sou · GOB321d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Med disciplin avses då en disciplin som grundar sig på den enskilde soldatens insikt om lydnadsförhållandenas vikt parad med en förmåga att ta självständigt ansvar under kritiska förhållanden. Redan i samband med militärstraffrättsreformen framhölls att straffansvaret inte var den enda och kanske inte den vikti- gaste disciplinskapande faktorn. Den som ansågs som kanske väsentligare var att utbildningen var anordnad på ett sådant sätt att soldaterna blev motiverade att göra en insats i försvaret. Denna motivation kan skapas bl.a. genom god information och genom användning av olika pedagogiska hjälpmedel. Av stor betydelse torde också vara att truppbefälet är välut- bildat i fråga om såväl försvarsverksamheten som den pedagogiska verk- samheten. Det torde väl numera inte vara någon som bekänner sig till en tro på ett strängt repressivt ansvarssystem som den bästa vägen att uppnå en god krigsmannadisciplin. Det torde å andra sidan inte vara möjligt att helt undvara vissa rättelsemedel vid brott mot den nödvändiga discipli- nen. Utredningens slutsatser stämmer väl överens med MAK:s. Insik- ten om att disciplinära påföljder aldrig - oavsett hur systemet ser ut - kan lösa alla disciplinära problem är viktig för det fortsatta resonemanget. Gränser finns där det disciplinära systemet spelat ut sin roll och andra åtgärder måste vidtas för att ordningen och säkerheten skall kunna upprätthållas. I vissa situationer där fråga är om upprepade eller grövre överträdelser av gällande bestäm- melser, måste den disciplinansvarige tas bort från verksamheten och/eller överträdelserna anmälas till åtal. Disciplinära system är till för att förhindra mindre allvarliga åsidosättanden av åliggan- den inom en verksamhet och kan inte ersätta det straffrättsliga systemet fullt ut eller garantera att alla respekterar gällande bestämmelser. 17.7.3Bör det göras skillnader i ansvaret för olika personalkategorier och för fred respektive krig? Skillnader mellan militär och civil pliktpersonal? Utredningens bedömning: De grundläggande reglerna be- träffande disciplinansvar bör vara desamma för värnpliktiga och civilpliktiga. De skillnader som finns mellan civil och militär verksamhet och de ansvariga myndigheternas (m.fl:s) struktur kan dock motivera undantag från huvudregeln. Värnpliktiga och civilpliktiga lyder under samma ansvar enligt LDT. Båda kategorierna av pliktpersonal benämns i lagen som disciplinansvariga. Som ovan redovisats är detta en nyhet i för- hållande till LDK, som inte omfattade civilförsvarspliktiga och inte heller de som tidigare benämndes vapenfria tjänstepliktiga. Fram till dess att LDT trädde i kraft gällde i stället straffrättsligt ansvar vid tjänsteförsummelser för de nu nämnda personalkatego- rierna enligt civilförsvarslagen (1960:74) respektive lagen (1966:413) om vapenfri tjänst. I förarbetena till LDT kommente- ras denna ändring endast mycket kortfattat. 1994/95:6 anges att regeringen delar UFT:s förslag att det bör skapas enhet- liga regler om disciplinansvar. Flera remissinstanser invände att det är olämpligt att införa bestämmelser om disciplinansvar för dem som skrivits in för civilplikt med kort grundutbildning. Regeringen delade emellertid inte den uppfattningen utan anförde att behovet av disciplin knappast kunde anses vara kopplat till utbildningstidens längd (a. prop. s. 156). Vissa skillnader finns mellan civilt och militärt vad gäller handläggningen av disciplinfrågorna inom ramen för LDT. Prin- cipen om att disciplinärenden i första instans skall prövas där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort har frångåtts såvitt avser civilpliktiga med tjänst hos privaträttsliga subjekt. Anledningen är att det befunnits olämpligt att sådana subjekt ges rätt att utöva myndighet mot pliktpersonal på detta sätt (bl.a. JO har uttalat sig i denna fråga, se prop. 1994/95:6 s. 155). Beslutan- derätten ligger i dessa fall i stället hos (). Vidare saknas institutet omprövning av högre chef på den civila sidan. Det finns också skillnader i användningen av disciplinpåfölj- derna, vilket statistiken tydligt visar. Påföljderna extratjänst och utegångsförbud förekommer i praktiken inte för civilpliktiga. Vad gäller utegångsförbud uppmärksammades svårigheterna med att verkställa denna påföljd på den civila sidan av UFT som i sitt slutbetänkande uttalade (SOU 1993:36 s. 208): Disciplinpåföljden utegångsförbud förutsätter att det område där den disciplinansvarige är skyldig att uppehålla sig kan övervakas på ett effek- tivt sätt. Denna påföljd blir därför aktuell främst för dem som fullgör värnplikt. Eftersom det kan förekomma att civilplikt fullgörs under sådana förhållanden att en effektiv övervakning kan ordnas, bör det vara möjligt att tillämpa utegångsförbud även under sådan tjänstgöring. Det har också varit svårt för de civila utbildningsanordnarna att ta fram, alternativt verkställa, lämpliga extratjänster. Effekten är att varje disciplinförseelse där varning inte anses som en tillräcklig påföljd, resulterar i löneavdrag för den disciplinansvarige som fullgör civilplikt. Den militära verksamheten är generellt sett farligare än den civila och behovet av säkerhetsfrämjande regler är därmed också större där. Även på den civila sidan behövs dock någon typ av disciplinära påföljder som ett komplement till utbildningen efter- som behovet av en god disciplinär ordning och säkerhet i verk- samheten i grunden är lika starkt inom det civila försvaret som det militära. Som redovisats ovan fanns det även före LDT ett ansvarssystem för icke värnpliktig pliktpersonal. Det är sålunda ingen nyhet att personal inom det civila försvaret kan drabbas av påföljder vid tjänsteförseelser. Genom införandet av en totalförsvarsplikt har de regler som gäller för pliktpersonal på den militära och den civila sidan har- moniserats i hög grad. Det framstår som en självklarhet att även disciplinsystemet skall följa en sådan strävan. rierna av pliktpersonal bör inte behandlas på skilda sätt om det inte finns starka skäl för detta. Ett enhetligt system underlättar möjligheterna att överskåda och tillämpa de lagar och förord- ningar som gäller. Eventuell växeltjänstgöring mellan det civila och det militära delarna av totalförsvaret och gemensamma utbildnings- eller övningsmoment underlättas för såväl de dis- ciplinansvariga som beslutsfattarna om de har samma system att hålla sig till. Slutligen kan enhetliga regler bidra till att det civila och det militära försvaret ses som delar av totalförsvar, vilket är värt att eftersträva. Vad gäller de civilpliktiga är alternativen till ett förvaltnings- rättsligt påföljdssystem att återinföra straffrättsliga ansvarsregler eller låta dem omfattas av bestämmelserna i lagen (1994:260) om offentlig anställning () i detta avseende. Utredningen anser inte att något av dessa alternativ är lämpligt. Som utvecklas nedan talar såväl principiella som praktiska skäl för att disciplinsystemet skall hållas utanför straffrättens sfär och - vilket redogörs för närmare i nästa avsnitt - passar dåligt för per- sonal som tjänstgör med plikt. Sammantaget anser utredningen att utgångspunkten bör vara att samma regler skall gälla för civilpliktiga som för värnpliktiga. Olikheterna i den militära och den civila organisationen medför dock att det kan finnas anledning att överväga vissa avsteg från denna utgångspunkt, t.ex. i frågan om var beslutanderätten i första instans skall ligga. Praktiska skäl - närmast bestående i olikheter mellan värnpliktigas och civilpliktigas tjänstgöringsförhållanden - medför också att tillämpningen av disciplinreglerna i viss mån kan komma att se annorlunda ut på den civila sidan än på den militära. Sådana olikheter bör emellertid accepteras så länge det finns godtagbara skäl för dem. Skillnader pliktpersonal - anställda? Utredningens bedömning: De anställdas skyldigheter att fullgöra sina åliggande vilar inte på samma rättsliga grund som pliktpersonalens. Skillnader i disciplinansvarets utformning för dessa personalkategorier måste därför tillåtas. En strävan skall dock vara att personal som tjänstgör tillsammans skall - så långt skillnaderna i förutsättningarna tillåter och med beak- tande av vad som i övrigt är lämpligt - lyda under samma ansvarsregler. Offentliganställd personal inom totalförsvaret lyder - i fredstid - under i disciplinhänseende. (För privat- anställda gäller vad som föreskrivs i deras (kollektiv-)avtal med arbetsgivaren.) De praktiska skillnaderna mellan och består bl.a. i att disciplinfrågor enligt avgörs av personal- ansvarsnämnder samt i att påföljderna extratjänst och utegångs- förbud inte finns för de offentliganställda. Reglerna om överklagande och instansordningen i domstol skiljer sig också åt. (I krig är LDT tillämplig på alla som tjänstgör i Försvarsmakten, dvs. även anställd personal. Enligt direktiven till MAK var målet för en reformering av det militära straffsystemet att nå fram till en ytterligare anpassning av detta till det regelsystem som gäller inom samhället i övrigt. Vägledande för kommitténs arbete var - alltjämt enligt direktiven - att samma ansvarsregler i möjlig mån skulle gälla för all anställd personal inom försvarsmakten, både militär och civil. Rent principiellt innebar anpassningen till civila regler att för- seelser i tjänsten av militär personal avkriminaliserades och i stället kom att bedömas på privaträttslig grund med anställnings- avtalet som utgångspunkt. När det gällde värnpliktiga påpekades redan i direktiven att en privaträttslig (arbetsrättslig) grundsyn inte kan tillämpas. MAK:s förslag - som alltså i princip utgör gällande rätt - är dock grundade på en strävan att utforma ett ansvarssystem för de värnpliktiga som inte i alltför hög grad avviker från reglerna i (äldre) (se SOU 1983:2 s. 66). I den följande propositionen, där MAK:s förslag följdes i dessa delar , (prop. 1985/86:9 s. 52) anförde föredragande statsrådet: Den arbetsrättsliga grundsyn som präglar den anställda personalens dis- ciplinsystem enligt lagen om offentlig anställning kan inte tillämpas vid en reformering av ansvarssystemet för värnpliktiga, dvs personal som tjänstgör enligt värnpliktslagen. Något avtalsförhållande föreligger ju inte mellan staten och de värnpliktiga. En princip som brukar tillmätas stor vikt, inte minst av psykologiska skäl, är emellertid att ansvarssystemen för personal som tjänstgör tillsammans skall vara så lika varandra som möj- ligt." Sammanfattningsvis kan avkriminaliseringen av disciplinförseel- ser inom Försvarsmakten och införandet av LDK sägas vara resultatet av en strävan att såväl anpassa reglerna för den anställ- da personalen till vad som gäller i samhället i övrigt som att i möjligaste mån också göra dessa regler tillämpliga på den värn- pliktiga personalen. Utredningen delar tanken att ansvarssystemen för personal som tjänstgör tillsammans skall vara så lika varandra som möjligt. är dock ofrånkomligt att förutsättningarna och villkoren för tjänstgöringen skiljer sig betydligt åt för anställd personal och pliktpersonal. Den totalförsvarspliktige skall under en mycket begränsad tidsperiod utbildas och tränas för en eventuell krigs- uppgift. Hans eller hennes tjänstgöring grundar sig på en lagstad- gad plikt och utbildningen präglas starkt av lydnadsplikt och andra inslag av tvång. Den anställde tjänstgör - i fred - i enlighet med ett frivilligt ingånget avtal med arbetsgivaren (oftast staten), på samma sätt som andra (offentliga) arbetstagare. Förseelser som begås av en anställd kan - förutom disciplinära påföljder - leda till att karriären äventyras och rentav förlust av anställningen. Det ansvarssystem som den anställde lyder under är väl prövat och anpassat till arbetsrättsliga förhållanden med bl.a. en särskild partssammansatt domstol - Arbetsdomstolen - som sista instans. En sådan ordning passar inte för pliktpersonal. Skillnaderna i de grundläggande förutsättningarna för de olika tjänstgöringsfor- merna medför att vissa olikheter måste få förekomma. Emellertid bör målsättningen vara att ansvarsreglerna är så lika som situatio- nen tillåter. Disciplinansvaret för frivillig personal Utredningens förslag: Reglerna om disciplinansvar skall omfatta även dem som frivilligt tjänstgör inom den civila delen av totalförsvaret enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Bakgrund: Enligt 2 § förordningen (1994:524) om frivillig för- svarsverksamhet får en myndighet med uppgifter inom totalför- svaret teckna avtal med en person som tillhör en frivillig för- svarsorganisation om att denne skall tjänstgöra inom totalförsva- ret. Avtal får ingås med den som fyllt eller, om tjänst- göringen avser Försvarsmakten, . Av avtalet skall framgå tjänstgöringens art, tjänstgöringsskyldighetens omfattning samt tjänstgöringstidens längd. För frivilligas tjänstgöring inom För- svarsmakten tillämpas också förordningen (FFS 1987:8) om fri- villig tjänstgöring inom Försvarsmakten och förordningen (FFS 1987:12) om krigsfrivilliga vid Försvarsmakten. Försvarsmaktens frivilliga personal lyder under LDT såväl i fred som i krig, de är tjänstgöringsskyldiga vid För- svarsmakten. Frivillig personal inom den civila delen av totalför- svaret omfattas inte av något disciplinansvar. I de fall de tas i anspråk med allmän tjänsteplikt - dvs. vid höjd beredskap om regeringen så föreskriver - blir emellertid de straffrättsliga bestämmelserna om brott mot totalförsvarsplikten tillämpliga (10 kap 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt). Frivillig per- sonal inom det civila försvaret finns från följande frivilligorgani- sationer: G Frivilliga automobilkårernas riksförbund G Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund G Svenska blå stjärnan G kvinnliga bilkårers riksförbund I beredskapsförordningen (1993:242) utpekas vissa myndigheter inom totalförsvaret som funktionsansvariga inom samhällssekto- rer som anses ha särskild betydelse för totalförsvaret i krig. Vidare anges övriga myndigheter med uppgifter inom respektive funktion. Det är i huvudsak dessa myndigheter som kan komma i fråga som avtalspart i förhållande till den enskilde frivillige inom den civila delen av totalförsvaret. Även kommuner och landsting - som har skyldighet att vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar - tecknar avtal med personer från frivilliga för- svarsorganisationer. Avtalen är standardiserade och den frivillige åtar sig att tjänst- göra under höjd beredskap, medverka vid repetitionsutbildning om per avtalsperiod (som är ) samt att lämna vissa uppgifter som är av betydelse för tjänstgöringen, t.ex. upp- gifter om sjukdom, byte av arbetsplats och längre utlandsvistelser. I den tidigare gällande kungörelsen (1970:301 om frivillig för- svarsverksamhet reglerades de frivilligas skyldigheter att tjänst- göra direkt i författningstext. Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret föreslog i sitt betänkande (SOU 1992:132 s 48) emellertid att denna skyldighet fortsättningsvis skulle följa av avtalsvillkoren med följande motivering. Skulle man vilja bibehålla konstruktionen med en uppräkning i en för- fattning av ett antal ovillkorliga förpliktelser för den avtalsbundna perso- nalen behöver detta utan tvivel ha stöd i lagstiftning. Därvid skulle det sannolikt bli naturligt att också överväga frågan om att införa straffsank- tioner för brott mot förpliktelserna. En sådan ordning skulle emellertid inte särskilt väl harmonisera med de grundläggande förutsättningarna för avtalspersonalens engagemang, som ju ytterst bygger på ideellt intresse och frivillighet. Uttalandet gäller visserligen inte disciplinära sanktioner för för- seelser i tjänsten, utan sanktioner vid vägran att fullgöra vissa förpliktelser (t.ex. repetitionsövningar) enligt ingånget avtal, men argumentet mot sanktioner beträffande frivillig personal är i prin- cip allmängiltigt. (Vare sig nämnd utredning eller Frivillig- utredningen - som presenterade förslag om uppdrag, stöd och ersättning till frivilligorganisationerna i sitt betänkande; SOU 1997:70 - har berört disciplinansvaret i sina texter). Även om frivilligheten innebär att det finns en motivation och ett intresse som motverkar riskerna för att individen begår för- seelser under tjänstgöringen inom totalförsvaret, är det emellertid ingalunda uteslutet att medel för tillrättavisning bör finnas. LDT gäller för de frivilliga på den militära sidan och även för de kvinnor som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra med längre grundutbildning. (För kvinnor som samtyckt till inskrivning övergår dock frivilligheten till en plikt i och med samtycket.) De frivilligas tjänstgöring liknar i hög grad pliktpersonalens då fråga är om utbildning för att lösa uppgifter i krigs- och krissitua- tioner. Kraven på ordning är i grunden desamma som för värn- pliktiga och civilpliktiga. Det är enligt utredningens mening motiverat att de frivilliga - såväl de som tjänstgör inom För- svarsmakten som de som tjänstgör inom den civila delen av total- försvaret - omfattas av reglerna om disciplinansvar. Utredningen föreslår därför ett tillägg i LDT med innebörden att lagen även skall omfatta dem som genom avtal enligt förordningen om fri- villig försvarsverksamhet åtagit sig att tjänstgöra inom den civila delen av totalförsvaret, de är tjänstgöringsskyldiga. Det skall framhållas att förslaget inte föranleds av att några problem med disciplinen uppmärksammats i de frivilliga för- svarsorganisationernas verksamhet. Förslaget grundas i stället på en strävan att åstadkomma en konsekvens i det regelverk som kringgärdar tjänstgöringen inom totalförsvaret. Skillnader fred - krig ? Utredningens bedömning: Disciplinsystemet bör se likadant ut i krig som i fred om det inte finns starka skäl för åtskillnader. En annan sak är att tillämpningen av be- stämmelserna kommer att se annorlunda ut i en krigssituation än under fredstida förhållanden. Är i krig gäller LDT för alla som är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten, polismän som är skyldiga att delta i landets försvar, skyddsvakter och skyddsområdesvakter enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten när avdel- ningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden samt för medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. Vad som sagts gäller även - om regeringen så föreskriver - då är i krigsfara eller under vissa andra utomordentliga förhållanden. Lagen skall dessutom gälla för krigsfångar, krigsdeltagare som internerats vid krig under vilket är neutralt samt för utlänningar som vistas bland krigsfångar eller internerade krigs- deltagare för att utöva sjukvård eller andlig vård. När det gäller den anställda personalen inom Försvarsmakten och vissa andra myndigheter tillämpas sålunda inte samma disciplinsystem i fred som i krig enligt nuvarande ordning. Om riket är i krig - eller om regeringen så förordnar i vissa andra situationer - träder dessutom 21-22 kap. (BrB) i funktion (22 kap. endast då riket är i krig). Här stadgas straffrättsligt ansvar för vissa brott som kan begås av krigsmän, t.ex. lydnadsbrott, undergrävande av stridsviljan, försummande av krigsförberedelse m.m. samt för envar som gör sig skyldig till landsförräderi och liknande brott. Krigsmän är i princip de perso- nalkategorier och andra personer som angavs i första stycket ovan (inte de som tjänstgör med civilplikt). Fördelarna med att ha samma regler i krig som i fred är enligt utredningens uppfattning uppenbara. Dels är såväl de som har att ta beslut i en krigssituation som de disciplinansvariga själva insatta i regelsystemet, dels vet man att systemet - eftersom det är prövat - har förutsättningar att fungera. Av det anförda följer att skillnader inte bör förekomma om det inte finns starka skäl för detta och att bestämmelserna bör utformas så att de fungerar såväl i fred som i krig. Det är självklart att disciplinreglerna delvis kommer att tilläm- pas på ett annorlunda sätt i krig än i fred. En del gärningar som bedöms kunna beivras med disciplinåtgärder, kommer med största sannolikhet att bestraffas enligt de bestämmelser i brotts- balken som blir tillämpliga om kommer i krig. Erfaren- heterna från förhållandena vid utlandsstyrkan tyder på att vissa mindre allvarliga förseelser inte kommer att föranleda disciplinära åtgärder i fält och på att det finns ett mycket litet utrymme för påföljderna utegångsförbud och extratjänst under skarpa lägen. Detta är dock som utredningen ser det inget problem och inte skäl nog att ha skilda bestämmelser för krig och fred. Tvärtom är det bra att systemet är så flexibelt att beslutande chefer har möjligheter att med förnuft vidta de åtgärder som är lämpligast med hänsyn bl.a. till de yttre förhållandena. Förhållandet att de anställda inom Försvarsmakten lyder under LDT (och inte under ) i krig är väl motiverat. De tjänstgör i krig sida vid sida med den värnpliktiga personalen för att lösa samma uppgifter och såväl den positiva psykologiska effekt som samma ansvarsregler kan antas medföra som behovet av ett enhetligt - och därmed enklare - system gör sig starkt gällande under dessa speciella förhållanden. Härtill kommer att de skäl som talar för att LOA:s - på anställningsavtalet baserade - regler bör gälla inte är lika framträdande i krig, där gränsen mellan avtal och plikt inte är särskilt skarp. Flera av de argument som anförts för att de anställda inom Försvarsmakten skall lyda under LDT i krig kan anföras till stöd för att även de anställda inom de civila delarna av totalför- svaret skall flyttas från till LDT i en sådan situation. De svårigheter som följer för det otal civila arbetsgivare som måste lära sig att tillämpa LDT vid en sådan omställning talar emellertid mot en sådan ändring. Även omställningen för arbetstagarna, som ofta fortsätter med sina ordinarie arbetsuppgifter för samma arbetsgivare, förefaller onödig. En fortsatt tillämpning av är enklare och ligger därmed närmare till hands. Det skall i sam- manhanget framhållas att LDT gäller även för anställd personal inom det civila försvaret i krig, om de vistas vid avdelningar av Försvarsmakten i fält (angående innebörden av att vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, se m.fl; . En kommentar 21:3). Dessutom gäller särskilda straffrättsliga bestämmelser för civilanställd personal som tagits i anspråk med tjänsteplikt (10 kap. 2 § första stycket lagen om totalför- svarsplikt). Dessa skärpningar av ansvaret för anställd personal inom den civila delen av totalförsvaret i krig och vid höjd bered- skap är enligt utredningens uppfattning tillräckliga. Särskilda regler för utlandsstyrkans personal? LDT gäller för anställda i Försvarsmaktens utlandsstyrka när de tjänstgör utomlands. Det saknas enligt utredningens bedömning skäl att ändra på detta. Även om Försvarsmaktens anställda i övrigt lyder under och inte LDT så motiverar de särskilda förhållanden som är förknippade med utlandsstyrkans uppgifter en sådan skillnad. Dessa uppgifter kan bestå i att avvärja risker för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller att skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Arbetsförhållandena liknar mycket dem som kan råda i krig och det finns ett starkt behov av ett disciplinsystem som kan tillämpas snabbt och effek- tivt och där kompanicheferna har de befogenheter som krävs för ordningens upprätthållande. 17.7.4Generella krav på handläggningen av disciplinärenden Utredningens bedömning: Kraven på rättssäkerhet vid hand- läggning och beslut i disciplinärenden måste ställas högt. Handläggningen bör generellt ske skyndsamt och reglerna bör vara lätta att tillämpa. Juridisk kompetens bör tillföras så snart ärendet inte är av enkel beskaffenhet. Det skall finnas möjlig- het att klaga på beslut om disciplinpåföljd.