sou · GOB378d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Försäkringens omfattning tyder på att det främst är företag med en förhållandevis hög sjukfrånvaro som bedömer sig ha behov av försäkringen. hade 13 300 företag tecknat försäkringen. Antalet hade sjunkit till 7 800 och omfattade försäkringen ca 5 600 företag. 10.5Företagshälsovården kan utgöra ett stöd för arbetsgivaren Ett naturligt stöd för arbetsgivaren i rehabiliteringsarbetet är företagshälsovården. Det särskilda statsbidraget togs bort 1993 och företagshälso- vården har därefter successivt minskat i omfattning. I den senaste undersökningen uppger av de anställda att de har tillgång till företagshälsovård. Anslutningsgraden varierat dock starkt beroende på företagsstorlek. har det införts nya regler i arbetsmiljölagen som innebär en skärpning när det gäller kravet på att arbetsgivaren att tillhandahålla företagshälsovård. Det har också infört en definition av företagshälsovården. Arbetsgivare får göra avdrag för kostnader relaterade till före- tagshälsovård och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder. Av ovanstående redovisning framgår att det ställs långtgående krav på arbetsgivaren enligt olika regelverk. Enligt min mening finns det skäl att anta att en stor del av arbetsgivarna bedriver sitt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete på ett tillfredsställande sätt utan att det behöver initieras eller styras av regelverket. Av de uppgifter som utredningen har tagit del av framkommer emellertid att arbetsgivarna på framförallt mindre företag har svårt att leva upp till dessa skyldigheter. I kapitel 3 har jag också redogjort för några undersökningar som visar att många arbetsgivarna behöver stöd i detta viktiga arbete. Ett naturligt stöd för arbetsgivaren har varit företagshälsovården. Arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering 205 Företagshälsovården har successivt minskat i omfattning infördes en lagfäst skyldighet för arbetsgivaren att under vissa omständigheter ordna företagshälsovård för sin an- ställda. betalades också särskilt statsbidrag till verksam- heten. Det särskilda bidraget togs bort . Bidraget utgjorde då av den totala kostnaden för verksamheten. har företagshälsovården minskat med ca 25–i omfattning. finansieras företagshälsovården i huvudsak genom avgifter från de arbetsgivare som slutit avtal med berörd företagshälso- vårdscentral. Uppgifterna om företagshälsovårdens omfattning är något svår- fångade sedan det statliga bidraget försvann. Helt klart är dock att branschen dragits med stora nedskärningar, både antalsmässigt och resursmässigt. Branschen uppskattar att det finns ca 700 centraler och ca 7 000 anställda med olika professioner. Arbetarskyddsstyrelsen genomför urvalsbaserade inter- vjuundersökningar om arbetsmiljön. I den senaste undersökningen uppger av de anställda att de har tillgång till företags- hälsovård. Anslutningsgraden varierar dock starkt beroende på före- tagsstorlek, från på företag med högst fyra anställda till på företag med mer än 500 anställda. På frågan om man haft kontakt med företagshälsovården uppger av de som har tillgång till denna tjänst att man också har haft detta. Kontakten varierar dock kraftigt mellan olika branscher. De branscher där vi har hög sjukfrånvaro är skola och vård/omsorg. Där har endast 26 pro- cent respektive haft kontakt med företagshälsovården. Nya regler gäller från har det införts nya regler i arbets- miljölagen som innebär att arbetsgivaren skall svara för att den före- tagshälsovård som arbetsförhållanden kräver finns att tillgå. Detta innebär en skärpning av kraven i förhållande till tidigare regler. I arbetsmiljölagen har det också införts en definition av företagshälso- vården: Med företagshälsovård avses en oberoende expertresurs inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering. Företagshälsovården skall särskilt arbeta för att förebygga och undanröja hälsorisker på arbets- platser samt ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa. 206 Arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering Syftet med att definiera begreppet var att ge uppmärksamhet åt företagshälsovårdens förebyggande och rådgivande roll och att bidra till en renodling av verksamheten (jfr prop. 1998/99:120). är det för tidigt att säga något om vilka praktiska effekter som de senaste ändringarna har medfört för företagshälsovårdens verk- samhet och utveckling. Det saknas än så länge praxis hur lagstiftning kommer att tillämpas av yrkesinspektionen. Arbetsgivaren får göra avdrag för företagshälsvård och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder Enligt kommunalskattelagen (1928:370) (KL) har arbetsgivare rätt till avdrag för kostnader relaterade till företagshälsovård och arbetslivs- inriktade rehabiliteringsåtgärder. Avdragsrätten regleras i punkt 34 av anvisningarna till 23 § KL. Enligt anvisningspunktens tredje stycke får avdrag göras för kostna- der för företagshälsovård. I fjärde stycket framgår att arbetsgivaren har rätt att göra avdrag för kostnader för arbetslivsinriktade rehabiliterings- åtgärder som följer av ansvaret enligt 22 kapitlet i lagen om allmän försäkring. Avdrag medges också för åtgärder som syftar till att den anställde skall kunna fortsätta att förvärvsarbeta, dvs. förebyggande behandling och rehabilitering. Den anställdes förmån av fri rehabilite- ring beskattas inte. Exempel på vanliga rehabiliteringsåtgärder som enligt förarbetena bör vara avdragsgilla är behandling hos sjukgymnast, vård av missbru- kare på behandlingshem och ryggträning på rygginstitut. Även försäk- ringar som bekostar åtgärder inom ramen för 22 kapitel lagen om all- män försäkring eller som syftar till att den anställde skall kunna fort- sätta att förvärvsarbeta är enligt förarbetena avdragsgilla (prop. 1994/95:182). Avdrag för sådana kostnader får också göras i en enskild närings- verksamhet eller i ett handelsbolag om den skattskyldige kan visa att rehabiliteringen syftar till att han eller hon skall kunna fortsätta sitt förvärvsarbete. Avdrag får även göras för kostnader för förebyggande behandling, om den skattskyldige kan visa att behandlingen har ett sådant syfte. Enligt vad jag har erfarit är det svårt att uppskatta hur väl företagen känner till denna avdragsmöjligheten. Det finns skäl att anta att infor- mationen brister. Avdragsmöjligheten omfattar inte de offentliga arbetsgivare. Det finns inte heller någon möjlighet att få ersättning för detta i form av bidrag. Detta är enligt min mening en stor nackdel, inte minst mot bak- Arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering 207 grund att det är i den offentliga sektorn antalet långtidssjukskrivning- arna har ökat mest. 10.6Egenföretagare har små möjligheter till rehabilitering De nuvarande kriterierna för rätt till sjukpenning, rehabilite- ringspenning och sjukbidrag/förtidspension medför att egenföre- tagaren saknar reella möjligheter till rehabilitering. En generell princip i socialförsäkringen är att anställda och företagare behandlas lika vid bedömning av rätt till ersättning. Det finns dock en betydande skillnad när det gäller möjligheterna att få ersättning under rehabilitering. Här särbehandlas nämligen egenföretagaren. De i föregående kapitlet redovisade kriterierna för rätt till sjukpen- ning, rehabiliteringspenning och sjukbidrag/förtidspension (steg-för- steg-modellen) tar sikte på i första hand annat arbete hos arbetsgivaren. Detta innebär att företagaren, som av naturliga skäl inte har någon arbetsgivare, ges mindre möjligheter än arbetstagare till rehabilite- ringsåtgärder i den egna verksamheten innan arbetsförmågan bedöms mot alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. Som framgår av redovisningen av modellen kan rehabiliterings- insatser för företagare enligt dagens regler vidtas för återgång till nuva- rande arbetsuppgifter, steg 2, och för återgång i annat på arbetsmarkna- den normalt förekommande arbete, steg 6. Däremot saknas i princip utrymme för bedömning av företagare enligt stegen 3 och 4 då dessa steg uttalat tar sikte på återgång i arbete hos en arbetsgivare. En statlig utredning har haft i uppdrag att belysa effekter som kan uppstå i samband med företagares rätt till ersättning från arbetslöshets- och socialförsäkringen Regeringen konstaterade i sina direktiv till utredningen (dir 1997:137) att dagens regler inte ger företagare med partiellt nedsatt arbetsförmåga i den egna verksamheten, men där det medicinska till- ståndet inte utgör något hinder för företagaren att arbeta heltid i annat normalt förekommande arbete, rätt till ersättning från socialförsäk- ringen. För företagare finns inte heller rätt till ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen om han eller hon väljer att stanna kvar i den egna verksamheten på deltid, eftersom kravet är att hela rörelsen avvecklas. – Utredningen föreslog i betänkande Företagare med restarbetsförmåga (SOU 1998:34) en anpassning av steg-för-steg-modellen så att egen- företagare omfattas av alla stegen. Enligt utredningens uppfattning var 208 Arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering detta lämpligt som ett led i att öka likabehandlingen av arbetstagare och företagare. Steg 3 och 4 skulle därmed uttalat omfatta även före- tagare. Vid remissbehandlingen var remissinstanserna överlag positiva till förslaget. Regeringen har emellertid inte föreslagit några ändringar. I stället har jag fått ärendet överlämnat till mig. 11 Det offentligas ansvar har jag kunnat konstatera att ansvaret för rehabiliteringen alltmer har förskjutits från arbetsgivaren till det offentliga. Det offent- liga består i sin tur av fyra parallella och likvärdiga sektorer; lands- tingets hälso- och sjukvård, kommunens socialtjänst samt statens arbetsförmedling och socialförsäkring (). I det föl- jande redovisas kortfattat för hur dessa sektorers ansvar ser ut . Ett särskilt avsnitt ägnas åt hur ansvaret fördelar sig när det gäller ersätt- ning till arbetshjälpmedel. Enligt min mening präglas det offentliga ansvaret av en internatio- nellt sett relativt hög grad av sektorisering. En sektorisering som jag anser har bidragit till att reformen 1991/92 inte har nått sitt fulla syfte. För att överbrygga denna sektorisering har statsmakterna uppmuntrat till samverkansaktiviteter i olika for- mer. Kapitlet avslutas därför med en redogörelse för dessa aktiviteter. 11.1Fyra parallella sektorer med olika mål, medel och ansvar Hälso- och sjukvården ansvarar för den medicinska rehabilite- ringen, till vilket bl.a. räknas – utöver ordinär sjukvård – rådgiv- ning, stödåtgärder och funktionsprövning. Sjukvårdens rehabili- teringsmål är att så långt som möjligt återställa individens funk- tionsförmåga. Rehabiliteringen kan också syfta till att förbättra en nedsatt funktion och träna kompenserande funktioner. Kommunens socialtjänst ansvarar för den sociala rehabilite- ringen, vilket bl.a. avser frågor som service, råd, upplysning och bistånd i personliga angelägenheter. Kommunen har ett särskilt ansvar för alkohol- och narkotikamissbrukare samt de psykiskt långtidssjuka. Kommunen har också det yttersta ansvaret för att invånarna i kommunen får den hjälp, service och stöd de be- höver. 210 Det offentligas ansvar Arbetsförmedlingen ansvarar för den yrkesinriktade rehabilite- ringen. Målet för den yrkesinriktade rehabiliteringen är att arbetslösa med funktionshinder skall finna, få och behålla ett arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Exempel på åtgärder är arbetsprövning, arbetsträning, fördjupad vägled- ning och utbildning. har en initiativroll och samordningsansvar för all rehabilitering av personer som är sjukskrivna hos försäkrings- kassan eller har rätt till sjukpenning enligt lagen om allmän för- säkring. ansvarar för att individer med rehabi- literingsbehov uppmärksammas, behov av åtgärder klarläggs samt att individen motiveras att delta i åtgärderna. Hälso- och sjukvården ansvarar för den medicinska rehabiliteringen Med medicinsk rehabilitering avses närmast att återställa grundläg- gande funktioner. Ansvaret för den medicinska rehabilitering ligger på sjukvårdshuvudmannen, dvs. Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har ett ansvar för befolkningens hälsa men också stor frihet att utforma vården efter lokala och regionala behov och förutsättningar. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Verksamheten skall bedrivas så att den uppfyller krav på kvalitet, trygghet, lättillgänglighet m.m. skall också enligt hälso- och sjukvårdslagen bl.a. erbjuda rehabilitering samt hjälpmedel till funktionshindrade. Till den medicinska rehabiliteringen räknas – utöver ordinär sjuk- vård – t.ex. undersökning och behandling vid enheter/avdelningar för sjukgymnastik, syn- och hörselcentraler samt sysselsättnings- och arbetsterapi. Till medicinsk rehabilitering räknas också rådgivning, stödåtgärder och funktionsprövning. Sjukvårdens rehabiliteringsmål är att så långt som möjligt återställa individens funktionsförmåga. Rehabiliteringen kan också syfta till att förbättra en nedsatt funktion och att träna kompenserande funktioner. En annan viktig uppgift för hälso- och sjukvården är att förmedla underlag till och andra som har att bedöma rehabili- teringsbehov och olika typer av åtgärder. Det offentligas ansvar 211 Kommunens socialtjänst ansvarar för den sociala rehabiliteringen Kommunens ansvar för social rehabilitering av den enskilde individen regleras i socialtjänstlagen (1980:620) och ärendena handläggs av socialnämnden. Med social rehabilitering avses frågor som service, råd, upplysning och bistånd i personliga angelägenheter. Övergripande mål för är att för enskilda skapa eko- nomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt del- tagande i samhället. mål kan mera konkret sägas vara att ta reda på vilka hjälpbehov som finns hos kommunens invånare och att informera om de möjligheter till stöd och hjälp som står till buds. Ytterligare mål är att vid behov förmedla kontakter och insatser från andra myndigheter och att ta sig an och göra något åt de behov av stöd och hjälp som inte tillgodoses av någon annan myndighet. Kommunen har ett särskilt ansvar för alkohol- och narkotikamissbrukare samt de psykiskt lång- tidssjuka. Kommunen har det yttersta ansvaret för att invånarna i kommunen får den hjälp, service och det stöd de behöver. Stödet skall ges så att den enskilde inte fråntas det egna ansvaret för sin livsföring. får socialnämnden inte avstå från att träda in i svåra situationer. Av förarbetena till rehabiliteringsreformen framgår att kommunens ansvar för rehabiliteringsåtgärder träder in först när någon annan rehabilite- ringsaktör inte har ansvar för den enskilde och varar till dess en annan rehabiliteringsaktör är skyldig att ta över ansvaret (prop. 1990/91:141 s. 56). Arbetsförmedlingen ansvarar för den yrkesinriktade rehabiliteringen Arbetsmarknadsmyndigheterna skall i första hand använda sina resur- ser för att hjälpa personer som saknar arbete att få ett sådant. Ansvaret omfattar dock även att hjälpa personer som har en anställning med rehabiliteringsinsatser om de riskerar att förlora sin anställning och rehabiliteringsinsatserna kan förhindra detta. Målet för den yrkesinriktade rehabiliteringen är att arbetslösa arbetssökande med funktionshinder skall finna, få och behålla ett arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Den yrkesinriktade rehabiliteringsverksamheten är sammanhållen inom () via Arbetsmarknadsinstituten () som nära samspelar med arbetsförmedlingen och med övriga 212 Det offentligas ansvar myndigheter som direkt hos aktualiserar arbetslösa sjukskrivna med behov av yrkesinriktad rehabilitering. Verksamheten vid består bl.a. av arbetsprövning och arbetsträning samt fördjupad vägled- ning. Arbetsprövning syftar till att kartlägga individens intressen och anlag samt fysiska, psykiska och sociala funktions- och arbetsförmåga i förhållande till kraven och utvecklingen på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen beslutar bl.a. om platsförmedling, arbetsför- beredande åtgärder i form av vägledning och utbildning samt syssel- sättningsskapande åtgärder. Arbetsförmedlingen tillhandahåller även olika hjälpmedel och anordningar som är nödvändiga för att en funk- tionshindrad skall kunna få och utföra sitt arbete. För en utförlig redovisning av olika stödformer som tillhandahålls av arbetsmarknadsmyndigheterna hänvisas till bilaga 9. Vid sidan av de uppgifter som AMV har ålagts så har verket runt om i landet utvecklat tjänster, ALT, inom arbetslivsinriktad rehabilite- ring, främst arbetsprövning/träning. Den får inte belasta ordinarie verk- samhet utan skall täckas av intäkter från kunder och är således inte heller en myndighetsuppgift. har till uppgift att ge ett meningsfullt och utvecklande arbete till arbetslösa personer som söker arbete genom arbetsförmed- lingen eller och som på grund av fysiska, psykiska, intellektuella eller socialmedicinska handikapp inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Koncernen tillhandahåller anpassade arbetsplatser. I en kompletterande roll säljer koncernen arbetslivsinriktad rehabilite- ring till olika myndigheter och arbetsgivare genom dotterbolaget hall . har en initiativroll och ett samordningsansvar för all rehabilitering Med arbetslivsinriktad rehabilitering avses sådana rehabiliteringsåtgär- der som är av betydelse för att underlätta återgång för personer som är långvarigt sjukskrivna eller uppbär sjukbidrag/förtidspension. Såsom framgått i föregående kapitel har arbetsgivaren enligt nuvarande regler ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. ansvar för den arbetslivsinriktade rehabilite- ringen är att samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs. har därutöver en initiativroll och ett samord- ningsansvar för all rehabilitering av personer som är sjukskrivna hos eller har rätt till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring. arbete med rehabilitering avser således Det offentligas ansvar 213 alla olika typer av rehabilitering i långa sjukfall och inte endast arbets- livsinriktad. Det innebär att även har ansvar för att samordna åtgärder med social och medicinsk inriktning på ett effektivt sätt. För- säkringskassan ansvarar för att individer med rehabiliteringsbehov uppmärksammas, behov av åtgärder klarläggs samt att individen moti- veras att delta i åtgärderna. bör även verka för att det inom försäkrings- kassans geografiska område finns en fungerande organisation för sam- verkan mellan myndigheter och organ med uppgifter inom rehabilite- ringsområdet. En annan uppgift för är att följa upp och utvär- dera hur rehabiliteringsverksamheten i stort fungerar inom området. Såsom framgått av föregående kapitel skall även se till att arbetsgivaren fullgör vad som faller inom deras ansvar. Några sanktionsmöjligheter finns inte enligt lagen om allmän försäkring. har haft möjlighet att köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster upp till ett högsta tak som anvisas över statsbudgeten. Det budgetprövas således till skillnad mot medlen till kontantersättningar Dessa tjänster kan avse dels utred- ning av förutsättningarna för rehabilitering, dels direkta åtgärder som syftar till att underlätta individens återgång i arbete. Fram har dessa medel varierat mellan ca 400 – /år. Från och med ingår anslaget i de s.k. särskilda medlen som också anvisas över statsbudgeten och som även skall använda för samverkan med andra myndigheter samt för en del ersätt- ningar och bidrag (jfr avsnitt 11.3). beslutar och betalar ut sjukersättning (inklusive rehabiliteringspenning), arbetsskadeersättning och sjukbidrag/förtids- pension. 11.2Ansvaret för arbetshjälpmedel delas av flera Hälso- och sjukvården svarar för hjälpmedel som personer med funktionshinder behöver för sin dagliga livsföring. svarar för bidrag till arbetshjälpmedel och liknande som behövs för att en arbetslös person skall kunna få och utföra ett arbete. svarar för motsvarande kostnader för funk- tionshindrade som redan har en anställning. 214 Det offentligas ansvar har även ett kostnadsansvar för egna företagare och fria yrkes- utövare som redan är etablerade på arbetsmarknaden. Arbetsgivaren har ett generellt anpassningskrav att se till att förebygga ohälsa och olycksfall på arbetsplatsen, t.ex. genom att utrusta arbetsplatsen med olika hjälpmedel eller anpassa arbets- redskap efter individens förutsättning. Gränsdragningsproblem uppstår framförallt mellan försäkrings- kassans och arbetsgivarens ansvar. Om den enskilde individen behöver hjälp med att skaffa arbetshjälp- medel eller andra tekniska hjälpmedel kan han eller hon få ersättning för att skaffa sådant hjälpmedel. Vem individen skall vända sig till för att få sådan ersättning beror på hjälpmedlets syfte och art. Ansvaret delas nämligen av flera, både offentliga aktörer och arbetsgivare. Hälso- och sjukvårdshuvudmannen svarar för hjälpmedel som funk- tionshindrade behöver för sin dagliga livsföring. i sin tur svarar för bidrag till arbetshjälp- medel och liknande som behövs för att en arbetslös person med funk- tionshinder skall kunna få och utföra ett arbete. svarar för motsvarande kostnader för funktions- hindrade som redan har en anställning. har även ett kostnadsansvar för egna företagare och fria yrkesutövare som redan är etablerade på arbetsmarknaden. Kassan har även möjlighet att under vissa omständigheter träda in med ekonomisk ersättning för arbets- hjälpmedel när ingen annan kan göra det. Utöver dessa offentliga aktörers ansvar har också arbetsgivaren ett generellt anpassningsansvar enligt arbetsmiljölagen att se till att före- bygga ohälsa och olycksfall på arbetsplatsen. Ett sätt att göra detta kan vara att t.ex. utrusta arbetsplatsen efter individens förutsättningar. lämnar bidrag till arbetshjälpmedel som ett led i rehabiliteringen av den anställde individen. I förarbetena framgår att bidraget skall kunna lämnas för arbetshjälpmedel när sådana kan med- föra att en längre tids sjukskrivning kan brytas och den anställde kan återgå i arbete (prop. 1990/91:141, s.709). har också ansvar för bidrag till arbetshjälpmedel och anpassning av arbetsplatsen för den individ som arbetar och har en funktionsnedsättning som kan ge upphov till handikapp i arbetet. Detta under förutsättning att arbets- hjälpmedlet bedöms som nödvändigt för att individen skall kunna utföra sina arbetsuppgifter. Det offentligas ansvar 215 Bidrag till arbetshjälpmedel bekostas av sjukförsäkringen. De när- mare villkoren för bidraget finns i förordning (1991:1046) om ersätt- ning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring i form av bidrag till arbetshjälpmedel. Bidraget söks av individen för arbetshjälpmedel medan arbetsgiva- ren kan ansöka om bidrag som rör anpassning av arbetsplatsen. kan ge bidrag till både den anställde och arbets- givaren för arbetshjälpmedel respektive anpassning av arbetsplatsen. Bidraget är maximerat till för arbetsgiva- ren och den anställde vardera. Bidrag till datorbaserat hjälpmedel får dock beviljas med högre belopp. Finns det synnerliga skäl kan försäk- ringskassan även i annat fall bevilja medel som överstiger taket. Gränsdragningsproblem mellan och arbetsgivarens ansvar ansvar för ersättning till arbetshjälpmedel förut- sätter att arbetsgivaren inte ansvarar för åtgärden enligt arbetsmiljö- lagen. Stödet från omfattar således sådana särskilda – individanpassade – arbetshjälpmedel som går utöver det grundläg- gande ansvaret som arbetsgivaren har för att arbetsmiljön är lämpligt utformad. Enligt vad jag har erfarit under utredningsarbetet medför denna gränsdragning problem i den praktiska tillämpningen. Det uppstår nämligen ofta diskussioner mellan arbetsgivaren, och den enskilde individen om hur långt arbetsgivarens ansvar sträcker sig. 11.3Samverkan – ett sätt att överbrygga sektoriseringen på offentliga sidan Statsmakterna har uppmuntrat till samverkan i olika former: