sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Delegering av stödet från svensk myndighet till t.ex. trust funds i IFI:s, svensk ambassad i partnerlandet, lokal institution i partnerlandet eller överföring av medel till den anses inte heller vara decentraliserat samarbete. Det decentraliserade samarbetet utgör ett väsentligt komplement till samarbetet på central nivå. Det omfattar stöd till att utveckla lokala och regionala förvaltningar (s.k. good governance) för att därigenom förankra och utveckla demokratin. Det stödjer decentraliseringsprocessen i de f.d. centralstyrda planekonomierna. Denna process ännu inte är avslutad, inte ens i de mer avancerade kandidatländerna. Det traditionella förbrödrings- och solidaritetstänkandet finns fortfarande kvar som en värdegrund för vänortssamarbete. Detta har emellertid blivit alltmer resultat- och marknadsinriktat. Det decentraliserade samarbetet har, liksom samarbetet mellan enskilda Samarbete på lokal och regional nivå organisationer, en viktig roll för den folkliga förankringen i av stödet till våra grannländer. Det är även viktigt för etablerande av långsiktiga relationer, vilket kan underlätta s.k. normaliserat grannlandssamarbete. Det har också betydelse för näringslivets kontakter. De svenska kommunerna och regionerna ser en egennytta i samarbetet. Även Sverigefrämjandet spelar en viss roll. Det decentraliserade samarbetet ses som ett sätt att uppfylla målet att främja demokratins kultur. Samarbetsområdena, vilka oftast regleras i avtal mellan vän- kommunerna, omfattar t.ex. kommunala reformer, miljöfrågor, kommunala infrastrukturfrågor, utbildning, social omvårdnad, kultur, näringsliv och sysselsättning. Huvudaktörer för det decentraliserade samarbetet är bland annat , , regionala organisationer som t.ex. Sydsam, East och , och samt naturligtvis de enskilda kommunerna och landstingen. Enskilda organisationer som Röda Korset och ABF deltar ibland i det decentraliserade samarbetet. EU-dimensionen av det decentraliserade samarbetet är väsentlig. Det gäller att redan nu bidra till att höja kompetens- och genom- förandenivån på de områden som lokala och regionala förvaltningar i kandidatländerna blir ansvariga för vid ett EU-medlemskap. Redan i förmedlemsskapsprocessen får vissa av dessa aktörer nya ansvarsområden. Utbyte av erfarenheter och kunskaper med de svenska samarbetspartnerna kan även bidra till att förbättra områden som är viktiga att utveckla inför ett medlemskap men som inte direkt omfattas av , t.ex. det sociala området. 12.2Decentraliserat samarbete i starkt växande Det decentraliserade samarbetet som på allvar påbörjades har kontinuerligt ökat i omfattning och dessutom för- djupats. I propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete (prop. 1997/98:70) förstärktes vikten av decentraliserat samarbete på kommun-, läns- och landstingsnivå som ett led för uppbyggnad av det civila samhället. Ca 200 kommuner i , flertalet landsting och alla länsstyrelser har någon form av decentraliserat samarbete. Vänortssamarbete är en typ av decentraliserat samarbete och i diagrammet nedan framgår hur kraftigt detta har utvecklats. Samarbete på lokal och regional nivå Svenska kommuners vänorter i , , , och Källa: och , Vänortssamarbetet är störst med med 127 vänorter, följt av , , och . Det statliga stödet till fördjupat vänortssamarbetet håller redan på att fasas ut i och i ges prioritet åt projekt förlagda utanför . Det decentraliserade samarbetet har erhållit ett omfattande statligt stöd. Detta har bl.a. skett genom det särskilda programmet för s.k. fördjupat vänortssamarbete, vilket syftar till att höja den kommunala och regionala kompetensen inom en rad områden. Svenska kommuner och andra aktörer har genom det fördjupade vänortssamarbete kunnat genomföra konkreta projektinsatser som ett komplement till det normala vänortssamarbetet. Sida är ansvarig myndighet för det fördjupade vänortssamarbetet men har inom vissa ramar delegerat administrationen till . Sida avsatte för –, –och – till det fördjupade vänortssamarbetet. Kommuner och länskommunförbund har kunnat söka bidrag för sådant samarbete. Det högsta belopp som beviljas av Sida för ett enskilt projekt är och avser kunskapsöverföring. Sida anslår därutöver medel till för projekt med systerorganisationer i partnerländerna. Det finns även en ram för vänregionssamarbete mellan länsstyrelser. Denna var för perioden –1998 –24,, –3,och –. Stöd till decentraliserat samarbete har också utgått genom Hälso- och sjukvårdens Öst- Samarbete på lokal och regional nivå europakommitté och Östersjömiljarderna. Därtill kommer ett flertal möjligheter att erhålla EU-medel för decentraliserat samarbete. De främsta av dessa är Phare, Tacis och Interreg. Värdet av de svenska insatserna för decentraliserat samarbete – inklusive statens, kommuners, landstings och andra aktörers egeninsatser – uppskattas till ca på årsbasis. Från Östersjömiljard 1 har betydande medel anslagits för att stödja utvecklingen på regional och lokal nivå. En del av detta har bestått av investeringsbetonade åtgärder, t.ex. installation av panncentral i Jelgeva, med Sörmlandsregionen som genomförare. Från Östersjömiljard 2 har avsatts till att finansiera Östersjösamarbete inom ramen för de regionala tillväxtavtalen. Dessa avtal syftar till att främja svensk tillväxt och öka handelsutbytet i och kan delvis användas för decentraliserat samarbete. Tillväxtavtalen hanteras av . Även om kommunerna, såsom tidigare nämnts, har skjutit till egna resurser för det decentraliserade samarbetet står det klart att omfattningen på samarbetet ökat tack vare det statliga stödet. Det bör i sammanhanget påpekas att möjligheterna för kommuner och landsting att använda egna resurser till decentraliserat samarbete är begränsat med hänsyn till bestämmelserna i kapitel 8. kommunallagen (1991:900) om medelsförvaltning och kravet på god ekonomisk hushållning i den kommunala verksamheten. Den sociala dimensionen har prioriterats i prop. 1997/98:70. Landstingens engagemang i det decentraliserade samarbetet har ökat och avser insatser framförallt på hälso- och sjukvårdområdet. Landstingen omfattas emellertid inte av det för- djupade vänortssamarbetet. Istället har en speciell ram på avsatts för landstingens samarbete. Denna ram administreras av på uppdrag av Sida. Omfattningen av denna ram bör prövas allteftersom landstingens samarbete med CÖE ökar. Ramen skapar möjligheter till större synergi och samarbete mellan svenska aktörer. I finns ett stort politiskt engagemang, både centralt och lokalt, för det decentraliserade samarbetet. Intresset för och för- ankringen av samarbetet i synes vara högt. Partnerländerna prioriterar dock inte alltid att utveckla den lokala och regionala nivån. har därför medverkat till att höja medvetandegraden på den regional och lokala nivån i kandidatländerna. Bl.a. arrangerade , inom ramen för , en konferens för att diskutera decentraliserat samarbete och lokalt självstyre. Samarbete på lokal och regional nivå gången deltog representanter från såväl regeringar som lokal och regional nivå i samtliga elva i en gemensam framåtblickande diskussion. kommer en ordförande- skapskonferens att hållas i . Konferensen kommer att inriktas på regioners och kommuners roll i kandidatländerna. Inför det svenska ordförandeskapet i EU har regeringen avsatt för att stödja ett nytt vänortssamarbete, Vänort 2001, mellan svenska kommuner och deras motsvarigheter i medlemsländerna och kandidatländerna. Syftet är att synliggöra samarbete på lokal och regional nivå och att öka kontakter mellan medborgarna. 12.3En mångfald av aktörer Mängden av program och styrorgan för det decentraliserade samarbetet är svåröverskådlig. Därtill tillkommer att ett flertal av programmen, t.ex. Phare, Interreg, förändras kontinuerligt. Bara att hålla sig uppdaterad om dessa förändringar kräver en stor insats. Det finns ett flertal intresseorganisationer som samlar regionala aktörer t.ex. (BSSSC), Conference of Peripheral Regions, Baltic Sea Commission och Union of Baltic Cities. BSSSC har publicerat en lista med 63 östersjöövergripande institutioner och organisationer. är aktiv i de flesta av dessa. Utrikesdepartement har inlett ett arbete för att ta fram en sammanhållen beskrivning av det decentraliserade samarbete. Utredningen välkomnar detta med tanke på mångfalden av aktörer och finansieringsformer. I den bilagda utvärderingen framkommer att endast ett projekt som rör decentraliserat samarbete utvärderats . Det gäller samarbetet mellan och dess ukrainska motpart. För detta projekt befanns måluppfyllelsen hög. Insatsen hade resulterat både i en tydlig höjning av medvetandet om lokalt självstyre och i en överföring av kunskaperna om det. Det fördjupade vänortssamarbetet reviderades och slutsatsen var att avtal, rutiner och rapportering är bra. Samarbete på lokal och regional nivå Utvärderingens konklusion är att det decentraliserade samarbetet framstår som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna, som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett värdefullt kontaktnät inom EU. Utvärderingen tar vidare upp synpunkter och bedömningar från . Dessa är huvudsakligen: att intresset bland svenska kommuner för decentraliserat samarbete är starkt vilket bl.a. lett till ökad egenfinansiering trots kommunallagens stränga bestämmelser att institutionsuppbyggnad har varit det mest värdefulla inslaget i det decentraliserade samarbetet, t.ex. att starta eller stärka kommunförbund och att främja det lokala självstyret att en skärpt samordning mellan skilda delar av det svenska sam- arbetet skulle ha givit synergieffekter att vänortssamarbete finns i hela CÖE, men att det blir svårare att arbeta ju längre österut man kommer, vilket kräver större insatser från den svenska partnern att diskontinuiteten i den lokala politiska miljön, bristfällig finansieringsförmåga hos små kommuner och stelbenthet hos centrala myndigheter i partnerlandet har inneburit begränsningar för smidigheten och effektiviteten i samarbetet att utfasningen av samarbetet i har skett relativt smärtfritt och att de i övervägande antal fall bedöms kunna fortleva med egna resurser att utfasningen i de baltiska länderna kommer att bli svårare och kräva att det är angeläget att det statliga stödet till decentraliserat sam- arbete fortsätter även efter att kandidatländerna blivit EU- medlemmar att möjligheten att lämna treåriga bidrag borde utsträckas till hela det decentraliserade samarbetet att utgiftstaket inneburit betydande svårigheter Samarbete på lokal och regional nivå Mot bakgrund av bl.a. ovanstående synpunkter gör utredningen följande bedömningar: Eftersom vänortssamarbetet syftar till långsiktiga relationer så har modellen med att bevilja projektbidrag endast i tagit varit hämmande. I undantagsfall kan nu treåriga bidrag lämnas. Utredningen bedömer att det är angeläget att planeringshorisonten selektivt kan ökas. Treåriga bidrag är ett steg i denna riktning. Denna ökade långsiktighet är speciellt viktig för det decentraliserade samarbetet med och . Vid en utvärdering , om svenskt stöd till vänortssamarbete med , , och , framkom bl.a. att vänortsstödet haft en viss inverkan på mottagarländernas nationella politik. Det hade även bidragit till ökad demokrati och varit kostnadseffektivt. Utvärderingen 1996 rekommenderade större uppmärksamhet åt insatser som främjar nationell lagstiftning och beslutsfattande eftersom det har stor inverkan på den lokala demo- kratin. Även har pekat på vikten av en ökad samordning av det svenska samarbetet på central, lokal och regional nivå. Detta är viktigt till exempel eftersom regional förankring av kommunreformer eller liknande inte alltid är tillräcklig utan kräver lagförändringar som måste göras på central/nationell nivå. I den ovan nämnda utvärderingen om vänortssamarbete i ifrågasätts om den svenska modellen för decentralisering är den bästa för , då olikheterna mellan länderna är så pass stora. Utredningen finner det angeläget att de svenska aktörerna tar till sig denna kritik i det fortsatta arbetet. En modell för att överbrygga detta problem kan vara så kallat trepartssamarbetet, mellan t.ex. en svensk kommun, en kommun i de mest avancerade kandidatländerna och en kommun i OSS. Vissa sådana pilotprojekt finns redan. Viss kritik har riktats mot att samarbetet endast får avse mjuk- vara, men utredningen ser inga skäl till att ompröva denna grund- inställning. Svenska gåvomedel för investeringar bör även fort- sättningsvis hanteras av Sida. 12.6Fortsatt behov av statligt stöd Samarbete på lokal och regional nivå Det statstödda fördjupade vänortssamarbetet i håller på att fasas ut. Såsom nämnts tidigare bedöms denna process ha varit relativ smärtfri. I övervägande fall bedöms samarbetet fortsätta med egna resurser och annan finansiering än Sidas. Ett normaliserat grannlandssamarbete verkar således ha vuxit fram. Troligen är det dock så att vissa vänorter har finansiering från annat håll, t.ex. EU. En avveckling av stödet till håller också på att ske. har till utredningen framfört viss tveksamhet till hur pass väl avvecklingen egentligen har fungerat i . De menar att utan det statliga stödet eller annat stöd så kommer det projektrelaterade vänortssamarbetet successivt att försvinna, eftersom kommuner och landsting är förhindrade att med egna medel genomföra denna typ av projektverksamhet. Detta motsäger delvis vad utvärderingen redovisat. Utredningen delar bedömningen att det projektrelaterade samarbetet som genomförts med finansiering från det fördjupade vänortssamarbetet svårligen skulle kunna fortgå utan statligt stöd eller stöd från annat håll. Avveckling av det statliga stödet bör ha sin utgångspunkt i att målet med utvecklingsinsatsen är tillgodosett och att det inte finns ytterligare behov av svenska insatser. Det synes finnas fortsatta behov av att utveckla den lokala och regionala nivån i , , och . Behoven av en svensk insats i synes redan vara tillgodosedd, medan vissa behov kvarstår i . Sida bör kontinuerligt i samråd med berörda parter identifiera vilka verksamheter som lämpar sig för en snar avveckling och vilken verksamhet som bör fortsätta. Formerna för övergång från utvecklingssamarbete till normaliserat grannlandssamarbete är föremål för särskild utredning genom Sida, vilken skall presenteras . 12.7Att öka finansieringen från EU:s program har till utredningen framfört att en successiv avveckling av det statliga stödet till decentraliserat samarbete inte kan motiveras med att det finns EU-medel att söka för sådana ändamål. Vid Phare och Tacis projekt ställs krav på egeninsats – ofta av den totala projektkostnaden – av samarbetspartnern i CÖE. För samarbetspartnern i EU krävs formellt dock ingen medfinansiering eller egeninsats. För vänortssamarbetet är reglerna för t.ex. Tacis utformade så att den egeninsats som normalt Samarbete på lokal och regional nivå krävs av samarbetspartnern i OSS även kan finansieras helt eller delvis av vänorter i EU. I Interreg programmet krävs, i likhet med alla strukturfondsmedel, en medfinansiering av den svenska genomföraren av projektet. Medfinansieringskostnaden för Interreg kan täckas av såväl kommuner och landstingen själva, men även av näringslivet. Denna medfinansiering skall uppgå till ca halva projektkostnaden. anser att det är svårt att till fullo utnyttja Interreg programmet på grund av svårigheter med att ordna medfinansiering. Ett speciellt stöd för att täcka med- finansieringskostnaden har diskuterats med utredningen. Från Östersjömiljard 2 kan emellertid medel användas för att medfinansiera Interreg projekt. Detta stöd ges inom ramen för de regionala tillväxtavtalen. Prioritet skall bl.a. ges åt projekt som syftar till att öka det svenska engagemanget i Phare, Tacis och Interreg programmen. Därtill kommer att det i statsliggaren för , Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, anges att kompletterande bidrag skall kunna ges till svenska aktörer som erhållit stöd från Phare, Tacis och Interreg. Viss egeninsats från de svenska aktörerna skall dock krävas. Sida har mot denna bakgrund angett att de medel som anvisas till fördjupat vänortssamarbete också skall kunna användas för att täcka en svensk egeninsats i dessa program. Utredningen anser att det är viktigt att alla lokala och regionala medfinansieringskällor, inklusive näringslivet, utnyttjas. Ett eventuellt inrättande av ytterligare stöd till medfinansiering – förutom via tillväxtavtalen och nuvarande stöd inom ramen för det fördjupade vänortssamarbetet – måste föregås av en grundlig genomgång av hur stort detta behov egentligen är och om stöden verkligen ökat svenskt engagemang i EU-projekt. Eftersom omfattning av stöden är mycket liten verkar svenska lokala och regionala aktörer även utan sådant stöd kunnat engagera sig i EU projekt. För t.ex. vissa regionsammanslutningar synes medfinansieringskravet i Interreg programmet inte inneburit några avgörande hinder. Krav på egeninsats från de svenska aktörerna kan bidra till att sortera bort mindre seriösa satsningar och till att samarbetets varaktighet ökar. 12.8Behov av utvärdering av decentraliserat samarbete En utvärdering av det decentraliserade samarbetet har inte gjorts . För utredningen synes det decentraliserade samarbetet har varit Samarbete på lokal och regional nivå ett effektivt sätt att stärka grannlandsrelationer, bidra till den demokratiska utvecklingen och stärka lokala och regional för- valtningar. Men det är viktigt att göra en bredare utvärdering inte minst mot bakgrund av hur kraftigt denna typ av samarbete har vuxit. Det återstår att verifiera eller gradera relevans, måluppfyllelse, uthållighet och effektivitet. 12.9Kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd Regeringen har till överlämnat propositionen Kommuner och landsting i internationell samverkan (prop. 2000/01:41). I denna föreslås en ny lag om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Den nya lagen sammanför bestämmelserna om tjänsteexport och internationellt bistånd och förenklar och förtydligar dessa. Den nya lagen anpassas i viss mån till de förändrade förutsättningar som gäller för kommunernas och landstingens internationella engagemang. Kommuner och landsting skall i fortsättningen själva få avgöra på vilket sätt tjänsteexporten lämpligast skall bedrivas, dvs. om man skall uppträda som huvudleverantör (direktexport) eller som underleverantör. Kravet på regeringens medgivande för direktexport av kommunala tjänster tas således bort. Vissa villkor ställs dock upp för att begränsa det kommunala risktagandet. En förutsättning för internationellt bistånd skall inte längre vara att det inträffat en katastrof eller annan sådan nödsituation i det mottagande landet. I konsekvens med det tas också kravet bort på att biståndet skall vara humanitärt. Kravet på regeringens tillstånd för att få lämna bistånd i form av annat än utrustning som kan avvaras (s.k. utvidgat bistånd), till länder som får statligt bistånd, tas bort och ersätts med en anmälningsskyldighet till Sida. Det införs också en ny möjlighet för kommuner och landsting att få lämna utvidgat bistånd också till länder som inte får svenskt statligt bistånd. För detta bistånd kommer dock regeringens tillstånd att krävas. I propositionen bedöms att det inte behövs någon ytterligare kompetensvidgande lagstiftning för att kommunerna och landstingen skall kunna medverka i ett normalt vänorts- eller vän- regionssamarbete. Det finns stora förväntningar på kommunernas och landstingens medverkan när det gäller t.ex. genomförandet av Östersjömiljard 2, Samarbete på lokal och regional nivå och den nordliga dimensionen. I propositionen anges att det finns former av internationell samverkan som kommunerna ägnar sig åt som i sig kan vara både behjärtansvärd och till gagn för den egna kommunen men som kan ifrågasättas från kommunrättsliga utgångspunkter. Det finns därför skäl att identifiera och få en samlad bild av de kompetensproblem som kan finnas när kommuner och landsting engagerar sig internationellt. Regeringen anser det väsentligt att en utvidgning av kommunernas internationella engagemang föregås av ett noggrant övervägande av olika konsekvenser, ansvarsförhållanden och finansieringsfrågor. Det har till utredningen inte framförts några ytterligare behov av förändringar beträffande den kommunala kompetensen i det decentraliserade samarbetet. 12.10De nordiska ländernas decentraliserade samarbete Utredningen har gjort en kort jämförelse mellan decentraliserat samarbete i och andra nordiska länder. deltar i gränsregionalt samarbetsprojekt med kommuner och län , , , och . Finansiering sker via norska och syftet är att utveckla kompetens och förståelse för värdet av en stark och levande lokaldemokrati. I jämförelse med och har norska mycket färre kontakter med CÖE. Danska kommuner har flest samarbetsavtal med polska kommuner, men även med de baltiska länderna och med . Samarbetet omfattar främst administrativa och personella resurser. Kommunernas egna medel men även nationella medel och EU-medel används för att finansiera verksamheten. Det finns såvitt utredningen vet ingen sammanställning över vad lokala och regionala aktörer i har för samarbete med CÖE. Det finns dock många vänortskontakter i och . Samarbetet är inriktat på traditionella frågor och någon motsvarighet till det fördjupade vänortssamarbetet finns inte. Liksom i har kommunerna begränsade möjligheter att lämna internationellt bistånd. Vänortssamarbetet finansieras till stor del via egna medel och EU- medel. I jämförelse med de nordiska länderna framstår omfattningen av det svenska decentraliserade samarbetet som stort. Medel motsvarande det som anslås till fördjupat vänortssamarbete i verkar inte finnas Samarbete på lokal och regional nivå i de andra nordiska länderna. Istället försöker man att använda EU- medel. Samarbete på lokal och regional nivå spelar en allt större roll i sam- arbetet med våra grannländer. Verksamheten synes ha gett goda resultat i att bygga upp förvaltning, stärka den lokala och regionala demokratin och att bygga långsiktiga grannlandsrelationer. Det har även inneburit att de svenska aktörernas internationalisering ökat och samarbetet har ett brett folkligt stöd i . Landstingen önskar i ökande utsträckning involveras i det för- djupade vänorts/vänregionssamarbetet. Sidas allokering av medel till detta område, bör således prövas kontinuerligt i takt med att behoven identifieras. Synergi mellan kommuner, landsting, länsstyrelser och regionsammanslutningar måste eftersträvas. Samordning mellan svenska insatser på lokal/regional nivå och de på central nivå bör stärkas. Detta är viktigt eftersom många beslut som rör lokal/regional nivå tas centralt. I och bör det decentraliserade samarbetet samordnas till vissa regioner eller sektorer för att öka genomslagskraften. En ökande andel av det decentraliserade samarbetet bör finansieras med EU-medel. Utredningen bedömer att det inte finns anledning att förslå inrättande av ytterligare stöd för med- finansieringskostnaden i Interreg, Phare och Tacis programmen. Utredningen finner det lämpligt att utgå från följande riktlinjer i det fortsatta arbetet: –bilaterala stöd till decentraliserat samarbete med och skall fortsätta. Stödet skall successivt minska till framförallt , men närmare medlemskap även till och . En avveckling har redan på- börjats i . Stödet skall avvecklas helt när landet har blivit medlem i EU. –EU-medel skall i ökande utsträckning användas för att finansiera det som man har finansierat bilateralt –Stödordningar för att delta i EU finansierade projekt bör fortsätta –Sida och bör identifiera för vilka verksamheter och regioner, det statliga stödet med fördel kan avvecklas Samarbete på lokal och regional nivå En bredare utvärdering av det decentraliserade samarbetet har inte gjorts . Utredningen bedömer att det är viktigt att göra en sådan utvärdering. Utredning om samarbetet med Beslut vid regeringssammanträde den 31maj 2000.