sou · GOB319 · 2001-01-01 00:00:00 — Den enskilde befattningshavaren skall göra en bedömning om eleven eller dennes närstående lider men av att en uppgift lämnas ut. Denna menprövning ska göras utifrån elevens och de närståendes perspektiv. Det är alltså en bedömning av huruvida eleven själv eller dess föräldrar eller annan närstående skulle anse att det vore till skada eller annat obehag, om uppgiften lämnades ut. Om menprövningen utfaller så, att befattningshavaren bedömer att eleven eller elevens närstående inte lider men av att uppgiften lämnas ut, skall den lämnas ut på begäran. Sekretess av olika grad Beroende på hur känsliga olika typer av uppgifter normalt är gäller olika grad av sekretess. För skolans del är det huvudsakligen två olika nivåer som är intressanta. Den strängare nivån innebär att sekretess gäller om det inte står klart (dvs. man är helt säker på) att uppgiften kan lämnas ut utan att den som skall skyddas av sekretessbestämmelsen lider men. Den mildare graden innebär att det gäller sekretess för en uppgift bara om det kan antas att det uppstår men om uppgiften lämnas ut. Sekretess med det omvända skaderekvisitet, dvs. av den strängare graden, gäller för uppgifter som en skolsköterska, skolläkare, kurator och skolpsykolog kan ha. För att en sådan uppgift skall få lämnas ut krävs alltså säkerhet om att eleven eller dennes närstående inte lider men av utlämnandet. Förbudet mot att lämna ut annars sekretesskyddade uppgifter om en minderårig elev bryts om vårdnadshavarna lämnar sitt samtycke till att uppgifterna lämnas ut på visst sätt. Detta innebär inte att sekretessen tas bort generellt. Samtycket kan vara knutet till ett enda speciellt utlämnande. I fråga om äldre, men inte myndiga elever, ska samtycke i allmänhet inhämtas från såväl elev som vårdnadshavare. Det bästa är att elev och/eller vårdnadshavare själva berättar för den som behöver veta. Myndiga elever avgör naturligtvis ensamma om uppgifter om dem själva som är sekretesskyddade får delges annan. Även i gymnasie - skolan är det en bra arbetsmetod att eleven själv berättar för den som behöver veta. Gäller en känslig uppgift inte eleven utan en närstående till denne, måste den närståendes samtycke inhämtas innan uppgiften får lämnas ut. Att erhålla samtycke från en elev i en känslig fråga kan vara en lång process som det är viktigt att respektera eftersom samarbetet i skolan måste bygga på att eleverna har tillit till personalen inom Elevhälsan. I sällsynta fall kan t.ex. en skolsköterska eller kurator ha behov av att samråda för att tillsammans inom Elevhälsan överväga/planera ställ- ningstagande eller åtgärder. Det kan också finnas välgrundade skäl för samråd innan frågan om samtycke kan tas upp med elev och/eller för- äldrar. vill en omyndig tonårig elev inte att vårdnadshavarna ska kontaktas. Det kan då finnas anledning för den aktuella befattnings- havaren att fundera över när skolan ska acceptera elevens nej. Kontakt får underlåtas endast om elevens mognad och ålder gör att hon/han med stöd av personalen kan finna lämpliga lösningar på de egna problemen. Några andra undantag från sekretess Sekretessen kan brytas med hänvisning till den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Den ger möjlighet att lämna ut en uppgift till annan myndighet – således inte till en enskild person – om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut, har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen kan använ- das av all personal inom förskola, förskoleklass, skolbarnsomsorg och skola utom skolsköterska och skolläkare eftersom de lyder under sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen. I ett protokoll från regeringssammanträde daterat Vissa gruppers tillhörighet till Hälso- och sjukvårdspersonalen har regeringen beslutat att skolpsykologer alltid räknas som hälso- och sjukvårds- personal och står under samhällets tillsyn, i den mån deras yrkes- utövning innebär att de undersöker, vårdar eller behandlar andra. Vad detta innebär i praktiken finns olika uppfattningar om. En del hävdar att det innebär att skolpsykologerna fullt ut lyder under samma regelsystem som skolsköterskor och skolläkare andra hävdar att det helt beror på vilka uppgifter skolpsykologen hanterar och var de befinner sig. Ytterligare undantag från sekretesskyddet gäller anmälningsplikten och uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen och anmälan till polis- myndighet i vissa fall. Konsekvenser av sekretessgränserna inom elevvård och skolhälsovård. Skolhälsovård räknas som en egen verksamhetsgren. Det innebär att skolhälsovården arbetar med de uppgifter de har inom ramen för en egen sekretess gentemot övrig elevvård. För uppgifter som personal inom övrig elevvård kan ha råder ej sekretess gentemot rektor, studie - och yrkesvägledare och lärare/klassföreståndare inom en skola eftersom de tillhör en gemensam verksamhetsgren. Sekretesslagen reser således inga formella hinder mot att uppgifter hos en kurator och skolpsykolog269 som har stark sekretess lämnas till rektor eller lärare trots att de senare är underkastade en svagare sekretess. Observera dock att det finns ingen skyldighet för t.ex. en kurator att lämna uppgifter till en lärare/klassföreståndare (även om uppgifterna inte är sekreta) utan hennes egen bedömning får avgöra om det är lämpligt och etiskt god- tagbart att lämna uppgifterna. Däremot gäller sekretessen uppgifter hos skolpsykolog och kurator visavi t.ex. skolsköterska (som tillhör en egen verksamhetsgren) och befattningshavare inom övrig hälso- och sjukvården (som tillhör en annan myndighet). Inom elevvården på en skola innebär sekretesslagen olika regler för olika befattningshavare. Hänsyn måste tas till att olika verksamhets- grenar kan finnas representerade i elevvårdsteamet och att olika yrkes- företrädare ska tillämpa olika grad av sekretess. Här föreligger alltså en skillnad mot de förhållanden som råder inom t.ex. ett barnpsykiatriskt team, ett habiliteringsteam eller ett team inom , där man inom respektive team i allmänhet kan arbeta inom ramen för gemen- samma sekretessregler. Sekretessreglernas tillämpning i praktiken Sekretessreglerna som gäller samarbete inom skolan är som ovan fram- gått komplicerade till sin utformning. Regelverken är i allmänhet inte i detalj kända för alla dem som arbetar inom elevvården. Än mindre troligt är det att elever och föräldrar är klara över dessa regler. Därmed är det knappast troligt att sekretessreglerna tillämpas fullt ut i det praktiska dagliga arbetet eller t.ex. att samtycke inhämtas från elev och föräldrar. Fristående skolor – tystnadsplikt Sekretesslagen gäller inte för verksamheter som bedrivs i enskild regi, t.ex. fristående skolor eftersom de inte är myndigheter. För personal i fristående skolor gäller skollagens bestämmelse om tystnadsplikt i 9 kap. 269 Se fotnot 1. 16 a §. För skolläkare och skolsköterska i fristående skola gäller den tystnadsplikt som anges i lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1998:531). Behov av förenkling? Man kan ställa sig frågan om det inte finns skäl att eftersträva en för- enkling eller förändring av de sekretessregler som berör skolans Elev- hälsa? Eftersom sekretessreglerna är utformade i syfte att värna om den enskildes integritet, kan man hävda att en förändring inte får medföra ett sämre skydd än för den enskildes integritet. Elever och föräldrar förväntar sig troligen en absolut tystnadsplikt från såväl skolsköterska, skolläkare, som skolpsykolog och skolkurator. För många elever är vissheten om tystnadsplikt en absolut förutsättning för att våga söka hjälp och stöd i känsliga frågor. En eventuell förändring och förenkling av sekretessreglerna för skolans del bör också ta hänsyn till de regler som gäller för uppgifter inom förskola. Förskolan ingår ju numera i allmänhet i skolans organi- sation och ytterligare integrering av verksamheterna är att förvänta. Eftersom mina förslag i detta betänkande innebär att elevvård och skolhälsovård som begrepp tas bort och ersätts med begreppet Elevhälsa bör effekten av att de då ingår i samma verksamhetsgren analyseras ur sekretessynpunkt. Ur funktionell synpunkt bör man överväga möjligheter att reformera reglerna och pröva fördelar och nackdelar av olika lösningar. Liksom vilka svårigheter och problem reglerna innebär i det praktiska arbetet på skolorna dvs. om man verkligen kommer att lösa de problem som reglerna anses innebära. Jag föreslår att den kommitté som är tillsatt för att arbeta med för- ändring av sekretesslagen får tillägg till sina direktiv med uppgift att göra en probleminventering och analys och bl.a. beaktar: Hur lagstiftningen klart ska markera att huvudregeln är att samtycke från elev och föräldrar alt myndig elev alltid skall inhämtas innan vissa uppgifter lämnas ut. Vid vilken ålder och under vilka omständigheter en icke myndig men tonårig elev kan säga nej till att föräldrarna kontaktas av skolan. Göra tydligt vad det innebär att skolpsykologer som arbetar i skolan tillhör Hälso- och sjukvårdspersonal. Hantering och förvaring av barnhälsovårds- respektive skolhälsovårdsjournal Med anledning av att skrivelse från till om hantering av barnhälsovårdsjournaler har överlämnats till Utredningen om elevvård- skolhälsovård, tar jag upp frågan i betänkandet. ·Jag delar de synpunkter som flera remissinstanser fört fram när det gäller vikten av att såväl barnhälsovårdsjournalen som skol- hälsovårdsjournalen får följa barnet och eleven under uppväxten oavsett huvudmannagränser. Enhetliga och tillförlitliga rutiner bör utformas så att journalen alltid går att spåra. ·Arkiveringsrutinerna bör innebära att det är möjligt att i efterhand erhålla uppgifter ur journalerna såväl för den enskilde personen som för forskningsändamål. Dessa uppgifter bör finnas tillgängliga även in i vuxen ålder. ·För närvarande kan journalen gallras efter senast införda journalanteckning. Denna bevarandetid är för skolans del otillräcklig med hänsyn till såväl den enskildes som skolans och forskningens behov av uppgifter. har lämnat ett förslag till allmänna råd om hantering och förvaring av barnhälsovårdsjournaler. Förslaget har genomgått en omfattande remisshantering och en remissammanställning är gjord daterad . Något slutgiltigt förslag har ännu ej framlagts. Det finns en nationellt enhetlig journalmall för barnhälsovård. En ny version av denna kommer troligen att införas . För skolhälsovårdens del finns en likaledes nationell journalmall, som är utformad så att den utgör en fortsättning på barnhälsovårdens journal. Det finns också flera varianter av datoriserade journaler för såväl barn- hälsovård som skolhälsovård, men dessa har än så länge fått begränsad användning. Rutinerna för överföring av journaluppgifter från Barnhälsovård till skolhälsovård är inte enhetliga. Ej heller rutinerna för arkivering och bevarandetid efter arkivering. Vilka behov ska tillgodoses? Journalhantering och rutiner för arkivering ska tillgodose olika, delvis motstridiga behov. I första hand behövs data i journaler för den hälso- vård och sjukvård som kan vara eller bli aktuell för barnet eller eleven i skolan. Dessutom kan uppgifterna vara viktiga för utveckling av arbetsområdet och för forskningsändamål. Vidare finns ett antal andra legala aspekter att ta hänsyn till. Journaler är en kvalitetsfråga eftersom de tillgodoser kraven på och behovet av en dokumentation av uppgifter som rör det enskilda barnets utveckling och hälsa. Vilket inkluderar de olika undersökningar och iakttagelser och vidtagna åtgärder som gjorts under barnets olika utvecklingsskeden såväl före som efter skolstart. För olika frågeställ- ningar kan det vara viktigt att ha tillgång till retrospektiva data som vartefter samlas i de båda journalerna. De synpunkter som kommit fram vid remissomgången av Riks- arkivets förslag betonar i varierande utsträckning de olika behoven. Inte oväntat betonar allmänt sett arkivmyndigheterna arkivaspekterna och företrädare för vårdgivarna den praktiska nyttan av att ha tillgång till de uppgifter som journalerna innehåller. Remissvaren speglar också de olika rutiner som utvecklats i olika delar av landet för journalhanteringen. Jag noterar att förslag begränsas till frågor om barnhälso- vårdsjournalen fast liknande frågor och problem även gäller skolhälso- vårdsjournalen. Jag utgår ifrån att ett framtida allmänt råd även ska omfatta hantering och rutiner för arkivering av båda journalformerna. Jag delar de synpunkter som flera remissinstanser fört fram när det gäller vikten av att såväl barnhälsovårdsjournalen som skolhälsovårds- journalen får följa barnet och eleven under uppväxten oavsett huvud- mannagränser. Enhetliga och tillförlitliga rutiner bör utformas så att journalen alltid går att spåra. Arkiveringsrutinerna bör innebära att det är möjligt att i efterhand erhålla uppgifter ur journalerna såväl för den enskilde personen som för forskningsändamål. Dessa uppgifter bör finnas tillgängliga även in i vuxen ålder. kan journalen gallras efter senast införda journalanteckning. Denna bevarandetid är för skolans del otillräcklig med hänsyn till såväl den enskildes som skolans och forskningens behov av uppgifter. Jag har funnit att det ofta saknas mål, planering, dokumentation, utvärdering och kvalitetsarbete inom elevvård och skolhälsovård. Ungefär hälften av de undersökta kommunerna uppger att de följer upp och utvärderar elevhälsan. Det gäller då framför allt ekonomisk uppföljning. En tredjedel av kommunerna har inte utarbetat gemen- samma riktlinjer för sina skolor vad gäller dokumentation, planer och rutiner för uppföljning av verksamheten. Det gäller också skolornas arbete för barn i behov av särskilt stöd. Det råder stor osäkerhet både om varför och hur man arbetar med kvalitetsfrågor och utvärdering. Jag redogör i detta avsnitt för en del av kartläggningens resultat avseende kvalitets- och utvärderings- arbete. För att sprida goda exempel presenterar jag hur några skolor och kommuner arbetar med dessa frågor.270 Jag anser att huvudmännen måste se över sitt arbete så att rutiner för dokumentation och uppföljning utarbetas. Alla som arbetar i Elevhälsan bör systematiskt dokumentera sitt arbete, utifrån någon form av gemensam struktur. Huvudmännen måste aktivt ställa frågor rörande verksamheten och vara tydliga beställare av uppföljnings- och utvärderingsrapporter, för att arbetet ska komma igång. De tre tillsynsmyndigheterna , och Arbetarskyddsstyrelsen påverkar alla på olika sätt förutsättningar och villkor för Elevhälsans arbete. Det är viktigt att dessa tre myndigheter samverkar. 270 Resultatet från vår kartläggning presenteras i avsnittet Vad visar utredningens kartläggning? Slutsatsen av den genomgång som redovisas i detta avsnitt är att det finns gott om styrdokument som ålägger skolor, kommuner och andra huvudmän att planera, följa upp och värdera sin verksamhet. Metoderna skiftar och kallas exempelvis uppföljning, utvärdering, tillsyn eller kvalitetsredovisning. Ändå tycks detta systematiska arbetssätt ha svårt att få genomslag i praktiken. Hur kan detta komma sig? Ett skäl är säkert att det saknas kompetens när det gäller uppföljning och utvär- dering, framför allt i mindre kommuner. Ett annat skäl är att traditioner och rutiner saknas, ytterligare ett skäl kan vara att motivationen saknas. Många i vår kartläggning har vittnat om att de känner det meningslöst, eftersom de inte har några intresserade och angelägna mottagare av uppföljningarna. Jag tycker det verkar logiskt – varför lägga ner tid i en redan tidspressad verksamhet på något som inte har en tydlig och intresserad mottagare? Jag menar att man i alla led noga måste klargöra varför och för vem uppföljningen/utvärderingen ska göras. Ett viktigt syfte måste därvid vara det egna, ständigt pågående kvalitetsarbetet. I varje professions intresse måste ligga att vilja förbättra sin verksamhet. Men det måste också ligga i arbetsgivarens intresse på olika nivåer att få ett underlag för bedömning av verksamhetens kvalitet. Utifrån de frågor avnämarna ställer till verksamheten bör beslutas vem som ska göra uppföljningen/redovisningen och hur det ska gå till.271 Kartläggningen pekar enligt min mening också på behovet av att elevhälsans arbete får ett lagstöd. Genom att det synliggörs i författningarna, finns därmed en naturlig utgångspunkt för uppföljning och värdering av verksamhetens kvalitet. menar jag att den nuvarande regle ringen av skolhälsovården är alltför detaljerad och därmed lämnar alltför lite friutrymme för huvudmännens egna prioriteringar. Kvalitetsarbete och utvärdering i ett mål- och resultatstyrt system Den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som genomfördes innebar en genomgripande decentralisering av beslutsfattandet till kommuner och skolor. Mål- och resultatstyrningen är tänkt att skapa förutsättningar för ett ökat engagemang i diskussionen om skolans mål och hur målen ska nås hos skolans personal, elever och föräldrar. Den syftar också till att uppnå ökad effektivitet och ett bättre resursutnyttjande. Styrsystemet kännetecknas av att skolans regelverk i 271 , S. 1992 Utvärderingens mångfald, några ledtrådar för vilsna pedagoger. dag är mycket mindre omfattande . I skollagen anges de grundläggande målen för utbildningen och de nya läroplanerna är mycket kortfattade. Även kursplanerna ger större utrymme än tidigare för lärare att nå målen på skilda sätt. Decentraliseringen av ansvaret till kommunerna innebär krav på att verksamheten genomförs inom de ramar som riksdag och regering lägger fast, men ger således för övrigt stor frihet att organisera skolverksamheten. Denna frihet innebär att kommuner, skolor och lärare kan arbeta med helt olika organisatoriska lösningar och helt olika arbetssätt. ska utbildningen vara likvärdig, vilket inte innebär att den ska vara lika, snarare att den ska ge ett varierat stöd till elever utifrån deras olika förutsättningar och behov. Den nu pågående översynen av skollagen skall anpassa skollagstiftningen till nya läroplaner och gällande styrsystem. En central tanke är att de olika nivåerna; skola, kommun och stat, har skilda ansvarsområden och att det ska finnas en dialog mellan dessa besluts- och ansvarsnivåer för att mål och resultat skall hänga ihop.272 I en mål- och resultatstyrd skola är utvärdering av vad man gör och vilka resultat det ger lika viktigt som kontroll av reglerna i den regelstyrda skolan. Varje nivå i systemet har alltså ett eget ansvar för tillsyn, upp- följning och utvärdering av sin verksamhet. Det gäller också Elevhälsan. Den egna uppföljningen krävs för att ge kontinuerlig feed-back om hur verksamheten fungerar och om vilka förbättringar som behöver göras.273 Uppföljning och utvärdering på olika nivåer har emellertid principiellt skilda syften. Medan en kurator kan behöva följa upp om hennes ramar för och uppläggning av arbetet ger det stöd till lärare och elever som är avsett, har utvärderingar ofta syftet att ge signaler till beslutsfattare om hur systemet i sin helhet fungerar och vilka ändringar av exempelvis mål och kursplaner som kan behövas. Ett exempel är de utvärderingar av gymnasieprogrammen som genomförts. Kommunala uppföljningar och utvärderingar av verksam- heten syftar ofta till att ta reda på hur avnämarna, exempelvis elever och föräldrar, upplever kvaliteten i verksamheten och om lokala mål nås. En ofta använd modell för lokal utvärdering är den s.k. Peer-review- modellen. Den bygger på en kombination av dels egen granskning och värdering av verksamheten och dels en granskning/värdering av en 272 Blidberg, K. Vem har makten över skolan? i Från regler till eget ansvar. 273 Med uppföljning avses i regel ett insamlande av data för att få en översiktlig bild av en verksamhet eller del av denna. Uppföljning innehåller emellertid ingen värdering, däremot innebär förstås alltid det urval av data man samlar in ett ställningstagande. Exempel på uppföljning är den sammaställning av betyg som regelbundet gör. Utvärdering innehåller ett värderande moment. Ofta görs denna värdering mot de mål som finns för verksamheten. utifrån kommande person som arbetar i en liknande verksamhet och som väljs av personalen i den verksamhet som granskas. Av tillståndsbeskrivningar framgår att den svagaste länken i styrsystemet för skolan är kommuners och skolors utvär- deringar. I många kommuner råder stor osäkerhet om varför det är nöd- vändigt att utvärdera och om hur utvärderingsarbete kan bedrivas.274 har också begrepp som kvalitet och kvalitetsredovisningar införts i skolans värld. De tre myndigheter, , och Arbetarsskyddss- styrelsen, som arbetar med tillsyn av skolan har ett stort ansvar för att öka kunnandet och medvetenheten om kvalitet och utvärdering inom elevhälsan i syfte att göra skolans verksamhet bättre för alla barn och ungdomar. Eftersom det finns många beröringspunkter mellan de hälso- och sjukvårdande och elevvårdande insatserna behöver myndigheterna samverka för att förhindra dubbelarbete eller att frågor faller mellan två stolar eller mellan de tre stolarna. är tillsynsmyndighet över skolhälsovården. Hälso- och sjukvårdspersonalens arbete regleras rela tivt detaljerat av författningar inom hälso- och sjukvården och Social- styrelsen har tillsynsansvaret för att granska att skolsköterskor och skolläkare följer dessa författningar. Främsta syftet med Social- styrelsens tillsyn är enligt 6:e kapitlet 3 § i (SFS 1998:531) att förebygga och eliminera risker i hälso- och sjukvården.275 Vidare skall genom sin tillsyn stödja och granska verksamheten och hälso- och sjukvårdspersonalens åtgärder. har tillsyn över hela skolväsendets verksamhet, utifrån de författningar som utgår från skollagen. utredningar riktar sig ibland mot en hel kommuns skolverksamhet, ibland granskas vissa områden som exempelvis skolans styrning eller området elever i behov av särskilt stöd. Inom ramen för det sistnämnda området innefattas då också elevhälsans arbete. En stor del av tillsyn handlar också om att utreda enskilda ärenden, då vårdnadshavare anmäler skolan för bristande handläggning i olika situationer, exempelvis mobbning. har anmälningarna till ökat, men många anmälningar tas aldrig upp av verket utan hänvisas till huvudmannens egen tillsyn. 274Skolverket 1999, Att utvärdera skolan. 275SFS 1998:531 ersatte Lagen om tillsyn inom hälso- och sjukvården, SFS 1996:786. Arbetarskyddsstyrelsens redskap för tillsynen är arbetsmiljölagen. I dess mening är varje elev en arbetstagare.276 Eleverna liksom lärarna har stöd av yrkesinspektionen vad gäller exempelvis skollokalernas utformning, skolbänkarnas anpassning, luftkvaliteten, att gymnastiksalarna inte är farliga och dessutom väl städade, att toa- letterna är rena och möjliga att låsa liksom städningens kvalitet i hela skolan. Även schemaläggning kan vara en fråga för arbetsmiljölagen liksom kränkande särbehandling, mobbning, sexuella trakasserier och våld och hot. Att minska förekomsten av våld och hot har varit föremål för en kampanj för landets samtliga yrkesinspektioner. Elevskyddsombuden deltar i skyddsronder men har inte mandat att stoppa arbetet på en skola vilket skyddsombuden för vuxna har. Några försvårande omständigheter för samarbetet är att de tre myndigheterna har olika regionala indelningar av sin verksamhet. De har också skilda definitioner på vad de menar är tillsynsutredningar. Skolhälsovården vid nio grundskolor i kartlades av med syfte att tillse efterlevnaden av gällande hälso- och sjukvårdslagstiftning277. Frågor ställdes om verksamhetens omfatt- ning, egen kontroll, dokumentation och journalhantering och man granskade skriftligt material som skolplaner, arbetsplaner, verksam- hetsplaner för skolhälsovården och arkivplaner för skolhälsovårds- journaler. Den allvarligaste bristen som påträffades var frånvaron av instrument för kontroll/styrning och uppföljning.