sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta resonemang kan också stödjas av att konkurrenslagen förbjöd exklusivitetsavtal som begränsade utbudet hos försäljarna när den infördes . En ökad differentiering kan också vara ett resultat som sammanhänger med minskade subventioner och detaljregleringar. Det gjorde att efterfrågan blev mer priskänslig. Det är kanske resultatet av en blandning av dessa faktorer vi ser. Om det är riktigt bör detta kunna kunna leda till en ökad priskonkurrens. Inte minst om det är resultatet av en ökad prismedvetenhet hos konsumenter. Denna prismedvetenhet och vilja hos konsumenter att välja nya leverantörer kräver också ett förändrat beteende hos byggherrar och professionella inköpare. Hur fungerar konkurrensen? 4.9.1Konkurrens kräver synliga priser! Byggsektorns praxis vid prissättningen hindrar en effektiv konkurrens och befäster rådande marknadsstrukturer. För att konkurrens ska uppstå krävs att priserna är synliga. Den slutliga effekten är höga kostnader för både varor och hela byggnader, dålig utveckling av både varor, lösningar och arbetsmetoder och svårigheter att få avsättning för produkter och tjänster. I figur 4.21 beskrivs schematiskt kostnads- ackumuleringen i värdekedjan som skapas genom byggprocessen. Figur 4.21: Slutlig kostnad för en beställare Figur 4.21 illustrerar vad som sker med priset för beställaren genom den praxis som används genom värdekedjan. Självklart är det så att kostnadsackumuleringen är mycket olika för olika produkter samt även beror på vilka led som är inblandade. Sammantaget tyder de erfarenheter som Byggkostnadsdelegationen tagit del av att den slutliga kostnaden från tillverkare till beställare kan öka med från upp till kanske till och . Så länge dagens marknadsstruktur och byggprocess behålls hindras byggsektorn av sina egna traditioner att utveckla sig i marknadsmässig riktning. Byggsektorn i sin helhet, inte bara materialsektorn, hindras att 186 Hur fungerar konkurrensen? möta kundernas krav. En av byggsektorns viktigaste uppgifter är därför att införa bättre system för att skapa och förmedla de produkter som kunderna vill ha och kan betala för. Insyn i olika aktörers kostnader så att kostnadstillväxten kan analyseras saknas i byggsektorn. En klar uppfattning om sina egna och andras kostnader är en förutsättning för att kunna fatta rätt beslut. Sådana beslut innebär vad och hur man ska utföra, tillverka själv och köpa. Rabatter gör prisbilden diffus och svåranalyserad. Många aktörer upplever sig få bra priser om man får en bra rabatt. Det är vanligt att upphandlingen av material handlar mer om priset och rabatterna än om de verkliga kostnaderna. Det beror delvis på att det finns en stor mängd produkter och att köparens kunskap om de enskilda produkterna är begränsad. Rabattsystemen är strategiskt viktiga för flera av grossisterna och tillverkarna som ett led att binda kunder till sig. Trohetsskapande rabatter är i princip förbjudna men de sammantagna effekterna av de rabatter kan vara densamma. Rabatterna är ofta kopplade till inköpsvolymer, vilket kan leda till att exempelvis grossister väljer att köpa för stora kvantiteter. Fulla lager, från en tillverkare, gör att man inte köper av någon annan tillverkare. Den bristande pristransparensen uppstår till följd av samtliga aktörers agerande i värdekedjan. Det är därför fel att leta enskilda syndabockar till de ineffektiviteter som uppstår. För att bryta de ineffektiviteter som uppstår i dagens värdekedja krävs förändrade roller och ett annat marknadsuppträde hos samtliga aktörer. Det krävs en kundstyrd aktörskedja, eller olika nätverk, för att styra varors pris och kvalitet så att kunderna kan och vill köpa dem. Aktörernas processer måste integreras till en mer sammanhängande process. En ökad konkurrens kräver också en förändrad byggprocess! 4.9.2Skärp synen på konkurrens! Det kan uppstå många olika konkurrensbegränsningar genom företagens agerande. Företag kan till exempel samarbeta för att utestänga konkurrens. Det har skett att kunder som köper delsortiment från nischföretag har vägras leverans av övriga komplementprodukter från redan etablerade tillverkare. Ett annat sätt som används för att utestänga konkurrenter är att vägra leverans vid kompletteringsköp om det ursprungliga köpet av byggmaterial har skett utomlands eller utanför de etablerade strukturerna. Ett annat förfarande som kan begränsa konkurrensen är grossisternas roll vid kalkylering och anbud vid installationsentreprenader. Det finns en risk att de därigenom kan styra en stor del av prisbildningen på installationsmaterial och att den slutliga Hur fungerar konkurrensen? effekten blir den som vid prissamverkan mellan företagen. Det senare förbjöds i och med konkurrenslagen 1993. I grunden är problemet att de kontrollerar en grundläggande infrastruktur (distributionssystemet) som det är nödvändigt att ha tillgång till på samma konkurrensvillkor som sina konkurrenter för att kunna konkurrera på installationsmarknaden. Den triviala lösningen på de konkurrensproblem som uppstår till följd av den bristande pristransparensen är att kräva synliga nettopriser. Det är dock lättare sagt än gjort. I grunden skapas dessa problem av den sammantagna effekten av aktörernas beteende. En öppen redovisning av rabatter och andra försäljningsvillkor kan skapa incitament även för mindre aktörer att finna samverkans- möjligheter som kan stärka deras marknadsmakt mot materialtillverkare och större konkurrenter. Om inte detta sker är det också svårt att avgöra om rabatter är trohetsskapande. Det går inte att avgöra vilken prestation man får betalt för. Byggsektorn har en historia som innehåller en tradition av olika konkurrensbegränsande förfaranden. Delegationen har också fått klagomål på oseriösa anbud från anbudslämnare eller ovilja att lämna anbud på vissa marknader. Det är viktigt att konkurrensfrågorna får en mer framträdande roll i byggsektorn. En skärpning av konkurrensbevakningen är därför speciellt viktig i byggsektorn. ·Skärp konkurrensbevakningen av byggsektorn. ·Ge i uppdrag att, tillsammans med bygg- materialmarknadens aktörer, klargöra vad som gäller för att de olika typer av rabatter som tillämpas ska anses vara trohetsskapande eller leda till en selektiv försäljning som kan anses hämma konkurrensen. Banden mellan konkurrens- och konsumentpolitiken bör förstärkas. Konsumenterna är en stor aktör i byggsektorn i egenskap av köpare av både varor och tjänster. På vissa delar av marknaden, till exempel bostadsmarknaden, är hushållen den enskilt största aktören. Det är därför angeläget att konsumentlagarna ger ett starkt stöd för konsumenten, och att de känner till detta, när företagens agerande skadar konsumentintresset. Konsumentlagarna anger att säljaren ska redovisa skäligt pris som kan jämföras med andra priser. Allmänheten känner inte till Konsumentlagarnas lämplighet inom byggområdet. Det är till exempel viktigt att det finns en kompetens om byggentre- prenadfrågor hos konsumentrådgivarna i kommunerna. 188 Hur fungerar konkurrensen? Rekommendation till konsumenter: ·Använd konsumentlagarna vid köp av byggtjänster till det egna hushållet. Använd konsumentrådgivningen på orten. ·Ge i uppdrag att undersöka hur konsument- lagarnas tillämplighet fungerar vid konsumenters köp av bygg- tjänster vid entreprenader. Små byggherrar och konsumenten har en svag ställning som byggherre enligt PBL. PBL måste ta hänsyn till detta och understödja små byggherrars möjligheter att ta sitt nya ansvar och stärka deras svaga ställning som köpare. Avsikten är även att förbättra utfallet av PBL:s krav på producentansvar och kvalitetskontroll hos säljarna. ·Delegationen ansluter sig till det förslag som lagt () angående en ändring i PBL som ger rätt att ta avgift för att kunna göra tillsynsinspektioner av känsliga byggdelar vid bedömt svag kompetens i projekt. 4.9.3Offentliga beställare kan agera för marknadsvård De offentliga beställarnas samlade dominans innebär en stark makt som kundgrupp. Det är därför särskilt angeläget att offentliga köpare upprätthåller goda konkurrensförhållanden bland byggsektorns leveran- törer av varor och tjänster. Den offentliga sektorn kan påverka den allmänna utvecklingen dels genom sin tyngd som aktör, dels som inspiratör för andra byggherrar. Hur fungerar konkurrensen? Offentliga beställare återfinns i fyra funktioner i byggsektorn: Stat, kommuner och landsting äger och förvaltar omkring en fjärdedel av fastighetsbeståndet i kvadratmeter räknat och huvuddelen av alla anläggningar. 2.Som hyresgäst hos offentliga och privata fastighetsägare. 3.Som köpare av varor och tjänster i byggsektorn. De offentliga beställarna köpte av allt material 1997 till ett värde av , vilket avser kostnader för material som ingår i ny- och ombyggnad samt underhåll. Offentliga beställare har störst tyngd av olika beställargruppen. 4.Som leverantör av varor och tjänster i byggbranschen. Exempelvis och som har egen produktion. Genom val av upphandlings- eller entreprenadform kan man påverka konkurrensen och byggkostnaderna i senare led. Det offentliga sektorn kan introducera innovativa upphandlingsformer när man upphandlar byggtjänster. Rekommendationer till offentliga beställare: Offentliga beställare bör agera så att: ·Projekt definieras så att det är möjligt att utforma den upphandlings- och byggprocessform som ger det affärsmässigt bästa resultatet i såväl bygg- som förvaltningsskedet. ·Projekt bör delas in i lämpliga delar, så att även småföretag eller nätverk av småföretag kan lämna anbud på delar av entreprenaden. ·Leverantörer av varor och tjänster bör upphandlas på mätbara kriterier. Som ett led i detta är det viktigt att kräva att anbud redovisas uppdelade i material, arbete och transporter och att valda material eller lösningar går att identifiera, värderas och kostnadsbedömas. ·Upphandling med avseende på kvalitet och kostnad innebär också att aktivt söka bra leverantörer utanför den lokala byggkulturen eller utanför . ·Byggherrens krav ska även slå igenom hos total- eller generalentreprenörers upphandling av underleverantörer, så att byggherrens krav gäller för samtliga leverantörer. Återigen innebär detta exempelvis att även underentreprenörers anbud ska redovisas i kostnader för material, arbete och transporter. Det är viktigt att utvärdera offentliga upphandlingar för att kunna sprida information om de goda exemplen. 190 Hur fungerar konkurrensen? Grödingebanan inte utvärderats och modellen har därmed inte dokumenterats för spridning. Särskilt goda eller dåliga exempel bör därför väljas för speciell utvärdering. ·Ge i uppdrag att göra återkommande revisioner av särskilt viktiga offentligt genomförda upphand-lingar av bygg- och anläggningsprojekt för att sprida kännedom om dessa. De offentliga beställarna kan användas för att utveckla bättre konkurrensförhållanden och en effektivare marknad i kraft av sin samlade starka ställning som köpargrupp. Stat, kommuner och landsting kan som politiska uppdragsgivare och som ägare ge ägardirektiv i denna riktning. Rekommendationer till staten som ägare: Staten bör som ägare tillgodose att: ·Det sker en årlig intern revision och uppföljning av samtliga genomförda upphandlingar av byggentreprenader. Det kan utgöra en grund för erfarenhetsåterföring och förbättringar så att förvaltningen på ett mer systematiskt sätt kan påverka byggandet i riktning mot ökad konkurrens. ·Ge offentliga byggherrars upphandlande enheter en högre status. För att offentliga beställares arbete i konkurrensfrågor ska komma igång föreslås att ägarna finner former för att inleda gemensamma diskussioner kring offentliga beställares betydelse som köpare och hur deras upphandling påverkar prisbildning och konkurrens. Hur fungerar konkurrensen? ·Byggkostnadsdelegationen föreslår att företrädare för statliga beställare ges i uppdrag att utveckla upphandlingsrutiner som inte bara vårdar den marknad som finns utan även utvecklar marknaden mot en större mångfald. Arbetet ska innehålla utveckling av rutiner hur en erfarenhetsåterföring kan komma till stånd och tillvaratas av inblandade aktörer i byggprojekt. Erfarenhetsåterföring ska grundas på analyser efter genomfört projekt. De statliga beställarna skall till detta arbete inbjuda , och . Syftet är att undersöka om förutsättning finns till bredare samordning mellan olika offentliga beställare. Det är också viktigt att reglerna på upphandlingsområdet anpassas till de förändringar som sker i ekonomin. IT-utvecklingen innebär att det skapas helt nya förutsättningar för inköp och upphandling. Det kan också bli ett kraftfullt instrument för offentliga beställares möjligheter att hitta nya leverantörer och pressa kostnader genom konkurrens. · Anpassa till inköp och upphandling via internet. Kommunerna har en viktig roll att spela för hur väl konkurrensen fungerar och utnyttjas i byggsektorn. En mark- och bostadspolitik bör syfta till goda konkurrensförhållanden och ge utrymme för en mångfald av aktörer och bostadsformer för konsumenterna. För att påskynda byggandet av flerbostadshus måste planberedskapen vara god. 192 Hur fungerar konkurrensen? Ge kommunerna i uppdrag att: ·Upprätta bostadsförsörjningsplaner med utgångspunkt från kommunens befolkningsutveckling och bostadskonsumenternas olika behov och betalningsförmåga. ·Planerna skall stödjas av en bättre planberedskap och hanteringsrutiner som medger att bostadsförsörjningen fullföljs och vidmaktshålls. Det finns en mängd inträdeshinder till olika byggmarknader. Förekomsten av importkonkurrens är ett viktigt inslag för att öka konkurrensen i byggsektorn. Möjligheterna till export är också viktigt för att vidga svenska företags marknader och på så sätt öka incitamenten att utveckla nya produkter och produktionsmetoder. Det finns inte några formella hinder för att använda importerade produkter från tillverkare på den inre marknaden. Det är byggherrens motstånd att prova nya leverantörer som är det största hindret för importkonkurrens. Självklart skulle ett fungerande byggproduktdirektiv underlätta importkonkurrens, men det är inte uteslutet att också information om alternativa leverantörers priser och möjligheter till import och export skulle kunna öka handeln mellan länderna på den inre marknaden. ·Ge i uppdrag att göra sitt arbete med kartläggning av handelshindren för import/export mer känt så att fler hinder inrapporteras. Det gäller även förfaranden vid upp- handling som kan begränsa konkurrensen. Arbetet bör ske i samråd med andra berörda myndigheter som till exempel SWEDAC och . ·Ge och ett gemensamt uppdrag att marknadsföra och förankra sin import- och exportunderlättande verksamhet i samverkan med köpare i byggsektorn. Det bör ske genom riktad och ständigt uppdaterad branschinformation. Om avtal sluts mellan de nationella ackrediteringsorganen kan det bilda grund för enklare import och export av byggprodukter. SWEDAC har avtal med fjorton länder inom vissa produktområden. Hur fungerar konkurrensen? ·Ge SWEDAC i uppdrag att träffa avtal med fler EU-länders nationella ackrediteringsorgan för att underlätta godkännande av respektive nations byggprodukter och därmed möjliggöra ökad handel. Arbetet med att genom frivilliga åtaganden miljöanpassa byggsektorn kan resultera i nya föreskrifter och standarder, som i sin tur kan utvecklas till betydelsefulla spelregler för hela byggmarknaden. Rekommendation till regeringen: ·De spelregler som kan ha betydelse för möjligheterna till inträdet på en marknad ska fastställas av staten och inte av de befintliga företagen på marknaden. Arbetet med miljökrav på byggområdet måste organiseras på ett sådant sätt att de etablerade företagen inte kan begränsa konkurrensen. Att det finns små aktörer med naturgrustäkter är en prispressande faktor. I och med att etablering av bergskrossverksamhet är så kapitalkrävande finns det en risk att de små aktörerna kommer att slås ut. Utvinning av naturtäkter minskar eftersom det är ett uttalat miljömål att minska uttaget av naturgrus, därför har också en skatt införts på naturgrus. är en viktig insatsvara i allt byggande. ·Ge Länsstyrelserna i uppdrag att redovisa framtida täktbehov och inkomma med förslag till hur täkttillståndsförfarandet kan utformas utan att miljö- och resurshushållningsaspekterna hämmar konkurrensen inom byggandet. 194 Hur fungerar konkurrensen? Hur fungerar byggprocessen? 5 Hur fungerar byggprocessen? Till skillnad från annan industriell verksamhet som samlar och styr sina värdekedjor, speglar den traditionella byggprocessen byggsektorns fragmenterade värdekedjor. Orsakerna är många. Tydligt är dock att vanlig tillverkningsindustri ligger långt före den reglerade byggsektorn i dessa frågor. Inom industrin används termen värdekedja för att beskriva hur de olika resurserna och aktörerna är sammanlänkade och vilket samspel som krävs mellan dem i processen för att önskat resultat skall uppnås. Värdekedjan ses som en helhet och länkarna ska bedömas utifrån det värde de tillför och den påverkan de har på övriga länkar och på slutresultatet. Processen handlar vidare dels om systematisk styrning och samordning av hela kedjan och dels om att kunna utveckla varje länks funktion och innehåll. Ett exempel på värdekedja är förvandlingen av råvaror till färdiga produkter. Övriga industrier – varav en del är inblandade i en tämligen okomplicerad produktion – har använt sig av tänkesättet bakom styrning av värdekedjan för att minska förekomsten av ineffektivitet och spill i sina processer. Detta har gjort det möjligt för dem att konkurrera mer effektivt på marknaden. Dessa metoder pockar nu på att också tillämpas på byggandet. Byggprocessen måste - i likhet med andra industriella processer - förstås som ett samlingsnamn för mjukvaran, som ska styra urvalet av aktörer i värdekedjan och även ska styra deras samverkan för att få en viss definierad slutprodukt. Den traditionella byggprocessen visar sig i det avseendet vara sönderstyckad - fragmenterad - och styr inte på ett övergripande sätt hela kedjan från leverantör av mark till leverantör av färdig byggnad och alla aktörer däremellan. Snarare anpassas byggprocessen och dess styrmedel alltför passivt till den rådande strukturen. Detta är den stora skillnaden mellan byggsektorn och annan industriell verksamhet. Om byggandet därför betraktas som en normal industriell process av samverkande värdekedjor vidgas perspektivet bortom det som traditionellt räknats till byggprocessen och sambandet 196 Hur fungerar byggprocessen? mellan de synliga och osynliga aktörerna framträder. Behovet av planering och styrning för att nå samverkan i hela kedjan blir tydligare. Alla påverkar projektet i någon avgörande grad. Det traditionella sättet att se på byggande som en intensiv och platsbestämd aktivitet måste ge vika för en bredare definition av verkligheten och mer baserad på en strukturerad ansvarsindelning av verksamheten. Forskningen har visat att många av de verkliga anledningarna till att det uppstår problem på byggarbetsplatsen beror på den komplexa hanteringen av arbetet som sker på annan plats. Byggsektorns värdekedjor utgörs av en komplex struktur av vad som kan kallas låsta, flexibla och osynliga aktörer. Den traditionella byggprocessen ses alltför snävt och begränsat och endast de flexibla delarna av den omfattas med värdering av innehåll för slutresultatet, styrning och planering, medan övriga låsta eller osynliga delar tas för givna. De sistnämnda omfattas då inte av styrning på samma sätt och deras verksamhet och påverkan faller utanför projektets ram. Figur 5.1: Byggsektorns värdekedja Flexibla av värdekedjan som skiftar mellan projekt är exempelvis: Hur fungerar byggprocessen? Låsta delar av värdekedjan som alltid ingår i projekt är exempelvis den fasta kombinationen av: ·vissa materialtillverkare, särskilt av installationsmaterial knutna till... ·...grossister som är knutna till... ·...underentreprenörer, särskilt installationsentreprenörer Osynliga delar av värdekedjan som alltid ingår i projekt är exempelvis: ·kommunen (plan- och byggärendehantering, avgifter och taxor, mark- och bostadspolitik) ·importörer och agenter för byggmaterial Vissa länkformationer är låsta p.g.a. försäljningsstrukturens uppbyggnad; tradition, avtal, rabatter och andra försäljningsvillkor eller helt enkelt alla köpares- dvs inte enbart byggherrens - upphandlingsvanor att behålla samma leverantör av varor eller tjänster utan att värdera vad de tillför och därmed inte välja nya, effektivare. Andra länkar är osynliga och lever ett eget liv med egna rutiner utanför projekten. På grund av dessa traditioner blir både de låsta och de osynliga länkarnas åtskillnad från projektet ett naturligt tillstånd och de omfattas inte av den traditionella byggprocessens styrmedel. Så upprätthålls fragmenteringen. Detta håller tillbaka utvecklingen. Särskilt konserverande är de låsta delarna av värdekedjan, som inte kan fritt sättas samman som i andra industri- eller tjänstesektorer för att åstadkomma en ökad efterfrågan och ökad lönsamhet genom att erbjuda bättre priser och högre kvalitet. är byggsektorns värdekedjor i sin helhet - alltså både de flexibla, låsta och osynliga delarna tillsammans - stela. De kan varken formeras, värderas om de ger bästa möjliga kvalitet och kostnad eller därmed styras lämpligt för att leverera de nya eller ombyggda bostäder som normalinkomsttagaren efterfrågar och kan betala för. Ändringarna i spelreglerna med låg efterfrågan inledde denna anpassning av bostadsbyggandet till verkliga kunder med intäkts- och kostnadskrav på en marknad. Det krävs en effektivare byggprocess, med för alla ingående aktörer begripliga och tydliga styrmedel som griper över hela värdekedjan. Projektet och samtliga aktörer måste hanteras som en helhet. Låsta länkar måste öppnas. Osynliga länkar måste bli synliga. 198 Hur fungerar byggprocessen? öppenhet och transparens för att möjliggöra planering, styrning och värdering av länkarnas bidrag till slutresultatet och för att kunna förbättra samspelet och innehållet. För detta krävs långsiktiga mål och effektivitetsskapande relationer. En effektivisering måste starta med att byggherren som köpare tydligare anger vad som ska levereras för att styrningen ska ha mål. För att åstadkomma detta måste byggherrens roll och ansvar förtydligas. Först därefter kan köparna i hela projektet upphandla de lämpligaste leverantörerna som passar för uppgiften i den mest optimala värdekedjan. Det medför också att leverantörsrollerna måste förtydligas, renodlas och utvecklas. Inte minst måste byggherren och producenterna få stöd genom att respektive konsulters roll utvecklas. Slutligen krävs bättre styrmedel för att hålla samman denna långa värdekedja i sin helhet eller förenkla och korta av. Ett bättre alternativ är att övergå till mer industriellt byggande. I samtliga fall finns många erfarenheter och metoder att tillämpa från övrig industri. De skiftande kundgrupperna och olika byggprojekten gör att det inte finns en given modell av styrmedel inom byggprocessen som lämpar sig för allt och alla. Som en konsekvens av detta finns det inte heller en enda typ av ny och förbättrad värdekedja som passar överallt. Här öppnas stora möjligheter att pröva nya modeller med kombinationer av styrmedel och mer eller mindre fasta värdekedjor, så att valen av styrmedel och värdekedja bättre stämmer överens för aktuella projekt. Dagens fragmenterade process med bristande styrmedel för låsta respektive osynliga strukturer inom värdekedjan orsakar en bristande transparens. Detta hindrar byggsektorns aktörer att värdera projekt både i tidiga skeden och efter avslutning och överlämnandet av den färdiga byggnaden. Därmed blir det oerhört svårt att utveckla tillförlitliga nyckeltal kring kvalitet, intäkter och kostnader och skapa ett verktyg att förbättra verksamheten så att en ständig anpassning av byggprojekt till de olika kunderna på marknaden kan åstadkommas. 5.2Den europeiska byggsektorns fragmentering Byggsektorns fragmentering är inte endast ett svenskt problem.