sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En skattehöjning innebär ökade kostnader för såväl företag som hushåll, vilket har en dämpande effekt på ekonomisk aktivitet. Utöver detta har en skattehöjning en omfördelande effekt. Företag och hushåll med relativt koldioxidintensivt produktions- och konsumtionsmönster får en relativt stor kostnadsökning. Hur fördelningseffekten i slutändan blir beror naturligtvis även på hur skatteintäkterna används. Exempelvis kan skatteintäkterna användas till att kompensera de hushåll och företag som drabbas mest av skattehöjningen, t.ex. genom riktade bidrag. De skattesimuleringar som redovisas i kapitel 12 visar att för att nå en reduktion av utsläppen , kan det behövas en ökning av koldioxidskatten från dagens nivå på /kg koldioxid till mellan cirka 110 och /kg koldioxid. De åtgärder som föreslås i baspaketet kommer att leda till utsläppsminskningar, vilket då troligen medför att det räcker med en lägre skatteökning för att nå målet, allt annat lika. Effekterna av en höjd koldioxidskatt beror självklart på hur kraftigt skatten höjs men vissa generella drag kan ändå urskiljas. Utöver den effekt på ekonomisk tillväxt som nämnts tidigare visar analyserna att energiintensiva sektorer, som exempelvis massa- och pappersindustri, jord- och stenindustri och gruvindustrin, får vidkännas de största kostnadsökningarna. En följd av detta är att det, åtminstone , kommer att ske en strukturomvandling i svensk industri genom att mindre energiintensiv industri kommer att gynnas på bekostnad av mer energiintensiv industri. På regional och lokal nivå kan struktur- omvandlingen i vissa fall ge kännbara sysselsättningseffekter eftersom företag i energiintensiva branscher är överrepresenterade i regioner med svag arbetsmarknad. Den direkta effekten på hushållen av en höjd koldioxidskatt beror till stor del på hushållens initiala konsumtionsmönster, vilket i sin tur beror på bl.a. hushållsstorlek, inkomst och bostadsort. Analysen i kapitel 12 visar att en höjd koldioxidskatt leder till att hushållen minskar användningen av fossila bränslen, men att kostnadsbilden varierar mellan olika typer av hushåll. Kostnadsökningen, som andel av inkomst eller totala utgifter, blir större för hushåll med relativt låga inkomster, hushåll med flera barn, och/eller hushåll bosatta i glesbygd. I absoluta tal, dvs. i kronor, är det dock hushåll med höga inkomster som får vidkännas den största försämringen, beroende på att de initialt har stora utgifter för fossila bränslen. Sammantaget visar analysen att en skattehöjning har den avsedda effekten på koldioxidutsläppen, men att en höjning av skatten även är 104 Konsekvenser av förslaget förenat med kostnader, dels i form av dämpad ekonomisk tillväxt, dels i form av icke önskade fördelningseffekter. Det bör dock observeras att fördelningseffekterna i slutändan kommer att bero på hur de ökade skatteintäkterna används. Med andra ord finns det möjlighet att med hjälp av skatteintäkterna korrigera för de oönskade fördelnings- effekterna. 4.3.2Konsekvenser av handel med utsläppsrätter Vad gäller utsläppshandel förordar kommittén i första hand ett handelssystem där så många länder och sektorer som möjligt ingår, och som utvecklas till att omfatta samtliga utsläpp av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. I ett handelssystem med omfattning enligt Kyotoprotokollet, förväntas marknadspriset per kg koldioxidutsläpp, i ett kortsiktigt perspektiv, klart understiga nuvarande generella nivå på koldioxidskatten och vara i ungefärlig nivå med den skattesats som gäller för industrin. En konsekvens av ett globalt handelssystem är därmed att svenska hushåll kan få en kostnadssänkning för fossila bränslen, åtminstone på kortare sikt, vilket torde leda till att utsläppen i ökar. Ett globalt system är inte ett realistiskt alternativ på kortare sikt. Inriktningen är istället att kan ingå i ett europeiskt system med utsläppshandel. Ett europeiskt system med obegränsad handel kan innebära att utsläppen i antingen blir högre eller lägre än det utsläppsmål som fastställts. Kommittén ståndpunkt är att åtgärder som vidtas utanför landets gränser ska vara supplementära till inhemska åtgärder. Det innebär att man kan behöva kombinera ett handelssystem med nationella åtgärder. Hur detta kan ske måste utredas. Konsekvenserna av ett handelssystem med utsläppsrätter är svåra att bedöma innan utformningen av systemet är klarlagd. T.ex. är konse- kvenserna starkt avhängigt konstruktionen av systemet. Exempelvis har ett nationellt system med utsläppshandel där utsläppsrätterna initialt auktioneras ut stora likheter med nuvarande koldioxidskattesystem. De konsekvensanalyser som gjorts visar att kostnaderna av att minska utsläppen av växthusgaser, i form av dämpad ekonomisk tillväxt, blir lägre i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel jämfört med nuvarande koldioxidskattesystem. Om ingår i ett system med utsläppshandel med andra länder minskar kostnaderna ytterligare, vilket visar på potentialen med handel. Hur stora kostnadsbesparingarna blir beror på systemets omfattning och utformning. Konsekvenser av förslaget 105 4.4Fortsatt arbete med konsekvensanalyser För att kunna avgöra hur miljökvalitetsmålen ska nås på ett kostnadseffektivt sätt behövs en enhetlig metod för konsekvensanalyser som används av alla berörda myndigheter. Detta för att det ska vara möjligt att jämföra underlag från olika myndigheter. En metod bör utvecklas gemensamt av de berörda myndigheterna för att erhålla ett användbart redskap i det fortsatta åtgärdsarbetet. Det är även av stor vikt att metoder för utvärdering och uppföljning av genomförda åtgärder utvecklas för att öka kunskapen om kostnader och konsekvenser av olika åtgärder. 5 Effekter av ett förändrat klimat Kommitténs bedömningar och förslag SWECLIM:s fortsatta verksamhet bör säkerställas när det nuvarande programanslaget från MISTRA upphör. Regeringen bör lämna uppdrag till berörda myndigheter, att inom sina ansvarsområden, identifiera vilka risker en förändring av klimatet ger upphov till. Underlaget bör ligga till grund för att föreslå åtgärder för att minimera negativa konsekvenser av klimatförändringarna. Arbetet bör lämpligen utföras i samarbete med SWECLIM. Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,C under det senaste halvseklet. Ökningen kan tyckas vara marginell, men analyser pekar på att vi har upplevt den snabbaste uppvärmningen av jorden sedan förra istiden. finns det i stort sett vetenskaplig enighet om att den klimatförändring som pågår till en väsentlig del är resultat av mänsklig påverkan. Som framgår av kapitel 1 har ratificerat FN:s ram- konvention om klimatförändring. Bakgrunden för kommitténs arbete är därmed konventionens uppfattning om vad klimatförändringen kan komma att innebära. FN:s miljöprogram () och världsmeterologiska organisationen (WMO) tillsatte 1988 en expertpanel inom klimatområdet, Inter- governmental Panel on Climate Change (IPCC), bestående av forskare från hela världen. IPCC:s huvuduppgift är att utvärdera kunskaperna om klimatsystemet samt att analysera orsaker till och effekter av klimatförändringar. Framställningen i detta kapitel utgår i stort från de fakta som presenterades i IPCC:s senaste rapport (IPCC, 1995). IPCC:s simuleringar av framtidens klimat visar att om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,C . Uppvärmningen kommer inte vara jämnt fördelad över jorden, utan regionala variationer kommer förekomma. Denna utveckling skulle med stor sannolikhet medföra 108 Effekter av ett förändrat klimat allvarliga sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser (, 1996a). Två faktorer påverkar vår möjlighet att tidigt upptäcka en mänsklig påverkan på klimatet och bedöma effektens långsiktiga karaktär. För det första har de samlade utsläppen av växthusgaser ännu inte fullt ut realiserats som ett varmare klimat. Detta beror framför allt på att havens uppvärmning tar . Denna tröghet i klimatsystemet innebär att effekterna av utsläppen fördröjs med . För det andra motverkas uppvärmningen av människans utsläpp av gaser, framför allt svaveldioxid, som bildar små luftburna partiklar, så kallade aerosoler. Dessa partiklar reflekterar en del av solstrålningen tillbaka ut mot rymden, vilket tillfälligt hejdar uppvärmningen. Dessa faktorer innebär att vi inte kan se av effekterna av de utsläpp som gjorts . Klimatsystemets tröghet innebär även att det tar årtionden eller mer innan den globala uppvärmningen hejdas efter det att åtgärder vidtas för att kraftigt minska utsläppen (Natur- vårdsverket, 1996a). Resten av kapitlet är uppdelat enligt följande. Första avsnittet beskriver den naturvetenskapliga bakgrunden till klimatförändringar. Efterföljande avsnitt sammanfattar förändringar i dagens klimat och möjliga förändringar , samt konsekvenser av dessa förändringar. Sist redogörs för möjliga klimatförändringar och konsekvenser för del. För en djupare redogörelse av IPCC:s arbete och organisation, se kapitel 8. Genom växthuseffekten behålls värme från den inkommande sol- strålningen inom jordens atmosfär och globala luftströmmar om- fördelar värmen över jordklotet. Detta sker genom att de så kallade växthusgaserna i jordens atmosfär fungerar ungefär som glasskivorna i ett växthus. De släpper igenom solens kortvågiga strålning men absorberar en del av jordytans långvågiga värmestrålning och sänder den tillbaka mot jorden (se Figur 5.1). Utan växthuseffekten skulle jordens klimat vara C kallare. Effekter av ett förändrat klimat 109 5.1.2Halterna av växthusgaser ökar De viktigaste naturliga växthusgaserna är vattenånga och koldioxid, men även metan och lustgas bidrar till den naturliga växthuseffekten. Dessa gaser ingår i naturliga kretslopp mellan atmosfären, haven och landekosystemen. Innan människan i större utsträckning började bruka jorden för sin försörjning och utnyttja fossila bränslen för energi- ändamål, var nettoflödet mellan dessa reservoarer nära noll och en ungefärlig balans rådde i utbytet mellan dem. Denna situation har ändrats markant under de två senaste år- hundradena. Genom utsläppen av växthusgaser från mänsklig verksam- het, t.ex. förbränning av fossila bränslen och avskogning, har de naturliga kretsloppen påverkats markant och halten av växthusgaser i atmosfären ökar stadigt. Förutom de gaser som finns naturligt i atmosfären har människan även tillfört andra gaser, så kallade industriella växthusgaser, som bidrar till växthuseffekten. Sambanden mellan växthuseffekten, växthusgasernas naturliga kretslopp och utsläpp från mänsklig verksamhet illustreras i Figur 5.1. Figur 5.1 Sambanden mellan växthuseffekten, växthusgasernas naturliga kretslopp och utsläpp från mänsklig påverkan Antropogena utsläpp av koldioxid genom förbränning av fossila bränslen och avskogning är den främsta orsaken till att växthuseffekten förstärks. Koldioxidutsläppen svarar för av förstärkningen. Atmosfärens koldioxidhalt är högre än den förindustriella halten (, 1996a). Utsläppen av metan från mänsklig verksamhet står för av den ökande växthuseffekten. Mängden metan i atmosfären har sedan 110 Effekter av ett förändrat klimat förindustriell tid ökat . Utsläppen beror på ökad djur- hushållning, ökade utsläpp från risodlingar och soptippar, samt utsläpp vid utvinning av fossila bränslen. Utsläppen av övriga växthusgaser står för av för- stärkningen av växthuseffekten. För en redogörelse av utsläpp av växt- husgaser i och i omvärlden, se kapitel 6. Uppvärmningstakten har troligen varit snabbare än tidigare under de senaste 10 000 åren. Uppvärmningens geografiska fördelning visar även på flera karakteristiska drag som förstärker bilden av att den orsakats av en ökad halt av växthusgaser i atmosfären. IPCC anser att en sammanvägd bedömning resulterar i slutsatsen att det globala klimatet har påverkats av mänsklig verksam- het. Studier styrker denna slutsats (Naturvårds- verket, 1996a). 5.2.1Jordens klimat har förändrats Jordens medeltemperatur har ökat med mellan 0,3-0,C , då uppgifter om vädret började registreras systematiskt. Uppvärm- ningen har varit störst samt . De 10 varmaste åren har alla förekommit . Det är främst temperaturökningen under det senaste halvseklet som till en betydande del är resultatet av mänsklig påverkan. Klimatförändringen har resulterat i att glaciärer har krympt i stora delar av världen, främst i bergsområden på norra halvklotet, och att havsytan har stigit med . Även havens temperatur stiger och ökningen tränger allt längre ner från havsytan. I har havstemperaturen ökat med 0,C ända ned . Vattnet expanderar när det blir varmare, vilket bidrar till det ökade vattenståndet. Den totala nederbörden på jorden har också ökat (, 1996a). Den pågående uppvärmningen är inte jämnt fördelad över jorden, den går snabbare över land än till havs och den har varit kraftigast på de nordligaste delarna av kontinenterna på norra halvklotet. I de nordligaste delarna av , och har medel- temperaturen ökat med C . Uppvärm- ningen har varit dubbelt så stor . Effekter av ett förändrat klimat 111 detta är att havsisens utbredning i har minskat med Frågan om sambandet mellan en klimatförändring och risken för väderkatastrofer har aktualiserats . Trots en rad upp- märksammande händelser går det ännu inte att fastställa en ökande trend. Det finns dock samband mellan uppvärmda hav och extremt väder. För att en tropisk cyklon ska kunna utvecklas krävs, som ett av flera nödvändiga villkor, att havets yttemperatur överstiger C (, 1979). IPCC har utarbetat ett antal scenarier för hur utsläppen av växthusgaser kan förändras under nästa århundrade. Scenarierna utgår ifrån olika antaganden om bland annat befolkningstillväxt, energianvändning och ekonomisk tillväxt. Globala klimatmodeller har sedan använts för att simulera hur klimatet kan komma att förändras när utsläppen av växt- husgaser ökar. Modellerna beskriver samspelet mellan atmosfär, hav och eko- systemen på land och tar även hänsyn till återkopplingar som förstärker eller försvagar uppvärmningen. De viktigaste återkopplingarna för- orsakas av förändringar av mängden vattenånga, moln, is och snö samt luftburna partiklar, så kallade aerosoler. Globala klimatmodeller har en grov upplösning och kan endast ge översiktliga uppskattningar av regionala klimatvariationer. Klimatsimuleringarna visar på en höjning av jordens medel- temperatur med C under om inga åtgärder vidtas för att hejda klimatförändringen. Spridningen i resultaten beror på att modellerna är olika och att de fysikaliska processerna beräknas på olika sätt. Simuleringarna visar vidare att havsytan kommer att stiga med ytterligare med ett osäkerhetsintervall (, 1996a). De studier som gjorts av effekter av en klimatförändring har i huvudsak analyserat vad som händer om atmosfärens koldioxidhalt fördubblas. Få studier har gjorts av konsekvenserna av en större ökning eller vilken betydelse takten i uppvärmningen har. Osäkerheter finns både i klimatsimuleringar och beträffande ekologiska samband i naturen av hur t.ex. en förhöjd temperatur och en 112 Effekter av ett förändrat klimat förhöjd koldioxidhalt påverkar konkurrensen mellan arter och biologisk mångfald. Analysen blir därför mer en identifiering av de samhälls- sektorer och ekologiska system som är mest utsatta för förändringar av t.ex. nederbörd, temperatur och höjning av havsytan, snarare än en exakt beskrivning av konsekvenser av klimatförändringen. Skogsekosystemen är särskilt sårbara vid en snabb klimatförändring, då de inte kan förflytta sig i den takt som klimatzonerna förskjuts. Hotet är olika för skogar på olika breddgrader och vissa skogstyper riskerar att försvinna helt. Barrskogarna på norra halvklotet skulle troligen bli mest påverkade. Även förändringar i nederbörd över året samt vattenbrist kan bli ett allvarligt hot både för skogar i tropiska och tempererade områden. IPCC:s slutsats av studierna är att vegetationstyperna för en tredjedel av de beskogade områden skulle förändras på ett avgörande sätt. Dessa förändringar kan få allvarliga konsekvenser för flora och fauna, framför allt för mer komplexa ekosystem där ett antal snabbväxande arter riskerar att ta över. Betesmarkerna påverkas mer av ändrade nederbördsförhållanden än av ett varmare klimat. Betesmarkernas situation bestäms oftast av extrema väderförhållanden som torka och relativt små förändringar kan få stora konsekvenser. Temperaturen, och därmed även avdunstningen av vatten, kommer enligt modellerna att öka även i torrområdena. Detta får allvarliga konsekvenser för de djur och växter som redan lever på marginalen av vad de tål. Ökenspridningen riskerar också att förstärkas och bli bestående. Områden med evig snö, is och tjäle påverkas på flera sätt av klimat- förändringen. Uppvärmningen leder till att glaciärer smälter, att mark med evig tjäle minskar sitt utbredningsområde, samt att snötäckets utbredning minskar. Detta påverkar i sin tur flodernas avrinning och årstidsmässiga variationer. Den ökade avsmältningen kommer på sina håll att medföra kraftigt ökade vattenmängder med ökad risk för översvämningar som följd. Konsekvenserna kan även bli stora för flodernas ekosystem och omgivande våtmarker och kustvatten. Inga stora förändringar förväntas av istäckena på och . Däremot kan uppvärmningen förändra snöförhållanden och minska havsisens utbredning över , med konsekvenser för isbjörnarnas och de amerikanska renarnas flyttningsområden. Vattnets kretslopp kommer att bli snabbare vid en ökad temperatur, vilket kan leda till förändringar i tillgången på vatten i floder, sjöar och Effekter av ett förändrat klimat 113 i form av grundvatten. Ökad nederbörd förväntas framför allt i kustnära områden, med risk för ökad erosion och översvämningar som följd, medan risken för torka kommer att öka i områden med mer kontinentalt klimat. Arealer som täcks av våtmarker förväntas minska. Klimatförändringen medför att havsnivån höjs och att havs- temperaturen ökar. Det finns tecken som tyder på att en ökning av havstemperaturen kan påverka och skada koraller. Detta kan få allvarliga konsekvenser eftersom korallreven har en viktig funktion i havsekosystemen. Korallreven fungerar även som viktiga barriärskydd mot stormvågor för korrallöar. En höjning av havsvattnens temperatur kan även påverka havens strömmar och salthalt, men vi vet emellertid ytterst lite om dessa förändringar. Även om vi inte kan säga något entydigt om hur en förändring av klimatet påverkar förekomsten av extrema väderhändelser, finns det en risk att uppvärmningen kan leda till ökad frekvens av häftiga stormar, kraftig nederbörd och att havets strömmar påverkas (Natur- vårdsverket, 1996a). Påverkan på mänsklig verksamhet Människor som bor i kustnära områden och på låglänta öar är särskilt utsatta för en klimatförändring. bor cirka 50 miljoner människor i områden som hotas av översvämningar förorsakade av stormvågor. Om havsytan stiger med kommer antalet nästan att fördubblas, med allvarliga sociala och ekonomiska konsekvenser som följd. En klimatförändring kommer troligen inte att förändra jordens totala jordbruksproduktion, men fördelningen av produktiv jordbruksmark kommer att förändras. Jordbruket kommer att behöva anpassas till de ändrade klimatförhållandena och kostnaderna för detta kan bli en betydande ekonomisk börda. Människors hälsa påverkas både direkt och indirekt av ett varmare klimat. Fler och intensivare värmeböljor är ett allvarligt hälsohot, främst för äldre och fattiga människor. Fler tropiska sjukdomar riskerar att utöka sina spridningsområden, vilket främst drabbar människor i fattiga länder där det finns begränsade medicinska resurser. Försämrade vattentillgångar ökar risken för svält och näringsbrist i utsatta områden, med ökad sjukdomsspridning som trolig följd (Natur- vårdsverket, 1996a). IPCC har identifierat några speciellt utsatta regioner och pekar på att kommer att drabbas hårdast. Även flera av världens stora tätbefolkade deltaområden, i t.ex. , , och 114 Effekter av ett förändrat klimat , är mycket utsatta vid en klimatförändring. En höjning av havsytan kan tvinga mellan 100 och 200 miljoner människor i dessa regioner att flytta. Regionala katastrofer kan indirekt ge effekter även på andra delar av världen genom större behov av bistånd för katastrofinsatser och ökat antal flyktingar, vilket kan få effekter på den internationella politiska arenan (, 1998). Den första regionala klimatsimuleringen för det nordiska området presenterades , som ett scenario fram i tiden (SWECLIM, 1999). SWECLIM är ett nätverk av forskar- grupper i meteorologi, oceanografi och hydrologi vid . SWECLIM:s regionala simuleringar baseras på resultaten från en global modell som med den regionala modellen ges en högre detaljeringsnivå. Modellen tar även hänsyn till regionala förhållanden som t.ex. den skandinaviska fjällkedjan och påverkan på det regionala klimatet. Den är därför mer användbar för att analysera konsekvenser på regional nivå än globala klimatmodeller. I Figur 5.2 illustreras de förändringar i temperatur och nederbörd till omkring som kan bli effekten av den pågående klimat- förändringen (SWECLIM, 2000). Bilderna visar ett genomsnittsvärde av regionala simuleringar som har baserats på två olika globala modeller. Det bör understrykas att scenarier är behäftade med osäker- heter och inte ska uppfattas som prognoser. Klimatsystemets känslighet för ett givet scenario är olika från en klimatmodell till en annan. Osäkerheten i ett scenario 2100 kan sägas vara cirka ±50%. Liknande osäkerheter gäller för andra klimatparametrar. Det scenario som presenteras i det följande bör därför tolkas som att det beskriver en tänkbar utveckling av klimatet. Effekter av ett förändrat klimat 115 Figur 5.2 Förändring i dagens klimat till omkring (a) Procentuell ökning av (b) Ökning av årsmedel- nederbörden (%) temperaturen (° C) Källa: SWECLIM (2000) Medeltemperaturen i kan komma att öka med i genomsnitt C fram till omkring , enligt SWECLIM:s scenario. Uppvärmningen ökar mot norr och är störst i området närmast och , och den blir större än . Nederbörden ökar i södra och och med mellan cirka 15 och i norra enligt scenariot. Nederbördsökningen blir störst . I sydöstra däremot kan ökningen i avdunstning bli större än ökningen i nederbörd vilket kan ge en minskad vattentillgång. Från resultaten av temperaturscenarierna följer även att växt- perioden förlängs med drygt i och drygt en månad i mellersta och norra . 116 Effekter av ett förändrat klimat 5.3.2Effekter i av klimatförändringen SWECLIM:s regionala klimatscenarier möjliggör mer detaljerade analyser av vad en klimatförändring kan innebära för del, än vad som var möjligt med tidigare globala modeller. Studier har på- börjats med att identifiera effekter på skogstillväxt och vattenresurser och fler studier av liknande slag planeras. analyser av effekter för av en klimatförändring bygger på äldre globala klimatmodeller. Vissa av de effekter som beskrivs nedan bygger alltså inte på det mer detaljerade regionala klimatscenario som presenterades i avsnitt 5.3.1. Beskrivningarna bör ses som en identifiering av områden som är känsliga för förändringar i temperatur, nederbörd, etc. och därmed också särskilt utsatta vid en klimatförändring. Klimatförändringen kan innebära en snabbare tillväxt av den svenska skogen. Den ökade tillväxten är, enligt ett pågående forskningsprojekt vid i , en effekt av en längre växt- säsong, ökad tillgång på vatten i skogsekosystemen, tidigare skottskjutning , samt ökad tillgång på näringsämnen p.g.a. högre marktemperatur. Generellt är inte vatten en begränsande faktor för tillväxten i norra men är det däremot i , där effekten kan väntas bli stor. Studien pekar på att klimatförändringen kan medföra att stamvedsproduktionen ökar i norra , mellersta och i . är stamvedsproduktionen och med en mycket grov uppskattning bedöms den årliga stamvedsproduktionen kunna öka med 10-20 miljoner m3 (et al., 1999).