sou · GOB321d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Som ytterligare förut- sättning gäller i fråga om upplåtelser till andra än myndigheter att åtgärden skall främja Försvarsmakten eller ett allmänt samhälls- intresse eller att det annars finns särskilda skäl. I 7 § finns bestämmelser om att Försvarsmakten vid sin med- verkan i civil verksamhet skall beakta gällande bestämmelser om konkurrens. När det gäller utförande av arbete enligt 5 och 6 §§ skall frågan om konkurrensintrång anses föreligga avgöras efter hörande av länsarbetsnämnden och den kommun som berörs, om det gäller åtaganden av större omfattning. Vad som skall prövas är om Försvarsmakten vid sin prissättning i tillräcklig utsträck- ning har beaktat gällande marknadspriser. För Försvarsmakten liksom för andra statliga myndigheter och kommunala förvalt- ningar som finansieras med skattemedel finns en risk för att anbuden i realiteten är skattesubventionerade. För Försvars- maktens del kan det förhållandet att verksamheten inte belastas med några försäkringskostnader leda till en underprissättning vid anbudsgivningen. Vidare tar Försvarsmakten till skillnad mot privata anbudsgivare i realiteten inte heller någon egentlig eko- nomisk risk vid ett åtagande. Försvarsmakten har enligt 1 § förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten som huvuduppgiften att i fred vidta förberedelser för att i krig kunna försvara mot väp- nade angrepp. Vidare skall Försvarsmakten enligt 2 § i fred 1.övervaka och hävda territoriella integritet i luften, till sjöss och på marken, 2.kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till för- fogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, 3.kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred och Svåra påfrestningar på samhället i fred 501 4.ha en beredskap som medger att huvuddelen av Försvars- maktens organisation efter särskilt beslut har upp- nått full krigsduglighet. Bestämmelserna i 2 § ändrades . Ändringen innebar bl.a. att Försvarsmakten i fred skall kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället (punkten 3). Ändringen hänger sam- man med ändring i 2 § nuvarande lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap enligt vilken totalförsvarsresurser skall utformas så att de bl.a. kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. redovisade ändringar har emellertid inte inneburit ändrade ansvarsområden. Försvarsmakten har således enligt sin instruk- tion inte till uppgift att i fred bevaka civila objekt. Först vid höjd beredskap skall Försvarsmakten agera vid t.ex. hot om sabotage mot anläggningar och områden som inte används av Försvars- makten. 18.4.4Våld eller tvång mot enskilda Enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m. (skyddslagen) får militär personal bruka visst våld när de i egenskap av skyddsvakter bevakar skyddsobjekt. Skydds- vakter får utöva visst tvång och våld mot enskilda för att kunna utföra sitt arbete. Vid behov får skyddsvakter avvisa, avlägsna, tillfälligt omhänderta, gripa samt företa kroppsvisitation och beslag. Av 23 § polislagen följer att vissa av de befogenheter som en polisman har enligt 10 § även gäller för vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör med bevakning eller för att upprätt- hålla ordningen. Enligt 3 § förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingri- pande vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) skall Försvarsmakten G upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträ- delser av tillträdesförordningen (1992:118), G skydda svenska fartyg och luftfartyg inom svenskt territorium samt på eller över fritt hav, G medverka vid tillsynen av militära skyddsområden enligt för- ordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m., 502 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21 G medverka vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt territorium, G medverka vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och ekonomiska zon, G i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripande mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i denna förordning. Någon befogenheten för Försvarsmakten att ingripa med tvång eller våld mot enskilda följer inte av IKFN-förordningen. En sådan befogenhet anses härröra från den myndighet som har begärt biträdet. Statsmakterna har vi upprepade tillfällen gjort uttalanden om ett ökat stöd från Försvarsmaktens sida till det civila samhället. Det har emellertid i de sammanhangen poäng- terats att de militära resurserna bör utnyttjas på sådant sätt att det inte kan uppfattas som ett avsteg från grundprincipen att För- svarsmakten inte får användas i uppgifter som rymmer våld eller tvång mot enskilda civila (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 48–51 och FöU 1995/96:1 s. 21). har i det sammanhanget tillagt att denna tolkning inte får göras så strikt att exempelvis Försvarsmaktens resurser – såväl materiella som personella – inte skulle kunna ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning (jfr även betänkande 1998/99:FöU2 Kustbevakning, m.m. (s. 1) där utskottet säger personal skall enligt utskottets mening inte ges uppgifter som utanför det traditionella militära verksamhetsområdet rymmer våld eller tvång mot enskilda. 18.4.5Militär personal och materiel i polisens verksamhet? Frågan om militär medverkan med personal och materiel i polisens verksamhet har prövats av JO. Enligt JO utgör använd- ningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet ett extraordinärt inslag som strikt måste förbehållas situationer där gällande regler medger ett sådant bistånd och från principiell synpunkt är det ytterst väsentligt att rågången mellan militär- aktioner och normalt polisarbete hålls klar (se JO:s beslut i JO 1991/92 s. 197 f. som rörde användande av militär helikopter för luftlandsättning mot husockupanter och JO:s beslut Svåra påfrestningar på samhället i fred 503 som rörde användande av militär helikopter vid spaning m.m. mot vapentjuvar). 18.4.6Bestämmelser om totalförsvarspliktigas skyldighet att medverka Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Varje med- borgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Begränsning i dessa fri- och rättigheter får enligt 2 kap. 12 § RF endast ske med stöd av lag. Begräns- ningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utövar vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Av 11 kap. 14 § RF följer att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelser i grundlag eller annan överordnad författning eller stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpningen dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Enligt artikel 4 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () – som är svensk lag (FS 1994:1219) – får ingen tvingas att utföra tvångs- arbete eller eljest honom påtvingat arbete. Med tvångsarbete eller påtvingat arbete avses inte tjänstgöring av militär art eller, i län- der varest samvetsbetänkligheter mot sådan beaktas, tjänstgöring som i hithörande fall utkräves i stället för militär värnpliktstjänst- . Som tvångsarbete eller påtvingat arbete anses inte heller tjänstgöring som utkräves, då nödläge eller olycka hotar sam- hällets existens eller välfärd eller arbete eller tjänstgöring som 504 Svåra påfrestningar på samhället i fred ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna.4 Detta torde innebära att totalförsvarspliktigas tjänstgöring vid Försvars- maktens medverkan i civil verksamhet som är av stor betydelse för samhället får anses vara en sådan tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna. Lagen om totalförsvarsplikt bygger på de principer i regerings- formen och som ovan redogjorts för. Total- försvarspliktiga inom Försvarsmakten får enligt pliktlag- stiftningen i fredstid endast tas i anspråk för grundutbildning och repetitionsutbildning. Av 5 kap. 3 § framgår att grundutbild- ningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver samt att repetitionsutbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften. Av paragrafen framgår också att i grundutbildningen och repetitionsutbildning ingår uppgifter som syftar till att upprätthålla försvars- beredskap. För att pliktpersonal i Försvarsmakten skall kunna åläggas att delta i civil verksamhet måste därför tjänstgöringen innehålla ett mycket tydligt utbildningsmoment. Bestämmelserna om ett effektivare utnyttjande av totalförsvarets resurser för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i 2 § lagen (1992:1404) om total- försvarsplikt och höjd beredskap, som trädde i kraft , har inte utvidgat tjänstgöringsskyldigheten för plikt- personalen. För att pliktpersonalen skall kunna åläggas att delta i en civil uppgift som Försvarsmakten skall medverka i måste det således finnas ett mycket tydligt utbildningsmoment. I andra fall förutsätter en medverkan från totalförsvarspliktiga frivillighet. Är det fråga om en räddningstjänstsituation enligt räddnings- tjänstlagen deltar den som ligger inne för grundutbildning eller repetitionsutbildning med räddningstjänstplikt enligt 44 § rädd- ningstjänstlagen. Bestämmelsen i 34 § räddningstjänstlagen som ålägger myndigheter att medverka i en räddningstjänstsituation genom egen personal omfattar anställd personal men inte pliktpersonal. 4 Används pliktpersonal vid Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet måste det vara fråga om sådan tjänstgöring som ingår i de vanliga medborger- liga skyldigheterna. Svåra påfrestningar på samhället i fred 505 Av 13 kap. 3 § förordningen (1983:31) med tjänsteföreskrifter för Försvarsmaktens personal följer att – om det inte medför någon särskild kostnad för staten – personal får tas ut för att medverka som funktionär vid idrottstävling eller liknande under ordinarie arbets- och övningstid, om sådan medverkan kan inordnas som ett led i och är likvärdig med den militära utbildningen eller om täv- lingen är av militär betydelse och medverkan är nödvändig för att tävlingen skall kunna genomföras. 18.5Utredningens överväganden och förslag 18.5.1Behovet av en särskild tjänsteplikt vid svåra påfrestningar på samhället i fred Utredningens bedömning: En särskild tjänsteplikt bör införas för tjänstgöring vid svåra påfrestningar på samhället i fred i syfte att ytterligare förstärka samhällets beredskap mot sådana påfrestningar. Denna tjänsteplikt bör regleras i en särskild lag. I propositionen 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred anges en rad olika situationer som kan tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred, särskilt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. För ett tiotal olika situationer bör det finnas en särskilt god beredskap. G nedfall av radioaktiva ämnen G svåra störningar i elförsörjningen G svåra störningar i telekommunikationerna G svåra störningar i radio och tv G svåra störningar i vattenförsörjningen G översvämningar och dammbrott G massflykt av asyl- och hjälpsökande till 506 Svåra påfrestningar på samhället i fred G kemikalieolyckor och farliga ämnen till sjöss m.m. Enligt bör ambitionen för samhällets fortsatta bered- skapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred vara att risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på sam- hället i fred skall minska. Om en svår påfrestning skulle inträffa, skall människors liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och egendom hindras eller begränsas. Olika åtgärder kan vidtas för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället samt för att begränsa effekterna för sådan påfrestningar om de skulle inträffa. En typ av åtgärder avser enskilda människors insatser. Av erfarenhet vet vi att många människor frivilligt kommer att delta i ett sådant arbete. För flera av de situationer som ovan nämnts kommer också behovet av personal om antalet frivilliga inte är tillräckligt, att kunna tryggas genom bestämmelserna om tjänsteplikt i 44 § räddningstjänstlagen. Även bestämmelserna i 34 § räddnings- tjänstlagen om statliga och kommunala myndigheters skyldighet att i en räddningstjänstsituation släppa till personella resurser är i detta sammanhang betydelsefull för personalförsörjningen. När det gäller personalförsörjningen skall också nämnas den generella skyldigheten som föreligger för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verk- samheten som följer av 6 § förvaltningslagen. För Försvars- makten finns sådana bestämmelser i förordningen med instruktion för Försvarsmakten och i förordningen om militär medverkan i civil verksamhet. För totalförsvar finns sådan bestämmelser i lagen om totalförsvar och höjd beredskap. angivna regler för personalförsörjning ger dock inte sam- hället möjlighet vid t.ex. en allvarlig störning i en viktig sam- hällsfunktion med de konsekvenser för liv, hälsa och personlig säkerhet som ovan nämnts, att i alla de åtgärder som kan behöva vidtagas säkerställa behovet av personal och därmed lindra eller på annat sätt begränsa störningen, liksom lindra dess verkningar i samhället. Detta gäller oavsett om funktionen i fråga drivs av staten, en kommun eller ett enskilt rättssubjekt. Enligt utredningens mening bör mot bakgrund av vad som ovan sagts införas ett pliktsystem för tjänstgöring vid svåra påfrestningar på samhället i fred i syfte att ytterligare förstärka samhälles beredskap mot sådana påfrestningar. Denna tjänsteplikt bör regleras i en särskild lag. Svåra påfrestningar på samhället i fred 507 Utredningen har i det föregående pekat på att olika åtgärder kan vidtas för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället samt för att begränsa effekterna för sådan påfrest- ningar om de skulle inträffa. Utredningens uppdrag avser som nämnts endast personalförsörjning med plikt. Det finns därför i detta sammanhang anledning att särskilt framhålla den genom- gång som pågår inom , departe- ment för departement, för att se över om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt när det gäller ledning, samordning och samverkan mellan staten och kommunerna och mellan olika myndigheter. Det över- gripande syftet är därvid att säkerställa att samhällets olika sektorer har en tillfredsställande krishanteringsförmåga och där- med förmåga att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. 18.5.2Behovet av en reglering i lag Utredningens bedömning: I vissa kris- och undantagssituatio- ner torde regeringen ha rätt att vidta åtgärder som inte har direkt stöd i lag när annars tillgängliga resurser är otillräckliga. En befogenhet att ta någon i anspråk i sådana situationer som avses i utredningens direktiv när annars tillgängliga personalresurser är otillräckliga måste lagregleras. Regeringsformen innehåller inte till skillnad från en del andra konstitutionella system någon s.k. generalfullmakt som ger rege- ringen alternativt statschefen de befogenheter som den bedömer vara nödvändiga för att bemästra en uppkommen katastrof- eller krissituation (se rapporten 1996:4 Regeringens och myndig- heternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället, bilaga 2). Regeringsformen innehåller kompletterande bestämmelser för beslutsfattandet i extraordinära situationer. Sådana bestämmelser finns för krig och krigsfara (13 kap.). I vissa fall gäller bestämmelserna även vid omedelbar krigsfara och extraordinära situationer som är föranledda av krig eller krigsfara. Vid tillkomsten av regeringsformen diskuterades dock att låta bestämmelserna i 13 kap. omfatta även andra utomordentliga förhållanden, bl.a. mot behovet av snabbhet i beslutsfattandet vid krissituationer (se bl.a. förslag till ny regeringsform SOU 1963:16–17 och regeringens prop. 1973:90 s. 444). Vid sidan av denna reglering av statsmakternas 508 Svåra påfrestningar på samhället i fred handlande i extraordinära situationer har man även att räkna med en konstitutionell nödrätt. Området för denna nödrätt har varit föremål för flera statliga offentliga utredningar och för behandling i . Den ståndpunkt som statsmakterna intagit är att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i tider av yttre och inre spänning (prop. 1987/88:6 s. 16 och KU 1987/88:16 s. 3). En annan sak är att regeringen torde ha rätt att i vissa kris- och undantagssituationer vidta åtgärder som inte har direkt stöd i lag. Men det är då när- mast fråga om t.ex. åtgärder för att upprätthålla ordning och säkerhet under mycket extrema förhållanden såsom vid en stats- kupp eller i därmed jämförliga situationer när annars tillgängliga resurser är otillräckliga (se yttrande 1975/76:3 s. 11 över motioner om införande av regler om förbud mot användande av militär personal till upprätthållande av allmän ordning m.m.). Utredningens bedömning är således att en sådan nödrätt utan- för ramen för gällande lagstiftning endast kan aktualiseras under mycket extrema situationer. En befogenhet att ta någon i anspråk i sådana situationer som avses i utredningens direktiv när sam- hällsfunktioner när annars tillgängliga personalresurser är otill- räckliga fordrar alltså stöd i lag. Utredningen föreslår att dessa befogenheter regleras i en särskild lag. 18.5.3Val av begrepp vid en reglering Utredningens förslag: En befogenhet att trygga personalför- sörjningen vid sådan situationer som avses i utredningens direktiv skall relateras till begreppet allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion och inte till begreppet svår påfrest- ning på samhället. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har behandlats vid ett flertal tillfällen . I rapporten 1998:32 Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred konstaterades att ett av problemen i det hittillsva- rande arbetet varit att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad en svår påfrestning på samhället i fred innebär. Rapporten stannade för att en svår påfrestning inte är ett homogent begrepp, utan en företeelse vars karaktär varierar mellan olika samhälls- sektorer och att det inte heller är möjligt – eller ens önskvärt – att Svåra påfrestningar på samhället i fred 509 i generella termer dra en skarp gräns mellan vad som är en hän- delse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Regeringen har också med anledning av rapporten givit uttryck för att det inte finns något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred (Skr. 1998/99:33 s. 5). Det är också utredningens mening att begreppet svår påfrest- ning är ett sätt att beskriva en situation som har eskalerat och som påverkar flera delar av samhället vilket i sin tur kräver extraordi- nära åtgärder. Det är vidare inte möjligt att i förväg förutse alla de områden och typer av händelser som kan innebära att en svår påfrestning på samhället inträffar. Det är inte heller möjligt att i generella termer ange alla de åtgärder som kommer att behöva vidtas. Enligt direktiven är utredningens uppdrag begränsat till frågan om en bättre beredskap för att trygga personalförsörjning när annars tillgängliga personalresurser är otillräckliga. Utredningen har mot bakgrund av vad som sagts valt att knyta statsmakternas befogenhet att trygga personalförsörjning vid extraordinära situationer till begreppet störning i en sam- hällsfunktion framför begreppet svår påfrestning på samhället. Störningen eller störningarna skall vara allvarliga och avse en eller flera viktiga samhällsfunktioner. Utredningen återkommer längre fram till vad som skall avses med kraven på allvarlig och viktig. Utredningens förslag: Med viktiga samhällsfunktioner avses sådana funktioner som är avgörande för försörjningen av livs- nödvändiga förnödenheter och tjänster. Det finns många viktiga samhällsfunktioner. Polisens verksamhet är en sådan när det gäller områdena allmän ordning och säkerhet. Bankernas och kreditinstitutens verksamhet för betalnings- systemet är en annan. Det finns många fler exempel. Störningar i de nu nämnda verksamheterna kan självklart ge upphov till fara för liv, hälsa och personlig säkerhet. Det är emellertid inte fråga om att införa en särskild tjänsteplikt för att i krisläge med plikten som medel kunna personalförsörja dessa verksamheter. Begreppet viktiga samhällsfunktioner måste därför avgränsas. 510 Svåra påfrestningar på samhället i fred regleringen skall därvid styra. Det är primärt fråga om att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Exempel på viktiga samhällsfunktioner är el- vatten – och vär- medistributionen samt kommunikationer. Hit måste också räknas hälso- och sjukvården samt . Gemensamt för nu nämnda funktioner är att de är avgörande för försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster. Detta är enligt utred- ningen definitionen av begreppet viktiga samhällsfunktioner. Till viktiga samhällsfunktioner hör polisverksamhet. Den före- slagna tjänsteplikten skall emellertid inte kunna användas för att personalförstärka polisen vid allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten; 1 § polislagen (1984:387). har getts möjligheter att ingå avtal med beredskapspolismän om tjänstgöring under tid då samhället är utsatt för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssyn- punkt. Det förtjänar att framhållas att när personal används i dessa situationer sker det inte med stöd av civilplikt; 2 § förordningen (1986.616) om beredskapspolismän. Regeringen skall på framställning av besluta om när denna avtalsbundna personal får tas i anspråk för polisuppgifter. Huvudregeln har varit att beredskapspolismän skall finnas vid polismyndigheterna endast under höjd beredskap och motsvarande situationer för att delta i sådan polisverksamhet som har anknytning till befolkningsskydd och räddningstjänst, men även kunna tas i anspråk för andra lämpliga polisuppgifter. De situationer som det med stöd av avtalet kan bli aktuellt att kalla in beredskapspoliserna är framför allt sådana, som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljö eller egendom (prop. 1999/2000:30 s. 121). Det motsvarar i huvudsak, när det gäller konsekvenserna, situationer som utredningen föreslår att den särskilda tjänsteplikten skall kunna användas vid. Utredningens förslag om tjänsteplikt omfattar också tjänstgöring, enligt avtal om frivillig tjänstgöring, vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen har dock med hänsyn till att det är fråga om ett allvarligt ingripande i den enskildes personliga förhållanden (jfr 8 kap. 3 § RF) begränsat befogenheten att Svåra påfrestningar på samhället i fred 511 använda tjänsteplikten till situationer när en allvarlig störning har inträffat. Utredningens förslag: Den särskilda tjänsteplikten syftar till att vid en allvarlig störning göra det möjligt – om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa – att personalförsörja en viss samhälls- funktion med i första hand personal med särskild kompetens för uppgiften och därmed begränsa störningen, liksom lindra dess verkningar i samhället.