sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den parlamentariska regionkommittén (PARK) 2000 SOU och DS kan köpas från . serie kan köpas från Fakta Info Direkt, Kundservice. För remissutsändningar av SOU och DS års nummer- serie svarar på uppdrag av förvaltnings- avdelning. Fakta Info Direkt, Kundservice Tel: 08 – 690 9190 Fax: 08 – 690 9191 Tel: 08 – 587 67100 E–post: Fax: 08 – 587 67171 E–post: Svar på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: 103 33 Tel: 08 – 405 4729 Fax: 08 – 405 4295 ISBN 91–38–21295–1 ISSN 0375–250X Regeringen bemyndigade chefen för mentet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 1997:80) med upp- gift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som har beslutat om, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala orga- nisationen. En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag skall enligt direktiven vara att det bör utvecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret och att det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. En annan utgångspunkt för kommitténs överväganden skall enligt direktiven vara att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgan har ställt upp. I direktiven anges att kommittén skall redovisa sina överväganden och förslag . I den del av uppdraget som avser generella överväganden om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter har kommittén redovisat sitt arbete i del- betänkandet Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion (SOU 1998:166), som överlämnades till statsrådet . Kommittén har antagit namnet Den parlamentariska regionkom- mittén (In 1997:08). Som ordförande i kommittén förordnades landshöv- dingen . Som ledamöter i kommittén förordnades landstings- rådet (), kommunalrådet (), nu- mera landstingsrådet (), riksdagsledamöterna (), (), (), Per (), (), dåvarande riksdagsledamoten (), samt numera landstingsrådet (). förordnades kommunalrådet, numera riksdagsleda- moten () som ledamot i kommittén. Som sakkunniga har i arbetet med föreliggande slutbetänkande med- verkat direktör , , departe- mentsrådet , , departements- rådet (fr.o.m. ), Justitiedeparte- mentet, direktör , och dåvarande departementsrådet –(t.o.m. ). Som experter i kommittén har i arbetet med föreliggande slutbe- tänkande medverkat departementssekreteraren , Försvarsdepartementet, kanslirådet , Finansdeparte- mentet, departementssekreteraren –, Kulturdepar- tementet, departementssekreteraren , Justitiedeparte- mentet, departementsrådet , , sak- kunnig , , kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , När- ingsdepartementet, departementsrådet , Jordbruks- departementet, samt departementssekretareren , . Till huvudsekreterare i kommittén förordnades föredraganden i konstitutionsutskott . Från samma datum förordnades som sekreterare i kommittén kansli- rådet , . för- ordnades som sekreterare i kommittén universitetslektor , . förordnades revisorn , , som sekreterare i kommittén. förordnades som sekreterare i kommittén utrednings- sekreteraren . Som assistent i sekretariatet har tjänstgjort. 7 reservationer och 3 särskilda yttranden har lämnats med anledning av betänkandet. Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Regionalt folk- styre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85). Förslag till författningsförändringar .................................................... DEL A BAKGRUND OCH ANALYS 1 Allmän bakgrund .......................................................................... 1.1Regeringens och beslut m.m. angående Betänkandets syfte, inriktning m.m. ................................ Försöksverksamheten och angränsande verksamhet ................ Historik – en regionfråga på dagordningen .................... Försöksverksamhet för ökad demokrati..................... Den förändrade regionala ansvarsfördelningen ................ Försöksverksamheten i län..................................... Försöksverksamheten i län................................... 2.8Försöksverksamheten med vidgad samordnad Arbetet med regionala tillväxtavtal .................................. Hälso- och sjukvården i försökslänen.............................. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten .................. 3.2Samverkansformer och aktörer på den regionala 3.3Län som arbetar med nya samverkansformer inom 3.4Län som arbetar med nya samverkansformer över 3.5Län som arbetar med nya samverkansformer över 3.6Erfarenheter från det regionala samarbetet utanför Den regionala samhällsorganisationens förändrade 4.4Decentralisering, internationalisering och regionernas nya roll ........................................................ Fokusering på tillväxtpolitiken ....................................... Uppgiftsfördelning och geografisk indelning ........................... 5.2Principer för uppgiftsfördelningen mellan stat och lokala och regionala självstyrelseorgan .................. 5.3Det regionala utvecklingsansvaret och uppgifts- fördelningen mellan stat och lokala och 5.4Den statliga uppgiftsfördelningen och läns- 5.5Den geografiska indelningen inom vissa 6 Utvärderingen av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning .......................................... Bakgrund och metod..................................................... 6.2En fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret.................................. De anställdas erfarenheter ............................................. 6.5Den nationella politikens genomslag inom nya roll i försöksverksamheten ............. En sammanvägd bedömning.......................................... Utvärderingen av försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i ................... Utgångspunkter för försöksverksamheten ..................... Implementeringen av försöksverksamheten................... 7.4Implementeringens effekter på verksamheten 7.5De centrala myndigheternas syn på ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG M.M. 8 Överväganden och förslag rörande den regionala samhällsorganisationen i försökslänen ..................................... Fortsatt och utvidgad försöksverksamhet ...................... 8.2Ansvarsfördelningen mellan staten och 9.3Kommunal självstyrelse, sysselsättning, före- 10.2Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional 10.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad 10.4Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i i län och län ........................................... Reservationer och särskilda yttranden.............................................. Bilaga: Kommittédirektiven ............................................................... Käll- och litteraturförteckning............................................................ I kapitel 2 beskrivs försöksverksamheten med ändrad regional ansvars- fördelning. I korthet innebär försöksverksamheten att det regionala ut- vecklingsansvaret har överförts från till regionala själv- styrelseorgan i , , och . Dessutom omfattar försöksverksamheten uppgifter som avser beslut om användningen av vissa regionalpolitiska medel, beslut om långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen samt fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Det sistnämnda gäller dock inte för . Självstyrelseorganen ansvarar också för arbetet med tillväxtavtalen, en uppgift som åvilar i övriga län. I , och ansvarar självstyrelse- organ med direktvalda fullmäktigeförsamlingar för försöksverksam- heten och i län ett regionförbund med ett av länets kommuner och landsting valt fullmäktige. I kapitel 3 redovisas det regionala samarbete som pågår utanför för- söksverksamheten. Av underlagsmaterialet framgår att det sker en snabb utveckling mot ökad samverkan också i de län som inte ingår i försöksverksamheten. –talets första hälft ökade insikten om att samverkan är nödvändig framför allt i frågor som rör sysselsättning och näringslivsutveckling. Samverkan i dessa frågor har vuxit fram i samtliga län mellan staten, kommunerna och landstingen. Ofta har ar- betet formaliserats i utvecklingsråd eller länsstrategiråd. –talet har också andra samverkans- former utvecklats, med inriktning på ökat regionalt självstyre. Initiativ har tagits i samtliga län, men processen har kommit olika långt. Regional samverkan ökar också mellan länen, men inte i samma om- fattning som inom länen. Det finns dock inte några tydliga strävanden mot fastare samarbete mellan län, eller bildande av nya geografiska regioner. Regionalt samarbete över nationsgränsen har också ökat, vil- ket framförallt EU–medlemskapet har bidragit till. I kapitel 4 diskuteras den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar. Kommittén menar att decentralisering och internationa- lisering utgör de två viktigaste utvecklingstendenserna i detta samman- hang. Utvecklingen mot ökad decentralisering och internationalisering utgör tillsammans med fokuseringen på tillväxt och ekonomisk utveck- ling de främsta orsakerna till att regionernas roll och förutsättningarna för den regionala samhällsorganisationen har förändrats. För del har medlemskapet i EU varit mycket viktigt för att lyfta fram den regionala frågan. Det är huvudsakligen genom den euro- peiska integrationsprocessen som regionerna har fått en ny och viktig roll att spela. Ett centralt mål inom den svenska regionala utvecklings- politiken har blivit att skapa förutsättningar för regionerna att med egen kraft skapa tillväxt och utveckla konkurrenskraft. Kommittén konstaterar att ökad decentralisering och internationa- lisering innebär att politik numera allt oftare skapas i komplexa nätverk där övernationella, nationella och subnationella nivåer är involverade. Utöver detta torde den starka betoningen av lokal och regional tillväxt göra att mer informella och flexibla former för samarbete ges företräde. Viktiga exempel på detta är arbetet med regionala tillväxtavtal och , där s.k. partnerskap utgör ett centralt instrument. Principer och argument för uppgiftsfördelning och geografisk indelning Kommittén lyfter i kapitlen 4 och 5 fram subsidiaritetsprincipen som en given principiell utgångspunkt när uppgiftsfördelningen mellan cen- tral, regional och lokal nivå övervägs. Det innebär i praktiken att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där; i andra hand, om den lokala nivån inte kan fylla sin uppgift förs uppgifterna till den regionala nivån och i sista hand till den centrala nivån. Utgångspunkten är att de av besluten närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktu- ella uppgiften som möjligt. Det ligger, enligt kommitténs mening, ett demokrativärde i att beslutsfattandet sker så nära medborgarna som möjligt. En andra principiell utgångspunkt är att ansvarsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan skall vara så tydlig som möjligt. Kommittén ansluter sig här till den princip om renodling av den statliga verk- samheten som utgör en viktig komponent i den statliga förvaltnings- politiken. växer allt fler beslut fram i nätverk, där såväl statliga som kommunala och privata aktörer deltar. Det är ett arbetssätt som ofta är nödvändigt i en politisk verklighet, där det ställs stora krav på flexi- bilitet och snabb anpassning till omvärldsförändringar. Utvecklingen är dock inte helt oproblematisk. Ett grundläggande krav på ett demokra- tiskt styrelseskick är att det skall vara överskådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, att påverka processen samt att utkräva ansvar av sina valda representanter. Enligt kommitténs mening underlättas ett nätverksorienterat och gränsöverskridande arbetssätt av en tydligare ansvarsfördelning. Kommittén menar att principerna om subsidiaritet och renodling bör vara vägledande inte bara när det gäller ansvarsfördelningen inom de sakområden som berörs av försöksverksamheten, utan generellt när överväganden görs om den organisatoriska placeringen av offentliga uppgifter. Uppgiftsfördelning mellan stat och självstyrelseorgan I kapitel 5 diskuterar kommittén uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan. Kommittén noterar att ett genomgående tema när den lokala och regionala samhällsförvaltningen diskuteras är hur bästa möjliga balans kan uppnås mellan statliga och kommunala intressen. Statens övergripande ansvar för den nationella politikens genom- förande i landets alla delar och för att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar, oavsett var de bor, skall vägas mot kommuners och regioners frihet och deras ansvar för regionens utveckling. Enligt kommittén finns det i detta avseende inte någon en gång för alla given optimal balanspunkt i ett samhälle som ständigt förändras, såväl eko- nomiskt, socialt som värderingsmässigt. Kommittén konstaterar att uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan oftast baserats på praktiska överväganden. Kommit- tén gör emellertid ett försök att sortera och systematisera de principer och argument som anförs när uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan diskuteras. Enligt kommittén kan följande principer och argument urskiljas. Principer och argument för ett statligt ansvar: Behovet av genomslag för nationella mål och garanti för likvärdiga förutsättningar. Behov av enhetlig ledning och nationell överblick. Behov av enhetlig tillämpning av regler samt rättssäkerhet. Särskilda styrningsbehov, som bäst tillgodoses av en statlig regional eller lokal förvaltning. Principer och argument för lokal och regional självstyrelse: Behov av demokratisk förankring och effektivare resursanvändning. Behov av variation och anpassning. Kommittén konstaterar att utvecklingen –talet har inneburit att diskussionen nu förs under andra förutsättningar än på 1970– och 1980–talet, då samordnad statlig länsförvaltning sågs som ett viktigt instrument för att främja den regionala utvecklingen. Den regionala debatten handlar om att överföra just det samordningsansvar, som då var ett huvudargument för en samordnad statlig länsförvaltning, till regionala självstyrelseorgan. Förutsättningarna för en fortsatt utveck- ling av den samordnade länsförvaltningen har därmed förändrats. I linje därmed har roll som företrädare för den nationella poli- tiken markerats starkare, på bekostnad av uppgiften att främja länets Vissa av kommitténs förslag är ägnade att ytterligare tyd- liggöra denna förändring av roll i försökslänen. I kapitel 5 diskuteras också den geografiska indelningen inom vissa statliga verksamhetsområden. Kommittén konstaterar i det samman- hanget att utvecklingen mot större regioner inom den statliga förvalt- ningen har pågått –talet och att denna tendens håller i sig. Större regionbildningar grundas på en strävan att regionerna skall bli mer funktionella eller mer kostnadseffektiva. Den stora variationen i fråga om geografisk indelning har medfört att möjligheten till samord- ning och samutnyttjande av statliga resurser minskat. Regiongränserna spelar dock en mindre roll tack vare ny teknik och nya informa- tions- och kommunikationsmöjligheter. Kommittén menar att det inte är realistiskt att återgå till länet som indelningsgrund för de statliga regionala myndigheterna i stort. Ett sätt att lösa samordningsproblemen kan enligt kommittén vara en mer funktionell organisering av länsstyrelserna. behöver inte se likadan ut i hela landet utan bör kunna variera i olika regioner; läns- styrelsens och de regionala självstyrelseorganens gränser behöver hel- ler inte sammanfalla. Utvärderingsresultat och kommitténs förslag Kommitténs ambition har varit att göra en allsidig utvärdering av för- söksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Den korta tiden för utvärderingen har emellertid utgjort en tydlig begränsning. Många av de processer som har igångsatts behöver verka för att kunna utvärderas på ett rättvisande sätt. Mot bakgrund av detta förhållande består utvärderingens underlag mer av utsagor från försöksverksamhetens aktörer än av resultatanalyser. Kommitténs förslag avseende den regionala samhällsorganisationen i försökslänen kan i huvudsak delas upp i två delar: Fortsatt och utvidgad försöksverksamhet. försöksverksamheten i , , och Västra Göta- lands län förlängs till att omfatta även perioden . Kommittén föreslår vidare att försöksverksamheten utvidgas till att omfatta ytterligare län. Kommittén föreslår också att försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid En tydligare ansvarsfördelning mellan stat och självstyrelseorgan i försökslänen. Kommittén redovisar här ett antal förslag som är ägnade att göra ansvarsfördelningen i försökslänen tydligare, såväl mellan den centrala statliga nivån och självstyrelseorganen som mellan och självstyrelseorganen. De följande två avsnitten Fortsatt och utvidgad försöksverksamhet och En tydligare ansvarsfördelning mellan stat och självstyrelseorgan i försökslänen följer denna uppdelning och bygger på kapitel 6, 7 och 8 i betänkandet. Inom varje avsnitt redovisar kommittén dels utvärde- ringsresultat, dels, i direkt anslutning till utvärderingsresultaten, över- väganden och förslag. Fortsatt och utvidgad försöksverksamhet Kort tid och begränsad handlingsfrihet En första slutsats som kan dras av utvärderingen sammanhänger med den begränsade tid som försöken har pågått. Av detta följer att även förändringarna är begränsade och att de förändringar som har genom- förts bara i mindre utsträckning har haft någon faktisk påverkan på de- mokrati och samordning på den regionala nivån. När det gäller det regionala utvecklingsansvaret visar utvärderingen att det inte enbart är tidsfaktorn som har begränsat självstyrelse- organens möjligheter att påverka den regionala utvecklingen. Själv- styrelseorganens handlingsfrihet har även begränsats av statliga regle- ringar och de tilldelade medlens storlek. Av utvärderingen framgår att kulturområdet är föremål för en omfattande statlig detaljreglering. Det finns dessutom vissa oklarheter när det gäller ansvarsfördel- ningen som har verkat i samma riktning. Huvudintrycket av försöksverksamheten är positivt Utvärderingen visar att en hel del initiativ tagits och att vissa positiva resultat uppnåtts trots begränsningar och handlingsfrihet. Kom- mitténs huvudintryck av utvärderingen är att det som har hänt sedan självstyrelseorganen tog över det regionala utvecklingsansvaret till övervägande del är positivt för den regionala utvecklingen. Bland annat har det, som en följd av försöksverksamheten, utvecklats en delvis ny- skapande diskussion om demokratins innebörd och betydelse på den regionala nivån. En iakttagelse är att försöksverksamheten har lett till nydanande demokratiska arbetssätt i det regionala utvecklingsarbetet. Genom ex- empelvis ungdomsparlament, IT–projekt och studiesatsningar har man försökt att få till stånd en dialog med medborgarna. Även de politiska partierna har försökt att på ett nytt sätt lyfta fram de regionala frågorna i dialogen med medborgarna. Utvärderingen visar också att medborgarnas intresse och engage- mang för och kunskap om regionala frågor är förhållandevis begränsad. Trots att de ledande aktörerna har höga ambitioner utgör försöksverk- samheten ännu en politisk verksamhet för en begränsad grupp politiker, tjänstemän och organisationsföreträdare. Av utvärderingen framgår att den regionala utvecklingspolitiken i försökslänen har brister när det gäller jämställdhetsperspektivet. De jämställdhetspolitiska ambitionerna som finns manifesterade i utveck- lingsprogram och tillväxtavtal har ännu bara i begränsad omfattning kunnat omsättas i konkreta åtgärder och projekt. Jämförelse mellan de två demokratimodellerna En central demokratifråga, där försöksverksamheten bidrar med ett in- tressant och viktigt erfarenhetsunderlag, gäller de demokratiska pro- blem och möjligheter som är förknippade med direkt respektive in- direkt valda fullmäktigeförsamlingar. Den relativt ingående diskussion som förs i utvärderingen visar på både för- och nackdelar med de två modellerna från demokratiteoretisk synpunkt. Kommittén delar bedöm- ningen att det knappast går att slå fast att den ena modellen är mer de- mokratisk än den andra. Demokrativärdet i respektive modell bestäms av de normer som man utgår ifrån. En viktig iakttagelse i utvärderingen är att självstyrelseorganen i samt- liga försökslän har lyckats skapa konstruktiva och positiva relationer med kommunerna i respektive region. Självstyrelseorganen har en hög grad av stöd och legitimitet bland merparten av ledande kommun- företrädare i försökslänen. Försöksverksamheten har också bidragit till att förbättra samarbetsklimatet mellan kommunerna i respektive för- sökslän. Utvärderingen visar att arbetet med framtagandet av regionala ut- vecklingsstrategier har fungerat som en grund för samordningen av re- surser och programinsatser i det regionala utvecklingsarbetet. Det har lagts ner ett omfattande arbete på att skapa väl sammanhållna och för- ankrade planeringsdokument. En stor del av de regionala självstyrelse- organens utvecklingsarbete har inriktats mot att skapa diskussions- och förhandlingsarenor och att initiera en kontinuerlig diskussion med re- gionens kommuner och andra offentliga och privata aktörer om den regionala utvecklingspolitikens utformning och implementering. Självstyrelseorganen har också en hög grad av legitimitet som sam- ordnare och initiativtagare till olika näringslivs- och utvecklings- politiska aktiviteter på den regionala nivån. Utvärderingen visar att för- söksverksamheten, vad gäller den regionala utvecklingspolitiken, har inneburit en förändrad inriktning och den har också bemötts med stort intresse och stöd från näringsliv och andra organisationer. Vidare har försökslänen bedrivit en omfattande och kontinuerligt ökande internationell verksamhet i form av exempelvis gränsregionala projekt, EU–relaterade aktiviteter och internationell marknadsföring. Enligt utvärderingen har försöksverksamheten inneburit en mer ren- odlad och samordnad organisering av omvärldskontakterna, jämfört med när ansvarade för de regionala utvecklingsfrågorna. För- och nackdelar med regionala partnerskap Partnerskapen har kommit att spela en central roll i det regionala ut- vecklingsarbetet, främst i samband med arbetet med de regionala till- växtavtalen. I utvärderingen konstateras att de regionala partnerskapen har medfört en bättre förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Arbetet i partnerskapen är dock inte oproblematiskt i demokratiskt hänseende, vilket uppmärksammas i utvärderingen. Framförallt upplevs beslutsfattandet som otydligt. Många aktörer efterlyser klarare regler för partnerskapens ställning i förhållande till de formella besluts- organen på regional nivå. Det bör dock framhållas att arbetet i part- nerskap inte är unikt för försökslänen; samtliga län deltar exempelvis i tillväxtavtalsarbetet. Otydlighet i beslutsordningen är därmed, enligt kommitténs mening, ett generellt problem. Vidgad samordnad länsförvaltning i Försöket med vidgad samordnad länsförvaltning, som innebär att läns- arbetsnämnden och har inordnats i , framstår enligt utvärderingen som mer en intern organisationsfråga där omorganiseringen är ett mål i sig, än ett medel att uppnå andra mål. Verksamheten vid har inte i någon nämnvärd grad på- verkats av de organisatoriska förändringarna, med undantag för en viss påverkan på chefsnivå och på den nya enhet som skapats för arbets- marknad och näringsliv.