sou · GOB351d1 · 2001-01-01 00:00:00 — har i sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) lämnat en rad förslag som syftar till att stärka samhällets ansvar för IKS – ett gemensamt ansvar 57 Det handlar bl.a. om en individuell rätt för alla vuxna till en utbildning upp till och med gymnasienivå, en förstärkning av vuxenstudiestödssystemet för i första hand dem som saknar grund- skole- och gymnasiekompetens och en rad insatser för att förbättra information, vägledning, uppsökande verksamhet, validering av vuxnas faktiska kompetens och ökade krav på utvärdering och kvalitetssäkring. KLK pekar också på behovet av att erbjuda vuxenutbildning så flexibelt att den kan vara tillgänglig för alla. I alla dessa avseenden är samhälleliga insatser viktiga också för IKS. Jag avser att utveckla detta ytterligare i samband med huvud- betänkandet och jag ser det som naturligt att förändringar i vuxen- utbildningen samspelar med ett framtida system för IKS. Inte minst vad gäller vuxenstudiestöd ser jag det som nödvändigt att systemen kan komplettera varandra. Vuxenstudiestöden syftar till att ge i första hand dem med störst utbildningsbehov möjlighet till försörjning. Individuellt kompetenssparande kan inte ersätta eller överta denna uppgift. Däremot kan kortutbildade och de med lägst inkomster genom att kombinera vuxenstudiestöd med eget kompetenssparande få det extra tillskott som för många är nödvändigt om de ska kunna ta ledigt för studier. För många lågavlönade med rätt till särskilt utbildningsbidrag, UBS, eller med rätt till det högre bidraget i det nya studiestödssystemet som införs från , kan även relativt små summor i regelbundet sparande som komplement till annan studiefinansiering ge möjlighet att ta ledigt med i stort sett bibehållen levnadsstandard. Att möjliggöra en sådan kombination kommer inte minst för dem med kortast utbildning att vara ett viktigt motiv för att starta ett regelbundet kompetenssparande. Jag har därför i min principmodell utgått från att det ska vara möjligt att kombinera studiestöd med uttag från kompetenssparande. Av samma skäl anser jag det befogat att undanta uttag från kompetenssparande i de inkomster som ligger till grund för beräkningar av fribeloppet i det nya studiemedelssystemet. Jag har samma principiella syn, att samhällets insatser inte kan minska eller övertas av IKS, vad gäller arbetsmarknadspolitiken. Att höja de arbetslösas kompetens och anställningsbarhet är fortsatt en huvudupp- gift inom arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadsutbildningen har setts över av en arbetsgrupp inom . Arbetsgruppen betonar att arbetsmarknadsutbildningen ska ge dem som är arbetslösa den särskilda kompetens den arbetslöse behöver för att bli anställningsbar och därmed ge möjlighet till omedelbar anställning. 58 IKS – ett gemensamt ansvar Behovet av generell utbildning ska i första hand tillgodoses inom ramen för reguljär utbildning och det reguljära studiestödssystemet. Ett system med IKS kan bidra till att fler kan förebygga arbetslöshet genom att kontinuerligt höja sin kompetens under sin yrkesverksamma tid och därmed öka sin anställningsbarhet. Individuell kompetens- utveckling kan därmed även komplettera samhällets insatser för arbetslösa. Om det ska vara möjligt för enskilda arbetslösa att de deltar i arbetsmarknadsutbildning och uppbär utbildnings- bidrag även göra uttag från sitt kompetenssparande tar jag nu inte ställning till. Det är en fråga som jag avser återkomma till i huvud- betänkandet. 4.2.3Samspelet med den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen Vad gäller samspelet mellan IKS och arbetsgivarens ansvar för den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen ser jag det på samma sätt som kompletterande system. IKS ska bidra till en kompetens- utveckling för individen som annars inte skulle ha kommit till stånd. Arbetsgivarens insatser för den verksamhetsrelaterade kompetens- utvecklingen som alla anställda behöver för att kunna klara sitt arbete och för att arbetsplatsen och företaget/förvaltningen ska kunna utvecklas skall även i fortsättningen entydigt vara ett ansvar för arbetsgivaren. Det kan och skall inte ersättas av individens eget kompe- tenssparande. Samhällets stimulans till denna typ av verksamhetsrelate- rad kompetensutveckling sker inom ramen för Europeiska socialfonden Mål 3. Det var också en av utgångspunkterna för det arbete som skedde mellan regeringen och parterna i den s.k. . Gruppen föreslog att en särskild stimulans skulle kunna utgå för att få till stånd överenskommelse mellan de kollektivavtalsslutande parterna som omfattade alla anställda på arbetsplatsen. I rapporten konstaterar parterna att man var beredd att utöver den verksamhetsrelaterade kom- petensutvecklingen diskutera vidare om individuella s.k. utbildnings- konton. För individen är IKS en möjlighet att komplettera och kombinera den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen med det han/hon själv önskar få del av i form av utbildning/kompetensutveckling utan att vara beroende av arbetsgivaren. kan det för individen bli ytterligare en möjlighet till makt och inflytande över den kompe- tensutveckling som sker på arbetsplatsen genom att individen har egna sparade medel som han/hon själv beslutar över. Jag är också övertygad IKS – ett gemensamt ansvar 59 om att tillkomsten av ett eget sparande för den egna kompetens- utvecklingen kommer att bidra till en process på arbetsplatsen som kommer att gynna också den verksamhetsrelaterade kompetens- utvecklingen. Givetvis kan det i enskilda fall var svårt att avgöra vad som är individuell respektive verksamhetsrelaterad kompetens- utveckling. Jag ser emellertid inte skäl att försöka skapa några barriärer eller tydliga definitioner. Den avgörande skillnaden – och den är enligt min uppfattning tillräcklig – är individens odelade inflytande över användningen av medlen i IKS. Så länge det är individen själv som disponerar medlen så uppstår inte heller risken att arbetsgivarens kostnad övertas av individen, i stället skapas förutsättningar för ett väl fungerande samspel mellan jämbördigare parter. är det givetvis viktigt att individen kan få stöd och rådgivning i sin bedömning av hur de egna sparade medlen bäst ska användas så att de verkligen kan bli ett aktivt komplement till den av arbetsgivaren bekostade verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen. Här är jag övertygad om att de fackliga organisationerna kommer att spela en viktig roll för att följa upp användningen av medlen och för att ge sina medlemmar det stöd de behöver. 5 Bedömning av förslagets effekter har medfört stora påfrestningar på den svenska ekonomin och arbetsmarknaden. Sysselsättningen inom traditionella basnäringar har minskat och tillväxten sker främst inom tjänstesektorn. I dagens arbetsliv ställs allt större krav på arbetskraftens förmåga till omställ- ning. Själva anpassningsförmågan kan därför utgöra en konkurrens- fördel. För den enskilde individen är därför kompetens och förmåga till förändring viktiga faktorer för ställningen på arbetsmarknaden. Ur arbetsmarknadssynpunkt syftar mitt förslag om IKS till att bidra till en allmänt högre kunskapsnivå hos arbetskraften vilket kan bidra till högre produktivitet och förebygga risken för arbetslöshet och förtida pensionering. Dessutom är avsikten att stärka individens resurser för och inflytande över den egna kompetensutvecklingen och på så sätt öka individens valfrihet. Ytterligare ett motiv är att underlätta omställningar genom att ge individen både möjlighet till och resurser för att vara mer yrkesmässigt rörlig . En ökad kompetens hos arbetskraften kan också medverka till att lösa flaskhalsproblem. Min bedömning är att den utformning jag föreslagit bör få avsedda effekter för den individuella kompetensutvecklingen och därmed bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad. Jag kommer dock att återkomma till detta i huvudbetänkandet där jag även har för avsikt att göra en mer utförlig bedömning av förslagets effekter på arbets- marknaden men även inom andra områden. De bedömningar jag gör här är därför på intet sätt heltäckande. Utvecklingen går mot ett mer komplext arbetsliv med förändrade organisationsformer där arbetet blir mera individualiserat. Enligt en genomförd studie1 är det en skillnad mellan olika delsektorer 1 , ett tvärvetenskapligt forskningsprojekt vid Yrkesmedicin i i samarbete med Yrkes- och miljö medicin, i och forskare från . 62 Bedömning av förslagets effekter på arbetsmarknaden i hur förändringar genomförs och deras syfte. I studien har olika verksamheter grupperats efter hur produktionen bedrivs och genom intervjuer och datainsamlande finner man t.ex. att kompetenskraven har ökat mest i kunskapsbaserade och högtek- nologiska verksamheter, medan ökad resultatmätning varit den domine- rande förändringen för verksamheter som sysslar med välfärdspro- duktion. Vidare var möjligheterna till inflytande och utveckling jämförelsevis mindre för den senare kategorin. Den slutsats man drar i studien är att skillnader mellan de som har goda och utvecklande arbeten och de som har påfrestande arbeten ökar. Beroende av var på arbetsmarknaden individen befinner sig blir därför avgörande för möjligheten till kompetensutveckling. För att stödja ett livslångt lärande i arbetslivet behövs därför olika strategier som kan anpassas till verksamheters skilda förutsättningar.2 Med mitt förslag ges individen ökade möjligheter till individuell kompetensutveckling. Flexibiliteten i systemet kommer att vara stor – individen väljer själv i stor utsträckning vilken typ av kompetens- utveckling han eller hon vill ägna sig åt. Skattesubventionen är utformad för att uppmuntra till deltagande från alla grupper och det föreslås även att en särskild stimulans riktas till låginkomsttagare (se kapitel 7). Dessutom är min avsikt att systemet skall gå att kombinera med studiestöd. Därmed bör mitt förslag kunna underlätta för alla individer att ta ett eget ansvar för sin kompetensutveckling och på så sätt bidra till ett livslångt lärande i arbetslivet. Det tar oftast för ett företag att finna rätt person till rätt plats. På motsvarande sätt tar det tid för jobbsökande att få lämpligt jobberbjudande. Ju dessa processer tar desto större blir de samhällsekonomiska kostnaderna och jämviktsarbetslösheten. Match- ningsproblem i form av utbuds- eller efterfrågeöverskott kan uppstå och då fungerar arbetsmarknaden inte effektivt. En anledning till att sådana matchningsproblem uppstår på arbets- marknaden kan vara att de arbetslösa inte har just den kompetens som efterfrågas. Gemensamt för flertalet –länder är att efterfrågan på utbildad arbetskraft har ökat i förhållande till lågutbildad.3 Syssel- sättningen i kunskapsintensiva näringsgrenar har också vuxit snabbare Rapport från seminarium om incitament för kompetensutveckling , , . 3 /2000 (SOU 2000:7) Bedömning av förslagets effekter 63 Arbetsgivarnas krav på kompetens ser därmed ut att ha ökat. Om då inte arbetstagarnas kunskaper och färdigheter förändras på ett sätt som överensstämmer med den utvecklingen finns risk för att rörligheten inom och mellan yrken kan komma att minska. Den stimulans till individuell kompetensutveckling som jag här föreslår bör kunna bidra till en större rörlighet på arbetsmarknaden. Detta genom att en högre kunskapsnivå ökar arbetskraftens möjligheter att utföra flera slags jobb. Därigenom förbättras matchningen på arbets- marknaden. Det finns också tecken på att äldre arbetskraft är mindre rörlig varför en större andel äldre kan förväntas minska rörligheten på arbetsmarknaden. Detta skulle till viss del kunna kompenseras av de ökade möjligheter till kompetensutveckling som mitt förslag innebär. Den goda utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden som vi nu kan se har varit förenlig med en låg inflationstakt. 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt, finns emellertid vissa tecken på ökade rekryteringssvårigheter på arbetsmarknaden vilket utgör en orossignal. När rekryterings- problem uppstår tar det för företagen att tillsätta vakanser vilket riskerar att leda in i en löneökningsspiral med stigande inflation, lägre produktion och lägre sysselsättning som följd. Särskilt allvarliga rekryteringsproblem som påverkar företagens möjligheter att expandera brukar gå under beteckningen flaskhalsar. Beroendet av välutbildad personal är inte enbart koncentrerat till de kunskapsintensiva sektorerna utan ökar inom alla sektorer och yrken. Enligt en studie av AMS (URA 1999:17) är risken störst för att flaskhalsar skall uppstå inom yrken som kräver speciella yrkes- utbildningar. Innebörden av detta är att även med relativt korta yrkes- utbildningar skulle man därför kunna påverka den bristsituation som AMS pekar på. Ökade incitament för individuell kompetensutveckling kommer därför att kunna fylla en viktig roll genom att bidra till att anpassa de sökandes kvalifikationer till de krav som arbetsgivarna ställer. Därmed kan uppkomsten av arbetskraftsbrist/ flaskhalsar motverkas. Även om har en arbetskraft med en relativt hög generell kompetensnivå är det också viktigt att den förblir hög för att flaskhalsar inte skall uppstå. 64 Bedömning av förslagets effekter Flera studier har visat att risken för arbetslöshet och den förväntade längden på arbetslöshetsperioden minskar med stigande utbildnings- nivå hos individen, allt annat lika.4 Genom att öka individens möjligheter till utbildning och kompetensutveckling kan därför risken för arbetslöshet och arbetslöshetsperiodens längd minskas. Goda möjligheter till kompetensutveckling kan dessutom fungera som ett komplement till det formella anställningsskyddet. Detta genom att skapa ökade möjligheter för individen att själv klara omställningar, byta arbetsplats, företag, yrkesinriktning etc. Den bästa garanten för långsiktig anställningstrygghet är att ha de kvalifikationer som arbets- marknaden efterfrågar. Anställningsformer har förändrats. Allt färre människor i arbetslivet har en fast anställning. Det har blivit allt vanligare att anställning sker i projektform, att individen väljer att starta eget samt att för- ändringstakten är så hög att många av det skälet tvingas byta arbete. finns en stor grupp som har svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. Personer utan fast förankring på arbetsmarknaden har inte samma möjligheter till företagsspecifik kompetensutveckling, vilket i sin tur påverkar möjligheten att få en mer fast förankring. Möjligheten till att delta i ett sparande för framtida kompetens- utveckling kan därför väntas vara av särskild betydelse för denna grupp. 5.1.5Ökade möjligheter att arbeta fram till pensioneringen Livslängden på humankapitalinvesteringarna tenderar att minska. Ett tecken på detta kan vara de problem som finns att stanna kvar på arbetsmarknaden fram till pensioneringen. Förtida pensionering är dock en kostsam lösning för arbetsgivarna, men även för samhället i form av produktionsbortfall etc. Genom att andelen äldre i arbetskraften kom- mer att öka framöver är det därför särskilt viktigt att det finns goda möjligheter till kontinuerlig kompetensutveckling. Detta är en förutsätt- ning för att individens produktivitet och anställningsbarhet skall bestå. Kontinuerlig kompetensutveckling är också nödvändig för att en god utbildning skall fortsätta att ge avkastning. 4 Se tex Thoursie, A (1998). Bedömning av förslagets effekter 65 Ökade möjligheter till kompetensutveckling och livslångt lärande bör påverka arbetskraftsutbudet i positiv riktning. Möjligheten att stanna kvar längre i arbetslivet ökar som individen lättare kan anpassa sig efter de krav och förutsättningar som råder och därmed öka sin rörlighet. Värdet av ett ökat inslag av utbildning måste dock vägas mot kostnaden för de arbetstimmar som går förlorade. I de räkne- exempel jag presenterar i avsnittet 2.4 antas att omkring 400 000 indi- vider kommer att kunna studera med finansiering från IKS motsvarande av full arbetstid när systemet är i full gång. Omräknat innebär detta 100 000 heltidsstuderande. Men flera kommer förmodligen att studera på fritid, varför gissningsvis effekterna på arbetskraftsutbudet stannar vid ett bortfall på ca 80 000 personer som ägnar sig åt studier på heltid. Detta motsvarar av arbetskraften. Min bedömning är därför att de positiva effekter som IKS kan medföra överväger de samhällekonomiska kostnader som uppstår. 5.1.7Minskad arbetslöshet och minskat behov av arbetsmarknadspolitiska åtgärder Mitt förslag skapar incitament för en ökad individuell kompetens- utveckling. Genom den flexibilitet jag bygger in i systemet kan det väntas få effekter för både den specifika och generella kompetens- utvecklingen och därigenom förbättra flexibiliteten på arbetsmark- naden. I förlängningen bidrar därmed systemet till en ökad syssel- sättning och minskad arbetslöshet. Genom att det är möjligt att variera subventionsgraden i systemet kommer det även att kunna anpassas efter konjunkturläget. Sammantaget innebär detta att systemet bör kunna fungera som ett komplement till dagens arbetsmarknadspolitik och att de arbetsmarknadpolitiska åtgärderna kan styras dit de gör mest nytta. En ökad kompetens och stärkt anställningsbarhet minskar ju också behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Jag är övertygad om att utbildningssektorn kommer att genomgå stora förändringar . En allt större del av arbetskraften kommer att vilja och behöva delta i ett livslångt lärande där en kontinuerlig kompetensutveckling kombineras med yrkesverksamhet. 66 Bedömning av förslagets effekter Kortare och av utbildning blir ett naturligt inslag i arbetslivet. Det kommer att ställa nya krav på utbildningssektorn både vad gäller det utbud den kan erbjuda och på dess förmåga att snabbt och flexibelt svara upp mot den nya efterfrågan. Det handlar om innehåll i utbildningen men också om formerna för hur utbildning och kom- petensutveckling bedrivs. Till detta kommer behov av en väl utbyggd infrastruktur för information, vägledning, kvalitetssäkring av utbildning och för validering av faktiska kunskaper. En realisering av det livslånga lärandet kommer att påverka såväl den reguljära utbildningen inom högskola och vuxenutbildning som den privata utbildningsmarknaden. Det kommer att påverka svenska utbildningsanordnare men vi kommer med säkerhet också att få se en ökad internationalisering på utbildningsområdet. Den utveckling jag här skisserat kommer givetvis inte enbart att ske till följd av att det genomförs ett system för finansiering av individuell kompetensutveckling. Det är en utveckling som i första hand är resul- tatet av de krav som ett nytt arbetsliv och andra grundläggande samhällsförändringar ställer på utbildningssektorn. Men IKS-systemet är enligt min uppfattning en faktor som påtagligt kommer att påskynda den utveckling som redan är på gång. Jag är övertygad om att IKS mycket snabbare än vad som annars skulle varit fallet kommer att medföra stora förändringar på utbildningsområdet. Den mest påtagliga effekten uppstår givetvis till följd av att, när systemet är fullt utbyggt, praktiskt taget alla i arbetskraften kommer att ha ett eget sparat kapital för utbildning och kompetensutveckling som de själva bestämmer över. Det kommer som mina beräknar pekar på i avsnittet 2.4 att kunna innebära att ca 12 mdkr tas ut ur sparandet och därmed på ena eller andra sättet påverkar efterfrågan på utbildning och kompetensutveckling. I mitt räkne- exempel skulle på 10–finnas i storleksordningen 40 mdkr fonderade för utbildningsändamål. Det är en självklarhet att detta i sig kommer att påverka hela vårt utbildningsutbud och bl.a. påtagligt öka såväl efterfrågan som konkurrensen på utbildningsmarknaden. Detta kommer troligen i sin tur att leda till en rad effekter på utbildningsområdet. Jag har här valt att lyfta fram tre aspekter jag tror kommer att få särskild betydelse. Det kommer att efterfrågas ett nytt innehåll både i form av nya utbildningar och nya kombinationer, exempelvis för att tillgodose samspelet mellan den verksamhetsrelaterade kompetensutveck- lingen och den egna individuella kompetensutvecklingen. Bedömning av förslagets effekter 67 Det kommer att efterfrågas nya former för hur utbildningen bedrivs och mer flexibla sätt att ta del av utbildning och kompetens- utveckling. Det handlar bl.a. om att kunna erbjuda utbildning som följer arbetslivets tider, att kunna läsa och men också på deltid i kombination med arbete. Det handlar om att kunna erbjuda nya platser för lärandet t.ex. på arbetsplatsen eller i nära anslutning till den, i lokala lärcenter nära arbetet eller bostaden. Men det handlar också om att erbjuda utbildning där det går att kombinera självstudier, mindre grupper, lärar/handledarledda studier med olika former av distansstudier. Inte minst internet-baserad utbildning där individen själv styr sitt lärande tror jag kommer att efterfrågas i mycket större omfattning än vad som skett . Efterfrågan kommer att öka på en mångfald av olika utbildnings- anordnare. Jag är övertygad om att många som kommer att delta i IKS kommer att efterfråga det utbud som den reguljära utbildningen Det har en kvalitet och ett innehåll som många individer känner till och har förtroende för. Det leder i de flesta fall fram till betyg eller godkända examina. Men med säkerhet kommer många fler utbildningsanordnare att kunna erbjuda ett attraktivt utbud. Om inte den reguljära utbildningen kan förnya sitt sätt att erbjuda och bedriva utbildning så kommer den enligt min bedöm- ning snabbt att konkurreras ut av andra utbildningsanordnare. omfattar den kompetensutveckling arbetsgivaren bekostar enligt SCB:s siffror ca 46 mdkr i och enligt många bedömare är utbildningsmarknaden den snabbast växande sektorn i de ledande industriländerna. Det är i det här perspektivet, enligt min uppfattning, nödvändigt för samhället att se över vilka förändringar som kan behövas i det offentliga utbildningsväsendet för att skapa förutsättningar för också den reguljära utbildningen att svara upp mot den nya efterfrågan. Det kan handla om regelverk som behöver förändras. Exempelvis ger dagens regler inte möjlighet för enskilda att köpa kurser inom högskolan. Även statsbidragssbestämmelserna och reglerna för upp- dragsutbildning kan behöva ses över för att stimulera det reguljära utbildningsväsendet att i ökad grad vända sig till redan yrkesverk- samma. Jag har mot den här bakgrunden gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga de hinder och begränsningar som kan finnas i det offentliga utbildningssystemet samt lägga förslag till förändringar. Uppdraget kommer att redovisas . Jag avser att återkomma till dessa frågor i huvudbetänkandet. 68 Bedömning av förslagets effekter På ett område anser jag att det finns skäl för mig att särskilt fördjupa och konkretisera mina förslag inför huvudbetänkandet. Det handlar om behovet av en väl utbyggd vägledning och information om det utbildningsutbud som kommer att erbjudas den enskilde inom ramen för IKS-systemet. Jag har här samrått med kommittén för vägledning inom skolväsendet och avser att senare under mitt arbete återkomma med förslag till hur vägledning och information till den enskilde och till arbetsgivare skall kunna utvecklas. Jag ser detta som en central fråga för att den enskilde skall kunna få väl underbyggd information och rådgivning inför sitt val av vilken utbildning och kompetensutveckling den bör utnyttja för att bäst tillgodose sina individuella behov. I det här sammanhanget vill jag också nämna att jag överväger att ur kontrollsynpunkt föreslå ett system för godkännande av utbild- ning/kompetensutveckling som inte står under statlig tillsyn. Att utbildningen eller motsvarande fått ett sådant godkännande, som med nödvändighet bör vara av övergripande och av generell karaktär, skulle kunna vara en förutsättning för att individen skall få del av den statliga subventionen. Jag kommer att lägga ut ett särskilt uppdrag om formerna för hur detta lämpligast skulle kunna organiseras och jag avser att i mina slutliga förslag återkomma till de närmare bestäm- melser som detta kan kräva.