sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Med anledning av påpekandena har vanligen överenskom- melser träffats av innebörd att åklagarna skall skicka domar och beslut till förvaltare och TSM. Övervägandena har bestått i att konstatera det otill- fredsställande i att återrapporteringen från åklagarna är bristande och be- slutade rutiner följs upp. RSV har genomfört en undersökning i syfte att i första hand klarlägga vad som har hänt med ett antal brottsmisstankeanmälningar från konkurs- förvaltare – (Rapport 2000– 03–21, dnr 508–98/701). Undersökningen har omfattat 219 fall fördelade över hela landet. I 63 fall () var ärendet öppet ännu efter det att anmälan inkommit. I 32 av dessa (varav 30 från Stockholmsregio- nen) har det antingen inte hänt något alls eller så har förundersökning in- letts men någon ytterligare åtgärd inte redovisats. Orsakerna härtill eller eventuella felkällor har inte kunnat klarläggas. I 42 fall () var åtal väckt när enkäten besvarades . I 114 fall () har ärendet skrivits av, varav 58 skrivits av utan att någon kompletterande åtgärd vidtagits före beslutet. RSV:s slutsatser är att det inte gått att när- mare analysera vad som varit avgörande för hanteringen hos åklagarmyn- digheten i varje enskilt fall, t.ex. varför så många ärenden är öppna eller skrivits av. Verket konstaterar dock att eftersom endast 42 fall lett till åtal, detta ger stöd för kritiken att förvaltarnas underrättelser leder till åtal och fällande dom i tämligen begränsad omfattning. Undersökningsresultatet ger enligt verket skäl för att en mer regelbunden och systematisk uppfölj- ning av vad som sker med förvaltarnas underrättelser bör göras. Av statistik från –1999 framgår att konkursförvaltarna gör brottsanmälningar i cirka en fjärdedel av alla avslutade konkurser. Med nuvarande nivå innebär det att det i ett par tusen konkurser före- kommer brottsanmälan. Det är svårt att dra någon säker slutsats om an- mälningsfrekvensen speglar brottsförekomsten vid konkurs på ett rättvi- sande sätt. Siffran förmedlar intrycket av att konkurs skulle i lägre grad än tidigare ha varit förenad med brottslig handling från gäldenärens sida (jfr prop. 1978/79:105 s. 177 f.). Utredningen menar det vara i hög grad tveksamt om så är fallet. Effektiviseringar när det gäller övervakningen av att brottsutredning sker på ett ändamålsenligt sätt i kon- kurs framstår som angelägna. I avsnitt 5.7.2.5 har utredningen diskuterat en fråga om konkursförval- tarens skyldighet att upplysa tillsynsorganet om brottsmisstanke. Diskus- sionen har föranletts av vissa förslag i betän- kande SOU 1999:53. Som framhållit i det sammanhanget är det angeläget att tillsynsmyndighetens insyn i förvalta- rens brottsefterforskning inte försämras. Utredningen utgår i det följande från att tillsynsfunktionen i nu berörda hänseende kan utövas på samma villkor som . När det gäller formen för och innehållet i en brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL, kan det av utredningen föreslagna ge väg- ledning genom rekommendationer i ämnet. När det gäller tidpunkten för en anmälan kan rådet också tänkas bidra med vägledning. Tidpunkten är dock mera knuten till förhållandena i den enskilda konkursen. Om tillsyns- organet redan tidigt fått kännedom om brottsmisstanke, är det troligt att en utökad tillsyn äger rum i konkursen. Det är viktigt att myndigheten priori- terar åtgärder som medverkar till att konkursförvaltaren så fort som möj- ligt gör en anmälan. Förvaltaren kan även med stöd av 7 kap. 10 § KL inhämta tillsynsorganets uppfattning. Med den nya inriktning på konkurs- tillsynen som utredningen föreslår i avsnitt 5.7 får tillsynsmyndigheten en bättre överblick och kunskap om den praktiska tillämpningen av de regler i KL som styr förvaltarnas arbete. Ett vidgat samarbete mellan Konkurstill- synsmyndigheten, förvaltarna och åklagarna torde också medverka till bättre rutiner. Tillsynsorganets funktion som serviceorgan kan därvid komma till nytta, t.ex. genom att anordna sammankomster för att dryfta tillämpningsfrågor. Den kompetensförstärkning av förvaltarna som utred- ningen föreslår i avsnitt 5.3 bör också bidra till förbättrade rutiner beträf- fande tidpunkten för anmälan. När det gäller rutinerna kring konkursförvaltarens åtgärder att ta hand om gäldenärens räkenskapsmaterial och förteckna det på lämpligt sätt, har inom utredningen framkommit att förbättringar skett sedan Rubiconsemi- narierna ägde rum. Ytterligare förbättringar synes kunna främjas genom uttalanden av . Konkursförvaltaren kan också i det enskilda fallet med stöd av 7 kap. 10 § KL höra åsikt. När det gäller förvaltarnas möjligheter att använda tvång mot gäldenären i syfte att få fram räkenskapsinformation, påverkar inte utredningens förslag om att avskaffa den obligatoriska edgången detta. Det står förvaltaren fritt att hos domstol begära att gäldenären avlägger ed, om det t.ex. synes före- ligga brottsmisstanke (se avsnitt 5.6.2). I fråga om anlitande av revisor har inom utredningen framhållits att praxis för när så bör ske varierar inom landet. Bl.a. förekommer det att en konkursförvaltare med liten kontorsorganisation anlitar revisorer till dyr kostnad. Utredningens förslag i avsnitt 5.3 som syftar till att stärka kom- petensen hos förvaltarkåren bidrar emellertid till att en sådan situation inte skall uppkomma. Även rekommendationer av om när revisor bör anlitas och formerna kring detta kan vara till hjälp. Omfattningen av konkursförvaltarens brottsefterforskning kan inte lämpligen i detalj preciseras i KL. Utredningens förslag om en kompetens- förstärkt förvaltarkår (se avsnitt 5.3) torde dock medverka till en kvalitets- förbättring i brottsefterforskningen. Rekommendationer från kan sannolikt också bidra till att undanröja oklarheter. Ämnet lämpar sig väl för att behandlas vid seminarier i regi. De resurser som frigörs genom utredningens förslag till en ny inriktning av den offentliga tillsynen (se avsnitt 5.7) bör kunna användas i tillsynsorga- nets servicefunktion. Företrädare för åklagarväsendet och förvaltarna bör bjudas in till seminarierna. När det gäller ersättningsnivån för förvaltarnas arbete med brottsutredningar, kan i allt väsentligt hänvisas till utredning- ens överväganden i avsnitt 5.4.3.3. Utredningen anger där att brottsutred- ning i enkla fall kan ersättas inom ramen för konkursförvaltartaxan, dock under förutsättning att konkursen avskrivs på grund av bristande tillgång- ar. För övriga fall gäller de vanliga ersättningsreglerna enligt KL. Rutinerna för återrapportering från åklagarna till konkursförvaltare har förbättrats sedan tidpunkten för Rubiconseminarierna. att de utvecklas ännu mer med stöd av . Ut- redningens förslag om att tillsynsmyndigheten skall organiseras som en central myndighet med regional förankring på sju orter torde gynna enhet- lighet i kontakterna med åklagarväsendet. Av de skäl som redovisats ovan anser utredningen att dess reformför- slag rörande kvalifikationerna och utseende av konkursförvaltare (se av- snitt 5.3), en ny inriktning på den offentliga konkurstillsynen (se avsnitt 5.7) samt en ny organisation med en (se avsnitt 5.9.1) och ett Konkursråd (se avsnitt 5.9.2) tillgodoser önskemålet om att ekonomisk brottslighet vid konkurs utreds tillräckligt effektivt. De förslag som utredningen lämnar påverkar på olika sätt statens kostnad- er i samband med konkurs. Utredningen föreslår att den offentliga tillsyn- en skall få ett delvis nytt innehåll (avsnitt 5.2.3, 5.6 och 5.7), och att den skall utövas av en tillsynsmyndighet som inte är en del av KFM utan en fristående myndighet (avsnitt 5.2.4 och 5.9.1). Utredningen föreslår också att det skall inrättas ett Konkursråd som skall vara ett rådgivande organ där kunskaper om konkursförvaltning och näraliggande frågor kan kanali- seras (avsnitt 5.5). Vidare föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller förfarandet vid utseende av konkursförvaltare, bl.a. genom inrättan- de av regionala konkursförvaltarråd (avsnitt 5.3). Utredningen föreslår även en höjning och utvidgning av konkursförvaltartaxans tillämpnings- område (avsnitt 5.4.3) samt vissa förändringar när det gäller avgifter och kostnadsansvaret vid konkurs (avsnitt 5.8). I detta avsnitt skall tas upp de kostnadsmässiga konsekvenserna av ut- redningens förslag. Avsnittet avslutas med en sammanställning av de kost- nadsökningar och kostnadsminskningar som utredningens förslag kan be- räknas medföra. När det gäller de närmare beräkningarna av kostnaderna för en ny tillsynsmyndighet, ett Konkursråd och konkursförvaltarråden samt vissa beräkningar av konsekvenserna av en förhöjd taxenivå i kon- kursförvaltartaxan hänvisas till bilaga 11. Den nya offentliga tillsynens innehåll och organisation Utredningens förslag innebär att det liksom skall finnas en offentlig tillsyn, men att den ges ett annorlunda innehåll. Ändamålen med tillsynen preciseras i KL genom att det uttryckligen anges att tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenär- erna och tillgodoser samhällets intressen vid konkurs samt att den bedrivs i överensstämmelse med KL och andra författningar. Utredningens förslag innebär också en ny inriktning av den konkreta tillsynsverksamheten. Till- synen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll. skall tillsynen anpassas till vad som krävs i den enskilda konkursen i fråga om samhällelig kontroll. Tillsynen skall vara selektiv och flexibel. Det överlämnas till tillsynsmyndigheten att av- göra i vilka konkurser som det räcker med en baskontroll och i vilka kon- kurser det finns anledning att genomföra en utökad tillsyn. Genom att det lämnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att prioritera sina insatser till vissa konkurser kommer tillsynen inte på samma sätt som att vara ärendecentrerad. Tillsynens prioriteringsmöjlighet tar sig uttryck också genom att tillsynen visserligen bereds tillfälle att yttra sig i olika avseen- den, t.ex. när det gäller utseende och entledigande av förvaltare och fast- ställande av arvode, men själv avgör i vilken utsträckning man har anled- ning och underlag för att yttra sig. Den nya utformning som tillsynen får med utredningens förslag innebär således en möjlighet att i vissa konkurser begränsa de resurser som läggs ned på tillsynen jämfört med . Tillsynen kan i sådana konkurser be- gränsas till en baskontroll. Som utredningen tidigare framhållit (jfr avsnitt 5.2.6 och 5.9.1.3) kan det antas att en del av de resurser som tidigare gått åt till en mer omfattande granskning av dessa konkurser kommer att fri- göras i den nya organisationen. Utredningens uppfattning är emellertid att huvuddelen av dessa resurser skall användas till granskningen av de kon- kurser där en utökad tillsyn är ändamålsenlig. När det gäller de kostnads- mässiga effekterna av innehållet i den nya tillsynen har utredningens ut- gångspunkt varit att denna enbart marginellt kan påverka kostnaderna för tillsynen. I detta avseende har utredningens förslag när det gäller tillsynens organisation större betydelse. Utredningen föreslår att den offentliga tillsynen skall utövas av en fri- stående tillsynsmyndighet – – som är organi- serad som en myndighet med totalt sju enheter i olika delar av landet. En av enheterna – enheten i – skall vara samordnande och ha an- svar för myndighetens administration. Myndigheten skall ha ett eget bud- getansvar. Det samordnande ansvar som RSV har upphör (jfr avsnitt 5.5.1 och 5.9.1.3). Förslaget innebär alltså dels en minskning av antalet verksamhetsorter från tio till sju, dels en frikoppling från den nuvarande De olika delarna i förslaget kan beräknas påverka kostnaderna i olika riktningar, vilket redovisas i bilaga 11. Genom en minskning av antalet verksamhetsorter från tio till sju ska- pas enheter med större arbetsunderlag vilket bidrar till att minska sårbar- heten i organisationen (se närmare härom i avsnitt 5.9.1.2). Utredningen har också ansett att en sådan sammanslagning bör kunna leda till vissa rationaliseringsvinster genom ett något minskat personalbehov i organisa- tionen totalt sett. Den nya regionala strukturen innebär att tillsynsverksamhet inte skall bedrivas i (), och . sysselsattes 13 personer vid dessa enheter. hade antalet minskat till 9,5 årsarbetskrafter. Konkurserna som handläggs vid dessa enheter kommer i stället att fördelas på en- heter i , , , och (se avsnitt 5.9.1.2). En viss personalförstärkning kommer att behövas på dessa orter. Beräkningar i detta avseende redovisas i bilaga 11. Syftet med beräkning- arna är att utredningen skall kunna göra ett någorlunda rimligt antagande om vilka förändringar som sammanslagningen från tio till sju verksam- hetsorter kan innebära för personalbehovet i stort och därmed för kostnad- erna. När det gäller myndighetens inre organisation, dvs. bl.a. hur myn- digheten väljer att fördela sin personal mellan de olika enheterna i landet, bör detta enligt utredningens uppfattning vara något som myndigheten själv beslutar. Utredningen har i de kostnadsberäkningar som redovisats i bilaga 11 utgått från att den nya tillsynsorganisationen kommer att sysselsätta 68 årsarbetskrafter med tillsynsuppgifter. Detta innebär en minskning med ca 5 årsarbetskrafter i förhållande till situationen som den såg ut per . Bl.a. kommer kostnaden för tre enhetschefer att försvinna. Utredningen har räknat med en viss löneförstärkning i förhållan- de till för myndighetschefen. Besparingen jämfört med den nuvaran- de tillsynsorganisationens lönekostnad 1999 har beräknats till ca . Förslaget att inrätta en fristående tillsynsmyndighet innebär att fråga uppstår om kostnaderna för myndigheten för att ha ett eget datasystem, egen personal- och löneadministration och egna lokaler. I dessa avseenden är nuvarande TSM organisatoriskt sammanlänkad med KFM. RSV har det övergripande ansvaret för datastödet. Kostnaderna för lokaler, ADB och övriga omkostnader (porto, resekostnader, gemensam administration osv.) i den nuvarande organisationen uppgår till sammanlagt . Utred- ningen har genomfört omfattande beräkningar för att undersöka huruvida det vore möjligt att inom ramen för nuvarande kostnader föreslå en till- synsmyndighet som är fristående även i dessa delar. Beräkningarna redo- visas i bilaga 11. När det gäller lokalkostnaderna har utredningen utgått från Statskontorets rikthyror för olika delar av landet och även tagit hän- syn till vilka hyresnivåer som enligt RSV tillåts för KFM. De totala lokal- kostnaderna blir till stor del beroende av var lokalerna i för- läggs. Kostnaden för att bedriva verksamheten i lokaler som är belägna innanför tullarna är mer än dubbelt så hög som om verksamheten bedrevs utanför tullgränserna. Utredningen har också i avsnitt 5.9.1.1 pekat på möjligheten för tillsynsmyndigheten att bedriva administrativt samarbete i någon form med andra myndigheter. En samarbetsform som kan bli kost- nadsbesparande, särskilt för de mindre enheterna inom tillsynsmyndighe- ten, kan vara just ett gemensamt utnyttjande av lokaler. Utredningen har dock framhållit vikten av att ett sådant samarbete inte inkräktar på till- synsmyndighetens självständiga ställning på så sätt att samutnyttjandet kan uppfattas som en sammanblandning av olika myndigheters verksam- heter. Kostnaderna för verksamhet bedriven i egna lokaler har, inkl. kost- nad för inredning, lokalvård och telefonväxel, beräknats uppgå till ca om verksamheten i skall bedrivas innanför tullarna och annars ca . När det gäller kostnader för ADB i en fristående organisation har be- räkningar utförts av RSV, som ansvarar för drift och utveckling av IT-stödet. Beräkningarna är gjorda med utgångspunkt i en checklista för kostnader som används inom RSV och innefattar bl.a. själva ADB- utrustningen, olika former av programvara, datakommunikationsutrust- ning, licenskostnader, utbildning och personalkostnader (3 årsarbetskraft- er). De årliga kostnaderna för ett system avpassat till 80 användare har beräknats till . Av denna kostnad utgör årlig kost- nad för lön till datapersonal. Kostnaderna för de flesta investeringarna har beräknats på grundval av en treårig avskrivning. Kapitalkostnader i form av ränta har beräknats till ca . Hänsyn har också tagits till behovet av elektronisk post. I övrigt hänvisas till de beräkningar som redovisas i bilaga 11. Det förhållandet att datasystemet beräknats för 80 användare, medan utredningen beräknat personalstorleken till 72 årsar- betskrafter inkl. administrativ personal, innebär att kostnaderna kan kom- ma att understiga de som beräknats. finns visst utrymme för datastöd åt t.ex. sekreterare i , vilket enligt utredningens för- slag kan komma att ta i anspråk lokaler hos tillsynsmyndigheten. Övriga kostnader som kan beräknas uppkomma i samband med den löpande verksamheten är t.ex. utgifter för personal- och löneadministration och förbrukningsinventarier samt andra personalkostnader än lön, porto, resor och övriga omkostnader. För att kunna beräkna storleken av dessa kostnader har utredningen jämfört med motsvarande kostnader för de all- männa advokatbyråerna 1998. När det gäller personal- och löneadminist- rationen har utredningen beräknat ett behov av att anställa en person sär- skilt för dessa uppgifter. Utredningen har såvitt avser kostnad för resor tagit upp en kostnad om för alla anställda, men har sam- tidigt pekat på att alla anställda inte kommer att vara på resande fot så ofta. I gengäld kan emellertid behovet av att resa förväntas vara större i vissa regioner än i andra. Utredningen har beräknat att övriga kostnader som har samband med den löpande verksamheten kan komma att uppgå till (se vidare bilaga 11). Sammantaget har utredningen funnit att kostnaden för en ny fristående tillsynsmyndighet inte kommer att överstiga kostnaderna för den nuvaran- de organisationen (jfr sammanställningen i tabell 5.9). Tabell 5.9 Löpande kostnader för en jäm- fört med kostnaderna för nuvarande TSM tion (mkr) 5,1(4,0) 42,1 (41,0) Genomförandet av utredningens förslag när det gäller inrättandet av en kommer att vara förenat med vissa initiala kostnader. Det är fråga om bl.a. vissa licenskostnader (t.ex. Microsoft Of- fice, och Lotus Notes) och kostnader för flyttning m.m. Kostna- derna har beräknats till sammanlagt ca . Utredningen har redovisat även dessa kostnader i bilaga 11. Utredningens förslag om inrättande av ett Konkursråd har redovisats i avsnitten 5.5 och 5.9.2. skall bl.a. svara för information och vägledning i praktiska och rättsliga frågor rörande konkursförvaltningen och den offentliga konkurstillsynen. kommer härigenom att ta över en del av de uppgifter som RSV svarar för. Det skall vara ett rådgivande organ med representanter för olika aktörer i konkursförfaran- det, t.ex. konkursförvaltarna, , borgenärer, revisorer och åklagare. Antalet ledamöter skall inte överstiga 10 och me- ningen är att de skall representera inte bara olika intressen i konkurs utan även komma från olika delar i landet. Verksamheten är tänkt att bedrivas under ledning av en ordförande med en rättsbildad sekreterare till hjälp. skall sammanträda ungefär . I avsnitt 5.5.2 har utredningen tagit upp exempel på frågor som rådet skall kunna Utredningen har i avsnitt 5.9.2 föreslagit att Konkurstill- synsmyndigheten blir värdmyndighet för . Härmed menas att skall bidra med rent administrativ hjälp, så- som lokaler för sekreteraren, datorstöd, telefon osv. verksamhet kommer att vara förenad med kostnader, dels för arvode till ordföranden och sekreterare samt övriga ledamöter, dels för resor och uppehälle i samband med sammanträdena. När det gäller arvoden till ledamöter har utredningen utgått från arvodesnivåerna enligt förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. Utredningen har beräknat ett särskilt arvode för ordföranden mot bakgrund av att denne sannolikt kommer att få ta ett stör- re ansvar för den löpande verksamheten än andra ledamöter. För övriga ledamöter har beräknats ett visst arvode per sammanträdesdag i enlighet med förordningen. När det gäller behovet av sekreterare har detta antagits motsvara en halvtidstjänst. Denna bedömning kan komma att förändras beroende på vilken omfattning verksamhet får. Lokaler för sekreterare och sammanträdeslokaler bör kunna tillhandahållas av Kon- kurstillsynsmyndigheten utan särskild kostnad (se närmare avsnitt 5.9.2). Kostnaden för resor till sammanträden är beräknad mot bakgrund av att sammanträden hålls i olika delar av landet. Den sammanlagda kostnaden för verksamhet har beräknats till ca . Beräkning- en redovisas i bilaga 11. I beloppet har inkluderats en viss mindre kostnad för förbrukningsmateriel m.m., men inte eventuella kostnader för tryck- ning och distribution av de rekommendationer och yttranden som Kon- kursrådet kommer att avge. Möjligheten att publicera sig genom Internet borde dock kunna bidra till att minska dessa kostnader. Publiceringskost- nader bör också kunna täckas av avgifter för olika seminarier som Kon- kursrådet kan komma att ta initiativ till. Utredningen har i avsnitt 5.3.3 föreslagit att det inrättas ett antal regionala organ – konkursförvaltarråd – i syfte att motverka olägenheter av det nu- varande förfarandet i samband med att konkursförvaltare skall utses i en konkurs. Konkursförvaltarråden skall ha till uppgift att avgränsa en krets personer som kan anses lämpliga för att erhålla uppdrag som förvaltare i konkurs. Vem som skall vara förvaltare i den enskilda konkursen skall emellertid alltjämt beslutas av domstol, men med ledning av den förvaltar- förteckning som konkursförvaltarrådet upprättat. Råden skall vara sam- mansatta av företrädare för några av konkursförfarandets aktörer, bl.a. och borgenärer, och de skall vara regionalt förankrade med verksamhetsområden som anknyter till den nya till- synsmyndighetens olika enheter. Rådens uttalanden skall göras i form av rekommendationer. Rådens verksamhet kommer inte att behöva vara kon- tinuerlig på samma sätt som t.ex. verksamhet. Förslaget innebär att råden skall sammanträda och rekommendera en lämplig kon- kursförvaltarkrets . På samma sätt som när det gäller Kon- kursrådet innebär utredningens förslag att får vara värdmyndighet för råden (se vidare härom i avsnitt 5.3.3.7). Förslaget om att inrätta konkursförvaltarråd för med sig nya kostnader för staten i konkurshanteringen. Konkursförvaltarrådens verksamhet kan emellertid också beräknas bidra till att ärendehanteringen när det gäller utseende av konkursförvaltare i den enskilda konkursen blir enklare. Ge- nom att råden på förhand avgränsat en krets av personer som är lämpliga för konkursförvaltaruppdrag bör den bedömning domstolarna och till- synsmyndigheten har att göra i samband med utseende av förvaltare i den enskilda konkursen underlättas. Förslaget innebär också en ökad konkur- rens avseende vem som skall anförtros förvaltaruppdrag, vilket bör kunna nedbringa arvodesnivåerna, varvid även statens kostnader för förvaltarar- voden minskar. De kostnader som kan beräknas uppstå för konkursförvaltarråden är till sin art liknande dem som redovisats beträffande men de kan förväntas bli betydligt lägre. Råden skall sammanträda i princip enbart , men då på sju platser, för att ta ställning till inkomna ansök- ningar. I samband med dessa sammanträden beräknas uppkomma kostna- der för arvode till ledamöterna (i varje region högst sex förutom ordföran- den). Inledningsvis kan extra sammanträdestid behövas för att diskutera och upprätta det förfrågningsunderlag som skall tillhandahållas för skrift- lig ansökan till råden. Råden skall vara regionala såtillvida att ledamöterna utom ordföranden skall komma från regionen. Ordföranden skall vara ge- mensam för alla råden för att därigenom förhindra att skiftande regional praxis uppkommer i olika frågor. Resekostnader kan beräknas uppkomma för ordföranden. Vid sammanträdena kan det beräknas finnas behov av en föredragande som förbereder och sammanställer materialet samt föredrar det för ledamöterna.