sou · GOB351d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Skattemodell för individuellt kompetenssparande Förslag till system......................................................................... Huvudförslag, individuellt kompetenssparande – IKS ....... Sammanfattning av förslaget till IKS-system ..................... Alternativt förslag – öppen modell ............................................. Regeringen föreslog i budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) att särskilda medel avsätts för att stimulera individuell kontinuerlig kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för indi- viduell kompetensutveckling anges i propositionen till och därefter . Regeringen har givit en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur avsatta budgetmedel för individuell kompetensutveckling effektivast skall disponeras. Utredaren bör redovisa ett flexibelt system där utrymme finns för att begränsa eller utvidga den eko- nomiska ramen. Det uppdrag, som jag erhållit av den särskilde utredaren, är att ut- forma förslag till skatteteknisk lösning till ett system för individuellt kompetenskonto med avdrag vid beskattningen för gjorda avsättningar som en del i en skattesubvention på sammanlagt . I det följande framläggs ett huvudförslag till ett s.k. stängt system som bygger på den teknik som används för individuellt pensionssparande, IPS, samt därutöver som alternativ ett förslag till öppet system som bygger på den skatteteknik som används i upphovsmanna- och skogs- kontosystemen. Även om uppdraget endast avser den skattetekniska lösningen är det ofrånkomligt att i samband härmed också beröra vissa andra sidor av systemet som måste ingå i övervägandena för systemets utformning. Vid utformningen av ett kompetenskontosystem är det vissa grundläg- gande frågeställningar som först måste beröras innan ställning tas till de tekniska lösningarna. a) Attraktiv utformning Den av regeringen angivna årliga kostnadsramen uppgår till drygt 1 miljard. Det betyder i praktiken att de individuella subventionsbelop- pen blir så begränsade att den tekniska utformningen får stor betydelse för systemets attraktionsgrad. Skattesubventionen skall inte endast uppmuntra till individuell kompetensutveckling utan också till att sätta av sparande för framtida kompetensutveckling. Mot den bakgrunden torde det vara nödvändigt att ge en viss skattelättnad i form av avdrag eller skattereduktion redan vid spartillfället. Viktigt är också att utfor- ma systemet så enkelt som möjligt och på ett sätt så att medborgarna helst känner igen och är vana vid den valda tekniken. På grund härav och med hänsyn till de administrativa kostnaderna för systemet bör man i möjligaste mån utnyttja redan kända och i skattesystemet och hos banker och andra finansiella institutioner redan använda tekniker. Systemet skall helst inte konkurrera med andra angelägna sparmål. En närmare diskussion om detta redovisas nedan under punkt d. Det är alltid viktigt att statliga subventionssystem utformas enkelt av hänsyn såväl till medborgarna och deras vilja att använda systemet och till de administrativa kostnaderna. Detta är särskilt viktigt vid utform- ningen av system för masstillämpning. Ett system för skattesubventionerade individuella kompetenskonton kan förmodas bli tillämpligt för i vart fall någon miljon skattskyldiga, inte bara en gång, utan med både insättningar och uttag. Flertalet av dessa skattskyldiga kan använda sig av den för- enklade deklarationen, som utnyttjas av ca 5,5 miljoner deklaranter. Det torde vara ett tekniskt krav att också kompetenskontosystemet kan konstrueras så att de skattskyldiga, som vill utnyttja avsättning till kompetenskonto fortfarande kan använda sig av den förenklade dekla- rationen. Den skatteadministrativa kostnaden blir annars prohibitivt hög. Om 1 miljon skattskyldiga skulle behöva övergå till särskild de- klaration skulle skattemyndigheten behöva betydande resurstillskott för att klara av den deklarationsgranskning som då skulle bli nödvändig. c) Stängt eller öppet system Med stängt sparsystem förstås system där sparade medel endast kan användas för det ändamål som de avsatts och som systemet medger. Sparandet kan inte disponeras av spararen för andra ändamål. I ett öppet system kan spararen disponera medlen efter eget gottfinnande även om de avsatts för visst ändamål. Pensionsavsättningssystemen, såväl pensionsförsäkrings- som IPS- systemen är stängda system, dvs. att de pengar som avsatts i systemet därefter endast kan användas för avsett ändamål, pensionsutbetalningar , även om andra behov kan dyka upp efter vägen. Dock finns en strikt begränsad möjlighet till förtida uttag vid synnerliga skäl. Ur lagstiftarens synvinkel har stängda system den fördelen att de utgör en garanti för att avsatta medel används endast för avsett ändamål. Där- med är det också möjligt att bygga in en framtung subventionering om så är önskvärt. För medborgaren kan det vara en fördel att tvingas till ett långsiktigt sparande så att kapitalet finns där för avsett ändamål trots de frestelser att använda pengarna tidigare som kan dyka upp. Men det stängda systemet innebär också nackdelen att pengarna inte kan användas annat än för avsett ändamål oavsett om planer och livs- situation ändras. Detta medför att många föredrar vanligt öppet spa- rande där man kan disponera över sitt sparande när man vill. Det gäller särskilt för de människor som är osäkra på om de kommer att ha råd att för en mycket avstå från de konsumtionsmöjligheter sparmed- len skulle kunna ge. Om staten vill subventionera sparande för visst ändamål innebär ett stängt system fördelar, då konstruktionen kan garantera att sparandet används för avsett ändamål. Det är också lättare att göra subventionen framtung för att öka dess attraktivitet. I öppna system kan i vart fall den slutliga subventionen inte utgå förrän vid sparandets användning, vilket kan göra det svårt att göra sparformen attraktiv. Vill man i ett öppet system för att öka systemets attraktionsgrad ge en subvention redan i början måste man bygga in möjligheter att återta subventionen om spa- randet används för annat ändamål än det avsedda. Dessa komplikatio- ner talar för en stängd modell. Om ett stängt system begränsas till en mycket smal användning blir dess attraktionskraft mycket liten. Ju bredare användningsområdet görs ju mindre avskräckande blir inlåsningen för medborgaren. Särskilt gäller det om det finns flera konkurrerande system för olika angelägna sparändamål. Då ställs individen i den svåra situationen att redan i sparögonblicket vara tvungen att välja mellan olika användningsalter- nativ som kanske ligger framåt i tiden utan möjligheter att överblicka hur den framtida situationen ser ut. Särskilt svårt blir detta val om man endast har ekonomiska möjligheter att göra avsättning till det ena ändamålet. En låginkomsttagare, som ställs inför alternativen att avsätta det begränsade belopp han/hon har möjlighet att avstå från till antingen bättre pension eller personlig kompetensutveckling senare under sin arbetsaktiva tid, ställs inför en närmast hopplös valsituation. Detta talar för att en stängd modell inte bör göras alltför specifik eller begränsad. För individerna är möjligheten att vid behov kunna använda sitt sparande för andra ändamål än det ursprungligen avsedda naturligt- vis en stor fördel. Särskilt gäller det för låginkomsttagare som har svå- rare att överblicka sin framtida ekonomiska situation. Detta talar ur användarnas synvinkel för användningen av en öppen modell. Det anförda visar att valet mellan en stängd eller öppen modell inte är självklart utan måste påverkas också av andra överväganden än de som ligger i just öppna och stängda systems effekter. 108 Bilaga 1 SOU 2000:51 d) Skatteavdrag eller skattereduktion Av utredningsdirektiven framgår att systemet skall vara öppet och användbart för alla. Det torde vara lågutbildade och därmed låg- inkomsttagare som har största behovet av individuell generell kompe- tensutveckling. Därmed blir det naturligt att söka utforma systemet så att också dessa har möjlighet att utnyttja systemet fullt ut och däri- genom komma i åtnjutande av samma subventionsgrad för sin kompe- tensutveckling som personer i högre inkomstlägen. Ett sätt att få till- stånd an even playing field är att begränsa avdragsrätten och det sub- ventionsberättigade beloppet till visst maximibelopp. En annan väg kan vara att använda sig av skattereduktion och vid senare uttag beskattning till samma skattesats i stället för att ge avdrag mot inkomsten enligt den marginalskattesats som gäller vid avsättningstillfället och beskatta uttag till då gällande marginalskattesats. Det senare har i andra sam- manhang ansetts ge möjligheter att omfördela inkomster över tiden med effekt att den slutliga beskattningen sker till lägre marginalskatte- sats än vid avsättningen. I förevarande fall är systemets syfte att täcka det inkomstbortfall som uppstår vid tjänstledighet eller arbetsavbrott för studier för att härigenom underlätta den individuella kompetens- utvecklingen. Man kan förvänta att de flesta som kommer att utnyttja systemet kommer att studera på deltid och endast ta deltidsledigt. Det betyder att avdrag respektive beskattning i stor utsträckning kommer att ske i samma inkomstläge och till samma skattesats. Detta medför att de fördelningspolitiska argument som i andra fall kan åberopas här inte blir särskilt starka. Frågan om avdragsrätt eller skattereduktion kan där- för avgöras från vad som är tekniskt mest lämpligt och behöver inte styra valet av modell. Redan nu finns ett kompetenskontosystem i försäkringsform utan skat- tesubvention. Fråga är i vad mån de principer som där tillämpas i tillämpliga delar kan överflyttas till det skattesubventionerade kompe- tenskontosystemet. Den s.k. Skandiaförsäkringen, som och några andra företag introducerat, fungerar enligt följande. a)Den anställde och företaget avtalar om ett månatligt löneavdrag (före skatt). b)Företaget ingår ett avtal om kapitalförsäkring med försäkringsbolag och betalar in som premie ett belopp motsvarande den lön som avståtts. Bolaget erhåller därvid inte något avdrag för inbetalningen. c)Försäkringen pantsätts för utbetalning till den anställde för kompe- tensutveckling. Dessutom innehåller försäkringen ett skydd för premieavbrott vid sjukdom och liknande. d)Då den anställde vill genomgå utbildning, betalar företaget ut som lön det belopp som sparats upp och som den anställde vill ha ut. Företaget erlägger arbetsgivaravgifter på det utbetalade beloppet och får avdrag för utbetalningen. Den anställde får ut beloppet och beskattas som lön. e)Bolaget gottgör sig skattefritt från försäkringen för det utbetalda beloppet. Möjlighet för bolaget att tillskjuta belopp till försäkringen finns. f)Vid byte av arbetsgivare kan endast egna inbetalda medel föras över till den nya anställningen. Som synes är detta en ganska komplicerad konstruktion som kräver avtal mellan arbetsgivare och anställd och ett försäkringsavtal. Spar- beloppet skall ske månatligen och vara regelbundet. Byte av arbets- givare kräver särskilda åtgärder. Med hänsyn till att ett skattesubven- tionerat individuellt kompetenskontosystem måste vara anpassat till masstillämpning, krävs stor enkelhet, smidighet och få bindningar. Mot den bakgrunden förefaller hittillsvarande försäkringssystem vara alltför komplicerade. Det hindrar dock inte att ett IKS- alternativt kompetens- kontosystem senare kan kompletteras med någon form av försäkrings- lösning. I initialskedet torde dock avsättningsmöjligheterna få begrän- sas till kontosparande och eventuellt fondsparande. 4 Förslag till system Med utgångspunkt från de krav och önskemål som redovisats ovan har två olika modeller för individuellt kompetenssparande med skatte- avdrag framtagits. Som huvudmodell föreslås ett system som bygger på principerna för individuellt pensionssparande, IPS, (inte att förväxla med pensionsförsäkringar, där också ett försäkrings- och ett risk- moment ingår även om skattebehandlingen är i allt väsentligt den- samma). där sparandet blir låst att användas till pensionsutbetalningar. I andra hand föreslås ett öppet system, där den enskilde har rätt att fritt förfoga över avsatta medel, konstruerat efter de principer som gäller för upphovsmanna- och skogskonton. I IPS-systemet medges ett allmänt avdrag från förvärvsinkomsten för belopp som avsätts till s.k. pensionssparkonto inom ramen för vad som är tillåten pensionsavsättning, normalt upp till 1/2 prisbasbelopp, med ett inkomstberoende tillägg på ytterligare högst 1/2 basbelopp vid inkomster över 10 prisbasbelopp (särskilda regler gäller för egenföre- tagare och anställda utan pensionsrätt). Härigenom minskas skatteutta- get avsättningsåret med ett belopp motsvarande marginalskatten på det avsatta beloppet. Uttag från sådant konto får normalt utbetalas tidigast när försäkringstagaren uppnått och skall normalt fördelas på minst fem årliga utbetalningar. Uttaget läggs då ovanpå övrig inkomst och beskattas enligt aktuell marginalskattesats. Det är således fråga om ett stängt system, dvs avsatta medel kan inte disponeras av kontohavaren förrän den av lagstiftningen bestämda tids- rymden förflutit. Avkastningen på kontot läggs löpande till kapitalet och beskattas enligt en schablon hos det förvaltande institutet med en skattesats på (motsvarande hälften av normal kapitalinkomst- beskattning på ). Uttag, inklusive avkastningsdelen, som redan schablonbeskattats hos det förvaltande institutet, beskattas som pension i inkomstslaget tjänst hos kontohavaren. Skatteeffekten av avdrag respektive uttag avgörs av den skattskyldi- ges marginalskattesats . Det uppskov med beskattningen av inkomsten eller den skattekredit som systemet inne- bär, ger en viss mindre subventionseffekt som är större ju längre medlen står inne kontot. Den direkta skatteeffekten av avsättning (eller konsumtionsinskränkning) respektive uttag (möjlig konsumtions- ökning) bestäms av den skattskyldiges marginalskatteläge vid respek- tive tillfälle. I lagen om individuellt pensionssparande (1993:931) regleras for- merna för individuellt pensionssparande och dess förvaltning. Sparan- det får ske i form av inlåning, andelar i värdepappersfond eller place- ring i andra fondpapper. , hos vilket den löpande avkastningen beskat- tas, utfärdar såväl vid insättning som vid uttag kontrolluppgift till skattemyndigheten och är skyldigt att innehålla preliminärskatt vid uttag. Den förenklade självdeklarationen går normalt att använda vid individuellt pensionssparande. 4.2Huvudförslag, individuellt kompetenssparande – IKS IPS-tekniken skulle i sina huvuddrag kunna tillämpas på individuellt kompetenssparande, IKS och då få följande generella utformning. Avsättning till kompetenskonto (upp till en i lagen angiven be- loppsgräns) skulle medföra rätt till avdrag från den skattskyldiges för- värvsinkomst i form av allmänt avdrag. Avkastningen på innestående medel skulle beskattas löpande hos det förvaltande institutet. Uttag från kontot skulle endast få ske för kompetensutvecklingsändamål och beskattas som andra skattepliktiga ersättningar som ine är pensions- grundande i inkomstlaget tjänst uttagsåret. Den skattskyldige skulle alltså inte kunna disponera innestående medel för annat ändamål än för kompetensutveckling. Emellertid är, som ovan framhållits, risken stor att ett bundet spa- rande med så snäv inriktning skulle få svårt att konkurrera med andra angelägna sparmål, framför allt pensionssparande. Individen ställs redan i sparögonblicket i den svåra situationen att tvingas välja mellan olika användningsalternativ som kanske ligger framåt i tiden utan att kunna överblicka sin framtida situation. Särskilt svårt blir detta val om man endast har ekonomiska möjligheter att göra avsättning till det ena ändamålet. En låginkomsttagare som ställs inför alternativen att avsätta det begränsade belopp han/hon har möjlighet att avstå från till antingen bättre pension eller personlig kompetensutveckling senare under sin arbetsaktiva tid ställs inför en närmast hopplös valsituation. som det är gruppen lågutbildade som torde ha störst behov av allmän kompetensutveckling har samma grupp också de största beho- ven av pensionsförstärkning. Det senare är lättare att inse och uppskatta värdet av medan vinsten av en framtida kompetensutveckling är mer svåruppskattad. Av främst detta skäl torde det lämpligaste vara att medel avsatta till kompetenskonto, som ännu inte använts för kompe- tensutveckling och därför kvarstår på kontot när kontohavaren uppnått , om samma åldersvillkor skall användas som i IPS-systemet, också får användas för pensionering. Kompetenssparandet skulle enligt denna modell utformas som ett kombinerat kompetens- och pen- sionssparande, där dock den särskilda skattesubvention som skall ingå i systemet endast utfaller om avsatta medel används till kompetens- utveckling. Härigenom skulle tre olika fördelar uppnås. a)Kompetenssparandet blir mer attraktivt, då spararen inte redan vid spartillfället måste göra ett slutgiltigt val mellan två viktiga sparmål. 112 Bilaga 1 SOU 2000:51 Konkurrensen mellan avsättning till kompetens- respektive pen- sionssparande undviks. b)Frågan om hur avsättningar till kompetenssparande, som av någon anledning – god eller dålig – aldrig utnyttjats för studier, skall behandlas får en enkel och naturlig lösning. c)Önskemålen om öppnandet av möjligheter till förtida uttag av pen- sionsavsättningar för studier och kompetensutveckling tillgodoses till stor del utan ingrepp i pensionssparsystemen. I syfte att tillgodo- se dessa önskemål beträffande redan existerande pensionssparande skulle man vid införandet av kompetenssparsystemet tillåta en begränsad engångsöverföring av medel på IPS-konto till IKS-konto. Överföringar av pensionsförsäkringssparande är dock mindre lämp- ligt. Dels belastas premieinbetalningarna i detta pensionssparande med betydande kostnader i början av sparperioden, dels innehåller försäkringen inte bara sparande utan också ett försäkringsmoment, som försäkringsspararen betalat för. Överföringar av pensionsför- säkringssparande skulle därför i allmänhet vara ekonomiskt mycket ofördelaktigt, varför det saknas skäl att införa en sådan möjlighet. Införandet av ett IKS-system med möjlighet att använda kvarstående medel för pension får också konsekvenser i flera tekniska avseenden. Det blir naturligt och önskvärt att i största möjliga utsträckning anknyta till den i IPS-systemet använda tekniken. Det innebär att tekniken med allmänt avdrag vid avsättning och beskattning vid uttag till vid vardera tillfället gällande marginalskattesats bör användas i stället för ett sys- tem med skattereduktion och senare beskattning till samma skattesats. Med hänsyn till att användning av kompetenssparande för studier är avsett att täcka det inkomstbortfall och de kostnader som studierna kan medföra blir i praktiken marginalskattesatsen i stort sett densamma vid avsättning och uttag, varför några fördelningspolitiska invändningar mot denna teknik knappast kan resas. Likaså bör den löpande avkast- ningen på samma sätt som inom IPS-systemet beskattas hos den för- valtande institutionen på en beräknad schablonavkastning. Lagen om individuellt pensionssparande kan med några enkla tillägg och ändringar också göras tillämplig på individuellt kompetensspa- rande. Rätten till allmänt avdrag för inbetalning till pensionsförsäkring och IPS-konto är begränsad till 1/2 prisbasbelopp plus en inkomst- beroende del på inkomster över 10 prisbasbelopp begränsad till högst ytterligare 1/2 basbelopp. Kompetenskontosparandet bör inte inkräkta på detta utrymme. Uppskovet med beskattningen av avsatta medel kombinerat schablonbeskattning av löpande avkastning och full beskattning vid uttag också av den del av uttaget som belöper sig på den hos för- valtaren beskattade avkastningen innebär en mycket begränsad skatte- subvention. Vid statslåneränta och diskonteringsränta motsvarar skattefördelen vid spartid en höjning av avkastningen från 5,till 5,. Därför måste den uppskjutna beskattningen kombineras med en ytterligare subvention då avsatta medel används för kompe- tenshöjning. Hur denna subvention bör utformas återkommer jag till längre fram i detta avsnitt En kombination av avdragsrätt vid avsätt- ningsögonblicket och en subvention vid användningen torde utgöra en lämplig incitamentstruktur för att uppmuntra såväl sparande för fram- tida kompetensutveckling som senare verkligt utnyttjande av avsatta medel till kompetenshöjning. För att inte bakvägen öka det avdragsgilla avdragsutrymmet för pensionssparande och för att inte endast höginkomsttagare skall ha praktiska möjligheter att utnyttja systemet fullt ut bör utökningen av det gemensamma avsättningsutrymmet begränsas. I enlighet härmed synes det lämpligt att begränsa det årliga avsätt- ningsutrymmet till exempelvis högst 1/2 prisbasbelopp (), vilket motsvarar en konsumtionsinskränkning på 8 000– 12 000 beroende på tillämplig marginalskattesats. Även låginkomst- tagare bör då ha en möjlighet att avsätta max.beloppet. Det innebär tekniskt att gällande utrymme för som allmänt avdrag avdragsgillt pensionssparande ökas med 1/2 prisbasbelopp under förutsättning att minst motsvarande belopp insatts på IKS-konto. Denna utökning av avdragsrätten bör dock endast gälla om behållningen på IKS-kontot inte överstiger 10 prisbasbelopp, i dagens penningvärde ca före skatt) vilket normalt bör ge utrymme heltidsstudier. Skulle behållningen på kontot sjunka under denna gräns på grund av uttag för studier gäller den utökade avdragsrätten så länge som kontobehållningen understiger 10 prisbasbelopp. Eventuellt kan det finnas skäl att inte längre tillåta avsättningar till IKS-konto när behållningen överstiger gränsbeloppet.. Det skulle i och för sig kunna ifrågasättas om inte begränsningen i stället borde avse tillåtna totala avsättningar .Då skulle begränsningen inte påverkas av avkastningens storlek. Av tekniska skäl är dock detta mindre lämpligt, eftersom kontohavaren skall tillåtas nyavsättning när max.beloppet inte längre uppnås p.g.a. av uttag för utbildning. Det blir i den situationen mycket komplicerat att avgöra om det är avsatta belopp eller avkastningen som förbrukats. Av enkelhetsskäl bör därför begränsningen avse behållningen. Det medför också att gränsbeloppet bör sättas högre än om avsättningsbeloppet begränsats. Då hade avkastningen legat utanför begränsningen. Om avsättning över huvud taget inte skall tillåtas när taket uppnåtts, uppstår en annan konsekvens. För att möjliggöra kontroll av den sam- lade sammanlagda IKS-behållningen krävs i så fall att avsättning endast får ske hos en enda förvaltande institution, som dock kan er- bjuda flera sparalternativ. Varje individ tillåts därför endast att ha ett enda IKS-konto, men kan inom ramen för detta konto fördela sitt spa- rande på både vanligt kontosparande och fondsparande. Även om behållningen på IKS-kontot efter det att försäkrings- tagaren uppnått kan användas till pension, utesluter detta inte användningen av behållningen för studier, vilket ger möjlighet till större uttag och tillgång till den extra subvention som utgår vid användningen av medlen för studier. Det blir därför alltid förmånligare att använda medlen till kompetensutveckling än till pension. I IPS-systemet kan förtida uttag för annat ändamål än pensionering endast ske då synnerliga skäl föreligger. Det synes lämpligt att låta samma regel gälla för uttag från IKS-konto för annat än kompetens- höjande ändamål. Sparande i IPS-systemet kan ske i form av insättning på såväl sparkonto som olika typer av fond- och värdepappersparande. IKS- systemet bör av praktiska skäl ansluta så mycket som möjligt härtill. Emellertid föreligger i två avseenden viktiga principiella skillnader. Pensionssparandet har i allmänhet en mycket lång tidshorisont, medan kompetenssparande i allmänhet torde komma att ske .