sou · GOB3127 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslöt vid regeringssammanträde att tillkalla en särskild delegation, Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (dir. 1999:57). Delegationen skall svara för en fortsatt uppföljning av utjämnings- systemet och utvärdering av träffsäkerheten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen, i första hand när det gäller delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långtgående utjämning men utan negativa marginaleffekter. Som ordförande förordnades fr.o.m. stats- sekreteraren . Som ledamöter förordnades fr.o.m. riksdagsledamoten och gruppleda- ren . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. depar- tementsrådet (t.o.m. . 2000), chef- ekonomen samt tf chefekonomen . Som sakkunnig förordnades fr.o.m. depar- tementssekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. ekonomen (t.o.m. . 2000), ekonomen , departementsrådet , departements- sekreteraren (t.o.m. . 2000), programchefen , departementssekreteraren . Som experter har senare förordnats departementssekreteraren (fr.o.m. . 1999), departementssekreteraren (fr.o.m. . 1999) och kulturgeografen (fr.o.m. ). Som sekreterare förordnades controllern . Delegationen överlämnade delrapporten om omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner. Delegationen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Delegationens uppdrag är härmed slutfört. Befolkningsförändringarna och utjämningssystemet ....... Vilka åldersgrupper flyttar?.......................................... Varför flyttar man? 1.2.5 Bedömningar om den framtida utvecklingen.............. 1.3De kommunalekonomiska konsekvenserna av Skatteintäkter och inkomstutjämning......................... 1.3.3Hur många kommuner uppfyller kriterierna för stöd för befolkningsminskning i Förändringar av åldersstrukturen ................................ 1.3.6 Effekter på kommunernas kostnader och intäkter av in eller utflyttning .................................................... Vad utjämningssystemet förmår och inte förmår.................. Slutsatser och förslag ............................................................... Hälso- och sjukvård..................................................... Sjukvård i gles bebyggelsestruktur.............................. Resultat av uppföljningen ....................................................... Matrismodell för beräkning av vårdbehov.................. Uppföljningen har genomförts i ett antal steg........... Tillhörighet till vårdtung grupp .................................. Effekter av nya kostnadsdata....................................... Effekter av ett bredare underlag.................................. Framtagning av ny matrismodell ................................ Effekter av att använda variabeln Avliden i Utan uppdelning vårdtung och ej vårdtung grupp .... Förslag till förändring ............................................................. Effekter av föreslagen förändring........................................... Beräknat tillägg/avdrag ................................................ Modeller för gles bebyggelsestruktur .................................... Resultat av uppföljningen ............................................ Förslag till förändring .................................................. Effekter av föreslagen förändring ............................... Resultat av uppföljningen ............................................ Förslag till förändring .................................................. Effekter av föreslagen förändring ............................... Resultat av uppföljningen ............................................ Förslag till förändring .................................................. Effekter av föreslagen förändring ............................... 2.10.1 Nuvarande utformning ................................................ 2.10.2 Resultat av uppföljningen ............................................ Förslag till förändring.............................................................. 2.10.3 Effekter av föreslagen förändring ................................ Frågan om kompensation för merkostnader för resor 2.11.2 Förslag till förändring................................................... Övernattningsplatser vid vårdcentraler .................................. Förslag till förändring.............................................................. 2.13.1 Effekter av föreslagna förändringar............................. 2.13.2 Samlade effekter för hälso- och sjukvård och gles Resultat av uppföljningen........................................................ Förslag till förändring.............................................................. Fortsatt uppföljning och hantering av Dataunderlag för utjämningen..................................... Bilaga 2: Kompensation för befolkningsminskning Utvärdering av modell för kostnadsutjämning sjukvårdskostnader av , ........... Bilaga 4: Fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting av Bilaga 5: Jämställdhetsaspekter på delar av det kommunala Utjämningssystemet syftar till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhan- dahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella förhållanden. Det sker genom en långtgående utjämning av skillnader i skattekraft och strukturella merkostnader. Skillnader i skattekraft och beräknade strukturella kostnader utjämnas med bidrag från respektive avgifter till staten. Genom inkomstutjämningen får alla kommuner och landsting del av den ekonomiska tillväxten av skatteunderlaget per invånare i landet oavsett utvecklingen av den egna skattekraften. Nya beräk- ningar görs inför varje bidragsår varvid förändringar i skattekraft och strukturella förhållanden beaktas. Den översyn av systemet som delegationen genomfört innebär att endast små ändringar i utjämningssystemet föreslås. En bidra- gande orsak till detta är att de förslag till förändringar som Utjäm- ningsutredningen (SOU 1998:151) föreslog var mycket omfattande och att de infördes så sent som . Det har gått en alltför för att det skall kunna göras en värdering av träffsäkerheten hos alla de delmodeller som så justerats. De förslag som delegationen framför är således till övervägande delen av karaktären uppdatering och mindre justeringar. Regeringen beslöt vid regeringssammanträde att tillkalla en särskild delegation, Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting, att svara för en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träffsäkerheten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen, i första hand när det gäller delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård. Delegationen skall vidare utreda alterna- tiva utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långtgå- ende utjämning men utan negativa marginaleffekter. Uppdraget att svara för en fortsatt uppföljning och utvärdering av träffsäkerheten hos de enskilda delarna av kostnadsutjämningen har främst inriktats på: 1.Befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin. 2.Merkostnader för hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd. 3.Behovet av en kompensation för befolkningsminskning i lands- ting. 4.Alternativa utformningar av inkomstutjämningen som kan eliminera eller minska de negativa marginaleffekterna med bibehållen långtgående utjämning. 5.Analys av jämställdhetsaspekterna i utjämningssystemet. Delegationen har i skrivelse till regeringen redovisat två av de utpe- kade uppdragen: Alternativa utformningar av inkomstutjämningen som kan eliminera eller minska de negativa marginaleffekterna samt frågan om kompensation för befolkningsminskning i landsting. Delegationens överväganden och förslag i övriga delar redovisas i detta betänkande. Delegationen föreslog i en delrapport till regeringen att inkomstutjämningsavgiften/bidraget för de kommuner som har en länsvis skattesats som överstiger av den egna utde- biteringen justeras genom att kommunens tillväxt av skattein- komster efter inkomstutjämning beräknas på följande sätt: Tillväxt av skatteinkomster efter justering = rikets tillväxt + (kommunens tillväxt – rikets tillväxt) * 0,05. har beslutat i enlighet med detta förslag. Delegationen föreslog i nämnda delrapport att det för landsting som under en period minskat sin befolkning med införs ett omställningsbidrag. Omställningsbidraget bör utgå med per invånare för varje procents minskning av befolkningen över kvalifikationsgränsen och finansieras via anslaget Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting . har beslutat i enlighet med detta förslag. Resultat av uppföljningen och förslag till förändringar Föregående översyn av utjämningssystemet redovisades i SOU 1998:151. Utredarna gjorde då en genomgång av hela utjämnings- systemet. De förslag som framlades och som med små modifika- tioner senare beslutades i gäller . Genom det beslut som togs i förändrades den övervä- gande delen av de enskilda beräkningsgrunderna för utjämningen. Detta innebär att det för flertalet av delarna i utjämningen ännu inte förflutit . För att göra en ingående analys av träffsäker- heten i de enskilda delarna krävs . Enligt direktiven (dir. 1999:57) ska delegationen mot bakgrund av de pågående kraftiga befolkningsomflyttningarna mellan olika delar av landet ytterligare belysa konsekvenserna för kommuner och landsting av dessa omflyttningar. En viktig fråga är på vilket sätt befolkningsförändringarna påverkar behovet av och efterfrågan på verksamhet och hur möjligheterna till anpassning av verksamheten, och därmed också kostnaderna, ser ut på kort respektive . Effekterna av befolkningsomflyttningarna behöver belysas ytterligare för såväl kommuner som landsting. Befolkningsminskningen har av många sedan mitten av 1990- talet uppfattats som ett växande kommunalekonomiskt problem. Det är ännu för tidigt att avläsa de långsiktiga konsekvenserna av en fortgående befolkningsminskning, som också innebär en för- ändring av åldersstrukturen i kommunen. Dagens utjämningssy- stem kompenserar för en mer betydande befolkningsminskning. Även de kommuner som kraftigt ökar sin befolkning har en situation som kan innebära ökade kostnader, som inte kan kompenseras i nuvarande utjämningssystem på grund av bl.a. efter- släpningseffekter. Situationen för de expanderande kommunerna varierar emellertid och därför vill vi inte förorda att det utformas ett generellt system för att kompensera för kostnader som uppstår vid snabb befolkningsökning. I vissa fall kan det emellertid vara motiverat att ge snabbt växande kommuner möjlighet att få ett för- skott på förväntade ökade intäkter Enligt vår mening bör det göras en bred analys av hur små kom- muner, med kraftig befolkningsminskning och ett regionalt utsatt läge kan ges bra förutsättningar på att tillhandahålla en likvärdig vård, omsorg och utbildning. Utjämningssystemet inne- håller ett antal faktorer som ska kompensera för kostnader som hör till den geografiska och regionala strukturen. Därtill kommer att införandetilläggen har stor ekonomisk betydelse för de kommuner som har ett ogynnsamt geografiskt och regionalt läge. Vi föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i den kommunala verksamheten. Vi vill också uppmärksamma att de delar av det kommunala utjämningssystemet som utredningen diskuterar till en del befinner sig i gränslandet mellan utjämning och regionalpolitik. Om det vid de fortsatta överväganden, som vi föreslagit, står klart att ett antal kommuner kommer att behöva ett permanent ekono- miskt stöd för att kunna tillhandahålla en likvärdig samhällsservice kan det finnas skäl för att hantera de nuvarande geografiska och regionala faktorerna i utjämningssystemet utanför systemet i form av ett särskilt regionalpolitiskt stöd. Nuvarande kompensation för befolkningsminskning bibehålls oförändrad. När det gäller delmodellen för kompensation för minskningen av antal barn 7–bör denna sänkas till per invånare för varje procentenhet antalet barn minskat dessutom bör minskningen av antalet barn i stället beräknas på åldersgruppen 7–. Kompetensationen för befolkningsminskning i landsting bör inordnas i utjämningssystemet . Det uppdrag som utredningen haft enligt direktiven när det gäller utjämningen inom hälso- och sjukvårdsområdet var att undersöka huruvida merkostnader för hälso- och sjukvård i stor- stadsregioner och i glesbygd beaktas på ett rimligt sätt. Utred- ningen har gjort detta genom att bredda underlagsmaterialet så att storstad liksom mer glest bebodda områden ingår som en del av underlaget för beräkningarna. Dessutom har de olika delmodellerna för gles bebyggelsestruktur utvärderats. Arbetet har i huvudsak bedrivits inom ramen för de modeller som finns i nuvarande utjämningssystem. Nuvarande modell har visat sig vara stabil även efter det att både nya kostnadsdata använts och befolkningsförändringar fått genom- slag. De andra alternativ som utredningen analyserat visar inte på att utjämningen skulle främjas genom att byta modell. Resultatet blir att den nuvarande modellen bör behållas och att endast en uppdatering av befolknings- och kostnadsdata bör göras. De nya data som finns för hela bör således utgöra grunden för modellen. Bebyggelsestruktur och geografiska förhållanden varierar mycket kraftigt mellan landets landsting. Långa avstånd och gles bebyggelsestruktur med litet befolkningsunderlag för olika slag av service kan ge landstingen högre enhetskostnader. Inom sjukvården är det exempelvis rimligt att organisera verksamheten så att resorna till vårdcentralen inte blir alltför långa. Det innebär att ett landsting med gles bebyggelsestruktur kan behöva bedriva sin verksamhet med betydligt fler men mindre enheter än ett landsting med lika många invånare inom en mindre yta. Utredningen har aktualiserat beräkningarna vad gäller primär- vård och sjukhusvård samt ambulanstransporter för att tydliggöra befolkningsförändringarnas effekter på utjämningen. Vidare har alternativa beräkningsmodeller tagits fram när det gäller beräkning av merkostnader för sjukresor. Dessutom har utredningen analyse- rat behovet av kompensation för merkostnader som vissa landsting med mycket långa avstånd mellan sjukhus och vårdcentraler kan ha. Vi gör den bedömningen att för vårdcentraler med mer än 8 mil till närmaste sjukhus bör en kompensation för beräknande merkostnader utgå. Vår bedömning är att fortsatta analyser behövs för att klarlägga behovet av kompensation för regionala sjukresor och ambulans- helikopterverksamhet. Resultatet av uppföljningen är att de modeller som finns i dagens utjämning ej ändras i grunden. Genom att befolkningsförändring- arna har en stor betydelse för redan glest bebodda områden bör modellerna för hälso- och sjukvård i gles bebyggelsestruktur emellertid uppdateras med ny befolkning och utplacering av vårdcentraler och ambulansstationer göras . Beräkningsgrunden avseende sjukresor föreslås ändras så att den bygger på avstånd till vården. Med utgångspunkt i att det är strukturellt betingade behovs- och efterfrågeskillnader som skall ligga till grund för utjämningen så är det av vikt att faktorer av betydelse tas med redan från början. Vid varje uppdatering eller då nya modeller för utjämning skapas skall beaktas om skillnader mellan könen har relevans för det område som behandlas. Utredningen föreslår därför att jämställdhets- aspekterna tydliggörs vid den fortsatta hanteringen av utjämnings- systemet. För att underlätta en rationell hantering av utjämningssystemet och säkerställa ett bra underlag för utjämningen föreslår utredningen att det bildas ett samarbetsorgan under ledning av . Detta organ skall sköta den löpande uppfölj- ningen och utvärderingen av utjämningssystemet och att säkra en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad kring modeller och system för utjämning mellan kommuner och landsting. Genomgripande översyner av utjämningen bör ligga utanför samarbetsorganets arbetsfält. Utredningens förslag: Nuvarande kompensation för befolknings- minskning bibehålls oförändrad. Kompensationen för minskningen av antalet barn i åldern 7–i delmodellen för befolkningsminskning sänks till per invånare för varje procentenhet antalet barn minskat. Dessutom skall minskningen av antalet barn i stället beräknas på åldersgrup- pen 7–. En utredning bör tillsättas för att göra en samlad bedömning vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kom- muner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en likvärdig kvalitet i den kommu- nala verksamheten. Kompensationen för befolkningsminskning i landsting bör inordnas i utjämningssystemet . Statsbidragberedningen (SOU 1994:144) föreslog att en modell skulle införas för att kompensera kommuner för den befolknings- minskning som skett . Anled- ningen till detta förslag var, enligt beredningen, att vissa kostnader tar tid att anpassa till mindre folkmängd, detta som intäkterna i form av skatteintäkter och statsbidrag anpassar sig tämligen direkt. Beredning föreslog att beloppet skulle uppgå till per procentenhet som befolkning minskat med utöver . Beloppet ändrades senare i proposi- tionstexten till . Den kommunala utjämningsutredningen (SOU 1998:151) före- slog att beloppet skulle vara kvar oförändrat. Det fanns dock en önskan om att ytterligare kompensera kommuner med en vikande befolkning, men utredningen ansåg att en höjning av beloppet skulle ge upphov till oönskade negativa marginaleffekter. Beredning föreslog därför att man, utöver den befintliga modellen, skulle införa en speciell kompensation för de kommuner som har haft en negativ utveckling av antalet skolbarn. För att inte fånga rena demografiska svängningar bland skolbarnen sattes ett villkor att kommunens totala befolkning skulle ha minskat med . Om detta villkor var uppfyllt skulle kommunen ersättas med per invånare för varje procentenhet som skolbarnen i åldern minskat. I detta avsnitt diskuteras, om inget annat sägs, befolkningsomflytt- ningar mellan arbetsmarknadsregioner. Landet delas in i 109 arbetsmarknadsregioner och var och en av dessa är en enhet bestående av ett antal till varandra gränsande kommuner som bildar en sammanhängande arbets- och bostadsmarknad. Den regionala befolkningsutvecklingen följer stabila utvecklings- mönster . Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringarna varierar år . Inledningsvis växte befolkningen i stort sett i alla tätorter, men framförallt i de större städerna och industriorterna. Många indu- stridominerade tillväxtorter kom under de efterföljande decenni- erna, när industrin rationaliserades, att höra till de regioner där befolkningen minskade mest. Likväl ansågs länge att den befolk- ningsmässiga tillbakagången i t.ex. inland var ett pro- blem orsakat av att man låg efter i utvecklingen, och att politiken därför måste inriktas på att industrialisera även dessa delar av lan- det. kan urbaniseringen i den klassiska meningen sägas vara avslutad, och vi ser i stället tecken på en omvänd trend med en ökad omflyttning från framförallt de större tätorterna till den omgivande landsbygden. Utvecklingen kan beskrivas med två uttryck: gröna vågen och industrikris. 1 Hela avsnittet är hämtat från Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, SOU 2000:87, sid. 26 ff. befolkningen i storstäderna att minska såväl i som i många andra länder i västvärlden. I stället ökade befolkningen i många mindre tätorter och på landsbygden, men framför allt i många för- ortskommuner utanför de stora städerna. De kraftigaste minsk- ningarna ägde rum i bruks- och industrikommuner samt i ett antal små orter i inland. Över huvud taget kom befolknings- förändringarna i landet in i ett väsentligt lugnare skede, och befolkningen kom trendmässigt att bli mer bofast. Effekterna av tidigare decenniers urbaniseringsvåg kan vi dock fortfarande se i form av skevheter i åldersstrukturen och en svag naturlig befolkningstillväxt i vissa regioner. kunde forskare påvisa hur flyttnings- mönstren blev alltmer beroende av valet av vardagsmiljö och livsstil i bostadsorten. Under den dåtida gröna vågen lämnade många ett arbete i en större ort för att flytta till en osäker försörjning i en mindre. Samma fenomen gör sig gällande även , men då med allt större preferenser för ett boende i större orter. Industrins sysselsättningsmässiga tillbakagång avlöstes av en snabb offentlig, i första hand , sys- selsättningsexpansion. Denna expansion skedde i stort sett i pro- portion till befolkningen. Behovet av att flytta minskade också i takt med att allt fler män- niskor skaffade sig bil och att det kollektiva transportnätet utveck- lades. I stället för att flytta kunde man nu bo och arbeta i ett mer geografiskt utsträckt område. Likaså ökade svårigheterna för familjer att flytta längre sträckor i takt med att fler kvinnor började förvärvsarbeta, och därmed två personer i hushållet måste hitta ett arbete på den nya bostadsorten, i stället för som tidigare en. Ytter- ligare en bidragande orsak är utbyggnaden av inkomstförsäkrings- system som gjort behovet av att flytta mindre tvingande. Ungdomars val betingas också av vilken utbildning de väljer. Den direkta effekten av en satsning på högskoleutbildning, som är viktig för individerna och nödvändig för den regionala tillväxten, har blivit en ökad befolkningstillväxt i de större städer där hög- skolorna finns. De indirekta effekterna har också inneburit en ökad urbanisering. Många ungdomar utbildar sig till yrken som mest förekommer på större orter och många väljer att fortsätta bo på orter med större befolkningsunderlag. En historiskt ny situation har således växt fram vad gäller bosättningsmönstrets viktigaste drivkraft. bodde man nära arbetsplatserna som i sin tur var belägna nära naturtillgångar och noder i kommunikationsnätet. Arbetsutbudet styrde netto- flyttningen och bosättningsmönstrets långsamma förändring. väljer vi friare bosättning efter bostadsortens livsstil. Vissa bostadsorters vardagsmiljö och livsstil lockar inflyttare mer än andra, vilket i sin tur ökar just dessa orters attraktivitet för många växande näringar i behov av arbetskraft. har emellertid den regionalt ojämna befolkningsutvecklingen förstärkts. Nytt är att vi sett en befolkningsminskning i nästan alla svenska regio- ner. Befolkningsminskningen har jämfört varit för- hållandevis omfattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskoleregioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminsk- ningar är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prio- riterade områden. Befolkningen i skogslänens inre delar har minskat sedan decen- nier tillbaka. Men –1998 tredubblades minskningen jämfört med tidigare femårscykler. minskade skogslänens inre delar med 12 000 personer, vilket motsvarade av befolkningen. 1990-talets senare del skiljer sig också åt på så sätt att minskningen även drabbat övriga regioner, med undantag för storstäderna. Bakom befolkningssiffrorna för olika regioner döljer sig emel- lertid stora skillnader. Statistiken över befolkningsförändringarna 1991–1998 visar på en ökad polarisering. De tätortsnära landsbyg- derna (områden inom 5–45 minuters bilresa till tätorter större än 3 000 invånare), den tätortsnära skärgården och de större tätorterna har ökat sin befolkning, medan glesbygder samt mindre och mel- lanstora tätorter har minskat.