sou · GOB37d2 · 2001-01-01 00:00:00 — kommer pensionerna att växa mer än övriga utgifter. I det nya pensionssystemet indexeras utbetalningarna med hänsyn till reallönernas utveckling. Denna reallöne- indexering är utformad så att pensionsutbetalningarna minskas när reallönernas ökning understiger ett normtal på och ökas när reallöneutvecklingen är starkare. Detta innebär också att den offentliga sektorns konjunkturkänslighet minskas något. Utbetalningarna av pensioner ökar ganska långsamt i början av . växer pensionsutbetalningarna emellertid kraftigt, när 1940- talsgenerationen börjar pensioneras. Då bidrar dessa utbetalningar till en stor del av uppgången i de offentliga utgifternas andel av BNP. På samma sätt som kommer tillkommande årskullar av pensionärer att ha högre pension än tidigare pensionärsårgångar. Den offentliga konsumtionen växer med omkring en procent i volym. Även detta bidrar till en successivt stigande utgiftskvot, inte minst efter 2008, då BNP-t illväxten mattas av. 104 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 Diagram 6.5 Den offentliga sektorns ränteutgifter och bruttoskuld Procent av totala utgifter resp. procent av BNP Ränteutgifter, andel av totala offentliga utgifter (vänster axel) (höger axel) Den successiva förbättringen i det offentliga sparandet gör att den offentliga skuldsättningen minskar, vilket resulterar i sänkta räntekost- nader. Mot slutet av kalkylperioden är räntornas andel av de samlade offentliga utgifterna nere på samma nivå som , se diagram 6.5. De relativt låga ränteutgifterna innebär ett större manö- verutrymme för att bedriva ekonomisk politik. Det finansiella sparandet når enprocentsnivån genom antagna juste- ringar av skatterna mot slutet av kalkylperioden. Utgifts- och skatte- kvoterna ligger emellertid kvar på höga nivåer, vilket följer av anta- gandena om en viss ökning av den offentliga konsumtionen samt viss real ökning i transfereringarna inom ramen för de ekonomisk-politiska restriktioner på sparandet som ställts upp (se diagram 6.6). Nettoförmögenhetskvoten – den offentliga sektorns tillgångar minus dess skulder i relation till BNP – blir positiv . Förmögenhetskvoten är ofta ett viktigt kriterium vid bedömningen av en stats finansiella status, exempelvis vid bedömningen av landets kre- ditvärdighet. Den årliga avgiften till premiereserven, den del av pen- sionsavgiften som sätts av till individuellt sparande, bokförs som Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 105 Premiereservssparandet utgör ett belopp som motsvarar en procent av BNP. Utbetalningarna av pension från premiereservsystemet blir relativt obetydliga ännu . Summan av detta ackumulerade sparande motsvarar på ett ungefär den offentliga nettoförmögenheten . Räknat exklusive premiespa- randet blir således det offentliga finansiella sparandet en procent lägre än här redovisat, och den offentliga förmögenhetsställningen i stort sett noll. Diagram 6.6 Inkomster, skatter och utgifter i offentlig sektor 1970-2015 , efter den första statsfinansiella turbulensen , uppgick nettoskuldkvoten till . Den överhettade konjunkturen , med snabbt ökande sysselsättning och kraftiga pris- och lönestegringar ledde till en snabb nominell tillväxt av skatteinkomsterna och BNP. Härtill bidrog också den höga progressiviteten i den statliga inkomstskatten, vilket fick till följd att allt större del av löneinkomsterna sköts uppåt i skatte- skalorna. De offentliga utgifterna sjönk tack vare den starka sysselsättningsutvecklingen (se avsnitt 6.2). Därmed förbättrades de offentliga finanserna och nettoskulden slog om till en positiv nettoför- mögenhet. 106 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 Diagram 6.7 Offentlig sektors förmögenhetsställning 1980-2015 Under krisen , med vikande skatteunderlag och stora utgifter förknippade med arbetslöshet och finanskris, steg åter den offentliga nettoskulden snabbt. Efter denna andra kris uppgick netto- skuldkvoten till av BNP. vände utvecklingen, då produktions- och sysselsättningsutvecklingen återhämtat sig. Förbättringen av de offentliga finanserna åstadkoms emellertid till största delen genom en kombination av höjda skattesatser, samt nedskurna förmåner inom olika stödsystem, men också minskade arbetslöshetsanknutna ersättningar. Högkonjunkturen sista år har därefter bidragit till att snabbare än väntat etablera överskott i de offentliga finanserna. Genom målen för det offentliga sparandet och en god tillväxt, vänds nettoskulden åter till nettoförmögenhet och överträffar med god marginal nivåerna under överhettningsåren i skiftet mellan 1980- och 1990-tal. Då ingår dock det pensionssparande som satts av som premiereserv . Med start införs ett formellt krav på balans i den kommunala resultaträkningen. har dock både över- och underskott Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 107 varit tämligen små för den samlade kommunsektorn. krävs ett visst överskott i det finansiella sparandet för att uppnå balans i resultaträkningen, beroende på avsättningar till pensionsskulden. Det finns en viss skillnad mellan det mått som används i national- räkenskaperna (finansiellt sparande) och det mått som används i eko- nomistyrningen inom kommunerna (resultatet). Det sistnämnda fram- kommer efter avdrag av avsättning till pensionsskulden. För att hålla det finansiella sparandet i den offentliga sektorn på de målsatta nivåerna i dessa kalkyler har den kommunala skattesatsen justerats. För de kommunala finanserna är detta dock neutralt, eftersom statens generella bidrag till sektorn har justerats i motsvarande mån. Med givna inkomster har utrymmet för den kommunala sektorns kon- sumtion bestämts. Utgifterna för konsumtionen utgör den allt överskuggande delen av de kommunala utgifterna. Tre fjärdelar av de totala utgifterna avser kostnaderna för konsumtionen, dvs. lönekostnader samt köp av varor och tjänster. Kommunerna – primärkommuner och landsting – svarar för av det totala antalet sysselsatta. Eftersom national- räkenskapskutymen är att anta nolltillväxt i produktiviteten i den offentliga produktionen, innebär detta att konsumtionsökningen mot- svaras av en lika stor ökning av antalet arbetade timmar. Med en måttlig expansion av den kommunala konsumtionen , ökar andelen av de totala antalet sysselsatta i denna sektor till . I samband med den djupa krisen ökade kom- munernas utgifter för socialbidrag snabbt. Den viktigaste förklaringen torde vara att antalet personer som inte står till arbetsmarknadens för- fogande ökade kraftigt. Dessa personer erhåller ingen ersättning från a- kassor och deltar inte heller i arbetsmarknadspolitiska program. väntas sysselsättningen öka. Detta medför att också utbudet av arbetskraft ökar och antalet personer utanför arbets- marknaden minskar därmed. Utgifterna för socialbidrag väntas därför minska i takt med att arbetsmarknadsläget förbättras, se diagram 6.8. Det privata och det offentliga sparandet är i stort sett varandras spegel- bilder. Det innebär att den privata sektorn till största delen finansierar eventuella underskott i den offentliga, och att ett offentligt överskott vanligen motsvaras ett privat underskott. Grundidén i den s.k. ricar- dianska ekvivalensen är också att hushållen uppfattar ett offentligt 108 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 underskott som en framtida egen skuld och svarar genom att öka sitt eget sparande. Skillnaden mellan det offentliga och det privata finansiella sparandet utgör bytesbalansen. Den kommenteras översiktligt . Utbetalning av socialbidrag och antal personer utanför pris resp. tusental personer Utbetalda socialbidrag, mdkr (vänster axel) Antal personer utanför arbetskraften (höger axe l) Hushållens sparande har tidigare diskuterats i kapitel 5. Här ska ytter- ligare en aspekt kommenteras, nämligen inverkan från den demografiska ålderssammansättningen på hushållens sparande totalt. Den individuella sparbenägenheten kan antas vara som störst åldern mellan och pensioneringen. För många är det en period i livet då inkomsten är som högst, som amorteringar på bostad är avklarade och barnen har flyttat hemifrån. Det är då inte så långt kvar till pensioneringen, varför man kan tänkas öka sitt sparande inför denna. Bortsett från några perioder som kan karakteriseras av chocker – avregleringen av kapitalmarknaden med påföljande låne ökning samt krisåren – följer hushållens nettosparande grovt sett samma trend som andelen personer i åldrarna , vilket visas i diagram 6.9. De stora 1940-talskullarna inverkar i hög grad på den framtida ut- vecklingen av andelen personer , med en uppgång fram till ungefär , och därefter en nedgång. Även av detta skäl är det alltså troligt att hushållens sparande stiger under den första hälften av och sedan gradvis sjunker mot av inkomsten. Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 109 Det finansiella sparandet i hushållssektorn är lika med nettosparandet minus nettoinvesteringarna. Det finansiella sparandet motsvarar av BNP . Diagram 6.9 Hushållens nettosparande och andelen personer av total- Sparande i procent av den disponibla inkomsten resp. andel av totalbefolkningen i (höger axel) Andel personer 50-64 år (vänster axel) 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Företagens finansiella sparande motsvaras grovt av skillnaden mellan vinster och investeringar. Svängningarna i investeringarna är helt do- minerande, vilket framgår av diagram 6.10. I kapitel 4 och 5 har företa- gens investeringar diskuterats i detalj; perioden kan ka- rakteriseras som normal, med en viss nettoupplåning för att finansiera investeringarna. Summan av det privata finansiella sparandet och det offentliga finan- siella sparandet utgör bytesbalansen, som alltså är det totala finansiella sparandet i ekonomin. 110 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 Diagram 6.10 Totala investeringar och finansiellt sparande i företagssektorn (höger axel) (vä nster axel) Det samlade privata finansiella sparandet ligger relativt nära noll, med ett överskott motsvarande en halv procent av BNP. Med hjälp av överskottet i de offentliga finanserna genereras ett inhemskt sparande, dvs. ett överskott i bytesbalansen, som gradvis sjunker till av BNP, se tabell 6.2. Tabell 6.2 Totalt finansiellt sparande Procent av BNP, löpande priser -4,0 -1,1 -0,4 -6,0 -2,1 -2,7 -2,1 -3,3 -2,9 -16,0 -18,4 -27,9 -6,4 -21,4 Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 111 Bytesbalansen kan också beräknas som nettot av landets betalningar från och till utlandet. Ett underskott i bytesbalansen betyder att måste importera kapital och att utlandsskuld ökar. Vanligtvis sammanfaller perioder med underskott i bytesbalansen tidsmässigt med perioder med en hög investeringsnivå. minskar successivt det stora överskottet i handeln med varor och tjänster gent- emot utlandet. Överskotten i bytesbalansen medför per definition amortering av nettoskulden gentemot utlandet. Därför minskar gradvis räntebördan, vilket i sin tur stärker bytesbalansen ytterligare. I dia- gram 6.11 visas bytesbalans, utrikeshandelns netto samt nettoskulden mot utlandet. Diagram 6.11 Bytesbalans, exportnetto och finansiell nettoskuld mot utlandet (vänster axel) (höger axel) ( vänster axel) På samma sätt som i föregående kapitel redovisas här utvecklingen i de två alternativa scenarierna. Avvikelserna från basscenariot gäller i båda fallen tiden . Det offentliga finansiella sparandet har i sidoscenarierna målsatts på samma nivå som i basscenariot. Detta har antagits ske dels genom en viss anpassning av konsumtionsvolymen i den offentliga sektorn, dels 112 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 genom justeringar av skattesatserna på hushållens inkomster. För de offentliga finanserna blir det därför ingen skillnad mellan alternativen vad gäller sparande och därmed inte heller nettoförmögenhet. Däremot skiljer sig den offentliga konsumtionens utveckling liksom antalet sys- selsatta i den offentliga sektorn åt mellan alternativen. Hushållens dis- ponibla inkomster varierar också; inte bara genom annorlunda utveck- ling av faktorinkomster och transfereringar, utan även genom att skat- teuttaget är olika högt i de olika scenarierna. Denna regelstyrda finans- politik antas vara känd och förutsedd och beaktas därför när hushållen träffar sina val avseende arbetstid och deltagande i arbetskraften. Skatte- förändringen i de tre scenarierna jämfört med visas i dia- gram 6.12. Diagrammet visar de ackumulerade effekterna av skatteför- ändringarna, redovisat som andel av disponibel inkomst. Diagram 6.12 Ackumulerad effekt av skatteförändring jämfört med i tre Procent av hushållens disponibla inkomster De offentliga finansernas starka beroende av arbetsmarknadens utveck- ling illustreras väl av skeendena i de olika alternativen. En starkare ökning av sysselsättningen och därmed lägre arbetslöshet innebär såväl snabbare växande skattebaser som minskat tryck på utgifterna genom lägre utgifter för olika former av arbetslöshetsersättningar. Den i högalternativet bättre fungerande arbetsmarknaden innebär att sysselsättningen kan stiga mer än den gör i basscenariot, varför löne- summan utvecklas starkare. Den privata konsumtionen, den andra stora Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 113 basen för den offentliga sektorns skatteinkomster, växer också snabbare och genererar högre inkomster av moms och andra konsumtionsskatter. Räknat som andel av BNP utvecklas inkomsterna i ungefär samma takt som i basscenariot, innan några regeländringar beträffande skatteuttaget genomförs. Diagram 6.13 Den offentliga sektorns utgifter i tre alternativ Den stora skillnaden mellan alternativen uppstår i de offentliga utgif- terna, se diagram 6.13. I alternativet med högre tillväxt och väl funge- rande arbetsmarknad blir utgifterna i relation till BNP inte lika höga som i de båda andra scenarierna. Till detta bidrar främst lägre kostnader för arbetslösheten, men även skillnaden i nämnaren, dvs. den nominella BNP, svarar för en stor del av denna effekt. Slutåret blir den offentliga sektorns utgiftskvot lägre än i basalternativet. Denna lägre utgiftsnivå gör det möjligt att både sänka skatterna och finansiera en högre konsumtionsvolym. Resultaten för den offentliga sektorn i de olika alternativen sammanfattas i tabell 6.3. Den offentliga konsumtionsvolymen är i högalternativt högre under slutåret än i basalternativet, som det totala skattetrycket är lägre. Då förändringen i skat- teuttaget främst är hänförlig till sänkta skattesatser på hushållens in- komster, medför detta en betydligt starkare realinkomst för hushållen än i basalternativet. Hushållens sparande diskuteras i kapitel 5.4. 114 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 Tabell 6.3 Den offentliga sektorns finanser 1998-2015 i tre alternativ Procent av BNP resp. år -16,0 Lågalternativet innebär mindre gynnsamma förutsättningar för de offentliga finanserna. Färre arbetade timmar, högre arbetslöshet och högre löneökningar medför alla en belastning för den offentliga sektorns finanser. Utgifterna i den offentliga sektorn stiger mer i detta alternativ än de övriga. Det hänger samman med något högre transfereringar till hushåll och företag, men också högre konsumtionsutgifter framför allt beroende på den högre löneökningstakten. Konsumtionsvolymen begränsas därför. Även med oförändrad volym i den offentliga konsumtionen efter 2004, stiger dess andel i löpande priser betydligt mer än i övriga alternativ (se tabell 6.3). Detta är liktydigt med en större belastning på de offentliga finanserna. I genomsnitt ökar den offentliga konsumtionen nästan inte alls . i relation till den demografiska sammansättningen innebär detta en sänkt konsumtionsnivå per person. Trots detta måste skattesänkningarna på återtas . Slutåret är i nkomstskattesatserna högre än i ut- gångsläget 2000. För hushållen innebär detta en långsammare ökning av de disponibla inkomsterna. Eftersom balansmålen för de offentliga finanserna antas vara kända och inlemmade i hushållens beslutsunderlag rörande arbetskraftsdeltagande, sparande och konsumtion, blir tolk- ningen här att fritiden tillmäts högt värde. Toleransen för ett högt skat- tetryck är därmed stor. Dock aktualiseras här problemen med ett skat- tetryck som är betydligt högre än i omvärlden, i form av konkurrens- snedvridning och skattekilar. Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 115 Diagram 6.14 Offentlig konsumtion 1980-2015 i lågalternativet Procent av BNP i löpande pris resp. volymindex Volym, 1998 = 100 (höger a xel) Andel av BNP, löpande pris (vänster axel) Diagram 6.15 Företagens finansiella sparande 1980-2015 i tre alternativ 116 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Bilaga 1 till LU 1999/2000 Företagens sparande stiger relativt kraftigt i lågalternativet. Det är de låga investeringarna som förklarar detta – sparandet sker finansiellt i stället för realt. Slutåret är det finansiella sparandet i företagssektorn noll. minskar hushållen sitt sparande något, men inte i samma utsträckning som företagen ökar sitt. Det finansiella sparandet i den of- fentliga sektorn är på samma nivå i alla tre scenarierna, varför bytes- balansens saldo i alternativet med lägre tillväxt blir något starkare än i de övriga scenarierna. 6.5 och vad händer sedan? Om ungefär börjar antalet ålderspensionärer öka kraftigt. Andelen personer av totalbefolkningen börjar minska 2007; börjar denna grupp minska även antalsmässigt. , efter den här beskrivna kalkylperiodens slut, accelererar denna utveckling ytterligare, och då börjar också antalet äldre och mer vård- och omsorgskrävande pensionärer öka snabbt. Diagram 6.16 Befolkningens ålderssammansättning 1950-2040 Andel av totalbefolkningen, procent Andel (vänster axe l) Andel öve r 65 år (höger axel) Andel över 80 år ( höger axel) Växande försörjningsbörda och stigande krav på offentlig service, med samtidiga begränsningar på skatteuttaget, kan befaras leda till spän- Bilaga 1 till LU 1999/2000 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande 117 ningar för den offentliga sektorn. Detta gäller även om vård och omsorg i ökad utsträckning bedrivs i privat form, och med utökad privat finansiering. Kostnaderna ska ändå betalas. Som framgått är utveck- lingen på arbetsmarknaden helt avgörande för de framtida möjligheterna att hantera dessa krav. Med en väl fungerande arbetsmarknad, fortsatt låg inflation och därmed god tillväxt i både skattebaser och hushållens realinkomster, måste ändå möjligheterna betecknas som rimligt goda. Det kan dock inte uteslutas att nya konjunkturkriser av 1990-talets eller liknande slag inträffar under de decennier som kommer. I så fall blir de negativa konsekvenserna på de offentliga finanserna omfattande. Skulle därtill arbetskraftsdeltagandet befinna sig i långsiktig minskning, pris- och lönebildningen fungera dåligt och skattebaserna erodera, blir situationen verkligt bekymmersam. Det kan då inte uteslutas att ambitionsnivån i de offentligt finansierade verksamheterna måste beskäras tämligen bryskt.