sou · GOB350d2 · 2001-01-01 00:00:00 — har den fördelen att bankerna och kreditkortsföretagen garanterar att transaktionen fungerar. finns det också ett antal företag som har specialiserat sig på att hantera betalningar över Internet. De erbjuder bl.a. tekniska lösningar och bankkontakter för betalningsöverföringar. Innan utredningen överväger vilka åtgärder som kan vara lämpliga med avseende på Internet o.d. finns det anledning beröra dels lagstift- ningen på vissa andra områden som är av intresse i sammanhanget, dels vissa utländska förhållanden. 6.6Lagstiftning m.m. på vissa andra områden Det pågår tillbaka arbeten på ett flertal områden för att anpassa den svenska lagstiftningen till den nya tekniken. Till att börja med kan nämnas att det, , finns en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor (SFS 1998:112, se även betänkandet Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40). Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden (1 §). Lagen tar inte sikte på transaktioner på Internet rent allmänt utan riktar in sig på särskilt tillhandahållna tjänster. 1997/98:15 anges att den snabba tekniska utvecklingen medför att det inte är möjligt att mer exakt än vad som gjorts i lagtexten definiera begreppet elektronisk anslagstavla och att en mer detaljerad definition eller redogörelse skulle riskera att snabbt bli inaktuell (a.a. s. 9). Vidare framhålls att definitionen av elektronisk anslagstavla innefattar alla tjänster som innebär att någon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden och att den tekniska lösningen som tillhandahållaren har valt för tjänsten därför i princip inte har någon betydelse. Det anförs också att stor vikt skall läggas vid om tillhandahållaren erbjuder meddelandeförmedling på ett sådant sätt att han eller hon framstår som den som driver en verksamhet, en tjänst, inriktad på sådan förmedling (a.a. s. 10). Exempel på en verksamhet som utgör en elektronisk anslagstavla är s.k. webbhotell. Ett sådant innebär att en förmedlare erbjuder kunder möjligheten att lägga upp egna informationsdatabaser i form av hemsidor som nås genom förmedlaren. Lagen gäller inte, enligt 2 §, bl.a. tillhanda- hållande endast av nät eller andra förbindelser för överföring av med- delanden eller av andra anordningar som krävs för att kunna ta i anspråk ett nät eller annan förbindelse. Härigenom torde Internet- operatörernas verksamhet falla utanför lagens tillämpningsområde. Inte heller omfattas elektronisk post av lagens tillämpningsområde. mot kan man på goda grunder anta att Internetleverantörernas verk- samhet omfattas av lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst och bl.a. vara skyldig att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av vissa brottsliga meddelanden och av meddelanden som utgör intrång i upp- hovsrätt eller i rättighet som skyddas av upphovsrätt (5 §). Den som bryter mot lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst (6- 7 §§). Det kan mot denna bakgrund konstateras att lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor i dess nuvarande utformning inte har någon betydelse när det gäller att lösa problemen på spelområdet, då den endast tar sikte på vissa särskilt angivna förfaranden som inte rör spel. En annan uppmärksammad lagstiftning med bäring på ny teknik är personuppgiftslagen (1998:204) – PUL – som trädde i kraft . Lagen har utformats för att tillgodose kraven i EG- direktivet 95/46/EG om personuppgifter och är i stora delar en direkt överföring av direktivets text. Lagen gäller behandling av person- uppgifter och reglerar i huvudsak under vilka förhållanden person- uppgifter får behandlas utan samtycke av den berörde. Lagen är teknik- oberoende (5 §) och omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter liksom även manuellt (på papper) förda personregister under förutsättning att uppgifterna är ordnade i något visst system. Lagen har kritiserats i vissa avseenden och en del ändringar i den har redan gjorts (se SFS 1998:1436, 1999:1059 och 1999:1210). En fråga som har betydelse när man överväger begränsningar i rätten att kommunicera via Internet är huruvida den grundlagsskyddade yttrandefriheten omfattar Internet och annan ny teknik – och således kan utgöra ett skydd för den som bedriver verksamhet där. Begräns- ningar som tar sikte på sändningar i radio och TV, vilka omfattas av den grundlagsskyddade yttrandefriheten, finns redan enligt gällande lotterilag. Det krävs sålunda alltid tillstånd för att anordna lotterier i dessa medier och det gäller dessutom särskilda förutsättningar för att få ett sådant tillstånd. Detta har ansetts vara förenligt med yttrandefrihets- grundlagen (YGL), se prop. 1993/94:182 s. 156. Däremot torde det inte vara grundlagsenligt att vidta åtgärder som innebär att sändningar som omfattas av grundlagsskydd stängs av e.d. Av detta skäl finns det anledning att undersöka om Internet omfattas av grundlagsskydd. Här- om kan följande anföras. Det allmänna skyddet för yttrandefriheten kommer till uttryck i regeringsformen (RF). I RF 2:1 stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas men då endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar. Begränsningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning och vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (RF 2:12–13). Utöver det allmänna skyddet för yttrandefriheten i RF ges särskilt skydd för yttrandefriheten i vissa typer av massmedier; tryckfrihets- förordningen (TF) omfattar yttranden i tryckta skrifter och YGL yttranden som förmedlas genom ljudradio, television och s.k. tekniska upptagningar. Det är således YGL som är av intresse när det gäller yttrandefrihetens giltighet beträffande bl.a. Internet och digital TV. Syftet med yttrandefriheten är i första hand att säkra ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. I YGL anges vidare att ändamålet även är att säkra ett fritt konstnärligt skapande (YGL 1:1 andra stycket). Yttrandefriheten innebär en rätt att sprida även misshagliga yttranden, men många yttranden som är brottsliga enligt vanlig lag, t.ex. hets mot folkgrupp, barnpornografibrott eller förtal, är olagliga även ur yttrandefrihetsrättslig synvinkel (se t.ex. YGL 5:1 och TF 7:4, jfr 16 kap. 8 och 10 a §§ och 5 kap. 1-2 §§). YGL är liksom TF uppbyggd på ett antal viktiga principer. Här kan särskilt nämnas principerna om etableringsfrihet, censurförbud, rätt till anonymitet, ensamansvar för ansvarig utgivare, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning. Grundlagsskyddet i YGL omfattar yttranden som förmedlas genom radioprogram och tekniska upptagningar. Med radioprogram avses program i ljudradio, television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, text och bild som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (YGL 1:1 sista stycket). Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel (t.ex. filmer och videoupptagningar). Det är dock inte alla radioprogram som omfattas av grundlags- skyddet. Enligt huvudregeln i YGL 1:6 första stycket omfattas endast radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. För att vara riktad till allmänheten skall sänd- ningen – ljud, bild eller text – utan särskild begäran från mottagaren, riktas till vem som helst som vill ta emot den (se prop. 1986/87:151 s. 164–165, jfr prop. 1990/91:64 s. 109–110). eller behöver vara mer aktiv än att slå på den mottagande utrustningen – och välja kanal – för att ta del av innehållet i sändningen. Mottagaren skall inte heller kunna påverka innehållet i sändningen. Anledningen till denna avgränsning är att skilja massmedier från medier avsedda för individuell kommunikation. Denna avgränsning har också ansetts vara en förutsättning för det i YGL föreskrivna ensamansvaret där det förutsätts att den ansvarige har en tillräcklig kontroll över innehållet i sändningen och att innehållet kan konstateras i efterhand. Internet anses från YGL:s synvinkel utgöra inte ett särskilt mass- medium utan ett kommunikationssystem som kan unyttjas för olika medier enligt grundlagen; varje användning av Internet skall alltså ses och bedömas för sig från grundlagssynpunkt (m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 1999 s. 87). Det innebär att huvudregeln i YGL 1:6 kan vara tillämplig på sändningar i realtid, t.ex. s.k. streaming som innebär direktuppspelning av text, musik eller bild i den takt som informationen sänds. Det är dock inte klart att en direktutsändning över Internet omfattas av huvudregeln eftersom den som vill ta del av sändningen måste koppla upp sig mot Internet, kontakta den hemsida som erbjuder sändningen och där markera sitt val. Mot denna bakgrund kan det ligga närmare till hands att anta att en sådan direktutsändning över Internet faller utanför huvudregeln. Samma synsätt kan anläggas på de nyhetsflashar som sänds ut av telegrambyråer och som kan tas emot av s.k. tickers (en textrad som löpande förnyas och tickar fram information). Enligt (SOU 1997:49 s. 170 f.f.) om- fattar YGL 1:6 massutskick av elektronisk post, s.k. e-brev, dock inte brev till enskilda mottagare. Däremot är vanliga webbsidor inte sändningar; mottagaren kan välja sidor och ordning osv. men kan inte påverka innehållet som är statiskt. Vid sidan av huvudregeln i YGL 1:6 första stycket omfattas även sändningar som inte uppfyller kriterierna i nämnda lagrum under vissa förutsättningar av grundlagsskyddet. Enligt den s.k. databasregeln i YGL 1:9 skall sålunda de regler som gäller för radioprogram även tillämpas då vissa typer av massmedieföretag med hjälp av elektro- magnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upp- ysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk data- behandling. Förutsättningen härför är dock att mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. De massmedieföretag som avses är redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller radioprogram, företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar (t.ex. SF) och nyhets- byråer. För Internets vidkommande innebär databasregeln att nämnda mass- medieföretags siter omfattas av yttrandefriheten under förutsättning att materialet på siten inte kan ändras av allmänheten, dvs. företaget fullt ut kontrollerar innehållet. Såväl massmedieföretagens aktuella material som deras arkiv och andra databaser som gjorts tillgängliga på Internet omfattas av den ansvarige utgivarens ansvar. I förtydligande syfte kan påpekas att YGL tar sikte på svenska massmedieföretag med svenska databaser; avgörande är om företaget respektive den som ansvarar för databasen är etablerad respektive bosatt i och det saknar betydelse var servern är placerad. Det bör också framhållas att elektroniska anslagstavlor (s.k. BBS:er), chat- tjänster och diskussionsforum inte omfattas av databasregeln, eftersom deltagarna själva direkt bidrar med och således påverkar innehållet på siten. När det gäller digital TV är förhållandena mer komplicerade då den digitala sändningstekniken möjliggör en hög grad av interaktivitet. En utsändning av ett TV-program med digital teknik till mottagaren är att betrakta som en sändning enligt huvudregeln i YGL 1:6 första stycket, eftersom mottagaren här varken startar eller påverkar innehållet i själva sändningen. Om mottagaren genom sin aktivitet kopplas upp mot en databas där vissa tjänster erbjuds, omfattas transaktionen i denna del inte av huvudregeln men här kan i stället databasregeln bli tillämplig. Utsändaren måste dock vara ett sådant massmedieföretag som avses i YGL 1:9 och mottagaren skall inte heller kunna påverka innehållet. Således får varje del i den digitala kommunikationen analyseras och klassificeras i förhållande till YGL. Sammanfattningsvis kan konstateras att det är en förhållandevis liten del av materialet på Internet som omfattas av det grundlagsreglerade skyddet för yttrandefriheten och att spelsiter inte torde omfattas av detta skydd. Det innebär att det från yttrandefrihetssynpunkt inte torde föreligga något hinder mot att vidta åtgärder mot en utländsk spelsite i form av t.ex. avstängning. Sådana åtgärder torde däremot inte kunna vidtas mot en sändning av digital TV. Frågor om ny teknik har behandlats också i samband med de ändringar som för sedan gjordes i TF och YGL med avseende bl.a. på barnpornografifrågan, se SOU 1997:49, prop. 1997/98:43 och SFS 1998:1438-1439. Det kan här vara av intresse att nämna att i prop. 1997/98:43 s. 106– 107 anfördes i fråga om grundlagsskydd för nya medier följande om Internet: Möjligheterna till förflyttning mellan olika databaser och dokument och Internets användningsområde över huvud taget medför, såsom har framhållit, en sådan ny dimension i informationshanteringen att Internet i och för sig skulle kunna tyckas vara ett helt nytt medium. Internet har emellertid knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det kan ses som ett medium i sig och så att det nu finns anledning att överväga särskilda enhetliga regler för yttrandefriheten på nätet. aspekterna är dessutom väsentliga och problematiska. Det måste dock framhållas att det är viktigt att utvecklingen noggrant följs så att lagändringar kan vidtas om det blir motiverat, t.ex. om Internet utvecklas till en företeelse med egna speciella tekniska villkor som gör det befogat att betrakta det som ett eget medium. Det kan vidare finnas en fara för att särskilda krav ställs på begränsningar av yttrandefriheten när det gäller Internet eftersom nätet medger åtkomst till ett gigantiskt antal yttranden samt har en decentraliserad och därmed svårkontrollerad struktur. Det är, såsom också framhållit, viktigt att man är uppmärksam på denna fara och att man slår vakt om yttrandefriheten lika mycket när den utövas på Internet som när den utövas i andra nät eller medier. Som beskrevs i inledningen till detta avsnitt har man internationellt sett olika synsätt när det gäller lotterier och spel över Internet. Det är dock endast ett fåtal länder som har någon lagstiftning på området. I , och pågår lagstiftningsarbeten vad gäller lotterier och spel, varvid bl.a. frågor om Internet behandlas. Den norska lagstiftningen har i korthet berörts ovan. I det förslag som lades fram för (Ot prp nr 84) behandlades bl.a. frågor om spel och lotterier som distribueras genom elektroniska signaler, däribland Internet och liknande. anförde bl.a. följande (a.a. s. 45 f.f. Departementet har kommit fram till att det inte är önskvärt att ge tillstånd till att anordna lotterier som distribueras genom elektroniska signaler eller liknande, bl.a. via Internet och kabelnätet. – Departementet vill emellertid föreslå en bestämmelse som ger Kongen möjlighet att utfärda föreskrifter om spel på Internet m.m., däribland att ge tillstånd. Spel över Internet bör utredas närmare bl.a. för att få försäkringar om att spel kan ske i säkra former, varibland frågor om åldersgräns, betalningsformer och säkerhet mot kriminell verksamhet undersöks. Regel- verket bör utformas så att verksamheten framstår som trovärdig och säker. I sin bedömning har departementet fäst vikt vid att de norska organisa- tionerna och föreningarna inte mister sin hemmamarknad till utländska aktörer som tillhandahåller spel på Internet. Genom att tillåta norska aktörer att arrangera lotterier över Internet, kan myndigheterna reglera verksamheten i trygga och seriösa former. Ett tillstånd från en norsk myndighet kan ge lotteriet större trovärdighet och försäkra deltagarna om att verksamheten är säker, bl.a. kan deltagarna vända sig till norska myndigheter och rättsväsendet för det fall att deras vinster inte utbetalas. – Tekniskt sett kan spel som tillhandahålls över Internet spärras för norska adressater. Detta kan göras av den som driver verksamheten. Departementet är enigt med arbetsgruppen om att det är viktigt med en teknikoberoende bestämmelse om lotterier på Internet m.m. I annat fall kan en bestämmelse vara föråldrad innan den har börjat gälla. – Departementet föreslår en särregel för lotterier och spel som tillhandahålls på Internet eller liknande, dock att tillstånd inte ges förrän förutsättningarna för tillstånd är närmare preciserade i föreskrifter. Departementet kommer också att över- väga förbud mot spel på kredit, regler om begränsade insatsmöjligheter, bl.a. upprättandet av spelkonton samt krav som syftar till att hindra under- åriga från att delta i lotterierna/spelen. – Departementet anser att tillstånd bara kommer att kunna ges till lotterier och spel som riktar sig mot personer bosatta i . Vidare bör det ställas krav på att lotteriarrangören i sitt spelkoncept endast kan ta emot insatser från personer bosatta i , med bankkonto i . En eventuell vinst skall också utbetalas till vinnarens bankkonto i . Deltagarna skall vara säkra på att de kan få sina vinster. Denna trygghet uppnås bäst genom att spelaren kan använda sig av ett bankkonto i . Om myndigheterna skulle finna att spelarens säkerhet kan tillfredsställas genom ett annat koncept har man möjlighet att bestämma något annat, t.ex. genom ett nordiskt samarbete. – Vidare kommer departementet att överväga att utfärda bestämmelser om att Lotteri- inspektionen när som helst kan kräva insyn i alla filer, att arrangörerna kan garantera vinsterna och att spelarna kan förhandsregistreras t.ex. med lösenord för spelen. Det lagförslag som det norska departementet lade fram innehåller ett par särbestämmelser för lotterier över Internet m.m. I 1 kap. 1 § anges att lotterier som distribueras genom allmän post, telefon, elektroniska signaler, däribland Intern et, eller liknande från ett opphavssted eller säljställe utanför , måste ha tillstånd till detta om lotteriet riktar sig till personer bosatta i . Vidare sägs i 4 kap. 14 § att tillstånd till lotteri som skall anordnas (avholdes) via elektroniska signaler – däri- bland Internet, kabelnät, satellit eller liknande – endast kan ges efter föreskrift som utfärdats av departementet. Det bör påpekas att förslaget inte antogs av utan återförvisades för fortsatt beredning. Det är således inte klart när en ny lotterilagstiftning kan komma att träda i kraft i . När det gäller presenterades ett nytt lagförslag om bl.a. nya av- gifter, införandet av nya spel och genomförandet av en bättre kontroll på spelautomatmarknaden . Några av lagförslagen har behandlats och antagits av . Internetspel har bedrivits i (se närmare härom i avsnitt 3.3 om utländska förhållanden). Det finns dock, såvitt har framkommit, inga lagregler om spel över Internet i den finska lagstiftningen. Inte heller det förslag till ny lotterilag som regeringen i lade fram innehöll några särskilda lagregler om spel över Internet. Inom EU pågår arbete med att förbättra förhållandena på Internet allmänt, bl.a. vad gäller innehåll och säkerhet. Det finns inga särskilda initiativ vad gäller lotterier och spel över Internet men däremot finns det andra områden där insatser görs, varifrån erfarenheter kan hämtas och i viss mån överföras på lotterier och spel. Utredningen kommer i det följande att kort redogöra för vad man gör inom EU dels för att förbättra förhållandena avseende elektronisk handel, dels för att motverka bl.a. barnpornografi på Internet. antog Europeiska gemenskapernas kommission (kom- missionen) en kommuniké med titeln initiativ om elektronisk handel. I kommunikén utpekades fyra huvudområden där man ansåg att åtgärder måste vidtas och implementeras i medlemsländernas lagstiftningar om vill dra nytta av detta nya och snabbt växande sätt att göra affärer. De fyra områdena beskrevs på följande sätt. Först måste, väl spritt och till en acceptabel kostnad, access till den infrastruktur, de produkter och de tjänster som krävs för elektronisk handel tillhandahållas genom säkra och lätt användbara tekniker och tjänster samt via telekommunikationsnätverk som är säkra och har hög kapacitet. För det andra måste en likformig struktur för ett regelverk inom EU, grundat på principerna för den inre marknaden, säkerställas. För det tredje måste ett fördelaktigt affärsklimat skapas genom att det skapas förutsättningar för att få fram relevant kunskap och medvetenhet. Slutligen måste det skapas en likformig och jämförbar ram för ett regelverk på global nivå. lade kommissionen fram ett förslag till direktiv med särskilda legala aspekter beträffande elektronisk handel. I förslaget uttalades bl.a. följande. Det råder osäkerhet inom ett flertal områden om huruvida nu gällande lagregler kan tillämpas på tillhandahållandet av tjänster via nätet (on-line services). Avvikande nationella lagstiftningar finns redan eller är under diskussion och även rättspraxis utvecklas på olika sätt i olika länder. Förslaget försöker avlägsna de hinder som är resultatet av nu nämnda förhållanden för dem som tillhandahåller tjänster och är etablerade i . I artikel 22 i förslaget, som behandlar undantag och inskränkningar, anges i 1 c att direktivet inte skall tillämpas på sådana informations- samhällstjänster (services) som anges i annex 1, däri- bland spelaktiviteter (gambling activities), förutom de som genomförs för kommersiell kommunikation (dvs. i PR-syfte). Sedan gjort en första genomgång av kommissionens förslag och föreslagit ändringar lade kommissionen fram ett modifierat förslag till direktiv om elektronisk handel (, C 30 Volym 42, ). lade den finska ordföranden fram ett reviderat förslag som en arbetsgrupp sedan arbetade med. antogs så ett direktiv om elektronisk handel. Från direktivets tillämpningsområde har undantagits spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, lotterier och vadslagning inbegripet. Direktivet kommer att publiceras . Inom EU finns det också något som heter Internet Action Plan. Denna handlingsplan är en del av en samstämmig handlingslinje på EU-nivå för att ta itu med olagligt och skadligt material på Internet. Frågan om ett ingripande mot olagligt och skadligt innehåll på Internet har behandlats i olika sammanhang inom EU . Denna behandling har lett fram till att och rådet meddelade beslut om antagande av en flerårig handlings- plan på gemenskapsnivå för att främja en säkrare användning av Internet genom att bekämpa olagligt och skadligt innehåll på globala nät (beslut nr 276/1999/EG). I artikel 1 i beslutet föreskrivs att handlingsplanen, som beskrivs i en bilaga till beslutet, antas, att handlingsplanen skall genomföras till och med samt att finansieringsramen för genomförandet av handlingsplanen fastställs till . I artikel 2 anges att handlingsplanen skall ha som mål att främja en säkrare användning av Internet och att på europeisk nivå verka för en miljö som är gynnsam för utvecklingen av Internetbranschen. I artikel 3 anges att följande insatser skall vidtas i medlemsstaterna för att uppnå målen i artikel 2: Att främja självreglering inom branschen och system för innehållsöver- vakning (till exempel innehåll som barnpornografi eller sådant innehåll som uppammar hat på grundval av ras, kön, religion, nationalitet eller etniskt ursprung). Att verka för att branschen tillhandahåller filtreringsverktyg och klassificeringssystem som ger föräldrar och lärare möjligheter att välja