sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att det finns en betydande över- lappning mellan insatser som finansieras av utvecklingsanslaget och Östersjömiljarden. Mer offensiva satsningar med Östersjömiljarden vore därför motiverat även med hänsyn till de mål som satts upp. Utredningen anser att det finns gråzoner där utvecklings- och främjandeintressena sammanfaller. En partiell sammanslagning kan övervägas. Programperioden bör förlängas till . Utredningen förslår att regeringen överväger medelstilldelning per länderområden istället för per samarbetsområden. En ökad harmonisering mellan de två anslagen för samarbete med (dvs. 7a och 7b) bör eftersträvas. Utredningen fäster uppmärksamheten på värdet av strategier per verksamhetsområde. Landstrategiernas relevans ligger fast. De bör emellertid diffe- rentieras och göras mer konkreta. För bör en avvecklingsplan tas fram. Nya landstrategier bör fastställas för samtliga sam- arbetsländer, förutom . Näringslivet och andra aktörer, t.ex. , bör engageras på ett tidigare stadium vid utarbetandet av landstrategier. Utredningen har noterat den kritik som framförs i utvärderingen om utgiftsbegränsningen. Denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang. Sannolikt vore en myndighetsgemensam utgiftsbe- gränsning mer ändamålsenlig. Utredningen föreslår att Sida bemyndigas få besluta om placering av fältpersonal i och . Utredningen föreslår att Sida får ansvar för en databas som skall innehålla information om alla genomförda, pågående och planerade projekt som finansieras från de två utvecklingsanslagen i CÖE och Östersjömiljard 2. Vi har bedömt att behovet av kompletterande finansiellt stöd för genomförandefasen av myndigheternas partnersamverkan inom Phare- programmet ytterligare måste klargöras innan förslag om sådant stöd kan läggas. Utredningen föreslår att Sida får ansvar för det stöd till för- beredelser av partnersamverkan som hanteras av UD. Utredningen pekar på ett antal faktorer som anses betydelsefulla för storleken på det kommande programmet. Utredningen har koncentrerat sig på frågan om att utöka Sidas arsenal av finansieringsinstrument. Om tiden hade möjliggjort det hade utredningen även velat undersöka närmare om det inom östsamarbetets ram kan byggas upp intressanta mekanismer för uppföljning av Kyoto-protokollet. Det kan röra sig om åtgärder för att underlätta handel med utsläppsrättigheter eller s.k. Som tidigare nämnts gör sådana klimatpolitiskt motiverade insatser. NIB har för övrigt gjort en studie i frågan om Joint Implementation. Vi lämnar därför dessa idéer med varm hand till östersjöstrateger i och utanför kanslihuset. I CÖE begränsas Sidas möjligheter att finansiera infrastruktur- investeringar till gåvofinansiering av miljö- och energiinvesteringar.I utvecklingsländerna har Sida möjlighet att även använda krediter och garantier. Frågan om krediter i östsamarbetet har debatterats mot bakgrund bl.a. av ett förslag som Sida presenterade 1996 på uppdrag av regeringen (Krediter i Östsamarbete, ). Mot bakgrund av den då gjorda analysen av behoven föreslog Sida att regeringen skulle godkänna en garantiram på för garantiåtaganden att ställas ut –1998 i samband med kreditgivning för projekt i CÖE. Förslaget förutsatte att Sida kunde fondera avsättningar för förlustrisker i en reserv. Förslaget avsåg att bidra till finansieringen av två typer av projekt i , och de baltiska länderna; dels större nationella finansieringsprojekt i samarbete med de multilaterala finansieringsinstituten, dels utveckling av system och finansiella institutioner för kommunala investeringar. I den första kategorin avsåg Sida dels miljöinvesteringar i aktionsprogrammet för , dels andra investeringar som kunde kombineras med systemförändringar och institutionsutveckling, vad Sida brukar kalla reforminriktade investeringar. Bakgrunden till förslaget var mycket goda erfarenheter av bundna biståndskrediter till , och , vilka hade bidragit till strategiskt viktiga kontrakt för svenskt näringsliv. En delfinansiering av ett energieffektiviseringsprogram i tillsammans med hade varit viktig i ett tidigt skede i reformprocessen och för institutionell uppbyggnad. har i enlighet med förslag i propositionen 1997/98:70 för innevarande program uttalat sitt stöd för utökad kredit- och garantigivning för miljö- och energiprojekt i CÖE. föreslog Sida att av anslaget för kunskapsöverföring m.m. skulle kunna reserveras för finansiering av investeringar. En bredare uppsättning instrument ansågs göra det lättare för Sida att medverka i projekt av intresse för svenskt näringsliv. Regeringen avvisade förslaget. Sida har fortsättningsvis därför arbetat vidare med två instrument, nämligen tekniskt bistånd för projektförberedelser och gåvo- finansiering i samarbete framför allt med . Med hjälp av medel ur Östersjömiljard 1 har Sida vidareutvecklat en modell för kredit- och garantigivning till större infrastrukturprojekt och anpassat denna till de nya reglerna för statlig garantiverksamhet. Modellen har använts för ett större fjärrvärmeprojekt i och kännetecknas av följande: Sida kommer in i ett tidigt stadium i förberedelserna av reform- inriktade miljö- och energiprojekt och kan till samarbetslandet och en IFI indikera villigheten att bidra med dels tekniskt bistånd, dels arrangerandet av kredit för parallellfinansiering. Krediten upphandlas från finansieringsinstitut som skall ansvara för låneadministration under kreditens löptid. Krediten ges på förmånliga villkor som avspeglar svensk statsrisk utfärdar en garanti till kreditgivaren Sida belastar östanslaget för marknadsmässig förskottspremie som () kräver Eventuella skadefall belastar statsbudgeten Regeringen tog ett separat beslut i Riga-fallet. Till skillnad från gåvofinansiering måste krediter till länder i när- området vara obundna enligt en årlig överenskommelse bland Sannolikheten för leve- ranser från svensk industri kan emellertid öka om Sida inriktar sitt arbete på sektorer där svensk kompetens anses vara särskilt framträdande. Men det finns ingen garanti att den svenska resursbasen kommer att utnyttjas. Ett internt Sida-papper har legat till grund för utredningens överväganden. Däri föreslås en garantiram på för att möjliggöra användningen av kredit- och garantinstrumenten för och där behoven anses särskilt angelägna. Sida har upparbetat en intressant pipeline av miljö- och energiprojekt. Vissa av dessa anses vara så stora att de internationella institutionerna kan få svårigheter att finansiera dem. En kredit arrangerad av Sida skall därför ses som ett komplement till internationella finansiärer. Sida beräknar att erforderliga reserveringar för premiebetalningar kan täckas inom ramen för sitt anslag. Samtal med Sida har givit vid handen att det inte finns några ambitioner att bearbeta ännu . Mot bakgrund av ovanstående vill utredningen göra följande bedömningar baserade framför allt på: Låntagare, kreditrisk och kostnader Önskemålen från svenskt näringsliv Alternativa lösningar som kan tjäna liknande syfte Finansieringsbehoven är helt olika mellan kandidatländerna och . Kandidatländernas möjlighet till finansiering från IFI:s och Europeiska Investeringsbanken är betydande. Stora gåvoprogram från EU aktiveras . Alla kandidatländer har en acceptabel kreditvärdighet (lägsta trappsteget inom investment grade). Därför är det helt korrekt av Sida att inte längre föreslå ett särskilt svenskt statsstött kredit- och garantiinstrument i kandidatländerna. Sidas förslag var motiverat men inte längre. Däremot kan Sida fortfarande spela en viktig roll i att underlätta projektförberedelser genom tekniskt bistånd och genom att selektivt och sannolikt i avtagande takt, använda gåvomedel som delfinansiering av vissa projekt inom både miljö- och energiområdena. Som nämnts tidigare kan Östersjömiljarden komma att spela större roll på marknader som successivt rör sig bort från traditionellt utvecklingssamarbete. I Sidas propå fanns det även intressanta tankar om hur man i kandidatländerna skulle kunna underlätta finansiering till kommuner genom direkt kreditgivning eller genom upprättande av särskilda kommunbanker av nordiskt snitt. Utredningen anser att denna problemställning är relevant för kandidatländerna men noterar, att frågan tycks ha förlorat i aktualitet från svensk Sida. Vi tror att det är viktigt att inte fastna i en diskussion om finansieringsteknik. Den leder inte långt. Utifrån ett mer utvecklingsinriktat synsätt bör man i dessa länder söka skapa för- utsättningarna för att i vart fall de större kommunerna skall kunna själv axla det yttersta ansvaret för investeringskrediter inom sina domäner. I alla EU-länder finns ett regelverk för kommuner som ger en större klarhet, förutsägbarhet och stabilitet i relationerna mellan kommuner och deras kreditgivare. Bra kommuner likställs ofta i kredithänseende med staten. Explicit statsgaranti ges endast i undantagsfall i EU. Kreditgivare måste självklart utgå från kommunernas förmåga att sköta sin skuldtjänst. är beredd att ge krediter till kommuner i CÖE, men intrycket är att detta arbete framskrider långsamt pga. osäkerhetsfaktorerna. De baltiska länderna och behöver så vitt vi kan bedöma ta tag i frågan om kommunernas finansiella manöverutrymme. Det kanske inte är det mest akuta i EU-anpassningen men likväl av betydelse. Det är möjligt att skulle kunna assistera i att föra denna fråga framåt. Här finns möjligtvis även en koppling till det decentraliserade samarbetet. Finansieringsbehoven och tillgången på långa krediter i och ger vid handen att det vore bra med fler kreditgivare. Bland de långfristiga kreditgivarna återfinns Världsbanksgruppen (och ), NIB och . Den senare riktar emellertid huvuddelen av sin verksamhet till den privata sektorn. Den Europeiska Unionens husbank (EIB) har inte tillåtelse från medlemsländerna att ge krediter till , inte ens för projekt av särskilt europeiskt intresse. Ryska staten har inte möjlighet att på den internationella kapitalmarknaden låna upp så långfristiga medel som behövs i miljöprojektet. 9.2.2Låntagare, kreditrisk och kostnader kreditvärdighet är dålig men har förbättrats markant . Det internationella förtroende har ännu inte återvänt även om det finns vissa ljusglimtar. Sida motiverade kreditgivningen i med att kreditrisken var låg. Detta gäller inte för och i ännu mindre utsträckning för . Det innebär att en riskavspeglande engångspremie för långfristiga krediter kan bli mycket hög även i fall med statsgaranti, kanske i nivån för . Kreditrisken kan eventuellt bedömas mera gynnsamt vid en parallellfinansiering med t.ex. , eller NIB. All erfarenhet visar att det är mycket svårt att få rysk statsgaranti. Eftersom en sådan är en förutsättning för finansiering är det på förhand svårt att bedöma vilka projekt som skall prioriteras i förberedelsearbetet. Detta i kombination med mycket långa projektförberedelser i gör det besvärligt att uppskatta kreditbehovet. Vi utgår från att Sida inte överväger att acceptera risk på rysk region eller kommun. Dessa faktorer pekar på krediter kommer att kräva ansenliga belopp i reserver för engångspremier. Om man antar, att engångspremierna sammantaget uppgår till 75–vid fullt utnyttjande av ramen måste frågan ställas om alternativanvändningen. Kan medlen i stället användas för att förbereda ett stort antal ytterligare projekt? Svenskt näringsliv är intresserat av att Sida utvecklar projekt inom områden där har komparativ fördel. Gåvoinstrumentet är mer intressant eftersom leveranser konkurrensupphandlas enbart i . Men skillnaden mellan gåva och kredit är att krediten kan bli mycket större. Även vid obunden upphandling är det sannolikt att svenskt näringsliv kan ha vissa fördelar. Utredningen noterar att Östersjöberedningen (SOU 1999:125) inte ansåg att tillräckliga skäl fanns för att införa nya system för lån eller garantier. Det återstår att undersökas om denna referens även avser den typ av krediter som Sida föreslår. Utredningen är angelägen om att frågan till näringslivet skall for- muleras i termer av två alternativ; krediter eller alternativanvändning av premiekostnaderna. I sammanhanget är det viktigt att ställa frågan vad som skall göras från svenskt håll och vad som kan göras i Nordiska Investe- ringsbanken och genom andra banker där är aktieägare. Utredningen vill peka på en potentiell roll för NIB. Sida samarbetar ofta med NIB i miljö- och energiprojekt i närområdet och deras respektive pipeline av miljö- och energiprojekt uppvisar tydliga likheter. NIB har utvecklats till att bli ett viktigt finansieringsinstrument i övergångsekonomierna i det nordiska närområdet. På miljösidan agerar NIB även ofta tillsammans med NEFCO, det nordiska miljöfinansieringsbolaget. För att ge NIB de instrument som behövs för detta syfte i ekonomier med svag kreditvärdighet har de nordiska aktieägarna ställt upp med garantier för särskilt angelägna ändamål. Så upprättades t.ex. 1997 en kreditram på M för miljöinvesteringslån, kallad MIL. Den ramen har använts för att med mycket långa krediter ge utväxling på de nordiska ländernas tekniska bistånd och gåvofinansiering. De långa krediterna är särskilt viktiga för miljöprojekt vilka har en låg företagsekonomisk men hög samhällsekonomisk lönsamhet. NIB:s villkor kan utsträckas till kredittider på 15–med amorteringsfria perioder på 5–. Ramen är snart fylld av åtaganden. NIB har därför begärt att få stöd från aktieägarna för en utökad ram för MIL, just med de stora behoven i som motivering. Detta föranleder följande reflektioner. Reglerna om statliga garantier borde gälla för både den nationella och den nordiska lösningen. En premie till RGK måste betalas i båda fallen och kostnaden blir beroende av åtagandets storlek och bedömda risk. Utredningen tycker att det är en poäng i att låta en gemensamägd nordisk husbank sköta finansieringen, särskilt som institutionen satsar så mycket kraft på detta område. Om finansieringsbehoven är stora i kan ett samnordiskt agerande i NIB ge större uppväxlingseffekt. Detta skulle kunna möjliggöra för Sida att utveckla många fler projekt, som NIB kan finansiera. I upphandlingshänseende torde det inte vara några skillnader mellan NIB- och Sida- lösningen. Sida skulle kunna använda gåvoinstrumentet för kompletterande insatser i . Utredningen är inte negativ till Sidas förslag men tycker att mycket talar för en nordisk lösning. Regeringen har redan godkänt att Sida har en roll i finansieringen av investeringar. I en del fall kan det vara bättre motiverat att använda sig av krediter i stället för gåvor. Om lösningen med NIB inte bedöms attraktiv bör regeringen positivt pröva Sidas begäran. Denna bör dock kompletteras med förslag till klara riktlinjer för t.ex. kreditvillkor, andel av projekt som kan finansieras etc. Finansieringsbehoven kan endast bedömas genom en mer detaljerad granskning av Sidas pipeline, vilket utredningen inte har gjort. Utredningen håller det för troligt att kreditgivningen kan byggas upp successivt. 9.2.5Andra åtgärder för investeringsfinansiering i Utredningen är medveten om att Europeiska Investeringsbanken (EIB) har tilldelats en viktig roll för att finansiera europeisk integration. har utlåningen vuxit kraftigt i kandidatländerna och utestående åtaganden uppgår till miljarder. Utlåningen koncentreras till infrastrukturinvesteringar inom transport och energi med tonvikt på de stora och prioriterade transeuropeiska nätverken (TENs). Miljöinvesteringar är också viktiga. EIB:s utlåning utanför EU bestäms genom uppdrag från bankens ägare. Sådana uppdrag har givits för sammanlagt ett 100-tal länder i världen inom ramen för överenskommelser mellan EU och olika grupperingar av länder. Ju mer EIB blir involverad i kandidatländerna desto märkligare framstår det att banken inte verkar i f.d. . Många av de TENs som finansieras av banken förgrenar sig in i och . Utredningen anser att tiden nu är mogen för att EIB skall kunna få ett mandat att i nära samarbete med och delfinansiera transport-, energi- och miljöinvesteringar av stort europeiskt intresse i oss. Därmed skulle ytterligare en välbehövlig finansieringskälla tillföras för stora miljö- och energiinvesteringar i det nordiska närområdet där projekt förberetts . Detta vore också ett viktigt steg för att konkretisera ambitionerna inom den Nordliga Dimensionen. Att regeringen för att tillgodose de väntande i finansieringsbehoven i positivt prövar i första hand en utökning av NIB:s ram för miljöinvesteringslån. Att regeringen som ett alternativ positivt prövar förslaget om en låneram hos Sida under förutsättning att detta bedöms vara av intresse för svenskt näringsliv. Att regeringen i EU verkar för att EIB får ett utlåningsmandat för projekt av stort europeiskt intresse i OSS. 10Bilateralt samarbete i samverkan med multilateral finansiering Direktiven ställer ett antal frågor beträffande det bilaterala stödets samverkan med andra större givare och multilaterala finansiärer. Samverkan med EU-stöden har behandlats särskilt i tidigare kapitel. I det följande kommenteras enbart relationerna mellan bilateralt och multilateralt stöd. Direktiven önskar i princip att utredningen skall definiera en slags subsidiaritetsprincip för internationellt utvecklingsarbete, vilket är mycket begärt. Vi begränsar oss därför till några allmänna kommentarer som är operativt relevanta för det fortsatta programmet. Utredningens bestämda intryck är att svenska aktörer förstått värdet av att samverka med andra givare och av behovet av att växla upp det svenska stödet via internationella institutioner. När vi gått igenom det svenska programmet är det just samverkan med andra som framstår som ett gemensamt kännetecken för många av de insatser som har visat sig vara särskilt lyckosamma. En del av denna samordning kan vara genererad av samarbetslandet, men mycket kan tillskrivas en medveten strävan från och svenska genomförares sida. Vi har i utredningen givit ett antal exempel på sådant samarbete (Sida/, Financial Markets/, SKI/NSA/EU, Program/NIB/, med för att nämna några). Regeringen kan också agera mellanstatligt eller multilateralt för att skapa förutsättningar för ett framgångsrikt utvecklingsarbete. Detta kan gälla skapandet av ett legalt och institutionellt ramverk, av typ , som åtföljts av ett handlingsprogram som tjänat som pådrivare för och samordnare av genomförandet. har förstärkt bevakningen vid de internationella finansinstitutionerna. Främjare finns på plats vid alla IFI:s och deras hemmabas på UD har förstärkts. Samspelet skulle sannolikt bli bättre om andel av personalen i IFI:s kunde nå Bilateralt samarbete i samverkan med multilateral finansiering upp till andel av dessa institutioners aktiekapital. har försökt ta radikala grepp just på detta område och finansierar ett antal tjänster i IFI:s för att bättre kunna förstå hur dessa organisationer fungerar. Samarbetet mellan en bilateral givare och multilaterala institutioner styrs inte av några unika regler. Ett samarbete mellan två eller flera parter kräver med självklarhet att varje part har något distinkt att bidra med som höjer värdet på totallösningen. Vad kännetecknar programmet från en bilateral givare som ? Flexibilitet, snabbhet, användarvänlighet, viss svenskinriktning, begränsad sektoriell specialisering, små resurser, liten effekt i samarbetslandet och liten hävstång för att underlätta reformer. En multilateral aktör har nästan omvänd profil; regelstyrning, trögrörlighet, inga nationella preferenser men med stora resurser både finansiellt och analytiskt för att kunna ge legitimitet åt reformer. Ett samarbete mellan och en internationell finansieringsinstitution ökar därmed den svenska insatsens verkningsgrad. Detta är redan en självklarhet för många svenska aktörer. En av riktlinjerna för östprogrammet är att det skall koordineras med andra givare. Vi har föreslagit att alla planerade insatser skall testas före beslut mot programmets riktlinjer. Vid de tillfällena kan det vara lämpligt att ställa ett par frågor: Vad gör andra aktörer just på detta område? Varför är bäst skickat att göra insatsen? Om är idealt placerad att göra insatsen kan finansiering erhållas från annat håll? Uppnår vi större verkningsgrad genom att agera med andra? 11Näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet Utredningen har ombetts att kommentera former och åtgärder för näringslivets medverkan. Frågan handlar i huvudsak om hur näringslivet och Sida kan agera bättre tillsammans trots att de kan ha ömsom intressekonflikt, ömsom gemensamma intressen. Utvärderingen har gjort en grundlig genomgång av utvecklings- samarbetets betydelse för svenskt näringsliv och relationerna mellan Sida och näringslivet. Utredningen har utgått ifrån att samarbetet med det svenska näringslivet vid utformningen och genom förandet av det svenska östprogrammet fortfarande har en potential till förbättring. Generellt sett anses det svenska programmet vara näringslivsvänligt. En studie refererad till i utvärderingen tyder på det. Inget har framkommit till utredningen som tyder på att slutsatserna i den studien inte håller. Så, eventuella förbättringar sker från ett redan bra utgångsläge. Utredningen anser, att Sida visat betydligt större öppenhet och tagit seriöst på budskapet från näringslivets kritiska röster. Sida-Öst har t.ex. gjort en attitydundersökning via för att kunna precisera näringslivets kravbild och följt upp med en handlingsplan. Generellt sett bedömer vi, att samarbetet blivit be- tydligt bättre. Vad kan då göras ytterligare? Den viktigaste tidpunkten för en dialog mellan Sida och näringslivet är inför utarbetandet av landstrategierna. I både och deltar näringslivets representanter i utformningen av biståndsprogrammen. Följande reflektioner kan göras: en kreativ dialog borde övervägas i ett skede när landstrategin är formbar. Näringslivets erfarenheter från fältet borde vara av särskilt intresse bygg pragmatiskt vidare på de modeller som redan finns och som finansierats antingen från Östersjömiljarden eller från utvecklingssamarbetet (demonstrationsprojekt, utvecklings- Näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet inriktade investeringskomponenter i svåra länder, företagsanknuten yrkesutbildning, miljö- och energiprojekt). Dessa tycks ha varit lyckosamma. På så sätt kan det svenska statsstödda samarbetet för utveckling och fördjupad integration skapa en nisch av näringslivsrelaterade insatser. Sida har utarbetat verksamhetsinriktade strategier (sektorsstrategier) för jämställdhet och den sociala sektorn. Det bör prövas om förutsättningar finns att göra något liknande för näringslivsinriktade åtgärder baserade på de två anslagen? förankra näringslivsinriktade insatser finansierade av Östersjö- miljarden i mottagarlandet för att undvika missförstånd och överdriven utbudsorientering näringslivet har ett stort ansvar för att lägga fram konkreta förslag som är anpassade till målen för de två programmen och till de begränsningar Sida har som myndighet. acceptera att intressekonflikter kan finnas 12Samarbete på lokal och regional nivå Utredningen har blivit anmodad att speciellt belysa det decentrali- serade samarbetet. I utredningsdirektiven anges att rollfördelning, organisation och finansiering skall utredas närmare. En relativt detaljerad genomgång av denna samarbetsform görs därför. 12.1Varför decentraliserat samarbete? Definitionen av decentraliserat samarbete är inte helt klar. Termen ges olika innebörd i olika sammanhang. används termen oftast som beteckning på internationellt samarbete som bedrivs av andra aktörer än staten. I är dessa aktörer främst kommuner, landsting och länsstyrelser. Utredningen har därför valt att använda rubriken på lokal och regional nivå på detta kapitel, vilket ger en bättre beskrivning av vad samarbetet faktiskt är. Det utvecklingssamarbete som genomförs av enskilda organisationer brukar inte redovisas som en del av det decentraliserade samarbetet.