sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — yrkesut- bildning föreslog i sitt slutbetänkande, SOU 1999:122, att kvalificerad yrkesutbildning bör ges en reguljär form i det svenska utbildningsvä- sendet. Det finns inga regler som anger vilket ansvar utbild- ningsanordnarna eller staten har för att erbjuda och finansiera särskilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom KY. Inte heller i det förslag som kommittén för kvalificerad yrkesutbildning lämnat till förändringar av lag och förordning om kvalificerad yrkesutbildning finns ett sådant ansvar reglerat. anser att det är olyckligt att ansvaret för att erbjuda studerande i behov av särskilda stödinsatser inte reglerats i Lagen om kvalificerad yrkesutbildning och i tillhörande förordning. föreslår att regelverket för den kvalifi- cerade yrkesutbildningen ändras på ett sådant sätt att de behov av särskilda stödinsatser som studerande med funktionshinder kan ha tillgodoses. 13 .4 .9 Invandrare med funktionshinder inom den kommunala utbildningen för vuxna Funktionsnedsättningar förekommer hos studerande inom alla vux- enutbildningsformer. De erfarenheter och upplevelser som många in- vandrare med flyktingbakgrund har innebär att man oftare än andra vuxenstuderande exponerats för miljöer som innebär olika skaderisker. Vissa funktionsnedsättningar är därför överrepresenterade hos gruppen vuxenstuderande med invandrarbakgrund. Psykisk ohälsa med bl.a. koncentrationssvårigheter som följd är ett exempel på en sådan funk- tionsnedsättning. Studier har också visat att hörselnedsättningar är vanligt förekommande bland invandrare inom vuxenutbildningen. Kun- skapslyftskommitténs arbete har visat att dessa hörselnedsättningar inte uppmärksammas i tillräcklig omfattning. I det följande koncentreras iakttagelserna kring invandrare med funktionshinder i vuxenutbildningen till de särskilda omständigheter som karaktäriserar hörselnedsättningar. De beskrivna problemen med att uppmärksamma denna funktionsnedsättning och få till stånd rehabiliterande och stödjande insatser motsvaras dock till stor del av liknande komplikationer även för andra typer av funktionshinder. Förutsättningarna för att tillgodogöra sig vuxenutbildning på ett främmande språk minskar kraftigt om utbildningsanordnaren – och dessutom den studerande – inte är medvetna om hörselnedsättningen. I ett brev till socialministern m.fl. från Hörselvårdskonsulenternas före- ning och beskrivs problematiken på följande sätt: Vi vet att många flyktingar och invandrare har hörselnedsättning. Vi vet att detta i hög grad påverkar deras språkinlärning negativt. Problemet är att vi inte vet vilka som har hörselnedsättning eftersom flyktingar och invandrare inte hörseltestas om de inte själva begär det. Konsekvensen är att många, och mörkertalet är stort, sitter av sin sfi-undervisning utan att lära sig språket, de integreras inte i samhället, de får inte jobb osv. (, 1998) Huvudproblemet synes framförallt ligga i att uppmärksamma hörsel- nedsättningen. När man väl har uppmärksammat en hörselnedsättning och på vanligt sätt tagit kontakt med ansvarigt landsting finns inget som pekar på att invandrare skulle få ett sämre stöd än andra i samma situation. För att konstatera en hörselnedsättning krävs i regel någon form av hörselundersökning. Dessa kan ske på olika sätt och ha olika preci- sionsgrad. Med tämligen enkla tester kan man konstatera om det före- ligger en hörselnedsättning och om personen i fråga bör uppsöka hörselvård för att få nedsättningen och eventuella rehabi- literings- och hjälpmedelsbehov ordentligt kartlagda. Landstingens regler, rutiner och resurser för hörselvården varierar mellan olika landsting. Vissa landsting har långa köer, andra kräver remiss från specialistläkare medan man i andra fall lägger ned omfat- tande resurser på hörselvården (, 1999). Statusen på landstingens hörselvård har naturligtvis betydelse för möjligheten för kommunen (utbildningsanordnaren och den del av kommunen som ansvarar för introduktionsprogrammens genomförande) att uppmärksamma eventuella hörselnedsättningar. För en nyanländ med begränsade språkkunskaper och en hörselnedsättning torde långa köer och krav på remiss från specialläkare utgöra ett betydande hinder för att på egen hand erhålla rehabilitering och hjälpmedel. I vilken utsträckning det utgör ett problem att hörselnedsättningar inte uppmärksammas i tillräcklig omfattning varierar förmodligen mellan landets kommuner. Vid vissa utbildningsanordnare har man inte några stora problem med att deltagarna har dolda hörselnedsättningar. beror på att man funnit fungerande former för att uppmärksamma problemen. I vissa kommuner genomförs enklare hörseltest på flertalet av dem som påbörjar sfi-studier. De flesta av de kommunala företrädare som Kunskapslyftskommit- tén varit i kontakt med anser att någon form av strukturerad modell för att upptäcka dolda funktionshinder är befogad för att man bättre ska kunna tillgodose eventuella behov av särskilt stöd. Den inledande delen av ett introduktionsprogram består till en bety- dande del av undervisning i det svenska språket. Skolan och lärarna är i regel de som har störst möjligheter att upptäcka att en elev har en hör- selnedsättning, även om många kan vara skickliga på att dölja denna. Det grundläggande ansvaret för att uppmärksamma funktionsnedsätt- ningar och att ta initiativ till rehabiliterande insatser ligger på nivå. Att genomföra hörseltester i anslutning till utbildningslokalerna har dock många fördelar. Det räcker ofta med att göra enklare tester, som sedan kan följas upp inom hörselvård. Att finansiera hörselundersökningar anses dock inte självklart ligga på utbildningsanordnaren eller utbildningsnämndens ansvar. Hur utbildningsanordnarna och ytterst kommunerna väljer att orga- nisera sin verksamhet för att uppmärksamma olika funktionsnedsätt- ningar avgörs av respektive kommun. Det räcker dock knappast med en inledande hälsoundersökning för att fånga upp samtliga rehabilite- ringsbehov som kan förekomma. Det krävs sannolikt även att de som i olika sammanhang träffar människor under ett integrationsprogram är uppmärksamma på eventuella stödbehov. Detta kräver i första hand en samordning mellan olika delar av den kommunala verksamheten men även samarbete med andra huvudmän och att det klargörs hur lärare, skolledare, tjänstemän m.fl. bör agera efter det att ett särskilt behov uppmärksammats. Att eventuella funktionshinder upptäcks och att den studerande tidigt får möjlighet att ta del av rehabiliterande insatser och hjälpmedel är en förutsättning för att studierna ska kunna bedrivas under goda villkor. På samma sätt är det en förutsättning för att utbildningsanordnaren ska kunna anpassa studiesituationen efter de särskilda behov som en funk- tionsnedsättning kan ge upphov till. Detta gäller för såväl hörselned- sättningar som för andra funktionsnedsättningar. Ansvaret ligger på respektive kommun och bör, enligt bedöm- ning, göra så även i fortsättningen. Att studerande deltar i sfi utan att hörselnedsätt- ningar uppmärksammats visar dock att det finns brister i vissa kommu- ners sätt att hantera dessa frågor. anser att kommunernas ansvar för att eventuella hälsoproblem uppmärksammas och ansvaret för att vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser bör förtydligas. I Förordning (1994:895) om svenskundervisning (Sfi-förordningen) anges att elever som har svårigheter med utbildningen skall ges särskilt stöd. föreslår att Sfi-förordningen bör ändras på ett sådant sätt att det i förordningen även anges att skolhuvud- mannen ska sträva efter att eventuella behov av särskilt stöd upp- märksammas innan eller i samband med att utbildningen påbörjas. instruktion anger bl.a. att myndigheten ska verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas. Myndigheten har vidare ansvar för att följa upp kommunernas introduktionsinsatser (SFS 1998:201). anser att regeringen bör ge i uppdrag att särskilt uppmärksamma situationen för invandrare med funktionshinder och följa upp kommunenas insatser för att uppmärksamma hälsoproblem samt kommunernas insatser för att initiera rehabiliterande verksamhet i samband med vuxenutbildning. I de skrivelser som överlämnats till angående flyktingar och invandrare med hörselnedsättning föreslås bl.a. att det bör införas krav på en obligatorisk hörseltest i samband med sfi-studier. förordar inte en sådan lösning. Kommittén anser att en regelförändring, där kommunens allmänna ansvar för att uppmärksamma funktionshinder stärks, är att föredra framför en lösning där ansvaret för att uppmärksamma vissa preciserade funk- tionsnedsättningar stärks. I första hand är det behovet av en insats som bör vara styrande för om den ska genomföras. Att bygga upp ett regel- verk på olika diagnoser riskerar att göra verksamheten statisk och in- effektiv. Regler om obligatoriska undersökningar som syftar till att uppmärksamma fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar kan dess- utom uppfattas som kränkande för den enskildes personliga integritet. 13 .4 .10 Boende- och omsorgskostnader inom folkhögskolan I utredningens direktiv anges att kommittén ska belysa vilka svårig- heter studerande med funktionshinder möter när det gäller finansie - ringen av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola. Nedan följer kommitténs analys och bedömningar av vilka åtgärder som bör genomföras för att ge de stude- rande som berörs av denna problematik möjligheter att studera på vill- kor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Enligt kommitténs bedömning finns det tre sätt att öka möjligheten att delta i folkhögskolans verksamhet för dem vars hemkommuner av- slår ansökan om bistånd. Ett sätt är att staten tar över allt finansieringsansvar för de extra- kostnader som folkhögskolor har för boende- och omsorgskostnader för deltagare med funktionshinder. Fyra av de folkhögskolor som berörs av problematiken med ofinansierade deltagaravgifter har lämnat ett ge- mensamt remissvar angående förra delbetän- kande. Där förs förslaget fram att staten bör finansiera extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser på folkhögsko- lorna. De argumenterar för att kostnader som uppkommer i samband med utbildning bör ses som utbildningspolitiska kostnader. Folkhög- skolorna skriver att eftersom det är statliga medel som finansierar folkbildning är det staten som bör ansvara för att finansiera dessa insat- ser och inte som i första hand landsting och kommuner. De före- slår därför att Sisus får ett tredje anslag för att finansiera extrakostna- der för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser på folkhög- skolorna. Att avsätta särskilda statliga medel som finansierar extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser löser onekligen problemet med ofinansierade deltagaravgifter, men är för- knippat med många andra problem. -Ett ökat statligt åtagande går emot det reformarbete som sker för att renodla ansvarsfördelningen för finansiering av boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser mellan staten, kommunerna och landstingen. Det går även i motsatt riktning till beslut att kommunerna fortsättningsvis ska ta ett kostnadsansvar för motsvarande kostnader inom den riksrekryterande gymnasieutbildningen för ungdomar (Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade). -Det är svårt att överblicka hur stora kostnader totalt sett det rör sig om. Problemen med icke finansierade deltagaravgifter berör endast ett fåtal personer . Ett ökat statligt åtagande på detta område innebär dock att staten även bör finansiera samtliga extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser för samtliga deltagare med funktionshinder. Som exempel kan nämnas att det endast är två folkhögskolor som tar ut deltagaravgifter för deltagare med utvecklingsstörning av de totalt 22 folkhögskolor som har sär- skilda kurser för deltagare med utvecklingsstörning. -Det innebär att staten tar över finansieringen av de kostnader som kommunerna finansierar . Det innebär också att den finansiering som sker via försäkringsbolag och till viss del kommer att täckas av ett ökat statligt åtagande. Det föreslagna ökade statliga åtagandet kan sannolikt inte finansieras genom att medel förs över från statsbidraget till kommunerna eftersom det inte är ett tydligt kommunalt åtagande att finansiera deltagaravgifter inom folkhögskolan. -Även statens resurser är begränsade vilket gör att en situation kan uppstå där ett anslag inte kan täcka samtliga kostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser. Risken för att några del- tagare inte kan antas av folkhögskolorna kvarstår därmed. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det sammantaget mycket som talar för att staten inte bör ta över ansvaret för att finansiera dessa kostnader. En annan tänkbar lösning skulle kunna vara att åstadkomma en sam- finansieringslösning där kommuner och staten delar på kostnadsansvaret på motsvarande sätt som kommer att ske inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade. På samma sätt som för ungdomar i gymnasieåldern kan man utgå från att en stor del av omsorgs- och habiliteringskostnaderna är obero- ende av om individen deltar i vuxenutbildning eller ej. det finns ett behov av olika insatser oavsett om en person vistas på en folkhögskola eller i sin hemkommun. Ansvaret för att erbjuda sådana insatser regleras i särskild lagstiftning. Lagstiftningen preciserar sällan insatser i samband med olika verksamheter, som exempelvis deltagande folk- högskolekurser. Lagstiftningen anger istället mål för den verksamhet som bedrivs enligt lagen. Eftersom endast delar av denna lagstiftning, genom rättighetslagstiftning, fullt ut garanterar individen stöd finns det inga garantier för att individen erbjuds de stödinsatser som krävs för att göra studier på folkhögskolan möjlig. Detta gäller oavsett om utbild- ningen utgör ett viktigt led i att uppfylla de mål som lagen anger. En samfinansieringslösning skulle ha flera fördelar även inom folk- högskoleområdet. Det har fördelen att individens möjligheter att få stöd stärks, att det inte är kostnadsdrivande i samma utsträckning som om staten tar det fulla finansieringsansvaret, att kostnaderna fördelas jäm- nare över landets kommuner samt att det markerar att kommuner och landsting har ett grundläggande kostnadsansvar för dessa insatser. De skäl som talar för en riksrekryterande gymnasieutbildning för vissa grupper av ungdomar med funktionshinder talar även för att det finns ett behov av vuxenutbildningsenheter med särskild kompetens som kan rekrytera studerande från hela landet. Inom vuxenutbildningen är det folkhögskolan som erbjuder utbildningsmöjligheter som kan inkludera specialpedagogik, anpassad utbildning, internatboende, omsorgs- och habiliteringsinsatser. anser inte att finns anledning att med statligt stöd bygga upp riksrekryterande kommunala vuxenutbildningsenheter med motsvarande kompetens. Den föreslagna kostnadsfördelningen inom riksgymnasieskolan grundar sig bl.a. på den skyldighet som kommunerna har för att erbjuda alla ungdomar gymnasieutbildning. Denna skyldighet motsvaras i Skol- lagen av kommunernas svagare skyldighet att erbjuda vuxenutbildning. Någon motsvarighet till den skyldighet som kommunerna har att er- bjuda gymnasieutbildning finns inte för folkhögskolestudier. Det går därför inte att på motsvarande sätt som för gymnasieskolan ålägga kommuner att finansiera extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser som uppkommer i samband med folkhögsko- lestudier. En samfinansieringslösning mellan stat och kommun bör där- för bygga på frivillighet från kommunens sida. Detta innebär dock att individen på samma sätt som är beroende av kommunen för få folkhögskolans extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habi- literingsinsatser på folkhögskolorna finansierade. En tredje tänkbart väg är att på olika sätt stärka individens ställning gentemot kommunen inom ramen för nuvarande regelverk. Detta inne- bär att landsting och kommuner fortsätter att ha huvudansvaret för att finansiera insatser som tillhör deras kärnuppgifter även som människor med funktionshinder deltar i folkhögskolans verksamhet. Individens rättigheter och valfrihet bör dock stärkas inom ramen för det regelverk som styr möjligheterna att få stöd och service i samband med folkhögskolestudier. Det är dock svårt att införa preciserade regler om stöd och service vid vistelse vid folkhögskola i den lagstiftning som reglerar kommuner och landstings verksamhet (SoL, HSL, LSS, Skollag m.m.). Det är framförallt två faktorer som talar för att individens allmänna ställning gentemot kommunen kan stärkas i detta avseende. har i sitt slutbetänkande, SOU 1999:97, fö- reslagit att en biståndssökande ska ha större möjlighet att överklaga biståndsbeslut enligt SoL. Förslaget innebär om det genomförs att den enskilde kan överklaga ett kommunalt beslut om bistånd enligt Socialtjänstlagen för att finansiera folkhögskolans deltagaravgifter Förslaget innebär ingen garanti för att alla sökandes deltagaravgifter kommer att finansieras. Det bör dock om det genomförs innebära en mer likartad tillämpning av Socialtjänstlagen. De problem som finns med att sökande behandlas olika eftersom kompetensen och kunskapen om folkhögskolans verksamhet skiljer sig mellan handläggare på respektive kommundelsnivå minskar därmed. Hemkommunens ekonomiska förhållanden kan också förväntas få en minskad betydelse för den enskildes möjligheter att studera på folkhögskola. En annan faktor som kan stärka den enskildes ställning är Kun- skapslyftskommitténs förslag om att utvidga den enskildes rätt till vux- enutbildning. Den skyldighet kommunen föreslås få att erbjuda kom- muninnevånarna utbildning inom särvux respektive utbildning motsva- rande 2000 gymnasiepoäng talar för att kommunerna bör bli mer välvilligt inställda till att finansiera deltagaravgifter för dem som väljer att delta i motsvarande utbildning inom folkhögskolan. Tre tänkbara vägar till att öka förutsättningarna för att människor med behov av anpassat boende samt omsorgs- och habiliteringsinsatser inom folkhögskolan har redovisats. Inget alternativ ger någon långsiktig garanti för att det inte kan uppstå problem med att finansiera folk- högskolans deltagaravgifter. Frågan om vilket ansvar staten bör ta för att garantera vuxnas lika möjligheter att delta i utbildning är en viktig utgångspunkt i bedömningen av denna fråga. På samma sätt som vissa deltagare med funktionshinder kan ha svårt att utnyttja en plats inom folkhögskolan kan även andra vuxna ha svårt att delta i folkhögskolekurser på grund av exempelvis problem med att finansiera sitt livsuppehälle. För den som vill läsa in utbildning som motsvarar grund- eller gymnasieskolan finns i regel alternativa utbild- ningsanordnare att välja mellan. För vissa deltagare samt för dem som vill delta i folkhögskolans specialkurser kan det dock vara svårt att hitta jämförbara eller fungerande alternativ. anser inte att staten – utöver vad som är fallet – bör ta över finansieringsansvaret för uppgifter som normalt ålig- ger kommuner och landsting. Blir någon sjuk, behöver någon habilite- rande insatser eller omsorgsinsatser bör ansvaret för att finansiera dessa insatser även fortsättningsvis ligga på den huvudman som normalt ansvarar för sådan verksamhet. Detta bör gälla oavsett om personen i fråga deltar i utbildning på folkhögskola eller ej. ansvaret för att finansiera dessa deltagaravgifter bör även fortsätt- ningsvis ligga på nivå. anser att individens ställning gentemot kommunen är allt för svag och därför bör stärkas. Om Socialtjänstut- redningen förslag som innebär att biståndsbeslut enligt Socialtjänstla gen bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol genomförs stärks individens ställning gentemot kommunen. bedömer att införandet av en överklaganderätt tillsammans med Kun- skapslyftskommitténs förslag om införande av en rätt till vuxenutbildning eller motsvarande tillsammans kommer att bidra till att i stor utsträckning stärka individens ställning gentemot vad som är fallet . Den kommunala ibland bristande kännedom om folkhögskolans verksamhet ger, enligt de folkhögskolor som kommittén varit i kontakt med, upphov till problem med finansieringen av delta- garavgifter. Den oförståelse och den okunskap om folkhögskolans verksamhet som skolorna upplever att de möter vid sina kontakter med kommunerna minskar med all sannolikhet om en oberoende utvärdering genomförts som redovisar effekterna av utbildningen. Det saknas studier som belyser vad ett deltagande i folkhögskolans verksamhet betyder för den målgrupp som problemen med ofinansie - rade deltagaravgifter berör. föreslår att regeringen tar initiativ till att den verksamhet som de berörda folkhögskolorna bedriver för delta- gare med behov av omsorgs- och habiliteringsinsatser utvärderas. Utvärderingen bör inriktas mot att undersöka vad ett deltagande i folk- högskolornas kurser betytt för den enskilde. Utgångspunkt bör dels vara de mål som är relevanta i Socialtjänstlagens portalparagraf Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. (SFS :1980:620) och det syfte som satts upp för statens stöd till folkbildningen. Statens stöd till folkbildningen skall ha till syfte att 1.främja en verksamhet som gör det möjligt för kvinnor och män att påverka sin livssituation och som skapar engagemang för att delta i samhällsutvecklingen, 2.stärka och utveckla demokratin, 3.bredda kulturintresset i samhället, öka delaktigheten i kulturlivet samt främja kulturupplevelser och eget skapande. (SFS 1991:977) föreslår vidare att Sisus bör få i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och organisationer ta fram ett informationsmaterial som kan distribueras till kommuner och folkhögskolor. Informationsmaterialet bör bl.a. beskriva hur stödsystemet för deltagare med funktionshinder inom folkhögskolan är konstruerat, vilka insatser som inte kan finansieras via Sisus eller anslag samt hur detta stöd förhåller sig till kommuner och landstings ansvar enligt exempelvis Socialtjänstlagen, Hälso- och sjukvårdslagen och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vissa folkhögskolor som bedriver en omfattande verksamhet för stude- rande med funktionshinder har påtalat att många av deras studenter behöver tillgång till en långt större lokalyta i undervisningssituationen och i sitt boende än den genomsnittlige folkhögskoledeltagaren. För de skolor som enbart eller i huvudsak vänder sig till deltagare med behov av stora utrymmen blir detta naturligtvis ett ekonomiskt problem efter- som den ersättning skolan får från bygger på den genomsnittlige folkhögskoledeltagarens lokalbehov. finns ingen möjlighet att ansöka om kostnadsersättning från Sisus eller Folkbild- ningsrådet för att täcka den typen av extrakostnader. I Folkbildningsrå- dets statsbidragssystem tas heller ingen hänsyn till lokalkostnaderna. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är problem med att finan- siera proportionellt sett höga lokalkostnader som en följd av en viss inriktning på en folkhögskolas verksamhet inte helt unikt för skolor som vänder sig särskilt till deltagare med funktionshinder. Det är exempelvis troligt att motsvarande problem finns på folkhögskolor som specialiserat sig på exempelvis konstnärlig verksamhet där deltagarna behöver tillgång till utrymmen för repetitioner m.m. anser inte att frågan om hur folkbildnings- anslaget ska fördelas med avseende på lokalkostnader i första hand är en fråga som ska avgöras av staten.