sou · GOB3105d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis ansåg således att de skäl som kan anföras till stöd för ett system med villkorade åtalsunderlåtelser inte är tillräckliga för att motverka nackdelarna med ett sådant system. Enligt utredningen kan ett system med beslut om åtalsunderlåtelse förenat med villkor om att den unge skall delta i ett medlingsförfarande och uppfylla det eventuella avtal som parterna kommer överens om innebära vissa fördelar. Vikten av att genomföra medlingen och uppfylla det avtal som träffats skulle bli väldigt tydlig för den unge. Även konsekvensen av att inte uppfylla villkoret kommer för den unge att framstå som klar. Vidare torde vissa processekonomiska fördelar kunna vinnas genom att färre åtal väcks. Systemet torde också främja användandet av medling. Utredningen anser emellertid att i vart fall vissa skäl som har anförts mot villkorade åtalsunderlåtelser alltjämt har stor tyngd. Detta gäller framför allt om man bör undvika att försätta de unga i en situation där de anser sig tvingade att godta ett villkor om medling för att slippa åtal. Det har vidare framförts av flera medlingsprojekt att det inte får vara alltför stora fördelar i rättsligt hänseende för gärningsmannen att delta i ett medlingsförfarande, eftersom det då finns risk att den unge deltar av fel anledning och inte är uppriktigt ångerfull och beredd att be om ursäkt. Denna synpunkt bör enligt utredningen beaktas. Om den unge slipper åtal genom att acceptera ett villkor att delta i medling, finns det uppenbara risker att inte alltför få gärningsmän ställer upp på medling enbart för att undvika åtal. Med ett sådant system kan man utsätta brottsoffer för risk att utsättas för en ytterligare kränkning. Det finns också risk att brottsoffer kan känna sig tvingade att delta för att den unge inte skall komma att åtalas. Det finns en uppenbar risk att ett sådant system kan leda till ytterligare konflikter mellan gärningsman och brottsoffer. 162 Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser sammantaget att ett system med villkorade åtalsunderlåtelser är mindre lämpligt och därför inte bör införas. 9.7.4Medling som en särskild grund för åtalsunderlåtelse Utredningen föreslår att den omständigheten att den unge har deltagit i medling skall utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse. Om den unge inte uppfyller det avtal som har träffats med brottsoffret under medlingen, skall åklagaren kunna återkalla beslutet om åtalsunderlåtelse. Även om det enligt utredningens mening är väsentligt att ungdomsmål handläggs skyndsamt, föreslås att tidsfristen för beslut i åtalsfrågan får förlängas i de fall medling är aktuellt. För att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning när det gäller beslut om åtalsunderlåtelse bör Riksåklagaren utfärda nya allmänna råd om den närmare tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen. Utredningen har vidare övervägt att låta medling utgöra ett särskilt skäl för att meddela åtalsunderlåtelse, dvs. att det uttryckligen i lagen anges att åklagaren vid prövningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas skall beakta att medling har skett eller skall ske. finns det enligt 17 § LUL möjlighet för åklagaren att vid prövningen av åtalsfrågan väga in den unges vilja att ersätta målsäganden för den skada som har uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan. I förarbetena (prop. 1994/95:12 s. 78) anges bland annat att den omständigheten att den unge har deltagit i medling kan beaktas. Det sägs emellertid också att den omständigheten inte bör vara av avgörande betydelse för om ett beslut om åtalsunderlåtelse skall meddelas. Den tidigare redovisade enkätundersökningen som genom- fördes av Utredningen om handläggningen av ungdomsmål (se avsnitt 9.5) tyder på att bestämmelsen tillämpas på detta sätt. I Riksåklagarens rapport (se avsnitt 2.5.2) föreslogs en ändring av 17 § LUL som innebar att den omständigheten att den unge har deltagit i medling skulle utgöra en självständig grund för åtalsunderlåtelse. Som skäl för förslaget angavs bland annat att det kunde antas medföra ökade krav på åklagarens observans och möjligen en ökad användning av medlingsinstitutet. Enligt utredningen är det mer lämpligt att låta medling utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse än att införa ett system med villkorade åtalsunderlåtelser. Flera fördelar som kan uppnås med en SOU 2000:105 Utredningens överväganden och förslag 163 villkorad åtalsunderlåtelse kan även nås på detta sätt, bland annat torde antalet åtalsunderlåtelser öka och domstolarna avlastas. Utredningen föreslår därför att medling uttryckligen skall anges vara en särskild grund för åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare. Förslaget föranleder ett tillägg till 17 § LUL. Fråga är om grunden för åtalsunderlåtelse skall vara att medling har genomförts och ett eventuellt avtal har uppfyllts eller om det kan vara tillräckligt att medling skall ske. Enligt utredningen bör det inte vara tillräckligt att en medling är planerad. Åtalsbeslutet skulle då komma att fattas på en alltför osäker grund. Att den unge verkligen har en vilja att delta i medling bör i stället ha manifesterats på det sättet att medlingen faktiskt har ägt rum. Däremot bör det inte ställas upp något krav på att ett eventuellt avtal också har uppfyllts. För att undvika en alltför lång fördröjning innan åtalsfrågan avgörs, bör det vara tillräckligt att den unge har genomfört medlingen innan åklagaren fattar sitt beslut. Om det visar sig att den unge sedan inte uppfyller avtalet, bör åklagaren ha möjlighet att återkalla beslutet om åtalsunderlåtelse och i stället väcka åtal. Enligt 22 § andra stycket LUL får ett beslut om åtalsunderlåtelse återkallas, om särskilda omständigheter föranleder det. Vid bedömningen av om återkallelse skall ske skall särskilt beaktas om den unge har återfallit i brott från beslutet om åtalsunderlåtelse. För att det klart skall framgå att åklagaren har möjlighet att återkalla ett beslut om åtalsunderlåtelse om den unge inte uppfyller medlingsavtalet föreslår utredningen ett tillägg av den innebörden till 22 § andra stycket LUL. Som redovisats i avsnitt 3.3.2 skall ungdomsmål handläggas skynd- samt och i de flesta sådana mål gäller att förundersökningen skall vara avslutad och beslut i åtalsfrågan fattat senast då den unge delgavs brottsmisstanken. I många fall torde det bli svårt att genomföra medlingen så snabbt att sexveckorsfristen kan hållas. Det är självklart viktigt att ungdomsmål handläggs med största skyndsamhet. Enligt utredningens mening har medling vid ungdoms- brott emellertid sådana fördelar att de i regel uppväger nackdelen att handläggningen av dessa ungdomsmål kan bli något långsammare. Dessutom innebär medlingen att den unge på ett påtagligt sätt relativt snabbt får se konsekvenserna av brottet. Det bör därför anges i 4 § LUL att tidsfristen får förlängas om den unge skall delta i ett medlings- förfarande. Utredningen om handläggning av ungdomsmål föreslog att Riksåklagaren skulle utfärda nya allmänna råd beträffande åtals- underlåtelse för att åstadkomma en mer enhetlig rättstillämpning. Eftersom denna utredning nu föreslår en ny grund för åtalsunderlåtelse framstår det som än mer angeläget att Riksåklagaren utfärdar nya 164 Utredningens överväganden och förslag allmänna råd och där även ger anvisningar om den närmare tillämp- ningen av den nu föreslagna grunden för åtalsunderlåtelse. Sammanfattningsvis anser således utredningen att det mest lämpliga sättet att beakta medling i samband med åtalsunderlåtelse är att den omständigheten att den unge har deltagit i medling får bli en särskild grund för åklagaren att meddela åtalsunderlåtelse i kombination med att åklagaren ges rätt att förlänga den tidsfrist som gäller för handläggning av ungdomsmål när medling skall äga rum. 17 § LUL avser åtalsunderlåtelse för ungdomar som begått brott . För äldre ungdomar gäller i stället de vanliga reglerna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § . Av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 9.9.2 anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl att i denna bestämmelse föreslå att deltagande i medling skall utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse. Givetvis bör dock det förhållandet att gärningsmannen har deltagit i medling ändå beaktas av åklagaren vid prövningen enligt 20 kap. 7 § rättegångs- balken om åtalunderlåtelse skall meddelas. 9.7.5Möjligheten att beakta medling i domstol Utredningen föreslår att domstolarna vid straffmätning och påföljds- val skall beakta att medling har ägt rum. Ett medlingsförfarande kan också beaktas av domstolen när den unge överlämnas till vård inom , om medlingen ingår i den vårdplan som har utarbetat för den unge. Som framgår av tidigare avsnitt (3.4.4 och 3.4.5) finns det enligt gällande rätt möjlighet för domstol att vid påföljdsval och straffmätning beakta om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. Av Brottsförebyggande rådets utvärdering av försöksverksamheten med medling framgår inte i vilken utsträckning domstolarna beaktar att den tilltalade har deltagit i medling. Vid studiebesök som utredningen har gjort hos vissa medlingsverksamheter har dock framförts att domstolarna inte beaktar medling i någon nämnvärd utsträckning. Enligt utredningens mening bör domstolarna vid påföljdsvalet och vid straffmätningen beakta att medling har skett. För att åstadkomma detta föreslår utredningen ett tillägg till 29 kap. 5 § av vilket skall framgå att medling är en sådan omständighet som rätten i skälig omfattning skall beakta vid påföljdsbestämningen. För att särskilt kunna beaktas bör enligt utredningens mening medlings- Utredningens överväganden och förslag 165 förfarandet vara genomfört. Skälen härför är de samma som de som nämnts ovan i samband med utredningens överväganden beträffande medling som en grund för åtalsunderlåtelse. En genomförd medling bör beaktas oavsett vilken påföljd som är aktuell. Utredningen återkommer i författningskommentaren till de närmare övervägandena rörande frågan i vilken omfattning en genomförd medling bör beaktas vid påföljdsbestämningen. Även ett planerat medlingsförfarande kan emellertid inverka på domstolens påföljdsbestämning. Det är nämligen fullt möjligt för socialnämnden att låta medling bli ett inslag i den vårdplan som nämnden normalt redovisar till åklagaren och domstolen. Enligt 31 kap. 1 § första stycket får överlämnande till vård inom ske endast om planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med böter eller med en särskild föreskrift om ungdomstjänst, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslig- het. Om den unge enligt vårdplanen skall genomgå ett medlingsförfa- rande kan domstolen då göra den bedömningen att de planerade åtgärderna i vårdplanen inklusive medlingen är tillräckligt ingripande för att välja att överlämna den unge till vård inom . Om medling ingår i vårdplanen när domstolen dömer till över- lämnande till vård inom , följer det av 31 kap. 1 § andra stycket att domstolen skall meddela en föreskrift om att den unge skall genomgå medling eftersom den åtgärden ingår i vårdplanen. Om den unge sedan vägrar att medverka vid medlingen, bör detta i enlighet med vad som gäller för andra sådana föreskrifter leda till en reaktion från rättsväsendet. Ytterst bör det leda till att överlämnandepåföljden undanröjs och ersätts av en annan påföljd. Med hänsyn till lagstiftningens nuvarande utformning krävs det enligt utredningens mening inte några lagändringar för att åstadkomma att domstolen beaktar medling i nu ifrågavarande situationer. Utredningen har övervägt om det är lämpligt att domstolen fastställer ett medlingsavtal som parterna har träffat. Försöksverk- samheten har visat att många av de avtal som träffas mellan gärningsman och brottsoffer går ut på hur parterna skall förhålla sig till varandra . Sådan avtal kan enligt utredningen inte fastställas av domstol. Vad gäller avtal om ersättning till brottsoffret hänvisas till avsnitt 9.9.8. Skall gärningsmannen enligt avtalet fullgöra visst arbete finns det möjlighet för domstolen att meddela en sådan föreskrift enligt 31 kap. 1 § femte stycket , vilken behandlas nedan i avsnitt 9.7.6. 166 Utredningens överväganden och förslag 9.7.6Övriga möjligheter att beakta medling Utredningen har inte funnit skäl att föreslå några ändringar beträffande de övriga möjligheter att beakta medling som finns . I avsnitt 3.4 har utredningen redogjort för de möjligheter som finns att beakta medling. Förutom de möjligheter som redovisats i avsnitten 9.7.4 och 9.7.5 finns institutet anmodan i 13 § LUL, innebärande att polisen får anmoda den som har eller kan antas ha fyllt 15 men inte att vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa skada på grund av brott, om den unge har erkänt brottet eller om det annars med hänsyn till omständigheterna är uppenbart att han har begått brottet. Målsägandens samtycke skall i dessa fall inhämtas om det inte är uppenbart obehövligt. I Riksåklagarens rapport (se avsnitt 2.5.2) föreslogs ändringar i 13 § LUL som gick ut på dels att anmodan under de i paragrafen angivna förutsättningarna skulle bli obligatorisk, dels att polismannen skulle anmoda den unge att inställa sig för medling om det kunde antas finnas förutsättningar för medling. I förarbetena till 13 § LUL (prop. 1987/88:135 s. 26 ff. och s. 41 ff.) anges flera begränsningar för tillämpningen av bestämmelsen. Det gäller bland annat krav på dels att arbetsuppgiften fyller en funktion för den skadelidande, dels står i den unges förmåga att utföra. Vidare anges i propositionen att det i princip endast kan bli skador till följd av egendomsbrott som kan komma i fråga samt att målsägandens inställning är av avgörande betydelse. Med hänsyn till de begränsningar som gäller för institutet anmodan anser utredningen att bestämmelsen endast kan ha en ringa betydelse i förhållande till medling. En sådan utvidgning av tillämpningsområdet som föreslogs i Riksåklagarens rapport anser utredningen inte behövlig. Inte heller anser utredningen att det i detta sammanhang är lämpligt att införa en regel om att en polisman skall anmoda den unge att delta i medling En annan sak är att polisen skall kunna tillfråga gärningsmannen om han eller hon vill delta i medling. Denna fråga behandlar utredningen i avsnitt 9.9.6. Utredningen anser således inte att det finns skäl att föreslå några ändringar i 13 § LUL. En annan möjlighet att beakta medling är att vid övervägande om rapporteftergift skall meddelas ta hänsyn till att den unge vill ställa till rätta. Reglerna om rapporteftergift återfinns i 9 § andra stycket polislagen (1984:387) och 4 kap. 5 § polisförordningen (1998:1558). Som huvudregel skall en polisman rapportera ett brott som faller under Utredningens överväganden och förslag 167 I 9 § första stycket polislagen föreskrivs att en polisman, när han får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal, skall lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. Enligt andra stycket får dock en polisman lämna rapporteftergift, om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle leda till annan påföljd än böter. Rapporteftergift kan meddelas antingen direkt på plats av en polisman (omedelbar rapporteftergift) eller i ett senare skede efter viss utredning av en polisman i befälsställning eller förundersökningsledaren (rapport- eftergift i efterhand). De brott som kommer i fråga för rapporteftergift skall anses vara av bagatellartad karaktär. Enligt uppgift från har antalet rapporteftergifter minskat drastiskt (från cirka 9 000 till mindre än 2 1998). Enligt förarbetena till de lagändringar avseende unga lagöverträdare som skedde (prop. 1987/88:135 s. 29) kan den unges vilja att ställa till rätta även vägas in vid polisens bedömning om rapport- eftergift bör meddelas. Enligt utredningens mening torde medling inte få någon större betydelse för bestämmelserna om rapporteftergift, i vart fall inte vid omedelbar rapporteftergift. I detta skede lär det normalt vara för tidigt att bedöma om medling kan vara aktuellt. Möjligen kan omständigheten att den unge har deltagit eller skall delta i medling få betydelse vid rapporteftergift i efterhand. Utredningen anser inte att några ändringar behövs i bestämmelserna om rapporteftergift för att medling skall kunna beaktas i dessa fall. Slutligen bör även nämnas den möjlighet domstolen har att meddela föreskrift enligt 31 kap. 1 § femte stycket . I lagrummet anges att, om det uppkommit skada på egendom genom ett brott som har begåtts av den som är , och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, rätten får i samband med en dom på överlämnande till vård inom föreskriva att den dömde på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skade- lidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. En sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke. Enligt utredningens mening bör denna bestämmelse kunna tillämpas i de fall det före rättegången har ägt rum en medling i anledning av ett egendomsbrott och denna resulterat i ett avtal om att den unge skall fullgöra vissa arbetsuppgifter åt brottsoffret. Till skillnad från de fall där domstolen föreskriver att medling skall äga rum som en del i en vårdplan har i dessa fall medlingen redan skett och ett avtal om arbetsskyldighet träffats. Genom föreskriften i domen blir medlings- 168 Utredningens överväganden och förslag avtalets betydelse tydligare och avtalet får en större tyngd. Eftersom relativt få medlingar under försöksverksamheten resulterade i avtal om arbetsskyldighet torde dock bestämmelsen inte komma att få någon större betydelse. Sammanfattningsvis finner utredningen således inte skäl att föreslå några ändringar i de nu angivna stadgandena. 9.8Hur bör medlingsverksamheten organiseras? Utredningen anser att verksamheten för medling vid ungdomsbrott skall organiseras inom kommunernas socialtjänst. Det främsta skälet härför är att medlingen på så sätt kan bli tillgänglig över hela landet. Enligt utredningen är det nödvändigt att göra medlingsverksamhet obligatorisk för kommunerna. Utredningen föreslår därför ett särskilt stadgande om detta i socialtjänstlagen (1980:620). Utredningen föreslår också en särskild lag om medling vid ungdomsbrott som anger ramarna för verksamheten. föreslås få rollen som en samordnande nationell enhet. har i sin utvärdering av försöksverksamheten gjort bedömningen att det är lämpligt att medlingsverksamhet organiseras inom kommunernas socialtjänst, eftersom det där finns förutsättningar för en verksamhet av god kvalitet, såsom utbildning och vana att handskas med denna typ av problem. Vidare anser rådet att det är att föredra att medlingsverksamhet bedrivs fristående från social- tjänstens övriga arbete. Under försöksverksamheten har medling också i huvudsak bedrivits inom ramen för . Endast i ett par fall har medling förekommit i annan regi. Utredningen har således ett mycket begränsat underlag för att göra en bedömning av medling inom andra organisa- tioner än . Utredningen har dock övervägt om medlings- verksamhet kan drivas i polisens regi, men funnit att medlings- verksamhet ter sig relativt främmande för polisens övriga verksamhet. Vidare kan det bli svårt för främst gärningsmännen att uppfatta medlaren som opartisk om det är polisen som ansvarar för medlingen. Utredningen har vidare gjort bedömningen att det är mindre lämpligt att medlingsverksamhet bedrivs av ideella organisationer, eftersom det under försöksverksamheten har visat sig att en sådan medlings- verksamhet har svårt att få ärenden hänvisade till sig bland annat på grund av sekretessreglerna. Utredningens överväganden och förslag 169 Enligt utredningens mening finns det många fördelar med att medlingsverksamheten organiseras inom den kommunala socialtjäns- ten. Framför allt kan verksamheten på detta sätt bli tillgänglig över hela landet. Som utredningen ser det får en allmän tillgänglighet till medling av rättviseskäl anses vara en förutsättning för de förslag som utredningen lämnar. Som har påpekat finns det inom en vana att hantera problem på grund av ungdomsbrottslighet. Medlingsverksamhet ligger vidare väl i linje med annan verksamhet som bedriver för ungdomar som har begått brott. Det finns också personal med utbildning som är väsentlig i dessa sammanhang. Vidare har den del av som handlägger ungdomsärenden ofta ett upparbetat samarbete med polis och åklagare. Hanteras medlingsverksamheten inom finns det vidare tillämpliga sekretessregler. Utredningen anser därför att medlingsverksamheten skall organiseras inom kommunernas socialtjänst. Som nämnts är det enligt utredningens mening av främst rättviseskäl väsentligt att medlingsverksamhet finns överallt. Utredningen har övervägt om detta skulle kunna åstadkommas på frivillig väg, dvs. utan ett formellt åläggande i lag för kommunerna att anordna medlingsverksamhet. Det skulle vara tänkbart att genom statsbidrag och på andra sätt främja den kommunala medlings- verksamhet som redan finns och få övriga kommuner att starta sådan verksamhet. Ett sådant förfarande kan dock inte garantera att medlingsverksamhet verkligen kommer till stånd i alla kommuner, med följd att medling inte kommer att kunna erbjudas samtliga aktuella gärningsmän och brottsoffer. Utredningen anser därför att det är nödvändigt att göra medlingen obligatorisk för kommunerna, dvs. i lag föreskriva att det inom kommunens socialtjänst skall finnas medlings- verksamhet. En reglering med detta innehåll bör tas i socialtjänstlagen (1980:620). Som har nämnts (avsnitt 9.6) bör denna bestämmelse kompletteras med en särskild lag om medling vid ungdomsbrott som anger ramarna för verksamheten. Där nämndes också att det inte är lämpligt att alltför detaljerat reglera hur medlingsverksamheten skall organiseras. Kommunerna har alltför skiftande storlek och uppbyggnad för att en sådan reglering skulle framstå som meningsfull. Enligt utredningens mening bör det vara tillräckligt att i lag föreskriva att medlingsverksamhet skall finnas i varje kommun. Utredningen anser emellertid liksom Brottsföre- byggande rådet att det framstår som lämpligt om medlingsverksam- heten bedrivs fristående från den övriga verksamhet som förekommer inom kommunernas socialtjänst. Det finns annars risk för att medlings- verksamheten får stå tillbaka för andra uppgifter inom . 170 Utredningens överväganden och förslag Vissa mindre kommuner med låg ungdomsbrottslighet kan behöva samarbeta med andra kommuner för att få till stånd en fungerande medlingsverksamhet. I 4 § tredje stycket socialtjänstlagen sägs att kommunen får sluta avtal med någon annan att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning kan dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Således kan verksamhet som innefattar myndighetsutövning utföras av en annan kommun. Skall kommunen ha möjlighet att träffa avtal med t.ex. en förening eller liknande om att den skall driva medlingsverksamhet behövs ett särskilt bemyndigande i lag. Eftersom medlingsverksamhet enligt utredningens förslag skall ske inom behövs således inte någon särskild reglering i lag om kommuners möjlighet att samarbeta på detta område. Som utredningen tidigare påpekat är medling en ny verksamhet under utveckling. Utredningen anser att det behövs en samordnande, nationell enhet som ansvarar för frågor om utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring m.m. skulle kunna utgöra en sådan enhet. För detta talar kanske främst den omständig- heten att försöksverksamheten med medling vid ungdomsbrott leddes, samordnades och utvärderades av rådet.