sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det blev rationellt för de förhandlande parterna att först komma överens om de allmännyttiga hyrorna efter- som dessa skapar jämförelsematerialet om det blir aktuellt med en bruksvärdesprövning. Den komplikation som detta leder till framstod sannolikt inte så tydlig när kopplingen skapades i slutskedet av det s.k. miljonprogram- met. I då allmännyttan stod för en stor del av nyproduktionen och även kunde omfördela kostnader till det redan byggda beståndet, ska- pades ett betydande ekonomiskt handlingsutrymme för andra aktörer. I en ekonomisk miljö med en inflationstakt som vissa år var tvåsiffrig växte detta utrymme ytterligare. De konsekvenser som denna förändring skapade blir synliga först i ett längre perspektiv med en lägre inflationstakt och i en situation då allmännyttan inte längre har en dominerande roll inom nyproduktionen. Bestämmelsen påverkar inte möjligheterna för parterna att komma överens om en hyresstruktur som svarar mot de boendes värderingar. Däremot definieras det spann inom vilket olika hyror förutsätts fluk- tuera på ett annat sätt, eftersom de allmännyttiga företagens behov av hyresintäkter begränsas av deras lagstadgade affärsidé att driva verk- samheten i ett långsiktigt självkostnadsperspektiv på företagsnivå. I en situation med brist eller balans på bostadsmarknaden sänker detta förhållande den allmänna hyresnivån, vilket också var den hyres- politiska avsikten. Det skapar sannolikt även ett tak för de högsta hy- rorna om relationerna mellan dessa och övriga, skall motsvara de all- männa konsumentvärderingarna. Om de allmännyttiga bostadsföretagen dramatiskt minskar sin ny- produktion, som skett , minskar allmännyttans behov av hyresintäkter totalt sett. Nyproduktionen leder normalt sett till ett ökat hyresuttag också i det befintliga bostadsbeståndet. Det redan byggda beståndet blir dessutom mera lönsamt i takt med att fastigheterna skrivs av. Allmännyttans minskade nyproduktion gör att utrymmet för högre hyror minskar också i det övriga (privatägda) beståndet och sätter där- med en högre ekonomisk press på övriga fastighetsägare. blir det svårare att finna lämpliga jämförelselägenheter för nyproduktionen. Om jämförelser då i brist på andra nyproducerade lägenheter görs med tidigare byggda bostäder leder detta till ökade svårigheter för de bygg- herrar som fortfarande vill bygga hyreslägenheter. I tider med snabb ökning av produktionskostnaderna kan detta leda till stora svårigheter att genomföra nyproduktion med tillfredsställande lönsamhet. Detta dilemma försökte lösa i det s.k. Oxtorgsmålet. Hovrätten tolkade kravet på korrekt hyressättning hos allmännyttan som självkostnad på objektsnivå. Eftersom hovrätten fann att hyran underskred självkostnaden kunde en jämförelseprövning inte göras. I stället gjordes en allmän skälighetsbedömning av hyran. Om detta utslag kommer att få fortsatt prejudicerande betydelse minskar problemet som orsakas av den låga nyproduktionen hos all- männyttan. har dock införts ett inslag av hyresreglering, ef- tersom nyproduktionshyrorna vid prövning inte längre fastställs efter en jämförelse med ett slags marknadsbestämda hyror utan efter en of- fentligrättslig skälighetsbedömning. Denna står dessutom i strid med bruksvärdessystemets ambitioner att det är konsumentvärderingar och inte självkostnader i enskilda projekt som skall konstituera bruksvärdet. Slutsatsen av detta resonemang blir sålunda att dagens hyresstruktur inte i första hand är ett resultat av hur bruksvärdessystemet är utformat. Avgörande är i stället hur de allmännyttiga bostadsföretagen och deras motparter i de lokala hyresförhandlingarna bedömer de allmänna kon- sumentvärderingarna hos hyresgäster, dvs. hur väl förhandlingsresul- taten speglar de preferenser för olika bostäder som finns hos de boen- de. Det kan därför finnas anledning att övergå till en bedömning av de resultat som framkommit i den empiriska studie som på mitt uppdrag genomförts av SCB och IBF och som översiktligt refererats i kapitel 6. Ett huvudintryck av resultaten från undersökningen av sambandet mel- lan hyresgästernas värderingar och den faktiska hyra som utgår i det allmännyttiga bostadsbeståndet i olika områden är att överens- stämmelsen framstår som god. Sambandskoefficienterna är höga på sex bostadsmarknader av åtta. Endast i två av de undersökta kommunerna, och i någon mån , synes det finnas anledning till en mer genomgripande översyn av hyresstrukturen för att få denna att stämma bättre överens med de uttalade områdespreferenser som fram- kommer vid en enkätundersökning av det slag som genomförts här. är det tydligt att det hos en del hyresgäster på de flesta bostadsmarknader finns en större betalningsvilja för attraktiva lägen- heter i centrala lägen än den betalningsvilja som motsvarar den genom- snittliga konsumentvärdering som enkätundersökningen indikerar. Det finns en spridning i områdespreferenser som är betydande och som kan återföras på olika hushålls skilda värderingar av boendet och på olika ekonomiska resurser. På samtliga bostadsmarknader är av de intervjuade be- redda att betala mellan () och () mer i hyra per kvadratmeter än det medelvärde som framkommer i under- sökningen. Man måste vara försiktig med att dra slutsatser om hyresmarknaden genom jämförelser med bostadsrättsmarknaden. I bilaga 2 redovisas emellertid tydliga indikationer på att det finns en större betalningsvilja för centralt belägna bostäder. Detta gäller för den del av boendekollek- tivet som har en sådan ekonomisk situation att banklån och köp av bo- stadsrätt utgör ett reellt alternativ. Det är dock inte utan vidare givet att motsvarande mönster finns inom hyresgästkollektivet, som generellt sett har andra ekonomiska förutsättningar. Detta kan dock inte rycka undan huvudresultatet i denna studie, att den s.k. lägesfaktorn mätt som avstånd till stadens centrum bara är en av flera egenskaper som karaktäriserar läget. Studien visar också att sådana förhållanden som att området upplevs som tryggt och säkert, att det finns goda kommunikationer och en bra kommersiell service, kom- mer högre på de boendes prioriteringslista. Läget mätt som centralitet kommer högre för yngre människor än för äldre, vilka i stället fäster stor vikt vid områdets rykte. Slutsatsen blir att det är utomordentligt svårt att teoretiskt konstrue- ra en formel som kan användas för att värdera hyresstrukturen om mål- sättningen är att finna en god anpassning mellan de boendes värdering- ar och den faktiska hyresstrukturen. Det är sannolikt bara genom fria förhandlingar – kollektiva eller enskilda – inom ramen för avtalsfrihet och grundade på en lokal kännedom om bostadsmarknaden som en så- dan anpassning kan komma till stånd. Detta leder fram till två slutsatser. Den första är att varje form av hyresreglering torde vara dömd att misslyckas eftersom den innebär att någon myndighet ges uppgiften att göra dessa intrikata bedömningar av hur olika människor och familjer under olika tider och olika faser av livet värderar olika kvaliteter i bo- endet. Den andra slutsatsen är att dagens system för att fastställa hyrorna för olika bostäder, om man tolkar lägesfaktorn som en samlad bedöm- ning av olika bostadsområdens kvaliteter, synes leda till ett överras- kande gott resultat. Det krävs med få undantag inga dramatiska föränd- ringar i hyresrelationerna mellan olika områden för att väga in också avståndsfaktorn på ett bättre sätt än . Detta är i sin tur sannolikt ett resultat av det medvetna arbete med hyresstrukturen som skett på många lokala bostadsmarknader i samband med de årliga hyresförhandlingarna. Därmed är dock inte sagt att hyresrelationerna totalt sett mellan oli- ka lägenheter på samma sätt svarar mot hur de boende värderar dessa. Vid sidan av läget är också andra förhållanden såsom standard, moder- nitet, underhållsskick och service från fastighetsägaren av betydelse. Med den fokusering på läget som i enlighet med direktiven utmärker denna studie är det inte möjligt att uttala sig om hur väl hyresförhand- lingarna också förmått att väga in sådana förhållanden. Det är viktigt att ha denna begränsning i minnet vid bedömningen av resultaten. De hyrespolitiska ambitioner som legat bakom inte bruksvärdessyste- met som sådant, utan det samlade regelverket på området, har också, såvitt kan bedömas av jämförelsen mellan inkomststrukturen inom hy- ressektorn och bostadsrättssektorn, bidragit till mindre inkomstskillna- der mellan attraktiva och mindre attraktiva områden bland hyresgäster- na. Utvecklingen tycks ha varit särskilt dramatisk in- om bostadsrättssektorn, i varje fall i , med en snabb ökning av inkomstskillnaderna mellan olika områden som saknar mot- svarighet inom hyresrättssektorn. Detta redovisas i bilaga 2. Det vore onaturligt om inte detta ledde till en press uppåt också på hyrorna i så- dana attraktiva områden. Skälet är inte att de genomsnittliga konsu- mentvärderingarna skulle motivera några större förändringar i förhål- lande till dagens situation. Anledningen är i stället att den betalnings- vilja som finns hos den ekonomiskt starkaste tiondelen av hyresgäst- kollektivet, av allt att döma, skulle ge utrymme för en högre hyresnivå i attraktiva områden. En marknadsanpassning av hyrorna som speglar bostadsrättspri- serna mellan olika områden, med undantag av bristorter som Stor- , skulle inte vara i konflikt med intentionerna i bruksvärdes- systemet så som de ursprungligen formulerades. Den skulle däremot gå på tvärs mot de hyrespolitiska ambitioner som därefter successivt kommit att prägla bostadspolitiken i övrigt och som hanteras inom ra- men för hyresförhandlingssystemet och den särskilda roll för bruksvär- desprövningen som tilldelats hyrorna i allmännyttans bestånd. Det är sannolikt, av den genomförda studien att döma, att en över- gång till en mer traditionell marknadsprissättning också på hyresmark- naden skulle leda till en ökad ekonomisk segregation i takt med att at- traktiva lägenheter byter hyresgäst. Valet mellan en fortsatt bruks- värdeshyra, i realiteten som fastställd av parterna på hyresmarkna- den, eller marknadshyra kan av vår studie att döma i varje fall på heta bostadsmarknader beskrivas som ett val mellan en i ekonomiskt avseende segregerad eller integrerad bostadsmarknad. 8.7Spänningar i systemet – allmännyttans roll i en ny situation Även om min studie pekar på att dagens ordning för att fastställa hy- rorna till övervägande del fungerar som det var tänkt är det uppenbart att systemet är utsatt för starka spänningar. Dessa orsakas till en del av de allmänna värderingsförskjutningar som skett under de tio se- naste åren vad gäller välfärdspolitiken. De skapas också av att det intrikata samspelet mellan bruksvärdes- systemet, hyresförhandlingssystemet och allmännyttans roll nu utspelas i en annan ekonomisk miljö än den som gällde , då de olika systemen konstruerades och bringades att fungera tillsammans. När det gäller allmännyttans roll är det främst två frågeställningar som aktualiseras av dessa förändringar – utvecklingen mot mer indivi- dualiserade hyror och den otillräckliga nyproduktionen på de or- ter där det börjar uppstå bostadsbrist. I kapitel 5 har lämnats en redogörelse för de problem som utveck- lingen av hyresavtalen, med alltfler avvikelser från vad som tidigare kunde betraktas som ett normalkontrakt, leder till vid en bruksvär- desprövning i hyresnämnden. Frågan är ingalunda ny. Den aktualisera- des . har dock, som framhållits, be- dömningen varit att det är möjligt att hantera situationen, dock till pri- set av ett ökat inslag av allmänna skälighetsbedömningar. En central fråga i detta sammanhang är tillgången på allmännyttiga lägenheter som kan utnyttjas som jämförelselägenheter. Jag har i mitt förra betänkande På de boendes villkor föreslagit i vissa avseenden nya regler för de allmännyttiga bostadsföretagen. De- ras egenskap av icke-vinstutdelande företag m.m. motiverar ökade möjligheter till ett fördjupat boinflytande och även i övrigt ökad valfri- het för de boende. Dessa allmännyttans särskilda kvaliteter kan natur- ligtvis också aktualisera frågan om de hyror som fastställs i dialog med de boende i kooperativa arrendeföreningar, med s.k. valbar hyra och med ett större inslag av självförvaltning, är lämpliga som jämförelsehy- ror vid en skälighetsprövning av hyror inom det övriga bostadsbestån- det. Skall hyresvärdar som inte erbjuder sina hyresgäster dessa kvali- teter ha rätt att ta ut samma hyra för en i övrigt lika lägenhet? De kan då bli överkompenserade. Eller kan det tvärtom hävdas att dessa före- tag kommer att drivas så rationellt och effektivt att det inte skapas rim- liga förutsättningar för en traditionell privat fastighetsförvaltning? Det kan mot denna bakgrund diskuteras om det är nödvändigt och ändamålsenligt att behålla den brygga som finns mellan bruksvär- dessystemet och allmännyttans hyressättning. Med dagens situation, där den helt avgörande delen av de lokala bostadsmarknaderna karaktä- riseras av balans eller överskott på bostäder, kan denna koppling fram- stå som överflödig med utgångspunkt i de hyrespolitiska målsättningar som ursprungligen motiverade de allmännyttiga hyrornas särställning vid bruksvärdesprövningen. Allmännyttan har dessutom en större marknadsandel och där- med redan av det skälet en större betydelse än tidigare för den allmänna prisnivån på hyresmarknaden. I kapitel 4 har jag pekat på problemen med självkostnadsbegreppet. Allmännyttans självkostnadsprincip tillämpas på företagsnivå, medan jämförelseprövningen görs på lägenhetsnivå. Enligt förarbetena skall allmännyttans hyror vara korrekta för att kunna användas som jämfö- relsematerial. Det är dock oklart vad som menas med korrekt, vilket skapat osäkerhet när det gäller utvecklingen av rättspraxis. Den senaste domen från i det s.k. Oxtorgsmålet inne- bär att allmännyttiga hyror endast kan användas som jämförelsemateri- al om de ganska precist motsvarar självkostnaden. Den översyn av hy- ressättningen som görs i allt fler allmännyttiga bostadsbolag bygger på en anpassning till konsumentvärderingar och har ingen koppling till den objektsrelaterade självkostnaden. Även detta talar för att det blir svårare att hitta lämpliga allmännyttiga jämförelseobjekt vid bruksvär- desprövning. Ett upphörande av allmännyttans roll som förstahandsnorm skulle innebära ytterligare ett steg på vägen mot den konkurrens på lika vill- kor som de senaste årens förändringar av skatte- och bidragsregler syf- tat till. Det skulle också ligga i linje med det förslag som jag presente- rade i betänkandet På de boendes villkor. En sådan förändring torde dock förutsätta någon form av garanti för att det även finns en allmännyttig hyressektor av i stora drag samma omfattning som . I annat fall kan företagens möjligheter att fungera som prisledande med stöd av normala marknadskrafter bli otillräckliga för att man skall kunna vara trygg för att inte en okontrollerad hyresutveckling skall uppstå vid snabbt ökande efterfrågan. Överväganden om allmännyttans roll vid bruksvärdesprövningen måste också göras i medvetande om att situationen snabbt kan ändra karaktär. Det stora bostadsöverskottet förbyttes i en stor del av landet till överefterfrågan som bidrog till den alltför omfattande nyproduktionen i slutet av 1980- och . Allmännyttans marknadsandel är dessutom inte given, eftersom det i vissa kommuner förs en diskussion om ombildning till bostadsrätt eller privatisering i övrigt. Prisutvecklingen på bostadsrätter och årliga bostadsmarknadsundersökning pekar på att det på vissa bostads- marknader ånyo finns en allvarlig bostadsbrist. Att i en sådan situation släppa allmännyttans hyresledande roll torde förutsätta att någon form av bristortsreglering liknande den som fanns regelverk introduceras. Dessa bristortsregler gav hyresgäster i bristorter möjligheter att direkt kunna få till stånd en prövning av förstagångshyran. Vid all hyresprövning i bristorter skulle dessutom först kontrolleras att jämförelsehyrorna var rimliga i förhål- lande till allmännyttans nyproduktion. Syftet var att motverka en knapphetsbetingad hyresstegring på dessa orter. En modern bristortsreglering skulle behöva anpassas till de stora förändringar av den ekonomiska miljön som skett . Syftet skulle även fortsättningsvis vara att förhindra en knapphetsbetingad hyresstegring, utan att motverka en förändring av hyres- strukturen enligt allmänna konsumentvärderingar och en ökad nypro- duktion. Detta skulle kunna åstadkommas med ett hyresstegringstak som innebär att hyran för en lägenhet på en bristort ett visst år inte får överstiga föregående års hyra med mer än ett bestämt procenttal. Taket skulle kunna följa exempelvis inflationen, uppräknad med någon eller några procent. Mot en sådan ordning kan dock riktas den invändningen att den in- nebär ett moment av hyresreglering, vilket leder till en rad ekonomiska problem. En annan form av bristortsreglering skulle kunna vara att behålla allmännyttan som förstahandsnorm just på dessa orter. Detta framstår som en rimlig avvägning, inte minst mot bakgrund av min studie som visat att de allmännyttiga hyrorna i huvudsak väl överensstämmer med hyresgästernas värderingar och att nuvarande system motverkat eko- nomisk segregation just på heta bostadsmarknader. I direktiven påpekas att jag förutom de frågeställningar som belysts tidigare i betänkandet också skall pröva om bruksvärdessystemet ska- par svårigheter för nyproduktionen av hyresbostäder. Denna fråga har på grund av bristande källmaterial varit svår att belysa inom ramen för detta arbete. Jag har därför inte redovisat någon särskild studie av detta vilket också motiveras av det utredningsarbete som pågår inom och Byggkostnadsdelegationen. Det finns mycket som talar för att de frågor som uppmärksammas i dessa sam- manhang är av väsentligt större betydelse för nyproduktionen än de frågor som jag haft att studera. Också de skattefrågor som Fastighets- beskattningsutredningen arbetar med aktualiserar dessa frågor. Främst neutraliteten mellan bostadsrätten och hyresrätten har stor betydelse för möjligheterna att producera hyresrätter som kan upplåtas till konkur- renskraftiga priser. I två avseenden kan det dock vara motiverat att uppmärksamma inte bruksvärdessystemets men väl hyressättningssystemets betydelse för förutsättningarna att få till stånd en tillräcklig nyproduktion. De som hävdar att bruksvärdessystemet skapar problem för att åstadkomma en tillräcklig nyproduktion pekar ofta på att hyresgästerna har möjlighet att få till stånd en prövning av hyran genom att begära villkorsändring. Detta innebär en stor osäkerhetsfak- tor för fastighetsägaren. En inflyttningshyra som framstått som nöd- vändig och tillräcklig för att ekonomiskt motivera projektet kan då komma att sänkas, med förluster för fastighetsägaren som resultat. Denna risk, hävdas det, leder till att potentiella investerare i stället väljer den i det här avseendet mer riskfria bostadsrättsproduktionen. Dagens obetydliga nyproduktion hos allmännyttan leder i flera av- seenden till problem för hyressättningen och bruksvärdessystemet. Dels minskar, som framhållits, antalet användbara jämförelselägenheter, vilket också ökar risken för en privat investerare. Allmännyttan kan ha satt sin hyra i det fåtal lägenheter som nyproducerats mer i beaktande av bostädernas bruksvärde relaterat till tidigare produktion än efter byggkostnaderna i det aktuella projektet. Detta kallades tidigare solida- risk hyressättning. En sådan hyressättning behöver inte, som i fallet med Oxtorgsmålet, betraktas som politisk. Den kan i ett företagsekonomiskt perspektiv framstå som rationell. Det är normalt att i en löpande investeringsverksamhet låta äldre, nedskrivna investe- ringar subventionera nya och först lönsamma investeringar. Dagens begränsade nyproduktion i allmännyttan utgör också en press på hyrorna i beståndet eftersom behovet att delfinansiera en dyr- bar nyproduktion med intäkter från beståndet minskar. Beståndet blir också alltmer lönsamt i takt med även en låg inflation och de avskriv- ningar som görs av fastigheterna. Därigenom minskar förutsättningarna för andra fastighetsägare att uppnå lönsamhet inom det hyresspann som är nödvändigt för att uppnå tillräcklig avkastning i de allmännyttiga bostadsföretagen. När samspelet mellan bruksvärdessystemet och all- männyttans hyror skapades utgick departe- mentschefen, som framgått av kapitel 2, från att allmännyttan skulle vara ledande vad avser nyproduktionen. Någon närmare analys av den här uppmärksammade problematiken gjordes mot denna bakgrund up- penbarligen inte. framstår allmännyttans begränsade nyproduktion som ett allvarligt problem inte bara från bostadsförsörjningssynpunkt utan också med hänsyn till hyressättningssystemets funktionssätt. Om man vill främja en ökad nyproduktion genom förändringar i hy- ressättningen kan olika tekniker för detta väljas. En sådan förändring skulle kunna vara att släppa kopplingen till allmännyttans hyror vad gäller nyproduktionen och införa en ömsesidig s.k. karenstid innan fastighetsägaren kan begära hyreshöj- ning och hyresgästen villkorsändring. Hur lång en sådan karenstid skulle behöva vara måste bedömas efter en avvägning mellan intresset av att kunna justera hyror både uppåt och nedåt och olika parters behov av planeringshorisont. Med en sådan ordning skulle hyresgästens be- sittningsskydd tryggas som fastighetsägaren får bättre förut- sättningar att bedöma det ekonomiska resultatet av sin investering. Det är inte osannolikt att en sådan ordning skulle kunna leda till en snabbare ökning av hyrorna i den del av beståndet som byggs efter änd- ringens genomförande. Det får då ses som ett pris för att få till stånd en nödvändig och ökad nyproduktion av hyresbostäder. borde det öka ansvarsfulla kommuners intresse av en ökad nyproduktion av hyresrätter i allmännyttig regi. Dessa kommer då att vara ett allt vikti- gare och prisvärt alternativ som bidrar till en mer balanserad hyresut- veckling också i denna del av beståndet. Efter karenstidens utgång skulle det då bli möjligt med en sedvanlig bruksvärdesprövning där de allmännyttiga lägenheterna i bristorterna liksom fungerar som jämförelselägenheter. På övriga bostads- marknader skulle de däremot kunna utnyttjas som jämförelselägenheter på samma villkor som övriga lägenheter. Under förutsättning att all- männyttan har en tillräcklig marknadsandel kommer dessa lägenheter då att fungera som prispressare på den lokala marknaden i konkurrens med övriga lägenheter. Med ett resonemang efter dessa linjer blir det ingen skillnad i förut- sättningar för nyproduktionen mellan bristorter och övriga bostads- marknader. Dock förutsätts allmännyttan fortsatt fungera som spärr mot okontrollerade hyreshöjningar i de orter som lider av brist på bostäder. Det blir därför nödvändigt att fastställa kriterier för vilka orter som skall klassificeras som bristorter och också avgöra vem som skall an- svara för denna klassificering. Ett underlag finns dock i bo- stadsmarknadsundersökningar, även om tekniken för dessa då kan be- höva förfinas eller kompletteras med ytterligare information. Det ligger i sakens natur att antalet bristorter bör begränsas så långt som möjligt och fortlöpande omprövas. Om nyproduktionen av bostäder med stöd av dessa förändringar och andra insatser, som kan komma att aktualiseras av andra utredningar, ökar i tillräcklig utsträckning kan antalet bristorter begränsas och all- männyttan successivt ges en friare roll att konkurrera med priset på mer marknadskonforma villkor. Möjligheten att ånyo definiera bostads- marknader som bristorter skulle innebära att allmännyttan också fortsättningsvis skulle behålla rollen som säkerhetsventil mot en orimlig hyresutveckling. Min uppgift har inte varit att föreslå förändringar i bruksvärdessyste- met utan enbart att utvärdera hur systemet fungerat mot bakgrund av de intentioner som finns med detta.