sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningens uppfattning är att domares medverkan i de nu nämnda typerna av tvister kan anses ha ett inslag av samhällsnytta som till skillnad från i de övriga fallen inte nödvändigtvis måste vika för risken för förtroendeskada. Skälen bakom de särskilda regler om förbud mot vissa bisysslor för do- mare, som utredningen redovisat i avsnitt 3.3.5, gör sig alltjämt gällande. Reglerna bör därför finnas kvar. Att de som har ledande befattningar i den offentliga förvaltningen bör vara särskilt försiktiga med bisysslor har ofta påpekats. Riskerna för förtroendeskada bedöms i deras fall vara större än för offentliganställda i allmänhet. Denna restriktiva inställning har kommit till uttryck i riksda- gen (AU 1984/85:1) och även bekräftats i praxis. Det gäller framför allt cheferna för de statliga verken, dvs. generaldirektörer, landshövdingar, universitets- och högskolerektorer m.fl. Verkschefernas bisysslor brukar ganska ofta figurera i den allmänna debatten. Verkscheferna har också, tillsammans med några andra grupper av anställda i ledande ställning, en längre gående skyldighet än andra statsanställda att redovisa sina bi- sysslor. De skall enligt lämna uppgift till arbetsgivaren om sina bisysslor. Arbetsgivaren får besluta att verkschefen skall upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Enligt kartläggning har verkscheferna som grupp i särklass mest bisysslor bland de offentliganställda. av verkscheferna har en eller flera bisysslor. Genomsnittet för de statsan- ställda är . Det är också vanligare att verkscheferna har fler än en bisyssla. Den största delen av verkschefernas bisysslor är uppdrag inom den offentliga sektorn. Det rör sig oftast om statliga utredningsuppdrag och uppdrag som ledamot eller ordförande i statliga nämnder, verks- och bolagsstyrelser. Tre fjärdedelar av verkscheferna uppger att deras hu- vudsakliga bisyssla är av sådant slag. Uppdragsgivare är vanligtvis rege- ringen eller . Även om styrelseuppdrag i privata bolag inte är någon dominerande bisyssla för verkscheferna är sådana upp- drag vanligare bland dem än bland övriga statsanställda. Att driva egen kommersiellt inriktad verksamhet är däremot mycket ovanligt bland verkscheferna jämfört med andra statsanställda. När det gäller motivet till bisysslan säger av verkscheferna att den är ett åliggande som är knutet till anställningen som verkschef och att en annan offent- Överväganden och förslag 169 lig arbetsgivare har önskat att de skall åta sig bisysslan. Ekonomiska skäl är sällsynta. En mycket stor del av verkscheferna säger sig ha fått information av arbetsgivaren om vilka bisysslor som är tillåtna och själva informerat arbetsgivaren om sina bisysslor. Kartläggningen ger enligt utredningens uppfattning inget belägg för att verkscheferna, även om de har jämförelsevis många uppdrag vid si- dan av tjänsten, generellt ägnar sig åt bisysslor som medför risk för för- troendeskada. De flesta bisysslor som verkscheferna har förefaller vara offentliga uppdrag som ofta på ett eller annat sätt är förknippade med uppgiften att vara verkschef. Verkscheferna har ofta inte eftersträvat bisysslan utan fått den på grund av mer eller mindre starka önskemål från en offentlig uppdragsgivare, vanligen regeringen eller . Det finns ett allmänt intresse att arbetsuppgifterna i bisysslan blir utförda. Risken för förtroendeskada är i allmänhet inte stor i sådana fall. Problemet för verkscheferna kan ibland snarare vara att regeringen får dem att åta sig flera bisysslor än vad som egentligen är bra för deras myndighet och dem själva, dvs. mera en fråga om arbetshinder än om förtroendeskadlighet. Resultaten av kartläggningen och utvärderingen av praxis ger enligt utredningens uppfattning ingen anledning att skärpa förbudet mot bi- sysslor just för verkscheferna. Det nuvarande förbudet är tillräckligt för att sätta stopp för verkschefers förtroendeskadliga bisysslor i enskilda fall. En restriktiv syn på verkschefernas bisysslor bör gälla även i fort- sättningen. Mycket stor försiktighet bör iakttas i fråga om konsultverk- samhet och styrelseuppdrag i affärsföretag, särskilt om det finns an- knytning till myndighetens verksamhetsområde. Det är synnerligen angeläget att verkscheferna föregår med gott ex- empel på bisyssleområdet. Dels har de allmänhetens och massmedias ögon på sig och dels anger de tonen när det gäller bisysslor för övriga anställda i verket. Deras inställning till bisysslor och deras sätt att upp- märksamma och behandla bisysslefrågor i verket är ofta avgörande för om en god bisysslekultur existerar eller inte. I högskolelagen finns som tidigare nämnts en särskild bisyssleregel för universitets- och högskolelärarna. Till skillnad från de ovan nämnda är den tillåtande och inte förbjudande. Den ger lärarna rätt att vid sidan av anställningen som lärare ha anställning eller uppdrag eller utöva verk- samhet som avser forskning eller utvecklingsarbete inom anställningens område, förutsatt att läraren därigenom inte skadar allmänhetens förtro- ende för högskolan. En sådan bisyssla skall hållas klart åtskild från lära- rens arbete inom ramen för anställningen. 170 Överväganden och förslag Bestämmelsen innebär en utvidgad rätt för högskolelärare, i förhål- lande till andra statsanställda, att ha sådana bisysslor avseende forskning eller utvecklingsarbete inom anställningens område som annars skulle kunna betraktas som förtroendeskadliga. Rekvisiten för förtroendeskada enligt har tunnats ut. Det gäller framför allt den hänsyn som vid riskbedömningen skall tas till bisysslans anknytning till myndighetens ar- betsområde. När man prövar risken för förtroendeskada enligt 7 § skall risken anses vara större om bisysslan har anknytning till myndig- hetens område. Så är inte fallet i fråga om högskolelärares FoU- bisysslor inom anställningens ämnesområde. Det kriterium som säger att risken ökar om bisysslan är av mera kvalificerat slag kan möjligen också vara undantaget, eftersom forskning och utveckling typiskt sett är av kvalificerat slag. Rekvisiten har dock inte tagits bort. Läraren får inte skada allmän- hetens förtroende för högskolan och den forskning som bedrivs där. Risk för förtroendeskada vid lärares FoU-bisysslor kan föreligga t.ex. om en lärare har ett bestämmande inflytande över ett företag som be- driver verksamhet inom den egna institutionens ämnesområde eller om flera lärare vid en institution genom bisysslor har ett gemensamt ekono- miskt engagemang utanför högskolan. Det är särskilt allvarligt om det finns en risk för att engagemanget påverkar institutionens verksamhet eller högskolans val av samarbetspartners eller om lärarna i sin privata verksamhet åtar sig uppdrag som kunnat lämnas till högskolan. Ju större inflytande läraren har över högskolans verksamhet desto större är risken att bisysslan kan vara förtroendeskadlig. En del av den allmänna debatt kring bisysslor som har förekommit har handlat om just högskolelärarna. Bilden som givits har varit att förekomsten av bisysslor bland högskolelärare är mycket vanlig. Enligt den statistiska undersökningen har av högskolelärarna nå- gon bisyssla. Av dessa har bisyssla som anställning eller uppdrag hos offentlig arbetsgivare, egen kommersiellt inriktad verksamhet, ideellt förtroendeuppdrag och anställning eller uppdrag hos privat arbetsgivare. Mer än hälften ägnar sammanlagt mindre än åt bisysslorna. För de flesta, , fanns det beröring mellan bisysslorna och verksamheten vid högskolan. Nästan tre fjärde- delar av de bisysslande högskolelärarna tjänade högst på bisysslorna. När det gäller informationen om bisysslor uppgav av högskolelärarna att arbetsgivaren har lämnat information om vilka bi- sysslor som inte är tillåtna, att arbetsgivaren har begärt uppgift om bisysslor och att han eller hon hade informerat arbetsgivaren om sina bisysslor. Vi har konstaterat att bisysslor förekommer i stor utsträckning inom framför allt vissa ämnesområden. Detta faktum måste emellertid beak- Överväganden och förslag 171 tas ihop med bestämmelsen om FoU-bisyssla vars syfte är att universi- tets- och högskolelärarna i ökad utsträckning skall få utöva sådana bi- sysslor inom forskning och utvecklingsarbete som innebär att de använ- der sina speciella ämneskunskaper. Avsikten med att i större omfattning tillåta FoU-bisysslorna var enligt föredragande statsrådet att på bästa sätt ta till vara den samhälleliga resurs som finns i den högt kvalificerade och specialiserade kompetensen hos högskolans lärare. Den möjligheten finns genom högskolelagens bisysslebestämmelse. Detta är enligt utred- ningens mening tillräckligt för att bestämmelsen bör finnas kvar. Till detta kommer att lärarna i sin undervisning kan ha användning för de erfarenheter som vunnits genom kontakter med samhället utanför högskolan och att erfarenheterna på så sätt kommer studenterna till godo. Enligt utredningens uppfattning ger gällande regler högskolorna ett tillräckligt utrymme att lokalt ordna förhållandet mellan bisysslor och hu- vudanställningen vid lärosätet så att allmänhetens förtroende för hög- skolan inte skadas. Det måste givetvis ske på ett sådant sätt att lärarna undervisar i önskvärd omfattning och att de även i övrigt är tillgängliga för studenterna. Självfallet får det inte heller förekomma att de lärare som företrädesvis forskar missgynnas av andras bisysslor. Det finns också skäl att inskärpa vikten av de ändringar som genomfördes i hög- skoleförordningen och som inte synes ha slagit ige- nom fullt ut. Det är således angeläget att lärarna verkligen fullgör sin skyldighet att underrätta högskolan om alla sina ämnesanknutna bisyss- lor, liksom att högskolan dokumenterar underrättelserna och håller dem så ordnade att det går att fortlöpande följa vilka bisysslor varje lärare har. Öppenheten är i sig ett sätt att minska riskerna för och misstankar om att högskolelärarna åtar sig bisysslor som genom sin art eller omfatt- ning är olämpliga. Det är också viktigt att ingen ges intrycket att hög- skolorna tar för lätt på sin uppgift att bedöma det lämpliga i lärarnas oli- ka bisysslor. Med det förslag som utredningen redovisar nedan i avsnitt 7.4.3 blir det en skyldighet för högskolan att förbjuda en lärare att ha en förtroendeskadlig bisyssla som kommit till högskolans kännedom. 172 Överväganden och förslag 7.1.6Vilka bisysslor blir att betrakta som förtroen- deskadliga? Utredningen har i det föregående lämnat förslag om hur det allmänna förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor bör utformas. Förslaget inne- bär inga sakliga ändringar i förbudsregeln. Vi har däremot föreslagit att bestämmelsen förtydligas genom att den anger de områden där risken för förtroendeskada är särskilt stor. Det innebär att myndigheterna även i fortsättningen med tillämpning av en allmänt hållen bestämmelse från fall till fall skall avgöra om en bisyssla är förtroendeskadlig. Man bör inte underskatta svårigheterna i denna bedömning. Det är inte helt lätt att ge ett entydigt svar på frågan vilket förtroende allmänheten har för arbetstagarens och myndighetens opartiskhet i en viss bisysslesituation. När man i praktiken skall avgöra om en bisyssla är så förtroende- skadlig att den bör förbjudas, måste man ta hänsyn till en rad omstän- digheter. I detta avsnitt lämnar utredningen synpunkter på hur en sådan bedömning bör göras. Vidare finns i bilaga 4 en enkel checklista till stöd för bedömningen. För att en bisyssla skall vara otillåten behöver det inte ha konstate- rats att den anställde verkligen har varit partisk i något ärende eller att allmänhetens förtroende för myndigheten eller dess anställda faktiskt har minskat. Det räcker att det finns risk för att allmänheten sätter opartiskheten i fråga på grund av bisysslans blotta existens. Det gäller att bedöma hur stor risken för förtroendeskadlighet är i det enskilda fallet. Men det betyder inte att varje liten och avlägsen risk för minskat förtroende bör medföra att myndigheten skall förbjuda den an- ställde att ha bisysslan. Man bör i det enskilda fallet göra en samlad bedömning av de om- ständigheter som kan påverka allmänhetens förtroende för den anställ- des och myndighetens opartiskhet. Hur stor är risken för att förtroendet rubbas och vilken grad av risk kan man godta? Vid bedömningen bör man ta hänsyn till dels vilka arbetsuppgifter den anställde har i sin hu- vudanställning och vilket slags verksamhet myndigheten bedriver, dels vad bisysslan går ut på. Den närmare beskaffenheten av både myndighetens och den anställ- des arbetsuppgifter har stor betydelse för bedömningen av vilken risk för förtroendeskada som är acceptabel. Särskilt försiktig bör man vara när myndigheten har uppgifter som innebär rättskipning, myndighets- utövning, tillsyn, upphandling eller förvaltning av egendom. De verksam- hetsområden som då kommer i blickpunkten är bl.a. domstolarna, åkla- garna, polisen, kriminalvården, försvaret, tullen, länsstyrelserna, skatte- förvaltningen, kronofogdarna, lantmäteriet och kontrollmyndigheterna på byggnads-, hälsovårds- och miljöområdena. Det kan finnas andra områ- Överväganden och förslag 173 den där särskild vaksamhet kan vara nödvändig trots att de inte tillhör något av de nämnda. Frågor om depar- tementsanställdas bisysslor kan ofta vara känsliga från olika synpunkter. Försiktighet bör iakttas även om arbetstagaren i fråga inte själv har arbetsuppgifter som innebär myndighetsutövning etc. men är anställd hos en myndighet med sådan verksamhet. Det gäller också när myndig- hetens huvudverksamhet ligger inom andra områden än myndighets- utövning etc. men den enskilda arbetstagaren har sådana uppgifter. An- ställda med ledningsuppgifter bör också vara särskilt försiktiga med bi- sysslor. Dessutom blir chefernas attityd till bisysslor lätt mönsterbildande i en myndighet eller förvaltning. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor omfattar även dem som är anställda på deltid hos en myndighet eller förvaltning. Men om arbetsta- garens verksamhet vid sidan av deltidsarbetet inte är att betrakta som förtroendeskadlig, kan arbetsgivaren inte rimligen förhindra den med motiveringen att den skulle vara någon annan typ av otillåten bisyssla. När man bedömer risken för förtroendeskada bör bisysslans beskaf- fenhet och omfattning få stor betydelse. Vad beträffar bisysslans beskaffenhet kan man anta att riskerna för förtroendeskada är mindre om arbetsuppgifterna i bisysslan kan sägas vara av enklare slag jämfört med uppgifterna i huvudanställningen hos myndigheten. En förutsättning är dock naturligtvis att inte bisysslan eller bisysslegivaren i övrigt har någon beröring med myndigheten. Om bisysslan innehåller arbetsuppgifter av samma eller liknande slag som dem som arbetstagaren skall utföra i sin huvudanställning hos myn- digheten eller förvaltningen blir riskerna för förtroendeskada avsevärt större än om det inte finns någon sådan koppling (jfr. dock vad som sagts i avsnitt 7.1.5 om högskolelärarnas ämnesanknutna bisysslor). Li- kaså föreligger högre risker när det företag eller den person för vars räkning bisysslan utförs driver verksamhet inom myndighetens arbets- område eller har intressen som på något sätt är förknippade med myn- dighetens verksamhet. Till de typer av bisysslor som ofta ligger i riskzonen hör anställningar och uppdrag, däribland styrelseuppdrag, hos privata företag. Detsamma gäller egen kommersiellt inriktad verksamhet, t.ex. konsultverksamhet. Det finns skäl att se särskilt strikt på bisysslor av denna typ för arbets- tagare med uppgifter inom rättskipning, myndighetsutövning, tillsyn, upp- handling eller egendomsförvaltning. Bland mindre riskabla bisysslor kan nämnas fackliga och ideella för- troendeuppdrag. Det bör dock påpekas att inte heller sådana uppdrag alltid är riskfria. Om ett uppdrag i en ideell organisation innebär att man har ett ansvar för medelsförvaltning eller någon kommersiellt betonad del av verksamheten, bör man vara försiktig. Det gäller i synnerhet om 174 Överväganden och förslag organisationen har något slag av samröre med den myndighet där man har sin huvudanställning. I fråga om fackliga uppdrag bör arbetstagare som har till uppgift att förhandla för myndigheten, handlägga personal- frågor eller på annat ta till vara arbetsgivarens intressen undvika styrel- se- eller förtroendemannauppdrag hos en facklig organisation. Medborgerliga förtroendeuppdrag kan i allmänhet inte betraktas som otillåtna bisysslor för offentligt anställda. Regeln om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor blir tillämplig inte bara på bisysslor hos enskilda arbetsgivare eller uppdragsgivare utan även när bisysslan utförs för en offentlig myndighets räkning. Men i det senare fallet behöver man mera sällan räkna med risker att allmänhe- tens förtroende skall rubbas. Det är som regel ett allmänt intresse att en myndighet kan anlita andra myndigheters anställda för uppgifter som av något skäl inte kan utföras av den egna personalen. Att låta någon an- nan offentliganställd göra arbetet som en bisyssla är ofta ett effektivt och billigt sätt att få en angelägen arbetsuppgift utförd. En betydande del av de offentligt anställdas bisysslor är av detta slag. Inte minst det statliga utredningsväsendet skulle stå sig slätt, om inte uppdragen i kommittéerna skulle vara en tillåten bisyssla för offentliganställda. Man kan därför i allmänhet förutsätta att en bisyssla som lämnats av en myndighet är riskfri vid bedömning av förtroendeskadligheten. Myn- digheter som lämnar uppdrag som bisysslor till en offentliganställd bör dock vara uppmärksamma på bisyssleproblematiken och i den mån det behövs ta upp frågan om ev. förtroendeskadlighet med bisyssletagaren och dennes anställningsmyndighet. Särskilt bör man se upp med bisyss- lor som kan leda till s.k. tvåinstansjäv. En offentliganställd bör avstå från bisysslor hos en myndighet, om man kan förutse att han eller hon annat än i något rent undantagsfall måste anmäla jäv i den domstol eller myn- dighet där han eller hon har sin huvudanställning och där den förra myn- dighetens ställningstaganden kan bli föremål för prövning. Allmänna intressen kan i och för sig ibland tala för att en arbetstaga- re åtar sig en bisyssla hos någon enskild när det är av vikt för denne att få anlita en offentliganställd som expert eller när det är angeläget för bi- syssletagaren att höja sin kompetens på ett sätt som kommer anställ- ningsmyndigheten till godo. Men en bedömning av risken för att allmän- hetens förtroende för arbetstagaren eller den myndighet eller domstol där han eller hon är anställd rubbas måste ändå göras. Om det då visar sig att denna risk är så stor att den trots det motstående allmänintresset inte framstår som försvarlig bör bisysslan förbjudas. Allmänhetens för- troende för förvaltningens opartiskhet väger i detta fall tyngre än intres- set av att uppgiften utförs som bisyssla av just den offentliganställde som var aktuell. Överväganden och förslag 175 En arbetstagare kan ha ett starkt personligt intresse att åta sig en viss bisyssla. Sådana intressen kan enligt utredningens mening undan- tagsvis göra att en något högre risk för förtroendeskada kan godtas. Det gäller företrädesvis för ideella och liknande uppdrag. Utredningen vill dock erinra om att även t.ex. ideella organisationer kan ha sådan verk- samhet och omfattning att det finns anledning att i varje fall noggrant pröva huruvida en högre risk kan motiveras. Det finns också anledning att vara på sin vakt mot att en från början oförarglig bisyssla så små- ningom får ett sådant ändrat innehåll och omfattning att den riskerar att bli förtroendeskadlig. Bisysslans omfattning har betydelse för bedömningen av risken för förtroendeskada. En mera omfattande och tidskrävande bisyssla kan va- ra mera riskfylld än en som är kortvarig och inte kräver någon större arbetsinsats. För riskbedömningen kan det vidare ha betydelse om arbetstagaren direkt eller indirekt har ekonomiska fördelar av bisysslan. Det kan också röra sig om andra förmåner än ersättning i pengar eller om ekonomiska förmåner åt någon närstående till bisyssleinnehavaren. Den form i vilken bisysslan bedrivs har i allmänhet ingen betydelse för frågan om den är förtroendeskadlig eller ej. En bisyssla som i övrigt inte kan anses förtroendeskadlig blir inte detta bara av den anledningen att den bedrivs i bolagsform. En bisyssla som i sig bedöms som riskfri, t.ex. författarverksamhet eller rådgivning av något slag, får därför som utgångspunkt anses tillåten även om den utförs exempelvis i eget bolag. Sedan kan man från andra synpunkter diskutera det lämpliga i att vissa kategorier av offentliganställda sätter sig på bolag. bisyssleutredning anförde (SOU 1969:6 s.75 ff.) en rad om- ständigheter, hänförliga till huvudanställningen och till bisysslan, som en- ligt deras uppfattning skulle ha betydelse vid bedömning av om en bisys- sla var förtroendeskadlig eller ej. Vi har redogjort för dessa i kapitel 3. Våra ovan redovisade synpunkter stämmer i många stycken överens med vad den förra bisyssleutredningen sagt i dessa delar. Vi har också i kapitel 6 konstaterat att praxis kan sägas ha ganska konsekvent tagit fasta på de synpunkter på hur en bisysslas tillåtlighet bör bedömas som gjordes av bisyssleutredning. Detta har lett till en till synes relativt enhetlig praxis. Det är ovanligt att regeringen ändrar myndigheternas besked om en bisysslas tillåtlighet i de fall då den anställde har överklagat myndighetens beslut. Utredningens intryck av praxis är att den är stabil och väl avvägd. Den bör även i fortsättningen kunna vara till vägledning när man skall bedöma om en bisyssla är för- troendeskadlig. En annan utgångspunkt har varit att förbudet i princip gäller även då arbetstagaren är ledig från sin anställning, men att det är tveksamt vil- 176 Överväganden och förslag ken betydelse förbudet skall tillmätas om arbetstagaren under ledigheten upprätthåller en anställning där förbudet saknar betydelse för bisysslan. Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara densamma. Det måste dock finnas ett utrymme för olika bedömningar också beroende på t.ex. hur länge ledigheten varar, utsikterna att arbetstagaren återvän- der till huvudanställningen eller om det som arbetstagaren är ledig för i praktiken framstår som huvudanställning. En fråga som praxis inte har svarat på är hur bisysslereglerna för- håller sig till författningar om rätt till ledighet för vissa engagemang, t.ex. rätten att driva näringsverksamhet (lagen 1997:1293 om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet). Eftersom bisyssle- reglerna gäller även under ledighet skulle lagen kunna anses komma i konflikt med förbuden mot bisysslor. Det problemet skulle kunna tänkas uppkomma i förhållande även till andra tjänstledighetsförfattningar. En- ligt den nämnda lagen har en arbetstagare rätt att under högst sex må- nader vara ledig från sitt arbete för att själv eller genom juridisk person driva näringsverksamhet. Arbetstagarens verksamhet får dock inte kon- kurrera med arbetsgivarens verksamhet och ledigheten får inte innebära väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet (3 §). Verksamheten som bedrivs under ledigheten kan uppfattas som en bisyssla i förhålla n- de till huvudanställningen. Den aspekten berörs dock inte i lagens förar- beten, utan vad som däri angetts som exempel på att ledigheten kan in- nebära en väsentlig olägenhet är t.ex. att verksamheten inte kan fortgå på normalt sätt och att avsevärda arbetsbalanser uppkommer eller att det blir större kostnadsökningar. Att man genom ledighet skulle kunna få en viss syssla godkänd, som i annat fall bedöms som t.ex. förtroendeskadlig, kan uppenbarligen inte ha varit lagstiftarens avsikt. För att lagarna bättre skall korrespon- dera med varandra menar utredningen att även den verksamhet som skall bedrivas under ledigheten bör beaktas när arbetsgivaren bedömer rätten till ledighet.