sou · GOB391d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Arbetarskyddsstyrelsen ser framför allt till de negativa konsekven- ser som rökning har på personalens arbetsmiljö. anser att restauranger bör omfattas av samma regler som andra gemen- samhetslokaler, eventuellt med möjlighet till begränsade undantag. Motivet är restauranganställdas rätt till rökfri arbetsmiljö, att restau- rangmiljön fungerar som trendsättare för ungdomar och att restauranger bör vara tillgängliga för dem som får obehag eller besvär av rökig luft. Flera instanser, såsom, Cancerfonden, Hjärt-Lungfonden och Hjärt- och , anger solidariska och sjukdomsföre- byggande skäl. Hjärt- och säger att lojaliteten med de som inte röker, allergiker, lungsjuka och andra som inte tål att vistas i rökiga miljöer samt alla som arbetar inom restaurangbranschen, måste vara större än att tillgodose nikotinbegäret hos minoriteten av befolkningen som röker. Flera instanser anser att det är en rättighet, och en självklarhet att en miljö där man intar mat och dryck inte skall utsättas för rök. TCO och förespråkar rökfrihet på restauranger. LO har inställ- ningen att rökfrihet på restauranger är en viktig arbetsmiljöfråga. Flera kommuner och landsting förespråkar att rökning på restau- ranger förbjuds. De skäl som anges varierar, men oftast handlar det om rättigheten för alla människor – och restauranganställda i synnerhet – att vistas i en rökfri miljö. De kommuner och landsting som förordar rökfrihet är landstingen i , , , Västra Göta- land, län, , och , samt , , , , , , , , , , och kom- muner. Många kommuner, länsstyrelser och landsting vill ha rökfrihet och en skärpning av tobakslagen, men är tveksamma till totalförbud. Det gäller t.ex. för , , , , , , , , och kom- muner, i och , samt landstingen i , , , och . En instans är helt emot förändringar av tobakslagen. Det är Hotell- och Restaurangägare som anser att nuvarande lagstiftning är fullt tillräcklig, och pekar på hur ett tobakspreventivt arbete i mycket kan byggas på frivillighet. Kommitténs överväganden och förslag Kommittén föreslår att tobakslagen skall ändras så att rökning på res- tauranger och andra serveringsställen förbjuds. Förslaget motiveras av hänsyn till personalen och av hänsyn till gästerna. Passiv rökning inne- bär allvarliga hälsorisker vid långvarig exponering. Tobakslagen inne- håller en regel om att arbetsgivaren skall svara för att ingen arbets- tagare mot sin vilja utsätts för passiv rökning i den lokal där han är verksam. Denna regel har dock inte gällt serveringsutrymmen. Kortvarig exponering kan också innebära mer begränsade hälso- risker eller obehag, i synnerhet för personer med astma/allergi, känsliga luftrör eller andra särskilda svårigheter. Kommittén anser det därför rimligt att rökning är förbjuden i lokaler som skall vara tillgängliga för alla. Tobakslagen innehåller redan förbud mot rökning i t.ex. allmänna färdmedel, lokaler där det anordnas allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar, samt i lokaler dit allmänheten har tillträde (frånsett särskilda rum eller utrymmen som särskilt avsatts för rökning i delar av lokalerna). Tobakslagen innehåller också ett än mer strikt förbud mot rökning i lokaler för barn och ungdom. Så tillåts rökning t.ex. inte i skolor t.o.m. gymnasienivån. Skyddet för barn och ungdom är också mer långt- gående genom att även omfatta miljöer utomhus, t.ex. skolgårdar. De allvarliga hälsoriskerna av passiv rökning är således i första hand ett hälsoproblem för dem som arbetar i rökiga lokaler. Om normal arbetarskyddslagstiftning skulle tillämpas på miljötobaksrök, skulle rökning vara totalt förbjuden i alla arbetslokaler, eftersom röken inne- håller ämnen som är cancerframkallande. När tobakslagen tillkom bedömdes dock att ett totalt förbud mot rökning i arbetslokaler skulle vara en alltför långtgående åtgärd. I stället infördes, som framgått, en lagregel som ålägger arbetsgivare att se till att ingen mot sin vilja utsätts för passiv rökning i sin arbetslokal. Det gjordes därvid undantag för restauranger och andra serveringsställen. Nuvarande regler för rökning i restauranger innebär att serverings- ställen med 50 sittplatser eller mer skall hålla en del av platserna rök- fria. För serveringsställen med färre platser är det innehavarens sak att avgöra om rökning skall tillåtas, och i så fall i vilken utsträckning Kommittén finner inget skäl till att reglerna för rökning i restau- ranger och andra serveringslokaler skall vara mer tillåtande än de regler som gäller för andra lokaler dit allmänheten har tillträde. Restau- rangerna har av tradition varit en miljö där rökning varit tillåten, men detsamma gäller för många andra miljöer, t.ex. sammanträdesrum, arbetsplatser, olika slag av väntrum och vissa allmänna färdmedel, som är rökfria. Det står klart att en stor del av restaurangbesökarna besväras av den rökiga miljön, medan de som anser att rökning skall vara helt tillåten utgör en minoritet. Det har framförts farhågor om att rökfri miljö på restaurangerna skulle innebära ett bortfall av kunder och därmed innebära ett eko- nomiskt avbräck för näringsidkarna. Utländska erfarenheter ger dock inget stöd för sådana farhågor. Man kan vidare utgå ifrån att en rökfri miljö på restauranger bör innebära ett tillskott av kundgrupper som undviker att gå på restaurang därför att miljön är rökig, t.ex. personer som är känsliga för rök, barnfamiljer m.fl. Det faktum att en stor majoritet av befolkningen numera är rökfri talar i samma riktning. Kommittén föreslår således att restauranger och andra serverings- ställen skall omfattas av den grundregel om rökfritt som gäller för andra lokaler dit allmänheten har tillträde. Liksom i fråga om dessa lokaler, bör det öppnas en viss möjlighet att tillåta rökning i någon eller några delar av lokalerna som särskilt avsätts för detta. Av hänsyn till att lokalerna är arbetsplatser bör dock möjligheterna att tillåta rökning begränsas i något större utsträckning än för andra allmänna lokaler. Det är också viktigt att tillsynsverksamheten skall vara så enkel som möjligt. Således bör rökning endast kunna tillåtas i separata rum som särskilt avsätts för rökning. Sådana rum skall vara beskaffade så att röken inte sprids till övriga delar av lokalen. Ett rum där rökning tillåts skall vidare vara beläget så att arbetstagare och gäster inte måste vistas där eller passera genom det för att nå andra delar av lokalerna eller liknande. Att dessa rum särskilt avsätts för rökning innebär således även att servering eller annan verksamhet inte skall bedrivas där. Dessa krav kan självfallet innebära vissa kostnader för t.ex. om- byggnad för den som inrättar ett rökrum. Detta får beaktas vid närings- idkarens överväganden om huruvida rökning skall tillåtas. Kommitténs förslag innebär dock ingen skyldighet för någon näringsidkare att inrätta rökrum. Mot denna bakgrund finner kommittén att någon när- mare beräkning av kostnaderna för detta inte erfordras från kommitténs sida. 2 § första stycket 6 - 7 Punkten 6 ersätter de nuvarande bestämmelserna i 4 § andra stycket enligt vilka serveringslokaler, restauranger och serveringställen undan- tas från rökförbudet enligt bestämmelserna i 2 § sista stycket. Änd- ringen innebär att denna punkt tillförs en bestämmelse om rökförbud i restauranger och serveringställen. Hänvisningen i 7 innebär i sak ingen förändring. 4 § andra stycket Ändringen innebär att andra stycket utgår. Bestämmelsen i paragrafen kommenteras i kommentaren till 2 § första stycket 6 och 6 §. Restauranger och andra serveringställen skall omfattas av grundregeln om rökfrihet som gäller för andra lokaler dit allmänheten har tillträde. Liksom ifråga om dessa lokaler bör det öppnas en viss möjlighet att tillåta rökning i något eller några rum i lokalerna, som särskilt avsatts för detta. Rökning kan dock endast tillåtas där lokalernas beskaffenhet gör det möjligt att förhindra att röken sprids till andra delar av lokalen, dvs. i ett särskilt rum. Sådana rum skall vara belägna så att det inte är nödvändigt för arbetstagare eller besökare att vistas i dem eller passera genom dem för att nå andra delar av lokalerna. Att rum avsätts för rökning innebär vidare att servering eller annan verksamhet inte skall bedrivas där. Detta hindrar dock inte att tillfälliga arbetsinsatser, t.ex. städning, får ske när rökning inte pågår i lokalen. Bestämmelsen har i paragrafen utförligt kommenterats i den all- männa motiveringen. 8.4Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) med avseende på licenssystem för detaljhandel med tobak Kommittén föreslår att detaljhandel med tobaksvaror endast skall få bedrivas av den som erhållit säljtillstånd. Sådana tillstånd skall utfärdas av kommunen som också får besluta om villkor för tillståndet och om avgifter för handläggningen om frågor om säljtillstånd. Kommunen skall också besluta om återkallelse av säljtillstånd, t.ex. om en näringsidkare systematiskt säljer tobak till minderåriga. I första hand skall man dock söka åstadkomma rättelse genom varningar eller förelägganden och förbud som kan förenas med vite. Kommittén föreslår också att det öppnas möjlighet för kommunerna att ta ut avgifter för sin tillsyn enligt tobakslagen. Allmän motivering till lagförslaget Tobakshandel är en s.k. fri näring, vilket innebär att i princip alla näringsidkare kan sälja tobak. Tobaksvaror har också blivit en av de mest lättillgängliga produkterna i samhället och säljs inte enbart i tobaksaffärer utan även i livsmedelsbutiker, kiosker, bensin- stationer, restauranger, gatukök osv. rådde helt andra förhållanden. fanns ett statligt monopolföretag, Svenska Tobaksmonopolet, som hade ensamrätt på produktion, import och partihandel av tobak. och därefter hade monopolet även kontroll över detaljhandeln, genom att tobaksvaror endast fick säljas av återförsäljare som i särskild ordning hade antagits av monopolet. såldes tobak således endast i speciella tobaksaffärer. Det statliga monopolet avskaffades , varvid tobaksvaror i ökande grad började saluhållas av andra butiker, t.ex. användes cigaretter som särskild lockvara i vissa klädbutiker. Den ökade kunskapen om rökningens skadeverkningar har därefter lett till vissa restriktioner för detaljhandeln med tobak. Ett exempel på detta är att marknadsföring av tobaksvaror på säljställen endast får ske med iakttagande av s.k. särskild måttfullhet. gående förändringen skedde då det genom en ändring av tobakslagen infördes ett förbud mot att sälja tobaksvaror till barn . Tillgängliga data tyder dock på att åldersgränsen inte efterlevs på ett tillfredsställande sätt. I den undersökning om skolelevers drogvanor som genomförs av CAN () framgår t.ex. att en majoritet av tobaksanvän- darna i årskurs 9 även själva kan köpa tobak. uppgav t.o.m. fler ungdomar än tidigare (av de som röker) att de vanligen köpte sina cigaretter själva. De särskilda utvärderingar som gjorts i anslutning till åldersgränsens införande tyder visserligen på att den lagfästa åldersgränsen efterlevs något bättre än den frivilliga åldersgräns som en del butiker började tillämpa –1996, men förändringarna är små. I provinköpsstudier ledde av försöken till att minderåriga kunde köpa, medan motsvarande siffra i studier låg på . Den omedelbara tillsynen över att åldersgränsen efterlevs åvilar kommunen, medan svarar för den regionala tillsynen. Den centrala tillsynsmyndigheten, , lät genomföra en studie av hur tillsynen organiserats och fungerar. Resultaten visar att tillsynen sker med varierande intensitet på såväl läns- som kommun- nivå. Få länsstyrelser arbetar aktivt med den nya uppgiften. Läns- styrelserna har inte avsatt några särskilda medel för uppgiften. Flertalet länsstyrelser önskar någon form av stöd, t.ex. ekonomiska resurser eller handledning, för att genomföra uppdraget. Inom kommunerna finns stora variationer med avseende på hur till- synen praktiskt genomförs. I cirka en femtedel av kommunerna bedrivs tillsyn vid externa klagomål. I resterande kommuner sker tillsynen aktivt. Vanligt förekommande är att tillsynen sker i samband med annan tillsynsverksamhet. Det är en mindre andel () av de kommunala nämnderna som avsatt nya medel för tillsynen. Merparten av kommunerna () saknar register över försäljningsställen för tobak i kommunen. Kommunerna beskriver ofta att det saknas till- räckliga resurser för ett effektivt tillsynsarbete. Det är självfallet orealistiskt att tro att åldersgränser kan tillämpas fullt ut. Det är svårt för affärsanställda att bedöma ungdomars ålder, i synnerhet i stressade arbetssituationer. Precis som när det gäller andra åldersgränser, kommer åldersgränsen för tobaksvaror inte att kunna tillämpas så strikt att inte några ungdomar kan köpa tobak innan de uppnått den lagstadgade åldern. Det är trots detta mycket angeläget att tillgängligheten för ungdomar begränsas. Av erfarenhet vet man att det finns en del handlare som mer eller mindre avsiktligt negligerar åldersgränsen och regelbundet säljer tobak I vissa fall torde det röra sig om handlare som är oseriösa även i övrigt, t.ex. genom att sälja smugglade eller stulna tobaksvaror. Såväl smugglingen av tobak som stölder av tobaksvaror har – såvitt man kan bedöma – ökat . De åtgärder som vidtogs för att motverka smuggling hade uppenbarligen viss effekt i fråga om den verksamhet som bestått i postorderköp (t.ex. via Internet) och gränshandel. Däremot finns det inga direkta tecken på att den storskaliga kriminella smugglingen skulle ha minskat. Erfarenheter i andra länder Licens- eller tillståndssystem för detaljhandel med tobak finns för när- varande i flera länder. De varierar dock avsevärt vad gäller såväl moti- ven till som i fråga om utformningen av systemen. I finns ända ett nationellt monopol för tobakshandeln. Tobak säljs enbart i buraux de tabac av detaljhandlare som godkänts av landets finansdepartement samt i viss utsträckning av restauranger som har en särskild licens. All distribution sköts i praktiken av ett nationellt företag. Systemet anses vara en viktig förklaring till att cigarettsmugglingen i har väsentligt mindre omfattning än i grannländerna, trots att dessa i allmänhet har lägre cigarettpriser än . I har 46 delstater bestämmelser om licenskrav för detaljhandel med tobak. Ofta är de av rent administrativ karaktär. Åtminstone fyra delstater, däribland t.ex. och , har dock bestäm- melser som innebär att en licens kan återkallas om handlaren säljer tobak till minderåriga. Ytterligare stater har regler om indragning av licens på grund av andra brott. I finns delstatliga system med licenskrav för detaljhandel och även partihandel med tobak. Alla delstater har något slag av licenssystem och avgifterna ger ofta bety- dande inkomster. Motsvarande system finns även i några delstater i . Licenssystemen är ofta av administrativ karaktär och syftar till att ha kontroll över detaljhandeln i syfte att underlätta och finansiera tillsynen. Straffen för försäljning till minderåriga utgörs mestadels av böter och ibland tillfälliga försäljningsförbud. Begränsningar i handeln med andra varor eller tjänster Det är inte ovanligt att samhället reglerar handeln med varor eller tjänster som kan vara förknippade med risker för t.ex. hälsa eller miljö. Ett exempel som har många paralleller med tobakshandeln gäller detaljhandeln med alkoholdrycker. Försäljning av alkohol får endast ske i särskilda butiker tillhöriga ett statligt monopolföretag, System- bolaget . Även tillverkning, import, utskänkning etc. är strikt regle- rade och bl.a. förenade med tillståndstvång. Detaljhandelsmonopolet är en i den svenska alkoholpolitiken och har kraftfullt för- svarats mot nya utmaningar, bl.a. i . Ett annat exempel gäller läkemedel, som endast får säljas i inrätt- ningar som tillhör ett statsägt monopolföretag, . Mono- polet gäller även receptfria läkemedel. Det finns vidare omfattande regleringar som gäller saluhållande av livsmedel, bl.a. regleras loka- lernas beskaffenhet, personalhygien m.m. Detaljhandelslokaler, dvs. livsmedelsbutiker och dylikt, skall efter särskild ansökan godkännas av en tillsynsmyndighet (t.ex. nämnd) för att få tas i bruk. Överlåtelser, ombyggnader etc. måste anmälas till tillsynsmyndigheten som också har rätt att ta ut avgifter för tillsynen. Ett annat exempel gäller solarier. För innehav och användning av solarium, annat än privat i hemmet, krävs tillstånd från Statens strål- skyddsinstitut (SSI) enligt strålskyddslagen (1988:220). För s.k. kos- metiska solarier krävs inget tillstånd, men den som bedriver verksamhet där solarium upplåts till allmänheten skall se till att de regler som meddelats i en särskild förordning från SSI (SSI FS 1988:2) följs. Verksamheten skall bl.a. anmälas till resp. kommuns miljö- och hälso- skyddsförvaltning eller motsvarande. Råd och information, utformat enligt SSI:s förordning, skall finnas anslaget på eller intill varje sola- rium. SSI kan överlåta tillsynen över efterlevnaden till en kommun, om kommunen frivilligt åtar sig denna tillsyn. För sådan tillsyn kan kom- munen ta ut avgifter som motsvarar kommunens kostnader av dem som bedriver verksamheten. Många fler exempel skulle kunna anföras. Denna kortfattade redo- görelse torde emellertid vara tillräcklig för att visa att det inte är ovanligt eller oskäligt att ställa upp tillståndskrav och liknande för handel med varor eller tjänster som kan innebära risker för hälsa eller miljö. behandling av frågan om tillståndskrav för tobakshandel Ett förslag om införande av kommunala säljtillstånd återfanns i det underlag till nationell handlingsplan mot tobak som överlämnade till regeringen och som senare överläm- nades till . Institutets förslag överens- stämmer i huvudsak med kommitténs förslag nedan. Institutets förslag till handlingsplan har remissbehandlats. Ungefär hälften av de remissinstanser som uttalat sig i frågan om säljtillstånd eller om handlingsplanen i dess helhet, stöder förslaget. Till dessa hör bl.a. och . Ett femtontal instanser, inkl. och avstyrker förslaget. Här nedan ges några exempel på remissyttranden. , , , Can- cerfonden, och Hjärt- och Lungsjukas Riksför- bund stöder förslaget utan vidare kommentarer. stöder likaså förslaget att införa säljtillstånd eftersom tillsynen av ålders- gränsen då kan underlättas. Styrelsen varnar dock för att tobaks- branschen ofta lyckas vända restriktioner till sin fördel samt anför att förslaget till straffsanktioner är onödigt komplicerat. är positivt under förutsättning att tillsynen avgifts- finansieras. anför särskilt att tillstånd skall ges till butiksinnehavaren och att denna skall vara juridiskt ansvarig för att reglerna om tobaksförsäljning följs. De påpekar att det är butikspersonalen som åtalas om tobak lämnas ut till den som är . Kammarrätten i och avstyrker för- slaget med hänvisning till att underlaget för tillståndskravet är brist- fälligt. Även är negativt till förslaget och anför som grundläggande utgångspunkt att näringsfrihet bör råda om inte tungt vägande skäl talar för en inskränkning av den. Internationella handels- kammarens svenska , , , , Svenska tidningsutgi- vareföreningen, , , och Hotell- och Restau- rangföretagare avstyrker främst med tanke på den omfattande byråkrati som förslaget enligt dem skulle leda till. och Tjänste- företagen anför att systemet skulle kräva uppbyggnad av en gigantisk kontrollorganisation som inte är motiverad. avstyrker förslaget med motiveringen att det inte skulle komma över den illegala tobakshanteringen men avsevärt öka kostnader och administration för både den etablerade handeln och kommunerna. Kommitténs överväganden och förslag Kommittén har föreslagit särskilda folkhälsomål med bl.a. inriktning på att kraftigt minska tobaksbruket bland barn och ungdom. Tobaksbruket utgör ett av de allra största folkhälsoproblemen, och det finns från folk- hälsosynpunkt således starka skäl att minska tobaksvarornas till- gänglighet för barn och ungdom. Efterlevnaden av den lagfästa ålders- gränsen vid försäljning måste förbättras avsevärt. Mot denna bakgrund finns det enligt kommitténs mening flera skäl att förstärka kontrollen över tobaksförsäljningen. I första hand bör man av hälsoskäl öka möjligheterna att ingripa mot handlare som säljer tobaks- varor till barn och ungdom. Det finns också anledning att förstärka tillsynen såväl för att bidra till att bekämpa handel med smuggel- cigaretter som för att få större möjligheter att följa hur marknads- föringen av tobaksvaror vid säljställen utvecklas. Den seriösa tobaks- handeln, där man inte säljer tobak till barn och inte befattar sig med smuggel- eller stöldgods m.m., bör få samhällets stöd att undgå illojal, snedvridande konkurrens från oseriösa handlare. Mot denna bakgrund finner kommittén att det bör införas ett system där tobaksvaror endast får saluhållas av den som har fått ett särskilt säljtillstånd. Förslaget om säljtillstånd tar sikte på detaljhandel med tobak. Det är enligt kommitténs mening befogat att ställa krav på den som säljer tobak som liknar de krav som ställs på den som serverar alkohol. På samma sätt som när det gäller alkoholservering, bör således kommu- nerna få rätt att efter ansökan meddela säljtillstånd. Innan tillstånd ut- färdas bör kommunen förvissa sig om att näringsidkaren ifråga är seriös, strävar efter att följa gällande lagstiftning och har den kunskap som behövs för hanteringen. Den som bryter mot lagstiftningen bör kunna få sitt säljtillstånd indraget. Genom ett system med säljtillstånd får kommunen naturligt en god överblick över vilka näringsidkare som säljer tobak. Detta förbättrar kommunens möjligheter att nå dem med information om tobakslagen m.m. Man kan fråga sig om ett system med säljtillstånd är förenligt med EG-rätten, särskilt med artikel 30 i som i princip för- bjuder kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstaterna samt åtgärder med motsvarande verkan. Praxis i , särskilt det s.k. Keck-målet , talar dock för att nationella bestämmelser om vad domstolen kallar certain selling arrangements är förenliga med artikel 30. Det krävs att de nationella bestämmelserna gäller lika för alla som driver handel i landet och att de påverkar marknads- föringen av såväl inhemska varor som varor från andra medlemsländer. För systemets förenlighet med EG-rätten talar också det faktum att ett liknande system finns i . Likaså har reglering av alkoholhanteringen, med licenser för tillverkning, import och parti- handel samt statligt detaljhandelsmonopol, i funnits vara förenligt med EG-rätten. Det torde alltså sammantaget inte finnas några skäl till varför en väsentligt mindre långtgående reglering av tobaks- handeln skulle strida mot EG-rätten. Ett system med säljtillstånd innebär ett visst hinder för företags- amheten, t.ex. bland s.k. småföretagare. Kommittén hyser förståelse för att myndigheter och branschorganisationer kan motsätta sig detta slags inskränkningar. Enligt kommitténs mening väger dock hänsynen till folkhälsan tyngre. Åldersgränsen vid tobaksköp infördes särskilt för att skydda barn och ungdomar mot tobaksbrukets skadeverkningar. Det är ytterst angeläget att efterlevnaden av och tillsynen över åldersgränsen förbättras. Systemet med säljtillstånd har därutöver positiva aspekter för före- tagsamheten genom att det kan bidra till att gynna seriösa näringsidkare och skydda mot illojal konkurrens. Införande av säljtillstånd medför också en viss ökad administration för såväl kommuner som näringsidkare. Detta bör för kommunens del vägas mot vinster i form av förbättrade förutsättningar för en rationell tillsyn samt det resurstillskott som de nedan föreslagna tillsyns- avgifterna kan medföra. En del kommuner har framfört farhågor om att tillsynsavgifter ändå aldrig fullt ut kan täcka kommunens kostnader för tillsynen. Mot detta står att kommitténs förslag nedan innebär att avgifter också kan tas ut för sådan tillsyn som åligger kom- munerna utan möjlighet till avgiftsfinansiering. För näringsidkarnas del innebär förslaget likaså vissa kostnader och ökad administration.