sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Projektet har vidare finansierats och organiserats på ett sätt som är unikt i den svenska statsförvaltningen. Arbetsformerna – med en projektledning inom och utförare av delprojekt inom såväl departement som myndigheter – har utredningen inte heller sett något annat exempel på i . SRSP har utvärderats – senast i en studie, som presenterades (: Utvärdering av det svensk-ryska samarbetsprojektet). För utredningen är det värdefullt att genom utvärderingen få ett underlag för att bl.a. diskutera hur de för just detta projekt karakteristiska dragen har påverkat resultaten av verksamheten. Det svensk-ryska samarbetsprojektet, som är ett samarbete mellan de svenska och ryska finansministerierna, startade . Initiativet kom ursprungligen från den ryska sidan. Man ville från de ryska finans- och ekonomiministeriernas sida ta del av svenska erfarenheter och var inriktad på att bygga upp ett långsiktigt samarbete med det svenska . Man presenterade inledningsvis en lista omfattande ett stort antal skilda områden, som man såg som lämpliga att samarbeta kring. Den såg det som angeläget att göra ansträng- ningar för att bidra till utvecklingen av en effektiv statlig förvaltning i . Det var uppenbart att omställningen av det ryska samhället skulle kräva stora förändringar i den centrala statliga administrationen, och att det ryska finansministeriet skulle kunna dra nytta av svenska 186 Svensk-ryska samarbetsprojektet vid erfarenheter och utnyttja svenska modeller som förebild i samband med förändringsarbetet. Inom det svenska fanns också personer med intresse för och goda kontakter i den ryska administra- tionen. definierades elva samarbetsområden: –Monopol och offentlig upphandling –Konversion av militärindustri till civil verksamhet Det var alltså ett mycket brett och heterogent samarbetsområde, som till att börja med definierades. bedrevs verksamhet inom flertalet av de angivna områdena, men insatserna var på flera områden av mycket begränsad omfattning. Samarbetet med det ryska ekonomiministeriet upphörde , och är arbetet inom projektet koncentrerat till fem områden: –Skattelagstiftning och skatteadministration Arbetet inom SRSP har inriktats på lämna underlag för och stöd till strategiska åtgärder inom de angivna sakområdena. Insatserna har riktats till ett relativt begränsat antal nyckelpersoner inom respektive område. Breddutbildningar eller andra insatser riktade till en vidare krets av anställda inom statsförvaltningen har inte setts som en uppgift för projektet. För att ge en uppfattning om de olika aktiviteter, som ryms inom projektets ram, kan nämnas att man inom området budgetprocessen bl.a. har genomfört en föreläsning om det svenska budgetsystemet, översatt budgethandboken till ryska och anordnat seminarier om olika budgetfrågor. har det av finansie- rade s.k. tagit den största delen av utrymmet. Det är ett projekt, som innebär att utveckla och genomföra ett utbildningsprogram SOU 2000:27 Svensk-ryska samarbetsprojektet vid 187 i budgetarbete och att producera en handbok i ämnet. I utbildningarna har ca 30 nyckelpersoner i den federala och regionala administrationen deltagit, och boken har distribuerats i ett tusental exemplar. Områdena statlig revision och allmän revision innehåller bl.a. seminarier och studiebesök och ett antal revisorsutbildningar. Inom området skattelagstiftning och skatteadministration har man bl.a. arbetat med informationen till skattebetalarna och skattebetalarnas rättigheter. har frågor som rör utnyttjandet av IT i skatteadministrationen fått stor uppmärksamhet. var tidigare ett högt prioriterat område inom projektet. Från svensk sida redovisade man bl.a. verksamhet och Värdepapperscentralens funktioner. Man kunde bidra med rådgivning baserad på svenska erfarenheter och med utvärderingar av de åtgärder som vidtogs i . Detta område tar ett mindre utrymme än tidigare inom projektet. Totalt sett har omkring 150 olika aktiviteter genomförts inom pro- jektets ram. Den vanligaste formen för insatser har varit kortare utbild- ningar eller seminarier, som varat . En grundläggande tanke i SRSP är att de aktiviteter som genomförs skall vara väl förankrade på mottagarsidan. Det skall finnas en tydlig efterfrågan på delprojekten. Det innebär att varje aktivitet måste föregås av en livlig kontaktverksamhet och en grundlig planering, där de ryska motparterna på olika nivåer, får möjlighet att uttrycka sina önskemål. Det leder i sin tur till att förberedelsearbetet tar stort utrymme inom vart och ett av de här redovisade sakområdena. Verksamheten inom SRSP är endast en mindre del av alla de bi- ståndsaktiviteter, som pågår inom den ryska administrationen. Inom de områden där projektet är verksamt finns – utöver det svenska projektet – en mängd andra biståndsgivare. Ett exempel är EU:s Tacisprogram, som avsatt i närheten av 5 mdkr för insatser inom förvaltningsområdet som helhet. Av Tacis samlade medel har gått till . lämnar mycket stora lån bl.a. för att finansiera datorisering inom den ryska statliga administrationen. , och och flera andra länder samarbetar också med det ryska . Projektet har ett eget anslag i statsbudgeten, för vilket Utrikesdeparte- mentet har ansvaret. var anslaget , men förbrukningen var betydligt lägre. – –99 – har förbrukats inom ramen för detta anslag. 188 Svensk-ryska samarbetsprojektet vid för ett världsbanksfinansierat uppdrag, som utförts inom projektet. Dessutom tillkommer de kostnader, som finansierats av den ryska par- ten. I den tidigare nämnda, genomförda, utvärderingen av SRSP konstateras, beträffande styrningen av projektet, att det inledningsvis hade fria händer att utforma sin verksamhet, och att det har skapat arbetssätt och etablerat rutiner opåverkat av biståndsadministrationens traditioner. Sida är exempelvis inte inblandat i anslagshanteringen, och beslutsordningen liksom reglerna för projektdokumentation är annor- lunda – och sannolikt mindre stränga – än vad som varit fallet om en etablerad biståndsorganisation varit ansvarig för projektet. Under loppet av den period projektet varit igång har emellertid styr- ning och uppföljning stramats upp. har man ett effektivt internt redovisningssystem, och översiktliga projektlistor och kostnadsfördel- ningar produceras regelbundet. har man från SRSP:s sida ansträngt sig för att få en tydligare och mer systematiserad återföring från ryssarna. 1997 inrättades en styrgrupp med represen- tanter för , , Sida, Riksgälds- kontoret, och . Ordförande i styr- gruppen är chefen för internationella avdelning. Organisatoriskt tillhör SRSP . Projektet har en fast medarbetarstab på fem svenskar, varav tre är stationerade i och två i . I finns också en rysk kontorsassistent. Den fast anställda personalen arbetar främst med planering, samordning och administration av arbetet. För den i stationerade personalen utgör kontakter med representanter för den ryska administrationen en viktig del av arbetet. I de direkta insatserna i olika delprojekt engageras personal från i första hand och de myndigheter, som lyder under departementet. Dessa insatser består, som tidigare redovisats, av utbildningar i form av kurser och seminarier, studiebesök vid svenska institutioner samt expertstöd och rådgivning. Från har en förändring av formerna för finansie- ring av projektet genomförts. Regeringen har lämnat ett bidrag om sammanlagt . Dessa medel är främst avsedda att finansiera den fasta medarbetarstaben. I regeringsbeslutet sägs att samarbetet mellan projektet och Sida bör fördjupas . Medel för genomförande av konkreta insatser skall huvudsakligen sökas hos Sida på samma sätt som gäller för svensk-ryska projekt inom andra samhällssektorer. Svensk-ryska samarbetsprojektet vid 189 10.3Slutsatser i den senaste utvärderingen Utvärderaren gör bedömningen att projektet är mycket väl förankrat, både på det ryska finansministeriet och på de övriga ryska institutioner, som varit engagerade i utvecklingsarbetet. Det sägs att projektet ger fri entré till nyckelpersoner inom finans- och skatteministerierna. I utvärderingen konstateras också att det inte råder någon tvekan om att samarbetet genom SRSP är uppskattat och i många fall mycket upp- skattat. Det påpekas också att denna positiva attityd ingalunda är regel, när det gäller biståndsprojekt i den ryska statsförvaltningen. Mottagarna är ofta trötta på att översköljas av goda råd från utländska experter. Vad gäller SRSP säger utredaren att projektet skapat en allmän goodwill och ett nätverk av kontakter på olika plan mellan ryska och svenska tjänstemän. Här som i många andra projekt gäller att biståndseffekterna är svåra att kvantifiera. De är till stor del otydliga och långsiktiga. Eftersom det vid sidan av aktiviteterna i det svenska projektet görs mångdubbelt större insatser från andra aktörer inom samma eller angränsande områden, är det svårt att bedöma de enskilda insatsernas effekter. Utvärderaren menar emellertid att SRSP:s arbete inom området statsskuldförvaltning kan ses som ett skolexempel på ett lyckat biståndsprojekt av det slag som sällan återfinns i verkligheten. På rysk sida byggde man upp ett system helt baserat på svenska erfarenheter. Enligt utvärderingen har projektets arbete sannolikt också redan gett effekter på budgetprocessen, inom skatteområdet och vad gäller avgiftsfinansiering samt auktorisation och kvalitetskontroll av revisorer. I utvärderingen förs ett resonemang om kostnadseffektiviteten i projektet. Det konstateras att kostnaderna för olika aktiviteter är jäm- förelsevis höga, eftersom man valt att inte repetera olika insatser och därmed inte kunnat sprida utvecklings- och förberedelsekostnader på flera arrangemang. Hur man skall se på kostnadseffektiviteten i projektet som helhet blir emellertid beroende av hur man bedömer de samlade effekterna – inte minst det som åstadkoms av den permanenta organisationen. Utvärderingen ger en positiv bild av projektets resultat. Det gäller sär- skilt de kontakter, som byggts upp mellan tjänstemän i de båda länderna. Projektet har nått nyckelpersoner i aktuella delar av den ryska administrationen, och dessa har på ett engagerat sätt utnyttjat det svenska stödet. Projektet är uppskattat av mottagarna. 190 Svensk-ryska samarbetsprojektet vid SOU 2000:27 Man kan fråga sig om resultaten av detta projekt – som är så speciellt vad gäller formerna – på något påtagligt sätt skiljer sig från resultaten av andra svenska biståndsprojekt. Kvaliteten på insatserna är uppenbarligen hög. Det är dock inget unikt för just detta biståndsprojekt, som dessutom förefaller vara relativt generöst behandlat när det gäller ekonomiska resurser, vilket rimligen bidrar till att aktiviteterna kan planeras och förberedas väl. Det som i utredningens perspektiv kan ses som det mest intressanta med SRSP, är att man har skapat underlag för kontakter mellan nyckel- personer inom kärnområden i de båda ländernas statsförvaltningar – kontakter som konkret påverkat handlandet på rysk sida. Möjligen kan man finna exempel på något liknande i projekt riktade till små och mycket fattiga länder, men här har det gällt en stormakt, låt vara en stormakt med allvarliga ekonomiska problem. Enligt utredningens uppfattning har det helt avgörande för att pro- jektet kunnat åstadkomma dessa kontakter varit engagemanget från centralt placerade personer inom det svenska . Detta engagemang har bl.a. lett till att projektet uppmärksammats på hög nivå i det ryska ministeriet och uppifrån fått stöd internt i organisationen. Engagemanget inom – och det förhållandet att projektet faktiskt leds från och drivs av departementet – har också lett till att myndigheter fått en tydlig signal om att de förväntas delta med olika aktiviteter inom projektets ram. Utredningen menar också att projektets nära knytning till Finans- departementet, och deltagandet från departementets egen personal i en del av aktiviteterna, kan ha lett till att intresset för förvaltningsexport allmänt sett har ökat inom departementet. 11Förvaltningsexporten från några andra länder I det följande kapitlet redovisas iakttagelser rörande förvaltningsexporten från några utvalda länder. De länder utredningen valt att studera är , , och . Störst fokus läggs på de nordiska länderna. Det har visat sig svårt att få en tydlig bild över hur stor respektive lands export av förvaltningskunnande faktiskt är. Vissa jämförelser beträffande utvecklingen kan dock göras bl.a. med hjälp av data från /DAC. Det är också svårt att belysa vilka faktorer som leder till framgång i förvaltningsexporten. De danska insatserna på förvaltningsexportområdet består främst av förvaltningsstöd inom ramen för bilateralt bistånd, bilateralt stöd för utvecklingssamarbete med Öst- och , twinningprojekt inom EU-Phare och danska konsultinsatser finansierade av de multilaterala utvecklingsorganen. Aktörer från den offentliga sidan finns inom de flesta områden. Stor verksamhet och flera aktörer finns inom bl.a. miljö- och energiområdet. Andra stora offentliga aktörer är Förvaltningshögskolan, Vej-direk- toratet, Kommunernes och Statistik. Bland danska privata företag kan nämnas , COWI och Rambøll som alla är stora konsultföretag med mycket breda verksamhetsområden. I deras verksamheter återfinns också managementtjänster m.m. Även på miljöområdet finns stora danska företag som bedriver export med förvaltningsinslag. 192 Förvaltningsexporten från några andra länder Större delen av det danska biståndet administreras genom Utrikes- departementet inom avdelningen Danish international development assistance () som hanterar såväl bilateralt som multilateralt stöd. har högst bistånd av alla länder anslutna till sett i relation till landets BNI. Nivån har fluktuerat runt en procent och upp- gick till av BNI. Det danska bilaterala biståndet uppgick t ill medan det multilaterala stödet uppgick t ill . Jämfört med lämnar alltså en större andel av sitt bistånd genom multilaterala organisationer. I den danska strategin slås fast att ungefär hälften av det totala biståndet skall fördelas multilateralt och det finns en ambition att på olika sätt försöka styra det multilaterala stödet till prioriterade sektorer. Stödet till FN är den största enskilda posten. FN:s olika organisationer arbetar tydligt för att minska fattigdom, vilket också är det överskuggande målet för det danska biståndet. Stödet till FN utgör av de danska multilaterala bidragen. Av tabell 11.1 nedan framgår mellan vilka sektorer det danska bila- terala biståndet fördelades 1998. Förvaltningsexporten från några andra länder Danskt bistånd (bilateralt) efter sektor 1998, m iljoner Industri, gruvor m.m. Handel, distribution, marknadsföring Källa: statistik. Den sektor som kallas offentlig administration uppgår t ill eller av det totala bilaterala stödet. Utöver detta ingår institutionsuppb yggande, kompetensöverföring m.m. även inom andra sektorer. Det finns dock inte underlag för att avgränsa detta volymmässigt. Liksom rapporterar även till /DAC. Andelen av det bilaterala biståndet som inom sektorn framgår av figur 11.1 nedan. 194 Förvaltningsexporten från några andra länder Utveckling 1980–98 av delsektorn Government and civil society i procent av totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Not: uppgick andelen till . Utredningen har inte f unnit någon förklaring till detta och har därför exkluderat detta värde i figuren. Källa : /DAC. har andelen utvecklats från en nivå nära noll till – att jämföra med . De viktiga prioriteringarna i dansk utvecklingspolitik finns beskrivna i en strategi, Utvecklingspolitik , vars syfte är att omsätta målsättningarna för utrikespolitik och utvecklingsbistånd till en sammanhängande dansk utvecklingspolitik. Strategin skall enligt planerna utvärderas . Den utgår från utvecklingsländernas problem men tar också hänsyn till var har störst förutsätt- ningar och intresse att genomföra goda insatser. Det bilaterala biståndet koncentreras till 20 mottagarländer som har en landstrategi. För varje land skall också insatserna koncentreras till ett begränsat antal områden. I de insatser som genomförs, oavsett område, finns två utgångspunkter, mottagarlandet skall ta stort eget ansvar och förvaltningsuppb yggnad skall ges ökat stöd. Med den senare delen avses exempelvis institutionsuppbyggnad, effektivisering av administration samt förbättrade revisions- och kontrollorgan. Förvaltningsexporten från några andra länder 11.1.2Stödet till Öst- och Danskt stöd till Öst- och som i sin nuvarande form bedrivits omfattar ca /år. 1998 var det totala stödet varav multilateralt stöd genom främst Phare och Tacis uppgick t ill . De resterande fördelade sig på tre huvudområden, miljö, handel och tekniskt-administrativt öststöd. Utöver dessa områden bedrevs också stöd genom försvarssamarbete, Demokratifonden m.m. Det miljörelaterade stödet uppgick till nära , motsvarande av hela det bilaterala stödet till Öst- och . Bland de prioriterade områdena i öststödet finns bl.a. institutionsuppbyggnad och -utveckling. Inom de miljörelaterade sek- torprogrammen deltar flera ministerier, Beredskapsstyrelsen och Ener- gistyrelsen. Det handelsrelaterade stödet uppgick t ill 1998 med större delen i en fond för främjande av handel och ekonomisk tillväxt med hjälp av lån och garantier. I de resterande delarna, olika former av sektorprogramstöd, deltar ett flertal ministerier. Det tekniskt-administrativa stödet uppgick t ill drygt 100 mil- joner danska kr. De viktigaste områdena var EU-förberedelser för kan- didatländerna och demokrati- och förvaltningsfrågor m.m. Även frågor om lokal demokrati och administration, hälsa och sociala frågor ingår i denna del av stödet. En särskild utbildningsinstitution har exempelvis skapats genom stödet i syfte att höja kunskapsnivån inom områden som juridik, ekonomi, förvaltning och statskunskap. Förvaltningshögskolan, Kommunernes och ett flertal ministerier tillhör de vikti- gaste aktörerna. Demokratifonden, som inrättades 1990 hade 1998 projektaktiviteter till ett värde av . Aktiviteter som kan få stöd är bl.a. uppbyggnad av rättssystem, modernisering av politiska och admi- nistrativa funktioner samt utbildning inom området. Den överordnade koordineringen av öststödet görs i nära samarbete mellan Utrikes- och . har de all- männa utrikespolitiska kontakterna inom ramen för samarbetet och är också ordförande för det tvärministeriella . Detta råd är sammansatt av alla ministerier, alla myndigheter som administrerar öststöd, och en rad andra myndigheter (styrelser). Rådet ansvarar för den fack-tekniska koordinationen av de icke miljörelaterade initiativen. Nya sektorprogram skall normalt föreläggas rådet. utarbetar, med stöd från rådet, en prioritering av öststödet som bereds i den normala budgetprocessen. 196 Förvaltningsexporten från några andra länder SOU 2000:27 Det miljörelaterade öststödet koordineras av Miljö- och energi- ministeriet och den rådgivande miljökommittén. Öststöd finns också inom försvarsområdet och koordineras också där separat. Initiativ till projekt kan komma från intresserade parter såväl i som i mottagarländerna, men i projektet skall alltid finnas minst en dansk partner som skall kunna ta rollen som projektutförare. En koordinator från ett fackministerium eller en dansk centralmyndighet skall normalt också finnas. Hur projekten drivs varierar bl.a. beroende på ministerium. Vissa ministerier agerar i stort sett enbart som koordinatorer och lånar in experter från myndigheter, kommuner och i vissa fall också företag medan andra driver projekten helt på egen hand med i huvudsak ministeriets egen personal. Det är en väsentlig skillnad mellan och när det gäller hur stödet till Öst- och är organiserat. I båda län- derna ligger ett tungt ansvar inom utrikesministerierna som styr Sida-Öst respektive det tvärsektoriella . Den avgörande skillnaden är att övriga ministerier och inblandade myndigheter i deltar i beredning av programmen i betydligt större utsträckning genom det tvärsektoriella . På miljöområdet ligger t.o.m. det avgörande inflytandet på fackministeriet. De närmaste svenska jämfö- relserna är samarbetet på rättsområdet respektive direkta anslag (via Sida-Öst). National Contact Point för Pharetwinning är placerad i Nordgruppen inom . I de två första twinningru ndorna deltog man i 9 projekt av vilka var huvudkonsult i 3. I den tredje rundan lämnade man 16 anbud och erbjöds deltagande i 10 fall, i 6 av dessa som huvudkonsult. I den tredje rundan är 6 av de danska projekten i . Projekt finns inom olika ämnesområden men liksom i det danska öststödet är miljö- och energistödet tungt. I likhet med har ett särskilt stöd för förberedelse- kostnaderna. Förvaltningsexporten från några andra länder 11.1.4Uppköp av danska tjänster från multilaterala organisationer Inom utrikeshandelssekretariat har man sammanställt statistik över de multilaterala organisationernas inköp och de danska andelarna. Av tabellen nedan framgår den internationella upphandlingen från de viktigaste multilaterala utvecklingsorganisationerna samt hur stora inköpen i är och vilken andel detta utgör. Upphandling från multilaterala organisationer 1997, totalt (miljoner danska kr) och dansk andel (miljoner danska kr och procent). 1)Avser 1/7-96–30/6-97. 2)Avser endast upphandlingar inom ECHO och EDF. har, i förhållande till sin storlek och t.ex. övriga nordiska län- der, haft stora framgångar i några av de multilaterala institutens upp- handlingar. Inom exempelvis FN-systemet är den danska försäljningen ca fyra gånger större än och . Av tjänsteförsäljningen inom FN, där andel uppgick t ill ca , finns miljöfrågor, utbildning och tekniskt stöd bland de vanligaste insatserna. Av totala försäljning till FN utgör tjänster dock bara ca en femtedel. Danska projektexportsekretariatet arbetar för att höja de totala inköpen från som motsvarar av de danska bidragen (returprocent). I en beskrivning av dansk projektexport och det stöd som kan ges (Dansk Projekteksport, 1998) skriver man att det naturligtvis är uppmuntrande att dansk projektexport inte tappar marknadsandelar men konstaterar också att det finns utrymme för att öka den danska returprocenten. I upphandling av konsulttjänster är den danska andelen , att jämföra med 198 Förvaltningsexporten från några andra länder (avser 1999). Inom den asiatiska är motsvarande upphandling av danska konsulter och lägre än den svenska andelen. I den afrikanska hade inga servicekontrakt alls 1998, enbart varukontrakt. Av de nordiska länderna är det mest framgångsrika i upp- handlingarna hos Tacis och Phare. Det är dock oklart hur stor andel som utgörs av konsulttjänster eller förvaltningsexport. Vid en jämförelse med och bör man också ta i beaktande att varit medlem i EU betydligt längre och därigenom kan förväntas ha fler och bättre kontakter inom kommissionen och större kunskaper om upphandlingssystem etc. I det danska exportfrämjandet har och sekretariatet för utrikeshandel en central roll men flera andra ministerier är involverade i arbetet på olika sätt. I en koordinerande roll finns Den lilla arbetsgruppen som leds av och med representanter från Närings- och Jordbruksdeparte, , Handelskammaren, småföretag och . Flera ministerier deltar också i en arbetsgrupp som koordinerar speciella insatser för kollektiva exportframstötar. Det danska sekretariatet för utrikeshandel genomgår en förändring. Bland de funktioner som kommer finnas kan nämnas frågor som rör strategi, kvalitets- och organisationsutveckling, exportanalyser, landriskutvärderingar m.m. Andra uppgifter är mark- nadskontor, kollektivt exportfrämjande, multimarknadsrådgivning, exportkonsultationer och exportteknisk rådgivning, projektexport och multilateral finansiering. Förutom personal stationerad i har man projektfrämjare i , , , och . Vid behov har man också möjlighet att ta hjälp från ett femtiotal projektexport- orienterade ambassader och generalkonsulat.