sou · GOB3108 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen har även prövat frågan om att utnyttja länsstyrelsernas länsveterinärorganisation, men har liksom i nämnda rapport funnit flera problem, såsom länens numera mycket varierande storlek och att den formella styrningen i form av bl.a. omfattning, innehåll och frekvens av tillsynen skulle behöva ske genom de regleringsbrev regeringen utfärdar. Tillsyn omfattar som tidigare redovisats inte enbart djur som hålls för animalieproduktion, utan även försöksdjur, transporter, djurparker, zoobutiker, utställningar, cirkusar, ridstallar, hundgårdar, m.m. En slutsats av det stora antalet djur som omfattas djurskydds- lagen är att det krävs en mångsidig kompetens hos dem som skall utöva tillsyn över att djurhållare tillämpar ett gott djurskydd. Personalen bör således ha kompetens att kunna bedöma om exempelvis följande förhållande är tillfredsställande vad avser djurens fysiologiska och beteendemässiga behov: djurens skötsel och hälsa, tekniska system för utfodring, vattning, mjölkning, ventilation, buller, renhållning, utrymme och inredning för djuren, betesmarker, transportfordon. Innebörden är att det inte är möjligt att i en och samma per- son inrymma all denna kompetens utan att, i de fall där inte finns ekonomiskt utrymme att anställa ett större antal inspektörer, myndigheten i görligaste mån köper kompetens att utöva tillsynen. Detta bör vara möjligt genom samverkan med distriktsveterinärer respektive personal. Innehåll, omfattning, intervaller, m.m. av tillsynen bör fast- ställas av myndigheten. Tillsynen bör finansieras med avgifter från djurhållaren. Som tidigare redovisats sker den s.k. egentillsynen avseende flera djurslag av olika bransch- eller intresseorganisationer. Den statliga tillsynen kan inte av formella skäl utövas av dessa privat- rättsliga organsationer, men ett samarbete kan likväl utvecklas till fördel för såväl staten som den enskilde djurhållaren. Om dessa organisationer förankrar innehåll, omfattning m.m. i sina egentillsyns/kontrollprogram hos den statliga myndig- heten och på frivillig basis överlämnar sina rapporter till myn- digheten så kan denna använda dessa rapporter i sin prioritering av vilka tillsynsobjekt man skall besöka. Detta skall dock inte hindra myndigheten att göra oanmälda besök även hos den som erhållit positiva omdömen i egentillsynen/kontrollen. Genom en sådan ordning, – som till dels redan förekommer , – kan myndigheten ha ett underlag att bättre utnyttja sina resurser, medan den enskilde djurhållaren med god djurhållning får färre besök och därmed lägre kostnader. Organisationerna kan snabbare få möjlighet att med myndighetens hjälp få till stånd rättelse i en dålig djurhållning, vilket bör ligga i organisationens intresse. Enligt uppskattningar i Svenska Kommunförbundets enkät- undersökning beräknades kostnaderna för kommunernas tillsyn till ca . I samband med nästa förhandling med kommunsektorn bör ca 80 miljoner avräknas med hänsyn till att ansvaret för tillsynen överförs till staten och ca föras till den centrala djurskyddsmyndigheten. Utredningen skall enligt direktiven lämna alternativa förslag till hur en fristående djurskyddsmyndighet skulle kunna vara orga- niserad, vilka befogenheter den skulle kunna ha och var den skulle kunna vara lokaliserad. I det följande redovisas ett antal alternativ till en fristående djurskyddsmyndighet. Alternativen redovisas i storleksordning. Utredningen återkommer till frågan om lokalisering. En tjänst som statlig djurskyddsombudsman inrättas med ett övergripande ansvar för djurskyddsfrågor. Konstruktionen är densamma som övergripande ansvar för mil- jöfrågor. , och har kvar samma ansvar och befogenheter som , men med skyldighet att före beslut som berör djurskyddsfrågor inhämta yttrande från djurskyddsombudsman- nen. liksom de regionala djur- försöksetiska nämnderna kan föras över till djurskyddsombuds- mannen. Det djurskyddsråd som finns vid Jordbruks- verket bör föras över till djurskyddsombudsmannen. Till djurskyddsombudsmannen bör knytas ett kansli (ca 25 årspersoner). En ny myndighet inrättas till vilken överförs de uppgifter som åvilar djurskyddsenheten vid , dvs. att tillämpa djurskyddslagstiftningen, hållande, skötsel och djurhälsa för lantbrukets djur, men även försöksdjur, djur i zoo- butiker, djurparker, cirkusar, ridstallar, m.m. Enheten svarar även för administrationen av CITES (utrotningshotade djur), djursjukdatasystemet samt allmänna ärenden som rör veterinär- väsendet och dess tillsyn. liksom de regionala djur- försöksetiska nämnderna förs över till den nya myndigheten. Myndigheten omfattar ca 25 årspersoner. Alternativet avvisas med hänsyn till att övriga enheter inom arbetar med uppgifter som är nog så betydelsefulla för djurskyddet, såsom foderkvalitet, läke- medelsanvändning, avel, smittsamma sjukdomar m.m. En sådan avgränsning är närmast omöjlig och olämplig. En ny myndighet inrättas till vilken överförs de uppgifter som åvilar dvs. utöver djurskyddsenheten, djurmiljöenheten som svarar för frågor som rör foderkvalitet, läkemedelsanvändning, animaliskt avfall, avels- och produktionskontroller, semin- och embryoverksamhet, genteknik, biologisk mångfald inom husdjursaveln, ekologisk djurhållning samt övriga husdjursfrågor, smittskyddsenheten som arbetar med förebyggande verksamhet, hälsokontroller och bekämpning av smittsamma husdjurssjukdomar, särskilt s.k. epizootiska sjukdomar och zoonoser, frågor som rör in- och utförsel av djur och djurprodukter, bevakningen av sjukdomsläget i andra länder samt internationella kansliet som samordnar internationella frågor, främst EU. Vidare överförs de uppgifter som åvilar och de djurförsöksetiska nämnderna. Myndigheten omfattar ca 100 årspersoner. Alternativet innebär att sambandet som finns mellan djuravdelningens uppgifter och distriktsveterinärerna bryts. Alternativet leder till andra gränsdragningsproblem. En ny myndighet inrättas med de uppgifter som åvilar och distriktsveterinär- avdelning, som samordnar verksamheten vid ca 80 distriktsvete- rinärstationer samt svarar för distriktsveterinärorganisationens ekonomi och administration. Distriktsveterinärerna svarar för dygnstäckande djursjukvård, men arbetar också med före- byggande djurhälsovård, deltar i kontroll- och bekämpningspro- gram samt utför officiella veterinäruppgifter. Vidare överförs de uppgifter som åvilar Cen- trala försöksdjursnämnden och de djurförsöksetiska nämnderna. Myndigheten omfattar ca 150 årspersoner samt ca 270 regionalt placerade distriktsveterinärer. Till myndigheten förs den regionala och lokala tillsynen av djurskyddslagen. Utöver dessa alternativ har utredningen även analyserat föl- jande ytterligare verksamheter: Registerenheten vid , svarar för djurmärk- ningen, som omfattar anmälan om djurhållning, produktions- platsnummer och beställning av öronbrickor, m.m. Enheten har även hand om transportregistret, hundregistret, slaktstatistik och företagsregister, dvs. de företagsuppgifter som används vid register över nötkreatur (placerad i ). Dessa register är onekligen värdefulla vid den lokala tillsynen, men vissa av dem används också för utbetalningar av EU-stöd. Dessa register bör göras tillgängliga för den lokala tillsynen, men upprättas och finns kvar i . Däremot är det an- geläget att regeringen tar ställning till förslag om ett djurskyddsregister, dvs. omfattande även andra djurslag än nötkreatur. är den centrala tillsynsmyndigheten för fredade djur och tillämpar jaktlagen och utfärdar jaktkungörelsen med bl.a. bestämmelser om vapen, ammunition, fångstredskap, vilthägn. Verket svarar även för undantag från fridlysning av björn, lodjur, varg och järv samt frågor om artskydd. Försvarsmakten ansvarar genom generalläkaren för tillsynen över djurhälsovården, djursjukvården, djurskyddet m.m. för för- svarsmaktens djur. I och för sig skulle det vara logiskt att samla ansvaret för alla djur inom en och samma organisation, men denna myndighet skulle bli av en mycket stor omfattning och med uppgift att tillämpa flera komplicerade lagar att det är en uppenbar risk att djurskyddsaspekten skulle komma att drunkna i mängden av andra arbetsuppgifter. Ett fristående forskningsinstitut skulle kunna inrättas med uppgift att bistå , och med forskningsuppgifter i fråga om djurskyddsfrågor. Myndigheten skulle kunna vara rådgivande i djurskyddsfrågor. Alternativet avvisas med hänsyn till att dessa frågor spänner över flera olika ämnesområden (medicin, biomedicin, zoologi, etologi, m.fl. där forskningen skulle kräva tillgång till flera disci- pliner som med fördel kan bedrivas i en universitetsmiljö. Kra- ven på tillgång till laboratorieresurser gör detta till ett dyrbart alternativ. Samtliga dessa alternativ avvisas. En annat förhållande är att den centrala statliga myndighet som har att tillämpa djurskyddslagen bör ha tillgång till forsk- ning och utvecklingsarbete inom området. Det är inte enbart kunskaper inom biomedicin, zoologi och etologi m.m. utan även medicinsk kompetens för att bedöma den svåra avvägningen mellan användning av försöksdjur och angelägna vetenskapliga experiment inom läkemedelsforskningen. Vidare krävs kunska- per om att göra bl.a. ekonomiska analyser, etiska avvägningar, m.m. Inom myndigheten bör finnas en tjänsteman med kompetens att beställa forskning och utvecklingsarbete inom frågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde samt med till- gång till anslag för att kunna beställa vetenskapliga rapporter, utvecklingsarbete av universiteten. Tjänsteman bör vara så place- rad inom myndigheten att vederbörande kan biträda vid utform- ning av olika bestämmelser för djurskyddet. Av analyserade alternativ framstår alt. 1 (Djurskyddsombuds- mannen) och alt. 4 (en ny myndighet bestående av de arbetsupp- gifter som åvilar och distriktsveterinäravdelning och ) som de enda realistiska. Båda alternativen har fördelar och nackdelar. Alt.1 innebär ringa påverkan på den befintliga organisationen, dvs. övriga myndigheter är relativt oförändrade. Detta kan å andra sidan leda till att leda till en djurskyddsombudsman får relativt ringa genomslagskraft. Alt. 4 innebär att kan uppfylla EU:s direktiv om den lokala tillsynen, men innebär en relativt stor myndig- het. Utredningen föreslår att de uppgifter som åvilar och distriktsveterinäravdelning, och de djurförsöksetiska nämnderna samt den regionala och lokala tillsynen över djurskyddslagen förs över till en ny myndighet, . Detta alternativ innebär en möjlighet att sammanföra frågor om djurskydd för de flesta djurslag, inklusive försöksdjur, och en möjlighet att uppfylla EU:s krav på en behörig myndighet och EU:s direktiv om den lokala tillsynen. Det bör ankomma på verksledningen vid myndigheten att fastställa den närmare organisationen av myndigheten. En natur- lig uppdelning kan vara en djuravdelning, en distriktsveterinär- avdelning, en tillsynsenhet, en försöksdjursenhet samt en admi- nistrativ avdelning inklusive IT-personal. Personal vid och distriktsveterinäravdelning, vid samt länsstyrelsernas länsveterinärarer, m.fl. bör erbjudas anställning vid den nya myndigheten. Till myndigheten bör föras de nuvarande djurförsöksetiska nämnderna. Myndigheten bör kunna utfärda direktiv till nämn- derna. Om oenighet uppkommer bör ledamot kunna begära att ärendet avgörs av myndighetens styrelse. I övrigt föreslås inga ändringar i avvaktan på den utredning som skall göra en översyn av förutsättningarna för djurförsöksetisk prövning. Myndigheten bör i övrigt ha möjlighet att själv inrätta de råd- givande organ som erfordras. Det bör ingå i myndighetens uppgifter att förse regeringen med underlag för ställningstaganden i EU. Myndigheten kan beräknas uppgå till ca 150 årspersoner cent- ralt och regionalt placerade 270 distriktsveterinärer samt ca 250 årspersoner som tillsynspersonal. Kostnaden för myndigheten kan beräknas till totalt , varav överförs från anslag och avgiftsfinansiering, överförs från Centrala försöksdjursnämndens anslag, överförs från Länsstyrelsernas anslag, genom avgifter från veterinärverksamhet (nuvarande omsättning minus nuvarande anslag ), avseende tillsyn som utförs av kommunerna samt genom avgifter samt genom ökade anslag över statsbudgeten. De ökade kostnaderna över statsbudgeten avser verksledning, viss administrativ personal, en tillsynsenhet samt anslag till beställd forskning. En gränsdragning måste ske mellan och kvarvarande verksamheter vid . Detta gäller framförallt följande områden: datasystemen, epizootiersätt- ningen och ekologiska frågor. Vissa datasystem, till exempel djursjukdatasystemet bör överföras till , medan andra, t.ex. registret för nötkreatur bör vara kvar inom , men med möjlighet för att ta del av uppgifterna. Utbetalning av epizootiersättning bör även fortsättningsvis göras av , medan underlaget för ersättningar lämnas av . Ekologiska frågor inom växt- och miljöområdet med anknytning till djurhållning bör avgöras av i samråd med . Innan startar bör dessa och andra gränsdragningsfrågor klargöras i detalj. Utredning har inbjudit samtliga universitet med medicinsk fakultet till en diskussion om tänkbar lokalisering av den nya djurskyddsmyndigheten. Skälet härtill är att den föreslås ingå i myndigheten och att i den verksamheten bör finnas företrädare för bl.a. den medicinska och naturvetenskapliga forskningen. Med hänsyn till att personalen kan förväntas delta i EU:s olika kommittéer (motsv.) är det vidare angeläget med tillgång till en flygplats, gärna med direktförbindelse till . och har anmält intresse. Vidare har kommun anmält intresse. Veterinärmedicinska fakulteten vid lantbruks- universitet är centrum för veterinärmedicinsk utbildning och forskning i . Vid fakulteten finns enda veterinärutbildning. I finns även bl.a. uni- versitet, , och och hälsa finns i . Institutionens målsättning är att öka kunskaperna om sambandet mellan djurhälsa, miljö, beteende, djurskydd och omgiv-ningshygien. Detta sker genom forskning, undervisning och forskningsinformation. I finns även ett av landets största djursjukhus med bred kompetens, modern och ändamålsenlig utrustning för behandling av smådjur och stordjur. I finns med bl.a. medicinsk och natur- vetenskaplig forskning, men framförallt har närheten till och till beslutcentrum i EU. Detta är angeläget för de frekventa kontakterna mellan myndigheten och EU, inte minst vad gäller dess danska motsvarigheter. Detta är särskilt viktigt vad gäller möjligheten till gemensamma ställningstagande inom EU. Vidare bör beaktas att regionen ofta först drabbas av smittsamma djursjukdomar. Utredningen föreslår att myndigheten lokaliseras till . Det är enbart de statliga distriktsveterinärerna som har en skyldighet att anmäla eftersatt djurhållning. Denna skyldighet bör omfatta samtliga veterinärer, dvs. även privat- praktiserande veterinärer liksom de statliga besiktningsveterinä- rer. Allmänna veterinärinstruktionen bör ändras i enlighet här- med. En veterinär som underlåter att anmäla bristande djurtillsyn bör kunna få disciplinpåföljd av . Det är i sällsynt med grova fall av bristande djurhållning eller grova fall av djurplågeri. De flesta djurhållare är tvärtom mycket medvetna om angelägenheten att väl ta om hand sina djur och om det ändå sker beror det ofta på plötslig indisponilitet för djurhållaren. Men det förekommer tyvärr fall av skandalösa förhållanden för djur. För dessa fall bör övervägas att skärpa lagstiftningen så att det blir möjligt att utdöma näringsförbud för den näringsid- kare som så vanskött sina djur. Hur djurskyddet skall vara organiserat En särskild utredare tillkallas för att se över hur djurskyddet skulle kunna organiseras i genom inrättandet av en fristående djurskyddsmyndighet. Utredaren skall därvid lämna alternativa förslag till hur en sådan myndighet skulle kunna vara organiserad, vilka befogenheter den skulle kunna ha och var den skulle kunna vara lokaliserad. I uppdraget ingår att se över de oklarheter och problem som kan finnas beträffande olika myn- digheters ansvarsområden när det gäller djurskydd samt att före- slå förbättringar. Utredaren skall redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag samt ange hur förslagen skall finansieras. Djurskydd är en mycket viktig fråga med etiska dimensioner. Frågan engagerar många människor och har stor betydelse för det enskilda djurets välbefinnande. emellertid inte entydigt och frågan om hur djurskyddet skall or- ganiseras blir därmed heller inte enkel. Grunden för ett gott djurskydd är djurens behov och djurskyddslagens (1988:534) bestämmelse om att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Djurskydd är ett brett begrepp och innefattar förutom hur djur skall hållas och skötas, även ut- fodring samt förebyggande, botande och lindrande av sjukdom. Det inbegriper även kontroller av olika slag samt provtagning m.m. Vidare kan miljö- eller djurskyddskrav ställas som villkor för stödberättigande vid olika jordbruksstöd. Liknande gäller även för stöd vid export av levande djur. Även vilda djur skyddas genom t.ex. bestämmelser om jakt och olika fångstmetoder samt artskydd. Det kan finnas skäl att belysa beröringspunkterna mellan de olika myndigheter som ansvarar för djurskyddsfrågor samt utreda möjligheter till integrering respektive separering av frågorna inom och mellan myndigheter. Djurskyddstillsynen behöver förbättras. har ett flertal utredningar konstaterat att den lokala tillsyn som lan- dets kommuner ansvarar för i många fall är ojämn och otillräck- lig. Flera utredningar har även kommit med förslag om hur till- synen skall kunna förbättras. I betänkandet Djurförsök (SOU 1998:75) diskuterade utredningen hur skyddet, främst för för- söksdjur, skulle kunna förstärkas. Utredningen kom fram till slutsatsen att den nuvarande uppdelningen av djurförsöksfrågor på två centrala myndigheter kan anses adekvat. Enligt utredningen är det viktigt att samla kunskap och kompetens be- träffande en sådan komplicerad verksamhet på ett och samma ställe. Utredningen uttrycker att det är möjligt att det mest än- damålsenliga och effektiva skulle vara att inrätta en särskild myndighet som enbart har att verka för frågor som rör djur- skydd, såväl för försöksdjur som andra djur. Vid en samlad be- dömning fann utredningen att det vore mest ändamålsenligt att samla djurförsöksfrågorna under den mest resursstarka myndig- heten, dvs. Med utgångspunkt i redan genomförda utredningar bör oklar- heter och problem beträffande olika myndigheters ansvarsområ- den när det gäller djurskyddet ses över och, i den mån det be- hövs, förslag läggas fram om förbättringar. Inom EU har uttryckt en vilja att förbättra djurskyddstillsynen. Med stöd av artikel 6.2 i rådets direktiv /58/EG av om skydd av animalieproduktio- nens djur beslutade kommissionen (2000/50/EG) om krav för inspektion av anläggningar där djur hålls för animalieproduktion. Med nuvarande organisation av djurskyddstillsynen är det i praktiken omöjligt för att uppfylla kraven i kommissio- nens beslut. I syfte att ytterligare analysera formerna för djurskyddet i kan det finnas behov av att utreda hur en fristående djur- skyddsmyndighet skulle kunna vara organiserad. I detta ligger också att utreda hur en sådan myndighet skulle förhålla sig till nu befintliga ansvariga myndigheter på området och vilka befogenheter den fristående myndigheten skulle ges. Sedan den nuvarande djurskyddslagen trädde 1988 har regelverket ständigt förändrats och skärpts. Detta utesluter inte att ytterligare förbättringar kan göras. För att regelverket för djurskydd skall kunna fungera på ett bra sätt krävs att de be- slut som tas är väl genomarbetade och att tid och resurser kan avsättas för detta. Mot bakgrund av samhällets stadigt ökande intresse i etiska frågor i allmänhet och djurskydd i synnerhet är det viktigt att beslut om djurskydd grundar sig på högkvalitativa beslutsunderlag. Även medlemsskap i EU samt ökande deltagande i internationella organisationer som och ställer höga krav på underlag för diskussioner och beslut. I EU:s medlemsstater har man valt att organisera ansvaret för djurskyddsfrågor på olika sätt. I t.ex. ansvarar och för djur- skyddsfrågor. Dessutom utsågs där av regeringen ett oberoende, rådgivande organ för produktionsdjur med uppgift att på eget initiativ undersöka olika djurskyddsfrågor och publi- cera rapporter med förslag till åtgärder i de fall det fanns pro- blem. Även i , , , och Ne- derländerna finns liknande organ som i . Även har en liknande organisation. Det finns följaktligen anledning att överväga om en fristående djurskyddsmyndighet även skall ges uppgiften att ta initiativ till och genomföra olika undersökningar som kan ligga till grund för beslut i djurskyddsfrågor. Mot denna bakgrund bör en särskild utredare tillkallas för att se över oklarheter och problem beträffande olika myndighe- ters ansvarsområden när det gäller djurskydd och, om det finns behov av detta, föreslå förbättringar, lämna alternativa förslag till hur en fristående djur- skyddsmyndighet skulle kunna vara organiserad, vilka befogenheter den skulle kunna ha och var den skulle kunna vara lokaliserad, redogöra för eventuella ekonomiska konsekvenser av dessa förslag samt ange finansieringsmöjligheter till förslagen. Utredaren skall vid genomförandet av sitt uppdrag ta del av de utredningar och rapporter som gjorts om djurskydd och djur- skyddstillsyn, särskilt betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13), departementspromemorian Ändringar i djur- skyddslagen (Ds 1997:11), lagrådsremissen Djurskyddet och tillsynen över hundar och katter, Jordbruks- verkets rapport förändrad djurskyddstillsyn m.m. (1998:13) samt betänkandet Djurförsök (SOU 1998:75). Utredaren skall redogöra för hur eventuella förslag förhåller sig till EG-bestämmelser på området. Utredaren bör samråda med berörda myndigheter och organi- sationer. Utredaren skall inhämta erfarenheter från andra länder. Samtliga förslag skall kostnadsberäknas och finansiering skall redovisas för föreslagna åtgärder. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag .