sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Norsk Rikskringkastings (NRK) verksamhet omfattas inte av mervär- desskatt. NRK är organiserat som ett aktiebolag och ägs till av den . Verksamheten finansieras huvudsakligen av en kringkastingsavgift (TV-avgift) samt vissa försäljningsintäkter m.m. Genom att NRK inte är skattskyldigt till mervärdesskatt (det tas inte ut någon moms på kringkastingsavgiften) har bolaget inte någon avdrags- rätt för ingående moms. I pågår en översyn av den norska mervärdes- skattelagstiftningen i syfte att modernisera densamma. tillämpar t.ex. inte någon generell skatteplikt för tjänster. Detta innebär att NRK, till skillnad från de svenska public service-företagen, inte betalar moms på alla tjänster som upphandlas för verksamheten. Momskostnaden blir därmed något lägre än för public service-företagen i exempelvis . Den översyn av lagstiftningen som pågår i kan därför eventuellt få betydelse för NRK:s situation i mervärdesskattehänseende . Det finländska public service-företaget (), är fullt ut skattskyldigt till mervärdesskatt. YLE är ett statligt aktiebolag som till ägs av . Resterande del ägs av olika före- ningar. Mervärdesskatt erläggs på de bidrag till verk- samheten som utbetalas av statens televisions- och radiofond (den finska motsvarigheten till rundradiokontot) till YLE och som härrör från TV- avgiften. TV-avgiften i sig är dock inte föremål för mervärdesskatt. YLE:s tilldelning av medel samt utbetalningstidpunkter bestäms av regeringen . Verksamheten finansieras genom en TV-avgift som uppbärs av en särskild myndighet och som sätts in på statens televisions- och radiofond. TV-avgiften regleras i lag om statens televisions- och radiofond , men TV-avgiftens storlek bestäms av regeringen (dvs. inget riksdagsbeslut krävs). Statens televisions- och radiofond betalar även ut bidrag som kommer från inbetalningar av koncessionsavgifter som erläggs av privata radio- och TV-företag. Dessa bidrag är inte föremål för mervärdesskatt. erlades koncessionsavgifterna direkt till YLE och kallades då för public service-avgifter. Mervärdesskatt utgick då . YLE bedriver även viss sidoverksamhet. Denna uppgår till av den totala aktiviteten. Genom att de bidrag från radio- och TV-fonden som härrör från TV- avgiften är föremål för mervärdesskatt, har full avdragsrätt för ingående moms. Vid medlemskapsförhandlingarna inför EU-inträdet förhandlade om att få avvika från det undantag för radio- och TV-tjänster som stadgas i artikel 13.A 1 q i det sjätte mervärdesskattedirektivet. fick rätt att med tillämpning av artikel 28 3 a med hänvisning till bilaga E punkt 7 i det sjätte direktivet fortsätta att beskatta sin offentliga radio- och TV. () som finansieras med TV- avgiftsmedel omfattas inte av mervärdesskatt. Det brittiska Finans- departementet, H M Customs & Excise, anser inte att det föreligger en direkt koppling mellan betalning av TV-licens och erhållande av pro- gramtjänster. Därför faller verksamheten utanför tillämpningsområdet för mervärdesskatt. Kommersiell sidoverksamhet bedrivs i separata bolag och omfattas av mervärdeskatt. För att slippa kostnaden för moms omfattas BBC av en särskild kompensationsordning för mervärdesskatt som tillämpas för vissa icke- skattskyldiga offentligrättsliga subjekt i . BBC får alltså begära återbetalning av erlagd moms i public service-verksamheten. Den spanska public service-verksamheten i Radiotelevisión Espanola (RTVE) finansieras genom reklamintäkter (hög andel), programförsälj- ning och statsbidrag. I tillämpas inte systemet med TV-avgift. I regel finns en public service-radio- och TV-verksamhet i varje själv- ständig region. Verksamheten är emellertid organiserad på samma sätt överallt. En förvaltningsmyndighet äger ett aktiebolag, i vilket själva programverksamheten bedrivs. Statsbidragen kanaliseras till aktiebolaget via förvaltningsmyndigheten. Såväl förvaltningsmyndigheten som aktiebolaget är skattskyldiga till mervärdesskatt och har således av- dragsrätt för ingående mervärdesskatt. Den skattepliktiga delen av verksamheten består i försäljning av reklamtjänster och programpro- duktioner. De statsbidrag som förvaltningsmyndigheten och aktiebolaget erhåller betraktas inte som ett vederlag i mervärdesskattehänssende. Dessa bidrag är därför momsfria. tillämpar emellertid en begränsning av avdragsrätten för public service-subjekten, en s.k. pro- portionaliseringsregel som medlemsländerna enligt artikel 19 i det sjätte momsdirektivet har rätt att tillämpa om de så önskar. Denna regel kan tillämpas om verksamheten till viss del finansieras av bidrag.27 Begränsningen i avdragsrätten kompenseras genom att ytterligare stats- bidrag skjuts till av staten. 14.7Är det möjligt att införa mervärdesskatt för public service-företagen med nuvarande finansieringsordning? Finansieringen av public service verksamheten sker i två steg. Steg ett utgör svenska folkets inbetalningar av TV-avgiften, som går in på rund- radiokontot. Steg två utgörs av beslut om medelstilldelning och utbetalning av medel från rundradiokontot till programföretagen. Nedan analyseras dessa två steg i mervärdesskattehänseende. 14.7.1TV-avgiftsmedlens karaktär i mervärdesskattehänseende Enligt 1 § lagen om TV-avgift, (1989:41) skall den som innehar en TV- mottagare betala TV-avgift för mottagaren till Radiotjänst i (). Avgiften är formellt sett inte utformad som en betalning för att få tillgång till programutbudet från programföretagen. TV-avgiften har emellertid alltid använts för att finansiera public service-företagens verksamhet och den som erlägger sin TV-avgift torde därför vara med- veten om att avgiften i praktiken används för detta ändamål. TV-avgiften har alltså karaktären av en tvångsavgift för den som innehar en TV-mottagare. Avgiften kan på sätt och vis liknas vid en specialdestinerad skatt som endast får användas för att finansiera public service-verksamheten. Skillnaden mellan skatt och avgift brukar traditionellt beskrivas på följande sätt. En skatt är ett tvångsbidrag som erläggs utan direkt motprestation, medan det karaktäristiska för avgifter är att den betalande erhåller en direkt motprestation i tjänster och varor 27 I har denna regel införts i 8 kap 13 a § ML för verksamhet som får stöd eller bidrag av det allmänna och som består i anordnande av konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämför- bara föreställningar. från det allmänna. Gränsen mellan skatt och avgift är emellertid flytande och det är inte alltid distinktionen tillämpas konsekvent. TV-avgiftens karaktär av tvångsavgift har mindre betydelse för mervärdesskattebedömningen.28 Mervärdesskatt kan tas ut även om avgiften inte är frivillig. Problemet är istället att den enskildes betalning i nuvarande system inte direkt kan kopplas till vad som tillhandahålls av public service-företagen, dvs. utsändning av radio- och TV-program. Det enda sättet för den enskilde att lagligen slippa betala TV-avgift är att inte inneha TV. En jämförelse kan göras med de avgifter som tas ut av de privata kabel- och betal-TV-bolagen. Dessa avgifter kan direkt kopplas till tillhandahållande av ljud- och bildprogram. På dessa avgifter utgår mervärdesskatt. Även om det är uppenbart att TV-avgiften används till att finansiera public service-företagens verksamhet och att avgiftsmedlen inte kan användas till annat, behöver kopplingen mellan avgiften och public service-företagens tjänster göras ännu tydligare för att gälla också i mervärdesskattehänseende. Om regleringen av TV-avgiften skulle utformas så att man knyter betalningen av TV-avgiften till rätten att få se och lyssna på program som tillhandahålls av SVT, SR och UR, har man klargjort att det rör sig om ett vanligt tillhandahållande av vara eller tjänst mot vederlag, vilket krävs för verksamheten skall kunna omfattas av mervärdesskattesystemet. En förutsättning för att bli betal- ningsskyldig måste naturligtvis även i fortsättningen vara att man inne- har en mottagare som möjliggör att ta del av programmen (se kap. 11 om behov av översyn av lagen om TV-avgift i detta avseende). Utbetalningar av medlen på rundradiokontot har i inkomstskattehän- seende klassificerats som ett näringsbidrag till public service-företagen. Bedömningen av bidragets karaktär i mervärdesskattehänseende görs oberoende av hur behandlingen ser ut på inkomstskattesidan. Ett bidrag kan falla inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt om det anses utgöra ett vederlag för vara eller tjänst i en säljar-/köparrelation. För att avgöra om bidraget är ett vederlag eller ej måste villkoren för bidrags- utbetalningen och parternas intentioner studeras närmare. Sättet för bidragets beräkning och utbetalning, vad bidraget skall täcka, vad bidraget skall åstadkomma (motprestation) och vem som uppbär bidra- get har också betydelse vid bedömningen. 28 Jfr EG-målet and , C-102/86. Vidare krävs för att mervärdesskatt skall kunna tas ut på betalningen att det föreligger en direkt koppling mellan betalningen (bidraget) och den motprestation som erhålls. Om denna direkta koppling anses föreligga kan en betalning betraktas som ett vederlag.29 Kärnan i prin- cipen om direkt koppling kan sägas vara den ömsesidiga förpliktelsen mellan säljaren och kunden, dvs. att kunden skall komma i åtnjutande av något som säljaren tillhandahåller mot ett visst vederlag. TV-avgiftens utformning som en tvångsavgift som erläggs för innehav av TV-mottagare och inte som en avgift som utgår som en ersättning för att erhålla en rätt att se på programföretagens program gör att avgiften faller utanför mervärdesskattesystemet. Den direkta kopplingen mellan vederlag och motprestation (tjänst) saknas. En ändring i TV- avgiftslagen skulle behöva göras för att kopplingen mellan avgiften och vad den betalande erhåller för avgiften skall framgå tydligare. En sådan ändring bör utformas så att man knyter betalningen av TV-avgiften till rätten att få se och lyssna på program som tillhandahålls av SVT, SR och UR. Även om TV-avgiftslagen skulle skrivas om så att avgiften klassifi- ceras som en betalning (vederlag) för programföretagens tjänster innebär steg två i finansieringsprocessen att mervärdesskatt inte kan debiteras på bidraget från rundradiokontot eftersom bidraget är alltför generellt utformat, det föreligger ingen omsättning i mervärdesskattesystemets bemärkelse. Inbetalningen av TV-avgifter till RIKAB omvandlas således från att ha karaktären av ett slags vederlag till att bli ett bidrag som utgår i enlighet med vad som anslås av . Dagens mervärdesskatteregler medför problem för de svenska public service-företagens verksamhet. Det finns, enligt min mening, två avgö- rande skäl till varför public service-företagen bör bli mervärdesskatte- pliktiga. För det första har reglerna på skatteområdet en betydande inverkan på det sätt som programföretagen väljer att bedriva sin pro- duktionsverksamhet. En utgångspunkt för det svenska skattesystemet är 29 Kravet på direkt koppling framgår bland annat av avgörande and , C-102/86. att det skall vara rättvist, likformigt och konkurrensneutralt. Hela kärn- verksamheten30 är undantagen från mervärdesskatt. Detta innebär för företagen att all mervärdesskatt som erläggs på inköp till verksam- heten blir kostnader som belastar företagens budget. Detta gör att företagen för att undvika en sådan kostnadsbelastning, hellre väljer att utföra tjänster i egen regi än att upphandla motsvarande tjänster externt. Företagen stimuleras på så vis att vara självförsörjande, särskilt beträffande personalintensiva tjänster. Vidare skapas konkurrenssned- vridningar då externa företag inte får chans att utföra tjänster för public service-företagen på grund av den marginalkostnad för mervärdesskatt som då uppstår för public service företagen. Det bör, enligt min mening, vara publicistiska och journalistiska bedömningar som avgör om en produktion skall göras inom företagen eller om förutsättningarna för en mer ändamålsenlig och effektiv pro- duktion skulle vara bättre om produktionen lades ut på en utomstående producent. För andra svenska radio- och TV-företag är detta inte ett problem, eftersom de har full avdragsrätt för ingående moms. Genom undantaget från mervärdesskatt har public service-företagen sämre för- utsättningar att bedriva en effektiv verksamhet än andra aktörer på radio- och TV-området. För det andra hindras företagen från att organisera verksam- heten på det mest ändamålsenliga sättet. Skattesystemet bör, enligt min uppfattning, inte styra företagens organisation och hantering av kon- cerngemensamma funktioner. anpassas organisationen till skatte- systemets utformning. Koncerngemensamma tjänster som tillhandahålls mellan företagen skall normalt faktureras. För att undvika mer- värdesskatt tillämpar företagen istället ett system med s.k. medelsav- stående. Alternativt bygger företagen upp egna avdelningar för att slippa fakturera mellan företagen. Ett exempel på detta är IT/data- verksamheten. Jag anser att verksamheten måste kunna organiseras utifrån vad som anses mest kostnadseffektivt och konkurrensneutralt. Sidoverksamhet som bedrivs på en konkurrensmarknad måste hållas klart åtskild, med egen finansiering och ekonomisk redovisning. Detta kan lämpligast åstadkommas genom att sådan verksamhet läggs i ett separat bolag. Sidoverksamheter skall inte som sammanblandas med företagens kärnverksamhet. Detta medför risk för att priser på tjänster som till- handahålls i den utåtriktade sidoverksamheten blir alltför låga, eftersom omkostnaderna i denna verksamhet kan finansieras med avgiftsmedel. 30 Med kärnverksamheten avses här den del av verksamheten som finansieras av TV-avgiftsmedel (som i programföretagen uppgår till mellan ). Kravet i programföretagens anslagsvillkor om att sidoverksamheter skall täcka sina kostnader är enligt min uppfattning inte tillräckligt (se kap. 16). Dagens regler motverkar således vad som från såväl ekonomiska som publicistiska utgångspunkter är önskvärt och hindrar därigenom företagen från att bedriva verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet. Dagens regler motverkar också de riktlinjer som regering och riksdag beslutat om för public service-företagen, dvs. att de skall öka utomståendes medverkan och antalet utläggningar av produktionsupp- drag, samproduktioner och inköp av färdiga program. En avdragsrätt för ingående mervärdesskatt för public service-företagen skulle sannolikt vara till fördel också för fria producenter av radio och TV i . Public service-företagen har krävt att få bli mervärdesskattepliktiga av de skäl som jag har redovisat ovan. Jag anser att detta krav är berät- tigat. För att komma till rätta med de effektivitetsproblem och de kon- kurrenssnedvridande effekter som uppstår anser jag att frågan bör ges en lösning före ingången av nästa tillståndsperiod, dvs. Konsekvenser av att införa mervärdesskatt i public service- verksamheten En viktig konsekvens av att införa mervärdesskatt i public service verk- samheten blir att företagen får göra avdrag för ingående mervärdesskatt på sina inköp. Detta innebär att mervärdesskatten i sig inte blir avgö- rande för om företagen skall upphandla en tjänst eller utföra den i egen regi. Valet kan därmed grundas på andra, mer relevanta hänsyn. Vid införande av mervärdesskatt skall utgående mervärdesskatt läg- gas på den omsättning som public service företagen har. Av redogörelsen i avsnitt 14.7 ovan framgår att det är svårt att passa in nuvarande finansieringsordning i mervärdesskattesystemet. För att mervärdesskatt skall kunna tas ut på TV-avgiften krävs att man kan urskilja ett vederlag för ett tillhandahållande av vara eller tjänst och att det föreligger en direkt koppling mellan vederlaget och motprestationen. TV-avgiftens utformning som en tvångsavgift som erläggs för inne- hav av TV-mottagare och inte som en avgift som utgår som en ersättning för att erhålla en rätt att se på programföretagens program gör att avgiften faller utanför mervärdesskattesystemet. Den direkta kopplingen mellan vederlag och motprestation (tjänst) saknas. En änd- ring i TV-avgiftslagen skulle behöva göras för att kopplingen mellan avgiften och vad den betalande erhåller för avgiften skall framgå tydli- gare. En sådan ändring bör utformas så att man knyter betalningen av TV-avgiften till rätten att få se och lyssna på program som tillhandahålls av SVT, SR och UR. Därmed har man klargjort att det rör sig om ett tillhandahållande av vara eller tjänst mot vederlag, vilket krävs för verksamheten skall kunna omfattas av mervärdesskattesystemet. En sådan ändring bör, enligt min mening, kunna hanteras i den översyn jag anser bör göras av lagen om TV-avgift vad gäller frågan om avgifts- pliktiga TV-mottagare (se kap. 11). Även med en sådan ändring av TV-avgiftslagen innebär placeringen av TV-avgiftsmedlen på rundradiokontot och det faktum att beslutar om medelstilldelning att det är osäkert om det föreligger en omsättning i relationen mellan köpare (avgiftsbetalarna) och säljare (programföretagen) i mervärdesskattesystemets mening. Om detta för- hållande skulle visa sig vara ett avgörande problem är detta ett ytterli- gare argument för den modell med direktfinansiering jag presenterar i kap. 12. Med en modell för direktfinansiering, dvs. där TV-avgiftsmedlen tillfaller programföretagen direkt, utan att först placeras på ett konto i , skulle relationen mellan avgiftsbetalningen och public service-företagens programtjänster förtydligas ytterligare. Sammanfattningsvis skulle mervärdesskatt på public service-verk- samheten ge följande fördelar: ·Inlåsningseffekter av mervärdesskatten undanröjs och utläggning av produktioner m.m. i enlighet med kraven i sändningstillstånden skulle underlättas, eftersom mervärdesskatten inte blir någon kostnad i verksamheten. ·En effektivare organisation möjliggörs genom att samtliga kon- cerngemensamma tjänster kan tillhandahållas av ett enda bolag och fakturering för dessa tjänster kan ske på vanligt sätt istället för användningen av medelsavstående. ·Det blir lättare att jämföra kostnader med andra likartade företag då momsen redovisas separat. Även internt underlättas kostnadsjäm- förelser (t.ex. av egenproduktion i förhållande till utomstående pro- duktion). ·Kommersiella sidoverksamheter kan renodlas och läggas i separat bolag, vilket har stor betydelse för konkurrensneutralitet och eko- nomisk uppföljning av verksamheten. ·Osäkerhet i tolkning och administrativt merarbete skulle undvikas. ·Den dolda mervärdesskatt som ligger i TV-avgiften kommer att redovisas öppet om mervärdesskatt införs och blir därmed avdragsgill för de TV-avgiftsbetalare som bedriver mervärdesskattepliktig verksamhet. Vad beträffar EG-rätten anser jag att det avgörande vid tolkningen av artikel 13 A 1 q måste vara vad som avses med offentliga radio- och televisionsorgan. Min bedömning är att denna formulering endast omfattar sådana offentligrättsliga organ som omfattas av särskild offentligrättslig lagstiftning, såsom myndigheter eller statliga verk. Stöd för denna bedömning hämtar jag från regeringens proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. som bl.a. behandlar införandet av moms på brevbefordran.31 Regeringen anför följande i propositionen beträffande överensstäm- melsen mellan svensk rätt och artikel 13 A 1 a i det sjätte mervärdes- skattedirektivet (ett annat undantag i samma artikel som reglerar offentlig radio- och TV): --- Enligt EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv (77/388/EEC) är tjänster avseende brevbefordran m.m. undantagna från skatteplikt till mervärdes- skatt när de tillhandahålls av offentliga postförvaltningar ("public postal services"). Bolagiseringen av innebär att det är tveksamt om verksamheten längre kan omfattas av skattefriheten. Genom den mervär- desskattebeläggning som således blir följden av bolagiseringen av Post- verket, undanröjs de nuvarande konkurrenssnedvridningarna gentemot företag med liknande verksamhet som konkurrerar med och vars tjänster omfattas av skatteplikten. Skatteplikten och den därav följan- de avdragsrätten för ingående mervärdesskatt underlättar också det bli- vande Posten AB:s möjligheter att effektivisera sin verksamhet genom extern upphandling.---. Jag ansluter mig till den bedömning som regeringen gjorde också när det gäller de svenska public service-företagen. I flera länder bedrivs public service-verksamheten i en associationsform som har karaktären av offentlig institution eller myndighet. I är emellertid public service-företagen privaträttsliga subjekt som ägs av en stiftelse. Som den s.k. konstaterade (avsnitt 14.5.2) kan tvekan resas för om ägandet av och kontrollen över public service-företagen är så hårt knutet till svenska staten att direk- tivets krav att tillhandahållaren skall vara ett offentligrättsligt subjekt är uppfyllt. En annan fråga rör vilken skattesats som bör tillämpas vid införande av mervärdesskatt på TV-avgiften. Public service-företagen själva förordar en reducerad skattesats, för att TV-avgiften inte skall behöva höjas på grund av införandet av mervärdesskatt. 1993/94:38 s. 142 f. EG-rätten tillåter att en reducerad skattesats tillämpas på tjänster avseende mottagning av radio- och TV-sändningar (broadcasting ser- vices).32 och satellit-TV bolag betalar mer- värdesskatt på sina tjänster. Frågan uppkommer om dessa företag kan anses konkurrera på samma villkor som public service-företagen. En väsentlig skillnad är för det första att public service-företagen inte har rätt att fritt sätta egna priser på sina tillhandahållanden, bortsett från vad som gäller för sidoverksamheter. Företagen kan inte själva bestämma TV-avgiftens storlek och kan därmed heller inte priskon- kurrera om kunderna. Det faktum att företagen finansieras med TV- avgiftsmedel har inte ansetts utgöra en snedvridning av konkurrensen. Således bör heller inte införandet av moms i sig utgöra en konkur- renssnedvridning, särskilt inte om en så låg skattesats väljs att det inte påverkar avgiftens storlek. En ännu viktigare skillnad är att public service-radio och TV har ett omfattande uppdrag i allmänhetens tjänst. Detta uppdrag innebär bl.a. att tillhandahålla ett mångsidigt utbud av hög kvalitet till hela befolk- ningen, dvs. att även beakta olika minoriteters intressen. Dessa krav gör att utgifterna för verksamheten inte kan jämföras med de utgifter som de kommersiella radio- och TV-företag har i sin verksamhet. Public service- företagen har t.ex. inte möjlighet att upphöra att producera program för en viss målgrupp med motiveringen att det blir för kostsamt. Jag anser således inte att det finns tillräckligt fog att säga att en reducerad skattesats skulle snedvrida konkurrensen i förhållande till kommersiella radio- och TV-företag, eftersom public service-företagen inte verkar på samma konkurrensvillkor som dessa. Införande av mervärdesskatt bör emellertid inte innebära att staten måste finansiera företagens mervärdesskattekostnader, vilket skulle utgöra en extra subvention eller medelstilldelning. Införandet av mer- värdesskatt bör således vara kostnadsneutralt för staten. Public service- företagen har i tidigare kommunikation med regeringen anfört att en skattesats om i stort sett skulle balansera de kostnader som företagen har för mervärdesskatt. TV-avgiften skulle därmed inte behöva höjas för att införa mervärdesskatt. Av den kostnadsredovisning som utredningen har inhämtat från programföretagen framgår att mervärdesskattekostnaden för SVT, SR, SRF, RIKAB och UR uppgick till under . Detta utgör av totala avgiftsmedel erhållna (5 658 mdkr33). För att balansera utgående mervärdesskatt med den ingående mervärdesskatten i verksamheten krävs således att skattesatsen 32Se bilaga H punkt 7 i det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG). 33Enligt uppgift från RIKAB. skattesatser, eller .