sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 28 d2 Hur tar vi oss till målet? I och med kapitel 9 kommer vi över på resonemangen om hur man ska ta sig fram till målen för vuxenlärandet. Givet de allmänna utveck- lingstendenserna såsom de skisserats i kapitel 3 och 4, den beskrivning av det svenska utgångsläget på utbildningsområdet som getts i kapitlen 6–8 och visionerna om ett gott kunskapssamhälle i kapitel 5 ställs nu frågan om vägen framåt. huvudsakliga uppgift är, som redan diskuterats i avsnitt 5.3, att analysera och föreslå vilka statliga åtgärder som bör vidtas för att nå målen beträffande det livslånga lärandet för vuxna. Vi kommer att gruppera förslagen på följande sätt. Kapitlen 9–11 handlar om ansvarsfördelning och finansiering av vuxenlärandet inklu- sive studiestöd, kapitlen 12–13 om prioriterade målgrupper och vad som görs och bör göras för att nå dem och förbättra deras möjligheter att delta i det livslånga lärandet. Slutligen handlar kapitlen 14–16 om infrastrukturfrågor (forskning, utveckling, myndigheter, lagar och för- ordningar, organisation etc.). Kapitel 17 sammanfattar förslagen vad avser kostnadskonsekvenser och politisk strategi . Till de kärnfrågor som kommittén har att ta ställning till hör fort- sättningen på och UBS, det särskilda utbild- ningsbidraget, som infördes som startade. Som redan framgått av tidigare kapitel finns det många starka kopplingar mellan och andra utbildnings- och arbets- marknadspolitiska satsningar. På de områden där kommittén framför förslag kommer därför en utblick mot angränsande områden att finnas med. Där anger vilka antaganden kommittén gör beträffande utvecklingen på dessa områden och vilka statliga åtgär- der som krävs för att man ska få en fungerande helhet. Varje förslag till statliga åtgärder som framförs i det följande kom- mer att vara försedd med en kort bakgrundsbeskrivning som bl.a. anger syftet med åtgärden, en diskussion om alternativa åtgärder, motiveringar för den föreslagna åtgärden samt en kostnadsberäkning. Det livslånga lärandet – ansvarsfördelning, finansieringsmodeller och kostnader har i kapitel 4 föreslagit att staten ska garan- tera vuxna medborgare rätt till gymnasial utbildning. I det följande lämnas förslag till ansvarsfördelning, definition av gymnasial nivå, ge- nomförande av reformen, bedömning av volym och kostnader. Avslut- ningsvis behandlas vissa angränsande frågor avseende bland annat gymnasial ungdomsutbildning, arbetsmarknadsutbildning och högsko- leutbildning. 9 .1 Ansvarsfördelning – utgångspunkter Utgångspunkten är att staten prioriterar en utbildningsreform för vuxna – Kunskapsbygget – så högt att man även fortsättningsvis är beredd att skjuta till medel. Argumenten för att staten ska ha ett intresse av att prioritera en ut- bildningssatsning för vuxna kan i huvudsak sammanfattas i följande punkter: -Kunskapsbygget för vuxna stärker medborgarnas möjligheter och utvecklar demokratin. -Kunskapsbygget för vuxna är samhällsekonomiskt viktigt. -Regional likvärdighet över landet eftersträvas. har därför i kapitel 4 föreslagit att staten sat- sar på en vuxenutbildningsreform, men att kommunerna ska ha huvud- ansvaret för genomförandet. kommer i det följande att föreslå att den finansieringsmodell som staten bör använda sig av är det generella statsbidrags- och utjämningssystemet. En sådan modell måste kompletteras med bestämmelser om rättigheter och skyl- digheter. Därutöver måste frågor om tillsyn, etc. lösas. I syfte att stärka individens ställning föreslår således att indi- viden garanteras rätt till gymnasial utbildning och att kommunen får motsvarande skyldighet att anordna denna. Detta beskrivs utförligare i avsnitt 9.2 Även om kommunerna får huvudansvaret för denna vuxenutbild- ningsreform, så föreslår att folkhögskolorna får ett särskilt statsbidrag för att kunna delta i det fortsatta Kunskaps- bygget. Detta utvecklar och motiverar kommittén i avsnitt 9.3. 9 .2 Ett Kunskapsbygge i utbildning för vuxna Varje kommuninnevånare har enligt Skollagen (SFS 1985:1100, 11 kap 10 §) rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning det år innevånaren fyller , om veder- börande saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i och är bosatt i landet. Regeringen får medge också den som inte är bo- satt i landet rätt att delta. Den som har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning har rätt att delta i sådan undervisning i en annan kommun om utbildningen finns där. Varje kommun ska också aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och för att motivera dem att delta i utbildningen (SFS 1985:1100, 11 kap 9 §). Alla som behöver utbildning på grundläggande nivå har i princip rätt till grundläggande vuxenutbildning. De som är behöriga att delta har också rätt att välja studiekommun – under förutsättning att kommunen anordnar utbildningen ifråga. Det nuvarande regelsystemet ger alltså betydande rättigheter för individen. Det ålägger också kommunen att dels aktivt verka för att nå och motivera dem som har rätt till grundläggande vuxenutbildning i kommunen, dels anordna sådan ut- bildning, dels ock betala interkommunal ersättning, om kommuninne- vånaren väljer att studera i annan kommun. vill i detta sammanhang framhålla att Skollagen är mycket tydlig på detta område. Det är kommunernas skyl- dighet att aktivt verka för att nå aktuella målgrupper i kommunen och motivera dem för deltagande i utbildning. Kommittén anser också att det är en angelägen uppgift för tillsyn att kontrollera kom- munernas ambitioner på detta området. Kommittén vill också erinra om att enskilda hos kan låta överpröva styrelsens/nämndens eventuella beslut att inte ta emot dem till utbildning, att låta utbildningen upphöra för en studerande samt att inte på nytt erbjuda dem utbildning. Med begreppet ta emot avses beslut om rätten att vara behörig att delta – ej beslut om intagning. Beslut om in- tagning får inte överklagas. När det gäller gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbild- ning föreskriver Skollagen (SFS 1985:1100, 11 kap 19 §) att varje kommuninnevånare är behörig att delta i gymnasial utbildning om innevånaren är bosatt i landet och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor det år vederbörande fyller eller när han/hon har slutfört utbildning på ett nationellt program eller likvärdig utbildning i gymnasieskolan. Enligt 11 kap 17 § i Skollagen föreskrivs dels att kommunerna ska erbjuda gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning, dels att de därvid ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. I den därpå följande paragrafen klarläggs att kommunerna ska informera om möjligheterna till gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning samt verka för att vuxna deltar i sådan utbildning. På gymnasial nivå är kommunernas skyldigheter svagare uttryckta än för grundläggande vuxenutbildning och gymnasial utbildning för ungdomar. Med gymnasial nivå avses här kurser motsvarande de kurser som finns på gymnasieskolans nationella program (motsvarande). Varje kommun är skyldig att erbjuda utbildning på nationellt program för samtliga ungdomar i kommunen under förutsättning att de har slutfört sista årskursen i eller motsvarande med godkända betyg i svenska alternativt svenska som andra språk, engelska och matematik och inte tidigare gått igenom utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller en i förhållande därtill likvärdig ut- bildning eller avlagt International Baccalaureate (IB). Varje kommun är också skyldig att erbjuda gymnasieutbildning i form av specialutformade program eller individuella program för de ungdomar i kommunen som inte har tagits in på något nationellt program i gymnasie skolan eller en likvärdig utbildning eller har avlagt International Baccalaureate. Utbildning kan ges i gymnasieskola, gymnasiesärskola för utvecklingsstörda och i specialskola för vissa grupper funktionshindrade. Utbildning kan också läggas ut på entreprenad. Skälet till att alla ungdomar ska erbjudas en treårig gymnasial ut- bildning är bland annat det att utbildning på den nivån av riksdag och regering i anledning av propositionen 1990/91:85 Växa med kunskaper ansetts dels utgöra en bottenplatta för arbete eller fortsatt utbildning (kvalificerad yrkesutbildning, högskoleutbildning eller motsvarande) för senare arbete, dels en likvärdighetsfråga. Denna skyldighet regleras i Skollagen: Varje kommun är skyldig att erbjuda utbildning på nationella program för samtliga ungdomar i kommunen som avses i 1 § första stycket förutsatt att de 1.har slutfört sista årskursen i eller motsvarande med godkända betyg i svenska alternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik, samt 2.inte har gått igenom utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller en i förhållande därtill likvärdig utbildning eller avlagt International Baccalaureate (IB). (SFS 1985:1100, 5 kap 5 §) Varje kommun är skyldig att erbjuda gymnasieutbildning i form av speci- alutformade program eller individuella program för de ungdomar i kommunen som avses i 1 § och som inte har tagits in på något nationellt program i gymnasieskolan eller en likvärdig utbildning eller har avlagt International Baccalaureate (IB). (SFS 1985:1100, 5 kap 13§) konstaterar att Skollagens skrivningar om kommunernas skyldigheter att erbjuda gymnasial utbildning för vuxna är betydligt svagare skrivna än motsvarande bestämmelser avseende grundläggande vuxenutbildning. Detta gäller också i jämförelse med gymnasial utbildning för ungdomar, där kommunerna – förutom att de är skyldiga att erbjuda gymnasial utbildning – också är skyldiga att exempelvis anordna stödundervisning till elever som har behov av extra stöd (SFS 1992:394, 8 kap 1 §). Kommittén vill dock erinra om att enskilda även avseende gymnasial nivå kan låta pröva kommunernas eventuella beslut att inte ta emot dem till utbildning, att avbryta deras utbildning samt att inte på nytt erbjuda dem utbildning. Kommittén vill också erinra om att sådana beslut kan anmälas till för eventuell åtgärd (tillsyn). Skollagens tolfte kapitel behandlar vuxenutbildning för utvecklingsstörda. I dess 6 paragraf konstateras att varje kommuninnevånare är behörig att delta i särvux om denne är bosatt i landet och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor det år vederbörande fyller eller när utbildning i gymnasiesärskolan är avslutad. Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet ska vara behörig att delta. Enligt Skollagen (12 kap 3 §) ska kommunerna erbjuda särvux. De ska därvid sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan. Varje kommun ska också informera om möjligheterna till särvux samt verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar i sådan utbild- ning. Någon rättighet/skyldighet på grundläggande nivå motsvarande den i vuxenutbildning finns inte för personer med utvecklings- störning när det gäller rätten att delta i särvux på den nivå som motsva- rar den obligatoriska särskolan (träningssärskolan och grundsärskolan). Det kan troligtvis förklaras med att särvux är en relativt ny skolform som först bedrevs som försöksverksamhet och sedan som reguljär verksamhet i landstingsregi och därefter fördes över i primärkommunal regi. har i skrivelse till tagit upp frågor om betyg, samlat betygsdokument och slutbetyg. Kommittén påtalade då bland annat att personer med utvecklingsstörning i särvux inte kunde få sina betyg dokumenterade i slutbetyg – endast i samlade betygsdokument. föreslog i denna skrivelse att deltagare i särvux skulle få rätt till slut- betyg och gav då också exempel på tänkbart innehåll i sådana slutbetyg från kurser på grundläggande respektive gymnasial nivå i särvux. 9 .2 .1 Garanti för vuxna att delta i Kunskapsbygget På grundläggande nivå finns inte något behov av ändringar vad gäller rättighet för individen och skyldighet för kommunen. Kommittén har tidigare kunnat konstatera att kommunernas ambitioner att uppsöka och motivera är mycket varierande och att de enligt utvärde- ringar minskat i omfattning (SOU 1998:51). Detta torde inte vara en fråga om behov av att ändra lagtext utan snarare om att utveckla stat- liga myndigheters tillsyn, uppföljning, utvärdering och dialog. Kommittén återkommer till detta i kapitel 15. Det är givetvis till nackdel för den vuxne medborgaren att inte självklart få tillgång till gymnasial nivå på samma sätt som erbjuds ungdomar utan vara beroende av var i landet man bor – i en kommun med en välutvecklad vuxenutbildning eller i en kommun utan vuxenut- bildning. Det drabbar de mest utsatta grupperna i samhället. Därutöver har det också samhällsekonomiska nackdelar för ett svenskt kunskaps- samhälle vilket kommittén diskuterat i kapitel 4. Redan i sitt första betänkande (1996) föreslog Kunskapslyftskom- mittén att man skulle definiera den vuxnes rätt till utbildning på gym- nasienivå utifrån ett krav på en individuell utbildningsplan och en rät- tighet att inom planens ram tillägna sin kunskaper via kurser i kärnäm- nen och karaktärsämnen eller motsvarande, där en tänkbar nivå skulle kunna vara utbildning motsvarande fyra terminer/1 500 gymnasiepoäng. När detta skrevs stod det inte klart hur kraven för grundläggande behörighet för högskolestudier skulle komma att slutgiltigt formuleras. För grundläggande behörighet för vuxna gäller – bortsett från 25:4-regler och äldre bestämmelser – ett samlat betygs- dokument med godkända betyg från kurser på gymnasial nivå i en volym som uppgår till lägst 1 780 gymnasiepoäng i ett samlat betygsdokument. Detta gäller dock bara om samtliga kurser är inhämtade i vuxenutbildning – ej i gymnasieskolan. Att föra med sig betyg från gymnasieskolan är endast möjligt i ett slutbetyg från vuxenutbildning och då krävs betyg från samtliga kärnämneskurser och från övriga kurser på gymnasial nivå i en volym som tillsammans uppgår till lägst 1970 gymnasiepoäng. Poängtalen kommer senare att justeras genom beslut i anledning av propositionen Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet. Denna justering innebär inte någon volymökning, utan endast ett nytt sätt att beräkna omfattningen av gymnasiala studier. föreslår nu att den vuxnes tillgång till gymnasial utbildning i en omfattning som motsvarar ungdomarnas nationella eller specialutformade program säkerställs. Eftersom det är den studerandes önskemål och behov som ska beaktas bör möjlig- heten till studier på gymnasial nivå omfatta samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. motiverar detta förslag främst av följande fyra skäl. -en rättvisefråga. Den rätt som kommer dagens ungdomar till del i form av rätt till gymnasial utbildning på nationella eller special- utformade program omfattande bör också komma den vuxne till del. Det är en fråga om att dels utjämna utbildnings- klyftor mellan generationer, dels möjliggöra personlig utveckling. -en demokratifråga. För att kunna delta i samhällsliv, politiskt och fackligt arbetet krävs mer och mer kunskap om det svenska sam- hället insatt i ett globalt perspektiv. Detta ställer krav på goda baskunskaper. -en samhällsekonomisk fråga. All erfarenhet visar att människor med låg utbildning har svårast att komma in i arbetslivet och lät- tast att åka ur arbetslivet. För att befrämja ekonomisk tillväxt och bekämpa arbetslöshet krävs en arbetskraft med goda kunskaper. -en fråga om att avskaffa återvändsgränder. Genom att kombi- nera tidigare utbildning, införskaffad kompetens och påbyggbart kurssystem i det nuvarande utbildningssystemet tas individens totala kunskap till vara och utbildningstider minimeras. Förslaget innebär att kommunernas skyldigheter att erbjuda utbildning på gymnasial nivå för vuxna utökas. Det ställer större krav på Skolver- kets tillsyn. Förslaget ger också alla vuxna möjlighet till grundläggande behörighet till studier på universitet och högskolor samt till fortsatta studier inom yrkesområdet i form av kvalificerad yrkesutbildning. Det ger också alla möjlighet till endera en bred yrkesförberedande utbildning eller en breddad/fördjupad grundutbildning på individualyrkesnivå. Funktionshindrade i allmänhet omfattas givetvis av de lagda före- slagen om tillgång till gymnasial utbildning. För personer med utvecklingsstörning erbjuds vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux). För denna utbildningsform gäller särskilda föreskrifter vid sidan av de föreskrifter som gäller för vuxenutbildning. Det innebär att förslag måste läggas särskilt för denna målgrupp. föreslår att personer med utvecklings- störning garanteras utbildning 1.som övriga vuxna när det gäller grundläggande vuxenutbildning, 2.i en omfattning av kurser på gymnasial nivå som motsvarar de nationella eller specialutformade program som ungdomar med utvecklingsstörning kan studera i gymnasiesärskolan. Det är svårt att på ett övertygande sätt motivera den nuvarande skillnad i lagstiftningen som gäller för personer som saknar kunskaper motsva- rande årskurs 9 beroende av om de har en utvecklings- störning eller ej. Det finns inte någon anledning att negativt särbehandla denna grupp människor. Det kan alltid diskuteras om en garanti för personer med utveck- lingsstörning till de aktuella nivåerna också borde kompletteras med en begränsning av utbildningstiden. Detta torde dock inte behövas, efter- som det tolfte kapitlet i Skollagen redan nu föreskriver att undervis- ningen i en kurs för en deltagare ska upphöra om deltagaren saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller inte gör tillfreds- ställande framsteg i relation till uppsatta mål. 9 .2 .2 Kunskapslyft till gymnasienivå – en definition föreslår en garanti för vuxna till studier på gymnasial nivå. Denna garanti bör i första hand preciseras att motsvara den rätt ungdomar erhåller, det vill säga treårig gymnasial nivå. föreslår att vuxnas tillgång till studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2000 gymnasiepoäng (mot- svarande) med godkända resultat. En sådan garanti ger då möjlighet för den som så önskar att fortsätta utbildningen på högskolenivå eller med kvalificerad yrkesutbildning/påbyggnadsutbildning. Om tidigare studier i gymnasieskolan omfattat endast (800 gymnasiepoäng) ska den vuxne ges möjlighet att läsa in en hel gymnasial utbildning (2 000 gymnasiepoäng). Detta gäller endera studerande med tidigt studieavbrott i gymnasieskolan eller äldre utbildning (ettårig specialkurs). Den som först i vuxne ålder fullföljt utbildning på grundläggande nivå ska givetvis ha rätt att genomgå fullständig gymnasial utbildning. För att garantera utbildning för den enskilde bör också dennes väntetid på utbildning begränsas. föreslår att garanterad undervisning ska finnas att tillgå efter det att rätt till sådan ut- bildning inträtt. Om inte särskilda skäl finns, ska lärandet kunna på- börjas . betonar vikten av att en vuxen som bestämt sig för att börja studera också ges möjlighet till detta så snabbt som möjligt. Kommittén föreslår därför att undervisning i så kallade allmänna ämnen ska kunna påbörjas och undervisning i yrkesämnen . Detta kan ske i reguljär kursverksamhet, i individuella studiegångar med handledning i olika former, i en orienteringskurs, genom distansundervisning via datorer och IT-stöd eller på annat för den studerande lämpligt sätt. Med den flexibilitet som ska känneteckna vuxenutbildningen torde det i flertalet kommuner finnas en rad olika sätt att tillgodose den vuxnas behov av flexibla studier och studietider. I perspektivet livslångt lärande är det ju viktigt att också diskutera inte bara möjligheten för vuxna att erövra gymnasial nivå, det vill säga 2 000 gymnasiepoäng – vilket närmast kan betraktas som ett första steg – utan också att återerövra kunskaper som man förlo- rat helt eller delvist eller att bredda/fördjupa sina kunskaper på denna nivå. Den kommunala utbildningen för vuxna har redan nu resurser att erbjuda denna möjlighet och förutsätts även fortsättningsvis göra detta. Frågan blir då hur staten ska stimulera satsningen på ett Kunskaps- bygge för vuxna. 9 .2 .3 Alternativa finansieringsmodeller Statskontoret har på uppdrag av i en prome- moria – daterad – bland annat diskuterat olika finansie - ringsmodeller för den kommunala vuxenutbildningen för tiden efter projektet . Statskontoret redovisade fyra olika alternativ: 1.att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssys- temet, 2.att även fortsättningsvis fördela medel via specialdestinerade bidrag eller särskilda avtal, 3.att inordna delar av vuxenutbildningen inom den statliga arbets- marknadspolitiken, dvs. att låta de statliga arbetsmarknadsmyndig- heterna ta ett större ansvar samt 4.att införa en skolpeng och ett personligt s.k. utbildningskonto och därigenom lägga ett större ansvar på individen. Ett ytterligare alternativ – egentligen en förlängning av punkten 3 ovan – är att en statlig myndighet får ett direkt ansvar för att anordna utbild- ning för vuxna. Alternativ är , AMS eller en ny myndighet med ansvar för vuxenutbildning och kompetensutveckling. Att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet Den tekniska lösningen som ligger närmast till hands är att tillföra medel till det generella statsbidraget – ett bidrag som fördelas med lika stort belopp per innevånare till alla kommuner. Därutöver bör medel omfördelas mellan kommunerna via kostnadsutjämningen. Eftersom det inte finns några faktorer i kostnadsutjämningen som avser den kommunala vuxenutbildningen bör sådana utformas. De bör spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnader som kan knytas till vuxen- utbildningen. Exempel på sådana faktorer skulle kunna vara andel kort- tidsutbildade och andel utländska medborgare. Ett generellt bidragssystem kan kombineras med en rättslig regle ring som ger kommunerna någon form av åläggande att bedriva vux- enutbildning dvs. en så kallad skyldighetslag, alternativt en reglering som ger individen rätt att kräva vuxenutbildning – en så kallad rättighetslag. Ett generellt bidragssystem förväntas dels stärka den kommunala självstyrelsen, dels förbättra kommunernas möjlighet att bedriva verk- samheten effektivt. Statens uppföljning blir allmänt sett enklare med ett generellt bidragssystem. Ett sådant system bör dock förenas med en uppföljning som avser resultaten av verksamheten. Ett generellt bidrag har begränsad potential som ekonomiskt styr- medel. Det finns risk för att kommunerna använder de medel som till- förs till annan verksamhet än vuxenutbildning. Det är denna farhåga som ligger till grund för diskussionen om behovet av rättslig reglering och andra metoder att påverka kommunerna och stärka indi- vidernas ställning. Att fördela medel via specialdestinerade bidrag eller särskilda avtal En finansieringslösning som innebär ett permanentande av ett riktat bidrag skulle bryta mot principerna bakom det nuvarande generella statsbidrags- och utjämningssystemet. En sådan lösning ter sig därför svårmotiverad. Vad som ligger närmare till hands är en förlängd period med någon form av riktat men tidsbegränsat bidrag i syfte att stimulera utvecklingen av vuxenutbildningen i kommunerna. Ett specialdestinerat bidrag kan givetvis utformas på olika sätt. Det kan utformas som det nuvarande fördelningssystemet för Kunskaps- lyftet som bygger på en blandning av behovs- och prestationsorienterade kriterier. Det kan också utformas som en mer renodlad avtalslösning, exempelvis som den så kallade utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan , vilken bygger på frivilliga avtal mellan kommunerna och staten. Fördelarna med specialdestinerade bidrag är att de kan möjliggöra en snabb ökning såväl som minskning av vuxenutbildningen. En mer renodlad avtalslösning bör kunna ge goda förutsättningar för ett gott resursutnyttjande förutsatt att lösningen innebär ett avtal mellan jäm- bördiga parter. Vissa nackdelar finns dock.