sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Härigenom föreskrivs i fråga om tjänsteexportförordningen att 3 § skall ha följande lydelse. Myndigheten skall bedriva tjänsteexportverksamheten uti- från en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Om inget annat ekonomiskt mål har beslutats, skall myndig- heten bedriva tjänsteexportverk- samheten utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på full kostnadstäckning . Denna förordning träder i kraft den Förslaget till ändring i tjänsteexportförordningen (1992:192) Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse ett krav på att sådan tjänsteexport som faller under förordningen skall bedrivas i planerade former och att verksamheten skall vara lönsam. Med lönsamhet avses att avgifterna skall beräknas på marknadsmässiga grunder så att minst full kostnadstäckning uppnås i verksamheten. Verksamhetens i nkomster skall minst täcka kostnaderna för verksamheten. Bland annat skall avgifterna sättas så att inkomsterna för tagna anbud också täcker kostnaderna för icke antagna anbud och marknadsföring (Regeringens förordningsmotiv 1992:4). I sin nuvarande lydelse innebär alltså inte paragrafens krav på lön- samhet ett krav på avkastning utan det är som i annan avgiftsfinansierad myndighetsverksamhet tillräckligt att full kostnadstäckning uppnås. Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 5.4 och 5.5 och av de skäl som redovisats i avsnitt 13.1 har paragrafen ändrats vad gäller det eko- nomiska målet. I överensstämmelse med 5 § avgiftsförordningen (1992:191) anges målet som ett krav på att full kostnadstäckning upp- rätthålls. Paragrafen ger således inte längre stöd för att bedriva statlig tjänste- export med avkastning. Genom en ny hänvisning i paragrafen har dock förtydligats vad som redan gäller, nämligen att regeringen för viss tjänsteexportverksamhet kan besluta att den får eller skall bedrivas på visst sätt inom den ram som paragrafen föreskriver eller om undantag från paragrafens krav. Således kan i särskilda fall medges eller krävas att tjänsteexportverksamhet skall uppnå avkastning utöver kravet på full kostnadstäckning. SOU 1980:23 Statligt kunnande till salu. SOU 1984:33 Handla med tjänster. SOU 1990:17 Organisation och arbetsformer inom bilateralt utveck- lingsbistånd. SOU 1991:3 Statens roll vid främjande av export. : All- männa förlaget SOU 1998:86 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet – : Fakta info direkt Effektivare totalförsvarsstöd i . : Fakta info direkt Utvecklingssamarbete på rättsområdet. Slutbetänkande av på rättsområdet . : Fakta info direkt Upphandling av tjänster . (1990) Stoc kholm: SIDA Procurement of goods, works and services (1997) : Sida Så arbetar Sida. Sidas metoder i utvecklingssamarbetet (1997) : Sida Statistisk årsbok och sammanställning 1998 . A guide to the Sida consultant trust fund programme (1998) : Sida Sidas av korttidstjänster (1998) : Sida 1998 annual report IDB (1999) , : United nations system, Annual statistical report 1998. Procurement of goods & services, international & national project personnel, united nations volunteers, fellowships, procurement form DAC member countries. Asian development bank annual report (1995) (1996) (1997) (1998) , : Asiatiska annual report 1998 (1999) , : Europeiska The World bank annual report (1994) (1995) (1996) (1997) (1998) (1999) : årsberetning 1998 (1999) , : Utrikes- ministeriet Dansk projekteksport (1998) , : Development co-operation reviews (1999 No. 33) , : /DAC En verden i udvikling. Strategi for dansk udviklingspolitik frem mod (1994) , : Generelle retningslinjer for sektorprogrammer i Central- og (1999) , : cooperation with neighbouring areas . Annual report (1998) , ; Verksamhetsområdesstrategin för närområdessamarbete; översyn (1999) , : Nolte, (1999) Der aktuelle stand der Vervaltungszusam- menarbeit mit entvicklingsländern in . Speyer, Tysk- land: Magisterarbeit, Deutsche hochschule für vervaltungswissen- schaften Speyer. The Tacis programme 1998 annual report (1999) , : EU- kommissionen How to work with Phare (1999) , : What is Phare. Evaluation of EU development aid to ALA states. , : EU- kommissionen EU-ACP cooperation in 1997. Twinning manual (2000) , : Biståndsfinansierad statlig tjänst eexport (1990) : RRV , (1991) Biståndsmarknaden. Affärsmöjligheter inom svenskt och internationellt bistånd . Myndighetsbolag utanför affärsverkssektorn (1998) : RRV , (1999) Utvärdering av det svensk-ryska samarbets- projektet. PUG 1995:2 Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östlän- der. : projekt- och utredningsgrupp Rapport från Multilaterala (1994) Satsa på ut- veckling. revisorer 1998/99:2 Utvecklingssamarbetet – styrning, ge- nomförande, samordning och uppföljning av biståndet Regeringens skrivelse till 1996/97:2 Hållbar utveckling Regeringens skrivelse till 1996/97:169 Fattigdomsbe- kämpning Regeringens skrivelse till 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter Regeringens skrivelse till 1997/98:89 Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik Regeringens skrivelse till 1997/98:122 Svensk Afrikapolitik Bilaga 1 – Kommittédirektiv Export av statligt förvaltningskunnande Beslut vid regeringssammanträde . har en statlig förvaltning som i hög grad kännetecknas av god service, effektivitet, resultatorientering och avsaknad av korruption. är också ett land som på många områden präglas av en omfat- tande och bred internationell aktivitet. Mot bland annat denna bakgrund är det motiverat att utvecklar exporten av statligt för- valtningskunnande till andra länder. En särskild utredare tillkallas därför för att kartlägga och analysera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande samt utifrån en utvärdering av dagens export utveckla en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) har regeringen aviserat att en särskild utredare skall tillsättas för att utvärdera den statliga tjänsteexporten samt utveckla en strategi för den. Bakgrunden är att statens intressen som helhet inte tagits till vara på ett tillfredsställande sätt när det gäller tjänsteexport. Regeringen har där- efter beslutat att i ett första steg se över och utveckla en strategi för exporten av statligt förvaltningskunnande. Export av statligt förvaltningskunnande Tjänsteexport omfattar överföring av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer till andra länder. Export av statligt förvaltningskunnande är en del av tjänsteexporten och avser överföring av kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningen, men även hos privata företag, och som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäkerheten samt den demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i landet. Det handlar dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstiftning, myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt socialförsäkringssystem och dess administration. Export av statligt förvaltningskunnande avser således överföring av kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningens kärnverksamheter till skillnad från statlig tjänsteexport som även om- fattar tjänster för vilka det finns en tydlig konkurrens med privat tjänsteexport som t.ex. vägprojektering, samt transportarbete och tele- kommunikationer. Finansiering kan ske på olika sätt. Ett sätt är biståndsfinansiering, antingen inom ramen för det svenska bilaterala biståndet där Sida oftast är köparen eller inom ramen för det multilateralt finansierade utveck- lingssamarbetet via t.ex. FN, och EU. Ett annat sätt är att mottagarlandet, liksom för huvuddelen av annan export, självt står för finansieringen. Finansieringen kan också ske genom en kombination av dessa sätt. Statliga myndigheters tjänsteexport (i vilken export av förvaltnings- kunnande är en del) regleras i tjänsteexportförordningen (1992:192), i vilken det föreskrivs att tjänsteexportverksamhet skall bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Bakgrunden till denna bestämmelse är att exportverksamhet medför större risker än nationell produktion. Den syftar också till att undvika konkurrenssned- vridningar gentemot privat tjänsteexport. Fördelar med export av statligt förvaltningskunnande har i ett internationellt perspektiv kommit långt i utvecklingen av den statliga förvaltningen, och förvaltning kännetecknas av att vara effektiv, serviceinriktad, resultatorienterad samt ickekorrupt. har därmed intressanta erfarenheter och kunskaper som kan delges andra länders förvaltningar. Det har blivit allt tydligare att god förvaltning är av avgörande betydelse för den politiska, sociala och ekonomiska utveck- SOU 2000:27 Bilaga 1 253 lingen i ett antal länder i omvandling. Den biståndsfinansierade svenska förvaltningsexport som har bedrivits av bl.a. , samt har också bidragit till en positiv utveckling i mottagarländerna. Regeringen verkar aktivt för att underlätta anpassningsprocessen i EU:s kandidatländer både genom bilateralt utvecklingssamarbete och genom EU:s utvecklingssamarbete. En av de centrala formerna för export av statligt förvaltningskunnande gäller numera stöd till de central- och östeuropeiska kandidatländerna. Regeringen har i pro- positionen Att utveckla ett grannlandssamarbete – utveck- lingssamarbete med –2001 (1997/98:70) presenterat målen och inriktningen för detta utvecklingssamarbete. är ett internationellt aktivt land, med en stor internationell handel, en hög biståndsnivå samt ett starkt stöd till internationella organisationer. Mot denna bakgrund är det logiskt att förvänta sig att medverkan på marknaden för förvaltningsexport är omfattande. Förvaltningsexport skapar möjligheter till etablering av långsiktiga bilaterala relationer med såväl andra exportländer som med mottagar- länder, vilket kan förbättra samarbetet inom andra områden. Ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv finns det fördelar med för- valtningsexport. Medverkan i olika former av internationella projekt inbringar ett inflöde av ny kunskap till den svenska förvaltningen, vilket kan bidra positivt till utvecklingen av den. Export av förvaltnings- kunnande kan även fungera som ett kompetensutvecklingsmedel för att såväl hålla kvar duktig personal som locka till sig ny. Det är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv även viktigt att tillvarata den kompetens som finns hos tidigare anställda nyckelpersoner vid myndigheterna genom att låta dem medverka i exporten av förvalt- ningskunnande. Liksom för övrig export ger export av förvaltningskunnande positiva effekter på bytesbalansen och på sysselsättningen. Senast regeringen lade fast en inriktning för den statliga tjänsteexporten var i propositionen om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. (prop. 1980/81:171). I propositionen föreslogs att stats- förvaltningen skulle spela en aktiv roll som exportör av tjänster, vari- genom statligt kunnande målmedvetet förs ut på marknaden. Syftet var främst att gynna svensk export i allmänhet och därmed förbättra den svenska bytesbalansen. Verksamheten skulle bedrivas långsiktigt samt utan att inkräkta på myndigheternas instruktionsenliga uppgifter. I en rapport från , Biståndsfinansierad statlig tjänsteexport, undersöktes hur ett antal statliga tjänsteexportörer hanterar de krav som exportverksamhet ställer. Utredningen kom fram till att de myndigheter som bedrev tjänsteexport (varav mer än hälften finansierades av de svenska biståndsorganen) som regel hade oklara mål för sin tjänsteexport, dålig uppföljning och en otydlig avvägning mellan instruktionsenlig verksamhet och exportverksamhet. Vidare framkom att de samverkansmöjligheter som fanns med andra myndigheter och näringslivet inte fullt ut togs till vara. RRV föreslog mot denna bakgrund bl.a. mer preciserade mål för tjänsteexporten, utvärdering, ytterligare styrning från statsmakternas sida samt att myndigheterna borde söka kunder utöver Sida. kom två rapporter från UD, Satsa på utveckling respektive Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östländer, som analyserade hur den svenska andelen av de multilaterala biståndsorganens samlade upphandling, dvs. inte bara av förvaltnings- kunnande, skulle kunna öka inom ramen för gällande principer om obundet bistånd och internationella upphandlingsregler. Den första rapporten föreslog åtgärder som syftade till att bl.a. förstärka samverkan mellan berörda organisationer och få till stånd en mer systematisk och lättillgänglig information om bl.a. projekt, marknader och den svenska resursbasen. Den andra rapporten föreslog hur utrikesförvaltningens roll vid bevakning av projekt skulle kunna förbättras, bl.a. genom förstärkt utbildning av utlandsanställda i dessa avseenden. Det finns indikationer på en ökande efterfrågan på förvalt- ningskunnande. Dessutom finns det mycket som talar för att den totala marknaden för förvaltningsexport växer. finns det tecken på att omfattningen på export av statligt förvaltningskunnande är relativt liten särskilt om man jämför med i övrigt aktiva roll i internationella sammanhang i form av stöd till och samarbete med internationella organisationer, hög biståndsnivå samt stor internationell handel. Jämför man med andra EU-länder är också medverkan i t.ex. EU:s biståndsprogram, som PHARE och TACIS- programmen relativt liten. Endast ett fåtal svenska myndigheter eller deras export- bolag har registrerat sig hos EU för medverkan i programmen. Den största andelen av den statliga tjänsteexporten går i stället via Sida, dvs. det är genom Sida uppdrag kanaliseras och finansieras. I RRV:s undersökning , Biståndsfinansierad statlig tjänste- export, förekom internationella köpare i mycket begränsad omfattning. Många myndigheter uttryckte i denna undersökning emellertid en önskan om att vidga sina marknader till utländska multinationella organisationer med biståndsverksamhet. Tidigare undersökningar påvisar att ett starkt skäl till att volymen på den statliga tjänsteexporten är relativt liten är att det saknas tillräcklig affärskompetens i staten. Den svenska statsförvaltningen som i stor utsträckning har monopol på sin verksamhet har naturligt nog inte byggt upp den kommersiella kompetens som krävs för att agera på en hårt konkurrensutsatt marknad. Det har heller inte legat inom ramen för dess offentliga åtagande. Ytterligare en begränsande faktor kan vara tillgången på personella resurser. Erfarenheter från myndigheters tjänsteexport ger vid handen att befintlig personal inte alltid räcker till för omfattande insatser vid sidan av det ordinarie arbetet. De personer som efterfrågas är ofta nyckelpersoner i förvaltningen och därmed svåra att avvara även för korta uppdrag om myndigheten skall klara av att utföra sina kärnverk- samheter. De rationaliseringar som den statliga förvaltningen genomgått under framför allt kan ha bidragit t ill detta. En annan omständighet som har uppmärksammats som hindrande för förvaltningsexporten är att informationen om bl.a. aktuella projekt och tillgängliga resurser är osystematisk och inte särskilt lättillgänglig. Utredaren skall göra en kartläggning och analys av export av statligt förvaltningskunnande. Kartläggningen och analysen skall inklu- dera den export av statligt förvaltningskunnande som bedrivs av privata företag. Utredaren skall på basis av denna kartläggning och analys lämna förslag till en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effek- tivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. Följande områden och frågeställningar skall belysas: Utredaren skall göra en kartläggning och analys av dagens export av statligt förvaltningskunnande. Utredaren skall kartlägga och analysera omfattningen, vilka aktörer som exporterar statligt förvaltningskunnan- de, vilka typer av tjänster det är som exporteras samt vilka mottagarna är. Vidare skall utredaren analysera hur myndigheter hanterar bestäm- melsen att statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på för- valtningsexportens omfattning och riskexponering. Utredaren skall även undersöka hur andra länders export av förvaltningskunnande finansieras. Utredaren skall göra en översiktlig beskrivning och analys av efterfrågan på förvaltningskunnande och marknadens konkurrensförhållanden såväl internationellt som inom samt hur dessa delar kan förväntas att utvecklas. Bland annat skall utredaren undersöka vilka typer av tjänster som efterfrågas samt vilka som är köparna/förmedlarna av uppdrag. Utre- daren skall också analysera vilka länder som är mest aktiva samt om det finns något för att lära av dessa länders erfarenheter. Utredaren skall också överväga om i sin export av statligt förvaltningskunnande bör prioritera särskilda sakområden samt länder och regioner. Organisering, styrning och samverkan Utredaren skall ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv kartlägga och analysera hur den svenska exporten av förvaltningskunnande bedrivs . Utredaren skall bl.a. analysera hur styrningen och uppföljningen av den statligt bedrivna förvaltningsexporten fungerar, såväl från rege- ringens som myndigheternas sida. Vidare skall det undersökas vilka effekter förvaltningsexporten får på myndigheternas verksamhet. Ana- lysen skall bl.a. omfatta effekter på myndigheternas verksamhets- utveckling, omsättning och utvecklingsmöjligheter för personalen samt fullföljandet av instruktionsenliga uppgifter. Utredaren skall utreda vilka kriterier som bör ligga till grund för att bestämma om en myndighets verksamhet lämpar sig för förvaltnings- export. Utredaren skall även överväga om det går att underlätta för myndig- heter att bedriva förvaltningsexport parallellt med kärnverksamheten. Vidare skall utredaren analysera hur samverkan mellan olika aktörer som bedriver export av statligt förvaltningskunnande fungerar, dvs. mellan statliga myndigheter samt mellan myndigheter och privata företag i såväl som andra länder. Utredaren skall även analysera hur samverkan omkring export av förvaltningskunnande fungerar mellan staten och kommunerna. Utredaren skall överväga om organiseringen av förvaltningsexporten behöver förbättras och i sådana fall komma med förslag på hur. Bland annat skall utredaren analysera i vilken verksamhetsform det är lämpligast att bedriva förvaltningsexport samt fördelar respektive nackdelar med att inrätta en särskild organisation för samordning av förvaltningsexporten. Utredaren skall också analysera om det behövs några särskilda för- ändringar i befintlig lagstiftning. Utredaren skall ta del av det pågående arbete inom som rör export av statligt förvaltningskunnande samt tjänsteexport. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Utvecklingssamarbete i – erfarenheter från rättsområdet Konsultuppdrag utfört på utredningens uppdrag av inom rättsområdet (KUR) avläm- nade ett delbetänkande avseende insatserna i (SOU 1998:86). Slutbetänkandet som avlämnades (SOU 1999:32), behandlade insatserna i övriga delar av världen samt vissa övergripande frågor exempelvis avseende kompetensuppb yggnad. KUR:s uppdrag var främst att presentera förslag t ill hur utvecklings- samarbetet inom rättsområdet skulle kunna förbättras och utökas. Med början har Regeringen successivt genomfört KUR:s förslag i alla väsentliga delar. På uppdrag av kommittén Utredning om export av statligt förvalt- ningskunnande (Ju 1999:03) har undertecknad gjort en uppföljning av hur utvecklingssamarbetet inom rättsområdet har utvecklats sedan KUR presenterade sitt delbetänkande. Uppföljningen har begränsats till samarbetet med de baltiska staterna, eftersom merparten av rättsväsen- dets insatser sker i dessa länder. Uppföljningen har genomförts i ja- nuari–februari . Personal på de större m yndigheter som är berörda (Sida, , , Domstols- verket, Riksåklagaren) samt har intervjuats. Några kontakter med mottagarländerna har inte tagits. Det första samarbetsprogrammet för utvecklingssamarbete med Öst- initierades av regeringen och det följdes sedan av nya program 1991 och 1995. För de tre programperioderna avsatte rege- ringen sammanlagt 6,5 mdkr för samarbetet. Rättsväsendet som började ta aktiv del i utvecklingssamarbetet först svarade för mindre än en procent av de samlade svenska insatser- na. –1997 genomförde RPS, KVS, DV och RÅ tillsammans insatser till en kostnad av . Merparten av kostnaderna avsåg leveranser av begagnad utrustning, polisbilar, kom- munikationsutrustning m.m. Det egentliga samarbetet i form av kun- skapsöverföring inom rättsväsendet bedrevs således på en blygsam nivå. Genomsnittligt –1997 rörde det sig om ca . När KUR tillsattes med uppdraget att se över frågor som organisation, finansiering, kompetens och resursbas var detta ett uttryck för regeringens ambition att åstadkomma en ökad svensk insats inom rättsområdet. KUR:s kartläggning av den verksamhet som dittills bedrivits av rättsväsendets myndigheter i visade att det fanns ett antal problem och hinder för ett ökat engagemang. Problemen/hindren fanns såväl på mottagarsidan som hos de svenska myndigheterna och dessutom i den organisation och det regelverk som man arbetade efter. Utan inbördes rangordning konstaterade KUR följande problem/hinder: Den parlamentariska situationen i de baltiska staterna ledde till ett antal regeringsombildningar med efterföljande ministerbyten och nya myn- dighetschefer. Detta gav betydande tempoförluster eftersom samarbetet var beroende av de personrelationer som skapats. Den starkt centraliserade, hierarkiska och kontrollerande förvalt- ningstraditionen från Sovjettiden lever kvar och uppfattas som ett stort problem. Även mycket triviala frågor kräver behandling av den högste chefen. Svårigheten att ta operativa beslut på lägre nivåer känns främ- mande för de svenska projektledarna och skapar irritation och tidsför- luster. När det saknas tydliga instruktioner från högre ort, kan det vara svårt att få ett helhjärtat lokalt och regionalt stöd för olika aktiviteter. Insatserna var relativt ostrukturerade Myndigheterna inom rättsväsendet arbetade var och en på sitt håll med sina projekt. Det var inte möjligt att skönja någon entydig svensk linje i utvecklingssamarbetet och framför allt var det svårt att se någon helhet. Det sk rättskedjeperspektivet saknades i stor utsträckning och det svenska ägnade samarbetet ett blygsamt intresse och avsatte heller inte några större resurser för att följa och utveckla samarbetet. Även om man såg till insatserna inom respektive myndighets område var det svårt att skönja någon entydig plan. Det handlade om ett antal små och avgränsade projekt utan inbördes samband och de föreföll ha formats mera utifrån tillfälligheter än utifrån någon genomtänkt plan. Det enda undantaget var KVS. Insatserna inom kriminalvården samordnades via som analyserat samtliga fängelser i Bal- tikum ur MR-perspektiv. Här fanns också en tydlig arbetsfördelning mellan de olika västeuropeiska länder som var engagerade. Det saknades en enhetlig syn på hur myndigheternas utvecklingssam- arbete skulle finansieras. KVS bekostade utvecklings- samarbetet helt ur det egna anslaget. RPS, vars insatser finansierades av såväl som Sida, fick en ersättning som täckte de rörliga kostnaderna i projekten, medan administration, planering etc. bekostades av myndighetens egna anslag. DV och RÅ, som hade en mycket blygsam omfattning på sina insatser, fick täckning för såväl rörliga som vissa administrativa kostnader. När de inledande årens utrustningsleveranser trappades av till förmån för mera långsiktiga projekt med kunskapsöverföring som huvudsakligt innehåll, ökade kraven på de svenska myndigheternas interna organisation.