sou · GOB345d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns i princip två olika sätt att sköta fördelningen på: auktion eller gratis tilldelning. När det gäller handel med utsläpps- rätter brukar den senare metoden, som grundas på tidigare rättigheter, ofta kallas grandfathering28. Det är möjligt att kombinera dessa två fördelningsmetoder och det finns ett antal olika sätt att använda båda. När den övergripande fördelningen för de deltagande sektorerna väl har fastställts har emellertid inte fördelningsmetoden någon betydelse för miljöresultatet. Det avgörs av den övergripande fördelningen och styr- kan i förfarandena för övervakning och kontroll av efterlevnaden. Tekniskt sett är anordnandet av regelbundet återkommande auktio- ner att föredra, eftersom denna metod skulle ge alla företag en rättvis och lika chans att på ett öppet sätt förvärva de utsläppsrätter de vill ha. En utauktionering innebär att man tillämpar principen att förorenaren betalar. De intäkter som staten får in kan återanvändas på många olika sätt. Den övergripande effekten av intäkterna kan hållas neutral, eller också kan intäkterna användas till att främja investeringar i effektivare energianvändning, forskning och utveckling eller till offentliga investe- ringar i andra åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Genom utauktionering undviker man svåra och politiskt känsliga beslut om hur stor andel som skall tilldelas varje företag som omfattas av handelssystemet. De komplexa frågor om statligt stöd som berörs ovan skulle i stort sett falla bort. Man skulle också kunna garantera likvär- diga villkor för nya aktörer som ansluter sig till systemet, eftersom de har lika stor möjlighet att köpa de utsläppsrätter som de behöver som redan befintliga källor. Företagen skulle emellertid kunna hävda att en auktion innebär att de måste förskottsbetala för sådant som de inte har behövt betala för tidigare. Genom grandfathering skänks något av värde bort gratis. En sådan fri tilldelning kan baseras på olika saker. Ett enkelt historiskt angreppssätt, exempelvis på grundval av utsläpp precis som Kyotoprotokollet, skulle belöna den tidpunktens största utsläppskällor och straffa dem som hade vidtagit åtgärder. En utveckling av detta alternativ skulle kunna bygga på fri tilldelning på grundval av olika standarder för prestanda eller benchmarks (exempelvis antal ton koldioxidekvivalenter per ton stål som produce- 28 I strikt bemärkelse är denna rättighet inte kopplad till gratis tilldelning av en realiserbar tillgång, utan snarare till en historisk rätt att göra en viss sak, exempelvis rösta, som kan överföras till ättlingar eller bibehållas av en juridisk person under hela dess existens. Den är emellertid endast möjlig att överlåta inom dessa förutbestämda gränser. ras ett visst år). Oavsett vilken metod för fri tilldelning som man väljer är det här inget okomplicerat alternativ. En central fråga som måste diskuteras är om gemenskapen skall besluta vilket alternativ som skall användas eller om medlemsstaterna själva skall få avgöra om de vill auktionera bort utsläppsrätter eller satsa på fri tilldelning. Ett företag i en medlemsstat som måste köpa utsläppsrätter på auktion kan känna sig missgynnat i förhållande till en konkurrent i en annan medlemsstat som har fått fri tilldelning genom grandfathering. Beroende på hur systemet för fri tilldelning genom- förs i olika medlemsstater kan företag också känna sig missgynnade jämfört med sina konkurrenter, och därmed skulle en snedvridning av konkurrensen uppstå. Även om vissa företag kan uppleva att de är diskriminerade förbju- der inte gemenskapens regelverk medlemsstaterna att diskriminera sina egna företag, eller företag som är etablerade på det egna territoriet, om det inte kan bevisas att man på ett diskriminerande sätt särbehand- lar utländskt ägda källor eller försvårar nya utländska aktörers till- träde till marknaden. I det senare fallet skulle helt klart diskrimi- neringen vara ett problem med avseende på bestämmelserna om statligt stöd. Nya aktörer förtjänar ett särskilt omnämnande. Om utsläppsrätterna fördelas genom fri tilldelning måste de företag som inte fick någon fri tilldelning från början ändå ha möjlighet att på ett enkelt sätt förvärva utsläppsrätter vid inträdet på marknaden. Därför måste medlemssta- terna se till att nya aktörer, som kan vara utländska företag som öns- kar tillträde till marknaden på lika villkor29, kan få tillgång till utsläpps- rätter. Detta kan enklast åstadkommas genom att medlemsstaterna till- delar nya aktörer utsläppsrätter enligt samma villkor som redan använts för de redan etablerade företagen. Den vanligt förekommande uppfattningen att nykomlingar alltid behandlas ogynnsamt i ett system med fri tilldelning kan emellertid ifrågasättas. I miljöhänseende finns det egentligen ingen skillnad mellan ett befintligt företag som ökar sina utsläpp genom ökad produk- 29 Det gäller inte bara sådana diskriminerande åtgärder som är förbjudna enligt fördraget utan varje åtgärd som kan förhindra eller på annat sätt störa verksamheten för icke-nationella ekonomiska aktörer, även om sådana regler tillämpas på samma sätt på nationellt och icke-nationellt ägda företag utan åtskillnad. tion och en ny aktör som vill börja producera. I båda fallen blir resultatet ökade utsläpp. Nya företag har till skillnad mot gamla inte gjort några investeringar före handelssystemets införande, och behöver därmed inte bära kostnaderna för strandade tillgångar (investeringar som gjorts utan kunskap om senare politiska åtgärder). En annan aspekt som rör nya aktörer gäller alternativkostnader. Även om befintliga företag kan få fri tilldelning av utsläppsrätter, är användningen av dessa rätter inte gratis. Om ett företag använder upp sin tilldelning förlorar det de intäkter som en försäljning kunde ha gett. Därför bör företaget räkna med denna förlorade intäkt i sina produktionskostnader. Sett ur det här perspektivet behöver ett system med fri tilldelning inte nödvändigvis innebära en konkurrensfördel för befintliga företag jämfört med nya aktörer. De befintliga företagen har mottagit en tillgång som nya aktörer måste köpa, men själva motta- gandet av denna tillgång gör inte det befintliga företaget till en bättre och effektivare producent . Å andra sidan kan nya aktörer ha sämre tillgång till kapital än befintliga företag som tilldelats en reali- serbar tillgång. Det är i detta hänseende som nya aktörer kan missgyn- nas. I ett handelssystem som omfattar endast ett mycket begränsat antal företag från en enda sektor finns det en risk för att företag kan utnyttja sin ställning på marknaden. skulle kunna hamstra utsläppsrätter för att därigenom försvåra tillträdet till marknaden. Denna risk minskar dock betydligt om man ökar antalet deltagare i ett handelssystem. Fråga 5: Bör den totala mängden utsläppsrätter som fördelas till den deltagande sektorn i varje medlemsstat regleras på gemenskapsnivå? Fråga 6: Bör metoden för tilldelning av utsläppsrätter till enskilda företag regleras på gemenskapsnivå? Eller är detaljerade riktlinjer som bygger på bestämmelserna om statligt stöd och andra regler i för- draget tillräckliga för att garantera rättvis behandling? 8Politiska alternativ i fråga om samspelet med andra politiska strategier och åtgärder Det återstår att klargöra på vilket sätt tekniska föreskrifter, beskattning och miljöavtal kan ersätta eller komplettera ett nytt instrument för han- del med utsläppsrätter. Tekniska föreskrifter är det miljöpolitiska instrument som används mest inom Europeiska unionen. Detta instrument har visat sig vara effektivt för att minska miljöförstöringen, men en livlig diskussion pågår om hur man kan göra den befintliga miljölagstiftningen mer kostnadseffektiv, särskilt i kombination med ekonomiska instrument. I praktiken omfattar dagens tekniska föreskrifter huvudsakligen andra förorenande ämnen än koldioxid, och ett handelssystem för koldioxid skulle inte påverka de tekniska föreskrifterna för dessa ämnen. Ett alternativ om det inte blir någon handel med utsläppsrätter är att göra de tekniska föreskrifterna mer specifikt inriktade på växthusgaser och klimatförändringar. Regler om miljöfarliga utsläpp från anläggningar (punktkällor) Några av de viktigaste instrumenten när det gäller tekniska föreskrifter för anläggningar är direktivet om stora förbränningsanläggningar30 och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar31. De tekniska standarderna bygger på bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques – BAT). 30Direktiv /609/EG av , senast ändrat genom direktiv /66/EEG av . 31Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. nade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar är visserli- gen mer specifikt inriktat på förorenade ämnen som är skadliga för hälsa och miljö, men det omfattar också växthusgaser som den berörda anläggningen /.../ kan antas släppa ut i betydande mängder. De behöriga myndigheterna utfärdar tillstånd på grundval av bland annat hushållningen med råvaror (inklusive vatten) och energi- effektivitet. Om ett system för handel med utsläppsrätter införs måste det klargöras hur detta system förhåller sig till de standarder och förfa- randen som ingår i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. tillåter inte detta direktiv överförbara tillstånd. Om ett system för handel med utsläppsrätter skall införas inom ramen för direktivet om samordnade åtgärder för att före- bygga och begränsa föroreningar måste tillstånden för de berörda växt- husgaserna få säljas och köpas. Ett alternativ är att låta systemet för handel med utsläppsrätter vara helt separat från de befintliga tekniska föreskrifter som anges ovan. Då skulle alla gällande tekniska standarder som omfattar annat än växt- husgaser fortsätta att vara i kraft. För växthusgaser skulle de tekniska standarderna kunna tjäna som minimikrav. Dessutom skulle begreppet bästa tillgängliga teknik kunna vara till nytta i den inledande fördel- ningsprocessen, särskilt när det gäller fri tilldelning av utsläppsrätter. Den tillgängliga informationen om bästa tillgängliga teknik inom enskilda sektorer skulle sedan kunna fungera som ett tekniskt kriterium vid sidan av benchmarks och uppgifter om tidigare utsläpp. Produktstandarder (diffusa källor) Tekniska föreskrifter för produkter kommer också i fortsättningen att ha stor betydelse för all klimatpolitik, oavsett om ett system för handel med utsläppsrätter införs eller inte. Detta gäller särskilt hushållens och transportsektorns utsläpp, som inte skulle omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – åtminstone inte till en början. En viktig fråga är hur man skall kunna öka användningen av energieffektiva pro- dukter betydligt med hjälp av framför allt tekniska standarder, ekono- miska och skattemässiga incitament, frivilliga initiativ från industrin, miljöavtal med industrin och förbättrad konsumentinformation genom exempelvis miljömärkning. Miljöavtal med industrin har införts både på nationell nivå och gemen- skapsnivå32. Dessa avtal har fått mycket uppmärksamhet eftersom de erbjuder industrin en mer flexibel lösning än tekniska föreskrifter, som konkurrensproblemen med en hög unilateral energibe- skattning undviks. Miljöavtalen har varit särskilt populära när det gäller effektiv energianvändning. När man tittar på miljöavtalen måste man beakta vilket bidrag de ger till gemenskapens övergripande mål enligt Kyotoprotokollet som redan fastställts till en minskning på . Europeiska kommissionen är positivt inställd till användningen av sådana miljöavtal på branschnivå33. Kommissionen har redan gett sitt stöd till åtaganden som gjorts av de europeiska biltillverkarnas organi- sation (– ACEA)34. slöts liknande avtal med japanska (JAMA) och koreanska (KAMA) biltillverkare35. Den här typen av avtal kommer säkert att bidra till betydande förbättringar av nya fordons energieffektivitet och därmed ge ett betydande bidrag till EU:s Kyotoåtaganden. Det krävs emellertid en tydlig ram för miljöavtal som sluts på gemenskapsnivå. Flera faktorer måste beaktas när det gäller förhållandet mellan miljöavtal och handel med utsläppsrätter. En särskild fråga är om han- del med utsläppsrätter skall tillåtas inom ramen för ett miljöavtal och i så fall under vilka förutsättningar. Denna fråga kan vara viktig om ett avtal har slutits och villkoren senare inte kan uppfyllas. I sådana fall kan det vara en lösning att köpa utsläppsrätter för att ändå kunna hålla sig inom ramarna för avtalet. Om det i ställer handlar om överpresta- tioner i förhållande till villkoren i ett tidigare slutet miljöavtal upp- kommer frågan om de överskjutande utsläppsminskningarna skall kunna säljas på marknaden. Det kan också finnas innovativa lösningar för hur enskilda företag inom en sektor kan köpa och sälja utsläppsrät- ter till varandra för att säkerställa att sektorn som helhet uppfyller kra- ven i ett miljöavtal som ingåtts på sektorsnivå. Två viktiga faktorer måste tas upp i detta sammanhang: det enskilda företagets ansvar gentemot den sektor som slutit avtalet samt vilken typ av miljömål det rör sig om. 32Begreppet miljöavtal används för enkelhetens skull. På gemenskapsnivå finns det egentligen inga rättsligt bindande avtal i strikt bemärkelse, utan ett unilateralt åtagande från industrin som kommissionen noterar och täcker genom motsvarande rekommendationer till industrin. 33KOM(96)561 slutlig: Meddelande från kommissionen till rådet och om miljöavtal. 34KOM(1998) 495 slutlig. 35KOM(1999) 446 slutlig. Ansvar på sektorsnivå och företagsnivå En sak som är mycket viktig, oavsett om det rör sig om ett avtal eller ett handelssystem, är att de olika aktörernas ansvarsområden fastställs på ett tydligt och öppet sätt. Det tycks finnas två möjligheter att tillåta en kombination av handel med utsläppsrätter och miljöavtal. Antingen anges i sektorns miljöavtal det exakta åtagandet för varje enskilt före- tag, så att alla företag vet exakt under vilka villkor de kan få tillträde till marknaden för handel med utsläppsrätter. Eller också ges det organ som representerar hela sektorn rättslig status, så att det kan delta i han- deln på sektorns vägnar. En därmed förbunden faktor, som är viktig för att skapa de välbe- hövliga banden mellan de båda instrumenten, är frågan om oberoende övervakning och kontroll. För ett gediget och trovärdigt miljöavtal krävs en sådan oberoende granskning på sektorsnivå. För ett miljöavtal som ger utrymme för handel krävs en sådan oberoende granskning även på företagsnivå, och även utsläppen från enskilda källor måste kon- trolleras. Mål som rör energieffektivitet och koldioxidutsläpp De flesta miljöavtal som har slutits är inriktade på effektivitets- mål som bygger på miljöprestanda per produktionsenhet Sådana avtal garanterar inte ett förutbestämt miljöresultat i slutänden om produk- tionen ökar mer än väntat. För handeln med utsläpprätter krävs att man fastställer tilldelningen för varje aktör i form av ett koldioxidmål, vilket precis som målen för parterna till Kyotoprotokollet uttrycks i antal ton koldioxidekviva- lenter. Sådana miljöavtal skulle kunna tjäna som ett steg på vägen mot deltagande i ett system för handel med utsläppsrätter. Det koldioxidmål som framförhandlas med en sektor skulle kunna vara till hjälp i den diskussion om den inledande fördelningen som behand- las i avsnitt Medlemsstaternas fördelning av utsläppsrätter till företagen. Vissa medlemsstater håller emellertid på att utreda möjligheterna att kombinera miljöavtal som bygger på energieffektivitetsmål med en handel med utsläppsrätter. Eftersom energieffektivitetsmål inte uttrycks i koldioxidekvivalenter är det svårt att se hur en deltagande sektor eller ett deltagande företag skulle kunna delta i en marknadstransaktion. Denna fråga behöver undersökas och klargöras ytterligare, men för- modligen kommer en sådan kombination att komplicera handeln med utsläppsrätter och därför bör den utredas ytterligare. När det gäller energibeskattning har få framsteg gjorts på gemenskap- snivå . Allt fler medlemsstater har emellertid ökat ener- gibeskattningens räckvidd till att förutom mineraloljor även omfatta konkurrerande energikällor som el och har höjt den nationella skatten på mineraloljor. De två instrumenten energibeskattning och handel med utsläpps- rätter bör utformas så att de kompletterar varandra och tillsammans omfattar samtliga utsläpp. Ytterligare36 energibeskattning bör i högre grad inriktas på mindre utsläppskällor eller mobila källor, vars utsläpp är svåra eller dyra att mäta. Energibeskattning skulle också kunna inriktas på utsläpp som har att göra med icke-processrelaterade kostnader, t.ex uppvärmning av lokaler inom industri och handel, som inte utsätts för samma tryck i form av internationell konkurrens. Handeln med utsläppsrätter skulle i stället kunna koncentreras till utsläpp kopplade till varuproduktion inom sektorer (processindustri) som är utsatta för hård internationell konkurrens. I detta sammanhang är det viktigt att notera att handeln med utsläppsrätter för växthusgaser, till skillnad från beskattningsåtgärder, sannolikt kommer att användas frekvent och på samma sätt av privata företag i hela den industrialise- rade världen. Därmed minimeras de potentiella negativa effekterna på den internationella konkurrenskraften. Möjligheten att kombinera dessa två instrument bör utredas ytterli- gare. Detta måste också kopplas till metoden för fördelning av utsläppsrätter mellan företag, i synnerhet när det gäller utauktione- ringen av utsläppsrätter som diskuteras i avsnitt i avsnitt 7.2. 8.4Ett system för handel med utsläppsrätter som motsvarar övriga politiska strategier och åtgärder Företagen måste kunna vara säkra på att behandlas likadant som sina konkurrenter, särskilt inom ett samordnat gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter. Det är därför viktigt att bygga ut övervaknings- 36 I gemenskapssammanhang: ytterligare jämfört med befintliga gemenskaps- bestämmelser om skatt på mineraloljor, som exempelvis i förslaget till rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter, KOM(97)30 slutlig, . mekanismen37 till att omfatta kostnaderna för politiska strategier och åtgärder, för att på ett mer meningsfullt sätt kunna jämföra prisutveck- lingen på marknaderna för handel med utsläpp. Det empiriska arbete som nämns i avsnitt 7.1 kommer att bidra till att säkra en sådan jämför- barhet. Fråga 7: Råder det enighet om att det måste finnas en jämvikt mellan de sektorer som deltar i gemenskapshandeln med utsläppsrätter och de sektorer som omfattas av andra politiska strategier och åtgärder? Fråga 8: Hur kan en effektiv miljöpolitik (när det gäller att fullgöra Kyotoprotokollets åtaganden) och öppenhet säkerställas om man använder en kombination av handel med utsläppsrätter, energibeskatt- ning och miljöavtal med mål som bygger på energieffektivitet per pro- duktionsenhet? 37 Rådets beslut av om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen, senast ändrat genom rådets beslut /296/EG av . 9Politiska alternativ i fråga om överensstämmelse och kontroll av efterlevnad 9.1Betydelsen av strikta bestämmelser för överensstämmelse och kontroll av efterlevnad En förutsättning för ett starkt och miljöpolitiskt effektivt system för handel med utsläppsrätter är att det finns bestämmelser om överens- stämmelse och ett gediget system för kontroll av efterlevnaden. Det är nödvändigt med en strikt syn på överensstämmelse och efterlevnad för att öka förtroendet för handelssystemet, få det att fungera effektivt i enlighet med den inre marknadens regler och öka chanserna för att de önskade miljöresultatet skall uppnås. Om ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter skall fun- gera krävs väl avpassade system för övervakning, spårning och rap- portering. De uppgifter som tillhandahålls måste granskas och kon- trolleras, och på så sätt bör man kunna upptäcka fall av bristande efterlevnad. I sådana fall måste tvingande åtgärder vidtas. Vid sidan av efterhandsgranskning och kontroll av efterlevnaden skulle kännbara påföljder ha en avskräckande effekt och motivera företagen till att upp- fylla kraven. Påföljderna bör vara förutsägbara och betydligt högre än kostna- derna för att uppfylla kraven. Ett system för handel med utsläppsrätter kan också kräva snabbare och mer situationsbaserade reaktioner vid överträdelse av regler, som bättre motsvarar snabbheten i en mark- nadsmekanism. Det är också tänkbart att som sanktion utesluta aktörer från handelssystemet, exempelvis vid upprepad underlåtelse att upp- fylla kraven. Det amerikanska systemet för handel med utsläppsrätter för svavel har varit framgångsrikt, och det beror i hög grad på en strikt kontroll av efterlevnaden och höga böter vid bristande efterlevnad. 9.2Överensstämmelse och kontroll av efterlevnaden i fråga om företag Inom EU utförs granskning och kontroll av hur företagens uppfyller kraven i gemenskapens miljölagstiftning i allmänhet av medlems- staterna. Också när det gäller handel med utsläppsrätter bör det vara medlemsstaterna som i första hand har ansvaret för att bedöma om de egna företagens följer reglerna. Företagen bör åläggas att kontrollera sina faktiska utsläpp och rapportera dem till de nationella myndighe- terna samt registrera utsläppsrätter som de bedrivit handel med. De sammanställda resultaten skall vidarebefordras till kommissionen. Man kan lösa dessa uppgifter och optimera resultaten på många olika sätt. För att minska de administrativa arbetet med handelssyste- met kan medlemsstaterna t.ex. låta revisorer från den privata sektorn sköta själva granskningen. De skulle kunna införa ett system med miljökontrollanter, som de som ackrediteras av medlemsstaterna på grundval av de gemensamma kriterier som fastställs enligt gemenska- pens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning38. En annan möjlighet att öka systemets trovärdighet skulle vara att på gemenskapsnivå genomföra ytterligare en kontroll av utsläppen från de deltagande sek- torerna i de olika medlemsstaterna. En absolut förutsättning för att ett system för handel med utsläpps- rätter skall kunna fungera är att det finns en strikt kontroll av att före- tagen följer reglerna. Det är helt klart medlemsstaterna som har bäst möjligheter att vidta tvingande åtgärder mot de företag som deltar i handelssystemet. Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter bör omfatta bestämmelser om miniminivåerna för de böter som medlemsstaterna kan utdöma av företag som bryter mot reglerna. Det är viktigt att und- vika en situation där företag som bedriver verksamhet i mer än en medlemsstat kan bolla utsläppsrätter mellan källor i olika medlemssta- ter för att se till att följa reglerna i en medlemsstat som har strikta påföljder och underlåta att göra det i en annan där systemet för kontroll av efterlevnad är bristfälligt. Denna typ av överföring skulle kunna för- störa medlemsstaternas möjligheter att hålla sig inom den tilldelning som de fått inom ramen för handelssystemet. I förlängningen skulle det kunna underminera en parts övergripande fullgörande av dess interna- åtaganden enligt Kyotoprotokollet. 38 Rådets förordning (EEG) nr 1836/93 av om frivilligt deltagande för industriföretag i gemenskapens miljöstyrnings- och miljö- revisionsordning. 9.3Överensstämmelse och kontroll av efterlevnaden gentemot medlemsstaterna Gemenskapens roll när det gäller att bedöma medlemsstaternas full- görande av sina åtaganden enligt ramkonventionen om klimatföränd- ring och Kyotoprotokollet grundas på beslutet om en övervakningsmekanism39. Där fastställs att utsläppen av växthusgaser i medlemsstaterna skall övervakas på gemenskapsnivå på grundval av de samlade uppgifterna för varje medlemsstat.