sou · GOB3126d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett ökat antal missbrukare tar ytterligare resurser i anspråk vilket leder till en konkurrens om resurserna med andra för samhället viktiga funktioner. Inte sällan framförs från de s.k. sporadiska missbrukare som an- vänder t.ex. hasch, amfetamin eller ecstasy någorlunda regelbundet, att man har kontroll över den egna konsumtionen och att missbru- ket varken skadar en själv eller någon annan. Enligt deras mening bör samhället inte ingripa mot dem, eftersom de själva bör få be- stämma över sin narkotikakonsumtion. Det finns också de som förespråkar en avkriminalisering av an- vändningen av cannabisprodukter. När det gäller cannabis har vi i en mer restriktiv syn än många andra länder. Denna inställ- ning bygger framför allt på de undersökningar som ger belägg för uppfattningen att cannabismissbruk innebär en uppenbar risk för medicinska och sociala skadeverkningar. Vi står inför ett vägval Förutom de faror som ligger i att missbruka narkotika medver- kar de som använder preparaten till att främja att det finns en till- gång på narkotika i samhället och till att den illegala handeln upp- rätthålls. Någon måste producera och sälja narkotikan till dem som använder den. En viktig narkotikapolitisk uppgift är att förhindra etablerandet av miljöer där narkotika säljs och används mer eller mindre öppet. Missbruk beror på både tillgång och efterfrågan. Det finns starka skäl att påstå att om det är lätt att få tag på narkotika och om sam- hället har en tillåtande attityd så ökar antalet personer som prövar narkotika. Det vill säga att även människor vars sociala och psyko- logiska situation är gynnsam kommer att använda narkotika. Om det däremot krävs stora ansträngningar och man riskerar att bli upptäckt och gripen av polisen krymper rimligtvis antalet personer som prövar narkotika till dem som befinner sig i en mera utpräglad riskzon för missbruk. När man talar om marknadsplatser för narkotika tänker man kanske i första hand på sådana utomhusmiljöer där injektionsmiss- brukare rör sig. Men det finns en rad andra sådana platser, låt vara att de inte är lika synliga som de mer traditionella missbruks- miljöerna, t.ex. klubbar, restauranger och diskotek, där det för i vart fall en viss krets personer är väl känt att man kan få tag på nar- kotiska preparat av olika slag. Man måste från samhällets sida ingripa också mot dessa miljöer för att inte riskera att narkotika- missbruket uppfattas vara mer acceptabelt för vissa kretsar än för andra. Karaktäristiskt för narkotikapolitiken är att den inte gör någon åtskillnad mellan åtgärder som begränsar tillgången och efterfråge- dämpande åtgärder. Som exempel brukar nämnas att polisens insat- ser mot gatulangningen primärt syftar till att begränsa handeln med narkotika men får effekt på efterfrågan eftersom tydliga markeringar från polisens sida bidrar till att flertalet ungdomar avhåller sig från att pröva narkotika. Lagstiftningen, tullens och polisens insatser bygger på att dessa är förankrade i den allmänna opinionen som i sin tur påverkas av samhällets informations- och opinionsbildande insatser. Dessutom är kontrollåtgärderna beroende av stöd- och behandlingsarbete. Olika typer av åtgärder förstärker och kompletterar sålunda varandra och är tillsammans ett uttryck för samhällets beslutsamhet att bekämpa narkotika. Vi står inför ett vägval Men varför är denna balans så viktig? Vad händer om man be- stämmer sig för att slopa ett av de tre åtgärdsområdena? Avvecklar man det förebyggande arbetet kan man förutse att allt fler unga kommer att pröva narkotika och också fastna i missbruk. Fler missbrukare kommer att belasta vårdgivarna och rättsväsendet, med ökade kostnader som följd. Från rent humanitära synpunkter är det inte rimligt att samhället avstår från att försöka förhindra unga människor från att börja använda narkotika. Det måste anses vara samhällets skyldighet att upplysa om vilka faror som är förenat med att använda narkotika och vilka sociala följder som kan uppstå om man använder sådana preparat. På samma sätt vore det ödesdigert att lämna dem som fastnat i ett missbruk därhän genom att rusta ner vård- och behandlingsin- satserna. Att lämna missbrukare enbart till rättsväsendets olika in- satser reducerar narkotikaproblemet till ett problem om kriminali- tet och gör det svårare för den enskilde missbrukaren att få hjälp att upphöra med sitt missbruk. Som ett resultat av minskad vård och behandling kan samhällets åtgärder komma att bestå i att en- dast lindra de skador och det lidande som de enskilda missbrukarna åsamkas. Också en sådan utveckling vore otillräcklig. Narkotika- kommissionen ser det å ena sidan som självklart att den enskilde missbrukaren skall erbjudas omvårdnad, sjukvård, smittskydd, bo- endestöd och andra sociala insatser utan att dessa insatser alltid kopplas till krav på omedelbar och/eller långvarig drogfrihet. Så- dana insatser är och skall alltid vara ett naturligt inslag i narkotika- politiken. Å andra sidan är det centralt att sådana insatser ingår i en helhet där narkomanvården har resurser att erbjuda insatser som bygger på drogfrihet. Mer omvårdande insatser skall finnas som ett viktigt inslag i en human och restriktiv narkoman- vård och inte som en billig ersättare för mer resurskrävande insatser. Om man slutligen bestämmer sig för att avstå från att vidta kontrollåtgärder är det rimligt att anta att tillgången på narkotika skulle öka. Eftersom det finns en växelverkan mellan efterfrågan och tillgång ligger det nära till hands att antalet personer som prö- var narkotika skulle öka om tillgången ökade. Om kontrollåtgär- derna dessutom slopas utan att man avkriminaliserar bruket av och handeln med narkotika förlorar de straffrättsliga bestämmelserna sin trovärdighet. Rättsväsendet står för de repressiva inslagen i den svenska nar- kotikapolitiken. Kanske är det också dessa som syns mest i mass- Vi står inför ett vägval media och på annat sätt och därför får en framträdande roll. Vidare är resultatet av kontrollinsatserna mer konkret och lättare att föra statistik över än resultatet av förebyggande arbete och be- handlingsinsatser. När det gäller polisens arbete på gatuplanet och tullens arbete mot ungdomar som smugglar narkotika finns på de flesta håll ett väl utvecklat samarbete med . Det kan dock konstate- ras att detta samarbete på flera håll minskat . Kom- missionen har inte kunnat se att det skulle bero på några misshäl- ligheter eller lagliga hinder myndigheterna emellan, utan är troligen ett resultat av förändrade prioriteringar. Vidare har balansen mellan de olika åtgärdsområdena om inte gått förlorad, så förskjutits. haltar tyngden av insatserna; framför allt är det förebyggande arbetet liksom vård- och behand- lingsinsatserna försvagade. Som tidigare nämnts gör detta att kon- trollåtgärderna fått en dominerande ställning, i vart fall de åtgärder som vidtas mot den mindre grova brottsligheten och missbrukarle- det. har sett som en av sina huvuduppgifter att återställa balansen i den svenska narkotikapolitiken. Detta kan enligt kommissionens mening endast åstadkommas genom en för- stärkning av det förebyggande arbetet och av vård- och behand- lingsinsatserna, inte genom att trappa ner på de åtgärder som syftar till att minska tillgången på narkotika. Balansen måste enligt kom- missionens mening gälla på en hög – och inte på en låg – nivå. Vår bedömning är att varken det engagemang eller de resurser som läggs ned på central, eller lokal, nivå är tillräckliga. För- visso vidtas en lång rad åtgärder och frågan om att bekämpa narko- tikaproblemet tillhör inom flera myndigheter de frågor som är pri- oriterade. Men inte minst den ökade tillgången liksom den ökade efterfrågan på narkotika visar enligt kommissionens mening att det krävs ytterligare insatser på samtliga områden för att politiken skall kunna hävda sig och ge bättre resultat. Det är också tydligt att det inte räcker med att man från politiskt håll framhåller att frågan är viktig och prioriterad i budgetpropositioner och andra dokument. Det krävs också konkreta och synliga handlingar, främst i form av ökade resurser och ökad uppmärksamhet från såväl statligt som kommunalt håll. Om detta inte sker kommer inte att kunna anses fylla den högt uppställda målsättningen med det innehåll som krävs för att man i vart fall skall kunna säga att man försöker uppnå målet Vi står inför ett vägval om ett narkotikafritt samhälle. Är man från politiskt håll – såväl centralt som lokalt – inte beredd att göra en sådan förstärkt satsning kommer narkotikapolitiken att förlora trovärdighet, såväl inom landet som internationellt. Som ser det krävs då en omprövning av den svenska narkotikapolitiken, i praktiken att man sänker målsättningen till den nivå som det är realistiskt att man kan uppnå utifrån de resurser som avsätts. Oavsett vilken hållning till narkotika man väljer finns det alltid risker för att legitimiteten i den politik man valt ifrågasätts. Här utgör den svenska restriktiva narkotikapolitiken inte något undan- tag, tvärtom. Bara den omständigheten att narkotikapolitiken utgör en förbudspolitik – med en minskad individuell handlingsfrihet – ställer den på prov. Det har dock rått en mycket stark enighet kring den svenska narkotikapolitiken. Tvärs igenom alla politiska partier och åsiktsriktningar liksom bland en stor majoritet av befolkningen finns en enighet om att all icke-medicinsk använd- ning av narkotika är oacceptabelt. Narkotikapolitikens vision om ett samhälle fritt från narkotika är sprungen ur insikten om de skador och det lidande som narkoti- kan åsamkar både enskilda och samhälle. Mot denna vision ställs ständigt den obändiga och vildvuxna verklighet som vårt dyna- miska samhälle utgör. I denna verklighet kan visionen om ett sam- hälle fritt från narkotika vara en tillgång i det vardagliga arbetet mot narkotika. Visionen ger en djup och stark socialpolitisk mening och riktning för vardagsslitet i föreningar, familjer, myn- digheter och hos enskilda medborgare. Vi inser och accepterar att det inte finns några förslag, eller någon politik, som på kort sikt kan göra samhället narkotikafritt. Denna acceptans av verklighetens tillstånd innebär dock inte på något sätt att vi avstår från att lägga förslag till åtgärder som vi an- ser kan förändra och förbättra situationen. Det starka försvaret för visionen kan emellertid också ha bidragit till en konformism och en rädsla för diskussion. Det är svårt att uttrycka en åsikt i någon som helst narkotikarelaterad fråga utan att genast bli placerad i ett fack; antingen är man politiskt korrekt eller så är man narkotikaliberal. Är man det senare avfärdas ofta synpunkterna med att de just är narkotikaliberala utan att någon vidare argumentation förs kring den politik som råder. Enligt mening är detta tillstånd olyckligt. Det är genom att föra en öppen och fri SOU 2000:126 Vi står inför ett vägval debatt som politiken faktiskt kan vinna trovärdighet bland ungdomar och andra medborgare. Man skall inte sticka under stol med att det finns risker med att föra en så kompromisslös narkotikapolitik som vi i valt att göra. En stor risk är den stämpling av missbrukare som kan ske, då allt bruk av narkotika utgör en kriminell handling. Inte bara kan miss- brukaren stämplas som kriminell utan även som en person med svag karaktär och bristande förmåga att sköta sitt eget liv. I och med att all användning av narkotika är kriminaliserad riskerar också de ungdomar som endast prövat narkotika någon eller , att stämplas som narkotikamissbrukare eller kriminella. kan emellertid inte se att detta feno- men skulle skilja sig från risken för stämpling vad gäller personer som begår andra typer av brott eller har andra sociala problem. Det gäller emellertid att arbeta med attityderna till problemen, vilket man enligt kommissionens mening gör bäst genom att sprida kun- skap och kompetens både bland allmänheten och bland dem som styr och arbetar inom samhällets olika verksamheter. Vidare skall det förbjudnas lockelse inte underskattas som ett riskmoment; generation efter generation ungdomar har i sin frigö- relseprocess sökt sig till det som vuxenvärlden förbjudit. Det är därför viktigt att man inom ramen för det förebyggande arbetet öppet och tydligt redogör för ungdomarna varför vuxenvärlden tar avstånd från narkotika, för farorna för den enskilde såväl fysiskt som socialt liksom för de konsekvenser för samhället som utbred- ningen av narkotikamissbruket kan föra med sig. Det finns också risker med att föra upp narkotikafrågan så högt på den politiska dagordningen som anser att den hör hemma. En sådan risk är att för mycket fokus sätts på narkotikan i sig i stället för på mer allmänna välfärdsfrågor. anser emellertid som framgått att yt- terligare satsningar måste göras. Det gäller här inte att återgå till något som en gång varit, utan att möta de krav som dagens situa- tion – och framtidens – kan komma att ställa. I det följande lämnar sina förslag till hur en starkare och tydligare styrning av narkotikafrågan skall kunna komma till stånd. Därefter lämnar kommissionen förslag till hur de tre delmålen bättre skall kunna uppfyllas. Sålunda lämnas förslag till en strategi för det förebyggande arbetet, förbättrade Vi står inför ett vägval vård- och behandlingsinsatser samt till effektiviseringar av kon- trollen av narkotika. 3 Styrning, ansvar och samordning bedömning: Det är nödvändigt med en starkare prioritering, tydligare styrning och bättre uppföljning av narkotikapolitiken och av de konkreta insatserna på alla nivåer, från det lokala arbetet i kommuner och landsting till regeringens arbete. Kommissionen föreslår dock inte några grundläggande förändringar avseende den rådande ansvarsfördelningen när det gäller arbetet med narkotikafrågorna. 3.1Partnerskap för ökad samverkan En av de grundläggande slutsatserna som dragit av sitt arbete är att det finns behov av en tydligare struktur när det gäller ansvaret för att samordna och följa upp insatserna mot narkotikan. Det behövs också ett mer aktivt agerande för att driva på utvecklingen av de narkotikapolitiska frågorna. Vi har konstaterat att det inte finns någon naturlig samlande instans på myndighetsnivå som kan leda en sådan utveckling. Narkotika- kommissionens bedömning är att regeringen måste ta ansvaret för en sådan kraftsamling. föreslår därför att regeringen tar initiativ till en utveckling av insatserna mot narko- tika i enlighet med våra förslag och bedömningar. Förslagen innefattar ett förstärkt narkotikapolitiskt ledarskap där regeringen tar en mer aktiv roll både nationellt och internatio- nellt, en modell för förstärkta lokala insatser och förbättrad lokal samordning och en mer aktiv roll för de centrala myndigheterna när det gäller utveckling av metod- och kompetensfrågor. Försla- gen bygger på den ansvarsfördelning som gäller beträffande narkotikafrågorna och avser att stärka samverkan och samordning och utveckla resurserna. har gjort be- dömningen att detta inte kan uppnås genom detaljerad lagstiftning Styrning, ansvar och samordning eller andra fasta regler. För att en sådan utveckling skall bli möjlig krävs i stället att ett partnerskap utvecklas mellan dem som är be- rörda och har ansvar för narkotikafrågorna. Rent konkret kan en ny offensiv mot narkotikaproblemen inle- das med att regeringen tillsammans med berörda myndigheter, , och frivilligorganisa- tioner genomför nationella och regionala konferenser som en start- punkt för ett partnerskap och ett förstärkt arbete på alla områden. Om den framtida narkotikapolitiken skall ha en möjlighet att nå framgång krävs ett ökat engagemang på alla nivåer i samhället, en utveckling av de professionella insatserna och ett fortsatt brett stöd. Utvecklingen är ytterst beroende av om de narkotikapolitiska insatserna också kan upprätthållas på lång sikt. Hur man kan för- verkliga en sådan långsiktig lösning bör vara temat för den inle- dande konferensserien. 3.1.1Narkotikapolitiken har blivit otydligare bedömer att den svenska narkotikapoliti- ken har varit relativt framgångsrik. Det finns naturligtvis flera skäl till detta men två områden har enligt kommissionens bedömning varit avgörande för utvecklingen. För det första har vi i lyckats nå en samsyn när det gäller attityder till narkotikamissbruk och vilka mål och medel som skall gälla. I de flesta länder är det vanligt med stora motsättningar när gäller de narkotikapolitiska frågorna. Denna samsyn, tillsammans med en tydlig struktur när det gäller ansvar, har lett till att myndigheter, kommuner, organi- sationer och allmänhet dragit åt samma håll. Denna enade hållning har troligen i sin tur förstärkt den negativa opinionen till all icke- medicinsk narkotikaanvändning. För det andra har den svenska politiken byggt på en humanitär bas som kunnat omfattas av de flesta och den förda politiken har till synes haft framgång genom att narkotikaproblemen varit mindre än i många andra jämförbara länder. Det har gjort att de narkotikapolitiska insatserna har varit trovärdiga. Under utredningens gång har kommissionen fått många rappor- ter om att denna struktur har försvagats och att det omfattande samarbetet mellan ansvariga instanser försämrats . har också mötts av många beskrivningar om bristande resurser. Polis och tull har gått igenom stora omor- Styrning, ansvar och samordning ganisationer och fått minskade resurser. Från kommunerna rap- porteras om att det förebyggande arbetet har minskat och att miss- brukarna inte får den vård de behöver. Inom kriminalvården har beläggningen och andelen missbrukare ökat som behand- lingsinsatserna minskat. Inom sjukvården har man färre platser för avgiftning och det finns stora problem i samarbetet mellan miss- brukarvården och psykiatrin. När man som har en granskande upp- gift är det lätt att leta efter och redovisa sådant som är negativt. Vi vill därför framhålla att vi under arbetets gång också har träffat många politiker, tjänstemän, vårdpersonal och enskilda som arbetar frivilligt och som med stort engagemang har lyckats utveckla fram- gångsrika insatser. Konkreta erfarenheter från dessa goda exempel ingår i kommissionens underlag till förslagen. Ett särskilt problem i kommissionens arbete har varit att det finns ett bristande underlag när det gäller att nationellt bedöma den narkotikapolitiska utvecklingen. I delbetänkandet Narkotikastatistik (SOU 1999:90) har redovisat analys och förslag till hur rapporteringen om narkotikautvecklingen skall kunna förbättras. Ett annat problem i sammanhanget är att bilden av insatserna mot narkotikamissbruket skiljer sig så kraftigt åt mellan olika kommuner. Ytterst handlar detta naturligtvis om vilka priorite- ringar som gjorts i respektive kommuner och landsting. Som ett sätt att ändå få en uppfattning om utvecklingen när det gäller narkomanvården har kommissionen låtit genomföra en studie av narkomanvårdens utveckling i tre regioner i (PM nr 9). Av denna rapport framgår bl.a. att en nedrustning av vården ägde rum i de aktuella kommunerna under början av 1990- talet. Stora omorganisationer och förändrade styrmedel bidrog tillsammans med en nedgång av nyrekryteringen till narkotikamissbruk till att kommunerna skar ned sina insatser. Dessutom minskade det övergripande samarbetet mellan olika myndigheter högst betydligt i omfattning. ökade åter narkotikamissbru- ket vilket har lett till att kommunerna har sett sig tvungna att öka sina insatser. Tyvärr har mycket av den kompetens som byggts upp i kommunerna försvunnit varför behovet av kompetensutveckling har ökat. Detta behov understryks av att det råder brist på socialar- betare. Denna brist kommer enligt många bedömare att förvärras . Styrning, ansvar och samordning Det är kommissionens uppfattning att resurserna för insatser mot narkotikan har minskat och att narkotika- frågorna måste prioriteras i större utsträckning än som är fallet . Det är också kommissionens uppfattning att resurserna kan samordnas och utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Narkotikaproblemet påverkar hela samhället och kräver också in- satser på alla nivåer. anser att det är nöd- vändigt att alla aktörer ser narkotikafrågan ur ett helhetsperspektiv och tillämpar ett långsiktigt strategiskt tänkande kring såväl politi- kens utformning som dess genomförande. Dessutom krävs enligt kommissionens uppfattning en struktur för samordning och upp- följning. Ansvaret för att genomföra politikens olika delar ligger på myn- digheter och organisationer på lokal, regional och central nivå. Kommunerna har ansvaret för förebyggande insatser samt för soci- altjänstens missbrukarvård, landstingen för att förebygga ohälsa, för sjukvård och medicinskt inriktad missbrukarvård och staten – genom ett antal myndigheter – för tvångsvård, kriminalvård och rättsväsendets övriga insatser. Regeringens och styrning av inriktningen på verksamheterna sker, förutom genom lagstift- ning, främst genom budgetpropositioner och regleringsbrev men också genom policyuttalanden. Regering och riksdag har mindre möjligheter att påverka frågor om prevention liksom om vård och behandling än de frågor som ligger under rättsväsendets mer regel- styrda verksamheter. Det kommunala och landstingskommunala ansvaret innebär vidare att ambitionsnivån och engagemanget varierar kraftigt kommunerna emellan. Ett stort antal myndigheter och organ på olika nivåer har således att genomföra narkotikapolitiken. Samordning och samverkan av insatser sker i viss omfattning sektorsvis eller lokalt, men en central samordning utifrån det för narkotikapolitiken så viktiga helhetsperspektivet saknas. Därmed sker inte heller någon övergripande uppföljning eller utveckling av de insatser som vidtas och heller ingen värdering av hur de påverkar varandra. menar att ansvaret på olika nivåer måste göras tydligare och att utvecklingen i landet bättre behöver följas upp. Kommissionen har övervägt olika alternativ för att Styrning, ansvar och samordning Enligt mening finns det trots den splittrade bild som råder inte skäl att göra några för- ändringar avseende den grundläggande ansvarsfördelningen för narkotikafrågorna. Inte heller bedömer kommissionen att en mer detaljerad lagstiftning skulle kunna bidra till en konstruktiv sam- verkan mellan olika aktörer. Samverkan bör i stället utgå från en analys av varje aktörs möjligheter att bidra till arbetet, av vilka vinster som finns med bättre samverkan samt möjligheterna att utveckla metoder, kunskap och kompetens. Initiativet till en sådan samverkan – ett aktivt partnerskap – bör enligt kommissionen tas av regeringen, som också skall svara för en samlad uppföljning av insatserna. Narkotikapolitiken utgår från ett tydligt kommunalt ansvar för både det förebyggande arbetet och för vården av narkotika- missbrukare. I 11 § socialtjänstlagen (1980:620) preciseras kommunernas an- svar beträffande åtgärder mot missbruk genom att kommunernas socialnämnder ges följande skyldigheter. skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. skall genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleras sjukvårdens skyl- dighet att ge människor god vård i enlighet med vetenskap och be- prövad erfarenhet. Hälso- och sjukvården har också ett ansvar för att förebygga ohälsa. Det finns alltså ett dubbelt ansvar, både för förebyggande insat- ser och för vård- och behandling. Även i många andra författningar, bland annat i dem som rör skolans och polisens Styrning, ansvar och samordning