sou · GOB378d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: Om inte arbetsmarknaden är tillräckligt öppen fördröjs en lyckad rehabilitering och de positiva effekterna för individen uteblir. Det ger också stora samhällsekonomiska för- luster, sett bara över de fyra offentliga kassakistorna, även om individen inte orkar arbeta i samma takt eller tid som före sjukskriv- ningen. Utredningen föreslår därför fem nya vägar för att vidga till- gången till arbetsmarknaden: A/ En vidgad roll och nya medel för försäkringsgivaren att öppna tillgången till arbetsplatser. B/ För individen realistiska och ur hälsosynpunkt mer hållbara rehabiliteringsmål när det gäller arbete. C/ Ny stödform för att underlätta mjukstart i arbetslivet som ett led i pågående rehabilitering. Stärkta förutsättningar i arbetslivet 367 D/ Utökade möjligheter att använda nuvarande arbetsmark- nadsprogram för långtidsarbetslösa/funktionshindrade till att även omfatta långtidssjukrivna individer. E/ En mjukare övergång av ansvaret för stöd mellan arbetsför- medling och försäkringsgivaren. Under utredningsarbetet har jag via kartläggningen och många möten runt om i landet blivit alltmer övertygad om att lyckad rehabilitering blir rejält fördröjd eller att de positiva effekterna uteblir om inte arbetsmarknaden är tillräckligt öppen. behöver fler i arbete och det är en mycket stor samhällsekonomisk vinst, sett bara över de fyra offentliga kassakistorna, att de långstidsjuka snabbt kommer åter i arbete. Detta även om individen inte orkar arbeta i samma takt eller tid som före sjukskrivningen. Jämfört med vårens diskussionspromemoria vill jag därför vidga mina förslag vad gäller tillgång till arbete. De förändringar jag här läg- ger fram för att kunna nå detta följer fem nya vägar som jag utvecklar i det följande. En vidgad roll för försäkringsgivaren och realistiska mål för individen underlättar Den framtida försäkringsgivaren får i sin andra respektive tredje huvuduppgift (jfr kap. 15.3) dels ansvara för att en adekvat rehabilite- ringsutredningen görs, dels aktiv verka för att den sjukskrivne indivi- den kommer åter i arbete. Dessa uppgifter bör enligt min mening stärka arbetets betydelse och arbetsplatsens roll för en lyckad rehabilitering. Ett behov av arbetsträning och anpassning förutsätts därmed bli integ- rerat i den övriga rehabiliteringen. Försäkringsgivaren blir den natur- lige koordinatorn av de olika erforderliga rehabiliteringsinsatserna, eftersom denne är huvudaktör på den offentliga sidan. Vid behov kan försäkringsgivaren även finansiera vissa insatser om de annars dröjer eller uteblir helt. gäller att rehabilitera tillbaka till den gamla arbetsplatsen, även om utsikterna för hälsoproblem kvarstår (bagarn med mjölallergi) eller den enskilde inte vill (t.ex. vid tidigare mobbning eller långvarig osämja med chefen/ägaren på det lilla företaget). Om ett sådant mål ovillkorligt sätts upp kan det leda till att individens motivation att rehabiliteras sviktar. I min föreslagna nya ordning kan i stället i dessa fall målet med rehabiliteringen sättas till ett annat likvärdigt arbete. Detta utvecklar jag närmare i kapitel 15. 368 Stärkta förutsättningar i arbetslivet kvar ansvaret att stödja och hjälpa individen fram till ett likvärdigt arbete hos en ny arbetsgivare, om inte nya arbetsuppgifter kunnat arrangeras hos den tidigare arbetsgivaren. I dessa situationer anser jag att rehabiliteringsersättning bör kunna utgå i efter det att rehabiliteringen betraktas som avslutad. Denna tidsgräns tillämpas redan i arbetslöshetsförsäkringen. Den enskilde har således möjlighet att finna ett nytt arbete. får arbetsförmedlingen en skyldighet att hjälpa försäkringsgivaren att finna alternativ till ett nytt lämpligt arbete för individen. Enligt mitt förslag är det försäkringsgivaren som bör be- döma, efter rekommendation från läkare eller annan specialist samt efter medgivande från individen själv, huruvida återgång till gamla arbetsplatsen är uteslutet. Detta förutsätter vidare att ordinarie arbets- givare uttömt alla anpassningsmöjligheter (med eller utan bidrag) inom den tidigare arbetsplatsen eller omplaceringar. Ytterst är det försäk- ringsgivaren som har att ta ställning till detta. får i uppgift att träda in som rådgivare om försäkringsgivaren önskar detta vid tveksamma fall. I andra fall kan det, för att stärka realismen i individens mål, vara lämpligt att individen får hjälp med en kompletterande utbildning som också ger möjlighet till ett kanske innehållsrikare arbete för individen. Hur det sista finansieras, gemensamt av försäkringsgivaren och indivi- den, beskrivs närmare i kapitel 17. Jag beräknar inte att försäkringens kostnader över tiden ökar med dessa regelförändringar. Inledningsvis uppkommer en viss kostnad för köp av nya tjänster, men har försäkringsgivaren att väga kostnader för aktiva insatser denne finansierar mot fortsatta kostnader för sjukersättning. Syftet med dessa köp är ju ytterst att korta sjuk- skrivningsperioden. Dessa lag- och regelförändringar hoppas jag skall bidra till att en återgång till arbetslivet lyckas i fler fall. Andra fördelar är ett ökat väl- befinnande för individen, men också lägre kostnader för de offentliga systemen . Nytt stöd för att underlätta mjukstart Försäkringsgivaren ges en ny möjlighet att medverka till att anställda sjukskrivna individer får en mjukstart hos sin ordinarie arbetsgivare genom att ekonomiskt kompensera arbetsgivaren via ett lönebidrag. Detta kan gälla då den sjukskrivne går in och arbetar begränsat som ett medvetet och uttryckt delmål eller som ett led i reha- biliteringsplanen. Bidraget till arbetsgivaren maximeras till Stärkta förutsättningar i arbetslivet 369 av den ordinarie lönen som den anställde skulle haft vid ordinarie arbetsinsats. Taket är högsta sjukpenningnivå (dvs. av detta). Bidraget betalas till arbetsgivaren som sedan har att betala lämplig ersättning till individen. Arbetsgivaren får skyldighet (enligt ändring i lag) att ha sin arbetsplats öppen för den sjukskrivne anställde även under rehabilitering om det inte är uppenbart olämpligt. Förut- sättningen är naturligtvis att kontakt med arbetsplatsen bedömts önsk- värd av försäkringsgivaren (koordinatorn) i samråd med individen, i syfte att underlätta rehabiliteringen. För sjukskrivna som saknar anställning och för vissa egenföretagare och projektanställde, som saknar möjlighet att använda ordinarie arbetsplats, vill jag öppna försäkringsgivarens möjligheter att ge mot- svarande ekonomiskt stöd till en extern arbetsplats. Förutsättningen är att koordinatorn och individen bedömer att mjukstarten behövs för effektivare och snabbare nå rehabiliteringsmålet enligt den individuella planen. Arbetsförmedlingen blir skyldig att bistå med lämpliga förslag till arbetsgivare som även kan vara ett Samhallbolag. Bidraget till den enskilde kan i dessa fall maximalt utgå av sjukpen- ninggrundande inkomst, (dvs. mer än rehabiliteringsersätt- ning), dock max av gällande sjukpenningtak. Arbetsgivaren beräknas härvid inte behöva ge något lönetillägg för mjukstart. För egenföretagaren kan bidraget utgå för att denne skall kunna anställa en tillfällig vikarie i firman egenföretagaren själv – som ett led i den egna rehabiliteringsplanen – gör vissa begränsade insatser i sin verksamhet. Jag förelår en tidsgräns för bidraget men med möj- lighet till ytterligare tre månaders förlängning, dvs. så länge arbetsträ- ning pågår. Samhallbolagen förutsätts, genom författningsändring, ställa sådana här rehabiliteringsplatser till förfogande. Dessa rehabilite- ringsplatser regleras genom avtal med försäkringsgivaren för disposi- tion när arbetsuppgifter finns. Innan denna nya stödform prövats är det svårt att bedöma behovet. En översiktligt genomgång av nu aktuella långtidssjuka (stickprov) indikerar ett behov av 5–10 000 sådana rehabiliteringsarbetsplatser. Jag föreslår en treårig försöksverksamhet med denna nya stödform för mjukstart. För detta beräknas ett utrymme av 2 500, vilket bör ge möj- lighet för 6–7 000 personer att utnyttja denna mjukstart . Kost- naderna belastar rehabiliteringsförsäkringen. En utvärdering efter försöket får visa om denna form bör permanentas. 370 Stärkta förutsättningar i arbetslivet Utökade möjligheter att använda befintliga arbetsmarknadspolitiska program för utredningens målgrupp En annan situation uppstår när rehabiliteringen är klar eller sjukskriv- ningsperioden av andra skäl är slut, men individen inte orkar arbeta i samma utsträckning som . Vi finner dessa personer bl.a. bland de riktigt långa sjukskrivningarna (). Denna grupp växer snabbast bland de långtidssjukskrivna och är nu uppe i nära 80 000 per- soner. Om inte nya möjligheter ges för ett anpassat arbete riskerar betydande delar av denna målgrupp att bli förtidspensionärer . Det är också min bestämda bild att många bland dagens förtidspensionärer skulle ha kunnat undvikit förtidspension om ett anpassat arbete varit tillgängligt. För dessa individer finns ett starkt behov av en kompletterande arbetsmarknad. Detta har utvecklats i diskussionspromemorian och fått ett starkt gensvar i remissen och den efterföljande debatten. Jag har därefter övervägt huruvida försäkringsgivaren eller arbetsförmedlingen bör ha ansvaret att primärt stödja individen in på en sådan komplette- rande arbetsmarknad. För försäkringsgivaren talar att alternativet lätt blir en förtidspen- sion (vilket också finansieras av den nya rehabiliteringsförsäkringen och ekonomiskt därmed bärs av försäkringsgivaren). Vidare talar för försäkringsgivaren att bedömningen av det individuella behovet upp- kommer under rehabiliteringen och blir kanske ett av målen i rehabili- teringsplanen. Försäkringsgivarens koordinator bör också ha lärt känna den sjukskrivne och förhoppningsvis byggt upp ett förtroende . Å andra sidan finns tydliga skäl för att arbetsför- medlingen blir huvudaktör för en kompletterande arbetsmarknad. Upp- draget ligger nära arbetsförmedlingens ansvar att finna arbete till arbetslösa. Vidare disponerar förmedlingen de olika arbetsmark- nadspolitiska medlen. Den nya aktivitetsgarantin, som börjar gälla , blir också ett nytt intressant inslag i de arbets- marknadspolitiska medlen. Arbetsförmedlingen disponerar också arbetsplatserna vid Samhallbolagen. Mot denna bakgrund föreslår jag att arbetsmarknadspolitiken vidgar sin målgrupp och att arbetsförmedlingen aktivt börjar arbeta med att finna ett anpassat arbete till en alltjämnt långtidssjukskriven individ så snart det i den rullande rehabiliteringsutredningen gjorts troligt att individen inte orkar arbeta i samma utsträckning som . Häri- genom kan ett sådant mål sättas upp tillsammans med individen under pågående rehabilitering vilket jag tror stärker motivationen i rehabilite- ringsprocessen. Det bör leda till kortare sammanlagd kontantersätt- SOU 2000:78 Stärkta förutsättningar i arbetslivet 371 ningstid från rehabiliteringsförsäkringen och ett eventuellt senare utnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen. har stödansvar till individen fram till kassan bedömer att denne uppnått arbetsförmågan. Det faller sedan på arbets- förmedlingen att finansiera och stödja att den färdigrehabiliterade indi- viden blir så kallat anställningsbar. Försörjningsansvaret lämnar då också försäkringen. har jag förstått att denna övergång inte alltid är så smidig. går samtalen och åtgärderna om varandra. Bl.a. av dessa skäl har utredningen valt att i den nya för- säkringen tala om rehabilitering till arbete och därmed lämna be- grepp som arbetsförmåga, anställningsbar och arbetsför. Praktiskt betyder detta att det generellt blir en skyldighet för försäk- ringsgivarens koordinator och arbetsförmedlingen att samråda när koordinatorn och individen tillsammans konstaterat att individen kan klara ett mindre krävande arbete än vad den reguljära arbetsmarknaden kan erbjuda. Arbetsförmedlaren kommer därvid in i rehabiliterings- planen och lämpligen vidtas fortsatta rehabiliterande insatser i kombi- nation med sådan jobbsökarförberedelse som förmedlaren föreslår. Successivt går härvid rollen som huvudaktör över till arbetsförmed- lingen. För den som varit borta från arbetslivet länge på grund av sjuk- dom kan det härvid bli aktuellt att tillämpa den nya ordningen som aktivitetsgarantin anger och denna således får en tredje målgrupp (jfr ovan). Rehabiliteringsplanen blir då ett lämpligt underlag och kan integreras med jobbsökarplanen. För andra kanske ett anpassat arbete kan förberedas under rehabiliteringen direkt till lönebidragsanställning eller vid ett Samhallbolag. I väntan på ett anpassat arbete föreslås att rehabiliteringsersättning från försäkringen kan utgå under maximalt även om de reha- biliterande insatserna i övrigt är avslutade. Detta under förutsättning att individen inte erhåller ersättning från annat håll. Jag är medveten om att behovet och intresset av arbetstillfällen i en sådan här beskriven kompletterande arbetsmarknad för tidigare lång- tidssjukskrivna personer är svår att bedöma. Därför föreslås att dessa möjligheter blir öppna i tillämpning och att det till en början blir en årlig avstämning av utvecklingen. För det första budgetåret föreslås att en volym för 10 000 långtidssjuka beräknas. 372 Stärkta förutsättningar i arbetslivet För sjukskrivna personer som saknar anställning, motsvarande ca 20– av dagens 210 000 långtidssjukskrivna, har försäkringsgiva- ren ansvar som huvudaktör fram till dess individen är färdigrehabilite- rad och redo för arbetsmarknaden. För att nå en lyckad rehabilitering krävs att positiva mål för indivi- den sätts i rehabiliteringsplanen. Att rehabiliteras tillbaka till arbetslös- het kan då för många personer bli demotiverande. Enligt min mening bör därför i rehabiliteringsplanen prövas möjligheten att sätta mål om rehabilitering till arbete även för dessa personer. Det kräver då i dessa fall att arbetsförmedlingen involveras redan när mål sätts i rehabilite- ringen. Koordinatorn, arbetsförmedlaren och individen bör tillsammans komma fram till ett realistiskt mål och vad som krävs för att komma dit. Även om försäkringen har försörjningsansvaret för den sjukskrivne bör arbetsförmedlingen kunna bistå och finansiera arbetsprövning, anlagstest m.m. Arbetsförmedlingen upprättar sin jobbsökarplan som initialt bör överensstämma med rehabiliterings- planen. behövs en kompletterande utbildning för att arbetslösheten skall kunna brytas. Om detta bör de tre samverkande tillsammans kunna utröna. Är det då fråga om en grund- eller yrkes- utbildning bör arbetsförmedlingen kunna bekosta denna, även om reha- biliteringsersättning utgår och det bedöms lämpligt för rehabiliteringen. räcker inte sådan utbildning utan det kanske krävs än mer sys- tematiska förberedelser till arbete. Jag tror härvid att det nya systemet med aktivitetsgarantin och vad arbetsförmedlingen har för ansvar till följd härav ger nya möjligheter. Vid behov bör den kunna påbörjas redan under rehabiliteringen. Behov av eventuellt ekonomiskt bidrag till en eventuell arbetsplats blir arbetsförmedlingens ansvar. Med ett nära samarbete och integration av varandras roller bör den sjukskrivne individen ha fått större möjlighet till arbete efter sjukskrivningen. Mjuk övergång av ansvar Det nya begreppet rehabilitering till arbete och dess definition har i första hand tillkommit för att sätta individen i centrum och nå en tidi- gare och snabbare rehabilitering. Parallella insatser och en huvudaktör på den offentliga sidan bör bidra till att detta kan nås. Men är avsikten att berörda huvudmän inom de fyra sektorena på den offent- liga sidan får anledning att närmare samverka utifrån vad som gagnar Stärkta förutsättningar i arbetslivet 373 De olika frivilliga samverkansformerna som staten initierat har visat på betydelsen härav. Det bör nu bli reguljärt utifrån de nya förutsättningarna. Med den nya centrala rehabiliteringsstyrelsen, som samordnare av det offentliga stödet vid rehabilitering till arbete, kommer nya former för samverkan att utvecklas och nya initiativ till utveckling att kunna tas. När det gäller (åter-) inträde i arbetslivet är det särskilt viktigt med samverkan mellan den nye försäkringsgivaren och arbetsförmedlingen utifrån hur individen snabbast kommer i arbete. Detta kan bl.a. ske genom en utökad tillämpning av vissa av de arbetsmarknadspolitiska programmen som föreslagits ovan. Det bör vidare underlättas av att grundansvaret klarläggs i olika situationer i syfte att stödja individen åter i arbete. Arbetsförmedlingen kan gå in tidigare när det framkommer att den senare förväntas få rollen som huvudaktör. Över- lämnandet av det formella ansvaret för stöd sker emellertid först efter godkännande och underskrift av berörd individ, försäkringsgivarens koordinator och arbetsförmedlingen. 19 Forskning och utbildning Utredningens kartläggning har visat att det i råder brist på dels forskning som sådan, dels systematik av forskning inom rehabilite- ringsområdet. Mera precist gäller det forskning som fokuserar på indi- viders rehabiliteringsprocess dvs. hela vägen från sjukdom till arbete och de fall där sammansatta parallella insatser från flera discipliner behövs. Till detta kommer studier av samspelet mellan individ och arbetsplats och arbetsplatsens betydelse för framgångsrik rehabilite- ring. Utredningen har, dessa förutsättningar till trots, kunnat skönja några gemensamma framgångsfaktorer i dagens forskning. I detta kapitel lämnas förslag på hur detta eftersatta forsknings- område kan ges bättre organisatoriska och finansiella förutsättningar. Syftet är att stimulera till nya kunskapsmässiga landvinningar till gagn för alla berörda aktörer och ytterst för att öka effektiviteten när det gäller rehabilitering till arbete. En satsning på området bör därför ha goda förutsättningar att bli en samhällsekonomiskt lönsam investering. Parallellt inbegrips i detta sammanhang också en mer omfattande utbildningsaktivitet inom området. För att få ett genomslag för refor- men och en utveckling av området rehabilitering till arbete krävs näm- ligen – förutom en satsning på forskning – även att de som kommer att arbeta inom området får adekvat utbildning, vidareutbildning. Avslut- ningsvis lämnas därför i detta kapitel förslag med denna inriktning. Utredningens förslag: Ytterligare ett programområde bör skapas inom det planerade forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) för rehabilitering till arbete. Vidare bör ytterligare centrum- bildningar för detta område skapas. 376 Forskning och utbildning En successiv uppbyggnad av området bör ske inom den närmaste femårsperioden. Från /år till år fem. Därjämte bör en professur med inriktning på rehabilitering och sam- hällsekonomi inrättas. Professuren placeras på den högskola som ger bästa förslag till hur forskningen kan utvecklas. En kraftsamling är nödvändig för att få igång forskningen inom området rehabilitering till arbete Generellt kan sägas att dagens forskning huvudsakligen sker inom de ämnesbaserade enskilda disciplinerna var för sig och i mycket begrän- sad omfattning tvärvetenskapligt. En enda professur i arbetslivsinriktad rehabilitering finns inrättad. Den tillkom på initiativ från dåvarande arbetsmiljöfonden så sent som mitten . Att det inom detta viktiga område med stor ekonomisk och mänsklig betydelse bara finns en enda professur är förvånande. Område omfattar trots allt i utgifter räknat nästan lika mycket som hälso- och sjukvården (exkl. läkemedel) med sina ca . Medan det inom nuvarande området arbetslivsinriktad rehabilitering endast finns en professur har hälso- och sjukvården har flera hundra professurer. Trots att det i landet finns ett växande intresse för området kan det konstateras att det saknas de forskningsresurser som jag anser nödvän- diga för att få fram en mer fördjupad kunskap på området. Det finns inte heller någon särskild forskningsorganisation finansierad av staten. Denna brist tillsammans med en rad andra brister som tydliggjorts i kapitel 5 och i den särskilda bilaga om forskningen som återges i bi- laga 8 innebär att en kraftsamling nu är nödvändig för att få igång forskningen inom området rehabilitering till arbete. Forskning och utvecklingsarbete inom området rehabilitering till arbete kan och bör ha olika utgångspunkter. Det bör till en början stu- deras vilka förutsättningar och möjligheter som skapas för den enskilde individen av försäkringssystemet och av de som förvaltar socialförsäk- ringen och angränsande trygghetssystem. Vidare bör studeras vilka för- utsättningar som skapas för den enskilde individen i samspelet mellan samhällets aktörer och arbetsplatserna. Vilka förutsättningar har den enskilde individen i sitt samspel med arbetsplats och med samhälls- aktörer beroende på vilken bakgrund, kompetens och personliga resur- ser som han/hon har? Hur skall rehabiliteringsprocessen utformas så att den blir en stödjande, utvecklande och hälsofrämjande process och inte en passiviserande process som permanentar sjukrollen? Förutsättning- arna för att stödja och utveckla individens delaktighet och motivation Forskning och utbildning 377 för att överhuvudtaget delta i rehabiliteringsprocessen är också en vik- tig utgångspunkt för frågeställningar. En stor del av den forskning som berör den nuvarande arbetslivs- inriktade rehabiliteringen har haft sin utgångspunkt i ett kliniskt per- spektiv som har lett till att fokus i hög grad legat på medicinskt präg- lade frågeställningar. Ett förändrat synsätt från att vara relativt symp- tom- eller diagnosinriktat till att i allt högre grad omfatta inte bara den enskilda individens hälsa eller ohälsa utan även de förhållanden som befrämjar eller hindrar hans eller hennes hälsa (ohälsa) och arbetsför- måga har dock successivt utvecklats. Detta har inneburit att frågor som berör både inre, psykosociala resurser och yttre förhållanden kommit att få allt större betydelse. Som redan framgått är det angeläget att utveckla den teoretiska grunden för hälsa och arbetsförmåga. Olika synsätt på hälsa leder till olika utformning av rehabiliteringsinsatser och ger även olika perspektiv på vilka roller den berörda individen, arbetsplatsen och samhällsaktörerna har i en rehabiliteringsprocess. För en mer utvecklad beskrivning av forskningsområdet hänvisas till bilaga 8. Utöver detta som naturligtvis är mycket angelägna områden vill jag utifrån den samhällsekonomiska studie utredningen låtit göra (jfr kapi- tel 6) peka på bristen av studier av detta slag. Vilka samhällsekono- miska effekter har en ökad satsning på rehabilitering? Hur kan dessa effekter mätas? Vilka övervältringar av kostnader sker när det brister i ett system? Hur kan effekter av försäkringens köp av aktiva insatser (behandling, vård, arbetsträning, utbildning m.m.) mätas? Såväl den samhällsekonomiska betydelsen som den rent företagsekonomiska betydelsen av förebyggande och rehabiliterande insatser behövs det mer forskning om . Vid centrum för socialförsäkringsforskning (CSF) bedrivs forskning på socialförsäkringsområdet med särskild inriktning på rehabilitering utifrån en mångvetenskaplig ansats. Initiativet till denna enhet är tagen av försäkringskassorna i och . Den initiala finan- sieringen av denna centrumbildning togs av en forskningsstiftelse i tillsammans med försäkringskassorna i och . Vid CSF är utgångspunkten att det behövs forsknings- och utvecklingsmiljöer där forskare från olika vetenskapliga discipliner tillsammans bedriver forskning, utvärdering och utveckling. En viktig fråga för denna centrumbildning är att bygga broar mellan teori och praktik. CFS har numera sin formella hemvist vid i . Forskningen bedrivs inom ett nätverk av forskare från , , och . I nätverket ingår forskare från olika vetenskapliga discipli- 378 Forskning och utbildning Vid bedrivs även utbildning (se nedan) utifrån gemensamma utgångspunkter och frågeställningar. Viss forskning med anknytning till förebyggande insatser och reha- bilitering initieras också av försäkringsbolagen, företrädesvis SPP och AMF.