sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa läggs till grund för konsumentpolitiska åtgärder för att påverka produktutveckling och marknad samt ge kon- sumenter, myndigheter och näringsliv tillgång till kunskap i viktiga konsumentpolitiska frågor. Stöd till den kommunala verksamheten och till organisationer och utbildningsväsendet samt frågor om forskning, hushållsekonomi, varuförsörjning och tillgänglighet till service, energi, miljö och kvalitet, produktsäkerhet, skaderegistrering, standardisering och marknadskontroll samt laboratoriet ingår i avdelningen. Verksam- heten är inriktad på att analysera och belysa hushållens situation, ana- lysera och påverka produkters kvalitet och marknadens funktion och att sammanställa och tillhandahålla kunskap. Avdelningen, som har cirka 70 tjänster, arbetar för myndighetens samtliga övergripande mål. Avdelningen Konsumenträtt är inriktad på att tillämpa den konsu- mentskyddande lagstiftningen, analysera och utveckla det konsument- rättsliga skyddet och att påverka konsumenter och näringsidkare på marknaden. Anmälningar från konsumenter m.fl. och systematiska granskningar ligger till grund för problemuppfångningen. Insatser görs för att ge konsumenter, myndigheter och näringsliv tillgång till kunskap i konsumenträttsliga frågor. Avdelningen omfattar tre rättsliga verk- samhetsområden som bl.a. innehåller säkerhet, hälsa och miljö, finan- siella tjänster, boende och prisinformation samt medier och sälj- metoder. Den har cirka 35 tjänster och arbetar för myndighetens samt- liga övergripande mål. är direkt underställt KO och utför de uppgifter som ankommer på KO och som avser formella rättsliga ingripanden, t.ex. stämningsansökningar och vitesförelägganden. Tidningen har en självständig redaktionell ställning inom . Den är inriktad på att förmedla kunskap till främst konsumenter. Råd & Rön har cirka 10 tjänster. Verkskansliet ger stöd och service till myndighetens ledning och operativa enheter i främst administrativa frågor samt svarar för vissa utåtriktade servicefunktioner, t.ex. presstjänst. Kansliet har knappt 40 tjänster. och KO har tillsyn över en stort antal marknadsrätts- liga lagar. Enligt flera av dessa har KO ansvaret för tillsynen, medan andra anger som tillsynsmyndighet, i vissa fall i kombination med en befogenhet för KO att vidta rättsliga åtgärder. Flera lagar med speciella bestämmelser om marknadsföring är annex- lagar till marknadsföringslagen. Enligt marknadsföringslagen (1995:450) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är det KO som har till uppgift att väcka talan i domstol, utfärda förelägganden eller vidta andra åtgärder enligt bestämmelserna. Prisinformationslagen (1991:601), vissa bestämmelser om marknadsföring i tobakslagen (1993:581) respektive i alkohollagen (1994:1738) samt konsumentförsäkringslagen (1980:38) hänvisar i fråga om tillsyn till bestämmelserna i marknadsföringslagen. Vissa bestämmelser i radio- och TV-lagen (1996:844) övervakas av I lagen (1992:1672) om paketresor anges att utövar tillsyn. Dessutom hänvisas till marknadsföringslagen när det gäller underlåtenhet att lämna sådan information som föreskrivs i lagen. Detsamma gäller enligt konsumentkreditlagen (1992:830). Marknadsföringslagens kontroll- och sanktionssystem blir då tillämp- liga på de bestämmelser som avser marknadsföring. Enligt förarbetena till konsumentkreditlagen (prop. 1976/77:123) var bestämmelsen om att utövar tillsyn inte avsedd att rubba eller inskränka de befogenheter som tillkom KO enligt marknadsföringslagen. Depar- tementschefen ansåg att med hänsyn till att numera är knutet till torde de båda regelsystemen utan olägen- het kunna gälla vid sidan av varandra. Av produktsäkerhetslagen (1988:1604) framgår att Konsument- verket är tillsynsmyndighet över lagen. Även andra myndigheter kan ha tillsyn över lagen när det gäller vissa varor eller tjänster. sumentverket eller en annan tillsynsmyndighet att ett åläggande eller förbud behövs, skall ärendet överlämnas till KO. Vidare utövar Kon- sumentverket tillsyn över lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk. I båda fallen anges att produktsäkerhetslagen skall tillämpas på pro- dukter som kan medföra risk för personskada. Allmänt åtal får väckas bara efter medgivande av . I lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer anges inte någon tillsynsmyndighet, men det hänvisas till att produktsäkerhetslagen skall tillämpas på livsmedelsimitationer som kan orsaka personskada. Flera speciallagar om särskilda produkter har tillkommit som en följd av att genomfört bestämmelser från EG-rätten. Det gäller, förutom de nämnda lagarna om leksaker, personlig skyddsutrustning och farliga livsmedelsimitationer, t.ex. lagen (1992:1231) om märkning av textilier, lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater, lagen (1995:669) om märkning av skor, och lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas. Av förordningar från regeringen fram- går att utövar tillsyn över bestämmelserna. För lagen om kristallglas gäller att prövning av överträdelser av lagen sker med tillämpning av marknadsföringslagen. har också bemyndigande att ge ut föreskrifter enligt lagen (1994:1772) om tillämpningen av det europeiska miljö- märkningssystemet och förordningen (1994:1169) om europeisk mil- jömärkning. Slutligen kan KO genom lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister biträda konsumenter såsom ombud vid allmän domstol och krono- fogdemyndighet. KO kan också, enligt förordning (1988:1583) med instruktion för , anmäla tvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare (s.k. grupptalan) till nämn- den. Lagstiftning om märkning av skor, textilier och hushållsapparater I de särskilda lagarna beträffande skor, textilier och hushållsapparater anges att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifterna skall följas. Beslut som har meddelats med stöd av den aktuella lagen får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Det innebär att i dessa fall har befogenhet att utfärda bindande beslut, till skillnad från de övriga lagar som nämnts ovan. KO nämns inte i dessa sammanhang. I propositionen (1992/93:34, s. 15f) till lagen om märkning av hus- hållsapparater anfördes att tillsynsuppgiften borde ankomma på Kon- sumentverket. I remissbehandlingen som föregick propositionen hade dock ifrågasatt om inte en sådan ordning som innebär att som föreskrivande myndighet också skall utföra tillsynen över att verkets föreskrifter följs står i strid med regerings- formen. Regeringen hänvisade till att det inom svensk förvaltning inte är ovanligt att en tillsynsmyndighet har denna dubbla funktion. Som exempel på detta nämndes de områden som regleras av livsmedelslagen (1971:511), arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (1985:426) om kemiska produkter och prisinformationslagen (1991:601). Regeringen menade också att ordningen är praktisk eftersom de olika sektorsmyn- digheterna har specialistkompetens inom sina respektive områden, både att utfärda detaljföreskrifter och se till efterlevnaden av regelverken. beslut och andra åtgärder enligt myndighetens egna föreskrifter kan dessutom efter överklagande prövas av domstol. Några konstitutionella hinder mot den föreslagna ordningen förelåg inte heller. Motsvarande argument anfördes av regeringen i propositionen (1992/93:33) om lagen om märkning av textilier. Även i samband med lagstiftningsarbetet beträffande skor hade anfört att det skulle vara olämpligt att KO, som dessutom är generaldirektör för , förde talan i och då åberopade och stödde sig på föreskrifter som hade utfärdats av verket. Regeringen framhöll i propositionen (1994/95:185, s. 12) att den föreslagna lag- stiftningen innehöll ett eget sanktionssystem som i första hand skulle tillämpas och menade att det därför inte torde finnas något praktiskt behov för KO att föra talan i i syfte att komma till rätta med en felaktig skomärkning. De sanktioner som kunde bli aktu- ella i sådana fall – förelägganden och förbud vid vite – kunde ju till- synsmyndigheten själv meddela enligt den föreslagna lagen. skulle marknadsföringslagen kunna tillämpas i vissa fall, främst om det rörde sig om vilseledande marknadsföring (som exempel hade nämnts oriktig information om det material som ingår i skorna). Till grund för en sådan prövning skulle i dessa fall reglerna i marknadsföringslagen ligga, inte märkningsreglerna. Någon konflikt mellan Konsumentver- kets roll som regelgivare och KO:s åklagarroll skulle därför knappast uppstå, enligt regeringen. Rättsliga ärenden handläggs av och KO i huvudsak på det sätt som lades fast års lag om otillbörlig marknads- föring. I propositionen (1970:57) till lagen anförde föredragande departementschefen att KO, vid tillämpningen av lagen, i första hand borde försöka komma till rätta med otillfredsställande förfaranden på frivillig väg. Om en förhandling med näringsidkaren ledde till godtag- bart resultat, fick det anses godtagbart att KO avskrev ärendet från vidare handläggning. Vid sammanslagningen av 1976 inrätta- des ett , som har till uppgift att biträda KO i dennes uppgifter enligt marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen och pro- duktsäkerhetslagen. Vid handläggs således de for- mella KO-funktionerna enligt lagstiftningen medan skall svara för föreskrifts- och riktlinjearbete, utredningar och förhand- lingar. KO-funktionen är dock nära samordnad med och involverad i uppgifter. Om och en näringsidkare kommer till en uppgö- relse i ett lagärende avslutas normalt ärendet hos verket och inga ytter- ligare åtgärder vidtas. I en del fall, t.ex. om en frivillig rättelse inte kommer till stånd, överlämnas dock ärendet till KO för bedömning av om rättsliga åtgärder bör vidtas. Beslutar sig KO för detta kan KO, om det rör sig om ett fall som inte är av större vikt utfärda ett före- läggande eller åläggande. Näringsidkaren föreläggs skriftligen att rätta sig efter föreläggandet/åläggandet i något visst avseende och anmodas att godkänna föreläggandet inom . Görs detta får föreläggan- det samma verkan som ett förbud eller åläggande som har meddelats av domstol. Godkänns inte föreläggandet måste KO överväga att föra ärendet vidare till domstol. I huvudsak tillämpas denna handläggningsordning i alla lagärenden, även om de olika lagarna har en varierande utformning när det gäller frågan om tillsynsmyndighet. I några fall, som avser informations- och märkningsregler om vissa produkter, har lagstiftaren valt en handlägg- ningsform som överensstämmer med vad som gäller för de flesta till- synsmyndigheter, dvs. att själv kan meddela bin- dande beslut. Dessa ärenden handläggs dock i praktiken på samma sätt som andra rättsliga ärenden inom , vilket innebär att det alltid är KO-funktionen som avgör om rättsliga åtgärder skall vidtas eller inte. Den marknadsrättsliga lagstiftningen och systemet för övervakning inom konsumentområdet, med en KO som för talan om förbud eller andra åtgärder inför , byggdes upp enligt förebild från konkurrensbegränsningsområdet. På konkurrensområdet inrättades 1952 en , som förde talan inför dåvarande . Det var således , sedermera Marknadsdom- stolen, som hade beslutanderätt i enskilda ärenden, inte tillsynsmyn- digheten. på konkurrensområdet har, till skillnad från den som gäller på konsumentområdet, förändrats. En ny konkur- renslag trädde i kraft . Formerna för ingripanden var förbud eller ålägganden, vilka meddelades av . Sådana förbud eller ålägganden kunde förenas med ett vitesbelopp. Det var då fortfa- rande NO som väckte talan inför . Den nya myndigheten tog över uppgifter från NO och från och och dessa myndigheter lades ner. Detta innebar bl.a. att Kon- kurrensverket tog över den centrala roll för tillämpningen av konkur- renslagen som NO tidigare haft. En av uppgifterna för det nya Konkur- rensverket blev således att väcka talan hos om undanröjande av skadliga konkurrensbegränsningar enligt konkurrens- lagen. Tidpunkten valdes för att omorganisationen skulle kunna genomföras inför ikraftträdandet av och en helt ny konkur- renslag. I propositionen med förslag till omorganisationen (prop. 1991/92:100, s. 134) anförde departementschefen att en sammanslagen konkurrensmyndighet innebar en viktig effektivisering av konkur- rensövervakningen på central nivå. Detta skulle främst uppnås genom att utredningsresurserna hos och på ett mer påtagligt sätt kunde samordnas med det instrument för ingripande mot konkurrensbegränsningar som NO förfogade över genom lagstift- ningen. Enligt propositionen hade förslaget fått en bred uppslutning av remissinstanserna. Endast ett par instanser var tveksamma till att föra samman den utredande och åklagande funktionen i en organisation. Några hade berört namnfrågan och menade att beteckningen NO borde behållas i den nya myndigheten. trädde den nu gällande konkurrenslagen (1993:20), med som modell, i kraft. Den innehåller två huvudbestämmelser, dels om förbud mot konkurrensbegränsande sam- verkan mellan företag, dels om förbud mot att missbruka en domine- rande ställning på marknaden. Med lagen infördes en ny sanktion, en s.k. konkurrensskadeavgift. Sanktionen innebär att ett företag som överträder lagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning kan bli skyldigt att betala en sådan avgift. Avgiften döms ut för överträdelser som redan är begångna. För- bud enligt konkurrenslagen kan också förenas med vite. Vitets funktion är att fungera som påtryckning mot den som överträtt reglerna att inte upprepa förfarandet. Den nya konkurrenslagen ersatte den tidigare lagens generalklausul och särskilda förbud mot vissa företeelser med bestämmelser som är utformade med som förebild. Även dessa bestämmelser är generellt formulerade. De karakteriseras t.ex. i Prak- tisk marknadsrätt (, m.fl., sjätte upplagan s. 525) som hårdsanktionerade generalklausuler. I regeringens proposition (1992/93:56, s. 21) angavs bl.a. att motivskrivningen måste hållas på ett relativt allmänt plan för att inte hindra en dynamisk rättsutveckling på området. Regeringen anförde vidare (s. 35f) att det var utmärkande för den tidigare ordningen enligt konkurrenslagen att hade en central roll för prejudikatsbildningen. Denna ordning med en specialinstans på konkurrensrättens område hade en relativt lång tradi- tion i . För att den föreslagna nya lagen skulle få en likformig och konsekvent rättstillämpning, vilket var viktigt för att uppnå en anpassning till EG:s konkurrensrätt, borde få behålla det yttersta ansvaret för rättstillämpningen. Regeringen ansåg dock att det var nödvändigt att av rättssäker- hetsskäl införa en ordning med två domstolsinstanser i avgiftsfallen. Sådana mål där konkurrensskadeavgift kommer i fråga prövas därför först i . Det är som väcker talan om konkurrensskadeavgift i domstolen. En dom från tingsrätten kan sedan överklagas till . gavs möjlighet att ålägga företag vid vite att upp- höra med överträdelser av bestämmelserna. Flera remissinstanser (bl.a. och handel) hade ansett att ålägganden vid vite att upphöra med överträdelser borde beslutas av domstol och inte av . Regeringen hävdade dock att intresset av snabbhet och effektivitet i förfarandet talade för en ordning med myndighetsbeslut. Verket kan också besluta i fråga om s.k. undantag och icke-ingripandebesked enligt konkurrenslagen. Rege- ringen ansåg dock i propositionen till lagen att det måste finnas en möjlighet att överklaga beslut i samtliga dessa frå- gor. Detta fick till följd att frågorna efter överklagande skulle följa samma instansordning som mål om konkurrensskadeavgift. Denna ord- ning ändrades . Överklagande skall numera ske enbart till . spelar en viktig roll för praxisbildningen. Verket ger ut föreskrifter, men har också ett antal allmänna råd, som syftar till att företagen skall få vägledning om hur man ser på olika slag av avtal, samarbetsformer m.m. Produktsäkerhetslagen har till syfte att motverka att varor eller tjänster orsakar skada på person eller egendom. Ursprungligen fanns en bestämmelse om produktsäkerhet marknadsföringslag (se tidigare avsnitt). trädde i stället en särskild produktsäkerhets- lag i kraft. Inför införandet av denna gjordes överväganden om lag- prövningen borde ske av tillsynsmyndigheten eller av en domstol. Det föredragande statsrådet anförde i propositionen (1988/89:23, s. 63) att det måste finnas ett konfliktlösande organ i de fall produktsäkerhets- frågor inte kan lösas i samförstånd. Detta organ skulle vara utrustat med befogenheter att meddela sanktionerade avgöranden, som anger vad som skall gälla. Rättssäkerhet och snabbhet var två grundläggande krav som särskilt måste beaktas vid valet av beslutande organ. Statsrådet övervägde två alternativ. Det ena var att tillsynsmyndig- heten vid konflikter skulle fungera även som beslutande organ och avgöra tvister genom förvaltningsbeslut. Den andra möjligheten var att hänskjuta ärendet till en fristående instans av domstolskaraktär, där avgörandet grundas på argumentation och bevisning som läggs fram av två motstående parter. Statsrådet anförde vidare att en domstol är en neutral och oberoende instans inför vilken två parter kan argumentera för sin sak och lägga fram bevisning. Ordningen med domstolsav- göranden tillämpas främst vid konflikter mellan enskilda, där den enligt 11 kap. 3 § regeringsformen är obligatorisk såvida inte undantag före- skrivits i lag. Den förekommer även då samhället riktar krav mot enskilda. Vidare anfördes att man inom marknadsrätten har valt dom- stolslinjen. Dessutom nämndes att var och en, enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, skall ha rätt till domstols- prövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. Statsrådet menade att åtgärder enligt den föreslagna produktsäker- hetslagen kunde få stor ekonomisk betydelse för de berörda företagen. Det var därför angeläget att enskilda företag, mot vilka det riktas krav på åtgärder av olika slag, skulle få tillfälle att bemöta dessa krav inför en oberoende instans av domstolskaraktär. Mot detta kunde i och för sig anföras att domstolsförfaranden har en procedurordning som gör att snabbheten kan gå förlorad. Detta argument vägde dock, enligt statsrådet, inte lika tungt som kravet på rättssäkerhet, i synnerhet som ett domstolsförfarande genom bl.a. möjligheten till interimistiska beslut skulle kunna göras snabbt. Mot denna bakgrund stannade statsrådet för att föreslå domstolslös- ningen. berörde 1993 i sitt betänkande Produkt- säkerhetslagen och EG (SOU 1993:88) frågan om hade tillräckliga befogenheter enligt produktsäkerhetslagen för att upp- fylla de krav som EG:s produktsäkerhetsdirektiv ställer på en till- synsmyndighet. Utredningen konstaterade att – med undantag av KO – inte självt kan vidta några åtgärder i form av åläg- ganden eller säljförbud. KO får endast i fall som inte är av större vikt besluta om ingripanden och måste annars föra frågan vidare till Mark- nadsdomstolen. Detta kan jämföras med vad som gäller enligt vissa speciallagar. På arbetsmiljöområdet får tillsynsmyndigheterna, dvs. , förbjuda leverans av farliga produkter eller ålägga leverantören att lämna viss information. Utredningen hänvisade också till betänkandet Översyn av arbetsmiljö- lagen (SOU 1993:8), där det hade föreslagits att återkallelse och var- ningsinformation skulle införas även på arbetsmiljöområdet och att beslut om sådana åtgärder skulle meddelas av Arbetarskyddsstyrelsen. Vidare pekade utredningen på att enligt livsmedels- lagen och livsmedelsförordningen får föreskriva villkor för eller för- bjuda saluhållande av varor i vissa fall och att enligt läkemedelslagen får meddela ålägganden om återkallelse av läkemedel. konstaterade dock att det under utred- ningsarbetet inte framkommit annat än att det nuvarande svenska sys- temet med prövning i fungerat tillfredsställande i fråga om ingripanden mot farliga varor. Sammantaget gjorde utred- ningen bedömningen att EG-direktivets krav på en fungerande tillsyn i allt väsentligt var uppfylld med det nuvarande systemet. Regeringen redovisade i propositionen (1993/94:203 s. 234) att några remissinstanser ifrågasatt om , i sin egenskap av tillsynsmyndighet, hade tillräckliga befogenheter för att uppfylla direktivets krav på en sådan myndighet. fick ju inte självt vidta några åtgärder i form av ålägganden eller säljförbud, och KO fick endast i fall av mindre vikt besluta om ingripanden och måste annars föra frågan vidare till . Regeringen hänvi- sade till de överväganden som gjorts vid produktsäkerhetslagens till- komst. Vidare anfördes att produktsäkerhetslagen då varit i kraft , och att det inte framkommit annat än att det nuva- rande systemet med som tillsynsmyndighet och som beslutande instans fungerat tillfredsställande. Några förändringar föreslogs således inte. Arbetsmiljölagen (1977:1160) innehåller dels bestämmelser om arbets- förhållanden på arbetsplatser, dels bestämmelser om produktsäkerhet, dvs. krav på att produkter skall erbjuda betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. Lagen ger samma eller motsvarande befogenhe- ter att meddela förelägganden och förbud som produktsäkerhetslagen. Till skillnad från produktsäkerhetslagen är det dock tillsynsmyndighe- ten själv, dvs. Arbetarskyddsstyrelsen och – under dess överinseende och ledning – , som får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen efterlevs. Det nämnda för- slaget om att komplettera arbetsmiljölagen med åtgärderna återkallelse och varningsinformation genomfördes genom en lagändring . Bestämmelsen är utformad så att vid ett åläggande om varningsinformation eller återkallelse skall motsvarande bestämmelser i produktsäkerhetslagen tillämpas. Dock skall vad som där sägs om i stället avse Arbetarskyddsstyrelsen. Av förarbe- tena till denna lagändring (prop. 1993/94:186, s. 40 f) framgår bl.a. att arbetsmiljölagen har en funktion som produktsäkerhetslag på arbets- miljöområdet. Regeringen hänvisade till att vissa tidigare ändringar som genomförts 1991 innebar att möjligheterna att ingripa i leveran- törsledet närmade sig dem som produktsäkerhetslagen ger på konsu- mentområdet. När det gällde införandet av de nya åtgärderna anförde regeringen (a.a., s. 46) att samtliga tillsynsmedel måste ligga i en hand, dvs. hos en tillsynsmyndighet enligt arbetsmiljölagen. Beslut om var- ningsinformation och återkallelse borde därför fattas av Arbetarskydds- styrelsen. Liksom kan, som tidigare nämnts, också Arbe- tarskyddsstyrelsen utfärda de förbud och förelägganden som behövs för att den lagstiftning myndigheten har tillsyn över skall efterlevas. Mot- svarande gäller för ett stort antal andra myndigheter inom deras respektive tillsynsområden. Här följer några exempel på myndigheter som har tillsynsuppgifter som liknar de som har. arbetar bl.a. för att förebygga skador på personer och egendom som orsakas av el. Myndigheten utfärdar föreskrifter för elsäkerhet och EMC (elektromagnetisk kompatibilitet). Verket bedriver t.ex. tillsyn av elanläggningar som skolor, industrier och kontor. Mark- nadskontroller av elektriska produkter sker i butiker, hos importörer och hos tillverkare. Med stöd av ellagen (1997:857) får Elsäkerhetsver- ket meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Verket får bl.a. förbjuda användning av en elektrisk anläggning som är farlig och förbjuda tillhandahållande eller användning av elektrisk materiel som är farlig eller som inte är kontrollerad, provad, besiktigad eller dokumenterad enligt gällande föreskrifter. Besluten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. har den centrala tillsynen över livsmedelslagen (1971:511). Den innehåller övergripande bestämmelser om livsmedel.