sou · GOB3111d2 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 111 d2 En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram, bl.a. efter samråd med och , Post– och och , utarbeta ett underlag till en överenskommelse med och om former för och inriktning av kommuners och landstings arbete med kommunala försörjningsprogram, samla in uppgifter från kommuner, landsting, länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan, regionala samarbetsorganisationer inom detta område samt övriga aktörer om deras prioritering av förbindelser som inte bedöms komma att tillhandahållas av marknadens aktörer , i infrastrukturprogrammet bl.a. redovisa en prioritering av mellan vilka orter det bör finnas ledningsförbindelser, som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder samt vad en eventuell statlig medfinansiering skulle komma att kosta, klarlägga möjligheterna att använda existerande stöd, klarlägga om infrastrukturprogrammet kan användas som villkor för en eventuell statlig stödgivning och i så fall på vilket sätt, lämna förslag till villkor för tillgänglighet till de nät som helt eller delvis eventuellt finansieras med statliga medel, föreslå under vilka former staten skall medverka i nätutbygg- naden, klarlägga i vilken utsträckning det finns redan färdig kanalisa- tion som är möjlig att använda, klargöra vilka resurser i form av totala kostnader och personal som kan komma att krävas för programarbete, föreslå vilken organisation eller myndighet som, sedan utreda- ren fullgjort sitt uppdrag, bör fortsätta arbetet med det natio- nella programmet. Behovet av program för försörjning av ledning för datakommuni- kation framfördes av i betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85). Syftet med ett nationellt infrastrukturprogram var enligt utredningen att ange målbild, inriktning och geografiska principer för ett bredbandsnät. I programmet skulle bl.a. ingå förslag till hopkopplingspunkter mellan stomnät och lokala nät. Bakgrunden till programmet är att staten inte bara har ansvar för att stimulera utbyggnaden av ett öppet nät och för regional– och närings- politiken. Enligt utredningen borde staten också ha ett över- vakande och sammanhållande ansvar för att nätet var säkert och tillgängligt till rimliga priser. Öppenheten betonades av utred- ningen, innebärande att ledning borde kunna hyras av alla opera- törer till rimliga priser. Utredaren lade särskild vikt vid begreppet program eftersom detta innebar att staten så långt möjligt borde undvika att etablera sig som investerare och ägare på detta område. Förslaget innehöll dock ingen närmare precisering av vilka befogenheter som skulle kopplas till ett program. Syftet var att vägleda myndigheter och marknadsaktörer snarare än styra. Av betänkandet framgick dock att överensstämmelse med infrastrukturprogrammet kunde vara ett villkor för statsstöd till kanalisation och andra anläggningar för ledning, dvs. rör, eller liknande (vari inkluderas även utrustning för trådlös kommu- nikation) och regionalpolitiskt stöd till anslutningskostnad. De kommunala programmen för försörjning av bredbands- ledning nämndes i utredningen som ett tänkbart föremål för över- läggningar mellan staten, och . Tanken var att kommuner och landsting frivilligt skulle åta sig att upprätta sådana program som vägledning för eget eller andras nätbyggande. Dessutom kunde sådana program öka möjligheterna till regional samverkan och samordnade upphand- lingar. Vidare kunde exempelvis beredskapsaspekter, i samarbete med länsstyrelserna, behöva beaktas. Av utredningens kartläggningar framgick att marknadens aktörer genomgående prioriterade tätbebyggda delar av landet med sammanlagt av landets befolkning, men också att framförallt och i viss utsträckning hyr ut IT- infrastruktur även i de glesare befolkade delarna av landet. De föreslagna programmen har kommenterats av många remiss- instanser. Ett antal remissinstanser har tillstyrkt förslaget, men det förekommer också förslag om kompletteringar, justeringar och rena avstyrkanden. En sammanställning av remissvaren finns inom . Utgångspunkter för utredarens arbete Regeringen gav i uppdrag att utreda förutsättningarna för att hyra ut ledning och tillhandahålla datatransmissionskapacitet genom att bygga ut optokabel till landets samtliga kommunhuvudorter, på kommersiella villkor och utan att använda statliga anslag. Uppdraget redovisades (dnr N1999/11617/SÄ). Av utredningen framgår att ett optokabelnät som når flertalet kommunhuvudorter borde kunna byggas med tillfredsställande ekonomisk avkastning. För att ansluta orter med relativt få invånare och med långa utbygg- nadssträckor krävdes, enligt Svenska kraftnäts utredning, någon form av stöd. har ännu inte avslutat detalj- planeringen av sitt projekt, varför utredningens allmänna slutsatser kan behöva revideras efter hand. Ett krav i utredningsuppdraget till var att led- ningen skulle vara öppen. Med detta avses förutom geografisk till- gänglighet även att ledningen är tekniskt tillgänglig. Detta innebär bl.a. att den måste ha tillräcklig kapacitet och möjliggöra en sam- manhängande, rikstäckande förbindelse. Tillgänglighet förutsätter rimliga priser, i första hand som resultat av en fungerande konkur- rens, vilket dock inte nödvändigtvis behöver innebära samma priser över hela landet. Slutligen innefattar öppenhet även konkurrens- neutralitet. Denna tillgodoses enklast med nät som inte ägs av tjänsteproducerande operatörer. Men även operatörsägda nät som hyrs ut på konkurrensneutrala villkor innebär en hög grad av öppenhet. I utredarens uppdrag ingår att göra prioriteringar av de utbygg- nadsbehov som inte marknaden förväntas tillgodose. Den vikti- gaste utgångspunkten för dessa prioriteringar skall vara att till- godose en grundläggande tillgång till IT-infrastruktur för bred- bandskommunikation. Med detta menas att utredaren skall begränsa förslagen till sträckor där nät saknas eller där kapaciteten inte bedöms vara tillräcklig. Värdet av en högre grad av tillgänglig- het hos existerande nät bör av utredaren ställas i relation till kost- naden för att uppnå denna. Begreppet bredband definieras på olika sätt i debatten. IT-infra- strukturutredningen valde en definition som utgick från nätet närmast användaren (accessnätet) och att detta skulle ha kapacitet för minst /s i båda riktningarna. Även andra definitioner används. Gemensamt för dem är vanligen att man avser en kapaci- tet som är avsevärt högre än vid användning av modem i dagens accessnät för telefoni, i synnerhet i riktning mot användaren. I ett transportnät krävs givetvis ännu högre kapacitet av en ledning än i accessnätet, vilket gör att den använda definitionen inte är direkt avgörande för utredarens arbete. Observera att denna definition är teknikneutral med avseende på alla de trådburna eller trådlösa tekniker som uppfyller kapacitetskravet. Såväl privata som offentliga aktörer har byggt och bygger nät. erbjuder uthyrning av ledning i hela landet, även, i förekommande fall, mellan orter på längre avstånd från varandra, något som inte tidigare gjorts annat än i undantagsfall. Utbudet av sådan ledning är dock särskilt koncentrerat till de mer tätbefolkade delarna av landet. I de mer glesbefolkade delarna av landet är det ofta så att antingen är den enda som kan erbjuda IT- infrastruktur med bredbandskapacitet eller också är tillgången på sådan otillräcklig. Till många orter erbjuder bredbandskapacitet och fungerar på så sätt som en konkurrent till när det gäller uthyrning av kapacitet. Lokala förhållanden av detta slag är en viktig bakgrund till utredarens bedömningar av utbudet och . Många kommuner har ansett att det ligger i deras intresse att främja bredbandsnät som i växlande grad är tillgängliga för alla. Det kan dock inte förväntas att alla kommuner själva eller via sina bolag skall bygga, äga och förvalta sådana nät. Detta kommer i betydande utsträckning att göras av privata företag. Ett viktigt syfte med det nationella programmet är att på olika sätt skapa förutsättningar för utbud av IT-infrastruktur i hela landet, även där marknaden och kommunerna ännu inte tillgodoser behovet. Framväxten av bredbandsnät i allt fler bostadsområden skapar en efterfrågan på transportnät med bredbandskapacitet. Styrkan i efterfrågan är det främsta skälet för staten att inte på bred front bygga och förvalta ett omfattande nät i egen regi. Ett statligt infra- strukturprogram syftar därför i första hand till att skapa tydliga förutsättningar och ange spelreglerna för offentliga och privata aktörer. En invändning från vissa remissinstanser har varit att kommu- nerna inte är rätt instans för en bedömning av ledningsbehov. Självfallet skall kommunerna inte ensamma bedöma t.ex. behovet av ett eventuellt statligt stöd till vissa förbindelser. I statens ansvar ingår att, tillsammans med statliga och andra regionala instanser, t.ex. regionala samarbetsorgan på IT-området, sätta in de kommu- nala infrastrukturbehoven i ett regionalt och nationellt samman- hang. Men liksom andra infrastrukturområden, t.ex. vägnät och avloppsnät, har en stor lokal betydelse och därmed också kräver ett stort kommunalt engagemang, finns det även i frågan om bred- bandsnät ett starkt kommunalt intresse som måste beaktas. Uppdraget består av två huvuddelar, en del som rör hela landet och en annan del som särskilt berör glest befolkade delar. För att skapa en helhetsbild behövs ett nationellt infrastruktur- program av i huvudsak det slag som föreslog. Utredaren skall föreslå ett program som skall beskriva hur målen för den geografiska tillgängligheten och de andra kraven på IT-infrastruktur för bredbandskommunikation kan tillgodoses samt principer för ansvarsfördelningen mellan staten och övriga aktörer. Programmet skall behandla även andra förutsättningar som kan kräva statens medverkan och som behövs för att underlätta en utbyggnad av ett bredbandsnät. En viktig utgångspunkt är att programmet i första hand ska vara vägledande och underlätta en utbyggnad i marknadens regi. Utredaren bör överväga och föreslå regler som garanterar säkerheten och framkomligheten i ett landsomfattande nät. Dessa bör inkluderas i infrastrukturprogrammet. I samband med förslag om en eventuell stödgivning skall utredaren även föreslå åtgärder som säkerställer en fungerande konkurrens och en rimlig prisnivå. Behovet av en god överblick över en framväxande, ny struktur skall vägas mot riskerna för en byråkratiskt tungrodd beslutsorganisation. Utredaren skall föreslå en organisatorisk form för en eventuellt fortsatt statlig medverkan och föreslå finansiering för detta. Utredaren skall även efter överläggningar med och lämna förslag till hur ett frivilligt åtagande från kommuner och landsting kan utformas i syfte att få till stånd lokala och regionala försörjningsprogram. Vidare skall utredaren klargöra vilket stöd, t.ex. i form av rådgiv- ning och lagstiftning, som kan behöva ges till kommuner och landsting för ett meningsfullt programarbete samt hur detta kan finansieras. Överläggningarna med förbunden kan också gälla de kriterier utredaren använder för att bedöma valet av närings- och regionalpolitiskt prioriterade förbindelser mellan orter. Det föreslagna infrastrukturprogrammet gäller hela landet. En av slutsatser var att det kunde finnas behov av insatser för att stimulera utbyggnad av bl.a. transportnät i de glest befolkade delarna av , även utöver ett stomnät. Utredningen avgränsade allmänt statens stödåtagande till de glesare befolkade delarna av med totalt av befolkningen, vilket i stort sett omfattar området utanför kommunernas huvudorter. Den ovan nämnda avgränsningen av ett eventuellt statligt stödå- tagande kan användas som utgångspunkt för utredarens övervägan- den. Ytterligare avgränsningar måste dock göras. Många småorter som t.ex. ligger i närheten av större orter kan komma att få transportnät genom marknadens försorg. De mer glesbefolkade delarna finns inte enbart inom de delar av landet som uppfyller villkoren för regionalpolitisk stödgivning till företag. Eventuellt stöd till investeringar i ledning som ingår i en nationell infrastruk- turpolitik kommer därför inte att följa samma regler som regional- politiskt stöd till företag. Ett IT-stöd skulle kunna vara en del av en kombinerad infrastruktur- och regionalpolitik. Utredaren bör bedöma den delen av transportnätet som förbin- der de mindre orterna i kommunerna med stomnätet som i sin tur förbinder kommunernas huvudorter med varandra. Däremot faller förbindelsen ända fram till slutanvändaren, det s.k. accessnätet, utanför detta uppdrag. Uppdraget omfattar således inte fastighets- nät, dvs. nät inom exempelvis ett bostadshus. Därmed har också en gräns dragits gentemot stöd till företag och andra slutabonnenter, vilket inte innefattas i detta uppdrag. Transportnätet förutsätter ett accessnät som når abonnenterna, varför de båda nätdelarna har ett starkt samband. I de kommunala programmen kommer bl.a. att behöva uppmärksammas hur man når fram till accessnäten med kanalisation. Detta är ett exempel på att frågor i anslutning till accessnät kan väckas i de ovan nämnda överläggningarna med . Transportnätet förväntas i stor utsträckning förverkligas av marknadens och andra icke statliga aktörer. Det är därför viktigt att osäkerhet om statens intentioner inte hämmar andra aktörers investeringsvilja. Utredaren skall därför peka ut de förbindelser som bör prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på helt kommersiella grunder. Utredaren skall som ett av underlagen för sina bedömningar använda kommuners och landstings prioriteringar av lednings- behoven. Länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen har i regleringbrev fått i uppdrag att lämna de underlag rörande bedömning av framtida IT-infrastruktur som utredaren begär. Där det finns samarbetsorganisationer som redan har gjort eller inlett arbete på regionala infrastrukturprogram, bör utredaren samråda även med dessa. Även information och bedömningar från andra aktörer kan ge ett värdefullt bidrag. Kostnadsramar skall anges för en eventuell statlig medfinansie- ring av investeringar och vad man kan uppnå inom dessa ramar. Kostnadsramarna skall bygga på alternativa kostnads- och intäkts- analyser av respektive förbindelser under olika förutsättningar, med hänsyn tagen bl.a. till säkerhetskraven på ledningstrukturen. I det sammanhanget bör behovet nämnas av säkra bredbandsförbindelser på det s.k. public safetyområdet. I ett av alternativen bör bara sådana sträckor ingå där lämplig IT- infrastruktur helt saknas. Ett alternativ bör prioritera orter som har ett stort inslag av företag som för sin verksamhet är beroende av IT-kommunikation. Utredaren skall också föreslå under vilka former staten skall medverka i nätutbyggnaden, exempelvis genom upphandling, lång- ivning eller genom att staten går in som hel eller delvis nätägare. Också möjligheten att med stöd av tillståndsvillkor enligt 15 § telelagen erhålla tillgång till erforderlig öppen ledning skall beaktas. Enligt samma lagrum ges möjlighet att föreskriva om sådana villkor. Möjligheten att använda detta instrument för att åstadkomma tillgång till öppen ledning skall utredas. En viktig förutsättning i detta sammanhang är att både och om upphandling och statligt stöd samt den sektorspecifika teleregleringen beaktas samt att ledningarna blir tillgängliga på konkurrensneutrala villkor. Upphandling skall väljas i första hand för att på så sätt stimulera den kommersiella utbyggnaden. Utredaren skall också undersöka hur existerande stöd kan användas. bedömde att det i stor utsträckning skulle finnas kanalisation, t.ex. redan nedgrävda tomma rör, att tillgå eller att sådan relativt snabbt kunde åstadkommas, vilket kunde minska investeringskostnaden för ledningsdragning väsent- ligt. På denna punkt har många remissinstanser haft synpunkter, bl.a. att utredningens underlag var alltför svagt. Det vore därför värdefullt att få en klar bild av i vilken utsträckning det redan finns lämplig kanalisation för ledningsdragning, i marken eller luften. Utredaren skall bl.a. med kommuners och berörda myndigheters hjälp försöka få en bättre bild av tillgänglig kanalisation. Utredaren skall i övrigt samråda med länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen, , , , regionalpolitiska utredningen (N 1999:01), samt övriga myndig- heter, organisationer och företag som utredaren finner lämpligt. Särskilt bör statliga verk och bolag med egna nät- och kanalisa- tionsresurser nämnas, framförallt , , , och . För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa de konse- kvenser på olika områden som krävs i kommittéförordningen, SFS 1998:1474. Utredaren skall, vad avser bedömningen av förbindelser som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder redovisa en preliminär bedömning . En slutlig redovis- ning av uppdraget skall lämnas . visningen skall vara skriftlig, i form av ett delbetänkande och ett slutbetänkande. I delbetänkandet skall utöver den redovisning som nämnts ovan, även ingå en preliminär bedömning av vad ett infra- strukturprogram bör innehålla. Slutbetänkandet skall omfatta hela uppdraget. Tilläggsdirektiv till utredningen om infrastrukturprogram för bredbandskommunikation (N 2000:01) Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen har tidigare beslutat uppdra åt en särskild utredare att göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram för bredbandskommunikation m.m. (dir. 2000:04). Utredaren får nu följande två tilläggsuppgifter att ge förslag till ett stöd till kommunerna för att underlätta abonnentanslutning till IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet i glest bebyggda områden att lämna förslag på hur den av regeringen föreslagna ekonomiska ramen om för stöd till bred- bandsanslutning skall fördelas mellan stöd till kommunerna och skattelättnad för fysiska och juridiska personer för att på bästa sätt uppfylla regeringens intentioner. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) som behandlas av gjordes bl.a. bedömningen att hushåll och företag i alla delar av borde få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Av propositionen framgick att detta i första hand skulle ske i marknadens regi. Staten hade dock ett övergripande ansvar att se till att IT-infrastruktur fanns tillgänglig i hela landet. Regeringen ansåg vidare att konkurrens, låga priser och en snabb utveckling främjades av att ett stort antal operatörer och IT-företag hade möjlighet att nyttja näten. Konkurrensneutralitet och mångfald på näten skulle främjas genom statliga insatser och regler. Den teknik som skulle kunna överbrygga avstånden i landet fick inte på grund av stora skillnader i tillgänglighet, taxor och kapacitet bli ytterligare en klyfta mellan storstad och glesbygd. Ett nationellt infrastrukturprogram borde upprättas. Vidare angav regeringen bl.a. att det nationella infrastrukturprogrammet i första hand borde vara vägledande och underlätta en utbyggnad i marknadens regi samt att staten inte i detalj borde peka ut tekniska lösningar. Regeringen ansåg att det var viktigt att staten genom sina åtgärder främjade möjligheterna till långsiktigt hållbara infra- strukturlösningar utan att för den skull frångå kravet på att inte peka ut tekniska lösningar i detalj. Stöd till kommunerna m.m. för att underlätta utbyggnad av nätet Transportnätet förutsätter accessnät, dvs. nätet närmast abon- nenterna, varför de båda delarna har ett starkt samband. Av propositionen framgick att accessnätet skulle bli kostnadskrävande och nätinvesteringen per abonnent skulle bli högre i glesbygd eftersom antalet abonnenter var färre och avstånden längre. På samma sätt som när det gäller det lokala och regionala transportnätet skulle det kunna finnas delar av accessnätet som inte bedömdes kunna komma till stånd på kommersiella grunder. En kommun skulle också kunna av näringspolitiska eller andra skäl välja att prioritera utbyggnad av accessnätet i vissa delar av kommunen. För att underlätta en utbyggnad också i glest bebyggda delar borde en kommun kunna få möjlighet att söka stöd för att underlätta anslutning till infrastruktur med hög överförings- kapacitet. Stödet borde förenas med villkor som t.ex. att kommunerna har ett lokalt program för försörjning av IT- infrastruktur. Ansökningarna från kommunerna borde prövas utifrån regional- och näringspolitiska grunder. Stödet borde avse fastigheter där anslutning skulle bli avsevärt dyrare för abonnenterna än i normala fall. Ytterligare villkor skulle kunna vara att nätet skulle vara tillgängligt och kunna hyras av alla operatörer samt att priserna var rimliga och enhetliga inom kommunen. Det framhölls att utbyggnad av accessnät var ett frivilligt åtagande för kommunerna. Det statliga stödet borde därför täcka endast en mindre del av utgiften. Slutligen borde kommunerna redan vid sitt beslut om en eventuell utbyggnad ha rimliga möjligheter att bedöma om de uppfyllde villkoren för att få del av stödet. Regeringens avsikt med stödet till kommunerna var samman- fattningsvis att det skulle minska skillnaderna i tillgänglighet, taxor och kapacitet mellan storstad och glesbygd. Regeringen föreslog vidare i propositionen att skulle reserveras för dels skattelättnad för fysiska och juridiska personer för bredbandsanslutning, dels stödet till kommunerna för att ordna möjlighet till abonnentanslutning. Vad gäller utformningen av en skattelättnad för bredbands- anslutning för fysiska och juridiska personer utreds denna inom () med inriktning på att ny lagstiftning skall kunna träda i kraft . Regeringen uppdrar åt den särskilda utredaren med uppgift att göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram för bredbandskommunikation (dir. 2000:04) att även lägga fram förslag om följande. 1.Utformningen av stöd till kommunerna för att underlätta abonnentanslutning till IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet i glest bebyggda områden. Stödet är inte avsett för installation av s.k. fastighetsnät. Stödet skall belasta statsbudgetens inkomstsida och utgå i form av en reduktion av kommunernas skatteinbetalningar. Ett exempel på stöd- givningsform som skall utredas är kreditering på skattekonto i likhet med det stöd som lämnas för anställningsstöd enligt lagen (1999:591) om kreditering av anställningsstöd på skattekonto. Utredaren skall föreslå vilka villkor som bör ställas i samband med stödgivningen samt organisationen för detta stöd. Vidare skall förslag lämnas till hur staten vid stödgivning kan uppnå att konkurrensneutralitet och mångfald på näten skall råda. Utredaren skall vidare analysera behovet av ytterligare författningsändringar som utredningen ger upphov till. Utredaren skall också analysera stödets förenlighet med den kommunala likställighetsprincipen för att undvika att kommunen gynnar vissa grupper framför andra samt stödets förenlighet med . Avsikten är att lagstiftningen skall träda i kraft och att investeringar gjorda skall kunna ligga till grund för reduktion av skatteinbetalning. Utredaren ska lämna förslag på hur den totala ramen reserveras för bredbandsanslutning skall fördelas mellan stöd till kommunerna och skattelättnad för fysiska och juridiska personer för att på bästa sätt uppfylla regeringens intentioner. Utredaren skall också lämna förslag till hur stödet till kommunerna bäst kan begränsas till den del som föreslås avsättas av de totalt . En utgångspunkt för det ursprungliga direktivets uppdrag om att göra en bedömning av vilka transportnätsförbindelser som bör prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på helt kommersiella grunder, skall vara regeringens förslag till (prop. 1999/2000:86) att reservera för statligt stöd till dessa transportnätsförbindelser i det regionala nätet .