sou · GOB3126d1 · 2001-01-01 00:00:00 — förslag: Apotekspersonal bör ges möj- lighet att vända sig till förskrivande läkare i fall då det är uppenbart att en patient går runt till flera olika läkare och från var och en av dem erhåller recept på narkotiska läkemedel. Kommissionen före- slår att frågan bör behandlas inom ramen för den översyn av sek- retesslagen som pågår. Ett särskilt problem utgör de missbrukare som vänder sig till olika läkare och som från var och en av dem, ovetande om varandras för- skrivningar, erhåller recept på narkotiska läkemedel. På detta sätt kan missbrukaren upprätthålla sitt missbruk eller sälja läkemedlen för att finansiera missbruk av andra preparat. Dessa missbrukare utgör också ett inte negligerbart problem för sjukvården och soci- altjänsten. Detta är en fråga som faller utanför tillsynsverk- samhet; varje enskild förskrivning kan ju vara medicinskt korrekt. Vidare hindrar tystnadsplikten apotekspersonalen från att kontakta den eller de förskrivande läkare som patienten varit hos för att göra läkaren uppmärksam på förhållandet. Ett sätt att förhindra ett sådant förfarande som beskrivits skulle kunna vara att införa en registrering av de uttag av narkotikaklassi- ficerade läkemedel som görs. Möjligheten att registrera enskilda patienters läkemedelsinköp har diskuterats i olika sammanhang, men som framgått ovan har en restriktiv hållning intagits till användningen av sådana individdata. ställer sig i och för sig inte avvisande till en sådan registrering beträffande narkotiska läkemedel; på så sätt skulle såväl behandlande läkare som apotekspersonal kunna få en möjlighet att förhindra olämpliga förskrivningar. Man bör dock ställa frågan om vad en sådan registrering skulle leda till; vem skulle utöva tillsyn över de enskilda patienterna? Diskussionen om att registrera läkemedelsinköp förs också beträffande andra läkemedelstyper än 16 10 § fjärde stycket förordningen (1996:1294) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. Även om man med fog kan hävda att de narkotiska läkemedlen skiljer sig från andra läkemedel bör frågan om en registrering av enskilda patienters läkemedelsinköp enligt övervägas i ett större sammanhang. Inte minst bör detta ske mot bakgrund av att en mycket stor del av befolkningen skulle komma att omfattas av en sådan registrering. Kommissionen lägger mot denna bakgrund inte fram något förslag om registrering av enskilda personers inköp av narkotiska läkemedel. Apoteken utgör en viktig informationskälla när det gäller att stävja såväl missbruk av narkotiska läkemedel som spridningen av dem till den illegala narkotikamarknaden. Det är vid expedieringen av recept som apotekspersonalen kan reagera på om någon enskild person hämtar ut uppseendeväckande mycket narkotiska läkeme- del, antingen eller vid ett och samma tillfälle med hjälp av flera recept. Som nämnts ovan har apotekspersonalen på grund av bestäm- melserna om tystnadsplikt inte någon möjlighet att reagera på dessa förhållanden. Genom bestämmelser i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område är personalen ålagd tystnadsplikt på samma sätt som anställda inom den offent- liga hälso- och sjukvården är det genom sekretesslagens bestämmelser. Tystnadsplikt gäller för vad den anställde i sin verksamhet fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden och apotekspersonalen får inte obehörigen röja sådana uppgifter. Som obehörigt röjande avses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förord- ning.17 Endast i sådana fall receptet är otydligt, ofullständigt eller up- penbart oriktigt skall det inte expedieras. Receptutfärdaren skall i sådana fall kontaktas för att få receptet förtydligat eller rättat. An- träffas inte receptutfärdaren får endast ett mindre antal doser läm- nas ut.18 I sådana fall då en patient uppträder under falsk identitet eller åberopar förfalskade recept torde upplysningar om ifrågava- rande patient kunna lämnas vidare eftersom avsikten då är att för- hindra eller beivra den brottsliga verksamheten.19 Brott mot tystnadsplikten är straffbart enligt 20 kap. 3 § brotts- balken. Påföljden är böter eller fängelse i högst . 172 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. 1851 § LVFS 1997:10. 19Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1984/85 s. 159. oaktsamhet bryter mot tystnadsplikten döms till böter och i ringa fall skall inte dömas till ansvar. Huruvida ansvarsfrihet föreligger skall avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter i det kon- kreta fallet. Det har kommit till kännedom att man från apotekspersonalens sida upplever att de nuvarande för- hållandena försätter personalen i otillfredsställande situationer. Med anledning av ett fall med en missbrukare som gick runt till flera läkare vände sig också i en skrivelse i de- cember 1999 till regeringen med en hemställan om en ändring i lag- stiftningen som möjliggör för apotekspersonal att kontakta för- skrivande sjukvårdspersonal om den samlade förskrivningen till en enskild person inte står i överensstämmelse med vetenskap och be- prövad erfarenhet. Reglerna om skydd för den enskildes integritet bör enligt inte vara så starka att det är omöj- ligt för apotekspersonalen att kontakta förskrivaren i situationer som medför en påtaglig risk för underhåll av en persons missbruk av läkemedel. Missbruket leder enligt till att den enskilde i dessa fall inte får sitt behov av en god hälso- och sjukvård med hög kvalitet tillgodosedd. Det har också kommit andra förslag om att möjliggöra för apotekspersonalen att reagera på förskrivningar av narkotiska läkemedel. föreslog i sitt betänkande att en uppgiftsskyldighet skulle införas för apotekspersonalen i syfte dels att hjälpa personer med ett etablerat missbruk av narkotiska läkemedel, dels att kunna bromsa ett påbörjat missbruk av sådana medel. konstaterade att en i lag eller förordning föreskriven uppgifts- skyldighet för apoteken för att kunna bryta sekretessen var tvungen att vara riktad till en myndighet. Enligt utredningens mening borde denna uppgiftsskyldighet fullgöras i förhållande till som, i egenskap av tillsynsmyndighet, i sin tur skulle ha möjlighet i det enskilda fallet att ta erforderlig kontakt med vederbörande behandlande läkare.20 Regeringen konstaterade att de missbrukare som går runt till flera läkare inte utgjorde ett negligerbart problem och att en kon- troll av förskrivning av de narkotiska läkemedlen i och för sig låg i såväl den förskrivande läkarens och samhällets som i förlängningen missbrukarens intresse. En kontrollmöjlighet skulle enligt reger- 20 Tillsynen över hälso- och sjukvården (SOU 1991:63) s. 177 f (jfr. 14 kap. 1 § sekretesslagen). ingen emellertid ge upphov till integritetsproblem när det gällde patienten; inte heller ansågs det vara läkarkårens uppgift att agera polis. Härtill noterades den svårighet som ligger i att en patient kan vända sig till olika apotek. Slutligen framhöll regeringen att det inte är en uppgift för att ingripa i vården och be- handlingen av en enskild patient utan att detta är en uppgift för re- spektive läkare.21 kan instämma i det sistnämnda, nämli- gen att det inte är en uppgift för att utöva tillsyn över enskilda patienter. Däremot anser kommissionen, i likhet med , att hänsynen till den enskildes integritet bör få stå tillbaka i dessa situationer, både med hänsyn till den enskilde själv men också för det intresse som finns i att narkotiska läkeme- del inte sprids till den illegala narkotikamarknaden. Det är lätt att föreställa sig att missbrukarna i många fall vandrar mellan läkare som kanske borde vara föremål för tillsyn. Man kan emellertid utgå från att även en sådan läkare skulle ta intryck av en upplysning från apotekspersonalen; en sådan upplysning skulle kunna verka avhållande på fortsatt tveksam förskrivning. Men framför allt skulle den absoluta majoriteten läkare som inte vill bi- dra till ett läckage till den illegala marknaden på detta sätt kunna få upplysningar av värde. Förvisso ligger en svårighet i att en missbrukare kan vända sig till flera olika apotek med de olika recept han fått utskrivna. Detta är emellertid i första hand ett storstadsproblem. Dessutom skall man inte underskatta apotekspersonalens möjligheter och förmåga att uppmärksamma upprepade förskrivningar, även i storstäderna. Det behövs enligt mening åtgärder för att försöka komma till rätta med problemet med missbrukare som går runt till flera läkare. Kommissionen anser därför att apotekspersonalen bör ges möjlighet att kontakta förskrivande läkare i sådana situationer som beskrivits här. För att göra det möjligt att bryta sekretessen måste en bestämmelse härom tas in i lag eller förordning.22 Vid närmare överväganden har kommissionen funnit att frågan är av sådan karaktär att den bör övervägas i ett större sammanhang. pågår också en översyn av sekretesslagen och där- med sammanhängande frågor. 1993/94:149 s. 73 f. 226 kap. 9 och 10 §§ lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. mening är det angeläget att frågan om apotekspersonalens tyst- nadsplikt tas upp i det sammanhanget och att det i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område införs en möjlighet för personalen att underrätta läkare i fall då det är uppenbart att en patient går runt till flera olika läkare. I det sammanhanget är det enligt kommissionens mening också angeläget att se över möjligheterna för de behandlande läkarna att kontakta varandra i sådana situationer som har behandlats här. 5.2Kontroll av den illegala narkotikahandeln I PM nr 11 har behandlat frågor kring kontrollen av den illegala narkotikahandeln. Som framgått tidigare i detta betänkande har kunnat konstatera att det trots stora nedskärningar och andra förändringar inom myndigheterna på kontrollområdet inte råder någon oklarhet kring sådana fundamentala frågor som syfte, mål och medel för narkotikabekämpningen. Såväl lagstiftning som arbetsmetoder är ändamålsenliga, och de förändringar föreslår i det följande är att betrakta som finjusteringar av ett i det närmaste heltäckande system. Förutom de förslag som lämnas i det följande skall nämnas att kommissionen i promemorian uttalat sig i och också tagit ställning till en rad andra frågor, även om några förslag i dessa delar inte lagts fram. Skälet till det är oftast att de berörda frågorna varit eller är under utredning i annan ordning. Sålunda har berört frågan om narkoti- kaklassificeringen, för vilken ny lagstiftning trädde i kraft så sent som . Kommissionen har inte funnit anledning att ta upp den frågan till förnyad prövning, men understrukit vikten av att regeringen kontinuerligt följer tillämpningen av lagstiftningen så att kontrollförfarandet är heltäckande och effektivt. Skulle så inte vara fallet måste det enligt mening finnas en beredskap och en öppenhet för att ompröva lagstiftning- ens utformning. har inte funnit anledning att föreslå förändringar i de nu gällande straffbestämmelserna i narkotika- strafflagen. Det innebär bland annat att kommissionen inte anser det finnas skäl att införa livstids fängelse i straffskalan för grovt narkotikabrott. Vidare har kommissionen inte funnit annat än att den straffmätning som tillämpas i narkotikamål får anses vara lämplig. Enligt kommissionens mening bör dock synen på ringa narkotikabrott avseende cannabisharts skärpas, liksom hanteringen av växtdrogen kat. Enligt mening bör regeringen lämna ett förslag till om att införa ett utvidgat förverkande i en- lighet med ett av framlagt förslag. Ett så- dant utvidgat förverkande bör enligt mening omfatta samtliga narkotikabrott. Kommissionen anser vi- dare att regeringen i det sammanhanget bör överväga om de förver- kade medlen bör kunna föras direkt till de brottsbekämpande myn- digheterna. har inte gått närmare in på frågor kring buggning och andra sådana hemliga tvångsmedel som varit föremål för utredning av den s.k. . Narkoti- kakommissionen har emellertid för sin del – mot bakgrund av vad som kommit fram under kommissionens utredningsarbete – fram- fört att det är angeläget att förslaget om buggning genomförs. Inte minst mot bakgrund av att grova narkotikabrottslingar undvi- ker att använda sig av vanliga telefoner med risk för avlyssning utan i stället använder mobiltelefon, ofta med kontantkort, personsökare eller Internet framstår behovet av nya tekniska hjälpmedel enligt kommissionens mening som allt mer påtagligt. Andra frågor som varit föremål för översyn i annan ord- ning är frågor om vittnesskydd och om anonymitet för vittnen. Som ett resultat av den utredningen pågår bland annat ett omfattande arbete med en nationell handlingsplan för vittnesskydd. Mot denna bakgrund har kommissionen inte funnit skäl att gå närmare in på frågor om vittnesskydd men understrukit vikten av det arbete som utförs. Inte minst i narkotikaärenden spelar möjligheterna till vittnesskydd en central roll. anser dock inte att det bör införas något system med kronvittnen i svensk rätt. I det följande presenterar sina förslag på kontrollområdet. Några förändringar i sak har inte gjorts sedan förslagen presenterades i ovannämnda diskussionspromemoria. förslag: Regeringen bör ge Rikspolis- styrelsen i uppdrag att inom ramen för sin inspektionsverksamhet företa en särskild inspektion i samtliga polismyndigheter för att se hur arbetet mot narkotikabrottsligheten är organiserat och dimen- sionerat samt hur de olika nivåerna samverkar. De eventuella bris- ter som kan anses föreligga bör analyseras och följas upp. Inom ramen för en sådan inspektion bör närmare analysera bl.a. hur avskaffandet av specialiserade narkotikarotlar påverkat kvaliteten i spanings- och utredningsarbetet. Ytterligare en omständighet som bör belysas närmare är om åldersstrukturen bland dem som arbetar med framför allt spaning och utredning i narkotikaärenden är adekvat utifrån de krav som kan ställas på organisationen. Några av de vanligast återkommande frågorna när Narkotikakom- missionen mött representanter för myndigheterna på kontrollom- rådet har varit dels bristen på resurser, dels att problem uppstått i samband med omorganisationer. behandlar frågan om samhällets resur- ser till bekämpningen av narkotikamissbruket i annat sammanhang i detta betänkande. Här vill kommissionen dock peka på en fråga som har samband med resurstilldelningen till framför allt polisen. Det gäller hur narkotikafrågan prioriterats av statsmakterna i poli- sens verksamhet, vilket har betydelse för hur medlen fördelas inom polisorganisationen. Under större delen av och uttalade statsmakterna i samband med be- handlingen av budgetpropositioner m.m. att den ekonomiska brottsligheten, narkotikabrottsligheten och våldsbrottsligheten skulle prioriteras i polisens verksamhet. och framåt har en rad andra brottstyper lagts till som prioriterade, så att det synes svårt att säga om någon brottstyp kan anses vara prioriterad framför någon annan. Detta har givetvis betydelse för storleken på de resurser som man inom polisväsendet kan avsätta till narkotikabekämpningen. Vad gäller organisationsfrågan har fun- nit för gott att inte gå närmare in på hur de enskilda myndigheterna bäst bör organisera arbetet mot narkotika. Eftersom varje ny omorganisation medför förändringar för någon annan del av verksamheten bör man i stället anlägga om inte ett helhetsperspektiv så i vart fall ett vidare perspektiv än att se till endast en brottstyp då man bestämmer respektive myndighets organisation. Viktigast i sammanhanget är dock enligt kommissionens mening att det måste vara de lokala förhållandena som avgör vilken organisation som varje enskild myndighet finner vara den lämpligaste och mest effektiva. När det gäller polisväsendet har emellertid stött på vissa frågor som har samband med organisa- tionsfrågan, och som varit svåra att gå förbi. En sådan är frågan om specialisering. På många håll har man inte särskilda narkotikarotlar utan dessa ingår numera i allmänna spaningsrotlar, där alla typer av brott behandlas. Förvisso sker inte sällan en viss uppdelning inom roteln så att det i praktiken är vissa polismän som mer eller mindre uteslutande arbetar med narkotikabrott, men man kan ändå ifrågasätta om sammanslagningarna på vissa håll inte lett till att narkotikabekämpningen fått stå tillbaka något. Det är inte heller svårt att föreställa sig att så skulle vara fallet, då resurserna till stor del går åt till att klara upp anmälda brott. När det gäller narkotikabrott anmäls sällan några sådana utan dessa upptäcks oftast genom polisens egna insatser, genom att polisen själv inleder ett ärende. En annan fråga som har samband med organisation är samverkan mellan de olika nivåerna inom polisen. finns det signaler om att kommunikationen mellan dessa, såväl mellan central och lokal nivå som mellan olika lokala nivåer, inte fungerar på ett tillfreds- ställande sätt. Ytterligare en fråga som ansett att man bör lyfta fram är medelåldern bland dem som arbetar med narkoti- kabrott, framför allt på spanings- och utredningssidan. De anställdas medelålder inom polisorganisationen har ökat. Medelåldern för polispersonal var vid utgången av och vid två av polismyndigheterna var medelåldern eller mer. har kunnat konstatera att medelåldern bland dem som arbetar med framför allt spaning och utredning i narkotikaärenden på många håll också är hög, motsvarande den som gäller för polisorganisationen i övrigt. Detta behöver i och för sig inte vara någon nackdel. Flera av de äldre poliser som arbetar med ungdomar och narkotika har lång erfarenhet och ett starkt engagemang i de enskilda individerna. En lång erfarenhet av narkotikabrott är också en fördel i såväl spa- nings- som utredningsarbetet. På vissa håll i landet finns det emel- lertid över huvud taget inte några yngre poliser som arbetar med narkotikabekämpning. Detta kan t.ex. medföra svårigheter att bedriva spaningsarbete i ungdomsmiljöer. En sådan utveckling är enligt mening givetvis inte tillfredsstäl- lande. Att medelåldern är hög kan delvis förklaras av den minskade rekryteringen av polisaspiranter över huvud taget, men även sådana faktorer som att det på vissa håll inte sker någon rotation på de tjänster som finns spelar säkert också en roll. Även om det krävs äldre och erfarna poliser inom narkotikaområdet synes en mer vari- erad åldersfördelning behövas för att arbetet skall kunna bedrivas på effektivast möjliga sätt. En jämnare åldersfördelning medför också att de äldres erfarenhet och kunskap kan tas till vara genom att de sprids vidare till de yngre. har, som tidigare nämnts, inte för av- sikt att gå närmare in på de organisatoriska frågorna. När det gäller polisväsendet vill kommissionen i stället understryka vikten av in- tern kontroll. utövar tillsyn över verksamheten genom sin inspektionsverksamhet. Det vore enligt kommissionens mening värdefullt om det inom det snaraste kunde utföras en in- spektion som enbart tog sikte på hur arbetet mot narkotika be- drivs. Regeringen bör därför ge i uppdrag att inom ramen för sin inspektionsverksamhet företa en särskild in- spektion av samtliga polismyndigheter för att se hur arbetet mot narkotikabrottsligheten är organiserat och dimensionerat samt hur de olika nivåerna samverkar. De eventuella brister som kan anses föreligga bör analyseras och följas upp. Inom ramen för en sådan inspektion bör närmare analysera bl.a. hur av- skaffandet av specialiserade narkotikarotlar påverkat kvaliteten i spanings- och utredningsarbetet. Ytterligare en omständighet som bör belysas närmare är om åldersstrukturen bland dem som arbetar med framför allt spaning och utredning i narkotikaärenden är an- passad efter de krav som kan ställas på organisationen. bedömning: Gällande lagstiftning får anses ge utrymme för att lagföra den som säljer, köper eller innehar cannabisfrön i syfte att de skall användas för framställning av nar- kotika som är avsedd för missbruk. Sådana gärningar bör vara att bedöma som förberedelse till narkotikabrott. Också bestämmel- serna om förverkande bör på detta sätt kunna vara tillämpliga. Några lagändringar är därför inte nödvändiga. Vidare bör vikten understrykas av att regeringen verkar för att upprätthålla det svenska odlingsförbudet. En regelbundet återkommande fråga är hur försälj- ningen av cannabisfrön skall kunna stoppas. Enligt gällande bestämmelser är cannabis att anse som narkotika. Med cannabis förstås vid tillämpningen av narkotikastrafflagen (1968:64) de ovanjordiska delarna av varje växt av släktet Cannabis (med undantag av frön), från vilka hartset inte blivit extraherat och oavsett under vilka benämningar de förekommer. Frön undantas från kontroll även i FN:s narkotikakonventioner.23 Skälet till att fröna undantagits från narkotikaklassning är att de inte innehåller den substans, delta-9-tetra-hydrocannabinol (THC) som ger de huvudsakliga ruseffekterna av cannabis. Odling av narkotiska växter är att anse som fram- ställning av narkotika. Straffansvaret är begränsat till att avse fram- ställning av narkotika som är avsedd för missbruk.24 Narkotika får tillverkas endast för medicinskt, vetenskapligt eller annat samhälls- nyttigt ändamål som är särskilt angeläget och tillverkning får bedri- vas endast av den som har tillstånd till det.25 Det enda legala användningsområdet för cannabisfrön (hampa- frön) i är som fågelfrö. Enligt för sändes 53 ärenden med s.k. hemmaodlingar av cannabis till Statens krimi- naltekniska laboratorium. Det innebar en ökning med 13 ärenden 232 § och bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika samt artikel 1 b konvention ersättande äldre konventioner rörande narkotika, den s.k. allmänna narkotikakonventionen (ändrad ; SÖ 1964:59 och 1972:4). 241 § 2 narkotikastrafflagen (1968:64). 252, 4 och 8 §§ lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Utvecklingen går mot att odlingarna blir alltmer avancerade och vetenskapliga till sin karaktär med påkostad utrustning för kontroll av växtbetingelserna. Tekniska system för vatten- och näringstillförsel samt avancerade anläggningar för be- lysning blir allt vanligare i samband med sådana odlingar.26 Genom den växtförädling som sker på området ger fröna cannabis- plantor som innehåller högre THC-halter än vad som varit vanligt tidigare. Försäljningen av cannabisfrön har uppmärksammats vid olika tillfällen . Särskilt diskuterat blev lämpligheten av att cannabisfrön inte är narkotikaklassade eller på annat sätt för- bjudna att försälja då en butik i sålde pipor och annat med ett narkotikaförhärligande budskap. En annan försäljningskanal är Internet. Där kan man finna hem- sidor genom vilka man t.ex. kan beställa frön ur en frökatalog med bilder av de färdiga plantorna. På en hemsida framhölls fördelarna med de honfrön som såldes, och som ger honplantor med en hög THC-halt. I detta fall såldes samtliga frön om tio standardfrön eller tio honfrön och priserna varierade för de förstnämnda och för honfröna. Det i detta sammanhang aktuella företaget framhöll särskilt att det är förbjudet att plantera cannabisfrön och att de inte uppmanade någon att bryta mot lagen. På Internet finns även ett relativt stort urval hemsidor med utförliga instruktioner om hur man odlar can- nabis. 5.2.2.2Utgör försäljningen av cannabisfrön ett problem? Den goda tillgången på växtförädlade cannabisfrön i kombination med en lättillgänglig information om odling har bidragit till allt mer avancerade anläggningar. Enligt de senaste uppgifterna ökar antalet hemodlingar i ; det finns en trend att man driver relativt små sådana odlingar av cannabis. Cannabismissbruket förekommer över hela landet. Även om de syntetiska drogerna fått stå i fokus är cannabis fortfarande den typ av narkotika som det stora flertalet av de ung- domar som prövar narkotika använder sig av. Det torde bl.a. därför 26 , , Narkotikaroteln, Narkotika- och dopingsituationen i , Årsrapport (RKP KUT RAPPORT 2000:5) s. 29. inte föreligga några svårigheter för dem som odlar att finna avsätt- ning för sina plantor.