sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi utgår från hushållets samlade löneinkomst, justerar den med samma ekvivalensskala som vi använt för disponibel inkomst. Därefter tilldelas varje individ i hushållet denna inkomst och vi gör sedan analysen med samtliga individer i stället för hushåll. Vi bör därför markera att det inte är enskilda individers egna inkomster som analyseras utan hushållets justerade inkomst. Vi ska alltså tolka resultaten som hur fördelningen ser ut för olika inkomster och hur fördelningen ändras när vi i analysen lägger till inkomsterna i struk- turen fram till disponibel inkomst. När vi ska studera omfördelningen är vi i denna studie hänvisade till jämförelser mellan registrerade data före respektive efter skatter och transfereringar. Omfördelningarna mäts då kortsiktigt och statiskt. Förvärvsarbete, utbildning eller fritid m.m. beror bl.a. på de olika skatter och transfereringar som gäller . Skatter och transfereringar påverkar därför också arbetsutbud, sparbeteende m.m. Det är inte endast skatter och transfereringar som direkt avgör hushållens disponibla inkomster utan andra insatser påverkar också hushållens ekonomiska välfärd. Arbetsmarknads och utbildningspolitik samt samhällets insatser på sjuk och hälsopolitikens område inverkar på hushållens möjliga faktorinkomster. Vidare kan omfördelningar av köpkraften ske med åtgärder som påverkar marknadens priser i form av beskattning eller subventioner av olika konsumtionsområden. I detta avsnitt ska endast skatter och transfereringar som är med i den traditionella inkomststrukturen tas med i analysen. Studien av transfereringarnas omfördelande effekt är därför ingen egentlig effekt- studie utan endast en beskrivning av förhållanden med hjälp av inkomststatistiska data. Det måste därför betonas att analysen är statisk Vi kommer att göra denna analys av omfördelningen med två metoder. Först ska vi se mycket översiktligt på hur samlade transfereringar påverkar inkomstfördelningen och till detta lägga de negativa transfereringarna som till övervägande del är skatter. I den andra metoden gör vi en mer detaljerad uppdelning av inkomsterna. Omfördelning av inkomster. Översiktlig och detaljerad metod. av csn, underhåll För båda metoderna beräknar vi inkomstfördelningen med Gini-koeffi- cienten och sedan beräknar vi hur mycket koefficienten ändras i de olika stegen i inkomststrukturen. Vi kommer att koncentrera beskriv- ningen på omfördelningen av inkomster för samtliga individer i hushållen. Omfördelningen sker ju över hela livet och beskrivningen bör ha detta som huvudalternativ. Vi har emellertid också gjort beräk- ningar för individer 18–, där vi alltså har exkluderat individer i hushåll . Tabeller för dessa redovisas sist i detta avsnitt men kommenteras i anslutning till beskrivningen för samtliga. Faktorin- komsten för samtliga är mycket ojämnt fördelad. Det är ett resultat av inkomstbildningen i olika faser i livet. Faktorinkomsten är relativt liten och obetydlig för studerande och pensionärer medan den är viktigast för förvärvsarbetande hushåll. För att erhålla en bild av fördelning och omfördelning under så stor del av som möjligt måste vi nyttja den äldre definitionen av hushåll där ungdomar som bor kvar hos föräldrarna betraktas som självständiga hushåll. I omfördelnings- analysen är det viktigt att ha data för innan den ekonomiska nedgången har hunnit verka. Gini-koefficient och omfördelning för olika inkomster, över- siktlig redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition. Omfördelning beräknas som procentuell förändring av Gini- koefficient mellan olika inkomster. För samtliga hushåll ökade ojämnheten i faktorinkomsten . Den starka nedgången i den svenska ekonomin markeras tydligt genom att ojämnheten i faktorinkomster steg kraftigt. Den kraftiga ökningen av ojämnheten i faktorinkomster bromsades upp av de samlade transfereringarna. Ojämnheten i inkomst- erna efter transfereringarna minskade t.o.m. något trots att ojämnheten i faktorinkomster ökade. Man kan säga att socialförsäkringar och andra stöd till hushållen påtagligt dämpade påverkan av den ökade arbetslösheten med undantag av 1994, som vi ska återkomma till. Tolkningen försvåras något av att sjukfrånvaro från arbetsplatser ersattes som sjukpenning, dvs. infördes systemet med att sjuklön i en sjukperiod ska betalas av arbets- givaren. Det innebär att förändringen av spridningen av faktorin- komsten är något underskattad. Det är också transfereringarna som har den största inverkan på omfördelningen. Skatterna har en betydligt mindre omfördelande effekt på fördelning. syns också att skatten minskade sin omför- delande effekt. Detta år var aktieutdelningar skattefria och reavinster beskattades mot tidigare . lades skattenivån för reavinster på och skattebefrielsen för privatpersoners aktieutdelningar togs bort. En fördjupad analys av omfördelningen bör inrikta sig på olika slag av åtgärder i skatter och transfereringar. Speciellt finns det skäl att skilja på inkomst från arbete, dvs. lön- och företagarinkomst, och kapitalinkomster. Gini-koefficient för olika inkomster, detaljerad redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition. återbet av studielån, underhåll När vi betraktar löner och företagarinkomster för individer i samtliga hushåll ser vi den tydliga ökningen av spridningen när den öppna arbetslösheten hade kommit . När kapitalin- komsterna läggs till minskade spridningen, något förvånande. Orsaken till detta är att vi nu tittar på individer i samtliga hushåll. Här ingår alla ålderspensionärer som per definition har mycket liten inkomst från eget arbete. Däremot har pensionärer kapitalinkomster. Därför blir inkomst- spridningen jämnare när kapitalinkomster läggs till inkomst från direkt lön och företagarinkomst. Betraktar vi endast individer i åldern 18–ökar kapitalinkomsterna spridningen i inkomst när de läggs till lön och företagarinkomst. Ändringen av inkomstspridningen är emellertid mycket marginell, . Omfördelning för olika inkomster, detaljerad redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition. återbet av studielån, underhåll Pensioner är den inkomst som omfördelar mest. När pensionen läggs till marknadsinkomsterna minskade spridningen i inkomst mellan . Det blir mindre omfördelning och det beror främst på att personer med full ATP har blivit pensionärer och äldre pensionärer med mycket låg ATP har avlidit. Den pension, som nyblivna pensionärer får, ska spegla de inkomster de har haft i sina liv. Såväl ATP som det nya pensionssystemet har mindre utjämn- ande inverkan på inkomstfördelningen jämfört med hur pensionerna verkade tidigare. Övriga socialförsäkringar har också en kraftig inverkan på omför- delning av inkomsterna i utjämnande riktning. Det finns emellertid tre olika huvudkomponenter i övriga socialförsäkringar. Det är sjukförsäk- ringen, föräldraförsäkringen och de olika stödformer som finns vid arbetslöshet. Inkomstförsäkringarna ska utjämna horisontellt, d.v.s. perioden då man av olika skäl har fått låg inkomst ska kompenseras med försäk- ringsutfall. Inkomstförsäkringarna leder emellertid även till en utjäm- ning i vertikalt led, dvs. det sker en omfördelningen från hög till låg- inkomsttagare. Socialförsäkringarnas grundprincip är att man ska vara försäkrad mot inkomstbortfall när man är frånvarande p.g.a. sjukdom, föräldraskap eller arbetslöshet. I alla tre formerna finns det högsta belopp som försäkringen gäller för, vilket innebär att principen om försäkring för inkomstbortfall inte kan verka fullt ut. Inkomstförsäk- ringarna, framförallt sjukpenning, berör dessutom i större utsträckning lägre avlönade och kvinnor, därmed får inkomstförsäkringarna en utjämnande effekt. Alla tre försäkringsformerna har förändrats . Sjukförsäkringen ändrades, som vi tidigare nämnde, genom att i en sjukperiod togs bort ur försäkringen och arbets- givarna skulle ta över denna del genom utbetalning av sjuklön. Sjuk- talen minskade och därmed bör effekten av omfördelning minska. Föräldraförsäkringen har påverkats av att det föddes stora barnkullar . Denna babyboom har växlats över till en period med mycket låga födelsetal i slutet av 1990- talet. Nedgången i födelsetalen började redan kring 1993. Föräldraförsäkringen bör ha haft en tydligare utjämnande påverkan just . Ersättning vid arbetslöshet och andra stöd- åtgärder bör däremot ha haft sin inverkan då arbetslösheten hamnade på höga tal. Sammantaget visar övriga social- försäkringar just en mer utjämnande effekt i mitten av årtiondet. var Gini-koefficienten för inkomster fram t.o.m. övriga socialför- säkringar lägre än de summerade inkomsterna steget innan. Skatten har haft en mycket liten omfördelande effekt under hela årtiondet. I denna analys beräknar vi skatten i steget efter de skatte- pliktiga inkomsterna. Det är på dessa som skatten beräknas och vi finner det mer relevant att jämföra skattens effekt på just de skattepliktiga inkomsterna. sänktes skatten på kapital, som vi tidigare beskrivit, och det får en mycket tydlig effekt på skattens omfördelande effekt. Det året minskade inkomstspridningen för samtliga när skatten dragits ifrån. För beräkningar med individer i hushåll 18–var effekten . Nästa steg i inkomststrukturen är generella skattefria bidrag. De omfattar främst barnbidrag, studiebidrag och studielån samt under- hållsbidrag/bidragsförskott. Dessa bidrag och lån skiljer sig från bostadsbidrag och socialbidrag som vi kallar selektiva bidrag genom att de senare prövas tydligt mot hushållets inkomst. Även studielån är i princip inkomstprövade men på en så hög nivå att vi valt att se dem som ett generellt stöd. De generella bidragen har minskat spridningen med i runda tal . De förändringar som skett i bidragen är sänkningen av barnbidraget 1996 som kan ha gett en effekt. Likaså kan babyboomen i början av1990-talet ha medfört att omfördelningen ökade något. Däremot märks en kraftigare ökning av de selektiva bidragens inverkan. Det var väntat i och med att fler fick bostadsbidrag efter skatteomläggningen , då boendeutgifterna ökade som många fick sänkta inkomster p.g.a. arbetslöshet. Både socialbidrag och bostadsbidrag har ökat . En vändning tycks ha inträffat 1997 då verkan av de selektiva bidragen minskade. Orsaken bör vara att fler har kunnat kvalificera sig för andra socialförsäkringar samt att prövningen om man är berättigad till social- bidrag blivit mer restriktiv. Vid ingången hade bakom sig en period av en lång och ihållande högkonjunktur. Den svenska ekonomin gick på hög- varv och flera signaler fanns som pekade på överhettning i ekonomin. hade hushållens inkomster ökat och inkomstsprid- ningen blev också större. En stor skatteomläggning genomfördes /91 som innebar att fler inkomster lyftes fram till beskattning och att man skilde på beskattningen av förvärvsinkomster och kapital. När skattereformen genomfördes och de första effekterna av denna blev synliga sammanföll detta med en stor ekonomisk kris i den svenska ekonomin. Bruttonationalprodukten, BNP, minskade . Hushållens inkomster från eget arbete minskade i takt med att sysselsättningen på arbetsmarknaden minskade och arbetslöshetstalen sköt i höjden. Hushållens köpkraft hölls emellertid till en början uppe genom att hushållen fick ökat stöd med transfereringar. Arbetslöshetsersättningar, bostadsbidrag och social- bidrag ökade i takt med att hushållen inte kunde försörja sig med inkomster från arbetsmarknaden i lika stor utsträckning som . Den svenska samhällsekonomin ansträngdes från flera håll. Dels ökade utgifterna för transfereringarna som skatteintäkterna från arbete minskade. Dels var skattereformen som genomfördes under- finansierad. De skattelättnader som infördes i form av sänkta skatte- satser uppvägdes inte av den breddning av skattebasen som genomfördes. Dessa två faktorer, det djupa fallet i konjunkturen och skattereformens underfinansiering, medförde att den svenska ekonomin och den svenska kronan blev extremt utsatt. som lågkonjunkturen var ihärdig vidtogs åtgärder för att sanera de offentliga utgifterna genom ändringar i bidragsregler och införande av karensdagar m.m. Skatte- och avgiftshöjningar infördes med den s.k. värnskatten och introducerades all- männa egenavgifter som successivt höjdes. I nedgångstider fick hus- hållen vidkännas åtstramningar som skulle balanseras mot det verkliga behov av försörjningsstöd som behövdes i lågkonjunkturen. , den första , mottog ett stort antal flyktingar vilket också ansträngde de offentliga utgifterna. Nedgången i den svenska ekonomin ledde till minskade inkomster för hushållen . Därefter började inkomst- erna stiga. Inkomstspridningen fortsatte emellertid att öka och följde den trend som uppstod . Bedömningen pekar på fortsatt ökade inkomster och stabilisering av inkomstspridningen. Lågkonjunkturen och saneringen av de offentliga finanserna påverk- ade fördelningen av inkomsterna mycket kraftigt. Man kan urskilja tre grupper som kan sägas vara förlorare i dessa förändringar, nämligen ungdomar, ensamstående föräldrar samt sammanboende med tre eller flera barn. Ungdomar fick mycket svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden under lågkonjunkturen. Det var svårt för ungdomar att få arbete som erfaret yrkesfolk blev uppsagt p.g.a. arbetsbrist. Den ekonomiska utsattheten för ungdomar förstärktes av att de ofta inte var kvalificerade för de socialförsäkringar som annars gäller på arbets- marknaden. För att erhålla fullgott arbetsmarknadsstöd måste man tidigare ha haft ett arbete. Många blev hänvisade till att utbilda sig även om de inte alltid var studiemotiverade. Ensamstående föräldrar är mer beroende av samhällsstöd än andra barnfamiljer. De får i genomsnitt hälften av sin försörjning från sam- hället och den andra hälften från arbete. Utöver en kärv arbetsmarknad fick de möta nedskärningar i bidragssystemen. Samma sak gällde för sammanboende med tre eller fler barn. Ju fler barn desto större är beroendet av samhällsstöd. vände kurvorna delvis uppåt, men inte för alla. Överlag kan man säga att de som var ålderspensionärer 1997 hade det betydligt bättre än de som var ålderspensionärer . ATP-systemet har fortsatt att förbättra inkomsterna för ålderspensionärerna, som skatte- höjningar och införande av allmänna egenavgifter i det stora hela inte har påverkat flertalet pensionärer. När äldre pensionärer med låg ATP avlider och nya yngre pensionärer med högre ATP kommer in i pensionärsgruppen höjs också den genomsnittliga inkomstnivån för hela gruppen. De högsta inkomsterna har ökat och de lägsta inkomst- erna har minskat. Den ökade inkomstspridningen som uppmättes visas alltså både genom sänkningar i botten och genom ökningar i toppen. Det som kan skönjas är att det vände kring 1995. Denna vändning har ännu inte vid mätning kunnat avläsas för alla. Räknat i fasta priser har de med de högsta inkomsterna återhämtat sig till samma inkomstnivå 1997 som de hade 1993. Andelen som lever med synnerligen låga inkomster har inte ökat kraftigt, trots den mycket ansträngda situation som gällt , och trots att den ökade inkomstspridningen kan härledas även till botten av fördelningen. Det är endast något fler som 1997 tillhörde hushåll som erhöll socialbidrag, jämfört . Andel personer i hushåll med inkomst under halva medianvärdet ökade från år . I en internationell jämförelse är dessa tal mycket låga. Vid en jämförelse med en tänkt socialbidragsnorm har emellertid andel människor som har inkomst under denna norm ökat från till . Inkomsten från eget arbete svarade för av inkomsterna när man belyser situationen för samtliga, inklusive ålders- pensionärer. Kapitalinkomsterna har ökat i betydelse under en lång rad av år och 1997 stod de för av inkomsterna. Bland trans- fereringar är det främst pensioner som svarade för en stor andel, . Övriga socialförsäkringar och andra bidrag stod för resten. Socialbidrag som enskild bidragspost svarade för av inkomsterna. Ökningen av kapitalinkomsterna är en fortsättning på utvecklingen . har aktierna ökat i värde. När denna värdeförändring omsätts kan den avläsas som en kraftig ökning av realisationsvinster. Den långsiktiga värdeförändringen i aktierelaterade tillgångar har därför lett till att hushåll med placeringar i aktiefonder eller i aktier har fått ökad ekonomisk standard. Spridningen i inkomster är mycket stor om vi endast belyser de inkomster hushållen själva erhåller genom arbete och avkastning på egna besparingar. stöd till dem med låga egna inkomster kan mätas med transfereringar och skatter. Det sker en omfördelning av inkomster från dem med höga egna inkomster till dem med låga inkomster. Sammantaget medförde omfördelningen med hjälp av transfereringar och skatter att inkomst- spridningen minskade . Omfördelningen var som störst 1993 då inkomstspridningen minskade när vi mäter den procentuella förändringen av ojämnheten mellan inkomsterna före och efter skatter och transfereringar. Pensionerna är den enskilda faktor som omfördelade mest. Inkomst- skillnaderna minskade med när pensionerna lades till inkomsterna från arbets- och kapitalmarknaden. Övriga socialförsäk- ringar omfördelade betydande belopp och inkomstspridningen mins- kade med . När skatten drogs från de skattepliktiga inkomsterna minskade spridningen i inkomst . De generella bidragen som barnbidrag, studiestöd mm minskade sprid- ningen och de behovsprövade bidragen som bostads- bidrag och socialbidrag . Gini-koefficient och omfördelning för olika inkomster, över- siktlig redovisning, individer 18–i äldre hushållsdefinition. Omfördelning beräknas som procentuell förändring av Gini-koefficient mellan olika inkomster. Gini-koefficient för olika inkomster, detaljerad redovisning, individer 18–i äldre hushållsdefinition. återbet av studielån, underhåll Omfördelning för olika inkomster, detaljerad redovisning, individer 18–i äldre hushållsdefinition. återbet av studielån, underhåll , A, J. 1998. Statistics on the Distribu- tion of Income, Consumption and Accumulation of Households. (DICAH Report). & L. . Disposable Income in – Effects on distribution with different definitions of imputed rent, interest, Capital Gain and Income from Selfemployment, seminariepapper i Papers and Final Report, . Översyn av ekvivalensskalor vid inkomstfördelnings- studier. Analysunderlag till konjunkturläget, . Statistiska med- delanden If 21 , : SCB. Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och obero- ende. Rapport till utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män (Kvinno- maktutredningen), : . 2Socialförsäkringar och kontanta familjestöd Den svenska välfärdsstaten har utsatts för en rad pröv- ningar och utmaningar av ekonomisk, social och politisk natur. Detta har bl.a. resulterat i att i princip alla delar i välfärdsstatssystemet blivit föremål för inte bara utredningar utan också olika typer av åtgärder. Det gäller inte minst socialförsäkringarna och de kontanta familje- stöden. Många förändringar har redan genomförts medan andra är på väg att bli det. Ytterligare åtgärder är ännu föremål för utrednings- och lagstiftningsarbete. Allt som föreslås genomförs dock inte. En del av det som faktiskt genomförts har senare återtagits eller återställts. Det innebär att vi inte riktigt vet utfallet av den förändringsprocess som satts igång . Vi kan dock börja summera de regel- förändringar som gjorts och den statistik som finns publicerad. Socialförsäkringarna och familjestöden syftar ytterst till att påverka nivån och fördelningen av välfärd i vid mening för dem som har försörjningsproblem p.g.a. av bristande arbetsförmåga och/eller stor försörjningsbörda. För att kunna bedöma välfärdens utveckling är det därför både relevant och nödvändigt att granska utvecklingen av systemens egenskaper. Det här kapitlet syftar till att beskriva de förändringar i det svenska socialförsäkrings- och familjestödssystemet som skett . Kapitlets första avsnitt är en översiktlig beskrivning av utgiftsutveck- lingen. Dess andra avsnitt beskriver utvecklingen på socialförsäkrings- området. Här ingår även ett delavsnitt som går igenom olika kontanta handikappförmåner. Nästa avsnitt går igenom de olika kontanta familjestöden. Genomgående studeras regelförändringarna vad gäller 1 Jag vill förutom de personer som omnämns i förordet tacka för hjälp med bearbetningar av vissa textavsnitt, för hjälp med handikapp- förmånerna och för kommentarer på ett utkast till kapitlet. 62 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer och ersättningstid, liksom utvecklingen av antalet mottagare av olika förmånsslag. Kapitlet innehåller ingen beskrivning av de förändringar som vid ingången till det 21a århundradet ännu låg i stöpsleven. I första hand gäller det pensionsområdet. Pensionsreformen påverkade inte utbetal- ningen av förmåner , och är därför av begränsat intresse för kommitténs syften. Därtill kommer att många förändringar antingen är så marginella, eller på goda grundar kan antas ha försumbar betydelse för människors välfärd, att de kan förbigås i det följande. Strävan har varit att fokusera på förändringar av faktiskt betydelse . Kapitlets sista avsnitt sammanfattar och diskuterar utvecklingen på de olika delområdena. Det bör påpekas att några när- liggande förmåner inte omfattas av den avgränsning som här gjorts av socialförsäkringar och kontanta familjestöd utan behandlas på annan plats. Det gäller t.ex. arbetslöshetsförsäkringen (2000), handi- kappstöd (, Michaildakis och Söder 2000), och läkemedelsför- måner (2000), som behandlas i andra antologier utgivna av Kommittén Välfärdsbokslut. Därutöver behandlas socialbidragen i andra kapitel i föreliggande volym. Både forskning och debatt om socialförsäkringar och bidrag har ofta fokuserats på de offentliga utgifterna. De sociala utgifternas utveckling är onekligen av central betydelse i flera avseenden. De faktiska utgifts- nivåerna är dock ett resultat av flera och ibland samverkande faktorer. Demografiska faktorer, som andelen barn och äldre i befolkningen, och andra strukturella förhållanden, som arbetslöshetens nivå, påverkar vid sidan av sociallagstiftningens utformning hur mycket de enskilda prog- rammen kostar. Vill vi studera förändringar i de socialpolitiska åtgärds- systemen ger emellertid utgiftsnivåerna bara indirekta indikationer. När det gäller 1990-talsutvecklingen är det dock naturligt att utgifts- utvecklingen fått stor uppmärksamhet i den statsfinansiella krisens köl- vatten. I det här avsnittet kommer bruttoutgifterna för socialförsäkringarna och de kontanta familjestöden beskrivas såväl i relation till BNP som i nominella (löpande priser) och reala (priser) termer. Syftet är att beskriva hur stora resurser som kanaliserats till transfereringarna. Därför har såväl sjukvårdsförmåner som tandvård och läkemedel ute- slutits från socialförsäkringsutgifterna. gäller detta också assistansersättningen. Det betyder att endast de förmånssystem som i övrigt behandlas i det här kapitlet speglas i de utgiftsdata som presen- Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 63 Det finns goda skäl att särskilt på socialförsäkringens område relatera de totala kostnaderna till den totala produktionen, bl.a. därför att det på det här området ytterst handlar om en fördelning av konsum- tionsutrymmet. Det finns också skäl att granska både de nominella och de reala kostnadernas utveckling. 1990-talets utveckling kan ses mot bakgrund av en stark expansion av utgifterna för transfereringssystemen . I löpan- de priser sker en snabb uppgång under årtiondets första hälft men efter mitten inleds en nedgång. Om vi sätter utgifterna i relation till BNP blir bilden en annan. Den snabbaste tillväxten av utgifterna i förhållande till BNP inträffade . Utvecklingen stagnerade även om en viss ökning av bruttokostnaderna i förhållande till BNP kunde registreras . Den ökning av utgifterna första år är i relation till BNP kraftigare än vad som fram- går av hur utgifterna utvecklas i reala termer.