sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Varje utgiftsområde redovisas separat och inom ramen för ett visst utgiftsområde redovisas varje dit hörande verksamhets- område för sig. I korthet kan dokumentationen avseende ett visst verk- samhetsområde inom ett utgiftsområde beskrivas på följande sätt. Verksamhetsredogörelse: Regeringen redogör för situationen i det aktuella verksamhetsområdet i fråga om omfattning, utgiftsutveckling och resultatbedömning. Vidare redovisas i korthet iakttagelser rörande den eller de myndigheter som ansvarar för verk- samheten inom verksamhetsområdet. En bedömning görs av personal- konsekvenser. Eventuellt ges även en beskrivning av pågående eller planerade åtgärder inom verksamhetsområdet. Regeringen lämnar i förekommande fall även förslag till om lagstiftning inom det berörda verksamhetsområdet. Anslagsyrkande: Varje verksamhetsområde indelas i ett eller flera anslag. För varje anslag redovisas anslagsutvecklingen genom en redo- görelse för utfall och anslagssparande för föregående budgetår, anslag och prognos för innevarande budgetår, förslag till anslag för det kom- mande budgetåret samt en beräkning av anslagsstorleken för de två där- på följande budgetåren. Ett förslag till tilläggsbudget innehåller förslag till om änd- ringar av ramar och anslag i den tidigare beslutade budgeten för inne- varande budgetår. Regeringen kan i förslag till tilläggsbudget också föreslå att bemyndiga regeringen att ingå ekonomiska för- pliktelser m.m. Förslag till tilläggsbudget lämnas normalt , i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Enligt 9 kap. 5 § regeringsformen får för löpande budge- tår göra en ny beräkning av statsinkomster samt ändra eller anvisa nya anslag (tilläggsbudget). Det finns emellertid ingen klar rättslig regle- ring av hur regeringen närmare skall förfara när den lämnar förslag om tilläggsbudget till . I tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdags- ordningen anges endast att om regeringen anser att en proposition med bl.a. förslag till anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposi- tion) bör behandlas under pågående , skall propositionen om inte hinder möter avlämnas . Budgetlagen saknar bestämmelser om förfarandet med tilläggsbudget. I betänkandet Reformera riksdagsarbetet – Budgetprocessen, redovi- sade emellertid som sin åsikt att alla tilläggs- budgetärenden som regeringen vill föra fram skall avlämnas samlat. Detta borde under normala omständigheter ske vid högst två tillfällen , nämligen i anslutning till den ekonomiska vårpropo- sitionen och när öppnas. I sin redogörelse för vad den ekonomiska vårpropositionen borde innehålla nämnde utredningen särskilt förslag till ändringar av det löpande budgetårets utgifter och inkomster. har yttrat sig över regeringens redo- visning av tilläggsbudget och då också dragit upp vissa riktlinjer för regeringen. I samband med ekonomiska vårproposition utta- lade finansutskottet att det i de fall regeringen föreslog finansiering av anslagsökningar genom motsvarande anslagsminskningar eller indrag- ningar av anslagsbehållningar, inte gick att utläsa i vilken utsträckning indragningarna skulle leda till att verksamheter kommer att begränsas (bet. 1996/97:FiU20). Liknande kritik framfördes även i samband med beredningen av budgetpropositionen , även om utskottet då kunde konstatera att det i några enstaka fall angavs att indragningar inte påverkar verksamheterna (bet. 1997/98:FiU11). Vid behandlingen av budgetpropositionen angav finans- utskottet att samma krav på ett fullgott beslutsunderlag bör kunna stäl- las på förslag avseende tilläggsbudget som på förslag avseende det kommande budgetåret. Utskottet förutsatte att regeringen beaktar dessa synpunkter för framtiden (bet. 1999/2000:FiU11). Utformningen av förslag till tilläggsbudget Sedan den nya budgetprocessen infördes har regeringen – i enlighet med uttalande – regelmässigt lämnat sina förslag till tilläggsbudget som samlade paket i de ekonomiska vårpropositionerna och budgetpropositionerna. Utform- ningen av förslagen till tilläggsbudgetar kan i korthet beskrivas på föl- jande sätt. I ett särskilt kapitel i propositionerna redovisar regeringen i syste- matisk ordning, dvs. utgiftsområde för utgiftsområde, behovet av att förändra olika anslag inom respektive område. I samband därmed redo- visar regeringen i förekommande fall hur ökningen av ett visst anslag helt eller delvis skall finansieras (t.ex. genom minskning av ett annat anslag). Orsakerna till att anslag behöver ökas anges regelmässigt, medan konsekvenserna av anslagsminskningar m.m. inom andra områ- den endast i ett fåtal fall berörs. De jämkningar som regeringen – till följd av det redovisade behovet av anslagsförändringar – anser behöver göras av ramarna för utgiftsområdena, redovisas samlat i en särskild tabell. I samma tabell redovisas även de föreslagna förändringarna av enskilda anslag. Regeringen föreslår sedan att i enlighet med specifikatio- nen i den särskilda tabellen dels godkänner ändrade ramar för utgifts- områden, dels anvisar ändrade och nya anslag. har antalet ändrade anslagsnivåer i en tilläggsbudget varierat från ca 40 till ca 75, med en jämn fördelning mellan vår- och budgetpropositioner. Summan av anslagsförändringar på tilläggsbudget har varierat från en minskning om ca till en höjning om ca . Den största en- skilda förändringen föreslogs i budgetpropositionen och avsåg anslaget för sjukpenning och rehabilitering m.m., som regeringen ansåg borde höjas med ca . Hur stora förändringar som föreslås på ett enskilt anslag har annars varierat kraftigt. Som exempel kan nämnas att det vårproposition föreslogs att: inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, anslaget A2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle sänkas med , inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, ansla- get A15 Särskilda utbildningsinsatser för vuxna skulle höjas med , inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, an- slaget K1 Stöd till trossamfund skulle sänkas med , inom utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget skulle höjas med . Vid sidan av nämnda förändringar av utgiftsramar och anslag föreslår regeringen även att såvitt avser tilläggsbudget antar förslag till lagstiftning, godkänner att tidigare anvisade medel skall användas på visst angivet sätt samt bemyndigar regeringen att vidta åtgärder som i och för sig har effekt på statsbudgeten för det aktuella budgetåret, men som inte direkt påverkar anslagsnivåerna. Redovisningen sker i form av ett särskilt förslag till beslut för varje enskilt godkännande, bemyndigande eller lagförslag. Antalet sådana förslag i en tilläggsbudget har varierat från ca 10 till ca 60. Vanligtvis läggs det fram betydligt fler sådana förslag i vårpropositionerna än i budgetpropositionerna. Som exempel på särskilda förslagspunkter kan nämnas att regeringen vårproposition föreslår att : godkänner att högst av det på utgiftsområde 5 och internationell samverkan uppförda ram- anslaget B4 Fredsfrämjande verksamhet får användas för en väpnad svensk styrka i Kosovo , bemyndigar regeringen att under det på utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg uppförda ramanslaget B3 Statsbidrag till vårdtjänst m.m. ingå avtal som, inklusive tidigare gjorda åtaganden, innebär utgifter på högst . Regeringen lämnar ett stort antal propositioner vid sidan av de eko- nomiska vårpropositionerna, budgetpropositionerna och förslagen till tilläggsbudgetar. En sådan proposition kan avse förslag om allt från mindre lagändringar till större reformer på olika områden. Förslagen kan även ha ekonomiska konsekvenser. Regeringen skall enligt 3 kap. 1 § riksdagsordningen lämna förslag till genom proposition. De enda propositioner som omtalas särskilt i riksdagsordningen är budgetpropositionen och den ekono- miska vårpropositionen. Något särskilt begrepp för övriga regerings- propositioner finns inte i riksdagsordningen, men en vanlig benämning är särpropositioner. Någon i lag fastslagen tidpunkt för när särpropositioner skall avläm- nas finns inte. I 3 kap. 2 § riksdagsordningen sägs emellertid att en pro- position angående statens inkomster och utgifter för det närmast föl- jande budgetåret får avlämnas efter budgetpropositionen endast om regeringen finner att det föreligger synnerliga ekonomisk-politiska skäl för det. I 3 kap. 3 § riksdagsordningen anges vidare att på förslag av talmannen skall fastställa när särpropositioner, som regeringen anser bör avhandlas under pågående , senast skall avlämnas. Denna tidpunkt fastställs genom ett riksdagsbeslut och har regel- mässigt bestämts till . Regeringen har emellertid enligt 3 kap. 4 § riksdagsordningen möjlighet att avläm- na proposition om det finns synnerliga skäl för det. Vid sidan av regleringen i riksdagsordningen och beslut har regeringen tillämpat vissa egna riktlinjer rörande avlämnande av särpropositioner. En sådan riktlinje har varit att en proposition med förslag, som skall träda i kraft ett visst år, bör avlämnas till senast året innan. gäller dock att propositioner som skall behandlas före respektive i sam- band med vårpropositionen och med ikraftträdande skulle ha lämnats respektive . För propo- sitioner, som lämnas , är avsikten att de skall be- handlas . Ett sådant förfarande, dvs. att särpropositioner som skall behandlas lämnas , ligger i linje med Riksdagsutred- ningens uttalande i betänkandet Reformera riksdagsarbetet – Budget- processen. Där sägs att kommer att ha svårt att ta sig an komplicerade lagstiftningsfrågor när budgetpropositionen bereds. Höstmånaderna bör därför ägnas åt renodlade budgetfrågor, medan det är önskvärt att förslag till regeländringar läggs fram för behandling . Frågan om när särpropositioner skall avlämnas hanteras genom samråd mellan och . för året fastställda arbetsordning utgör grunden för planeringen. upprättar Statsrådsberedningen, efter samråd med Finansdeparte- mentet och fackdepartementen, en förteckning över vilka propositioner, som regeringen planerar att avlämna under pågående . Plane- ringen samordnas med det eller de av beslutade datumen för när propositioner, som bör behandlas , skall avlämnas. För- teckningen överlämnas till . Det förekommer emellertid att särpropositioner läggs utan att de har aviserats i företeckningen. Det gäller särskilt i sådana fall där det för överlämnandet av förteckningen inte var utklarat om propositionen skulle komma att avlämnas. Regeringen avlämnar vid sidan av budgetpropositionen regelmässigt propositioner även . Som exempel kan nämnas att regeringen, i samråd med , avlämnade ca 25 särpropo- sitioner, trots den uttalade ambitionen att inga särpropositioner skall lämnas . Flertalet av dessa propositioner behandlades dock först . Totalt avlämnade regeringen /97 till 1998/99 ca 420 propositioner till , förutom vårpropositio- ner och budgetpropositioner. En viktig princip, som regeringen har följt, är att särpropositioner med ekonomiska konsekvenser för det kommande budgetåret inte får läggas fram om de inte kan behandlas av senast i samband med budgetpropositionen. Sådana propositioner får i stället behandlas t.ex. i samband med tilläggsbudgeten i nästkommande vår- proposition. Det förekommer även att ekonomiska konsekvenser av regerings- förslag behandlas i antingen vårpropositionen eller budgetpropositio- nen, och att endast författningsfrågor eller organisatoriska frågor läggs fram i en särproposition. 7.5Redovisning av ekonomi och resultat Regeringens redovisning av ekonomi och resultat presenteras i olika propositioner och skrivelser till . Bland annat sker en löpande redovisning i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositio- En slutlig redovisning sker i rapporten för staten, som har formen av en regeringsskrivelse. Att regeringen är redovisningsskyldig inför slås fast i 3 kap. 2 § riksdagsordningen. Där anges bl.a. att det i regeringens budgetpro- position skall ingå en redovisning av statens tillgångar och skulder. Regeringens skyldighet regleras sedan närmare i budgetlagen. Enligt 44 § är regeringen redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt regeringsformen står till dess disposition samt för den verksamhet som bedrivs av staten liksom för statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. Av 45 § framgår dels att bokföringen i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god bokföringssed, dels att redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens tillgångar. I budgetlagen anges genomgående endast vilka skyldigheter rege- ringen har i fråga om vad som skall redovisas och när, utan att det uttryckligt sägs något om hur redovisningen skall dokumenteras. Där- emot är det i förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220) angivet vilka närmare utgångspunkter som bör gälla för dokumentationen. I fråga om den löpande ekonomiska redovisningen anges i 35 § budgetlagen att regeringen noggrant skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslu- tade belopp. Regeringen har en skyldighet att under löpande budgetår för redovisa prognoser över det eko- nomiska utfallet och statens lånebehov samt förklara väsentliga skill- nader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall (36 §). Senast efter budgetåret skall regeringen redovisa det preliminära utfallet och även då förklara väsentliga skillnader gentemot budgeterade belopp (37 §). I förarbetena sägs att en preliminär prog- nosbedömning för det innevarande budgetåret och det preliminära ut- fallet avseende föregående budgetår bör lämnas i samband med vårpro- positionen samt att en mer underbyggd prognos bör lämnas i samband med budgetpropositionen. Resultat och utfall i statens ekonomi skall enligt 38 § budgetlagen slutligt presenteras för i form av en årsredovisning för sta- ten. Regeringen skall se till att detta görs , dock senast efter budgetåret. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finasieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Av förarbetena till lagen framgår att årsredovisningen bör överlämnas före sommaruppehåll och helst när börjar bereda frågor om riktlinjer för den ekonomiska politiken. är möjligt bör årsredovisningen överlämnas i samband med budgetpro- positionen, dock senast vid utgången av september månad. Frågan om redovisning av mål och resultat i statens verksamhet regleras i 2 § budgetlagen. Där sägs att regeringen för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verk- samhetsområden. I förarbetena till lagen sägs uttryckligen att en sådan samlad redovisning inte bör ingå i statens årsredovisning. I stället an- ges att presentationen skall ske i lämplig form och vid lämpliga till- fällen. När det gäller den löpande redovisningen av mål och resultat nämns i förarbetena att budgetpropositionen är det naturliga dokumentet på de flesta områden, där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Det anges dock att det i vissa fall, t.ex. i fråga om ett större politikområde och för , kan vara lämpligare att presentationen görs i en särproposition eller i vissa fall, när förslag till åtgärder inte skall lämnas, i en särskild skrivelse till . har vid olika tillfällen behandlat regeringens redovisning av ekonomi och resultat samt då också dragit upp vissa riktlinjer för rege- ringen. I fråga om årsredovisningen för anförde finans- utskottet bl.a. att den hade förbättrats i förhållande till , även om vissa delar fortfarande kunde förbättras. Det senare gällde bl.a. avsnittet om statliga garantier. I fråga om årsredovisningens allmänna avgränsning, struktur och omfattning förutsatte utskottet att utveck- lingsarbetet skulle fortsätta, närmast inom ramen för . ansåg det även angeläget att årsredovisningen pre- senteras för . ansåg utskottet att den borde läggas fram med vårpropositionen för att där- igenom utgöra ett bättre underlag för arbete. anslöt sig till utskottets betänkande (bet. 1999/2000:FiU1, rskr. 1999/2000:28). har även uttalat sig i fråga om resultatstyrningen och regeringens redovisning av resultat samt ställt krav på återrapportering- en av resultatinformation (se bet. 1996/97:FiU20 och 1997/98:FiU20). Regeringen angav med anledning av detta i budgetpropositionen att den vid redovisningen har strävat efter en tydlig målstruktur och klart angivande av vilka mål har att ta ställning till, bättre resultatinformation samt tydligare analyser och resultatbedöm- ningar. Regeringen angav vidare att den även har tagit initiativ till en tvåårsöversyn inom av resultatstyrningen. utskottet ställde sig positiv till regeringens redovisning om det pågå- ende arbetet inom området resultatstyrning (bet. 1998/99:FiU1). I den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen redovisas en uppföljning av statens inkomster och utgifter. Beskrivningen nedan av innehållet i redovisningen avser de senaste vår- och budgetproposi- tionerna, men innehållet har varit likartat . I redovisningen ingår en jämförelse mellan budgeterade utgifter och det preliminära utfallet avseende föregående budgetår samt orsaker till differenser. Vidare ingår en jämförelse mellan budgeterade utgifter och nya prognoser över utgifter avseende innevarande budgetår samt orsa- ker till differenser. Redovisningen innehåller även uppgifter om statens prognostiserade inkomster av skatter och avgifter m.m. avseende före- gående, innevarande och de två nästkommande budgetåren. Jämförelser görs med de prognostiserade inkomster som redovisades i den senaste vår- eller budgetpropositionen avseende innevarande budgetår och differenser mellan prognoserna förklaras. Statens årsredovisning lämnas . Årsredovis- ningen (regeringens skrivelse 1998/99:150) lades exempelvis fram för , dvs. cirka efter vårpropositionen. Detsamma gällde för årsredovisningen (regeringen skrivelse 1999/2000:150), som lämnades till . I enlighet med finansutskottets ovan återgivna in- ställning pågår arbete inom med en tidigareläggning av årsredovisningen. Enligt planerna skall den kunna genomföras . I enlighet med föreskrifterna i budgetlagen innefattar årsredovis- ningen resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Inkomster och utgifter redovisas därvid per inkomsttyp/titel respektive utgifts- område med kommentarer till avvikelser i förhållande till budgeterade eller prognostiserade inkomster och utgifter. I bilagor till årsredovis- ningen lämnas sedan en mer ingående materiell redogörelse för inne- hållet i resultat- och balansräkningarna samt specifikationer över stats- budgetens inkomster och utgifter. Härutöver lämnas i årsredovisningen även en redogörelse för de makroekonomiska förutsättningarna under det aktuella budgetåret samt kortfattade redovisningar av resultat i avgiftsbelagda verksamheter (affärsverk och andra myndigheter) och av statliga garantier. redogörs för iakttagelser samt utvecklingen inom statsförvaltningen och av den ekonomiska styrningen. Regeringens resultatbedömning för olika verksamheter redovisas i budgetpropositionerna. Resultatbedömningen för åter- fanns exempelvis i budgetpropositionen , vilken överlämnades till . I samband med att regeringen i propo- sitionen redogjorde för situationen på de olika verksamhetsområdena i fråga om omfattning, utgiftsutveckling och anslagsbehov, redovisades även en resultatbedömning för respektive verksamhet. Regeringen an- gav vilka mål som hade uppställts för verksamheterna och redogjorde för sin bedömning av hur dessa mål hade uppfyllts. 7.6Genomgång av vår- och budgetpropositioner Den ekonomiska vårpropositionen skulle enligt det arbete som föregick införandet av den reformerade budgetprocessen utgöra det grund- läggande dokumentet i fråga om ekonomisk politik på . Den skulle ange beräknade utgifter och inkomster på aggregerad nivå . Därmed skulle vårpropositionen ange de samhällseko- nomiska förutsättningarna för budgetarbetet. Budgetpropositionens främsta uppgift skulle i stället vara att på en detaljerad nivå utgöra beslutsunderlag för det kommande budgetåret. Budgetpropositionen och vårpropositionen skulle således ha olika funktioner. Utredningen har som ett led i utvärderingen av den reformerade budgetprocessen genomfört intervjuer med statssekreterare och tjänste- män i avseende bl.a. utformningen av regeringens beslutsunderlag till (se bilaga 5). Under intervjuerna gjorde många bedömningen att intentionen bakom den nya budgetprocessen, att vårpropositionen och budgetpro- positionen skulle ha olika karaktär och syfte, inte har uppfyllts. Vårpro- positionen har kommit att bli alltför konkret i sakfrågor och förslag. Det framfördes även att det förekommer dubblering av texter mellan vårpropositionen och budgetpropositionen. Som möjliga förklaringar till att vårpropositionen har blivit relativt detaljerad anfördes att samarbetet med andra partier har tvingat fram detaljer i vårpropositionen och att det är svårt att undvika att departe- menten vill avisera frågor i vårpropositionen, vilka senare kommer att läggas fram i budgetpropositionen. Vidare noterades att regeringen ge- nom att redan i vårpropositionen precisera ramar för utgiftsområden hade gått längre i detaljeringsgrad än vad hade föreslagit. De intervjuade framförde blandade synpunkter på de nuvarande beslutsunderlagens kvalitet. Vissa av de intervjuade ansåg att de är till- fredsställande medan andra framförde kritiska åsikter. Bland de kritiska kommentarerna kan nämnas att vårpropositionen ansågs vara svårläst och mindre väl strukturerad, att det var svårt att hitta i budgetproposi- tionen och att man i den kunde läsa om samma sak på flera olika ställen. Vidare anfördes att utformningen av budgetunderlaget, som rege- ringen lämnar till , utgår från att läsarna är mer insatta i budgetteknik, än vad som kan förväntas av riksdagsledamöterna. Andra menade att texterna i huvudsak är bra men att det bör redovisas mer statistik och kvantitativa uppgifter. Det framfördes även åsikter om att redovisningen i vårpropositionen är svårgenomtränglig, att det finns en brist på transparens samt att det skulle vara bra med en tydligare kopp- ling till resultat både vad gäller verksamhet och ekonomi. Mot bakgrund av bl.a. de synpunkter som framförts under intervju- erna, redovisas nedan ett antal iakttagelser av om och hur intentionerna med vår- och budgetpropositionen har realiserats. Analysen avser dels hur vårpropositionen och budgetpropositionen kompletterar respektive överlappar varandra, dels hur utformningen av vårpropositionen har förändrats under de år, som den nya budgetprocessen har tillämpats. Även frågor som rör dokumentens tillgänglighet, struktur och transpa- rens analyseras. Iakttagelserna baseras främst på en jämförelse mellan den första ekonomiska vårpropositionen 1996 och de två senaste propo- sitionerna respektive 2000 samt på en närmare genomgång av dessa två senaste vårpropositioner och budgetpropositionen . Det förekommer dubbleringar mellan vår- och budgetpropositionerna Det föreligger inga påtagliga skillnader mellan vårpropositionen och budgetpropositionen i fråga om långsiktighet. Redovisningen av utgif- ter på utgiftsområdesnivå är inte utpräglat långsiktig i de senaste vårpropositionerna. Tvärtom finns det en övervikt åt att det närmare redogörs för åtgärder, som skall vidtas under det närmast följande budgetåret, och de omedelbara effekterna av dessa åtgärder. Ofta redogörs då även för vilka följdeffekter sådana åtgärder kan beräknas få för de nästkommande två åren. Det är däremot mer ovanligt att bedömningar av utgiftsramar för det tredje budgetåret, dvs. vilket det föreslås ett utgiftstak, baseras på direkta effekter av åtgärder som planeras . Budgetpropositionen är inte enbart inriktad på det kommande budgetåret. Genomgången av utgiftsområden i volym 1 i budgetpropo- sitionen visar tvärtom på stora variationer när det gäller tids- horisonten i förslagen.