sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — För att se i vilka områden en ev ned- läggning av butiken skulle medföra störst försämringar för befolkning- ens tillgänglighet till dagligvaruservice har butiker med omsättning under tre miljoner och där avståndet till närmaste butik är längre än valts ut. Detta urval omfattar ca 170 butiker. De ligger spridda över hela landet, men med en tydlig tyngdpunkt i landets norra del. av butikerna ligger i de sex nordliga länen (/och norrut). Utöver dessa butiker finns ett drygt tio tal butiker med lika låg omsättning på öar utan broförbindelse. Trots att avståndet till närmaste butik vore mindre än skulle en nedlägg- ning av en sådan öbutik medföra stora försämringar i öbornas tillgäng- lighet till service. I tabell 9.2 redovisas hur de små butikerna fördelar sig på kommu- ner, utifrån andelen hushåll per kommun med över 10 minuters restid med bil till närmaste dagligvarubutik. Tabell 9.2: Andel hushåll per kommun med mer än 10 minuters restid med bil till närmaste dagligvarubutik Källa: Rapport nr 12 78 av butikerna ligger i de 26 kommuner där av hushållen har mer än 10 minuters restid med bil till närmaste ort med dagligva- rubutik. För de flesta av de 78 kommuner där andelen familjer med restider över till närmaste butik är låg bedöms inte en ev ned- läggning av någon enstaka butik väsentligt påverka andelen familjer med längre restider, även om naturligtvis många enskilda familjer skulle få väsentligt försämrad tillgång till dagligvaruservice. I många av de kommuner där tillgängligheten till dagligvarubutiker är dålig för många skulle den ytterligare försämras vid ev Geografin och välfärdspolitiken 239 I just dessa kommuner finns en för- hållandevis stor del av butikerna med låg omsättning. Merparten av de aktuella butikerna har någon form av stöd. Ett årligt stöd till berörda områden på per liten butik, vilket är det maximala driftsstödet som kan ges, ger föl- jande belopp: 200 kkr x 182 butiker i 104 kommuner ger ett belopp om 200 kkr x 78 butiker i 26 kommuner med av familjerna med låg tillgång ger ett belopp om 200 kkr x 41 butiker i 15 kommuner med av familjerna med låg tillgång ger ett belopp om Det kan givetvis diskuteras om beloppet 200 kkr per butik är tillräckligt för att bistå berörda områden med att utveckla lösningar för tillgänglig- het till kommersiell service. Det är viktigt att beakta att handläggarna av det kommersiella stödet har uttryckt stor tveksamhet när det gäller driftsstöd för att garantera långsiktiga lösningar. Driftstöden bör sna- rare betraktas som en form av akut hjälp som bara används . Därför måste beloppet ses som en insats att använda fritt till lokalt anpassade lösningar. En ytterligare svaghet i beräkningen är gi- vetvis också att man kan ifrågasätta om är en rimlig nedre gräns för lönsamhet. Enligt företreädare för dagligvarubranschen handlar det snarare om . Om vi trots den stora osäkerheten i beräkningarna accepterar upp- skattningarna av driftsstöd i exemplet ovan skulle det som mest, dvs. om vi inkluderar samtliga 182 butiker, kräva en ökning av det kommer- siella stödet med . Beräkningarna ovan understryker, vilket också framhålls av Gles- bygdsverket, behovet av bättre beräkningsmodeller. När det gäller bensinstationer saknas aktuella data för att på samma sätt som för dagligvaruhandeln beskriva den fysiska till- gången. Avsikten är dock att och servicedatabas även skall innefatta uppgifter om sådana. Av en tidigare kartläggning11 framgår dock att ca 138 000 hushåll i landet hade mer än till närmaste bensinstation 1997. Detta motsvarade av landets drygt 3,8 miljoner hushåll. 11 Service i gles- och landsbygd, 1997. 240 Geografin och välfärdspolitiken Posten har genomgått en förändring med en större an- del av postkontoren i entreprenadform, som post i butik. Det totala antalet postkontor (entreprenadformer inräknade) har sjunkit något . Minskningen har främst skett i tätorter med minst 3000 invånare. Också många stadsdelskontor i de större städerna har lagts ned. I de tätortsnära landsbygderna och i glesbygden har antalet kontor dock ökat något . Att antalet postkontor ökat något i gles- och landsbygd visar sig också genom att andelen hushåll med långt till närmaste postkontor (dvs. över 10 minuters bilresa) har minskat något i landet som helhet. De regionala skillnaderna är dock fortfarande stora och har till viss del förstärkts. Störst andel familjer med mer än 10 minuters bilresa till närmaste post återfinns i (17,), (13,) samt i och (13,). I enskilda kommuner är andelen familjer med långa restider till närmaste postkontor avsevärt högre. I såväl som har andelen familjer med långa av- stånd ökat . Postens nya inriktning mot att renodla verksamheten till brev och paket samt logistiktjänster över huvud taget, och att avyttra banktjäns- terna, har stimulerat en övergång till alternativa lösningar såsom post i butik etc. Posten har därför aviserat en nedläggning av i princip alla postkontor i egen regi, till förmån för olika entreprenadlösningar. finns det dock ett kvarstående krav på att posten ska tillhan- dahålla grundläggande kassaservice. Det är viktigt att precisera vad detta krav innefattar. Ett alternativ till postkontor, i egen regi eller genom entreprenad, kan vara en ökad omfattning av lantbrevbäring. För många människor har en övergång till lantbrevbäring upplevts som en förbättrad service och tillgänglighet, eftersom tjänsten lämnas vid bostaden och ingen restid behövs. För andra innebär i stället denna serviceform en lägre grad av service eftersom den innebär att man måste passa och inte själv kan styra när man vill ha tjänsten utförd. Den nuvarande servicenivån för postservice regleras genom postla- gen och de villkor som fastställs via . Därutöver finns även ett avtal mellan staten och . Av postlagen framgår bl.a. att det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade för- sändelser som väger högst . Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser beford- rade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Vidare skall det finnas en kassaservice i hela Geografin och välfärdspolitiken 241 landet som innebär möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Av tillståndsvillkoren framgår bland annat att en insamling och ett överlämnande av postförsändelser upp till skall göras varje helgfri vid de insamlings- och utdelningsställen där tillståndshavaren för tillståndsvillkorens ikraftträdande hämtar och delar ut försändelser. Av det avtal som träffats mellan staten och framgår bl.a. följande: En god grundläggande kassaservice skall ges till alla kunder i hela lan- det Förändringar i servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt I normalfallet skall alla ha tillgång till kassaservice Antalet hushåll som saknar daglig kassaservice bör inte öka I den s.k. betalserviceutredningen föreslås att statens ansvar för kassa- service ska upphöra i sin nuvarande form genom att postlagen ändras och den årliga ersättningen till tas bort.12 Några konkreta förslag utifrån utredningen har ännu inte lagts. Tänkbara mål: post- och betalningsservice När det gäller brev- och paketbefordran så är innebörden av nu gäl- lande villkor att nästan alla hushåll ska ha postutdelning . Undantaget är de hushåll som då tillståndet lämnades hade lägre servicegrad. Det rör sig om ca 1 800 hushåll, framför allt i norr- landslänen och skärgårdsområden. Ett delmål kan därmed formuleras som det antal eller den andel hushåll som skall ha postutdelning minst . Av tillståndet framgår emellertid inte hur snabbt brevdistributionen skall gå. Postens eget mål är att brevdistribution skall ske över . Man når detta mål till . Det är inte känt hur många hushåll som regelmässigt inte får sina brev distribuerade över . Ett mått skulle därför också kunna vara antalet hushåll som bör få sina brev och paket distribuerade över . Ett annat mått kan, på samma sätt som när det gäller dagligvaruhan- del och drivmedelsförsörjning, vara det fysiska avståndet till det ställe där brev och paket kan hämtas och postas. 12 SOU 1998:159. 242 Geografin och välfärdspolitiken Enligt postlagen skall det finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. I avtalet mellan staten och posten förtydligas detta krav. Av avtalet framgår bland annat följande: I normalfallet skall alla ha tillgång till kassaservice och Antalet hushåll som saknar daglig kassaservice bör inte öka . Antalet kassaärenden har emellertid minskat till förmån för post och bankgirobetalningar. har också betalningar via Internet börjat bli vanliga. Kassaservicen kan med andra ord lämnas på en rad olika sätt, och den tekniska utvecklingen har gett radikalt nya förutsättningar. För- utom via post- och bankgiro och via Internet, kan kassaservicen lämnas i traditionella postkontor eller på annat ställe på uppdrag av genom entreprenad. Vidare kan servicen lämnas av lantbrevbärare. Även om betalningar i allt större utsträckning sker via post- och bankgiro samt Internet är fortfarande tillgången till en funktion med personal som kan vara behjälplig vid dessa ärenden, och som kan ta emot kontanta medel viktig för många. Likaså är möjligheten till kon- tantuttag viktig för många, där alternativet till en bemannad funktion självklart också inbegriper automater för kontantuttag. Mål som beskriver fysisk tillgång till närmaste postkon- tor/entreprenad samt automat för kontantuttag kan därför bedömas vara fortsatt relevanta. Vilka kostnader som är förbundna med olika ambitionsnivåer för post- och kassaservice är, i likhet med vad som framgår av diskussio- nen om dagligvaruhandeln, ovisst. Andelen hushåll med mer än 10 kilometer till närmaste apotek eller apoteksombud var i genomsnitt i landet 1999. Detta är samma andel som . De län som hade den högsta andelen hushåll () med mer än 10 kilometer till närmaste apo- tek/apoteksombud var och , tätt följda av och där andelarna var Geografin och välfärdspolitiken 243 Tabell 9.3: Antal apotek och apoteksombud 1986–1999 Källa: Rapport 12 Av avtalet mellan staten och Apoteksbolaget framgår bl.a. att bolaget ska erbjuda en god läkemedelsförsörjning i hela landet och ha ett riks- täckande system för distribution av läkemedel, väl anpassad för lokala förhållanden. En statlig utredning har haft i uppdrag att se över läkemedelsdistri- butionen.13 Utredningen hade bland annat i uppgift att precisera mål för den framtida läkemedelsförsörjningen och lämna förslag till en fram- tida organisation av läkemedelsdistributionen. Utredningens betän- kande, Läkemedel i vård och handel – om en säker, flexibel och sam- ordnad läkemedelsförsörjning, har dock inte lett till några konkreta förslag till förändringar.14 Tänkbara mått och mål: läkemedel I samspelet läkare–farmaceut–patient är frågorna om kompetens och funktion de viktigaste. Inom apoteksbolaget diskuteras möjligheten att inom en inte alltför avlägsen framtid kunna ta emot recept via Internet och leverera läkemedlen direkt till kundens bostad eller arbetsplats. Ett mått som anger tiden inom vilken ett visst sortiment är tillgängligt för patienten kommer därför att bli mer relevant än avståndet till närmaste apotek. På samma sätt som när det gäller posttjänsterna skulle således ett mål kunna vara att alla hushåll skall kunna erhålla läkemedel . 244 Geografin och välfärdspolitiken Av rapport 12 framgår att man tidigare bedömt risken för en relativt omfattande nedläggning av skolor i gles- och landsbygd som stor.15 Bedömningen grundade sig dels på antalet små skolor (skolor med högst 50 elever), dels på en enkät till landets kommuner. Statistik över antalet skolor 1998 visar att skolnedläggningar har skett i de tätortsnära landsbygdsområdena. Totalt har antalet skolor i dessa områden minskat med ca 170 eller . Även i tätorter med över 3000 invånare har antalet skolor sjunkit med . I den rena glesbygden däremot har antalet skolor varit oförändrat som de små skolorna, med högst 50 elever, har ökat i antal. Det betyder sannolikt inte att risken för fortsatta skolned- läggningar i glesbygdsområden är över. Snarare är det konsekvensen av ett minskat elevunderlag, där ett antal skolor som tidigare låg över gränsen 50 elever nu ligger under gränsen. blir sär- skilt känsliga för de minsta skolorna, med tanke på att allt färre barn kommer att börja i skolan. Figur 9.3: Antal låg- och mellanstadieskolor 1990, 1995 och 1998 Källa: Rapport 12 15 , 1997: Service i gles- och landsbygd. Geografin och välfärdspolitiken 245 Av skollagen framgår att: varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskoleverksamhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssyn- punkt. Ingen kommun får organisera sin grundskola så att någon elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orim- ligt att kommunen anordnar skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning skall särskild hänsyn fästas vid elevens ålder. statsbidragssystem innebar att statsbidragets storlek var direkt kopplat till antalet lärartjänster. Kommunerna fick således ersättning i direkt relation till skolans verkliga kostnader. får kommunerna alla statsbidrag i en påse. Systemet, som reviderades 1996, innebär dock att bidragets storlek är relaterat till de strukturella merkostnader en kommun kan ha för bland annat skol- väsendet (se vidare avsnitt 9.5). Beräkningsmodellen för detta utgår från att ingen elev i låg- eller mellanstadiet ska ha längre än 30 kilo- meter till skolan, och ingen elev i högstadiet ska ha längre än 50 kilo- meter. Modellen gör en teoretisk fördelning av skolor men tar bort de låg- och mellanstadieskolor som får färre än 7 elever och de högstadie- skolor som får färre än 20 elever. Det innebär i praktiken att vissa barn i modellen får längre skolväg än ovan angivet. Systemet innebär såle- des att kommuner med beräknade strukturkostnader som överstiger den genomsnittliga får ett bidrag från övriga kommuner som på motsva- rande sätt får betala. Ingen hänsyn tas till hur respektive kommun valt att i praktiken lokalisera och organisera sitt skolväsende. Kommunerna kan således sägas få ekonomisk kompensation för de merkostnader som är förknippade med gles bebyggelsestruktur och be- hov av många små skolor. Statsbidragssystemet ger dock inget incita- ment för kommunerna att verkligen ha många små skolor. Kommu- nerna får ju samma ekonomiska kompensation även om de bedriver sitt skolväsende med färre större skolor och längre reseavstånd för ele- verna. Enligt rapport 12 finns det inget som tyder på att den kom- pensation som lämnas inom ramen för det kommunala skatteutjäm- ningssystemet, i sig inte skulle räcka som kompensation för att kom- muner med gles bebyggelsestruktur ska kunna erbjuda rimlig tillgång till grundskolor. Ett annat problem är att många kommuner av olika skäl har ansträngd ekonomi och därför tvingas till hårda prioriteringar i sin verksamhet. 246 Geografin och välfärdspolitiken Tänkbara mått och mål: skolor Nuvarande skatteutjämningssystem använder avstånd i kilometer till skolan som mått. Ett bättre mått är, av skäl som nämnts tidigare, restid. Eventuellt kan det vara intressant att mäta restid eller månad. Det skulle nämligen kunna öppna en väg för nya arbetsformer inom skolans område. Det kan handla om koncentrationsläsning, vissa äm- nen/dagar på nära håll och andra i större grupperingar, inslag av di- stansutbildning etc. I redovisningen ovan och i rapport 12 framgår att möjligheterna är be- gränsade att redan nu precisera mål för tillgången till olika typer av grundläggande service är begränsade. Framför allt är bristen på sam- manställda data över tillgänglighet till ett antal centrala servicefunktio- ner bristfällig. Likaså saknas praktiskt användbara modeller för att kostnadsberäkna olika ambitionsnivåer för tillgång till service. Ett arbete för att utveckla såväl den s.k. servicedatabasen som modeller för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna pågår men tidigast inom ett eller räknar man med att utvecklingsarbetet skall ha lett till praktiskt användbara verktyg. I förslaget i rapport 12 till hur arbetet kan bedrivas vidare poängte- ras att dagens i många avseenden avreglerade servicesektor har skapat en väsentligt mer komplex situation och ställer andra krav på styrfunk- tioner. Vad som föreslås är en form av incitamentssystem som en ut- veckling och komplettering av dagens stöd till kommersiell service. Systemet måste uppmuntra till kostnadseffektivitet i form av samord- ning och lösningar baserade på varierande lokala förutsättningar. När det gäller ansvar för målformulering och måluppfyllelse för kommersiell service lämnas två alternativa förslag. Alternativ 1: Målformulering lokalt/regionalt – koppling till tillväxtavtalen Regelbundet, t.ex. , identifierar man områden som riskerar försämrad tillgång till service. Man beräknar sedan de samhällsekono- miska kostnaderna för en sådan försämring och avsätter medel för att undvika den. Kommunerna eller länsstyrelserna/självstyrelseorganen Geografin och välfärdspolitiken 247 tar sedan, i samråd med lokala parter som t.ex. byutvecklingsgrupper, branschorganisationer och företagarföreningar, fram program för att bibehålla eller förbättra servicetillgången i områden där befolknings- underlaget inte är stort nog för att ge bärkraft åt vissa servicefunktio- ner. I programmen formuleras således målen för tillgången till olika former av service i respektive område/region. Med stöd av de serviceprogram som tas fram på detta sätt skulle kommunerna/regionerna kunna få ta del av de medel som avsatts för regionen. Ansvaret för genomförandet av åtgärderna läggs därmed på kommunerna eller länen i samarbete med olika lokala aktörer. Model- len kan liknas vid tillväxtavtalen i det att man måste ha program med tydliga och uppföljningsbara mål för att få del av tillgängliga statliga medel. Vidare förutsätts ett lokalt engagemang, i såväl planeringsske- det som genomförandet. Även om detta arbetssätt liknar tillväxtavtalen kan det finnas skäl att inte göra serviceprogrammen till en del av till- växtavtalen. Tillväxtavtalen är fokuserade på ekonomisk tillväxt medan serviceprogrammen bör ha den enskildes tillgång till grundläggande servicefunktioner i fokus. De lokala aktörerna kan också vara olika i de bägge processerna. Alternativ 2: Regeringens och centrala målstyrning – koppling till det kommunala utjämningssystemet Det andra alternativet förutsätter liksom det första att områden med dålig, eller risk för försämrad, servicetillgång regelbundet identifieras och att kostnader för att bibehålla eller förbättra tillgången har bedömts enligt ovan föreslagna modell. Utifrån dessa kunskaper föreslås rege- ring eller riksdag formulera mål i form av lägsta garanterad tillgänglig- het till olika former av servicefunktioner. Ekonomiska resurser för att kunna nå upp till målen förutsätts kunna fördelas till berörda regioner på i princip samma sätt som i det kommunala skatteutjämningssyste- met. Ansvaret för att nå upp till de centralt fastlagda miniminivåerna fö- reslås ligga på kommunen/regionen, som också bör ha stor frihet att styra medlen till åtgärder som bäst passar de lokala förutsättningarna att nå målen. Vidare bör naturligtvis kommunen/regionen ha full frihet att själv sätta högre mål för tillgång till servicefunktioner man lo- kalt/regionalt anser särskilt viktiga. Alternativ 2 har en tydligare fördelningspolitisk profil, medan kravet på lokal och regional samverkan som en möjlighet till brett förankrade och kostnadseffektiva lösningar inte är lika tydligt som i alternativ 1. 248 Geografin och välfärdspolitiken När det gäller offentlig service föreslås att tillgången till denna först och främst följs upp i relation till de kriterier som formulerats i det kommunala skatteutjämningssystemet. För detta krävs en samlad kun- skap om den offentliga servicens lokalisering, vilket ännu bara finns när det gäller grundskolor. Vidare framhålls i underlaget att oavsett modell för målformulering och ansvar för måluppfyllelse, så krävs system för löpande uppföljning av i vilken mån målen uppnås. Här ser man servicedatabasen som en förutsättning för en sådan löpande uppföljning. Den kvantitativa upp- följningen föreslås kompletteras med en dialog med regionerna om vilka insatser som görs för att uppnå uppsatta mål. Dialogen bör syfta till att sprida erfarenheter och goda exempel mellan regionerna. Detta förutsätter att man på nationell nivå tar ansvar för uppföljning också av olika lokala lösningar för att bibehålla och utveckla service. Utöver detta kan det också finnas behov av att avsätta resurser för att bedriva pilotprojekt och testa nya servicelösningar. Ett sätt att öka förutsättningarna att behålla servicefunktioner i områ- den med ett litet eller vikande befolkningsunderlag är att incitament skapas som gynnar så kostnadseffektiva lösningar som möjligt. Inte minst kan en ökad samordning av olika aktiviteter, och samnyttjande av gemensamma resurser bidra till att sänka kostnaderna för exempelvis lokaler och personal. Detta förutsätter dock att servicefunktionerna finns lokaliserade på ett och samma ställe. Med en samlokaliserad service finns också betydande samhällseko- nomiska vinster att göra i form av minskade restidskostnader. I rapport 12 refereras bl.a. till en utvärdering av ett antal samordnade servicelös- ningar.16 Studien visar att man i dessa fall fått ett större och bredare utbud än före samordningen. i är ett annat lyckat exempel på samordning av leveranser till gles- och landsbygdsbutiker. Här har de lokala förutsättningarna fått styra utformningen. Projektets syfte var att sänka kostnaderna för dagligvarutransporter, men en positiv effekt av projektet var även att stora miljövinster kunde göras. Transportkost- naderna minskade med och den körda vägsträckan minskade med knappt 40 procent.17 16Samordnade servicelösningar, en utvärdering av tre orter, och , Temaplan, 2000. 17En utförligare beskrivning av detta m.fl. projekt, återges i rapport 12. Geografin och välfärdspolitiken 249 Erfarenheterna från olika former av samordning visar bl.a. att mycket goda resultat kan åstadkommas genom att man stimulerar till nya och ofta okonventionella lösningar. Detta har dock krävt ett lokalt engagemang och en öppen och lyssnande attityd från kommuner och andra myndigheter. I takt med att flera servicesektorer avreglerats och en omställning från specialreglerade bidrag till nuvarande kommunala utjämningssystem ägt rum, har statens möjligheter till direktstyrning minskat. Vid sidan om dessa förändringar har saneringen av statens budget generellt mins- kat resurser och personal hos många statliga myndigheter. Tabell 9.4: Sysselsättningsutvecklingen för ett antal statliga service- aktörer per F-region 1990–1997 (förändringar i procent) Små till medelstora LA Källa: Regionalpolitiska utredningen, SCB Av tabell 9.4 framgår att minskningen av antalet anställda för vissa myndigheter, som domstolar eller kronofogdemyndigheten, relativt sett har varit mer omfattande på mindre och lokala arbetsmarknader och i områden utanför storstäderna. När det gäller andra myndighetsområden är bilden mer splittrad.18 Av figur 9.4 framgår den relativa förändringen av antalet sysselsatta inom polisen på landets olika lokala arbetsmark- nader. Någon generell slutsats när det gäller vilka typer av arbetsmark- nadsregioner som minskat mest eller minst går inte att göra i detta fall. 18 I SOU 1997:13, görs en omfattande genomgång av förändringar inom det statliga området . En generell iakttagelse i denna studie var att många förändringar bidragit till en ökad koncentration av den statliga verksamheten. 250 Geografin och välfärdspolitiken