sou · GOB37d3 · 2001-01-01 00:00:00 — 10Två länder samarbetar med utsläppsreduktioner som genom någon åtgärd – t.ex. övergång till icke fossila bränslen vid uppvärmning – genomförs i det ena landet varefter utsläppsminskningen tillgodoräknas det andra landet att räknas av mot detta lands klimatmål. Gemensamt genomförande är begränsat till länder som ratificerat protokollet. 11Mekanismen för ren utveckling utvecklades för gemensamma projekt med utvecklingsländer där det utvecklade landet genom betalning av en speciell administrativ avgift får tillgodoräkna sig den utsläppsminskning som genomförs i utvecklingslandet och finansieras av det utvecklade landet. Bilaga 2 till LU 99 projekt mellan den högteknologiska rika världen och den ofta mindre energieffektiva, snabbt växande, men kapitalfattiga, utvecklingsvärlden. En annan möjlighet att minska utsläppen är att investera i ökad kapacitet att fånga växthusgaser i s.k. sänkor, t.ex. i ökad inbindning i biomassa. Ytterligare en flexibel mekanism, handel med utsläppsrätter, diskuteras mer i detalj nedan, eftersom denna möjlighet med all sannolikhet avsevärt kommer att påverka Kyotoprotokollets internationella ekonomiska konsekvenser. Eftersom användning av flexibla mekanismer påverkar kostnader för att uppfylla , diskuteras nedan några aspekter på detta, såsom vilka kostnadsbesparingar olika länder tror att flexibla mekanismer medför, potentiella priser på utsläppsrätter och skillnaderna mellan länder vad gäller kostnaderna för att på marginalen minska koldioxidutsläppen. Vi begränsar vår litteraturöversikt till handel med utsläppsrätter. Vad handel med utsläppsrätter kan komma att innebära för illustreras med modellberäkningar i avsnitt 4.3. Inom ramen för Kyotoprotokollet är det möjligt att genom olika sam- arbetsavtal minska koldioxidutsläppen. Ett sätt att eventuellt minska samhällets kostnader för att reducera koldioxidutsläppen är handel med utsläppsrätter, dels nationellt inom landet, dels internationellt mellan länder. Syftet är att det totala antalet utsläppsrätter företagen i ett land får ska summera till den nationella kvoten, och att alla länders sam- manlagda utsläppsrätter därigenom ska motsvara den globala utsläpps- nivå man enats om vid Kyotoförhandlingarna. Ett land/företag som vet att det inte kommer att utnyttja sina utsläppsrätter fullt ut (eftersom deras kostnader för att reducera växthusgasutsläppen är lägre än priset på utsläppsrätter) kan sälja dessa till ett annat land/företag, som annars hade haft höga kostnader för att minska koldioxidutsläppen. Det blir därmed lönsamt att minska utsläppen där det är billigast och att sälja utsläppsrättigheterna till de delar av världen där det är relativt sett dyrt att minska utsläppen. Det reglerade antalet utsläppsrätter ska trygga måluppfyllelsen vad gäller utsläppsnivåerna och marknadsmekanismen ska trygga kostnadseffektiviteten i genomförandet. De internationella erfarenheterna av utsläppshandel inskränker sig till , där man har nationell handel med utsläppsrätter för svavel. Det beräknas att kostnaderna har halverats för att reducera utsläpp jämfört med en procentuellt sett lika stor minskning av utsläppen för alla aktörer. I har även lyckade försök med utsläppsrätter genomförts gällande bly i bensin och för lokala luftföroreningar i Los Angeles- området (, 1998; Wiener, 1998). Inom EU finns inga prak- tiska erfarenheter av utsläppshandel. Bilaga 2 till LU 99 Hur varje land kommer att fördela sina utsläppsrätter inom landet är dock oklart, likaså om nationerna själva ska handla internationellt, eller om de enskilda företagen ska handla direkt med varandra. För det första alternativet talar att transaktionskostnaderna för handeln kan hållas nere om det är ett överblickbart antal stora aktörer som ska förhandla fram ett pris för utsläppsrätter. För det senare alternativet talar att det bara är de enskilda företagen som känner till sina kostnader för att minska utsläppen och i vilken mån de är beredda att betala för rätter. På grund av transaktionskostnaderna är det möjligt att den samhällsekonomiskt bästa lösningen är att staterna, och eventuellt ett antal stora företagsaktörer, handlar med varandra. Sedan fördelar staterna rättig- heterna mellan de mindre nationella aktörerna, som sedan eventuellt kan handla vidare med varandra inom respektive land. Fördelen med överlåtelsebara utsläppsrätter är att de, liksom en ut- släppsskatt, ger företagen incitament att på alla sätt minska sina utsläpp om detta är billigare än att köpa sig rätten att släppa ut växthusgaser via en utsläppsrätt (eller en skatteinbetalning). Den tekniska utvecklingen styrs på så sätt mot energisnål teknik, och i vissa fall mot ett ökat an- vändande av förnybar energi. Skillnaden mellan skatteinstrumentet och utsläppsrätterna är att man med den senare också kan styra utsläpps- volymen genom det antal utsläppsrättigheter som delas ut eller som försäljs. En skattesats är dock troligen mer förutsägbar för företagen, åtminstone på kort sikt, i och med att priset på utsläppsrätter kan ändras p.g.a. ny information eller genom att marknaden inte funge- rar perfekt. De kortsiktiga prisfluktuationerna bör dock inte bli så stora eftersom det som kan påverka priset är relativt tröga storheter: nya protokoll som förändrar bubblans storlek och efterfrågan på utsläppsrätter, som styrs av att energibehovet i samhället ökar med en växande ekonomi, men minskar med införandet av energisnål teknik. Dessa trender är relativt väl förutsägbara, men givetvis kan variationer i den ekonomiska akti- vitetsnivån (konjunkturer) och fluktuerande priser på bränslen och el påverka efterfrågan på utsläppsrätter från en tidsperiod till en annan. En skatt kan i och för sig också, som det ofta har visat sig, förändras med jämna mellanrum, ibland av fiskala skäl, ibland för att den efter- strävansvärda styreffekten inte erhålls och en korrektion var av nöden. Bilaga 2 till LU 99 En annan fråga gäller hur övervakningen av att utsläppsrättigheterna inte överskrids ska arrangeras, vilket blir speciellt viktigt när rättigheterna köps och säljs. Till en början är det sannolikt så att bara de som på ett övertygande sätt kan visa hur stora utsläpp som gjorts har rätt att handla (sälja) utsläppsrätter (Mullins och Baron, 1997). Skillnader i marginalkostnader mellan länder och potentiella vinster av utsläppshandel En förutsättning för att handel med utsläppsrätter ska uppstå är att mar- ginalkostnaden för att minska utsläppen skiljer sig mellan länderna. Att länder har olika marginalkostnader för att minska utsläppen kan bero på att de har erhållit olika hårda utsläppsminskningskrav från förhand- lingsprocessen inför Kyotoprotokollets undertecknande, eller att de har skilda ekonomiska strukturer, speciellt med avseende på energiförsörj- ning och transporter, eller att de har gjort olika stora ansträngningar för att minska koldioxidutsläppen. Faktorer som påverkar kost- naderna för att uppfylla Kyotoprotokollet är t.ex.: ·ekonomisk tillväxt i allmänhet och hur den kan komma att ändra branschstrukturen och handelsmönstret i synnerhet ·teknologisk utveckling speciellt med avseende på framtagandet av ny effektiv, och alternativ (=baserad på förnybara energikällor) teknik för framförallt energiförsörjning och transporter De flesta länder som skrivit under Kyotoprotokollet och därigenom lovat att reducera, eller åtminstone begränsa, sina utsläpp av växthusgaser inventerar de möjligheter som finns att minska utsläppen inom landet och vad det kostar att minska dessa. Innan detta arbete är färdigt är det svårt att få en klar bild av olika länders marginalkostnader för utsläppsminskningar och hur en kommande utsläppshandel skulle gestalta sig gällande troliga handelsvolymer, köpar- respektive säljarländer och prisnivåer. Antagligen kommer de skilda ländernas uppgifter om åtgärder inte heller att bli allmän egendom med tanke på att utsläppshandel innebär en sorts förhandling och inget land vill förhandla med öppna kort. Dessutom kommer uppgifterna alltid att vara i någon mån inaktuella med tanke på att utvecklingen på energieffektivi- seringsområdet går snabbt framåt och själva Kyotoprotokollet och ut- släppshandeln utgör en ytterligare drivkraft för den utvecklingen. En del datamaterial och modellkörningsresultat har dock offentliggjorts av olika länder, organisationer och universitet. Bilaga 2 till LU 99 De modeller som används för att analysera utsläppsrelaterade frågor är ofta botten-upp-modeller, som utgår från enskilda energiproducerande eller energikonsumerande enheter, som pannor och förbränningsmotorer. Resultaten läggs sedan samman på företagsnivå, branschnivå och nationell nivå. Dessa modeller är ofta ingenjörsprodukter och benämns också energimodeller för sin detaljeringsgrad vad gäller energidata. Däremot är ofta de ekonomiska sambanden i samhället mindre detaljerat beskrivna. I dessa modeller räknas kostnaderna fram för att med ny teknik få ned utsläppen på alla de ställen där den nya tekniken är applicerbar. Målet är att minimera kostnaderna för den givna utsläppsreduktion som ska åstadkommas. Svagheten är att med den nya tekniken kan relativpriserna i ekonomin komma att förändras, vilket gör att det i praktiken kan bli fråga om en annan utsläppsreducerande teknikmix applicerad delvis på andra ställen, och en del utsläpp kanske försvinner av sig självt om ekonomins struktur förändras på grund av utsläppsminskningsambitionerna. I dessa modeller är det kostnaden för att på olika sätt undvika att utsläppen kommer till stånd som ger marginalkostnadskurvan för utsläpp. I en sådan modell, MARKAL, som används av IEA (; Kram 1998), har marginalkostnaderna för att minska utsläppen års nivå beräknats ligga i inter- vallet 0-252 US$ per ton koldioxid för olika EU-länder (Kram 1998). beräknades ha en av de högsta marginalkostnaderna. Clinton- administrationen har beräknat kostnaderna i för att frysa utsläppen vid nivå till 40 US$/ton CO2 utifrån MARKAL- körningar (Interagency Analytical Team, 1997). EMEC, som använts i denna bilaga, är en uppifrån-och-ned-modell (top-down-model). Som de flesta numeriska allmän jämviktsmodeller utgår den från ekonomiska samband, medan energisektorns beskrivning får anses vara mycket grov i jämförelse med botten-upp-modellerna. I jämviktsmodellerna är det skattesatsen för koldioxidutsläppen (alter- nativt priset på utsläppsrätter) som ger marginalkostnadskurvan för ut- släppen, i och med att skatten måste höjas alltmer för att utsläpps- reduktionen ska erhållas. (1998) har i en allmän jämviktsmodell, i vilken sju EU-länder ingick, beräknat marginalkostnaderna för att minska kol- dioxidutsläppen års nivå till 28-134 US$/ton i de olika länderna. Om utsläppshandel tilläts skulle prisnivån hamna på 50 US$/ton . I jämviktsmodellberäkningar för hamnade marginalkostnaderna inom landet på 65 US$/ton, medan om utsläpps- handel och mekanismen för ren utveckling tilläts skulle kostnaderna bara bli hälften så höga (och Richels, 1998). Ett annat sätt att uttrycka kostnaderna för att minska utsläppen är att beräkna hur mycket Bilaga 2 till LU 99 lägre BNP blir om man lägger på en restriktion på växthusgasutsläppen, jämfört med om man inte lägger på någon restriktion. I skulle kostnaderna bli 0,2-0,av BNP om utsläppen skulle minska års nivå, eller (COM(97)481). I MARKALmodellen blir effekten på 13 EU-länder att den totala BNP-summan blir lägre med en utsläppsrestriktion (-), vilket sjunker till om utsläppshandel tillåts. Kostnaderna för att uppnå kol- dioxidutsläppsmålet kan följaktligen minskas med en tredjedel med hjälp av utsläppshandel enligt vissa studier (och , 1998). Det som är intressant är dock egentligen inte de exakta siffror som modellkörningarna genererar, utan storleksordningarna och kanske framför allt de insikter man kan erhålla om vad som driver resultaten och vad som är viktigt att skaffa sig mer kunskap om. Böhringers studie varnar dock för att man inte ska vara alltför opti- mistisk gällande vinsterna av utsläppshandel. Hans beräkningar visar att vinsterna inskränker sig till att sänka kostnaderna för utsläpps- minskningarna . Det är också långtifrån säkert att alla länderna slutgiltigt faktiskt tjänar på utsläppshandel när alla sekundära effekter på handelsmönster och kapitalöverföringar mellan länderna gåtts igenom. Det är framförallt två motsatta effekter som påverkar ett lands välfärd när det köper eller säljer utsläppsrätter; dels förändras ländernas marginalkostnad för att minska koldioxidutsläpp, dels påverkas deras handelsbalans. För , som potentiell köpare av utsläppsrätter, skulle marginalkostnaden för koldioxidminskning gå ner, eftersom man inte skulle behöva ta till de dyraste åtgärderna. Däremot skulle handels- balansen påverkas negativt av den ökade importen. Den slutliga konse- kvensen för välfärden i landet beror på den relativa styrkan hos de motsatta effekterna. En annan invändning mot att utsläppshandeln kommer att generera stora effektivitetsvinster för alla är att det krävs en fungerande marknad. Om bara ett fåtal aktörer handlar, och några är stora och andra små finns det en risk att det inte blir en perfekt marknad utan att vissa får mycket större inflytande, vilket kan påverka prisbildningen. Bilaga 2 till LU 99 Fördelning av utsläppsrätter och inkomstfördelningsfrågor hävdas det att effekten av att ett enskilt land inför koldioxidskatt bara leder till att utsläppen flyttar utomlands (s.k. carbon leakage), vilket inte för något gott med sig, då det enbart är de globala utsläppen som har någon betydelse för växthuseffekten. Om handel med utsläpps- rätter införs bortfaller denna problematik mellan de länder som deltar i utsläppshandeln. Den överenskomna globala utsläppsnivån garanterar att de totala utsläppen inte ökar och att de länder som på olika sätt minskar sina utsläpp mer än de åtagit sig kan få betalt genom att sälja sina kvoterade utsläppsrätter. En viktig fråga vad gäller utsläppshandel är hur utsläppsrättigheterna fördelas initialt i respektive land. Att gratis erhålla en utsläppsrätt, som kan säljas på en marknad, är en form av inkomstöverföring. Om utsläppsrätterna ska delas ut utan kostnad är det således attraktivt att ta emot sådana. Fördelningsnyckeln, efter vilka kriterier utsläppsrätterna delas ut, blir då intressant. Om utsläppsrätterna fördelas enligt historiskt gjorda utsläpp missgynnas dels de som redan lyckats sänka sina utsläpp, dels de som startar nya verksamheter som föranleder växthusgasutsläpp. Alternativet är att ordna en auktion, där alla intressenter får bjuda på utsläppsrätterna utifrån dels sina egna prognosticerade behov av fossil förbränning som kräver utsläppsrätter, dels utifrån sina troliga kostnader för att reducera utsläppen med hjälp av bränslebyte eller energi- effektiviseringsåtgärder. Om det internationella priset på ut- släppsrättigheter är känt kommer priset att lägga sig där i och med att det annars finns arbitragevinster att göra. Om det saknas information om det internationella priset kommer efterfrågan på utsläppsrättigheter att avgöra priset i och med att utbudet är fixt. Fördelen med att auktionera ut utsläppsrätterna är att det genererar inkomster till staten som gör att någon annan skatt kan sänkas, vilket kan vara tillväxtbefrämjande för ekonomin. Dessutom befrämjas om- vandlingstrycket i ekonomin om utsläppsrätterna auktioneras ut, i och med att det är lättare att motivera förändringar och anpassningar om de är lönsamma. Om undantag eller specialregler gäller delar av ekonomin kommer marginalkostnaderna för att sänka utsläppen i de övriga sekto- rerna i ekonomin att bli högre. Några av dessa aspekter belyses i de EMEC-körningar som beskrivs i avsnitt 4.3.12 12 Se diskussion i Bohm (1998), Cramton och (1998), (1998), och (1998), et al. (1997), (1998). Bilaga 2 till LU 99 1998 föreslog regeringen att den existerande mångfalden av miljömål skulle systematiseras, förnyas och samlas under ett litet antal över- gripande mål, som utgår från miljökvaliteten. Dessa skulle vara väg- ledande för åtgärder som syftar till att minska miljöpåverkan för att långsiktigt kunna förbättra miljötillståndet i svenska, och i förekom- mande fall regionala och globala, ekosystem.13 har antagit de 15 övergripande miljömål som listas nedan. Arbetet med att ta fram mer detaljerade delmål pågår och beräknas vara klart . mål har varit att utsläppen av koldioxid inte ska vara större än de var 1990, vilket med all sannolikhet inte kommer att uppnås. I det internationella avtal som antogs i Kyoto har EU- länderna sammantaget tagit på sig att minska koldioxidutsläppen till . I den interna bördeför- delningen inom EU tillåts få öka sina utsläpp års nivå. Försurningen i beror i första hand på utsläpp av svaveldioxid men också på utsläpp av kväveoxider och ammoniak samt på skogs- bruket. Om det internationella svavelavtalet och det EU-direktiv som planeras för kväveoxider från transporter efterlevs skulle det innebära att nedfallet av svavel och kväve minskar jämfört med . Vid sidan av utsläppsminskning är kalkning en viktig åtgärd mot försurning. Omkring 7 000 sjöar och vattendrag kalkas med stöd av statsbidrag. 13 För en mer detaljerad beskrivning av miljömålen hänvisas till de facto; 98 utgiven av , för statistik över miljöpåverkan till Naturmiljön i siffror som ges ut av och för de som vill veta mer om miljötillståndsbedömningar rekommenderas t.ex. Monitor 13 - miljö. Uppgifterna i detta avsnitt är tagna från de facto; 98. Bilaga 2 till LU 99 har, liksom de andra länderna runt , inte nått målet att halvera kvävebelastningen på , som beslutades inom 1988. har inte heller nått målet att minska utsläppen av kväveoxider till luft till 1995 års nivå. Ammoniakutsläppen skulle, enligt de av beslu- tade målen, minska med en fjärdedel . Utsläppen har dock inte minskat. Luftproblemen i tätorterna orsakas till övervägande del av svenska ut- släpp av kväveoxider, partiklar och flyktiga organiska ämnen. Utsläppen av cancerframkallande ämnen till luft, till exempel polyaromatiska kolväten och bensen, ska halveras jämfört med , enligt de mål som har fastställt. Målet att minska utsläppen av kväveoxider har inte uppnåtts. Det bedöms heller inte som troligt att målet att halvera utsläppen av lättflyktiga organiska ämnen uppnås. Grundvatten av god kvalitet Grundvattnets kvalitet påverkas bl.a. av försurning och övergödning, bekämpningsmedel, bakterier, radioaktivt nedfall och saltvatten- inträngning i kustområden. De faktorer som främst påverkat den biologiska mångfalden i skogen är avverkning och ensidig plantering av barrträd. Även luftföroreningar (t.ex. svaveldioxid och ammoniak) påverkar tillståndet i skogen. Levande sjöar och vattendrag Biodiversiteten i sötvattenekosystemen hotas främst av försurning, övergödning (båda avhandlas separat ovan), höga halter av för djur- och växtliv giftiga ämnen som kemikalier och kvicksilver och den vat- tenreglering som vattenkraften innebär. Hav i balans samt levande kust och skärgård Miljöpåverkan av det öppna havet och kustområdena sker genom sjö- farten, fiske, turism och rekreation. Oljeutsläpp är en viktig faktor. Av- rinningen från land via vattendrag och nedfall från luften kan också leda till för höga koncentrationer av vissa ämnen. Bilaga 2 till LU 99 Antalet miljögifter, framför allt långlivade organiska ämnen och me- taller, är mycket stort. Utsläpp sker både från förbränning, industri- processer och genom läckage från förorenade områden, t.ex. avfalls- tippar. Det finns beslut om utfasning av ett flertal kemikalier och tungmetaller. Bly, kadmium och kvicksilver skulle minska . Detta mål har nästan uppnåtts. Skogsindustrins utsläpp av dioxiner och andra miljögifter har minskat rejält och utsläppsmålen har nåtts. Målet för bekämpningsmedel – minskning till 1996 – har nästan nåtts. I härrör strålning utöver den naturliga bakgrundsstrålningen främst från radon. Några procent av stråldosen kommer från kärnkraft (t.ex. ) eller kärnvapenprov. I bostäder får strålningen inte överskrida luft. hade bara drygt 20 000 av de 150 000 småhus och lägenheter där gränsvärdet överskrids åtgärdats. Den biologiska mångfalden i jordbruket har minskat framförallt på grund av att tidigare skötsel lagts om, samt genom nedläggningar och rationaliseringar inom jordbruket. Genmodifierade organismer är ett annat hot. har på regeringens uppdrag tagit fram en bevarandeplan för odlingslandskapet där det bl.a. slås fast att av totala jordbruksmark är särskilt värdefull och ska ha ett full- gott skydd . finns statligt stöd och lagstiftning för att skydda viktiga biotoper i odlingslandskapet. Den främsta orsaken till ozonuttunningen är utsläppen av CFC, klor- fluorkarboner även kallade freoner, och liknande ämnen. Montreal- protokollet, ett globalt avtal som började gälla 1989, har haft en av- görande betydelse för att minska industriländernas användning och ut- släpp av CFC och andra ozonnedbrytande ämnen. I har an- vändningen av CFC nästan upphört, i enlighet med det globala avtalet och nationella mål. har också fastställt som mål att avveckla användningen av HCFC, som är ozonnedbrytande fast i mindre grad än CFC, . Bilaga 2 till LU 99 Hot mot våtmarkerna är framförallt jord- och skogsbruket, men också vägbyggen, utdikningar, torvtäkter och igenväxning till följd av luft- föroreningar. I skogsvårdslagstiftningen finns det numera förbud mot markavvattning i delar av . Endast i tre län är av våtmarksarealen skyddad. finns en skyddsplan för av våra myrmarker. Påverkan på fjällmiljön sker framförallt av friluftsliv, t.ex. skoteråkning, jakt och fiske, men också av luftföroreningar och allt för intensivt renbete. Stora områden i fjällen är skyddade, och skotertrafiken har begränsats i 16 områden. Inom detta mål ryms sådant som buller, avfall, luftföroreningar, grund- vatten, god inomhusmiljö och tillgång till grönområden i tätorter. Åter- användning och återvinning är en av de nödvändiga åtgärderna för att minska avfallsmängderna. Regeringen har föreslagit att en avfallsskatt skall införas . Målet för återvinning av förpack- ningar har nåtts, dock ej för förpackningar av aluminium och vin- och spritglas. Batterier, skrotbilar, däck, kylskåp och tidningspapper är andra material som återvinns. Behandling av miljömålen i denna bilaga I uppräkningen ovan kan ses att de flesta av miljömålen kan relateras direkt eller indirekt till den ekonomiska utveckling som modellsimule- ringarna skisserar. Utvecklingen av utsläpp av koldioxid, kväveoxider och svaveldioxid vid oförändrad teknologi är miljöeffekter som kan ses explicit i modellresultaten. Industriproduktionens och trafikvolymens utveckling påverkar också miljömålen. I modellsimuleringarna kon- centrerar vi oss på klimatgasmålet, som förmodligen är det mål som kommer påverka vår ekonomi mest . I kapi- tel 4 studeras de ekonomiska följderna av att införa en koldioxid- begränsning. Två olika förutsättningar tas upp; dels hur skattesystemet påverkar utfallet, dels möjligheten att handla med utsläppskvoter. Bilaga 2 till LU 99 Begränsning av andra utsläpp är inte aktuella att studera inom ramen för en modellsimulering. Dels innehåller modellen ännu inte de mekanismer för rening och andra utsläppsbegränsningsmetoder som skulle vara nödvändiga för att få en realistisk bedömning av kostnader och betydelsen för samhällsekonomin av en utsläppsbegränsning. Dels är miljömålen för de andra utsläpp som finns representerade i modellen ännu inte kvantifierade. Det kan vara motiverat att använda modellen för att pröva olika långtgående mål, men vi har här begränsat oss till att betrakta redan fastslagna mål. Implikationerna för de nationella miljö- målen av den utveckling som modellsimuleringarna indikerar, med och utan , är emellertid viktiga att beakta. De diskuteras därför översiktligt i kapitel 5. I nästa kapitel beskrivs modellen och det referensscenario för den ekonomiska utvecklingen som ligger till grund för simuleringarna av koldioxidbegränsningen. Bilaga 2 till LU 99