sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Att det allmänna ställer upp vissa villkor är viktigt för att motverka centralisering. Det hittillsvarande sättet att organisera nyhetsverksamheten inom SVT går tillbaka riksdagsbeslut att inrätta en andra TV-kanal och de uttalanden som då gjordes om att det från opinionsbildningens synpunkt var önskvärt med en långtgående spridning av nyhetsurval, analyser och kommentarer. En övergripande tanke med hela tvåkanals- reformen var de möjligheter till ett system med stimulerande tävlan mellan kanalerna för att främja mångfalden som då öppnades. beslutade såväl 1978 (avtalsperioden –1986) som 1986 (avtalsperioden –1992) att SVT skulle ha två från varandra fristående nyhetsredaktioner. Inför beslut om 1993 års avtal (avtals- perioden –1996) anförde föredraganden att det ökade nyhetsutbud som fanns tillgängligt genom TV4 ännu inte nått sådan täckning att det motiverade en minskning av SVT:s nyhetsuppdrag. Kravet på separata nyhetsredaktioner kvarstod därför. Föredraganden anförde emellertid följande: Eftersom jag framför allt tänker på redaktionerna i deras funktion vad gäller nyhetsurval, analyser och kommentarer, innebär vad jag nu sagt att det ändå bör vara möjligt med ett samarbete mellan de två kanalernas nyhetsredaktioner. Det kan exempelvis röra sig om gemensamt utnyttjande av utrikeskorrespondenter eller samutnyttjande av personal för att i ett sammanhang utföra uppdrag för olika nyhetsredaktioner. 1991/92:140 s. 61–62. I anslagsvillkoren för SVT föreskriver regeringen att SVT skall ha två självständiga nyhetsredaktioner och att även text-TV skall ha en separat redaktion. I propositionen inför beslutet förs inga ytterligare resonemang om motiven för dessa krav (prop. 1995/96:161). I både SR:s och SVT:s sändningstillstånd stadgas dessutom att nyhetsförmedling och samhällsbevakning skall utgå från olika per- spektiv, så att händelserna inte ensidigt värderas från utgångspunkter. För SVT:s del skriver regeringen att andelen nyhets- inslag som producerats i distrikten ökat under den senaste tioårsperio- den. Detta är en glädjande utveckling som bör fortsätta (prop. 78– 79). Vidare: För att säkerställa den nödvändiga perspektivförskjut- ningen måste SVT fortsätta att vidta åtgärder av såväl organisatoriskt som annat slag. Dessa skall innefatta utlokalisering från av redaktioner eller kvalificerade beslutsfunktioner inom samhällsbevakningen. Distriktens resurser för nyheter och samhällsbevakning skall fortsatt förstärkas (prop. s. 79). SVT har framfört önskemål om att kvalitativt kunna förstärka sin nyhetsverksamhet och uppnå samord- ningsvinster, något som länge ansågs kunna uppnås genom en samman- slagning av nyhetsredaktionerna (bl.a. inför beslut om besparingar på public service-verksamheten; se 1994/95:KrU26, s. 15). gjordes på uppdrag av en intern utredning som kom fram till ett förslag om en omorganisation av SVT:s nyhetsverksamhet. Det förslaget ligger till grund för den omorganisation som sker i företaget. I det följande ges en översiktlig beskrivning av den nya organisationen. Därefter redogörs för de motiv och argument SVT anför för den nya organisationen och på vilket sätt SVT anser att syftena bakom statsmakternas reglering ändå kan nås. 7.3.1Omorganisation av SVT:s nyhetsverksamhet Sedan kravet på två nyhetsredaktioner infördes har omvärlden, enligt SVT, förändrats på ett avgörande sätt, inte minst genom den tekniska utvecklingen. Grunden för en fungerande organisatorisk uppdelning av nyhetsverksamheten blir därmed inte i första hand den plattform där de sänds. Samma nyheter kan i digital form publiceras på många olika plattformar; i någon TV-kanal, på Internet eller på annat sätt. Dessutom innebär tillkomsten av SVT24 att ytterligare en självständig nyhets- redaktion nu finns inom SVT. SVT anser att det i längden är omöjligt att kunna upprätthålla kva- liteten i verksamheten med en självförsörjning av resurser på varje redaktion. Nuvarande ordning innebär ett dubbelarbete som långt ifrån alltid är journalistiskt motiverat. Dessutom pekar SVT på att den tek- niska utvecklingen leder till att det finns helt andra möjligheter än tidigare att arbeta enkelt och rationellt inom företaget. Genom datorise- ringen kan SVT:s olika nyhetsredaktioner dela på grundmaterialet för nyhetsbevakning, enskilda medarbetare kan få en överblick över hela nyhetsverksamheten, vilket sammantaget bedöms leda till att mer kraft och energi kan ägnas åt den egentliga journalistiska verksamheten. har därför beslutat om en förändring av . Omorganisationen innebär att en central nyhetsdesk inrättas som en gemensam samordnings- och bokningscentral för olika funktioner. Nyhetsdesken har dock inte ansvar för några egna sänd- ningar. Från nyhetsdesken kommer de olika nyhetsredaktionerna inom SVT att hämta de resurser som behövs för att utföra de olika nyhets- uppdrag redaktionerna har. Till nyhetsdesken knyts produktionspersonal och reportrar, översättare, arkiv och grafik, m.fl. Även utrikeskor- respondenterna knyts dit. Varje nyhetsredaktion för de olika programmen i SVT, t.ex. Aktuellt och Rapport, kommer dock att behålla ett antal nyckelmedarbetare, bl.a. ansvarig utgivare, redaktörer, programledare, kommentatorer och planerare. Omorganisationen innebär alltså, enligt SVT, inte någon förändring av principen om självständiga nyhetsredaktioner inom SVT, men där- emot en kraftig förändring mot ett gemensamt resursutnyttjande. SVT pekar på att detta arbetssätt även tillämpas av BBC, där samarbetet dessutom inkluderar BBC Radio. Utgångspunkterna för den aktuella omorganisationen är att förbättra nyhetsservice och nyhetsberedskap samt stärka SVT:s förmåga till granskning och fördjupning. Dessutom menar SVT att det nu föreslagna arbetssättet kommer att öka snabbheten i nyhetsförmedlingen. Ett annat viktigt argument är de rationaliseringsvinster som en samordning av SVT:s totala resurser för nyheter förväntas ge. Genom att tydligare än definiera redaktionernas självständighet i termer av eget nyhetsurval, egna analyser och självständiga kommentarer skapas, enligt SVT, bättre förutsättningar för en mångfald och spegling av hela landet. SVT anser att kravet på två separata nyhetsredaktioner framstår som allt mer obsolet i ljuset av utvecklingen av nyhetsverksamhet i konkur- rerande kanaler och medieverksamheten generellt. Att kravet kvarstår skapar, enligt SVT, osäkerhet om vilka förändringar företaget kan göra för att skapa en effektivare och mer modern nyhetsverksamhet. Nyhetsverksamheten inom public service-företagen är en central del av programverksamheten. Nyhetsprogrammen upptar en stor del av pro- gramföretagens sändningstid. Sändningarna når hela befolkningen och stora delar av befolkningen tar också del av programmen . Undersökningar visar att förtroendet i stor utsträckning hänger samman med företagens trovärdighet och pålitlighet, särskilt inom pro- gramområden som nyheter och samhälle. De två mest använda nyhets- programmen bland alla etermedier är Rapport och Aktuellt (se kap. 5). Regleringen från riksdag och regering syftar till att nyhetsverksam- heten skall vara organiserad så att en reell mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kan bli verklighet. finns en frihet för företagens styrelser och ledningar att, utifrån de allmänna målen med verksamheten och det regelverk som finns, bedriva verksamheten så att angivna syften uppfylls. Det är, enligt min mening, viktigt att programföretagen i allmän- hetens tjänst kan anpassa sig till det förändringstryck som den förän- derliga mediesituationen medför och organisera sin verksamhet på det mest effektiva sättet. skall verksamheten uppfylla de grund- läggande syften som public service-uppdraget bygger på, vilket bl.a. innebär ett behov av stor öppenhet om viktiga förändringar i verksam- Public service-uppdraget har alltid inneburit en rad svåra balansgångar mellan olika intressen. Avvägningen mellan en ekonomiskt rationell organisation och mångfald i perspektiv m.m. är naturligtvis en sådan balansgång. En annan omständighet som bör beaktas är den som rör konkurrens- situationen när det gäller nyhetsverksamhet, främst i TV. När stats- makterna första gången formulerade kravet att SVT skall ha två själv- ständiga nyhetsredaktioner var SVT ensamt i om att sända nyheter i TV. Det var i den situationen rimligt att de två TV-kanalerna skulle vara utrustade med var sin självständig och fullt utrustad redak- tion för att skapa förutsättningar för en mångfald i nyhetsurval, analys och kommentarer. har konkurrenssituationen på hela mediemarknaden hårdnat. kan stora delar av befolkning ta emot ett stort antal TV-kanaler, varav flera sänder någon form av nyheter. Det är dock värt att påminna om att en tredjedel av landets befolkning fortfarande endast har tillgång till tre TV-kanaler, SVT1, SVT2 och TV4 och att nyhetsverksamheten i flertalet andra kanaler dessutom är av begränsad omfattning. När det gäller nyhetsverksamheten inom SVT har statsmakterna ansett, normalt i bred politisk enighet, att värdet av mångfald i nyhets- värdering, perspektiv och urval är så viktigt att det motiverat särskild reglering i form av kravet på två självständiga nyhetsredaktioner. Frågan är i vilken grad dessa grundläggande syften kan uppfyllas även med en förändrad organisation. Enligt min mening är inte anslags- villkoret i sig det viktiga. Även om det skulle strykas är grundambi- tionerna om mångfald bakom de villkor regering och riksdag ställt lika viktiga som i då SVT var ensamt på TV-området. Allt talar därför enligt min mening för att SVT även , oavsett villkorens utformning och nyhetsverksamhetens organisationsform, måste hävda en vidsträckt yttrandefrihet och mångfald i verksamheten och att avgörande beslut om nyhetsvärdering, urval m.m. inte samlas på få händer. Jag kan konstatera att nu fattat ett beslut om att genomföra en omorganisation av nyhetsverksamheten där de viktigaste motiven är att stärka den gemensamma planeringen och samordningen, öka inslaget av granskning och fördjupning, tydligare definiera redak- tionernas självständighet för att garantera mångfald samt att använda tillgängliga resurser så rationellt som möjligt. Detta är naturligtvis ambitioner som ligger väl i linje med uppdraget. Det är dock väsentligt att noga följa upp den nya organisationens verksamhet och att SVT redogör för i vilken mån den nya organisationen lever upp till de syften som ligger bakom omorganisationen. De samordningsvinster som SVT anser sig kunna göra genom sam- manslagningen av gemensamma resurser för nyhetsverksamheten bör nu kunna användas till en ökad satsning på fördjupande insatser i nyhets- och samhällsjournalistiken. En sådan satsning bör även kunna komma den regionala verksamheten till del, vilket också är något som förutsatts i förarbetena inför nuvarande tillståndsperiod. Som jag framhållit i andra delar av detta betänkande är en av public service-företagens viktigaste funktioner att bidra till mångfald där lokala och regionala mediemonopol annars skulle uppstå. Detta gäller inte minst nyhetsverksamheten. Jag bedömer att verksamheten kan klara att uppfylla kravet på mångfald i nyhetsvärdering, urval och nyhetsförmedling, som den kan organiseras på ett sätt som stärker företagets samlade nyhets- verksamhet och leder till ett effektivare resursutnyttjande. Kravet i anslagsvillkoret kan därför tas bort. 8 Utbildningsprogram i radio och TV () har i uppdrag att producera utbild- ningsprogram för radio och TV i allmänhetens tjänst. Med en omsättning på och med 285 anställda är UR det minsta företaget inom public servicesfären. Intäkterna kommer huvudsakligen från TV- avgifter, ca , men UR får också betydande intäkter, ca , från affärsdrivande sidoverksamheter. Dessutom får UR ett statsanslag på ca för kompetensutveckling av lärare. UR har egen sändningsrätt men utnyttjar sändningstid i SR:s och SVT:s kanaler. UR:s sändningstillstånd liknar i många avseenden SVT:s och SR:s sändningstillstånd exempelvis när det gäller krav på opartiskhet och saklighet samt krav på program för funktionshindrade och minoriteter. Tillståndet skiljer sig främst genom att det anger ett antal områden inom vilka UR skall göra program: förskola, ungdoms- skola, högskola och vuxenutbildning. Programmen skall främst inriktas på att förstärka, bredda och komplettera de utbildningsinsatser som görs av andra inom dessa utbildningsområden. Programmen skall utformas så att de i skälig omfattning tillgodoser olika utbildningsbehov och intressen hos befolkningen. Användarna skall även ges möjligheter att framföra synpunkter och önskemål på verksamheten. UR:s verksamhet utreddes av (). I betänkandet Utbildningskanalen (SOU 1997:148) föreslogs att UR skulle delas i två fristående bolag. Ett bolag för produktion av läromedel och ett bolag för utsändning av utbild- ningsprogram. Produktionen av de program som inte var utbildnings- program skulle enligt förslaget tas över av SVT och SR. Förslagen genomfördes dock inte. beslutade istället att förlänga UR:s sändningstillstånd till utgången av . Frågan om UR:s framtida organisation och finansiering är alltjämt aktuell. Av denna utrednings direktiv framgår att den del av UR:s pro- gram som är att betrakta som läromedel står till förfogande som en fri nyttighet för användarna eftersom de finansieras genom TV-avgiften. Merparten av utbildningsprogrammen distribueras via radio och TV 208 Utbildningsprogram i radio och TV trots att de i huvudsak endast används i bandad form. Mot denna bak- grund har utredningen i uppgift att redovisa hur stor del av UR:s medelstilldelning som används för program som helt eller huvudsakligen är avsedda att användas inom utbildningsväsendet. Vidare skall en analys göras av konsekvenserna av att denna verksamhet inte finan- sierades via TV-avgiften utan direkt av brukarna eller på annat sätt. Direktiven ger uttryck för att det är möjligt att särskilja program riktade till utbildningsväsendet (hädanefter kallat utbildningsprogram) från andra typer av program (hädanefter kallat allmänna eller folkbil- dande program) som UR producerar. Definitioner av utbildningsprogram respektive allmänna program är viktiga att göra eftersom definitionerna ringar in UR:s respektive de andra programbolagens ansvarsområden. Utbildningsprogrammen kan rikta sig till både utbildningsväsendet och enskilda individer – det som särskiljer dem från andra program är att de primärt syftar till ett systematiskt inlärande av ett visst ämne. Programmen, t.ex. franskakursen Pique-nique, ges ofta i serieform och kompletteras med kursmaterial. Allmänna eller folkbildande program, å andra sidan, riktar sig inte till utbildningsväsendet och syftar inte till systematiskt inlärande utan snarare allmänbildning. Frågan om en uppdelning av UR:s program och en alternativ finan- siering av UR:s utbildningsprogram inrymmer i sig ett antal frågor som berör själva grundvalarna för UR:s verksamhet. Mot bakgrund av riks- dagens ställningstagande om att UR:s villkor skulle beredas i samband med de övriga programbolagens villkor samt för att kunna föra ett resonemang om indelningen av UR:s programverksamhet och finansieringen av UR:s utbildningsprogram har jag, utöver direktiven, bedömt det som nödvändigt att fördjupa analysen kring frågor om: ·Är produktion av utbildningsprogram en del av public serviceupp- draget? Vilken inriktning har riksdag och regering tänkt att UR:s verksamhet skall ha? ·Mot bakgrund av statmakternas ställningstaganden om UR:s inrikt- ning – är allmänna/folkbildande program en del av UR:s uppdrag? ·Hur stor del av UR:s medelstilldelning används för program som huvudsakligen används inom utbildningsväsendet? Är en uppdelning av UR:s programverksamhet i utbildande och allmänna/folkbildande program möjlig att göra mot bakgrund av den verksamhet UR bedriver? Kan utbildningsprogram finansieras på annat sätt än via TV-avgiften? ·Hur används UR:s program? Vilken nytta har användarna av pro- grammen? ·Finns konkurrenter till UR på marknaden för läromedel? Utbildningsprogram i radio och TV 209 ·Vilka trender gäller för utbildningsprogram i andra länders public service-företag? ·Hur ser utbildningsbehoven ut ? ·Vilka synsätt har SVT och SR när det gäller utbildnings- och all- männa/ folkbildande program? 8.2Statsmakternas intentioner med utbildningsprogram i radio och TV inleddes ett samarbete mellan och Radiotjänst med sändningar av skolradio, främst språkkurser. Efterhand ökade kursverksamheten och bedrevs inom ramen för den s.k. radioskolan för vuxna som ombildades till en sektion för vuxenundervisning. Skol-TV-sändningar inleddes och bildades en avdelning för utbildningsprogram inom . startades också ett antal kommunala AV-centraler (audiovisuella centraler) för kopiering och distribution av TV- och radioprogram till skolorna. skedde en stark ökning av antalet utbildnings- program i radio och TV. Utvecklingen stod i samklang med utbild- ningsexpansionen i samhället i övrigt. Expansionen aktualiserade avgränsningen mellan olika typer av utbild- ningsprogram. Vid sidan av verksamheten inom byggde staten upp egna produktionsresurser genom att (Television och Radio i Utbildningen) tillsattes . Genom en sammanslagning av produktionsverksamheten i samt SR:s utbildningsprogramverksamhet bildades Utbildningsradion (prop. 1977/78:91, KrU 24, rskr. Riktlinjerna för UR:s verksamhet fastställdes av redan året innan (prop. 1975/76:110, UbU 1976/77:8, rskr. UR gavs i uppdrag att främst producera program för utbildningsväsendet Av riksdagsbeslutet framgår att syftet med att bilda UR var att tillgodose behovet av ljud- och bildprogram för olika delar av utbildningsväsendet. Utbildningsprogrammen skulle användas som 210 Utbildningsprogram i radio och TV läromedel inom förskolan, ungdomsskolan, högskolan och vuxen- undervisningen. Programmen skulle i första hand produceras för att etersändas. UR gavs också möjlighet att som komplement till pro- grammen producera tryckta läromedel. UR fick rätt att utföra beställ- nings- och samarbetsprojekt med andra parter samt rätt att sälja tekniska tjänster. Det beslutades att UR:s verksamhet skulle finansieras över statsbudgeten. UR fick dock inte ensamrätt på utbildningsprogram i public service. och skulle även i fortsättningen ha möjlighet att producera program av utbild- ningskaraktär. I samband med att fattade beslut om en ny till- ståndsperiod (prop. 1985/86:99, KrU 1985/86:21, rskr. 343) för Sve- riges prövades också frågan om UR:s fortsatta inriktning. Av propositionen framgår att regeringen urskiljde två olika pro- gramtyper i UR:s verksamhet: Uppdelningen mellan folkbildnings- program och utbildningsprogram är inte skarp, men det går enligt min mening ganska väl att skilja sådana program som – utan att primärt syfta till systematisk inlärning – är allmänbildande och kunskapsberi- kande, från program som ingår i olika former av utbildningssatsningar. Regeringen menade vidare att ett folkbildningsansvar åvilade samtliga bolag inom public service-organisationen. Mot bakgrund av detta föreslog regeringen att moderbolaget borde pröva förutsättningarna att sammanföra UR:s förskoleverksamhet med barnredaktionerna på TV samt att inriktningen av UR:s vuxenutbildningsverksamhet borde övervägas. borde Utbildningsradion få möjlighet att genom efterbearbetning göra en del av SVT:s och SR:s allmänna program tillgängliga för utbildningsändamål. Regeringen föreslog även att moderbolaget borde överväga om UR:s tekniska resurser kunde avvecklas. Man föreslog att UR istället skulle köpa dessa tjänster av de övriga bolagen i koncernen. Ett ytterligare förslag i propositionen var att moderbolaget i större utsträckning borde pröva möjligheterna att göra UR:s verksamhet självfinansierande. Etersändningarna borde kompletteras eller ersättas med kassettdistribution. Vidare borde möj- ligheterna att låta användarna betala för en del av UR:s material under- sökas. Regeringen ansåg dock att ytterligare underlag borde tas fram inför ställningstaganden om UR:s framtid. Vad som främst krävs är en bestämning av UR:s olika roller, nämligen som utbildningsanordnare, som producent av utbildningsmaterial och som producent av utbild- Utbildningsprogram i radio och TV 211 Det bör övervägas om UR:s verksamhet kan renodlas. I riksdagsbehandlingen av propositionen gick utskottet i princip på samma linje som regeringen. Till avtalet mellan staten och UR fogades en protokollsanteckning om att UR skulle ta fram ett underlag för en bestämning av UR:s olika roller. I underlaget skulle också ingå en redovisning av möjligheterna till självfinansiering av UR:s verksamhet. UR lämnade ett underlag till regeringen som behandlades i samband med budgetpropositionen för /98. Det föredragande stasrådet hade inget att invända mot UR:s beskrivning av sin verksamhet. har UR:s verksamhet finansierats med TV-avgifter. UR:s produktion av folkbildnings- eller allmänna program accepteras tillsatte dåvarande en intern arbetsgrupp med representanter från UR. Syftet med gruppens arbete var att renodla programverksamheten så att den enbart tillgodosåg utbildningsändamål. redovisade arbetsgruppen några alternativ för en renodling av programverksamheten och UR:s framtida organisation bl.a. en integrering av UR:s verksamhet i SVT och SR. UR var kritiskt till arbetsgruppens förslag och utvecklade sin syn i ett särskilt avsnitt i anslagsframställan för . I anslagsframställan fastslogs att UR både tillhörde rundradiovärlden och utbildningsvärlden: Ett alltför snävt mediepolitiskt eller utbildningspolitiskt perspektiv kan missgynna utbildningsprogramverksamheten. Med andra ord var det enligt UR förenligt med dess uppdrag att producera både folkbildnings- och utbildningsprogram. I beslutet inför tillståndsperioden –1996 (prop. 1991/92:140, bet. 1991/92 KrU28, rskr. 1991/92: 329) tycks regeringen ha tagit intryck av UR:s argumentering. UR:s produktion av allmänna program får sitt stöd i propositionen: I likhet med nu bör barnprogram och program av allmänt folkbildande karaktär också produceras. Kultur- utskottet hade inget att invända mot dessa formuleringar. Inför den kommande tillståndsperioden föreslog regeringen (prop. 1995/96:161) att UR:s uppdrag i princip skulle vara oförändrat. Rege- ringen avstod från att göra några förändringar i verksamheten eftersom en utredning om distansmetoder inom utbildningen (U 1995:7) tillsatts. Tillståndstiden begränsades dock till i avvaktan på utredningens förslag. godkände förslagen (bet. 1995/96: KrU 12, rskr. 1995/96:297). 212 Utbildningsprogram i radio och TV DUKOM:s förslag och ställningstaganden lämnade DUKOM sitt betänkande. Förslagen som präglades av de tankegångar som funnits innebar att UR skulle delas i två från varandra fristående bolag. Det ena bolaget skulle överta UR:s sändnings- tillstånd och ansvara för anskaffning och sändning av utbildnings- program i radio och TV. Företaget skulle arbeta på uppdrag av utbild- ningsväsendet men finansieras med rundradiomedel. Programmen före- slogs sändas i en digital kanal och övergångsvis i SR:s och SVT:s ana- loga kanaler. Den del av UR:s verksamhet som producerade program som saknade en klar utbildningsinriktning t. ex. allmänt folkbildande program, förskoleprogram samt program för funktionshindrade och minoriteter föreslogs tas över av SR och SVT. Det andra bolaget skulle producera utbild- ningsprogram för radio och TV samt multimedieprodukter för utbild- ningsändamål. Företaget skulle vara fristående och i övrigt drivas på marknadsmässiga villkor. Inledningsvis borde det ägas av staten. Omkring hälften av remissinstanserna stödde förslagen medan av remissinstanserna inte gjorde det. Övriga instanser tog inte ställning utan menade att förslagen krävde ytterligare utredning. Starkast stöd för en utbildningskanal gav företrädare för utbildningssektorn, bl.a. kommuner och högskolor.