sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — kan det emel- lertid finnas fall då arbetstagaren vill ha ett besked om en bisyssla av något slag som arbetsgivaren inte känner till. Den möjligheten bör finnas kvar men behöver inte vara författningsreglerad. Bestämmelsen i 12 § anställningsförordningen om besked rörande bisysslor kan upphävas. Det måste nämligen anses självklart att varje anställd har rätt att rådfrå- ga sin arbetsgivare om bisysslor och få ett snabbt svar. torde frågan kunna lösas redan på det stadiet, dvs. utan att arbetsgiva- ren behöver meddela något formellt åläggande. 186 Överväganden och förslag emot inte finner sig i arbetsgivarens bedömning bör ett skriftligt ålä g- gande ges. Som en följd av att 12 § anställningsförordningen upphävs, bör de bestämmelser i en rad myndighetsinstruktioner m.m. som anger vilken myndighet etc. som ger besked i fråga om bisysslor också upphävas. Det kan förutsättas att de arbetstagare det gäller är medvetna om var olika administrativa beslut avgörs. En arbetsgivare som begärt uppgifter om bisysslor bör av anständig- hetsskäl ge arbetstagarna besked också för det fall det inte finns någon invändning mot bisysslorna. En arbetsgivare som inte meddelar arbets- tagaren sin syn på bisysslor som på något sätt kommit till hans känne- dom riskerar dessutom att arbetstagaren ser tystnaden som ett godkän- nande av bisysslan. Det bör dock kunna ske på ett mer informellt sätt än genom ett motiverat, skriftligt ställningstagande. Ett skriftligt besked bör dock ges om arbetstagaren begär det. När det gäller att ha kontroll över bisysslorna är frågorna i långa stycken desamma för de arbetshindrande bisysslorna som för förtroen- deskadliga bisysslor och konkurrensbisysslor. Som vi konstaterat finns det ingen knivskarp gräns mellan olika bisysslor på det sättet att de skulle kunna anses vara skadliga på bara antingen det ena eller det and- ra sättet. Det kan alltså vara fråga om flera olika inslag av skadlighet som varken är lätta eller alltid särskilt angelägna att skilja åt. Bisysslor som inverkar hindrande på den offentliga anställningen genom att ta tid från denna och kanske göra arbetstagaren svår att nå kan lätt påverka allmänhetens förtroende för både honom eller henne och för myndighe- ten. Vad som grundat arbetsgivarens bedömning när en arbetstagare ålagts att upphöra med en bisyssla bör naturligtvis framgå av det skriftli- ga beslutet oavsett om beslutet fattats med stöd av lag eller avtal. Ett förbud mot förtroendeskadlig bisyssla innebär att den anställde får arbetsgivarens syn på förtroendeskadligheten klar för sig. Frågan om förtroendeskada handlar i så stor utsträckning om allmänhetens förtro- ende att frågan bör få bedömas även av annan än arbetsgivaren. Det ter sig enligt vår mening naturligare att överprövningen i sista instans görs enbart av Arbetsdomstolen och inte som ibland av regeringen. kan domstol på den statliga sidan i sin helhet pröva huruvida bisysslor är förtroendeskadliga. På den kommunala sidan prövas om ar- betsgivaren överskridit sin befogenhet enligt arbetsgivarventilen. Be- dömningen av förtroendeskada är av sådant intresse att prövningen bör avse hela frågan inom alla sektorer. Att domstol skall pröva frågan för- utsätter dock att arbetstagaren eller hans fackliga organisation väcker Överväganden och förslag 187 talan i tingsrätt eller i Arbetsdomstolen enligt lagen om rättegången i ar- betstvister. Med den föreslagna ordningen kommer alla prövningar av bisysslor att i någon utsträckning kunna bli föremål för överprövning i domstol. Systemet blir på så sätt enhetligt. Arbetsgivarens beslut är verkställbara. Den domstol som prövar beslutet har dock möjlighet att under de förutsättningar som anges i 15 kap 3 § för- ordna om lämplig åtgärd. Genom att domstol har möjlighet att fullt ut be- döma om en bisyssla är förtroendeskadlig bör det inte heller finnas nå- gon reell möjlighet för en arbetsgivare att välja att definiera en bisys- sla som arbetshindrande eller konkurrensbisyssla för att få överpröv- ningen begränsad till vad som gäller för arbetsgivarventil. Arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor De övriga bisysslorna gäller på ett annat sätt än de förtroendeskadliga förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, även om också såda- na bisysslor förvisso kan leda till att förtroendeskada uppstår. Även i de fallen måste arbetsgivaren, liksom enligt gällande avtalsbestämmelser, på något sätt kunna ingripa mot bisysslor som arbetsgivaren anser på- verkar myndighetens eller förvaltningen dagliga verksamhet genom att hindra eller konkurrera med denna. Som vi har påpekat, och resonerar ytterligare om nedan i 7.5, finns det i och för sig skäl som talar för att reglera även arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor i författ- ning. De förtroendeskadliga bisysslorna intar dock på flera sätt en sär- ställning och är de som det i allmänhetens intresse finns ett särskilt be- hov av att författningsreglera. Hur arbetsgivaren skall kunna ingripa mot de andra bisyssletyperna kan enligt utredningens mening regleras i kol- lektivavtal. Däremot kan som nämnts arbetsgivarens möjlighet att begä- ra uppgifter om bisysslor av praktiska skäl inte begränsas till de som kan anses förtroendeskadliga. Den avgränsningen skulle förutsätta en för- handsbedömning av antingen arbetstagaren eller arbetsgivaren. Med det ovanstående resonemanget utgår utredningen givetvis ifrån att det även fortsättningsvis kommer att finnas viss avtalsreglering om arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor och att bestämmel- serna dessutom, bl.a. med hänsyn till de synpunkter som förts fram i detta betänkade, ses över. finns en skillnad mellan de statliga och de kommunala avtalen när det gäller arbetsgivarens rätt att inhämta uppgifter om arbetshindrande 188 Överväganden och förslag Den statliga arbetsgivaren får begära uppgift om bisysslan bara om arbetsgivaren anser att det finns anledning till detta med hänsyn till arbetstagarens sätt att sköta sina arbetsuppgifter. I kommuner och landsting kan arbetsgivaren däremot begära de uppgifter som behövs för att bedöma arbetstagarens bisyssla utan något krav på att denna redan skall ha påverkat arbetsinsatsen. Även om denna skillnad antagligen inte i praktiken har någon större betydelse anser utredningen att arbetsgiva- rens rätt att inhämta uppgifter inte skall vara villkorad. Myndigheternas och förvaltningarnas beredskap mot otillåtna bi- sysslor kan ordnas på olika sätt beroende på framför allt myndighetens verksamhet och förekomsten av arbetsuppgifter som ligger i riskzonen samt myndighetens struktur och storlek. I våra kontakter har vi t.ex. stött på vissa förvaltningar som samlar in skriftliga uppgifter om bisysslor, medan andra har valt att ta upp frågan i samband med utveck- lingssamtal eller på annat sätt regelbundet. Det väsentliga ligger inte i exakt vilket förfarande som väljs utan att det görs på ett sätt som fyller sitt syfte. Det är myndighetsledningens uppgift att se till att detta funge- rar. En rad olika omständigheter måste vägas in när en bisysslas tillåtlig- het skall bedömas. Dessa omständigheter varierar mellan olika myndig- heter och verksamhetsområden. De överväganden som behövs om den närmare utformningen av kontrollsystemet görs bäst inom respektive myndighet. Centralt utarbetade föreskrifter skulle knappast vara ända- målsenliga. Inte minst större myndigheter eller förvaltningar riskerar att ett obligatoriskt och regelbundet skriftligt förfarande blir ohanterligt och byråkratiskt. Det bör därför stå varje arbetsgivare fritt att avgöra vilket förfaringssätt som lämpar sig bäst. Med hänsyn till att innehaven av bi- sysslor växlar, bör det i alla fall ske med viss regelbundenhet. Ett lämpligt komplement till arbetsgivarens möjlighet att ta in uppgifter borde också kunna vara att det görs till ett naturligt inslag för de anställ- da att meddela nya eller förändrade förhålla nden. För arbetsgivarens del blir det viktigt att faktiskt skaffa de uppgifter som behövs för bedömningen av bisysslor men också att det sker inom rimliga gränser. Det är utomordentligt viktigt att inhämtandet av uppgif- ter inte går längre än vad som är motiverat för att man skall kunna in- gripa mot otillåtna bisysslor. Det kräver givetvis visst omdöme med hän- synstagande till t.ex. grundlagsskyddade rättigheter och rätten till re- spekt för privatlivet. Det skall inte innebära att uppgifter slentrianmäs- sigt krävs in av alla anställda. Man bör i stället koncentrera sig på de områden där risken för förtroendeskadliga bisysslor är störst och gå se- lektivt och noggrant till väga med hänsyn till olika grupper av anställda och typer av bisysslor. Överväganden och förslag 189 Mellan det kommunala avtalets bisysslebegrepp och definitionen i praxis av bisyssla enligt finns en skillnad genom att förtroende- uppdrag inom fackliga, politiska och ideella organisationer inte räknas som bisyssla enligt det kommunala avtalet. Som vi tidigare anfört kan i vart fall inte ideella förtroendeuppdrag undantagslöst anses helt harmlö- sa. Visserligen kan man utgå från att så ofta är fallet beträffande såväl de ideella som de andra förtroendeuppdragen. De bör dock definieras som bisyssla och bli föremål för den bedömning som annars görs i varje enskilt fall. Sannolikt finns det skäl att söka en praktisk lösning på eventuella problem eftersom det i flera fall föreligger en lagstadgad rätt att ha vissa sådana uppdrag. Arbetsgivaren har som sagt att ta hänsyn till vissa grundläggande rättigheter som t.ex. artikel 8 i om envars rätt till respekt för sitt privatliv. En offentlig myndighet får enligt denna företa ingrepp i den rätten bara om det har stöd i lag och är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den nationella säkerheten, offent- lig trygghet eller landets ekonomiska välfärd, för att förebygga oordning eller kriminalitet, för att skydda hälsa eller moral, eller för att skydda andras rättigheter och friheter. Enligt praxis kan så- dana inskränkningar godtas bara om det finns ett trängande samhällsbe- ov och inskränkningen har ett legitimt syfte och inskränkningen står i rimligt förhållande till det legitima syftet. Vissa av de upplysningar som skall lämnas angående bisysslor skulle kunna ses som ett ingrepp i rätten till privatliv. Utredningen menar dock att det med hänsyn till de krav på opartiskhet och likabehandling som i allmänhetens intresse ställs på offentliga arbetstagare finns ett konven- tionsenligt motiverat behov av de föreslagna befogenheterna för arbets- givaren. Dessutom är det så, att uppgifterna i många fall finns att tillgå på andra håll och är allmänt kända. Vårt förslag bygger på att ansvaret för bisysslor är delat mellan arbets- givare och arbetstagare. Myndigheterna får ett utökat ansvar genom att på ett smidigare sätt kunna utöva viss kontroll. Att arbetsgivaren är till- räckligt insatt i gällande regler och praxis för att genomföra detta är inte för mycket begärt. Både myndigheten och dess anställda har ett starkt intresse av att deras anseende för opartiskhet m.m. inte kommer till skada. Vi menar därför att det inte är orimligt att myndigheterna tar på sig en mera aktiv roll än . För att arbetstagarens ansvar skall vara rimligt föreslår vi att arbets- givaren åläggs att informera de anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig. 190 Överväganden och förslag givarna är i och för sig en pålaga som kan upplevas som betungande, men faktum är att anställningsförordningen ålägger de statli- ga myndigheterna en sådan i fråga om de förtroendeskadliga bisysslor- na. Väl fungerande information till anställda minskar risken för att olämpliga bisysslor förekommer och utgör därmed ett viktigt led i det fö- rebyggande arbetet. Utredningen utgår från att myndigheter och förvaltningar informerar sina anställda om kollektivavtalsregler om arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor i samband med informationen om de förtroende- skadliga bisysslorna. Verksamhetstyper, arbetsuppgifter och andra förhållanden varierar så mycket att utredningen inte i detalj vill reglera hur informationsskyl- digheten skall uppfyllas. Vägledande för tid och sätt att informera bör alltid vara att syftet bakom de regler och den praxis som finns skall fö- ras fram, dvs. att i inte bara allmänhetens utan även i arbetsgivares och anställdas intresse bedriva en verksamhet som alla som kommer i kon- takt med kan känna förtroende för. Om arbetsgivaren har en policy för bisysslor, vilket utredningen menar bör vara fallet, är det viktigt att den- na verkligen når fram till varje anställd. Om informationen sedan lämnas vid anställningstillfället, i utvecklingssamtal, på intranät eller på annat sätt kan anpassas efter verksamheten. Att frågan hålls aktuell är alltid viktigt. 7.4.4Anmälningsskyldighet för vissa arbetstagare De skäl mot ett anmälnings- eller tillståndssystem som utredningen re- dovisat i föregående avsnitt menar vi är bärande även i fråga om ensta- ka grupper av anställda. I direktiven har angetts att det, utöver för dem som omfattas av , kan finnas skäl att överväga sådana system särskilt för vissa arbetstagare där samhällets krav gör sig särskilt gällande, exempelvis domare, åklagare, poliser och officerare. I dessa grupper bör man utan tvekan vara särskilt försiktig med bisysslor. Men utredningen har inte blivit övertygad om att särskilda författningsregle- rade anmälningssystem för dessa känsliga grupper generellt skulle le- da till effektivare kontroll och bättre möjligheter att komma till rätta med olämpliga bisysslor. Sådana system kräver detaljregler om avgränsning mellan olika kategorier av anställda och olika typer av bisysslor. Det blir krångligt och ger ingen hållbar garanti för ett verkningsfullt kontrollsys- tem. De generella förändringar vi föreslagit ger även inom de nämnda områdena tillräckliga möjligheter att få kännedom om och ingri- pa mot otillåtna bisysslor. Med vårt förslag kan arbetsgivaren välja mel- lan formella anmälningssystem och mindre fasta kontakter mellan ar- betsgivare och arbetstagare, allt efter vad som passar bäst för respekti- Överväganden och förslag 191 ve myndighet eller förvaltning. Den arbetsgivare som vet att särskilt känsliga uppgifter förekommer har desto större anledning att bemöda sig om både att få upplysningar och ge information. Samma sak menar vi gäller i fråga om att söka finna vissa typer av arbetsuppgifter som bland alla anställda skulle förutsättas innebära samma risk. Anmälningsskyldighet för vissa chefskategorier finns i och försäkringskassornas direktörsavtal. Vi tror att det inte minst i all- mänhetens ögon finns ett intresse av att den anmälningsskyldigheten finns kvar. Det gäller framför allt verkscheferna och de högre domarna. Anmälningsskyldigheten bör dock gälla alla bisysslor och utan anmaning. Avtalsbestämmelserna har visat sig vara svåra att tillämpa. Kännedo- men om dem har inte varit den bästa. Bestämmelserna bör förenklas och, i enlighet med vad som antyds i utredningens direktiv, flyttas till för- fattning såvitt avser domare, verkschefer och direktörer i försäkrings- kassorna. Bestämmelserna måste utformas så att anmälningsskyldighe- ten inte innebär att de s.k. negativa opinionsfriheterna enligt 2 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen inskränks. JK riktade i sin förstudie kritik mot det nuvarande kontrollsystemet eftersom erfarenheterna visar att det inte är helt ovanligt att förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor överträds. JK menade att det skulle kunna övervägas om inte anmälningsskyldigheten enligt bör utsträckas till att omfatta också vissa andra tjänstemän inom myndighe- terna som kan anses utgöra riskgrupper när det gäller tilltron till den of- fentliga förvaltningen. Av samma skäl som ovan anförts är vi tveksam- ma till om kontrollen därigenom skulle bli så mycket bättre. Domarna intar en särställning bland de statsanställda. De har fått en särskild plats i utredningens direktiv. Bisysslebestämmelserna för doma- re skall gås igenom särskilt och det skall undersökas om den nuvarande regleringen är tillräcklig. Enligt direktiven är domarutredning en god utgångspunkt för utredningen. Frågan om i vilken utsträckning det bör vara tillåtet för domare att ha bisysslor har utredningen behandlat ovan i avsnitt 7.1.4. Här tar utred- ningen upp frågan hur kontrollsystemet bör vara utformat för domarna. anförde (SOU 1994:99, del A s.281 ff.) bl.a. föl- jande om anmälningsskyldighet m.m. för domare med utgångspunkt i att utredningen var i en situation då de hade att överväga att stärka domar- nas rättsliga ställning. Den bedömning domaren själv gjort (av om en bi- syssla är olämplig eller inte) kan visserligen komma att prövas som en fråga om disciplinansvar för en otillåten bisyssla. Systemet bör dock va- ra utformat så att en sådan prövning inte minst när det gäller domare i 192 Överväganden och förslag görligaste mån inte behöver aktualiseras. Det kan övervägas om inte ar- betsgivarens avtalsreglerade rätt att få del av uppgifter om bisyss- lor beträffande de ordinarie domarna med hänsyn till deras särskilda ställning i stället borde regleras i lag. - En anmälningsskyldighet beträf- fande bisysslor kan författningsregleras i olika former. Det är ett stort och väl byråkratiskt steg att införa en för alla domare gällande obligato- risk anmälningsskyldighet. I stället kan man tänka sig en ordning med en skyldighet som inträder efter arbetsgivarens anfordran eller också att den obligatoriskt gäller endast vissa domartjänster eller vissa typer av bisysslor. - Beträffande de omdiskuterade skiljemannauppdragen nämn- des som olika alternativ att diskutera antingen tillstånd eller anmälning eller en kombination för dessa uppdrag och eventuellt vissa andra typer av bisysslor som räknas upp i lag. Den nuvarande ordningen med och regeringen som prövande instanser ansågs lämplig, även om utredningen menade att det kunde övervägas att ge domstolen genom domstolschefen ett större inflytande. Slutligen anför- des att det i vart fall borde ingå i prövningen att yttrande inhämtades från domarens chef och att det bör finnas en möjlighet för domare att inhämta domstolschefens oförbindande råd. Med hänsyn till att domare konstitutionellt intar en särställning, att de bör stå över varje misstanke om olämpliga bisysslor och att frågan bör lösas enhetligt för domstolsväsendet anser utredningen att anmälnings- skyldighet bör införas för de domare som anställs genom beslut av rege- ringen. Det leder visserligen, som påpekade, till en viss administration när anmälningarna skall behandlas. Detta torde dock inte vara något större problem annat än möjligen inledningsvis, när en viss anstormning av anmälningar kan väntas. Anmälningar om nya bi- sysslor kan sedan antas komma regelbundet och i en omfattning som är hanterlig. Om anmälan görs till arbetsgivaren i stället för till domstolschefen ser utredningen ingen större skillnad i administrativt avseende mellan ett ob- ligatoriskt anmälningssystem och ett system där skyldighet inträder bara efter arbetsgivarens anfordran. Fördelar med att alla bisysslor anmäls är att alla förekommande bisysslor blir synliga och kan bedömas enhetligt. Utredningen föreslår att () skall utöva arbetsgivarens befogenheter i fråga om bisysslor när det gäller domare som anställs genom beslut av regeringen. Det innebär att anmälan på eget initiativ skall göras till TFN. Genom att bisysslorna anmäls till en myndighet där anmälningarna blir offentliga ges allmän- heten en möjlighet till insyn. Bisysslorna blir enhetligt bedömda av en myndighet som dels enligt rådande ordning ger besked i bisysslefrågor, dels står längre ifrån enskilda domare än t.ex. domstolschefen gör. Överväganden och förslag 193 Prövningen hamnar inte heller hos regeringen, vilket ur konstitutionell synpunkt är en fördel. Bestämmelserna om domarnas anmälningsskyldighet bör tas in i lag. För de icke ordinarie domarna - bortsett från de som anställs genom beslut av regeringen och bör omfattas av anmälningsplikten - bör de ge- nerella bisysslebestämmelserna gälla, vilket innebär att respektive dom- stolschef får avgöra hur kontrollen av dessa domares bisyssleinnehav skall ordnas. Om det hade funnits ett fristående organ för frågor om anställningen som domare skulle även bisysslefrågorna kunna avgöras där.dagens lä- ge framstår dock TFN som ett gott alternativ. TFN får därmed arbets- givarens skyldigheter och befogenheter enligt LOA:s bisysslebestäm- melser. I vart fall tills vidare bör en prövning av TFN:s beslut kunna ske genom att talan väcks enligt arbetstvistlagen. Utredningen anser att dis- ciplinfrågor för domare har samband med de andra frågor om domares ställning m.m. som kan komma att bli föremål för nya överväganden. Utredningen avstår från att i detalj ange hur anmälningsskyldigheten organisatoriskt skall utformas. Vi ser det dock som lämpligt att Dom- stolsverket utformar en blankett för anmälan. Vid prövningen bör också yttrande kunna inhämtas från domstolschefen. Vi förutsätter att TFN beträffande samtliga anmälningar lämnar besked om den bedömning som gjorts. Åläggande att upphöra med eller inte åta sig bisyssla skall vara skriftligt och motiverat. I andra fall skulle t.ex. en notering i proto- koll om att ärendet avgjorts kunna vara tillräckligt. Från har inhämtats att anmälningsskyldigheten fram- för allt inledningsvis kan kräva någon förstärkning i fråga om beredning av ärendena, men att det sedan i allt väsentligt bör kunna hanteras inom ramen för den nuvarande verksamheten. Frågor om hur ärenden bereds och avgörs bör regleras efter att TFN fått tillfälle att lämna sina syn- punkter på ordningen. Till detta kommer att bereder ett ärende om viss översyn av och rutiner. Liksom av andra arbetsgivare krävs en rimlig bedömning av vad som skall uppges i anmälan. Hänsynen till den personliga integriteten måste beaktas. Skyldigheten kan exempelvis begränsas till t.ex. förtroendeuppdrag i politiskt parti utan att det skall anges vilket parti det gäller. I fråga om skiljemannauppdragen tillkommer dessutom det förhållandet att uppgifterna är hemliga. I vart fall bör kunna anges vilken grundtyp av skiljeförfarande det är fråga om. 194 Överväganden och förslag De statliga verkscheferna, inkl. universitets- och högskolerektorerna, är skyldiga att lämna uppgifter om sina bisysslor till regeringen. Detta följer av chefsavtalet. SCB:s kartläggning visar att en mycket stor del () av verkscheferna har lämnat sådan information. Det är också vanligare än i fråga om andra anställda att verkscheferna begär besked enligt 12 § anställningsförordningen om en bisysslas tillåtlighet. Utredningen anser att anmälningsskyldigheten för verkscheferna fyller en viktig funktion och att den bör finnas kvar. Den bör omfatta alla bisysslor och gälla utan särskild anmaning. Därigenom undanröjs de oklarheter som har funnits om tolkningen av den nuvarande bestämmel- sen i . Bestämmelsen bör inte finnas i kollektivavtal utan i stället tas in lagen om offentlig anställning. Anmälningarna bör som riktas till regeringen och lämnas till det departement dit respektive verk hör. De blir därigenom offentliga. Eventuella beslut att en verkschef skall upphöra med eller inte åta sig en anmäld bisyssla bör fattas av regeringen så snabbt som möjligt. Formen för anmälningarna och beredningen i bör vara sådana att departementens praxis blir enhetlig. Av samma skäl som för verkscheferna bör anmälningsskyldigheten för direktör i försäkringskassa regleras i författning i stället för i avtal. Anmälan skall i det fallet göras till styrelsen för och inte till regeringen. Överväganden och förslag 195 Utredningens förslag och bedömning: Förbudet mot förtroendeskad- liga bisysslor skall finnas i lag på såväl den statliga som kommunala si- dan. Av bl.a. tydlighetsskäl skall kontrollen av sådana bisysslor regleras på samma ställe.