sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den regionalpolitiska utredningen framhåller också att regionala utvecklingsfrågor har kommit att engagera allt fler aktörer, såväl of- fentliga som privata. Även om det har bidragit till en vitalisering av politikområdet har det gjort roll- och ansvarsfördelningen otydligare, enligt utredningen. Detta gäller också statens roll. Vi har tidigare understrukit att den omfördelning inom landet som sker inom ramen för regionalpolitiken alltid har betraktats som en ut- talat nationell fråga och därmed en statlig uppgift. De medel som anvisas för regionalpolitiken kan endast marginellt bidra till att lösa de regionala problemen. Åtgärder inom andra politi- kområden spelar här en större regionalpolitisk roll; man brukar här tala om den "lilla" respektive den "stora" regionalpolitiken. Den "lilla" re- gionalpolitiken utgörs av de regionalpolitiska medel som riksdag och regering anvisar för olika stödåtgärder. Den "stora" regionalpolitiken utgörs av de överväganden som görs inom andra politikområden och Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 167 som har konsekvenser för utvecklingen på regional nivå. Den "stora" regionalpolitiken rymmer resurser som sammantaget är cirka 200 gång- er större än de som anvisas för den "lilla" regionalpolitiken. Instrumenten för att genomföra "den lilla regionalpolitiken" består huvudsakligen av olika ekonomiska stödformer. Dessa medel fördelas och beslutas på den statliga nivån. När det gäller de mer preciserade besluten om användningen av medlen finns det däremot ett klart ut- rymme för regionala variationer. Här har också skett en överföring av vissa regionalpolitiska utveck- lingsmedel till de regionala självstyrelseorganen i samband med försö- ken med utvidgad regional självstyrelse. I försökslänen ansvarar de regionala självstyrelseorganen för av de s.k. regionala utvecklingsmedlen och för resterande . Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete ansvarar de regionala självstyrelseorganen för all regional projektverksamhet, med undantag för projekt för statlig samordning för ekonomisk tillväxt, projekt för servicelösningar i glesbygd samt projekt för jämställdhet. För de verk- samheterna ansvarar staten genom (Silenstam, 2000). De stöd för vilka ansvaret har förts över till de regionala självstyrel- seorganen beskrivs närmare i avsnitt 2.3 och diskuteras även i avsnitt 5.4, kopplat till nya roll. Här nöjer vi oss med att kon- statera att den regionala politiken även i denna del, fram till regering- ens proposition om den regionala samhällsorganisationen , sågs som en viktig statlig uppgift vilken skulle ombesörjas av statliga för- valtningsmyndigheter. Det arbetsmarknadspolitiska området rymmer en mångfald av olika åtgärder. Uppsättningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder förändras också relativt ofta; nya typer av åtgärder tillkommer och gamla för- svinner. Arbetsmarknadspolitiken riktar sig i stor utsträckning till en- skilda individer. Det är den arbetslöse som får ersättning, erbjuds ut- bildning etc. Arbetsmarknadspolitiken är i stora delar generellt hållen och individens möjligheter till stöd skall inte vara avhängigt varierande lokala eller regionala ambitioner. Arbetsmarknadspolitikens utform- ning anses därför i sina huvuddrag vara en nationell angelägenhet och Uppgiftsfördelning och geografisk indelning därmed en uppgift för staten.3 Den mellandepartementala –gruppen definierar det statliga in- tresset på arbetsmarknadsområdet som, att stärka individers anställbar- het, att snabbt tillsätta lediga platser och att öka rörligheten på arbets- marknaden (–rapporten, 2000, s. 34). När det gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som inte på samma sätt är individorienterade, t.ex. inriktningen på utbildningssatsningar av olika slag, finns det en tydlig koppling till den regionala utvecklingen. För infördes också s.k. otraditionella medel inom ar- betsmarknadspolitiken. Tanken var att dessa medel skulle kunna an- vändas mera fritt inom ramen för det allmänna arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Intrycket är att i vissa län har dessa medel använts till all- mänt tillväxtfrämjande åtgärder, på liknande sätt som de regionala ut- vecklingsmedlen (Silenstam, 2000). En jämförelse mellan politikområdena Även om de tre politikområdena närings-, regional- och arbetsmark- nadspolitik har många beröringspunkter finns det klara principiella skillnader mellan dem. Näringspolitiken syftar till att skapa goda förutsättningar för landets näringsliv. I detta syfte står diverse olika styrinstrument till regeringens förfogande, t.ex. skatter och riskkapitalförsörjning. Fokus ligger på näringslivets villkor. Regionalpolitiken är mer inriktad mot en rättvis fördelning och ut- jämning mellan regioner. Med regionalpolitiska stöd skall hinder för en framgångsrik regional utveckling undanröjas. Arbetsmarknadspolitiken är främst inriktad mot att stödja enskilda medborgare som av olika skäl saknar ett säkert fotfäste på arbetsmark- naden. är en väl fungerande arbetsmarknad betydelsefull för näringslivet. Här har arbetsmarknadspolitiken en viktig roll att spela. Något tillspetsat kan man uttrycka det som att regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken har som uppgift att korrigera vissa resultat av näringspolitiken. En optimal utveckling av näringslivet behöver nämli- 3 Det bör dock noteras att kommunerna har ett visst inflytande över arbets- marknadspolitiken genom de lokala arbetsförmedlingsnämnderna. Enligt Ar- betsmarknadsverkets (AMV) instruktion (1999:1423) bör länsarbetsnämnderna ha en arbetsförmedlingsnämnd i varje kommun. är ett samarbetsorgan för att utforma arbetsmarknadspolitiken efter lokala förut- sättningar. Nämndens ordförande och en majoritet av ledamöterna skall utses på förslag av kommunen. Ledamöterna skall företräda länsarbetsnämnden, ar- betsförmedlingen, kommunen, arbetstagarorganisationerna och näringslivet. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 169 gen inte nödvändigtvis leda till en geografiskt acceptabel spridning av sysselsättningen (SOU 1995:27, s. 239). När det gäller näringspolitiken kan urskiljas en princip för uppgifts- fördelningen som innebär att så länge politiken i huvudsak inriktas på omfördelning av resurser mellan olika delar av landet är det centrala perspektivet och det statliga ansvaret naturligt. När det sker en tyngd- punktsförskjutning i riktning mot en starkare betoning av den regionala tillväxten behöver den politiska förankringen på regional nivå däremot förstärkas. Det är detta synsätt som ligger bakom försöken med att föra över det regionala utvecklingsansvaret till regionala självstyrelseorgan. I –rapporten anges att det är ett starkt statligt intresse att det finns väl utformade och förankrade utvecklingsstrategier på regional nivå. Detta betyder emellertid inte att staten måste ta ett myndig- hetsansvar för det praktiska strategiarbetet. Om det regionala utveck- lingsansvaret läggs på ett regionalt självstyrelseorgan och om utveck- lingen allmänt går mot ett mer självständigt agerande på regional nivå är det ur ett statligt perspektiv tillräckligt att det finns en väl utvecklad statlig uppföljning och utvärdering (–rapporten, 2000, s. 5 f). På regional och lokal nivå är landstingen och kommunerna ansvariga för kollektivtrafiken och för planeringen av regional transportinfrastruktur med undantag för försökslänen, där uppgiften ligger på de regionala självstyrelseorganen och miljön. Därutöver har trafikverken sin egen regionala organisation. På den lokala nivån berörs kommunerna i flera olika avseenden, bl.a. genom fysisk planering och miljö- och hälsoskydd. Genom sitt väghållningsansvar i tätorter är kommunerna också i viss utsträckning ansvariga för investeringar och underhåll på infrastrukturområdet. För en mer detaljerad diskussion om de s.k. regionala transportinfrastrukturplanerna, för vilka de regionala självstyrelseorganen har övertagit ansvaret i försökslänen, hänvisas till avsnitt 2.3. Allmänt kan konstateras att det utifrån ett regionalt perspektiv har setts som naturligt att regeringen beslutar om de transportinfrastruk- turinvesteringar som avser tydliga nationella intressen. Däremot har det ansetts viktigt att ett regionalt självstyrelseorgan kan utöva inflytande över de regionala transportinfrastrukturinvesteringarna. I försökslänen har också, som påpekats, ansvaret för att utarbeta regionala transportin- frastrukturplaner förts över från till de regionala självsty- relseorganen. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning Försökslänen har i skrivelser till kommittén bland annat framfört vissa synpunkter på ansvarsfördelningen på transportinfrastrukturom- rådet (dnr RSK 216–2000, dnr 4, 2000 03 16). Generellt eftersträvar de regionala självstyrelseorganen en ökad regional frihet att prioritera inom den regionala resursram som fördelas nationellt. Man vill också i större utsträckning aktivt kunna delta i prioriteringar även vad gäller de nationella transportinfrastrukturstråken. Motivet är att de nationella stråken har en avgörande betydelse för den regionala trafikförsörjning- en och för utvecklingen i regionen. I –rapporten anges att man från statligt håll inte ser några hinder för ett vidgat självstyrelseinflytande över länsplaner för regional trans- portinfrastruktur. Ur statlig synvinkel är det viktiga att man kan styra genomförandeprocessen genom och (– rapporten, 2000, s. 7). Kulturen är en mycket viktig lokal och regional utvecklingsfaktor. Ett rikt kulturliv bidrar starkt till en förbättrad livskvalitet för medborgarna och kan också utgöra ett betydande incitament för företagsetableringar i en region. Statens ansvar på det kulturpolitiska området kommer till uttryck genom insatser för att finansiellt garantera en organisatorisk struktur för den regionala kulturverksamheten och för att på olika sätt stimulera till en kvalitativ utveckling. Statens stöd till lokala och regionala kul- turinstitutioner utgör cirka en sjättedel av de statliga kulturanslagen. Kommuner och landsting har, inom de ramar som staten ställer upp, ansvaret för de regionala och lokala kulturinstitutionerna och för att kulturutbudet når ut till medborgarna. Kommuner och landsting finan- sierar därutöver på eget initiativ en bredare kulturverksamhet än den som samfinansieras av staten. Totalt sett svarar kommuner och lands- ting för av de offentligt finansierade kulturinsatserna. Riksdag och regering har i praktiken genom det detaljerade bidrags- systemet, kulturbidragen är undantagna från "statsbidragspåsen", ga- ranterat ett starkt statligt inflytande inom kulturområdet. –gruppen har formulerat det som att staten har "ett tungt fördelningspolitiskt an- svar" när det gäller kulturområdet. Regeringen har också framhållit att det är viktigt att behålla kulturinstitutionernas självständighet gentemot bidragsgivarna, bland annat genom att ge ett skydd för snabba föränd- ringar i bidragsnivån. –gruppen anger att det statliga intresset på kulturområdet i hög grad sammanhänger med behovet av att värna till- gängligheten och delaktigheten för den enskilde medborgaren. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 171 tig förutsättning för detta är de regionala kulturinstitutionernas fortsatta existens och utveckling. Den övergripande frågan, enligt –gruppen, är hur den nationella politiken kan genomföras i samklang med de ur ett regionalt perspektiv markerade behoven. Detta har man således an- sett kunna ske bäst genom en detaljerad styrning och ett omfattande kontrollsystem från central statlig nivå. Såväl som Regionberedningen har argumenterat för att staten bör överlåta huvudansvaret på kulturområdet till den regi- onala självstyrelsen. menar att staten bör koncent- rera sig på kvalitetssäkringen, genom bl.a. uppföljning och utvärdering, högre utbildning och konstnärligt utvecklingsarbete samt huvudmanna- skap för nationalscenerna (SOU 1992:63, s. 102). I försökslänen, utom , har de regionala självstyrel- seorganen övertagit ansvaret för fördelningen av statliga medel till re- gional och kulturverksamhet (SFS 1998:305). Regeringen fastställer emellertid även fortsättningsvis vilka regionala kulturinstitu- tioner i försökslänen som skall vara bidragsberättigade. Flera viktiga områden undantas också uttryckligen från de regionala självstyrelseor- ganens ansvar. Det gäller bland annat medel för tidsbegränsade, riktade insatser, hälften av bidraget till de regionala museerna, liksom medel för verksamhet med länskonstnärer, regionala resurscentra för film och video samt regionala arkivinstitutioner. För en mer utförlig redovisning av de regionala självstyrelseorganens ansvar inom kulturområdet hän- visas till avsnitt 2.3. Med den nuvarande ansvarsfördelningen är kulturområdet således fortfarande att betrakta som i huvudsak ett statligt ansvarsområde. Detta gäller också i försökslänen. De regionala självstyrelseorganen i , och har i en skrivelse till kommittén framfört sin kritik mot den rådande ordningen (dnr 4, 2000.03.16). Enligt själv- styrelseorganen är det nuvarande systemet konserverande och oflexi- belt. Man anser att det i praktiken är omöjligt för de regionala självsty- relseorganen att få genomslag för de regionalt grundade kulturpolitiska prioriteringar, som den regionala självstyrelsen syftar till. Självstyrel- seorganen menar att det blir svårare att föra en enhetlig kulturpolitik i regionerna om ett stort antal områden undantas från de regionala själv- styrelseorganens ansvar. Särskilt anmärkningsvärt, enligt självstyrelse- organen, är det att just de kulturbidrag som reserveras för utvecklings- åtgärder inte tillåts ingå i det regionala utvecklingsansvaret. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning Den fysiska planeringen är enligt den nuvarande lagstiftningen i första hand en uppgift för kommunerna. Varje kommuns åtgärder inom detta område är begränsade till den egna kommunens yta, även om det före- ligger en skyldighet att samråda med och beakta förhållanden i angrän- sande kommuner. Statens uppgift, genom , är att se till att en sådan samverkan sker samt att bevaka statens och rikets intressen i stort. När det gäller områden som har angivits som riksintressen har staten möjlighet att upphäva kommunala beslut som inte tillgodoser ett sådant riksintresse (12 kap. , PBL). För en utförli- gare beskrivning av uppgifter inom den fysiska plane- ringen hänvisas till avsnitt 5.4. Den mellankommunala samordningen förutsätts enligt PBL i första hand vara en angelägenhet, som normalt bör kunna genom- föras i nödvändig omfattning utan statlig medverkan, förutom den sam- ordning som skall verka för efter samråd och granskning av kommunala översikts- och detaljplaner. Enligt PBL finns det också en möjlighet till en fastare form av sam- ordning än den vanliga mellankommunala. En sådan fastare samord- ning kan ske i form av regionplanering. PBL ger regeringen möjlighet att utse ett regionplaneorgan för att bevaka regionala frågor och för att utarbeta och anta en regionplan. Ett skäl för ett sådant förfarande kan vara att flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas och detta inte kan ske på annat sätt. Uppgiften att vara regionplaneorgan kan av regeringen anförtros ett befintligt kommunalförbund eller ett för ändamålet särskilt tillskapat regionplaneorgan. Ett regionplaneorgan kan dock inte bildas om de berörda kommunerna mer allmänt motsätter sig detta. Regionplaneor- ganet har möjlighet, men är ej tvingat, att anta en regionplan. Region- planen är i likhet med den kommunala översiktsplanen inte bindande vare sig för myndigheter eller enskilda. är det enda region- planeorgan som har tillkommit enligt (se även avsnitt 5.4). Med stöd av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i utgör även regionplaneorgan i . Detta sker dock inte, som PBL an- visar, i form av ett kommunalförbund, utan i regi. Allmänt kan konstateras att regionplanering med avseende på fysisk samhällsplanering har en mycket starkare ställning internationellt än i vårt land. Det gäller också i andra nordiska länder som och . Det finns flera skäl till detta förhållande. Ett är att de svens- ka kommunerna är relativt stora och därför har lättare att ta på sig kva- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 173 lificerade uppgifter av denna typ. En annan aspekt av storleken är kommunernas ytstorlek; samordningsbehovet i den kommunala plane- ringen är förhållandevis mindre i än i till ytan mindre och mer tätbefolkade länder. Utvärderingar som har gjorts, bl.a. av , visar att det regio- nala och sektorsövergripande perspektivet är svagt företrätt i svensk planeringsverksamhet. tycks också ha haft svårt att hävda riks- och mellankommunala intressen i förhållande till starka kommu- ner och centrala sektorsmyndigheter (SOU 1995:27, s. 254). Ett argument för att det regionala perspektivet behöver komma till starkare uttryck i den fysiska planeringen är att samordningen behöver öka mellan kommuner med gemensam bostads- och arbetsmarknad. För att hantera miljöproblem krävs också ett väl utbyggt samarbete. Det gäller även i samband med utbyggnaden av större trafikanläggningar. Det finns många beröringspunkter mellan fysisk planering och regi- onal utveckling. I syfte att bättre ta tillvara det regionala perspektivet föreslog Regionberedningen att den frivilliga samordningen mellan kommuner och landsting skulle intensifieras genom ett utökat samar- bete. Kommunerna skulle dock även fortsättningsvis ha ansvaret för den fysiska planeringen; någon förändring av PBL föreslogs således inte. Däremot ansåg Regionberedningen att behovet av regionplanering i de tre storstadsområdena var stort. Man föreslog därför att landsting- en/självstyrelseorganen i och fick samma upp- gifter i fråga om regionplanering som redan hade (SOU 1995:27, s. 245 ff). Regeringen motsatte sig en sådan för- ändring, som man menade i praktiken innebar att det kommunala plan- monopolet delvis upphävdes (prop. 1996/97:36, s. 51). Den mellandepartementala –gruppen ser det som ett starkt stat- ligt intresse att regional planering kommer till stånd i ökad omfattning. Enligt gruppen har staten också ett starkt intresse av att regionalt verka för att en erforderlig samordning av kommunernas planering kommer till stånd (–rapporten, 2000, s. 39). Få torde ifrågasätta miljöfrågornas stora betydelse när det gäller sam- hällets utveckling i stort. Det gäller naturligtvis också på den regionala nivån. Miljöfrågorna är till sin karaktär gränsöverskridande. Den mel- landepartementala –gruppen anger att det statliga intresset när det gäller miljöfrågor på regional nivå är starkt och ytterst handlar om för- verkligandet av de nationellt fastlagda miljömålen och efterlevnaden av därtill knutna regler (–rapporten, 2000, s. 10). Uppgiftsfördelning och geografisk indelning Ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturre- surserna ligger på . verksamhet inne- fattar myndighetsutövning, vilket bl.a. innebär tillståndsprövning, till- syn över miljöfarliga verksamheter samt uppföljning av bl.a. miljötill- ståndet i länen. har också att pröva överklaganden i fråga om kommunernas beslut i miljö- och hälsoskyddsfrågor. De reformer som genomförts på miljöområdet har sammantaget lett till att har fått en starkare ställning som företrädare för de statli- ga intressena (–rapporten, 2000, s. 36). För en närmare beskrivning av uppgifter på miljöområdet hänvisas till avsnitt 5.4. I övrigt gäller på den regionala nivån att landstingen huvudsakligen befattar sig med miljöfrågorna utifrån hälso- och sjukvårdens perspek- tiv, genom hälsoskydd och miljömedicinska åtgärder, men också ge- nom ansvar för kollektivtrafik och engagemang inom naturvård och friluftsliv. I ett regionalt perspektiv blir miljöfrågorna en allt viktigare faktor när det gäller att attrahera, behålla och utveckla företagsamheten. För att attrahera näringslivet måste en region kunna erbjuda en god miljö för såväl boende som arbete och fritid (SOU 1995:27, s. 265). Regionberedningen föreslog i sitt betänkande att landstingens roll när det gäller den regionala miljön skulle stärkas. Utredningen ansåg att det bör ankomma på landstingen att för de olika verksamheterna som kan hänföras till området regional utveckling, ta erforderliga mil- jöhänsyn och redovisa lösningar då olika intressen hotar miljövärden. Miljöfrågorna har en viktig roll att spela när en regional utvecklings- strategi tas fram. Enligt Regionberedningen finns också förutsättningar att i det sammanhanget effektivt ta hänsyn till miljöfrågorna, när verk- samheter inom många olika samhällssektorer övervägs (SOU 1995:27, s. 270). När det gäller myndighetsutövningen inom miljöområdet till- ståndsprövning, tillsyn och kontroll ansåg Regionberedningen att denna inte är lämplig att överlämna till ett regionalt självstyrelseorgan, utan att denna uppgift även fortsättningsvis bör handhas av länsstyrel- sen. Dock bör samverkan mellan de regionala självstyrelseorganen och utökas också på miljöområdet, enligt Regionberedningen. Utredningen föreslog inte heller någon ändring av det lokala ansvaret för miljöfrågorna, utan menade att ansvaret bör ligga kvar på kommu- nerna (SOU 1995:27, s. 270). I propositionen om försöksverksamheten med ändrad regional an- svarsfördelning togs inte miljöfrågorna upp (prop. 1996/97:36). Staten har genom således kvar alla sina uppgifter på miljöområ- det. Enligt är det dock uppenbart att ansvaret för det regi- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 175 onala utvecklingsarbetet även innebär omfattande uppgifter inom mil- jöområdet. Det är därför, enligt SIR-gruppen, viktigt att utveckla sam- arbetsformer bl.a. mellan och självstyrelseorganen. Ansvarsfördelningen på hälso- och sjukvårdsområdet är i korthet att statsmakterna lägger fast de övergripande målen och de viktigaste ra- marna för verksamheten. Enligt –gruppen omfattas det statliga in- tresset inom den sociala omsorgen och hälso- och sjukvården på regio- nal nivå av tillsyn, utvärderingar, uppföljningar och inspektioner över kommunernas och landstingens insatser på respektive område. De olik- heter i verksamheten som kan finnas kan vara motiverade av lokala och regionala behov. De måste emellertid vara förenliga med de centralt fastställda målen för verksamheten (–rapporten, 2000, s. 13). Sta- tens tillsyn och kontroll utövas regionalt främst genom , men även i viss utsträckning av . Regionberedningen föreslog ingen ändring av ansvarsfördelningen för den offentliga hälso- och sjukvården. Ansvaret bör även fortsätt- ningsvis, enligt utredningen, ligga hos landstingen och till viss del hos kommunerna. För en utförligare redovisning av hälso- och sjukvårdens strukturella och finansiella problem i försökslänen hänvisas till avsnitt 2.11. Det är oomtvistat att utbildning och forskning har en avgörande betydelse för ett lands och en regions utveckling. Högre utbildning och forskning har betraktats som en nationell resurs, även om den geogra- fiskt och institutionellt har fördelats på olika utbildningsanordnare. Utbildningen utgör emellertid också en mycket viktig förutsättning för regional utveckling. Regionberedningen ansåg att ansvaret för den regionala utveckling- en också bör innebära ett ansvar för att utarbeta en strategi för utbild- ningens och forskningens utveckling inom regionen. Detta är nödvän- digt menade man eftersom utbildningen har en strategisk betydelse för regionens utveckling. Regionberedningen ansåg också att en samord- ning och samplanering av gymnasieutbudet är nödvändig och att detta är en lämplig uppgift för regionala självstyrelseorgan. Propositionen om försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning tog inte upp utbildningsområdet (prop. 1996/97:36). Uppgiftsfördelning och geografisk indelning gionala självstyrelseorganen i försökslänen har dock lyft fram utbild- ning som en central komponent i de regionala utvecklingsprogram som har tagits fram (Silenstam, 2000).