sou · GOB374 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra rekryteringen av svensk personal till inter- nationella insatser inom ramen för konfliktförebyggande och konflikt- hanterande verksamhet. Utredaren fick, inom ramen för utred- ningsdirektiven, också i uppgift att anordna och stödja kompletterande utbildning, konferenser eller seminarier i syfte att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor inom det konfliktförebyggande området. Chefen för , statsrådet , förordnade ambassadör att vara särskild utred- are. förordnades överstelöjtnant och departe- mentssekreterare som sekreterare i utredningen. förordnades, med verkan från , kanslirådet som expert till utredningen. Samma datum förordnades byråassistent , att med verkan från , vara utredningens assistent. entledi- gades från sitt uppdrag . Från förordnades byråassistent att vara utredningens assi- stent. Till stöd för utredarens arbete bildades en referensgrupp med representanter från , , Försvarsdepartementet, Försvarsmakten (Högkvarteret, och ), , , , , Forum Syd och Svenska Röda Korset. Referens- gruppen, som mötts totalt fyra gånger, har under arbetets gång utgjort ett diskussionsforum, kommit med synpunkter och råd samt i övrigt följt utredningens arbete. Utredningsarbetet har bedrivits med en hög grad av kontakter såväl inom som utomlands med myndigheter, institutioner, inter- nationella och regionala organisationer, enskilda organisationer och med den akademiska världen. Utredaren har inom ramen för utredningsuppdraget initierat ett delprojekt och nätverksamarbete för att se över villkoren för kort- tidsanställda utomlands. Nätverket kommer att fortsätta arbetet även efter att utredningen lagt fram sitt betänkande. Inom ramen för utredningsuppdraget har en nationell workshop på temat Rekrytering och förberedelser inför internationell kris- och konflikthantering genomförts i , 2000. Arbetet har utförts under benämningen: , UD 1999:02. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att verka för fred - ett gemensamt fredscentrum i (SOU 2000:74). Uppdraget är härmed slutfört. Brief summary in English ...................................................................... Utgångspunkter för arbetet ............................................... Definitioner och avgränsningar ........................................ 2 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i .. 29 2.1Erfarenheter och behov av samverkan och samordning inför framtida rekrytering ................................................. Överväganden, argument och motiv................................. Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande De internationella aktörerna och miljön de verkar i......... 3.1.2 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europeiska unionen (EU) ...................................... Västeuropeiska unionen (VEU) ............................ 3.1.6 (Nato) och Partnerskap för fred (PFF) .................................... Hur ser de internationella insatserna ut ? 3.2.1 Vilka är de legala grunderna för fredsfrämjande 3.2.2 Finansiering av fredsfrämjande insatser ............... Från förfrågan till insats – hur är rekryteringen 4.1Hur ser beredningsgången ut när deltar i fredsfrämjande insatser?................................................... De svenska rekryteringsorganen....................................... utvecklingssamarbete (Sida) ................................. 4.2.6 Andra svenska myndigheter som agerar inom det fredsfrämjande området ......................... 4.2.7 Samverkan mellan de svenska aktörerna............... Villkor för korttidstjänstgöring utomlands....................... Andra aktörer inom det konfliktförebyggande och Svenska Röda Korset ............................................ 5.1.3 Andra enskilda organisationer i ............... 5.1.4 Enskilda organisationer utanför ............... Bilaga 2: Deltagare i referensgruppens möten ....................................... Bilaga 3: Villkor för korttidstjänstgöring utomlands – bakgrund och fortsatt arbete.................................................................. Bilaga 4: på temat Rekrytering och förberedelser inför internationell kris- och konflikthantering .................................................. Bilaga 5: Närbilder från en fredsfrämjande insats – Samverkan och civil-militärt samarbete i Kosovo.......................................... Bilaga 6: Käll- och litteraturförteckning .............................................. Utgångspunkten för utredningens arbete och förslag har varit de nya krav som ställs på världssamfundet och de nationella och internatio- nella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett . Väpnade konflikter utspelas allt oftare inom stater i stället för som tidigare mellan stater och har sitt ursprung i etniska, religiösa, nationalistiska, ekonomiska, sociala eller andra faktorer som kan leda till att den internationella freden och säkerheten hotas. Exempel på detta är konflikterna och de huma- nitära katastroferna i , , det och Öst- timor. Konflikterna har ofta lett till att de grundläggande samhälleliga strukturerna och funktionerna försvagats, ofta i så hög grad att rege- ringarna i de drabbade länderna saknat förmåga att bygga upp dem igen. Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det internationella sam- fundets engagemang och möjligheter att hantera dessa konflikter har lett till att organisationer som FN, EU, organisationen för säkerhet och samarbete i (), Nato och flera andra internationella och regionala organ haft krishantering och konfliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen . har dessa konflikter visat på det internationella samfundets bristande beredskap, förmåga och ibland också vilja att gå in med insatser i syfte att stödja de drabbade samhällena och att söka dämpa och förebygga konflikter. På det internationella planet har man ännu inte funnit helt effektiva former att hantera dessa konflikter på ett tillfredsställande sätt. Behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt vilket kommer att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering. De senaste årens erfarenheter har visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella insatsers målsättning och det som skall uppnås. De internationella fredsinsatserna har med tiden ändrat karaktär där de militära insatserna numera ingår som delar i ett komp- lext och mångfacetterat arbete för att få de civila samhällena på fötter. De drabbade samhällena har behov av hjälp på en rad områden samti- digt: konfliktlösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppbyggnad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Behovet av civil kunskap och kompetens har således ökat i omfattning. De internationella och regionala organisationerna håller för närva- rande på med ett omfattande förändringsarbete för att bättre kunna svara mot behoven av krishanteringskapacitet. Arbetet har kommit längst inom och EU. Vid i har en sär- skild arbetsgrupp utarbetat ett förslag till att förbättra organisationens och medlemsländernas förmåga att genomföra snabbinsatser i krisområden. Utformningen av snabbinsatsförmåga kommer till stor del att b ygga på en samordning av nationella databaser och organisationens egna register. Inom EU pågår också ett intensivt arbete för att öka unionens förmåga att medverka i den internationella krishanteringen, såväl på det militära freds- främjande området som på den civila sidan. Även här kommer utveck- lingen att ställa krav på medlemsländerna att förenkla kontakterna mellan de olika nationella funktionerna och de internationella organen. har ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. Genom våra natio- nella och internationella erfarenheter har vi förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internationella strävandena att för- bättra förmågan inom dessa områden. I har rekryteringen till internationella fredsfrämjande insat- ser vuxit fram efterhand i takt med att behoven ändrats. Länge var det främst personal för den traditionella fredsbevarande verksamheten som rekryterades (militära förband, militära observatörer och civilpoliser). Rekrytering och utbildning samordnades av Försvarsmakten genom (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildnings- verksamhet). När konfliktmönstren ändrade karaktär uppkom emellertid nya behov. etablerade sig som en interna- tionell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet såväl i samband med naturkatastrofer som i konfliktområden. Sida har också utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst verk- samhet gett upphov till. Sida rekryterar och utbildar också valöver- vakare. har etablerat en egen rekryteringsverksamhet för poliser i internationell tjänst. Utöver dessa myndigheter ingår dessutom ett antal departement, myndigheter, insti- tutioner och enskilda organisationer i olika nätverk De fyra myndigheterna tar någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickas ut i konfliktområden. Efter hand har de etablerat sina egna rutiner och anställningsvillkor, vilket innebär att det kan fin- nas betydande skillnader i de villkor som gäller för statligt anställd svensk personal i krisområden. Förutom ovan nämnda skillnader finns det grundläggande olikheter i de fyra myndigheternas resursbaser, operativa kriterier och tillväga- gångssätt. och rekryterar ur den egna yrkeskåren medan Sida och har stora delar av befolkning som resursbas. uppdrag är, till skillnad från de övriga myndigheternas, huvudsakligen av mycket kortfristig natur, snabba insatser som är direkt knutna till akuta kriser. Rekryterings- och anställningsproceduren i de olika internationella insatserna skiljer sig också åt beroende på vilken organisation som har huvudmannaskap och ibland även från insats till insats. Flera svenska civila experter som arbetat på korttidsuppdrag i konfliktområden, speciellt för FN, har uttryckt önskemål om bättre stöd från när det gäller hjälp vid sjukdom, kontakt med familj eller anhöriga, bistånd vid avtals- och försäkringsfrågor m.m. I har ingen organisation arbetsgivaransvar för dem som de är främlingar i FN-syste- met. Även i detta avseende kommer behovet av att etablera mera sam- ordnade funktioner i respektive medlemsland att krävas. Ny kompetens och nya yrkeskategorier efterfrågas i allt större utsträckning. Bland de nya yrken som efterfrågas kan nämnas domare, åklagare, kriminalvårdspersonal samt regionala administra- törer. För svensk del innebär detta att personal från alltfler myndigheter och institutioner berörs av det internationella konfliktarbetet som Dom- stolsverket, Riksåklagaren, , , kommuner, länsstyrelserna m.fl. Med allt fler aktö- rer även på det nationella planet är det angeläget att nu organi- serar sin verksamhet så att de begränsade resurserna används på ett kostnadseffektivt sätt för att undvika onödigt dubbelarbete och resursslöseri. Utgångspunkten för utredningens förslag har varit att åstadkomma största möjliga samordning av den svenska rekryteringen inför de in- ternationella insatserna på det konfliktförebyggande och konflikthante- rande området. En viktig aspekt har också varit samhällets stöd till den enskilde som sänds ut till ett konfliktområde. Utredningen har övervägt möjligheten av att etablera en enda gemensam rekryterings-, utbildnings- och stödfunktion för all personal, civil såväl som militär, för fredsfrämjande uppdrag. En sådan lösning är emellertid svår att genomföra då svensk grundlag reglerar utsändan- det av svensk väpnad trupp utomlands. På det civila området finns inte några liknande begränsningar. Detta talar för att den rent militära verk- samheten även i fortsättningen hålls åtskild från den civila. Försvars- makten bör således fortsätta behålla ansvaret för den militära utlands- styrkan. När det gäller och har argument framförts att dessa båda verksamheter av olika skäl också organisatoriskt skall hållas åtskilda från en gemensam utlandsplattform för rekrytering och utbildning. Andra former av samverkan förblir emellertid både möjliga och önskvärda. Exempel på sådan samverkan är geografisk samlokalisering av rekryteringsfunktioner samt delade stöd- och utbildningsmekanis- mer. Nedan följer utredningens konkreta förslag. Alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, bör samlokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. Detta innebär att åtminstone vissa delar av och rekryterings- och stödfunktioner bör förläggas på samma plats som Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet (). Sidas nuvarande rekryteringsverksamhet för internationella kon- fliktförebyggande och konflikthanterande insatser och den rekrytering som bedrivs av Försvarsmakten för huvudsakligen civila ändamål omorganiseras i form av en ny myndighet som förläggs vid fredscent- ret. Den föreslagna myndigheten administrerar en gemensam plattform för svenska civila insatser i kris- och konfliktområden, inklusive kon- fliktförebyggande insatser. Den nya gemensamma plattformen föreslås få arbetsnamnet: civila utlandsverksamhet. Personal som ställer till FN:s, eller EU:s förfo- gande, och som inte redan är anställda av Försvarsmaktens eller Riks- polisstyrelsens internationella styrkor, eller i snabb- insatsstyrkor, anställs i denna verksamhet/styrka. Myndigheten bör samarbeta med de akademiska institutioner och enskilda organisationer som är engagerade i internationella freds- och konfliktfrågor. Nätverk som SWEDEHUM bör knytas till fredscentret. Myndigheten föreslås också administrera den gemensamma utbild- ning som är påkallad inför de internationella insatserna. Särskild upp- märksamhet skall ägnas åt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten. Se betänkandet: Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29). Myndigheten föreslås få en styrelse som omfattar representanter för andra berörda myndigheter och enskilda organisationer. Organisa- toriskt bör myndigheten ligga under . Kostnaderna för förslagets genomförande skall huvudsakligen rymmas genom omfördelning av befintliga medel. En samlokalisering medför betydande synergieffekter i den opera- tiva verksamheten. Stora delar av logistiken och annat stöd borde kunna samordnas, alltifrån etablerandet av ett gemensamt operations- rum till delade resurser för utbildning, debriefingar och annat stöd under uppdraget och efter hemkomsten. En effekt av denna samordning är att de skiftande villkor och regelsystem som de olika myndigheterna tillämpar för svenskar i internationell tjänst görs mera enhetliga. Ett gemensamt nationellt fredscentrum av detta slag blir den natur- liga kontaktytan gentemot de rekryteringsfunktioner som redan finns eller som håller på att byggas upp inom de internationella och regionala organisationerna. Att utgöra en förmedlande länk mellan de svenska och internationella aktörernas databaser bör t.ex. utgöra en av upp- gifterna. Samordningen inom i frågor som rör internatio- nell krishantering bör förstärkas. Det är viktigt att de åtaganden som gör gentemot internationella och regionala organisationer har en direkt koppling till de institutioner som har ansvar för de nationella förberedelserna. De existerande samordningsfunktionerna, såsom Beredningsgruppen för fredsfrämjande insatser (BFF-gruppen) och andra integrerade samordningsorgan, bör intensifiera sin verksamhet. Utredningen föreslår därutöver att det inom upprättas ett sekretariat med en chefsfunktion som har ett övergripande samordningsansvar för krishanteringsfrågor inklusive stödet till insat- ser. Inom funktionen bör också ligga styrmekanismerna för den rekry- teringsmyndighet som föreslagits ovan. är rekryteringen till andra internationella tjänster, såsom stöd till svenskar som önskar tjänstgöra vid de internationella organi- sationernas högkvarter, integrerad med rekryteringen till kris- hanteringsinsatser både i (UD-P-SIR) och i Sida (PEO-RIU). Om de förändringar som skisserats ovan kommer till stånd, påverkas således även denna typ av rekrytering. Den verksamhet som bedrivs vid UD-P-SIR föreslås flyttas till det nya sekretariatet i . Även om flera alternativ är möjliga när det gäller Sida (PEO-RIU) skulle enligt utredningens uppfattning den bästa lösningen vara att låta så mycket som möjligt av den internationella rekryteringen av enskilda ingå i den föreslagna myndigheten. Dels skulle de nuvarande synergi- effekterna bestå, dels skulle man förhindra oklarhet om var rekry- teringen till en del gråzonstjänster skulle ligga. Under utredningens gång har det i referensgruppen och i andra kon- takter på sina håll redovisats tveksamhet inför skapandet av en ny myndighet. som det råder stor enighet om att det finns behov av ett större mått av samordning och samarbete har argumenten mot ett sådant arrangemang varit att ännu en myndighet skulle riskera att komplicera samarbetet mellan de redan aktiva myndigheterna. Utred- ningen vill därför lyfta fram ett alternativ. Det har framförts argument för att Sida, som har rekry- teringsansvar, borde administrera den integrerade och samordnade civila verksamheten. För att ändå föra samman de berörda aktiviteterna under ett tak och uppnå några av de synergieffekter som blir en följd av huvudförslaget föreslår utredningen att Sida:s internationella rekryte- ringsverksamhet i så fall flyttas från huvudkontoret och samlokaliseras med de övriga myndigheternas internationella verksamhet i det före- slagna fredscentret. Grundtanken i huvudförslaget att all rekrytering och andra stödfunktioner skall samlas på samma plats uppfylls därmed även med denna lösning. Brief summary in English In October 1999 the Swedish Government appointed a Commission of Inquiry to look into the system of recruitment for international missions in the fields of conflict prevention and conflict management. This report contains the findings and recommendations of the Commission. The international approach to conflict prevention and conflict management has undergone dramatic changes over the last few years. Experience from complex crises in Europe, and has led to the involvement of the United Nations (UN) and regional organisations like in Europe (), Union (EU), Nato, (), Economic Community of West African States (ECOWAS), and others, in difficult and integrated missions to assist conflict stricken and conflict prone societies. Not only are these missions truly multinational, they also involve a multitude of tools and skills. It is no longer sufficient to meet the direct humanitarian needs resulting from conflicts, or to deploy peacekeeping troops along cease-fire lines. The UN and the regional organisations have had difficulties in living up to the demands placed on them under these circumstances. For Union, direct involvement in crisis management is also a new task. Both in the EU and the the past year has seen an intensive debate and rapid build of new capabilities. While the exact future roles of different regional organisations remain unclear it is obvious that the main task of developing tools and resources for crisis management will remain with the member states themselves. It is therefore imperative that , like other countries with ambitions in this field, develops institutions and procedures that will enhance its national contributions to international and regional collective efforts. Four Swedish agencies are now directly involved in recruitment and other preparations for international missions engaged in conflict prevention and crisis management: the Swedish Armed Forces, , the and the (Sida). Some Swedish non-governmental organisations, such as the 14 Brief summary in English (Forum Syd), sometimes cooperate with Sida in recruitment projects. A special network for finding specialists in the fields of human rights and democratisation was created a few years ago (for Democracy and Human Rights, SWEDEHUM). Other networks have been created in the humanitarian sector and in support of integrated civilian – military exercises within the framework of Partnership for Peace (PfP) The recruitment and support procedures that have been established by the various Swedish agencies differ from each other. This lack of coordination has led to differences also in the employment benefits that are applicable to the different categories of individuals and contingents that puts at the disposal of international and regional organisations. In other words, even if everybody ends up in the same conflict area, which government agency a person is employed by can make a difference. The main objective of the Commission of Inquiry has been to suggest measures that would accomplish the maximum degree of coordination and cooperation in the field of recruitment. A modern system of recruitment and support for international conflict prevention and conflict management must be comprehensive enough to meet the complex and growing demands of the international community and flexible enough to handle a variety of tools. The Commission has also acknowledged some constraints. One is the fact that the Swedish constitution sets very precise conditions for the deployment of Swedish armed peace support contingents abroad. The legal framework makes it useful and practical to continue the present system under which the Swedish Armed Forces have organisational control over the recruitment, training and deployment of Swedish peace-keeping troops. Arguments have also been put forward to the effect that it would be most practical if and the exercise the organisational control over the recruitment in their own fields of expertise. The fact that the agencies listed above have organisational control over their own recruitment systems does not prevent them from gaining advantages from working closely together, however. The Commission therefore suggests that the agencies bring their activities related to international conflict prevention and conflict management under the same roof – a . This would enable the agencies to share a number of facilities, from a joint situation room to various training, support, and logistics facilities. Brief summary in English 15 The Commission also recommends that the international recruitment activities of Sida are transfered to a new and separate agency, located at the proposed . This agency will administer the recruitment, deployment and training of all Swedish civilians preparing for international missions that are not employed by any of the other agencies mentioned above. The new agency would also administer all those shared facilities used in the recruitment activities that were not owned by any of the other agencies. Special emphasis should be given to high level integrated training for conflict prevention and conflict management in complex disasters. In this field the Commission refers to the report and recommendations published in 1999 by another Swedish Commission of Inquiry (SOU 1999:29) It is recommended that the new agency be given a governing board consisting of representatives of government agencies and civil society agencies/NGOs. As an alternative to the creation of a new agency, the Commission mentions the possibility that Sida assumes responsibility for the joint civilian recruitment functions. Also in this scenario it is recommended that the relevant recruitment facilities of Sida are physically moved to the proposed . Organization for Security and Cooperation in Europe Partnerskap för fred/ Partnership for Peace (PfP) Swedish International Development Cooperation Svenska resursbanken för demokrati och mänskliga for Democracy and Human Försvarsmaktens centrum för internationell