sou · GOB390d2 · 2001-01-01 00:00:00 — nätsföretag kan också ha nät som är anslutna till flera regionnäts- företag. För regionnätstarifferna gäller normalt en nätavgift för varje uttagspunkt. Tarifferna är olika beroende på främst spänningsnivån i uttagspunkten men kan i vissa fall även vara beroende av antalet transformeringsled till uttagspunkten. Tarifferna består i första hand av olika effekt- och energiavgifter men även av olika fasta avgifter. Regionnätsföretagen har olika tariffutformning och det är främst de fasta avgifternas andel av tariffnivån som varierar. Lokalnätföretagens kostnader beror därmed främst på spännings- nivå samt uttagens storlek och dess fördelning över året men även på antalet uttagspunkter och i vissa fall även antalet trans- formeringsled. Det är inte möjligt att utifrån lokalnätföretagens kostnader för regionnätet hitta någon entydig förklaring till prisskillnader mellan tätort och glesbygd. De generella slutsatser som skulle kunna dras är: Stamnätstariffen som är inkluderad i regionnätstarifferna medför lägre kostnader i norra och högre kostnader i . Lokalnätföretagens kostnader beror normalt på antalet uttags- punkter, spänningsnivå samt uttagens storlek och dess fördel- ning över dygnet och året. Kostnaderna beror också på vilket regionnätsbolag som lokal- nätbolagets nät är anslutet till. I praktiken är det oftast lokalnätsföretag med glesbygdsdistri- bution som är anslutna till ett glesare regionnät med i genom- snitt mindre uttag och lägre leveransspänning i varje punkt. Detta medför att dessa lokalnätsföretag erhåller högre kostnader för överliggande nät. Denna gleshet i regionnätet till glesbygds- distributören kan därmed förstärka prisskillnaden mellan tätort och glesbygd. Den avgörande skillnaden i nättarifferna mellan tätort och glesbygd förklaras dock av skillnader i kostnader för den lokala distributionen. Skillnaden i regionnätskostnaden för tätort och glesbygd är också starkt reducerad genom att även region- nätstarifferna är avståndsoberoende. Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd Vi har i uppdrag att analysera behovet av författningsstöd för att främja en omstrukturering av nätföretag som leder till att tarifferna utjämnas mellan tätortskunder och landsbygdskunder. Vi skall även lämna förslag på de regler som behövs. Nättariffen är generellt sett högre i glesbygden än i tätorten (jfr tabell 4.1). Det är främst möjligheterna till en ökad samredo- visning som får effekter på utjämningen av nättarifferna. En positiv effekt av samredovisningen förutsätter en i sammanhanget bra sammansättning av områden med högre respektive lägre tariffer. Det optimala är att området med de lägre tarifferna är så stort som möjligt för att kunna svälja effekterna av en samredovisning med område med högre tariffer och att den genomsnittliga tariffen därigenom inte ökar drastiskt. Verkligheten är dock en annan med överföring till i stort lika många kunder i landsbygds- eller glesbygdsområden som i tätortsområden (jfr tabell 4.1). En fullständig samredovisning av glesbygd och tätorter skulle medföra stora prisökningar i områdena med de lägsta tarifferna. Eftersom samredovisningen endast kan avse områden i samma företag kommer kunderna i glesbygdsområden utan möjlighet till sam- redovisning inte att erhålla någon sänkning av tarifferna. Gemensamt för samtliga förslagen i avsnitt 4.5.1 är att ett visst mått av slump spelar in för möjligheterna att få ta del av effekterna av en samredovisning. Vi har tidigare (avsnitt 4.3.1 och 4.5) pekat på att en utjämning av tariffnivån mellan tätorter och glesbygder förutsätter att tätortskunderna tvingas acceptera höjningar av tarifferna i syfte att subventionera glesbygden. Effekterna av denna höjning kan i någon mån begränsas genom införande av en successiv tariffutjämning . Frågan om hur långt kravet på utjämning av tarifferna skall gå är en avvägning mot principen om kostnadsriktighet.6 Hänsyn till glesbygden måste därmed vägas mot principen att en elanvändare endast skall betala de kostnader han orsakar koncessionshavaren. Skulle principen om kostnadsriktighet tillämpas fullt ut skulle koncessionshavaren beräkna den kostnad varje enskild elanvändare förorsakar, vilket skulle medföra en individuell nättariff för varje enskild kund och också avsevärda prisskillnader kunderna emellan. 6 Principen om kostnadsriktighet är en del av kravet att nättariffer skall vara utformade på sakliga grunder (jfr 4 kap. 1 §), vilket krav bl.a. innebär att en elanvändares tariff skall spegla de kostnader som hans elöverföring ger upphov till. Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd Vid beräkning av den individuella tariffen skulle hänsyn tas till hur pass gynnsamt läge kunden har i området. Avsteg från principen har emellertid gjorts av lagstiftaren och kunderna betalar nät- tariffer som motsvarar den genomsnittskostnad i området som varje kundkategori medför (se avsnitt 4.1; 3 kap. 3 §, 4 kap. 3, 5 och 8 §§). Elanvändarna har förutom intresse av låga priser också intresse av stabila priser (jfr prop. 1996/97:136 s. 149). Ett förslag på utjämning bör inte möjliggöra en alltför kraftig variation av nät- tariffen. Kravet på utjämning och andra av lagstiftaren uttalade intressen är inte förenliga men bör inte heller komma i alltför stor konflikt med varandra. Slutligen måste nätmyndighetens möjligheter att granska skälig- heten av nättariffen i ett område beaktas. Vid en avvägning mellan de olika alternativen har vi stannat vid att föreslå att huvudregeln skall vara att vid redovisning av nätverksamhet som grundas på nätkoncession för område skall områden som ligger geografiskt nära varandra redovisas till- sammans. Vi vill slutligen också i detta sammanhang, liksom i kapitel 2, understryka vikten av en effektiv tariffövervakning och tillsyn som leder till rationaliseringar och kostnadssänkningar. Det framgår av tarifföversikten i avsnitt 4.2 att det finns en mycket stor spridning mellan de nätavgifter som tas ut för kunder i landsbygds- och glesbygdsområden. Kunder i samma kategori i många glesbygds- områden betalar betydligt lägre avgifter än motsvarande kunder i många tätortsområden. Detta kan delvis förklaras av olikheter i förutsättningarna för effektiv nätverksamhet, men det indikerar också att det med tiden bör finnas utrymme för rationaliseringar och tariffsänkningar. Vår slutsats är därför att tillämpningen av en tillsynsmodell som förhindrar nätföretagen at ta ut omotiverat höga avgifter och som lägger ett rationaliseringstryck på verksamheten är ett mycket viktigt instrument. Detta gäller också i hög grad för att åstad- komma en utjämning av nättariffer mellan koncessionsområden. 5Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar Det finns vissa oklarheter om var gränsen går för nätmyndighetens tillsynsansvar. Vi har därför fått i uppdrag att analysera gränserna för tillsynsansvaret och föreslå nödvändiga regler för att precisera detta. Vi skall även överväga möjligheten att införa en uttrycklig bestämmelse i ellagen om tidsfrister för att få en anmälan prövad av nätmyndigheten och därmed en uttrycklig begränsning av nätmyndighetens skyldighet att pröva anmälningar. I detta avsnitt redogörs för nuvarande bestämmelser, vilka områden som berörs av myndighetens tillsynsansvar och inom vilken tid tillsynen skall ha inletts och avslutats. Kapitlet avslutas med våra överväganden och förslag. Tillsynen över efterlevnaden av ellagen och av föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas, såvitt avser frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella el- systemet, av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Tillsynen i övrigt över efterlevnaden av ellagen och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas av nät- myndigheten, vilket framgår av 12 kap. 1 § ellagen. tillsyn skall främst omfatta skäligheten av företagens nättariffer, dvs. företagens avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Utöver denna generella tillsynsverksamhet har nätmyndigheten en skyldighet att pröva vissa i ellagen särskilt angivna tvister. Detta framgår av 3 kap. 6–8 § (tvister om anslut- ningsskyldighet), 3 kap. 11 och 14 §§ (tvister om kostnader för mätning och beräkning) och 3 kap. 15 § (tvister om ersättning vid inmatning av el) samt av 4 kap. 10 § (tvister om nättariffer för Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar mindre produktionsanläggningar) och 4 kap. 11 § (tvister om rätt till uppgifter om nättariffer m.m.). Till skillnad mot vad som gäller i övriga delar av ellagen har nätmyndigheten alltid en skyldighet att pröva dessa tvister när en ansökan om prövning kommer in. För det fall myndigheten på annat sätt än genom en ansökan uppmärksammas på något miss- förhållande rörande dessa bestämmelser finns också en möjlighet för myndigheten att inleda tillsyn inom ramen för det generella tillsynsansvaret. I ellagen och i de föreskrifter som meddelats med stöd av ellagen finns särskilt angivna krav på hur nätföretag skall bedriva sin verksamhet. Exempel på sådana bestämmelser är att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el (3 kap. 1 § första stycket) och att nätverksam- het ekonomiskt skall redovisas skilt från annan verksamhet (3 kap. 2 §). I de fall där en juridisk person som bedriver nätverksamhet också bedriver produktion av eller handel med el, eller där nät- verksamhet inte ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet, råder det ingen tvekan om att detta är frågor som omfattas av nätmyndighetens tillsynsansvar. kan i dessa fall, med stöd av 12 kap. 3 § ellagen, meddela de förelägganden som krävs för att säkerställa att nätföretagen följer bestämmelserna. Det finns även områden, där det kan ifrågasättas om nätmyndig- heten skall ha tillsynsansvar eller inte. Det gäller t.ex. vissa speci- fika frågor som rör utlandshandel (6 kap.), kommunala elföretag (7 kap.) samt avbrytande av överföring av el till konsumenter (11 kap.). Så som den nuvarande bestämmelsen om tillsyn är utformad omfattas de bestämmelser i dessa kapitel, som klart ställer upp kriterier för hur aktörer skall handla, av nätmyndig- hetens tillsyn. För det fall att nätmyndigheten finner att någon inte följer bestämmelserna i dessa delar kan man därför, med stöd av 12 kap. 3 § ellagen, meddela de förelägganden som krävs för att säkerställa att bestämmelserna följs. Det finns i ellagen även vissa andra frågor där det råder tveksam- het om de överhuvudtaget faller in under nätmyndighetens ansvar- område. Ett sådant område är frågan om ett nätföretag håller tillräckligt god kvalitet på överföringen. påpekade i sitt delbetänkande, El- konkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68 s. 185 f) att de regionala och lokala nätägarnas ansvar för överföringsförmågan Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar och leveranssäkerheten på näten inte reglerades i lag utan behandlades i avtal. Utredningen fann inte skäl att ändra på detta förhållande eftersom kraven på, och viljan att betala för, god över- föringsförmåga varierar mellan olika kunder. Det var därför svårt att utforma generella krav i en författning. Utredningen fann mot denna bakgrund att dessa frågor även fortsättningsvis borde reg- leras i avtal. Ellagen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som stadgar att den el som levereras skall hålla en viss kvalitet. Enligt 3 kap. 9 § ellagen har dock den som har nätkoncession en skyldighet att på skäliga villkor överföra el för annans räkning. Av för- fattningskommentaren till 3 kap. 9 § framgår att överföringen skall ske på skäliga villkor och att övervakningen av denna skyldighet ingår i nätmyndighetens tillsynsansvar. En enskild kund kan emellertid inte ansöka hos nätmyndigheten om prövning av villkorens skälighet utan denna kontroll sker helt inom ramen för nätmyndighetens generella tillsyn (prop. 1996/97:136 s. 143 f). har beslutat att inte pröva enskilda kunders anmälningar om bristande kvalitet på levererad el med hänvisning till att sådana frågor endast kan prövas generellt inom hela nätkon- cessionsområdet och inte avseende enskilda abonnenter. Det finns även vissa gränsdragningsproblem i de delar som handlar om driftsäkerhet. Enligt bestämmelserna i ellagen är detta en fråga för den myndighet som har systemansvaret för el (Affärs- verket ). infördes en bestäm- melse i 4 kap. 9 § andra stycket ellagen som innebär att Svenska kraftnäts kostnader för systemansvaret för el skall anses utgöra en kostnad i nätverksamheten. Detta innebär formellt att nätmyndig- heten har ett tillsynsansvar över dessa kostnader trots att frågor om driftssäkerhet faller utanför nätmyndighetens tillsyn. Vidare råder tveksamhet om hur långt tillbaka i tiden nätmyn- digheten har skyldighet att ta upp en fråga till prövning. I ellagen finns inte någon uttrycklig bestämmelse om detta. Av detta skulle i princip kunna följa att en elanvändare alltid kan anmäla en fråga till nätmyndigheten, oavsett när i tiden frågan uppkom, och ha rätt att få frågan prövad. Att så är fallet styrks av att den tidigare för elektrisk ström1 tog upp anmälningar från abonnenter, avseende anslutningsavgifter, som klagandena erlagt åtta till innan de inkom med en begäran om prövning. I avsnitt 5.2 redovisar vi våra överväganden i dessa frågor. 1 Beslut , dnr 35-81/91 m.fl. Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar 5.2Överväganden och förslag på regler för precisering av tillsynsansvaret Förslag: Dagens regler ger nätmyndigheten förutsättningar att prioritera tillsynen till de viktigaste frågorna. Några större änd- ringar för att precisera nätmyndighetens tillsyn föreslås därför inte. För att förtydliga gränserna för nätmyndighetens tillsyn och för att undvika vissa tolkningsproblem föreslås emellertid vissa mindre ändringar. Tvister om nätkoncessionshavarens skyldigheter att lämna uppgifter om sin nättariff enligt 4 kap. 11 § första och andra stycket bör inte kunna prövas särskilt av nätmyndigheten. Kostnaderna för överföring av el utgör omkring en tredjedel av de samlade elkostnaderna för kunderna. I 4 kap. 1 § ellagen anges att nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. För att tillförsäkra att nätföretagen håller skäliga nättariffer är det av stor vikt att nätmyndigheten verkligen ges möjlighet att prioritera detta område. genomfördes en precisering av bestämmel- serna om tillsyn. Preciseringen innebar att endast frågor som berör ett fåtal inblandade skall avgöras av nätmyndigheten efter ansökan. Detta eftersom en ansökan oftast är enda sättet att få kännedom om att det råder en tvist inom området. I övrigt skall frågor som berör hela eller större delar av kundkollektivet omfattas av nät- myndighetens generella tillsynsarbete. Genom denna precisering anser vi att nätmyndigheten i stort givits förutsättningar att prioritera verksamheten till att utöva till- syn över att nättarifferna är skäliga och utformade på sakliga grun- der samt att se till att nätföretagen i övrigt överför el på skäliga villkor. Några större ändringar för att precisera bestämmelserna avseende nätmyndighetens tillsyn föreslås därför inte. har som tidigare nämnts en skyldighet att pröva vissa i ellagen angivna frågor. Vår bedömning är att det nu inte finns anledning att ifrågasätta denna ordning utom på ett om- råde. Det gäller bestämmelsen i 4 kap. 11 § första och andra stycket ellagen. Där anges att den som har nätkoncession på begäran och utan dröjsmål skall lämna skriftlig uppgift om sin nättariff. Vid en begäran om ny anslutning skall uppgifterna lämnas inom skälig tid. Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar Av sista stycket samma lag framgår att tvister om koncessions- havarens skyldigheter i dessa båda avseenden skall prövas av nät- myndigheten. Skyldigheten att lämna ut uppgifterna regleras i ellagen. Tvister om denna skyldighet borde inte kunna uppstå. För det fall att ett nätföretag inte skulle följa denna bestämmelse kan frågan behand- las inom ramen för nätmyndighetens generella tillsynsansvar. Några motiv till att denna fråga skall prövas särskilt finns inte enligt vår uppfattning. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 4 kap. 11 § sista stycket utgår. Förslag: Formerna för utlandshandel med el, liksom behovet av central information om denna, har i väsentliga avseenden för- ändrats sedan bestämmelserna i 6 kap. ellagen avseende import- och exportkontrakt infördes. Anmälningsplikten i denna del saknar praktisk betydelse för den fysiska utväxlingen av el på utlandsförbindelserna. Det saknas därför skäl att bestämmel- serna om detta i 6 kap. ellagen skall finnas kvar. I 6 kap. ellagen anges att den som ingår avtal som medför att import eller export av el kommer att pågå skall göra en anmälan om avtalet till den myndighet regeringen bestämmer. Sådan anmälan skall göras inom en månad från det att avtalet ingicks och, enligt bestämmelserna i 15 § elförordningen, ges in till . Bestämmelserna i 6 kap. ellagen omfattas av nätmyndighetens tillsyn. Enligt vår bedömning har dock nätmyndigheten knappast möjlighet att följa upp denna fråga på ett tillfredsställande sätt. Vidare är bestämmelsen straffbelagd, se 13 kap. 1 § andra stycket 2. ellagen. Mot denna bakgrund saknas bärande skäl för att bestäm- melserna i 6 kap. ellagen skall omfattas av nätmyndighetens tillsyn. Det kan emellertid även ifrågasättas om det överhuvudtaget är nödvändigt att ha kvar bestämmelserna i 6 kap. ellagen. När de ur- sprungligen föreslogs var motivet följande. Den föreslagna anmälningsplikten för den som exporterar eller importerar el är nödvändig av flera skäl. Sådan information behövs för att det skall bli möjligt att göra marknadsbedömningar, t.ex. beträffande förväntad leveranssäkerhet och prisutveckling på den svenska marknaden. som har att utöva Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar systemansvaret kommer med nödvändighet att behöva information om det önskade framtida utnyttjandet av utlandsförbindelserna för att kunna fullgöra sin uppgift (prop.1993/94:162 s. 102). Formerna för utlandshandeln med el, liksom behovet av central information om denna, har emellertid i väsentliga avseenden för- ändrats sedan dessa bestämmelser utarbetades. Utvecklingen av den nordiska elmarknaden har lett till nya former för utlands- handel. Förekomsten av långa och fasta avtal om export eller import av el har minskat väsentligt. Enligt har endast en anmälan gjorts enligt denna bestämmelse . Vidare kan konstateras att anmälningsplikten av kontrakt saknar praktisk betydelse för den fysiska utväxlingen av el på utlandsförbindelserna. Anmälan om behov av kapacitet för överföring på utlandsförbindelser görs till de systemansvariga företagen före den planerade överföringen. Sådan anmälan måste göras oavsett hur avtalet mellan köpare och säljare är utformat. Enligt vår bedömning saknas skäl att ha kvar bestämmelserna i 6 kap. Vi föreslår därför att 6 kap. ellagen skall upphöra att gälla. Förslag: Att de kommunala elföretagen efterlever bestämmel- serna i 7 kap. ellagen omfattas av nätmyndighetens tillsyn. Frågorna i detta kapitel är emellertid av sådan art att det saknas anledning att de skall omfattas av tillsynen. I 7 kap. ellagen återfinns vissa bestämmelser som särskilt reglerar kommunala elföretag. Det handlar här om att särskilt angivna kommunala företag får bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet, utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (den s.k. lokaliserings- principen). De angivna företagen får även, utan hinder av ovan nämnda bestämmelse i kommunallagen, bedriva nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. I de fall dessa kommunala företag bedriver elhandel, elproduktion eller distribu- tion av fjärrvärme, skall verksamheterna drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Formellt faller dessa frågor under nätmyndighetens generella tillsynsansvar. Om nätmyndigheten finner att ett kommunalt Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar företag, som omfattas av dessa bestämmelser, inte följer dem har myndigheten inte bara en möjlighet utan också en skyldighet att ingripa och förelägga företagen att följa bestämmelserna. Enligt vår bedömning är det här emellertid fråga om sådana för- hållanden som främst avser kommunal- och konkurrensrättsliga aspekter. De nätföretag som drivs som kommunala verk eller i övrigt ägs av kommuner är underkastade samma bestämmelser i ellagen som alla andra företag. Några motiv till att dessa härutöver särskilt skall omfattas av nätmyndighetens tillsynsansvar i de delar som anges i 7 kap. kan vi inte se. I de fall de kommunala företagen inte skulle driva verksamheten affärsmässigt och till exempel ha en underprissättning torde frågan kunna bli ett fall för Konkurrens- verket. I de fall redovisningen inte följer vad som stadgas i 7 kap. torde detta främst vara en fråga för kommunens revisorer. Vi före- slår därför att ellagen ändras i denna del på så sätt att nätmyndig- hetens tillsyn inte längre skall omfatta bestämmelserna i 7 kap. el- lagen. Förslag: Ellagen bör preciseras på så sätt att det uttryckligen framgår att nätmyndighetens tillsyn inte skall omfatta bestäm- melserna i 10 kap. ellagen om ansvar för skada genom inverkan av el från starkströmsanläggning. I 10 kap. ellagen regleras frågor om ansvar för skada genom in- verkan av el från starkströmsanläggning. Bestämmelserna innebär en utvidgning i förhållande till de allmänna skadeståndsbestämmel- serna. Bestämmelserna i 10 kap. ellagen är utformade på sådant sätt att de faller utanför nätmyndighetens tillsynsområde. Av uttalande i förarbetena (prop. 1993/94:162 s. 152) kan man emellertid få mot- satt uppfattning. För att klargöra att så inte är fallet bör ett förtyd- ligande göras i ellagen som uttryckligen stadgar att bestämmelserna i 10 kap. avseende skadestånd inte skall vara föremål för nätmyn- dighetens tillsynsansvar. Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar 5.2.5Särskilda bestämmelser om överföring och leverans av el till konsumenter Förslag: tillsyn bör inte omfatta bestämmel- serna i 11 kap. ellagen om avbrytande av överföring av el. I 11 kap. ellagen återfinns särskilda bestämmelser om avbrytande av överföring av el till konsumenter och om skadestånd vid avbruten överföring av el till konsumenter. Bestämmelserna i 11 kap. ellagen infördes för att tillgodose behovet av konsument- skydd på elmarknaden (prop. 1996/97:136 s. 93). Dessa frågor omfattas av nätmyndighetens generella tillsyns- ansvar. Här är emellertid fråga om civilrättsliga bestämmelser som hänför sig till två parter i ett avtalsförhållande. En mängd liknande frågor finns i samhället utan att någon särskild myndighet har till- syn över att företag följer samtliga regler kring verksamheten. Det saknas därför enligt vår mening bärande skäl för att nätmyn- digheten skall utöva särskild tillsyn i dessa frågor. För det fall att parterna inte kan komma överens får frågan, liksom liknande frågor på andra områden, slutligt prövas av de allmänna dom- stolarna. De allmänna domstolarna har också ansett sig vara behöriga att ta upp dessa frågor till prövning. Vi föreslår därför att bestämmelserna i 11 kap. ellagen inte skall omfattas av nätmyn- dighetens tillsynsansvar och att ellagen skall preciseras i enlighet med detta. Förslaget innebär inte någon ändring av konsumentskyddet i sak, utan endast ett tydliggörande att bestämmelserna i 11 kap. el- lagen inte omfattas av nätmyndighetens tillsyn. Förslag: En ny bestämmelse som ålägger nätföretagen att över- föra el av tillräckligt god kvalitet införs i ellagen. Tvister om nätägarnas skyldigheter i denna del prövas av nätmyndigheten efter ansökan av kunden. beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Att ha tillgång till el av tillräcklig kvalitet är för de allra flesta kunder en självklarhet.