sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en kommitté meduppdrag att utreda exporten av statligt förvaltningskunnande. Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektör till särskild utredare. Som sakkunniga förordnades departementsrådet , departementssekreteraren , avdelnings- chefen , kanslirådet , sakkunnige samt ambassadör . förordnades förhandlingsdirektören till expert i utredningen. entledigades från sitt förordnande . Som sekreterare förordnades fil. Härmed överlämnas betänkandet Export av statligt förvaltnings- kunnande. Uppdraget är därmed slutfört. Uppläggningen av arbetet inom utredningen ..................... Begreppet export av statligt förvaltningskunnande ........... Statlig tjänsteexport i några tidigare utredningar .............. Motiven för export av förvaltningskunnande .............................. Den svenska förvaltningsexporten ............................................... De svenska exportörerna ................................................. 3.1.2Myndigheter och andra offentliga organisationer med Omfattningen av den svenska förvaltningsexporten .......... Typ av tjänster................................................................ Samverkan mellan olika aktörer ...................................... Myndigheternas organisation av exportverksamheten....... 3.8Den utomlands verksamma personalens Finansiering av förvaltningsexporten.......................................... Den svenska andelen ..................................................... Utvecklingen av förvaltningsstödet ................................ Amerikanska ().......................... Asiatiska (AsDB)............................. Afrikanska (AfDB) .......................... Europeiska () ......................... Europeiska investeringsbanken (EIB) ............................ Nordiska organ (NIB och NOPEF)................................ /PUMA/................................................. Direkta anslagsmedel för förvaltningsexport .................. Andra former för finansiering........................................ De svenska konsultfonderna .......................................... Regeringens styrning av myndigheternas förvaltnings- 5.1Allmänt om regeringens åtgärder för att påverka Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen........ Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev ........... Tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet .............. Efterfrågan på förvaltningskunnande ........................................ under och dagsläget ................... 6.1.1Sidas bedömningar av förvaltningsbiståndets 6.2Förvaltningsområdet inom EU:s utvecklingssam- Förvaltningsområdet inom det multilaterala biståndet..... De svenska statliga exportörernas bedömningar ............. Sammanfattande bedömning av efterfrågeläget .............. Effekter på myndigheternas verksamhet och myndig-heternas syn på förvaltningsexport .......................................................... Effekter på myndigheternas verksamhet ......................... 7.2Myndigheternas syn på en ökning av förvaltnings- Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet .............. 8.1Allmänt om Phareprogrammet och twinning- deltagande i twinningverksamheten .................. De ekonomiska villkoren i twinningverksamheten .......... Sammanfattning och kommentarer................................. Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i ................ 9.1Utvecklingssamarbetet på rättsområdet och KUR:s 9.2Uppföljningen av de senaste årens utvecklingssam- arbete på rättsområdet i .................................. 10 Svensk-ryska samarbetsprojektet vid Finans- Bakgrund och innehåll................................................... Finansiering och organisation ........................................ Slutsatser i den senaste utvärderingen............................ 11 Förvaltningsexporten från några andra länder ......................... Stödet till Öst- och ................................. 11.1.4Uppköp av danska tjänster från multilaterala orga- Uppköp från multilaterala organisationer....................... Upphandling från multilaterala organistaioner ............... Upphandling från de multilaterala organisationerna Strategi för ökad förvaltningsexport ......................................... Hinder för en ökad export av förvaltningskunnande ....... Strategi för ökad export av statligt förvaltnings- Regelverk och styrning.................................................. Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och priori- 13.1Regelverket och utredningens syn på principerna för 13.2Regeringens styrning av den statliga exporten av Instruktioner och regleringsbrev .................................... 14 Förslag – finansieringsfrågor ..................................................... Uppdrag genom Sida..................................................... Finansiering via EU ...................................................... Finansiering via multilaterala utvecklingsorgan m.m...... 14.4Särskilda åtgärder för att finansiera export av för- 15 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten ......... En särskild organisation för att stimulera förvalt- Bilaga 2 – Utvecklingssamarbete i – erfarenheter från Bakom tillkomsten av utredningen ligger ambitionen att utveckla den svenska förvaltningsexporten. Uppgiften har bestått av att utifrån en kartläggning och analys av området utveckla en strategi och lägga förslag som skall ge en utökad, högkvalitativ och effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. Som export av förvaltningskunnande betraktar utredningen över- föring av kunskaper som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar. Det skall inte vara fråga om aktiviteter, som faller inom myndigheternas normala internationella informationsutbyte. Förvaltningsexporten finansieras i mycket stor utsträckning via biståndsmedel. Det finns ett antal olika motiv bakom önskemålet att öka den svenska förvaltningsexporten. Globaliseringen innebär att vårt samhälle i ökande utsträckning påverkas av vad som händer i andra delar av världen, och att också den svenska statsförvaltningen i allt högre grad måste agera i ett internationellt sammanhang. Särskilt vårt EU-medlemskap har lett till nya krav på kontakter och erfarenhet av internationellt arbete i förvaltningen. Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla för- valtningarna i andra länder och bygga upp värdefulla kontakter mellan svenska statliga organ och deras motsvarigheter utomlands. Inte minst i vårt närområde kan kunskapsöverföring på förvaltningsområdet utgöra ett inslag i den svenska säkerhetspolitiken och också bl.a. skydda miljön mot gränsöverskridande hot. Utöver detta slags utrikespolitiska motiv för förvaltningsexport kan det också finnas biståndspolitiska. I det svenska biståndet har ett allt större utrymme kommit att upptas av insatser för att utveckla regelverk och samhällsinstitutioner som medel för att säkerställa både demokrati och ekonomisk utveckling. De ekonomiska motiven för en ökning av förvaltningsexporten är framför allt indirekta. Utvidgade kontakter mellan förvaltningarna kan lägga grunden för förbättrade affärsrelationer. Det finns också förvalt- ningspolitiska skäl för myndigheterna att engagera sig i exportverk- samhet. Verksamheten ger personalen möjlighet att utveckla sin kompe- tens i olika avseenden, och innebär också att de statliga myndigheterna blir mer attraktiva som arbetsgivare. Det blir lättare att rekrytera och behålla personal om man kan erbjuda sådana stimulerande arbets- uppgifter, som förvaltningsexporten innehåller. Utredningen bedömer att den svenska exporten av statligt förvalt- ningskunnande har en volym av 800–/år. De statliga myndig- heterna och de särskilda statliga bolagen för tjänsteexport exporterar vardera för medan privata konsultföretag står för 300–. Volymen på exporten varierar starkt mellan olika myndigheter. Sex myndigheter har en förvaltningsexport som överstiger /år, och antalet myndigheter som har en exportvolym på mer än /år är drygt 20. De flesta av de statliga myndigheterna har alltså ingen eller obetydlig förvaltningsexport. Exporten av statligt förvaltningskunnande består till övervägande del av uppdrag via Sida. Detta gäller i särskilt hög grad de statliga myndig- heternas export, som till grovt räknat utgörs av Sida uppdrag. De statliga exportbolagen – och i ännu högre grad de privata konsult- företagen – har en större andel av exporten finansierad via andra källor, främst multilaterala utvecklingsorgan. En verksamhet, som växt i betydelse, är s.k. twinning inom ramen för EU:s Phareprogram, som innehåller stora belopp avsedda för stöd till förvalt- ningsuppbyggnad i kandidatländerna. Den statliga tjänsteexporten regleras via bestämmelserna i avgifts- förordningen och tjänsteexportförordningen. I avgiftsförordningen stad- gas att en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift får bedriva tjänsteexport, förutsatt att verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Avgiftssättningen skall utgå från full kostnads- täckning. Enligt tjänsteexportförordningen kan en myndighet, efter att ha underrättat ansvarigt departement och under vissa andra förutsättningar, få marknadsföra sina tjänster utomlands. Verksamheten skall bedrivas med krav på lönsamhet. Bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen kan inte sägas vara utformade för att stimulera statsförvaltningens tjänsteexport utan har snarare formen av ett medgivande till myndigheter som vill bedriva tjänsteexport att under vissa förutsättningar göra detta. Regeringen har emellertid i olika uttalanden markerat sitt intresse av att de statliga myndigheterna utvecklar sin förvaltningsexport dels till utvecklingsländerna, dels till länder i närområde. Instruktioner och regleringsbrev, som är de centrala doku- ment varigenom regeringen reglerar de enskilda myndigheternas verk- samhet, utnyttjas dock i allmänhet inte för att stimulera exporten av förvaltningskunnande. I de fall det förekommer gäller det i allmänhet myndigheter, vilkas stöd till verksamhet i grannländerna kan ses som ett inslag i arbetet för att lösa de ordinarie uppgifterna. Utredningen konstaterar att förvaltningsbiståndet tagit en successivt ökande andel av det svenska bilaterala biståndet. För de multilaterala utvecklingsorganen saknas statistik som kan ge en bild av hur förvaltningsområdet utvecklats. Uttalanden av företrädare för utvecklingsorganen tyder emellertid på att projekt för institutionsuppbyggnad och good governance kommer att ta ökat utrym- me . Sida förutser en fortsatt ökning av förvaltningsbiståndet, och EU räknar med att göra stora insatser för att stärka kandidat- ländernas förvaltningar. Sammantaget ger detta bilden av att man kan se fram emot en allmänt sett ökande efterfrågan på exportinsatser inom förvaltningsområdet. Också många av de svenska statliga exportörerna inom förvaltningsområdet förväntar en stigande efterfrågan på sina tjänster. De svenska statliga myndigheterna har en klart positiv grundin- ställning till att öka sin export av förvaltningskunnande. Bakom denna inställning ligger i hög grad uppfattningen att verksamheten har positiva effekter på personalens kompetens i olika avseenden. Myndigheterna har emellertid tydliga reservationer vad gäller möjligheterna att på kort sikt expandera exportverksamheten. Praktiskt taget alla myndigheter svarar i utredningens enkät att brist på lämplig personal eller konkurrens om särskilt nyckelpersoner är ett hinder för en ökning av exporten, och 1/3 av myndigheterna säger uttryckligen att endast en begränsad ökning kan bli aktuell. Twinningverksamheten inom ramen för EU:s Phareprogram är avsedd att bidra till uppbyggnaden av de statliga förvaltningarna i EU:s kandidatländer. Verksamheten består av samarbete mellan myndigheter i medlems- respektive kandidatländerna. Det svenska deltagandet, var relativt blygsamt men blir betydligt större . De ersätt- ningar som EU erbjuder ligger emellertid för vissa slags insatser under vad som kan betraktas som full kostnadstäckning, och utredningen menar att detta gör det svårt att bibehålla en hög nivå i det svenska deltagandet. För det utvecklingssamarbete, som svenska rättsvårdande myndig- heter bedriver i , tillämpas särskilda former för styrning och finansiering. Samarbetet baseras på överens- kommelser mellan den och regeringarna i de baltiska staterna, som undertecknades . En särskild styrgrupp, ledd av och med deltagande från Utrikes- departementet, Sida och myndigheterna på rättsområdet, svarar för den övergripande planeringen och samordningen av de olika insatserna. Sida och myndigheterna har successivt kommit överens om hur pro- jektplaneringen skall gå till. Regler för finansieringen, baserade på principen om full kostnadstäckning, har lagts fast. Volymen på samarbetet har ökat kraftigt och samordningen av insatserna har förbättrats. Några av myndigheterna på rättsområdet har genomfört organisatoriska förändringar i syfte att bättre kunna hantera samarbetsprojekt. Utredningens bedömning är att de mycket tydliga signalerna från spelat en avgörande roll för att snabbt få igång och kraftigt expandera verksamheten. En annan viktig förklaring till det positiva utfallet är att man kunnat enas om regler rörande beslutsgång och finansiering. organiserade 1992 ett projekt med syftet att ge det ryska finansministeriet möjlighet att i sitt förändringsarbete dra nytta av svenska erfarenheter och arbetsmodeller. omfattar projektet insatser inom områdena budgetprocess, revision, skattefrågor och statsskuldförvaltning. Projektet har en fast medarbetarstab på fem svenskar stationerade i och , som arbetar med plane- ring, samordning och administration av arbetet. I de direkta insatserna engageras personal från i första hand och de myndigheter som lyder under departementet. har hela projektet finansierats av , men skall medel för konkreta insatser sökas hos Sida. En genomförd utvärdering ger en positiv bild av projektets resultat, som enligt utredningens uppfattning främst beror på starka engagemang i projektet. Utredningen identifierar tre slags hinder för en ökad statlig förvalt- ningsexport. Ett beror på oklarheter i regelverket och brist på tydliga styrsignaler från regeringens sida, ett annat har att göra med resurs– och finansieringsfrågor och ett tredje har sin grund i bristande erfarenhet från myndigheternas sida i frågor som rör exportverksamhet. Utredningens förslag till strategi för en utveckling av förvaltningsexporten utgår från dessa hinder och syftar till att åstadkomma dels en påtaglig höjning av volymen på exporten från den svenska statsförvaltningen på kort sikt, dels ett ökat intresse från de statliga aktörernas sida för att successivt och långsiktigt utveckla sin exportverksamhet. –att åstadkomma ett mer konsekvent regelverk och en tydligare styr- ning av myndigheternas arbete för att utveckla sin exportverksamhet –att klarlägga finansieringsfrågorna och åtgärda brister i finansie- ringen –att skapa en organisation, som ger och myndig- heterna stöd vid utveckling av förvaltningsexporten och som stimu- lerar samarbete mellan olika förvaltningsexportörer. –att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänsteexport- verksamhet ersätts med ett krav på full kostnadstäckning –att slutför arbetet med en hand- ledning för kalkylering av priser i samband med statlig tjänsteexport –att gör en genomgång, myndighet för myndighet, av förutsättningarna för att utveckla exporten av förvaltningskunnande –att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av förvaltningskunnande –att Sida ges möjlighet att ge statliga myndigheter kompletterande finansiellt stöd till genomförandefasen av myndigheternas twinning- projekt inom Phareprogrammet och får i uppdrag att utforma regler för sådant stöd –att projektexportsekretariat och projektex- portfrämjare får i uppdrag att avdela resurser för stöd t ill statliga aktörer som vill utveckla exportverksamhet baserad på finansiering via multilaterala utvecklingsorgan och andra internationella finansie- ringsorgan. Särskild uppmärksamhet bör ägnas mö jligheterna att stimulera samarbete mellan olika aktörer. –att Sida fortsätter utveckla formerna för beredning, beslut och upp- följning av institutionssamarbete i syfte att effektivisera verksam- heten och utveckla resursbasen –att en delegation inrättas med uppgiften att stimulera exporten av statligt förvaltningskunnande. Delegationen skall stödja regeringen och i arbetet med styrning av myndigheternas för- valtningsexport, informera statsförvaltningen om frågor som rör förvaltningsexport, initiera och understödja samarbete mellan olika aktörer i förvaltningsexporten och stödja myndigheter vid utveckling och genomförande av förvaltningsexport. Delegationen bör ha ett tidsbegränsat mandat och huvudsakligen finansieras inom bistånds- ramen eller inom ramen för det särskilda anslaget för samarbete med via Sida. Till viss del bör delegationen finansieras via anslaget för exportfrämjande. Vid regeringssammanträdet bem yndigade regeringen statsrådet att tillkalla en utredare med uppdrag att kartlägga och analysera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande samt utifrån en utvärdering av dagens export utveckla en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. I direktiven avgränsas uppdraget t ill att avse dels övergripande för- valtningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet. Det sägs att sådana kunskaper huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningen men även hos privata företag. Av direktiven framgår att utredaren skulle ha till uppgift att: Nkartlägga och analysera omfattningen av dagens export av statligt förvaltningskunnande, vilka aktörer som exporterar, vilka typer av tjänster som exporteras samt vilka mottagarna är, Nanalysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen att statliga myn- digheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens omfattning och riskexponering, Nundersöka hur andra länders export av förvaltningskunnande finan- sieras, Növersiktligt beskriva och analysera efterfrågan på förvaltningskun- nande samt konkurrensförhållandena på marknaden och dessas för- väntade utveckling, Nanalysera vilka länder som är mest aktiva inom området och om det finns något att lära av dessa länders erfarenheter, Növerväga om i sin export av statligt förvaltningskunnande bör prioritera särskilda sakområden samt länder och regioner, Nanalysera hur styrningen och uppföljningen av den statligt bedrivna förvaltningsexporten fungerar, såväl från regeringens som myndig- heternas sida, Nundersöka vilka effekter förvaltningsexporten får på myndigheternas verksamhet, Nutreda vilka kriterier som bör ligga till grund för att bestämma om en myndighets verksamhet lämpar sig för förvaltningsexport, Növerväga om det går att underlätta för myndigheter att bedriva för- valtningsexport, Nanalysera hur samverkan mellan olika aktörer inom området funge- rar, Növerväga om organiseringen av förvaltningsexporten behöver för- bättras och om så är fallet lämna förslag på hur, Nanalysera om det behövs några särskilda förändringar i befintlig lag- stiftning. 1.2Uppläggningen av arbetet inom utredningen En väsentlig grund för utredningens arbete har varit den enkät angående export av förvaltningstjänster, som besvarats av 94 myndigheter. Vissa av frågorna i enkäten har endast besvarats av de myndigheter, som haft en export av viss omfattning. Departementen och några universitet har fått separat anpassade enkäter. En grupp frågor syftar t ill att belysa den export av förvalt- ningstjänster, som bedrivs av myndigheten – exportens omfattning (uttryckt i belopp och personalinsats), mottagare, typ av tjänster och finansieringskällor. Här frågas också om hur exportverk- samheten är organiserad och om den bedrivits i samverkan med andra organisationer. En annan typ av frågor rör statens styrning av exportverksamheten. En fråga gäller om export av förvaltningskunnande tas upp i m yndig- hetens instruktion eller regleringsbrev. I en annan fråga begärs en redo- visning av myndighetens tolkning av tjänsteexportförordningens krav på affärsmässighet. En tredje grupp frågor handlar om m yndighetens inställning till och erfarenhet av förvaltningsexport. Här tillfrågas de myndigheter, som bedriver export, om sina motiv för att göra detta och om vilka positiva respektive negativa effekter exporten av förvaltningskunnande har haft på den övriga verksamheten. Man uppmanas också re dovisa sina lång- siktiga planer för verksamheten. Alla myndigheterna tillfrågas också om hur man ser på efterfrågan på sina tjänster, vilka hinder man ser för att öka exporten av förvaltningskunnande och sitt intresse av öka sina insat- ser. Enkäten har kompletterats med en stor mängd ytterligare kontakter med företrädare för myndigheter, exportbolag och privata företag som bedriver export av förvaltningskunnande. Vid ett möte i utredningens slutskede diskuterades utredningens preliminära slutsatser med repre- sentanter för några av de större statliga exportörerna. Särskilda möten har hållits med ledningarna för flertalet av de ex- portbolag, som driver och administrerar exporten för några myndigheter och affärsverk. Dessa är SweRoad, SwedeRail, VTI Utveckling, Swed- survey, Swedtel och Swedavia, Bland de företag som bedriver export av förvaltningskunnande och som utredningen haft kontakt med kan nämnas , Scan- diaconsult , , , ÅF Swe- dish management group, Swedserv och . Ett antal möten har hållits med representanter för olika avdelningar inom Sida. Genom Sidas administrativa register har omfattande statis- tiska underlag tagits fram, Sida har också försett utredningen med sta- tistiskt material från /DAC. Flera avdelningar har bidragit med bedömningar av den framtida efterfrågan och den juridiska enheten har varit behjälplig med information om Sidas upphandling. Studieresor har företagits till och och de svenska ambassaderna i , , , och har hjälpt till att ta fram material och förmedla kontakter med ansvariga för förvaltningsexporten i respektive land. Ett möte har hållits i med en representant för /. Vid studieresan i hölls möten med bl.a. den svenske projekt- exportfrämjaren och företrädare från Phare respektive Tacis. Vid resan till hölls möten med företrädare från och samt . 11 möten varav två internat har hållits med sakkunniga och experter. 1.3Begreppet export av statligt förvaltningskunnande Vad skall avses med export av statligt förvaltningskunnande? Vid ut- redningens kontakter med företrädare för departement, myndigheter och andra organisationer har det visat sig att det finns stora variationer i uppfattningarna om vad som skall inrymmas i detta begrepp. Det är mot den bakgrunden angeläget att här föra ett resonemang som klarlägger vad som från utredningens sida avses med begreppet export av statligt förvaltningskunnande. I detta sammanhang bör påpekas att begreppet förvaltningsexport används i betänkandet som liktydigt med export av statligt förvaltningskunnade. I direktiven sägs att utredningen skall avse överföring av kunskaper som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäker- heten samt den demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i lan- det.