sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I det tredje avsnittet diskuterar och kommenterar de redovisade resultaten. Avslutningsvis lämnas förslag på förändringar samt en kostnadsbe- räkning för dessa. 10 .1 Beskrivning av gällande och föreslagna studiestödssystem 10 .1 .1 Dagens studiestödssystem finns det i huvudsak fyra större statliga studiestöds- alternativ för studier inom vuxenutbildning, KY, SSV, folkhögskola och i förekommande fall högskola. -Särskilt utbildningsbidrag (UBS) för arbetslösa och anställda med kort utbildning. Villkoren är att personen i fråga är mellan , studerar på grundskole - eller gymnasienivå samt upp- fyller villkoren för att få arbetslöshetsersättning. nämnda ersättning och kan utgå under högst . För den som är anställd gäller dessutom att man ska ha arbetat och att arbetsgivaren ska fylla den lediga platsen med en (långtids-)arbetslös person. Beloppet motsvarar ersättningen från a-kassan och ligger mellan ca och efter skatt 1 (). -Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA) kan sökas av den som är mellan 21 och 50, arbetslös, anmäld som arbetssökande och ska studera på grundskole - eller gymnasienivå. För att man ska bli beviljad SVUXA krävs att man yrkesarbetat . SVUXA består av en skattepliktig bidragsdel och en återbetalningsskyldig lånedel. Totalsumman för bidrag och lån ligger liksom UBS på samma nivå som arbetslöshetsersättningen efter skatt. -Särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) är avsett för personer med kort utbildning och som tar ledigt från sitt arbete för att studera på grundskole - eller gymnasienivå. Stödet kan sökas av den som för- värvsarbetet och är högst . Efter fyllda kan SVUXA och SVUX endast beviljas vid särskilda skäl. Det består av en skattepliktig bidragsdel och en lånedel. För den som har rätt till a- kassa ligger totalsumman på samma nivå som SVUXA. För den som inte har rätt till a-kassa är summan något lägre. -Studiemedel, är ett studiestöd i första hand avsett för högskolestuderande, men även för den som vuxenstuderar på grundskole - eller gymnasienivå. Studiemedel är aktuellt . Den som fyllt kan få studiemedel bara om det finns särskilda skäl. Studiemedlet består av både bidrags- och en lånedel. Studiemedel tagna för grundskole - eller gymnasiestudier skrivs av till hälften efter tre högskoleterminer med lån. Återbetalning av tagna återbetalningspliktiga lån sker efter avslutade studier med ett belopp motsvarande av bruttoinkomsten . Totalt använde av de studerande inom vuxenutbildning på gymnasial nivå de statliga studiestöden och . Fördelningen var UBS, ; SVUXA, ; SVUX och Studiemedel . För ytterligare detaljer se t.ex. SOU 1999:39 och SOU 1998:51 1 Beräkningarna för beloppen efter skatt gäller heltidsstuderande där inga andra (förvärs- )inkomster antagits påverka varken fribelopp eller skattesatser. 10 .1 .2 studiestödsproposition i korthet De gamla systemen ersätts, enligt regeringens förslag, med ett sammanhållet studiestödssystem på grundval av studiestöds- utredningens förslag (SOU 1996:90). Det särskilda utbildningsbidraget, UBS, kommer att ligga kvar som en del av Kunskapslyfts- satsningen. Det nya studiestödet, som kommer att kallas Studiemedel, ersätter SVUX, SVUXA och tidigare Studiemedel som kort- tidsstudiestöden (Timersättning, Internatbidrag och Korttidsstudiestöd) försvinner. De senare omformas delvis till direkta stöd till fackliga organisationer och handikapporganisationer. En av de tydligaste förändringarna är att återbetalningskraven skärps som individens skuldsättning kommer att minska. Totalbeloppet, bidrag och lån, ska vara lika stort för alla studerande oavsett utbildningsnivå. Se figur 10.1. Två olika bidragsnivåer införs. En lägre generell bidragsnivå och en högre för vissa prioriterade grupper. Den lägre bidragsnivån höjs från nuvarande till . För dem som läser på grund- skole- och gymnasienivå och som är eller äldre kommer den högre bidragsnivån att ligga på . I första hand riktas det till dem som saknar grundskolekompetens och i andra hand till dem som saknar gymnasiekompetens. För låginkomsttagare och för dem med låg dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen innebär den högre bidragsnivån inklusive lån kraftiga förbättringar. Resurserna för det högre bidraget är begränsade och kan därför bara ges till ett visst antal studerande. Bidraget gör inte skillnad på arbetslösa, arbetstagare och individer utanför arbetskraften, men begränsas i ålder och utbildningsbehov. Den som en gång beviljats det högre stödet ska få förtur till detta bidrag för att fullfölja studierna. Det prioriterade bidraget kan också få tilldelas för yrkesteknisk högskola, YTH, och vissa speciella lärarutbildningar. För inkomster över nivån motsvarande en dagpenning på finns ett tak över vilket ingen högre ersättning ges. I figur 10.1 anges detta med hjälp av den horisontella delen av kurvorna höger om dagpenning För personer med högre inkomster kan därför studiestödsnivån uppfattas för låg och därmed ha en negativ effekt på rekryteringen. Figur 10.1 Studiestödsbelopp, efter skatt , , samt belopp i det nya studiestödssystemet Studiemedel: lån, Studiemedel: lån och Studiemedel: bidrag, UBS, SVUX/-A lån och bidrag, efter skatt SVUX/SVUXA, bidrag () efter skatt Studiemedel: bidrag, generell nivå, 34, Källa: /2000:10 Det ska dock påpekas att det är endast de med en anställning och en lön över som riskerar att på kort sikt förlora på att börja studera. För dem som är arbetslösa har taket däremot ingen betydelse. Bidragen i det nya studiemedelssystemet kommer att vara obeskat- tade för alla studerande, men ändå ge pensionsrätt. Fribeloppet höjs och ska vid heltidsstudier uppgå till av prisbasbeloppet2, förr kallat basbeloppet, för helårsstudier. Det innebär att inkomsten kan öka (prisbasbelopp) utan att lån och bidrag påverkas. Om inkomsten är högre än fribeloppet så reduceras studiemedlen av överskjutande inkomst. För den som studerar på deltid ökar fribeloppet i motsvarande grad. Ett annuitetsliknande återbetalningssystem införs där årsbeloppet baseras på skuldens storlek, räntan, det antal år som återbetalningen beräknas pågå och med beaktande av en viss årlig uppräkning av skul- den. Genom konstruktionen med en uppräkningsprocent blir återbetal- ningskravet lägre under den första delen av återbetalningstiden jämfört med ett traditionellt annuitetslån för att sedan öka relativt långsamt. Återbetalningstiden ska normalt vara eller det lägre antal år som 2 Prisbasbeloppet är hämtat från Lag (1962:381) om allmän försäkring och här definierat till för . återstår till dess låntagaren fyller . För den som inte fullgjort betalningarna ska tiden sträckas ut, dock längst till . En låntagare ska kunna få nedsättning av årsbeloppet så att det inte utgör av inkomsten till dess låntagaren är och därefter av inkomsten. Hel nedsättning kan medgivas då låntagaren påbörjar nya studier eller då andra synnerliga skäl finns. Från och med ska en viss del av låntagarens förmögenhet läggas till den återbetalningsgrundande inkomsten. Med inkomst ska då avses summan av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. De årliga studielåneavskrivningarna i statens budget beräknas att på kunna minska betydligt i och med detta återbetalningssystem. Tilläggslån för studerande som är eller äldre Personer ska oavsett utbildningsnivå under vissa förut- sättningar kunna få tilläggslån. Lånet ska kunna lämnas till heltidsstu- derande . Tillsammans med tilläggslånet blir den totala studiestödsnivån vilket ungefär motsvarar dagens högsta ersättning efter skatt i arbetslöshetsförsäkringen vilket därmed kan jämföras med dagens nivå inom UBS. För att tilläggslån ska bli aktuellt måste studierna ha medfört en ansträngd ekonomi. Be- hovsprövning kan bli aktuell. Med prisbasbelopp blir det totala stödet som mest lägre efter skatt för den som har högsta UBS och som i det nya systemet inte kan komma i fråga för tilläggslånet. Tilläggslån för andra merkostnader Extra tilläggslån kan lämnas för vissa angelägna merkostnader som till exempel dubbel bosättning, obligatoriska resor, dyrare studiematerial, utbildningsavgifter m.m. Längsta tid för Studiemedel För högskoleutbildning är den längsta tiden för Studiemedel begränsad (tolv terminer). För gymnasieutbildning är motsvarande begränsning antingen (fyra terminer) för den som redan har en treårig gymnasieutbildning, eller (sex terminer) för öv- riga. På grundskolenivå ska de som redan har grundskola få studiemedel . De som helt saknar grundläggande utbildning ska få Tiden för den senare gruppen kan förlängas med till totalt för färdighetsträning i läsning, skrivning och räkning. Övre åldersgräns för bidrag och lån Studiebidrag får lämnas . Rätten till återbetalnings- pliktiga studielån ska successivt begränsas fr.o.m. och helt upp- höra . Studiebidragsåldern höjs därmed från till i förhållande till nuvarande Studiemedel. Vid synnerliga skäl kan även förlängning av tiden ske så att lån kan beviljas även efter (t.ex. för att avsluta utbildning eller för att genomgå en utifrån arbets- marknadsbehov angelägen yrkesinriktad utbildning). Ett av skälen till att begränsa rätten till lån vid viss ålder är att återbetalningsmöjligheterna minskar med stigande ålder. Det maximala antalet veckor (låneterminer) föreslås successivt be- gränsas från ålder enligt nedan: Dessa regler gäller oavsett utbildningsnivå. Den som är kan alltså låna studier och den som är 45 kan fortfarande gå igenom en normal högskoleutbildning och få lån . Den som tidigare fått fullt lån kan inte beviljas ytterligare lån. Bidragsnivån påverkas inte av nedtrappningen av lånemöjligheten. Avskrivning av lån för gymnasiala studier I det nya systemet ska avskrivning av lån som beviljats för kompetens- givande studier på grundskole - och/eller gymnasienivå kunna ske med en sjättedel för varje avslutad 40 poäng som kan ingå i högskoleexamen, upp till 120 poäng. I förhållande till nuvarande system för Studie medel innebär detta inte någon större förändring. Hälften av lånen kan avskrivas i båda systemen. Dock innebär det nya systemet att man måste läsa motsvarande sex terminer på högskola för att uppnå maxi- mal avskrivning. räcker det med tre terminer. Jämfört med SVUX och SVUXA innebär det nya systemet däremot en klar förbättring i det att lån tagna inom dessa system inte avskrivs alls, men bidragsan- delen är högre i SVUX och SVUXA än med den oprioriterade bi- dragsandelen i det nya Studiemedlet. Någon avskrivning av lån som tagits för gymnasiala studier med den högre bidragsnivån är inte aktuell. Här har regeringen ansett att det är tillräckligt förmånligt med den höga bidragsdelen samt att det inte kommer att handla om någon särskilt stor lånebörda. Avskrivning på grund av hög ålder m.m. Studielån som kvarstår obetalda ska avskrivas då låntagaren fyller och om låntagaren saknar tillgångar över en viss nivå. Förslaget grundar sig på att även i det nya systemet kan det finnas personer för vilka avskrivning kan bli aktuellt. Främst rör det sig om dem som haft lån för både gymnasiala och eftergymnasiala studier samt dem som påbörjat sin utbildning sent i livet. Även vid dödsfall eller om det finns synnerliga skäl (skada, nedsatt betalningsförmåga på grund av sjukdom eller handikapp) avskrivs lånen. Stöd för studier av mindre omfattning – korttidsstudiestöd, internatbidrag och timersättning De korta stödens viktigaste syfte är att rekrytera kortutbildade till stu- dier samt att stimulera till längre kompetenshöjande studier. Dessutom ska funktionshindrade ges möjlighet att bedriva studier som främst syftar till att utveckla deras färdigheter och kunskaper om handikappet. Gemensamt för korttidsstudiestödet och internatbidrag är att de kan utgå för studier i svenska, engelska och matematik på grundskole - och gymnasial nivå samt för samhällskunskap som motsvarar sådana mo- ment som ingår i den kommunala vuxenutbildningen. Därutöver kan ersättningarna lämnas för studier som syftar till att utveckla handikapp- ades färdigheter. Båda ersättningarna kan sökas av enskilda personer eller kollektivt av fackliga organisationer och handikapporganisationer. Korttidsstudiestöd kan utgå till studerande som är arbetstagare upp tills de fyller . Deras utbildning får inte vara längre än tvåårig gymnasial nivå. Undantag kan göras för deltagare i handikappkurser (SFS 1973:418). Stödet utgår med som ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Maximal utbetalningstid är för heltidsstudier. Kurser på deltid har däremot ingen tidsbegränsning alls (CSN, 1999b). Däremot kan stödet lämnas till varje enskild individ . Stödet kan lämnas för studier i vuxenutbildning, statens skolor för vuxna, studiecirklar och studier vid vissa folkhögskolor. Internatbidrag är en kostnadsersättning som kan sökas för sig eller lämnas tillsammans med korttidsstudiestödet. Stödet kan lämnas till både arbetstagare och icke arbetstagare. Bidraget beviljas för studier vid folkhögskolor och statens skolor för vuxna. Kurserna får inte vara längre än . Ersättning utgör i maximalt . Timersättning lämnas endast till studerande i vuxenutbildning för individer med psykisk utvecklingsstörning (särvux). Av denna grupp kan emellertid endast de elever som förlorar arbetsinkomst erhålla tim- ersättning. Ersättning utgår med . Ersättningen är skattepliktig och pensionsgrundande. (U1994:13) föreslog att studiestöd för studier av mindre omfattning skulle utredas vidare av . Regeringen valde emellertid att inte vänta på kommitténs slutbetänkande utan lade förslag om ett borttagande av timersättningen samt en omfördelning av de två andra stöden i studiestödspropositionen . Det innebär bland annat att resurser motsvarande korttidsstudiestödet och internatbidraget inte längre ska regleras i stu- diestödslagen utan istället anvisas som statsbidrag till fackliga organi- sationer och handikapporganisationer för i princip samma utbildning som . Även timersättningen ska försvinna. Skälet som anges för att ta bort timersättningen är att det numera utges i ytterst liten omfattning och att det blir en onödigt stor administration för enbart ca 250 personer. beslutade i enlighet med de riktlinjer regeringen föreslog i propositionen (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/00:UbU07, rskr. 1999/00:96). Förändringen träder i kraft när det nya studiestödssystemet tas i bruk . 10 .2 Undersökningar och beskrivande statistik med fokus på studiestödet Detta avsnitt är en sammanfattning av forsknings- och utredningsläget när det gäller studiestödets utformning och relationen till studierekryte- ring med särskilt fokus på utbildning för vuxna. En översiktlig kartläggning av forskningsläget ger vid handen att forskningen har koncentrerat sig på två huvudområden: -studiestödets betydelse för rekryteringen med avseende på social bakgrund och -studiestödets betydelse när det gäller rekryteringen till högskolan. Vad gäller studiestödets betydelse för rekryteringen till vuxenstudier på grundläggande och/eller gymnasial nivå är det först som vissa forsknings- och utredningsinsatser gjorts. Inledningsvis summeras resultaten från högskolenivån. Sedan övergår framställningen till att mer specifikt handla om betydelsen av studiestödets utformning för studerande inom vuxenutbildning. Trots det lite tunna underlaget torde ändå vissa slutsatser kunna dras av de senaste årens forskning och utredningsrapporter. 10 .2 .1 Vuxenutbildning på högskolenivå Flera enkäter har undersökt olika studiehinders betydelse bland dem som inte påbörjat högskoleutbildning. I en enkät, där man fick ange flera alternativ, framkom det att de vanligaste skälen i tur och ordning var: -man har bra arbete utan studier -man ville tjäna pengar i stället för att studera -man ville inte ha studieskulder (tydligast hos i socialgrupp III) -det är svårt att försörja sig på studiemedel. De ekonomiska aspekterna visar sig alltså ha stor betydelse. Särskilt ska noteras att oviljan att påta sig studieskulder är störst i socialgrupp III (SOU 1992:122). I uppväxtfamiljen är det i huvudsak tre förhållanden som ger upphov till att sociala skillnader i betyg och utbildningsval uppkommer. Utbildningsnivån i hemmet är den viktigaste faktorn och sedan klass- tillhörigheten. Ekonomin i föräldrahemmet anges vara den i samman- hanget minst betydelsefulla faktorn. Av denna anledning har förslagen om ett selektivt studiestöd grundat på inkomst visat sig vara behäftade med stora problem. Att bara gå på ekonomiska förhållanden är ett trub- bigt instrument, särskilt som föräldrarnas utbildningsnivå, som noterats ovan, är mer betydelsefull än deras ekonomi. I vissa rapporter framkommer betydelsen av studiernas framtida ekonomiska avkastning för viljan att satsa på vidare studier. studiestödsutredning (SOU 1996:90) noterade t.ex. att de inkomstskill- nader som tidigare fanns mellan akademikergrupper och andra grupper minskat , vilket minskat individens möjlighet till ökade inkomster efter utbildning. Andra utredare avvisar inte argumentet att ökade löneskillnader genom en bättre ekonomisk avkastning på högre utbildning främst gynnar personer från mindre studievana miljöer, men i rekryteringssyfte behövs det dock inte några ytterligare ökade löne- skillnader eftersom fördelarna med högre utbildning redan är tillräckligt stora. Dessa fördelar verkar dock inte i tillräckligt hög utsträckning uppfattats av de mer svårrekryterade grupperna. noterade att styrkan av rekryteringseffekten implicerar ett betydande inslag av statliga garantier och subventioner. Man menade vidare att det är sannolikt att effekten av studiebidragets storlek är successivt avtagande. Upp till en viss nivå påverkar bidragets storlek den sociala snedrekryteringen påtagligt, men därefter avtar ef- fekten av ett allt större bidrag. Nuvarande situation med en socialt be- tingad ovilja mot stora studieskulder gjorde det befogat att anta att en höjning av bidragsdelen skulle ha viss effekt, menade man. Studie - stödspropositionen (prop. 1999/2000:10) har tagit fasta på detta och föreslagit vissa höjningar av bidragsandelen. Men inte bara bidragets storlek är avgörande. Viktigt är också att det totala studiestödets storlek är tillräckligt för att inte de studerande ska bli beroende av andra finansieringskällor. Trots att studiestödsut- redningen förordade snabbare återbetalningsvillkor var man osäker på om och i så fall hur skärpta återbetalningskrav skulle komma att på- verka den sociala rekryteringen. Enligt CSN:s rapporter om högskolestuderande med statligt studie - stöd fanns det 1998 ungefär 50 000 personer (., 1998c). Av dessa hade studiemedel och vux- enstudiestöd i form av Särskilt vuxenstudiestöd till studier vid vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar, NT-SVUX, Särskilt vux- enstudiestöd till studier vid vissa lärarutbildningar, s.k. Lärarsvux, och Särskilt vuxenstudiestöd för , YTH. Två tredje - delar av de vuxenstuderande var kvinnor. Dessa äldre studenter har betydligt svårare att få det statliga studie - stödet, i form av studiemedel och de tre ovan nämnda vuxenstudiestö- den att räcka till . Nästan två tredjedelar uppger att det i första hand beror på att hade försörjningsansvar för barn. Drygt var tionde vuxenstuderande var ensamstående med barn. Detta, i kombination med att studierna i sig av många upplevs som mycket krävande, gör att endast ett litet antal vuxna uppger att de skulle arbeta mer om fribeloppsgränsen höjdes. av de vuxna studiemedelstagarna skulle inte heller påverkas av en liberaliserad inkomstprövning. Utifrån enkätsvaren framgår också att många vuxenstuderande har vant sig vid en lite högre levnadsstandard. Därmed blir det också svårt att rekrytera vuxna till högskolestudier om det innebär ekonomiska uppoffringar. Medelinkomsten bland de vuxenstuderande var i genomsnitt låg, men vuxenstudiestödstagarna hade högre inkomst än de vuxna studie - medelstagarna. Den stora majoriteten, , av alla studerande , in- klusive studiemedelstagarna, tog studielån vilket är en något större andel än för hela gruppen högskolestuderande där andelen låntagare brukar ligga på . En förklaring till att vuxenstuderande i högre utsträckning än gruppen högskolestuderande som helhet känner sig tvungna att även utnyttja lånedelen i studiestödet, kan vara att de ofta har högre fasta utgifter och försörjningsansvar för barn och inte hinner arbeta vid sidan av studierna. Studiestödet verkar inte räcka till för merparten av de vuxenstude- rande. Här handlar det till stor del om studiemedel där bidragsdelen ligger på av det totala stödet inklusive lån. Många röster har höjts för både en höjd bidragsdel och ett högre totalbelopp. Om deltagarna tvingas välja mellan ett högre totalbelopp och ett högre bi- drag väljer dock två av tre av studiemedelstagarna ett högre bidrag. Detta skulle kunna indikera att det är bidragsandelens storlek och inte det totala beloppet kronor som är den viktigare faktorn vid rekrytering. 10 .2 .2 Studiestödets effekter för deltagare inom vuxenutbildning genomfördas en rad förändringar inom området vuxenutbildning och vuxenstudiestöd. Bland annat tillkom Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, SVUXA, 1984 (SFS 1983:1031) och ett barntillägg i SVUX (SsL 1984:122). Bilden av hur vuxna finansierar sina studier förändrades därför i några avseenden. Denna utveckling har analyserats av , , i tre rapporter benämnda Studiefinansieringens betydelse för nybörjare i Komvux (, 1990, 1991 och 1993). visar att gruppen i vuxenutbildning med statligt stöd växte från där hela ökningen föll på det nya s.k. Ams-bidraget (ett stöd som helt utgjordes av bidrag, men endast utgick till personer som var eller riskerade att bli arbetslösa och som infördes , inte att förväxlas med dagens UBS). Det blev möjligt att studera i reguljär utbildning med det arbetsmarknadspolitiska utbildningsbidraget. Möjligheten att studera på heltid ökade och därigenom ökade andelen heltidsstuderande. Andelen av de studerande inom vuxenutbildning som finansierade sina studier med eget arbete minskade också betydligt . Genom att studiestödens urvalskriterier tydligare riktades mot de prioriterade grupperna lyckades man öka andelen kortutbildade bland dem som utnyttjade vuxenstudiestöden och andelen med längre studiebakgrund bland dem med studiemedel. Den differentiering av studiestödet som gjordes på- verkade dock inte i någon större utsträckning rekryteringen av kortut- bildade män. Någon större påverkan på den totala andelen fullföljda studier kunde inte upptäckas. Dock minskade andelen som helt avbröt sina studier. Kvinnorna avbröt i lägre utsträckning än männen. Andelen studieavbrott minskade med högre ålder. Man fann ingen koppling mellan avbrottsfrekvens och skillnader i utbildningsbakgrund. Studier som finansierades med statliga studiestöd fullföljdes i högre grad än de som finansierats med lön från arbete parallellt med studi- erna. Betydelsen av extra bidrag från arbetsgivaren var ett viktigt inslag, särskilt för dem i åldern . Detta inslag hade en tydlig påverkan för deltagarna när det gällde att fullfölja studier. Studier med mer arbetsmarknadsinriktade motiv fullföljdes i högre utsträckning än studier av mer allmänbildande karaktär. De som redan från början lyckades att ordna en finansieringsform som medgav studier på heltid hade bättre förutsättningar att genomföra sina studier som planerat. Vid mer omfattande studier angavs att man behövde någon form av yttre stöd för att täcka det inkomstbortfall som uppstår. Under /94 satsade regeringen extra pengar på studie - platser i vuxenutbildning för arbetslösa. Tre undersökningar genomfördes i utvärderingssyfte –96 bland annat för att se hur satsningen slagit rekryteringsmässigt (, 1997; , 1997; Paldanius, 1997). Man har även jämfört de arbetslösa som deltog i vuxenutbildning med de arbetslösa som inte gjorde det. I huvudsak var det de med den gynnsammaste bakgrunden, med av- seende på utbildning, arbetslöshet m.m., som i första rummet utnyttjade möjligheterna till utbildning. De arbetslösa som deltog i vuxenutbildning var en avsevärt yngre och mer homogen grupp än gruppen arbetslösa generellt.