sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det handlar om att utbilda och informera företag om hur de kan effektivisera sina transporter genom ökad lastfaktor, samlastning, bränslesnål körstil, val av miljövänliga fordon etc. För hushållens del handlar det om att utbilda och informera om vad lägre hastighet, bränslesnål körstil, samåkning, cykling etc. ger för miljömässiga och ekonomiska vinster. Utredningens överväganden och förslag För att åtgärda de problem som användningen av petroleumbaserade bränslen leder till behövs styrmedel som går utöver de som normalt används inom kemikaliepolitiken. Frågan berör i hög grad svensk energi- och transportpolitik. har mot den bakgrunden inte sett det som möjligt att täcka in de petroleumbaserade bränslena i sina förslag till utfasning. Utredningen anser däremot att frågan har stor betydelse för möjligheten att genomföra regeringens riktlinjer och att uppnå målet om en giftfri miljö. Vi bedömer att de förslag som presenterar inom ramen för målet om frisk luft väsentligen kommer att minska den framtida exponeringen för petroleumbaserade bränslen i oförbränd form, bl.a. genom att avgaskrav ställs inom nya områden. Dessa förslag bör kompletteras med en särskild utredning med uppgift att utreda hur man bättre kan driva fram en användning av fordon som ger betydligt mindre utsläpp av bl.a. cancerframkallande ämnen, via fordonsskatten och andra styrmedel. Utredningen bör också se över hur man kan styra mot en användning av bränslen med lågt eller inget innehåll av cancerframkallande ämnen i sådana användningsområden där en del av bränslena kan förväntas avgå i oförbränd form (t.ex. från äldre fordon och arbetsmaskiner). Förslaget till särskild utredning har stämts av med . Förslag till åtgärder i 247 7.4.1.2Information om varors kemikalieinnehåll Kunskapen om enskilda ämnens egenskaper och användning i kemiska produkter har ökat , även om det fortfarande finns en stor kunskapsbrist. För att avhjälpa denna kunskapsbrist före- slår vi i kapitel 4 att alla ämnen skall ha grundläggande dokumentation om hälso- och miljöeffekter m.m. för att få släppas ut på marknaden. Vi föreslår ett gemensamt system inom EU för detta. finns dessutom stora brister i kunskapen om ämnenas förekomst i varor som inte är kemiska produkter. Diffus spridning av kemiska ämnen som kan ge upphov till skadlig exponering av människa och miljön bedöms till stor del ske via flödet av varor i samhället. Exponering genom att ämnena avges från varan, kan ske i alla steg från produktion till avfalls- ledet. Hur ett enskilt ämne sprids via varuflödet är ofta inte känt och inte heller var i varans livscykel som det kan ge upphov till exponering. Komplexa produktionskedjor som bl.a. innebär att varan eller olika delar av varan kommer från olika länder gör att det är svårt att få kunskap om vilka ämnen varorna innehåller. I och med att hälso- och miljöinformation saknas för varorna har slutkonsumenten svårt att utöva påtryckning och göra en hälso- och miljöbedömning vid köpet av en vara. Kemikalieinspektionen föreslog i sin rapport miljö (Kemikalieinspektionen, 1999) ett delmål för att nå målet om en giftfri miljö som innebär att varor är försedda med hälso- och miljöinformation och att kunskap finns om var ämnen med farliga egenskaper förekommer i varor och hur de flödar vidare ut i miljön. Vi instämmer i Kemikalieinspektionens bedömning att sådan kunskap behövs. Vi konstaterar också att det för kemiska produkter redan finns ett lagstadgat system för produktinformation som omfattar produkt- märkning och varuinformationsblad. Detta system ger förutsättningar för en säker hantering och möjligheter att välja en miljömässigt bättre kemisk produkt. Ett liknande system saknas för varor. krav på att alla hanteringsled skall ta ansvar för att informationen om en varas hälso- och miljöfarlighet sprids vidare har alltså ännu inte fått genomslag i hela hanteringskedjan. Vi bedömer att frivilliga system, t.ex. positiv miljömärkning och miljö- varudeklarationer, är viktiga men inte tillräckliga. Vi anser därför att det behövs ett särskilt system för innehållsdeklaration av varor för att det skall vara möjligt att veta i vilka varor de ämnen som omfattas av riktlinjerna förekommer. Vi bedömer att utgångspunkten är att det måste vara ett EU-gemensamt system, med tanke på den omfattande 248 Förslag till åtgärder i internationella handeln med varor. Frågan om hur ett system mer i detalj bör utformas är stor och komplex. Vi föreslår därför, i likhet med , att regeringen genom en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga. Inom EU finns regler om metallinnehåll i slam i rådets direktiv /278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv som innebär att kan ha hårdare krav än de som anges i direktivet. I finns regler för metallinnehåll i slam som skall spridas på jordbruksmark, enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Reglerna omfattar endast bly, kadmium, kvicksilver, krom, nickel, koppar och zink. Men med dagens användning av metaller sprids många fler metaller med avloppsvatten till reningsanläggningar. Dessa metaller kan hamna i slam eller gå med det utgående vattnet. Vi vet inte om dessa metaller innebär problem i åkerjordar eller sjöar. Som framgår av bilaga 6 kan man baserat på preliminära mätningar av metallhalter i slam beräkna att halterna av vissa metaller i marken snabbt kan fördubblas om maximal slamgiva läggs på en åker. Även om uppgifterna ännu så länge är preliminära och dessutom speglar worst case, dvs. värsta tänkbara situation, bör de tas på allvar. Eftersom modern analysteknik (ICP-MS) gör det möjligt att analysera många fler metaller vid samma tillfälle jämfört med tidigare, bör fler metaller inkluderas vid undersökning av metallhalter i slam. En utökad analys av metaller i slam ger också värdefull information om diffusa emissioner av metaller i allmänhet. Utredningen föreslår att får i uppdrag att ta fram nya gränsvärden. Eftersom det rör sig om många metaller kan uppdraget behöva delas upp i tiden. Vägledande faktorer för vilka metaller som skall prioriteras kan vara uppgifter om hur snabbt metallhalterna i jor- darna kan förväntas öka vid maximal slamgiva samt uppgifter om metallernas toxicitet – såväl uppgifter som är kända som sådana som kommer att komma fram som ett resultat av det arbete som beskrivs i kapitel 4. Det är önskvärt att kommande gränsvärden uttrycks som metallhalt per enhet fosfor, eftersom torrsubstanshalten, som används , inte säger något om slammets innehåll av näringsämnen. Förslag till åtgärder i 249 I uppdraget bör också ingå att se över nu gällande gränsvärden. I det sammanhanget vill vi särskilt lyfta fram kadmium. Användningen av slam på ger en oproportionellt stor tillförsel av kadmium i relation till användningen av handelsgödsel (upp till /kg fosfor jämföra med /kg fosfor för handelsgödsel). Regler finns visserligen om hur stor mängd slam som man får tillföra marken med hänsyn tagen till den resulterande metallhalten. Dessa regler finns i kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (SNFS 1994:2). Vi anser trots det inte att det är rimligt att man får med så mycket mer kadmium per kilo fosfor om man använder slam än om man använder handelsgödsel. Gödsling med slam innehållande Cd/kg fosfor, vilket är medelvärdet i det slam som sprids, motsvarar gödsling med handelsgödsel från den största leverantören i . Det är därför särskilt angeläget att se över gränsvärdet för kadmium i slam. Skärpta krav på slam måste kunna förenas med ett utnyttjande av den fosfor som finns i slammet. Det primära sättet att minska metallhalten i slam är att genom olika åtgärder minska tillförseln till reningsverken. De förslag som utredningen presenterar i kapitel 6 och 7 bör kunna bidra till detta. Fosfor kan också utvinnas ur slam med olika metoder. Det finns ingen marknadsmässigt lönsam teknik i kommersiell användning, men flera tekniker finns under utveckling. För vidare belysning av denna fråga hänvisar vi till (SOU 2000:52) som i målet om god bebyggd miljö har ett etappmål om utnyttjande av fosfor från bl.a. slam. 250 Förslag till åtgärder i 7.4.2Åtgärder för att begränsa förekomsten av metaller i vissa användningsområden Utredningens bedömning och förslag ·Blyackumulatorer bör avvecklas . I avvaktan på att alter- nativ som är bättre från hälso- och miljösynpunkt utvecklas kan blybatterier användas i slutna kretslopp. För att kunna sluta kretsloppet måste branschen utveckla kvaliteten på det återvunna blyet så att nya batterier kan produceras uteslutande från åter- vunna batterier. ·De användningsområden för bly som inte täcks av förslagen i avsnitt 6.9 och 7.2.1 avvecklas även fortsättningsvis på frivillig väg. Kemikalieinspektionen och bör följa den frivilliga avvecklingen av bly och vid behov föreslå kompletterande åtgärder. ·För metallerna koppar, zink, krom och nickel föreslås i första hand agerande inom EU (se avsnitt 6.6). Parallellt med det bör åtgärder vidtas för att stimulera ett utbyte till hälso- och miljömässigt bättre alternativ inom de användningsområden som leder till stor diffus spridning av metallerna. Viktiga områden att arbeta med i det sammanhanget är: –koppar, bly och zink i bromsbelägg, –koppar i vattenledningar, –koppar i båtbottenfärger, –krom och arsenik i träskyddsmedel, –zink som aktivator i gummidäck, –zink i rostskyddsmedel, främst i trafikmiljön, –nickel, nickelföreningar och kromater i produkter som kommer ikontakt med hud. ·Nya uppgifter om metallers spridning och effekter måste konti- nuerligt följas av Kemikalieinspektionen och , så att åtgärder för att begränsa exponeringen eller användningen kan sättas in om så behövs. Batterier är det i särklass största användningsområdet för bly. Bly- ackumulatorer bör avvecklas . Nya batterisystem är under utveckling, men tveksamhet råder dock om möjligheten att få igång en produktion av dessa i en tillräcklig omfattning för att de skall kunna Förslag till åtgärder i 251 Alla startbatterier till fordon produceras utomlands. Nya batterier måste baseras på metaller med låg farlighet. Nya system för återvinning kan behöva byggas upp för dessa batterier. (För forskning och utveckling – se kapitel 9 och bilaga 6.) Beträffande blybatterier sker ett återtagande av uttjänta batterier till . Det batteribly som återtas används dock bara till till nya batterier, medan nybrutet bly utgör resterande . Det föreligger således inte något slutet kretslopp för bly- batterier. Ett skäl till detta är att det återvunna blyet är förorenat med andra metaller på ett sådant sätt att det inte lämpar sig för vissa funk- tioner i ett nytt batteri. Utredningen gör bedömningen att i avvaktan på att alternativ som är bättre från hälso- och miljösynpunkt utvecklas kan blybatterier använ- das, under förutsättning att slutna kretslopp skapas. För att kunna använda återvunnet bly fullt ut krävs att återvinningsindustrin renar blyet bättre, vilket kan kombineras med att batteritillverkarna utvecklar batterierna så att de blir mindre känsliga för föroreningar. I takt med att annan blyanvändningen avvecklas i , och en lik- nande utveckling är på gång i många andra länder i västvärlden, minskar de alternativa marknaderna för återvunnet bly och det blir allt viktigare att det inte föreligger tekniska hinder för att producera nya batterier från återvunnet bly. Arbetet med att sluta kretsloppet för blybatterier måste följas upp av . Bland övriga användningsområden för bly, vilka inte omfattas av våra förslag till reglering enligt avsnitt 6.9 och 7.2.1, finns några där den fri- villiga avvecklingen kommit långt och där det finns goda förutsättningar att nå riktlinjernas intentioner. Dessa områden är bl. a. stabilisatorer och pigment i plast, färg och rostskydd samt kabelmantling. Utöver dessa användningsområden finns bly inom en mängd mindre områden. Utredningen anser att kvarvarande användning bör avvecklas på frivillig väg. En fortsatt frivillig avveckling bör, som , följas av Kemi- kalieinspektionen och . 252 Förslag till åtgärder i Bly används ibland på ett sådant sätt att det leder till stor direktexpone- ring för människor. Exempel på det är doftljus och halsband (se bilaga 6). Den typen av användning åtgärdas bäst genom uppmaningar till leverantörerna att ta bort produkterna från marknaden. Därutöver finns det möjlighet att ingripa med stöd av den svenska produktsäkerhets- och kemikalielagstiftningen. 7.4.2.3Åtgärder för att minska emissionerna av koppar, zink, krom, nickel och arsenik bör bidra aktivt till riskbedömningen och riskhanteringen av koppar, zink, krom och nickel inom EU:s program för existerande ämnen (se avsnitt 6.6). EU:s riskbedömningar är dock ofta mycket utdragna i tiden. Som ett komplement till huvudstrategin att agera inom EU bör därför parallellt arbeta med att nedbringa exponeringen från de användningsområden som ger störst diffus spridning av de fyra metallerna. Detta bör göras i förebyggande syfte trots att fullständiga riskbedömningar inte finns. Mot den bakgrunden lämnar vi nedan kompletterande förslag för ett antal användningsområden. Dessa förslag är inriktade mot de största källorna till diffusa emissioner. Spridning av metaller till mark har särskilt beaktats, eftersom de flesta metaller binds mycket effektivt i markens översta skikt. En tillförsel leder till att halterna ökar i markens översta skikt på ett sådant sätt att de kan komma upp i skadliga nivåer. Indikationer på effekter finns redan. I bilaga 6 finns en utförligare beskrivning av användning, emissioner och effekter. Inom vissa användningsområden går det att se möjliga alter- nativ. På andra områden finns inga alternativ , men forskning och utveckling kan leda till att nya lösningar kan komma att finnas framme inom 10–. Industrin bör genom frivilliga åtgärder verka för att de diffusa metallemissionerna från varor begränsas. Detta kan med fördel kompletteras med mjuka styrmedel, som positiv miljömärkning. I några fall anger vi också hårdare styrmedel. Effekterna av åtgärderna bör följas upp genom övervakning av expone- ringen, i enlighet med vad som föreslås i kapitel 9. Bromsbelägg är en stor källa till spridning av koppar, bly och zink. Den kunskap som vi har indikerar att kopparhalterna i mark, åtminstone nära vägar, kan ge effekter. Zinkhalterna i mark runt tätorter ökar. Förslag till åtgärder i 253 vet inte vilka hälsoeffekter spridningen av metaller från bromsbelägg har. Vad vi vet är att bromsbelägg ger upphov till ett metallinnehållande finpartikulärt damm som sprids längs gator där många människor vistas. Om man utgår från tidigare kunskap och försiktighetsprincipen finns det skäl att undvika metaller som bly och koppar i den typen av användning. På marknaden finns bromsbelägg med mycket låga halter av kop- par, bly och zink. Det bör därför vara möjligt att sluta använda bromsbelägg med koppar, bly och zink och övergå till alternativa bromsbelägg. Det kan också noteras att alternativa fordon, som el- och hybridfordon, har ett betydligt lägre slitage av bromsbelägg än traditionella fordon, eftersom bromsverkan kan uppnås elektriskt med återmatning till batte- riet. Dels finns bromsbelägg på nya bilar, dels säljs de i form av reservdelar eftersom beläggen måste bytas ungefär . Regler om bromsbelägg finns redan i Kemikalie inspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8), enligt vilka dessa inte får innehålla asbest. I första hand bör en övergång till bromsbelägg som inte innehåller kop- par, zink och bly ske på frivillig väg. Dock har frivilliga nationella åtgärder betydelse för ersättningsmarknaden, men bara i mycket begränsad omfattning för bromsbeläggen i de nya bilarna. För att påverka sammansättningen av bromsbeläggen i dessa behövs agerande inom EU eller internationellt. Ett sätt att driva frågan inom EU kan vara att verka för en ändring i reglerna om typgodkännande av fordon (se avsnitt 6.9). Tappvattenledningar av koppar är en viktig källa till koppar i avlopps- slam. Ledningar inbyggda i bostäder har en lång livslängd, vilket medför att materialvalet vid byggnation av nya bostäder har betydelse . Både lokala myndigheter och byggföretag har uppmärksammat problemet, och försök med ledningar av andra material har börjat göras. Sådana initiativ bör uppmuntras. Alternativen kan behöva undersökas både avseende funktionsduglighet och miljöeffekter. 254 Förslag till åtgärder i Båtbottenfärger är en viktig källa till koppar i och grunda havsvikar med mycket småbåtstrafik. Halterna av koppar i både på öst- och är så höga att effekter på bl.a. blåstång kan befaras. Kemikalieinspektionen har beslutat att kopparfärger inte får användas på östkusten. På är medlen godkända till utgången av . Anledningen till att medlen fortfarande får användas på är att behovet är större där, eftersom påväxten på båtarna av vattenorga- nismer som havstulpaner blir större när vattnet är saltare. Flera alterna- tiv till kopparinnehållande båtbottenfärger finns – både andra färger och mekaniska rengöringsmetoder. Utredningen anser att det är viktigt att alternativen vidareutvecklas och testas, för att möjliggöra en avveckling av kopparfärgerna även på . Den fortsatta avvecklingen bör kunna äga rum inom ramen för Kemikalieinspektionens omprövning av godkännandena av dessa medel. Träskyddsmedel kan innehålla krom, koppar och arsenik (CCA-medel), enbart koppar eller enbart zink. Från miljösynpunkt är det mest ange- läget att avveckla användningen av krom och arsenik. Träskyddsmedel som innehåller enbart koppar kan vara ett tillfälligt alternativ, men långsiktigt är en övergång till organiska träskyddsmedel, andra än kreo- sot, önskvärd. Sådana medel börjar nu komma ut på marknaden, även om de är något dyrare de traditionella. Den fortsatta avvecklingen av krom och arsenik, och koppar, bör kunna äga rum inom ramen för Kemikalieinspektionens omprövning av godkännanden av dessa medel. För att nå målet att kunna avveckla koppar i träskyddsmedel behöver mer resurser satsas på utveckling av alternativ. Förslag till åtgärder i 255 Halterna av zink i mark ökar kontinuerligt. Därför är det särskilt ange- läget att minska exponeringen i markmiljö. Två viktiga källor till sprid- ning av zink till markmiljön är avnötningen av gummipartiklar från däck och spridning av zink från rostskyddade konstruktioner i samhället. Spridningen av zink från gummidäck måste begränsas. Enligt uppgifter från däckbranschen finns inte några alternativ till zink. Det är där- för viktigt att forskning och utveckling inom området initieras. Enligt vad utredningen erfar planerar den europeiska däcksindustrin att kartlägga effekterna av att zink från däck sprids till miljön. Däcksindustrin bör på motsvarande sätt initiera forsknings- och utvecklingsinsatser för att finna alternativ till zink. Zink används som rostskyddsmedel på många ytor av järn och stål som används i trafikmiljön, bl.a. lyktstolpar och räcken. Ytor på nya föremål förzinkas ofta industriellt. finns inga fullgoda alternativ till förzinkning. Därför behövs insatser på forskningsstadiet. Befintliga konstruktioner kan målas med zinkhaltiga rostskyddsmedel, men även metallfria, oljebaserade rostskyddsmedel finns. De senare har dock sämre effekt än zinkmedlen, vilket innebär att det inte finns något full- gott alternativ till zinkfärgerna i alla miljöer. Däremot kan alternativa rostskyddsmedel används i miljöer där korrosionen normalt är låg och på objekt med kort kvarvarande livslängd. Stora användare av rostskyddade konstruktioner och rostskyddsmedel, t.ex. , bör löpande följa utvecklingen av alternativ och testa dessa i takt med att de kommer fram. Nickel, nickelföreningar och kromater i kontakt med hud I är av kvinnorna och av männen nickelallergiska. Allergier förorsakade av kromater förekommer hos knappt en procent av befolkningen. För att minska mängden allergier är det viktigt att de regler om nickel i smycken m.m., som finns i EU:s begränsningsdirektiv (76/769/EEG) och som trädde ikraft , verkligen tillämpas. Vissa nickelinnehållande produkter som kan ge allergier omfattas inte av reglerna i begränsningsdirektivet. Dit hör handverktyg, dörrhandtag och nycklar. För dessa produktgrupper är det viktigt att arbeta för att 256 Förslag till åtgärder i På verktygssidan finns vissa frivilliga åtaganden från branschen om att minska nickelexponeringen. Kemikalieinspektionen bör verka för att ytterligare frivilliga åtaganden kommer till stånd inom de användningsområden som leder till hud- kontakt. I takt med att bättre kunskap om varors innehåll av farliga ämnen kommer fram bör det vara möjligt att tydligare identifiera de användningsområden som leder till exponering för kromater och på motsvarande sätt arbeta med frivilliga åtaganden om att minska expo- neringen. 7.4.2.4Användningsbegränsning och exponeringsbegränsning av metaller i övrigt Utredningens förslag i kapitel 4 innebär att kunskaperna om ämnens egenskaper kommer att öka. För persistenta och bioackumulerande ämnen samt cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan de nya uppgifter som kommer fram jämföras med de krite- rier som vi föreslår, vilket kan utgöra grund för att avgöra om ämnena skall omfattas av åtgärder eller inte. Kriterierna för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan tillämpas även på metaller men i övrigt handlar riktlinjen för metaller om att de inte skall användas på ett sådant sätt att det leder till skada på människor eller miljö. För att bedöma det måste den kunskap som kommer fram följas av myndigheterna så att åtgärder kan sättas in för att förhindra att metaller sprids på ett sådant sätt att det kan ge effekter på människa eller miljö, i ett kort eller långt tidsperspektiv. Vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta måste bedömas i varje enskilt fall. Förslag till åtgärder i 257 Utredningens bedömning och förslag ·För att bidra till att begränsa miljö- och hälsoriskerna med metall- användning bör en hög återvinning vara ett mål för alla metaller (utom för de som helt skall fasas ut ur kretsloppet). ·Bättre statistik behövs för att kunna följa återvinningen av metaller och sätta tydliga mål för enskilda metaller. ·Producentansvaret kan vara ett viktigt styrmedel för att främja metallåtervinning. ·Tekniker för återvinning av volymmässigt stora metaller behöver förbättras ytterligare och nya system bör skapas för återvinning av övriga metaller. I synnerhet det senare bör ske i internationell samverkan. Utredningen gör bedömningen att vissa metaller har sådana egenskaper att de över huvud taget inte bör ingå i ett kretslopp. Det gäller för kvicksilver och kadmium, med undantag för återvinning till de mycket begränsade användningsområden där metallerna fortfarande får finnas, t.ex. kvicksilver i ljuskällor. Återvinning av bly i t.ex. batterier kan få förekomma som en övergångslösning under det att alternativ utvecklas (se avsnitt 7.4.2). När ytterligare kunskap kommer fram kan det leda till bedömningen att fler ämnen bör föras till gruppen av ämnen som inte bör ingå i kretslopp. Utredningen anser att återvinningen av metaller bör hållas på en hög nivå av flera skäl: Återvinning minskar den långsiktiga potentialen för spridning av metaller till miljön Människan omfördelar genom gruvbrytning många metaller från berg- grunden till samhället i en takt som vida överstiger den naturliga omsättningen av metaller i miljön (se bilaga 6). (SOU 1997:84) formulerade som kriterium för kemikalier i en hållbar utveckling bl.a. att samhällets uttag och användning av ämnen från jordskorpan inte skall medföra att koncentrationerna i naturen blir väsentligt högre än de naturliga. Det innebär att summan av de antropogena utsläppen och den naturliga vittringen inte skall vara väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen av metallen i fråga.