sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De övergripande konsumentpolitiska målen är emellertid inte utpekade i de nämnda myndigheternas instruk- tioner på samma sätt som fallet är med . Detta är olyckligt enligt vår mening eftersom det kan få till följd att de konsu- mentpolitiska målen inte beaktas i tillräcklig mån. En inventering av myndigheternas instruktioner bör göras. I de fall då en myndighet har till uppgift att verka till förmån för konsumentintresset bör det i instruktionen finnas en hänvisning till de konsumentpolitiska målen. Konsumentpolitiken bör enligt vår mening ha en stark ställning, inte bara på myndighetsnivå utan också i regeringens arbete. Vi föreslår därför att konsumentfrågorna samlas i ett Konsumentdepartement. Ett Konsumentdepartement skulle enligt vår mening på ett annat sätt än vad som är möjligt kunna samordna och därigenom stärka de kon- Att samla konsumentfrågorna i ett Konsumentdepartement skulle enligt vår mening vidare kunna stärka och effektivisera det konsumentpolitiska arbetet i internationella sam- manhang. I propositionen 1999/2000:1 anför regeringen att den prioriterar frå- gor som rör säkra och sunda livsmedel d.v.s. att konsumenterna skall kunna äta livsmedel utan risk för sjukdomar. Regeringen säger vidare att den är angelägen om att livsmedelsfrågorna ses ur ett tydligare kon- sumentperspektiv. Vi delar bedömningen att livsmedelsfrågor är ange- lägna konsumentfrågor. Det kan noteras att ansvaret för livsmedels- och konsumentfrågor inom kommissionen är placerat på samma Gene- raldirektorat. Vi menar därför att ansvaret för vissa delar av Livs- medelsverkets direkt konsumentinriktade arbetsområden, inte minst mot bakgrund av de fördelar som detta innebär för samordningen av EU-arbetet, bör föras över till det av oss föreslagna Konsumentdepar- tementet. Vi kan konstatera att frågor om livsmedels kvalitet och säkerhet inte är en huvudfråga på myndighetsnivå för konsument- området. Att föra samman livsmedelsfrågor med övriga konsumentfrå- gor hos ett Konsumentdepartement skulle innebära att livsmedelsfrå- gorna tydligt utpekades som en konsumentpolitisk uppgift. Detta skulle underlätta samordningen av insatserna på myndighetsnivå. Kommitténs bedömning: De nu gällande konsumentpolitiska målen är relevanta och fungerar i huvudsak väl. De fyra nu gällande konsumentpolitiska målen har funnits . Samhället har genomgått stora förändringar . De övergripande målen har, förändringarna till trots, inte förlorat i relevans. Det saknas därför skäl att vidta några mera ingripande åtgärder vad gäller de befintliga målen. Regeringen bedömde konsumentpolitiska proposition att hushållens ansvar för sin egen långsiktiga ekonomi skulle bli större . Utvecklingen mot ett större enskilt ansvar har än mer accentuerats enligt vår mening. Konsumenterna förutsätts t.ex. ta ett större ansvar för sin egen pension i det nya pensionssystemet. exempel från propositionen på utvecklingstendenser som är högaktuella även är den förändrade situationen vad gäller konsumtion av offentliga tjänster och tjänster på avreglerade marknader. Tankarna proposition är fortfarande i högsta grad aktuella. Konsumenternas ställning på marknaden är av avgörande betydelse för deras möjligheter att agera välöverlagt och ta tillvara sina intressen. Förändringarna av förhållandena på marknaderna sker i en allt snabbare takt vilket kräver kontinuerlig uppmärksamhet från konsumentmyndigheternas sida. Den ökade graden av internationali- sering har en fortsatt stor påverkan på konsumenternas ställning på marknaden. Säkerhetsfrågorna bör även fortsättningsvis ha hög prioritet i det kon- sumentpolitiska arbetet. Produktsäkerhetsfrågor behandlas även på annan plats i betänkandet (i kapitel 3 om Den svenska konsument- politiken i EU och internationellt samt i kapitel 9 om Produktsäkerhet). Mot bakgrund av sambandet mellan konsumtion och miljö är det själv- klart att de konsumentpolitiska målen även i fortsättningen skall inne- hålla ett miljömål. Det är en angelägen konsumentpolitisk uppgift att få människor att utveckla konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Det är naturligtvis viktigt att även produktionen påverkas i samma riktning. De överväganden som låg till grund för beslutet att de konsumentpolitiska målen skulle innefatta ett miljömål (se avsnitt 2.2 ovan) har enligt vår mening fortsatt aktualitet. 2.7.3Ett nytt konsumentpolitiskt mål Kommitténs bedömning: Ett nytt konsumentpolitiskt mål bör infö- ras som tar sikte på att tillgodose konsumenternas behov av bra utbildning (t.ex. utbildning i konsumentkunskap inom ramen för undervisningen i skolan), information (t.ex. information i form av märkning som gör det möjligt att göra medvetna konsumtionsval i vidsträckt betydelse såsom miljö- jämställdhets- och rättvisemärkning) och vägledning (t.ex. den lokala konsumentverksamheten) Det finns ett relativt väl utbyggt rättsligt skydd för konsumenterna i . Information, utbildning och vägledning är däremot områden där konsumentskyddet kan utvecklas ytterligare. Det är enligt vår mening viktigt att konsumenterna har tillgång till bra utbildning, information och vägledning. Ett nytt konsumentpolitiskt mål med detta innehåll bör därför föras in. För att det marknadsekonomiska systemet skall kunna fungera på ett bra sätt krävs kunniga och kritiska konsumenter som har möjlighet att göra medvetna val på marknaden. Här finns det anledning att förstärka de konsumentpolitiska insatserna. För att få medvetna konsumenter krävs bland annat information om de varor och tjänster som finns på marknaden. Informationen bör täcka många aspekter. Den traditionella synen är att det skall finnas information om de egenskaper som finns hos själva produkten som sådan. Många konsumenter lägger dock även etiska överväganden till grund för sitt agerande på marknaden. Information om företagens age- rande i produktionsledet d.v.s. om produkterna producerats under soci- alt och miljömässigt acceptabla förhållanden m.m. efterfrågas allt mer. Jämställdhets- rättvise- och miljömärkning samt märkning av ursprungsland och märkning av genmodifierade produkter kan nämnas som exempel på information som behövs för att, från dessa utgångs- punkter, kunna göra medvetna val. Enbart information räcker emellertid inte för att konsumenterna skall kunna bli kunniga och medvetna. Det behövs även satsningar på utbildning och vägledning, något som ligger i linje med Europeiska Kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken 1999–2001 och artikel 153 i EG-fördraget. (Konsumentutbildning och lokal konsu- mentvägledning behandlas i kapitel 11 respektive 4 i betänkandet). Kommitténs bedömning: Det bör uttryckligen anges att de konsu- mentpolitiska målen skall beaktas på alla områden och gälla för såväl det nationella som det svenska internationella konsumentpoli- tiska arbetet. Det bör av de konsumentpolitiska målen klart framgå att de skall beaktas även utanför det traditionella konsumentpolitiska området och i En sådan skrivning kan enligt vår mening utformas som en portalparagraf. En generell skyldighet att beakta konsumentaspekterna inom alla områden ligger väl i linje med skrivningarna i Amsterdamfördraget. Detta innebar, från konsumentsynpunkt, väsentliga förändringar av EG- fördraget. Bland annat pekades konsumentpolitiken ut som ett själv- ständigt politikområde. För att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög kon- sumentskyddsnivå skall gemenskapen bidra till att skydda konsumen- ternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen (artikel 153.1 EG). Konsumentskyddskraven skall vidare beaktas när gemenskapens övriga politik och verksamhet utformas och genomförs (artikel 153.2 EG). Det konsumentpolitiska arbetet inom EU och internationella sam- manhang i övrigt utvecklas i betänkandets kapitel 3. Kommitténs förslag: Konsumentpolitiken syftar till att tillvarata konsumenternas intressen som aktörer på marknaden och brukare av varor och tjänster. Den skall därför beaktas inom alla politikområ- den där konsumenternas intressen berörs. De konsumentpolitiska målen, som gäller såväl för det nationella arbetet som för det svenska arbetet i internationella sammanhang, skall vara: att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekono- miska och andra resurser effektivt, att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, att konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas, att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling, och att konsumenterna skall ha tillgång till bra utbildning, informa- tion och vägledning. I propositionen (prop. 1994/95:140) som låg till grund för de nu gällande målen gav regeringen vissa kommentarer till sina förslag till mål och inriktning för konsumentpolitiken. Regeringen anförde bland annat att Mot den bakgrunden bör det första målet för den framtida konsumentpolitiken vara att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Skrivningen kan uppfattas som att det finns en inbördes prioritering mellan målen och att hushållningsmålet skall uppfattas som det främsta målet. att det inte skall finnas någon inbördes rangordning mellan målen utan att alla mål är lika viktiga. Med detta synsätt kan det uppstå konflikter. Den konflikt som kan uppstå mellan hushållningsmålet och miljömålet får här tjäna som ett exempel. gör regelbundet under- sökningar, kommunvis, av hushållens matkostnader med utgångspunkt från pris, miljöservice och transportkostnader (Hushållens matkostna- der, Rapport 1999:15). Grunden för undersökningarna är en matsedel med alla måltider för en fyraveckorsperiod med vanlig näringsriktig mat för olika typer av hushåll. I rapporterna redovisas vad det kostar att handla mat för en månad i de undersöka butikerna på de olika orterna. Av undersökningarna framgår att matkostnaden vanligtvis blir lägre om maten köps på en stormarknad. Det konstateras i rapporterna att det dock inte alltid lönar sig att åka långt, med bil, för att handla. Trans- portkostnaderna äter i vissa fall upp hela skillnaden i matkostnaden mellan den billigaste och den dyraste butiken och miljön belastas dess- utom negativt. Enligt vår mening har, i det angivna exemplet, miljö- målet inte beaktats i lika hög grad som hushållningsmålet. I redovis- ningen av kostnaderna borde, förutom de direkta transportkostnaderna, även den negativa miljöpåverkan som bilåkandet ger upphov till räknas in och redovisas. Detta skulle tjäna flera syften. Konsumenten skulle uppmärksammas på kostnaderna för de negativa miljökonsekvenserna och kunna väga in dessa i sitt konsumtionsval. Genom att miljökon- sekvenserna redovisas tydligt kan de också lättare beaktas vid övergri- pande konsumentpolitiska bedömningar. Kommitténs bedömning: Samhället förändras ständigt och i snabb takt. Vi anser att det inte är möjligt eller lämpligt att peka ut lång- siktigt prioriterade områden för konsumentpolitikens inriktning, utöver vad som sker genom de övergripande konsumentpolitiska målen. tillämpas, från statsmakternas sida, en förhållandevis detaljerad styrning av verksamhet. På övergripande nivå finns de konsumentpolitiska målen och den prioriterade inrikt- ningen för konsumentpolitiken som beslutade . Mot- svarande mål och inriktningar återfinns i förordningen (1995:868) med instruktion för . I budgetprocessen utpekas därefter områden som särskilt skall prioriteras under budgetåret. Den inriktning som skall prioriteras för konsumentpolitiken enligt beslut är hushållens baskonsumtion, stöd till konsument- grupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd samt främjandet av konsumentintresset i det internationella arbetet. Med baskonsumtion avses bland annat livsmedel, kläder, boende och transporter och offentliga tjänster som vård, omsorg och utbildning samt el, tele, värme och vatten. Den nu gällande inriktningen för prio- ritering är statisk, enligt vår mening, i och med att den inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till att behoven kan ändras från tid till annan. Även uppfattningen om vad som skall inrymmas i begreppet baskon- sumtion förändras . Inriktningen har inte reviderats då den fastställdes. Utsatta grupper är en annan inriktning som inte är helt lätt att tillämpa som långsiktig prioriteringsgrund. Med utsatta grupper avses t.ex. ekonomiskt eller socialt utsatta konsumentgrupper som av olika skäl har svårt att bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Exempel på grupper som nämnts i dessa sammanhang är hushåll med svag eko- nomi, ungdomar, ensamstående med barn, arbetslösa och invandrare. Frågan är om det är lämpligt att peka ut vissa grupper som generellt utsatta. Invandrare kan i vissa situationer t.ex. på grund av språksvårig- heter vara en utsatt grupp men behöver inte vara det i andra situationer. Enligt vår mening bör metoden med långsiktiga prioriteringar från- gås till förmån för ett mera flexibelt synsätt. Prioriteringarna bör utgå från behoven och snabbt kunna riktas in på nya företeelser. Den snabba utvecklingen i samhället och på marknaden kräver en beredskap för snabba insatser. I och med att utvecklingen inte alltid kan förutses är det inte lämpligt att förlita sig på en långsiktig prioritering. Nya förete- elser, produkter och tjänster kan snabbt få stor spridning och påverka stora grupper av konsumenter. Mobiltelefoner och datorer kan nämnas som exempel på produkter som fått en spridning bland konsumenterna som inte kunde förutses . var t.ex. mobiltele- foninnehavet bland vanliga konsumenter förhållandevis blygsamt i för- hållande till dagens situation då stora konsumentgrupper har tillgång till egen mobiltelefon. Kommitténs förslag: Prioriteringen av konsumentpolitiska insatser, både , bör i större utsträckning ske på myndig- hetsnivå med utgångspunkt från de övergripande målen. Det bör vara ansvar, enligt sin instruktion; att ta egna initiativ och ha en beredskap för att snabbt kunna agera på aktuella företeelser med utgångspunkt från de övergri- pande målen och konsumenternas faktiska behov av stöd och hjälp samt att ha ett övergripande ansvar för att bevaka samtliga marknader och företeelser som kan ha betydelse för den enskilde konsu- menten och därvid ha ett samordningsansvar och en pådrivande roll om en fråga faller under en annan myndighets ansvarsom- råde. I det övergripande ansvaret bör ligga att ge regeringen en redovisning av relevanta myndigheters konsumentpolitiska insatser. Förändringar på marknaden sker i högre takt . Det finns ingenting som talar för att förändringstakten skulle komma att avta. Tvärtom talar det mesta för motsatsen. Förändringarna som tidigare mest handlade om den svenska marknaden har genom internationalise- ringen och den nya informationstekniken utsträckts till att omfatta hela världsmarknaden. För konsumenterna innebär utvecklingen att de kommer att mötas av snabba förändringar i varu- och tjänsteutbud och leverantörsgrupperingar. Till det senare bidrar att många offentliga tjänster, som tidigare också tillhandahölls av offentliga förvaltningar, nu läggs ut på entreprenad. En utgångspunkt för konsumentpolitiken bör vara att den skall vara till för alla konsumenter. Naturligtvis är det lämpligt från resurs- och effektivitetsskäl att rikta insatser mot de konsumenter som har det största behovet av stöd inom ett visst område. I många fall kan hela konsumentkollektivet utgöra målgruppen för en viss insats. Behovet av stöd är emellertid inte statiskt. De konsumentpolitiska insatserna bör därför grundas på kvalificerade undersökningar och analyser. För att uppnå detta är det viktigt att prioriteringen av insatserna i större utsträckning än vad som sker görs på myndighetsnivå. De över- gripande målen för det konsumentpolitiska arbetet bör kunna tjäna som utgångspunkt för denna prioritering. En skrivning som bygger på ett sådant tänkesätt finns på konkurrensområdet. 1999/2000:1 avseende konkurrensområdet anges följande under rubriken priorite- ringar: En högt ställd prioritering för är att skapa verksamhetsformer för tillsyn i form av egna initiativ och uppföljning av tidigare fattade beslut. roll bör vara samordnande och pådrivande vad gäller konsumentfrågor överhuvudtaget. Verket bör fortlöpande följa utvecklingen på samtliga marknader, således även utanför det traditio- nella konsumentområdet, för att kunna agera när det behövs för att stötta konsumenterna, antingen genom egna insatser eller genom att påverka sektorsmyndigheterna att agera. bör föra en kontinuerlig dialog med andra myndigheter, som arbetar med frågor som har betydelse från konsumentsynpunkt, både för att få kunskap om konsumentproblem och för att kunna agera pådrivande. I samordningsroll bör ingå att fungera som kon- taktpunkt för konsumentfrågor i förhållande till regeringen och att i denna egenskap sammanställa en rapport över läget på konsu- mentområdet med utgångspunkt från identifierade problem och vid- tagna åtgärder. Genom en sådan samlad information sprids erfarenheter så att dessa kan vara till gemensam nytta för samtliga inblandade kon- sumentpolitiska aktörer vilket bidrar till effektivisering av verksam- heten. I de aktuella myndigheternas instruktioner bör införas en skyldighet att till lämna en redogörelse över sina kon- sumentpolitiska insatser. 2.7.6Konsumentpolitisk proposition eller skrivelse Kommitténs förslag: Konsumentpolitiska propositioner eller skri- velser till bör läggas fram . Principiella och övergripande frågor vad gäller konsumentpolitikens inriktning bör enligt vår mening läggas fram i en konsu- mentpolitisk proposition eller skrivelse till . De rapporter som vi föreslår att skall ge in till regeringen över läget på konsumentområdet bör kunna tjäna som underlag för en bedömning av den konsumentpolitiska utvecklingen. 3Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt Vi skall enligt våra direktiv analysera om det finns anledning att for- mulera om de nu gällande konsumentpolitiska målen, så att EU-aspek- terna betonas tydligare och föreslå hur detta i så fall bör ske. Kommit- tén skall vidare värdera vilka strategier som är lämpliga för att skall kunna bedriva ett kraftfullt och initierat arbete med konsument- frågor inom EU och andra internationella fora samt lämna förslag på sakfrågor som särskilt bör lyftas fram. Slutligen skall vi se över vilken roll bör spela i det nordiska konsumentpolitiska samarbetet. Det första konsumentpolitiska programmet EU antog ett första konsumentpolitiskt program . I programmet slogs fast vissa grundläggande konsumenträttigheter: skyddet för hälsa och säkerhet, skyddet av ekonomiska intressen, rätten till reklamation och skadestånd, rätten till information och utbildning samt rätten till inflytande. Konsumentskyddsarbetet kom igång på allvar . En viktig faktor för den gemensamma konsumentpolitiken blev den nya metoden för harmonisering av lagstiftning. Enligt denna nya metod skall gemenskapslagstiftning i form av direktiv som rör människors liv, hälsa och säkerhet inte i detalj reglera alla frågor. Direktiven skall endast fastställa de väsentliga säkerhetskrav som en produkt skall upp- fylla för att få säljas fritt. De detaljerade tekniska specifikationerna fastställs i stället i s.k. harmoniserade standarder som tas fram av de 70 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt Införandet av den nya metoden innebar en förenkling av regelarbetet vilket i sin tur fick till följd att direktiv kunde tas fram i snabbare takt t.ex. inom produktsäkerhets- området. Genom enhetsakten (1987) beslutades ett tillägg till EG-fördraget. En ny artikel, 100 a, (nu artikel 95 EG) infördes enligt vilken det blev möjligt för rådet att under vissa förhållanden besluta om bestämmelser med endast kvalificerad majoritet, i stället för som tidigare med full- ständig enighet. En förutsättning för att beslut utan enighet inom rådet skulle få tas var att den föreslagna bestämmelsen syftade till att upp- rätta den inre marknaden och få den att fungera. Enhetsakten innebar ett steg framåt för gemenskapens konsument- politiska arbete. I artikel 100 a fastställdes uttryckligen att kommissio- nens förslag till bestämmelser som gäller hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentfrågor skulle utgå från en hög skyddsnivå. Fördragsänd- ringarna gjorde det lättare att genomföra åtgärder för ett bättre konsu- mentskydd. handlingsplan för konsumentpolitiken 1990– 1992 antog kommissionen sitt första konsumentpolitiska treårspro- gram. Programmet inleddes med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsumentpolitiska beslut som gemenskapen redan tidigare hade fattat också genomfördes. Kommissionen pekade vidare på vikten av att varor och tjänster är säkra och på att det behövdes ett bättre skydd mot oskäliga avtalsvillkor. Konsumentpolitiken förutsågs bli en viktig kompletterande politik som skulle se till att kon- sumenterna fick tillgång till en större och mer varierad marknad för varor och tjänster. Genom fördes en särskild artikel om kon- sumentskydd, 129 a (nu artikel 153 EG i ändrad lydelse), in i EG-för- draget. En hög konsumentskyddsnivå skulle enligt artikeln uppnås dels genom åtgärder som beslutas enligt artikel 100 a inom ramen för för- verkligandet av den inre marknaden, dels genom särskilda insatser som Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 71 understöder och kompletterar medlemsstaternas politik. De särskilda insatserna skulle vara inriktade på att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt att få till stånd en god konsu- mentupplysning. I artikeln stadgades uttryckligen att de åtgärder som gemenskapen vidtar inte innebär något hinder för ett medlemsland att behålla eller införa strängare nationella skyddsåtgärder. En förutsättning för att en medlemsstat nationellt skulle kunna hålla en strängare linje än vad som allmänt gäller inom gemenskapen var att kommissionen hade infor- merats och att åtgärderna var förenliga med fördraget. handlingsplan för konsumentpolitiken 1993– 1995 Kommissionen konstaterade i sitt andra handlingsprogram att ambitio- nerna måste begränsas till vissa prioriterade områden. Mot bakgrund av det nära sambandet mellan konsumentpolitik och miljöpolitik ansågs produkt- och miljömärkningsfrågor vara av stort intresse. Sambandet mellan konsumentintresset och beslut inom andra politikområden beto- nades. Konsumenterna måste, enligt kommissionen, i sitt dagliga liv kunna dra nytta av den inre marknaden. Endast på så sätt skulle den inre marknaden kunna få konsumenternas förtroende och bli fram- gångsrik. handlingsplan för konsumentpolitiken 1996– 1998 I sitt tredje handlingsprogram konstaterade kommissionen att det fanns konsumentintressen att ta hänsyn till inom i princip alla EU:s verksam- hetsområden. Till skillnad från tidigare handlingsprogram, som i huvudsak varit inriktade på den inre marknaden, ville kommissionen nu bredda perspektivet. Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , innebar väsentliga förändringar av EG-fördraget. Bland annat ändrades fördra- get redaktionellt, vilket ledde till ändrad numrering av de olika artik- larna. För konsumentpolitiken innebar fördraget även väsentliga mate- riella ändringar. Konsumentpolitiken pekades ut som ett självständigt politikområde inom EU. En tydligare målformulering infördes. 72 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt För att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög kon- sumentskyddsnivå skall gemenskapen bidra till att skydda konsumen- ternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen (artikel 153.1 EG f.d. 129 a). Genom Amsterdamfördraget har gemenskapens befogenheter på konsumentområdet uttryckts tydligare.