sou · GOB353d1 · 2001-01-01 00:00:00 — För att kunna bedöma risken med ett ämne behövs alltså en exponeringsanalys för det aktuella ämnet. I exponeringsanalysen krävs kännedom om hur och för vilka halter som människor och miljö exponeras. 1.4Arbetets uppläggning och genomförande Ett viktigt inslag i vårt utredningsarbete har varit att arbeta öppet och i dialog med forskare, näringsliv, myndigheter och miljöorganisationer. I utredningen har tre sakkunniga och elva experter varit förordnade (se missiv och bilaga 8). Sammanträden med utredningens sakkunniga och experter har hållits nio gånger . Utöver våra förordnade sakkunniga och experter har vi också arbetat med följande tre referensgrupper för att bredda utredningens kontakter med forskarsamhälle, näringsliv och myndigheter. ·En referensgrupp om styrmedel ·En referensgrupp om konsekvensanalyser Nedan redovisas hur kontakterna skett inom ramen för referensgrup- perna och i övrigt för att stämma av utredningens tankegångar och för- slag. Referensgruppen om styrmedel har träffats två gånger för presentation av och diskussion kring utredningens uppdrag och våra förslag. Syftet med referensgruppen har varit att bredda våra kontakter med näringsliv och myndigheter samt att få möjlighet att föra en dialog om hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken bäst kan uppnås. Dessutom har referensgruppen fått vårt utkast till betänkande för synpunkter. I referensgruppen om styrmedel finns framför allt representanter från näringslivet – både enskilda företag och branschorganisationer – men också representanter från myndigheter och en miljöorganisation. Delta- garna i referensgruppen finns i bilaga 8. 48 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... anordnade utredningen tillsammans med (M 1998:07) och Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) ett seminarium om de marknadsdrivna styrmedlens roll i miljöarbetet. Omkring 60 deltagare från näringsliv och myndigheter deltog i semin- ariet. Vid vår utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista gjordes en enkät som gick ut till ett stort antal företag, organisationer, myndigheter och kommuner. Dessutom gjordes ett stort antal intervjuer. I det prak- tiska arbetet med enkäten samarbetade vi med , Kemikontoret, Plast- och kemibranscherna samt Svensk handel. Dess- utom genomfördes ett möte med såväl representanter för näringslivet som från myndigheter och organisationer för att stämma av utvärdering- ens resultat och våra förslag. Utredningen har också haft en särskild referensgrupp som har behandlat frågor om vilka konsekvenser våra förslag får för samhälle, myndigheter och näringsliv samt hur dessa konsekvenser kan beskrivas och i vissa fall beräknas. Inom ramen för vårt arbete med konsekvensanalyser har vi haft kontakter med företrädare för bygg- och byggmaterialbranschen samt med plast- och kemiindustrin. Bland annat har vi haft kontakt med , , Byggentreprenörerna, Plast- och kemibranscherna, Kemikontoret, , Byggbranschens kretsloppsråd och . Gruppen har haft fyra möten. Dessutom har vi haft en rad ytterligare kontakter och möten med representanter för svenskt näringsliv, t.ex. Kemikontoret, , , AB , Standardiseringen i (SIS) och . För att bredda våra kontakter med forskarsamhället och stämma av våra förslag ur vetenskaplig synpunkt har utredningen haft en veten- skaplig referensgrupp. Vi har haft fem möten med den vetenskapliga referensgruppen; ordförande har varit , föreståndare för vid och sakkunnig i utredningen. Deltagare i referensgruppen redovisas i bilaga 8. anordnade utredningen vid det första mötet i den vetenskapliga referensgruppen, ett seminarium om kriterier för bio- Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... ackumulerbarhet och persistents. Omkring 25 personer (forskare och representanter från myndigheter och näringsliv) deltog vid detta semin- arium. En av utredningens större insatser har varit att anordna en internationell vetenskaplig rundabordsdiskussion om utfasningskriterier för persistenta och bioackumulerande ämnen (Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and ). Rundabordsdiskussionen hölls i Steningevik den 10–. Vid detta möte stämde vi av våra preliminära tankegångar beträffande utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen med forskare från såväl de europeiska länderna som , och . Även representanter för kemiindustrin och miljöorganisationerna deltog. En förteckning över deltagarna samt en dokumentation med slutsatser från seminariet finns i bilaga 7. I vårt löpande arbete har vi haft nära kontakt med framför allt Kemi- kalieinspektionen och . I såväl vår vetenskapliga referensgrupp som våra referensgrupper om styrmedel och konsekvensanalyser (se ovan) har funnits representanter från myndigheter. I referensgruppen om styrmedel har funnits representanter från bl.a. Kemikalieinspektionen, och , förtecknade i bilaga 8. , , sekre- tariat samt representanter från har deltagit i referens- gruppen för konsekvenser (se bilaga 8). När det gäller vår utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista genomfördes ett stort antal intervjuer, bl.a. med representanter för centrala och regionala myndigheter och kommuner. Dessutom har vi haft ytterligare kontakt och möten med exempelvis representanter för och Konsument- verket. 50 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Kontakter med andra utredningar Vi har , såsom framgått ovan, haft löpande kontakt med (M 1998:07). sekretariat har också varit representerat i vår referensgrupp om konse- kvensanalyser och i vår referensgrupp om styrmedel. Vi har dessutom haft kontakt med Miljö- vårdsberedningen (Jo 1968:A) samt (Fi 1999:02) som har regeringens uppdrag att se över sambandet mellan tillväxt och miljö samt behov av åtgärder för en effektivare användning av naturresurser, bl.a. metaller. I utredningsarbetet har vi haft kontakt med Svenska Naturskyddsföre- ningen, som också har varit representerad i vår grupp av experter. Vid vår internationella vetenskapliga rundabordsdiskussion i Steningevik deltog också internationella representanter från Världsnaturfonden (WWF) och från . 1.5Samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle Som vi har redovisat i avsnitt 1.1. skall utredningens förslag så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. I den mån samsyn inte kan uppnås skall utredningen tydligt redovisa vari meningsskiljaktigheterna består. Vi kan konstatera att det i stort sett råder en samsyn rörande förslagen i detta betänkande. Näringslivets företrädare har dock framfört några avvikande synpunkter. Vi sammanfattar dessa synpunkter i anslutning till respektive avsnitt i betänkandet. Kemikontorets synpunkter i fråga om avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper tas upp i av- snitt 5.4 och Kemikontorets synpunkter beträffande de ekonomiska konsekvenserna för den svenska kemiindustrin redovisas i avsnitt 10.3.2. När det gäller Svenska Gruvföreningens synpunkter på utredningens överväganden om återvinning av metaller redovisas dessa i avsnitt 7.4.3.1. Kemikalier spelar en viktig roll och gör mycket gott i vårt samhälle. Utvecklingen av kemiska ämnen och produkter har starkt bidragit till dagens materiella välstånd, och vi använder kemikalier i de flesta sammanhang. Som exempel på användningsområden kan nämnas läke- medel, plaster, konserveringsmedel, tvätt- och rengöringsmedel och målarfärg. Kemikalier ingår också i många varor, såsom kläder och datorer. Men kemikalieanvändningen har också bidragit till välfärdens avigsidor. Antalet ämnen på marknaden har ökat kraftigt , liksom flödena av varor och de kemikalier som ingår i dem. Små mängder av farliga ämnen kan förorsaka skador på människa och miljö. Vi exponeras för ett mycket stort antal ämnen från ett ännu större antal källor, framför allt varor. Exponeringen av ett enskilt ämne från en enskild vara kan vara liten, men sammantaget utsätts människor och miljö för en stor exponering av kemiska ämnen, varav ett okänt antal av dessa kan vara farliga. Det är i många fall svårt att avgöra huruvida observerade effekter beror på ett visst ämne, och det är även svårt att koppla effekterna till någon specifik exponering. Arbetet i och övriga världen är emellertid inriktat på att riskbedöma och reglera enstaka ämnen med hjälp av omfattande vetenskaplig dokumentation. Men arbetet går sakta. Mycket få beslut om faktiska åtgärder – t.ex. förbud eller begränsningar av farliga ämnen – har i praktiken fattats, även om det bör påpekas att flera framgångar i riskhanteringsarbetet har nåtts under , såsom exempelvis beslut om standardiserade testmetoder, EU-gemensamt system för klassificering och märkning av hälso- resp. miljöfarliga kemikalier, nationella och internationella begränsningar av ett antal ämnen samt inte minst en större medvetenhet hos företag och myndigheter om hälso- och miljörisker med kemikalie användning. Utöver att ta fram kriterier för de ämnen som skall identifieras för utfasning i nya varor, har vi sett som en av utredningens huvuduppgifter att presentera tankar om och förslag till innehåll i EU:s framtida varu- och kemikaliepolicy samt att utarbeta tänkbara lösningar på de lagstiftningsfrågor som föranleds av riktlinjernas genomförande. Dessa förslag syftar till att utgöra ett underlag för den i EU-arbetet. Sammanfattningsvis är de viktigaste utgångspunkterna för vårt uppdrag behovet av: ·att få fram mera kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, ·ett mer generellt angreppssätt inom kemikaliepolitiken, i första hand mot långlivade och bioackumulerande ämnen samt cancerframkall- ande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormon- störande ämnen, ·nya angreppssätt mot farliga kemikalier, vilka grundar sig på för- siktighetsprincipen och på att den samlade risken från kemikalier är mer komplicerad och svårbedömd. handlade det om lokala punktutsläpp – handlar det om utsläpp av många ämnen i små mängder från ett stort antal varor. ·att försöka hejda kemikalieproblemen vid källan, dvs. se till att ämnen med särskilt farliga egenskaper över huvud taget inte tillverkas eller används, ·konkreta åtgärder för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemi- kaliepolitiken och därigenom bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, ·ett underlag för den i arbetet med förändringar av EU:s kemikaliepolicy och lagstiftning, vilket grundar sig på gemensamma kunskapskrav, försiktighetsprincipen och ett mer generellt angreppssätt mot de farligaste ämnena, ·utveckling och utnyttjande av de marknadsdrivna verktygen i kemi- kaliesäkerhetsarbetet. 2.2Vilka problem finns med dagens kemikalieanvändning? 2.2.1Många ämnen, många kemiska produkter och många varor Dagens kemikalieanvändning är komplex och omfattande. Det finns ett stort antal kemiska ämnen, som ingår i ett ännu större antal kemiska produkter, som i sin tur ingår i ett mycket stort antal varor. Det stora antalet ämnen, kemiska produkter och varor gör att området är svårt att överblicka. Kemikalieinspektionen har en databas i form av ett produktregister som skapades . Detta register bildades för att möjliggöra en överblick över kemiska produkter. Alla företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter skall göra en anmälan till Kemikalieinspektionens produktregister där de nyanmäler och avanmäler produkter, meddelar produkternas kvantitet samt uppdaterar kemiska sammansättningar. I produktregistret finns också information om kemiska produkters funktion, användningsområden samt hälso- och miljöfarlighetsklassificering. Enligt de uppgifter som lämnas till produktregistret finns det ca 60 000 kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till . Det totala antalet ämnen i dessa produkter är ca 11 400. Ingen vet dock säkert hur många ämnen som finns på den svenska marknaden om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i varor (dvs. inte bara i kemiska produkter), men man beräknar att det totalt kan röra sig om ca 20 000 kemiska ämnen. Några få grupper av kemikalier förhandsprövas innan de får sättas ut på marknaden. Dessa grupper är bekämpningsmedel, läkemedel och livs- medelstillsatser. För andra kemiska produkter krävs inget godkännande. För kosmetiska produkter krävs dock en registrering och nya ämnen som introduceras inom EU måste anmälas innan tillverkning eller import får påbörjas. Brist på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper Det finns stora kunskapsluckor om kemiska ämnens eventuella farliga inneboende egenskaper. Som ett exempel på den stora databristen kan nämnas resultaten i en rapport från , . Rapporten visar att av de ca 2500 högvolymkemi- kalier som finns registrerade i EU:s databas har data mot- svarande baskraven i ämnesdirektivet, har vissa data och saknar data helt (Allanou m.fl., 1999). För ämnen som förekommer i lägre volymer kan man anta att databristen är ännu större. Ett annat exempel som visar på kunskapsbristen är den amerikanska miljömyndigheten studie över kunskapsläget för de kemikalier som tillverkas i eller importeras till i volymer över per år1. Studien visar att av de ca 3 000 ämnen som förekommer över volymgränsen uppfyller de minimidata som OECD- länderna anser vara nödvändig kunskap. Samma studie visar också att av ämnena inte har några minimidata alls (EPA, 1998). För att möjliggöra urvalet och prioriteringen av farliga ämnen inom ramen för OSPAR-DYNAMEC (se avsnitt 4.4 i bilaga 3) har en nordisk databas ställts samman (se avsnitt 8.5). Den innehåller uppgifter om bl.a. ämnens persistens, bioackumulerbarhet och toxicitet. I databasen finns cirka 18 000 ämnen. Det finns dock uppgifter om exempelvis persistens och bioackumulerbarhet för endast ungefär 2 000 av dessa. Det är ett faktum att människor inte exponeras för ett ämne i taget utan att exponeringen är komplex, vilket gör att osäkerheten ökar. Kunskaperna om effekterna av exponering för flera ämnen är mycket bristfälliga. På grund av den stora kunskapsbristen kan man vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, eller göra behövliga risk- bedömningar och vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning. 1 1 per year Brist på kunskap om kemikalier i varor För konsumentvaror andra än kemiska produkter, livsmedel, läkemedel och kosmetika finns inga regler om hälso- och miljöinformation, miljövarudeklarationer eller annan dokumentation som informerar om varors innehåll av kemikalier. Detta innebär att dagens konsumenter inte har någon möjlighet att ta reda på innehållet av exempelvis flam- skyddsmedel i elektronik och textilier, bakteriedödande kemikalier i kläder och disktrasor eller mjukgörare i plastprodukter. Det innebär dessutom att det heller inte finns någon möjlighet att skapa sig en bild av volymer och flöden av kemikalier i varor i dagens samhälle. 2.2.3På vilket sätt kan kemikalier vara farliga? Inom EU finns ett system för klassificering och märkning av farliga ämnen och kemiska produkter. Det finns också regler för riskbedömn- ingar. Till reglerna finns ett vägledningsdokument som på ett mycket detaljerat sätt beskriver hur bedömningarna skall utföras (TGD, 1996). Kemikalier kan vara farliga i flera olika avseenden, och med begreppet farlighet avses i detta sammanhang ämnets inneboende egenskaper. Det är dock viktigt att skilja mellan ett ämnes inneboende egenskaper och den risk som exponering för ämnet kan leda till. När risken bedöms vägs ämnets farlighet samman med den exponering som människor och miljö utsätts för. Ett mycket giftigt ämne kan ge upphov till risk redan vid låg exponering, medan en högre exponering krävs för ett ämne som är mindre giftigt. Till grund för bedömningen av ämnens hälsofarlighet ligger vanligtvis studier på försöksdjur som exponerats för ämnet via födan, inandnings- luften eller huden. Ämnenas hälsofarlighet delas upp i olika faroklasser beroende på vilken typ av effekter de ger och vid vilken dos effekter uppträder. Vissa effekter visar sig efter enstaka kortvarig exponering, medan andra effekter är ett resultat av att en individ exponeras för ett ämne . Inom EU finns följande faroklasser för hälsofarlighet: Ämnen skall klassificeras som miljöfarliga om de utgör, eller kan komma att utgöra, en omedelbar eller fördröjd fara för miljön. Till grund för bedömningen ligger normalt uppgifter om skador på vattenlevande organismer (t.ex. fisk, vattenloppor och alger) samt uppgifter om hur bioackumulerbara och långlivade ämnena är. Även andra uppgifter, t.ex. om skador på landlevande djur och växter, kan ligga till grund för en miljöfarlighetsklassificering. Ämnen som är giftiga för djur eller växter i miljön brukar kallas ekotoxiska. Uppgifter om ämnens ekotoxikologiska effekter kan liknas vid de uppgifter som ligger till grund för bedömningen av ett ämnes hälsofarlighet; det rör sig i båda fallen om uppgifter om faktiska skador. Persistens och bioackumulering skiljer sig från de toxiska egenskaperna, eftersom persistens och bioackumulering inte är egenskaper som i sig skadar organismer. Att ett ämne har dessa egenskaper leder däremot till att exponeringen för ämnet kan bli långvarig och hög i relation till ett ämne som inte har dessa egenskaper. Med en långvarig hög exponering ökar risken för skador – även sådana som inte kommer till uttryck vid normala test av ämnens giftighet. Några skäl till att man inte upptäcker sådana skador i normala test kan vara att organismerna i dessa test exponeras för att skador skall uppstå, att testerna inte tar hänsyn till biomagnifiering (se bilaga 3) eller att testerna görs på organismer som inte är lika känsliga för det testade ämnet som andra organismer i miljön. 2.2.4Stora volymer av farliga ämnen Det totala antalet kemiska produkter som tillverkades i eller import- erades till var 60 000; den sammanlagda volymen av dessa var nästan . Av de kemiska produkterna går en relativt stor mängd på export – 1997 exporterades ca 9 500 produkter, motsvarande en volym på . Ett relativt litet antal produkter står för majoriteten av volymerna. Ungefär 2 500 produkter står sammanlagt för av de till- verkade eller importerade volymerna. Stora andelar av den totala volymen utgörs av syntesråvaror (), drivmedel (), uppvärm- ningsmedel () och bränslen (). är ungefär 2500 ämnen klassificerade som hälso- och/eller miljöfarliga inom EU. Klassificeringen bygger på kunskap om att ämnena har farliga egenskaper i något avseende. Det saknas dock ofta uppgifter om andra egenskaper än de som lett till klassificeringen, även för dessa ämnen. De klassificerade ämnena kan ingå som en komponent i många olika kemiska produkter och därmed leda till en klassificering av produkterna. Ungefär hälften av alla kemiska produkter i är klassi- ficerade som hälsofarliga. Dessa produkter står för av de totala volymerna. Gruppen hälsofarliga produkter domineras volym- mässigt av de produkter som har klassificerats som giftiga. De pro- dukter som klassificerats som giftiga stod för och användes till stor del som syntesråvaror och bränslen. Störst mängd giftiga ämnen fanns inom raffinering av . I faroklassen hälsoskadliga är volymerna mindre - rörde det sig om ca - men i denna klass finns det största antalet produkter, cirka 10 400 stycken. Regler om miljöfarlighetsklassificering har inte funnits som regler om hälsofarlighetsklassificering, vilket innebär att färre ämnen hunnit genomgå en bedömning avseende miljöfarlighet. är knappt 300 ämnen klassificerade i kategorin miljöfarliga. De miljöfarliga ämnena ingår sammanlagt i drygt 9 000 kemiska produkter. Till bilden hör också att en stor mängd varor som innehåller kemikalier importeras till . Dessa finns därmed inte med i statistiken från Kemikalieinspektionens produktregister. Importen av varor till är ca och ligger därmed i samma storleksordning som nettotillförseln av kemiska produkter, vilken ligger på drygt . 2.2.5Vad vet vi om risker och effekter? En genomgång av vad vi vet om de risker och effekter som finns med de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna behandlas mer utförligt i bilaga 3 (persistenta och bioackumulerande ämnen), bilaga 5 (hormon- störande ämnen) och i bilaga 6 (metaller). Nedan ges en översiktlig bild av problematiken. Långlivade ämnen – långsiktiga problem Skadliga ämnen kan spridas i alla led som kemikalier hanteras i, vid såväl produktion, konsumtion som avfallshantering. Ett särskilt stort problem utgör spridning av ämnen som är långlivade. Ämnen som blir kvar i samhället och miljön leder till långsiktiga problem. Detta är fallet både med organiska ämnen som är persistenta och naturligtvis med metaller, som aldrig bryts ner. En risk med långlivade ämnen är också att de kan transporteras långa sträckor innan de bryts ner. Det finns exempel på flera långlivade ämnen som är spridda över hela jorden, inklusive obebyggda polar- områden. Det finns kunskap om att långlivade ämnen kan ge negativa effekter. Många sådana ämnen är giftiga för människan och miljön. För andra långlivade, biotillgängliga ämnen är effekterna okända, men historien har lärt oss att negativa effekter kan finnas som är svåra att upptäcka och när det väl sker kan ämnet vara så spritt i samhälle och miljö att det blir mycket komplicerat att åtgärda. Ett exempel på det senare är PCB, som när det började användas inte ansågs vara ett farligt ämne. Det tog flera decennier att upptäcka sambanden mellan PCB och negativa miljöeffekter (se figur 2.1), såsom påverkan på sälarnas fortplantningsförmåga. PCB förbjöds, men trots att förbuden har funnits finns ämnet kvar i miljön och upptäcks nya effekter som ämnet ger. Så sent som våren kom rön om att PCB kan bidra till benskörhet hos människor (, 2000). Figur 2.1 PCB-halter i sillgrissleägg 1969 - 1997. Halter (på fettviktsbasis) av polyklorerade bifenyler (PCB) i ägg av sillgrissla i . Observera att i motsats till vad som för denna sjöfågel visas i figuren kan man inte längre se några tecken på att halterna av PCB fortfarande sjunker i strömming från . Tvärtom finns det tecken på att ny förorening med PCB börjat tillföras. (Data från Prof. , ). industriell produktion av PCB börjar (1927) första kända skador i naturen (1960) orsakssambanden börjar klarläggas (1967) övervakning inleds (1969) begränsning för använd- ning börjar (1971) Ett annat illustrativt exempel på problematiken med organiska miljögifter är insektsbekämpningsmedlet DDT. DDT användes tidigare i . Det dröjde flera decennier efter det att DDT började användas i stor skala innan oönskade effekter upptäcktes, t.ex. äggskalsförtunning hos havsörn. Ytterligare decennier behövdes innan den skadade populationen började återhämta sig. Ännu finns DDT spritt över hela jorden och förekommer i så gott som alla levande organismer – från pingvinerna i till isbjörnarna i . Både PCB och DDT är förbjudna i men andra ämnes- grupper med liknande egenskaper används fortfarande. Flera brom- erade flamskyddsmedel liknar PCB i sin struktur. Sådana ämnen används i och påträffas vitt spridda i miljön. Även människor får i sig långlivade bioackumulerande ämnen, främst via födan. Ett allvarligt och tydligt tecken på detta är att många miljögifter återfinns i bröstmjölk. Halterna av PCB-liknande bromerade flamskyddsmedel ökar mycket snabbt i bröstmjölk. Figur 2.2 Bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölk. Tidstrend för halter av bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölk. Summan av polybromerade difenyletrar, PBDE. (och , 2000). Användning av långlivade och bioackumulerande ämnen kan leda till en hög och långvarig exponering hos djur högt upp i näringskedjorna. Det är högst troligt att allt fler effekter av en sådan exponering kommer att upptäckas . I synnerhet gäller det effekter som bygger på komplicerade samband som t. ex. störningar i de hormonella systemen. Hormonella störningar kan i sin tur ge en rad sjukdomar som nedsatt fertilitet, cancer och beteendestörningar. När det gäller metaller vet man att de aldrig bryts ner, även om de kan bli otillgängliga för levande organismer, t.ex. genom att de hamnar i djupa sediment. har användningen av metaller ökat kraftigt.