sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De all- männa befogenheterna innebär att kommunerna och landstingen själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 §). Den specialreglerade kompetensen tar bl.a. sikte på att göra vissa angelägenheter obligatoriska för kommunerna eller landstingen. Exempel på sådana lagar finns, enligt propositionen (s. 35) inom plan- och byggnadsväsendet, skolområdet, samt hälso- och sjukvården. Regeringen ansåg att det inte var möjligt att göra en uttömmande beskrivning av den specialreglerade kompetensen i kommunallagen, men att det var lämpligt att ha en allmän hän- visningsbestämmelse som gör läsaren uppmärksam på att det finns särskild lagstiftning om kommunala befogenheter och skyldigheter. I 2 kap. 4 § kommunallagen hänvisas därför till att det finns särskilda före- skrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig- heter på vissa områden. En parlamentarisk kommitté fick 1995 i uppdrag att analysera inne- börden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd skrev i sitt betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) att kom- munal självstyrelse visat sig vara ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och ett honnörsord. Någon klar juridisk eller statsvetenskaplig definition av begreppet var svår att finna. Kom- mittén kom fram till att den kommunala självstyrelsen sammanfatt- ningsvis kunde beskrivas på följande sätt. Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själv skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträf- fande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombe- sörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kom- munala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrel- sen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheter- nas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i förhållande till de motstående intressen som finns. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd ansåg att vissa förhållanden rörande den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten borde föranleda ändringar i regeringsformen och föreslog att ett nytt kapitel om kommunerna och landstingen skulle införas. Förslaget har inte lett till några åtgärder från regeringens sida, utan frågan bereds ännu inom . Kommittén redogjorde i betänkandet för den kommunala självsty- relsen och dess begränsningar. Enligt kommittén innebär det svenska synsättet på kommunernas och landstingens funktion och verksamhet dels att vissa offentliga uppgifter och mål inte anses kunna tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen, dels att viss statlig styrning av den kommunala verksamheten inte bara är tillåten utan också nöd- vändig. Enligt regeringsformen är den kommunala självstyrelsen en del av den offentliga makten. Gränsen mellan statligt och kommunalt är dock inte en gång för alla given, och en strikt avgränsning av de kom- munala uppgifterna har med tiden visat sig både olämplig och svår att genomföra. Ansvarsfördelningen mellan stat-kommun-landsting har i stället i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. Generellt har också, menade kommittén, förhållandet mellan stat, kommun och landsting i allt större utsträckning kommit att präglas av samverkan för att uppnå gemensamma samhällsmål, som en kon- sekvens av att staten överlåtit en stor del av ansvaret för att genomföra reformpolitiken till kommuner och landsting. har det försämrade statsfinansiella läget präglat utvecklingen. De ökade kraven på resurshushållning och effek- tivitet, men även svårigheterna att från central nivå styra den alltmer omfattande kommunala sektorn, har medfört ytterligare behov av decentralisering, avreglering och en ökad organisationsfrihet för kom- muner och landsting. med utvecklingen mot en minskad detaljstyrning av den kommunala verksamheten har också kunnat noteras en utveckling i motsatt riktning. Exempel på detta är den ökade andelen s.k. rättighetslagar (dvs. lagar som garanterar enskilda som befinner sig i utsatta situationer vissa förmåner). Den ekonomiska krisen har också fört med sig ett behov av att påverka den kommunala sektorns eko- nomi. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen brukar motiveras med att den kommunala självstyrelsens princip måste vägas mot andra samhälleliga värden, för vilka staten anses ha det yttersta ansvaret. Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genom- föra en fastställd politik för landet i dess helhet. Det brukar anföras att staten har ansvar för offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar samt skyddet för medborgarnas liv, hälsa och sociala trygghet, Dessa s.k. motstående intressen kan och har motiverat ingrepp i den kommunala bestämmanderätten. Den konflikt som t.ex. i vissa fall kan uppstå mellan kommunernas självstyrelseintresse och skyddet för med- borgerliga rättigheter har ibland lett till att självstyrelseintresset fått ge vika. När det gäller välfärdspolitiken har allmänhetens krav på en lik- värdig och rättvis samhällsservice vuxit sig allt starkare. Ingripanden för att garantera en viss samhällelig standard åt alla oavsett var de är bosatta har blivit ett av de viktigaste skälen för statlig styrning och därmed även ett avgörande skäl för en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Liksom då det gäller skyddet för medborgarnas medbor- gerliga rättigheter är det dock i viss mån en politisk fråga hur långt kra- vet på jämlikhet och rättvisa skall drivas. Bestämmande för den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll är bl.a. vilka områden inom den offentliga sektorn som skall vara stat- liga respektive kommunala. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen har i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. Enligt kommittén är det angeläget att gränserna för en självstyrelsesektor även kan ändras i takt med samhällsutvecklingen. Ramen för vad kommunerna får ta hand om regleras av kommunal- lagen. Genom speciallagstiftning är dock kommunerna ålagda att ombesörja vissa angelägenheter. Graden av självstyrelse varierar mel- lan olika sektorer av den kommunala verksamheten. Genom förarbe- tena till regeringsformen anses dock kommunerna och landstingen vara garanterade en s.k. fri sektor, inom vilken det skall finnas utrymme för en fri initiativrätt. Inte ens inom den fria sektorn är dock självstyrelsen total, den begränsas t.ex. av lokaliseringsprincipen, dvs. att verksam- heten skall avse kommunens eller område eller dess med- lemmar. Dessutom är skiljelinjen mellan s.k. frivillig och obligatorisk verksamhet inte en gång för alla given. En angelägenhet som de kom- munala organen ombesörjer inom ramen för sin allmänna kompetens, kan brytas ut och genom lagstiftning göras obligatorisk. Principen om självstyrelse gäller även beträffande sådan verksamhet som kommuner och landsting genom lag är skyldiga att Inom detta område har dock staten generellt sett större möjligheter att utforma föreskrifter/normer för hur verksamheten skall bedrivas samt utöva tillsyn. Speciallagstiftningen innebär olika stark styrning inom olika sektorer. Kommunernas och landstingens handlingsfrihet begränsas slutligen av de finansiella resurser som står till deras förfogande. Kommunerna och landstingen har en grundlagsstadgad rätt att ta ut skatt för sina uppgifter. Beskattningsrätten är dock inte absolut. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd anförde i betänkandet att de samhälleliga värden som den kommunala självstyrelsen alltid måste vägas mot kan sägas vara lika allmänt omfattande som principen om självstyrelse. Vad saken handlar om är således att finna en rimlig avvägning mellan konkurre- rande intressen. Att resultatet av en sådan avvägning kan variera beroende på samhällsutvecklingen är uppenbart. Kommitténs bedömning: Lokal konsumentverksamhet är en förut- sättning för en framgångsrik konsumentpolitik. Det är kommunerna som har bäst förutsättningar att svara för den lokala verksamheten. Den lokala konsumentverksamheten är en av grundstenarna i det kon- sumentpolitiska systemet och en förutsättning för att konsumentpoliti- ken skall bli framgångsrik. Lokal verksamhet är nödvändig för att kon- sumenternas problem skall kunna fångas upp, för att problem skall kunna lösas så nära källan som möjligt och för att konsumenternas behov av information, utbildning och stöd skall kunna tillgodoses. Regeringen och , liksom tidigare konsumentpolitiska utredningar, har i de sammanhang där frågan tagits upp bedömt att det är kommunerna som bör svara för den lokala konsumentverksamheten. Detta har kommunerna gjort . Huvuddelen av det arbete som utfördes regionalt vid länsstyrelserna för- des då ut till kommunerna, eftersom statsmakterna ansåg att dessa redan hade uppgifter som låg den konsumentpolitiska verksamheten nära och att det rent allmänt var naturligt för många medborgare att vända sig till kommunala instanser med sina problem. Det har rått en bred politisk enighet om behovet av att satsa på den lokala verksam- heten och såväl regering som riksdag har upprepade gånger uttalat sig om betydelsen av att det finns konsumentverksamhet i kommunerna. Vi har inte funnit skäl att göra någon annan bedömning. Det är kommunerna som har bäst förutsättningar att svara för det lokala arbe- tet. Närheten till konsumenterna, den centrala roll som kommunen spelar för den enskilda medborgaren och möjligheten till samverkan med andra närliggande kommunala rådgivningsområden är några vik- tiga skäl för detta. Vi anser också att det i första hand är det allmänna som skall svara för konsumentpolitiken. I skilda sammanhang har dock framförts att frivilliga organisationer borde ta ett större ansvar för det lokala konsumentpolitiska arbetet. Enligt vår uppfattning finns det inte förutsättningar för att de frivilliga organisationerna skulle kunna åta sig ett sådant ansvar. Organisationer driver huvudsakligen vissa sakfrågor och har sällan eller aldrig den breda inriktning som en konsumentverksamhet har. Grunden för organisationen är medlemmarnas engagemang och såväl organisationens inriktning som dess existens kan därför aldrig garanteras. En frivillig organisation kan däremot vara ett värdefullt komplement till den kommunala konsumentverksamheten, t.ex. när det gäller sakfrågor som faller utanför kommunens arbetsområde. En organisation kan också vara en värdefull länk till vissa grupper av konsumenter, som konsumentverksamheten vill nå ut till. I mån av intresse för uppgiften kan en organisation dessutom bistå den kommunala verksamheten med olika uppgifter, t.ex. med att bedriva viss marknadsbevakning. Samverkan mellan den kommunala konsu- mentverksamheten och olika frivilliga organisationer bör därför även i fortsättningen stödjas och stimuleras. Ett viktigt inslag i den kommunala konsumentverksamheten är möj- ligheten att söka upp enskilda eller grupper av konsumenter, organisa- tioner, ombud på arbetsplatser m.fl. och därigenom nå fram till konsu- menter som inte själva aktivt söker information, stöd och vägledning. En sådan verksamhet är inte möjlig att bedriva utan en lokal och aktiv förmedlande länk mellan de centrala myndigheterna och de enskilda konsumenterna. Vi har också funnit att en god konsumentutbildning i skolorna i hög grad är beroende av en lokal konsumentverksamhet som kan stimulera och stödja enskilda lärare, skolor och lokala politiker och svara för information, förmedling av material, deltagande i projekt m.m. Det är därför oroande att det utåtriktade och förebyggande arbetet minskat i kommunerna . Vi anser att större satsningar på uppsökande verksamhet behöver göras . Dels för att det utåtriktade och före- byggande arbetet fått stå tillbaka under en rad år, dels för att vi be- dömer att behoven av sådan verksamhet kommer att öka. arna i samhället medför bl.a. att allt större krav ställs på att konsu- menterna skall göra egna aktiva val, att informationsflödet blir allt större och att utbudet av varor och tjänster ständigt ökar. En ökande andel av den information som tidigare spreds via trycksaker eller i andra former överförs nu via Internet, däribland information från myn- digheterna. För många konsumenter som har kunskaper, tid och intresse är detta en utveckling som ger stora möjligheter. Många kom- mer själva att kunna söka fram den information som behövs, t.ex. genom databaser som tillhandahålls av , och andra myndigheter, men också från närings- liv, media, organisationer och andra aktörer. Från dessa konsumenter kan det således bli mindre efterfrågan på stöd från den lokala konsu- mentverksamheten. Däremot finns det en risk att den pågående utvecklingen kan verka i motsatt riktning för åtskilliga konsumenter, åtminstone inom den när- maste framtiden. Det finns flera skäl till att konsumenter inte vill eller förmår vara aktiva eller ta till sig ny teknik. Några skäl kan vara brist på tid, dålig ekonomi, språksvårigheter, rädsla eller ovilja mot ny tek- nik eller helt enkelt ointresse och bristande engagemang. Endast omkring hälften av befolkningen har tillgång till Internet, men utvecklingen går snabbt framåt. Enbart tillgången till tekniken innebär dock inte att konsumenten faktiskt tar del av informationen, utan det förutsätter att konsumenten känner till att den finns och har ett intresse av att ta del av den. Dessutom är den elektroniska informationen sta- tisk, dvs. den ger inte möjlighet till dialog, hjälp till tolkningar och bedömningar osv. Mot denna bakgrund bedömer vi att konsument- politiken i större utsträckning än tidigare behöver inriktas på en utåt- riktad, uppsökande och stödjande verksamhet för de konsumenter som behöver detta. En sådan inriktning förutsätter en lokal verksamhet, som kan utgöra länken mellan de övergripande statliga insatserna och de enskilda konsumenterna. En angelägen uppgift för konsumentpolitiken måste naturligtvis vara att en allt större andel av konsumenterna skall bli kunniga och aktiva och att deras behov av råd och bistånd därmed minskar. Att förverkliga ett sådant mål är knappast genomförbart utan en verksam- het i nära anslutning till konsumenterna. Även andra beståndsdelar i konsumentpolitiken än stödet till de enskilda konsumenterna förutsätter en lokal förankring. Det gäller t.ex. bevakningen av att lagar och regler på konsumentområdet efterlevs. har tillsyn över en omfattande lagstiftning, som i många fall kräver lokala kontrollinsatser. Exempel på detta är under- sökningar av prisinformation i butiker, marknadskontroll av farliga produkter och kontroll av energideklarationer på hushållsmaskiner. annat exempel, utanför lagstiftningsområdet, är lokala matkostnads- undersökningar, där kommunernas medverkan är av grundläggande betydelse både för genomförandet av undersökningarna och sprid- ningen av resultaten. Det ökande inslaget av avreglerade tjänster och offentliga tjänster som utförs av privata entreprenörer vidgar dessutom tillsynsområdet. Att kommunerna deltar i den marknads- bevakande verksamheten på frivillig basis och att det saknas konsu- mentverksamhet i många kommuner innebär att den lokala marknads- bevakningen har allvarliga brister. Den behöver därför förstärkas. 4.9.2Konsumentverksamhet – en obligatorisk uppgift Kommitténs förslag: Konsumentverksamhet görs till en obligato- risk uppgift genom en särskild lag. Såsom både regeringen och har uttalat är en lokal verksamhet en nödvändighet för att konsumentpolitiken skall få genomslag och nå ut till konsumenterna. Det finns inget realistiskt alternativ till kom- munerna när det gäller att svara för det lokala konsumentpolitiska arbetet. Enligt vår mening bör därför den statliga konsumentpolitiken i själva verket betraktas som det allmännas konsumentpolitik, som den statliga och den kommunala sektorn gemensamt bör svara för. Dess- utom är konsumentpolitiken en del av välfärdspolitiken. Från den aspekten är det rimligt att konsumenterna har rätt att ställa krav på att servicen på konsumentområdet skall vara likvärdig och rättvis och om- fatta alla konsumenter. Utvärderingar av konsumentverksamhet har visat att den är lönsam både för konsumenterna och för kommunerna. Särskilt den ekonomiska rådgivningen har visat sig medföra besparingar i de kom- munala utgifterna. Regeringen har bl.a. uttalat att utgångspunkten för hur den kom- munala konsumentverksamheten bäst läggs upp måste vara att konsu- menterna skall tillförsäkras en verksamhet som är tillräckligt omfat- tande, kvalificerad och varaktig. För att uppnå detta är det angeläget att det finns en kvalificerad konsumentpolitisk resurs inom kommunen som kan verka utifrån ett konsumentperspektiv (skr. 1990/91:143). Statsmakterna har förutsatt att konsumentverk- samheten på frivillig väg skulle komma att byggas ut i alla kommuner. Så har inte blivit fallet. Konsumentverksamhet finns () i 240 kommuner, och saknas därmed i 49 av 289 kommuner. bär att närmare 1 miljon konsumenter saknar konsument- verksamhet. Verksamheten i de kommuner som har konsumentväg- ledning är dessutom mycket varierande och bedrivs i vissa kommuner på en nivå som inte är tillfredsställande. Situationen har inte förbättrats efter de insatser som vidtogs efter regeringens skrivelse till 1991. Utbyggnadstakten nådde sin kulmen . Efter en kraftig minskning under de därpå följande åren har antalet kommu- ner med konsumentverksamhet varit relativt . Situationen är enligt vår mening inte acceptabel. Det finns ingenting som talar för att läget beträffande den kommunala konsumentvägledningen, med de förutsättningar som råder, på något avgörande sätt kan komma att förbättras . Vi före- slår därför att konsumentverksamhet, genom en särskild lag, görs till en obligatorisk uppgift. 4.9.3Den kommunala konsumentverksamhetens huvuduppgifter Kommitténs förslag: Den lagreglerade kommunala konsument- verksamheten skall omfatta information, stöd och rådgivning till konsumenter, rådgivning och medling i tvister mellan konsumenter och näringsidkare samt marknadsbevakning. Konsumentverksamhetens tjänster skall tillhandahållas utan kostnad för konsumenterna. En obligatorisk lokal konsumentverksamhet bör enligt vår mening innehålla vissa inslag som skall tillförsäkras alla konsumenter. Sam- tidigt är det viktigt att den enskilda kommunen har frihet att anpassa verksamheten till den lokala strukturen och att det finns utrymme för att komplettera den grundläggande verksamheten med konsumentfrågor som kommunen anser vara väsentliga. Vi föreslår därför att vissa upp- gifter i konsumentverksamheten regleras genom lag, men att dessa begränsas till de mest centrala områdena inom konsumentpolitiken. En sådan fördelning mellan obligatoriska och frivilliga uppgifter bör också stå i överensstämmelse med principerna för den kommunala självsty- relsen, som vi redogjort för. Att förmedla information om centrala konsumentfrågor är en viktig uppgift för konsumentverksamheten. Som vi tidigare nämnt anser vi att det är av stor vikt att konsumentverksamheten i högre grad arbetar upp- sökande och förebyggande. Formerna för den uppsökande verksam- heten kan variera med hänsyn till förhållandena i den aktuella kommu- nen och vilka parter och instanser konsumentverksamheten vänder sig till eller samarbetar med för att få kontakt med den tänkta målgruppen. En angelägen uppgift är att samarbeta med skolor och lärare. Andra viktiga samarbetsparter kan vara konsumentombud eller liknande på arbetsplatser eller inom organisationer, fackföreningar och organisa- tioner för invandrare. För att nå konsumenterna är samarbete med andra kommunala förvaltningar angelägen, t.ex. skola, socialtjänst, miljö och fritid. Det är också viktigt att samarbeta med statliga myndigheter, t.ex. kronofogdemyndigheten, och arbetsförmedlingen, samt med barnavårdscentraler, mödravårds- centraler m.fl. Stöd och rådgivning till enskilda konsumenter omfattar t.ex. kon- sumenträtt, budgetrådgivning och annan ekonomisk rådgivning, kon- sumentsäkerhet samt förköpsinformation. Vi bedömer att ännu fler konsumenter själva kan söka fram den information som efterfrågas genom att tillgängligheten till centralt producerad informa- tion kommer att öka. Det gäller särskilt generell förköpsinformation, allmänna budgetråd, marknadsöversikter, allmän konsumenträtt och liknande. Det är dock väsentligt att konsumentverksamheten tillhanda- håller personlig vägledning till de konsumenter som av olika skäl inte har resurser eller möjligheter att själva finna informationen. Många konsumenter har också ett behov av att i dialog med en objektiv och kunnig konsumentvägledare söka sig fram till beslut i olika frågor. Reklamationshantering är en fortsatt viktig angelägenhet. Flera undersökningar har visat att lokal hantering och medling i tvister är tidsbesparande, kostnadsbesparande och väl fungerande. Större insatser från de centrala konsumentmyndigheterna bör dock göras för att ytter- ligare utveckla verksamheten. Åtgärder för att öka kunskaperna hos näringslivet om de rättsliga reglerna och inrättande av lokala reklama- tionsråd eller liknande är exempel på sådana insatser. En ökad lokal marknadsbevakning är, som tidigare nämnts, en angelägen uppgift för den kommunala konsumentverksamheten. Utöver att en bättre geografisk spridning och en mer effektiv marknadsbevak- ning uppnås, vilket i första hand är väsentligt för den centrala myndig- heten, har det visat sig att de lokala kontakterna med näringslivet i all- mänhet har en positiv effekt på marknaden i det aktuella området. Det kan röra sig om bättre prisinformation i butikerna, en högre säkerhets- nivå på de produkter och tjänster som erbjuds och en större följsamhet till marknadsföringsregler. De nämnda uppgifterna betraktar vi som grundläggande för en lokal konsumentverksamhet och de bör därför ingå i verksamheten i alla kommuner. Det finns också många andra viktiga områden inom kon- sumentpolitiken. Vi anser dock att den enskilda kommunen, med utgångspunkt från lokala förhållanden, politisk ambitionsnivå och andra omständigheter, bör ta ställning till vilket innehåll och vilken inriktning konsumentverksamheten bör ha utöver de obligatoriska upp- gifterna. I den obligatoriska verksamhet som vi här beskrivit allmänt ingår inte det stöd och bistånd som kommunen skall tillhandahålla enligt skuldsaneringslagen. Denna verksamhet är i många kommuner djupt integrerad i konsumentvägledningen, och gränsen mellan allmän hus- hållsekonomisk rådgivning och budgetrådgivning, som ingår i den traditionella konsumentpolitiken, respektive skuldrådgivning/skuld- sanering som hör närmare till skuldsaneringslagen, är flytande. En viss åtskillnad är ändå nödvändig att göra då kommunen dimensionerar sin konsumentverksamhet. Gränsen mellan vad som kan betraktas som konsumentverksamhet och annat är flytande även i andra avseenden. Exempelvis kan miljö- information, energirådgivning och varuförsörjningsfrågor i vissa kom- muner betraktas som konsumentverksamhet, medan de i andra kommu- ner anses höra till andra verksamhetsområden.