sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En viss del av ökningen anses bero på sådan påverkan, antingen på grund av skillnad i prisutvecklingen under det halvår som skiljer prisnivån som ligger till grund för omräkningen från nivån vid den allmänna fastighetstaxeringen eller på grund av att prisnivån vid en allmän fastighetstaxering i det enskilda fallet är mer precis än vad som gäller vid omräkningen. 15 taxeringsvärde antas utgöra föregående taxeringsårs (2002) underlag för schablonintäkt. 262 Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning Vi utgår från exemplet ovan. När takregeln ska prövas vid den inkomsttaxering som följer året närmast för en allmän fastighetstaxering bör till det föregående taxeringsårets underlag läggas den del av det nya basvärdet som överstiger av föregående års taxeringsvärde. Det på detta vis justerade underlaget för det före- gående taxeringsåret multipliceras med faktorn 1,1. I det fall produkten understiger taxeringsvärde skall det justerade underlaget utgöra underlag för schablonintäkten vid inkomsttaxering. Annorlunda uttryckt innebär takregeln i detta fall att underlaget för schablonintäkten vid inkomsttaxering utgör det lägsta av, i)taxeringsvärde, och ii)taxeringsvärde, , ökat med skillnaden mellan det nya basvärdet och av det föregående taxeringsvärdet, 0,22, (2,2 – (1,8 x 1,10)) multiplicerat med 110 procent= . I detta fall får takregeln effekt och föregående taxeringsårs justerade och uppräknade underlag får utgöra underlag för schablonintäkt vid inkomsttaxering. Metoden innefattar ett betydligt mindre mått av schablonisering i och med att den på ett mer precist sätt söker särskilja den allmänna prisutvecklingens inverkan på det nya basvärdet från andra faktorer, t.ex. värdehöjande åtgärder. Metoden innebär att vid en prövning enligt takregeln vid den inkomsttaxering som följer året efter en AFT så görs en jämförelse mellan taxeringsutfallet, om fastigheten hade taxerats i det skick som legat till grund för det förutvarande basvärdet, och det faktiska taxeringsutfallet. Det är med andra ord fråga om att verkställa en slags fiktiv fastighetstaxering av fastigheten genom att taxera fastigheten i den skepnad som legat till grund för det förutvarande basvärdet men med användande av de tabellverk som används vid den aktuella AFTen. Vi tänker oss att fastighetens taxeringsvärde 2001 uppgår till . Vid AFT 2002 får fastigheten basvärdet . En jämförelse mellan taxeringsutfallet om fastigheten hade Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning 263 taxerats i det skick som låg till grund för det tidigare basvärdet och den faktiska taxeringen får då göras. Om vi tänker oss att fastigheten har renoverats och att fastigheten om den inte hade renoverats skulle ha åsatts basvärdet vid AFT 2002, kan de värdehöjande åtgärdernas inverkan på det nya basvärdet bestämmas till . Vid den efterföljande omräkningen av basvärde fastställs taxeringsvärde till 2, (2,2 x 1,05). Vid inkomsttaxeringen 2003 ska takregeln tillämpas för att bestämma underlaget för schablonintäkten. Enligt takregeln ska underlaget vid inkomsttaxering utgöra det lägsta av taxeringsvärde och underlaget för schablonintäkten vid inkomsttaxering uppräknat . För en rättvisande jämförelse måste dock hänsyn tas till de värdehöjande åtgärderna på fastigheten. I detta fall utgör då underlaget för schablonintäkten vid inkomsttaxering det lägsta av, i)taxeringsvärde, och, ii)taxeringsvärde (1,) ökat med den del av basvärdet som inte kan förklaras med den allmänna prisutvecklingen (0,) multiplicerat med 110 procent=2,((1,8+0,2) x 1,10). I detta fall är det föregående taxeringsårets justerade och uppräknade underlag lägst och utgör därför årets underlag. En metod som innebär att en fiktiv fastighetstaxering måste användas vid inkomsttaxeringen för att bestämma underlaget för schablonintäkten medför naturligtvis att förfarandet kompliceras i flera avseenden, vilket medför ett ökat behov av resurser för de rätts- tillämpande myndigheterna. En komplicerande processuell konsekvens är att skattskyldiga (eller skattemyndigheten) kan angripa underlaget för schablonintäkten på två sätt; genom att överklaga den egentliga fastighetstaxeringen16 eller beslutet om inkomsttaxering i den del den avser den fiktiva fastighetstaxeringen. Förfarandet kan till viss del underlättas om endast fastigheter med ett nytt basvärde som överstiger det gamla taxeringsvärdet med en viss procentsats blir föremål för den fiktiva fastighetstaxeringen. En sådan regel leder dock till tröskel- effekter. Metoden framstår onekligen som komplex och svårtillämpad. 16 beslut om fastighetstaxering får dock endast överklagas av fastighetsägaren och (21 kap. 1§ FTL). 264 Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning Det kan förekomma att värderingsmodellerna förändras och därför i någon mån skiljer sig åt mellan två allmänna fastighetstaxeringar. Sådana skillnader bör dock inte inverka på takregelns tillämpning. Särskild fastighetstaxering (SFT) i ett system med årlig omräkning av taxeringsvärdet Förändringar av basvärdet – och därmed även av taxeringsvärdet – kan ske även . Enligt 1 kap. 8 § FTL skall särskild fastighetstaxering ske enligt bestämmelserna i 16 kap. FTL. Sådan taxering skall dock inte verkställas för en fastighet som taxeras genom allmän fastighetstaxering . För fastigheter som inte skall nytaxeras fastställs det föregående årets taxering oförändrad, s.k. formell fastighetstaxering (16 kap. 1 § FTL). I 16 kap. 2-5 §§ FTL anges under vilka förutsättningar som omtaxering under taxerings- perioden skall ske. I samtliga fall gäller att omtaxeringen har sin grund i andra händelser än den allmänna prisutvecklingen. För fastigheter som omtaxeras under pågående taxeringsperiod är det därför inte nödvändigt att isolera prisutvecklingens inverkan på basvärdet. Däremot är det önskvärt att höjningar som beror på den allmänna prisutvecklingen kan prövas enligt takregeln även i de fall basvärdet ändras . En fastighet har åsatts basvärdet vid AFT 96. Basvärdet räknas om 1996 och 1997 med respektive års omräkningstal. Efter omräkning bestäms taxeringsvärde till . genomförs en omfattande renovering av fastigheten. sker därför en SFT och fastigheten åsätts ett nytt basvärde som bestäms till . Vid den efterföljande omräkningen (omräkningstal 1,35) bestäms taxeringsvärde till . Vid inkomsttaxeringen 2000 () skall underlaget för schablonintäkt utgöra det lägsta av beskattningsårets taxeringsvärde och föregående taxeringsårs underlag för schablonintäkt. I det aktuella fallet är jämförelsen mellan underlag och taxeringsvärde inte rättvisande på grund av renoveringen. Jämförelsen bör i stället göras enligt följande. Underlaget för schablonintäkten vid inkomsttaxering utgörs av det lägsta av i) taxeringsvärde = Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning 265 ii)taxeringsvärde17 (1,) ökat med skillnaden mellan 1999 ooch basvärden () multiplicerat ((1,3 + 0,5) x 1,1) = . I detta fall är föregående taxeringsårs justerade och uppräknade underlag för schablonintäkt lägst och utgör därför årets underlag för schablonintäkt. Jämförelsen görs som om fastigheten haft nuvarande skick redan vid föregående års inkomsttaxering. Förändringar i fastighetsindelningen m.m. Förändringar av basvärdet kan även vara orsakade av förändringar i fastighetsindelning, fastighetsreglering och förändringar i indelningen i taxeringsenheter. För ett småhus med tomtmark gäller att det regel- mässigt utgör en separat taxeringsenhet bestående av två separata värderingsenheter – en för byggnaden och en för tomtmarken.18 I de fall småhuset med tomtmark inte utgör en separat taxeringsenhet utgör småhuset och tomtmarken dock två separata värderingsenheter. Det innebär att även om ett småhus med tomt styckas av från en stam- fastighet kan man normalt utgå från att värderingsenheten är intakt vilket möjliggör en rättvisande jämförelse mellan . Överhuvudtaget gäller att så länge värderingsenheten småhus med värderingsenhet tomtmark är intakt, så är det av mindre betydelse om det sker föränd- ringar i fastighetsindelning, förändrad indelning i taxeringsenheter eller fastighetsreglering. Jämförelser mellan åren blir möjliga att göra. I det fallet att en värderingsenhet för småhus tillförs ytterligare tomtmark genom fastighetsreglering kommer endast marginalvärdet för marken att öka något, vilket som regel endast medför mycket små förändringar av totalvärdet för enheten. För nybyggda fastigheter gäller dock att vid den inkomsttaxering när schablonintäkten för fastigheten ska bestämmas , finns det inte något tidigare underlag som kan användas vid en jämförelse enligt takregeln. Med bibehållna 10-åriga reduktionsregler för nybyggnation får dock detta mindre betydelse. 17Vi utgår från att detta värde utgjort föregående taxeringsårs underlag för schablonintäkt. 18För småhus på lantbruksenhet gäller dock att de två värderingsenheterna småhus med omgivande tomtmark ingår i en taxeringsenhet tillsammans med värderingsenheter för åker, betesmark, skog m.m. 266 Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning Sammanfattningsvis finns det flera olika möjligheter för att lösa frågan hur den allmänna prisutvecklingen ska kunna särskiljas i bas- värdesförändringar när takregeln ska tillämpas. Som vi uttalat i avsnitt 8.2 och 8.3. hänger de likviditets- och kostnads- problem, som kan uppkomma för vissa fastighetsägare, inte samman med valet av underlag även om typen av underlag har betydelse för uppkomsten av sådana problem. Grunden till denna typ av problem är istället att skatten utgår på en icke-monetär avkastning. Skattenivån har givetvis betydelse för uppkomsten av likviditets- och kostnadsproblem i den meningen att sådana problem blir mindre för den enskilde fastighetsägaren ju lägre skattenivån är. Med andra ord; en lägre skattenivå bör reducera uppkomsten av likviditets- och kost- nadsproblem.19 I vårt arbete är dock frågan om skattenivån begränsad till att utifrån ett kapitalavkastningsperspektiv ta ställning till vilken teknik som bör användas för att bestämma nivå på fastighetsskatteuttaget. I vårt uppdrag ingår inte att ta ställning till frågan om en utifrån det aktuella synsättet teoretiskt korrekt skattesats även i praktiken utgör en lämplig nivå för skatteuttaget. För det fall man önskar använda sig av en selektiv åtgärd för att komma till rätta med likviditets- och kostnadsproblem är en möjlighet att begränsa skatteuttaget för hushåll med låga inkomster i förhållande till uttaget av skatt hänförlig till den ägda bostaden. En sådan landsom- fattande begränsningsregel för egnahem som utgör permanentbostäder, har vi redovisat i vårt delbetänkande som ett medel för att reducera de aktuella problemen oavsett var i landet bostaden är belägen.20 Det är ofrånkomligt att regeln blir tämligen komplicerad om den inte ska förlora sitt syfte. Det är inte heller möjligt att undgå uppkomsten av vissa 19Vi bortser från att en lägre skattenivå kan kapitaliseras i fastighetspriserna vilket påverkar taxeringsvärdenas storlek och därmed skatteuttaget. 20I delbetänkandet redovisades även en begränsningsregel som bara skulle tillämpas i vissa områden som uppfyllde vissa villkor. Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning 267 oönskade bieffekter, t.ex. marginaleffekter. Sådana effekter måste dock vägas mot det positiva resultat som uppnås. Som framgår av del- betänkandet kan marginaleffekterna begränsas genom valet av gräns- värden som ingår i modellen, främst inkomstgränsen och begränsnings- talet21. Eftersom vi anser det angeläget att reducera allvarliga likviditets- och kostnadsproblem som kan följa av skattens karaktär pekar vi ånyo, och med samma motiveringar som i delbetänkandet, på en begräns- ningsregel som en lösning på dessa problem. Begränsningsregeln avses utgöra ett komplement till den tidigare föreslagna takregeln. Takregeln tar sikte på stora höjningar av skatteuttaget från till ett annat medan begränsningsregeln tar hand om höga skatteuttag i förhållande till betalningsförmågan i den skattskyldiges hushåll. Mot bakgrund av våra överväganden beträffande valet mellan scha- blonintäkt och fastighetsskatt måste naturligtvis regeln modifieras i vissa avseenden. Begränsningsregeln ska följaktligen begränsa underlaget för schablonintäkten istället för underlaget för fastighetsskatt vilket föranleder vissa tekniska förändringar i regeln. Detta får bl.a. till följd att schablonintäkten som belöper på bostaden där den skattskyldige är permanent bosatt, inte kan räknas med bland övriga kapitalinkomster vid inkomstprövningen. Förutom egnahem som utgör permanentbostäder bör begränsnings- regeln även omfatta bostadsrättshavare för den bostadsrättslägenhet där de är bosatta. För bostadsrättshavare kompliceras bilden betydligt av att beskattningen sker på föreningsnivå. Tillämpningen av en begräns- ningsregel skulle underlättas avsevärt om beskattningen skedde på medlemsnivå. En inkomstrelaterad regel framstår givetvis som mer naturlig att tillämpa i de fall beskattningen sker på medlemsnivå. Som framgår av avsnitt 12.5 utgår vi dock från att beskattningen även fortsättningsvis kommer att ske på föreningsnivå. En regel som knyter skatteuttaget till fysiska personers inkomstförhållanden kan därför inte utan vidare tillämpas för bostadsrättshavare. En lösning kan då vara att bostadsrättsföreningen lämnar uppgift om lägenhetens andel av föreningens underlag för schablonintäkt till den del det avser bostäder som innehas med bostadsrätt enligt samma fördelningsgrund som gäller för fördelningen av förmögenhetsvärdet vid taxeringen till statlig för- mögenhetsskatt.22 Uppgiften kan lämnas antingen som en kontrolluppgift SOU 1999:59, s. 173 f. 22Förmögenhetsvärdet fördelas på medlemmarna i enlighet med medlemmens andelstal i föreningen, 11 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt. lämnas inte kontrolluppgift till skattemyndigheten. utredningen föreslog att en kontrolluppgiftsskyldighet ska införas för 268 Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning SOU 2000:34 till skattemyndigheten eller till bostadsrättshavaren, som sedan kan lämna upplysningen i självdeklarationen. Det förra alternativet är säkerligen att föredra. Andelen i underlaget för schablonintäkt för bostäderna som innehas med bostadsrätt kan därefter utgöra utgångspunkten för skattemyndig- hetens beräkning enligt begränsningsregeln. I stället för att begränsa underlaget och därmed skatteuttaget skulle tillämpningen av regeln i detta fall leda till en skatteutbetalning till den enskilde medlemmen om villkoren i regeln är uppfyllda. Utbetalningen skulle motsvara den del av årsavgiften, som avser lägenhetens andel av skattekostnaden för bostäderna som innehas med bostadsrätt, som i förhållande till lägen- hetshushållets inkomster överskrider den nivå som begränsningsregeln föreskriver. I likhet med vad vi uttalat beträffande en takregel för att begränsa höjningar mellan åren, anser vi att medlemmar i bostadsrättsföreningar bör omfattas av en begränsningsregel endast under förutsättning att värderingsgrunden för bostadsrättsföreningarnas fastigheter ändras på så sätt att bostadsrättslägenheternas samlade marknadsvärden ligger till grund för beskattningen. Sammanfattningsvis förordar vi, som komplement till takregeln, en inkomstrelaterad begränsningsregel som bör omfatta ägare till egnahem och, förutsatt en annan värderingsgrund för bostadsrättsfastigheter, även bostadsrättsinnehavare. I vårt delbetänkande har vi redovisat flera olika alternativ till gränsvärden för en begränsningsregel (se kapitel 10 och 11 i delbetänkandet). Vi har valt att inte heller nu ta ställning till vilka gränsvärden som är lämpliga att använda sig av. Med tanke på begränsningsregelns syfte kommer dock endast ett begränsat antal hushåll omfattas av regeln. Vilka kombinationer av gränsvärden – underlagsgräns, inkomstgräns och begränsningstal – som bör användas får avgöras i den fortsatta beredningen. I vår diskussion av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag som redovisas i kapitel 14 har vi dock utgått från att utrymme motsvarande totalt lämnas för en åtgärd av detta slag avseende privatbostadsfastigheter. I vårt delbetänkande redovisas beräkningar av det skattebortfall begränsningsregeln skulle medföra vid olika gränsvärden avseende hushållsinkomst och skatteunderlag samt olika begränsningstal. Beräkningarna utgår från förhållandena och visar att skattebortfallet i det fall då begränsningstalet sätts till , skulle uppgå till om underlagsgränsen sätts till och inkomstgränsen till . Med en underlagsgräns på 500 000 och en inkomstgräns på 300 000 ökar förmögenhetsvärde för bostadsrätter om medlem är fysisk person eller dödsbo (SOU 1998:12). Betänkandet bereds i . Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning 269 skattebortfallet till ca. Sätts underlagsgränsen till och inkomstgränsen till kan skatte- bortfallet förväntas uppgå till ca. Som vi förklarat i avsnittet om hur en beskattning av bostäder kan for- muleras ur ett resursanvändningsperspektiv (avsnitt 7.2) anser vi det angeläget och lovvärt att använda delar av skattesystemet som styr- medel för att uppnå positiva miljöeffekter. Det är emellertid nödvändigt att miljörelaterade skatter utformas på ett sätt som gör dem effektiva utifrån sitt syfte. Som framgått i avsnitt 7.2 är det ur effektiv- itetssynpunkt inte lämpligt att miljörelatera den löpande beskattningen av fastigheter som sådana. Målsättningen om en ekologisk hållbar samhällsutveckling bör i stället komma till uttryck i andra delar av skattesystemet, huvudsakligen genom användningen av energiskatter och andra punktskatter. Sådana skatter kommer även att beröra boendet men till skillnad från en miljörelaterad fastighetsskatt påverkas användningen av de aktuella resurserna på ett mer direkt – och därmed mer effektivt – sätt genom olika punktskatter. En annan fråga är om det inom ramen för en fastighetsbeskattning grundad på fastigheternas marknadsvärde är lämpligt att införa miljö- relaterade undantagsregler. I debatten har det framförts olika förslag till undantag av detta slag i syfte att begränsa de skatteeffekter som mot- verkar lämpliga miljöinvesteringar och som uppstår via miljöinveste- ringarnas inverkan på marknadsvärdena. Enligt gällande rätt på fastig- hetstaxeringens område leder vissa miljörelaterade åtgärder till högre taxeringsvärde och därmed till högre fastighetsskatt. Fastighetstaxe- ringsutredningen har undersökt om olika slags miljöåtgärder faktiskt påverkar marknadspriserna på det sätt och i den omfattning som nuva- rande fastighetstaxeringsregler utgår ifrån. Utredningen anger att fastighetsdeklaration för småhus finns det tre slags installationer som påverkar värdefaktorn standard och som kan anses vara miljöinvesteringar: treglasfönster, isolerglas och värmepumpar. Utredningen redovisar resultat som indikerar att förekomsten av dessa 270 Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning installationer ökar marknadsvärdet. Därför, framhåller man, bör de också påverka basvärdena.23 Det kan naturligtvis hävdas att det finns många andra installationer som kan anses vara miljöinvesteringar, t.ex. viss isolering av huset. Problemen blir dock avsevärda om man ska bedöma installationer som inte utgör särskilda bedömningsgrunder – standardfaktorer – i fastighetstaxeringen. Även beträffande vissa enskilda standardfaktorer kan tvivel uppstå huruvida de är en miljö- investering eller inte. Är värdefaktorn öppen spis/kakelugn/braskamin en miljöinvestering? Något entydigt svar går inte att ge utan beror på förhållandena i det enskilda fallet. Det sagda illustrerar svårigheten med att avgränsa vad som kan anses utgöra en miljöinvestering. De tre installationer som nämnts ovan, isolerglas, treglasfönster och jordvärmepump, kan dock generellt sett anses utgöra miljöinvesteringar. I debatten har det framförts förslag om att införa någon form av skatterabatt för fastigheter med miljöinstallationer för att därigenom begränsa sådana skatteeffekter som ur ett miljöpolitiskt perspektiv kan upplevas som stötande. Vi vill då först framhålla att i den mån miljöinvesteringar i bostadsfastigheter leder till ett ökat skatteuttag är den grundläggande orsaken härtill att investeringen höjer fastighetens marknadsvärde. Detta gäller för miljöinvesteringar lika väl som för andra typer av nyinvesteringar i bostadsfastigheter. En undantagsregel för miljöinvesteringar skulle därför innebära ett avsteg från ett strikt tillämpat kapitalinkomstperspektiv på fastighetsbeskattningen. Det bör också påpekas att miljöinvesteringar i regel även medför sänkta driftkostnader. Ett ökat skatteuttag till följd av miljöinvesteringar behöver alltså inte innebära totalt sett ökade boendekostnader. Däremot innebär ett ökat skatteuttag givetvis att incitamentet minskar för att vidta de aktuella investeringarna. För att begränsa sådana negativa skatteffekter har vi diskuterat två olika lösningar. Den ena innebär att fastigheter som försetts med vissa typer av installationer beviljas en viss skatterabatt, exempelvis genom reducerad schablonintäkt. Den andra lösningen innebär att underlaget för schablonintäkten justeras ned med ett belopp som motsvarar inverkan på taxeringsvärdet av den aktuella standardfaktorn, t.ex. förekomst av värmepump. Att justera eller förändra taxeringsvärdena som sådana är dock olämpligt eftersom dessa värden bör spegla det faktiska marknadsvärdet. 23 Se SOU 2000:10, s. 156. Det bör påpekas att dessa standardfaktorer endast förekommer för småhus. SOU 2000:34 Den löpande fastighetsbeskattningen – sammanfattning 271 Oavsett vilken av dessa båda lösningar man har i åtanke kan man antingen tänka sig en lösning som omfattar alla fastigheter med den aktuella typen av installation eller en reduktion som endast gäller efter det att installationen gjorts. I det fall alla fastigheter med en viss typ av installation omfattas av reduktionen medför båda dessa lösningar sannolikt att de berörda fastigheterna säljs till högre priser än de skulle ha gjort i en situation utan skatterabatt. Marknadsvärdena för dessa fastigheter stiger alltså, vilket påverkar taxeringsvärdena. Det innebär att undantagsregelns effekt på skatteuttaget, efter det att priseffekterna slagit igenom i taxeringsvärdena, begränsas något. En viss stimulans till nya invest- eringar av det aktuella slaget torde dock ändå uppkomma. Väsentligare i sammanhanget är att för innehavare av fastigheter där den aktuella installationen redan införts kommer reduktionen inte utgöra någon stimulans till ytterligare miljöinvesteringar. Skattskyldiga, som vid rabattens införandetidpunkt äger en fastighet med den aktuella installationen, kommer gynnas men några miljöeffekter utöver de tidigare skulle inte uppnås i dessa fall. Ur statsfinansiell synpunkt är därför en sådan lösning mindre effektiv utifrån sitt syfte – att begränsa taxerings- och skattereglernas negativa effekter på incitamenten till nya installationer av visst slag – än ett riktat investeringsbidrag eller en skattereduktion som endast medges efter det att installationen införts. En annan sida av saken är att effekten på skatteuttaget, dvs. storleken på skattesubventionen, blir olika för olika fastigheter med samma typ av installation. Detta gäller oavsett om man tänker sig en lösning som tar sikte på det procenttal som bestämmer schablon- intäktens storlek eller en lösning i form av ett justerat underlag för schablonintäkten. En lösning i form av ett lägre schablonintäktstal för fastigheter med en viss typ av installation skulle naturligtvis ge en större skattereduktion för fastigheter med högt taxeringsvärde. I den utsträckning det högre taxeringsvärdet endast har sin grund i att den allmänna värdenivån, i det område där fastigheten är belägen, är högre kan detta kanske vara rimligt. Vi utgår då från att syftet med reduktionen är att begränsa taxerings- och skattereglernas negativa effekter på incitamenten till installationer av det aktuella slaget.