sou · GOB3126d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I direktiven framhålls att kommissionen i sitt arbete skall utgå från den restriktiva grundsyn som präglar svensk narkotikapolitik samt att alla åtgärder mot narkotika skall bygga på en balans mellan insatser ägnade att dämpa efterfrågan och att begränsa tillgången på narkotika. Målet att skapa ett narkotikafritt samhälle skall ligga fast. har enligt direktiven särskilt haft att uppmärksamma vikten av samarbete och samspel mellan olika sektorer, nivåer och aktörer i samhället. Vidare har kommissionen särskilt haft till uppgift att föreslå förbättringar av metoder och system för att öka kunskapen om och analysen av narkotikautvecklingen, samt föreslå hur det samlade resultatet av samhällets insatser i för- hållande till målet om ett narkotikafritt samhälle skall kunna mätas, utvärdera och föreslå åtgärder för att förstärka och effekti- det drogförebyggande arbetet, analysera utvecklingen av missbrukarvårdens och kriminal- vårdens behandlingsprogram, värdera dess resultat och effekter i förhållande till insatta resurser samt föreslå åtgärder Uppdraget och dess genomförande för att stärka rehabiliteringen av missbrukare, bl.a. genom förbättrad samverkan mellan olika huvudmän och aktörer, utvärdera och lägga fram förslag till åtgärder vad gäller omfatt- ning och inriktning av statens stöd till utveckling av missbru- karvården och brottsförebyggande insatser som gäller narkoti- karelaterad brottslighet, analysera behovet av förändringar av rättsväsendets arbetsme- toder samt av straffrättslig och straffprocessuell lagstiftning samt lägga fram förslag till sådana förändringar, utifrån en översyn och sammanställning av den forskning som bedrivs inom narkotikaområdet föreslå hur forskningen kan stimuleras, förstärkas och organiseras samt peka ut särskilt an- gelägna men eftersatta forskningsområden, samt utforma strategier för särskilt riktade informationsinsatser och för opinionsbildning samt lämna förslag till samhällets stöd till detta. Härutöver har kommissionen i huvudsak haft i uppdrag att kartlägga och, så långt det är möjligt, utvärdera de insatser och det samarbete som förekommer inom rättsväsendet och inom organ som ansvarar för rehabiliteringsfrågor, bedöma det befintliga regelverkets konsekvenser och effektivitet för dels rättsväsendets arbetsmetoder, resultat och resursutnyttjande, dels det offentligas, arbetslivets, organisationers och enskildas arbete med att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare, följa och komma med förslag vad gäller frågan om att kunna mäta resultatet av samhällets insatser i förhållande till målet om ett narkotikafritt samhälle samt i det sammanhanget analy- sera faktorer och omständigheter av betydelse för produktio- nen av syntetisk narkotika i , se över det förebyggande arbetets omfattning, inriktning, organisation, utvärdering och finansieringsformer samt lämna förslag till hur arbetet skall kunna effektiviseras och förbättras samt därvid ta i beaktande det stöd som och arbete fördelar till drogförebyggande arbete, bilda sig en uppfattning om utvecklingen av missbrukar- vårdens och kriminalvårdens skilda behandlingsprogram, un- dersöka och värdera omfattning och inriktning av dessa, vilka missbrukare som kommer i fråga för rehabiliteringsinsatser Uppdraget och dess genomförande samt, vad gäller den frivilliga missbrukarvården, fördelningen mellan öppenvård och heldygnsvård, göra en utvärdering av och komma med förslag vad gäller det statliga stöd till utveckling av missbrukarvården som och länsstyrelserna förmedlar, se över finansieringsfrågor som gäller samarbetet mellan kriminalvården och kommunerna vid kontraktsvård och vistelse utanför enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, samt att förstärka internationella insatser och ge möjligheter till ett ökat internationellt genomslag för en restriktiv narkoti- kapolitik. Beträffande kriminalvårdens behandlingsinsatser har Narkotika- kommissionen genom tilläggsdirektiv även haft i uppdrag att lägga särskild vikt vid hur kriminalvårdens möjligheter till påverkan och behandling under straffverkställigheten på bästa sätt kan tas till vara och utvecklas, samt vilka åtgärder som kan vidtas för att dels stärka samarbetet mellan kriminalvården och andra aktörer, dels – om det finns behov – utveckla nya samarbetsformer. Direktiven i dess helhet återfinns i bilagorna 1 och 2. I ursprungliga direktiv erinrades om att kommissionen hade att beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Dessa generella direktiv – direktiven om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) – upphävdes och ersattes av 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Om förslaget i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall enligt denna bestämmelse konsekvenserna i så- dant avseende anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag Uppdraget och dess genomförande har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbe- tet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integra- tionspolitiska målen. Vad gäller betydelsen av kommissionens förslag för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet skall här endast noteras att de övergripande målsättningarna med vårt utredningsarbete bland annat är att minska narkotikamissbruket och att effektivisera bekämpningen av narkotikabrottsligheten. De frågor kommis- sionen har haft att behandla i övrigt är inte av den karaktären att förslagen kan bedömas få några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. har gjort en övergripande översyn av samhällets insatser mot narkotikaproblemet. Översynen av de tre områdena förebyggande arbete, vård och behandling samt kon- trollfrågor har genomförts parallellt. Förutom sedvanlig genomgång av propositioner, utskottsbetän- kanden, statliga och andra utredningar, litteratur och annat skrift- ligt material har lagt stor vikt vid att ar- beta utåtriktat. inledde sålunda utredningsuppdraget med att skaffa sig en överblick över narkotikasituationen och hur narkotikafrågorna hanteras i olika delar av landet. Som ett led i det arbetet besökte kommissionen ett antal kommuner för att på plats få en genomgång av hur narkotikaarbetet är uppbyggt och vilka hinder och möjligheter till utveckling som man ser på den lokala nivån. Vid sådana kommunbesök har företrädare för bl.a. social- tjänst, polis, tull, sjukvård och frivilligorganisationer deltagit. Kommunbesök har genomförts i , , , Helsing- borg, , och . För att få en orientering i hur andra länder organiserat den cen- trala styrningen av narkotikapolitiska insatser – men även för att studera lokala förhållanden – har kommissionen besökt ansvariga departement, myndigheter och lokala verksamheter i , Dan- mark, och . Uppdraget och dess genomförande Löpande under hela utredningsarbetets gång har kommissionen och dess sekretariat dessutom gjort en rad olika studiebesök och träffat och rådgjort med företrädare för skilda delar av samhället. har haft möten med , , , , , , , justitie- utskott, samordningsorgan i narkotikafrågor (SAMNARK) och Nationella ledningsgruppen. Vidare har Narko- tikakommissionen haft särskilda möten med berörda frivilligorga- nisationer, de organisationer som organiserar yrkesverksamma på narkotikaområdet samt med den s.k. alternativkommissionen. Härutöver har framför allt sekretariatet sammanträffat med be- rörda departement samt representanter för olika nivåer och verk- samheter inom myndigheter och organisationer. Representanter för olika delar av narkotikaområdet har också erhållit skriftligt material, främst kommissionens utkast till diskussions- promemorior och förslag, för synpunkter. Kommissionen och dess sekretariat har vidare presenterat kommissionen och dess arbete vid ett femtiotal konferenser, seminarier och kurser i olika delar av landet. Som ytterligare exempel på mer utåtriktad verksamhet kan nämnas att kommissionen inom ramen för den ungdoms- undersökning som gjorts intervjuat ett hundratal ungdomar på ett femtontal orter i landet. Ledamöter från kommissionen har deltagit i narkotikadebatten genom bl.a. en s.k. chat på DrugSmarts hemsida samt genom ett antal debattartiklar. Till arbetet har slutligen ett antal referensgrupper knutits. En särskild parlamentarisk referensgrupp – bestående av en person från vart och ett av riksdagspartierna – har utsetts att följa kommissionens arbete. Kommissionen har sammanträffat med den parlamentariska referensgruppen vid ett tiotal tillfällen, varvid kommissionens arbetsplaner och utkast till förslag och rapporter diskuterats. Kommissionens sekretariat har också samlat referensgrupper be- stående av experter och myndighetsrepresentanter i arbetet med statistik-, preventions- och kontrollfrågor. Också för enskilda frå- gor har sekretariatet sammanträffat med särskilda grupper experter. överlämnade sitt delbe- tänkande Narkotikastatistik – Om samhällets behov av informa- tion om narkotikautvecklingen (SOU 1999:90). Uppdraget och dess genomförande har kommissionen presenterat sina förslag till hur samhället bättre skall kunna följa narkotikautvecklingen. har kontinuerligt publicerat så kallade diskussionspromemorior. Dessa promemorior har spridits till be- rörda myndigheter, organisationer och andra berörda samt lagts ut på på Internet. Rapporterna – innehållande kommissionens förslag på respektive område – har därmed varit öppna för diskussion och de synpunkter som inkom- mit har kunnat beaktas vid utarbetandet av de slutliga förslag som presenteras i detta slutbetänkande. De diskussionspromemorior som publicerats är följande. PM nr 1 Narkotikastatistik, PM nr 2 Narkotikalagstiftning, PM nr 3 Narkotikarelaterad död, PM nr 4 Party, utanförskap och stress, PM nr 5 Kompetens inom narkomanvården, PM nr 6 Kontroll av narkotiska läkemedel, PM nr 7 Narkotikaprevention, PM nr 8 Återspeglingar, PM nr 9 Offensiv narkomanvård efter, PM nr 10 Kriminalvårdens åtgärder mot narkotikamissbruk, PM nr 11 Kontroll av den illegala narkotikahandeln, PM nr 12 En strategi för lokalt narkotikaförebyggande arbete, PM nr 13 Internationellt narkotikasamarbete, I bilaga 4 lämnas en kort sammanfattning av innehållet i respektive promemoria. Diskussionspromemoriorna i dess helhet finns publicerade på . 2 Vi står inför ett vägval bedömning: Svensk narkotikapolitik står inför ett avgörande vägval. Den ena vägen kräver betydande tillskott av resurser i form av engagemang, ledning, kompetens och ekonomi. Den andra vägen innebär sänkta ambitioner och bety- dande acceptans av narkotikamissbruket. Narkotikapolitiken är i en del av socialpolitiken och bygger på att människor har rätt till ett värdigt liv i ett samhälle som slår vakt om den enskildes behov av trygghet och säkerhet. En utveck- ling som innebär att narkotikan tillåts hota individers hälsa, livs- kvalitet och trygghet samt också den allmänna välfärden och demokratins utveckling anses därför inte acceptabel. Genom regeringens skrivelse till om en narkotika- politik för 2000-talet har den övergripande visionen om ett narko- tikafritt samhälle brutits ned i tre delmål. Dessa är att minska nyre- kryteringen till missbruk, förmå flera missbrukare att upphöra med sitt missbruk samt att minska tillgången på narkotika. Målen skall vara styrande för prioriteringar och insatser av myndigheter under regeringen. har haft i uppdrag att göra en utvärde- ring av samhällets narkotikapolitiska insatser sedan mitten av 1980- talet. I de direktiv som regeringen utfärdat sägs att kommissionen i sitt arbete skall utgå från den restriktiva grundsyn som präglar svensk narkotikapolitik. Arbetet skall också utgå ifrån att alla åt- gärder mot narkotika skall bygga på en balans mellan insatser ägnade att dämpa efterfrågan och begränsa tillgången på narkotika. Målet att skapa ett narkotikafritt samhälle skall ligga fast. Enligt direktiven har kommissionen alltså inte haft att ifrågasätta grundvalarna för eller inriktningen av den svenska narkotikapoliti- ken. Kommissionens uppdrag har varit begränsat till att utifrån den 1 En narkotikapolitisk redogörelse (skr. 1997/98:172). Vi står inför ett vägval förda politiken lämna förslag till sådana effektiviseringar av den- samma som kommissionen finner möjliga, förslag som på lång sikt skall skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifie- rade insatser mot narkotikamissbruket. Inte minst mot bakgrund av det ökade missbruket, signalerna om en mer tillåtande hållning till narkotika och de prövningar den svenska narkotikapolitiken utsätts för i internationella sam- manhang har emellertid funnit det nöd- vändigt att om inte ompröva så i vart fall diskutera huruvida de centrala begreppen i den svenska narkotikapolitiken fortfarande kan sägas äga giltighet. Kommissionen vill understryka vikten av att man i den inhemska politiska debatten resonerar kring varför den svenska narkotikapolitiken bör vara utformad på ett visst sätt. Det är nödvändigt för att politiken skall behålla sin trovärdighet, och inte minst för att den skall vinna trovärdighet bland nya generationer ungdomar. Vi konstaterar dock att det inte förs mycket till narkotikapolitisk debatt i ; narkotikafrågan känns märkvärdigt ljum och avslagen. Narkotikaproblemet verkar ha lämnat den politiska arenan och angår numera främst de yrkesverksamma och frivilligorganisationerna på området. Dessa utför ett bra och viktigt arbete, oftast med inte alltför stora resurser. var dock narkotikafrågan en samhälls- angelägenhet och en viktig fråga även för föräldrar, politiker och medier. Medvetenheten om narkotikans risker och konsekvenser var stor och allmän. är det inte riktigt så. Riksdagsdebatterna är få. I budget- propositioner och andra dokument framhåller regeringen förvisso att narkotikafrågan är högt prioriterad. Detta till trots utförs det inte mycket arbete på det centrala politiska planet i syfte att för- söka påverka den negativa nationella utveckling som vi sett . Ett skäl kan enligt kommissionens mening vara att det från politiskt håll funnits en tendens till att se den svenska negativa inställningen till narkotika som så grundmurad att den inte behöver underhållas. Några direkta initiativ i narkotikafrågan har därför egentligen inte tagits, förutom att tillsätta denna kommission. De politiska utspel som gjorts och signaler som givits har huvudsakligen rört narkotikapolitikens internationella dimension eller utgjort direkta svar på kritik av politiken. Kommissionen anser att man från politiskt håll underskattat betydelsen av ständigt upprepade och tydliga signaler Vi står inför ett vägval om inriktningen av politiken. Sådana signaler förhindrar att osäkerhet uppstår om den svenska narkotikapolitikens inriktning samt ger stöd och legitimitet åt det regionala och lokala arbetet där politikens trovärdighet slutligen prövas. Det politiska engage- manget på det nationella planet har på detta sätt inte varit tillräckligt tydligt och synligt. Detsamma gäller engagemang i det internationella narkotikapolitiska samarbetet. Också vad gäller innehållet i den svenska narkotikapolitiken har kommissionen under utredningsarbetets gång sett stora brister. Inte minst gäller det brister i den struktur som finns för att be- kämpa narkotikaproblemet, främst inom det förebyggande arbetet och inom den vård och behandling som erbjuds missbrukare. Redan den omständigheten att allt fler ungdomar än har en mer tillåtande attityd till narkotika visar att en stor del av det före- byggande arbetet inte når fram. Såvitt gäller vård och behandling för narkotikamissbrukare är detta ett område som varit föremål för omfattande nedskärningar och nedprioriteringar i landets kommu- ner. På många håll har kontinuiteten i verksamheten gått förlorad och har också kunnat konstatera brister i kompetensen hos dem som arbetar med dessa frågor. Också inom kriminalvården har insatserna för att få narkotikamissbrukare i vård och behandling dragits ned. Även myndigheterna på kontrollområdet har fått vidkännas stora nedskärningar och andra förändringar . Inom dessa myndigheter råder det emellertid inte någon oklarhet kring sådana fundamentala frågor som syfte, mål och medel för narkoti- kabekämpningen. Detta har lett till att det varit kontrollåtgärderna som fått dominera i praktiken även om det i den narkotikapolitiska debatten inte sällan varit vård och behandling, eller bristen därpå, som stått i fokus. På detta sätt håller den viktiga balansen mellan olika insatser för att dämpa efterfrågan och minska tillgången på narkotika på att gå förlorad. Detta har enligt medfört att narkotikafrågan inte längre har en tydlig socialpolitisk profil. Denna brist är särskilt allvarlig eftersom den öppnar för ett mer privat synsätt på narkotikafrågan, ett område vars utveckling på- tagligt påverkar sociala förhållanden för många människor. Utvecklingen är särskilt tråkig eftersom den svenska politiken varit framgångsrik, även om visat på oroande tecken till en försämring av resultaten. I knappt något med jäm- förbart land har medborgarnas inställning till narkotika varit så av- Vi står inför ett vägval visande, nyrekryteringen till missbrukarleden så begränsad och dödligheten bland unga missbrukare så låg. I knappt något annat land har den offentligt finansierade missbrukarvården varit så utbyggd som hos oss och det är få länder som har en motsvårighet till vårt socialpolitiska helhetsperspektiv på narkotikafrågan. Mödravård, barnavård, folkrörelser och andra myndigheter och organisationer har alla varit aktiva i narkotikaarbetet och resultatet har, som sagt, blivit gott. Avsaknaden av ett narkotikapolitiskt engagemang liksom ned- dragningarna inom samtliga sektorer är därför mycket illa- varslande. kan inte finna annat än att det finns ett allt för stort avstånd mellan narkotikapolitiken med dess högt ställda målsättning och den verklighet man möts av ute i sam- hället. Det är enligt kommissionens mening inte möjligt att upp- rätthålla trovärdigheten för politiken – som i sig är väl genomtänkt och balanserad – om den inte omsätts i praktiken. Det är t.ex. inte rimligt att en narkotikamissbrukare som är i behov av och vill ha vård inte kan få det. Att på det sättet offra människor på retorikens altare ter sig varken humant eller stå i överensstämmelse med grundsatserna för den svenska narkotikapolitiken att alla männi- skor har rätt till ett värdigt liv och att ingen skall lämnas utanför den samhälleliga gemenskapen. Enligt mening är situationen så allvar- lig att man måste överväga om målsättningen även fortsättningsvis skall vara så högt ställd som och om det finns möjlighet att inta en så kompromisslös inställning utan att fylla verksamheten med mer innehåll än vad som sker. Enligt kommissionens me- ning måste man välja mellan att anpassa praktiken till retoriken el- ler att sänka ambitionen med narkotikapolitiken för att anpassa den till dagens verklighet. För att satsa ytterligare på narkotikaproblemet krävs politiskt mod. Såväl på central som på lokal nivå innebär det att ytterligare medel skjuts till narkotikaområdet, medel som skulle kunna ha sat- sats på andra områden. Det är lätt att föreställa sig de svårigheter som kan uppkomma i en kommun där valet står mellan att satsa medel på insatser för narkomaner och på andra angelägna sociala insatser. Det är också de prioriteringar kommunerna tvingats göra , vilket på flera håll lett till en kraftigt bantad nar- komanvård. Vi står inför ett vägval Det svåra med att satsa på förebyggande arbete är att det är kostnadskrävande utan att ge några konkreta resultat . När det gäller vård och behandling är det inte heller enkelt att pre- sentera mätbara resultat. Det är givetvis svårare att politiskt moti- vera att man skall satsa stora resurser på sådana insatser där resul- tatet kanske kan förväntas först , och av vilka man kan- ske inte ens då kan mäta utfallet. Den andra väg man kan välja är att inte satsa mer på narkotika- frågan än , vilket är det minst kostsamma alter- nativet. Det man då riskerar är att politiken med tiden kommer att förlora i trovärdighet. Är det så att man inte upprätthåller den lag- stiftning som finns, inte förebygger att nya generationer ungdomar hamnar i missbruk och inte heller erbjuder den vård och behand- ling som krävs kommer narkotikasituationen enligt kommissio- nens bedömning att stadigt försämras. Att med en sådan lösning påstå att man försöker uppnå målet om ett narkotikafritt samhälle låter sig inte göras. Som kommissionen tidigare pekat på går det inte att föra en po- litik som ligger allt för långt från verkligheten. Vi skulle med en sådan utveckling tvingas in i samma situation som flera andra län- der, nämligen att kompensera för de bristande åtgärderna genom att sluta ingripa mot alla narkotikabrott, öka andelen av skaderedu- cerande åtgärder etc. för att politiken inte i sig skall bli repressiv och inhuman. Man kan nämligen på goda grunder anta, att ju mindre restriktiv politiken är desto fler och mer omfattande re- pressiva insatser kommer att krävas för att stävja den handel med narkotika och det ökade missbruk som kan antas bli följden. I sammanhanget skall också lyftas fram att det som kan te sig som ett billigare alternativ kan bli desto mer kostsamt. Man kan med 1990-talets utveckling i minnet befara att antalet ungdomar som prövar narkotika kommer att öka och därmed också antalet missbrukare. Förutom de ekonomiska konsekvenser som kommer att inträda på lång sikt kommer ett betydande mänskligt lidande att åsamkas alla dem som drabbas av ett ökat narkotikamissbruk. Frågan är alltså vilken väg bör ta. lägger i detta betänkande fram förslag vars syfte är att skapa helhet och balans och att förstärka, förnya och utveckla den restriktiva narkotikapolitiken. Vi har, i vår prö- vande analys, inte funnit argument och fakta som talar för att det i något avseende skulle vara bättre för vare sig enskilda missbrukare Vi står inför ett vägval eller samhället i stort, med en politik som sänker garden mot nar- kotikamissbruk och narkotikahandel. En annan sak är att resultatet av den nu förda svenska narkotika- politiken skulle kunna vara – och måste bli – bättre. Trots det ar- bete som läggs ned på narkotikaproblemet kan vi inte se nå- gon minskning i vare sig utbud eller efterfrågan på narkotika. An- talet ungdomar som prövat narkotika har ökat lik- som tillgången på narkotika. Detta är emellertid inte något som är speciellt för ; utvecklingen har varit densamma världen över. I en internationell jämförelse är missbruket emellertid inte så utbrett att man kan säga att den svenska politiken misslyckats och därför borde förändras i grunden. Det finns helt enkelt inte något som talar för att dagens svenska situation skulle varit bättre om vi hade fört en mindre restriktiv politik. Narkotikan hotar inte bara den enskilde missbrukarens hälsa och sociala situation utan påverkar även de närståendes liv på ett för dem ofta smärtsamt sätt. Förutom det stora mänskliga lidande som missbruket medför uppstår för samhället stora kostnader i form av i första hand sociala stödåtgärder, vård och behandling och insatser inom ramen för rättsväsendet. Den som missbrukar narkotika ut- gör i många fall dessutom en fysisk fara för andra människor, t.ex. genom att köra bil drogpåverkad. Inte minst den som använder narkotiska preparat och utför arbetsuppgifter inom bl.a. sjukvården eller i kollektivtrafik kan utgöra en stor säkerhetsrisk för andra. Om missbruket tillåts breda ut sig är också risken för smittoef- fekter påtaglig; narkotikamissbruk blir något accepterat, i vart fall i vissa grupper.