sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — De offentliga beställarnas samlade köparmakt är stor. 1997 upphandlade de tillsammans av byggsektorns samlade materialvärde. (se Kapitel 4). Inom denna grupp kan särskild vikt kan läggas vid offentliga beställare inom landsting och kommuner. Detta av fyra skäl: ·Byggsektorn verkar alltid på en lokal marknad och bygger upp lokala kulturer av praxis. Det är därför på den lokala nivån som förändringar kan och måste slå igenom. ·Offentliga beställares upphandling ger underlag för den lokalt präglade debatten genom att beslut förankras politiskt. Denna debatt kan förändra samtliga aktörers inställning och agerande, inte minst beställaren själv. Särskilt kommer krav att ställas på kompetens hos beställarens ombud att tydligt redovisa projektens konsekvenser i tidiga skeden. 30 Sammanfattning och förslag ·Offentliga beställares upphandling lyder under offentlighets- principen, vilket medför att rutiner, utvärderingar och ny-tänkande blir tillgängliga och kan användas av samtliga intres-serade aktörer. ·Offentliga beställare kan genom ägardirektiv förmås att agera samfällt och detta även över regiongränserna. Den offentliga sektorn bör introducera innovativa upphandlingsformer av byggtjänster för att förändra byggsektorns sätt att fungera som helhet. I Byggkostnadsdelegationens rapport om Partnerskap visas nya metoder att utveckla upphandlings- och byggprocess. Rekommendationer till offentliga beställare: ·Pröva partnerskap med en konstellation av aktörer ·Pröva processmodeller där design, produktion och förvaltning integreras. ·Pröva samarbetsprojekt med privata konsultföretag som arbetar med avancerad upphandling för kunders räkning inom olika branscher och därmed sprider upphandlingmetoder mellan branscherna. Starkt kommande inriktningar för detta är Internet- handel. ·Pröva samarbetsprojekt med köpare på andra offentliga nivåer och med privata köpare/byggherrar för att öka köparmakten vid varje upphandlingstillfälle och sprida upphandlingsmetoder inom köpargrupperna. ·Pröva att samla och offentliggöra kriterier som använts vid offentliga upphandlingar. Dessa visar leverantörerna vad de ska eftersträva att utveckla En starkare övergång till industriellt byggande är gynnsam för god kvalitet och låga kostnader, då detta ökar möjligheten att bättre styra processerna inom värdekedjan och kontrollera resultaten. En övergång till industriellt byggande bör därför även förstås som en övergång till mer rationellt samordnade processer, inte som en övergång till ny byggteknik, även om detta kan vara konsekvenser eller förutsättningar. Ett ökat inslag av industriellt byggande skärper alla medverkande aktörers effektivitet. Samordning, planering och styrmedel tvingas öka kraftigt. Det industriella byggandet driver alltså fram mer rationella arbetsprocesser bland andra aktörer i värdekedjan långt från fabrikerna. Sammanfattning och förslag 31 Integrering av design, produktion och förvaltning blir en självklarhet för att hantera riskerna på byggplatsen och riskerna i den färdiga byggnaden. Detta kräver nytänkande hos samtliga aktörer i byggsektorn, som därför bör öka flödet av innovationer inifrån de egna företagen. Rekommendation till byggsektorns företag: ·Forma en innovationsstruktur med rutiner och ansvar i företagen. Innovationer avser arbetsredskap, tekniska lösningar, uppläggning av arbete med ökad makt och ansvar genom decentralisering av beslut, andra karriärvägar som öppnas i innovationsstrukturen mm. Utse en innovationsansvarig i varje företag. Detta kan ingå i företagens kvalitetssystem för ständiga förbättringar. Ur byggteknisk synpunkt stannar den industriella inriktningen dock oftast av vid utveckling av stommen. Installationsdelen har inte ingått i utvecklingen i de projekt följt. Ur produktionssynpunkt blir därmed både kostnader och kvalitet svåra att kontrollera genom den konflikt som uppstår mellan prefabindustrin för stommen och installationshantverket på byggplatsen. Ur förvaltningssynpunkt ökar risken för att stomme och installa- tioner inte samverkar utan motverkar varandra. Det ligger därför i både fastighetsägarnas och leverantörernas intresse att driva fram bättre lösningar på dessa frågor. Rekommendation till köpare: ·Pröva köparsamverkan mellan byggherrar och stora entreprenadföretag inom särskilt angelägna utvecklingsområden. Dessa kan avse ökad övergång till industriellt byggande av byggdelar som kräver en annan tvärfacklig sammansättning av leverantörerna och inleds först om en stor marknad blir synlig. Nya aktörer och aktörsroller Köparnas nya agerande att kräva kvalitet och pris uppmuntrar leveran- törerna att skapa varumärken. Leverantörerna av varor och tjänster bör även själva inleda denna trend genom att redovisa de olika kvaliteter de kan 32 Sammanfattning och förslag lämna och till vilket pris som en service till sina kunder och som garanti vid köp. Varumärken är särskilt lämpliga för nya nätverk av leverantörer med industriell produktion för att påvisa fördelarna med deras produkter. Innovativa produkter och tjänster får därmed lättare att nå kunderna på marknaden. Rekommendationer till leverantörer: ·Leverantörer kan kombinera sig över skrågränserna och erbjuda mer sammansatta produkter i fasta nätverk eller kedjor, regionalt och nationellt. ·Leverantörer måste marknadsföra sig bättre genom varumärken och utnyttja egna och andras media effektivare. Detta kan innebära att starta egna media i form av tidningar eller hemsidor, utveckla fast utställningsverksamhet och använda Bomässor som plattformar för marknadskontakt. ·Leverantörer måste finna bättre vägar att få slutomdömen från alla köpare för att kunna utvecklas och nå fler möjliga kunder. Genom att använda sig av befintlig industriell produktionskompetens från fel bransch kan nya byggprodukter prövas och utvecklas tämligen snabbt. blir kostnaderna för investeringar i maskinpark och lokaler nära noll. Produkterna når därmed marknaden snabbt. Avancerad industri inom andra branscher har i vissa fall tillverkande leverantörer, som kan övergå till att helt eller delvis även producera material för byggsektorn. Övergången är förvånansvärt enkel och naturlig. En teknikupphandling är särskilt viktig, där leverantörer av material och design i vissa värdekedjor hamnat i en återvändsgränd och inte kan hitta ut på egen hand, som marknaden behöver speciella nya produkter eller processer. En teknikupphandling från köparnas sida kan bryta detta status quo och utveckla dessa gamla värdekedjor eller bidra till att helt nya uppstår. Inom byggsektorn finns många akuta områden där sådana återvändsgränder har uppstått. Det drabbar byggsektorns kunder med Sammanfattning och förslag 33 dålig kvalitet och höga priser. Det vore naturligt om köparna gjorde gemensam sak och samlades i teknikupphandlingar för att driva fram bättre lösningar. Ett särskilt angeläget och eftersatt område är ombyggnads- processen. Inom detta potentiellt stora marknadsområde råkar även byggsektorn fungera mest ineffektivt. (Se Kapitel 4). Teknikupp- handlingar kan avdramatiseras och göras enklare för att kunna rikta sig till två huvudgrupper av småföretag. Detta syftar både på småföretag som byggherrar/ fastighetsägare och småföretag som leverantörer av varor och tjänster. Fastighetsägarna bör samlas för att lösa gemensamma problem kring process och/eller byggteknik genom att prova teknikupphandlingar. Rekommendationer till fastighetsägare : · Följande teknikupphandlingar är särskilt viktiga: 1)effektiv ombyggnadsprocess för stambyten. Inriktningen bör vara på resurshushållning, kretslopp och låga förvaltningskostnader genom utbytbarhet och vattenskadesäkring. Detta ger lägre boende- och förvaltningskostnader. 2)effektiv ombyggnadsprocess med avseende särskilt på miljon- programområden. Den rationella uppbyggnaden av hus och lägen- heter ger stora möjligheter till lika rationella ombyggnadsmodeller om leverantörerna av varor och tjänster kan omgruppera sig, samverka och utveckla sina värdekedjor för större kundnytta. Detta skulle sänka boendekostnaderna efter ombyggnad. Inriktningarna kan eller bör kombineras. Med tanke på frågans vikt ur resurshushållningssynpunkt bör staten finansiera minst hälften av kostnaderna för teknikupphandlingarna och fastighetsägarna åter- stoden. Ombyggnadsprocesserna ska därefter följas och utvärderas i verkligheten av samtliga aktörer inklusive förslagsställarna i samarbete och med tekniska högskolor. Ett inslag bör vara managementinriktning, för att kunskaper kring styrmedel och processer från övrig industri ska flöda in i byggsektorn. Övriga inslag bör vara att befintliga värden i bostadsbeståndet hanteras med varsamhet och att de boende som slutkunder ges plats i processen. Denna samverkan med befintliga kunder ger också stora möjligheter att utarbeta nya modeller för hur byggsektorns allmänna anpassning till slutkundens krav på kostnad och kvalitet kan fungera. 34 Sammanfattning och förslag Byggsektorns anpassning till sina kunder innebär att bostäderna fungerar väl. En särskilt utsatt kundgrupp i det fallet är studenter, som på ska kunna arbeta enskilt och i grupp, sova och äta under två till tre års tid. Med dagens satsningar på utbildning runtom i landet och de ökade behoven av studentbostäder kring gamla och nya högskoleorter, får detta ses som särskilt viktigt för fastighetsägare att lösa med hjälp av främst arkitektkåren och byggsektorns producenter. Rekommendation till fastighetsägare: ·Genomför en teknikupphandling av bostadslösningar för studenter. Upphandlingen bör grundas på en integrering av aktörer som representerar design, produktion och förvaltning för att byggbara och ekonomiskt rimliga lösningar ska åstadkommas. Vägar mot en ökad dynamik i byggsektorn Byggsektorn har verkat under ett svagt omvandlingstryck. Det svaga omvandlingstrycket mot företagen har försvagat incitamenten hos företagsledningarna att införa konkurrens-strategier där produkt- och organisationsinnovationer är viktiga inslag. Den viktigaste orsaken till det svaga omvandlingstrycket mot företagen är att samtliga aktörer i byggsektorn, inklusive slutkonsu- menterna, i sin roll som köpare har haft en svag ställning gentemot säljarna. Det beror på att köparna i de olika leden i värdekedjan haft höga kostnader för skaffa sig information och kunskap om olika leverantörers produkter och tjänster (transaktionskostnader). Höga transaktionskostnader gör att det krävs stora prissänkningar eller kvalitetshöjningar på produkterna för att det ska vara lönsamt för en köpare att byta säljare. Följden har blivit att säljarna har haft svaga incitament att åstadkomma sänkta produktions- och disitributions- kostnader. Detta på grund av att osäkerheten har varit stor om de sänkta kostnaderna räcker för att attrahera tillräckligt många nya köpare. Innovationsprocessen har därmed blivit särskilt riskfylld i byggsektorn. Sänkta transaktionskostnader för köparna i byggsektorns alla led, inklusive slutkonsumenterna, kommer att leda till att köparna lättare kan spela ut företagen mot varandra. Därmed ökar incitamenten för Sammanfattning och förslag 35 företagsledningarna att införa dynamiska konkurrensstrategier. Den ökade betydelsen av Internethandeln kommer att sänka transaktions- kostnaderna för köparna. Att datorutbredningen och datormognaden i är hög i kommer att förstärka betydelsen av Internethandeln. Staten har flera möjligheter att stimulera utvecklingen mot en dynamisk konkurrens i byggsektorn. Viktiga medel är att utnyttja rollen som stor köpare, ägare av byggrelaterade företag, som ansvarig för den statliga innovationspolitiken samt som konkurrensbefrämjare. När det gäller konkurrensbefrämjande åtgärder, åtgärder som rör ändrade eller förstärkta roller hos olika köpare och beställare i bygg- sektorn och möjligheterna till teknikutveckling i byggsektorn så har dessa diskuterats redan. Vad som återstår att diskutera är vad som kan skapa ett innovations- klimat och vilka förutsättningar som behövs för en ökad innovations- benägenhet i byggsektorn. Innovationspolitiken är viktig för att stimulera en dynamisk konkurrens i byggsektorn. Skapa en innovationspolitik! Innovationer är en av de viktigaste drivkrafterna bakom dynamisk konkurrens och ekonomisk tillväxt. För byggsektorn är innovationer särskilt viktiga för att byggandet ska effektiviseras. Det är därför viktigt att staten skapar ett innovationsklimat genom en innovationspolitik som kan stödja byggsektorns egna strävanden. En innovationspolitik bör profilera vikten av innovationer inom byggsektorn både nationellt och inom EU. Viktiga aktörer i det nationella och regionala innovationssystemet är företag, kunder, högskolor, forskningsinstitut och staten i rollen som delfinansiärer av vissa processer som drivs i innovationssystemen. Små innovatörer kan missgynnas av statliga myndigheter finansieringskrav. Befintliga aktörer i byggssektorn vägrar ofta ingå i samfinansiering och samarbete med små innovatörer. Därmed får de nya innovatörerna inte utvecklingsstöd av staten heller, varför innovationen aldrig prövas. Ett annat hinder är att bedömningen av dessa små innovatörers idéer oftast görs av sakkunniga som inte är objektiva utan representerar de befintliga företagen. Små innovatörer skulle gynnas av att behandlas på en nationell nivå och inte på en lokal nivå, där det kan finnas ett motstånd från befintliga aktörer mot innovationer. Kopplingen mellan byggsektorn och innovationssystemet är svagt utvecklat. Det gäller framförallt kopplingen mellan de små företagen, de 36 Sammanfattning och förslag aktörer som köper deras produkter samt högskolor och forskningsinstitut. Staten kan stimulera en närmare koppling mellan byggsektorn och det nationella och regionala innovationssystemet på flera olika sätt. ·Initiera ett långsiktigt program för en innovationspolitik för byggsektorn på samma sätt som driver innovationsstödjande program för andra industrisektorer. Programmet bör kännetecknas av att det ska stödja lärprocesser mellan olika aktörer i byggsektorn och i det nationella och regionala innovationssystemet. Kontakter mellan köpare, säljare och forskare ska stimuleras. Finansieringen av insatserna ska delas mellan staten och de medverkande företagen. De erfaren- heter som nås i lärprocesserna ska spridas till andra företag i byggsektorn. ·Ge uppdrag till Industriella Utvecklingscentra (IUC) att i samarbete med tekniska högskolor, innovatörer och företag utveckla nya byggsystem och produktionsprocesser. Stimulera forskning och utveckling Forskning och utveckling är ett eftersatt område i byggsektorn i jämförelse med annan insustri. Staten har en roll att stimulera satsningar på forskning i byggsektorn. ·Ge i uppdrag att i samarbete med övriga offentliga och privata forskningsorgan inom byggsektorn finna gemensamma vägar att föra ut och tillämpa forskningsresultat. ·Verka för att ett tvärfackligt forskningsprogram kring integrering av design, produktion, konkurrens och förvaltning utvecklas i samverkan mellan byggsektorn, universitet och högskolor. ·Stimulera användningen av IT som verktyg. Exempel är att utveckla 3D-IT som verktyg för att utveckla modellbyggandet i dator och förbättra samordningen och öka förståelsen mellan olika aktörer i byggprocessen. Detta skulle minska antal byggfel och därmed kostnader men ökar kvalitén i byggandet. Sammanfattning och förslag 37 Statliga satsningar på utbildning och kompetens Innovationer innebär att nya krav ställs på företagets organisation av sin produktion. Den accelererande takten i den tekniska utvecklingen kräver en snabb förnyelse av utbildningen och högre grad av integ- rering med näringslivet. Större krav ställs på kommunikationen mellan enheter på företaget liksom personalens förmåga att förmedla information, att förstå kundönskemål samt optimalt utnyttja tillgänglig teknik. Utbildning och kompetens är därför centralt för en företagsstrategi för ökad konkurrenskraft ·Delegationen anser att förslag att bättre integrera utbildningen av civilingenjörer, lantmätare och arkitekter vid de tekniska högskolorna är viktigt. En kompletterande inriktning mot byggherrens roll bör införas på högskolorna. Utbildningen och forskningen bör utvecklas i riktning mot ett större inslag av ekonomi. ·Lärarkompetens är viktigt vid utbildning av studenter vid universitet och högskolor. Inrätta fler tillfälliga professurer för yrkesverksamma vid högskolorna. Stimulera innovationer i rollen som köpare Staten kan stimulera innovationer och dynamisk konkurrens genom sin roll som köpare inom byggsektorn. Detta kan avse medveten upphandling av innovativa lösningar kring processer och produkter och göras i innovativa samarbetsformer typ partnering eller samfinansiering med privata företag. Upphandlingen bör grundas på att nå innovativa svar på problem som identifierats som särskilt konserverande. Ett sådant exempel är att upphandla små företag bland entreprenörer, installationsentreprenörer och materialtillverkare och integrera deras kunskap tidigt i projekten, samt att följa och dokumentera detta med forskare. Teknikmässor eller Bomässor bör ha starka inslag av innovationer där köpare kan se demonstrationsexempel och föra en dialog med byggsektorns aktörer. 38 Sammanfattning och förslag ·Använd offentlig upphandling innovativt. Upphandlingarnas metoder och resultat ska spridas. Ett exempel på innovativa metoder är teknikupphandlingar. ·Teknikupphandlingar i innovativt syfte kan med fördel tillämpas vid Bomässor. Om statliga medel används vid bomässor skall det ställas krav på teknikupphandling av flerfamiljshus som syftar till goda bostäder till låga kostnader. Varför en byggkostnadsdelelagtion? 1 Varför en byggkostnadsdelegation? 1.1Byggsektorns roll i samhället Byggsektorn är på ett eller annat sätt närvarande i det mesta vi företar oss i det vardagliga livet. Det är byggsektorn som ser till att vi har bostäder, arbetsplatser, skolor, vägar, broar, el, vatten och avlopp. Vilka aktiviteter vi människor än tar oss för så inbegriper dessa direkt eller indirekt tjänster eller produkter som byggsektorn har levererat. En stor del av befolkningen ar arbetstagare i företag som direkt eller indirekt har anknytning till byggsektorn. Byggverksamhet utförs av olika producentkategorier, främst byggnadsföretag, bygghantverksföretag samt statligt och kommunalt byggande i egen regi. Det totala antalet sysselsatta i byggindustrin var 225 1998, av dessa är egna företagare. Om man dessutom räknar in arkitekter, konsulter, transportföretag och anställda i bygghandeln blir antalet ännu större. Vare sig vi vill det eller inte så påverkas vi av hur byggsektorn fungerar. Som hyresgäster, småhusägare eller medlemmar i bostads- rättsföreningar märker vi av byggsektorn, bland annat genom våra boendekostnader. Vi använder av våra inkomster till boende. Kostnaderna för att bygga märks också genom den skatt vi betalar för att finansiera vägar, broar, kommunala bostäder, kyrkor, skolor och andra nyttigheter. Byggsektorn är alltså inte bara byggföretagen och dem som är an- ställda i dessa. Utan byggsektorn har en central roll i samhället som på ett eller annat sätt angår oss alla. Byggproduktionens andel av BNP, det vill säga summan av byggnadsinvesteringar och underhållskostnader, har legat mellan . Efter nedgången i byggandet låg byggandets andel av BNP på . Drygt hälften av samhällets totala bruttoinvesteringar utgörs av investeringar i byggnader och anläggningar. Den totala byggverksamheten, det vill 1 SNI 45 i Nationalräkenskaperna, SCB 40 Varför en byggkostnadsdelelagtion? summan av byggnadsinvesteringar och kostnader för underhåll av byggnader och anläggningar, uppgick till 195 miljarder kronor.2 Byggsektorn har inte bara en central roll i samhället, den har dess- utom en speciell roll. För det första är den i hög grad en inhemsk industri som i liten utsträckning är konkurrensutsatt. För det andra är den mycket konjunkturkänslig. En nedgång i ekonomin märks starkt i byggsektorn. När till exempel realinkomsterna minskar minskar också efterfrågan på byggtjänster. Minskade realinkomster och höga räntor minskar efterfrågan på bostäder och fastigheter. En sådan spiral kan få spridningseffekter i den övriga ekonomin och till och med utlösa finan- siella kriser i banker och fastighetsbolag. När inkomsterna istället ökar tenderar byggsektorn att snabbt bli överhettad. Man kan säga att byggsektorn har en tendens att fungera som ett ankare i lågkonjunkturer och som ett lok i högkonjunkturer. En illa fungerande byggmarknad med höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. 1.2Vad är byggsektorn? Till byggsektorn räknas i vid mening alla som bidrar till att ett bygg- nadsverk uppförs. Dessa kan vara företag som bedriver fastighets- förvaltning, byggnadsverksamhet, bygghantverksföretag, byggmateri- alindustri, byggvaruhandel, grossister, arkitekter och konsulter. Dit kan också räknas distributions- och transportföretag, kommuner, banker och försäkringsbolag. Inte minst spelar slutkunden eller konsumenten en viktig roll i byggprocessen. Byggsektorn kan delas in i en mängd olika marknader med sins- emellan mycket olika karaktäristiska. Marknaderna för byggtjänster och byggmaterial är bara några av de delar som tillsammans bildar det system som utgör byggsektorn. Byggprocessen omfattar förutom själva byggnationen, planering av bebyggelsen, finansiering, projektering samt förmedling och förvaltning av bostäder. Ett grus till hus-perspektiv, enligt figur 1.1, kan dela in byggsektorns värdekedja i olika led som i större eller mindre utsträckning påverkar bygg- och boendekostnaderna. 2 Nationalräkenskaperna, SCB Varför en byggkostnadsdelelagtion? Figur 1.1: Byggsektorns värdekedja En byggherre upphandlar de arbeten och material som är nödvändiga för att genomföra ett bygge. sker projektering och byggande i egen regi och ibland via konsulters projektledning eller genom byggentreprenörer. Samspelet mellan de olika aktörerna i värdekedjan och samspelet mellan byggherren och slutkonsumenten styrs av olika entreprenadformer, anbudsformer och prissättningsmetoder och be- stämmer den slutliga produktionskostnaden. Byggsektorn är en hemmamarknadsbetonad verksamhet som styrs av nationella regler, normer och standarder. Bygg och bostadssek- torerna har traditionellt varit föremål för en mängd offentliga ingrepp. Dålig konkurrens, bristande effektivitet och höga byggkostnader är ett återkommande tema i den statliga utredningsverksamheten. Som en konsekvens av dessa har därför förändringar skett i form av omregleringar. Nya spelregler skapades. De nya spelregler som stat och myndigheter införde under början av 90- talet råkade sammanfalla med en konjunkturnedgång med avmattning på fastighetsmarknaden. Spelreglerna var exempelvis minskade och förenklade byggregler och byggherrens uttryckliga ansvar för byggnaders tekniska egenskaper fastslagen i (PBL), samt skärpta konkurrensregler. För bostadsbyggandet lades minskade subventioner till. Kombinationen av förändrade spelregler och konjunkturnedgången minskade bostadsbyggandet, men öppnade också vägar för ett systemskifte i byggsektorn. De nya spelreglerna blottlade grundläggande problem i byggprocessen som gäller oavsett typen av byggande. Förutsättning- arna för en omvandling i byggsektorn finns numera. Det förutsätter att spelreglerna behålls så att den långsamma och traditionstyngda byggsektorn ges tid att ställa om och inte uppmuntras att återgå till gamla vanor. De underliggande problemen i byggprocessen är fragmenteringen av aktörerna i värdekedjan och därmed fragmenteringen av byggprocessen som sådan. Det hindrar hela kedjan och processen från att samverka för leverera rätt produkt till rätt pris. Många lösningar på olika delproblem har utvecklats och blivit rutiner i många företag. Men lösningarna berör endast smärre delar av aktörernas enskilda bidrag i byggprocessen. De enskilda lösningarna kan inte förändra hela 42 Varför en byggkostnadsdelelagtion?