sou · GOB366d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Om garantin gäller efter upphörandet, kan osäkra finan- siärer i stället för att begära en klausul om uppsägningsrätt se till att lånet har en löptid som gör att garantin gäller när lånet förfaller. SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 169 sätts undviks att de flesta lån förfaller i samband med att banken sätts i fri verksamhet. En risk med att låta garantin upphöra när banken sätts i fri verk- samhet är att banken kan få likviditetsproblem i samband med upp- hörandet av garantin. En bank bör därför inte sättas i fri verksamhet om inte är beredd att agera lender of last resort. Om banken är vid god finansiell hälsa bör det vara tillräckligt att visar sitt förtroende för banken, för att bankens likviditetsproblem skall upphöra. En principiellt och även praktiskt viktig fråga är värderingen av den rörelse en bank under offentlig administration bedriver. Värderingen kan ha stor betydelse för såväl aktieägare som borgenärer i flera situa- tioner. Ett vanligt sätt att internationellt hantera en bank med finan- siella problem är att banken fusioneras med en annan bank eller att hela eller delar av rörelsen säljs. Som framgår av avsnitt 6.4.3.2 bör staten också enligt svensk rätt ges möjlighet att besluta i dessa frågor. Syftet är att staten skall kunna avveckla banken utan risk för systemkris. Villkoren för försäljningen och fusionen kan vara av avgörande betyd- else för såväl bankens aktieägare som dess borgenärer. En försäljning till underpris kan drabba både aktieägare och borgenärer. Av lika stor betydelse kan villkoren för en nyemission vara för bankens gamla aktieägare. Om villkoren för nytillkommande aktieägare är alltför gynnsamma blir de gamla aktieägarna lidande i motsvarande mån. För att en nyemission skall gå att genomföra kan det kräva nedsättning av såväl bankens aktiekapital som fordringar på banken. Som framgår av avsnitt 6.4.3.3 är det önskvärt att staten kan besluta även i dessa frå- gor.14 I de nämnda situationerna är det viktigt hur rörelsen värderas. I det följande utvecklar kommittén vissa principer för värderingen av rörelsen. Utgångspunkten är att samma principer bör tillämpas i alla situationer då det blir aktuellt att värdera rörelsen, nämligen vid försälj- ning av rörelsen, fusion, nyemission och nedsättning av aktiekapital och fordringar på banken. Frågan om värdering av rörelsen skall skiljas från värderingen av aktierna i banken under administration. Eftersom kommittén inte före- 14 Som nämnts tidigare (fotnot 12 och 13) är det inte förenligt med gällande EG-rätt att staten ges rätt att besluta om nyemission och nedsättning av aktie- kapitalet. Kommittén anser emellertid att regeringen bör på lämpligt sätt under- söka olika möjligheter att åstadkomma en förändring av EG-rätten så att staten kan anförtros ifrågavarande beslutanderätt (8.8.3). 170 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker slår någon särskild möjlighet till tvångsinlösen för staten under admi- nistration kommer aktierna inte att bli föremål för någon tvångsmässig värdering utan de kommer i olika situationer att marknadsprissättas. Det föreligger en potentiell intressemotsättning mellan, å ena sidan, staten och, å andra sidan, aktieägarna och borgenärerna. Staten är intresserad av att så snabbt som möjligt lösa problemen i en bank under administration. Ofta kan detta ske genom en försäljning av rörelsen eller en fusion. Kapitalinjektioner i banken underlättas om de gamla aktieägarnas andel i banken minskas och om fordringar på banken har skrivits ned. De nämnda åtgärderna underlättas alla av att rörelsen vär- deras lågt. Aktieägarna och borgenärerna har däremot ett intresse av att rörelsen värderas så högt som möjligt.15 Det är klart att staten bör för- söka få ett så högt pris som möjligt för rörelsen i de situationer när det är aktuellt med transaktioner med utomstående parter, t.ex. vid försälj- ning av rörelsen, vid fusion och även vid nyemission till nytillträdande aktieägare. I dessa situationer är någon form av marknadsprissättning möjlig. sker nedsättning av aktiekapital och av fordringar på banken i sådant samband med åtgärder som riktar sig till utomstående att det möjliggör att någon form av marknadsbestämt värde även läggs till grund för tvångsnedsättningarna. Som exempel kan nämnas att en nyemission genomförs i samband med nedsättningar. Det värde på rör- elsen som indikeras genom en möjlig emissionskurs kan bidra till att bestämma värdet på rörelsen även vid beslut om nedsättning. Självfallet påverkar en nedsättning av aktiekapital och fordringar även en möjlig emissionskurs. Det är svårt att tänka sig de olika delarna i ett rekonstruktionspaket helt fristående och slutligen måste det förmod- ligen bli fråga om att bedöma skäligheten i ett rekonstruktionspaket sammantaget. Som nämnts har dock staten ett betydande intresse av att värdera rörelsen så lågt som möjligt i syfte att underlätta en rekon- struktion. Det är därför angeläget att ange vissa riktlinjer för värde- ringen. Det kan tyckas att det med hjälp av redovisningsreglerna skulle gå att få en objektiv och rättvis värdering av en banks rörelse. Redovis- ningsreglerna är dock inte framtagna för och har inte till syfte att ge ett korrekt värde på en rörelse, utan har bl.a. till syfte att främja jämförel- sen av olika företag och att utgöra en del av borgenärsskyddet. Det är av denna anledning principiellt fel att använda redovisningsreglerna i här aktuella värderingssituationer där det föreligger ett potentiellt mot- satsförhållande mellan det allmänna och enskilda. En värdering i enlig- 15 Underförstått är att rörelsen prissätts i enlighet med värderingen. Möjligen kan man tänka sig att staten har ett intresse av en hög värdering av rörelsen för att få ett visst pris att framstå som attraktivt. SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 171 het med en s.k. kontrollbalansräkning, som används för att avgöra om det föreligger likvidationsplikt, är inte heller lämplig eftersom även en sådan är schablonmässig och införd i ett annat syfte. Ett beslut om offentlig administration innebär i stort sett undan- tagslöst att bankens rörelse får ett högre värde än vad den skulle ha haft om det inte hade beslutats om administration. Alternativen till offentlig administration är ju antingen likvidation eller konkurs. Genom den statliga garantin är det möjligt att fortsätta rörelsen under offentlig administration, medan en likvidator eller konkursförvaltare skulle tvingas stänga banken. Som påpekats vid ett flertal tillfällen försvårar en stängning av banken en rekonstruktion. En likvidator eller konkurs- förvaltare skulle därför ofta tvingas till en styckvis utförsäljning av bankens tillgångar med resultatet att betydande värden går förlorade. Enligt kommitténs mening bör en banks ägare och borgenärer inte ges självklar rätt till det mervärde som följer av att banken sätts under offentlig administration. Detta innebär att de inte kan anses ha lidit skada av förfarandet så länge de får bättre eller samma ekonomiska utfall som de skulle ha fått vid konkurs eller likvidation. Så länge en rekonstruktionsplan inte innebär att bankens aktieägare och borgenärer kommer sämre ut än vad de skulle ha gjort om banken inte hade satts under offentlig administration kan den anses godtagbar. Om exempelvis en bank har satts under offentlig administration för att den är på obestånd, bör den lägsta godtagbara värderingen av rörel- sen motsvara vad en konkursförvaltare kunde ha fått för rörelsen. En bedömning måste då göras om det finns förutsättningar för att en kon- kursförvaltare skulle kunna sälja hela rörelsen och i så fall till vilket pris eller om förvaltaren skulle vara tvungen att sälja tillgångarna i mindre stycken vad de i så fall skulle vara värda. Om banken har satts under offentlig administration för att den bryter mot kapitaltäcknings- reglerna är frågan i stället hur den skulle kunna avvecklas utanför offentlig administration. En värdering enligt ovanstående principer ger det lägsta värde på bankens rörelse som aktieägarna och borgenärerna kan tvingas accep- tera. Staten bör emellertid inte i onödan gynna köpare av bankens rörelse eller nya aktieägare på gamla aktieägares och borgenärers bekostnad. Om det t.ex. finns flera intresserade köpare av bankens rörelse bör staten i regel sälja till högstbjudande och vid nyemission bör kursen sättas så att det finns skäl att tro att emissionen blir full- tecknad men inte lägre. I den mån offentlig administration innehåller inslag av frivilligt deltagande från aktieägarnas sida minskar deras motiv att bidra till en lösning på bankens problem om rörelsen värderas lågt. 172 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker De angivna riktlinjerna skall iakttas vid värderingen av rörelsen. I övrigt skall värderingar företagna inom offentlig administration ske med allmänt etablerade metoder och principer för värdering i syfte att nå ett så rättvisande resultat som möjligt. Som framgår av avsnitt 6.4.3 bör offentlig administration av en bank innebära att bankens aktieägare förlorar beslutanderätten över bankens rörelse. En banks finansiella tillstånd kan variera vid beslut om offent- lig administration. Det är möjligt att banken har gjort så stora förluster att det egna kapitalet är förbrukat. I sådana fall är det naturligt att aktie- ägarna förlorar beslutanderätten. Det är emellertid önskvärt att kunna ingripa innan bankens egna kapital är förbrukat. Att aktieägarna förlo- rar sin beslutanderätt innebär i de fall som banken har positivt eget kapital att rörelsen drivs vidare på aktieägarnas risk men utan möjlighet till inflytande för dem. Även om detta skapar problem så är det ingen unik ordning. av olika slag förekommer på flera rättsområden och även likvidationsförfarandet har inslag av att bestäm- manderätt och ägande skiljs åt. Ett skäl för att ta i från aktieägarna beslutanderätten är att de i en krissituation kan ha anledning att bedriva verksamheten på ett sätt som minskar värdet på banken (s.k. moral hazard). Ägarna av en bank som har finansiella problem har incitament att öka bankens risktagande. Eftersom ägarna inte har så mycket att förlora, kan de satsa på risk- fyllda projekt som kan ta banken ur den besvärliga situationen om allt går bra, men som ökar förlusterna om det går dåligt. Detta är ett beteende som riskerar skada såväl banken som samhällsekonomin. Risken för att aktieägarna skall handla på detta sätt kan också skada deras egna intressen under normala förhållanden. Om bankens borge- närer tror att det finns risk för att ägarna kommer att bedriva rörelsen på detta sätt kommer de att begära kompensation för risken, eller rent av avstå från att finansiera banken. Aktieägarna kan därför under nor- mala förhållanden tjäna på att de måste överlåta beslutanderätten i kris- situationer till någon som kan förväntas bedriva verksamheten på ett affärsmässigt riktigt sätt. På så sätt kan det göras troligt att banken även i finansiellt ansträngda situationer endast kommer att ta affärsmässigt motiverade risker. Det som är speciellt vid offentlig administration är att förfarandet skall tillvarata samhällsintresset av ett stabilt finansiellt system. Detta systemskyddsintresse skulle i princip kunna komma i konflikt med aktieägarnas berättigade intressen. SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 173 Som sägs i avsnitt 6.4.3.5 kräver systemskyddsintresset framför allt att banker inte plötsligt upphör att fullgöra sina åtaganden. Att en bank fortsätter att fullgöra sina förpliktelser är inte något som kan komma i konlikt med aktieägarnas intresse, eftersom de inte har rätt till utdel- ning om inte alla borgenärer får fullt betalt. Av kapitalförsörjningsskäl kan det även vara nödvändigt att banken fortsätter att bedriva kredit- givning. Som också sägs i 6.4.3.5 bör banken dock endast ge kredit till kreditdugliga kunder. Här kan dock en konflikt uppstå med aktie- ägarnas intresse genom att bankens aktieägare kan vilja öka bankens kapitaltäckning och på så sätt minska behovet av nytillskott av kapital genom att neka kredit till solida låntagare, vilket skulle vara i strid med samhällets intresse av en fungerande kapitalförsörjning. I denna fråga styrs aktieägarna av att de har intresse av att få kontroll över banken igen. Det är inget intresse som förfarandet bör tillvarata. Tvärtom utgör det ett skäl till att sätta en bank med kapital- problem under offentlig administration, eftersom en onödig kreditåt- stramning då kan undvikas. Sammanfattningsvis bedömer kommittén det som att risken att sys- temskyddsintresset skulle kräva fortsatt drift i strid mot aktieägarnas berättigade intressen är ytterst begränsad. Den är inte större eller kva- litativt annorlunda än många andra risker som aktieägarna står och som regelmässigt bör ingå i en aktieägares kalkyl. Som framgår av kom- mitténs huvudbetänkande innehåller regelsystemet för bankverksamhet dessutom en rad moment som förutom att de skyddar systemet också innebär ett betydelsefullt skydd för aktieägarna och minskar risken med ett bankaktieinnehav jämfört med många andra investeringar. Det bör inte heller glömmas bort att alternativet till offentlig administration är att banken försätts i likvidation eller konkurs, vilket i båda fallen riske- rar att ge upphov till kapitalförluster (se nedan). Det är därför inte orimligt att aktieägare i bank, som bör vara medvetna om att banker är särskilt reglerade företag, får bära denna risk. Således bör staten nor- malt sett inte vara skyldig att kompensera aktieägare i bank för skada som de lider till följd av drift av banken under offentlig administration. För det fall att det ligger vårdslösa eller osakliga bedömningar bakom driften av rörelsen bör dock de ansvariga kunna göras skadestånds- skyldiga. Det måste dock slås fast att fortsatt drift som kan strida mot aktie- ägarnas berättigade intresse endast får ske i den mån det är motiverat av systemskyddsskäl. Rörelsen skall exempelvis inte kunna drivas vidare endast av sysselsättnings- eller konkurrensskäl. För övriga ansvarsfrågor se avsnitt 8.10. 174 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 6.4.6Reglering och tillsyn av banker under offentlig administration Banker under offentlig administration bör vara underkastade rörelse- reglerna och stå under tillsyn av . Offentlig admi- nistration kommer visserligen att innebära att staten kan bestämma över rörelsen i banker under administration. Detta innebär dock inte att banker under offentlig administration bör slippa att följa rörelseregler- na och vara undantagna från tillsyn. Det är av stor vikt för förtroendet inte minst hos internationella aktörer att banker under offentlig administration följer samma regler som övriga svenska banker. I vissa lägen kan en bank under offentlig administration ha otill- räcklig kapitaltäckning. Ett syfte med offentlig administration är att skapa ett andrum för att möjliggöra en rekonstruktion av banken och på så sätt förhindra att staten blir tvungen att skjuta till kapital. En statlig garanti att banken fullgör sina förpliktelser innebär att det under ett övergångsskede kan accepteras att banken drivs med bristande kapital- täckning. För dessa situationer bör banker under offentlig administra- tion vara undantagna från kapitaltäckningskraven och andra bestäm- melser som är relaterade till bankens kapitalbas. För det fall en statlig garanti inte är utfärdad bör reglerna enligt kapitaltäckningslagen och bankrörelselagen gälla som vanligt, vilket innebär att det finns vissa tidsfrister för hur länge en bank kan ha bristande kapitaltäckning (6.2). Banker under offentlig administration bör även följa allmänt gäl- lande bestämmelser, såsom t.ex. konkurrensregler och regler till skydd för konsumenter. En bank under offentlig administration bör således inte kunna utnyttja sin ställning för otillbörlig konkurrens. 6.4.7Upphörandet av offentlig administration Offentlig administration skall endast pågå så länge som det behövs; när orsaken till att banken har satts under administration är undanröjd skall banken sättas i fri verksamhet. Exempelvis bör en bank som har satts under administration på grund av att den bryter mot kapitalkraven för- sättas i fri verksamhet för det fall den har rekapitaliserats och däri- genom uppfyller kraven för att bedriva bankrörelse. Att banken sätts i fri verksamhet innebär att beslutanderätten över bankens rörelse över- går från staten till bankens aktieägare. I fall det under offentlig administration visar sig att det inte går att komma tillrätta med de problem som motiverade att förfarandet inled- des bör banken avvecklas. I så fall bör systemriskerna bringas att avklinga så snabbt som möjligt varefter banken skall avvecklas inom SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 175 ramen för de allmänna regelverken för likvidation och konkurs. Det offentliga administrationsförfarandet bör alltså kunna upphöra även om banken inte är satt i fri verksamhet. Ingenting bör hindra att banken sätts i konkurs eller likvidation efter det att vissa delar av den ursprungliga rörelsen sålts. Offentlig administration bör som regel avslutas . Endast om det finns särskilda skäl bör förfarandet få pågå längre än . 6.4.8Ersättning till staten för garantin Som framgår av avsnitt 6.4.3.7 torde det i många fall vara nödvändigt att staten garanterar att banken kommer att fullgöra de åtaganden som den gör under offentlig administration för att bankens verksamhet skall kunna drivas vidare. Denna garanti innebär en kostnad för staten. I den mån den fortsatta driften är i bankens ägares och borgenärers intresse, bör banken betala ersättning till staten för garantin. Annars skulle garantin innebära en subvention av bankens verksamhet, vilket är oönskat av flera skäl. Bland annat skulle en subvention snedvrida kon- kurrensen mellan bankerna. Om den fortsatta driften skulle ske enbart av systemskyddsskäl i strid mot aktieägarnas och borgenärernas intresse, vilket som sagt torde vara ytterst ovanligt, bör banken inte betala något för garantin. I dessa fall får staten som ansvarig för sys- temstabiliteten stå för kostnaden. Garantin innebär att de som ingår avtal med banken inte är utsatta för risken att banken inte kan fullgöra sina åtaganden. I stället är det staten som bär risken. Eftersom bankens avtalsparter inte bär risken för att banken inte skall fullgöra sina åtaganden, är de villiga att ingå avtal på för banken förmånliga villkor. Värdet av garantin för banken kan således mätas som mellanskillnaden mellan den ränta som banken får betala med garanti och den ränta som den skulle behöva betala utan garanti. Det kan emellertid vara svårt att bedöma vad räntan skulle vara om garantin inte fanns. I många fall torde det inte finnas någon som skulle vara villig att göra affärer med banken utan den statliga garantin. I dessa fall beror garantins värde för ägarna på skillnaden mellan värdet på banken som going concern och värdet på bankens tillgångar vid en utförsäljning. Att banken skulle betala en ersättning som motsvarar hela värdet av att rekonstruera banken skulle emellertid omöjliggöra en privat rekonstruktion. Det är inte heller självklart att banken kan tillgo- dogöra sig hela värdet av den statliga garantin. Det beror t.ex. på kon- kurrensen på den marknad där banken finansierar sig; om det är bris- tande konkurrens mellan finansiärerna, kan de tillgodogöra sig en del av värdet. 176 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker Statens kostnad, som beror på omfattningen på statens åtagande, sannolikheten att banken inte kommer att fullgöra sina åtaganden och hur mycket staten kan förväntas få ut på sin fordran på banken, är enk- lare att beräkna. Dessutom finns riktlinjer för hur kostnaden för statliga garantier skall beräknas.16 Enligt dessa skall avgiftens storlek motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet.17 På så sätt neutraliseras den förväntade statsfinansiella effekten av garantin. En brist med dessa riktlinjer är att ingen hänsyn tas till att staten har lägre upplåningskostnader än privata aktörer och att priset på garantin där- med blir lägre än om banken skulle köpa garantin på marknaden. Således kommer garantin om riktlinjerna för avgiftssättningen följs innebära en viss subvention av bankens verksamhet. Detta är emellertid ett generellt problem, som bör åtgärdas genom att riktlinjerna för av- giftssättningen ändras. Kommittén anser därför att avgiften för garantin tills vidare skall beräknas enligt de ovan nämnda riktlinjerna. 16Se lag (1996:1059) om statsbudgeten och garantiförordning (1997:1006). 1715 § lag (1996:1059) om statsbudgeten. 7En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer I kapitel 6 anger kommittén motiven för att införa en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker benämnd offentlig administration. I korthet kan sägas att huvudsyftet med offentlig administration är att till låga samhällsekonomiska kostnader undvika systemkriser. Det är mest troligt att systemkriser utlöses av finansiella svårigheter i en eller flera banker men även andra orsaker kan tänkas, t.ex. att en banks oktroj återkallas. Ytterligare ett syfte med offentlig administration är att det även inom förfarandet skall vara möjligt att rekonstruera livskraftiga banker vars fallissemang inte utgör systemhot. För att fylla dessa syften måste offentlig administration utgöra ett verktyg för staten att ta kontroll över en bank. Förfarandet skall innebära att bankens ledning får ta sitt ansvar för eventuell misskötsel och att aktieägare och borgenärer får bära sin del av eventuella förluster. Om offentlig administration utgör ett trovärdigt handlings- alternativ minskar risken för att ledning och ägare spelar på system- risken för att tvinga till sig fördelar. Vidare ger det bankerna skäl att försöka undvika att hamna i finansiella svårigheter eller andra problem. Därmed inte sagt att alla banker med finansiella svårigheter behöver sättas under offentlig administration. Lösningar utan statlig inbland- ning bör eftersträvas och i åtskilliga fall torde problem kunna lösas med statens medverkan utan att banken sätts under administration. Det är dock viktigt att komma ihåg att lösningar utanför offentlig administration underlättas av att administrationsförfarandet utgör ett trovärdigt handlingsalternativ för staten. Det här kapitlet behandlar motiven för att inrätta en särskild kris- hanteringsmyndighet – kallad – som skall hantera banker under offentlig administration och för att denna myn- dighet skall vara permanent inrättad. Vidare behandlas i vilken mån myndigheten bör kunna fungera som informell rekonstruktör utanför 178 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer offentlig administration och hjälpa till med kontakterna mellan banker som har finansiella problem och potentiella finansiärer. Frågor rörande olika inblandade myndigheters uppgifter före och under offentlig administration belyses också. Härvid är det viktigt att söka uppnå en klar ansvarsfördelning. Slutligen anger kommittén vissa riktlinjer för hur bör organiseras och bemannas. Kommittén har funnit det bäst att i betänkandet använda Kris- hanteringsmyndigheten som arbetsnamn på den föreslagna myndig- heten. Namnet fångar att myndigheten skall hantera kriser i såväl enskilda banker som i hela det finansiella systemet. Namnfrågan har emellertid varit föremål för diskussion i kommittén och alternativ som har framkommit är bl.a. Myndigheten för offentlig administration och . 7.2Motiv för en särskild krishanteringsmyndighet I nästa avsnitt (7.2.2) behandlas frågan vem som bör ansvara för hanteringen av en eller flera banker under offentlig administration. Det är alltså frågan om ansvaret för en bank som av någon orsak satts under offentlig administration.