sou · GOB343 · 2001-01-01 00:00:00 — 8() Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktig hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. 9() De övergripande målen för verksamheten är att förebygga av elektricitet orsakad skada på person och egendom. 10Denna lag gäller säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg. Överväganden och förslag 111 8.2.3Ansvar för säkerheten i vägtransportsystemet m.m. Utredningens förslag: Systemutformarna är ansvariga för att människans psykiska och fysiska förutsättningar är dimensione- rande för vägtransportsystemets utformning och funktion. Enligt utredningens direktiv bör, som tidigare nämnts, lagstift- ningen bl.a. klargöra systemutformarnas ansvar för att människors tolerans mot yttre våld vid trafikolyckor inte överskrids vid nor- malt användande av systemet. I den allmänna debatten är det lätt att använda sig av mer eller mindre svepande uttryck, vars betydelse är underförstådd och vars reella innebörd därmed riskerar att variera från person till person. En författning, i synnerhet en författning som avser att peka ut ansvar och ansvariga, kan inte hålla sig på en så allmän nivå. I vägtrafikansvarslagen finns därför behov av att definiera i vart fall begreppen vägtransportsystem och systemutformare. Med vägtransportsystemet avser utredningen det system som vägen och dess närliggande område bildar tillsammans med trafi- kanter, fordon och trafikreglering i samband med person- och godstransporter på väg. Häri innefattas även gång- och cykelbanor. Att räkna upp alla de olika aktörer som från tid till annan kan komma att uppfylla rekvisiten för vad som kännetecknar en syste- mutformare låter sig inte göras praktiskt. Vi finner det i stället rimligt att i lagen slå fast att ansvaret för säkerheten i vägtrans- portsystemet ytterst åvilar dem som yrkesmässigt i någon form påverkar vägtransportsystemet eller säkerheten för de personer som vistas i systemet. Även de som bedriver olika former av stöd- verksamhet för vägtransportsystemet såsom utbildning, informa- tion, övervakning, räddning, vård och rehabilitering är skyldiga att ta detta ansvar. 112 Överväganden och förslag Med systemutformare avser därmed utredningen den som yrkesmässigt 1.ansvarar för eller genomför väghållning11, eller sådan trafik- och samhällsplanering, transportförsörjning, produktion, för- säljning, övervakning, information, undervisning, vård och rehabilitering, eller annan verksamhet som i övrigt påverkar vägtransportsystemet eller säkerheten för de personer som vis- tas i systemet, 2.använder vägtransportsystemet i egen eller annans verksamhet, eller 3.planerar eller genomför utformning av miljön i omedelbar anslutning till vägområdet Exempel på aktörer som omfattas av punkt 1 är , kom- munerna, landstingskommunerna, trafikhuvudmännen, biltill- verkarna, skylttillverkarna, bilförsäljarna, polismyndigheterna, skolväsendet, trafikskolorna, sjukhusen och den kommunala rädd- ningstjänsten. Exempel på aktörer som omfattas av punkt 2 är speditörerna, yrkestrafikutövarna och näringsidkare som utför transporter i sin egen förvärvsverksamhet. Exempel på aktörer som omfattas av punkt 3 är teleoperatörer och kommunala energibolag. Systemutformarna skall vara ansvariga för att människans psy- kiska och fysiska förutsättningar är dimensionerande för vägtrans- portsystemets utformning och funktion. Detta förhållande grundas på följande resonemang. Erfarenheter från djupstudier har visat 80–av de olyckor som sker beror på misstag. Exempel på sådana felhandlingar som kan förklara olyckan kan vara: observationsfel, exempelvis att trafikanterna inte har sett var- andra, 11 Med väghållning avses projektering, byggande och drift. Överväganden och förslag 113 beslut- eller handlingsfel, exempelvis att trafikanten panik- bromsar i halt väglag för att undgå en olycka, bristande reaktion, exempelvis berusad bilförare. Det är viktigt att förebygga misstag, men systemet skall ändå utformas med utgångspunkt från att olyckor kommer att inträffa. Systemet skall därför vara utformat så, att det är tolerant mot män- niskan även då en olycka inträffar. Av det skälet skall människans biologiska tolerans användas för att dimensionera och utforma systemet i sin helhet. Detta är en icke tidigare använd princip, men den liknar vad som gjorts på miljöområdet i form av kritiska belastningsgränser. Den kritiska belastningsgränsen skall sättas på en nivå där den svagaste individen riskerar att få en bestående skada. I trafiksystemet måste man utgå från att människan gör dessa typer av felhandlingar. Det är därför viktigt att systemutformarna gemensamt utformar vägtransportsystemet så att systemet inte ställer högre krav på människan än vad människan klarar av. Systemutformarna måste således i all sådan verksamhet som kan ha effekter på vägtransportsystemet direkt eller indirekt ha människans psykiska och fysiska förutsättningar i åtanke, och dimensionera och genomföra verksamheten därefter. Utredningen har inte funnit att några systemutformare skall undantas från lagens tillämpningsområde, av samma skäl som arbetsmiljölagstiftningen inte undantar någon arbetsgivare från det ansvar som föreskrivs där. Tillämpningen måste dock anpassas till systemutformarnas olika förutsättningar. Trafikanternas åligganden enligt Nollvisionen – att visa om- döme, hänsyn och ansvar i trafiken samt att följa trafikreglerna – följer av annan lagstiftning. Likaså regleras i särskild ordning de särskilda åligganden som åvilar aktörerna i vägtransportsystemet i deras roller som körkortshavare, fordonsägare, yrkestrafikansva- riga etc. 114 Överväganden och förslag Utredningens förslag: I en systemutformares ansvar för säker- heten i vägtransportsystemet ingår en skyldighet att systema- tiskt och fortlöpande kontrollera, utveckla och säkra kvaliteten i den egna verksamheten i förhållande till säkerheten i vägtrans- portsystemet. Enligt direktiven skall utredningen bl.a. söka finna sätt för en snabb och ständig förbättring av vägtransportsystemets säkerhet. Det faller sig härvid naturligt att föreslå en skyldighet för såväl samhällets som näringslivets systemutformare att fortlöpande för- bättra kvaliteten i den egna verksamheten även med avseende på säkerheten i vägtransportsystemet.12 I dagens samhälle är ett systematiskt kvalitetsarbete en viktig ingrediens i alla verksamheter. Det är därför långt ifrån orimligt att förutsätta att systemutformarna även bestämmer mål och normer för den del av den egna verksamheten som berör säkerheten i väg- transportsystemet, och följer upp resultaten och kvaliteten enligt en systematiserad metodik (internkontroll) på detta område. Exempelvis har , , som en av sina tretton grundläggande värderingar slagit fast att varje organi- sation har ett samhällsansvar utöver lagar och förordningar. Orga- nisationen och dess medarbetare måste se sina processer, varor och tjänster som delar i en större helhet och aktivt medverka till förbättringar i både samhälle och miljö. Ett exempel på en sådan förbättring är enligt utredningens mening s.k. transportkvalitet, då transportköpare och transport- säljare ställer kvalitetskrav, som bl.a. omfattar trafiksäkerhet, på alla yrkesmässiga transporter. Rimligt är också att systemutfor- marna tar ansvar för att de själva använder vägtransportsystemet på ett trafiksäkert sätt. 12 Jämför de krav på internkontroll som ges i arbetsmiljölagstiftningen och Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1996:6) om internkontroll av arbetsmiljön. Överväganden och förslag 115 I systemutformarens kvalitetssäkring av sin verksamhet i för- hållande till säkerheten inom vägtransportsystemet bör vidare ingå kompetensuppbyggnad och en skyldighet att förebygga fel och ta bort risker. Systemutformaren skall alltså vara skyldiga att skaffa sig den kunskap och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människor mot att dödas eller skadas allvarligt till följd av vägtrafikolycka. Det är också viktigt att en systemutformare, som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som medför att säkerheten i väg- transportsystemet brister på ett sådant sätt att människor riskerar att dödas eller skadas allvarligt till följd av en trafikolycka, tydligt bär ansvaret för att bristen avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt. En fortlöpande samverkan mellan systemutformarna kan tyckas vara så självklar att det inte behöver uttryckas särskilt i lagen. Vikten av att detta samarbete kommer till stånd är dock så stor att vi ändå föreslår att lagen innehåller ett förtydligande i detta avse- ende. Som förebild härvidlag tjänar exempelvis 21 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).13 Utredningens förslag: En myndighet, Vägtrafikinspektionen, inrättas med uppdrag att utöva tillsyn över efterlevnaden av vägtrafikansvarslagen. Utredningen ser inget behov av att förena till- synsmandatet med några straffsanktioner eller tvångsåtgärder. Eftersom den föreslagna lagen avses vara en ramlag som kommer att omfatta ett stort antal aktörer, behövs någon instans som har till 13 I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården skall kom- munen samverka med samhällsorgan, organisationer och privata vård- givare. 116 Överväganden och förslag uppgift att förtydliga och följa upp genomförandet av lagens intentioner. En statlig tillsyn inom detta område är med andra ord nödvändig för att ytterligare skapa förutsättningar för en i framti- den säker vägtrafik. Utredningen har redan i sin lägesrapport föreslagit att en särskild tillsynsmyndighet, Vägtrafikinspektionen, skall inrättas med uppgift att säkra efter- levnaden av vägtrafikansvarslagen. I fråga om tillsynen bör bli en uppgift för en myndighet eller en ickeoffentlig association som t.ex. en stiftelse eller NTF, menar utredningen att det är viktigt att både riksdag och regering har insyn i och kontroll över verksamheten. Tillsynen kommer, som utredningen ser det, att med nödvändighet innebära myndighets- utövning som utförs med stöd av lag och förordning. Myndighets- formen är därför den mest lämpade. Både effektivitetsskäl och trovärdighetsskäl talar för att lägga tillsynsuppgiften på en ny myndighet i stället för på en redan befintlig, som exempelvis , () eller . Riksrevi- sionsverket har ett brett verksamhetsområde. Verket har inte någon heltäckande specialistkompetens på vägtrafikområ- det. Detta kan medföra att den önskvärda koncentrationen till tra- fiksäkerheten i vägtransportsystemet försvåras om RRV anförtros uppdraget. Att driva en revisionsverksamhet kommer att vara i konflikt med VTI:s forskningsuppdrag, varför inte heller detta institut är någon lämplig värdmyndighet. å sin sida besitter visserligen den kompetens som behövs men är en väsentligt systemutformare, inte bara som väghållare, utan också i sin sektorsroll. Det är vår bestämda uppfattning att till- synsmyndigheten måste vara fristående och inte ett till- synsobjekt. Utredningen är medveten om att tillsynsfrågan generellt har stor aktualitet i samhället och att detta sannolikt hänger ihop med införandet av mål- och resultatstyrning inom den offentlig verk- samheten. Flera olika instanser, däribland , revisorer och Förvaltningspolitiska kommissionen har dock pekat på oklarheter i vad tillsynen egentligen innebär och på frånvaron av en klar och konsekvent terminologi. Överväganden och förslag 117 Med tillsyn med anledning av vägtrafikansvarslagen menar vi både en generell, övergripande tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av systemutformarnas arbete med att utveckla väg- transportsystemet samt en riktad tillsyn i anslutning till olyckor då människor har dödats. Det övergripande syftet med tillsynsverksamheten är att se till att de olika systemutformarna tar sitt ansvar för att, var och en för sig och gemensamt, ständigt förbättra och vidmakthålla en säker vägtrafik så att medborgarnas liv och hälsa inte hotas. I de fall då brister i ansvarstagandet kan konstateras syftar tillsynsverksam- heten till att klarlägga orsakerna till varför systemutformarna brister i sitt ansvarstagande och att se till att systemutformarna själva avhjälper bristerna så fort som möjligt. Tillsynen skall såle- des säkerställa ändamålet med vägtrafikansvarslagen. Vägtrafikin- spektionen skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kon- trollera efterlevnaden av lagen. För att kunna göra objektiva uppföljningar och utvärderingar krävs fakta från den verksamhet som systemutformarna bedriver. Därför bör inspektionen ha rätt att få de upplysningar som behövs. Sanktioner och tvångsåtgärder? Som sagts ovan under avsnitt 8.1 har vi utifrån den nya lagstift- ning som utredningen föreslår påbörjat en långsiktigt process mot att förändra såväl offentliga och privata beslutsfattares som enskildas föreställningar om vägtrafik och dess uttryck i konkreta handlingar. Frågan är om detta också innebär att inspektionen måste ha möjlighet att tillgripa tvångsåtgärder som att exempelvis kunna förelägga systemutformarna att vidta olika åtgärder med eller utan vite, eller att förbjuda viss verksamhet. Det finns argument som talar både för och emot att utrusta inspektionen med dessa verktyg och i denna fråga råder det delade meningar i utredningen (se särskilt yttrande, bilaga 2). Utred- ningen väljer dock att föreslå att inspektionen inte skall förses med mandat att tillgripa tvångsåtgärder m.m. Detta ställningstagande bygger på följande bedömning. 118 Överväganden och förslag Att peka ut ett ansvar som utredningen gör i lagstiftningen är helt nytt och därför kan vi inte uttala oss om hur systemutformarna kommer att leva upp till detta ansvar. Om inspektionen ges möjligheten att förelägga systemutformarna att vidta olika åtgärder eller att förbjuda viss verksamhet är det svårt att påstå att inspektionen inte är en systemutformare. Principen att det är systemutformarna som har ansvaret att åtgärda fel och brister i enlighet med den föreslagna vägtrafik- ansvarslagen är viktig. Vägtrafikinspektionen skall därför inte ges sådana uppgifter att den också framstår som en systemutformare som besitter kraftfulla styrmedel som påverkar säkerheten. Med sådana verktyg i sin arsenal finns det annars stor risk att inspektio- nen själv kommer att tvingas att ingripa och ordna upp olika situa- tioner. Inspektionen skall vara en trovärdig samhällsaktör, fri från direkt operativ verksamhet. Utredningen finner därför inte anledning att föreslå att tillsynsuppgiften förenas med mandat att tillgripa tvångsåtgärder eller andra sanktioner. Om Vägtrafikinspektionen inte genom dialog och förhandlingar och andra påverkanssätt kan förmå en systemutformare att vidta erforderliga förbättringar kan myndigheten, om det föreligger tillräckligt starka skäl, vända sig till regeringen med förslag till ytterligare åtgärder. 8.2.6Undersökning från säkerhetssynpunkt av vägtrafikolycka Utredningens förslag: En vägtrafikolycka som medfört att någon dödats skall undersökas från säkerhetssynpunkt. Undersökningen skall genomföras av systemutformare. Ett led i kvalitetssäkringen är de olycksundersökningar som tidi- gare nämnts i korthet. Syftet med dessa är enbart säkerhets- och kvalitetsförbättring. Undersökningarna skall inte på något sätt sammanblandas med andra utredningar som genomförs utifrån exempelvis civilrättsliga eller straffrättsliga aspekter. Överväganden och förslag 119 Om det inträffar en allvarlig olycka eller ett allvarligt olyckstill- bud, är det från säkerhetssynpunkt angeläget att orsakerna klar- läggs så att liknande olyckor eller tillbud kan undvikas . Inom ramen för det moderna kvalitetssäkringsarbetet är det också grundläggande att ha vetskap om var problemen finns inom verk- samhetsområdet, lösa dessa, dra lärdom av det inträffade och för- hindra att problemen uppstår på nytt. Samhällets intresse av undersökningar i detta syfte tillgodoses genom utredningar för vilka () har huvudansvaret.14 Dessutom bedriver , som ett led i sitt sektorsansvar, djupstudier i syfte att identfiera sannolika olycksorsaker och dokumentera olycksförloppet och skadeutfallet. SHK har skyldighet att undersöka alla olyckor av allvarlig art och tillbud till sådana olyckor.15 Kraven på hur allvarlig en olycka skall vara för att en undersökning skall vara obligatorisk sätts, utom i fråga om luftfartsolyckor, tämligen högt så att undersök- ningsskyldigheten bara omfattar de allvarligaste fallen. Avgörande för om en undersökning skall göras är bl.a att flera personer16 har förolyckats eller skadats allvarligt. SHK har vidare rätt att dele- gera en undersökning till någon annan, förutsatt att särskilda skäl inte talar mot en sådan åtgärd. SHK har rätt att, om det är av betydelse från säkerhetssyn- punkt, göra en undersökning också i fråga om händelser som i och för sig är av mindre allvarlig art17, men som har betydelse från säkerhetssynpunkt. Ansvaret för undersökningar av sådana olyckor inom luftfarten, sjöfarten eller spårtrafiken har i princip lagts på de 14Lagen(1990:712) om undersökning av olyckor, förordning (1990:717) om undersökning av olyckor. 152 § lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. 16Efter vad som framgår av SHK:s hemsida () menas med flera personer mer än fem. 173 § lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. 120 Överväganden och förslag SOU 2000:43 olika tillsynsmyndigheterna18, medan SHK undersöker sådana händelser som ligger utanför dessa områden. SHK informeras om inträffade händelser genom underrättelser från tillsynsmyndigheter och från kommuner inom ramen för den kommunala räddningstjänsten. Inom luftfarten och sjöfarten och på spårtrafikområdet finns en generellt sett hög säkerhetsnivå, alla och säkerhets- arbetet kan härvidlag sägas inriktas mot att vidmakthålla eller för- bättra den nivån. Inom vägtransportsystemet har vi inte alls nått så långt, och det krävs ett aktivt arbete av alla inblandande för att överhuvudtaget höja säkerheten till en jämförbar nivå. Varje omkommen person i vägtrafiken är resultatet av en oacceptabel brist i vägtransportsystemet. Bristen måste åtgärdas och en upp- repning förhindras. Vi finner det angeläget att olyckor som innebär hälsoförlust utreds från säkerhetssynpunkt och utredningarna utförs av den eller de systemutformare som svarat för den del eller de delar av systemet som kan ha brustit. Tyvärr faller det förstnämnda på grund av sin orimlighet. Det sker alltför många vägtrafikolyckor för att detta skall vara praktiskt och ekonomiskt försvarbart. Inte ens olyckor där människor skadas allvarligt kommer att kunna undersökas regelmässigt. Utredningen föreslår därför att systemutformarna åläggs att utreda de olyckor som leder till dödsfall. Andra händelser som har betydelse för möjligheten att skapa ett säkert vägtransportsystem kan tills vidare studeras genom särskilda temaundersökningar. bör det dock finnas utrymme för att systematiskt utreda alla olyckor där människor Anledningen till att systemutformarna skall utföra olycksunder- sökningarna beskrivs i Nollvisionen enligt följande: Man skall alltid i sitt arbete utgå ifrån att ansvaret för varje människas död 18 när det gäller händelser som berör civil luftfart, Sjö- fartsverket när det gäller händelser som berör civil sjöfart, Försvars- makten när det gäller händelser som berör militär luft- eller sjöfart, samt , när det gäller händelser som berör trafiken med järnväg, tunnelbana eller spårväg, 5 § 1 st förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor. Överväganden och förslag 121 eller hälsoförlust i vägtransportsystemet åvilar den som svarar för systemets utformning. Den som svarar för systemets utformning skall alltid ta reda på orsaken till någons död eller hälsoförlust och i samtliga fall systematiskt söka kunskap om orsaken till det upp- komna systemfelet, definiera felaktigheten i systemkonstruktionen och förbättra systemet i enlighet med Nollvi- sionen. Ytterligare ett motiv för att systemutformarna skall utföra olycksundersökningarna är att alla som förvaltar vägtransportsys- temet måste vara medvetna om förekommande brister, i synnerhet när de leder till någons död. Att i detalj studera dödsolyckor, samt att diskutera dessa på många platser i samhället ger systemutfor- marna möjlighet att känna och ta ansvar för de delar som står under deras kontroll och förbättra samspelet med andra systemut- formare. Detta är en naturlig del av ett modernt kvalitetsarbete. Opersonlig statistik ersätts med mer påtaglig och engagerande kunskap. Vidare ger en detaljerad kunskap om hur trafikantens beteende, förmåga och konstitution tillsammans med såväl vägens som fordonens säkerhet påverkar olyckans uppkomst och skadeut- fall en god grund för systemutformarnas framtida trafiksäkerhets- strategier m.m. Som framgått ovan menar vi att det primära utredningsansvaret skall ligga på systemutformaren som ett led i dennes internkon- trollsystem. Vi föreslår därför att en delvis annan ordning inrättas för undersökning av vägtrafikolyckor, än den som annars gäller för undersökning av olyckor. Vägtrafikinspektionen bör härvid ges en samordnande och övervakande uppgift. Den föreslagna ordningen skall dock inte inkräkta på SHK:s mandat enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. SHK skall därför alltjämt vara skyldig att undersöka sådana olyckor av allvarlig art, och ha rätt att undersöka sådana olyckor av mindre allvarligt art, som avses i lagen om undersökning av olyckor. 122 Överväganden och förslag nämnda lagen skall därvid ha företräde framför den nya lagen om ansvar för säkerheten i vägtrafiken. Enligt den av oss föreslagna ordningen genomför systemutfor- maren själva olycksundersökningarna. Detta kan ske genom egen expertis eller genom att man avtalsmässigt knyter till sig experter, exempelvis från , på orten, polis- myndigheternas bilinspektörer, eller kanske rentav också företrä- dare för eller med adekvata expertkunskaper.19 Det viktiga är dock att undersök- ningen sker i systemutformarens namn, och att denne också tar ansvar för resultatet. I normalfallet kommer flera systemutformare delta i en under- sökning. Det ankommer på Vägtrafikinspektionen att peka ut den systemutformare som skall samordna undersökningen. Då det är viktigt för ett effektivt säkerhetsarbete att systemutformarna löser sina uppgifter i samverkan, kommer inspektionen sannolikt att i sina föreskrifter ställa krav på gemensamma undersökningar och förslag. Syftet med en olycksundersökning skall enbart vara att ge underlag för beslut om åtgärder som har som mål att förebygga en upprepning av händelsen eller att begränsa effekten av liknande händelser samt att ge underlag för en bedömning av de insatser som samhällets räddningstjänst har gjort i samband med händelsen och, om det finns skäl därtill, för förbättringar av räddnings- tjänsten. Undersökningen skall inte på något sätt sammanblandas med andra utredningar som genomförs utifrån exempelvis civil- rättsliga eller straffrättsliga aspekter. Efter vidtagen undersökning, och från olyckstillfället, lämnas utredningsrapporten tillsammans med de förslag till åtgärder som utredningen har enats om till de utredande systemutformarnas högsta verkställande ledning (GD/styrelse, VD/styrelse, kommunstyrelse etc) för beslut, men också till Väg- trafikinspektionen för kännedom och till som statistik- ansvarig. Efter analys utifrån sitt ansvarsområde tar systemutfor- 19 Vägtrafikinspektionen bör bestämma närmare innehåll och omfattning av erforderlig utbildning på området. Överväganden och förslag 123 maren ställning till om rapporten föranleder åtgärd eller inte. Ställningstagandet, i form av protokollsutdrag eller motsvarande, meddelas Vägtrafikinspektionen för kännedom tillsammans med uppgift om eventuell åtgärd. I Vägtrafikinspektionens föreskriftsmandat inryms en möjlighet att begära att utredningen kompletteras eller görs om.