sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 266 Regelverk, tillsyn och normer En god corporate governance-kultur bidrar till att kapital när det väl genererats och allokerats också används på avsett sätt och ger investerarna en rimlig avkastning. Den relativa betydelsen av regler och rollfördelningen mellan företagets styrelseorgan ser mycket olika ut i olika länder. Mycket av debatten om corporate governance utgår från en anglosaxisk tradition där aktieägarna är många, små, vitt spridda och förhållandevis anonyma. Här är bolagsstämmor och marknaden för företagskontroll via t.ex. uppköp centrala. Denna kontrollmarknad fungerar som effektivitets- granskare och framtvingar strukturella förändringar av företag som inte sköts på bästa tänkbara sätt. I spelar företagets dominerande bank och samordningen inom företagsgruppen ofta en avgörande roll. I har de flesta företag en eller flera dominerande och klart identifierade ägare. Makten över bolagen är koncentrerad. En konse- kvens är att effektivitetsstyrningen sker med andra medel. Corporate governance-frågor kan ses ur två perspektiv. För det första påverkar specifika lösningar på dessa frågor relationen mellan den finansiella och reala sektorn i ekonomin. Ofta spelar den finansiella sektorn en betydande roll i strukturella förändringar även i den reala sektorn. För det andra är frågan i vilken grad dessa corporate governance- frågor är annorlunda i finansiella företag än i andra företag. Möjligen kan man argumentera för att finansiella företag har större ekonomisk betydelse för många kunder än vad många andra företag har. Att vissa finansiella företag förvaltar kundernas medel skapar ett s.k. principal agent-problem. Hur åstadkommes regler så att kundernas önskemål alltid tillvaratas i förvaltningen? Inom corporate governance finns det också tydliga internationella trender. Även om skillnaderna är stora blir systemen i olika länder allt mer lika varandra. Aktieägarvärde är t.ex. en term som har spritt sig över hela världen. Eftersom mycket av investerarkapitalet finns i de har dessa ett betydande inflytande på hur uppförandekoderna inom den finansiella sektorn kommer att utvecklas. En policy för corporate governance som enbart beaktar det juridiska regelverket eller endast minoritetsaktieägarna blir otillräcklig. De informella normsystemen – affärsetiken – och skyddet av långivares och anställdas intressen är också väsentliga för att signalerna från marknaderna omsätts i beslut i företagen. Även dessa frågor kan därför hanteras, antingen via lagstiftning, tillsyn eller normbildning. Eftersom corporate governance-frågor i stor omfattning gäller hur man skapar de rätta kontraktsformerna och incitamenten inom företag för att uppnå effektivitet, blir normbildningen av stor vikt. Brister i corporate governance, både vad gäller regler och normer skulle därför Regelverk, tillsyn och normer 267 hämma effektivieten och medföra tydliga nackdelar för konkurrens- kraften. Med tanke på att normer är svåra att upprätthålla i en internationell miljö är det troligt att mer internationellt samordnad reglering och tillsyn kommer att krävas. Rörligheten i det internationella kapitalet kommer förmodligen också att framtvinga en likriktning i dessa regleringar, i tillsynen och i normerna. Mot bakgrund av corporate governance-frågornas stora betydelse för effektivitet och konkurrenskraft finns det anledning att göra en samlad översyn av dessa frågor. 12.4.1Syftet med finansiella regleringar Traditionellt har finansiella företag i nästan alla länder reglerats enligt speciell lagstiftning som har sträckt sig längre än den vanliga associa- tionsrättsliga lagstiftningen som berör alla företag. Sådan näringsrättslig lagstiftning finns fortfarande för bl.a. bankverksamhet. Den finansiella avregleringen har medfört att en mer utförlig analys av motiven för finansiell särreglering har utvecklats.2 En allt mer vedertagen princip är att finansiella företag så långt som möjligt ska falla under samma regler som andra företag. Endast det som är speciellt skyddsvärt bör falla under en separat lagstiftning. Tre skäl brukar normalt anföras som motiv för speciellt reglering av finansiella företag. För det första och viktigast är det primära syftet att säkra stabiliteten och undvika systemrisker i det finansiella systemet. Problemet ligger i de stora riskerna för spridning av störningar i det finansiella systemet. Om ett finansiellt institut får ekonomiska problem kan det snabbt leda till problem för andra institut. Detta slår mest direkt och mot betalningsförmedlingen men också mot andra centrala funktioner. Dessa spridningsrisker beror dels på att instituten har stora fordringar på varandra, dels på att bl.a. inlåningskontrakten medger omedelbar och fullständig återbetalning i nominella termer, dels på att allmänhetens förtroende för det finansiella systemet kan rubbas om ett enskilt institut får problem. Farhågor för systemstörningar av denna typ har egentligen inga motsvarigheter inom andra samhällsområden, möjligen med undantag av det militära 2 Se t.ex. SOU 1998:160 Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknads- företag, Hörngren (2000) Finansiella regleringar och konkurrenskraft, samt Herring och Santomero (2000) What Is Optimal Financial Regulation?. 268 Regelverk, tillsyn och normer Systemskyddsintresset kan därför sägas vara specifikt för finansiella regleringar. För det andra är syftet med en specifik reglering av finansiella företag att säkerställa ett gott konsumentskydd. Detta motiv är inte lika unikt för den finansiella sektorn. Likväl finns det välgrundade skäl att noga analysera konsumentskyddsaspekter inom många typer av finansiell verksamhet. De kontrakt, t.ex. krediter, som ingås är ofta av stor ekonomisk betydelse för den enskilde. Många kontrakt, t.ex. pensions- sparande, är dessutom mycket långsiktiga. Sammantaget betyder det att den enskilde lätt kommer i ett förhandlings- och informationsmässigt underläge varför specifika konsumentpolitiska åtgärder kan vara mer påkallade än inom andra verksamheter. Systemskyddet och konsumentskyddet kan också sägas samverka. Syftet med systemskyddet är att skapa ett stabilt finansiellt system. I ett sådant system är bl.a. konsumenternas fordringar på de finansiella företagen säkerställda via insättningsgarantin, även om enskilda institut skulle få finansiella problem. Omvänt gäller att konsumenter som upp- lever trygghet i sina relation med de finansiella instituten bidrar till ett stabilt system. För det tredje nämns ofta som ett mål för finansiella regleringar att främja effektivitet . Effektivitet är viktigt, på samma sätt som inom de flesta andra verksamheter. Ett effektiv finansiellt system ger kunderna bättre tjänster till lägre priser. En fråga är dock om det finns anledning att speciellt beakta effekti- vitetsaspekter som motiv för finansiella regleringar, vid sidan om systemskydds- och konsumentskyddsaspekterna. Ett motiv skulle vara att delar av finansiell verksamhet kännetecknas av begränsad konkur- rens. En orsak till detta är att många finansiella verksamheter har bety- dande stordriftsfördelar vilket får till följd att antalet producenter ofta är relativt begränsat och antalet kunder relativt stort. Ett annat motiv skulle vara att vissa delar av det finansiella systemet, t.ex. system för betalningar och värdepappershandel, kan ses som en del av samhällets infrastruktur. Om nya konkurrerande aktörer förvägras eller försvåras tillträde till denna infrastruktur påverkas konkurrensen menligt. De problem som bottnar i stordriftsfördelar och inträdesbarriärer till gemensamma system borde dock kunna hanteras av de myndigheter som har detta som specialområde, i första hand . Det är knappast ändamålsenligt att införa speciell lagstiftning för att stimulera effektivitet på det finansiella området. Ett tredje motiv för att ta effektivitetshänsyn i finansiella regleringar är att förtroendet är en kollektiv vara. Ekonomisk teori visar nämligen att kollektiva varor som förtroende inte skapas spontant i tillräcklig omfattning. Kostnaden för det enskilda företaget att agera så att förtro- Regelverk, tillsyn och normer 269 endet skadas må vara stort men den samhällsekonomiska kostnaden är ännu större eftersom förtroendet för alla i branschen kan försämras. Det finns en risk att förtroendet på detta sätt undermineras. Omvänt är kostnaden att skapa förtroende stort för den enskilde aktören, och vinsten tillfaller till stor del andra. Även om detta är ett problem som kan motivera olika slag av offentliga ingrepp är det dock tveksamt om lagstiftning är rätt lösning. Vidare har priser på finansiella tjänster ett stort informationsvärde för resten av ekonomin. Om finansiella tjänster produceras effektivt kommer de priser som blir följden att underlätta för andra aktörer att fatta ekonomiskt korrekta beslut. Om produktionen sker ineffektivt kommer övriga aktörer få svårare att fatta korrekta beslut, t.ex. om investeringar. Detta skulle motivera varför den finansiella sektorn är speciell. Återigen är det dock tveksamt om lagstiftning skulle bidra till att lösa detta problem. Noteras bör att det delvis råder en konflikt mellan en del av målen för finansiella regleringar. Stabilitetsmålet och konsumentmålet kan stå i konflikt med effektivitetsmålet. Subventioner till finansiella företag och höga inträdeskrav kan skapa mycket stabila institutioner där konsumentens intressen, i alla fall i det korta perspektivet, tillvaratas. Detta leder dock till bristande konkurrens och förnyelse. Slutresultatet må vara stabilt men skäligen ineffektivt och med höga kostnader för kunderna. På detta sätt kan stabilitetsfrågorna drivas för långt och effektiviteten ses som en restriktion som måste uppfyllas. I praktiken innebär det ofta en avvägning mellan effektivitet och stabilitet där lösningen i det enskilda fallet långt ifrån är okomplicerad. Sammanfattningsvis kan konstateras att effektivitet är ett ur samhällssynpunkt angeläget och övergripande mål, men att detta inte motiverar någon lagstiftning eller reglering specifikt för finansiella företag. har redan med dagens lagstiftning att värna om konkurrensen och därmed effektiviteten inom alla branscher. I några avseenden är dock den finansiella sektorn speciell. Detta medför ett extra behov av skydd mot systemrisker och för konsumenter. Dessa skyddsaspekter kan dock om de förs för långt komma i konflikt med ett övergripande effektivitetsmål. Det förekommer speciell lagstiftning på det finansiella området även av andra skäl.3 I syfte att motverka ekonomisk brottslighet har t.ex. förslag förts fram om rapportering av vissa transaktioner. Ett annat exempel är krav på rapportering av alla valutatransaktioner av betydelse. Detta var tidigare ett led i en regelövervakning och med 3 Se Herring och Santomero (2000) What Is Optimal Financial Regulation?. 270 Regelverk, tillsyn och normer syfte att undvika skatteflykt. utgör den snarare en del av den ekonomiska statistiken. Konkurrenskraft nämns sällan som explicit mål för finansiella regle- ringar. Begreppet har dock en tydlig relation till konkurrens och effektivitet. Konkurrens leder i normalfallet till en effektiv produktion. Är produktionen i sin tur effektiv skapas förutsättningar för en konkurrenskraftig sektor. Det är dock inte tillräckligt. Produktionen i andra länder kan ha större komparativa fördelar. Det innebär i så fall att svenska kunder kan erhålla tjänsterna billigare via import. Att stimulera konkurrenskraften innebär dock inte alltid en effektivare produktion. Subventioner och handelshinder är exempel på åtgärder som kan skapa konkurrenskraft, i den meningen att inhemska producenter gynnas av staten och därmed lättare kan konkurrera. hindrar detta en effektiv produktion och minskar omvandlingstrycket. Protektionism leder alltså inte långsiktigt till konkurrenskraft. En rimlig slutsats är därför att konkurrenskraft inte bör vara ett övergripande mål för finansiell reglering. Konkurrenskraft kan dock fortfarande ha en sekundär betydelse. Står valet mellan två regler som är helt likvärdiga ur stabilitets-, konsumentskydds- och effektivitets- synvinkel bör den regel väljas som är att föredra från konkurrenskrafts- synpunkt. Även om det finns välgrundade motiv för statlig reglering av finan- siell verksamhet, innebär den statliga inblandningen också kostnader på flera olika sätt. En viss kapitaltäckning av kreditinstitutens utlåning är t.ex. en förutsättning för att minska systemriskerna i det finansiella systemet. innebär detta kostnader för insituten och i slutändan kunderna. Svårigheten är att sätta regler som uppnår rätt nivå på kapitaltäckningen, i avvägningen mellan systemskyddsbehovet och effektivitetsmotivet. I takt med allt fler finansiella funktioner kontinuerligt marknads- anpassas kan behovet av speciell finansiell lagstiftning komma att minska. Det är möjligt att en annan avvägning mellan behovet och kostnaderna av regleringarna då kan göras. Utifrån denna diskussion om syftena med finansiell reglering kan ett antal principer slås fast. En rätt utformad lagstiftning är av avgörande betydelse för sektorns möjligheter att hävda sig i den internationella konkurrensen. Det gäller inte endast den typ av reglering som är specifik för finansiella företag. Dessa principer inkluderar även mer generell lagstiftning och reglering. Regelverk, tillsyn och normer 271 En grundläggande utgångspunkt för den lagstiftning som påverkar finansiell tjänsteproduktion i bör vara att finansiella företag så långt möjligt jämställs med andra företag. Det är endast i vissa specifika avseenden som finansiella företag skiljer sig från andra företag och det är följaktligen bara sådana avvikelser som kan kräva en särskild reglering. Behovet av stabilitet och konsumentskydd är förhållanden i det finansiella systemet som motiverar en viss särreglering. En sådan reglering måste utformas i ljuset av en medveten avvägning mellan regleringarnas kostnader i form av effektivitetsförluster, och de mål man syftar till att uppnå med regleringarna. Vidare bör lagstiftningen utgå från de funktioner verksamheten fyller, snarare än de olika institutioner som bedriver verksamhet, vilket varit utgångspunkten i tidigare lagstiftning. En funktionell ansats till regleringar och lagstiftning är att föredra bl.a. därför att den underlättar konkurrens mellan finansiella tjänster producerade av olika typer av institutioner. En institutionell ansats skapar lätt regler som skiljer sig åt mellan olika finansiella aktörer som ofta ändå producerar nästan likvärdiga tjänster. Dessa skillnader kan då snedvrida konkurrensen och skada konkurrenskraften. Även om en funktionell ansats till lagstiftningen är önskvärd finns det ansenliga praktiska problem med att reglera funktioner snarare än institut. Den typ av ramlagstiftning som har infört är möjligen något som det är värt att närmare studera. Lagstiftning och regelverk, bland annat redovisningsregler, skall vara utformade så att de främjar transparens. Både ur effektivitets- och konsumentsskyddssynpunkt är största möjliga öppenhet betydelsefullt. Det gäller både lagstiftarens öppenhet i konsekvensanalyser av olika förslag men även t.ex. kraven på redovisningsregler i företag. För marknadernas funktionssätt är det viktigt att så mycket av relevant information som möjligt finns lätt tillgängligt. Detta underlättar kon- kurrens och korrekta ekonomiska beslut. Staten skall via lagstiftningen skapa förutsättningar för att finansiella tjänster finns tillgängliga till hög kvalitet och konkurrenskraftiga priser. Staten bör också genom lagstiftning och i övrigt möjliggöra största tänkbara öppenhet för nyetableringar. Utländska företag bör behandlas på samma sätt som svenska. Hinder som försvårar inträde av nya aktörer bör så långt möjligt undanröjas. Detta gäller också nya aktörers tillträde till branschens infrastruktur. I internationella fora bör verka för att multilaterala regelsystem görs så flexibla att de medger en fortsatt snabb utveckling av finansiell tjänsteproduktion. bör också medverka till att konkurrensneutralitet skapas mellan institut och marknader i olika länder. 272 Regelverk, tillsyn och normer Slutligen bör staten inte utan starka och tydligt redovisade skäl ha dubbla roller i det finansiella systemet, dvs. uppträda som å ena sidan regelskapare och övervakare och å andra sidan som marknadsaktör. Här har under det senaste dryga decenniet skett en tydlig renodling. Exempelvis bedrev så sent som viss utlåningsverksamhet till allmänheten, en verksamhet som är helt avskaffad. har också avhänt sig det operativa ansvaret för hanteringen av sedlar och mynt till ett särskilt bolag. Den av regeringen beslutade utförsäljningen av kan ses som ännu ett exempel på denna utveckling. som det finns anledning att diskutera hur lagstiftning och regleringar på det finansiella området i bör se ut är det viktigt att konstatera att har bundit sig vid ett antal internationella överenskommelser, speciellt inom EU. Dessa sätter i vissa sammanhang gränser för lagstiftning och reglering. Exempelvis kan inte svensk lagstiftning på bankområdet utformas på ett sätt som står i strid med EUs banksamordningsdirektiv. Här kan i vissa fall krävas en avvägning mellan att verka för enhet- liga regler i syfte att skapa konkurrensneutralitet och att välja vad som är lämpligt ur t.ex. effektivitetssynvinkel. Ser man detta utifrån ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv är det ändå uppenbart att man i valet mellan att göra rätt och att göra som andra ändå ska välja det förstnämnda, i den utsträckning de internationella överenskommelserna medger. Ur ett mer globalt perspektiv finns det en intressant konflikt mellan att å ena sidan uppnå en enhetlighet i lagstiftning och regler för att uppmuntra den internationella konkurrensen och å andra sidan stimulera konkurrensen mellan olika regelverk. Här är det långt ifrån klart vad som är en optimal väg att gå. Även vad gäller tillsynen existerar denna typ av konkurrens. I en allt mer internationaliserad värld är det rimligt att finansiella företag i ökande grad också väger in tillsynsaspekter i lokaliseringen av företagen. är det viktigt att konstatera att det finns betydande trög- heter och svårigheter att genomföra förändringar i existerande inter- nationella regelverk. Dessa regler är oftast inte bara är en kompromiss mellan samhällsekonomiska och politiska motiv utan påverkas, drivs på Regelverk, tillsyn och normer 273 och försenas även av starka lobbyinggrupper.4 Det gör förändringar i internationella regleringar tidsödande. Variationerna mellan företag med olika ägarstrukturer och mellan länder med olika corporate governance-system förklarar också pro- blemen att, exempelvis inom EU, harmonisera bolagsrätt på de områden som gäller företagets struktur och kontroll. Ett land med kraftigt avvikande corporate governance arrangemang torde missgynnas i kapitalanskaffningen, åtminstone när den sker utanför landets gränser. Den osäkerhet som är förknippad med otydliga och komplicerade ägar- och kontrollstrukturer eller arrangemang mellan intressenter har ett pris. En brittisk investerare kräver en riskpremie för att investera i ett företag i en svårgenomtränglig utländsk kontroll- pyramid eller i ett östeuropeisk bolag med inslag av statligt och privat ägande. Skillnaderna mellan länder och svårigheten att genomskåda olika arrangemang hämmar integrationen av de finansiella marknaderna vilket i sin tur begränsar likviditeten i handeln med aktier. Med låg likviditet är det också svårt att bygga upp kontrollposter som kan hota sittande företagsledningar. Den finansiella tillsynen i bedrivs i första hand av Finans- inspektionen, som är ansvarig för stabiliteten i det finansiella systemet och har att tillse att finansiella företag bedriver sin verksamhet så att denna stabilitet inte hotas. har ett övervakningsansvar för betalningssystemet. OM Stockholmsbörsen övervakar i samarbete med överträdelse av insiderlagar och kursmanipulationer på värdepappersmarknaderna. Under de har den finansiella tillsynen i förändrats. Organisatoriskt har myndigheter slagits samman. Ett exempel är sammanslagningen av inspektionen till . Inriktningen på tillsynen har förändrats. Bl.a. har den uppföljning av hur instituten efterlevde en mängd detaljerade regleringar av i långa stycken administrativ art som präglade verksamheten , fått ge vika för en inriktning där tillsynsmyndigheten i första hand bedömer institutens risk- exponering och riskhantering. I allt större utsträckning har också 4 För en diskussion om principerna bakom hur lagar, regler och normer skapas, se Kroszner (2000) Is the Politically Independent? Perspectives on the Political Economy of Banking and Financial Regulation. För en beskrivning av beslutsprocessen bakom ett EU-direktiv, se och (2000) Den finansiella regleringsprocessen. 274 Regelverk, tillsyn och normer roll att sörja för det finansiella systemets stabilitet strukits under. Detta har skett parallellt med samma utveckling av motiven för reglering och tillsyn som skett på lagstiftningsområdet; förslaget till ny banklagstiftning utgör ett exempel på detta5 har dock ett flertal uppgifter utöver de som direkt relaterar till stabiliteten i de finansiella systemet, exempelvis att utarbeta regler för de finansiella institutens information till allmänheten, att vara tillgänglig för klagomålshantering och tvistlösning mellan kunder och finansiella företag, att beakta insiderfrågor och viss statistikproduktion. Dessa verksamheter kan delvis ses som ett historiskt arv från den tid stabilitetsmålet inte hade samma tydliga och överordnade roll som . Från den synpunkten finns argument för att vissa av dessa uppgifter bör ligga på andra myndigheter. I varje fall i ett kortare perspektiv är dock en sådan operation förknippad med svårigheter, eftersom det inom inspektionen byggts upp en unik kompetens för dessa frågor och där det dessutom finns synergier mellan de olika verksamheter som inspektionen bedriver. Även om det långsiktigt är rimligt och önskvärt med en tydligare renodling av inspektionens uppgifter, finns anledning till varsamhet i processen så att inte kompetens förloras som kan vara svår att återupprätta. Utredningen anser därför att bör avlastas frågor som rör statistikinsamling och insiderbrott. Därmed skulle inspektionen kunna koncentrera sig på sin huvuduppgift att bevara stabiliteten i det finansiella systemet och hantera konsumentskyddet. Kraven på tillsyn ökar. Omvärldsförändringar som avreglering, teknisk utveckling, internationalisering och branschglidning har lett både till mer komplicerade finansiella tjänster och till nya slag av finansiella institut. Stabilitetsproblemen förändras därigenom och detta kräver ökade insatser av tillsynsmyndigheten. En ambitionshöjning av tillsynen bör avgiftsfinansieras. Det förefaller också finnas en betalningsvilja för detta inom den finansiella sektorn. Så länge de mindre centrala uppgifterna fortfarande ligger inom verksamhetsområde kommer att behöva mer resurser för att klara tillsynsrollen och de ökande krav den ställer. En annan orsak till att behovet av tillsyn växer är att olika aktörers benägenhet att ta risker ökar. Höga avkastningskrav, kortsiktigt tänk- ande, felaktiga incitament och överträdelser av uppställda spelregler bidrar härtill. Situationen förvärras sannolikt framöver om inte näringslivets affärsetik och krav på compliance och kontroll håller jämna steg med 5 SOU 1998:160 Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag. Regelverk, tillsyn och normer 275 utvecklingen på marknaderna. I första hand ligger ansvaret hos näringslivet självt när det gäller att leva upp till lagstiftningens förvänt- ningar och krav, men även tillsynsmyndigheter och andra offentlig- rättsliga organ har en viktig roll att spela. Ytterligare en aspekt är att tillsynen kommer att utsättas för ett växande tryck från omvärlden, i synnerhet från de stora, internationellt aktiva institutionella placerarna.