sou · GOB366d5 · 2001-01-01 00:00:00 — Översyn av vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i tillsynens innehåll och inriktning på detta område. Om det är lämpligt skall kommittén föreslå ändringar av regelverket. överväga behovet av ändrade regler för hantering av ekonomiska risker och för intern kontroll i banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag, överväga behovet av ändrade regler för beslutsdelegation och be- sluts fattande inom instituten, innefattande arbetet inom styrelse och ledning, analysera de mål som bör styra tillsynsverksamheten, värdera hur angelägna olika tillsynsuppgifter är samt bedöma hur riktlinjerna för verksamheten skall läggas fast, överväga vissa frågor om revisorernas roll, överväga behovet av ändrade regler för ingrip- anden och sanktioner, överväga behovet av särskilda regler för situationer då ett enskilt kreditinstitut har finansiella svårigheter, samt analysera det nuvarande straffrättsliga systemets sätt att verka på området och överväga reformer. De svenska bankernas finansiella situation försvagades allvarligt i sam- band med att den långvariga högkonjunkturen bröts mot slutet av 1980- talet. Den svenska ekonomin gick in i en osedvanligt djup lågkonjunk- tur med fallande tillgångspriser och stigande realräntor. över- hettning med starka inslag av prisspekulation på fastighetsmarknaden hade lett till långsiktigt ohållbara prisstegringar. Avregleringar av kre- ditmarknaden ledde i det rådande ekonomiska klimatet till en kraftig utlåningsexpansion och jakt på marknadsandelar. Kreditgivningen kom i många fall att ske på alltför lösa grunder. När prisbubblan på fastig- hetsmarknaden sprack och konjunkturläget allvarligt försvagades, tvingades först ett antal finansbolag och senare banker att redovisa så stora kreditförluster att staten i syfte att säkra stabiliteten i betalnings- systemet såg sig tvungen att göra ett temporärt åtagande om stöd till bankerna och vissa andra kreditinstitut. Den finansiella kris som drabbade i synnerhet bankerna ger anledning till en översyn av statens system för kontroll av dessa. Även försäkringsområdet har berörts av den finansiella krisen. försattes ett par kreditförsäkringsbolag i konkurs. Även andra bolag drabbades av stora förluster inom området för kredit- försäkring. Det utveckling på kreditmarknaden har präglats av avvecklingen av kvantitativa regleringar. Kreditregleringarna av- skaffades gradvis under mitten och slutet av . Detta ändrade radikalt arbetsvillkoren för bankerna. Vidare togs hinder för utländsk konkurrens bort. Från att ha verkat på en marknad som närmast kan beskrivas som skyddad arbetar bankerna nu på en friare och mer kon- kurrensutsatt marknad. Även om de regler som ger ramarna för bank- ernas verksamhet (rörelsereglerna) i viss mån förändrades skedde det knappast i lika hög grad som villkoren för verksamheten. Även detta förhållande bidrar till behovet av en översyn av vissa regler. Kreditmarknadsbolagens och värdepappersbolagens förhållanden är intimt förknippade med villkoren för bankernas verksamhet. Regle- ringen av dessa institut stämmer i viktiga avseenden överens med vad som gäller för bankerna. Regelverket bör därför ses över i samband med översynen av regelverket för bankerna. Motsvarande gäller i vissa avseenden försäkringsområdet. arbetsvillkor har också förändrats. har nya uppgifter förts till tillsynsmyndigheten. Detta i kombination med den snabba utvecklingen av produkter och institutens användning av ny teknik har ställt krav på förändringar i tillsynens utövande och inriktning. De nämnda förändringarna, i kom- bination med i det närmaste oförändrade resurser , fick till följd att de traditionella och grundläggande till- synsverksamheterna fick mindre utrymme. Bankinspektionen, som tidigare ansvarade för tillsynen av bankerna och motsvarigheterna till dagens kreditmarknadsbolag, slogs samman med till . Ett arbete pågår inom för att förändra verksamhetens inriktning. Den nybildade myndigheten har genomgått flera organisationsförändringar. Genom en omorganisation har inspektionen specialiserat verksamheten för att uppnå en ef- fektivare tillsyn. Speciella enheter för finansiell analys och för operativ tillsyn har skapats. Tillsynen har ändrats från att tidigare ha varit insti- tutsinriktad till att bli funktionsinriktad. Tonvikten har allt mer lagts på institutens risktagande. Ett led i förändringsarbetet har varit att utveckla former för tillsyn av institutens interna styrning, information och kontroll. Till ledning för instituten har inspektionen utfärdat allmänna råd om styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappers- institut samt försäkringsbolag. I anslutning till arbetet med de allmänna råden har inspektionen skrivit till regeringen och hemställt att en lagreglering med motsvarande inriktning övervägs. Det fortsatta för- ändringsarbetet inom inspektionen inriktas nu på de risker som finns i instituten, såsom kreditrisker, marknadsrisker, motpartsrisker etc. Inom ramen för de medel som tilldelas genom den sedvanliga budgetprocessen har den tämligen fria händer att själv bestämma hur resurserna skall användas. I viss mån styrs Finansin- spektionens verksamhet och prioriteringar av anvisningar i reglerings- brev och särskilda uppdrag. Omfattande lärdomar om hur banksystemet och tillsynen fungerat har dragits, dels i arbetet med krishanteringen, dels genom efterföljande utredningar av olika slag. Statens finansiella stöd till bankerna har främst hanterats av (jfr regeringens skrivelse 1993/94:61). Under detta ar- bete har mycket omfattande undersökningar av de stödsökande bank- erna vidtagits. har statens ägande av Nordbanken och utövats genom . Värdefull kunskap om här aktuella frågor har erhållits under arbetet. I rapporten, "Erfaren- heter av bankkrisen, en rapport till regeringen", daterad , ger uttryck för sin syn på vissa aspekter av bankkrisen. Rapporten behandlar främst brister i bankernas styrning, kontroll och informationssystem samt behovet av förändringar i regel- verket och ramarna för tillsynen. Regeringen tillkallade en kommitté (, Fi 1993:02). I kommitténs uppdrag ingick att kartlägga och beskriva utvecklingen på kreditmarknaden samt att analysera orsakerna till de problem som uppstått. Vidare ingick en översyn av tillsynens innehåll och inriktning i uppdraget. Översynen skulle göras mot bakgrund av en analys av det regelverk som omgärdar bankernas verk- samhet. Kommitténs arbete har resulterat i ett antal rapporter, för- fattade av kommitténs ordförande och av personer knutna till kom- mittén. Rapporterna har publicerats. arbete har avslutats utan att något betänkande har avlämnats. har gjort omfattande undersökningar av banker- nas kreditgivning som föregick krisen. Av dessa under- sökningar torde en hel del slutsatser om arbetsformerna inom bankerna ha dragits. En genomgång av kreditgivningen i Nordbanken, och Första har gjorts för att undersöka möjligheterna att föra skadestånds talan mot ledande befattningshavare i dessa banker. Dessa undersökningar, som finns publicerade, har lett till att skadeståndspro- cesser inletts mot vissa styrelseledamöter. I betänkandet kreditförsäkring – Några aktuella problem (SOU 1992:30) redovisas en analys av orsakerna till Försäkringsaktiebolaget konkurs samt vissa frågor om tillsyn vad gäller kreditförsäkring samt revisorernas uppgift. Som inledningsvis angetts ger den djupa bankkrisen anledning till en översyn av statens tillsyn över – framför allt – banker och kredit- mark- nadsbolag. Det finns nu omfattande kunskaper om vilka skeenden som lett fram till krisen i banksystemet. Det är angeläget att ta till vara dessa erfarenheter i utredningsarbetet. Den särskilda regleringen av banker, andra kreditinstitut och värde- pappersbolag som ställer större krav på dessas verksamhet än på annan näringsverksamhet, motiveras med att det finns särskilda skyddsintres- sen på området. Ett sådant skyddsintresse är att stabiliteten i betal- ningssystemet hotas om banksystemets solvens sätts i fråga. Om- fattande störningar i den finansiellasektorn riskerar att sprida sig till resten av ekonomin vilket medför negativa konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen. Ett viktigt syfte med regleringen av instituten är att förhindra sådana förlopp. Det finns därutöver ett direkt konsumentskyddsintresse att beakta. Inte minst har bankernas inlåning stor betydelse för den enskildes möjligheter att hantera sin egen ekonomi på ett effektivt och säkert sätt. Kommittén bör redovisa sin uppfattning om skyddsintressena som en grund för kommitténs över- väganden inom ramen för detta uppdrag. har i betänkandet Försäkringsrörelse i för- ändring 1 (SOU 1991:89) analyserat de särskilda skyddsintressena på försäkringsområdet. I de delar kommittén har att bedöma frågor som rör försäkringsverksamhet bör de uppfattningar som framförts i det be- tänkandet ligga till grund för övervägandena. Med utgångspunkt från en kartläggning av de erfarenheter som dragits av finanskrisen och kommitténs syn på skyddsintressena är det naturligt att se över rörelsereglerna för banker och andra kreditinstitut och för värdepappersbolag. Främst bör behovet av kompletterande regler om riskhantering av olika slag övervägas. Intimt förknippad med denna fråga är, som bl.a. framhållit i sin skrivelse till re- geringen, behovet av regler om den interna kontrollens innehåll och utformning. Kommitténs arbete bör i första hand inriktas på de nu nämnda frågorna och på styrelsens och ledningens ansvar för det in- terna regelverkets utformning och efterlevnad. I den delen bör kom- mitténs överväganden också inbegripa försäkringsbolag. Kommittén bör också ägna uppmärksamhet åt reglerna om s.k. jävskrediter. Om kommittén anser att det finns skäl för det, kan den också se över andra rörelseregler. Regler om ledning och delegering I krisens efterdyningar har styrelse- och ledningsfrågor liksom olika ansvarsfrågor fått stor uppmärksamhet. En översyn av de särskilda regler som finns om styrning och ansvarsfördelning inom banker bör göras. I det sammanhanget bör även motsvarande regler för försäk- ringsbolag ses över. I samband härmed bör övervägas om det är moti- verat att ha andra regler i dessa avseenden för - som är fallet - bank- aktiebolag och försäkringsbolag än för allmänna aktiebolag. I detta sammanhang bör beaktas att kreditmarknadsbolagen och värdepap- persbolagen omfattas av aktiebolagslagen och att därmed delvis andra regler om styrning och ansvarfördelningen mellan bolagsorganen gäller för dessa bolag. (Ju 1990:08) har sett över ak- tiebolagslagens överlämnat ett delbetänkande (SOU 1995:44) som be- handlar dessa frågor. överväganden och förslag är av intresse även för regleringen av instituten på det finansiella områ- det. Kommitténs närmare överväganden av dessa frågor bör ske i ljuset av de förslag som presenterats i aktiebolagskommitténs betänkande. Det har uppmärksammats att reglerna om sekretess, såsom de tolkats, har gett upphov till svårigheter bl.a. vid förvärv av banker och vid kre- ditgivning till kreditmarknadsbolag. En översyn av sekretessreglerna för banker och kreditmarknadsbolag kan därför vara aktuell. Ett starkt samband råder mellan utformningen av rörelsereglerna och utformningen av tillsynsverksamheten. Det är önskvärt att kommittén med utgångspunkt från de övergripande målen för tillsynen – att den skall bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet och ett gott konsumentskydd – värderar hur angelägna olika tillsynsuppgifter är. Kommittén bör i det sammanhanget uppmärksamma de synpunkter som förts fram i tidigare nämnda rapport, i Riks- revisionsverkets rapport tillsyn över de finansiella marknaderna (RRV 1994:15) och i skrivelse till Riksrevi- sionsverket med anledning av rapporten (dnr 119-2958/94). Kommitténs överväganden i dessa frågor bör göras mot bakgrund av en analys av vilka resurser som fordras för att ett tillsynsarbete i enlig- het med kommitténs förslag skall kunna utföras. Kommittén bör i det sammanhanget inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om tillsynsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen. I det sammanhanget bör kommittén även beakta de krav som medlemskapet i EU ställer, såväl i form av inspektionens deltagande i utvecklingen av det gemensamma regelverket på området som inspektionens samarbete med utländska myndigheter. Kommittén bör också överväga i vilken form riktlinjerna för inrikt- ningen på själva tillsynsarbetet skall läggas fast. Styrningen av inspek- tionen kan ske på olika sätt och med olika metoder. Det är naturligt att bestämmelser i lag identifierar inspektionens grundläggande uppgifter. Det bör dock övervägas vilken grad av flexibilitet dessa regler skall ge. Vidare bör övervägas hur övriga riktlinjer för inspektionens arbete bör vara utformade, exempelvis i myndighetens instruktion och i dess reg- leringsbrev. Vissa frågor om revision Enligt nu gällande regler skall enligt huvudregeln i banker och försäkringsbolag utse en eller flera revisorer att tillsammans med de revisorer som valts på bolagsstämman eller motsvarande delta i revisionen. För övriga institut som står under tillsyn finns en möjlighet för inspektionen att utse revisorer. Inspektionen har i en skrivelse till regeringen föreslagit att systemet med förordnande av revisorer i insti- tut under tillsyn reformeras. Sedan remitterat skrivelsen har efter att ha tagit del av remissyn- punkterna utarbetat en promemoria. I den föreslås att det inte skall föreligga någon skyldighet för att tillsätta revisorer men att inspektionen alltjämt skall ha en möjlighet till det. Vidare föreslås att den lagstadgade revisionsplikten i institut som står under inspektionens tillsyn på visst sätt skall utvidgas och de av bolags- stämman valda revisorerna skall vara skyldiga att dels utföra de revisionsinsatser som initierats av inspektionen, dels rapportera vissa iakttagelser till inspektionen. Inom EU pågår arbetet med ett direktiv om bl.a. för- stärkt tillsyn över banker, värdepappersföretag och försäkringsföretag (det s.k. BCCI-direktivet). Mycket talar för att direktivförslaget – med vederbörliga justeringar – kommer att antas samt att det kommer att innehålla regler om revisorers skyldighet att rapportera vissa iakttagelser till tillsynsmyndigheten. Även aktiebolagskommittén har behandlat revisorernas roll. Vidare har regeringen föreslagit vissa regler om godkända och auktori- serade revisorer (prop. 1994/95:152). Kommittén bör mot bakgrund av de överväganden som görs av ak- tiebolagskommittén och i ljuset av regeringens förslag dels bedöma om de förslag som läggs fram av i den nyssnämnda promemorian bör medföra lagändringar, dels utarbeta de förslag – i den mån det inte sker med anledning av inspektionens framställan – som föranleds av BCCI-direktivet i den del det rör revisorer. har i lag getts vissa befogenheter att ingripa mot de finansiella instituten. Enligt bankrörelselagen (1987:617) kan inspek- tionen bl.a. förbjuda verkställighet av en banks beslut, sammankalla bankens styrelse och bolagsstämma samt återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Liknande, men inte helt överensstämmande, regler finns när det gäller andra finansiella företag. gör dessutom i vissa fall uttalanden, som inte är rättsligt bindande men som är avsedda att vara till ledning för de institut som står under tillsyn. Det är av grundläggande betydelse för möjlig- heter att fullgöra sitt tillsynsuppdrag att den till sitt förfogande har lämpligt avvägda möjligheter att ingripa mot missförhållanden i insti- tuten. En kartläggning av de regler som styr tillsynsmyndigheternas möjligheter till ingripanden och sanktioner i och i andra länder bör följas av en analys av behovet av nya regler här i landet. I analysen skall särskilt belysas frågan om ytterligare sanktioner bör införas. Regelverket bör, om inte särskilda skäl talar mot det, vara utformat på samma sätt för alla verksamhetsformer som står under Finansinspektio- nens tillsyn. Kommitténs överväganden i dessa delar bör åtföljas av en bedömning av vilka resurser som krävs för utövande av sådana befo- genheter. Vidare bör övervägas hur detaljerade de regler som ger inspektionen rätt att ingripa bör vara. Vid den bedömningen måste kommittén natur- ligen lägga stor vikt vid hur förutsägbar reglernas tillämpning blir. Speciella regler för situationer när ett institut har finansiella problem Arbetet bör även inbegripa en analys av behovet av särskilda regler för situationer då en enskild bank eller ett enskilt kreditmarknadsbolag har råkat i finansiella svårigheter. Enligt gällande regler erfordras en viss kapitaltäckningsnivå. Om kapitalbasen är för liten skall institutet rätta till missförhållandet. I praktiken kan två vägar tänkas. Antingen tillförs nytt kapital eller minskas balansomslutningen. I det inledande skedet av bankkrisen visade det sig dock att ingendera möjligheten var realistisk för att återställa vissa bankers kapitalstyrka. När staten fann det nödvändigt att vidta åtgärder saknades regler som tillförsäkrade staten möjligheten att alltid ingripa i syfte att stabilisera betalnings- systemet. Bland annat för att komma till rätta med dessa svårigheter infördes lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kredit- institut. Denna lag innehåller bl.a. regler om att staten, under vissa för- hållanden, har rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut eller ställa det Vidare finns bestämmelser om att villkoren för statligt stöd kan prövas av en för ändamålet särskilt inrättad prövningsnämnd. Det av beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid är temporärt. Någon tidpunkt för avveckling av åtagandet är inte bestämd, vilket framgår av lagen. Bestämmelserna om prövningsnämnd, inlösen av aktier och tvångsförvaltning har dock tids- begränsats till att gälla till . Kommittén bör i sitt arbete överväga om bestämmelser om rekon- struktion av krisdrabbade banker och kreditmarknadsbolag bör införas permanent och hur de i så fall bör utformas. En studie av motsvarande system i andra länder torde vara betydelsefull. Kommittén bör beakta att banker och kreditmarknadsbolag inte omfattas av ackordslagen (1970:847) och inte heller – i avvaktan på ytterligare ut- redning – av det förslag till lag om företagsrekonstruktion som rege- ringen remitterat till Lagrådet. Kommittén bör överväga om det är lämpligt att ge det system för insättningsgaranti som föreslagits (jfr de- partementspromemorian Insättningsgaranti, Ds 1995:3) någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank. Promemorians förslag inne- bär att insättningsgarantin träder in först i och med att en bank försätts i konkurs. kan medlen i insättningsgarantifonden inte tas i anspråk. Det finns emellertid exempel utomlands på att medel som av- satts i motsvarande fonder kan användas även för att förebygga bank- fallissemang, dvs. för att utgöra ett statligt kontrollerat kapitaltillskott som syftar till att rekonstruera, eller bidra till rekonstruktion av, en krisdrabbad bank. Det är givetvis av vikt att kommittén överväger behovet av särskilda regler för att garantera rättssäkerheten i ett förfarande som syftar till rekonstruktion. Inte minst är de konstitutionella aspekterna betydelse- fulla i sammanhanget. Den som är vårdslös i samband med kreditgivning och därigenom vål- lar skada kan bli skyldig att ersätta skadan. Vissa begränsningar för skadeståndsansvaret finns dock, bl.a. regler om preskription. En fråga som tilldragit sig intresse efter bankkrisen är om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom bankerna bör föränd- ras. Vidare har frågan om kriminalisering av vårdslös kreditgivning aktualiserats. har domstolar avgjort flera mål där frågan varit om banktjänstemän har begått brott i samband med kreditgivning. har oftast rört det uppsåtliga brottet trolöshet mot huvudman. Med nå- got enstaka undantag har det dock inte väckts åtal mot personer som ingått i en banks styrelse eller verkställande ledning. Det kan mot hit- tillsvarande erfarenheter ifrågasättas om det nuvarande straffrättsliga regelsystemet i tillräcklig utsträckning kriminaliserar straffvärda förfar- anden i samband med kreditgivning inom banksystemet. Motsvarande kan gälla annan risk hantering, t.ex. tagande av positioner vid handel med valutor eller derivatinstrument. En åtgärd som därvid är naturlig att överväga är, inte minst med tanke på den centrala roll för betal- ningssystemet som främst bankerna har, en kriminalisering även av vårdslösa förfaranden vid kreditgivning och i samband med beslut om riskhantering, särskilt i sådana fall där vårdslösheten kan leda till så omfattande förluster att ett instituts solvens hotas. Kommittén bör mot denna bakgrund göra en genomgång av det nu- varande straffrättsliga regelverket på området och lämna de förslag som den anser behövs. Förslag till kriminalisering skall dock föregås av en noggrann analys, varvid olika intressen skall vägas mot varandra. En kriminalisering av vårdslöshet kan medverka till att upprätthålla stabiliteten i bankväsendet och därmed i betalningssystemet. En sådan stabilitet är inte uteslutande ett intresse för kreditinstituten och dessas ägare utan också i hög grad för staten och medborgarna. Mot detta skall vägas att en sådan kriminalisering skulle kunna mot- verka ambitionerna att kontrollen över kreditgivning och riskhante- ringen i första hand skall utövas av kreditinstituten snarare än av staten. Av stor betydelse i sammanhanget är hur effektiv en straffbestäm- melse av denna karaktär skulle vara och om fördelarna med en krimi- nalisering står i proportion till de resurser som myndigheterna måste lägga ned (jfr prop. 1994/95:23 s. 52 ff och bet. 1994/95:JuU2). Kommittén skall lämna sina förslag mot bakgrund av en sådan samlad bedömning. Om förslag ges till ytterligare kriminalisering, skall en beräkning göras av de resurser som kan behövas för att upprätthålla de nya straffbuden och förslag lämnas till hur sådana resurser, genom omprioritering eller på annat sätt, skall kunna tillföras utredningar av detta slag. Frågan om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befatt- ningshavare inom banker och andra kreditinstitut skall förändras bör behandlas mot bakgrund av aktiebolagskommitténs överväganden i näraliggande frågor. En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet är att den svenska lag- stiftningen skall vara förenlig med det gemensamma regelsystemet inom EU. Kommittén bör även i övrigt i alla relevanta avseenden in- formera sig om och analysera regler och reglers tillämpning i andra jämförbara länder. En annan utgångspunkt är att arbetet skall bedrivas från ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall vidare beakta de direktiv (dir. 1992:50 om regionalpolitiska konsekvenser, 1994:23 om prövning av offentliga åtaganden och 1994:124 om jämställdhetspolitiska kon- sekvenser) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av . Kommittén skall om det är möjligt lämna delbetänkanden. Kommittén bör särskilt beakta vad som kommer att anges i BCCI-direktivet om tidpunkten för dess ikraftträdande och införlivande i medlemsländernas regelverk. Tilläggsdirektiv till kommittén (Fi 1995:09) för översyn av vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet m.m. () Beslut vid regeringssammanträde .