sou · GOB326d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Våra förslag innebär att körkortsingripanden på grund av trafikbrott skall prövas utifrån andra utgångspunkter än de som ligger till grund för den nuvarande lagstiftningen och som också fortsättningsvis skall gälla för de ingripanden som prövas av länsstyrelser och allmänna förvaltningsdomstolar. Ingripanden som sker på grund av trafikbrott skall bestämmas enligt de principer som ligger till grund för regler om straffmätning. Att utgångspunkten för dessa ingripanden skiljer sig så markant från vad som gäller vid övriga ingripanden talar för att de olika ingripandena bör ske i olika former. Enligt vår uppfattning ligger det dessutom ett principiellt värde i att markera skillnaden mellan å ena sidan ingripanden som grundas på brott och som bestäms efter straffrättsligt grundade överväganden och å andra sidan ingripanden som sker på grund av exempelvis körkorts- havarens ålder eller sjukdom. Av våra förslag i avsnitt 12.2 följer vidare att ett körkortsingripande som sker på grund av brott och som innebär att körkortshavaren mister rätten att köra bör ha en delvis annan innebörd än ingripandeformen återkallelse. Det gäller främst situationen efter spärrtidens utgång. Enligt vår uppfattning måste innebörden i körkortsingripanden på grund av brott bestämmas mot bakgrund av ingripandets karaktär. I avsnitt 7.2.3 redovisar vi vår uppfattning att övervägande skäl talar för att körkortsingripandet till sin natur är en straffrättslig sanktion. Behov av nya former för körkortsingripande 177 innebär att körkortsingripandets effekter måste vara avgränsade i tiden. När ingripandets varaktighet har löpt ut, skall körkortshavaren i princip vara i samma situation som innan ingripandet. I avsnitt 12.2 föreslår vi därför en ordning som innebär att körkortsingripandet skall vara tidsbestämt och att körkortshavarens behörighet i de flesta fall åter skall gälla efter utgången av den fastställda tiden. Häri ligger en betydelsefull skillnad i förhållande till vad som även fortsättningsvis kommer att gälla vid beslut om körkortsåterkallelse på grund av medicinska eller formella skäl. Mot bakgrund av de skillnader som har redovisats mellan körkortsingripanden på grund av brott och övriga ingripanden föreslår vi att det i körkortslagstiftningen införs en ny form för körkortsingri- panden. Den skall benämnas förarförbud och användas i stället för återkallelse, när ingripandet grundas på att körkortshavaren begått ett trafikrelaterat brott. Det kan i sammanhanget nämnas att vi övervägt att föreslå benämningen körförbud, men avstått på grund av att denna redan används beträffande förbud att använda fordon, se 3 § fordons- kungörelsen (1972:595). 10.6Omhändertagande eller tillfälligt förarförbud Vi föreslår att ingripanden som sker genom beslut om omhändertagande av körkort i stället skall ske i form av beslut om tillfälligt förarförbud, när ingripandet grundas på misstanke om ett trafikrelaterat brott. I 5 kap. 7 § KKL anges under vilka omständigheter som ett körkort skall omhändertas av polis eller åklagare. Av bestämmelsen, vilken behandlas i avsnitt 2.6, följer bl.a. att ett sådant ingripande skall ske, om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas på grund av trafikbrott av det slag som avses i 5 kap. 3 § 1 eller 4 KKL eller om körkortshavaren till följd av sjukdom, skada eller liknande saknar förutsättningar att köra på ett trafiksäkert sätt. I föregående avsnitt föreslår vi att förarförbud skall införas som en ny ingripandeform vid trafikbrott. Ingripanden på grund av trafikbrott skall bestämmas enligt utgångspunkter som skiljer sig markant från vad som gäller vid ingripanden på grund av medicinska eller formella skäl och det finns därför skäl att med hjälp av olika benämningar markera skillnaden mellan de olika ingripandena. Vi menar att detsamma gäller för de ingripanden som beslutas av polis eller åklagare med stöd av 178 Behov av nya former för körkortsingripande bestämmelsen i 5 kap. 7 § KKL. Vi föreslår därför att ingripandet skall ske genom ett beslut om tillfälligt förarförbud, när det är fråga om misstanke om ett trafikrelaterat brott som kan leda till förarförbud. I övriga fall skall ingripandet ske i form av ett omhändertagande på samma sätt som enligt nuvarande regler. En sådan ordning skulle bidra till att tydliggöra uppdelningen av körkortsingripanden mellan straff- processen och det förvaltningsrättsliga förfarandet. Intresset av skilda benämningar på ifrågavarande ingripanden skall ses också mot bakgrund av våra förslag i kapitel 15 beträffande handläggningen av tillfälliga förarförbud. Förslagen innebär att betydande skillnader kommer att gälla för prövningen av sådana ingripanden respektive omhändertaganden. Vi menar att skillnaderna i handläggningen också talar för att olika benämningar bör användas. Det skulle bidra till att göra lagstiftningen mer överskådlig. I föregående kapitel föreslår vi att institutet varning skall ersättas med ett pricksystem såvitt gäller körkortsingripanden på grund av brott. I det följande redovisar vi hur ett sådant pricksystem bör se ut. Det finns skäl att återigen erinra om några av de grundläggande krav som vi menar bör ställas på formerna för körkortsingripanden och som vi behandlar i avsnitt 10.2. De gäller självfallet också ingripanden genom prickning. Det innebär till en början att pricksystemet måste uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. Det skall vara lätt för den enskilde körkortshavaren att förstå systemets innebörd och att förutse vad följderna blir, om han bryter mot de regler som gäller för trafiken. Pricksystemet bör dessutom utformas så att kravet på proportionalitet kan tillgodoses. Ett körkortsingripande genom prickning skall således kunna anpassas efter allvaret i den förseelse som ligger till grund för ingripandet. Pricksystemet måste dessutom utformas så att det kan handläggas enkelt och rationellt. Ingripandet bör kunna handläggas i bl.a. den summariska straffprocessen genom ordningsbots- och strafförelägganden. Beslut om prickning skall kunna meddelas vid trafikrelaterade brott av det slag som enligt gällande ordning föranleder varning eller som vid upprepade förseelser kan läggas till grund för körkortsingripande enligt 5 kap. 3 § 3 KKL. För att definiera pricksystemets tillämpningsområde är det nödvändigt att närmare ange i vilka situationer som körkortsingripandet skall ske genom prickning. Enligt vår uppfattning bör tillämpningsområdet omfatta endast sådana trafikrelaterade brott och förseelser som enligt nuvarande ordning kan läggas till grund för ett beslut om körkorts- ingripande. Avsikten är således inte att vidga området för körkorts- ingripanden till att omfatta även andra brott eller förseelser. Dessutom gäller att prickning endast skall ske, om inte ett strängare körkortsingripande är påkallat. Vi föreslår till en början att beslut om prickning skall kunna meddelas på grund av förseelser av det slag som avses i 5 kap. 3 § 3 KKL. Det kan gälla exempelvis överskridande av spärrlinje, ej använt bilbälte eller hastighetsöverträdelse med på 50–110-väg. Prickning bör också kunna ske vid skatte-, försäkrings- och registreringsförseelser samt vid liknande överträdelser av bestämmelser som har meddelats i trafikens intresse. Vi föreslår vidare att prickning bör kunna ske vid trafikförseelser av det slag som enligt nuvarande ordning ofta leder till beslut om varning. Det kan gälla exempelvis hastighetsöverträdelse med 25–på 50–110-väg, mindre allvarliga fall av smitningsbrott och rattfylleribrott där alkoholhalten ligger precis över den straffbara gränsen. Av det sagda följer att prickning skall kunna ske på grund av en lång rad trafikförseelser som föranleder penningböter. Tillämpnings- området bör dock omfatta även vissa allvarligare trafikbrott, vilka vanligen föranleder dagsböter. När det gäller brott av sistnämnda slag bestäms gränsen för tillämpningsområdet av förhållandet till institutet förarförbud. Valet mellan prickning och förarförbud skall bestämmas efter straffvärdet i det eller de trafikbrott som föranleder ingripandet. Därvid skall särskilt beaktas den skada eller trafikfara som gärningen inneburit samt vad körkortshavaren insett eller borde ha insett om detta. Ett beslut om prickning skall syfta till att erinra körkortshavaren om att han riskerar förarförbud om han fortsätter att bryta mot de regler som gäller i trafiken. En prickning är således mindre ingripande än ett beslut om förarförbud. Det innebär att prickning skall tillgripas vid trafikförseelser som inte är så straffvärda att de ensamma motiverar ett beslut om förarförbud. Därvid bör det nuvarande förhållandet mellan beslut om varning respektive körkortsåterkallelse kunna tjäna som vägledning. Prickning skulle således kunna ske vid exempelvis trafiknykterhetsbrott där alkoholhalten ligger precis över gränsen för det straffbara området och vid hastighetsöverträdelse med närmare på 50–110-väg. Vi har ovan pekat på behovet av förutsebarhet. Den enskilde bör kunna förutse konsekvenserna om han bryter mot de regler som gäller för trafiken. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet för körkorts- ingripanden genom prickning skall anges i författning. De allmänna förutsättningarna för prickning bör anges i lag. I avsnitt 11.3.2 föreslår vi att Riksåklagaren skall få i uppdrag att efter hörande av Rikspolis- styrelsen och utfärda föreskrifter för körkortsingripande genom prickning. Riksåklagaren bör därvid uttryckligen ange vilka förseelser som skall leda till prickning. I första hand är det självfallet innehavare av körkort som skall kunna bli föremål för körkortsingripande genom prickning. Av den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 2 § KKL följer emellertid att reglerna om körkortsingripande gäller även körkortstillstånd och traktorkort. Enligt vår uppfattning bör detsamma gälla reglerna om prickning. Den som innehar traktorkort eller körkortstillstånd och som begår brott av det slag som avses i 5 kap. 3 § KKL skall således kunna bli föremål för prickning. Vad som sägs i det föregående om körkortsinnehavare gäller således även innehavare av traktorkort eller körkortstillstånd. Beslut om prickning skall avse ett bestämt antal prickar, lägst en och högst fyra för varje trafikförseelse. Antalet skall bestämmas efter förseelsens straffvärde. Hänsyn skall inte tas till att körkortshavaren återfallit i trafikbrott. Riksåklagaren bör få i uppdrag att utfärda närmare föreskrifter för körkortsingripande genom prickning. Av föreskrifterna bör bl.a. framgå till vilket antal prickarna i normalfallet skall bestämmas vid olika brott. Ett beslut om prickning skall avse ett bestämt antal prickar. I lag bör anges det lägsta respektive högsta antal prickar som kan beslutas på grund av en förseelse. Vi har ovan framhållit behovet av ett enkelt och tydligt pricksystem. Det innebär, enligt vår uppfattning, att antalet prickar måste kunna bestämmas inom ett tämligen begränsat utrymme. I annat fall riskerar bedömningen i det enskilda fallet att kompliceras. måste spännvidden mellan det lägsta respektive högsta antalet prickar vara tillräckligt stor för att möjliggöra nyanserade körkortsingripanden, där antalet prickar kan bestämmas så att det står i proportion till allvaret i det bakomliggande trafikbrottet. Att så kan ske är viktigt för att den enskilde skall uppfatta pricksystemet och dess tillämpning som rättvist. Mot bakgrund härav föreslår vi att antalet prickar för en trafikförseelse skall kunna fastställas till lägst en och högst fyra. Det antal prickar som har angivits gäller för varje trafikförseelse som körkortshavaren gjort sig skyldig till. Lagförs han för flera olika sådana förseelser, kan han således påföras fler än fyra Enligt vår uppfattning saknas skäl att ange någon övre gräns för hur många prickar han skall kunna påföras vid ett och samma tillfälle. Är förseelserna tillräckligt många och tillräckligt allvarliga, kan resultatet således bli att körkortshavaren belastas med så många prickar att han skall åläggas förarförbud enligt vad som sägs i avsnitt 12.6.1. 11.3.1Utgångspunkter för bestämmandet av antalet prickar Det föreslagna tillämpningsområdet för pricksystemet innebär att prickning kommer att ske huvudsakligen vid brott som straffas med penningböter. Vi föreslår att antalet prickar skall bestämmas på i princip samma sätt som storleken på penningboten. Utgångspunkten är således att det skall ske efter de principer som ligger till grund för straffmätning enligt reglerna i 29 kap. BrB. Det innebär att antalet prickar skall bestämmas efter trafikbrottets eller den samlade trafik- brottslighetens straffvärde. Begreppet straffvärde är klart definierat inom straffrätten. Det utgör en sammanfattande beteckning på hur allvaret i den brottsliga gärningen skall bedömas. I 29 kap. 1 § BrB återfinns den grundläggande bestämmelsen för straffmätning. I bestämmelsen anges att straffet skall, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Denna utgångspunkt bör således kunna tillämpas också när det gäller att bestämma antalet prickar. Bedömningen av straffvärdet bör ske på samma sätt som vid straffmätning enligt regler. Enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB skall vid bedömningen av straffvärdet särskilt beaktas den skada eller fara som gärningen inneburit och vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta. Reglerna för att fastställa antalet prickar måste självfallet utformas med beaktande av karaktären hos de förseelser som föranleder ingripandet. Som vi har framhållit skall prickning ske vid mindre allvarliga trafikförseelser och många av dem kan sägas vara av ordningskaraktär. Det innebär att såväl behovet av som utrymmet för mer ingående bedömningar av straffvärdet är begränsat. Så torde det i allmänhet saknas anledning att vid bedömningen av straffvärdet beakta försvårande respektive förmildrande omständigheter av det slag som anges i 29 kap. 2–3 §§ BrB. I korthet kan nämnas att de angivna bestämmelserna innehåller exempel på omständigheter som ökar respektive minskar straffvärdet. Det kan exempelvis gälla att den SOU 2000:26 Pricksystemet 183 tilltalade visat särskild hänsynslöshet respektive att brottet har föranletts av någon annans grovt kränkande beteende. Av större intresse är frågan vilken betydelse det skall ha att körkortshavaren har fällts till ansvar för trafikbrott och därvid blivit föremål för körkortsingripande. Betydelsen av återfall i brott vid straffmätningen behandlas i 29 kap. 4 § BrB. Av bestämmelsen följer att domstolen vid straffmätningen skall ta hänsyn till om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott och att återfallet därvid utgör en straffskärpande omständighet. Vi menar att det saknas anledning att behandla återfallssituationen på motsvarande sätt, när det gäller att bestämma hur många prickar som körkortshavaren skall påföras. Det ligger inbyggt redan i pricksystemets konstruktion att upprepade trafikförseelser får till följd att den sammanlagda prickbelastningen ökar. Kommer antalet prickar därvid att överstiga ett visst antal, blir resultatet att körkortshavaren får förarförbud. Det saknas därför anledning att vid bestämmandet av antalet prickar för den nya förseelsen ta hänsyn till att körkortshavaren tidigare gjort sig skyldig till trafikbrott och därför varit föremål för körkortsingripande. I sammanhanget finns anledning att nämna bestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 BrB, enligt vilken domstolen vid straffmätningen skall beakta om den tilltalade till följd av brottet drabbas av eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avskedande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning. Det sista momentet i bestämmelsen avser bl.a. den situationen att den tilltalade drabbas av nämnda hinder eller svårigheter på grund av att hans körkort återkallas som en följd av brottet. Vi menar att det saknas anledning att ta sådana hänsyn när antalet prickar skall bestämmas. Hinder eller svårigheter av angivet slag kan i praktiken uppkomma först om körkortshavaren blir föremål för förarförbud. I avsnitt 12.4.2 föreslår vi också att körkorts- havarens personliga förhållanden skall beaktas vid bestämmandet av förarförbudets längd. Vad som har sagts gäller utgångspunkterna för bestämmandet av antalet prickar. För att förenkla hanteringen av pricksystemet och för att göra det möjligt att låta körkortsingripanden genom prickning ingå i förelägganden om ordningsbot och strafförelägganden, måste antalet prickar kunna bestämmas med hjälp av närmare anvisningar. En sådan ordning skulle dessutom kunna bidra till likhet i rättstillämpningen. Vi menar att ifrågavarande anvisningar i allt väsentligt bör kunna konstrueras och tillämpas på samma sätt som Riksåklagarens före- skrifter om ordningsbot för vissa brott. Eftersom antalet prickar skall bestämmas efter samma straffrättsliga utgångspunkter som storleken på penningboten, bör det dessutom vara möjligt att åstadkomma en ordning som innebär att de båda ingripandena korresponderar mot varandra på så sätt att brott som ger penningböter av en viss storlek i princip också leder till ett visst antal prickar. Av bestämmelsen i 48 kap. 14 § RB följer att Riksåklagaren i samråd med skall fastställa vilka brott som kan leda till ordningsbot. Urvalet skall givetvis ske inom den ram som läggs fast av de övriga bestämmelserna om ordningsbot i . Av bestämmelsen framgår vidare att Riksåklagaren dessutom skall bestämma de belopp som skall upptas som ordningsbot för de olika brotten. Han skall därvid ta sikte på vad som kan anses vara normalfallet inom varje brottstyp. Med stöd av bestämmelsen i 48 kap. 14 § RB har Riksåklagaren meddelat föreskrifter om ordningsbot för vissa brott (SFS 1999:178). I föreskrifterna anges de brott för vilka ordningsbot kan utgå. Föreskrifterna omfattar cirka 800 olika brott och den absoluta merparten av dem är trafikrelaterade. I föreskrifterna anges dessutom de specifika belopp som skall tas upp i ordningsboten för de olika brotten. Vi föreslår att Riksåklagaren får i uppdrag att efter hörande av och utfärda föreskrifter för körkortsingri- pande genom prickning. Föreskrifterna bör kunna utformas och tillämpas på ett sätt som i allt väsentligt överensstämmer med de föreskrifter som Riksåklagaren utfärdar om ordningsbot för vissa brott. Av föreskrifterna bör således framgå såväl vilka brott som kan föranleda prickning som till vilket antal prickarna i normalfallet skall bestämmas för de olika brotten. Föreskrifterna skall tillämpas av både polis och åklagare vid utfärdande av ordningsbots- respektive strafförelägganden. Föreskrifterna skall tjäna som vägledning för åklagaren när han fastställer antalet prickar som skall tas upp i strafföreläggandet. Han skall därvid göra en självständig bedömning mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet, men avvikelser från Riksåklagarens föreskrifter bör komma i fråga endast i undantagsfall. Avvikelser från föreskrifterna bör inte kunna ske när prickningen sker genom föreläggande av ordningsbot. Finner polismannen att omständigheterna kring förseelsen motiverar ett högre eller lägre antal prickar än vad som följer av föreskrifterna, bör ärendet överlämnas till åklagare. Ett liknande förhållningssätt gäller vid utfärdande av ordningsbot enligt nuvarande ordning (jfr. 48 kap. 15 § andra stycket RB samt föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av ordningsbot inom polisväsendet – RPS FS 1992:7). Riksåklagarens föreskrifter är således avsedda att tillämpas när prickningen handläggs i den summariska processen. Enligt vår uppfattning kommer emellertid föreskrifterna att få betydelse också vid de beslut om prickning som meddelas av allmän domstol. Därvid kan nämnas att Riksåklagarens föreskrifter om ordningsbot har ansetts ha betydelse också för domstolarnas rättstillämpning. I rättsfallet NJA 1983 s. 709 uttalade att de lagöverträdelser som kan bli föremål för föreläggande av ordningsbot är ordningsförseelser av sådan art att utrymmet för att beakta förmildrande eller försvårande omständigheter i och för sig är skäligen ringa och att bestämmelserna måste anses förutsätta att i domstolspraxis normalstraffet för ifrågavarande förseelser inte frångås annat än under alldeles speciella omständigheter. Vi menar att ett liknande förhållningssätt bör kunna gälla beträffande Riksåklagarens föreskrifter för körkortsingripande i form av prickning. Avslutningsvis bör framhållas att den föreslagna ordningen skapar förutsättningar för att samhällets olika reaktioner vid trafikförseelser kommer att stå i ett logiskt förhållande till varandra. Vid en genomgång av gällande praxis är det ibland svårt att se en konsekvent och enhetlig linje mellan bötesstraffet och körkortsingripandet. Vissa förseelser leder i normalfallet till ett förhållandevis måttligt bötesstraff, som de regelmässigt medför beslut om körkortsåterkallelse. Andra förseelser medför högre bötesstraff, som de leder till mindre kännbara körkortsingripanden. Så gäller exempelvis att körning mot rött ljus regelmässigt ger penningböter , som förseel- sen ofta leder till körkortsåterkallelse. Det omvända förhållandet gäller vid exempelvis hastighetsöverträdelse med mellan 26–på 70–110-väg. En sådan förseelse ger i normalfallet i penning- böter och varning. Av bestämmelsen i 7 kap. 16 § KKF framgår bl.a. att uppgifter om körkortsingripanden skall föras in i körkortsregistret, vilket är ett nationellt register för de uppgifter som behövs för tillämpningen av körkortslagstiftningen. Det föreslagna pricksystemet förutsätter att även uppgifter angående beslut om prickning förs in i körkortsregistret. Det gäller uppgift om det brott som har föranlett prickningen, antalet prickar som har påförts körkortshavaren och uppgift om när beslutet vann laga kraft. bör svara för att uppgifterna förs in i körkortsregistret. En särskild fråga gäller registrerade uppgifter om prickning skall stå kvar i körkortsregistret. Gallringsbestämmelser som rör belastningsuppgifter finns bl.a. i kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem, den s.k. RI-förordningen. Av 21 § andra stycket RI-förordningen följer att skall bevara uppgifter som avses i 7 kap. 4 § KKF – dvs. belastningsuppgifter som avser brott – från det att domen eller beslutet meddelades eller föreläggandet godkändes. Enligt vår uppfattning bör detsamma gälla uppgifter som avser körkortsingripande genom prickning. 11.5Åtgärder för att minska antalet prickar Vi föreslår att det införs en möjlighet för körkortshavaren att minska prickbelastningen genom att delta i utbildningsinsatser. Deltagandet skall bygga på frivillighet och bekostas av körkortshavaren. bör få i uppdrag att utforma lämpliga utbildnings- program. Genomförandet av dessa kan anförtros åt trafikskolor och olika trafiksäkerhetsorganisationer. Som framgår av avsnitt 10.3.1 finns pricksystem i bl.a. , och . I alla dessa länder kan körkortshavaren genom olika åtgärder reducera det antal prickar eller motsvarande som belastar honom. I gäller att körkortshavaren kan återfå förlorade körkortspoäng genom att delta i utbildningsprogram som syftar till att öka medvetenheten om orsakerna till och riskerna med trafikolyckor. Enligt den tyska lagstiftningen gäller att den som har erhållit ett visst antal prickar har möjlighet att reducera prickbelast- ningen genom att frivilligt delta i utbildning. Vid mer betydande prickbelastning är körkortshavaren skyldig att genomgå viss utbildning. Enligt vår uppfattning bör det övervägas att införa liknande möjligheter i det svenska pricksystemet. I avsnitt 2.1 redogör vi för framväxten av den svenska körkorts- lagstiftningen. Av redogörelsen framgå bl.a. att menade att samhällets reaktioner borde syfta till att förbättra trafikan- terna och att undervisning borde införas som en behandlingsform vid trafikbrott.