sou · GOB37d9 · 2001-01-01 00:00:00 — Problemet är dock att denna värdering inte kommer till stånd med automatik på en marknad. De resurser som vi kallat för miljöresurser i inledningen av detta kapitel, karaktäriseras av att de aldrig kommer att kunna substitueras mot något annat. Detta gäller t.ex. ozonlagret, ren luft, rent vatten och skogens egenskaper i form av boendeplats, koldioxidsänka, etc. Resurserna påverkas negativt av utsläpp till luft, mark och vatten. Luft och vatten är typiska exempel på resurser där det är svårt att identifiera äganderätter. Således saknas marknader och därmed marknadspriser för dessa resurser. Substitution och effektivisering har ägt rum I har miljökuznetzkurvor kunnat identifieras utifrån historiska miljöutsläpp beräknade av Lindmark33 för bl.a. kolmonoxid, koldioxid, svaveldioxid, BOD734 samt utsläpp till luft och vatten av tungmetaller. Vid en viss inkomstnivå vänder de totala utsläppen ned från en tidigare stadig ökning. I diagram 6.4 visas några exempel på förhållandet mellan utsläpp och BNP per person. 32Emanuelsson, U. [1999]. 33Lindmark, M. [1998]. 34BOD7 definieras som mängden syre som behövs vid nedbrytning av organiskt material i vattnet . En hög BOD7-nivå leder till en låg syrehalt i vattnet, vilket kan skada växter och djur. 112 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 Diagram 6.4 Samband mellan BNP per person och utsläpp av koldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen samt svaveldioxid 1900–1990 BNPper person(kr) BNPper person (kr) BNP per person (kr) BNP per person (kr) Anm: Utsläpp av koldioxid inkluderar bunkring för internationell flyg- och sjöfart. Källor: Kindbom, K., , K. & Lövblad, G. [1993], , O. [1995], , M. [1998] och [1991]. Det finns några direkta förklaringar till att sambandet mellan BNP per person och olika miljöutsläpp ser ut som de gör. Dessa är bl.a. miljöskyddslagens införande 1969, minskad användning av fossilt bränsle i samband med oljekrisen , utbyggnaden av kärnkraften, förbättrad förbränningsteknik samt utvecklingen av transportarbetet. Minskningen av koldioxidutsläpp har sin främsta förklaring i utbyggnad av kärnkraften, men även till viss del ökad användning av biobränslen samt en successiv effektivisering av energianvändningen. Teknikutvecklingen har lett till att svaveldioxidutsläppen har kunnat minska med hjälp av avsvavlning av bränslet och kväveoxidutsläppen har kunnat minska med hjälp av ny förbränningsteknik och med hjälp Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 113 Ozonuttunnande substanser har kunnat ersättas med substanser som är mindre ozonuttunnande.35 BOD- och COD-nivåer36 har minskat genom rening av avlopps- vatten. Förekomsten av giftiga metaller som läcker ut i vattnet har kunnat fasas ut och ersättas med andra ämnen. Utsläppen har kunnat begränsas genom rening av avloppsvatten samt genom att förhindra läckage från deponier.37 För att ge en mer generell bild av sambandet mellan miljöutsläpp och BNP per person har miljöutsläppen aggregerats med hjälp av s.k. undvikandekostnader. Undvikandekostnader är kostnader för att undvika miljöproblem. I studie har de beräknats som kostnader prisnivå för att uppnå vissa miljömål. Dessa kostnader har applicerats på de historiska utsläppen. Det innebär att ingen hänsyn har tagits till att kostnader för att vidtaga åtgärder kan ha varierat över den studerade tiden. I diagram 6.5 visas sambandet mellan dessa undvikandekostnader och utvecklingen av BNP per person. Diagram 6.5 Samband mellan BNP per person och aggregerad undvikandekostnad per person för de viktigaste miljöutsläppen –1990 per person (kr) BNP per person (kr) Anm: BNP priser och undvikandekostnader priser. Utsläppen omfattar koldioxid, svaveldioxid, kväveoxider, tungmetaller till luft och vatten, gödningsämnen (kväve och fosfor), flyktiga organiska ämnen, partiklar, kolmonoxid samt freoner. Källa: , M. [1998]. 35Kågeson, P. [1999]. 36BOD = Biological Oxygen Demand, COD = Chemical Oxygen Demand. 37Kågeson, P. [1999]. 114 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 Luften och atmosfären prissätts med ekonomiska styrmedel Kvaliteten på luften och atmosfären är avgörande för allt liv på jorden. Höga utsläpp till luft är exempel på problem relaterade till resurser som saknar ägare. En enskild aktör har inga incitament att ta hänsyn till skadorna han åstadkommer för andra genom sina utsläpp. Därmed uppstår negativa externa effekter. Luftrelaterade miljöproblem rör dels hälsoeffekter, dels negativa effekter på naturen och klimat. I har hälsoeffekterna till följd av utsläpp av kväveoxider uppskattats till ett värde på år 1997.38 Omfattningen av klimatskador till följd av en halt på 550 ppm i atmosfären (en fördubbling av den förindustriella halten) beräknas uppgå till , dvs. Ett effektivt sätt att komma till rätta med de negativa externa effekterna är att införa ekonomiska styrmedel som skatter eller utsläppshandel. I finns flera skatter för att hantera problemet. Dessa är koldioxidskatt, svavelskatt och kväveoxidavgift. Inom ramen för det internationella klimatarbetet utarbetas ett gemensamt styrmedel i form av handel med utsläppsrätter, vilket bygger på den maximalt tillåtna utsläppsmängden. Detta innebär att utnyttjandet av resursen prissätts. Markens pris speglar inte alltid dess samhällsekonomiska värde Kretsloppsdelegationen menade att knapphet på odlingsbar mark kan bli en av de mest kritiska faktorerna på sikt.40 De största hoten mot skogsmark och mark för livsmedelsproduktion är försurning, för- giftning, ozon, erosion och intensiva odlingsmetoder vilket troligen påverkar markens produktivitet. I vissa fall kan en viss mark- användning göra att ytan blir helt obrukbar som odlingsyta . I är inte markbristen ett uttalat problem, åtminstone inte i ett nationellt perspektiv. När det gäller livsmedelsproduktionen inom EU tenderar problemen inte vara brist utan snarare överskott. I finns emellertid en omfattande reglering av markens användning. Det innebär att priset på mark för vissa användingsområden kan påverkas lokalt till följd av att en brist på mark har reglerats fram. Priset kan således överskatta markens samhällsekonomiska värde i vissa fall. Priset på marken kan även underskatta dess samhällsekonomiska värde 38Se appendix I. 39 IPCC [1996]. 40Kretsloppsdelegationen [1997]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 115 eftersom markpriset inte speglar värdet av t.ex. biologisk mångfald. Målkonflikter kan uppstå mellan skogs- och jordbruk å ena sidan och väg- och bostadsbyggen å andra sidan. Här måste en avvägning av samhällsekonomiska värden av olika användningsområden göras. Markpriset kan även spegla effekten av vissa negativa miljöeffekter då t.ex. försurningen påverkar skogens produktivitet. Effekten av skogsförsurningen har värderats till för virkesbortfallet.41 Försurningens effekter är emellertid ett utfall av negativa externa effekter. I används skatter för att internalisera dessa externa effekter, t.ex. svavelskatt samt kväveoxidavgift. Dessutom finns en omfattande miljölagstiftning. De brukningsmetoder som används i skogs- och jordbruk kan påverka markens produktivitet negativt. Jordpackning av tunga maskiner leder t.ex. till ett skördebortfall i storleksordningen . Intensiv odling och dålig återföring av borttransporterade grödor sänker humushalten i odlingsjorden vilket sänker produktiviteten med uppemot en halv procent.42 Brukarmetoder i skogen kan också leda till skador på skogen, t.ex. trädslag som planteras utanför sina egentliga växtområden.43 Omfattningen av dessa problem kan minskas genom regler för bruk av mark, information och samhällsekonomiskt effektiv prissättning av preparat som generellt sett är farliga att använda. Priset på vatten kan styra efterfrågan Vattnet är rikligt förekommande i världen. Vatten av god kvalitet är dock en bristvara på vissa platser. Försurningen som beskrivits ovan drabbar även sötvattnet. Detta leder till att fisket slås ut samt ger hälsoeffekter på människan till följd av försurat grundvatten. Försurningen hejdas med hjälp av kalkningsinsatser. De flesta försurningshotade sjöarna (ca 7 000 till antalet och motsvarar av den försurningshotade sjöarealen) kalkas av . försurning av sötvattenekosystemet värderades till (priser).44 Vattnet drabbas också av övergödning. Övergödningen har sin orsak i utsläpp av kväve och fosfor. Övergödningen orsakar fiskbortfall och igenväxning av sjöar. Övergödningstillståndet tycks ha stabiliserats på många håll. När det gäller havsövergödningen har denna stabiliserats tack vare vidtagna åtgärder, men belastningen behöver minska för att Se appendix I. 42Se appendix I. 43Se appendix I. 44Se appendix I. 116 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 övergödningen ska minska. övergödning av havsekosystemet motsvarar en kostnad på (priser).45 Exploatering av t.ex. grusåsar utgör ett hot mot grundvatten- tillgångar. Precis som ytvattnet utsätts grundvattnet för olika föroreningar från t.ex. jordbruket, transporter, deponier och vägsalt. Grundvattnets kvantitet hotas också av förändringar i grundvattnets trycknivå, vilket kan leda till vattenbrist. Låg trycknivå kan i kustnära områden medföra saltvatteninträngning i brunnar. Lokalt kan en stor andel brunnar ha saltvatteninträngning. I exempelvis anses av brunnarna ha det. Variationer i grundvattnets nivå är naturliga och årstidsbundna. För stora vattenuttag förändrar dock de naturliga variationerna. Även undermarksbyggande av tunnlar, bergrum, etc. kan temporärt eller långsiktigt sänka grund- vattennivåerna.46 Vattnets inneboende egenskaper prissätts inte på någon marknad. Övergödningen och försurningen är exempel på externa effekter och en följd av att det saknas väldefinierade äganderätter till allmänt vatten. I används bl.a. skatter på bekämpningsmedel och kväveoxidavgifter vilka kan begränsa riskerna för läckage av växtnäring till vatten och minska depositionen av kväve. Om dricksvattenresurserna blir mer knappa måste priset på vatten avspegla detta. En del använder marginalkostnads- prissättning genom att tillåta säsongsvariationer i vattenpriset. menar att fasta vattenpriser tenderar att minska incitamenten för hushållning med vatten, medan rörliga vattenpriser tenderar att öka dessa incitament.47 Varken fysiska eller ekonomiska indikatorer visar att världens icke- förnybara resurser håller på att ta slut. En viktig förklaring till detta är att nya reserver upptäcks, ny teknik gör det lönsamt att utvinna resurser ur tidigare olönsamma reserver, men också att återvinning, substitution och effektivisering av användningen av icke-förnybara resurser har kommit till stånd till följd av ökade priser på jungfrulig råvara. Priset på icke-förnybara resurser må spegla knappheten på resurserna i fråga, men priset speglar globalt sett inte alltid 45Se appendix I. 46SGU [1999]. 47OECD [1999]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Natur- och miljöresurser i 117 miljöeffekter som uppstår vid själva utvinningen av icke-förnybara resurser. Dessa miljöeffekter regleras emellertid vid svenska uttag i och minerallagen. Således torde företagets kostnader i för att undvika sådana miljöeffekter speglas i resurspriset. Fisk saknar tydliga äganderätter. På en oreglerad fiskmarknad kan priset på fisk inte avspegla värdet av fisket både och . Någon form av reglering måste fastställas. Fiskekvoter används för att reglera marknaden, vilket, om de efterlevs, gör att priset kan spegla knappheten. Äganderätten till timmer är tydlig och det finns en fungerande marknad för denna resurs. Således finns det inget som tyder på att virkesstocken skulle utarmas av avverkningsskäl. När det gäller bär och svamp som kan plockas fritt i skogen förefaller överuttag inte vara något större problem även om allemans- rätten möjliggör ett överuttag. Det beror på att kostnaden för att utvinna resursen är hög i förhållande till nyttan. Värdet av biologisk mångfald kommer inte till uttryck i något pris. Däremot kan värdet fångas upp i betalningsviljestudier, vilket dock kan innebära en del praktiska problem. När det gäller miljöresurser torde inte substitution mot andra resurser vara möjlig, dvs. det är inte möjligt att ersätta tillgången till t.ex. rent vatten med något annat. I detta kapitel har emellertid givits exempel på hur substitution och effektivisering av användning av vissa ämnen som påverkar miljöresursernas kvalitet negativt har kunnat ske över tiden. Miljöresursernas värde reflekteras inte fullt ut i priser som bildas på marknaden. Däremot har skatter och andra ekonomiska styrmedel möjlighet att internalisera deras samhällsekonomiska värde. Givet att sådana styrmedel finns på plats och kan spegla denna värdering, kommer i princip detta att förhindra att resurserna används i större utsträckning än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Även om åtskilliga styrmedel finns på plats, kommer det alltid vara omdiskuterat hur höga skatterna ska vara, hur sträng miljölag- stiftningen ska vara, etc. Ytterst är det miljövärderingarna i samhället som avgör detta. Samhällets värderingar kan fångas upp med hjälp av betalningsviljestudier eller via politikernas beslut (som kan gälla som en implicit värdering). Vissa problem att avläsa förändringar i värderingen över tiden kan dock finnas, särskilt om denna förändras snabbt. Om värderingsförändringarna sker i långsam takt över tiden kan dessa fångas upp i regelbundna betalningsviljestudier, men en sådan process är betydligt trögrörligare än att avläsa en värdering i ett pris på en marknad. Dessutom uppträder de märkbara effekterna av negativ miljöpåverkan i flera fall med fördröjning, vilket innebär att en 118 Natur- och miljöresurser i Bilaga 7 till LU 1999/2000 förändrad värdering av en viss miljöresurs inte kommer till uttryck i en betalningsviljestudie förrän miljöpåverkan redan fått allvarliga konsekvenser. Begränsade möjligheter att snabbt fånga upp förändringar i värderingarna kan göra att det i vissa fall kan behöva finnas särskilda restriktioner för att inte utnyttjandet ska överskrida den gräns efter vilken situationen blir ohållbar. Behovet av sådana restriktioner måste avgöras från fall till fall. I detta kapitel och i kapitel 2 har det framkommit hur kvantitativa restriktioner kan användas i själva styrmedelsutformningen. Det kan vara fråga om förbudsnivåer, utformning av kvotsystem, etc. Sammanfattningsvis finns det mot bakgrund av diskussionen i detta kapitel inga principiella skäl för att värderingar av resurserna inte ska kunna komma till uttryck i praktiken. Detta kan dock kräva ett omfattande arbete vid utformning av värderingsstudier. Med en aktiv miljöpolitik som strävar i riktningen att internalisera miljökostnaderna finns det därför inga principiella skäl för att en hållbar utveckling ska innebära krav på att vissa naturkapitalstockar exempelvis ska hållas intakta. Bilaga 7 till LU 1999/2000 7 Har en hållbar utveckling? 7.1Går det att mäta om utvecklingen är hållbar? Det framgick i kapitel 5 att, givet den tolkning av hållbar utveckling som görs i denna bilaga, kan den miljöjusterade nettonationalprodukten användas för att bedöma om utvecklingen är hållbar. Det första steget mot att ta fram en miljöjusterad nettonational- produkt är att utveckla miljöjusterade nationalräkenskaper. Det innebär att nationalräkenskapssystemet utvecklas så att även det totala natur- resursuttaget omfattas. Både de kostnader som uppstår genom miljö- förstöring, men också de minskande produktionsmöjligheter som uppstår till följd av minskat naturkapital, ska därmed räknas med. I kapitel 6 diskuterades om natur- och miljöresursernas knapphet avspeglas i resursernas priser och om deras värde kan tas fram med hjälp av s.k. betalningsviljestudier. Det visade sig att det inte finns principiella skäl mot detta, men däremot kan det finnas vissa praktiska svårigheter. För olika miljöresurser som luft och vatten finns förutsättningarna, givet att olika styrmedel används. Som ett resultat av den svenska miljöräkenskapsutredningen med miljön initierades ett större svenskt arbete för att utveckla miljöräkenskaper.1 utvecklar fysiska miljö- räkenskaper samt förbättrar och kompletterar miljöstatistiken. ansvarar för forskning om och utveckling av monetära miljöräkenskaper, det vill säga den del som rör själva värderingen av miljöresurserna. Utgångspunkten för arbetet är FN:s direktiv för miljöräkenskaper. Med hjälp av det material som har tagits fram inom ramen för miljöräkenskapsprojektet kan en miljöjusterad NNP beräknas för . I detta kapitel presenteras sådana beräkningar : 1993 och 1997. I appendix I beskrivs vilket bakgrundsmaterial som har använts vid beräkningarna. 1 SOU 1991:37. 120 Har en hållbar utveckling? Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hur värderas miljöresurserna? I avsnitt 2.3 beskrevs några metoder för att värdera miljön i monetära termer. Vid värderingen av olika miljöeffekter kan två olika effekter urskiljas. En komponent utgör de realekonomiska effekterna. De utgörs av de effekter som påverkar ekosystemens produktivitet och därmed åsamkar faktiska ekonomiska konsekvenser. Beräkningar av de realekonomiska effekterna grundar sig huvudsakligen på det produktionsbortfall som kan härledas till olika miljöproblem. En annan komponent utgör de välfärdsekonomiska effekterna. Det finns en betalningsvilja att slippa miljöproblem eftersom människor upplever ett värde av en god miljö utöver de produktions- minskningar miljöproblemen för med sig. De välfärdsekonomiska effekterna kan fångas upp genom enkätstudier.2 Ett helt annat sätt att värdera miljöeffekterna är att beräkna åtgärds- kostnader. De utgörs av kostnader för de åtgärder som ännu inte vidtagits, men som skulle behöva vidtas för att motverka effekterna av miljöproblemen. Ett exempel är hur den värdeminskning som försurning ger upphov till kan approximeras med kostnaden för att kalka sjöar. En invändning mot detta beräkningssätt är att åtgärds- kostnaden inte behöver ha något samband med den faktiska värdering människor kan göra av själva miljöförändringen. För de s.k. realekonomiska effekterna kan dessutom två olika perspektiv anläggas: Ett konsumtionsperspektiv, som beskriver vilka realekonomiska effekter som påverkar årets produktionsresultat, oavsett när i tiden de orsakades. Ett produktionsperspektiv, som omfattar de realekonomiska effekter som årets aktiviteter kan ge upphov till och . 2 Även de s.k. realekonomiska effekterna påverkar dock välfärden. Det kan också vara svårt att dra en gräns mellan vad som är de realekonomiska respektive de välfärdsekonomiska effekterna. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Har en hållbar utveckling? Skillnaderna mellan dem är att miljöskadorna i det första fallet avspeglas i beräkningar det år de faktiskt ger effekt, snarare än det år själva miljöpåverkan sker. Miljöeffekten kan i vissa fall uppstå åtskilliga år efter det att miljöpåverkan pågått. De två perspektiven skiljer sig därför främst åt när det gäller miljöproblem som uppträder med en tidsfördröjning. Likaså uppstår en skillnad när miljöproblemet är sådant att det ackumuleras och det är sammanlagda aktiviteter som gör att miljösituationen försämras. I de beräkningar som redovisas nedan används produktions- perspektivet. Det är mest relevant då miljöjusterad NNP beräknas eftersom räkenskapsmåttet i övrigt fokuserar just årets aktiviteter. Vilka osäkerheter finns? Trots att beräkningarna bygger på grundliga studier av förändringarna i ekosystem och av naturresurserna, går det inte att bortse från den osäkerhet som denna typ av beräkningar alltid är behäftade med. Exempelvis finns det osäkerhet rörande omfattningen av miljö- problemet, effekterna av miljöproblemet och den värdering eller det pris som bör användas. Sammanfattningsvis utgör beräkningarna därför sannolikt inte några sanna värden för de kostnader och välfärdsförluster som miljö- problemen för med sig. Siffrorna representerar däremot de troliga kostnaderna för skadorna givet den kunskap som finns om miljö- problemen. Beräkningarna omfattar de aspekter som är möjliga att värdera utifrån befintliga studier. Beräkningarna omfattar också, och kan endast omfatta, de miljöproblem som naturvetenskapen har kunnat beskriva konsekvenserna av någorlunda tydligt. För att ge en bild av den osäkerhet som de olika uppgifterna är behäftade med görs en genomgång av detta i appendix II. Realekonomiska effekter i ekosystemen Ekosystemen indelas i beräkningar i skog, jordbruksmark, sötvatten, hav och tätort. Dessa påverkas av miljöskador såsom försurning, övergödning och erosion. Sådana miljöförändringar har beaktats i den mån det varit möjligt och ett värde har fastställts för dessa förändringar. Olika tekniker har använts för att uppskatta kostnaderna för miljöskador i de olika ekosystemen. 122 Har en hållbar utveckling? Bilaga 7 till LU 1999/2000 minskningar till följd av försurning och övergödning uppskattas genom minskade marknadsvärden för drabbade fastigheter och skogsområden, korrosionskostnader i vattenledningsnätet samt inkomstbortfall för fritidsfiskare. Tabell 7.1 Årliga realekonomiska effekter i ekosystemen Miljoner kronor, priser Anm: Se appendix I för en presentation av det underlag som legat till grund för beräkningarna. I tabell 7.1 redovisas de årliga realekonomiska effekterna i eko- systemen. Enligt beräkningar uppgår de real- ekonomiska kostnaderna enligt produktionsperspektivet för miljö- skadorna på de fem ekosystemen till . Siffran har sjunkit då motsvarande kostnad var . har i detta fall uppskattat de omedelbara miljöeffekterna och de troliga framtida effekterna av den miljöpåverkan som det aktuella årets aktiviteter ger upphov till. Vid konsumtionsperspektivet som mäter alla de effekter som påverkar årets produktionsresultat ökar i stället kostnaderna mellan . De olika beräkningssätten ger därför skilda resultat. Det kan tolkas som att en effektivare teknik lett till minskade utsläpp nu och . Men det finns vissa eftersläpande miljöproblem, vilket avspeglas i ökande skadekostnader när miljö- effekterna faktiskt inträder. De realekonomiska effekterna är de som kan betraktas som minst osäkra, men det utesluter inte att det finns ett antal felkällor. Generellt sett är beräkningarna ur konsumtionsperspektivet säkrare än produktionsperspektivet, eftersom det förra beskriver situationen , vilken vi vet mer om än situationen . Bilaga 7 till LU 1999/2000 Har en hållbar utveckling? Beräkningarna ovan bortser från välfärdseffekterna av miljö- förändringarna. Genom enkätstudier kan de välfärdseffekter skattas som en god miljö ger upphov till, men sådana skattningar bygger på ett mer ofullständigt material än de beräkningar som återgivits i tabell 7.1. Välfärdseffekter bygger på att det s.k. konsumentöverskottet skattas (se avsnitt 5.2). Om välfärdseffekter inräknas stiger kostnaden för miljöförändringarna betydligt, ungefär med en faktor tre. I tabellen 7.2 anges välfärdseffekter samt åtgärdskostnader. Tabell 7.2 Välfärdseffekter och åtgärdskostnader Miljoner kronor, priser Anm: Se appendix I för en presentation av det underlag som legat till grund för beräkningarna. Välfärdseffekterna baseras på enkätundersökningar (främst CV- metoden) om betalningsviljan för att hålla miljön intakt. Metoden har ifrågasatts. Det har hävdats att det kan finnas en tendens till att respondenten uppger en för hög betalningsvilja, så länge en faktisk betalning inte behöver erläggas. kan det förekomma existens- värden och optionsvärden som inte fångas upp i annat än enkätunder- sökningar. Det motiverar att betalningsviljan kan vara hög, och att den kan skilja sig betydligt från de iakttagna realekonomiska effekterna av en miljöförändring. En annan invändning mot metoden är att det kan vara tveksamt att generalisera resultat från enskilda värderingsstudier. Uppgifter om åtgärdskostnaderna är däremot relativt säkra. Den osäkerhet som finns hänför sig främst till vilka kostnader som ska belasta vilket miljöproblem.