sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Principen om det kommunala själv- styret ställs här mot principen att människor med funktionshinder som vill delta i vuxenutbildningen ska ha lika möjligheter och samma rätt att delta utbildning som alla andra. Ansvarsfördelning mellan stat, kommun och landsting Statens förhållande till kommuner och landsting har gradvis förändrats på ett sådant sätt att staten i allt större ut- sträckning inriktat sig på att formulera nationella mål, stifta ramlagar och bevilja generella finansiella resurser. Inom de nationella ramar riksdag och regering sätter upp bedriver kommuner och landsting verksamheten inom respektive ansvarsområde. I Kommunallagen och i en rad reformer inom olika områden har ovanstående principer konkretiserats av riksdag och regering. Det har bl.a. genomförts genom att detaljreglering har ersatts med ramlagstiftning och genom att spe- cialdestinerad statlig finansiering har ersatts med generella statsbidrag. Lagstiftningen ålägger landsting och kommuner att svara för vissa obli- gatoriska uppgifter som skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Ansvaret för att tillhandahålla de tjänster som ligger i folkhögskolornas deltagaravgifter för boende och omsorgskostnader täcks av kommu- nernas och landstingens generella ansvar för och hälso- och sjukvården. I proposition 1998/99:105 redovisas syn på hur kostnader för boende-, omsorg och habilitering bör delas av stat, kommun och landsting inom riksgymnasieskolan för rörelsehindrade elever. Kostna- derna för boende och omvårdnad i boendet samt habilitering finansie ras av staten (inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade). Sisus fördelar medel för att finansiera extrakostnader som uppstår i samband med att studiesituationen anpassas till ungdomar med svåra rörelsehinder samt som följd av att undervisningen kompletteras med habilitering och, för ungdomar som behöver detta, elevboende inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade. Dessa insatser täcker i stora drag de insatser som folkhögskolorna tar ut deltagaravgifter för. Finansieringssystemet inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade kommer att förändras som en följd av regeringens proposition 1998/99:105. I propositionen föreslås att kostnadsansvaret för boende och omvårdnad i boendet samt habilitering bör delas mellan stat, kommun och landsting. Utgångspunkten ska vara att hemkommu- nen respektive hemlandstinget ska svara för verksamhetens kostnader med belopp motsvarande den kostnad kommunen eller skulle haft om eleven genomgått sin gymnasieutbildning på hemorten. För enkelhetens skull föreslås en schabloniserad beräkning av kostnaderna som bygger på genomsnittskostnaden per elev. Kommunens respektive andel av de verkliga kostnaderna uppskattas till ungefär en tredjedel av de totala kostnaderna. 13 .3 .4 Högskolan Universitet och högskolor utgör en viktig del av den samhällsstödda utbildningen som vänder sig till vuxna. I kommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, beskrevs regelverket för särskilda stödinsatser och om- fattningen av medel för särskilda insatser för studerande med funk- tionshinder inom högskolan. Parallellt med har haft ett regeringsuppdrag att belysa situationen för studenter med funktions- hinder inom högskolan (Regeringsbeslut ). Mot bakgrund av detta har valt att inte närmare granska hög- skoleområdet. Enligt uppdraget ska verket inventera situationen för stu- denter med funktionshinder och granska hur högskolorna lever upp till om delaktighet och jämlikhet. Uppdraget omfattar även en inventering av högskolors möjligheter och kompetens att ge ut- bildning i teckenspråk samt en inventering och redovisning av modeller för hur utbildning av lärare i ämnet teckenspråk ska organiseras. utredning bygger till stora delar på en enkät till de studenter som erhöll särskilda stödåtgärder i samband med sina studier. uppgick antalet studerande inklusive forskarstuderande som erhöll stödåtgärder till 944. Antalet studenter som erhåller särskilt stöd har ökat kraftigt . Mot bakgrund av att antalet heltidsstuderande uppgår till 250 000 inom högskolan måste dock andelen studerande som erhåller särskilda stödinsatser ses som mycket blygsam. har redovisat sina iakttagelser och förslag i rappor- ten Högskolestudier och funktionshinder (HSV, 2000). Verkets iakttagelser kan sammanfattas med att -funktionshindrade är en underrepresenterad grupp vid universitet och högskolor, -informationen om de stöd studenter med funktionshinder har möj- lighet att få upplevs av många som svår att nå, -många studenter anser att högskolorna borde göra mer för stude- rande med funktionshinder, -studenterna efterfrågar förbättrade stödformer, mer information om stöden och bättre information till lärare om funktionshinder, -många studenter uppger att deras studieval påverkas av funktions- hindret, -många studenter med funktionshinder upplever att funktionshindret påverkar studierna negativt. Den vanligaste orsaken är att studierna blir betydligt mer tidskrävande och arbetsamma. skriver att deras utredning visar att de flesta högskolor tar ett stort ansvar för sina studenter med funktionshinder. Utredningen visar dock att det finns mycket att arbeta vidare med för att nå fram till målen om full delaktighet och jämlikhet. Flera förslag förs fram om hur situationen för studenter med funktionshinder kan förbättras. Bland annat anser att -högskolorna bör se över sina definitioner av begreppen funktions- hinder och handikapp så att de stämmer överens med definitionerna i . Även studenter med psykiska funktionshinder bör få ta del av det stöd som högskolorna erbjuder, -det i Högskoleförordningen bör införas en föreskrift som tydliggör högskolornas ansvar för studenter med funktionshinder, -frågan om vilka hjälpmedel som högskolan ska ansvara för och vilka som faller under annan huvudmans ansvar bör utredas särskilt, -det är viktigt att högskolorna ser till att arbetet med handikappfrågor ges tillräckligt mycket utrymme. Den personal som arbetar med handikappfrågor på högskolorna har ofta denna funktion som en liten del av t.ex. en studievägledartjänst eller kuratorstjänst, -handikapporganisationerna bör ha en fortlöpande rådgivande roll vid högskolornas planering, genomförande och utvärdering av stöd och service och andra åtgärder som rör studenter med funktionshinder, -högskolorna måste arbeta med att öka lärarnas medvetenhet och kunskap om frågor om funktionshinder, -de högskolor som inte har en offentlig huvudman, men som har till- stånd att utfärda sådana examina som regeringen har meddelat före- skrifter om, under vissa förutsättningar ska få ta del av de medel som disponerar som särskilda medel för funktionshindrade studenter. 13 .4 Reflexioner och förslag 13 .4 .1 Utgångspunkter för kommitténs förslag De utbildnings- och handikappolitiska mål som formulerat innebär att utbildningsväsendet bör utformas så att studerande med funktionshinder får tillgång till utbildning som är likvärdig och av samma kvalitet som övriga deltagares samt att deltagande kan ske inom den ordinarie undervisningen. Dessa mål ställer höga krav på utbildningsväsendet och samhället i övrigt. Förutom insatser från utbildningsanordnare måste dessutom andra huvudmän ta ett ansvar för att underlätta ett deltagande i vuxen- utbildningen. Det handlar t.ex. om den studerandes försörjning, resor till och från utbildningen, tillgång till personliga hjälpmedel och tillgång till anpassade läromedel. För att de utbildnings- och handikappolitiska målen ska kunna nås krävs att de lagar och förordningar som riksdag respektive regering beslutar om ligger i linje med de mål som formulerats. Vidare krävs att ansvarig huvudman ges ekonomiska förutsättningar att leva upp till uppsatta mål och regler. Det har stor betydelse i vilken utsträckning lagstiftningen preciserar vilket ansvar olika huvudmän har för olika insatser. Denna reglering sker bl.a. inom ramen för varje vuxenutbild- ningsforms regelverk, dvs Skollagen, Högskolelagen, Folkbildnings- förordningen etc. med tillhörande lagar och förordningar. Frågor som ligger vid sidan av själva genomförandet av undervis- ningen, dvs. ansvaret för de studerandes försörjning, resor till och från utbildningen, tillgången till personliga hjälpmedel och tillgång till an- passade läromedel m.m. regleras ofta i separata regelverk. Exempel på sådana är Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader, Hälso- och sjukvårdslagen, Socialtjänstlagen, Lagen om färdtjänst, Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagar och förordningar som reglerar verksamheten hos olika sektorsmyndigheter som t.ex. , Sisus och TPB vilkas verksamhet syftar till att ge studerande med funktionshinder goda studievillkor. I förra betänkande, SOU 1999:39, redovi- sas en kartläggning av kommuners, landstings och olika myndigheters ansvar för olika insatser. I tabell 13.12 ges en schematisk bild av några av de anpassningar och stöd som krävs för att studerande med funk- tionshinder ska kunna delta i vuxenutbildning under goda villkor. Det samlade regelverket för de olika stödinsatserna innebär att ansvaret för att tillhandahålla stöd är fördelat mellan olika huvudmän. möjligheterna för den studerande att erhålla stöd hänger i sin tur sam- man med i vilken grad ansvaret för att tillhandahålla stödinsatserna har preciserats i respektive regelverk. Valet av utbildningsform har ofta stor betydelse för hur ansvaret för att tillhandahålla olika typer av stöd fördelas mellan utbildningsanord- naren, individen och andra huvudmän. Bilden kompliceras ytterligare i och med att skyldigheten att tillhandahålla stöd i vissa fall utgår från den studerandes typ av funktionsnedsättning och inte från behovet av stöd. För den studerande, liksom för utbildningsanordnaren och andra an- svariga huvudmän, innebär detta att det samlade regelverket blir mycket svåröverskådligt. I tabell 13.12 görs ett försök att åskådliggöra det nät av olika regler som styr ansvaret för att erbjuda studerande med funktionshinder särskilda stödinsatser inom vuxenutbildningen. Bild av regelverket som styr ansvaret för att erbjuda studerande med funktionshinder särskilda stödinsatser inom vuxenutbildningen. De utbildnings- och handikappolitiska målsättningarna kommer ofta till uttryck i respektive lagstiftning genom formuleringar om att den verk- samhet som lagen respektive förordningen reglerar ska vara öppen för alla, hålla en hög kvalitet och anpassas till de studerandes förutsätt- ningar och behov. Den kartläggning genomfört av regelverket visar att lagar och tillhörande förordningar anger att anordnaren har ett – beroende på utbildningsform mer eller mindre preciserat – övergripande ansvar för att erbjuda de studerande som an- tagits en fungerande undervisningssituation. För den enskilde studerande kan det vara svårt att med stöd i den här typen av övergripande formuleringar hävda att utbildningsanord- naren har en skyldighet att erbjuda dem just det stöd de behöver för att kunna genomföra studierna. Den studerande har dessutom mycket små möjligheter att med stöd av exempelvis domstol eller tillsynsmyndighet ifrågasätta/överpröva anordnarens bedömning av vilka anordnarens skyldigheter består i. För vissa stödinsatser finns mer preciserade regler eller särskilda medel avsatta. Det kan exempelvis handla om att utbildningsanord- narens skyldighet att erbjuda stödundervisning har preciserats. Det kan även innebära att någon annan huvudman än utbildningsanordnaren också har ansvar för att studerande med funktionshinder ges goda studievillkor. handlar det om stöd direkt till den studerande. Ofta handlar det dock om att stödja utbildningshuvudmannen genom t.ex. kompetensförsörjning eller via ersättning för kostnader förknippade med studerande med funktionshinder. För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter/skyl- digheter som anses existera kan förverkligas. För att en rättighet ska vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. I den svenska lagstiftningstraditionen är det ovanligt att den enskilde individen ges möjlighet att via domstol överpröva ett myndighetsbeslut och därigenom erhålla särskilda stödinsatser. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är ett exempel på en lag som, som jämfört med övrig lagstiftning, ger individen en mycket stark ställning gentemot ansvarig huvudman. Bristen på sanktionsmöjligheter mot myndigheter som vägrar verkställa domstolsutslag minskar dock styrkan i rättighetskonstruktionen även i denna lag. har sett flera exempel på att tillhandahål- landet av vissa särskilda stödinsatser fungerar bra när ansvaret för dessa är preciserat och ligger hos en myndighet vid sidan av utbild- ningsanordnaren. ger den typen av lösningar alltid upphov till gränsdragningsproblem. Förekomsten av särlösningar leder dessutom lätt till den felaktiga uppfattningen att en utbildningsanordnare inte har ansvar för insatser som de inte erhåller några särskilda medel för. erfarenheter visar att individens ställning gentemot utbildningsanordnaren liksom gentemot andra huvudmän är alltför svag. De övergripande målen, som de formulerats i lagstiftningen, räcker ofta inte till för att den studerande ska kunna er- hålla det stöd eller de anpassningar som krävs för ett deltagande på lika villkor. De huvudsakliga syftet med de förslag lämnar, när det gäller studerande med funktionshinder, syftar till att stärka individens ställning och därigenom skapa fullgoda förutsättningar för ett deltagande i vuxenutbildningen. Till stora delar syftar förslag till att tydliggöra utbildningsanord- narens ansvar för att studerande med funktionshinder ges goda förut- sättningar för ett studiedeltagande. I vissa fall är det dock inte rimligt att lägga allt ansvar på utbildningsanordnaren utan att staten i sin tur på olika sätt underlättar för anordnaren att skapa goda förutsättningar för studier. De överväganden som gjorts av hur ansvaret för olika stödinsatser bör fördelas för att tillgodose de studerandes behov har gjorts utifrån de olika stödinsatsernas karaktär. Stödinsatserna kan delas in i tre grupper. Utgångspunkten för de förslag lämnar när det gäller ansvarsfördelningen bygger på kommitténs uppfattning att -när det gäller det arbete som sker nära den studerande, stödunder- visning, lokalanpassning, fort- och vidareutbildning, vägledning och uppsökande verksamhet, är det rimligt att utbildningsanordnaren an- svarar också för att finansiera och genomföra sådana uppgifter, -det framförallt är när det rör sig om mer kostnadskrävande insatser som det är rimligt att staten går in och tar ett övergripande ansvar. Exempel på sådana områden är utbildningstolkning för döva och hörselskadade, frågor som rör forskning, utveckling och rådgivning samt produktion av läromedel, -när det gäller stödinsatser som vissa studerande med funktionshinder behöver oavsett om de deltar i vuxenutbildning eller ej, är det rimligt att de huvudmän som normalt ansvarar för att tillhandahålla den typen av insatser även bör göra det i samband med vuxenutbildning. Det kan t.ex. handla om att en studerande behöver habiliterande insatser, personlig assistans, personliga hjälpmedel, stöd enligt Socialtjänstlagen och färdtjänst. Studerande med funktionshinder är inte en separat del av vuxenutbild- ningen. Som en naturlig följd av detta redovisar kommittén en stor del av de förslag som avser studerande med funktionshinder integrerat i betänkandets olika delar. När kommittén lägger förslag på hur det flexibla lärandet/distansutbildningen, anordnarens skyldigheter gentemot de studerande, kompetensutveckling av vuxenutbildningens personal osv. bör se ut för att möta framtidens krav sker det mot bakgrund av en bedömning av den samlade vuxna befolkningens förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Eftersom kommitténs uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdig med övriga vuxenstuderandes endast utgör en mindre del av kommitténs uppdrag kan det finnas skäl att samlat beskriva de förslag som för fram. Det är inte möjligt att lägga det övergripande ansvaret för att den ut- bildning som en studerande med funktionshinder deltar i utformas med hänsyn till dennes förutsättningar på någon annan än utbildningsanord- naren. I detta ansvar ligger att organisera genomförandet av undervis- ningen på ett sådant sätt att de behov som studerande med funktions- hinder kan ha av särskilda stödinsatser tillgodoses. Anordnarens ansvar sträcker sig över hela utbildningskedjan, från uppsökande aktiviteter och vägledning, till förberedande insatser som kan bestå av kartläggning av eventuella stöd och anpassningar som kan bli aktuella under utbildningens genomförande. Det kan t.ex. handla om fysisk anpassning av lokalerna, tillgång till anpassade läromedel, hjälpmedel, elevassistent, ändringar i schemaläggningen, information och utbildning av personal, studiefinansiering och samarbete med andra huvudmän. Det är viktigt att utbildningsanordnaren har på förhand utarbetade rutiner för hur organisationen av särskilda stödinsatser till studerande med funktionshinder ska ske. Individuella studieplaner är ett mycket viktigt verktyg för att samordna olika stödinsatser och därigenom få tillstånd en väl fungerande utbildningssituation. Under utbildningens gång är det viktigt att vara lyhörd för hur stu- diesituationen fungerar eftersom det kan krävas nya eller förändrade insatser efterhand. Utbildningsanordnaren bör även ansvara för att stu- derande med funktionshinder får det stöd de anser sig behöva under utbildningskedjans sista del. Det kan t.ex. handla om att informera den studerande om vilka möjligheter som finns till vidare studier eller om samverkan med arbetsmarknadsmyndigheterna. I kapitel 9 föreslår att staten bör garantera individerna en tillgång till gymnasial kompetensnivå. De vuxnas tillgång till gymnasiala studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier på gymnasialnivå – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2000 poäng med godkända betyg. En sådan garanti ger möjlighet för den som så önskar att studera vidare på högskolenivå. föreslår dessutom att en motsvarande garanti bör införas för vuxna som tillhör målgruppen för särvux. slås bestå i en skyldighet för kommunen att erbjuda den sökande en ut- bildningsplats efter ansökan. För att studerande ska kunna utnyttja denna garanti och nå de upp- satta utbildningsmålen krävs att undervisningen utformas utifrån de studerandes förutsättningar och behov av särskilt stöd. För att ytterli- gare förstärka individens ställning föreslår att denna utökade skyldighet bör kompletteras med mer preciserade före- skrifter om utbildningshuvudmannens skyldigheter att erbjuda stödun- dervisning, studiehandledning, vägledning, validering samt skyldighet att upprätta individuella studieplaner. föreslår bl.a. att ansvaret för att erbjuda stödundervisning inom den kommunala utbildningen för vuxna bör för- stärkas så att den jämställs med de regler som gäller för gymnasiesko- lan. Förutom stödundervisning betonas även vikten av att ställa krav på utbildningshuvudmannen att erbjuda de studerande goda förutsättningar för lärande i vuxen ålder oavsett förutsättningar och behov. I kapitel 16 sammanfattas kommittén sin syn på hur infrastrukturen i vuxenutbildningen bör utvecklas. I detta ligger bl.a. tillgång till ett brett utbildningsutbud av god kvalitet, uppsökande aktiviteter, vägledning, möjlighet att erhålla särskilt stöd, samt att utbildningen tillåter flexibilitet som ger förutsättningar för ett lärande på egna villkor. Ett centralt tema är den grundläggande service och det stöd som anser bör finnas kopplat till respektive utbildningsanordnare och lokalt i varje kommun. En väl utvecklad infrastruktur innebär en hög tillgänglighet till vuxenutbildning vilket inte minst gynnar studerande med funktionshinder. För studerande med funktionshinder är det ofta särskilt viktigt att utbildningen genomförs i form av en genomtänkt utbildningsgång där man på förhand preciserar vilka mål man avser uppnå med utbildningen och vilka insatser som krävs dels av den studerande dels av utbild- ningsanordnaren och andra huvudmän. Den naturliga utgångspunkten för ett sådant arbete är den individuella studieplanen. För att stärka den studerandes ställning föreslår i kapitel 16 att regeringen bör slå fast kommunernas skyldighet att upprätta en fördju- pad individuell studieplan för studerande med funktionshinder som så önskar. Den gällande ansvarsfördelningen mellan staten och vuxenutbildningens huvudmän bör så långt det är möjligt gälla även för studerande med funktionshinder. Det innebär en ansvarsfördelning där utbildnings- huvudmännen ansvarar för att utbildningen bedrivs på ett sådant sätt att alla vuxna erbjuds utbildning av god kvalitet på lika villkor. Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utveck- lingsinsatser samt tar ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetensutveckling. utgångspunkt är att undantag från denna grundläggande ansvarsfördelning endast bör ske när det gäller insatser som relativt sett innebär kraftigt ökade kostnader för utbildningens genomförande. I kapitel 15 lämnar förslag på hur tillsynen, uppföljningen och utvärderingen inom vuxenutbildningen kan förbättras generellt. Dessa förslag kommer, om de genomförs, även att bidra till bättre förutsättningar för studerande med funktionshinder. En väl fungerande tillsyn, tillsammans med ett tydligt regelverk, är av sär- skilt värde för studerande med funktionshinder i de fall det uppstår konflikter med utbildningsanordnaren huruvida denne uppfyller sina skyldigheter att erbjuda den studerande stöd. Kommittén lämnar två större förslag som rör utvecklingsinsatser. I avsnitt 13.4.4 föreslås att vuxenutbildningens huvudmän bör få ta del råd och stöd från den statliga specialpedagogiska stödorganisationen som är under uppbyggnad. I kapitel 14 föreslås en statlig satsning på utvecklandet av utbudet av webbaserade kurser inom den kommunala utbildningen för vuxna. Datorbaserad distansutbildning innebär i sig att hinder som uppkommer som en följd av dåligt anpassad fysisk miljö eller fixerade tider kan elimineras. Inom ramen för den föreslagna satsningen ligger dessutom en stor satsning på att tillgängliggöra de kurser som utvecklas för studerande med funktions- hinder. I kapitel 14 redovisar kommittén sin syn på hur grundutbildning och fort- och vidareutbildningen av lärare bör ske. Frågan om i vilken ut- sträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till är en än så länge obesvarad fråga. föreslår som en följd av detta att regeringen bör ge respektive ett uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning i speci- alpedagogiska frågor av yrkesverksamma lärare inom respektive ut- bildningsform. Utbildningstolkning för döva och vissa studerande med hörselskador tillhör den kategori av stöd som utbildningsanordnaren normalt bör svara för. Det faktum att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk är så pass omfattande och att många utbildningsanordnare är små innebär dock att ansett det motiverat att staten tar ett ansvar för att finansiera tolkkostnaderna. I avsnitt 13.4.5 föreslås därför att staten bör ansvara för att finansiera tolkkostnaderna för studerande i behov av utbildningstolk inom samtliga vuxenutbildningsformer. Stöd vid sidan av utbildningen För att kunna delta i vuxenutbildning krävs att livssituationen vid sidan av själva studerandet fungerar väl. Den studerande måste ha ekono- miska förutsättningar att klara sitt uppehälle under studierna liksom den som är sjuk eller skadad behöver få vård eller rehabilitering då studierna bedrivs. anser att den gällande ansvarsfördelningen mellan landsting, kommun och stat bör gälla oavsett om någon deltar i studier eller ej.