sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den dagliga administrativa ledningen handhas emeller- tid av domstolens kanslichef, justitssekretæren. Denne har även ansvaret för den löpande driften av domstolen i övrigt liksom säker- hetsfrågorna samt ansvarar för och disponerar över domstolens budget och budgetmedel. När det gäller större beställningar eller utgifter sker emellertid ett samråd mellan presidenten och kanslichefen, eventuellt efter medverkan av domstolens budgetutskott (budgetudvalg). Detta består av representanter från samtliga personalgrupper samt presiden- ten, kanslichefen och domstolens kassör. 320 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten Det ankommer på presidenten att besluta om antalet anställda, medan ansvaret för anställning och uppsägning av icke-jurister liksom andra personalfrågor ligger hos kanslichefen. Den juridiskt utbildade personalen, åtta stycken fuldmægtige (revisionssekreterare), utnämns f.n. direkt av departementet. Den domare som är ordförande i dom- stolens anke- og kæremålsudvalg ansvarar för planeringen av revi- sionssekreterarnas arbete. Denne fördelar även målen mellan dom- stolens två avdelningar medan presidenten indelar domarna på avdel- ning. Republikens president utnämner presidenten i efter förslag från statsrådet. Befattningen kungörs ledig på samma sätt som beträffande övriga s.k. anmälningstjänster (se ovan avsnitt 3.6.2) och anmälan skall göras skriftligen. Domstolen lämnar emellertid inte någon framställning i dessa ärenden till den finländske presidenten. Verksamheten i leds av dess president, som biträds av en kanslichef. Presidenten svarar, enligt domstolens arbets- ordning, för att domstolens verksamhet leder till goda resultat. De viktigaste frågorna avgörs av domstolen i plenum. Till sådana frågor hör bl.a. framställningar med förslag inför utnämning av ledamot och utnämningar av föredragande i domstolen, beslut om domstolens arbetsordning, resultatmål och budget samt inrättande och indragning av tjänster. Presidenten beslutar om indelning av justitieråden på avdel- ning och föredragandena på rotlar samt beslutar vilka mål en före- dragande skall föredra. Även kanslichefen kan anvisa mål till en före- dragande och har i övrigt ansvaret för organiseringen av arbetet i kansliet. Kanslichefen skall, som presidentens närmaste biträde, se till att domstolens verksamhet sker i vederbörlig ordning samt föredra för- valtnings- och ekonomiärenden för plenum eller för presidenten. Kanslichefen har även ansvaret för domstolens ekonomiförvaltning och för verkställande av dess budget. Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 321 Presidenten i utnämns på samma sätt som presidenten i . Chefen för , presidenten, har en all- män befogenhet att avgöra förvaltningsärenden. Domstolen har även ett kansli till sitt förfogande som leds av en kanslichef. Dennes besluts- befogenheter avser närmast rutinmässiga förvaltnings- och ekonomi- frågor. De viktigaste frågorna avgörs av domstolen i plenum eller vid ett kanslisammanträde (motsvarar kollegium), där förutom presidenten sex andra ledamöter (förvaltningsråd) deltar i beslutsfattandet. I plenum avgörs t.ex. frågor angående framställningar med förslag om utnämnande av ledamöter och utnämningar av föredragande i domstolen, förordnande av ledamot till kanslisammanträde, domstolens arbetsordning, verksamhetsplan och ekonomiplan samt budgetförslag. Vid kanslisammanträde avgörs ärenden som avser bl.a. utnämningar till vissa kanslitjänster, föredragningsförordnanden, frågor om tjänstledigheter och vikariatsförordnanden, uppsägning av personal samt ärenden beträffande handlingars offentlighet. Till kanslichefens uppgifter hör bl.a. att till presidenten göra fram- ställningar om utvecklande av Högsta förvaltningsdomstolens verk- samhet och arbetsmetoder, handha ekonomiförvaltningen, övervaka föredragandenas och övrig personals arbete, ansvara för utbildning av personal samt föredra lagstiftningsärenden samt utföra övriga för kanslichefen stadgade uppgifter. Kanslichefen bereder och föredrar i allmänhet de ärenden som avgörs i plenum, vid kanslisammanträde eller av presidenten ensam. Presidenten har även möjlighet att avgöra vissa ärenden utan föregående föredragning. Befattningen som chef för kan sägas rotera mellan domstolens ledamöter. Domarna väljer i plenum vem av dem som skall vara president i domstolen. Presidenten väljs för av . Samma förfarande gäller för vicepresidenten. 322 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten i , justitiarius, kungörs ledig på samma sätt som övriga domarbefattningar i landet. Det finns således inte något krav på att den blivande ordföranden redan skall vara ut- nämnd till domare i domstolen. Domstolens nuvarande ordförande var t.ex. professor vid vid tiden för utnämningen. Det finns varken några formella eller informella rutiner för inhämtande av externa värderingar vid beredningen av tillsättningen av detta ämbete. Diskussioner om vem som skall tillsättas sker vid regeringssamman- träde, eventuellt efter konsultationer med partigrupper i . Den norska Domstolskommisjonens förslag Domstolskommisjonen ansåg inte att förslaget om ett nytt utnämnings- förfarande skulle omfatta utnämningen av ordförande i högsta instans. När det gäller denna befattning ansåg kommittén att det fanns utrymme för att ta hänsyn till befattningens speciella karaktär och att låta den verkställande makten stå något friare i fråga om val av person än som var fallet med övriga domarbefattningar. I dagens system är det även vanligt att det sker konsultationer i innan regeringen tillsätter en ordförande. Regeringen föreslås således få utnämna justitiarius utan någon formell samrådsskyldighet med andra organ i fråga om urval. Anställningen som justitiarius föreslås även fortsättningsvis vara före- mål för ansökan. Lordkanslern är dels Överhusets talman, dels ordförande (presiding chairman) i Överhuset i dess egenskap av landets högsta domstol () och i . Såsom ordförande i de två sistnämnda organen agerar Lordkanslern inte som en medlem av regeringen utan under eget personligt ansvar och under domareden. Enligt lag är Lord- kanslern också chef (president) för det som i kallas the Supreme Court of and , ett samlingsbegrepp för Court of Appeal, och Crown Court (dvs. domstolar till vilka över- klagande kan ske). Lordkanslern är även ledamot av regeringen. Även om Lordkanslern formellt sett är ordförande i den högsta domstolen handhas ledningsfunktionen i praktiken av en annan av domstolens domare. har bl.a. till uppgift Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 323 att indela domarna i rätten. Lordkanslern övervakar emellertid detta förfarande. Chef för , , är domstolens förste president. Denne är även den högsta domaren i . Förste presidenten är domstolens administrativa chef och har ansvaret för domstolens budget. Domstolens förste president utses enligt samma förfarande som gäller för övriga högre domare (jfr avsnitt 3.6.6). Conseil Supérieur de la Magistrature väljer kandidat antingen bland dem som anmält sitt intresse för tjänsten eller, om det inte finns någon sådan lämplig kandidat, genom att söka efter sådana bland domarkårens medlemmar. Rådet tar vid urvalet hänsyn till att den blivande förste presidenten varken bör vara för gammal eller för ung. Rådet hör därefter de aktuella kandidaterna och beslutar sedan att till republikens president, som ju också är ordförande i rådet, föra fram förslag på en kandidat till befatt- ningen. Presidenten kan i och för sig avvisa detta namn, men så har i praktiken aldrig skett. Utnämningen sker därefter via en förordning som undertecknas av presidenten och kontrasigneras av premiär- ministern och justitieministern. Ordförande och vice ordförande i högsta domstolen (Hoge Raad) till- sätts efter beslut av regeringen på förslag av domstolen. I praktiken sker utnämningarna efter anciennitet, men det kan hända att den domare som är äldst i tjänst tackar nej på grund av personliga skäl. högsta civila domstol (i de fall Överhuset inte anses vara detta) är the Court of Session. Ordförande i denna domstol är the . Denne är också ordförande för den högsta brottmålsdom- stolen, the of Justiciary, i denna sin egenskap bär han eller hon dock titeln the . Ordföranden utnämns av drottningen på förslag av premiärministern, som i sin tur inhämtar rekommendationer från förste ministern. Den näst högste domaren i , , utnämns på samma sätt. 324 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten förekommande fall utnämns en av högsta domstolens domare till ett av dessa ämbeten. Förbundsdagen och utser växelvis president och vice- president i Författningsdomstolen. Till vicepresident skall väljas en domare ur den senat som presidenten inte tillhör. Båda måste dess- förinnan ha valts av domstolen och vara domare i denna. Förbunds- dagens val sker indirekt genom dess valutskott som består av tolv leda- möter av Förbundsdagen och det krävs åtta röster för att kandidaten skall kunna utses. I krävs tvåtredjedelar av samtliga ledamöters röster. Presidenterna i och utses av förbundspresidenten på förslag av justitieministern. Även när dessa båda poster besätts är presidiumrådet (jfr avsnitt 3.6.9) involverat. Om kandidaten inte redan är domare i domstolen måste vederbörande först väljas av domarvalutskottet. Domstolens ledamöter utser själva i plenum president, två vicepresi- denter och två andra avdelningsordförande för en treårsperiod. Omval till dessa ämbeten är tillåtet. Ledamöterna på avdelningarna utser för en period en vice ordförande på varje avdelning. Om presiden- ten, vicepresidenterna eller avdelningsordförandena under innevarande period upphör att vara domare i domstolen väljer domstolen i plenum en efterträdare för kvarvarande mandatperiod. Efterträdare för vice ord- förande på avdelning väljs av avdelningen. Omröstningarna är hemliga. Om ingen domare erhåller en absolut majoritet av rösterna sker en ny omröstning avseende de två domare som erhållit de flesta rösterna. Om röstetalet i ett sådant fall blir lika utses den i tjänsten äldste av dessa. Presidenten representerar domstolen utåt och i synnerhet gentemot organ. Presidenten är också domstolens administrativa chef som leder domstolens arbete och administration. Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 325 Domarna i respektive domstol utser bland sig ordförande i domstolen för av , med möjlighet till omval. Ordföranden i (presidenten) leder domstolens arbete samt är ordförande vid förhandlingar och överläggningar. Domstolens ledamöter väljer själva president och vicepresident för av med möjlighet till omval. Om den tidigare presidenten fort- farande är ledamot av domstolen leder han eller hon omröstningen. Omröstningen är hemlig och den ledamot som får de flesta rösterna utses till posten. Presidenten skall leda samtliga förhandlingar vid dom- stolen och övervaka domstolens administration. Presidentskapet i den består av en president och två vicepresidenter. Dessa väljs av domstolens ledamöter för av eller, om deras mandatperiod går ut tidigare, till slutet av sin mandatperiod. Omval är tillåtet . Presidenten har det administrativa ansvaret för domstolen, åklagar- enheten undantagen. Presidenten är också ordförande på den av dom- stolens avdelningar som prövar överklaganden. Enligt direktiven skall kommittén, med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna, se över kriterierna vid tillsättning av ordförandena i och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Vidare bör kommittén överväga om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga be- nämningen president. 326 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten Kommitténs överväganden: Kommittén ser inte som sin uppgift att lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta dom- stolarnas yttre och inre struktur och organisation. Bedömningen av led- ningsfunktionen får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden. De förslag och synpunkter som tas upp kan därför i ett mera genom- gripande förändringsperspektiv komma i ett annat läge och fordra för- nyade överväganden. Kommittén har tidigare föreslagit att den nuvarande regleringen vad gäller plenums ställning i och Regeringsrätten bör bestå (jfr avsnitt 4.10.4). De beslut som avgörs i dessa domstolars kollegium bör enligt kommittén i stället i flertalet fall avgöras av ord- föranden eller den eller dem beslutsbefogenheten delegeras till. Det bör vidare vara möjligt för respektive domstol att utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén förordar alltså härvid en flexibel lösning som lämnar utrymme för respektive domstol att utforma lämpliga beslutsformer. Valet av beslutsform påverkar lednings- funktionen och därmed kraven på domstolens chef. Ett minskat kollegialt beslutsfattande i administrativa frågor ställer större krav på ordföranden. Även ett ökat kollegialt beslutsfattande ställer emellertid krav på ordföranden som ledare av det kollegiala beslutsorganet. Som kommittén har anfört kan det vara lämpligt att ordföranden till stöd för sitt beslutsfattande inrättar någon form av ledningsgrupp. I handlingsplanen för reformering av domstolsväsendet förutskickas en översyn av bl.a. de högsta domstolarnas organisation (skr. 1999/2000:106 s. 57 f.). Kommittén ser därför inte som sin upp- gift att i denna del lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta domstolarnas yttre och inre struktur och organisation. Vår bedömning av ledningsfunktionen får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden. Härtill väger kommittén även in tendenser och tänkbara utvecklingslinjer som kan komma att påverka domstolarnas ledningsfunktion. Under utredningens gång har kommittén genom dess ordförande, sekretariat och de båda sakkunniga som är ledamöter av Högsta dom- stolen respektive Regeringsrätten intervjuat de nuvarande och vissa förutvarande ordförande i samt ett antal nuvarande och f.d. ledamöter av dessa domstolar. Vidare har samtal ägt rum med de båda dom- stolarnas kanslichefer, en f.d. kanslichef i samt fackliga företrädare vid domstolarna. I dessa intervjuer har i något fall tankegångar framförts om en delning av domstol och kansli liknande Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 327 den ordning som tidigare gällde för under Nedre justitierevisionens tid samt för Regeringsrätten före- dragandeassistensen sköttes från Regeringsrättsbyråerna i departemen- ten. Från flera håll har emellertid å andra sidan framförts att en uppdel- ning bör undvikas och att mer bör göras för att föra domarna och be- redningsorganisationen samman. Strävandena synes vara såväl i som i Regeringsrätten att knyta beredningsorganisationen närmare ledamöterna. I går utvecklingen mot ett ökat antal s.k. fasta referentskap där beredningen av mål leds av en ledamot som även deltar som referent i avgörandet. Det finns även planer på att lokalmässigt sammanföra personalen i till en byggnad. I Regeringsrätten finns för vissa större målkategorier sär- skilda målgruppsansvariga föredragande och till målgruppen särskilt knutna ledamöter. Ett led i försöket att komma till rätta med mål- balanserna i Regeringsrätten är även bl.a. att ledamöterna gör s.k. rotel- besök hos föredragandena, varvid målens handläggning diskuteras. Ett särskilt problem för de högsta domstolarna är förknippat med målvolymen och den utgallringsprocess som måste ske, dvs. frågan om hur dispensprövningen bör lösas. En stor del av arbetet i domstolarna går åt till mål som i sak inte kommer under domstolarnas prövning. En annan fråga som har diskuterats är den om en sammanslagning av de högsta domstolarna. Det har framförts tankar om att den högsta domsmakten i vårt land skulle kunna ordnas i en enda domstol, eventuellt verksam på två kamrar. Till viss del kan denna fråga sägas hänga samman med dispensprövningsfrågan och med frågan om hur beredningsorganisationen skall ordnas. Dessa frågor är av stor och genomgripande natur. Ändringar i dessa avseenden skulle naturligtvis vara ytterst viktiga att väga in då det gäller utformningen av ledningsfunktionen. Kommittén vill därför framhålla att de förslag och synpunkter som tas upp i det följande i ett sådant mera genomgripande förändringsperspektiv kan komma i ett annat läge och fordra förnyade överväganden. 5.4.3Ordförandens uppgifter och ansvar Kommitténs överväganden: Ordföranden i högsta instans bör även fortsättningsvis ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Det är inte en önskvärd utveckling att ordförandens roll förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som är fallet. Ordföranden bör i första hand vara domare. Det bör inte krävas särskild 328 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten administrativ kompetens av innehavaren av ordförandeposten. Denne bör emellertid ha ett intresse för administration och ledningsfrågor samt vara medveten om vikten av att det på ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort. Ordförandena i och Regeringsrätten har, liksom domstolschefer i övriga instanser, tre huvuduppgifter, nämligen att vara domare, att vara ledare och högste administrative chef inom domstolen samt att vara den främste företrädaren utåt för domstolen. I varje dom- stol – även de högsta domstolarna – måste det finnas någon som har det övergripande ledningsansvaret. Det måste även finnas någon som kan företräda domstolen utåt i olika sammanhang. Kommittén menar att det är naturligt att detta ansvar ligger på en särskilt utpekad ordförande. Utpekandet av ordföranden som främste ledare avser endast admi- nistration och därmed sammanhängande ledningsfrågor och berör inte ledamöternas jämbördiga ställning som domare. Direktiven synes antyda att ordförandens roll borde förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som är fallet. Ordförandena i och Regeringsrätten skulle i så fall inneha befattningar som kom att mer likna dem som innehas av många andra domstolschefer. Bland de personer som kommittén intervjuat råder en ganska stor samstämmighet om att ordföranden inte bör till- läggas fler administrativa uppgifter än denne har, efter- som detta dels skulle gå ut över ordförandens möjligheter att delta i den dömande verksamheten, dels skulle innebära att administrativa uppgif- ter som handhas av kanslichefen skulle överföras till ordföranden. Det senare har inte ansetts vara vare sig lämpligt eller meningsfullt. Domstolens dagliga administration bör i stället, enligt de tillfrågade, även ankomma på en särskild administratör (kanslichefen) och inte på domstolens ordförande. Med en sådan fortsatt ordning menar flera att det inte behöver ställas några särskilda krav på admi- nistrativ fallenhet hos ordföranden, även om det är en fördel om denne har intresse för administration och ledningsfrågor. De intervjuade har däremot betonat vikten av att kanslichefen är administrativt skicklig eftersom detta är avgörande för att den löpande administrationen av domstolen skall kunna fungera. Även kommittén är tveksam till en sådan utveckling som direktiven synes antyda. och Regeringsrätten är de två domstolar där den såväl ofta omtalade som önskvärda renodlingen av domarrollen nått längst. Ordförandena i dessa domstolar kan på ett helt annat sätt än t.ex. överrättspresidenter och lagmän vid stora underrätter ägna sig åt det som trots allt är en domares viktigaste funktion, Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 329 nämligen att döma. Domstolens ordförande är alltså först och främst domare. Ordförandens administrativa uppgifter upptar av arbetstiden. Av intervjuerna framgår att det, sedan de båda nuvarande ordförandena tillträdde respektive , har skett en i vart fall tidsmässig ökning av ordförandenas befattning med administrativa och andra ledningsrelaterade frågor . Under en relativt lång följd av år hade det administrativa arbetet för ordförandens del uppgått till av arbets- tiden. En inte obetydlig del av denna ökning får förmodas bero på domstolarnas ökade internationella kontakter. Att ytterligare öka den administrativa bördan på bekostnad av dömandet för dessa våra högsta domstolschefer förefaller olämpligt. När det gäller domstolschefens roll i de två högsta instanserna talar även andra hänsyn än renodlingen av domaruppgifterna mot att för- ändra ordföranderollen till mer av en administratörsroll. Domarna i dessa båda domstolar förutsätts vara landets högsta jurister. Detta ställer särskilda krav på deras juridiska kompetens. Eventuella krav på särskild administrativ kompetens hos ordföranden, vilket en utökad administrativ roll får antas förutsätta, får inte överskugga kravet på att ordföranden måste hålla minst samma juridiska kvalitet som övriga domare i domstolen. Detta är en fråga om förtroende och legitimitet bland såväl de övriga domarna och andra anställda i domstolen som allmänheten. Som framgått anser kommittén inte att ordförandens administrativa funktion bör utökas. Några krav på särskild administra- tiv kompetens behöver då inte ställas på innehavaren av ordförande- posten, även om denne givetvis ändå bör ha intresse för administrativa och ledningsrelaterade uppgifter. Däremot bör administrativ kompetens även i fortsättningen krävas vid tillsättningen av kanslicheferna i dessa båda domstolar. Kanslichefen föreslås således även fortsättningsvis vara den som har det största ansvaret för administrationen och att dom- stolens kanslifunktion, inte minst beredningsorganisationen, fungerar på ett tillfredsställande sätt. Domstolens ordförande bör i stället – förutom att vara domare – främst ses som domstolens ansikte utåt. På ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort. Erfaren- heten visar att det får stor genomslagskraft om någon av ordförandena i de högsta domstolarna uttalar sig i olika medier. En sådan roll för ord- föranden är givetvis krävande. De alltmer utökade internationella kontakterna innebär att det är angeläget att ordföranden väl behärskar åtminstone något främmande språk. Ordföranden bör också kunna hantera kontakterna med massmedia på ett bra sätt. 330 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten Sammanfattningsvis anser kommittén att ordföranden i högsta instans även fortsättningsvis skall ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Detta förutsätter ett intresse för administrativa och led- ningsrelaterade uppgifter. Ordföranden måste också kunna företräda domstolen och i viss utsträckning även domstolsväsendet i stort, inte minst i internationella sammanhang. Det är av vikt att ordföranden aktivt utövar sin domarfunktion och att dömandet är ordförandens huvuduppgift. Hur mycket tid ordföranden bör lägga ned på lednings- uppgifter varierar givetvis över tiden. Det är önskvärt att det inte åtgår mer tid till dessa uppgifter för ordföranden än vad som är fallet. En förutsättning för att ordföranden skall kunna ägna en så stor del som möjligt av sin tid till dömande är att det finns en kraftfull administrativ stödfunktion i domstolen. Kommitténs överväganden: Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör ligga i kanslichefsbefattningen. Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda domstolens kansli, särskilt beredningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kansli- chefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefs- befattningar i de högsta domstolarna är ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. domstols- eller avdelningschefer i underrätt. Det är viktigt att kanslichefen har erforderligt stöd i de arbetsledande och administrativa uppgifterna.