sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De kan inte ses som en teknisk del av resurstilldelningssystemet. Statsmakternas priorite- ringar skulle kunna uttryckas t.ex. som en minsta andel av utbildnings- utbudet (mätt i antal hst) som ska avse kurser för i första hand personer med tidigare genomgången högskoleutbildning och/eller relevant yrkeserfarenhet. Men man måste observera att olika mål kan ge upphov till målkonflikter inom takramen Vi ser emellertid inga skäl för att inte resurstilldelningen ska vara densamma oavsett om utbildningen avser första utbildning, fortbildning eller vidareutbildning. Om t.ex. prestationskravet skulle sättas lägre eller en annan och högre prislapp sättas för fort- och vidareutbildnings- kurser, så blir de sannolika effekterna definitionstvister och även över- strömning till fort- och vidareutbildning i ett läge då ungdomsutbild- ning prioriteras. Det vore ett sätt att återinföra det gamla kritiserade systemet med tomma platser. Studieprestation är en viktig del av resurssystemet. Det ger studen- ten, den berörda högskolan och staten-uppdragsgivaren ett kvitto på att något blivit gjort. Krav på visade studieresultat bör således finnas. Mål för grundläggande högskoleutbildning 67 statsmakterna ändrar uppdragen så att verksamheten blir dyrare måste det i första hand påverka ersättningsnivåerna. I andra länder ökas intäkterna genom avgifter. I svarar t.ex. kursavgifter för en inte oväsentlig del av kurskostnaderna. Vi har övervägt ett sådant förslag men funnit att det knappast går att genomföra i . Av svaren på vår enkät till universitet och högskolor framgår att utbu- det av distansutbildning i viss mån påverkats negativt av resurstill- delningssystemet. Orsaken till detta är att studerande i distansutbild- ning som regel inte avlägger poäng i samma omfattning som de studenter som befinner sig på campus av samma skäl som redovisats ovan. Detta gäller särskilt distanskurser som ges på deltid. Kursintäkten blir således lägre för distansutbildningen än för vanlig heltidsutbild- ning. kan kostnaderna ibland vara höga för att utveckla ut- bildningen så att den passar för distansförmedling. Dessa utvecklings- eller investeringskostnader ska finansieras som lärosätet har driftskostnader i form av fast anställd personal och lokaler. Om statsmakterna av utbildningspolitiska skäl vill prioritera en viss distributionsform som distansutbildning, är detta ett ställningstagande som tydligt bör redovisas. Statsmakternas prioriteringar kan uttryckas på flera sätt, t.ex. genom föreskrifter om att en viss andel av utbild- ningsutbudet (mätt i antal hst) ska avse distansutbildning eller genom att ett viss belopp avsätts för distansutbildning som särskilt uppdrag. Enligt samstämmiga uppgifter från universitet och högskolor är distansutbildning inte lönsam för lärosätena. Anledningen till detta är att genomströmningen är lägre än inom traditionell utbildning. Det har därför föreslagits att någon form av särskild resurstilldelning skulle ges till distansutbildning. Enligt vår mening bör samma krav på engagemang i utbildningen ställas på studenter i distansutbildning som på andra studenter. Distans- utbildningen ska läggas upp och genomföras så att studenterna kan uppvisa motsvarande resultat som studenter inom traditionell utbild- ning. Däremot finns inom distansutbildningen behov av medel för inves- teringar av både materiell och immateriell art, som skulle kunna till- godoses t.ex. genom särskilda medel för utveckling och investeringar. Syftet med distansutbildning är att öka utbildningars tillgänglighet. Samma syfte har som regel decentraliserad utbildning eller utbildning off-campus. Men i den senare tillkommer ofta också ett regional- 68 Mål för grundläggande högskoleutbildning Kostnaderna för decentraliserade kurser eller hela utbildningar blir oftast dyrare än om utbildningen skulle ges på campus. Anledningen till merkostnaderna är nya lokalkostnader, resekostnader för lärare, liten volym på utbildningen etc. I det resursallokeringssystem som valts för högskolan med natio- nella enhetliga prislappar oavsett distributionsform är det inte lämpligt att särbehandla decentraliserad utbildning inom utbildningsdeparte- mentets ram. Om det av regionalpolitiska skäl anses önskvärt att stödja decentraliserad utbildning bör detta ske med regionalpolitiska medel. Lärosätena anger genomgående att kostnaderna för utbildning på påbyggnadsnivå – med terminologin från vissa utbildningsområden: kurser på C- och D-nivå – är väsentligt högre än kurser på grundnivån – kurser på A- och B-nivå. Detta hänger bland annat samman med att antalet studenter är färre och grupperna därmed mindre på denna nivå och att det är nödvändigt att här använda högt kvalificerade – och dyrare – lärare. Poängproduktionen är heller inte lika hög bland stu- denterna på påbyggnadsnivån som på grundnivån, vilket innebär att intäkterna relativt sett blir mindre. Grundkurserna får i viss utsträck- ning subventionera påbyggnadskurserna, genom att ersättningar som tjänas in på grundnivån används för att finansiera utbildning på på- byggnadsnivå. Trots detta tar alla lärosäten ansvar för ett omfattande utbildnings- utbud på påbyggnadsnivå. Omfattningen av påbyggnadsutbildningen har ökat på följande sätt. Registrerade på C- och D-nivå 1994/95 och 1998/99 i procent av alla registreringar.30 Mindre och medelstora högskolor Källa: SCB: . 30 Klassificeringen av kurser i nivåer varierar mellan utbildningsområdena. Särskilt fackhögskolorna har en annan uppläggning och tradition än fil fak. Tendensen i materialet är dock entydig. Andelen på påbyggnadsnivå har ökat. Mål för grundläggande högskoleutbildning 69 Nivån och utvecklingen är olika i olika ämnen, vilket bl.a. är ett uttryck för strukturella skillnader och i någon mån varierande praxis vad gäller kursklassificering. Kurser på påbyggnadsnivå är en förutsättning för magisterexamen, något som i allt större utsträckning efterfrågas av studenterna. De läro- säten som inte har generella examensrättigheter eftersträvar i regel att få magisterexamensrätt i en rad ämnen. Att påbyggnadsutbildningen ger grunden för forskarutbildning innebär vidare att det vid universitet och högskolor finns ett starkt professionellt ansvar för påbyggnads- utbildningen. Enligt vår mening behövs således ingen central reglering för att garantera ett utbud av kurser på påbyggnadsnivå. Om stats- makterna önskar en förskjutning mot en större andel fördjupnings- studier kan åtgärder vidtas via examensmålen för magisterexamen och/eller resursallokeringssystemet. Jämställdhet har varit och är en flitigt diskuterad fråga inom högre utbildning och forskning. Statsmaktens mål för jämställdhet framgår av jämställdhetslagen och jämställdhetsförordningen. För högskolan finns dessutom återrapporteringskrav i regleringsbrevet för rekrytering lärare och forskare samt rekrytering av studerande till utbildningar med sned könsfördelning. /2000 har granskat lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinflytande samt social och etnisk mångfald. och utmynnade i en rad rekommendationer för jämställdhetsarbetet för att därigenom höja högskolans kvalitet.32 Jämställdheten inom högskolan går i flera avseenden att mäta. Vad gäller grundläggande utbildning finns t.ex. könsuppdelad statistik på varje kurs. Ett enkelt sätt att få en indikator på jämställdheten är att i statistiken se hur många och vilka kurser som faller utanför intervallet 40–. Med det som utgångspunkt kan åtgärder vidtas i jämställd- hetskapande syfte. Det kan gälla rekryteringsåtgärder eller kursernas uppläggning etc. 31RRV har publicerat en rapport med benämningen JÄMSTÄLLDHET – hur styr regeringen (RRV 2000:17). Rapporten föreslår att regeringens strategi bör förtydligas, eftersom kopplingen mellan de övergripande jämställd- hetspolitiska målen och målformuleringarna i regleringsbreven är otydlig och för allmänt hållna. 32HSV 2000:8R, Lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinflytande samt social och etnisk mångfald, s. 43. 70 Mål för grundläggande högskoleutbildning Kvantitativa mål för jämställdhet i grundutbildningen kan upp- ställas. Det kan t.ex. formuleras som att könsfördelningen i varje kurs bör finnas inom intervallet 40–. Kvantitativa jämställdhetsmått skall finnas i listan av indikatorer (avsnitt 3.3.3). Men jämställdhet skall också genomsyra utbildningen. I vad mån kurserna har genusperspektiv är t.ex. en kvalitets och bedömningsfråga. Vi finner därför att jämställdhet även bör betraktas som en kvalitets- fråga. Jämställdhetsarbetet bör därför även fortsättningsvis ingå i den kvalitetsgranskning av den svenska högskolan ansvarar för. I ett betänkande – Mångfald i högskolan33 – som framlades . redovisas läget och utvecklingen vad beträffar etniska och sociala för- hållanden inom högskolan i relation till förändringar i samhället i övrigt. Sammanfattningsvis beskriver utredningen högskolans sociala och etniska mångfald med avseende på studenter och personal som att högskolan är samhällsförankrad men i mindre grad mångsocial, inter- nationell men i mindre grad mångkulturell. Om universitet och hög- skolor jämförs konstateras att de förra är mera internationella och mindre mångsociala och de senare mera mångsociala och mindre inter- nationella. I utredningen motiveras utförligt varför insatser bör göras för hela samhällets bästa för att öka den sociala och etniska mångfalden. Utred- ningen föreslår en rad åtgärder främst av stimulanskaraktär och under en femårig försöksperiod för att nå detta mål. Erfarenhetsutbyte har skett mellan utredningarna. SCB har i uppdrag att belysa studenternas sociala och etniska bak- grund. SCB publicerar också sådan statistik.34 Vi vill emellertid inte rekommendera att det enskilda lärosätet registrerar studenter efter social och etnisk grupp. Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram och inte som i det engelska systemet med registrering av social och etnisk bakgrund, som en viktig faktor för resursfördelning. Det strider helt enkelt mot svensk tradition. Reflektioner och förslag om social och etnisk mångfald i hög- skolan. 34SCB publicerar statistik över högskolestuderandes sociala bak- grund baserade på faderns yrke i Folk- och bostadsräkningen 1990. I registret över totalbefolkningen finns uppgifter om födelseland, medborgarskap och oftast föräldrarnas födelseland. Mål för grundläggande högskoleutbildning 71 Vi konstaterar också att remitterat mång- faldsutredningen tillsammans med en PM upprättad inom Utbildnings- departementet till universitet och högskolor för synpunkter. I PM före- slås bl.a. en ökning av frikvotsantagning som ett medel att öka den sociala och etniska mångfalden och att effekterna av detta skall följas upp av högskolorna.35 Vi anser slutligen att granskning av social och etnisk mångfald naturligen bör göras inom ramen för kvalitetsutvärde- ringar. 3.3Hur skall mål och måluppfyllelser mätas, hanteras och kommuniceras? 3.3.1Ordning och karaktärisering av målen I inledningen till detta kapitel redovisades statsmakternas mål för högre utbildning. Dessa mål kan indelas i fyra kategorier A.De övergripande målen som återfinns i högskolelagen C.Utbildningsuppdragets mål i regleringsbrev De övergripande målen (A) faller utanför denna utrednings mandat. Effektmålen (B 1) lämnas även utanför i detta sammanhang efter- som det är tveksamt om de är mål i vedertagen mening. De torde sna- rare höra hemma i myndighetens instruktion. Verksamhetsmålen (B 2) är av mycket olika karaktär, varierar och är till antalet många och disparata. Sammantaget berör de följande områden: B 2.1 Pedagogiskt utvecklingsarbete och undervisningens förnyelse B 2.2 Utbildning av nyanställda lärare i undervisning m.m.; fortbild- ning B 2.3 Arbetsmarknadsanpassad utbildning. Samordning med andra högskolor B 2.4 Anordnandet av basår PM : Förslag till åtgärder avseende rekrytering Dnr U2000/2706/ST. 72 Mål för grundläggande högskoleutbildning B 2.5 Utbildningsutbudet inriktning på distributionsformer (heltid/del- tid, distans etc.) B 2.6 Stödundervisning i svenska B 2.7 Vid behov anordna undervisning i svenska för gäststudenter B 2.8 Vid behov anordna utbildning för arbetssökande personer med utländsk högskoleutbildning B 2.9 Regionalt centrum B 2.10 Dimensioneringar av lärarutbildningar B 2.11 Tredje uppgiften Utbildningsuppdragets (C) mera konkreta mål för resp universitet/hög- skola: C.1 Vissa examensmål under pågående och därpå följande treårs- period m.m. C.2 Antalet helårsstudenter totalt C.3 Antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik C.4 Icke kvantifierade förändringar (ökat antal studenter inom vissa områden etc) C.5 Allmänt formulerade krav på förändringar av andelen män, kvin- nor C.6 Riktlinjer av olika slag Med nya mål (D) menas sådana som ännu inte – i varje fall inte klart och tydligt – införts i målförteckningar. De gäller sådana som har med platser och nybörjare att göra. Vidare finns i direktiven ett nytt tänkbart mål nämligen den sociala och etniska breddningen. D.1 Mål relaterade till platser, nybörjare etc. D.2 Ökad social och etnisk breddning Listan på mål är således både lång och disparat. Det är tveksamt om det är ändamålsenligt att uppställa så många och olika mål. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att formulera en ny förteckning, som för övrigt måste variera . Men vi vill hävda att en systematisk genomgång av målen vore angelägen och en naturlig del av budgetdia- logen. I den teoretiska diskussionen om mål- och resultatstyrning under- stryks att operativa mål måste kommuniceras med hänsyn till påverk- barhet, realism, trovärdighet och uppnåbarhet. Mot bakgrund av detta är det uppenbart att målformuleringsprocessen innebär mycket kom- munikation och den måste få ta tid. Mål för grundläggande högskoleutbildning 73 De tillfällen vid vilka detta kan ske är (budgetproposition och regleringsbrev) och i skiften mellan treårsperioder (budgetproposi- tion och regleringsbrev). 3.3.2Tänkbara mätningar av måluppfyllelser Målen enligt B 1 och C ovan kan i varierande grad, precision och säkerhet kontrolleras på olika sätt. I vissa fall men långt ifrån i alla kan måluppfyllelsen mätas kvantitativt med nyckeltal. 4 anges som exempel hur de mål som gäller kan kontrolleras och/eller åtgärdas. Bilagan illustrerar hur pass komplicerande den nuvarande målförteckningen är. I enlighet med diskussionen under avsnitt 3.1 avvisar vi tanken på mekaniska eller formelbestämda åtgärder då man konstaterat att mål nåtts eller inte nåtts. För detta talar flera skäl. Det finns principiella skäl, som framgår av avsnitt 3.1. Det är också så att många mål inte kan ses som helt interna för högskolesystemet. Orsaken till bristande mål- uppfyllelse återfinns ibland i omständigheter utanför högskolans kontroll. Ett exempel på detta är de nuvarande målen om minsta antal studenter inom teknik och naturvetenskap. Däremot skall graden av måluppfyllelse spela en viktig roll för analysen inom ramen för budgetdialogen. Den är dessutom en viktig del av det beslutsunderlag som statsmakten skall ha vid beslut om nya uppdrag till lärosätena. De krav på redovisning i årsrapporter som statsmakterna ställer be- höver inte nödvändigtvis till alla delar vara relaterade till de explicita målen. Begärda uppgifter om t.ex. högskolans personal och lokaler saknar grund i målangivelserna. De representerar basfakta, som har ett basalt och nödvändigt informationsvärde. Utredningen menar emellertid att det borde finnas en fast och sys- tematiskt sammanställd lista med enhetliga definitioner med de indi- katorer och nyckeltal som skall redovisas. Som grund för analys av ett lärosätes resultat och måluppfyllelse, men även dess förmåga och möjligheter att utföra sina uppdrag föreslår vi följande indikatorer: 74 Mål för grundläggande högskoleutbildning (söktryck; ålders- och könsfördelning per utbildningsområde) (ålders- och könsfördelning per utbildningsområde) (in- och utresande studenter antal och hst) (fördelade på kön och utbildningsområden) (fördelade på kön och utbildningsområden) andel lärare med doktorsexamen omfattning av pedagogisk utbildning för lärare Teknisk/administrativ personal antal och andel av totalantalet anställda och av antalet studenter omfattning av vidareutbildning för T/a- personal Antal läsplatser per 100 studenter Mål för grundläggande högskoleutbildning 75 Andra indikatorer kan bli aktuella, t.ex. sådana som har med kvalitets- utveckling att göra. Vi vill understryka att indikatorerna även skall komma till användning i dialogen inom lärosätena. 3.3.4Det framtida mål- och resultatsystemet Generellt har omläggningen till mål- och resultatsystem inneburit att den tidigare detaljstyrningen ersatts av en styrning via målangivelser, måluppfyllelser och resultatredovisningar. Detta förutsätter betydande frihetsgrader för myndigheterna att utforma sitt arbete. Systemet byg- ger också på antagandet att decentraliseringen lösgör kraft och kreati- vitet hos myndigheten och dess medarbetare. Systemet – för att fungera väl- förutsätter rimligen också att myndigheten i fråga internt tillämpar samma synsätt. 3.3.5Vidgad budgetdialog och processutveckling Ett ledningssystem som grundas på mål och resultat bygger defini- tionsvis på att mål formuleras och kommuniceras samt att måluppfyl- lelsen kontrolleras och att denna i sin tur ligger till grund för åtgärder samt formulering av nya mål. I stora system – och universitets- och högskolesystemet är onekligen ett stort system – måste beskrivningen kvalificeras i flera avseenden. Bland annat måste målen successivt brytas ned från de av riksdag och regering formulerade långsiktiga huvudmålen, eller visionerna om man så vill, till mål på högskolenivå och – beroende på högskolans storlek och organisation – till nivåer inom högskolan för att slutligen bli till operativa mål, vilka direkt kan styra det dagliga arbetet. Även i ledet mellan riksdag och regering/departement måste målen brytas ned. Såväl målformulering som målkommunikation blir, i synnerhet i stora system, komplicerad och kritisk liksom naturligtvis också återkopp- lingen. Mål- och resultatstyrning har varit föremål för ett betydande intresse såväl vad avser forskning som utveckling. Till att börja med låg fokus på näringslivet, men senare också på offentliga system och organisationer. Den tidiga målstyrningen var ofta fokuserad på snabba resultat, belöningar och bestraffningar – ibland mekaniska. Arbetet bedrevs i stor utsträckning uppifrån och ner. Denna enkla form av målstyrning har enligt gjorda erfarenheter flera negativa konsekvenser. 76 Mål för grundläggande högskoleutbildning I den förändring och utveckling av det tidiga systemet som skett på grundval av såväl teori som erfarenheter finns några gemensamma punkter. Normalt har ett ensidigt fokuserande på resultat ersatts av en processyn. Målen bestäms och kontrolleras med avseende på inre överensstämmelse, trovärdighet och realism som en följd av dialoger mellan systemets olika nivåer. Frågor som uppstår i samband med återkoppling i form av t.ex. kontroll av måluppfyllelser ingår också i dialogen. Dessa utvecklade metoder anses borga för väsentligt bättre långsiktiga effekter främst genom en vidgad delaktighet och en djupare förståelse och respekt för målen på alla nivåer. Därigenom kan processerna utvecklas och kvalitetsförbättras. Självfallet finns inga generellt verkande metoder eller recept. Varje systemutveckling är betingad av de särskilda omständigheter som före- ligger i den egna organisationen som systemets storlek, organisation och kultur. Det nationella högskolesystemet utmärks av flera och för systemet speciella och i vissa falla unika egenskaper. Ytligt sett är systemet mycket stort och tämligen tungt – man kan nog också säga byråkratiskt organiserat, trots att detta inte med oundviklighet följer av lagstift- ningen. På ett djupare plan finns frågan om universitetens förhållande till statsmakten, den i modern tid framträdande blandningen av internationellt, nationellt och regionalt ansvar samt det förhållandet att högskolorna som samhälleliga institutioner skall sträva mot många politiskt fastställda mål utöver vad som många betraktar som deras kärnuppgifter – forskning och utbildning. Det nuvarande mål- och resultatsystemet inom högskolan är inte gammalt. Trots detta har det uppenbarligen utvecklats i vad man kan kalla rätt riktning. Ledet mellan riksdag och regering kan utredningen inte diskutera eller bedöma, däremot övriga led. Kommunikationen mellan regeringen/och de enskilda lärosätena är av stor strategisk betydelse för systemets utveckling. har det inom ramen för den s.k. budgetdialogen gjorts betydande insatser för att få till stånd fungerande dialoger bland annat genom årliga möten mellan den politiska ledningen för utbildnings- departementet och varje lärosätes ledning var för sig. Kritik har från lärosätenas sida riktats mot att budgetdialogen tidigare var otillfreds- ställande, men också uppskattning av att den har förbättrats. Likväl är uppfattningen att det utrymme, som ges denna dialog inte är tillräckligt, möjligen också att dess organisation kan utvecklas. Inom högskolorna varierar organisationen betydligt. Någon enkel beskrivning och analys är inte möjlig att prestera. Mål för grundläggande högskoleutbildning 77 väl utvecklade interna system har nämnts tidigare. I andra fall, åter, syns förändringar behövliga och angelägna. Vi föreslår att utvecklingen i antydd riktning intensifieras. Det inne- bär således att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budget- dialogen både mellan departement och lärosäten och inom lärosäten utvecklas. Särskilt konsultativt stöd kan vara nödvändigt för att biträda såväl departement som lärosäten i denna utveckling. Det är också utredningens bedömning att departementets kapacitet på handläggar- sidan bör stärkas – detta som en följd av systemets storlek och komplexitet. Eftersom dialogen inte är eller bör vara formaliserad kan andra åtgärder bidra till en viss rationalisering. Åtskilliga frågor inom ramen för en vidgad budgetdialog, till exempel frågor om hur generella mål bryts ner på enskilda högskolor, är av den arten att överläggningar kan ske på nationell nivå inom SUHF. 3.4Sammanfattning av bedömningar och förslag Statsmakterna skall svara för övergripande utbildningspolitiska överväganden. Det enskilda lärosätet skall inom givna ramar svara för verksamheten. Mål- och resultatsystemet ligger fast. I principen om mål- och resultatstyrning, som generellt gäller för den statliga verksamheten, ligger att statsmakterna sätter mål för vad som kan betraktas som resultatet av verksamheten Nuvarande mål för högskolan, som de anges i regleringsbrev, är växande och av disparat karaktär och behöver ses över. Examensmål för vissa yrkesexamina bör även anges samt för magister examen Det ingår i statsmakternas övergripande ansvar för det svenska utbildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer inte helårsstudenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom nybörjarplatser utan genom antagningssystemet eller ev mål för antal eller andel studenter under viss ålder. Målet bör vidare sättas i termer av hur många som full- följer högre studier (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar. 78 Mål för grundläggande högskoleutbildning föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade. Vi förordar att systematiska uppföljningar görs av arbetsmark- nadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning. Den s.k. småämnesproblematiken bör lösas genom en särskild resurstilldelning, som tas upp i budgetdialogen.