sou · GOB3121d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Om rehabilitering används för att åstadkomma det i scenarierna beskrivna trendbrottet uppkommer, kanske nödvändiga, positiva effekter på sysselsättningen och försörjningsbördan. Statskontorets tidigare uppdrag .................................. Det fortsatta uppdraget............................................... Ingångsvärden för ett nytt system ........................ Antalet sjukfall i utgångsläget ..................................... Inflödet av långa sjukfall ............................................. Ålderspensionering och annat utträde från Ökade och minskade kostnader förknippade med Förändrade kostnader framöver.................................. Scenario 1: Utvecklingen fortsätter ...................... Konsekvenser för administrationen ............................ Konsekvenser för försäkringskostnaderna samt för sysselsättningen och försörjningsbördan.................... Scenario 2: Stabilisering av nuvarande antal Vad krävs för att åstadkomma ett sådant scenario? Konsekvenser för administrationen ............................ Konsekvenser för försäkringskostnaderna samt för sysselsättningen och försörjningsbördan .................... Scenario 3: Uppgång vänds till nedgång .............. Vad krävs för att åstadkomma ett sådant scenario? Konsekvenser för administrationen ............................ Konsekvenser för försäkringskostnaderna samt för sysselsättningen och försörjningsbördan .................... Statskontoret fick i uppdrag av Sjukförsäkrings- utredningen att belysa sambandet mellan sjukförsäkringen och för- tidspension. Statskontoret beskrev i den PM som utgjorde slut- redovisning av det uppdraget, och som publicerades som bilaga till utredningens delbetänkande SOU 2000:72 Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter, bl.a. hur den dramatiska ökningen av antalet långa sjukfall av allt att döma kommer att leda till en ökning av förtidspensioneringen på kort sikt. I promemorian beskrivs vidare sambandet ur ett administrativt perspektiv samt ur ett regelperspektiv. Statskontoret presenterade också en modell för hur man kan se på flöden mellan olika ersätt- ningar och mellan arbete och frånvaro från arbete som är av bety- delse för vilka incitament som finns för att ta sig in och ut ur sjuk- försäkringen. har ombett Statskon- toret att vidareutveckla sambanden. Syftet är att belysa vilka effek- ter som uppstår på statsbudgeten och för administrationen om de många långtidssjukskrivna blir förtidspensionerade, om aktiva åtgärder görs så att de i stället återgår i förvärvsarbete eller effek- terna av om inget görs. Statskontoret har i föreliggande PM utgått från senast kända upp- gift om antalet långvarigt sjukskrivna. Fokus ligger på sjukfall som varat . Tre scenarier presenteras för hur den framtida utvecklingen kan se ut . I det första scenariot (scena- rio 1) fortsätter utvecklingen på samma sätt som . Det beskrivs vilka konsekvenser ett sådant scenario får för administrationen, för försäkringskostnaderna samt för sysselsätt- ningen och försörjningsbördan. I det andra scenariot (scenario 2) beskrivs hur ökningen av anta- let långa sjukfall stoppas och i det tredje (scenario 3) hur ökningen förbyts i en snabb nedgång. I samband med dessa båda senare sce- narier beskrivs hur detta kan åstadkommas samt vilka konsekvenser det får för administrationen, för försäkringskostnaderna samt för sysselsättningen och försörjningsbördan. Inom Statskontoret har arbetet utförts av . Upp- draget har diskuterats med såväl utredningen som de experter och sakkunniga som knutits till denna. Statskontoret svarar dock själv- ständigt för innehållet i denna PM. 2 Ingångsvärden för ett nytt system uppdrag är förenklat uttryckt att beskriva det nuvarande systemets konstruktion och effekter samt att föreslå ett system med en annan konstruktion som därmed får andra effekter. En grundläggande utgångspunkt är att systemet består av flera led, vilka alla är avgörande för systemets samman- tagna effekt. Förenklat kan hanteringen av långa sjukfall med hjälp av arbetslivsinriktad rehabilitering eller prövning av rätten till för- tidspension sägas utgöra systemets sista led. Detta led föregås av systemets och administrationens förmåga att förhindra att korta sjukfall blir långa och också av systemets kraft att bidra till färre sjukfall över huvud taget. Såväl arbetsmetoderna som klientunderlaget i systemets senare led är resultatet av de tidigare leden. Det är således svårt att kon- struera ett nytt system vars senare led klarar av att hantera arvet från det gamla systemet. Vad som ska ske med arvet, dvs. först och främst de ca 80 000 personer som varit sjukskrivna , är därför en fråga som till stor del är skild från frågan om förslag till nytt system. 2.1Antalet sjukfall i utgångsläget Den senaste tillgängliga uppgiften om antalet personer som är sjuk- skrivna avser . Av administrativa skäl är det inte möjligt att få en helt aktuell bild av antalet sjukskrivna. Vi låter därför juli månad vara utgångspunkten för våra simuleringar. Med framtida utveckling avser således utvecklingen efter juli 2000. Som diskuterats ovan är syftet med uppdraget att studera vad som sker med arvet, dvs. antalet personer som kommit in i sjukför- säkringen i ett gammalt system. Detta gäller naturligtvis alla perso- ner som vid ikraftträdandet av nya regler är sjukskrivna. Det är emellertid rimligt att anta att det är i de längre sjukfallen som den närmare regelutformningen har störst betydelse för hur sjukfall utvecklas. Det främsta skälet till detta är att det är de långa sjuk- fallen som haft längst varaktighet med gamla regler. Det är givet var gränsen ska dras mellan de långa sjukfallen och de kortare. Vi använder här gränsen . uppgick antalet långa sjukfall till drygt 80 000. Dessa fördelade sig på ålder och kön enligt tabell 1. Antalet pågående sjukskrivningar (sjukpenning eller rehabiliteringspenning) som pågått uppdelat på kön och ålder 2.2Inflödet av långa sjukfall Antalet långa sjukfall har utvecklats enligt tabell 2 . Utvecklingen är mycket kraftig. En rad förkla- ringar till detta brukar diskuteras. Vi ska inte här gå in på dessa. Vi antar dock att den kraftiga utvecklingen styrs av kraftiga faktorer. Det är därför rimligt att i simuleringarna utgå från relativt kraftiga variationer i inflödet. Antalet pågående sjukskrivningar vid utgången av respektive månad 2000 uppdelat på män och kvinnor samt på sjukfall som pågått samt över 2 år Bilaga 8 SOU 2000:121 Ökningen av antalet långa sjukfall uppgår till i genomsnitt under hela den redovisade perioden. Ökningen är väsentligt större bland kvinnor än bland män. Den totala genomsnittliga ökningen var emellertid och för att sedan öka till , . Att ökningen tenderar att vara lite längre under vissa delar av året talar för att genomsnittet kommer att vara högre än de , kanske . Annorlunda uttryckt har antalet sjukfall under respektive månad varit cirka 28 pro- cent högre än samma månad . Det är viktigt att komma ihåg att tabell 2 visar en period då antalet långa sjukfall var bland de allra lägsta (de var dock något lägre ) till den högsta nivån . Siffrorna är således inte representativa i ett längre perspektiv. Till exempel minskade antalet långa sjukfall med i genomsnitt och . Den nedgång som då skedde sammanföll, och orsaka- des mestadels av en mycket hög frekvens av nybeviljade förtidspen- sioner och sjukbidrag. På motsvarande sätt har förtidspensione- ringen under de senaste årens uppgång av antalet långa sjukfall varit historiskt sett låg. Utvecklingen av de långa sjukfallen bestäms naturligtvis nästan uteslutande av utvecklingen bland de redan påbörjade men ännu inte fullt så långa sjukfallen. Även om det bland kortare sjukfall av viss längd antyds en något lägre öknings- takt under innevarande år än är det inte möjligt att med någon som helst grad av säkerhet tala om en avtagande öknings- takt. Tvärtom bekräftas bilden av en stabil ökning i och med att den ökningstakt som kan observeras är ungefär densamma i de flesta sjukfallslängder. Viktigt är dock att ha i åtanke att vi ännu inte vet vad som kan ha inträffat . Vissa sig- naler antyder att utbetalningarna av sjukpenning inte utvecklas i den takt som man kunde befara . Antalet långa sjukfall påverkas i hög grad av antalet förtidspensio- neringar. Hur förtidspensioneringen utvecklas kan antas bero på två faktorer. Den ena kan vi kalla den naturliga variationen. Effekten av denna är på kort sikt förhållandevis liten. Den andra faktorn är den eventuella förändring i beviljandefrekvensen som kan föranledas av den speciella situation som råder vid en viss tid- punkt. I första hand är det naturligt att det stora antalet långa sjukfall utgör det speciella , men även den förväntade arbetskraftsbristen kan utgöra en sådan speciell situation. Av tabell 3 framgår antalet nybeviljade förtidspensioner . Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag fördelade på män och kvinnor Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag har varit för- hållandevis stabilt med undantag för den mycket låga frekvensen . Också antalet förtidspensione- ringar bland de som varit sjukskrivna , som uppgår till drygt hälften av den totala pensioneringen, var under den redo- visade perioden relativt . Före den redovisade perioden var emellertid, som nämnts ovan, variationen betydligt större. beviljades totalt fler än 60 000 personer förtidspension eller sjuk- bidrag och 1994 var siffran knappt 50 000. I vilken utsträckning det rörde sig om personer som varit sjukskrivna finns ingen uppgift om, men det finns med hänsyn till antalsutvecklingen av antalet sjukfall all anledning att tro att en klar majoritet av de många förtidspensionerna tillkom bland de långa sjukfallen. Den framtida utvecklingen av förtidspensioneringen på kort sikt kan förändras i endera riktningen av å ena sidan den exceptionella utvecklingen av antalet långa sjukfall och å andra sidan den kraftiga demografiska utvecklingen med stora pensions- avgångar om bara . Med hänsyn till den förändrade ålders- strukturen bland personer förväntas risken för förtidspensionering öka . Om de risker för för- tidspensionering som rådde åsätts den förändrade befolk- ningsstrukturen skulle antalet nybeviljade förtidspensioner ligga på knappt 44 000 och knappt 49 000 för åren 2000 respektive 2005. Även om nybeviljandefrekvensen för förefaller förhållande- vis normal så har riskerna varit lägre både . Det är därför rimligt att anta att risken för förtids- pensionering och därmed antalet nybeviljade förtidspensioner kan ligga ännu lägre. Enligt det basscenario som presenterades i Fram- tidens långa sjukfrånvaro, en PM daterad som togs fram av Statskontoret på regeringens uppdrag, skulle beviljandefre- kvensen vara ca 42 2005, dvs. ungefär i nivå med dagens fre- kvens. Om å andra sidan riskerna för åsätts befolkningsstrukturen skulle antalet nybe- viljade förtidspensioner uppgå till drygt 70 000 respektive drygt 76 000. 2.4Ålderspensionering och annat utträde från arbetsmarknaden Som framgår av ovan redovisade antalsuppgifter avseende långa sjukfall bland personer i olika ålder förekommer det långa sjukfall bland personer . Även om det är en tydlig avtrappning av antalet sjukfall i förhållande till så är det ändå rimligt att anta att ett antal långa sjukfall avslutas i samband med att individen börjar uppbära ålderspension. I och med att den demografiska utvecklingen är förutsägbar på kort sikt torde denna faktor vara under god kontroll på kort sikt. En ständigt aktuell fråga är i vilken utsträckning olika individer lämnar arbetskraften före uttaget av ålderspension. Ett sådant för- tida utträde från arbetsmarknaden kan ske med hjälp av privata pensionsförsäkringar, avtalsersättningar av olika slag, förtida uttag av ålderspension, arbetslöshetsersättning eller en kombination dessa. Helt oavsett vilka övriga konsekvenser ett sådant utträde får har det betydelse för utvecklingen av den långa sjukfrånvaron. Den omedelbara effekten av ett ökat utträde från arbetsmarknaden skulle bli en minskad sjukfrånvaro, främst genom ett minskat inflöde. Sammantaget finns trots det sagda inte något skäl för att på kort sikt väga in några kraftiga förändringar i benägenheten att utträda ur arbetsmarknaden i simuleringar av konsekvenser av olika han- tering av de långa sjukfallen. Det har i många sammanhang poängterats att rehabiliteringsverk- samheten inom socialförsäkringsadministrationen inte är tillräck- ligt effektiv. Den senaste i raden av vittnesmål om hur rehabilite- ringsreformen misslyckats kom från Utred- ningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (S 1999:08) i betänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78). Det är otvivelaktigt så att effekterna av den arbetslivsinriktade rehabili- teringen är svåra att mäta. Oavsett om detta enbart beror på statis- tiska metodproblem eller även på avsaknad av effekter blir utveck- lingsarbetet inom arbetsfältet lidande. Mycket talar för att behovet av en effektiv rehabiliteringsverksamhet aldrig varit större än . Såväl socialförsäkringens finansiering som sysselsättningen och behovet av arbetskraft är beroende av dess effekter. Det tvistas om hur stor rehabiliteringens potential är i termer av möjligheten att hjälpa individer som förlorat sin arbetsförmåga att få den tillbaka. Det är dock helt rimligt, åtminstone om man accepterar en bred definition av begreppet rehabilitering, att anta att potentialen är mycket stor i varje fall om rehabiliteringen tillförs ytterligare resurser.1 För att beskriva konsekvenserna av en föränd- rad hantering av rehabiliteringen av de långtidssjukskrivna, är två variabler viktiga att väga in. För det första rehabiliteringens effekti- vitet och för det andra rehabiliteringens resurser. Fokus för den beskrivning som görs här ligger på vad som kan tänkas hända med de som redan är sjukskrivna och har varit det . Det anses allmänt att tidigt insatta rehabilitering- såtgärder är mest effektiva. Det är mot denna bakgrund svårt att hävda att rehabiliteringen kan ha stora effekter på hur de som redan varit sjukskrivna kommer att avsluta sina sjukfall. Däremot kan potentialen vara betydligt större när det gäller att minska inflödet. 1 Därmed inte sagt att brist på resurser är det främsta skälet till eventuella tillkortakommanden i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Tvärtom bör ytterligare resurser endast komma i fråga under vissa förutsättningar, till vilka vi återkommer. 3Ökade och minskade kostnader förknippade med olika hanteringsalternativ Man kan av ovan konstatera att det i princip finns tre olika alterna- tiv för hur administrationen kan hantera de långa sjukfallen. Det första är att låta bli att göra något, dvs. att låta individerna fortsätta att uppbära sjukpenning. Det andra alternativet är att förtidspen- sionera individerna och det tredje att försöka rehabilitera dem till- baka till arbetsförmåga. Nedan följer ett allmänt resonemang om kostnadskonsekvenser av dessa alternativ. Administrationen av sjukpenningförsäkringen kostade år . Endast en mindre del av dessa kostnader får antas hänföras till de längre sjukfallen. Den s.k. styckkostnaden för att ta ett beslut om sjukpenning, som enligt definitionen är det- samma som att göra en utbetalning, var . Administrationen av förtidspensioner och sjukbidrag kostade . Att ta ett förtidspensionsbeslut kos- tade ca . På kort sikt innebär det således en ökad kostnad för administrationen i förhållande till att fortsätta betala ut sjukpenning.2 Emellertid antyder den totala administrationskostna- den att det är väsentligt billigare att hantera en förtidspensionär än en sjukpenningtagare. Det i särklass dyraste alternativet såväl räknat i direkta kostnader för administrationen som i externa kostnader för insatser hos andra aktörer är rehabiliteringsalternativet. Emellertid finns naturligtvis potentiellt de stora besparingarna på inom detta alter- nativ. 2 Det är inte helt lätt att avgöra hur lång sikt det krävs, dels för att det är svårt att avgöra exakt hur mycket som ligger i ett beslut av respektive slag, dels för att vi inte vet hur stora administrationskostnaderna är just bland dessa långa sjukfall. Det är lätt att intuitivt tänka sig att de förändrade kostnader på lite är precis motsatt fördelade mellan de olika alternativen i förhållande till hur det är på kort sikt. En förtidspension kostar också i genomsnitt mindre än fortsatt utbetalning av sjukpenning. Detta är emellertid inte sant i varje enskilt fall. Skillnaden i kostna- der minskar betydligt när hänsyn tas till att en förtidspension ibland kompletteras med bostadstillägg. är vidare utbetalningen av en förtidspension i många fall förknippad med rätten till ett särskilt skatteavdrag. Detta komplicerar ytterligare bilden av kostnadsjämförelsen. Kvar står dock att det i genomsnitt innebär en besparing att låta en person övergå från sjukpenning till förtidspension. Om man därtill lägger det faktum att administra- tionskostnaderna sjunker om en sådan övergång sker så ökar skillnaden. Rehabilitering är betydligt billigare än såväl fortsatt sjuk- penning som förtidspension. Detta förutsätter emellertid att man med rehabilitering menar en genomförd process med lyckat resul- tat, dvs. rehabilitering innebär att arbetsförmågan återfåtts. Om man i stället menar att rehabilitering är processen som förhopp- ningsvis leder fram till att arbetsförmågan återfås är en kostnads- jämförelse besvärligare. De direkta kostnaderna för rehabilitering får emellertid inte annat än i yttersta undantagsfall antas vara högre än den potentiella besparingen. Detta innebär naturligtvis att det mycket väl kan vara ekonomiskt försvarbart att satsa på rehabili- tering även om den inte alltid når upp till sin fulla potential. Det förekommer naturligtvis att rehabiliteringsåtgärder sätts in för individer som i alla fall hade återfått arbetsförmågan. Den direkta kostnaden för rehabiliteringen kan i dessa fall inte sägas ha gett någon avkastning på i form av minskade försäk- ringskostnader. Tvärtom torde det vara vanligt att rehabiliterings- insatsen i dessa fall också kan ha inneburit ökade kostnader, efter- som återgången i arbete kan ha fördröjts. Vi tänker oss att samtliga arbetsoförmögna ordnas efter en skala som mäter avståndet från eller mängden hin- der för att återfå arbetsförmåga (figur 1). Längst till vänster återfinns de som ligger väldigt nära att ha arbetsförmåga (figur 2). För dessa behövs inga rehabiliteringsinsat- ser för att öka sannolikheten för att de ska återfå arbetsförmågan.3 Att satsa rehabiliteringsresurser på denna grupp vore fel. Hur stor denna grupp är går inte att precisera. Längst till höger återfinns de som ligger mycket långt ifrån arbets- förmåga (figur 3). Avståndet från arbetsförmåga är så stort att varje rehabiliteringsförsök måste bedömas som omöjligt . Varje form av rehabilitering för denna grupp är oförsvarbar ur sjukförsäkringens kostnadseffektivitetsperspektiv. Inte heller denna grupp går att storleksmässigt bestämma. Mellan dessa båda grupper återfinns den grupp för vilken rehabili- tering kan vara aktuell. Vi kan förenklat säga att det finns två sätt 3 Möjligen skulle insatser för att förkorta sjukperioden vara aktuella i alla fall. Dessa insatser måste dock bedömas utifrån helt andra kriterier. Vi tar inte upp den typen av insatser här. att betrakta denna grupp. Det ena sättet går ut på att kostnaden för att rehabilitera en individ är , men förtjänsten, i termer av minskade kostnader , varierar. Det andra sättet utgår i stället från att alla kan återfå sin arbetsförmåga, men rehabiliteringskost- naden är högre ju större avståndet är från arbetsförmåga i utgångs- läget. Oavsett betraktelsesätt är det ekonomiskt försvarbart att rehabi- litera alla personer för vilka kostnaden för rehabiliteringen under- stiger den minskade kostnaden för framtida sjukfrånvaro. Eftersom det inte går att med säkerhet förutsäga effektiviteten hos en reha- biliteringsåtgärd för en enskild individ går det inte heller att ordna individerna på det beskrivna sättet. Det är därför inte heller möjligt att dra gränsen mellan den grupp som är ekonomiskt lönsam att rehabilitera och den andra . Det är ändå väsentligt att uppmärk- samma att det existerar både en grupp som det är lönsamt att reha- bilitera och en annan grupp, och att det bör eftersträvas att lägga resurserna på den grupp där effektiviteten är tillräckligt hög. Förutsättningarna för att det ska vara försvarbart att satsa omfattande resurser på rehabilitering torde vara dels att den som är ansvarig för rehabiliteringen med någon grad av säkerhet kan sys- tematisera de sjukskrivna, dels att det är möjligt att uttala sig om kostnadseffektiviteten. Systematiseringen kan till exempel utgå från att först och främst identifiera de två grupper som ligger när- mast respektive längst ifrån arbetsförmåga enligt ovan, för att där- efter beskriva en lämplig selektionsprocess som tar sin utgångs- punkt i objektiva variabler. Det sistnämnda är betydelsefullt dels för att det ska vara möjligt att veta i vilken ordning som de sjuk- skrivna ska prioriteras för rehabilitering, dels för att det ska vara möjligt att fastställa rehabiliteringens effektivitet, t.ex. i kontrolle- rade försök. Om rehabiliteringsverksamheten byggs upp, t.ex. på ovan beskrivna sätt, så att det finns kontroll på kostnader och intäkter är det i princip möjligt att använda obegränsat med resurser för verk- samheten så länge varje satsad krona ger drygt en krona tillbaka. Bortsett från eventuella budgettekniska begränsningar är inte heller finansieringskällan ett problem, det finns i princip drygt 70 miljar- der kronor avsatta för ändamålet. Dessa är utgångspunkterna för de tre scenarier som beskrivs i det följande. 4 Scenario 1: Utvecklingen fortsätter Utvecklingen av antalet långa sjukfall kan mätas på två olika sätt. Antingen talar man om en procentuell förändring, t.ex. månad för månad eller från en månad ett visst år till samma månad året därpå, eller om antalsmässig förändring. Det är inte möjligt att tala om rätt eller fel när det gäller vilken av de båda metoderna som bör användas för att beskriva den framtida förändringen. Till exempel talar å ena sidan det faktum att det inte är bland de sjukskrivna som nya sjukfall uppträder mot procentmodellen. Å andra sidan talar den faktiskt observerade utvecklingen för att procentmodellen bör användas. Vilken metod som används är emellertid delvis avgörande för hur scenarierna om framtiden ser ut. Procentmodellen ger en exponen- tiell tillväxt om inget förändras, medan antalsmodellen ger en linjär utveckling. I det följande redovisas resultatet av simuleringar enligt båda modellerna. Som framgår avgör inte vilken framskrivnings- modell som används utvecklingens riktning, utan bara dess föränd- ringstakt. I detta scenario 1 fortsätter utvecklingen som , enligt pro- cent- eller antalsmodellen, utan att vare sig inflödet från kortare sjukfall eller utflödet, främst till förtidspensionen, förändras. Figur 4 och 5 beskriver antalet pågående sjukfall bland kvinnor och män som varat samt i december åren 2000 till 2002. Antalet pågående långa sjukfall samt i december åren 2000 till 2002. Uppdelat på kvinnor och män samt på mellan ett och och långa sjukfall. Fram- skrivning enligt procentmodellen Antalet sjukfall har enligt detta scenario och denna framskriv- ningsmodell ökat till knappt 150 000 till slutet av . Andelen kvinnor har ökat från och andelen sjukfall som varat från . Antalet pågående långa sjukfall samt i december åren 2000 till 2002. Uppdelat på kvinnor och män samt på mellan ett och och långa sjukfall. Fram- skrivning enligt antalsmodellen Med antalsmodellen blir utvecklingen något måttligare. stannar antalet på drygt 120 000 sjukfall . Också ökningen av andelen kvinnor och långa sjukfall sker i något lugnare takt. Signalerna från socialförsäkringsadministrationen blir allt tydligare om att hanteringen av sjukpenningutbetalningarna tar resurser från andra verksamheter.