sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsskyddet skall även i övrigt förebygga terrorism (7 §). Säkerhetsprövning skall göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för sysslor som är viktiga för skyddet mot terrorism. Prövningen skall klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen (se 6 § ovan) och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Säkerhetsprövning skall omfatta registerkontroll och särskild personutredning under vissa i lagen angivna förutsättningar. Föreskrifter om villkoren för och omfattningen av registerkontroll och särskild personutredning finns i 12-16 och 18 §§ säkerhets- skyddslagen. Registerkontrollen knyter i huvudsak an till olika anställningar eller annat deltagande och inte, som i vissa andra länder, till person. Registerkontroll skall göras vid säkerhetsprövning som gäller anställning, uppdrag, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, utbildning, besök eller något annat deltagande i verksamhet, om anställningen eller deltagandet i verksamheten har placerats i säkerhetsklass (13 § första stycket). Registerkontroll skall inte göras när det gäller uppdrag som offentlig försvarare, ombud inför domstol89 eller ledamot av eller i fullmäktige eller när det gäller liknande uppdrag (13 § andra stycket). Registerkontroll får göras även i andra fall, om det behövs för skyddet mot terrorism och det finns särskilda skäl samt efter fram- från en annan stat under vissa förutsättningar. Registerkontroll får underlåtas, om det står klart att någon kontroll inte behövs, därför att den som säkerhetsprövningen avser har kontrollerats på motsvarande sätt. inrättades som bl.a. har till uppgift att i ärenden om registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen pröva frågor om utlämnande av uppgifter från polisregister, uppgifter från andra register som omfattas av polisdatalagen (1988:622) och övriga uppgifter som RPS eller behandlar enligt polisdatalagen om de inte ingår i en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet (1 § förordningen [1996:730] med instruktion för ). 89 Jfr 21 kap. 3 § RB, se avsnitt 12.1. 256 Offentliga anställningar och uppdrag lagda antalet till inkomna ärenden varit 69.303 (1997), 79.733 (1998) respektive 63.485 (1999). Av det totala antalet ärenden för var hänförliga till försvaret (i detta sammanhang Försvarsmakten, och Total- ) och resterande del till andra myndigheter m.m.90 Ärendena aktualiseras och föredras av personal från . beslutar endast om uppgifterna får lämnas ut. Beslutet får inte överklagas. redovisar därefter vad som är känt. Det är den berörda myndigheten som självständigt beslutar om en viss person skall få det sökta arbetet vid myndigheten. Nämnden och tar inte ställning i den frågan ens om myndigheten vänder sig till dem med en förfrågan. Omfattningen av säkerhetsprövningen är beroende av i vilken säkerhetsklass en anställning (eller annat deltagande) placerats. Utläm- nande av uppgifter vid registerkontroll får omfatta (i) för säkerhetsklass 1 eller 2; varje uppgift som finns tillgänglig om den kontrollerade och, om det är oundgängligen nödvändigt, om make eller sambo, och (ii) för säkerhetsklass 3; uppgifter om den kontrollerade i belastningsregistret, och uppgifter som annars behandlas hos (21 § ). Avgörande för om den kontrollerade skall anställas eller skall få delta i det aktuella arbetet skall grundas på en helhetsbedömning med utgångspunkt i bl.a. personlig kännedom om vederbörande, de uppgifter som har kommit fram vid registerkontrollen och vid den särskilda personutredningen. Enligt blir ingen föremål för registerkontroll utan att först ha lämnat sitt godkännande. De uppgifter som framkommer vid register- kontrollen kommuniceras alltid med den kontrollerade (med undantag för vissa hemliga uppgifter). Den kontrollerade har möjlighet att återkalla sin ansökan om viss anställning och därmed förhindra att uppgifterna lämnas ut till berörd myndighet. Enligt 17 § säkerhetsskyddslagen skall en anställning eller annat delta- gande i verksamhet, under vissa förutsättningar, placeras i säkerhets- klass enligt en tregradig skala (1-3) beroende på dels i vilken omfattning en anställd, eller någon annan som lagen gäller för, får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för 90 verksamhetsberättelse för , m.m., , bilaga 3. Offentliga anställningar och uppdrag 257 rikets säkerhet, dels vilken betydelse för rikets säkerhet uppgifterna har. För att en anställning eller annat deltagande i verksamhet skall placeras i säkerhetsklass 1 krävs att deltagandet i stor omfattning medför tillgång till sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Villkoret för placering i säkerhetsklass 2 är att den som deltar i verksamheten i en omfattning som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Säkerhetsklass 3 avser den som i övrigt får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa. Beslut om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll fattas av och dess myndigheter såvitt avser förvalt- ningsområde, och i övrigt av regeringen. Regeringen kan delegera beslutsbehörigheten till myndigheter och andra för vilka bestämmel- serna om registerkontroll gäller (20 § säkerhetsskyddslagen), vilket har skett i stor omfattning. Delegation får dock ske till aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande eller enskilda som bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism, eller enskilda som staten träffat säkerhetsskyddsavtal med, endast om det finns särskilda skäl. I 18-20 §§ säkerhetsskyddsförordningen och i bilagan till förord- ningen anges de myndigheter m.fl. som genom regeringens delegering har rätt att besluta om inplacering av olika befattningar i säkerhetsklasser och som också kan besluta om registerkontroll. Försvarsmakten beslutar om placering i säkerhetsklasser när det gäller anställning eller uppdrag hos en anbudsgivare eller leverantör med vilken en myndighet har ingått säkerhetsskyddsavtal enligt 8 § säkerhetsskyddslagen. När det gäller säkerhetsskyddsavtal som har ingåtts av , fattar i stället dessa beslut (18 § säkerhetsskyddsförordningen).91 Kommuner, landsting och de myndigheter som anges i bilagan till förordningen beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 samt registerkontroll i fråga om den egna verksamheten, registerkontroll när det gäller anställning eller uppdrag hos en anbudsgivare eller leverantör med vilken de har ingått säkerhetsskyddsavtal enligt 8 § säkerhets- 91 Den särskilda kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (Ju 1999:09) beslutar om placering i säkerhetsklasser och om registerkontroll i fråga om juridiska biträden och andra enskilda som skall delta i kommissionens verksamhet (18 a §). 258 Offentliga anställningar och uppdrag skyddslagen, och placering i säkerhetsklass 2 och 3 samt register- kontroll när det gäller bolag, föreningar och stiftelser som de utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över. När en statlig myndighet som inte finns angiven i bilagan utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över ett bolag, en förening eller en stiftelse, beslutar den myndighet som är funktionsansvarig92 för verksamheten om placering i säkerhetsklass 2 och 3 och om registerkontroll för bolaget, föreningen eller stiftelsen. , och beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 och om registerkontroll när det gäller den egna personalen (19 § säkerhetsskyddsförordningen). När det gäller enskilda som bedriver säkerhetskänslig verksamhet beslutar den myndighet som är funktionsansvarig för den ifrågavarande verksamheten om placering i säkerhetsklass 2 och 3 samt om register- kontroll (20 § säkerhetsskyddsförordningen). Myndigheter och andra som förordningen gäller för, men som inte med stöd av 18 - 20 §§ får besluta om placering i säkerhetsklasser eller om registerkontroll, skall begära att regeringen fattar sådana beslut (21 § säkerhetsskyddsförordningen). I praktiken innebär regleringen att regeringen fattar beslut om placering i säkerhetsklass 1 efter förslag från de olika myndigheterna. Ofta är det frågan om befattningar som myndighetschef samt ytterligare någon högre befattning. Myndigheterna fattar själva beslut om placering i säkerhetsklass 2 och 3. har enligt egen uppgift inte någon helhetssyn vad gäller omfattningen av den säkerhetsklassning som sker på myndighetsnivå. Inom kommuner och landsting torde endast ett fåtal befattningar vara inplacerade i säkerhetsklass. Krav på svenskt medborgarskap för vissa säkerhetsklassade anställningar Av 29 § säkerhetsskyddslagen följer att en anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som är säkerhetsklassad får innehas endast av den som är svensk medborgare. Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte sådant deltagande i verksamhet som enligt 13 § första stycket vid sidan om anställning skall föranleda registerkontroll. I enskilda fall får regeringen medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap. Enligt har regeringen meddelat dispens endast i 92 Med funktionsansvarig avses i säkerhetsskyddsförordningen myndighet som är funktionsansvarig enligt beredskapsförordningen (1993:242), dvs. myndighet som har ansvaret för samordning m.m. för viss verksamhet inom totalförsvaret (14 § beredskapsförordningen). Offentliga anställningar och uppdrag 259 Från Försvarsmakten har upplysts att dispens såvitt känt inte har meddelats för någon säkerhetsklassad anställning inom Försvarsmakten. Kravet på svenskt medborgarskap gäller bara i fråga om anställningar. Den som inte har svenskt medborgarskap kan alltså i annan form än anställning - efter säkerhetsprövning - delta i verksam- het som är säkerhetsklassad. Vidare bör det noteras att kravet på svenskt medborgarskap endast gäller säkerhetsklassade anställningar inom den offentliga sektorn. Något motsvarande krav ställs alltså inte upp när det gäller andra typer av anställningar i den offentliga verksamheten eller när det gäller anställningar i företag eller andra subjekt som anlitas för säkerhetsskyddade uppdrag. Försvarsmakten kontrollerar säkerhetsskyddet när det gäller myndig- heter som hör till Försvarsdepartementet utom , , , Styrelsen för psykologiskt försvar och civilbefälhavarna. RPS kontrollerar säkerhetsskyddet när det gäller , , , Styrelsen för psykologiskt försvar, civilbefälhavarna och övriga myndigheter utom JK (39 § säkerhetsskyddsförordningen). Säkerhetsskyddet hos bolag, föreningar och stiftelser som avses i 1 § 2 säkerhetsskyddslagen samt enskilda som anges i 1 § 3 samma lag kontrolleras av den funktionsansvariga myndigheten (40 § samma förordning). Säkerhetsskyddet hos anbudsgivare och leverantörer som har träffat säkerhetsskyddsavtal (enligt 8 § första stycket samma lag) skall kontrolleras av den avtalsslutande myndigheten (41 § samma förord- ning). Kontroll av säkerhetsskyddet hos sådana bolag, föreningar och stiftelser som avses i 1 § 2 säkerhetsskyddslagen samt enskilda som avses i 1 § 3 och 8 § säkerhetsskyddslagen kan även utföras av RPS och Försvarsmakten (42 § samma förordning). RPS får meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av säkerhetsskyddslagen i fråga om förfarandet vidd registerkontroll. Sådana föreskrifter som avser kontroll av personal vid Försvarsmakten skall beslutas efter samråd med Försvarsmakten (43 §). RPS och Försvarsmakten får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av säkerhetsskyddslagen för sina respektive tillsynsområden (44 §). utför de uppgifter som ålagts RPS inom säkerhetsskyddet. 260 Offentliga anställningar och uppdrag 16.6.2Bakgrund och motiv till kravet på svenskt medborgarskap för säkerhetsklassade offentliga anställningar Säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen trädde i kraft och ersatte personalkontrollkungörelsen (1969:446) och förordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster. Enligt den sistnämnda förordningen fick en myndighet inte tillsätta en statlig tjänst som hade hänförts till skyddsklass enligt personalkontrollkungörelsen med annan än svensk medborgare. Myndigheten fick inte heller förordna annan än svensk medborgare att utöva tjänsten. förordade i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51 s. 274 f) att tjänster som då benämndes skyddsklass 2 (säkerhetsklass 3 enligt nuvarande regler) borde vara öppna även för utländska medborgare. Kommittén anförde bl.a. följande. Det bör vara möjligt att på ett mer nyanserat sätt föreskriva vilka tjänster som bör kräva svenskt medborgarskap än att som indirekt låta skyddsklassningen vara helt och hållet avgörande. Det kan inte uteslutas att på det sättet utlänningar i onödan utestängs från möjligheten att inneha vissa befattningar trots att detta inte är motiverat från sakliga utgångspunkter. Med den utvidgning till personalkontroll som kommittén har föreslagit framstår det som än mer angeläget att inte redan den omständigheten att en befattning är hänförd till skyddsklass regelmässigt kan diskvalificera en utlänning från att kunna inneha befattningen. För innehav av befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt är det enligt kommitténs mening rimligt att alltjämt bibehålla kravet på svenskt medborgarskap, medan för övriga tjänster i stället – på samma sätt som för svenska medborgare – bör vara tillräckligt att pålitligheten prövas inom ramen för en personalkontroll. Förslaget innebar att huvuddelen av de över 400 000 tjänster och uppdrag som då var skyddsklassade enligt personalkontrollkungörelsen skulle vara öppna för utländska medborgare. tog i sitt betänkande Säkerhetsskydd (SOU 1994:149 s. 217 f) avstånd från uppfattning. Utredningen ansåg – mot bakgrund av de överväganden i frågan om kommunala befattningar som gjorts i samband med lagstiftningen om civilt försvar (se nedan) – att det då inte fanns anledning att inta en annan ståndpunkt när det gällde den statliga sidan. I anslutning till detta anförde emellertid utredningen att det kunde finnas anledning att Offentliga anställningar och uppdrag 261 återkomma till frågan om medborgarskapet, eventuellt i samband med en mera genomgripande översyn av utländska medborgares ställning. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) invände i sitt remissyttrande över betänkande att utländska medborgare borde ha samma möjlighet som svenskar att få tillträde till anställningar som har placerats i säkerhetsklass 3. Till stöd för invändningen anförde DO att ett omotiverat krav på svenskt medborgarskap medför dels att det svenska samhället onödigt begränsar sin tillgång till duglig arbetskraft, dels att bilden av utländska medborgare som mindre pålitliga kan komma att förstärkas på bekostnad av de goda relationer mellan olika etniska grupper som också är en viktig del av ett lands säkerhet. DO beaktade i samman- hanget också att registerkontroll enligt förslag skulle kunna ske av utländska medborgare. I propositionen Lag om civilt försvar (prop. 1994/95:7) behandlade regeringen bl.a. frågor om säkerhetsskyddet i kommuner och landsting. Vidare diskuterades i det sammanhanget kravet på svenskt medborgar- skap. Regeringen konstaterade att inriktningen beträffande utländska medborgares rättsliga ställning i landet hade inneburit en strävan att de i större utsträckning skulle ha möjlighet att aktivt delta i sam- hällsutvecklingen. I en kris- eller krigssituation kunde det emellertid enligt regeringen hända att en utländsk medborgare hade sin lojalitet hos det land där han var medborgare. I tider av ökade internationella spänningar kunde utländska medborgare komma att utsättas för olika former av påtryckningar, och risken för loja- litetskonflikter var betydligt större än för den som är svensk med- borgare. Regeringen konstaterade vidare att när det gällde svenska medborgare, fanns det också betydligt bättre möjligheter att göra en personbedömning med hjälp av personkontroll än vad som var fallet med en utländsk medborgare, eftersom denne oftast tillbringat en stor del av sitt liv i ett annat land – något som gjorde det svårt för svenska myndigheter att erhålla tillförlitliga uppgifter om hans förflutna (s. 88). Regeringen framhöll i propositionen (s. 87 f) nödvändigheten av att ställa upp vissa krav för att en tjänsteman eller en uppdragstagare skall anses behörig att hantera sekretessbelagd information av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Med hänsyn till kommuner- nas och landstingens stora betydelse för beredskapsförberedelserna och det ökade ansvar som skulle åläggas dem genom den nya lagen om civilt försvar talade enligt regeringen goda skäl för att endast den som är svensk medborgare borde få ta del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller säkerhet i övrigt, medverka i beredskapsplanläggningen eller delta i ledningsövningar. 262 Offentliga anställningar och uppdrag föreslog däremot inte någon begränsning av rätten för förtroendevalda utländska medborgare att delta i handläggningen av ärenden som innehåller sekretessbelagd information. Den nya lagen (1994:1720) om civilt försvar trädde i kraft . I lagens 9 kap. 2 § föreskrevs att en befattning hos en kommun eller ett landsting vars innehavare i inte obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt får innehas endast av den som är svensk medborgare och pålitlig från säkerhetssynpunkt.93 Mot bakgrund av övervägandena i det nämnda lagstiftnings- ärendet anförde regeringen i propositionen Säkerhetsskydd (prop. 1995/1996:129 s. 67) att det saknades anledning att inta en annorlunda ståndpunkt när det gäller den statliga verksamheten. Någon saklig ändring borde därför inte göras av förordning om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster. Inte heller den ovannämnda bestämmelsen i lagen om civilt försvar borde enligt regeringen ändras i sak. Bestämmelserna borde enligt regeringen i stället flyttas över till 29 § i säkerhetsskyddslagen. Regeringen underströk i sammanhanget att kravet på svenskt medborgarskap skulle gälla endast för anställningar, inte när någon på ett annat sätt än genom anställning skulle delta i säkerhetskänslig verksamhet. För att inte i onödan försvåra för utländska medborgare att komma in på den svenska arbetsmarknaden ansåg regeringen att den även enligt den nya regleringen borde ha möjlighet att meddela dispens från kravet på svenskt medborgarskap. Undantagsregeln skulle utvidgas till att också omfatta anställningar inom kommunerna och landstingen. 93 Föreskriften i lagen om civilt försvar togs bort som säkerhets- skyddslagen trädde i kraft. Övriga medborgarskapskrav i lagstiftningen 263 7Övriga medborgarskapskrav i lagstiftningen I kapitlet redovisas de medborgarskapskrav som inte faller under någon av de tre första huvudkategorierna, dvs. fri- och rättigheter i grundlag, rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. samt offentliga anställningar och uppdrag. Den yttre ramen för vilka medborgar- skapskrav som har tagits med i redovisningen framgår av avsnitt 3.2. I bilaga 6 finns en schematisk översikt över de medborgarskapskrav i lagstiftningen som berörs i detta kapitel. Svensk processrätt förutsätter i motsats till många utländska system att enskilda skall tillåtas att föra sin talan själv inför domstol. Det råder alltså inte något advokattvång i vårt land. Det finns inte heller något advokatmonopol när det gäller en uppgift att vara rättegångsombud eller rättegångsbiträde.1 I vissa hänseenden är emellertid advokater privilegierade. Exempelvis skall till offentlig försvarare i första hand utses den som är advokat.2 Det är även vanligt att främst advokater förordnas till biträden enligt rättshjälpslagen (1996:1619).3 Det svenska advokatväsendet regleras i 8 kap. (RB). I 1 § föreskrivs bl.a. att det skall finnas ett allmänt advokat- samfund för riket vars stadgar fastställs av regeringen och att advokat 1Rättegångsombud skall ha hemvist i eller i annan stat inom EES. Även annan får brukas såsom ombud, om rätten med hänsyn till omständigheterna finner det lämpligen kunna ske (se 12 kap. 2 och 22 §§ RB). Någon skillnad mellan utlänningar med hemvist i och svenska medborgare görs således inte beträffande rättegångsombud. Det samma gäller för rättegångsbiträde. 221 kap. 5 § RB. 3Till rättshjälpsbiträde får enligt 26 § rättshjälpslagen förordnas advokat, biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. 264 Övriga medborgarskapskrav i lagstiftningen är den som är ledamot av samfundet. Huvudsyftet med regleringen är att i möjligaste mån säkerställa allmänhetens intresse av att kunna få rättsligt biträde av personer som har de nödvändiga kvalifikationerna. beslutar om någon ska beviljas inträde i samfundet. De grundläggande kraven för antagning som advokat fram- går av 8 kap. 2 § första stycket RB. Till ledamot av får endast den antas som 1.är svensk medborgare eller medborgare i en annan stat inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES),4 2.har hemvist i eller i en annan stat inom EU eller EES, 3.har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domarämbete,5 4.har genomgått för advokatverksamhet erforderlig praktisk och teoretisk utbildning,6 5.har gjort sig känd för redbarhet, och 6.även i övrigt bedöms lämplig att utöva advokatverksamhet. får i enskilda fall medge undantag från antagningskraven såvitt gäller punkterna 1 och 2. Detsamma gäller antagningskraven enligt punkterna 3 och 4 beträffande den som är auktoriserad som advokat i en annan stat i enlighet med där gällande bestämmelser (8 kap. 2 § andra stycket RB). Den som har genomgått en utbildning som krävs för att bli advokat i en stat inom EU eller EES och som i genomgått ett prov som visar att han har tillräckliga kunskaper om den svenska rättsordningen, skall anses uppfylla kraven enligt punkterna 3 och 4. I 8 kap. 2 a § RB föreskrivs att den som är auktoriserad som advokat i en annan stat inom EU och utövar stadigvarande advokatverksamhet i under sitt 4Avtalet om EES trädde i kraft och omfattar de 15 EU-länderna samt , och . 5De prov som avses är juris kandidatexamen och juristexamen, se kungörelsen (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare m.m. 6Enligt 3 § första stycket 4 brevet (1963:580) till angående fastställelse å stadgar för krävs av den som söker inträde i samfundet att han under efter avlagt kunskapsprov på ett tillfredsställande sätt utövat praktisk juridisk verksamhet, varav som biträdande jurist hos advokat eller för egen räkning, samt att han genomgått av samfundet anordnade kurser i advokatyrkets etik och teknik. Övriga medborgarskapskrav i lagstiftningen 265 hemlands titel, skall vara registrerad hos advokatsamfundet.7 Den som registrerats enligt nämnda bestämmelse och som därefter under bedrivit faktisk och regelbunden advokatverksamhet i , under förutsättning antingen att verksamheten huvudsakligen omfattat svensk rätt eller att, om verksamheten inte huvudsakligen omfattat svensk rätt, den registrerade på annat sätt har förvärvat tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att antas till ledamot i samfundet, skall också anses uppfylla kraven på kunskapsprov samt praktisk och teoretisk utbildning enligt punkterna 3 och 4 (8 kap. 2 § tredje stycket RB).