sou · GOB352d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa måste ingå i ett slutet kretslopp tills alternativ finns. I övrigt hänvisar vi till denna utredning. Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram enligt indikato- rer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av mate- rial. Här ges endast en generell beskrivning av åtgärder som behövs för att nå etappmålet. Insatser som behövs inom respektive sektor beskrivs närmare i kap. 24. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås: ·Tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och varor tar ansvar för dessa under hela livslängden genom att bl.a. inte sätta ut kemiska produkter och varor på marknaden som i något hanteringsled innebär oacceptabla risker. ·År 2005 omfattar system för miljöledning anvisningar om kemiska ämnen så att hälso- och miljörisker med varor beaktas i hela livs- cykeln. ·Tillverkare, importörer, leverantörer och användare bedriver ett systematiskt miljöarbete t.ex. med stöd av system för miljöledning som innefattar kemikaliesäkerhet. ·Användare undviker att nyttja sådana kemiska produkter och varor som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med produkter eller varor som kan antas vara mindre farliga. ·Användare och andra hanterare har vidtagit sådana åtgärder vid hanteringen av kemiska produkter och varor att exponering av män- niska och miljö för kemiska ämnen minskar fortlöpande. För 100 utvalda kemiska ämnen, som inte berörs av etappmål 3, finns riktvärden för miljökvalitet fastlagda av berörda myndigheter. Etappmålet syftar till att ta fram riktvärden för kemiska ämnen som fortfarande kommer att vara tillåtna på lång sikt. Dit hör t.ex. metaller som förekommer naturligt i miljön, men som kan ha skadliga effekter om koncentrationerna ökar på grund av mänskliga verksamheter. Bekämp- ningsmedel är ett annat exempel på ämnen som kan vara tillåtna men där koncentrationerna i miljön måste begränsas till acceptabla nivåer. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås: ·År 2002 har berörda myndigheter utarbetat ett fungerande system för att ta fram bedömningsgrunder och riktvärden. ·Senast finns en första lista på riktvärden för ämnen med farliga egenskaper. Därefter tas riktvärden fram fortlöpande enligt uppsatt mål. Förorenade områden är identifierade, undersökta och av områdena av riskklass mycket stor till stor är åtgärdade . Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås: Före utgången av 2002 har följande åtgärder vidtagits: ·Samtliga länsstyrelser har ett regionalt program för arbetet med efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden. ·Varje kommun har tagit fram ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisat behov av markrestriktioner. ·De förorenade områdena har identifierats och genomgått kart- och arkivstudier samt riskklassats. ·Ett antal demonstrationsprojekt har genomförts. ·Miljöbalkens bestämmelser om förorenade områden har använts i några principiellt viktiga rättsliga prövningar. ·Före utgången av har kommunerna i sina översiktsplaner redovisat de förorenade områdena och vid behov angett riktlinjer för markanvändningen. I översiktsplanen kan också en prioritering av undersökningar och sanering preciseras utifrån behov av mark för bebyggelse eller annan markanvändning. ·Före utgången av har de förorenade områden som tidigare bedömts innebära en stor risk eller mycket stor risk genom krav mot efterbehandlingsansvariga och genom samhällets insatser undersökts översiktligt. Antalet områden uppskattas till ca 7 000. av dessa områden har dessutom undersökts vidare och vid behov åtgärdats dels genom krav mot efterbehandlingsansvariga, dels genom samhällets insatser. 8.6.2Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser Vi har studerat tre olika ambitionsnivåer. Skillnaden mellan dessa är hur snabbt etappmålen ska nås och hur stor andel av de förorenade områdena som ska saneras. Ambitionsnivå Låg innebär att etappmålen 1, 2 och 5 som syftar till att bygga upp kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och innehållet i varor nås först . Det i sin tur påverkar etappmålen 3 och 4 så att utfasning av särskilt farliga kemiska ämnen och riskminsknings- arbetet sker med lägre hastighet. I denna ambitionsnivå antas att av de förorenade områdena blir sanerade av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas. Ambitionsnivå Medel innebär att etappmål 1, 2 och 5 nås , vilket i sin tur ger goda förutsättningar för att komma långt med etapp- mål 3 utfasning, och etappmål 4 riskminskning . Av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas antas bli sanerade . Ambitionsnivå Hög innebär att etappmål 1, 2 och 5 nås vil- ket skapar något bättre förutsättningar för att forcera arbetet med etappmålen 3 och 4 än för ambitionsnivå Medel. Av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas antas bli sanerade . Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Giftfri miljö med jämförande konsekvensbedömning. Etappmål 1, 2 och 5 nås ning i etappmål 3 och 4 den som saneras till 2010 av de 7 000 som är Utfasning av särskilt farliga ämnen och riskminskning genom ökad kunskap om ämnen som fortfarande tillåts på marknaden, innebär att belastningen på miljön sjunker liksom påverkan på Något bättre resultat i 1 400 resp. 1 420 Mycket god tid för Rimlig tid för EU- Svårt att hinna med Figur 8.4 Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning. Konsekvenser av ambitionsnivå Låg Ekologiska konsekvenser har bedöms utifrån möjligheterna att förhindra framtida utsläpp och exponering av kemiska ämnen, hur stor andel förorenade områden som saneras och påverkan av långväga transporterade miljögifter. Totalt sett innebär denna ambitionsnivå att det kan bli svårt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation eftersom alltför mycket av åtgärdsinsatserna förutsätts ske . Senarelagda insatser av- seende utfasning och riskminskning kan innebära att föroreningar fortsätter att spridas. Det är också osäkert om den föreslagna andelen sanerade områden är tillräcklig eftersom den översiktliga undersök- ningen för att dela in områden i riskklasser ännu inte är gjord. Vidare finns risk för att långväga transporter fortsätter att ge ett nedfall som är oacceptabelt på grund av användningen av hälso- och miljöfarliga kemiska ämnen i andra länder. Även importerade varor från dessa län- der kan innehålla hälso- och miljöfarliga ämnen. De kvantifierbara kostnaderna uppgår till ca 525–/år, varav utgörs av saneringskostnader. Resterande 5–är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. I jämförelse med många andra länder är kostnaden för kunskapsuppbyggnad låg för eftersom vi har en förhållandevis liten kemikalieindustri. Däre- mot kan kostnaden ge stora konsekvenser för ett enskilt företag. Näringslivet ska också arbeta med utfasning och riskminskning. Dessa kostnader kan dock inte kvantifieras. Myndighetsarbetet trappas upp långsammare än i de andra ambi- tionsnivåerna. Den största kostnadsposten utgörs av sanering av för- orenade områden. De offentliga utgifterna –2010 beräknas till /år. Insatserna med utfasning och riskminskning är i ambitionsnivå Låg utspridda vilket kan innebära att föroreningshalterna i mark och sediment ökar under det närmaste decenniet. Kostnads- mässigt är sanering efterhand i regel dyrare än ett förebyggande arbete, varför ambitionsnivå Låg är tveksam ur ett samhällsekonomiskt per- spektiv. Etappmålen kräver knappast livsstilsförändringar för att nås. Avgörande för om målen ska nås är ett intensifierat myndighetsarbete och internationella överenskommelser, samt företagens anpassning vilken är särskilt viktig. En förhållandevis god tid ges för EU-processen. Konsekvenser av ambitionsnivå Medel Sannolikheten för att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation är till stora delar god. Genom en tidig och kraftig satsning på att bygga upp kunskaper om kemiska ämnen kan arbetet med utfasning och risk- minskning komma en god bit på väg . Däremot är det osäkert om andelen sanerade förorenade områden är tillräcklig av samma skäl som i ambitionsnivå Låg. Vidare kan långväga transporter av för- oreningar fortfarande ge ett nedfall som är oacceptabelt. Vid denna ambitionsnivå gäller det främst föroreningar från länder utanför EU. Oönskade kemiska ämnen kan också föras in i genom import av varor från dessa länder. De kvantifierbara kostnaderna för sektorernas anpassning uppgår till ca 950–/år, varav utgörs av saneringskostnader. Res- terande är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. De offentliga utgifterna –2010 beräknas till /år, varav /år är saneringskostnader. Kostnaderna för näringslivets riskminskning och utfasning kan inte kvantifieras. Se ambitionsnivå Låg. Vi gör bedömningen att det ges en rimlig tid för EU-processen. Konsekvenser av ambitionsnivå Hög Etappmål 1 och 2 ska nås enligt detta alternativ. Ju snabbare kunskaper kommer fram desto mer tid för det praktiska genom- förandearbetet med utfasning och riskminskning på vägen mot genera- tionsmålet. av de förorenade områdena antas bli sane- rade i detta alternativ. Risken för långväga transporterade föroreningar, samt risken för att oönskade kemiska ämnen förs in i landet genom import av varor är densamma som i ambitionsnivå Medel. De kvantifierbara kostnaderna för sektorernas anpassning uppgår till ca 1 390–/år, varav är saneringskostnader. Reste- rande är kostnader för kunskapsuppbyggnad under etappmål 1. Den högre takten i näringslivets arbete med utfasning och riskminskning kan ge väsentligt högre kostnader än de två lägre alternativen, dessa kostnader kan dock inte kvantifieras. De offentliga utgifterna –2010 beräknas till /år, varav /år är saneringskostnader. Se ambitionsnivå Låg. Kemikalieinspektionen bedömer att den höga ambitionsnivån är svår att nå. Etappmål 1 och 2 bygger på att EU-gemensamma system ska tas fram och det är framför allt svårt att hinna nå överenskommelser mellan olika länder. Även bristen på testkapacitet kan vara begrän- sande. 8.6.3Skälen för val av ambitionsnivå Vi bedömer ambitionsnivå Medel som den mest rimliga. Skälen är att denna ambitionsnivå skapar goda förutsättningar att nå långt på vägen mot generationsmålet som det ges en rimlig tidsrymd för det mycket omfattande samverkansarbete som krävs inom EU för att målen ska nås. Vidare anser vi att andelen förorenade områden av riskklass mycket stor och stor måste fastställas innan det blir möjligt att närmare ange andelen områden som bör saneras . Målsättningen bör vara att cirka hälften av dessa områden blir sanerade . Våra beräkningar är baserade på antagandet att av de 7 000 områden som är undersökta eller kommer att undersökas blir sanerade . Vi vill understryka att det är ett räkneexempel, men det ger en uppfattning om i vilken storleksordning kostnaderna har. 8.7.1Normativa, ekonomiska och informativa styrmedel För att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö behövs en kraftfull satsning på normativa och informativa styrmedel, speciellt när det gäller att förhindra utsläpp och exponering orsakade av olika samhällsaktiviteter. Kemikaliefrågorna måste hanteras internationellt genom gemensamma överenskommelser och regler. Det viktigaste hindret för att få till stånd snabba åtgärder för att minska effekterna av kemiska ämnen är okun- skap både om ämnenas egenskaper och deras förekomst i miljön. Det regelsystem som ska förhindra oönskad användning av kemiska ämnen behöver förstärkas. Några av de viktigaste insatserna för svenska myndigheter det närmaste decenniet är att vara med och skapa EU- gemensamma system och regelverk enligt följande: ·krav på att existerande ämnen har data om inneboende egenskaper motsvarande de krav som gäller för nya ämnen, ·förbud att använda kemiska ämnen som saknar data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen, ·krav på att nya varor förses med hälso- och miljöinformation enligt ett EU-gemensamt system, ·förbud att använda kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper i konsumentvaror, samt ·krav på att ämnena används i produktionsprocesser på ett sådant sätt att människa och miljö inte kommer till skada. Ett annat hinder för att få till stånd önskvärda förändringar i form av substitution, utfasning och en förbättrad riskhantering är svårigheter för företag att få relevant information om kemiska ämnen på ett enkelt och lättillgängligt sätt, speciellt för de företag som inte har egna experter i organisationen. Det behövs en EU-gemensam databas med information om kemiska ämnens egenskaper, om ämnen som har fasats ut eller bör göra det. Annan information som bör ligga i databasen är riktvärden och normer för halter i miljön. Ytterligare ett hinder för att minska spridningen och riskerna med kemiska ämnen är att varor saknar information om innehållet av ke- miska ämnen. Det innebär att konsumenter, aktörer som sysslar med offentlig upphandling samt inköpare inom näringslivet inte har möjlighet att välja bort varor som innehåller skadliga kemiska ämnen. Det frivilliga arbetet inom företagen med miljövarudeklarationer och positiv miljömärkning är en viktig insats för att informera marknaden tills lagstadgade krav på hälso- och miljöinformation för nya varor kommer. Med nya och bättre kunskaper om kemiska ämnen blir det också möjligt att uppdatera varuinformationsblad om kemiska produkter så att de kan ge att bra underlag för miljöledningsarbetet. För att säkerställa att hälso- och miljöriskerna vid användning av kemiska ämnen fortlöpande minskar är det av stor betydelse att kunskap om behovet av åtgärder och hur dessa vidtas sprids till användarna. Frågor om hantering, användning, utrustning m.m. för att minimera riskerna vid exponering av människa och miljö t.ex. vid användning av bekämpningsmedel och andra kemikalier måste fortsatt prioriteras. Inom näringslivet vidtas olika åtgärder på frivillig basis, t.ex. miljöanpassning av enskilda produkter som färger och bilvårds- medel eller anpassning av varugrupper vilket t.ex. sker inom bygg- och textilindustrin. Dessa satsningar bör uppmuntras och vidareutvecklas i dialog mellan ansvariga myndigheter och näringsliv. Miljölednings- systemen behöver ses över så att de generellt omfattar kemiska ämnen och deras hantering. Användningen av kemikalier bör alltid ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete. bör ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter övervägas om det visar sig att målen inte nås . En utvecklad kemikaliesäkerhet kräver omfattande forskning och utveckling i näringslivet. Företagen behöver ta fram minimidata för avsiktligt framställda kemiska ämnen och hälso- och miljöinformation för varor. De nya kunskaperna om kemiska ämnen innebär även att kemikalielagstiftningen kan utnyttjas i en ökad utsträckning. Inom vissa områden måste grundläggande kunskap tas fram för att det övergripande målet ska nås. Etappmål 1 handlar om att avsiktligt framställda ämnen ska testas. De tester som finns är inte hel- täckande, vare sig beträffande effekter eller exponeringssituationer. Utvecklingen av testmetoder för effektområden som inte täcks måste fortgå. utvecklas t.ex. tester för hormonstörande effekter. När nya tester finns kan datakraven för såväl nya som existerande ämnen höjas. För att tolkningen av testresultat ska bli säkrare är det angeläget att studera bl.a. verkningsmekanismer och artskillnader i känslighet för vissa effekter. Det behövs mer forskning för att ytterligare klargöra sambanden mellan dos och respons. En exponeringssituation som är vanlig men som inte fångas av dagens tester är exponering för låga doser , kanske ett liv. För att minimera riskerna vid hantering av bekämpningsmedel behövs forskning som klarlägger exponeringen av användare och miljö. Som ett led i riskminskningsarbetet är det väsentligt att studera lämplig utformning av förpackningar, utrustning m.m. Ett komplicerat och till stora delar outforskat område är samver- kanseffekter mellan flera ämnen. Den verkliga situationen för både människor och miljö är en samtidig exponering för ett stort antal ämnen, men tester utförs för ett ämne i taget. Det är därför möjligt att risker underskattas. Människor exponeras för ämnen dels yrkesmässigt dels som konsumenter. Därför behöver t.ex. mer kunskap om förekomsten av allergiframkallande ämnen i produkter som smink och parfym tas fram. Ett annat område där kunskapen är begränsad, är ämnen som bildas oavsiktligt i t.ex. industriella processer. Omfattningen av detta problemområde måste kartläggas. Fortsatt forskning rörande materialflödesanalyser behövs. Både utsläpp från det som redan finns upplagrat i samhället och från nya varor och konstruktioner bör följas upp för att man ska kunna avgöra vilka oönskade flöden som är mest kostnadseffektiva att åtgärda. Vidare behövs forskning och underlag för att möta behovet av indika- torer som ska mäta förändringar av hälso- och miljörisker vid använd- ning av kemiska ämnen. För att testning av kemiska ämnens miljö- och hälsofarlighet inte ska få orimliga konsekvenser beträffande åtgång av försöksdjur krävs utveckling av alternativa testmetoder, såväl som vidareutveckling av modeller för att teoretiskt beräkna ett ämnes effekter utifrån dettas struktur. Utöver den rent naturvetenskapliga forskningen är samhällsveten- skaplig forskning önskvärd. Några prioriterade områden är att analysera effektiviteten hos olika typer av styrmedel för att nå målet Giftfri miljö samt forskning kring hur attityder och beteenden hos människor kan påverkas. En ökad samverkan mellan företag kan bli aktuell eftersom företagen tjänar ekonomiskt på att slå sig samman och ta fram kunska- per om kemiska ämnen eller underlag för att beskriva varors hälso- och miljöpåverkan. Branschorganisationerna kan också få en ny roll i att samordna beställningar på kunskapsunderlag från företag med likartade behov. Dialog och samråd mellan myndigheter och berörda aktörer bör få en ökad vikt i det framtida arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Syftet är att få till stånd ökade frivilliga satsningar inom näringslivet. En förutsättning för ett lyckat internationellt agerande är att myndigheter, näringsliv och andra intressenter samverkar och enas om en gemensam problembild för att sedan lansera möjliga lösningar. Den nya preciseringen i miljömålet om att beakta människors sam- lade exponering från olika miljöer ställer krav på en utökad samverkan mellan ansvariga myndigheter som Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, , Socialstyrel- sen, och . Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har en mycket stark internationell koppling. Handeln med kemikalier och varor är global. Vissa kemiska föreningar kan transporteras långväga via luft och vatten. kan inte ensamt ta fram den kunskap som behövs eller göra de produktför- ändringar som krävs för att målen ska nås. Svenskt deltagande i EU- arbetet och i andra internationella sammanhang är alltså av mycket stor betydelse. Etappmål 1 syftar till att få fram kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och förekomst. bör driva frågan om nya och existerande ämnen ska omfattas av samma krav på data om hälso- och miljöegenskaper inom ramen för EU:s kommande kemikaliestrategi. Ämnen som saknar data ska inte släppas ut på marknaden. Etappmål 2 syftar till att ge hälso- och miljöinformation om varor. För att nå etapp- mål 2 är det angeläget att fortsätta arbetet i EU-programmen om klassificering och märkning. Etappmål 3 inriktas mot att förhindra att nyproducerade varor inne- håller ämnen med särskilt farliga egenskaper som omfattas av de nya riktlinjerna i kemikaliepolitiken. Bland handlingsvägarna för att nå dessa mål ingår utfasning av användningen av vissa ämnen. Kraven på utfasning bör drivas i första hand inom EU men även internationellt, för att säkerställa att ämnena inte kommer in i landet via importerade varor. Insatser måste också göras för att inte ska behöva tillåta tidigare förbjudna ämnen till följd av harmoniseringar inom EU t.ex. på bekämpningsmedelsområdet. Ett annat område som kräver internatio- nellt agerande är att minska spridningen av långväga transporterade föroreningar. Etappmål 4 inriktas mot att minska riskerna med de ämnen som inte kommer att omfattas av utfasningskraven i etappmål 3 vilket omfattar huvuddelen av alla kemiska ämnen. Det är angeläget med ett intensifierat arbete i den basverksamhet som framför allt pågår inom EU-programmen och som bl.a. rör programmet om existerande ämnen. Ett EU-gemensamt projekt har genomförts för att utveckla och värdera framtida strategier för en hållbar utveckling av bekämpningsmedel, vilket är en del av implementeringen av det femte miljöhand- lingsprogrammet. Det är viktigt att deltar i det fortsatta arbetet med att fram en sådan strategi. Ytterligare ett angeläget område är internationellt standardiseringsarbete. I den mån åtgärder inte vidtas på EU-nivå i önskad takt för att miljömålen ska kunna uppnås, bör så långt det är möjligt gå före med strängare krav. bör offensivt utnyttja möjligheten att hävda rätten att behålla eller införa nationella förbud när det gäller användningen av kemiska ämnen. Exempel på arbete inom EU och internationellt i övrigt samt koppling till etappmålen. Kriterier för metaller i slam 8.8Regionala och lokala mål och åtgärder I detta avsnitt behandlas särskilda utgångspunkter för arbetet med mil- jökvalitetsmålet Giftfri miljö på regional och lokal nivå. Gemensamma förutsättningar för det regionala och lokala miljöarbetet behandlas i kap. 23. Som underlag för att utveckla regionala och lokala åtgärder för att genomföra de nationella etappmålen och miljökvalitetsmålet kan regio- nala och lokala mål behöva utvecklas. Regionala och lokala mål och åtgärdsstrategier bör utvecklas i dialog och samverkan mellan läns- styrelser, kommuner och andra regionala och lokala aktörer. En ut- gångspunkt i arbetet är länets och kommunernas miljöförhållanden och särskilda förutsättningar samt möjligheter till regionala och lokala åtgärder. Förekomsten av förorenade områden och utsläpp av giftiga ämnen varierar mellan olika delar av landet liksom behovet av och förutsätt- ningarna att genomföra åtgärder. I arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har länsstyrelser och kommuner viktiga uppgifter bl.a. när det gäller information, råd- givning, tillsyn och uppföljning. Utsläppen från kommunala deponier, industriprocesser och reningsverk kan minskas genom direkta åtgärder och tillståndsprövning. Kommunen kan i översiktsplanen bl.a. peka ut områden där olika verksamheter; även jord- och skogsbruket, bör bedrivas med särskilt hänsynstagande till grundvattenförekomsternas kvalitet och kvantitet, och på så vis påverka t.ex. användningen av bekämpningsmedel inom jord- och skogsbruket. För att genomföra etappmål 6 föreslås ovan särskilda åtgärder på regional och lokal nivå beträffande åtgärdsprogram och underlag. Enligt förslaget bör samtliga länsstyrelser ha ett regionalt program för efterbehandling och markrestriktioner för förorenade områden. Alla kommuner bör då ha kompletterat sin avfallsplan med ett program för efterbehandling av förorenade områden och redovisning av behov av markrestriktioner. Kommunerna bör enligt förslaget i sina översiktsplaner ha redovisat de förorenade områdena och vid behov angett riktlinjer för markanvändningen. I översiktsplanen kan en prioritering av undersökningar och sanering och behov av områden för hantering av giftiga ämnen preciseras utifrån behov av mark för bebyg- gelse eller annan markanvändning. Här kan överväganden och ställ- ningstaganden redovisas beträffande lokalisering av återvinnings- och inlämningsstationer, deponier, områden för hantering av giftiga ämnen, lakvattenhantering m.m.