sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Reservationer och särskilda yttranden 453 Särskilt yttrande av och Vårt yttrande är avgränsat till betänkandets avsnitt avseende Finansi- ella tjänster och Den svenska konsumentpolitiken i EU och internatio- nellt. Den Konsumentpolitiska kommitténs arbete har präglats av en snäv tidsram. Detta avspeglas i såväl den delrapport avseende Finansiella tjänster som avgavs som i kommitténs slutbetän- kande. Hushållens användning av finansiella tjänster har ändrats på avgö- rande punkter . Den tekniska utvecklingen har möjliggjort att finansiella tjänster kan tillhandahållas genom helt nya medier. Som exempel kan nämnas den växande marknaden för finansiella tjänster via Internet. Detta berörs marginellt i kommitténs betänkande. har hushållens sparande fått en ny inriktning. Som exempel kan nämnas att hushållen vid utgången av 1999 hade två av tre placerade kronor i olika former av investeringar på aktiemarkna- den. Trots hushållens ändrade inriktning av sparandet har kommittén begränsat begreppet finansiella tjänster till områdena bank och försäk- ring. För att få en helhetssyn på eventuella konsumentproblem inom det finansiella området borde kommittén ha gjort egna analyser innan för- slagen läggs fram. Det hade också varit önskvärt om kommittén hade koncentrerat sig på några för konsumenterna viktiga frågor i stället för att lägga en rad förslag som kräver fortsatt utredning. 454 Reservationer och särskilda yttranden Kommentarer till vissa förslag I avsnittet om Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt förutsätter kommittén att konsumentlagstiftningen, för att främja ett dynamiskt konsumentskydd, består av minimiregler. Vi delar inte kommitténs bedömning att minimiregler alltid är bäst för konsumenten oavsett vilket ämnesområde som är föremål för regle- ring. Enligt vår uppfattning bör i första hand arbeta för att höja den gemensamma europeiska konsumentskyddsnivån. Vi anser vidare att i varje enskilt fall skall ta ställning till vilken modell av reglering som ger det bästa resultatet för konsumenterna. Det kan säkert i många fall vara minimiregler, men det finns också tillfällen då ett fullharmoniserat regelverk är att föredra. Det bör påpekas att de effektivitetsvinster som följer av ett enhetligt regelverk kommer kon- sumenterna till del i form av ökat utbud av tjänster och större valfrihet samt i form av lägre priser och en bättre servicenivå. Vid bedömningen av vilken modell som ger det bästa resultatet för konsumenterna bör stor vikt läggas vid det föreslagna direktivets inne- håll. Det bör också finnas utrymme för flexibilitet i den svenska posi- tionen. Man får inte glömma bort att arbetet med att ta fram ett direktiv är en pågående förhandling mellan flera medlemsstater. Det svenska agerandet bör därför präglas av en vilja att i alla lägen ha inflytande över direktivets utformning inklusive viktiga konsumentpolitiska frå- gor. Uttryckligt krav på kreditprövning Kommitténs förslag om att införa ett uttryckligt krav på kreditprövning i konsumentkreditlagen och att skall utfärda föreskrifter vad gäller kreditprövning syftar till att försöka begränsa kreditgivning till de konsumentgrupper som enligt kommittén inte har möjlighet att själv bedöma den egna förutsättningen att kunna klara av en kredit. Förslaget innebär vidare att inspektionen ges ett nytt sank- tionsinstrument att tillämpa på ett institut som inte följer inspektionens föreskrifter. Vår bedömning är att kreditinstitutens kreditprövning vid kredit till konsument är tillräckligt reglerad i rörelselagstiftningen och i konsumentkreditlagen. Förslaget som kommittén lägger om ytterligare regler i konsumentkreditlagen är onödigt och kommer inte att uppnå de syften som kommittén finner önskvärda. Reservationer och särskilda yttranden 455 Enligt vår uppfattning är förslaget långtgående och innebär ett ingrepp i institutens affärsverksamhet vars effekter bör analyseras nog- grant. Det är viktigt att instituten följer lagar och regler, men styrelsen och verkställande direktören i varje institut måste ha det fullständiga ansvaret för hur verksamheten utformas. Ett lagförslag och förslag till föreskriftsrätt för måste grundas på en bättre behovsanalys och en analys av effekterna av förslaget. Kommitténs förslag om att inspektionen skall ha tillsyn över all kredit- givning saknar enligt vår uppfattning en underbyggd problemanalys. är tillsynsmyndighet för alla kre- ditinstitut. Därmed står i princip all professionell kreditgivning till kon- sument under tillsyn. De undantag från tillståndsplikt och tillsyn som finns i lagen om finansieringsverksamhet är av ytterst begränsad art och torde inte påverka kreditgivningen till konsument. Förslaget står också i strid med arbetet att renodla Finans- inspektionens verksamhet. Kommittén föreslår att det närmare bör övervägas om en reglering kan införas om kredittidens längd i förhållande till vad krediten skall användas till. Vår bedömning är att en reglering av området snabbt skulle bli ineffektiv då det inte är möjligt att öronmärka pengar på det sätt kommittén överväger. Reglering av ansvar för finansiell rådgivning Kommittén föreslår att möjligheterna till ett mer långtgående ansvar vid professionell rådgivning till enskild konsument förstärks genom lagstiftning. Vi anser att det är viktigt att frågor kring institutens rådgivning ägnas särskild uppmärksamhet. Vi beklagar därför att kommittén i denna fråga inte kommit längre i sin utredning. Vi förordar att det till- sätts en särskild utredning som får i uppdrag att förutsättningslöst se över denna fråga. Utredningen bör särskilt undersöka hur frågan om rådgivningsansvar har reglerats i andra länder. Kommitténs resonemang om lättnad i konsumentens bevisbörda samt omsorgsplikt skulle bli mycket svåra att tillämpa. 456 Reservationer och särskilda yttranden modell för vad som i olika situationer skall vara bästa råd till en kon- sument torde knappast vara möjligt. Bedömningen skulle antagligen behöva begränsas till om rådet kan anses acceptabelt och skäligt mot bakgrund av vad som var känt vid kundens beslutstidpunkt. I slutändan kommer det att handla om en subjektiv bedömning av kundens förut- sättningar och behov kontra de alternativ som var möj- liga att identifiera. Den mest verkningsfulla åtgärden vore enligt vår uppfattning att ställa högre kvalitativa krav på institutens rådgivning. Detta kan mani- festeras genom krav på tillstånd, såsom gäller vid värdepappersrörelse. Utgångspunkten bör vara att de personer som lämnar rådgivning skall ha erforderlig kompetens och erfarenhet. Vidare skulle en reglering kunna kräva att instituten klargör för sina kunder i vilken roll man uppträder. i första hand försäljning av egna pro- dukter och i andra hand ekonomisk rådgivning skall kunderna informe- ras om detta på ett tydligt sätt. Man skulle mycket väl kunna tänka sig att regler införs i aktuell rörelselagstiftning i syfte att tydliggöra råd- givningens karaktär och ställning för kunderna på det finansiella områ- det. En sådan generell lagstiftning kan vid behov kompletteras med allmänna råd från . Man bör härvid också beakta det arbete som sker av självreglerande karaktär. Det pågår ett arbete i Svenska Fondhandlareföreningens regi i syfte att utbilda personal i banker och värdepappersbolag i god rådgiv- ning till kunder, framför allt i fråga om värdepapperstjänster. Tanken är att någon form av certifiering skall ske av personal vars arbetsuppgifter innefattar rådgivning Slutligen vill vi peka på att kommitténs resonemang och redovis- ning av gällande regler för försäkringsmäklare knappast är applicerbart på den försäljning och rådgivning av tjänster som sker i bankerna. För- säkringsmäklarlagen reglerar endast oberoende försäkringsmäklares verksamhet. Dessa mäklare får inte vara anställda eller knutna till enskilda försäkringsgivare. Lagens bestämmelser baseras på detta för- hållande. En motsvarande reglering kan sålunda inte tillämpas på en enskild banktjänstemans arbetsuppgifter. Renodling av den finansiella tillsynen Kommittén föreslår att en särskild utredning tillsätts för att utreda ansvarsfördelningen mellan och . Kommittén föregår emellertid utredningens bedömning genom att före- slå att den skall ha som utgångspunkt att skall ges ett huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella Reservationer och särskilda yttranden 457 området, bl.a. i fråga om information till konsumenterna om finansiella tjänster. Enligt vår uppfattning kräver ett ställningstagande om ändrad ansvarfördelning mellan de båda myndigheterna att en analys görs dels på vilket område myndigheterna överlappar varandra, dels vilken kom- petens och vilka befogenheter respektive myndighet har på konsumentområdet. och träffade en över- enskommelse i syfte att tydliggöra respektive myndighets ansvar. Till skillnad mot kommitténs förslag anges i den ingångna överenskommel- sen att det i första hand bör vara som åtgärdar eventuella brister i institutens informationsgivning. Det bör således vara en uppgift för inspektionen att som tillsynsmyndighet ställa krav och kontrollera kvaliteten på institutens informationsgivning. Inspek- tionen får i sitt löpande arbete god kunskap avseende olika produkters och tjänsters egenskaper vilket ger goda förutsättningar för att kunna avgöra om den information som lämnas av instituten är korrekt och fullständig. Vi motsätter oss inte en utredning av ansvarsfördelningen mellan och . Det kan finnas skäl att se över nuvarande ansvarsfördelning för att se om rollerna kan renodlas ytterligare. Vi anser dock att en utredning bör göras förutsättningslöst. 458 Reservationer och särskilda yttranden Kommittén har behandlat ett flertal stora och viktiga konsumentpoli- tiska områden och där tankarna och förslagen borde lägga en god grund för fortsatt arbete och utveckling. Det finns många frågor man skulle vilja lyfta fram men jag begränsar mig till några områden som jag finner särskilt angelägna. Inledningsvis vill jag framhålla att jag finner mig mindre tillfreds med den knappa tid kommittén haft till förfogande för att lägga fram förslagen. Ett flertal frågor borde ha föregåtts av än djupare problemanalysering. För framtiden bör det betänkas att stora parlamentariska utredningar behöver för att kunna göra tillfredsställande utredningsarbeten där så pass viktiga frågor kan ges en rättvisare behandling. Ett flertal kommittéer har belyst konsumentpolitisk problematik och jag tar det nu för självklart att tiden är mogen för att gå vidare och arbeta med intentionen att lyfta dessa frågors status i samhällsutvecklingen. Konsumentpolitikens syfte är att stärka konsumentens ställning på marknaden. Politiken bör lägga tonvikten på att stärka individen i den- nes roll som konsument. Men det är inte lätt att vara en stark konsu- ment i alla lägen. Avregleringar, modern informationsteknologi, inter- nationalisering och svenskt medlemskap i den europeiska unionen har t.ex. skapat en helt ny situation för oss konsumenter. Som liberal är min utgångspunkt att en väl fungerande marknad utgör den bästa grunden för att möta konsumentens behov och önske- mål om bra tjänster och produkter och god service till låga priser. Pro- duktion av varor och tjänster är till för konsumtion och beroendeför- hållandet mellan producent och konsument är påtagligt. På den moderna marknaden agerar företagen i hög konkurrens och kunderna har alternativ. är kunden den verkliga bristvaran för företagen. För att man som konsument skall kunna göra väl överlagda val behöver man tillgång till information men också kunskap om hur informationen kan omvandlas till nödvändig kunskap. Personligen väl- komnar jag utvecklingen av olika informations- och märkningssystem t.ex. miljö- och jämställdhetsmärkning. Den här typen av information underlättar för oss konsumenter att genom en mer medveten konsum- Reservationer och särskilda yttranden 459 tion påverka utbudet av produkter och tjänster. Samlad konsumentkraft är en stor maktfaktor och kraftkälla vilket inte minst påvisades rörande aktionerna kring bruket av klorblekt papper. Avregleringar av vissa marknader och ökad konkurrens av vissa tjänster har bidragit till större valfrihet men har otydligheten för vilka regler som gäller blivit påtaglig. Därför är det speciellt viktigt att lagstiftningen inom det konsumenträttsliga området utformas med stor tydlighet och för ökad konkurrens. Krav och regleringar som ställs för att gynna oss konsumenter skall utformas så att det bästa inte blir det godas fiende. En alltför omfattande reglering och detaljstyrning kan leda till att onödigt stora kostnader övervältras på konsumenten samt försvåra en gynnsam kon- kurrens genom att t.ex. små aktörer inte klarar av att ta sig in på mark- naden. Väl fungerande konkurrens i privat och offentlig verksamhet är till nytta för oss konsumenter. Många av de tjänster som betyder mest för oss i vardagen är offentligt producerade eller offentligt styrda. gäller inte samma konsumenträtt och konsumentmakt för utbildning, barnomsorg och äldreomsorg som för t.ex. livsmedel, kläder och resor. Men valfriheten och möjligheten att hävda sin rätt gentemot den offentlige producenten är sannerligen inte mindre viktig. Därför måste konsumentintresset i den offentligt styrda tjänstesektorn snabbt stärkas t.ex. genom ökad användning av s.k. pengasystem. Den elektroniska handeln växer snabbt i . Visst tar det tid att förändra handelsmönster men om endast har troligtvis e- handeln ökat explosionsartat. Allt eftersom priserna på Internetupp- koppling minskar kommer konsumenterna att ta sig mer tid till att t.ex. söka och läsa annonser och därmed använda nätet som en naturligare handelsplats. Detaljhandeln har stora kostnadsbesparingspotentialer i att locka kunder till att handla via Internet. Troligtvis blir effektivitets- vinsterna med Internet så stora att få kommer att avstå från detta. Det finns dock en risk för att det här leder till en utveckling där ett stort antal konsumenter utestängs från möjligheten till att nyttja den nya teknologins fördelar t.ex. p.g.a. bristande kunskap om eller avsak- nad till tekniken. Därför anser jag det vara ett högt prioriterat område att alla barn och ungdomar får lära sig tillämpa den nya informations- teknologin redan i skolan. Även satsningar för att stödja vuxna i att nyttja den nya marknaden behövs. Här kan t.ex. konsumentvägledare och bidraga med information och kunskapsspridning. Jag ser även satsningen på konsumentforskningen som en betydande del i denna utveckling. Jag vill passa på att lyfta fram vikten av en total sett större satsning på svensk forskning för att göra den än mer interna- tionellt konkurrenskraftig. 460 Reservationer och särskilda yttranden Som konsument i en allt mer globaliserad värld vill jag slutligen framhålla vikten av att den svenska och den gemensamma konsument- politiken i EU skall ses i ett stort sammanhang. Det fortsatta samarbetet mellan medlemsstaterna måste leda till att den gemensamma konsu- mentskyddsnivån höjs. skall verka för att konsumentintresset får större vikt i förhållande till producentintresset i EU-samarbetet. Det är ett utmärkt läge för att nu under sitt ordförandeskap lyfta fram dessa frågor. Jag saknade dock i vårt utredningsarbete en analys över vad en gemensam valuta (EMU) kan få för effekter för oss som har hela den inre marknaden till vårt förfogande, t.ex. att det blir enklare för oss konsumenter att dra nytta av den gemensamma marknaden genom att vi lättare kan jämföra olika priser för samma eller likvärdiga varor och tjänster etc. Reservationer och särskilda yttranden 461 Särskilt yttrande av Axel Det är tillfredsställande att kommittén på en rad områden lägger förslag som innebär större möjligheter att hävda konsumentintressena natio- nellt och internationellt. På några punkter vill jag dock redovisa annan uppfattning. I avsnittet roll föreslår kommittén bl.a. att den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen ska få en i grunden ändrad uppbyggnad. KO:s befogenheter – domstolstalan, förelägganden – föreslås upphöra. I stället ska kunna meddela för- valtningsbeslut om förbud och ålägganden mot företag som uppträder i strid mot lagarna. Det är enligt min mening motiverat att se över de rättsliga styrmed- len på detta område för att pröva om de behöver effektiviseras och i så fall hur. En sådan översyn skulle vara välkommen i ljuset bl.a. av inter- nationaliseringen och informationsteknikens utveckling. Den måste dock rimligen ta sin utgångspunkt i en utvärdering av hur pass effektivt nuvarande ordning fungerar i praktiken. En rad frågor som har att göra med konsumentskyddet och marknadens funktionssätt bör penetreras, exempelvis hur en dynamisk rättspraxis ska kunna utvecklas för nya frågor som konsumenterna möter på marknaden, hur incitament skapas för näringslivets egenåtgärder och på vilket sätt innebörden av lagarnas generalklausuler kan preciseras till ledning för näringslivet. Kommittén diskuterar inte dessa grundläggande frågor. För- och nackdelar med nuvarande ordning värderas inte närmare utifrån effek- ten på marknaden. Förslaget om övergång till förvaltningsbeslut bygger i stället till stor del på jämförelser med andra tillsynsmyndigheter som på sina områden arbetar med sådana beslut. Här saknas dock en analys av de viktiga skillnader som finns i resp. myndighets uppdrag. Kom- mittén redovisar vidare myndighetens arbetssätt och interna organise- ring , men detta ger inte hela bilden av det system med "soft law" som utvecklats i liksom i övriga nordiska län- der. En väsentlig brist i förslaget är att det inte beaktar att vissa mark- nadsrättsliga konsumentfrågor passar väl för rättsbildning i domstol men mindre väl för rena förvaltningsbeslut. Hit hör exempelvis bedömningen av sofistikerade former av marknadsföring och av mera 462 Reservationer och särskilda yttranden I dessa fall är det väsentliga att kunna röja ny mark, dvs. på basis av generalklausulerna skapa ny rättspraxis för nya konsumentproblem. Enligt min mening är det nödvändigt att denna normgivning sker i domstol. Generalklausulerna på konsumentområdet får också anses vara uppbyggda just med tanke på det. Med den före- slagna ordningen däremot skulle KO vara beroende av att saken över- klagas för att prejudikat ska kunna utvecklas. Den lösningen skapar av lätt insedda skäl sina egna problem och kan inte anses ändamålsenlig. I det sagda ligger att en dom kan väntas få större auktoritativ tyngd än administrativa beslut, vilket kan få särskild betydelse när det gäller att driva på en utveckling av konsumentskyddet inom EU. Flera prak- tiska fall belyser detta. Den viktiga frågan hur en ordning med enbart förvaltningsbeslut förhåller sig till den talerätt som i lag är tillförsäkrad andra än KO, ingår inte i kommitténs överväganden. Kommittén har inte heller vägt in hur den föreslagna ordningen är tänkt att fungera när ska fullgöra sina förpliktelser enligt EU:s s.k. förbudsdirektiv. Ur båda dessa aspekter är det enligt min mening väsentligt att behålla möjlig- heten till domstolsprövning. Erfarenheterna visar på behov av att vid flagranta överträdelser på marknaden kunna utfärda bindande förelägganden, exempelvis när det gäller klara fall av farliga varor, bristande konsumentinformation i marknadsföring eller vilseledande reklam. KO meddelar ett stort antal förbud och ålägganden mot företag som överträder gällande regler. Dessa förelägganden blir direkt tvingande när de godkänts av företaget. En ändring som förtjänar att övervägas är om KO:s före- lägganden bör bli tvingande även utan företagets uttryckliga godkän- nande (jfr förslag i den riktningen i betänkandet Konsumentpolitiska styrmedel SOU 1983:40). Det är inte säkert att en ordning med för- budsförelägganden är mindre effektiv än en lösning där alla myndig- hetsbeslut kan överklagas, snarare kan det vara tvärtom. Detta förtjänar dock att prövas noga varvid de praktiska erfarenheterna av nuvarande system måste tas till vara. I sammanhanget måste också frågan om rättegångskostnadernas fördelning vägas in. Den har betydelse för företagens benägenhet att överklaga. Av de skäl som jag här angivit anser jag inte att förslaget om över- gång till förvaltningsbeslut bör genomföras. Förslaget att KO:s roll ska upphöra och övertas av förvaltningsmyndigheten anser jag mindre väl- betänkt också av det skälet att KO-funktionen är väl inarbetad och har mycket stor goodwill såväl nationellt som internationellt. Jag vill också kommentera några av förslagen till begränsning av Kon- sumentverkets uppgifter. Avsnittet har tillkommit utan att det varit till- fälle till någon närmare genomgång av dessa frågor inom kommittén. Reservationer och särskilda yttranden 463 Skrivningarna om energifrågor och provningsverk- samhet har jag för övrigt fått del av först efter slutsammanträdet. provningsverksamhet bidrar till att ge underlag för en breddad produktinformation avseende funktion, energi- och miljöegenskaper på verkets webbplats och i Råd och Rön. Dessutom sker på verkets laboratorium en metodutveckling som har stor bety- delse när det gäller att hävda konsumentintressen inom standardise- ringen. Tack vare provningarna och metodutvecklingen har myndighe- ten en solid teknisk kompetens. Mot den bakgrunden finns det starka skäl för att – liksom i bl.a. , och – driva en provningsverksamhet delvis med finansiering av allmänna medel. sker en stor del av finansieringen via särskilda, tidsbegränsade miljö- och energianslag. – På uppdrag har professor em genomlyst området i en rapport. Merkostnader för livsmedel vid specialkost är en angelägen fråga från såväl konsument- som socialpolitisk synpunkt. Det handlar om några dagars arbetsinsats inom ett område där myndigheten kan utnyttja kompetens från det hushållekonomiska arbetet. Det är knappast möjligt för någon annan myndighet att utföra uppgiften mer kostnad- seffektivt. Resultaten av arbete när det gäller hushållens tillgänglighet till service är dokumenterat positiva. Arbetet har skett i nära samverkan med svensk detaljhandel samt med berörda myndighe- ter. Det finns inget dubbelarbete. En fruktbar arbetsfördelning har bl.a. formaliserats i relation till . En överföring av uppgif- terna inom området skulle knappast kunna innebära någon resursbespa- ring för staten. Delar av verksamheten finansieras med särskilda stat- liga medel från . Arbetet med energifrågor är nära kopplat till de konsumentpolitiska målen, liksom till standardisering, metodutveckling och provning. Ett syfte med energifrågorna är att få fram relevant kunskap för konsu- mentinformation, bl.a. via Internet. Ett annat syfte är att påverka pro- duktutvecklingen i energisnål riktning. Dessa aspekter gör att energi- frågorna naturligt hör hemma inom för att göra sam- manhållna insatser till stöd för hushållen. Arbetet med energifrågor är i stort sett helt finansierat med särskilda statliga medel. Finansieringen är tidsbegränsad. 464 Reservationer och särskilda yttranden Förvaltningen av statens finanser Ur ett konsumentperspektiv hade det varit angeläget att kommittén behandlade frågan om en etisk och miljömässigt hållbar förvaltning av statens ekonomi. Myndigheter, departement och statliga företag förfo- gar över och förvaltar betydande belopp av medborgarnas gemen- samma resurser. Belopp som förvaltas utan etiska hänsyn. Följden av detta är bland annat att skattebetalarnas pengar går till investeringar i nya vapensystem, miljöförstörande investeringar, tobaksindustri m.m. Jag menar att borde ha tagit ställ- ning för att förvaltningen av våra gemensamma resurser ska ske på ett miljömässigt och etiskt hållbart sätt. Staten skulle kunna verka för detta bland annat genom ägardirektiv i de bolag där staten har ett stort infly- tande. Genom ett aktivt ägande från statens sida skulle nya investe- ringar i större utsträckning främja en miljömässigt och etiskt hållbar utveckling.