sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — 15En annan, mer fristående, kostnadsökning som kan ha påverkat bidrags- behoven för barnfamiljer är den taxehöjning för barnomsorg som genomförts i många kommuner . Effekterna av detta är dock inte närmare undersökta. 16Till och med 1997 redovisades endast utländska hushåll, d v s hushåll där någon av de vuxna i hushållet har utländskt medborgarskap, i socialbidrags- statistiken. används istället utrikes födda – andelen där någon av de vuxna i hushållet är utrikes född utgör av samtliga bidragshushåll. Den högre siffran (jämförd med utländska hushåll) förklaras av att många invandrare hunnit få svenskt medborgarskap i . Andel utländska hushåll av samtliga bidragshushåll och de utländska hushållens andel av de samlade socialbidragskostnaderna, 1990, 1995 och 1998. Källa: SCB/. I jämförelse med svenska socialbidragshushåll har invandrarhushållen väsentligt längre bidragstider och erhåller högre månatligt utbetalda belopp, det senare även när hänsyn till hushållsstorlek tagits (Social- styrelsen, 1999a).17 Invandrare med socialbidrag har med andra ord i regel mer genomgripande behov av hjälp än infödda svenskar. Detta förklarar det faktum att andelen av kostnaderna är högre än andelen av hushållen. I tabell 3 ser vi att tiden kännetecknas av en viss minskning när det gäller den utländska gruppens relativa betydelse för socialbidragstagandet. En rimlig tolkning är att effekterna av den nyanländandeproblematik som följde på den omfattande flykting- invandringen första år, gradvis har börjat klinga av och – möjligen – att den förbättrade arbetsmarknaden betyder mest för invandrarhushållen. Bakom denna övergripande utveckling döljer sig dock en mängd olika rörelser och mönster. Invandrare är ingen enhetlig kategori utan varierar med avseende på sådant som ursprungsland, vistelsetid i och invandringsorsak. Analyser av material i olika databaser visar att detta genomgående är variabler med stor betydelse för risken att behöva söka socialbidrag och för att bli kvar i bidrags- beroende. När det gäller ursprungsland är grupperna med invandrare födda i , utom samt utanför i stort sett jämnstora i . Sammanlagt handlar det om drygt 900 000 personer. De flyktingar som anlände första år dominerades av utomeuropeer och grupper från . Bearbetningar av SCB:s databas visar att just dessa har det 17 Medan svenska hushåll har bidragstider som är väsentligt kortare än jäm- förbara hushåll i andra västländer (jämförelsen här avser och ), så har invandrarna i bidragstider som ligger i nivå eller till och med över invandrare utomlands (, 2000). har dessutom det långvariga beroendet av socialbidrag (här: mer än åtta mån/år) relativt sett ökat påtagligt mer för utomnordiska än för nordiska hushåll i (, 1999 a). högsta bidragstagandet (avser 1996) och att utomeuropeer är de som relativt sett ökat sitt bidragstagande mest . Skillnaderna är dessutom mest markanta när det gäller långvarigt bidragstagande (, 1999a). Av analyser baserade på SCB:s befolkningsregister och den löpande socialbidragsstatistiken framgår – med en delvis annan indelning – att risken att bli socialbidragstagare är generellt sett högst för de utrikes födda som kommer från typiska flyktingländer, från och från övriga fattiga delar av världen (, 2000). Om man kontrollerar invandringsorsak och vistelsetid så försvagas dessa samband dock avsevärt. Mer detaljerade analyser visar dock på relativt stora skillnader mellan invandrargrupper från olika länder också när andra förhållanden hålls under kontroll. I en fördjupad studie av invandrare från fyra olika länder framgår också att invandrare från , och löper två till så hög risk att behöva utnyttja socialbidrag som jämförbara invandrare från (, 1999). Vistelsetid är en annan faktor av mycket stor betydelse – ju i desto lägre social- bidragstagande. Särskilt tydligt är sambandet i landet. För perioder därutöver betyder vistelsetiden relativt sett mindre (, 1997; , 2000; , 1999a). Invandrare som vistats i har ett bidragstagande som i stort sett är jämförbart med svenskars. Huruvida det också kommer att gälla för dem som anlänt hit får vi dock, av uppenbara skäl, låta vara osagt. Vistelsetiden har i övrigt inte bara en effekt på den relativa risken att bli bidragstagare, utan ett än större genomslag när det gäller långvariga socialbidragsbehov (, a.a.). Ser vi till invandringsorsak så har de som kommit hit som flyktingar ett väsentligt högre bidragstagande (med alla tänkbara mått) än grupper som anlänt av andra skäl (2000).18 I jämförelse med dem som kommer till av familjeskäl eller på grund av arbete eller studier, så har flyktingar i regel sämre grundförutsättningar såväl när det gäller personliga resurser som omedelbara möjligheter till integ- rering i det svenska samhället. Vissa flyktingar avser inte heller att stanna i landet och har kanske därför inte alltid samma incitament som andra när det gäller att integreras i . 18 Analyser av andelen långvariga bidragstagare i landets samtliga kommuner visar att såväl andel invandrare med invandringsorsak flykting som andel invandrare som vistats i två till har ett mycket högt förklaringsvärde när det gäller skillnader mellan olika kommuner (, 1999). Efter flyktingar är så kallade anhöriginvandrare de som har det högsta bidragstagandet (, a.a.). Detta är familje- medlemmar av olika slag som invandrar till för att återförenas med de sina. En särgrupp här är utrikes födda ålderspensionärer utan rätt till folkpension, som ofta blir mer eller mindre permanent beroende av socialbidrag för sin försörjning. De försörjningsproblem som gör invandrare mer socialbidrags- beroende än infödda svenskar har framförallt sin grund i svårigheter på arbetsmarknaden. Betraktar man de resultat som framkommit i forskningen kring invandrares förankring på arbetsmarknaden, fram- kommer att de riskfaktorer som identifierats när det gäller arbetslöshet och arbetslöshetens utsträckning i många fall är desamma som för social-bidragstagande. Sedan ett antal decennier tillbaka har invandrarnas situation präglats av relativt sett större svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och att många fått arbeta i yrken som inte motsvarar deras formella kompetens (m.fl., 1990). Utvecklingen har ytterligare accentuerat detta och har utländska medborgare en arbetslöshet som är ungefär så hög som för befolkningen i övrigt. (1999b) visar i en analys baserad på inkomstdata avseende 1996 (ur: SWIP – Swedish Income Panel) av fyra invandrar- grupper att sannolikheten att ha någon form av arbetsinkomst är högre ju man befunnit sig i landet samt om man är från eller istället för eller . – i avsnittet om socialförsäkringar – påtalades det faktum att låga årliga inkomster endast undantagsvis kom till uttryck i social- bidragstagande. Bearbetningar av material i databasen klargör dock att en relativt sett större andel av utrikes födda med årsinkomster under socialbidragsnivån har socialbidrag () än svenskar i samma situation () (, 1999a). Socialbidragstagandets omfattning påverkas inte enbart av hur efter- frågan fluktuerar. Även detta välfärdssystemets sista skyddsnät inne- håller kvalifikationskrav som på intet sätt är statiska, utan som varierar i takt med att formella regler och policy förändras. Varierar gör också ersättningsnivåerna, uttryckt bland annat i olika normnivåer eller normkonstruktioner. Sammantaget innebär detta att effekter av efterfrågeförändringar, orsakade av till exempel arbetslöshet och besparingar i socialförsäkringarna, kan förstärkas eller dämpas genom ökad eller minskad generositet i bidragsgivningen.19 Kännetecknande för socialbidraget är att det innehåller en jämförelsevis låg grad av detaljreglering. Genom lagstiftning och rättspraxis anges ett slags yttre ramar, men inom dessa har aktörer på olika nivåer ett spelrum som gör att villkor och ersättningar varierar inte bara , utan också geografiskt. Tablå 1 nedan innehåller en översikt av de viktigaste styr- medlen eller beslutsnivåerna. Regelverk samt kommunala/professionella strukturer med betydelse för kvalifikationskrav och ersättningsnivåer för social- bidragen Fastställande av norm, villkor, formell beslutanderätt Uttolkning av villkor, Tillämpning av norm, modeller för ek. tillämpning/tolkning av A-E tillämpning/tolkning av A-E Utvecklingen brukar sammanfattande karakteriseras som en period av hårdare krav och försämrade villkor för social- bidragstagarna. I sin helhet är också en sådan beskrivning riktig. Som framgår av beskrivningen nedan har kraven otvivelaktigt ökat för centrala grupper, och den generella tendensen när det gäller bidragets storlek eller vad bidraget skall omfatta har varit en rörelse mot ökad restriktivitet. Det innebär inte bara att färre än vad som annars skulle vara fallet erhåller socialbidrag, utan också sämre förhållanden för dem som uppbär bidrag. Innehållet i lagstiftning och rättspraxis utgör inget undantag från denna övergripande karakteristik. Tvärtom beskriver såväl ett antal regeringsrättsdomar som den reviderade Socialtjänstlagen, i kraft , tydliga steg åt samma håll (någon mer ingående beskrivning av hur rättsläget förändrats under 19 En historisk illustration av detta är det faktum att andelen socialbidragstagare i befolkningen i varit relativt stabil under större delen av detta århundrade (mellan ) (, 1988), trots den mängd sociala reformer som genomförts. Bidragstagargruppen består dock till övervägande del av kategorier som historiskt sett varit mer eller mindre uteslutna, det vill säga unga och arbetsföra människor. Graden av beroende är också väsentligt annorlunda än i under seklets första hälft. ges emellertid inte här, se istället (2000) eller kapitel i denna bok). Det som tilldragit sig mest uppmärk- samhet är utvecklingen kring socialbidragsnormen. Enligt den lagstiftning som alltjämt gäller skall socialbidraget vara av en omfattning som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Vad som var en skälig levnadsnivå skulle – fram till revideringen av lagen 1998 – bedömas med hänsyn till den allmänna standard- utvecklingen och bestämmas i ett samspel mellan rättspraxis och preciseringar i allmänna råd. De senare definierades med utgångspunkt från kostnads- beräkningar för hushållsutgifter och skrevs regelmässigt upp baserat på utvecklingen av basbeloppet. Utanför lades dock boende- kostnader, lokala resor, barnomsorgsavgift och fackavgift – dessa skulle prövas individuellt. norm hade en mycket stor betydelse för förvaltningsdomstolarnas ställningstaganden i social- bidragsärenden och slog Regeringsrätten i två domar fast att norm borde ligga till grund för bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå. avvek dock många kom-muner från rekommenderade nivå. I de flesta fall handlade det om avvikelser nedåt, det vill säga en mer restriktiv hållning (se t.ex. , 1996). Bland annat tillämpades på flera håll en så kallad Tingsrydsnorm, med ett lägre schabloniserat belopp där kostnader för möbler, husgeråd samt läkar- och tandvårdskostnader var bortplockade. Genom en dom i Regeringsrätten gavs kommunerna möjlighet att använda sig av Tingsrydsnormen, och ett stort antal kommuner gick därefter också över till denna (, 1995). Med den reviderade Socialtjänstlagen fullbordades utvecklingen bort från ett bruttonorm- system.20 Rätten till bistånd gäller alltjämt den enskildes försörjning och livsföring i övrigt. (SoL § 6) En åtskillnad – som explicit går tillbaka på denna formulering – görs mellan försörjningsstöd och så kallat annat bistånd. I försörjningsstödet ingår dels ett schablonbidrag (riksnorm), dels ett individuellt prövat bidrag för vissa utgiftsposter. I det senare ingår skäliga kostnader för boende, arbetsresor, el, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt fackförenings- och A-kasseavgifter. är bestämd av regeringen och gäller lika för landets alla kommuner medan kommunerna själva bestämmer vad som är att betrakta som skäligt för övriga kostnader. Utöver detta kan kommunerna frivilligt bevilja socialbidrag för sådant som inte 20 Bruttonorm innebär att den ekonomiska prövningen mer bygger på en schab- lon för hushållets utgifter och mindre på en detaljgranskning av faktiska utgifts- poster. innefattas i försörjningsstödet. Viktigast här är ersättningen för icke-akut tandvård, vilket efter den reviderade lagstiftningens genomförande utvecklats till en mycket kontroversiell fråga ute i kommunerna. Medan försörjningsstödet alltjämt kan överklagas genom så kallat förvaltningsbesvär, är sådant bidrag kommunerna själva väljer att ge ej överklagningsbart.21 Konstruktionen med en enhetlig riksnorm parallellt med ett kommunalt självbestämmande när det gäller godtagbara nivåer för de individuellt prövade bidragen och vilka bidrag som därutöver medges, kan betraktas som en kompromiss där man söker tillfredsställa såväl krav på rättvisa som rätten till handlingsfrihet. Någon egentlig utvärdering av systemet har ännu inte genomförts, men vissa erfarenheter har hunnit göras genom länsstyrelsernas löpande tillsyn av . Den inbegriper både enskilda tillsynsärenden och mer övergripande verksamhetstillsyn. Resultaten av denna visar att ekonomiskt bistånd är det område av som ådrar sig mest kritik i granskningarna – av verksamhetstillsynen och av de enskilda tillsynsärendena resulterar i att länsstyrelserna inte finner någon anledning till kritik. Mycket av kritiken handlar om sådant som för långa handläggningstider för biståndsansökan eller överklagande, det vill säga brister som inte självklart hänger ihop med den nya lagkonstruktionen. En mer direkt konsekvens av de nya reglerna är att flera kommuner tenderar att enbart pröva den enskildes rätt utifrån den så kallade riksnormen, utan att någon fullständig prövning görs av individuella behov i övrigt. Detta är i strid med lagens intentioner, men en inte helt oväntad utveckling mot bakgrund av det besparingstryck som finns på många håll. Rättssäkerheten för den enskilde är dessutom försvagad av det faktum att, som översynen också visar, besvärsrätten i den nya lagkonstruktionen är svår att förstå sig på för den sökande (, 1999b). Ett undantag från den minskade generositet som utvecklingen inneburit i stort när det gäller , finner vi i underlaget för hur räknats upp i förhållande till prisutvecklingen fram till och med ikraftträdandet av den reviderade lagen. räknades då upp med basbeloppet som grund och i detta ingår också utvecklingen av boendekostnaderna.22 Eftersom boende- kostnaderna under inledningen av steg mer än andra kost- 21Mindre än efter att de nya reglerna trätt i kraft har Socialtjänstutred- ningen lagt ett förslag till förändringar där man bland annat föreslår att social- bidraget får en egen separat lagstiftning (men förblir ansvar) och att överklagningsrätten återställs (, 1999b). 22Den riksnorm som gäller justeras av Konsument- verket utifrån de reala förändringar som sker för de poster som ingår i (, 1998). 154 Socialbidragen SOU 2000:40 nader och boendekostnader prövades separat i besluten om social- bidrag, så ökade mer än priserna för de (övriga) kostnader som den avsåg att täcka (, 1995b). Oavsett hur vi uttolkar utvecklingen av normkonstruktionen så finns emellertid data som talar för att nivå är ett trubbigt instrument när det gäller att påverka socialbidragskostnaderna. Avvikelser från norm, uppåt och nedåt, är mycket vanliga i bidragsbesluten (, 1991; , 1998). Analyser av kommunala kostnader för socialbidrag visar dessutom att inget samband föreligger mellan den normnivå som tillämpats och hur mycket socialbidrag som betalats ut (, a.a.; och , 1998). I ett antal studier av hur handläggare av socialbidrag bedömer identiska ärenden framkommer stora variationer – inte bara mellan olika kommuner utan också mellan olika handläggare i samma kommun – och visar sig där endast ha en begränsad betydelse för hur mycket bidrag som beviljades (, m.fl. 1990; m.fl., 1995). Parallellt med utvecklingen av det mer formella normsystemet har det också funnits ambitioner i de flesta kommuner att hålla kostnaderna för socialbidragen nere. I en undersökning av prioriteringar i (i fyra kommuner) framgår att politiker i kommunerna framförallt betraktar socialbidragsområdet som ett lämpligt objekt för besparingar, medan satsningar på de bidragsberoendes välfärd har mycket låg prioritet (, 1995). I samma studie anger av tjänste- männen inom individ- och familjeomsorgen att ökat kostnads- medvetande i de kommuner där de är verksamma lett till att kraven på socialbidragstagarna ökat. Hur stor betydelse låg prioritet eller allmänt ökade krav reellt har haft är dock inte klarlagt empiriskt. Det kan dock inte uteslutas att de sammantaget betytt mer för de faktiska ersättningarna än utvecklingen av normkonstruktionen. Den bidragssökande har inte heller någon ovillkorlig rätt till hjälp bara för att det föreligger ett underskott enligt norm. Prövningen av den enskildes rätt inbegriper också ett ställningstagande ifråga om den enskildes möjligheter att klara sin försörjning på annat sätt och ett utrymme för att formulera villkor som måste uppfyllas för att bidrag skall beviljas. Det förstnämnda handlar framförallt om trycket att realisera tillgångar av olika slag, medan det senare handlar om beteendekrav avseende arbete eller arbetssökande. Också här har förskjutningar skett – såväl i det mer formella regelverket som i kommunernas policy. Ser vi till lagstiftning och rättspraxis finner vi till exempel ett mycket påtagligt ökat utrymme för kommunerna att kräva medverkan i arbetsliknande (eller kompetenshöjande) verksamheter som ett villkor för socialbidrag, exklusivt riktat mot ungdomar (se kapitel). Förändringarna när det gäller policy på kravsidan har egentligen aldrig studerats systematiskt. De iakttagelser som finns tyder dock tämligen entydigt på en skärpning av kraven. I en undersökning lät 22 kommuner i Kalmar-, Kronobergs- och redogöra för vilka åtgärder de vidtagit för att minska socialbidragskostnaderna (, 1996). Ökade krav på arbetssökande visade sig vara ett av de absolut vanligaste inslagen (genomfört i 16 av de 22 kommunerna), och innebar vanligen sådant som att den enskilde skulle söka arbete mer aktivt än vad arbetsförmedlingen kräver, att fylla i s k arbetssökarlistor där alla sökta arbeten redovisas eller att söka arbete längre från bostaden än vad som krävts tidigare. Ökade krav i övrigt visade sig innefatta medverkan i budgetrådgivning, att göra sig av med tillgångar som till exempel bil, förstärkta krav på verifierade uppgifter och att ungdomars behov prövades mer restriktivt med hänvisning till föräldrars inkomster. Arbetssökarkraven var dock det som slagit igenom starkast. Detta sammanfaller med introduktionen av den så kallade Uppsalamodellen – som i korthet kan beskrivas som en arbetsform där tydligare och mer omfattande krav formuleras för de arbetssökandes aktiviteter, där mötena mellan handläggare och klient är tätare och där klientens eget ansvar betonas mer uttalat. I en undersökning av kommuner ingående i en av SCB:s/kommunpaneler (avseende 1997) framgick att av de studerade förvaltningarna tagit till sig Uppsalamodellen och tillämpade den i någon form (och , 1998). Utöver ersätt- ningsnivåer och krav finns en rad andra faktorer i de professionella/- organisatoriska strukturerna som sannolikt påverkar både bidragstagandets omfattning och den enskildes möjligheter att få hjälp.23 Viktigast här är sådant som har att göra med tillgänglighet i olika avseenden, det vill säga information, väntetider, mottagnings- rutiner, telefontider med mera. Tillförlitliga uppgifter om vad som hänt 23 När det gäller de mer övergripande organisationsförändringar som genom- förts i kommunerna i riktning mot mer marknadsliknande strukturer så saknas studier som mer specifikt belyser vad dessa betytt för socialbidragsarbetet. Genom att handläggningen av socialbidrag i huvudsak handlar om ren myndig- hetsutövning har den inte – som andra verksamheter – konkurrensutsatts eller lagts ut på entreprenad, utan bedrivs i regel förhållandevis traditionellt inom ramen för en centraliserad enhet också i de kommuner som infört s k beställar- utföraremodeller (BUM) (, 1995; , 1998). I en analys av kom- munala variationer (avser 1997) framgår också att användande av BUM inte heller uppvisar något samband med socialbidragskostnader eller andel lång- variga bidragstagare i kommunerna (, 1999). när det gäller detta saknas i allt väsentligt, liksom studier av hur mycket det påverkar bidragstagandets omfattning. Resultat som antyder att betydelsen av hur olika socialtjänst- organisationer hanterar de initiala kontakterna med bidragssökande inte bör underskattas, framkommer dock i en nyligen presenterad under- sökning (Minas & , 2000). 4.8Arbetet med socialbidragen – hjälp till självförsörjning uppdrag när det gäller socialbidragen inbegriper emel- lertid inte bara utredning och beslut avseende rätten till bidrag, utan också ett ansvar för att hjälpa den enskilde att klara sig utan bistånd. Många betraktar detta som arbetets professionella kärna, och det är i mångt och mycket detta inslag som ytterst motiverar att socialbidragen överhuvudtaget skall vara en angelägenhet för den kommunala social- tjänsten. Insatserna här kan var förlagda på en mängd olika nivåer – allt ifrån rent personliga kontakter mellan handläggare och klienter till formaliserat samarbete mellan och andra organisationer eller myndigheter. I takt med att socialbidragen ökat i omfattning har också trycket på ökat. Resurserna att göra någonting utöver att utreda och besluta om bidrag har därför minskat som de upplevda behoven av att göra någonting åt utvecklingen ökat. Lösningen på detta dilemma har i många kommuner varit att fokusera insatser på grupper som man identifierat som särskilt utsatta eller som särskilt påverkbara i positiv riktning, medan mindre görs i övriga ärenden (se t.ex. , 1998; , 1996).Några data som sammanhängande beskriver utvecklingen av insatser i syfte att göra socialbidragstagare självförsörjande finns inte. Faktum är att ytterst litet av systematiska studier överhuvudtaget gjorts på detta område. De studier som finns är i regel lokala, av tvärsnittskaraktär och sinsemellan så pass olika att rimliga jämförelser omöjliggörs. I den tidigare omnämnda undersökningen av 22 kommuner i Kalmars-, Kronobergs- och inrymdes dock också sats- ningar av olika slag – det vill säga satsningar man retrospektivt angav hade gjorts som ett svar på det ökade socialbidragstagandet inledande år (, 1996). Invandrare, ungdomar och långtidsberoende var de vanligaste grupperna, och i regel i kom- bination med någon form av arbetsmarknadssvårigheter. Mer generella grepp var att intensifiera samarbetet med arbetsförmedlingen (18 av de 22 kommunerna) och att öka antalet socialbidragshandläggare (16 kommuner). I och undersökning (se ovan), avseende 1997, ser utbudet av satsningar ut på ett likartat sätt. Vanligast är satsningar på arbetslösa ungdomar (), följt av långtidsarbetslösa generellt () och arbetslösa med invandrar- bakgrund () (och , a.a.). Vad man kan säga om utbudet av särskilda satsningar i kommunerna är att målgrupperna förefaller adekvata sett till socialbidragens utveckling . Däremot vet vi ytterst litet om å ena sidan vad detta arbete innebär och å andra sidan vilka effekter det har på bidragstagandet i stort eller för dem som medverkar i olika program. Det finns goda skäl att anta att satsningar som bedrivs under likartade rubriker i själva verket inrymmer en ansenlig variation och att systematiken i arbetet eller medvetenheten om vad som görs inte alltid är så välutvecklad (, 1998). Svårigheterna att utifrån aggreg- erade data på kommunnivå yttra sig om enskilda arbetsmetoders betydelse är därför också stora. I en analys av relationen mellan olika satsningar (baserat på och data) och omfatt- ningen av långvarigt socialbidragstagande i kommunerna – med kontroll för strukturella förhållanden – framkom inte heller några signifikanta samband.