sou · GOB321d2 · 2001-01-01 00:00:00 — att vid äventyr av fängelse tvinga enskilda att underkasta sig en utbildning. Det förhållandet att det kan öka möjligheterna att med kortare varsel än kunna sätta en sådan styrka på fötter är enligt den bedömning utredningen gör inte tillräckligt. Att ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands är inte totalförsvarsverksamhet enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap. Totalförsvarsresurserna skall dock enligt den nämnda lagen utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande insatser. Detta är ett uttryckligt åliggande men det innebär inte en utvidgning av verk- samhetsområdet för totalförsvaret. Åliggandet innebär att man vid utformningen av totalförsvarsresurser ser till att välja det alter- nativ som är mest samhällsekonomiskt under förutsättning att totalförsvarets behov tillgodoses. Allmänt gäller även utan särskild föreskrift att alla de resurser som finns för totalförsvars- verksamhet så långt det är möjligt och ändamålsenligt skall kunna utnyttjas även vid annan verksamhet i fred. Mot bakgrund av vad som ovan sagts, anser inte utredningen att lagen om totalförsvarsplikt bör ändras på det sätt, som För- svarsmakten föreslår. Däremot kan självfallet utbildningsmoment läggas in som såväl ökar de pliktigas förmåga att försvara det egna landet som ger kunskaper som behövs i internationell tjänst. Detta kan göras med nuvarande regler. Enligt utredningens mening skall således utbildningen inte innehålla sådant, som saknar relevans för de totalförsvarspliktigas beredskaps- och krigstjänstgöring. 354 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 13.4.2Utbildning och övning för fredsfrämjande verksamhet Utredningens förslag: I grundutbildning och repetitionsutbild- ning för värnplikt skall kunna ingå att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för sådant interna- tionellt samarbete som avses i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Denna utbildning får äga rum inte bara i utan även utomlands. Till utbildningen räknas även förberedelser för att kunna delta i utbildningen eller övningen. Vad som sagts skall även gälla civilplikt. I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet har bemyndigat regeringen att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Med utbildning avses i lagen även övning. Lagen gör det bl.a. möjligt för en svensk väp- nad styrka att delta i NATO-staternas s.k. PFF-övningar utan samtycke. Den anställda personalen inom Försvars- makten är – inom ramen för sina anställningsavtal – skyldiga att delta i den här typen av utbildning och övning utomlands. Den totalförsvarspliktiges deltagande i eller utomlands förut- sätter att han eller hon har lämnat sitt samtycke. Tjänstgörings- tiden får tillgodoräknas som fullgjord grundutbildning. Vidare har han eller hon rätt till de förmåner som tillkommer pliktpersonal enligt lagen om totalförsvarsplikt. Även reglerna om disciplin- ansvar enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalför- svaret, m.m. gäller för honom eller henne. Enligt utredningens mening bör – mot bakgrund av vad stats- makterna i de senaste två totalförsvarsbesluten uttalat i fråga om vikten av att deltar i fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbetet inte bara för att dess bidrag till fred och säkerhet i omvärlden utan också för dess betydelse för vår nationella försvarsförmåga – denna utbildning kunna ingå som ett led i grundutbildningen för den som fullgör värnplikt. Utbildningen har visserligen vid tidigare lagstiftningsärende inte primärt betraktats som ett led i utbildningen av de värnpliktiga för krigsbefattningar i det svenska försvaret (se prop. 1993/94:244 s. 8), inte heller i den efterföljande pliktlagstiftningen . Men man kan ändå säga att det föreligger en presumtion för att den här typen av utbildnings- och övningsverksamhet stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att klara de beredskaps- eller SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 355 krigsuppgifter som han eller hon kan komma att ställas inför i ett skärpt läge, särskilt mot bakgrund av den ändrade inriktningen av dagens försvar. Det ligger i sakens natur att utbildningsplikten på samma sätt som för annan utbildning omfattar även förberedelser för deltagande i utbildning eller övning. Det innebär t.ex. att även den som fullgör värnplikt och som inte har tagits ut för att delta i en viss utbildning för fredsfrämjande verksamhet blir skyldig inte i första hand för sin egen befattningsutbildning men för tjänsten i övrigt att delta i förberedelserna i för utbildningen eller övningen i fråga. Motsvarande utbildningsmöjligheter som sagts om värnplikt skall även gälla civilplikt i de fall sådant behov föreligger. Utbildning eller övning för fredsfrämjande verksamhet äger rum såväl i som utomlands. Det finns inga bärande skäl för att begränsa utbildningsplikten till utbildning eller övning i . Tvärtom är det enligt utredningens mening viktigt att förutsättningarna för att skall kunna delta med väpnad styrka i utbildning eller övning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete inte görs beroende av den enskildes samtycke. Däremot är det enligt utredningen otänk- bart att den som fullgör värnplikt till följd av totalförsvarsplikten skall åläggas att delta vid en skarp situation. Enligt utredningens bedömning är det avgörande för vår säkerhet att i det inter- nationella samarbetet kunna fullt ut delta i den här typen av utbildningar eller övningar (jfr prop. 1999/2000:30 s. 46–47, 51 och 67). 13.4.3Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll Utredningens bedömning och förslag: Det finns inget hinder mot att i grundutbildningen och repetitionsutbildningen lägga in utbildningsmoment som primärt utgör led i en utbildning för en tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten om momenten också är ägnad att stärka den totalförsvarpliktiges förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon kan komma att ställas inför vid beredskaps- eller krigstjänstgöring. 356 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 Utredningen har föreslagit att deltagande i utbildning för freds- främjande verksamhet skall ingå i grundutbildningen och repeti- tionsutbildning. Detta bör också enligt utredningens bedömning kunna bli ett led i förberedelserna inför senare medverkan i utlandsstyrkan. Det innebär som utredningen i det föregående redovisat att de önskemål, som Försvarsmakten framfört bör kunna tillgodoses utan lagändring. De överslagsberäkningar som Försvarsmakten gjort visar att med de låga volymer värnpliktiga som kommer att utbildas – omkring 18 000 – att det sannolikt inte är möjligt att rekrytera personal för utlandsstyrkan i den omfatt- ning som statsmakterna anser att det kan komma att finnas behov av. Det föreligger brist på kompetenta sökanden, t.ex. stridsfordonspersonal, ammunitions- och minröjare samt hälso- och sjukvårdspersonal. För att klara de angivna personalmålen skulle med den grundutbildning som ges de värnpliktiga omkring hälften av de inryckande värnpliktiga behöva anmäla sig för utlandsstyrkan för att Försvarsmakten skall kunna få fram ett tillräckligt antal motiverade och lämpliga personer för sådan tjänstgöring. Detta är inte realistiskt. Erfarenhetsmässigt är det av de grundutbildade i en årskull som är både villiga och lämpliga för tjänstgöringen. Utredningen vill inte utesluta att de principer som ligger till grund för den nuvarande gränsdragningen mellan utbildningar för svensk krigstjänst och internationell fredsbevarande tjänstgöring passerats av det förändrade säkerhetspolitiska läget. Den omda- ning som sker av det svenska försvaret från ett traditionellt invasionsförsvar (väpnat angrepp) till ett modernt insatsförsvar visar med all önskvärd tydlighet att den tänkta krigsuppgiften är densamma. Av detta följer rimligtvis att praktiska och teoretiska utbildningsmoment förlorar i aktualitet som andra sådana moment vinner i aktualitet. Mot bakgrund av vad som ovan anförts ger enligt utredningens bedömning redan de nuvarande reglerna om utbildningens innehåll regeringen och dess myndigheter en stor handlingsfrihet när det gäller att anpassa utbildningen efter skiftande behov och resurser. Vid denna bedömning har Försvarsmakten att ta hänsyn till utbildningstidens längd, ansvaret för att ge den enskilde den utbildning som han behöver och mer perifera utbildningsmål i förhållande till krigsuppgiften. Handlingsfriheten begränsas i praktiken endast av kravet på att utbildningen skall ge den totalförsvarspliktige förutsättningar att kunna fullgöra de upp- gifter som kommer att krävas av honom eller henne under tjänst- SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 357 göringen i krig. Det innebär exempelvis att utbildningsmoment som ingår i förberedelserna för en eventuell internationell tjänstgöring får ges under grundutbildningen om de också stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att fullgöra de uppgifter som kommer att krävas av honom eller henne under tjänstgöring i krig. Det måste således finnas ett samband mellan utbildningen och krigsuppgiften. I den mån utbildningens innehåll saknar betydelse för de kunskaper och färdigheter som behövs för en sådan krigsuppgift får den ges efter avslutad grundutbildning. Den nuvarande bestämmelsen om utbildnings innehåll har emellertid givits en mycket snäv tolkning av Försvarsmakten. Den har i praktiken uteslutit varje utbildningsmoment som syftar till att förbereda den totalförsvarspliktige för en internationell freds- främjande tjänstgöring. Det går inte att närmare ange hur starkt sambandet måste vara mellan ett visst teoretiskt eller praktiskt utbildningsmoment och den totalförsvarpliktiges förmåga att lösa en krigsuppgift för att det skall vara tillåtet att ge utbildningen under grundutbildningen. Det finns en glidande skala, från utbildningar som har ett mycket starkt samband med en tänkt krigsuppgift till utbildningar som har ett mycket svagt samband. Var denna gräns skall dras får som avgöras av regeringen eller den eller de myndigheter som svarar för utbildningen. Helt klart är dock att utbildning som utgör förberedelser för ett bestämt utlandsuppdrag – s.k. mis- sionsinriktad utbildning inte kan ges inom ramen för grund- utbildning eller repetitionsutbildningen. Däremot bör exempelvis utbildning som ges för bevaknings- eller posttjänst för freds- bevarande verksamhet falla inom denna ram. Sådana utbildnings- moment i grundutbildningen stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att verka i en förändrad säkerhetspolitisk omvärld och därmed också hans eller hennes förmåga att fullgöra de uppgifter som det förband eller den organisation där han eller hon tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Även om moment som har ett svagare samband med en tänkt krigsuppgift får läggas in i grundutbildningen gäller dock den begränsningen, att utbild- ningsmålet måste nås inom den utmätta utbildningstiden (utbild- ningsplanen). 358 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 Utbildningsmoment under grundutbildning får ske utomlands Utredningens förslag: I grundutbildning och repetitionsutbild- ning skall kunna ingå att med plikt deltaga i internationella operativa insatser, t.ex. på grund av bilaterala avtal om minröjning o.dyl. om deltagandet kan inordnas i utbildnings- planen för den totalförsvarspliktiges grundutbildning och rege- ringen har medgivit det. Utredningens principiella uppfattning är som tidigare framhållits att den som är totalförsvarspliktig inte skall kunna åläggas att med plikt delta i en utbildning eller övning som saknar relevans för hans eller hennes beredskaps- eller krigstjänstgöring. Vid sidan av den fredsfrämjande verksamhet som sker i hägnet av lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet förekom- mer också att regeringen som en följd av bilaterala avtal medger att svensk trupp får sändas utomlands för operativ verksamhet. Exempel på en sådan avtalad verksamhet som förekommit är minröjningsoperationer i . Vid all sådan verksamhet utomlands har Försvarsmakten – precis som vid utbildning och övning för fredsfrämjande verksamhet oavsett om denna ägt rum i eller utomlands – tillämpat principen att de totalförsvarspliktigas deltagande skall vara frivilligt när det inte är fråga om totalförsvarsverksamhet. Syftet med ifråga- varande operationer är inte primärt att ge de totalförsvarspliktiga realistiska utbildnings- och övningsförhållanden utan att lämna bistånd till en annan stat. Det förtar emellertid inte det faktum att ett deltagande i sådana operationer på ett verksamt sätt kan bidra till att ge de totalförsvarspliktiga kunskaper och färdigheter som är värdefulla för deras kommande beredskaps- och krigs- tjänstgöring. Det finns givetvis risker förknippade med den här typen av operationer. Det är emellertid inte risken för skada som i första hand skall vara avgörande för frågan om pliktpersonal skall delta med plikt eller på frivillig grund när operationen sker utomlands. När det gäller risken för skada skall bedömningen göras utan avseende på var operationen äger rum. En motsvarande min- röjningsoperation på svenskt territorium med deltagande av pliktpersonal kan således under förutsättning att skaderisken inte överstiger vad som får anses acceptabelt genomföras med plikt enligt lagen om totalförsvarsplikt. SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 359 inga principiella hinder mot en ordning som tillåter Försvars- makten, med den begränsning som följer av kraven på utbildningens innehåll, att använda totalförsvarspliktiga under utbildning att med plikt delta i den här typen av operationer utomlands. Även om utredningen inte ser några principiella hinder mot att operativa insatser av ovan angivet slag utnyttjas för utbildning och övning av pliktpersonal, bör dock enligt utredningens mening en prövning av pliktpersonalens medverkan ske för varje operation mot den fastlagda utbildningsplanen. Mot bakgrund av operationens karaktär och graden av rikstagande bör Försvars- makten inför varje operation pröva om pliktpersonalen skall delta med plikt eller på frivillig grund. Vid denna bedömning får naturligtvis inte några ekonomiska aspekter eller bekvämlig- hetsaspekter vara en del av beslutsunderlaget. Avgörande för bedömningen skall endast vara om deltagandet är av betydelse för den totalförsvarspliktiges förmåga att i ett senare läge kunna fullgöra sin beredskaps- och krigstjänstgöring. Försvarsmaktens bedömning skall sedan underställas regeringen för beslut. All sådan utbildning utomlands med plikt förutsätter att regeringen har medgivit det. Utredningen har även diskuterat möjligheten av att låta plikt- personalens medverkan i ovan nämnda operationer som förutsätta frivillighet men efter en viss tids plikttjänstgöring, för- slagsvis , stramas upp genom en särskild förbindelse om medverkan under plikt i de operationer som kan bli aktuella under hans eller hennes fortsatta plikttjänstgöring, bl.a. för att underlätta personalplanering för Försvarsmakten. Men det gör även den ordningen utredningen stannat för. Den ordningen ger också till skillnad från avtalsvägen garantier för en rättssäker handläggning. Att för vissa tjänstgöringssituationer i en pliktlag- stiftning föra in särlösningar reglerade genom avtal om att plikt- reglerna skall tillämpas fullt ut kan, som utredningen ser det ge upphov till osäkerhet och i förlängningen utgöra ett hot mot rätts- säkerheten. 13.4.4För deltagande i humanitära insatser utomlands Behovet av svenskt deltagande med personal kommer vid huma- nitära insatser utomlands – oavsett vilken typ av hjälpinsats det är – att variera i omfattning och inriktning. Något behov av att i 360 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 utbildningen föra in moment som skulle ha betydelse för möjligheter att hjälpa har inte kommit fram under utrednings- arbetet. Kraven på kompetens hos hjälppersonalen är högt satta. Som regel fordras en för varje uppgift adekvat yrkesutbildning Det är därvid enligt utredningens bedömningen inte realistiskt att redan i grundutbildningen föra in moment med inriktning på att den totalförsvarspliktige efter fullgjord grundutbildningen och eventuell repetitionsutbildning kan komma att deltaga i interna- humanitära hjälpinsatser. 14Uppskov m.m. med tjänstgöringen Flera totalförsvarsmyndigheter, bl.a. , (), Försvarsmakten och vissa utbildnings- anordnare har givit uttryck för att pliktsystemet och uppskovs- reglerna kan uppfattas som orättvist när allt färre av de mönst- rande tas ut för att fullgöra värnplikt eller civilplikt. För den enskilde framstår det som stötande när den som saknar arbete inte tas ut för tjänstgöring utan skrivs in i utbild- ningsreserven trots att han vill tjänstgöra som den som har arbete eller erhållit erbjudande om arbete tas ut för tjänst- mot sin vilja. för totalförsvarspliktig (NPT) har framfört liknande synpunkter och anfört att reglerna om uppskov behöver ses över mot bakgrund av att många ungdomar nu är arbetslösa. Enligt nämnden bör övervägas om möjligheten till fast arbete kan utgöra ett tillräckligt skäl för att få uppskov med tjänstgöringen. Den bild av uppskovsreglernas tillämpning som NPT m.fl. myndigheter tecknat vinner också stöd av vad för totalförsvaret (ÖNT) har redovisat från sin verksam- het åren 1995/96–1998. ÖNT har framhållit att en ständigt ökande del av överklagningarna utgörs av ärenden där den tjänstgörings- skyldige yrkar att placeras i utbildningsreserven eller helt undan- tagas från tjänstgöring på grund av erbjudande om anställning. Enligt ÖNT kan denna ärendeökning i huvudsak förklaras av tre faktorer; 1) blotta förekomsten av en utbildningsreserv, 2) svå- righeten för ungdomar att vinna inträde på arbetsmarknaden och 3)de ständiga förändringarna inom Försvarsmakten. har, med anledning av att Försvarsmakten inför utbildningsåret avser att avskaffa de s.k. idrotts- plutonerna, framhållit för utredningen att det även i fortsättningen 362 Uppskov m.m. med tjänstgöringen bör finnas förutsättningar för att inom ramen för pliktsystemet ta särskild hänsyn till den som utövar idrott på elitnivå. Enligt utredningsdirektiven (Dir. 1997:106) ingår i utredningens uppdrag att se över uppskovsreglerna och därvid överväga om arbetsmarknadsskäl skall vägas in vid prövningen av uppskov 14.3Allmänt om förutsättningarna för ändring av tiden för tjänstgöring Med uppskov avses uppskjuten tjänstgöring. En översyn av upp- skovsreglerna bör emellertid inte ses fristående från andra lik- nande situationer när den som är skyldig att fullgöra grundutbild- ning eller repetitionsutbildning av olika skäl begär att få skjuta upp tjänstgöringen för att fullgöra den . En sådan begäran kan göras G sedan beslut har fattats om inskrivning för tjänstgöring men innan inkallelse har utfärdats och behandlas då enligt bestäm- melserna för ändring av inskrivningsbeslut G sedan inkallelse har utfärdats men innan tjänstgöringen har påbörjats och behandlas då enligt bestämmelserna för uppskov G sedan tjänstgöringen har påbörjats och behandlas då enligt bestämmelserna för avbrott. För den som skrivs in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar lång grundutbildning (längre än ) skall anges året och månaden när grundutbildningen är planerad att börja, 3 kap. 5 § 4 lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Den all- männa regeln vid inskrivning säger därvid att i den utsträckning som det är möjligt skall hänsyn tas till önskemål från den som skrivs in (3 kap. 7 §). Begär den enskilde efter mönstring och beslut om inskrivning att denna tidpunkt skall ändras, exempelvis på grund av att den kolliderar med studier eller ett erbjudande om anställning eller liknande, skall en sådan begäran – om den görs Uppskov m.m. med tjänstgöringen 363 innan inkallelseorder har utfärdats – behandlas som en begäran om ändrat inskrivningsbeslut, dvs. enligt reglerna för inskrivning. Görs samma begäran sedan inkallelseorder har utfärdats men innan tjänstgöringen har påbörjats skall denna behandlas enligt reglerna för uppskov i 5 kap. 8–11 §§ lagen om totalförsvarsplikt. För att få uppskov på någon av de grunder som angivits i exemplet ovan gäller därvid att tjänstgöringen skall medföra avsevärda svårigheter med avseende på sökandens studier eller arbete eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne (5 kap. 8 § 1). Samma bestämmelser gäller för uppskov med grundutbildning och repetitionsutbildning. Har tjänstgöringen påbörjats skall begäran behandlas enligt reg- lerna för avbrott i 5 kap. 12–16 §§ lagen om totalförsvarsplikt. För att få avbryta tjänstgöringen på nu angivna grunder gäller där- vid samma förutsättningar som för att få skjuta på tjänstgöringen, 5 kap. 14 §. Inte heller här görs någon skillnad mellan grund- utbildning och repetitionsutbildning. Uppskov kan beviljas vid grundutbildning och repetitionsutbild- ning. Uppskov kan inte beviljas med krigstjänstgöring och bered- skapstjänstgöring. Behovet av ledighet i sådana sammanhang får tillgodoses genom tjänstledighet. Uppskov förutsätter som sagts att inkallelse har utfärdats. Det är vidare en förutsättning för uppskov att den totalförsvars- pliktige ansöker om uppskov. Om någon ansökan inte görs, är den som har kallats in skyldig att inställa sig enligt kallelsen. En begä- ran om uppskov skall göras skriftligt samt ange de skäl som åbe- ropas och vara åtföljd av de skriftliga intyg och andra handlingar 364 Uppskov m.m. med tjänstgöringen Vissa offentliga uppdragstagare har utan särskilt beslut uppskov så länge uppdragen varar. Uppskov får beviljas för högst i sänder (5 kap. 8 § andra stycket). När har gått ut ankommer det på att på nytt ta ställning till den framtida tjänstgöringsskyldigheten. Eftersom en totalförsvarspliktig enligt huvudregeln skall kallas in till grundutbildning för värnplikt eller civilplikt före utgången av det kalenderår när han eller hon fyller , skall uppskov med sådan utbildning normalt inte beviljas för tiden därefter (se prop. 1994/95:6 s. 186). Studier, arbete eller personliga förhållanden Uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning får beviljas om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på den sökandes studier, eller arbete, eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne (5 kap. 8 § första stycket 1). Dessa brukar betecknas de egentliga uppskovsskälen och är de uppskovsskäl som utredningens upp- drag avser. Uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning får vidare beviljas om sökandens fysiska eller psykiska prestations- förmåga är tillfälligt nedsatt så att det kan antas att tjänstgöringen inte kan fullgöras (5 kap. 8 § första stycket 2)2. 1Ett ärende om uppskov bör handläggas så att sökanden får beslutet före inryckningsdagen och om möjligt i så god tid att det finns tid att överklaga beslutet till före nämnda dag. Ett uppskovsärende som inte hinner avslutas före denna dag skall avslutas som ett ärende om avbrott, se 5 kap. 14 §. 2Om den tillfälliga nedsättningen av prestationsförmågan visar sig redan vid mönstringen, bör detta leda till att inkallelsen skjuts upp till en tidpunkt då hindret för tjänstgöringen har fallit bort. För en totalförsvarspliktig som har in- ställt sig till utbildning i en motsvarande situation får avgöras om utbildningen skall fortsätta eller avbrytas. Uppskov m.m. med tjänstgöringen 365 Ansökan om att vara vapenfri En totalförsvarspliktig som redan vid mönstringen ger till känna att han har en sådan allvarlig personlig övertygelse rörande bruk av vapen mot annan som är oförenlig med viss tjänstgöring som regel inte skall skrivas in mot en befattning som förutsätter sådan tjänstgöring.