sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt 15 § kommittéförordningen skall i förekommande fall även an- ges konsekvenserna av de lämnade förslagen för den kommunala självsty- relsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. I det följande kommer de ekonomiska konsekvenserna av förslagen att diskuteras. Därefter uppmärksammas frågor om andra konsekvenser av utredningens förslag. 264 Genomförande av reformen 10.1.1Effekter för gruvnäringen m m Markägarnas ställning vid undersökningsarbeten Förslagen till förändringar när det gäller markägarnas ställning vid un- dersökningsarbeten innebär att prospektörer måste söka ingå en överens- kommelse med berörda fastighetsägare innan de använder fordonsburen prospekteringsutrustning i terrängen. Om parterna inte kommit överens efter det att markägarna och andra berörda sakägare delgetts ett skriftligt förslag till avtal kan emellertid prospektören över- lämna ärendet till bergmästaren som får avgöra om undersökningsarbete- na ska få utföras och vilka villkor som i så fall ska gälla. Bergmästarens beslut kan överklagas, men om överklagandet bara gäller ersättningens storlek har han befogenhet att ge klartecken till arbetena innan ersätt- ningsfrågan lösts. Enligt nu gällande rätt kan innehavaren av undersökningstillstånd starta arbetena när han vill sedan han i laga ordning informerat berörda fastighetsägare. Fastighetsägarna får ersättning för skada och intrång som parterna kommer överens om, men de har inget inflytande över vare sig vilka arbeten som ska göras eller var och när de ska utföras. Förslagen innebär att företagen torde få ägna något mer tid åt att samråda och förhandla med fastighetsägare och att undersökningsar- betena kan fördröjas i avvaktan på att en uppgörelse kom- mer till stånd eller att bergmästaren meddelar beslut. Detta är förenat med kostnader för företagen. Eftersom avtal eller särskilt tillstånd endast krävs vid undersökningsarbeten som innebär ett väsentligt intrång på fas- tigheten kommer förhandlingsproceduren i praktiken bara att omfatta ett mindre antal av fastighetsägarna inom ett undersökningsområde. bör förhandlingen också underlättas av att standardavtal upprättas, praxis utbildas etc. Markägarna ges ingen vetorätt och bergmästaren ska kunna lämna tillstånd till de arbeten som behövs för en ändamålsenlig undersökning om det inte vållar fastighetsägaren orimliga besvär i för- hållande till tillståndsinnehavarens nytta av att få utföra arbetena i fråga. Vidare har bergmästaren möjlighet att besluta att tillståndet skall gälla utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Från prospektörens synpunkt innebär detta att eventuella överklaganden och rättsprocesser inte kan fördröja undersökningsarbeten i onödan. Sammanfattningsvis torde för- slaget i dessa delar knappast påverka prospekteringsviljan. Genomförande av reformen 265 Förslaget innebär inte några negativa konsekvenser som särskilt drab- bar mindre prospekteringsföretag. Enskilda malmletare och små pro- spektörer torde i praktiken inte beröras alls eftersom deras undersökning- ar normalt sker inom ramen för allemansrätten. De företag som har kapa- citet att genomföra den typ av arbeten som förutsätter överenskommelse med markägarna har normalt också resurser att genomföra en förhand- ling med dessa. De internationella gruvföretagen är vana att förhandla med markägare och kommer inte att avskräckas från att arbeta i på grund av för- slaget. Den förhandlingsprocedur som föreslås är inte krångligare än i andra länder. Vidare är det svenska regelsystemet fortfarande gynnsamt i ett internationellt perspektiv med tanke på de unika möjligheter som finns att genomföra översiktliga undersökningar inom ramen för allemansrät- ten. Markägarnas ställning vid exploatering av koncessionsmineral Förslagen som rör markägarens ställning vid exploatering av konces- sionsmineral innebär att fastighetsägare, förutom ersättning för skada och intrång, också får andel i det värde som en fyndighet av koncessionsmine- ral representerar. Utredningen har övervägt olika sätt att beräkningssätt för ersättning- en; ett fast belopp per gruva, ersättning baserad på nettovinst och ersätt- ning baserad på malmens värde. Utgångspunkten har bl.a. varit att er- sättningen ska vara lättadministrerad och att den ska vara förutsebar för berörda parter. Vidare ska ersättningen inte nämnvärt försämra villkoren för den svenska gruvnäringen. En fast årlig ersättning per gruva är enkel att administrera och förutse- bar, men skulle innebära att stora och små gruvor skulle betala samma avgift, vilket utredningen ansett mindre lämpligt. Utredningen har i stället ansett att ersättningen ska vara knuten till värdet av de som tas ur fastigheten. Om målet är att så lite som möjligt påverka resursutnyttjandet skulle i princip en ersättning beräknad på nettovinst vara att föredra.53 Det kan framstå som skäligt att markägarna får betalt bara om gruvans resultat är positivt. Eftersom malmersättningen å andra sidan utgör ersättning för nyttjandet av en råvara, bör gruvan betala för den malm som faktiskt bryts 53 Denna fråga behandlas i Mäler, K-G Beskattning av naturresurser i bilaga 7 till Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). 266 Genomförande av reformen ur fastigheten oavsett om brytningen är lönsam eller ej. En ersättning base- rad på nettovinst är också komplicerad att beräkna och föga transparent. Därför har utredningen valt att basera ersättningen på den utvunna mine- ralens saluvärde. Enligt förslaget ska malmersättningen uppgå till av värdet av malm och koncessionsmineral. Ersättningen skall inte gälla befintliga eller automatiskt förlängda bearbetningstillstånd, utan bara nya tillstånd som beviljats efter det att lagändringarna trätt i kraft. Införandet av en malmersättning till markägare kommer alltså inte att påverka verksamhet som bedrivs inom ramen för befintliga bearbetningstillstånd54. Ett enkelt räkneexempel kan illustrera storleksordningen på avgiften. Om man antar att de malmproducenter som är verksamma skulle ha betalat en mal- mersättning på av saluvärdet skulle denna under dessa år i genomsnitt ha motsvarat av rörelse- resultatet efter avskrivningar. I flertalet andra länder får antingen staten eller markägaren en viss malmersättning. Även i fanns tidigare en jordägaravgäld som markägare erhöll och som uppgick till en procent av värdet på alla inmut- ningsbara som bröts och uppfordrades per ut- mål. Staten erhöll också arrendeinkomster av utarrenderade kronoandelar. Avgiften baserades på mineralens värde och uppgick till mer än en procent av detta. Utländska prospektörer och gruvföretag är alltså vana vid att markägare eller staten får en viss ersättning för . Avgiften som sådan torde således inte ha någon avskräckande effekt. En ersättningsnivå på 0,2 pro- cent av saluvärdet torde inte nämnvärt påverka investeringsviljan. Förslagen innebär ökad statlig administration som främst berör Bergssta- ten. Enligt Bergsstatens bedömning skulle förslagen innebära ökade admi- nistrationskostnader (information till markägare och kommuner, hand- läggning av ärenden angående undersökningsarbeten samt beslut om mal- mersättning) på ca en och . 54 Följande gruvor fick sina utmål omvandlade till bearbetningskoncessioner fr.o.m. : Aitik, (K1 och K2), Kiirunavaara, Kristi- neberg, och . Genomförande av reformen 267 beräknas enligt Bergsstaten i sin helhet kunna finansieras medels en höj- ning av ansökningsavgiften för bearbetningskoncessioner samt införande av en avgift i samband med ansökan om markan- visning på . Vidare föreslås vissa justeringar av undersöknings- avgifternas storlek och det minsta belopp som skall inbetalas. På så sätt erhålls bättre överensstämmelse mellan avgifternas storlek och kostnaderna för att administrera ansökningarna i fråga. Genom förslaget till förändringar i avgifter kan Bergsstatens intäkter förväntas öka med ett belopp som väl motsvarar de kostnadsökningar förslagen innebär för myn- digheten. Avgifternas storlek är för prospektörer och gruvföretag försum- bara i relation till de investeringar som undersökningsarbetena och gruv- brytningen är medför. Utredningens förslag innebär att prospektörer i första hand skall söka träf- fa överenskommelse med markägare vid ingripande undersökningsarbeten. Om detta inte visar sig möjligt och prospektören ändå anser att undersök- ningsarbetena erfordras för en ändamålsenlig undersökning måste man ansöka om att bergmästaren ger tillstånd till dessa. Bergmästarens beslut skall kunna överklagas till fastighetsdomstol. Det är förenat med svårigheter att bedöma hur många i hur många pro- spektörer som kommer att begära bergmästarens tillstånd till undersök- ningsarbete efter att överenskommelse inte kunnat träffas med markägare. meddelades totalt cirka 1 300 nya undersökningstill- stånd, eller cirka 130 tillstånd . En stor majoritet av dessa avsåg glesbefolkade områden i Norrland.55 Det kan antas att undersökningsarbe- tena i mindre grad påverkar markägare och andra sakägare i sådana områ- den. Vidare kan konstateras att endast en liten del av de beviljade under- sökningstillstånden leder till mera ingripande undersökningsarbeten. Av de 62 redovisningar av utförda undersökningsarbeten som lämnades in framgår att provborrningar endast ägt rum på nio av dessa områden eller i av områdena. Av samma statistiska underlag framgår att 1 625 fastigheter varit berörda av de 62 undersökningstillstånden men att endast ett tjugotal fastigheter eller av markägarna inom undersökningsområdena berörts av provborrningar. Utredningsförslaget innebär att överenskommelse kommer att krävas även vid mindre ingripande undersökningsarbeten än provborrning. 55 av tillstånden gällde områden i , områden i och områden i . 268 Genomförande av reformen stöd av de inhämtade uppgifterna synes emellertid ett rimligt antagande vara mellan 100 och 200 fastigheter kommer att beröras av så in- gripande undersökningsarbeten att överenskommelse med markägaren krävs. Om man antar att prospektören misslyckas med att träffa överens- kommelse i av fallen – vilket får anses vara en hög uppskattning – och att samtliga dessa fall underställs bergmästarens prövning skulle detta medföra mellan 20 och 40 beslut om tillstånd till undersökningsarbete. Av dessa beslut kan högst något tiotal antas bli överklagade till fastighets- domstol. Enligt den officiella domstolsstatistiken avgjordes sammanlagt 1 527 fastighetsmål, vilket leder till slutsatsen att förslaget i denna del inte torde öka måltillströmningen till fastighetsdomstolarna med mer än en procent.56 Måltypen torde heller inte komma att höra till de me- ra arbetskrävande. Utredningen föreslår att ersättning i form av gruvavgift skall utgå till markägare vilkas fastigheter berörs av gruvdrift. Beslutet om ersättning skall fattas av bergmästaren och avse föregående år. Bergmästa- rens ersättningsbeslut skall kunna överklagas till fastighetsdomstol. Gruvavgift skall enligt övergångsbestämmelserna endast utgå vid mine- ralutvinning med stöd av nya bearbetningskoncessioner. Det kan konstate- ras att det beviljades fem nya bearbetningskonces- sioner. Beräkningen av ersättningen kommer, sedan de nya bestämmelser- na varit i kraft , att ske rutinmässigt. Även om något fler koncessioner skulle beviljas kan det antas att antalet mål vid fastighetsdomstolarna som reformen i denna del kan komma att föranleda utgör ett helt försumbart tillskott. Utredningen förslår också att de beslut av bergmästaren som enligt nuvarande bestämmelser överklagas till SGU skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Såvitt utredningen kunnat finna har några beslut av de aktuella typerna aldrig överklagats. 10.1.3Andra konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag synes inte ha några konsekvenser då det gäller den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande ar- betet eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. De påver- kar heller inte små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller 56 2000:16 Domstolsstatistik 1999. avgjordes 2 572 fastighetsmål, avgjordes 1 997 fastighetsmål och avgjordes 2 077 fastighetsmål.. Genomförande av reformen 269 villkor i övrigt i någon nämnvärd utsträckning. Som förut nämnts torde inte förslaget att överenskommelse med markägarna skall träffas vid ingri- pande undersökningsarbeten medföra särskilda svårigheter för de små pro- spekteringsföretagen. Jämställdheten mellan män och kvinnor synes inte heller påverkas av förslagen. De föreslagna reformerna kräver i huvudsak inga särskilda förberedelser. Bergsstaten bör förstärkas med viss personal för att kunna administrera och hantera den ökade kontakten med markägare och de nya ärendetyper- na (tillstånd till undersökningsarbete och ärenden om gruvavgift) Det kommer dock inte att bli fråga om någon plötslig ökning av arbetsbelast- ningen, utan en successiv anpassning av de personella resurserna efter ikraftträdandet synes vara möjlig. Ikraftträdande kan därför vara möjligt från . Några av förslagen till ändringar i minerallagen avser bestämmelser om civilrättsliga rättigheter och skyldigheter. Hit hör de rättigheter innehava- ren av ett undersökningstillstånd har att utföra undersökningsarbeten på annans fastighet liksom ersättningsreglerna vid sådant arbete och vid be- arbetning I dessa fall gäller den allmänna rättsgrundsatsen att nya be- stämmelser inte är tillämpliga på rättigheter eller skyldigheter som upp- kommit före ikraftträdandet. Detta gäller oavsett om det uttrycks i en sär- skild övergångsbestämmelse eller ej. I förtydligande syfte är det dock ändå lämpligt att i särskilda övergångsbestämmelser ange när de föreslagna bestämmelserna i dessa delar skall börja tillämpas. Då det gäller undersökningstillstånd gäller dessa för med möjlighet att under vissa förutsättningar erhålla förlängning. Det torde inte möta något hinder att göra de föreslagna ändringarna vad avser undersök- ningstillstånd och undersökningsarbete tillämpliga dels på nya undersök- ningstillstånd och dels på sådana undersökningstillstånd som förlängs efter ikraftträdandet. De beslut om investeringar i prospekteringsprojekt som redan har fattats bygger emellertid på de nuvarande reglerna om under- sökningsarbete. Det framstår därför som rimligt att förslagen till ändringar i bestämmelserna om tillståndshavarens rättigheter och skyldigheter i för- hållande till markägare och andra kända sakägare skall ges tillämpning på 270 Genomförande av reformen undersökningstillstånd som beviljas efter ikraftträdandet men inte på så- dana som förlängs. Då det gäller den föreslagna skyldigheten att utge ersättning till mark- ägare vid bearbetning utgör detta en ny rättighet för dessa och en ny skyl- dighet för koncessionshavarna. Bestämmelserna om gruvavgift skall därför endast tillämpas på koncessioner som beviljats efter ikraftträdandet. Utredningen har även föreslagit att ersättning skall utgå till markägare vilkas fastigheter berörs av undersökningstillstånd men där någon ansökan om markanvisning inte gjorts samt att markägaren skall ha rätt att begära att fastigheten löses in. En bearbetningskoncession gäller för av och kan därefter under vissa förutsättningar förlängas. Om regelbunden bearbetning pågår skall koncessionstiden enligt 4 kap. 8 § minerallagen utan särskild ansökan förlängas med i sänder men enligt 4 kap. 9 och 10 §§ minerallagen kan koncessionstiden i vissa fall även förlängas trots att regelbunden bearbetning inte pågår. De föreslagna bestämmelserna om ersättning till markägaren vid outnyttjade bearbet- ningskoncessioner bör enligt utredarens uppfattning endast vara tillämpli- ga på nya bearbetningskoncessioner. Utredaren föreslår vidare att sekretessen för ingivna undersökningsresultat avskaffas. Detta bör endast gälla resultat som redovisas efter ikraftträdan- det. Den föreslagna bestämmelsen om eftersökning i 1 kap 4 a § utgör en- ligt utredarens uppfattning endast ett förtydligande av vad som gäller en- ligt nuvarande praxis. Någon särskild övergångsbestämmelse är därför inte erforderlig. Övriga förslag avser förfaranderegler vid ansökningar om un- dersökningstillstånd och vid prövningen av ansökningarna. Här torde någ- ra konflikter med de nu gällande författningarna 11.1Förslag till lag om ändringar i mineral- lagen (1991:45) 1 kap. 3 § Med undersökning avses arbete i syfte att påvisa en fyndighet av ett kon- cessionsmineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt, i den mån sådant arbete innebär intrång i markägarens eller annan rättsinnehavares rätt. Med bearbetning avses utvinning och tillgodogörande av ett konces- sionsmineral. Med gruvavgiftsområde avses det område som omfattas av en konces- sion för bearbetning jämte annat område som på grund av markanvis- ningsbeslut enligt 9 kap. får tas i anspråk för verksamhet som hänger samman med bearbetning. I det nya tredje stycket har tagits in en definition på begreppet gruvav- giftsområde, som ligger till grund för bestämmande av den gruvavgift som enligt utredningens förslag skall erläggas av koncessionshavaren till mark- ägare (se avsnitt 11.4). Som framgår av 9 kap. 1 § skall bergmästaren utgå från gruvavgiftsområdet när han vid markanvisningsförrättningen be- stämmer de berörda fastigheternas andel i gruvavgift. Det omfattar alltid själva koncessionsområdet, som enligt 5 kap. 1 § skall anges i konces- sionsbeslutet. Vid markanvisningsförrättningen kan emellertid gruvav- giftsområdet utvidgas med annan mark, som koncessionshavaren få ta i anspråk för verksamhet som hänger samman med bearbetningen (se 5 kap. 1 § andra stycket och 9 kap. 1 § andra stycket). Det kan t.ex. gälla anord- ningar för uppfordring och behandling av malmen eller ett anrikningsverk som uppförts i anslutning till en gruva och väsentligen avser att användas för denna gruvas produkter57. Också områden som anvisats för sådana än- damål skall ingå i gruvavgiftsområdet och ge rätt till gruvavgift. I vissa fall kan emellertid gruvavgift bestämmas efter särskilt beslut av bergmästaren (se 9 kap. 1 § tredje stycket i utredningsförslaget). 1 kap. 3 a § Var och en får utan undersökningstillstånd söka efter i naturen genom att undersöka markytan, utföra mätningar på denna samt ta såda- na , morän-, torv- och jordprover som saknar värde för fastighets- ägaren, om åtgärderna inte medför någon risk för skada eller olägenhet. Eftersökning är dock inte tillåten 1.på tomt eller plantering, om den sker olovligen, 2.inom nationalpark eller inom område som en statlig myndighet hos regeringen har begärt skall avsättas till nationalpark, 3.i strid med föreskrifter som meddelats till skydd för natur- eller kultur- reservat med stöd av 7 kap. , eller 4.på kyrkogård eller annan begravningsplats. Paragrafen anger vissa föga ingripande åtgärder som är tillåtna i samband med prospektering också utan att undersökningstillstånd meddelats. I ru- briken har de sammanfattningsvis kallats eftersökning, till skillnad från det mera ingripande undersökningsarbetet som närmare behandlas i 3 kap. minerallagen. Bestämmelsen avser att förtydliga vad som anses förenligt med allemansrättens regler i detta sammanhang(se avsnitt 11.3.2). Första stycket innehåller huvudregeln om att vissa uppräknade åtgärder är tillåtna för envar som avser att söka efter i naturen, även om undersökningstillstånd saknas. Till en början nämns undersökning av mar- kytan. Med detta avses visuell besiktning, vilket även innefattar fotografe- ring och liknande åtgärder. När det gäller mätningar på markytan är endast sådana är tillåtna som inte innebär något ingrepp i marken. Man får alltså till fots medföra instrument som mäter det jordmagnetiska fältet eller gra- vitationen och placera instrumentet på marken utan att den skadas. Man får vid eftersökning också ta , morän-, torv- och jordprover, under förutsättning att de saknar värde för fastighetsägaren, och att prov- 57 Jfr , Minerallagen med kontinentalsockellagen s. 162 f. tagningen inte medför någon risk för skada eller olägenhet. Härmed avses skada och olägenhet ifråga om såväl enskilda som allmänna intressen, t ex miljön. Man får alltså ta lösa stenar eller ta sand, grus eller liknande från markytan, under förutsättning att det bara rör sig om prover utan värde för markägaren och att inte någon risk för skada eller olägenhet uppkommer. Genom bestämmelsen klargörs att vissa åtgärder är tillåtna i detta sammanhang även när de företas utan markägarens samtycke, och detta trots att de annars kunde framstå som förbjudna enligt ordalagen i 12 kap. 2 § andra stycket ; de kan alltså inte straffas som åverkan en- ligt det nämnda lagrummet (och självfallet inte heller som skadegörelse enligt 12 kap. 1 § ). Under samma förutsättningar kan man bryta loss mindre bitar av stenar, om det är tydligt att åtgärden för mark- ägare i allmänhet framstår som helt obetydlig. Det bör framhållas att skada eller olägenhet kan anses föreligga även om markägaren inte kan peka på någon ekonomisk förlust genom åtgärden. Att gräva mindre gropar i mar- ken utan att genast fylla igen dem kan sålunda inte anses tillåtet enligt paragrafen. – Skulle skada trots allt vållas till följd av åtgärderna blir den som är vållande till skadan ersättningsskyldig enligt allmänna skade- ståndsregler. En gemensam förutsättning för att de angivna åtgärderna skall vara tillåtna är att de företagits just för att söka efter . Om detta är av- sikten lär i allmänhet framgå av omständigheterna. Står det klart att någon handlat i skadesyfte eller för att olovligen ta med sig sten t.ex. för att pry- da trädgården med, blir paragrafen självfallet inte tillämplig, och då kan straffansvar enligt 12 kap. 2 § tänkas komma ifråga, i varje fall om inte det är fråga om helt bagatellartade tillgrepp.58 Oberoende av den föreslagna bestämmelsen gäller givetvis föreskrifter till skydd för na- tur- och kulturmiljövärden i och annan lagstiftning, exempel- vis lagen (1988:950) om kulturminnen m. m. Något samtycke av någon som innehar särskild rätt till områdena, t.ex. jordbruksarrendator eller sameby med renskötselrätt, är inte nödvändigt att inhämta. I andra stycket undantas vissa områden för eftersökning. I första punk- ten nämns tomt och plantering. Sådan mark får inte olovligen beträdas enligt 12 kap. 4 § , och samma förbud gäller vid eftersökning. Enligt den nämnda paragrafen är det också förbjudet att ta olovlig väg över annan äga, som kan skadas därav; detta behöver dock inte särskilt nämnas här, eftersom det framgår redan av första stycket att eftersökning inte är tillåten under sådana förhållanden. Förbudet gäller dock bara om eftersökningen sker olovligen; liksom enligt regler får sam- 58 Jfr Jonzon m. fl., Naturvårdslagen (3 uppl. 1998) med hänvisningar tycke inhämtas från fastighetsägaren, ifall denne själv disponerar över marken, och från en arrendator eller hyresgäst, om nyttjanderätt upplåtits. Att märka är emellertid att vissa åtgärder som utöver vad första stycket anger under alla förhållanden lär kräva fastighetsägarens eget medgivande, t.ex. eftersökning som medför varaktig skada på fastigheten. I punkt 2 och 3 undantas vidare vissa områden där även undersök- ningsarbete är helt förbjudet enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen. Enligt punkt 4 undantas vidare av pietetsskäl kyrkogård och annan be- gravningsplats från eftersökning oavsett om vederbörande församling eller annan ägare lämnar sitt tillstånd (jfr 3 kap. 6 § andra stycket). Inget hindrar att eftersökning sker inom områden där annan fått under- sökningstillstånd eller bearbetningskoncession.