sou · GOB352d6 · 2001-01-01 00:00:00 — Orsaken till den marginella på- verkan på hushållsekonomin, för dem som inte behöver bekosta sanering av sjuka hus är, att miljöanpassningen av resor och livsmedels- konsumtion oftast leder till besparingar som kompenserar de ökade kostnader som framför allt uppstår vid miljöanpassning av boendet. Det är främst de små hushållen, ensamstående utan barn och ensamstående pensionärer i villa, som kan få svårt att genomföra alla åtgärder, speciellt de som rör boendet och innebär större investeringar. Flera av dessa åtgärder innebär att hushållen måste ta mer tid i anspråk för att planera sina resor och köpa varor och tjänster med låg energi- användning. Åtgärderna kan även upplevas innebära en uppoffring i form av minskad komfort på olika sätt. Vissa av de åtgärder som vi har studerat innebär en betydande investering för hushållen. Hushållen har en begränsad budget och dessa investeringar i miljö- eller energiför- bättrat beteende kan innebära att hushållen och företagen avstår från att investera i eller konsumera något annat. Kostnaderna för att avstå från annan konsumtion är inte är möjlig att värdera, då alternativen i princip är oändligt många. En stor del av omställningsarbetet mot det hållbara samhället är en redan pågående trend. Vi lägger inte några konkreta förslag på nya långgående miljökrav på näringslivet, det är därför svårt att bedöma vilka sysselsättningseffekter som kan uppstå som en följd av att målen ska nås. Det är mycket arbete som ska utföras för att ställa om sam- hället mot hållbarhet, t.ex. ska inventeringar göras, energieffektivi- seringsåtgärder genomföras, omodern utrustning bytas och sanering av 1 SOU 1998:118. Sustainable - a success story. 902 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser förorenad mark påbörjas. Detta kan ge positiva sysselsättningseffekter men också konkurrera med andra sysselsättningsalternativ, vilket betyder att ökningen av antalet sysselsätta med miljörelaterade arbeten delvis ges genom en omfördelning av redan sysselsatta. Vi bedömer att våra förslag inte ger några nämnvärda konsekvenser på brottsligheten, jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, den personliga integriteten eller den kommunala självstyrelsen. Vad gäller kommunernas arbete har vi föreslagit att en rad åtgärder ska genomföras av kommunerna som ges en viktig roll. Dialogen med invånarna som startat med Agenda 21- arbetet behövs även för miljömålen. Våra förslag har likartade konsekvenser på offentlig service i olika delar av landet. I övrigt bedöms inte våra förslag ha några nämnvärda negativa konsekvenser på den regionala balansen. Om exempelvis Ett rikt odlingslandskap ska uppnås krävs ett aktivt brukande av marken i stora delar av landet. Beräkningarna av de statsfinansiella konsekvenserna baseras på en be- arbetning och en sammanfattning av den beräkningsbilaga som finns för respektive mål. Statliga utgifter för liknande typer av åtgärder har sammanställts. Dessa tal ska inte tolkas som exakta, då de i flera fall, t.ex. inköp av skogsmark, våtmark och vattenområden, baseras på en antagen fördelning av områdesskyddet som i stor utsträckning styr resultatet. Redogörelsen för de statsfinansiella konsekvenserna indelas i sär- skilda medel till åtgärder och utökat myndighetsarbete. Vi har inte haft i uppdrag att detaljutforma några styrmedelsförslag. Vi har således inte föreslagit införandet av några specifika styrmedel. Kostnader för styrmedel som ingår i våra beräkningar är därför inte de enda möjliga alternativen för att nå målen och ska endast ses som ett möjligt exempel på styrmedelskostnader. Målen kan uppnås på många olika sätt. Information som styrmedel är oftast betydligt mer kostsamt för statskassan än ekonomiska styrmedel som baseras på principen om att förorenaren betalar. Några myndigheter har preciserat de kostnader som man beräknar kommer att uppstå i verksamheten på grund av det utökade ansvar som Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser 903 de föreslås få genom miljömålsarbetet, vilket uppgår till ca . Andra har inte presenterat motsvarande beräkningar. Det har inte varit möjligt för oss att göra en granskning av dessa belopp. Vi har inte tagit ställning till de kostnadsberäkningar som olika myndigheter lämnat, utan överlåter på regeringen att göra en samlad bedömning av resursbehovet i samband med översynen av sektoran- svaret, se vidare kap. 21. Regeringen bör titta närmare på i vilken utsträckning finansieringen kan ske via omprioriteringar inom respektive myndighet. 25.4.1Anslag till enskilda åtgärder Med anslag till enskilda åtgärder avses medel som kanaliseras via myndigheter i syfte att bekosta t.ex. inköp av mark- och vattenområden eller sanering av förorenad mark. I stort gäller att våra förslag ligger inom de planerade budgetramarna . Därefter krävs vissa utökade anslag på vissa områden. Vi gör bedömningen att våra förslag för åtgärder för den biologiska mångfalden 2001 som 2002 ligger inom redan föreslagna budgetramar. Sedan behöver man successivt öka takten något –2010 med inköp av mark och vattenområden samt andra åtgärder för den biologiska mångfalden. Detta innebär att de offentliga utgifterna perioden –2010 bör bli ca /år högre än beräknat för . Vad gäller åtgärdsprogram för de hotade arter- na gör vi bedömningen att breda insatser inte kan vänta utan måste av genom omprioriteringar inom ramanslaget. För kompletterande åtgärder inom skogsbruket med exempelvis biotop- skydd och naturvårdsavtal finns en redan aviserad anslagsförstärkning även . Dock saknas utifrån våra bedömningar ca för att klara målet . Åtgärder för att klara jordbrukets åtaganden för miljömålen Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och Myllrande våtmarker finan- sieras till övervägande delen inom ramen för landsbygdsprogrammet som är beslutat fram . Det saknas dock ca 14 miljoner kro- nor/år för anslag till programmet för växtgenetiska resurser och FoU- medel med ca avseende biologisk mångfald, minskade förluster av växtnäringsämnen samt minskade risker vid användning av bekämpningsmedel. Dessutom fattas ca 12–för restaurering av slåtter- och betesmarker. Arbetet med att förbereda sanering av förorenad mark kan inte vänta utan att målet äventyras. Även här ligger våra förslag inom beräknade budgetramar . Dock kan det krävs en väsentlig höjning av anslaget , då vi beräknat att sanerings- 904 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser kostnaderna kommer att uppgå till . och framåt uppgår kostnaderna för sanering till ca 1 190 miljoner. För kulturmiljövården kvantifieras kostnaderna till , varav drygt 50 miljoner finansieras inom kulturmiljö- vården. Detta belopp består av ca för inventering av skogsmark (varav ca finansieras via kulturmiljövården enligt föreliggande förslag från och ), ca för registrering av äldre kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, övrig kunskapsuppbyggnad och ca för inrättande av kulturreservat. Skillnaden mellan beräknade behov för miljömålen och befintliga anslagsmedel finns för () (ca ) och (ca ) . SSI har bedömt att man behöver utökat ramanslag för att klara arbetet med en säker strålmiljö, bl.a. för slutförvar och miljöövervakning. Till viss del skulle SSI i ökad utsträckning kunna avgiftsfinansieras, vilket måste utredas vidare. behöver förstärkning för att särskilt arbeta med begränsningarna av överfisket och utvecklingen av selektiva redskap samt arbete med att mäta effekterna av utsättning på naturliga bestånd. arbete kan inte fördröjas med hänsyn till det akuta läget för fiskbestånden. Vi bedömer att regeringen bör granska i vilken omfattning arbetet med miljömålen kan genom omprioriteringar inom ramanslag. har fått tilläggsdirektiv (M 2000:02) för att göra en översyn av och lämna förslag till Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet och resurser samt förslag till hur verk- samheten ska finansieras. uppskattar att myndigheten behöver förstär- kas med 3 tjänster för att klara arbetet med miljömålen, vilket ger en kostnad på ca /år. Vi har inhämtat beräkningar från länsstyrelserna som kvantifierat behovet av anslagsökningar för länsstyrelserna till ca 140 miljoner kro- nor/år. Dessutom tillkommer ca för engångskost- nader. har uppskattat ett behov av två tjänster per län och år för att klara arbetet med miljömålen för kulturmiljön, ca /år. gör bedömningen att man behöver utökade resurser med ca /år för arbete med regionaliseringen av målen samt rådgivning och information. Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser 905 har uppskattat kostnaderna för uppföljningen. Inledningsvis behövs en engångssumma om ca för att utveckla vissa indikatorer och få igång driften av nödvändiga indikatorer såväl nationellt och regionalt som kommunalt. bedömer även att den årliga uppföljningen på regional nivå kommer att kräva ett medelstillskott på ca /år. Riksantikvarie - ämbetet beräknar att man behöver ca /år för att klara kulturmiljöövervakningen. uppskattar också att kostnaden för ett Miljömålsråd med tillhörande sekretariat uppgår till ca /år. 26 Effekter i ett generationsperspektiv Vår bedömning: Om våra förslag genomförs kommer stora förbätt- ringar att åstadkommas för alla de fem grundläggande värden vi angivit i kap. 2: människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, eko- systemens långsiktiga produktionsförmåga samt en god hushållning med naturresurser. Det finns dock flera frågor där våra förslag blir otillräckliga eller där vi på grund av kunskapsbrist inte vet om de räcker. För hälsan bedömer vi att stora förbättringar kommer att åstadkommas när det gäller luftkvalitet och i viss mån för giftiga ämnen. Kvarstående problem kan gälla bl.a. buller och kvarvarande gifter. När det gäller den biologiska mångfalden kommer områden med höga natur- och kulturvärden att ges ett långsiktigt skydd och vården av viktiga biotoper förstärkas. Mångfalden hotas fortfarande efter en generation av övergödning, gifter och markförsurning då återhämt- ningen i många fall tar än en generation. Ökad hänsyn tas till kulturmiljön. Det främsta kvarvarande hotet mot fjällens, kustens och skärgårdens kulturmiljöer och odlingsland- skapet i vissa delar av är att verksamheterna som upprätt- håller kulturmiljöerna upphör. När det gäller produktionsförmågan i mark och vatten för de areella näringarna kommer det i flera fall att ta innan den är återställd från tidigare föroreningar och överutnyttjande. För hushållning med naturresurser finns goda förutsättningar att inrikta planering och beslutsfattande på ett sådant sätt att en hållbar utveckling främjas. Varje enskilt beslut har stor betydelse. Åtgärderna måste inriktas så att man undviker att nya problem uppstår. Eftersom många miljöer i är känsliga för påverkan kan nya miljöproblem där få stora konsekvenser. Forskning för att analysera nya hälso- och miljöfaror är en väsentlig del av arbetet för en hållbar utveckling. En förutsättning för att de formulerade målen ska nås är att alla gör sin insats. Det krävs att myndigheter, företag, organisationer och enskilda vidtar nödvändiga åtgärder och att lämpliga styrmedel införs. 908 Effekter i ett generationsperspektiv För att detta ska bli möjligt måste kunskapen om de natur- vetenskapliga förutsättningarna för hållbar utveckling öka och spridas i samhället. För flera av målen kommer det att ta mer än en generation innan effekterna av det som finns upplagrat i miljön avklingar. Detta understryker behovet av åtgärder för att minska belastningen. Det kan nämligen ta mycket för marken, vattnet och atmosfären att återhämta sig från föroreningar som tillförts . Genomförande av målen kräver en betydande kraftsamling i hela samhället . Vi bedömer att ytterligare åtgärder och styrmedel utöver dem vi föreslagit kommer att behövas för att nå ända fram. Det kommer att krävas betydande insatser för att nå målen. känner vi inte heller till eller kan förutse möjliga framtida miljöproblem. För vissa frågor där vi inte har tillräcklig kunskap krävs fortsatt kunskapsuppbyggnad och att nya eller mer preciserade etappmål definieras senare . Skälen för vår bedömning: Vår utgångspunkt har varit generations- målet, med andra ord att förslagen ska vara ett väsentligt bidrag till en ekologiskt hållbar utveckling och leda till den miljökvalitet som föreskrivs i de fjorton miljökvalitetsmål vi haft att arbeta med. För att bedöma om vi lyckats med detta syfte måste man granska våra förslag utifrån de värden som har varit en av utgångspunkterna för vårt arbete. Dessa värden utvecklas i kap. 2 och handlar om människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kultur- historiska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en god hushållning med naturresurser. Med utgångspunkt från våra förslag i målkapitlen har vi gjort en bedömning av om de fem värdena kan nås. Det finns både positiva och negativa trender . Dagens miljö- problembild ger därigenom ett kluvet intryck. En del problem ökar i omfattning medan andra minskar. Utsläppen av klimatgaser ökar, mängden bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölken ökar och den bio- logiska mångfalden i det svenska odlingslandskapet minskar med hög hastighet. Däremot minskar utsläppen av försurande ämnen och flera farliga kemikalier används i allt mindre mängd. Det finns goda skäl att tro att omfattande miljöförbättringar kan uppnås . Det bör understrykas att miljöproblemen långt ifrån är lösta och att stora insatser krävs. Målet om att den negativa påverkan på miljön ska ha upphört inom en generation är därför en gigantisk utmaning och ett uttryck för en stark viljeinriktning. Denna vision bygger på att alla goda krafter i samhället drar åt samma håll och att engagemanget och miljöarbetet hos Effekter i ett generationsperspektiv 909 företag, kommuner och hushåll ökar i omfattning. Kunskapen om målen och vad som krävs för att de ska uppnås måste utvecklas och spridas. Optimismen om möjligheterna att åstadkomma en radikalt förbättrad miljökvalitet är inte ogrundad. Det finns tydliga tecken på att mycket av miljöarbetet är lönsamt både för företag och hushåll och att har goda förutsättningar för att bli ett framgångsrikt föregångsland. Det finns dock en stor risk för att glädjen över det som skett i form av Agenda 21-arbete och införande av miljöledningssystem leder till att många slår sig till ro vilket skulle kunna undergräva själva förutsätt- ningen för det fortsatta miljöarbetet. Optimismen kan inte tas till intäkt för att slå av på takten i miljöarbetet med motiveringen att miljöproblemen är så allvarliga. Samhället är precis i början av ett omfattande arbete och det kommer inte att lyckas om vi tror att vi redan är nära målet och att det nu går av sig själv. Staten och myndigheterna kan på inget vis lösa detta på egen hand utan samhället är ytterst beroende av en ökad miljömedvetenhet och en vilja till förändring hos den breda allmänheten. Politiker och företag måste våga ta de nödvändiga steg som behövs. måste miljö- engagemanget hos allmänheten stimuleras och tas till vara. Det är viktigt att vara ödmjuk inför den gigantiska utmaning som skapande av en hållbar utveckling innebär och inte skönmåla verklig- heten. De förslag på etappmål som här presenteras är i flera fall inte tillräckliga för att med god marginal uppnå de olika generationsmålen. Det understryker behovet av aktiva insatser under hela vår generation. Vissa trender måste brytas, till exempel den ökande trafikvolymen. I flera fall krävs dessutom motsvarande insatser på europeisk och global nivå. Inom några områden som till exempel växthuseffekten och uttun- ningen av ozonskiktet tar det mycket att nå en ny jämvikt, varför resultaten inte kommer att visa sig förrän långt efter en generation. Inom klimatområdet kommer koldioxidhalten i atmosfären att fördubblas jämfört med förindustriell nivå även om de rika länderna minskar sina utsläpp med 60–. Inom andra områden, framför allt fosfor och miljögifter, finns så mycket fastlagt i mark, vatten eller bottnar av gamla föroreningar att även om samhällets aktiviteter på olika sätt anpassas så kommer det att ta innan vi nått ett hållbart tillstånd. De svenska ekosystemen är i flera fall extremt känsliga. Det gäller till exempel brackvattensystemen i , fjällens flora och häll- marksmiljöernas flora. Det är också dessa ekosystem som blir mest påverkade av den ökande växthuseffekten. Nya miljöproblem kan innebära allvarliga hot mot dessa miljöer. Forskning om nya hälso- och miljöfaror måste därför ha hög prioritet. 910 Effekter i ett generationsperspektiv Vi har försökt vara så heltäckande som möjligt. Flera etappmål handlar dock om kunskapsuppbyggnad eftersom vi inte på alla områden har den kunskap som behövs för att avgöra vilken nivå som krävs för en hållbar och god livsmiljö. Syftet med dessa mål är att senare kunna fastställa det långsiktiga målet. Det är bara där vi har tillräcklig kunskap som effekterna och åtgärds- behoven nu kan uppskattas. Vi gör inte anspråk på att slutgiltigt ha täckt in alla frågor. I uppföljningen måste detta uppmärksammas. Uppföljning och revidering är viktigt för att den senaste kunskapen ska kunna täckas in av miljömålen. Stora förändringar behövs för att anpassa samhällsaktiviteterna för att nå klimatmålet. räknar med en anpassning över en längre tidsperiod. Inom sektorer med en låg omsättningstakt som skogen eller bygg- nadsbeståndet tar en anpassning än en generation även om nyproduktion sker på ett sätt som ger en hållbar utveckling. Inom områden där det finns mycket upplagrat i naturen som inte lätt kan åtgärdas kommer en omställning att ta . Det finns till exempel så mycket fosfor i mark och bottnar att det är mer eller mindre omöjligt att nå ända fram vad avser minskad övergödning inom en generation. Genombrott på teknikområdet, effekterna av ökad medvetenhet och en rad andra faktorer kan å andra sidan leda till positiva språng i utvecklingen. Dessa faktorer är dock varken möjliga eller lämpliga att inteckna på förhand. Framgångar i form av ny teknik måste dock snabbt tillämpas inte minst med hänsyn till de mycket långa tiderna för att påverka stora och komplicerade system t.ex. avseende energi och trafik. I kap. 2 definierar vi våra utgångspunkter för arbetet och vad som avses med en ekologiskt hållbar utveckling. Följande fem grundläggande värden ska tillgodoses genom att miljökvalitetsmålen uppnås: människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en god hushållning med naturresurser. I begreppet ingår inte bara att söka undvika direkta effekter på hälsan i form av sjukdomar eller olägenheter, utan också att livsmiljön ska skapa Effekter i ett generationsperspektiv 911 förutsättningar för psykiskt och socialt välbefinnande. Vi tar endast upp miljörelaterade hälsorisker. Olycksrisker, yrkesskador och livsstils- relaterade risker som användning av tobak, alkohol eller narkotika ingår inte i våra bedömningar. Hälsofrågorna har främst tagits upp under miljömålen luft, Ingen övergödning, Säker strålmiljö, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt och God bebyggd miljö. Genom att i vi i begreppet hälsa inkluderar frågor som har med välbefinnande att göra, som exempelvis tillgång till en rik natur och en bevarad kulturmiljö kommer också de andra miljökvalitetsmålen att indirekt beröra hälsobegreppet. Etappmålen under luft syftar till att det ska tas betydande steg för att förbättra hälsoläget till följd av exponering av luftföroreningar. Om målen genomförs kommer halterna av kvävedioxid att minska avsevärt, vilket betyder en avsevärd förbättring för astmatiker och andra känsliga grupper i samhället. Antalet vårddagar på sjukhus till följd av exponering av luftföroreningar minskar avsevärt. kommer det att kvarstå problem med för höga partikelhalter. Därutöver behöver kun- skaperna om hälsoeffekter kring små partiklar förbättras. Till 2020/2025 kan det fortfarande komma att kvarstå för höga halter av kvävedioxid och partiklar invid starkt trafikerade trafikleder. En fullgod inomhusmiljö skapar förutsättningar för barn att hålla sig friskare, minska allergier och annan överkänslighet samt förbättra häl- soläget och välbefinnandet i stort. Kunskapsunderlaget är inte så gott att man känner orsakssambanden. Vi kan därför inte kvantifiera effekten av våra förslag. Att problemet är allvarligt och att många människor är besvärade har framgått av kap. 18. De förbättringar i inomhusmiljön som kommer att göras genom insatser avseende byggmaterial, ventila - tion m.m. kommer att minska antalet drabbade av ohälsa. Vi bedömer dock inte som troligt att alla problem med inomhusmiljön kan vara lösta inom en generation. Tillgång till rent vatten är en grundförutsättning för liv och hälsa. Tillgången till rent vatten är i vissa områden begränsad genom påverkan av saltvatteninträngning, föroreningar från t.ex. avlopp eller jordbruk eller naturlig påverkan av t.ex. radon. Genom att genomföra åtgärder i linje med dessa etappmål för att minska kväveutsläpp från framför allt jordbruket kommer nitrathalterna i grundvattnet att minska. Genom att åtgärdsinsatserna koncentreras till de län som har störst läckage av kväve dvs. , och så erhålls störst effekt där förändringsbehoven är störst. Vi bedömer att det inom en generation bör vara möjligt att grundvatten för konsumtion inte har för höga nitrathalter 912 Effekter i ett generationsperspektiv eller andra föroreningar. Om våra etappmål för begränsning av uttaget till balanserande nivåer av grundvatten uppnås, bör också saltvatteninträngningen upphöra. Försurningen har också medfört surt brunnsvatten, framför allt i ytliga brunnar. Genom minskat nedfall erhålls avsevärda förbättringar i belastningen men återhämtningen tar tid. Kvarvarande problem åter- finns i norra delar av och . Det är inte troligt att återhämtningen har hunnit ske inom en generation. Många brunnar håller för höga radonhalter. Etapp- och genera- tionsmålen för radon är utformade så att vi ska kunna ha tillgång till vatten med radonhalter som ligger under acceptabla nivåer för hälso- påverkan inom en generation. Minskat buller innebär förhöjd livskvalitet för människor. Möjligheter till ostörd sömn, koncentration kring arbete och studier, minskad stress, friluftsliv utan buller etc. ger stora samhällsvinster. Bullerfrågorna har behandlats i God bebyggd miljö, Hav i balans samt Levande kust och skärgård och Storslagen fjällmiljö. Under en God bebyggd miljö föreslås mål som ska leda till en minskning av antalet människor som utsätts för störande buller i bostäder från vägar, flygplatser och järnvägar med . Vår bedömning är att generationsmålet för buller i bostäder inte kommer att nås fullt ut. kan ca 300 000 människor utsättas för oacceptabla ljudnivåer efter 2020. Åtgärder bör vidtas även mot annat buller än trafikbuller. Vissa luftföroreningar är cancerframkallande. Detsamma gäller jonise- rande strålning. För dessa typer av effekter finns ingen lägsta gräns under vilken påverkan på människan inte sker. Istället brukar man ange att det finns ett samband mellan exponeringsdos av cancerframkallande ämnen och sannolikheten att få cancer. Sådana riskuppskattningar finns för vissa luftföroreningar och för joniserande strålning. () har valt att ange en rekommenderad lågrisknivå för cancerframkallande ämnen vid den halt som teoretiskt skulle medföra att en livstids cancerrisk på 1 fall per 100 000 invånare, vilket motsvarar en genomsnittlig årlig risk på 0,14 fall per 1miljoner människor. Det finns dock inte en utan kanske hundratals cancerframkallande ämnen som kan tänkas verka additativt. Vad gäller joniserande strålning anger bedömningsgrunden att det för varje enskild verksamhet kan vara acceptabelt med ett skadefall per miljon invånare och år och att den totala stråldosen får medföra högst 100 fall per miljon invånare och år (1mSv). De båda riskuppskattningarna bör därför vara någorlunda jämförbara.