sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I syfte att stärka effektiviteten i de sanktionsinstrument som står till förfogande vid insiderbrott välkomnar utredningen förslaget6 om skärpta straff för insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan. Vidare föreligger förslag om att övertar ansvaret för utredningar i dessa frågor från . Utredningen har ingen principiell invändning mot en sådan överflyttning men vill peka på två krav som bör uppfyllas. Dels måste tillföras betydande resurser, främst i form av kompetent personal, dels måste ett nära samarbete etableras mellan och Finans- inspektionen, inte minst i samarbetet med utländska tillsynsmyndigheter. Vidare är utredningen av åsikten att regeringen skyndsamt bör pröva frågan om att införa pekuniära straff i syfte att säkerställa ett snabbt agerande vid insiderbrott. Som nämnts har ett i riksbankslagen uttryckligt ansvar att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Även här har en successiv målförskjutning och ambitionshöjning skett där uppmärk- samheten koncentreras på stabiliteten i betalningssystemet. I en mening kan roll som stabilitetsövervakare jämförd med Finans- inspektionens å ena sidan ses som mer avgränsad eftersom den tar fasta på en enda specifik aspekt eller funktion i det finansiella systemet, å andra sidan kan den ses som mer generell i så måtto att den uppmärk- sammar en funktion eller ett system snarare än enskilda institut. kan konstateras att betalningssystemet inte är någon från andra finansiella aktiviteter fristående verksamhet; tvärtom är betal- ningsförmedlingsfunktionen intimt sammanflätad med två av bank- systemets andra kärnverksamheter, nämligen inlåning och utlåning, liksom med värdepappersmarknaden. Dessutom är det så att det finan- siella systemets aktörer utgörs av ett antal institut och inte av ett antal funktioner. Mer handfasta ingripanden i ett finansiellt krisläge måste också i praktiken avse åtgärder adresserade till ett eller flera enskilda institut. Detta är bakgrunden till att nära följer framför allt de större bankkoncernernas utveckling. Även om infallsvinkeln är olika finns således mycket starka beröringspunkter mellan och verk- 6 Ds 2000:4 Ny insiderlagstiftning m.m. 276 Regelverk, tillsyn och normer samhet när det gäller att följa utvecklingen i finanssektorn, att upp- märksamma och att, vid behov, ingripa mot företeelser som kan hota den finansiella stabiliteten. En nära samordning och samverkan är därför mycket väsentlig. Också har naturligtvis en betydelsefull roll, eftersom en systemkris ytterst kan komma att kräva statliga garantier och budgetmedel. Lika lite på det finansiella området som på andra samhällsområden är offentliga lagar och regler, och de organ som övervakar och beivrar brott mot dessa regler, en tillräcklig förutsättning för en väl fungerande verksamhet. Detta nät är alltför grovmaskigt. Vad som därutöver krävs är en i huvudsak informellt utvecklad och informellt övervakad upp- sättning etiska och moraliska normer; en gemensam uppfattning om rätt och fel. Detta utgör det organisatoriska kitt som är nödvändigt för förtroende och stabilitet och därmed för den långsiktiga kon- kurrenskraften. Affärsetiken och skyddet av långivares och anställdas intressen är också viktiga för att signalerna från marknaderna effektivt ska omsättas i korrekta beslut i företagen. Som nämnts finns här ett strukturellt problem eftersom internationaliseringen och bransch- glidningen gör att den branschrelaterade normbildningen sannolikt successivt kommer att försvagas. I den offentliga debatten har en rad missförhållanden i den svenska finansiella sektorn uppmärksammats; dålig respekt för kunderna hos en del banker och mäklarfirmor, bristande eller vilseledande rådgivning till sparare och försäkringstagare, bristande intern kontroll av aktiehandeln, insiderhandel och marknadsmanipulation för att nämna några. Utvecklingen är i vissa avseenden negativ. fördubblades såväl antalet insiderutredningar som utredningar om otillbörlig kurspåverkan i förhållande och 1998. Olika uppslag och idéer i syfte att komma till rätta med nuvarande förhållanden har förts fram. Förslag om skärpning av insiderlagen före- ligger. 2000 har lagt fram en delrapport om finansiella tjänster. Styrelsernas och företagsledningarnas roll har betonats. Vid sidan av självreglerande åtgärder inom företagen aktualiserar de ovan nämnda problemen frågan om regelverkens ändamålsenlighet och effektiviteten i de sanktionsinstrument som anvisats. En del av hela detta frågekomplex styrs av lagstiftning där tillämp- ningen faller under . Särskild uppmärksamhet har insiderhandel och marknadsmanipulation på värdepappersområdet fått. Regelverk, tillsyn och normer 277 De förslag till motåtgärder som diskuterats i de sammanhangen spänner över ett brett fält; anpassningar i lagstiftningen, möjligheter att effekti- utredningsprocesserna och stärka tillsynsmyndighetens sank- tionssystem. Vid sidan av har och domstolarna en viktig funktion på den offentliga sidan. Inom finanssektorn finns också en rad tunga institutioner, främst , och holmsbörsen. Svagheter i fråga om etik och normbildning i verksamheten påverkar den finansiella sektorn på två sätt. Dels bidrar det till att försvaga sektorns legitimitet hos en bred allmänhet, dels utgör det en komparativ nackdel i den internationella konkurrensen. Affärsmöjligheterna blir sämre och investeringar i den finansiella sektorn blir mindre attraktiva. Kostnaderna för att upprätta förtroende blir också större. Det finns inte underlag att hävda att den kultur som i omgärdar etik och normer skiljer sig från omvärldens på ett sådant sätt att det utgör en tydlig belastning för den svenska finanssektorn. Men intar inte heller en tätposition i dessa avseenden. Det finns i vart fall ingen komparativ fördel för på detta fält. Utredningen anser att hela detta frågekomplex bör bli föremål för en samlad översyn. har varje fråga behandlats var för sig och dess relation till andra tappats bort. För att åstadkomma en i grunden annan inställning till dessa frågor måste hela finanssektorn engageras. Styrel- serna och företagsledningarna har härvidlag en nyckelroll i varje företag. Initiativet till en sådan översyn bör tas av , då någon naturlig huvudman för denna fråga inte finns och intresset på många håll är svagt. Utredningens genomgång av lagstiftning, tillsyn och normer visar att lagstiftningen i långa stycken är väl avvägd. Tillsynen fungerar under givna betingelser också väl även om det vore önskvärt att Finans- inspektionen skulle kunna avlastas en del uppgifter för att bättre kunna koncentrera sig på den centrala uppgiften att främja konsumentskyddet och det finansiella systemets stabilitet. Utredningen konstaterar däremot att bör initiera en granskning av hela det frågekomplex som rör etik och normer i finansiell verksamhet eftersom detta har stor betydelse för finanssektorns effektivitet och legitimitet och eftersom sektorn själv inte driver frågan. Det finns även anledning att göra en samlad översyn av den svenska corporate governance-kulturen. 278 Regelverk, tillsyn och normer I långa stycken kan lagstiftning, tillsyn och normer vara alternativa vägar att uppnå både förtroende för sektorn och effektiva styrnings- mekanismer. Valet mellan dessa former är långt ifrån trivialt. Det påverkas också av en analys av vilka områden marknadsaktörerna själva respektive staten och myndigheter bäst kan ställa upp regler för. Å ena sidan kan många frågor bäst regleras av dem som har den bästa kunskapen om frågorna, dvs. Å andra sidan kan det resultera i att vissa nödvändiga regleringar inte kommer till stånd. Dessutom innebär det ofta att det då är marknadsaktörerna som sätter upp gränserna för verksamheten. Det verkar oftast hämmande på konkurrensen och försvårar för nya aktörer att slå sig in på marknaden. Lösningar på dessa gränsdragningar varierar också över tiden. Informella normsystem och frivilliga överenskommelser kommer att spela en allt större roll i corporate governance när omvandlingstakten i det finansiella systemet accelererar. Formella regler kan inte ersätta en väl utvecklad affärsetik. blir det formella regelverket allt viktigare eftersom det blir allt svårare att upprätthålla normbildning internationellt. Det finns en tendens att behovet av separat finansiell reglering minskar över tiden. och finansiella tjänster blir allt mer lika andra tjänsteföretag och andra tjänster. En allt större del av finansiella tjänster marknadsprissätts varvid behovet av systemstabili- serande åtgärder förändras. Eftersom de specifika finansiella regle- ringarna också medför en kostnad, i termer av ineffektivitet m.m. kan de finansiella regleringarna grad komma att modifieras. Förändringar som påverkar corporate governance-frågor bör göras med försiktighet. Det innebär en delikat balansgång mellan att inte ändra i spelreglerna under spelets gång men vara öppen för nödvändiga förändringar. 13 Arbetskraft och utbildning Eftersom finansiell verksamhet i grunden är en kunskapsindustri är humankapitalet av yttersta vikt för att säkerställa den finansiella sektorns konkurrenskraft. Den svenska finanssektorn står inför flera utmaningar. En utmaning är att ett flertal personer som sysslar med mer rutinmässiga arbetsuppgifter kommer att behöva ersättas av mer kvalificerad personal som framför allt inriktar sig på rådgivning och avancerade tjänster till de mest krävande kunderna. En förutsättning för att denna personalväxling ska kunna ske smärtfritt är att de svenska ekonomutbildningarna förstärks. Detta i sin tur kräver både ökad konkurrens mellan existerande utbildningar och inflöde av resurser. Utredningen föreslår därför att ytterligare medel tillförs de olika ekonomutbildningarna. Detta kan ske genom att nya resurser skjuts till eller att medel inom utbildningarna omfördelas. Det räcker dock inte med bara mer resurser. För att stimulera konkurrensen är det också önskvärt att opartiska rankingar av av de olika ekonom- utbildningarna åstadkommes, helst utförda av flera organisationer i konkurrens. Vidare är det viktigt att öka internationaliseringen och uppmuntra de olika universiteten och högskolorna att rekrytera utländska lärare och forskare. Detta är ett viktigt sätt att ytterligare kvalitetssäkra utbildningen. Detta i sin tur förutsätter att det satsas mer på forskning med tillämpningar på den finansiella sektorn speciellt med inriktning på marknadsföring, matematik, statistik och finansiell ekonomi. Den finansiella sektorn borde i ökad omfattning å ena sidan kunna dra nytta av denna forskning, och å andra sidan stödja denna forskning. Finansiell tjänsteproduktion är till stor del kunskapsberoende. Det betyder att en av de viktigaste faktorerna som påverkar lokaliseringen 280 Arbetskraft och utbildning och konkurrenskrafter är tillgången på kompetent arbetskraft och där- med möjligheterna att rekrytera kvalificerade medarbetare. Det är troligt att behovet av kompetent personal kommer att accen- tueras , när en allt större del av de mindre kunskapsintensiva finansiella tjänsterna, t.ex. betalningar, i allt högre grad automatiseras och en allt större del av de finansiella tjänsterna blir av rådgivande karaktär. I takt med att de finansiella tjänsterna blir allt mer avancerade kommer kraven på kompetens bland personalen också att öka. Det är därför ingen vild gissning att omvandlingstrycket i den finansiella sektorn leder till att sektorn i allt högre omfattning kommer att efterfråga personal med avancerade ekonomiska kunskaper, analytiskt tänkande och tydlig kommunikativ förmåga medan efterfrågan på personal för mer rutinmässiga tjänster minskar. Utredningen finner därför att just tillgången på kompetent personal är central för finanssektorns framtida konkurrenskraft. I en bilaga till den senaste långtidsutredningen konstateras att för att en land skall kunna bygga upp en stark konkurrenskraft inom sektorer som är humankapitalintensiva krävs att investeringarna i humankapital är minst lika stora som i andra länder.1 Det är därför av stor vikt för den svenska finansiella sektorns inter- nationella konkurrenskraft att sektorns behov av kompetent arbetskraft tillgodoses via ytterligare satsningar på utbildning, satsningar som är minst lika omfattande som i de viktigaste konkurrentländerna. Mot bakgrund av den accelererande strukturomvandlingen i den finansiella sektorn är det också viktigt att de anställda visar en förståelse för förändringar. De svenska finansanställda och dessas organisationer har inte heller tvekat att snabbt acceptera nya teknik och nya arbetsformer. Detta har varit och är en styrka i den internationella konkurrensen . Antalet anställda inom den svenska finansiella sektorn har krympt något under de senaste två åren.2 Totalt har antal anställda minskat med drygt 1Lundberg (1999) internationella konkurrenskraft sid 69. 2Det är svårt att få fram helt rättvisande siffror på sysselsättningen eftersom finansiell verksamhet även bedrivs inom många icke-finansiella företag. De här presenterade siffrorna hänför sig till anställda inom finansiella företag såsom de definieras av SCB. Se även (2000) Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse för en mer detaljerad statistik på omfattningen på sysselsättningen inom sektorn. Arbetskraft och utbildning 281 från c:a 80 500 till knappt 77 000 , se tabell 13.1. Det är framför allt i de riktigt stora bolagen som antalet anställda krymper medan tillväxten sker inom de mindre företagen. är dock de stora företagen, med mer än 500 anställda de helt dominerande ur sysselsättningssynpunkt. Sysselsättningen är dessutom starkt beroende av ett fåtal arbetsgivare. 1999 fanns det 17 företag med fler än 500 anställda och dessa företag svarade för av sysselsättningen i sektorn. Tabell 13.1 Antalet anställda i företag fördelat efter storlek på företagen Källa: SCB, 1993–1999. Som framgår av tabell 13.2 finns de allra flesta anställda inom den finansiella sektorn hos bankerna. Antalet anställda minskar dock här. Den näst största kategorin är skadeförsäkringsbolag, men även här minskar antalet anställda mycket. Det är istället inom de mindre bran- scherna som sysselsättningstillväxten har ägt rum, och då framför allt inom livförsäkringsbolag, pensionsfonder och olika finansiella service- företag, vilket inkluderar bl.a. fondkommissionärer och försäkrings- mäklare. Tabell 13.2 Anställda per delbransch Serviceföretag till finansiell verksamhet Källa: SCB, 1993-1999, De anställdas kompetens är som noterats ovan en kritisk faktor för den finansiella sektorns konkurrenskraft. Begreppet kompetens används också flitigt i debatten, ofta dock utan närmare precisering. Jungerhem (2000) definierar det som individens förmåga att rationellt lösa upp- gifter (och) därmed som en kombination av kunskap, erfarenhet, vilja 282 Arbetskraft och utbildning och motivation.3 Med tanke på svårigheterna att mäta bl.a. erfarenhet, vilja och motivation, fokuserar utredningen på formell utbildning. Det är då viktigt att konstatera att andra aspekter av kompetensen inte fångas av formell utbildningsnivå. Det är inte säkert att ett företags konkurrenskraft ökar bara för att utbildningsnivån ökar, särskilt inte om det är fel utbildning. I brist på relevant kompetensstatistik är formell utbildningsnivå det närmaste användbara. Utredningen konstaterar vidare att högre utbildning speciellt avser att träna ett analytiskt tänkande och denna förmåga i allt större utsträckning kommer att efterfrågas av finanssektorn. Även om formell utbildningsnivå inte är en strikt förutsättning för kompetent personal finns det därför anledning att kritiskt studera både den formella utbildningsnivån hos personalen i sektorn och i vilken mån det svenska utbildningsväsendet har förmåga att producera utbildad personal i den omfattning och inriktning som sektorn kommer att efterfråga. Utbildningsnivån hos de anställda inom den finansiella sektorn är förhållandevis hög. Av de sysselsatta i hade eftergymnasial utbildning. I den finansiella sektorn är det , se tabell 13.3. Perspektivet kan dock vändas. av sektorns personal har ingen eftergymnasial utbildning. Tabell 13.3 Utbildningsstruktur bland finanssektorns anställda 1997 (procentuella andeler) Högst gymnasial utbildning 2 år Gymnasium längre än , max 3 år Eftergymnasial utbildning mindre än (inkl. 4-årigt Eftergymnasial utbildning eller längre inkl. Källa: SCB, 1997. Det finns dock tecken på att utbildningsnivån ökar och att finanssektorn attraherar välutbildade. I den finansiella sektorn, tillskilnnad från riket i helhet, har de anställda som är i större utsträckning eftergymnasial utbildning än de . Mot bakgrund av att finansiell verksamhet i allt större utsträckning blir en kunskapsintensiv bransch, är det viktigt att öka utbildningsnivån bland de anställda för att stärka sektorns konkurrenskraft. 3 Jungerhem (2000) Arbetskraft och konkurrenskraft i den svenska finansiella sektorn, sid 7. Arbetskraft och utbildning 283 En orsak till att den finansiella sektorn har lyckats attrahera en större andel högskoleutbildade än andra branscher är möjligen att man betalar bättre än en del andra branscher. Högskoleutbildade privatanställda ekonomer hade 1997 en högre medellön endast inom tillverknings- industrin, se tabell 13.4. är det viktigt att påpeka att arbets- marknaden blir allt mer internationell, speciellt för personer med högre utbildning. Alternativet för ekonomer med finansiell inriktning är i minskad omfattning andra branscher och i ökad utsträckning finansiella sektorer i andra länder. Även om internationella lönejämförelser är notoriskt svåra att göra, är lönenivåerna i utlandet i många fall ännu högre. rapporterar t.ex. högre löner i alla de andra nordiska länderna än i för flera olika typtjänstemän. Tabell 13.4 Branschvis lönejämförelse av högskoleutbildade ekonomer 1997. El-, gas, värme och vattenförsörjning Transport, magasinering och kommunikation Fastighet- och uthyrningsverksamhet, företagstjänster Andra samhälleliga och personliga tjänster Jordbruk, jakt, skogsbruk och fiske Hälso- och sjukvård, sociala tjänster; veterinär verksamhet Källa: SCB: svensk offentlig statistik: löner för tjänstemän, privat sektor 1997, se Jungerhem (2000) Arbetskraft och konkurrenskraft i den svenska finansiella sektorn. Ett alternativt sätt att beskriva lönestrukturen är att ta den genom- snittliga lönen bland de anställda i den finansiella sektorn och dividera denna med den genomsnittliga lönen för alla anställda i riket. Detta möjliggör också en internationell jämförelse. ECB har gjort en sådan studie för anställda inom bankerna (som står för av syssel- sättningen i sektorn) i EU-området, se tabell 13.5. I ett internationellt perspektiv verkar de svenska banklönerna inte vara speciellt höga jäm- fört med andra branscher. 284 Arbetskraft och utbildning Tabell 13.5 Kvot mellan genomsnittlön hos bankerna och genom- snitttslönen totalt i respektive EU-land, 1996. Källa: ECB (1999) Possible Effects of EMU on the in the Medium to Long Term. Den genomsnittliga åldersstrukturen för de anställda inom den finansiella sektorn avviker en del från den totala befolkningens åldersstruktur, se tabell 13.6. Sektorns anställda är i genomsnitt något äldre än rikets yrkesverksamma befolkning. Jungerhem (2000) rapporterar att det framför allt är inom bank och försäkring som de anställda är något äldre än genomsnittet medan de anställda inom de växande branscherna finansförmedling och stödtjänster är något yngre än rikets genomsnitt. Eftersom de äldre i större omfattning har lägre utbildning än de yngre finns det förutsättningar för sektorn att genom den förestående genera- tionsväxlingen höja personalens genomsnittliga formella utbildningsnivå. Tabell 13.6 Procentuell åldersstruktur hos anställda i sektorn. Källa: SCB, 1997. har den svenska finansiella sektorn inte varit speciellt fram- gångsrik i att rekrytera utländsk personal med placering i . Sådan personal finns endast undantagsvis inom de svenskbaserade finansiella institutionerna. Det gör att inhemska utbildningsinsatser blir extra viktiga för att förstärka den svenska finansiella sektorns internationella konkurrenskraft. Det är därför av stor betydelse att det svenska Arbetskraft och utbildning 285 utbildningsväsendet kan ge de medarbetare som finanssektorn behöver en adekvat utbildning. Jungerhem (2000) har genomfört ett antal intervjuer med personer på personalledande funktioner inom sektorn. Sammanfattningsvis framstår sektorns behov som störst för akademiskt skolade personer inom IT och ekonomi. Ofta är det personer med utbildning i ekonomistyrning, marknadsföring och språk som efterfrågas. Även om det är viktigt för den svenska finansiella sektorns konkur- renskraft att höja utbildningsnivån är det dock inte det som är det mest centrala problemet. En viktigare uppgift ur konkurrenssynvinkel är att behålla och rekrytera de medarbetare som står för den mest kvalificerade finansiella tjänsteproduktionen. Det rör sig om de anställda som arbetar med de mest krävande kunderna och de som står för utvecklingen av nya finansiella tjänster och distributionsformer. För denna typ av tjänsteproduktion är det framför allt personer med matematik, statistik och finansiell ekonomi parat med analytiskt tänkande som söks. Flera företag anger här svårigheter att hitta kompetenta medarbetare. Satsningar på förstärkt utbildning inom dessa specifika områden skulle därför kunna förbättra den finansiella sektorns konkurrenskraft. Den finansiella sektorn behöver personer med olika typer av kompetens. Jungerhem drar dock slutsatsen att lejonparten är ekonomer med akademisk utbildning. Det är därför av speciellt intresse att studera utbildningsresurserna på detta område. Det finns 27 universitet och högskolor som ger akademiska ekonomutbildningar. Totalt finns det på dessa utbildningsorter 4 730 studieplatser varav c:a 3 500 studenter utexamineras varje år.4 Antalet lärosäten är tillräckligt stort för att en potentiellt effektiv och hälsosam konkurrens dem emellan ska etableras. Denna konkurrens mellan lärosätten och utbildningar kan dock stimuleras ytterligare. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa opartiska kvalitetsrankningar, helst utförda av flera organisationer i konkurrens. Detta är ett viktigt medel för att upprätthålla och förbättra kvaliteten i ekonomutbildningen. Med tanke på att finanssektorn står inför en generationsväxling kommer efterfrågan på akademiska ekonomer att öka. Det finns därför en risk att behovet av universitetsutbildade ekonomer kommer att överstiga universitetens förmåga att producera ekonomer. 4 Jungerhem (2000) Arbetskraft och konkurrenskraft i den svenska finansiella sektorn. 286 Arbetskraft och utbildning I ett internationellt perspektiv har relativt få högskole- utbildade. gör regelbundet en sammanställning av den generella utbildningsnivån i varje land. Statistiken är inte helt jämförbar, men den bästa som finns att tillgå. Enligt denna är av den yrkesverksamma befolkningen högskoleutbildad. Det placerar på en delad 8:e plats bland de 25 . är dock ensamt om att ha färre andel högskoleutbildade i gruppen 25–än bland totalen av de yrkesverksamma. Det kan vara en indikation på att andelen högskoleutbildade sjunker.5 Det finns ett antal trender som förändrar ekonom- utbildningarna och som har betydelse för den finansiella sektorn. För det första tenderar de akademiska utbildningarna att förlängas. Allt fler studenter läser 160 poäng () eller mer på ekonomlinjen, medan det var mycket vanligare med bara 120 poäng (). Detta borde innebära att studenterna får fördjupade kunskaper, en bättre grund att stå på och blir mer konkurrenskraftiga internationellt sett. För det andra satsar allt fler lärosäten på allt mer avancerad utbild- ning med fördjupningskurser i finansiell ekonomi. Med tanke på den finansiella sektorns behov av specialister finns det en ökad arbets- marknad för denna typ av ekonomer. För det tredje blir ekonomutbildningarna allt mer internationella.