sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den lokala polisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt skall förebygga och utreda brott. Vidare åligger det den lokala polisen att handlägga olika typer av tillståndsärenden. En internationell jämförelse 145 har ett polisväsen som bygger på en mycket långtgående de- centralisering. Varje stad eller område på landsbygden har en egen poliskår. Den lokala polischefen (sheriffen) väljs oftast i allmänna val. På delstatsnivå finns en State , vars uppgifter omfattar bl.a. trafikövervakning (Highway Patrols). I varje delstat finns dessutom ett nationalgarde. För bekämpning av sådan grov brottslighet som riktas mot viktigare nationella intressen eller som sträcker sig över flera del- stater finns (). En annan viktig federal polisorganisation är (), som bekämpar narkotikabrott och som har omfattande internationella kontakter. 6.5.2Den delstatliga och lokala nivån Den decentraliserade strukturen av polisväsen gör systemet svåröverskådligt och medför att de olika polismyndigheternas juris- diktionsområden överlappar varann i stor utsträckning. Splittringen i många olika polisorganisationer kan dock ses som ett skydd för den enskilde mot myndighetsövergrepp, vilket i anses som ett väsentligt skäl mot en förändring av organisationen. Det finns sålunda i drygt 650 000 polismän, uppdelade i omkring 40 000 olika polis- myndigheter. I hälften av dessa myndigheter utgörs bemanningen av endast en eller två polismän. Av polismyndigheterna utgör 75 federala poliskårer, 200 delstatliga kårer, 4 800 polismyndigheter knutna till ett county och 35 000 kommunala polismyndigheter i städer och andra tätorter. Varje poliskår är enbart ansvarig inför styrelsen på sin nivå. Delstatspolisen är således underställd berörd delstatsregering, medan de kommunala polismyndigheterna är underställda enbart sina respektive kommunstyrelser. Alla delstater utom har egna poliskårer. De är klassificerade som State (23 delstater) eller som Highway Patrols (26 del- stater). Highway Patrols sysslar med att beivra trafikbrott och verka för säkerhet i trafiken, medan State arbetar med många olika brotts- typer, inte bara trafikbrott, samt arbetar med att koordinera polis- verksamheten i delstaten. Delstatsguvernörerna kan också ge the State i uppdrag att stödja lokal polis vid polisutredningar. Vidare kan delstaterna ge befogenhet åt privata organisationer att sköta polisiära uppgifter inom vissa områden. En berömd poliskår som av en del 146 En internationell jämförelse betraktas som äldsta delstatliga polisstyrka är Rangers, som uppstod . Denna poliskår ingår i State Highway Patrol. Nästan alla 3 000 counties har sina egna polisstyrkor. De flesta av dessa polisstyrkor leds av en sheriff som utses genom val. Sheriffens uppgifter har i de östra delstaterna till stor del ersatts av respektive städers poliskårer. Sheriffens huvudsakliga sysslor består där i att tillhandahålla och verkställa domstolsbeslut samt att utöva tillsyn över administrationen av fängelserna. I de södra och västra del- staterna utgör sherifferna och deras poliskårer emellertid mer be- tydelsefulla institutioner och utövar där alla sedvanliga polisiära arbets- uppgifter. Det största antalet poliskårer är kommunala. Omkring tre fjärdedelar av landets polismän arbetar inom kommunala poliskårer. Dessa kårer varierar inbördes kraftigt i fråga om storlek och organisation, vilket beror på de mycket olika typer av städer och tätorter där de är verksamma. Typiskt sett är dock de kommunala poliskårerna indelade i avdelningar för ordningspolis, kriminalpolis och administration. i New är med sina omkring 30 000 anställda den största poliskåren i landet. Det finns flera olika polisorgan som arbetar på federal nivå. De är alla underställda olika departement inom den federala regeringen. FBI är den största och viktigaste av dessa poliskårer. Det finns dock även andra federala polisorgan av betydelse. Ovannämnda är ett sådant exempel. Övriga federala polisorgan under är Immigration and (för inresekontroller m.m.), U.S. och (gränsbevakning). FBI, som bildades , utgör federala säkerhetspolis. Byrån är en avdelning av . FBI har sitt huvudsäte i , men har därutöver stora lokalkontor både i och utomlands. FBI:s kontor för är beläget i . Utöver att ansvara för landets inre säkerhet har FBI till uppgift att genomföra utredningar när federala intressen berörs, med undantag för de verksamhetsområden som det finns speciella organ för. Organisationen utreder spioneri, sabotage, förräderi, utpressning och andra grövre En internationell jämförelse 147 FBI biträder federala och statliga myndigheter med främst vetenskapliga men också andra utredningar. Byrån är känd för sin moderna utrustning och sitt signalements- och fingeravtrycksarkiv. FBI har omkring 28 000 anställda, varav knappt 12 000 är special agents. En sökande till en tjänst som special agent hos FBI måste ha en akademisk examen. FBI har alltså behörighet att utreda alla federala brott som inte uttryckligt är tillagda andra federala organ. Vid tveksamhet om huru- vida en gärning är ett federalt brott skall FBI rådgöra med åklagare. En vanlig situation är att en gärning utgör ett brott mot såväl federala som delstatliga eller lokala författningar. Eftersom de delstatliga eller lokala polisstyrkorna inte är underställda FBI har FBI i sådana situationer inte rätt att ta över dessa polismyndigheters brottsutredningar utan utred- ningarna sker i princip parallellt av berörda polisorgan. Emellertid sker i fall av konkurrerande jurisdiktion vanligen en samordning av polis- resurserna på så sätt att man bildar särskilda aktionsgrupper, task forces, vilka består av företrädare för de olika poliskårer som berörs. Sådant samarbete äger emellertid rum enbart på frivillig basis. FBI:s samarbete med andra poliskårer genom task forces är över huvud taget ett mycket viktigt verktyg i den brottsbekämpande verk- samheten. Det finns olika typer av task forces. Vissa är inriktade på kriminalunderrättelsetjänst rörande särskilda brottstyper medan andra har till syfte att utreda konkreta brott av större omfattning. Utöver den operativa nyttan av arbetet i dessa grupper bidrar förekomsten av task forces till ett bättre samarbetsklimat mellan FBI och landets övriga poliskårer. FBI spelar en mycket viktig roll när det gäller kriminalunderrättelse- tjänst. poliskårer delger FBI information som tillsammans med den information som inhämtas av FBI:s egen personal lagras i arkiv och register. Denna informationsöverföring sker på frivillig basis. FBI försöker att motivera de olika poliskårerna att medverka till att lämna information. FBI:s resurser står till förfogande för de lokala och delstatliga poliskårerna i mån av förfrågan. Varje poliskår har rätt att få del av uppgifter ur och FBI utför även på begäran veten- skapliga undersökningar i anslutning till brottsutredningar. Sådana undersökningar kan avse DNA-analyser, analyser av dokument eller undersökningar av vapen m.m. FBI bedriver även polisutbildning, som allmänt anses hålla mycket god kvalitet. Alla poliser i landet kan söka till FBI:s utbildningar. Organisationen har också omfattande inter- nationella kontakter Vid FBI:s huvudkontor finns nio avdelningar, varav en är Division. Här handläggs sådana brott som hotar den nationella säkerheten. Avdelningens huvuduppgifter är kontraspionage och 148 En internationell jämförelse Personalen inom Division cirkulerar – på samma sätt som övrig personal – mellan de skilda avdelningarna inom FBI. FBI utreder organiserad brottslighet som en företeelse, medan andra polisorganisationer huvudsakligen inriktar sig på särskilda brott, som i och för sig kan vara begångna i organiserad form. Inom FBI är verksamheten uppdelad så att personalen inriktar sig på olika typer av organiserad brottslighet, FBI-agenter kan t.ex. ha rysk organiserad brottslighet som sin specialitet. När det gäller t.ex. italiensk maffia har FBI skilda enheter för olika familjer. Det finns både intern och extern kontroll av FBI. Varje FBI-kontor har inspektionsenheter, som rapporterar direkt till chefen för . En extern kontroll utövas av och av kongressen. är liksom FBI en federal polisorganisation som ingår i Justitie- departementet. Till skillnad från FBI arbetar dock enbart med en typ av brott, nämligen grova narkotikabrott. operativa polisiära verksamhetsområde avser brott som har internationella förgreningar eller som berör flera delstater. Härvid samarbetar ofta med delstatlig och lokal polis. verksamhet avser dock inte bara operativt polisarbete, utan innefattar även brottsförebyggande verksam- het. Genom samarbete med andra myndigheter och genom upplysning om narkotikas och andra drogers nedbrytande verkan söker minska bruket och tillgängligheten av droger i samhället. Genom sin verksamhet är en viktig kunskapsbank i alla frågor som hör samman med narkotika. är vid internationella kontakter nationellt kontaktorgan för i frågor om narkotikabrott. I finns ingen statlig polisstyrka utan all polisverksamhet administreras lokalt av styrelser i counties eller i grupper av counties. Det finns omkring sextio polisstyrkor i . Emellertid finansieras polisverksamheten ute i landet ungefär till hälften av staten och för att få statsstöd krävs att polisverksamheten håller en viss kvalitet. Kvalitetskraven innefattar att distrikten skall ha ett visst antal poliser och att poliserna skall ha genomgått viss utbildning m.m. De lokala polisstyrkorna samarbetar regionalt och delar därvid vissa centrala funktioner. En internationell jämförelse 149 I Storlondon svarar the Metropolitan för hela polis- verksamheten, dock med undantag av den äldsta delen av , the City, som av tradition har en egen polisstyrka. är hög- kvarteret för the Metropolitan . Ett flertal landsomfattande uppgifter på kriminalpolisområdet har lagts på the Metropolitan . På begäran kan polisstyrkorna ute i landet erhålla olika former av stöd från Metropolitan . Stödet kan bestå i att kriminalutredare ställs till deras förfogande, men även i kriminalunderrättelsetjänst m.m. är nationellt kontaktorgan vid internationella kontakter. Tillsyn över polisväsendet utövas av HM Inspectorate of Constabulary (HMI), som är underställt brittiska inrikesministeriet, the Home Office eller the Scottish Office. HMI kontrollerar att de ovannämnda kvalitetskraven upprätthålls i polisdistrikten. Institutionen har även vissa rådgivande funktioner och utgör en viktig kontaktlänk mellan inrikesministeriet och polismyndigheterna. På lokal nivå finns Advisory Neighbourhood Commissioners. De utses i allmänna val men är inte partianknutna. De har inga maktbefogenheter, utan ger råd och synpunkter. Varje commissioner representerar omkring ett par tusen personer. (), även kallad MI5, svarar för den civila säkerhetstjänsten och lyder under the Home Office. BSS:s uppgift är i första hand att skydda nationella säkerhet mot terrorism, spionage, sabotage, organiserad brottslighet och annan verksamhet av omstörtande karaktär. BSS:s roll är att utreda olika hot genom att hämta in, analysera och delge underrättelser. Vidare skall BSS bemöta vissa hot genom att medverka till att åtgärder vidtas mot dessa. BSS har dock inte några exekutiva eller polisiära befogenheter, utan har att i sin verksamhet engagera polisen. BSS har vidare att ge råd och anvisningar till regeringen och andra organ i säkerhets- skyddsfrågor. I är polisväsendet i princip en delstatlig angelägenhet. Regeringarna utfärdar inom vissa ramar regler och förordningar om polisverksamheten i delstaten samt svarar för dess administration. Delstaterna är indelade i polisdistrikt, som har tillgång till ordnings- polis och kriminalpolis. På central nivå har inrättats flera federala polisorgan. Det viktigaste är förbundskriminalpolisen , som är en federal kriminalpolisstyrka. Även om Bundeskriminalamt har federala funk- 150 En internationell jämförelse tioner kan den ställas till en delstats förfogande för i huvudsak stödjande uppgifter. Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) svarar för den inrikes civila säkerhetstjänsten såsom en fristående myndighet under inrikes- departementet. Dess uppgift är i första hand att skydda nationella säkerhet mot terrorism, spionage och annan säkerhetshotande verksamhet. BfV har inte exekutiva befogenheter utan har att i sådana hänseenden engagera Bundeskriminalamt, som härigenom har betydande uppgifter inom säkerhetstjänsten. I detta kapitel redovisar kommittén sin syn på hotbilden i när det gäller stora delar av den brottslighet som Rikskriminal- polisen och Säkerhetspolisen skall bekämpa med nuvarande regler. Kommittén bedömer att det i förekommer en kvalificerad och inte sällan organiserad brottslighet, ofta med internationella kopplingar. Det gäller bl.a. kvalificerad narkotikabrottslighet, eko- brottslighet och smuggling av högbeskattade varor som cigaretter och alkohol. Brottsligheten har allvarliga effekter på samhället. Den kvalificerade kriminaliteten synes inte minska i omfattning och måste tas på allvar. Det synes inte finnas någon grupp i som utgör något direkt hot mot det svenska statsskicket. Det finns däremot grupper som genom olagliga metoder försöker påverka eller hindra politiska beslut och som utgör ett verkligt hot mot enskilda personers säkerhet och som kan drabba företag hårt. Hit måste man räkna personer inom Vit maktrörelsen. Kommittén anser att det främst är utveck- lingen inom denna rörelse, med den senaste tidens våldsanvändning, som är allvarlig. Sedan det har traditionell underrättelseverksamhet minskat. Det förekommer dock underrättelseverksamhet som är riktad mot , men den har till viss del tagit nya former. Kommitténs bedömning är att det finns risk för att fram- gent skall drabbas av terroristaktioner av internationella terrorist- grupper, även om risken synes låg. måste ändå ha beredskap för att bekämpa sådan brottslighet, bl.a. på grund av internationella åtaganden. I direktiven anges att kommittén skall analysera hotbilden i . Det uttalas i direktiven att den hotbild som och Säkerhetspolisen har att ta itu med förändrats väsentligt under senare Det sägs att hotet från den grova och organiserade brottsligheten vuxit och att sådan brottslighet i allt större utsträckning fått riksom- fattande och internationell anknytning. Med nuvarande regler skall bl.a. bekämpa brottslighet som är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Säkerhetspolisen skall bl.a. leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets inre och yttre säkerhet. I detta kapitel beskrivs brottslighet som kan utgöra ett hot mot eller inom och som och Säker- hetspolisen, tillsammans med landets polismyndigheter, har ansvar för att bekämpa. Den beskrivna brottsligheten låter sig inte helt och hållet delas in i klart avgränsade kategorier. Viss brottslighet kan ha olika bakgrund och anses tillhöra flera skilda kategorier. I kapitlet redovisas brottsligheten under rubrikerna organiserad brottslighet, inhemsk extremism, brott genom underrättelseverksamhet och terrorism. Påpekas bör att utöver den beskrivna brottsligheten finns också andra typer av brottslighet som den centrala polisen har att bekämpa. För del gäller det t.ex. allvarlig brottslighet som ändå inte betraktas som organiserad. För Säkerhetspolisens del gäller det t.ex. spridning av massförstörelsevapen. Redovisningen har dock begränsats till de kategorier som främst är av intresse när man överväger en organisatorisk förändring av den centrala polisen. Efter beskrivningen anger kommittén sina slutsatser i fråga om förekomsten av den beskrivna brottsligheten. 7.2.1Vad är organiserad brottslighet? I är organiserad brottslighet inte ett namngivet fenomen, såsom t.ex. i där man bl.a. talar om maffia, i där man talar om Cosa Nostra och i där man talar om yakuza. Begreppet organiserad brottslighet har inte någon strikt straffrättslig avgränsning och är inte klart definierat. Detta beror på att man med sådan brottslighet inte endast avser vissa kriminaliserade gärningar, utan för att de skall betraktas som organiserad brottslighet även uppställer skilda krav t.ex. på beteenden i samband med att gärningarna begås. Vissa egenskaper hos brottsligheten lyfts fram, såsom att den begås av vissa personer eller att den leder till vissa skadeverkningar. En jämförelse kan göras med det klart avgränsade begreppet förmögenhetsbrott, med vilket man menar de brott som är upptagna i kapitel 8–12, utan att ytterligare krav på brotten eller gärningsmännen uppställs än vad som anges i lagtexten. Regeringen angav i skrivelsen Åtgärder mot organiserad och gräns- överskridande brottslighet (skr. 1996/97:171) att i skrivelsen avsågs med organiserad brottslighet en mera sofistikerad och systemhotande brottslighet. Det angavs också att sådan brottslig verksamhet i sin mest avancerade form kan vara så livskraftigt organiserad och hierarkiskt styrd att den kan ställa sig utanför och hota den legala, stabila och demokratiska ordningen. Inom Europeiska unionen används en gemensam, om än något omtvistad, uppräkning av ett antal rekvisit till stöd för en årlig läges- rapport från medlemsländerna om organiserad brottslighet. För att brott eller kriminella grupper skall klassificeras som tillhöriga organiserad brottslighet av medlemsländerna skall samtliga följande rekvisit vara uppfyllda: –samarbete skall förekomma mellan fler än två personer, –aktiviteten skall ha en lång eller obegränsad utsträckning i tiden, –misstanke skall föreligga om allvarliga kriminella handlingar och –det skall finnas en strävan efter eller makt. Därutöver skall minst två av följande kriterier föreligga: –var och en av de inblandade skall ha egna tilldelade uppgifter, –det skall föreligga någon form av disciplin och kontroll, –det skall röra sig om en verksamhet på internationell nivå, –våld eller andra metoder för hot skall användas, –kommersiella eller affärsmässiga strukturer skall användas, –penningtvätt skall förekomma och –otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomin skall förekomma. Det bör betonas att med organiserad brottslighet avser kommittén endast handlingar som är brott i juridisk mening, dvs. Ett handlande kan endast räknas till organiserad brottslighet om det faller under ett för handlingen gällande straffbud. Såväl i som i specialstraffrättsliga bestämmelser finns brott upptagna som kan utgöra organiserad brottslighet. Som exempel kan anges vissa brott mot liv och hälsa, såsom mord (3 kap. 1 § ) och misshandel (3 kap. 5 § ), vissa förmögenhetsbrott, såsom stöld och rån (8 kap. 154 Hotbilden SOU 2000:25 ), bedrägeri (9 kap. 1 § ), utpressning (9 kap. 4 § ), häleri (9 kap. 6 § ) och oredlighet mot borgenärer (11 kap. 1 § ). Vidare kan anges förfalsknings- brott (14 kap. ), skattebrott (2 § skattebrottslagen [1971:69]), varusmuggling (1 § lagen [1960:418] om straff för varusmuggling), narkotikabrott (1 § narkotikastrafflagen [1968:64]), dopningsbrott (3 § lagen [1991:1969] om förbud mot vissa dopningsmedel), brott mot vapenlagen (1996:67) och brott mot ut- länningslagen (1989:529). När det gäller den organiserade brottsligheten är det av särskilt intresse att den svenska strafflagstiftningen bygger på ett personligt ansvar. Andra rättsverkningar än straff, såsom skadestånd och förverkande, kan drabba juridiska personer, men straffansvaret är individuellt och måste knytas till en viss fysisk person. Detta innebär att även om brottslig- heten kan knytas till en viss organisation måste man utreda och kunna bevisa vilka enskilda personer som varit ansvariga för gärningarna. Den som deltar i brottslighet i organiserad form kan dock komma att dömas med stöd av reglerna om förberedelse, stämpling och medverkan till brott i 23 kap. . Den som, med uppsåt att utföra eller främja brott, t.ex. lämnar eller tar emot pengar som ersättning för brottet eller också anskaffar eller förvarar vapen eller förfalsknings- verktyg eller annat hjälpmedel skall i vissa situationer dömas för för- beredelse till brottet (23 kap. 2 § första stycket ). För stämpling döms i vissa fall t.ex. den som i samråd med annan beslutar gärningen och den som söker anstifta annan att utföra den (23 kap. 2 § andra stycket ). Ansvar för vissa gärningar skall inte bara ådömas den som utfört gärningen utan även den som främjat gärningen med råd eller dåd (23 kap. 4 § ). Den som inte är att anse som gärningsman döms för anstiftan av brottet om han eller hon förmått någon annan till det och annars för medhjälp till brottet. Europeiska unionens råd beslutade att göra del- tagande i vissa situationer i en kriminell organisation i medlems- länderna till ett brott. Medlemsländerna skall också se till att en juridisk person kan göras ansvarig straffrättsligt eller på annat sätt för vissa brott. Det är brottslighetens straffvärde, eller brottslighetens svårhet, som skall ligga till grund för bedömningen både vid straffmätningen och på- följdsvalet (29 kap. 1 § och 30 kap. 4 § ). Vid bedöm- ningen av straffvärdet skall domstolen bl.a. beakta försvårande och för- mildrande omständigheter. För den organiserade brottslighetens del är det av intresse att det ses som en försvårande omständighet om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll (29 kap. 2 § 6 p. ). I motiven uttalades att bestämmelsen tar sikte på brottslighet med flera in- blandade och som har skett i organiserade former (prop. 1987/88:120). Som exempel på brottslighet av denna typ angavs narkotikaförsäljning i organiserade former, systematisk häleriverksamhet och koppleri i stor omfattning i form av bordeller. När de förut angivna brotten begås i organiserade former kan det t.ex. i fråga om rån och stölder röra sig om sådana brott riktade mot åldringar eller seriestölder. Det kan vara fråga om handel med stulna fordon. Varusmuggling kan t.ex. avse narkotika, alkohol eller tobak. Ett flertal brott som kan förekomma som organiserad brottslighet ryms även inom begreppet ekonomisk brottslighet. I det följande beskrivs en del av de typer av brott som är av särskilt intresse när man talar om organiserad brottslighet. Vad som tas upp är ekonomisk brottslighet, penningtvätt, narkotikabrott, dopningsbrott, smuggling av mineralolja, alkohol och tobak, människosmuggling och smuggling av växter och djur. Därefter beskrivs den brottslighet som har samband med den utvecklade informationstekniken. Även begreppet ekonomisk brottslighet saknar en klar definition, men sådan brottslighet kan begränsas till straffbelagda gärningar som begås inom ramen för näringsverksamhet och som syftar till ekonomisk . Det hävdas ibland att ekonomisk brottslighet inte hör hemma under rubriken organiserad brottslighet, eftersom ekonomisk brottslig- het, till skillnad från organiserad brottslighet, begås inom ramen för en i övrigt laglig verksamhet. Kommittén tar ändå upp sådan brottslighet här, bl.a. eftersom begreppen är oklara och skilda former av kriminali- tet blandas i allt större utsträckning. Av de brott som finns upptagna i kan det t.ex. vara fråga om bedrägeri och annan oredlighet (9 kap.), förskingring och annan trolöshet (10 kap.), brott mot borgenärer m.m. (11 kap.), för- falskningsbrott (14 kap.), bestickning (17 kap. 7 §) och mutbrott (20 kap. 2 §). De i 9 kap. straffbelagda gärningarna riktar sig främst mot annans maktsfär med psykiska medel. Detta kan jämföras med tillgrepps- brotten i 8 kap., vilka riktar sig mot annans maktsfär med fysiska medel. Flertalet av brotten i 10 kap. kännetecknas av att de består i missbruk av egen maktsfär i vissa rättsförhållanden. Vid de grövre brotten krävs alltid att gärningsmannen missbrukat visst förtroende. Även brotten i 11 kap. kan sägas innehålla ett moment av trolöshet. I likhet med brotten i 10 kap. kännetecknas de av missbruk av egen maktsfär, nu i ekonomiska skuldförhållanden.