sou · GOB345d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Sysselsättningen inom de olika sektorerna följer förändringarna i för- ädlingsvärdet som presenterades i föregående tabell. 3.2Hur påverkas svensk industris konkurrenskraft? I det förra avsnittet redovisades resultat som belyser en situation där Kyotoprotokollet har trätt i kraft och där samtliga industriländer inför åtgärder för att begränsa eller minska sina utsläpp för att uppfylla åta- ganden. Ett av de centrala antaganden som gjordes var att världsmark- nadspriserna inte skiljer sig åt mellan referensscenariot och övriga sce- narier. Det kan tolkas som att konkurrentländer lyckas införa Kyotorestriktionen på ett relativt smärtfritt sätt så att priserna inte för- ändras på lång sikt eller, vilket är fallet för flera branscher, konkurren- ter inte omfattas av sådana restriktioner. Det innebär att den kostnads- ökning som skulle drabba svenska företag i det fall statsmakterna auk- tionerade ut utsläppsrätterna inte kunde tas ut i ett högre pris på pro- dukterna. 58 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. I detta avsnitt skall en diskussion föras om tänkbara effekter på svensk industris konkurrenskraft av att införa ett handelssystem enligt förslag. Inledningsvis förs en diskussion om begreppet konkurrenskraft. 3.2.1Olika typer av konkurrenskraft I SOU 1997: 11 redogörs för begreppet konkurrenskraft.6 Enligt utred- ningen råder det en begreppsförvirring vad gäller termen internationell konkurrenskraft då den används både på makroplanet avseende hela det svenska näringslivets konkurrenskraft och på mikroplanet om enskilda branscher och företag. Det betonas att det är viktigt att skilja mellan konkurrenskraft på kort sikt och på lång sikt och dessutom måste man hålla isär företagets och landets konkurrenskraft eftersom dessa inte alltid sammanfaller. Konkurrenskraft på mikroplanet anges ha en ganska tydlig innebörd. En ökad koldioxidskatt innebär på kort sikt ökande kostnader för samt- liga användare av fossila bränslen. Skattehöjningen slår igenom med olika styrka beroende på den enskilda branschens eller det enskilda företagets kostnadsstruktur. Företag eller branscher med en hög kost- nadsandel för fossila bränslen drabbas förhållandevis hårt medan andra med en förhållandevis låg kostnadsandel drabbas i mindre utsträckning. På kort sikt kan man förvänta sig vissa strukturomvandlingseffekter. Energiintensiva branscher krymper med negativa sysselsättningseffek- ter som följd. På lång sikt leder en skattehöjning på fossila bränslen till att en strukturomvandling kommer till stånd. Resurser överflyttas från en stagnerande energiintensiv verksamhet till övriga sektorer som expanderar till följd av en förbättrad relativ konkurrenskraft. Om exempelvis rörligheten på arbetsmarknaden är låg kan det leda till strukturarbetslöshet. När det gäller konkurrenskraft på makroplanet används termen internationell konkurrenskraft oftast om det svenska näringslivets för- måga att sälja sina produkter utomlands i konkurrens med företag från andra länder. Ett direkt mått på den internationella konkurrenskraften är andel av den sammanlagda världsexporten av industrivaror. En försämrad konkurrenskraft mätt som en fallande marknadsandel kan vara förknippad med försvagad bytes- och betalningsbalans och en nedgång av efterfrågan på svenska produkter. Detta leder till lägre kapacitetsutnyttjande och högre arbetslöshet. På kort sikt är det troligt 6 Redovisningen i detta avsnitt följer i hög grad avsnitten i SOU 1997:11 Skatter, miljö och sysselsättning. Bedömning av konsekvenserna vid införandet. att ökade produktionskostnader leder till makroekonomisk obalans i form av försämrad bytesbalans och lägre sysselsättning via minskad export. På lång sikt förlorar begreppet, enligt utredningen, i mångt och mycket sin mening genom att högre produktionskostnader till följd av ökade skatter förr eller senare ger upphov till s.k. allmänna jämvikts- effekter. Det innebär att en anpassning till den nya situationen sker genom ett antal mekanismer vilka tenderar att återskapa balans både på varu- och faktormarknader liksom i utrikeshandeln. Under anpass- ningstiden kan dock olika problem uppstå. 3.2.2Kommissions förslag i konkurrenshänseende I förslagskapitlet redovisades förslag i grönboken om att införa ett handelssystem inom unionen . Ett av förslagen går ut på att man på EU-nivå skall besluta om vilka sektorer som skall ingå i ett handelssystem. Aktuella sektorer är pro- duktion av el och fjärrvärme i anläggningar med ett större installerad effekt av 50 MW bränsle, järn- och stålindustrin, raffinaderier, viss kemisk industri, glas-, keramik- och byggmaterialindustrin inklusive cementindustrin samt massa och pappersindustrin. Ett beslut på EU- nivå blir tvingande för medlemsländerna. Några simuleringar eller konsekvensanalyser av vad EU-förslaget skulle få för effekter för svensk industri har inte gjorts. skall ut på remiss till medlemsländerna och andra intressenter som då kan komma med synpunkter. Som förslaget ser ut finns det en risk för del, att endast en mindre del av de svenska utsläppen kommer att inkluderas. Som nämndes i förslagskapitlet är min mening att bör driva en linje i riktning mot bl.a. att en större andel av de svenska utsläppen av växthusgaser fångas in. I förslaget tas begränsad hänsyn till konkurrensaspekter genom att samtliga medlemsländer skulle vara tvingade till att inkludera de utvalda sektorerna. Frågan är om det är tillräckligt att på EU-nivå enbart besluta om vilka sektorer som skall ingå utan att också besluta om vilken metod för tilldelning av utsläppsrätter som medlemsstaterna skall använda. I grönboken anges att regelbundet återkommande auktioner tekniskt sett är att föredra, men det blir en central fråga att diskutera om gemenskapen skall besluta vilket förfarandet som skall användas eller om medlemsländerna själva skall få avgöra om de vill auktionera bort utsläppsrätterna eller satsa på fri tilldelning. Jag menar att även denna fråga är central ut konkurrenssynvinkel. Om exempelvis vissa medlemsländer väljer att dela ut utsläppsrätterna gratis till sina företag medan andra medlemsländer utnyttjar ett auk- 60 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. tionsförfarande, leder det till en snedvridning i konkurrensen till fördel för företag som får utsläppsrätterna gratis. Den norska kvotutredningen7 har grundligt studerat effekterna på olika branscher vid olika tilldelningsförfarande. Man studerar ett läge under den första åtagandeperioden –2012, dvs. då en internationell marknad för utsläppsrätter har etablerats. Några av de branscher som studeras är branscher som i förslag kan bli aktuella att ingå i ett handelssystem inom unionen. De norska branscher som drabbas hårdast när utsläppsrätterna auk- tioneras (eller säljs på världsmarknaden) är ferrolegeringar där drifts- överskottet för hela branschen minskar med . I kostnads- ökningen ligger då, förutom ett internationellt pris på utsläppsrätter på per ton också en ökning i kostnaden för el.8 På lång sikt skulle detta leda till att hälften av ferrolegeringsindustrin försvin- ner. I beräkningarna har man då inte beaktat möjligheten att övervältra de ökade kostnaderna på priserna. Även cementindustrin kommer att kraftigt påverkas av införandet av ett handelssystem med auktionering. Runt 2/3 av driftsöverskottet kommer att få läggas på utsläppsrätter. Cementmarknaden är dock, enligt den norska kvotutredningen, präglat av liten internationell handel och stor koncentration på producentsidan, vilket innebär att det först och främst är konkurrensförhållanden inom den europeiska marknaden som blir avgörande för om verksamheten blir kvar i . Även för raffinerade produkter finns det förhållanden som talar för att huvuddelen av produktionen även fortsättningsvis kommer att ske i eller i närheten av förbrukarländerna. Om andra europeiska länder inför styrmedel med motsvarande styrka som de norska kan det vara möjligt att ta ut ett högre pris på produkter som t.ex. bensin och cement. I den norska kvotutredningen analyseras också vilka effekterna skulle bli på de ovan nämnda näringarna om utsläppsrätterna delades ut gratis. Beräkningar görs för en gratis tilldelning baserat på respektive av utsläppen . De gratis tilldelade utsläppsrätterna påläggs inte någon handelsrestriktion utan att de kan säljas vidare på marknaden och inbringa per ton. En gratis tilldelning på motsvarande av utsläpp kan fortfarande leda till att vissa företag måste köpa utsläppsrätter på marknaden för att täcka sina utsläpp. Andra företag får via gratistilldel- ningen ett överskott på utsläppsrätter som de antingen kan spara eller också sälja på marknaden för per ton. 7NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser. 8I den norska utredningen antas priset på utsläppsrätter på den internationella marknaden bli per ton koldioxidekvivalenter. Bedömning av konsekvenserna vid införandet. Oljeraffinaderier, ferrolegeringsindustrin och cementindustrin har i ökat sin produktion i förhållande till siffror. Med 1990 som basår och med en tilldelning av har dessa branscher fortfarande behov av att köpa utsläppsrätter på marknaden. För cementindustrin motsvarar detta behov av driftsöver- skottet och för ferrolegeringsindustrin . Om vi överför dessa resonemang på svenska förhållanden och vid ett införande av ett handelssystem inom EU blir slutsatsen att motsvarande industrier i som i framstår som känsliga vid införandet av ett handelssystem. Oljeraffinaderier i konkurrerar med andra raffinaderier företrädesvis inom EU. Givet att samtliga medlemsländer inkluderas i handelssystemet och att samma tilldelningsförfarande används kan det dock finnas möjlighet att övervältra ökade kostnader till följd av införandet i höjda priser. För stålindustrin utgör tillverkningen inom EU av världs- marknaden. Produktionstillväxten har varit snabbast i , , och . Här blir det mer eller mindre omöjligt att övervältra ökade kostnader i höjda priser, vilket i praktiken innebär nedläggning. Ett resultat som framkommit i detta kapitel och som är entydigt är att kostnaden för att uppfylla åtagande kommer att blir högre om restriktioner påläggs i internationell handel med utsläppsrätter. Jag avråder därför bestämt från att i införa begränsningar i detta avseende, utöver de som bestäms av de internationella klimatförhand- lingarna och följer av Kyotoprotokollets bestämmelser om att flexibla mekanismer skall vara supplement till inhemska åtgärder. I de konsekvensanalyser som presenterats i detta kapitel har en s.k. allmän jämviktsmodell utnyttjats för att belysa tänkbara effekter på den svenska ekonomin av att uppfylla internationella åtagande under Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012. Sådana modeller belyser utvecklingen av produktion, priser och resursanvändning i eko- nomins olika sektorer vid fullt kapacitetsutnyttjande, men är inte läm- pad för analyser av konjunkturvariationer eller situationer med makro- ekonomiska balansbrister. De kostnader som sådana modeller inte fångar in är de anpassningskostnader i form av t.ex. strukturarbets- löshet som uppkommer och som kan bli mycket stora. En annan viktig konsekvens av ett införande av ett system för utsläppshandel är de effekter på statsbudgeten som detta leder till. Kol- dioxidskatten ersätts av handelssystemet och statens inkomster blir 62 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. beroende av priset på utsläppsrätterna. Utan restriktioner på handel indikerar modellresultaten att statens inkomster sjunker. inbringar koldioxidskatten runt . och med ett internationellt pris på utsläppsrätter på per kilo blir inkoms- terna runt . I en grönbok som publicerade föreslås att ett handelssystem för utsläppsrätter införs inom unionen avseende utsläpp av koldioxid. Ett sådant system kommer att vara mer begränsat än det som etableras under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod bl.a. genom att det omfattar färre länder. väljer ut sex olika sektorer som kan bli aktuella att ingå i systemet. Dessa är El- och värmeproduktion, Järn- och stål- industrin, raffinaderier, kemisk industri, glas-, keramik- och byggmate- rialindustri samt massa- och pappersindustrin. Ett av förslagen innebär att beslut tas på EU-nivå om att de sex sektorerna skall inkluderas i samtliga medlemsländer och eventuellt bli tvingande för medlemslän- derna. Flera av de sex sektorerna är konkurrensutsatta, men om det blir tvingande för medlemsländerna antas konkurrensaspekter fångas in. Emellertid konkurrerar europeisk industri, förutom inbördes, också med industri utanför EU-området. Exempelvis är stålindustrin en världsmarknad och av all stålproduktion sker utanför EU. Även för kemisk industri är konkurrensen stor från länder utanför EU. Följden av detta är att det inte är möjligt att övervältra ökade kost- nader i höjda priser. Detta kan i slutändan få negativa effekter på utsläppen av koldioxid och för svensk industri genom att produktionen flyttar till länder med en mindre ambitiös klimatpolitik. 4Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet I detta kapitel diskuteras vilken betydelse som införandet av de flexibla mekanismerna kan komma att få. Bland annat diskuteras kostnads- effektivitetsbegreppet, ett central begrepp vid utformningen av en effektiv klimatpolitik. En jämförelse görs mellan olika typer av styr- medel som kan användas för att uppnå miljömålen och dess egen- skaper. Vidare redovisas några beräkningar av kostnader för utsläpps- begränsning av koldioxid med tillhörande potentialer inom EU. Ett antal studier har genomförts för att belysa effekterna av utsläppshandel, varav några refereras till. Slutligen diskuteras några av de kritiska syn- punkter som förekommer i diskussioner kring mekanismerna. 4.1Vilket är problemet som skall lösas? Enligt klimatkonventionen skall halten av växthusgaser stabiliseras på en nivå som minskar risken för att farliga störningar uppkommer i klimatsystemet. I konventionen anges att nivån bör vara nådd inom en tidsram som möjliggör att ekosystemen kan anpassa sig naturligt, att livsmedelsproduktionen och den biologiska mångfalden inte hotas samt att en fortsatt ekonomisk utveckling är möjlig. Kon- ventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Industriländerna har åtagit sig att upprätta natio- nella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen av växt- husgaser. Många länder har liksom uttalat nationella mål för utsläppsminskningar. EU:s miljöministrar uttalade att den globala temperaturen inte bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 20C och att koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm. En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning av klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen om vid vilka nivåer en farlig påverkan på klimatet från mänsklig verksamhet sker utvecklas successivt. 66 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, har påbör- jat arbetet med en tredje utvärderingsrapport för klimatområdet, som ska omfatta ny kunskap inom flera vetenskapliga discipliner. Denna rapport förväntas vara klar /2001. Växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas) och ozon är tillsammans med vattenånga viktiga för jordens temperaturreglering och klimat. Under de senaste 150–200 åren har människan enligt IPCC:s andra utvärderingsrapport genom utsläpp och förändrad an- vändning av mark ökat atmosfärens halt av koldioxid , metan och dikväveoxid . Det finns en betydande tröghet i när effekten av ökade utsläpp visar sig. Merparten av den koldioxid som släpps ut i atmosfären kommer fortfarande att finnas kvar och en betydande del bedöms vara kvar ända in . Detta innebär att vi ännu inte fullt ut kan se vilka effekter dagens utsläpp har på klimatsystemet. Enligt IPCC kommer kol- dioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa århund- rade, räknat från koncentrationen före industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir de samma som . I ett partsmöte som hölls i Kyoto kom parterna överens om att anta ett protokoll till klimatkonventionen, det s.k. Kyotoprotokollet. Detta protokoll omfattar bindande åtaganden från industriländerna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser års nivå –2012. För del innebär åtaganden efter beredning och behandling inom EU att utsläppen inte får överstiga nivå med . Genom den internationella överenskommelsen har således industriländerna åtagit sig kvantitativa begränsningar på utsläppen av växthusgaser och frågan blir då vilka styrmedel som kan användas för att uppnå miljömålen. En viktig egenskap vid valet av styrmedel är kostnadseffektivitetet. I nästa avsnitt redogörs för denna princip. Från klimatsynpunkt saknar det betydelse varifrån utsläppen av klimat- påverkande gaser sker. koldioxidutsläpp i påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. En minskning av utsläppen har samma betydelse för växthuseffekten, oberoende av var i världen som minskningen kommer till stånd. Kost- nader för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika åtgärder inom varje land. De totala kostnaderna för en politik att minska utsläppen till en viss nivå kan komma att variera kraftigt, beroende på hur den utformas. Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 67 Kostnadseffektivitet är en princip för god hushållning med de resur- ser som avsätts för att uppnå ett visst mål. Inom klimatområdet innebär den att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Alter- nativt kan detta uttryckas som att en given resursinsats skall leda till en så stor utsläppsminskning som möjligt. Ett nödvändigt villkor för kost- nadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare utsläpps- begränsning är densamma i alla företag där åtgärder för utsläpps- minskning vidtagits. I detta sammanhang bör det understrykas att principen om kostnadseffektivitet inte säger någonting om vem som betalar kostnaderna, utan endast gäller resursernas fördelning på åtgär- der inom olika sektorer eller länder. Principen är t.ex. fullt förenlig med att rika industriländer ansvarar för åtgärder och finansiering av dessa medan de genomförs i exempelvis utvecklingsländer. Ekonomiska styrmedel som till exempel miljöavgifter och överlåt- bara utsläppsrätter ger ekonomiska incitament till att utsläppsminsk- ningarna görs i utsläppskällor där åtgärdskostnaden är som lägst. Genom att införa utsläppsrätter kommer de enskilda förorenarna att väga kostnaden för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Så länge kostnaden för ytterligare utsläppsbegräns- ning i den egna anläggningen understiger kostnaden för att inköpa utsläppsrätter väljer förorenaren att reducera utsläppen. Överstiger kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning priset på utsläppsrätter blir det lönsammare att köpa in utsläppsrätterna. Förorenaren kommer att reducera sina utsläpp just till den nivå där den egna kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är lika med kostnaden för utsläpps- rätterna. I fallet med många små företag etableras ett unikt marknadspris på utsläppsrätter och incitamenten till ytterligare handel finns till dess att alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som över- ensstämmer med marknadspriset på utsläppsrätter. I ett system med överlåtbara utsläppsrätter sätter staten ett tak på de totala utsläppen som räknat i ton uppgår till summan av utsläpps- rätterna. Staten har således en direkt kontroll över de totala utsläppen, vilket är en fördel med systemet. Priset på utsläppsrätterna, som be- stäms på marknaden och som avspeglar de marginella kostnaderna för utsläppsbegränsning, är däremot osäkert och kommer att variera. Här skiljer sig systemet med utsläppsrätter från miljöavgifter där ju staten bestämmer avgiftens nivå, medan osäkerhet råder när det gäller effekten på de totala utsläppen. Sätts avgiften för lågt kommer de totala utsläppen att överskrida målet; sätts avgiften för högt kommer de totala utsläppen att underskrida målet. Principen om kostnadseffektivitet leder till några viktiga slutsatser för hur en effektiv klimatpolitik bör utformas. En slutsats är att det i 68 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet allmänhet inte är kostnadseffektivt att införa likformiga utsläpps- begränsningar på grund av att man då inte beaktar det faktum att kost- naderna för åtgärder skiljer sig åt mellan företagen. Däremot leder en likformig utsläppsbegränsning i kombination med överlåtbara utsläppsrätter till en kostnadseffektiv lösning. Ingenting säger dock att utsläppsbegränsningen initialt behöver vara likformig, dvs. att samtliga företag exempelvis skall minska sina utsläpp . Olika fördelningar av utsläppsbegränsningar och därmed den finansiella bördan kan vara förenlig med kravet på en kost- nadseffektiv lösning. Man bör alltså enkelt uttryckt skilja på var åtgär- der genomförs, vilket är en effektivitets- och kostnadsfråga respektive vem som betalar för åtaganden, vilket är en fråga om rättvisa, ansvar och betalningsförmåga. Denna syn kommer till mycket klart uttryck i klimatkonventionens principer och ligger naturligtvis även till grund för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Hur den finansiella bördan fördelas är till stor del en rättvisefråga. Man kan således konstatera det enkla faktum att det är ekonomiskt fördelaktigt för hela ekonomin, som klimatmålen uppnås, om åtgärderna inledningsvis görs i anläggningar med billiga åtgärder och först därefter i anläggningar med dyrare åtgärder. Det blir således mer klimatåtgärder för insatta medel. 4.3Olika styrmedel för att uppnå miljömålen1 Vilka styrmedel kan då användas i enskilda länder och internationellt för att uppnå miljömålen? I detta avsnitt görs en översiktlig redovisning av några olika typer av styrmedel och dess egenskaper. De styrmedel som diskuteras redovisas i nedanstående tabell. 1 Avsnittet bygger i hög grad på IPCC. An Economic Assessment of for Combatting Climate Change, kapitel 11. Univer- sity Press, 1996. Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 69 Några olika styrmedel. AAdministrativa styrmedel och frivilliga åtaganden Skatt på utsläpp Överlåtbara utsläppsrätter I tabellen delas styrmedlen in i två huvudgrupper, administrativa och ekonomiska. En tredje huvudgrupp, informativa styrmedel lämnas utanför redovisningen. Ett sätt att kontrollera aktivitet som både direkt och indirekt leder till en begränsning av utsläppen av växthusgaser är att använda administ- rativa styrmedel. Genom detta kan staten förändra användningen av material och utrustning som anses vara skadlig. De administrativa styrmedlen delas vanligtvis in i teknologiska regleringar och gräns- värden eller kvantitativa regleringar. Teknologiska regleringar innebär att det stipuleras vilken typ av teknik som skall användas. Exempel på sådana åtgärder inom klimatområdet kan vara användandet av specifika energieffektiva motorer, förbränningstekniker eller tekniker för att samla upp metangaser från deponier. Med den andra typen av administrativa styrmedel, gränsvärden, sti- puleras en viss tillåten nivå på utsläppen eller aktiviteten som leder till utsläpp men myndigheterna lämnar det till den reglerade parten att bestämma hur denna nivå skall uppnås. Exempel på detta inom kli- matområdet är att ange maximalt tillåten utläppsmängd av koldioxid från förbränning eller maximalt tillåten utsläppsmängd av metan från deponier. De tvingande administrativa styrmedlen kan vara effektiva när det gäller att uppnå fastställda miljömål, men dessa miljömål uppnås till onödigt höga kostnader. Från ett kostnadseffektivt perspektiv är de där- för mindre lyckade. Anledningen till detta är att åtgärdskostnaden varierar kraftigt mellan olika utsläppskällor. För att uppnå ett givet miljömål till lägsta samhällsekonomiska kostnad krävs att den margi-