sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Frågan som något skall belysas i detta avsnitt är vilka slutsatser som kan dras mot bakgrund av genomgången av den akademiska litteraturen i föregående avsnitt om betydelsen av denna utveckling för strukturen på det finansiella systemet, eller mer specifikt, för bankens roll i det finansiella systemet. Andelen sparmedel som kommer att förvaltas av banker (i egenskap av intermediärer) kommer att minska. har bankerna stått för en stor del av omallokeringen av sparmedel i ekonomin. De har inte bara förvaltat transaktionsmedel, utan även mer långsiktigt sparkapital. En förklaring är att det har funnits behov av mer tillgångsomvandling än vad som har varit möjligt att åstadkomma via värdepappersmarknaden på grund av höga transaktionskostnader vid emittering av och handel i 30 Se och (1994) för en översikt av såväl utvecklingen av nya finansiella instrument som litteraturen om finansiella innovationer. SOU 2000:11 Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet Volym C:219 Den tekniska utvecklingen har emellertid minskat kostnaderna för att emittera, köpa och sälja värdepapper, vilket har möjliggjort för värdepappersfonder att konkurrera med bankerna när det gäller tillgångsomvandling. I takt med att konkurrensen mellan fondförvaltare ökar och avgifterna sjunker kommer bankerna att möta en hårdnande konkurrens från värdepappersfonder om sparmedlen. Värdepappersfonder kommer emellertid inte utkonkurrera bankerna helt. Först och främst är en fond begränsad till att investera i värde- papper, vilket banken inte är (se nedan om bankens förmåga att konkur- rera med värdepappersmarknaden när det gäller finansiering). Vidare varierar värdet på andelarna i en värdepappersfond. Som redogörs för i avsnitt 3 är det fördelar förknippade med att investerarna erhåller en fix avkastning såsom vid inlåning. Efterfrågan på tillgångsomvandling torde minska av flera skäl. Den tekniska utvecklingen borde underlätta emissioner av värde- papper på mindre belopp. Detta minskar behovet av att en intermediär omvandlar stora tillgångar till små tillgångar. Det ökar också möjlig- heten för investerare att uppnå en diversifierad portfölj på egen hand, varför efterfrågan på riskomvandling minskar. Expansionen av nya instrument och marknader har över huvud taget kraftigt ökat möjligheten att hantera finansiella risker. Det går numera att sälja många finansiella risker till ett överkomligt pris. Utvecklingen av nya instrument ökar vidare värdepappersmarknadens möjlighet att producera likviditet. Genom framställning av tillgångar på syntetisk väg kan tillgångars likviditet ökas. Ökad likviditet borde medföra att enskilda investerare blir mera villiga att investera direkt i värdepapper. En minskning av behovet av tillgångsomvandling innebär att andelen medel som förvaltas av intermediärer minskar. Många av de nya instrumenten är emellertid komplicerade och svåra att hantera för den enskilde. Åtminstone under en övergångstid kommer de flesta därför att behöva vända sig till mäklare (t.ex. fondförvaltare och fondkommissionärer). I vilken grad intermedieringssektorn kommer att tappa kunder till värdepappersmarknaden kommer därför att bero på effektiviteten i mäklarbranschen. Det är möjligt att den kraftiga expansionen av nya instrument och därmed ökade efterfrågan på mäklartjänster har lett till brist på mäklar- kompetens och bristande konkurrens i mäklarbranschen. Bristande konkurrens i mäklarbranschen hämmar värdepappersmarknadens förmåga att konkurrera med intermedieringssektorn. verkar värdepappersmarknadens utveckling ha drivits på av det faktum att bankerna bedriver både intermediering och mäklar- verksamhet. Banker och andra finansiella intermediärer har i sin risk- hantering stor glädje av de nya finansiella instrumenten. Volym C:220 Bilaga 20 t.ex. sälja den valutarisk som uppstår då banken ger ett lån i utländsk valuta genom att köpa ett terminskontrakt som ger banken rätt att sälja valutan på förfallodagen till en given kurs. Eftersom en bank måste ha kunskap om de finansiella instrumenten för att kunna använda dem för egen räkning, finns en samordningsfördel med att även agera mäklare. Eftersom vinsterna har varit höga i många mäklarverksamheter har bankerna styrt över många av sina egna kunder till värdepappers- marknaden. När vinsterna i mäklarverksamheterna minskar till följd av ökad konkurrens, kommer banken ha mindre anledning att på detta sätt driva på utvecklingen av värdepappersmarknaden. En bank kommer emellertid fortfarande kunna tjäna pengar på nya instrument som banken har utvecklat, eftersom det tar tid för andra att kopiera bankens produkt. En viss drivkraft kommer således finnas kvar. Bankerna bidrar också till värdepappersmarknadens expansion genom värdepapperisering, som är en teknik för att finansiera en portfölj av tillgångar på värdepappersmarknaden (se föregående avsnitt). Rent praktiskt går värdepapperiseringen oftast till så att fordringarna säljs till ett för ändamålet skapat rättsubjekt, som kan kallas specialföretag. Specialföretaget finansierar köpet av portföljen genom att emittera värdepapper. En anledning till att banker vill värdepapperisera tillgångar är att det i praktiken är en nackdel förbunden med att samordna långivning som inte kräver informationsproduktion med långivning som kräver informationsproduktion. Som visas i avsnitt 3.3 har banker en fördel i att omvandla lån som är illikvida till följd av informationsproblem till likvida tillgångar. Som redogörs för i avsnitt 3.1.1 gör denna tillgångs- omvandling banker sårbara för uttagsanstormningar. Av redogörelsen i avsnitt 4 följer att stort sett alla medel för att minska risken för uttags- anstormningar föranleder reglering av bankens verksamhet. 31 I praktiken innebär detta bl.a. att banker har kapitaltäckningskrav som medför att lån till företag till viss del måste finansieras med eget kapital. På grund av praktiska svårigheter att särskilja illikvida lån är kapitaltäckningskravet oberoende av om lånet kräver informations- produktion eller inte. Eftersom eget kapital är en knapp resurs för banken, tjänar banken på att sälja de lån som går på värdepappers- marknaden och koncentrera resurserna till informationskrävande lån där kapitalet gör mest nytta. Värdepapperisering har endast skett i mycket begränsad omfattning i . Huvudförklaringen torde vara att bostadslån huvudsakligen finansieras genom bostadsinstitut, vilka har en konstruktion som liknar 31 Motiven för att särskilt reglera en banks rörelse redovisas utförligt i Bank- lagskommitténs betänkande, SOU 1998:160. SOU 2000:11 Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet Volym C:221 specialföretagens, som även specialföretagen har kapital- täckningskrav. Förslag finns dock att specialföretag i vissa fall inte skall vara reglerade i framtiden.32 I sådana fall kan värdepapperisering, som är en växande företeelse utomlands, ta fart även i . Andelen medel som banker kommer att förvalta kommer bl.a. att bero på värdepappersmarknadens förmåga att konkurrera med banken när det gäller hantering av informationsproblem. Detta beror på strukturen på det finansiella systemet. Strukturen på det finansiella systemet skiljer sig åt mellan länder. Det är brukligt att dela in dem i bankorienterade och marknadsorienterade system. Tittar man närmare på systemen är emellertid variationerna inom varje grupp stora. Exempelvis hör både och till den första gruppen. Bankerna är dominerande finansiärer i bägge systemen, men uppbyggnaden är olika. I håller banker stora mängder företagsaktier. I är detta förbjudet. Där är det i stället företagen som äger bankerna. 33 Det är brukligt att klassificera det svenska systemet som bankorienterat, men det anses röra sig mot ett marknadsorienterat system. Att systemen skiljer sig åt beror på många faktorer, såsom t.ex. sociala och kulturella skillnader mellan länder. Strukturen på det finan- siella systemet är också delvis framreglerad. Vid regleringar är det frågan om att väga olika mål mot varandra, där avväg- ningen i hög grad beror på lagstiftarens preferenser. På det finansiella området är det bl.a. frågan om att väga stabilitet mot effektivitet. Det kan också vara aktuellt att väga konsumentskydd mot andra mål. Hur regleringen utformas beror i sin tur på effektiviteten hos olika institutioner, vilket kan variera kraftigt mellan länder. Tron på reglering som effektivt verktyg skiljer sig också åt. Eftersom ländernas syn på regleringar varierar, är det naturligt att resultatet också gör det. Forskningen har inte kommit så långt att det är möjligt att säga vad som är ett optimalt system under vissa förutsättningar. Dit är det mycket långt kvar. Bland mycket annat krävs en ökad förståelse för hur informationsproblem påverkar konkurrensen mellan intermediärer och mellan mäklare. Forskningen har dock lett till vissa insikter. Avsaknad av eller en dåligt utvecklad värdepappersmarknad har ofta tagits som tecken på att ekonomin är underutvecklad (se Hellwig (1991)). Litteraturen visar emellertid att en intermediär i bland kan åstadkomma en högre välfärd om den inte utsätts för konkurrens från värdepappersmarknaden. Som redogörs för i avsnitt 3, kan konkurrensen från värdepappersmarknaden minska intermediärens möjlighet att 32Se Ds 1998:71 och SOU 1998:160. 33Se t.ex. och (1994). Volym C:222 Bilaga 20 tillhandahålla likviditetsförsäkring och producera information. Exempelvis beror en banks möjlighet att tillhandahålla en hög ränta (jämfört med andra placeringar) på pengar som står inne på kontot endast på att inte alla tar ut sina pengar så fort de inser att de inte kommer behöva dem . Om pengarna står på kontot blir nämligen räntan låg jämfört med t.ex. en direkt investering i värdepapper. Vidare är en bank inte villig att finansiera ett företag till förlust, om den inte kan räkna med att få igen pengarna på grund av att företaget kommer att finansiera sig på värdepappersmarknaden när verksamheten går bättre. Enligt (1988) är mer ba nkorienterade system bättre på att förse industrin med långsiktigt kapital. Avsaknad av en fungerande marknad för företagscertifikat och företagsobligationer kan således bero på att intermedieringssektorn effektivt hanterar finansieringen av företag. Hur många kunder intermedieringssektorn kommer att tappa till värdepappersmarknaden beror bl.a. på hur effektiv den första är. Detta varierar mellan länder. En förklaring till den tidiga utvecklingen av en marknad för corporate bonds i är den strikta amerikanska bank- lagstiftningen, som har begränsat bankernas handlingsfrihet mycket jämfört med t.ex. den tyska lagstiftningen. I andra länder är konkur- rensen mellan banker mycket bristfällig. Förändringen kommer vara störst i länder med en ineffektiv banksektor. Utvecklingen påskyndas av att företagen inte är lika beroende av en inhemsk värdepappersmarknad i en integrerad värld. Bankernas dominerande ställning i det finansiella systemet är säkert delvis ett resultat av att det har varit höga transaktionskostnader på värdepappersmarknaden. Den akademiska litteraturen visar emellertid att vissa tjänster kan tillhandahållas lika bra eller bättre av intermediärer än av en värdepappersmarknad utan transaktionskostnader. Den har emellertid också visat att skyddsnätet runt bankerna, som är nödvändigt för att värna om stabiliteten i banksystemet, medför samhällsekonomiska kostnader. För att styra utvecklingen mot ett effektivt finansiellt system är det angeläget att dessa kostnader bärs av intermediärerna och deras kunder, likaväl som de bär transaktionskostnaderna på värdepappersmarknaden. Konkurrens från specialiserade institutioner Som framgår av avsnitt 2, tillhandahåller banker många tjänster. Bank- erna har emellertid utsatts för konkurrens från mer specialiserade institutioner och frågan är om denna utveckling kommer att fortgå. Att banker tillhandahåller flera tjänster beror på samord- SOU 2000:11 Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet Volym C:223 ningsfördelar, men är troligtvis också delvis ett resultat av traditioner och (tidigare perioders) regleringar. Utvecklingen kan påverka bägge dessa faktorer. Den tekniska utvecklingen innebär en minskad samordningsfördel mellan förmögenhetsförvaltning och betalningsförmedling. I princip kan ett fristående företag, t.ex. ett dataföretag, sköta bokföringen av betalningar. Vissa samordningsfördelar finns dock som motiverar fort- satt samordning av betalningsförmedling och förmögenhetsförvaltning av transaktionsmedel.34 De traditionella bankerna utsätts emellertid i ökad utsträckning för konkurrens av andra företag som också tillhandahåller denna kombination av tjänster. De traditionella bankerna har utsatts för konkurrens om inlåningen dels från s.k. nischbanker, dels från andra företag. Enligt gällande rätt har banker monopol på inlåning, men andra företag har tillåtits att ta emot s.k. kundmedel. Dessa medel har egenskaper som liknar inlåning, men det finns vissa restriktioner på hur de får användas. I princip kan de bara användas för betalningar av varor eller tjänster från företaget självt eller från andra företag med vilka det mottagande företaget har någon form av samarbete. Konkurrensen från nischbankerna torde kunna förklaras med att konkurrensen mellan de traditionella bankerna om inlåningen har varit bristfällig, men också av deras prissättningsmetod. Bankerna har traditionellt inte använt sig av avgifter, utan tagit betalt för sina transaktionstjänster genom att räntan på inlåning har varit lägre än vad den skulle ha varit om banken tog betalt för sina tjänster genom avgifter. Detta medför lägre kostnader för banken, eftersom avgiftshantering är kostsamt. Denna metod innebär emellertid att alla inlåningskunder får samma ränta oavsett vilka transaktionskostnader de åsamkar banken. Nischbankerna har kunnat erbjuda bättre ränta till kunder som är villiga att avstå från vissa för banken kostsamma tjänster. Bankerna har bemött konkurrensen från nischbankerna genom att starta egna nischbanker. Flera av nischbankerna har också blivit upp- köpta av de stora bankerna. Genom att ha egna nischbanker har bank- erna kunnat konkurrera om de mest prismedvetna och minst trans- aktionstunga kunderna utan att behöva höja inlåningsräntan till alla sina kunder. I konkurrensen med fristående små nischbanker ger stordriftsfördelar och samordningsfördelar med andra banktjänster, som t.ex. kreditgivning, de traditionella bankerna en konkurrensfördel. Bankerna har även fått konkurrens om inlåningskunderna från företag i dagligvaruhandeln. En förklaring är att den tekniska utvecklingen har 34 Enligt Fama (1980) består de i att kunden måste överföra pengar till kontot vid betalning och bokhållaren måste kontrollera att transaktionen är möjlig. Volym C:224 Bilaga 20 SOU 2000:11 medfört att kostnaderna för att upprätta betalsystem har minskat. Företag har därmed kunnat låta sina kunder handla på kort utan att för den skull behöva anlita en bank och slipper därmed betala banken för korthanteringen. Genom att erbjuda kunderna att sätta in pengar på kontot i förskott till högre ränta än vad banken erbjuder, kan företaget dessutom minska sitt beroende av bankens checkkredit och sänka sina finansieringskostnader. Bankerna kommer troligtvis att utsättas för ökad konkurrens om inlåning från andra företag. kan icke-banker ta emot kundmedel . Det finns emellertid förslag på att det skall bli fritt för alla företag att ta emot inlåning så länge de inte erbjuder betalningstjänster i ett generellt betalsystem eller ger krediter för egen räkning. 35 kan troligtvis inte ta emot inlåning i någon större utsträckning, eftersom inlåning i icke-banker inte föreslås omfattas av den statliga insättningsgarantin. Stora och väl diversifierade företag skulle däremot kunna välja att till viss del finansiera sig med inlåning. Dessa företag kan på liknande sätt som en bank omvandla illikvida tillgångar till likvida tillgångar. Det är dock svårt att tro att de skulle välja att finansiera en stor del av sin rörelse med inlåning, eftersom det skulle göra dem sårbara för uttagsanstormningar och de inte har samma skyddsnät som bankerna. Bankerna kommer således att möta hårdnande konkurrens om inlån- ingen från andra företag, men de kommer fortsatt ha en dominerande ställning när det gäller inlåning och betalningsförmedling. Frågan är då om bankerna kommer att fortsätta att låna ut inlåningsmedlen eller om de i ökande grad kommer att placera dem i värdepapper. Med andra ord är frågan om utvecklingen går mot att inlåningstjänster tillhandahålls av smalbanker och utlåningstjänster av utlåningsbanker. växte det fram nya företag, finansbolagen, som konkurrerade med bankerna på finansieringsområdet. Detta torde dock åtminstone delvis förklaras av att banklagstiftningen förhindrade bankerna att bedriva nya verksamheter såsom factoring och leasing och att denna verksamhet var oreglerad om den bedrevs utanför bank - sektorn.36 omfattas även finansbolagen av kapitaltäckningskrav och i princip alla större finansbolag är bankägda. Finns det skäl att genom reglering framtvinga en separation av inlånings- och utlåningstjänster? Det kan vara en nackdel med att betalningsförmedling kombineras med informationskrävande långivning på det sätt som banker gör. Som redan sagts innebär kombinationen 35Se SOU 1998:160. 36En annan förklaring är att bankerna hade ett tak på hur mycket de fick låna ut. SOU 2000:11 Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet Volym C:225 likvida skulder och illikvida tillgångar att en bank kan utsättas för uttagsanstormning som kan sprida sig och mynna ut i en allmän bankpanik. Eftersom bankernas konto- och gireringsystem utgör stom- men i betalningsväsendet, skulle stora samhällsekonomiska kostnader uppstå om många banker slogs ut . För att minska risken för bankpaniker krävs en relativt ingripande reglering av bankens rörelse. Om banken i stället placerade trans- aktionsmedlen i likvida tillgångar skulle risken för uttagsanstormningar i det närmaste elimineras. 37 Det finns emellertid andra systemrisker i betalningssystemet, som inte beror på uttagsanstormningar. Genom betalningsförmedlingen uppstår e konomiska kopplingar mellan ins- tituten, som innebär att finansiella problem i en bank snabbt kan spridas till andra banker. Dessa systemrisker motiverar också reglering av betalningsförmedlarens rörelse. Om regleringen är lika ingripande oavsett i vilka tillgångar betalningsförmedlaren placerar transaktions- medlen, finns det från bankens sida ingen samordningsnackdel som motiverar separering av informationskrävande utlåning och betalnings- förmedling. Bankerna kan emellertid eventuellt få konkurrens om utlånings- kunderna från andra kreditföretag, om banker omfattas av ett mer ingripande regelverk än kreditgivande företag som inte kombinerar utlåning med inlåning och betalningstjänster. Bankerna har dock en fördel genom att ha upparbetade relationer med sina kunder. Regleringen kan också i vissa sammanhang utgöra en konkurrensfördel. Lånekunder som är beroende av att ha en relation till långivaren föredrar att vända sig till ett stabilt företag. För att inte negativt påverka effektiviteten i det finansiella systemet är det angeläget att bankregleringen inte är mer ingripande än nöd- vändigt. Banker bör inte tillåtas att bedriva verksamheter som äventyrar stabiliteten i banksystemet. Det är dock få verksamheter som är mer riskabla än kreditgivning. För att inte hämma en effektiv utveckling av det finansiella systemet bör regleringen, så långt det är möjligt med hänsyn till stabiliteten, ge bankerna frihet att välja inriktning på sin verksamhet. Den bör t.ex. inte i onödan försvåra utvecklingen av s.k. universalbanker, dvs. banker som kombinerar traditionell bankverk- 37Det finns dock en risk att insättare skall ta ut sina pengar för att de befarar ett prisfall på intermediärens tillgångar. 38Banklagskommittén föreslår i sitt betänkande, SOU 1998:160, en ny bank- rörelsedefinition som utgår från bankens roll i betalningsväsendet. Den är oberoende av i vilka tillgångar banken placerar medlen. Detta motiveras med systemriskerna i betalningsväsendet, men också med att insättningar hos en bank är garanterade oavsett i vilka tillgångar banken placerar medlen. Volym C:226 Bilaga 20 samhet med investmentverksamhet. I går utvecklingen mot allt större banker som tillhandahåller ett brett sprektrum av finansiella tjänster. SOU 2000:11 Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet Volym C:227 , F (1990), The market for information and the origin of financial intermediation, , 1, 3-30. , F och D Gale (1994), Financial innovation and risk sharing, , . Benston, G och (1976), A transactions cost approach to the theory of financial intermediation, , 31, 215- 231. , E och E Perotti (1994), The governance structure of the Japanese financial Keiretsu, , 36, 259-284. Bhattacharya, S (1982), Aspects of monetary and banking theory and moral hazard, , 37, 371-384. Bhattacharya, S, och D Gale (1987), Preference shocks, liquidity and central bank policy, i New approaches to monetary economics, red av W. Barnett och K. Singleton, , . Bhattacharya, S, och A V Thakor (1993), Contemporary banking theory, , 3, 2-50. Bolton, P och X Freixas (1994), Direct bond financing, financial intermediation, and investment, mimeo, Pompeu Fabra, . Boot, A W A, A V Thakor och G F Udell, (1991), Credible commitments, contract enforcements problems and banks: Intermediation as credible , , 15, 605-632. , J och E C Prescott, (1986), Financial Intermediary Coalitions, , 38, 211-232. Broecker, T (1990), Credit-worthiness tests and interbank competition, Econometrica, 58:2, 429-452. , J (1980), A model of reserves, bank runs, and deposit insurance, , 4, 335-344. Calomiris, C och C (1991), The role of demandable debt in structuring optimal banking arrangements, , 81:3, 497-513. Cerasi, V och S Daltung (1995), The optimal size of a bank: costs and benefits of diversification, Arbetsrapport, . Volym C:228 Bilaga 20 Cerasi, V och S Daltung (1999), The optimal size of a bank: costs and benefits of diversification, , forthcoming. Chari, V V och R Jagannathan (1988), Banking panics, information, and rational expectations equilibrium, , 43, 749-761. , D W (1984), Financial intermediation and delegated monitoring, Review of Economic Studies, 51, 393-414. , D W (1991a), Debt maturity structure and liquidity risk, , 106, 709-737. , D W (1991b), Monitoring and reputation: The choice between bank loans and directly placed debt, , 99, 689-721. , D W and P H Dybvig (1983), Bank runs deposit insurance, and liquidity, , 91:3, 401-419. , D W and P H Dybvig (1986), Banking theory, deposit insurance, and bank regulation, , 59, 55-68. , D W och (1998), Liquidity risk, liquidity creation and financial fragility: a theory of banking, mimeo, . Ds 1998:71, Bättre förutsättningar för värdepapperisering, Finans- departementet. Fama, E F, (1980), Banking in the theory of finance, , 6, 39-57. Freixas, X och J-C Rochet (1997), Microeconomics of banking, , , . Gale, D och M Hellwig (1985), Incentive-compatible debt contracts: The one-period problem, Review of Economic Studies, 52, 647- 663. Gehrig, T (1993), Intermediation in search markets, Strategy, 2, 97-120. Gertler, M (1988), Financial structure and aggregate ec onomic activity: An overview, , Credit, and Banking, 20, 559- 588. Goodhart, C (1987), Why do banks need a central bank?, Economics Papers, 39, 75-89. Goodhart, C (1995), The central bank and the financial system, , , . , G (1985), Banks suspension of c onvertibility, , 15, 177-193. , G och J, (1993), The design of bank loan contracts, collateral, and renegotiation, Working paper no. 4273, NBR, , . SOU 2000:11 Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet Volym C:229 , G och G Pennachi (1990) Financial intermediaries and liquidity creation, , 45(1), 49-71. , J och E (1962), Money in a theory of finance,, Brookings.