sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Med dessa förutsättningar måste skattesatsen i ett anskaffningsvärdebaserat system höjas till för att de samlade intäkterna ska bli desamma som i det nuvarande systemet där skatten uppgår till av det marknadsvärdebaserade taxeringsvärdet. Skulle fastighetspriserna i de expansiva delarna av landet uppvisa en långsiktig årlig ökningstakt på utöver den allmänna inflationen skulle skattesatsen istället behöva höjas till . I detta sammanhang kan det vara värt att påpeka att övergången till en anskaffningsvärdebaserad fastighetsskatt i kom- binerades med en betydande sänkning av skatteuttaget. De totala intäkt- erna från fastighetsskatten mer än halverades i samband med reformen (se bilaga 5). Det har spekulerats i om det hade varit politiskt möjligt att genomföra omläggningen utan denna generella skattesänkning. Den sammantagna effekten av dessa båda förändringar innebar ju att skatten sänktes för samtliga berörda fastighetsägare. Det är sannolikt lättare att vinna allmän acceptans för en dylik skatteomläggning som innebär att skatteuttaget minskar för alla. En budgetneutral övergång till ett anskaffningsvärdebaserat system skulle däremot endast innebära en omfördelning av det totala skatte- uttaget över innehavstiden. Det samlade skatteuttaget under innehavs- tiden skulle inte förändras, åtminstone för den enskilde, genomsnittlige, fastighetsinnehavaren. Vid anskaffningstidpunkten kommer ju skatte- underlaget i princip att motsvara det fulla marknadsvärdet. Skattesatsen kommer dock, som vi visat ovan, vara högre än i ett system där skatten baseras på marknadsvärdet . Allteftersom tiden går, och förutsatt att fastighetsprisernas ökningstakt överstiger uppräkningstalet, kommer dock skatteunderlaget att understiga mark- nadsvärdet. Därmed kommer skatteuttaget avta både i absoluta tal och som andel av marknadsvärdet. Sålunda kommer skatten under den senare delen av innehavstiden att vara lägre i det anskaffningsvärde- baserade systemet än i ett marknadsvärdebaserat system. Detta för- hållande återkommer vi till i avsnitt 8.5.4. Som framgått i avsnitt 8.2. anser vi att den huvudsakliga invändningen mot taxeringsvärdet som underlag för skatten är bristen på förutse- barhet av det framtida skatteuttaget. Frågan om skattens förutsebarhet är naturligtvis en viktig fråga med tanke på att det rör sig om en skatt på en icke-monetär avkastning och att bostadskostnaderna är av stor betydelse för enskilda. En positiv konsekvens av ett anskaffningsvärde- baserat underlag är att den enskildes möjligheter att förutse den Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 189 framtida skatteeffekten av sitt val av bostad ökar. Enligt förespråkarna för ett anskaffningsvärdebaserat beskattningsunderlag ökar denna typ av underlag de skattskyldigas möjligheter att i samband med ett fastighetsförvärv kunna förutse skattens storlek både . Den ökade förutsebarheten i skatteuttaget utgör underlagets främsta och kanske enda fördel jämfört med andra typer av underlag. De förbättrade möjligheterna till förutsebarhet är därmed den fördel som skall vägas mot de nackdelar som ett anskaffningsvärdebaserat underlag för med sig. Frågan är då vilken typ av förutsebarhet man eftersträvar. Närmare bestämt, är det nominell förutsebarhet av skatteuttaget som eftersträvas eller real förutsebarhet? Nominell förutsebarhet uppnås om man låter anskaffningsvärdet utan årliga uppräkningar ligga till grund för beskatt- ningen . Med real förutsebarhet avses ett system där anskaffningsvärdet räknas upp i takt med inflationen, utom i det fall då fastighetsvärdena stiger långsammare än den allmänna pris- nivån. Därutöver kan man, som påpekats ovan, tänka sig en blandning av de två modellerna, dvs. ett system där anskaffningsvärdet räknas upp i takt med inflationen men där uppräkningen begränsas till ett visst högsta procenttal. Ett system helt utan uppräkning anser vi, av flera skäl, vara helt uteslutet. För det första skulle ett underlag motsvarande det nominella anskaffningsvärdet vara helt oförenligt med fastighetsbeskattningens roll inom kapitalinkomstbeskattningen. Därtill kommer att vissa av de problem som ett underlag av denna typ ger upphov till, t.ex. inlåsnings- effekter och vissa fördelningsmässiga konsekvenser, förvärras om underlaget inte alls anpassas till förändringar i den allmänna prisnivån . I den fortsatta diskussionen koncentrerar vi oss därför på en modell med någon form av årlig uppräkning. Som nämnts tidigare kan det vara lämpligt att knyta den årliga uppräkningen till inflationen, via konsumentprisindex. Frågan är dock om uppräkningen bör begränsas så att underlaget inte räknas upp mer än en viss procent även om inflationstakten varit högre. En sådan ordning skulle innebära en viss nominell förutsebarhet i skatteuttaget genom att den skattskyldige då kan förutse det framtida maximala skatteuttaget för fastigheten. I är den årliga uppräkningen maximerad till . En lösning där den årliga uppräkningen bestäms av inflationstakten utan begränsning medför givetvis att möjligheterna att förutse det framtida skatteuttaget försämras. Även om det här rör sig om en skatt på en icke-monetär avkastning måste det dock ifrågasättas om en sådan nominell förutsebarhet är rimlig att eftersträva. I sammanhanget måste framhållas att det inte finns någon nominell förutsebarhet för den 190 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter enskilde beträffande andra slags boendekostnader eller levnadsom- kostnader överhuvudtaget. Dessutom har kritiken mot taxeringsvärdet som underlag i första hand avsett den brist på förutsebarhet som följer av fastighetsprisernas utveckling i allmänhet och de regionala/lokala fastighetsprisernas utveckling i synnerhet. I detta sammanhang bör man också beakta att man generellt sett i den ekonomiska politiken lagt betydligt större vikt vid målet om ett stabilt penningvärde . –93 varierade inflationstalen kraftigt och låg generellt sett på en relativt hög nivå. En inflationsnivå på eller mer förekom . har dock flera institutionella förändringar vidtagits för att skapa förutsättningar för ett stabilt penningvärde. Hit hör bl.a. nyvunna självständighet och den Europeiska tillkomst. mål om två procents årlig inflation har också uppnåtts och det finns goda förhoppningar om att målet om låg inflation även ska kunna upprätthållas framöver. Som en viktig del i inflationsbekämpningen ingår att bryta de förväntningar om en snabb allmän prisutveckling som tidigare erfarenheter av hög inflation skapat och skapa ett förtroende för att målet om låg inflation kommer uppnås framöver. Mot den bakgrunden är det, enligt vår mening, mindre lämpligt att i skattesystemet lägga in garantier mot hög inflation av det slag som ett tak för uppräkningstalet skulle innebära. Redan dessa omständigheter talar alltså starkt för att det här endast finns skäl att diskutera en modell som innebär att real förutsebarhet i skatteuttaget uppnås. Detta kan även motiveras utifrån kravet att underlaget i tillräckligt hög grad måste spegla marknadsvärdet på egendomen för att rymmas inom det s.k. kapitalavkastningsperspektivet. Som framgår av bilaga 5 har det tak på för uppräkningen som tillämpas i medfört att det effektiva skatteuttaget generellt sett har sjunkit successivt sedan reformen genomfördes. Därtill har det resulterat i stora skillnader i det effektiva skatteuttaget mellan olika fastigheter. 1991, dvs. efter reformen, uppgick skatten i genomsnitt till av marknadsvärdet, vilket skall jämföras med den formella skattesatsen på . har emellertid det effektiva skatteuttaget ökat en del till följd av att fastighetspriserna föll kraftigt i rad. Variationerna är dock stora mellan fastigheter med olika innehavstid. För fastigheter i County för vilka värde fortfarande låg till grund för skatten, dvs. fastigheter med basår 1975, uppgick den effektiva skattesatsen endast till 1996. För fastigheter med basår 1981, 1988 respektive uppgick den till 0,78; 0,99 respektive 1,19 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 191 procent år 1996.9 har fastighetspriserna stigit på nytt. En genomsnittlig förvärvare av en fastighet i County betalade 1998 ca fyra gånger mer i skatt jämfört med en fastighetsägare med basår 1975. En sådan fördelning av skatteuttaget är knappast förenlig med målet om likformighet i kapitalinkomst- beskattningen. Vi återkommer till detta i avsnitt 8.5.8. I vårt delbetänkande, Begränsad fastighetsskatt, har vi behandlat den s.k. skärgårdsproblematiken, dvs. de likviditets- eller kostnadsproblem som fastighetsskatten kan medföra för de fastboende i attraktiva fritids- husområden. Som vi redogjort för tidigare, i avsnitt 8.2, rör det sig här om en generell problematik som kan förekomma också i andra typer av områden för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter vars marknadsvärde stigit kraftigt . Det finns därför skäl att ställa sig frågan om och i vilken utsträckning en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat underlag skulle innebära en lösning av denna slags problem? Till att börja med vill vi då framhålla att dessa problem har sin grund i att fastighetsskatten utgår på en icke-monetär avkastning utan hänsyn till den enskildes inkomstförhållanden i övrigt. Det innebär att likviditets- och kostnadsproblem kan uppstå oavsett vilket slags underlag skatten baseras på. Ett anskaffningsvärdebaserat underlag skulle med andra ord inte heller eliminera problemet. Däremot skulle det kunna begränsas i viss mån. I vilken utsträckning så skulle ske beror dels på hur övergångsreglerna skulle utformas, dvs. vilka ingångsvärden som skulle gälla vid övergången till ett nytt system, dels på vilken form av uppräkning man skulle tillämpa. Låt oss börja med att se på övergångsreglernas betydelse. Då man i övergick till en anskaffningsvärdebaserad fastighets- skatt bestämdes att skatten för de befintliga fastighetsägarna skulle baseras på fastighetens marknadsvärde före övergången, dvs. I är det av praktiska skäl rimligt att utgå från att ingångsvärdena för befintliga fastighetsägare ska motsvara taxeringsvärdena vid någon viss tidpunkt. En lösning av det slag som tillämpats i skulle då innebära att taxeringsvärden skulle användas som ingångsvärden för befintliga fastighetsägare. värden skulle alltså fortsätta att gälla, med en viss uppräkning för att 9 På grund av prisfall överstiger skatteuttaget en procent, dvs. den föreskrivna skattesatsen, av marknadsvärdet för fastigheter med basår 1991. De särskilda omtaxeringsreglerna får alltså träda in för att justera ner skatteunderlaget. 192 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter ta hänsyn till inflationen, tills dess att fastigheten byter ägare. Med en sådan lösning skulle en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat system emellertid inte ge någon omedelbar lindring för de fastighets- ägare som med nuvarande underlag och skatteuttag har svårigheter att behålla sin bostad. De problem som det nuvarande fastighetsskatte- uttaget medför för dessa skattskyldiga skulle bara lindras om ingångsvärdena fastställdes till en nivå betydligt under den nuvarande taxeringsvärdenivån, exempelvis taxeringsvärdenivå. Eftersom de omedelbara statsfinansiella konsekvenserna skulle bli mycket omfattande är det svårt att se att det är ett realistiskt alternativ. Valet av uppräkningsfaktor är den andra faktor som avgör i vilken utsträckning en anskaffningsvärdebaserad fastighetsbeskattning skulle begränsa de likviditets- och kostnadsproblem som dagens system medför. En modell som ger full nominell förutsebarhet, dvs. en modell helt utan uppräkning, skulle givetvis lösa dessa problem i relativt hög utsträckning. I den situation där ingångsvärdena fastställs så att de motsvarar taxeringsvärde skulle man visserligen inte uppnå någon omedelbar lindring. Men allteftersom den allmänna prisnivån och de nominella inkomsterna stiger skulle den reala skattebelastningen avta. Vi har emellertid tidigare (avsnitt 8.5.2) konstaterat att det inte är vare sig rimligt eller, utifrån ett kapitalavkastningsperspektiv, acceptabelt att tillämpa en uppräkningstakt som understiger inflationen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att en övergång till en anskaffningsvärdebaserad fastighetsbeskattning utifrån de förutsätt- ningar som angivits här inte skulle innebära någon nämnvärd omedelbar lindring av de likviditets- och kostnadsproblem som fastighetsskatten medför för vissa hushåll. Det bör också påpekas att oavsett vilka ingångsvärden man väljer skulle ett anskaffningsvärdebaserat system inte ge någon lösning på den del av den s.k. skärgårdsproblematiken som tar sikte på möjligheterna att i ett längre perspektiv bibehålla en bofast befolkning även i attraktiva fritidshusområden. Yngre hushålls möjligheter, att utifrån de lokala försörjningsmöjligheter som står till buds, etablera sig permanent i denna typ av områden skulle inte förbättras. Tvärtom skulle nyetablering kunna motverkas genom att de framtida skattefördelar som ett anskaffningsvärdebaserat system innebär sannolikt skulle ge upphov till prisökningar i attraktiva områden (se vidare avsnitt 8.5.6). Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 193 Förändringar av skatteregler för ofta med sig omfördelningseffekter mellan skattskyldiga och grupper av skattskyldiga. I detta avsnitt behandlas de omfördelningseffekter som uppkommer om ett anskaff- ningsvärdebaserat underlag införs. I det enskilda fallet beror skillnaden i skatteuttaget mellan en anskaffningsvärdebaserad skatt och en mark- nadsvärdebaserad skatt i huvudsak , fastighetens värde vid anskaffningstidpunkten och värdeutvecklingen. Följaktligen uppstår de fördelningseffekter som underlagsbytet skulle medföra också mellan hushåll som skiljer sig åt i just dessa avseenden. I syfte att fokusera på betydelsen av underlagsbytet som sådant utgår vi från att skattesatsen i ett anskaffningsvärdebaserat system fast- ställs så att det totala skatteuttaget blir detsamma som med nuvarande marknadsvärdebaserade underlag. Det innebär att skattesatsen i ett anskaffningsvärdebaserat system måste sättas högre än i ett marknads- värdebaserat system (se avsnitt 8.5.1). Vidare utgår vi från att under- laget räknas upp i takt med inflationen utan begränsning. Förskjutning av skattebördan från etablerade hushåll till yngre hushåll Jämfört med en marknadsvärdebaserad skatt kommer en skatt baserad på anskaffningsvärdet resultera i en viss omfördelning av skattebördan över innehavstiden för ett och samma hushåll. Eftersom ett underlag baserat på anskaffningsvärdet totalt sett kommer understiga fastighet- ernas samlade marknadsvärde kommer skattesatsen behöva sättas högre i ett anskaffningsvärdebaserat system om det totala skatteuttaget skall kunna bibehållas. Det innebär att den skatt som tas ut efter förvärvet kommer vara högre än i ett marknadsvärdebaserat system och lägre i slutet av innehavstiden. I den mån fastigetens marknadsvärde stiger snabbare än inflationen kommer även det effektiva skatteuttaget, dvs. skatten som andel av marknadsvärdet, vara högre i början än . Skillnaderna i skatteuttag mellan fastigheter som förvärvats får till följd att hushåll som förvärvat sin fastighet, t.ex. barnfamiljer som förvärvat sitt första egna hem, belastas med en högre skatt än de skulle ha gjort i ett marknadsvärdebaserat system. Detta inträffar som kapitalutgifterna för bostaden är relativt höga. I ett senare skede i livet, när hushållet ägt bostaden och barnen är utflugna kommer skatteuttaget däremot bli lägre än i ett marknadsvärdebaserat system. Då är i regel även kapital- utgifterna för bostaden relativt låga medan inkomsterna, åtminstone 194 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter fram till pensionen, i många fall är högre. En övergång till ett anskaff- ningsvärdebaserat underlag innebär alltså, lite tillspetsat, en förskjutning av skattebördan från äldre etablerade hushåll med utflugna barn och relativt låga boendeutgifter, till unga nyetablerade hushåll med småbarn och höga boendeutgifter. Den totala skattebördan sett över livscykeln som helhet torde visserligen inte öka, genomsnittligt sett, utan de yngre hushållen kommer också kunna dra fördel av det relativt låga skatteuttaget i slutet av innehavstiden. Men det faktum att skattebördan skulle öka i en period i livet då boendeutgifterna i regel redan utgör en betungande post i hushållsbudgeten är, enligt vår mening, en väsentlig nackdel med ett anskaffningsvärdebaserat system. För ett genomsnittligt hushåll skulle ett budgetneutralt underlagsbyte alltså inte resultera i någon ökning av det totala skatteuttaget utan endast medföra en omfördelning av den totala skattebördan över inne- havstiden. Det utesluter dock inte att betydande omfördelningseffekter ändå kan uppstå mellan skattskyldiga och grupper av skattskyldiga som på ett eller annat sätt skiljer sig från genomsnittet. I det följande ska dessa fördelningseffekter diskuteras. Förskjutning av skattebördan till mobila hushåll Det faktum att det effektiva skatteuttaget blir beroende av innehavs- tiden medför att hushåll, som av olika skäl byter bostad ofta, belastas med ett högre skatteuttag än de som bor länge i en och samma bostad. Det är därför inte osannolikt att en övergång till en anskaffningsvärde- baserad skatt medför att hushåll med låg flyttbenägenhet kommer att äga sina bostäder i högre utsträckning än tidigare medan hushåll med hög flyttbenägenhet kan förväntas bosätta sig i hyresrätt i högre utsträckning . Till saken hör att unga hushåll generellt sett är mer mobila än äldre hushåll och därmed kommer att belastas med ett högre skatteuttag. Omfördelning av skattebördan mellan regioner Som framhållits ovan förutsätter en budgetneutral övergång till ett anskaffningsvärdebaserat system en höjning av skattesatsen för att neutralisera för den reduktion i underlagets storlek som uppstår. Denna höjning av skattesatsen skulle gälla alla egnahemsfastigheter i hela landet trots att den utsträckning i vilken det anskaffningsvärdebaserade underlaget understiger marknadsvärdet varierar mellan olika delar av landet. Därför skulle en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 195 skatteunderlag resultera i en viss regional omfördelning av det totala fastighetsskatteuttaget. För att illustrera detta kan vi utgå från de tidigare redovisade beräkningarna av hur mycket skattesatsen skulle behöva höjas för att neutralisera effekten av ett reducerat skatteunderlag (se avsnitt 8.5.1). Enligt dessa beräkningar skulle skattesatsen, i det fall då priserna i de expansiva regionerna ökar snabbare än den allmänna prisnivån på lång sikt, behöva höjas från nuvarande till , dvs. en höjning med . Det innebär att det totala skatteuttaget kommer öka i de fall där underlaget inte minskar i samma utsträckning, dvs. i alla de fall där det anskaffningsvärdebaserade underlaget uppgår till av det marknadsvärdebaserade underlaget. För att illustrera detta närmare har vi i tabell 8.3 sammanfattat uppgifterna i tabell 8.1. Tabellen visar det anskaffningsvärdebaserade underlagets storlek i förhållande till marknadsvärdet sett över hela perioden från anskaffningsåret och fram . Det bör dock påpekas att medan uppgifterna i den tabellen bygger på förhållandena , bygger uppskattningen av hur mycket skattesatsen skulle behöva höjas på en bedömning av inflation och fastighetsprisutvecklingen framöver. Det kan därför inte förutsättas att gränsen mellan vinnare och förlorare bestäms av den ovannämnda 93-procentsnivån. Däremot kan vi utgå från att skattebördan skulle ha ökat i alla de fall där anskaffningsvärdet uppgår till närmare 100 pro- cent. Av tabellen framgår att vinnarna av en budgetneutral övergång till ett anskaffningsvärdebaserat system framförallt skulle ha funnits i stor- stadskommunerna . För fastighets- ägare ute i landet skulle skattebördan däremot ha ökat. Även om uppgifterna i tabellen endast gäller ett litet antal kommuner och bygger på historiska förhållanden avseende inflation och fastighetsprisutveckling finns det starka skäl som talar för att samma mönster skulle gälla framöver. Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att ett budgetneutralt underlagsbyte generellt sett skulle innebära en omfördelning av det totala fastighetsskatteuttaget från småhushushåll bosatta i expansiva regioner till småhushushåll i övriga delar av landet. 196 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Tabell 8.3 Anskaffningsvärde med årlig uppräkning baserad på KPI utan tak (AV) i procent av marknadsvärdet (MV). Genomsnitt över innehavstiden för fastigheter i olika kommuner och med olika anskaffningstidpunkter. AV i procent av Anm. Uppgifterna är beräknade som ett genomsnitt av de procenttal som redovisas i tabell 8.1. Slutligen kan det vara av intresse att fråga sig om de omfördelnings- effekter som en budgetneutral övergång till ett anskaffningsvärde- baserat system skulle medföra kan förväntas vara relaterat till de berörda hushållens inkomster. Ett allmänt svar på denna fråga är att i den mån den genomsnittliga innehavstiden, fastigheternas värde och/eller värdeutveckling skiljer sig systematiskt åt mellan olika inkomstgrupper kommer även fördelningseffekterna uppvisa ett sådant systematiskt mönster. För ett mer konkret svar kan vi börja med att konstatera att det finns ett relativt starkt samband mellan hushållens inkomster och bostadsfastighetens värde. Givetvis finns det betydande Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 197 avvikelser från detta samband, exempelvis bland den bofasta befolk- ningen i den typ av attraktiva fritidshusområden som diskuterats tidigare. Men generellt sett har ägare av fastigheter med höga marknadsvärden också relativt höga inkomster. Huruvida en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat underlag skulle innebära att dessa fastighets- ägare gynnas på ett systematiskt sätt beror dock på om det effektiva skatteuttaget för dessa fastigheter skulle öka eller minska. Det är i sin tur beroende av i vilken utsträckning dessa fastigheter tenderar att öka snabbare i värde än genomsnittet samt om innehavstiden understiger genomsnittet. Hur det förhåller sig på dessa punkter är svårt att säga generellt. I har det hävdats att det anskaffningsvärdebaserade systemet inneburit en förskjutning av skattebördan från låginkomst- tagare till höginkomsttagare. Man utgår då från att låginkomsttagare i flyttar mer sällan än höginkomsttagare. Följaktligen betalar låginkomstagare som kollektiv lägre fastighetsskatt i förhållande till fastigheternas marknadsvärde än höginkomsttagare. Detta antagande stöds också av undersökningar som visar att pensionärer och lågin- komsttagare i är överrepresenterade bland de fastighets- ägare som bor i fastigheter med basår 1975. För svenskt vidkommande finns det emellertid inte några studier som visar på att mobilitet och innehavstid skiljer sig åt på ett signifikant sätt mellan låg- och höginkomsttagare. Inte heller finns det, så vitt vi kunnat finna, underlag för påståendet att höginkomsttagares fastigheter generellt sett stiger snabbare i värde än de fastigheter som ägs av låginkomsttagare. Huruvida en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat system skulle innebära en förskjutning av skattebördan mellan olika inkomstgrupper kan vi därför inte uttala oss om. En fråga som ur ett rättviseperspektiv särskilt måste uppmärksammas är frågan om likabehandling av skattskyldiga. Med ett underlag som baseras på det individuella anskaffningsvärdet kan identiska fastigheter med lika stort marknadsvärde, kanske grannfastigheter, komma att belastas med skatteuttag som kan skilja sig åt avsevärt i storlek beroende på fastighetsprisernas utveckling och uppräkningstakten av underlaget. Just frågan om rättvisa och legitimitet var en av stridsfrågorna när det anskaffningsvärdebaserade underlaget infördes i .