sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Likväl har vi vid ett flertal tillfällen under våra samråd med statliga myndigheter fått synpunkter som går ut på att systemet är svårtillgängligt och svårt att överblicka inte minst för de anställda. För det fall de upplevda svårigheterna med regleringens uppbyggnad har fått konkret betydelse för utgången i enskilda avgöranden går det dock inte att direkt utläsa ur dessas motivering. Däremot är det tydligt att en viss bisyssla inte uppfattas som renodlat förtroen- deskadlig eller arbetshindrande eller konkurrerande. Det kan finnas in- slag av flera kategorier av bisysslor. En bisyssla som i första hand är arbetshindrande eller konkurrerande kan, just genom dessa egenskaper, komma att i allmänhetens ögon framstå som förtroendeskadlig. Detta har flera påtalat, liksom att den uppdelade regleringen, med så olika in- nehåll för de olika kategorierna bisysslor, i sådana fall kan göra tillämp- ningen krånglig och i värsta fall godtycklig. Utvärdering av reglering och praxis 141 Problemet är inte i första hand för myndigheterna att hantera frågor om tillämpningen av lagregeln på bisysslor som på ett eller annat sätt kom- mit upp till ytan. Svårigheterna ligger snarare på det planet att regelsys- temet är svårtillgängligt för den enskilde arbetstagaren och att den aktu- ella bisysslan uppmärksammas av myndigheten först när det är . Det finns alltför sällan ett fungerande kontrollsystem hos myndigheter- na. Uppdelningen på författning och avtal gör det svårare för den som inte är van att tillämpa reglerna att få en samlad bild av vad som gäller. Kollektivavtal är sannolikt i än mindre utsträckning än författningstext lätt åtkomliga för de flesta. Dessutom kan gränsen mellan förtroende- skadliga och t.ex. arbetshindrande bisysslor framstå som tydlig på ett sätt som den, som påpekats, inte alltid är. Det kan inte helt uteslu- tas att den här svårtillgängligheten har betydelse för praxis på t.ex. så sätt att en del tveksamheter aldrig kommer upp till diskussion med eller bedömning av arbetsgivaren. Från flera håll har konstaterats att mör- kertalet i fråga om förekomsten av bisysslor, bl.a. på grund härav, kan vara stort. Ett sätt att råda bot på oklarheterna är givetvis att tillräcklig information regelbundet lämnas om alla bisyssletyper till de anställda. Hur och i vilken utsträckning information ges har dock visat sig variera mycket mellan myndigheterna. Med tanke på att en stor del av ansvaret i fråga om att bedöma en bisyssla ligger på den anställde, är det betänk- ligt om regleringen på detta sätt motverkar sitt syfte. En fråga som aktualiseras i myndigheternas praxis gäller arbetsgiva- rens möjligheter att få en uppfattning om vilka bisysslor som förekom- mer. ger inte arbetsgivaren någon möjlighet att kräva sådana upp- gifter. Däremot kan de komma fram genom att den anställde begär be- sked enligt 12 § AF för att få myndighetens bedömning av om en viss syssla är förenlig med 7 § , eller genom informella kontakter, t.ex. vid anställningstillfället eller i utvecklingssamtal. Förhållandet har ofta påtalats som en brist. Arbetsgivarens bristande kännedom om vilka bi- sysslor som förekommer ökar risken för att förtroendet för myndigheten skadas och gör praxis fattigare genom att färre formella ställningstagan- den görs. Något oklart tycks det för övrigt ha varit ifråga om hur myndighetens besked enligt 12 § AF får lämnas. Sådana besked som myndigheter lämnat utan att den anställde begärt det har inte tagits upp till prövning av regeringen. har Arbetsdomstolen i ett fall konstaterat att ett sådant besked likväl innebär att arbetsgivarens inställning till bisysslan blir känd för den anställde. På så sätt har man alltså tillmätt beskedet viss betydelse, men hur stor och på vilket sätt är inte helt klart. 142 Utvärdering av reglering och praxis utformning 12 § AF har blir det något märkligt att låta det få alltför stor betydelse. Det beror inte enbart på att bestämmelsen, som innebär en rättighet för den anställde, förutsätter en begäran från denne. Den är inte heller förenad med någon möjlighet för arbetsgivaren till omedelbar åtgärd i form av t.ex. ett förbud mot bisysslan. Det förefaller bättre att stärka arbetsgivarens befogenheter att begära upplysning om en an- ställds bisysslor - något som kan vara motiverat även av andra skäl - än att genom praxis tänja på innebörden av ett oönskat besked. Arbetsgivarens begränsade möjligheter att agera utan alltför stor ap- parat har påtalats. innebär reglerna att en arbetsgivare, som vill få en anställd att upphöra med en förtroendeskadlig bisyssla, måste vidta disciplinära åtgärder eller rentav säga upp personen. I båda fallen kan det tänkas sluta i en domstolsprocess. Ett område där arbetsgivaren enligt författning skall få reda på vilka bisysslor som förekommer är universiteten och högskolorna. När Riks- revisionsverket (RRV) i en effektivitetsrevision granskade bisysslorna vid universitet och högskolor konstaterade verket att reglerna inte gav högskolorna tillräckligt effektiva medel mot före- komsten av otillåtna bisysslor. tillämpade högskolorna enligt RRV i liten utsträckning befintliga regler. RRV fann också att den ut- ökade rätten att bedriva FoU-bisysslor används som argument för be- drivande av t.ex. undervisning, som inte kan bedömas vara av FoU- karaktär. Uteblivna reaktioner från högskolorna fungerade som legitime- ring av pågående otillåtna bisysslor. RRV:s kritik ledde till ändring av högskoleförordningens bestämmelser så att lärarna nu har anmälnings- plikt avseende alla bisysslor som har anknytning till anställningens äm- nesområde. Till detta kommer att högskolan skall dokumentera under- rättelserna och hålla dokumentationen så ordnad att det går att fortlö- pande följa vilka bisysslor varje lärare har. Universiteten och högskolorna har som regel tagit fram något slags riktlinjer och blanketter för anmälan av bisysslor. Det förekommer dock en del variationer i fråga om t.ex. om inkomstuppgift begärs, om bisyss- lorna får ha viss största omfattning, hur ofta anmälan skall göras etc. Någon högskola har uttryckligen angett vad som närmast utvecklats till praxis hos de flesta högskolor, nämligen att bisysslorna maximalt får omfatta vad som motsvarar av en heltidstjänstgöring. Utredningen har fått uppfattningen att bisysslor är relativt vanliga bland lärare vid framför allt de tekniska, ekonomiska och juridiska insti- tutionerna. Det har påtalats att högskolorna drar sig för att konfrontera lärare som i något avseende har olämpliga bisysslor och att högskolorna inte reagerar mot lärare som låter bli att lämna underrättelse om bisyss- lor, trots att så skall ske enligt högskoleförordningen. Det tyder på att särreglerna för högskolans område inte har fått fullt genomslag. Utvärdering av reglering och praxis 143 Av den statistiska undersökning vi låtit genomföra kan man också konstatera att av högskolelärarna uppger att arbetsgivaren har be- gärt information om bisysslor och att av högskolelärarna själva har informerat sin arbetsgivare om sina bisysslor. Den senare siffran borde alltså egentligen ligga . I det här sammanhanget kan nämnas att utredningen hade räknat med att före utredningstidens slut kunna ta del av undersökningar av bl.a. om hur just anmälningar och dokumentation av bi- sysslor hanterats på universiteten och högskolorna sedan de nya regle r- na trädde i kraft. De undersökningarna har emellertid skjutits på framti- den. Även ger arbetsgivaren möjlighet att få uppgifter om förekommande bisysslor bland vissa chefer och högre befattningshava- re. Som har nämnts har emellertid avtalet uppfattats som oklart i två avseenden. Somliga anställda och myndigheter har ansett att upp- giftsskyldigheten skall läsas tillsammans med arbetsgivarens möjlighet att förbjuda en arbetshindrande bisyssla, och att uppgift därmed bara skall lämnas om arbetshindrande sysslor. På andra håll tolkas bestäm- melsen å andra sidan så att uppgift skall lämnas om alla bisysslor, efter- som detta varit avtalsparternas avsikt och avtalstexten inte inskränker sig till de arbetshindrande bisysslorna. Den andra oklarheten gäller hu- ruvida uppgift skall lämnas självmant eller bara efter anmaning från ar- betsgivaren. har dock i sitt cirkulär Bisysslor (1996A:16) angett att skyldigheten gäller utan anmaning. Den gäller enligt cirkuläret alla bi- sysslor utan inskränkning. I båda avseendena har oklarheterna lett till att tillämpningen varierar på ett sätt som aldrig kan ha varit avsett. Det finns också anledning att anta att det finns luckor i myndigheternas och departementens känne- dom om vilka grupper av chefer som avtalsbestämmelsen är tillämplig på. Det är ont om dokumentation om anmälda bisysslor och hur anmäl- ningar hanteras. Troligen görs detta, när frågan över huvud taget kom- mer upp, på ett informellt sätt genom t.ex. muntliga besked. och Regeringsrätten har dock valt att hos domstolen ha en förteckning över domarnas bisysslor. Domstolarnas ordförande anmäler skriftligen sina bisysslor till regeringen. Inom har också gjorts en sammanställning över de bisysslor som anmälts av rektorer vid landets statliga universitet och högskolor (vilka omfattas av ). Rek- torerna har enligt anmälningarna i genomsnitt drygt fyra bisysslor varde- ra. Av 150 anmälda bisysslor var 77 st statliga uppdrag och 55 st priva- ta. Bland de statliga bestod 23 uppdrag i att vara ledamot i styrelser för 144 Utvärdering av reglering och praxis statliga myndigheter, 14 st ledamot i styrelser för statliga företag och 14 st ledamot i statliga forskningsråd. Styrelseuppdrag i privata företag, banker, försäkringsbolag, stiftelser etc. dominerade bland de privata uppdragen. En annan kategori anställda som enligt skall anmäla si- na bisysslor till regeringen är verkscheferna. Någon sammanställning över deras bisysslor finns såvitt vi vet inte. Bisysslorna anmäls sannolikt ofta på ett relativt informellt sätt. t.ex. genom muntlig uppgift till respek- tive departement. Den statistiska undersökningen visar att verkschefer- na har genomsnittligt fler bisysslor än andra grupper. De flesta bisyss- lorna utgörs av anställning, styrelseuppdrag eller annat uppdrag hos of- fentlig arbetsgivare eller offentligt bolag eller ekonomisk förening. Även de privata styrelseuppdragen är ganska vanliga. Undersökningsresulta- ten tyder också på att huvudanställningen i sig lätt genererar bisysslor och att man bland verkscheferna finner den största andelen personer som har informerat sin arbetsgivare och bisysslorna och/eller begärt dennes besked om en bisyssla är förtroendeskadlig. När det gäller de arbetshindrande bisysslorna ålägger 14 § i ALFA arbetstagaren att på arbetsgivarens begäran lämna uppgift om bisysslor. Bestämmelsen är tydligare formulerad än motsvarande regel och tillämpningsproblemen har uppenbarligen varit färre. Några enstaka fall av förbud har omtalats, men bestämmelsen tycks aldrig ha föranlett någon prövning i domstol. Att frågor om arbetshindrande bisysslor sällan tycks komma upp kan bero på att de löses lokalt och informellt genom direkta åtgärder från arbetsledningens sida. Man kan dock inte utesluta att orsaken är att ar- betsgivaren ibland hellre är passiv än att behöva lägga sig i de anställdas sidoaktiviteter. En fråga som praxis inte har svarat på är hur bisysslereglerna för- håller sig till lagar om rätt till ledighet för vissa engagemang, t.ex. rätten att driva näringsverksamhet (lagen 1997:1293 om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet). Eftersom bisysslereglerna gäller även under ledighet skulle lagen kunna anses komma i konflikt med förbuden mot förtroendeskadliga bisysslor. Det problemet skulle kunna tänkas uppkomma i förhållandet även till andra tjänstledighetsför- ordningar. I ett annat avseende har däremot 7 § prövats i förhållande till en uttrycklig rättighet, nämligen rätten enligt tryckfrihetsförordningen att skriva och ge ut tryckta skrifter (regeringsbeslut . Ett justiti- eråd hade begärt besked huruvida hans författarverksamhet var förenlig med 7 § . I regeringens beslut påpekades att grundlagen inte inne- håller någon bestämmelse som medger att den som skriver eller ger ut tryckta skrifter måste inhämta besked från en offentlig arbetsgivare och Utvärdering av reglering och praxis 145 att verksamhet som sker i enlighet med tryckfrihetsförordningens be- stämmelser alltid är tillåten. Begäran om besked enligt 12 § AF föran- ledde mot bakgrund av det inte någon åtgärd från regeringen. Ställ- ningstagandet ligger i linje med att bisyssleregeln inte rimligen kan an- vändas för att förbjuda en grundlagsskyddad rättighet. Ett tidigare rege- ringsbeslut med liknande innebörd fattades och gällde en revisionssekreterares rätt att bl.a. medverka i viss tidskrift genom att besvara läsarnas allmänjuridiska frågor. Slutligen kan nämnas ett av de förhållanden som JK tog upp i sin för- studie, nämligen att ett engagemang som en anhörig till anställd har i viss verksamhet skulle kunna innebära förtroendeskada för den anställdes myndighet. Situationen har såvitt utredningen sett inte nämnts i praxis. Som JK också konstaterat tar reglerna om bisysslor uteslutande sikte på den anställde själv. Kommuner och landsting har som sagts tidigare hela sin reglering sam- lad i ett och samma kollektivavtal. Från dessa håll har därför inte fram- kommit synpunkter om otydlighet och svårigheter att överblicka regel- systemet av det slag som de statliga myndighetsföreträdarna fört fram. I och för sig kan här finnas samma problem att klassificera en bisys- sla som förtroendeskadlig eller av annat slag. Men eftersom arbetsgiva- ren har samma möjlighet beträffande alla bisyssletyperna att begära in- formation och förbjuda en bisyssla, får inte benämningen av sysslan samma betydelse. För anställda i dessa sektorer finns inte någon uttrycklig motsvarighet till bestämmelsen i 12 § AF om rätt för den anställde att få besked från arbetsgivaren. Därmed finns inte heller någon motsvarighet till alla de regeringsbeslut som finns på den statliga sidan. Bedömningarna av bi- sysslor kan å andra sidan inte sägas skilja sig åt nämnvärt mellan sekto- rerna. Som Arbetsdomstolen konstaterat i dom 1985 nr 69 syftar också bestämmelserna på de två områdena till att tillgodose samma intressen. Kontrollsystemets annorlunda utformning jämfört med det statliga gör att Arbetsdomstolen i flera domar har prövat om just förutsättningar för bisyssleförbud har förelegat. Arbetsdomstolen har prövat förbud i fråga om alla bisyssletyper. Konkurrensbisysslor har prövats oftare än i statlig verksamhet. Detta beror sannolikt på att konkurrensbegreppet i det kommunala avtalet, till skillnad från det statliga, avser all verksamhet och inte bara affärs- eller uppdragsverksamhet. 146 Utvärdering av reglering och praxis Vid utredningens kontakt med ett femtontal kommuner, genom per- sonalchefer och/eller kommunrevisorer, har framkommit att frågan om kontroll av bisysslor i de flesta fall har varit uppe i något sammanhang. Endast några enstaka kommuner av mindre storlek har uppgett att frå- gan inte alls har diskuterats eller ansetts som något problem. Några av kommunerna har på grund av något konkret bisysslefall, haft anledning att se över sina rutiner. Andra har utan sådan direkt an- ledning gett kommunrevisionen i uppdrag att göra något slags gransk- ning. När det från kommunrevisionens håll har föreslagits att riktlinjer skall antas har så i regel blivit fallet. I något fall har dock kommunstyrel- sen kommit fram till att kollektivavtalets bestämmelser är tillfyllest. Överlag tycks man i kommunerna inte uppfatta själva omfattningen av bisysslor som något större problem. Detta har dock sagts med reser- vation för att mörkertalet kan vara stort. Att så är fallet beror i sin tur på att det ofta har visat sig råda oklarhet om hur arbetsgivaren skall skaffa sig upplysningar om bisysslor och vem hos arbetsgivaren den faller på. Till detta kommer att efterforskandet är en uppgift som många helst vill slippa att befatta sig med. I en kommun gjordes en kartläggning av anställdas engage- mang i firmor och bolag. Denna visade bl.a. flera exempel på företag som drevs av anställda och som hade en betydande försäljning, både till den egna förvaltningen och till andra förvaltningar och t.o.m. till den en- het där bisysslehavaren arbetade. Den visade också att anställda i flera fall hade fakturerat för tjänster som rimligen ansågs ligga inom den an- ställdes vanliga arbetsområde. I samband med kartläggningen konstaterade revisorerna att det i första hand var på initiativ av den anställde som en bisysslefråga kommit till arbetsgivarens kännedom för prövning. När frågan kommit upp visste man inte om prövningen skulle ske i kommunstyrelsen som centralt per- sonalorgan, i den aktuella nämnden som lokalt personalansvarig eller av närmaste arbetsledare. Revisorerna anförde i sin revisionsrapport att även om uppgifterna att hantera frågan om bisysslor delegeras till nämnderna, är det fortfa- rande kommunstyrelsens ansvar att olämpliga bisysslor inte förekom- mer. Kommunstyrelsens kontroll över de anställdas bisysslor ansågs otillräcklig. På förslag av revisorerna antogs riktlinjer för behandlingen av frågor om bisysslor. De innebar bl.a. att alla uppdrag som en kom- munanställd utför åt kommunen skall ske i anställningen, att arbetsgiva- ren på lämpligt sätt skall informera sina arbetstagare om sin syn på bi- sysslor, att arbetsgivaren på begäran skall lämna besked huruvida viss syssla är förenlig med viss anställning samt att viss anmälningsskyldighet infördes, nämligen för förvaltningschefer samt chefer och handläggare som har bisyssla inom sitt eget arbetsområde. Utvärdering av reglering och praxis 147 som för olika arbetstagare skulle ge besked, ta emot anmälningar och ge bisyssleförbud. Motsvarande granskning har gjorts i ytterligare en kommun med lik- nande resultat. Det noterades också att det i granskningen inte fram- kommit något fall där en anställd hade nekats att ha en bisyssla. En kommun har i sina riktlinjer angett att respektive chef i samband med rekrytering skall klargöra att förtroendeskadliga bisysslor inte tillåts. Förvaltningschef eller motsvarande skall se till att inventering av bisyss- lor genomförs med ungefär två års intervall. I riktlinjerna ges också ex- empel på när en bisyssla bör förbjudas. Det gäller bl.a. om den utförs regelbundet och har stor omfattning (eller mer). Vid revision i två andra kommuner konstaterades att det visserligen i riktlinjerna fanns ett åliggande för de anställda att anmäla bisysslor, men att det saknades rutiner för att följa upp om anmälningsskyldigheten iakttogs. Sammanfattningsvis kan man konstatera att flertalet tillfrågade kommuner har funnit skäl att fylla ut kollektivavtalets bestämmelser med närmare förfaranderegler i fråga om information till anställda, an- mälningsskyldighet och uppföljning av anmälningar samt tydligare an- svarsfördelning. Oklarheter och brister i tillämpningen har uppenbarligen funnits i flera fall. Utredningen har också haft kontakt med landstingen i de tre stor- stadsregionerna samt ett antal större sjukhus. Både generella riktlinjer, centralt antagna i för alla anställda, och riktlinjer antagna på respektive sjukhus förekommer. På det här området har konkurrensbi- sysslorna ansetts särskilt viktiga att reglera. Det har också uppgetts vara ovanligt att cheferna har bisysslor. Ofta anges i anställningsavtalen att det krävs tillstånd av sjukhusdirektören. Ett förbud mot bisyssla i ett avtal anses giltigt om avtalsvillkoret inte är att anse som oskäligt. arbetar för att läkaren ska ta upp frågan med sjukhusdirektören. Utgångspunkten är att cheferna inte ska ta på sig uppdrag. Att driva egen verksamhet kräver ofta tillstånd av den egna huvud- mannen. I sådana fall kommer bisysslefrågan automatiskt upp. Om någon konkurrenssituation uppkommer försöker enligt uppgift diskutera med berörda parter. Förbundet upplever inte att de har några problem med bisysslor, framför allt inte sedan konkurrens- begreppet fördes in i AB 98. Det diskuteras på individnivå. Anmälningsplikt för vårdpersonal som vill bedriva privat mottag- ningsverksamhet förekommer på några håll. En annan variant är att pri- vatpraktik vid sidan om huvudanställningen är förbjuden. Det förekom- mer att landsting i avtalen med privata vårdgivare anger att vårdgivaren inte får anlita landstingsanställd personal. På det sättet vill man få an- 148 Utvärdering av reglering och praxis ställda att göra hela sin arbetsinsats hos antingen den ena eller den and- ra arbetsgivaren. På universitetssjukhusen slutligen kan frågan kompli- ceras genom att två huvudmän med olika regelsystem - dels universite- tet, som är en statlig myndighet, och dels - förekommer på samma arbetsplats. Exakt hur frågorna har reglerats varierar således mellan olika lands- ting. Gemensamt är emellertid att mer detaljerad vägledning än den kol- lektivavtalet ger har ansetts behövas. På försäkringskassornas område saknas regeringsavgöranden i bisyss- leärenden, vilket sannolikt beror på att kassornas beslut inte har kunnat överklagas. Det finns inte heller något avgörande av Ar- betsdomstolen. Det allmänna intrycket från kontakter med ett antal försäkringskas- sor är att bisysslor är ganska sparsamt förekommande. Det är ingen fråga som diskuteras i någon större utsträckning och det brukar, även i de största länen, röra sig om något eller några enstaka fall som blir föremål för bedömning. Det har då rört sig om bisysslor som kan va- ra förtroendeskadliga. Frågan avgörs normalt av direktören eller någon annan person med centralt personalansvar. I några fall finns också interna riktlinjer för hur bisysslor bedöms. För försäkringskassorna finns motsvarighet till ALFA och Chefsav- talet i ALFA-FK och ett avtal för försäkringskassornas direktörer. Till skillnad från det statliga innehåller direktörsavtalet en skyl- dighet för direktörerna att utan anmaning lämna uppgift om bisyssla. I det avseendet finns alltså ingen otydlighet. Däremot är det inte alldeles tydligt om direktörernas uppgiftsskyldighet och förbudsmöjligheten för arbetsgivaren gäller alla bisysslor eller bara de arbetshindrande. Detta tycks dock inte ha uppfattats som något problem utan utgångspunkten har varit att det gäller de arbetshindrande sysslorna. Detsamma gäller uppgiftsskyldigheten för övriga anställda i ALFA-FK. Eftersom det är ont om avgöranden är det svårt att göra någon ut- värdering i denna del. Vad som kan konstateras är att bisysslefrågorna inte uppfattas som något större problem hos försäkringskassorna. Överväganden och förslag 149 7 Överväganden och förslag Med bisyssla förstås i princip varje syssla som den anställde har vid si- dan av sin huvudanställning och som inte är hänförlig till privatlivet. I la- gen om offentlig anställning definieras bisyssla som någon anställning eller något uppdrag eller . . . någon verksamhet. I bestämmelsen är underförstått att det rör sig om en aktivitet vid sidan av den anställning som är arbetstagarens huvudanställning. Enligt lagens förarbeten åsyftas bisysslor i vidsträckt bemärkelse. Det gör detsamma om bisysslegivaren är ett privat företag eller en offentlig myndighet, om bisysslan är tillfällig eller permanent eller om den är avlönad eller oavlönad. En annan sak är att sådana aspekter kan få betydelse när det gäller att bedöma om bi- sysslan är tillåten eller inte. Utredningen bedömer att bisysslebegreppet har fungerat väl i praxis. kan det visserligen ha varit svårt att dra gränsen mellan bi- sysslor i lagens mening och aktiviteter som typiskt sett hör till privatlivet och därmed inte omfattas av bisysslebegreppet. Sådana svårigheter har dock enligt vår mening inte varit av den omfattningen att det finns skäl att ompröva den nuvarande lagregelns bisysslebegrepp. Utredningens förslag och bedömning: Ett förtydligande av det allmänna förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor görs.