sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den ökade kapaciteten bör tas tillvara och t.ex. brottsutredande verksamhet bör utföras vid alla polismyndigheter, även de minsta. 226 Förändringar på central nivå polismyndigheter är emellertid för små när det gäller att ensamma klara av extrema händelser och vissa av landets polismyndigheter torde också vara för små för att ett effektivt arbete skall kunna bedrivas inom vissa delar av polisverksamheten också i mindre resurskrävande situa- tioner. Såvitt avser extrema händelser berör dessa därtill ofta flera polismyndigheter. I vissa situationer bör förstärkning ske och i andra situationer kan samordning behöva ske. Dessa uppgifter bör åligga den centrala nivån. När det gäller frågan om samordning bör åklagarens be- tydelse som förundersökningsledare framhållas. Det finns vissa uppgifter som är sådana att polismyndigheterna i och för sig skulle kunna hantera dem, men som ändå inte bör spridas efter- som det är lämpligare att kompetensen är samlad på ett ställe. Det är t.ex. inte ekonomiskt försvarbart att inrätta rena specialistfunktioner över hela landet om ärendevolymerna är begränsade, kompetensen sär- skilt dyrbar eller det finns behov för specialisterna av kontinuerlig dia- log med andra specialister av samma slag. Det gäller t.ex. områden som är tekniskt komplicerade, kompetens som sällan behöver användas eller som är särskilt dyrbar. Det är också så att det inte är möjligt att bygga upp specialistfunktioner inom vissa områden vid alla polismyndigheter, eftersom det inte finns tillräckligt många specialister i landet av det slaget. Vissa specialistfunktioner bör sammanhållas i en gemensam miljö och det bör ske på den centrala polisnivån. Förstärkning skall kunna ske från central nivå med poliser, utrustning eller personal med specialistkunskap. Denna förstärkning skall ställas till polismyndig- heternas förfogande. I det följande redovisas vad som bör gälla vid sär- skilda händelser och vilka specialistfunktioner som bör finnas på central nivå. Särskild händelse av riksangelägenhet Vid en särskild händelse kan insatsen beröra många myndigheter. Med särskild händelse menas en befarad eller inträffad händelse, som inne- fattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säker- heten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning (FAP 201-1). Som exempel på sådana situationer anges allvarlig ordningsstörande händelse, sabotage eller bombhot, terroristangrepp och grövre vålds- brott. Med polisiär riksangelägenhet avses i detta sammanhang en sär- skild händelse som berör väsentliga samhällsintressen och som har en sådan riksomfattande karaktär att kravet på samordning mellan polis- myndigheter är särskilt framträdande. En insats vid en särskild Förändringar på central nivå 227 händelse kan involvera flera polismyndigheter, Säkerhetspolisen, , utländska intressen och förhållandet till andra stater. Som exempel på särskilda händelser kan anges mordet på statsministern och polismorden i . Vid en särskild händelse av riksangelägenhet kan Rikskriminal- polisens arbetsuppgifter t.ex. bestå av utfärdande av larm, av beslut om förstärkning från ett distrikt till ett annat distrikt och av samordning av skilda polismyndigheters insatser. Arbetsuppgifterna kan bestå av polisförstärkning från och av bearbetning av information om brottslighet som finns tillgänglig för Rikskriminal- polisen. Arbetsuppgifterna kan också omfatta ledning av polisflyget, analys av fingeravtryck, biträde till , aktiviteter genom och förbindelse med utländsk polismyndighet. Det måste finnas en fastställd ordning för hur särskilda händelser skall hanteras. Den centrala polisen bör, som , vara nationell sam- ordnare av polisens verksamhet vid sådana särskilda händelser om intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande och därvid ha sådana uppgifter som angetts. Vad som sägs i Rikspolis- styrelsens allmänna råd för polismyndigheternas organisation, ledning och planering vid särskilda händelser (FAP 201-1) bör fortsatt gälla. Kommittén vill framhålla att det endast rör sig om uppgifter i fråga om förstärkning – det operativa ledningsansvaret skall den lokala polis- chefen som huvudregel fortsatt ha. Kommittén återkommer nedan till frågan om den centrala polisen skall ha egna förundersökningar. Det finns en rad skilda områden inom vilka specialistkunskap bör finnas på central nivå. Dessa områden kan förändras med tiden t.ex. på grund av förändringar i fråga om lagstiftning, arbetsmetoder och teknik. Kommittén anser att den centrala nivån bör ha ansvaret för att upp- rätta en särskild kompetens inom IT-området. I allt fler brottsutred- ningar finns behov av personal som kan tränga in i och utreda brotts- lighet som begåtts med hjälp av eller inom IT-system. För att utföra vissa delar av det brottsutredande arbetet på detta område krävs en välutvecklad och ofta dyrbar IT-kompetens, inte minst för att komma åt information och för att undvika att den förloras eller förändras. Det är allt för kostsamt att bygga upp sådan kompetens på många håll i landet. Detta bör i stället ske på central nivå. Här bör dock framhållas att det 228 Förändringar på central nivå naturligtvis också bör finnas kompetens inom IT-området på lokal nivå. Vad som avses är att spetskunskap skall vara samlad centralt. Inom ramen för spaning och utredning samt på säkerhetsskydds- området kan det behövas särskilda insatser genom tekniska hjälpmedel eller liknande. För att ta tillvara erfarenhet samt av resursskäl och sekretesskäl kan det knappast komma i fråga att sprida ut den kompe- tens och den utrustning som erfordras för detta på alla polismyndig- heter. I stället är detta något som bör tillhandahållas centralt. Det gäller t.ex. kompetens inom områdena hemlig kameraövervakning, annan fototeknisk verksamhet och signalspaning samt vissa övergripande frågor och teknikansvar rörande hemlig telefonavlyssning. Buggnings- utredningen har i sitt betänkande (Om buggning och andra hemliga tvångsmedel, SOU 1998:46) föreslagit att s.k. buggning (hemlig teknisk avlyssning) införs som ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel. Om möjlighet till buggning införs bör den kompetens och de övriga specialresurser som behövs för att verkställa domstolsbeslut om bugg- ning inte spridas ut på flera håll, utan det bör bli en uppgift enbart för den centrala polisorganisationen. Det finns ytterligare specialfunktioner som lämpar sig att hålla samman centralt. Det gäller t.ex. utveckling av gemensamma system: datasystem, register, arbetsmetoder, teknik och utbildning. Special- funktionerna kan också ha en direkt betydelse för den operativa styr- ningen av en polisinsats. Analys av fingeravtryck är ett exempel på en specialistfunktion som bör skötas på central nivå. Det fordras träning och särskild teknik för att kunna analysera komplicerade fall. Det är också viktigt att förtroendet för fingeravtrycksanalyser upprätthålls. Det kan vara allvarligt för den enskilde om fel begås vid sådana analyser. Det skulle också leda till stora bekymmer om t.ex. domstolarna ställde sig tveksamma till kvaliteten på sådana analyser. Gärningsmannaprofilering är också en verksamhet som fordrar både träning och särskild utbildning. Det är allt för resurskrävande att inrätta sådana specialfunktioner vid polismyndigheterna och personalen vid sådana funktioner skulle inte heller ha tillräckliga ärendevolymer för att få erforderlig erfarenhet och kunna bygga upp en nödvändig kunskapsbank. En central enhet får möjlighet till överblick och har därför bättre möjlighet att se samband och mönster. Det finns andra kostnadskrävande och specialiserade funktioner som inte heller bör läggas ut på polismyndigheterna. Det gäller t.ex. polisens deltagande i . Polisverksamhet som bedrivs med flyg är i hög grad krävande i fråga om kostnader och kompetens och denna verksamhet bör därför också fortsatt hanteras centralt. Detsamma gäller polisverksamhet som föranleds av transporter av kärnämne eller kärnavfall. Sådant arbete förutsätter specialkompetens Förändringar på central nivå 229 och måste utföras i dialog med andra myndigheter, såsom och , och bör därför ledas av den centrala polisen. Polisväsendets utlandsstyrka skall också hanteras centralt liksom polisens sambandsmän. Landet har tre polismyndigheter som är betydligt större än vad de övriga 18 är. Ett alternativ till en placering av vissa funktioner centralt är att låta en av de stora polismyndigheterna få ansvaret för sådana uppgifter. Enligt kommitténs mening vinner man dock mer i fråga om helhetssyn, samverkanseffekter och långsiktighet på att förlägga ansvar för specialistfunktioner med förstärkningsuppgifter centralt. Den centrala polisorganisationens operativa delars verksamhet är i huvudsak inriktad mot sådan brottslighet som är särskilt grov och som dessutom har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning eller som hotar rikets säkerhet. har särskild kom- petens t.ex. i fråga om mord, grova brott i serier eller med anknytning till organiserade brottsliga nätverk, brott med anknytning till motor- cykelklubbar, IT-brottslighet, barnpornografi, grov narkotikabrottslig- het och penningtvätt. Säkerhetspolisen har självfallet särskild kompe- tens när det gäller säkerhetshotande verksamhet, men också när det gäller t.ex. IT-brottslighet. Den centrala polisen bedriver inte egna förundersökningar i någon särskilt stor omfattning. När inrättades flyttades en mängd förundersökningar dit från . Riks- kriminalpolisen har två stora utredningar som är utsträckta över – och en utredning som rör seriemord. Därutöver driver utredningar i de narkotikaärenden där man varit involverad på spaningsstadiet. Det är då som regel fråga om ärenden med internationella förgreningar. Postbrottsenheten har också ett begränsat antal utredningar. Även antalet utredningar hos Säkerhets- polisen är begränsat. Kommittén anser att den centrala polisen fortsatt bör ha egna för- undersökningar, dock i mycket begränsad omfattning. I vissa situa- tioner kan det på förspaningsstadiet vara svårt att forumbestämma ett brott. All kriminalitet har emellertid någon form av lokal anknytning även om det finns en internationell koppling eller kriminaliteten griper över flera polisdistrikt. Den största delen av kriminaliteten i har inte några nationella eller internationella förgreningar. Det finns normalt sett ett band mellan lokalkännedom och framgång i en brotts- utredning. Det är också vanligen så att tvångsåtgärder skall utföras 230 Förändringar på central nivå inom polisdistriktet och att personer som skall höras finns i närområdet. Det är till nytta i en utredning om polisen har ett lokalt kontaktnät. Dessutom har andra myndigheter inom rättsväsendet en lokalt strukturerad organisation. Polisen arbetar nära med åklagarmyndigheterna, vars ärenden huvudsakligen sköts på lokal nivå. På grund av nu anförda förhållanden skall brottsutredningar som huvudregel fortsatt ske på lokal nivå. Kommittén anser inte att en utökning av den centrala polisens utredningsverksamhet bör ske. gäller att , i praktiken Riks- kriminalpolisen, bl.a. får utreda narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet om det finns särskilda skäl för det och om brottsligheten är av särskilt grov beskaffenhet och den har riks- omfattande karaktär eller internationell anknytning (6 § förordningen (1989:773) med instruktion för (instr.)). Den ord- ningen bör fortsatt gälla. Kommittén återkommer till frågan om vem som i det enskilda fallet skall avgöra om de angivna kraven är upp- fyllda. Det finns skäl som talar för att spaning mot och utredning av brottslighet som riktar sig mot postbefordringsföretag även bör falla inom den centrala polisens ansvarsområde enligt nu gällande regler (6 § instr.). Det kan t.ex. vara oklart var en sådan gärning be- gåtts. , i praktiken Säkerhetspolisen, har till uppgift att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (4 § instr.). Även i andra fall skall Säkerhetspolisen leda polis- verksamhet i fråga om terrorismbekämpning samt bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Också i fråga om annat personskydd har Säkerhetspolisen tilldelats uppgifter. I särskilda föreskrifter (FAP 403-3) anges vissa brottstyper som alltid skall handläggas av Säker- hetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen. Det gäller bl.a. vissa brott mot den centrala statsledningen, brotten uppror, väpnat hot mot laglig ordning och olovlig kårverksamhet samt samtliga brott utom ett enligt 19 kap. (dvs. brott mot rikets säkerhet, bl.a. spioneri och olovlig underrättelseverksamhet). Därutöver anges i före- skrifterna brott som efter särskilt beslut av Säkerhetspolisen skall hand- läggas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen. Det gäller brott mot 13 kap. (s.k. allmänfarliga brott, bl.a. mordbrand och sabotage) i vissa fall samt några andra brott t.ex. brott mot tystnadsplikten om brottet angår rikets säkerhet. Det bör noteras att sådan brottslighet som alltid skall handläggas av Säkerhetspolisen eller Förändringar på central nivå 231 under medverkan av Säkerhetspolisen kan föranleda andra åtgärder än förundersökning som syftar till åtal. De regler som angetts innebär att Säkerhetspolisen beträffande en hel del brottstyper övertar utredningsansvaret eller biträder vid brottsutredningen. Något skäl att förändra denna ordning har inte fram- kommit. Beträffande t.ex. spioneri och olovlig underrättelseverksamhet bör detta självklart gälla generellt. En effektiv kamp mot den inter- nationella terrorismen samt mot grupper som hotar säkerheten inom författningsskyddets område förutsätter tillgång till ett register av det slag som Säkerhetspolisen disponerar. Det krävs också ett inter- nationellt samarbete. Dessa uppgifter bör bl.a. därför även i fortsätt- ningen skötas av den centrala polisorganisationen. Kommittén anser att detta inte bör hindra att det förekommer ett nära samarbete mellan den centrala polisorganisationen och lokal polis för att förhindra och utreda brott på dessa områden. En stor del av Säkerhetspolisens resurser används för säker- hetsskyddsverksamhet. Den omfattar såväl operativt arbete som utbild- ning, information, rådgivning och inspektion. Säkerhetspolisen leder polisverksamhet i fråga om bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt visst annat personskyddsarbete. En viktig del i det arbetet och i Säkerhetspolisens allmänna säkerhetsskyddsarbete är att med ledning av tillgängligt underrättelsematerial göra bedömningar av vilket hot som föreligger mot enskilda människor inom t.ex. den centrala statsledningen, kungahuset och främmande makts representa- tion här i landet eller mot installationer, byggnader, slutna eller offent- liga möten eller andra arrangemang. Detta arbete kräver att underlag för bedömningarna kan samlas in. Det sker bl.a. genom att information ur Säkerhetspolisens register sammanställs med underrättelseinforma- tion från andra källor. Arbetet kräver en hög grad av samordning och ett utnyttjande av källor på såväl riksplan som lokalt plan. Även internationella källor spelar här en viktig roll. Arbetet berör inte bara Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsenheter utan också enheterna som arbetar med kontraterrorism, författningsskydd och underrättelsein- hämtning. Resultatet av detta arbete ligger sedan till grund för Säker- hetspolisens egna säkerhetsskyddsåtgärder samt för rekommendationer till andra myndigheter (t.ex. till lokal polis) och enskilda om sådana åtgärder. Säkerhetsskyddsarbetet bör på grund härav skötas centralt. 232 Förändringar på central nivå 8.3.2 befogenheter i förhållande till polismyndigheterna Delar av den brottslighet som den centrala polisen ägnar sin uppmärksamhet åt är geografiskt gränsöverskridande på något sätt – brottsligheten överskrider länsgränser eller nationella gränser. Brott som begås i världsomspännande nätverk ger problem vid utredningar, t.ex. inställer sig frågor som var ett brott med IT-anknytning har begåtts och var skadan uppstått. Det förekommer brottslighet i utlandet som på olika sätt kan få betydelse för svenska myndigheter, men där man inledningsvis och på spaningsstadiet ännu inte kan forumanknyta det svenska intresset. Forumfrågan medför dock som förut anförts som regel inte något bekymmer. Varje brott hör normalt till någon polis- myndighets geografiska ansvarsområde. Den lokala polismyndigheten har då att ingripa. När man bestämmer inom vilka arbetsområden den centrala polisen skall göra operativa insatser måste man därför klargöra i vilka situationer som ansvaret går över från den lokala polisen till den centrala och vem som skall besluta om att så skall ske. En grund för att frångå huvudregeln om det lokala ansvaret och för- lägga utredningsansvaret centralt är brottet. Kommittén anser som förut sagts att brott som Säkerhetspolisen skall eller kan utreda enligt nu gällande regler fortsatt skall utredas på central nivå. Det fordras sär- skild kompetens för att handlägga ärenden rörande sådan brottslighet. I sådana ärenden finns känslig information som endast särskilt utvald och tränad personal bör få del av. Det bör på grund härav även fram- deles vara den centrala polisen som i dessa fall fattar beslut om att ut- redningen skall skötas på central nivå. När det gäller utredning av annan brottslighet som bör skötas på central nivå är det inte lika enkelt att göra avgränsningen med hänvis- ning till särskilda straffbestämmelser. Den ram som lämnas i instruktionen för – narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet – är vid. Brottslighet som har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning och som t.ex. på grund av särskilt behov av specialistkunskap bör skötas av den centrala polisen kan rymmas under en lång rad straffbestämmelser, som dessutom kan variera över tiden. Det finns därför anledning att även ange en vid ram för den brottslighet som den centrala polisen skall kunna ta över ansvaret för. Kommittén anser att beslutanderätten i fråga om en utredning skall utföras centralt bör placeras lokalt. Det bör således vara polismyndig- heten som i varje enskilt fall avgör om det är fråga om kriminalitet av särskilt grov beskaffenhet med riksomfattande karaktär eller inter- nationell anknytning som av särskilda skäl bör utredas av den centrala Förändringar på central nivå 233 Den lokala polisen är bäst lämpad att bedöma om det i en ut- redning finns behov av kompetens som saknas inom myndigheten. Principen om ett decentraliserat polisväsende bör som förut sagts fort- satt gälla. Vad som bör framhållas är också att om den lokala polis- myndigheten anser att en utredning bör skötas på central nivå bör den centrala polisen normalt sett ta över ärendet och inte neka till det. Regeringen har befogenhet att förordna att skall utöva polisledning också när det gäller särskilda fall (7 § polislagen). Kommittén anser inte att det skall göras någon ändring i denna möj- lighet. 8.3.3Sammanfattande synpunkter om förhållandet mellan central och lokal nivå Kommittén anser att den grundtanke som statsmakterna ut- tryckt om att ansvaret och beslutsbefogenheterna inom polisväsendet skall vara decentraliserade i så stor utsträckning som möjligt fortsatt skall gälla. Vad som tidigare angetts om att viktiga uppgifter för den centrala polisen är att tillhandahålla olika former av central service samt stöd och råd åt polismyndigheterna skall också vara utgångspunkten för roll. Likaså bör även ledningsbefogenhet avgränsas till sådana områden där en central ledning eller samordning framstår som helt nödvändig. Vad som kommer till uttryck i polislagen och i in- struktion om att ansvar och beslutsbefogenheter skall vara lokalt placerade skall således enligt kommitténs mening inte förändras. Kommittén anser att huvudsakliga uppgift är att skapa bästa möjliga förutsättningar för polisverksamheten vid polis- myndigheterna. Viktiga uppgifter för den centrala polisen är, som kommittén förut angett, att ansvara för det internationella samarbetet, att ansvara för polisiär underrättelseverksamhet, att förstärka polis- myndigheternas verksamhet vid särskilda händelser och då specialist- kunskap behövs, att i särskilda fall bedriva egna förundersökningar samt att ansvara för säkerhetsskyddsarbetet. 8.4Förändringar som bör genomföras Inom polisväsendet finns i skilda hänseenden problem som är till nack- del för verksamheten. Förändringen av kriminaliteten har lett till att Säkerhetspolisen i större utsträckning än tidigare får information som inte rör Säkerhetspolisens traditionella verksamhetsområden utan som i 234 Förändringar på central nivå stället har betydelse för bekämpningen av annan kriminell verksamhet. Med det insamlingssystem som Säkerhetspolisen använder för att fånga upp sådana uppgifter som har betydelse för Säkerhetspolisens tradi- verksamhetsområden får man ibland andra uppgifter med på köpet. Exempelvis kan det tillsammans med information om terrorist- verksamhet ingå uppgifter om kriminalitet såsom rån och narkotika- brott som begåtts för att finansiera terroristverksamheten. I upplys- ningar om olovlig underrättelseverksamhet kan ingå uppgifter om kriminell affärsverksamhet. Arbetet med säkerhetshotande verksamhet ger således överskottsinformation som den öppna polisen har nytta av. Utländska säkerhetstjänster har i allt större utsträckning ansvar för be- kämpning av organiserad brottslighet och kan därför ha information som det är angeläget för den öppna polisen att få del av och som inte alls rör säkerhetshotande verksamhet i traditionell mening. På samma sätt får och polismyndigheterna överskottsin- formation som Säkerhetspolisen har intresse av att få kännedom om. Säkerhetspolisen får således in information som berör den öppna polisens verksamhet, men informationen kommer ändå inte till den öppna polisens kännedom. Samma förhållande gäller den öppna polisen, som får in information som skulle kunna vara till nytta för Säkerhetspolisen, men som ändå inte når Säkerhetspolisen. uppmärksammade detta problem och angav att Säkerhetspolisen måste ge den öppna polisen sådan information om säkerhetshotande verksamhet som behövs för inriktningen av den öppna polisverksamheten och den öppna polisen måste tillhandahålla Säkerhetspolisen information om sådan brottslighet som kan ha något samband med säkerhetshotande verksamhet (SOU 1988:16). anförde att det fick ankomma på verksledningen att utarbeta riktlinjer för detta samarbete och att genom inspektioner och övningar se till att det fungerar i praktiken. Efter vad /erfarit har dock informationsutbytet inte heller fungerat tillräckligt väl. Att detta kan leda till problem och utgöra hinder för verksamheten står klart. Ett skäl till det begränsade informationsflödet mellan Säkerhets- polisen och den öppna polisen är att verksamheten ofta måste bedrivas under sekretess för att skydda genomförandet av arbetet eller för att skydda t.ex. källor. Ett annat skäl kan vara den sekretess som omgärdar Säkerhetspolisens register. Kommittén har lämnat en beskrivning av vad som gäller i fråga om polisens register under avsnitt 3. Ingen har kunskap om allt som finns i Säkerhetspolisens register, utan registret används i stället vid s.k. inre spaning. Den öppna polisen har dock ingen möjlighet att söka i Säkerhetspolisens register och kan därför gå miste om viktig information. Det har t.ex. visat sig, i fall då den öppna Förändringar på central nivå 235 polisen efterfrågat information, att Säkerhetspolisen kunnat bidra med uppgifter efter sökning i registret. Ett lika stort problem är att informationsflödet inte fungerar till- fredsställande mellan polismyndigheterna och den centrala polisen.