sou · GOB351d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare kommer upplösningen av kompetenssparande ske som bestäms av behov och möjligheter till tjänstledighet, genomgång av kurser eller annan kompetensutveckling, vilket kanske på grund av den tillfälliga börsutvecklingen inte alls utgör en lämplig tidpunkt för försäljning av exempelvis aktiefondsandelar. Det betyder att kurs- utvecklingen på börsen kan bli styrande för om och när en behövlig kompetensutveckling kan komma att företas. Såväl detta senare förhållande som den mer kortsiktiga inriktningen av kompetens- sparandet gör att man kan överväga att begränsa antalet sparformer för kompetenssparandet. Med hänsyn till fondsparandets popularitet bör dock fondsparande inte uteslutas. Under alla omständigheter bör dock de förvaltande institutionerna åläggas att tillhandahålla fondsparande lämpligt för mer kortsiktigt kompetenssparande. Avsätttning till IKS-konto och avdrag vid beskattningen i form av allmänt avdrag, liksom den löpande beskattningen av avkastningen hos förvaltande institution torde inte medföra några särskilda admi- nistrativa problem, varken för skattemyndigheten eller för förvaltande institutioner. tillämpade och väl fungerande rutiner kan användas. Medlen på IKS-konto skall liksom på IPS-konto skall vara låsta. Rätt till uttag föreligger endast då lagstadgade villkor är Vid uttag från IPS-konto behöver den förvaltande insti- tutionen endast konstatera om åldersvillkoren är uppfyllda eller om beslut från skattemyndighet med beviljande av uttag på grund av synnerliga skäl föreligger. Vid uttag för studier eller annan kompetens- utveckling är kontrollfrågan mer komplicerad. För att undvika fusk måste krävas att kontohavaren för att få lyfta medel från IKS-kontot kan styrka att han/hon är antagen till utbildning eller annan kompe- tensutvecklande verksamhet som kvalificerar som kompetensutveckling samt att han/hon påbörjat utbildningen. Utbildning, svensk eller utländsk, som kvalificerar för studiemedel, bör automatiskt anses som kvalificerad för användning av kompetens- kontomedel. I dessa fall har utbildningarna granskats och godkänts av eller beroende på utbildningens nivå. Beträffande annan utbildning, särskilt privat utbildning och utbildning anordnad av bildningsförbund m.m., bör krävas någon slags certi- fiering och kvalitetsbedömning – inte bara av kontrollskäl utan lika mycket i de studerandes intresse. Denna certifiering, som eventuellt kan vara av enklare slag, bör gälla dels om kursen kan klassificeras som kompetenshöjande dels kursens kvalitetsnivå och omfattning lämpligen uttryckt i poängform på liknande sätt som inom studie- medelssystemet. Det är uppenbart att denna certifiering inte kan läggas på de förvaltande institutionerna eller skattemyndigheten och heller inte avse varje enskilt fall. Närmast till hands förefaller ligga att något offentlig eller halvoffentligt organ (, respektive eller något annat organ, t.ex. med medlemmar från arbetsmarknadens parter) får göra denna bedömning. Utbildningsanordnaren får då begära certifiering av sina olika utbildningar hos detta organ, varvid varje utbildning tilldelas en kod avseende också omfattning och kurskostnad. Certifierade kurser bör sammanställas i ett dataregister tillgängligt för de förvaltande institutionerna och för skattemyndigheten. När en person blivit antagen till och påbörjat viss utbildning har utbildnings- anordnaren att (elektroniskt) meddela förvaltande institution härom och att kontot är öppet för uttag av vis storlek. erhåller skatte- myndigheten därefter kontrolluppgift från den utbetalande institutionen på utbetalt belopp på samma sätt som i IPS-systemet. Man kan diskutera hur långt kontrollen av medlens användning skall utsträckas. Så kan man ställa frågan om påbörjandet av en kortare utbildning skall ge rätt till att lyfta hela behållningen på IKS-kontot, även om kontobehållningen i och för sig skulle kunna räcka som försörjning vid betydligt längre utbildningstid. Enkelhetsskäl talar för att detta skall vara möjligt. Å andra sidan skulle man härmed öppna stora möjligheter till användning av medlen för andra ändamål än kom- petensutveckling, bara användningen lätt maskerats bakom påbörjandet av en mycket kort utbildning. På så sätt skulle IKS-systemet kunna utnyttjas till avdragsgillt sparande för vanlig konsumtion. Vill man undvika en sådan utveckling torde det bli nödvändigt att också begrän- sa frisläppandet av kontomedel beroende på omfattningen av den utbildning som kontohavaren avser att genomgå. Det föreligger knap- past några administrativa problem att i den utbildningskod som förval- tande institution erhåller från utbildningsanordnaren också låta ingå ett angivande av utbildningens omfattning och därmed hur mycket medel – enligt en ganska generös bedömning – som är öppet för uttag från kontot. Liknande system föreligger redan i IPS-systemet där uttagen normalt måste delas upp . Frågan om utbildningscertifiering och om vad som bör krävas för att medel på IKS-konto skall kunna uttas faller i princip utanför mitt utredningsuppdrag, men det torde ändå vara nödvändigt att i viss mån beröra dessa områden för att det skall vara möjligt att föreslå ett system för uttag av och beskattning av medel från IKS-konto, som är så likt IPS-systemets administration som möjligt och så enkelt som möjligt både för de förvaltande institutionerna och för skattemyndigheten liksom för de enskilda . Stor enkelhet är nödvändig eftersom det, när systemet är i full gång, kan komma att röra sig om ca 1 miljon utbetal- ningsbeslut . Som ovan anförts torde ett system där den statliga subventionen utfaller till en del vid spartillfället och till en del när utbildningen genomgåtts, ge ett effektivare incitament till kompetensutveckling än om subventionen koncentreras till en tidpunkt. Den statsfinansiella ram för den årliga kostnaden, 1,1 miljarder, som angivits i utrednings- direktiven, ger utöver skatteuppskovet utrymme för en kompetens- premie, eventuellt i form av en skattereduktion eller skatteåterbäring, vars storlek är beroende på uppskattningar om hur mycket systemet kommer att utnyttjas. För att beräkna hur stor kompetenspremie som ryms inom den stats- finansiella ramen krävs en uppfattning om hur stor användningen av IKS-systemet kan bli. Här förutsätts att ca 1 miljon löntagare och egen- företagare kommer att utnyttja systemet. Beträffande sparbeloppens storlek kan ledning hämtas från pensionssparandets omfattning. Det genomsnittliga årliga sparbeloppet ligger där på ca . Om sam- ma omfattning förutsätts för kompetenssparandet kan den årliga kostnaden för förmånen av skatteuppskovet enligt utrednings- sekretariatet beräknas till 100–. Det statsfinansiella utrymmet för kompetenspremie efter genomgången utbildning blir då ca . Om man utgår från en genomsnittlig spartid , skulle det hopsparade beloppet inklusive avkastning (före skatt) i normalfallet ge utrymme för 4-6 månaders halvtidsstudier. De flesta som utnyttjar IKS-systemet kommer förmodligen att studera på deltid och ofta än . Kompetenspremien utgår då med motsvarande mindre belopp. Med dessa förutsättningar skulle det finnas ett statsfinansiellt utrymme för en kompetenspremie på ca 15 000–per fullt studieår, om inte också andra sub- ventionsformer övervägs. Denna premie heltidsstudier är betydligt mindre än det återbetalningsfria studiemedelsbeloppet som från kommer att uppgå till nära för tolv måna- ders studier. Om inte de båda stödformerna går att kombinera betyder den statsfinansiella begränsningen således att det blir betydligt förmån- ligare att utnyttja studiemedelssystemet än att själv spara till kom- petenshöjande utbildning i de fall som studiemedel skulle kunna utgå. Även om det naturligtvis vid längre studietider kan vara möjligt att varva uttag från IKS-konto och studiemedelsanvändning bör också parallellanvändning tillåtas för att undvika konkurrens mellan de båda stödformerna, se mera härom nedan, i avsnitt 4.3. Det föreslagna syste- met ger också tekniska möjligheter att öka bonusbeloppen om så skulle befinnas lämpligt – och för all del också möjlighet att minska stöd- beloppen. Förslaget innehåller således den flexibilitet, som efterfrågas i direktiven. Medel från IKS-konto får uttas när kontohavaren presenterar intyg om att han/hon antagits till certifierad utbildning och att han/hon påbörjat utbildningen. Däremot bör kompetenspremien inte utgå förrän bevis på att utbildningen genomgåtts presenterats. Sluttentamen bör dock inte krävas utan endast att utbildningen följts. Intyget bör utfärdas av utbildningsanordnaren och om skattereduktion väljs som premie- form presenteras för skattemyndigheten för utbetalning av skatte- reduktionen. På intyget skall anges samma kod som på antagnings- intyget. behöver då endast kontrollera utbildningen och dess omfattning i det dataregister som förutsätts upprättas, varav också kommer att framgå hur stor kompetenspremie som genomgången utbildning berättigar till. Ansökan om skattereduktion bör kunna ske oberoende av taxering. Även om ett sådant förfarande kräver viss ny systemuppbyggnad, torde några större administrativa problem inte uppstå så länge som förfarandet bygger på uppgifter i dataregistret för kompetensutbildningar. Vad ovan anförts rörande kompetenspremiens utformning och det administrativa förfarandet ligger utanför den skattetekniska lösningen och skall närmast ses som ett exempel på en lösning som bör kunna fungera tekniskt tillsammans med de skattetekniska modellen. andra modeller för kompetenspremiens utformning torde vara möjliga beroende på hur högt man vill sätta kontrollambitionen. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen belysa vilken relation förslaget bör ha till studiestödssystemet och andra offentliga stöd till utbildning som finns. Som framgår ovan är det statliga stödet till individuell kompetensutveckling betydligt mindre än stödet inom studiemedelssystemet., som innehåller en gräns för hur mycket den studerande får tjäna för att den återbetalningsfria delen av studiemedlen skall utgå. Om uttag från IKS-konto, som utgör skatte- pliktig inkomst, skall inräknas i det gränsbelopp som gäller för att en studerande skall vara berättigad till studiemedel, kommer IKS-systemet inte att vara attraktivt att utnyttja till kompetenshöjande studier av större omfattning. Man bör då beakta att flertalet av de kompetens- höjande utbildningar som kommer att efterfrågas förmodligen utgörs av språkutbildning och utbildning inom IT-sektorn, som ofta är studie- medelsberättigade. Dessa förhållanden medför att medel som uttagits från IKS-konto inte bör ingå i det gränsbelopp som gäller för högsta tillåtna inkomst i studiemedelssystemet. Det medför den administrativa komplikationen att skattemyndigheten i det inkomstbesked som efter taxeringen översänds till , , måste frånräkna den delen av den skattepliktiga inkomsten som består av uttag från IKS-konto, vilket i och för sig torde vara ganska enkelt, då denna inkomst utgör särskild icke pensionsgrundande inkomst av tjänst. En konsekvens av att avsättning till IKS-konto får avdras vid beskatt- ningen i form av allmänt avdrag är att socialförsäkringsavgifterna och förmånsnivåerna inte berörs. Spegelbilden av detta är att uttag inte är pensionsgrundande eller i övrigt förmånsberättigade inom socialför- säkringssystemet och heller inte ingår i underlaget för allmän pen- sionsavgift. För egenföretagare är situationen något annorlunda. En egenföre- tagare kan göra avdrag för p-försäkringsavgifter, inklusive avsättning till IPS, antingen som allmänt avdrag eller inom näringsverksamheten. det senare fallet minskar avdraget socialavgiftsuttaget och även nivån på utgående förmåner. Även om det är tekniskt möjligt att medge samma valfrihet för avsättningar till IKS, uppstår vissa komplikationer vid uttag om de skall beläggas med socialavgifter och anses som pensionsgrundande inkomst. I motsats till vad som händer inom IPS- systemet sker utbetalningarna i allmänhet under kontohavarens arbets- aktiva tid. Därför förefaller det enklast att vid avsättning till IKS-konto endast medge avdrag i form av allmänt avdrag, vilket innebär att egenföretagarens inkomst av näringsverksamhet, som utgör underlaget för socialavgiftsuttaget, inte påverkas av IKS-avsättningen. Varken socialavgiftsnivån eller den framtida förmånsnivån kommer då att påverkas av avsättningen. Tekniskt är dock båda alternativen möjliga. Det är närmast en politisk fråga vilket system som skall föredras. I utredningsdirektiven anges att förslaget bör visa på en lösning där arbetsgivaren bidrar till finansieringen av individuell kompetens- utveckling. Ett sådant bidrag får dock enligt direktiven inte påverka individens möjlighet att bestämma över de sparade medlen. I enlighet härmed bör det vara möjligt att konstruera IKS-systemet så att en arbetsgivare kan bidra till den anställdes kompetenssparande genom insättning på dennes IKS-konto. Sådant bidrag, grundat på individuell överenskommelse, bör behandlas som arbetsinkomst för den anställde, på vilken arbetsgivaren har att erlägga socialavgifter i vanlig ordning. Den anställde, som beskattas för förmånen, får göra avdrag i form av allmänt avdrag inom den gällande beloppsramen. Beskattningen vid uttag följer normala regler. Detta förfarande torde bli nödvändigt om man inte vill öppna möjligheter, för den minoritet som kan få sådana avtal, att genom individuella avtal om lönesänkning i utbyte mot arbetsgivarbidrag till IKS-konto kringgå lagstiftningens beloppsgränser för avsättning. Det är också fullt möjligt att låta arbets- givarbidraget ligga utanför den anställdes gränsbelopp, om man anser att behovet av kompetensutveckling skall gå före en mer exakt rättvisa i avsättningsmöjligheterna. När det gäller avtal om bidrag i kollektivavtal blir situationen något annorlunda. Man torde där kunna utesluta avsikter att kringgå belopps- begränsningen för avsättningar. Därför är skälen här svagare mot att låta sådant bidrag utgå utan att inkräkta på den enskildes avsättnings- utrymme. I övrigt bör bidraget i vart fall i inledningsskedet behandlas på samma sätt som ovan beskrivits beträffande arbetsgivarbidrag vid individuella avtal, vilket innebär att arbetsgivaren har att erlägga socialavgifter på bidraget och att den anställde blir formellt skatt- skyldig för bidraget men å andra sidan får avdrag i form av allmänt avdrag med motsvarande belopp. I och för sig är det tekniskt möjligt att undanta sådant arbets- givarbidrag till IKS-konto från socialavgifter och från beskattning hos den anställde, som då heller inte får något allmänt avdrag. Beskatt- ningen utlöses då först när uttag sker. Enda skillnaden i ekonomisk effekt jämfört med den anställdes egna avsättningar blir då dels att arbetsgivarbidraget faller utanför beloppsbegränsningen dels att social- avgifter inte uttas och att bidraget inte heller ger några pensionspoäng eller andra sociala förmåner till den anställde. Det senare är en viktig effekt som närmare bör övervägas innan en sådan lösning inkorporeras i systemet. Frihet från socialavgifter innebär också en utökning av subventionsgraden. 4.4Sammanfattning av förslaget till IKS- system För att begränsa den administrativa kostnaden och för att göra systemet lättbegripligt och attraktivt för den vanlige medborgaren är det viktigt att skapa ett enkelt system som så mycket som möjligt anknyter till redan använd skatteteknik. Det krävs också att systemet går att inordna i systemet för förenklad självdeklaration. Samma skatteteknik som för IPS-systemet, dvs. avdrag i form av allmänt avdrag vid avsättning till IKS och skatteplikt som inkomst av tjänst vid uttag. Tvådelat stöd dels genom skatteuppskov dels genom skattefri kompe- tenspremie i form av skattereduktion vid genomgången utbildning. Löpande avkastning beskattas hos förvaltande institution . IPS-lagstiftningen utökas att med vissa tillägg och ändringar gälla också IKS-sparande och dess speciella förvaltning. Avsatta medel får endast uttas för utbildning och annan kompetens- höjande verksamhet och också för pension. Spararen behöver därför ej välja inriktning vid avsättningstillfället. Tillåtet sammanlagd årligt avdrag för avsättning till IKS-konto och pensionssparande 1–1,5 prisbasbelopp (höjning med 0,5 prisbasbelopp jämfört med nuvarande begränsning för avdrag för pensionsavsättning) till dess sammanlagd behållning uppgår till 10 prisbasbelopp. Vid högre behållning tillåtet avdrag 0,5–1 prisbasbelopp enligt reglerna för allmänt avdrag till IPS, etc. Uttag tillåts endast för studier och annan kompetenshöjning samt p.g.a. synnerliga skäl som i IPS. Vid uttag efter tillåts uttag för kompetenshöjning och för pensionering enligt samma regler som för IPS (etc.). Uttag tillåts endast för studiemedelsberättigad utbildning och annan certifierad utbildning eller kompetensutveckling. Certifiering och klassificering av särskilt organ enligt principer liknande dem i studiemedelssystemet. Dataregister över certifierade utbildningar för förvaltande institutioner och skattemyndigheten. Uttag får ske när utbildning, etc. påbörjats. För uttag krävs intyg om antagning till certifierad utbildning med angivande av utbildningens omfattning och intyg om påbörjad utbildning från utbildningsanordnare uttryckt i utbildningskod också angivande omfattning (jfr studiemedelssystemet). Endast formell prövning av förvaltande institution. Underlag tillhandahålls elektroniskt av utbildningsanordnaren. Uttagna medel ingår ej i gränsbeloppet för tillåten inkomst enligt studiemedelssystemet. Skatteuppskov (statsfinansiell kostnad 100–) samt kompetenspremie i form av skattereduktion i relation till utbildningens omfattning vid genomgången utbildning med belopp motsvarande 15000–heltidsstudier (uppskattad statsfinansiell kostnad ). Skattereduktion begärs hos skattemyndigheten. Endast formell prövning av skattemyndigheten. Samma system för anställda och för egenföretagare. Avdrag vid beskattningen endast i form av allmänt avdrag. Initialt samma behandling av sådant bidrag som av anställdes eget bidrag, dock möjligt att medge bidrag utöver den anställdes avdragsutrymme. Vid bidrag enligt kollektivavtal möjligt att senare införa befrielse från socialavgifter för bidraget och tillåta bidrag utan påverkan på den anställdes avdragsutrymme. 5 Alternativt förslag – öppen modell Som huvudförslag har ovan presenterats en s.k. stängd modell byggande på samma teknik som för pensionssparande. En annan modell är att konstruera ett öppet system, där individen har rätt att disponera medlen och därmed slipper att i sparögonblicket låsa sig för viss användning. I ett sådant system är det också lättare att konstruera hela subventionen som en skatteminskning. Ett sådant system blir dock ofrånkomligen mer komplicerat då den subvention ett skattavdrag kan medföra bör återtas om medlen används för annat än kompetensutveckling. I dagens skattesystem finns en teknik för öppet system kombinerat med skatteuppskov för sparavsättning. Den tillämpas för avsättningar till upphovsmannakonto och skogskonto för att sprida ut beskattningen på större engångsinkomster. Den medger avdrag från förvärvsinkomst för avsättningar till konto hos bank varvid beskattningen uppskjuts till uttag görs. Med samma grundteknik kan för avsättning till kompetenskonto medges avdrag från förvärvsinkomsten (ev. i stället en skattereduktion,) Uttag från konto till godkänt studieändamål bör då beskattas som inkomst av tjänst (vid skattereduktion enligt samma skattesats som skattereduktion givits). Dock bör av incitamentsskäl tjänsteinkomstbe- skattning endast ske av den del av uttaget som motsvarar tidigare insättning. Endast uppskov med beskattningen av avsatt belopp är inte tillräckligt som incitament till avsättning till framtida kompetens- utveckling. Enligt de beräkningar som redovisats ovan medför skatteuppskovet endast en statsfinansiell kostnad på 100–200 miljo- ner kr. Därför bör även en viss skattesubvention också gälla avkast- ningen på kontot. Beträffande behandlingen av uppkommen avkastning på kontomedlen se nedan. Genom att avdrag resp. beskattning sker enligt reglerna för för- värvsinkomst kan samma inkomstskatteregler gälla för både tjänstein- komst och näringsinkomst. Eftersom avdrag från tjänsteinkomst inte berör arbetsgivarens skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter bör skyldigheten för näringsidkare att erlägga egenavgifter inte påverkas av avsättning till kompetenskonto. Näringsidkare har en möjlighet till en tidsbegränsad skattekredit genom avsättning till perio- diseringsfond. Om annan ordning skulle tillämpas kommer subven- tionen i form av uppskjuten skatt bli större för näringsidkare än för skattskyldiga med tjänsteinkomst. Genom att behålla tidpunkten för socialavgifternas uttagande rubbas heller inte nuvarande system och tidpunkt för avgiftsbetalning och förmånsberäkning i socialförsäk- ringssystemet, vilket i allmänhet också torde vara det förmånligaste för de skattskyldiga. Då uppskovet med beskattningen av insatt belopp knappast torde räcka som incitament till avsättning till kompetenskonto bör en standardavkastning på det sparade beloppet (inte hela avkastningen så att skatteförmånen skulle variera med uppnådd avkastningsnivå) undantas från skatt för att öka subventionsinslaget. Skattesubventionen skulle härigenom komma att bestå av 1)uppskov med skatten plus 2)skattefrihet för en del av avkastningen på det avsatta beloppet eller kompetenspremie i form av skattereduktion. Den tekniska lösningen beträffande skattefriheten för avkastningen, liksom kompetenspremien, får förmodligen av skatteadministrativa skäl ske i efterhand, dvs avkastningen beskattas löpande, varefter den skattskyldige, när pengarna lyfts från kontot och används för studier, får tillbaka skatten på en schablonmässigt beräknad avkastning pengarna stått inne på kontot. Löpande kapitalinkomst- beskattning av avkastningen bör användas oavsett om viss återbetalning av skatten på avkastningen skall införas eller ej eller om en ren kompetenspremie införs. De administrativa kostnaderna ökar annars såväl för banksystemet som för skatteförvaltningen. Rätten till avdrag för avsättning till kompetenskonto bör belopp- begränsas. Den statsfinansiella kostnadsramen medger inte obegränsat avdragsbelopp För det andra är avsikten att systemet skall kunna ut- nyttjas av alla fullt ut, inte bara av höginkomsttagare. Om avsättnings- gränsen sätts högt blir det framför allt höginkomsttagare som kan dra nytta av systemet. Eftersom systemet är öppet, dvs kontohavaren kan fritt disponera medlen, bör man också bygga in i systemet ett incitament att använda innestående medel för kompetenshöjande utbildning, annars är risken stor att systemet i huvudsak används som ytterligare en sparvariant, som eventuellt också kan användas för framtida kompe- tensutveckling. Systemet bör utformas så att den som utnyttjar systemet endast för sparändamål inte får del av subventionen i systemet. Om medlen inte används för studier , liksom när medel uttas för annat ändamål, bör beloppet liksom erhållen avkastning och beräknad ränta på skatteuppskovet därför återföras till beskattning på ett sätt så att skatteneutralitet uppnås jämfört med vanligt icke- subventionerat sparande (se nedan för den tekniska konstruktionen) till den skattesats (skattereduktion) som var tillämplig vid avsättnings- tillfället. Eftersom systemet är öppet har kontohavaren möjlighet att anpassa uttag efter sitt inkomstläge. Denna fria dispositionsrätt ger möjlighet till visst skattearbitrage om inte samma skattesats tillämpas vid avsättning och uttag. Därför är skattereduktion vid avsättningen kombinerat med motsvarande skatteuttag vid uttag lämpligare än allmänt avdrag vid avsättning resp. beskattning som tjänsteinkomst vid uttag. Storleken på skattereduktionen är en politisk fråga. Den bör i vart fall inte vara lägre än . Det genomsnittliga marginal- skatteläget är strax .