sou · GOB328d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det jämbördiga partsförhållandet mellan staten och kommunerna på utbildningsområdet kommer sig av att kommunerna har ett eget politiskt mandat på detta område helt bortsett från det av till kommunerna delegerade ansvaret på utbildningsområdet. Som situationen ser ut på utbildningsområdet är proces- serna för nationell, sektorsvis målformulering respektive resursmobili- sering i kommunerna skilda åt. Regering och riksdag fattar beslut om mål och riktlinjer för utbildningspolitiken i viss ordning medan kom- SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 183 munerna avväger tilldelning av medel för utbildningsverksamheten i annan ordning. Myndigheterna brottas också med stora svårigheter att styra och följa upp den kommunala verksamheten inom ramen för tilltänkta mål- och resultatstyrning. De nationella målen har ofta varken den precision eller den kvantifierbarhet/kvantifiering som förutsätts för att kunna fungera som styrande. Detta har även lett till problem i nästa led i den hierarkiskt tänkta styrprocessen. Kommunerna får svårt att transformera de nationella målen till lokala mål vilket är en förutsättning för deras självutvärdering (SOU 1996:169). Av olika skäl har man på nationell nivå inte varit särskilt fram- gångsrik när det gäller att bygga upp lämpliga statistik- och uppfölj- ningssystem. Variationerna i kommunerna både vad avser organisation och verksamhet har lett till större problem med tillförlitligheten i in- samlade uppgifter än kanske förutsett, liksom bristande intresse och resurser för statistikinsamling i kommunerna. Om inte kommunerna ser någon återkoppling från den nationella uppföljningen och utvärderingen till den egna verksamheten bidrar det naturligtvis också till att minska deras intresse för uppgiftslämnande. Till dessa problem kommer att det naturligtvis alltid är svårt att fånga verksamheternas kvalitativa dimensioner. Mycket mer skulle dock kunna åstadkommas om bättre mätinstrument utvecklades (Rubenson m.fl., 1999; Storesletten & Zilibotti, 1999). Det är inte ovanligt att målstyrningen vis à vis kommunerna kom- pletteras med andra insatser. Ett exempel är projektpengar. Denna typ av riktade statsbidrag kan ha större träffsäkerhet än generella stats- bidrag. Problemen med dem är att de ofta används ad hoc och utan att det från myndigheternas sida finns någon strategi för deras användning. Uppföljningen är bristfällig och några sanktionsmöjlig- heter brukar inte heller föreligga. Andra exempel på kompletterande insatser är utökad regelstyrning, skärpt tillsyn och förstärkt dialog. Rättighetslagstiftning ger naturligtvis större träffsäkerhet än generella statsbidrag men innebär ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Mildare former av styrning och påverkan kan vara nya bestämmelser i förordningar och föreskrifter, råd, anvisningar och rekommendationer. De senares status kan dock upplevas som diffus och skapa mer osäkerhet än klarhet. Som exempel på förstärkt tillsyn kan nämnas på . Dess konstruktion illustrerar flera problem i den aktuella stryningsproblematiken: - tillsyn utan sanktioner. 184 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser Denna situation är inte unik för utan gäller i praktiken hela tillsynsverksamhet. har av regeringen begärt att få tillgång till mer adekvata sank- tionsmöjligheter (, 1998e). ska dels ta instruktioner direkt av regeringen dels är den en del av . På liknande sätt har re- geringen i många fall gått ut direkt till kommuner och andra aktörer med initiativ som konferenser, överläggningar och projekt som i det enskilda fallet kan vara välmotiverade men inte desto mindre i det långa loppet riskerar att slå undan fötterna på myndigheternas auk- toritet och verksamhet (revisorer, 1999b). -överlagring av styrning. På skolområdet finns redan det generella målstyrningssystemet som dessutom kompletterats med krav på att kommunerna ska göra kva- litetsredovisningar (SOU 1999:39). Den s.k. dialogen med kommunerna har varit ett viktigt inslag i Kun- skapslyftsprojektet både då Kunskaps- lyftet leddes av Delegationen för inom och då ledningen flyttades över till . Viktiga frågor för statliga myndigheter i dylika sammanhang blir hur man ska kunna skilja mellan verksamheter av främjande karaktär och tillsynskaraktär och vem det är man i första hand ska ha kontakt med i kommunerna – politiker eller tjänstemän (Rudén, m.fl., 1999, SOU 1996:169). Olika styrformer har diskuterats för den offentliga sektor: demokratiska, byråkratiska, professionella och marknadsliknande. Vilka kombinationer som är bäst - för demokrati och legitimitet; politikeransvar och relationerna mellan politiker, personal och kunder; jämlikhet och rättvisa; produktivitet och effektivitet; kostnadsmedvetande; arbetsmiljö och arbetsorganisatorisk utveckling; valfrihet och klientinflytande - vet man ännu så länge inte särskilt mycket om. Inte heller vilka förutsättningar och förberedelser som krävs för att få acceptans för de olika formerna av ekonomistyrning. Ledarskap är viktigt liksom på- verkbarhet och stabila ekonomiska förutsättningar. Prestationsersättning passar inte alltid – olika verksamheter ger olika förutsättningar vilket bl.a. beskrivs och analyseras på ett intressant sätt för hälso- och sjukvårdsområdet i SOU 1999:66, (1999), (1999) och (1999). SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 185 Det är framför allt inom kategorien ekonomistyrning som man expe- rimenterar med olika varianter av: -interna faktor- och producentmarknader -köp/sälj-system med internpriser -beställar/utförarsystem med prestationsersättning -konkurrens och upphandling. När det gäller den statliga styrningen av utbildning för vuxna finns en diskussion om konsumentmarknader i termer av individuella utbild- ningskonton, skolpeng och fristående vuxenutbildningenheter (se vidare kapitel 9 och 15; SOU 1996:164; SOU 1999:39; Statskontoret 1999a). Inom är det annars främst upphandling som provats ute i kommunerna i stor skala och i många olika former. I vissa fall har den påtagligt ökat mångfalden men konkurrens kan också leda till lik- riktning och likformighet medan kombinationen kontraktsstyrning och valfrihet för konsumenter i fall av friskolor kan göra kommunerna till passiva betalare. Utvärderingarna av kommer förhopp- ningsvis att bidra till en bättre förståelse av de processer som införande av marknadsliknande styrning ger upphov till (, 2000b). Sammanfattningsvis har följande principi- ella synpunkter när det gäller statliga styrmedel. Den indirekta styrningen som har sin verkan via attityder och vär- deringar är mycket viktig för den långsiktiga samhällsutvecklingen. Offentliga satsningar på livslångt lärande och infrastruktur på utbild- ningsområdet av den typ föreslår kommer att kunna bidra till att vidareutveckla demokrati, kultur och välstånd i Sve- rige. Både prispåverkande styrmedel, reglerande styrmedel och offentliga resursinsatser behövs för att kunna förverkliga det livslånga lärandet. När det gäller prispåverkande styrmedel är det främst i fråga om studi- estöd som lämnar förslag (se vidare kapitel 10). De reglerande styrmedlen kommer också att fortsättningsvis fylla en viktig funktion. föreslår ökade skyldigheter för kommunerna att erbjuda vuxenutbildning, vägledning, validering etc. vilket i sig förutsätter att tillsynen skärps (se vidare kapitel 9 och 15). Offentliga resursinsatser behövs för att garantera den basutbildning föreslår (se vidare kapitel 9). 186 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser anser att den av staten garanterade rätten till treårig gymnasiekompetens inte ska vara knuten till konjunkturerna utan vara en renodlad fördelnings- och effektivitetsfråga. Detta uteslu- ter inte att grundläggande och gymnasial utbildning skulle kunna an- vändas för att möta konjunktur- och strukturproblem men i så fall i sär- skild ordning (se vidare kapitel 9 och 10). När det gäller relationerna mellan staten och kommunerna anser att det är angeläget att hålla fast vid decen- traliseringen men: -att de nationella målen för utbildningspolitiken som de kommer till uttryck i lagar och förordningar måste bli tydligare. De bör ha den precision som förutsätts för att kunna fungera styrande och i lämp- liga delar vara kvantifierbara och kvantifierade. Därmed underlättas såväl den nationella som lokala utvärderingen (jfr. avsnitt 5.4, kapitel 15 och 16). -att individens ställning stärks genom skyldighetslagstiftning och effektivare tillsyn (se vidare kapitel 9 och 15). -att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommuner bör etableras på utbildningsområdet (se vidare kapitel 15). För att spänningen mellan statens roll som överordnad och med kommunerna samspelande part ska kunna hanteras effektivare på myndighetsnivå anser vidare: -att myndigheternas kontrollerande uppdrag i huvudsak skiljs från de främjande. Till de kontrollerande räknar vi då regeltillsyn, uppföljning av resultat- och måluppfyllelse, information om resultat- och måluppfyllelse och sektorsforskning i anslutning till de kontrolle rande uppdragen. -att de främjande uppdragen successivt överlåts på separata organ, partnerskap och forskningsinstitutioner. Till de främjande uppdragen räknar vi då dialog (mellan statliga företrädare, kommunala politiker och tjänstemän samt representanter för samhälle och arbetsliv), information, seminarier, projekt, kvalitetsutveckling, utvärdering, validering, kompetensutveckling för vuxenutbildare och forskning i anslutning till främjandeuppdragen (se vidare kapitel 14 och 15). har i övrigt i sina förslag utgått ifrån: -Finansieringsprincipen dvs. att riksdag och regering inte får ålägga kommunerna nya uppgifter utan att kommunerna får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 187 statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamhe- ten kan bedrivas billigare får statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen (, 1996). -Ansvars- och finansieringsprincipen inom svensk handikappolitik som förenklat innebär att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. Om en verksamhet behöver anpassas i något avseende för att bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den or- dinarie verksamheten (prop. 1995/96:86). I utbildningssammanhang innebär ansvars- och finansieringsprincipen att det är utbildningsanordnaren som ska stå för aktuella anpassnings- och stödåtgärder som studerande med funktionshinder är i behov av för att kunna studera. Statens har en kontrollerande och främjande roll: -att i lagar och förordningar ställa krav på utbildningsanordnarna -att utöva tillsyn och stärka individens ställning gentemot utbild- ningsanordnarna -att ansvara för att funktionshindrade ges förutsättningar att utnyttja de möjligheter som flexibelt lärande och ny teknik skapar -att ansvara för att utbildningsanordnarna får del av forskningsresul- tat, erfarenhetsåterföring etc. Individens ansvar är detsamma oavsett funktionshinder eller ej. I arbetslivet fungerar ansvars- och finansieringsprincipen på liknande sätt. Arbetsgivaren ska stå för aktuella anpassnings- och stödåtgärder medan staten har en kontrollerande och främjande roll – att kontrollera att funktionshindrade inte diskrimineras, att underlätta för arbetsmarknadens parter att utveckla arbetsplatserna så att alla får lik- värdiga möjligheter att delta i arbetslivet etc. Figuren nedan kan användas som utgångspunkt för både de diskussioner om framtidsvisioner och utgångsläge som förts i detta kapitel. L i v s l å n g t l ä r a n d e 188 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser Kunskapslyft/Kunskapsbygge för vuxna SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 189 I n f r a s t r u k t u r Läromedel, hjälpmedel, informationsteknik Information, vägledning, uppsökande verksamhet, validering Lagstiftning, rättsväsende, myndigheter Visionen om ett framtida utbildningssystem och ett livslångt lärande Som svar på individuella behov av livslångt lärande och de möjligheter som kunskapstillväxten och teknikutvecklingen ger upphov till, förändras utbildningssystemet – ungdomsutbildningen, utbildningen för vuxna och infrastrukturen på utbildningsområdet – kraftigt. I Kun- skapslyftskommitténs vision ingår att alla ungdomar fullföljer en treårig gymnasieutbildning. Ungdomsutbildningen lägger grunden för det livslånga lärandet och en majoritet av ungdomarna går vidare till efter- gymnasial utbildning. Vuxna har rätt till gymnasiekompetens och kan fritt komplettera sin grund- och gymnasieskolutbildning. Utbildning för vuxna på eftergym- nasial nivå erbjuds i många olika former och av många olika utbild- ningsanordnare. Lokala kunskapscentra tillhandahåller information och vägledning. De ger även individerna tillgång till möjligheter att få kompetensen testad och validerad, att pröva på olika slags kunskaps- aktiviteter och delta i flexibla utbildningsalternativ allt från orienterande nivå till högskolenivå. Ett system för validering av reell kompetens till högskolepoäng har införts och den lokala tillgången till högskoleutbildning är i stort sett obegränsad. En högkvalitativ grundutbildning, mångfald i utbildningsutbud och bland utbildningsanordnare utgör tillsammans med vägledning, validering och kvalitetssäkring viktiga delar av infrastrukturen på utbild- 190 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser Staten står för likvärdiga utvecklingsmöjligheter och förutsättningar för livslångt lärande både i vardags- och arbetslivet för alla individer och i alla delar av landet. För individerna finns många olika möjligheter att förverkliga sig själva och delta i det livslånga lärandet med dess vidare implikationer för ett aktivt arbets- och vardagsliv. Ungdomsutbildningen, lärandet i arbetslivet och kontakterna med lokala kunskapscentra är för de flesta hörnpelare. Men bredden i det livslånga lärandet kommer sig av att det svenska folket i vardagslivet byggt vidare på traditionen att vara ett aktivt läsande, skrivande och studerande folk. Man har fått en lärande kultur och ett lärande samhälle med en bred vision av livslångt lärande för alla, en atmosfär som stimulerar nyfikenhet och upptäckarglädje. Det finns en solidaritet i lärande. Alla har tillgång till stödjande nätverk, läromedel och hjälpmedel. Visionen är att har utvecklats till ett kunskapssamhälle med ett högproduktivt och effektivt arbetsliv som för individerna innebär ett kontinuerligt lärande i såväl informella som formella sammanhang – uppdatering och vidareutbildning inom gamla och nya yrkesområden. Nya former av lättillgängliga medie r, distansutbildning och flexibelt lärande kommer till stor användning i arbetslivet. För planeringen av den individuella kompetensutvecklingen är den kommunala vägled- ningsservicen och den hjälp till självhjälp som erbjuds vid lokala kun- skapscentra en viktig tillgång. Ungdomarnas övergång från utbildning till arbetsliv sker på ett smi- digt sätt. Kontakterna mellan utbildningsväsendet och arbetslivet är goda och har resulterat i en intensifierad samverkan kring allt från yr- kesvägledning, projektarbeten, arbetsplatsförlagd utbildning, praktik och inskolning. Genom samverkan mellan utbildningsanordnare, arbetsgivare, fack och anställda utvecklas effektiva former för samspelet mellan lärandet på arbetsplatserna och i utbildningen. Högskolan är starkt engagerad i att anordna yrkesinriktad utbildning, att bidra till näringslivsutvecklingen genom forsknings- och utvecklingsarbete och genom att medverka i den lokala och regionala utbildningsplaneringen. För företag och offentliga organisationer har kvalitetsutveckling och kompetensutveckling blivit strategiska inslag i ledningsfunktionen. Verksamhetsutvecklingen sker i samverkan mellan ledning, fack och de enskilda anställda. Aktieägarna kräver redovisning av utvecklingen av företagens kunskapskapital och kvalitetsarbete. SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 191 För det individuella ansvaret för livslångt lärande och lärandet i ar- betslivet har ett system med individuella utbildningskonton utvecklats. De kan klara mindre individuella behov av utbildning. Staten står dock som garant för arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa. Arbets- givarnas ansvar för kompetensutveckling har utvecklats kraftigt både till följd av lönsamhetsskäl och individernas och fackens krav. Av samma skäl har utvecklingen gått i riktning mot ett jämlikt, jämställt och mångkulturellt arbetsliv. Kompetensutvecklingen måste drivas både med bredd och spets för att vara effektiv. Att ta tillvara både kvinnors och mäns kompetens har blivit affärsmässigt nödvändigt liksom att ha en mångkulturell förankring på arbetsplasterna och ut mot kunderna. Utbildning och kompetensutveckling premieras på arbetsmarknaden. Arbetslivet är effektivt och upplevs som rättvist. Att varit framgångsrikt i att skapa ett genomgående högproduktivt arbetsliv beror bl.a. på att man uppnått enighet kring satsningarna på det livslånga lärandet. Därigenom har man också lyckats mobilisera individerna och ge dem förutsättningar att till fullo utveckla och utnyttja sin kompetens. Detta har i sin tur gjort till ett attraktivt land för företagande. Forskningen om det livslånga lärandet har bidragit till förståelsen av vikten av att balansera teknik och humanism. Att ta sig från dagsläget mot framtidsvisionen Om man betänker alla de experiment, program och projekt som försig- går inom ramen för ovanstående figur inser man att vi befinner oss mitt i ett experimenterande samhälle: -försöksverksamhet pågår med Kunskapslyft och KY, kvalificerad yrkesutbildning. -en studiestödsreform har beslutats av . -svenska för invandrare är under utredning. -vägledning, validering, arbetsmarknadsutbildning och individuell kompetensutveckling i arbetslivet är under utredning. -nya mål 3 programmet ska stimulera till kompetensutveckling för anställda och arbetslösa. -ett infrastukturprogram för bredbandskommunikation utreds. -arbetet med de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompe- tensråden går vidare. Till detta kommer att alla gymnasieprogram har blivit treåriga och att högskolan håller på att byggs ut. 192 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser De internationella utvärderare som på uppdrag studerat svensk vuxenutbildning har sett alla dessa aktiviteter som uttryck för ett brett intresse för det livslånga lärandet men de visar också på ett behov av att knyta ihop de olika delarna till en helhet. kommer i det följande lämna förslag till en reformerad vuxenutbildning enligt följande. På Kunskapslyftskommitténs kärnområden – fortsättningen på och det därtill hörande studiestödet UBS – lämnas preciserade förslag (se vidare kapitel 9 och 10). På andra punkter framför synpunkter på vad som enligt kommittén behöver göras för att få tillstånd en sam- manhängande politik för livslångt lärande. Dessa utblickar mot angrän- sande områden handlar bl.a. om ungdomsutbildningen, arbetsmark- nadsutbildningen, den eftergymnasiala yrkesutbildningen, högskolan, lärandet i arbetslivet, kulturen och demokratin (se vidare kapitel 9, 10, 15 och 16). Mål för samhällsstödd utbildning för vuxna I arbete med att värna den samhällsstödda utbildningen för vuxna borde det egentligen vara logiskt att lägga ett förslag med övergripande mål inlagda i en vuxenutbildningslag för vuxnas utbildning, bildning och livslånga lärande. når i sitt slutbetänkande inte ända fram till ett sådant förslag. Kommittén inskränker sig istället till att som ett första steg lägga förslag till övergripande mål för all samhällsstödd utbildning för vuxna, exklusive arbetsmarknadsutbildningen och förslag till särskilda mål/syften för utbildning för vuxna inklusive sfi och särvux och för statens skolor för vuxna respektive för folkbildningen (se vidare kapitel 15). Övergripande mål för samhällsstödd utbildning för vuxna föreslår att det för den samhällsstödda ut- bildning för vuxna – folkbildning, utbildning för vuxna, särvux, sfi, SSV, kvalificerad yrkesutbildning, kompletterande skolor och högskola – bör finnas övergripande mål, här benämnda Mål för samhällsstödd utbildning för vuxna. föreslår vidare att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna ska beslutas av och föras SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 193 in i den lag (motsvarande) som reglerar respektive vuxenutbildares verksamhet. De övergripande målen för samhällsstödd utbildning för vuxna följs upp i avsnitt 15.2 med förslag till särskilda mål/syften för olika utbild- ningsanordnare. I samma avsnitt fördjupas förslagen för utbildning för vuxna med förslag till en vuxenutbildningslag och en vuxenutbildningsförordning. föreslår mer preciserat att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna ska delas upp i resultatmål och pro- cessmål, vilka ska bygga på samhällets gemensamma värdegrund. En gemensam värdegrund ska enligt kommitténs uppfattning genomsyra såväl resultatmål som processmål. I den nuvarande läroplanen för de frivilliga skolformerna finns föl- jande värdegrund fastlagd: Människors okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män, samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som västerländsk humanism sker detta genom generositet, tolerans och ansvarstagande. Undervisningen ska vara icke-konfessionell. förvaltas av tradition och individens fostran till rättskänsla, uppfattning är att en värdegrund för all sam- hällsstödd vuxenutbildning visserligen måste utgår från vårt väster- ländska arv men också kompletteras med den påverkan som mång- falden olika kulturer de facto innebär. Därutöver konstaterar kommittén att undervisningen i delar av den samhällsstödda vuxenutbildningen – folkbildningen – inte behöver vara icke-konfess- ionell. Därför måste en värdegrund för den samhällsstödda vuxenut- bildningen skrivas om. Kommittén föreslår att den föreslagna Beredningen för livslångt lärande av regeringen ges i uppdrag att lämna förslag till mer exakta skrivningar. Kommittén föreslår att den samhällsstödda utbildningen för vuxna ska utgöra en del i det livslånga lärandet och ha som resultatmål -att underlätta för vuxna att fördjupa och utveckla sina kunskaper samt att kunna samarbeta och kommunicera, -att utveckla studieförmåga och studieintresse samt individens ansvar för sina studier, -att stimulera de studerandes förmåga till självständig och kritisk granskning samt förmåga att på egen hand lösa problem av olika slag, 194 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser -att öka vuxnas förutsättningar till personlig utveckling och bildning samt deras förmåga att medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling, -att underlätta för vuxna att inhämta sådana kunskaper de behöver för att klara varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring samt bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt öka konkurrens- kraft i ett internationellt perspektiv, -att medverka till att utjämna utbildningsklyftorna mellan och inom generationer samt därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa samt -att genom ett brett utbud av individanpassade utbildningar ge vuxna förutsättningar att delta i ett livslångt lärande, där återkommande utbildning blir allt vanligare. föreslår vidare att den samhällsstödda utbild- ningen för vuxna ska ha följande processmål. -vara på lika villkor öppen för alla vuxna. -uppmuntra mångfald av aktörer med självständiga mål och sär- skilda inriktningar.