sou · GOB321d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid störningar i viktiga samhällsfunktioner såsom vid t.ex. avbrott av el-, vatten- eller värmedistributionen är huvudregeln att de som svarar för nyttigheterna måste se till att avbrottet upphör. Denna regel gäller även vid allvarliga störningar. Det går givetvis inte att med egen personal hålla en personalorganisation som kan klara varje avbrott. Det går inte heller att för varje situation i förväg täcka upp personalbehovet med beredskapsavtal. Det framstår inte heller som möjligt att vid varje uppkommen situation på frivillig grund kunna rekrytera den personal som behövs. I sådana situationer ger den föreslagna särskilda tjänste- plikten till skillnad från tjänsteplikten enligt räddningstjänstlagen samhället en möjlighet att personalförsörja samhällsfunktionen och därmed begränsa störningen, liksom lindra dess verkningar i samhället. I många situationer kommer bestämmelsen om tjänsteplikt i 44 § räddningstjänstlagen att kunna tillämpas. Bestämmelsen är emellertid inte tänkt för att kunna personalförstärka andra sam- hällsfunktioner än den kommunala räddningstjänsten. Enligt utredningens mening är det inte en uppgift för den kommunala räddningstjänsten att personalförstärka andra samhällsfunktioner vid allvarliga störningar. Det är fråga om att ha möjlighet att personalförstärka en viss samhällsfunktion med i första hand personal med särskild kompetens för uppgiften. Den föreslagna lagen syftar till att skydda liv, personlig säker- het eller hälsa (jfr 8 kap. 7 § 1 RF) i samband med allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner i fredstid. 512 Svåra påfrestningar på samhället i fred 18.5.6Vem kommer att tas i anspråk? Utredningens bedömning: Den personal som det kan bli mest angeläget att kunna ta i anspråk är redan fackutbildad personal. Något behov av att med plikt utbilda personal föreligger inte. Det går inte att bestämt peka ut vilken personal som det kan bli mest angeläget att kunna ta i anspråk vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Hälso- och sjukvårdspersonal, perso- nal inom elförsörjningsområdet, främst reparationspersonal samt personal i olika nivåer av samhällets ledningsorganisation är exempel på personal som enligt utredningens bedömning kan komma att behöva tas ut med särskild tjänsteplikt. Något behov av att med plikt utbilda personal för att hantera allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bedöms inte föreligga. Utredningen har vid denna bedömning vid sidan av det material som framgår av den i bilaga 7 redovisade översikten över för- sörjningen med förstärkningspersonal vid olika slag av allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred i allt väsentligt utgått från det faktaunderlag som presenterats av Hot- och riksutredningen i huvudbetänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle samt delbetänkandena (SOU 1995:20) Utan el stannar , (SOU 1995:21) Staden på vattnet utan vatten, (SOU 1995:22) Radioaktiva ämnen slår ut jordbruket i , (SOU 1995:23) Brist på elektronikkomponenter och (SOU 1995:24) Gasmoln lamslår och (SOU 1993:89) Massflykt till av asyl- och hjälpsökande. 18.5.7Närmare om tillämpningsområdet för tjänsteplikten Utredningens förslag: Den föreslagna tjänsteplikten skall inte gälla under höjdberedskap. Den skall inte heller gälla för den som har ålagts att fullgöra tjänsteplikt enligt 44 § räddnings- tjänstlagen. Den särskilda tjänsteplikt som enligt utredningens mening bör införas vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner skall Svåra påfrestningar på samhället i fred 513 bara kunna tillämpas i fred. Den skall inte kunna tillämpas under höjd beredskap. Den motsvarar i huvudsak den allmänna tjänste- plikten i lagen om totalförsvarsplikt som är en del av totalför- svarsplikten och som gäller situationer under höjd beredskap. Det finns således stora likheter mellan de båda tjänsteplikterna. Den särskilda tjänsteplikten skall dock kunna tillämpas endast i freds- tid. Bestämmelser om tjänsteplikt finns också i räddningstjänst- lagen. Den föreslagna särskilda tjänsteplikten vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner i fred kompletterar tjänste- plikten enligt räddningstjänstlagen på i huvudsak samma sätt som den allmänna tjänsteplikten enligt lagen om totalförsvarsplikt är ett stöd för den totalförsvarsverksamhet som bedrivs under höjd beredskap. Vid lagkonkurrens skall tjänstepliktsbestämmelserna i räddningstjänstlagen ha företräde framför den särskilda tjänste- plikten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. Det innebär att den som fullgör tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen inte skall kunna tas i anspråk med tjänste- plikt enligt den nu föreslagna lagen. Det innebär dessutom att den som fullgör särskild tjänsteplikt kan tas i anspråk med tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen. Däremot skall den som tjänstgör enligt lagen om totalförsvars- plikt kunna tas i anspråk med särskild tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. I det avseendet skall det inte vara någon skillnad mellan tjänsteplikten enligt räddnings- tjänstlagen och den särskilda tjänsteplikten vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner som utredningen föreslår. Det finns dock viktiga begränsningar när det gäller utnyttjandet av militära resurser till stöd för andra myndigheters m.fl. verksamhet i frågan om tvångs- och våldsanvändningen mot enskilda. Rege- ringen har beslutat om att denna fråga skall utredas särskilt (prop. 1999/2000:30 s. 152–153). Utredningens förslag: Regeringen får besluta om tjänsteplikt. Ett sådant beslut får avse viss del av landet eller en viss verksamhet. Regeringen bestämmer hur beslutet skall till- kännages. Regeringen får överlåta till en myndighet att verk- ställa beslutet. 514 Svåra påfrestningar på samhället i fred Man brukar säga att typiskt för de situationer som kan ge upphov till allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner är att de av- viker från det som betraktas som normalt, uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning och fordrar snabba beslut och koordinerade och koncentrerade insatser av flera instanser om situationen skall hanteras och dess konsekvenser begränsas. Men detta utesluter givetvis inte att även andra situationer kan ge upphov till allvarliga störningar. Det går dock inte att med den angivna karaktäristiken dra en skarp gräns mellan förhållanden som kan karaktäriseras som allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner och andra situationer. De situationer som uppkommer med anledning av eller orsakas av t.ex. naturfenomen eller sabotage är sådana att de kan bemästras inom ramen för samhällets räddningstjänst och de ordinarie resurserna inom berörda verksamhetsområden varvid räddningstjänstplikten är den plikt som i första hand kommer att tas i anspråk. Ytterst måste det därför enligt utredningens bedömning ankomma på regeringen att från fall till fall avgöra när denna gräns har passerats liksom vad som är en viktig samhällsfunktion. Som utredningen tidigare framhållit går det inte att peka ut de viktiga samhällsfunktionerna, bl.a. därför att en störning i en samhällsfunktion som i sig inte bedöms viktig för försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster indirekt kan få en sådan betydelse genom dess effekter för en annan samhällsfunktion. Kriterierna ges i lag. Det ankommer på regeringen att tillämpa dessa. Genom utredningens förslag ges regeringen makt och möj- lighet att vid sådana störningar säkerställa tillgången på erfor- derlig personal eller arbetskraft för att begränsa störningen och lindra dess effekter. Innebörden av denna tjänsteplikt är att den tjänstepliktige a) kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, b) tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred, eller c) utför arbetet som anvisas honom eller henne av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det är inte bara regeringen och myndigheter under regeringen som har ansvar för våra samhällsfunktioner. Kommuner (inklu- sive landsting) och bolag har i många fall det primära drifts- ansvaret för verksamheten och därmed också det primära ansvaret när det gäller att hindra och begränsa störningar i denna. Behovet av snabbhet i beslutsfattandet i vissa situationer talar för en möjlighet för regeringen att delegera sin befogenhet att ta i anspråk personer med tjänsteplikt för sådan tjänstgöring till inte Svåra påfrestningar på samhället i fred 515 bara kommuner utan också till enskilda rättssubjekt. Detta är emellertid inte enligt utredningens bedömning ett tillräckligt skäl för att regeringen skall få en sådan befogenhet (jfr 11 kap. 6 § 2 och 3 st RF). Den arbetskraft som genom tjänsteplikten på detta sätt tillförs en viss verksamhet skall dock ingå i den verksamhetens organisation, dvs. ställas under dess ledning. Avregleringen av den offentliga sektorn har för flera viktiga samhällsfunktioner inneburit att verksamheten drivs av enskilda. Så är fallet inom t.ex. elområdet, där flera bolag är verksamma och konkurrerar. Vid en allvarlig störning kan det därför bli aktuellt att tillföra personal från ett bolag till ett annat. Detta ställer särskilda krav på regeringen vid utnytt- jandet av möjligheten att ta personer i anspråk för plikttjänst- . Regeln bör därför som utredning i det föregående anfört vara, att regering eller den myndighet regeringen bestämmer, på framställning av den verksamhetsansvarige, anger vilken personal som får tas i anspråk med tjänsteplikt. Regeringen skall således besluta om särskild tjänsteplikt men med möjlighet till delegation i vissa verkställighetsfrågor. Ett beslut om tjänsteplikt behöver inte avse hela landet utan får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (jfr prop. 1996/97:11 s. 11).Regeringen bestämmer hur beslutet skall tillkännages. Regeringen får överlåta till en myndighet att verkställa beslutet. För alla viktiga samhällsfunktioner finns någon ansvarig. Det kan vara en statlig myndighet, en kommun eller någon enskild, t.ex. ett bolag. Ansvaret kan också delas av flera. Primärt är det en angelägenhet för den verksamhets- ansvarige att upprätthålla samhällsfunktionen i fråga. Detta inne- bär, även om det är regeringen som har befogenheten att besluta om förhållandena är sådana att den särskilda tjänsteplikten skall få användas och även ställer personal till förfogande, att insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner inte kan sägas vara enbart en statlig angelägenhet. Den pliktpersonal som på detta sätt tillförs en viss verksamhet skall inte fungera som en från verksamheten i övrigt separerad insatsstyrka under egen ledning. Ansvaret för att erforderliga insatser kommer till stånd vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner är således en angelägenhet som delas av såväl staten som de funktions- ansvariga 516 Svåra påfrestningar på samhället i fred När får tjänsteplikten tillämpas? Utredningens förslag: Tjänsteplikten får tillämpas vid omfat- tande avbrott inom landet i kommunikationerna eller försörj- ningen med livsnödvändiga förnödenheter eller tjänster om avbrottet eller avbrotten medför allvarlig fara för många män- niskors liv, personlig säkerhet eller hälsa. Generellt sett kan som inledningsvis nämnts många situationer tänkas innebära allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. Utgångspunkten är därvid att det inte är fråga en enskild olycka eller annan liknade händelse i sig utan ett tillstånd som kan uppstå till följd av att en eller flera olyckor eller liknande händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage m.fl. händelser är således inte i sig tillräckliga kriterier för att den särskilda tjänsteplikten skall få sättas i kraft. Hit skall dock inte räknas störningar till följd av exempelvis konflikter på arbetsmarknaden eller politiska kon- flikter. De situationer där det enligt utredningen skall kunna bli aktuellt att tillämpa den särskild tjänsteplikten är sådana som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är fråga om att försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter eller tjänster allvarligt störts och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet och hälsa eller överhängande fara för sådana störningar Hit skall även räknas sådana situationer som innebär fara för mycket omfattande skador på miljö eller egen- dom med motsvarande konsekvenser för liv, personlig säkerhet och hälsa som nämnts. På motsvarande situationer kan även bestämmelserna om tjänsteplikt m.m. i räddningstjänstlagen bli tillämpliga. Allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred är emellertid ett vidare begrepp än en olyckshändelse i rädd- ningstjänstlagens mening. vid en olyckshän- delse tar i första hand sikte på att hindra eller begränsa de omedelbara konsekvenserna av en olyckshändelse i form av skador på människor, egendom eller i miljön. Den särskilda tjänsteplikten tar sikte på åtgärder som kan behöva vidtas för att ett avbrott skall upphöra, men också för att lindra dess verkningar på befolkningen. Det innebär i praktiken vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner att den särskilda tjänsteplikten, som tidigare nämnts, i princip alltid kan komma att tillämpas även på Svåra påfrestningar på samhället i fred 517 sådana situationer som per definition är räddningstjänst- situationer. För undvikande av lagkonflikter föreslås därför att den tjänsteplikt som föreskrivs i räddningstjänstlagen skall gälla utan hinder av den särskilda tjänsteplikten som följer av den föreslagna lagen om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. En uttrycklig bestämmelse om att tjänsteplikten enligt 44 § räddningstjänstlagen äger företräde före den särskilda tjänsteplikten tas in i den föreslagna lagen. Utredningens förslag: Ett beslut om särskild tjänsteplikt får inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av personal. Ett beslut om tjänsteplikt får inte göras mer omfattande eller mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av perso- nal. Den särskilda tjänsteplikten skall som framgått endast kunna tillämpas i extraordinära situationer. Detta innebär i praktiken att tjänsteplikten skall tillämpas först när andra för den enskilde mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga för att avvärja eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljö. Utredningen har som inledningsvis nämnts räknat med att den särskilda tjänsteplikten skall användas för att i första hand säker- ställa behovet av personal med särskild kompetens, exempelvis kvalificerade experter på tekniska infrastruktursystem och inom hälso- och sjukvården. I första hand skall givetvis de funktions- ansvariga kunna klara sin egen personalförsörjning för att upprätt- hålla verksamheten i fråga. Den särskilda tjänsteplikten skall såle- des kunna användas först när de ordinarie åtgärderna inte är till- räckligt effektiva eller redan på förhand bedöms som otillräckliga för att undanröja en störning eller lindra dess verkningar bland befolkningen, som den särskilda tjänsteplikten kan antas ge en inte obetydlig förstärkning. Sistnämnda krav gör att den särskilda tjänsteplikten i praktiken blir tidsbegränsad. 518 Svåra påfrestningar på samhället i fred När upphör tjänsteplikten? Utredningens förslag: Ett beslut om särskild tjänsteplikt gäller till vidare. När störningen i samhällsfunktionen inte längre medför sådan allvarlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa som motiverat beslutet, skall den särskilda tjänsteplikten inte längre gälla. Ett beslut om tjänsteplikt gäller tills vidare. Ett beslut om tjänste- plikt får emellertid fattas endast om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Om denna förutsättning inte föreligger skall beslutet inte längre gälla. Utredningen räknar med att det i praktiken kommer att röra sig om beslut under en högst begränsad tidsperiod. Det finns en basförmåga i samhället att hantera olika former av allvarliga störningar och hot. Den säkerställs bl.a. genom att sektoransvariga myndigheter, inom ramen för sin ordinarie verksamhet, genomför åtgärder (jfr prop. 1999/2000:30 s. 118). 18.5.8Ledningsansvaret vid räddningstjänst och allvarliga störningar Utredningens bedömning: Vid räddningsinsatser som är om- fattande och vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunk- tioner kommer regeringen att ha ett odelat ledningsansvar. är främst en angelägenhet. Staten svarar för fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, miljöräddning till sjöss eller räddningstjänst i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen eller sanering efter sådana utsläpp. Enligt räddningstjänstlagen ankommer det på samhället – staten och kommunerna – att hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Samhället skall gripa in när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa skada. Vid denna avvägning skall beaktas behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omstän- digheterna i övrigt. Härigenom undantages från räddningstjänsten olyckor som är bagatellartade. Vid räddningsinsatser som är Svåra påfrestningar på samhället i fred 519 omfattande får regeringen föreskriva eller i särskilt fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner. Detta innebär vid allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner att ledningsansvaret i praktiken är odelat i regeringens hand. Den särskilda tjänsteplikten skall gälla var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst , i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det (jfr 44 § räddningstjänstlagen och 1 kap. 3 § 2 lagen om totalför- svarsplikt). Kunskapskravet är enligt utredningens mening i detta sammanhang viktigt. Det är ett uttryck för en tjänsteplikt som ställer särskilda krav på kompetens för den personal som kan komma att tas i anspråk. Vad innebär den? Den särskilda tjänsteplikten skall i princip kunna användas för alla slag av arbetsuppgifter. Arbetsuppgifterna kan bestå i att dels undanröja själva störningen, dels lindra störningens verkningar bland befolkningen. I det första fallet berörs ett område där enskilda har det primära ansvaret för verksamheten (el- och teleområdena). I det senare fallet berörs det kommunala ansvarsområdet. Den särskilda tjänsteplikten fullgörs genom att den tjänstepliktige G kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, G tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, eller G utför arbete som anvisas honom eller henne av den myn- dighet som regeringen bestämmer. Var fullgörs tjänsteplikten? Syftet med den särskilda tjänsteplikten är att den skall användas i första hand för att personalförstärka viktiga samhällsfunktioner. 520 Svåra påfrestningar på samhället i fred Det kan vara funktioner som upprätthålls av såväl det offentliga som det enskilda. Hos vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som den särskilda tjänsteplikten skall fullgöras måste det ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om, liksom vilka arbetstagare och uppdragstagare som skall omfattas av den särskilda tjänsteplikten. Enligt utredningens mening får det ankomma på regeringen att i det enskilda fallet ange vilken myndighet som denna uppgift skall delegeras till. Utredningens förslag: Ersättning för utfört arbete skall mot- svara ersättningen vid tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen. Även ersättning vid personskada skall beräknas enligt vad som gäller om ersättning vid personskada till den som har medverkat i räddningstjänst enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Utgångspunkten är att den som utför arbete med särskild tjänste- plikt skall ha rätt till skälig ersättning för kostnader för resa och uppehälle samt för arbete och tidsspillan. Han eller hon skall också ha rätt till ersättning för skada på kläder och andra personliga tillhörigheter. För beräkning av vad som får anses utgöra en skälig ersätt- ningen för utfört arbete finns flera alternativ. Ett alternativ är att ersättningen för arbetet skall baseras på den lön och andra anställ- ningsförmåner som den tjänstgöringsskyldige uppbär i sin ordina- rie anställning eller verksamhet. Ett annat alternativ är att ersätt- ningen skall baseras på den lön och andra anställningsförmåner som den funktionsansvarige betalar i ersättning till sin ordinarie personal för motsvarande arbetet I båda alternativen är det fråga om ge en ersättning som är marknadsanpassad. Ett tredje alterna- tiv är att låta ersättningen motsvara den ersättning som utgår vid fullgörande av tjänsteplikt enligt 48 § räddningstjänstlagen. Ersättning för arbete och tidsspillan lämnas i det fallet enligt de grunder som har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän (se 78-80 §§ räddningstjänstförord- ningen [1986:1107]). Enligt utredningen bör också detta alter- nativ väljas bl.a. mot bakgrund av att tjänsteplikten enligt rädd- ningstjänstlagen vid en eventuell lagkonkurrens tar över tjänste- Svåra påfrestningar på samhället i fred 521 plikten enligt den nu föreslagna lagen. För den enskilde kan detta givetvis i vissa fall innebära en avsevärd inkomstminskning. Å andra sidan är det som utredningen tidigare framhållit inte fråga om att ta någon i anspråk med särskild tjänsteplikt . För att undvika skilda ersättningsnivåer bör därför ersättningen beräknas i enlighet med vad som föreskrivs i räddningstjänstlagen. Vid all tjänstgöring enligt den särskilda tjänsteplikten kommer i tillämpliga delar bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160) att tillämpas. Ersättning vid personskada till den som tjänstgjort med särskild tjänsteplikt skall beräknas enligt vad som gäller om ersättning vid personskada till den som har medverkat i rädd- ningstjänst enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Utredningen föreslår att en bestämmelse härom tas in i lagen om statligt personskadeskydd och lagen om statlig ersättning vid ideell skada. Arbets- eller uppdragsgivare skall inte ha rätt till ersättning av staten för de kostnader som följer av att en anställd eller en upp- dragstagare fullgör särskild tjänsteplikt. Någon sådan rätt till ersättning följer inte heller när en anställd eller en uppdragstagare fullgör tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen. 18.5.11 Skydd för anställning Utredningens förslag: Särskilda regler till skydd för anställ- ning m.m. behövs. Bestämmelserna bör ges samma innehåll som följer av 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt. För viss tjänstgöring inom totalförsvaret gäller bestämmelserna i 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt om skydd för anställning. Det gäller bl.a. sådan tjänstgöring som någon fullgör åt det allmänna på grund av skyldighet i annan lag än lagen om totalförsvarsplikt. Härigenom omfattas t.ex. den som medverkar i räddningstjänst av skyddsbestämmelserna (se närmare lagen [1994:2076] om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. och prop. 1994/95:6 s. 208)). Den särskilda tjänsteplikten som föreslås innebär emellertid inte att den tjänstepliktige i alla situa- tioner kommer att fullgöra tjänstgöring åt det allmänna. Det är fullt möjligt att han eller hon kommer att fullgöra tjänsteplikten hos enskild. Enligt utredningen bör därför i särskilda regler om 522 Svåra påfrestningar på samhället i fred anställningsskydd tas in i den nu föreslagna lagen.