sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Vissa av partierna blev för övrigt ordentligt stora vid det senaste valet med kommun- lista i topp . Lokala partier före- kommer i alla sorters kommuner. De verkar lyckas bättre i kommuner där valdeltagandet är lågt och partisystemet uppluckrat. Däremot är de inte van- ligare där arbetslösheten eller andelen socialbi- dragstagare är särskilt hög. Lokala partier är lika vanliga i kommuner styrda av socialdemokratiska som av borgerliga majoriteter. Många av partierna utgör en reaktion på bespar- ingar och kan ses som välfärdspopulistiska lokal- partier. En del har växt fram kring lokala miljöfrå- gor. Partierna överlever allt oftare mer än en man- datperiod.147 De lokala partierna har domi- nerats kraftigt av män som vid val toppade nio listor av tio.148 Visserligen har de som grundat lokala partier i många fall en partipolitisk bak- grund, men dessa partier har i betydande grad även mobiliserat nya grupper av medborgare. Personröstning är ett nytt inslag i valet . Det utnyttjades mest av väljarna i kommunvalen. satte ett kryss framför ett av namnen på de listorna. Mest kryssades det i mindre kommuner, minst i . av alla rös- tade på en man, på en kvinna.149 konstaterar dock att bara 14 pro- cent av kandidaterna i kommunvalet bedrev en personlig kampanj och att väljarnas kännedom om kandidaterna faktiskt var sämre än vid tidigare val. Kampanjerna fick också dåligt stöd från partier och medier.150 Medan folket tenderar att minska sitt partipolitiska engagemang har intresseorganisationer och före- tag blivit mer politiskt aktiva. I den ovan redo- visade undersökningen av lobbning framgår att det i mycket högre grad är lokala politiker och tjänste- män som man försöker påverka än deras motsva- righeter på riks- och EU-nivå. Det gäller lite över- raskande även storföretagen.151 Nya institutioner för medborgar- och brukarinflytande har det också införts en rad institutionella möjligheter för medborgarin- flytande. En av dem gäller samhällsplaneringen. Ändå är samhällsplaneringen ingen demokra- tisk process, konstaterar . Trots omfattande medborgarprotester i slutet av 1960- och 1970-talen och en ambitiös lagstiftning har inte mycket hänt. Det beror, enligt Khakee, på att vi i har en så ovanligt stark tilltro till den repre- sentativa demokratin. upplever många medborgare en vanmakt som har uppstått när det starka samhället och staten trängde undan folkrö- relserna. Vidare motar eliten i realiteten bort med- borgarna från samhällsplaneringen: För mycket makttänkande, för mycket partiinriktning, för dåligt lyssnande, för lite hänsynstagande och för snabb beslutsprocess ligger bakom misslyckandet, menar han och efterlyser i stället en kommunikativ planeringsmodell.152 betonar att demokratin hotas av växande klyftor mellan dem som är innanför och dem som är utanför systemet dvs. hotas av utslag- ning och marginalisering. Därför behövs det socia- la experiment för att stärka svaga grupper. Det kan t.ex. ske med hjälp av frivilligorganisationer och bör syfta till att ge klienter och patienter mer egen- makt.153 pekar i sin forskning på att det finns olika kommunala demokratiska kulturer. De loka- la ledarnas demokratiska sinnelag bestäms av ett lands demokratiska utvecklingsnivå. Hans under- sökning visar att jämfört med elva andra länder ligger bra till. Men för att utvecklas mot än mer åsiktsfrihet kombinerad med tolerans krävs en mer långtgående självstyrelse och livak- tigare lokal partipolitik.154 En demokratipolitik för kommunerna Decentralisering bidrar till maktspridning inom det offentliga livet. Folkstyrelsen gynnas av att medborgarna har tillgång till lokala beslutsarenor. Lokala beslut ger särskilda skäl för att försöka delta och påverka. Det kan i sin tur få effekter för orga- nisationsliv och lust att delta även i andra delar av det politiska systemet.156 Men vi ser ändå tecken på att den kommunala demokratin har problem. Valdeltagandet sjunker och allt färre har förtroendeuppdrag. Många hop- par av sina politiska poster . Många medborgare misstror sina folkvalda och många är kritiska till kvaliteten på den offentliga verksamheten. är det nära åtta av tio som ändå röstar, nya politiska partier bildas, nästan 50 000 männi- skor sitter i fullmäktige, nämnder och styrelser i kommuner och landsting och väldigt många med- borgare uppskattar de verksamheter som politiker- na styr. Sådana fakta tyder inte på någon kris för systemet. Det är på kommunnivå som man har den störs- ta kontakten med de förtroendevalda och den offentliga sektorn. Där är det folkliga inflytandet på politiken som störst. De flesta invånare är också nöjda med den kommunala servicen. När det däre- mot gäller möjligheten att påverka är bilden en annan.157 Bekymren för den svenska demokratin kan ju helt enkelt bero på att de flesta medborgare är ganska tillfreds med hur det hela sköts och därför inte känner något behov av att engagera sig i partierna. Politiken vitaliseras bland annat genom stora, loka- la stridsfrågor, akuta, olösta problem och ett omfat- tande missnöje. Sådant brukar göra att partikansli- er och kommunledningskontor rings ner och att åhörarstolarna fylls i fullmäktigesalarna. Där sådant har inträffat har det ofta lett till att det bildats nya politiska partier. De lokala partierna har blivit allt fler och överlever numera i regel mer än en mandatperiod. De har kallats både missnöjes- och enfrågepartier men är ändå nya, folkliga inslag i den kommunala demokratin. På många platser har folket också organiserat sig för att få bilda en egen kommun, vilket visar att känslan av samhörighet och deltagande är geografiskt betingad. Mellan åren 1993 och sep- tember 1996 tog regeringen ställning till åtta ansök- ningar om kommundelning. har sex kommuner ansökt, varav en kommun beviljats kommundel- ning (kommun bröts ut ur ). ligger tre ärenden från på regeringens bord efter överklaganden av Kammar- kollegiets beslut. Vid det tillfället låg också två ansökningar hos Kammarkollegiet för avgörande. Ytterligare två kommuner förberedde ansökningar efter folkomröstningar och utredningar. De försök till fördjupad demokrati som initie- ras från kommun- och landstingshus är många men oftast ganska försiktiga. Hundratals olika experi- ment görs och har gjorts runt om i landet med nya former för de politiska mötena men framför allt med brukarinflytande av alla de slag. Bland annat föräldrar och ungdomar har engagerats i styret av skolor, daghem och fritidshem. Det ökar rimligen medborgarnas känsla av att deras synpunkter efter- frågas. Invånarnas frihet att välja själva i det offent- liga serviceutbudet har också ökat. Hur kan den lokala självstyrelsen fördjupas? Enligt är nyckelfrågan för den svenska demokratin hur den lokala politiken kan vitaliseras. I lokalsamhället måste medborgarna ta hänsyn till varandra, vilket tvingar politikerna till ansvarsfullare beslut än om de inte ideligen behöver fysiskt möta sina väljare. I den miljön kan kunskap om och respekt för demokratisk kultur växa fram.158 Den kommunala självstyrelsen är i själva verket en myt, hävdar och . Frågan diskuteras inte ens på allvar utan bemöts med en närmast ekande tystnad. Den svenska enhetsstaten med underordnade kommu- ner rubbades inte av debatterna om systemskiften och skatteutjämning , anser de. De dominerande politiska partierna fort- sätter att se kommunerna som integrerade delar av den statliga förvaltningen. I själva verket finns det ingen urgammal tradi- tion av genuin lokal självstyrelse. Ända sedan medeltiden har vi i stället haft en centralistisk utveckling med en tradition av överhetsdominerad enhetsstat som säkerställt en likvärdig nivå på de offentliga tjänsterna över hela landet. Det är natur- ligtvis en del av förklaringen till att den politiska maktförskjutningen har varit minimal. Inga kommundelsnämnder får direktväljas. Går vi till andra länder skiljer sig de nordiska staterna från i övrigt, då direktval inom vår del av endast har förekommit på försök, medan det i många andra europeiska stater har använts betydligt flitigare. Det är inte i huvudsak bara län- der med federala system, till exempel , som har direktval till subkommunala enheter. Även i länder så som till exempel är det vanligt förekommande.159 I övriga har allt- så deltagande- och autonomiperspektivet givits företräde framför styrningsperspektivet, medan förhållandet har varit det omvända i . Det visas också genom att respektive fullmäktige kunnat bestämma själva om direktval skulle infö- ras. måste i stället regeringen lämna sitt god- kännande. En bakomliggande faktor till att styr- ningsperspektivet har prioriterats i de nordiska sta- terna kan vara de nordiska kommunernas ställning som lokala välfärdsinstitutioner med en relativt stark statsintegration.160 Det finns alltså klara likheter mellan de skandi- naviska länderna, och i både och har försök med direktval genomförts. Valen har fortfarande varit få och inte ägnats den uppmärk- samhet som de egentligen skulle behöva, vilket gör det svårt att dra några långtgående slutsatser. Emel- lertid finns det, att döma av de försök som genomförts, inte mycket som tyder på att de skulle generera någon generell ökning av det politiska del- tagandet. Intresset för de direkta valen i försöken i storstäderna har varit lågt. 161 I några försök i mindre kommuner har omdömena dock varit mer positiva; dels har direktvalen givit ledamöterna större legitimitet, dels har de gjort att ledamöterna har fått en starkare lokal anknytning.162 För svenskt vidkommande är det viktigt att för- söka lära av erfarenheterna från framför allt och , som ju på många sätt är likt , både generellt sett och i tidpunkten för debatten om direktval till så kallade sublokala kommunala organ.163 Som tidigare nämnts har 60 gånger av invånarna begärt lokala folkom- röstningar, men bara en gång har en majoritet av fullmäktigepolitikerna gått med på det. Ungdomar bjuds in i sammanträdesrummen, men utan att få så mycket att säga till om. Medborgarna har fått lov att kryssa för viss person i valen, men reformen har bara marginellt minskat de politiska partiernas dominans. Det har visat sig svårt att få dagens med- borgare att avsätta tid till att läsa in högar av hand- lingar och sitta i sena möten eftersom det ofta bara gäller att göra justeringar i serviceutbudet, banta i budgetar och dessutom veta att det mesta avgörs någon annanstans. I sådana lägen är det inte kons- tigt att lusten att vara förtroendevald inte är så stor. Grupprepresentativiteten är också ett problem som föranleder reflektion. Den största medborgar- gruppen i de politiska församlingarna i kommuner och landsting är medelålders män. Bristen på ung- domar, medborgare med utländsk härkomst och unga kvinnor är påtaglig. Kvinnornas representa- tion har dock förbättrats avsevärt , då deras andel stabiliserades. Men det finns anledning att reflektera över det faktum att kvinnorna inte innehar lika många tunga förtroendeuppdrag som männen. Om den grupp man tillhör inte företräds i partierna och de beslutande församlingarna, för- svagas legitimiteten i det politiska systemet. För att medborgarnas självstyrelse ska fördjupas måste kommunernas procedurer och former ses över. Medborgarna måste ges större möjligheter att delta och utöva inflytande och på den vägen erfara delaktighet i den lokala politiken. Vi måste bryta koncentrationen av makt till ett fåtal förtroendeval- da och chefstjänstemän, partiernas uttunning och, framför allt, många medborgares känsla av utanför- skap och politisk ojämlikhet. Å ena sidan måste de kommunala institutionerna tillåta mer insyn, större öppenhet och möjligheter till fler dialoger så att medborgarnas erfarenheter ges en större politisk tyngd. Det handlar bl.a. om att möta olika delar av lokalsamhället för avstämning, samtal och konfliktlösning. Det kan också handla om att utveckla ny teknik av olika slag som instru- ment för dialog. Vi har tidigare motiverat varför den representativa demokratins värden måste klargö- ras, vårdas och fördjupas genom en fortsatt demo- kratisering av de politiska institutionerna. Som vi argumenterade för i demokratikapitlet, måste kommunerna dessutom generöst tillåta eller erbjuda olika former för deltagande som medbor- garna uppfattar meningsfulla och effektiva. kommunerna har från staten bör ges vidare åt medborgare och medborgargrupper. Det finns ibland skäl att överlåta åt föreningar, företag eller andra, lokala associationsformer att i demo- kratisk anda själva sköta sina gemensamma ange- lägenheter. visar alla undersökningar att medborgar- nas förtroende för de valda också beror på att de offentliga verksamheterna och deras personal är uppskattade. En ineffektiv vård, skola och omsorg skulle snart undergräva politikernas förtroende än mer. Det finns en motsättning mellan önskemålen om fler fritidspolitiker och de offentligt anställdas krav på en professionell ledning. ska väl- jarna ha sista ordet när det gäller den verksamhet som finansieras med deras skattepengar. En annan central fråga är vilka former av folk- ligt inflytande förvaltningarna och de politiska par- tierna accepterar. Trots kristecknen har de demo- kratiska arbetsformerna ändrats mycket litet. gäller det för institutionerna att i högre grad anpas- sa sig efter de villkor folket självt vill medverka under. Insyn och öppenhet har blivit bättre, bland annat genom offentlighet i de kommunala bolagen. Här spelar massmedierna en stor demokratisk roll. IT ger också kommuner och landsting stora möjligheter att öka kontakten med invånarna. kapitlet om IT har vi föreslagit försök för att se hur långt instrumentet förslår att fördjupa den svenska folkstyrelsen under dess nya arbetsvillkor. Öka den kommunala självstyrelsen har inneburit att kommu- nerna fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. Sta- ten fastställer mål och ramar men lämnar betydan- de frihetsgrader åt kommunerna att bestämma hur målen ska uppnås. Det gäller bl.a. hur kommuner- na vill organisera sin verksamhet. Dessa friheter är en viktig förutsättning för att det kommunala poli- tiska uppdraget ska vara meningsfullt. Ändå måste vi konstatera att såväl staten som kommunerna i praktiken talar med kluven tunga om den kommunala självstyrelsen. Den är exem- pelvis försedd med finansiella villkor, vilka både staten och en hel del kommuner också önskat. Det gäller statliga skattetak, skatteutjämning och arrangemang för att lösa akuta kommunalekono- miska problem. Ytterst sett är det medborgarna som drabbas av denna oklarhet som försvårar deras möjligheter att delta och utkräva ansvar. Vi anser att det nu är dags att inleda en långsiktigt syftande förstärkning av den kommunala självsty- relsen. I första hand är dock vårt intresse inte inrik- tat på relationen mellan stat och kommun utan på medborgarnas förhållande till kommunen. Vi när- mar oss frågan underifrån. Vi är övertygade om att ju större självständighet kommunerna erhåller gen- temot staten, desto bättre blir förutsättningarna för ett meningsfullt lokalt politiskt deltagande. Ju större lokal självständighet, desto bättre förutsättningar för att kommunerna fullt ut ska ta det institutionella ansvar som medborgarna sedan ska utkräva i de kommunala valen. Den bärande tankegången är, som vi utvecklat tidigare, en autonomiprincip, ett värn för medbor- garens rätt att så långt det är möjligt utan att skada gemensamma intressen, sköta sina egna angelä- genheter. De svenska kommunernas demokratiska pot- entialer kan och bör nu tas bättre till vara. Samhäll- sförvaltningen och samhällsplaneringen måste utgå från ett sådant underifrånperspektiv. Det bör leda till en principiell renodling och ett klarläggande av vem som bär ansvaret, till nytta för medborgare och väljare. Befogenheter och ansvar måste hållas sam- man. Det innebär att man får acceptera olikheter, även om det är ett allmänintresse att staten kom- penserar för strukturella skillnader och ser till att de nationella målen inte åsidosätts på nivå. Ansträngningarna att förfina utvärderingsinstru- menten måste fortgå. Ett medel att säkra kommunernas handlingsut- rymme är att ge den kommunala självstyrelsen en starkare grundlags- och lagreglering med möjlighe- ter till rättsprövning. En sådan utveckling bör vila på en klarlagd principiell grund för hur uppgiftsfördel- ningen bör vara mellan stat och kommun. Fördelen med att på så sätt göra kommunerna till en mer intressant och relevant arena för politisk påverkan, är att många medborgare därigenom erbjuds mer meningsfulla möjligheter att utöva infly- tande över saker som är viktiga för dem. Det skulle också innebära ett försök att vitalisera den repre- sentativa demokratin genom att ge den kommunala politiken en tydligare koppling mellan partiarbete, val och ansvarsutkrävande. En vidgad självstyrelse skulle också skapa ett balanserande kärl till nationalstatens insti- tutioner, bl.a. genom att återskapa den lokala nivån som en vital bas för att bedriva nationell och euro- peisk politik. Genom engagemang och deltagande i det lokala har medborgarna en chans att både lära sig om och tillföra erfarenheter i ett större sam- manhang av avvägningar och helheter. I takt med sitt ökade ansvar för den enskildes rät- tigheter måste kommunerna förstärka sina rätts- statskvaliteter. Internt bör myndigheterna säkra sin kvalitet genom att bl.a. finna vägar att mer effektivt hantera klagomål. Pröva skilda valdagar och kommunalt extraval I kapitlet om valen utvecklar vi närmare argumen- tationen för dessa förslag. Kommundelning att föredra framför fler nivåer Vi menar vidare att det inte är någon demokratisk önskvärdhet att inrätta fler nivåer inom den repre- sentativa demokratin. Tvärtom ser vi en fara i att man överbelastar den partibaserade demokratin. Vi kan också konstatera att försöken med kom- mundelsnämnder mest av allt lyckats skapa en stör- re närhet mellan förtroendevalda och verksamhet- sansvariga. Dessvärre är inte framgången när det gäller medborgarinflytandet lika påtaglig. Vi utesluter inte att det beror på att kommun- delsnämnderna, trots förståeliga demokratiska motiv, ändå utgör en demokratisk anomali genom att vara indirekt valda. De agerar på medborgarnas mandat men ger dessa ingen chans att utkräva ansvar av dem. Men i första hand menar vi att den svåra mål- konflikten mellan ekonomisk bärkraft och effekti- vitet å ena sidan och medborgarinflytande å den andra bör lösas genom att dela kommuner. Därige- nom får man ett sammanhållet ansvar för skatter och verksamhet inom kommunerna. Men måste känslan för solidariteten fördjupas, så att exempelvis storstädernas starka socioekonomiska segregering inte får orättfärdiga genomslag i fråga om resursfördelning. Direktval till stads- och kommundelsnämnder Om kommundelning av olika skäl inte bedöms rimlig, bör kommunerna få införa direktval till kommundelsnämnder för att öka genomskinlighe- ten och möjligheterna för medborgare att bestäm- ma vem som ska företräda dem. Oavsett om man har indirekt eller direkt valda stads- eller kommundelsnämnder får inte varia- tionsrikedomen bli så stor att medborgarnas rätt till likvärdig offentlig service äventyras. Skapa fler förtroendeuppdrag men sprid dem Med oro ser vi förtroendeuppdrag försvinna. Allt färre ges därigenom chansen att axla ett viktigt medborgaruppdrag. Av samma skäl ser vi allvarligt på tendensen till mångsyssleri. Det är viktigt att försöka öka antalet förtroendeuppdrag och sprida dem. På det sättet motverkar man också de risker för maktmissbruk som följer av koncentration och långvarigt maktinnehav. Jag tycker att det skulle vara ett stort steg framåt i demokratisk utveckling att ha regelbundet återkommande elektroniska folkomröstningar. Erfarenheter från visar ju att det försiggår mer samtal och diskus- sion bland medborgarna i för dom viktiga frågor då man har folkomröstningar. Jag tror att vanligt folk är fullt kapabla att sätta sig in i olika sakfrågor. Låt fler träna sig i demokratiskt beslutsfattande och ansvarstagande i brukarorgan I det principiellt hållna demokratikapitlet har vi gett skäl till att bejaka en mångfald driftsformer där demokratiskt ledarskap kan uppövas och utveck- las. Vi menar att det är viktigt att sådana organ till- skapas men de förutsätter en vilja till dialog och lärande hos de kommunala myndigheternas före- trädare. Ta till vara befintliga institutioner för deltagande Kommunerna förfogar över många möjligheter att erbjuda medborgarna ökat delta- gande i politiska processer. Plan- och bygglagstift- ningen är ett exempel på lagstiftning, som ger med- borgarna möjligheter att påverka samhällsbyggan- det. Resurscentra för lokal mobilisering i stadsmiljö Med stöd i våra undersökningar om en tilltagande politisk ojämlikhet mellan medborgare med utländsk bakgrund och andra svenskar vill vi understryka behovet av att utveckla nya slags gemensamma organ inom områden där det politis- ka utanförskapet breder ut sig. Med tillfresställelse har vi noterat de utomordentliga initiativ som runt- om i landet tas av kommuner, ideella organisatio- ner, företag och andra för att ersätta marginalisering med delaktighet. Det är viktigt att erfarenheter av det slaget dokumenteras och sprids. Lika viktigt som det arbete är som utförs av Hela ska leva, lika viktigt är att det finns en motsvarighet som uppmuntrar, utvärderar och utvecklar former för deltagande och inflytande inom städer och större kommuner. På nationell nivå bör resurscentra för lokal mobilisering därför stödjas. Vi vill framhäva den demokratiska funktion som den kommunala revisionen har. Dess uppgift är både mer komplicerad och vittomspännande än revision av företag eller statlig verksamhet. Det kan finnas skäl att låta medborgarna få ta initiativ till granskningar, inte bara politikerna.164 Förtroendevalda bör granskas på ett opartiskt sätt. Revisorers oberoende, trovärdighet och genomslagskraft är av avgörande betydelse. I offentlig verksamhet bör revisionen stå så fri som möjligt gentemot de politiska beslutsfattarna. I kommunerna bör en oberoende revision utses av fullmäktige, men under sådana villkor att reviso- rernas opartiskhet inte kan ifrågasättas. Gidlund och 1999 b, 1999 Den följande framställningen bygger i huvudsak på I de publikationer publicerat berörs frågor om EU och demokrati, exempelvis SOU 1998:145, SOU 1998:124, SOU 1999:11, SOU 1999:76, SOU 1999:83 1999, 1999, 1998 1999, van der Eijk 1999 "Grundlagsöversyn", Statskontoret, PM Gidlund 1998 , och 1999 SOU 1999:58 och SOU 1999:76 Gidlund & 2000, 1999 Montin och Amnå 2000 KommunAktuellt 31–99 Regeringens skrivelse 1995/96:194 1998, 1999 a 1999, 1999, Gidlund 1998, 1998 SOU 1996:169, S. 125 KommunAktuellt nr 16–99 Montin 1998, S. 64 Gidlund 1998, 1999, Stenelo 1999 Stenelo 1999, 1999 1999, jfr Montin 2000 och Jönssen et al. Det pågår också en riksdagsutredning om EU- frågornas hantering i Riksdag 1999 a,b KommunAktuellt 38–1996 Montin och Amnå 2000 Regeringens skrivelse 1998/99:97 Bortfallet i studien var emellertid betydande och i 24/11 1997 nr 25–98, S. 4 KommunAktuellt nr 32–99, S. 6 Khakee 1999, S. 214 Montin och Amnå 2000 Se t.ex. Montin 1998 Regeringens skrivelse 1998/99:97 21 1998, s. 166, not 3 SOU 1996:111, SOU 1997:71 och proposition 1998/99:115 EN UTHÅLLIG DEMOKRATI! I flera av våra forskarvolymer framträder en annan bild av den svenska medborgaren än den som vi vant oss vid. Inte minst i studierna av valrörelserna och av det lokala partiarbetet ser vi hur trender som varit skönjbara slår igenom med stor kraft i slutet av seklet. Av allt att döma har en normupplösning skett. Plikten att rösta upplevs inte längre lika stark. Man skulle mycket väl kunna betrakta detta som en demokratisk framgång. Medborgarna har blivit just så kritiska och obundna till traditioner som de fostrats till att bli. Demokratin har inneburit att de kastat av sig gamla lojalitetsband för att i stället göra självständiga överväganden. Det gäller både huru- vida de alls ska rösta eller vem som i så fall ska få de- ras röster i de olika valen.