sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Huruvida detta sammanhänger med det politiska ansvarsövertagandet är dock oklart. ståndpunkt är att självstyrelseorganen förmodli- gen inte har prioriterat annorlunda jämfört med om hade ansvarat för planeringen. Enligt har inte och , som inledningsvis var kritiska till självstyrelseorganens övertagande av den regionala in- frastrukturplaneringen, några större invändningar mot de ändrade an- svarsförhållandena. anser sammanfattningsvis att försöksverksamheten på detta område tycks ha fallit väl ut. Engagemanget och delaktigheten är större än i den föregående planeringsomgången, när ansvaret låg hos länssty- relsen. Samordningen fungerar också bra. Av utvärdering för kommitténs räkning framgår att den förändrade ansvarsfördelningen inte förändrat genomslaget för de nationella målen. Att få genomslag för nationella mål rymmer ungefär samma svårigheter i försökslänen som i andra län, enligt de företrädare för centrala och regionala myndigheter som intervjuats. Fördelningen av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner För den statliga uppföljningen på detta område ansvarar Statens kultur- råd. Generellt anser att det är svårt att dra några entydiga slutsatser av försöksverksamheten så här långt. Bakgrunden är att för- sökslänen är sinsemellan mycket olika och att erfarenheterna av för- söksverksamheten är begränsade . Förändringarna, både vad gäller institutionsstruktur och den faktiska medelstilldelningen, har va- rit mycket små. I län har dock kulturen, enligt , ge- nom den nya organisationen fått en högre status och en bättre förank- ring i kommunerna. Allmänt anser också att försöksverksamheten med änd- rad regional fördelning av kulturpolitiska medel har skapat förutsätt- ningar för en spännande och mer kulturpolitiskt präglad diskussion om användningen av de statliga resurserna på kulturområdet. Tre iakttagelser, inbördes sammanhängande, bör här framhållas. För det första: Generellt har självstyrelseorganens frihet att agera inom försöksverksamhetens verksamhetsområden varit begränsad. Handlingsfriheten har begränsats av såväl statliga regleringar som me- delstilldelning. För det andra: Förändringarna inom försöksverksamhetens verk- samhetsområden har varit begränsade. Självstyrelseorganen agerar hu- vudsakligen på samma sätt som /gjorde när de hade ansvaret för frågorna. Till detta bidrar, förutom begränsningarna i handlingsfriheten, att försöksverksamheten ännu har pågått så pass . Särskilt gäller detta förstås för , där försöksperio- den inleddes . För det tredje: Huvudintrycket av uppföljningarna och utvärdering- arna är dock positivt. Det som ändå har hänt sedan självstyrelseorganen övertog det regionala utvecklingsansvaret har till övervägande del varit positivt för den regionala utvecklingen. På en del områden kan noteras att det kommunala engagemanget ökat, att fler aktörer engagerats och att den politiska diskussionen blivit något mer intensiv till följd av ny- ordningen i försökslänen. Ingenting i uppföljningarna och utvärdering- arna talar heller för ett allmänt sämre genomslag för den nationella po- litiken, som en följd av försöksverksamheten. 6.6Länsstyrelsens nya roll i försöks- verksamheten Kommittén skall enligt kommittédirektiven följa upp och utvärdera hur har fungerat i sin nya roll i försökslänen. För att få un- derlag för en sådan uppföljning och utvärdering gav kommittén Per Silenstam i uppdrag att göra en studie av nya roll i , och . Silenstam redovisade sin utvärderingsrapport för kommittén (nya roll i , och , SOU 2000:64 s. 207 ff.). Rapporten bygger på skriftligt material från de tre länen samt ett femtiotal intervjuer. De sistnämnda har genomförts på regional nivå med företrädare för länsstyrelser, andra statliga organ, självstyrelseor- gan och näringslivet och på central nivå med centrala verk och myn- digheter. Intervjuerna på regional nivå genomfördes dels dels och intervjuerna på central nivå . Rapporten tar upp frågan om hur har fungerat i sin nya roll i de tre försökslänen liksom samspelet mellan och självstyrelseorganet. En studie av i har inte ingått i utvärdera- rens uppdrag. Skälet till detta är att denna länsstyrelse är föremål också för en särskild försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvalt- ning med innebörd att länsarbetsnämnden och in- Utvärderingen av försöksverksamheten 297 tegrerats i organisation. Kommittén har bedömt att den särskilda försöksverksamheten vid i till den helt dominerande delen konstituerar nya roll i detta län. Därför har detta försök specialstuderats för kommitténs räkning av forskare vid /. Försöket med vidgad samordnad länsförvaltning behandlas i kapitel 7. 6.6.1Roll och ansvarsfördelning i stort I regeringens proposition om försöksverksamheten (prop. 1996/97:36) framhöll regeringen att när inte längre har det övergri- pande ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet så försvinner kon- flikten i hittillsvarande dubbla roll, dvs. att vara rege- ringens företrädare och vara regionens företrädare inför statsmakterna (s. 56). får en mer renodlad roll som sta- tens och regeringens företrädare. I Silenstams utvärderingsrapport ut- värderas om har fått en sådan mer renodlad roll. I rapporten framhålls att försöken endast pågått en . Det är därför för tidigt att göra en slutlig utvärdering. Det samlade in- trycket är dock att försöket har fungerat ganska väl och gett värdefulla erfarenheter när det gäller roll. Försöken ger enligt rap- porten vid handen att det bör vara möjligt att framöver utforma en mer renodlad länsstyrelseroll i linje med intentionerna i propositionen. En sådan förändring i länsstyrelserollen kräver dock vissa justeringar i nuvarande ansvarsfördelning mellan och självstyrelseor- ganet. Enligt utvärderingen framgår det av intervjuerna, både med länssty- relsens regionala och centrala intressenter, att ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganet är otydlig. Det gäller i första hand inom området regionalpolitik och regional näringspolitik. Inom kommunikationsområdet tog det inte så för att ställa om sig till en ny roll och ansvarsfördelningen blev ganska tydlig utåt. Inom näringslivsområdet däremot har rollförändringen gått betydligt långsammare. Ansvarsfördelningen utformas här i en succes- siv process i länen. Enligt intervjuerna är länsstyrel- sens roll fortfarande oklar. I rapporten framhålls att skillnaden bl.a. sammanhänger med att det inom kommunikationsområdet finns tydliga nationella mål och uppdrag, medan nationella mål och uppdrag inom näringslivsområdet är vagt formulerade. En närmare ge- nomgång av de olika politikområdena görs nedan. Intervjuerna tyder på att övergången till en ny länsstyrelseroll krä- ver processer som tar . En oklar ansvarsfördelning leder till att dessa processer tar väsentligt än om ansvarsfördel- ningen görs tydlig från början. Det kan i det här sammanhanget nämnas att självstyrelseorganen skrivit till kommittén och bl.a. framhållit att ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganet är otydlig. I skrivelse, daterad den –02–23 och undertecknad av sty- relseordförandena för självstyrelseorganen i , och Got- land, heter det t.ex.: En tydligare gränsdragning mellan självstyrelse- organ och länsstyrelse är också en viktig förutsättning för att medbor- garna skall kunna följa beslutsprocesserna och utkräva demokratiskt ansvar. I skrivelse 2000–03–13 från till kommittén understryker man betydelsen av att göra roll gentemot regionen tydligare. Den förändrade regionala ansvarsfördelningen kommer enligt pro- positionen om försöket, att ge bättre förutsättningar att verka för att nationella mål uppnås. Någon förändring i det här hänse- endet har inte kunnat konstateras i Silenstams utvärdering. Länsstyrel- sens förutsättningar för att bevaka genomslaget för nationella mål hänger enligt rapporten framför allt samman med hur tydliga de natio- nella målen är. Om de nationella målen är tydliga, underlättas länssty- relsens uppföljning oavsett försöksverksamheten. De intervjuade centrala intressenterna har inte märkt någon negativ förändring i genomslaget för nationella mål inom regionalpolitik, regi- onal näringspolitik och regional transportinfrastrukturplanering, dvs. inom de områden där självstyrelseorgan har fått ansvaret. Det bör dock påpekas att det har gått alltför för att säkra slutsatser skall kun- na dras. 6.6.2Regionalpolitik och regional näringspolitik Samordning av regionalt utvecklingsarbete och regional näringspolitik I statsmakternas beslut har det regionala utvecklingsansvaret fått en mycket operationell definition. Lagen (1996:1414) om försöksverk- samhet med ändrad regional ansvarsfördelning säger följande: Det regionala utvecklingsansvaret omfattar uppgiften att utarbeta en strate- gi för länets långsiktiga utveckling (regionalt utvecklingsprogram). I denna mening har uppgiften att samordna det regionala utvecklingsar- betet överförts fullt ut till självstyrelseorganen. I de tre försökslänen har självstyrelseorganen utarbetat egna regionala utvecklingsprogram. Utvärderingen av försöksverksamheten 299 Silenstam framhåller i sin utvärdering att rollfördelningen mellan läns- styrelsen och självstyrelseorganet i det här fallet har varit tydlig. Läns- styrelsen har medverkat som en aktör bland andra aktörer. Förhållandet är likartat när det gäller arbetet med de regionala till- växtavtalen. Självstyrelseorganet har samordningsansvaret i de tre lä- nen. har även här medverkat som en aktör bland många aktörer. Rollfördelningen har varit tydlig. Formellt har alltså självstyrelseorganen övertagit samordningsrol- len, men enligt utvärderingsrapporten får man räkna med att det tar tid, innan den nya samordnaren har hunnit gå in i en ledande roll och om- världen har blivit klar över den nya ansvarsfördelningen. I arbetet med utvecklingsprogram och tillväxtavtal har självstyrelse- organen i alla tre länen lett och drivit omfattande processer. I dessa processer har många aktörer i länet varit engagerade. har inte haft någon framträdande roll i de här programarbetena i något av de tre länen. Genom dessa processer har det tydliggjorts för en rad oli- ka myndighets- och organisationsföreträdare, att det är det regionala självstyrelseorganet och inte som är länets ledande sam- hällsorgan i regionala utvecklingsfrågor och näringslivsfrågor. Enligt utvärderingen bekräftar intervjuerna detta förhållande, inte minst inter- vjuerna med näringslivsföreträdarna. Sättet att driva strategiarbetet har alltså medverkat till att tydliggöra den nya ansvarsfördelningen. Enligt intervjuerna i utvärderingen finns det dock en skillnad mellan de tre länen. Det gäller inte själva programarbetena, utan mer allmänt hur länsstyrelserollen inom näringslivsfrågor och regionala utveck- lingsfrågor uppfattas av intressenterna. Även om en del av de intervju- ade anser att det har tagit tid, så menar man, att länsstyrelserna i Kal- mar och successivt har förändrat sitt arbete i riktning mot en ny länsstyrelseprofil. är i dessa båda län aktiv i regionalt utvecklingsarbete och regionala utvecklingsprojekt men det sker inom ramen för nuvarande ansvarsområde. Det innebär att utvecklingsarbete har en tyngdpunkt på miljö, hållbar samhällsplanering, lantbruk etc. näringslivsfrågor har övertagits av självstyrelseorganet. I har inte länsstyrelserollen genomgått samma för- ändring som i och . De formella förändringarna är de- samma, men i har en mer framträdande roll i det regionala utvecklingsarbetet än vad har i de två andra länen. Enligt intervjusvaren från de regionala intressenterna är det inte lika klart att självstyrelseorganet i har den le- dande rollen i regionala utvecklingsfrågor som det är i och . Intervjusvaren från centrala intressenter pekar i samma riktning. En orsak till denna skillnad kan vara att försöket har pågått under hälften så i som i de andra två länen. Men det är inte hela förklaringen. I intressentintervjuerna hänvisas till den sär- skilda form av samarbete mellan och självstyrelseorganet som tillämpas i detta län. Enligt en del intervjusvar är syftet att säkra en smidig övergång i samband med den ändrade ansvarsfördelningen. I träffade självstyrelseorganet och på ett tidigt stadium en överenskommelse som säkrar ett inflytande för i de regionala utvecklingsfrågorna. Överenskommelsen drar inte upp några skarpa gränser mellan de båda organens ansvarsom- råde. Den pekar ut vem som har huvudansvaret när det gäller olika uppgifter. I de fall självstyrelseorganet utpekas som huvudansvarig an- ges som medverkande och vice versa. Dessutom innebär överenskommelsen att vissa medel för regionalt utvecklingsarbete av- sätts för gemensamt beslutfattande mellan självstyrelseorganet, länssty- relsen och länsarbetsnämnden. Enligt överenskommelse mellan de tre parterna avsätts för sådana gemen- samma beslut. bidrar med , regionsty- relsen med och länsarbetsnämnden med . Förändringen av roll- och ansvarsfördelningen mellan och självstyrelseorganet är en process som tar tid. Denna förändrings- process förefaller enligt Silenstams utvärdering åtminstone inlednings- vis gå långsammare i än i de två andra länen. Båda parter har i varit överens om att ge en aktiv roll i regionala näringslivsfrågor. Om en renodlad länsstyrelseroll skall kunna utvecklas är det enligt utvärderingen viktigt att självstyrelseorganets samordningsansvar i re- gionala utvecklingsfrågor är tydligt. Denna samordningsroll innebär att vara ledande och sammanhållande i regionala utvecklingsfrågor och skapa en ökad samsyn bland beslutsfattarna i länet om inriktningen av det regionala utvecklingsarbetet och den regionala näringspolitiken. I försöksmodellen bör enligt utvärderingen vara en aktör bland andra aktörer under det att självstyrelseorganet är samordnings- ansvarigt. skall enligt modellen medverka aktivt i det regionala utvecklingsarbetet inom sina egna ansvarsområden men inte ha en övergripande samordningsroll. Nuvarande länsstyrelseinstruktion är något oklar på denna punkt. För att den nya ansvarsfördelningen skall fungera bör det enligt utvär- deringen göras tydligt att inte har något generellt uppdrag att främja länets utveckling utan har till uppgift att, inom det egna an- svarsområdet, främja länets utveckling och medverka med sin kompe- tens i det regionala utvecklingsarbetet. Om enligt sin in- Utvärderingen av försöksverksamheten 301 struktion har att allmänt främja regional utveckling, blir ansvarsfördel- ningen gentemot självstyrelseorganet otydlig. Det bör enligt utvärde- ringen vara självstyrelseorganet som entydigt har den övergripande, generella rollen i regionala utvecklingsfrågor. Enligt vissa formuleringar i propositioner och författningar skall ha en övergripande, samordnande roll gentemot statliga organ i länet. Denna uppgift har inte tagit sig några konkreta uttryck i arbetet med utvecklingsprogram och tillväxtavtal. Självstyrelseorganet har haft direktkontakter med berörda statliga organ och samordnat ar- betet mellan olika aktörer oavsett om det är statliga eller icke statliga organ. Det har inte förekommit någon sådan samordning från länssty- relsens sida. I utvärderingsrapporten understryks att det måste fungera på detta sätt för att systemet skall kunna bli effektivt. Det framgår inte av de centrala dokumenten vad en samordning på den statliga sidan inom det regionala utvecklingsområdet innebär i praktiken. Några tydliga formella samordningsmandat från regeringen finns inte. Innebörden blir inte tydligare vid intervjuer med centrala intressenter. De exempel på samordnande aktiviteter som ges från lä- nen har snarare karaktären av samverkan än samordning, t.ex. samver- kan i projekt och ömsesidig information. I utvärderingen påpekas, att direktiven för arbetet med tillväxtavta- len har skrivits efter det att försöksverksamheten inletts och i dessa direktiv har inte getts någon statlig samordningsroll. Gällande författningar bygger enligt utvärderingen troligen på proposi- tioner som ligger längre tillbaka i tiden. Allmänt sett anser Silenstam i sin utvärdering att det är angeläget att samordningsuppgifter definieras noggrant för att undvika rollkonflikter och få till stånd en klar ansvarsfördelning mellan det po- litiska organet och . Eftersom regionalt utvecklingsarbete är ett mycket vitt begrepp och självstyrelseorganet skall ha det fulla samordningsansvaret inom detta område, är det viktigt att länsstyrel- sens samordningsuppgifter är tydligt avgränsade. För att ytterligare förtydliga självstyrelseorganets samordningsupp- gift skulle man enligt utvärderingen kunna beskriva den något mera ingående än vad som skedde i riksdagsbeslutet. Det gäller bl.a. uppgif- ten att företräda länet inom och utom landet. Därigenom skulle samti- digt länsstyrelserollen bli mera entydig. Beslut om medel till regionala utvecklingsprojekt I samband med överföringen av uppgifter från till själv- styrelseorganet fick behålla av de regionala utvecklingsmedel som statsmakterna fördelar ut till länen. Detta har enligt utvärderingen medverkat till att ansvarsfördelningen mellan de båda organen blivit otydlig. Båda organen beviljar alltså medel till regionala utvecklingsprojekt. Enligt regeringens bestämmelser skall ansvara för projekt för statlig samordning för ekonomisk tillväxt, servicelösningar i gles- bygd och jämställdhet. Självstyrelseorganet skall ansvara för alla andra projekt. Dessa bestämmelser har tillämpats olika i olika län. De har enligt utvärderingen inte skapat förutsättningar för en tydlig ansvars- fördelning mellan de båda organen i den praktiska tillämpningen. För att bidra till en klar ansvarsfördelning gentemot själstyrelseor- ganet har länsstyrelserna i och gett bidrag till utveck- lingsprojekt som ligger inom ansvarsområde med tonvikt på miljö, hållbar samhällsplanering, lantbruk m.m. I har medel använts även till näringslivsprojekt av allmän karaktär. I utvärderingen understryks betydelsen av att rollerna renodlas. Det är nödvändigt för att intentionerna med försöksmodellen med ändrad regional ansvarsfördelning skall tränga igenom i berörda län utan allt- för stora fördröjningar. Beslut om användningen av de regionalpolitis- ka medlen till regionala utvecklingsprojekt är en naturlig del av det regionala utvecklingsansvaret. Det finns uppenbara skäl för att det or- gan som har ansvar för att upprätta regionalt utvecklingsprogram också skall disponera de medel för regionala utvecklingsprojekt som syftar till att understödja ett genomförande av utvecklingsprogrammet. Däri- genom kan ett och samma organ väga insatser inom olika områden mot varandra och bedöma vilka insatser och projekt som ger störst utbyte när det gäller att realisera utvecklingsprogrammet. Genom att länssty- relsen, liksom andra aktörer i länet, ansöker om medel hos självstyrel- seorganet blir det möjligt att väga utvecklingsprojekt mot andra projektförslag. Både utvecklingsprogram och medel för re- gionala utvecklingsprojekt är viktiga instrument för det organ som har det regionala utvecklingsansvaret. Om självstyrelseorganet disponerade dessa båda instrument fullt ut, skulle enligt utvärderingen förändrings- processen i riktning mot en mer renodlad länsstyrelseroll gå snabbare än vad den gör . Ovanstående resonemang gäller de regionalpolitiska utvecklings- medlen. Vid sidan av detta regionalpolitiska utvecklingsarbete bedrivs numera utvecklingsarbete inom snart sagt alla samhällsområden. Med de snabba förändringar som sker i samhället måste statliga regionala organ liksom andra organisationer bedriva en intensiv verksamhetsut- veckling för att anpassa verksamheten efter nya förutsätt- ningar. I utvärderingen understryks projektarbetets betydelse i detta Utvärderingen av försöksverksamheten 303 har liksom andra myndigheter satsat allt mera på projektarbete som en metod att stimulera verksamhetsutveck- lingen. Inom är projektarbetet dessutom en viktig metod för att främja det tvärsektoriella arbetet. Länsstyrelserna i , och är alla mycket aktiva med att initiera och medverka i utvecklingsprojekt av olika slag. Enligt utvärderingsrapporten är det en viktig del i myndig- hetens profil i alla tre länen. Särskilda projektsekretariat eller motsva- rande har inrättats. i har t.ex. ambitionen att skapa en modernt fungerande myndighetskultur där den utvecklande och kunskapsförmedlande rollen får samma tyngd som den förvaltan- de (Verksamhetsplanering 2000, i län, , s. 5). Berörda länsstyrelser anser alla att den traditionella, för- valtande myndighetsrollen är viktig. Den löpande ärende- handläggningen skall enligt planerna ytterligare effektiviseras och gö- ras ännu mera serviceinriktad. betonar de tre länsstyrelserna starkt det utvecklingsinriktade, projektorienterade och tvärsektoriella arbetet. Silenstam finner i sin utvärdering att det är naturligt att länsstyrel- sen satsar på utvecklingsarbete och projekt med hänsyn till de krav som ställs inom olika verksamhetsområden. Det traditionella myndighetsarbetet har utvecklats och fått allt större inslag av kunskapsförmedling, stödjande arbete och stimulans till utveckling. Enligt utvärderingen finns bland en del intervjuade på regional nivå en föreställning om att statligt tillsyns- och uppföljningsarbete enbart bedrivs genom inspektioner och kontroller i efterhand. skall vara en ren tillsynsmyndighet och inte ägna sig åt utvecklings- projekt, menar man. Utvärderaren finner därför anledning att framhålla, att modern tillsyn och uppföljning använder sig av många olika meto- der som inrymmer både förebyggande arbete och kontroller i efterhand. Metoderna varierar mellan olika sakområden och från till en an- nan. Inom flera sakområden har särskilda medel till för- fogande för att stödja utvecklingsarbete, t.ex. inom det sociala området, där har tillsynsansvar. Om engagerar sig i utvecklingsprojekt som ligger utanför ansvarsområde, finns det naturligtvis risk för att ansvarsfördelningen blir otydlig gentemot självstyrelseorganet eller andra organ. Däremot, enligt utvärderingen, måste självfallet länssty- relsen kunna arbeta i projekt och bedriva utvecklingsarbete inom de sakområden som myndigheten har ansvar för. En del av detta arbete är av betydelse för den regionala utvecklingen och kan betraktas som re- gionalt utvecklingsarbete, men det är fortfarande som är ansvarig, eftersom den är ansvarig för sakområdet. Självstyrelseorganet har samordningsrollen i det regionala utveck- lingsarbetet och skall liksom andra statliga myndigheter, inom ramen för de nationella målen, följa inriktningen i självstyrelse- organets utvecklingsstrategi. Själva arbetet genomförs dock av en rad olika aktörer i länet, bl.a. . Den nya ansvarsfördelningen innebär således inte att inte skall medverka i regionalt utvecklingsarbete. Tvärtom har regeringen tydligt uttalat att länsstyrel- sen liksom andra statliga myndigheter skall medverka aktivt i det regi- onala utvecklingsarbetet. har ett genomförandeansvar inom sina egna sakområden men skall enligt utvärderingen inte ha nå- got samordningsansvar. I utvärderingen betonas vikten av att skapa en så tydlig ansvarsfördelning som möjligt mellan och själv- styrelseorganet utifrån detta grundläggande synsätt. Uppföljning av regionalt utvecklingsarbete Enligt regeringsförordning har i försökslänen kvar ett an- svar för att följa upp det regionala utvecklingsarbetet. skall följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas för att uppnå må- len i utvecklingsstrategin. skall också fortlöpande följa utvecklingen i länet och ta initiativ till förändringar i strategin. Enligt utvärderingen genomför i första hand uppfölj- ningar av användningen av de egna regionalpolitiska utvecklingsmed- len. Det är enligt utvärderingen inte lätt att finna exempel på länsstyrel- seinsatser för att följa upp självstyrelseorganets regionala utvecklings- arbete och det samlade regionala utvecklingsarbetet i länet. I det årliga regleringsbrevet från regeringen är det endast uppföljning av länssty- relsens egna regionala utvecklingsmedel som tas upp.