sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — När ett pristak är satt ges företag starka incitament att minimera kostnaderna i syfte att öka vinsten, och verksamheten kan därmed också bli kostnadseffektiv. Styrkan i dessa incitament växer ju pristaket får bestå oförändrat.1 Ytterligare en stor fördel med pristaksmetoden, jämfört med avkastningsreglering, är att tillsynsmyndigheten inte behöver hämta in stora mängder företagsinformation för att kunna tillämpa regleringen. Tillsynen bör därmed kunna ske till betydligt lägre kostnader. Pristaksregleringen har kritiserats för att den kan tillåta före- taget att behålla en alltför stor andel av de intäkter som effektivi- 1 , L, m.fl. (1999) Nätverksindustrier , , s. 119. seringsvinsterna kan ge. Vidare främjar en pristaksreglering knappast investeringar, åtminstone inte mer långsiktiga sådana, eftersom de inte tillåts att märkbart påverka prisnivån. Pristaksreglering brukar ibland benämnas RPI-X-reglering. I sin enklaste form fungerar den på följande sätt. Om t är det aktuella basåret och pt är prisnivån detta år, uttrycks pristaket så att det följande årets priser maximalt får vara pt+1 = pt + RPI- X+K. RPI står här för den allmänna prisförändringstakten, uttryckt som en prisindexförändring (exempelvis producentprisindex) och X är en produktivitetsfaktor som är positiv om branschen beräknas kunna öka effektiviteten och negativ om effektivitetsförsämringar väntas. X är således en justeringsfaktor som bland annat speglar den förväntade tekniska utvecklingen. Ytterligare en variabel, K, kan vid behov läggas till ekvationen för att svara för sådana kostnader som företagen inte har kontroll över, t.ex. importprisutvecklingen om företagens insatsvaror köps till världsmarknadspriser.2 Om företagen levererar flera tjänster begränsar pristaket det viktade genomsnittet för prishöjningarna. De vikter som används för att kalkylera de genomsnittliga prisökningarna brukar vara intäktsandelarna för de tjänster som utförts under basåret. En pristaksreglering innebär således att priserna tillåts öka i enlighet med den allmänna prisutvecklingen, men med en justering av den tillåtna prisförändringen för att motivera effektiviseringar och för att överföra effektiviseringsvinster till konsumenterna. Det är uppenbart att pristaksregleringen ger upphov till tillämpningsproblem av såväl teoretisk som praktisk art. Ett sådant är beräkningen av den lämpliga initiala prisnivån, när regleringen skall börja tillämpas. Ett annat problem är hur de framtida möjlig- heterna till rationaliseringar skall kunna uppskattas. För att kunna göra rimliga sådana bedömningar torde tillsynsmyndigheten ändå komma att behöva relativt detaljerade kunskaper om branschens och de enskilda företagens verksamhet. Reglering genom intäktsramar, som t.ex. används för nätverk- samheten i (se avsnitt 2.11.2), innebär att ramar fastställs för de intäkter ett nätföretag får ha från nätverksamheten. Intäkts- ramarna, som sätts för en period, justeras sedan med ett effektivitetskrav. Regleringsmetoden är en variant på pristaks- regleringen, men den har utformats som en intäktsreglering för att 2 /(1997) Electricity Reform Abroad and . tillsynsmyndigheten skall kunna beakta volymförändringar mellan åren. De praktiska problemen vid användning av intäktsreglering är desamma som de vid pristaksreglering. Det är svårt att beakta skillnader i företagens individuella utgångslägen. En ytterligare nackdel är att modellen, liksom pristaksregleringen, tenderar att inte främja erforderliga investeringar, vilket kan leda till försämrad leveranskvalitet på grund av eftersatta underhållsinvesteringar. För att motverka detta senare problem har man i infört ett system där nätföretagen tvingas utge kompensation, genom sänkt intäktsram kommande år, vid avbrott i eldistributionen. En avkastningsreglering innebär att avkastningsgraden på de till- gångar som används i företagen kontrolleras. Metoden har också benämnts cost-of-service-reglering därför att tillsynen ofta går ut på att bedöma vilka kostnader som det reglerade företaget skall tillåtas föra vidare, för att kunderna skall tillförsäkras en acceptabel servicenivå. I , där metoden framför allt använts i elsektorn, har tillsynsmyndigheterna uppskattat och fastställt företagens högsta tillåtna avkastning, delvis baserad på företagens kapital- kostnader.3 Det har gjorts omfattande analyser av avkastningsregleringars effektivitet. I ett teoretiskt sammanhang har det visats att en avkastningsreglering kan främja en önskvärd prisstruktur. Sam- tidigt tenderar regleringen att leda till kostnadsineffektivitet genom att den inte ger finansiella incitament till att dra ned drifts- kostnaderna, och genom att den ger drivkrafter att göra överdrivna eller ineffektiva investeringar. Det senare beror på att avkastnings- reglerade företag finner det lönsamt att blåsa upp kapitalbasen. Vid given produktion erhålls högre absoluta vinster ju mer kapital som används, och regleringen ger därför inte företagen incitament att producera med en effektiv mix av kapital och arbete. I praktiken blir dock pristaks- och avkastningsregleringar inte alltid så olika, eftersom företagens avkastningsgrad måste beaktas när värdet på X bestäms vid pristaksreglering. Väsentliga skillnader är dock att pristaksregleringen ger de reglerade företagen större 3 /(1997) Electricity Reform Abroad and U.S. handlingsfrihet att sätta individuella priser, då tillsynsmyndigheten endast tar hänsyn till de genomsnittliga priserna. En pris- taksreglering kan därför sägas vara mer transparent då den klart signalerar till konsumenterna i vilken riktning priserna i genom- snitt kommer att utvecklas. En pristaksreglering är också framåt- blickande, medan en prövning enligt avkastningsmetoden enbart gäller historiska data. Prisregleringen av nätverksamhet – och tidigare även elpriset – har av tradition skett genom kontroll i efterhand i . Modellen infördes och undantogs statliga och kommunala taxor från bestämmelserna om prisreglering. En grundtanke bakom denna regleringsmodell var att rimliga tariffer skulle säkerställas genom att de offentligt ägda företagen höll nere kraven på avkastning. De privata företagen kunde främst öka lönsamheten genom effektiviseringar. Det statliga Vattenfalls- verket gavs en strategisk roll i utbyggnaden av både elproduktion och elöverföring och fick en prisledande ställning på marknaden. Staten fick, genom förräntningskravet på , en indirekt påverkan på prisnivån. Prisregleringen kunde endast ske efter framställan från en abonnent eller från någon som önskade att bli abonnent. Bestäm- melserna om prisreglering utvidgades till att, förutom själva priset för elen, även omfatta övriga villkor för leveransen. I samband med avregleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där nät- företagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. Tariff- erna fastställs således inte av regleringsmyndigheten i förväg utan myndigheten har endast möjlighet att pröva dessa i efterhand. Om myndigheten efter denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga skall företaget föreläggas att ändra dessa. Orsaken till att en reglering i efterhand behölls var bland annat att det var en väl inarbetad modell. Ett tiotal ärenden blev vanligen föremål för prisreglering. Modellen passade också väl in i den svenska rättstraditionen. Vidare fanns i vid tiden för avregleringen, liksom fallet även , ett stort antal nätföretag med ett ännu större antal nätkoncessioner. Regeringen konsta- terade att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fastställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis (prop. 1993/94:162 s. 59). Såväl den gällande strukturen som praktiska skäl talade således för att behålla modellen. Med nätverksamhet avses enligt 1 kap. 4 § ellagen (1997:857) att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Till nätverksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av ledningar, ställverk och transformatorstationer, anslutning av elektriska anläggningar, mätning och beräkning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Med nättariff avses enligt 1 kap. 5 § ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Enligt 3 kap. 1 § får en juridisk person som bedriver nätverk- samhet inte bedriva produktion av eller handel med el. Regeln har försetts med två undantag; elproduktion får bedrivas tillsammans med nätverksamhet av samma juridiska person om produktionen uteslutande är avsedd att täcka nätförluster eller sker i mobila reservkraftaggregat som är avsedda för tillfälligt bruk vid elavbrott. Skälet till huvudregeln är att de ekonomiska förhållandena i nätverksamheten ligger till grund för nättariffen, dvs. elkundernas betalning för tjänsterna i nätverksamheten (jfr. 1996/97:136 s. 136). Skäligheten av nättariffen står under offentlig kontroll medan produktion av och handel med el sker i konkurrens. Det är därför viktigt att den reglerade nätverksamheten inte påverkas av förhållandena i den oreglerade elhandeln eller elproduktionen. Regeln infördes med den nya ellagstiftningen , mot bak- grund av att all försäljning och överföring av el dittills varit en integrerad verksamhet inom ett och samma företag. Regeln hindrar inte att nätverksamhet respektive elverksamhet bedrivs tillsammans med alla andra typer av verksamhet i samma juridiska person, oavsett om dessa verksamheter är konkurrens- utsatta. Om så sker skall emellertid nätverksamhet enligt 3 kap. 2 § ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet. Så snart det i ett företag bedrivs verksamhet som inte faller under definitionen av nätverksamhet i 1 kap. 4 § skall nätverksamheten således ekonomiskt redovisas för sig. Verksamhet som inte räknas som nätverksamhet kan finnas även hos företag som annars enbart bedriver nätverksamhet. Som exempelvis har i förarbetena angivits att personal som är anställd för byggande och underhåll av ledningar tillfälligtvis kan användas för att utföra entreprenad- arbeten åt ett annat företag. En sådan verksamhet får alltså inte redovisas som nätverksamhet (prop. 1993/94:162 s. 156, prop. 1996/97:136 s. 137). Stadgandet att nätverksamheten inte får belastas med kostnader som inte är hänförliga till denna verksamhet är en förutsättning för att det skall vara möjligt att bedöma om nättarifferna är skäliga. Nätverksamhet bedrivs vanligen i form av aktiebolag, som en ekonomisk förening eller i ett kommunalt verk. Juridiska personer, däribland aktiebolag och ekonomiska föreningar, är, med vissa undantag som i det här sammanhanget saknar betydelse, bok- föringsskyldiga enligt bokföringslagen (1999:1078), vilket framgår av 2 kap. 1 §. Kommuner är däremot inte bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen, vilket följer av 2 kap. 5 § första punkten. Föreskrifter om kommuners bokföringsskyldighet finns i 8 kap. kommunallagen (1991:900) och i 2 kap. lagen (1997:614) om redovisning. Vad gäller årsredovisning är aktiebolag och ekonomiska fören- ingar skyldiga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning enligt årsredovisningslagen (1995:1554), vilket föreskrivs i 1 kap. 1 § årsredovisningslagen och 6 kap. 1 § bokföringslagen. om kommuners skyldighet att upprätta årsredovisning finns i 8 kap. kommunallagen och 3–8 kap. lagen om redovisning. Det har emellertid ansetts att dessa bestämmelser behöver kompletteras med särskilda bestämmelser för redovisning av nät- verksamhet, varför regeringen, eller efter regeringens bemyn- digande nätmyndigheten, får meddela ytterligare föreskrifter. Sådana närmare föreskrifter om redovisning och revision av nätverksamhet finns i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. Enligt 2 § skall årsrapporten innehålla resultat- och balansräkning, noter och förvaltningsberättelse. I årsrapporten skall balansräkning och resultaträkning från närmast föregående räkenskapsår ingå, sammanställda så att de är jämförbara med motsvarande redovisning för året. Dessutom skall en särskild rapport med ett antal specifika uppgifter bifogas. kan bl.a. ge indikationer på om subventionering förekommer och därför föranleda särskilda tillsynsinsatser. har meddelat föreskrifter och allmänna råd om redovisning av nätverk- samhet. I 3 kap 5 § stycket ellagen stadgas att revisor hos den som bedriver nätverksamhet skall göra en särskild granskning av redovisningen av nätverksamheten och i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i frågan om redovisningen av nätverksamheten skett enligt gällande bestämmelser. och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det s.k. elmarknadsdirektivet, stadgar i artikel 13 att medlemsstat eller av denna behörig myndighet skall ges tillgång till den bokföring hos berörda företag som behövs för kontroller och annan tillsyn av verksamheten. Av artikel 14 framgår att verksam- hetsgrenarna produktion, överföring och distribution, och i före- kommande fall annan verksamhet, skall särredovisas. Vidare skall upplysning lämnas i årsredovisningarna om bl.a. transaktioner av viss storlek som företagits med närstående företag. Koncessionshavaren har en skyldighet att ansluta elektriska anläggningar till sina ledningar eller ledningsnät, 3 kap. 6–8 §§. Skyldigheten gäller både för innehavare av nätkoncession för linje och innehavare av nätkoncession för område. En förutsättning för att man skall kunna överföra el eller ta ut el är att man är ansluten till en ledning eller ett ledningsnät. Genom denna skyldighet för alla nätkoncessionshavare är varje del av det svenska elnätet tillgängligt för överföring av el för samtliga kraftproducenter, el- användare och andra nätinnehavare. En bärande princip för elmarknaden är att den som har nät- koncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning, vilket framgår av 3 kap. 9 §. Som exempel på villkor har i förarbetena nämnts pris och betalningsvillkor, avtalstid och upp- sägning, energimängd och effekt, avbrott, avstängning och skade- stånd (prop. 1996/97:136 s. 144). Huvudstadgandet vid reglering av nättarifferna finns i 4 kap. 1 §. Där anges att nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömning av en nättariffs skälighet skall konsu- mentintresset särskilt beaktas. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. I förarbetena (prop. 1996/97:136 s.149) anges att stadgandet att nättariffer skall utformas på sakliga grunder innebär att de skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Kunder får indelas i grupper efter kostnadsbild, t.ex. kunder med elvärme eller tids- tariff. Kunder inom samma kundkategori skall däremot ha samma nättariff. Kundindelning efter var inom området anslutningen är belägen är dock inte tillåten (jfr 4 kap. 3 §). Vid bedömning av en nättariffs skälighet är konsumentintresset det viktigaste kriteriet. I förarbetena anges att med detta avses elanvändarnas intresse av låga och stabila nättariffer. Under normala förhållanden kan det ofta bli den enda faktorn som beaktas (prop. 1996/97:136 s. 149). Även andra faktorer kan emellertid inverka på skälighets- bedömningen. I lagtexten sammanfattas de som kravet på rimlig avkastning i nätverksamheten. Enligt förarbetena får omständlig- heterna i det enskilda fallet avgöra vilken tyngd dessa olika faktorer skall få vid skälighetsbedömningen. Om exempelvis nätföretagets kostnader är ovanligt stora till följd av gjorda investeringar eller av att man erbjuder större leveranssäkerhet än vanligt bör detta få inverka i höjande riktning på tarifferna. Om kostnaderna däremot beror på en mindre skicklig ledning av företaget bör detta inte få inverka på tariffsättningen (prop. 1996/97:136 s. 149). För nättariffer för linje, med en spänning på eller däröver (stamnät) och för nättariffer för linje, där spänningen inte överstiger (regionledning) finns särskilt angivna regler i 4 kap. 9 § respektive 4 kap. 5–8 §§. För nättariffer för område finns också vissa ytterligare särskilda regler i 4 kap. 3–4 §§. Kostnaderna för överföring av el utgör omkring en tredjedel av de samlade elkostnaderna för elanvändarna. Det finns emellertid stora skillnader i de avgifter nätföretagen tar ut. Att nättarifferna varierar mellan olika kundkategorier, men också uppvisar stora variationer inom varje kundkategori, framgår av figur 2.1. Högsta och lägsta nätavgift (exkl skatt) Anm. Med L16 avses typkunden lägenhet med ett effektbehov om 16A och en årlig förbrukning om 2000kWh, V16 avser typkunden villa utan elvärme med effektbehov/förbrukning om 16A respektive 5000kWh, V20 avser typkunden villa med elvärme med effektbehov/förbrukning om 20A/20000kWh, J35 avser typkunden jord- eller skogsbruk med effektbehov/förbrukning 35A/30000kWh, N50 avser typkunden näringsverksamhet med effektbehov/förbrukning 50A/100000kWh, S160 avser typkunden små industri med effektbehov/för- brukning 160A/350000kWh och M1MW mellanstor industri med ett effektbehov på 1 MW och en årsförbrukning på 5 GWh. Till en del kan skillnaderna förklaras med att nätföretagen driver sin verksamhet med skilda förutsättningar. En del företag överför el inom tätort och andra i glesbygd. Ett område kan innehålla höga berg, , skärgårdsöar m.m. Ett tätortsföretag har fler kunder i ett mindre område än vad ett glesbygdsföretag har. Kostnaderna för att överföra el är därför genomsnittligen högre på landsbygden än i tätorter. Skälet är att andelen realkapital i form av överföringsanläggningar per kund är större på landsbygden än i tätorten, och därmed även kapital- och underhållskostnaderna. I utredningens direktiv påtalas att det är en allmän bedömning att det går att effektivisera nätverksamheten. Att så är fallet mot- sägs inte av figur 2.1. Regleringen och tillsynen av nätverksamhet är av central betydelse för att säkerställa att nätverksamhet bedrivs effektivt och rationellt och för att nätföretagen inte skall missbruka sin monopolställning. En effektiv reglering och tillsyn kräver bl.a. att tillsynsmyndigheten har ett tydligt regelverk som stöd för sitt arbete samt att det finns en överensstämmelse mellan den tillsynsinsats som krävs och de resurser som finns. Nedan redogör vi för de oklarheter i tillämpningen av ellagen som vi har kunnat identifiera. Av bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen framgår att nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder samt att konsumentintresset särskilt skall beaktas vid bedömning av en nättariffs skälighet. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen har varit i kraft . Den har i praktiken visat sig vara svår att utveckla och tillämpa. Till att börja med kan konstateras att begreppet skäliga tariffer är allmänt hållet och inte i sig ger någon närmare vägledning åt företagen, kunderna eller tillsynsmyndigheten. Inte heller ger förarbetena någon större vägledning hur detta begrepp skall tolkas. Detta är emellertid ett medvetet ställningstagande av lagstiftaren, som inte ansett det vara en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade föreskrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av nätföretagen. Området är komplext och innehåller många svåra avvägningar och gränsdragningar, varför lagstiftaren har valt att ge en ramlagstiftning och överlämnat tolkningen av denna åt rättstillämpningen. I boken tariffer för elnät4 riktas kritik mot att bestämmelserna om nättariffer är vaga och oprecisa. Det konstateras att vad som är skäligt i regel inte går att fastställa exakt då det alltid finns en gråzon mellan vad som är skäligt och vad som kan betecknas som oskäligt. Vid skälighetsbedömningen skall konsumentintresset särskilt beaktas liksom hänsyn till kravet på rimlig avkastning i nätverksamheten. Mellan kraven på hänsyn till konsumentintresset och rimlig avkastning finns en inbyggd motsättning. Lagtexten ger inte någon större vägledning för tillämpningen. Den måste därför fyllas ut för att få ett konkret innehåll. 4 , och , H, (1998) Reglering av tariffer för elnät – eller hinder för rationaliseringar, Politik & Samhälle, s. 33 ff. Även i rapporten for Electricity?5 har bedömningen gjorts att kriterierna i 4 kap. 1 § ellagen strider mot varandra och att det krävs ett flertal avgöranden från domstolarna innan man kan se hur dessa konflikter slutligen skall lösas. Trots att tolkningen av bestämmelsen i 4 kap 1 § i stor utsträck- ning överlämnats åt rättstillämpningen har nätmyndigheten endast i ett mycket fåtal ärenden prövat skäligheten av hela nivån på ett företags tariffer. Det har i dessa fall varit fråga om ärenden som inte utmynnat i någon åtgärd från nätmyndighetens sida. Myndig- heten har konstaterat att nättarifferna inte varit oskäliga och på denna grund skrivit av ärendena. Någon möjlighet att överklaga ett sådant avskrivningsbeslut finns inte enligt bestämmelserna i el- lagen. Några domstolsavgöranden i frågor som rör skäligheten av nivån på ett företags tariffer saknas därför. har emellertid i ett antal ärenden, utan att direkt pröva tariffnivån som sådan men med åberopande av vissa specifika förhållanden, funnit nättariffer vara oskäliga och förelagt företagen att sänka dem. I stort sett samtliga förelägganden har överklagats till länsrätten och därefter vidare till kammarrätten. Kammarrätten har ännu inte i sak prövat någon sådan fråga. Det kan därför konstateras att några förtydliganden av lagstiftningen ännu inte gjorts genom tillämpningen av densamma. För att klargöra vad svårigheterna i tillämpningen av 4 kap. 1 § ellagen beror på gör vi nedan en närmare analys av de olika kriterierna i bestämmelsen. Att begreppet skälig är vagt och att lagen och dess förarbeten inte ger en precis vägledning framgår redan av vad som utvecklats ovan under avsnitt 2.4.1. Vid prövningen av skäligheten i ett företags nättariffer måste det ske en avvägning mellan de olika kriterierna i 4 kap. 1 § ellagen. I bestämmelsen ställs t.ex. konsumenternas intresse av låga och stabila priser mot ägarnas krav på rimlig avkastning. I de fall där de initiala prisnivåerna har varit låga, på grund av politiska eller historiska skäl, kan kravet på låga och stabila priser komma i konflikt med ägarnas krav på rimlig avkast- ning. Det kan i vissa fall inte uteslutas att en initial relativt kraftig höjning av nätavgifterna skulle ge lägre och stabilare priser 5 , L, m fl., (1999), A European Market for Electricity?, , s. 139 f. än om höjningen från början hålls på en måttlig nivå. Konsum- enternas krav på låga och stabila priser kan om det leder till alltför låga investeringar komma att stå i strid med konsumenternas intresse av en rimlig leveranskvalitet. En bedömning av en nättariffs skälighet utifrån ellagens kriterier kräver i allmänhet ett mycket omfattande och resurskrävande arbete för att ta fram det underlag som krävs för att göra dessa nödvändiga avvägningar. Vid bedömningen av om en nättariff skall anses vara skälig eller inte ges en tydlig anvisning om att skäligheten av en nättariff för en linje skall bedömas utifrån nätföretagens kostnader (se 4 kap. 8 § ellagen). Någon liknande explicit bestämmelse finns inte såvitt gäller nättariffer för område, men av förarbetena till ellagen framgår att lagstiftaren även här i första hand utgått från att en bedömning av nätföretagets kostnader skall ske vid nätmyndig- hetens prövning (prop. 1993/94:162 s. 49, 58, 105, 109 samt 158). Vilka kostnader skall då anses godtagbara vid bedömningen av om en nättariff är skälig eller inte? Endast kostnader som är direkt hänförliga till nätverksamhet får ingå i det underlag som be- stämmer nivån på tarifferna. Det kan uppstå tolkningstvister om en viss kostnad skall anses hänförlig till nätverksamhet eller inte.