sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — informa- tionsinsatser gentemot organisationerna kan därför inte preciseras i nu- läget. skall sprida erfarenheter till kommuner och landsting om verkningsfulla metoder och strategier i folkhälsoarbetet. Institutet bör i sin roll som även fungera som ett organ som kommuner och landsting kan kontakta när man skall sätta i gång ett nytt projekt och vill veta om någon annan gjort något liknande och vilka erfarenheter institutet samlat inom det aktuella området. Institutet bör utarbeta föreskrifter och allmänna råd, följa och analy- sera utvecklingen m.m. när det gäller alkohol-, narkotika- och tobaks- området. Målgruppen här är berörda tillsynsmyndigheter och andra aktörer inom alkohol-, narkotika-, och tobaksområdet. Information bör ske genom rapporter, Webbplats, samverkansgrupper m.m. En viktig kanal för kommunikation är Internet. anser att institutet bör vidareutveckla sin Internet- användning och på så sätt få möjlighet att ha kontakt med t.ex. kommuner och landsting, få synpunkter, idéer och uppslag om metoder för folkhälsoarbete, ge goda exempel på folkhälsometoder m.m. Internet är bra mot bakgrund av att det svårligen går att ha löpande kontakter med t.ex. alla kommuner och landsting i landet. Internet är även ett bra medel för att nå ut med kunskap och fakta till allmänheten. Enligt kommitténs förslag sker det en förskjutning av institutets informationsinsatser mot regeringen, myndigheter samt kommuner och landsting. Information till allmänheten bör främst komma från organisationer och myndigheter på regional och lokal nivå som utifrån sin lokalkännedom har större möjlighet att prioritera det som är viktigt i just det geografiska området. Det ger också bättre förutsättningar att samordna informationen med andra lokala och regionala aktiviteter. Den huvudsakliga statliga uppgiften gentemot den lokala och regionala nivån bör vara att stödja aktörerna med fakta samt information om metoder och strategier. En genomgång som gjort av material/ informationssatsningar –1999 visade att institutet producerat sammanlagt 299 materialprodukter (avsnitt 5.3.1). Med materialprodukter menades rapporter, kart- läggningar, utvärderingar, konferensrapporter, metod/utbildning, böcker, broschyrer, informationsskrifter, övrig marknadsföring samt 182 Överväganden och förslag Av de s.k. materialprodukter som framställts av insti- tutet riktades eller 39 produkter under den aktuella tre- årsperioden direkt till allmänheten. Tre kampanjer direkt riktade till all- mänheten gjordes . Detta visar att ägnar huvuddelen av sina informationssatsningar åt professionella avnämare och inte direkt till allmänheten. Regeringen kan bedöma att det finns behov av nationellt sam- ordnade informations- och attitydpåverkande insatser riktade mot all- mänheten eller direkt opinionsbildning på nationell nivå. Viktiga sam- verkanspartners är då kommuner och landsting. Regeringen kan därför ge uppdrag till eller överenskomma med t.ex. kommuner, landsting eller frivilligorganisationer om hur genom- förandet bör ske. Kommittén menar att institutet på regeringens uppdrag skall kunna arbeta med attitydpåverkande och opinionsbildande insatser, men inte som ett led i det ordinarie arbetet. Som kommittén tidigare påpekat (se avsnitt 6.1.6) är det bl.a. viktigt att regeringsuppdraget är tydligt av- gränsat och syfte, att det inte tränger undan de löpande uppgifterna, att det görs i samverkan med andra aktörer och att det inte försvårar omställningen av myndigheten. Kommittén menar att en annan kanal för regeringens opinionsbildning inom folkhälsoområdet kan vara frivilligorganisa- tioner. I detta sammanhang bör dock påpekas att arbetet med att fördela medel åt organisationer inte bör ligga kvar på . Institutet kommer även i fortsättningen att ha en viktig pådrivande roll inom folkhälsoområdet. Detta sker bl.a. genom att institutet skall ha en samlad bild av uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen och skall sprida denna till regering, berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting m.fl. Kommit- tén bedömer att detta är ett medel som skapar förutsättningar för andra aktörers opinionsbildning mot allmänheten, särskilt när det gäller att förbättra hälsan för dem som är mest utsatta för hälsorisker. Överväganden och förslag 183 6.2.6Introduktion av nya uppgifter i förhållande till de nya folkhälsomålen nya roll bör introduceras i samband med att de nationella folkhälsomålen introduceras och implementeras av regeringen. Eftersom en viktig uppgift för kommer att vara att samla arbetet med uppföljning och utvärdering av folkhälsoinsatser med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, anser kommittén att nya roll bör introduceras i samband med att de nationella folkhälsomålen introduceras och implementeras. Även Folk- hälsoinstitutets andra uppgifter bör ses som ett led i arbetet att nå de nationella folkhälsomålen. När nya roll i samband med de nationella folkhälsomålen skall introduceras är det viktig att säkerställa att andra berörda myndigheter blir involverade. Kommittén tänker då bl.a. på att det klart skall framgå att skall arbeta på regeringens uppdrag med att samla sektorsmyndigheterna i arbetet att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen. Det är också viktig att andra myndigheters uppgifter tydliggörs dels när det gäller implementeringen av folkhälsomålen, dels när det gäller uppföljning och utvärdering. Detta bör bl.a. framgå av myndigheternas regleringsbrev. När regeringen angett vilket ansvar eller vilka uppgifter myndig- heterna skall ha i samband med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen är det myndigheternas ansvar att klara ut hur uppgifterna skall utföras. Det kan vara en omfattande och tidsödande process att arbeta fram bra samverkansformer. Detta har arbetet med de nationella miljömålen visat. Det finns erfarenheter från miljömåls- arbetet att använda för såväl för som för och sektorsmyndigheterna. Som sagts förutsätter kommittén att kommuner, landsting, deras förbund samt frivilligorganisationer också kommer att få viktiga roller i samband med arbetet med folkhälsomålen. Det är därför väsent- ligt att nya roll tydliggörs även för dessa aktörer inom folkhälsoområdet. 184 Överväganden och förslag 6.3Utformning av regeringens styrmedel I de följande avsnitten redovisas över- väganden och förslag till regeringens styrmedel för . Förslag till instruktion redovisas i sin helhet i avsnitt Författnings- förslag och förslag till regleringsbrev redovisas i bilaga 3. Den externa utvärderingsgruppen (bilaga 4) konstaterar att stats- makternas mål för varit formulerade mycket olika. har de uttryckts i hälsotermer och ibland i form av mål om processer eller insatser. Dessutom har det ofta formulerats mål som visat bristande respekt för behovet av långsiktiga insatser för att kunna nå önskat resultat. Gruppen skriver att (E)n sådan statlig reglerings- ram kan ge upphov till likgiltighet och skepsis bland personal och ledning och till en prioritering av interna mål på bekostnad av de externa. Utvärderingsgruppen rekommenderar att formuleringarna om mål och resultat innehåller en realistisk tidshorisont och att det sker en samordning med budgetutvecklingen. När det gäller bedömning av effekter av insatser påpekar gruppen även här att detta är en svår uppgift eftersom folkhälsoinsatser oftast kräver för att kunna uppnå resultat. Dessutom är det mycket svårt, menar utvärderingsgruppen, att urskilja institutets insatser bland alla de andra faktorer som kan påverka utveck- lingen. Utvärderingsgruppen anser dessutom att institutet inte på ett syste- matiskt sätt förmått integrera målet ökad jämlikhet i hälsa i sin verk- samhet, vilket avspeglats i att det saknats strukturer inom institutet som skulle kunna stödja en integrering av jämlikhetsaspekten i alla program. Den externa utvärderingsgruppen skriver vidare i sin rapport att man inte ser positivt på samspelet mellan regering/departement och om mål för och prioritering av verksamheten. Detta menar gruppen bl.a. kan bero på att de årliga regleringsbreven ofta inte är samordnade med budgetutvecklingen och tidshorisonten för uppdragen. Utvärderingsgruppen rekommenderar att samspelet mellan regering/departement och ses över och förbättras. gör bedömningen att det i vissa fall kan ha funnits oklarheter i den statliga styrningen av . Som exempel kan anges att utformningen av regleringsbreven inte alltid varit tydlig då man t.ex. inte skilt på myndighetens verksam- Överväganden och förslag 185 hetsmål och myndighetens uppdrag. uppdrag har dessutom varit av mycket stor omfattning, vilket kan ha inverkat på myndighetens löpande verksamhet, och därmed påverkat huruvida myndigheten kunnat uppnå sina mål eller inte. Kommittén gör bedömningen att det är viktigt att skilja på mål och medel i regeringens utformning av styrmedlen för . Detta innebär bl.a. att regleringsbrevet för institutet i så hög grad som möjligt bör renodlas till att ange vilka mål som bör uppnås med verksamheten. Institutets uppgifter bör i stället anges i instruk- tionen. bedömer att för att regeringens styrning gentemot skall fungera tillfredsställande bör styr- medlen utformas på ett tydligt och konsekvent sätt samt, i så stor utsträckning som möjligt, utifrån ett långsiktigt perspektiv. Styrmedlen bör vidare utformas på ett sådant sätt att det blir möjligt att genom uppföljning och utvärdering av verksamhet och ekonomi bedöma resultaten med utgångspunkt i institutets mål och uppgifter. Dessutom bör styrmedlen kunna ge tillräcklig vägledning för myndighetens egen utformning av verksamheten. roll, uppgifter och mål bör klargöras på ett sådant sätt att institutet kan utforma en tydlig verksamhetsidé samt en ändamålsenlig organisations- indelning. Kommitténs ovanstående bedömningar har legat till grund för de förslag till utformning av styrmedlen som anges nedan. verksamhet syftar till att främja hälsa och före- bygga sjukdomar och skador. Särskild vikt skall fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Institutet skall ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt vara ett nationellt för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på vetenskaplig grund. anser att det övergripande syftet med verksamhet inte skiljer sig från tidigare. 186 Överväganden och förslag heten skall fortfarande syfta till att främja hälsa och förebygga sjuk- domar och skador. Ett viktigt huvudsyfte med verksamheten bör även fortsättningsvis vara att fästa särskild vikt vid de grupper i samhället som är utsatta för de största hälsoriskerna, dvs. att indirekt försöka påverka förhållanden som gör att ojämlikheten i hälsa minskar. I detta avseende uttrycker instruktionstexten en form av inriktningsmål, vilket återkommer i regleringsbrevet och där utgör ett av de övergripande målen för de övriga mål som formuleras. Vidare anser kommittén att de nya huvuduppgifterna för bör vara att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering, vilka därför lyfts fram i den nya instruktionens inledande paragraf där syftet och huvuduppgifterna anges. Den nya rollen och de nya uppgifterna innebär att myndigheten i stor utsträckning behöver samråda med andra berörda myndigheter samt samverka med och ge stöd till kommuner och landsting. I båda dessa roller, vilka dels riktar sig mot regeringen, dels kommuner och landsting, bör den veten- skapliga förankringen vara en förutsättning och en viktig grund för all verksamhet. I nuvarande instruktion anges att (V)erksam- heten skall ha vetenskaplig förankring. Kommittén anser att formule- ringen (V)erksamheten skall stå på vetenskaplig grund i stället skall användas och vill därmed ytterligare poängtera forskningens betydelse och att vetenskapliga metoder tillämpas i den framtida myndighetens verksamhet. skall i samråd med berörda myndigheter bistå regeringen med en samlad uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. I detta ansvar ingår framför allt att –analysera folkhälsoutvecklingen och insatserna på folkhälso- området nationellt och internationellt, –mot bakgrund av analyserna av folkhälsoutvecklingen ge förslag till åtgärder, –utarbeta och vidareutveckla indikatorer och mätmetoder för uppföljning och utvärdering av folkhälsomålen, –vid behov lämna förslag till prioriteringar och förändringar av de nationella folkhälsomålen, –redovisa analyser, slutsatser och förslag i rapporter till rege- ringen. Överväganden och förslag 187 skall vara regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både internationellt och nationellt, vilket framför allt innebär att –samla kunskap om strategier och metoder som rör folkhälsofrågor, –medverka med expertkunskaper, –bidra med underlag för svenska ställningstaganden i inter- nationella sammanhang Institutet skall på regeringens begäran genomföra hälsokonsekvens- bedömningar och utarbeta förslag till handlingsplaner. Institutet skall på regeringens begäran samordna nationella insatser. Under rubriken stabsuppgifter i förslag till instruktion framgår mer detaljerat vad kommittén anser bör ingå i de uppföljnings- och utvärderingsuppgifter som myndigheten skall bistå regeringen med i sin stabsfunktionsroll. Främst handlar det om att, med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, både löpande och mer genomgripande, analysera den nationella och internationella folkhälso- utvecklingen samt insatserna på folkhälsoområdet. Med utgångspunkt i dessa analyser bör institutet göra bedömningar, dra slutsatser och ge förslag till åtgärder till regeringen. När särskilda skäl finns bör myndig- heten även lämna förslag till prioriteringar av de nationella folk- hälsomålen samt förslag till ändringar eller omformuleringar av målen. Till viss del anges liknande formuleringar av uppgifter i nuvarande instruktion. Där står bl.a. att institutet särskilt skall följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till samt tillsammans med andra berörda förse regeringen med underlag som belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut. En viktig skillnad i förslag till instruktion är dock att det tydligt anges att uppgifter handlar om uppföljning och utvärdering samt att det anges vilka uppgifter som är att betrakta som stabsuppgifter, dvs. som myndigheten skall bistå regeringen med. Med uppföljning menas här kontinuerlig, i detta fall årlig, efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter inom folkhälsoområdet. En sådan uppföljning kan presenteras i en årlig rapport om folkhälsoutvecklingen med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Med utvärdering menas i stället en mer omfattande insats och kvalificerad analys och efterhandsbedömning av genom- förande, prestationer och effekter där även orsakssamband tas upp till 188 Överväganden och förslag En sådan utvärdering med analyser och åtgärdsförslag kan presenteras för regeringen t.ex. i form av den föreslagna folkhälsopolitiska rapporten. Institutet bör utgå från i sina analyser, slutsatser och åtgärdsförslag. Det framhålls även i det nya förslaget att den samlade sektors- övergripande uppföljningen och utvärderingen skall ske i samråd med berörda myndigheter i all den verksamhet som skall bedrivas där regeringen är avnämare. I nuvarande instruktion står i stället att (Verksamheten) på nationell nivå (skall) främja samarbete mellan olika organ för att påverka förhållanden av betydelse för folkhälsan samt utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för folkhälsan. Ett viktigt led för institutets arbete med de nationella folkhälso- målen är att utveckla indikatorer och mätmetoder för att kunna följa upp målen. anser att det är viktigt att det av instruktionen framgår att sådana mått bör tas fram. Utan sådana mått eller indikatorer kan inte folkhälsomålen följas upp på ett ändamåls- enligt sätt. Utöver detta anser att det är viktigt att framhäva roll i det internationella arbetet, dvs. att som regeringens expertmyndighet medverka med expertkunskaper på det nationella och internationella planet. Ett aktivt deltagande i det internationella arbetet kommer att vara nödvändigt framöver, dels genom att fånga upp viktiga kunskaper om folkhälsometoder och strate- gier, dels genom att ge underlag för svenska ställningstaganden i olika internationella sammanhang. I nuvarande instruktion för står att institutet aktivt skall medverka i det internationella folkhälsoarbetet. anser att det i instruktionen också bör framgå att myndigheten, om regeringen så önskar, kan få i uppgift att ansvara för olika nationella insatser. Dessa regeringsuppdrag bör vara avgränsade i tiden samt anges i regleringsbrevet under rubriken (se även nedan). skall vara ett nationellt inom folkhälsoområdet. I uppgiften ingår att bistå kommuner och lands- ting med nationell och internationell kunskap om framför allt –insatserna på folkhälsoområdet i förhållande till de nationella folkhälsomålen, Överväganden och förslag 189 –forskning och utveckling, –strategier och metoder, –vidareutveckling av metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar av politiska beslut. Institutet skall samverka med forskningen inom folkhälsoområdet, bl.a. genom att upprätta samarbetsavtal. Institutet skall vidare initiera forskning om metoder samt utvärdering av metoder inom folkhälsoområdet. anser att det av instruktionen bör framgå att skall fylla funktionen som nationellt kunskaps- centrum. En mycket viktig uppgift är här att bistå kommuner och landsting med nationell och internationell kunskap om framför allt folkhälsoutvecklingen, forskning och utveckling, strategier och meto- der samt utveckling av metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar av politiska beslut. I nuvarande instruktion står i stället att institutet skall vara ett stöd för lokalt och regionalt folk- hälsoarbete i kommuner och landsting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende. Kommittén anser att institutet även fort- sättningsvis bör vara ett stöd för främst kommuner och landsting med betoning på att förmedla kunskap om effektiva metoder. Vidare bör institutet förmedla kunskap om områden där metoder på folkhälso- området behöver utvecklas. Kommittén anser att bör ha ett väl uppbyggt kontaktnät med forskningen inom folkhälsoområdet, bl.a. genom att vidareutveckla befintliga samarbetsavtal. Anknytningen till forskar- världen är en viktig förutsättning för all den verksamhet som skall bedrivas inom myndigheten och bör kunna förstärka kunskapen och kompetensen inom myndigheten i syfte att nå upp till den nya rollen som nationellt . Folkhälsoinstituet har även en viktig uppgift som att utvärdera tillgängliga metoder, bl.a. genom forskningen, samt om behov finns, kunna initiera forskning om metoder och om utvärdering av metoder. Detta är en viktig del i arbetet med att förbättra och utveckla kommunernas och landstingens folkhälsoarbete. 190 Överväganden och förslag –ansvara för statistiksamordning samt utforma och insamla den statistik som behövs för att kontrollera och följa upp alkohol- hanteringen –ansvara för tillsyn enligt alkohollagen (1994:1738) och lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen och utvecklingen inom alkoholområdet –verka för en enhetlig tillämpning av alkohollagstiftningen genom rådgivning och information Institutet skall inom narkotikaområdet –ansvara för statistiksamordning –bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificiering enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt behovet av kontroll av varor enligt denna lag –vara nationell enhet för det Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk () Institutet skall inom tobaksområdet –ansvara för statistiksamordning –ansvara för tillsyn enligt 2 § och 4 § tobakslagen (1993:581) såvitt avser rökfria miljöer och lokaler samt enligt 12 § om åldersgränser genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen och utvecklingen inom tobaksområdet samt ansvara för rådgivning och information –ansvara för tillsyn enligt 9–11 §§ tobakslagen (1993:581) såvitt avser varningstexter m.m. samt enligt 16–18 §§ om produkt- kontroll m.m. genom att bl.a. se till att det finns varningstexter och innehållsdeklarationer som stämmer överens med myndighe- tens föreskrifter och med innehållet Vissa tillsynsuppgifter inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet tillförs . anser att det i instruktionen för myndigheten bör framgå vilken sorts tillsynsuppgifter som myndigheten skall ansvara för. Överväganden och förslag 191 preciseras under respektive område, dvs. alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Inom alkoholområdet tillförs övergripande till- synsuppgifter från Alkoholinspektionen enligt vad som anges i alkohol- lagen (1994:1738) och från enligt lagen (1961:181) om teknisk sprit. lämnar i sitt betänkande förslag till ny lag vad gäller alkohol och försäljning av teknisk sprit. De föreslagna tillsynsuppgifterna inom narkotikaområdet enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor har ansvar för. har tidigare framhållit vikten av att regeringen överväger att lägga tillsyn av s.k. precursorer (kemikalier som används vid illegal narkotikafram- ställning) enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika till institu- tets uppgifter. Vad gäller tillsyn inom tobaksområdet föreslår kommittén att dessa uppgifter enligt tobakslagen (1993:581) förs över från . Detta ansvar innebär tillsyn enligt tobakslagen (1993:581) såvitt avser rökfria miljöer och lokaler, åldersgränser, varningstexter m.m. samt produktkontroll med mera. Ett viktigt komplement till tillsynsuppgifterna blir det nya ansvaret för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet som kommittén föreslår skall ingå i institutets uppgifter. Ansvar för statistiksamordning föreslås ges myndigheten inom narkotikaområdet enligt förslag. Även inom tobaksområdet finns ett behov av samordning av statistiken, vilket därför föreslås läggas till övriga uppgifter inom området. Statistiksamordning innebär bl.a. att myndigheten skall initiera metodutveckling och utveckling av standards i samarbete med användare och producenter samt publicera statistik. har befogenhet att bedriva tjänsteexport. För att tydliggöra att myndigheten har rätt att bedriva tjänsteexport bör det framgå av instruktionen, anser kommittén. I betänkandet av Utred- ningen om export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27) föreslås att regeringen i myndigheternas instruktioner och reglerings- brev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av förvaltningskunnande och att detta på ett avgörande sätt skulle påverka många myndigheters inställning till exportverksamhet. 192 Överväganden och förslag har valt att i detta skede endast ange befogenheten att bedriva tjänsteexport i institutets instruktion. Regeringen bör överväga vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till institutets nya roll och uppgifter. leds av en generaldirektör som är chef för myndig- heten. Därutöver har institutet en styrelse med begränsat ansvar, vilket är den vanligaste ledningsformen i centrala myndigheter. Styrelsen består av elva personer, generaldirektören medräknad, och är samman- satt av politiker och forskare. Generaldirektören är styrelsens ord- förande. Enligt verksförordningen (1995:1322) skall styrelsen bl.a. pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överens- stämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall även biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Inom statsförvaltningen finns tre olika styrelsemodeller med variationer; enrådighetsverk, styrelser med begränsat ansvar och styrel- ser med fullt ansvar.