sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Den ena är att lagstiftaren inriktar sig på att kunderna ges information och därefter får välja mellan företag och tjänster med skilda egenskaper, t.ex. olika grad av risk. Den andra ansatsen bygger på att lagstiftaren söker standardisera så att alla företag och tjänster i en viss kategori uppfyller samma minimikrav, t.ex. genom att inlånings konton endast får tillhandahållas av auktoriserade företag under tillsyn (vanligen kallade banker) eller att yrkesmässig finansiell rådgivning förutsätter statlig auktorisation. I är konsumentskyddsambitionerna allmänt sett högt satta. Med få undantag gäller att företag som vänder sig till konsumenter med finansiella tjänster skall ha statlig auktorisation och stå under tillsyn av statliga myndigheter. I allt väsentligt bygger således regelverket på att tjänsterna standardiseras, även om det också finns krav på vilken information som auktoriserade institut skall lämna. Detta kan uppfattas som konsistent med målet att värna om de osofistikerade kunderna; dessa tänks kunna konsumera åtminstone vissa finansiella tjänster utan att behöva granska och utvärdera information om tjänsternas egen- Det är dock inte givet att sådan standardisering är en metod för konsumentskydd. Risken finns att kunderna auktorisation som en kvalitetsstämpel även för tjänster där det är nödvändigt att granska det företag man anlitar. Avvägningarna på denna punkt diskuteras ytterligare senare i detta avsnitt. EU-direktiven anger i de flesta fall minimikrav. Medlemsstaterna har således möjlighet att i den inhemska lagstiftningen söka stärka konsumenternas ställning ytterligare. Det är inte möjligt att generellt bedöma huruvida det är ändamålsenligt att i svensk lagstiftning införa strängare regler än EU-direktivens miniminivå. Åtgärder måste ut- värderas var för sig och på sina egna meriter. Det sätt på vilket EU- 10 Möjligheten (eller risken) finns att även de osofistikerade i oförstånd vänder sig till mindre reglerade institut. Högt ställda konsumentskyddsambitioner kan således måhända inte uppnås i ett läge med fri handel över gränserna. Följderna av detta för valet av ambitionsnivå berörs nedan. SOU 2000:11 Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:147 direktiv kommer fram talar dock för att en självständig granskning är på sin plats, eftersom den komplicerade förhandlingsprocessen inte torde garantera att samhällsekonomiskt och konsumentpolitiskt riktiga avväg- ningar görs på EU-nivå. Vid en sådan granskning måste även effekterna på kostnaderna och på tillgången till tjänsterna av att skärpa konsumentskyddskraven vägas in. Därmed tangeras frågan hur svenska företags konkurrenskraft påverkas av sådana skärpningar. Det går inte att generellt hävda att en åtgärd som höjer kostnaderna är skadlig för konkurrenskraften, eftersom nettoeffekten beror på i vad mån kunderna är villiga att betala mer för en i vid mening tryggare tjänst. Dock inställer sig frågan varför det i så fall krävs lagstiftning för att förmå privata företag att tillämpa regler som ökar kundernas intresse för deras tjänster. Under sådana omständigheter borde självreglering styrd av företagens långsiktiga vinstintresse vara tillfyllest. Minimiregleringar skapar visst utrymme för regelkonkurrens inom EU. Om vissa länder väljer att införa hårdare krav, kommer konsumenternas intresse av att få skydd av dessa regleringar att kunna avläsas; om kraven är väl avvägda kommer landets företag att dra till sig kunder, om inte kommer kunder att söka sig till företag i länder med annan lagstiftning. Därmed skapas en dynamik i systemet som främjar anpassning till ändrade förhållanden. Om det visar sig att regel- konkurrensen inom EU leder till konvergens mot miniminivån (vilket inte alls är givet), upphör den interna dynamiken. Det finns dock en värld utanför EU, vilket gör att regelkonkurrensen inte torde stanna av. En viktig fråga är hur regelgivningen inom EU förmår hantera de krav på flexibilitet som följer av ökad inter- nationalisering. Den tröga direktivprocessen kan göra att EU-ländernas finansmarknader hamnar i ett oförmånligt konkurrensläge. Om spararnas intresse för konsumentskydd förändras, eller metoderna för att tillvarata konsumenternas intressen utvecklas, kan EU-länderna ha svårt att anpassa sig. Ansatsen med minimikrav i direktiven är bättre för att hantera en utveckling där konsumentskyddsambitionerna höjs än vice versa. Som noterats ovan finns det en alternativ ansats till konsumentskydd som i första hand bygger på att kunderna skall få fullgod information om de tjänster som står till buds och att den som på basis av sådan information vill välja en mer riskfylld motpart också bör få göra det. Genom att ge instituten möjlighet att enskilt eller via branschöverens- kommelser välja skyddsnivå gör en sådan ansats att regel- eller, rättare, avtalskonkurrensen hårdnar. Det ger också större utrymme för 11 Se och (2000), avsnitt 4. Volym C:148 Bilaga 18 SOU 2000:11 konsumenterna att ge uttryck för sina önskemål om lämplig skyddsnivå via marknader, snarare än via politiska församlingar. Resultatet bör bli ett mer flexibelt system, vilket möjligen vore av godo från konkurrens- kraftssynpunkt. Den andra sidan är att ambitionerna att skydda de oinformerade måhända är svårare att uppfylla inom ramen för en sådan ansats. Den bygger på att konsumenterna antas kunna och vilja fatta beslut som tillvaratar deras egna intressen under förutsättning att de får i någon mening tillräcklig information. Här tangeras fördelningspolitiska och värderingsmässiga frågor. De rör t.ex. vilka direkta och indirekta merkostnader som de mer sofistikerade skall bära för att minska risken för att de osofistikerade skall råka illa ut. Lika litet som i andra fördelningsfrågor finns det något självklart svar på hur sådana avvägningar skall göras. En ordning som innebär att finansiella tjänster av alla slag, från handhavande av stora och för den enskilde avgörande kapitalbelopp till råd- och mäklartjänster, skall reserveras för auktoriserade företag är emellertid inte självklart ändamålsenlig från vare sig konsumentskydds- eller effektivitetssynpunkt. Det gäller i synnerhet som rörligheten över EU:s yttre gränser också kommer att öka och därigenom konsumenternas möjligheter att komma i kontakt med finansiella företag som arbetar med andra regler. Högt satta skyddsambitioner kan därmed motverka sitt eget syfte genom att konsumenterna är oförberedda på de risker som de möter i en alltmer öppen marknad, t.ex. om de börjar köpa finansiella tjänster över internet. Här kan standardiseringsansatsen stöta på svårigheter. Världens tillsynsmyndigheter kommer inte att kunna kontrollera vad som erbjuds via internet, även om de samarbetar mer över landgränserna än . Det gör att konsumenter som ger sig ut på nätet och räknar med att alla företag som kallar sig bank är likvärdiga med de traditionella, reglerade bankerna hemmavid löper stor risk att göra dåliga placeringar. Någon annan väg ur detta dilemma än att göra konsumenterna mer risk- medvetna, så att de själva ställer krav på tillförlitlig information, är svår Frågan är om inte denna process främjas av att standardiserings- ambitionerna sänks även inom de delar av det finansiella systemet som regelverket och tillsynen alltjämt kan nå. Den som är van att vara vaksam löper mindre risk att bli förledd av nya företeelser. Från svensk sida kan det således finnas anledning att inom EU driva på en förutsättningslös översyn av de konsumenträttsliga delarna av det finansiella regelverket. Den ökade rörligheten över gränserna, fysiskt och via internet, gör en sådan översyn särskilt angelägen. En ordning där kunderna på basis av god information i större utsträckning kan välja Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:149 skyddsnivå torde på många områden vara gynnsam för både kunder och företag. Utgångspunkten bör vara att regelverket skall ge största möjliga utrymme för konkurrens, såsom varande det effektivaste medlet för att förhindra att kunderna tvingas betala för höga priser, som fundamentala konsumentintressen av tillgång till sparprodukter med högt kapitalvärdesskydd etc. tillvaratas. Hur en förändring i riktning mot mer differentierade regler och konsumentskyddsambitioner skulle påverka konkurrenskraften för den finansiella sektorn inom EU är a priori oklart. Det beror, som noterades ovan, bl.a. på hur intresserade olika grupper av konsumenter är av konsumentskydd i olika dimensioner. En utveckling som gör att konsumenternas vaksamhet vid kontakter med finansiella företag ökar och deras krav på vettig information höjs bör dock vara gynnsam för konkurrenskraften gentemot länder där genom- lysningen av finansiella företag är dålig. Volym C:150 Bilaga 18 6 Sammanfattning och slutsatser Utformningen av finansiella regler är en samhällsekonomiskt viktig fråga. För lågt satta stabilitetskrav kan leda till stora kostnader för medborgarna i egenskap av skattebetalare. För höga krav kan leda till stora kostnader för samma medborgare i egenskap av kunder till de finansiella instituten. Motsättningar finns vid utformningen av konsu- menträttsliga regler. Att finna rätt avvägning och rätt metoder för reglering och tillsyn i en värld präglad av snabb omvandling av förut- sättningarna för produktion och distribution av finansiella tjänster är komplicerat. Frågan som denna rapport försökt belysa är hur konkurrenskraft samspelar med finansiella regleringar. En grundläggande slutsats är att konkurrenskraft inte kan ses som ett självständigt mål för regelverket. Sambanden mellan det finansiella regelverket och den finansiella sektorns konkurrenskraft är inte helt enkla. Det kan hävdas att låga krav på t.ex. kapital (för en given grad av statlig garanti) ger instituten hög konkurrenskraft. Styrkan härrör i så fall från en implicit statlig subvention. God konkurrenskraft kan nås (för given nivå på kapital- kraven) genom att söka hindra utländska företag att etablera sig. Ett från samhällsekonomiskt synpunkt illa utformat regelverk kan således på olika sätt ge den finansiella sektorn hög konkurrenskraft. Ingetdera alternativet är förstås önskvärt, utan de bör avvisas på principiella grunder. Slutsatsen är att regelverket bör avvägas utifrån de grundläggande målen för den finansiella lagstiftningen. Hänsyn bör tas till regelverkets effekter på konkurrenskraften genom att vid valet mellan två i övrigt likvärdiga regler bör den väljas som är att föredra från konkurrens- kraftssynpunkt. En rimlig hypotes är att ett regelverk (med därtill hörande tillsyns- metoder) som ger en rimlig avvägning mellan stabilitetsmålet och hänsynen till den dynamiska effektiviteten i finanssektorn också är ändamålsenligt från konkurrenskraftssynpunkt. Låg stabilitet kan under inga förhållanden vara konkurrenskraftshöjande. Dynamisk effektivitet – pådriven av konkurrens inom sektorn, från icke-finansiella företag i tillämpliga delar och från omvärlden – torde ge bättre förutsättningar för långsiktig konkurrenskraft än försök att sätta upp högre tillträdeshinder för nya företag än vad som är motiverat från stabilitetssynpunkt. Givet tendenserna till koncentration i finanssektorn är öppenhet gentemot Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:151 viktigt medel för hålla uppe konkurrenstrycket och Denna hypotes ger ingen vägledning i frågor som rör vad som utgör ett väl avvägt regelverk, men dessa faller i huvudsak vid sidan av uppdrag. Utredningen kan ändå överväga att uttrycka sitt stöd för ett mer flexibelt stabilitetsorienterat regelverk, med utgångspunkt i bedömningen att det vore förenligt med målet att främja stabilitet och konkurrens i en föränderlig värld, och därmed skulle fungera som medel för att skapa långsiktigt god konkurrenskraft. Diskussionen kring konsumentskyddsfrågor pekar på att valet av skyddsnivå påverkas av avvägningar mellan olika gr uppers intressen, i synnerhet de sofistikerades önskan att kunna agera relativt fritt och de mindre sofistikerades behov av skydd. Avvägningarna styrs av synen på ett fördelningsproblem, där följaktligen värderingsmässiga hänsyn spelar in. Att bedöma hur utformningen av konsumentskyddet, inklusive valet av skyddsnivå, påverkar konkurrenskraften är svårt; kundernas intresse av sådant skydd –liksom deras förmåga att värdera det – är i grunden okända storheter. Regelkonkurrens kan ge viss vägledning, men bedömningen av vad som är från fördelningssynpunkt rätt skyddsnivå för de osofistikerade måste alltjämt göras. Den ökade rörligheten över gränserna, fysiskt och via internet, gör att en översyn av konsumentsskyddsreglerna är angelägen. Ambitionen att konsumenterna skall kunna vända sig till vissa slags företag utan att behöva granska deras egenskaper är allt mindre hållbar och allt mindre ändamålsenlig. En ordning där kunderna på basis av god information i större utsträckning kan välja skyddsnivå torde vara gynnsam för både kunder och företag. En utveckling som gör att konsumenterna blir mer vaksamma och ställer större krav på information vid kontakter med finansiella företag torde dessutom stärka konkurrenskraften gentemot länder där genomlysningen av finansiella företag är dålig. Volym C:152 Bilaga 18 , (1999), A new capital adequacy framework. Consulta- tive paper issued by , , . Boot, , och , (2000), Regulation and the evolution of the financial services industry, uppsats presenterad på riksbanks konferens for modern central banking, . , , (2000), Regulatory capital and the supervision of financial institutions: Some basic distinctions and policy choices, uppsats presenterad på riksbanks konferens for modern central banking, . Herring, . och . Santomero, (2000), What is Optimal Financial Regulation?, bilaga 26 till . , Raghuram G. och , (2000), Politics, and Financial Development, bilaga 24 till . , Hans och Per , (2000), Den finansiella reglerings- processen, bilaga 19 till . SOU 1998:160, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföre- tag, delbetänkande av , , , 1999. Bilaga 19 till . Eventuella åsikter och förslag som presenteras i denna studie är författ- arnas egna och sammanfaller inte nödvändigtvis med Finansmark- nadsutredningens ståndpunkt. ansvarar för avsnitt 1-3 och 5-9 medan Per ansvarar för avsnitt 4. *är chefsjurist och ställföreträdande generaldirektör på inspektionen. Han har ett förflutet som ansvarig för bank- och försäkringslag- stiftning i . **Per arbetar vid ständiga representation vid EU, främst med frågor om de finansiella marknaderna. I den egenskapen deltar han i för- handlingarna om en ny eller ändrad EG-lagstiftning på området. Han har arbetat vid . Volym C:154 Bilaga 19 2.1Svensk lagstiftningstradition före inträde i Europeiska En föränderlig marknad.......................................................... Lagstiftning inom ramen för EES.............................................. Direktivens förhållande till nationell lagstiftning ..................... Ett svenskt medlemskap i .................................................... Beslutsprocessen inom EU ..................................................... Hur har medlemskapet påverkat den svenska besluts- Kommande reformer inom finansiell lagstiftning....................... Strukturella förändringar i ett regleringsperspektiv ................. Slutsatser om den finansiella regleringens påverkan på Den finansiella regleringsprocessen Volym C:155 Det svenska EU-medlemskapet har förändrat den svenska lagstiftnings- processen dramatiskt. Men har lagstiftaren verkligen tagit tillvara de möjligheter som medlemskapet innebär eller är den svenska modellen fortfarande alltför nationalistisk. Hur har det påverkat de svenska finansiella företagens möjligheter att konkurrera i ett internationellt perspektiv. Volym C:156 Bilaga 19 I denna promemoria lämnas en beskrivning av den finansiella reglerings- processen särskilt i belysning av vilka förändringar som det svenska EU- medlemskapet inneburit. En central frågeställning är hur finansiell reglering påverkar företagens konkurrenskraft. Härvid har endast foku- serats på den reglering som sker genom lagstiftning. Den reglering som tillsynsmyndigheten står för kan säkert uppfattas som betungande men det kan ifrågasättas om den är av den karaktären att den skulle påverka företagens konkurrenskraft i någon mätbar mån. De tre övergripande friheterna inom EU, dvs. fri rörlighet för tjänster, kapital och människor, förutsätter ett regelverk som i allt väsentligt innebär, för den finansiella sektorns del, att företagen skall kunna konkurrera på lika villkor. En level playing field måste tillskapas. Alla skall kunna spela på samma plan med i huvudsak samma regler. Men att uppnå total kongruens har inte ansetts realistiskt eller ens önskvärt. EU arbetar därför, åtminstone inom den finansiella sektorn, i huvudsak med minimidirektiv. Direktivens minimistandard måste uppfyllas men inget hindrar att ett land har strängare regler för de egna företagen. En stängare reglering uppfattas nämligen generellt sett som en konkurrensnackdel. En grundläggande fråga är naturligtvis varför den finansiella sektorn över huvud taget regleras. Svaret är inte entydigt. Regleringen avser att tillgodose olika behov. Systemstabilitet har alltid satts i förgrunden i den mån företagets verksamhet haft någon påverkan på stabiliteten. Men också frågor kring konsumentskydd har tillmätts stor betydelse. Kon- flikten mellan näringsrättslig reglering och konsumenträttslig är en fråga som uppträder mer eller mindre stark inom olika verksamhetsgrenar. Regleringen har ibland varit korrektiv, dvs. misslyckanden inom en viss sektor har statsmakterna försökt reglera bort. En sådan ansats finns i som tillkom efter den svenska finanskrisen . Kommittén har dock i sitt huvudbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) låtit en förutsättningslös analys av regleringsbe hovet ligga till grund för de förslag som förs fram av kommittén. Den finansiella sektorns utveckling och globalisering ställer också nya krav på regleringen. Inte minst ny teknik såsom t.ex. Internet kan komma att ställa krav på förändrad reglering. Eller kanske krav på avreglering. Frågan är om vi befinner oss i en fas av Den finansiella regleringsprocessen Volym C:157 återreglering efter senare delen av 1980-talets och 1990-talets avreg- leringar. Inom EU kan en klar tendens åt detta håll märkas särskilt inom det konsumentpolitiska området. EU-direktiven i sig har en klar tendens att medföra fler regler. En orsak kan vara det sätt på vilket direktiven tas fram. De är i många avseenden en förhandlingsprodukt där varje part sökt tillgodose sina egna intressen och det därför varit lättare att enas om föreslagna tillägg till texterna än att se till de övergripande syftet med en reglering. Flera exempel inom EU vittnar om hur en ursprunglig ambition att hålla nere antalet regler ändå resulterat i ett omfattande regelverk när EU-processen väl är avslutad. Volym C:158 Bilaga 19 Finansiell näringsverksamhet kräver tillstånd från staten. Verksamhetens innehåll är reglerad genom lagstiftning. Verksamheten står under tillsyn av ett statligt organ. Tillsynsorganet har makt att ingripa mot den som bryter mot gällande regler för verksamhet antingen genom icke reglerade åtgärder eller med formella sanktioner. Ytterst finns möjligheten att återkalla ett lämnat tillstånd. Vissa delar av det finansiella systemet måste uppfylla höga krav på stabilitet. Grundläggande skyddsintressen, särskilt insättarskyddet, som innehåller moment av en statlig garanti, och den därmed samman- hängande betalningsmedelsfunktionen, motiverar särskilda regler för bankernas verksamhet. Även i övrigt ställs krav på soliditet, information och insyn, då det gäller yrkesmässig finansiell verksamhet. Dessa krav är naturligtvis olika utformade för olika sektorer inom den finansiella sektorn. De grundläggande kraven på auktorisation avser sökandes profess- ionalism och rykte samt ett krav på ett lägsta eget kapital. Därtill har och olika länder bl.a. prövats om en viss etablering motsvarar ett dokumenterat behov eller tillgodoser ett allmänt intresse. Bakom dessa allmänt hållna krav har bl.a. legat föreställningar om risker för överetableringar. Den finansiella näringsverksamheten innefattar i huvudsak bankrör- else, annan finansieringsverksamhet, försäkringsrörelse, värdepappers- handel samt börs- och clearingverksamhet. Samtliga verksamhetsgrenar har varit reglerade genom näringsrättslig lagstiftning, dvs. regelverket eller åtminstone ramarna för regelverket har bestämts av genom lag. Den svenska finansiella lagstiftningen har av tradition varit detalj- reglerande. Av tradition har också de olika aktörerna haft en i det närmaste halvofficiell prägel även om verksamheten bedrivits i privat- rättslig bolagsform. Så sent som ansågs regeringen således, som redan nämnts, ha möjlighet att påverka antalet bankbolag och försäkringsbolag genom att inte bevilja tillstånd för fler bolag än som ansågs behövligt. Genom förbud mot utländskt ägande i t.ex. banker och en kraftfull valutareglering var den svenska finansiella sektorn tämligen oberörd av konkurrens och andra influenser från utlandet. Staten genom hade en stark kontroll över bankernas möjlighet att expandera. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:159 Orsaken till reglering får kanske främst ses i ljuset av att det finansiella området rymmer speciellt skyddsvärda funktioner för det allmänna och för enskilda. En komplikation i sammanhanget är att ekonomisk politik i stor utsträckning bedrivits via kreditmarknaden. Men finansieringsbehov och finansieringsformer har successivt ändrats på kreditmarknaden. Introduktionen av ny teknik, effektivare instrument och en fungerande andrahandsmarknad har skapat vidgat handlingsutrymme, inte minst för statsskuldspolitiken. Parallellt med denna utveckling ändrades penningpolitiken och marknadsanpassades. har i sitt huvudbetänkande gjort en förutsätt- ningslös analys av regleringsbehovet av betalningsväsendet och kredit- försörjningssystemet. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att finansiella företag inte skall särregleras om det inte finns särskilda skäl för det. Det är också enligt kommitténs uppfattning angeläget att avgränsa regleringen till de områden där det utifrån skyddsvärde och skyddsbehov är motiverat. Med skyddsvärde menar kommittén den betydelse en viss funktion har för samhällsekonomin medan skydds- behovet avser behovet av att skydda en funktion genom reglering. Kommitténs slutsats är att lagstiftningen främst skall inriktas på frågor rörande systemstabilitet, medan skyddsintressen av annan karaktär, såsom t.ex. konkurrensfrågor och konsumentskydsfrågor bör i möjligaste mån tas om hand genom den lagstiftning som verkar generellt på dessa områden. 2.1Svensk lagstiftningstradition före inträde i Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet Svensk finansiell lagstiftning har i stor utsträckning byggt på traditionellt utredningsförfarande. Utifrån ett reformbehov har regeringen formulerat ett utredningsuppdrag, antagit utredningsdirektiv och tillsatt en statlig kommitté eller utredning. Kommittéerna har inte sällan varit parlamentariskt sammansatta med politiska företrädare från såväl regeringsparti som de större oppositionspartierna. Kommittén har därefter i ett betänkande presenterat en uttömmande beskrivning av det aktuella problemet och föreslagit en lösning. Betänkandet har efter sedvanligt remissförfarande beretts i departementet. Regeringen har sedan – efter lagrådsberedning – presenterat sitt förslag till förändring i en proposition för . I propositionen har redovisats de lagändringar som föreslagits samt tämligen ingående resonemang kring skälen för lagförslagen och hur de Volym C:160 Bilaga 19 olika lagbestämmelserna bör uttydas och tolkas. Av tradition har dessa förarbeten till lagstiftningen tillmätts stor betydelse vid den praktiska tillämpningen av lagbestämmelserna.