sou · GOB317 · 2001-01-01 00:00:00 — bör därför få i uppdrag att utreda möjligheterna att tillhandahålla en redovisning av den församlingsindelning som gällde /2000. Från kulturhistoriska utgångspunkter kan det också vara intressant att enkelt kunna ta del av de församlingsgränser som gällde då stat- kyrkareformen trädde i kraft. 108 Överväganden och förslag Trots att församlingsindelningen fixeras till en viss bestämd tidpunkt kan komplikationer uppstå till följd av fastighetsbildningsåtgärder. Genom sådana åtgärder kan exempelvis en fastighetsgräns ändras så att en fastighet som tidigare funnits endast i en församling efter ändringen blir belägen inom två församlingar. Om ett visst stödområde endast omfattar den ena församlingen kan det bli svårt att avgöra huruvida fastighetsägaren är berättigad till stödet i fråga. Så länge lantmäteri- myndigheten hade möjlighet att anpassa en församlingsgräns till en ändrad fastighetsgräns uppkom inte detta problem Beträffande de författningar där församlingsindelningen inte har låsts till en viss tidpunkt kan svårigheter uppstå. Om indelningen ändras framöver uppkommer fråga hur författningen skall tolkas. Är det indelningen vid författningens ikraftträdande som gäller eller är det den aktuella indelningen som skall tillämpas? Det ligger närmast till hands att förorda det senare alternativet. En sådan tolkning kan dock få till följd att en ändring i församlingsindelningen som gjorts efter författningens ikraftträdande medför oönskade effekter i fråga om de förhållanden, exempelvis olika former av ekonomiska bidrag, som regleras i författningen. Ett fortsatt nyttjande av församlingsindelningen i lagar och förord- ningar skulle kunna medföra behov från lagstiftarens sida av att låsa församlingsindelningen vid flera olika tidpunkter. I fråga om en författ- ning som exempelvis träder i kraft kan det hävdas att församlingsindelningen bör låsas till den tidpunkten. Som ovan nämnts finns det inte några tekniska lösningar som möjliggör ett sådant förfarande. Svårigheter av nu nämnt slag i samband med kyrkliga ändringar i församlingsindelningen kan visserligen sägas har förekommit . var det dock regeringen eller en myndighet som beslutade om ändring i indelningen. Därmed kunde oönskade konsekvenser av ändringar av församlingarnas geografiska områden lättare undvikas och överblickas. Problemen med den situation som uppstått skall dock inte överdrivas. Möjligen blir det inte så stora ändringar i församlingsindelningen. Med utredningens förslag har också ålagts att underrätta olika myndigheter om ändringar beträffande församlingarnas områden. På det sättet kan myndigheterna få uppgifter om aktuell församlings- indelning. Med utredningens förslag kommer också varje folkbokförd persons boende att vara kopplat till församling i vart fall till utgången av . Ändringar i församlingsindelningen kommer att registreras i fastighetsregistret och på registerkartan . Det föreligger alltså inte några svårigheter att få Överväganden och förslag 109 aktuella uppgifter om församlingsindelningen och knyta folkbokförda personers boende till en bestämd församling. kan man tänka sig olika lösningar av den nu uppkomna frågan. Det kan slås fast att det visserligen finns några indelningsenheter som är rikstäckande och som är mindre än kommun, exempelvis postnummerområden och valkretsar. existerar det dock inte någon indelning som kan ersätta församlingsindelningen i de författningar där denna nu förekommer. Man kan naturligtvis i olika författningar använda sig av geografiska bestämningar – den del av Y kommun som är belägen söder om – för att fastställa områden för exempelvis olika former av ekonomiska stödåtgärder. Den tekniken används undantagsvis i vissa förordningar (se förordningen (1997:1336) om miljöstöd). I de flesta sammanhang är det naturligtvis allt för otympligt att beskriva geografiska områden på detta sätt. Ett annat alternativ är att definiera ett visst område genom att räkna upp de fastigheter som skall utgöra området. Rent författnings- mässigt synes en sådan lösning inte vara att föredra. Ytterligare en annan variant är att bestämma områden med hjälp av polygoner. En särskild nackdel med en sådan lösning kan vara att den enskilde får svårt avgöra om han eller hon är bosatt inom exempelvis ett stödberättigat område. Fastighetsbildningsåtgärder kan också innebära tillämpnings- problem för de båda senare alternativen. Ett inte orimligt scenario är att samhället av olika skäl finner det föreligga ett så stort behov av en ny samhällelig indelningsenhet som är mindre än kommun att man bestämmer sig för att tillskapa en ny sådan enhet, som både är under statlig kontroll och kan förväntas vara beständig över tiden. Med en sådan ny samhällelig indelningsenhet kan man sedan t.ex. bestämma tillämpligheten av olika näringsbidrags- författningar utifrån den nya indelningsenheten. En helt ny indelnings- grund kräver dock ett omfattande utredningsarbete. Om beslut fattas att tillskapa en ny sådan indelningsenhet kan det arbetet, med tanke på dess komplexitet, inte vara avslutat förrän om . kan knappast några mer genomgripande förändringar ske. Det förefaller ofrånkomligt att församlingsindelning även ett tag framöver används i olika författningar. Som nämnts blir effekten av en sådan ordning att , genom beslut om ändringar i sin församlingsindelning, kommer att kunna påverka tillämpligheten av författningarna i fråga. Man kan kanske utifrån principiella aspekter, bland annat av konstitutionell art, ifråga- sätta en sådan ordning. I praktiken behöver dock inte några större problem uppstå, i vart fall inte . Det ingår inte i utredningens uppdrag att utreda en ny samhällelig indelningsenhet. Utredningen har inte heller funnit det görligt att 110 Överväganden och förslag rekommendera någon generell lösning av frågan om användning av församlingsindelningen i lagar och förordningar. Författningarnas olika ändamål och uppbyggnad kan medföra att det behövs olika lösningar. Den utväg som ligger närmast tillhands är man till att börja med håller fast vid församlingsindelningen och noga följer beslut om ändringar i indelningen. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små och medelstora företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Utredningen har alltså föreslagit en förändring i två steg. Det första steget skall träda i kraft och kan sägas vara av mer principiell än praktisk betydelse. Visserligen upphör församling att vara ett folkbokföringsbegrepp, men uppgift om boende i en församling skall registreras inom folkbokföringen på motsvarande sätt som sker. Användare av församlingsuppgifter kommer också att ha fortsatt tillgång till uppgifterna i främst folkbokföringsregistren och det statliga personadressregistret. I den mån förändringen medför några kostnader hos skatteförvaltningen, för justering av dataprogram eller liknande, är det utredningens bedömning att dessa blir av mycket blygsam omfatt- ning. Det första steget innebär också att alla folkbokförda personer skall kopplas till fastighet. Detta kommer att ske mer eller mindre schablonartat hos skattemyndigheterna och torde inte heller medföra några påvisbara kostnader. Utredningsförslagets andra steg föreslås träda i kraft . Det är mer genomgripande än det första steget och medför att folkbokföringen inte längre skall registrera boende i församling. För skatteförvaltningen, som ansvarar för folkbokföringsverksamheten, medför förslaget en del kostnader genom att vissa ändringar behöver göras i förvaltningens datasystem. Storleken på dessa kostnader är svåra att beräkna. Utredningen har erfarit att datasystem är föremål för en genomgripande omarbetning. För folkbokföringens del ställer bl.a. införande av lägenhetsregister och ordningen med folkbok- föring på lägenhet krav på ändrade system för registerhållning. De nuvarande datasystemen anses också delvis föråldrade. De förändringar som följer av utredningens förslag kan alltså beaktas när datasystemen ändras av andra skäl. För folkbokföringsverksamhetens del bör vissa besparingar också kunna uppkomma när folkbokföringen inte längre skall fastställa en persons boende i en viss församling. Mot denna bakgrund har utredningen ansett att förslagen enligt andra steget inte förorsakar några nämnvärda extra kostnader för skatteförvaltningen. Med utredningsförslaget följer att uppgift om boende i församling inte längre skall tillhandahållas från folkbokföringen. Detta kan vålla olägenheter främst för företag och enskilda som använder uppgiften. Utredningen menar dock att den tid som användarna har för omställning skall eliminera de flesta av dessa olägenheter. Det måste också framhållas att församlingsindelningen, som en följd av stat- kyrkareformen, är en intern kyrklig angelägenhet och att betydande ändringar i indelningen kan förväntas framöver. Därmed kommer församlingsindelningen att bli allt mindre användbar för myndigheter och företag som använder uppgiften i olika samman- hang. Den obligatoriska begravningsavgiften kräver att varje folkbokförd individ i landet kan hänföras till en viss församling, eftersom avgifts- satserna varierar mellan församlingarna och avgiftsmedlen skall tillföras den lokala huvudmannen/församlingen. uppbörden av avgiften. Från kommer skattemyndig- heterna att få den koppling mellan fastighet och församling samt därefter adress och församling som behövs för en korrekt uppbörd. Lantmäterimyndigheterna har en författningsreglerad skyldighet att redovisa församling i såväl det skrivna registret som på registerkartan. Komplikationer och ökade kostnader kan uppstå i redovisningen som en följd av att församlingsindelningen blivit en intern kyrklig angelägenhet. Detta är dock ett resultat av stat- kyrkareformen. Kostnaderna för redovisningen bedöms inte påverkas nämnvärt av utredningens förslag. Vid uppstår en del kostnader när fastig- heternas (mer korrekt adressernas) församlingstillhörighet kan erhållas direkt från folkbokföringen. Kostnaderna för att modifiera befintliga system har uppskattats till och årliga extra kostnaderna till . Utredningens förslag avseende vallagen kan möjligen sägas öka det kommunala självstyret på så sätt att friheten att bestämma utformningen av valkretsar inför val till kommunfullmäktige blir större. Såvitt utredningen har kunnat bedöma har förslagen inte någon inverkan på de övriga förhållanden som utredningen skall beakta enligt kommitté- förordningen. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Ändringen i första stycket är en konsekvens av utredningens förslag att övergå från folkbokföring på fastighet och församling till folkbokföring på fastighet och i kommun. I stycket införs också en definition av begreppet folkbokföringsort. Definitionen har betydelse för de ganska många andra för fattningar där begreppet förekommer, se tabell 1 i bilaga 3. Ändringen i tredje stycket är också en följd av att församling utgår som folkbokföringsbegrepp. Födelsehemorten kommer alltså i fortsätt- ningen att vara den kommun där det nyfödda barnet folkbokförs första gången. Födelsehemorten registreras också i passdokumenten, även om det där sker under rubriken födelseort. Ändringen i första stycket första meningen följer av att folkbokföring i fortsättningen skall ske i kommun när en persons bosättning inte kan hänföras till någon fastighet. I andra meningen anges att detta skall ske under en särskild benämning, i kommunen skriven. återfinns motsvarande benämning i 4 § folkbokföringsförordningen (1991:749). Benämningen i kommunen skriven kommer att registreras i folkbok- föringsregistren. I andra stycket införs en föreskrift om när en person skall anses sakna känt hemvist. finns det inte någon definition i folkbokföringslagen av vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda när en person skall anses sakna känt hemvist. Någon materiell förändring är dock inte avsedd med den nya föreskriften. På samma sätt som sker skall en person folkbokföras utan känt hemvist när hans eller hennes bosättning inte kan knytas till fastighet eller kommun enligt 7–12 §§. Även i dessa fall skall den folkbokförde redovisas under en särskild benämning i folkbokföringsregistren. När folkbokföring sker enligt andra stycket av en person som senast har varit folkbokförd på fastighet, skall vederbörande kvarstå som folkbokförd i samma kommun som . Paragrafen är ny. Den är en följd av förslaget att alla folkbokförda personer skall kunna hänföras till en fastighet. Skälen för detta framgår av den allmänna motiveringen. Paragrafen blir alltså tillämplig när en persons bosättning inte kan knytas till en fastighet enligt 7–12 §§. Utred- ningen har framhållit betydelsen av att det i folkbokföringsregistren klart anges när fråga är om en person som inte kan anses bosatt på fastighet. Det sker främst genom att den i 13 § angivna benämningen registreras och att personen i fråga folkbokförs med adress till den aktuella fastigheten, se föreslagen lydelse av 6 § andra stycket lagen (1995:743) om aviseringsregister. I andra stycket finns föreskrifter om den fastighet som skall fastställas för den som är folkbokförd såsom i kommunen skriven eller utan känt hemvist. I första hand är det den senaste folkbokförings- fastigheten som skall registreras. Detta gäller dock endast om fastigheten är belägen i samma kommun som den där personen blivit folkbokförd enligt 13 § första stycket. Det finns situationer där inte heller den senaste folkbokföringsfastigheten bör väljas. Om en person efter att ha avtjänat ett långvarigt fängelsestraff har blivit folkbokförd enbart i kommunen kan det, i första hand med hänsyn till den eller de som är folkbokförda på fastigheten i fråga, vara olämpligt att låta kopplingen till den tidigare fastigheten kvarstå. I stället kan det finnas skäl att välja en annan fastighet. Det kan bli fråga om att registrera en fastighet på vilken personen i fråga emellanåt uppehåller sig eller annars på något sätt har anknytning till. Även andra förhållanden kan medföra att annan fastighet än en tidigare folkbokföringsfastighet bör väljas. Paragrafen gör det möjligt att fastställa exempelvis kommunalt ägda fastigheter för vissa personer som inte har eller bör ges koppling till någon annan fastighet. Fastställandet av fastighet enligt 13a § utgör ett beslut enligt 34 §. 14 och 15 §§ Ändringarna är föranledda av att församling utmönstras som folkbok- föringsbegrepp och ersätts av kommun. Vid kvarskrining kommer den som medgetts sådan folkbokföring att kvarstå som folkbokförd på den senaste folkbokföringsfastigheten. Ändringen påverkar inte det skydd för den enskilde som följer med kvar- skrivningen. Skattemyndigheterna får på lämpligt sätt i folkbokförings- registren ange när fråga är om kvarskrivning. Som angetts tidigare faller beslut om fastställande av fastighet in under paragrafen. torde sådant fastställande ske i samband med folkbokföring i kommunen. beslut beträffande fastighet har då karaktären av ett beslut enligt andra stycket. Om beslutet om fastställandet av fastighet fattas fristående rör det sig om ett beslut enligt sista stycket. I båda fallen kan beslutet överklagas enligt 38 §. Lagändringen bör träda i kraft . Någon särskild över- gångsreglering föreslås inte. Det innebär bl.a. att skattemyndigheterna i anslutning till ikraftträdandet skall fastställa en fastighet enligt 13a § för dem som då inte är folkbokförda på fastighet enligt 7–12 §§. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågan om folkbokföring i en territoriell församling när den kyrkliga indelningen blir en intern kyrklig angelägenhet. Enligt 6 § folkbokföringslagen (1991:481) skall en person folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han är att anse som bosatt. är indelat i territoriella församlingar, som är kyrkliga kommuner. fattade ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Beslutet innebär bl.a. att kommunstatusen upphör för församlingar och kyrkliga samfälligheter samt att kyrkan även i övrigt lämnar det allmänna. Vidare innebär beslutet att den övervägande delen av författningsregleringen av Reformen är förutsatt att träda i kraft . Regeringen har vidare föreslagit vissa grundlagsändringar för att göra det möjligt att genomföra principbeslutet som bl.a. innebär att det införs särskilda regler för lagstiftning om och andra trossamfund (prop. 1997/98:49). I propositionen Staten och tros- samfunden – bestämmelser om och andra trossamfund (prop. 1997/98:116) föreslår regeringen bl.a. en lag om som innehåller bestämmelser om grunderna för kyrkans identitet, organisation, verksamhet och egendom. Förslagen bygger på de förslag till grundlagsändringar som har lagts fram i propositionen Staten och trossamfunden – grundlagsfrågor (prop. 1997/98:49). Förslagen har som vilande antagits av (bet. 1997/98:KU20, rskr. 1997/98:284). I lagen om anges att församlingarna, med vissa undantag, är territoriella och omfattar de personer som tillhör och är bosatta inom församlingens område. Församlings- indelningen kommer att bli en intern kyrklig angelägenhet. Eftersom församlingsindelningen blir en inomkyrklig angelägenhet uppkommer frågan om folkbokföringen även i fortsättningen skall ske i en territoriell församling. En särskild utredare bör därför ges i uppdrag att utreda denna fråga. Utredaren skall analysera konsekvenserna såväl av att bibehålla den nuvarande ordningen, som att avskaffa folkbok- föringen i en territoriell församling. För folkbokföringsverksamheten finns inte något direkt behov av att behålla den nuvarande ordningen med folkbokföring på församling. Folkbokföring i en territoriell församling har ansetts ha särskild betydelse endast om en person inte kan knytas till en viss fastighet. Det är emellertid också av kulturhistoriskt och statistiskt intresse att församlingsindelningen avspeglas i folkbokföringen. Församlings- indelningen används framför allt för att ange geografiskt läge och har stor betydelse för verksamhet. Inom befolk- ningsstatistiken finns det statistiska tidsserier på församlingsnivå . Folkbokföringen och församlingsindelningen används även på andra områden än det statistiska. Församlingsindelningen och uppgifter om befolkningsunderlaget används i den allmänna samhällsplaneringen. Församlingsindelningen har också betydelse bl.a. för indelningen av valkretsar enligt vallagen (1997:157) och för verksamhet vid Lant- mäteriverket. Vidare förutsätter förslaget i fråga om uttag av begrav- ningsavgift att uppgifter om församling finns registrerade inom skatte- förvaltningen. Dessutom kan myndigheter ha sina verksamhetsområden uppbyggda utifrån församlingsindelningen. Många privata organisa- tioner och företag, t.ex. försäkringsbolag, använder sig också av församlingsindelningen i olika sammanhang. Det finns således kopplingar mellan en borgerlig indelning och en kyrklig. Om utredaren finner att en ändring av folkbokföringen är motiverad skall han lämna förslag även till de ändringar han finner nödvändiga för att tillgodose de behov som finns på andra områden än folkbokföringen. Utredaren skall särskilt beakta statistikens och forskningens behov. Även det kulturhistoriska intresset bör beaktas. Det kan även finnas andra frågor som aktualiseras under arbetets gång och som har ett nära samband med det uppdrag som beskrivits ovan. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses påkallade. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningsuppdraget skall vara avslutat senast vid utgången av . Redovisning av enkät angående användning av uppgifter som är relaterade till församlingsindelning 25 centrala myndigheter samt ett antal länsstyrelser, kommuner, landsting m.m., totalt 54 utskick, har tillfrågats om och hur de i så fall använder uppgifter som är relaterade till församlings- indelning i sin verksamhet och om eventuella konsekvenser för deras verksamhet om dessa uppgifter försvinner från folkbokföringen. De frågor som ställts är: 1.Använder Ni på något sätt i Er verksamhet statistik- eller andra uppgifter som är församlingsrelaterade och i så fall vilken typ/er av uppgift/er? 2.På vilken grund (avtals- eller författningsmässig) och från vem får Ni de församlingsrelaterade uppgifterna? 3.Skulle Er verksamhet påverkas om församlingsindelningen försvinner från folkbokföringen? Om ja, på vilket sätt och till vilken beräknad kostnad? Kan Ni erhålla dessa uppgifter från annat håll (exempelvis ) och vad skulle detta medföra för Er? Enkäten har besvarats av samtliga tillfrågade centrala myndigheter samt av 25 av de övriga tillfrågade, vilket får anses vara en relativt hög svarsfrekvens. Enkätsvaren på frågorna ett och tre kan indelas i tre grupper, där den första gruppen uppger sig inte använda församlingsrelaterade uppgifter i sin verksamhet och att denna grupp följaktligen inte skulle påverkas om dessa uppgifter försvinner från folkbokföringen. Den andra gruppen säger sig använda församlingsrelaterade uppgifter i sin verksamhet, men har förklarat att verksamheten inte skulle påverkas nämnvärt om upp- gifterna om församlingar försvinner från folkbok- föringen. I den tredje gruppen uppger enkätbesvararna att de använder församlingsrelaterade uppgifter i sina verksamheter och att det på olika sätt skulle försvåra bedrivandet av verksamheterna om dessa uppgifter försvinner från folkbokföringen. Till den gruppen har, i sin helhet, förts även enkätsvar där endast en viss del av t.ex. en myndighets verksamhet eller externa organisationer till dessa skulle påverkas negativt om de församlingsrelaterade uppgifterna försvinner från folkbokföringen. Vad gäller enkätfråga två kan först konstateras att svarsfrekvensen inte är lika hög för den frågan som för övriga frågor. En klar majoritet av de som har svarat på frågan, ca 30 stycken, uppger sig få församlingsrelaterade uppgifter från antingen eller , med ungefär lika fördelning från båda dessa myndigheter. En handfull av de svarande får sina uppgifter från SPAR, medan några andra får uppgifter från . Ytterligare någon annan leverantör av uppgifter nämns. Med hänsyn till bl.a. svars- frekvensen på enkätfråga två har vi beslutat att bara i något enstaka fall redovisa svar i den delen. För den intresserade hänvisas till , dit utredningens material sänts för arkivering. Nedan redovisas svar hänförliga till svarsgrupperna ett och två huvudsakligen gruppvis, medan övriga svar redovisas, bortsett från vissa smärre justeringar huvudsakligen av redaktionell karaktär, enligt sin lydelse och i bokstavsordning.