sou · GOB347 · 2001-01-01 00:00:00 — En del i högskolans internationella roll är att utveckla former för att tillvarata utländska akademikernas kompetens så att de bättre kan komma till sin rätt på arbetsmarknaden. Att få arbete är av central betydelse för invandrares möjligheter att etablera sig i ett nytt land. Arbete ger förutom en ordnad ekonomi och självförsörjning, kontakter och förstärkt identitet, vilket i sin tur befrämjar den sociala samlevnaden. Högre utländsk akademisk utbild- ning förefaller emellertid inte vara någon garanti för att komma in på arbetsmarknaden. Svårigheter att få tidigare utbildning bedömd, bris- tande kunskaper i svenska, liten praktisk erfarenhet av att arbeta i och avsaknad av kontaktnät kan vara förklaringar till svårig- heter på arbetsmarknaden och arbetslöshet bland invandrade akademi- ker. Det finns ett behov av att se över vad högskolan kan göra för att underlätta denna process. Uppdraget och dess genomförande Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag till åtgärder inom högskolan för att öka mångfalden med avseende på social och etnisk bakgrund bland studenter och lärare för att högskolan bättre skall kunna svara upp mot mångfalden i samhället (se bilaga 1). I en delredovisning skulle utreda- ren föreslå åtgärder för att högskolan i ökad utsträckning skall kunna ge kompletterande utbildning till invandrare med utländsk högskole utbildning för att underlätta deras inträde i arbetslivet. I detta sammanhang skulle särskilt lärarutbildningen uppmärksammas. Enligt direktiven skulle utredningen i första hand utgå från det utrednings- och rapportmaterial som redan finns och endast i begränsad omfattning genomföra egna undersökningar för att komplettera befintligt material. Utredaren skulle redovisa sina förslag vad gäller kompletterande utbildning till invandrare med utländsk hög- skoleutbildning. Utredaren skall ha slutfört sitt uppdrag . Utredningen har utgått från tidigare gjorda undersökningar inom området och relativt utförligt redovisat innehåll och slutsatser från dessa (se bilaga 2). Därutöver har underlag från olika högskolor studerats, genomgång gjorts av befintligt underlag på Internet bl.a. utbildningskatalog ASKen och universitets och hög- skolors hemsidor. Utredningen har tagit del av de redovisningar som universitet och högskolor har lämnat till med anledning av verkets projekt att kartlägga insatser för bl.a. främjande av social och etnisk mångfald. Utredningen har genomfört intervjuer med representanter för , och i och särskilt studerat de utbildnings- satsningar som genomförts där för invandrarakademiker. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för , Social- styrelsen, i och AMU i . Utred- ningen har även sammanträffat med studenter vid kompletterings- utbildning för utländska lärare vid i . Den referensgrupp som är knuten till utredningen har givits tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till delredovisningen. De jämställdhetspolitiska aspekterna för utländska akademikers inträde i arbetslivet har endast i begränsad utsträckning belysts. Det är en viktig fråga i sammanhanget, men utredningen har inte haft möjlighet att göra de undersökningar som skulle ha behövts, utan utgått från befintligt material. Utredningen återkommer till de jämställdhetspolitiska aspekterna kring social och etnisk mångfald i högskolan i slutrapporten. är ett land som är öppet mot omvärlden. har alltid berikats av de människor som invandrat från olika delar av världen, nu som . är var femte person i landet invandrare i första eller andra generationen. De har givit ett viktigt bidrag till arbetskraften och vårt lands välstånd. Den svenska arbetsmarknaden har dock inte i till- räcklig utsträckning tillvaratagit de möjligheter som en arbetskraft av människor med olika egenskaper och bakgrund erbjuder. Många invandrare med utländsk högskoleutbildning har svårigheter att komma in i arbetslivet. Internationella erfarenheter visar att en kompetent arbetskraft är den viktigaste motorn i ett lands ekonomiska utveckling. Exempel från enskilda företag i andra länder visar också att det är lönsamt att öka mångfalden bland personalen. Förmågan att ta tillvara människor från andra kulturer i arbetslivet är ännu inte tillräckligt utvecklad i . Organisationer där mångfald är en tillgång och inte ett problem kommer att vara de mest framgångsrika. Ett arbetsliv präglat av mångfald och öppenhet kommer att stärka krea- tiviteten och utvecklingsförmågan i hela vårt samhälle. Det finns flera demokratiska och samhällsekonomiska argument för ett arbete för mångfald i det svenska samhället. Ekonomin och arbets- livet fungerar bäst om alla får utvecklas till sin fulla potential och om alla uppgifter hanteras av de mest kompetenta människorna, oavsett vilket kön eller vilken etnisk bakgrund de har. De organisationer och företag som präglas av mångfald kan lättare anpassa produkter och tjänster till en blandad kundbas. Med en blandad kår av anställda har företaget större möjlighet att ta till sig önskemål, behov och livsstil hos potentiella kunder. Dessutom kan fler konsumenter identifiera sig med de företag som satsar på mångfald. Människor med olika social och kulturell bakgrund tenderar att ha olika perspektiv, därför kan de berika arbetet med nya idéer och in- sikter. Heterogena arbetsgrupper har en rikare erfarenhetsbas. Många studier stödjer slutsatsen att en heterogen arbetsgrupp söker fler alternativ för att lösa problem och oftare ifrågasätter givna antaganden. En heterogen grupp främjar därmed kreativitet och innovation. Människor som tillhör en majoritet med samma bakgrund och er- renheter tenderar ibland att ta sina egna värderingar och synsätt för givna. Detta kan slå över i inskränkthet. Att möta och arbeta tillsam- mans med människor med annorlunda bakgrund kan ge nya perspektiv. Den som lär sig att hantera olika kulturer och samarbetar med olika typer av människor är bättre förberedd på att hantera förändringar och nya situationer, även i sitt dagliga arbete. Detta karaktäriserar även vår allt mer föränderliga värld. Detta är inte bara en fråga på lång sikt. Det är på väg att uppstå brist på arbetskraft inom vissa branscher. Inom sjukvården, i tekniska yrken och i skolor och högskolor saknas personer att anställa . Om högkonjunkturen håller i sig kommer det snart att saknas framför allt utbildad arbetskraft inom ytterligare områden. Om den goda utvecklingen på arbetsmarknaden ska bestå är det viktigt att få fram kvalificerade sökande till alla yrken. Här utgör personer med utländsk högskoleutbildning fortfarande en outnyttjad resurs. Antalet utländska personer och deras utbildningsbakgrund m.m. har, enligt uppgifter från (), omkring 2 miljoner personer flyttat till som cirka 1,2 miljoner personer har utvandrat härifrån. Antalet i bosatta personer, som är födda utomlands, uppgick till närmare en miljon. Ytterligare knappt 800 000 personer, själva födda i , har minst en förälder som är född i ett annat land. Mellan 1,7–1,8 miljoner personer har alltså helt eller delvis utländsk bakgrund. Anledningen till att personer har invandrat till varierar. Av de utrikes födda som bor i landet uppskattas omkring en tredjedel ha invandrat på grund av flyktingskäl, en tredje del av familjeskäl och i övriga fall bedöms det röra sig om arbets- kraftsinvandring. Om man studerar arbetskraften i så finner man, enligt upp- gifter från (), att fanns drygt 5,2 miljoner svenska medborgare i åldern 16–. Därut- över hade 367 000 personer (16–) i ett utländskt med- borgarskap varav 248 000 var medborgare i ett land utanför . Av de svenska medborgarna hade 509 000 personer tidigare haft ett utländskt medborgarskap. Drygt hälften av dessa personer är från länder utanför . har arbetslösheten ökat markant för utomnordiska medborgare. har ökningen hejdats bl.a. tack vare Kun- skapslyftet och en bättre arbetsmarknad. uppgick arbetslösheten för gruppen till . Utomnordiska med- borgares deltagande i arbetslivet uppgick . Motsva- rande siffra för svenska medborgare var . av de utomnordiska kvinnorna deltog i arbetslivet. Av dem som inte deltog i arbetslivet studerade 55 000, varav en stor andel läste svenska för invandrare och kompletterande teoretisk utbildning inom Komvux och . 15 400 utomnordiska medborgare deltog i arbets- marknadspolitiska program varav knappt hälften i arbetsmarknads- utbildning. De utrikes födda i är en mycket heterogen grupp när det gäller utbildningsbakgrund. Det finns stora skillnader beroende på vilket land man utvandrat ifrån och beroende på vilka skäl som ligger bakom utvandringen. Generellt sett är dock utbildningsnivån på de utrikes födda hög. Det finns inget fullständigt material som beskriver utbildningsbakgrund för dem som är födda utomlands. De mest full- ständiga uppgifter om utbildningsbakgrund som finns tillgängliga sam- lades in av SCB i samband med folk- och bostadsräkningen . Detta medför att det inte är möjligt att ge en heltäckande bild av utbildningsbakgrunden hos utländska medborgare. Däremot görs upp- skattningar och bedömningar av departement och myndigheter bl.a. av AMS och av . Om man likväl jämför utbildningsnivå för den del av befolkning, som är infödd, med den del av befolkningen som har invandrat visar jämförelsen inga större skillnader. Andelen med längre högskoleutbildningar (eller längre) uppgår till i båda grupperna. Siffrorna är dock inte helt jämförbara eftersom uppgifter om utbildningsbakgrund saknas för av de utrikes födda. Skillnaderna i utbildningsbakgrund bland utomnordiska medborgare är stor. Östeuropeer har den högsta utbildningsnivån hos utomnordiska medborgare. Ser man till enskilda länder så har mer än en tredjedel av dem som är födda i , , och en högskole - utbildning om . fanns i 14 500 registrerade arbets- sökande utomnordiska medborgare med eftergymnasial utbildning. Många av dessa, nästan 3 000, hade en teknisk eftergymnasial utbild- ning. I sammanhanget bör även beaktas att ett stort antal utomnordiska medborgare med akademiska examina sannolikt har anställning, fast i yrken som inte motsvarar deras tidigare utbildningsnivå. Det har gjorts flera utredningar som sett över systemen för tillvara- tagande av utländska personers kompetens. Dessa tidigare utredningar har pekat på problem i systemen och lämnat förslag till åtgärder. Utredningen har valt att redovisa ett urval av tidigare utredningar rela tivt utförligt eftersom de visat sig till stor del ha giltighet även och betydelse för denna utrednings uppdrag. lämnade gäststuderandekommittén sitt betänkande Utländsk studerande i (Ds U 1981:8). Mot bakgrund av den ökande strömmen av utomnordiska gäststuderande fick kommittén i uppdrag att studera förhållanden för dessa samt lämna förslag till former för att underlätta deras akademiska studier. I sammanhanget berördes även invandrarnas möjligheter till högskolestudier. Kommittén kartlade utländska studenters studieresultat, studiesociala förhållanden, tillämpning av antagningsregler samt högskolans kostnader för studenterna. Kommitténs huvudsakliga förslag var att de dåvarande sex universiteten skulle ge en behörighetsgivande förutbildning för utländska studerande, en preparandutbildning, framför allt i svenska språket. Utbildningen syftade till att ge icke svensktalande studenter sådana kunskaper i svenska språket att de uppfyllde behörighetsvillkoren för antagning till grundläggande högskoleutbildning. Utbildningen skulle ge sådana kunskaper i svenska att den studerande skulle kunna tillgodogöra sig högskoleundervisning. Den skulle ge den studerande en god förmåga dels att förstå svenska i tal och skrift, dels att tala och skriva svenska. De studerande skulle vidare ges en god orientering om och svenska samhällsförhållanden. Detta moment lades parallellt med och ingick som ett led i undervisningen i svenska. I utbildningen skulle också ges studievägledning/yrkesorientering. Målgruppen för utbildningen var huvudsakligen utländska studerande som inte hade för avsikt att stanna i , men utbildningen skulle även vara öppen för invandrare som hade för avsikt att studera vid högskolan av olika skäl. Olika huvudmannaskap (bl.a. Komvux) för utbildningen diskuterades, men kommittén fann att högskolan var den lämpligaste huvudmannen eftersom kopplingen till den akademiska miljön samt efterföljande studier var viktig. Kommittén kartlade nog- grant de studiesociala förhållandena och föreslog att utbildningen skulle vara studiestödsberättigad. hade universiteten särskilda uppdrag att anordna preparandutbildning. Detta gällde fram till då samtliga universitet och högskolor i stället gavs ett generellt uppdrag att ge särskilt stöd åt studenter med invandrarbakgrund och vid behov anordna stödundervisning i svenska. Att värdera utländsk kompetens Regeringen gav () i uppdrag att utreda samordning av verksamheten med bedömning, värdering och prövning av utländska utbildningar, examina och yrkeskunskaper i (Att värdera utländsk kompetens, F 1992:9). RRV kartlade samtliga inblandade myndigheters bedömningsverksamhet av utländska examina (bl.a. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), , universitet och högskolor m.fl.). RRV:s iakttagelser var att alltför många myndigheter var inblandade i arbetet med att bedöma och pröva utländska utbildningar och yrkeserfarenheter. Ett antal problem som hängde ihop med detta förhållande var att den enskilde hade svårt att överblicka systemet, att arbetsuppgifter bollades mellan myndigheter, att service på vissa håll var begränsad och att samordningen mellan myndigheterna var bristande. På flertalet myndigheter där bedömningsverksamheten rymdes inom den ordinarie verksamheten fanns resursproblem och frågan var lågt prioriterad. Dessa problem accentuerades när antalet ärenden ökade. Ett ytterligare problem var att bedömningsprinciper varierade mellan myndigheter. Detta hängde samman med skillnader i tillgång till resurser och prioritering av verk- samheten. RRV föreslog en ny organisation och ett nytt arbetssätt för värderings- och bedömningsverksamheten. En central instans för samt- liga bedömningsärenden skulle inrättas. Därigenom skulle en enhetlig bedömning kunna göras, kompetens byggas upp och effektivare rutiner och arbetssätt kunna utvecklas för att ta tillvara på den utländska kom- petensen. RRV:s förslag genomfördes aldrig. UHÄ lades ned 1992, en ny hög- skolelag trädde i kraft och inrättades 1993. De problem som RRV uppmärksammade kring själva bedömnings- och tillgodoräknandeprocessen kvarstår i viss mån fortfarande. Utländsk kompetens – ett resurstillskott till arbetsmarknaden I en annan utredning granskade RRV hur utländsk kompetens togs till- vara på den svenska arbetsmarknaden (Utländsk kompetens – ett resurstillskott till arbetsmarknaden, F 1992:11). RRV hade i tidigare granskningar av svenskundervisningens och flyktingmottagningens organisation och funktion funnit brister. Ett problem som uppmärk- sammades var den för många invandrade akademiker mycket långa vägen till ett kvalificerat arbete. Granskningen gav en sammanhängande bild av de svårigheter som invandrade akademiker mötte på vägen in mot den svenska arbets- marknaden samt vilka hinder respektive åtgärder som var utslags- givande för möjligheterna till ett kvalificerat arbete. RRV gjorde bl.a. en undersökning och kartläggning av ett urval av 160 invandrare med akademisk examen från att de kom till –86 till deras dåvarande sysselsättning . Av undersökningen framgick att endast en tiondel, undantaget läkarna, av gruppen hade efter ankomsten till lyckats få ett kvalificerat arbete som någorlunda motsvarade den tidigare utländska utbildningen. Flertalet personer hade över huvud taget inte kommit så långt som till att på allvar kunna söka kvalificerat arbete, utan befann sig fortfarande i någon form av studier eller hade gått till mindre kvalificerade arbeten, ofta via en yrkes- utbildning genom arbetsmarknadsmyndigheterna. Tidsaspekten är sär- skilt viktig, enligt RRV, eftersom det finns en uppenbar risk att tiden för att få ett kvalificerat arbete börjar rinna ut efter 5–i när kunskaper från utbildning och yrkeserfarenheter börjat bli inaktuella och åldersfaktorn fått ytterligare betydelse. Många av personerna i undersökningen hade givit upp tankarna på arbete som motsvarat tidigare utbildning. Orsakerna var bl.a. en strävan efter att så snabbt som möjligt bli självförsörjande som vägen till ett kvalificerat arbete var komplicerad, lång och osäker. Tvivel på de egna yrkeskunskapernas gångbarhet på den svenska arbetsmarknaden, omfattande kompletteringskrav för svensk behörighet/ kompetens, brist på kompletteringsmöjligheter eller bristfällig dokumentation av tidigare utbildning var avgörande för vägvalet. För de personer som höll fast vid sin ursprungliga yrkesinriktning fann RRV en rad orsaker till försening i processen. Att skaffa sig till- räckliga svenskkunskaper och andra nödvändiga behörighetsgivande kunskaper har inte sällan tagit upp till . Svårigheterna gällde att få fullgod information och vägledning om möjliga studievägar samt varie - rande finansieringsmöjligheter. När nödvändiga kunskaper inhämtats var problemet avsaknaden av nätverk i arbetslivet, möjligheten att få in en fot på arbetsmarknaden och möjligheter till praktik inom det egna området. Bristen på kontaktnät och kunskaper om hur man söker ett kvalificerat arbete i innebar att invandrarna blev starkt beroende av arbetsförmedlingens hjälp. Reguljära arbetsförmedlingsinsatser har dock, enligt RRV, visat sig otillräckliga. Vägen till kvalificerat arbete hade i stället, för den begränsade grupp det varit fråga om, oftast gått via praktik genom särskilda projekt eller i anslutning till kompletteringsutbildningar inom högskolan. Utifrån sina iakttagelser presenterade RRV ett antal förslag till åtgärder för att effektivisera möjligheterna till arbete för invandrar- akademiker. RRV betonade vikten av en tidig kartläggning av tidigare utbildning, anpassade former av svenskundervisning, kompletterande utbildning och yrkesvägledning. Den förberedande fasen av svensk- undervisning och samhällsorientering borde genomföras på ett mer sammanhållet sätt. Ett kursutbud borde skapas vid högskolorna som kommunerna skulle kunna upphandla som kvalificerad svenskunder- visning för akademikergruppen. För dokumentlösa flyktingar skulle möjligheter till praktisk yrkesprövning införas. De goda erfarenheterna av skräddarsydda kompletteringsutbildningar vid högskolan skulle fort- sätta. Dessa hade fungerat betydligt effektivare än t.ex. omskolning via AMU. De goda erfarenheterna av projektlagd vägledning, praktikant- skaffning och platsförmedling borde fortsätta. Här lyftes särskilt praktiken fram som ett framgångsrikt sätt för invandrarakademikern att komma in i arbetslivet. En förutsättning var dock att det fanns tillräcklig studiesocial finansiering. RRV ansåg att det var viktigt att överföra de system och erfarenheter som vunnits och byggts upp i de olika projekten till den ordinarie verksamheten. Projekten med kompletteringsutbildning hade ofta inneburit betydande uppbyggnadskostnader och dessa investeringar riskerade att försvinna om de inte övergick i den reguljära verksamheten. RRV föreslog en koncentration av kompletteringsutbildningar till ett fåtal universitet och högskolor för att samla de knapphändiga befintliga resurserna för att bygga upp högkvalitativa utbildningar och stöd till invandrarakademikerna. Organisationen av en mer permanent verksamhet måste dock i sista hand avgöras av lokala förhållanden som personalresurser, kompetens och sökandesammansättning vid respektive högskola. Utredningen kan konstatera att flertalet av de problem som RRV fann i denna granskning fortfarande existerar. fick i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera den särskilda utbildningssatsningen inom högskolan som finansierades med arbetsmarknadspolitiska medel, däribland aspirantutbildningen (Bara jag får chansen att få visa vad jag kan, 1998:6R). Av uppfölj- ningen framgår att under läsåren 1995/96 och 1996/97 gavs det möjlig- heter för 2 370 arbetslösa personer med utländsk akademisk examen att gå en utbildning som omfattade 40 poäng, gavs på heltid och som varvade teori med praktik med syfte att ge en bättre utgångspunkt på arbetsmarknaden. Alla som var behöriga till högskolestudier kunde söka till utbildningen och i mån av plats antas utan att uppfylla alla kriterier (arbetslös, invandrare, tidigare akademisk utbildning). I praktiken var det mycket få utöver invandrarakademiker som sökte och antogs. Nio lärosäten anordnade utbildningen /96 och ytterligare fyra lärosäten /97. Totalt under de två läsåren fanns det 740 registrerade studenter på aspirantutbildningen. Lärosätena hade som särskilda åtaganden att erbjuda aspirantutbildning och erhöll särskilda resurser för ändamålet. angavs i regle - ringsbrevet att högskolor vid behov skulle erbjuda aspirantutbildning. Bedömning av behov samt omfattning av utbildningen skulle göras av högskolan. Detta innebar att det var upp till varje högskola att själva bedöma och genomföra utbildningen inom den reguljära verksamheten. /98 genomfördes aspirantutbildningen vid fem högskolor. var ett 100-tal studenter registrerade vid fem lärosäten. Studenternas utländska bakgrund varierade inom aspirantutbildningen och mer än 60 olika nationaliteter fanns representerade. Den vanligaste nationella bakgrunden var , övriga östeuropeiska länder samt och . Genomsnittsåldern på studenterna var . I genomsnitt hade aspiranterna bott i innan de påbörjade aspirantutbildningen. Den vanligaste akademiska utbildnings- och yrkesbakgrunden var ämneslärare, civilingenjörer och ekonomer. Universitet och högskolor svarade själva för utformning och innehåll i de teoretiska avsnitten. Det förekom i grova drag tre olika modeller av aspirantutbildningen. –En sammanhållen särskild utbildning som planerats och genomförts enbart med dessa studenter som deltagare, –utbudsorienterad utbildning där studenten efter samråd med ansvarig för aspirantutbildningen studerat på reguljära kurser som bäst kompletterat studentens bakgrund, –blandad utbildning som förenat de ovannämnda två modellerna. Speciella kurser i svenska och inslag av olika praktiskt orienterande övningar i svenska ingick vid samtliga lärosäten. Vid de flesta av läro- sätena var kurser i svenska en väsentlig del av aspirantutbildningen. av aspirantstudenterna läste kurser i svensk kultur/ samhälle. Utbildning i datoranvändning uppgavs av av studenterna. Praktiken i aspirantutbildningen har varierat i uppläggning och tidslängd mellan lärosätena. Vanligast var att aspirantstudenterna hade en praktik . av aspirantstudenterna uppgav att de ej hade någon praktik. Innehållet i praktiken var huvud- sakligen olika projektarbeten som resulterat i uppsatser i samarbete med ett beställande företag, kvalificerat arbete på en arbetsplats eller enklare arbete på en arbetsplats. Administrationen av aspirantutbildningen skedde oftast med en projektansvarig. Utbildningen krävde mycket arbete vad gäller pla nering och genomförande. Flertalet av lärosätena hade förutom ren admi- nistration studievägledare och personer som arbetade med praktikanskaffning. Vissa lärosäten hade ett samarbete med länsarbets- nämnden med bland annat praktikanskaffning, som diskussionspartner vid utformningen av utbildningen och med marknadsföring. Lärosätena fick en garanterad ersättning per planerad helårsstudent oberoende av antalet studenter som sedan gick på utbildningen. Ersätt- ningen för varje planerad helårsstudent utgjorde och ersättningen för en helårsprestation beräknades till . Studiefinansieringen för studenterna på aspirantutbildningen utgick från principen om studiemedelsfinansiering. Möjligheterna till andra finansieringssätt har dock funnits. Många av studenterna erhöll s.k. utbildningsbidrag () från länsarbetsnämnden.