sou · GOB328d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till de högskoleutbildningar som visat sig ge en högre avkastning än andra hör dem för läkare, civilingenjörer och ekonomer (, 1991). Det är stora skillnaderna i avkastning mellan olika akadmiker- grupper (, 2000). Arbetsmarknadsutbildningen verkar ha gett högre avkastning än 1990-tal då den mer tycks ha använts för att berättiga till en ny a-kasseperiod. För att internationella jämförelser ska bli meningsfulla måste de vara någorlunda jämförbara såsom t.ex. lönepremier. bedömning är att utifrån jämförbara resultat ligger avkastningen på utbildning i lägre än framför allt men även och . Avkastning på arbetslivserfarenhet och senioritet verkar också vara låg i men den är högre i privat sektor än i offentlig (Arai, & , 1999). En av de få svenska studier som tagit upp skillnader i effekter av olika inriktning på vuxenutbildningssatsningar är (1997). Studien handlar om deltagare i arbetsmarknadsutbildning , 1990 och 1991, som följs – 1992. Som tidigare konstaterats har inkomsteffekterna av arbetsmarknadsutbildning under den här aktuella perioden inte varit särskilt lysande. Det visar även denna studie där inkomsteffekterna för det mesta är negativa även om de förbättras något över tiden. Genomgående är dock resultaten något bättre för kvinnor än för män och sämst för ungdomar. Vad gäller kursinriktning, vilket är det nya i denna studie jämfört med tidigare, är resultaten: –negativa entydiga effekter av icke-yrkesinriktade kurser för alla deltagare –positiva effekter av kurser i hälso- och sjukvårdsarbete –negativa effekter av kurser i tillverkningsarbete. Samma studie (, 1997) visar att avkastning som beräknats på direkt uppmätta utbildningsinvesteringar i arbetslivet är hög. Exempelvis tjänar anställda mer om de deltagit i en utbildning på arbetsplatsen som varat mer än 12 månader jämfört med dem som endast deltagit i kortare utbildningar (). För det mesta handlar det om allmän, dvs inte specifikt inriktad företagsutbildning, och det är den allmänna utbildningen som har effekter på de anställdas inkomster. Dessa resultat stöds också av internationell forskning. Utbildning i arbetslivet ger produktivitets- och löneeffekter och mest handlar det om allmänna utbildningsinvesteringar. Däremot tycks inte finnas något egentligt stöd för hypotesen att de anställda (med undantag för lärlingar) bidrar till finansieringen av utbildningen genom lägre löner . En förklaring till det skulle kunna vara en sammanpressad löneskala som gör att arbetsgivarna får ut en större del av avkastningen på utbildningsinvesteringarna och därmed har störst intresse av att de genomförs (, 1999a). Utbildning som satsas på socialt utsatta grupper har ofta gett hög avkastning. Till de grupper, som i varit särskilt betjänta av arbetsmarknadsutbildning, hör bl.a. invandrare, kortutbildade och funktionshindrade (, 1989; SOU 1998:51; SOU 1999:39). bedömning (1999) är att den relativt låga avkastningen på högskoleutbildning i antagligen har påverkat tillströmningen till högskolan men även andra faktorer har haft en inverkan – dimen- sioneringen och arbetslösheten (SOU 2000:07). Den sociala snedrekry- teringen kan vara ytterligare en inverkande faktor. Ett problem med de internationella jämförelserna är att om man vill göra en jämförelse av privatekonomiska kalkyler kan man inte nöja sig med lönepremiekalkyler. Man måste även ta med studiestöd och skat- ter. Dylika internationella jämförelser finns ännu inte att tillgå i någon 120 Utvecklingstendenser – utmaningarna För svensk del ökar studiestödet avkastningen me- dan skatterna drar ner den. Andra faktorer som inte beaktas i lönepremiekalkyler är skillnader mellan utbildningsgrupper i t.ex. arbetslöshet, förvärvsfrekvens och pensionsålder. Ett räkneexempel utifrån konstaterade samband mellan utbildning och förvärvsfrekvens och längden på den period individen befinner sig uti i arbetslivet visar att med observerade värden för dessa variabler (i stället för traditionella standardantaganden) minskar avkastningen på gymnasieutbildning medan avkastningen på högskoleutbildning inte påverkas nämnvärt vare sig 1968, 1981 eller 1991. Standardantagandena ligger således närmare verkligheten för högskoleutbildade än för gymnasieutbildade. Skillnaderna i avkastning blir större till fördel för högskoleutbildning (, 1999). Skillnader i arbetslöshetsrisker ökar avkastningen på utbildning. En uppskattning som gjorts av tyder på att avkastningen skulle ligga en procentenhet högre för högskoleutbildning om man tar hänsyn till skillnaderna i arbetslöshetsrisk mellan gymnasie- och högskoleutbildade (, 1998; SOU 2000:07). I viss mening är det trivialt att påstå att det är bättre att satsa på unga än äldre. Allt annat lika kan de unga ha nytta av utbildning . I ett räkneexempel visar (1999) att om man uppskjuter en utbildning minskar nuvärdet av livsinkomsterna med 30–beroende på diskonteringsfaktor (jfr. även , 1999). Detta är visserligen bara räkneexempel men det är viktigt att den här typen av frågor fortsättningsvis uppmärksammas mer i forskningen. Det gäller även utbildningsinvesteringars varaktighet och avskrivningstider. (1999) finner även vissa belägg för kompelmentaritetshypo- tesen i svenska data dvs. att inlärning ger högre avkastning för den som redan är välutbildad. Det kan i detta sammanhang vara intressant att nämna en schweizisk studie (, 1999). Den studerar dels effekterna av att senarelägga studier dels effekterna av att i 40- årsålderna investera i utbildning jämfört med att då inte investera i utbildning. Även i detta fall handlar det om räkneexempel baserade på observerade skillnader i inkomster efter skatt för personer i olika åldrar och med olika utbildningsbakgrund, i risker för arbetslöshet och i risk för att inte klara studierna. Viktiga frågor som dock inte får någon belysning i denna studie är utbildningsinvesteringars varaktighet och komplementaritet. Om värdet av en investering hur som helst inte håller i mer är spelar det kanske inte så stor roll om den genomförs av en individ eller en individ . det vara så att i vissa fall ger utbildning mer om den kombineras med individuell mognad och större erfarenheter. Slutsatsen i studien är således att senareläggning aldrig lönar sig. Att investera i 40-årsålderna jämfört med att inte investera i 40-årsålderna är ändock lönsamt både för kvinnor och män men för kvinnor bara när det gäller yrkesinriktad gymnasieutbildning medan det för män även lönar sig att ta en yrkesinriktad eftergymnasial utbildning dock inte en högskoleutbildning (, 1999). En undersökning av arbetsmarknadspolitiska åtgärder visade att den enda åtgärd som i stort sett inte hade några undanträngningseffekter var arbetsmarknadsutbildning (, 1999) Andra effekter som oftast inte kommer med i avkastningskalkyler är olika typer av sociala effekter. Utbildning kan påverka individernas preferenser, attityder och värderingar. Utbildning kan vidga individernas valmöjligheter och den bas utifrån vilken de har att fatta framtida beslut. Detta kan i sin tur ge effekter på självförtroende, hälsa, föräldraskap, kriminalitet, drogmissbruk etc. Studier i olika länder har visat att mer välutbildade individer har bättre hälsa och kan hantera information om hälsofrågor bättre än kortutbildade men vad det betyder i förhållande till andra positiva effekter av utbildning och variabler som familjebakgrund är svårare att uttala sig om. Mer forskning behövs på detta område (Berham & , 2000; , 1998d). Utbildning har emellertid inte enbart ett direkt och instrumentellt värde i samband med hälsa. I har man t.ex. pekat på folkbild- ningens betydelse för välbefinnande, känsla av att kunna påverka sitt eget liv, av delaktighet i samhällsutvecklingen och i förlängningen god hälsa. Vidare kan noterats att folkbildningen haft en påverkan på folk- hälsan genom att den bidragit till att krav rests på bättre arbetsmiljö, sundare bostäder och andra sociala förändringar med effekter bl.a. på folkhälsan (SOU 1999:137). Om man räknar in dessa sociala effekter av utbildning blir naturligt- vis avkastningen på utbildningsinvesteringar högre. Inte nödvändigtvis högre i än i andra länder, eftersom de sociala effekterna även torde förekomma i där, men de sociala effekterna kan ändå göra att ut- bildningsalternativen ter sig tillräckligt gynnsamma. Därmed kan de trots allt upplevas som värda att satsa på. 4.3.3Infrastruktur och pedagogisk-organisatoriska frågor 122 Utvecklingstendenser – utmaningarna Inledningsvis kan det vara lämpligt att kort beskriva strategi för livslångt lärande. Den vilar på fyra grundtankar: –Att stärka förutsättningarna för ett livslångt lärande genom förbätt- rad tillgång till förskola, en vital och individorienterad grundskola, en gymnasieskola för alla, och genom ett brett utbud av andra former av utbildning och möjligheter till icke-formellt lärande. –Att främja sambandet mellan lärande och arbete genom att etablera nya vägar och broar som underlättar flexibla övergångar mellan utbildning, personalutbildning och kompetensförsörjning i arbetslivet och genom att utveckla instrument för validering av kunskap och kompetens – var dessa än förvärvats. –Att skapa och förbättra incitamenten för enskilda, arbetsgivare och utbildningsanordnare att investera mer i livslångt lärande och att producera förädlingsvärde genom förbättrad kvalitet och effekti- vitet. –Att tänka över roller och ansvarsfördelning hos alla parter, särskilt arbetsgivare och olika departement och myndigheter, som har in- flytande över utbudet av och efterfrågan på tillfällen till lärande. Utmärkande drag i övrigt i för livslångt lärande är: –System- och helhetstänkande –Tonvikt på individer i stället för på institutioner –Utveckling från utbud till efterfrågan och från social efterfrågan till individuell efterfrågan –Mål- och resultatstyrning samt fortsatt decentralisering –Mångfald och marknadsorientering –Partnerskap och tonvikt på individuellt ansvar –Avskaffande av den offentliga sektorns monopol på utbildning –Validering av kunskaper och färdigheter –Nya roller för lärare – läraren som och lagarbetare –Ny arkitektur – fler integrerade kunskapscentra –Tonvikt på modern kommunikationsteknik. (Rubenson m.fl., 1999; jfr. även SOU 1998: 51; SOU 1999:39) Vissa infrastrukturfrågor berörs också i en del forskningsrapporter. De internationella experter, som för del studerat den svenska vuxenutbildningen, pekar på betydelsen av en bred tillgång till modern informations- och kommunikationsteknik. En långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda tillgången till informationsteknikens infrastruktur. informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla (Rubenson m.fl., 1999). De internationella experterna betonar också betydelsen av utvärde- ring, kvalitetssäkring, validering, forskning, kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte vuxenutbildare emellan och mellan vuxenutbildare och forskare (m.fl., 1999). Utvärdering, prov och tester för att kunna följa upp olika utbild- ningsanordnare är viktiga för att öka effektiviteten i utbildingssystemet (Storesletten & Zilibotti, 1999). Vissa sammanställningar har dessutom gjorts över vilka typer av peda- gogisk-organisatoriska åtgärder som fungerar för ungdomar, grupper som står utför arbetsmarknaden och vuxna i allmänhet (, 1999d; , 1999e; & U.S. , 1999). När det gäller ungdomar och övergången till arbetslivet anses de mest lovande insatserna – förutom ekonomisk tillväxt och bättre funge- rande arbetsmarknader – vara grundläggande utbildning. Långsiktiga satsningar på ökat deltagande i gymnasieskolan inklusive reformer av kursutbud och bättre kvalitet i utbildningen, bör ges högsta prioritet. En inte oväsentlig bieffekt av ökat deltagande i gymnasieskolan är att det även gör övergången till arbetsmarknaden lättare för dem som inte går igenom gymnasieskolan. Konkurrensen om jobb som inte nödvändigtvis kräver gymnasieutbildning blir mindre. Program för de ungdomar som ändå inte på egen hand lyckas ta sig in på arbetsmarknaden måste vara ambitiösa, ofta med ett rejält utbild- ningsinnehåll och gärna sponsrade av privata arbetsgivare, för att lyckas. Dyra program kan vara väl värda sina pengar om man jämför med alternativen som eventuellt är kriminalitet och drogmissbruk (, 1999e). När det gäller marginaliserade grupper som står långt ifrån arbets- marknaden konstateras att även socialt hårt belastade grupper kan på- verkas med hjälp av utbildningsinsatser givet att tillräckligt med energi, stöd och uppfinningsrikedom läggs ner på projekten. Viktigt är att sätta individens behov i centrum och inte ta till slentrianlösningar. Individuella och lokala strategier behöver ofta utvecklas allt för att kunna behålla den stryka som ligger i ett gräsrotsperspektiv. Under gynnsamma förutsättningar blir även dessa projekt lönsamma (, 1999d). När det gäller invandrare, vuxna som saknar grundläggande utbild- ning och äldre vuxna finns stora, icke tillgodosedda behov av att lära nytt och med potentiella effekter i många dimensioner – på individernas 124 Utvecklingstendenser – utmaningarna egna inkomster, studieresultaten för deras barn, deras hälsa, oberoende och möjligheter till självförverkligande samt ett aktivt medborgarskap (& U.S. , 1999). De flesta forskare är överens om att det finns ett positivt samband mellan utbildning, produktivitet och inkomster både för individ, företag och samhälle (, 1999). Det finns ett starkt stöd i forskningen för att bakom enkla deskriptiva samband mellan exempelvis utbildning och lön finns ett orsakssamband (, 1999). På rent vetenskapliga grunder är det i allmänhet svårt att dra några mer långtgående policyslutsatser utifrån forskningsresultat. Även för forskarnas del handlar det om bedömningar men även dessa är intres- santa att ta del av. Storesletten & Zilibotti (1999) resonerar om vad som är att fördra ur tillväxtsynvinkel – ett elitistiskt eller jämlikt utbildningssystem. De förordar en kombination av satsningar på bredd och spets. Å ena sidan behövs en kunskapsackumulation på bred front i grund- och gymnasie - skola samt i arbetslivet. Å andra sidan bör man även satsa på förstklas- siga forskningscentra för grundforskning och som också producerar välutbildade studenter speciellt inom områden av betydelse för pro- duktiviteten (ingenjörsvetenskap, datavetenskap, medicin, ekonomi etc.) för att få en forskningsdriven tillväxt till stånd. Den ekonomiska utvecklingen har fått en mer kunskapsintensiv in- riktning. Kompensationen för utbildning är extremt låg i . Effekterna av detta har inte märks så mycket ännu i termer av brist på välutbildad arbetskraft men de kan bli större . En större flexibilitet i lönestrukturen är nödvändig (Storesletten & Zilibotti, 1999). De internationella experter, som för del studerat den svenska vuxenutbildningen gör bedömningen att Kun- skapslyftet rimligen bör betraktas som en långsiktig strategisk investe- ring. De individuella och sociala fördelarna borde i det långa loppet vara större än de direkta kostnader som uppkommer i början. Effekterna ska dock inte endast mätas i ekonomiska termer. Socialt kapital, demokrati och den enskildes rättigheter kommer också in i bilden såväl som den samhällsmässiga fördelen av att ha en välutbildad vuxenbefolkning. Vidare, om fullbordad gymnasieutbildning ska betraktas som en fundamental medborgarrättighet – och det finns god grund för det – borde staten subventionera kostnaderna för korttidsutbildade som söker sig till grundläggande utbildning i större utsträckning än kostnaderna för dem som deltar i högre eller eftergymnasial utbildning. gymnasieutbildning framställs allt oftare om ett minimikrav för alla som söker sig till arbetslivet . I den mån detta antagande är korrekt bör därför alla medborgare ha en fundamental rätt till utbildning på gymnasienivå. Stat och kommun bör därmed även fortsättningsvis ha ett övergripande ansvar för finansieringen av all utbildning på grundskole - och gymnasienivå för såväl ungdomar som vuxna. För vuxenutbildning därutöver har stat, kommun, arbetsgivare och individer ett gemensamt finansieringsansvar (, 2000; Rubenson m.fl., 1999; , 2000b). (1999) argumenterar för statligt stöd till baskunskaper för att underlätta det fortsatta självgenererade läran- det. Staten bör subventionera individer och barn till föräldrar som sak- nar resurser för detta. slutsats är också att man kan inte heller förvänta sig att marginaliserade grupper, invandrare och andra vuxna som saknar grundläggande kunskaper ska få sina utbildningsbehov till- godosedda i arbetslivet. Om de ska stimuleras och få tillgång till formella och informella möjligheter till lärande måste staten ta på sig ett ansvar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra ungdomars övergång från skola till arbetsliv. Individnivå – internationella översikter Forskningsresultaten för 15 länder visar att avkastningen på utbildning i är låg både för kvinnor och för män och att trenden varit ned- åtgående. Många forskare rekommenderar statliga ingrepp för att stödja ut- bildning av barn till resurssvaga föräldrar. Basutbildning är viktig efter- som den påverkar förutsättningarna för livslångt lärande. Men högsko- leutbildning är också viktig i perspektivet av komplementariteten mellan forskning och ekonomisk tillväxt. Höga skatter minskar utbild- ningsincitamenten. Att få arbetslösa i arbete minskar välfärdskostna- derna men statliga ingrepp medför i allmänhet olika typer av snedvrid- ningar i ekonomi. Individnivå – svenska översikter och andra studier 126 Utvecklingstendenser – utmaningarna (1999) resonerar tämligen utförligt om utbildning för ung- domar kontra vuxna. Ett utbildningssystem bör säkert innehålla båda delarna men frågan är om man inte gått för långt i satsningar på vuxna –arbetsmarknadsutbildning och Kunskapslyft. Sammanfattningsvis är han skeptisk till höga utbildningsbidrag och utbildning sent i livet. Även små avgifter, som man kan få låna till, är viktiga ur effektivitets- synvinkel. Han frågar sig varför man ska ge större studiestöd till ar- betsmarknadsutbildning och vuxenutbildning än till ungdomsutbildning. Ett argument för vuxenutbildning kan vara att alternativkostnaden är lägre vid ofrivillig arbetslöshet än för ungdomar i högskolan som skulle kunna få ett jobb. Permanenta subventioner till vuxenutbildningen riskerar dock att stimulera ungdomar att skjuta på sina studier. finner även vissa belägg för kompelmentaritetshypotesen dvs. att inlärning ger högre avkastning för den som redan är välutbildad i och hans slutsatser är att man –bör satsa mer på barn till resurssvaga föräldrar (företrädesvis i form av riktade resurser till små klasser för svaga elever) –acceptera att högutbildade får mer vidareutbildning i arbetslivet än andra –ej bör ge kortutbildade som förlorar jobbet omskolning utan löne- subventioner för att få dem tillbaka till arbetsmarknaden. En liknande slutsats återfinns i (1999). För kortutbildade som blivit arbetslösa rekommenderas olika åtgärder beroende på ut- bildningsbakgrund. För grundskoleutbildade rekommenderas vidareut- bildning. För folkskoleutbildade föreslås ett lönekostnadsbidrag. Den schweiziska studien som visade att det aldrig lönar sig att sena- relägga studier men att ändå investeringar kan vara lön- samma landar i följande policyförslag för att stimulera dylika investe- ringar –studiestöd behövs för vuxna som kan ha svårt att annars finansiera studier –lön bör sättas efter kompetens inte senioritet –man inte ska ha den högst progressivitet i inkomstbeskattningen i meldelinkomstklasserna. Calmfors & (1999) kommer i sin översiktsartikel i antologin om Tillväxt och ekonomisk politik fram till att man i bör stimulera humankapitalbildningen. Det är visserligen oklart om släpat efter andra länder men de makroekonomiska forskningsresultaten är robusta liksom de mikroekonomiska – utbildning leder till högre löner och högre Produktionen blir mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efter- frågan högutbildade. Brist på välutbildad arbetskraft kan skapa negativa biverkningar . I dessa bedömningar får de medhåll av m.fl. (1999) som anser det vara en ödesfråga för att få såväl ungdomar som äldre att öka sina utbildningsinvesteringar men också att stanna i . Men utbildningssektorn måste också effektiviseras. Till de åtgärder som Calmfors & föreslår hör satsningar på matematik och na- turvetenskap, individuella lärarlöner, kvalificerad utvärdering samt förstklassiga universitet och högskolor (s.k. centers of excellence). I det sammanhanget kommer de in på en omfördelning av resurser från arbetsmarknadspolitiken till och en mer rest- riktiv inställning till att satsa stora resurser på projekt av typen Kun- skapslyftet. De efterlyser också större löneskillnader efter skatt för att stimulera till utbildningsinvesteringar. För att komma åt arbetslöshetsproblemet kan det även vara motiverat med sänkt skatt för låginkomstagare på grund av marginaleffekterna men i så fall i kombination arbetsmark- nadsreformer (reformering av arbetslöhetsförsäkringen och spelreg- lerna för avtalsförhandlingarna). (1999) drar slutsatsen att vad som krävs för att lösa arbets- löshetsproblemet är i första hand uthållig tillväxt i antalet jobb och i andra hand utbildnings- och rörlighetsinsatser. Det bör vid det här laget finnas ett antal överkvalificerade personer på enkla jobb som skulle kunna omskolas till mer kvalificerade jobb när brist på dylik arbetskraft uppstår. och livslångt lärande i arbetslivet När det gäller vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet är slutsats att den teoretiska och empiriska analysen av be- stämningsfaktorer och effekter av vuxenutbildning och kompetensut- veckling i arbetslivet ännu inte är tillräckligt utvecklad för att ge politiker tillförlitliga uppskattningar av vilken ekonomisk avkastning specifika policyåtgärder ger. En slutsats är dock att en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en viktig roll för ekonomisk tillväxt och en bred välståndsutveckling. Hur långt det kan vara lämpligt att gå när det gäller offentligt engagemang i olika typer av utbildningsåtgärder som att 128 Utvecklingstendenser – utmaningarna –skapa goda förutsättningar för privata initiativ genom statliga sats- ningar på forskning, information, vägledning och validering –satsa på god grundutbildning och minimera avbrotten i gymnasie - skolan –satsa på utbildning av arbetskraften, särskilt den kortutbildade –stimulera utvecklingen av flexibla arbetsorganisationer finns det däremot inte egentligt bedömningsunderlag för. Infrastruktur och pedagogisk-organisatoriska åtgärder har utifrån sin strategi för livslångt lärande dragit slutsatsen att även arbetsmarknadspolitiken måste breddas. Fler målgrupper än ar- betslösa, exempelvis korttidsutbildade och anställda i riskzonen måste få tillgång till livslång lärande. (1999f) har också betonat vikten av decentralisering t.ex. av arbetsmarknadsutbildningen. Det finns fördelar att vinna med det i ter- mer av effektivitet, social integrering och direktdemokrati. Olika regio- ner befinner sig på olika utvecklingsnivåer. Effektiviteten i de politiska åtgärderna ökar om man kan integrera olika politikområden och mobi- lisera lokala aktörer. En övergripande nationell plan – riktlinjer och koordinering – behövs dock. Vissa infrastrukturfrågor berörs också i en del forskningsrapporter. De internationella experter, som för del stu- derat den svenska vuxenutbildningen, pekar på betydelsen av en bred tillgång till modern informations- och kommunikationsteknik. En lång- siktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda tillgången till informationsteknikens infrastruktur. Utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla (Rubenson m.fl., 1999).