sou · GOB337d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Om en asylsö- kande väljer att inte delta straffas denne med en reducerad dagersätt- ning. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 205 Ett annat sätt att göra tillvaron så dräglig som möjligt för de asylsökan- de är att ge dem rätten att arbeta de vistas på förläggning. Socialdemokratiska statsrådet tillsatte en särskild utredning som skulle pröva under vilka förutsättningar och på vilka villkor asylsökande bör få arbeta medan de väntar på be- slut om uppehållstillstånd. När den borgerliga regeringen tillträdde fortsatte detta arbete men i en ny regi. utformades ett direktiv (1992:25) till en utredning om översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar. Redan dess- förinnan hade regeringen beslutat att en utredning inom kulturdeparte- mentet skulle se över frågan med arbetstillstånd för asylsökande. Efter en remissbehandling av departementspromemorian beslutade den bor- gerliga regeringen att förändra utlänningsförordningen (1989:547) från och göra det möjligt för asylsökande att arbeta på den öppna arbetsmarknaden i de fall inte väntas fatta ett beslut om asyl från ansökan. I regeringspropositionen Mottagande av asylsökande m.m. (1993/94:94) togs frågan om arbete på den öppna arbetsmarknaden återigen upp för diskussion. Regeringen bedömde att asylsökande även fortsättningsvis skulle ha rätt att arbeta om det kan antas att till- ståndsärendet kommer att dröja mer än (ibid, s 36). Som skäl anfördes att det bör vara en skyldighet för varje asylsökande att – i likhet med vad som gäller för alla andra i vårt samhälle – i mån av förmåga svara för sin och sin familjs försörjning (ibid.). Dessutom hävdades att sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet (ibid, s 37). Diskussionerna om rätten för de asylsökande att ta ett arbete på den öppna arbetsmarknaden kan relateras till det tidigare resonemanget om den organiserade verksamheten och dess explicita karaktär av meningsfullhet kontra de implicita och latenta effekterna i en fostran av de asylsökande. Denna fostran relateras både till grun- derna för välfärdsstaten att bete sig som en svensk och som en utta- lad anti-rasistisk åtgärd. det är viktigt att vi lär de asylsökande om de normer som är giltiga i det svenska välfärdssamhället. Välfärdssta- ten bygger på ett antagande att man inte snyltar på andra i onödan, man gör rätt för sig och arbetar för sitt uppehälle. Om man som utlänning dessutom sköter sig på rätt sätt uppskattas man bättre av majoritets- 206 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten perspektiv när asylsökande klientisera- des och passiviserades under sin förläggningsvistelse, är det intressant att sysselsättningslinjen gör sig gällande av väl- färdsstat i kris och nedmontering. Politikernas resonemang synes dess- utom utgå från en föreställning om att de asylsökande faktiskt inte har lust att göra rätt för sig. Problemet kanske snarare handlar om att den generella arbetslösheten har bidragit till att samtliga invånare i har haft svårt att få arbete. Detta drabbar inte minst de asylsökande, som utan personnummer har en omöjlig situation att ta sig in på den öppna arbetsmarknaden. På Invandrarverkets uppdrag har sett över det svenska asyl- och flyktingmottagandet (1999). Av hennes studie framgår att många asylsökande faktiskt kommer hit med förväntningar om att deras yrkeskunskaper och erfarenheter skall komma till nytta. Problemet är att det inte finns något utrymme för dem att få utöva sina kunskaper eller göra sådana sysslor som de finner en glädje att ägna sig åt, trots 1990-talets uttalade sysselsättningslinje. När det gäller möjligheten för de asylsökande att ta sig ut på den öppna arbetsmarknaden torde detta vara få förunnat, i vart fall när det gäller ett lagligt arbete eftersom en arbetsgivare mest sannolikt väljer en per- son som är innehavare av personnummer. 6.6Flexibilitet och individuellt ansvar Flexibiliteten berör en förändrad syn på ansvarsområ- de i driften av förläggningar, men också en flexibilitet i betydelsen att de asylsökande kan välja att bo på egen hand (ebo) och fortfarande ha rätt till bistånd. är det som är huvudman för mottagandet av asylsökande. Däremot skall driften av alla förlägg- ningar vara öppen för entreprenad. Den borgerliga regeringen föreslog att verket aktivt arbeta[r] för att öka inslaget av entreprenad (Prop. 1993/94:94, s 29). Målet var att av verksamheten skulle läg- gas ut på entreprenad . Kommuner som tar emot asylsökande ges en schabloniserad ersättning för detta mottagande. Verkligheten visar emellertid att antalet asylsökande som vill bo i eget boende är större än vad hade räknat med. Över 60 pro- cent av de registrerade asylsökande bodde i eget boende.26 26 Enligt (1999) bodde 5 361 personer i förlägg- ningsboende och 8 432 i eget boende. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 207 Det egna ansvaret tar sig uttryck i att rätten till dagersättning är för- bunden med vissa skyldigheter, såsom att delta i organiserad verksam- het (i den mån sådan finns) samt medverka till asylärendets utredning. Det egna ansvaret tar sig också uttryck i att den sökande har ansvar för sin egen repatriering. Målstättningen med ett frivilligt återvändande förutsätter ju ytterst att indviden medverkar till detta. Ett annat exem- pel på det egna ansvaret är att den asylsökande, liksom övriga sam- hällsmedborgare, skall betala en egenavgift vid sjukvårds- och tand- vårdsbesök, samt uttag av receptbelagda mediciner.27 Regeringspropositionen Mottagande av asylsökande m.m., vars delar började gälla från , diskuterar en rad princippunkter av in- tresse när det gäller svenskt mottagande av asylsökande och flyktingar. Begreppsdefinitionerna har fått en ökad betydelse politikutveckling. Åttiotalets flyktingmottagning har ersatts av nittiota- lets mottagning av asylsökande och flyktingar. Åttiotalets flyktingför- läggningar har övergått till att bli nittiotalets asylförläggningar. Frågan är i vilken utsträckning kategorierna appellerar till att majoriteten av de asylsökande faktiskt avvisas från ?28 har själv börjat benämna det tidigare förläggningsboendet för anläggningsboen- de. Anläggningsboende (abo) skall skiljas från eget boende (ebo) som ger uttryck för nittiotalets flexibilitet som ger asylsökande möjlighet att själv ordna eget boende utanför förläggningen med bibehållet bistånd. Den tydliga skillnaden mellan en asylsökande och en flykting beto- nades även . En asylsökande väntar på beslut i till- ståndsärendet och skall sysselsättas, gärna med att förberedas för det eventuella återvändandet. Flyktingen har fått ett uppehållstillstånd och förväntas integreras i det svenska samhället. Flyktingen är vår tids nya invandrare, den som har giltiga skäl för ett uppehållstillstånd i . Makten att definiera kategorierna har sådan betydelse att vi även finner att på sin hemsida uttalar att det är de svenska myn- digheterna (och ) som bestämmer om en per- 27Asylsökande har rätt till sådan vård som inte kan anstå, vilket får till konsek- vens att en del av kostnaderna förläggs när den sökande väl fått ett tillstånd och dennes problem förvärrats ytterligare. Till följd av detta får samhället ökade kostnader, både i vårdavgifter och när det gäller mänskligt lidande vilket hämmar integrationen. 28Hur statistiken ser ut när det gäller direktavvisningarna har inte varit föremål för studie i en närmare omfattning. 208 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten son är flykting. En till synes oskyldig information, men som (1999:46) korrekt har påpekat är felaktig, eftersom de svenska myndig- heternas beslut enbart är av deklarativ karaktär. Enligt Wikrén och Sandesjö (1999, s 132, 166) blir en person flykting han eller hon lämnar sitt hemland därför att denne känner välgrundad fruk- tan för förföljelse med anledning av någon av konventionens kriterier: ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning, eller tillhörighet till viss samhällsgrupp. Kategorierna märks också på andra områden. Alla personer är ju inte flyktingar, de kan också vara skyddsökande utlänningar (2 kap, 4a §). Dessa personer kan beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd istället för den mer vanliga tillståndsgrunden permanent uppehållstill- stånd (UtlL 2 kap 2 §). Tidsbegränsade tillstånd är en kategori som fått ökad betydelse i det svenska mottagandet av flyktingar, vilket implice- rar att inte alla flyktingar får stanna permanent. Därmed har vi också fått en ny kategori av flyktingar i , de som bedömts ha ett be- hov av tillfälligt skydd (den internationella benämningen är temporary protection – TP) och som förväntas återvända hem (UtlL 2 kap 4a §). Lagen om tillfälligt skydd tillämpades första gången av den social- demokratiska regeringen , när ett antal bosniska flyktingar med kroatiska pass beviljades skydd i . Lagen kom att ytterligare utvidgas efter att fattat beslut om regeringens proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Lag 1996:1379, som trädde i kraft , ersätter den gamla regleringen och ger ett ökat utrymme för beviljande av tidsbegränsade tillstånd. innebär TP i ett kollektivt skydd för en viss grupp av männi- skor efter regeringens bemyndigande. Enligt förarbetena till regeringens proposition är TP i första hand tänkt att tillämpas i så kallade massflyktssituationer av . Återvändandeprogram utgör här en väsentlig del. Om ett sådant program inletts kan det tillfälliga tillståndet förlängas, dock maximalt till (1996/97: SfU:60). En utökning av tillämpningen av TP möjliggjordes genom att tidbegränsade tillstånd även kan ges när utlänningen har rätt till asyl här (Prop. 1996/97:25, s 129). Utlän- ningsnämnen påtalade i sitt remissvar till grund för propositionen att tillfälligt skydd (enligt UtlL 2 kap 4a §) kan omfatta samtliga skydsbe- hövande grupper av personer, oavsett av vilken anledning de har läm- nat hemlandet. påpekade även att tidsbegränsat Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 209 uppehållstillstånd kan utnyttjas i situationer där skyddsbehovet vid den första prövningen bedöms som tillfälligt även om det inte är fråga om en massflyktssituation.29 Nämndens resonemang visar på den po- tentiella möjligheten att institutet tillfälligt skydd kan komma att till- lämpas i betydligt större utsträckning än de strikta undantagsfall som massflyktssituationerna var tänkta att utgöra. Av stor betydelse blir naturligtvis även hur man kommer att definiera massflykts- situationer i förhållande till andra flyktingsituationer. Tabell 2 visar antalet personer som registrerats med tidsbegränsat skydd under 1995- 1999. Registrerat antal tidsbegränsade tillstånd 1995-1999 Därav tidsbegränsat UT pga På annat ställe analyserar jag tillsammans med Tollefsen Altamirano (1998) den rättsliga utvecklingen kring det flyktingpolitiska instru- mentet tillfälligt skydd (temporary protection -TP). En viktig grund- komponent i TP är återvandring, ett begrepp som här i traditionellt använts i betydelsen frivillig utvandring från till ett tidigare bosättningsland (ibid, s 113). När vi i har talat om återvandringspolitik har det varit underförstått att återvandringen är en fråga om frivillighet. har återvandringspolitiken emellertid fått en annan karaktär. riktas den även mot flykting- ar med permanent uppehållstillstånd, som ett allt vanligare begrepp har blivit frivillig återvandring. Detta implicerar att även en ofrivillig återvandring kommit med i bilden, dvs. återvandringen kan komma att handla om tvång. Troligtvis är det av denna anledning som det har utvecklats ett modernare begrepp – återvändande – som synes ge uttryck för att en återvändandepolitik kan innefatta både tvång och frivillighet. Helt klart har fått en stark ställning och förankring i svensk lagstiftning . finns det tecken som tyder på att de tidsbegränsade uppehållstillstånden som själv kan bevilja enligt UtlL 2 kap 2 §, har fått en alltmer utbredd till- lämpning . Tidsbegränsade tillstånd används allt oftare 29 Utlänningsremissyttrande , s 6. 210 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten i situationer av verkställighetshinder. Här kan man möjligtvis tala om en sorts smitto-effekt av inrättande i den svenska lag- stiftningen. Även om det inte alltid är paragrafen om tillfälligt skydd som åberopas finns tecken på en förvaltningsmässig praxis där tillfällighet fått allt större utrymme och legitimitet i migrationspoliti- ken (se Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998). 6.9Från invandrarpolitik till integrationspolitik Under ovanstående rubrik höll vår forna socialdemokratiska integra- tionsminister sitt inledningstal till en konferens på temat Integration, Vägen in i (, , ). Rubriken speglar de ambitioner som formulerats i syfte att utveckla invandrarpolitiken som en se- parat fråga skild från migrationspolitiken. För inte så länge sedan be- handlades de invandrar- och migrationspolitiska frågeställningarna un- der ett och samma departement med ett statsråd som ansvarig för hela politikområdet. I det följande kommer jag att beskriva hur dessa frågor kom att utvecklas till två separata politikområden och vilken betydelse dess organisatoriska förändring har haft för 1990-talets flyktingpolitis- ka respektive invandrarpolitiska utveckling. Under den borgerliga koalitionsregeringens tid 1991-1994 låg invand- rar- och migrationsfrågorna under ansvarsområ- de. Därmed utgjorde något av en brytpunkt efter- som frågorna kom att hamna i en slags diversehandel bland kultur- och mediafrågorna (se Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998). När socialdemokraterna kom tillbaka i regeringsställning efter valet flyttade invandrar- och migrationspolitiken tillbaka till arbetsmark- nadsdepartementet med som ansvarigt statsråd. Frågor- na blev dock inte lika långvariga på departementet som . När avgick som statsminister skedde en socialdemokratisk regeringsombildning. lämnade hans efterträdare sin regeringsförklaring som resulterade i att invandrarministerposten splittrades i två delar: integrationsfrågor (invandrarpolitik) och invandrings- och asylpolitiken Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 211 (migrationspolitik). De förra kom att sortera under ett nyinrättat de- partement, , medan flykting- och invandringsfrå- gorna kom att hamna under huvudmannaskap. Sedan valet är integrationspolitiken återigen under kulturdepar- tementets regi med som ansvarigt statsråd för frågor som bland annat rör integration. Politikens uppdelning var egentligen en logisk följd av det social- demokratiska arbete som börjat redan tidigare med tillträde 1994. Under den borgerliga regeringens tid hade en parlamentarisk ut- redning arbetat med en översyn av invandrings- och invandrarpolitiken, men inom en och samma kommitté (Dir. 1993:1 Översyn av invandrar- politiken samt invandrings- och flyktingpolitiken). , som un- der sin tid som oppositionspolitiker hade medverkat i denna kommitté, såg det som en nödvändighet att arbetet delades upp i två separata de- lar. Det var viktigt att man kunde skynda på arbetet med den migra- tionspolitiska delen eftersom detta uppfattades som det mest angelägna (se Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998). Resultaten från den flyktingpolitiska (Dir. 1994:129 Översyn av invandrings- och flykting- politiken) och invandrarpolitiska kommittén (Dir. 1994:130 Översyn av invandrarpolitiken) resulterade i två regerings- propositioner om den framtida politiken.30 Därför kan man säga att den organisatoriska splittringen av frågorna till följd av regeringsombildningen var en logisk konsek- vens av pågående kommittéarbete. Men har det då någon betydelse var dessa frågor egentligen ligger? Ja, som ett första steg kan man säga att det ger uttryck för frågornas dignitet. Invandrarpolitik och integration behandlar vi inrikes, medan migration och flyktingars rätt till skydd är något som skall hållas utanför rikets gränser. Därmed fick utrikesde- partementet vars verksamhet främst handlat om positiva saker som t.ex. utvecklandet av (bistånds)relationer mellan och andra län- der, de mer negativa invandringskontrollerande frågorna på sitt bord. Ett exempel på olikheter mellan områdena är synen på visum. Medan traditionellt har motarbetat införandet av visum har invandringskontrollerande departement alltid sett detta som en faktor att spela med (Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998, s 138). 30 SOU 1995:75 Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv, prop. 1996/97:25 samt SOU 1996:55 , framtiden och mångfalden, prop. 1996/97:16 och prop. 1996/97:18. 212 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 6.9.2Asyl- och flyktingfrågornas roll inom UD:s ansvarsområde En annan aspekt av den organisatoriska strukturen är att asylpolitikens känslighet för opinionens tryck tycks ha minskat, vilket kan hänga ihop med flera faktorer. Fysisk struktur är den ena. Ansvarigt statsråd har kommit att separeras från tjänstemännen, eftersom politikerna håller till i en annan byggnad än personalen på . kunde tjänstemännen på migrationspolitiska enheten titta förbi statssek- reteraren eller ministern när som helst och man sågs i kafferummet. På UD är distansen längre, vilket gör att man träffas på bokade tider. Den fysiska avskärmningen leder till ett avstånd mellan tjänstemän och po- litiker och statsrådet kommer in i arbetet först i ett senare skede när beredningen kommit långt. Ministern på UD torde heller inte ha för migrationsfrågorna eftersom det dominerande biståndet och and- ra frågor också ingår i ansvarsområdet. För att sammanfatta kan man säga att medan den tidigare organisatoriska strukturen bidrog till politi- kernas tillgänglighet, kan ansvariga ministrar på ofta vara just utrikes. Den naturliga kopplingen till UD:s andra ansvarsområde, bistånds- politiken, har också varit gynnsam i utvecklandet av 1990-talets sammanhållna flyktingpolitik, vars grundkomponenter beskrivits i ett tidigare avsnitt. Ambitionen att komma med nya lösningar på värl- dens flyktingsituationer kräver förstås organisatoriska förändringar. Biståndet spelar i detta sammanhang en viktig roll, eftersom det har kommit att betraktas som en åtgärd som kan medverka till att förhindra migration. En annan aspekt av den sammanhållna flyktingpolitikens grundambitioner är att kombinera utvecklingsbistånd och assistans i flyktingarnas närområde. Åtgärden kan förstås som en solidarisk hu- manitär och generös gest från välfärdsstatens sida. Å andra sidan får politiken till konsekvens att flyktingarna förvaras där istället för här. En sådan politik kan också ses som en välfärdsstatlig strategi eftersom politikerna ytterst måste hantera vad (1994) kallat det moraliska dilemmat i en konkret invandringspolitik. Välfärdssta- ten garanterar ju den yttersta solidariteten, men som man i generositetens namn hjälper dem som är i behov av skydd att få en fri- stad undan förföljelse (temporärt eller permanent), så kan en sådan ge- nerositet inte omfatta alla som är i behov av skydd. Kontrollen av vem som är flykting och hur denna kategori definieras, har följaktligen fått en ökad betydelse (Appelqvist 1999). Det finns en gräns för hur många nya flyktingar (invandrare) välfärdsstaten kan ta emot. Därför måste invandringspolitiken formeras inom den balans- Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 213 gång som finns mellan inklusion och exklusion av presumtiva immig- ranter (Faist 1996). 6.9.3En integrationspolitik växer fram har både gamla invandrargrupper och nyanlända flyktingar tilllhört dem som drabbats särskilt hårt av senare års finans- politiska problem och ökade arbetslöshet. Främlingsfientlighet och ne- gativa attityder samt förekomsten av konflikter mellan grupper med olika etnisk tillhörighet sägs ha ökat i det svenska samhället (SOU 1995:76, s 21 ff). Kritik har riktats mot den tidigare invandrarpolitiken eftersom den passiviserade och klientiserade flyktingar och invandrare. Det svens- ka flyktingmottagandet byggdes upp utifrån det system som etablerats för arbete. Resultatet blev att invandrare och flyktingar fråntogs sitt eget ansvar och kom att slussas in i ett system präglat av omhändertagande och beroende av socialbidrag (1993). Den svenska invandrarpolitiken har också kommit att kritiseras av invandra- re och flyktingar själva, eftersom den resulterat i ett synsätt som för alltid betraktar dem som invandrare i en nedvärderande bemärkelse (Sunar i ). Detta oavsett om man bott i eller är född här men har utländsk bakgrund. Detta torde varit viktiga anledningar till varför politikerna önskade utforma en po- litik som skulle spegla det faktum att det finns en varaktig kulturell mångfald i . Ett annat önskemål var att uppfattningarna om att det skulle finnas en hierarki mellan oss svenskar och de andra skulle kunna elimineras (1998). Den svenska invandrarpolitiken kan betraktas som inkluderande, i den meningen att samtliga invandrade personer och deras anhörig skall ha samma rättigheter och skyldigheter som alla andra som bor i (SOU 1996:55, s 10). Det är dock helt klart att 1990-talets integrationspolitik har en annan och betydligt vidare inriktning än de gamla invandrarpolitiska målsättningarna (1998). I den nya invandrarpolitiken som tog sin början riktas specifika stöd och åtgärder enbart mot nyanlända invandra- re. Detta betyder att en specifik politik skall rikta sig till invandrare som grupp, men de insatser och åtgärder som behövs för de nyanlända skall inte gälla för evigt. Tjänsterna erbjuds enbart under en kortare introduktionsperiod. Därefter ska en invandrad person inte särbehand- las. De integrationspolitiska målen har samma inriktning som den gene- rella politiken i övrigt, vilket innebär att den egna försörjningen, del- 214 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten aktighet och medansvar i samhällslivet oavsett etnisk kulturell och so- cial bakgrund skall prioriteras (SOU 1996:55, s 11). Som ett led i att nå dessa mål är det därför viktigt att kommunerna upprättar de indivi- duella introduktionsplanerna, och att detta tar sig formen av ett bindan- de avtal mellan parterna (dvs. kommunen och dess nya invånare). Det är avtalet som bildar grunden för rätten till introduktionsersättning. Frågan är vad som händer efter det att den individuella introduktio- nen tagit slut. Ja, då torde det vara upp till de enskilda individerna att klara sig bäst de vill, men för att underlätta för dem skall den gene- rella politiken gynna en långsiktig integration (ibid). menade med detta är inte alldeles klart. ovan refererade tal illustrerar att integrationspolitiken innebär att integration skall lyftas fram som en process i allt välfärdspolitiskt arbete. Detta kan jämföras med den tidigare ordningen när det fanns en särskild politik som rikta- des mot invandrare. Målen för integrationspolitiken bygger på följande punkter: lika rättigheter och möjligheter till alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsutveckling med samhällets mångfald som grund, och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Integrationspolitikens praktiska verksamhet föreslås inriktas mot att: ge stöd till individers egen försörjning och delaktighet i samhället värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Integrationsprocessen kan delas upp i en individuell och samhällelig nivå. Den individuella nivån av integration kan bestämmas endast av individen själv och utgör således inte en fråga för staten. På den sam- hälleliga nivån kan staten däremot sätta upp mål för vad som bör upp- nås inom olika samhällsområden med hjälp av exempelvis arbetsmark- nads- och utbildningspolitik.