sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Det nya systemet bygger på den s.k. standardkostnadsmetoden, där man i stället beräknar kostnadsskillnaderna verksamhet för verksamhet. Vi anser att denna metod är att föredra framför den tidigare använda, men vill betona att en fördel med det tidigare systemet var att utjämningen beskrevs i ett överblickbart antal faktorer. Expertgruppen menar att detta bör vara möjligt även i det system som används. Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning består av ett stort antal delmodeller som var och en regelmässigt omfattar ett antal faktorer. Expertgruppen finner att de faktorer som ingår i modellerna i stort kan delas in i tre kategorier som påminner om de fyra komponenter som användes i det tidigare kostnadsutjämnings- systemet. Åldersstrukturen ingår som en tung komponent i flera av de verksamhetsanknutna delmodellerna (barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg). En social faktor (brett definierad) ingår, förutom i de ovan nämnda delmodellerna, även i bl.a. individ- och familjeomsorgs- modellen, modellen för barn och ungdomar med utländsk bak- grund samt – i landstingssystemet – i hälso- och sjukvårdsmodel- len. I flera av modellerna ingår även en geografisk faktor. Ofta rör det sig om någon form av mått på bebyggelsestruktur/gleshet, men det kan också röra sig om t.ex. geotekniska förhållanden, arbets- pendling eller uppvärmningskostnader. Expertgruppen anser att det skulle vara betydligt lättare att överblicka resultatet av kostnadsutjämningen om utfallet i fort- sättningen redovisas uppdelat i dessa tre faktorer i stället för i de 16 (i kommunsystemet) eller fyra delmodeller (i landstingssystemet) som används. Vi tror också att det är lättare att bedöma rim- ligheten i utjämningen om man exempelvis klart kan urskilja hur stor del i utjämningen som beror på de olika faktorerna; dvs. åldersstrukturen, den sociala strukturen och den geografiska struk- turen. Det är viktigt att understryka att sättet att redovisa utfallet inte påverkar utfallet, dvs. den omfördelning som sker. Hur en sådan uppdelning i faktorer konkret kan göras redovisas i det kommande avsnittet. I detta avsnitt redovisas även expert- gruppens bedömning av vilka delmodeller som avser kostnader som expertgruppen anser bör ersättas vid sidan av systemet för kost- nadsutjämning. Expertgruppens bedömning är att de centrala delarna av kom- munernas kostnadsutjämning utgörs av de modeller som både är verksamhetsanknutna och som har en koppling till räkenskapsdata. Detta gäller modellerna för äldreomsorg, individ- och familje- omsorg, grundskola, barnomsorg, gymnasieskola och kollektiv- trafik. Av beskrivningen i kapitel 6 har framgått att det är dessa del- modeller som svarar för de i särklass högsta genomsnittliga stan- dardkostnaderna och som omfördelar mest pengar. Till de centrala modellerna måste också räknas hälso- och sjukvårdsmodellen i landstingssystemet. Som sagts gäller för flera av de aktuella verksamheterna att det finns en klar koppling till särskilda åldersgrupper. Detta återspeglas även i vilka faktorer som ingår i de enskilda modellerna. I modellerna för grundskola, gymnasieskola, barnomsorg och äldreomsorg ingår en åldersfaktor. Denna åldersfaktor speglar helt enkelt målgrupperna för de verksamheter som hanteras av modell- erna. Nedan kommenteras de enskilda delmodellerna. I grundskolemodellen fördelas hela kostnaden för ut på kommunerna efter andelen barn i åldrarna 7–. Därefter görs ett avdrag eller tillägg för andelen elever med utomnordiskt eller finskt medborgarskap samt för merkostnader för små skolor och skolskjutsar. Om man jämför de nuvarande standardkostnaderna i grund- skolemodellen med hur standardkostnaderna skulle ha sett ut om modellen bara byggt på åldersfaktorn finner man att skillnaderna blir små. Tre fjärdedelar av kommunerna får en skillnad i standard- kostnad (och därmed bidrag/avgift) jämfört med den nuvarande som är per invånare. Den totala spridningen varierar mellan () lägre standardkostnad och () högre standardkostnad per invånare jämfört med utfallet av den nuvarande beräkningsmodellen. De kommuner som avviker mest från den rena åldersfördel- ningen är i första hand de som har en geografisk struktur som leder till ett större behov av skolskjutsar och små skolor, dvs. Andra kommuner där standardkostnaden beräknad efter ålders- struktur skiljer sig från den nuvarande är sådana som har en stor andel finska och utomnordiska barn, dvs. kommuner som kan sägas ha en avvikande social struktur. I dessa senare fall är dock skill- naderna i standardkostnader inte alls lika stora som i fallen med en avvikande geografisk struktur. En vanlig metod att redovisa sambandet mellan två variabler är att använda sig av korrelationskoefficienten. Denna koefficient kan variera mellan –1,00 och +1,00. Om korrelationen är noll finns inget samband alls. Korrelationen mellan det nuvarande utfallet och ett utfall baserat på en ren åldersfördelning är 0,81, vilket får betraktas som en hög korrelation. Med den struktur som grundskolemodellen har är det enkelt att beräkna hur stora belopp som för de enskilda kommunerna utgör bidrag eller avdrag för social struktur (faktorn barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap) respektive geografisk struktur (merkostnader för små skolor och skolskjutsar). Expertgruppens förslag är att kommunens beräknade kostnad för på grund av kommunens andel barn i ådrarna 7–redovisas under åldersfaktorn, tillägget/avdraget för andelen barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap räknas till den sociala faktorn och tillägget/avdraget för barnens geografiska fördelning inom kommunen redovisas under den geografiska fak- torn. Gymnasieskolemodellen bygger på tre komponenter: andelen ung- domar 16–, ungdomarnas geografiska fördelning inom kom- munen samt gymnasieelevernas fördelning på olika program och genomsnittskostnaderna för dessa (den s.k. programvalsfaktorn). Inte heller i detta fall bli det särskilt stor skillnad mellan en ren åldersfördelning och fördelningen enligt den nuvarande modellen. För två tredjedelar av kommunerna är skillnaden i standard- kostnaden per invånare (den genomsnittliga standardkostnaden var ). De största avvikel- serna är i minskad standardkostnad respektive 313 kronor i ökad standardkostnad om man jämför den rent ålders- baserade fördelningen med den nuvarande fördelningen. Mäter man korrelationen uppgår den till 0,87, vilket måste anses vara högt. Även i detta fall är det okomplicerat att dela upp dagens omfördelning i de tre nya komponenterna: åldersfaktorn har redan kommenterats ovan, tillägget/avdraget för programvalsfaktorn räk- nas till den sociala faktorn och tillägget/avdraget för gymnasie- elevernas fördelning i kommunen redovisas under den geografiska faktorn. Barnomsorgsmodellen består av två huvudkomponenter: en ålders- ersättning samt ett volymindex. Volymindexet står för en kost- nadsjusterad servicevolym och ska spegla kommunens produktion av barnomsorg per barn. Indexet bygger på en regressionsekvation med fyra variabler. Vid beräkningen av åldersersättningen använder man tre olika schablonkostnader; en för barn 1–, en för barn 3–samt en för barn 7–. Ser man på korrelationen mellan en ren åldersfördelning och nuvarande fördelning uppgår korrelationskoefficienten till 0,83. För av kommunerna är avvikelsen i standardkostnad vid denna jämförelse mindre är per invånare. Den största sänkningen i standardkostnaden uppgår till och den största höjningen till . Det är inte heller i denna modell några problem att urskilja åldersfaktorn, värre är det dock att identifiera en geografisk och en social faktor. Orsaken är att volymindexet baseras på en regres- sionsekvation. Visserligen kan man säga att en av de variabler som ingår i regressionen (ett täthetsmått) är av geografisk karaktär och de övriga tre variablerna kan ses som sociala faktorer i bred mening. Problemet är dock att de enskilda variablerna inte har ett direkt samband med de framräknade standardkostnaderna, exempelvis är en av variablerna ett skattekraftsmått. Man kan mot denna bakgrund inte hävda att täthetsmåttet speglar merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur. I beräkningsmodellen ger tvärt- om en låg täthetsgrad en lägre standardkostnad. Expertgruppen anser därför att den förändring av kostnaderna som volymindexet leder till som helhet bör räknas till den sociala faktorn. Äldreomsorgsmodellen består av flera delar. Den del som omför- delar mest pengar mellan kommunerna är en matrismodell med s.k. normkostnader. Normkostnaderna är beräknade för varje enskild kommun och är uppdelade efter ålder (65–, 75–samt ), kön (man och kvinna) och etnicitet (utländsk bak- grund eller ej). Därutöver består kostnadsutjämningen för äldreomsorgen av tre olika former av tillägg och avdrag: ett enhetligt tillägg på 500 kro- nor per invånare för färdtjänst och handikappomsorg, ett tillägg för institutionsboende i glesbygd samt ett tillägg eller avdrag för merkostnader för hemtjänst i glesbygd. Expertgruppen har gjort en beräkning av hur utfallet i modellen skulle bli med en ren åldersfördelning av de kostnader i modellen som inte är geografiskt bestämda. En närmare beskrivning av hur denna beräkning gjorts lämnas i kapitel 9. Beräkningen visar att nästan tre fjärdedelar av kommunerna får en förändring av standardkostnaden med per invånare. Den största sänkningen av standardkostnaden som någon kommun får uppgår till per invånare och den största höjningen till per invånare. Korrelationen mellan de två kostnadsfördelningarna är så hög som 0,97, vilket är en mycket hög siffra i dessa sammanhang. Expertgruppens förslag är att man använder en åldersfaktor inom denna modell och att de avvikelser som finns mellan utfallet av åldersfördelningen och den nuvarande kostnadsfördelningen redo- visas under den sociala faktorn. Tilläggen och avdragen för insti- tutionsboende och hemservice i glesbygd redovisas under den geo- grafiska faktorn. Expertgruppen anser att individ- och familjeomsorgsmodellen är mycket problematisk. Modellen är verksamhetsanknuten och har en koppling till redovisade kostnader. Den är också en av de modeller som omfördelar mest pengar. För att räkna ut kommunernas standardkostnader inom model- len används en regressionsekvation med fem variabler. Det kan konstateras att de variabler som ingår i ekvationen kan förväntas spegla skillnader i socioekonomisk/demografisk struktur. en regression används går det inte att dela upp standardkostnaden efter den indelning som expertgruppen tidigare använt. Det kan dock konstateras att den verksamhet som modellen avser berör människor i alla åldrar. Detta skiljer den från de tidigare nämnda modellerna, där man har en klarare koppling till en särskild ålders- grupp. Expertgruppen bedömer att de skillnader i standardkostnader för enskilda kommuner som modellen resulterar i huvudsakligen kan hänföras till den sociala faktorn. Gruppen anser dock att det finns ett behov av att utveckla denna modell ytterligare. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 9. I avvaktan på en sådan utredning föreslår expertgruppen att hela utfallet av modellen redovisas under den sociala faktorn. Kollektivtrafikmodellen bygger på faktorerna gleshet, arbets- pendling och tätortsstruktur. Samtliga dessa faktorer är av geo- grafisk natur. Expertgruppen föreslår därför att resultatet av hela denna modell redovisas under den geografiska faktorn. Hälso- och sjukvårdsmodellen är verksamhetsanknuten, men den bygger inte på landstingens kostnadsunderlag utan på kostnadsdata från landsting . Modellen är uppdelad i en renodlad hälso- och sjukvårdskomponent och två mindre delar som har att göra med geografiska förhållanden (bebyggelsestruktur och små landsting). Hälso- och sjukvårdskomponenten består av en mycket komp- licerad beräkningsmodell. I denna modell beräknas standard- kostnaden dels för s.k. vårdtunga grupper, dels för den övriga be- folkningen. Beräkningarna för de vårdtunga grupperna beaktar ge- nomsnittskostnader för åtta olika diagnoser uppdelat efter variablerna kön och ålder. Beräkningarna för den övriga befolk- ningen beaktar förutom kön och ålder även civilstånd, sysselsätt- ningsstatus, inkomst och boendeform. Expertgruppen har gjort en beräkning som utgått från en ren åldersfördelning av de kostnader som hanteras i den här aktuella beräkningsmodellen. Dessa beräkningar har visat att det finns ett klart samband mellan ålder och vårdkostnader. framkom dock att de övriga variablerna i flera fall hade väl så stor betydelse för den omfördelning som modellen leder till. Det bör för övrigt framhållas att verksamheten i princip avser alla åldersgrupper. Expertgruppen har av ovan angivna skäl avstått från att föreslå någon åldersfaktor inom hälso- och sjukvårdsmodellen. Expertgruppen har även prövat ett alternativ där utjämning endast sker för den vårdtunga gruppen. Vid en analys visar det sig dock att skillnaderna i standardkostnad är nästan lika stor för den icke vårdtunga gruppen som för den vårdtunga, varför detta alter- nativ inte utvecklats vidare. Utfallet av hälso- och sjukvårdskomponentern bör enligt expertgruppens mening räknas till den sociala faktorn. De två övriga delarna i modellen har, som sagts, att göra med geografiska förhållanden. Vi återkommer dock senare i detta avsnitt till inplaceringen av tillägget för små landsting. Som tidigare framkommit har expertgruppen inte haft möjlighet att utveckla de enskilda modellerna i kostnadsutjämningen. I detta fall gäller även att Utjämningsdelegationen haft i uppdrag att sär- skilt se över hälso- och sjukvårdsmodellen. Expertgruppen avstår därför från ytterligare kommentarer i detta sammanhang. Vi åter- kommer dock till denna fråga i det avslutande kapitlet. Övriga delmodeller i kostnadsutjämningen är av sådan karaktär att de antingen inte är verksamhetsanknutna och/eller att de inte har en koppling till räkenskapsdata. Inte någon av dessa modeller går att relatera till åldersfördelningen i kommunerna och landstingen. I stället beror utfallet av modellerna på skillnader i social och/eller geografisk struktur. Modellerna för utjämning av kostnader för gator och vägar samt vatten och avlopp är verksamhetsanknutna, men bygger inte på redovisade kostnader. Bägge dessa modeller baseras på faktorer som speglar skillnader i kommunernas geografiska struktur. Flertalet av de övriga modellerna (undantagen är modellerna för barn och ungdom med utländsk bakgrund samt högskoleutbild- ning) har kopplingar till skillnader i geografisk struktur. En skill- nad mot de övriga geografiska modellerna är att dessa modeller varken är verksamhetsanknutna eller har en koppling till redovisade kostnader. För flera av de senast omnämnda modellerna gäller att de ligger nära de insatser som staten har att svara för inom ramen för sitt ansvar för närings- och regionalpolitiken. Som framkommit i före- gående kapitel är ersättningsnivåerna också ofta mer eller mindre politiskt bestämda. Detta gäller modellerna för administration m.m., svagt befolkningsunderlag, näringsliv och sysselsättning samt befolkningsminskning, men också för det särskilda tillägget för små landsting i hälso- och sjukvårdsmodellen. Redan i tidigare kapitel har sagts att expertgruppen anser att det är nödvändigt med en bred förståelse av och uppslutning bakom det utjämningssystem som tillämpas. I detta ligger naturligtvis även en rimlig samsyn i vilka modeller som skall ingå i systemet och vilka ersättningsnivåer som ska tillämpas. Expertgruppen anser att de ovan nämnda modellerna inte i tillräcklig utsträckning uppfyller dessa krav. Expertgruppen anser därför att dessa modeller inte längre bör ingå i kostnadsutjämningssystemet och att motsvarande ersättning i stället bör utgå i form av ett särskilt regionalpolitiskt statsbidrag. Expertgruppen återkommer till denna fråga i avsnittet 8.4. De övriga tre modellerna (kallortstillägg, uppvärmningskost- nader och byggkostnader) som också bygger på osäkra beräknings- grunder har det gemensamt att de avser personal- eller lokalkost- nader (faktorkostnader). När det gäller denna typ av kostnader an- ser expertgruppen att det finns en brist på konsekvens i utjäm- ningssystemet. Anledningen är att det bara är vissa orsaker till höga kostnadsnivåer som beaktas i kostnadsutjämningen. Modellerna för kallortstillägg, byggkostnader och uppvärmningskostnader kom- penserar främst för höga lönenivåer och lokalkostnader i norra . Någon motsvarande utjämning som beaktar de särskilda orsakerna till de höga lönenivåerna och lokalkostnaderna i exem- pelvis storstadsområdena finns däremot inte. Det osäkra beräk- ningsunderlaget och det faktum att bara vissa orsaker till höga kostnadsnivåer beaktas, gör att expertgruppen anser att denna typ av kostnader inte bör omfattas av kostnadsutjämningen. De kost- nadsskillnader av detta slag som utjämnas inom systemet – och som främst går till kommuner i inland – bör i fort- sättningen i stället utgå som ett regionalpolitiskt stöd i enlighet med vad som angivits tidigare. Två delmodeller i kostnadsutjämningen återstår att nämna. Den ena är landstingens utjämning för kostnadsskillnader i högskole- utbildningen. pågår förhandlingar om ett över- förande av huvudmannaskapet för denna verksamhet till staten. Expertgruppen utgår från att formerna för den framtida finan- sieringen av verksamheten bestäms i dessa förhandlingar och avstår därför från att behandla modellen ytterligare i detta betänkande. Den andra modellen är utjämningen för större behov av insatser i kommuner med en hög andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund från länder utanför EU och . Denna modell till- kom i propositionsarbetet efter Kommunala utjämningsutredning- en. Liksom flera av ovan behandlade modeller i kostnadsutjämning- en är modellen inte verksamhetsanknuten och bygger på politiskt bestämda ersättningsnivåer. En skillnad mellan denna och tidigare nämnda modeller är att ersättningen i denna modell främst går till storstäder och vissa förortskommuner. Det är av dessa skäl inte lämpligt att inkludera denna modell i de som ersätts genom ett regionalpolitiskt stöd. Expertgruppens förslag är därför att modellen bibehålls inom kost- nadsutjämningen. Det finns dock ett klart behov av att utveckla bedömnings- och ersättningsgrunderna i modellen. Expertgruppen återkommer till denna fråga i nästa kapitel. I följande tabell visas hur kopplingen ser ut mellan de nuvarande modellerna och de faktorer som expertgruppen föreslagit. Sambandet mellan delmodeller och faktorer Nuvarande modell i kostnads- Ny indelning i faktorer Barn & ungdomar med utl. - hälso & sjukvårdsdelen Behovet av uppdatering av de föreslagna faktorerna I tidigare kapitel har framkommit att bara en del av faktorerna i de nuvarande kostnadsutjämningsmodellerna uppdateras . Görs en uppdelning av kostnadsutjämningens utfall i en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor, är det expertgruppens bedömning att åldersfaktorn bör uppdateras . Ingen av kom- ponenterna i den geografiska faktorn uppdateras . Det görs däremot med flertalet av komponenterna i den sociala faktorn. Expertgruppen anser att det skulle vara en fördel att låsa den geografiska faktorn för exempelvis en fyraårsperiod. På så sätt skulle variationer i bidrag och avgifter mellan olika år bli mindre och orsakerna till skillnaderna lättare att förstå. Som framgått tidigare i detta avsnitt anser expertgruppen att det finns ett behov av vidare utredning när det gäller flera av de komponenter som föreslagits ingå i den sociala faktorn. Expert- gruppen återkommer därför till frågan om uppdatering av den sociala faktorn i kapitel 9, Behovet av ytterligare utredning. Som tidigare redovisats har expertgruppen inte konstruerat några nya modeller för kostnadsutjämning, utan byggt sina ställnings- taganden på de befintliga modellerna. Expertgruppen har dock i sitt arbete funnit det möjligt att förenkla barnomsorgs- och äldreom- sorgsmodellerna genom att bl.a. slå ihop åldersgrupper. Genom förändringen blir det enklare att med hjälp av åldersfaktorn beräkna bidrag och avdrag i modellerna utan att utfallet förändras. En närmare beskrivning av dessa förändringar lämnas i nästa kapitel. Som framgått av avsnitt 6.3 består införandereglerna av särskilda tillägg och avdrag som begränsar utjämningssystemets effekter. De rörliga tilläggen och avdragen minskas successivt och upphör . De fasta införandetilläggen trappas däremot inte av utan finns kvar även . De fasta tilläggen uppgår till i både kommun- respektive landstingssektorn och motsvaras inte av några avdrag. De fasta införandetilläggen innebär en permanent begränsning av utjämningssystemets effekter. Av skäl som tidigare redovisats – se närmare kapitel 7 – anser expertgruppen att en sådan inskränkning varken är önskvärd eller rimlig. Ger utjämningssystemet ett utfall som man inte kan acceptera ens bör detta åtgärdas genom ändringar i utjämningssystemet, inte genom regler som begränsar systemets genomslag. De fasta tilläggen begränsar resultatet av inkomst- och kostnads- utjämningen som helhet. För vissa kommuner och landsting utgår de fasta tilläggen dock i praktiken som en kompensation för en minskad ersättning i förhållande till tidigare kostnadsutjämning. För andra kommuner kan man säga att tillägget förhindrar att den beslutade långtgående inkomstutjämningen verkligen slår igenom. Detta kan enkelt ses om man redovisar de tio kommuner som har det högsta tilläggen. De är: , , , , , , , , och . För att visa hur stort detta tillskott är kan man använda som exempel. betalade avgifter i in- komst- och kostnadsutjämningen på 18 250 respektive per invånare. har kommunen ett fast införandetillägg på per invånare. Ett införandetillägg på denna nivå motsvarar den summa som skulle åtgå för att sänka kompensa- tionsgraden i inkomstutjämningen för från . Till detta kommer att har rörliga införande- tillägg på ytterligare per invånare, vilket ytterligare minskar genomslaget av de långtgående utjämningsambitionerna. Som sagts anser expertgruppen att de fasta införande- tilläggen bör utgå ur utjämningssystemet. Detta innebär att det i praktiken bara finns två alternativ: att helt avskaffa tilläggen eller att hela eller delar av ersättningen i fram- tiden utgår i annan form. Ser man på konsekvenserna av att helt avskaffa de fasta in- förandetilläggen finner man att en sådan åtgärd skulle medföra betydande inkomstminskningar för flertalet berörda kommuner och landsting. Totalt 49 kommuner och 5 landsting mottar fasta införandetillägg. För kommunerna rör det sig om per invånare. För landstingen varierar de fasta till- läggen per invånare. Mot denna bakgrund bedömer expertgruppen att det inte är politiskt och kommunalekonomiskt möjligt att avskaffa de fasta införandereglerna utan någon form av kompensation – inom eller utanför ramen för utjämningssystemet. De fasta införandereglerna finansieras genom en sänkning av kommunernas respektive landstingens generella statsbidrag. Om de avskaffas frigörs på kommunsidan och på landstingssidan. Efter att ha övervägt olika alternativ föreslår expertgruppen två skilda åtgärder för att ersätta bortfallet av de fasta införande- tilläggen. Den ena åtgärden är att de kommuner och landsting som har högre skattekraft än genomsnittet kompenseras genom en sänk- ning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen. Kompen- sationsgraden ligger på . Den nya kompensations- graden föreslås ligga på och skulle gälla även för de kom- muner och landsting som inte får fasta införandetillägg . Kommuner och landsting som har en lägre skattekraft än genom- snittet skulle inte alls påverkas utan behåller kompensationsgraden på . Det skulle således handla om en s.k. asymmetrisk ut- jämning. Denna åtgärd fungerar inte bara som en kompensation till de kommuner som har fasta införandetillägg på grund av inkomst- utjämningen utan den minskar också radikalt de negativa marginal- effekter som finns i systemet.