sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 34 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över och utvärdera reglerna om fastighetsskatt m.m. Kommitténs uppdrag omfattar i första hand fastighetsskatten på småhus och hyreshus. Kommittén har antagit namnet . I arbetet har följande ledamöter, sakkunniga, experter och sekretera- re deltagit. Ledamöter, sakkunniga och experter har, om inte annat an- givits, förordnats fr.o.m. . Ledamöter: f.d. riksdagsledamoten (ordförande), f.d. riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten , oppositionsrådet , riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten (fr.o.m. 1998-12-09), f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten . Sakkunniga: politiskt sakkunnige , departementsrådet och departementsrådet . Experter: numera kanslirådet , departementssekretera- ren , kammarrättsassessorn (fr.o.m. 1999-01-01 ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. 1999-04-06) och avdelningsdirektören (fr.o.m. 1998-07- 01). Sekreterare: kammarrättsassessorn Per (fr.o.m. 1998-08- 01), filosofie licentiaten (fr.o.m. 1999-01-18) och filosofie doktorn (fr.o.m. 1998-08-10). Reservationer har avgivits av ledamöterna . Särskilda yttranden har avgivits av ledamoten och experten . Reservationer och yttranden har fogats till betänkandet. Till kommittén har en referensgrupp knutits bestående av företräda- re för ett antal närmast berörda intresseorganisationer. Kommittén har tidigare avgivit delbetänkandet Begränsad fastig- hetsskatt (SOU 1999:59) som behandlar frågan om undantag från gene- rella regler om fastighetsskatt i skärgårdsområden och andra attraktiva fritidshusområden. Härmed överlämnar kommittén sitt slutbetänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34). Uppdraget är härigenom slutfört. Frågan ......................om en fastighetsbeskattning Beskattning ...................................av fastigheter – gällande rätt Fastighetstaxering ......................och indelning av fastigheter 2.1.1 Värdering och indelning av fastigheter vid 2.1.2 ......Indelningen av fastigheter vid inkomsttaxeringen Gällande ............................rätt för beskattning av fastigheter Den löpande beskattningen av fastigheter – principernas framväxt och ................................................................utveckling Vägen mot .....................................en garantiskatt 4.3.1 .................s.k. kommunalskatteprovisorium 4.3.2 .............Fortsatt reformering – objektskatt eller inte? Utveckling av ett kapitalavkastningsperspektiv – 1950-talets förändringar ..................................av fastighetsbeskattningen 4.4.1 ......................Garantiskatt ersätts med garantibelopp 4.4.2Utvecklingen av kapitalavkastningsperspektivet och införandet av schablonbeskattningen.......................... Vägen till en statlig fastighetsskatt.......................................... 4.5.1 Hyreshusavgiften – förspelet till en statlig 4.5.2 Den statliga fastighetsskatten – ett rättvist och skattereform – ett uttalat kapitalavkastnings- perspektiv och likformig kapitalbeskattning ........................... Boendekostnaderna i de tre upplåtelseformerna 1997 ............ Boendekostnadernas förändring sedan skattereformen ........... II– Principiella utgångspunkter för fastighetsbeskattningen Beskattning av privatbostäder inom 6.1 Principiella utgångspunkter för tidigare reformer av Likformighetsmålet i kapitalinkomstbeskattningen ... 6.1.2 Nivån på skatteuttaget för nominella 6.1.3 Valet av skatteunderlag och skattesats i 6.2 Hur ska bostadskapitalets nettoavkastning fastställas? 6.2.1 En analytisk ram för diskussionen............................ 6.2.2 En jämförbar alternativ sparform ............................. 6.2.3 Tolkningen av likformighetsmålet i ett olikformigt 6.3 Reavinstbeskattningens utformning ...................................... 6.3.1 Motiven bakom särskilda reavinstskatteregler ......... 6.4 Vissa andra skattereglers betydelse för schablonintäktens 6.4.1Mervärdesskatt på bostadsbyggande och reducerad beskattning av ny-och ombyggda privatbostäder ..... Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen......................... Beskattning av bostadsfastigheter som konsumtionsvaror.... 7.1.1Principiella utgångspunkter för löpande beskattning av varaktiga konsumtionsvaror................................. 7.1.2 Avvikelser från de grundläggande principerna......... Fastighetsskatt för att neutralisera effekten av ränteavdrag avseende ägarbostäder .......................... Begränsad rätt till ränteavdrag för hushåll ............... 7.1.5Beskattningen av realisationsvinster och andra intäkter av bostadsägandet........................................ 7.1.6Beskattning av hyrda bostäder som 7.2 Fastighetsbeskattning utifrån ett resursanvändnings- Syfte och mål ............................................................ Frikoppling från kapitalinkomstbeskattningen......... Vad bör beskattas?.................................................... 7.2.4Hur bör en effektiv beskattning utformas utifrån ett 7.2.5 Konsekvenser av ett resursanvändningsrelaterat Alternativa underlag för beskattningen inom ramen för Kritiken mot nuvarande underlag för fastighetsskatt ............ Vår definition av det huvudsakliga problemet med Grundläggande krav på ett alternativt underlag .................... Ett slags boendevärde ............................................................ 8.4.1 Ett boendevärde baserat på boendeyta...................... 8.4.2 Ett boendevärde baserat på produktionskostnad ...... 8.4.3 Ett boendevärde baserat på bruksvärdesprincipen ... Underlag baserat på anskaffningsvärdet................................ 8.5.1 Hur fungerar ett anskaffningsvärdebaserat Rättvisa och legitimitet............................................. 8.5.6 Kapitaliseringseffekter vid en övergång till ett Ett anskaffningsvärdebaserat underlag och skattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen....... 8.5.9 Anskaffningsvärdebaserat underlag – samlad Underlag baserat på ett genomsnitt av taxerings- En takregel för att begränsa skattehöjningar mellan åren ..... 8.7.1 Takregelns grundstruktur och konsekvenser ............ 8.7.2 En takregel med lågt tak ........................................... 8.7.3 En takregel med högt tak .......................................... 8.7.4 Statsfinansiella konsekvenser av en takregel............ Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattande Grundläggande principer för den löpande Beskattning av privatbostäder .................................. Beskattning av hyresbostadsfastigheter.................... Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Regler för att öka förutsebarheten och minska 9.3.1 En takregel för ökad förutsebarhet ........................... Likviditets- och kostnadsproblemet.......................... Miljöinvesteringar och fastighetsbeskattning........................ III – Skattemässig neutralitet mellan Olika typer av neutralitetsbegrepp ........................................ Priseffekternas betydelse för neutralitetsproblemet .............. Neutralitet mellan hyresboende och boende i ägarbostäder .. 11 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning ................................... 11.1 En norm för skattemässig neutralitet mellan egnahemsboende och hyresboende........................................ 11.1.1 Neutralitet mellan upplåtelseformerna – ett 11.1.2 Neutralitet mellan upplåtelseformerna under mer 11.2 Andra motiv till fastighetsskatt och räntebidrag för 11.2.1 Nettoeffekten av räntebidrag och fastighetsskatt för 11.2.2 Nuvärdet av skatterabatten till nyproducerade 11.3 Övergången till neutrala skatteregler för hyresbostadsfastigheter i beståndet ....................................... 11.4 Statsfinansiella konsekvenser av slopad fastighetsskatt och räntebidrag för hyresbostadsfastigheter ................................ 12 Beskattning av bostadsrättsfastigheter ...................................... 12.1 Bostadsrättsföreningar och bostadsrätter .............................. 12.1.3 Beskattning av bostadsrättsföreningar och deras 12.1.4 Beskattning av äkta privatbostadsföretag ................. 12.1.5 Beskattning av medlemmar i ett äkta 12.1.6 Beskattning av oäkta privatbostadsföretag och dess 12.2 Huvuddragen i en neutral beskattning av boende i 12.3 Neutralitetsproblem med nu gällande regler ......................... 12.4 Bostadsrättslägenhetens marknadsvärde ............................... 12.4.1 Två sätt att hantera inverkan av föreningens 12.4.2 Nettoskuldens betydelse för bostadsrättslägenhetens Vem ska beskattas?................................................................ Värderingen av bostadsrättslägenheterna .............................. 12.6.3 Taxering av småhus upplåtna med bostadsrätt ......... Genomsyn vid realisationsvinstbeskattningen?..................... Gränsdragning mellan äkta och oäkta bostadsföretag m.m... Sammanfattning – beskattning av bostadsrättsfastigheter..... 13 Konsekvenser av ändrade taxerings- och skatteregler för Omedelbara förändringar i nettoskatteuttaget i olika delar av 13.2.1 Marknadsvärde baserat på föreningens nominella 13.2.2 Marknadsvärde baserat på justerad nettoskuld......... De berörda hushållens inkomstförhållanden ......................... Pris- och förmögenhetseffekter ............................................. 13.4.1 Utgångspunkter för en bedömning av 13.4.2 Uppskattningar av priseffekterna i olika delar av Konsekvenser av omläggningen för boende i Långsiktiga statsfinansiella konsekvenser................ 14 Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. ...................... 14.1 Konsekvenser för de offentliga finanserna............................ 14.2 Processuella och administrativa frågor.................................. 14.3 Konsekvenser utifrån de generella kommittédirektiven........ Reservationer och särskilda yttranden................................................ Fastighetsbeskattning i andra länder............................... Utvecklingen av kostnader och vissa skatter för flerbostadshus och ägda småhus Fastighetsbeskattning om vi betraktar egnahem som Uppsats av docent , Kungliga Tekniska Fastighetsbeskattning i – regler och Teknisk rapport till bostadsrättsundersökningen ............ Teknisk rapport från SCB ............................................... Kommittén om reformerad inkomstbeskattning Lagen om statlig inkomstskatt Utredningen om reformerad fastighetsbeskattning Kommitténs ställningstaganden och förslag: Fastighetsskatten för privatbostadsfastigheter ersätts av en scha- blonintäkt som tas upp till beskattning i inkomstslaget kapital. Med hänsyn enbart till likformighetsmålet i kapitalinkomstbeskatt- ningen bör schablonintäkten motsvara marknadsvärdet multiplicerad med ett tal som ligger något över den reala räntan på riskfria tillgångar. Denna nivå bör utgöra en riktpunkt för den fortsatta diskussionen om vad som med hänsyn tagen till andra intressen utgör en i praktiken lämplig nivå på det löpande skatteuttaget. En takregel införs för privatbostadsfastigheter i syfte att öka för- utsebarheten av det framtida skatteuttaget. Den innebär att under- laget för schablonintäkten utgörs av det lägsta av beskattningsårets taxeringsvärde och föregående taxeringsårs underlag för schablon- intäkt uppräknat . En landsomfattande begränsningsregel införs i syfte att lindra de likviditets- och kostnadsproblem som den löpande beskattningen medför för vissa hushåll. Regeln innebär att skattens andel av hushållsinkomsten begränsas om vissa villkor är uppfyllda. En ökning av en fastighets taxeringsvärde, som sammanhänger med vissa typer av miljöinvesteringar, ska inte tillåtas påverka under- laget för schablonintäkten efter det att investeringarna gjorts. Beträffande andra typer av miljöinvest- eringar kan det, med hänvisning till svårigheterna att avgränsa vad som kan anses utgöra en miljöinvestering, vara lämpligt att använda riktade bidrag som stimulansåtgärd. Räntebidrag enligt regler (de s.k. eviga räntebidragen) och fastighetsskatt för hyresbostadsfastigheter avvecklas . För fastigheter med påbörjandeår eller senare utgår varken nya räntebidrag eller fastighetsskatt. Även för fastigheter med värdeår 1994 eller senare slopas fastighetsskatten som en avveck- ling av räntebidragen, som tar hänsyn till att fastighetsskatten avskaffas, påbörjas. I den äldre delen av beståndet bibehålls fastig- hetsskatten tills dess fastigheten, till följd av ombyggnader, åsätts värdeår 1994 eller . I syfte att undvika tröskeleffekter utgår dock fastighetsskatt på ett successivt reducerat underlag för fastig- heter med värdeår 1987 till 1993. Kommittén har två grundläggande principiella frågor att ta ställning till. Den första frågan gäller fastighetsbeskattningens roll inom kapital- inkomstbeskattningen, särskilt fastighetsskatten avseende bostäder. I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till vilken metod som bör användas då man utifrån ett strikt kapitalinkomstbeskattningsperspektiv skall välja nivå på skatteuttaget. Enligt direktiven ska vi dock inte ta ställ- ning till frågan om en teoretiskt korrekt nivå på skatteuttaget också i praktiken utgör en lämplig nivå för skatteuttaget. Den andra grund- läggande frågan gäller kravet på skattemässig neutralitet mellan olika upplåtelseformer. I uppdraget ingår att precisera innebörden i detta krav, att undersöka hur dagens skatteregler förhåller sig till det efter- strävade neutralitetsmålet samt slutligen lägga fram de förslag till för- ändringar som är nödvändiga för att neutralitet skall åstadkommas. Grundläggande principer för beskattningen av privatbostäder Det grundläggande syftet med att beskatta bostadsfastigheter inom ramen för kapitalinkomstbeskattningen är att så långt möjligt skapa likformighet i beskattningen av olika kapitaltillgångar. Detta likformig- hetsmål var en av grundpelarna skattereform och tjänar som riktmärke för utformningen av skattereglerna. Det innebär att man så långt möjligt söker utforma beskattningen så att kapitalinvesteringar beskattas lika, dels av rättviseskäl, dels för att förhindra att en alltför stor del av sparandet och investeringarna kanaliseras till bostads- sektorn. Oavsett om man väljer att placera ett visst kapital i en bostad eller i någon annan tillgång är det ur rättvisesynpunkt väsentligt att avkastningen beskattas i samma utsträckning. I den mån bostads- kapitalet beskattas lindrigare än andra typer av kapitaltillgångar gynnas bostadsägare framför innehavare av andra typer av kapital. Därigenom kommer också en större del av det totala sparandet och kapital- bildningen i ekonomin att styras till bostadssektorn på bekostnad av andra delar av ekonomin. En del av den kritik som riktats mot en beskattning av privatbostä- der inom ramen för kapitalinkomstbeskattningen tar sikte på det för- hållandet att den enskilde bostadsägaren i allmänhet inte betraktar sitt bostadsköp som en investering eller kapitalplacering. Därför, har man hävdat, är det inte rimligt att beskatta privatbostäder som kapital- tillgångar. Det förhållandet att bostadsköpet i allmänhet syftar till att ge den enskilde en bostad hindrar dock inte att det rör sig om en Det pris den enskilde är beredd att betala för ett visst hus påverkas bl.a. av hur det beskattas. Om det kapital som placeras i bostaden inte beskattas alls kommer köparna vara beredda att betala ett högre pris för bostaden än i det fall då den beskattas i samma utsträck- ning som annat kapital. Följaktligen kommer mer kapital att kanaliseras till bostadssektorn. I den meningen är utformningen av fastighets- beskattningen av betydelse för hur det totala sparandet och kapital- bildningen i ekonomin fördelas mellan bostadssektorn och andra sektorer, även om de ägda bostäderna av den enskilde inte uppfattas som en kapitaltillgång i första hand. Kravet på likformig beskattning av olika kapitaltillgångar innebär att avkastningen av det kapital som privatbostäderna representerar skall beskattas i samma utsträckning som andra kapitalinkomster. Denna avkastning består av två delar. Den ena utgörs av nyttjandevärdet av bostaden, som motsvarar direktavkastningen av det kapital som är placerat i bostaden. Det är framförallt denna del av avkastningen som den löpande beskattningen tar sikte på. Den andra utgörs av de värdeförändringar – kapitalvinster eller kapitalförluster – som äger rum . Dessa beskattas i huvudsak genom reavinst- skatten. En vanlig uppfattning, såsom den framkommer i den allmänna debatten, är dock att den enda avkastning som privatbostäderna gener- erar är en eventuell värdestegring. Såväl den löpande beskattningen som reavinstbeskattningen uppfattas därför som två olika former av skatter på samma avkastning, nämligen värdestegringen. Detta är dock en missvisande beskrivning. Det kapital som finns nedlagt i privatbostäderna ger visserligen inte upphov till någon monetär avkastning. Däremot uppkommer en förmån, motsvarande nyttjandevärdet av bostadskapitalet, som i likhet med vissa andra icke-monetära förmåner bör betraktas som en inkomst. Det är denna förmån – som utgör bostadskapitalets direktavkastning – som den löpande beskattningen huvudsakligen tar sikte på. Om denna del av privatbostädernas avkastning skulle undantas från beskattning skulle denna typ av placeringar gynnas framför andra former av sparande. Man kan även fråga sig om det är rimligt att det löpande skatte- uttaget är detsamma oavsett om fastigheten finansieras med eget eller lånat kapital. Här bör dock samma princip gälla som för andra kapital- tillgångar, dvs. att avkastningen beskattas i sin helhet oavsett hur till- gången finansieras som avdrag medges för ränteutgifter, oav- sett för vilket syfte lånen tagits. Genom denna utformning av beskatt- ningen kommer nettoskatteuttaget, dvs. det löpande skatteuttaget för fastigheten minskat med den skattelättnad som ränteavdragen för bostadslånen ger, ändå att vara beroende av i vilken utsträckning bostaden finansierats med eget respektive lånat kapital. Innehav av kapitalkrävande varor som t.ex. båtar, bilar, konst och antikviteter m.m. beskattas inte löpande trots att samma betraktelsesätt som för fastigheter kan appliceras på sådana kapitalinvesteringar. Orsaken till att dessa investeringar inte beskattas löpande är framförallt praktiska problem i form av uppgifts- och kontrollsvårigheter. Den omständigheten att allt konsumtionskapital inte kan behandlas på samma sätt i kapitalinkomstbeskattningen bör inte tas till intäkt för att även den dominerande formen av hushållens realkapital – de ägda bostäderna – skall undantas från beskattning. En sådan lösning skulle medföra ett betydligt större avsteg från likformighetsmålet i kapitalin- komstbeskattningen än nuvarande ordning. Eftersom det grundläggande syftet bakom den löpande beskattningen av privatbostäder är att beskatta avkastningen av det kapital, som bostaden representerar, bör beskattningen baseras på bostädernas mark- nadsvärde. En annan och mer komplicerad fråga att ta ställning till är vilken nivå på skatteuttaget som krävs för att likformighetsmålet ska anses vara uppnått. För att besvara denna fråga måste vi dels ta ställning till hur stor andel av avkastningen från privatbostäderna som bör tas ut i skatt för att likformighetskravet ska anses vara uppfyllt, dels fastställa nivån på den avkastning som privatbostäderna kan anses ge upphov till. Frågan om skatteuttagets andel av avkastningen kompliceras av att det inte råder likformighet i beskattningen av olika typer av kapitaltillgångar. Vissa typer av finansiella placeringar är, av olika skäl, mer gynnsamt beskattade än andra. Vår uppgift är dock endast att ta ställning till vilken nivå på skatteuttaget som bör gälla om hänsyn endast skall tas till kapitalinkomstbeskattningens likformighetsmål. I det sammanhanget bör man som en riktpunkt utgå från den allmänna norm om en 30-procentig beskattning av alla kapitalinkomster som ligger till grund för utformningen av kapitalbeskattningen – skattereform. Huruvida det finns andra skäl som talar för att beskattningen av bostadskapitalet bör avvika från i antingen sänkande eller höjande riktning är en fråga som ligger utanför kommitténs uppdrag. Frågan om avkastningens nivå gäller endast direktavkastningen eller nettohyresvärdet, eftersom det endast är denna del av avkastningen som utgörs av ett icke-monetärt förmånsvärde. Nivån på denna del av avkastningen kan fastställas på två sätt. I det ena fallet utgår vi från en teoretisk modell avseende hushållens val mellan olika typer av kapital- placeringar och frågar oss vilken nivå på direktavkastningen som under vissa förutsättningar är förenlig med jämvikt på kapitalmarknaden. I det andra fallet utgår vi från ett mer pragmatiskt alternativavkastnings- resonemang, där direktavkastningen betraktas som en riskfri avkast- ning, och frågar oss vilken avkastning man skulle erhålla om ett kapital av motsvarande storlek placerades i en likaledes riskfri, räntebärande tillgång. I båda fallen är vår slutsats att denna del av avkastningen kan anses motsvara den förväntade framtida långsiktiga realräntan på riskfria kapitaltillgångar. Den löpande beskattningen ska framförallt ta sikte på denna del av avkastning. Såväl nyttjandevärdet som den löpande värdestegringen utgör alltså inkomster av kapitalet, som ägarbostäderna – såväl egnahem som bostadsrättslägenheter – representerar. Därför är det principiellt mest riktigt att beskatta dessa inkomster i det inkomstslag som gäller för kapitalinkomster i stället för genom en från inkomstskattesystemet fristående objektskatt. Den löpande fastighetsbeskattningen bör därför ske genom en schablonintäkt som tas upp till beskattning i inkomst- slaget kapital. När procentsatsen, som styr schablonintäktens storlek, ska fast- ställas bör man, mot bakgrund av vad som anförts ovan, utgå från den förväntade långsiktiga realräntan på riskfria kapitaltillgångar. I den mån det effektiva reavinstskatteuttaget väsentligt understiger på bör dock procentsatsen för schablonintäkten justeras upp något för att kravet på likformighet ska uppfyllas. Justeringen bör göras så att den gynnsamma reavinstbeskattningens effekt på fastigheternas marknadsvärden upphävs genom den högre löpande beskattningen. Denna princip motiveras av att beskattningens effekter på relativ- priserna på olika kapitaltillgångar är av stor betydelse för investering- arnas fördelning mellan olika sektorer som likformighets- kravet i beskattningen i hög grad har sin grund i till skattesystemets inverkan på kapitalbildningen. Om man vill åstadkomma en jämnare fördelning mellan den löpande beskattningen och reavinstbeskattningen kan reavinstreglerna ändras så att hela vinsten tas upp till beskattning. Likformighetsmålet skulle då kunna uppnås vid en lägre nivå på schablonintäkten än med nu gällande reavinstregler. Även med en sådan ordning medför dock de skattekrediter, som uppstår till följd av att värdestegringen beskattas först då den realiseras, att den effektiva reavinstskatten understiger på . Med hänvisning till likformighetsmålet i kapitalinkomstbeskattningen krävs därför ändå att procentsatsen, som bestämmer schablonintäkten, fastställs något över den riskfria real- räntan. Om reavinstskattens respektive den löpande beskattningens inver- kan på bostadspriserna vore lika stora skulle en, med hänvisning till likformighetsmålet i kapitalinkomstbeskattningen, principiellt riktig nivå på schablonintäkten erhållas om marknadsvärdet multiplicerades med realräntan plus en procentenhet. Vi utgår då från att reavinst- skattereglerna utformas så att hela reavinsten tas upp till beskattning. Sannolikt är dock reavinstskattens prispåverkan mindre än den löpande beskattningens prispåverkan varför likformighetsmålet kan uppnås vid en schablonintäkt som ligger närmare realräntan.