sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för en utredning om vissa frågor rörande högskolans styrning (Dir. 1999:70). Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen fr.o.m. 1999-07-01 professor som enmansutredare. förordnades kanslichef som huvudsekreterare. Som ersättare förord- nades från 2000-01-01 docent . Utredningen fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att särskilt utreda och föreslå förändringar av lokalförsörjningen inom högskolan. För att utreda lokalfrågorna kallades till utredningens sekretariat , (kap. 8) samt för frågor rörande de konstnärliga utbildningarna , (kap. 5). och har konsultativt bistått oss. och kommittéservice har assist- erat utredningen. I enlighet med direktiven har utredaren sammanträffat med kommittéer och utredningar inom eller som har beröring med utredningsområdet. En förteckning finns i bil. Vi överlämnar härmed betänkandet om Högskolans styrning SOU 2000:82. Med detta är uppdraget slutfört. Uppdraget och utredningsarbetet................................................. Universitet och högskolor ............................................. Vägen till dagens planerings- och styrsystem....................... 2.3Nuvarande styrsystem för högskoleutbildning och forskning i sammanfattning .................................................. Högskolan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv................. Mål för grundläggande högskoleutbildning ................................ 3.1.1 Statsmakternas mål och utredningsuppdraget.......... 3.1.2 Målangivelser i budgetprocessen ............................. 3.1.3 Vilka kvantitativa mål har angivits sedan det nuvarande systemet infördes? 3.1.4 Underlaget för mål och resultatkrav......................... 3.1.5Vilka krav på lärosätena ligger i examensmålen?.... Statsmakternas mål i den lokala planeringen........... Hur har målen uppfyllts?.......................................... Takbeloppen som styrfaktor..................................... Incitament och hinder............................................... Bedömningar och förslag...................................................... Mål och resultatstyrning .......................................... 3.2.2Mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen i Utbildningspolitiken ger målen................................ 3.2.4 Statsmakternas mål för den grundläggande Vissa särskilda mål................................................... 3.3Hur skall mål och måluppfyllelser mätas, hanteras och 3.3.1 Ordning och karaktärisering av målen ..................... 3.3.2 Tänkbara mätningar av måluppfyllelser................... Indikatorer och nyckeltal.......................................... 3.3.4 Det framtida mål- och resultatsystemet.................... 3.3.5 Vidgad budgetdialog och processutveckling ........... Sammanfattning av bedömningar och förslag ...................... Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning ...... Indelningen i utbildningsområden............................ Klassificering av kurser ........................................... 4.1.4 Stora och små utbildningsområden .......................... 4.1.5 Lika resurstilldelning – olika stora kostnader – Den lokala resursfördelningen ................................. Grundutbildningens utveckling /94–1999..................... 4.2.1 Mer teknik och naturvetenskap ................................ Mer kvalificerad utbildning ..................................... Resurserna för grundutbildningen............................ Jämförelse med Grundbulten ................................... Studenter per lärare .................................................. 4.2.6 Lärartäthet inom olika utbildningsområden............. Kurskostnader och kostnadsfördelning.................... 4.2.8 Vart tar alla timmar vägen?...................................... Spännvidden i ersättningsnivåerna........................... Bedömningar och förslag...................................................... 4.3.2 Resursbehov för olika utbildningar.......................... Prislappar och utbildningsområden.......................... Justering av ersättningsnivåerna ............................ Klassificering av kurser. Sammanfattning av bedömningar och förslag .................... Resurstilldelningen för konstnärliga utbildningar ................... 5.1.1 Önskemål om konstnärligt utbildningsområde från flera lärosäten ................................................. 5.1.2 Sju olika konstnärliga utbildningsområden............ Behovet av särbehandling ...................................... Överväganden och förslag .................................................. 5.2.2 Statsmakternas styrning av omfattningen av Sammanfattning av bedömningar och förslag .................... Styrning av forskarutbildningen ............................. 6.2.3 ..............Forskarskolor i och andra länder Bedömningar ....................................................och förslag 6.3.1 ............Mål och planering för forskarutbildningen Sammanfattning ....................av bedömningar och förslag Planerings - och styrsystemet 7.1.2 ........................Former för statsmakternas styrning 7.1.3 Forskningens omfattning och övergripande Profilering ......................................och kvalitetsomdömen Bedömningar ....................................................och förslag 7.3.1 Universitetens och högskolornas roll inom 7.3.4 Former för fördelning av forskningsresurser ......... Förändring av högskoleförordningen ..................... 7.3.6 Lärarnas rätt att forska ........................................... 7.3.7 Samverkan med det omgivande samhället ............. Sammanfattning av bedömningar och förslag .................... 8.1.1 Tilläggsdirektiven till utredningen innehåller Analys och framtidsbedömning .......................................... Bilden i stort ........................................................... Redovisning av övriga iakttagelser och reflexioner ............ 8.3.1 Högskolornas syn på det nuvarande systemet ........ 8.3.2 Den nya teknikens inverkan på det framtida Är högskolesektorns lokalförsörjning effektiv? 8.3.5 Branschpraxis och styrning med nyckeltal . Tänkbara mätningar av måluppfyllelser Kurser på tredje resp fjärde terminen i samma ämne helårsstudent = student registrerad på kurs x kursens summa avklarade poäng på kurser och delkurser /40 sammanfattande beteckning för utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi sammanfattande beteckning för utbildningsområdena Särskilt program för studerande inom naturvetenskap och teknik som erhåller särskilt vuxenstudiestöd Högskolan är en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor. Vid de svenska universiteten och högskolorna finns mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda. Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forskning vid universitet och hög- skolor uppgick till mer än . Högre utbild- ning och forskning i finansieras till helt dominerande del med statliga medel. Fram fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. Genom högskolereformen trädde en rad förändringar i kraft, som inne- bar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor ökade. infördes ett mål- och resultatsystem för högskolans grundläggande utbildning, där statsmakterna satte målen och lärosätena gavs i uppdrag att uppfylla dem inom givna ramar. Bl.a. var ett syfte med system att utbildningsutbudet skulle anpassas efter studenternas efterfrågan. gäller emellertid att universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka. Stora förväntningar knyts till högskolans möjligheter att påverka ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Få studier har emellertid gjorts om detta. Från flera håll efterlyses därför forskning om högre utbild- ning och forskning och dess betydelse för och effekter på samhället. Vårt uppdrag har gällt frågor om statsmakternas styrning av utbildning och forskning vid universitet och högskolor. Det har omfattat både utvärdering av det nuvarande systemet och förslag till förändringar. Huvuduppgiferna har gällt mål, ersättningsnivåer och resurstilldel- ningssystem för både den grundläggande högskoleutbildningen, forskarutbildningen och forskningen. Utgångspunkten enligt direktiven har emellertid varit att grunderna i det nuvarande mål- och resultatsystemet för den grundläggande utbild- ningen skall ligga fast. Vi har lagt oss vinn om att samla in ett brett material om erfaren- heterna av det nuvarande systemet och önskemål om förändringar från alla beslutsnivåer i systemet. 3.Mål för grundläggande utbildning I principen om mål- och resultatstyrning, som generellt gäller för statlig verksamhet, ligger att statsmakterna sätter mål för verksamheten och att myndigheterna inom givna ramar strävar efter att nå målen. Resultatet ligger sedan till grund för för mål under komm- ande period. Mål- och resultatstyrning för högskolan innebär att statsmakterna skall svara för övergripande utbildningspolitiska överväganden. Det enskilda lärosätet skall inom givna ramar svara för verksamheten. Mål- och resultatsystemet som styrsystem ligger fast. Målen för högskolan, som de angivits och anges i regleringsbrev, växer i antal och är av disparat karaktär. De behöver ses över. Examensmål bör även anges i regleringsbreven. Målen bör avse en generell examen – magisterexamen – samt som ett fåtal yrkesexamina, som omprövas inför varje planeringsperiod. Det ingår i statsmakternas övergripande ansvar för det svenska ut- bildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska för- delas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena för när- varande är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför före- skriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer inte helårs- studenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom nybörjarplatser utan genom antag- ningssystemet eller eventuella mål för antal eller andel studenter under viss ålder. Målet bör vidare sättas i termer av hur många som fullföljer högre studier (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar studier. Utbildningspolitiska mål för fort- och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet i form av distanskurser och deltidskurser kan uttryckas i form av minsta antal helårsprestationer för berörd kategori och läro- säte. Samma prislappar bör gälla som för annan utbildning. övervägt att föreslå studieavgifter för fort- och vidareutbildningskurser, men avvisat tanken. Profilering av lärosäten kan ske på utbildningsområdesnivå och med fördel hanteras i budgetdialogen. Förnyelse och kontinuitet av utbild- ningsutbudet och dess innehåll anser vi vara en fråga för det enskilda lärosätet. Vi föreslår ett system med indikatorer som skall utgöra grund för analys av resp lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga och möjlighet att fullgöra sina uppdrag. Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bärande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men det bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Förenklat uttryckt bygger våra förslag på att kvaliteten i utbildningen hålls på en hög nivå och att granskning och kvalitetsutveckling sker. Kvantitativa mått på jämställdhet kan lätt uppställas. Men vi finner att jämställdhet också bör betraktas som en kvalitetsfråga. Jämställd- hetsarbetet bör därför även fortsättningsvis ingå i den kvalitets- granskning svarar för. Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram t.ex. genom ökad frikvotsantagning föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade. Vi förordar att systematiska uppföljningar görs av arbetsmarknads- situationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genom- förd utbildning. Den s.k. småämnesproblematiken bör lösas genom en särskild resurstilldelning, som tas upp i budgetdialogen. Planerings- och uppföljningsprocessen är väsentlig i ett mål- och resultatsystem. Det innebär att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan och högskolorna och inom högskolorna måste utvecklas. Särskilt konsult- ativt stöd bör biträda såväl som högskolorna i denna utveckling. Det är också vår bedömning att departementets kapacitet och kompetens på handläggarsidan bör stärkas – detta som en följd av systemets storlek och komplexitet. 4.Resurstilldelning till grundläggande utbildning Det är en samstämmig uppfattning bland universitet och högskolor och statsmakterna att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar väl. Men det har huvudsakligen fungerat i tillväxt. Eftersom huvud- delen av lärosätenas kostnader är svåra att påverka på kort sikt och minskade intäkter slår igenom direkt är avsaknaden av en tillräcklig reserv eller en buffertfunktion besvärande. Detta är emellertid en principiell fråga för hela statsförvaltningen. Resurserna för grundläggande utbildning har urholkats. Vi bedömer att detta är särskilt allvarligt för den lägsta ersättningsnivån; nämligen utbildningsområdena HSJT. Vi anser att en justering av särskilt den lägsta ersättningsnivån är nödvändig. Vi föreslår därför att den lägsta ersättningsnivån höjs . Eftersom vårt förslag måste vara kostnadsneutralt innebär det att vi för att finansiera detta föreslår en sänkning av övriga ersättnings- nivåer med . Förändringen bör genomföras . Vi föreslår också att en ny indelning av ersättningsnivåer efter utbildningens art, som innebär färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna, utreds närmare. Klassificering av kurser skall ske öppet och med full insyn. Vi före- slår att normerande diskussioner förs i SUHF:s regi. 5.Resurtilldelning för Konstnärlig utbildning Den konstnärliga utbildningen är indelad i sju olika De konstnärliga högskolorna i är små – några mycket små – mätt i antal helårsstudenter. Med lågt studentantal och hög ersättning per student blir en resurstilldelning som enbart grundar sig på antalet studenter och helårsprestationer besvärlig vid förändrat studentantal. Flera lärosäten som inte fått tillämpa de konstnärliga utbildningsområdena önskar detta. Några har också fått denna rättighet. Vi föreslår att de sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts med ett enda konstnärligt utbildningsområde. Ersättningen per helårs- student resp. helårsprestation för detta utbildningsområde bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga utbildningsområdena. Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta. Utöver per capita-ersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärar- examen en fast tilldelning. Den fasta tilldelningen bör fastställas efter dialog med berört lärosäte. Vi föreslår att idrott får ett likartat system. Vi föreslår att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa områden. Det konstnärliga området skulle kunna vara ett sådant område. Forskarutbildningens volym har stigit kraftigt. Intentionerna är att den skall öka ytterligare. Antalet aktiva forskarstuderande är nu större än antalet gymnasister 1952. Det finns en gemensam trend i forskarutbildningens utveckling i europeiska länder och . Denna är flera nya och yngre forskare, internationella jämförelser och internationell konkurrens. En klar tendens är också att utbildningsdelen i forskarutbildningen ökar och att kraven på volym och genomströmning likaså ökar. Forskarutbildningen blir mera utbildning och mindre forskning. Det innebär också att forskningsvolymen minskar. Statsmakternas styrning av forskarutbildningens omfattning och in- riktning görs genom tilldelning av vetenskapsområden, examens- mål och öronmärkning av minimiresurser för studiefinansiering i forskarutbildningen. Forskarutbildningen är mycket differentierad och organisatoriskt spridd. Forskarutbildning bedrivs i minst 600 ämnen vid ca 1 000 institutioner. Formellt ansvarig för forskarutbildningen enligt högskoleförord- ningen är fakultetsnämnd. De examensmål som anges av regeringen i regleringsbrev förutsätter extern finansiering för att nås. Detta gäller särskilt de medicinska, naturvetenskapliga och tekniska vetenskapsområdena. Vi delar uppfattningen att den externa finansieringen innebär balansproblem. Å andra sidan är externfinansierad forskning och forskarutbildning ett accepterat och reguljärt inslag. Den kan också, när projekten är utsatta för fackmässig kvalitetsgranskning, utgöra en kvalitetsfaktor. Vi anser att statsmakten bör, som , för berörda läro- säten besluta om examensmål för forskarutbildningen inom de olika vetenskapsområdena. Vi föreslår en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. Resursallokeringen för forskarutbildningen bör göras i två delar. Den första delen innehåller en ram för studiestödet och den andra ersättning för utbildningskostnaderna. Studiestödet anges som som ett lägsta-belopp. Ersättningen för utbildningskostnaderna (taxameterbidraget) avräk- nas, som för grundutbildningen vid årsredovisningen, varvid en helårs- doktorand föreslås generera hälften och en helårsprestation hälften av taxameterbidraget. Ersättning utgår upp till ett takbelopp. Externa finansiärer av forskarstuderande debiteras i princip taxa- meterbidrag med samma belopp som de internt finansierade. Det inne- bär också att taxameterbidrag från anslagen till vetenskapsområden endast kan utgå för forskarstuderande som uppbär studiestöd från anslag till vetenskapsområden. För att stimulera benägenheten att ta examen föreslås lärosätet få en examenspremie om per doktorsexamen. Om kostnaderna för detta skall finansieras inom nuvarande resursram måste examensmålen, lägst-beloppen och taxameterbidragen för studiestöd sänkas i motsvar- ande mån. Vi anser att det är viktigt att de forskarskolor som före- slagits, knyts till den reguljära forskarutbildningen och att berörda fakultetsnämnder således skall vara ansvariga för verksamheten och dess genomförande. Resursallokeringen bör ske över anslagen till läro- säten för forskning med precisering av uppdragen i regleringsbrev. De förslag vi framför syftar till att fördela medel för forskning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering snarare än på tradition. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra omprioriteringar . Som vi visar är dessa för när- varande mycket begränsade. Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras systemet. För detta talar också de övergripande och principiella argumenten om pluralism och möjligheter till självständiga forskningsinsatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också ska ges möjlig- heter att forska, ställer även krav på ökade resurser till universitet och högskolor. Anslagen för forskning till universitet och högskolor måste bli föremål för självständiga prioriteringar Fördelningen skall göras utifrån högt ställda vetenskapliga kvalitetskrav och relevans för forskningens utveckling. Anslagen är inte en basresurs som står till förfogande för andra aktörer i forskningssystemet. I högskoleförordningen bör föreskrivas att universitet och högskolor (på samma sätt som forskningsråden) skall fördela forskningsmedel efter noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar. Verksamheten skall regelbundet utvärderas. Vi förutsätter att den nya forskningsrådsorganisationen inom sina ekonomiska ramar fortsätter att initiera och stödja profilskapande forskning med god kvalitet. Kravet på profilering av forskningen inom högskolan måste balanseras mot kravet på bredd inte minst för att tillgodose kravet på forskningsanknytning av grundutbildningen. Vi anser att styrelserna för universitet och högskolor bör ges möjlig- het att spela en aktivare roll i prioteringsarbetet inte minst för att därigenom bättre tillgodose behov av forskning över områdesgränser och samverkan med andra lärosäten. Besluten skall fattas efter kvalificerad vetenskaplig beredning. Forskningsanslagen bör fördelas till lärosätena utan uppdelning på vetenskapsområden. Lägst-andelar bör dock anges per vetenskaps- område. Summan av lägst-andelarna bör inte överstiga av total- anslaget. En normerande definition av profilbegreppet är inte önskvärd att försöka göra . Begreppet bör utvecklas och successivt förtydligas – sannolikt som en mångfald av innebörder – inom ramen för dialogen mellan statsmakter och lärosäten. Vi föreslår att statsmakterna även styr forskningen genom budgetstyrning. Det krävs emellertid ett bättre beslutsunderlag än tidigare, t.ex. i form av nyckeltal och strategidokument, och det är angeläget att motiven för besluten redovisas. Budgetdialogen bör utvecklas väsentligt. För att öka möjligheten för statsmakten att göra avvägningar efter kvalitets- och profilgrundade kriterier föreslås följande åtgärder: I underlaget skall finnas nyckeltal. Profilskapande verksamhet skall redovisas. Lärarnas arbetstid för forskning skall finansieras av medel anvisade för forskning. Medel anvisade för grundutbildning skall i sin helhet användas för utbildning. Kostnader för att uppfylla den tredje uppgiften måste få belasta anslagen för grundutbildning resp forskning/forskarutbildning. Läro- sätena bör ange i årsredovisningen vilka belopp som använts för sam- verkansändamål. Då det nya resurstilledningssystemet för grundläggande utbildning, infördes /94 innebar det också förändringar för lokalförsörjningen. /95 har lärosätena eget lokalförsörjningsansvar, som inne- bär att de själva avgör lokalernas läge, storlek och standard samt tecknar avtal med hyresvärden, antingen Akademiska Hus eller någon annan. Mycket av det arbete med planering, utredning och medverkan i byggprocessen samt hantering av hyresavtal som tidigare gjordes av sköts nu alltså av universitet och högskolor. Incitament att effektivisera lokalanvändningen har skapats, eftersom frigjorda resurser kan användas för andra ändamål efter egna beslut. Våra bedömningar och förslag är som följer: På aggregerad nivå har vi funnit att hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelningen följs åt. Ytutvecklingen har varit långsammare. Detta utesluter självfallet inte att enskilda lärosäten kan komma få problem i vilka lokalfrågorna är en viktig beståndsdel. Samtliga lärosäten bör se över sin lokalportfölj och så långt som möjligt försöka sprida kontraktstiderna. Därmed skapas en högre grad av flexibilitet genom att en del lokalåtaganden kan avvecklas på kort sikt. Åtgärder för att på ett avgörande sätt förbättra styrningen förutsätter att statsmakten avdelar resurser för att upprätthålla en konstruktiv dialog med samtliga lärosäten. Vi föreslår att regeringen skall godkänna lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till och/eller som medför att förhållandet lokalkostnader totala kostnader för kontraktstecknandet överstiger . En marginell del av anslaget till högskolorna och universiteten (1-1,) bör innehållas av regeringen för att skall kunna upphandla byggnadsteknisk eller annan special- kompetens för bedömning av hyresåtagandet. En arbetsordning för hantering av lokalförsörjningsfrågorna bör införas på samtliga lärosäten. Regeringsbeslutet att infordra uppgifter om lokalförsörjningen från lärosätena bör permanentas och bli rutin. Innehållet bör utvecklas succesivt i taktmed resurser.