sou · GOB350d1 · 2001-01-01 00:00:00 — avsett område, att vinsterna uteslutande utgjordes av varor eller av anvisningar som gällde som betalningsmedel endast inom området för tillställningen, att värdet av högsta vinsten inte översteg , att vinstfördelning ägde rum i omedelbar anslutning till deltagande i lotte- riet samt att högsta insats för deltagande i lotteriet var , eller, där vinsterna utgjordes uteslutande av varor, . Härutöver fanns i 3 § regler för lotterier med uppgjord vinstplan, varvid anmälan skulle ske till polismyndighet eller länsstyrelse, beroende på om lotteriet skulle bedrivas lokalt eller regionalt. Förutsättningarna för tillstånd var att lotteriet skulle anordnas i samband med tillställning till förmån för väl- görande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål, eller – såvitt avsåg regionala lotterier – till svenska konstidkares understöd och uppmunt- ran, att lotteriet skulle bedrivas endast inom för tillställningen avsett område respektive inom länet, att vinsterna inte skulle utgöras av pengar eller värdepapper, att – såvitt avsåg lokala lotterier – behåll- ningen i lotteriet uteslutande skulle användas för det ändamål till vars förmån tillställningen ägde rum samt att de sammanlagda insatserna inte fick uppgå till högre belopp än respektive . I 3 § angavs vidare att varor som användes som vinster i omnämnda lotterier skulle, med undantag för skänkta föremål, vara frambragta eller till- verkade inom landet samt att anvisningar för varor skulle möjliggöra förvärv av dylika varor. Förordningen innehöll i 4 § en bestämmelse om möjlighet att vid meddelande av tillstånd till lotterier föreskriva de närmare villkor samt kontroll- och ordningsföreskrifter som omstän- digheterna kunde ge anledning till. I 5 § reglerades lotterier som anord- nades i samband med utgivande av tryckt periodisk skrift och i 6 § stadgades ett förbud mot att på olika sätt främja deltagande i inom lan- det anordnat lotteri som ej var tillåtet eller i utländskt lotteri. Det främ- jande som avsågs var att för egen eller annans räkning utbjuda, avyttra eller eljest tillhandahålla bevis om rätt till delaktighet i lotteriet eller annan handling för deltagande däri, att för egen eller annans räkning uppbära insatser i lotteriet eller förmedla insamling av insatser, att för- medla utbetalning av vinst från lotteriet samt att eljest tillhandagå annan vid deltagande i lotteriet. Det var också förbjudet att kungöra tillhandagående som nämnts, att sprida inbjudan, plan, vinstförteck- ning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande sådant lot- teri som avsågs i paragrafen om det inte av omständigheterna framgick att avsikten inte var att främja deltagande i lotteriet. Beträffande straffrättsligt ansvar stadgades i 10 § att förseelse mot förordningen eller med stöd av den meddelad föreskrift straffades med dagsböter, eller, vid upprepad sådan brottslighet eller om omständigheterna eljest var försvårande, fängelse i högst . Av 11 § följde att uppburna insatser, bevis om rätt till delaktighet i lotteriet och andra handlingar 52 Bakgrund – historik avseende lotteriet kunde förklaras förverkade vid brott enligt 10 §. För- ordningen trädde i kraft . tillsattes en utredning med uppdrag att förutsättningslöst pröva gällande bestämmelser och rådande praxis beträffande tillsynen av lotteriverksamheten. I betänkandet Om lotterier (SOU 1970:52), föreslogs vissa föreskrifter och åtgärder för att få till stånd en för- bättrad tillsyn och kontroll över verksamheten. Endast en begränsad del av förslagen genomfördes. När det nämnda betänkandet remiss- behandlades ifrågasattes om inte samhällets reglering av lotteriverk- samheten borde underkastas en mera genomgripande förändring. Det påpekades att det saknades en enhetlig grundläggande syn på lotteri- frågorna och det ansågs behövligt med en ingående analys av lotteri- marknadens villkor och lotteriernas betydelse för de anordnande organisationernas ekonomi som underlag för samhällets åtgärder på området. Mot bl.a. denna bakgrund tillsattes 1972 en utredning – lotteriutredningen – med uppdrag att utreda regleringen av lotteriverk- samheten. genomfördes ytterligare förändringar i lotteriförordningen som innebar bl.a. att automat-, bingo- och roulettspel underkastades tillståndstvång efter att tidigare ha kunnat bedrivas endast efter anmä- lan. Till grund för ändringarna låg betänkandet Ds Fi (1972:2) Skatt på spel, avlämnat av punktskatteutredning; utredningen avläm- nade 1974 ytterligare ett betänkande, Ds Fi (1974:7) Kasinoverksamhet i , vari man redogjorde för hur en svensk kasinoverksamhet skulle kunna organiseras och beskattas om statsmakterna beslöt att tillåta kasinon av internationell typ i . Betänkandet föranledde inte då någon åtgärd. Ytterligare förändringar lotteriförordning genomfördes . Ändringarna innebar bl.a. att all tillståndsprövning av bingospel samt prövning av tillstånd att anordna automatspel i samband med bin- gospel skulle göras av . inrättades en central myndighet för lotterifrågor, . Det uttalades att inrättan- det av nämnden skulle ses som ett provisorium i avvaktan på de lös- ningar lotteriutredningen kunde komma att föreslå. avlämnade lotteriutredningen ett delbetänkande, Ds H (1975:1) Statligt spelauto- matföretag, som innehöll principförslag om ett statligt monopol i spelautomatbranschen. Betänkandet föranledde inte någon åtgärd. avlämnade ännu ett delbetänkande 1976, Ds H (1976:3) Enarmade banditer. Mot bakgrund av detta betänkande genomfördes vissa ändringar i lotteriförordningen som bl.a. i princip innebar förbud mot spel på s.k. utbetalningsautomater. Vidare infördes förbud mot innehav av sådana automater. Bakgrund – historik 53 lotterilag, som föregick nuvarande lotterilag, trädde i kraft . Lagen byggde i väsentliga delar på vad som gällde . Liksom förordning innehöll lagen i 1 § en definition av begreppet lotteri, en nyhet var dock att även kedjebrevs- spel och liknande spel omfattades av lotteribegreppet. Vidare skulle traditionella lotterier, automatspel, roulettspel och bingospel m.m. i princip få anordnas endast efter tillstånd. Huvudregeln skulle alltjämt vara att behållningen skulle tillfalla ideella ändamål eller gå till det all- männa. Kommersiella intressen tilläts dock inom t.ex. restaurang- kasinoverksamhet samt marknads- och tivolinöjen. Konsumentintresset var principiellt underordnat ändamålen med verksamheten men vissa minimikrav upprätthölls när det gällde insatsernas storlek, vinsternas storlek, antal och kvalitet samt fördelningen av vinsterna. Den praxis som dittills hade utbildats vid tillståndsgivning skrevs i olika delar in i lagen. Tillstånd till anordnande av s.k. egentliga lotterier och bingospel förutsatte, enligt 14 §, att sökanden var en svensk ideell förening. Före- ningen måste i sin verksamhet främja allmännyttiga ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om det inte fanns särskilda skäl för det. Det uppställdes inte något krav på att föreningen måste ingå i en folkrörelse men tillstånd skulle, enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1981/82:170 s. 44), inte ges till föreningar som bedrev en verksamhet som uppenbart stod i strid med det demokratiska statsskickets grund- idéer. Tillstånd till lotterier med penningvinster kunde ges endast i begränsad omfattning. Rikslotterier fick inte ha några penningvinster alls. Vidare gjordes vissa förenklingar för lokala ideella föreningar som innebar att tillstånd inte skulle krävas för varje särskilt lotteri med mindre insatser och vinster, s.k. frisektorslotterier. Lotteriet skulle i så fall vara anordnat i samband med en offentlig tillställning eller sam- mankomst. Exempel på frisektorslotterier var marknads- och tivoli- nöjen inom en nöjespark eller ett , men också lotterier i samband med en tävling eller annat arrangemang som en allmännyttig ideell förening anordnade eller deltog i. Även massmedielotterier fick, enligt 18 §, anordnas utan tillstånd. Frågor om tillstånd till rikslotterier skulle i första hand prövas av . Tillstånd skulle dock, i likhet med vad som tidigare gällde, inte behövas för lotterier som anordnades i samband med offentliga nöjestillställningar m.m. Kravet på att dessa lotterier skulle anmälas i förväg slopades. Lotterilagen gällde för alla spelanordnare, alltså även för de statliga spelbolagen och AB Trav och Galopp (ATG). Regeringen kunde emellertid enligt en undantags- bestämmelse i 4 § ge särskilt tillstånd till lotterier om pengar eller pengars värde i andra fall eller i annan ordning än som angavs i lagen. 54 Bakgrund – historik De statliga spelbolagens och ATG:s tillstånd (koncessioner) byggde på denna undantagsbestämmelse. gällande lotterilag trädde i kraft . Lagen regle- rar, liksom sina föregångare, i stort sett alla former av lotterier. Till lotterier räknas liksom inte bara det som i dagligt tal brukar betecknas som lotterier utan även alla slags spel där vinstmöjlig- heterna är beroende av slumpen, t.ex. tips, totospel, bingospel, automatspel och roulettspel. I princip krävs tillstånd för att anordna lotterier. Grundtanken är att behållningen av lotterierna skall tillfalla staten och folkrörelserna. Tillstånd lämnas därför i huvudsak bara till statliga bolag (AB ), bolag med statligt inflytande (AB Trav och Galopp, ATG) samt ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Bakgrunden till lotterilag är följande. till- kallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över dåvarande lotterilag och undersöka i vad mån folk- rörelserna i högre grad än dittills kunde finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel. avläm- nade utredningen sitt slutbetänkande, Vinna eller försvinna – Folk- rörelsernas lotterier och spel (SOU 1992:130). På grund- val av slutbetänkande lade regeringen fram för- slag till den nya lagen i propositionen 1993/94:182. Där uttalades bl.a. följande (prop. s. 50). Den nu gällande lotterilagen har kritiserats för att vara svåröverskådlig, svårtillgänglig och svår att tillämpa. De förslag som regeringen nu läg- ger fram innebär att lotterilagen måste ändras på en rad punkter. Försla- gen innebär ändringar i nu gällande bestämmelser och införande av nya bestämmelser. En strävan är också att så uttömmande som möjligt i lagen reglera förutsättningarna för att anordna lotterier och därmed minska utrymmet för regerings- och myndighetsföreskrifter. För att lag- stiftningen skall bli lättillgänglig och överblickbar bör den nu gällande lotterilagen ersättas med en helt ny lag. I denna bör inte – som utred- ningen har föreslagit – bestämmelserna i automatspelslagen tas in. Automatspelslagen reglerar annat än rena lotterier och har en annan karaktär än lotterilagstiftningen. Den är mera utformad som en social skyddslagstiftning och har som ett av sina främsta syften att komma till- rätta med olämpliga ungdomsmiljöer. Nyheterna i förhållande till lotterilag var i huvudsak föl- jande. Vinstbeloppen för penningvinster höjdes i folkrörelsernas lotterier. Folkrörelserna fick anordna lokala, regionala och riksom- fattande lotterier med penningvinster om högst ett basbelopp. Vidare tilläts värdepappersvinster. Dessa fick emellertid utgöra högst av det totala vinstvärdet (16 resp. 39–41 §§). I s.k. regist- reringslotterier, dvs. lotterier som en ideell förening efter registre- ring får anordna , höjdes det tillåtna insats- beloppet till 20 basbelopp. Vinst som utgörs av pengar fick uppgå till högst ett basbelopp. Värdepappersvinster utan vinsttak tilläts (17 §). I fråga om bingospel höjdes vinsttaket till högst ett basbelopp eller om det fanns särskilda skäl högst sex basbelopp. Vinstandelen i egentliga lotterier och bingospel skulle vara och i egentliga lotterier högst av insatsernas värde (16–17 §§). För de icke tillståndspliktiga lotterierna, de s.k. frisektorslotterierna, höjdes högsta tillåtna vinst i folkrörelsernas lotterier till 1/6 bas- belopp. Vinsterna fick betalas ut i kontanter, värdepapper och varor (19 §). En ny automatform, värdeautomaten, tilläts. Tillstånd till anordnande av spel på dessa automater fick ges endast till en ideell förening med huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet. Värdeautomaterna fick betala ut vinst endast i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande. Kontantvinster tilläts inte i någon form. Högsta tillåtna insats var 1/6 500 basbelopp och högsta vinsten 100 gånger insatsen (27 §). Anordnaren av ett lotteri eller ombud för anordnaren förbjöds att lämna kredit för insatser i lotte- riet (37 §). Den som var fick inte delta i automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel (35 §). fick ett nytt namn, Lotteriinspektionen, och myndigheten förstärktes. Lotteriinspektionen fick överta tillståndsgivningen till alla lotterier och spel utom lokala och regionala lotterier samt bingospel. Myn- digheten skulle också utöva central tillsyn över samtliga lotterier och spel i landet inklusive de som förutsätter regeringens tillstånd (43 och 47–48 §§). Förhållandevis efter att lotterilag trätt i kraft blev lagen föremål för kritik och förändringar av lagen påkallades från olika håll. I en promemoria till , Synpunkter på vad som bör ses över vid en eventuell teknisk översyn av lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, framförde Lot- teriinspektionen synpunkter på vilka förändringar man ansåg borde övervägas. Inspektionen anförde inledningsvis att den tekniska utvecklingen alltmer suddat ut skillnaden mellan lotterilagen och automatspelslagen och att en gemensam lag skulle ge en bättre över- blick över allt automatspel. Vidare anförde man från inspektionens sida att den hårda konkurrensen på spelmarknaden lett till att mer spektakulära, snabba spel med höga insatser och vinster utvecklats och att det fanns anledning att på olika sätt minska spelens attrak- tivitet, t.ex. genom en lägre vinstutdelning och en sänkning av hög- sta vinstvärdet. Lotteriinspektionen ansåg också att vissa arbetsupp- gifter beträffande tillståndsgivning och koncessioner skulle flyttas över från regeringen till inspektionen. När det gällde den tekniska utvecklingen och spel på kredit påpekade inspektionen problemen med bl.a. spel i hemmet via tele- och datakommunikation. Lotteri- inspektionen pekade också på problemen med olagliga automater och förordade införandet av ett krav på att alla spel skulle vara god- kända av inspektionen. Vidare anfördes att det borde övervägas om inte mindre vinster på värdeautomater kunde få delas ut i kontanter. Inspektionen uppmärksammade vidare problemet med att den lagstadgade gränsen inte omfattar flera av de statliga bolagens spel och föreslog att åldersföreskrifter för spel som var särskilt far- liga för ungdomar skulle få meddelas av inspektionen i tillstånds- beslut eller koncessioner. Dessutom förordades att straffbestämmel- ser skulle införas för överträdelse av åldersföreskrifter. Därutöver anförde Lotteriinspektionen att det bör dras en klar skiljelinje mellan lotteri och tävling på så sätt att alla förfaranden som innehåller urval med hjälp av slumpen borde betraktas som lotteri för vilket krävs tillstånd eller registrering samt att det kunde finnas ett behov av s.k. gratislotterier för att stimulera till vissa kulturella aktiviteter eller motionsaktiviteter, varför förändringar av bestämmelserna om lägsta vinstvärde i förhållande till insatserna borde övervägas. Slutligen framförde inspektionen att kravet på grov oaktsamhet i lotterilagens straffbestämmelser övervägs och eventuellt tas bort eftersom det, enligt inspektionens förmenande, erfarenhetsmässigt visat sig omöjligt att få åklagare att väcka åtal. På uppdrag av dåvarande lämnade Lotteri- inspektionen en rapport till regeringen om nya tekniska förfaranden på lotteriområdet, Ny teknik på spelmarkna- den. I rapporten uttalades allmänt om spelutvecklingen följande. Utvecklingen inom spel- och lotterimarknaden är mycket expansiv och utbudet av spel och lotterier ökar och förändras ständigt. Den snabba datatekniska utvecklingen är den faktor som starkast bidrar till detta. Intresset för spel visar motsvarande uppåtgående trend. Den svenska spelmarknaden beräknas ha omsatt . spenderade svenska folket på olika spel och lotterier. De nya spelformer som lanseras utformas på ett sådant sätt att det är lätt att delta i spelen och de kräver ofta inga större kunskaper, slumpen styr till stor del utfallet. Spelsystemen bygger ofta på slumpgenerering eller s.k. kunskapssystem där tendenser och statistik bildar utgångspunkt för slumpvalet. En annan klar trend är snabbheten i spelen, dragning och vinstutbetalning sker i omedelbar eller nära anslutning till varandra (t.ex. AB Tipstjänst:s och Sv AB:s Triss-lott). Tillgängligheten till spelen blir också allt större. Från att ha varit periodiska spel, t.ex. veckovisa, så finns spelformerna nu tillgängliga i princip . Marknadsföringen intensifieras allt eftersom nya spel tillkommer och konkurrerar med befintliga spel. Graden av sofistikation och automatik i spelen ökar och information om spelen görs mer lättill- gänglig och aktuell. Antalet spelbutiker, eller spelhörnor i butiker och köpcentra, tenderar att bli allt fler. On-line spelen, som i princip ger oändlig tillgänglighet, tar allt större del av marknaden på bekostnad av traditionella lotterier. Möjligtvis pågår en förberedelse för hemmaspel, det vill säga spel utanför de traditionella spelställena. Ny teknik utvecklas kontinuerligt och spelen blir alltmer integrerade i befintlig teknisk utrustning som TV och persondatorer. Persondatorer finns i nästan vart tredje hem, och marknadsföringen och försäljningen av dem görs bl.a. med utgångspunkt från att de går att använda som speldatorer. Datorspelen flyttar allt närmare TV-mediet och TV-spelens (och motsvarande) programlådor kan användas som hemterminaler. Nya media och distributionsformer medger en snabbhet i utvecklingen som gör det ytterst svårt att entydigt förutsäga hur spelutvecklingen kommer att te sig. Teknikutvecklingen skapar också helt nya möjligheter för ett utbrett internationellt spel på distans. Här utgör utvecklingen av elektroniska betalströmmar via t.ex. kreditkort och (aktiva kort) tillsammans med den ökade användningen av digital telefoni, for (), hörnpelarna. Den digitala telefontek- niken ger en mycket hög säkerhet som baseras på just aktiva kort. De finansiella systemen och dess internationalisering gör det möjligt att hantera såväl spelinsatser som vinstutbetalningar oberoende av var spelaren befinner sig. De internationella näten för data och telefoni knyts allt närmare varandra och man kan, t.ex. via Internet p.g.a. dess utbredning, förmedla transaktioner över hela världen. Utvecklingen inom databranschen fokuseras i allt större utsträckning på spel och underhållning i olika integrerade miljöer där dataspel, CD- skivor och satellitöverföringar är ingående komponenter. Aktörernas målgrupp är nu privatmarknaden och konsumenten står i fokus för den dataindustriella utvecklingen. Det potentiellt starkaste utvecklingsområdet för tillväxt och utveck- ling inom området för multimedia, eller kanske bättre uttryckt interaktiv informationsteknik, är vid sidan av informationsspridning och utbildning, marknaden för spel och lotterier av olika typer samt handel med varor och tjänster, s.k. homeshopping. Säkerhetsfrågorna, och framför allt de juridiska frågorna kring elektroniska betalströmmar håller på att lösas på ett tillfredsställande sätt så att dessa tjänster möj- liggörs. Spelmarknaden innehåller även ett stort mörkertal i och med det illegala spel som trots allt förekommer, t.ex. på pokerterminaler. Det illegala spelet är svårt att uppskatta, men även detta spel söker sig nya vägar med utnyttjande av elektronik och informationsteknik. Nuvarande kontroll- och tillsynsarbete kommer att behöva anpassas med hänsyn till de nya sätt som tekniken används på. Detta beror bl.a. på den allt större användningen av datakommunikation och integrering mellan olika media. Inom detta område behövs framförhållning och en klar strategi för att inte hamna i situationen att kontrollen över och säkerheten i spelen kommer i andra hand. Snabbheten i den tekniska utvecklingen accentuerar frågan om regelverken och lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet, där lag- stiftarna ställs inför nya problem. Därefter redogjorde man från Lotteriinspektionens sida för nya for- mer av spel, varvid man behandlade spelautomater, värdeautomater, lottförsäljningsautomater samt det s.k. Därvid konstate- rades bl.a. följande. Den nya generationen spelautomater är i princip datorer som dock till formatet och utseendet liknar de tidigare banditerna men är helt elektroniska med ljudeffekter och pek- skärm med mycket god upplösning av bilden. Varje spelautomat kan alternera mellan ett stort antal olika spel och kan kopplas upp mot varandra i nätverk, vilket möjliggör Jackpot-vinster och att spel av typen bingo kan administreras. – En värdeautomat är en spelautomat som betalar ut vinster endast i form av värdebevis och där vinstmöj- ligheterna beror på slumpen. Alla värdeautomater skall vara anslutna till en central utrustning, centraldator, och ha en unik identitet för logikkorten. Centraldatorn kontaktar och kontrollerar automaternas identitet och utför kontroll av spelet samt samlar in relevant information för kontroll och uppföljning. – En lottförsälj- ningsautomat är en automat som tillhandahåller elektroniska för- handsdragna lotter. De elektroniska lotterna är av bestämt antal och vinstplanen är fastställd i förväg. Lotteriet, bestående av en sådan lottsats, är alltså ändligt och beskrivs bäst som dragning utan åter- läggning eller som en elektronisk variant av en vanlig tombola. En centraldator övervakar lotteriet, eller lotterierna, på samtliga auto- mater vad avser ersättning, laddning av nya lotter etc. Lotterna distribueras till automaterna/terminalerna från centraldatorn i form av elektroniska lottsatser. Vinsterna dras innan lotterna laddas ner i automaten/terminalen. Överföringen sker via telefonnätet. Lott- köparen köper sin lott genom att göra sin insats i automaten och avläser sedan resultatet på en bildskärm. När en lott är köpt markeras denna som använd till spel och kan inte sändas ut igen. Alla transaktioner registreras och överförs till centraldatorn. Vinsterna meddelas på bildskärmen och ett vinstkvitto skrivs ut. Vinsten kan lösas in kontant på spelstället. – I samband med bingo- spel bedrivs på många ställen i landet spel på det s.k. Utseendemässigt är Lyckohjulet ett automatspel. Det som skiljer Lyckohjulet från andra automater är att det inte betalar ut vinster automatiskt genom automaten utan kontant av personal i spel- lokalen. Spel på Lyckohjulet sker helt utan kontroll. Länsrätten har i en dom 1995 upphävt Lotteriinspektionens förbud mot spelen i vissa bingohallar och slagit fast att spel på Lyckohjulet inte anses vara ett automatspel enligt 6 § lotterilagen. Länsrätten har också slagit fast att spelen tillståndsfritt kan användas som sidolotteri vid bingospel. Vidare beskrev Lotteriinspektionen spel över datanätet i form av bl.a. Internet – varvid konstaterades att det numera finns möjligheter att i stor skala anordna spel och lotterier för en global publik – data- spel och Interaktiv TV. Dessutom berördes kort elektroniska betal- strömmar och europaintegration. Slutligen följde en analys av den datatekniska utvecklingen och dess påverkan på lotteri- och spel- branschen samt en bedömning av konsekvenser för kontroll- och tillsynsverksamhet. Mot bakgrund av bl.a. den kritik som Lotteriinspektionen fram- fört vad avsåg lotterilag tillsattes en utredare för att se över lagen. Uppdraget redovisades i promemorian Ändringar i lotterilagen, Ds 1996:20. Där redovisas bl.a. följande som bak- grund. Den lotterilag som gäller trädde i kraft . Lagen har alltså varit i kraft i bara . har det emel- lertid inträffat händelser som gör en viss översyn av lagen befogad .