sou · GOB353d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Det har därför funnits anledning att anta att ytterligare intervjuer förvisso skulle kunna bidra med delvis nya aspekter, men på det stora hela mest bekräfta de uppgifter som redan framkommit angående hur OBS-listan används (för att mäta i vilken omfattning den används på olika håll i landet samt i olika sammanhang skulle naturligtvis krävas andra metoder, se nedan). De resultat som redovisas skall icke desto mindre bedömas med vetskap om att det bygger på ett begränsat antal intervjuer. Något som också har betydelse för generaliserbarheten av de resultat som redovisas är valet av intervjupersoner. När det gäller OBS-listan i tillsynsarbetet valdes medvetet myndigheter och personer som arbetat förhållandevis aktivt med kemikalietillsyn. Anledningen var att dessa i större utsträckning än andra kunde antas ha använt OBS-listan, och därmed ha större möjligheter att kunna bidra till svaren på frågeställningarna ovan. För att finna dessa personer tog utredningen bl.a. hjälp från Kemikalie inspektionen. Ett alternativ till intervjuer, hade varit att fråga fler personer, från fler myndigheter, till exempel med hjälp av en enkät. Utredningen valde dock av flera skäl bort detta alternativ. En viktig uppgift i utvärderingen är att säga något om vilka möjligheter som finns vad gäller informativa styrmedel på kemikalieområdet . I det sammanhanget bedömdes en intervjuundersökning ha större möjligheter att ge svar på frågor som hur listan används, varför olika effekter uppstått, och vad som kan göras för att förbättra situationen . Det skall också påpekas att flera intervjupersoner inte ansett sig ha till- räcklig kunskap/erfarenhet för att besvara vissa specifika frågor. I vissa fall bygger de resultat som redovisas därför på svar från ett mindre antal personer än de som finns med i förteckningen över samtal och intervjuer. När det gäller användningen av OBS-listan i den kommunala upphand- lingen, avsnitt 6.1, uppkom ett metod-problem i att ansvaret för upphandlingen i många kommuner är uppdelat mellan olika personer och olika kontor/bolag. Resultaten som redovisas angående detta bygger på uppgifter från några av dessa personer och inget anspråk på fullständighet kan göras. 2.2OBS-listan som informativt styrmedel OBS-listan är ett så kallat informativt styrmedel. Till skillnad från de regulativa och ekonomiska styrmedlen åtföljs de informativa styrmedlen inte direkt av några uttalade sanktioner eller fördelar. Det handlar i stället om att öka kunskapen och medvetenheten hos mottagarna. Styrmedlet bygger på frivillighet, eftersom ingen är tvingad att ta del av och tillgodogöra sig informationen. Det informativa styrmedlet OBS-listan samverkar emellertid med re- gulativa styrmedel som uttrycks i lagstiftningen, i första hand miljö- balkens grundläggande hänsynsregel, försiktighetsprincipen, produktvals- principen och kunskapskravet som finns beskrivna nedan. Iakttagandet av dessa principer kontrolleras främst genom länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn. I samband med efterlevnaden respektive tillsynen av reglerna kan företag och myndigheter ta hjälp av uppgifterna i OBS- listan. OBS-listan kopplas därmed till kemikalielagstiftningen utan att för den skull i sig åtföljas av några juridiska sanktioner. OBS-listan samverkar även med ekonomiska styrmedel från det offentligas sida. Det tydligaste exemplet är att listan kan användas av kommuner och statliga myndigheter vid ställande av miljökrav i offentlig upphandling. Ställande av miljökrav i den offentliga upphandlingen kan sägas vara ett ekonomiskt styrmedel. De företag som har mer miljöanpassade produkter och verksamhet väljs som leverantörer till de offentliga institutionerna, och får således en ekonomisk fördel gentemot andra företag. OBS-listan placeras därmed i ytterligare ett sammanhang som går utöver det rent informativa. De för- och nackdelar som OBS-listan ger upphov till skapas således på marknaden – genom att privata inköpare och offentliga upphandlare väljer leverantörer med mer miljöanpassade produkter och verksamhet. Den yttersta drivkraften i detta system är de enskilda konsumenternas och den folkliga opinionens efterfrågan på miljöanpassade varor och tjänster. 2.2.1Försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen m.m. Det är företagen som har ansvar för sin egen produktion och fattar beslut om vilka ämnen som skall användas samt hur de skall användas. OBS-listan kan användas som hjälpmedel vid uppfyllandet av grundläggande hänsynsregel: 3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder , iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga , hindra eller mot- verka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verk- samhet användas bästa möjliga teknik. I andra stycket i samma paragraf uttrycks den s.k. försiktighets- principen: 3 § [.....] Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för män- niskors hälsa eller miljön. Enligt produktvalsprincipen (2 kap. 6 § , motsvarar 5 § i den tidigare lagen om kemiska produkter [LKP] ) kan företag bli skyldiga att avstå från hälso- och miljöfarliga kemikalier. I detta arbete kan OBS- listan – de listade ämnena samt kriterierna för hälso- och miljöfarlighet – också utgöra ett hjälpmedel. OBS-listan utgör dock endast ett av de hjälpmedel som kan användas för dessa syften. Efterlevnaden av reglerna torde inte kunna baseras enbart på användning av OBS-listan. Produktvalsprincipen lyder som följer: 6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. OBS-listan kan också utgöra ett hjälpmedel för företagen i deras arbete med att uppfylla det så kallade kunskapskravet (2 kap. 2 § miljö- balken): 2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksam- hetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kravet preciseras beträffande kemiska produkter och biotekniska orga- nismer i 14 kap. 7 § : 7 § Den som tillverkar eller till för in en kemisk produkt eller en bioteknisk organism skall se till att det finns en tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten eller orga- nismen kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den skall innehålla en bedömning av produktens egenskaper från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och visa 1.de ämnen eller organismer som kan ge produkten eller organismen farliga egenskaper, 2.arten och graden av de farliga egenskaperna, 3.de åtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön vid hanteringen, och 4.de åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från produkten eller organismen. Figur 2.1 Aktörer Figuren visar de aktörer som är av betydelse när det gäller användningen av kemikalier och därmed också KemI:s OBS-lista. Svenska företag som tillverkar, använder eller importerar kemiska produkter och varor (utarbetar och distribuerar (tillverkning och import av kemiska produkter frågor om innehåll av kemiska ämnen och prod. KemI, länsstyrelser ock kommunder om innehåll av kem. (statliga myndigheter, kommuner (även utländska) (privatpersoner, opinion) Kemikalieinspektionen (KemI) är central tillsynsmyndighet på kemi- kalieområdet. Det är KemI som tillsammans med Arbetarskydds- styrelsen och har tagit fram och distribuerar OBS- listan. KemI har bl.a. även hand om produktregistret, dit tillverkare och den som till för in kemiska produkter och biotekniska organis- mer skall anmäla sin verksamhet. KemI har också ansvar för vissa delar av den operativa tillsynen av bl.a. tillverkare och andra primärleverantörer av kemiska produkter. Med operativ tillsyn menas sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvar över kemikalier på regional respektive lokal nivå. Länsstyrelserna och kommunerna kan liksom KemI informera företagen om att OBS-listan finns och hur den kan användas. Därutöver kan länsstyrelserna och kommunerna använda OBS-listan i samband med att miljökrav ställs i den offentliga upp- handlingen. Landsting och andra statliga myndigheter, som inte är tillsyns- myndigheter på kemikalieområdet, kan framför allt använda OBS-listan i samband med ställandet av miljökrav i upphandlingen. Svenska företag som tillverkar, hanterar eller till för in en kemisk produkt omfattas av särskilda lagar och regler på området (, KemI:s föreskrifter mm). De kan komma i kontakt med OBS-listan i samband med myndigheternas tillsyn, men de kan också oberoende av tillsynen använda OBS-listan för att minska riskerna med hälso- och miljöfarliga ämnen i sin produktion. På samma sätt kan företag som köper in, tillverkar eller hanterar andra varor i vilka kemikalier kan ingå komma i kontakt med OBS-listan. Tillsynen av olika företagsgruppers verksamheter skiljer sig dock åt. Många företag från en mängd olika branscher kommer på ett eller annat sätt i kontakt med kemiska produkter i sin verksamhet. Det kan vara byggföretag som använder lim och fogmassor, verkstadsföretag som i sin produktionsprocess använder smörj- och rengöringsmedel eller ett företag som använder datorer och möbler som behandlats med kemiska produkter. Företagen kan ställa krav på att inga hälso- och miljöfarliga ämnen ingår vare sig i de kemiska produkter som används i produk- tionsprocessen (smörj- och rengöringsmedlen), i de produkter som senare kommer att ingå i den vara som företaget tillverkar (huset), eller i de varor som företaget använder i sin verksamhet (datorerna och möblerna). Företagen utgör den huvudsakliga målgruppen för OBS-listan. Därför har de en central plats i denna utvärdering. Underleverantörer av kemiska produkter eller varor som kan innehålla hälso- eller miljöfarliga ämnen, kan vara både svenska och utländska företag. (De svenska underleverantörerna ingår även i aktörs- gruppen ovan.) I sin roll som underleverantörer kan de komma i kontakt med OBS-listan genom att deras kunder, i sina varuspecifikationer, ställer krav enligt OBS-listan. Vad gäller utländska underleverantörer är det rimligt att tro att dessa kommer i kontakt med OBS-listan främst i samband med att svenska kundföretag ställer krav på eller vill ha information om innehållet i pro- dukterna. De enskilda privata konsumenter som i slutledet använder företagets produkter eller tjänster baserar sannolikt inte sina inköp direkt på upp- gifter från OBS-listan. Däremot kan konsumenternas preferenser och åsikter indirekt ha betydelse för användningen av OBS-listan. Detta genom att miljömärkningsorganen kan använda uppgifter från OBS- listan vid framtagandet av kriterier för miljömärkning. sedan konsumenten information om vilka varor som är att föredra från hälso- och miljöfarlighetssynpunkt. Figur 2.2 Mål – medelkedja med sidofaktorer och förutsättningar konjunktur (produktionsstorlek) övriga styrmedel och tar del av och hur den skall användas Möjligt att få info. Byte sker till mindre lilstan (krav från opinion/ farliga ämnen/tekniker Figur 2.2 visar en mål- medelkedja för den statliga insats som är föremål för denna utvärdering – Kemikalieinspektionens framtagande och utgivande av OBS-listan. I rutorna anges olika steg som måste passeras från det att insatsen lämnar myndigheten till dess att slutmålet förhoppningsvis nås. De olika stegen kan betraktas som medel som syftar till att nå slutmålet, eller så kan man se dem som delmål för insatsen. Det första delmålet är att avsedda mottagare nås och tar del av informationen. Nästa delmål är att skapa ökad kunskap och medvetenhet hos företag och andra mottagare/användare. Tredje delmålet är minskade volymer och säkrare hantering av kemiska ämnen samt bättre produktval – byte till mindre farliga ämnen/produkter. Detta skall leda till minskade risker med kemikalieanvändningen. Slutmålet är sedan en minskning av de negativa hälso- och miljöeffekterna av kemikalieanvändningen. Negativa hälso- och miljöeffekter kan orsakas både genom utsläpp och läckage av farliga ämnen direkt från produktionen inom företagen, dvs. genom utsläpp från processen, eller via konsumtion av produkter i vilka de farliga ämnena inarbetats. Ovanför mål- medelkedjan anges ett antal andra faktorer som kan påverka skeendet och därmed resultatet av insatsen. Dessa sido- faktorers eventuella förekomst och styrka måste tas i beaktande vid utvärderingen av det statliga styrmedlet. Under mål- medelkedjan i figuren anges förutsättningar som måste finnas för att resultatet av insatsen skall bli det avsedda. Man kan se förutsättningarna som antaganden om olika aktörers agerande och andra mekanismer som har betydelse för skeendet. Om antagandena inte är riktiga, dvs. förutsättningarna inte finns, påverkar det möjlig- heterna att nå de olika delmålen. Det är emellertid inte nödvändigtvis så att myndigheten, i vårt fall Kemikalieinspektionen, uttryckligen gjort antaganden om hur olika aktörer agerar etc. Icke desto mindre är resultatet av insatsen beroende av riktigheten i antagandena, eller håll- barheten i förutsättningarna om man så vill. 2.3Vad skall utvärderas? Objekt för utvärderingen av en insats kan vara såväl själva genomför- andet som de tänkbara sidofaktorerna eller de nödvändiga förutsätt- ningarna. Om man undersöker själva genomförandet är huvudfrågan huruvida myndigheten har genomfört insatsen på det sätt som var planerat och nödvändigt för att nå det önskade resultatet. Har något steg i genom- förandet gått snett och i så fall vilket? Exempel på tänkbara frågor i vårt fall är: Är OBS-listan utformad så att användaren har möjlighet att förstå den? Har distributionen av OBS-listan skett så som var tänkt? Även sidofaktorerna kan vara föremål för utvärderingen. Genom att identifiera dessa och undersöka deras inverkan på förloppet kan det vara möjligt att till exempel förklara varför resultatet av insatsen inte blivit det man avsett, trots att genomförandet gått till så som var tänkt. En undersökning av sidofaktorerna kan också hjälpa oss att svara på den kontrafaktiska frågan: Om vi inte hade genomfört insatsen, hade resultatet då blivit ett annat? beror det resultat vi har fått fram verkligen på den insats som genomförts – utgivningen av OBS-listan? På samma sätt kan en utvärdering av antagandena/förutsättningarna hjälpa oss att förstå varför resultatet av en insats blivit som det blivit. Om en förutsedd effekt uteblivit kan det förklaras genom att något av antagandena visade sig vara oriktigt. Angående antagandena/förutsättningarna i mål-medelkedjan blir följande frågor aktuella: ·Har företagen uppmärksammat OBS-listan / känner de till den? ·Förstår företagen OBS-listan och hur den skall användas? ·Finns viljan hos företagen att använda listan? ·Är det möjligt för företagen att få reda på vad som ingår i det de köper från underleverantörer? ·Finns det mindre farliga ämnen eller alternativa tekniker (i vilka användningen av kemikalier kan reduceras) som kan användas? ·Om ett farligt ämne byts ut, byter man då till ett mindre farligt ämne? Sammanfattningsvis kan sägas att vi genom att utvärdera sidofaktorerna och förutsättningarna kan få svar på huruvida det är i själva genomförandet av insatsen som felet ligger, eller om det är andra faktorer som spelat in. Det hjälper oss att se vad som bör förändras och prioriteras , eller var styrmedlet måste kompletteras för att den önskade effekten skall kunna uppstå. Ett syfte med denna utvärdering är att identifiera och analysera de sido- faktorer och förutsättningar som är av betydelse för OBS-listans faktiska effekt och framtida möjligheter. Möjligheterna att mäta effekten av en statlig insats – i vårt fall OBS- listan – är till stor del beroende av de sidofaktorer som, utöver insatsen, kan inverka på det slutliga resultatet. I takt med att antalet påverkans- faktorer ökar, minskar möjligheterna att isolera effekten av just den statliga insats som är föremål för utvärderingen. Med andra ord, ju längre till höger i mål- medelkedjan vi väljer att försöka mäta effekten, desto svårare. Effekten från insatsen drunknar i de effekter som andra faktorer genererar. Vi skall i denna utvärdering göra ett försök att mäta en del av OBS- listans effekt i mål- medelkedjans fjärde ruta, närmare bestämt effekten på volymen farliga ämnen som används. Det material som skall studeras är då statistik från Kemikalieinspektionens produktregister, dit importörer och tillverkare av kemiska produkter skall anmäla hur mycket som används/förs in till av olika ämnen. Syftet är att försöka se om användningen av OBS-listan haft någon inverkan på företagens faktiska användning av hälso- och miljöfarliga ämnen. Något som också kommer att belysas i utvärderingen är eventuella bi- effekter av OBS-listan. Det kan handla om såväl negativa som positiva bieffekter. I litteraturen om utvärderingar skiljer man ofta på bieffekter som upp- kommer i respektive utanför målområdet. I vårt fall kan målområdet sägas vara användningen och hanteringen av hälso- och miljöfarliga ämnen och i slutändan tillförseln av dessa ämnen till den yttre miljön samt ämnenas inverkan på människors hälsa. Bieffekter utanför målområdet kan vara till exempel förändringar av företagens konkurr- enskraft på den nationella respektive den internationella marknaden, effekter på tillsynsmyndigheternas arbete, effekter för offentliga upp- handlare och miljöstyrningsorgan, effekter på lagstiftning, miljömärk- ningssystem etc. Bieffekterna påverkar det sammanlagda värdet av insatsen. 3OBS-listans utformning och distribution 3.1Kriterierna och urvalet av ämnen De ämnen som valts ut till OBS-listan är kemiska ämnen som uppfyller minst ett av listans kriterier för hälsofarlighet eller miljöfarlighet. Därut- över måste ämnet, för att tas upp på listan, ha förekommit i kemiska produkter i i kvantiteter över ett ton . När det gäller hälsofarlighet är ämnena på OBS-listan bedömda utifrån sex olika kriterier. Kriterierna är utformade så att de fångar de mest hälsofarliga av de ämnen som omfattas av Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1994:12) om klassificering och märkning av kemiska produkter. Alla hälsofarliga ämnen som finns med på OBS-listan är hämtade från KemI:s s.k. klassificeringslista. Däremot finns många ämnen på klassificeringslistan som inte finns med på OBS-listan, trots att de förekommer i kvantiteter om över ett ton. När det gäller miljöfarlighet är urvalet av ämnen baserat på tre olika sorters kriterier. Dessa kriterier är framtagna särskilt för OBS-listan och är strängare än de kriterier för miljöfarlighet som finns i KemI:s föreskrifter (KIFS 1994:12). 3.2Inte bara en lista I OBS-listans inledning står skrivet att [ä]mnen som inte finns med på listan men som uppfyller minst ett av listans urvalskriterier för hälso- eller miljöfarlighet bör uppmärksammas på samma sätt som de ämnen som tagits upp som exempel på listan.. På listan finns alltså exempel på farliga ämnen angivna. Dessa exempel utgör emellertid endast en del av den totala mängden farliga ämnen som uppfyller OBS-listans kriterier, och som cirkulerar i samhället och produktionsapparaten. Användare av OBS-listan bör således tillämpa kriterierna för att identi- fiera även andra hälso- och miljöfarliga ämnen, som inte finns med på listan men som mycket väl kan förekomma i produktionen. Det kan vara ämnen som inte används i kvantiteter om över ett ton eller som ännu inte, av olika anledningar, testats och klassificerats. Det skall även noteras att det i listans inledande text påpekas att den inte är någon förbudslista. Att ett ämne finns med på listan innebär inte att det är förbjudet att sälja eller använda ämnet. För några av ämnena på listan finns emellertid stränga restriktioner, vilket då anges. I OBS-listans inledande text påpekas också att beslut angående använd- ningen av ett ämne skall baseras på en riskbedömning, dvs. en bedömning av sannolikheten för att ämnet kommer att orsaka skada på människa eller miljö och i så fall i vilken omfattning. Risken beror bl.a. på hur ämnet används, i vilken omfattning människa och miljö exponeras för ämnet etc. I OBS-listan står att [f]öretag som hanterar kemiska produkter skall göra en bedömning av vilka risker användningen kan ge upphov till i den egna verksamheten eller i senare hanteringsled. Därefter skall en bedömning av möjligheterna att begränsa riskerna göras, t.ex. genom val av andra kemikalier som är mindre farliga, ändrade hanteringsrutiner, processförändringar o.dyl.. Att OBS-listan sprids till användarna är en förutsättning för att den skall kunna ge någon effekt längre fram i mål- medelkedjan. Hur sprids då Kemikalieinspektionens OBS-lista? Jo, listan finns till- gänglig på Kemikalieinspektionens webb-sida () i en svensk och en engelsk version. Utöver detta brukar KemI annonsera i kataloger och nyhetsbrev om att listan går att beställa. Listan är gratis i antal upp till 10 ex/beställning och därefter är priset satt till att bära tryckkostnaden (/st). KemI skickade ut ca 4 100 ex, varav 1 900 stycken till företag och 650 stycken till tillsynsmyndigheter. Dessutom spred KemI 2 200 ex genom sin medverkan på mässor. finns ingen funktion för mätning av hur många som hämtar listan från Internet. När den omarbetade versionen av OBS-listan kom skickade KemI ut den till samtliga kommunala , länsstyrelser och yrkesinspektioner. OBS-listan sprids även via branschorganisationer, lokala och regionala tillsynsmyndigheter, samt mellan företag. 4Företagens användning av och åsikter om OBS-listan Sammanfattning av företagens användning av och åsikter om OBS-listan m.m.: ·Ca av företagen i utredningens enkätundersökning uppgav att de använder OBS-listan i sin verksamhet. ·Ca av de användande företagen uppgav att det oftast är möjligt att undvika ämnen från OBS-listan. ·Funktionskrav är den främsta anledningen till att vissa ämnen från OBS-listan inte kan bytas ut. ·Många företag har svårt att få fram information om kemikalie - innehåll från sina underleverantörer. ·Företagen använder relativt sällan OBS-listans kriterier. ·Användningen av OBS-listan baseras, särskilt inom mindre före- tag utanför kemiindustrin, sällan på riskbedömningar. ·De flesta företagen anser att deras kunder använder OBS-listan på fel sätt, t.ex. som en förbudslista. ·Små företag utanför kemiindustrin har svårare att förstå OBS- listan och hur den är tänkt att användas. ·Det bedrivs flera branschvisa projekt kring information om miljö- och hälsofarliga kemikalier. Företagen har ansvar för sin egen produktion och fattar beslut om vilka ämnen som där skall användas samt på vilket sätt de skall användas. Därmed spelar företagen en central roll i arbetet med att minska risk- erna från användningen av farliga kemikalier. Med anledning av detta har vi valt att ägna en stor del av denna utvärdering till att studera företagens användning av OBS-listan. De frågor vi söker svar på är följande: ·Använder företagen OBS-listan i sin verksamhet, och i så fall hur? ·Hur har företagen fått kännedom om OBS-listan? ·Anser företagen att det är lätt eller svårt att förstå OBS-listan och hur den är tänkt att användas? ·Kan företagen i praktiken undvika ämnena från OBS-listan? ·Varför använder företagen OBS-listan? ·Använder företagen OBS-listans kriterier för att identifiera andra ämnen, som inte finns med på listan?