sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Först och främst måste strategin medge flexibilitet. Alla delar av strategin ska kunna omprövas, för att resultat av ny kunskap och resultat av internationella överenskommelser ska kunna tas till vara. Detta kan tillgodoses genom att strategin i sin helhet följs upp lämpligen med klimatpolitiska beslut om mål och fortsatta åtgärder. För det andra måste olika länders behov och intresseavvägningen mellan generationer vägleda oss i såväl nuvarande beslut som i kommande beslut . Detta har varit vägledande i vårt arbete och bör fortsättningsvis vara det för val av mål. För det tredje måste åtgärder utformas som innebär att de samhällsstrukturer som är långsiktigt bindande påverkas och att investeringar som är bestående görs, så att utsläppen av klimatgaser minimeras. Vidare är det nödvändigt med åtgärder som främjar forskning och utveckling. 54 Förslag till svensk klimatstrategi Dessa krav innebär att nödvändiga förändringar måste gå hand i hand med det demokratiska systemets förmåga att hantera de krav och de förutsättningar som finns för att genomföra nödvändiga omställ- ningar. För att göra stora förändringar är det en förutsättning att befolkningen är införstådd med varför förändringar behövs. Sannolikt kommer det att bli svårt att reducera utsläppen även fortsättningsvis. För att det fortsatta arbete ska möjliggöras är det därför nödvändigt att prioritera sådana åtgärder, som gör att vi kan fortsätta att minska utsläppen avsevärt under dagens nivå. Många typer av åtgärder som leder till positiva resultat i ett längre tidsperspektiv hinner ej få så stor effekt eller har höga kostnader , men kan ändå vara viktiga för den långsiktiga omställningen. Som framgått ovan vill vi understryka nödvändigheten av en omfattande satsning på kunskapsspridning om klimatproblemet och om hur allmänhet, företag och organisationer kan medverka med åtgärder. Därför behöver de insatser som föreslås för att möta hotet mot klimatet inledas med en bred informationskampanj. sätts ett omfattande åtgärdspaket in som trappas upp successivt. Detta innehåller bland annat nedanstående delar av långsiktig karaktär. Den fortsatta fysiska planeringen, lokalisering av bebyggelse, utformning av byggnader och sådana samhällsstrukturer som påverkar storleken av våra utsläpp kanske måste ses över. Det är också viktigt att den fortsatta utbyggnaden av transportinfrastrukturen inriktas mot att underlätta en utveckling av miljöanpassade transporter, samt med förberedelser för att den framtida användningen av fossila bränslen och drivmedel ska kunna halveras. Inom energiområdet är det också viktigt med energihushållning och att den fortsatta energiförsörjningen inriktas på omställningar till förnybara energikällor. Teknikgenombrott för energiförsörjning och transporter är önskvärda och utvecklingsarbete pågår på olika håll. Vi bedömer att forskningsinsatser är helt centrala för den fortsatta utvecklingen. Forskningen tillsammans med ekonomiska incitament bidrar till att ny teknik kommer fram och får genomslag. I nuvarande och kommande långsiktiga samhällsbeslut inom andra politikområden bör uppmärksammas om de medför ökade eller minskade utsläpp av växthusgaser eller innebär energieffektiviseringar. Samhällsbeslut med långsiktiga konsekvenser för bebyggelse och infrastruktur ger signaler . Förslag till svensk klimatstrategi 55 och påverkar människors beteenden. Därför är det av särskild betydelse att långsiktiga beslut inom politikområden som har betydelse för utsläpp av klimatgaser blir föremål för en grundlig strategisk miljöbedömning på övergripande nivå och får en bred demokratisk förankring. 2.3.3Samband med och avgränsning mot andra politikområden De flesta politikområden har direkt eller indirekt samband med klimatpolitiken. De områden som är särskilt väsentliga ur ett klimatpolitiskt perspektiv är energi-, kommunikations-, närings-, jord- och skogsbrukspolitiken samt konsument- och finanspolitik. Inom de olika politikområdena finns mål som kan ge behov av avvägningar mellan olika intressen. Några exempel på detta är att den ekonomiska politiken inbegripet skattepolitiken påverkar konsumtionen. Ökad välfärd leder i stor utsträckning till ökad konsumtion som innebär en ökad användning av fossila bränslen, energi eller transporter. Fastighets- skatten påverkar incitamenten att göra energibesparingar och energi- och koldioxidskatt på drivmedel kan påverka valet av lågförbrukande bil vid nybilsköp. Vi vill understryka att i den fortsatta klimatpolitiken bör alla dessa områden uppmärksammas. har emellertid intresset för utsläppen av växthusgaser i huvudsak inriktats på energi- och trafiksektorerna. Den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning har varit en viktig utgångspunkt för vårt arbete. Det finns många samband mellan klimatfrågan och energipolitiken vad gäller användning av fossila bränslen för värme eller elproduktion. Vi har funnit att vårt uppdrag ej omfattat en genomgång av hela energipolitiken utan avgränsat oss till sådana energifrågor som vi bedömer har mest påverkan på användning av fossila bränslen. Vi har därför valt att diskutera möjligheter att ersätta fossila bränslen med förnybara i samband med värmeförsörjning och elproduktion. Av de framtidsscenarier vi studerat har vi iakttagit att efterfrågan på el beräknas öka och bedömer att energieffektiviseringar i syfte att minska förbrukningen av både el och värme kan underlätta att på lång sikt säkerställa möjligheterna till energiförsörjning som grundas på förnybara energikällor, så att inte fossila bränslen för värme eller för elproduktion behöver öka längre fram. Enligt direktiven till kommittén ska vi också beakta vad som anförts i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling /98:56. 56 Förslag till svensk klimatstrategi Sedan denna utarbetades har de internationella åtagandena fått större tyngd och koldioxidutsläppen från transporter beräknas öka mer än vad som då beräknades. Vidare har en strategisk analys av inriktningen av infrastruktur- planering för presenterats, där de alternativ som innebär utbyggnad av vägar kan leda till ökade utsläpp jämfört med om utbyggnaderna ej genomförs. I och för sig har den ökade väg- kapaciteten ej lika stor betydelse som den ekonomiska tillväxten för ökningen av utsläpp från trafik, men sammantaget kommer den infrastrukturutbyggnad vi väljer att ha betydelse för resmönster och val av transportsätt. Ytterligare kompletterande styrmedel kan därför behöva sättas in för att begränsa utsläppen. På grund av de ändrade förutsättningar som tillkommit sedan den transportpolitiska propositionen bedömer vi att det finns behov av åtgärder för att begränsa utsläppen från transporter. Vi lämnar därför flera förslag som syftar till att minska utsläppen. Det har emellertid ej varit möjligt att inom utredningstiden göra en genomgripande analys av trafikområdets möjligheter. Det är angeläget att identifiera intressen och styrmedel inom alla politikområden som motverkar ett genomförande av klimatpolitiken, för att målkonfliker ska kunna tydliggöras. Ansvaret för att göra sådana avvägningar mellan olika intressen och politikområden ligger otvetydigt på den politiska nivån, dvs. på regering och riksdag. För att säkerställa att klimatpolitiska överväganden sker inom berörda områden, bedömer vi att i direktiv till utredningar som behandlar frågor som kan påverka utsläppen av växthusgaser bör påverkan ur klimatpolitisk synpunkt vara en del av uppdraget. Ett viktigt led i att arbetet att integrera klimatfrågan i alla politik- områden är också att statliga verksamheter bör vidta åtgärder som syftar till att minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Även inom utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter är klimatfrågan viktig att uppmärksamma. Vidare är det viktigt att ansvar och uppgifter preciseras för de myndigheter som är särskilt viktiga för klimatpolitiken. Förslag till svensk klimatstrategi 57 2.4Fördelning av insatserna i tiden Det finns flera orsaker till varför åtgärder ej kan skjutas . Det viktigaste är risken för allvarliga förändringar. Om och när de inträffar kan det ta mycket att återgå till tidigare tillstånd. Utsläppstrenden pekar mot fortsatta ökningar, och om vi väntar med åtgärder kan det bli mera kostbart att göra omställningarna från en högre nivå. De flesta länder i arbetar nu intensivt med sina åtgärdsprogram. Dessa program och omfattningen av de styrmedel som används kan påverka konkurrensförhållanden för företag inom och mellan länder. Denna utveckling pågår parallellt med vår egen och det är följaktligen viktigt att det finns ett samspel, så att de svenska åtgärderna kan justeras efter vad som händer på andra håll. är det nödvändigt för att nå framgång globalt, att det kommer fram goda erfarenheter från länder som driver aktivt klimatarbete, och vi bedömer att har en viktig roll i detta avseende. Vi bedömer så som ovan beskrivits att behöver fortlöpande stämma av takten mot utvecklingen, men detta får inte på något sätt tas till intäkt för att vänta med att vidta åtgärder till dess vi vet mer. Detta synsätt står i överensstämmelse med tillämpningen av försiktighetsprincipen. Genom teknisk utveckling kan kostnaderna räknat per kilo utsläppsminskning sjunka längre fram, vilket skulle kunna tas som anledning att vänta med att vidtaga åtgärder tills de blir billigare. bedömer vi att det just är genom ökade krav som ny teknik gynnas och kan gå ner i pris, och detta kan dessutom ge fördelar ur exportsynpunkt. Utöver behovet att bidra med exempel för andra länder är det allvarligaste motivet för att ej vänta med åtgärderna att de utsläpp som görs nu ytterligare ökar den sammanlagda mängden växthusgaser i atmosfären och därmed bidrar till att förvärra situationen. Ju högre halten blir, desto kommer det att behövas för att komma tillbaka till en icke lika riskfylld nivå. i perspektivet bortom bedömer klimatforskarna att utsläppen måste minskas ytterligare för att nå en långsiktigt hållbar situation. Sammantaget bedömer vi därför att fortsatta åtgärder ej kan vänta och att takten i omställningen bör öka. 58 Förslag till svensk klimatstrategi 2.5Val av åtgärder och styrmedel Kommittén anser att för strategins genomförande behövs både ekonomiska administrativa och informativa styrmedel. En grundlig teorigenomgång kring egenskaper hos olika styrmedel finns i kapitel 7. För att nå etappmålet för 2008-2012 har vi studerat ett stort antal möjliga åtgärder som beskrivits av centrala myndigheter. Vi har gjort en värdering av dessa åtgärder främst med hänsyn till kostnads- effektivitet, effekter för näringsliv och hushåll, miljömålskonflikter och möjligheter till energihushållning. Vissa förslag har sorterats bort främst av kostnadsskäl. Merparten av åtgärderna bör införas möjligt eftersom kostnaderna är rimliga utifrån behovet av utsläpps- minskningar samt att de bidrar till att skapa förutsättningar för mer permanenta omställningar. Vi lägger förslag till åtgärder och styrmedel som sammanfattas i kapitel 3 och beskrivs i detalj i efterföljande kapitel. I detta sammanhang vill kommittén också notera, att de förslag till åtgärder som myndigheterna redovisat inte kan anses representera en komplett åtgärdskatalog. Vissa myndigheter har redovisat breda åtgärdspaket, andra har varit sparsamma med förslag. Därför är behovet av fortsatta utredningar och analyser hos berörda myndigheter av betydande omfattning. Detta kompletterande arbete måste skyndsamt komma igång för att underlag ska komma fram. Detta behövs för kommande justeringar och kompletteringar av mål och åtgärder. Förutsatt att omfattande åtgärder i huvudsak enligt myndigheternas förslag införs, indikerar studerade scenarier att utsläppsbilden kan komma att variera med mellan och nivå. Flera möjliga utsläppsminskande åtgärder som beskrivs i vårt betänkande bör därutöver medverka till ytterligare utsläppsminskning men kvantativa uppgifter om storlek har saknats. Dessutom bör det vara möjligt för myndigheterna att utarbeta förslag på ytterligare åtgärder. Detta är emellertid ändå långt ifrån tillräckligt för att nå det kortsiktiga målet för år 2008-12 och därefter det långsiktiga målet. Utöver åtgärdsförslag behövs därför ytterligare styrmedel, främst ekonomiska, för att det kortsiktiga målet ska kunna uppnås. De ytterligare styrmedel som kan var aktuella är höjda skatter, till exempel energi- och koldioxidskatt, samt möjligheten att införa de flexibla mekanismer, bland annat handel med utsläppsrätter, som Kyotoprotokollet erbjuder. Kommittén anser att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet är en del av den globala lösningen av klimatproblemet. Vad gäller handel med utsläppsrätter bedöms Förslag till svensk klimatstrategi 59 denna ej komma att tillämpas globalt . Däremot kan handel med utsläppsrätter kan bli verklighet tidigare inom avgränsade regioner, till exempel EU. Om EU-systemet visar sig dra ut eller inte blir tillräckligt omfattande bör ett nationellt handelssystem bli aktuellt. Det råder mycket osäkerhet kring regelverk, omfattning och utformning av system för handel med utsläppsrätter och tidsplan för införande vilket gör att vi inte nu vill förorda detta som enda generella lösning under det närmaste decenniet. En bra och varaktig lösning förutsätter att utformningen av de olika styrmedlen och deras inbördes påverkan och samspel är klarlagd. Med detta som utgångspunkt styrs tidpunkten för ytterligare insatser i stor utsträckning av när regelsystemet för handel med utsläppsrätter klarläggs inom ramen för de internationella förhandlingarna och av initiativen inom EU. Fortsatta utredningar om de flexibla mekanismerna inklusive handel med utsläppsrätter, pågående utredningar om energiskattesystemet samt utfallet av åtgärder som sätts in omgående får därför avgöra hur de olika styrmedlen ska kombineras med varandra. Kommitténs bedömning är att detta bör kunna klarläggas varefter ett slutligt förslag i denna del kan utformas. Mot bakgrund av vad som här anförts anser kommittén att ändrad energi- eller koldioxidskatt respektive handel med utsläppsrätter och deras inbördes kombination bör kunna beslutas . Kommittén är angelägen om att de utredningar, som erfordras såväl nationellt som internationellt, genomförs så snabbt som möjligt. Kan tidsschemat kortas ser kommittén bara fördelar i detta. Kombinationen och styrkan i styrmedlen ska vägledas av hur etappmålet för ser ut att kunna uppfyllas. De närmaste årens utveckling får bilda underlag för en prognos över utsläppen . Det är kommitténs övertygelse att utöver det åtgärdspaket som föreslås sättas in omgående, kommer det att krävas påtagliga skärpningar av styrmedlen i form av att ändrad energi- eller koldioxidskatt respektive handel med utsläppsrätter, för att det kortsiktiga målet om minskning jämfört med ska kunna nås och utsläppen fortsätta att minska även därefter. Vi finner att en massiv informationsinsats är nödvändig för att skapa förståelse för de förändringar av styrmedel som erfordras. Det är också väsentligt att man allmänt förstår sambandet mellan klimatproblemet och användningen av olja och bensin eller andra aktiviteter som orsakar utsläpp som har klimatpåverkan. Det är också viktigt i det långa perspektivet att budskap om att omfattande åtgärder och styrmedel kommer att behövas 60 Förslag till svensk klimatstrategi ger viktiga signaler till alla; offentliga organ, näringsliv och hushåll, så att de i sin tur kan fatta beslut som bidrar till omställningen, t.ex genom att vidtaga åtgärder som minskar användningen av fossila bränslen. Genom att enskilda och företag får tidig information om kommande förändringar så får man ökad möjlighet och flexibilitet att själva välja när och hur egna åtgärder kan sättas in. Av dessa skäl behövs ökade kunskaper på alla nivåer och inom alla samhällsområden. Syftet är sammantaget att ge ökad kännedom om problemen med klimatpåverkan och om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna. Handlingsprogrammet består av internationellt arbete samt nationella åtgärder. För de mer omfattande förändringarna såsom införande av handel med utsläppsrätter eller ändrad energi- eller koldioxidskatt behövs förberedelsetid samt att information ges till allmänhet och näringsliv. För att genomföra handlingsprogrammet föreslår vi en konstruktion med ett baspaket av åtgärder som kan beslutas och till stor del införas omgående och ett tilläggspaket med åtgärder som ska genomföras längre fram. I tilläggspaket finns åtgärder och styrmedel som möjliggör ytterligare utsläppsminskningar utöver baspaketet, men som erfordrar ytterligare överväganden. Konstruktionen med att vissa åtgärder finns i ett tilläggspaketet gör det möjligt att senare välja omfattning och kombination av dessa åtgärder. Det som avgör sammansättning och omfattning av styrmedlen från tilläggspaketet är bedömningar hur man kan komma att klara etappmålet för . Självfallet sker då också en bedömning av hur det kortsiktiga målet för kan komma att uppfyllas. Vid en översyn var fjärde år kan större svenska klimatpolitiska beslut förutses för . För klimatkonventionens uppföljning med framtida nya mål kommer beslut behöva fattas . Vid fortsatta uppföljningar därefter beslutas om ytterligare åtgärder. Förslag till svensk klimatstrategi 61 2.6.1Centrala frågor i det internationella samarbetet Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till inriktning av svenska insatser i det fortsatta internationella samarbetet. Under förutsättning att det internationella förhandlingsarbetet löser utestående frågor enligt uppgjort tidsschema kan ratificera Kyotoprotokollet . ska vara pådrivande i det internationella arbetet för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. När Kyotoprotokollet träder i kraft förutsätter vi att handel med utsläppsrätter och övriga flexibla mekanismer enligt Kyoto- protokollet är en del av den globala lösningen av klimatproblemet. bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas och att länder utanför unionen ska kunna ansluta sig till systemet. 2.6.2Centrala åtgärder i baspaketet Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till centrala åtgärder i baspaketet. Det innebär omfattande insatser i hela samhället. En omfattande informationskampanj riktas till allmänheten och samhället i övrigt om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i samverkan med myndigheter, näringsliv och fackliga organisationer, kommuner och frivilligorganisationer. Ett omfattande paket med åtgärder, styrmedel baserat på olika myndigheters förslag sätts in. Detta beskrivs i kapitel 3. Statliga myndigheter upprättar planer inom sina områden för att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Syftet är att åstadkomma en process som innebär att utreda förutsättningar för åtgärder, lämna förslag, identifiera styrmedel, genomföra samt svara för uppföljning av vidtagna åtgärder. Utredningar och planering av ytterligare insatser påbörjas för att nuvarande klimatåtgärder ska utvidgas till att omfatta alla samhällssektorer och alla växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. 62 Förslag till svensk klimatstrategi Statliga verksamheter bör även minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Även inom utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter är klimatfrågan viktig att uppmärksamma. Arbetet med olika former av miljööverenskommelser med näringslivet utvecklas och utvärderas. Svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för växthusgaser som utöver EU:s förslag i grönboken omfattar även koldioxidutsläpp från ytterligare sektorer t.ex. transport- och bebyggelsesektorerna samt med inriktning att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas . Dessa förberedelser bör inkludera möjligheten av ett nationellt system, om EU-systemet visar sig dra ut eller inte blir tillräckligt omfattande. Svenska förberedelser för genomförandet av övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet. För planering och ledning av genomförande av den fortsatta natio- nella klimatpolitiken bör samordningen av arbetet på regeringsnivån förstärkas. På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas. 2.6.3Centrala åtgärder i tilläggspaketet Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. Utifrån de överväganden som gjorts ovan ger kommittén följande förslag till centrala åtgärder i tilläggspaketet. Nedanstående åtgärder ingår i tilläggspaketet införande av nedanstående styrmedel var för sig eller i kombination -handel med utsläppsrätter, -ändrad energi- och eller koldioxidskatt, -övriga flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet, eventuell utvidgning eller ändring av åtgärder som har införts tidigare, genomförande av åtgärdsförslag som utarbetats av myndigheterna, genomförande av miljööverenskommelser, införande av åtgärder för s.k. sänkor enligt Kyotoprotokollet, utökad användning av biobränslen och biodrivmedel. Förslag till svensk klimatstrategi 63 genomförande av övriga utredningar Svenska aktiviteter avses där annat ej anges. Budgetproposition omfattar anslag för åtgärder som Beslut i om budgetproposition och särskild och 2001 (Våren) Genomförande av baspaketet påbörjas. Förberedelser för nästkommande klimatpolitiska beslut Förslag till fortsatta insatser lämnas. Proposition och beslut om fortsatt åtgärdsprogram. Rapportering enligt Kyotoprotokollets artikel 3.2 till Klimatkonventionen om påvisbara framsteg. Tredje klimatpolitiska beslutet. Tidsschemat ska ses som en förklaring av tidsordningen av olika insatser, och om det finns skäl för detta kan åtgärder sättas in tidigare. Som tidigare framhållits anser kommittén att insatser ska genomföras i den takt som är möjligt med hänsyn till att olika insatser är kopplade till och beroende av varandra och samspelar i uppgiften att nå det kortsiktiga målet för . 64 Förslag till svensk klimatstrategi Genomförandet av den nationella strategin för att minska utsläppen av växthusgaser syftar sammantaget till att vi i ska ta vår del av ansvaret för att minska riskerna för allvarliga klimatförändringar. Här redovisas inriktningen av ansvarsfördelningen översiktligt och i kapitel 3sammanställs förslag till uppdrag för att genomföra våra förslag. Genomförandet innebär att i stort sett alla samhällsområden blir mer eller mindre berörda av våra förslag. En sådan strategi ställer därigenom särskilda krav på en tydlig ansvarsfördelning, samverkan, samordning, samt uppföljning och utvärdering. Dessa krav leder till vissa iakttagelser om och förslag till fördelning av uppgifter och ansvar. beslut avseende klimatpolitiken omfattar även avväg- ningar mellan olika politikområden. Genomförandet av strategin rymmer komplexa avvägningar mellan att förebygga problem som kan bli mycket allvarliga och formerna för vår förväntade välståndsökning. Sammantaget finns därför behov av ett bättre beslutsunderlag när fortsatta avvägningar ska göras mellan kortsiktiga och långsiktiga behov, mellan miljö och ekonomi, mellan olika åtgärder och deras samhällsekonomiska konsekvenser.