sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — I den grundläggande analysen är utgångspunkten att de världsmarknadspriser som svenska företag och konsumenter möter inte påverkas av att även andra länder vidtar åtgärder för att minska utsläppen. Eftersom andra länder har liknande åtaganden enligt Kyotoprotokollet är det möjligt att de åtgärder som vidtas i andra länder leder till relativprisförändringar som har en viss positiv effekt på den svenska industrins konkurrenskraft. För svenska konsumenter torde dock ett sådant scenario ha en negativ effekt eftersom detta innebär att även importerade varor stiger i pris. Ett försök till analys av effekter på ekonomi då även omvärlden vidtar åtgärder för att minska utsläppen genomförs och resultaten kan möjligen tolkas som att ökade världsmarknadspriser påverkar svensk ekonomi positivt. Denna försiktiga tolkning baseras på att analysen av höjda världsmarknadspriser inte är renodlad, utan ett par andra centrala antaganden ändras vilket inte gör det möjligt att separera effekten av höjda världsmarknadspriser. Tillgängliga studier visar dock att ett globalt åtagande enligt Kyotoprotokollet får en dämpande effekt på världsekonomin i form av minskad BNP-tillväxt. Dessa studier indikerar att man kan förvänta sig en viss effekt i form av minskad BNP-tillväxt i till följd av åtaganden att minska utsläppen, även om kraftfulla åtgärder genomförs också i omvärlden (, 1999). Sammantaget ger analysen att en begränsning av utsläppen i ger en dämpande effekt på BNP-tillväxten, men att kostnaden för miljöpolitik i är beroende av den miljöpolitik som förs i andra länder. Långtgående åtgärder även i andra länder gör att kostnadsbilden underlättas. 322 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 12.3Effekter på industrin och strukturomvandling Som redovisats i föregående avsnitt kommer en höjd koldioxidskatt att få effekter på BNP. Förutom denna makroekonomiska effekt kan vi även förvänta oss att ekonomins struktur förändras. De delar av ekonomin som är starkt beroende av fossila bränslen kommer att påverkas mer än de delar som inte är speciellt beroende av fossila bränslen. Med andra ord kommer en skattehöjning att leda till en strukturomvandling. Hur stark denna strukturomvandling blir beror dels på skattehöjningens storlek, och dels på skillnader i bl.a. kol- och energiintensitet i de olika sektorerna. Effekter på industrin och strukturomvandling har naturligtvis en stark koppling till miljöeffekterna. I detta avsnitt redovisas effekterna på svensk industri, och därmed de tendenser till strukturomvandling, som en höjd koldioxidskatt ger upphov till. Resultaten från två olika typer av analysmodeller redovisas. Dels resultaten från allmän jämviktsmodell, som de siffror som presenterades i förra avsnittet bygger på, dels resultaten från en så kallad partiell jämviktsmodell för svensk industri (, 2000). Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 323 12.3.1Strukturomvandling i svensk industri, en tillbakablick Svensk industri har genomgått en kraftig strukturomvandling, kanske framförallt vad gäller energianvändning och därvid tillhörande miljöpåverkan (se även avsnitt 13.2). Dels har den totala energiåtgången per producerad enhet, eller per enhet förädlingsvärde, fallit kraftigt och trendmässigt, dels har det skett en kraftig substitution från bränslen mot el (SOU 1997:11). Figur 12.1 visar utvecklingen av produktion, sysselsättning, el, bränslen och kapital i svensk industri . Figur 12.1 Utvecklingen av produktion samt användning av kapital, arbetskraft, el och bränslen1 i svensk industri 1985-1996, (1985=100) 1 Med bränslen avses här olja, kol, naturgas, gasol, trädbränslen, fjärrvärme och hetvatten, bensin och diesel. Källa: , 2000 En tydlig trend från figuren är den positiva utvecklingen av arbetskraftens produktivitet. Vidare tycks det vara så att den minskade sysselsättningen till stor del kompenserats av ökade investeringar i maskiner och byggnader. Vad gäller energi framgår det även här tydligt att utvecklingen gått i riktning mot allt mindre användning av bränslen, medan elanvändningen ökat något. 324 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter För att illustrera utvecklingstendenserna på en något mer disaggregerad nivå redovisas i Figur 12.2 utvecklingen i jord- och stenindustri, samt i industrin för el- och optikprodukter (Elektro). Jord- och stenindustri, som består av cementindustrier, tegelbruk, etc., är en mycket energi- och bränsleintensiv industri, medan Elektroindustrin, som tillverkar bl.a. telefoner, datorer och kontorsmaskiner, använder relativt lite energi. Utvecklingen i dessa sektorer uppvisar ett tydligt mönster i det att jord- och stenindustri uppvisar en tydligt nedåtgående trend vad gäller produktion, medan det omvända gäller för elektroindustri. Tendenser liknande den i jord- och stenindustrin återfinns i vissa andra så kallade energiintensiva sektorer, exempelvis gruvindustrin. En trendmässig positiv produktionsutveckling återfinns i endast fyra delbranscher; livsmedelsindustrin, plast- och gummiindustri, elektroindustri samt transportmedelsindustri (, 2000). Figur 12.2 Utvecklingen av produktion samt användning av kapital, arbetskraft, el och bränslen 1985-1996 (1985=100) i jord- och stenindustri (övre) samt industri för el- och optikprodukter (undre) Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 325 Källa: , 2000 Sammanfattningsvis kan man dra slutsatsen att det skett en strukturomvandling i svensk industri i den meningen att det skett en nedgång eller stagnation i energiintensiv industri som branscher med relativt låg energiintensitet expanderat. har många och stora förändringar skett inom energipolitikens område. Hur stor påverkan detta har haft på den utveckling vi observerar är dock svårt att säga. Exempelvis bör det noteras att ett flertal företag inom jord- och stenindustrin har åtnjutit nedsättning av energi- och koldioxidskatter. Å andra sidan kan osäkerheter angående energiskattepolitiken ha bidragit till att investeringarna uteblivit. har analyserat effekterna på utsläpp och på strukturomvandlingen i ekonomin till följd av en ökad koldioxid- beskattning. Beräkningarna har utförts med den allmän jämviktsmodell som redogjorts för i Faktaruta 12.1. Den samhällskostnad utsläppsförändringarna är förknippade med redovisades i avsnitt 12.2. I Tabell 12.7 visas hur koldioxidutsläppen förändras i olika sektorer till följd av höjningar av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive /kg koldioxid. Det bör här påpekas att industrin endast betalar av den generella nivån, dvs. de betalar 30, 41, 55, respektive /kg koldioxid i nedanstående scenarier. 326 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Procentuell förändring av koldioxidutsläpp för olika sektorer jämfört med grundscenario Koldioxidskatt (öre/kg koldioxid) Massa-, pappers- och grafisk industri Järn-, stål- och metallverk Övrigt näringsliv och offentlig sektor: El-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk Jordbruk, skogsbruk och fiske Handel och övriga tjänster Totalt näringsliv och offentlig sektor Källa: , 2000 Enligt grundscenario står industrin för av de totala koldioxidutsläppen . I alla fyra skattescenarierna svarar industrin för av den totala reduktionen av koldioxid i förhållande till grundscenariot, men det finns stora skillnader mellan olika branscher inom industrin. Industrins utsläpp av koldioxid minskar som helhet , beroende på hur mycket skatten höjs. Tabell 12.7 visar att den största procentuella utsläppsförändringen inom industrin till följd av en höjd koldioxidskatt sker i massa- och pappersindustrin, men även verkstadsindustrin står för en stor del av utsläppsreduktionen. Den procentuellt sett stora förändringen av utsläppen från verkstadsindustrin kan tyckas förvånande, men då ska man betänka att med den aggregeringsnivå som valts är verkstadsindustrin en sektor som består av ett stort antal delsektorer med mycket olika karaktär. En relativt liten förändring sker av utsläppen i kemisk industri samt järn-, stål- och metallverk. I avsnitt 12.3.3 sker en beskrivning av strukturomvandlingen i industrin på en något mer detaljerad nivå. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 327 Vad gäller övriga sektorer visar tabellen att en höjning av koldioxidskatten ger störst procentuell utsläppsreduktion i sektorn Bostäder och fastigheter. Även i offentlig sektor, handel och övriga tjänster samt i hushållen minskar utsläppen av koldioxid relativt kraftigt som en följd av skattehöjningen. I Figur 12.3 redovisas effekterna på förädlingsvärdet i de olika sektorerna till följd av de skattehöjningar som redovisats ovan. Eftersom BNP är summan av alla sektorers förädlingsvärde så visar figuren hur den BNP förändring som redovisats tidigare fördelas mellan samhällets olika sektorer. Figur 12.3 Procentuell förändring av förädlingsvärdet i olika sektorer jämfört med grundscenario 2010 Jordbruk, fiske och Massa, papper och El-, gas-, värme- och Järn-, stål- och -14,0 -12,0 -10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 Källa: , 2000 Effekterna på industrins förädlingsvärde är relativt små sett som procentuell förändring. De största procentuella förändringarna uppstår i de energiintensiva sektorerna. Att vissa sektorer ökar sitt 328 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter förädlingsvärde kan förklaras av de så kallade allmän jämviktseffekter som skattehöjningen ger upphov till. En höjd koldioxidskatt innebär att den totala arbetskraftsefterfrågan faller, vilket pressar ned jämviktslönen. De sektorer som använder relativt lite fossila bränslen, men relativt mycket arbetskraft kommer därmed att vinna på reformen. Sektorn bostäder och fastigheter inkluderar inte uppvärmning vilket innebär att en koldioxidskattehöjning inte drabbar sektorn direkt. Verkstadsindustrin drabbas i betydligt mindre utsträckning än övriga branscher inom tillverkningsindustri, vilket bl. a. beror på verkstadsindustrin relativt låga energiandel per förädlingsvärde samt höga andel av arbetskraften. Att de negativa effekterna på industrins förädlingsvärde är procentuellt sett små kan förklaras av det faktum att de fossila bränslenas andel av industrins totala kostnader är små. Ett undantag är petroleumsektorn vars förädlingsvärde faller relativt kraftigt. Detta beror dock helt och hållet på att det är petroleumsektorn som till stor del levererar fossila bränslen till övriga sektorer vilket resulterar i att sektorn drabbas då efterfrågan på fossila bränslen minskar. Skatteförändringarna ger även upphov till förändringar av sysselsättningen. Sysselsättningsförändringen i respektive sektor beror dels på hur känslig arbetskraftsefterfrågan är för prisförändringar, samt i vilken utsträckning kostnadsökningar kan övervältras på löntagarna i form av sänkta reallöner. De sysselsättningsförändringar som uppstår är relativt små, procentuellt sett, och de följer samma mönster som förändringarna i förädlingsvärde, dvs. sysselsättningsförändringarna är störst i de energiintensiva sektorerna. En utförligare diskussion om effekter på sysselsättningen och konsekvenserna för olika regioner sker i avsnitt 12.6. Den partiella ansatsen innebär i korthet att det inte finns några direkta återkopplingar mellan ekonomins olika delar. Exempelvis betyder det att en minskad efterfrågan på arbetskraft inte får några återverkningar på lönen via arbetsmarknaden. En nackdel med denna ansats är därmed att analysen inte fångar upp viktiga samband i ekonomin, vilket kan snedvrida resultaten. Fördelen är att den är mer lätthanterlig och på ett betydligt enklare sätt kan konfronteras med faktiska beteende- förändringar över tiden. I Faktaruta 12.3 redogörs översiktligt för beräkningsförutsättningar och centrala antaganden i den partiella analysen. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 329 Faktaruta 12.3 Partiell analys för industrin Den partiella analys som presenteras här är resultatet av en statistisk analys av industrins faktiska beteende . Det betyder att de resultat som presenteras är behäftade med en statistisk osäkerhet som i många fall kan vara betydande, och resultaten bör därför tolkas med försiktighet. De resultat som redovisas i detta avsnitt är partiella i den meningen att de skattehöjningar som analyseras endast drabbar den industriella sektorn. Dessutom antas det att en skattehöjning endast innebär att priset efter skatt förändras, vilket betyder att en skattehöjning inte får några effekter på exempelvis löner och elpris. I analysen antas att tillverkningsindustrin betalar av den generella koldioxidskatten. Däremot beaktas inte de individuella nedsättningsreglerna i analysen. De förändringar av utsläpp, bränsleförbrukning, förädlingsvärden och vinster som presenteras är i förhållande till nivåer. Resultaten är därmed inte direkt jämförbara med de analyser som tagits fram av och . Ett centralt antagande i analysen är att åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte påverkar den svenska ekonomin eller ger någon effekt i form av högre världsmarknadspriser. Det bör betonas att det i modellberäkningarna antagits att det inte sker någon substitution mellan olika typer av bränslen. De resultat som redovisas torde därmed underskatta de sanna effekterna till viss del eftersom vi kan förvänta oss att det sker en viss substitution från bränslen med relativt högt koldioxidinnehåll till bränslen med relativt lågt koldioxidinnehåll, exempelvis från olja till naturgas (, 2000). De skattescenarier som analyseras är som tidigare en höjning av den generella nivån på koldioxidskatten till 60, 82, 110 och /kg koldioxid. Eftersom industrin endast belastas av den generella nivån blir skattesatsen för industrin 30, 41, 55 och /kg koldioxid. I Figur 12.4 redovisas de förändringar i koldioxidutsläpp som en förändrad koldioxidskatt ger upphov till enligt den partiella modellanalysen. 330 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Figur 12.4 Procentuell förändring av koldioxidutsläpp från svensk tillverkningsindustri vid höjd koldioxidskatt Källa: , 2000 Analysen visar att den totala utsläppsreduktionen från industrin som helhet varierar mellan beroende på hur mycket skatten höjs. Enligt modellresultaten upphör i princip användningen av fossilbränslen inom petroleumsektorn. Man bör dock beakta att användningen av fossilbränslen är mycket liten i denna sektor, speciellt sett som andel av totala kostnader för insatsfaktorer. I övrigt är resultaten relativt väl i överensstämmelse med resultaten från allmän jämviktsanalysen som redovisades tidigare. De största procentuella minskningarna sker i de relativt energiintensiva sektorerna. Värt att påpeka är att de speciella nedsättningsregler för energiskatter som finns inte har beaktats. Det betyder med stor sannolikhet att utsläppsminskningarna från framförallt massa- och pappersindustrin samt jord- och stenindustrin har överskattats, givet att nedsättningsreglerna behålls i nuvarande utformning. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 331 Figur 12.5 Effekter på förädlingsvärde av höjd koldioxidskatt, 1 I beräkningen av förändringen av förädlingsvärde har det antagits att samtliga priser exklusive skatt är oförändrade samt att användningen av andra varor än energi, kapital och arbetskraft förändras proportionellt med produktionen. Källa: , 2000 Kostnaden av en höjd koldioxidskatt i termer av förändringar i förädlingsvärdet redovisas i Figur 12.5. Den bild som framträder i figuren har samma struktur som den som framträdde i allmän jämviktsanalysen. För industrin som helhet innebär scenariot med den största skattehöjningen att förädlingsvärdet minskar . Dock är det en stor variation inom industrin. Enligt modellen minskar förädlingsvärdet inom jord- och stenindustri , vilket ska jämföras med den nästan obefintliga effekten på förädlingsvärdet inom elektro- och transportmedelsindustri. Förklaringen till dessa skillnader är, som vi påpekat tidigare, att kostnaderna för fossila bränslen är relativt sett mycket större inom jord- och stenindustri än inom telekommunikations- och bilindustrin. Det kan även vara relevant att studera hur vinsterna i olika branscher påverkas av en höjning av koldioxidskatten, eftersom det speglar den utgiftsförändring företagen möter. I Figur 12.6 redovisas de vinstförändringar skattehöjningarna ger upphov till enligt den partiella modellen 332 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Figur 12.6 Effekter på vinster i svensk tillverkningsindustri av en höjd koldioxidskatt, miljoner kr Källa: , 2000 Enligt resultaten i figuren innebär en skattehöjning med exempelvis , /kg koldioxid, ett vinstbortfall i industrisektorn med . Som väntat uppstår de största vinstförändringarna i de energiintensiva sektorerna. Sammantaget visar resultaten att kostnaden, sett som förändringen i förädlingsvärde, är relativt liten för industrin som helhet, men att vissa energiintensiva branscher kan räkna med relativt stora kostnads- ökningar. De branscher som uppenbarligen drabbas hårdast är gruvindustrin, massa- och papper, järn- och stål, samt jord- och stenindustri. Dessa branscher svarar för en relativt liten del av den totala sysselsättningen i industrin, vilket innebär att stora kostnadsökningar knappast får några stora effekter på den nationella arbetsmarknaden. På den regionala eller lokala arbetsmarknaden kan dock effekten vara betydande. En annan gemensam nämnare för dessa branscher är att de verkar på internationella marknader med homogena produkter. Således finns endast små möjligheter att övervältra kostnadshöjningar på priset. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 333 Analysen i detta avsnitt visar att en höjd koldioxidskatt kommer att förstärka den strukturomvandlingsprocess som pågått . Energi- och kolintensiv industri kommer att bära en relativt stor del av de kostnader som en höjd koldioxidskatt ger upphov till, som icke energiintensiv industri kan bli vinnare p.g.a. lägre kostnad för andra insatsfaktorer. Detta betyder att icke energiintensiv industri kan expandera på bekostnad av energiintensiv industri. Analysen visar vidare att effekten på industrins totala kostnader är relativt liten, beroende på att kostnaderna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av de totala kostnaderna. Analyserna visar dock att kostnadsökningen kan vara betydande inom vissa branscher, vilket kan ge upphov till regionala och lokala arbetsmarknadsproblem. De analyser som presenterats är behäftad med en rad problem och bygger på ett antal antaganden som var för sig kan ifrågasättas. Ett uppenbart problem är de formella modellernas oförmåga att beskriva förloppet i en strukturomvandlingsprocess. Hur anpassningsprocessen kommer att se ut, i form av arbetslöshet etc., kan inte beskrivas utan mer detaljerad information och kunskap om bl.a. arbetsmarknadens funktionssätt. Ett annat problem med den typ av analysredskap som använts är att de samband som utnyttjas är historiskt betingade. Stora skatte- förändringar innebär en radikal förändring av företagens produktions- förutsättningar, vilket möjligen inte fångas av de historiska sambanden. Resultaten ska därför tolkas med försiktighet vid analys av större skatteförändringar. I analysen har inte de speciella nedsättningsreglerna för energi- och koldioxidskatter beaktats. Effekten av detta är förmodligen att effekten på kostnaderna i vissa branscher överskattas. Som visats är effekten på kostnader, vinst och förädlingsvärde störst i massa- och pappers- och jord- och stenindustrin. Det är också i dessa branscher som de speciella nedsättningsreglerna utnyttjas mest. Skattehöjningar av den storleks- ordning som redovisats kommer med stor sannolikhet att innebära att alltfler företag omfattas av nedsättningsreglerna, vilket inte bara betyder att effekterna på företagens kostnader överskattas utan även att miljöeffekten i form av utsläppsreduktioner överskattas. har analyserat de individuella nedsättningsreglernas betydelse för förändring i utsläpp och kostnadsbild vid en koldioxidskattehöjning mer i detalj. Slutsatsen av analysen är att effekten på utsläpp riskerar att bli liten vid en skatteökning, om nuvarande system för nedsättningsregler bibehålls. Vid en höjning av koldioxidskatten kommer successivt allt fler företag att omfattas av 334 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter nedsättningsreglerna och därmed ha mycket små incitament att reducera utsläppen vid fortsatta skatteökningar (Statens energi- myndighet, 1999c). Ett annat centralt antagande, eller brist, i modellanalyserna är att omvärlden inte vidtar några åtgärder, eller vidtar åtgärder som endast har marginell påverkan på svensk ekonomi. Ett åtagande i enlighet med Kyotoprotokollet även i andra länder kommer dock att kräva kraftfulla åtgärder, vilket förmodligen kommer att få effekt på den globala ekonomin. Det är två aspekter som är viktiga i detta avseende. För det första är det rimligt att tro att svensk industris internationella konkurrenskraft inte kommer att påverkas lika kraftigt i ett sådant scenario och att strukturomvandlingen inom svensk industri kommer att bli mindre kraftig. För det andra kan ett sådant scenario innebära att den globala ekonomiska tillväxten bromsas, vilket får negativa effekter även på svensk industri och för svenska konsumenter. I detta avsnitt redovisas effekterna på koldioxidutsläppen från transportsektorn av en höjd koldioxidskatt. De flesta analyser av sambandet mellan bränslepris och bränsleanvändning visar att ett högre pris, t.ex. genom en höjd koldioxidskatt, leder till en minskad användning och därmed lägre koldioxidutsläpp. Prismekanismen verkar på såväl kort som lång sikt via de enskilda individernas anpassningar till det nya priset. Eftersom varje individ och företag väljer utifrån sina egna preferenser, hur och när de ska reagera på prishöjningen, vet man i allmänhet inte exakt hur anpassningen sker. Detta är dock ett mindre problem ur måluppfyllelsesynpunkt. Det är rimligt att anta att en del av de åtgärder som vidtas på grund av ett ökat bensin- och dieselpris sammanfaller med de åtgärder som behandlas i avsnitt 13.4, men vi vet inte exakt vilka eller till vilken grad. Det bör påpekas att en förändring av koldioxidskatten endast påverkar vägtransporternas bensin- och dieselanvändningen eftersom bränsle för yrkesmässig flyg- och sjöfart inte omfattas av koldioxidskatten. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 335 Trafik- och klimatkommittén (SOU 1995:64) föreslog en stegvis höjd koldioxidskatt på fossila drivmedel, utformad så att koldioxidutsläppen från transportsektorn stabiliseras nivå . För att nå detta bedömdes en årlig bensinprishöjning med per liter under med början behövas. Trafik- och klimatkommittén ansåg även att internationellt bör driva linjen att även de drivmedel som används inom flyg- och sjöfarten ska beskattas på samma sätt som i vägtrafiken. (SOU 1997:35) föreslog i sitt slutbetänkande att målet för utsläpp av koldioxid från transportsektorn bör vara en minskning . I förslag till åtgärder ingick en höjd koldioxidskatt, utformad så att priset på bensin stiger realt med per liter år till 2020. Priset på diesel föreslogs öka i motsvarande grad. som Trafik- och klimatkommittén slog fast att höjda koldioxidskatter för transportsektorn är ett centralt styrmedel för att nå utsläppsbegränsningar inom sektorn. De förslag till höjda koldioxidskatter som lades fram har dock inte genomförts. 12.4.2Transportarbete och koldioxidutsläpp i ett historiskt perspektiv Transportarbetet har ökat stadigt i och personbilstrafiken har stått för huvuddelen av tillväxten. Den prognos för transportarbetet för som presenteras av och trafikverken visar på en fortsättning av den hittillsvarande trenden (SAMPLAN, 1999). 336 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Figur 12.7 Beräknat trafikarbete 1950-2010 för bil och övriga transportslag, miljarder personkilometer Källa: SAMPLAN, 1999 Historiskt sett har koldioxidutsläppen från transportsektorn i stort följt ökningen av transportarbetet.