sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Man för- ordar en ordning med en huvudansvarig aktör för information och stati- stik om EU:s upphandlingssystem och vill att Regeringen klargör vilken instans som skall ha detta ansvar. på rättsområdet avlämnade ett delbetänkande, Utvecklingssamarbete på rättsområdet – ( SOU 1998:86). Kommittén har som utgångspunkter för sina förslag att rättsväsendets insatser i utvecklingssamarbetet skall öka och i första hand inriktas på de baltiska staterna. Vissa insatser kan ock- så göras i , och . Insatserna skall vara sam- manhållna och bilda en helhet genom en tydlig ram för insatserna och en politisk förankring såväl i som i respektive samarbetsland. Det långsiktiga målet är att bygga upp ett reguljärt grannlandssamarbete med länderna i . Engagemanget i EU:s Phare-program skall öka. Utredningen konstaterar att det krävs en bättre politisk förankring av utvecklingssamarbetet på rättsområdet och ett nytt sätt att arbeta inom rättsväsendets myndigheter. Utvecklingssamarbetet måste inom myndig- heterna bättre integreras i den ordinarie verksamheten. De inblandade myndigheterna måste också finna bättre former för samarbete och sam- ordning. Utredningen föreslår att en informell styrgrupp inrättas för utveck- lingssamarbetet inom rättsväsendet för programperioden –2001. Styrgruppen skall bl.a. delta i beredningsarbetet inför de bilaterala över- enskommelserna på regeringsnivå, ansvara för att överenskommelserna uppfylls och bedöma projektförslag. Den skall också främja kompetens- uppbyggnad på området och öka det svenska engagemanget i Phare- projekt i samarbetsländerna. (För en mer utömmande redovisning, se bilaga 2.) Utvecklingssamarbetet i övriga delar av världen, främst koncentrerat till ett tiotal samarbetsländer i , och Syd- , tas upp i kommitténs slutbetänkande, Utvecklingssamarbete på rättsområdet (SOU 1999:32). Man hänvisar t ill att regeringen i skrivel- ser till har uttalat att demokrati och mänskliga rättigheter skall bli ett mer centralt, tydligt och genomgående inslag i det svenska utveck- lingssamarbetet. skall mer resurser satsas på att utveckla samarbetet med samarbetsländernas statliga institutioner. Kommittén menar att det är nödvändigt att utveckla den strategiska analysen av hur insatserna på rättsområdet bör sättas in och föreslår att Sida, som ett steg i en sådan strategiutveckling, tar initiativ till en dis- kussion med de aktörer som är engagerade i det svenska utvecklings- samarbetet på rättsområdet. Det föreslås också att man från svensk sida tar initiativ till en diskussion specifikt inriktad på rättsområdet med de programländer, som bedöms ha intresse av detta. Kommittén menar att arbetsformerna för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet behöver förändras. Alla inblandade måste inse att det finns ett stort ömsesidigt behov av varandras kompetens. Man föreslår att Sida knyter till sig ett expertråd för att i organiserad form diskutera hur den svenska strategin och de svenska insatserna skall kunna vidareut- vecklas och genomföras. Det påpekas också att det, för att verksamheten skall kunna utvecklas, krävs att berörda svenska myndigheter ökar sin kompetens även för analys, planering och uppföljning. När det gäller det samlade svenska utvecklingssamarbetet på rätts- området, såväl i som i utvecklingsländerna i syd, menar kommittén att det krävs betydande volymökningar under de kom- mande åren. Den svenska resursbasen måste utvecklas och utökas. Kommittén bedömer att rättsväsendets myndigheter, under förutsättning att de får möjligheter till planering och förberedelser samt att de erhåller full kostnadstäckning för sitt arbete, kommer att klara en fördubbling av insatserna . Man föreslår att utbildningsinsat- ser görs och att traineesystem utvecklas. 2Motiven för export av förvaltningskunnande Utredningen skall i det följande diskutera motiven bakom exporten av svenskt förvaltningskunnande. Bilden är inte alldeles enkel. Det finns en rad olika motiv som man kan peka på. De är dessutom delvis sam- manvävda. Att tydligt skilja ekonomiska motiv från utrikespolitiska eller biståndspolitiska är inte alltid möjligt. Motivbilden varierar dessutom beroende på i första hand vilket land eller område exporten är riktad till. Det är inte sammanfallande motiv bakom exempelvis förvaltningsbistånd till ett land i och ett twinningprojekt riktat till ett av EU:s kandidatländer. Motivbilden i biståndet utvecklas också över tiden beroende på förändringar i omvärlden, som har inneburit nya möjligheter för och krav på den svenska exporten av förvaltningskunnande. Den snabbt ökande ömsesidiga påverkan mellan olika delar av värl- den – det som brukar benämnas globalisering – innebär en successiv förändring av villkoren i olika delar av det svenska samhällslivet. Eko- nomiskt har vi blivit alltmer beroende av vad som sker utomlands, främst inom – via vårt EU-medlemskap, men också inom andra delar av världen. Den ökande världshandeln och den tillta- gande internationaliseringen av ägandet i näringslivet är faktorer, som bidrar till att vi i ökande grad påverkas av vad som händer utanför våra gränser, och till att vårt eget agerande får effekter internationellt. Påverkan sker snabbare och genomslaget blir starkare . Den tekniska utvecklingen innebär dramatiskt ökade möjligheter till utbyte av information och kommunikation i andra former över nations- gränser och mellan sinsemellan avlägsna delar av världen. Möjligheterna att resa, studera och arbeta utomlands förbättras. Det är uppenbart att den svenska statsförvaltningen har ett helt annat behov av internationella kontakter och avsätter betydligt mer resurser för internationellt arbete än som var fallet vid början av 1990- talet. Enligt utredningens uppfattning kommer den utvecklingen att fortsätta. och dess anställda har ett stort intresse av att föra ut sina förvaltningsidéer och bygga upp kontakter med statsför- 36 Motiven för export av förvaltningskunnande SOU 2000:27 valtningar i andra länder. Detta ser utredningen som ett viktigt motiv för en utveckling av exporten av statligt förvaltningskunnande. Man kan också se mer renodlat utrikespolitiska motiv för export av förvaltningskunnande. Dessa lyfts fram i proposition 1997/98:70 Att utveckla ett grannlandssamarbete. Det talas där om att förebygga kon- flikter inte minst i närområdet, att skydda miljön även från gränsöver- skridande hot och att vidga den svenska hemmamarknaden. Utveck- lingssamarbetet skall bl.a. inriktas på att underlätta den förestående EU- utvidgningen och särskilt bidra till att , , och blir medlemmar i samt att integrera och närmare i europeiska samarbetsstrukturer. Det är uppenbart att kan spela en viktig roll i ett grann- landssamarbete med dessa syften. Den svenska förvaltningen är i ett internationellt perspektiv effektiv och väl fungerande. Myndigheterna har färska erfarenheter av de krav som ett inträde i EU ställer på den statliga förvaltningen i form av ökade resurser för samarbete med andra länder, anpassningar av regelverk, förändrad kompetens för personal etc. De utrikespolitiska motiven för ett bredare engagemang från för- valtningen i form av export av förvaltningskunnande har enligt utred- ningens uppfattning stärkts t ill följd av medlemskap i . Utredningen menar att det finns mycket starka skäl för statsför- valtningen att etablera eller intensifiera utbytet med motsvarande institutioner i de länder som kommer att bli medlemmar av EU. finns goda möjligheter att via export av förvaltningstjänster bygga upp ett organiserat samarbete och knyta personkontakter på olika nivåer i kandidatländernas förvaltningar. Möjligheterna till ett framtida samarbete – inom EU – med dessa länder kan därigenom påtagligt för- bättras. Eftersom exporten av statligt förvaltningskunnande i mycket stor utsträckning utgör en del i det svenska utvecklingssamarbetet väger de biståndspolitiska motiven tungt. Det övergripande målet för utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. har, utifrån detta övergripande mål, fastställt sex delmål. –ekonomisk och politisk självständighet –ekonomisk och social utjämning –framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön –jämställdhet mellan kvinnor och män Motiven för export av förvaltningskunnande 37 har regeringen i ett antal skrivelser till markerat att demokrati och mänskliga rättigheter i ökad utsträckning skall betonas i utvecklingssamarbetet. Här avses skrivelserna om hållbar utveckling (skr. 1996/97:2), fattigdomsbekämpning (skr. 1996/97:169), demokrati och mänskliga rättigheter (skr. 1997/98:76), mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89), och om en förnyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122). I regeringens skrivelser och i riksdagsbehandlingen betonas sambanden mellan demokratisk, ekonomisk och social utveckling. Tydliga regelverk och sam- hällsinstitutioner som på ett rättvist och effektivt sätt kan säkerställa att reglerna tillämpas är inte endast en förutsättning för en demokratisk samhällsutveckling. De spelar också en avgörande roll för den ekono- miska utvecklingen. Tillkallandet av på rättsområdet är ett uttryck för regeringens ambitioner att utveckla rättsväsendets del av exporten av förvaltningstjänster. Kommittén föreslår i sina betänkanden olika åtgärder för att utöka den svenska exporten av kun- nande inom rättsområdet. Vissa av förslagen har redan lett till åtgärder från regeringens sida. De möjliga insatserna för att utveckla regelverk och institutioner är emellertid inte begränsade till rättsområdet i snäv mening. För att ett samhälle skall kunna fungera krävs exempelvis skattesystem och insti- tutioner på skatteområdet som säkerställer att samhället kan finansiera sina åtaganden. Det behövs underlag för politiska och affärsmässiga beslut och demokratisk debatt i form av statistik inom olika områden. Det finns behov av institutioner som övervakar utvecklingen inom exempelvis miljöområdet och hälsovården och att marknadsaktörerna följer gällande regelverk. Det behövs en organisation för att följa upp och revidera verksamheten i förvaltningens olika delar. Detta är endast exempel på institutioner som är nödvändiga inslag i förvaltningen i ett fungerande, utvecklat samhälle. Uppbyggnaden av regelsystemen och den statliga förvaltningen spelar en avgörande roll för den demokratiska, ekonomiska och sociala utvecklingen i de länder där bedriver utvecklingssamarbete. Förvaltningen i dessa länder har, enligt utredningens uppfattning, mycket att vinna på ett samarbete med motsvarande delar av den svenska statsförvaltningen. Ett sådant samarbete kan eventuellt kompletteras med andra typer av konsultinsatser. Ett av de motiv som brukar anföras för en ökning av den statliga tjänsteexporten är det ekonomiska – den kan ge ett bidrag till förbättring av bytesbalansen. I proposition 1980/81:171 om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. sägs emellertid att den statliga tjänsteexporten aldrig i sig kan bli en betydande del av svensk export. 38 Motiven för export av förvaltningskunnande Däremot kan den via indirekta effekter inverka positivt på andra delar av den svenska exporten. Den statliga tjänsteexportens direkta effekter på den svenska eko- nomin väger alltså lätt som motiv för ökad export av förvaltningskun- nande. Man kan också konstatera att statliga myndigheter endast i undantagsfall har som en uttalad uppgift att bedriva exportverksamhet i vinstsyfte. Utredningen har utgått från att den eftersträvade ökningen av förvaltningsexporten skall uppnås utan förändringar i det avseendet. Att det däremot kan finnas indirekta effekter gäller också om den del av tjänsteexporten, som utgörs av statliga förvaltningstjänster. Utvidgade kontakter mellan de statliga förvaltningarna i och andra länder, som leder till ömsesidigt ökade kunskaper om synsätt, regelsystem och samhällsförhållanden, kan lägga grunden för förbättrade affärsrelationer. Det har varit fallet vad gäller kontakter inom ramen för biståndet, och det gäller rimligen även för export av förvalt- ningskunnande – inte minst i samband med affärer som kräver politiska ställningstaganden. Ytterligare en grupp motiv för förvaltningsexport kan betecknas som förvaltningspolitiska. För den svenska statsförvaltningen har utvecklingen , som tidigare påpekats, inneburit påtagligt förändrade villkor. Globali- seringen för med sig successivt ökade behov av kunskap om vad som händer internationellt och kontakter med andra länders förvaltningar. och inträdet i EU innebar att statsförvaltningen ställdes inför helt nya krav. Man skulle anpassa delar av regelverken och deras tillämpning till EU:s regelsystem. Man skulle också delta i arbetet med utvecklingen av EU:s gemensamma förvaltning – i rådsor- ganen och kommissionen. Det har krävt stora resurser för kompetens- uppbyggnad och för deltagande i olika arbetsgr upper och EU-organ liksom för nödvändiga kontakter med företrädare för de statliga för- valtningarna i andra medlemsländer. Vid sidan av det organiserade samarbetet måste nätverk byggas upp för att hämta in information, dis- kutera alternativ och föra fram svenska ståndpunkter. Där återstår mycket att göra. Det är bl.a. mot bakgrund av dessa nya krav på statsförvaltningen man skall se de förvaltningspolitiska motiven för en ökad export av förvaltningskunnande. Exportverksamheten kan bidra till att de svenska myndigheterna fungerar mer effektivt i det internationella samman- hanget. Den kan också mer allmänt medverka till en höjning av kom- petensnivån i statsförvaltningen. Vid de kontakter utredningen haft med myndigheter med erfarenheter av förvaltningsexport har flera sådana skäl förts fram. Motiven för export av förvaltningskunnande 39 I kontakterna med företrädare för den statliga förvaltningen i andra tvingas man att pedagogiskt redovisa uppbyggnaden av och arbetssätten inom den egna verksamheten. Detta, i kombination med de impulser man kan få vid mötet med andra värderingar och synsätt, kan ge ett nytt perspektiv på arbetet i den egna myndigheten och fördjupade insikter i de synsätt som ligger till grund för organisationen av och arbetssätten inom den svenska statsförvaltningen. Den personal, som deltar i arbetet med förvaltningsexport, utvecklar också sin kompetens i andra avseenden. De får erfarenhet av att utnyttja ett främmande språk som arbetsspråk och vana vid att utveckla personliga kontakter i främmande miljöer. Kompetens av det slaget blir allt mer värdefull i den svenska statsförvaltningen i takt med att inter- nationaliseringen tilltar och EU-kontakterna ökar. Det finns också, som tidigare nämnts, ett tydligt svenskt intresse av att etablera nära person- kontakter mellan vår statsförvaltning och förvaltningen i dagens och morgondagens EU-länder. Flera av de svenska myndigheter, som har erfarenhet av förvalt- ningsexport, ser denna verksamhet som ett medel att dra till sig och behålla arbetskraft av hög kvalitet. Möjligheten att via förvaltnings- exporten erbjuda personalen intressanta och stimulerande erfarenheter och på det sättet öka förmågan att konkurrera om arbetskraft framhålls av flera myndigheter som ett starkt motiv för att bedriva verksamheten. En framgångsrik förvaltningsexport kan också bidra till ökad självkänsla i organisationen och därmed öka personalens arbetsglädje och motivation. Det finns även i myndigheternas perspektiv argument mot ett enga- gemang. I Kapitel 7 redovisas myndigheternas uppfattningar om de positiva och negativa effekter som förvaltningsexporten har för myn- digheternas ordinarie verksamhet. Det är uppenbart att de olika motiv för export av statligt förvalt- ningskunnande, som här har redovisats, delvis hänger samman inbördes. De biståndspolitiska motiven har en nära koppling till vad som här benämnts utrikespolitiska motiv. De senare är till vissa delar besläktade med ekonomiska motiv. Det är – bl.a. av det skälet – inte alltid lätt att klargöra motivbilden bakom olika projekt inom området export av statligt förvaltningskun- nande. Ändå kan man konstatera att de motiv, som har redovisats i det föregående, har olika tyngd i skilda typer av exportprojekt. Eftersom finansiering via biståndsmedel förekommer i en klart övervägande andel av fallen kan man dra slutsatsen att de biståndspolitiska motiven väger tungt. Av regeringens uttalanden och initiativ framgår att utrikespolitiska motiv – knutna till EU-utvidgningen och till 40 Motiven för export av förvaltningskunnande SOU 2000:27 önskemål om ett utbyggt grannlandssamarbete – har fått en ökad bety- delse. Om vi delar in den svenska exporten av förvaltningskunnande efter mottagare i de fyra grupper, som diskuteras i Kapitel 3, finner vi att tyngdpunkten vad gäller motiv varierar mellan de olika gr upperna. Tidsperspektiven är också skilda, de planerade insatsernas varaktighet är inte densamma och de förväntade effekterna ligger olika långt fram i tiden. De projekt, som riktas till EU:s kandidatländer, motiveras i hög grad av önskvärdheten av att från svensk sida bidra till att utvidgningen kan genomföras med minsta möjliga påfrestningar för EU som helhet och det svenska intresset av goda relationer till de blivande medlemsstaterna. Här kan man också se ett uppenbart intresse av att redan nu b ygga upp nätverken mellan de statliga förvaltningarna i de aktuella länderna med tanke på framtida möjlig samverkan inom EU. När det gäller projekten i kandidatländerna rör det sig om ett jämförelsevis kort tidsperspektiv, eftersom de hänger samman med den förväntade tidpunkten för ländernas inträde i EU. Vad gäller projekt i grannländerna kan man tydligt se de säkerhets- politiska motiven för utbyggda kontakter. Här finns också tydliga eko- nomiska skäl att öka kontakterna mellan förvaltningarna för att via indirekta effekter bidra till att lägga grunden för utvecklade affärsför- bindelser. När det gäller just grannländerna kan också förvaltnings- projekt särskilt motiveras av önskan om att via ett utbyggt myndig- hetssamarbete över gränserna på ett effektivt sätt nå de egna verksam- hetsmålen. Exempel kan vara samarbete inom polis- och tullområdena eller inom miljö- och smittskydd. Projekt i de fattigaste länderna är självfallet främst motiverade av renodlat biståndspolitiska överväganden. Det är fråga om länder som, eftersom de är geografiskt avlägsna, inte är de som ligger närmast till hands för ett framtida nära samarbete på förvaltnings- eller affärsom- rådet. Det är också ekonomiskt svaga länder, och de ekonomiska moti- ven för svenska insatser är relativt svaga eller åtminstone mycket lång- siktiga. Den fjärde gruppen mottagare av svensk export av förvaltningskun- nande utgörs av de länder, som själva betalar för projekten. Som fram- går av Kapitel 3 är den svenska exporten av förvaltningskunnande till denna typ av länder utomordentligt liten. Kontakterna inom förvalt- ningsområdet med dessa länder har i allt väsentligt karaktären av ömse- sidigt utbyte av information och gemensamma projekt. 3 Den svenska förvaltningsexporten I kapitlet beskrivs den nuvarande svenska förvaltningsexporten. De olika exportörerna presenteras översiktligt. För de olika exportörerna redovisas på vilket sätt exportprojekten finansieras. (En mer utförlig presentation av finansiärerna återfinns i kapitel 4.) Omfattningen av den svenska exporten av förvaltningskunnande och typ av tjänster diskuteras. Importörer, konkurrensförhållanden och samverkan mellan olika aktörer beskrivs. Vidare redogörs för hur myndigheterna organiserat sin exportverksamhet och de anställningsvillkor, som gäller för den utlandsstationerade personalen. En grupp myndigheter, affärsverk och statliga bolag har särskilda exportbolag som hanterar den internationella uppdragsverksamheten. Till myndigheterna hör () med Swedsurvey, () med och med SweRoad. De affärsverk och statliga bolag som exporterar förvaltningskunnande organiserat med exportbolag är Luft- fartsverket (LFV) med Swedavia, SJ med SwedeRail, med Swedepower och med Swedtel. Nedanstående tabell är avsedd att ge en grov bild av hur stor om- sättning som de statligt ägda exportbolagen svarar för. Det bör observe- ras att uppgifterna är mycket osäkra. Främst beror osäkerheten på att det är svårt att avgöra hur stor del av bolagens tjänsteexport, som faller inom ramen för utredningens definition av export av förvaltningskun- nande. För Swedtel, som i sin samlade tjänsteexport har en betydligt större omsättning, har endast en grov uppskattning gjorts. 42 Den svenska förvaltningsexporten De statliga exportbolagens omsättning i förvaltningsexpor- ten, 1996–1998. Uppskattad årlig omsättning (mkr) Swedesurvey (LMV) Swedtel ()1 Swedavia (LFV) SwedeRail (SJ och ) 1) Omsättning av förvaltningsexport är i dessa fall uppskattningar av företrädare för respektive bolag. () har bedrivit exportverksamhet , först inom en enhet inom och genom det statliga bolaget . Sedan bolaget bildades har verksamheten fördubblats och uppgick omsättningen t ill ca . Swedsurvey skall enligt sin bolagsordning bedriva verksamhet utomlands inom fastighetsområdet, mätnings- och kartläggningsområdet samt annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget skall därvid i första hand utnyttja resurser från det statliga Lantmäteriet och . LMV:s generaldirektör är ordförande i . I LMV:s gemensamma koncernfunktioner finns en internationell enhet, som bl.a. ansvarar för att bemanna projekt, hålla de löpande kontakterna med Swedesurvey och även i övrigt underlätta tjänsteexporten. Inom de tre divisionerna finns kontaktpersoner för tjänsteexporten. Inom Metria, som är den division som utför tekniska uppdrag, finns en mindre grupp med ansvar för offertarbete och projektstyrning av utlandsuppdragen. Det finns ett avtal om tillhandahållande av resurser mellan LMV och Swedesurvey. LMV säljer persontid – enligt en överenskommen persontaxa – och andra resurser till Swedesurvey för alla kortare insat- ser. De anställda inom , som medverkar i tjänsteexporten, är då fortfarande anställda inom och lånas ut till Swedesurvey för att fullgöra kontrakterade uppgifter. Personer med längre stationeringar utomlands () beviljas tjänstledighet i LMV och kontrakts- anställs i Swedesurvey. Verksamheten omfattar institutionellt samarbete, produktionsuppdrag och utbildning inom Lantmäteriets kompetensområde. En mindre del är tjänster som inte kan definieras som export av förvaltningskunnande, t.ex. rena produktionsuppdrag vilket dock inte ändrar på förhållandet att LMV/Swedsurvey är den största svenska exportören av SOU 2000:27 Den svenska förvaltningsexporten 43 bedrev man uppdragsverksamhet i drygt 30 länder i , , , och . Sida är den största finansiären med nära två tredjedelar av omsätt- ningen. EU och har tillsammans finansierat drygt en fjärdedel av bolagets omsättning. Viss direktfinansiering från mottagarna själva förekommer men detta är i huvudsak för rena produktionsuppdrag som inte kan betecknas som export av förvaltningskunnande. –98 arbetade ca 300 personer från LMV utomlands för Swedsurveys räkning. Till rekryteringsbasen kan Swedsurvey även räkna de regionala Lantmäterimyndigheterna. LMV och Swedsurvey planerar för att fortsätta utveckla exporten och räknar med en kraftig expansion . Öst- och dominerar bolagets arbete och väntas fortsätta växa som etablerade samarbeten i andra länder upprätthålls. () startade bolaget 1983. Bolaget ägs av staten och aktierna förvaltas av VTI. Styrelseordförande är VTI:s generaldirektör. Bolagets interna- tionellt inriktade verksamhet är i första hand riktad till utvecklingsländer. Någon konsultverksamhet bedrivs inte av , i den mån sådana projekt förekommer drivs de av VTI. I de fall bolaget utnyttjar personal från VTI i verksamheten ersätts VTI enligt konsulttaxa som finns fastlagd i avtal mellan parterna. Den ursprungliga verksamhetsidén var att sälja patent på de utveck- lingsarbeten som inte fick avsättning inom myndigheten. lades denna del av bolagets verksamhet ned.