sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till de särskilda egenskaper som borde krävas för utövande av ordförandeskap vid huvudförhandling och det ansvar för arbetets jämna gång som skulle komma att vila på avdelningsordförandena föreslog beredningen också att dessa skulle utses av Kungl. (a.a. s. 149 f.). Maj:t skulle härvid vara obunden av hänsynen till ancienniteten. Processlagberedningens förslag grundade sig på det förhållandet att organisationen av Högsta domstolens avdelningar i och med rätte- gångsbalkens ikraftträdande kom att vara betydligt fastare än den varit tidigare samt på att ledamöterna med jämna mellanrum bytte avdelning (cirkulation). Det gällande systemet innebar att den som var den i tjänsten äldste ledamoten vid sammanträden i plenum eller på en avdelning också var ordförande. Detta ledde till en viss brist på kontinuitet i ordförandeskapet. Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 311 Vid behandlingen av lagstiftningsärendet i lagrådet framställde tre ledamöter av lagrådet erinringar mot beredningens förslag. Dessa för- ordade i stället att Kungl. Maj:t skulle förordna en ordförande för i dess helhet, som tillika skulle vara ordförande på en av avdelningarna. Anledningen till detta förslag var bl.a. att den nya rättegångsordningen innebar en närmare kontakt mellan domstolen och allmänheten. Det var därför önskvärt att det i spetsen för domstolen ställdes en ledande person som utåt kunde företräda hela domstolen. Detta skulle även vara till stor fördel för lösandet av domstolens admi- nistrativa uppgifter, som också kunde förväntas komma att öka i fram- tiden. Även om varje avdelning i viss utsträckning skötte sin admi- nistration fanns det ändå kvar viktiga uppgifter som skulle få en bättre lösning om de lades i en hand i stället för att vara hänvisade till av- görande i ett kollegium. Med hänsyn till de särskilda egenskaper som krävdes för utövande av ett ordförandeskap för hela domstolen ansåg de tre ledamöterna i lagrådet att det var uppenbart att denne borde utses av Kungl. De båda andra avdelningsordförandena borde dock utses av samfällt. I propositionen 1946:135 med förslag till lag om Högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring m.m. föreslogs slutligen att ord- förande på avdelning skulle utses bland domstolens ledamöter av Konungen och att den i tjänsten äldste bland ordförandena tillika skulle vara ordförande i (lagförslagets 5 §). I propositionen uttalades att § 17 regeringsform borde tjäna som utgångs- punkt för bedömningen av frågan. Detta stadgande utgick från att dom- stolens ledamöter som domare intog en jämbördig ställning. Bland annat av den anledningen kunde det inte komma i fråga att inrätta ett särskilt presidentämbete i domstolen. Det ansågs också vara av värde att ledamöterna i den högsta instansen var likställda som domare. Denna princip kunde å andra sidan inte anses lägga hinder i vägen för att ett visst ansvar för domstolen i dess helhet och då särskilt i admi- nistrativt hänseende kom att läggas på en ledamot eller, såsom Processlagberedningen föreslagit, på ett kollegium bestående av tre personer. Inte heller torde stadgandet om att ledamöterna var likställda kunna hindra att en ledamot gjordes till ordförande inom envar av av- delningarna med ansvar för arbetets behöriga gång. I propositionen föreslogs också att samtliga ordförande borde utses av Kungl. Maj:t (prop. 1946:135 s. 18). När det gäller frågan om anciennitetsprincipen skall gälla eller inte vid utseende av ordföranden anförde departementschefen att det var tydligt att den nya processordningen ställde andra krav på domstolens arbetsledning än det gällande skriftliga förfarandet. Detta gällde framför allt i fråga om utövandet av ordförandeskapet vid huvudför- 312 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten handlingar och beträffande ledandet av arbetet på avdelningarna så att detta kunde bedrivas ändamålsenligt. En fullgod arbetsledning kunde knappast uppnås om, såsom var fallet, ordförandeskapet på avdelningarna växlade ofta. Ordförandena borde därför bli mer stadigvarande. De borde även besitta de särskilda egenskaper som krävdes för att kunna fylla uppgiften som ordförande. Departements- chefen ansåg det därför, i likhet med Processlagberedningen, vara nöd- vändigt att ordförandena kunde utses utan att hänsyn togs till tjänste- åren. Departementschefen betonade härvid att det förhållandet att till ordförande valts annan än den till tjänsteåren äldste inte innebar att den senare inte skulle vara att betrakta som en lika framstående jurist och domare. Sådana egenskaper som skarpsinne och kunskapsrikedom skulle nämligen inte i första hand vara avgörande vid val av ord- förande, utan i stället de företräden en viss ledamot kunde tänkas ha i fråga om handhavandet av praktiska och organisatoriska uppgifter (prop. 1946:135 s. 18 f.). Anciennitetsprincipen slog dock igenom i fråga om vem av avdelningsordförandena som skulle övervaka arbetet i domstolen i stort. Departementschefen fann det här naturligt att den i tjänsten äldste avdelningsordföranden också skulle vara ordförande i . Vid behandlingen av propositionen uttalade första lagutskottet att starka skäl i och för sig talade för att inrätta ett presidentämbete i . I det stora flertalet främmande länder stod nämligen den högsta instansen under ledning av en president (1 LU 1946:43 s. 12). Utskottet avstod dock från att föreslå detta eftersom det skulle strida mot § 17 i den dåvarande regeringsformen, som innebar att Högsta domstolens ledamöter som domare skulle inta en jämbördig ställning. Första lagutskottet menade emellertid, i likhet med departe- mentschefen, att stadgandet i regeringsformen inte hindrade att en av domstolens ledamöter gavs en ledande ställning i administrativt hänse- ende. Utskottet anslöt sig i denna del till vad lagrådsmajoriteten hade anfört och underströk därvid vikten av att Högsta domstolens arbete kom att erhålla en fast ledning. En av domstolens ledamöter borde således utses till ordförande för domstolen i dess helhet. Att denne ord- förande skulle utses av Kungl. Maj:t ansågs uppenbart. Utskottet be- tonade även att det, med hänsyn till de särskilda egenskaper som fordrades av en sådan ordförande, var angeläget att valet inte kom att ske efter anciennitesprincipen. I stället borde avgörande betydelse till- mätas kandidatens förmåga att utöva en fast ledning av domstolens arbete och dennes förmåga att bemästra de frågor av administrativ natur som kunde uppkomma. Detsamma gällde vederbörandes chefs- egenskaper i övrigt. Utskottet ansåg även att det var av vikt att ord- föranden i intog en ledande och självständig ställ- Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 313 ning såväl inåt som utåt. Med hänsyn härtill borde ordföranden utses för sin tjänstetid som ledamot av domstolen. På detta sätt skulle ordförandens ställning inom domstolen bli mer markerad och det skulle också understryka att valet av ordförande måste ske med största omsorg (a.a. s. 13). Utskottet föreslog därför, med ändring av propositionens förslag, att Konungen (dvs. Maj:t), utan beaktande av anciennitetsprincipen, skulle utse en av Högsta domstolens ledamöter att för återstoden av sin tjänstgöringstid vara domstolens ordförande. Regeringsrätten i dess nuvarande utformning tillkom i och med förvalt- ningsdomstolsreformen . fanns det inte några särskilda bestämmelser om ordförandeskap eller sammanträdesledning i denna domstol. I praktiken tillämpades emeller- tid den ordningen att den i tjänsten äldste ledamoten förde ordet i domstolens plenum. Denne var också ordförande på en av domstolens avdelningar. De i tjänsten därnäst äldsta ledamöterna var ordförande på de andra avdelningarna. Förhållandena skilde sig alltså delvis från den ordning som kommit att gälla i . ansåg att samma skäl som motiverat Högsta domstolens ordning med en särskilt utnämnd ordförande för domstolen – låt vara att muntliga förhandlingar inte kunde förväntas förekomma i samma utsträckning i Regeringsrätten som i – kunde åberopas även när det gällde Regeringsrättens ledningsfunktion. Kommittén föreslog därför i sitt betänkande Förvaltningsrättskipning (SOU 1966:70) att Kungl. Maj:t skulle få be- fogenhet att förordna ordförande också i Regeringsrätten och på dess avdelningar. Att enbart tjänsteåldern skulle vara bestämmande i fråga om ansvaret för arbetsledningen fann kommittén vara lika litet lämpligt i Regeringsrätten som i annan offentlig verksamhet. Kommittén menade i stället att vid valet av ordförande skulle bl.a. dennes fallenhet för praktiska och organisatoriska uppgifter tillmätas vikt (a.a. s. 335). I propositionen 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvalt- ningsdomstolar m.m. uttalade departementschefen att systemet med att Kungl. Maj:t utser ordförande i hade fungerat väl. Ordförandesystemet hade, enligt departementschefen, framför allt be- tydelse i två hänseenden nämligen för ledningen av muntliga förhand- lingar och för den administrativa samordningen av domstolens respektive avdelningens arbete. I det förstnämnda hänseendet var be- hovet inte lika stort för Regeringsrättens del, eftersom muntliga för- handlingar kunde förväntas bli förhållandevis sällsynta där. 314 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten skulle behovet av administrativ samordning komma att öka kraftigt i och med att domstolen föreslogs få ett eget kansli med en därtill knuten föredragandeorganisation. Departementschefen ansåg därför att det vore lämpligt att för sådana samordnande funktioner kunna utse leda- möter som också hade särskild fallenhet för administrativa göromål. I propositionen föreslogs därför att Kungl. Maj:t skulle utse ordförande på avdelning i Regeringsrätten och att den ena av avdelningsord- förandena även skulle utses till domstolens ordförande (prop. 1971:30 Del 2 [motiv] s. 84). Frågan om ledningsfunktionen i de högsta domstolarna har därefter aktualiserats i i samband med arbetet på tilläggs- direktiv till . I ett förslag till kommittédi- rektiv avseende tillkallandet av en särskild utredare för att se över Högsta domstolens och Regeringsrättens beredningsorganisationer m.m. föreslogs således att utredaren även skulle se över ledningsfunk- tionen i de båda domstolarna och överväga om det borde inrättas en särskild anställning som president i respektive domstol. I förslaget anfördes bl.a. följande. Domstolschefens roll har förändrats bl.a. på grund av att ett flertal administrativa uppgifter dele- gerats från DV till domstolarna. Domstolschefens uppgifter borde där- för i flera avseenden kunna jämställas med vad som gäller i andra verk- samheter där chefen leder och utvecklar verksamheten på arbetsplatsen. Med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en starkare styrning av beredningsorganisationerna i de högsta domstolarna kunde det därför ifrågasättas om ordförandena i och Regeringsrätten skulle tillsättas på nuvarande grunder och om fördelningen av arbetsuppgifter mellan domstolschefen och kanslichefen borde vara som den är . Den särskilde utredaren skulle därför överväga om det, som i hovrätterna och kammarrätterna, borde tillsättas presidenter att leda arbetet i de högsta domstolarna. Förslaget utmynnade emellertid inte i något beslut om en sådan utredning. stadgas i 3 kap. 4 § RB respektive 3 § lagen om allmänna för- valtningsdomstolar att regeringen förordnar en av ledamöterna i dom- stolen att vara dess ordförande. Som nämnts ovan har i praktiken, trots ovannämnda uttalanden om att tjänsteåldern inte skulle vara väg- ledande, valet av ordförande med några undantag ändå kommit att ske efter anciennitetsprincipen. Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 315 5.2Den administrativa ledningen av domstolarna Enligt förordningen (1996:377) med instruktion för fattas beslut i administrativa ärenden i plenum, i kollegium, av dom- stolens ordförande eller av dess kanslichef. I plenum fattas beslut om vilka av domstolens ledamöter som skall vara medlemmar av kollegiet samt om stora genomgripande föränd- ringar i arbetsformerna, såsom riktlinjerna för avdelningarnas samman- sättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggningen av mål. I plenum beslutas även remisser. När det gäller dessa är det dock inte domstolen som yttrar sig i remissärendet utan ledamöterna som avger yttrande. Frågor kan även hänskjutas till plenum från kollegiet eller av Högsta domstolens ordförande. Exempel på hänskjutna frågor är principer vid förlängning av för- ordnande för revisionssekreterare tjänstgöring, god- kännande av planer på ombyggnad av sessionssal, principer för redo- visning av bisysslor m.m. Kollegium består av domstolens ordförande, tre andra justitieråd samt kanslichefen. Vilka frågor som skall avgöras i kollegium regleras i 19 § instruktionen. Dit hör t.ex. riktlinjer för beredningen av mål och fördelningen av dessa på rotlar, beslut om anställning som revisions- sekreterare (föredragande i domstolen) än i de fall kollegiet inte tidigare beslutat om anställningen eller i de fall den sammanlagda tiden för denna överstiger samt förslag till DV i fråga om anslagsframställningar. Andra exempel på frågor som av- gjorts i kollegium är beslut om individuell lönesättning för revisionssekreterarna, förordnanden på specialrotlar samt frågan om bygglov i samband med ombyggnad av . Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium avgörs huvudsakligen av kanslichefen med undantag för sådana frågor som är av sådan vikt att de bör avgöras av ordföranden eller om denne av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten i en fråga (21 § jämfört med 20 § instruktionen). föreligger inte några sådana för- behåll. Till sådana frågor som bör avgöras av domstolens ordförande hör indelning av ledamöter till tjänstgöring under sessionerna, förordnande av revisionssekreterare till provtjänstgöring respektive från fyra till tjänst samt betygsättning av revisions- sekreterare. När det gäller betygsättningen finns dessutom en särskild betygsgrupp i vilken, förutom ordföranden och kanslichefen även de 316 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten fem efter ordföranden i anställningen äldsta justitieråden ingår. I vilken omfattning domstolens ordförande i övrigt deltar i det löpande admi- nistrativa arbetet beror helt på den enskilde ordförandens intresse för uppgiften. I praktiken är det också kanslichefen som avgör vilka frågor som i enlighet med 20 § instruktionen bör anmälas till ordföranden för avgörande. Kanslichefen kan också, om ordföranden har intresse för dessa frågor, anmäla frågor som denne formellt inte skall avgöra. Re- krytering av annan personal än revisionssekreterare, löneförhandlingar och andra personalfrågor är dock exempel på ärenden som ordföranden aldrig behöver befatta sig med utan som helt ankommer på kansli- chefen. Så är i praktiken även fallet med budgetfrågor. Anslagsfram- ställningen beslutas som nämnts i kollegium. När budgetmedlen väl tillställts domstolen ankommer det på kanslichefen att fördela dessa. I Högsta domstolens arbetsordning regleras bl.a. organisationen av domstolens dömande verksamhet. är delad i två avdelningar. Högsta domstolens ordförande är också ordförande på en av avdelningarna. Denne delar i samråd med ordföranden på den andra avdelningen, som normalt är det i anställningen näst äldsta justitierådet, in domstolens ledamöter till tjänstgöring på avdelning för varje session. Avdelningsordföranden bestämmer bl.a. vilka dagar avdelningen skall sammanträda och vilka ledamöter som därvid skall tjänstgöra samt utser referenter för de olika målen. Högsta domstolens ordförande beslutar om förordnande för pensionerade justitieråd att tjänstgöra som ersättare för domstolens ledamöter. Kanslichefen har att samråda med domstolens ordförande avseende revisionssekreterarnas tilldelning av rotlar. Verksam- hetsåret är fördelat på tre sessioner, nämligen vår-, sommar- och höst- sessionen. Inför varje session överlämnar kanslichefen ett schema med en kravspecifikation över vilka sammansättningar i rätten (tre eller fem ledamöter) som behövs under sessionen. Justitieråden på respektive avdelning indelar sig därefter, under ledning av avdelningens ord- förande, formlöst då förhandlingar och föredragningar skall äga rum. Något rotelansvar föreligger inte för justitieråden, utan referent utses i varje enskilt mål. Mål som kommer in till domstolen i stället slumpvis på revisionssekreterarnas rotlar. När ett mål är klart för föredragning om prövningstillstånd anmäls detta till kansli- chefen, som beslutar vilken dag föredragningen skall äga rum. I sam- band med att målet föredras beslutas också om referent skall utses. Det ankommer på ordföranden för den avdelning på vilken målet före- dragits att besluta om vem som skall vara referent i målet. Av det föregående framgår att huvudansvaret för de administrativa frågorna vilar på kanslichefen. Kanslichefen har som huvuduppgift att Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 317 närmast under Högsta domstolens ordförande leda och fördela arbetet inom kansliet. Denne har således ansvaret för arbetets behöriga gång beträffande såväl föredragande som annan personal. I betänkandet (SOU 1971:59) uttalades att med tanke på de krävande uppgifter som åvilar kanslichefen innehavaren av denna be- fattning borde vara en framstående kraft med organisatorisk fallenhet. Allmänt sett borde det också vara en fördel om kanslichefen hade erfa- renhet av föredragning inför , även om något ut- tryckligt krav inte borde uppställas i detta hänseende (a.a. s. 57). Enligt förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten avgörs administrativa ärenden i plenum, i kollegium, av Regerings- rättens ordförande, av kanslichefen eller på avdelning. I plenum utses ledamöterna i kollegiet och deras ersättare. I plenum beslutas vidare om riktlinjerna för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggningen av målen. Frågor kan även hänskjutas dit av kollegiet eller Regeringsrättens ordförande. Som andra exempel på frågor som avgörs i plenum kan nämnas utseende av handledare för regeringsrättssekreterarna (föredragandena i domstolen) och hur promemorior bör utformas. I plenum beslutas även remisser. När det gäller dessa är det dock inte domstolen som yttrar sig i remissärendet utan ledamöterna som avger yttrande. I Regeringsrätten tillämpas dessutom en ordning med s.k. lunchplenum vid vilka det brukar diskuteras frågor som t.ex. hur dom- stolens beslut bör utformas. Målsättningen var från början att lunch- plenum skulle äga rum en gång , men i praktiken sker sådana numera när ordföranden finner det lämpligt. Kollegium består av domstolens ordförande, tre andra regeringsråd samt kanslichefen. Vilka frågor som skall avgöras i kollegium regleras i 18 § instruktionen. Dit hör bl.a. riktlinjer för beredningen av målen och fördelningen av dessa på rotlar, beslut om anställning och god- kännande av regeringsrättssekreterare, beslut om domstolens verksam- hetsplan samt förslag till DV i fråga om anslagsframställningar. Administrativa ärenden kan också avgöras på avdelning. Detta före- kommer ytterst sällan. Så kan dock ske i de fall där kanslichefen vid prövningen av en fråga om utlämnande av allmän handling i ett avgjort mål känner ett behov av att hänskjuta prövningen till domstolen. Frågan föredras då på ordinarie avdelning. Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller på avdelning avgörs huvudsakligen av kanslichefen, med undantag för 318 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten sådana frågor som är av sådan vikt att de bör avgöras av domstolens ordförande eller om denne av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten i en fråga (20 § jämfört med 19 § instruktionen). före- ligger inte några sådana förbehåll. Till sådana frågor som bör avgöras av domstolens ordförande hör ändringar i förordnanden angående redovisningsverksamheten, vem som skall vikariera för kanslichefen under längre tids bortovaro, entledigande av regeringsrättssekreterare som på egen begäran ber att få bli entledigande, förordnande av extra föredragande i de patentmål som prövas av Regeringsrätten samt beslut om att tillåta juristpersonal inneha bisysslor. Frågor om betygsättning av regeringsrättssekreterarna handhas av ett särskilt betygskollegium som består av domstolens ordförande, ordföranden på den andra avdelningen, vice ordförandena på båda avdelningarna samt kanslichefen. I vilken mån domstolens ord- förande i övrigt deltar i det löpande administrativa arbetet beror på den enskilde ordförandens intresse. En intresserad ordförande kan ofta fungera som bollplank åt kanslichefen även i sådana frågor som inte skall avgöras av ordföranden. Rekrytering av personal, tillsättande och entledigande av icke lag- faren personal, löneförhandlingar och andra personaladministrativa frågor är uppgifter som ordföranden inte behöver befatta sig med utan som helt ankommer på kanslichefen. Den senare svarar också för ut- bildningsfrågorna. Anslagsframställningen beslutas som nämnts i kollegium. Det ankommer sedan på kanslichefen att fördela budget- medlen. I Regeringsrättens arbetsordning regleras bl.a. organisationen av domstolens dömande verksamhet. Regeringsrätten består av två avdel- ningar. Regeringsrättens ordförande är ordförande på en av avdelning- arna. Det ankommer på denne att dela in ledamöterna till tjänstgöring enligt de grunder som domstolen beslutar i plenum. Ordföranden delar således in ledamöterna för tjänstgöring på avdelning för en period av . Indelningen av ledamöterna i rätten i samband med föredragningar och huvudförhandlingar beslutas däremot av ordföranden på respektive avdelning. Regeringsrättens ordförande beslutar om förordnande för pensionerade regeringsråd att tillfälligt tjänstgöra som ersättare för domstolens ledamöter. Kanslichefen skall samråda med domstolens ordförande avseende beslut om vilka typer av mål som de olika rotlarna skall tilldelas och fördelning av föredrag- ningsdagarna på rotlarna. Regeringsrätten arbetar indelat på tre sessioner (vår, sommar och höst). Arbetet sker enligt ett fast schema. avgörs fullsuttna mål (fem domare) och mål som prövas av tre domare, dispensprövningar Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 319 Eventuella avvikelser i form av extra föredrag- nings- eller förhandlingsdagar förutsätter en särskild överenskommelse mellan ordföranden och övriga ledamöter. Kanslichefen gör upp ett schema för rotlarna inför varje fjortondagarsperiod. Något rotelansvar föreligger inte för regeringsråden, utan referent, som i Regeringsrätten kallas kontrollant, utses i varje enskilt mål. Mål som kommer in till domstolen i stället slumpvis på regeringsrättssekreterarnas rotlar. När ett mål är färdigt för föredragning anmäls detta till kanslichefen, som beslutar vilken dag och på vilken avdelning föredragningen skall äga rum. Kontrollant i målet utses, till skillnad från i , först i samband med att målet föredras i sak. Kontrollantskapet går i turordning på avdelningen. Liksom i ligger huvudansvaret för domstolens administration på kanslichefen. Denne har nämligen att närmast under domstolens ordförande leda och fördela arbetet inom kansliet. Kansli- chefen har således ansvaret för arbetets behöriga gång beträffande såväl föredragandena som övrig personal. I departementspromemorian Utredning om Regeringsrättens kansliorganisation m.m. (Ds Ju 1970:31) uttalades beträffande kanslichefens kvalifikationer att denna tjänst borde tillsättas med en kvalificerad jurist som förvärvat admi- nistrativ erfarenhet. Kanslichefen borde ha kännedom om dömande verksamhet i allmänhet och om de särskilda problem som gäller föredragning i Regeringsrätten (a.a. s. 55) i Højesteret har alltid tillsatts med en av domstolens ledamöter. Det är domstolens domare som beslutar vem som skall vara dess ordförande (president). Befattningen utannonseras inte. Højesterets president har det överordnade administrativa ansvaret för domstolen.