sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Kommittén skall utreda om den ändrade regionala ansvarsför- delningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen har bidragit till att utveckla former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. (dir. 1997:80, s. 5) I kommitténs underlagsmaterial har i två rapporter analyserat demokratiaspekterna (se 1999a och 2000a) på grundval av en djupintervju- och enkätundersökning i försökslänen. I och rapport till kommittén (2000) har demokratifrågorna diskuterats både i ett empiriskt och normativt perspektiv runt begreppet flernivådemokrati. och rapport bygger i sin tur på en rad delrapporter som publicerats inom ramen för ett statsvetenskapligt forskningsprojekt med just nam- net Regionalisering och flernivådemokrati. I forskningsprojektet analy- seras utvecklingen i respektive län. Den kommande behandlingen av demokratifrågorna i försökslänen bygger i huvudsak på ovannämnda rapporter. I en del avseenden har dock även andra källor utnyttjats. Det gäller naturligtvis de minnesan- teckningar och annan dokumentation kommittésekretariatet gjort i Utvärderingen av försöksverksamheten 213 samband med sammanträden, kommittébesök i försökslänen och vid olika av kommittén arrangerade seminarier. En viktig del i dokumenta- tionen av medborgarnas attityder till bl.a. regiondemokrati hämtas från den forskargrupp vid som utvärderar försöksar- betet i främst . Analyserna av försökens demokrativärden visar att det existerar en rad olika synsätt på vad som bör innefattas i regiondemokratin. I rapport på försök noteras tre olika demokra- tiperspektiv. För det första finns det ett inslag av en leveransorienterad syn på demokrati i försöksarbetet. Regionpolitikens demokratiska legi- timitet är enligt detta perspektiv beroende av i vilken grad olika med- borgerliga behov kan tillgodoses. I rapporten konstateras att demokrati- debatten i och delvis har präglats av ett leveran- stänkande genom att många har pekat på att sjukvårdens ekonomiska underskott riskerar att överskugga demokratiambitionerna i stort. Flera av de intervjuade aktörerna hävdar att om sjukvårdskrisen fördjupas finns risken att det uppstår en legitimitetskris för det demokratiska systemet i sin helhet. Men även i övrigt finns det företrädare, främst bland ledande kommunpolitiker, som pekar på vikten av att regionpoli- tiken har leveranskraft för att den skall kunna betraktas som legitim. För det andra har demokratifrågorna, från framväxtprocesserna och vidare framåt, varit starkt orienterade mot ett partibaserat och repre- sentativt demokratiperspektiv. Företrädarna för detta perspektiv har ansett att det regionala utvecklingsarbetet och andra regionpolitiska frågor bör samlas under ett politiskt styre som baseras på antingen di- rekta eller indirekta val i regionen. För det tredje har samtliga försökslän utvecklat en rad demokratiska experiment med en inriktning mot att betona dialog, kommunikation och processtänkande. Det har i första hand handlat om att inleda en dialog med kommunerna i länet, att finna samtalsfora med närings- livsintressen och att hitta en kommunikations- och förankringsform i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. I rapport – Regionalisering och flernivådemo- krati – och län – diskuteras regiondemokrati i ett uttalat normativt perspektiv. Huvudfrågan är om regiondemokratin skiljer sig på något kvalitativt sätt från demokrati på lokal respektive regional ni- vå. I deras rapport konstateras: Frågan om vad den regionala demokratin bör vara kan lika lite som den mer allmänna frågan om vad demokrati bör vara besvaras på något enkelt eller otvetydigt sätt (lin 2000, s. 151) Diskussionen om de demokratiteoretiska delarna i både och rapporter visar att det existerar en rad olikartade fö- reställningsramar kring vad som bör innefattas i begreppet regionde- mokrati, vilket givetvis komplicerar utvärderingen av demokrativärde- na i försökslänen. I kommitténs kontakter med berörda företrädare i försökslänen har dessa frågor kommit att bli relativt utförligt diskutera- de och problematiserade. Kommittén kan konstatera att kraven på regi- ondemokrati aldrig preciserats tillräckligt tydligt. Det är oklart vad statsmakten vill åstadkomma vad gäller demokrativärden på regional nivå. Inte heller samhällsforskarna har fullt ut preciserat frågan vad regiondemokratin bör vara. Det är snarare så att såväl politiker som forskare befinner sig i en sökprocess där debatten egentligen bara har börjat. Det finns alltså en risk att utvärderingen av demokrati på regional nivå görs utifrån alltför oklara mål och att resultaten kräver ett betyd- ligt längre tidsperspektiv än vad som varit möjligt inom ramen för den- na utvärdering. I den nu avslutande etappen skall demokratifrågorna belysas i föl- jande huvudavsnitt: Det bör sägas att försöksverksamheten representerar två olika demo- kratiska grundmodeller. I , och vilar den regionala självstyrelsen i första hand på direktval till respektive fullmäktige, medan fullmäktige i i län utses genom indirekta val; ledamöterna i fullmäktige utses av respektive kommun och . I den svenska regiondebatten – talet fram till har dessa två grundmodeller debatterats och kon- trasterats mot varandra. Redan i (SOU 1992:63) diskuterades dessa modeller i termer av regionalt folkstyre kontra kommuner i samverkan. I de utredningar som genomförts om ökad re- gional samverkan utanför försökslänen har en av huvudfrågorna ofta varit om man skall gå fram med ett förslag till regeringen om direktval eller med ett indirelt valt region- eller kommunalförbund. Utvärderingen av försöksverksamheten 215 Det har naturligtvis därför varit av stort intresse för kommittén att jämföra erfarenheterna i Kalmarförsöket med de direktvalda modeller som tillämpas i övriga försökslän. En sådan jämförelse är dock av olika skäl svår att genomföra. För det första är själva erfarenhetsunderlaget något begränsat. Kalmarförsöket skall jämföras med å ena sidan de bå- da storlänen som har helt andra strukturella egenskaper, dvs. det är län som är befolkningsmässigt stora, antalet kommuner är avsevärt fler än i län, de har genomgått stora organisatoriska förändringar och de har en helt annan uppgiftsstruktur än län. Å andra sidan råder speciella förhållanden på , som också är svåra att jämföra med Kalmarförsöket. Det är alltså tveksamt om det erfarenhetsunderlag som finns kan ge en rättvisande bild av vilken modell, direkt eller indirekt valda regionfullmäktige, som har så att säga gett flest demokratiförde- lar under försöksverksamhetens gång. Dessutom ligger det ett jämförelseproblem i att modellerna innefat- tar olika demokratinormer. Utifrån en demokratiteoretisk eller sam- hällsvetenskaplig utgångspunkt kan man knappast säga att den ena mo- dellen är mer demokratisk än den andra. Demokrativärdet i respektive modell bestäms av de värderingar eller normer som man utgår från. Det kan dock vara värt att inledningsvis diskutera och belysa dessa två mo- deller och därvid också beskriva några centrala kännetecken i försöks- länens demokratiska procedurer. Låt oss inledningsvis diskutera ett par principiella utgångspunkter i denna fråga.2 Den representativa och partibaserade demokratin innehåller alltid en blandning av direktvalda och indirekt valda organ. Det vanligaste i svensk politik är att indirekt valda organ är utsedda av en folkvald för- samling. Den kommunala självstyrelsen i bygger på prin- cipen att det högsta beslutande organet, kommunfullmäktige, utser verkställande och beredande organ som exempelvis styrelse och nämn- der. Vi har i svensk politik aldrig accepterat tanken att genomfö- ra direktval till den typen av verkställande organ. Följaktligen före- kommer exempelvis inte några direktval av borgmästare eller ens le- damöter till stadsdelsnämnder i svensk kommunalpolitik. I mycket har man litat till att de politiska partierna haft förmågan att knyta samman den verkställande politiken med medborgarnas önskemål och an- svarsutkrävande. Det är partierna som ställer upp kandidater till full- mäktige och det är partierna som föreslår kandidater till nämnder och styrelser. I någon mån kan sägas att dessa principer har kommit att luckras upp genom införandet av ett (begränsat) personvalssystem. Ett principiellt intressant problem uppstår när indirekt valda organ utses av flera folkvalda organ, som exempelvis är fallet för Regionför- 2 Den följande framställningen är i stora delar hämtad från Gidlund . bundet i län. Skillnaden mot den mer normala ordningen är att regionförbundets valmanskår består av kommuner och landsting, i mot- sats till ett direktvalt regionfullmäktige som har regionens medborgare som valmanskår. Medborgarna kan därmed endast utkräva politiskt ansvar genom röstning i kommun- respektive landstingsvalet. Vissa partier som finns representerade i olika kommunfullmäktigeförsam- lingar i regionen kan visa sig vara för små för att kunna räkna med nå- gon plats i regionförbundet, då det är majoriteten i respektive kommun som utser representanterna. Risken är att småpartiernas väljare därmed inte kan utkräva ansvar av sina företrädare. Principen om proportionell representation riskerar alltså att sättas ur funktion i en regionförbunds- modell. En central fråga för utvärderaren av försöksverksamheten blir därför att pröva i vilken grad i län utformat sammansättningen av de politiska församlingarna så att även de små partierna får en tillfredsställande representation. Den strategiska fördelen med regionförbundsmodellen är att man så att säga konstituerar en tät relation mellan regionorgan och kommuner- na i regionen. Risken för att kommunerna skall uppleva regionen som en sorts överkommun borde vara mindre än i den direktvalda modellen. Kommunerna borde dessutom, som huvudmän för verksamheten, ha ett starkt engagemang och intresse för att regionförbundet i fråga skall framstå som legitimt och handlingskraftigt. I och med att den direkt- valda legitimiteten saknas, kan det i ett regionförbund vara en särskilt viktig angelägenhet att utveckla demokrativärdet i verksamheten. Jane- rik Gidlund hävdar i en rapport, skriven på uppdrag av Regionförbun- det i län, följande: Det är sålunda uppenbart att regionförbundet är medvetet om det problem som kan finnas i den otydliga medborgerliga för- ankringen av verksamheten och aktivt försöker utveckla verk- samhetsformer och metoder för att nå ut med regiondiskussio- nen. (Gidlund 1998, s. 45) Ett direktvalt regionfullmäktige innehåller då, i enlighet med ovanstå- ende resonemang, ingen formaliserad koppling till regionens kommu- ner. De flesta regioner har kommuner med varierande storlek och parti- erna har sannolikt svårt att samordna partilistorna på ett sådant sätt att samtliga kommuner med säkerhet kommer att finnas representerade i regionfullmäktige. Om det då förhåller sig så att en region innehåller motsättningar på ett delregionalt plan, dvs. mellan kommuner i olika geografiska delar av regionen, finns en risk att regionen tappar sin le- gitimitet i de delregioner som är svagt representerade i regionfullmäk- tige och i regionledning. I händelse av att fullmäktige försöker lösa Utvärderingen av försöksverksamheten 217 dessa motsättningar genom majoritetsomröstningar kan situationen, ur legitimitetssynpunkt, komma att förvärras snabbt. En strategisk fråga för utvärderaren av försöksverksamheten blir i det här fallet att under- söka på vilka sätt regionen utvecklar arbetsformer som ger goda möj- ligheter för kommuner eller delregioner som är svagt representerade i regionens verkställande funktioner att delta i arbetet. I sammanfattning kan sägas att regionförbundsmodellen befrämjar täta relationer med regionens kommuner och bör, i vart fall hypotetiskt, leda till en starkare betoning av sådana förhandlingsdemokratiska in- slag där ett viktigt mål är att skapa konsensus mellan förbundets huvud- män. riskerar att hamna i ett småpartiproblem då för- bundets ägare, dvs. kommunerna och , var för sig kan tänkas välja företrädare för den egna majoriteten. Härigenom kan småpartier- nas väljare beskäras möjligheten att utkräva ansvar för regionförbun- dets politik. Denna nackdel gäller inte den direktvalda modellen som i högre grad än regionförbundsmodellen förmår tillgodose kravet på partiproportionalitet i fullmäktige. Det medborgerliga ansvarsutkrävan- det sker dessutom direkt i allmänna val och ökar sannolikt tydligheten och debatten på politikens väljararena. Den direktvalda modellen riskerar emellertid att hamna i en legiti- mitetskris i de fall när man inte förmår tillgodose en jämn geografisk representation i fullmäktige. Regionfullmäktige kan uppfattas som en angelägenhet bara för de stora kommunerna och små kommuner, eller alternativt kommuner i de perifera regiondelarna, kan komma att upp- leva sig som åsidosatta. I ett direktvalt fullmäktige är, åtminstone hy- potetiskt betraktat, majoritetsomröstningar betydligt vanligare än i re- gionförbundets fullmäktige. Rollerna som majoritetsföreträdare respek- tive oppositionsföreträdare är sannolikt också tydligare i den direktval- da modellen. Vad har då försöksverksamheten givit för erfarenheter beträffande de två demokratimodellerna? Låt oss som utgångspunkt granska valre- sultatet vid val i de fyra försökslänen: Valet kom att bli det första valet till de nya regionfullmäktigeförsamlingarna i och . I län och på skedde inga föränd- ringar i valhänseende då val till landsting och kommuner genomfördes som . I den följande tabellen redovisas andelen röster och man- datfördelningen i de fyra försökslänen: Tabell 6.1 Mandatfördelningen och andel röster i regionvalen 1998 (avser resultat i kommunfullmäktigevalet, län är andelen mandat i regi- onfullmäktige) (6,) (11,) (4,) (9,) (35,) (33,) (42,) (31,) (3,) (4,) (4,) (6,) (6,) (6,) (20,) (4,) (6,) (2,) (4,) (7,) (11,) (8,) (4,) (26,) (20,) (17,) (17,) (1,) (3,) (4,) (2,) (0,) (0,) (0,) (4,)** 79,*** **Gotlandspartiet framtid ***Avser valdeltagande i landstingsvalet i län I såväl som fick två småpartier, Väl re- spektive Sjukvårdspartiet , en vågmästarställning och de följande förhandlingarna om majoritetskonstellation och om vem som skulle få besätta ordförandeposten i blev besvärliga och dramatiska. Väls inträde i fick mycket starkt genomslag i medierna (även riksmedierna) liksom Sjukvårds- partiets betydelse för vem som kom att få besätta ordförandeposten i i . I län behöll socialdemokra- terna ordförandeposten i trots att partiet gjorde stora valförluster i såväl kommunal- som landstingsvalen i län. På återtog ordförandeposten i kommunstyrelsen. Det har varit mycket debatt kring det låga valdeltagandet val. I stora drag kan sägas att valdeltagandet i försökslänen sjönk i un- gefär samma grad som i övriga landet. Det kan konstateras att de s.k. historiska regionvalen i respektive inte innebar ett högre valdeltagande än på andra håll i landet. Det står därmed klart att regionvalen inte innebar någon större mobilisering av väljarna i des- sa regioner. Vad kan sägas om de två principiella frågor som ställdes inled- ningsvis i detta avsnitt? Första frågan gällde hur i län har lyckats hantera sammansättningen i de politiska för- Utvärderingen av försöksverksamheten 219 samlingarna så att även de små partierna skulle få en tillfredsställande representation. I tabellen nedan visas representationen till fullmäktige i län: Tabell 6.2 Jämförelse av andel platser i regionförbundets fullmäktige med andel röster i landstingsvalet i län 1998. sen (både ledamö- ter och ersättare) * Beräknat på de ordinarie platserna i fullmäktige Mandatfördelningen i regionförbundets fullmäktige ger en viss över- representation för socialdemokraterna och och en mot- svarande underrepresentation för och , om vi jämför med utfallet i landstingsvalet. Inget parti står dock utan representation i fullmäktige om vi jämför resultaten i landstingsvalet. Det kan här vara värt att ge en kort bakgrund. full- mäktige, som består av 45 ledamöter, konstruerades i samband med beslutet om försöksverksamheten på så vis att antalet ledamöter förde- lats mellan kommunerna (30 platser) och (15 platser). Kommunernas platser fördelades så att en ledamot tillfaller varje kommun per 10 000 invånare. Det innebär att den största kommunen, , utser sex ledamöter och vidare ner på en skala till endast en ledamot för och . En effekt av detta blir att de största kommunerna kommer att vara underrepresenterade i förhållande till de mindre. Fördelningen innebär att exempelvis kommuner som och får tillsammans 2–3 mandat mindre än deras andelar av befolkningen motsvarar. Till detta har de politiska partierna kommit överens om vissa grundläggande principer för mandatfördelningen i regionförbundets fullmäktige. Systemet för mandatfördelningen bygger på att man inled- ningsvis kommit överens om en grovtilldelning av mandaten utifrån valutslaget i kommunerna och . Vidare bestämdes att ett minoritetsskydd skulle tillämpas för fyra partier: , , och . En rimlig geografisk fördel- ning av partirepresentationen skulle också eftersträvas. Vi kan av ta- bellen ovan se att denna uppgörelse har inneburit att partirepresentatio- nen relativt väl speglar röstandet i län. Möjligtvis kan sägas att de småpartier, av mer lokal karaktär, som fått plats i några av kommun- fullmäktigeförsamlingarna i län inte givits någon plats i region- förbundets fullmäktige. Detta kan knappast sägas vara något problem då det handlar om partier som är relativt små och har ett särpräglat lo- kalt ursprung.3 Uppgörelsen om mandatfördelningen i fullmäktige har också full- följts genom avtal om att alla partier skall garanteras representation (ledamot eller suppleant) i regionförbundets styrelse som består av 13 ordinarie ledamöter samt 7 suppleanter. Det tycks också finnas en god representation för de mindre partierna i de mer tillfälliga beredningar som regionförbundet har organiserat under försöksverksamhetens gång. Kommittén kan därför dra slutsatsen att i län lyckats väl med ambitionen att utforma de politiska församlingarna, både fullmäktige och styrelse, så att även de små partierna givits en tillfredsställande representation. Hypotesen om att i län, för att så att säga kompensera avsaknaden av en direktvald legitimitet, också har satsat på att i specifika avseenden driva demokratifrågorna synes få stöd i utvär- deringen. har fått relativt stor uppmärksamhet för en del nydanande arbetssätt ur demokratisynpunkt. Det gäller bland annat att man arbetar med tillfälliga beredningar som utformats utifrån de uppgifter som skall lösas. Det finns ingen permanent fastlagd nämnds- organisation, utöver styrelsen och fullmäktige. Ett annat exempel är att de förtroendevalda inte bara har fungerat som beslutsfattare utan även fått ta ansvar för beredande uppgifter, i stället för att överlåta detta på tjänstemännen, s.k. rapportörskap. Ett annat inslag i demokratiarbetet har varit att låta sammanräden vara öppna för allmän- heten. Hur förhåller det sig då i de båda storlänen? Hur har man i och hanterat problemet med en rättvis geografisk re- presentation? Den formella ordningen för valen till regionfullmäktige i båda storlänen har inneburit att ett direktvalt fullmäktige med 149 le- damöter (varav 15 är utjämningsmandat) utsetts enligt en proportionell 3 Exempel på sådana partier är det s.k. Medborgarpartiet Skola, Vård, Omsorg i (av rösterna) och det s.k. Partiet Partiet i (av rösterna). Utvärderingen av försöksverksamheten 221 Den geografiska spridningen av ledamöterna visar att det i finns ordinarie ledamöter i hela 40 av regio- nens 49 kommuner och om man räknar in ersättarna i regionfullmäktige är det endast två kommuner som saknar representation överhuvudtaget. I är denna geografiska representation ännu något bättre, dvs. samtliga 33 kommuner har åtminstone någon politiker som är repre- senterad i regionfullmäktige. Således kan det konstateras att den geo- grafiska representationen i både och är god i den bemärkelsen att det finns regionfullmäktigeledamöter spridda över nära nog hela regionen. Däremot bygger representationen på att de mer befolkningsrika valkretsarna får fler mandat än de mer glest befolkade områdena. Följaktligen har exempelvis valkretsen av mandaten i fullmäktige medan endast har . kommun tar, som valkrets, hela 21 pro- cent av platserna, medan hela Nordostskåne endast har av platserna i regionfullmäktige i . Om analysen fördjupas till att omfatta den geografiska representa- tionen i de verkställande organen blir bilden mer komplicerad. En granskning av ledamöterna i respektive den regionala utvecklingsnämnden visar på en förhållandevis jämn spridning räknat på de olika valkretsarna. I några enstaka fall saknar en viss valkrets representation i styrelse och nämnd. Det förhåller sig dock inte så att det är storstadsområdena, dvs. respektive , som domi- nerar i de verkställande organen. Det finns i de båda storlänen också en uttalad medvetenhet om ris- kerna för att inte ge representation åt de befolkningsmässigt svaga eller mer perifera delarna av regionen. Det yttrar sig bland annat i att man i har inrättat särskilda beredningsorgan till de stora nämnderna (regionutvecklingsnämnd, miljönämnd och kulturnämnd) där politiska företrädare för kommunerna deltar i beredningsarbetet i de frågor som respektive nämnd har att behandla. I både och har man också utvecklat ett omfattande politiskt arbete för att på olika vägar inhämta kommunernas synpunkter. Detta arbete kommer att belysas längre fram i utvärderingen. 6.2.3 Medborgarna och försöksverksamheten Kommittén har inte initierat någon egen analys av hur enskilda med- borgare anser sig kunna påverka, deltaga och utkräva ansvar för den politik som bedrivs av regionorganen i försökslänen. Kommitténs slut- satser baseras på vad intervjupersoner och enkätrespondenter tror om medborgaraspekterna i försöken och på analyser som genomförts av andra forskare. Det är värt att inledningsvis påpeka att regional utvecklingspolitik alltid utformats inom ramen för en utpräglad ämbetsmannakultur. Den har visserligen varit förankrad i riksdagsbeslut och med tillämpning av offentligrättsliga regler, men det har aldrig varit fråga om något starkt medborgerligt engagemang. Frågor om regionalpolitisk planering, stöd- politik och infrastrukturplanering har genomförts under normal offent- lighet och kontroll, men har nog aldrig varit föremål för ett särskilt in- tensivt deltagardemokratiskt eller partipolitiskt engagemang. I mycket är det en relativt anonym ämbetsmannakultur som hittilldags genomfört statens regional- och näringslivspolitiska åtaganden (jfr , s. 198 ff). Genom försöksverksamheten har den regionala utvecklingspolitiken med dess planering, stödformer, EU–politik och tillväxtavtal förts från ett statligt till ett regionkommunalt huvudmannaskap. Den politiska legitimiteten och ansvarsutkrävandet är tänkt att i högre grad ske regio- nalt och i mindre grad nationellt. I samband med beslutet om att inleda försöksverksamheten sågs detta som en väg att demokratisera eller att föra besluten närmare medborgarna. Förväntningarna har därvid varit högt ställda och många av försökens tillskyndare har i reformarbetet sett stora möjligheter att skapa ett starkt medborgerligt engagemang, vitalare partier och en mer omfattande debatt om den regionala utveck- lingspolitiken. Kommittén kan, på grundval av underlagsmaterialet, konstatera att det finns mycket högt ställda ambitioner i försökslänen när det gäller att öka medborgarnas deltagande och intresse för regionpolitik. Det har i samtliga försökslän förts en relativt intensiv debatt om hur en starkare medborgerlig förankring av det regionala utvecklingsarbetet skall åstadkommas. Arbetet med att utveckla medborgardialogen har dess- utom sannolikt intensifierats i samtliga försökslän . En rad nya initiativ med särskilda projekt, studiematerial, arbets- grupper, ungdomssatsningar m.m. har startats av självstyrelseorganen i syfte att stärka försökens medborgardemokratiska värde.