sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt centrala intressenter är de nationella målen övergripande och allmänt hållna. Det därför är svårt att göra dem operationella och upp- följningsbara. Enligt –rapporten är det ett statligt intresse att det finns väl utformade och förankrade utvecklingsstrategier på regional nivå, men varje län måste få möjlighet att själv utforma sådana strate- gier. I utvärderingen görs en jämförelse mellan miljöpolitik och regional utvecklingspolitik. Inom miljöpolitiken finns en mycket långtgående styrning med mål och regler från statsmakterna. Det regionala utveck- lingsarbetet däremot med utvecklingsstrategi och regionala utveck- lingsprojekt är inte särskilt styrt av nationella mål och regler. Här bort- ses från att de regionalpolitiska utvecklingsmedlen även används för företagsstöd och att dessa stöd är styrda från den nationella nivån på ett helt annat sätt än strategier och utvecklingsprojekt. När det gäller regi- Utvärderingen av försöksverksamheten 305 onalt utvecklingsarbete finns det således ett stort utrymme för politiska avvägningar på regional nivå. Utvecklingsinsatser inom olika sektorer och olika geografiska områden skall vägas mot varandra. Mot den bak- grunden finns det enligt utvärderingen starka motiv för att överföra uppgifterna från ett statligt regionalt organ till ett politiskt. Det statliga organet har till uppgift att verkställa beslut som fattas av statsmakterna och den demokratiska kontrollen utövas då på nationell nivå. Om varje län kan utforma sin strategi utan särskilt mycket av nationell styrning, finns skäl för att en demokratisk kontroll utövas på regional nivå. När det gäller uppföljning av det regionala utvecklingsarbetet i länet har alltså till uppgift att följa upp mål som är mycket all- mänt hållna. Enligt utvärderingen följer de tre länsstyrelserna i för- sökslänen utvecklingen i respektive län och följer fortlöpande det regi- onala utvecklingsarbetet genom deltagande i arbetsgrupper m.m. I samband därmed lämnar kontinuerligt synpunkter. Det är dock inte särskilt tydligt vilka önskemål regeringen har på i det här fallet. Erfarenheterna tyder enligt utvärderingen på att regeringen skulle behöva ge länsstyrelserna väsentligt tydligare upp- drag när det gäller uppföljningen av det regionala utvecklingsarbetet. Enligt utvärderingen är detta en förutsättning för att upp- följning på det här området skall kunna finna sina former. I intervjuerna framkommer viss tveksamhet till om med den nya ansvarsfördelningen kommer att ha tillräcklig kompetens inom regionalekonomi och näringslivsfrågor för att kunna göra mer omfattande utvärderingar av det regionala utvecklingsarbetet. I utvärderingen dras slutsatsen att den tjänsten kan behöva upphandlas från andra organ med expertis på området. Enligt länsstyrelseinstruktionen skall länsstyrelserna i försökslänen lik- som i andra län ha en näringslivsexpert. har fått behålla vissa medel för denna uppgift. Det är inte särskilt tydligt i kraven från den centrala nivån, vilka resultat skall åstadkomma med de resurser den fått behålla. I regleringsbrevet avseende läns- styrelserna finns för försökslänen endast ett verksamhetsmål inom om- rådet regionalpolitik och regional näringspolitik. Målet är följande: För länsstyrelserna i , , och gäller att de i sin regionala projektverksamhet särskilt skall beakta projekt som innebär samarbete över länsgräns. I intervjuer med regionala intressenter framstår roll på näringslivsområdet som otydlig. Vidare framhåller de centrala in- tressenterna, att länsstyrelserna i de tre försökslänen ännu inte har hittat sin nya roll i regionalpolitik och regional näringspolitik. De har svårt att hitta en struktur på arbetet. Intervjusvaren tyder för övrigt på en osäkerhet även på central nivå om vilken roll i försökslä- nen har på näringslivsområdet. Mot denna bakgrund är en slutsats i utvärderingsrapporten att läns- styrelsens roll i näringslivsfrågor behöver preciseras. Enligt tidigare nämnda förslag i rapporten skulle få en utpräglad upp- följningsroll inom näringslivsområdet. I denna uppgift ingår att fortlö- pande följa utvecklingen i länet, det regionala utvecklingsarbetet och de regionala näringspolitiska insatserna. I en del intervjuer har ifrågasatts om behöver en län- sexpert inom näringslivsområdet. Utvärderaren anser dock att det be- hövs en expert som kan företräda den näringspolitiska aspekten i det interna arbetet inom dels i ett samspel med andra sakom- råden, dels genom att förse ledningen med underlag. är statens tvärsektoriella förvaltningsmyndighet på regional nivå. Den har ett mycket brett ansvarsområde som har beröringspunkter med stora delar av samhällslivet. Här vägs olika aspekter samman till en statlig helhetsbedömning i en rad olika frågor. Med den tyngd som tillväxtfrå- gorna har, när olika samhällsinsatser skall bedömas, skulle det enligt utvärderinen vara en brist om den aspekten saknades helt i den breda tvärsektoriella kompetens som besitter. Silenstam anser i sin utvärderingsrapport också, att behöver vara företrädd på hög nivå i det näringspolitiska och regional- politiska samarbetet i länet. Här sker en mycket bred, sektorsövergri- pande samverkan mellan olika aktörer med självstyrelseorganet som sammanhållande. Ett aktuellt exempel är arbetet med tillväxtavtalet. Det skulle inte vara bra för möjligheter att fungera som statligt tvärsektoriellt organ, om inte företräddes på gans- ka hög nivå i detta arbete och höll sig väl informerad om vad som sker på det här området i länet. Om avskärmades från detta arbete, skulle det enligt utvärderingen finnas risk för att ställningstaganden inte blir tillräckligt allsidiga och tillräckligt prägla- de av en helhetssyn. Dessutom har mycket att bidra med i detta samman- hang med den kompetens har inom flera viktiga sam- hällsområden av betydelse för tillväxt och sysselsättning. Det finns be- hov av en kontaktperson på som deltar på länets arena för sektorsövergripande näringspolitiskt samarbete och som tar med sig synpunkter från andra delar av såsom miljö, jämställdhet, integration m.m. För aktörerna på denna arena blir den näringspolitiska experten en ingång i i de fall inte ledning Utvärderingen av försöksverksamheten 307 Med hänsyn till dessa omständigheter blir slutsatsen i utvärderingen att behöver en näringspolitisk expert. Arbetsmarknadspolitiken utgör en viktig del i den regionala näringspo- litiken. Genom sin koppling till den ekonomiska politiken har arbets- marknadspolitiken länge betraktats som ett statligt ansvar. Det har an- setts nödvändigt att insatserna planeras i ett nationellt perspektiv för att tillgodose behovet av arbetskraft och se till att arbetslösa får arbete. Det ställer krav på rörlighet hos arbetskraften. En väl fungerande ar- betsmarknad har ansetts kräva en nationell politik. Arbetsmarknadspolitiken tas upp i utvärderingens intervjuer. Över- lag omvittnas att det är ett gott samarbete mellan länsarbetsnämnden och självstyrelseorganet. I intervjuerna har inte framförts några önske- mål om ändrad arbetsfördelning mellan de båda organen. I några inter- vjuer har framkommit att i samband med arbetet med tillväxtavtalet har de arbetsmarknadspolitiska medlen upplevts som låsta och inte till- gängliga. har det från länsarbetsnämndshåll framhållits, att de centrala direktiven alltmera inriktats på den arbets- marknadspolitiska kärnverksamheten att skaffa fram arbetskraft och ge arbetslösa jobb. Det har minskat länsarbetsnämndens möjligheter att medverka i regionalpolitiska projekt. Inom arbetsmarknadspolitiken finns s.k. otraditionella medel. An- vändningen av dessa medel bör enligt utvärderingen närmare undersö- kas. Inom arbetsmarknadspolitiken finns mycket konkreta mål som har lagts fast av statsmakterna. Om de otraditionella medlen till en del an- vänds till olika projekt för att allmänt främja näringslivs- och syssel- sättningsutvecklingen med ungefär samma målsättning som de regio- nala utvecklingsmedlen och inte för att uppfylla de nationella arbets- marknadspolitiska målen, bör det utredas om denna del kan överföras från länsarbetsnämnden till självstyrelseorganet. Det har inte i intervjuerna framförts några önskemål om att ändra samspelet och relationen mellan och länsarbetsnämnden. Inga röster har höjts för att inordna länsarbetsnämnden i , framhålls i rapporten. Enligt utvärderingsrapporten är berörda aktörer i huvudsak nöjda med hur arbetet med den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen fungerar i det pågående försöket. De regionala intressenterna är positi- va till hur fungerar i sin nya roll. Länsstyrelserollen har i alla tre länen blivit ganska tydlig liksom ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganet. Självstyrelseorganet har tagit över frågor om investeringsplanering och har ansvar för miljö- och planfrågor, frågor om katastrofberedskap m.m. Det framkommer heller inte några erinringar mot försöksmodellen bland de centrala intressenterna. I utvärderingen dras slutsatsen att nu- varande roll- och uppgiftsfördelning fungerar bra på kommunika- tionsområdet. fick behålla kommunikationsexperten, trots att ansvaret för investeringsplaneringen överfördes till självstyrel- seorganet. Med detta följer en viss risk för dubbelarbete. Behovet av en expert betonas av flera intervjuade, medan andra tycker expertens roll är oklar efter överföringen av planeringsansvaret till självstyrelseorga- net. Expertens roll varierar mellan länen. Enligt utvärderingen kan det finnas skäl att behålla en expert/- kontaktperson i kommunikationsplanering inom , åtmins- tone i län med stor infrastrukturproblematik. Experten/kontaktpersonen kan fungera som en brygga mellan den tvärsektoriella myndigheten och dess många olika enheter å ena sidan och aktörerna inom kommunikationsområdet å den andra. I kommunikationsfrågor har liksom självstyrelseorganet ett tydligt mandat. Inom utbildningsområdet är situationen helt annor- lunda. På detta område har den regionala nivån en mycket blygsam roll i . Utbildningsfrågor tas inte upp i riksdagsbeslutet om försöks- verksamheten. Kommunikationer och utbildning anses ofta vara de samhällsområ- den som har störst betydelse för den regionala utvecklingen. Länssty- relserna har i olika grad samverkat med i första hand universitet och högskolor inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet. I försöket får denna uppgift anses ha övergått till självstyrelseorganet, enligt ut- värderingsrapporten. Av intervjuerna framgår att så är fallet i Utvärderingen av försöksverksamheten 309 Där har självstyrelseorganet ett utvecklat samarbete med högskolan och rollfördelningen gentemot är tydlig. Rapporten ger inte någon klar bild av ansvarsfördelningen i de andra två länen. Ut- bildningsfrågorna får dock stort utrymme i de regionala utvecklings- programmen i alla tre länen. I utvärderingsrapporten framhålls, att om skulle ha kontakten med universitet och högskolor i regionala utvecklingsfrågor med hänvisning till att de är statliga organ, skulle ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganet bli oklar. 6.6.4Miljö och hållbar samhällsplanering Det finns klara beröringspunkter mellan fysisk samhällsplanering och regionalt utvecklingsarbete. Med EU:s gemenskapsinitiativ Interreg har det skapats möjligheter för regioner och lokala organ att delta i gräns- överskridande samverkansprojekt mellan fysisk planering och regional utveckling. För del har samarbete påbörjats inom dels Nord- sjöområdet dels . EU stimulerar till ett ökat samspel mellan regionala utvecklings- strategier och fysisk samhällsplanering. EU:s regeringar har godkänt ESDP (European Spatial Development Perspective) som ett referens- dokument för samhällsplaneringen inom EU. ESDP innebär ett vidgat planeringsperspektiv med krav på ökad dialog mellan stat och kommun och mellan alla aktörer som sysslar med fysisk planering, miljö, regio- nalt utvecklingsarbete och kommunikationer. Enligt centrala intres- senter kan samverkan i linje med tankegångarna i ESDP bli en förnyel- sekraft i den kommunala översiktsplaneringen. Som framgår av utvärderingsrapporten har självstyrelseorganen i och inte tagit upp frågor inom fysisk sam- hällsplanering. däremot har en förvaltning Planering och Miljö som har resurser för fysisk samhällsplanering, kommuni- kationsplanering och miljö. genomför en planeringsdia- log med kommunerna med sikte på att de regionala frågorna skall upp- märksammas i ett tidigt skede i kommunernas översiktsplanering. Dia- logen handlar om översiktsplanering, markanvändnings-, bebyggelse- och miljöfrågor som berör mer än en kommun. Den är ett led i arbetet med att finna gemensamma strategier för utveckling i linje med tankegångarna i ESDP. Enligt centrala intressenter är effekterna av arbete inom området fysisk samhällsplanering än så länge begränsade. Det anses dock möjligt att det kommer att bli förändringar framöver. Inter- vjuerna med regionala intressenter antyder att arbetsfördelningen mel- lan och inte är helt klar för utomstående. I Silenstams utvärdering framhålls att roll som samordna- re av statliga intressen är tydlig. finns det en stor potential för ökad samverkan inom den politiska sfären i ett län, eftersom plan- frågorna är en angelägenhet och behovet av ökad samverkan över kommungränser inom samhällsplaneringen är mycket stort. Därför behöver nya former för samarbete utvecklas. Det sker lämpligen suc- cessivt i en process utan att samarbetet formaliseras alltför mycket. I en sådan process kan ansvarsfördelningen gentemot i någon mån bli otydlig, eftersom har ansvar för att stödja mellan- kommunalt samarbete. Riksdagsbeslutet om försöksverksamheten innebär ingen förändring i uppgifter på miljöområdet. Även självstyrelseorganet är engagerat i miljöfrågor, eftersom dessa frågor spelar stor roll i den re- gionala utvecklingsstrategin. De centrala intressenterna understryker mycket kraftigt vikten av att integrera miljöaspekterna i det regionala utvecklingsarbetet. Självsty- relseorganet ses som en mycket viktig aktör på miljöområdet. understryker de intervjuade på den centrala nivån att upp- giften att regionalisera de nationella miljömålen åligger . Det innebär att det är som har samordningsuppgiften i länet när det gäller övergripande miljöstrategiarbete. Det skulle bli dubbelarbete om två länsövergripande miljöstrategiarbeten pågick pa- rallellt, ett under ledning av och ett annat under ledning av självstyrelseorganet. De intervjuade understryker i stället vikten av ett nära samarbete mellan de båda organen. Det anses angeläget att de i varje försökslän tillsammans utvecklar bästa möjliga samverkansformer sinsemellan. Det miljöstrategiska arbetet är nära kopplat till de nationella mil- jökvalitetsmålen och till uppföljningen, miljöövervakningen och kun- skapsinsamlingen. Efter beslutet om kommer det att bli allt närmare koppling mellan miljömål och lagtillämpning. Därför anser de intervjuade att det statliga länsorganet måste vara sammanhållande i det miljöstrategiska arbetet. Utvärderingen av försöksverksamheten 311 betonar de vikten av att självstyrelseorganet, såsom sam- ordningsansvarig för det regionala utvecklingsarbetet, blir så delaktigt som möjligt i miljöstrategiarbetet. Självstyrelseorganet skall omsätta miljökraven på sina områden. Det behöver ha tillräckligt med kompe- tens och resurser för att kunna väga in miljöaspekter i alla planer och beslut. Vidare kan självstyrelseorganet medverka till att få gehör för miljöfrågor i länet. Det kan påverka attityder och få människor att för- stå betydelsen av en hållbar utveckling. Därför är självstyrelseorganets engagemang i miljöfrågor mycket viktigt. De intervjuade på central nivå hoppas på att organet skall bidra till ökad förankring av miljöfrå- gorna i den politiska sfären i länet. De regionala intressenternas synpunkter varierar mellan länen. I län anses ansvarsfördelningen mellan och själv- styrelseorganet vara tydlig. Självstyrelseorganet har begränsade resur- ser i miljöfrågor. Det är som svarar för kompetensen på regional nivå och den tas tillvara i ett samspel mellan de båda organen. I är enligt intervjuerna ansvarsfördelningen mellan självsty- relseorgan och länsstyrelse ännu inte klarlagd. En del av de intervjuade talar om tendenser till revirbevakning. har en särskild miljönämnd och, som tidigare nämnts, en förvaltning för planering och miljö. I uppgifterna ingår att genomföra den ovan nämnda planerings- dialogen med kommunerna, att utveckla och samordna regionala miljö- frågor och att medverka i utvecklingen av natur- och landskap- svård. Ambitionen är att inspirera kommuner och näringsliv att verka för god miljö och ekologisk omställning. kommer att delta i arbete med att regionalisera de nationella miljö- målen och har möjlighet att få miljömålen förankrade i en demokratisk process. I har självstyrelseorganet verkat under mycket än i . En del av de intervjuade pekar på att det finns en otydlighet i ansvarsfördelningen även här, men gränsdragningsfrågorna har ännu inte uppmärksammats lika mycket som i . Västra Göta- landsregionen har miljönämnd och miljösekretariat. I uppgifterna ingår att utveckla mål och strategier för miljöarbetet, stödja initiativ och sprida information om miljöfrågor och bedriva internationellt miljöar- bete. leder ett samarbetsprojekt i miljöfrågor mellan regionen, och kommunerna kallat Miljösamverkan . Projektet syftar till att effektivisera miljö- och hälso- skyddsarbetet i länet. Projektet arbetar bl.a. med informations- och till- synskampanjer och sprider kännedom om lokala initiativ. Silenstam anser i sin utvärdering att det är för tidigt att dra slutsat- ser om hur självstyrelseorganets engagemang i miljöfrågor kommer att inverka på länsstyrelserollen. har inte länsstyrelserollen föränd- En lämplig arbetsfördelning mellan de båda organen måste suc- cessivt utkristalliseras. Enligt utvärderingen finns det inte nu anledning göra några förändringar i ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och självstyrelseorgan. Ytterligare erfarenheter av försöksverksamheten bör avvaktas. Tills vidare bör de båda organen själva kunna finna former för hur de tillsammans på bästa sätt skall stödja miljöarbetet i länet. Självsty- relseorganet kan medverka med politiska processer, politiskt engage- mang och politisk förankring. Den politiska sfärens engagemang är viktigt för att skapa gehör och engagemang hos människor för miljö- frågor. I kulturmiljöfrågor kvarstår den tidigare arbetsfördelningen mellan länsstyrelse och landsting utan ändringar. Intressenterna är således va- na vid ansvarsfördelningen. Centrala intressenter framhåller det ange- lägna i en nära tvärsektoriell samverkan mellan kulturmiljö, naturvård, fysisk planering och lantbruk. Det är sakområden som finns samlade i . Från central nivå framhåller man också den starka kopplingen mellan myndighetsutövningen och de statliga medlen inom kulturmiljöområdet. Enligt utvärderingen finns det inte skäl att ändra ansvarsfördelningen på detta område. Arbetet med lantbruksfrågor i domineras av ärende- handläggning och kontroller i samband med EU–stödet till jordbruket. Det finns ett stort samverkansbehov mellan miljövård och lantbruk. Enligt utvärderingen finns inte skäl att ändra ansvarsfördelningen på lantbruksområdet. I avsnitt 5.4 har landshövdingens roll beskrivits. Landshövdingen är chef för , men traditionellt har rollen inneburit något ut- över uppgiften att vara myndighetschef. ger befattningshavaren en särskild position. I utvärderingsrapporten analyseras i vilken utsträckning landshöv- dingerollen har förändrats under försöket. Enligt landshövdingarna själva har den inte förändrats särskilt mycket. De tre landshövdingarna beskriver enligt rapporten landshövdinge- uppdraget ganska likartat. I grova drag kan deras arbete delas in i tre delar: 1)Chefskapet för 2)Landshövdingeuppdraget i vilket ingår dels den representativa rollen dels att främja länets utveckling genom att initiera och samordna insatser Utvärderingen av försöksverksamheten 313 3) Centrala uppdrag Landshövdingarna understryker sambandet mellan den representativa rollen och möjligheterna att göra utvecklingsfrämjande insatser för lä- net. I de representativa sammanhangen knyts kontakter som är värde- fulla i länsutvecklingsarbetet. Som myndighetschef är landshövdingen berörd av överföringen av uppgifter till självstyrelseorganet. Landshövdingarna anser dock inte att de själva är särskilt starkt berörda av denna förändring. De tre landshövdingarna anger miljöfrågor, jordbruksfrågor och rättsfrågor som viktiga delar i verksamhet. Landshöv- dingen i nämner även den regionala näringspolitiken. Landshövdingarna betonar också att tvärsektoriella uppgifter ligger väl till för . I har de regionalpolitiska utvecklingsmedlen inte spelat sär- skilt stor roll, eftersom verksamheten har så liten omfattning i detta län. Infrastrukturen har enligt landshövdingen en helt annan betydelse och här spelar fortfarande en viktig roll genom sin uppgift i plan- och miljöfrågor m.m. uppgift är att lösa upp knu- tar och bana väg för infrastrukturinvesteringar som ligger i linje med kraven på en hållbar utveckling. Vidare är lantbruket en viktig näring i . I län framhåller landshövdingen att har ansvar för de i detta län mycket viktiga frågorna om areella näringar, natur- och kulturmiljö. Bland annat har hon engagerat sig för att få med södra odlingslandskap på . Hon har stimulerat tvär- sektoriellt projektarbete i samverkan med andra aktörer, även interna- . I engagerar sig landshövdingen starkt i ett antal stora utvecklingsprojekt av näringspolitisk karaktär. Projekten innebär ett fullföljande av den inriktning som drogs upp före försöket. Sats- ningarna sker i samverkan med . Projekten får genom landshövdingens engagemang stor uppmärksamhet. När det gäller insatserna i samband med krisen i hade landshöv- dingen en ledande roll. I arbetet med utvecklingsprogram och tillväxtavtal har de tre lands- hövdingarna haft en låg profil. Däremot har de aktivt medverkat i en- skilda utvecklingsprojekt och insatser av olika slag för att främja länets utveckling. Det finns här en skillnad mellan landshövdingarna i och å ena sidan och landshövdingen i å den andra. Projekten och insatserna i och län ligger enligt utvärderingen väl i linje med den nya regionala ansvarsfördelningen, medan insatserna i görs utifrån den samverkansmodell som tillämpas i detta län och som innebär en mindre tydlig ansvarsupp- delning mellan och självstyrelseorganet. Landshövdingen är ordförande i länsarbetsnämndens styrelse och i två av de berörda länen även i styrelse. De intervjuade i och anser att landshövdingerollen har förändrats. Skälet är att självstyrelseorganet nu har den ledande rollen i det regionala utvecklingsarbetet. Det är regionorganet och inte längre landshövdingen som samlar länets aktörer kring en gemensam inriktning och strategi, säger man. Man säger också att regionorganet tagit över rollen som länets företrädare i flera sammanhang. Det bör betonas att de som intervjuats på ett eller annat sätt själva är involverade i det regionala utvecklingsarbetet. De tror inte att allmän- hetens uppfattning om landshövdingerollen har förändrats. De säger också att landshövdingen även i fortsättningen kommer att vara en tung aktör, en viktig spelare på arenan. I har försöket pågått hälften så som i Kal- mar och och under delvis andra förutsättningar genom den sam- verkansmodell som tillämpas i detta län. Där är den vanliga uppfatt- ningen bland de intervjuade att landshövdingerollen inte har förändrats särskilt mycket. Några säger att landshövdingerollen har förändrats formellt men inte reellt. Landshövdingen anses ha en tung roll i nä- ringslivsfrågor och regionala utvecklingsfrågor i länet. I de tre länen framhåller många av de intervjuade att landshöv- dingeämbetet utgör en tillgång när det gäller att främja länets utveck- ling. De konkreta insatserna från landshövdingens sida omnämns posi- tivt.