sou · GOB342 · 2001-01-01 00:00:00 — Riks- polisstyrelsen har i sin tillsynsfunktion studerat brottsutredningar och beskriver handläggningstiden utifrån vissa arbetsmoment. BRÅ har angivit som förutsättningar för sin studie, polisanmäld barnmisshandel där en skäligen misstänkt person finns. Offret är och bekant med förövaren, som är . I begreppet barn- misshandel ingår inte sexuella övergrepp mot barn. BRÅ delar in den totala handläggningstiden i deltider, definierade utifrån vissa nyckel- datum. Handläggningstiden av barnmisshandelsärenden i riket är enligt BRÅ, eller , men varierar starkt mellan de olika länen. BRÅ har studerat handläggningen av barnmiss- handelsärenden hos polismyndigheterna i samtliga län för åren 1996– 1997 (1990–1991 som jämförelsematerial) och konstaterar att variationerna i handläggningstider är stora. Som jämförelse kan näm- nas, att den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga misshan- delsärenden (även mot kvinnor och män) – där en skäligen miss- tänkt gärningsman fanns – var eller tre och en halv månad. Handläggningstiden för barnmisshandelsfall var således längre än för misshandelsärenden generellt. Även om det inne- bär stora svårigheter att utreda ett barnmisshandelsärende, kan det ifrå- gasättas om det är rimligt att det tar i genomsnitt att hand- lägga ett ärende där barn utsatts för övergrepp, än det tar att utreda ett våldsbrott där en vuxen är målsägande. BRÅ har i sin studie definierat handläggningstiden som tiden från polisanmälan till datum för åklagarens beslut. De genomsnittliga siff- rorna för den totala handläggningstiden i landet varierar, men det finns även stora variationer i de av BRÅ definierade deltiderna. Den totala handläggningstiden, , delas upp i tre deltider: Väntetid: Tiden från anmälningsdatum till datum för s.k. åklagar- inträde. Ett mått på hur länge ett ärende väntar på att en förunder- sökningsledare (åklagare) skall utses. Den genomsnittliga väntetiden är . Enligt denna statistiska modell tar det alltså cirka en månad för att en förundersökning skall sättas igång. Förundersökningstid: Tiden från åklagarinträde till datum då förun- dersökningen redovisas för åklagaren. Ett mått på hur det tar för polisen att utreda brottet, dvs. Genomsnittet för förundersökningstiden är . Förundersök- ningen är den längsta tiden i handläggningen och innehåller även moment där utredningen avvaktar vidare åtgärder eller vidare beslut. Åklagarbeslutstid: Tiden från datum då förundersökningen redovi- sas för åklagare till datum då åklagaren fattar beslut. Ett mått på hur det tar för åklagaren att fatta beslut (åklagarbeslut). Den genomsnittliga tiden för åklagarbeslutet är . Här är alltså förundersökningen färdigställd, åklagaren har lett och samordnat ar- betet med barnmisshandelsärendet och utredningen avvaktar endast beslut i åtalsfrågan. ansvarar för tillsynen över polisens verksamhet. Tillsyn sker bl.a. genom inspektioner. har i novem- ber 1999 granskat och sammanfattat brottsutredningsverksamheten vid tio olika polismyndigheter. I begreppet brottsutredningar ingår bl.a. barnmisshandelsärenden. Granskningen av polisens handläggning foku- serar på förstahandsåtgärder, andrahandsåtgärder, överlämnandesitua- tioner och samordning av brottsutredningar. Detta är ett annat sätt att beskriva handläggningen och tiden som arbetet med barnmisshandels- utredningar tar. Förstahandsåtgärder definieras som de möjliga utredningsåtgärder en polisman är skyldig att vidta, när han ingriper vid brott. När förun- dersökningen har inletts, behövs mera omfattande insatser initialt i brottsutredningen, s.k. andrahandsåtgärder. Sådana insatser gör polisen för att säkra bevis t.ex. förhör, husrannsakan, brottsplats- eller teknisk undersökning. Sårbara situationer i brottsutredningen är s.k. överlämnandesitua- tioner. Brottsutredningar fördelas till polisutredarna oftast utifrån en upprättad ärendefördelningsplan med brottskod som utgångspunkt. När ett ärende lämnas från t.ex. utryckningspolis till utredande kriminal- polis finns det risk, dels att kunskap går förlorad, dels att ärendet inte omgående utreds, annat arbete prioriteras och handläggningstiden för det inkomna ärendet förlängs. Principen är att åtal sker utifrån den ort där brottet har ägt rum – brottsforum. Om gärningsmannen har begått brott på flera orter, samråder förundersökningsledarna för att samla brottsutredningarna till en polismyndighet. Det är alltså inte ovanligt att ärenden flyttas inom eller mellan polismyndigheter. För att över- flytta ett ärende från en enhet till en annan, krävs väl fungerande ruti- ner och en väl utvecklad samordning av arbetet. I barnmisshandelsärenden leds förundersökningen regelmässigt av en åklagare, vars uppgift är att leda utredningsarbetet, ge direktiv och göra bedömningar. Det praktiska utredningsarbetet utförs av en utre- dare inom polisen. Här är det alltså två personer från två olika myndig- heter – förundersökningsledaren från åklagarmyndigheten och utreda- ren från polisen – som skall samarbeta i brottsutredningen. Det ställs stora krav på ett gott samarbete och en samsyn i utredningarna för att arbetet skall fungera på ett tillfredsställande sätt. BRÅ har i sin studie presenterat en statistisk bild över polisanmäld barnmisshandel: När det gäller barnmisshandelsärenden är grov miss- handel ovanligt, av samtliga ärenden är uppklarade som grov misshandel. Merparten av ärendena rubriceras som annan miss- handel (motsvaras av misshandel enligt 3 kap. 5 § ). Det vanligaste är att brottet begåtts inomhus (av samtliga fall). Våld mot barn 7–förekommer oftare (av fallen) än våld mot barn 0–. Gärningsmannen är oftast en svensk man i åldern 30–. Av gärningsmännen är drygt en tredjedel födda utomlands. I cirka vart tredje fall har åklagaren bedömt att gärningsmannen är bunden till brottet; ärendet har lett till åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. I av fallen har brott ej gått att styrka, trots att en skäligen misstänkt person finns. Statistiken skiljer inte på huruvida offret är flicka eller pojke. Olikheter beroende på gärnings- mannens kön, ålder eller födelseland genererar inga skillnader i hand- läggningstiden. Tabell 7.1 Ranking för länspolismyndigheterna efter genomsnittlig handläggningstid respektive andel fall till åtal 1996/1997 Ranking efter andel fall till åtal Källa: BRÅ, Handläggningstider vid polisanmäld barnmisshandel. (Observera att i den högra tabellen redovisar BRÅ högst andel fall till åtal nederst i sammanställningen.) Anledningen till att den genomsnittliga handläggningstiden här är , är att BRÅ har använt andra underlagssiffror för de länsvisa sammanställningarna än för hela riket (hela riket har som genomsnittlig handläggningstid). Utifrån BRÅ:s statistik kan man reflektera över om det faktiskt är så att färre barn i förskoleåldern utsätts för misshandel, eller om de yngre barnen har svårare att göra sina röster hörda och är mera beroende av att människor i nätverket runt dem reagerar. En annan tolkning skulle kunna vara att det faktiskt finns fler barn i den äldre åldersgruppen som blir misshandlade. Förpuberteten kan innebära mera svårhanterliga pro- blem, där föräldrar måste kunna hantera utspel under frigörelsepro- cessen och vara ett stöd för den unge. En kärnfråga när det gäller barnmisshandelsärenden är hur hand- läggningstiderna förhåller sig till andelen ärenden som leder till åtal. Vinsterna med kortare handläggningstider får inte ske på bekostnad av utredningarnas kvalitet och medföra att färre ärenden går till åtal. En annan viktig princip i handläggningen är att den sker på ett för alla parter rättssäkert sätt. BRÅ:s studie visar att polismyndigheten i Kal- mar län jämfört med övriga län, har kort handläggningstid och en hög andel ärenden som leder till åtal. Slutsatsen som BRÅ drar är att det internt hos polisen finns kunskap och information att hämta om arbets- metoder, organisation, rutiner m.m. som leder till förbättrad och effekt- ivare ärendehandläggning. Enkelt uttryckt kan sägas att all handläggningstid som behövs för att barnets bästa skall tillgodoses (förhör, säkring av bevis) är acceptabel handläggningstid. Förlängd handläggningstid som beror på onödiga väntetider är inte acceptabel. 7.2Faktorer som påverkar handläggningstiden Många brott sker under veckoslut eller på vardagskvällar och nätter. pekar i sin tillsyn på kriminalpolisens arbetstid, som i huvudsak är förlagd till . Kriminalpoliser ingår ibland i jourverksamhet eller finns i beredskap. Det är inte ovan- ligt att upprinnelsen till ett barnmisshandelsärende är en polisutryck- ning till ett s.k. lägenhetsbråk, en händelse med våld inom familjen. Detta betyder att det ofta är andra poliser än specialiserade barnutre- dare, som kommer i kontakt med barnmisshandelsärendet i en akut situation. Om utryckningspolisen har hanterat den akuta fasen där barn- misshandeln upptäckts, lämnas ärendet sedan vidare för arbetet med förundersökningen. Förstahandsåtgärderna är grunden för utredningsarbetet. Om dessa åtgärder håller hög kvalitet, underlättar de också den fortsatta utred- ningen. Det förekommer att förstahandsåtgärderna inskränker sig till den allra nödvändigaste informationen. Dessa arbetsmoment måste då förbättras, all väsentlig information måste dokumenteras för att kunna användas i den vidare handläggningen. Orutinerade poliser behöver ha tillgång till en erfaren polisutredare för handledning och stöd i kompli- cerade ärenden, såsom våld inom familjen. Om ett ärende av olika skäl lågprioriteras, händer det att nödvändiga andrahandsåtgärder uteblir, vilket både försvårar och förlänger utredningsarbetet. Vissa insatser kan kompletteras senare, medan andra kanske inte går att ersätta . När ett ärende överlämnas från en enhet till en annan, riskerar viktig kunskap att gå förlorad och handläggningstiden att för- längas. Viktigt är också att överlämnanderutinerna fungerar väl. Att handlägga en förundersökning med bristande förstahands- eller andra- handsåtgärder kan påverka hela utredningen och även motivationen hos utredaren. I barnmisshandelsärenden finns det ofta – men inte alltid – en känd gärningsman. Trots detta faktum kan det finns stora svårigheter att utreda den här sortens brott. Det tidsnära sambandet mellan anmälan och utredning är alltså oerhört viktigt. Att handlägga ett ärende med förtur, dvs. att prioritera ärendet fram- för andra, är ett medel att i praktiken hantera ärendet skyndsamt. Ut- redningar om barnmisshandel handläggs i princip med förtur, men även andra ärenden är förtursklassificerade. Det händer att barnmisshandels- ärenden får stå tillbaka för t.ex. häktningsärenden där tidsfrister finns reglerade i lag, men även för andra ärenden. Även inom ärendegruppen barnmisshandel sker prioritering mellan förundersökningarna. I den enkät som kommittén har gjort hos polismyndigheterna, svarar ungefär hälften av de tillfrågade poliserna att barnmisshandelsärenden hand- läggs med tillräcklig skyndsamhet, hälften anser att dessa ärenden inte handläggs tillräckligt snabbt. I enkäten frågades allmänt om handlägg- ningstid. Trots förtur och ett lagfäst krav på skyndsamhet kan alltså barnmisshandelsutredningar ta oacceptabelt . Polisens arbetsmetoder inriktas alltmer mot s.k. problemorienterat polisarbete. Med ett sådant arbetssätt inriktar sig polisen på att identifi- era bakomliggande orsaker till brott. Detta innebär att polisen skall: kartlägga och analysera brottslighetens mönster, avseende tid, rum och om händelserna har samband med andra aktiviteter, utnyttja befintlig kunskap om brottslighetens orsaker, men även söka ny kunskap för att kunna förstå och åtgärda de problem som framkommit i analysen, angripa bakomliggande förhållanden som orsakar brott av ett visst slag, anpassa resursanvändandet och utveckla långsiktiga strategier och kontinuerligt följa upp och utvärdera de metoder och strategier som tillämpas. Flera andra myndigheters arbete liknar polisens problemorienterade arbetssätt. Om flera myndigheter kartlägger och analyserar orsaker till t.ex. sociala problem och brottslighet, kan detta utgöra grunden för både samarbete och effektivt och preventivt arbete. Att anpassa resurs- användandet och satsa på särskilda målgrupper – som barn – och sedan följa upp och utvärdera innebär goda möjligheter till utveckling av arbetsmetoder. Polisen skall systematiskt, kontinuerligt och långsiktigt bedriva kartläggnings- och analysarbete. Avsikten är att det problemorienterade arbetssättet skall genomsyra all polisverksamhet. Enligt polisens nationella resultatmodell skall verksamheten redovi- sas uppdelad på inriktning, målgrupper och huvudlinjer. En inriktning kan vara att bekämpa våldsbrott, en målgrupp kan vara barn och hu- vudlinjerna är närpolis- och kriminalpolisverksamhet. Verksamheten skall redovisas enligt fyra mått: prestation, kvalitet, effekt och kostnad. Slutligen skall föras resultatdialoger mellan de ansvariga cheferna, allt- så samtal om hur verksamheten har fungerat. Hur polismyndigheternas och åklagarnas resurser används och vil- ket resultat arbetet ger, speglar effektiviteten i deras arbete. Både polis och åklagare är samhällets resurser och deras arbete påverkar medbor- garnas syn på och förtroende för rättssamhället. Att polisen reagerar snabbt på en anmälan, att riktiga och viktiga insatser genomförs, att de personer som förhörs lämnar all information de har, att förundersök- ningen leder till resultat, är exempel på ett effektivt utredningsarbete. Faktorer som påverkar kvaliteten i arbetet är t.ex. ledarskap och styrning, medarbetarnas engagemang, delaktighet och kompetens. God kvalitet på en förundersökning är t.ex. kort handläggningstid, att utred- ningen innehåller fullständiga uppgifter (utan oväsentliga inslag), att dokumentationen är översiktlig och lättillgänglig som beslutsunderlag för åklagaren. Förundersökningens innehåll bygger i sin tur på faktorer som att förhören är utförda på ett lämpligt och väl avpassat sätt, bevis är säkrade och samarbetet i ärendet har fungerat bra. revi- sorer har i sin rapport (1998/99:9) påpekat att polisens kvalitetsmått behöver utvecklas; däremot är prestationerna väl belysta. 7.3En tidsfrist bör införas Att utreda ett barnmisshandelsärende kan vara mycket komplicerat. Vår uppfattning är dock att barnmisshandelsärenden ofta tar alltför att utreda. Det är inte acceptabelt att en utredning där ett barn har miss- handlats lågprioriteras och innehåller onödiga eller förlängda vänte- tider eller passiva moment i handläggningen. En lång handläggningstid innebär en pressande väntan för alla in- blandade. Vittnesmålen riskerar att sjunka i värde och likaså kvaliteten på förundersökningen. Förhållandet mellan barns minne och ålder är komplext. Ett av de tyngsta skälen till att hålla förhöret så snabbt som möjligt är att barnet inte skall glömma. Om det förflyter mellan misshandeln och förhöret, påverkar och försvårar detta för barnet att berätta vad som hänt. Barns minne påverkas precis som vuxnas, av sådant som inträffar under väntan på förhöret. Man får aldrig glömma att även om en brottsutredning ur vuxen- perspektivet bedrivs både effektivt och skyndsamt, kan utredningstiden med barnets upplevelse te sig evighetslång. Utredningstiden kan inne- bära stora påfrestningar för ett barn. Barnet kan ha svårigheter att förstå vad som händer. För barnet kan det dessutom ha förflutit innan övergreppet upptäckts och anmälts. Utöver tiden för förundersökningen tillkommer den tid som domstolsprocessen tar. För barnets del har allt- så tiden som rör övergreppet och den process som en anmälan startar en helt annan dimension, än den tid som vuxenvärlden ser. Utred- ningstiden är sannolikt en pressande tid för alla i familjen. Även för föräldrarna kan förundersökningen innebära en påfrestning och de kan ha svårigheter att fungera i sin föräldraroll – speciellt om en av föräldrarna eller någon närstående person är miss- tänkt som förövare. En begränsad utredningstid för barnmisshandelsärenden gagnar bar- net. Enbart det faktum att offret är ett barn som har utsatts för ett över- grepp, anser vi vara skäl nog att handlägga ärendet med särskild skynd- samhet. Vi tror att en tidsgräns i sig medför en snabbare handläggning, eftersom dessa ärenden då alltid måste prioriteras och resurser avsättas för arbetet. Vi är väl medvetna om att det inte går att forcera en barn- misshandelsutredning, att det ena ärendet inte är det andra likt och att det alltid krävs ställningstaganden hur det enskilda ärendet skall bedri- vas på bästa sätt. Det finns många faktorer som påverkar brottsutred- ningen, såsom hur grovt brottet är, antalet förhör som behöver hållas, hur omfattande den tekniska undersökningen är. Vi anser att en definierad tidsfrist är nödvändig för handläggning av barnmisshandelsärenden. En tidsgräns ställer krav på arbetssätt, sam- verkan, utveckling av metoder, rutiner, personalens kompetens och krä- ver dessutom en samlad syn på hur resurserna används. Vi föreslår en gräns för utredningarbetet där barn, som inte fyllt , har utsatts för övergrepp. Skyndsamhetsregeln föreslås gälla brott enligt 3, 4 eller 6 kap. där barn är målsägande och där an- mälan till polis skett . (kapitel 3 inne- håller bestämmelser om brott mot liv och hälsa, kapitel 4 om brott mot frihet och frid och kapitel 6 om sexualbrott.) Vi har funnit vara en lämplig avvägning, med hänsyn till att handläggningstiden måste upplevas som realistisk och det kan t.ex. ta tid att få ett barns hela berättelse. Om flickan eller pojken behöver för att be- rätta om det som har hänt, skall det vara en självklarhet att tid skall fin- nas för detta. Det är viktigt att ett allvarligt brott som barnmisshandel handläggs såväl aktivt som rättssäkert för alla som är in- blandade i ärendet. Det finns ärenden som kräver längre utredningstid och när sådana omständigheter föreligger, skall tidsfristen kunna få överskridas. Skäl för längre handläggningstid kan t.ex. vara att barnet behöver mera tid för att berätta om det som inträffat, att det är flera personer inblandade som måste förhöras . Vi anser därför att tidsgränsen inte bör vara absolut, utan skall kunna få överskridas i vissa fall. Vi vill betona att en förlängning av tiden endast bör förekomma i undantags- fall, när det är nödvändigt med längre handläggningstid beroende på utredningens art eller andra särskilda omständigheter. Även om gär- ningsmannen oftast är känd i barnmisshandelsärenden, finns det även ärenden där gärningsmannen behöver sökas och detta kan påverka handläggningstiden. Principen bör vara att en barnmisshandelsutred- ning skall färdigställas så snart det går och senast . Beslut att överskrida tidsfristen bör fattas av åklagaren för att få en smidighet i handläggningen. Åklagaren bör vara väl insatt i ärendet genom att han leder förundersökningen. Det skall finnas starka skäl att utöka tiden och åklagaren är rimligen den person som bäst kan bedöma om tidsfristen faktiskt inte går att hålla. Hur skall tiden beräknas? När polisen får kännedom om misstanke om ett brott, skall en anmälan upprättas. I dagligt tal har en polisan- mälan gjorts. Tiden bör räknas från den tidpunkt då anmälan upprättats till den tidpunkt åklagaren fattat beslut i ärendet. Rättsprocessen tar sedan ytterligare tid. Efter dom i tingsrätt, går det att överklaga domen till hovrätt och slutligen till . Vi vill betona vikten av skyndsamhet i hela rättskedjan, alltså även vid den fortsatta processen i domstol. Vi föreslår att åldersgränsen blir med stöd av barnkonventio- nens definition av barn och ungdom. Vi ser inga skäl att frångå denna princip. Det händer att anmälan av övergrepp sker långt efter det att händelsen ägt rum, men det särskilda skyndsamhetskravet föreslås gälla där den unge för anmälan ännu inte fyllt . Behovet av skydd, kravet på snabba förhör för att målsäganden inte skall glömma osv. är inte lika angeläget när anmälan sker vid vuxen ålder. Vilka ärenden kan bli aktuella för handläggning med ett särskilt skyndsamhetskrav? Vårt arbete fokuserar på barnmisshandel. Det skulle emellertid framstå som orimligt att ha ett särskilt skyndsamhets- krav som enbart gäller barn som utsatts för misshandel, dvs. brott enligt 3 kap. 5 eller 6 §§ . Såväl utredningsskäl som andra skäl talar för att även andra brott som riktar sig mot barn, bör handläggas med samma skyndsamhet. Sexuella övergrepp, mobbning och så kal- lade ungdomsbråk är exempel på ärendegrupper, som också kan bli aktuella för den föreslagna bestämmelsen om särskild skyndsamhet. Vad gäller polisens och åklagarnas arbete, kommer enligt vårt förslag ärenden där barn är målsägande enligt 3, 4 eller 6 kap. , att handläggas med det särskilda skyndsamhetskravet . Det särskilda skyndsamhetskravet kan påverka dimensionering av den per- sonal som skall arbeta med barn- och ungdomsärenden, personalens kompetens, arbetsmetoder och samarbetet med andra myndigheter. Vissa typer av ärenden handläggs med särskild skynd- samhet enligt tidsfrister som finns reglerade i lag. Paralleller kan dras till annan lagstiftning där handläggningstiden finns reglerad, t.ex. socialtjänstlagen (1980:620, SoL) och lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Socialtjänstlagen stadgar att en utredning som rör den underåriges skydd eller stöd skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast (50 a § SoL). Utredningen kan förlängas , om särskilda skäl föreligger. När unga människor misstänks för att ha begått en lagöverträdelse, skall beslut i åtalsfrågan fattas senast från delgivning av brottsmisstanke (4 § LUL). (Bestämmelsen gäller när någon som inte fyllt är misstänkt för ett brott för vilket straffet är fängelse .) I en förundersökning som berör ungdomar t.ex. mobbning eller ungdomsbråk, blir båda tidsfristerna tilll- lämpliga – för den misstänkte enligt LUL och för målsäganden enligt den föreslagna bestämmelsen i Ärendet kan således beröras av flera tidsfrister och om den misstänkte faller under en kor- tare tidsfrist reglerad i lag, gagnar detta även målsäganden. Det är vidare tänkbart att särskilda tidsfrister gäller för att den misstänkte gär- ningsmannen blivit häktad, då bestämmelserna om häktning träder in. Reglerna om olika tidsfrister borde enligt vår mening, inte innebära några praktiska problem i tillämpningen. Både och pekar i sina rapporter – utifrån olika utgångspunkter – på delar i handläggningen av brottsutredningar där skyndsamhetskravet inte uppfylls och utredning- arnas kvalitet eller effektivitet kan förbättras. Inslag av väntetider finns i hela utredningskedjan, både hos polis och åklagare. Vår uppfattning är att all tid som är att betrakta som passiv tid i utredningen är oaccep- tabel när det gäller våldsbrott som barnmisshandel. Vi anser sammanfattningsvis att kravet på skyndsamhet inte upp- fylls i tillräcklig omfattning och att den praktiska tillämpningen med förturer inte är tillräcklig för en tillfredställande handläggning av barnmisshandelsärenden. Vår uppfattning är att en kort handläggnings- tid med rättssäkerhet som grund, gagnar barnets bästa. Vi anser det vara motiverat att införa en tidsgräns för handläggning av barnmiss- handelsärenden, bl.a. för att säkerställa att resurser inom polis och åklagarväsendet avsätts för arbetet mot barnmisshandel. Syftet är vidare att barnmisshandelsutredningar skall prioriteras och hanteras med den skyndsamhet som det enskilda fallet kräver. har för tilldelats . Jämfört med 1999 har anslaget höjts med . Rege- ringen har i budgetpropositionen för angivit att man skall åter- komma till med de resursförstärkningar som behövs för att fullfölja statsmakternas intentioner med rättsväsendet. Utredningens sekretariat har informerat och diskuterat nedanstående förslag med och Riksåklagaren.