sou · GOB3119d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett annat argument för statliga subventioner är, som anförts ovan, att en hög kompetensnivå och god tillgång till kompetens- utveckling underlättar omställning på arbetsmarknaden och förkortar arbetslöshetstiderna. Därmed skapas förutsättningar för en snabbare strukturomvandling och möjligheter att upprätthålla en hög tillväxt med låg inflation. De statliga subventionerna ger ett återflöde till statskassan genom mindre utgifter för arbets- löshet och förtidspension samt en snabbare tillväxt av skattebaser- na. Värdet av den kompetensutveckling som kommer till stånd genom subventioner skall vägas mot dess kostnader, såväl samhällsekonomiska som statsfinansiella. En större omfattning på kompetensutveckling innebär att mer resurser, i form av lärare, lokaler etc. måste avdelas för detta ändamål. Detta är resurser som i annat fall hade haft en alternativ användning i andra delar av ekonomin. Mer väsentligt är att utbudet av arbetskraft och därmed sysselsättningen reduceras med den tid som läggs ned på kompetensutveckling. Därtill finns en indirekt kostnad av subventioner i form av de effektivitetsförluster som oundvikligen följer av de skatter som krävs för att finansiera dem. Kostnaderna i termer av produktionsbortfall när kompetensutvecklingen äger rum skall vägas mot de långsiktiga vinster i form av högre produktivitet, bättre omställningsförmåga etc. som diskuterats ovan. Jag kan konstatera att det statliga stödet till kompetensutveck- ling av vuxna är relativt väl utbyggt vad gäller t.ex. arbetslösa och IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen är väl utbyggd på delar av arbetsmarknaden och kommer att få ytterligare stimulans genom det stöd från som förmedlar. Men det är naturligt att den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen är förhållandevis snävt inriktad på det aktuella företagets omedelbara behov och får en ojämn spridning mellan grupper av anställda. Enligt personalutbildningsstatistik del- tar anställda med högskoleutbildning i betydligt större utsträckning i personalutbildning än anställda med lägre utbildning. omfattade personalutbildningen av arbetstiden för anställda med eftergymnasial utbildning, medan motsvarande andel för anställda med gymnasieutbildning var av arbetstiden. Statistiken tyder även på att denna skillnad är relativt över tiden. Olikheter i utbildningsbakgrund tenderar därmed att förstärkas under yrkeslivet. Med de tendenser i samhällsutvecklingen som beskrevs i föregående kapitel blir också skillnader i kompetens en alltmer betydelsefull faktor för indivi- dens livschanser. Det finns därmed fördelningspolitiska skäl att subventionera kompetensutveckling. Det finns en eftersatt del av kompetensutvecklingen, som inte omfattas av arbetsmarknadsutbildning m.m. eller av den verksam- hetsrelaterade kompetensutvecklingen. Det handlar exempelvis om kompetensutveckling för vuxna där syftet är att hitta ett nytt jobb hos en annan arbetsgivare. Det kan också handla om mer generellt inriktad kompetensutveckling med syfte att allmänt utveckla sig som individ. Förutom de effekter subventioner av denna kompe- tensutveckling kan ge i termer av en bättre fungerande arbetsmark- nad m.m. finns även bredare samhälleliga motiv för subventioner. Det handlar bl.a. om att stärka förutsättningar för alla att vara delaktiga i den demokratiska processen och i kulturlivet. Varför ett subventionerat sparande? En statlig subvention av individuell kompetensutveckling kan ut- formas på flera olika sätt. Ett första vägval är om subventionen skall riktas till individen eller till den som tillhandahåller kompe- tensutvecklingen. I det senare fallet skulle den enskilde tillgodo- göra sig subventionen i form av lägre pris för t.ex. en utbildning IKS – en modell för individuell kompetensutveckling och eventuellt också ett bredare utbud av kurser och andra kom- petensutvecklingsmöjligheter. Enligt min mening är en sådan subventionering inte förenlig med den starka betoning av individens valfrihet och ansvarstagande för kompetensutveckling som jag angett ovan. Det skulle även medföra en viss snedvridning till förmån för sådana aktiviteter där en stor del av kostnaden ligger i t.ex. material, lokaler etc., medan de former av kompetensutveckling där kostnaden främst innebär ett inkomstbortfall för deltagaren skulle missgynnas. Subventionen bör därför riktas till individen. Jag gör också bedömningen att med en ökad efterfrågan på kompetensutveckling som IKS-systemet kan föra med sig kommer det också att växa fram ett bredare utbud av kurser, praktik m.m. Ett tänkbart alternativ är att i form av bidrag eller skatte- reduktion ge en direkt subvention till den som deltar i vissa former av kompetensutveckling, utan att ställa några krav på sparande eller andra motprestationer då ingen kompetensutveck- ling äger rum. Jag har emellertid funnit att en sådan inriktning inte skulle ge de långsiktiga effekter som eftersträvas. En utgångspunkt för mina överväganden är att systemet skall vara så utformat att det stimulerar individ och företag att i sin långsiktiga planering ge ökat utrymme för de former av kompetensutveckling som inte erhåller särskilt stöd. I en bilaga till delbetänkandet redovisas en rad olika förslag till finansiering av individuell kompetensutveckling som förts fram i den allmänna debatten. Ett gemensamt drag i flera av dessa förslag är att de bygger på någon form av individuellt konto, där indivi- den under vissa perioder bygger upp ett tillgodohavande och under andra perioder tar i anspråk behållningen för kompetensutveckling. Olika former av subventioner eller försäkring kan sedan knytas till dessa konton. Liknande förslag finns inom fler områden, t.ex. arbetstidsbanker, medborgarkonton etc. De motiv som anförts för kontolösningar varierar något. En kontolösning innebär att inkomster omfördelas över livet hos sam- ma individ, vilket kan bidra till att reducera skattetrycket. Ofta är motivet också att den enskilde individen skall förmås ta ett större ansvar och ha en större frihet i användning av medlen i kombina- tion med den drivkraft att hushålla med medlen som ett eget konto innebär. Enligt min mening har dessa argument bärkraft vad gäller den individuella kompetensutvecklingen. Den modell jag föreslår i IKS – en modell för individuell kompetensutveckling detta betänkande innebär att den statliga subventionen förutsätter ett individuellt sparande. Det är endast den som sparar i speciella kompetenssparkonton och helt eller delvis finansierar kompetensutvecklingen med medel från sådant konto som får del av subventionen. Sparandet kan dock ske såväl med egna insättningar som genom att arbetsgivaren sätter av medel till anställdas kompetenssparkonton. Mitt förslag innebär således att det inrättas en selektiv sparsti- mulans. Sådana former av sparstimulanser har i flera sammanhang kritiserats från principiella utgångspunkter. Några av de selektiva sparstimulanser som tidigare funnits har också avvecklats, exempelvis ungdomsbosparandet. Kritiken mot selektiva sparstimulanser har ofta varit att de inte bidrar till att öka det samlade sparandet, vilket ofta varit motivet. Subventioner tenderar i stället att innebära att hushållen omför- delar sitt sparande. Den subventionerade sparformen ökar på andra sparformers bekostnad. Varje subvention medför också, allt annat lika, ett lägre offentligt sparande. Enligt min mening är denna invändning inte relevant vad gäller en sparstimulans för kompetensutveckling. Syftet med mitt förslag är inte att bidra till ett ökat sparande, utan att underlätta och stimulera kompetensutveckling. Selektiva sparstimulanser har även kritiserats för att de är före- nade med samhällsekonomiska kostnader i termer av välfärds- och effektivitetsförluster. Ett subventionerat sparande måste med nöd- vändighet vara låst för den enskilde, dvs. pengarna skall bara kunna användas till specifika ändamål. Exempelvis finns för pensions- sparande regler om när sparkapitalet kan lyftas och över hur uttag minst måste ske. Sett ur spararens synvinkel är en sådan inlåsning förenad med en risk. Livsförhållandena kan förändras på ett oplanerat sätt som gör att han eller hon behöver pengarna till annat ändamål än sparformen tillåter. Det kan vara aktuellt vid t.ex. arbetslöshet och sjukdom eller en stor oförutsedd utgift. Nack- delarna med en inlåsning är störst för dem som har låga inkomster och minst möjligheter att spara. Spararen har att väga värdet av subventionen mot risken att behöva pengarna, men inte kunna komma åt dem. , som är en av de fåtal remissinstanser som avstyrkte förslaget i delbetänkandet, menar i sitt remissvar att en skattesubvention skulle locka många att välja ett bundet sparande IKS – en modell för individuell kompetensutveckling utan att beakta dessa risker eller nackdelar. I synnerhet de med låga inkomster skulle då, enligt kontoret, kunna göra en välfärdsförlust. Med utgångspunkten att individen själv är bäst skickad att avgöra hur livsinkomsten skall fördelas över olika skeden i livet är det en välfärdsvinst i att fritt bestämma över sparkapitalets användning. I det perspektivet kan det vara befogat att skattemässigt likställa alla sparformer och använda subventionen till att sänka skatten på sparande generellt. menar också att den syn jag givit uttryck för, att den enskilde skall få ett större inflytande över sin kompetens- utveckling, skulle vara oförenlig med att öronmärka sparandet till detta speciella ändamål. Ett annat allmänt argument som framförts mot selektiva sparsti- mulanser är att de ger snedvridningar på de finansiella marknaderna och därmed hämmar finansmarknadens funktionssätt. En större del av kapitalet kommer att kanaliseras via de finansiella institut som hanterar den subventionerade sparformen än vad som varit fallet utan subvention. Det leder i sin tur till att kapitalets fördelning mellan olika placeringsformer, risktagande etc. kan komma att styras på ett sätt som är samhällsekonomiskt inoptimalt. ställde sig i sitt betänkande Finans- sektorns framtid (SOU 2000:11) principiellt avvisande till särregler och sparstimulanser av det slag som gäller för pensionssparandet. Utredningen menade att olika sparformer så långt möjligt bör lik- ställas i skattehänseende och föreslog mot den bakgrunden att regeringen initierar en översyn av reglerna för pensionssparande. Jag har förståelse för de invändningar som riktas mot selektiva sparstimulanser. Men de välfärds- och effektivitetsförluster som sparsubventioner kan vara förenade med måste vägas mot de sam- hällsekonomiska vinster som en ökad kompetensutveckling och steg mot ett livslångt lärande innebär. Enligt min mening har ett sparande till kompetensutveckling ett samhällsekonomiskt värde, som är större än andra sparformer, vilket motiverar att det ges en subvention. Den som låser sitt sparande för att på det sättet för- säkra att det finns en buffert om möjlighet eller behov av kompe- tensutveckling uppkommer använder sitt sparande på ett för sam- hället mer produktivt sätt. Mitt förslag skall främst ses som ett sätt att påverka anställda, företagare och arbetsgivare att i sin långsiktiga planering beakta det växande behovet av kompetensutveckling. Syftet är att kompetens- IKS – en modell för individuell kompetensutveckling sparkontona skall bidra till att skapa nya mönster, sparbeteenden, rutiner, avtal mellan arbetsgivare och anställda etc. Redan existen- sen av ett kompetenssparsystem kommer därvid att tjäna som en signal om att även den som lämnat det ordinarie utbild- ningssystemet eller den som är fast etablerad på arbetsmarknaden bör ha en beredskap för att vidareutveckla sina kunskaper eller lära helt nya saker. Vid varje inkomstdeklaration kommer den skatt- skyldige att få en påminnelse i form av ett utrymme för avdrag för IKS. Jag tror inte att den enskilde skulle vara lika benägen att bygga ett sparkapital som kunde användas till kompetensutveckling, om det inte fanns något IKS-system. Som jag konstaterar ovan talar det mesta för att behovet och den samhälleliga nyttan av utbildning, praktik och annan kompetens- utveckling kommer att växa. Statsmakternas ansvar omfattar i förs- ta hand ungdomsutbildning och kompetenshöjande insatser för speciella grupper som arbetslösa, arbetshandikappade etc., som har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Arbetsgivarna skall ta ansvar för den kompetensutveckling som den egna verksamheten kräver. Men behoven av kompetensutveckling kommer att växa ut- över vad stat, kommun och arbetsgivare naturligen tar ansvar för. Den enskilde måste i växande utsträckning själv ta ansvar för sin kompetensutveckling, inklusive dess finansiering. För individen handlar det om att ha en beredskap för att behöva för- nya sin kompetens. Den som är skall stimuleras till att inse att det inom den närmaste behövs en kompetensut- veckling som han eller hon inte kan förväntas få finansierad från arbetsgivare eller samhället. Det kommer att krävas en egen finan- siering. För de flesta torde detta kräva att det finns sparade medel som kan tas i anspråk. Syftet med subventionen är just att stimulera individer att omfördela sitt sparande och i ökad utsträckning spara till kompe- tensutveckling snarare än att spara till andra ändamål. En styrning mot en sådan omfördelning motiveras av att det samhällsekono- miska värdet av kompetensutveckling är mycket större än värdet för den enskilde. Värdet för individen av ett sparande som möjlig- gör en kompetensutveckling som annars inte kommit till stånd överstiger den kostnad som subventionen är förenad med. Jag har dock tagit intryck av remissinstansernas kritik vad gäller inlåsning av sparandet. För många kommer det att uppfattas som ett svårt val mellan att låsa in sparande för kompetensutveckling eller pension framför att välja andra sparformer som ger friare till- IKS – en modell för individuell kompetensutveckling gång till sparkapitalet. Särskilt grupper med liten marginal att spara kan komma att uppfatta inlåsningen som en så stor nackdel att de avstår från kompetenssparande. Jämfört med delbetänkandet före- slår jag därför i kapitel 3.8 en friare dispositionsrätt över spar- medlen. På samma sätt som den enskilde individen skall ta ett större ansvar för kompetensutvecklingen måste enligt min mening även arbetsgivarnas ansvar vidgas. För näringslivets utveckling i stort är det inte enbart den verksamhetsanknutna kompetensutvecklingen som har betydelse. Jag har kunnat notera att inslag av kompetens- utveckling av mer allmän natur blivit allt vanligare som ett medel att rekrytera och behålla personal. IKS-systemet skall ses som ett sätt att påskynda den utvecklingen. Arbetsgivarnas medverkan i en individuell kompetensutveckling kan också underlättas av någon form av sparande, dvs. att medel sätts av i förväg. Särskilt om det handlar om kompetensutveckling som inte har anknytning till verksamheten kan det uppfattas som mindre angeläget att helt eller delvis svara för finansieringen i sam- band med att den äger rum. Ett system, där de anställda får insätt- ningar på IKS-konto som en del av anställningsförmånerna har goda förutsättningar att stimulera till arbetsgivarnas medverkan. Mitt syfte är att påverka beteendet så att avsättning till kompetens- sparande blir en vanligt förekommande anställningsförmån. I en bilaga till delbetänkandet redovisades några av de privata system med kompetensförsäkringar eller kompetenskonton som redan existerar. Några av remissinstanserna ifrågasatte om inte även dessa skulle kunna omfattas av en statlig subvention. Dessa system har utformats utifrån gällande skatteregler och är så utformade att de kan bidra till att hämma rörligheten på arbetsmarknaden, bl.a. genom att det inte går att föra med sig sparade medel vid byte av arbetsgivare. Detta står i strid med intentionerna bakom IKS-systemet. Jag gör dock bedömningen att de existerande systemen kommer att anpassas till villkoren för IKS. Mitt förslag: Kompetenssparandet sker genom insättning på särskilt inrättade individuella kompetenssparkonton. Sådant konto skall även kunna ha formen av en s.k. kompetensspar- försäkring. Endast fysiska personer kan inneha sådant konto IKS – en modell för individuell kompetensutveckling eller sådan försäkring. Insättning på kompetenssparkonto skall vid varje insättningstillfälle kunna uppgå till lägst och insättning skall kunna ske såväl löpande som vid enstaka till- fällen. Med hänsyn till att IKS skall vara en subventionerad sparform måste de sparade medlen hållas avskilda från annat sparande. Sub- ventionen bör därför knytas till sparande på särskilt inrättade kon- ton, som jag föreslår skall benämnas kompetenssparkonton. Detta begrepp införs även i lagstiftningen. Som jag utvecklar i kapitel 7 skall individuellt kompetenssparande även kunna ske i försäkrings- form, vilket bl.a. innebär att spararen av försäkringsgivaren garan- teras en viss lägsta avkastning på det sparade kapitalet. För denna sparform kommer försäkringslagstiftningen att till vissa delar vara tillämplig och den föreslås få benämningen kompetenssparförsäk- ring. I det följande använder jag begreppet kompetenssparkonto som ett samlande begrepp för samtliga sparformer. Med det syfte kompetenssparkontona har och den tekniska utformning av subventionen som föreslås nedan kan det bara vara aktuellt för fysiska personer att vara kontoinnehavare. Behållningen på kompetenssparkonto skall betraktas som kontoinnehavarens egendom enligt i princip samma regler som gäller för sparande inom det individuella pensionssparandet (IPS). Detta inkluderar de belopp som arbetsgivare sätter in på kontot. Den som vill påbörja ett kompetenssparande skall vända sig till de banker eller försäkringsbolag som erbjuder denna sparform. Om arbetsgivaren bidrar med insättningar får således den anställde anmäla vilket eller vilka konton han eller hon har. Jag förutsätter att sparinstituten utformar rutiner som underlättar kontohante- ringen i de fall det t.ex. träffas kollektivavtal om kompetensspa- rande. Det ankommer på det värdepappersinstitut respektive försäk- ringsbolag som erbjuder kompetenssparkonto att fastställa rutiner för insättningar. Enligt min mening måste emellertid vissa krav vara uppfyllda. För det första bör även relativt små sparbelopp kunna accepteras. Det är angeläget att även grupper med små inkomster och litet utrymme för sparande kan delta i systemet. Jag föreslår att den lägsta gränsen för insättning skall vara per insättningstillfälle. Det skall således inte vara möjligt för kontoföraren att ställa högre krav på lägsta insättning. IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Kompetenssparkonton bör av samma skäl inte heller begränsas till löpande automatiska insättningar. Det måste vara möjligt att även göra enstaka insättningar. Det kan vara aktuellt t.ex. om kontoinnehavaren får en extra inkomst eller om arbetsgivaren gör en avsättning som en bonus till en anställd. För att IKS-systemet skall fungera på ett tillfredsställande sätt är det av stor vikt att kontoinnehavaren får en regelbunden och tydlig information om behållning och avkastning på kontot, om möjligheter att ändra sparform, byta mellan fonder etc. samt om förutsättningarna för att göra uttag för att genomgå kompetensutveckling. Jag förutsätter att berörda institut tillhandahåller sådan information och ser ingen anledning att nu i detalj reglera detta. Jag ser inga hinder mot att ha flera kompetenssparkonton hos samma sparinstitut eller att öppna konton hos flera sparinstitut. Spararen vill kanske fördela sitt sparande mellan olika sparformer. Att enbart tillåta ett konto skulle därtill kräva någon form av admi- nistrativ kontrollrutin. I delbetänkandet föreslog jag maximigränser för den årliga insättningen respektive för den totala behållningen på en individs kompetenssparkonton. I ett system där kompetenssparkonton kommer att erbjudas av flera olika institut och det blir möjligt för en individ att ha flera kompetenssparkonton är emellertid en sådan begränsning av insättningen svår att upprätthålla. Den begränsning av kompetenssparandet som är nödvändig bör i stället regleras i skattelagstiftningen. På samma sätt som gäller för IPS blir det således tillåtet att göra insättningar utöver maximigränsen, men i praktiken kommer skattereglerna att göra det mycket ofördelak- tigt. Mitt förslag: För den som är skattskyldig för inkomst av tjänst eller näringsverksamhet medges avdrag, i form av allmänt avdrag, för det belopp som under inkomståret satts in på indivi- duellt kompetenssparkonto eller erlagts som för kom- petenssparförsäkring. Avdrag medges med maximalt ett in- komstbasbelopp. Om behållningen på kompetenssparkontot vid utgången av året före inkomståret överstiger 12 inkomstbasbe- lopp medges inget avdrag. Avdrag kan ske oavsett om insätt- IKS – en modell för individuell kompetensutveckling ningen gjorts av den skattskyldige eller av dennes arbetsgivare. Arbetsgivares insättning på en anställds kompetenssparkonto likställs med lön till den anställde. Uttag från kompetenssparkonto beskattas hos individen som inkomst av tjänst. Sparande beskattas enligt två olika principer. Den ena, som tilläm- pas för exempelvis vanligt banksparande, innebär att de sparade medlen beskattas vid insättning, dvs. sparandet sker ur beskattad inkomst. Vid uttag sker däremot ingen beskattning. Den andra be- skattningsprincipen innebär att insättning är skattebefriad, genom att sparbeloppet är avdragsgillt vid inkomstbeskattningen, medan uttag beskattas. Denna princip tillämpas, upp till en viss nivå, för individuellt pensionssparande och sparande i pensionsförsäkring (P-försäkring). Den senare beskattningsprincipen ger samma ekonomiska utfall för spararen som den förra under förutsättning att den skattesats mot vilken avdrag sker vid sparandet sammanfaller med den skatte- sats som träffar uttaget. Ett enkelt räkneexempel kan illustrera detta, se tabell 3.1. Här antas att spararen vid spartillfället avstår från lika stor del av sin disponibla inkomst. Med en avdragsrätt medger detta ett större sparbelopp, än om sparandet sker ur be- skattad inkomst. Men det belopp som spararen disponerar kommer att vara detsamma. Tabell 3.1 Jämförelse mellan olika beskattningsprinciper för sparande. Engångsinsättning årlig avkastning. Ingen hänsyn till skatt på avkastningen (sparande*marginalskatt) Effekt på disponibel inkomst Skatt på uttag (marginalskatt * uttag) IKS – en modell för individuell kompetensutveckling Det förhållandet att sparandet är avdragsgillt vid inkomstbeskatt- ningen innebär således normalt inte någon skattesubvention. Det finns inte heller någon fördelningsmässig effekt av avdragsrätten. Värdet av avdraget är visserligen högre för den som har en hög marginalskatt, dvs. skatten reduceras mer än för den med låg mar- ginalskatt. Men i gengäld är skatten högre när pengarna tas ut. Två individer som sparar samma belopp ur sin disponibla inkomst får vid uttaget tillbaka lika mycket i disponibel inkomst oavsett margi- nalskatt, förutsatt att skattesatsen är densamma vid insättning och uttag. Enligt min mening bör kompetenssparandet beskattas vid uttag, dvs. sparandet bör vara avdragsgillt. Till viss del kommer uttag från IKS-konto att ersätta inkomster som går förlorade i samband med att kontoinnehavaren genomgår en kompetensutveckling. Det fal- ler sig därför naturligt att beskattningen sker vid uttag. Ett andra skäl för att välja en uppskjuten beskattning av kom- petenssparande är den psykologiska effekten en avdragsrätt sanno- likt för med sig. Även om det ekonomiska utfallet är lika oavsett skatteprincip uppfattas det ofta inte på detta sätt. Det är troligt att avdragsrätten för pensionssparande har bidragit till att stimulera detta sparande. En insättning på IKS-konto kommer inte att upp- fattas som lika betungande när den ger avdragsrätt. Den inkomst spararen avstår från för att uppnå ett visst sparbelopp är mindre med avdragsrätt än utan.