sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — ämbeten alls omfattas av ett specialförfarande. var det vanligt att högre statliga tjänster, t.ex. byrå- och avdelningschefer, tillsattes på ett motsvarande sätt. torde sådana utom i undantagsfall behandlas som alla andra tillsättningsärenden. Detta talar för att de nämnda lagmanstillsättningarna bör följa samma regler som det stora flertalet domarutnämningar, dvs. De lagmanstillsättningar som gäller de största underrätterna borde kunna följa samma system. Det ter sig inte motiverat att göra en så stor skillnad som mellan dessa tillsättningar och utnämningar av lagmän i andra stora tings- och länsrätter. Detsamma gäller också ordförandena i de tre största hyres- och arrendenämnderna. Det sagda kan innebära att verksamheten hos kan behöva ses över. Av de återstående kallelsetjänsterna (här lämnas specialdomstolarna därhän) utgör antalet justitie- och regeringsråd numera ungefär 30 och hovrätts- och kammarättspresidenterna ett 10-tal. Presidentbefattningarna har ett helt annat inslag av administrativa uppgifter än justitieråds- och regeringsrådstjänsterna, och presidenterna utgör när de deltar i dömandet endast en av flera ledamöter som i övrigt utses genom det vanliga ansökningsförfarandet. Risken för att en osjälvständig president medför att domstolen i sin rättskipning går regeringens ärenden ter sig därför inte realistisk. Frågan hur presiden- terna skall utses bör följaktligen inte ges självständig betydelse vid överväganden om ett speciellt system för de allra högsta domarbefatt- ningarna. Det kan tillfogas att intresset av en allsidig rekrytering inte torde göra sig särskilt starkt gällande beträffande presidenterna. Att dessa i någon nämnvärd utsträckning skulle rekryteras bland personer utanför domarbanan (i vidsträckt mening) förefaller knappast vara aktuellt. Diskussionen om utnämningarna till högre domarämbeten har huvudsakligen avsett justitie- och regeringsråden, och det fortsatta re- sonemanget gäller därför den kategorin. Frågan om vilken ordning som bör gälla för utnämning av de högsta domarbefattningarna bör alltså behandlas utifrån rekryteringen till och Regeringsrätten. Det kan då inledningsvis konstateras att det rör sig om ett begränsat antal tillsättningsärenden, räknat i storleksordningen ett par utnämningar (30 ledamöter med en genomsnittlig tjänstgöringstid av ). Ofta finns det be- träffande den domstol som skall få en ny ledamot en ganska klar upp- fattning om vilken erfarenhetsbakgrund som är lämplig. Som exempel kan nämnas att det i finns ledamöter som kommit från advokatverksamhet, akademisk professur och åklagarväsendet. När en sådan ledamot avgår, torde det vara naturligt att ersätta denne med någon med liknande bakgrund utanför domarbanan. I andra fall kan det vara så att det bör rekryteras någon hovrätts- eller tingsrättsdomare respektive kammarrätts- eller länsrättsdomare som kan tillföra erfarenhet från dömandet i dessa instanser. Man kan också tänka sig att det anses värdefullt att komplettera domstolen med någon med domar- bakgrund som har speciella kunskaper om ett visst rättsområde, t.ex. internationell rätt. Behovet av personer med sådan specialkompetens har ökat , och det skulle vara olyckligt om ett nytt ut- nämningsförfarande skulle leda till att möjligheterna att tillgodose domstolens behov av personer med specialkompetens försämrades. Det intresseanmälningsförfarande som föreslås av kommittén förefaller svårhanterligt i sådana fall. Är det tänkt att man inför tillsättningen skall ge till känna vilken kravprofil som är aktuell? Gör man det, kan antalet presumtiva kandidater ofta nog vara tämligen litet. Gör man det inte, kan många intresserade anmäla sig utan att veta att deras möjlig- heter att få befattningen redan från början var närmast obefintliga. Det kan tilläggas att det i praktiken handlar om personer inom en begränsad ålderskategori, . Det finns stor risk för att ett intresseanmälningsförfarande kommer att verka negativt utifrån önskemålet om en jämn könsfördelning bland domarna. Vad det nu kan bero på så kan man se att andelen kvinnor är klart högre inom de domarkategorier där kallelseförfarandet nu tilläm- pas än bland andra domare över den s.k. rådsnivån (se bilaga 7). Det kan befaras att samma snedfördelning kommer att gälla också intresse- anmälningstjänster. Det kan alltså befaras att andelen kvinnor i de två högsta domstolarna minskar i det föreslagna systemet. En tung invändning mot ett intresseanmälningsförfarande är att det torde bli svårare att bredda rekryteringen till högsta instans. De advo- kater som rekryterats till har haft sin bakgrund i affärsjuridisk verksamhet, vilket får antas betyda att det ansetts viktigt att tillföra domstolen kompetens som är svår att finna på den traditio- nella domarbanan. Att advokater med den bakgrunden skulle offentli- gen gå ut och anmäla sig intresserade av att i konkurrens med andra komma i fråga för en justitierådstjänst förefaller orealistiskt. Redan möjligheten att advokaten kommer att lämna sina uppdrag kan medföra att hans eller hennes klienter vänder sig till annat håll. En advokat som anmält intresse men som sedan inte får tjänsten i fråga kanske också försämrar sin ställning. För andra advokatkategorier är väl nackdelarna inte lika framträdande, men även den som hör dit torde tänka sig för innan han eller hon anmäler intresse. Dessutom kan det vara så att lämpliga nya ledamöter i de två högsta domstolarna med advokaterfa- renhet inte själva tänker på saken utan underlåter att anmäla sig. Möj- ligheten finns visserligen då i det föreslagna systemet att en viss advokat uppmanas anmäla sig. De problem en sådan uppmaning emellertid kan föra med sig behandlas strax. Vad som har sagts om ad- vokater gäller också andra juristkategorier både på den privata arbets- marknaden och på den offentliga, t.ex. för professorer i juridik. Med tanke på det förmodligen ringa antalet tillfällen som en advokat eller en professor kan vara aktuell medan han eller hon är i relevant ålder, torde det för den som anmält intresse men inte blir utnämnd inte ges någon andra chans. Det finns en inbyggd svaghet med att beredningsorganet skall kunna bedriva en aktiv rekrytering i ett offentligt förfarande, dvs. uppmana lämpliga personer att öppet anmäla intresse. Personer utanför domar- banan torde nog ofta kräva någon grad av säkerhet för att en sådan uppmaning med åtföljande anmälan också resulterar i en utnämning. Två utvecklingsmöjligheter kan tänkas. Den ena är att en uppmaning regelmässigt leder fram till en utnämning, men då rör det sig i själva verket om en variant av kallelseförfarandet. Den andra är att en upp- maning inte resulterar i detta, och då torde det – åtminstone om situa- tionen upprepas – leda till problem att få personer att följa uppmaningar . Den av kommitténs majoritet förordade ordningen med förhör av ett riksdagsutskott, när regeringen vill frångå beredningsorganets förslag, kan också förväntas verka avhållande på eventuella kandidater till be- fattningar i de högsta domstolarna. Över huvud taget synes det oklart vad en sådan utfrågning egentligen skall avse. Skall den röra juridiska kunskaper, rättspolitisk uppfattning eller personliga förhållanden? Det går inte att bortse ifrån att frågor som kan uppfattas som politiskt präg- lade kommer att ställas, och då finns det verkligen risk för att all- mänheten anser förfarandet utgöra en politisering av utnämningarna. Erfarenheterna från förhör vid utnämningar till föranleder tvivel på att ett motsvarande inslag i svenska domarutnäm- ningar skulle ge ökad legitimitet i utnämningsförfarandet. Mot tanken att ett riksdagsutskott skall ta del i domarutnämningar och därvid kunna ha ett bestämmande inflytande över regeringens kommande beslut kan också anföras principiella skäl av det slag som har lett till att kommitténs majoritet inte vill ge utan justitieutskottet rollen som behörigt utskott. Det synes emellertid vara svårt att se den egentliga skillnaden mellan att utesluta det ena men inte det andra utskottet. Om en viss majoritet i justitieutskottet för- ordar en egen kandidat framför regeringens, torde det inte kunna för- väntas att en motsvarande majoritet i skulle göra en annan bedömning vid en granskning i efterhand (vad nu denna skulle avse i den tänkta situationen eftersom det måste förutsättas att regeringen enligt den nya lagen om utnämning av högre domare följer Att välja det förra utskottet framför det senare fram- står därför som en tämligen svårförklarlig skillnad från konstitutionella utgångspunkter. Vidare är det en nackdel med förslaget i denna del att och Regeringsrätten näppeligen kan ges någon reell yttranderätt inför en utnämning där ett riksdagsutskott förordat en kan- didat som regeringen är skyldig att utnämna. Sammantaget synes det föreslagna nya systemet för utnämningar till och Regeringsrätten leda till en påtaglig risk för en mindre allsidig rekrytering , i vart fall under en inte obetyd- lig övergångstid. Även om man kan tänkas uppnå den önskade breda rekryteringen till dessa domstolar därför att det blir lika naturligt att söka tjänster i de svenska som i andra nordiska länders högsta domstolar, kommer en minskad bredd i rekryteringen att vara negativ för och Regeringsrätten för en avsevärd pe- riod framöver. Om nu det föreslagna systemet för domarutnämningar motverkar önskemålet om allsidig rekrytering till och Rege- ringsrätten, uppkommer frågan vad som kan göras för att förbättra in- synen i utnämningsärendena. Det är lätt att hålla med om att nuvarande ordning inte ger mycket möjligheter att i efterhand ta reda på vad som kan ha gått fel. Vi anser att det föreslagna beredningsorganet här kan fylla en viktig funktion, men det bör mera informellt medverka i ut- nämningsverksamheten i . Inför kommande utnäm- ningar skulle det i så fall där diskuteras lämpliga kandidater och deras meriter. Organet bör därvid självt på olika sätt verka för att få fram namn på personer som bör kunna komma i fråga. Vid kontroll i efter- hand av vad som skett i ett visst utnämningsärende, t.ex. om fråga kommer upp om regeringen av något egenintresse förbigått någon mera lämpad kandidat än den som blev utnämnd, kan förhöra inte bara inblandade statsråd och tjänstemän i utan också deltagarna i den informella beredningen. Dessa måste förutsättas vara sådana personer som kan ge en för alla giltig bild av vad som förevarit. En nackdel med ett sådant förfarande kan synas vara att det inte medan ett utnämningsärende pågår kan diskuteras mera allmänt vilka kandidater som är mest lämpade som justitie- eller regeringsråd. Huru- vida en sådan diskussion av eventuellt blivande ledamöter i de högsta domstolarna leder till ökat eller minskat förtroende bland allmänheten kan man bara spekulera om. Risk finns emellertid för att en kandidat som blivit utnämnd trots en kanske ganska häftig diskussion till förmån för någon annan uppfattas som ett svagare kort än den andre och all- mänheten därmed kan få uppfattningen att domstolen har fått en leda- mot som inte svarar mot de högsta kraven. Något sådant kan inte gynna allas önskemål om högsta förtroende. Det kan hävdas att ett sådant informellt sätt att bereda utnämnings- ärenden med enbart efterföljande insynsmöjlighet inte utgör en effektiv spärr mot att regeringen missbrukar utnämningsmakten. Denna risk motverkas av ordningen med att och Regeringsrätten skall ha tillfälle att yttra sig innan någon utnämns till ledamot där. Syn- punkter från domstolarna bör inhämtas i sådan tid att de kan beaktas i beredningsförfarandet. Särskilt viktigt är det att dom- stolarna ges tillfälle att ange en kravprofil. Domstolarna bör veta bäst vilket behov av kompetens som skall fyllas vid en nyrekrytering. Dess- utom har de möjlighet att utifrån erfarenheter i verksamheten bedöma kompetensen hos presumtiva nya ledamöter som ju ofta i olika egen- skaper (domare, ombud, sakkunniga osv.) kan förekomma i målen. Denna ordning med yttranderätt förstärks om, som kommittén föreslår, den regleras formellt och inte bara bygger på en etablerad praxis. 1Ett nytt beredningsförfarande vid tillsättning av högre domare Jag instämmer i vad och i sitt särskilda yttrande anför om tillsättningen av justitie- och regeringsråd samt presidenter. Enligt min mening bör även lagmännen i de största underrätterna omfattas av det förfarande de förordar. När det gäller övriga kallelsetjänster vill jag anföra följande. Den av kommittén föreslagna förslagsnämnden kan säkert bidra till större ge- nomlyslighet och därigenom ökad trovärdighet för utnämningsförfa- randet. Däremot kan det med fog ifrågasättas om den i sig kommer att leda till bättre rekryteringar till de berörda domartjänsterna. Avgörande blir här om rekryteringsarbetet kan ske på ett tillräckligt professionellt sätt. Enligt min mening bör uppgiften att lämna förslag på dessa tjäns- ter anförtros . Den nämndens arbetsformer och sammansättning bör emellertid ses över radikalt för att skapa förutsättningar för en allsidig och professionell rekrytering till alla ordinarie domarbefattningar som nämnden hanterar. Skulle den av kommittén föreslagna ordningen övervägas instämmer jag i vad , och säger i deras reservation om möjligheterna till undantag från kravet på intresseanmälan och om att någon regel om offentlig utfråg- ning i inte bör införas. Jag ifrågasätter vidare om det med den av kommittén föreslagna ordningen för tillsättning av justitie- och regeringsråd finns någon anledning att formalisera sedvänjan att justi- tieministern inför en utnämning informerar domstolen. Justitieminis- terns information fyller främst en funktion i det nuvarande kallelseför- farandet. 2 Ledningsformer i domstol Jag delar inte kommitténs uppfattning att det skall finnas kollegiala be- slutsorgan i domstolarna. Min syn på frågan om ledningen av dom- stolarna kan sammanfattas som följer: Domstolarna måste få en tydlig chefsfunktion. Kollegium och plenum bör avskaffas. Hela personalen skall vara delaktig i verksam- heten. Samråd och lyhördhet skall prägla ledningen. Domarnas själv- ständighet i dömandet skall värnas genom insyn och offentlighet och genom viss möjlighet till överprövning av administrativa beslut. I avsnitt 2.2-2.9 redogör jag närmare för min uppfattning. Betän- kandets huvudtext innehåller i fråga om domstolschefernas roll och uppgifter en mängd uttalanden och förslag som jag varmt understödjer. Jag har emellertid valt att utforma min uppfattning oberoende av kom- mitténs text. I avsnitt 2.10 berör jag mer direkt kommitténs uppfattning. 2.2Domstolen skall vara en modern och bra arbetsplats som präglas av samråd och lyhördhet. Hela personalen skall vara delaktig i verksamheten Detta är viktiga utgångspunkter för verksamheten i våra domstolar. Att domstolarna skall vara i alla bemärkelser moderna arbetsplatser är så självklart att det inte skulle behöva påpekas särskilt. Ett kännetecken för moderna arbetsplatser och modernt ledarskap är att personalen görs delaktig i verksamheten. Även om det faktiskt är domarna som avgör målen är (eller skall) alla anställda i domstolen (vara) delaktiga i domstolens verksamhet. Domstolens personal är ett lag, där alla funktioner är viktiga för helhe- ten, dvs. en rättssäker rättskipning. Arbetsförhållandena i domstolarna präglas emellertid i inte obetydlig utsträckning av den klassiska kategoriindelningen: domare, notarier och övrig (eller icke rättsbildad) personal. De nuvarande beslutsformerna bidrar till att stadfästa denna kategoriindelning. Ser man närmare på en domstol kan man konstatera att den i det mesta är – eller borde vara – som andra offentliga arbetsplatser med likartade uppgifter. Detta innebär inte ett förringande av domarna eller deras uppgifter. I stället vill jag se domaren som en högt kvalificerad specialist med en alldeles särskild roll i samhället som till följd inte minst av sina kunskaper och färdigheter är den naturlige ledaren för laget – med beredningsjurister och domstolssekreterare – vars med- lemmar med olika men klart definierade roller tillsammans svarar för att arbetet löper på. 2.3Ledningens uppgift är att skapa bästa möjliga förutsättningar för domstolen att avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt i en verksamhet som präglas av ett medborgarperspektiv Domstolens uppgifter skall vara i centrum. Domstolarna finns inte till för domarna eller för den övriga personalen utan för medborgarna. Domstolen måste kunna organiseras och ledas med utgångspunkt från sina förutsättningar att lösa uppgifterna. 2.4Domstolen skall ledas av chefen – ansvar och befogenheter skall överensstämma Det måste göras tydligt att domstolen leds av domstolschefen. Domstolscheferna har fått ett allt större ansvar för (Se bl.a. bilaga 2 Ledarskap och chefskap, avsnitt 2). Statsmakterna har strävat mot en övergång från att leda dom- stolar och andra myndigheter genom s.k. regelstyrning till ett allt större inslag av målstyrning. Detta innebär att statsmakterna lägger fast målen för olika verksamheter medan de som är ansvariga för verksamheterna, inom ramen för tillämpliga materiella regler, ges olika grad av frihet när det gäller att välja medel för att uppnå målen. I domstolschefens uppgifter ligger att lägga fast domstolens verksamhetsmål fördela uppgifter och ansvar samt följa upp och utveckla verksamheten. har domstolschefen, som den främste företrädaren för domstolen, det yttersta ansvaret för verksamheten. Ansvaret korresponderar dock inte med beslutsbefogenheterna. Dessa är i inte obetydlig utsträckning beskurna genom kraven på kollegialt beslutsfattande i vissa frågor. Dessa frågor – framförallt arbetsordningen – är centrala för domstolens funktion och chefens ambitioner att försöka utveckla verksamheten i domstolen kan omintetgöras av ett veto i plenum eller kollegium. Om, i de fall det förekommit, detta veto grundats på allvarligt menade invändningar av konstitutionell natur eller av överväganden som mer syftat till att värna personliga intressen eller gruppintressen, kan man naturligtvis ha olika uppfattningar om. Jag tror att det skulle vara svårt att finna ens en handfull exempel på fall där den första grunden med fog kan åberopas. På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast administrera domstolen, i meningen förvalta domstolen, utan också leda och ut- veckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. Om man därför säger att domstolschefen skall vara motorn i utvecklingen av domstolen, så blir plenum och kollegium en broms med en utvecklingshämmande effekt. Frågan är hur många motgångar en domstolschef tål innan han eller hon ger upp. Alltså: Kollegium och plenum bör avskaffas och dess beslutanderätt läggas hos domstolschefen. Härigenom kommer ansvar och befogen- heter att överensstämma. Kraven skall vara tydliga och möjligheten att uppfylla dem skall vara goda. Detta innebär emellertid inte att chefen kan underlåta att samråda med domarna, bara att det slutliga beslutet fattas av chefen. Samråd och samverkan bör tvärtom förekomma i betydligt större utsträckning och på ett tidigare stadium i beslutsprocessen . Som anförs nedan är det naturligt att domare medverkar i ledningsgruppen på domstolen. Vidare torde behovet av domarmöten o.likn. i verksamhetsfrågor inte minska. 2.5Som stöd för chefen skall det finnas en ledningsgrupp vars sammansättning kan variera beroende på domstolens storlek och organisation För sin uppgift är domstolschefen beroende av att kunna rådgöra med vissa nyckelpersoner i domstolen. Det är därför naturligt att han eller hon har en ledningsgrupp i vilken viktiga frågor för domstolen kan diskuteras innan domstolschefen beslutar. Ledningsgruppen är inte till för samråd med personalen utan en ledningsfunktion. Vilken sammansättning ledningsgruppen skall ha kan variera från domstol till domstol beroende på storlek och organisation. I en liten tingsrätt kan det vara naturligt att de ordinarie domarna ingår liksom administratören och någon nyckelperson, såsom en kansliföreståndare el. I en större domstol är det chefsrådmännen och administratö- ren som ingår i ledningsgruppen. I en mycket stor domstol kan i led- ningsgruppen ingå – förutom den administrativa chefen – ett antal av- delningschefer som representerar olika naturliga grupper av avdel- ningar. 2.6Mellanchefernas roll som chefer måste tydliggöras finns det ett feodalt drag hos vissa mellanchefer i våra dom- stolar. De tycks inte uppleva sig som ett utflöde av domstolens ledning utan som hövdingar i egna län som i första hand slår vakt om egna eller den egna avdelningens intressen. Detta bottnar bl.a. i att mellan- chefsrollen inte gjorts tydlig. För att vi skall få en fungerande ledning i även de större domstolarna måste det understrykas att dessa chefer – chefsrådmän och lagmän i överrätt – är ledningens förlängda arm på avdelningen. Det sagda innebär emellertid inte att inte alla möjligheter till delegation bör utnyttjas. Men delegation innebär inte självständighet utan rätt och skyldighet att handla i ledningens namn och anda på avdelningen. 2.7Samrådet med personalen skall ske genom arbetsplatsträffar eller på annat liknande sätt inom ramen för samverkansavtalet och vad som i övrigt gäller om samverkan inom ramen för det arbetsrättsliga systemet Hela personalens engagemang i domstolen är mycket viktig för att verksamheten skall vara framgångsrik. Frågor om organisation, arbets- former och verksamhetsmål bör vara föremål för diskussioner som en- gagerar alla. Strävan bör vara samsyn och i varje fall att alla är väl för- trogna med hur och varför. I Ledarskap och chefskap (avsnitt 3) uttrycks det på följande sätt: Det kanske allra främsta styrmedlet [för domstolschefen] är en väl för- ankrad och väl spridd verksamhetsplanering, som ställer upp för alla anställda gemensamma mål för verksamheten. Målen måste också vara nedbrutna på ett sådant sätt att varje enskild medarbetare känner att han eller hon kan medverka till måluppfyllelsen. innehåller de verktyg som behövs. be- höver formerna anpassas till domstolens storlek och organisation. Det är dock viktigt att understryka att formerna inte är så viktiga som att det är fråga om ett verkligt samråd. De i de internationella instrumenten uppställda kraven på att domarna och representanter för domarnas yrkesorganisationer skall delta i beslutsprocesser som rör administration och resurser i dom- stolarna får anses väl tillgodosedda genom samverkansavtalet och vad som i övrigt gäller om medbestämmanderätt inom arbetsrätten. 2.8För viktiga beslut – om arbetsordning, indelning av domare och lottning/omlottning av mål – skall gälla öppenhet och krav på dokumentation och motivering. Härigenom värnas de intressen som domarnas självständighet skall tillgodose. Om en domare anser att ett beslut av domstolschefen strider mot dessa intressen, skall han eller hon kunna överklaga beslutet till ett särskilt organ. Organet skall kunna fatta bindande beslut. För HD och RR skall dock gälla att ett ev. överklagande skall prövas av domstolens alla ledamöter De frågor som främst har betydelse när man talar om domarnas själv- ständighet i dömandet är frågor om arbetsfördelning (lottning/omlott- ning eller andra sätt att fördela arbetet mellan domarna) och indelning av domare. Den första åtgärden för att se till att detta fungerar på ett bra sätt är att se till att regelverket är tydligt. I arbetsordningen skall anges tydligt hur arbetet fördelas och under vilka förutsättningar ändringar får göras. Beslut i arbetsfördelningsfrågor bör dokumenteras och motiveras. Härigenom skapas en möjlighet för den domare som underkastas ett sådant beslut att bedöma det sakligt riktiga i beslutet. Vad som sagts gäller naturligtvis oavsett om det är fråga om ett beslut av en domstolschef eller av ett domarkollegium. Att man be- slutar i plenum eller kollegium garanterar inte att besluten är sakligt riktigare, bara att de omfattas av en majoritet av de beslutsfattande