sou · GOB388d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Syftet med den nya lagen är att det internationella straffrättsliga samar- betet skall effektiviseras, bl.a. genom att kommunikationsvägarna förkor- tas och antalet handläggnings- och beslutsnivåer minskas. möj- ligheter att bistå med olika former av rättslig hjälp blir större, dels genom att olika villkor och begränsningar som gäller tas bort, dels genom att 166 Internationell rättslig hjälp i brottmål lagen inbegriper ytterligare slag av åtgärder som kan bistå med. Lagstiftningen har utformats med beaktande av ett antal EU-rättsakter på området liksom pågående arbete inom EU och . Inom EU har utarbetats en konvention om utlämning mellan medlems- staterna. Konventionen undertecknades av samtliga medlemsstater i sep- tember 1996. I departementspromemorian tillträde till om utlämning (Ds 2000:3) föreslås att tillträder konventionen. föreslås vissa ändringar utlämningslag och i den nordiska utlämningslagen. Förslagen innebär sammantaget att utlämning skall kunna ske i större utsträckning än som är fallet och att utlämningsförfarandet förenklas. På de allra flesta områden har i den svenska lagstiftningen upp- ställts ett krav på s.k. dubbel straffbarhet för att rättslig hjälp skall bevil- jas. Dubbel straffbarhet innebär att en gärning skall vara straffbar inte bara i den stat som begär hjälp utan också i den stat som skall bevilja hjälpen. Frågan om att begränsa kravet på dubbel straffbarhet mellan EU:s med- lemsländer är aktuell i flera olika sammanhang. I allmänhet torde det krav på dubbel straffbarhet som ställs upp i den svenska lagstiftningen inte innebära något faktiskt hinder för svenska myndigheter att lämna bistånd, eftersom kriminaliseringen i de olika län- der som vi normalt samarbetar med i allmänhet är densamma som i Sveri- ge. Det svenska kravet är vidare utformat så att det inte ställer krav på att brotten skall vara identiska; det räcker att den aktuella gärningen motsvarar brott enligt svensk lag. Ett problem som kravet på dubbel straffbarhet medför är emellertid att många ansökningar tar att utreda och ofta måste kompletteras för att det skall kunna fastställas om den aktuella gärningen är straffbar i . Brottsrekvisiten kan t.ex. vara något annorlunda utformade i den ansökande staten och ansökan sak- nar därför uppgifter om sådana rekvisit som krävs i . Detta innebär att ansökningarna tar såväl tid som resurser i anspråk i och att den ansökande staten får vänta med den hjälp som kan bistå med. Det är uppenbart att det internationella samarbetet på brottmålsområdet skulle underlättas om kravet på dubbel straffbarhet begränsades eller togs bort helt. Det finns emellertid andra skäl som talar för att ett sådant krav ändå bör upprätthållas, särskilt på områden som innefattar begränsningar av individens rörelsefrihet. Bakom varje handling som i den inhemska lagen beläggs med straff ligger en avvägning mellan samhällets krav på skydd för allmänna respektive enskilda intressen och den inskränkning av medborgarnas handlingsfrihet som en kriminalisering medför. Internationell rättslig hjälp i brottmål 167 bakgrunden har det helt enkelt inte ansetts rimligt att skall under- stödja ett rättssystem med ingripanden som gäller en gärning som inte är straffbar i . I det tidigare nämnda förslaget till ny lag om interna- tionell rättslig hjälp i brottmål föreslås dock att kravet tas bort för sådana fall som inte innefattar tvångsmedelsanvändning mot enskilda, t.ex. för olika former av bevisupptagning. Kravet behålls däremot enligt förslaget för beviljande av rättslig hjälp med bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. I fråga om utlämning för brott gäller enligt 4 § lagen (1957:668) om utlämning för brott att utlämning inte får ske om inte den gärning för vil- ken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket det enligt svensk lag är stadgat fängelse . Utlämning till en medlemsstat i EU före- slås i Ds 2000:3 dock kunna ske redan om för brottet kan följa fängelse . I den nordiska utlämningslagen finns inget generellt krav på dubbel straffbarhet. I artikel 3 om utlämning görs vissa undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Skyldighet att avstå från kravet på dub- bel straffbarhet gäller enligt den bestämmelsen för brott som enligt den ansökande statens lagstiftning rubriceras som konspiration eller samman- slutning av brottslingar och enligt den statens lag är belagt med frihets- straff eller frihetsberövande skyddsåtgärd upp till av lägst tolv må- nader. Ett ytterligare villkor är att syftet med konspirationen eller sam- manslutningen är att begå vissa, särskilt angivna brott av allvarligare slag. Enligt artikel 3.3 kan emellertid en medlemsstat förklara att den inte avstår från kravet på dubbel straffbarhet eller att avståendet skall gälla endast under vissa förutsättningar. I Ds 2000:3 föreslås att vid sitt tillträde till skall förklara att man inte avstår från kravet på dubbel straffbarhet vid utlämning för brott som enligt den ansökande statens lagstiftning rubrice- ras som konspiration eller sammanslutning av brottslingar. Enligt artikel 3.4 i konventionen åligger det en stat som utnyttjar reservationsmöjlighe- ten att göra vissa former av deltagande i en kriminell organisation till ett utlämningsbart brott. Även personer som inte deltagit i det egentliga utfö- randet av brottet skall kunna straffas om personens bidrag varit avsiktligt och getts med kännedom om antingen gruppens allmänna brottsliga verk- samhet eller syfte eller dess avsikt att begå det aktuella brottet. I Ds 2000:3 görs bedömningen att sådant deltagande som avses i artikel 3.4 i allt väsentligt omfattas av bestämmelserna i 23 kap. BrB om medverkan, förberedelse och stämpling till brott, förutsatt att deltagandet i gruppen kan bedömas som ett främjande av brottsligheten samt att gärningsmannen har åtminstone eventuellt uppsåt till att brotten skall komma till fullbordan (s. 53 f). Kravet på kriminalisering i konventionen bedöms i departe- mentspromemorian inte föranleda några särskilda lagstift- 168 Internationell rättslig hjälp i brottmål ningsåtgärder (s. 56). Det påpekas dock att det fortsatta lagstiftningsarbe- tet på grundval av förslag om bl.a. ett mera ge- nerellt utformat förberedelsebrott (SOU 1996:185) bör beaktas i det fort- satta arbetet med ratificeringen av . Ytterligare straffbestämmelser mot... 16Ytterligare straffbestämmelser mot organiserad brottslighet? 16.1Utgångspunkter för våra överväganden 16.1.1De allmänna förutsättningarna för en utvidgning av det kriminaliserade området, m.m. Enligt våra direktiv skall vi i första hand uppmärksamma brottslighet som har anknytning till mc-gäng och rasistiska grupper. Uppdraget förutsätter emellertid i vissa delar att vi vidgar perspektivet till att omfatta även annan kvalificerad brottslighet som bedrivs i organiserade former eller som annars har nära anknytning till olika sammanslutningar. I kapitel 4 - 6 har vi redovisat inhämtade uppgifter avseende den brottslighet som främst är av intresse i sammanhanget. Av redogörelsen i kapitel 4, som avser organiserad brottslighet i allmänhet, framgår att brottslighet som kan betecknas som organiserad förekommer i bl.a. i form av grov narkotikabrottslighet, människosmuggling, handel med stulna fordon samt alkohol- och tobakssmuggling. Även ekonomisk brottslighet bedrivs i viss utsträckning i organiserade former. Att med ledning av tillgängliga uppgifter bilda sig någon mera precis uppfattning om den organiserade brottslighetens omfattning låter sig emellertid inte göra. Ett allmänt intryck är dock att den organiserade brottsligheten, sedd i ett internationellt perspektiv, har haft en förhållandevis begränsad utbredning i . Enligt vår bedömning finns det emellertid en beaktansvärd risk för att den organiserade brottsliga verksamheten framgent kommer att öka även i . För en sådan utveckling talar inte minst den trend mot ökande internationalisering som kunnat konstateras vad gäller vissa former av kvalificerad brottslighet liksom den oroande brottsutvecklingen i en del oss närliggande länder i östra . Som ett exempel på organiserad brottslighet nämns ibland även den brottslighet som har anknytning till olika mc-gäng. Av de i kapitel 5 redovisade uppgifterna framgår visserligen att det i hög grad är tveksamt om det finns belägg för att det här skulle röra sig om organiserad 170 Ytterligare straffbestämmelser mot.... brottslighet bedriven i mc-gängens regi. Klart är dock att kvalificerad brottslighet utgör ett stående inslag i mc-gängsmiljön. De allvarliga våldsbrott som förekommit i dessa sammanhang har medfört att personer med anknytning till mc-gängen fått rykte om sig att vara snara att tillgripa allvarligt våld för att nå sina syften. Det är tydligt att många som ingår i denna miljö medvetet utnyttjar detta förhållande i olika sammanhang, t.ex. vid indrivning av fordringar. Den allmänt spridda uppfattningen om mc- gängens våldsbenägenhet har också lett till svårigheter vid utredning och lagföring av brottslighet med anknytning till dessa gäng. torde det förhållandet att brottsligheten har en sådan anknytning vara tillräckligt för att vittnen och målsägande skall dra sig för att medverka i det rättsliga förfarandet. Liksom vid utredningar och rättegångar avseende vissa former av mer traditionell organiserad brottslighet är det emellertid inte heller här ovanligt att förhörspersoner skräms till tystnad eller pressas att lämna felaktiga uppgifter genom mer eller mindre tydligt uttalade hot om repressalier. Det har även förekommit att polismän som utrett brott med anknytning till mc-gäng har utsatts för hot. Som framgått av redogörelsen i kapitel 6 är våld och hot om våld frekvent förekommande inslag även i den brottslighet som har främlingsfientliga eller rasistiska förtecken. Här används våld och hot som medel i en politisk eller ideologisk kamp. Udden är riktad mot olika minoritetsgrupper eller mot meningsmotståndare som på olika sätt aktivt motarbetar främlingsfientlighet och rasism, t.ex. politiker och andra opinionsbildare. Även poliser som haft att ingripa mot rasistiska gruppers verksamhet har utsatts för hot. har mycket allvarliga brott begåtts av personer inom olika rasistiska grupperingar. Som exempel kan nämnas polismorden i , mordet på en syndikalist i och bombattentatet mot ett journalistpar i . Det är ett förhållandevis begränsat antal personer som är medlemmar i mc-gäng eller som annars deltar i dessas verksamhet. Även inom de rasistiska grupperingarna rör det sig om ett mindre antal aktivister. Den brottslighet som har förekommit i dessa sammanhang är emellertid utomordentligt allvarlig. Ett för dessa grupper gemensamt drag är benägenheten att ta till allvarligt våld och hot för att främja olika intressen. Det är här fråga om en kriminalitet som riktar sig inte bara mot enskilda medborgares säkerhet utan även mot rättssystemet och de demokratiska institutionerna. skulle t.ex. en utveckling i riktning mot en ökad förekomst av hot mot vittnen och målsägande kunna leda till avsevärt försämrade möjligheter att lagföra allvarlig brottslighet, något som skulle riskera att rubba medborgarnas förtroende för hela rättsväsendet. Att effektivt motverka den brottslighet som förekommer i anslutning till mc-gäng och rasistiska grupperingar är alltså, liksom bekämpandet av Ytterliggare straffbestämmelser mot.... organiserad brottslighet i mer traditionell mening, en synnerligen angelägen uppgift. Detta kan givetvis inte ske enbart med straffrättsliga åtgärder. Väl så viktiga torde här vara åtgärder som tar sikte på polisens spanings- och utredningsmetoder, kriminalunderrättelseverksamheten och polisens samarbete med andra organ. Som framgått av redogörelserna i avsnitten 7.2.2 och 7.2.3 har också bedrivits ett tämligen omfattande lagstiftnings- och utredningsarbete i syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot här avsedd brottslighet. Insatser inom sådana områden som uppfostran, utbildning, information och opinionsbildning är givetvis också av stor betydelse, särskilt när det gäller att motverka brottslighet med främlingsfientliga eller rasistiska motiv. Det finns emellertid all anledning att, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, se över även den straffrättsliga regleringen. Som framgått av redogörelsen i kapitel 9 är en av våra huvuduppgifter att överväga om det bör införas ett straffansvar för aktivt deltagande i en sammanslutning som har brottslighet som ett väsentligt inslag i sin verksamhet. I våra direktiv anges att sådant aktivt deltagande kan bestå i exempelvis finansiering av verksamheten, upplåtelse av lokal till sammanslutningen eller aktivt stöd på annat sätt. Att, som i en del länder, införa straffansvar för själva medlemskapet i vissa organisationer bör däremot enligt direktiven inte komma i fråga för vidkommande. En sådan kriminalisering skulle, heter det, utgöra ett alltför stort ingrepp i föreningsfriheten och skulle dessutom kunna komma att träffa förfaranden som helt saknar straffvärde. Att utvidga det kriminaliserade området, dvs. att belägga ytterligare förfaranden med straff, är en åtgärd som fordrar ingående överväganden. Kriminalisering är den mest ingripande formen av formell social kontroll. Straffet är till sin natur repressivt. Till skillnad från de flesta andra tvångsingripanden från det allmännas sida saknar straffet sålunda i princip reparativ funktion. Verkställighet av straff innebär typiskt sett att den som är föremål för verkställigheten utsätts för ett lidande eller obehag. Det sagda talar för att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. För att en kriminalisering skall framstå som befogad bör till en början krävas att den avser ett beteende som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte lämpligen kan bemötas på annat sätt. Att endast gärningar som är straffvärda i nu angiven mening bör vara kriminaliserade, hänger samman med intresset av att det straffrättsliga systemet uppfattas som legitimt. Skulle medborgarna anse att strafflagstiftningen tar sikte på förfaranden som saknar straffvärde, finns risk för att den generella normefterlevnaden påverkas i negativ riktning. För att systemet skall uppfattas som legitimt är det å andra sidan viktigt att de gärningar som är straffvärda också verkligen är kriminaliserade, när 172 Ytterligare straffbestämmelser mot.... förutsättningar härför även i övrigt föreligger. Lagstiftaren måste vara uppmärksam på förändringar i samhället och beredd att vid behov anpassa den straffrättsliga lagstiftningen. Ett ytterligare krav som måste ställas i sammanhanget är att införandet av en straffsanktion framstår som en åtgärd genom vilken det oönskade beteendet någorlunda effektivt kan motverkas. I kravet på effektivitet ligger bl.a. att det skall vara möjligt att i praktiken upprätthålla kriminaliseringen. En straffbestämmelse måste sålunda ges en sådan utformning att polis och åklagare har en rimlig möjlighet att få till stånd ett hållbart underlag för ett åtal. Rättsväsendet måste också ha resurser för att klara av den ytterligare belastning som en ny kriminalisering normalt sett innebär. Undantagsvis kan dock ett lägre mått av effektivitet accepteras, t.ex. om en kriminalisering har en mycket framträdande symbolfunktion. Av de krav på legalitet och förutsebarhet som gäller på straffrättens område följer vidare att en kriminalisering skall vara utformad på ett begripligt och precist sätt. En straffbestämmelse måste ha ett sådant innehåll att det är möjligt för den enskilde att iaktta lagens krav. I någon mån skall också kunna förutses vilken reaktion som kan följa på en överträdelse av bestämmelsen. Det nu sagda innebär att vi i allt väsentligt ansluter oss till vad som anförts i propositionen 1994/95:23 vad gäller de allmänna förutsättningarna som bör gälla för användande av kriminalisering som medel för att motverka oönskade beteenden. Av särskilt intresse när det gäller beivrande av brottslighet som sker i organiserad form eller som annars har anknytning till någon form av sammanslutning är reglerna i 23 kap. BrB om förberedelse, stämpling och medverkan till brott. Det är mot bakgrund bl.a. av dessa regler som be- hovet av en kriminalisering av aktivt deltagande i en brottslig sammanslutning måste bedömas. En kortfattad redovisning av de nu gällande reglerna finns i kapitel 11. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 11.3 har i sitt betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) föreslagit vissa förändringar av dessa bestämmelser. förslag har remissbehandlats och bereds inom . Ambitionen är att en lagrådsremiss med förslag i vart fall till en reformerad förberedelsebestämmelse skall utarbetas. Det är emellertid svårt att bedöma när ett förslag kan komma att överlämnas till . I 23 kap. 2 § första stycket BrB föreskrivs att den som med uppsåt att utföra eller främja brott lämnar eller tar emot pengar eller annat såsom förlag eller vederlag för brott eller befattar sig med vissa närmare angivna brottsverktyg skall, i de fall det är särskilt föreskrivet, dömas för förberedelse till brott. Den uppräkning av brottsverktyg, som Ytterliggare straffbestämmelser mot.... bestämmelsen innehåller, framstår numera som otidsenlig och dåligt an- passad till de brottstyper vid vilka förberedelse är straffbelagd. Straff- ansvarsutredningens förslag innebär att konstruktionen med en normerande, exemplifierande uppräkning av brottsverktyg skall ersättas med ett mera generellt och heltäckande förberedelsebegrepp. Vid våra fortsatta överväganden utgår vi från att den förestående reformeringen av förberedelsebrottet kommer att innebära att en mera generell reglering införs och att det straffbara området utvidgas. Som vi uppfattar uppdraget skall våra överväganden i första hand göras mot bakgrund av den situation som råder i . I sammanhanget måste emellertid även det internationella samarbetet mot organiserad brottslighet beaktas. Den ökade rörligheten mellan olika länder och den tekniska utvecklingen, särskilt införandet av modern informationsteknologi, har lett till att den organiserade brottsligheten numera ofta är gränsöverskridande. Denna utveckling ställer ökade krav på det internationella samarbetet. Som framgått av redovisningen i kapitel 13 görs också ansträngningar inom såväl EU som FN för att förutsättningarna för det internationella samarbetet mot den organiserade brottsligheten skall förbättras. Det är givetvis angeläget att den straffrättsliga regleringen har en sådan utformning att kan leva upp till nuvarande och förestående internationella åtaganden på området. Intresset av ett väl fungerande internationellt samarbete i kampen mot den organiserade brottsligheten bör emellertid även i övrigt vägas in vid bedömningen av reformbehovet. I avsnitt 13.2.3 har redogjorts för EU:s gemensamma åtgärd som syftar till att göra deltagandet i en kriminell organisation i unionens medlemsstater till ett brott. Vid antagandet av den gemensamma åtgärden gjorde man från svensk sida den bedömningen att det inte skulle krävas några lagändringar för att skulle leva upp till åtagandena. Samma ståndpunkt redovisas i regeringens berättelse om verksamheten i Europeiska unionen (skr. 1998/99:60). Det anförs där att BrB:s bestämmelser om straffansvar för medverkan till brott är tillräckliga för att skall leva upp till kravet på kriminalisering (s. 265). Även vi gör bedömningen att den nuvarande svenska lagstiftningen i och för sig är tillräcklig för att skall uppfylla de åtaganden som följer av den gemensamma åtgärden. De svenska reglerna om medverkan till brott uppfyller enligt vår uppfattning de krav som ställs i det första kriminaliseringsalternativet i den gemensamma åtgärden (artikel 2.1 a). De typer av gärningar som beskrivs i artikel 2.1 a är av sådant slag att de enligt svensk rätt är att bedöma som främjande av brott. 174 Ytterligare straffbestämmelser mot.... Eftersom den gemensamma åtgärdens definition av begreppet kriminell organisation bl.a. bygger på att det rör sig om brott vilka bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande säkerhetsåtgärd på upp till eller strängare straff, kommer den gemensamma åtgärdens tillämpningsområde att skifta från land till land beroende på de interna straffskalornas utformning. Det kan diskuteras om det, för att syftet med åtgärden inte skall förfelas, ändå inte får anses att medlemsstaterna har en skyldighet att se till att åtminstone huvuddelen av de brott som räknas upp i de dokument till vilka det hänvisas i artikel 1 andra stycket omfattas av den gemensamma åtgärden. För en hel del av de uppräknade brotten föreskrivs i svensk rätt ett lägre maximistraff än fängelse . Det gäller bl.a. i fråga om narkotikabrott som inte är grovt och varusmuggling av narkotika som inte är grov, liksom beträffande stöld, bedrägeri och utpressning när brotten inte är grova. Frågan är emellertid om det har varit avsikten att den gemensamma åtgärden skall omfatta brottslighet av detta, i sammanhanget mera ordinära slag. Det framstår mot bakgrund av åtgärdens tillkomst och vad som i preambeln sägs om kampen mot den organiserade brottsligheten, som om åtgärdens främsta syfte är att en europeisk samsyn skall uppnås när det gäller brottslighet av mer kvalificerat slag. Sådana narkotikabrott och förmögenhetsbrott som är av större omfattning eller begås i organiserad form bedöms enligt svensk rätt regelmässigt som grova brott. Vi gör därför bedömningen att det inte heller i detta hänseende krävs några lagändringar för att skall uppfylla sina åtaganden. Med hänsyn till att den mot organiserad brottslighet som är under utarbetande (se avsnitt 13.3) kan förväntas få betydande likheter med EU:s gemensamma åtgärd, ligger det nära till hands att anta att den nuvarande svenska lagstiftningen kommer att motsvara även de krav som kan komma att följa med ett tillträde till denna konvention. Som framgått av redogörelsen i kapitel 15 har det inom EU utarbetats en konvention om utlämning mellan medlemsstaterna i vilken det bl.a. görs vissa undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Som närmare redovisats i kapitel 15 föreslås i departementspromemorian tillträde till om utlämning (Ds 2000:3) att skall tillträda konventionen och därvid utnyttja den möjlighet som konventionen ger att reservera sig mot bestämmelsen om avstående från kravet på dubbel straffbarhet. En stat som utnyttjar denna möjlighet till reservation åläggs i konventionen att göra vissa former av deltagande i en kriminell organisation till ett utlämningsbart brott (se avsnitt 15.2 beträffande den närmare innebörden av detta krav på kriminalisering). I den nämnda departementspromemorian görs bedömningen att sådant Ytterliggare straffbestämmelser mot.... deltagande som konventionen här avser i allt väsentligt omfattas av bestämmelserna i 23 kap. BrB om medverkan, förberedelse och stämpling till brott, förutsatt att deltagandet i gruppen kan bedömas som ett främjande av brottsligheten samt att gärningsmannen har åtminstone eventuellt uppsåt till att brotten skall komma till fullbordan. Enligt vad som vidare anförs i departementspromemorian (s. 54) torde i vart fall efter det att den av regeringen förutskickade reformen av förberedelsebrottet har genomförts, de i konventionen avsedda förfarandena kunna betraktas som utlämningsbara brott i . Det krav på kriminalisering som följer med en reservation mot bestämmelsen om undantag från kravet på dubbel straffbarhet bedöms följaktligen inte föranleda några särskilda lagstiftningsåtgärder. Vi gör samma bedömning. Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande och förestående internationella åtaganden inte fordrar att det införs särskilda regler om straffansvar för aktivt deltagande i organisationer eller sammanslutningar där brottslig verksamhet förekommer. Dessa åtaganden behöver följaktligen inte heller tillmätas någon avgörande betydelse för hur en eventuell sådan kriminalisering utformas.