sou · GOB330 · 2001-01-01 00:00:00 — Kontrollen sker i dessa system som en uppföljning i efterhand och därmed kan registreringarna genomföras mer eller mindre automatiskt. Fördelarna med detta är att det blir både snabbt och billigt för den sökande. De flesta generiska toppdomäner administreras utan förprövning. Men också flera av de nationella toppdomänerna administreras på liknande sätt. Som exempel kan nämnas att den danska toppdomänen .dk administreras helt utan förprövning. Samma sak gäller beträffande hanteringen av domännamn i och . För mer information om systemet i hänvisas till bilaga 3. Hanteringen av den svenska toppdomänen .se är ett exempel på en toppdomän med förprövning. Ett system utan förprövning innebär att registreringsförfarandet förenklas. En inledande skillnad mellan domännamnssystemen med eller utan förprövning blir därför att det oftast finns fler domännamn registrerade i systemen utan förprövning. Som exempel kan nämnas att SOU 2000:30 Bakgrund och frågeställningar 31 antalet domännamnsregistreringar under den danska toppdomänen är mer än dubbelt så stort som antalet registreringar under den svenska. Utvecklingen av antalet domännamn under den danska toppdomänen har dessutom gått snabbt sedan förprövningen togs bort i det danska systemet . Antalet registreringar under toppdomänen i fortsätter att öka i väsentligt snabbare takt än antalet registreringar under den svenska. Den toppdomän som har flest domännamn registrerade är .com som har mer än 9 miljoner registreringar. Enligt uppgift ökar dessutom toppdomänen .com med ungefär 13.000 nya registreringar . Reglerna för registrering skiljer sig åt mellan de olika systemen. I system med förprövning krävs ofta, som nämnts ovan, att den som vill registrera ett domännamn måste ha någon form av juridisk rätt till det aktuella namnet. I det svenska systemet krävs exempelvis en registrerad firma för att man skall kunna registrera ett domännamn direkt under toppdomänen .se. Ett annat vanligt krav är att den som vill registrera ett domännamn som överensstämmer med ett varumärke måste kunna visa upp en registrerad rätt till varumärket. Så är exempelvis fallet i där varumärken kan registreras som domännamn under den speciella huvuddomänen tm.fr. Samma regel har förslagits för det svenska systemet och kommer att införas . När det finns regler kopplade till en toppdomän måste det också finnas någon som tar fram regler och ser till att de följs. I de flesta system låter man privata organisationer sköta arbetet med att ta fram reglerna. Det finns emellertid exempel på system där staten hanterar den nationella toppdomänen på egen hand, exempelvis i . För mer information om systemet i hänvisas till bilaga 3. 1.5 Hur fungerar det svenska systemet? Som nämnts ovan anslöts det första svenska nätverket, SUNET, till Internet . var emellertid anslutet till EUnet via en modemuppkoppling. Bakgrunden härtill var att en enskild person på eget initiativ tog kontakt med representanter för EUnet i för att under kunna skicka det första e-postmeddelandet från (meddelandet översändes och kan sägas utgöra startskottet för Internetutvecklingen i ). Förfarandet var omständligt och krävde bland annat specialimport av modem för att kommunikationen skulle vara möjlig. I Internets barndom användes flera olika typer av adressystem men övergick allt fler till att använda de adresser 32 Bakgrund och frågeställningar SOU 2000:30 som förknippas med Internet – domännamn. För att följa med i utvecklingen registrerades därför den svenska toppdomänen .se av samma person som avsände det första e-postmeddelandet. Den som var intresserad av ett domännamn under toppdomänen .se tog kontakt med nämnda person och han i sin tur administrerade alla registreringar. fanns endast 9 registrerade domännamn men utvecklingen tog fart och () har drygt 80.000 domännamn registrerats under den svenska toppdomänen .se. Den utveckling som skedde gjorde att det blev omöjligt att hantera alla domännamnsansökningar för en enda person. I stället överfördes uppdraget att hantera den svenska toppdomänen till stiftelsen (). Parallellt genomförde Statskontoret en utredning av den svenska delen av Internet (rapport 1997:18). är den organisation som har uppdraget att ansvara för hanteringen av den svenska toppdomänen .se. För att ta hand om det praktiska arbetet med att administrera alla registreringar har bildat ett dotterbolag, (NIC-SE), som därmed är den operativa administratören. Regler för vad som skall kunna registreras som domännamn under .se började att utvecklas . är det ett organ kallat () som på uppdrag av tar fram nya regler för domännamnsregistrering under toppdomänen .se. Ledamöterna i nämnden utses av på förslag av allmänheten som via och hemsidor har möjlighet att lämna förslag på nya ledamöter. Nedan följer några av de viktigaste punkterna i det hittillsvarande regelverket: Ett domännamn i (.se) skall avse en organisation med stadigvarande verksamhet i landet. Organisationen skall innan domän tilldelas vara registrerad hos (), länsstyrelse, lokal skattemyndighet eller och därmed ha tilldelats ett organisationsnummer. En organisation kan endast registrera en huvuddomän. Enskilda näringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, bostadsrätts- , sambruks- och ideella föreningar samt stiftelser registreras under den länsrelaterade huvuddomänen (motsvarande länsbokstav) där organisationen har sitt säte. Privatpersoner kan endast registrera domännamn under huvuddomänen . Varor, tjänster, varumärken, bifirmor eller projekt kan inte registreras som huvuddomän. SOU 2000:30 Bakgrund och frågeställningar 33 Arbetet med att ta fram nya regler går till så att NDR uppmärksammar ett behov av regeländring och tar fram ett förslag till nya regler. Detta förslag publiceras på Internet och alla som hittar till NDR:s hemsida har möjlighet att lämna kommentarer till de föreslagna reglerna. Efter remisstidens utgång samlas synpunkterna in och därefter sammanställer NDR ett slutligt förslag till regeländring som får ta ställning till. Efter det att godkänt regeländringen kan reglerna träda i kraft som stiftelsen bestämmer. Den hittillsvarande principen har varit att inga regeländringar får retroaktiv verkan. Detta innebär att alla domännamn som registrerats enligt gamla regler får vara kvar även om de skulle vara otillåtna enligt nya regler. Detta kan medföra att viss förvirring uppstår när den som vill ha ett domännamn får avslag trots att andra fått liknande namn beviljade. Ett exempel på hur regelprocessen fungerar är arbetet med det senaste regelförslaget. Detta har utarbetats av NDR som successivt publicerat olika delar av förslaget på sin hemsida för att allmänheten skall kunna avge synpunkter. Det slutliga förslaget lades ut för synpunkter och ett slutligt beslut fattades av om att de nya reglerna skulle träda i kraft . De nya reglerna, som återfinns i bilaga 9, omfattar bland annat följande förändringar: Det blir möjligt att registrera varumärken under huvuddomänen . Det blir möjligt för registrerade organisationer att registrera ett domännamn per registrerat verksamhetsnamn. Det blir möjligt för ideella föreningar att registrera domännamn under huvuddomänen . En registrering av ett domännamn under toppdomänen .se sker genom att sökanden vänder sig till ett av de ombud knutit till sig. En slutanvändare kan aldrig registrera ett domännamn direkt hos NIC-SE. På NIC-SE:s hemsida, , finns en lista över alla tillgängliga ombud. För att bli ett ombud krävs, förutom att vissa tekniska krav uppfylls, att en deposition på lämnas som säkerhet till NIC-SE. Pengarna betalas tillbaka till ombudet efterhand som registreringar förmedlas till NIC-SE. I de fall en ansökan inte beviljas har sökanden en möjlighet att få beslutet omprövat av NIC-SE i ett speciellt organ, NNO). Om det blir avslag också i NNO, kan detta beslut överprövas i ett annat organ, domännamn (NÖD). De två organen NNO och NÖD tar bara ställning till 34 Bakgrund och frågeställningar SOU 2000:30 eventuella felaktigheter i samband med registreringen av domännamn. Andra typer av konflikter, exempelvis en tvist mellan två innehavare av samma firma som vill ha det egna namnet som domännamn, avgörs inte av NNO och NÖD. Denna typ av konflikter får slitas i allmän domstol. Det kan i sammanhanget tilläggas att några av de intressenter utredningen talat med framhållit att en fördel med ett system med förprövning som kräver att sökanden skall visa tillhörighet till det sökta namnet är att det inte uppstår särskilt många konflikter mellan innehavare av kännetecken och domännamn. De nackdelar som framhållits är att ett system med förprövning och en tillhörande möjlighet till omprövning och överprövning gör att systemet blir väldigt likt myndigheters beslutsprocesser. Det har därför ifrågasatts om dessa funktioner skall ligga på privaträttsliga organ. I avsnitt 1.8 diskuteras frågan om domännamnshantering utgör myndighetsutövning. En annan nackdel med ett system med förprövning är att registreringsförfarandet blir mer omständligt och resurskrävande. En mer ingående beskrivning av det svenska systemet återfinns i bilaga .2. 1.6 Hur fungerar det i andra länder? Det svenska systemet är inte unikt, i synnerhet inte den organisatoriska uppbyggnaden. I några länder finns också ett regelverk kopplat till systemet som liknar det svenska, innebärande att domännamnsansökningarna måste förprövas. I EU-länderna , , och samt i finns exempel på regelverk som ställer liknande krav som det svenska. I samtliga dessa system måste sökanden uppvisa en registrerad rätt till det namn som domännamnsansökningen avser. I de flesta av de nämnda systemen finns dessutom, som i , en begränsning avseende antalet namn som ett registrerat företag får ansöka om. I flera länder finns en organisation som liknar den svenska, exempelvis i och . Båda dessa system har dock ett väsentligt annorlunda regelverk. Exempelvis är det möjligt att registrera alla typer av namn under toppdomänerna i och bara sökandens verksamhet finns lokalt representerad. Samma sak gäller beträffande systemen i och . Det finns vidare flera exempel på domännamnssystem som hanteras utan förprövning i . De baltiska länderna har sådana system. Det har också , , , , , och samt och . SOU 2000:30 Bakgrund och frågeställningar 35 Bland de nordiska länderna finns stora likheter mellan det svenska och det norska systemet beträffande den organisatoriska uppbyggnaden. I är dock regelverket delvis annorlunda uppbyggt. presenterades ett förslag till regeländring avseende den norska toppdomänen .no som innebär att kraven på förprövning i det norska systemet kommer att mildras. När det träder i kraft (datum är ännu, , ej fastställt) kommer alla registrerade bolag att kunna registrera 15 domännamn. Förprövning sker endast avseende det inledande kravet på att bolaget måste vara registrerat hos den norska motsvarigheten till (). Den norska organisationen står under tillsyn av , motsvarighet till (). Beträffande systemet i är likheterna med regelverket i stora. Den organisatoriska uppbyggnaden är dock annorlunda i . Det finska systemet är ett exempel på ett domännamnssystem som staten hanterar. I fall är det Teleförvaltningscentralen (TFC), motsvarigheten till PTS i , som har ansvaret för hanteringen av toppdomänen. Den tekniska driften av DNS för .fi har man dock kontrakterat ut till ett privat bolag. De generiska toppdomänerna .com, .org och .net är samtliga system utan förprövning med ett minimum av regler. I dessa system finns exempelvis varken krav på namntillhörighet eller geografisk anknytning. Det finns en rad nationella toppdomäner som används på ett sätt som liknar de generiska. I detta sammanhang kan det lilla öriket populära toppdomän .nu nämnas, under vilken det enligt uppgift skall finnas ca 30.000 svenska företag, organisationer och privatpersoner registrerade. Förutom .nu finns det flera andra nationella toppdomäner som har likhet med de generiska. Som exempel kan nämnas toppdomän .md och Sao Tomés toppdomän .st. En gemensam nämnare för dessa toppdomäner är att de hanteras, helt eller delvis, av en aktör som inte har hemvist i det aktuella landet. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns flera olika sätt att bygga upp organisationen och regelverket kring hanteringen av de olika ländernas toppdomäner. Om några trender skall utläsas så är det närmast att allt fler domännamnssystem i världen mjukar upp sina regelverk. Så har exempelvis skett i där kravet på förprövning kommer att minska samt i och där förprövningen slopats helt . Bland flera av de övriga restriktiva toppdomänerna finns diskussioner om uppmjukning av regelverken och marknadskraven på att dessa skall bli mindre restriktiva är stora. 36 Bakgrund och frågeställningar SOU 2000:30 1.7 Organisationer bakom hanteringen av toppdomäner 1.7.1 Inledande om bestämmandet över toppdomäner Innan frågan besvaras om hur den bästa hanteringen av det svenska domännamnssystemet bör vara utformad, måste man ta ställning till frågan om vem som egentligen har rätt att bestämma över en toppdomän. Det har emellertid visat sig att frågan är omöjlig att ge ett enkelt och rakt svar på. En utgångspunkt är dock att först undersöka vem som har inflytande över domännamnsfrågorna på det internationella planet och därefter ta ställning till frågan om vem som har rätt att besluta över ett nationellt system. 1.7.2 Viktiga aktörer på det internationella planet 1.7.2.1 for Assigned Names and Numbers (ICANN) Det organ som har det övergripande ansvaret för hanteringen av domännamn i världen är for Assigned Names and Numbers (ICANN). ICANN är en internationell organisation som bildades med säte i . Domännamnsfrågor har blivit allt viktigare och ICANN skapades delvis som en följd av detta. Bakgrunden till ICANN:s tillkomst finns att läsa om i bilaga 4. ICANN är således en nystartad organisation och det finns fortfarande många frågor som är olösta beträffande hur den slutliga utformningen av organisationen kommer att se ut. Det går emellertid att redan nu konstatera att ICANN är det organ som skall ansvara för domännamnsfrågor i världen. Detta inkluderar frågor om de nationella toppdomänerna. Till sin hjälp har ICANN en väl utvecklad praxis som bland annat går ut på att den som skall hantera en nationell toppdomän måste vara regionalt förankrad och ha hög teknisk kompetens. Dokumentet där detta kommer till uttryck kallas RFC 1591. De principer som kommer till uttryck i RFC 1591 har sedermera bekräftats av senare antagna dokument, exempelvis i det dokument (Structure and Delegation, kallat ICP-1) som ICANN publicerade . Detta senare dokument ger uttryck för de gällande principerna för delegering av ansvaret för hanteringen av de nationella toppdomänerna. Dokumentet bygger till stora SOU 2000:30 Bakgrund och frågeställningar 37 delar på RFC 1591. är de främsta kraven på den som hanterar en nationell toppdomän att hanteringen skall ske till gagn för landets medborgare. I ICP-1 uttrycks också att önskemål från ett lands regering, avseende den nationella toppdomänen, skall tas på största allvar. diskuteras huruvida nya principer skall utarbetas och även i detta arbete är en av de viktigaste utgångspunkterna de principer som slås fast i RFC 1591. Historiskt har delegeringen av ansvaret för en nationell toppdomän gått till så att den som var intresserad av att hantera toppdomänen tog kontakt med ICANN:s föregångare, Internet Assigned Numbers Authority (). Den som ville hantera den aktuella toppdomänen och kom sedan överrens om formerna och gjorde ändringar i domännamnssystemet så att allt kunde fungera. Ofta var dessa överenskommelser muntliga och helt utan några formella krav. Ett tydligt exempel på att det kunde gå till så som beskrivits ovan är delegeringen av ansvaret för hanteringen av den svenska toppdomänen. Ansvaret delegerades från till en enskild person i och allt har toppdomänen hanterats från . Överenskommelsen var informell och, enligt uppgift, helt utan skriftliga avtal. Den svenska toppdomänen hanteras följaktligen, såvitt utredningen kunnat utröna, utan att det finns något avtal eller formellt bindande dokument som styrker delegationen. ICANN har således möjlighet att fatta beslut som rör de nationella toppdomänerna, exempelvis frågor som gäller uppdraget att hantera en nationell toppdomän. I praktiken är ICANN försiktig med att ta sådana beslut. En anledning till detta är att världens nationer har börjat intressera sig för domännamnsfrågorna. Flera länder har framfört synpunkter av innebörd att det är självklart att det är den egna staten som har rätt att fatta beslut om vem som skall få hantera den nationella toppdomänen. Problemet är att det inte går att bara flytta över ansvaret. För att Internet skall fungera måste det nämligen, som nämnts inledningsvis, finnas en gemensam struktur. En överflyttning av ansvaret för hanteringen förutsätter att ändringar görs i rot-servrarna och det är bara ICANN som kan fatta ett sådant beslut. Såvitt utredningen har kunnat konstatera framstår det som osannolikt att ICANN skulle sätta sig emot om en stat gjorde anspråk på det egna landets nationella toppdomän. Säkerligen skulle de behövliga ändringarna avseende en nationell toppdomän i rot-serversystemet åtgärdas, om en stat begärde det. 38 Bakgrund och frågeställningar SOU 2000:30 1.7.2.2 () I samband med att ICANN bildades, knöts till organisationen en rådgivande kommitté av regeringsrepresentanter (). Kommittén har representanter från drygt 40 länder. Samtliga länder i världen har rätt att delta i GAC:s möten. Kommittén har inte något formellt inflytande över ICANN:s beslut. ICANN har varit lyhörd för de krav som framställs från GAC. Inom GAC finns flera länder som förespråkar ett större nationellt inflytande över de beslut som gäller de nationella toppdomänerna. Ett av GAC:s främsta arbeten under det inledande skedet har varit att enas om ett förslag till policy för delegering av uppdraget att hantera de nationella toppdomänerna. (Förslaget presenteras ingående i kapitel 3.) En inte osannolik utveckling är därför att ICANN kommer att erkänna staters rätt att fatta beslut om det egna landets toppdomäner. Frågan kommer att behandlas under i detta år. 1.7.2.3 En annan viktig aktör på det globala planet är den amerikanska regeringen företrädd av (DoC). Att är en viktig och inflytelserik aktör har sin naturliga förklaring i att Internet har sitt ursprung i . Redan från begynnelsen var amerikanska myndigheter aktivt delaktiga i utvecklingen av Internet och intresset finns fortfarande kvar. DoC har dessutom en framträdande roll i GAC. Ett exempel på initiativ från den amerikanska regeringen är att det var denna som initierade arbetet med att bilda ICANN. En av tankarna med att bilda ICANN var att den amerikanska regeringens aktiva inblandning i Internetadministrationen skulle kunna minskas. I takt med att ICANN utvecklas till ett självständigt organ för övergripande frågor om domännamnshantering på det globala planet kommer således att utökas. De generiska toppdomänerna .com, .net och .org hanteras av företget . (NSI) med stöd av ett avtal mellan den amerikanska regeringen och företaget. Det kan i sammanhanget nämnas att även den nationella amerikanska toppdomänen .us hanteras med stöd av ett avtal mellan DoC, NSI och ett universitet i . SOU 2000:30 Bakgrund och frågeställningar 39 1.7.2.4 Europeiska Unionen EU har varit ganska anonym i den globala domännamnsdebatten men intresset har ökat . Inom EU hanteras domännamnsfrågor av kommissionens Generaldirektorat för informationssamhället, tidigare DG XIII. Inställningen i kommissionen har varit att frågor som rör de nationella toppdomänerna inom gemenskapen skall lösas på det nationella planet och inte inom ramen för gemenskapssamarbetet. Av intresse för svenskt vidkommande är att flera europeiska domännamnssystem , däribland det svenska, anmälts till kommissionen för brott mot gemenskapsreglerna. Anledningen är bland annat att de anmälda domännamnssystemen inte tillåter medborgare från andra medlemsländer att registrera domännamn på samma villkor som det egna landets medborgare. Att ha regler som stänger ute andra EUmedborgare än medlemsstatens egna skulle kunna innebära ett hinder för den fria rörligheten och därmed vara oförenligt med EG-rätten. Prövningen är emellertid ännu inte klar. är det oklart hur kommissionen kommer att ställa sig till klagomålen. En annan fråga som kan få betydelse för domännamnshanteringen i är att EU aktivt arbetar för att det skall införas en ny toppdomän, .eu. 1.7.3 Viktiga aktörer på det nationella planet om vem som har rätten att fatta beslut som rör hanteringen av domännamn på det nationella planet är också svår att ge ett entydigt svar på. Utredningen har noterat att allt fler stater gör anspråk på sina nationella toppdomäner och att stödet för att en stat kan göra så ökar kontinuerligt. Som konstaterats ovan framstår det också som sannolikt att ICANN skulle acceptera att en stat gör anspråk på den nationella toppdomänen. Så har exempelvis redan skett beträffande det lilla öriket toppdomän .pn i ett av ICANN/fattat beslut (). Fallet rör re-delegering av hanteringen av den aktuella toppdomänen och i beslutet understryks vikten av att en nationell toppdomän måste hanteras till gagn för medborgarna i den region toppdomänen avser. Fallet var lite speciellt eftersom samtliga innevånare på ön gemensamt framställde önskemålet om att ansvaret för hanteringen skulle re-delegeras. Detta stöddes vidare av regeringen på ön och som administrerar örikets angelägenheter. Dessutom var det så att personen som hade ansvaret för hanteringen av .pn inte hade gjort några ansträngningar för att förbättra Internet 40 Bakgrund och frågeställningar SOU 2000:30 kommunikationerna på ön. Det fanns således flera starka argument för en re-delegering. Den som faktiskt ansvarar för hanteringen av domännamn i är , som övertog ansvaret från den person som ursprungligen fick ansvaret för hanteringen av den svenska toppdomänen . Det kan därmed argumenteras för att har rätt att fatta beslut avseende den svenska toppdomänen. Odiskutabelt är åtminstone att stiftelsen har möjlighet att göra det. Oavsett vem som kan anses ha rätt att fatta beslut om hanteringen av den svenska domänen är det omöjligt att göra några ändringar i rotserversystemet utan att ICANN går med på de föreslagna lösningarna. Som nämnts inledningsvis är det ICANN som har ansvaret för rotservrarna och såsom Internet är konstruerat förutsätter en re-delegering av hanteringen av en nationell toppdomän att rot-servrarna pekas om. Det är bara ICANN som kan göra detta och med det som utgångspunkt kan man således säga att ICANN också har rätt att bestämma över den svenska toppdomänen. Utredningen har diskuterat denna fråga med flera intressenter, bland annat företrädare för DoC. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns några klara och entydiga regler. Det finns riktlinjer i ovan nämnda dokument (RFC 1591) men än så länge har uppdraget att hantera de nationella toppdomänerna en helt informell karaktär. DoC arbetar med att ta fram ett avtal som skall användas för att ge stabilitet i relationen mellan ICANN, företrädare för staten och företrädare för den som skall hantera den nationella toppdomänen i fråga. Tanken med ett sådant avtal är att det skall klarläggas vem som egentligen ansvarar för vad, något som är oklart. I linje med detta har GAC presenterat ett förslag på hur ett sådant avtal kan konstrueras. Utredningen menar att det, oavsett vilket system man väljer för den faktiska hanteringen, är önskvärt att ansvarsförhållandena klarläggs. (Denna fråga kommer att behandlas vidare i kapitel 3 och 5.) 1.8 Domännamnshantering och myndighetsutövning Enligt regeringsformen (RF) 11:6 får förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till en stiftelse eller annat privaträttsligt organ endast om det finns stöd i lag.