sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det har, såsom kommittéförslag nämnes, gjorts gällande att i skulle bestå ett gruvregal i den meningen, att staten skulle vara ägare till mineralfyndigheterna, vare sig dessa vore att finna i sta- tens egen jord eller i enskildas. Möjligheten för den enskilde att genom inmutning eller efter koncession förvärva rätt att tillgodogöra sig mine- ralfyndigheter skulle enligt denna åsikt innebära ett överflyttande på de enskilda av statens ifrågavarande äganderätt. I likhet med kommittén anse de sakkunniga denna åsikt inte vara riktig och kunna därvid åberopa de resultat vartill rättsvetenskapen kommit i denna fråga. Som framgår av vad som ovan i den rättshistoriska översikten blivit sagt, hav statens med stöd av regalrätt framställda anspråk av staten övergivits. Detta hindrar emellertid icke, att regalrätten varit av mycket stor betydelse för den historiska utvecklingen på detta område. Visserligen har redan före den period, då regalrätten framträdde, kronan gjort gällande och även åt sig lyckats förbehålla vissa rättigheter i fråga om mineralfyndigheter i riket – rättigheter som framstodo såsom in- skränkningar i jordägarens rätt till de i hans jord befintliga mineralen. 25 nr 40 s 54 ff Den svenska minerallagstiftningen... Men det var dock först med regalrättens inträde som dessa inskränkningar blevo av större räckvidd. Regalrätten kom på detta sätt att befordra och underlätta inmutningssystemets uppkomst och utveckling; och häri ligger dess största betydelse. I den mån kronans anspråk förflyktigades, kvarsto- do endast de två övriga rättsägarna: jordägaren och upptäckaren, envar med sina av lagen reglerade rättigheter. Hur förhåller det sig nu med ovan angivna utgångspunkter med rätten till själva mineralen i jorden, innan de blivit föremål för någon inmut- ning?. De olika möjligheter som skulle återstå om staten, enligt vad som redan sagts, icke kan betraktas som ägare till mineralen, vore, att dessa antingen skulle inbegripas under jordägarens äganderätt eller ock vara herrelösa (res nullius). Då enligt svensk rättsuppfattning äganderätten till jorden omfattar allt vad till jorden hör, i den mån ej genom lag inskränk- ning däri göres, måste man enligt de sakkunnigas uppfattning utgå från att jordägaren principiellt sett äger mineralen i jorden.26 De sakkunniga utgick alltså från att jordägaren i princip ägde minera- lerna i marken på sin fastighet, men ville inte ifrågasätta det rättsligt be- rättigade i den inskränkning i äganderätten som inmutningssystemet med- förde. Att mineralen tillhörde fastighetsägaren var enligt de sakkunnigas uppfattning inte heller avgörande för frågan om inmutningssystem eller koncessionssystem skulle väljas och hindrade inte att det gällande inmut- ningssystemet utbyttes mot ett koncessionssystem. Efter att ha redovisat argument för och emot de båda systemen och vägt argumenten 27 mot var- andra fann majoriteten att inmutningssystemet innebar den största lockel- sen till efterforskande och undersökning av nya fyndigheter och att det malmletning i med den typ av som förekommer här även ur rättvisans synpunkt icke [låg] något obilligt i grundsatsen att lagen till- erkänner vederbörande upptäckare en verklig rätt till den upptäckta fyn- digheten. Koncessionssystemet ansågs däremot ha en mängd svagheter och nackdelar, bl a genom att det skulle medföra administrativa svårighe- ter, osäkerhetsmoment vid tillämpningen beträffande vilka villkor som skulle knytas till koncessionen och svårigheter vid gränsdragningen om endast större gruvor skulle fordra koncession. Man fann vidare att allmän- na intressen såsom bevarande av malm för inhemsk förädling, hindrande av rovdrift på malmtillgångar, arbetarskydd och tillgodoseende av kronans fiskaliska intressen kunde tillgodoses även med ett bibehållet inmut- ningssystem. 28 Två av de sju sakkunniga var dock skiljaktiga och förorda- de en övergång till ett koncessionssystem för att säkerställa det allmännas 26SOU 1924:16 s 56 f 27SOU 1924:16 s 58 f 28ibid s 62 ff 98 Den svenska minerallagstiftningen... inflytande över utnyttjandet av malmtillgångarna. Förslaget innebar ingen förändring vad avsåg markägarens rätt att delta till hälften i gruvdriften. Efter remissbehandling av gruvlagstiftningssakkunnigas förslag gav regeringen socialiseringsnämnden i uppdrag att yttra sig över allmänna principer för en ny gruvlagstiftning och att granska det framlagda förslaget. Nämnden avgav sitt yttrande (SOU 1927:14)29 och föreslog i detta att det allmänna skulle ges ökade möjlig- heter att utöva inflytande över mineralhanteringen och att tillgodogöra sig vinsterna av gruvdrift, bl a genom att äganderätten till oupptäckta malm- fyndigheter skulle förklaras tillkomma staten. Även socialiseringsnämnden synes – om än med viss tvekan – ha ansett att äganderätten till mineralen i princip tillkommer jordägaren.30 Nämn- dens majoritet föreslog därför att äganderätten till oupptäckta mineralfyn- digheter skulle proklameras utgöra statlig egendom och att staten och in- mutaren hädanefter skulle få varsin hälftendel i gruva. Beträffande jord- ägarens ställning anförde nämnden: Av det anförda framgår, enligt nämndens mening, att jordägarens andelsrätt icke längre tjänar något för folkhushållet och gruvnäringen gagneligt ändamål, utan att den tvärtom har förvandlats till en onödig börda på ifrågavarande del av den samhälleliga produktionen. Nämnden vill därför föreslå, att jordägarens andel bortfaller. Detta förslag innebär, att rätten till själva marken ej längre medför någon laglig företrädesrätt till utnyttjande av den inmutningsbara mine- ralen. Från jordägarens andelsrätt bör noga skiljas hans rätt till ersättning för mark och för skada och intrång. Därom stadgas i gruvlagen, att löse- summan för mark, som avträdes till gruvägaren, skall beräknas efter hög- sta i orten gällande pris för likvärdig mark, samt att jordägaren för skada och intrång skall äga full ersättning av gruvägaren. 29Yttrandet redovisas även i sammanfattning i prop 1938:40 s 73 ff 30Nämnden konkluderar, efter en genomgång av ett antal av olika författare fram- förda åsikter i frågan, att Om meningarna äro delade angående frågan om staten har någon äganderätt till eller någon på regalrätt vilande dispositionsrätt över mineralen, så torde i stort sett enighet råda därom att statens höghetsrätt i varje fall utgör en tillräcklig grund för genomförandet av en gruvlagsstiftning, som till främjande av det allmänna bästa låter enskilda intressen vika . ; Socialiserings- nämndens yttrande, SOU 1927:14 s 103. Den svenska minerallagstiftningen... Med hänsyn till det affärsmässiga syftet med de till gruvägaren av- trädda områden och då dessa ofta kunna ha ett värde för jordägaren ut- över det som den avträdda marken i ekonomiskt avseende representerar – ett s. k. ideellt värde – vill nämnden föreslå, att jordägaren tillerkännes ersättning för avträdd mark samt för skada och intrång efter i huvudsak samma grunder, som i tillämpliga delar av vattenlagen är stadgat. Huvud- regeln bör sålunda vara, att jordägaren skall äga rätt till ersättning med fulla värdet och hälften därutöver för mark, som han avstår för gruvdrift eller för av denna förorsakad skada eller förlust å jordägarens egendom. Vid bestämmande av ersättning skall hänsyn jämväl tagas till värde av annan beskaffenhet än rent ekonomisk. I detta sammanhang vill nämnden framhålla, att en jordägare alltid torde, oberoende av andelsrätten, kunna påräkna ekonomisk fördel av att ett gruvföretag uppstår å eller invid hans ägande mark. Värdet av kring företaget liggande områden stiger, avsättningsmöjligheterna och därmed priserna för jordbrukets, ladugårdens och skogens produkter förbättras. Allt fortfarande kommer jordägaren säkerligen att vara intresserad av att bearbetningsbara fyndigheter upptäckas på hans marker.31 minoritet ansåg att den historiska utvecklingen inte alls kunde åberopas som stöd för införande av statlig äganderätt till mineralfyndigheter. Man ansåg inte att staten borde proklamera sig som ägare till alla oupptäckta mineralfyndigheter och anförde: Nämndmajoriteten utgår emellertid ifrån såsom självklart – utan att närmare motivera denna åsikt -, att folkhushållet bäst gagnas av statlig äganderätt på gruvnäringens område. I anslutning härtill föreslås också, att staten skall använda sin lagstiftningsmakt för att göra sig själv till gruvägare. Vi för vår del kunna icke biträda nämndmajoritetens ifrågavarande ståndpunkt. Det är enligt vår mening långt ifrån säkert, att folkhushållets bästa befordras av att staten är ägare till visst produktionsmedel, och på skäl, som här längre fram skola utvecklas, anse vi, att nämndmajoritetens förslag att göra staten till gruvägare ingalunda skulle gagna folkhushållet utan tvärtom lända gruvnäringen och den därav direkt och indirekt bero- ende delen av folkhushållet till avsevärd skada. Nämndmajoritetens för- slag att proklamera starten såsom ägare till landets oupptäckta mineral- tillgångar finna vi alltså varken rättshistoriskt motiverat eller av några praktiska skäl behövligt eller önskeligt.32 Nämnmajoriteten föreslog att gruvlagstiftningen även fortsättningsvis skulle bygga på ett inmutningssystem, men att staten i stället för jordäga- 31Socialiseringsnämndens yttrande, SOU 1927:14 s 122 f 32Socialiseringsnämndens yttrande, SOU 1927:14 s 155 f 100 Den svenska minerallagstiftningen... ren, skulle äga hälftenrätt i alla gruvor. Inmutarens rätt skulle dock vara begränsad i tiden, så att staten drift kunde anmäla att man övertog gruvan med ensamrätt från det trettionde året. Om staten inte nyttjade denna möjlighet första gången skulle den återkomma var femte år. Markägaren skulle inte längre ha någon rätt att delta i gruvbrytningen eller rätt till ersättning för malmen, utan endast erhålla ersättning för skada och intrång enligt expropriationsrättsliga regler. Dessa innebar vid denna tid- punkt att ersättningen utgick med fullt belopp och hälften därtill eller m a o av skadans storlek. Förslaget innefattade även bestämmelser om att statsgruvefält skulle få läggas ut på enskilt ägd mark. förslag till ny gruvlag yttrande remissbehandlades och fick ett blandat mottagande, särskild vad avsåg förslaget att proklamera en statlig ägande- rätt till oupptäckta malmfyndigheter. Av de sex bergmästarna tillstyrktes förslaget i denna del oreserverat endast av bergmästaren i norra distriktet. De övriga remissinstanserna - , Ingejörsvetenskapsa- kademin, , och industri- förbund - avstyrkte förslaget i denna del. ansåg att socialise- ringsnämndens förslag måste anses som en omkastning av bestående äganderättsförhållanden eftersom jordägaren principiellt sett ägde mine- ralet i jorden. Lagstiftningsarbetet fortsatte dock med socialiseringsnämndens förslag som grund och ett förslag till ny gruvlag remitterades till lagrådet . I lagrådsremissen anförde justitieministern bl a att socia- liseringsnämndens tankegång att oupptäckta eller ej i bruk tagna mineraltillgångar borde förklaras tillhöra staten sytes värt allt beaktande. Han ansåg det dock inte lämpligt att uttryckligen göra en sådan proklama- tion i den nya lagen eftersom ett sådant stadgande kunde rättstekniskt sett vara svårt att förena med den begreppsbildning och de grundsatser, som behärskar vår allmänna jordrätt, och synes det fördenskull icke, i varje fall icke i detta sammanhang, böra införas. Han föreslog istället att den rätt som tillkommit jordägaren borde överföras till staten och att jordägarandelen istället skulle göras till en kronoandel. De- partementschefen ansåg inte att en sådan åtgärd skulle kränka den privata äganderätten, eftersom kronan tidigare haft en regalrätt som genom lag överlåtits till jordägare och inmutare. Genom förslaget återtog staten såle- 33 prop 1938:40 s 106 Den svenska minerallagstiftningen... des endast sin urgamla regalrätt menade departementschefen. Förslaget innehöll även bestämmelser om statsgruvefält. Lagrådet anförde bl a följande. Om den rättsliga grundvalen för den nuvarande jordägareandelen i gruvföretag hav från historiska och teoretriska utgångspunkter framställts skilda uppfattningar. Med allt det intresse, dessa meningsskiljaktigheter erbjuder såsom ägnade att belysa en lång och växlande utveckling, kunna de dock näppeligen utöva något egentligt inflytande på den lagstiftnings- fråga, som här ligger före. Så till vida är gällande rätt fullt klar, att med jordäganderätt följer en rätt till fastighetens mineraltillgångar, låt vara starkt begränsad genom de befogenheter vilka tillerkänts inmutaren. Väl synes vara ifrågasatt om denna rätt icke skulle ha den självständiga ka- raktär att den kan göras oberoende av att jordägaren själv verkställer inmutning, men detta spörsmål torde sakna nämnvärd praktisk betydelse. Sådan den i verkligheten tillgodogöres, har jordägareandelen ägt bestånd att även emot en avlägsen rättshistorisk bakgrund dess avskaffande måste tilläggas betydelsen av ett ingrepp i obestridlig ägan- derätt. Lagrådet uttalade att förändringar i äganderätten givetvis kunde ske genom ny lagstiftning men att det i så fall måste vara motiverat av verkliga och betydande samhällsintressen som med nödvändighet krävde att den privata äganderätten fick vika för ett ökat statligt ägande. Detta hade inte på ett övertygande sätt visats. Ett justitieråd anslöt sig i allt väsentligt till majoritetens uppfattning men anförde i ett särskilt yttrande än starkare kritik mot departementsche- fens resonemang om att jordägarandelen inte skulle utgöra en del av den egentliga jordäganderätten. Departementschefen lade genom proposition till riksdag, trots lagrådets kritik, fram ett i denna del oförändrat förslag till ny gruvlag. Han vidhöll att jordägarandelen enligt hans uppfattning inte kunde anses som ett moment i jordäganderätten, att den inte hade sin grund i allmänna rättsgrundsatser utan ursprungligen skulle ha uppkommit genom uttryckliga medgivanden från statsmakternas sida i gruvförfattningarna och att ett avskaffande av jordägareandelen inte innebar ett inkräktande på någon redan existerande, välförvärvad rättighet. Han anslöt sig till ett uttalande som justitierådet gjort vid granskning av 1908 framlagt förslag till ny gruvlag om att vägande skäl inte kunde anföras till förmån för en rättsregel om jordägarandel som gjorde det möj- ligt för en enskild fastighetsägare att utan någon särskild produktiv insats och av ren tillfällighet komma i besittning av naturtillgångar i värde mångdubbelt överstigande det normala priset på fastigheten. 102 Den svenska minerallagstiftningen... Under riksdagsbehandlingen anslöt sig första lagutskottet till de allmänna grunderna i propositionen. Man ville dock inte fullt ut godta departe- mentschefens syn på jordägarens ställning utan anförde: När det gäller att bedöma vilken ställning inom gruvlagstiftningen som bör tillerkännas jordägaren, synes emellertid avseende få fästas där- vid att mineralen såsom beståndsdelar av marken inryms i jordägarens ägovälde, en omständighet som redan i och för sig giver jordägaren möj- lighet att – om än i annan form än genom verklig gruvdrift – utnyttja den substans i vilken mineralen ingå. Härtill kommer att principen om jord- ägarandel upprätthållits under en jämförelsevis . Ehuru det ej kan förnekas, att jordägareandelen i det stora flertalet fall antingen icke begagnas eller ock medför allenast obetydlig vinst, torde med hänsyn till nyssnämnda förhållanden förslaget i viss utsträckning böra jämkas till jordägarens förmån. I motioner nr 235 i första kammaren och nr 353 i andra kammaren hade föreslagits att man skulle införa en avgäld till jordägaren. Förslagen moti- verades med att man härigenom skulle kunna bibehålla jordägarens rätt genom att, i utbyte mot att denne avstod sin jordägandeandel till staten, jordägaren istället tillförsäkrades del i avkastningen av varje gruvföretag på hans mark. Utskottet anslöt sig till motionärernas förslag. Härigenom skulle jordägarens ställning enligt utskottets uppfattning i själva verket stärkas, eftersom han skulle erhålla andel i vinsten även i sådana gruvfö- retag som han – enligt den tidigare ordningen – avstått från att utnyttja sin andel i. beslutade i enlighet med utskottets förslag och gruvlag ersatte gruvstadga. Den byggde liksom sin föregångare på inmutningssystemet. Inmutaren hade rätt att undersöka och bearbeta mineralfyndigheter både på egen och annans mark. Inmutningen gällde men kunde förlängas om det fanns sär- skilda skäl. Inmutningarna skulle vara utformade som cirklar med 200 meters radie och mittpunkten skulle markeras på marken. Inmutning fick inte ske närmare än från tomter med bostadshus. För att få en- samrätten till bearbetning måste dock en anvisning av mark ske genom en utmålsförrättning. Utmålet skulle ligga inom inmutningen men var till skillnad från detta begränsat av raka linjer. som behövdes för vägar, byggnader och upplagsplatser kunde dock anvisas utanför utmålet. Den svenska minerallagstiftningen... fick vara högst . För att få behålla ensamrätten var utmålshavaren skyldig att erlägga en årlig försvarsavgift om /ha, vilken delades mellan staten och markägaren. Genom gruvlag ersattes jordägarandelen i gruvföretag av en kronoandel och jordägaravgäld. Kronoandelen innebar att staten fick samma hälftenrätt som jordägaren förut haft och härigenom också bryt- ningsvitsord, d v s möjlighet att framtvinga brytning. För att bibehålla sin rätt måste dock anmälan göras inom efter det att regelbunden brytning pågått , och staten fick då ersätta inmutaren för sin andel i redan nedlagda kostnader. Ersättningen till jordägaren skulle er- läggas genom en årlig avgäld. Under riksdagsbehandlingen diskuterades om det var staten eller gruvinnehavaren som borde utge jordägaravgälden; jordägareandelen överfördes ju till kronan i utbyte mot avgälden vilket talade för att staten borde erlägga ersättningen. Det beslutades emellertid att gruvinnehavaren skulle erlägga avgälden. I 53 § gruvlag stadgades sålunda att jordägaren var berättigad att av gruvinnehavaren erhålla en avgäld, motsvarande en procent av värdet av alla de inmut- ningsbara som inom utmålet brutits och uppfordrats, dock högst per år34. Avgälden skulle upphöra att utgå sedan regelbunden brytning pågått inom utmålet . gruvlag kom att gälla utan att några stora änd- ringar i lagstiftningen skedde. Lagen reviderades visserligen 1952 men endast i detaljer. De som omfattades av stenkolslagen utökades efter hand, så att saltfyndigheter omfattades och olja och gas , alunskif- fer samt uran och andra radioaktiva . De sist- nämnda mineralerna erhåll en särskild reglering uranlag (1960:679). Stenkolslagen upphävdes först genom tillkomsten av lag (1974:890) om vissa mineralfyndigheter. förslag till ny gruvlag I betänkandet SOU 1969:10 Ny gruvlag , vilket överlämna- des av gruvrättsutredning, gavs förslag till en ny gruvlagstiftning. Utredningen ansåg35 att gruvlag lett till mindre tillfredsställande 34Maximibeloppet höjdes 1960 till . 35SOU 1969:10 s 260 ff 104 Den svenska minerallagstiftningen... resultat i vissa hänseenden, bl a då det gällde undersökningsområdenas utformning och storlek, undersökningstidernas längd och att inte under- sökningsresultat bevarades. Också utmålens storlek och utnyttjande ansågs som en brist. Man övervägde för- och nackdelar med en övergång till ett renodlad koncessionssystem men fann att de svagheter som förelåg i den gällande lagstiftningen kunde åtgärdas genom att inslag av tillståndspröv- ning inom ramen för ett inmutningssystem. behövliga gällde bl. a att pro- spekteringen borde ökas, att undersökningsområdenas utformning inte var ändamålsenlig, att det fanns ett stort antal vilande utmål. Beträffande jord- ägarens ställning föreslogs att jordägaravgälden skulle bibehållas och att maximigränsen skulle höjas till . Som skäl för höjningen anförde utredningen att utmålets maximiareal föreslogs utökad från 16 till samt att penningvärdets försämring motiverade en höjning. Sys- temet med jordägaravgäld borde enligt utredningen bibehållas, bl a efter- som fastighetsägarens rättsställning endast borde rubbas om detta behöv- des för att främja allmänna intressen av betydelsen Några sådana skäl fö- relåg enligt utredningens uppfattning inte. betän- kande remissbehandlades. En remissinstans anförde att en högre maximi- gräns än borde övervägas och ansåg att även samerna och lappfonden borde ges rätt till avgäld. 2.51974 års gruvlag och minerallag Departementschefen hade på flera punkter en annan uppfattning än 1§969 års utredning. Han föreslog ett avskaffande av jordägaravgälden. Som motiv anförde han: Enligt min mening visar vad som förekommit vid gruvlagens tillkomst att det ingalunda är självklart att fastighetsägaren skall ha rätt till avgäld av gruvinnehavaren vid gruvbrytning. Bestämmelserna infördes i lagen närmast av billighetsskäl i anledning av att jordägarandelen avskaffades. Dessa skäl har alltmer förlorat sin bärkraft. När frågan om jordägaravgäld bedömts har vikt fästs bl. a. vid att mi- neralen ingår i fastighetsägarens ägovälde och att fastighetsägaren har möjlighet att använda den substans vari mineralen ingår för annat ända- mål än gruvdrift. Ett sådant betraktelsesätt kan möjligen ha visst fog för sig då det gäller ytligt belägna . Utsikterna att påträffa sådana har emellertid minskat. Prospekteringen inriktas nu i allt större utsträck- ning på djupmalmer. Dessa kan vara belägna på ansenligt djup under markytan. Jag kan för min del inte finna något rimligt skäl till att fastig- hetsägaren utan egen insats skulle vara berättigad att erhålla ersättning av gruvinnehavaren med betydande belopp. Den svenska minerallagstiftningen... Jag förordar således att fastighetsägarens rätt till avgäld slopas. I fråga om äldre utmål och utmål som tillkommer eller utvidgas på grund av ansökan som gjorts före den nya lagens ikraftträdande bör dock rätten till avgäld stå kvar. Någon höjning av avgäldens maximibelopp bör emel- lertid inte ske. Som framgått av vad jag förut nämnt upphör avgälden när regelbunden brytning pågått inom utmålet under sammanlagt 20 år.36 Departementschefen föreslog att ersättningsreglerna på grund av ianspråktagande av mark skulle ändras så att ersättningen av värdet togs bort och vanliga expropriationsregler skulle gälla. Lagrådet granskade förslaget till ny gruvlag. Beträffande förslaget att avskaffa jordägaravgälden påpekade man att detta tillkommit under de- partementsbehandlingen utan att ändringarna diskuterats under utred- ningsarbetet eller vid remissbehandlingen. Skälen till ändringarna och verkningarna av dessa hade därför inte fått den belysning som frågan kun- nat förtjäna med hänsyn till sin principiella betydelse och den uppmärk- samhet den tilldragit sig i tidigare lagstiftningsärenden på gruvrättens om- råde. Man fann emellertid att de föreslagna ändringarna innebar en an- passning till vad som i allmänhet gällde vid tvångsvis ianspråktagande av mark och man fann därför inte anledning till erinran i den delen. I övrigt ansåg lagrådet att frågan om jordägarens ställning vid mineralfynd huvud- sakligen var av politisk natur och därför inte föranledde något lagrådets yttrande.37 En ny gruvlag (1974:344) antogs av och trädde i kraft . Bortsett från de stora försämringar lagen innebar för markägar- nas ställning innebar gruvlag i övrigt inte att grunderna för mine- rallagstiftningen ändrades nämnvärt. Inmutningssystemet bibehölls men det inmutade området behövde inte längre utgöra en cirkelformad yta av viss storlek, utan skulle utgöra ett lämpligt utformat område som inte fick vara större än att inmutaren hann genomföra en ändamålsenlig undersök- ning . För att begränsa storleken av de inmutade om- rådena infördes också en inmutningsavgift som uppgick till ett visst be- lopp per hektar och år. Även bestämmelserna om utmål reformerades. Dessa behövde inte längre vara cirkelformade och ha en viss högsta areal.