sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen menade att den principiella utgångspunkten bör vara att skall samordna den konsumentinformation som staten bedriver. I fråga om formerna och resurserna för fastig- hetsjuridisk konsumentrådgivning ansåg utredningen att förnyade förhandlingar borde tas upp med branschen. Utredningen menade att ett sådant förhandlingsuppdrag kunde ges utredningen i form av ett tilläggsuppdrag. Någon rådgivning kom dock inte till stånd. och överlämnade en skrivelse till dåvarande . I skrivelsen anförde de båda myndigheterna att behovet av information på det boenderättsliga området är mycket stort och konstaterade att det inte finns något offentligt organ som har till uppgift att svara för rådgivning till allmänheten i fastighetsrättsliga eller övriga boenderättsliga frågor. Myndigheterna hänvisade till uttalandena från den ovan nämnda utred- ningen och välkomnade förnyade försök med förhandlingar med bran- schen. Man påpekade dock att om det inrättas en särskild konsumentin- riktad rådgivning är det angeläget att den omfattar hela det boende- och fastighetsrättsliga området, alltså såväl hyresrätter som bostadsrätter och egna hem. Myndigheterna anförde vidare att verksamheten vid Gimle, en rådgivningsverksamhet inom (numera inom Byggforskningen i ), kunde tänkas utgöra en bas för rådgivning till konsumenter. Skrivelsen har inte utmynnat i några åtgärder från regeringens sida. har vidare presenterat rapporterna Bygga eget – vågar man det (1992/93:24) och Köpa och sälja småhus – svenska hushållserfarenheter (1994/95:5). har vidare agerat på det rättsliga området bl.a. genom överenskommelser med branschen om villkor för uppförande av småhus (ABS 95), riktlinjer om informa- tion beträffande kalkylerad boendekostnad och riktlinjer (KOVFS 1998:6 och 1996:4) för tillämpning av fastighetsmäklarlagen. 13.3Två tänkbara modeller för rådgivning Boenderådgivning kan organiseras på i huvudsak två olika sätt. Dels rådgivning som finansieras av näringslivet, dels rådgivning som är myndighetsfinansierad. I det följande beskrivs i korthet de tänkbara alternativa modellerna. Rådgivning inför bostadsköp 345 Förebilder när det gäller fördjupad konsumentrådgivning som bekostas av näringslivet är och Konsumenter- nas Bankbyrå. Båda drivs i form av stiftelser. Byråernas respektive sty- relse består till lika delar av företrädare för , Finans- inspektionen och näringslivet. Myndigheternas representanter är såle- des i majoritet i styrelsen och innehar i båda fallen ordförandeposten. Verksamheten finansieras helt av näringslivet, men opartiskhet i råd- givningen skall garanteras av styrelsens sammansättning och ordföran- deposten. erbjuder konsumenterna kost- nadsfri hjälp med att tolka försäkringsvillkor, att visa skillnader i de olika bolagens produkter, hjälp när det inträffat en skada och informa- tion om vart man skall vända sig om man inte är nöjd med försäkrings- bolagets beslut. Huvudmän för byrån är , Finansin- spektionen och . erbjuder kostnadsfri allmän orientering om marknadens spar- och låneformer, information om innebörden i juridiska och ekonomiska termer och begrepp som används i avtalsvill- kor och annan information, hjälp och vägledning i bankfrågor och kostnadsfri rådgivning under sekretess. Byrån redovisar vidare gällande regler och beskriver hur banker vanligtvis tillämpar dessa. Huvudmän för byrån är , och . Båda byråerna har karaktär av centralorgan och besvarar frågor per telefon och brev från konsumenter över hela landet. De verkar emeller- tid i praktiken också lokalt tack vare samarbete med kommunernas konsumentvägledare. De f.n. 180 kommuner som är anslutna till systemet KOV Direkt har on line-kontakt med experter på respektive byrå och med . Byråerna sprider i allt större utsträckning information, t.ex. marknadsöversikter, till allmänheten genom sina webbplatser. En möjlighet att organisera och finansiera boenderådgivning är att ge den samma uppbyggnad som de nämnda byråerna. Verksamheten skulle i sådant fall bekostas av näringslivet som organisa- tionsformen och styrelsens sammansättning skulle garantera en saklig och oberoende rådgivning. 346 Rådgivning inför bostadsköp Om det inte är möjligt att finansiera rådgivning på boendeområdet med medel från privata aktörer återstår att tillföra medel till någon myndig- het som får i uppdrag att bygga upp och vidmakthålla sådan rådgivning. Närmast tillhands torde ligga och/eller . Det finns emellertid flera offentliga aktörer som verkar på boendeområdet, t.ex. , och Hyres- nämnderna. Beträffande Fastighetsmäklarnämndens arbete bör nämnas betän- kandet av Utredningen om översyn av till- syn över fastighetsmäklare – effektivare tillsyn (SOU 1999:35). Nämnden är central förvaltningsmyndighet för registrering och tillsyn över fastighetsmäklare samt skall sprida infor- mation om vad god fastighetsmäklarsed är och se till att fastighets- mäklarna har en god utbildning för sin uppgift. Utredningen anger i betänkandet att nämnden har en omfattande telefonservice gentemot mäklarna och allmänheten, medan informationsgivningen i övrigt är marginell. Utredningen anger vidare att nämndens hantering av telefon- förfrågningar är resurskrävande. Utredningen föreslår att nämnden i stället borde utarbeta faktablad med information kring de vanligaste frågorna och att dessa skickas till dem som vänder sig till nämnden med frågor. Särskild information om vad som är god fastighets- mäklarsed bör enligt utredningen kunna ske genom cirkulärskrivelser, olika uttalanden, meddelanden, tidningsartiklar eller genom utfärdande av allmänna råd eller riktlinjer. Sådana åtgärder bör enligt utredningen ske i nära samarbete med branschen. Nämnden bör enligt utredningen vidare samarbeta med de lokala konsumentvägledarna, bl.a. på informationsområdet. Konsumentvägledarna kan enligt utredningen användas till att sprida information om vad god fastighetsmäklarsed är och de allmänna råd eller cirkulärskrivelser som nämnden föreslås ta fram kan med fördel finnas tillgängliga hos konsumentvägledarna. Enligt vad kommittén har inhämtat anser att det inte vore förenligt med nämndens tillsynsverksamhet att lämna rådgivning till allmänheten. Oavsett hur den centrala organisationen organiseras och finansieras är det av avgörande betydelse att rådgivningen är lätt tillgänglig för kon- sumenterna. Den naturliga utgångspunkten för lokal rådgivning är den kommunala konsumentverksamheten. Rådgivning inför bostadsköp 347 En boenderådgivning, i privat eller offentlig regi, skulle med fördel kunna anslutas till kommunikationssystemet KOV Direkt (se närmare kapitel 4). Härigenom uppnås den lokala förankring som framstår som en förutsättning för tillgängligheten. En sådan lösning förutsätter dock resurser och en bred kompetensuppbyggnad på det lokala planet. 13.4Intresse hos marknadens aktörer har för kommitténs räkning genomfört en undersök- ning av intresset från marknadens aktörer för boenderådgivning enligt ovan angivna modell med privat finansiering. Intresset har varierat kraftigt. Vissa organisationer har visat sig positivt inställda medan andra har varit negativa. Någon entydig bild har inte framkommit. Ett par centrala företag i branschen har dock uttryckt sitt intresse för en sådan rådgivning. 13.5Konsumenternas behov av boenderådgivning har för kommitténs räkning gett i uppdrag att genomföra en konsumentundersökning. Undersökningen omfattar 1 650 intervjuer med ett riksrepresentativt urval av svenska folket. Personerna i undersökningen är . Frågorna avser boenderådgivning generellt och är således inte begränsad till bostads- köp. På frågan om deltagarna under de senaste tolv månader- na haft problem med någon boendefråga på det sättet att man har känt behov av att få kontakt med någon som kan ge råd svarade av deltagarna ja. Störst var behovet bland villaägarna och minst bland bostadrättshavarna . Bland dem som upplevt behov av rådgivning hade vänt sig till kommunen, till statliga myndigheter eller domstol, till intresseorganisationer för konsumenter/boende, till intresseorganisationer för företag, till fastighetsägare eller bostadsrättsförening, till enskilda företag t.ex. advokat, till massmedia, till annat och hade inte vänt sig till någon. Av deltagarna ansåg att den rådgivning de fått var bra, medan tyckte att den var dålig. Vad gäller dem som angav 348 Rådgivning inför bostadsköp att rådgivningen var bra var siffran högst för villaägarna med 80 pro- cent och lägst för hyresgästerna . För bostadsrätts- havarna var siffran . På fråga hur viktig boenderådgivning upplevs i förhållande till annan konsumentrådgivning – t.ex. mat, resor och fritid – angav att behovet av boenderådgivning var större och att behovet var mindre. De frågor som konsumentvägledare i kommunerna ställer till bl.a. Kon- sumentverket via KOV Direkt indelas i olika ämnesområden. Området Boende (inklusive bostadsrätt) står för av det totala anta- let frågor inom KOV Direkt och utgör därmed det enskilt största ämnesområdet i systemet, följt av frågor kring allmän konsumenträtt . Antalet besvarade frågor inom boendeområdet (inklusive informa- tion från som inte föregåtts av frågor) var 24 stycken , 76 stycken , 118 stycken , 97 stycken , och 212 stycken . Det bör därvid påpekas att antalet kommuner som ansluts till KOV Direkt ökar. Frågorna fördelade sig på följande ämnesområden: hyresrätt 22 pro- cent, bostadsrätt , mäklare , fastighetsköp ej mäklare , timeshare , parkering , skade- risker , villafrågor (ej mäklare/samfälligheter) och övrigt . Kommitténs bedömning: Det finns enligt kommitténs mening ett behov av en objektiv och saklig konsumentrådgivning vad gäller bostadsköp. En sådan rådgivning bör organiseras och finansieras med Kon- sumenternas Försäkringsbyrå och som förebilder. Vi anser att det föreligger ett behov av en saklig och objektiv konsu- mentrådgivning på bostadsköpsområdet. Anskaffandet av en bostad och boendet i sig innebär stora utgifter för konsumenterna. Det är viktigt att Rådgivning inför bostadsköp 349 konsumenterna kan fatta beslut i sådana frågor på en objektiv och sak- lig grund. Den mest ändamålsenliga organisationen för en boenderådgivning är enligt vår mening att skapa en rådgivningsbyrå efter förebild av och . Kommittén anser att rådgivningen primärt bör begränsas till att avse frågor i samband med köp av bostad. Rådgivningen bör vidare kopplas till KOV Direkt för en lokal förankring. En sådan lösning förutsätter dock finansiering från näringslivets organisationer. Efter de kontakter med företrädare för branschen som kommittén har haft, finns skäl att se positivt på möjligheterna att få till stånd en rådgivning enligt den före- slagna modellen. Det är enligt kommitténs mening viktigt att Konsu- mentverket även fortsättningsvis arbetar med frågan i syfte att nå en lösning vad gäller näringslivets medverkan. Regeringen anför i direktiven att avregleringen av olika marknader för den enskilde har inneburit ökade valmöjligheter. Det gäller marknader som varit monopoliserade (t.ex. elektricitet), det ökade antalet entreprenadavtal som sluts i kommunerna (t.ex. för sophämtning) och det ökade antalet privata alternativ på olika marknader som tidigare till största delen har skötts av kommuner och landsting (t.ex. inom vård och omsorg). Men det har också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller. Det har uppstått en gråzon mellan de tjänster sam- hället tillhandahåller och vad som bjuds ut på en fri marknad. En gränsdragning mellan vad som är eller bör vara konsumenträttigheter och vad som faller inom andra politiska områden, t.ex. socialpolitik, är därför ibland svår att göra för den enskilde. Ett visst klargörande inne- bär rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) (mer om detta nedan). Mot denna bakgrund har regeringen gett kommittén i uppdrag att analysera vilka rättigheter den enskilde har i sin roll som medborgare respektive som konsument i olika sammanhang. Kommittén skall också överväga vilka instanser man bör kunna vända sig till med eventuella klagomål och för att få information. 14.2Allmänt om de nya marknaderna har fler och fler tjänster som tidigare tillhandahållits i offentlig regi avreglerats eller omreglerats. Verksamheterna har mer och mer kommit att utföras antingen av privata företag eller av statliga eller kommunala bolag på kommersiell basis. Tendensen har varit den- samma över hela . Syftet har varit att rationalisera och effektivi- sera verksamheten, att bättre ta tillvara resurser och sänka kostnader och priser. Förändringen har normalt inte inneburit att staten eller kommunerna har släppt kontrollen över tjänster som har ett allmänt intresse, men att kontrollen sker i nya former. Utvecklingen har lett till stora förändringar och också påverkat vår roll som medborgare och Förändringsprocessen har i många fall varit positiv, men den har även skapat problem. I vissa fall har t.ex. stora kunder kunnat förhandla sig till gynnsamma priser, medan priserna eller villkoren har försämrats för enskilda konsumenter och småföretag. En fråga är också om privata företag kan avkrävas samma sociala ansvar som normalt har förväntats av offentliga organ och myndigheter. Förändringarna av verksamheten och närmandet mellan offentlig och privat tjänstepro- duktion kanske betyder att nya regler måste tillskapas för att skydda konsumenternas intressen och att tidigare offentligrättsliga eller pri- vaträttsliga regler inte är anpassade för den nya situationen. Den avreglering som förekommit i och som regeringen nämner i direktiven har i många fall sin grund i EG-direktiv, medan de i andra fall har drivits fram exklusivt för . Även om många tjänster har avreglerats eller omreglerats har man knappast i något land gått så långt att det helt har överlämnats till marknadskrafterna att själva bestämma över priser, tillgänglighet m.m. Inom EU diskuteras om gemensamma regler för olika typer av offentliga eller allmänna tjänster bör tillskapas. Många tjänster av detta slag till- handahålls i gränsöverskridande former, t.ex. teletjänster och leverans av energi. Det blir då viktigt att samma eller likartade regler gäller inom hela unionen. Ett område avser tidigare monopol, t.ex. buss i linjetrafik, elmark- naden, fjärrvärme, järnvägstrafik, post och telemarknaden, som har öppnats för konkurrens från privata företag. Dessa tjänster har redan tidigare drivits i marknadsliknande former. Det innebär normalt att de omfattas av de olika regler till skydd för konsumenter som har utvecklats . Man kan också tala om att individu- ella avtal redan tidigare ingåtts med konsumenterna och att standard- villkor har utvecklats, i många fall framförhandlade i samråd med Kon- sumentverket/KO. Det råder normalt ingen tveksamhet om att den som tillhandahåller dessa tjänster är att se som näringsidkare. Ett annat område är sådana tjänster som tillhandahållits av kommu- ner eller andra offentliga organ och som numer kan utföras av privata företag och ha kommersiella inslag. Som exempel kan nämnas barnom- sorg, färdtjänst, hemtjänst och äldreomsorg, hälso- och sjukvårdsområ- det samt skolan. Verksamheten har tidigare betraktats som myndig- hetsutövning och de regler som funnits på området har tagit sikte på detta. I och med att verksamheten har kommit att konkurrensutsättas och utföras i mer marknadsliknande former har även konsumentens intressen och behov kommit att uppmärksammas. Ett tredje område utgörs av sådan verksamhet som renhållning och sotning som har utförts åt kommuner av privata företag på entreprenad. Av särskilt intresse från konsumentskyddssynpunkt är de s.k. nöd- vändighetstjänsterna (även kallade allmännyttiga tjänster). Även om begreppet är oklart och definitionen varierar över tiden brukar hit räk- nas sådana tjänster som är nödvändiga för att konsumenterna skall kunna klara sig och leva ett drägligt liv, såsom leverans av el, vatten, gas och livsmedel samt hälso- och sjukvårdstjänster. Till området kan även räknas allmänna transporter, telekommunikation, försäkringar och grundläggande banktjänster samt numer möjligen tillgång till Internet. För nödvändighetstjänsterna brukar anses att de bl.a. skall vara till- gängliga för alla och att individer eller grupper inte diskrimineras. 14.3Rättigheter som medborgare och konsument Flera olika regelverk är tillämpliga på de ovan nämnda tjänsteområ- dena. Det är i sammanhanget viktigt att skilja på offentligrättslig regle- ring, civilrättslig reglering och marknadsrättslig reglering. De områden som beskrivs ovan är genom olika regelverk föremål för offentligrättslig reglering. Härmed avses rättsförhållandet mellan det allmänna (stat och kommun) och enskilda (juridiska och fysiska personer). Offentligrätten innefattar även rättsförhållandet mellan olika offentliga organ. Olika speciallagar reglerar olika områden t.ex. lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik, ellagen (1997:857), järnvägstrafiklagen (1985:192), telelagen (1993:597), skollagen (1985:1100) och socialtjänstlagen (1980:620). Även den marknadsrättsliga regleringen är till stor del tillämplig på de nya marknaderna. Lagstiftningen syftar till att skydda konsu- menterna som kollektiv och kan därför inte ligga till grund för avgö- randen i tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Bland den marknadsrättsliga lagstiftningen kan nämnas marknadsföringslagen (1995:450) och prisinformationslagen (1991:601). En förutsättning för att marknadsföringslagen skall vara tillämplig är att den som marknads- för en produkt kan betraktas som näringsidkare, men lagstiftningen har i praxis getts en tämligen bred räckvidd. har exempelvis uttalat att en kommun som annonserade om gymnasieut- bildning i en dagstidning är näringsidkare i lagens mening (MD 1994:1). När det gäller konsumenternas individuella rättigheter och skyldig- heter p.g.a. avtal med näringsidkare, dvs. den civilrättsliga regleringen, bör särskilt nämnas konsumenttjänstlagen (1985:716). emellertid ett relativt snävt tillämpningsområde och är knappast tillämplig på de här aktuella områdena, annat än analogivis. Det finns ingen klar gräns mellan de offentligrättsligt reglerade områdena och de rättigheter och skyldigheter som grundas på civil- rättslig lagstiftning. Ett visst klargörande innebär rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I), vilket också omnämns i direktiven. I målet yrkade vårdnads- havaren till två barn som varit placerade i den kommunala barnom- sorgen att kommunen skulle återbetala de erlagda barnomsorgsav- gifterna eftersom det fanns mögel i lokalerna. kon- staterade att frågan om rätt för kommunmedlemmar att tilldelas barn- omsorgsplats för sina barn och frågan om taxan för kommunens barn- omsorg faller inom området för offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning och kan därför inte bli föremål för avtal. anförde dock vidare att när en barnomsorgsplats väl tas i anspråk uppkommer ett ömsesidigt förpliktande avtalsförhållande mellan parterna. Av Högsta domstolens resonemang följer således att den kommunala barnomsorgen rymmer moment av såväl offentligrätts- ligt reglerade förhållanden som ömsesidigt förpliktande avtal. Resone- manget torde kunna göras gällande på fler områden än den kommunala barnomsorgen och får då till följd att civilrättsliga regler får betydelse på flera av de aktuella tjänsteområdena. Vilka principiella slutsatser som kan dras utifrån rättsfallet är föremål för diskussion. Det har exempelvis hävdats att ju större andel av den faktiska kostnaden för en tjänst som brukaren betalar, desto större blir likheten med ett pri- vaträttsligt förhållande (jur , Förvaltningsrättslig tid- skrift, 1999, s. 51). När det gäller avgifter för barnomsorg menar dock att vederlaget inte motsvarar kostnaderna, eftersom barn- omsorgen vanligtvis utgör en starkt subventionerad prestation. Enligt Madell kan man kanske då tänka sig att utrymmet för en jämkning av avgiften minskar, eftersom den avgift som erläggs faktiskt inte är oskä- lig i förhållande till kostnaden för den motprestation som kommunen faktiskt tillhandahåller. Madell anför avslutningsvis att det förhållandet att den i rättsfallet aktuella frågan kan prövas i allmän domstol inte utgör någon garanti för att en förälder faktiskt kan komma att få ned- sättning av den för barnomsorgen fastställda avgiften, även om den kommunalt tillhandahållna tjänsten inte skulle leva upp till en viss för- väntad servicenivå. Det förtjänar vidare att påpekas att det från konsumentsynpunkt inte heller för tillämpningen av civilrättsliga regler är avgörande att en tjänst tillhandahålls av ett privat företag, utan även kommuner och andra offentligrättsliga organ kan få ställning som part och ses som näringsidkare i ett privaträttsligt avtalsförhållande. I förarbetena till konsumenttjänstlagen anförs: Näringsidkare i lagens mening är även statliga och kommunala organ som driver sådan verksamhet av ekono- misk natur som har berörts, t.ex. de affärsdrivande verken. I den mån sådana organ utför konsumenttjänster av de slag som omfattas av lagen är den alltså tillämplig. --- Lagen är däremot inte tillämplig på arbeten m.m. som utförs som ett led i offentlig förvaltning under sådana förhållanden att det framstår som främmande att tala om att det föreligger ett privaträttsligt avtalsförhållande mellan näringsidkaren och konsumenten (prop. 1984/85:110 s. 141). Mot bakgrund av rätts- fallet NJA 1998 s. 656 (I) framstår det numer möjligen som mer natur- ligt att tala om näringsidkare även på områden som av tradition har betraktats som offentlig förvaltning. I bilaga 5 beskrivs schematiskt regelverk, tillsynsmyndigheter och klagomöjligheter för några av de områden som nämns i detta kapitel. Den utveckling som skett när det gäller att tillhanda- hålla fler och fler offentliga tjänster i mer marknadsliknande former har inneburit att uppmärksamheten mer än har riktats mot att också förstärka brukarens/konsumentens ställning. Nedan beskrivs några olika verksamheter som har tillkommit i detta syfte. Verksamheterna kan ses som ett komplement till offentligrättslig och civilrättslig regle- ring. I införde regeringen en sorts standardregler för allmännyttiga tjänster som kallas The Citizen´s Charter. I denna uppställs vissa krav man bör kunna ställa på olika typer av offentliga tjänster och avreglerade tjänster. Där finns krav enligt följande. Uttryckliga normer för hur tjänsten skall utföras. Dessa normer skall finnas tryckta och tillgängliga för den som anlitar tjänsten. Öppenhet om tjänsten, dvs. hur den sköts, vad den kostar och vem som är ansvarig. Fullständig, korrekt och lättläst information om vilka tjänster som tillhandahålls. Valfrihet så långt det är möjligt. Icke diskriminerande, dvs. tjänsten skall tillhandahållas alla. Information om klagovägar och hur man får rättelse om något blir fel. I programmet har också utsetts en myndighet som skall granska att reglerna följs. Citizen´s Charters har införts för bl.a. patienter inom sjukvården, för resande med allmänna transporter och för föräldrar inom barnomsorgen. De innehåller t.ex. garantier för att patienten skall få vård , för punktligheten hos tåg m.m. Även i förekommer liknande verksamhet. I har sta- ten och kommunerna tagit initiativ till att utveckla en kvalitetsstrategi för den offentliga servicen. Liknande verksamhet pågår i och . startade projektet inom äldrevården inom ramen för Svenska kommunförbundets äldrebered- ning. I bedrivs ett nätverksarbete kring utveckling och kvalitetsfrågor av , i vilket tre svenska kom- muner deltar. Frågor om kvalitetssäkring, bemötande av brukaren/konsumenten m.m. när det gäller kommunala tjänster av olika slag diskuteras i skrif- ten Tjänstegarantier och klagomålshantering från Svenska kommun- förbundet. Där ges konkreta förslag till hur t.ex. en tjänste- garanti kan utformas och hur man i kommunerna kan ta tillvara klago- mål från konsumenterna. Det påpekas bl.a. att det är viktigt att sådana garantier är tydliga och innehåller konkreta redovisningar av de åta- ganden kommunen gör.