sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt 3 § gäller lagen inte statsråden, ombudsmän, arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, och inte heller arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete. För Justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller vissa särskilt angivna bestäm- melser i ; dock inte 5 och 6 §§ som behandlas i det följande. Föreskrifter om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statlig anställning finns i 5 och 6 §§ . I 5 § föreskrivs att utöver de krav på svenskt medborgarskap som följer av RF eller någon annan lag gäller också att bara svenska medborgare får ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. I 6 § första stycket ges regeringen befogenhet att föreskriva eller för särskilda fall besluta att vissa kategorier av anställningar skall förbehållas svenska medborgare, nämligen: anställning inom eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer, statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt andra och tredje punkterna ovan utövas i fråga om arbetstagare hos eller dess myndighe- Offentliga anställningar och uppdrag 181 ter av riksdagen13 eller den myndighet som bestämmer (6 § andra stycket ). Enligt 9 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank får i särskilda fall och under de förutsättningar som uppställs enligt de två sist nämnda punkterna i 6 § första stycket besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom . Ett behörighetskrav som anges i författning är bindande, om inte något annat har angivits. Regeringen får emellertid enligt 11 kap. 12 § RF ge dispens från behörighetsvillkor som den själv bestämt i förordning eller genom särskilt beslut, om inte något annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. kan också i lag bemyndiga regeringen att medge dispens från ett uppställt behörighetsvillkor.14 Som framgått ovan gäller för arbetstagare men inte för uppdragstagare. Hur gränsen skall dras mellan anställning och uppdrag framgår inte av . Gränsdragningen få göras genom en helhets- bedömning i varje enskilt fall. Den offentligrättsliga regleringen av kravet på svenskt medborgar- skap är avsedd att vara exklusiv. En avtalsreglering i frågan har alltså inte ansetts godtagbar. 6.4Bakgrund och motiv till föreskrifterna om svenskt medborgarskap i RF och Enligt regeringsform krävdes som huvudregel svenskt medborgarskap för behörighet till statlig tjänst (28 § första stycket). Bestämmelsen hade efter en grundlagsändring år 196115 följande lydelse: 13 Enligt 4 § lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen får riksdagsförvaltningen, utom såvitt avser , föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid eller dess myndigheter. 14Föreligger krig, krigsfara eller utomordentliga förhållanden på grund av krig eller krigsfara, får regeringen, med stöd av 12 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529) meddela särskilda föreskrifter beträffande utlänningars rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag i landet. En sådan bestämmelse måste dock, för att inte upphöra att gälla, underställas och godkännas. 15Grundlagsändringen (SFS 1961 nr 18 och 464) innebar huvudsakligen att vissa grupper av tjänster, nämligen de som krävde naturvetenskaplig, medicinsk eller 182 Offentliga anställningar och uppdrag Konungen äger att i statsrådet utnämna och befordra svenska medborgare till alla de ämbeten och tjänster, högre och lägre, vilka äro av den egenskap, att Konungen fullmakter därå utfärdar, dock böra vederbörande förut med förslag hava inkommit, där sådana ägt rum. Till lärarebefattningar vid universiteterna, de teologiska läraretjänsterna likväl undantagna, såsom ock till lärare - och andra beställningar vid andra inrättningar för vetenskap, slöjd eller skön konst, ävensom eljest till befattningar, av vilkas innehavare kräves naturvetenskaplig, medicinsk eller teknisk utbildning, må dock utnämnas även utländske män och kvinnor. Till konsul må ock utlänning nämnas, där lön ej är med befattningen förenad. Enligt ordalydelsen avsåg bestämmelsen bara statliga tjänster som tillsatts av regeringen genom fullmakt. I praxis ansågs den dock omfatta samtliga av regeringen tillsatta ordinarie och extra ordinarie tjänster oavsett anställningsformen. Bestämmelsen utgjorde inte hinder mot att förordna utlänning att som vikarie uppehålla viss tjänst, även om han eller hon inte kunde komma ifråga som ordinarie innehavare av tjänsten. I praxis uppfattades regeln såsom bindande också för av underordnade statliga myndigheter tillsatta tjänster samt i viss mån för kommunala tjänster. I 4 § föreskrevs att statsrådets ledamöter skulle vara infödda svenska medborgare. Vidare uppställde andra författningar krav på svenskt medborgarskap för särskilda tjänster och befattningar. Exempelvis skulle lagfaren domare vara svensk medborgare enligt 4 kap. 1 § RB. 6.4.2Utredningen om översyn av bestämmelserna i 28 § RF om svenskt medborgarskap såsom villkor för erhållande av statstjänst Till grund 1961 låg ett delbetänkande som en särskild utredningsman lämnat i januari 1960.16 I delbetänkandet föreslog utredningen att lagstiftningen i princip inte borde uppställa några hinder för utlänning att erhålla svensk statstjänst. teknisk utbildning, i större utsträckning än tidigare skulle vara öppna även för utlänningar. 16 Svenskt medborgarskap såsom villkor för erhållande av statstjänst, betänkande avgivet av utredningsmännen för översyn av bestämmelserna i 28 § regeringsformen om svenskt medborgarskap såsom villkor för erhållande av statstjänst (stencil). Offentliga anställningar och uppdrag 183 principen borde komma till uttryck genom att det i lag angavs de fall, då viss eller vissa tjänster borde förbehållas de egna medborgarna. Utredningen ansåg att de högre eller i övrigt mera betydelsefulla befattningar som var av mera central betydelse för statslivet och beträffande vilka bestämda föreskrifter kunde lämnas borde anges i grundlag. Gränsdragningen mellan övriga statliga tjänster, som borde kunna besättas endast med svenska medborgare och andra statliga tjänster, skulle enligt utredningen bestämmas i en särskild lag. Utredningen föreslog vidare att lagen skulle innehålla vissa allmänna principer som regeringen skulle tillämpa. I den efterföljande propositionen (prop. 143) ansåg departementschefen att det var vanskligt att ta definitiv ställning till reformförslaget utan att närmare utredning verkställts beträffande utformningen av den särskilda lag, som skulle komplettera grundlagens bestämmelser. Departementschefen uttalade att han ansåg att det var nödvändigt att erhålla en överblick över hela fältet av de problem, som på förevarande område gjorde sig gällande, innan man vidtog mera genomgripande ändringar i grundlagens då gällande bestämmelser. Denna överblick ansåg han kunna vinnas endast om grundlags- bestämmelserna och den särskilda lagen övervägdes i ett sammanhang. Vidare skulle samråd äga rum med Författningsutredningen.17 Enligt departementschefens mening borde - såsom utredningsmannen hade tänkt sig - i grundlagen anges de högre eller i övrigt mera betydelse- fulla befattningarna som borde vara förbehållna svenska medborgare. Han ansåg emellertid att även de allmänna grunder som skulle iakttas vid stiftandet av den särskilda lagen i ämnet, skulle anges i grundlagen.18 Som motiv till en ändrad grundprincip anförde departementschefen bl.a. att statsnyttans krav i vidaste bemärkelse bör vara vägledande vid rekryteringen till de statliga befattningarna. Att kunna förvärva den för tjänsten bäst lämpade var ett allmänt samhällsintresse. Av betydelse var vidare önskemålet om intensifiering av det mellan- folkliga samarbetet, inte minst inom , med därav följande ökad rörlighet på den internationella arbetsmarknaden.19 Den särskilde utredningsmannen fortsatte sitt arbete efter delvis nya riktlinjer. I slutbetänkandet Utlännings tillträde till offentlig tjänst (SOU 1963:7) lämnade han bl.a. ett justerat förslag till nya grundlags- föreskrifter samt förslag till en ny lag om svenskt medborgarskap som villkor för offentlig anställning. 17Se avsnitt 6.4.3. 184 Offentliga anställningar och uppdrag Utredningen föreslog - i enlighet med bli- vande förslag till ny RF - att bestämmelserna rörande svenskt medborgarskap som villkor för innehav och utövande av offentlig befattning skulle delas upp på olika grundlagsparagrafer, avsedda att ingå i fyra olika kapitel i RF, nämligen: 1.Ej må till statsråd utses annan än den som genom födelsen blivit svensk medborgare. 2.Endast den som är svensk medborgare må innehava eller utöva tjänst med vilken är förenad myndighetsutövning i ledande ställning eller uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säker- het. För innehav eller utövande av annan tjänst, som innefattar myndig- hetsutövning, må såsom villkor uppställas krav på svenskt medborgar- skap; härom stadgas i lag. 3.Endast svensk medborgare må innehava eller utöva domartjänst. 4.Till riksdagsledamot eller ersättare må väljas endast den som är svensk medborgare och har fyllt samt ej är omyndig. Istället för att i grundlagsbestämmelsen (punkten 2 ovan) räkna upp de tjänster som skulle vara förbehållna svenska medborgare, föreslog utredningen således att det i grundlagen avgavs de allmänna grunderna för den särskilda lagen. Medborgarskapskrav skulle inte kunna uppställas på annan grund än som nämnts i grundlagsstadgandet. Bestämmelsen skulle innefatta såväl innehav som utövande av tjänst. Den skulle därigenom omfatta tillfälliga förordnanden. Vidare föreslog utredningen att grundlagsbestämmelsen skulle gälla även kommunala tjänster, eftersom det saknades anledning att i ifrågavarande hänseende göra skillnad mellan statliga och kommunala tjänster. Utredningen tillade att det i många fall för övrigt torde vara svårt att dra en gräns mellan de båda slagen av befattningar, i synnerhet som uppdelningen av funktioner mellan stat och kommun inte sällan var föremål för förändringar.20 Med uttrycket myndighetsutövning torde enligt utredningen förstås "en förvaltningshandling, som antingen är rättsska- pande – i den meningen att den med bindande verkan fastslår vad som är eller skall vara rätt – eller ock innebär meddelande av rättsligt reglerad förpliktelse för enskild".21 s. 28 f (Här redovisas även vad som avsågs med "myndighetsutövning i ledande ställning eller uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet"). Offentliga anställningar och uppdrag 185 Utredningen ansåg att den särskilda lagen skulle vara av exklusiv karaktär.22 I lagförslaget uppställdes krav på svenskt medborgarskap för bl.a. Justitiekanslern, , chef för statligt verk, lands- hövding, befattningshavare i departement eller regeringskansli, andra åklagare än Riksåklagaren, befattningshavare inom gren i rikets totalförsvar och polisman. Kravet på svenskt medborgarskap för innehav och utövande av domartjänst (punkten 3 ovan) skulle enligt förslaget ingå i ett kapitel i RF om domstolar och rättskipning. Utredningen ansåg att frågan borde vara reglerad i grundlag av hänsyn till domarmaktens betydelse i statslivet.23 Grundlagsfrågorna prövades därefter av i betänkandet statsskick (SOU 1963:16 del 1 och SOU 1963:17 del 2). Vid utformningen av förslaget hade samrått med den i föregående avsnitt omtalade särskilde utrednings- mannen. föreslog i betänkandet24 som huvudprincip att utlänning skulle vara oförhindrad att erhålla statstjänst här i landet. Detta borde gälla oavsett om tjänsten var ordinarie eller inte och utan hänsyn till om befattningen tillsattes av regeringen eller av underordnad myndighet. Det låg emellertid i sakens natur, framhöll utredningen, att den angivna principen inte kunde upprätthållas utan betydelsefulla inskränkningar. Ett inte obetydligt antal statstjänster var nämligen uppenbarligen av sådan beskaffenhet att svenskt medborgar- skap måste vara ett ovillkorligt kompetenskrav. Författningsutred- ningen föreslog att i RF skulle anges vissa särskilda kategorier av tjänster, vilka grundlagsenligt skulle förbehållas svenska medborgare. Detta skulle gälla tjänster med vilka var förenad myndighetsutövning i ledande ställning eller uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet. Den närmare preciseringen av vilka tjänster de olika kategorierna omfattade skulle i första hand ske genom särskild lag. Enligt utredningens förslag skulle i RF vidare anges att för innehav eller utövande av annan tjänst, som innefattade myndighets- utövning, fick som villkor uppställas krav på svenskt medborgarskap. Föreskrifter härom skulle meddelas i form av lag. s. 25 och 30 ff. 23Se även a.a. s. 29 f där bestämmelsens närmare innebörd utvecklas. 24SOU 1963:17 s. 267. 186 Offentliga anställningar och uppdrag närmare motiven för ifrågavarande grundlagsbestämmelser hänvisade till vad som den särskilt tillkallade utred- ningsmannen anfört i betänkandet SOU 1963:7. Vid sidan av den allmänna grundlagsbestämmelsen i ämnet föreslog några specialbestämmelser som innefattade krav på svenskt medborgarskap. Bland annat föreslog utredningen att endast den som är svensk medborgare skulle få inneha eller utöva domartjänst. Den anförde bl.a. följande.25 Att svenskt medborgarskap måste vara ett oeftergivligt krav i fråga om domartjänster framstår som självklart. Med hänsyn till domarmaktens konstitutionella betydelse bör medborgarskapskravet beträffande dessa tjänster fastslås i regeringsformen. Med domartjänst förstås befattning som lagfaren eller icke lagfaren ledamot av allmän och särskild domstol samt förvaltningsdomstol. Såsom tidigare angivits kan jurymän och nämndemän, trots att de är domare, icke betraktas som innehavare av domartjänst. Att emellertid till nämnda uppdrag endast svenska medborgare kan utses har berörts ovan.26 Kravet på svenskt medborgarskap bör avse samtliga domartjänster, oavsett huruvida tjänsten i fråga är ordinarie eller icke. Det bör vidare gälla icke endast den som stadigvarande innehar domartjänst utan även den som i egenskap av exempelvis vikarie tillfälligt utövar domartjänst. När det gällde krav på svenskt medborgarskap för statsråd hänvisade till behandlingen av den allmänna grundlags- bestämmelsen och tillade:27 Att statsrådstjänst tillhör den kategori tjänster, av vilkas innehavare svenskt medborgarskap skall krävas, torde vara självfallet. gäller att statsråd skall vara »infödd» svensk medborgare, dvs. att medborgarskapet skall ha förvärvats genom födseln. Ehuru det knappast finns anledning att tillmäta denna särskilda bestämmelse – uppfattad som en ytterligare garanti för förståelse för och lojalitet mot rikets intressen – någon mera väsentlig betydelse, synes den dock böra bibehållas. 25SOU 1963:17 s. 288. 26Kravet på svenskt medborgarskap fanns i 12 kap. 5 § TF för jurymän och i 6 § RB för nämndemän. 27SOU 1963:17 s. 212 f. Offentliga anställningar och uppdrag 187 arbete - bl.a. såvitt avsåg frågan om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för offentliga anställningar och uppdrag - fullföljdes av en ny parlamentarisk utredning, Grundlag- beredningen (GLB). Dess slutbetänkande, Ny regeringsform - Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) avlämnades . GLB föreslog att den nya RF skulle ge uttryck för grundsatsen att utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. Beredningen ansåg dock att det var nödvändigt att göra ett stort antal undantag från grundsatsen. Dessa motiverades enligt beredningen bl.a. av hänsyn till rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning skulle fattas av svenska medborgare. De viktigaste av de tjänster och uppdrag som skulle vara förbehållna svenska medborgare borde enligt beredningen anges direkt i RF. Denna borde vidare göra det möjligt för att genom lag antingen direkt utestänga utlänningar från andra tjänster och uppdrag eller bemyndiga exempelvis regeringen att göra detta efter av fastställda riktlinjer.28 GLB:s förslag till lagtext29 hade i allt väsentligt samma lydelse som nuvarande bestämmelse i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Beträffande innebörden av bestämningarna ämbete som lyder under regeringen och myndighet som lyder under eller regeringen anförde GLB:30 Det torde i flertalet fall stå klart huruvida ett organ tillhör dessa kategorier eller ej. Det kan emellertid förekomma att det i instruktionen för en förvaltningsmyndighet anges t.ex. att denna normalt skall följa direktiv utfärdade av en annan förvaltningsmyndighet men att den i vissa fall har att vända sig direkt till regeringen för att inhämta direktiv eller att rapportera om sin verksamhet. Även myndigheter, som intar en sådan ställning och som alltså endast i någon enstaka hänseende kan sägas lyda direkt under regeringen, omfattas av den nu diskuterade bestämmelsen. Bestämmelsen omfattar givetvis också ett sådant under lydande organ som fullmäktige i , ehuru en av dess ledamöter, ordföranden, utses av regeringen. Beredningen vill i detta sammanhang vidare påpeka att med uttrycket ämbete som lyder under regeringen åsyftas sådana 2910 kap. 14 § tredje stycket i GLB:s förslag. 30Se näst föregående not. 188 Offentliga anställningar och uppdrag "enmansmyndigheter" som justitiekanslern och riksåklagaren. Överbefäl- havaren och försvarsgrenscheferna faller också under denna bestämning. Slutligen anmärkte GLB att vissa principiellt viktiga tjänster och uppdrag tillsattes genom val av , utan att det kunde sägas att de löd under . GLB angav därvid ombudsmän, ledamöterna av , ledamöterna av , lekmannaledamöterna av riksrätten och tjänsten som kammarsekreterare. För nämnda tjänster och uppdrag ansåg GLB att grundlagen borde kräva svenskt medborgarskap.31 Föreskrifter med krav på svenskt medborgarskap för innehav av vissa tjänster och uppdrag fanns även på annat håll i GLB:s förslag till RF. I en sådan bestämmelse föreskrevs att som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt tjugofem år.32 Enligt GLB borde svenskt medborgarskap självfallet krävas av den som skulle tjänstgöra som statschef.33 I en annan specialbestämmelse föreskrevs att endast den får vara minister som är svensk medborgare sedan minst tio år.34 GLB ansåg, främst med tanke på faran för påtryckningar i ett spänt läge, att det var betydelsefullt att grundlagen ställde upp krav på att den som skall vara minister skulle ha varit svensk medborgare dess- förinnan. Å andra sidan syntes det, enligt GLB, knappast nödvändigt att hålla fast vid dåvarande regel om svenskt medborgarskap alltsedan födseln. GLB förklarade att syntes vara en rimlig tid.35 GLB:s förslag till riksdagsordning innehöll en bestämmelse om att huvudsekreterare i utskott skall vara svensk medborgare.36 I 30 § i den gällande riksdagsstadgan fanns vissa bestämmelser om tjänstemän hos kammare och utskott. Vid övergången till enkam- marriksdag utfärdades inte några nya personalbestämmelser i författningsform, vilka motsvarade dem i den äldre riksdagsstadgan. GLB föreslog mot bakgrund härav att det i 9 kap. RO skulle införas regler om biträde från tjänstemän i det egentliga riksdagsarbetet; enligt 1 § av en kammarsekreterare i kammararbetet och i fråga om arbetsplanering och enligt 2 § av särskilda sekreterare i utskottsarbetet. GLB konstaterade att huvudsekreterare i utskott skulle vara svensk medborgare enligt 9 kap. 2 § i föreslaget till RO, men 324 kap. 2 § i GLB:s förslag. 345 kap. 11 § i GLB:s förslag. 36Numera chefer för kanslier som biträder utskotten och . Offentliga anställningar och uppdrag 189 utvecklade inte motiven till medborgarskapskravet ytterligare. Att kammarsekreteraren skulle vara svensk medborgare framgick enligt GLB redan av den grundläggande bestämmelsen om medborgarskap- skrav för innehav och utövande av offentlig tjänst i förslaget till ny RF. GLB lämnade i sitt betänkande (SOU 1972:16) med förslag till följdförfattningar till författningsreformen bl.a. förslag till nya regler i stats- och kommunaltjänstemannalagarna såvitt avsåg utlännings tillträde till statliga och kommunala tjänster. Enligt GLB borde lagreglering som gällde frågan om inskränkningar i möjligheterna för utlänning att vinna tillträde till statlig eller i största möjliga utsträckning samlas i stats- och kommunaltjänstemannala- garna. Beredningen föreslog först och främst att det i statstjänste- mannalagen skulle ställas krav på svenskt medborgarskap för tillträde till militära och civilmilitära tjänster. Den konstaterade vidare att det endast i begränsad utsträckning var lämpligt att på detta sätt direkt i lag ange vilka tjänster som borde vara förbehållna svenska medborgare. Enligt beredningens uppfattning uppnådde man de bästa möjligheterna till en lämplig avvägning mellan, å ena sidan, önskemålet att effektivt kunna använda utlänningar i svensk offentlig tjänst och, å den andra, behovet av att reservera vissa uppgifter för svenska medborgare, om regeringen i lag bemyndigades att uppställa krav på svenskt medborgarskap för tillträde till offentlig tjänst. En sådan lösning gjorde det vidare möjligt att på ett smidigt sätt anpassa regelsystemet efter ändrade förhållanden. Bemyndigandet borde enligt GLB utformas så att det gav regeringen möjlighet att dels utfärda generella föreskrifter om begränsningar i rätten att inneha eller utöva offentlig tjänst, dels avgöra frågor om anställande av utlänningar från fall till fall. GLB framhöll att bemyndigandet borde begränsas på så sätt att det endast avsåg de fall där behovet av att utestänga utlänningar var särskilt uttalat. Enligt beredningens uppfattning var detta fallet om tjänsten var förenad med myndighetsutövning, uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet. Motsvarande befogenhet kunde i fråga om och dess verk tilläggas organ som bestämde. 190 Offentliga anställningar och uppdrag 6.4.51973 års proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. och utarbetades på grundval av GLB:s förslag till ny RF och ny RO37 propositionen med förslag till ny RF och ny RO (prop. Departementschefen godtog GLB:s förslag att utlänningar i allmänhet skulle vara likställda med svenska medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun samt att endast de viktigaste av de tjänster och uppdrag som måste förbehållas svenska medborgare skulle anges i RF och att i övrigt krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha och utöva uppdrag hos staten eller kommun skulle uppställas i lag eller enligt förutsättningar som angavs i lag. Han föreslog en bestämmelse som i sak överensstämde med GLB:s ifrågavarande förslag. Härigenom tillgodosågs, enligt departementschefen, såväl intresset att erhålla så kvalificerade innehavare som möjligt av allmänna tjänster som önskemålet om en intensifiering av det mellanfolkliga samarbetet.38 Departementschefen hade inte heller någon avvikande mening vad avsåg GLB:s förslag om krav på svenskt medborgarskap för den som tjänstgör som statschef.39 Vidare konstaterade departementschefen att den av GLB föreslagna bestämmelsen om att statsråd skulle ha varit svenska medborgare inte hade mött någon kritik under remissbehandlingen. Av skäl som beredningen hade angett ansåg han att den som endast under mera begränsad tid hade varit svensk medborgare inte borde få tillhöra regeringen samt anslöt sig till vad beredningen hade föreslagit i frågan.40 Departementschefen erinrade om att en motsvarande special- bestämmelse beträffande huvudsekreterare hos riksdagsutskott hade tagits upp i förslaget till RO.