefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef. Eftersom domstolschefen leder domstolens verksamhet finns det ingen som på ett tidigt stadium och ett naturligt sätt kan ingripa med stöd och råd när chefskapet av någon anledning inte fungerar. Det stöd erbjuder avser, utöver chefsutvecklingsprogrammet, framför allt rent administrativa frågor. Vad gäller det praktiska ut- övandet av chefskapet är domstolscheferna som regel hänvisade till att på eget initiativ söka stöd hos andra domstolschefer. När det gäller domstolscheferna vid underrätterna skulle ett stöd t.ex. kunna ges genom utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrätts- president. I fråga om tingsrätterna finns ett visst författningsstöd för en sådan lösning i och med att det i 2 kap. 1 § föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. Den ursprungliga innebörden av bestämmelsen, nämligen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att underrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar. Kommittén skall alltså överväga om det finns anledning att införa någon form av organiserat stöd för domstolschefer och hur det stödet i så fall bör utformas. Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i och Regeringsrätten samt, mot bak- grund av vad ovan sagts om utformningen av den administrativa organisationen, överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president. Kommittén skall slutligen se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag till hur för- farandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering där erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rätts- vetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i diskussionen i betänkande. Uppdraget innefattar således att överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samråds- förfarande. Kommittén skall också överväga om för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Kommittén skall vid sina överväganden ta hänsyn till de särskilda omständigheter som gäller vid anställning av ordförande i . Vid genomförandet av uppdraget skall kommittén beakta FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary som antogs vid den sjunde i om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar samt rekommendation till medlemsstaterna avseende domarnas självständig- het, effektivitet och roll, Nr R (94) 12. Utredningstid och generella direktiv Utredningen skall samråda med den utredare som har i uppdrag att göra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn (Fi 1998:12) i de frågor som har beröringspunkter med den utredningens arbete. Vidare skall utredningen informera de centrala arbetstagarorganisa- tionerna inom den statliga sektorn och ge dem tillfälle att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter på utred- ningen. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpoli- tiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget skall redovisas . – en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter 1 Uppdraget och dess genomförande Efter önskemål från deltagarna i en av chefsutbild- ningsserier beslutade verket att tillsätta en arbets- grupp med uppgift att utarbeta en ledningspolicy för domstolsväsendet. I direktiven för gruppen anförs bl.a. följande. Arbetsgruppen skall utarbeta en policy för, i första hand, ledningen av underrätterna. Av ledningspolicyn bör framgå domstolschefens uppgifter och ansvar i olika hänseenden samt handlingsutrymme och metoder för att utöva ledarskapet. Till ledamöter i arbetsgruppen har utsetts Konsulten har utsetts till expert och tf kammar- rättsassessorn till sekreterare. Arbetsgruppen har fullgjort sitt uppdrag genom att i separata doku- ment utarbeta dels denna ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter, Ledarskap och chefskap, dels en promemoria Praktiska ledningsfrågor. 1.1Ledningspolicyn – syfte och avgränsningar Ledarens uppgifter och ledarskapets förutsättningar varierar över tiden och från domstol till domstol. Allt ledarskap kan sägas vara situations- betingat. Den pågående moderniseringen av domstolsväsendet och knappheten på resurser ställer andra och större krav på chefen jämfört med vad som har gällt i förfluten tid. Denna Ledningspolicy syftar inte till att ge svaren på alla frågor som en domstolschef kan ställas inför. Målsättningen är i stället att den skulle kunna få karaktär av en för domstolsväsendet gemensam platt- form som kan utgöra underlag för en levande diskussion i olika kretsar, men som i första hand för domstolscheferna ger underlag och stimulans för uppbyggnaden och utvecklingen av den egna ledningsfilosofin och det egna ledarskapet. Domstolschefen får hjälp och vägledning i den svåra frågan: hur vill jag utforma mitt eget ledarskap, med mina förutsättningar och erfaren- heter, i den domstol som jag är satt att leda och med de förutsättningar som gäller här och ? Detta är en fråga som varje domstolschef åter- kommande måste ställa sig. Ledningspolicyn sätter chefens uppgifter och befogenheter i fokus. Även om policyn sålunda i första hand riktar sig till underrätts- cheferna, kan den utöver huvudändamålet tjäna ytterligare ett par syften den bidrar till att klargöra för chefskandidater vilka krav som ställs på chefen den bidrar till att klargöra för alla anställda i domstolsväsendet både vilka krav som uppdragsgivarna ställer på ledarskapet och vad som förväntas av de anställda som medarbetare. Samverkan och trivsel är omistliga faktorer för uppnående av effekti- vitet och kvalitet. Ledningspolicyn måste emellertid även innehålla avsnitt som behandlar motsättningar och avarter.