sou · GOB3113 · 2001-01-01 00:00:00 — I sammanhanget kan nämnas att ansvaret för psykiskt och socialt omhändertagande i samband med en kris har tydliggjorts i den arbetsrättsliga lagstiftningen. Enligt föreskrifter från Arbetarskydds- styrelsen, som gäller från , skall det på varje arbetsställe finnas beredskap och rutiner för bl.a. krisstöd som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och särskilda risker. Chefer och arbetsledande personal skall ha tillräckliga kunskaper om krisstöd för att kunna planera och ordna detta på ett lämpligt sätt. Med krisstöd avses det psykiska och sociala omhändertagande som behöver vidtas i samband med olyckor, akuta krissituationer och liknande allvarliga händelser som kan utlösa krisreaktioner. Utvecklingen mot att samhället fått ett större ansvar torde åtminstone delvis kunna förklaras av att människors inställning till döden har förändrats. I det moderna samhället är döden inte lika närvarande som den var i gammal tid. Sorgen tar likväl plats men synes kräva samhällets insats i en allt större utsträckning. Detta gäller även vid stora olyckor och katastrofer. Orsakerna till denna utveckling är sannolikt flera, bl.a. en förändrad familjesocial struktur, ökad sekulari- sering och ökat välstånd torde ha betydelse. Kanske beror det också delvis på att sociala band och symboliska ceremonier har gått förlorade i stor utsträckning i det moderna samhället. En given orsak till de annorlunda förväntningarna från allmänheten på samhället är naturligtvis också att stora olyckor inträffar allt oftare till följd av den teknologiska utvecklingen, något som berörts i det föregående. Vid några av de händelser som inträffat – däribland förlisning och branden i – har man kunnat konstatera att bl.a. kyrkan haft en stor själavårdande betydelse och att minnesceremonier av olika slag efterfrågats och förekommit i stor utsträckning.13 13 har i ett temanummer Kyrkan och Estoniakatastrofen, nr 1995, tagit upp kyrkans betydelse då tillvaron rämnar. 72 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. Vi saknar naturligtvis anledning att inom ramen för det givna uppdraget närmare undersöka orsakerna till denna utveckling. Vi besitter inte heller erforderlig kompetens för att ta oss an dessa frågor. Det är emellertid ändå på sin plats att vi redogör för vårt intryck av att sorgarbetet vid stora olyckor alltmer kommit att professionaliseras. Vi anser oss också kunna konstatera, utifrån ett mera allmänt perspektiv, att allmänheten förväntar sig något helt annat av samhället jämfört med för sedan. I den som följde på förlisning kan man läsa följande rader. Sorgen är dock – vilket måste understrykas – unik för varje sörjande. Var och en måste bearbeta sin sorg, gå igenom det tunga sorgarbetet utifrån sina förutsättningar och det stöd som egna omgivningen kan ge. Samhällets skyldighet är att identifiera en patologisk sorgreaktion och därvid ge nödvändigt professionellt stöd 4.4.4Krisledning på olika nivåer Vi lever i ett utvecklat välfärdssamhälle där allmänheten sätter sin tilltro till att samhället i stor utsträckning förmår skydda människorna från stora olyckor eller, om de ändå inträffar, mildra dess konsekvenser. Vid en stor olycka riktas därför intresset ganska omgående mot de ledande på olika nivåer i samhället i försök att finna förklaringar till det inträffade och ibland även vägledning. Även om det primärt är kommunerna som drabbas visar erfarenheten att exempelvis en stor olycka allt oftare blir en angelägenhet som måste hanteras inte bara på lokal nivå. Samhället som helhet har vid stora olyckor och då det uppstår en kris ett ofrånkomligt ansvar för krisens hantering. Att betrakta en kris som enbart en lokal angelägenhet kan också vara omöjligt av den anledningen att media, nationellt och internationellt, gör krisen till en allmän angelägenhet. Ordet kris kommer från grekiska krinein som betyder att avgöra. Ofta kännetecknas en kris av att betydande värden står på spel, begränsad tid står till förfogande samt att omständigheterna präglas av betydande osäkerhet. En kris utvecklar sig vanligen också ur en 14 Estoniakatastrofen, förlisning i , 1997:15 (KAMEDO 68), s. 18. SOU 2000:113 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 73 situation som uppstått hastigt och ofta har man att ta hänsyn till många olika aktörer i hanteringen av krisen.15 I en vetenskaplig rapport från FOA sägs följande om samhällets ansvar för krisers hantering. Stora olyckor skapar således nya och omedelbara behov som det inte går att sörja för utan att extraordinära åtgärder vidtas. Allmänheten ropar efter ökade insatser i form av kollektivt skydd, högre säkerhetsstandard och att myndigheter och räddningstjänst tar större hänsyn till allmänhetens behov. Dessa förhållanden har skapat ett socialt klimat som gör att myndigheter och regeringsnivåer ständigt blir påminda om sina juridiska och etiska skyldigheter att skydda medborgare och förse samhället med en effektiv krisplanering.16 När stora olyckor inträffar som påkallar uppmärksamhet av flera olika funktioner i samhället så involveras alltså förr eller senare samhällets ledning lokalt, regionalt och, allt oftare, även centralt. Allt oftare sker vad som brukar kallas upscaling vilket i korthet innebär att hanteringen av krisen förskjuts från lokal nivå till högre administrativ och/eller politisk nivå. Här bör inskjutas att kriser kan vara av olika slag och att det inte behöver vara fråga om en stor olycka med döda och skadade eller vad som kallas en katastrof. En kris kan även uppstå till följd av en uppmärksammad händelse och/eller ett kritiskt förlopp. En oriktig hantering av en till synes oviktig händelse kan också utlösa en kris. Eftersom en effektiv krishantering ofta berör flera nivåer i samhället så är samverkan mellan kommunen, , centrala myndigheter och regeringen nödvändig i en krissituation. Ytterst handlar det om att det finns klara rutiner och tydliga befogenheter och ansvarsförhållanden för hanteringen av de krissituationer som kan uppstå i vårt land. Det är också viktigt att en god och förutseende beredskapsplanering äger rum på alla nivåer. Beredskapsplaneringen på lokal nivå tar sikte på krishantering och samordning av olika myndigheters med fleras insatser i den samverkan som är nödvändig för en lyckad insats. På regional nivå är det ofta frågor om samordning av insatser som får störst betydelse. Beredskapen centralt tar sikte på ledningsfrågor och den symboliska betydelse det har att landets ledning engagerar sig när olyckor inträffar runt om i landet. Även på lokal och regional nivå har det stor symbolisk betydelse att olika personer framträder som 15Se exempelvis , Krishantering på svenska – teori och praktik, 1997, s. 13, och Styrelsen för Psykologiskt Försvar, Informationsberedskap – handbok, Förordet s. 4. 16FOA, , Att ställa diagnos på hanteringen av svåra påfrestningar på samhället, 1998, s. 12. 74 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. förgrundsgestalter (fadersfigurer) och på så sätt ger samhällets engagemang ett ansikte. Även resursfrågor kan bli föremål för överväganden på central nivå. I detta sammanhang vill vi erinra om några händelser som inträffat i som i en eller annan form inneburit en kris som påkallat regeringens uppmärksamhet och även krävt dess ingripande – kapardramat på Bulltofta flygplats , terroristattacken mot Västtyska ambassaden , grundstötningen av en rysk ubåt i , mordet på statsminister , reaktorhaveriet i Tjernobyl och förlisning . har informationshanteringens betydelse i en kris- situation uppmärksammats allt mer. Den forskning om informations- hantering och kriser – som kommit att kallas kriskommunikation – som utvecklats visar att det är av yttersta vikt att i beredskapsplanen även beakta informationshanteringens betydelse. Branden i visar hur snabbt informationsbehovet uppstår, både externt och internt, och även hur stor den internationella uppmärk- samheten kan bli. Man kan säga att informationsberedskap är en fråga om myndighetens kompetens att informera myndigheter, medier och medborgare vid exempelvis en katastrof samt att syftet är att skapa och behålla trovärdighet. Information skall ges med kompetens, öppenhet, rättvisa och medkänsla. Regeringen har framhållit att en effektiv informationsverksamhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. fick SPF till uppgift av regeringen att utarbeta råd och rekommendationer för myndigheters informationsverksamhet vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt att, om en myndighet begär det, lämna expertstöd för informationsgivningen i särskilda fall (myndighetens instruktion; förordning 1988:853 § 2a). Som ett led i denna verksamhet har SPF framställt en utbildningsserie i tre delar.17 SPF har vidare tagit fram en handbok som i första hand vänder sig till den som har hand om informationen på en myndighet eller inom en organisation vid en större krissituation. I handboken, som är tänkt att distribueras till landets kommuner, ges råd och rekommen- 17 Professionell kommunikation (), Planlagd kriskommunikation () och Krisinformation på Internet (). Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 75 dationer om hur informationsarbetet bör byggas upp och hur man lämpligen kommunicerar före, under och efter en kris. Liksom i annan litteratur på området betonas i handboken vikten av att myndigheterna på ett snabbt och öppet sätt lämnar ifrån sig saklig och korrekt information till allmänhet och massmedia. Detta är av avgörande betydelse för utvecklingen och omfattningen av krisen. Myndigheterna har bl.a. att utgå ifrån att bilden som återges i media är lika verklig som själva krisen och att en bristfällig hantering av bilden av krisen kan resultera i att den verkliga krisen expanderar eller tar en annan form och riktning. Vid en kris måste därför den bild som skapas av krisen hanteras parallellt med själva krisen.18 bedriver SPF återkommande utbildnings- och övningsverksamhet genom länsstyrelserna direkt riktad mot kommunerna med syfte att hålla informationsberedskapen på en tillfredsställande nivå. Sådan verksamhet äger också rum med centrala och regionala myndigheter. Enligt SPF är en erfarenhet av de övningar som genomförs ute i kommunerna att det är vanligt att det stora informationsbehov som uppstår vid en samhällsstörning kraftigt underskattas. SPF ägnar vidare en betydande del i sitt forskningsarbete åt de kommunikations- och informationsproblem, som ofta uppstår vid svårare samhällsstörningar där samspelet mellan myndigheter, nyhetsmedier och allmänhet står i centrum för intresset. I denna forskning studerar SPF, i likhet med FOA, specifika händelser och sammanställer resultatet i rapporter som sedan sprids på olika sätt. I förlängningen handlar forskningen till stor del om frågor som rör det medborgerliga förtroendet för det svenska samhället. Att kunna hantera kriskommunikationen är nämligen avgörande för möjligheterna att vidmakthålla förtroende hos berörda myndigheter och människor. Nyhetsförmedlingen sker mycket snabbt och i en krissituation uppstår i ett tidigt skede ett stort behov av information. Studier har emellertid gjorts som visar att exempelvis de första åtgärder- na/uttalandena från myndigheterna om de är förhastade kan få konsekvenser för krisens inriktning eller omfattning.19 När det gäller branden i har det kritiserats att räddningsledaren i ett tidigt skede till medierna uttalade att branden kunde vara anlagd. Uttalandet fick stor spridning och det har påståtts att det var detta som ledde till att misstankar om att det kunde vara ett rasistdåd kom i omlopp, något som i sin tur krävde extra uppmärksamhet från stadens ledning m.fl. i en 18Styrelsen för Psykologiskt Försvar, Informationsberedskap – , 1999, s. 13. 19Jfr Sundelius arbete not 15. 76 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. redan ansträngd situation. Vi har emellertid också stött på upp- fattningen att ryktesspridning i samband med en händelse som branden inte är något ovanligt och att räddningsledarens uttalande inte bör ses som orsak till händelseutvecklingen efter branden (se vidare avsnitt 5.14.4). En annan reflektion som vi har gjort är att det synes ha blivit allt vanligare i samband med allvarliga olyckor att samhället vid sidan av de utredningar som påkallas under vissa förhållanden (t.ex. polis- utredning och utredning) tillsätter kommissioner eller initierar andra typer av utredningar som syftar till att klarlägga olycksorsak, förlopp, ansvar etc. samt utgöra underlag för den framtida hanteringen av stora olyckor. Tydliga exempel på detta är de utred- ningar som behandlat förlisning och tunnelbygget genom . Även vi har ett sådant uppdrag (vi är dock inte någon kommission, något som vi haft anledning att betona i våra kontakter med olika myndighetsföreträdare och andra). Det finns naturligtvis ett angeläget intresse av att på olika sätt utvärdera samhällets insatser i samband med de stora olyckor som blir allt vanligare. Det är nödvändigt att samla erfarenheter för framtiden och så långt det är möjligt lära av det inträffade för att i förlängningen kunna förebygga liknande händelser . Detta är en av samhällets främsta skyldigheter gentemot medborgarna. Genom att vidta olika åtgärder med anledning av en olycka visar samhället på engagemang och handlingskraft vilket sannolikt förväntas ha och säkerligen också har positiva effekter på allmänhetens förtroende för myndigheter. I regeringens direktiv till Analysgruppen sägs också om uppdraget bl.a. att en granskning är särskilt viktig för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär. Man kan också konstatera att den allmänna debatten efter stora olyckor (förlisning, branden i ) kommit att handla mycket om människors förtroende för myndigheter. Denna debatt återspeglas till stor del i massmedia där olika föreställningar riskerar att förstärkas. Detta förhållande leder i sin tur till frågeställ- ningar om vilken miljö samhällets organ har att verka i. Vilket samhällsklimat blir resultatet av människors syn på och förtroende för myndigheter – vilket är det samhällsklimat som myndigheterna har att verka i? Det för naturligtvis för långt att gripa sig an frågeställningar som dessa inom ramen för detta uppdrag. Den undersökning som SPF Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 77 initierat (jfr avsnitt 3.9.3) kommer bl.a. att återge hur förtroendet hos olika grupper i samhället påverkades av myndigheternas agerande i samband med branden. 4.6Vissa uppgifter om den etniska mångfalden m.m. Branden i har uppmärksammats av många skäl, naturligtvis främst det tragiska faktum att så många omkom. Det förhållandet att ungdomarna i stor utsträckning också kom från familjer med ursprung i andra länder visade på ett mycket tydligt sätt att blivit ett mångkulturellt och mångetniskt samhälle. Branden blottlade också den segregation som råder i vårt land, kännetecknat bl.a. av att till invandrade och deras ättlingar utgör en mycket stor andel av befolkningen i vissa bostadsområden. Vår uppgift har givetvis inte varit att behandla svensk integrations- politik utan att sammanställa utredningsmaterial och redovisa erfarenheter av samhällets olika organs insatser i samband med och efter branden. I efterhand kom uppmärksamheten att riktas mot att en stor del av ungdomarna hade utländsk bakgrund – såväl deltagarna i stort som de omkomna. bör understrykas att festen var avsedd för ungdomar, oavsett etnisk tillhörighet och medborgarskap, och att den uppenbarligen också upplevdes som sådan av deltagarna själva. Som en bakgrund lämnas i korthet vissa uppgifter sedda ur ett etniskt perspektiv för och för som helhet. Medan mer än hälften av befolkningen i två av de stadsdelar i nordöstra som drabbades särskilt hårt vid branden, nämligen och , har utländsk bakgrund, är den genomsnittliga andelen i staden strax och i de stadsdelar som har de lägsta andelarna 4–. På samma sätt skiljer sig andelen familjer med socialbidrag: i som helhet, i de båda nämnda stadsdelarna, medan den ligger där andelen är som lägst. Det s.k. ohälsotalet – dvs. socialförsäkringsförmånerna delat med antalet sjukpenningförsäkrade – varierar mellan med ett genomsnitt på . I fråga om den öppna arbetslösheten finns också påtagliga skillnader: mellan med ett genomsnitt på ; att märka är dock att skillnaderna inte är uppseendeväckande stora mellan personer med utländsk bakgrund och övriga. 78 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. Uppgifterna, som hämtats från stadskanslis material, återges i följande tabell (jfr SOU 1999:68, s. 152). Segregation är nu förvisso inget nytt i det svenska samhället – en social sådan har funnits i långa tider – men den har under fått en ny och delvis annorlunda dimension genom att den också sammanhänger med förändringen av från ett, i etniskt och kulturellt avseende, homogent till ett heterogent land. Detta faktum är välkänt liksom att, alltsedan började bli ett invandrarland för några decennier sedan, behovet uppstått att formulera en politik med mål och riktlinjer och arbeta för dess förverkligande. Åtskilliga utredningar och regeringsförslag har presenterats; politikens inriktning har kommit att förändras och förskjutas under intryck av erfarenheter och diskussioner om resultat och problem. Ett uttryck för detta är titeln på den senaste princippropositionen , framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16). Målen för integrationspolitiken skall, med den komplettering som föreslagits i prop. 2000/01:1 (utgiftsområde 8), vara lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund; en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla, oavsett bakgrund, skall vara delaktiga i och medansvariga för. I propositionen 1997/98:16 tecknas en delvis mörk bakgrund vad gäller levnadsförhållanden för vissa grupper med utländsk bakgrund. Inte minst gäller det ungdomar, av vilka många är arbetslösa, har sämre utbildning och kan ha svårigheter att tillägna sig det svenska språket. Marginaliseringen av vissa grupper visar en oroväckande tendens att sammanfalla med etniska och sociala skiljelinjer. Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 79 förlorar hoppet om framtiden, känner sig diskriminerad och har svårt att känna samhörighet och tilltro till samhället.(a. Detta uttalande bestyrks av publicerat utredningsmaterial. Regeringen tillkallade en grupp forskare för att göra ett s.k. välfärdsbokslut över . I delbetänkandet Välfärd vid väg- skäl (SOU 2000:3) beskriver kommittén sina resultat. I det följande återges vissa uppgifter som belyser hur läget är för vad kommittén kallar utrikesfödda och hur det förändrats under det gångna decenniet. Den utomnordiska invandringen till nådde en topp i 1990- talets mitt (ca 70 000 ) och sammanhängde då inte minst med det allvarliga läget i det . Därefter har den minskat och är nu ca 30 000 . Kommittén påpekar att en stor del av invandrarna bestått av flyktingar från länder med förföljelser, krig och massmord och nämner som exempel på länder varifrån förhållandevis många sådana flyktingar kommit, förutom , , , och . fanns ca 955 000 utrikesfödda i , av vilka omkring en tredjedel kom från länder utanför ; har på så sätt blivit ett mångkulturellt och etniskt sammansatt land under . Den etniska boendesegregationen har ökat och detta gäller särskilt och . Den förstärks av att invandrare från vissa länder också bor mer åtskilt än invandrare i genomsnitt. De utländska hushållen svarar för en förhållandevis stor andel av dem som erhåller socialbidrag – en svag ökning har också ägt rum – och nära hälften av de totala socialbidragskostnaderna. Kommittén konstaterar att allt fler yngre kommit att stå utanför arbetslivet och att utomeuropeiska invandrare har väsentligt högre arbetslöshet än befolkningen i övrigt. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén således att utrikesfödda i praktiskt taget alla avseenden där den mätt välfärden tenderar att ligga sämre till: man har sämre ekonomi och hälsa samt en lägre sysselsättningsgrad. Anställningarna är oftast tidsbegränsade, trång- boddheten större och det finns oftare brister i det sociala nätverket. De har, med kommitténs ord, kommit att utgöra en allt större del av dem som är utsatta för fler än ett välfärdsproblem (s. 266). I detta sammanhang bör också nämnas ny forskning som visar att invandrare inte är mer bidragsberoende än infödda svenskar.21 20Kommittén har publicerat ytterligare några undersökningar vilka också de visar på de skillnader mellan inrikes och utrikes födda som framgår av det första betänkandet. Välfärd, ofärd och ojämlikhet (SOU 2000:41). 21Eva (doktorand), vid (artikel i ). 80 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. Kommitténs slutsatser har kommenterats 2000 liksom i budgetpropositionen för , där regeringen noterat den sämre utvecklingen vad beträffar invandrares villkor. I vårproposi- tionen föreslås ett antal åtgärder bl.a. för ett ökat arbetskraftsdeltagande bland invandrare. De riktar sig i stor utsträckning mot personer som redan har utbildning inom områden där det råder brist på arbetskraft eller där sådan kan befaras, som inom hälso- och sjukvården. 1999/2000:100, s. 28) Det bör noteras att de nämnda undersökningarna avser en period då generellt sett befunnit sig i en krissituation med t.ex. för efterkrigstiden osedvanligt hög arbetslöshet. har invandrare i allt större utsträckning fått arbete men arbetslösheten är fortfarande hög bland dem. I budgetpropositionen för föreslås därför olika åtgärder för att öka sysselsättningen bland invandrare. Som ytterligare exempel på hur frågor om etnisk mångfald uppmärksammas kan nämnas de förslag som lagts fram av en särskild utredare om den sociala och etniska mångfalden i högskolan (SOU 2000:47). I detta betänkande läggs förslag fram om hur mångfalden i högskolesystemet – såväl bland studerande som personal – skall ökas. I en uppsats i ett av betänkanden, Det unga folkstyret (SOU 1999:93), har en forskare – docent – med utgångspunkt i ett av honom bedrivet projekt om invandrar- ungdomars kulturformer diskuterat unga invandrarmäns syn på delaktighet och demokrati genom att sätta in dessa frågor i en större kontext av utanförskap och motståndskultur i de stora städernas multietniska förorter. Uppsatsen22 bygger bl.a. på kontakter med ungdomar just i ett av nordöstra förortsområden och den ger en mycket påtaglig bild av att i denna grupp är invandrarskap lika med utanförskap. Inte minst präglas undersökningen av en negativ bild hos ungdomarna till myndigheter och då särskilt polisen. Segregationen har, säger , förpassat ungdomarna till avgränsade reservat där man har mycket begränsad kontakt med det omgivande samhället. I detta sammanhang blir musik och andra kulturella uttryck viktiga, något som också framgår av filmer om ungdomar i dessa stadsdelar. Främlingskapet mellan myndigheter – inte minst polisen – och ungdomarna har också kommit till uttryck i samband med förundersökningen rörande brandens uppkomst och den därpå följande rättegången i tingsrätten. har i sitt betänkande – som utarbetades efter branden – redovisat ett par undersökningar om 22 Alienation is our Nation – Reality is my Nationality Om utanförskap, demokrati och motståndskulturer bland unga invandrarmän i Det Nya . Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 81 hur förtroendet för samhällets olika organ m.fl. påverkats av dessas agerande i samband med branden. I undersökningarna skilde man mellan personer med och de utan invandrarbakgrund och generellt kan sägas att förändringarna i förtroende – som både ökat och minskat – var större hos den förra gruppen. För enskildheter hänvisas till betänkandet (SOU 1999:68, s. 141 ff.).