sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Till skillnad från andra utvärderingar påbörjades detta arbete som programmet startade. På så vis kunde utvärderarna följa processen löpande. Utvärderingen belyser bl.a. vilka effekter som programmet gett , hur företagen ser på stödformerna och vad de betytt för det enskilda företaget. Utvärderarna konstaterar att åtgärderna varit utvecklingsinriktade och att de gett en hög syssel- sättningstillväxt brutto. Stödföretagen har haft en bättre sysselsätt- ningstillväxt än de företag som ingick i kontrollgruppen där något stöd inte utgått. Sysselsättningstillväxten netto uppskattas till av bruttotillväxten, men det betonas att det är svårt att avgränsa stödens effekter från andra faktorer som påverkar företagen och sysselsätt- ningen. Förutom sysselsättningsökningar har åtgärderna medfört att företag utvecklat nya marknader och produkter och fått ny kompetens. Konsultcheckarna har möjliggjort att mindre företag fått tillgång till expertkompetens inom bl.a. exportområdet. Dessutom har länsstyrel- serna fått prova ett nytt sätt att arbeta med näringslivsutveckling. De selektiva företagsstöden analyserades 1999 i avhandling on the Political Economy of Industrial Policy.14 I avhandlingen ställs två frågor: vad skulle ha hänt om inga regio- nalpolitiska företagsstöd funnits och vad karakteriserar de företag som beviljats stöd jämfört med ett slumpmässigt urval av icke-stödföretag? Slutsatsen är att de selektiva stöden leder till en ökning av investeringar och total produktion, men en minskad produktivitet. 13NUTEK R 1997:82, Sysselsettningsvekst gjennom småforetaksutvikling – en evaluering på foretaksnivå av programmet Särskilda regionala åtgärder för regional utveckling och tillväxt, slutrapport. 14Bergström, F, Essays on the Political Economy of Industrial Policy, , . Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 203 sysselsättningseffekter kan inte observeras i stödföretagen. Stödföre- tagen tenderar att tillhöra branscher som är viktiga för regionen och finns ofta inom nedåtgående branscher. Dessutom sägs stöden gå till företag som inte har värre finansieringsproblem än genomsnittsföre- tagets. gavs 1998 i uppdrag att analysera hur antalet kvinnor i traditionellt mansdominerade branscher samt hur antalet män i kvinno- dominerade branscher kan öka inom det regionalpolitiska stödom- rådet.15 Detta utifrån det könskvoteringsvillkor som satts upp för de selektiva stödformerna, som säger att av antalet nya arbetstillfällen skall tillfalla vartdera könet. I utvärderingen konstateras att antalet arbetstillfällen som tillföll kvinnor låg något under villkoret på . Skillnaderna mellan de olika stödformerna var dock stora. Sysselsättningsbidraget låg t.ex. långt under villkoret på , medan det regionala utvecklingsbidraget bättre uppfyllde villkoren. Även de regionala skillnaderna är stora, liksom skillnaderna mellan olika branscher. föreslår ett särskilt jämställdhets- program för stödhanteringen för att bättre än tidigare uppfylla könskvo- teringsvillkoret. Transportbidraget analyserades i den statliga utredningen rensneutralt transportbidrag.16 Utredningen menade att målet för transportbidraget är otydligt, och att stödet dessutom har flera olika syften. Detta försvårar möjligheterna att utvärdera stödets effekter. Det anses inte självklart att sänkta transportkostnader för företag gynnar utvecklingen i stödområdet. Bidraget går till stor del till traditionell industri, där trävaruindustrin har en särställning som mottagare av bidrag. Förklaringen sägs vara att det finns många företag inom denna bransch i stödområdet, och att trävaruindustrin gynnas av bidragets struktur. Bidraget är mycket ojämnt fördelat mellan företagen. Några få stora företag erhåller en stor andel av det totala bidragsbeloppet. I en sammanställning av olika aktörers syn på transportbidraget framkom- mer bl.a. att bidraget anses ha en konserverande effekt på näringslivet i stödområdet, att stödet borde förändras för att gynna framväxten av nya branscher och att det har en hög legitimitet bland företagen eftersom det inte påverkar företagens beteende. I sina förslag framför utred- ningen bl.a. att bidraget i högre grad bör gå till högt förädlande företag. Stödformen nedsatta socialavgifter har varit föremål för flera utvärderingar. 15NUTEK: Könskvotering i regionalpolitiken – förslag till framtida åtgärder. 16SOU 1997:94, Konkurrensneutralt transportbidrag. 204 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt och dess betydelse för företagarna i länet.17 Där framgår att de sänkta socialavgifterna har bidragit till utvecklingen i de mindre företagen och att såväl antalet anställda som investeringarna har ökat eller kunnat hållas uppe. För vissa företag är stödformen avgörande för fortsatt utveckling. Fördelen med stödformen är att den inte är riktad till en viss typ av investeringar, utan företagen kan själva bestämma vilka insatser som behövs i företaget. De selektiva investeringsstöden riktas i hög grad till hårda investeringar, medan företagarna betonar betydelsen av mjuka investeringar för företagets fortsatta utveckling. De nedsatta socialavgifterna har också utvärderats av på upp- drag av regeringen.18 Syftet var att utreda vilka tillväxt- och syssel- sättningseffekter stödformen har på stödföretagen samt om det kan beläggas att denna stödform är mer effektiv än andra. Slutsatserna i rapporten är bl.a. att hälften av alla stödföretag har haft en ökad lön- samhet och att tjänsteföretag anger en mer positiv utveckling än industriföretag. Tjänsteföretag tillmäter också stödet en större betydelse. Både industri- och tjänsteföretag menar att nedsätt- ningen bidrar till en positiv företagsutveckling och att den inte har en konserverande effekt på näringslivet. Hälften av de företag som lokaliserats till stödområdet anger att nedsättningen var av stor eller avgörande betydelse för valet av lokaliseringsort. Stödformen uppfattas också mer positivt jämfört med andra stödformer. I en färsk rapport från utvärderas landsbygdsstödet och dess effekter för de företag som beviljats stöd.19 I utvärderingen görs en statistisk analys där företag20 som beviljats stöd 1994 jämförs med företag i samma geografiska område som inte fått stöd. För stöd- företagen analyseras vilka förändringar som har skett från att företaget beviljades stöd till hur situationen såg ut vad gäller antalet an- ställda samt omsättning, förädlingsvärde och resultat per anställd. Ut- värderingen omfattar inte stöd för kommersiell service. För att få information om hur stödet fungerar i praktiken har också intervjuer gjorts med tjänstemän på ett antal länsstyrelser och självstyrelseorgan kring frågor om regelverk, regionala prioriteringar och strategier. Mer omfattande intervjuer har också genomförts med stödhandläggare i två län om hur de arbetar med stödet. 17Länsstyrelsen i , Rapportserie, nummer 7, 1989: Företags- utveckling och stödpolitik. De sänkta arbetsgivaravgifterna i . 1999): Nedsatta socialavgifter och stöd- berättigade företag. 19NUTEK (2000): delrapport 1, Utvärdering av landsbygdsstödet (intern rap- port). 20Stödföretagen och företagen i jämförelsegruppen är samtliga aktiebolag. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 205 Studien visar att sysselsättningen har förändrats mer positivt bland stödföretagen jämfört med de företag som inte fått stöd. När det gäller omsättning, förädlingsvärde och resultat per anställd är bilden inte lika entydig. Här finns skillnader mellan olika typer av branscher. För måttet omsättning per anställd visar stödföretagen totalt sett en sämre utveckling än de företag som inte fått stöd. Ser man till olika branscher visar dock stödföretagen inom arbetsintensiv industri och arbets- intensiv tjänstesektor på en mer positiv utveckling av omsättningen per anställd än de företag som inte fått stöd. Det gäller också för måttet resultat per anställd. Vad gäller måttet förädlingsvärde per anställd finns ingen skillnad mellan stödföretagen och de företag som inte fått stöd. Av analysen framgår också att stödföretagen överlever i högre grad än företag som inte fått stöd. Av intervjuerna med handläggare framgår att stödet uppfattas som lättanvänt och möjligt att anpassa till olika regioners förutsättningar och behov. Det är flexibelt och har en högre frihetsgrad än övriga stödformer. Stödet går bra att använda till företag inom många olika branscher och för olika typer av investeringar. I ett län menade man dock att handläggare som arbetat med lokaliseringsstödet (föregångare till det regionala utvecklingsbidraget), som anses vara ett mer byråkratiskt och mindre flexibelt stöd, fortsatt med samma arbets- sätt i handläggningen av landsbygdsstödet. Detta har medfört att den vardagliga hanteringen av stödet i detta län skett på ett byråkratiskt sätt trots att regelverket i sig är flexibelt och icke-byråkratiskt. Länsstyrel- serna kan välja olika sätt att hantera landsbygdsstödet. Den vanligaste formen är den rent kamerala, där ett stöd beviljas och sedan följs upp. I den andra formen ingår bidraget som en del i ett paket av flera insatser, bl.a. nätverk, bollplank och utbildning. I rapporten dras inga slutsatser om huruvida de olika arbetssätten ger någon effektskillnad. 8.3.4Regionalpolitiska utredningens utvärderingar av företagsstöden har på uppdrag av utredningen utvärderat de regional- politiska företagsstöden på basis av tidigare studier, intervjuer och seminarier. Dessutom har fallstudier av tolv företag inom olika bran- scher och i olika delar av stödområdet genomförts, där företagen inter- vjuats om stödens betydelse för utvecklingen. Syftet har varit att göra en sammanhållen utvärdering där alla företagsstöd ingår. Därutöver har EuroFutures haft i uppdrag att ge förslag till framtida stödformer. 206 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt tas upp i avsnittet om finansieringsformer. Utvärderingen presenteras i sin helhet i rapport 10 till utredningen. Utvärderarna betonar att företagsstöden måste ses i sitt sammanhang och analyseras utifrån de problem och brister som företag i stödom- rådet upplever. Några av dessa problem är brist på kapital, långa avstånd till marknader, svårighet att rekrytera experter etc. Problemen ser dock olika ut för företag i olika situationer. Företagsstöden kan, enligt utvärderarna, kompensera för vissa av dessa brister. Syssel- sättningsbidraget har haft en avgörande betydelse för lokaliseringen av t.ex. call center-verksamhet i inlandet och i skogslänen. Dessa lokali- seringar skulle dock av allt att döma ha ägt rum även utan stöd, men sannolikt till helt andra platser. Nedsättningen av sociala avgifter har kompenserat de relativt höga lönekostnaderna i stödområdena. Det regionala utvecklingsbidraget underlättar investeringar i stödområdet och kan, om det prioriteras rätt, underlätta finansiering av investeringar i lokaler. Landsbygdsstödet erbjuder mindre stödbelopp och har en bredare inriktning, både vad gäller finansieringsform och stödberät- tigad verksamhet. Stödet är ett bra verktyg för att stimulera förnyelse och dynamik i företag. Transportbidraget kompenserar de höga trans- portkostnaderna i stödområdet. En viktig slutsats är dock att företags- stöden aldrig kan ersätta entreprenörskap, företagaranda och dynamik. Om de grundläggande förutsättningarna till utveckling och nyföreta- gande saknas, finns inte heller förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Utvärderarna föreslår inte några större förändringar vad gäller själva stödformerna eller regelverket. De nuvarande stödformerna behålls och en ny stödform, persontransportstöd, föreslås. Detta utifrån principen att staten inte bör avhända sig möjligheten att använda olika former av bidrag för att uppnå de regionalpolitiska målen. En bred uppsättning verktyg ger en god utgångspunkt för ett effektivt och anpassat stöd till näringslivet i regioner med olika förutsättningar. Däremot föreslås förändringar vad gäller hanteringen och genom- förandet av företagsstöden. De finansiella stöden måste sättas in i sitt sammanhang och styras mot tillväxt och utveckling. Förslaget går ut på att man bygger vidare på arbetet inom tillväxtavtalen och struktur- fonderna. Ett nationellt utvecklingsarbete föreslås, där syftet är att utveckla en effektiv genomförandeorganisation som utgår från regio- nala förutsättningar och ett brett deltagande och engagemang från olika aktörer på lokal, regional och central nivå. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 207 Regionalpolitikens betydelse i tre svenska kommuner , , har på uppdrag av utred- ningen genomfört en intervjustudie i tre svenska kommuner för att undersöka hur man på lokal nivå ser på regionalpolitiken och de regionalpolitiska företagsstödens betydelse för den lokala och regionala utvecklingen. Syftet har alltså inte varit att utvärdera regionalpolitikens effekter, utan snarare att i kvalitativ mening belysa hur man uppfattat och uppfattar politiken på lokal nivå. Intervjuer har gjorts med före- trädare för kommunen (tjänstemän och politiker) och företrädare för näringslivet (näringslivsorganisationer och enskilda företagare) i tre av utredningen utvalda kommuner; , och . Denna studie redovisas i rapport 9 till utredningen. Utgångspunkten för synen på regionalpolitiken och företagsstöden hos företrädare för kommunen och näringslivet i de tre kommunerna, är de skilda villkoren för företag i olika delar av landet. Skillnaderna gäl- ler i första hand grundläggande infrastruktur, men även annan form av samhällsservice. Här nämns förhållanden som dålig vägstandard, dåliga teleförbindelser, höga kostnader för datatrafik, dålig tillgång till och höga kostnader för lokala högskoleutbildningar samt höga flygpriser. Företagare i och betonar betydelsen av att få likartade kon- kurrensvillkor som företag utanför stödområdena. De vill också kom- penseras för de högre kostnader som uppstår på grund av läges- och klimatförhållanden, t.ex. lokaluppvärmning, snöröjning och tyngre frakter. Samtliga företrädare för kommunerna betonar att företagsstöden varit mycket värdefulla, särskilt under vissa perioder. Ändå finns vissa skillnader i synen på stöden mellan de tre kommunerna. I ser man satsningar inom infrastruktur- och utbildningspolitiken som långt viktigare än företagsstöden. Med en tillräcklig infrastruktur följer investeringar och företag, och detta oavsett om man får företagsstöd eller inte. I kommun är man till viss del tveksam till företags- stödens effekter. En stor del av stöden har gått till den existerande träindustrin. Även om stöden varit viktiga för att bibehålla syssel- sättningen, har de också hindrat en nödvändig omvandling av närings- livet. har dock både kommun och näringsliv sett nyttan av i första hand sysselsättningsbidragets möjligheter att skapa förut- sättningar för investeringar och nyetableringar inom nya branscher. Detsamma gäller för , där de sysselsättningsrelaterade stöden ses som de allra viktigaste för företagen. svarar för en stor andel av sysselsättningen i både och . Flera av de intervjuade företagen i framhåller att lokaliseringen helt avgjor- des av möjligheterna att få regionalpolitiskt stöd, och då särskilt 208 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Bland kommunföreträdarna finns dock en viss oro kring uthålligheten i de call center-företag som etablerat sig i kom- munerna. Synen på stöden i de tre kommunerna är delvis motsägelsefull. Å ena sidan menar man att stöden skall vara utvecklingsinriktade och långsiktiga och inte konservera den befintliga näringslivsstrukturen. Å andra sidan ses stöden i många fall som en rättighet som kompenserar företagen för olika kostnadsnackdelar. Det finns en stor samstämmighet bland företagen vad gäller betydelsen av stöd till mjukare investeringar, t.ex. marknadsföring och köp av konsulttjänster. Dessa sägs öppna vägen för ett nytt tänkande i företagen. Även stöd till utbildning och kompetensutveckling för befintlig personal i företag ses som viktigt. I kommun framhålls också att kommunens insatser vad gäller lokaler till industrier och kontor har varit betydelsefulla. Tillgång till billiga lokaler är i många fall en helt avgörande förutsättning för ny- startade eller små företag. Riskkapitalfrågan ses som viktig av både kommun och näringsliv i de tre kommunerna. Företagens behov av riskkapital sägs inte tillgodo- ses inom regionalpolitiken. Behovet av riskkapital sägs dessutom ha blivit större . Det gäller inte minst tjänsteföretagen, som behöver kapital för investeringar i ny informationsteknik. Kommun- företrädarna menar att man aldrig kommit fram till någon bra lösning i riskkapitalfrågan. De tidigare försöken med regionala riskkapitalfonder som prövats i alla kommuner, har inte gett önskad effekt. Slutsatsen i rapporten är att även om synen på regionalpolitiken och stöden ser ungefär lika ut i de tre kommunerna, så påverkas förhåll- ningssättet till desamma av vilken uppfattning man har om de egna förutsättningarna i kommunen. ser en tydlig möjlighet att med hjälp av en aktiv stödpolitik bygga upp en ny och stabil näringslivs- struktur i kommunen. I är satsningar på infrastruktur och utbildning viktigare än stöd, eftersom en god infrastruktur lägger grun- den för investeringar och företagsetableringar. Det gör däremot inte stöden. I är synen på de egna möjligheterna att skapa ett uthålligt näringsliv förhållandevis mer negativ. Tilltron till framför allt de sysselsättningsrelaterade stöden är stor. En återkommande kritik som i utvärderingar och utredningar riktas mot företagsstöden, är att de i huvudsak går till företag inom traditionella branscher och har en konserverande effekt på den befintliga närings- livsstrukturen. RRV analyserar i rapporten fördelas företags- Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 209 stödet21 bl.a. de regionalpolitiska företagsstödens fördelning på olika branscher. RRV konstaterar att de stora industribranscherna, och då i huvudsak trävaru- och metallvaruindustrin, mottog den största andelen stödbelopp. av stöden gick till den varuproducerande sektorn. Branschfördelningen speglar, enligt RRV, den befintliga näringslivsstrukturen i de regionalpolitiska stödom- rådena, men också regelverket för företagsstöd. RRV menar att stöden i stor utsträckning är efterfrågestyrda och går till de företag som ansöker om stöd och som uppfyller kraven. Det rör sig ofta om etablerade före- tag inom traditionella branscher. RRV drar slutsatsen att de regional- politiska företagsstöden inriktas på kortsiktiga sysselsättningsökningar inom traditionella branscher. Stöden sägs därmed fungera konserveran- de på näringslivet i stödområdena, snarare än att bidra till omvandling och förnyelse. RRV:s slutsats avfärdas dock från vissa håll, utifrån argumentet att det anses vara alltför enkelt att mot bakgrund av enbart branschför- delning dra slutsatser om stödens konserverande effekter. Detta utifrån det faktum att det finns tillväxtföretag inom alla branscher. Företagsstödens fördelning under 1990-talet22 För att få klarhet i om det skett någon förändring i företagsstödens för- delning har utredningen i samarbete med SCB gjort statistiska analyser av stödens fördelning efter bransch, företagsstorlek, lönsamhet etc. Jämförelser har gjorts mellan . Kvaliteten i statistiken för de olika stödformerna varierar, vilket påver- kat möjligheterna att göra sammanställningar för samtliga stöd. För de nedsatta socialavgifterna har inga analyser kunnat göras, på grund av bristfällig statistik. Även statistiken för transportbidraget har brister. Branschstatistik för det regionala utvecklingsbidraget visar att en allt större andel av stödet gått till tillverkningsindustrin under 1990- talet (se tabell 8.1). 1997 gick till denna bransch, vilket är en kraftig ökning jämfört med , då av det beslutade beloppet fördelades till just tillverkningsindustrin. Domine- rande underbranscher är maskin- och metallvaruindustrin, trävaru- industrin och livsmedelsindustrin. Intressant är att trävaruindustrin har ökat sin andel av det totala stödet . har andelen stöd till företagstjänster minskat från till 12 21RRV 1999:40, Hur fördelas företagsstödet? 22Detta avsnitt bygger på statistik från STINS-databas samt SCB:s statistikregister. 210 Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt Hotell- och restaurangbranschen har däremot ökat sin andel . (branschandel av totalt beslutat belopp)* Totalt bidrag: , varav till Totalt bidrag: , varav till Totalt bidrag: , varav till * I tabellen redovisas de branscher som beviljats störst andel stöd respektive år. I sammanställningen ingår därmed inte alla branscher som beviljats stöd. Beloppen avser beslutade belopp, ej utbetalda. Samma mönster gäller även för landsbygdsstödet och småföretagsstö- det. Av landsbygdsstödet gick 1997 ca hälften () av det totala stödet på till just tillverkningsindustrin. Detaljhandeln är en annan stor bransch, vilket förklaras av att stödet delvis riktas till detaljhandel genom stödet till kommersiell service. Av småföre- tagsstödet gick både 1994 och 1997 av det totala stödbeloppet på ca /år till tillverkningsindustrin. Inom till- verkningsindustrin var maskin- och metallvaruindustrin de enskilda branscher som fick mest stöd. Företagstjänster var den näst största branschen räknat på beviljat bidrag (av det totala stödet). Av transportbidraget erhöll trävaruindustrin den största andelen, med av det totala bidraget. Även metallvaruindustrin och transport- medelsindustrin erhöll relativt stora andelar av bidraget. Transport- bidragets konstruktion gör att bidraget blir större för de branscher som har tunga och skrymmande transporter, såsom trävaruindustrin. Sysselsättningsbidraget skiljer sig från de tidigare redovisade stöd- formerna, genom att en större andel av stödet har gått till tjänsteföretag. har tjänstesektorns andel av stödet ökat något. 1997 fördelades ca en tredjedel av stödet till branscher inom tjänstesektorn. Den största ökningen har skett inom branschen företagstjänster, där bl.a. databehandlingsverksamhet ingår. Här framgår att sysselsättningsbidraget fått en allt tydligare inriktning mot att stödja etableringen av call center-företag inom stödområdet. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt 211 Sammantaget för de olika stödformerna har tillverkningsindustrin alltså tilldelats störst andel av det totala stödbeloppet. Detta mönster har förstärkts . Ett undantag är sysselsättningsbidraget där tjänstesektorns andel av stödet ökat, inte minst till call center- verksamheter. Stöden går till allra största del till små företag. Av de resurser som totalt fördelades 1990, 1993 och 1997 i form av regionalt utvecklings- bidrag, landsbygdsstöd, småföretagsstöd och sysselsättningsbidrag, gick av stöden till företag med 0–4 anställda. Sammantaget gick av det totala stödet till företag med mindre än 20 anställda. Skillnaderna mellan de olika stödformerna är dock stora. Det regionalpolitiska utvecklingsbidraget har i allt högre grad gått till större företag. 1990 gick av stödet till företag med färre än 50 anställda. Av det totala stödet gick till företag med 0–4 anställda. 1997 var bilden nästan den omvända: av stödet gick till företag med 20 anställda och uppåt, medan gick till företag med 0–4 anställda. Denna förändring kan delvis förklaras med inrättandet av landsbygdsstödet 1994, som har en tydlig inriktning mot småföretag. Småföretagen har troligen sökt och beviljats bidrag inom ramen för detta stöd. Av landsbygdsstödet gick 1997 av det totala bidraget till företag med 0–4 anställda, medan företag med 5–9 anställda erhöll av totalbeloppet. Transportbidraget går till största del till större företag. 1993 gick knappt hälften av stödet till företag med 100 anställda eller fler. Endast gick till företag med färre än 10 anställda. En stor andel av bidraget gick till ett fåtal företag.