sou · GOB310d1 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 10 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och se över regelsystemet för fastighetstaxering. Uppdraget omfattade både förfaranderegler och de materiella regler som skall tillämpas vid allmän och särskild fastighetstaxering samt vid den årliga omräkningen. I uppdraget ingick att undersöka om de nuvarande reglerna leder fram till att taxeringsvärdena återspeglar marknads- värdena. Med stöd av bemyndigandet utsågs kammarrätts- lagmannen till särskild utredare. Till sakkunniga förordnades fr.o.m. departements- rådet samt numera departementsrådet . Till experter förordnades fr.o.m. professorn , avdelningsdirektören , departements- sekreteraren , avdelningsdirektören , numera professorn samt numera förbundsjuristen . kanslirådet förordnades som expert . entledigades från sitt uppdrag. entledigades från sitt uppdrag och fr.o.m. förordnades kammarrättsassessorn som expert. entledigades från sitt uppdrag och förordnades numera skattejuristen som expert. förordnades på nytt till expert fr.om. Till sekreterare förordnades fr.o.m. kammarrätts- assessorn och från numera avdelningschefen . Han entledigades emellertid från uppdraget och förordnades fr.o.m. som expert. Forskningsassistenten förordnades som sekreterare fr.o.m . Han entledigades och förordnades fr.o.m. som expert. Kammarrättsassessorn förordnades som sekreterare fr.o.m. . Utredningens experter har författat bilaga 2 till betänkandet. Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed sitt betänkande Fastighetstaxering – precision, påverkansmöjligheter, individuella bedömningar (SOU 2000:10). Uppdraget är härigenom slutfört. Inriktningen av utredningsarbetet......................................... Vad taxeringsvärdena används till ....................................... Gällande bestämmelser om taxering av fastigheter ............... De grundläggande värderingsprinciperna .............. Gällande bestämmelser om taxeringsförfarandet ................ 2.5Taxeringsvärde för småhusenheter – några praktiska 2.6Något om kritiken mot den nuvarande fastighets- Fastighetstaxeringen i några andra länder ................................ system på fastighetstaxering ............................. system på fastighetstaxering................................ system på fastighetstaxering .................................. Allmänt om marknadsvärde............................................... Marknadsvärdesbegreppet vid värdering............. Utmärkande för fastighetsvärdering .................... 4.3Närmare om de olika värderingsmetoderna inom fastig- Förberedelse inför fastighetstaxering – prov- Tillämpning av ortsprismetoden vid fastighets- Produktionskostnadsmetoden – beräkning av En statistisk utvärdering av bas- och taxeringsvärdenas Taxeringen av småhus....................................................... 5.2.2Resultaten av den mer omfattande utvärderingen av småhusens bas- och taxeringsvärden ............. Taxeringen av lantbruk ..................................................... Taxeringen av hyreshus..................................................... Taxeringen av industrifastigheter....................................... Fastighetstaxering och beskattning ............................................ En historisk tillbakablick................................................... Regler om skatteplikt ........................................................ En ny taxeringsmodell eller förändringar i den nuvarande .. Allmänt om marknadsvärdebedömningen........................... Utgångspunkter för översynen ........................................... Bakgrund och gällande rätt................................................ Särskilt om arrendelagen ................................................... Överväganden och förslag ................................................. Värdeområdesindelning och nivåläggning ................................. 9.3Förberedelsarbetet med inriktning på värdeområdes- Beskrivning av arbetet........................................ 9.3.2Avgränsning av värdeområden och nivåläggning. 9.4.1Hur definieras riktvärdeangivelser och rikt- Vad kan utläsas på riktvärdekartan..................... Värdeområden för småhus och tomtmark........................... Kritiken mot det nuvarande systemet ................................. Överväganden och förslag ................................................. Olika typer av värdeområden.............................. Värdeområdenas storlek och nivåläggning .......... 9.7.4Möjligheterna att överklaga värdeområdesindel- Allmänt om indelning ........................................................ Indelning i specialenheter .................................................. Några allmänna synpunkter................................ Särskilt om vissa specialenheter ........................................ Ecklesiastikbyggnad – bårhus............................. 11.2.3 Kritiken mot det nuvarande systemet .................. Underlag för standardbedömningen..................... Överväganden och förslag .................................. Överväganden och förslag .................................. Värdering av tomtmark ...................................... 12.1.3 Inverkan på värdet av offentligrättsliga Bestämmande av delvärden ................................ Framförda synpunkter m.m. .............................................. Särskilt om släktköp........................................... 12.3.4 Inverkan på värdet av offentligrättsliga förplik- Bestämmande av delvärden ................................ 12.3.6 Möjligheten att påverka taxeringsvärdet ............. Värderingen av hyreshus ................................................... Inverkan av vakanser ......................................... 13.5.5 Finns det behov av att införa standard som värdefaktor vid taxeringen av hyreshus? Möjligheten att påverka taxeringsvärdet ............................ 14 Taxeringsenheter med flera byggnader ..................................... Bakgrund till nuvarande regler .......................................... Rättsfall om fastighetsrättsliga förhållanden ...................... Synpunkter och undersökningar......................................... Synpunkter från organisationer........................... Några statistiska uppgifter ................................. Överväganden och förslag ................................................. En annan indelningsgrund................................... Fastighetsrättsliga förhållanden – grupphus- 14.6.3 Fastighetsrättsliga förhållanden – hus på ofri Taxeringen av s.k. skräddarsydda byggnader..................... Fastighetsbegreppet – historik ............................ S.k. skräddarsydda byggnader ............................ Överväganden och förslag ................................................. 15.5.2 Vad skall värderas med stöd av produktions- 15.5.3 Vilka byggnader skall anses vara skräddar- 15.5.4 Taxering av skräddarsydda byggnader................ Påtaglig inverkan på värdet ............................................... Överväganden och förslag ................................................. Beloppsgräns för värdeinverkan ......................... 16.4.3 Ny beteckning på justering för säreget 17 Den enskildes möjligheter att påverka....................................... Regler om överklagande .................................................... Beslut och beslutsfattare ................................................... Möjligheterna att överklaga............................................... 17.3.1 Vem som får överklaga ...................................... Utredningsskyldigheten och bevisbördan............. 17.4.1 Allmänt om överklagande och bevisbörda ........... Särskilt om värdenivåerna .................................. 17.4.4 Några praktiska exempel som belyser ovan Sammansättningen i skattenämnden.................... 18.2.2 RSV:s och skattemyndighetens arbete vid 18.2.3 LMV:s arbete vid fastighetstaxeringen................ 18.2.4 Särskilt om organisationen vid förberedelse- Överväganden och förslag .................................. Kritiken mot gällande regler .............................................. Överväganden och förslag ................................................. 19.5.1 Omräkningsförfarande eller tätare fastighets- 19.5.3 Särskilt om den förenklade fastighetstaxeringen .. 19.5.4 Ändrade regler om särskild fastighetstaxering ..... 20 Taxering av hyreshus som ägs av bostadsrättsföreningar ......... 21 Ekonomiska konsekvenser för den offentliga sektorn................ Konsekvenser till följd av förändrad administration............ 21.2.1 Särskilt om konsekvenserna av förslaget om 21.3.2 Särskilt om finansiella konsekvenser för det allmänna av slopad omräkning ........................... 21.4Utredningens bedömning av de finansiella Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)...................................................................... 22.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:1247) om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) .............................. 22.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig Kommittédirektiv (1997:36) ................................................ En statistisk utvärdering av småhusens taxeringsvärden ....... Appendix till kapitel 21 ....................................................... lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199) fastighetstaxeringslagen (1979:1152) kommunalskattelagen (1928:370) Taxeringslagen (1990:324) Utredningen skall enligt sina direktiv utvärdera och se över regelsystemet för fastighetstaxering. Reglerna för taxering av samtliga fastighetstyper ingår i uppdraget. Utredningens huvuduppgift är att undersöka om de nuvarande reglerna på ett tillfredsställande sätt leder fram till att taxeringsvärdena för enskilda fastigheter återspeglar marknadsvärdena. Frågan om taxeringsvärdenas roll som underlag för olika skatter – i första hand fastighetsskatten – faller emellertid vid sidan av utredningsuppdraget. Fastighetstaxeringen styrs av ett omfattande och ganska svårtill- gängligt regelsystem. Taxeringen bygger på ett förfarande där de olika momenten är strikt reglerade och skall ske i en viss ordning, även om naturligtvis ett visst mått av skönsmässig bedömning ingår i många moment. Sedan det bestämts vilken typ av taxeringsenhet (t.ex. småhusenhet eller hyreshusenhet) en fastighet utgör sker värderingen med utgångspunkt i värdefaktorer, dvs. egenskaper som är knutna till fastigheten och som har betydelse för marknadsvärdet. Olika värde- faktorer används för att bestämma värdet på de olika taxeringsenheterna. Varje fastighet tillhör vidare ett värdeområde, inom vilket värdeförhållandena i allt väsentligt skall vara enhetliga. När det gäller småhusen fastställs det för varje värdeområde under det förberedelse- arbete som föregår själva taxeringen en värdenivå för byggnader och ett normalvärde för tomtmarken. Det sistnämnda justeras enligt vissa regler beroende på bl.a. tomtmarkens storlek. När det gäller byggnader använder man sig av tabeller, som också fastställs under förberedelsearbetet, för att bestämma hur värdefaktorer som t.ex. yta, ålder, standard, hyresintäkter m.m. skall påverka taxeringsvärdet. Kritiken mot fastighetstaxeringen har ibland varit intensiv. Ofta gäller dock kritiken egentligen fastighetsskatten och inte det underlag för denna skatt som taxeringsvärdena utgör. Inte så sällan bygger också den kritik som riktas mot fastighetstaxeringen på missuppfattningar av gällande regler. Kritiken har i allmänhet som utgångspunkt att taxeringsvärdena har stigit på ett oacceptabelt sätt på grund av stigande fastighetspriser i områden som har blivit attraktiva av olika skäl. är det fråga om områden i t.ex. skärgårdarna som har blivit attraktiva för fritidsboende men det är också fråga om områden i anslutning till expansiva orter framför allt i storstäderna. Kritikerna anser ofta att hänsyn i alltför stor utsträckning har tagits till ett ganska litet antal försäljningar till extremt höga priser. För att undersöka om dagens regler för fastighetstaxering leder fram till det avsedda förhållandet att en fastighets basvärde skall utgöra av dess marknadsvärde har utredningen genomfört en omfattande statistisk undersökning beträffande småhus. Utredningen har även genomfört en undersökning av precisionen beträffande taxeringsvärdena för lantbruksenheter, hyreshusenheter och industrien- heter. Även när det gäller värdefaktorn speciell belägenhet har en undersökning genomförts beträffande vissa kommuner i . Vid sidan av de statistiska undersökningarna har utredningen inhämtat synpunkter från en lång rad myndigheter, organisationer och enskilda. Marknadsvärde (kap. 4) I kapitlet belyses marknadsvärdebegreppet och dess koppling till fastighetstaxeringen. De olika modeller som används för att bestämma marknadsvärdet, nämligen ortsprismetoden, avkastningsmetoden och produktionskostnadsmetoden beskrivs utförligt. Därvid konstateras att den avkastningsmetod som används vid fastighetstaxeringen sällan är renodlad utan närmast kan betraktas som en avkastningsrelaterad ortsprismetod. Även för produktionskostnadsmetoden sker en mark- nadsanpassning. Taxeringsvärdet grundas på marknadsvärdet. Enligt utredningens direktiv skall detta vara fallet även . I den allmänna debatten förekommer ibland missuppfattningar beträffande begreppet marknadsvärde. Det görs nämligen ofta jämförelser mellan beräknade marknadsvärden och faktiska köp. Det bör då framhållas att köpeskillingen för en enstaka fastighet inte utan vidare kan ses som ett mått på marknadsvärdet. För det första kan köpeskillingen ha påverkats av särskilda förhållanden, t.ex. släktskap eller speciella betalnings- villkor. För det andra kan köparens och säljarens bristande överblick över marknaden göra att både topp- och bottenpriser förekommer. För det tredje kan ett objekt ha ett speciellt affektionsvärde för en viss person. Först om ett antal normala försäljningar föreligger kan någorlunda tillförlitliga slutsatser dras om försäljningsprisernas nivå och spridning. Marknadsvärde är således ett genomsnitt av ett antal observerade priser. Den definition av marknadsvärde som finns i nuvarande lagstiftning, nämligen att marknadsvärdet är det pris som en fastighet sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden, är allmänt vedertagen både nationellt och internationellt. Utredningen föreslår ingen förändring av denna definition. Utredningen betonar dock att ett viktigt moment i värderingsprocessen är att få fram ett relevant jämförelsematerial då marknadsvärdet skall bedömas. En statistisk utvärdering av bas- och taxeringsområdenas precision (kap. 5) Den statistiska utvärderingen, till den del den avser småhus, är baserad på uppgifter som fastighetsägarna lämnar i samband med den allmänna fastighetstaxeringen, vilket bl.a. inkluderar uppgifter om husets standard såsom boyta, samt på uppgifter om basvärden och priser på försålda fastigheter. Den statistiska utvärderingen av övriga fastighetstyper är baserad enbart på uppgifter om överlåtelsepriser och basvärden på försålda fastigheter. Endast marknadsmässiga överlåtelsepriser inkluderas. Vid utvärderingen har testats om den nuvarande taxeringsmodellen i genomsnitt träffar rätt genom att undersöka om basvärdena i genomsnitt utgör av köpeskillingen. Däremot har inte utvärderats om dagens regler för fastighetstaxering leder fram till avsett resultat genom att jämföra enskilda basvärden med enskilda . En fastighets köpeskilling behöver nämligen i praktiken inte nödvändigtvis sammanfalla med fastighetens marknadsvärde. Utvärderingen visar att basvärdet för småhus i genomsnitt utgör av köpeskillingen (den s.k. B/K-kvoten). Resultatet av analysen ger därutöver bl.a. följande resultat beträffande småhus. ·Hus med mycket höga marknadsvärden undertaxeras i hög utsträck- ning. Undertaxeringen är dock i de flesta fall marginell. ·Värdeområdesindelningen fyller en mycket viktig funktion för basvärdenas precision. ·Frågan om huruvida nuvarande uppsättning värdefaktorer på ett tillfredsställande sätt fångar upp förhållanden av betydelse för fastigheternas marknadsvärde har studerats med hjälp av en statistisk metod som kallas multipel regressionsanalys. Metoden går kortfattat ut på att man med statistiska metoder bestämmer ett samband som relaterar fastigheternas till fastigheternas värdefaktorer (hedonisk prisfunktion). Med denna metod kan man exempelvis få en uppfattning om hur mycket marknadsvärdet skiljer sig åt i genomsnitt mellan två fastigheter som är identiska i alla avseenden förutom t.ex. att den ena fastigheten är utrustad med en bastu men inte den andra. ·Resultaten indikerar att vissa värdefaktorer inte bara fångar upp hur mycket marknadsvärdet ökar om fastigheten är utrustad med dessa attribut utan också en i övrigt god standard hos fastigheten. ·Den högsta standardpoäng som ges i nuvarande taxeringsmodell är fyra poäng och den minsta poäng som ges är noll poäng. Inga halvpoäng ges. De skattade hedoniska prisfunktionerna indikerar emellertid att det finns en betydande variation i marginalpriserna som inte låter sig fångas upp av en poängskala från noll till fyra poäng. ·Om man rangordnar värdefaktorerna efter vilken inverkan de har på marknadsvärdet, placerar sig lägesfaktorerna strand respektive strandnära i topp. Resultaten av den undersökning angående belägenhetsfaktorer som gjorts beträffande ett mindre antal kommuner är inte helt entydiga och baseras på ett begränsat statistiskt underlag men tyder ändå på att en kombination av läge, kontinuerligt avstånd och vattentyp (dvs. hav eller insjö) ger en bättre förklaring av prisvariationen än den variabel som mäter värdefaktorn speciell belägenhet i nuvarande taxeringsmodell. När det gäller taxeringen av lantbruk, hyreshus och industrier visar den statistiska utvärderingen att precisionen är sämre än för småhusen. Den genomsnittliga B/K-kvoten för lantbruk är på drygt 0,71, vilket tyder på viss undertaxering. Underlaget för utvärdering av hyreshus och industrier var betydligt sämre än för småhus och lantbruk. Spridningen för hyreshusen är högre än för småhusen men lägre än för lantbruken. Industrienheterna uppvisar den i särklass största spridningen. Allmänna utgångspunkter (kap. 7) Eftersom taxeringsvärdet liksom skall avspegla marknadsvärdet kan utredningen inte föreslå någon taxeringsmodell som inte har marknadsvärdet som utgångspunkt. Vad utredningen däremot måste ta ställning till är om det nuvarande sättet att beräkna marknadsvärdet bör förändras i grunden eller om förändringar i nuvarande modell är att föredra. Vid fastighetstaxering är det fråga om en så omfattande hantering att man inte kan klara den utan en ganska betydande schablonisering. individuell värdering skulle sannolikt i många fall ge en mer rättvis taxering men skulle medföra dramatiskt ökade kostnader på ett sätt som inte är acceptabelt. Dessutom är även en individuell värdering en osäker värderingsform, eftersom olika värderare kan komma till olika resultat. Med ovan angivna utgångspunkter, nämligen att taxeringsvärdena även fortsättningsvis skall avspegla marknadsvärdet och att en ganska betydande schablonisering är nödvändig, är det över huvud taget svårt att konstruera en i grunden helt ny taxeringsmodell. Mot bakgrund av att nuvarande modell åtminstone inom de flesta områden fungerar bra finns det inte heller anledning att försöka skapa en helt ny modell. Det nu sagda innebär givetvis inte att taxeringsvärdenas precision när det gäller den enskilda fastigheten alltid är godtagbar. Både den statistiska utvärderingen och de synpunkter som utredningen har fått från organisationer och enskilda visar att taxeringsvärdena i vissa fall blir felaktiga. Även om den kritik som riktas mot fastighetstaxeringen ibland bygger på missuppfattningar av det svåröverskådliga regelsystemet finns det all anledning att ta fasta på kritiken och undersöka hur reglerna kan ändras för att bli rättvisare och förenklas för att bli mer lättöverskådliga. Utredningen anser att tyngdpunkten i taxeringsförfarandet måste läggas på sådana faktorer som påverkar taxeringsvärdet mest. Vidare måste resurserna inom taxeringsorganisationen koncentreras på sådana fastigheter och sådana områden där det är svårast att komma fram till vad som är det rätta marknadsvärdet. De undersökningar som utredningen har gjort och de erfarenheter som utredningen i övrigt har fått ta del av visar att det i de flesta fall är läget som har den allra största betydelsen för marknadsvärdet. När det gäller lägets betydelse är indelningen i värdeområden och den värdenivå som bestäms för värdeområdet mycket betydelsefull. Indelningen i värdeområden och de värdenivåer som skall gälla för värdeområdet fastställs under det förberedelsearbete som föregår själva taxeringen. Det är därför viktigt att detta arbete organiseras på ett smidigt sätt och att den sakkunskap som finns hos olika myndigheter, framför allt RSV och LMV, tas till vara på bästa sätt. En annan faktor som har att göra med fastighetens läge är den s.k. belägenhetsfaktorn, som på ett mycket påtagligt sätt höjer taxeringsvärdet för fastigheter som har ett strandläge eller ett strandnära läge. Det är därför mycket angeläget att de regler som har att göra med fastigheternas läge utformas på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dock anledning att se över och göra förändringar även beträffande övriga värdefaktorer. Mycket viktigt är också att på olika sätt öka den enskildes inflytande i olika skeden av taxeringsprocessen. På olika sätt måste det därför finnas möjlighet att få till stånd justeringar av det resultat som den schabloniserade värderingen leder fram till. Även med en hög ambitionsnivå måste man konstatera att det inte alltid går att finna det objektivt sett korrekta taxeringsvärdet för den enskilda fastigheten. Det hänger samman med dels att fastighets- beståndet är så oerhört varierande vad gäller läge, egenskaper och utseende, dels att i all fastighetsvärdering ingår – och sannolikt måste ingå – ett visst mått av osäkerhet och subjektiva värderingar. Mot bakgrund av att taxeringsvärdet är underlag för fastighetsskatten, som för många människor är en kännbar ekonomisk påfrestning, är detta ett problem. Privaträttsliga förpliktelser (kap. 8) Enligt gällande bestämmelser skall vid värdering i samband med fastighetstaxering inte beaktas andra privaträttsliga förpliktelser än sådana som gäller enligt servitut och liknande eller som enligt tomträttskontrakt gäller om markens utnyttjande. Det förhållandet att en fastighet t.ex. är utarrenderad skall således inte påverka taxeringsvärdet. Det har till utredningen framförts att privaträttsliga förpliktelser bör beaktas vid värderingen, eftersom de utan tvekan påverkar marknadsvärdet. Frågan om hur privaträttsliga förpliktelser skall hanteras vid fastighetstaxeringen har diskuterats i många sammanhang. De skäl som ligger till grund för att man bortser från privaträttsliga förpliktelser är att det finns risk för att parterna upprättar skenavtal med det enda syftet att kunna åberopa avtalet som grund för att få ett nedsatt taxeringsvärde. Ett annat tungt vägande skäl mot att man inte skall ta hänsyn till privaträttsliga förpliktelser när taxeringsvärdet bestäms är att det inte skall vara möjligt att som fastighetsägare disponera över taxeringsvärdet. Det finns i och för sig situationer då skäl talar för att man skall kunna beakta även andra privaträttsliga förpliktelser än som är tillåtet . Det gäller framför allt sådana avtal som styrs av tvingande lagstiftning, t.ex. arrendeavtal. Även vissa avtal mellan kraftverksägare hör till den kategorin. I de flesta fall kan dock fastighetsägaren kompensera sig genom ekonomiska ersättningar eller genom ändringar i avtalen.