sou · GOB352d7 · 2001-01-01 00:00:00 — Till denna osäkerhet måste miljömålen ta stor hänsyn liksom åtgärderna att nå dessa mål. De ekonomiska beräk- ningarna måste utsättas för en känslighetsanalys som visar spännvidden i utfallen vid olika antaganden om ingångsdatas osäkerhet vad gäller hälsoeffekter. Bakom riskbedömningar av ekonomiskt viktiga frågor ligger oftast en lång process. Den kunskap som kommer fram gör det ofta på ett sent stadium. Nya angreppssätt behövs som komplement. Vi behöver modeller för att förutsäga gifteffekter och allergi, inkl. kritiska perioder för deras uppkomst, kritiska grupper, relevanta effekter som kan knytas till miljöexponering. Modeller och mätning behöver kombineras på ett sätt som ökar tillförlitligheten och snabbheten i att karakterisera miljö- och kroppspåverkan av föroreningar. Enligt gruppens mening behövs för detta bl.a. ett mer samlat vetenskapligt utbyte och en ökad förståelse mellan naturmiljö- och hälsomiljöforskning. När det gäller att ersätta en miljöfarlig produkt med en annan står man ofta inför ett svårt val. Substitution görs ofta utan tillräcklig kunskap om ersättningsprodukten och möjligheten av ev. omvand- lingsprodukter glöms ofta bort. Gruppen efterlyser en ökad offentlig satsning på FoU om human- biologiska markörer på miljöexponering och potentiella hälsoeffekter. Det är också viktigt att den kliniska betydelsen av effektmarkörer visas. Ett problem är att det är svårt att ta reda på vilka mätvärden som faktiskt erhållits vid olika undersökningar av föreningar i landets olika Det kan finnas ett behov av ett clearing house för sådana data, ev. i samarbete med den europeiska miljöbyrån (EEA). Regler och rättstillämpningar behövs som ett viktigt led i att ta hand om miljö-hälsofrågorna. Gruppen kan ur sin synvinkel inte identifiera några stora brister i detta hänseende inom . Tvärtom synes vårt land vara jämförelsevis väl utvecklat på miljöområdet. Problemen verkar uppstå framför allt vid den internationella harmonisering, särskilt med EU. Det miljömedicinska arbetet inom WHO har visat sig vara en pådrivande kraft som flera länder inom EU har utnyttjat genom att donera relativt stora belopp till WHO för att få bestämda problem allsidigt och opartiskt belysta. Även borde överväga att göra så. Det är av största vikt att allsidiga miljö- och hälsokonsekvens- analyser görs inför större miljöförändringar i landet. Hälsoekonomi är därvid en viktig del av miljömålsanalysen. Gruppen anser att sådana konsekvensanalyser görs i alldeles för liten omfattning. Inom den bygg- da miljön görs de nästan inte alls trots att stora förändringar ibland görs i teknik och materialval med stort och snabbt genomslag över hela landet. och dess försiktighetsprincip kan få stor betydelse för det framtida miljö-hälsoarbetet. Tillämpningen av behöver prövas beträffande allmänna hälsokrav och hänsynsregler. Gruppen uppmärksammar dock att mjuka styrmedel får en alltmer ökad betydel- se, t.ex. genom frivilliga branschöverenskommelser och konsumentopi- nioner. Tendensen till ökad ramlagstiftning medför att det behövs ökade resurser på det lokala planet för att tolka och tillämpa lagstiftningen. En viktig fråga är om myndigheter och organisationer arbetar före- byggande på ett tillräckligt förutsättningslöst sätt. Gruppen är medveten om att många miljöhot/miljöeffekter historiskt sett ofta har haft sociala/kulturella bakgrunder (bl.a. migration, urbanisering, befolk- ningstillväxt). ansatser är nödvändiga på grund av de stora variationer miljön och människorna visar i exponering, känslighet och livsstil. Vissa gemensamma drag kan gruppen dock skönja. Basala förut- sättningar är, och har alltid varit, rent vatten, frisk luft, tillgång till säkra livsmedel med tillräcklig näring, goda bostäder och en säker avfalls- hantering. Till detta kommer en ökad insikt om att särskilt nyfödd- hetsperioden i människornas liv måste skyddas noga (t.ex. sensibilisering mot ämnen som framkallar allergi, mot hjärnskador på grund av toxiska ämnen). Viktiga forskningsområden härvidlag är utvecklingstoxikologi och utvecklingsimmunologi. Hälsorelaterad miljöövervakning borde vara en central del av miljö- övervakningen i . bör ges i uppdrag att se till att så sker. Gruppen rekommenderar att den baseras på breda parametrar, på föroreningar i föda, särskilt basföda och modersmjölk, och på humanbiologiska markörer av exponering och potentiella effekter. För att kunna möta nya hot krävs –mångfald inom miljöforskningen som sammantaget leder till till- räckligt bred kunskap för att kunna upptäcka och förstå även det oväntade, –stimulans av det vetenskapliga utbytet mellan naturmiljö- och hälso- miljöforskning, –förnuft och helhetssyn i bedömning och hantering av problem som berör hälsa och miljö , –testning av nya substanser/produkter/tekniker samt kontroll av rå- varor och metoder för produktion, distribution och avfallshantering, –utveckling av metoder för snabbscreening för att finna kritiska ämnen eller moment för noggrannare efteranalys, –kunskap om hur ämnen avges till, sprids och ansamlas i miljön och ekosystemen, hur de upptas, omsätts, omvandlas och verkar i män- niskor, –kunskap om känsliga grupper och miljöer, –kunskap om samverkanseffekter, –förståelse för och upplysning om hur miljö- och hälsorisker upplevs –utvecklat lokalt samarbete, –resurser och kompetens för det lokala tillsynsarbetet, –ett ändamålsenligt regelverk och effektiv kontroll. Forskningen mot nya miljö- och hälsohot bör ges ökade, inte minskade, resurser. Den bör vara bred men trots det av god kvalitet. Forsknings- organisationen bör stimulerar till korsbefruktning mellan vetenskaper och forskningskulturer. Den bör i hög grad inriktas på att utveckla modeller, studera likheter, göra jämförelser och studera dos-effektsamband och interaktioner i specifika miljöer/miljöfaktorer. Hanteringen av nya miljöhot bör baseras på enkla principer såsom att tänka först och brett, substituera klokt, använda försiktighetsprincipen när man inte vet och att så långt möjligt diskutera och lösa problemen på plats nära dem som närmast berörs. 2Rapport från arbetsgruppen för miljömål relaterade till markanvändning Arbetsgruppens uppgift har varit att tvärsektoriellt ta fram underlag till och att stimulera till debatt om miljömålen, åtgärdsinsatser, kostnadsanalyser och andra konsekvensbedömningar samt styrmedel. Arbetet har i första hand berört målen Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö men även Säker strålmiljö. De slutsatser som presenteras i den här rapporten är baserade dels på diskussioner förda vid arbetsgruppens möten, dels på tre seminarier anordnade av : Biologisk mångfald i ett målstyrningssystem – hur , och energi och Markanvändning och vattenresurser . Arbetsgruppen vill lyfta fram följande punkter för att uppmärksamma i sitt arbete. ·Miljömål med geografisk dimension bör i allmänhet utvecklas och anpassas till förutsättningarna på regional och lokal nivå för att bli operativa. Med utgångspunkt i miljömålens roll i mål- och resultat- styrningssystemet bör utvecklingen av regionala och lokala miljömål ske i en sektorsövergripande förankringsprocess där aktörerna aktivt deltar och känner ansvar. En sådan process bör utvecklas för att göra de nationella miljökvalitetsmålen operativa i alla delar av systemet, både när det gäller den nationella, regionala och lokala nivån samt sektorer och aktörer. De regionala och lokala miljömålen måste kunna härledas till de nationella miljökvalitetsmålen. Del- och sektorsmålen på nationell nivå bör utformas så att utveckling av regionala och lokala miljömål underlättas. ·Miljömål relaterade till markanvändning kommer i beröring och ofta i konflikt med flera andra mål. Det gäller överhuvudtaget miljömål med geografisk dimension. Om inte konflikter mellan olika mål kan lösas på nationell nivå bör de hanteras i den regionala eller lokala förankringsprocessen. Lösningar som kombinerar ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet bör eftersträvas. kan det vara lättare att finna sådana lösningar på regional eller lokal nivå. Kopplingen mellan miljömålen och miljölagstiftningen bör klargöras. ·Utveckling av styrmedel bör ske mot bakgrund i en sektorsöver- gripande helhetssyn som tar sin utgångspunkt i det av be- slutade mål- och resultatstyrningssystemet på miljöområdet. Regel- systemet bör anpassas till den statliga miljöpolitiken som styrmedel inom olika politikområden bör samordnas. Åtgärder och styrmedel bör också utformas i ett långsiktigt perspektiv. Hänsyn bör i möjligaste mån tas till förväntad strukturell, internationell och teknisk utveckling. ·En ökad samverkan mellan natur- och kulturmiljöområdena är av stor betydelse för att uppnå miljömålen för landskapets natur- och kulturvärden. Arbetsgruppens uppdrag och sammansättning Fem arbetsgrupper med olika inriktning (förutom denna grupp, vatten, energi, materialflöden och hälsa) har inrättats av med syftet att tvärsektoriellt ta fram underlag till kommittén och att sti- mulera till debatt om miljömålen, åtgärdsinsatser, kostnadsanalyser och andra konsekvensbedömningar samt styrmedel. Arbetsgruppens uppdrag var att till utföra föl- jande uppgifter inom ramen för de miljökvalitetsmål som främst berör markanvändning (Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Säker strålmiljö). 1.Ordna konferenser/seminarier syftande till att inhämta kunskaper dels om forskningsfronten, dels om olika intressegruppers inställning. Konferenserna/seminarierna ska samordnas med de myndigheter som har uppdrag inom området. 2.Mot bakgrund av dessa seminarier göra en rapport till beredningen som redogör för resultatet av konferenserna/seminarierna och preci- serar vilka frågor beträffande delmål och åtgärder, samhällseko- nomiska avvägningar och styrmedel som gruppen anser väsentligast för att uppmärksamma i sitt arbete. Dessutom framfördes att gruppen vid behov efter skulle kunna fungera som referensgrupp och lämna synpunkter på de förslag som tas fram av kommittén. I arbetsgruppen har följande personer ingått: , ordförande, , , , , , i , Skog Tom Teljer, , i Från har deltagit som sekreterare i arbetsgruppen. har till uppgift att i enlighet med vad som anges i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart (1997/98:145) göra en översyn av vilka delmål som behövs för att nationella miljökvalitetsmål, med undantag för miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan, ska kunna nås inom en generation. Arbetsgruppernas arbete ska ses som ett komplement till myndig- heternas uppdrag att, inom sina respektive verksamhetsområden, ut- veckla underlagsmaterial till kommitténs arbete. Arbetsgruppernas tvär- sektoriella perspektiv ger förutsättningar att identifiera målkonflikter och andra typer av samspel som inte annars skulle upptäckas. Utgångspunkten för arbetsgruppens arbete har varit beslut om en ny struktur för arbetet med miljömål (prop. 1997/98:145, kap. 4.1, 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) som innebär att de natio- nella miljökvalitetsmålen ska vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning. Mål- och resultatstyrning innebär enligt pro- positionen principiellt en styrning med hjälp av uppställda mål medan vägarna dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. ges därvid stor frihet att välja vägar för att nå målen. Befintliga eller nya styrmedel kan användas och frivilliga åtaganden initieras. Arbetsgruppen för miljömål relaterade till markanvändning har arbetat med frågorna genom anordnande av och deltagande i seminarier samt genom egna diskussioner. Frågor kring strålning har i första hand behandlats av arbetsgruppen för hälsofrågor. På ett seminarium arrangerat av hälsogruppen behandlades bl.a. radon i bostäder. Arbetsgruppen har januari – haft 9 sammanträden. Från samtliga sammanträden finns mötesanteckningar. Arbetsgruppen arrangerade ett seminarium om bio- logisk mångfald och målstyrning. Tillsammans med energiarbetsgruppen arrangerades ett seminarium om mark och energi. Tillsammans med vattenarbetsgruppen arrangerades ett seminarium om markanvändning och vattenresurser. Föreliggande rapport har utarbetats av arbetsgruppen . Rapport från seminarium om biologisk mångfald För att belysa hur biologisk mångfald ska behandlas i ett målstyrnings- system hölls ett seminarium . Syftet med seminariet var enligt inbjudan att närma sig slutsatser om hur mål, åtgärdsstrategier och styrmedel bör utformas för att hantera biologisk mångfald i ett målstyrningssystem. Tanken med seminariet var också att utifrån det konkreta temat om biologisk mångfald belysa mer generella frågeställningar. Inbjudna som talare på seminariet var forskare, företrädare för skogs- och jordbruksnäringarna, en lantbrukare, några myndigheter på central och regional nivå och ett par kommuner. Seminariet inleddes med en översikt över begreppet biologisk mångfald. Mångfalden spaltades upp i fem olika nivåer, gen-, art-, biotop-, landskaps- och processnivån. När mål ska sättas för biologisk mångfald måste alla dessa nivåer användas på olika sätt och i kombination med varandra. Seminariet gav uttryck för en stor enighet om att en regionalisering av målen är viktig. Hur exakt de nationella miljömålen bör se ut för att detta ska vara möjligt fanns lite olika åsikter om. Det framhölls dels att målen bör vara uppföljningsbara dels att de inte bör vara för preciserade om de ska kunna brytas ned. Många framhöll behovet av delaktighet lokalt i miljömålsarbetet. Jord- och skogsbrukare och andra markanvändare och markägare nämndes särskilt. I odlingslandskapet föreslogs värnandet av biologisk mångfald som en ny gröda som kan konsumeras av turister, forskare och naturvänner. Vikten av att inte- grera kulturmiljövården med bevarandet av den biologiska mångfalden påpekades också. Det kanske största problemet med att bevara den biologiska mångfalden i odlingslandskapet menade många var ned- läggningen av jordbruk i skogs- och mellanbygder. För slättbygder betonades behovet av återskapande av biotoper. Ur ett lant- brukarperspektiv visade det sig finnas mycket krångel och osäkerhet kring miljöstöden, som gör att de förmodligen utnyttjas i mindre om- fattning än vad som skulle kunna vara fallet. I tätortsmiljön, som kan vara väl så rik på biologisk mångfald som glesbygden, gavs exempel som visar att planering och lagstiftning är viktiga styrinstrument. Det påpekades dock att gröna frågor ofta har svårt att hävda sig mot andra frågor på nivå. För en närmare dokumentation av seminariet hänvisas till avsnitt 2.1 i denna bilaga. En viktig slutsats från seminariet är att de på nationell nivå formulerade del/sektorsmålen måste regionaliseras och anpassas efter förutsätt- ningarna i respektive län, kommun eller rent av på fastighetsnivå för att kunna tillämpas. I det arbetet måste markägarnas perspektiv beaktas, bl.a. för de mål som berör de areella näringarna. Det lokala intresset och engagemanget måste tillvaratas. finns en stor samsyn i många av frågorna kring biologisk mångfald. En sådan samsyn (gemensam problembild och metodval) är en förutsättning för att lokalt kunna formulera mål som blir en del av de nationella målen. Ett ökat lokalt ansvar bland företagare, markägare och entreprenörer ställer också krav på förändringar hos berörda myndigheter, som i högre grad måste verka stödjande och arbeta mer med rådgivning. Även om arbets- gruppen vill framhäva det lokala perspektivet visade seminariet att det kan finnas konflikter mellan nationella och lokala intressen. Det behövs en balans mellan dessa olika intressen. Seminariet visade också att det är viktigt att målen går att göra operativa på olika nivåer, från nationell till lokal nivå, t.ex. hos en lantbrukare. För vissa områden inom biologisk mångfald behöver inne- börden preciseras och utvecklas som underlag för målformulering. De nationella miljökvalitetsmålen ger en vision av vad vi vill uppnå. Del/sektorsmålen om biologisk mångfald bör utformas mot bakgrund av denna gemensamma målbild, men också utifrån en gemensam problembild. Arbetsgruppen menar att ett mer decentraliserat system för miljö- målen är svårt att förena med kravet på preciserade och uppföljnings- bara nationella delmål. Mer preciserade mål kommer i ett sådant system att istället återfinnas regionalt och lokalt. Alltför preciserade nationella mål går inte att bryta ned lokalt på ett meningsfullt sätt. nationella delmålen bör för att fungera i ett decentraliserat system mer ha karaktär av inriktningsmål men ändå vara uppföljningsbara. På regional och lokal nivå måste konflikter mellan olika mål hanteras i en sektorsövergripande helhetssyn. De nationellt formulerade delmålen måste vara tillräckligt tydliga för att kunna tjäna som vägledning för detta arbete och så att de nationella miljömålen verkligen fullföljs på regional och lokal nivå. På styrmedelssidan är det viktigt att samordna olika regelsystem så att de inte motverkar varandra i syftet att verka för de utvecklade målen. Biologisk mångfald är en del av och påverkas av komplexa orsakssammanhang. En ökad samverkan mellan natur- och kulturmiljö- vården i alla steg från målformulering till genomförande behövs för att underlätta arbetet för att uppnå målen inom båda dessa områden. Natur- och kulturmiljövårdens betingelser är starkt beroende av utvecklingen inom de areella näringarna vilket innebär att bl.a. jordbrukspolitiken och lönsamheten inom jord- och skogsbruket liksom samhällsservicen på landsbygden har stor betydelse för möjligheterna att uppnå målen. Rapport från seminarium om mark och energi För att belysa frågor om mark och energi hölls ett seminarium , gemensamt anordnat av arbetsgrupperna för miljö- mål relaterade till markanvändning och energi. Syftet med seminariet var att belysa såväl synergier som potentiella konflikter mellan olika miljömål, särskilt mellan mål relaterade till markanvändning och de energirelaterade målen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig för- surning och Ingen övergödning. Viktiga aspekter att behandla var enligt inbjudan marginella marker, produktionssystem, effekter på landskaps- bild, kulturmiljö och biologisk mångfald, påverkan på kvävebalans och styrsystemfrågor. Seminariet var indelat i tre block. I det första beskrev forskare hur stor potentialen är för odling av energigrödor på jordbruksmark och intensivodling av skog för energiproduktion. I det andra blocket redo- gjorde forskare och myndigheter för vilka effekterna kan bli på biologisk mångfald, kulturlandskapet, försurning och näringsläckage. I ett tredje block diskuterades styrmedel och ekonomiska konsekvenser. Slutsatsen från det första blocket var att det finns potential att få fram energigrödor från jordbrukets överskottsmark. Det finns också goda möjligheter att intensivodla skog, på såväl f.d. som på skogsmark. Ett av de klaraste budskapen under seminariet var att pro- duktion av gran kan höjas mycket kraftigt om man gödslar marken. Det är mellan 2 och 4 miljoner ha skogsmark som kan komma ifråga för Budskapet från skogsindustrin var dock, att denna tillkommande mängd virke inte bör användas för energiproduktion, utan som fiber. Det andra blocket visade att stor hänsyn krävs om inte konflikter ska uppstå. Odlingslandskapet har redan genomgått mycket stora föränd- ringar, och man bör av kulturhistoriska skäl, åtminstone i vissa delar av landet, vara restriktiv med ytterligare omvandling av landskapet. Odling av energiskog påverkar också villkoren för den biologiska mångfalden, men om man håller sig till som tidigare använts till spannmålsodling är effekterna begränsade, och i vissa fall till och med positiva. En naturtyp som icke kan komma ifråga för vare sig intensivodlad gran eller energiskogar är naturliga fodermarker, då dessa utgör våra kanske allra förnämsta biotoper med den största mångfalden av arter. Inte heller områden med särskilt höga kulturvärden bör komma ifråga. I det andra blocket behandlades också frågor om försurning, kväve- läckage och sänkning av grundvattnet. Intensivodling av skog riskerar att leda till ökad markförsurning, såvida inte en återföring av basiska komponenter görs. Att odla energigrödor istället för spannmål på åker- mark kan bidra till ett minskat kväveläckage. Det bör dock betonas att odling av energigrödor endast kan utgöra en av flera åtgärder som måste till för att klara målet om en minskning av kväveläckage till våra kustvatten. Intensivodling både av gran i skogslandskapet och energi- grödor i jordbrukslandskapet kan sänka grundvattennivån genom en ökad vattenförbrukning. Detta gäller särskilt i områden som ofta drab- bas av torka, t.ex. sydöstra . I det tredje blocket som behandlade styrmedel och ekonomiska konsekvenser framkom att frågan om användningen av jordbrukets överskottsmarker är komplicerad. En fråga var möjligheten att över huvud taget påverka markanvändare till att gå över till andra grödor t.ex. energiskog, salix. Det framkom att enskilda markägare ofta har en negativ attityd till ändrad användning av sin egen mark. Andra svår- bedömda sidor av problemet är utvecklingen i omvärlden, som i hög grad kommer att bestämma hur svenska marker används. En tredje är i vilken utsträckning mer extensiva brukningsformer kommer att till- lämpas i jordbruket, vilket påverkar hur stora arealer som alls kan betraktas som överskottsmark. Den energigröda som visar överlägset bästa ekonomiska utfall, är under alla omständigheter salix. Det fram- kom också på seminariet att jordbrukets halmöverskott är en dåligt utnyttjad potential. Vidare betonades under seminariet förhållandet att även om pro- duktionen inriktas mot virke för skogsindustriell vidareförädling så ger det alternativet betydande tillskott till energiförsörjningen i alla pro- Det gäller såväl under skogens uppväxt genom bio- massauttag av småträd och uttag av avverkningsrester som under den industriella förädlingen och efter att slutprodukterna gått tillbaka i åter- användning eller förbränning. Fler mål nås med andra ord i beskogningsalternativet. Seminariet visade att odling av energiskog kan ge ett tillskott till reduktionen av växthuseffekten men även om potentialen utnyttjas maximalt är det inte tillräckligt för att uppnå målet Begränsad klimat- påverkan. När potentialen minskas med hänsyn till andra miljömåls- relaterade intressen reduceras tillskottet ytterligare. Det framkom också att effekterna av energiskogsodling på målen Ett rikt odlingslandskap, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning inte är helt entydiga. Seminariet behandlade inte konflikter med alla mål, bl.a. berördes inte hälsoaspekter. Partikelspridning från vedeldning är en icke försum- bar hälsorisk, och detta bör föras in i diskussionen vid avvägning mellan olika mål. Lönsamhet och marknadsförutsättningar på är viktiga faktorer för bioenergiproduktion. Om målet är att öka bioenergiproduk- tionen måste eventuella styrmedel utformas så att producenten känner sig säker på att hela produktionscykeln omfattas. Samhället måste också visa en långsiktig vilja att använda bioenergi. har ca 1,5 miljoner ha jordbruksmark tagits ur Av detta överskott av produktiv mark har 10–varit föremål för aktiva åtgärder i någon form, inklusive beskogning. Resten har i allmänhet fått växa igen naturligt, vilket är en mycket ineffektiv form av markanvändning med tanke på det framtida behovet av skogsråvara. Vid seminariet framfördes att ytterligare 0,5–1,5 mil- joner ha jordbruksmark kan bli obehövliga för den inhemska livs- medelsförsörjningen inom en generation. Den lägre arealen kan friställas om jordbruket ställs om till ekologisk produktion och den högre arealen om man utvecklar ett högavkastande konventionellt jordbruk. Denna förändrade markanvändning är ett av de största hoten mot biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet.