sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den tveksamhet som kommer till uttryck i en del intervjusvar grundar sig på en principiell syn. Det finns intervjuade som frågar sig vad landshövdingeämbetets starka symbolvärde betyder för självstyrel- seorganets möjligheter att etablera sig som ledande aktör i den regio- nala utvecklingen och som länets främsta företrädare. Landshövdingen anlitas i en mängd olika sammanhang och får där- med ett väl utvecklat kontaktnät. Det informella samarbetet i olika nät- verk underlättas av landshövdingeämbetets symbolvärde och landshöv- dingens unika position i samspelet mellan central, regional och lokal nivå. Nätverksarbetet har en nära koppling till den representativa rol- len. En landshövding blir inbjuden till möten med inflytelserika perso- ner, blir välinformerad om olika delar av samhällslivet, deltar i tanke- utbyte och diskussioner och tar själv initiativ till sådana möten. Lands- hövdingen har lätt att få kontakt med nyckelpersoner på den centrala nivån. Landshövdingen har av tradition haft en mycket fri roll när det gäl- ler att lyssna av behov och synpunkter i länet, samla upp och föra vida- re idéer, förmedla kontakter och ta initiativ. Utvärderingen av försöksverksamheten 315 punkten mellan statsmakterna och länets invånare ger goda möjligheter att påverka händelseutvecklingen inom olika delar av samhällslivet (se vidare rapport till kommittén, SOU 1998:168). Det samlade intrycket av intervjuerna ger inte vid handen att detta förhållande har ändrats på något avgörande sätt under försöket. I utvärderingen framhålls att intervjusvaren tyder på att både för- ändringen av länsstyrelserollen och förändringen av landshövdingerol- len är processer som tar . Svaren tyder också på att för- ändringen i landshövdingens roll går väsentligt långsammare än för- ändringen i roll. Det tar tid innan de gängse förväntning- arna på landshövdingen förändras. Det gäller såväl inom länet som på den centrala nivån. Det tar också tid innan ledande företrädare för självstyrelseorganen reellt går in i en kraftfull, samlande roll i länet. I utvärderingen understryks att en otydlig ansvarsfördelning mellan landshövdingen och självstyrelseorganet förlänger processen. Som tidigare nämnts ingår det i uppgifter att följa den regionala utvecklingen och följa upp de regionala utvecklingsinsatser- na. Enligt utvärderingsrapporten har detta uppföljningsarbete ännu inte funnit sina former. I utvärderingen framhålls att regeringens behov av uppföljning kan komma att öka, när de regionala självstyrelseorganen har utvecklat sin verksamhet och börjar agera mera kraftfullt i den re- gionala utvecklingsrollen. En ny landshövdingeroll skulle kunna ge denna uppföljning nödvändig tyngd och medverka till att det nationella perspektivet tillförs det regionala arbetet. Rollen skulle enligt utvärde- ringen underlättas om landshövdingen fick tydliga uppdrag av rege- ringen. Det kan vara permanenta eller tillfälliga uppdrag antingen till alla landshövdingar i försökslänen eller till en eller flera landshövding- ar. Regeringen har ofta anlitat landshövdingarna för cent- rala uppdrag i kommittéer m.m. och ibland också för särskilda regio- nala uppdrag. Systemet med särskilda regionala uppdrag skulle kunna utvecklas. Om landshövdingen agerar dels utifrån myndigheten länssty- relsens ansvarsområde dels utifrån tydliga regeringsuppdrag, minskar enligt utvärderingen risken för att ansvarsfördelningen mellan lands- hövdingen och ledande företrädare för självstyrelseorganet blir otydlig. Regeringsuppdragen kan ha olika karaktär. Det kan vara uppdrag som regeringens förhandlare, problemlösare, utvärderare m.m. Medel ställs till landshövdingens förfogande för genomförande av uppdragen, t.ex. medel för köp av tjänster för utvärdering. Landshövdingen skulle vid genomförandet av uppdragen arbeta i nära kontakt med . Därigenom skulle hon eller han bli väl förtrogen med de nationella intentionerna, komma närmare dessa intentioner och identifiera sig mera med dem. Landshövdingen skulle få en tydligare roll som regeringens företrädare. slås att förutsättningarna för en sådan landshövdingeroll närmare ut- reds. I försökslänen prövas en mer renodlad statlig roll för . Som ett led i renodlingen avskaffades styrelse. I andra län utser ledamöterna i styrelse. Landshöv- dingen är ordförande. Enligt utvärderingsrapporten tyder intervjuerna med politiker i de tre försökslänen på att lekmannastyrelse inte har betrak- tats som ett viktigt beslutsorgan bland berörda politiker. Styrelsen hade en otydlig roll, säger man. Intervjuade politiker är samstämmiga i sin bedömning. Enligt politikerna finns det inte några större nackdelar med att styrelsen är avskaffad Enligt intervjusvaren upplevde sig inte styrelseledamöterna ha något större inflytande över beslut om den regionala utvecklingen. De inter- vjuade politikerna framhåller att styrelseledamöterna kom in på ett sent stadium i beslutsprocessen. Ofta var det i realiteten fråga om en av- stämning eller avrapportering, säger man. Även om vissa beslut fatta- des av styrelsen, säger många att styrelsen till stor del fungerade som informationsorgan. I utvärderingen påpekas att man får utgå ifrån att beslut fattades i styrelse i de tre länen. Intervjuerna återspeglar dock, menar han, vilket begränsat inflytande över beslutsfattandet som många styrelseledamöter upplevde sig ha. Landshövdingarna i de tre länen ser både för- och nackdelar med den styrelse de hade tidigare. Någon entydig uppfattning om att den behöver återinföras finns inte. Enligt utvärderingen är avskaffandet av styrelse ett viktigt led i renodlingen av roll. Sammantaget visar en- ligt utvärderingen erfarenheterna från de tre försökslänen att det inte finns skäl att återinföra styrelsen. Vid i finns ett råd inrättat, Landshövdingens råd. Det består av politiker från olika delar av länet, verksamma i riks- dagen eller kommunerna, och sammanträder en gång i kvartalet. Som framgår av namnet är rådet inte beslutande utan rådgivande. Syftet med rådet är att förankra arbete i länet. led- ning anser rådet vara ett värdefullt stöd i arbetet. Utvärderingen av försöksverksamheten 317 Silenstams utvärderingsrapport ger vid handen att ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganet har varit otydlig. Enligt propositionen om försöksverksamheten (prop. 1996/97:36) skall läns- styrelsens roll i försökslänen renodlas så att mera tydligt framstår som regeringens och inte länets företrädare. Denna renodling har genom den otydliga ansvarsfördelningen fördröjts. Förändringen av roll är en process som tar tid. Det gäller särskilt lands- hövdingens roll. En otydlig ansvarsfördelning förlänger processen. Otydligheten gäller i första hand regionalpolitik och regional nä- ringspolitik. Utvärderingen tyder på att kan fortsätta att spela en övergripande roll, även efter det att det regionala utveck- lingsansvaret har överförts till självstyrelseorganet. Därigenom finns det risk för att självstyrelseorganets samordningsroll och ledande roll blir otydlig. För att ansvarsfördelningen mellan och självstyrelse- organet skall bli så klar som möjligt, bör uppgifter i re- gionala utvecklingsfrågor avgränsas på ett tydligare sätt. Man bör skilja på samordningsansvar, genomförandeansvar och uppföljningsansvar. bör inte ha någon samordnande roll i regionala utveck- lingsfrågor. Det bör göras tydligt att medverkar i det regi- onala utvecklingsarbetet som en aktör bland många. Beslut om fördel- ning av de regionalpolitiska utvecklingsmedlen bör helt och hållet an- komma på självstyrelseorganet. har ett genomförande- ansvar inom de sakområden som fortfarande har ansvar för, t.ex. miljö, fysisk planering och lantbruk. bör dock inte ha något genomförandeansvar i näringslivsfrågor. Däremot har fortfarande en uppföljningsroll inom regionalpolitik och regional näringspolitik. Utvärderingen visar att roll- och uppgiftsfördelningen inom kom- munikationsområdet är ganska tydlig och ligger i linje med de centrala intentionerna. Inom miljöområdet har kvar sina uppgifter, som självstyrelseorganet har en viktig roll att spela. Det har lett till att rollfördelningen delvis upplevs som otydlig. Utvärderaren föreslår inga förändringar utan vill avvakta ytterligare erfarenheter av försöket. Inom fysisk samhällsplanering har en tydlig statlig roll, men det finns ett stort behov av mellankommunal samver- kan i nya former. Landshövdingerollen har starka traditioner och rymmer stora möj- ligheter att påverka samhällsutvecklingen i ett län. en fortsatt ledande roll i länet. Hur landshövdingerollen utövas har stor betydelse för hur tydlig självstyrelseorganets ledande roll i det regio- nala utvecklingsarbetet blir. Det tar tid innan landshövdingen genom- gående får en tydlig roll som regeringens företrädare. Enligt utvärdera- ren skulle rollen bli tydligare om landshövdingen i ökad utsträckning fick särskilda regeringsuppdrag i länet. har avskaffats under försöket. Enligt utvär- deringsrapporten finns inte skäl att återinföra den. Det bör utredas om en del av de s.k. otraditionella medlen inom arbetsmarknadspolitiken kan överföras från länsarbetsnämnden till självstyrelseorganet. Inga önskemål har framförts om att inordna läns- arbetsnämnden i . I enlighet med sitt uppdrag har kommittén strävat efter att genomföra en allsidig utvärdering av försöksverksamheten (dir. 1997:80). Vår utgångspunkt har därvidlag varit att betrakta utvärderingsuppdraget ur ett processperspektiv. Den konkreta innebörden av detta är att i flertalet av de utvärderingsuppdrag som kommittén initierat har ambitionen va- rit att kontinuerligt studera förändringsprocesser, snarare än att göra efterhandsanalyser vid ett givet slutdatum. Det har då också funnits en stor öppenhet och beredskap att följa även oförutsedda händelser och utvecklingsdrag. Ambitionen att följa försöksverksamheten utifrån ett processpers- pektiv försvåras emellertid av den begränsade tid som har stått till kommitténs förfogande. Förutsättningarna att genomföra en allsidig utvärdering är därmed begränsade. Exempelvis har det på grund av tidsfaktorn inte varit möjligt att utvärdera sambandet mellan regional utveckling och hälso- och sjukvårdsfrågorna, bland annat med avseen- de på för- och nackdelar med att ansvaret för hälso- och sjukvården ligger inom respektive utom det regionala självstyrelseorganet. Slutsat- ser och resultat som kan dras av de utvärderingar som kommittén initie- rat är därför till sin karaktär preliminära. Några definitiva svar på de frågor som ställs står inte att finna. Kommittén har således valt att betrakta försöksverksamheten ur ett processperspektiv. Denna syn på försöken som en process, en kontinu- erlig utveckling, snarare än något i tiden och geografin tydligt avgrän- Utvärderingen av försöksverksamheten 319 sat, har också betydelse för kommitténs ställningstaganden i olika av- seenden, bland annat när det gäller huruvida försöken skall avbrytas eller fortsätta och synen på de s.k. frivilligförsöken. Vi återkommer till detta i kapitel 8. Kort tid för försöksverksamheten En första slutsats som kan dras av utvärderingarna har redan antytts. Det är inte enbart för kommitténs utvärderingsverksamhet som tiden har varit begränsad; själva försöken har pågått . Den förändrade ansvarsfördelningen trädde i kraft . påbörjade emellertid formellt sin försöks- verksamhet så sent som och börja- de sin verksamhet ; från till 31 decem- ber 1998 bedrevs verksamheten i i regionförbundsform. En följd av att försöksverksamheten har pågått så pass begränsad tid är naturligtvis att förändringarna också är begränsade. En annan följd är att de förändringar som ändå har genomförts ännu bara i begränsad utsträckning har haft någon faktisk påverkan på demokrati och samord- ning på den regionala nivån. Iakttagelsen att försöksverksamheten ännu har pågått allt för att några tydliga resultat skall kunna utläsas leder kommittén till slutsatsen att försöken bör förlängas. Förslaget redovisas i avsnitt 8.1. När det gäller det regionala utvecklingsansvaret bör tilläggas att utvär- deringarna också visar att det inte enbart är tidsfaktorn som har begrän- sat självstyrelseorganens möjligheter att påverka den regionala utveck- lingen. Självstyrelseorganens handlingsfrihet har även begränsats av statliga regleringar och de tilldelade medlens storlek. Det finns vidare vissa oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen som har verkat i samma riktning. Kommittén återkommer till ansvarsfördelningen läng- re fram i detta avsnitt. Huvudintrycket av försöksverksamheten ändå positivt Utvärderingarna visar att trots den begränsade tiden som försöken har pågått och trots begränsningar i handlingsfriheten har ändå en hel del initiativ tagits och vissa resultat uppnåtts. Kommitténs huvudintryck av utvärderingarna är att det som har hänt sedan självstyrelseorganen tog över det regionala utvecklingsansvaret till övervägande del är positivt för den regionala utvecklingen. Försöksverksamheten har påverkat den regionala demokratiska diskussionen Enligt utvärderingen har det, som en följd av försöksverksamheten, utvecklats en delvis nydanande diskussion om demokratins innebörd och betydelse utöver det snävare regionala perspektivet. Diskussioner om bland annat politikerrollen, partnerskapens risker och förtjänster i demokratiskt hänseende samt den demokratiska betydelsen av s.k. of- fentliga rum, utgör exempel på intressanta diskussionsteman som har fått näring av den regionala försöksverksamheten. Försöksverksamhe- ten har således bidragit till en diskussion, men några konkreta resultat av den diskussionen står dock ännu inte att finna. Kommittén ser ändå positivt på att en demokratidiskussion har växt fram och menar att dis- kussionen i sig utgör ett viktigt inslag i försöksverksamheten. För- och nackdelar med de två demokratimodellerna En central demokratifråga, där försöksverksamheten bidrar med ett in- tressant och viktigt erfarenhetsunderlag, gäller demokratiska problem och möjligheter med direkt respektive indirekt valda fullmäktigeför- samlingar. Den relativt ingående diskussion som förs i utvärderingen visar på både för- och nackdelar med de två modellerna från demokra- titeoretisk synpunkt. Det går knappast att säga att den ena modellen är mer demokratisk än den andra, utan demokrativärdet i respektive mo- dell bestäms av de normer som man utgår ifrån. Kommittén delar denna bedömning. En slutsats som dras i utvärderingen är att försöksregionerna har va- rit väl medvetna om för- respektive nackdelarna i de två modellerna. i län har till exempel byggt in garantier för småpartiernas representation. Vidare har partierna både i och tagit hänsyn till behovet av att åstad- komma en rättvis geografisk representation i regionens beslutande och verkställande organ. Utvärderingen av försöksverksamheten 321 Demokratiska institutionernas arbetssätt har påverkats positivt En iakttagelse som görs är att försöksverksamheten på vissa områden i viss omfattning har visat på nydanande demokratiska arbetssätt. För det första har de regionala självstyrelseorganen utvecklat en rad verksam- heter med syftet att få igång direktdemokratiska aktiviteter i det regio- nala utvecklingsarbetet. Genom exempelvis ungdomsparlament, IT– projekt och studiesatsningar har man försökt att få till stånd en dialog med medborgarna. Det är visserligen för tidigt att bedöma resultaten av dessa försök, men kommittén ser självfallet positivt på den relativt hö- ga ambitionsnivån i försöken. Även de politiska partierna har försökt att på ett nytt sätt lyfta fram de regionala frågorna i dialogen med medborgarna. Vissa organisa- tionsförändringar har också genomförts för att göra partiorganisatio- nerna bättre anpassade till den nya situationen. Det är dock ännu så länge inte frågan om några genomgripande förändringar av de regio- nala partiorganisationerna. ... men fortfarande huvudsakligen en verksamhet för en begränsad grupp Utvärderingarna visar också att medborgarnas intresse, engagemang och kunskaper om regionala frågor är förhållandevis små. Trots att de ledande aktörerna har höga ambitioner utgör försöksverksamheten ännu en politisk verksamhet för en begränsad grupp politiker, tjänstemän och organisationsföreträdare. Partiorganisationerna har endast i be- gränsad utsträckning aktiverat sig i den konkreta utvecklingspolitiken, t.ex. i arbetet med utvecklingsstrategier och tillväxtavtal. Detta gäller också för de allt mer omfattande internationella åtagan- dena som är kopplade till det regionala utvecklingsarbetet. Endast mar- ginellt har de politiska partiernas läns- respektive distriktsorganisatio- ner aktiverats när det gäller regionernas internationella kontaktutbyte. Kommittén menar att det fortsättningsvis är av största vikt att för- söksverksamheten skapar ett större medborgerligt engagemang. Det är också viktigt att de politiska partierna internt får ett bredare deltagande i verksamheten. Kommittén är medveten om att försöken har pågått i en begränsad tid och att regionala utvecklingsfrågor inte på samma självklara sätt som vissa andra politikområden frammanar ett medborgarengagemang. och jämställdheten på undantag Av utvärderingen framgår att den regionala utvecklingspolitiken i för- sökslänen har brister när det gäller jämställdhetsperspektivet. De jäm- ställdhetspolitiska ambitionerna som finns manifesterade i utvecklings- program och tillväxtavtal har ännu bara i begränsad omfattning kunnat omsättas i konkreta åtgärder och projekt. Kommittén menar att det är viktigt att jämställdheten fortsättnings- vis lyfts fram också i det konkreta regionala utvecklingsarbetet. Jäm- ställdheten utgör en viktig komponent i försökens huvudsyfte, nämli- gen att åstadkomma en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. I kapitel 8 förslår kommittén därför att ansvaret för regional projektverksamhet i fråga om jämställdhet förs över från till självstyrelseorganet. Bra relationer med kommunerna, och mellan kommunerna En viktig iakttagelse i utvärderingen är att självstyrelseorganen i samt- liga försökslän har lyckats med att skapa konstruktiva och positiva re- lationer med kommunerna i respektive region. Självstyrelseorganen har, med undantag för vissa kommungrupper, en hög grad av stöd och legitimitet bland regionens ledande kommunföreträdare. Försöksverk- samheten har också bidragit till att förbättra samarbetsklimatet mellan kommunerna i respektive försökslän. Självstyrelseorganens förmåga att samla kommunerna i en gemen- sam utvecklingspolitik bedöms som goda, även om relationen mellan självstyrelseorgan och kommuner är känslig och kräver en kontinuerlig dialog för att utvecklas på ett positivt sätt, enligt utvärderingen. Kom- mittén ställer sig bakom denna bedömning. Utvärderingen visar vidare att medierna självfallet har en mycket vik- tig, men också problematisk roll, när det gäller den allmänna bild som ges av försöksverksamheten. Analyserna visar en mediesituation präg- lad av en lokalt förankrad dagspressbevakning och av att de regionala medierna, främst radio och TV, inte räcker till för att skapa ett regio- nalt offentligt rum. Det är sjukvårdsfrågorna som har dominerat stort i medierna; de regionala utvecklingsfrågorna har jämförelsevis fått mycket begränsad uppmärksamhet. Situationen har dock förbättrats efterhand, t.ex. har fler journalister kommit att ägna mer tid åt regionbevakning . Utvärderingen av försöksverksamheten 323 Kommittén delar utvärderingens bedömning av mediesituationen i försökslänen och konstaterar att mediernas bevakning av de regionala utvecklingsfrågorna är av största betydelse för den regionala demokra- tins utveckling och för att skapa ett medborgerligt engagemang för ut- vecklingsfrågorna. Lyckad samordning av det regionala utvecklingsarbetet Arbetet med framtagandet av regionala utvecklingsstrategier har funge- rat som en grund för den regionala samordningen av resurser och pro- graminsatser i det regionala utvecklingsarbetet, visar utvärderingarna. Mycket arbete har lagts ner på att skapa väl sammanhållna och förank- rade planeringsdokument. En stor del av de regionala självstyrelseor- ganens utvecklingsarbete har inriktats mot att skapa diskussions- och förhandlingsarenor och att initiera en kontinuerlig diskussion med re- gionens kommuner och andra offentliga och privata aktörer om den regionala utvecklingspolitikens utformning och implementering. Självstyrelseorganen har också en hög grad av legitimitet som sam- ordnare och initiativtagare till olika näringslivs- och utvecklingspolitis- ka aktiviteter på den regionala nivån. Utvärderingen visar att försöks- verksamheten, vad gäller den regionala utvecklingspolitiken, har inne- burit en förändrad inriktning och den har också bemötts med stort in- tresse och stöd från näringsliv och andra organisationer. Vidare har försökslänen bedrivit en omfattande och kontinuerligt ökande aktivitet när det gäller internationella aktiviteter som exempel- vis gränsregionala projekt, EU–relaterade aktiviteter och internationell marknadsföring. Enligt utvärderingen har försöksverksamheten innebu- rit en mer renodlad och samordnad organisering av omvärldskontakter- na, jämfört med när ansvarade för de regionala utveck- lingsfrågorna. Kommittén delar utvärderingens positiva syn på hur självstyrelseor- ganen har lyckats med samordningen av det regionala utvecklingsar- betet. Vi lägger också i kapitel 8 (avsnitt 8.2) vissa förslag ägnade att underlätta samordningen genom att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan och självstyrelserorganen (se 6.7.3 nedan). För- och nackdelar med regionala partnerskap Partnerskapen har kommit att spela en central roll i det regionala ut- vecklingsarbetet, främst i samband med arbetet med de regionala till- växtavtalen. I utvärderingen konstateras att de regionala partnerskapen har inneburit en stärkt förankring av det regionala utvecklingsarbetet. De medverkande organisationerna anser att de har fått en ny roll och att de har kunnat utveckla sin verksamhet inom den regionala utvecklings- politiken. Arbetet i partnerskapen är dock inte oproblematiskt i demokratiskt hänseende, vilket uppmärksammas i utvärderingen. Framförallt upplevs beslutsfattandet som otydligt. Många aktörer efterlyser klarare regler för partnerskapens ställning i förhållande till de formella beslutsorga- nen på regional nivå. Kommittén delar utvärderarens synpunkter när det gäller såväl förtjänster som problem med de regionala partnerska- pen. Det bör dock framhållas att arbetet i partnerskap inte är unikt för försökslänen; samtliga län deltar exempelvis i tillväxtavtalsarbetet. Otydlighet i beslutsordningen är därmed, enligt kommitténs mening, ett generellt problem. Blandade erfarenheter för de anställda Det framgår av utvärderingen av de anställdas erfarenheter, främst de som flyttat från respektive länsstyrelse till de regionala självstyrelseor- ganens administration, att de berörda har fått sitt behov av information och anställningstrygghet väl tillgodosedda. Däremot har deras möjlig- heter till delaktighet varit begränsade, vilket enligt utvärderingen på- verkat arbetsinsatserna negativt. Planeringen inför organisationsföränd- ringen har i samtliga försökslän försiggått utan de anställdas medver- kan. Kommittén menar att det är viktigt att erfarenheterna från organi- sationsförändringarna i försökslänen tas tillvara. De anställda utgör den viktigaste resursen i varje organisation och deras delaktighet är av största betydelse. Den nationella politiken inte hotad Den sammantagna bilden som ges i de uppföljningar, analyser och ut- värderingar som har gjorts av den nationella politikens genomslag inom försöksverksamhetens verksamhetsområden är att ingenting talar för att den nationella politiken skulle vara hotad i detta avseende. Kommittén delar denna bedömning. Utvärderingen av försöksverksamheten 325 Otydlig ansvarsfördelning mellan länsstyrelse och självstyrelseorgan