sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Inledningsvis måste man hålla i minnet att fastighetsbeskattningen i i första hand är en angelägenhet. I är dock fastighetsskatten sedan omläggningen även en delstatlig fråga. Enligt delstaten konstitution gäller att beskattningen av fastigheter utgår från anskaffningsvärdet för fastigheten i fråga (Art. XIII A, sect. Den nya beskattningsmodellen innebar att skatten sattes i relation till den effektiva skatten sänktes från medförde således en skattelindring för samtliga fastighetsägare. Reglerna innebär i korthet följande. baseras på dess uppskattade marknadsvärde 1975 eller på köpe- skillingen vid senaste försäljning om försäljningen skett efter 1975. Så länge fastigheten ägs av en och samma ägare räknas skatteunderlaget upp med inflationstakten, dock maximalt . Inflationstakten mäts med konsumentprisindex eller jämförbara data för det område där fastigheten skall beskattas. Vid en försäljning utgör köpeskillingen det ingående skatteunderlaget för den nye ägaren. Det finns flera undantag från huvudregeln. Det är således möjligt att sänka skatteunderlaget om den skattskyldige kan visa att har fastigheten sjunkit i värde. Föräldrar har dessutom möjlighet att sälja eller överlåta fastigheten till sina barn som då har rätt att överta föräldrarnas skatteunderlag. Regeln infördes i syfte att underlätta generationsskiften inom familjeägda lantbruk. Det är även tillåtet för bl.a. skattskyldiga och handikappade att ta med sig skatteunderlaget från sitt gamla hus när de flyttar. Som huvudregel gäller att detta endast är tillåtet vid försäljning och köp inom en och samma kommun. Det är dock inte ovanligt att kommuner har tillåtit hushåll att flytta in från en annan kommun och ta med sig det gamla underlaget från ursprungsfastigheten. I princip gäller i sådana situationer att den förvärvade fastigheten inte får ha ett högre marknadsvärde än den försålda. Det finns dock undantag från denna regel som innebär att om försäljning och köp sker inom ett och får dock den förvärvade fastigheten ha ett anskaffningsvärde som är högre. Sker förvärvet av ersättningsfastigheten från försäljningen tillåts värdet vara högre. Ersättningsförvärvet måste ske för att man skall ha rätt att ta med det gamla underlaget. Om en fastighet genomgår en reparation eller ombyggnad gäller särskilda regler för att fastställa en lämplig storlek på underlaget. I det fall ett hus totalförstörs, t.ex. genom brand, och ägaren därefter skaffar sig en likvärdig ersättningsbostad har denne rätt att behålla det gamla skatteunderlaget. Sammanfattningsvis gäller som regel att alla ägarbyten resulterar i ett nytt skatteunderlag. Systemet med ett anskaffningsvärdesbaserat underlag har varit i kraft . Nedan redovisas vissa erfarenheter och konsekvenser från . Framställningen bygger på uppgifter på olika forsknings- och myndighetsrapporter samt kontakter med tjänstemän vid den Kaliforniska delstatsmyndigheten (). Det är viktigt att hålla i minnet att erfarenheterna endast i begränsad omfattning kan överföras till eftersom förhållandena i väsentliga avseenden skiljer sig åt mellan länderna. Nästan efter införandet av det nya beskattningssystemet restes invändningar om att det nya systemet inte var konstitutionellt godtagbart. I ett avgörande fastslog dock den federala högsta domstolen att ett system som bygger på anskaffningsvärdet inte strider mot den likabehandlingsprincipen i den amerikanska konstitutionen (Equal Protection of the Constitution). Domstolen menade bl.a. att delstaten med rätta kan utgå från att en ny ägare av en fastighet för förvärvet, inte har samma intresse av en garanti mot högre skatt jämfört med en ägare som redan har inrättat sig efter den rådande skattenivån och inte har möjligheten att avstå från förvärvet om skatten bedöms som alltför hög (U.S. Supreme Court i målet Nordlinger mot ). Såvitt nu är känt förekommer det inte några domstolsprövningar där skattesystemet utmanas från en konstitutionell synvinkel. Det pågår en ständig debatt om skillnaderna i beskattning beroende på innehavstid och det faktum att identiska fastigheterna kan beskattas så olika. För vissa utgör olikheterna en kontroversiell fråga medan andra framhåller att det är systemets förmåga att skydda personer med en fixerad inkomst, t.ex. pensionärer, från dramatiska skattehöjningar som utgör nyckelkomponenten för att bibehålla systemets folkliga stöd. anses det inte ha funnits något underliggande folkligt stöd för att reformera systemet. Prisfallet har dessutom minskat det fiskala intresset för att på nytt övergå till ett marknadsvärdebaserat system1. Fastighetsskatten är en central fråga när det gäller att reformera de skattemässiga förhållandena mellan delstaten och kommunerna. En ständigt kontroversiell fråga är hur intäkterna av skatten ska fördelas. har kommunerna försökt kompens- era skattebortfall genom att införa olika transaktionsskatter. Farhågor har dock framförts, i första hand från kommunalt håll, att dessa skatter inte har samma stabilitet beträffande skatteintäkterna som fastighets- skatten. Omläggningen av skatten i bestod av en omfattande skatte- sänkning kombinerad med ett underlagsbyte till ett anskaffningsvärde- baserat underlag. Övergången till ett anskaffningvärdebaserat underlag 1 Sheffrin, s. 35. jämte den allmänna skattesänkningen medförde – förutom reducerad skatt – att fastighetsägarna ökade sin förmögenhet eftersom de i allmän- het kunde räkna med ett högre försäljningspris den dag de säljer fastig- heten. Fastighetspriserna och därmed även skatteunderlagen för nyför- värvade fastigheter steg avsevärt efter omläggningen av skattesystemet. Omläggningen anses ha spelat en avgörande roll i ökningen av fastighetspriserna i sedan införandet 19782. I finns sedan omläggningen av systemet inte ett permanent fastighetsvärderings- och taxeringsförfarande liknande det i . I allmänhet så kräver det nya systemet mindre administration än det marknadsvärdebaserade system som man hade tidigare eftersom det inte är nödvändigt att taxera om varje fastighet eller inom vissa intervall. Systemet uppskattas kosta ca (3,). Skatten drar in ca (). Det finns möjlighet att få ett reducerat underlag om fastigheten minskar i värde, t.ex. på grund av ett prisfall. Denna regel har skapat stora administrativa problem. Under första hälften stagnerade fastighetsmarknaden i och fastighetspriserna låg stilla eller sjönk. Som ett resultat av detta blev skattemyndigheter och domstolar översköljda med framställningar om reduktion av underlaget. steg antalet överklaganden därför lavinartat och uppgick /96 till ca 246 0003. har myndigheterna och den enskilde haft mycket skilda uppfattningar om storleken på värdeminskningen. Arbetsbelastningen på myndigheterna har medfört stora problem. Delstaten har stöttat kommunerna med lån för att dessa ska klara av situationen. Möjligheterna till att få sin fastighet omtaxerad vid värdeföränd- ringar, dvs. förändringar i sänkande riktning, har även en mer okänd baksida som kan medföra obehagliga överraskningar för husägare som använt sig av denna möjlighet. Antag att skatteunderlaget sänks för en fastighet efter ett överklagande. Om marknadsvärdet på fastigheten därefter stiger kommer beskattningen att på nytt utgå från den 2Schwadron s. 82. Kontakterna med stärker riktigheten av denna bild även om man uttrycker saken så att det är troligt att skatteomläggningen bidrog till prisstegringen. 3Sheffrin, s. 42. ursprungliga uppräkningen förutsatt att marknadsvärdet uppgår till detta värde. Uppjusteringar av detta slag är inte föremål för begränsningar till två procent4. Antag t.ex. att en hus har ett underlag som uppgår till 1995, men på grund av nedgången i marknadspriserna har huset endast ett värde om 1996. skall då sänka underlaget till . Om fastighetsmarknaden återhämtar sig och huset detta år har ett värde om 160 000 återställs underlaget till 150 000 plus en uppräkning om och en ytterligare uppräkning om . underlag uppgår därför till . I detta förfarande räknas fastighetens skatteunderlag upp på ett enda år. Såvitt framkommit har myndigheterna inte uppmärksammat några problem i form av skattefusk, t.ex. genom att köparen och säljaren i samråd uppger en felaktig köpeskilling i syfte att minska skatten5. En nackdel med ett anskaffningsvärdebaserat underlag är att det ger upphov till s.k. inlåsningseffekter. Med detta avses att en anskaffnings- värdebaserad skatt genom sin konstruktion leder till att människor väljer att behålla sina fastigheter jämfört med det fall då skatteuttaget inte är kopplat till anskaffningsvärdet. Grunden till detta är att underlaget för skatten bara ligger fast (realt sett) så länge den skattskyldige inte byter bostad. Ju längre han eller hon har ägt sin bostad, och/eller ju mer fastighetspriserna har stigit utöver inflationen, desto större blir skattehöjningen i samband med ett bostadsbyte. I den mån bostadsbytet ger upphov till väsentligt högre skatteuttag är det sannolikt att enskilda, av skatteskäl, bor kvar längre i sina bostäder än de skulle ha gjort om skatteuttaget inte var relaterat till fastighetens värde vid anskaffningstidpunkten. Det har gjorts försök till att analysera hur övergången till ett anskaffningsvärdebaserat underlag påverkat hushållens mobilitet i . Analysen bygger inte på empiriska resultat utan baseras på vissa antaganden om bl.a. hushållens fastigheter, inkomstförhållanden och inflationsutveckling6. Enligt modellen minskar mobiliteten ju högre den allmänna värdestegringen på fastigheter är i förhållande till storleken på skatteunderlaget. I analysen anges att inlåsningseffekterna för mer flyttbenägna hushåll avseende mobilitet och vidhängande 4Sheffrin, s. 4. 6O´Sullivan, s. 79 f. välfärdsförluster som små eller tämligen begränsade. Författarna fram- håller emellertid att för de hushåll som tenderar att behålla sin bostad så är dock effekterna betydligt större eftersom skattekostnaden blir avsevärt större vid ett bostadsbyte. Innehavstiden ökar således i större utsträckning med större välfärdskostnader till följd. Det framhålls att den jämförelsevis låga skattesatsen om påverkar omfattningen av inlåsningseffekterna och att med en högre skattesats skulle det anskaffningsvärdebaserade underlaget ge upphov till betydligt större inlåsningseffekter. Systemet anges medföra att sannolikheten ökar för att hushåll med låg flyttbenägenhet äger sina bostäder medan hushåll med hög flyttbenägenhet i högre utsträckning hyr sina bostäder. En iakttagelse från en annan undersökning är att fastigheter där ägaren själv är bosatt omsätts mer sällan än småhus som är hyresbo- städer7. Inlåsningseffekter som systemet skapat har till viss del kunnat neutraliseras genom olika undantag som möjliggjort för bl.a. pensionärer, att föra över sina tidigare skatteunderlag till det nya boendet. Sammanfattningsvis är de hushåll som har mest att vinna på systemet också de som av olika skäl är minst benägna att byta bostad. Vid skattesänkningen och omläggningen fick småhusägarna av den totala skattelindringen. Resten fördelades på företag, hyresvärdar och jordbruk. Generellt tjänade höginkomsttagare mer på omläggningen än medelklassen i termer av total skattelindring per hushåll. Detta trots att välbeställda hushåll i större utsträckning bodde i områden med god ekonomi och lägre skattesatser. Egnahemsägare tjänade mer än de som bodde i hyresrätt. Hyrorna sjönk inte speciellt mycket utan skattesänkningen tillföll fastighetsägarna i stor utsträckning i form av ökade vinstmarginaler. De största skattelättnaderna uppnåddes i tätortskommuner eftersom landsbygdskommunerna i allmänhet hade lägre skattesatser än tätortskommunerna före omläggningen8. Efter omläggningen har dessutom värdestegringen varit större i tätorterna vilket givit skattefördelar. 7Sheffrin, s. 24. 8Berger, s. 9. En av rapporterna anger att huvudproblemet med systemet är den stora orättvisa som ligger i att identiskt lika egendom med samma marknadsvärde belastas med dramatiskt skilda skatteuttag9. har systemet skapat enorma skillnader mellan ägare av identiskt lika egendom även om prisfallet minskade skillnaderna. En konsekvens av systemet är att unga nyetablerade hushåll belastas med ett högre skatteuttag medan äldre etablerade hushåll får ett allt lägre skatteuttag . Systemet innebär alltså att nykomlingar på bostadsmarknaden förlorar på ett anskaffningsvärdebaserat system. Eftersom unga hushåll generellt sett mer mobila än äldre hushåll innebär systemet att dessa hushåll belastas med ett genomgående högre skatteuttag10. Uppfattningen framförs emellertid att systemet nu har verkat att det inte bedöms som praktiskt möjligt att återgå till ett traditionellt marknads- värdebaserat system 11. Om en återgång till ett marknadsvärdebaserat underlag skulle ha genomförts 1991 skulle av de pensionärshushåll som då hade och som levde i större tätortskommuner fått vidkännas en ökning av skatteuttaget med . En nedgång i den allmänna prisnivån som den under första hälften skulle naturligtvis minska höjningarna. Två reformer bedöms dock som nödvändiga och möjliga att genomföra för att minska orättvisorna. Det ena avser en höjning av det absoluta uppräkningstaket från . Det andra avser slopandet av möjligheten för närstående, dvs barn, att överta föräldrarnas skattemässiga ingångsvärde vid fastighetsförsäljningar inom familjen. Systemet har således medfört dramatiskt stora skillnader i skatte- uttag mellan fastigheter med samma marknadsvårde. Skillnaderna ökar när fastighetspriserna stiger och minskar i tider av sjunkande priser. –1991 steg fastighetspriserna kraftigt i . Under första hälften upplevde emellertid delstaten en allmän nedgång i ekonomin som fick återverkningar på fastighetspriserna. Konjunktursvängningarna återspeglas i storleken på skillnaderna i skatteuttag mellan fastigheter med skilda förvärvsår (basår). Beräkningar som gjordes för County 1982 (dvs. efter omläggningen) visade att de som köpte småhus detta år svarade för av det totala skatteuttaget för småhus trots att de endast 9O´Sullivan, s. 141. 10O´Sullivan, s. 92. 11O´Sullivan, s. 138. utgjorde av antalet skattskyldiga12. Även vissa studier på skillnaderna i skatteuttag i Lakewood County har gjorts. En person som köpte ett småhus 1981 betalade det året en skatt om . Ägaren till den närmast identiska grannfastigheten med basår 1975 betalade istället i skatt, dvs. endast en tredjedel av vad grannen betalade 13. Den genomsnittliga effektiva skattesatsen på fastigheter i Kalifor- nien var ca. år 199114 jämfört med en procent för de fastigheter som förvärvats . I stora expansiva kommuner i och regionerna hade 1991 av hushållen samma bostad som 197515. De har därmed taxeringsvärde som skattemässigt ingångsvärde. För dessa hushåll var den effektiva skatten 16 jämfört med en procent för de hushåll som hade förvärvats sin bostad. Om ett sådant hushåll skulle ha köpt en identisk grannfastighet skulle alltså skatten femfaldigats över . En undersökning av förhållandena i County Under första hälften upplevde en allmän nedgång i ekonomin som fick återverkningar på fastighetspriserna. På många områden i delstaten sjönk marknadsvärdena på fastigheter rejält. Storleken på prisfallen skilde sig dock avsevärt åt mellan olika delar av delstaten. En konsekvens av att marknadsvärdena sjönk var att skillnaderna i skatteuttag mellan fastigheter med olika basår minskade. Det har gjorts studier hur skillnaderna i beskattning såg ut före och efter prisfallet i County17. För fastigheter som hade basår 1975 var den effektiva skatten i förhållande till marknadsvärdet i genomsnitt , dvs. För fastigheter med basår 1981 var motsvarande siffra 0,58. För fastigheter med basår 1988 var siffran 0,69. Den genomsnittliga effektiva beskattningen var vilket alltså speglar skattebortfallet för det allmänna i förhållande till ett marknadsvärdebaserat system. Vid den andra mättidpunkten 1996 hade priserna sjunkit avsevärt i följd. Motsvarande siffra för fastigheter med basår 1975 12Schwadron, s. 82. 13Schwadron, s. 84. 14O´Sullivan, s. 137. 15Siffran kan även ge en antydan om inlåsningseffekterna avseende mobiliteten i expansiva regioner. 16O´Sullivan, s. 137. 17Sheffrin, s. 18 ff var , fastigheter med basår 1981; 0,78, fastigheter med basår 1988; 0,99, fastigheter med basår 1991; 1,16. Notera vad prisfallet orsakat ur beskattningssynpunkt för fastigheter med basår 1991; skatten baseras på ett värde som överstiger marknadsvärdet. De särskilda omtaxeringsreglerna får alltså träda in. Det genomsnittliga effektiva skatteuttaget hade ökat och uppgick nu till . har således skillnaden i skatteintäkter jämfört med ett marknadsvärdebaserat system minskat p.g.a. prisfallet. Effektiv beskattning i förhållande till fastigheternas marknadsvärde var 1991 men uppgick . Det betyder att om alla fastigheter skulle omtaxerats 1996 till sitt marknadsvärde skulle skatteintäkterna ökat . Om samma omtaxering genomförts 1991 skulle intäkterna ökat . har fastighetspriserna återigen stigit i . Skatteintäkterna ökar men ökar på nytt även olikheterna i beskattning mellan fastigheter med samma värden. I kustsamhällen i Los Angelesregionen steg fastighetspriserna med så mycket som . Denna prisbild återfinns på flera håll i de expansiva delarna av delstaten även om prisuppgångarna inte varit lika stor. En genomsnittlig förvärvare av en fastighet i County betalade 1998 ca. fyra gånger mer i skatt jämfört med en fastighetsägare med basår 1975. Som ett exempel kan nämnas att den som köpte en fastighet 1998 för betalar i skatt (en procent av förvärvspriset) medan en person som äger ett hus med samma värde med basår 1975 endast betalar i skatt. 1991 fanns de största skillnaderna i effektiv beskattning, i förhållande till marknadsvärdet på fastigheterna, i som är ett exklusivt område vid havet. Området hade dessutom de högsta genomsnittliga värdena avseende skatteunderlagen. De minsta skillnaderna återfanns i de områden som låg inne i landet och längst från centrum som West Covina och . Dessa områden hade låga genomsnittliga skatteunderlag. Slutsaten är att i områden med generellt sett höga underlag för skatten var avvikelserna från marknadsvärdet störst, vilket tyder på att välbärgade områden hade haft de största skattefördelarna av omläggningen. Ett undantag från detta samband var Chatsworthområdet som hade höga genomsnittliga skatte- underlag men där skillnaderna var förhållandevis små i förhållande till marknadsvärdet. Under prisfallet föll priserna mer i välbärgade högprisområden än i övriga områden. Skillnaderna i effektivt skatteuttag minskade därför både inom dessa områden och även i förhållande till de mindre välbärgade områdena. I norra var prisfallet mindre och skillnaderna i skatteuttag består därför i högre grad. En undersökning som avser i norra bekräftar att så är fallet. Antalet fastigheter i County med basår 1975 har minskat . 1991 hade av alla fastigheter basår 1975. 1996 hade andelen minskat till . Naturlig mark- nadsmässig omsättning av fastigheter och nybyggnation är de främsta anledningarna till minskningen. Andelen ombyggda fastigheter med basår 1975 är högre än för övriga årgångar eftersom ombyggnation är ett alternativ till att sälja 18. Minskningen av andelen ombyggda fastigheter med basår 1975 är dessutom lägre än för fastigheter med detta basår men som inte har byggts om. När en fastighet väl har byggts om är det troligt att ägaren bor kvar eller gör ytterligare ombyggnationer, hellre än att sälja den. Ombyggda fastigheter har generellt sätt ett högre marknadsvärde än sådana som inte är ombyggda. En förklaring till detta kan vara att ägare till mer värdefulla fastigheter har bedömt att det är i deras intresse att bygga om hellre än att sälja. Detta kan då vara ett tecken på att skattefördelarna är större för värdefulla fastigheter än för fastigheter som inte är lika värdefulla. Författarna till rapporten menar att prisfallet under början på 1990- talet i kombination med en marknadsmässig omsättning av fastigheter och nybyggnation kommer, under förutsättning att fastighetspriserna ökar , att medverka till att skillnaderna i effektivt skatteuttag fortsätter att minska. Olikheterna kommer dock aldrig att helt utjämnas. Det framhålls att helt avgörande för hur skillnaderna i effektivt skatteuttag utvecklar sig är fastighetsprisernas utveckling i förhållandet till uppräkningen (som maximalt är ). Så länge fastighetsprisernas utveckling håller sig kommer systemet att ge förutsättningar för ett likartat skatteuttag. En hög inflationstakt och/eller en stark prisutveckling för fastigheter kommer dock att leda till att skillnaderna på nytt ökar. Man poängterar i rapporten att med det nuvarande systemet kommer det alltid att finnas fastigheter som är avsevärt underbeskattade i förhållande till sitt marknadsvärdet och det kommer därför alltid att finnas upprörande exempel på underbeskattade fastigheter som ger upphov till debatt och tidningsartiklar, särskilt i exklusiva bostadsområden i . 18 Fastigheter som byggs om kan få sk. multipla basår. Byggs t.ex. en ny flygel till huset får tillbyggnaden nytt basår. Uppfattningen har framförts att i sitt faktiska utfall har anskaffnings- värdesystemet i en progressiv skatteprofil. Man stödjer sig på antagandet att i flyttar låginkomsttagare mer sällan än höginkomsttagare, vilket då skulle medföra att höginkomstagarna som kollektiv skulle betala mer skatt. Som nämndes tidigare är också pensionärer och låginkomsttagare överrepresenterade bland de fastig- hetsägare som bor i fastigheter med basår 197519. För svenskt vidkommande finns det dock inte några säkra och entydiga studier som visar på ett sådant mönster i benägenheten att byta bostad eller inne- havstid. 2.7Budgeteffekter för det allmänna Vid omläggningen av fastighetsskattesystemet i kombinerades underlagsbytet med en omfattande skattesänkning. Skatteuttaget sänktes i två avseenden. För det första begränsades skattesatsen till en procent, vilket utgjorde en lägre skattesats än den som gällde i majoriteten av kommunerna i . För det andra innebar åtgärden att basera beskattningen på anskaffningsvärdet istället för på marknadsvärdet, att den effektiva skattesatsen sänktes till under maximigränsen på en procent. Den effektiva skatten för fastigheter var innan reformen trädde i kraft. Med hänsyn till att skatten begränsades till en procent av underlaget sjönk de totala intäkterna från fastighetsskatten högst väsentligt till följd av föränd- ringarna. Skatteintäkterna mer än halverades mellan 1978/79 och 1979/80. Omläggningen till det anskaffningsvärdebaserade underlaget innebar att fick en med amerikanska mått mycket låg effektiv skattesats. Den generella skattesänkningen förde med sig att alla skattskyldiga vid ikraftträdandet upplevde en skattemässig förbättring. Det har spekulerats i om omläggningen hade varit möjlig att genomföra politiskt utan att genomföra den generella skattesänkningen. Debatten som tog sikte på frågan om bristande rättvisa med det nya underlaget hade säkerligen blivit mer omfattande. 19Äldre hushåll är överrepresenterade bland småhus med basår 1975. 1991 till- hörde av husen med basår 1975 i County pensionärs - hushåll. I i norra var siffran . De minskade skatteintäkterna från fastigheterna var nödvändiga att ersätta. hade haft överskott i budgeten åren närmast före reformen och hade därför kunnat fondera skattemedel. Fonderingen användes för att initialt täcka upp förlorade skatteinkomster. Långsiktigt ersatte man de förlorade skatteinkomsterna med bl.a. högre beskattning av arbetsinkomster. Olika former av avgifter för att täcka kostnader för bl.a. infrastruktur och exploatering infördes också. För att kompensera bortfallet har även andra fastighetsanknutna skatter och avgifter införts, bl.a. olika former av transaktionsskatter och särskilda nybyggnadsavgifter. Till en del ersattes alltså skattefinansiering med avgiftsfinansiering. Skatteintäkterna från fastighetsskatten uppgår, som nämnts tidigare, till (1998).