sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt vår uppfattning bör en renodling av respektive myndighets uppgifter ta sikte på att skall ha ett huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella området, dvs. sådana bestämmelser som närmast är att betrakta som skälighetsregler. Finans- inspektionens tillsynsansvar enligt rörelselagstiftningen innebär främst 160 Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv en bevakning av stabilitetsintresset. skrev i sitt betänkande bl.a. att det kan uppstå målkonflikter om samma myndighet har till uppgift att bevaka båda dessa områden. Ett ansvar för att hävda konsumenternas intressen kan nämligen riskera att gå ut över institutens lönsamhet. Kommittén ansåg också att det skulle uppstå en onödig överlappning mellan och Finansinspektio- nens verksamhetsområden om inspektionen skulle ges i uppdrag att övervaka konsumentskyddet. Det skulle också ta uppmärksamhet från det som borde vara inspektionens huvuduppdrag, nämligen att övervaka stabiliteten i de enskilda finansiella instituten. nuvarande kompetens beträffande finansiella tjänster torde ligga på marknadsföringsområdet och i bevakningen av förekomsten av oskäliga avtalsvillkor. Framför allt på det sistnämnda området har även ett ansvar. När myndigheternas respektive ansvar går in i vart annat, kan det uppstå intressekonflikter och osäkerhet om vilken myndighet som bör ta initiativet till åtgärder. En effektivare och lämpligare ordning på dessa områden är enligt vår mening att enbart svarar för tillsynen. Ett annat exempel på en konsekvens av det gällande systemet är att Finans- inspektionen och utfärdar allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden respektive riktlinjer för marknadsföring av krediter, vilket kan skapa oklarheter om arbetsfördelningen mellan myndigheterna och dessutom försvåra för de finansiella institut som skall följa reglerna. Som tidigare nämnts anser vi att Finansinspektio- nen bör ha tillsynen över all kreditprövning enligt konsument- kreditlagen och även rätt att meddela närmare föreskrifter om vilka principer som bör gälla vid kreditprövning (avsnitt 6.3.4). Bestämmel- ser om kreditprövning ligger nära de intressen som rörelselagstift- ningen skall tillgodose. Dessutom har inspektionen den största kompe- på området. En viktig del av konsumentskyddsintressena är ansvaret för infor- mation till konsumenterna om finansiella tjänster. Det är väsentligt att detta ansvar är sammanhållet. har en generell kom- petens när det gäller konsumentinformation och förfogar dessutom över kanaler för att nå ut till konsumenterna. Informationsområdet inklude- rar både marknadsföring, där verket och KO redan har tillsynsansvaret enligt bl.a. marknadsföringslagen, och allmän information, t.ex. i ett pågående kundförhållande, från instituten till konsumenterna. För informationsfrågor som rör andra kundkategorier än konsumenter bör dock ha huvudansvaret. Även med en tydligare rollfördelning mellan och finns det behov av ett fortsatt nära samarbete och Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv 161 Av den anledningen måste myndigheterna fortsätta att bistå varandra med sina respektive kompetenser. Om en ökning av uppgifter övervägs, måste man ha i åtanke att en sådan lösning förutsätter att verket tillförs resurser. Det är inte möjligt att flytta över medel från till verket eftersom inspektionens verksamhet i huvudsak finansieras genom de s.k. tillsynsbidragen, dvs. de avgifter som de finansiella instituten erlägger till för tillsynsverksamheten. 6.2.12Bättre information om finansiella tjänster Kommitténs förslag: ges i uppdrag att i samråd med verka för en kvalitetshöjning av informa- tionen om finansiella tjänster, bl.a. kring riskerna med sparande och andra placeringar. Frågan om information om finansiella tjänster behandlas i delrapporten på s. I delrapporten konstaterades bl.a. att informations- problemet är stort och att en möjlig väg är att låta t.ex. svara för att ett riskklassificeringssystem utarbetas som innebär att olika former av sparande och placeringar värderas och indelas i olika riskklasser. Flera av de som yttrat sig över delrapporten, bl.a. Aktiespa- rares och , har instämt i bedömningen att det behövs en kvalitetshöjning av informationen kring sparande och andra placeringar. är positiv såväl till förslaget att i samarbete med ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen avseende sparande och placeringar som till förslaget att utarbeta ett riskklassificeringssystem. är positiva till förslaget om ett riskklassificeringssystem men menar att detta system antingen skall innefatta eller samordnas med informationen om den allmänna pensionen och avtalspension. avvisar med kraft förslaget om ett av myndig- heterna hanterat riskklassificeringssystem. Vad som bör eftersträvas är enligt föreningen att ge fondspararna en fördjupad, inte förenklad, kunskap och det är väsentligt att konsumenterna inte fråntas ansvaret för sina placeringsbeslut. har anfört att en detaljerad riskbeskrivning av det slag som skisseras i rapporten lätt kan bli felaktig och skapa oriktiga förväntningar hos konsumenterna. avstyrker förslaget om ett riskklassificerings- 162 Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv Ett sådant system skulle enligt föreningen med nödvändighet komma att bli alltför schabloniserat. ansluter sig till principiella inställning. ser stora svårigheter i att skapa ett generellt riskklassificeringssystem. Sådana system kan enligt föreningen alltid utsättas för kritiken att inte vara alltäckande, rättvisande eller ha till- räcklig precision. anser att det av flera skäl inte är lämpligt att en myndighet påtar sig ett ansvar för ett risk- klassificeringssystem. Inspektionen anför även att ett standardiserat riskklassificeringssystem aldrig kan ge konsumenterna en uttömmande bild av hur relationen mellan risk och avkastning utvecklas för olika placeringsalternativ och att ett sådant system riskerar att ge en falsk känsla av trygghet och kontroll. Inspektionen ser däremot positivt på att informationen om risker med placeringar förbättras och förtydligas såväl i skriftlig som muntlig kommunikation med konsument. Vi har uppmärksammat att många konsumenter saknar erforderliga kunskaper om det finansiella systemet, om olika finansiella tjänster, om vilka risker placeringar i olika former av värdepapper, fondandelar etc. för med sig och om hur man gör riskbedömningar. Vi har även upp- märksammat att det förekommer att den enskilde är helt ovetande om att det finns risker. Även om informationen från instituten är omfattande och seriös har det visat sig att informationsproblemet är stort. För att underlätta för konsumenterna att tillgodogöra sig fördelarna av de mer avancerade och allt mer komplexa finansiella produkterna och erbju- dandena, lade vi i delrapporten fram tanken att t.ex. i samråd med skulle kunna ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen kring riskerna med sparande och placeringar. Som jämförelse kan nämnas riktlinjer för infor- mation om vissa konsumentförsäkringar (KOVFS 1981:3), för närva- rande föremål för översyn, i vilka ges riktlinjer för vilken information som skall lämnas innan och sedan försäkring tecknats, vid villkorsänd- ring och skadereglering, bl.a. i fråga om konsumentens klagomöjlig- heter och om preskription. Efter ytterligare överväganden har vi kommit fram till att regeringen på skäl som redovisas ovan och i delrapporten bör ge i uppdrag att i samråd med verka för en kvalitets- höjning av informationen på det finansiella området. förutsätts vid uppdragets utförande samråda även med Konkurrensver- ket, de finansiella instituten och andra berörda parter. Informationen bör finnas bl.a. i marknadsföringsmaterial och vara lättillgänglig, stan- dardiserad och tydlig. Syftet är dels att få människor att agera olika Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv 163 beroende på ändamålet med sparandet, dels att skapa förståelse för ekonomiska processer och insikter om de risker som påverkar sparan- det. Därmed kan man bl.a. undvika felaktiga och förhastade penning- placeringar. En förebild är nämnda föreskrifter om vissa konsumentförsäkringar. I uppdraget bör ingå att ta fram kriterier för information om vilken grad av risk som olika finansiella placeringar innebär. Konsumenter behöver ofta hjälp med att omvandla den allt mer omfattande informa- tionen om finansiella tjänster till effektiv kunskap. Sådan kunskap kan konsumenten erhålla om han eller hon får information om bl.a. vilken grad av risk olika placeringar är förknippade med. Frågan om finansiering av förslaget tas upp i kapitel 16. Kommitténs bedömning: Det är viktigt att berörda myndigheter noga följer utvecklingen av s.k. etiska fonder och främjar ett etiskt ansvarstagande samt verkar för att information om fonder är klar och tydlig samt även i övrigt utformad på ett sådant sätt att det underlättar för människor att göra etiska val. Det finns ett ökande intresse bland främst småsparare att investera i s.k. etiska fonder. Detta innebär att man undviker företag som produ- cerar exempelvis vapen, alkohol, möbler av tropiska trädslag, energi baserad på olja eller kärnkraft eller tillåter barnarbete eller usla arbets- villkor, med låga löner, långa arbetsdagar och dålig arbetsmiljö. I Sve- rige finns fonder med miljöinriktning. har det dessutom blivit vanligare med fonder som placerar kapital utifrån vissa andra etiska utgångspunkter. Fonderna avstår från att investera i företag som t.ex. diskriminerar på grund av kön, etnisk tillhörighet eller religion. Vi menar att det är viktigt att berörda myndigheter noga följer denna utveckling och främjar ett etiskt ansvarstagande samt verkar för att informationen är klar och tydlig samt även i övrigt utformad på ett sådant sätt att det underlättar för människor att göra etiska val. Om den information som lämnas av fondförvaltaren inte är vederhäftig utgör det otillbörlig marknadsföring och kan angripas av Konsumentver- ket/KO med stöd av reglerna i marknadsföringslagen. 164 Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv Kommitténs förslag: Prisinformationslagen görs tillämplig på samtliga s.k. finansiella tjänster, dvs. alla nyttigheter som tillhanda- hålls konsumenter av finansiella institut. I delrapporten ifrågasätts om inte prisinformationslagen (1991:601) behöver kompletteras eller anpassas så att det tydligt framgår att den även omfattar finansiella tjänster (s. 105). I delrapporten anger vi att det är vår uppfattning att lagen bör vara utgångspunkten för en förbätt- rad prisinformation om de finansiella tjänsterna. Prisinformationslagen trädde i kraft efter förslag från i betänkandet Prisinformation till konsu- menter (SOU 1990:106, se även prop. 1990/91:171 om en prisinforma- tionslag). Prisinformationslagen är tillämplig på sådana näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet tillhandahåller varor och tjänster till konsumenter (2 §). Särskilda föreskrifter om information till kon- sumenter finns enligt 3 § i konsumentkreditlagen (1992:830), konsumentförsäkringslagen (1980:38), valutaväxlingslagen (1996:1006) och lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet. För de fall endera av dessa lagar är tillämplig skall således enligt lagen de särskilda informationskraven gälla framför de generella. Prisinformation innefattas i vad som enligt 4 § 2 st marknadsfö- ringslagen utgör information av särskild betydelse från konsumentsyn- punkt. Prisinformationslagen utgör i stor utsträckning en kodifiering av tidigare praxis enligt marknadsföringslagen även om lagen innehåller preciseringar och mer långtgående krav (Praktisk marknadsrätt, Svens- son, , och , 6 u., 1996 – nedan m.fl. – s. 147). Den för förslag gällande marknadsföringslagen (1975:1418) var tillämplig på vara, tjänst eller annan nyttighet (prop. 1975/76:34 s. 125). Begreppet finansiella tjänster brukar normalt beskrivas som tjänster som tillhandahålls av finansiella institut, dvs. huvudsakligen banker och kreditmarknadsföretag. Som exempel på vanliga finansiella tjänster brukar man tala om sparande, krediter, betalningsförmedling och för- säkringar. Till skillnad från vad som i allmänhet är fallet inom civilrätten gör man i den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen som regel ingen Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv 165 egentlig skillnad mellan varor, tjänster och andra nyttigheter. Mark- nadsföringslagen liksom lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållan- den är avsedda att vara heltäckande och alltså tillämpliga på såväl varor som tjänster och andra nyttigheter (jfr. SOU 1990:106 s. 85), dvs. vad som med ett samlingsbegrepp brukar kallas produkter. Marknadsfö- ringslagen definierar begreppet som varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter (3 §). Med begreppet andra nyttigheter avses t.ex. fast egendom, elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättigheter av olika slag (prop. 1975/76:34 s. 126). Begreppet produkter används således som samlingsbeteckning för allt som kan omsättas på marknaden (m.fl. s. 44). Som nämndes är dock prisinformationslagen enligt dess lydelse inte tillämplig vid marknadsföring av andra nyttigheter än varor och tjänster. angav i sitt betänkande som exempel på kon- sumenttjänster avtal om finansiella tjänster, t.ex. kreditavtal och där- med jämförliga tjänster bl.a. finansiell leasing, och försäkringsavtal. Regeringen nämnde i propositionen om en prisinformationslag inte finansiella tjänster specifikt men anger att tjänstemarknaden är mer mångfacetterad än varumarknaden samt att exempel på en tjänst är sakkunnig rådgivning (prop. 1990/91:171 s. 9). Det kan förefalla märkligt att man valt att låta andra nyttigheter hamna utanför prisinformationslagens tillämpningsområde, särskilt som man i lagen anger att det finns särskilda bestämmelser för t.ex. konsumentkrediter, en produkt som alltså inte anses utgöra en tjänst utan en annan nyttighet (se t.ex. prop. 1975/76:34 s. 126 och även m.fl. s. 44). eller rege- ringen kommenterade frågan (SOU 1990:106 s. 183, jfr. 1990/91:171 s. 24). Slutsatsen av vad som sagts är att prisinformationslagen i sin nuvarande lydelse är tillämplig på en del av de finansiella tjänster som traditionellt betraktats som tjänster, exempelvis finansiell rådgivning. Lagen är däremot inte tillämplig på sådana finansiella tjänster som egentligen – ur en strikt juridisk synvinkel – är att se som andra nyttig- heter, t.ex. krediter. En viss osäkerhet om lagens tillämpningsområde har således varit berättigad. kom en promemoria från om ändringar i prisinformationslagen (Ds 1999:40) i syfte att genomföra EG-direktivet (98/6/EG) om konsumentskydd i samband med prismärk- ning av varor som erbjuds konsumenter. I promemorian föreslogs en begränsad utvidgning av lagens tillämpningsområde som innebär att produkter omfattas. 166 Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv I den proposition som lämnades till (prop. 1999/2000:40) valde regeringen dock att inte föreslå en utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde på följande skäl. Vad avser promemorians förslag om att prisinformationslagen skall utvid- gas till att, liksom marknadsföringslagen, avse produkter anser regeringen att en sådan utvidgning visserligen skulle ligga i linje med en hög konsu- mentskyddsnivå, och medföra att räckvidden av marknadsföringslagen och prisinformationslagen skulle bli i huvudsak sammanfallande. Med produk- ter avses enligt 3 § marknadsföringslagen varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. Att låta prisinformationslagen omfatta arbetstillfällen skulle inte vara meningsfullt. I detta avseende skulle, såsom Lagrådet också pekat på, definitionen i de båda lagarna inte helt samman- falla. Vidare har det under beredningen av ärendet framkommit att de före- slagna ändringarna i prisinformationslagen vad avser införandet av begrep- pet produkt medför att det behöver göras ytterligare ändringar i prisinfor- mationslagen. Konsekvenserna av sådana ändringar är emellertid svåra att överblicka. Ändringarna föreslås därför anstå . Flera av de instanser som inkommit med yttranden med anledning av delrapporten har berört frågan om prisinformation på det finansiella området. Svensk handel anger att det enligt dess mening är viktigt att kostnaden för valet av betalmetod tydliggörs för betalaren. anser det önskvärt att prisinformationslagen omfattar även finansiella tjänster. anser att det är lovvärt att använda sig av prisinformationslagen för att förbättra prisinformationen på området, men enligt dess uppfattning är efterlevnaden av lagen direkt bristfällig på många områden. Enligt föreningen måste få större resurser att kontrollera lagens efterlevnad om förslaget skall få önskvärd effekt. Enligt Konsu- mentverket kan prisinformationslagen vara ett bra instrument för att förtydliga kraven på en god prisinformation även inom det finansiella området. ser det som synnerligen angeläget att prisinformationslagen blir tillämplig på finansiella tjänster. Under vårt fortsatta arbete med frågan har även Konsu- mentråd och ställt sig positiva till att prisinformationslagen blir tillämplig på finansiella tjänster. Regler om pris- och kostnadsinformation finns i t.ex. konsumentför- säkringslagen som föreskriver (5 §) att innan en försäkring tecknas skall försäkringsbolaget lämna den information om sina och andra försäkringsvillkor som konsumenten behöver för att kunna bedöma kostnaden för och omfattningen av försäkringen. Informatio- nen skall utformas så att den underlättar valet av försäkringsform. Mot- svarande krav saknas när det gäller t.ex. bank- och värdepapperstjäns- ter. Som konstaterades i delrapporten (bl.a. s. 105) är det vår uppfatt- ning att det finns brister i pris- och kostnadsinformationen när det gäl- Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv 167 ler finansiella tjänster. Detta vinner stöd av de yttranden som redovi- sats ovan. Det är vår uppfattning att det är viktigt att de finansiella institutens information om priser och avgifter för olika produkter för- bättras. Ett grundläggande krav måste vara att priset för en viss produkt anges både vid marknadsföring och i samband med en beställning i kassa, vid kontakt med telefonbank, vid tjänster via Internet etc. Enligt vår mening utgör prisinformationslagen ett bra instrument för att för- tydliga kraven på god prisinformation inom det finansiella området. Vi har förståelse för att regeringen i det pågående arbetet med att genom- föra EG-direktivet (98/6/EG) om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter, valt en restriktiv håll- ning. Utifrån vad som redovisats ovan är det dock vår uppfattning att det finns skäl att utvidga prisinformationslagens tillämpningsområde. Ett ytterligare skäl är att lagen är tillämplig på en del av de s.k. finansi- ella tjänsterna , t.ex. finansiell rådgivning, medan lagen inte är tillämplig på andra finansiella tjänster som krediter. Denna inkon- sekvens är i sig enligt vår mening skäl nog att utvidga lagens tillämp- ningsområde. Vi föreslår att prisinformationslagen görs tillämplig även på näringsidkare som i yrkesmässig finansiell verksamhet tillhanda- håller andra nyttigheter än varor och tjänster till konsumenter. Det nya prismärkningsdirektivet (98/6/EG) ställer inga hinder i vägen i detta avseende eftersom direktivet är ett minimidirektiv (art. 10). Det ställs krav på information om finansiella tjänster. Det torde vara svårt att beräkna en kostnad för prisinformation med beaktande bl.a. av att det är svårt att överblicka och förutse vilka effekter tydligare och förbättrad prisinformation får. Såvitt vi kunnat bedöma torde förslaget dock inte medföra några merkostnader för de finansiella instituten. Frågan om finansiering av arbete tas upp i kapitel 16. tillsynsarbete på prisinformationsområdet har vissa beröringspunkter med tillsynsarbete när det gäller regleringen av de finansiella institutens rörelse och de krav på information som ställs där. Det förutsätts därför att samråder med såvitt gäller prisinformationen på det finansiella området. Den närmare avgränsningen mellan Konsument- verkets respektive ansvarsområden föreslås i avsnitt 6.3.11 bli utredd närmare. Vi vill här även lyfta fram två frågor som enligt vår bedömning bör prioriteras av sedan den föreslagna justeringen av prisinformationslagen genomförts. Den första frågan som kan behöva uppmärksammas i tillsynsarbetet är den lägre räntan på medel på trans- aktionskonton än för medel som är insatta på sparkonton. Den lägre räntan har traditionellt varit ett sätt för bankerna att indirekt ta betalt 168 Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv för betaltjänster (, Bankernas betaltjänster – avgifter och information, regeringsrapport (dnr. 6039-98-019), s. 4). Vid det rådande låga allmänna ränteläget finns det visserligen inte utrymme för någon stor räntedifferens. Även räntan på sparkonton är låg. Enligt till regeringen löper trans- aktionskonton f.n. vanligen med nollränta. På konton som tar sikte på mer långfristigt sparande och placeringar, uppgår räntan vanligen till . Den indirekta kostnaden är dock tillräcklig för att konsumenterna har rätt till tydlig information om såväl räntevillkor som direkta betaltjänstavgifter. Den andra frågan som kan behöva aktualiseras i tillsynsarbetet är bankernas s.k. float och hur den inverkar på priset på en finansiell nyt- tighet. Med float avses den situationen att banken vid ett betalnings- uppdrag disponerar medel utan att tillgodogöra motparten ersättning för tiden från det att medlen mottas till dess att betalningen utförts. Eftersom banken kan förränta medlen innebär floaten ett sätt för bankerna att få en intäkt från tjänsten. För konsumenten innebär floattiden en minskad ränteintäkt. Visserligen torde bortfallet för kon- sumenten numera, med dagens ränteläge, vara närmast försumbart. Problemet med floaten är främst att den inte är tydlig och att den för- sämrar disponibiliteten genom den tid som överföringen tar. Dessa problem torde kunna lösas om bankerna lämnade konsumenterna klar och tydlig information om vad som gäller för överföringar. Så sker inte alltid (, Bankernas betaltjänster – avgif- ter och information, regeringsrapport (dnr. 6039-98- 019), s. 4, 10 och 34ff) annat än när det gäller vissa utlandsbetalningar (se lagen /1999:268/ om betalningsöverföringar inom EES, se avsnitt 6.2.16). Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv 169 6.2.15Föreskriftsrätt för om prisinformation Kommitténs förslag: ges rätt att meddela när- mare föreskrifter om hur och var prisinformation skall lämnas. I delrapporten (s. 105) sade vi att det är vår uppfattning att det bör övervägas om inte bör ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur prisinformationen på det finansiella området bör utformas. Sådan rätt har inte på andra områden. De bemyndiganden som finns i prisinformationslagen gäller särskilda beräkningsgrunder för jämförpris (7 § 2 st) och närmare föreskrifter om vad som skall anses utgöra praktiska hinder mot att priset och jämför- priset anges enligt lagens huvudregel (12 §). När det gäller hur prisin- formationen om finansiella tjänster närmare skall utformas finns det enligt vår bedömning behov av riktlinjer från tillsynsmyndigheten. Enligt vår bedömning finns detta behov även på andra områden än det finansiella. Vi föreslår därför att ges generell rätt att meddela närmare föreskrifter om hur och vilken prisinformation som skall lämnas. Detta förutsätter ett tillägg i prisinformationslagen genom vilket regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med- dela närmare föreskrifter om var och hur prisinformation skall lämnas. När det gäller prisinformation på det finansiella området förutsätts – som vi sade – att samråder med Finansinspek- tionen.