sou · GOB359d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den smidiga handläggningen i samband med konkurs är inte rimlig mot bakgrund av de långa handläggningstiderna för vanliga tillstånd. I lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) gällde enligt 63 § att konkursbo med tillstånd till servering av alkoholdrycker kunde fortsätta rörelsen ifall anmälan därom gjordes till tillståndsmyndigheten senast efter beslut om förvaltare. 124 Vissa bestämmelser i alkohollagen Alkoholpolitiska kommissionen anförde i delbetänkandet Serve- ringsbestämmelser (SOU 1993:50) angående konkurser (s. 153 f): Det finns exempel på att restaurangföretag delat upp verksamheten i olika bolag och sedan begärt förlustbolaget, som ofta innehållit personalkostnaderna, i konkurs som hyresrätt och restaurang- inventarier funnits i ett annat bolag. Kapital har därmed räddats från konkursen, medan förlustbolaget bara har skulder och inga pengar att betala ut löner med. Personalen får vanligtvis ut sina löner ändå genom den statliga lönegarantin. begärdes 995 restauranger i konkurs och från lönegarantin utbetalas ca till restaurangbranschen. Erfarenheten har också visat att mindre seriösa tillståndshavare efter en konkurs inte är lika noga med att följa gällande bestämmelser. Kommissionen föreslår att serveringstillståndet automatiskt skall upphöra vid konkurs, men att en konkursförvaltare skall kunna ansöka om att fortsätta driften med bibehållande av tillståndet. En sådan ansökan skall i så fall behandlas med förtur. har då möjlighet att ta ställning till förslag om rekonstruktion. En eventuellt ny ägare av rörelsen genomgår sedan lämplighetsprövning i vanlig ordning. gäller enligt alkohollagens 7 kap. 17 § andra stycket följande: Har den som fått tillstånd försatts i konkurs, upphör tillståndet att gälla . Vill konkursboet fortsätta rörelsen skall ansökan göras hos tillståndsmyndigheten. Myndigheten skall behandla en sådan ansökan med förtur. I författningskommentaren anges att en rimlig handläggningstid är längst . Under en konkurs omhändertas tillgångarna, enligt 1 kap. 1 § konkurs- lagen (1987:672) (KL), för borgenärernas räkning, av konkursboet. Sedan ett beslut om konkurs har meddelats, får gäldenären inte råda över egendom som tillhör konkursboet. Han får heller inte åta sig sådana förbindelser som kan göras gällande i konkursen (3 kap. 1 § KL). Förvaltningen av ett konkursbo handhas av en eller flera förvaltare. Förvaltningen av boet står under tillsyn av kronofogde- Vissa bestämmelser i alkohollagen 125 myndigheten (7 kap. 25 § KL). En förvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget (7 kap. 1 §). Det åligger förvaltaren att ta tillvara borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling av boet (7 kap. 8 § KL). En rörelse som drivs vidare av konkursboet får fortsättas än endast om det finns särskilda skäl för det (8 kap. 2 § KL). En konkursförvaltare, vanligen en advokat, utses av tingsrätten. Innan rätten utser förvaltare skall tillsynsmyndigheten (kronofogde- myndigheten) höras (7 kap. 3 § KL). Syftet med förvaltningen är att rädda så mycket pengar som möjligt åt det allmänna och andra fordringsägare, t.ex. banker, leverantörer, hyresvärd samt att försöka trygga fortsatt anställning för personal. En konkursförvaltare erhåller ett arvode och har ingen del i eventuell vinst. Sådan tillfaller konkurs- boet. Om en förvaltare visar sig inte vara lämplig skall rätten, enligt 7 kap. 5 § KL entlediga honom. Konkursförvaltaren driver vanligen inte rörelsen personligen utan tillsätter en erfaren företagsledare, ett ombud, att leda verksamheten. När det gäller restaurangkonkurser kan dessa personer vara f.d. krögare eller andra personer med eget förflutet inom restaurangbranschen. Det finns företag som har specialiserat sig på konkursförvaltning. Vanliga orsaker till konkurser inom restaurangnäringen är för höga investeringskostnader i förhållande till försäljnings- resultatet. Det finns ibland en "övertro" på vad man kan åstad- komma i den hårda konkurrensen med andra krogar, medan verk- ligheten är att branschen kännetecknas bl.a. av mycket små vinst- marginaler. allmänt dåliga konjunkturer. Restaurang- och nöjessektorn är bland de först drabbade när folk får ont om pengar. att lokalhyrorna höjs för attraktiva innerstadslokaler. för stora "läckage" i verksamheten, t.ex. omfattande personalstölder. Antalet konkurser har dock allmänt sett minskat från toppnoteringarna . För hela handlar det om en nedgång från ca 22 1992 till ca 6 1998. Restaurangkonkurserna utgör endast en mindre del av dessa. Enligt uppgift från rapporterades sju restaurangkonkurser och 1998 inom kommunen avseende restauranger med serveringstillstånd. (I finns ca en femtedel av landets totala antal serveringstillstånd.) 126 Vissa bestämmelser i alkohollagen En erfaren förvaltare av restaurangkonkurser uppger i kontakter med utredningens sekretariat att det första en konkursförvaltare gör är att byta lås till restaurangen, se till att de gamla ägarna inte längre har något som helst inflytande över den fortsatta driften och stoppa eventuella läckage. Därefter sker ofta förhandlingar med fordrings- ägare. Om det är ändamålsenligt fortsätter konkursförvaltaren att driva rörelsen för att bl.a. få in ytterligare kapital till konkursboet. Därigenom kan utdelningen till borgenärerna bli större. Driften är dock tillfällig och skall avvecklas. Det ingår i uppgiften att försöka hitta en ny, seriös ägare. Ett djupare syfte med konkurslagstiftningen, än att sedan konkursen är ett faktum i efterhand tillgodose enskilda borgenärer, är att det skall finnas en grundtrygghet för presumtiva borgenärer. Genom att garan- tera denna trygghet ges förutsättningar för ett fungerande näringsliv. En leverantör, finansinstitut eller annan kreditgivare måste våga leverera varor på kredit eller låna ut pengar för start, underhåll och utveckling av en rörelse. Ett alternativ till konkurs för företag som har hamnat på obestånd är att ansöka om företagsrekonstruktion hos tingsrätten enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. En sådan rekonstruktion förut- sätts uppfylla två syften, dels en refinansiering och dels en rekonst- ruktion av själva verksamheten. Föreligger dessa förhållanden kan tingsrätten utse en rekonstruktör. Denne är vanligen en erfaren insolvensjurist eller ekonom. Primärt ifrågakommer som rekonstruk- törer tjänstemän vid t.ex. Ackordscentralen eller erfarna konkurs- förvaltare. Rekonstruktörens arbete påminner i allt väsentligt om kon- kursförvaltarens. En skillnad är dock att företagets ägare fortfarande finns kvar i ledningen för företaget, om än med begränsad handlings- frihet. Om företagsrekonstruktionen inte lyckas, leder obeståndsfallet till konkurs. 3.7.3Nuvarande lagtillämpning i kommunerna Någon egentlig tillståndsprövning förekommer inte vid ansökningar från konkursförvaltare. Den personliga lämpligheten anses redan ha prövats av tingsrätten. Det vanliga är att beslut om serveringstillstånd meddelas inom längst . Detta kan sedan förlängas genom ett enkelt förfarande. Traditionen från LHD-tiden och alkohollagens bestämmelse om skyndsam handläggning är styrande för kommunerna. Det är mycket ovanligt med administrativa ingripanden gentemot en konkursförvaltare, men det har förekommit. Skulle en konkursförvaltare t.ex. göra sig skyldig till servering av alkoholdrycker Vissa bestämmelser i alkohollagen 127 till underåriga kan serveringstillståndet ifrågasättas som för vilken tillståndshavare som helst. Dagens regler innebär att tillståndsmyndigheten får en omedelbar kunskap och (viss) insyn i konkursen. Det är en väsentlig skärpning gentemot tidigare regler i LHD om att konkursförvaltare utan att ens behöva meddela tillståndsmyndigheten förrän kunde driva rörelsen vidare "som om ingenting hänt". Med den korta handläggningstid som angetts i förarbetena till alkohollagen kan kommunen dock inte göra mer än en ytterst summarisk tillstånds- prövning. Tiden medger knappast ens att tillståndsmyndigheten tar kontakt med skatte-, polis- och kronofogdemyndigheter samt miljöför- valtning/motsvarande. Enligt utredningens mening bör åtminstone en sådan grundläggande kontroll alltid göras, även om det innebär att handläggningstiden kan förlängas något. Vidare är en konkursförvaltare visserligen prövad angående sin personliga lämplighet av tingsrätten, men i den prövningen ingår inte hans förmåga att bedriva alkoholservering med iakttagande av alkohollagens regler. Eftersom det dessutom är vanligt att för den egentliga driften av verksamheten engageras personer/företag som har specialiserat sig på detta finns det enligt utredningens mening anledning för tillståndsmyndigheten att ta kontakt med konkursförval- taren och/eller dennes ombud för att bilda sig en uppfattning om hur alkoholserveringen kommer att bedrivas fortsättningsvis. (Det finns exempel på konkursförvaltare som drivit konkursboet på ett ekono- miskt klanderfritt sätt, men åsidosatt väsentliga regler i alkohollagstiftningen.) Om den egentliga driften skall skötas av någon annan bör dennes personliga lämplighet undersökas. Enligt reglerna i konkurslagen får en konkursförvaltare fortsätta att driva verksamheten endast om särskilda skäl föreligger. Utredningen anser att detta motiverar att tillståndsmyndigheten endast utfärdar tidsbegränsade serveringstillstånd till konkursbo. Detta är också det vanliga i praktiken. En tidsrymd om längst kan vara ett lämpligt riktmärke. Kommunen kan då göra en avstämning av hur verksamheten dittills har bedrivits. En bättre kontakt mellan konkursförvaltare och tillståndsmyndighet skulle därmed troligen också skapas. I sammanhanget bör också poängteras att även en konkurs- förvaltare måste iaktta alkohollagens bestämmelser och bör omfattas av sedvanlig tillsyn. Det finns ingen anledning för kommunen att undanta restauranger i konkurs från tillsynsverksamheten. 128 Vissa bestämmelser i alkohollagen Med ovan angivna åtgärder för att förbättra prövningen av ansök- ningar om serveringstillstånd från konkursbon bör enligt utredningens mening i stor utsträckning kunna undvikas att oseriösa företagare som försatts i konkurs tillskansar sig några obehöriga fördelar. Utredningen, som erinrar om att konkursförfarandet syftar till att skydda borge- närerna och inte konkursgäldenären, är däremot inte beredd att ställa sig bakom förslaget om att regeln om förtur vid behandling av ansökan från konkursbo helt skulle tas bort. En sådan ändring skulle i första hand drabba borgenärerna och skulle i förlängningen kunna medföra svårigheter för seriösa restaurangföretag att få behövliga krediter. Utredningens förslag: Innehavare av serveringstillstånd skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett kassaregister som uppfyller vissa krav samt erbjuda kunden kvitto. Undantagna är innehavare av tillfälliga tillstånd till servering i slutet sällskap. skall även kunna medge undantag för vissa stadigvarande slutna säll- skap, såsom ideella föreningar och liknande. I en skrivelse till från regionala (SAMarbete mot Ekonomisk Brottslighet) föreslås att krav på kassaregister införs i restaurang- branschen. I skrivelsen framförs: Arbetet med i har visat att det förekommer ett utbrett fusk med kassaregister i restaurangbranschen. har det konstaterats att all försäljning inte stämplas in. Detta innebär att tillståndshavaren till skattemyndigheten redovisar en betydligt lägre omsättning än den verkliga. I många fall kan det antas att det undanhållna beloppet använts till att betala svarta löner eller köpa in varor "vid sidan om". Dessa mindre nogräknade näringsidkare skaffar sig på detta sätt otillbörliga konkurrensfördelar vilket gör det mycket svårt för de seriösa att överleva. De flesta kassaregister har en s.k. övningsfunktion som är tänkt att användas vid träning. När övningsfunktionen är inställd noteras inte inslagen på kassaregistrets kontrollremsa. Det har kommit till vår kännedom att detta är en vanlig metod att skaffa sig oredovisade intäkter. Eftersom inslagen inte noteras på kontrollremsan men gästen Vissa bestämmelser i alkohollagen 129 får ett kvitto med rätt inslaget belopp är detta förfaringssätt näst intill omöjligt att avslöja. Seriösa försäljare av kassaregister uppger att de har problem att sälja sina produkter beroende på att det finns försäljare som använder möjligheten att fuska med övningsfunktionen som ett försäljnings- argument. Argumentet "visst är vår produkt dyrare än X:s men det tjänar Du snart in genom att lura myndigheterna" är inte ovanligt. Det finns inga bestämmelser om kassaregistrets konstruktion, säkerhetsfunktioner och vilken typ av ekonomiska rapporter som registret ska lämna. De kassaregister som finns på marknaden är enbart konstruerade med tanke på restaurangens redovisning och den internkontroll som restaurangen utövar mot sina anställda. Kassahanteringen inom restaurangbranschen har utvecklats från finmekaniska apparater till datoriserade elektroniska terminaler där både mjuk- och hårdvaran kan manipuleras för att dölja ett sofistikerat skattebedrägeri med hjälp av kassaregistret. Konsekvensen av lagstiftningens brist på föreskrifter om externa kontrollfunktioner i restaurangernas kassaregister medför att de mest avancerade skatteundandragandena således är svåra att upptäcka. Från kontrollsynpunkt vore det därför önskvärt om det infördes en licens och godkännande av de registersystem och de säkerhetsfunktioner som bör finnas. Att det finns behov av ekonomisk kontroll särskilt vad gäller restaurangbranschen visar inte bara erfarenheterna från . utkom den uppmärksammade rapporten sida av forskarna . Forskarna visade bl.a. att många krögare inte har några som helst moraliska betänkligheter inför krogfusket. De typgodkända kassaregistren bör vara försedda med revisionsminne (grand total) som visar den ackumulerade försäljningen. som ska framgå av tömningskvittot ska visa både plus- och minusregistreringar. Minnet ska inte gå att nollställa. Kvittot ska vara försett med kontrollnummer (Z-nummer) som inte kan nollställas eller avlägsnas från tömningskvittot. Det bör tydligt framgå när övningsfunktionen använts. Alternativt förbjuds användande av denna funktion. Vidare bör terminalerna vara utrustade med funktioner för varje varuslag som omfattas av skyldigheten att lämna restaurang- rapport. Bestämmelserna bör utformas så att någon myndighet utfärdar godkännande för de serviceföretag som får utöva kontroll och service av kassaregistren. 130 Vissa bestämmelser i alkohollagen SAMEB:s skrivelse med hemställan om att införa krav på kassaregister och kvitton i restaurangbranschen innebär en närmare precisering av förslag om motsvarande krav för all kontanthandel. Definitionsmässigt är det inga problem att identifiera vad som menas med restauranger och SAMEB föreslår att kravet på godkända kassaregister och skyldigheten att lämna kvitton i första hand skall omfatta dem som beviljats tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten. överlämnade skrivelsen direkt till för närmare överväganden. Forskningsrapport om den ekonomiska skötsamheten i restau- rangbranschen I skrivelsen till hänvisade SAMEB till forskningsrapporten sida som utkom . Studien bygger bl.a. på djupintervjuer med 120 krögare och ingår i forskningsprojektet inom restaurang- branschen, som letts av forskare vid . I rapporten beskrivs ingående hur fifflet med kassaapparater, svarta löner och s.k. krympning av verksamheten bedrivs. Den allmänna inställningen inom branschen till undanhållande av skattemedel framgår mycket tydligt. Det har enligt rapporten t.o.m. gått så långt att det s.k. krogfusket har blivit en mer eller mindre vedertagen branschkultur. (se närmare avsnitt 3.3.3) ägnar restaurang-, bygg-, frisör-, städ- och taxinäringarna samt torghandeln stor uppmärksamhet. Det utbredda fusket med skatteundandraganden inom framför allt dessa branscher föranledde utredaren att föreslå att det införs ett krav på registrering av all försäljning i typgodkända kassaregister samt en skyldighet att lämna kunderna kvitton som framställs av registret. Lagtekniskt föreslog utredningen att en ny paragraf tas in i bokföringslagen om skyldighet att använda godkänt kassaregister för den som mot kontant betalning säljer varor eller tjänster. I sina allmänna överväganden anförde (SOU 1997:111 s. 192 f) följande om krav på kassaregister och skyl- dighet att lämna kvitto. Vissa bestämmelser i alkohollagen 131 Under utredningens arbete har det från många håll framförts krav om att det skall införas en skyldighet att registrera försäljning på kassa- apparater och att lämna kunderna kvitto. Ett viktigt skäl är att registre- ring i kassaregister försvårar möjligheten till skattebrott i form av att inte alla intäkter tas upp i redovisningen. Registrering underlättar kontroll av en verksamhet. Det blir svårare att undanhålla försäljning och använda de oredovisade intäkterna till svarta löner. Bransch- saneringsutredningen delar denna uppfattning. I bokföringslagen bör införas krav på att kontantförsäljning skall registreras i ett kassaregister. Kravet på typgodkända kassaregister bör kombineras med en skyldighet att tillhandahålla kvitto. Ett krav på att lämna kunden kvitto gör det svårare att underlåta registrering i kassaregister. Kunder som vet att de skall få ett kvitto kommer att uppmärksamma när de inte får det. På detta sätt kommer konsumenterna att fungera som draghjälp i strävandena att all försäljning skall stämplas in. Utredningen ansåg att kravet på kassaregister och kvitto borde gälla all försäljning av varor och tjänster till konsumenter som sker mot kontant betalning. Det borde således gälla hela detaljhandeln med allt från matvaror till kapitalvaror av olika slag. betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslaget om krav på kassaregister och kvitton. Några av instanserna har dock pekat på problem med att definiera vad som är kontant betalning och vilka näringsverksamheter som ska omfattas av kraven. En ny kassaapparat kan också vara en stor utgift för ett litet nystartat företag. Det finns gränsdragningsproblem som kan innebära att dispenser och undantag måste kunna medges. Den i särklass vanligaste orsaken till återkallelser av serveringstillstånd är ekonomisk misskötsamhet av olika slag. Kraven på ekonomisk lämplighet hos tillståndshavare infördes under LHD-tiden och skärptes i alkohollagen, vilket bl.a. framgår av författningskommentaren till 7 kap. 7 § (prop. 1994/95:89 s. 103 f). Ett avsnitt ur denna text lyder: En viktig del av en rörelses skötsel är bokföringen. Den ligger till grund för bl.a. inkomsttaxering, redovisning av mervärdeskatt och löner, källskatt, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgifter för anställda. En riktig bokföring är således ett krav för att en rörelse skall kunna skötas 132 Vissa bestämmelser i alkohollagen på ett seriöst sätt. En bristfällig bokföring eller avsaknad av bokföring kan föranleda att en tillståndshavare bedöms som olämplig att fortsätta den tillståndspliktiga verksamheten. Enligt 7 kap. 7 § alkohollagen gäller höga krav på den sökandes personliga lämplighet, framför allt i ekonomiskt avseende, för att beviljas och kunna behålla ett serveringstillstånd. Alkohollagen ställer också större krav på tillståndshavare avseende bokföringens beskaffenhet än vad som följer av sedvanliga regler för bokföring. T.ex. gäller att bokföringen skall vara så utformad att all försäljning av alkoholdrycker, för vart och ett av de förekommande varuslagen, redovisas. Det säger sig självt att utan ett fungerande kassaregister är det svårt att kunna efterleva dessa bestämmelser. Utredningen anser det därför befogat att uppställa ett formellt krav på att alla transaktioner skall registreras i ett kassaregister. Om kravet på kassaregister begränsas till innehavare av serveringstillstånd faller en del av de tveksamheter som fanns hos remissinstanserna till förslag. Restauranger med tillstånd för alkoholservering till allmänheten har nästan undantagslöst redan minst ett kassaregister per serveringsställe. Den kostnad (uppskattad till ca i betänkande) som ett kassaregister skulle kosta torde inte vara något större problem för dessa restauranger. En annan tveksamhet var hur man skulle kunna definiera de företag som skall omfattas av kravet. Alla tillståndshavare/ restauranger med serveringstillstånd finns förtecknade hos de kommuner där restaurangerna är belägna. Dessutom finns ett nationellt register. Några svårigheter att veta vilka företag kravet gäller föreligger således inte. Det skulle dock föra alltför långt att uppställa detta krav för alla innehavare av serveringstillstånd. När det gäller slutna sällskap kan skyldighet att ha kassaregister te sig onödigt betungande i vissa fall. Kassaregister bör främst krävas för sådana slutna sällskap som driver en restaurangliknande verksamhet såsom vissa klubbar. Detta bör emellertid kunna beaktas genom att tillståndsmyndigheten kan medge undantag från krav på kassaregister för bl.a. ideella föreningar. Vidare bör innehavare av tillfälliga tillstånd för servering i slutet sällskap vara undantagna från kravet. Det finns ingen laglig skyldighet att lämna kvitton i samband med kontantförsäljning, men det betraktas som god redovisningssed att göra det. (SHR), som efter sammanslagningen med () organiserar merparten av landets restauranger med serveringstillstånd, har gått längre än så. Ett av kraven för att bli medlem i förbundet är nämligen att företaget i fråga alltid lämnar kvitton i samband med Vissa bestämmelser i alkohollagen 133 Utredningen, som noterar att ett krav på att erbjuda kunden kvitto torde medverka till skärpta rutiner i kassahan- teringen, anser mot denna bakgrund rimligt att detta förfaringssätt får stöd i alkohollagen. Skyldigheten att registrera all försäljning i kassaregister bör således enligt utredningens mening kombineras med en skyldighet att erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. SAMEB:s och intentioner om typgodkända kassaregister är vällovliga. Ett eventuellt typgodkän- nande av kassaregister är emellertid förenat med såväl tekniska som EG-rättsliga svårigheter. Ett typgodkännande i SAMEB:s och Bransch- saneringsutredningens mening förutsätter att kassaregistren på något sätt plomberas så att de inte går att manipulera efter godkännandet. Sådan plombering sker av taxametrar enligt bestämmelserna i yrkes- trafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779), men någon utarbetad standard för ett motsvarande förfarande med kassa- register finns inte . Om skulle vilja införa sådana regler måste dessutom beaktas och rådets direktiv (EG) nr 98/34 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Direktivet innebär att ej EG- harmoniserade handelshinder måste anmälas till , som efter hörande med övriga medlemsländer, godkänner eller avslår ansökan. Inget hindrar att om och när en teknisk standard för kassaregister har utarbetats lämnar in en sådan ansökan till EG- kommissionen. anser utredningen emellertid att det inte finns möjlighet att gå längre än att i lagtexten uppställa kravet att kassaregistret på ett tillförlitligt sätt skall utvisa alla transaktioner som gjorts. Regeln bör kompletteras med ett bemyndigande till Stabsmyn- digheten att meddela närmare föreskrifter om kassaregister. En vägledning för vad föreskrifterna bör innehålla framgår av SAMEB:s skrivelse. SAMEB:s förslag om godkännande av serviceföretag som får utöva kontroll av kassaregistren riskerar att bli administrativt alltför betungande. Tillsynen över restaurangerna bör bedrivas som . Ingenting hindrar emellertid att myndigheterna, om de så finner lämpligt, tar hjälp av utomstående expertis vid kontroll av teknisk apparatur. 134 Vissa bestämmelser i alkohollagen 3.9Verkställighet av beslut enligt alkohollagen