sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Den andra åtgärden tar fasta på den del av de fasta införande- tilläggen som i huvudsak går till kommuner och landsting i utsatta regioner. Förslaget är att dessa kommuner och landsting i fort- sättningen får ersättning genom det regionalpolitiska statsbidrag som tidigare omnämnts. Hur detta praktiskt kan ske behandlas vidare i avsnittet nedan. 8.4Ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag Som framgått i föregående avsnitt föreslår expertgruppen att ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag inrättas. Det nya statsbidraget utgår som kompensation för några av de förändringar gruppen föreslagit. För det första ersätter statsbidraget tilläggen för de modeller i kostnadsutjämningen som utgår ur systemet. I expertgruppens för- slag och beräkningar kompenseras berörda kommuner och lands- ting med exakt samma belopp som de tidigare erhållit inom ramen för kostnadsutjämningen. För det andra utgår statsbidraget som en ersättning för de avskaffade fasta införandetilläggen. Expertgruppen har ansett att om man omvandlar de fasta införandetilläggen till statsbidrag kan det finnas anledning att minska beloppet något, vilket ju skulle skett om man haft för det nuvarande utjämningssystemet. Enligt de nuvarande införandereglerna mins- kas de rörliga införandetilläggen för kommunerna med per invånare och år. För landstingen är motsvarande minskning per invånare och år. Expertgruppen har valt att vid beräk- ningarna av effekterna av gruppens förslag reducera ersättnings- beloppet med per invånare för berörda kommuner och med per invånare för de berörda landstingen. sänkning gör också att antalet bidragsmottagare blir mindre och att bidraget mer uttalat kommer att avse ekonomiskt utsatta kommuner och landsting. Det bör betonas att det inte finns några tekniska hinder att exempelvis välja en lägre reduktion eller ingen reduktion alls. Kon- sekvensen blir dock ökade kostnader för det regionalpolitiska stödet och att gruppen bidragsmottagare ökar. Över huvud taget gäller att det inte finns något som säger att man vid framtida beslut om det regionalpolitiska statsbidraget behöver låta sig styras av det nuvarande utfallet. Genom att det nya statsbidraget är en del av det inomkommunala ut- jämningssystemet ökar möjligheterna att denna väg ge behövligt stöd till särskilt utsatta kommuner och landsting utan att det sker på andra kommuners eller landstings bekostnad. Stödet blir därmed en form av indirekt utjämning, på sätt som närmare beskrivits i avsnitt 7.2. En annan viktig effekt av att detta stöd läggs utanför utjämnings- systemet är att utjämningssystemet därigenom blir mindre politiskt kontroversiellt och mer trovärdigt. Eftersom vi föreslagit en sänkning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen utgår inget regionalpolitiskt bidrag till de sju kommuner med fasta införandetillägg som gynnas mest klart av denna åtgärd. Det gäller , , , , , och . Samma sak gäller för . De föreslagna åtgärderna kan i huvudsak bekostas genom bort- tagandet av de fasta införandetilläggen. De merkostnader som uppkommer betalas genom en sänkning av de generella statsbi- dragen. I nästa avsnitt redovisas kostnaderna och finansieringen av expertgruppens förslag mer i detalj. 8.5Effekter av expertgruppens förslag Expertgruppens förslag innebär förändringar i kostnadsutjäm- ningen, de fasta införandetilläggen, inkomstutjämningen och i statsbidragssystemen för både kommuner och landsting. Dess- utom föreslås tillskapandet av ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag. I detta avsnitt beskrivs de ekonomiska förändringarna som sker för kommunerna och landstingen i de olika delarna. Avsnittet avslutas med en beskrivning av förslagens samlade effekter. Några av de förändringar expertgruppen föreslår verkar åt motsatta håll. Därför blir den totala nettoförändringen av bidragen för de flesta kommuner och landsting mindre än effekterna i de enskilda delarna. De delar av förändringarna som inte är själv- finansierande bekostas genom en sänkning av de generella stats- bidragen. Expertgruppens förslag utgår från en situation när de rörliga införandetilläggen/-avgifterna inte längre finns kvar, dvs. den situa- tion som enligt de nuvarande införandereglerna kommer att gälla . Eftersom man inte kan känna till vilket ut- fall som statsbidrags- och utjämningssystemet kommer att ge görs beräkningarna av effekterna på de senast tillgängliga upp- gifterna, vilket är utfallet för . De rörliga införandetilläggen och avdragen har dock exkluderats. De ekonomiska effekterna av förslagen redovisas i kronor per invånare. Expertgruppens förslag till ett förenklat statsbidrags- och utjäm- ningssystem innebär en rad förändringar jämfört med det nuvarande systemet. De största förändringarna görs i systemet för kostnadsutjämning. Trots detta blir de ekonomiska förändringarna i kommunernas och landstingens bidrag och avgifter i denna del av utjämningssystemet relativt små. Orsaken är att exempelvis upp- delningen av kostnadsutjämningen i en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor inte påverkar kostnadsutfallet på något sätt. Detta beror på att förändringen helt utgår från nu- varande omfördelning. Utfallet av kostnadsutjämningen påverkas dock av förslaget att vissa delar av kostnadsutjämningen förs ut ur systemet. För de kommuner eller landsting som får ett bidrag för t.ex. kallortstillägg, administration och befolkningsminskning minskar strukturkostnaden, vilket för dessa leder till ett minskat bidrag eller en ökad avgift inom kostnadsutjämningssystemet som helhet. Totalt rör det sig om 97 kommuner och sex landsting som får bidrag för här aktuella kostnadsposter. Som framgått i före- gående avsnitt föreslås dessa i stället få motsvarande stöd i form av ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag. En närmare beskrivning av det regionalpolitiska statsbidraget görs längre fram i detta avsnitt. För de övriga kommunerna och landstingen innebär föränd- ringen att de slipper att betala avgifter för de kostnadsposter som inte längre finns kvar i kostnadsutjämningen. Avgiftsminskningen uppgår för kommunerna till per invånare. För 15 av de berörda landstingen minskar avgiften med per invånare och för blir minsk- ningen per invånare. I kommunernas kostnadsutjämning omfördelades totalt . Med den föreslagna kostnadsutjämningen skulle omfördelningen minska till beräknat på uppgifter . Åldersfaktorn kommer att omfördela mellan kommunerna. Den sociala faktorn kom- mer att omfördela 5,7 och den geografiska faktorn . I landstingens kostnadsutjämning omfördelades totalt 1,1 mil- jarder kronor . Den nya omfördelningen enligt expert- gruppens förslag blir . Även utfallet i landstingens kostnadsutjämning delas in i en social och en geografisk faktor. Dessa delar kommer att omfördela 0,9 respektive beräknat på data . De nuvarande fasta införandetilläggen avskaffas i expertgruppens förslag. är det 49 kommuner och fem landsting som får sådana tillägg. Totalt uppgår dessa fasta tillägg till vardera till kommunerna respektive landstingen. Att avskaffa de fasta införandetilläggen lämnar ett ekonomiskt utrymme för att sänka kompensationsgraden i inkomstutjämningen för avgiftsbetalande kommuner och landsting (se nedan). Dess- utom kompenseras ett antal kommuner och landsting för förlusten av fasta införandetillägg genom det nya regionalpolitiska stats- bidraget. Sju kommuner samt får dock inte del av denna ersättning. De sju kommunerna är , , , , , och . Den enda förändringen i inkomstutjämningen enligt expertgrup- pens förslag är en sänkning av kompensationsgraden från för de kommuner och landsting som har en skattekraft över genomsnittet, dvs. för de som betalar en avgift. tagande kommuner och landsting påverkas inte alls av förändring- en. Sänkningen kostar i kommunsystemet och i landstingssystemet, beräknat på underlag för . var det 57 kommuner och ett landsting som betalade inkomstutjämningsavgifter. Genom den föreslagna förändringen minskas deras avgifter . För , som är den kommun som betalar högst avgift, betyder det en minskning av inkomstutjämningsavgiften på per invånare beräk- nat på data för . För sådana avgiftsbetalande kommuner vars skattekraft ökar mer än genomsnittskommunens, kommer avgiftsminskningen att bli allt större . I fall betyder det att den årliga minskningen kommer att motsvara det som kommunen förlorar genom det avskaffade fasta införandetillägg på per invånare (se nedan). Det regionalpolitiska statsbidraget kan sägas bestå av två delar. Den ena delen är ersättningen för de modeller i kostnadsutjämningen som utgår ur systemet. Den andra delen är ersättningen för de avskaffade fasta införandetilläggen. Totalt 97 kommuner och sex landsting får bidrag på grund av förändringarna i kostnadsutjämningen. Ersättning för avskaffade fasta införandetillägg får 35 kommuner och fyra landsting. Efter- som dessa grupper i stor utsträckning överlappar varandra blir det dock sammanlagt inte fler än 106 kommuner och 7 landsting som kommer i fråga för det regionalpolitiska statsbidraget. De ersättningar i kostnadsutjämningen som enligt förslaget i stället utgår som ett statligt bidrag kostar på kommunsidan och när det gäller landstingen. Kostnaden för den del av det regionalpolitiska bidraget som ersätter de uteblivna fasta införandetilläggen är för kommunerna och för landstingen beräknat på uppgifter för . Nivåjustering av det generella statsbidraget I det nuvarande utjämningssystemet görs en s.k. nivåjustering (sänkning) av det generella invånarrelaterade statsbidraget för att bekosta införandereglerna. Denna nivåjustering ändras för att finansiera delar av ovan nämnda förändringar. Nivåjusteringen för utgör, om rörliga införandetillägg undantas, ett avdrag på per invånare för kommunerna och per invånare för landstingen. Dessa belopp är samma för alla kom- muner respektive landsting. För att täcka kostnaderna för expertgruppens förslag krävs en nivåjustering på 438 respektive per invånare för kom- munerna och landstingen beräknat på uppgifter för . Detta innebär alltså att det generella statsbidraget för kommuner behöver minskas med per invånare. För landstingen däremot ökar statsbidraget med per invånare. Som upplysning kan nämnas att statsbidraget uppgick till per invånare och för landstingen till per invånare. Totala effekter av utredningens förslag I ovanstående avsnitt har beskrivits hur de olika delarna av expert- gruppens förslag påverkar kommunerna och landstingen. Här görs beskrivningen på totalnivå. Eftersom de föreslagna förändringarna delvis verkar i motsatta riktningar blir de totala effekterna be- gränsade. Stora delar av de föreslagna förändringarna i inkomst- och kostnadsutjämningen kan helt eller delvis finansieras genom att de fasta införandetilläggen avskaffas. För kommunerna finansieras förändringarna delvis också genom att de generella statsbidragen sänks. I nedanstående tabeller visas de statsfinansiella effekterna av förslagens olika delar. Statsfinansiella effekter i kommunsystemet, mdkr Sänkt kompensationsgrad i inkomst- -1,5 -2,4 Statsfinansiella effekter i landstingssystemet, mdkr Sänkt kompensationsgrad i inkomst- -0,6 -0,9 -0,1 Totala effekter för kommunerna Med de förändringar expertgruppen föreslår är det totalt 146 kom- muner som får ett förbättrat utfall, beräknat på underlag för och 143 kommuner som får ett försämrat utfall. Föränd- ringarna är dock inte särskilt stora. Ett stort antal kommuner, 135 stycken, får ett utfall i intervallet plus/minus per invånare. I diagrammet nedan visas hur kommunerna fördelar sig med avseende på skillnad i utfall jämfört med dagens utjämnings- system. Bäst utfall jämfört med nuvarande regler får de kommuner som får förbättringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen och som i utgångsläget inte hade något fast införandetillägg. Hit hör flera av storstädernas kranskommuner. Mest av alla tjänar kommun, per invånare. Effekter av expertgruppens förslag jämfört med dagens system De två kommuner som får sämst utfall jämfört med nuvarande regler är och , 1 938 respektive per invånare. De tjänar visserligen på den sänkta kompensationsgraden, men förlorar sina fasta införandetillägg utan att få något regionalpolitiskt bidrag. Efter dessa två hamnar en grupp kommuner som får ett för- sämrat utfall med per invånare. De består av den generella sänkningen av statsbidraget (per inv.) samt den sänkning med per invånare som blir nettoresultatet av avskaffade fasta införandetillägg och den nya statliga ersätt- ningen för dessa. Gemensamt för de sistnämnda kommunerna är att de i utgångsläget fick ett fast införandetillägg på mer än per invånare. Det bör påminnas att försämringen är högst marginell jämfört med alternativet att inte ge kompensation för de avskaffade fasta tilläggen, som skulle slagit mycket hårdare. Mer än en femtedel av kommunerna får som enda förändring en minskning av statsbidraget med per invånare. En redovisning av utfallet för samtliga kommuner och landsting lämnas i bilaga 3. Detta avsnitt visar effekterna av expertgruppens förslag i olika typer av kommuner. För detta ändamål används här en indelning av landets kommuner i s.k. förvärvsregioner (F-regioner). Förvärvsregionerna är tio ej geografiskt sammanhängande grup- per av s.k. lokala arbetsmarknader (LA1). Varje förvärvsregion kan betraktas som homogen med avseende på bl.a. utbildningsstruktur och arbetsmarknad hos de lokala arbetsmarknader som ingår i respektive region. De lokala arbetsmarknaderna är i sin tur drygt 100 till antalet. Indelningen av kommuner i LA syftar till att isolera områden inom vilka arbetsmarknaden fungerar relativt oberoende av omvärlden, vad avser arbetsmarknadens funktionssätt och befolkningens till- gång till arbeten. F-regionerna är: (30 kommuner), Göte- borgsregionen (16 kommuner), (18 kommuner), Regionala centra (111 kommuner), Norra glesbygden (12 kom- muner), Små till medelstora LA med flersidig näringsstruktur (53 kommuner), Storindustriorter (16 kommuner), Småindustriorter (11 kommuner), Landsbygdsdominerade orter (18 kommuner) samt Bruksorter (fyra kommuner). Effekterna av expertgruppens förslag fördelar sig relativt jämnt mellan förvärvsregionerna, beräknat på underlag för . De skillnader som kan urskiljas är att de flesta kommuner som får ett bättre utfall jämfört med dagens regler återfinns i storstadsregion- erna och i regionala centra. I de övriga förvärvsregionerna över- väger de kommuner som får ett försämrat utfall av expertgruppens förslag. Dessa effekter beror främst på den föreslagna förändringen av inkomstutjämningen och avskaffandet av de fasta införande- tilläggen. Det är främst kommuner i storstadsregionerna och i regionala centra som betalar inkomstutjämningsavgifter, och dessa avgifter blir nu överlag lägre . I de övriga F- regionerna finns många av de kommuner som har höga fasta införandetillägg. Avskaffandet av dessa tillägg kompenseras visserligen av de nya regionalpolitiska bidragen, men inte helt och hållet. 1 Indelning i LA görs av både SCB, och . Här används SCB:s definition som bygger på faktisk arbetspendling. En annan ofta använd kategorisering av kommunerna är indel- ningen i kommungrupper. En analys av fördelningseffekterna i kommungrupper ger ungefär samma bild som i fallet med F- regionerna. Skillnaderna i kronor och ören är inte anmärkningsvärda, men ser man till andelen kommuner med bättre respektive sämre utfall jämfört med dagens regler blir skillnaderna tydligare. Störst andel kommuner som får ett förbättrat utfall finns bland förorts- kommunerna. Störst andel kommuner som får ett försämrat utfall finns bland glesbygdskommunerna. Orsakerna till detta är desam- ma som med F-regionerna, dvs. förändringen i inkomstutjäm- ningen respektive avskaffandet av de fasta införandetilläggen. Fördelningseffekterna mellan kommuner i olika län ser ut på samma sätt. I Norrlandslänen dominerar kommuner som får ett försämrat utfall jämfört med nuvarande regler. I Göta- och Svealandslänen dominerar kommuner med ett förbättrat utfall jäm- fört med nuvarande regler. Totala effekter för landstingen Spridningen i utjämningssystemets utfall är mindre bland landstingen än bland kommunerna. Det beror främst på att landstingen är större och mer homogena än kommunerna. Detta är också en viktig anledning till att effekterna av expertgruppens förslag blir små för landstingen. Av de 21 landstingen (inklusive ) är det fem stycken som förlorar och 16 som vinner på expertgruppens förslag. De som förlorar är landstingen som har fasta införandetillägg. De som vinner gör detta i kraft av att de inte längre behöver betala avgifter för de delar av kostnadsutjämningen som föreslås utgå ur systemet samt på grund av höjningen av statsbidraget. Fördelningen framgår av nedanstående tabell. Tabell 8.4: Effekter av expertgruppens förlag jämfört med dagens system Utöver de effekter som beskrivits ovan ställer de generella kom- mittédirektiven krav på redovisning av förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, jämställdheten mel- lan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och personlig integritet. Expertgruppen gör bedömningen att de lämnade förslagen inte innebär några förändringar i dessa avseenden jämfört med nuläget. 9 Behovet av ytterligare utredning Expertgruppens förslag utgår från det befintliga utjämningssys- temet och har till syfte att göra systemet tydligare och enklare. Kostnadsutjämningen renodlas och sorteras om, de fasta införande- tilläggen avskaffas och inkomstutjämningen förändras. De enskilda beräkningsmodellerna i systemet för kostnadsutjämning har där- emot inte ändrats mer än marginellt. Förslagen och effekterna av dem presenterades i sin helhet i förra kapitlet. Några frågor återstår dock att behandla. För det första rör det sig om de beräkningsmetoder i kostnadsutjämningen som expertgruppen ifrågasatt men inte haft möjlighet att närmare utreda. För det andra rör det sig om tekniska detaljer i förslagens olika delar. Bland annat har gruppen tidigare endast på ett över- gripande plan berört vilka delar i den föreslagna kostnadsut- jämningen som bör räknas om respektive låsas för . I det följande förs ett resonemang kring hur det föreslagna utjämningssystemet skulle fungera i praktiken. Kapitlet utgår från kostnadsutjämningens nya indelning och sätter fokus på de frågor där expertgruppen ser ett behov av ytterligare, framför allt mer tekniskt inriktad, utredning. I den nya åldersfaktorn ingår de åldersberoende delarna i kommun- systemets nuvarande modeller för grundskola, gymnasieskola, barnomsorg och äldreomsorg. Åldersfaktorn omfördelar kostnad- erna för de berörda verksamheterna enbart efter ålder. Allt som inte har med ålder att göra har förts till den sociala faktorn och/eller den geografiska faktorn. När det gäller landstingssyste- met föreslås ingen åldersfaktor. Behovet av ytterligare utredning Beräkningarna när det gäller åldersfaktorn för grundskola och gymnasieskola är mycket enkla. De utgår från kärnan i de nuvaran- de modellerna för dessa verksamheter, nämligen andelen barn 7–respektive ungdomar 16–i varje kommun samt genom- snittskostnader per elev i grund- respektive gymnasieskolan. Åldersfaktorn för barnomsorg är inte heller särskilt komplicerad. Den består primärt av den nuvarande åldersersättningen. Här har dock expertgruppen, som tidigare nämnts, föreslagit ytterligare förenklingar i den bakomliggande beräkningsmodellen. Förenklingen består i en sammanslagning av åldersgrupperna 1–2 och 3–6 till en enda åldersgrupp. Skillnaden i utfall jämfört med den del av det nuvarande bidragsutfallet som beror på ålders- ersättningen är marginell. För tre av fyra kommuner är differensen plus/minus per invånare; i extrema fall plus fyra respek- tive minus . Expertgruppen har valt att i sitt förslag föra dessa differenser till den sociala faktorn. Den föreslagna för- enklingen leder således inte till någon skillnad i totalt utfall för kommunerna i här aktuellt avseende. Även i den bakomliggande beräkningsmodellen för äldreomsorg har förenklingar föreslagits. Förutom att tillägg och avdrag för institutionsboende samt hemtjänst i glesbygd förts till den geogra- fiska faktorn, har normkostnadsmatrisen förenklats. I ett första steg har de kommunspecifika normkostnaderna räk- nats om till vägda genomsnittskostnader för hela riket för de tolv grupper som används i beräkningsmodellen. Därefter har de tolv grupperna slagits samman så att hänsyn endast tas till ålders- fördelningen (65–, 75–samt ). Åldersfaktorn för äldreomsorg räknas därmed ut på motsvarande sätt som de tidigare nämnda verksamheterna; den utgår från antalet personer i de tre åldersgrupperna och den vägda genomsnitts- (norm-)kostnaden i riket för respektive åldersgrupp. För att ytterligare renodla åldersfaktorn föreslår expertgruppen att det enhetliga tillägget för färdtjänst (per invånare) avskaffas och att medlen för detta också fördelas efter ålders- struktur. På så sätt fördelas hela verksamhetskostnaden för äldre- omsorg enbart efter ålder. Skillnaden i utfall jämfört med före sam- manslagningen av grupper och kommunspecifika normkostnader samt avskaffandet av färdtjänsttillägget förs till den sociala faktorn. I expertgruppens utfallsanalyser har de nuvarande delmodellerna delats upp i effekter av åldersfördelning, sociala och geografiska faktorer med utgångspunkt års utfall. En fråga av teknisk Behovet av ytterligare utredning karaktär som uppkommer är vad som händer när åldersfaktorn räk- nas om. I de nuvarande beräkningarna för barn- och äldreomsorg ingår fasta ersättningsbelopp för olika grupper. Med de samman- slagningar som expertgruppen föreslår enligt ovan så kan de av expertgruppen framräknade ersättningsbeloppen behöva ändras när det sker förskjutningar inom eller mellan de grupper som räknats samman. I de bakomliggande beräkningsmodellerna för grund- och gymnasieskola bygger ersättningsbeloppen per person i de olika åldersgrupperna redan från början på genomsnittskostnader (från det kommunala räkenskapssammandraget; RS) som ändras över åren. I dessa fall finns därför inget behov av särskild omräkning. Expertgruppen anser att åldersfaktorn bör räknas om med hänsyn till förändringen av antalet personer i de ingående åldersgrupperna. Gruppen har dock inte haft ett tillräckligt under- lag för att ta ställning till om eller hur de fasta ersättningsbeloppen för de olika åldersgrupperna ska uppdateras. Man kan t.ex. tänka sig att de av expertgruppen framräknade normkostnaderna i äldreomsorgen får ligga fast eller att de ersätts av genomsnitts- kostnader från RS som räknas om på samma sätt som för grund- och gymnasieskolan. Detta är frågor som bör utredas ytterligare. I den nya sociala faktorn ingår kommunsystemets nuvarande modeller för individ- och familjeomsorg samt barn och ungdom med utländsk bakgrund i sin helhet. Dessutom ingår de socio- ekonomiska komponenterna i de nuvarande modellerna för grund- skola, gymnasieskola, barnomsorg och äldreomsorg. Mer specifikt handlar de senare om tillägg och avdrag för följande komponenter (här uppställt efter de ursprungliga delmodellerna): Grundskola: andelen finska och utomnordiska barn Barnomsorg: volymindex samt effekterna av sammanslagningen av åldersgrupperna barn 1–2 och 3–. Äldreomsorg: effekterna av sammanslagningen av grupper och kommunspecifika normkostnader samt effekten av att medlen för färdtjänsttillägget fördelas efter ålder. Behovet av ytterligare utredning När det gäller landstingssystemet ingår den rena hälso- och sjuk- vårdskomponenten från den nuvarande modellen för hälso- och sjukvård. Expertgruppen har övervägt möjligheten att låsa den sociala faktorn över exempelvis en fyraårsperiod. Som framgår nedan anser gruppen att det finns ett behov av att vidare utreda individ- och familjeomsorgsmodellen samt hälso- och sjukvårdskomponenten. I avvaktan på att en sådan utredning har genomförts bedömer gruppen att dessa två modeller behöver uppdateras .