sou · GOB352d6 · 2001-01-01 00:00:00 — Effekter i ett generationsperspektiv 913 Etappmålen under Säker strålmiljö syftar till att förbättra hälsoläget. Sänkningen av radonhalterna i inomhusmiljön ger positiva effekter för människors hälsa. SSI beräknade 1993 att av alla bostäder med halter över /m3 åtgärdade, skulle 15 000 framtida fall av lungcancer undvikas . Några beräkningar vad sänkningen till /m3 har inte gjorts. skulle 2 500 sjukdomsfall av malignt melanom och ca 500 dödsfall kunna undvikas. På grund av den långa tid det tar innan en cancersjukdom bryter ut, kan inte effekten av insatserna avläsas förrän . En sammantagen bedömning är att det kom- mer att finnas kvar problem även efter en generation. Det blir troligen främst effekter av naturliga strålkällor som blir svåra att komma till rätta med. (radon och UV-strålning). Utsläppen av cancerframkallande ämnen kommer att minska kraftigt till 2010 i enlighet med våra etappmål. Det bör innebära att risken för cancerfall på grund av luftföroreningar kan minska till mer än hälften. krävs det mer insatser för att nå generationsmålen. Människor erbjuds rikare upplevelser i lugnare natur- och kulturmiljöer. En begränsning av buller och störningar från båttrafik, snöskotrar och luftfart i fjällen kan öka natur- och upplevelsevärdena i vissa skärgårdsområden och i fjällen. Införande av bullerfria områden har också positiva effekter för människor som söker lugn och stillhet. För många människor är tillgången till grönområden en förutsättning för ett rikt liv. Vårt förslag om att arealen skyddad skog också kan inkludera områden för rekreation och friluftsliv som saknar tillräckliga biologiska värden, bidrar till förbättrad folkhälsa särskilt i tätortsområden. Den förebyggande hälsovården har fått ökad uppmärksamhet . En del av våra förslag kan anses falla under det förebyg- gande arbetet med folkhälsofrågorna. Till denna kategori hör exempelvis våra förslag att genom ökad information försöka förändra våra solvanor och överföring av trafik från biltrafik till cykel i tätorter. Den nya kemikaliepolitiken innebär ett nytt sätt att arbeta med hälso- frågorna. Dagens arbetsmetoder kompletteras med ett generellt arbetsätt som innebär att särskilt farliga ämnen utfasas från marknaden utan att någon särskild riskvärdering har gjorts. Sådana ämnen faller under kategorierna att vara cancerframkallande, arvsmassepåverkande 914 Effekter i ett generationsperspektiv Etappmålen i Giftfri miljö utgår från denna nya inriktning av kemikaliepolitiken. Genom en tidig och kraftig satsning på att bygga upp kunskaper om kemiska ämnen kan arbetet med utfasning och riskminskning komma en god bit på väg till 2010. Bristen på kunskap gör att vi inte kan kvantifiera effekterna av den minskade kemikalieanvändningen av potentiellt farliga ämnen. Ett särskilt problem utgörs av de långlivade ämnen som via luft- eller vattenströmmar blir föremål för en långväga, gränsöverskridande transport. Exempelvis har ett antal klorerade ämnen kunnat påvisas i de arktiska näringskedjorna. Den kemiska föroreningen av polarområdena är ett drastiskt uttryck för en okontrollerad kemikaliespridning i natur- miljön, en spridning som kan hota människors hälsa. Det är svårt att bedöma hur långt åtgärdsarbetet har hunnit inte bara inom EU utan också i andra länder. Vi bedömer därför att långväga transporter av luftföroreningar fortfarande kan ge ett nedfall som är oacceptabelt på grund av användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen främst utanför EU-området. Om målet Giftfri miljö ska nås behövs också sanering av områden som har blivit förorenade. Det är tveksamt om alla sådana områden kan bli sanerade på en generations sikt. Enligt de avvägningar vi gjort i kap. 2 ska inte olycksrisker ingå i våra bedömningar. Emellertid tar vi under Säker strålmiljö upp ökad bered- skap i händelse av en radiologisk olycka. Med konsekvenserna av Tjer- nobylolyckan i minnet kan en radiologisk olycka få stora följder, inte bara på människors hälsa utan också på välbefinnandet. Enligt våra förslag förbättras beredskapen. De svenska insatserna för att öka kärn- kraftsäkerheten i öst består på dagens nivå. Andra former av olyckor som har miljöprägel tas inte upp i våra förslag. Effekter i ett generationsperspektiv 915 En form av förorening som har naturligt ursprung är toxiner från mögelsvampar, alger och cyanobakterier. Förekomsten av sådana äm- nen är också påverkad av mänskliga verksamheter. Övergödningen påverkar algbildningen, ovarsam hantering av avfall eller annat organiskt material (t.ex. bioenergi) kan ge upphov till mögelbildning. Giftiga ämnen som förekommer naturligt har inte behandlats i miljömålsarbetet trots att de har en tydlig inverkan på livsmedelsbetingad hälsa. 26.1.2Den biologiska mångfalden och naturmiljön Den biologiska mångfalden och naturmiljön skadas dels genom kemisk påverkan, i första hand orsakad av försurning, övergödning och gifter, dels genom fysisk påverkan orsakad av människans nyttjande av mark och vatten. Naturmiljön och arternas utbredning på jorden beror till stora delar på klimatet. Den av människan orsakade växthuseffekten kommer att påverka temperaturen och nederbördens fördelning på ett komplicerat sätt. Om dessa förändringar sker snabbt kommer ekosystemen inte att klara att anpassa sig. Känsliga naturtyper försvinner och arter som är anpassade inom smala toleransområden riskerar att dö ut. återfinns drygt 4 000 arter i den nationella rödlistan varav mellan 800 och 900 arter är akut eller starkt hotade. Att värna om den biologiska mångfalden innebär, såsom beskrivits i kap. 2, att samhällets verksamheter ska bedrivas så att alla arter av växter, djur och andra levande organismer som naturligt förekommer i landet kan fortleva på lång sikt. Nedfallet av försurande ämnen har redan genom fattade beslut kraf- tigt reducerats och kommer inom en generation att i stort sett i hela landet understiga kritisk belastning för nedfall av försurande ämnen. Skogsbrukets försurande påverkan kan dock kvarstå. Det innebär att en återhämtning i mark- och vattenekosystemen kan påbörjas. Dessa naturliga processer går dock långsamt, och det kommer att ta åtskilliga decennier innan en fullständig återhämtning har skett. Kalkning kan bidra till en snabbare återhämtning, men så länge inte markekosystemet har återhämtat sig kommer vattendrag och sjöar att få ta emot surt markvatten. Det bör dock finnas förutsättningar för att utlakningen av aluminium från marken minimeras inom en generation. Försurningen har framför allt påverkat sjöarnas och vattendragens biologiska mångfald. Försurningskänsliga arter har slagits ut. Dessa har ingen möjlighet att etablera sig igen förrän pH-värdena återvänder till ursprunglig nivå, vilket tar betydligt än en generation. 916 Effekter i ett generationsperspektiv ringar av landvegetationen som orsakats av försurning kommer på motsvarande sätt att ta mycket att återställa. De regionala skill- naderna är stora. Värst påverkade är barrskogsmarken, sjöar och vat- tendrag och skogsmark i sydvästra . Det luftburna nedfallet av kväveoxider reduceras kraftigt genom de internationellt överenskomna utsläppsbegränsningarna och bedöms understiga kritisk belastning inom en generation. Det är svårare att komma till rätta med övergödningen. Vad gäller ammoniak kommer utsläppen att överstiga värden som är kritiska för miljön. Med uppsatt etappmål om minskning av kväveutsläppen till vatten bör en 40 procentig minskning kunna åstadkommas inom en generation. De föreligger dock stora regionala skillnader i förutsätt- ningar att i tillräcklig utsträckning minska tillförseln av kväve till sjöar och hav. Det är heller inte helt säkert att en minskning är tillräcklig för att nå det som står i miljökvalitetsmålet om 1940-talets tillstånd. Fosfortillförseln bedöms inte nå hållbara nivåer för alla sjöar inom en generation. Övergödningen har störst negativa konsekvenser för sjöarnas och havens biologiska mångfald, men även landvegetatio- nen påverkas. Återhämtningstiden för sjöar vet man är mycket lång och detsamma gäller med all sannolikhet också havet, särskilt som har ett begränsat vattenutbyte med . Den näring som tillförts kommer , i åtskilliga generationer, att cirkulera i näringskedjorna. I sjöar har ofta överskott av fosfor bundits i botten- sediment. När halterna i vattnet börjar sjunka frigörs den bundna näringen, vilket gör att det tar mycket att återföra en övergödd sjö till ett mer näringsfattigt tillstånd. Processen kan dock påskyndas genom restaurering där man tar bort det näringsrika bottensedimentet och/eller vattenvegetationen. Restaurering är dock knappast möjlig att genomföra i alla sjöar, och än mindre i havet. Föreslagna etappmål under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att industriella processer senast inom en generation inte tillåts att tillföra några farliga kemiska ämnen till naturen och särskilt farliga ämnen har fasats ut. Nya varor innehåller inte kemiska ämnen som kan skada människa och miljö. Produkter med lång livslängd och som innehåller farliga kemiska ämnen kan dock finnas kvar under åtskilliga generatio- ner. Det gäller särskilt byggnader. Många långlivade miljögifter har också ackumulerats i naturen. Det rör sig dels om förhöjda halter i mark och i bottensediment i sjöar och hav, dels om cirkulation i näringskedjorna (ofta s.k. bioackumulerbara ämnen). Det kommer också att finnas kvar förorenade områden som inte har sanerats under betydligt än en generation. De arter som erfarenhetsmässigt drabbas hårdast av miljögifter är rovdjur som befinner sig högt upp i näringskedjan. Effekterna av PCB visade sig t.ex. som reproduktions- Effekter i ett generationsperspektiv 917 störningar hos rovfåglar. Med ett stort antal kemikalier kvar i naturen är risken stor att negativa konsekvenser kommer att visa sig betydligt längre fram i tiden än en generation. För arter som redan förekommer i liten numerär kan reproduktionsstörningar orsakade av farliga ämnen vara förödande. De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen kommer att i stort sett att ha upphört inom en generation. Återhämtningen av ozonskiktet är dock beroende av vad som görs globalt, och där går förändringarna långsammare. En stor mängd ozonnedbrytande ämnen finns lagrade i kylskåp och andra varor, och kommer förr eller senare att läcka ut till atmosfären. Nedbrytningen i atmosfären av ozonnedbrytande ämnen är långsam, och det kommer att ta åtskilliga decennier när väl utsläppen har upphört innan förindustriella nivåer nås. Ett uttunnat ozonskikt ökar den ultravioletta (UV) strålning som når jordytan. UV-strålning i höga doser är negativ för markens växter och havets plankton. Det är oklart vilken effekt ökad UV-strålning har på naturen och den biologiska mångfalden. Föroreningar som sprids på marken transporteras med regnvatten ner i grundvattnet. Det mesta grundvattnet blir förr eller senare ytvatten och på så sätt förs föroreningar ut i sjöar, vattendrag och hav. Som ovan beskrivits kommer det att ta att minska halterna av farliga ämnen som redan finns i naturen. Det gäller också de ämnen som före- kommer i grundvattnet. I det avseendet kommer därmed miljökvali- tetsmålet Grundvatten av god kvalitet inte att fullt ut kunna nås inom en generation. Förändrade grundvattennivåer påverkar också naturmiljön. Om grundvattennivån sänks kan våtmarker dräneras och torka i övrigt uppstå. Under vart och ett av de miljökvalitetsmål som handlar om mark- och vattenanvändning finns minst ett etappmål om skydd och bevarande av den biologiska mångfald och den natur vi har . Det finns också i viss utsträckning ett behov av att restaurera värdefulla naturmiljöer, t.ex. igenvuxna betesmarker, vissa skogstyper samt vattendrag med vandringshinder. I vad mån uppställda etappmål om restaurering är tillräckligt långtgående för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation är osäkert. Det gäller särskilt större, utbyggda vattendrag med vandringshinder där avvägningar har måst göras mot energiproduktio- nen. Vissa naturmiljöer har blivit så sällsynta och glest förekommande i landskapet att de måste återskapas. Det gäller särskilt våtmarker och småbiotoper i odlingslandskapet. Med tanke på de stora arealer våt- marker som försvunnit och på nivån på växtnäringsläckaget är uppställt etappmål om anläggning av våtmarker inte tillräckligt på lång sikt. Vi bedömer dock inte att det är vare sig möjligt eller rimligt att återskapa 918 Effekter i ett generationsperspektiv alla miljöer som gått förlorade. Miljöer bör återskapas i den utsträckning de behövs för att bevara karaktäristiska naturtyper och för att säkra hotade arters överlevnad. Med den utgångspunkten tror vi att den satsning som etappmålet ger uttryck för är rimlig, under förutsättning att ytterligare våtmarker anläggs efter 2010. Behovet av anläggning av småbiotoper i odlingslandskapet behöver utredas ytterligare för att kunna formulera ett kvantifierat etappmål. Minst lika viktigt som att skydda miljöer och att undanta dem från ordinarie produktionsverksamhet är att anpassa verksamheterna så att de kan bedrivas med hänsyn till naturen och den biologiska mångfalden. Etappmål har ställts upp för ett begränsat antal mycket väsentliga förändringar som måste vidtas inom olika samhällssektorer, särskilt inom de areella näringarna. För skogsbruket med sina långa omsättningstider tar förändringarna dock mycket , och förbättringarna för skogens biologiska mångfald kommer inte att få fullt genomslag förrän efter åtskilliga decennier. Mängden död ved måste på lång sikt öka för att den stora mängd hotade arter i skogen som är beroende av död ved ska klara sig. Det etappmål om död ved som vi föreslår är inte tillräckligt på lång sikt. Vid revidering av miljökvalitetsmålen bör ett nytt etappmål ställas upp. Med vårt kompletterande förslag om åtgärdsprogram för de mest hotade arterna bör de allra flesta arter kunna räddas på lång sikt. Insatser kommer dock att krävas än en generation. Uppställda etappmål för anpassning av fisket till miljön bör vara tillräckliga om de nås. Återhämtningstiderna för decimerade fisk- bestånd är sannolikt betydligt längre än en generation. Vissa arter som blir bifångster, t.ex. tumlare, kan också ha en mycket lång åter- hämtningstid. Orsakerna till arters tillbakagång i havet är ofta komplexa och består av en kombination av alltför stort fiske och påverkan av övergödning och miljögifter. Eftersom den senare påverkan, som ovan beskrivits, kommer att kvarstå , kommer det att ta mycket att återställa något som kan motsvara en naturlig eller ur- sprunglig sammansättning av arter. är en unik brackvatten- miljö med förhållandevis få arter naturligt. Sådana ekosystem anses vara särskilt känsliga för påverkan, och kan ha svårare att återhämta sig. En annan känslig och unik miljö är fjällvärlden. Med etappmålet om att mark- och vegetationsskador ska vara försumbara har viktiga steg tagits. Återhämtningstiden för skadade områden är sannolikt lång. I områden med helt vegetationsfria ytor finns risk för erosion, vilket kan omintetgöra nykolonisation av växter . Det finns många rödlistade arter i den bebyggda miljön. Målen om utveckling av grön- och vattenområden i bebyggelsen ger goda förut- sättningar för bevarandet av dessa arter. Effekter i ett generationsperspektiv 919 26.1.3Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena Kulturarvets betydelse för en uthållig utveckling handlar om att skydda och förvalta miljöns kulturvärden och att inspirera till nya hållbara lös- ningar utifrån tidigare generationers erfarenheter. I kap. 2 anges vilka kulturmiljöfrågor som är särskilt viktiga att beakta. Omsatt till krav på samhällets aktiviteter innebär det: att ett representativt urval av kultur- historiskt särskilt värdefulla anläggningar och kulturmiljöer bevaras, att utsläppen nedbringas till nivåer där de inte skadar byggnader och andra kulturminnen, att lokala och regionala särdrag tas tillvara och utvecklas, att byggda och odlade kulturmiljöer fortsatt brukas och vårdas, att kulturmiljön tas tillvara som resurs för nya verksamheter. Nedan diskuteras om de föreslagna delmålen leder mot att kultur- miljön och kulturvärden kommer att kunna tas tillvara i enlighet med de uppsatta miljökvalitetsmålen. Först måste dock sägas att det är svårt – om ens önskvärt – att ange ett slutligt kvalitetsmål vad avser kultur- miljön. Ambitionsnivåer och frågeställningar är beroende av såväl kun- skapsläget vad gäller kulturmiljön som insikterna om kulturmiljöns betydelse för hållbar utveckling. Delmål har formulerats som handlar om minskade utsläpp, nationella strategier för att bevara och utveckla kulturvärden i miljön, skydd av särskilt värdefulla kulturmiljöer inklusive fortsatt nyttjande och vård samt kunskapsuppbyggnad. Inför upp- följningen och revideringen måste behovet av ytterligare kvan- tifierbara etappmål analyseras. Etappmålen om minskade utsläpp medför att nedfallet av försurande ämnen och partiklar kommer att understiga de gränsvärden som gäller för att kulturminnen inte ska skadas. Vittringen av kulturminnen och byggnader kan därför komma att minska till godtagbara nivåer. Ned- brytningen av arkeologiskt material kommer dock fortsatt att vara ett problem i vissa försurade områden. Det kommer att ta – flera generationer – innan marken återhämtat sig. Etappmålen om kunskapsuppbyggnad och förbättrat långsiktigt skydd för kulturmiljöer i fjällen, längs sjöar och vattendrag, för våtmarkerna, längs kuster och i skärgårdarna medför att kulturvärdena kommer att vara kända och ett representativt urval miljöer bevarade och skyddade. Den omfattningen av skyddade områden som vi föresla git antas vara tillräcklig förutsatt att hänsyn tas inom olika verksamheter, både pågående och nya. Behovet av att skydda kulturmiljöer och kulturvärden beror emellertid av samhällsutvecklingen. En intensifierad strukturomvandling kan komma att ändra behovsbilden. Det är främst skyddet av kulturmiljöer som även har höga biologiska värden som kommer att vara tillräckligt omfattande. För den byggda miljön i övrigt måste våra förslag kompletteras med åtgärder inom många poli- tikområden för att nå en hållbar utveckling. 920 Effekter i ett generationsperspektiv Kunskapsuppbyggnad är även en förutsättning för att kulturmiljön ska kunna tas tillvara som resurs för hållbar utveckling. I vad mån den utvecklingspotential som ligger i kulturmiljön kommer att tas tillvara är svårt att förutse. Det delmål vi föreslagit vad gäller den äldre kultur- historiskt intressanta bebyggelsen innebär dock att värdena blir kända vilket är en nödvändig förutsättning och ett första steg på vägen. Etappmålen om ökad hävd av kulturbärande landskapselement i jordbrukslandskapet, av ängs- och betesmarker och våtmarker innebär att delar av kulturmiljöer fortsatt kommer att vårdas och brukas och lokala och regionala särdrag kan fortleva. Omfattningen är sannolikt inte tillräcklig men ett urval av de kulturhistoriskt värdefullaste kul- turelementen kommer att vårdas och finnas kvar. Genom etappmålet om att bevara äldre kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader i odlingslandskapet kommer landskapet att i högre grad att kunna bibehålla sin karaktär. Den värdefulla bebyggelsen kommer att fortsatt nyttjas där så är möjligt och i övrigt få ett tillräckligt underhåll. Motsvarande gäller för etappmålen om att värdefulla anläggningar längs sjöar och vattendrag och representativa kulturmiljöer knutna till fjällen, kuster och skärgårdar ska bevaras och utvecklas. Behovet av upprustning och vård är osäkert och beroende av möjligheterna till ett fortsatt nyttjande och en utveckling av sektorsansvaret. Etappmålen måste därför preciseras inför en kom- mande revidering av miljömålen. Främsta hotet mot fjällens, kustens och skärgårdens kulturmiljöer men även odlingslandskapet i vissa delar av , är att verksamheterna som upprätthåller kulturmiljöerna upphör. I hur hög grad de regionala särdragen kan upprätthållas är därför osäkert. En bred samverkan kring en bevarande- och utvecklings- planering för fjällen, kusten och skärgårdar samt odlingslandskap i glesbygder kommer sannolikt att krävas. I de föreslagna bevarande- och utvecklingsprogrammen kommer möjligheterna till fortsatt nyttjande och nya verksamheter att utvecklas. Etappmålen om kunskapsuppbyggnad vad gäller fornlämningar och kulturlämningar i skogen kommer att innebära att det lagliga skyddet för fornlämningar kan efterlevas och att tillräcklig hänsyn kan tas till övriga kulturlämningar genom att kulturmiljöfrågorna integreras i certifiering och skogsbruksplaner. Förutsättningar för att hushålla med miljöns kulturvärden och bevara lokala och regionala särdrag, är också beroende av i vilken grad miljöns kulturvärden vägs in vid genomförandet av de etappmål som syftar till att åstadkomma bättre inomhusklimat, bullerförhållanden, kollektivtrafik och energihushållning eller att återskapa biologisk mångfald. Det gäller att söka lösningar som både klarar standardkraven och att ta tillvara husens och den yttre miljöns karaktär, som både kla rar att restaurera för Effekter i ett generationsperspektiv 921 ökad biologisk mångfald och att bibehålla viktiga delar av vårt kulturarv. I vilken utsträckning man lyckas åstadkomma denna avvägning bör särskilt studeras vid uppföljningen och revideringen av etappmålen. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga måste upprätthållas så att inte förutsättningarna för att producera livsmedel och andra förnyel- sebara råvaror försämras. Uttaget måste anpassas till nyproduktionen. För att den långsiktiga produktionsförmågan ska bibehållas måste utnyttjandet av naturen inom alla näringar och av hushållen ske på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Det innebär bl.a. att farligt avfall och gifter inte får spridas i naturen och att nedfallet av föroreningar måste reduceras. Farliga gifter riskerar annars att komma in i de naturliga kretsloppen och spridas till andra ekosystem genom vatten eller via näringskedjorna. På så sätt kan våra livsmedel bli otjänliga och marken vara obrukbar. Mycket allvarliga effekter på produktionen kan uppstå genom radioaktiv strålning. Rennäringen utnyttjar fjällandskapets känsliga ekosystem där balansen lätt kan rubbas. Ändå är kanske rennäringen den näring som bäst klarat att bibehålla det naturliga ekosystemet och att bevara produktions- förmågan. Det är dock troligt att målen leder till en bättre kvalitet för näringen och ett gynnsammare utnyttjande av betestillgångarna, om renskötarna kan minska de stora variationer som förekommit i renantalet . Vi bedömer att fjällekosystemets produk- tionsförmåga kan bibehållas om etappmålet om skador på mark och vegetation i fjällen nås. Yrkesfisket har utnyttjat främst haven genom en betydande exploatering där så gott som alla vatten används. Det är därför angeläget att skapa tillgång till ostörda vatten där inget fiske sker. Det är nödvändigt att utsläppen av föroreningar i sjöar, vattendrag och hav upphör. Det ökande vattenbruket kan medföra att näringen själv bidrar till en över- gödning av vattnen. Våra förslag till etappmål om bifångster och håll- bara uttag av fisk är mycket stora steg på vägen, under förutsättning att 922 Effekter i ett generationsperspektiv de fullt ut uppnås. Förmodligen återstår en lång anpassningstid för många fiskarter även efter en generation. Våra förslag till etappmål och kompletterande preciseringar berör delvis produktionsförmågan. Skogsbruket har tillämpat ett uthålligt synsätt på själva produktionen. Skogsbruket använder för när- varande relativt lite gödsel- och bekämpningsmedel och därmed påver- kas grundvatten och vattendrag också relativt lite av de anledningarna. Däremot bidrar skogsbruket till läckaget av näringsämnen. har forskningen i uppmärksammat att skogsbrukets avverkningar trots relativt långa omloppstider faktiskt bidrar till för- surningen i skogsbruket. Våra förslag till etappmål berör ej produktionsförmågan direkt.