sou · GOB313 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta var i sin tur en reaktion på effekterna av det tidigare finansieringssystemet, där risken för ändrade räntenivåer bars av staten. Motiven för statliga kreditgarantier Det finns inga särskilda bostadspolitiska målsättningar för de statliga kreditgarantierna. I de bostadspolitiska besluten har dock vissa syften med de statliga bostadskreditgarantierna lyfts fram. 1997/98:119 påpekas t.ex. att fastighetskreditgivningen i av tradition har skett i första hand genom särskilda bostads- institut. Instituten får, tillföljd av interna riktlinjer, i fråga om långivning mot pantsäkerhet i fastighet i allmänhet bara ge lån mot säkerhet inom 70–av en fastighets värde. Denna begränsning för bostadsinstituten innebär – framför allt för fastigheter med låga marknadsvärden i mindre attraktiva lägen – att finansieringen av nyproduktion av bostäder i många fall försvåras. Statliga kreditgarantier lämnas för den del av lånefinansieringen där kreditgivaren inte är beredd att meddela kredit enbart mot pantbrev i fastigheten. Kreditgarantierna förväntas därför leda till att institutens begränsningar vid medverkan i toppbelåningen av bostäder reduceras eller faller bort och att de därmed medverkar vid sådan finansiering. Garantierna skall sålunda medverka till att fler bostäder kan byggas. Möjligheterna till att få statlig kreditgaranti motiveras också av regio- nalpolitiska skäl. 18 Garantigivningens utgångspunkter och syfte Garantierna förväntas medföra att kreditinstitutens kostnader blir lägre. En orsak till detta anges i prop. 1997/98:119 vara att kravet på kapitaltäckning bortfaller för sådan utlåning som sker mot säkerhet i form av statlig kreditgaranti. Genom att kreditgarantier utfärdas för lån till bostäder kan även topplånen finansieras med obligationer, vilket bör leda till bl.a. lägre ränta och längre kredittider och därmed lägre amorteringar jämfört med om topplånen finansierats genom bank- systemet. Denna lägre lånekostnad förväntas föras över till de boende i form av lägre boendekostnader. 1991/92:56 skall kreditförsörjningen vid ny- och om- byggnader ske i full konkurrens mellan kreditinstituten på den allmänna lånemarknaden. Den ensamrätt som () dittills haft när det gällde att bevilja vissa bostadslån avvecklades. och övriga kreditinstitut har därefter haft samma förutsättningar att lämna lån till bostäder med statliga kreditgarantier. 2.5Den nya garantimodellen påverkar BKN-systemet beslut om ett tak för den offentliga sektorns utgifter innebär ökade krav på utgiftskontroll. Med anledning av detta infördes en ny modell för garantihanteringen i staten (prop. 1996/97:1). Systemet med statliga kreditgarantier skall fungera marknadsmässigt i det avseendet att verksamhetens kostnader för administration och skadereglering över tiden skall täckas av verksamhetens intäkter i form av avgifter för kreditgarantier. Avgiften skall vidare spegla risken i den enskilda garantin/gruppen av garantier. Garantigivningen skall vidare finansieras utanför statsbudgeten. Modellen innebär vidare att de myndigheter som har ansvar för statlig garantigivning har fått ett utökat ansvar för verksamhetens resultat. Resultatansvaret innebär att garantimyndigheterna utöver att hantera den löpande verksamheten med att bevilja och följa upp garantier och det ekonomiska resultatet också skall fastställa garantivillkoren och nivåerna på garantiavgifterna. Den nya garantimodellen har bara delvis påverkat utformningen av BKN-systemet. Garantier för bostadsinvesteringar som utfärdats skall fullt ut finansieras med garantiavgifter, som skall vara kostnadstäckande. Resultatområdet finansieras också utanför statsbudgeten. Garantierna hanteras av BKN inom ett resultatområde benämnt Nya garantier. Garantier som utfärdats finansieras Garantigivningens utgångspunkter och syfte 19 med garantiavgifter och vid behov med anslag från statsbudgeten. Dessa garantier hanteras av BKN inom resultatområdet Äldre garantier. har förlusterna inom resultatområdet Äldre garantier varit betydande. Avgifterna har inte räckt till för att täcka infriandet av garantierna utan medel har behövt anvisas på statsbudgeten för detta ändamål. 2.6EU:s statsstödsregler och bostadssektorn I , artikel 87, slås fast att statsstöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Förbudet mot statsstöd gäller oavsett i vilken form stödet ges. Statliga kreditgarantier kan enligt utgöra statsstöd och skall enligt dess tolkning1 följa de regler som gäller för sådan. Det innebär att kommissionen ställer krav på att: -i de statliga garantisystemen risktäckande skall tas ut, -garantiåtagandet inte är obegränsat utan kopplat till en viss finansiell transaktion och med ett specificerat belopp och -garantisystemens finansiering ses över . Syftet är att undvika att statliga garantier används för att snedvrida konkurrensen mellan företag och handeln mellan medlemsländerna. Allt statsstöd är inte otillåtet enligt . I artikel 87 anges t.ex. att stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter är förenligt med den gemensamma marknaden. Detta under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. Frågan är om BKN-systemet faller under statsstödsreglerna med tanke på bostadspolitikens sociala karaktär, eftersom de statliga kredit- garantierna ges till kreditgivare dvs. till företag och inte till enskilda konsumenter även om syftet med garantisystemet är att garantera lån för byggandet av bostäder oavsett besittningsform. Det faktum att företag är garantitagare behöver inte innebära att stö- den automatiskt är otillåtna, om det kan anses att systemet är generellt i 1 Kommissionens brev till medlemsländerna SG (89) D/4328 , SG (89) D/12772 och Commission notice on the application of Atricles 87 and 88 of the to State aid in the form of guarantees . 20 Garantigivningens utgångspunkter och syfte sin utformning och tillgängligt för alla aktörer utan möjlighet till diskritionär tillämpning. Att avgiftsättningen är differentierad behöver då inte vara ett problem om det kan anses att den endast avspeglar risken plus de administrativa kostnaderna som är förenade med gatanti- prövningen. Att det inte finns en fungerande marknad, t.ex. till följd av att hyres- prissättningen är reglerad genom bruksvärdessystemet, kan vara ett ytterligare skäl till garantin inte faller inom ramen för statsstödsreglerna. Min samlade bedömning är att garantigivningen av dessa skäl inte faller under statsstödsreglerna. 3BKN-systemets utformning och hantering () svarar enligt instruktionen (1996:125) för att utfärda kreditgarantierna för lån till bostads- investeringar. I uppgiften ingår att förvalta och redovisa lämnade garantier. BKN skall också följa och rapportera om utvecklingen på kredit- och kapitalmarknaderna, bevaka att kreditförsörjningen vid ny- och ombyggnad av bostäder sker i tillräcklig omfattning, samt att ta de initiativ som krävs för detta. BKN:s uppgift är att arbeta för en effektiv garantigivning genom att bedriva garantiverksamheten affärsmässigt inom ramen för de fastlagda bostadspolitiska målen. BKN är organiserat i tre enheter; en garanti- och skadeenhet, en administrativ enhet och en stabsfunktion för IT-stöd, utredning och information. Sammanlagt har BKN 18 tjänster, varav sju på Garanti- och skadeenheten och fem på Administrativa enheten. Handläggningen av garantigivningen sköts inom Garanti- och skadeenheten. Verksam- heten inom enheten är uppdelad på fem geografiska regioner med en ansvarig handläggare för varje region. Handläggarna svarar inom sin region för beredning av garantiansökningar, uppföljning och analys av garantistocken, samt skadereglering av utestående garantier. Verksamheten vid BKN leds av generaldirektören, som också är ordförande i . Styrelsen består av fem ledamöter. BKN arbetar med fyra garantiformer; garantier för ny och ombyggnad, omfördelningsgarantier och kreditgarantier för vissa kom- munala åtaganden för boendet. Alla har formen av en fyllnadsborgen. Det innebär att statens betalningsansvar bara gäller för den del av de 22 BKN-systemets utformning och hantering garanterade lånen som vid en försäljning inte kan tas ut av de säkerheter långivaren fått från låntagaren. Garantier för ny- och ombyggnad innebär att långivare kan skydda sig mot förluster för lån till ny och ombyggnad av bostäder. Garanti- givningen styrs av förordningen (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder. Garantier lämnas bara för lån till färdigställda bostäder med statliga subventioner och mot pantsäkerhet i fastighet. utgår inga räntebidrag för ny- och ombyggnad av egna hem. Kreditgarantier kan dock även i fortsättningen lämnas för nyproduktion av egna hem och garantins storlek beräknas på samma sätt som om räntebidrag utgår. Omfördelningsgaranti kan lämnas, enligt förordningen (1993:1591) om statlig kreditgaranti för s.k. omfördelningslån. Omför- delningslån är lån som kreditinstitut lämnar i syfte att omfördela ränte- utgifter på lån till bostäder för att tillfälligt begränsa ränteutgifter. Garantin gäller för hus färdigställda – 1991, med stat- liga lån för ny- eller ombyggnad eller med statlig kreditgaranti för ny- och ombyggnad. Kreditgaranti för vissa kommunala åtaganden för boendet kan läm- nas med stöd av förordningen (1996:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Stödet till kommunerna syftar till att motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Garanti kan lämnas för lån som kommunen tar upp för att den skall kunna fullgöra sina förpliktelser eller för att ersätta borgen som ställts som säkerhet för lån till bostadsrättsföreningar. BKN:s verksamhet är uppdelad i tre resultatområden; Nya garantier, Äldre garantier och ett tredje resultatområde som omfattar garantigivningen för avlösen av kommunala bostadsåtaganden. Nya garantier omfattar garantier för ny och ombyggnad utfärdade . Kostnaderna för garantiverksamheten skall, sett över en längre tidsperiod täckas av verksamhetens intäkter. Resultatområdet Nya garantier redovisas utanför statsbudgeten på konto i . Till kontot är det knutet en obegränsad kredit så att tillfälliga underskott skall kunna finansieras. Äldre garantier består av garantier för ny och ombyggnad utfärdade och omfördelningsgarantier. Det ekonomiska målet för resul- tatområdet är att minimera statens kostnader för garantiförluster. BKN-systemets utformning och hantering 23 sammanlagda kostnaderna för administration och skadeersättningar skall minimeras. Det tredje resultatområdet omfattar Kreditgarantier för vissa kom- munala åtaganden för boendet. Det ekonomiska målet är att statens kostnader för garantiförluster skall minimeras. Den fortsatta genomgången avser resultatområdet Nya garantier. Villkoren fastställs av regeringen Det är regeringen som fastställer garantivillkoren för BKN:s garanti- givning. Garantivillkoren, som har lagts fast i förordningen för garantier för ny- och ombyggnad, innehåller regler om vilka som får ansöka om garanti, förutsättningarna för att en garanti skall beviljas och regler för skadereglering mm. BKN utfärdar kreditgarantier på begäran av kreditinstitut. Med kre- ditinstitut avses banker och försäkringsföretag, samt andra finansie- ringsföretag som står under tillsyn. Kreditgaranti utfärdas bara för kreditinstitut som, genom avtal med BKN, har anslutit sig till det datasystem som BKN tillhandahåller för registrering av kreditgarantier. Kreditgivare som inte är etablerade i kan inte sluta avtal. Avtalen mellan BKN och respektive institut reglerar främst för- farandet vid ansökan om och utfärdande m.m. av garantier. Avtalen ger instituten möjligheter till registrering av garantier genom uppkoppling mot BKN:s datasystem. Sammanlagt 24 kreditinstitut, inkl alla de dominerande bostadslåneinstituten, är anslutna till BKN-systemet. Kreditgaranti får bara lämnas sedan bostaden färdigställts och be- viljas för den tid som långivaren begär. Garantitiden kan inte vara längre än räknat från det datum då ny- eller ombyggnaden färdigställdes. Garantier för ny- och ombyggnader får omfatta högst , i vissa fall , av det s.k. garantiunderlaget. Underlaget motsvarar det schablonmässigt fastställda bidragsunderlaget, på vilket beräknar de statliga räntebidragen. Garantiavgiften – som garantitagaren skall betala – skall enligt förordningen betalas . För att kreditgaranti skall gälla krävs att långivaren har säkerhet för det garanterade lånet i form av panträtt i den aktuella fastigheten. Långivaren skall också på goda grunder ha bedömt att låntagaren, för låneutbetalning av det lån garantin avser, har förut- sättningar att fullgöra låneförbindelsen. Vidare skall långivaren förvalta lånet på betryggande sätt och med iakttagande av god sed i kredit- 24 BKN-systemets utformning och hantering förhållanden, samt betala garantiavgiften. Pantsäkerheten skall ligga närmast efter säkerheten för det lån eller den del av lånet som bara lämnas mot pantsäkerhet dock inom av fastighetens pantvärde. Ersättning till garantitagaren/långivaren för förluster till följd av att låntagaren inte fullgjort sina skyldigheter medgavs tidigare bara efter försäljning av fastigheten. trädde den kanske mest betydande, förändringen av BKN-systemet i kraft i och med att BKN fick möjlighet att medverka i ackordsuppgörelser. För att BKN skall kunna delta i en ackordsuppgörelse måste obeståndet bero på faktorer som ligger utanför låntagarens kontroll. Vid exekutivt försäljning ersätter BKN långivarens förluster efter det att huset sålts, men får i vissa fall också acceptera underhands- försäljning. En sådan försäljning kan nämligen innebära att försäljningen sker snabbare än vid exekutiva försäljningar, vilket kan medverka till att begränsa statens förluster. Ackord får BKN acceptera om uppgörelsen innebär att låntagaren kan antas ha ekonomiska förutsättningar att fullfölja det nya avtalet och att kreditförlusterna för staten är påtagligt lägre än om huset säljs. Garantitagaren får ersättning upp till det garanterade beloppet för de uppkomna förlusterna. Ersättning lämnas för förluster, på grund av ute- blivna räntor och amorteringar, på det garanterade lånet. gällde att skadeersättningen utöver dessa förluster också omfattade ersättning enligt 6 kap. 3 § jordabalken för utmätningsräntan. För att öka institutens eget risktagande och korta ner utmätningstiden ersätts efter 1999 av utmätningsräntan. Avsikten är att försöka minska statens förluster genom ett snabbare skadereglerande. BKN har utfärdat tillämpningsföreskrifter till förordningen. Till- lämpningsföreskrifterna är i första hand av administrativ natur. En årlig avgift tas ut av garantitagaren. Avgiftsnivån, som beslutas av regeringen, beräknas utifrån en enhetlig procentsats. Avgiften utgår av det garanterade beloppet. Ingen hänsyn tas vid beräkning av avgiften till risken i den enskilda garantin. BKN-systemets utformning och hantering 25 BKN har på regeringens uppdrag utrett för- utsättningarna för att övergå till differentierad prissättning och hur ett sådant system kan utformas. I samma uppdrag har BKN studerat behovet av förtida uppbyggnad av det egna kapitalet och beräknat detta kapitals storlek. BKN:s förslag innebär att regeringen endera överlåter till BKN att fastställa avgifterna eller låter BKN arbeta inom ett av regeringen fastställt avgiftsintervall. Intervallet föreslås sättas till 0,25–0,. Resultatområdet Nya garantier bedöms av BKN vara kraftigt under- finansierat. BKN föreslår därför att en del av det anslag för skade- regleringar inom resultatområdet Äldre garantier, som inte utnyttjades , används för att stärka kapitalbasen för Nya garantier. Jag har i min delrapport, Differentierad avgiftssättning och behov av fonderade medel inom BKN-systemet, till regeringen redovisat konsekvenserna av att genomföra BKN:s förslag, se bilaga 3. I delrapporten konstateras sammanfattningsvis att ett system med differentierade avgifter är ett sätt att göra garantigivningen mer flexibel. Differentierade avgifter ger också klarare och tydligare signaler till både långivare och låntagare, vilket kan underlätta för BKN-systemet att fullgöra sina uppgifter. Garantitagaren registrerar – giltigheten prövas vid skadereglering Garantierna och garantivillkoren har utformats med utgångspunkt i att kreditinstituten skall kunna registrera garantin utan att BKN i förväg riskbedömt affären. Förfarandet innebär att kreditinstitutet ensamt gör en prövning av om lånet uppfyller garantivillkoren. I första hand innebär det att långivaren, i enlighet med kraven i bankrörelselagstiftningen, har prövat låntagaren och dennes förutsättningar att klara av att betala lånet. Prövningen och registreringen av garantin skall enligt garantiförord- ningen göras när det bostadsprojekt garantin avser är färdigt och i anslutning till att det garanterade lånet betalas ut. Registrering direkt i garantisystemet utan BKN:s prövning omfattar, enligt BKN:s uppskattning, av ärendena för flerbostadshus. Andelen direkt registrerade har minskat successivt främst på grund av kreditgivarnas, som de uppger, osäkerhet om garantivillkoren och tolkningen av dessa och vilket skydd vid förluster som garantierna ger. 26 BKN-systemets utformning och hantering Det är också möjligt för kreditinstituten att be BKN göra en för- handsbedömning av projekt innan garantin registreras i BKN-systemet. I sådana fall, som av BKN numer uppskattas utgöra av ärendena för flerbostadshus, bedömer BKN om villkoren för garantin är uppfyllda, bl.a. ur kreditrisksynpunkt. Förhandsbedömningen görs (normalt) på projektets planeringsstadium och i anslutning till att kreditgivaren prövar byggherrens kreditansökan. Ändras förutsättningarna , t.ex. höjd allmän ränte- nivå, ber garantitagaren, i samband med att de garanterade lånen skall betalas ut, ofta BKN att på nytt ta ställning till förhandsbedömningen. Orsaken till detta förfaringssätt är att bedömningen av låntagarens betalningsförmåga skall, för att garantin skall gälla, avse tidpunkten för låneutbetalningen eller om garantin registreras , . Vid denna förnyade prövning kan BKN ställa nya krav t.ex. på högre amorteringar eller insatser för att stå fast vid det tidigare förhandsbeskedet. Kreditrisken vid garantier för egna hem bedöms genomgående av garantitagaren själv. Endast en handfull sådana ärenden bedöms av BKN. Garantier för egna hem uppgår till av det utestående garantibeloppet, men av antalet utestående garantier. Oavsett om BKN bedömt ansökan eller inte måste kreditinstitutet självt registrera garantin i BKN-systemet och börja betala avgiften. BKN:s formella prövning av giltigheten av garantin sker, oavsett om ansökan bedömts i förväg, först då garantitagaren begär skadeersättning. Prövningen innebär bl.a. att BKN tar ställning till om kreditinstitutet gjort en, enligt branschstandard, godtagbar kreditprövning och i övrigt uppfyller de villkor som lagts fast i garantiförordningen och andra villkor. Förfaringssättet innebär att BKN inte utfärdar någon formell garanti oavsett om det skett en förhandsprövning eller inte. BKN-garantin är därför mer att betrakta som ett villkorat löfte till långivaren om att om låntagaren inte kan fullgöra sina åtaganden överväga att ersätta låntagaren för dennes förluster på det garanterade lånet. Arbetsbesparingsskäl motiverade garantins utformning Att kreditinstituten kan registrera en garanti direkt i BKN-systemet motiverades, när systemet infördes, av arbetsbesparingsskäl. Genom detta arbetssätt gjorde kreditinstituten en stor del av arbetet med hante- ring och registrering av garantierna. skulle därmed kunna hållas liten. Arbetssättet bedömdes också medföra arbetsbespa- ringar genom att BKN i stället för att bedöma alla garantiärenden bara BKN-systemets utformning och hantering 27 skulle behöva arbeta med (det mindre antalet) skadeärenden. Att BKN numera förhandsbedömer den absoluta majoriteten av garantierna för- av att kreditgivarna är osäkra på garantivillkorens innebörd och om låneinstitutets bedömning av projektet uppfyller de krav som ställs i garantiförordningen. Motiven för direkt registrering av garantierna utan att BKN i förväg riskbedömt dem har därmed minskat. BKN:s prövning av garantiansökningar omfattar, som en följd av att regeringen fastställer villkoren, främst att avgöra om ansökningarna uppfyller de av regeringen fastlagda villkoren eller inte. BKN:s resultatkrav, tillsammans med att garantiavgiften är fast, medför enligt BKN att man saknar förutsättningar att bevilja garantier som vid beslutstillfället uppvisar några risker för att de skall leda till framtida skadeersättningar. Det innebär att BKN inte beviljar garantier om man inför beslutstillfället bedömer att låntagaren inte kommer att kunna klara av sina åtaganden. Prövningen är restriktiv och inriktas i hög grad på att klarlägga om fastighetsägaren har förutsättningar att klara sina åtaganden för de lån som garantiansökan avser. BKN:s pröv- ning syftar också till att bedöma kvalitén på kreditgivarens kreditrisk- prövning. Arbetsgången vid beslut om Nya garantier Arbetsgången vid riskprövningen hos kreditgivaren och hos BKN skiljer sig inte nämnvärt från varandra. Kreditgivaren gör prövningen, med utgångspunkt i bankrörelselagstiftningens krav, av låntagaren och av det bostadsprojekt låneansökan avser. Prövningen omfattar en värdering av projektet och kreditgivaren bedömer i det sammanhanget bl.a. byggherrens marknadsanalyser. Kreditgivaren gör också en granskning av de förutsättningar som ligger till grund för låneansökan. Riskprövningen innebär bl.a. att man bedömer projektets inves- teringskostnader, analyserar kostnader och intäkter för driften, samt gör kassaflödesanalyser för att bedöma om projektet har förutsättningar att klara sig ekonomiskt. Bedömningen resulterar i en samlad kreditrisk- bedömning om låntagaren har möjlighet att betala räntor och amor- teringar på lånen, samt fastighetsskatt. 28 BKN-systemets utformning och hantering Är det aktuellt att söka BKN-garanti skickar kreditgivaren, efter det att bedömningen gjorts, en ansökan om förhandsbedömning till BKN. Till ansökan bifogas beslut om statlig räntesubvention, kreditinstitutets kreditriskbedömning och kassaflödesanalyser. Är låntagaren en bostads- rättsförening bifogas den ekonomiska planen. Rör det sig om ett hyreshus bifogas uppgifter om fastighetsbolaget bl.a. aktiekapital, ägare och rörelseresultat m.fl. uppgifter. Vidare bifogas annan information som långivaren anser behövs för att BKN skall kunna bedöma förlustrisken. Ansökan om kreditgaranti inkommer från långivaren till BKN. BKN gör, liksom kreditgivaren, en kreditriskprövning. Prövningen inleds med att s.k. fastighetsanalys görs av den fastighet ansökan avser. Syftet är att pröva om tänkta nivåer på inkomster i form av hyror eller månadsavgifter, samt insatser klarar av att långsiktigt täcka utgifterna, främst räntor och amorteringar, drift och underhåll, men också framtida fastighetsskatt. Resultatet skall visa om projektet har förutsättningar att bära sig ekonomiskt. Om inte skall analysen visa vilka ändringar som krävs t.ex. i form av minskade produktionskostnader och/eller höjda hyror/månadsavgifter och insatser för att BKN skall anse att projektet är garanterbart. I analysen studerar BKN objektets känslighet för förändringar i förutsättningarna, i första hand långsiktigt ökande räntenivåer. BKN bedömer t.ex. om objektet klarar en räntehöjning på, fram , och därefter 1–1,över den vid prövningstillfället rådande räntenivån. Analysen bygger i vissa avseenden på schabloner. BKN använder sig alltid sig av femåriga bindningstider vid sina analyser oavsett den faktiska bindningstiden för det garanterade lånet.