sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Minskar antalet människor så minskar också regionens totala konsumtion och därmed bruttoregionprodukten. Några omedel- bara och entydiga samband mellan folkmängdens förändring och eko- nomisk tillväxt i olika europeiska regioner finns dock inte. I förra avsnittet konstaterade vi att BRP per invånare skiljer sig ganska lite mellan svenska regioner. Detta beror till stor del på en omfördel- ning via statens budget. En rimlig hypotes vore därmed att de omfat- tande besparingar som skett har minskat omfördel- ningen och därmed ökat de regionala skillnaderna i BRP per invånare. Nedanstående analys tyder dock på att så inte varit fallet . Med undantag för Stockholmregionens högre tillväxt tycks det snarare ha varit tvärtom. Regionala skillnader i välstånd och tillväxt 125 Statens totala budgetomslutning är drygt 700 miljarder kronor2, vilket motsvarar av hela ekonomi (1998). I förhållande till , då statens utgifter motsvarade av BNP, har statens andel av den totala ekonomin således minskat måttligt. Andelen 1998 var dock någon procentenhet högre än 1997. Sammanfattningsvis har alltså inga betydande föränd- ringar skett vad gäller hur stor andel av ekonomin som omfördelas via statsbudgeten. Detta är en viktig och bidragande orsak till att skillnaderna i BRP per invånare mellan svenska regioner inte heller har ökat i någon större omfattning. Jämfö- relserna i det föregående avsnittet görs dock på s.k. NUTS 2-nivå, vil- ket innebär att eventuella ökade skillnader inom NUTS-områdena inte framgår. Likaså kan förändringar på såväl statens inkomstsida som ut- giftssida ha påverkat den regionala fördelningen, även om omfördel- ningen totalt sett inte tycks ha förändrats i större omfattning. I rapport 17 har en fördelning av statens inkomster och utgifter gjorts för . Riktigt alla poster på statsbudgetens inkomstsida eller 27 olika utgiftsområden har av olika skäl inte varit möjliga eller ens lämpliga. Så t. ex. ingår inte räntorna på statsskulden, vilka är svåra att hänföra till en viss plats i geografin. Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon detaljerad jämfö- relse och analys av de förändringar som ägt rum . Den redovisning av inkomster och utgifter som redovisas i rapport 17, och som sammanfattas nedan, görs med samma typ av indelning som i tidigare rapporter.3 Det finns dock vissa skillnader mellan dessa redo- visningar när det gäller vilka inkomst- och utgiftsslag som har inklude- rats.4 Statsbudgetens struktur förändras också mellan olika år, vilket kan påverka summeringen. En viss försiktighet i tolkningen av de för- ändringar som skett i förhållande till är därför nödvändig. 3Se t.ex. SOU:13, Regionpolitik för hela Ingår inte ATP, delpensioner och arbetsskadeförsäkringen i 1997 och data 126 Regionala skillnader i välstånd och tillväxt 5.3.1De statliga inkomsternas regionala fördelning Av tabell 5.2 framgår statens inkomster fördelade per regionfamilj 1998. Det drygt hundra inkomsttitlarna är indelade i fyra typer av in- komstgrupper. Tabell 5.2: Statens inkomster per invånare fördelade per regionfamilj 1998, i kkr respektive index: riket=100 Källa: Rapport 17 Stockholmsregioners inkomstskatter uppgick till . Detta höga värdet kan bl.a. förklaras med att juridska personers inkomskatter är medräknade. Detta innebär att många större företag som har sina huvudkontor i också får sina inkomstskatter registrerade där, även om produktionen kan vara spridd i hela landet. är också den enda region där statens inkomster per invånare generellt har en klart högre nivå än riksgenom- snittet. Med några undantag ligger samtliga övriga regionfamiljer under nivån för riket. Skillnaderna mellan olika regionfamiljer är stora, i synnerhet när det gäller de indirekta skatterna, som totalt uppgick till 1998. Skillnaderna är också betydande mellan arbetsmarknader inom respektive regionfamilj. Förutom storstäderna ligger exempelvis vissa turistregioner förhållandevis högt. I förhållande till 1997 finns emellertid en tendens till att skillnaderna mellan olika regioner har minskat. De sociala avgifternas regionala fördelning återspeglar i huvudsak skillnader i genomsnittsinkomst mellan olika delar av landet. Totalt uppgick de sociala avgifterna till 1998. Regionala skillnader i välstånd och tillväxt 127 med lönestrukturen totalt, är skillnaderna mellan olika delar av landet förhållandevis små. Helt i överensstämmelse med genomsnittsin- komsten i olika regioner är dock inte fördelningen. Exempelvis är , med en låg genomsnittsinkomst, men de sociala avgifterna per invånare överstiger ändå . har en generellt sett hög genomsnittsinkomst, men förhållandevis låga sociala kostnader. En del i förklaringen till detta kan vara att , liksom andra regioner med omfattande turism, har en stor andel säsongsarbetare som inte är man- talsskrivna på orten. I förhållande till tidigare års redovisningar finns betydande skillna- der i data . Det går dock som sagt inte att tolka dessa förändringar utan en mer noggrann analys. Statens samlade utgifter uppgick till . Av tabell 5.3 framgår utgifternas fördelning på statsbudgetens samtliga 27 utgiftsområden och 1998. Av tabellen framgår också hur dessa i sin tur har delats in i fyra utgiftsgrupper. 128 Regionala skillnader i välstånd och tillväxt Tabell 5.3: Statens utgifter per utgiftsområde och 1998 Hälsovård, sjukvård och social omsorg Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer och barn Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet Kultur, medier, trossamfund och fritid Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande Regional utjämning och utveckling Allmän miljö- och naturvård Jord- och skogsbruk, fiske Allmänna bidrag till kommuner Avgiften till Europeiska gemenskaperna Källa: Rapport 17 I den första gruppen, förvaltnings- och myndighetsuppgifter, ingår ut- giftsområdena 1–8 i statsbudgeten. I de totala utgifterna som fördelats regionalt inom detta område, , ingår exempelvis försvaret med drygt 42 miljarder och rättsväsendet med . I tabell 5.4 redovisas de sammanlagda förvaltnings- och myndighetsutgifternas fördelning per invånare för olika typer av lokala arbetsmarknader eller s.k. regionfamiljer. Regionala skillnader i välstånd och tillväxt 129 där en stor del av statförvaltningen är samlad, ligger klart över övriga delar av landet, medan utgifterna per invånare är lägst i små regioner. För enskilda lokala arbetsmarknader kan värdena dock vara väsent- ligt större, vilket innebär att spridningen inom respektive regionfamilj kan vara stor. Framför allt gäller detta arbetsmarknadsregioner med stora militära anläggningar, t. ex. eller . I jämförelse med 1997 finns en viss tendens till fortsatt koncentra- tion av statsförvaltningen. Utgifterna per invånare i denna grupp utgift- sposter har framför allt ökat i mellan de två åren, men minskat eller ökat svagt i övriga regionfamiljer. Tabell 5.4: Statens utgifter per invånare för förvaltnings- och myndig- hetsuppgifter fördelade per regionfamilj 1998, i kkr respektive index: riket=100 Förv.& myndigh. Källa: Rapport 17 I grupp 2, utgifter för regional utveckling som ej är individinriktade, har utgiftsområdena 17–24 samlats. Dessa utgifter bedöms på något sätt bidra till att förbättra regioners möjligheter till utveckling, men utan att rikta sig direkt till individer. Av totalt som fördelats regionalt, utgör exempelvis utgifterna för sam- hällsplanering och för bostadsförsörjning 22 miljarder, kommunikatio- ner 22 miljarder och jord- och skogsbruk 26 miljarder. Här ingår även utgiftsområde 19, dvs. anslaget till regional utjämning och utveckling. Totalt uppgick statens utgifter för sistnämnda område till 1998. Den formella eller s.k. lilla regionalpolitiken är således av en blygsam omfattning i jämförelse med statens verksamhetsområden 130 Regionala skillnader i välstånd och tillväxt Det är med andra ord genom den s.k. stora regionalpolitiken som staten i första hand påverkar regionernas ekonomi och utveckling. Spridningen mellan regionfamiljerna är liten, men för de lokala arbetsmarknaderna inom familjerna är spridningen stor. Störst var utgifterna per invånare i , vilket sannolikt beror på de åtgärder som vidtogs i samband med regementsnedläggningen. Lägst var utgifterna i småländska (se figur 5.4). Figur 5.4: Utgifter för regional ut- veckling som ej är direkt individ- inriktade, fördelade på 81 lokala arbetsmarknader, 1998, index: riket=100 Figur 5.5: Utgifter för regional ut- veckling med individinriktning, för- delade på 81 lokala ar- betsmarknader, 1998, index: riket=100 Källa: Rapport 17 Inom grupp 3, utgifter för regional utveckling med individinriktning ingår utgiftsområdena 9, 14–16 och 25, dvs. en stor del av kommuner- nas verksamhet, liksom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. Regionala skillnader i välstånd och tillväxt 131 Av de sammanlagt som fördelats regionalt 1998, utgjorde exempelvis statens allmänna bidrag till kommunen 71 miljarder, utgifter för arbetsmarknadsåtgärder, m.m. 47 miljarder och utgifter för utbildning och forskning 27 miljarder. Generellt är utgif- terna per invånare högst i små regioner och inland (tabell 5.4). En viktig förklaring till detta är att arbetslöshetsnivån är högre. De högre utgifterna per invånare kan också ses som en naturlig följd av ett mindre befolkningsunderlag eller en gles befolkningsstruktur. För- utom dessa regioner har också och andra universitetsregioner en relativt hög utgiftsnivå (se figur 5.5). Den sista gruppen utgifter, där totalt fördela- des 1998, utgörs av olika typer av utgifter för att garantera inkomsttryggheten vid inkomstbortfall, t. ex. i samband med sjukdom (41 miljarder), arbetslöshet (35 miljarder), pension (63 miljarder) eller föräldraledighet (36 miljarder). Utgiftsområdena 10–13 i statsbudgeten ingår i denna grupp. Skillnaderna i utfall är små mellan olika regionfamiljer, och flertalet arbetsmarknadsregioner ligger nära genomsnittet för riket (tabell 5.4). Ett antal små arbetsmarknadsregioner i framför allt inland har högre genomsnittsvärden än övriga landet, som ett antal lokala arbetsmarknader i ligger under. Orsakerna till de skill- nader som finns är främst arbetslöshet, men även exempelvis befolk- ningens ålderssammansättning påverkar utfallet. Sammanfattningsvis kan sägas att saneringen av statens finanser, som skett genom en kombination av inkomstökningar och utgiftssänkningar, åtminstone inte tycks ha inneburit att den regionala om- fördelningen minskat i omfattning. Detta är av allt att döma en viktig orsak till att skillnaderna mellan regionernas bruttoregionprodukter heller inte har ökat – snarare finns det en tendens till motsatsen. Det förefaller med andra ord som att budgetsaneringen kunnat skett på ett sådant sätt att effekterna av den djupa nedgången i svensk ekonomi åtminstone i ekonomiskt hänseende inte ökat de regionala skillnaderna. Trots tidigare farhågor om att budgetsaneringen skulle leda till kraftigt ökade regionala skillnader. Säkra slutsatser går dock inte att dra utan en mer grundlig analys än vad som här har varit möjligt att göra. Dess- utom har vi inte kunnat ta hänsyn till de budgetförändringar som fått genomslag först . Trots att förutsättningarna för regionalpolitiken till stor del förändrats, har någon radikal omprövning av politikområdet i dess helhet aldrig ägt rum. Kärnan i den regionalpolitiska strategin har allt mitten av 1960- talet varit att åstadkomma både utjämning och utveckling genom att försöka omfördela tillväxten från heta områden till regionalpolitiskt prioriterade delar av landet. Efterhand har emellertid nya medel lagts till de övriga. har förändringstakten i den regionalpoli- tiska omvärlden accelererat. Nya politikinstrument har följaktligen lagts ovanpå de gamla i en allt högre takt. Sammantaget har detta gjort att behovet har ökat av kunskap om politiken och dess effekter och av att utveckla system och modeller för att tillvarata genererad kunskap. I detta kapitel diskuteras ett antal mer grundläggande förändringar av politikens förändrade förutsättningar. Hit hör, vilket vi berört i tidi- gare kapitel, att drivkrafterna i ekonomin till del är annorlunda jämfört med mitten av , då den moderna regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde. Hit hör också en snabb teknisk utveckling, och i detta sammanhang har internationaliseringen och EU-medlemskapet en central betydelse. Vi har tidigare kunnat konstatera entreprenörskapets växande betydelse för tillväxt och ut- veckling, men också den osäkerhet som finns när det gäller vilka poli- tiska åtgärder och program som är mer framgångsrika än andra. Trots att både forskning och erfarenhet kan bidra med en hel del förklaringar och fruktbara slutsatser så saknas fortfarande mycket kunskap på om- rådet. Politiken får därför ett betydande inslag av trial and error. Detta understryker betydelsen av att ta till sig och sprida vunna erfa- renheter för att ständigt utveckla och förbättra politikens utformning och genomförande. Det understryker dessutom lärandets betydelse för den framtida politikens utformning. En stor del av detta kapitel ägnas därför åt lärandets plats och roll i dagens regionalpolitiska mosaik. I jämförelse med de traditionella re- gionalpolitiska instrumenten har de nya helt andra och mer implicita 134 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar former för lärande. I mötet mellan dessa två system uppstår olika möj- ligheter till kunskapsuppbyggnad, kunskapsöverföring och lärande. En av de mest centrala slutsatserna i de flesta av de analyser som vi redovisat är att tillväxt och utveckling i första hand är lokala eller nationella/internationella företeelser. Regioner, i betydelsen län, är således sällan funktionella för att analysera den ekonomiska utveck- lingen. Det hindrar inte att län eller andra geografiska områden kan ha betydelse ur andra aspekter, t.ex. kulturella eller administrativa. Samspelet mellan företag och människor äger framför allt rum på den lokala marknaden1. Det innebär självklart inte att man bör betrakta den lokala marknaden som oberoende av sin omvärld. För en framgångsrik utveckling fordras ett rikt samspel med omgivningen och i allt högre utsträckning med den internationella arenan. Hur rikt detta samspel är, beror dock framför allt på vilka förhållanden som råder lo- kalt, dvs. hur näringslivet är organiserat, vilken grad av omvärldsori- entering man har, hur stor andel inflyttare som finns på orten osv. Det mesta talar för att de förhållanden som primärt kan kopplas till den lokala marknaden eller miljön ökar i betydelse för tillväxten och näringslivets utveckling. I ett alltmer decentraliserat tjänstesamhälle utvecklas företagen också i allt högre utsträckning i samspelet med varandra, samhälls- och andra organisationer, snarare än i de enskilda företagen. Inte minst utvecklingen av IT-teknik och annan ny kommu- nikationsteknik påskyndar denna utveckling mot en alltmer decentrali- serad ekonomi. Nya sätt att organisera verksamhet och samspela med andra ställer också nya krav på samhällets spelregler. Reglerna utgörs emellertid inte bara av gällande lagar och förordningar, utan också av alla oskrivna regler, dvs. den kultur som utvecklas för att samspelet skall fungera. 6.1.1Regionalpolitikens kriser och samhällets institutioner Huvuddelen av dessa lagar, regler, kulturer och förhållningssätt har utvecklats och är således främst en produkt av vunna historiska erfarenheter. Det innebär att de tar mycket den lokala arbetsmarknaden enligt vår definition. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 135 Det har visat sig mycket svårt att anpassa regler skapade för 1950- och 1960-talens storindustrisamhälle, till ett sam- hälle alltmer präglat av tjänster, småföretag och entreprenörskap. Än svårare är det givetvis att ompröva våra egna djupt rotade föreställ- ningar och attityder. I rapport 62 görs en ingående och delvis mycket kritisk analys av vilka slutsatser man kan dra av den nya tidens ekonomi, och vilka kon- sekvenser den har för i första hand politikens och statens organisering. Författarna finner stora likheter mellan , som man upplever som en brytningstid, och tidigare historiska epoker. Även om ekonomisk och politisk utveckling ofta har gått hand i hand, så sker det inte eller i samma takt. Den ekonomiska liberaliseringen frigjorde såväl ekonomiska och poli- tiska samhällskrafter. I likhet med dagens ekonomiska omvandling så utvecklades dåtidens nya ekonomi lokalt och delvis utanför traditio- nella regler och normer. Medan den tidens omvälvande skifte från agrar- till industrisamhälle startade , så kom samhällets institutioner ikapp den ekonomiska utvecklingen först . En ytterligare tolkning av de svårigheter som finns för politiken att hålla jämna steg med ständigt förändrade ekonomiska förutsättningar ges också i rapport 6.3 ansågs problemen i inland bero på bristande industrialisering. Men paradoxalt nog visade det sig att tillverkningsindustrin, som ansågs kunna lösa problemen, inte alls var den motor i den allmänna tillväxten som man hoppades. Tvärtom var den av egen kraft på väg bort från storstäderna och dess- utom försatt i en sysselsättningsmässig tillbakagång. Med andra ord kan man litet tillspetsat hävda att inland skulle moderniseras med det som redan var på väg ut i landets mer dynamiska delar. som under tidigare perioder av snabba tekniska och ekonomiska förändringar så skulle man kunna hävda att industrisamhällets politiska institutioner är mitt uppe i en ny strukturkris, som IT-tekni- ken snabbt håller på att omvandla ekonomierna i världen. Det är först när de informationsteknologiska innovationerna kommer till en ratio- naliseringsfas som möjligheter finns också för en framgångsrik anpass- ning av de politiska institutionerna.4 Svårigheterna för den nationella politiken ligger dock inte bara i förmågan och möjligheterna att anpassa det generella regelverket. Den modell, med generella regler inom politikens olika områden, som ur- 2Rapport 6, industripolitik och glokalt ansvar. 3Rapport 11, En lärande regionalpolitik. 136 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar sprungligen och framgångsrikt etablerades och lade grunden för väl- färdsstatens framväxt, fick ökade svårigheter i takt med att politiken förfinades och gjordes alltmer detaljrik och selektiv. I synnerhet befinner sig regionalpolitiken i denna situation, menar författarna,5 eftersom den i praktiken består av ett virrvarr av motstri- diga centrala mål och regler, inom sektorer som arbetsmarknadspolitik, näringspolitik, kommunikationspolitik, utbildningspolitik, jordbruks- politik och kulturpolitik, som i allt väsentligt, om det alls sker, koordi- neras kommunalt. Regionalpolitiken i EU skiljer sig på flera sätt från den svenska 6. Den viktigaste skillnaden är att EU:s regionalpolitik är ett av få instrument som står till buds för en mellanregional eller mellanstatlig utjämning. EU:s regionalpolitik motsvarar av dess budget, medan den svenska regionalpolitiken i formell mening (utgiftsområde 19) endast står för någon procent. I finns emellertid ett stort antal andra områden öppna för en politik som också har mellanregio- nala utjämningseffekter, t.ex. inom välfärdspolitiken, utbildningspoliti- ken eller infrastrukturpolitiken. I EU står regionalpolitiken och jord- brukspolitiken för hela denna utjämningspotential. Vid en jämförelse med svensk regionalpolitik har utjämningsmålet varit tydligare i den europeiska politikens historia. I de program som präglat EU:s regionalpolitik har dock utvecklingsverktygen dominerat och utvecklingsmålen i allt högre grad kommit att ersätta utjämnings- målen. Men politikens legitimitet hävdas i allt väsentligt ändå genom dess utjämningsmål – mellan länder och mellan regioner. EU:s regio- nalpolitik är på många sätt intimt förknippad med unionsprojektet som helhet. Den ekonomiska och politiska integrationen av är bero- ende av en stark legitimitet, där alltför stora ekonomiska klyftor mellan olika delar av unionen inte kan tolereras. Reformeringen av regional- politiken har också följt direkt efter att nya medlemmar tillkommit. Strukturfonderna och EU:s regionalpolitik har blivit en av de allra vik- tigaste beståndsdelarna i EU:s politiska instrument för regionens sam- manhållning och integrationsutveckling. 6Detta och efterföljande avsnitt i kapitel 6 bygger i huvudsak på rapport 11, En lärande regionalpolitik. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 137 Fram till har det varit viktigt för unionens sammanhållning att stärka makt och att tona ned den traditionella rollen för nationalstaterna i unionen. Den regionala nivån har lyfts fram som en viktig aktör i denna process, som syftar till att utveckla unionen. Begreppet Regionernas har kommit att stå för detta. Decentraliseringen har i många länder drivits fram som ett resultat av att utövat påtryckningar för att regionalpolitiken skall kunna genomföras på regional eller lokal nivå. Hävdandet av sub- sidiaritetsprincipen är ett annat uttryck för samma sak, men med en vidare innebörd. En modern analys av regionernas roll i EU:s integrationsprojekt måste utgå från att 2000-talets ser annorlunda ut än 1900-talets sista. Integrationen i drivs inte längre av en stark . Integrationsprocessens drivkraft verkar av flera skäl ha övergått till att hämta sin tyngd i ett mellanstatligt samarbete, där flera stater deltar och där samarbetskonstellationerna förefaller svår- förutsägbara. Som en följd av detta kan vi räkna med att ansvaret för den mellan- regionala och i viss mån mellannationella utjämningen i de nuvarande medlemsstaterna sannolikt kommer att förskjutas från unionsnivån till nationsnivån. Starkt kopplat till denna utveckling står också de förvän- tade effekterna av en östlig utvidgning av unionen. En snabb sådan kräver sannolikt en mer genomgripande reform av EU:s jordbruks- och regionalpolitik, eftersom EU:s budget annars riskerar att sprängas. Hotet mot budgettaket skulle dock sannolikt kvarstå även efter en så- dan, vilket åter gör att trycket på att förskjuta ansvar från den gemen- samma nivån tillbaka till medlemsstaterna ökar. De olika medlemssta- terna har emellertid olika intressen av, och uppfattningar om, östut- vidgningen. Exempelvis har engagerat sig för så gott som hela öst- och , medan , och har särskilda intressen av att de baltiska staterna skall bli medlemmar. Oavsett EU:s framtida utveckling kan vi konstatera att medlemskap på flera sätt genomgripande förändrat den regionalpoli- tiska scenen i . 6.1.4En ny regional utvecklingspolitisk situation? Den viktigaste förändringen består sannolikt i att politiken inte längre enbart kan avgöras genom beslut fattade i riksdag. Statsstöds- reglerna och EU:s konkurrenslagstiftning, som gäller hela EU-/EES- 138 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar området, sätter gränser för vad som är möjligt vad gäller stöd till pri- vata företag. Indirekt påverkar EU:s regionalpolitik också den svenska regional- politiken, då den genom medfinansiering styr inriktning, omfattning, utformning och geografisk avgränsning av den nationella regionalpoli- tiken. Att driva en nationell regionalpolitik som på ett avgörande sätt avviker från EU:s strukturfondspolitik vore knappast möjligt. Detta är ett av motiven till de regionala tillväxtavtalen, vilka har stora likheter med strukturfondsprogrammen och förhandlas fram mel- lan regionala och centrala parter. Parallellt med introduktionen av tillväxtavtalen har också genomförande av strukturfonderna reformerats. Till de viktigaste re- formerna hör en förtydligad beslutsorganisation och en tydligare kopp- ling mellan program och beslutsorganisation, i så motto att länsöver- gripande beslutsdelegationer skapas i flera områden. Tillväxtavtalen är nu klara och skall börja tillämpas i regionerna. pågår utarbetandet av, och förhandlingar om, struktur- fondsprogrammen för perioden –2006.