sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — en från samhällsekonomiska och välfärdspolitiska syn- punkter balanserad utveckling mellan och inom regioner. Dessa åtgärder behandlas ofta uppdelade efter statsbudgetens utgiftsområden i den "lilla" och den "stora" regionalpolitiken. Till den "lilla" regionalpolitiken anvisas medel inom utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling i statsbudgeten. Med den "stora" regional- politiken avses åtgärder inom andra utgiftsområden som har betydelse för den regionala utjämningen. Exempel på viktiga områden är kommunikationssektorn, utbildningsväsendet och det statliga bidrags- och utjämningssystemet i kommunsektorn. Den nuvarande svenska regionalpolitiken infördes främst som en reaktion på den stora befolkningsutflyttningen under 1950- och 1960- talen från norra . De stora omställningskrav denna ställde på både enskilda människor och samhället blev av sociala och samhälls- ekonomiska skäl svåra att acceptera. Den stabilitet i befolknings- utvecklingen som uppnåddes har återigen bytts till kraftiga befolkningsomflyttningar. Folkmängden har minskat kraftigt inte bara i glesbygd samt i små och medelstora kommuner utan även i många stora industriorter och i de flesta av län. expanderar storstadsområdena, särskilt , kraftigt. En nedbrytning på län av aktuella befolkningsprognoser från pekar också mot att utvecklingen kommer att gå åt mycket skilda håll i olika delar av landet under det närmaste årtiondet. Därför står regionalpolitiken inför minst lika stora utmaningar som när den infördes . Den svenska regionalpolitiken har dock under de senaste årtionde- na, jämfört med andra länder, framgångsrikt medverkat till att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som präglat det svenska samhället. Det är viktigt att denna tradition inte bryts. I regeringsförklaringen och i andra sammanhang sammanfattas detta mål bl.a. i uttrycket "Hela skall leva. Vidare har , med anledning av regeringens proposition Regional tillväxt – för arbete och välfärd, uttalat att en kraftsamling behövs för att vända utvecklingen och att en utredning med parlamen- tariskt inflytande bl.a. bör studera effekterna av dagens regionalpolitik och utarbeta en strategi för regional balans. Utredningsarbetet skall även innefatta glesbygds- och landsbygdsfrågor (prop. 1997/98:62, bet.1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204). Mot denna bakgrund bör en särskild kommitté tillkallas. 1.analysera de senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna, 2.analysera regionalpolitikens effekter, 3.bedöma den framtida regionala utvecklingen, 4.utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till över- gripande mål och effektmål för den framtida regionalpolitiken, 5.föreslå vilka olika medel som kan behövas för att uppnå dessa mål, samt 6.särskilt behandla den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden. Kommitténs arbete skall utgå från lokala arbetsmarknader som minsta enheter och därifrån utvidgas till att avse förhållandena inom större regioner, t.ex. län och landsdelar. Kommittén skall i sitt arbete i alla väsentliga frågor beakta hur den framtida regionalpolitiken kan bidra till en ekologisk hållbar utveckling samt till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. De senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna Regional utveckling kan mätas på många olika sätt. Inom Europeiska unionen används i första hand bruttoregionprodukt per invånare och arbetslöshet. I har den långsiktiga befolknings- utvecklingen setts som ett övergripande mått på en regions utveckling. Med hänsyn till att förutsättningarna för regional utveckling i skiljer sig från förutsättningarna i de flesta andra medlemsländer i unionen, främst beroende på geografiska förhållanden och låg befolk- ningstäthet, skall kommittén behandla befolkningsutvecklingen som ett viktigt mått på den regionala utvecklingen i även fortsättnings- vis. Kommittén skall dock även belysa utvecklingen med andra mått, t.ex. olika sysselsättningsmått, bruttoregionprodukt, arbetslöshet samt andra ekonomiska och välfärdspolitiska variabler. En viktig uppgift för kommittén är att inledningsvis närmare analy- sera i första hand 1990-talets regionala utveckling och orsakerna till denna. I proposition 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd bedömer regeringen att det finns två viktiga orsaker till den negativa utvecklingen. Dels utsätter den alltmer internationaliserade ekonomin näringslivet i många små och medelstora orter för ökade påfrestningar, dels har de senaste årens besparingar på statsbudgeten lett till att väl- färdssystemet försvagats. Dessa faktorer har förstärkt centraliserings- tendenserna i samhället. En annan omständighet som nämns är att vissa regioner har påverkats negativt av avregleringar som genomförts på ett antal marknader med samhällsomfattande tjänster, t.ex. inom kommu- nikationssektorn. Kommittén skall analysera dessa och andra förklaringar till den regionala utvecklingen. Kommittén skall även analysera om andra orsaker än ekonomiska numera spelar en stor roll för mäns och kvin- nors flyttningsmönster, t.ex. om dagens unga människor har andra värderingar än tidigare generationer som påverkar utvecklingen. Kommittén skall göra internationella jämförelser vid sina analyser av utvecklingen. blir i allt större utsträckning beroende av den internationella utvecklingen. Mot den bakgrunden skall i första hand utvecklingen i de övriga nordiska länderna, i och i Europeiska unionen analyseras. Ett viktigt led i kommitténs arbete skall vara att bedöma den hittills- varande regionalpolitikens effekter på den regionala utvecklingen. Utifrån ett långsiktigt perspektiv är det i stort sett samma geografiska områden som har de största regionalpolitiska problemen som när den "moderna" regionalpolitiken infördes . En över- gripande fråga är vad som hade hänt om inte dessa områden hade varit föremål för regionalpolitiska åtgärder. Beror t.ex. de ökade obalanserna på utformningen av regionalpolitiken eller har de andra orsaker? Det är angeläget att kommittén som en grund för sitt ställnings- tagande till målen för den framtida regionalpolitiken gör en samhälls- ekonomisk analys av de intäkter och kostnader som den hittillsvarande regionalpolitiken bedöms ha medfört. Även om det är svårt att mäta effekterna av regionalpolitiska åtgär- der bör, med hänsyn bl.a. till att en effektiv användning av statens medel är nödvändig samt att det regionalpolitiska arbetet bedrivs i alltmer decentraliserade former, kommittén göra stora ansträngningar för att försöka göra detta. Kommittén bör lägga stor vikt vid att ta till- vara svenska och internationella erfarenheter av utvärderingar av regionalpolitik och om det bedöms nödvändigt att också initiera metodutveckling på detta område. Bedömningen av regionalpolitikens effekter skall omfatta både den "stora" och den "lilla" regionalpolitiken. Som regeringen och ytterligare betonat är det i första hand åtgärder inom den "stora" regionalpolitiken som är avgörande för den regionala utveck- lingen. Det är därför viktigt att kommittén lägger stor vikt vid att försöka bedöma effekterna av dessa åtgärder. Vad beträffar åtgärder inom den "lilla" regionalpolitiken skall kommittén i första hand bedöma resultaten av olika former av företags- stöd och den allt större projektverksamhet som länsstyrelserna bedrivit . Bedömningen skall särskilt gälla hur åtgärderna bidra- git till att uppfylla målet för verksamheten inom utgiftsområdet, dvs. att underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla målen för regionalpolitiken. Projektverksamheten omfattar åtgärder med mycket olika inrikt- ningar, t.ex. insatser inom utbildnings-, kommunikations-, forsknings-, jämställdhets- och kulturområdena. På grund av dess vitt skilda karaktär och ofta indirekta effekter på den regionala utvecklingen är den svår att utvärdera och nya metoder kan behöva utvecklas. Vidare bör kommittén bedöma i vad mån mer individinriktade åtgärder har betydelse för människors flyttningsmönster. Inom arbets- marknadspolitiken finns t.ex. många åtgärder som kan påverka dessa mönster. Med medlemskap i unionen har ett nytt bety- dande element tillförts den svenska regionalpolitiken, nämligen . En stor del av dessa är inriktade på regionalpolitiskt prioriterade områden och de har inneburit en betydande ökning av resurserna för regionalt och lokalt utvecklingsarbete. Kommittén skall ta del av utvärderingarna av strukturfondernas hittillsvarande effekter och låta dem ingå i en sammanvägd bedömning av resultatet av olika regionalpolitiska åtgärder i . Den framtida regionala utvecklingen Analyserna och slutsatserna beträffande orsakerna till de senaste årens regionala utveckling skall utgöra en utgångspunkt för bedömningen av den framtida utvecklingen. Det är viktigt att sätta in utvecklingen i från regionalpolitiskt synpunkt utsatta orter och områden i i ett övergripande europeiskt och globalt sammanhang. Förbättrade kommunikationer, t.ex. genom informationstekniken, har minskat tidsavstånden över hela världen och där- med påverkat näringslivets utveckling på olika sätt. Denna utveckling kan väntas fortsätta. medlemskap i unionen och dess inre marknad ger successivt nya förutsättningar för företag. Den Europeiska monetära unionens tillkomst kan väntas förstärka dessa effekter oavsett om blir medlem eller ej. Nya medlemsländer i Europeiska unionen från kommer också att påverka den svenska ekonomin. Detta är exempel på avgörande förändringar av förutsättningarna för näringslivet i utsatta orter och regioner i . Förändringarna inne- bär både möjligheter och risker. Utredningar som gjorts, t.ex. av kommittén om , som redovisat sina slutsatser i betänkandet SOU 1997:160, pekar dock på att näringslivet i främst många små och medelstora industriorter kan komma att utsättas för ökade påfrestningar som t.ex. samtliga universitetsorter för- väntas dra nytta av integrationen. Kommittén skall mot denna bakgrund bedöma hur den regionala utvecklingen kan väntas bli i olika typer av orter och regioner i om regionalpolitiken bedrivs i huvudsak i samma former och med samma intensitet som för närva- rande. Förutom befolkningsprognoser och kommentarer till dessa skall analysen också innehålla bedömningar av utvecklingen vad gäller t.ex. näringsliv, sysselsättning, arbetslöshet, utbildningsnivåer, inkomster och förmögenheter i olika orter och regioner. En annan fråga som kommittén skall belysa är om statens roll i den framtida regionalpolitiken kan väntas förändras väsentligt. National- staternas inflytande har successivt minskat genom att ekonomin alltmer har internationaliserats. Förutsättningarna har också förändrats genom medlemskap i unionen. Vi har t.ex. fått del av den gemensamma regional- och strukturpolitiken men har också ålagts vissa begränsningar genom . Det finns i detta sammanhang åsikter om att olika regioner, inom eller över national- staternas gränser, kan komma att överta viktiga delar av statens roll för t.ex. näringslivets utveckling. Genomförandet av den svenska regionalpolitiken har också successivt decentraliserats. En viktig fråga är vad detta kan komma att få för konsekvenser för de regioner som inte kan hävda sig i denna konkurrens och varför de inte kan göra detta. Strategi för regional balans och mål för den framtida regional- politiken De gällande övergripande målen för regionalpolitiken är att den skall skapa förutsättningar för hållbar ekonomisk tillväxt, rättvisa och val- frihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Regionalpolitiken skall också motverka regionala obalanser. Det är svårt att mäta effekterna av politiken med avseende på dessa mål. Kommittén skall utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till övergripande mål och effektmål för den framtida regional- politiken. Härvid bör förslag till regionalpolitiska delmål lämnas för olika viktiga politikområden. Förslagen skall särskilt beakta det, mot bakgrund av ökad decentralisering och målstyrning av beslutsfattande, ökade behovet av att kunna mäta effekterna av politiken med hänsyn till målen. I propositionen 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd har regeringen redogjort för sin syn på motiven för att bedriva regionalpolitik. De skäl som framfördes var huvudsakligen samhälls- ekonomiska och fördelningspolitiska. Ett skäl till att bedriva regionalpolitik är att effektivare utnyttja befintligt samhällskapital i form av t.ex. bostäder, skolor, sjukhus, industrilokaler och vägar. Ett i stor utsträckning mycket modernt och lite utnyttjat samhällskapital finns i stora delar av landet, särskilt i de relativt stora orter där befolkningen minskat . Ett annat skäl är att minska behovet av investeringar i nytt samhälls- kapital av detta slag som uppstår främst i stora städer som kraftigt ökar sin befolkning. Förutom investeringsutgifterna uppstår på dessa orter även olika former av trängsel- och flaskhalsproblem som är negativa för den samhällsekonomiska effektiviteten. Ett ekonomiskt under- utnyttjande av mäns och kvinnors möjligheter och vilja till arbete och andra resurser i olika delar av landet minskar också den samhälls- ekonomiska effektiviteten och bör vägas in i bedömningen. Andra skäl till att bedriva regionalpolitik är enligt nämnda proposi- tion fördelningspolitiska, t.ex. vinsterna med en jämn fördelning av välfärden mellan människor och med valfrihet i arbete och boende över hela landet. Inledningsvis har också framhållits vikten av att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som präglat det svenska samhället. I detta sammanhang kan också uppmärksammas t.ex. att en del av kulturarvet riskerar att förfaras när olika kulturmiljöer upphör samt att människors livskvalitet på framför allt lång sikt påverkas av miljö- och hushållningsfrågor. Kommittén skall som ett led i ställningstagandet till målen för den framtida regionalpolitiken väga samman de fördelningspolitiska effekt- erna med den samhällsekonomiska analysen. Kommittén skall lämna förslag till alternativa mål av olika karaktär och göra prioriteringar mellan de olika alternativen med hänsyn till bl.a. de medel som krävs för att uppfylla målen. I detta sammanhang skall det även övervägas om olika mål bör sättas för olika typer av orter och områden eftersom politiken omfattar områden med mycket olika förutsättningar. Kommittén skall även analysera samband mellan ekonomisk till- växt, konkurrenskraft och regional balans. Medel för den framtida regionalpolitiken Kommittén skall föreslå vilka medel som kan komma att behövas för att olika mål för den framtida regionalpolitiken skall kunna nås. Viktiga utgångspunkter i detta sammanhang är de medel och begränsningar som medlemskapet i Europeiska unionen innebär. Sålunda avses en ny period för EG:s regional- och strukturpolitik gälla för åren 2000 – 2006. Härvid förutses också samordningen med den nationella regionalpolitiken öka. har vidare beslutat om nya regler för bl.a. regionalpolitiska företagsstöd som skall gälla . En annan viktig utgångspunkt är den nya regionala näringspolitik över hela landet som regeringen initierat. Den utgår från att varje region skall utnyttja sina specifika förutsättningar och bygger på en nära samverkan mellan olika aktörer och politikområden. De första regionala tillväxtavtalen, som utgör viktiga instrument i denna politik, beräknas träda 2000. Regionalpolitiken utgör en viktig del i dessa tillväxtavtal. Kommittén skall också beakta regeringens och ställ- ningstagande att det i första hand är åtgärder inom den "stora" regio- nalpolitiken som är avgörande för den framtida regionala utvecklingen. Det gäller kanske främst kommunikations- och utbildningssektorerna samt åtgärder inom arbetsmarknads-, kultur- och miljöpolitiken. Kommittén skall också överväga möjligheterna att ta tillvara de mänskliga resurser som invandringen tillfört för att t.ex. öka småföretagandet i regionalpolitiskt prioriterade områden. Kommittén skall analysera vilka åtgärder som behövs inom olika politikområden för att uppfylla de alternativa mål som kommittén före- slår. Kommittén skall beräkna eventuella budgetmässiga effekter av sina förslag inom olika politikområden. Om förslagen innebär ökade utgifter eller minskade inkomster skall en beräkning av dessa konsekvenser och konsekvenserna för samhällsekonomin redovisas. När det gäller utgiftsökningar och inkomstminskningar skall kommittén dessutom föreslå en finansiering. En fråga som skall diskuteras i detta sammanhang är hur regional- politiska överväganden på ett bättre sätt än kan belysas och hanteras inom olika sektorers beslutsprocesser. Kommittén skall vidare lämna förslag till vilka åtgärder som kan komma att behövas inom den "lilla" regionalpolitiken för att öka effektiviteten och hur dessa i sådana fall kan utformas i olika regioner. Härvid skall kommittén göra avvägningar mellan mer generella åtgär- der för att påverka olika orters och regioners utvecklingsmöjligheter och olika former av företagsinriktade åtgärder. Vad gäller de direkta företagsstöden skall kommittén främst lämna principiella förslag till eventuella förändringar; t.ex. av användningen av investeringsstöd eller driftstöd, bidrag eller lån i samband med investeringar. Härvid skall beaktas , som ju bl.a. begränsar möjligheterna att lämna stöd som snedvrider konkurrensen. I detta sammanhang skall kommittén även beakta företagsstödens roll för möjligheter att attrahera utländska direktinvesteringar. Kom- mittén skall också överväga om det finns andra åtgärder som kan underlätta näringslivets utveckling i olika områden. Härvid skall sär- skilt beaktas situationen i de mest utsatta områdena, t.ex. inom EG:s strukturfonders nuvarande mål 6-område. Regionalpolitiken skall bidra till att öka den ekonomiska tillväxten i landet genom att bl.a. stödja ett i den internationella konkurrensen lön- samt näringsliv. Det är viktigt bl.a. för att skapa resurser för välfärds- samhället. I de mest utsatta områdena är dock kraven på vissa delar av näringslivets strukturomvandling något lägre än i övriga delar av landet, bl.a. beroende på de geografiska lägesnackdelar dessa har. Kommittén skall överväga den framtida användningen av driftstöd, t.ex. nedsatta socialavgifter och transportbidrag, till företag i dessa regioner från effektivitets- och konkurrenssynpunkt. Kommittén skall inte lämna förslag till någon stödområdesindelning utan i sitt arbete utgå från den gällande som riksdag och regering lagt fast. Detta bl.a. eftersom dessa frågor numera i stor utsträckning bestäms av regler utfärdade av . Kommittén skall kunna lämna förslag till individinriktade åtgärder som kan bidra till att förbättra den regionala utvecklingen. I detta sammanhang kan också mer otraditionella åtgärder övervägas. T.ex. kan förändrade attityder och värderingar hos främst unga män och kvinnor motivera sådana. Den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden Med glesbygds- respektive landsbygdspolitik avses åtgärder inom alla politikområden som syftar till att påverka den regionala utvecklingen i glesbygds- respektive landsbygdsområden. De uppdrag som kommittén fått skall den i största möjliga utsträckning också tillämpa på regionala frågor som rör glesbygd och landsbygd. Eftersom problemen sedda ur glesbygds- respektive landsbygds- perspektiv i många avseenden är väsentligt annorlunda skall dock kommittén göra särskilda analyser och bedömningar. Kommittén skall således särskilt för dessa områden analysera främst 1990-talets utveck- ling och orsakerna till denna, analysera effekterna av de åtgärder som vidtagits inom olika politikområden, bedöma den framtida regionala utvecklingen samt lämna förslag till framtida regionalpolitiska mål och medel. Härvid skall kommittén naturligtvis beakta sina slutsatser beträffande den del av regionalpolitiken som syftar till att uppnå en balanserad utveckling mellan lokala arbetsmarknader och större näringsgeografiska områden. Kommitténs förslag beträffande gles- bygds- och landsbygdspolitiken skall således vara samordnade med övriga förslag. Kommittén skall även beakta de åtgärder som avses att genomföras inom ramen för Europeiska unionens framtida gemen- samma regional-, struktur- och jordbrukspolitik. Kommittén skall i sitt arbete med dessa frågor skilja mellan t.ex. utpräglad glesbygd och tätortsnära landsbygd eftersom dessa områden i avgörande avseenden har mycket olika utvecklingsförutsättningar. Kommittén skall särskilt behandla glesbygdens och landsbygdens framtida utvecklingsmöjligheter och vilken roll olika näringar kan väntas få för sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten i dessa områden. För näringslivet i dessa områden specifika frågor som skall belysas och för vilka förslag skall lämnas är t.ex. särskilda behov hos mycket små företag, s.k. mikroföretag och kooperativa företag, de sär- skilda transportproblem och andra infrastrukturproblem som ofta finns, betydelsen av nya arbetsformer samt möjligheterna att öka kunskaps- nivån. Småskalig livsmedelsförädling och andra till jordbruket knutna verksamheter kan behöva vidareutvecklas med hänsyn till bl.a. deras roll för sysselsättning, miljö och turism. Kommittén skall även lämna förslag vad gäller glesbygdens och landsbygdens roller i en omställning till ett ekologiskt och kulturellt hållbart samhälle samt grundläggande servicefrågor, både samhällelig och service. En särskild utvecklingsfaktor som kan få betydelse i dessa områden är de möjligheter som finns inom den s.k. sociala ekonomin. Kommittén skall bedöma vilken betydelse denna kan få och lämna de förslag den finner befogade i detta sammanhang för att uppnå de regionalpolitiska målen. Regionalpolitiska frågor är ständigt föremål för olika former av analy- ser och förslag, av myndigheter, forskningsinstitut och andra organ i och utomlands. Kommitténs arbete bör därför i stor utsträck- ning kunna bygga på sammanställningar och analyser av befintligt material. Till exempel har , Gles- bygdsverket och lämnat ett antal rapporter. Den s.k. REKO-STAT utredningen har också kartlagt och analyserat de regionala konsekvenserna och förändringar i den offent- liga sektorn (bet. SOU 1997:13). Beträffande gles- och landsbygdspolitiken bör kommittén bl.a. ta tillvara de erfarenheter av lokalt utvecklingsarbete som finns inom – Hela ska leva samt de förslag som fram- fördes vid s.k. landsbygdsriksdag. Kommittén skall i sitt arbete samråda med utredningen om behov av informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur (K 1998:07, dir. 1998:61), den parlamentariska regionkommittén PARK (In 1997:08, dir. 1997:80) och den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07; dir. 1998:45) Kommittén skall redovisa uppdraget . Indelning av kommuner i lokala arbetsmarknader (LA) Indelningen av lokala arbetsmarknader (LA) bygger på syssel- sättningsstatistik från . redovisades syssel- sättningsstatistiken i ÅRSYS (årlig sysselsättningsstatistik). infördes en ny metod för att redovisa förvärvsarbetande, RAMS (registerbaserad arbetsmarknadsstatisik). Statistiken innehåller uppgifter om sysselsättning och pendling.1 Statistiken över pendlingen över kommungräns ligger till grund för indelningen av lokala arbetsmarknader. Jämförelser av pendlingen visar att den har ökat kraftigt. Detta gäller inte bara nettopendling utan också bruttoströmmarna, både på korta och långa avstånd. Denna pendlingsutveckling är ett viktigt skäl till att behovet ökat av en regional indelning som tar hänsyn till faktiska pendlingsförhållanden. Att göra regionala analyser av i första hand arbetsmarknadens funktionssätt, men även av befolkningsförändringar och regional ekonomisk utveckling, kräver att man i grunden kan arbeta med regioner som utgör ett naturliga omland för pendling mellan bostad och arbete.