sou · GOB3113 · 2001-01-01 00:00:00 — Branden har emellertid inneburit att de aktualiserats på nytt. Några av problemställningarna har egentligen inte så mycket med branden att göra. Det är dock tydligt att händelsen givit upphov till många diskussioner och, inte minst, hypotetiska resonemang – funderingar kring hur det hade kunnat utvecklas om förutsättningarna varit annorlunda etc. Syftet med att kortfattat lyfta fram de olika problemställningarna i detta avsnitt är främst att visa på dessa diskussioner. Vid närmare studium av branden och vilka erfarenheterna är av den, kommer man, med det perspektiv som vi valt att anlägga på vårt uppdrag, in på en rad skilda områden. Flera myndigheter bedriver verksamhet som på olika sätt berörs av branden. Denna verksamhet styrs av lagar, instruktioner m.m. För kommunens del är kommunal- lagens bestämmelser centrala. I ett tidigt skede aktualiserades naturligtvis den kommunala räddningstjänstens ansvar enligt räddningstjänstlagen. Redan inledningsvis fanns det vidare anledning att se närmare på räddningstjänstens åligganden i fråga om brandsyn. Vid en närmare titt på frågor med anknytning härtill aktualiserades den nära kopplingen till plan- och bygglagstiftningen. Vi har valt att inte göra någon allmän genomgång av olika regelverk som berörs. I stället redovisar vi kortfattat, i anslutning till de olika 168 Några särskilda frågor problemställningar som vi tar upp, de regler som är aktuella för det som den specifika frågan gäller. Vi går inte närmare in på frågor som har med de straffrättsliga över- vägandena med anledning av branden att göra. I avsnitt 6.8 redovisas i korthet polis och åklagares omfattande och grannlaga arbete med att reda ut de straffrättsliga ansvarsfrågorna efter branden, ett arbete som utmynnat i en för åklagarsidan bifallande domstolsprövning. Det har naturligtvis varit av yttersta vikt att detta arbete kunnat bedrivas med så få störande inslag som möjligt. I våra direktiv sägs också uttryckligen att vårt arbete inte får medföra att arbetet med förundersökningen försvåras eller fördröjs. Vi har dock haft kontakt med förunder- sökningsledaren samt, när sekretessen hävdes i samband med åtals väckande, tagit del av förundersökningen liksom självfallet av tingsrättens och hovrättens domar i mordbrandsmålet. En fråga som i ett vidare perspektiv kan sägas höra till det straffrättsliga området har vi dock valt att ta upp, nämligen den som har med förundersöknings- sekretess och () arbete att göra (avsnitt 8.4). 8.2Frågor som rör kommunens agerande 8.2.1Kommunal krisledning och kommunallagen Vi konstaterar att det saknas uttryckliga regler för kommunernas ansvar vid stora olyckor, katastrofer m.m. oavsett om det rör sig om vad som kallas en svår påfrestning eller i övrigt innebär en särskild belastning. Problemställningen innefattar som vi ser det två frågor, dels den kommunala skyldigheten i fred att hålla beredskap för och agera vid svåra påfrestningar och andra händelser, dels den kommunala befogenheten att fatta beslut i en krissituation. Vi ser det som betydelsefullt att rättsläget klargörs när det gäller kommunernas agerande i olika avseenden vid svåra påfrestningar m.fl. situationer samt att de förväntningar man har på kommunerna förses med erforderligt lagstöd. Vid en inträffad olycka eller annan händelse påverkas så gott som alltid någon eller några av landets kommuner. En händelse kan orsaka stor oro lokalt i en kommun även om den inträffar någon helt annanstans. Att kommunerna har ett ansvar inom sina respektive geografiska områden framgår av kommunallagen (1991:900) men kommunernas mer preciserade ansvar för sina kommuninvånare vid stora olyckor, Några särskilda frågor 169 katastrofer etc. kan inte utläsas direkt av lagen. Kommunerna har emel- lertid ett grundläggande befolkningsansvar som kommer till uttryck i olika sammanhang, exempelvis i socialtjänstlagen (1980:620). Detta befolkningsansvar kan sägas utgöra grunden för det kommunala ansvar som aktualiseras vid exempelvis en stor olycka där omfattande kris- hantering och samordning krävs. Det kommunala ansvaret inför och vid höjd beredskap och krig framgår av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och lagen (1994:1720) om civilt försvar. I dessa situationer svarar kommu- nen genom kommunstyrelsen för den ledning som krävs inom kom- munens ansvarsområde. Det finns däremot inte för andra fall någon särskild lag som behandlar kommunernas agerande vid en kris oavsett om krisen upp- stått ur vad som kallas en svår påfrestning eller i övrigt innebär en särskild belastning för en kommun. Kommunerna är i sitt agerande och beslutsfattande bundna av kommunallagens bestämmelser. Denna lag innehåller inte några särskilda bestämmelser för ledning vid extraordinära händelser vilket innebär att de formella kraven på kom- munernas agerande vid en inträffad katastrof är desamma som i den normala verksamheten. Det är en utbredd uppfattning att en kommuns ledning måste ha möjlighet att besluta om de åtgärder som situationen kräver och att det inte kan accepteras att en nödvändig åtgärd av akut karaktär försenas på grund av att befogenhet att fatta beslut saknas. Även om den vanliga nämndorganisationen och beslutsordningen gäller fullt ut även vid en kris så kan kommunen inom kommunallagens ram dock i förväg planera för olika händelser som kan tänkas inträffa i kommunen genom att fatta beslut om organisationen, beslutsfattande och agerande i övrigt för ett antal givna situationer. () och har i samarbete givit ut skriften Kommunens ledning vid kriser, kommunalrättsliga aspekter på ledningsfunktionen vid särskilda händelser, 1999. I den ges exempel på hur den kommunala organisa- tionen kan anpassas för krisberedskap. är dock av den uppfattningen att kommunallagens regler om beslutanderätt inte är så utformade att de säkerställer behovet av snabba kommunala beslut i kritiska situationer. I ett brev till har förbundet därför anfört att ett klargörande av rättsläget erfordras och hemställt att regeringen skall vidta de lagändringar som erfordras för att kommunernas kompetens och befogenheter vid svåra påfrestningar skall klarläggas. I hemställan anges bl.a. att många kommuner anser att kommunstyrelsen bör ha ett ledande ansvar vid svåra påfrestningar och ha rätt att fatta alla nödvändiga beslut och därmed rätt att också överta andra nämnders beslutanderätt. 170 Några särskilda frågor vidare att osäkerhet har uppstått, bl.a. hos kommuner som har råkat ut för krisledningssituationer, huruvida ett sådant förfarande är förenligt med kommunallagen. För att kunna hantera en krissituation på bästa sätt är det viktigt att ingen tveksamhet råder beträffande en krisled- ningsgrupps legalitet, dvs. dess rättsliga befogenhet att fatta beslut. Ett lagstöd bör införas för att kommunstyrelsen skall ges befogenhet att överta beslutanderätt från andra nämnder. beskriven problemställning rör egentligen två frågor, dels den kommunala skyldigheten i fred att hålla beredskap för och agera vid svåra påfrestningar och – måste man tillägga – händelser över huvud taget som inte omfattas av räddningstjänstlagen, dels den kommunala befogenheten att fatta beslut i en krissituation. Att kommunerna inom sina respektive geografiska områden har ett ansvar anses följa av kommunallagen (Ds 1998:32 s. 25 och reg.skr. 1998/99:33 s. 9). Den arbetsgrupp som regeringen beslutade skulle tillsättas för att utreda bl.a. frågor om skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred föreslog bl.a. att kommunernas skyldighet att hålla en beredskap och förmåga för att kunna medverka vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred borde författningsregleras. Vid remissbe- handlingen av arbetsgruppens rapport anförde att kommunerna har ett ansvar för att dels medverka vid händelser som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred, dels att hålla en beredskap och förmåga för detta innefattande skyldig- het att öva, utbilda och utrusta en ledningsorganisation. Förbundet ansåg dock att det kunde vara klarläggande att dessa skyldigheter tydli- gare framgår i lagstiftningen samt, som nämnts ovan, att det även kunde vara påkallat att utreda vissa kommunalrättsliga problem avseende beslutsbefogenheter (Ds 1998:32 s. 25, prop. 1998/99:74 s. 184). Enligt vad vi erfarit efterfrågar bl.a. särskilda regler för de särpräglade situationer som uppstår vid en genomgripande händelse i en kommun. Tanken är att skapa stöd för en mer operativ kommunledning i krissituationer med hänvisning till att alltför många befogenheter inte bör läggas på räddningsledaren, särskilt inte kommunledande befogenheter. Från tjänstemannahåll har vi dock stött på uppfattningen att förtroendevalda bör hållas borta från operativa funktioner. Vid de sammanträffanden som vi haft med anledning av branden, främst i kontakterna med olika tjänstemän, har vi förstått att olika inträffade händelser blåser nytt liv i dessa diskussioner. En händelse som särskilt omnämns är tunnelbygget genom , där kommunens beslutsbefogenheter särskilt kom att uppmärksammas. Branden i synes inte på motsvarande sätt ha givit anledning till någon diskussion. I tycks det exempelvis råda enighet om Några särskilda frågor 171 att de kommunala beslutsvägarna var väl förberedda för en krissituation samt att händelsen i det avseendet kunde hanteras utan komplikationer (se vidare avsnitt 5.5). Enligt vår uppfattning är det betydelsefullt att rättsläget klargörs när det gäller kommunernas agerande i olika avseenden vid svåra påfrest- ningar m.fl. situationer samt att de förväntningar som finns på kommu- nerna i dessa situationer förses med erforderligt lagstöd. Regeringen har inte redovisat sina överväganden i dessa frågor som emellertid bereds i . I samman- hanget kan också nämnas att frågeställningar som rör kommunernas krishantering även behandlas av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (jfr avsnitt 4.3.4). Vi anser att frågan om hur statens kostnadsansvar vid svåra påfrestningar m.fl. situationer bör förhålla sig till kommunernas, bör fortsatt övervägas men framhåller att några regler för dessa situationer knappast torde vara lämpliga eller möjliga att ställa upp. En annan fråga som rör det kommunala agerandet vid svåra på- frestningar m.fl. situationer är hur de kostnader som uppkommer skall fördelas. I fråga om räddningstjänst föreskrivs i 37 § räddningstjänst- lagen (1986:1102) att om en räddningsinsats i räddnings- tjänst har medfört betydande kostnader så har kommunen rätt till ersättning av staten för den del av räddningstjänstkostnaderna som överstiger en särskild självrisk. Vi har från olika håll stött på uppfattningen att statens kostnadsansvar borde aktualiseras även i andra fall särskilt som det vid svåra påfrestningar och i andra fall än då det rör sig om räddningstjänst för kommunerna kan bli fråga om mycket stora kostnader för olika aktiviteter. Dessa kostnader kan en kommun ha svårt att bära i ett ekonomiskt ansträngt läge. Staten kan visserligen , när särskilda omständigheter föreligger, stötta kommuner ekonomiskt utan att för den skull någon lagstadgad skyldighet till detta föreligger. Risken är dock att det utvecklas en praxis och att olika hjälpbehov ställs mot varandra. efter branden i lovade statsminister stöd till med anledning av branden. Regeringen beslutade att bevilja bidrag med sammanlagt i ersättning för kostnader i samband med branden (se vidare avsnitt 5.11). Bidraget tas från anslaget för särskilda 172 Några särskilda frågor insatser i vissa kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Även i samband med översvämningarna har regeringen utlovat ersättning till berörda kommuner. Vad som synes efterfrågas från flera håll är emellertid en reglering av statens kostnadsansvar i fall som exempelvis branden i . Den arbetsgrupp som nämns ovan tog upp frågan om finansiering i sin promemoria. Arbetsgruppen ansåg att utgångspunkten är den att samma finansieringsprinciper som normalt tillämpas skall tillämpas även beträffande finansieringen av åtgärder mot och vid svåra påfrestningar. Detta innebär att varje ansvarig myndighet inom ramen för sin ordinarie budget har att svara för de kostnader som uppkommer inom den egna verksamheten. De kostnader som är förenade med att en svår påfrestning inträffar är emellertid omöjliga att förutse och därmed inte möjliga att ta hänsyn till i budgetarbetet. Arbetsgruppen föreslog att man inför en kredit som kan användas på ett liknande sätt som tillämpas för förstärkning av försvarsberedskapen. Detta innebär att regeringen i efterhand får fördela kostnaderna på berörda sektorer, landsting och kommuner eller begära godkännande att vissa kostnader skall belasta statsbudgeten kollektivt. Arbetsgruppen föreslog att samma system tillämpas för kostnadsfördelning mellan stat och kommun som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen, dvs. att varje kommun svarar för kostnaderna upp till en viss nivå och att staten ersätter kostnaderna därutöver (Ds 1998:32 s.34). I remissbehandlingen av arbetsgruppens förslag påpekade i denna del att införandet av ett liknande system för kostnadsfördelning mellan stat och kommun som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen skulle kräva en definition av begreppet svåra påfrestningar. Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar låtit förstå att de departementala sektorsgenom- gångarna (jfr avsnitt 4.3.4) bör kunna ligga till grund för regeringens överväganden av bl.a. frågor om finansiering och stöd. 1998/99:74 s. 184 f.) För vår del anser vi att frågan om fördelning av kostnadsansvar mellan stat och kommun vid svåra påfrestningar, och även vid andra händelser som inte omfattas av räddningstjänstlagstiftningen, bör bli föremål för fortsatta överväganden inte minst mot bakgrund av att flera kostnadskrävande händelser inträffat på olika platser i landet . Det normala bör vara att kommunerna själva svarar för sina kostnader. I extrema situationer framstår det som rimligt att staten bistår ekonomiskt. Några regler för dessa situationer torde däremot knappast vara lämpliga eller möjliga att ställa upp. Vi vill i samman- hanget framhålla att en reglering som tar sikte på en beloppsgräns vid Några särskilda frågor 173 fördelningen av kostnadsansvaret kanske inte i första hand tjänar de syften och mål som eftersträvas när det gäller de särpräglade situationer som det är fråga om. Det torde i stället kunna vara en fördel om regeringen tillåts göra en mer skönsmässig bedömning i dessa fall som det kan vara värdefullt att ange grundläggande principer för en sådan bedömning. Däremot förefaller det tveksamt att – vilket förts fram i debatten efter sommarens översvämningar i landet – inrätta något slags katastroffond. 8.3Brandsyn – ägaransvar contra myndighetskontroll I räddningstjänstlagen finns bestämmelser som reglerar hur den kommunala räddningstjänsten skall organiseras och bedrivas. Enligt 7 § är det kommunens ansvar att tillse att bl.a. enskilda förebygger bränder och skador till följd av bränder. Kontrollen av brandskyddet sker genom brandsyn. Enligt lagen skall det finnas en eller flera nämnder för räddningstjänsten som bl.a. skall svara för att brandsyn utförs regel- bundet (10 och 15 §§). Den direkta verksamheten bedrivs dock av en förvaltning som ombesörjer räddningstjänst. Verksamheten är ofta uppdelad i en operativ del, som ombesörjs av , och en förebyggande del. Brandsyn är en förebyggande åtgärd mot brand som avser kontroll av brandskyddet vid byggnader eller anläggningar som i första hand regeringen bestämmer (16 § och 16 § räddningstjänst- förordningen). Brandskydd är åtgärder som syftar till att eliminera risker för brand och att hindra eller begränsa skador av brand. meddelar föreskrifter om brandsynefrister, dvs. med vilken regelbundenhet brandsyn skall förrättas (18 § räddningstjänst- förordningen). Kommunen får dock besluta att tätare brandsyner skall ske i vissa fall. Brandsynefrister för olika objekt och den brandsyn som förrättas liksom vidtagna åtgärder skall dokumenteras av den ansvariga kommunala nämnden (17 §). Den ansvariga nämnden på lokal nivå kan besluta att brandsyn skall ske vid ett särskilt tillfälle vid sidan av regelbunden brandsyn. En sådan brandsyn kan avse kontroll av brandskyddet i en lokal under pågående verksamhet. Brandsyn förrättas av särskilda brandsyneförrättare som utses av den kommunala nämnden (16 § räddningstjänstlagen). Brandsyneförrättaren har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. skall lämna det biträde som behövs (19 §). Det tvång som polisens medverkan ytterst innebär utgör ett undantag från 2 kap. 6 § regeringsformen vari 174 Några särskilda frågor varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan eller liknande intrång. Naturligtvis försöker man i första hand att få till stånd brandsyn på frivillig väg utan polisiär medverkan (prop. 1985/86:170 s. 73). Det kommunala åliggande som följer av 7 § räddningstjänstlagen samt den kontroll av brandskyddet som räddningstjänstens brandsyn innebär befriar inte den enskilde från ansvar för brandskyddet. Brandsynen är en tillsynsfunktion och kommunens uppgift som kontrollorgan kompletteras med skyldighet för ägare och innehavare att i skälig omfattning vidta brandförebyggande åtgärder samt begränsa skador till följd av brand (41 §). Omvänt kan det uttryckas så att kontrollen av brandskyddet är en kontroll av att den enskilde fullgjort sin skyldighet enligt lagen. Den enskilde har att vidta dessa åtgärder självmant. Skulle en kontroll av brandskyddet visa att detta är eftersatt kan ett brandsyneföreläggande meddelas, eventuellt förenat med vite. Det är viktigt att föreläggandet tydligt anger vad som behöver åtgärdas samt att det ställs till rätt person. Den enskildes ansvar för brandskyddet är inte sanktionerat i räddningstjänstlagen men kan ha betydelse vid en straffrättslig prövning av ansvar enligt bestämmelser i . Den enskildes ansvar för ett tillfredsställande brandskydd framgår redan av plan- och bygglagstiftningen. Att vissa grundläggande krav i fråga om brandskydd tillgodoses i samband med byggnationen kontrol- leras av kommunen i bygglovsprocessen och skall om kommunen så fordrar det dokumenteras i bygglovsärendet. Vi har erfarit att det inom området för räddningstjänst förs en principiell diskussion i frågor som rör ägaransvar contra myndighets- kontroll. I den diskussionen synes olika intressen sträva åt rakt motsatta håll. Såsom vi uppfattat det förespråkar myndigheterna med i spetsen ett minskat myndighetsinflytande när det gäller brandskydd. Myndigheternas inblandning bör minska – kanske så långt att endast stickprovskontroller utförs. Detta ligger också i linje med att man allt mer satsar på förebyggande arbete och med att få ägaren/innehavaren att inse sitt ansvar. Från myndigheternas sida strävar man efter att ägaransvaret skall framträda tydligare än . Den som äger/hyr en lokal och bedriver en verksamhet i densamma, tillfälligt eller , bör också tydligare uppmärksammas på ansvaret för brandskyddet i lokalen. Från ägarens/innehavarens sida, ofta en näringsidkare, påstås det Några särskilda frågor 175 finnas ett intresse av att myndigheterna tydligt anger vilka krav som ställs på brandskydd. I en alltmer hårdnande konkurrens, hävdas det, har näringsidkare helt enkelt inte något utrymme för att satsa mer på brandskydd än vad som krävs från myndighetshåll. utvecklas myndigheternas anvisningar mot alltmer standardiserade instruktioner – ordna brandskyddet för den aktuella lokalen/verksamheten så att det blir säkert. Den diskussion som förs är inte ny. Den har sin grund, åtminstone delvis, i den utveckling brand- och bygglagstiftningen genomgått . som den statliga styrningen minskat och kommunernas roll blivit mer central har ett allt större ansvar lagts på den enskilda människan. Brandlagstiftningen har förändrats från en detaljrikedom i reglerna för brandskydd till mer funktionsbaserade krav. Enligt en av genomförd undersökning är emel- lertid medvetenheten låg beträffande vilka krav som räddningstjänst- lagen ställer på den enskilde i fråga om brandskydd. I den diskussion som förs tycks enighet råda om att det ansvar som åvilar ägare/innehavare bör tydliggöras. I exempelvis Räddnings- verkets observatörsrapport (avsnitt 3.2.1) tas frågan upp till diskussion (s. 34). Där pekas på det faktum att myndighetskontrollen av brandskydd i samlingslokaler i första hand sker genom förhands- anmälda besök vid tillfällen när verksamhet inte pågår samt att en brandsyn utan anmärkning ses som ett kvitto på att brandskyddet är tillfredsställande ytterligare . Den kan, sägs det, till och med ge arrangören en falsk känsla av trygghet. Det är ytterst angeläget att ägare, innehavare eller användare av en lokal är medveten om vilka regler som gäller och vilket ansvar han eller hon har för säkerheten. Intensifierad och förtydligad information om anordnarens ansvar för säkerheten vid publika tillställningar och motsvarande arrangemang bör tas fram. Något som också har förts fram i diskussionen efter branden är möjligheten till någon form av certifiering av festarrangörer o.d. Frågan tas upp bl.a. i (s. 34). Diskussioner bör föras om behovet av utbildning med certifikat eller behörighetsbevis för den som är säkerhetsansvarig för en publik tillställning, ett hotell, varuhus eller motsvarande verksamhet där ett stort antal människor är samlade. 176 Några särskilda frågor Vi konstaterar att branden givit upphov till diskussioner om det förhållandet – som anses råda – nämligen att räddningstjänsten har för liten insyn i och inflytande över bygg- processen och ser det som angeläget att frågor rörande detta tas upp till behandling. Ett problem som diskuteras livligt och som påtalats för oss är det förhållandet att räddningstjänsten kommer in i bygglovsprocessen i ett betydligt senare skede jämfört med . Detta förhållande har betydelse för räddningstjänstens möjligheter att påverka utformningen av brandskyddet redan i bygglovsärendet. har viktiga förändringar skett i bygglagstiftningen som lett till att räddningstjänsten fått mindre insyn i och inflytande över bygg- processen. fastslogs i byggherrens fulla ansvar för att byggnaden uppfyller alla säkerhetskrav, som fick ett rent tillsynsansvar. Följden av ändringarna påstås på sina håll vara att räddningstjänsten kanske inte kommer in i bilden förrän byggnationen är färdig. Enligt den gamla ordningen var räddningstjänsten ofta delaktig vid handläggningen av bygglovet, bl.a. genom att i ett tidigt skede framföra synpunkter på vilka krav som kunde ställas på brandskydd. kunde sedan följa upp att de krav som ställts hade tillgodosetts under byggnationen. Förfarandet ledde även till att räddningstjänsten hade ett bättre underlag vid senare brandsyn. Att räddningstjänsten kommer in i bygglovsprocessen i ett sent skede påstås också leda till att en brandsyneförrättare inte alltid har klarhet i vilka krav som i ett enskilt fall ställts på utformningen av brandskyddet under bygglovsprocessen. Detta sägs i sin tur leda till osäkerhet hos brandsyneförrättaren beträffande vilka krav som kan ställas vid en senare brandsyn. Det är inte heller säkert att brandsäkerhetstekniska ofullkomligheter eller fel i byggnationen kan upptäckas vid en brandsyn, dessa kan vara omöjliga att upptäcka. Vi har inte haft någon möjlighet eller anledning att bilda oss någon närmare uppfattning om hur pass stort detta problem är. Vi kan bara konstatera att diskussionen är tankeväckande och väl värd att lyftas fram även i detta sammanhang. Den diskussion som förs är heller ny. Bl.a. pekade på problemet i sitt betänkande (SOU 1998:59 s. 198 ff.). Det bör också framhållas att det ovan anförda inte skapar någon fullständig bild av problemställningen. Exempelvis är det också så att olika räddningstjänster i byggprojekt Några särskilda frågor 177 m.m. uppträder som konsulter i brandskyddsfrågor.