sou · GOB311d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Betalningar kan bara ske om både betalningsavsändaren och betalningsmottagaren är överens om att använda ett betalnings- instrument, antingen på grund att instrumentet kräver installation av särskild infrastruktur eller för att det krävs att parterna är överens om vissa standards. Om det enda som skiljer två betalningsinstrument är hur pass utbredda de är, kommer konsumenter att välja det instrument som har större sannolikhet att bli accepterat av potentiella motparter. 30 Dessa frågor diskuteras mer ingående i Effektivitet i betalningssystemet: ett nätverksperspektiv av (Penning- och Valutapolitik 3/98, ). Massbetalningar i Volym B:511 Betalningsviljan är större om nätverket omfattar eller förväntas komma att omfatta en stor del av marknaden. De nätverk som förväntas bli stora kan alltså uppbringa den största betalningsv iljan, och blir därmed stora och dominerande – förväntningarna är med andra ord till stor del självuppfyllande. Positiva nätverksexternaliteter handlar således om skalfördelar, men i konsumtionen istället för produktionen. Företagen behöver uppnå en s.k. kritisk massa av användare för att betalsystemet ska få fotfäste och kunna överleva på betalningsmarknaden. Nätverksaspekter uppträder också på produktionssidan. När skalfördelar utnyttjas genom att flera producenter ansluter sig till systemet sänks styckkostnaderna för alla andra deltagare. Därmed skapas incitament till att ansluta flera deltagande institut, ju fler deltagare desto fler betalningstransaktioner i systemet. Kombinationen och interaktionen av skalfördelar i både produktionen och efterfrågan leder till stor koncentration och marknads- dominans av några få aktörer. En monopol- eller oligopolmarknad blir oftast resultatet. Från ett effektivitetsperspektiv är detta inte nödvändigtvis ett problem – givet att det finns skalfördelar/nätverksexternaliteter att utnyttja, är det också önskvärt att detta görs. Problemet är att marknadsdominansen också kan missbrukas i syfte att höja inträdesbarriärer för nya aktörer, antingen genom direkt uteslutning från existerande system eller genom diskriminerande prissättning som försvårar tillträdet. Motivet är, som alltid i dessa situationer, att skydda befintliga producenter från ny konkurrens. Det klassiska sättet att hantera en marknad där man har ett s.k. naturligt monopol på produktionssidan är att staten tar över produk- tionen, vanligen i syfte att skydda konsumenterna från monopolistisk prissättning och ineffektivitet. Erfarenheterna visar dock att detta ofta för med sig ännu större effektivitetsproblem av andra slag. Utmaningen ligger därför i att hitta former för att hantera den typen av problem inom ramen för en i allt väsentligt privat marknad. 6.2Ett exempel: introduktion av ny teknologi Ett gemensamt ägande av infrastrukturen kan ha en positiv inverkan på den teknologiska utvecklingen. När strategiska beslut beträffande teknologisk innovation måste tas är konsumenternas förväntningar om systemets omfattning avgörande. Om företagen måste förlita sig på ensidiga beslut, kan det dröja länge innan den nya teknologin intro- Volym B:512 Bilaga 15 SOU 2000:11 Det gamla systemet har redan en installerad bas som ofta inte är kompatibel med den nya teknologin. Alla skulle vilja byta till den överlägsna teknologin, men önskar att tillräckligt många andra byter först. Utan samordning är risken för teknologiska låsningar stor. An- vändarna fortsätter att välja ett visst betalningssystem eller instrument även om ett överlägset alternativ finns tillgängligt, därför att det gamla systemet är etablerat och accepterat och har stora marknadsandelar. Även från det perspektivet finns det effektivitetsvinster i samordningen mellan aktörer. Gemensamma ägandeformer eller gemensamma utvecklingsprojekt kan påverka marknadsförväntningarna beträffande spridningen av den nya teknologin i rätt riktning. Samarbete mellan aktörer underlättar också etableringen av industristandarder. Dessa utgör en nödvändig förutsättning för kompatibilitet och utnyttjande av skalfördelar på både efterfrågesidan och utbudssidan. Dock skall också noteras att detta innebär att konkurrensen mellan olika systemlösningar försvinner; när en viss lösning fått bred acceptans och etablerats kan det vara förenat med stora kostnader och trögheter att byta till en nyare och bättre lösning. De nya systemen för elektroniska pengar kan illustrera detta resonemang. Dessa system uppvisar alla karaktäristika som diskuterats här. De kräver stora investeringar i nödvändig infrastruktur, men har inte särskilt höga rörliga kostnader. Det finns m.a.o. skalfördelar i produktionen av tjänsten. För att skalfördelarna ska kunna utnyttjas och styckkostnaderna sänkas måste dessa system få tillräckligt stor spridning. är det nödvändigt att en kritisk massa av användare uppnås för att systemen ska kunna etableras överhuvudtaget. Denna kritiska massa kan vara svår att uppnå i ett första skede. De främsta fördelarna för konsumenterna med elektroniska pengar är att de slipper bära omkring kontanter för betalning av små belopp. Handeln vinner på reduktionen av kontanthanteringen som medför en minskning av både kostnader och exempelvis rånrisker. ligger det också i handelns intresse att erbjuda en betalningsprodukt som konsumenterna efterfrågar och som gör att inköp och betalning kan ske snabbare. En nödvändig förutsättning för att dessa effektiviseringsvinster ska kunna realiseras, från den enskilde konsumentens/handlarens perspektiv, är att ett tillräckligt stort antal konsumenter/handlare har bytt till det nya systemet. Konsumenters nytta av elektroniska pengar minskar avsevärt om inte tillräckligt många handlare accepterar dem. 31 Farrell J., F. Saloner, Installed Base and Compatibility: Innovation, Product Preannouncements, and Predation, , Vol. 76, (1986 b. ), pp. SOU 2000:11 Massbetalningar i Volym B:513 handelns incitament att investera i det nya systemet om inte det har tillräckligt bred acceptans bland kunderna. Dessutom kan de i produktionen befintliga skalfördelarna utnyttjas bara om tillräckligt stora volymer uppnås. Alla kan potentiellt göra vinster genom att byta till ett effektivare betalningsinstrument, men detta förutsätter att det nya instrumentet får en bred acceptans och en tillräckligt stor marknads- andel. I en sådan situation utnyttjas de positiva nätverksexternaliteterna och skalfördelarna bäst om de olika kortutgivarna använder sig av en gemensam teknologisk standard som möjliggör att korten kan användas i den installerade terminalbasen oavsett vilken utgivare konsumenterna väljer. Detta kräver samordning och samarbete mellan producenter vad gäller infrastruktur och teknologisk utveckling. De kan däremot konkurrera i slutproduktledet, dvs. De svenska bankerna har valt en sådan ansats inför lanseringen av , vilket torde öka deras möjligheter att få bred acceptans. Introduktionen av ny teknologi kan skapa konflikter mellan marknadsaktörerna, när denna teknologi är förknippad med nätverks- effekter eller skalfördelar. När kassaterminaler för kontokort 32 började introduceras förekom i många länder – inklusive – konflikter mellan handeln och bankerna om avgifter och prissättning som fördröjde spridningen av tekniken. Detta inträffade även i de fall bankerna som administrerade systemet i många fall prissatte användningen enligt vad det faktiskt kostade att driva det. Handeln hade mycket att vinna på en implementering av systemet i full skala, både i termer av ökad bekvämlighet för sina kunder och i termer av mindre kostnader och risker som uppstår i samband med kontanthantering. Dessa förtjänster kunde dock först realiseras när systemet uppnådde t illräckligt höga volymer. Med facit i hand kan därför sägas att bankerna borde ha använt lägre introduktionspriser gentemot handeln för att främja spridningen av systemet, och snabbt nå den kritiska massan. En sådan avgiftsstruktur skulle ha kunnat anpassas till de långsiktiga kostnaderna av systemet, dvs. de som uppträder när skalfördelarna kan utnyttjas. 33 Liknande resonemang kan man föra när det gäller introduktionen av elektroniska pengar, elektronisk girering, internet banking och liknande produkter som kan medföra effektivitetsvinster för både producenter och 32Den ofta använda internationella akronymen för denna företeelse är EFT- POS (Transfer at Point Of ). 33Felgran, S., From ATM to : Branching, Access, and Pricing, , /1985. Volym B:514 Bilaga 15 användare, men som är beroende av att nätverkseffekter och skalfördelar kan realiseras. Trots att , som framgått, tycks ligga förhållandevis väl framme vad avser modernisering och effektivisering av betalningsväsendet, finns sannolikt en betydande effektiviseringspotential att tillvarata, som det, vilket också framgått, finns indikationer på att denna potential förefaller exploateras i en långsammare takt än i andra nordiska länder. Två saker är av stor betydelse för att takten i effektiviseringen av systemet skall kunna hållas uppe och helst öka. Det ena är att skal- ekonomier och nätverkseffekter tillvaratas. Det andra är att prissätt- ningen av betaltjänsterna utformas på ett sätt som ger incitament för användarna att utnyttja det mest effektiva betalsättet. När det gäller prissättningen lämnar situationen i en hel del i övrigt att önska. sker nämligen ingen explicit och konsekvent prissättning av flertalet betaltjänster, framför allt inte de som riktas till hushållen. Istället finansieras betalningsförmedlingen väsentligen dels med s.k. float, dels med olika former av korssubven- tionering. Float är medel som finns hos banken/bankerna, och ger ränte- intäkter till dessa, från det ögonblick pengarna dragits från kundens konto tills dess att de bokförts hos mottagaren. Detta brukar kallas produktfloat och relaterar alltså direkt till betalningshanteringen. Den intäkt detta ger till banken styrs av storleken på det överförda beloppet, överföringstidens längd och ränteläget. Däremot finns ingen som helst relation till de faktiska transaktionskostnaderna. Därutöver kan också s.k. kontofloat förekomma, vilket exempelvis kan innebära att betalningsmottagaren inte får tillgodoräkna sig ränta på det överförda beloppet förrän dagen efter överföringen. I detta sammanhang är det produktfloaten som står i fokus. Beträffande korssubventionering kan detta exempelvis innebära att kunden de facto få betala transaktionskostnaderna med en lägre inlåningsränta. Eftersom prissättning av banktjänster ofta upplevs som känsligt och kontroversiellt visavi kunderna, har float- och paketprisfinansiering från bankens perspektiv fördelen att vara osynlig. Dessutom handlar det, åtminstone för ett normalt hushåll, om begränsade belopp. Vidare kan produktionsekonomin i att bygga upp och administrera avgifts- system för att hantera en stor mängd mycket små avgifter ifrågasättas, i varje fall om den betraktas isolerat och utan hänsyn till de beteende- SOU 2000:11 Massbetalningar i Volym B:515 förändringar en avgiftssättning skulle innebära. Allt detta torde bidra till att dessa finansieringsmetoder fortfarande består i såpass hög grad. Enligt beräkningar som gjorts av uppgick floatintäkterna 1996 till cirka 1,5 mdkr, motsvarande mellan av bankernas totala ränteintäkter, eller av räntenettot. Uttryckt per transaktion låg floatintäkterna på för en betalning på . 34 Floatintäkterna har med all säkerhet minskat , dels genom det lägre ränteläget, dels genom att man i ökande grad avgiftsfinansierar betalningsförmedlingen för företagskunderna. Bristen på en explicit prissättning som avspeglar kostnaderna för olika betalningssätt innebär att konsumenten inte får några tydliga incitament att välja de mest kostnadseffektiva betaltjänsterna – och dessa är generellt sett de metoder som inte innefattar någon (eller en ytterst marginell) pappershantering. I den debatt som av och till förts har ibland hävdats att valet av betalningsmetoder mest styrs av invanda mönster och är föga pris- känsligt. De senaste årens erfarenheter från talar dock ett annat språk. I en studie 35 visas att effekterna av den kostnadsbaserade prissättningspolitik som där förts beträffande betaltjänster har haft klar signifikans för den snabba elektronisering av betalningsförmedlingen som där ägt rum. Den snabba minskningen av checkanvändningen i är också ett konkret belägg för att efterfrågan på betalningsinstrument är priskänslig. Så länge floatfinansiering i det svenska betalningssystemet lever kvar bidrar detta också, och närmast definitionsmässigt, till att processtiderna för betalningar blir längre än vad som i teknisk mening är nödvändigt. I grunden är det märkligt, i beaktande av dagens tekniska utvecklingsnivå, att det snabbaste sättet för en kund att föra över pengar från ett konto en bank till ett konto i en annan är att gå in på bank A (eller till en bankomat) och ta ut kontanter, för att sedan gå över gatan till bank B och sätta in dem där. I huvudsak är detta den enda möjlighet som finns att effektuera en betalning från kund till kund med valuta . 34Lybeck, , Floaten i betalningssystemet Penning- och valutapolitik 3-4/97, . 35Humphrey-Kim-Vale, Realizing the gains from electronic payments: costs, prices and payment choice Arbeidsnotat, 1998. 36Sedan länge finns en möjlighet att med s.k. telefonöverföring genomföra brådskande betalningar till konto i annan bank. Rutinen är dock och (därmed) kostsam och utgör knappast ett realistiskt alternativ för konsument- betalningar. Volym B:516 Bilaga 15 SOU 2000:11 Ersätts floatfinansiering och korssubventionerng med en avgifts- finansiering som avspeglar de faktiska transaktionskostnaderna ökar, som nämnts, konsumenternas incitament att gå ifrån kostsamma, pappersbaserade betalningsmetoder till att använda kostnadseffektiva elektroniska metoder. försvinner dessutom incitamentet för bankerna att av det skälet ha längre överföringstider än nödvändigt. En därmed ökad elektronisering skulle i nästa varv också kunna bidra till en ytterligare ökad efterfrågan på och ett ökat utbud av snabbare betalningsmetoder – det torde i längden bli svårt för banker och clearingorganisationer med önskan att framstå som effektiva och tekniskt avancerade att på ett trovärdigt sätt hävda att betalningar måste ta ett á i en miljö där konsumenten i stor utsträckning sköter sina betalningar via internet och med andra elektroniska metoder. Även om det knappast torde finnas något större behov av och betalningsvilja för en realtidsavveckling av konsumentbetalningar av det slag som görs beträffande interbankbetalningar, finns likväl, enligt den tidigare nämnda konsumentundersökning som genomförts av Finans- inspektionen37, en efterfrågan på snabbare överföringar än vad som erbjuds . Inspektionen pekar här på möjligheten att erbjuda kunderna olika överföringsformer med varierande grad av snabbhet, och där kunden på ett transparent sätt kan välja mellan avgifter och float- finansering. De praktiska möjligheterna till en sådan snabb, avgifts- finansierad betalservice även för konsumenter har också ökat genom den nya systemplattform som Bankgirot introducerade . Bankgirobetalningar kan nu avvecklas i RIX-systemet . Därmed kan också en betalning initieras och slutföras, från kund till kund, under en och . Även när det gäller överföringar från konto till konto i olika banker har dessa möjligheter ökat genom möjligheterna till fler avvecklingsomgångar i dataclearingen. Dock skall sägas att det faktum att de tekniska möjligheterna finns är ingen garanti för att de också utnyttjas. När det gäller överföringar vid sidan av girosystemet finns en annan brist, sett ur ett kund- och transparensperspektiv. kan den avsändande banken oftast inte exakt uttala sig om – och än mindre garantera – när det överförda beloppet är disponibelt för mottagaren. att kunden skall kunna få en sådan leveransgaranti krävs att avsändar- banken träffar avtal med mottagande bank, och denna typ av avtal saknas i stor utsträckning . Detta är ett problem som bör åtgärdas och som dessutom borde vara förhållandevis enkelt att åtgärda. 37 Bankernas betaltjänster – avgifter och information, Regeringsrapport från (1999). Massbetalningar i Volym B:517 I har det pågått konflikter mellan de stora etablerade bankerna och de nya s.k. nischbankerna. Konflikterna har gällt tillträdesvillkor för, och prissättningen av, viktiga infrastrukturella system inom betalningssystemet, exempelvis bankomatsystemet. Dessa konflikter är inte unika för . Andra länder har haft liknande erfarenheter. I har tillträdeskonflikter uppmärksammats . Även i andra europeiska länder har den här typen av frågor aktualiserats . Konflikterna har följt ett snarlikt mönster och har gällt samma typer av betalningsinfrastruktur: uttagsautomater, kortsystem och clearingfunktioner. Nätverksexternaliteter leder, när de exploateras, till stora nätverk med marknadsdominant ställning. Den strategiska maktposition som dessa nätverk får kan ibland utnyttjas för att diskriminera nya eller mindre aktörer. Men om företagen kan tjäna på att öka nätverkets storlek, vad har de för incitament att exkludera andra aktörer? Om alla företag väljer kompatibla teknologier och antalet företag ökar, liknar den resulterande marknadsstrukturen en perfekt fungerande marknad. För de enskilda företagen finns incitament att välja någon form av samarbete mellan olika producenter om varan som produceras uppvisar stora skalfördelar/nätverksexternaliteter. Företag som redan samarbetar i något gemensamt nätverk har incitament att tillåta nya medlemmar som vill ansluta sig om dessa är stora producenter som kan bidra till att utnyttja nätverksexternaliteterna på ett bättre sätt. Det finns emellertid också krafter som verkar åt motsatt håll. När företagen samarbetar med varandra och väljer kompatibla teknologier, medför detta att deras varor blir mer substituerbara och att konkurrensen hårdnar. Både för de redan samarbetande företagen och de som överväger att ansluta sig till samarbetet, gäller att incitamenten till samarbete minskar om konkurrensen mellan företagen ökar väsentligt till följd av detta. Marknaden för bankomater är ett bra exempel på hur konkurrens- effekter och nätverksexternaliteter verkar åt olika håll. Nätverks- externaliteter finns eftersom kunderna har större nytta av ett enda system som möjliggör allmänt utbredd access till deras bankkonton. Från kundernas perspektiv är det ovidkommande om det är fråga om ett enda system eller om det är flera system hoplänkade till varandra via Volym B:518 Bilaga 15 Å andra sidan möjliggör full kompatibilitet att bankerna blir bättre substitut till varandra, vilket skapar förutsättningar för ökad konkurrens. Ytterligare en aspekt som har inverkan på företagens incitament att arbeta för gemensamma lösningar är var produkten eller systemet befinner sig i sin ekonomiska livscykel. Inför lansering av ett nytt betalningsinstrument eller under första fasen i dess utveckling, är utnyttjande av positiva nätverksexternaliteter och skalfördelar i produktionen av stor betydelse. När marknaden börjar bli mättad bidrar inte ytterligare producenter till utnyttjande av skalfördelar i någon större utsträckning. Däremot kan dessa bidra till att intensifiera konkurrensen. Incitamenten till samverkan torde därmed avta med produk- tens/systemets mognadsgrad. Det finns med andra ord ekonomiska incitament till samarbete mellan olika företag när nätverksexternaliteterna är tillräckligt stora, men ju fler företag som finns med i systemet desto hårdare blir konkurrensläget mellan de olika företagen. Det finns därmed två motverkande krafter: nätverkseffekter och konkurrenseffekter. Resultatet – samarbete eller inträdesbarriärer – avgörs av dessa effekters respektive styrka. Bortsett från vanliga konkurrensrättsliga överväganden i det fall diskriminering av aktörer förekommer, behöver detta inte utgöra något större problem om man ser till effektiviteten enbart i betalningssystemet. Problemet är att nätverksexternaliteter ofta förekommer i samband med olika varor eller tjänster som är starkt komplementära till varandra. I fallet med betalningsförmedling är dessa tjänster starkt sammankopplade med övriga banktjänster, i synnerhet med inlåning. Om marknads- dominansen utnyttjas för att höja inträdesbarriärerna på till exempel inlåningsmarknaden blir även potentiella konkurrenter uteslutna och hela bankmarknaden blir mindre contestable 38 än vad som annars skulle ha varit fallet, och på så sätt kan betydande effektivitetsförluster uppstå. Erfarenheterna från olika länder av tillträdeskonflikter mellan marknads- aktörer i kombination med insikter sprungna ur ekonomisk teori, har gett impulser till utvecklingen av en särskild antitrustlagstiftning med stöd i den s.k. doktrinen om nödvändiga faciliteter. 38 Contestable markets kännetecknas av effektiv prisbildning och kostnads- minimering trots att marknaden domineras av några få aktörer. Låga inträdesbarriärer och det därav följande potentiella konkurrenshotet gör att marknaden ändå fungerar på ett effektivt sätt. SOU 2000:11 Massbetalningar i Volym B:519 ursprungligen i , men har sedermera anammats i EU:s konkurrens- lagstiftning och tillämpats vid flera rättsfall. har också utnyttjat doktrinen i svensk rättstillämpning. Konceptet bakom det som definieras som nödvändiga faciliteter uppstod redan i början av detta sekel när avgjorde det som kom att bli ett doktrinskapande rättsfall, nämligen vs. En järnvägskorsning som medförde kontroll av all järnvägstrafik som passerade förvärvades av ett joint venture av järnvägsbolag. Övriga bolag tilläts inte utnyttja denna infrastruktur, vilket starkt reducerade deras möjlighet att konkurrera på den marknaden. tvingade att ge sina konkurrenter tillträde till järnvägskorsningen på icke diskriminerande villkor. Motiveringen var att ett s.k. flaskhalsmonopol ansågs föreligga som kunde utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Som flaskhalsmonopol definierades sådana produktionsfaciliteter som inte rimligen kan dupliceras och som ger dess ägare exklusiv kontroll av en absolut nödvändig produktionsfaktor. 39 Typiskt för flaskhals- monopolister är att de kontrollerar ett marknadssegment men konkurrerar med andra i ett annat segment. Genom att utnyttja sin monopolställning i det ena segmentet kan de dock begränsa konkurrensen i det andra. omformulerades doktrinen om flaskhalsmonopol till doktrinen om nödvändiga faciliteter. I amerikansk rättspraxis har doktrinen om nödvändiga faciliteter också gett upphov till specifik delstatlig lagstiftning, den s.k. Mandatory Sharing Laws, som till- lämpas i över 23 delstater i . Ett exempel på tillämpningen av denna lag är att nya aktörer garanteras tillträde till befintliga nätverk för uttagsautomater. Det finns dock flera otydligheter i doktrinen om nödvändiga faciliteter som blir uppenbara när den ska t illämpas i specifika rättsfall. När kan befintlig infrastruktur, i de flesta fallen utvecklad av den privata sektorn, sägas utgöra en nödvändig facilitet? Hur ska den relevanta marknaden praktiskt definieras och avgränsas och hur ska graden av dominans mätas och värderas? I många av de konflikter som uppstått där doktrinen om nödvändiga faciliteter har tillämpats har de exkluderade företagen inte direkt nekats tillträde till faciliteten, utan det har varit fråga om 39 , "Antitrust Issues in : Bottlenecks, Acces and Essential Facilities", , , Sep/Oct 1995. Volym B:520 Bilaga 15 SOU 2000:11 Doktrinen ger dock ingen tydlig vägledning för att avgöra vad som är i någon mening rimliga priser. Det eller de företag som ursprungligen investerat i den infrastruktur som bedöms som nödvändig har tagit risken att investeringen slår fel. Nya aktörer inträder på marknaden när denna risk har försvunnit. Vilken avkastning på tidigare tagna risker som är rimlig att inkludera i den rimliga inträdesavgiften är en vanligt förekommande konflikt.