sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Specialregler bör inte infö- ras och gällande specialregler för skatteförvaltningen och kan upphävas. Inga ytterligare inskränkningar görs i rätten att ha bisysslor. Vis- sa bisysslor för domare - skiljemannauppdrag och styrelseuppdrag i vinstdrivande bolag - skall dock med vissa undantag anses omfattas av det generella förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor. Rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet skall inte föreligga om arbetstagarens verksam- het kan innebära väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. 150 Överväganden och förslag Bland de tre huvudtyperna av otillåtna bisysslor är det alltid de förtroen- deskadliga som har stått i centrum. De har - åtminstone på den statliga sidan - ansetts så viktiga för upprätthållandet av allmänhetens förtroen- de för förvaltningen att de reglerats i lag. Myndigheternas praxis på bi- syssleområdet domineras av de förtroendeskadliga bisysslorna. Konsek- venserna av innehavet av en förbjuden bisyssla blir ofta kännbara, både för den anställde och för myndigheten. Allmänhetens och medias intres- se är störst för de förtroendeskadliga bisysslorna. Den allmänna diskus- sionen om bisysslor har handlat om dem. I utredningens direktiv sägs uttryckligen att huvudinriktningen för uppdraget skall vara regleringen av de förtroendeskadliga bisysslorna. Utredningen ska skall se över både innehållet i reglerna och kontroll- funktionen. I det här avsnittet behandlar vi de frågor som gäller reglerna i sak. Kontrollsystemet behandlar vi nedan i avsnitt 7.4 där vi också tar med kontrollen av de arbetshindrande bisysslorna och konkurrensbisysslorna. I fråga om reglernas innehåll finns två huvudfrågor. Den första är om reglerna är tillräckliga för att stoppa bisysslor som skadar förtroen- det för myndigheterna. Den andra är om reglerna är tillräckligt tydliga för myndigheter och anställda. 7.1.1Bör förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor utvidgas? I 7 § lagen om offentlig anställning () finns regeln om förbud för anställda i stat och försäkringskassa att ha förtroendeskadliga bisysslor. Denna regel har sin motsvarighet för kommuner och landsting i AB 98, § 12. De anses allmänt ha samma syfte men har utformats på delvis olika sätt. 7 § är ett uttryckligt förbud för arbetstagaren att ha förtroendeskadliga bisysslor medan § 12 i AB 98 utgör en möjlighet för arbetsgivaren att förbjuda den typen av bisyssla. Bestämmelsen i AB 98 är dock enligt ordalydelsen begränsad till att gälla det som kan påverka arbetstagarens handläggning av ärenden i sitt arbete, medan handlar även om förtroendet för någon annan arbetstagares opartiskhet och sådant som kan skada myndighetens anseende. Med tanke på syftet bakom bestämmelserna kan 7 § sägas ha blivit fullständigare ut- formad. Som anförts i avsnitt 3.4 anses dock bestämmelserna ha sam- ma tillämpningsområde. Det finns motiv bakom förbuden mot förtroendeskadliga bisysslor som man bör ha i åtanke när sådana bisysslor skall regleras. Domstolar och förvaltningsmyndigheter utgör grundstenar i det demokratiska sam- hället och är enligt regeringsformen skyldiga att agera sakligt, opartiskt Överväganden och förslag 151 och beakta allas likhet inför lagen. Enkla och tydliga bisyssleregler, vars efterlevnad kan kontrolleras, spelar en viktig roll för allmänhetens känsla av och övertygelse om att domstolarna och myndigheterna genom sina anställda uppfyller regeringsformens krav. De avvägningar som görs mellan tillåtna och otillåtna bisysslor måste framstå som skäliga så att kraven på att de efterlevs i allmänhetens ögon framstår som rimliga att ställa. Som utredningen tidigare konstaterat efter utvärdering av reglering och praxis är vårt intryck av praxis att den är stabil och väl avvägd (se kap 6). Reglerna når i de flesta fall målet att det finns möjlighet att sätta stopp för bisysslor som kan skada förtroendet för förvaltningen. Att re- gelsystemet för stat och försäkringskassor är svårtillgängligt för många enskilda och att kontrollsystemet trots allt har sina brister är en annan sak. Resultaten av den statistiska undersökningen av de offentligt anställ- das bisysslor ger enligt utredningens mening inget belägg för att reglerna behöver skärpas. Undersökningen har visat på att bisysslefrekvensen dels har minskat jämfört med situationen , dels inte är så stor att den generellt sett kan sägas utgöra något problem (jfr kap 5). Att det i viss utsträckning förekommer bisysslor som ligger i riskzonen, t.ex. genom att bisysslan har beröring med huvudanställningen, kan man utgå ifrån. Men därifrån till att det för alla sektorer och verksamhetsom- råden behövs skärpningar av de generella bestämmelserna är det långt. För det fall det inom speciella områden skulle finnas problem med bi- sysslornas omfattning eller med vissa typer av bisysslor talar det när- mast för att skärpa kontrollen eller reglera dessa områden speciellt. Ut- redningens uppfattning i fråga om specialreglering diskuteras nedan. Allmänt hållna regler av den typ som LOA:s och AB 98:s bisyssle- regler är kan tänkas leda till att bisysslor som kan vara skadliga för en myndighet inte omfattas av förbuden. JK har påtalat detta i sin förstudie och enligt direktiven skall utredningen undersöka hur brister av sådant slag kan avhjälpas. JK framhåller att en bisyssla kan vara skadlig för en myndighet i något annat avseende än att den påverkar förtroendet för myndigheten i vedertagen mening. Som exempel nämns att en anställd, som inte del- tar i myndighetens utåtriktade verksamhet men som i en rent administ- rativ befattning har god insyn i verksamheten och som har uppdrag i ett privat företag, i den senare positionen kan använda sina kunskaper till nackdel för myndigheten eller för andra företag i bran- schen. En förtroendeskadlig bisyssla behöver enligt JK inte föreligga i ett sådant fall och en tillämpning av förbudet mot konkurrensskadliga bi- sysslor kan vara utesluten därför att myndigheten inte har affärs- eller uppdragsverksamhet. 152 Överväganden och förslag Bisyssleförbudet i 7 § omfattar även bisysslor som kan skada myndighetens anseende. Detta ger enligt utredningens mening långtgå- ende möjligheter att stoppa skadliga bisysslor och borde inte utesluta att bisysslan i det nämnda exemplet bedöms som förtroendeskadlig efter- som allmänhetens syn på myndighetens anseende kan påverkas. Bi- sysslan skulle i och för sig i stället kunna resultera i att (endast) andra myndigheter eller företag skadas. En myndighet som låter sina anställda ha bisysslor som är till någon nackdel för den själv, andra myndigheter eller företag inger dock knappast förtroende. Därmed skulle förbudet i 7 § vara tillämpligt. Utredningens uppfattning är att de fall av förevarande slag som JK syftat på, som det för övrigt inte finns någon anledning tro är vanligt fö- rekommande, till stor del kan motverkas redan genom en allmän be- stämmelse av det slag som finns i 7 § . På den kommunala sidan hade arbetsgivaren eventuellt kunnat förbjuda bisysslan på grund av konkurrens, eftersom AB 98 har ett vidare tillämpningsområde än ALFA. Utredningen ser inget skäl att införa ytterligare en kategori otill- låtna bisysslor utöver de tre som redan finns. JK tog också upp de problem från förtroendesynpunkt som kan upp- stå när en närstående till en anställd vid en myndighet bedriver verk- samhet på ett område som har beröring med myndighetens verksam- hetsområde. Utredningen delar JK:s uppfattning att bestämmelser om förbud mot eller skyldighet att anmäla förtroendeskadliga engage- mang för närstående inte bör införas. En del av de intressekonflikter som kan uppkomma i dessa sammanhang kan hanteras med hjälp av jävsreglerna. I övrigt bör inte minst myndighetsledningarna ha sin upp- märksamhet på sådana situationer så att de inte leder till skadat förtro- ende för myndigheten. Att komma till rätta med detta genom åtgärder som träffar inte bara den anställde utan även dennes närstående för däremot alldeles för långt. Utredningens bedömning är alltså att bisysslefrekvensen generellt inte är oroväckande hög och att grundreglerna om förbud mot förtroen- deskadliga bisysslor i sak är tillräckliga. Däremot kan redan ett enstaka förbjudet bisyssleinnehav eller en enstaka del av en myndighet med en alltför tillåtande bisysslekultur ställa till stor förtroendeskada. Proble- met, som utredningen ser det, är inte de materiella reglerna utan snarare brister i informationen om den och kontrollen av efterlevnaden. Vi åter- kommer till dessa frågor i det följande. Överväganden och förslag 153 7.1.2Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor bör göras tydligare Här behandlar utredningen i första hand frågan om det allmänna bi- syssleförbudet behöver förtydligas. Frågan om bisyssleregleringen totalt sett är otydlig återkommer vi till. Både LOA:s och AB 98:s bestämmelse om förtroendeskadliga bi- sysslor är allmänt hållna. De anger vilka effekter på den offentliga verk- samheten som en bisyssla inte får ha, men de talar inte närmare om vil- ka bisysslor som i olika fall och verksamheter kan anses som förtroen- deskadliga. De allmänna reglerna om förtroendeskadliga bisysslor är i och för sig klara och välformulerade. Men i det konkreta fallet kan de vara svåra att tillämpa, inte minst för den enskilda arbetstagaren. Denne får söka göra en bedömning av hur allmänheten skulle se på vissa förhållanden om t.ex. beröring mellan bisyssla och huvudanställning, arbetstagarens speciella ställning etc. För både arbetstagaren och arbetsgivaren hade det möjligen varit lättare att agera rätt om det hade funnits mer precisa regler. Även av andra skäl kan detta vara av betydelse, vilket vi åter- kommer till nedan. Frågan blir alltså om man för särskilda typer av bisysslor och särskil- da kategorier av anställda bör införa specialregler om förbud. Sådana specialregler skulle alltså närmast i pedagogiskt syfte precisera bisysslor som enligt den generella förbudsregeln är förtroendeskadliga. Frågan övervägdes även av bisyssleutredning. Utredningen konstaterade att specialreglerna medförde bl.a. att vissa bisysslor var helt förbjudna för några grupper och att det för andra grupper krävdes föregående kontroll av arbetsgivaren medan det för andra arbetstagare med närbesläktade arbetsuppgifter bara var det allmänna förbudet som gällde. Vissa specialbestämmelser betraktades i och för sig inte längre som nödvändiga men ansågs ändå fylla ett pedagogiskt syfte eftersom de utpekade viss eller vissa sysslor som helt olämpliga ur förtroendesyn- punkt. Övervägandena resulterade i ett förslag om att endast vissa spe- cialregler för domare skulle upphävas eftersom utredningen i det all- männa förbudet ville inskränka domarnas rätt att ha vissa bisysslor. De myndigheter m.fl. som denna utredning har haft kontakt med har i allmänhet varit skeptiska till en omfattande specialreglering och har förordat generella, allmänt hållna bestämmelser. Som skäl för detta har anförts framför allt att det är närmast omöjligt att kunna urskilja alla de olika arbetsuppgifter, anställningar och bisysslor i olika kombinationer som kan tänkas leda till att en bisyssla blir förtroendeskadlig. Bisysslor som faktiskt skadar förtroendet för myndigheten kan komma att hamna utanför specialregeln och därmed betraktas som tillåten. 154 Överväganden och förslag skillnader kan uppstå mellan olika personalgruppers rätt att ha bisysslor. Till detta kommer att regleringen blir mer svåröverskådlig. Utredningen delar den uppfattning som framförts. Specialregler bör inte införas. De skapar fler tillämpningsproblem än de löser. Bestäm- melserna i instruktionerna för skatteförvaltningen och bör ock- så kunna upphävas utan att det innebär någon förändring i sak. LOA:s 7 § torde omfatta även de fall som tas upp i instruktionerna. Bestäm- melserna kan ersättas av riktlinjer från respektive myndighet. Riksbankslagens särskilda bisysslebestämmelser är däremot så spe- cifika för den verksamheten att de inte kan ersättas av ett allmänt för- bud mot förtroendeskadliga bisysslor. Detsamma gäller de bestämmel- ser som avser , , Finansinspek- tionen och . Även bestämmelsen i instruk- tionen för har självständig betydelse, eftersom tillämpningsområdet är vidare än enbart bisysslor. När det gäller specialbestämmelserna för domare och högskolelärare återkommer vi nedan. Utredningen föreslår inga ändringar i sak i reglerna om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Däremot kan som sagts ett allmänt hållet förbud göra det svårt inte minst för arbetstagare att avgöra vad som är tillåtet eller inte. Det finns mot den bakgrunden skäl att försöka göra den allmänna regeln i 7 § tydligare genom att uttryckligen ta upp vissa förhållanden i huvudanställningen som typiskt sett skall leda till restrikti- vitet med bisysslor. Vi föreslår därför att de verksamhetsområden där risken för förtroendeskada är särskilt stor skall anges i bestämmelsen. Dessa områden är enligt utredningens mening rättskipning, myndighets- utövning, tillsyn, upphandling, egendomsförvaltning och ledning av of- fentlig förvaltning. De höga krav på saklighet och opartiskhet som allmänt sett bör kunna ställas på den offentliga verksamheten gör sig inte minst gällande beträf- fande domstolarna och deras anställda, framför allt domarna. I svensk grundlag, liksom i olika internationella konventioner och i andra demo- kratiska länders rättssystem har domstolarna tillagts en särställning jä m- fört med andra organ i samhället. Ingen myndighet, ej heller får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall (11 kap. 2 § RF). Domstolarna är till för att skipa rätt och inte för att gå statens eller någon enskild parts ärenden. Domstolarna och enskilda domare utövar SOU 2000:80 Överväganden och förslag 155 på ett påtagligt sätt makt över människor. De ordinarie domarnas sär- ställning markeras också genom att de alltid anställs med fullmakt (se 3 § lagen [1994:261] om fullmaktsanställning) och har ett förstärkt grundlagsfäst anställningsskydd (se 11 kap. 5 § RF). Om ett samhälle inte kan erbjuda medborgarna en oavhängig rätt- skipning av hög kvalitet kan det inte fungera. Domarna måste vara opartiska och självständiga. Det finns ingen annan grupp av offentligt anställda där dessa krav gör sig så starkt gällande. I debatt och utredningar m.m. har förts fram en rad argument för och emot domares rätt att ha bisysslor. Argumenten är fortfarande aktuella. Till diskussionen om bisysslor och förtroendekrav hör naturligtvis kraven på opartiska domare och oavhängiga domstolar. Det finns ett flertal aspekter som är relevanta i diskussionen om dom- stolars och domares självständighet, såsom t.ex. hur domare tillsätts, de- ras rättsliga ställning samt andra organs kontroll av domare. Bisyssleut- redningens uppdrag omfattar inte att göra någon närmare analys av des- sa. Med ökat internationellt samarbete på det rättsliga området har man dock att räkna med t.ex. diskussioner om oberoende organ för utnäm- ning av domare och tydliga kriterier för vad domarnas självständighet innebär (se t.ex. European Charter on the statute for judges). Domarnas bisysslor kan därför behöva bli föremål för nya överväganden i ett senare sammanhang. För övrigt arbetar för närva- rande en statlig kommitté med att se över bl.a. domstolschefens roll och utnämningar av domare efter kalle lse (dir. 1998:84). För domares rätt att ha bisysslor gäller i princip samma regler som för andra statligt anställda. Utöver dessa finns förbud för domare att ha vissa speciella uppdrag som t.ex. överförmyndare och konkursförvaltare (se kap 3). Justitieråd och regeringsråd får inte heller inneha eller utöva något annat ämbete. 7.1.3.2Bakgrunden till dagens regler För justitie- och regeringsråden har tidigare gällt vissa speciella regler om bisysslor. riksdag beslutade t.ex. att den då föreslagna höj- da lönen för justitieråd inte skulle få uppbäras av den som även uppbar lön eller årligt arvode från sådan inrättning eller bolag och som sanktio- nerats av Kungl.Maj:t. Motivet för den begränsningen var att det var av synnerlig vikt att Högsta domstolens ledamöter intog en fullkomligt obe- roende ställning samt att de inte fick inneha annat ämbete eller tjänst och inte heller borde åta sig enskilda för handhavande av deras viktiga kall främmande och möjligen störande uppdrag. Drygt ändrades det gällande förbudet mot att åta sig enskilda uppdrag till att justitierådsämbete inte fick förenas med uppdrag som ordförande eller 156 Överväganden och förslag ledamot i styrelse för verk eller bolag som var försett med Kungl.Maj:ts oktroj eller blivit registrerat som aktiebolag. Tjänsten fick inte heller för- enas med befattning som tjänsteman i sådant verk eller bolag. bisysslediskussioner aktualiserades vid flera till- fällen frågan om det var lämpligt att justitieråd och regeringsråd åtog sig skiljemannauppdrag. De högsta domarnas rätt att åta sig uppdrag vid si- dan av tjänsten hade då gradvis inskränkts genom författningsbestäm- melser. En riksdagsledamot menade i en riksdagsdebatt att den situation som skapades genom att ledamöterna av och Regeringsrätten tog uppdrag som skiljemän var konstitutionellt yt- terst betänklig. Grundlagens anda gav enligt honom vid handen att de högsta domarna inte borde åta sig dessa uppdrag som ofta var så väl avlönade att de kunde likställas med ämbeten. Det fanns synpunkter som gick ut på att en till överklagad skiljedom kunde komma att bedömas av skiljedomarnas kol- legor och att de högsta domarna skulle avgöra tvister i sista och inte första instans. revisorer framförde i sin granskningsberättel- se 1923 att det inte kunde anses förenligt med det krav på upphöjdhet och oberoende av alla obehöriga hänsyn som ovillkorligen måste ställas på de personer som satts att utöva rikets högsta dömande myndighet att de mot ersättning åtog sig enskilda uppdrag som så nära berörde områ- det för deras tjänsteverksamhet och som lätt kunde komma i konflikt med deras domarplikter. hade tillkallat tre särskilda sakkunniga för att hjälpa till vid behandlingen av frågor om justitirådens och rege- ringsrådens löner. De sakkunniga tog också upp frågan om skiljemanna- uppdragen. De sakkunnigas ordförande ansåg att de högsta domarna borde förbjudas att åta sig uppdrag som skiljemän. En annan sakkunnig kom fram till att det inte borde finnas några som helst begränsningar i detta hänseende. Den tredje sakkunnige föreslog att vissa begränsningar borde föreskrivas. Justitieministern gick på förbudslinjen. Det avgörande för honom var att det vid skilda tillfällen kommit till uttryck att skiljemannauppdrag inte kunde anses förenliga med justitierådens och regeringsrådens ställning som utövare av landets högsta domsmakt. Redan från den synpunkten att de högsta domstolarna borde stå fria från varje angrepp i fråga om skiljemannauppdrag var en restriktiv bestämmelse motiverad (prop. 1926:1 Andra huvudtiteln). gick på samma linje. Detta markerade slutpunk- ten på en lång utveckling i skärpande riktning. Skärpningen innebar att med justitie- och regeringsrådstjänst fick inte förenas annan tjänstebe- fattning av vad slag det vara må; eller uppdrag såsom skiljeman. I praktiken innebar detta att justitieråden och regeringsråden Överväganden och förslag 157 var förhindrade att åta sig sig några som helst befattningar eller uppdrag vid sidan av domartjänsten om dessa inte kunde anses vara av mera ideell natur. De restriktiva reglerna, som togs in i statens allmänna avlöningsreglemente, kom att gälla . bisyssleutredning föreslog att den som utövade domartjänst måste söka tillstånd för att driva näringsverksamhet eller för att mot er- sättning åta sig uppdrag som bl.a. skiljeman och ombud eller rådgivare i rättslig angelägenhet. Vidare föreslogs att tillstånd skulle krävas för do- mare att åta sig uppdrag som ordförande eller ledamot i styrelser för bolag, ekonomiska föreningar eller annan inrättning som tjänade ett hu- vudsakligen ekonomiskt syfte (SOU 1969:6 s.9). Skyldighet att söka till- stånd skulle endast åligga den som vid tillfället utövade domartjänst, dvs. varje tjänst som för sin utövning fordrar avlagd domared. En domare som var tjänstledig för att utöva annan tjänst (t.ex. kommittésekretera- re) skulle således inte behöva söka sådant tillstånd. Förslaget hade sin grund i dels de särskilda bestämmelser som gällde om förbud för vissa högre domare att ha vissa typer av anställningar och uppdrag, dels att de arbetsuppgifter som utövas av domare, enligt ställde sådana krav på att förtroendet till opartiskhet i tjänsteutövningen inte sattes i fara att föreskrifter om tillståndsgivning inte syntes kunna und- varas (s.90). Det föredragande statsrådet ansåg emellertid att ett kontrollsystem som grundade sig på obligatoriskt tillståndskrav var behäftat med nack- delar. Med hänsyn till domarnas utbildning och yrkeserfarenhet hade dessa också särskilda förutsättningar för att själva kunna avgöra om en bisyssla skulle strida mot kravet på opartiskhet i tjänsteutövningen. Det saknades därför, enligt statsrådet, skäl att befara att ett enhetligt system, i vilket det ankom på den enskilde att bedöma om en bisyssla var förtro- endeskadlig och som omfattade även domarna, skulle leda till att förtro- endet för domarkåren eller domstolarna skulle minskas (prop.1970:72 s.78 och 79). Det föredragande statsrådet ansåg inte heller att det fanns någon anledning att anta att ett slopande av det speciella förbud som rådde för vissa domare, däribland justitieråd och regeringsråd, skulle komma att få särskilt stor betydelse. Det erinrades om att det för det stora flertalet domare inte gällde något sådant förbud och att dessas rätt att ta skiljemannauppdrag reglerades av den allmänna bisyssleregeln i statstjänstemannalagen. Statsrådet ansåg sig kunna förutsätta att do- marna skulle iaktta stor restriktivitet beträffande sådana uppdrag med hänsyn till den restriktiva hållning som intagits från statsmakternas sida i fråga om främst justitierådens och regeringsrådens möjligheter att åta sig skiljemannauppdrag. har alltså i stort sett samma bisyssleregler gällt för doma- re som för andra statsanställda. Efter hand har också en ganska omfat- 158 Överväganden och förslag tande praxis från och regeringen vuxit fram. Vad denna i stora drag innebär framgår av kapitel 3. ansåg i sitt betänkande (SOU 1994:99) att något ge- nerellt förbud för domare att ha bisysslor inte borde införas och att det inte heller borde göras några större förändringar i den avvägning som gäller av vad som är att betrakta som tillåten respektive otillåten bisys- sla. Praxis ansågs generellt sett stabil och väl avvägd och varken för generös eller släpphänt, om något möjligen för restriktiv. Utredningen menade att det från allmänna synpunkter ligger ett värde i att domarna deltar i samhällslivet och kan verka i detta i skilda sammanhang där kon- flikter med domaruppgiften inte aktualiseras. Däremot fanns det enligt utredningen anledning att dels vidare utreda de högsta domarnas rätt el- ler ej att ha skiljemannauppdrag, dels allmänt sett överväga en utvidgad lagreglering av vilka bisysslor för domare som är tillåtna eller ej. Utred- ningen anförde att en mer fullständig reglering just för domare skulle kunna stärka domares ställning genom att motverka misstankar om att särintressen får styra. I vissa stater, som t.ex. och , gäller förbud för domare att ha juridiska bisysslor. I andra länder, t.ex. de nordiska länderna, Neder- länderna, och , tillåts domare att arbeta som skilje- män etc. I flera av länderna krävs tillstånd eller anmälningsskyldighet innan man kan börja utöva bisysslan. Frågan är lagreglerad i varierande utsträckning i de olika länderna. Vid och andra interna- domstolar gäller en mycket restriktiv syn på bisysslor. En utförli- gare beskrivning av andra länders regler finns i kapitel 4. Överväganden och förslag 159