sou · GOB337d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Kravet är att en person inte kan få arbete i eller nära bostadsorten i sådan om- fattning att hushållets försörjning är tryggad och att hushållet p g a detta måste flytta till annan del av landet samt att ägaren inte kan sälja bostadsrätten eller fastigheten. Den individinriktade aktiva politiken består av många olika åtgär- der. Antalet har dessutom ökat . Arbetsmark- nadspolitiken har förändrats även i andra avseenden. En intressant trend är att politiken har decentraliserats successivt . fick kommunerna stort inflytande över de s.k. arbetsförmed- lingsnämnderna genom att kommunerna fick rätt att utse en majoritet av ledamöterna. Nämnderna utformar den arbetsmarknadspolitiska verksamheten lokalt (kommun eller stadsdelsnämnd). I nämnden ingår företrädare från länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Tanken med stark kom- Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? munal förankring är att skapa ett ökat lokalt inflytande över och ansvar för politiken.27 Kommunerna har numera även ansvar för vissa arbetsmarknadspo- litiska åtgärder. övergick det politiska ansvaret för ungdomar från stat till kommun.28 Kommunerna får bidrag för att an- ordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte går någon utbildning till och med det år de fyller . Ungdomarna skall vara registrerade på en arbetsförmedling och erbjudas en åtgärd efter tidpunkten för registrering på en förmedling. Åtgärden kan arrangeras i såväl privat som offentlig regi, men de flesta ungdomarna arbetar i den offentliga sektorn. flyttades även ansvaret för ungdomar mellan över till kommunerna. Genom införandet av den så kallade utveck- lingsgarantin skall kommunen sysselsätta arbetslösa ungdomar som inte har fått ett arbete, en reguljär utbildning eller en arbetsmarknads- politisk åtgärd av . Sysselsättningen avser heltid och den skall stärka deltagarens möjligheter att komma in på ar- betsmarknaden eller på fortsatt utbildning. Åtgärden kan omfatta såväl praktik som utbildning. Idén med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik har förstärkts . Det märks tydligt genom den för- söksverksamhet som regeringen initierade . Då fattades beslutet att fem län (, , , och ) av skulle utgöra försöksområden med en friare användning av vissa arbetsmarknadspolitiska medel. Försöksverksam- heten innebär att länen dels kan utnyttja anslaget för arbetsmarknads- politiska åtgärder utan att följa volymmålet,29 dels får använda av det totala anslaget för arbetsmarknadspolitiska medel till otraditionella insatser. Länen får dessutom fatta beslut om aktivare an- vändning av arbetslöshetsersättning. Åtgärden innebär att arbetslösa personer som har rätt till ersättning från en arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd kan arbeta i projekt som initieras av läns- 27Kommunerna har således stort inflytande över arbetsförmedlingens verksam- het. Det kan skapa konflikter, i synnerhet om kommunerna ser till skattebasen och arbetsförmedlingen på de nationella målen med politiken. Resultat som presenteras i (1999) tyder på att det finns en sådan konflikt. 28Kommunerna har även ansvaret för nyanlända invandrare. 29Volymmålet upphörde att gälla även för län som inte var del av försöksverk- samheten , det vill säga under pågående försöksperiod. 100 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? arbetsnämnder eller kommuner. Det övergripande målet med försöks- verksamheten är att öka sysselsättningen i länen.30 Förutsättningarna för arbetsmarknadspolitiken har också påverkats av inträdet i den europeiska unionen (EU). De övergripande målen om offentlig upphandling gäller även för arbetsmarknadspolitiken. Det in- nebär bl.a. att arbetsmarknadsutbildning upphandlas hos den anordnare som i konkurrens med andra ger det mest fördelaktiga anbudet. Detta kan leda till en mer kostnadseffektiv upphandling men också till en viss tidsfördröjning i implementeringen av politiken. Arbetsmarknadspolitiken har fått nya möjligheter till försöksverk- samhet genom EU:s s.k. strukturfonder. Dessa utgör cirka en tredjedel av EU:s budget och anslagen fördelas i syfte att minska de regionala skillnaderna i och stärka den ekonomiska och sociala samman- hållningen inom EU. Ett av strukturfondens verksamhetsmål (mål 3) är att bekämpa långtidsarbetslöshet samt underlätta för ungdomar och personer som riskerar utslagning att komma in på arbetsmarknaden. Verksamheten inom mål 3 bedrivs i projektform, dvs. under en viss begränsad tid och samtliga projekt utvärderas efter projektperiodens utgång.31 Mål 3 - stödet riktar sig till företag, myndigheter och organi- sationer som vill driva utvecklingsprojekt för att bekämpa arbetslöshet. Projekten måste vara riktade mot långtidsarbetslösa, arbetslösa ungdo- mar , arbetshandikappade eller invandrare i , och Malmö.32 Den övergripande målsättningen är att hitta nya åtgärder som kan integreras i den vanliga arbetsmarknadspo- litiska verksamheten. har AMS även fått större möjligheter att finansiera ny verksamhet genom ersättning med otraditionella medel. Denna bud- getpost infördes för att bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl, men som inte ryms in- om ordinarie verksamhet. Invandrare, ungdomar och arbetslösa kvinnor som berörs av strukturförändringar inom offentlig sektor utgör priorite- rade grupper. Åtgärderna skall även riktas mot kommunanställda som har låg utbildning. Enligt Bergskog (1998) användes anslaget till nya projekt, finansiering av löner för programansvariga vid datorte- ken och resekostnader inklusive logi för deltagare i vissa åtgärder. 30Se och (1999) för en genomgång av den försöksverksamhet som har initieras i länen och diskussion om fördelar och nackdelar med en de- centraliserad arbetsmarknadspolitik. 31Se för utmärkt information om mål 3 och exempel på projekt. 32Invandrare i andra delar av landet kan delta i projekt om de ingår i någon av de andra målgrupperna. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Sammantaget pekar diskussionen i detta avsnitt på två nya trender i politiken . För det första har utrymmet för arbetsmark- nadspolitisk försöksverksamhet ökat och för det andra tycks ansvaret för politiken i allt större utsträckning ha flyttats över på kommunerna. 3.7Utvärdering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder33 Arbetsmarknadspolitiken är utformad för att påverka såväl den enskilde individen som samhället i dess helhet. Därför finns det många tänkbara frågeställningar för en utvärderingsstudie. En central fråga är vilka ef- fekter en åtgärd har på dem som har deltagit. Svaret ger kunskap om de direkta effekterna av en åtgärd.34 Subtraheras kostnaderna för deltagan- de från de direkta effekterna erhålls nettointäkterna av åtgärden. En annan viktig fråga är vilka effekter en åtgärd har på de som inte deltar. Detta ger de indirekta effekterna som tillsammans med de direkta ef- fekterna utgör åtgärdens totala effekter. Det finns olika utvärderingsansatser som har olika eller överlappan- de syften. Väldigt schematiskt kan ansatserna delas in i den makroeko- nomiska ansatsen och den mikroekonomiska. Med den förstnämnda ansatsen går det att ur ett teoretiskt perspektiv skilja mellan aggregera- de direkta och indirekta effekter.35 Teoretiskt tänker vi oss följande mekanism. Antag till exempel att regeringen ökar volymerna av ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Eftersom personer lämnar arbetslös- heten för åtgärderna minskar den aggregerade arbetslösheten med det antal personer som går in i åtgärderna. Denna minskning av arbetslös- heten utgör åtgärdernas direkta effekter. Teoretiskt kan satsningarna ge upphov även till olika typer av indi- rekta effekter. Det finns en indirekt undanträngningseffekt om åtgär- derna påverkar lönebildningen. Enligt den teoretiska modellen är åt- gärderna alternativ till arbetslöshet, vilket innebär att de minskar kost- naderna av att vara arbetslös. Det kan i sin tur medföra att arbetstagar- na ställer högre lönekrav, eftersom de vet att det finns goda alternativ 33Utvärderingsforskningen brottas med många metodologiska problem. I detta avsnitt ges en begränsad bild av problemen och några av de resultat som har genererats med olika metoder. Se t.ex. (1996), (1996) och (1997) för diskussioner av olika metodproblem. 34En effekt innebär att det finns ett entydigt samband mellan en åtgärd och ett utfallsmått som t.ex. sysselsättning. 35Se Calmfors (1996) och (1996) för lättillgängliga diskussioner om de teoretiska utgångspunkterna. 102 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Lön är en kostnad för företaget och om den stiger är det risk för personalnedskärningar, dvs. reguljär sysselsättning minskar på grund av löneökningarna. Detta är åtgärdens indirekta undanträng- ningseffekt. Men en åtgärd kan även ge upphov till direkta undanträng- ningseffekter. Sådana effekter uppkommer om en arbetslös person som anställs med till exempel anställningsstöd ersätter en person som an- nars skulle ha blivit anställd. I båda fallen kan arbetsmarknadspolitiska åtgärder ha negativa effekter på reguljär sysselsättning. Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera vilka effekter en åtgärd har på dem som har deltagit. Det finns olika teorier och me- kanismer som tillsammans bildar en teoretisk referensram för ansatsen. En teori är humankapitalteorin som säger att det finns ett samband mellan utbildning, produktivitet och löner. En person med hög utbild- ning erhåller högre lön än en person med låg utbildning (utbildning höjer produktivitet som påverkar lönen). Det innebär att arbetslösa per- soner som höjer sin kompetens genom att delta i en åtgärd med stort utbildningsinnehåll bör erhålla högre inkomster efter utbildningen än arbetslösa personer som inte deltar i programmet. En annan utgångspunkt är att arbetslöshet kan ha negativa effekter för individens välfärd och att effekterna kan öka ju längre individen är arbetslös. Vid långvarig arbetslöshet förlorar individen möjligheterna att upprätthålla och förbättra sin kompetens. kan arbetskapa- citet och arbetslivserfarenhet minska av arbetslöshet. Detta kan i sin tur medföra inkomstförluster och minskade möjligheter på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen även kan ge upphov till häl- soproblem. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan i det här fallet för- bättra individens kompetens och stärka den långtidsarbetslöses själv- förtroende. Långvarig arbetslöshet kan även påverka sökbeteende. Har indivi- derna sökt många jobb utan framgång är det möjligt att sökintensiteten minskar i arbetslöshet. Individernas sökbeteende på- verkas också av deras reservationslön, den lägsta lön som de kräver för att acceptera ett jobberbjudande. Teoretiskt gäller att en hög reserva- tionslön minskar sannolikheten att finna och acceptera ett arbete.36 En effektiv arbetsmarknadsutbildning kan påverkar reservationslönen upp- åt, vilket i sin tur kan medföra att det kan ta för de utbildade än för de öppet arbetslösa att hitta ett arbete. Även arbetsgivarnas inställning kan påverkas av individens erfaren- het av arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 36 Nivån på arbetslöshetsersättningen och den tid som individen uppbär ersätt- ning påverkar reservationslönen. Hög ersättning och lång ersättningsperiod kan medföra låg sökintensitet och höga krav på ett potentiellt arbete. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? processer är förenade med kostnader och därför är det möjligt att ar- betsgivare använder den arbetssökandes tid i arbetslöshet eller i åtgärd som indikatorer för den sökandes produktivitet. Av det skälet kan ar- betsgivare välja att inte anställa en långtidsarbetslös person (eller en person som har deltagit i många åtgärder) oavsett personens faktiska produktivitet. Den huvudsakliga politiska målsättning med arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder är att förbättra deltagarnas kompetens och öka deras relati- va konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. För att motivera att stora resurser används för olika åtgärder bör det därför finnas empiriskt stöd för att åtgärderna verkligen förstärker deltagarens ställning och konkur- rensförmåga på arbetsmarknaden. Således bör sannolikheten att få ar- bete i frånvaro av en åtgärd minska med tid i öppen arbetslöshet. Det innebär också att en åtgärd bör förbättra deltagarnas chanser att få ar- bete jämfört med att vara öppet arbetslös. bör åtgärderna till- föra deltagarna något utöver temporärt kontantstöd.37 Sammantaget innebär detta att deltagare bör få en bättre inkomstutveckling över tiden än icke-deltagare som har varit öppet arbetslösa. Vidare borde möjlig- heterna att få ett arbete öka genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd jämfört med att vara öppet arbetslös. 3.7.1Några resultat från makrostudier Det finns ett antal studier som har försökt kartlägga om arbetsmark- nadspolitiska åtgärder tränger undan reguljär sysselsättning.38 Av nyli- gen genomförda kartläggningar av studierna framgår att åtgärderna ger upphov till betydande direkta undanträngningseffekter (t.ex. Ackum- Agell 1999, 1999, 1996). Såväl studier som baseras på data från 1960-och 1970-talen som de som utnyttjar data från 1980-och 1990-talen finner att åtgärder som erbjuder subven- tionerad sysselsättning tränger undan reguljär sysselsättning. Däremot tycks inte arbetsmarknadsutbildning ge upphov till sådana effekter. En annan fråga som har diskuteras flitigt i är om åtgärderna påverkar lönebildningen, dvs. ger upphov till indirekta undanträng- ningseffekter. Ett flertal studier visar att åtgärderna har mindre åter- hållande effekt på lönebildningen än öppen arbetslöshet. 37Annars skulle det vara samhällsekonomiskt mer effektivt att ge de arbetslösa generös arbetslöshetsersättning. 38Det finns även studier som har undersökt om politiken påverkar arbetskrafts- deltagande och matchningen mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft. Se (1996) för en diskussion av dessa studier. Se även Ackum-Agell (1999). 104 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? tycks dock främst gälla beredskapsarbete, medan arbetsmarknadsut- bildning liksom arbetslöshet verkar lönedämpande. Men osäkerheten är stor och det går att finna studier som pekar på att arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder inte har haft någon löneduppdrivande effekt (1996). Det bör betonas att det i praktiken är svårt att beräkna indirekta ef- fekter av en åtgärd. Problemen är av statistiskt natur och kan jämföras med problemet att skatta efterfråge- och utbudskurva för en marknad utifrån observationer enbart på pris och kvantitet.39 Utan specifika an- taganden är det omöjligt att avgöra om det är efterfråge- eller utbuds- funktionen som har estimerats. Ett annat problem är att det är svårt att fastställa vad som är åtgärdens effekt och vad som kan vara en naturlig reaktion på stigande arbetslöshet. Om till exempel arbetslösheten stiger eller sysselsättningen faller kan regeringen öka åtgärdsvolymen vilket reducerar den öppna arbetslösheten. Det innebär att ett skattat negativt samband mellan en åtgärd och sysselsättning kan tolkas både som en undanträngningseffekt och som en politisk reaktion på förändringar på arbetsmarknaden (1996). Detta är exempel på metodologis- ka problem som inte är enkla att lösa och som medför att resultaten kan vara svåra att tolka. 3.7.2Några resultat från mikrostudier Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera effekten av en åt- gärd genom att jämföra utvecklingen av en utfallsvariabel (t.ex. in- komster, sysselsättning) för personer som har deltagit i en åtgärd med personer som inte har deltagit. Det centrala metodproblemet är att grupperna kan skilja sig åt med avseende på faktorer som utvärderaren kan observera40 (utbildning, arbetslivserfarenhet m.m.) och inte obser- vera (ambition, förmåga mm). Skillnader mellan grupperna ger upphov till s.k. selektionsbias och först när detta problem är eliminerat kan de uppmätta inkomstskillnaderna betraktas som korrekta skattningar av åtgärdernas effekter för dem som har deltagit. Den mikroekonomiska ansatsen har varit inriktad på att lösa selektionsproblemet. 39Med enbart pris och kvantitet kan vi inte avgöra om det är efterfråge- eller utbudskurvan. Problemet behandlas i alla grundläggande läroböcker i ekono- metri. Det går inte att lösa utan mycket specifika antaganden. Dessutom är re- sultaten ofta känsliga för förändringar av de antaganden som används för att beräkna effekterna. 40Observerbara faktorer är variabler som finns tillgängliga i de data som an- vänds för utvärdering. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? olika ansatser för att lösa problemet. Den första ansatsen är den expe- rimentella metoden som löser problemet genom att slumpmässigt dela upp potentiella deltagare i en grupp som deltar i utbildning och en kontrollgrupp som inte deltar. Eftersom alla egenskaper som påverkar inkomsterna, utom programdeltagande, är fördelade på samma sätt i grupperna kan den genomsnittliga skillnaden i en utfallsvariabel hänfö- ras till åtgärden. Skattningar från ett korrekt genomfört experiment be- traktas allmänt som åtgärdens sanna effekt.41 Det finns ett antal problem med den experimentella ansatsen. Ett problem uppkommer om den slumpmässiga fördelningen av åtgärden påverkar gruppen av potentiella deltagare. Ett exempel är om personer som i normala fall skulle delta i åtgärden inte gör det på grund av att de vet att de kommer att få vara med om ett experiment. Gruppen av del- tagare är då inte representativ för den grupp som deltar när programmet är i normal drift. Konsekvensen av detta är att resultaten inte kan generaliseras till andra grupper av deltagare. Ett annat problem är att de som deltar i experimentet kan bete sig annorlunda än de skulle ha gjort om de inte hade deltagit. De kan t.ex. arbeta hårdare eller studera flitigare. Problemet betecknas Hawthorne-effekt och innebär att experimentet har en direkt effekt på utfallet av åtgärden, vilket i sin tur medför att det är svårt att avgöra om effektskattningen är korrekt. Även administratörerna av en åtgärd kan påverka utfallet av expe- rimentet. De kan till exempel ge deltagare bättre service i experimentet än under normala förhållanden. Administratörerna kan även påverka själva genomförandet av experimentet genom att t.ex. erbjuda kontroll- gruppen samma åtgärd som deltagarna eller låta endast högpresterande individer ingå i gruppen av potentiella deltagare. Även detta problem medför att det inte går att avgöra om effektskattningen är korrekt.42 Den experimentella ansatsen anses också svår att genomföra av etiska skäl.43 En anledning är att beslutsfattare anser att det är orimligt att vägra kontrollgruppen en viss form av service. Hur allvarligt detta problem är beror på de förutsättningar som gäller när experimentet ge- 41Det finns inga experimentella utvärderingar av aktiva individåtgärder i Sveri- ge. Både i (Torp m.fl. 1993) och (Langager 1996) har det ge- nomförts experimentell utvärdering av arbetsmarknadsutbildning. I finns det exempel på experimentell utvärdering inom många olika områden (se t.ex. Lalonde 1995, Heckman och 1995, 1995). 42Torp m.fl. (1993) mötte ett flertal administrativa problem i det norska expe- rimentet. 43Etiska problem var den viktigaste anledningen till att utbildningsanordnare i var tveksamma till att delta i det senaste stora experimentet inom arbets- marknadsutbildning (Doolittle och Traeger 1990). 106 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Är åtgärden en rättighet som funnits länge och är starkt för- ankrad i samhället kan det framstå som etiskt otillfredsställande att ge- nomföra experiment. och (1996) argumenterar att det inte bör vara några problem om experimentet genomförs på nya åtgär- der eller åtgärder till vilka personer står i kö.44 Den icke-experimentella ansatsen använder statistiska metoder för att korrigera för icke-observerbara skillnader mellan deltagare och jäm- förelsegruppen. Utgångspunkten är ett system av två ekvationer; utfall- seekvationen som förklarar vilka faktorer som påverkar utfallet (t.ex. inkomster och sysselsättning) och deltagandeekvationen som beskriver vilka faktorer som påverkar sannolikheten att delta i en åtgärd. Ett grundläggande problem är att utfallet i ena ekvationen oftast påverkar utfallet i den andra ekvationen, vilket gör det svårt att skatta effekterna av en åtgärd. Det finns många problem med den icke-experimentella ansatsen. Ett är att det finns många statistiska modeller som gör olika antaganden om hur utfallsvariabeln utvecklas över tiden och om vad som styr delta- gande i en åtgärd. Ett annat problem är att olika statistiska modeller ofta ger olika resultat. Ytterligare problem är att det i statistisk mening är mycket svårt att välja mellan olika modeller.45 Det har genomförts flera mikroekonomiska utvärderingar av de ar- betsmarknadspolitiska åtgärderna. Samtliga har utnyttjat olika icke- experimentella utvärderingsmetoder. Arbetsmarknadsutbildning är en åtgärd som har utvärderats . Majoriteten av de studier som har genomförts på data och finner att deltagarna i utbildningen inte lyckas signifikant bättre än de som inte deltar i åtgärden (1989, 1989, Ackum 1991).46 Även studier baserade på data finner att utbildningen inte har några signifikant positiva effekter på deltagarnas inkomster (1997, AMS 1995b, 1999b).47 Korpi (1994) genomför en annan typ av analys. Han undersöker sambandet mellan deltagande i åtgärder och anställningstid. Korpi fin- ner att ungdomar som har deltagit i arbetsmarknadsutbildning eller be- redskapsarbete får arbete som varar än personer som kommer 44Björklund och (1997) ger även exempel på experiment som elimine- rar flera problem. 45Det finns olika specifikationstest som kan användas för att välja mellan olika modeller (Heckman och 1989). Tyvärr är resultaten av dessa test inte alltid entydiga (1997). 46Axelsson (1989) rapporterar genomgående positiva effekter av arbetsmark- nadsutbildning. 47Utfallsmåttet är oftast årsinkomster eller timlön. Se (1997) för en diskussion av olika utfallsmått. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? direkt från arbetslöshet. Resultaten indikerar således att åtgärder kan minska inflödet till arbetslöshet, åtminstone för ungdomar. Det finns också resultat som tyder på att deltagarna i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder söker arbete mindre aktivt än personer som inte deltar i åtgärderna (t.ex. och 1991, Ackum-Agell 1996). Detta resultat kan tolkas antingen som att åtgärderna passivise- rar deltagarna eller som att åtgärderna är så pass kvalificerade att delta- garna inte hinner söka arbete som de deltar i åtgärden. Ett annat problem med arbetsmarknadspolitiken är att personer kan cirkulera planlöst mellan passiva och aktiva åtgärder.48 Ackum-Agell m.fl. (1995) visar t.ex. att av dem som lämnade ar- betslösheten gick till en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare rapporterar de att av dem som fick ar- betslöshetsersättning också fick ersättning efter första tillfället. Det går dock inte att fastställa varför de cirkulerar mellan åtgärderna. Avslutningsvis vill jag betona att detta avsnitt har diskuterat endast ett fåtal studier av arbetsmarknadspolitiken. Bilden är således långt ifrån heltäckande. finns det metodproblem som innebär att många resultat bör tolkas med stor försiktighet. En viktig lärdom är dock att det finns flera studier som pekar på brister i arbetsmarknads- politiken. Antalet deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har fluktue- rat mellan av arbetskraften 1998. uppgick andelen deltagare till . Denna siffra är något högre än arbetslöshetsnivån när den var som högst . Ett annat intressant perspektiv på andelen deltagare är att argumente- rade att det skulle vara svårt att bibehålla kvalitet i åtgärderna vid en nivå på (1991). Den aktiva politiken har förändrats i många andra avseenden . Antalet aktiva åtgärder har ökat dramatiskt som de har profilerats mot särskilda grupper.