sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett direkt kommunalpolitiskt inflytande i form av rösträtt för de utlänningar som är varaktigt bosatta i landet ligger väl i linje med övrig reglering av förhållandet mellan kommunerna och dess invånare (jfr prop. 1975/76:23 s. 89 ff). För att här bosatta utlänningar i praktiken skall ha en möjlighet att utöva sitt inflytande krävs att han eller hon har vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, känner till och har förståelse för svenska förhållanden. Det krävs också att han eller hon har ett naturligt personligt intresse inte bara för de alldeles aktuella förhållan- dena i kommunen utan även för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna. Med en treårig kvalifikationstid skapas rimliga 1 Artikel 18.1 EG lyder: Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 317 garantier för att den utländska väljaren uppfyller dessa krav. Det är således vår bedömning att de motiv som ligger bakom treårsregeln fortfarande i och för sig har full giltighet. Emellertid omfattas av utlänningarna i (cirka 212.000 av ungefär 500.000) inte av treårsregeln.2 Det finns beträffande dessa inga som helst garantier för att de har kunskaper i svenska språket, känner till och har förståelse för svenska förhållanden eller har ett naturligt personligt intresse för de kommunala angelägen- heterna. Det är därför vår bedömning att treårsregeln är så mo- difierad att det finns skäl att starkt ifrågasätta den. Som sades anser vi i och för sig att den särbehandling som treårsregeln innebär i förhållande till svenska medborgare, är sakligt motiverad. Den särbe- handling som föreligger mellan utlänningar som är medborgare i /EU och utlänningar som inte är det, vilar dock enligt vår bedömning inte på saklig grund. Vi föreslår av dessa skäl att treårs- regeln slopas. När det gäller den närmare utformningen av en ny rösträttsregel anser vi att kopplingen till folkbokföringen även är nödvändig och den från teknisk synpunkt mest praktiska lösningen. Huvudregeln när det gäller folkbokföring är enligt 3 § folkbok- föringslagen (1991:491) att den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i landet under skall folkbokföras. Enligt 4 § gäller som ytterligare förutsättning att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte skall folk- bokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. Synnerliga skäl anses t.ex. föreligga om personen utvisats men vistelsen i landet kan förutses vara på grund av att verkställighet inte skall ske (prop. 1990/91:153 s. 134). Huvudregeln i 3 § i kombination med 4 § innebär att även personer som endast erhållit uppehållstillstånd för tid som understiger skall folkbokföras om det kan antas att vistelsen i kommer att uppgå till . Om t.ex. beslutar om ett sex månaders uppehållstillstånd och i samband därmed meddelar skatte- myndigheten att uppehållstillståndet kan förväntas ligga till grund för folkbokföring, sker således folkbokföring. Det förekommer som sades att folkbokföring sker beträffande personer som enligt beslut skall utvisas men där verkställighet inte skall ske. Denna situation är dock så ovanlig att vi inte sett anledning att överväga ett undantag från den nya föreslagna rösträttsregeln. 2 Se tabell 2 i avsnitt 2.4, siffrorna avser 318 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. Förslaget innebär således att den som är folkbokförd i kommunen respektive inom och senast på valdagen fyller har rösträtt vid de kommunala valen samt har rösträtt vid folkomröstning. Föreskrifterna i rådets direktiv /80/EG om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare, skall enligt en uttrycklig bestämmelse i direktivet inte påverka medlemsstaternas bestämmelser om rösträtt och valbarhet för medborgare från tredje land (härmed får förstås även statslösa) som bor i de medlemsstaterna (art. 1.2). Detta innebär att EG-direktivet inte ställer några hinder mot vårt förslag. Genom vårt förslag kan antalet utlänningar som utnyttjar sin rösträtt förväntas öka något, om än inte i någon större utsträckning eftersom valdeltagande normalt förutsätter vissa språkkunskaper och visst in- tresse i kommunala angelägenheter, vilket i sin tur normalt förutsätter en längre tids boende i den aktuella kommunen. Av tabell 5 i avsnitt 5.3.6 framgår att andelen röstberättigade utlänningar som utnyttjat sin rösträtt sjunkit alltsedan rösträtt för utlänningar infördes . Valdeltagandet har bland dessa nästan halverats från år . Vad detta beror på kan ha flera förklaringar. har även andelen röstande svenska med- borgare sjunkit. En möjlig konsekvens av ett slopande av treårsregeln är att valdeltagandet procentuellt kommer att minska eftersom sannolikt färre av det totala antalet utlänningar kommer att utnyttja sin rösträtt. Regeringen tillsatte /2000 Kommittén om åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin (Ju 2000:03). Enligt kommitténs direktiv (1999:98) skall den bl.a. föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroen- deuppdrag och i övrigt få insyn i den kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att delta i den. Kommittén beräknar att avsluta sitt arbete . Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 319 Kommitténs bedömning: Förutsättning för valbarhet till såväl de beslutande som de verkställande och förvaltande kommunala organen är att vederbörande uppfyller kraven för rösträtt. Förtroendeuppdraget ställer betydligt större krav på sin utövare än rösträtten. Det fria politiska urvalssystemet är emellertid i princip överlägset det urvalssystem som skulle kunna skapas genom legala restriktioner för valbarhet. Vi anser att den som är röstberättigad vid de kommunala valen även i princip också bör vara valbar. Förutsättning för valbarhet till såväl de beslutande som de verkstäl- lande och förvaltande kommunala organen är att vederbörande uppfyller kraven för rösträtt. Självfallet ställer förtroendeuppdraget betydligt större krav på sin utövare än rösträtten. Att särskilda villkor för valbarhet saknas torde bero på uppfattningen att det fria politiska urvalssystemet i princip är överlägset det urvalssystem som skulle kunna skapas genom legala restriktioner för valbarhet. Det kan med visst fog hävdas att utlänningar som har bott i endast inte borde vara behöriga att, i egenskap av förtroendevald, ta befattning med totalförsvarsuppgifter. Frågan var dock inte aktuell när unions- medborgare liksom medborgare i och undantogs från treårsregeln (prop. 1996/97:70). Det torde därför inte heller vara aktu- ellt att i detta sammanhang överväga frågan. Vi anser att den som är röstberättigad vid de kommunala valen även i princip3 också bör vara valbar. I våra överväganden i denna del har vi bortsett från den för- söksverksamhet som pågår t.o.m. utgången av med stöd av lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional an- svarsfördelning (se avsnitt 5.2.1 och 5.3.3). 3 För att skydda sin beteckning vid val skall parti dels registrera partibeteckning, dels anmäla samtliga sina kandidater (5 kap. 1 § vallagen [1997:157]). Kravet på anmälan/registrering utgör ett ytterligare kriterium utöver kravet på rösträtt. Den fria nomineringsrätten gäller dock för de partier som inte registrerat partibeteck- ning och anmält kandidater. För dessa partier gäller att väljarna fritt kan skriva till kandidater vid valet. Det är också möjligt att bilda ett parti genom att på valdagen skriva till en beteckning på en blank valsedel, se prop. 1996/97:70 s. 130. 320 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. Kommitténs bedömning: Reglerna om valbarhet och rösträtt till är sakligt motiverade. Någon ändring föreslås därför inte. Vid utformningen av bestämmelserna kring valbarhet och rösträtt till , gjordes en jämförelse med vad som gällde i fråga om utlänningars rösträtt vid kommunala val, dvs. en generell treårsregel för utlänningar. är en myndighet som lyder under regeringen och krav på svenskt medborgarskap för ledamotskap av följer därför redan av 11 kap. 9 § tredje stycket RF (se avsnitt 11.7.4) Sametingslagen (1992:1433) innehåller dock en uttrycklig regel om att ledamöter skall vara svenska medborgare (se avsnitt 5.4.2). har i yttrande anfört att den inte finner någon anledning att förändra medborgarskapskravet i sametingslagen.4 är inte något organ för självstyrelse, som skall verka i stället för riksdag eller kommunfullmäktige eller i konkurrens med dessa organ, utan en statlig myndighet som lyder under regeringen. har som uppgift att verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Med beaktande härav och av vad anfört anser vi att reglerna om valbarhet och rösträtt till är sakligt motiverade. Någon ändring föreslås därför inte. 4 Skrivelse , dnr. 168/00. Offentliga anställningar och uppdrag 321 11Offentliga anställningar och uppdrag 11 kap. 9 § RF innehåller bestämmelser om tillsättning av statliga anställningar (första och andra stycket) samt föreskrifter om i vilken utsträckning svenskt medborgarskap krävs för innehav eller utövande av offentliga anställningar eller uppdrag (tredje stycket). Som huvudregel gäller att utlänningar är likställda med svenska medborgare i fråga om behörigheten att få statlig eller anställning eller uppdrag. Det finns emellertid ett stort antal undantag från huvudregeln om likställdhet. Krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar eller uppdrag uppställs direkt i 11 kap. 9 § tredje stycket RF.1 Enligt nämnda föreskrift får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst som svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsätts genom val av . I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Utöver den grundläggande regleringen i 11 kap. 9 § tredje stycket RF finns det även några specialbestämmelser i som uppställer krav 1 Ordet tjänst i RF har som regel samma innebörd som anställning i andra författningar. 322 Offentliga anställningar och uppdrag på svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för vissa anställ- ningar och uppdrag.2 I övrigt uppställs krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar främst i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Enligt 5 § får bara svenska medborgare ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. I 6 § första stycket ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilda fall besluta, att vissa kategorier av anställningar skall förbehållas svenska medborgare, nämligen anställning inom eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer och statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt andra och tredje punkterna ovan utövas i fråga om arbetstagare hos eller dess myndighe- ter av eller den myndighet som bestämmer (6 § andra stycket ). Därutöver uppställs krav på svenskt medborgarskap som behörig- hetsvillkor för offentliga anställningar eller uppdrag i olika författningar som har lagstöd i 11 kap. 9 § tredje stycket RF eller i 6 § . Vår kartläggning av offentliga anställningar och uppdrag för vilka svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap föreskrivs i lagstiftningen redovisas i kapitel 6. En schematisk uppställning över medborgarskapskraven finns i avsnitt 6.1.2. Våra överväganden såvitt gäller andra behörighetskrav relaterade till medborgarskap än krav på svenskt medborgarskap för viss anställning eller visst uppdrag, berörs inte i det följande utan redovisas i ett sammanhang i kapitlets sista avsnitt (11.17). Det bör noteras att det krav på svenskt medborgarskap som uttryckligen uppställs i 11 kap. 9 § tredje stycket RF uteslutande rör statliga anställningar och uppdrag. Vidare gäller föreskrifterna i 5 och 6 §§ LOA3 och i förordningar som utfärdats med stöd av sistnämnda bestämmelse i endast statliga anställningar. 2Beträffande riksdagsledamöter (3 kap. 10 § jfr 2 § första stycket RF), statschef (5 kap. 2 § första stycket RF) och statsråd (6 kap. 9 § första stycket RF). 3LOA gäller för arbetstagare men inte för uppdragstagare. Offentliga anställningar och uppdrag 323 visar att även föreskrifter om svenskt medborgarskap som behörighets- krav för anställningar och uppdrag i särskilda lagar i princip avser anställningar och uppdrag hos staten. Krav på svenskt medborgarskap för anställningar hos kommuner och landsting uppställs endast beträffande säkerhetsklassade anställningar enligt säkerhetsskydds- lagen (avsnitt 11.16). För uppdrag hos kommuner och landsting krävs inte svenskt medborgarskap. 11.1.2Motiven till kravet på svenskt medborgarskap för offentliga anställningar och uppdrag Utgångspunkten i förarbetena till 11 kap. 9 § tredje stycket RF var att utlänningar i allmänhet skulle vara likställda med svenska medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. Det förutsattes dock att ett stort antal offentliga anställningar och uppdrag fortfarande skulle vara förbehållna svenska medborgare. Behovet att göra undantag från grundprincipen om likställdhet motiverades bl.a. av hänsyn till rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning skall fattas av svenska medborgare.4 Det sistnämnda motivet tar sikte på anställningar och uppdrag som är förenade med myndighetsutövning. Av förarbetena till föreskrifterna i 5 och 6 §§ LOA5 framgår dock att kravet på svenskt medborgarskap inte bör uppställas för alla statliga anställningar som är förenade med myndighetsutövning i någon form. Själva behovet av att reservera vissa offentliga anställningar eller uppdrag för svenska medborgare var emellertid inte föremål för någon närmare analys i förarbetena till RF eller i förarbetena som ligger till grund för regleringen i 5 och 6 §§ . Det synes närmast ha framstått som självklart, legat i sakens natur, att vissa offentliga anställningar och uppdrag skulle vara förbehållna svenska medborgare. Av förarbetena till RF framgår att det är de anställningar och uppdrag som har bedömts som viktigast som anges direkt i RF.6 Att krav på svenskt medborgarskap för innehav eller utövande av domar- tjänst uppställs i grundlag motiverades med hänsyn till domarmaktens konstitutionella betydelse.7 Närmare motivering till varför övriga stat- liga anställningar och uppdrag som anges i 11 kap. 9 § tredje stycket RF regleras i grundlag saknas. 4SOU 1972:15 s. 203. 1974:174 s. 76. 1973:90 s. 406. 7SOU 1963:17 s. 288. 324 Offentliga anställningar och uppdrag Dagens regelsystem med krav på svenskt medborgarskap för offentliga anställningar och uppdrag bygger i huvudsak på de motiv- uttalanden som gjorts i förarbetena till 11 kap. 9 § tredje stycket RF samt 5 och 6 §§ . Närmare analys eller argumentering i anslutning till särskilda föreskrifter i lagstiftningen som uppställer krav på svenskt medborgarskap för en viss typ av anställning eller uppdrag förekommer . I vissa fall har medborgarskapskravet överhuvudtaget inte berörts i förarbetena till lagstiftningen. Förarbetena till de grundläg- gande bestämmelserna i och redovisas utförligt i kapitel 6, liksom i förekommande fall motiv till övriga författningar som föreskriver krav på svenskt medborgarskap för offentliga anställningar och uppdrag. 11.2Behovet av ett reformerat regelsystem Kommitténs bedömning: Dagens regelverk, där krav på svenskt medborgarskap föreskrivs för ett stort antal statliga anställningar och uppdrag, är oöverskådligt och omfattar fler anställningar och uppdrag än vad som är sakligt motiverat. Regelverket bör ersättas av ett mindre omfattande och tydligare system. Av redogörelsen i kapitel 6 framgår att det i lagstiftningen uppställs krav på svenskt medborgarskap för ett stort antal anställningar och uppdrag. Motiven till medborgarskapskravet är såsom tidigare framhållits bristfälliga och hänför sig till då var ett relativt homogent samhälle. finns det cirka 500 000 utländska medborgare som är bosatta i , varav är födda i . I direktiven som ligger till grund för vårt uppdrag har regeringen framhållit att det, för att den nya integrationspolitiken skall få ett reellt innehåll, krävs förändringar och nytänkande i hela samhället. Olika typer av hinder i samhällslivet för personer med utländsk bakgrund – såväl formella som informella – måste enligt regeringen identifieras och i möjligaste mån undanröjas (se avsnitt 2.5). Av direktiven framgår att den ledande principen för kommitténs arbete skall vara att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Det skall alltid ligga i sammanhanget godtagbara sakliga skäl bakom krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap. Härav får anses framgå att de medborgarskapskrav i lagstiftningen som omfattas av uppdraget skall tas bort såvida det inte finns sakliga skäl som väger tyngre än principen om lika behandling av landets invånare. Offentliga anställningar och uppdrag 325 Med beaktande härav och med utgångspunkt ifrån vår kartläggning kan vi konstatera att regelverket omfattar fler statliga anställningar och uppdrag än vad som kan anses sakligt motiverat. Ett antal föreskrifter om krav på svenskt medborgarskap bör enligt vår bedömning utgå. Detta gäller bl.a. medborgarskapskrav för nämndemän, jurymän, notarier och kronofogdar. Vidare uppställs i lagstiftningen absoluta och alltför omfattande krav på svenskt medborgarskap, där det bör an- komma på regeringen att under förutsättningar som anges i lag föreskriva eller för särskilda fall besluta härom, t.ex. medborgar- skapskrav för ledningen i myndigheter som lyder under regeringen. I flera fall är det dessutom förenat med stora svårigheter att bilda sig en uppfattning om föreskrifternas räckvidd och närmare innebörd. I 11 kap. 9 § tredje stycket RF anges ett antal anställningar eller uppdrag som är förbehållna svenska medborgare. Vid vår kartläggning har framkommit att den närmare innebörden och räckvidden av nämnda bestämmelse i RF är oklar. I flera fall erfordras studier av förarbeten, myndighetsinstruktioner etc. för att klarlägga om en viss anställning eller visst uppdrag omfattas av RF:s krav på svenskt medborgarskap. Det är t.ex. oklart vilka närmare kriterier som skall vara uppfyllda för att en anställning skall betraktas som ett ämbete som lyder under regeringen samt vilka myndigheter som lyder under regeringen (se avsnitt 6.6.2). Därmed råder det också en osäkerhet om vilka myndighetschefer m.fl. som omfattas av kravet på svenskt medborgarskap i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Även regelverket i övrigt är svåröverskådligt. Krav på svenskt medborgarskap kan följa av flera föreskrifter medan det i andra fall endast framgår indirekt genom krav på viss behörighet, t.ex. att vederbörande skall vara ordinarie domare eller skall ha fullgjort notariemeritering. Allmänt sett får det anses vara en brist att regleringen är svåröverskådlig och att dess närmare innebörd och räckvidd är oklar. Såvitt framkommit har tillämpningen av bestämmelsen i RF dock inte vållat några större problem i praktiken. Detta skulle kunna ha sin förklaring i att det i princip endast har varit svenska medborgare som har sökt ifrågavarande anställningar. Med hänsyn till att antalet utländska medborgare som stadigvarande bor i landet ökar och till den pågående internationaliseringen i stort, kan dock situationen komma att förändras. Det finns en viss risk för att det vid tveksamhet ställs krav på svenskt medborgarskap trots att det inte finns lagstöd för det. Vad som sagts talar enligt vår mening med styrka för att dagens regelsystem för krav på svenskt medborgarskap bör ersättas av ett mindre omfattande och tydligare system. 326 Offentliga anställningar och uppdrag 11.3Utgångspunkter för ett reformerat regelsystem Kommitténs bedömning: Krav på svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för offentliga anställningar och uppdrag bör behållas när det är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater. Även viss verksamhet inom staten som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden bör alltjämt förbehållas den som är svensk medborgare. I grundlag bör i första hand fästas krav på svenskt medborgarskap för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Utmärkande för en stat är att den innefattar en fast organisation, som utövar den högsta makten över ett visst folk och ett visst territorium. För att bevara landets oberoende och identitet som självständig stat, bör de mest centrala anställningarna eller uppdragen i den svenska statsapparaten vara förbehållna landets egna medborgare. Föreskrifter om svenskt medborgarskap som behörighetskrav för statlig anställning eller uppdrag bör enligt vår uppfattning således behållas om detta är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet.8 Som regel bör också den som representerar i förhållande till andra stater eller mellan- folkliga organisationer vara svensk medborgare. Även viss verksamhet inom staten som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden bör förbehållas den som är svensk medborgare. Härmed avses bl.a. befattningshavare som har rätt att besluta om frihetsberövande. De bestämmelser som skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför bör endast dra upp ramarna för den politiska aktiviteten och samhällsverksamheten. En utgångspunkt bör därför enligt vår mening vara att det i grundlag i första hand fästs krav på svenskt medborgarskap för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen.9 Beträffande övriga krav på svenskt medborgarskap som bör ställas, är det vår uppfattning att det är tillräckligt att de uppställs i vanlig lag eller enligt förutsättningar som anges i sådan lag. 8 Med begreppet rikets säkerhet avses här såväl den yttre säkerheten för det nationella oberoendet som den inre säkerheten för det demokratiska statsskicket (jfr prop. 1995/96:129 s. 22 ff och SOU 1994:149 s. 63 ff). 9 Härmed avses i första hand kontroll över regeringen och den kontroll av den offentliga verksamheten som utövas av , ombudsmän, revisorer. Offentliga anställningar och uppdrag 327 regeringens kompetens att föreskriva eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar och uppdrag behandlas i avsnitt 11.4.