sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Visserligen förekommer här mer systematik vad gäller använ- dandet av utvärderingar, men dels finns brister i utvärderingssystemen också här, dels är utvärdering och lärande inte samma sak. Såväl direkt i utvärderingarna som i de studier av utvärderingar som gjorts, noteras brister i utvärderingarna. De vanligaste bristerna rör ut- vecklingen och hanteringen av de metoder som är nödvändiga för att bedöma effekterna av insatta åtgärder. De flesta av halvtidsutvärde- ringarna har dock inte försökt sig på detta, eftersom man bedömt att det varit för tidigt att kunna avläsa effekterna.14 Tillväxtavtalens idé och form har i allt väsentligt hämtats från erfa- renheterna av strukturfonderna. Men när det gäller det mer konkreta arbetet med att utveckla avtalens program, har väldigt lite erfarenhets- utbyte och kontakter skett mellan dem som arbetat med struktur- fondsprogrammen och dem som arbetat med de regionala tillväxtavta- len. Detta gäller såväl i de enskilda regionerna som i myndigheter och Regeringskansli på den nationella nivån. En slutsats av detta skulle kunna vara att lärandet hämmats av det regionalpolitiska systemets 14 I rapport 11 finns en utförligare beskrivning av EU-komissionens modell för utvärdering. 150 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar starka sektorisering, där utbyte av kunskap och erfarenheter följer de olika sektorerna. Sammantaget finns det stora skillnader i lärandemodellerna inom dagens svenska regionala utvecklingspolitik. De traditionella regional- politiska insatserna är inte organiserade som tidsbegränsade program. Detta har sannolikt bidragit till att här inte utvecklats någon mer syste- matisk form för lärande. Förändringar av stabila system uppfattas som hot av de involverade parterna, varför dessa också uppfattat utvärdering och formaliserat lärande som ett hot. finns betydande mängder så kallad tyst kunskap. Denna överförs endast i begränsad omfattning mellan systemets olika organi- sationer, och nästan aldrig från en sektor till en annan. Några centrala frågor att ta ställning till vid beaktandet av framtida utvärderingsmodeller är följande: I vilken mån behöver genomförda insatser utvärderas och varför? Vem beställer utvärderingen och hur skall den organiseras? I vilken mån ligger utvärderingar till grund för framtida insatser? I vilken mån ger de återkoppling till regionalpoliti- kens aktörer, till vilka och hur? Dessa frågor tas upp till behandling i kapitlets avslutning. 6.4Mot en lärande regional utvecklingspolitik Utvärderingar framstår som det centrala verktyget i en lärande regio- nalpolitik. Men utvärderingar kan vara av olika karaktär och ha olika syfte. Det centrala i forskningen om politikens genomförande är pro- blemet om information och kunskap som förvrängs genom olika aktö- rers kommunikation och tolkning. Gapet mellan allmänt formulerade avsikter och faktiska effekter framstår som något av ett ständigt di- lemma för beslutsfattare. I detta sammanhang kan utvärderingen spela en viktig roll. Den lärande utvärderingen är i första hand en informationsskapande verksamhet som inte primärt syftar till att göra enkla jämförelser mel- lan förväntningar och faktiskt utfall enligt vissa på förhand uppställda parametrar. Utvärdering av detta slag uppskattar det kontinuerliga lä- randet och är inte i första hand ute efter ansvarsutkrävande för sådant som gått snett. Det påtalade gapet mellan riktlinjer och genomförande står i fokus. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 151 Ny information och kunskap avslöjar ogrundade utgångspunkter och leder till kontinuerlig omprövning av målen och förändrad utformning av misslyckade åtgärder. Detta förutsätter att utvärderingen är nära re- laterad till genomförandet, så att de två närmast kan ses som kopplade processer. Helt logiskt blir de som deltar i utvärderingen viktiga källor till ny information från fältet. Tanken är att både genomförande och utvärdering utvecklas i ett kontinuerligt samspel. Först när detta sker kan man tala om lärande utvärdering i dess egentliga mening. Ur ett annat perspektiv kan man säga att den lärande utvärderingen syftar till att få den tysta kunskapen att tala. I flera av de utvärderingar som gjorts av den traditionella regionalpolitiken har syftena med utvär- deringen omöjliggjort en sådan kommunikation. När det gäller utvärde- ringarna av strukturfondsprogrammen har det lyckats betydligt bättre. Utvärderingarna har vanligen genomförts mycket nära dem som har det huvudsakliga ansvaret för programmens genomförande. Genom att ut- värderingarna integrerats som en del i systemet och fastlagda i fonder- nas riktlinjer, har de heller inte kommit att uppfattas som hot på samma sätt som de gjort i vissa delar av det traditionella systemet. Gränsen mellan utvärdering och utvecklingsarbete tenderar att vara flytande när visätter upp lärande och förändring som nyckelord i sammanhanget. Utvärdering av den lärande typen bör inte bara påverka genomfö- randefasen utan hela policyfasen. Omformulerade avsikter kan i sam- manhanget ses som en indikation på att ett lärande ägt rum. Misslyck- anden utgör i sammanhanget ett steg på vägen mot framgång, och det är upptäckterna längs vägen som är utvärderingens primära intresse. Att upprätta processer som uppmuntrar erkännandet av misstag kan vara svårt. Därför är den politiska backningen och arbetsledningen för denna typ av utvärdering mycket viktig. Syftet med en lärande utvärdering blir att skapa förutsättningar för inblandade aktörer att fungera bättre i formulering och genomförande av policy. Det ligger nära till hands att konstatera att det borde ligga i alla inblandades intresse att sådan utvärdering sker. En sådan slutsats bortser dock från det faktum att aktörernas intresse för den ifrågasät- tande typen av kunskapsutveckling sannolikt varierar. Frågan om vem som skall lära sig och varför, behöver således ut innan utvärderingsformen fastställs. Därefter kan man diskutera vem som beställer och vem som utför en utvärdering av detta slag. Inom ramen för närings- och regionalpolitiken, med inslag av såväl centrala som regionala ansvars-, kontroll-, och genomförandeområden, är frågan långt ifrån okomplicerad. Är centrala myndigheter och organ en del av den lärande processen eller är den helt och hållet en regional angelä- genhet? Kan man förvänta sig att regionerna själva tar ansvaret för att utvärderingar av den lärande typen genomförs i regionerna, och i så fall 152 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar Är detta rentav något man på central nivå bör ta ansvar för, mot bakgrund av att det övergripande ansvaret och en stor del av initi- ativen ligger där? På sätt och vis kan det tyckas ligga i regionernas intresse att säker- ställa lärande inom ramen för det egna utvecklingsarbetet. Dock finns också ett övergripande ansvar på central nivå, oavsett den regionalise- ring politiken genomgår. Betraktar vi det regionalpolitiska systemet som auktoriserande, blir det viktigt att alla delar av systemet och dess hierarkiska nivåer blir delaktiga i lärandet. Även om utvärderingarna genomförs på regional och programanknuten nivå, blir förmågan att föra den genererade kunskapen uppåt i hierarkin avgörande för om kunskapen över huvud taget kommer att få någon effekt på framtida utformning av politiken. 6.4.2Ett lärande regionalpolitiskt utvecklingssystem Det svenska regionalpolitiska utvecklingssystemet är i allt väsentligt fortfarande hierarkiskt uppbyggt. Visserligen har lager av ett nytt sys- tem byggts ovanpå det gamla , men denna påbyggnad har inte varit tillräcklig för att förändra systemets dominerande funk- tionssätt. I de traditionella stödformernas genomförandeorganisationer finns ett stort mått erfarenhet och kunskap. Denna kunskap förs sällan vidare, vare sig uppåt eller nedåt i den organisatoriska hierarkin. Inte heller kommer den fram i de mer sporadiska utvärderingar som genomförts inom systemet. För att denna tysta kunskap skall komma till en mer allmän användning och kunna utnyttjas för politikutformningen på krävs sannolikt ett förtroendeskapande arbete. En möjlig beståndsdel i ett sådant arbete är att flytta ansvaret för utvärderingen nedåt i hierarkin. Styrning med hjälp av tydliga mål och riktlinjer gör att ansvaret kan delegeras, som intresset för ett genuint lä- rande ökar i organisationen. Till stora delar kan man säga att struktur- fondsprogrammen och deras utvärderingar har fungerat på detta sätt. Således kan vi sammanfatta regionalpolitiken som en modell där ut- värderingsinstrumentet accepteras av systemet såsom icke fulländat, men det bästa tillgängliga för att bedöma och värdera politiken och dess resultat. Vidare är uppfattningen om vad utvärde- ringen verkligen kan åstadkomma väsentlig. som den skall bedöma resultaten och effekterna av en genomförd politisk insats, så skall den fungera som en direkt länk till lärandet i själva genomföran- Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 153 Detta har betydelse för hur vi använder utvärderingar, vem som svarar för dem och hur vi genomför dem. Oberoende utvärderare förordas ofta av dem som starkare betonar kontrollfunktionen hos utvärderingen, medan de som hellre lyfter fram lärandeelementen gärna ser mer av intern utvärdering eller självutvär- dering. Modellerna behöver dock inte stå i motsats till varandra. Det bör i stället vara möjligt att genom externa eller oberoende utvärderare skapa en nära dialog med den eller de som skall utvärderas, så att ett lärande säkras som utvärderingens legitimitet inte under- grävs. Det bör också betonas att en oberoende utvärderare inte är någon garanti för en oberoende utvärdering. Vid sidan av utvärderingsinstrumentet står överföringen av kunska- pen inom regionalpolitikens organisatoriska system som central för frågan om hur ett lärande system skall kunna utvecklas. Överföring och utbyte av kunskap fungerar i viss utsträckning uppåt och nedåt i det regionalpolitiska systemet. Men ett problem i sammanhanget har varit den ringa motivationen för en kunskapsöverföring organisationerna emellan. blir en sådan kunskapsöverföring allt viktigare i regional- politiken, i och med partnerskapsprincipen. En indikator på partnerska- pens överlevnadsförmåga är sannolikt hur väl de klarar av en funge- rande kommunikation mellan de många olika organisationerna, med sina skilda utgångspunkter. 6.4.3Hinder för lärande och hur man undanröjer dem I dagens regionalpolitiska system finns många hinder för utveckling av ett genuint och kontinuerligt lärande. Ett av de viktigaste är att flera stödformer nära nog kommit att permanentas. Detta oftast även de or- ganisationer som skall genomföra politiken. Troligen är det nädvändigt att förändra både organisation och stödform för att det ska gå att upp- rätta en lärandeprocess i dessa delar. Detta behöver inte vara detsamma som att de olika stödformerna upphör. Tvärtom är det i högsta grad väsentligt att den tysta kunskap som ofta finns i de handläggande orga- nisationerna tas tillvara. En förändring kan i detta fall innefatta hur de olika stöden fördelas, vilka andra typer av insatser som kopplas till dem och hur handläggning och uppföljning skall hanteras. Att föra in ny kompetens om bedömning och handläggning av stöden är ett annat ex- empel på hur lärandet radikalt kan förbättras inom ramen för dessa ty- per av stöd. Den tysta kunskapen i det hierarkiska regionalpolitiska systemets nedre del måste få en röst för att kunna tillvaratas. 154 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar kan vara systematiska utvärderingar. Inrättandet av systematiska utvär- deringar inom den traditionella regionalpolitiken torde vara av godo för att nyttiggöra denna annars tysta kunskap. Men för att detta skall lyckas krävs att delaktighet och förtroende kan byggas in i systemet. Program- formen skapar förtroende, åtminstone för en programperiod i taget. För att utveckla lärandet är det troligen också väsentligt att man fortsätter luckra upp de skarpa sektorsgränserna inom regionalpolitiken och angränsande politikområden. Tendenserna till detta är tydliga på flera sätt, inte minst på den regionala nivån. är dock ett i många avseenden starkt sektoriserat land, där statsförvaltningens långa och sektorsuppdelade historia bidragit till utvecklingen. Ett behov av central eller nationell motsvarighet till de regionala partnerskapen ver- kar ha tydliggjorts. Andra hinder på vägen mot ett ökat lärande, menar många, är de ofta begränsande lagar, förordningar och regler som såväl EU som tillämpar på området. 6.5Decentraliseringstrender i andra länder – ett par exempel Även i andra länder söker man efter nya och mer decentraliserade for- mer för samordning av det regionala utvecklingsarbetet. I har genomfört en förhållandevis långtgående decentralisering av politiken. Beslutskompetens har över- förts från nationell till den regional nivå. Denna trend har varit särskilt märkbar i , som också har fått ett eget parlament med en hög grad av självstyre. Ett ytterligare exempel på att regionerna har fått större regionalt an- svar är . Deras främsta uppgift när de bildades var att leda arbetet med att utforma en utvecklingsstrategi för regionen. I finns två Regional Development Agenices i olika delar av landet. Highland and i nordvästra , som i likhet med stora delar av norra är ett utpräglat gles- bygdsområde, arbetar främst med regionalpolitiska insatser, t.ex. landsbygdsutveckling. Scottish Entreprise, i sydöstra delen av , är mer inriktad på näringslivsutveckling i de delarna. Verksamheten bedrivs i bolagsform, och till den regionala organisatio- nen är dessutom ett tiotal lokala utvecklingsbolag knutna. Till dessa vänder sig också företag för stöd och rådgivning. Till de lokala utvecklingsbolagens uppgift hör också att utarbeta en lokal strategi. Det innebär bl.a. att utformningen av principer för före- tagsstöd och projektmedel i hög grad är kopplad till den strategiska Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 155 inriktning av utvecklingsarbetet som man valt på lokal nivå. Oavsett om det handlar om strukturfondsmedel, både geografiskt avgränsade och nationella, nationella regionalpolitiska stöd – Regional Selective Assistance – eller arbetsmarknadspolitiska medel, så följer och sam- ordnas projekten av den lokala strategin. I första hand är det med andra ord utvecklingsarbetet som fokuseras och alla penningpåsar administre- ras tillsammans. Finansiering av olika projekt följer målen och blir så- lunda ett verktyg för att fullfölja den lokala/regionala strategin, och det blir mindre viktigt varifrån pengarna kommer. Många utvecklingspro- jekt finansieras via en blandning av strukturfondsmedel, nationella regionalpolitiska medel och arbetsmarknadspolitiska medel. För de enskilda företagen är det oftast obekant, och heller inte intressant, vilken finansieringskälla som står bakom olika typer av företagsstöd, projekt m.m. De lokala strategierna är formulerade och utarbetade i partnerskap, där bl.a. kommunerna och det lokala näringslivet ingår. I styrelserna för utvecklingsbolagen finns organisationer, kommuner och näringslivet representerade. I vissa styrelser finns regler som säger att ledamöterna endast får sitta , vilket ger möjlighet åt fler företagare och organisationer att delta i det lokala utvecklingsarbetet. Även i bedrivs och samordnas det regionala utvecklingsar- betet i en mer decentraliserad form. På regional nivå finns femton s.k. TE-centraler, arbetskrafts- och näringscentraler. Där samarbetar regio- nens kommuner, organisationer och företag för regionens gemensamma utveckling. TE-centralerna betjänar företag, företagare och enskilda medborgare med råd, stöd, medel och utbildning. Företag kan få hjälp i många typer av frågor, men man inriktar sig i synnerhet på att utveckla företagens IT-användning och internationalisering. TE-centralerna förmedlar kontakter av olika slag, både mellan företag och till olika myndigheter. De förfogar också över flertalet nationella stöd inom nä- rings- regional- och arbetsmarknadspolitiken. Även i formas ofta projekten och stöden efter regionens egna prioriteringar. TE-cent- ralerna är också ett forum för samarbete mellan exempelvis länsarbets- nämnder, arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer. De hjälper även kommunerna med mottagningstjänster för flyktingar och asylsökande m.m. På många håll i har denna modell varit föremål för stort in- tresse. I t.ex. har det s.k. Tillskottet många gemen- samma drag med de finska TE- centralerna. Tillskottet är ett samarbete mellan , och , där en samord- ning sker av företagsinriktade stöd och andra åtgärder. Tillskottet skall underlätta småföretags kontakter med de olika företagsstödjande orga- 156 Regionalpolitikens förändrade förutsättningar nisationer som finns på regional nivå. På Tillskottet finns konsulter som sköter kontakten med företagen. Tillsammans planerar de sats- ningar och ansökan av stöd, och konsulterna ansvarar för att bered- ningen av ansökningar inte skall ta än nödvändigt. Regionalpolitiken har ofta kritiserats för bristen på utvärderingar och den dåliga kunskapen om politikens effekter. Denna observation för- stärks av att de förändringar som genomförts av regionalpolitiken säl- lan grundat sig på genomförda utvärderingar. Kännetecknande har i stället varit att systemet fortlöpande byggts på med nya instrument utan att gamla har tagits bort. I systemet som helhet finns en stor mängd kunskap av olika form. Systemets uppbyggnad gör att denna kunskap hanteras på olika sätt i systemets olika delar. Ett lärande regi- onalpolitiskt system förutsätter en mer samordnad hantering av denna kunskap. En första slutsats av detta är att en lärande regional utvecklingspoli- tik inte är möjlig att fullt ut åstadkomma inom ramen för dagens orga- nisation av det regionalpolitiska systemet. Vi bedömer det som att kombinationen av ett hierarkiskt system och ett antal regionala utveck- lingskomplex behöver förfinas. Sannolikt är det möjligt att förflytta ytterligare ansvar från den centrala till den regionala och lokala nivån, och sannolikt bör det vara möjligt att bredda deltagandet i det regionala utvecklingsarbetet ytterligare för att på så sätt bättre tillvarata den kompetens som finns utanför de politiskt styrda organisationerna. Vik- tigt i sammanhanget är att förtydliga gränssnittet mellan regionala och centrala eller nationella aktörer. En andra viktig slutsats blir betydelsen av att öka användandet av systematiska utvärderingar i det regionala utvecklingsarbetet. En poäng i sammanhanget är att det behövs olika typer av utvärderingar för att sammanställa och utveckla lärande och kunskap. I princip är utvärde- ringsinstrumentet generellt underutnyttjat i den svenska regionalpoliti- ken. Den tysta kunskap som ofta finns i de genomförande organisatio- nerna på lokal och regional nivå sammanställs och systematiseras allt- för sällan. Den kunskap som genereras i de mer systematiska utvärde- ringar som görs, t.ex. inom ramen för den europeiskt initierade regio- nalpolitiken, länkas sällan till systemen i sin helhet på ett sätt som främjar utvecklingen av lärande. Kvar står ändock frågan hur man hanterar de fall där alltför stora regionala skillnader i välfärd eller liknande uppkommer. Ett svar är naturligtvis att detta görs inom ramen för välfärdspolitiken. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar 157 likt svar är dock att en sådan mekanism också måste byggas in i ut- vecklingspolitikens regionala fördelning. På central nivå krävs en detaljerad kunskap om arbetet och dess ef- fekter på regional nivå. Dessutom behövs en övergripande kunskap om sambanden mellan insatser och effekter inom olika typer av politikom- råden. Vidare bör det vara den nationella nivåns uppgift att samordna arbetet med metodutveckling och andra insatser som gäller politikens kunskaps- och lärandebehov, t.ex. databaser. 7Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar Begreppet infrastruktur avser de understödjande system som skapar förutsättningar för produktion, kommunikation och konsumtion. Beg- reppet kan definieras på olika sätt. Infrastruktur kan ses som en typ av samhällskapital med vissa karaktäristika (stora, långsiktiga investe- ringar), som speciella tjänstefunktioner (grundläggande samhällsfunk- tioner) eller som en viss typ av fysisk miljö (arealkrävande och immobil). Man brukar ibland skilja mellan hård och mjuk infrastruktur. Med hård infrastruktur menas sådant som väg-, järnvägs-, energi-, och avsloppsnät, medan mjuk infrastruktur syftar på grundläggande sam- hällsfunktioner, som utbildning, vård och omsorg, eller institutioner för upprätthållande av säkerhet, lag och ordning. Att infrastruktur ofta tillhandahålls av det offentliga beror på att många sådana system kan betraktas som kollektiva nyttigheter. Det kan vara svårt eller omöjligt att få en marknad att fungera när det gäller sådana system, t.ex. genom att det är svårt att ta betalt för nyttjandet. Antingen för att det är omöjligt att mäta nyttjandet av systemet eller för att det inte går att utestänga någon från att utnyttja det (ett klassiskt exempel är gatubelysning). I vissa fall är infrastruktursystem också naturliga monopol, dvs. det är naturligt att en enda producent svarar för hela produktionen av nyttigheten. I detta kapitel behandlas två områden där det offentliga har ett bety- dande ansvar, och som är grundläggande för regional utveckling: kom- munikationer och högre utbildning. Kommunikationer betecknar här både fysiska transporter (av varor och människor) och överföring av olika typer av information (tele- och da- taöverföring). Bägge kommunikationernas grundläggande funktion är att minska de geografiska hindren för samspelet mellan människor och företag. Detta gör åtgärder inom kommunikationsområdet till viktiga 160 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar instrument inom såväl regional välfärds- som tillväxtpolitik. Behovet av bra kommunikationer är särskilt stort i ett land som , som har en glesare befolkningsstruktur än de flesta andra EU- och OECD-län- der. Våra analyser har bl.a. visat betydelsen av s.k. regionförstoring, dels för att öka människors tillgänglighet till ett varierat och rikt service- utbud, dels med hänsyn till det samband som finns mellan den lokala arbetsmarknadens storlek å ena sidan och ekonomisk tillväxt och ut- veckling å andra sidan. För att åtgärder inom kommunikationsområdet skall bli effektiva välfärds- eller tillväxtpolitiska instrument, krävs dock ett planerings- och beslutssystem som gör det möjligt att väga denna typ av inves- teringar mot investeringar inom andra områden. Vidare bör investe- ringar i hård infrastruktur vägas mot andra t.ex. kostnadssänkande åtgärder, som gör det möjligt att utnyttja den hårda infrastrukturen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och ger trafiken en rimlig omfatt- ning. 7.1.1Kommunikationernas betydelse för regional utveckling Sambandet mellan investeringar i kommunikationssystemet och den regionala tillväxten är långt ifrån entydigt. Många forskare har berört frågan om vilka effekter investeringar i den hårda kommunikations- infrastrukturen har för den regionala utvecklingen. En viktig slutsats är att investeringar i kommunikationsinfrastruktur inte kan ses som en tillräcklig, eller ens nödvändig, förutsättning för regional tillväxt. I flera fall har t.ex. brister i infrastrukturinvesteringar kunnat kompen- seras av att övriga tillväxtförutsättningar varit goda. Omvänt kan ökade infrastrukturinvesteringar inte förväntas leda till någon nämnvärt ökad tillväxt om övriga tillväxtförutsättningar saknas. Däremot är det lättare att direkt påverka den sociala och ekonomiska välfärden i regionen med hjälp av åtgärder i transportsystemet. Detta gäller i synnerhet åtgärder som förbättrar tillgängligheten till privat och offentlig service.