sou · GOB311d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Enkelt uttryckt innebär detta att även faktureringen görs papperslös – räkningarna sänds direkt till betalarens dator istället för i ett kuvert med posten. Betalaren kan då snabbt och enkelt bekräfta betalningen, utan att behöva knappa in kontonummer etc. från fakturan. Sist och slutligen kommer med stor säkerhet inte bara fakturabetalningar utan även allt mer av betalning för varor och tjänster att utföras över nätet, i takt med att internethandeln växer och säkra betalningsrutiner utvecklas. Detta gäller både konto- baserade betalningar som giro- och kortbetalningar, men också betalningar med elektroniska pengar, lagrade på kort eller på hårddisk. Massbetalningar i Volym B:499 För att kunna göra betalningar i ett annat land och i en annan valuta använder sig en svensk bank vanligen av en bank i ett det aktuella landet som ombud, eller som korrespondentbank, där den svenska banken har ett konto. Den utländska banken deltar i sitt nationella interbanksystem för betalningar, och därmed kan den svenska banken (och dess kunder) nå i princip samtliga transaktionskontohavare i det aktuella landet. De större bankerna ingår på detta sätt i nätverk med korrespondentbanker i en lång rad länder. På motsvarande sätt håller svenska banker kronkonton för utländska banker, och sköter deras betalningar i det svenska systemet. Detta system är i allt väsentligt det som används vid olika slag av fakturabetalningar över gränserna. Till detta kommer de utlandsbetal- ningar med kontokort som görs av exempelvis en svensk på resa i något annat land. Dessa betalningar hanteras i (de bankägda) kontokorts- företagens (främst VISA och MasterCard) egna system. Kontokort används också i viss utsträckning även för distansbetalningar. Den logistiska komplikationsgraden i dessa bilaterala korrespondent- banksarrangemang, brist på standardisering och de alltjämt stora inslagen av hantering har gjort att utlandsbetalningar i alla länder (låt vara i olika grad) karaktäriserats av tre förhållanden: höga kostnader, långsam förmedling och dålig transparens. Om detta var kanske föga att säga när betalningar till och från utlandet var en ganska ovanlig företeelse. I takt med den accelererande internationaliseringen av ekonomierna, sannolikt kraftigt förstärkt av en ökad handel över internet, finns goda skäl att tro att efterfrågan kommer att öka påtagligt. Nödvändigheten att bygga nya och bättre vägar för den ökande internationella betalningstrafiken är därför uppenbar. Svenska banker anses – även om systematiska undersökningar saknas – vara jämförelsevis effektiva när det gäller hanteringen av utlands- betalningar. Det hindrar inte att hanteringen även här är avsevärt mindre automatiserad och därmed betydligt dyrare och långsammare än vad som gäller för inhemska betalningar. Inom EU har denna problematik varit föremål för omfattande uppmärksamhet och ett direktiv avseende gränsöver- skridande gireringar beslutades 1997,20 med implementering senast . I direktivet stipuleras bl.a. en maximitid på fem ba nkdagar för att genomföra en betalning inom EU, ett förbud mot avgiftsuttag av både avsändare och mottagare etc. 20 European Parliament and Council Directive No. 97/5/EC of 27 January, 1997 on cross-border credit transfers. Volym B:500 Bilaga 15 SOU 2000:11 Ett element som självfallet bidrar till att komplicera och fördyra utlandsbetalningar är det faktum att det normalt involverar en växling mellan två valutor. Genomförandet av EMU innebär därför att denna komplikation bortfallit mellan de elva EU-länder som har samma valuta. Detta till trots konstateras i en rapport utgiven av den ()21 att de tidigare problemen i allt väsentligt kvar- står, vilket man anser oacceptabelt och som man bedömer kan hota EMUs och den gemensamma valutans legitimitet om inte åtgärder vidtas. ECB och Eurocentralbankerna kräver därför av berörda banker att påtagliga förbättringar måste ske på ett antal punkter . ECB konstaterar att det finns tre huvudtyper av gränsöverskridande betalningar: kortbetalningar, checkbetalningar och girobetalningar (credit transfers) . Här menar man i korthet att checkbetalningar är en mycket dyrbar metod som dessutom är på väg att försvinna, att kortsystemen redan fungerar förhållandevis väl, och att girobetal- ningarna principiellt representerar en effektiv metod för betalningar, men att effektiviteten är alltför låg. Följaktligen menar man att det är förbättringar inom den sistnämnda kategorin som är mest angeläget. Två centrala komponenter i en sådan utveckling är dels en ökad standardisering av olika administrativa rutiner kring verksamheten, dels en etablering av multilaterala, gränsöverskridande system för gireringar mellan bankerna som ersätter korrespondentbanksmodellen. Beträffande standardiseringsaspekten kan dock noteras att en hel del standardi- seringsarbete med relevans för detta område redan genomförts, exempelvis beträffande bankontonummer ( IBAN-international bank account number). Däremot har de funnits en betydande tröghet när det gäller att ta dessa nya standarder i praktiskt bruk. Ambitionen är nu att denna standard skall vara implementerad av bankerna inom EU . I är avsikten att denna standard skall kunna användas . Problemet med att implementera standards har i stor utsträckning varit att många banker ansett marknaden för dessa betaltjänster varit för liten för att försvara de ganska omfattande kostnader det kan innebära att ändra standards. Och så länge man inte är någorlunda säker på att också andra banker ändrar standards, blir incitamenten än mer begränsade. Detsamma gäller i stor utsträckning byggandet av gemen- samma system; här har vissa ansatser gjorts , men dessa har i varje fall inte vunnit någon bredare anslutning. Även på detta område finns alltså exempel på nätverksexternaliteter. 21 (), Improving cross-border retail payment services. The Eurosystems view, Sept. Massbetalningar i Volym B:501 Gränsöverskridande system för euro-betalningar finns förvisso redan. När det gäller stora betalningar, i huvudsak interbankbetalningar, finns centralbankernas Target-system. För större kommersiella betalningar används bl.a. det s.k. /Euro 1-systemet. För mindre kundbetalningar återstår ännu att skapa sådana meka- nismer. Association (), där ett hundratal euro- peiska banker ingår, däribland de fyra svenska storbankerna, arbetar dock med ett system för att hantera mindre betalningar där betalningsuppdragen som regel avvecklas mellan de inblandade bankerna dagen efter betalningsordern sänts från betalarens bank. Systemet avses i ett första steg byggas som ett sidosystem till Euro-1- systemet, för att senare, i ett andra steg, etableras som ett fristående system, ett slags bankgiro på europeisk nivå. Man bedömer att den första modellen kan vara i drift . Beträffande den senare, mer permanenta lösningen finns än så länge ingen målsatt starttidpunkt. Världen består dock inte bara av EU och Euroområdet, och det är självfallet angeläget att skapa välfungerande betalningsmekanismer också för andra valutor. 22 Här har initiativ tagits till att undersöka möjligheterna att skapa ett globalt system, benämnt WATCH (). Detta är dock ännu i ett mycket tidigt skede, och om och när ett konkret resultat uppkommer är omöjligt att säga. Dock är det i sig intressant och positivt att frågan nu uppenbart finns på aktörernas dagordning. 22 Även hanteringen av stora betalningar mellan olika valutområden innefattar effektivitetsproblem, men också, och kanske framför allt, stabilitets- problem. Detta diskuteras i Nyberg-Viottis, liksom i Bäckström-Ingves Kan man skapa ett globalt nätverk för betalningar, Penning- och Valutapolitik 4/98, . Volym B:502 Bilaga 15 4Nya pengar och nya aktörer – nya risker? har nya betalningstekniker sett dagens ljus och nya aktörer har också kommit in på betalningsmarknaden. Det som väckt mest uppmärksamhet härvidlag är introduktionen av s.k. elektroniska pengar eller e-pengar och, beträffande aktörerna, den betydande betalnings- hantering som tagits över av bensinbolag och detaljhandelskedjor, upp- byggt på egna kontokortsystem. I bägge fallen har frågor ställts om denna utveckling innebär risker för betalningssystemets stabilitet och integritet, liksom för konsumenterna. Elektroniska pengar innebär, förenklat uttryckt, att pengar från ett konto (eller kontanter) överförs till digitala enheter lagrade på, vanligtvis, ett s.k. chip inbäddat i ett plastkort. Dessa medel kan sedan användas off- line för inköp, dvs. utan att några konto- eller identitetskontroller behöver genomföras. Därvidlag liknar de alltså anonyma kontanter, och skiljer sig av samma skäl från traditionella kontokort. I pågår en introduktion av detta betalningsmedel i form av det s.k. Cash-systemet, som flertalet av de större bankerna står bakom. En variant på konceptet är att värdeenheterna istället lagras på en hårddisk för användning över internet, s.k. cyber-cash. För detta finns dock ännu inte något utvecklat och brett accepterat system i drift. Koncepten kan också kombineras om datorn förses med en kortläsare – i så fall kan pengar flyttas fram och tillbaka mellan kort, dator och internet. Den debatt som förts i och, i än högre grad, internationellt är huruvida e-pengar representerar en förtroende- och stabilitetsrisk, dels med avseende på utgivarens likviditet och solvens, dels när det gäller risken för förfalskningar och manipulation. Farhågorna härvidlag har varit särskilt stora för system där de elektroniska pengarna i princip aldrig behöver lösas in, utan kan cirkulera vidare på samma sätt som sedlar och mynt. Frågor har också rests beträffande de effekter som, åtminstone , kan uppstå för penningpolitikens arbets- SOU 2000:11 Massbetalningar i Volym B:503 betingelser och för centralbankernas inkomster för det fall kontant- användningen skulle minska drastiskt. Med utgångspunkt i den s.k. e-pengautredningens analys kan man i korthet dra slutsatsen att risker av nämnt slag finns, men att de dels inte kan anses vara alarmerande stora, dels torde vara hanterbara. Mot dessa risker skall också, självfallet, ställas de fördelar ett sådant betalnings- medel kan ha i termer av bl.a. minskade kostnader för kontanthantering. huvudslutsats var att utgivare av e-pengar, avsedda för generell användning, bör stå under finansinspektionens tillsyn, men att det i övrigt inte var nödvändigt med någon särskild reglering av denna verksamhet.24 En eventuell ytterligare reglering borde, enligt utred- ningen, anstå också av det skälet att det inom EU pågår arbete med ett direktiv rörande e-pengar. Utfallet av detta blir självfallet riktnings- givande även för svensk del. I har en introduktion av elektroniska pengar pågått på flera orter. En riksomfattande lansering skedde . Detta har skett i form av de s.k. , som tre av de fyra storbankerna står bakom. Detta system – som bygger på det s.k. Protonkonceptet som ursprungligen lanserades i – tillåter inte fri cirkulation av de elektroniska pengarna, utan värdeenheterna måste lösas in i banken av den som tar emot betalningen, vanligen en butik. Det går också att spåra transaktionerna i så måtto att man kan se var och när ett visst kort använts (om än inte av vilken person) vilket förbättrar möjligheterna att någotsånär snabbt upptäcka och hantera förfalskningar eller andra intrång i systemet. För att användarna ska efterfråga elektroniska pengar – eller någon annan ny betalningsteknik – i stor omfattning måste de kunna användas överallt – eller nästintill. Det måste finnas många butiker som accepterar betalningsmetoden och för detta krävs, i detta fall, att butikerna har den nödvändiga terminalutrustningen. Men för att butiksinnehavarna ska vilja göra de nödvändiga investeringarna i denna utrustning måste de kunna räkna med att ett stort antal kunder använder den nya tekniken. Denna hönan-och-ägget problematik uppstår genom att betalnings- instrument kännetecknas av vad som brukar benämnas positiva nätverksexternaliteter, ett fenomen som diskuteras mer ingående i avsnitt 5 nedan. 23Implications for Central Banks of the Developement of Electronic Money, BIS, 1996, Report on Electronic Money, ECB, 1998. En översikt återfinns också i Bäckström-Stenkula, Elektroniska pengar – risker, möjligheter, frågetecken Penning- och Valutapolitik 1/97, Riksbank. 24E-pengar – näringsrättsliga frågor (SOU 1998:14). Volym B:504 Bilaga 15 För att konsumenterna skall dra kunna dra nytta av e-pengar krävs att det finns ett enkla och lättillgängligt sätt att ladda e-pengar på kontantkortet – t.ex. via internet med hjälp av ett kortläsare – men framförallt att e-pengar accepteras av tillräckligt många handlare. Fördelarna med e-pengar för bankerna och för handeln är uppenbara. Kontanthanteringen medför avsevärda kostnader, cirka 10 mdkr , som huvudsakligen bärs av bankerna och handeln i ungefär lika stora delar. Dessa kostnader uppstår genom den omfattande hanteringen av kontanter och av de nödvändiga och omfattande säker- hetsrutinerna kring detta. Substitutionen av kontanter med elektroniska pengar kan medföra avsevärda kostnadsbesparingar – återigen enbart under förutsättningen att substitutionen är tillräckligt omfattande. Bankerna vinner dessutom på de floatintäkter som utgivningen av e-pengar ger upphov till. Detta innebär att för att fördelarna av en bred övergång från kontanter till e-pengar ska kunna realiseras, måste marknaden för e-pengar bli tillräckligt bred – en s.k. kritisk massa måste uppnås. När Cash först lanserades tog de utgivande bankerna avgifter från de anslutna butikerna för terminaluthyrning/köp, plus inlösenavgifter i formen av en viss procentandel av köpesumman. Detta minskade incitamenten hos företagen att ansluta sig under den tidiga fas när kund- basen är liten. har bankerna dock ändrat strategi i så måtto att man övergått till att erbjuda en relativt lång avgiftsfri period. Detta har också lett till en snabb ökning av antalet handlare som tar emot cash-kort och möjliggör expansion av kortut- givningen. har först bensinbolagen och senare de stora detalj- handelskedjorna aktivt byggt upp egna kontokortsystem. Dessa har i flera fall varit sammankopplade med en förskottsbetalningsmöjlighet, i praktiken en slags inlåning och oftast med bättre inlåningsränta än vad banker normalt erbjuder på sina transaktionskonton. Också här har frågor rests angående potentiella förtroende- och stabilitetsrisker, genom att icke-finansiella företag här ägnar sig åt en verksamhet som ligger mycket nära bankinlåning, men utan de skyddsmekanismer och utan den tillsyn som omgärdar denna. Bland annat den s.k. Betaltjänstutred - kunde konstatera att det ur konsumentskyddssynpunkt finns 25 Finansiella tjänster i förändring (delbetänkande av Betaltjänstutred- ningen) SOU 1994:66. Massbetalningar i Volym B:505 anledning att skillnaderna mellan bankinlåning och förskotts- betalningar tydliggörs. Utredningen menade att verksamheten skulle accepteras med vissa begränsningar, bl.a. avseende hur stora belopp som skulle kunna vara innestående. Sett ur betalningssystemsynpunkt är det svårt att se några väsentliga principiella problem med denna typ av verksamhet, så länge som den betalningshantering man bedriver inte är en generell betalningsför- medling utan enbart avser en bilateral betalningshantering, dvs. mellan butikskedjan och kunden. Eftersom butikskedjorna inte uppträder som betalningsintermediärer finns i princip inga risker för betalnings- systemets stabilitet. Den s.k. har därför, och mot den bakgrunden, förslagit att de rådande begränsningarna för hur mycket enskilda får ha i form av inlåning på dessa konton skall avskaffas.26 Detta hindrar givetvis inte att det kan finnas andra slag av skydds- intressen som samhället kan ha anledning att bevaka, i detta fall främst konsumentskyddsintresset. Här är det, som en första försvarslinje, väsentligt att konsumenten får klart för sig att vederbörande tar en högre risk genom att sätta in sina pengar på ett konto som tillhandahålls av ett icke-finansiellt företag istället för en bank. Ett icke-finansiellt företag har ju andra rörelseregler och omfattas inte av finansiell tillsyn. Insätt- ningarna är heller inte skyddade av någon insättargaranti. Sammanfattningsvis kan sägas att både när det gäller e-pengar och den inlåning och betaltjänstverksamhet som bedrivs av detaljhandels- företagen handlar det om en avspegling av den strukturella omvandling som pågår på betaltjänstområdet liksom på de finansiella marknaderna i stort, där hävdvunna demarkationslinjer förskjuts eller upplöses som följd av teknik- och marknadsutvecklingen. Denna utveckling är inte, och kan inte heller vara, fri från komplikationer, men representerar detta en teknisk och strukturell förnyelse som i grunden är positiv. 26 Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag, SOU 1998:160. Volym B:506 Bilaga 15 5 i internationell jämförelse Det svenska betalningssystemet präglas av ett förhållande och två tendenser. För det första är det är i likhet med övriga och större delen av , ett i hög grad girobaserat system27 – 1998 svarade, som framgått i avsnitt 2.3.2, post- och bankgiroöverföringar i värde- termer för av de icke-kontanta betalningstrans- aktionerna, i termer av antal transaktioner handlar det också om en mycket betydande andel, eller 77 procent.28 För det andra präglas utvecklingen av de två tendenserna minskad kontantanvändning respektive elektronisering. Dessa tendenser, som till stor del hänger samman, finns mer eller mindre uttalade i alla utvecklade ekonomier. De utgör också i stor utsträckning motorn i den strukturella omvandling vi kan se på betaltjänstområdet. Frågan som bör ställas i detta sammanhang är var befinner sig i denna process, vilka faktorer som styr utvecklingen, vilka konsekvenserna detta kan få och om och i så fall hur det finns anledning att försöka påverka utvecklingen. Samhällets kostnader för betalningssystem har, som nämnts, för utvecklade länder beräknats uppgå till av BNP. Detta indikerar att en effektivisering av betalningssystemet kan ge stora samhällsekonomiska vinster. Det är stora skillnader mellan olika länder på vilket sätt och i vilken takt denna potential exploateras. Generellt kan man konstatera att kontanter används i allt mindre utsträckning för småbeloppstrans- 27En girobetalning innebär principiellt att betalaren vänder sig till banken/kontohållaren och anmodar denne att överföra pengar till betalnings- mottagaren. I ett checksystem är det betalnings mottagaren som vänder sig till banken för att få checken krediterad eller inlöst. och brukar anses som typiska checkländer. 28En brist i den svenska betalningsstatistiken är, som framgått, att det saknas systematiska och tillförlitliga uppgifter om antal och värde avseende check- betalningar, vilket gör att den sammantagna bilden över betalningstrafiken blir ofullständig och i någon mån skev. När det gäller de övergripande slutsatserna är det dock mycket osannolikt att dessa skulle ändras om en adekvat checkstatistik fanns tillgänglig. Det skall också återigen påpekas att de korttransaktioner som görs i exempelvis detaljhandelns egna kortsystem inte finns löpande statistiskt dokumenterade. Massbetalningar i Volym B:507 aktioner vid försäljningsstället/butiken. Detta gäller i princip alla utvecklade länder, med som mer betydande undantag. Mest påtaglig är denna tendens i . Det råder dock stora skillnader mellan , och i valet av betalningsinstrument för icke-kontanta transaktioner, vilket framgår av diagrammet nedan. Skillnader i den procentuella anvä ndningen av icke-kontanta betalnings- instrument i olika regioner, 1997 Källor: Blue Book addendum , ECB (BE, DK, FI, FR, IT, NL, SE), Red Book 1997, BIS, (US, CA, CH, JP). Skiljelinjen går här mellan å ena sidan och som förlitar sig stort på girobetalningar, och å andra sidan som är starkt checkbaserat. Dessa skillnader påverkar också andelen elektroniska betalningar av icke-kontanta transaktioner i de olika regionerna. Detta beror på att checktransaktioner till sin natur är pappersbaserade. 29 Giro- och kortbetalningar kan däremot vara såväl pappersbaserade som elektroniskt baserade. Sammanför man iakttagelserna rörande graden av kontantanvändning respektive graden av elektronisering av de icke-kontanta betalningarna ges en grov bild av den tekniska effektiviteten i respektive lands betalningssystem. Länderna i den över vänstra kvadranten är de som, sett i detta perspektiv, har mest utvecklade betalningssystem. 29 tids utveckling av elektroniska pengar har också omfattat utveckling av elektroniska checkar, men dessa är fortfarande i ett tidigt utvecklingsskede. Volym B:508 Bilaga 15 högra kvadranten återfinns de länder vars betalningssystem är mest primitiva. kontanter/BNP % Källa: , ECB, Red Book 1997, BIS, Betalingsformidling Utifrån detta betraktelsesätt får det svenska betalningssystemet ett bra betyg. Både och övriga nordiska länder ligger en bit över genomsnittet beträffande andelen elektroniska betalningar samt under genomsnittet vad gäller kontantanvändning. En jämförelse med läget visar att flertalet länder noterar både en minskning av kontant- användningen och en ökning av andelar elektroniska betalningar, låt vara att utvecklingstakten skiftar. Jämför man med övriga , blir dock utfallet inte lika gynnsamt för svensk del. Att döma av lägre kontantanvändning och en högre andel elektroniska betalningar skulle såväl och kunna sägas ha ett effektivare massbetalningssystem än . 1998 hade hämtat in en stor del av det försprång som hade 1993. Utvecklingen mot en större andel elektroniskt initierade betal- ningar förefaller överhuvudtaget ha gått snabbare i övriga nordiska länder , vilket kan ses i figuren nedan. Massbetalningar i Volym B:509 Andel elektroniska betalningar av totala antalet icke-kontanta Källa: , ECB, Red Book 1997, BIS, Betalingsformidling Detta indikerar att det finns anledning att dels fundera över orsakerna till att tenderar att släpa efter något i denna utveckling, dels fundera över hur detta skulle kunna påverkas i gynnsam riktning. Detta diskuteras i efterföljande kapitel. Volym B:510 Bilaga 15 6 Vägar till ökad effektivitet 6.1Skalfördelar och nätverksexternaliteter 30 Betalningssystem som länkar samman flera agenter kräver samarbete och överenskommelser mellan aktörerna i form av gemensamma standards eller infrastruktur. Ett system med ett stort antal bilaterala överenskommelser och arrangemang är mindre kostnadseffektivt. Detta är också orsaken till att centrala delar av betalningssystemet – clearinghus, uttagsautomater, system för elektroniska pengar, kontokort- system – organiseras mer och mer i det som kallas för shared networks, dvs. faciliteter som ägs och nyttjas gemensamt av flera aktörer tillsammans. Det är i första hand två faktorer som driver fram en sådan utveckling. Det ena är stora skalfördelar i produktionen av tjänsten; det typiska fallet är när det föreligger höga fasta kostnader och låga rörliga kostnader som resulterar i avtagande styckkostnader över ett stort produktionsintervall. Detta är också vanligt förekommande i betalnings- system. Det gäller i ännu större grad elektroniska betalningsöverföringar eftersom dessa kräver en infrastruktur av stora växlar som sköter betalningstrafiken mellan de olika bankerna eller andra betalningsför- medlande institut. Av den anledningen sker en större del av produktionen av betalningsförmedling i joint där olika producenter slår sig samman för att utnyttja stordriftsfördelarna och sprida de höga kostnaderna på större volymer. Det andra är s.k. positiva nätverksexternaliteter i konsumtionen av dessa tjänster. Detta innebär att nyttan för den potentielle konsumenten av att utnyttja nätverkstjänster växer med den förväntade storleken på systemet.