sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En särskild fråga utgjorde emellertid hovrätternas tillsynsskyldighet över tingsrätterna enligt 2 kap. 1 § RB. kom fram till att det även i fortsättningen torde föreligga ett behov av någon form av inspektionsverksamhet över den judiciella verksamheten vid tingsrätterna utöver den uppsikt som sker genom JO och JK (SOU 1971:41 s. 74 f.). Utredningen fann det uteslutet att DV skulle ha att övervaka den judiciella verksamheten i tingsrätterna. I stället ansåg utredningen att hovrätterna borde utöva en allmän kontroll i stort av att tjänstemännen vid tingsrätterna fullgör de judiciella uppgifterna i enlighet med vad som åligger dem. Utredningen anförde att det knappast kunde förväntas att JO och JK skulle kunna utöva denna kontroll i tillräcklig omfattning. Med hänsyn till att hovrätterna enligt utredningens mening även i fortsättningen skulle äga viss tillsyn över tingsrätterna, fann utredningen inte att behov förelåg att ändra stadgandet i 2 kap. 1 § RB. Även majoritet anslöt sig till förslag, men ansåg att det i lagtexten borde klargöras att hovrätternas tillsyn enligt rätte- gångsbalken var begränsad till den dömande verksamheten (Ds Ju 1974:5 s. 38 f.). Utredningens ordförande, , menade att någon särskild föreskrift om tillsyn inte behövdes (Ds Ju 1974:5 s. 118 f.). I proposition 1974:149 s. 30 f. anförde departementschefen till en början att bestämmelsen i 2 kap. 1 § RB måste ses mot bakgrund av de allmänna underrätternas organisation och ställning vid tiden för till- komsten av nya och att bestämmelsen i rättegångs- balken med hänsyn till sin placering inte torde avse annat än tillsyn över den dömande verksamheten vid tingsrätterna. Därutöver anförde departementschefen att hovrätts möjlighet att utöva tillsyn över tingsrätt måste vara inskränkt så till vida att hovrätten inte har att ingripa i avgörandet av enskilda mål och inte heller med stöd av bestämmelsen kan lämna bindande anvisningar till tingsrätt för dess rättstillämpning. Den tillsyn över den dömande verksamheten som sålunda var möjlig med hänsyn till tingsrätternas självständighet var enligt departementschefens mening av begränsad betydelse. Däremot var enligt departementschefen den tillsyn över den administrativa verksamheten som både hovrätt och centralmyndighet hade att utöva på grund av de olika uppgifterna rörande tingsrätternas administration av stor betydelse. För att fullgöra sina uppgifter i sammanhanget behövde emellertid hovrätterna inte, enligt departementschefen, söka stöd i lag varför stadgandet i 2 kap. 1 § RB borde upphävas. var dock av en annan uppfattning. Utskottet ansåg inte att det fanns anledning att upphäva lagstadgandet om hovrätternas tillsynsskyldighet över tingsrätterna. Utskottet hänvisade till att tillsyn från hovrätternas sida gentemot tingsrätterna avsågs förekomma i väsentligen samma omfattning som tidigare (JuU 1975:1 s. 18 f.). Bestämmelsen lämnades således kvar oförändrad i (rskr 1975:1). Det råder delade meningar om vad tillsynsplikten enligt 2 kap. 1 § RB har för konkret innebörd . Det finns de som ser den som en historisk rest från den tid då administrativa och judiciella funktioner inte var skilda utan båda innefattades i den kungliga domsmakten. Den innebörden av bestämmelsen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att tingsrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Enligt tingsrättsinstruktionen har dock hovrätterna kvar uppgifter bl.a. när det gäller att i vissa fall utse ordförande i tingsrätten, förordna ersättare för samt när det gäller att förordna tingsfiskaler och hovrättsassessorer att tjänstgöra i tingsrätt. För de flesta tingsrätter bestämmer hovrätterna också antalet nämndemän. Bestämmelsen i har ingen motsvarighet i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Även kammarrätterna har dock haft och har fortfarande en del särskilt angivna befogenheter som rör läns- rätterna i administrativa frågor. 4.81993 års domarutrednings förslag och remissinstansernas inställning 4.8.1Den administrativa ledningen i domstolarna domarutredning diskuterade i sitt betänkande Domaren i (SOU 1994:99) bl.a. frågan om domstols- chefens ansvar för den administrativa styrningen av domstolen. Domar- utredningen ansåg att en väl fungerande verksamhet förutsatte intern administrativ styrning och att domstolarna inte utgjorde något undantag i detta hänseende. Utredningen ansåg det emellertid också vara av vikt att en sådan styrning inte kom att inkräkta på den enskilde domarens självständighet i behandlingen av det enskilda målet. Utredningen betonade att en modern domstol måste präglas av en effektiv och professionell administration av verksamheten i stort samt i fråga om personal, ekonomi, utbildning och utrustning m.m. om den skall kunna fylla sin rättskipningsuppgift. Ett kraftfullt administrativt ledarskap vid domstolarna kunde därför inte undvaras och det yttersta ansvaret för dessa kvalificerade ledningsuppgifter borde, enligt utred- ningen, ligga på en främsta företrädare för domstolen, nämligen chefen för domstolen. Chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner borde därför tydliggöras så att verksamheten i dessa delar kunde skötas med en hög grad av effektivitet. Utredningen pekade också på det angelägna i att det administrativa chefskapet förstärktes även på andra sätt. Detta borde, enligt utredningen, ske i form av att det vid dom- stolarna anställdes kompetenta administratörer som inte var domare. Med ett starkt administrativt stöd skulle chefsdomarna kunna kon- centrera sig på övergripande eller eljest kvalificerade administrativa frågor, vilket skulle kunna medföra att chefsdomarna i högre grad kunde ägna sig åt det som de i egenskap av domare utnämnts för, nämligen dömande verksamhet. Utredningen kunde också tänka sig en samverkan kring administrativa stödfunktioner mellan flera domstolar. (SOU 1994:99 Del A s. 298 f.) När det gäller frågan om ledningsansvarets omfattning ansåg domar- utredningen att i detta ansvar främst borde ligga att målen, väl beredda, snabbt skulle komma fram till prövning och avgörande i domstolen. I detta måste, enligt utredningen, även ingå det yttersta ansvaret för beredningsorganisationens funktion till stöd för domstolen. En ordning med roterande chefskap, som föreslagits från vissa håll, ansåg utredningen inte vara ändamålsenlig. Chefskapet borde vara långsiktigt. I situationer där det av rekryteringsskäl eller eljest framstår som särskilt lämpligt att tidsbegränsa ett chefskap med visst lönetillägg borde man dock enligt utredningen ha möjlighet att göra det. Vissa centrala frågor om domarens dömande arbete borde dock, enligt utredningen, behandlas kollegialt. De frågor som rör den enskilde domarens självständighet i behandlingen av de enskilda målen borde, enligt utredningen, kunna handläggas i en från rättssäkerhets- synpunkt betryggande ordning. Utredningen ansåg att chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner utanför detta område borde tydlig- göras så att verksamheten i de delarna kan skötas med en hög grad av effektivitet. Vidare framhöll utredningen att det genom utnämningsför- farandet borde säkerställas att skickliga domstolschefer kan rekryteras samt att särskilda satsningar görs vad gäller chefsutbildning. (s. 268 f.) Utredningen diskuterade även chefsdomarens roll i sådana fall där en domare mer tillfälligt inte fungerar, t.ex. om domaren utan att vara sjuk drabbas av tillfällig svaghet eller beslutsångest vilket gör att han eller hon i praktiken inte kan fungera som domare. Utredningen be- tonade vikten av att här finna balansen mellan rättssäkerhet och effekti- vitet. Utredningen framhöll att de regler som ger domaren en oav- hängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gott- finnande. Det finns enligt utredningen ett behov av att kunna behandla vissa problem i domarens tjänstgöring i andra former än i ett disciplin- förfarande, t.ex. i arbetsledningsbeslut. Utredningen ansåg att det här fanns en viktig och mycket känslig uppgift för domstolscheferna, men också övriga domare och arbetstagarorganisationerna på domstols- området, där utgångspunkten måste vara att det i vart fall finns vissa möjligheter att med beaktande av rättssäkerhetens krav på frivillig- hetens väg söka lösa problem av detta slag. Domstolarna bör, enligt utredningen, vara så organiserade att där finns vissa möjligheter att förebygga eller vid behov behandla problem i en domares tjänstgöring. Utredningens uppfattning var att lösningen låg i att det inom domstolen fanns ett kollegialt forum som stod till förfogande för bl.a. dessa frågor. (s. 252) Expertgrupp I:s förslag till administrativ ordning Till domarutredning var knutet ett mycket stort antal experter, vilka delades in i arbetsgrupper. Var och en av dessa arbetsgrupper ansvarade för en viss deluppgift. Arbetsgrupp I hade deluppgiften Ut- nämning av domare och därmed sammanhängande frågor. Inom ramen för denna arbetsuppgift diskuterade arbetsgruppen bl.a. det administra- tiva beslutsförfarandet i domstolarna. (se SOU 1994:99 Del A s. 327 f.) Gruppens grundläggande utgångspunkt var att i varje instans skulle alla domare ha samma tjänsteställning. Man ansåg att sådan lika rang, givetvis med lika lön, bidrog till anställningarnas attraktionskraft. För domares och domstolars verksamhet borde instruktionerna ha lagform. Generellt giltiga administrativa beslut, såsom i fråga om arbetsordning, rotelindelning och andra fundamentala angelägenheter borde domarna inom varje domstol fatta i plenum eller i annan form som bestämdes i plenum. Löpande personal- och ekonomiadministration borde emeller- tid handhas av den domare som plenum utsåg att vara admi- nistrativ chef. Den administrative chefen borde, enligt gruppen, möjligen ha visst lönetillägg och beredas viss lättnad i dömandet. Gruppen pekade dock på att förslaget förutsatte en viss storlek hos domstolen. Expertgruppen ansåg således att förordnande som administrativ chef skulle vara tidsbegränsat och inte vara föremål för automatisk förläng- ning. Normalt skulle innehavaren av denna anställning återgå till dömande verksamhet. Ett eventuellt lönetillägg som administrativ chef borde därför enligt gruppen inte vara så stort att posten uppfattades som en befordringstjänst. De flesta av de remissinstanser som yttrade sig i fråga om chefsrollen ansåg att domstolarna behöver chefsdomare som har ansvaret för admi- nistrationen. Det påpekades dock från några håll att den administrativa styrningen av en domstol är annorlunda än den som gäller i andra orga- nisationer på grund av domarnas självständighet. anförde t.ex. följande. En viktig regel för domstolarnas verksamhet återfinns i 11 kap. 4 § (sic!) regeringsformen: ingen utomstående får bestämma hur en domstol skall döma i ett enskilt fall. Detta förbud gäller självfallet även för domstols- chefen han kan exempelvis inte i ett vällovligt syfte att bekämpa viss sorts brottslighet beordra domarna att handlägga mål angående sådana brott med förtur eller att bestraffa brottslingarna särskilt strängt. Sådana frågor skall suveränt avgöras av den domare som fått ett mål på sin lott. Men detta inne- bär bara att en del redskap som vanliga chefer har till sitt förfogande inte står domstolschefen till buds. Det innebär inte att domstolen inte behöver en administrativ chef. Enligt vår mening är det en självklarhet att domstolen har en chef som ansvarar för att kansliet fungerar och som utövar arbetsledning gentemot domarna. (Ds 1995:17 Del B s. 820) Ett par av remissinstanserna ansåg emellertid att ett kraftfullt admi- nistrativt ledarskap av det slag utredningen hade beskrivit skulle kunna utgöra ett hot mot domarnas självständighet. Som exempel kan nämnas som hänvisade till det som var förslag till rekommendation om domares oberoende m.m. och som ansåg det vara svårt att förstå hur utredningen kunde finna att det med en chefsdomare som leder och övervakar arbetet i domstolen inte skulle inrymmas något hot mot den enskilde domarens självstän- dighet. Enligt denna tingsrätt förhöll det sig tvärtom på detta sätt, såvida inte ledningen och övervakningen begränsades till det admi- nistrativa området. Dit hörde dock domstolschefens övergripande led- ning av verksamheten i så måtto att han måste ingripa om verksam- heten på någon rotel inte flyter som den skall eller vid ledighet eller annat förfall. Tingsrätten ansåg dock att dessa ingripanden måste ske under i förväg fastlagda former. (Ds 1995:17 Del B s. 828) Behovet av kompetenta administratörer som inte är domare poäng- terades av flera remissinstanser. Hovrätten för anförde exempelvis att det när det gäller den interna administrativa styrningen först och främst var viktigt att det i domstolen fanns tillgång till kom- petenta administratörer som inte var domare. Om så blev fallet och om de viktigaste besluten av administrativ natur fattades i kollegiet var hovrätten inte övertygad om att domstolen skulle behöva någon chefs- domare som utövade ett kraftfullt administrativt ledarskap. (s. 818) En majoritet av dem som yttrade sig om huruvida viktiga frågor bör avgöras i kollegium eller inte ansåg att så bör vara fallet. De som ansåg att så inte bör ske anförde bl.a. att effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Även i frågan om det borde finnas ett kollegialt forum som stod till förfogande för behandlande av vissa problem i en domares tjänstgöring var meningarna delade. anförde t.ex. följande. Det är av stor vikt för förtroendet av domstolsväsendet att den enskilde domaren uppfyller högt ställda krav. Den domare som, oavsett orsak, brister i tjänstduglighet skall inte utöva domarsysslan. Mot detta står domarens självständighet. Här uppkommer därför en svår avvägning, åt- minstone då fråga inte är om sjukdom. Det vore därför värdefullt att få frågan om omplacering av domare ytterligare belyst. Utredningen utgår för sin del från att en domstol bör vara så organiserad att där finns möjlighet att förebygga eller behandla vissa problem. Tingsrätten delar den uppfatt- ningen men tar bestämt avstånd från att en domares personliga problem skall behandlas i ett kollegialt forum i domstolen. Enligt tingsrättens mening bör alla anställda åtnjuta personlig integritet. Till detta kommer att de uppgifter som ligger till grund för frågan om tjänstduglighet ofta har lämnats i förtroende. (Ds 1995:17 Del A s. 487) När det gäller frågan om roterande chefskap var remissinstanserna i likhet med utredningen negativa till en sådan ordning. tings- rätt anförde i denna del att domstolschefen skall utses som andra domare med utgångspunkt från sina kvalifikationer och att det inte är en bra ordning att låta den äldste av domarna axla chefskapet eller låta detta rotera mellan domarna. (Ds 1995:17 Del B s. 821) Länsrätten i tvivlade på att man kunde bygga på någon annan modell än ett permanent administrativt ledarskap. Länsrätten menade att det fanns ett uppenbart behov av en effektiv och professio- nell administration, eftersom förändringstrycket var stort och för- modligen inte skulle komma att minska: Ledningsfrågor kräver både överblick och kontinuitet. Om ledarskapet skulle rotera är det risk att det inte kan utövas med den långsiktighet som är nödvändigt. Däremot kan det finnas anledning att överväga någon form av begränsning av chefskapet i tiden. (s. 832) Länsrätten i anförde att domstolarna är, förutom en i huvudsak tvistelösande institution, även en arbetsplats med olika kategorier anställda. Vidare anförde länsrätten att varje modern arbetsplats behöver ett modernt och långsiktigt ledar- skap och att detta inte torde kunna uppfyllas av ett roterande chefskap mellan domarna på en domstol. Enligt länsrätten saknas helt säkert så- väl intresse som fallenhet för ledarskap hos åtskilliga av landets domare. (s. 837) Beträffande en tidsbegränsning av chefskapet ifrågasattes hur en sådan ordning kunde förenas med domstolarnas och domarnas själv- ständighet. Om självständighetsfrågan kunde lösas på ett tillfreds- ställande sätt var emellertid en majoritet av de remissinstanser som tagit upp denna frågeställning positiva till en sådan lösning. Hovrätten över och var tveksam till om ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden var förenligt med självständiga domstolar och yttrade följande: Tanken att chefsuppgiften skulle kunna tidsbegränsas går enligt hovrättens mening inte väl ihop med kravet på självständiga domstolschefer och självständiga domstolar. Det kan rentav ifrågasättas om en klyvning av chefsfunktionen och den dömande funktionen hos en domare är förutsatt som möjlig i reglerna om ordinarie domare i regeringsformen. Chefsskapet i nuvarande och tänkt tappning ger hur som helst sådana möjligheter att gripa in i domstolens inre liv att dess innehavare bör ha en ställning som tillåter dem att stå starka gentemot överordnade administrativa organ, främst regeringen. Någon tidsbegränsning av chefsskapet bör därför inte komma i fråga. En annan sak är att arbetsgivaren bör ställa sig välvillig till önskemål från en domstolschef om att efter i befattningen få övergå till en likvärd domaranställning utan administrativa inslag. (s. 817 f.) Även Länsrätten i var tveksam och anförde att ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden passar mindre väl i en ordning där domstolschefen är självständighetens yttersta bevakare inom dom- stolen och skall handlägga de värsta målen. Enligt länsrätten före- faller det passa än mindre väl med en osjälvständig chef, både i för- hållande till extern administrativ styrning och till självständiga under- ordnade domare, i all synnerhet med de beslutsbefogenheter som f.n. är förlagda till plenum och kollegium. (s. 830) Länsrätten i hade en något annorlunda inställning till frågan om självständighet kunde förenas med tidsbegränsade chefsförordnanden. Domstolen hänvisade i denna fråga till att chefskapet i övrig offentlig verksamhet i stor utsträckning var tidsbegränsat och att med tanke på att de administrativa färdigheterna hos en blivande domstolschef normalt inte kunnat prövas före utnämningen, det inte helt kunde uteslutas att fel person utsågs. Detta kunde vara förödande för verksamheten. Länsrätten anförde vidare att statsmakterna och medborgarna skall kunna kräva av domstolarna att de fullgör sina uppgifter effektivt och med god hushållning av allmänna medel. Ett sådant krav kunde vara svårt att förena med icke tidsbegränsade chefskap. Med tanke på att chefen för en domstol i likhet med övriga ordinarie domare vid domstolen har en grundlagsskyddad ställning borde tidsbegränsade förordnanden kunna förenas med principen om domarens självständighet mot statsmakterna. Även för chefen kunde ett tidsbegränsat förordnande vara fördelaktigt. kan denne vilja återgå till enbart domarrollen. Länsrätten noterade dock att en sådan ordning i vissa fall kan medföra praktiska problem, t.ex. om lagmannen vid en mindre domstol återgår till sin tidigare rådmansanställning vid domstolen, som måste lösas. (s. 833 f.) Länsrätten i pekade särskilt på att till frågan om tidsbegränsat chefskap måste även kopplas frågan om eko- nomisk kompensation om det skall framstå som en reell möjlighet att lämna ett chefskap och ägna sig åt dömande verksamhet (s. 832). domarutredning ansåg att principerna för fördelningen av mål borde läggas fast, ytterst i lag. Huvudregeln borde, enligt utredningen, som vara ett slumpsystem (lottning) kombinerat med ett utrymme för specialdestinering, möjlighet att omfördela mål, införa lottnings- stopp m.m. enligt vissa angivna sakliga förutsättningar. Enligt utred- ningen borde sådana principer och övergripande tillämpningsbeslut behandlas kollegialt i domstolen, medan mindre ingripande beslut borde ses som arbetsledningsbeslut där domstolens chef eller annan chefsdomare har beslutanderätten. Med en sådan reglering, anförde utredningen, synes frågan om domstolens administrativa ledning kunna lösas så att det inte uppkommer någon principiell konflikt med princi- pen om domarens självständighet. Utredningen uppmärksammade även frågan om rutinerna kring s.k. åklagarstyrd lottning av brottmål i tings- rätt och den möjligheten att ett visst mål kan styras till en viss domare inte genom domstolens lottningsförfarande utan genom beslut fattat av chefen för en åklagarmyndighet. Utredningen föreslog att en närmare granskning görs av hur denna känsliga fråga löses hos olika domstolar. (SOU 1994:99 Del A s. 299 f.) Större delen av remissinstanserna som yttrade sig i frågan instämde i utredningens överväganden beträffande fördelningen av mål samt att rutinerna kring instämningen av brottmål till tingsrätt borde utredas vidare. Fördelningen av målen bland domarna vid en domstol kan ses som en väsentligen administrativ uppgift men har också viktiga rättssäkerhets- aspekter. I andra länder, där man till följd av historiska erfarenheter ansett sig böra skapa särskilda garantier för domstolarnas oavhängighet och opartiskhet, fäster man ofta stor vikt vid att mål fördelas bland domarna enligt fasta, i förväg fastslagna principer och vid att diskretionära in casu- beslut undviks. En ordning, enligt vilken det är möjligt att fatta ett admi- nistrativt beslut om att en viss domare skall döma i ett visst redan anhängigt mål, anser man i dessa länder skapa risker för en styrning av den dömande verksamheten som är oförenlig med rättsstatliga principer. I har risker av här angivet slag tillmätts mindre vikt, låt vara att kritik ibland har framförts mot det sätt på vilket domare utsetts att döma i vissa uppmärksammade mål. Emellertid finns även hos oss anledning – inte minst för att stärka förtroendet för rättskipningen – att ha så fasta regler som möjligt för fördelning av målen och att undvika att ett redan anhängigt mål genom administrativt beslut överlämnas till en viss domare, eftersom misstankar kan uppkomma om att ovidkommande hänsyn ligger bakom beslutet. (Ds 1995:17 Del B s. 842) framhöll särskilt frågan om lagmannen skall ha rätt att frånta en domare ett denne tilldelat mål. Enligt tingsrätten är denna fråga förbunden med grunderna för att på något annat sätt skilja de mål från domaren som han eller hon tilldelats, t.ex. genom förflyttning, avstängning eller skiljande från anställningen på annat sätt. Frågans vikt framgår enligt tingsrätten av förslag till rekommendation (se numera rekommendation R(94)12 om domares oberoende, skicklighet och roll) och bör regleras i lag när så får ske. Tingsrätten anförde vidare att det är en helt annan fråga att erbjuda en domare lättnad i arbetsbördan genom vikariatsförstärkning eller t.ex. genom lottningsstopp, något som enligt tingsrätten ligger inom ramen för den administrativa ledningen. (s. 848) Även tog upp frågan om domstolschefens möjligheter att omfördela mål. Ett målfördelningssystem måste som utredningen anger förses med möjligheter för domstolschefen att omfördela mål inom ramen för sin be- fogenhet att leda och fördela arbetet i domstolen. Normalfallet är att chefen tillfälligt stoppar tilldelningen av mål till en särskilt hårt belastad domare. Chefen måste också kunna stoppa tilldelningen av mål till en domare som tillfälligt inte fungerar väl, även i strid mot denne domares vilja. En svårare fråga är om chefen på grund av klagomål eller liknande kan ta ifrån en domare ett mål som han redan tilldelats. Frågan måste i princip besvaras nekande. (s. 844) Länsrätten i påpekade att det kan uppkomma besvärliga gränsfrågor när det gäller vilka beslut som är övergripande tillämpningsbeslut som bör behandlas kollegialt i domstolen och vilka beslut som kan anses som mindre ingripande och därför kan fattas av domstolschefen eller annan chefsdomare. Med tanke på domarens integritet vore det, enligt länsrätten, lämpligast att alla beslut om om- fördelning av mål togs av plenum.