sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Kostnadsminimeringsteoremet innebär att detaljerad kunskap om företagens och individernas reduk- tionskostnader inte behövs för att genomföra en kostnadseffektiv minskning av utsläppen. I princip behöver man bara besluta om att varje källa ska erlägga en skatt för de kvantiteter man faktiskt släpper ut. Varje företag och individ kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (lika med miljöskatten) med kostnaden (eller nyttobortfallet) av att inte släppa ut denna enhet (marginalkostnaden för rening). Det blir då lönsamt för företaget/individen att reducera utsläppen så länge som marginalkostnaden för detta är mindre än miljö- skatten. Eftersom alla möter samma skatt kommer alla företag/individer att ha samma marginella reduktionskostnad. Med andra ord finns det i en sådan situation inga möjligheter att omfördela utsläppen utan att den totala kostnaden för samhället ökar. Denna fördelning av utsläpp är därmed den som minimerar kostnaderna för att uppnå den tänkta utsläppsminskningen. Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 151 Exakt samma resultat erhålls med överlåtbara utsläppsrättigheter. Varje rättighet ger företagen möjlighet att släppa ut t.ex. ett ton. Det av staten satta miljömålet, räknat i ton, uppgår till summan av utsläpps- rättigheterna. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöskatt (om det inte är så att ett företag genom sitt agerande ensamt kan påverka marknadspriset, vilket komplicerar bilden). Ett marknads- pris kommer att etableras som är lika med marginalkostnaden för att reducera utsläppen i alla företag. Detta beror på att företagens betalningsvilja för utsläppsrättigheter direkt avspeglas i kostnaderna för att minska utsläppen. Företag med höga reduktionskostnader väljer att köpa rättigheter av företag med låga kostnader som i större utsträckning väljer att reducera sina utsläpp. Det är i skenet av detta miljöskatter ska ses, vilka i princip garanterar att reningen sker där den tar minst resurser i anspråk. Detsamma gäller för globala utsläppsrätter och andra så kallade flexibla mekanismer förutsatt att de utformas på ett korrekt sätt. I SOU 1999:111, som refererats till tidigare, redovisas resultaten från en så kallad allmän jämviktsmodell () som utvecklats inom . Resultaten från modellkörningarna ger ett marknadspris på koldioxid då global handel tillåts som endast är hälften av marginal- kostnaden i då handel inte tillåts. Ett alternativ till såväl skatter som överlåtbara utsläpp är som redan nämnts bidrag och subventioner. En subvention per enhet minskade utsläpp kan betraktas som en negativ skatt; man skulle kunna tro att eftersom det är bra att minska utsläppen ska man stimulera detta genom exempelvis en subvention. Frågan är dock mer komplicerad än så. En skatt ger en otvetydig signal om att den aktivitet som genererar utsläpp inte är önskvärd. En subvention ger inte samma otvetydiga signal. En skatt på koldioxid, exempelvis, innebär bl.a. att energiproduktion från fossila bränslen blir dyrare. Detta får till effekt att lönsamheten av denna energiproduktion faller. Detta i sin tur leder till högre elpriser, vilket i sin tur innebär att konsumtionen minskar och hela branschen blir mindre. Om man istället för en koldioxidskatt subventionerar exempelvis vindkraft ökar lönsamheten i branschen som helhet, vilket kan leda till nyetableringar med lägre pris på el som följd, och därmed ökad konsumtion och en större elsektor. Sammanfattningsvis kan man säga att ekonomiska styrmedel, om de är rätt utformade, har den egenskapen att de leder till en kostnads- effektiv fördelning av utsläppsreduktioner. Såväl en miljöskatt som sätts lika för alla, som ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter ger en kostnadseffektiv fördelning av utsläppen. Den grundläggande skillnaden mellan ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter och en miljöskatt är att man med utsläppsrättigheter med säkerhet uppnår 152 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning En miljöskatt garanterar inte måluppfyllelse. Å andra sidan vet vi med säkerhet vad marginalkostnaden för rening är om en miljöskatt används, till skillnad från ett system med utsläppsrättigheter. Adminstrativa styrmedel och kostnadseffektivitet Ovan definierades kostnadseffektivitet som att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner ska vara lika för alla källor. Vi har redan konstaterat att miljöskatter och överlåtbara utsläppsrättigheter uppfyller detta kriterium. Frågan nu är under vilka förutsättningar administrativa styrmedel uppfyller kriteriet för kostnadseffektivitet. En kvantitativ reglering innebär i princip att varje företag/individ tilldelas en utsläppsrättighet. En kvantitativ reglering av detta slag innebär dock att den inte är överlåtbar. Från detta följer att en kvantitativ reglering i allmänhet inte är kostnadseffektiv. den fördelning av utsläppen som regleringen leder till sker i allmänhet inte till minsta möjliga samhällskostnad. Regleringen är kostnadseffektiv endast om samtliga utsläppskällor har samma teknologi, eller om regleraren har kunskap om samtliga utsläppskällors teknologi. Det första villkoret innebär att regleraren kan ge varje utsläppskälla lika stor utsläppskvot. Om samtliga utsläppskällor är identiska kommer de att ha samma marginalkostnad, vilket är villkoret för effektivitet. Detta är dock ett villkor som knappast är uppfyllt i praktiken. Exempelvis skulle det betyda att samtliga bilister ändrar sitt beteende på exakt samma sätt till följd av en förändring av bensinpriset, eller att samtliga företag ändrar sin förbrukning av fossila bränslen på exakt samma sätt till följd av ett förändrat oljepris. Det andra villkoret innebär att regleraren kan fördela utsläppstillstånd till samtliga på ett sätt som garanterar samma marginalkostnad i slutändan. I praktiken betyder det att regleraren känner samtliga individers och företags kostnader för att förändra sitt beteende. Detta villkor är sannolikt ej heller uppfyllt i praktiken. De samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med kvanti- tativa regleringar är den kostnad ett företag eller en individ har av att ändra beteende. För ett företag kan denna kostnad bestå av den merkostnad som uppstår till följd av att man byter till ett dyrare bränsle, och/eller investeringskostnaden för en mer energieffektiv teknik. För privatbilistens del kan kostnaden bestå av det bortfall av tillfredsställelse som följer av att han inte får köra lika mycket bil som Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 153 tidigare, och/eller den tidsförlust som uppstår till följd av han måste välja ett långsammare transportmedel. Listan över möjliga kostnader kan förmodligen göras hur lång som helst, vilket också illustrerar svårigheten för regleraren att känna till samtliga möjliga åtgärder för att reducera utsläppen. Till den kvantitativa regleringens fördel hör att målluppfyllelse är garanterad (givet att det finns en kontrollapparat och ett effektivt bestraffningssystem). Teknologiska regleringar definieras här som regleringar där krav ställs på hur utsläppen ska reduceras. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus. Problemet med teknologiska regleringar, om de inte kombineras med kvantitativa regleringar, är att de varken garanterar måluppfyllelse eller kostnads- effektivitet. En teknologisk reglering är kostnadseffektiv endast om: det finns en och endast en möjlig teknologi att reducera utsläppen eller om regleraren känner till samtliga möjliga teknologier. Som redan diskuterats finns det i koldioxidfallet mer än ett sätt att minska utsläppen. Bilister kan exempelvis köra mindre, köra långsammare eller byta till en bensinsnålare bil. Företag kan byta bränsle, byta till energieffektivare maskiner, isolera byggnaden, eller dra ned på temperaturen. Med andra ord finns det många teknologier för att reducera utsläppen, vilket innebär att det första villkoret faller bort. Det andra villkoret är förmodligen ej heller det uppfyllt i praktiken, och även om så vore fallet så borde genomförandet av den kostnadseffektiva kombinationen av teknologier vara omöjlig att uppnå i praktiken. Slutsatsen blir därmed att ur effektivitetssynpunkt är en kvantitativ reglering att föredra framför en teknologisk reglering. Vad gäller incitament till teknisk utveckling är det svårt att se någon skillnad mellan de två typerna av reglering. Detsamma gäller effekter på inkomstfördelningen. Konklusionen stöds i detta fall av det faktum att växthusproblematiken karakteriseras av att det finns ett stort antal utsläppskällor som uppvisar en stor heterogenitet vad gäller anpass- ningsmöjligheter. Att med teknologiska krav åstadkomma en någor- lunda kostnadseffektiv fördelning av utsläppsreduktionen verkar utsiktslös. 154 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 7.4.2Andra kriterier vid val av styrmedel Vid sidan av de rent ekonomiska resonemangen kring valet av styr- medel finns ett antal andra kriterier som bör beaktas. Miljö- belastningens karaktär, osäkerheter kring renings- och miljökostnader, administrations- och kontrollkostnader, incitament till teknisk utveck- ling och fördelningsaspekter behandlas i följande avsnitt. Miljöproblemets karaktär är av central betydelse för valet mellan olika instrument. Olika utsläpp ger upphov till olika typer av skador. Exempelvis ger koldioxidutsläpp inga lokala skador, utan bidrar till växthuseffekten. Med andra ord är utsläppskällans geografiska loka- lisering utan betydelse för valet av styrmedel. Detta är dock möjligen ett undantag snarare än regel. Koldioxidproblematiken utmärks också av en tidsfördröjning mellan utsläpp och skador liksom mellan åtgärder och effekter av dessa. Problemets karaktär är i viss mån irreversibelt. Osäkerhet om renings- och miljökostnader I praktiken måste många beslut om införandet av nya styrmedel fattas utan att man med säkerhet känner till samhällsekonomiska intäkter och kostnader av t.ex. en minskning av utsläppen. Man behöver bland annat detaljerad kunskap om de tekniska möjligheter som står till förfogande för att ringa in reningskostnaderna. En intressant fråga är om denna osäkerhet är av betydelse när det gäller att välja mellan olika styrmedel. En vedertagen uppfattning inom detta område är att en reglering är överlägsen miljöskatter då det gäller utsläpp av mycket giftiga ämnen, dvs. sådana ämnen där ytterligare utsläpp får stora miljökonsekvenser. Samma slutsats kan vara motiverad då utsläppskällorna är få. Olika styrmedel kräver olika mycket i termer av administration och kontroll. Ett system baserat på skatter kräver en särskild administrativ organisation, som kan vara mer omfattande än en administrativ regle- ring. Merkostnaden vid användningen av ett ekonomiskt styrmedel beror på dess utformning. De svenska miljöskatterna är relativt enkla att administrera, eftersom de redan ingår i skattesystemet. Befintliga utvärderingar av det svenska miljöskatterna (Ds 1994:33) ger vid Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 155 handen att administrationskostnaderna är låga. Å andra sidan finns det ett antal amerikanska exempel på hur administrativt krävande system för utsläppsrättigheter kan vara (se , 1992, bilaga 6 till -92 för en närmare redogörelse). Incitament till teknisk utveckling Ekonomiska styrmedel kan ge tydligare incitament till teknisk utveck- ling. Företagen kan tydligare se vilka kostnadsbesparingar som kan göras genom att utsläppen är prissatta, vilket i sin tur ger ett incitament till teknisk utveckling. En miljöskatt innebär att företag och individer har två typer av kostnader att beakta; kostnaden att reducera utsläppen, och skattekostnaden för det som fortfarande släpps ut. Om utsläppen inte är direkt prissatta är incitamenten till teknisk utveckling svagare då den kostnad ett företag eller en individ måste beakta endast består av reduktionskostnaden. Om ett företag investerar i ny teknik kan man i båda fallen få lägre kostnader än tidigare genom lägre reningskostnader, vilket stimulerar teknisk utveckling. I skatte- fallet kan man dessutom få en lägre skattekostnad, eftersom utsläppen minskar, vilket ökar incitamenten för teknisk utveckling. Fördelningseffekter och andra politiska mål I ekonomisk teori fokuseras intresset på effektivitet, dvs. hur man uppnår ett miljömål till lägsta kostnad för samhället. I denna teori bortser man ofta från andra politiska mål. Det betyder inte att man anser att andra mål är mindre viktiga, utan snarare att avvägningen mellan olika mål är en politisk fråga, inte en ekonomisk. Ett centralt problem i beslutssituationer är hur man ska optimera samhällets användning av resurser. Problemet kan sägas ha två aspekter; effektivitet och fördelning. Genom att föra en politik som är effektiv i sin användning av resurser, maximeras den totala välfärden i samhället i förhållande till resursinsatsen. Men samhällets välfärd beror inte bara av dess totala nivå, utan även av fördelningen av välfärden. Man behöver därför även ta hänsyn till fördelningseffekterna av politiken. Dessa problem kan hanteras på olika sätt. Ett synsätt är att miljö- politiken bör ägna sig åt att på ett effektivt sätt lösa miljöproblemen och att åtgärder för att nå en för samhället önskvärd fördelning lämnas till andra politikområden. Det är däremot viktigt att tydligt redovisa vilka fördelningseffekter den föreslagna miljöpolitiken ger för att 156 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning oönskade effekter ska kunna korrigeras. Allmänt sett kan fördelnings- effekter betraktas i många olika dimensioner. Man kan tänka sig att beskriva effekter på olika inkomstgrupper, hushållstyper (ålder, antal barn, osv. ), företagstyper, regioner samt fördelning mellan hushåll och företag. Det är väl känt att såväl administrativa miljöregleringar som ekonomiska styrmedel har effekter på inkomstfördelningen. En viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering i detta avseende är att den senare inte ger några statsfinansiella intäkter. Man har därför färre möjligheter att korrigera eventuellt oönskade för- delningseffekter om man använder en administrativ reglering. Å andra sidan innebär miljöskatten en finansiell belastning för det enskilda företaget eller individen, vilket i det enskilda fallet kan ha betydelse för exempelvis ett företags fortsatta drift. På frågan om vilket styrmedel, reglering eller skatt, som är att före- dra ur fördelningssynpunkt finns inget allmänt svar. Svaret på frågan beror bl.a. på hur regleringen utformas, men även på hur intäkterna från en skatt används. Om regleringen är en likformig procentuell reduktion för samtliga kan man möjligen säga att regleringen förstärker miljöskattens fördelningseffekter. Om en åtgärd leder till stora oönskade fördelningseffekter finns en risk att dessa kan blir svåra att korrigera genom åtgärder på andra politikområden; t.ex. genom sänkt skatt på andra områden. Det kan då vara motiverat att välja ett mindre effektivt styrmedel, eller komplettera med stödjande styrmedel, för att minimera snedvridningar i för- delningen. Valet blir här en avvägning mellan fördelning och effektivitet och man bör väga in att den totala kostnaden i detta fall blir större. En avvägning mellan politiska mål innebär hänsynstagande till en mängd faktorer som är svåra, eller omöjliga, att värdera och kvantifiera. Det kan även vara svårt att se vilka indirekta konsekvenser som val av ett styrmedel ger på andra samhällsmål. Det är därför viktigt att se hur en föreslagen strategi påverkar andra politiska mål för att identifiera var det kan föreligga konflikter. Avvägningen mellan olika samhällsmål handlar också om att med- borgarnas vilja genom de politiska partierna ska komma till uttryck i de beslut som fattas. Det är i detta sammanhang av stor vikt att med- borgarna har en god kunskap om de frågor som politiken behandlar. Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 157 Samhällsmedborgarna har visat ett betydande intresse för ökad miljöhänsyn. Företag, organisationer och enskilda har vidtagit ett stort antal åtgärder för att begränsa miljöförstöringen. Dessa åtgärder kan till viss del tillskrivas tillgång till information och ny kunskap om miljöproblemen. Även om information i sig inte är tillräckligt för att nå mål- uppfyllelse på klimatområdet kan man konstatera att information och ny kunskap lett till förändringar av politiken som i sin tur bidragit till minskade utsläpp. Kunskapen och informationen växer bland annat fram genom den forskning och utbildning som sker på landets universitet och skolor. Den information som varit tillgänglig har bestått av såväl rena fakta- upplysningar som kanske enbart de intresserade satt sig in i, men också information som syftat till att påverka attityder och beteenden och som praktiskt taget alla fått del av. Det har varit alltifrån valinformation till annonser om att köpa bensinsnålare bilar och kör mjukt- och energisparkampanjer. I detta avsnitt belyses när information är lämpligt som styrmedel (7.5.1) samt vissa teorier för hur man kan tillämpa information (7.5.2). I det avslutande avsnittet (7.5.3) belyses vissa sammanhang som information är beroende av. Allmänt kan sägas att information är en förutsättning för både lagstiftning och ekonomiska styrmedel. Information är alltid nödvändig i samband med införandet av ett annat styrmedel och dessutom ett viktigt komplement till andra styrmedel. Man kan således särskilja information om styrmedel och information som styrmedel. Det är också viktigt att skilja mellan när information kan vara tillämpligt och hur information kan tillämpas. 7.5.1När är information tillämpligt I detta avsnitt refereras till olika rapporter och forskare som studerat styrmedlet information och vid vilka olika situationer som information varit tillämpligt. I en rapport från sägs att kommunikation inte är ett tvingande styrmedel men en förutsättning för att andra lösningar [styrmedel] ska kunna verka. Information skapar i allmänhet inte ett politiskt motstånd som en lag. Den orsakar sällan eller aldrig proteststormar från medborgarna såsom ekonomiska styrmedel kan göra (, 1996d). 158 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning En anledning till att kommunikationslösningar i allt högre utsträck- ning används i samhället är att man har funnit det kostsamt att försöka styra på andra sätt. Information och kommunikation kostar förhållande- vis lite. Styrning med information kan komma att bli allt vanligare bland annat med tanke på de avregleringar som sker (, , 1994, Informationskampanjer - vad har vi lärt? Vedung (1996) listar ett antal situationer då information som styrmedel tillämpats i samhället. Idéerna behandlar inte några särskilda sakfrågor utan snarare situationer när staten kan använda sig av information och när andra styrmedel är att föredra. Den frivilliga anpassningen som informativa styrmedel bygger på medför att andra styrmedel kan vara att föredra om en hundraprocentig efterlevnad av det man vill uppnå med styrmedlet är målet. I situationer då syftet är att förmå adressater att handla i sitt eget intresse kan information vara särskilt lämpligt. Vid en kortvarig kris kan informativa styrmedel också tillgripas av staten. Krisen kanske inte medger tid för att införa någon utarbetad tillsyn. Myndigheterna vädjar då till människors förnuft, moral och frivilliga engagemang. I situationer där tillsyn kan vara svårt att bedriva bör informativa styrmedel användas eller då regleringar och ekonomiska styrmedel är alltför svåra att administrera. Det finns också en risk att statlig information kan försvagas genom t.ex. lobbning från starka motintressen. Ytterligare situationer då information används är när acceptans för kommande och starkare politiska ingrepp är nödvändigt (Vedung, 1996). Andra forskare pekar på att information överhuvudtaget inte är tillämplig för den stora allmänheten i svåra och tekniskt komplexa frågor (Dunlap, . Dunlaps tes är att visa att information som styrmedel är avhängigt av vad man ska informera om, dvs. Sak- frågan är av betydelse för när information som styrmedel ska tillgripas. 7.5.2Hur tillämpa information på klimatområdet? Om samhället väljer att informera allmänheten är det viktigt att sprida kunskap om miljöproblemets karaktär för att undvika att problemet förnekas, att visa att det finns handlingsutrymme genom att visa att det finns flera olika åtgärder som individen kan vidta för att minska sina bidrag till ett miljöproblem eller att pedagogiskt visa att vars och ens insats är viktig och har betydelse (SOU 1993:19). Att undanröja hinder kan också vara viktigt för att informationen ska få effekt. Både hotbilden och handlingsmöjligheterna behöver lyftas fram i informationen. Annars finns risken att individerna förnekar allvaret i Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 159 Enbart skrämseltaktik utgör inte ett effektivt påverkans- medel (Angelöw & , 1993:158). Vidare kan samhället försöka minska känslan av vanmakt som blockerar möjligheterna till förändring genom att analysera och informera om de förbättringar i miljösituationen som uppnås. Det gäller att rikta information till specifika grupper i samhället. Människors olika livsstil och förutsättningar gör att en och samma information inte är effektiv till alla människor (, , 1999, , 1998). Bennulf menar i en rapport till att information med hjälp av masskommunikation har en roll att spela i en långsiktig strategi för en hållbar utveckling. Masskommunikationens roll ska dock inte överdrivas och inte användas enbart av skälet att den har fördelen att nå ut till stora grupper av medborgare. Han menar att det i stället är viktigt att ta fram särskilda budskap till särskilda grupper (1999b, sid.9). Skolorna framhävs ofta som en särskild nyckelgrupp då det gäller att sprida kunskap om hur man gör för att slita mindre på de gemensamma naturresurserna för en hållbar utveckling (Bennulf, 1999a). 7.5.3Informativa styrmedel bör betraktas i ett sammanhang Information har flera roller i samhället. Staten kan ses som uppsamlare av den forskning som pågår ute i samhället. Däri föreligger en viktig funktion att samla och sprida forskningsresultaten, att göra dem överskådliga och begripliga för samhällsmedborgare. Demokratiaspekten är viktig, man kan se det som att staten förser samhällsmedborgarna och väljarna med beslutsunderlag för hur de vill se sin framtid utformad. En annan viktig roll är att informationen som komplement till andra styrmedel kan ge entydiga signaler om uppsatta mål. Informationen bör vara kompletterad med möjligheter till ett miljövänligt agerande (SOU 1996:108:22). Vissa forskare menar att information i syfte att ändra livsstil aldrig ensamt kan bli en slutlig lösning på problemet med ökande koldioxidutsläpp (, , 1999, Kanyamas, 1998). De menar att klimatpolitiken som sådan måste bli en del av den totala samhällsplaneringen, där hänsyn tas till det komplexa sammanhang där bl.a. människors resande ingår. Två problem som framhävs är att förändringen dels kan tänkas vänta på sig 160 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning dels att många beslut som påverkar livsstilen inte längre fattas i utan i andra länder. Det är oklart hur kunskapsläget om växthuseffekten är bland med- borgarna. Sambandet mellan vad man tycker och vet och hur man faktiskt handlar är i själva verket lågt, hävdas i en artikel i aktuellt. Svårigheten att ändra ett beteende kan bero på inre hinder, t.ex. bristande kunskap, eller yttre hinder, t.ex. att det kostar för mycket eller att det är obekvämt. Bristen på miljövänligt beteende i olika fall har olika orsaker och kräver därmed olika angreppssätt. Genom att utforma regler, belöningssystem och åtgärder i samarbete med mål- gruppen försäkrar man sig om dess stöd och engagemang (Miljöaktuellt 1999, , nr 3, årg 27, Bilaga).