sou · GOB3119d3 · 2001-01-01 00:00:00 — En tanke bakom IKS-sparandet är att det skall finnas en stor frihet för individen att själv bestämma vilken kompetensutveckling han eller hon vill bedriva. Det kan vara allt från reguljär utbildning, korta IT- kurser, pröva nytt jobb eller praktisera utomlands. IKS-systemet innehåller således i sin preliminära utformning inga styrmedel som kan påverka den efterfrågade utbildningens inriktning, form och förläggning. Ett undantag kan vara kompetenspremiens konstruk- tion som stimulerar till längre sammanhängande perioder av utbild- ning. Hur mycket närmare kan man då skissera den framtida efter- frågan? Det förhållandet att IKS-spararna är eller har varit i arbetslivet ger anledning till hypotesen att efterfrågan i första hand kommer att röra sig om utbildningar, kurser och praktik som har betydelse för individens fortsatta yrkesverksamhet. Eftersom det handlar om egna pengar är det ju rimligt att individen vill se en så hög avkastning som möjligt. kan IKS-medlen ge ett väsentligt tillskott till det statliga studiestödet i de fall sådant kan utgå. Det kan i sin tur påverka efterfrågan på studier i allmänna och orienterande ämnen från personer som inte vill sätta sig i skuld eller tvekar inför den ekonomiska uppoffringen som en studieledighet skulle innebära. På äldre dar kan övervägandena mera ställas mot ett pensionsuttag eftersom IKS-medlen då är tänkta att övergå i ett pensionssparande. Det har visat svårt att vid våra intervjuer få en fast bild av den framtida efterfrågan. Någon mer detaljerad eller uttömmande stati- stik går ännu inte att få från de organisationer som anslutit sig till det av lanserade systemet med individuella kompetensför- säkringar. Vid de två företag som vi intervjuat och som är anslutna till detta system, har önskemålen hos de anställda som anslutit sig främst handlat om studier i ämnen som språk, ekonomi, juridik och IT – utbildning som i berörda företag kan anses som klart verksamhetsrelaterad. har visat att ännu in på 2000- talet saknar 1,6 miljoner personer treårig gymnasial utbildning. Statistik rörande visar att av de god- kända helårsplatserna avser yrkesinriktad, gymnasial utbildning. (Utfallet kan här påverkas av det jämförelsevis generösa statsbidra- get.) Det starka intresset för exempelvis kvalificerad yrkesutbild- ning (KY) tyder på stark efterfrågan från vuxna på eftergymnasial, arbetsmarknadsinriktad utbildning. Många av de bedömare vi träf- fat anser också att för allt fler människor kommer det livslånga lärandet att handla om högskolestudier eller annan spetsutbildning. Konsekvenserna för det reguljära utbildningsväsendet beror ock- så på vilka utbildningsnivåer som kommer att efterfrågas, grund- läggande, gymnasial eller eftergymnasial/högskolenivå. Ytterligare en faktor av betydelse här är att benägenheten att ta poäng inte alltid framstår som det väsentliga för vuxenstuderande. Av egna kompetenssparare uppger knappt hälften sig vara inriktade på det. Sammantaget är bilden oklar av hur efterfrågan på utbildnings- innehållet kommer att gestalta sig. Mycket talar dock för att IKS- spararna kommer att öka efterfrågan på arbetsmarknadsinriktad utbildning på alla nivåer i det reguljära utbildningsväsendet. Tenta- mensbenägenheten kan dock bli lägre än den är i ungdoms- skolan respektive vuxenutbildningen. Med form menar vi här hur lärandet förmedlas; traditionellt i klass- rum, individuellt på distans, utnyttjande av modern informations- och kommunikationsteknik (IKT) samt kombinationer av dessa former. Här har vi mött mera samstämmiga uppfattningar om hur den framtida efterfrågan kommer att gestalta sig. Man tror att det kom- mer att handla om ett mera flexibelt lärande med individuella upp- lägg och med ett kraftfullt teknikstöd, främst i form av s.k. e- learning. Att genomföra utbildning kommer inte längre att innebära att man samlar människor i ämnen, grupper och fasta tider. Det inne- bär istället att man på olika sätt möjliggör alternativa former av individuella studiegångar där tekniska hjälpmedel utgör ett kraft- fullt stöd. Det handlar om individuella studier, där studiehandled- ning ges på regelbundna tider och, när behov uppstår, interaktivitet via IKT eller i så kallade studieverkstäder eller lärcentra. Det kan också handla om ren distansutbildning, där nätbaserade kurser finns att tillgå med stöd och handledning från en geografiskt sett avlägsen utbildningsanordnare eller från den egna hemkommunen. Det kan också handla om utbildningspaket, där det formella ansva- ret är fördelat på olika huvudmän inom det reguljära utbild- ningsväsendet och andra aktörer t.ex. arbetsmarknadsutbildning och folkbildning. Inte minst det sistnämnda förhållandet kommer att ställa stora krav på institutionell och finansiell samordning och samverkan. Även om den nu beskrivna trenden gäller framtida vuxenutbild- ning och vuxenpedagogik i allmänhet finns det anledning tro att kraven kommer att skärpas om individerna helt eller delvis betalar för utbildningen med egna medel. Med förläggning menar vi när utbildningen sker; , hel/deltid, fritid, arbetstid etc. Utbildningens förläggning i framti- den är av betydelse för att bedöma hur efterfrågan kan skifta karaktär och därmed ställa krav på att ändra i de regelverk som styr utbildningsutbudet och dess infrastruktur. En hypotes är att IKS- finansierad utbildning i stor utsträckning komma att efterfrågas parallellt med förvärvsarbete. Den reguljära utbildningens förläggning kan belysas med följande statistik: Tabell 2:1 Elever i vuxenutbildning fördelade efter dag/kvällsstudier (86,) (13,) (78,) (21,) (96,) 266 (3,) Källa: SCB, Utbildningsstatistisk årsbok tabell 10.2. Motsvarande siffror för SSV finns inte med hänsyn till hur den utbildningen bedrivs. Inom högskolan görs ibland en åtskillnad mellan traditionella och icke-traditionella studenter. Definitionen på de sistnämnda är sådana som har gjort minst ett långt uppehåll i studierna, började studera eller senare, läser på deltid. En framtida IKS-sparare kan således tänkas likna en icke traditionell student. Andelen icke traditionella studenter var 1995 , de flesta kvinnor, enligt en kartläggning som presenterade (StudS, arbetsrapport 2). Detta material visar att den kommunala vuxenutbildningen f.n. domineras av studier på heltid och . I fråga om högskolan studerar drygt hälften på detta sätt. har i ett räkneexempel antagit att 400 000 indi- vider kommer att göra uttag på sina IKS-konton när systemet är fullt utbyggt. Vad gäller omfattningen visar en Gallup-undersök- ning som låtit göra att drygt hälften av de tillfrågade () skulle vilja använda sina IKS-pengar till studier på deltid eller fritid. Av egna kompetenssparare tänker sig studera på heltid. Utifrån detta tror vi att den framtida efterfrågebilden sannolikt kommer att präglas av en betydande ökning av antalet deltidsstude- rande utanför ordinarie arbetstid. Utvecklingen av studiedeltagandet –2000 inom de viktigaste vuxenutbildningsformerna (omräknat till helårsstuderande) fram- går av följande tabell. Här berörda former av reguljär utbildning har kursiverats. Bilaga 4 SOU 2000:119 Tabell 2:2 Antal vuxna helårsstuderande i olika utbildningsformer Folkhögskola, exkl. uppdragsutb. Kvalificerad yrkesutb, KY Källa: , Det framtida studiedeltagandet. Totalt visar siffrorna ca 700 000 helårsstuderande varav ca 425 000 () i sådan reguljär utbildning som det här upp- draget främst handlar om. För att få en uppfattning hur efterfrågevolymen kan påverkas av ett IKS-system har vi gjort ett eget räkneexempel utifrån IKS- utredningens beräkningar av hur IKS-spararna kommer att utnyttja sina konton. Vi är medvetna om att detta blir ett bräckligt underlag men finner det ändå nödvändigt att bygga våra fortsatta resone- mang på någon slags plattform. Eftersom det är ett nytt system som skall sjösättas vill vi betona att uppföljning och utvärdering blir viktiga moment för att se hur sparandet utvecklar sig. Omkring 400 000 personer kommer enligt IKS-utredning- ens exempel att ta ut IKS-pengar när systemet är i full gång omkring . Redan andra året efter systemstart – – beräknas antalet kontouttag bli 270 000. Det är naturligtvis inte möjligt att utifrån detta med någon preci- sion förutsäga hur IKS kommer att påverka efterfrågevolymerna i det reguljära utbildningsväsendet. Bl.a. vet vi ju inte hur antalet kontouttag förhåller sig till antalet studerande på årsbasis. Om vi utgår från räkneexempel att dessa 400 000 människor kommer att kompetensutveckla sig på 25 pro- cent av sin tid och vidare antar att IKS-spararnas kontouttag blir ett nettotillskott samt i övrigt försiktigtvis utgår från oförändrade förhållanden vad gäller antalet vuxenstuderande och deras för- delning på olika skolformer enligt tabell 2:2 skulle IKS medföra ett ökad tillströmning i den kommunala vuxenutbildningen och hög- skolan på uppemot 40 000 helårsstuderande respektive 60 2010. I relativa tal innebär det att efterfrågevolymen i den reguljära utbildningen skulle öka med mellan under IKS-systemets första . Räknat i individer respektive kursdeltagare blir ökningen naturligtvis väsentligt större. Anordnarkostnaderna för reguljär utbildning varierar stort efter ämnesinriktning. Tabell 2:3 Utbildningskostnader och finansiering för berörda for- mer av reguljär utbildning, per (exkl. studiefinansiering) Komvux, allm. 500–402 500 Källa: SOU 2000:28 tabell 8:1. Vad gäller de medel IKS-spararna väntas lyfta från sina konton kan följande räkneexempel tillföras bilden av den framtida efterfrågan. De genomsnittliga uttagen uppskattas av succes- sivt öka från till 24 2010. Med hänsyn tagen till skatt och kompetenspremie skulle en individ då kunna få upp till dryga att disponera för kursavgifter och/eller försörjning per helår. I förhållande till det generella, statliga studie- stödet – räknat för ett nio månaders studieår priser – innebär det ett tillskott. Däremot räcker pengarna inte för att täcka kostnaderna ens för att köpa studier i billi- gare former av reguljär utbildning förutsatt att arbetsgivaren inte skjuter till medel. 3 IKS och utbudet av utbildning Den efterfrågan som ett livslångt lärande kan generera och som ett IKS-system väntas förstärka skall mötas gemensamt av svensk och internationell utbildningsmarknad. är övertygad om att många IKS-sparare kommer att efterfråga det utbud som den reguljära utbildningen erbjuder. Utredningen anser att det kommer att ställas stora omställningskrav på det reguljära utbild- ningsväsendet om det skall klara av att leva upp till förväntningarna och kunna konkurrera med den snabbt växande privata utbild- ningsmarknaden. Inledningsvis försöker det här kapitlet ge en bred överblick av den svenska utbildningsmarknaden för vuxna. Vi skall därefter närmare beskriva de reguljära utbildningar1 som uppdraget har att behandla samt vilka reformer som förbereds på detta område. Detta nollalternativ, ställt mot ändringarna i efterfrågan, ger ingångsvärden till var hinder och begränsningar finns i regelverken och hur angeläget det är att vidta åtgärder. Utbildningsmarknaden för vuxna består av en mängd olika utbildningsanordnare med stat, kommun, ideell respektive privat sektor som huvudman. Staten har en särställning som manifesteras genom förfogandet över vissa administrativa och ekonomiska styrmedel. 1 Begreppen reguljär utbildning/reguljära utbildningsväsendet är inte entydiga. En vanlig avgränsning är att reguljär utbildning omfattar universitet och högskolor samt det offentliga skolväsendet enligt skollagens definition. Med stöd av direktiven och en sannolik profil för framtida IKS-sparare behandlar vi inte de skolformer som faller inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, ej heller särvux och sfi. Definitionsmässigt exkluderas också andra offentligstödda skolformer som folkbildning, fristående skolor, kvalificerad yrkesutbildning (KY) m.fl. Då även sistnämnda utbildningar kan tänkas attrahera IKS- sparare kommer de att delvis beröras. Figur 3:1 Utbildningsmarknaden för vuxna En kraftig utveckling och omstrukturering av vuxenutbildnings- marknaden har skett inte minst . Bakom ligger flera faktorer såsom ökad medvetenhet om kontinu- erligt lärande, särskilda satsningar på kompetenshöjande åtgärder lågkonjunktur och övergång till beställar/utförar- modell för offentlig utbildning. Som framgår av tabell 3:1 visar förändringarna utanför den offentliga sektorn upp en stark tillväxt av enskilda företag, inte minst enmans- eller småföretag. Detta indikerar en beredskap att snabbt anpassa sig till en mera flexibel efterfrågan. Tabell 3:1 Utvecklingen på utbildningsmarknaden utanför den offentliga sektorn 1994-1998 94–98ca % Källa: SCB Centrala företags- och arbetsställeregistret * Enkla bolag, Inom den reguljära utbildningen, liksom i folkhögskolan, har verk- samheten mätt i antalet registrerade deltagare nästan fördubblats som framgår av tabell 3:2. Tabell 3:2 Utvecklingen av antal registrerade deltagare i reguljär utbildning och folkhögskolor 1990-1998 ökade antalet anställda i högskolan med – den största ökningen . fanns nära 20 000 anställda i högskolans grundutbildning, ca 23 800. Komvux kursutbud steg inom den gymnasiala delen från ca 10 1992 till ca 40 1997 medan det var mera vad avser grundläggande utbildning och påbyggnadsut- bildning. Antalet anställda i komvux ökade från ca 6 700 till ca 8 300. Den jämförelsevis kraftigare ökningen i komvux torde kunna tillskrivas den särskilda satsningen på . (Källa: SCB, Utbildningsstatistisk årsbok.) Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläg- gande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbygg- nadsutbildning. Verksamheten regleras av skollagen (1985:1100), förordningen om vuxenutbildning (1992:403) samt läroplanen för det frivilliga skolväsendet (LPF94). Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna sådana kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och att möjliggöra fortsatta studier. Den motsvarar den nioåriga obligatoriska . Kommunen är skyldig att anordna utbildningen för de innevånare som är berättigade därtill. Gymnasial vuxenutbildning skall ge vuxna kunskaper motsva- rande dem ungdomar får i gymnasiet. Kursplaner, kunskapsmål, betygspoäng och betygskriterier är gemensamma med gymnasie- Till skillnad mot ungdomsskolan är innehållet inte bundet till nationella program utan består av ett utbud av kurser. Påbyggnadsutbildning syftar till att ge vuxna en utbildning som leder fram till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Påbyggnadsutbildning finns dels som riksrekryterande dels med lokal anknytning. Bland de förstnämnda finns utbildningar med nationella kursplaner inom områdena elinstallation, ambulanssjuk- vård, persontransporter med buss, teknikerutbildning och trafik- lärare. Flest deltagarna finns inom områdena datakunskap, före- tagsekonomi, hotell, turism och reseservice. Kommunen skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och på- byggnadsutbildning och därvid sträva efter att den omfattar efter- frågan och behov. Landstingen får anordna gymnasial utbildning inom områdena naturbruk och omvårdnad samt – efter över- enskommelse med en kommun – även inom andra områden. Behöriga är i första hand kommuninnevånare fr.o.m. det år de fyller 20 och som saknar/uppfyller vissa kunskapskrav. Vid antag- ning skall enligt förordningen om vuxenutbildning sär- skilt beaktas om en sökande har kort utbildning, behöver utbild- ningen för planerad eller pågående yrkesverksamhet eller står inför yrkesval, behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program från gymnasieskolan eller för annan behörighetskomplet- tering eller skall fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad studieplan. Komvuxutbildning skall vara gratis för eleverna med undantag för kostnader för utbildningsmateriel, ansökan och prov. Särskild studiefinansiering sker genom studiemedel enligt studiestödsför- ordningen (1973:418) resp. de särskilda studiestöden för vuxna, SVUX och SVUXA. Arbetslösa mellan kan få särskilt utbildningsbidrag (UBS). UBS motsvarar beloppsmässigt a- kassa. För dem som inte uppbär statligt studiestöd finns utbildningsbi- drag för arbetshandikappade och utomnordiska invandrare och socialbidrag. I vissa fall kan a-kasseersättning beviljas. av eleverna i vuxenutbildning – inklusive kun- skapslyftet – finansierade sina studier utanför det offentliga studiestödet. Statens skolor för vuxna Statens skolor för vuxna (SSV) finns i och . Verksamheten regleras genom lagen (1991:1108) respektive förord- ningen (1992:601) om statens skolor för vuxna. SSV kompletterar den kommunala vuxenutbildningen och har samma programmål, kursplaner etc. Studierna bygger till stor del på självstudier i form av IT-stödd distansundervisning. Deltagare rekryteras från hela landet via en central antagnings- nämnd. Urvalsreglerna är i princip desamma som för komvux. Liksom i komvux är utbildningen avgiftsfri för eleverna med undantag för vissa avgifter i samband med ansökning och prov. Studiefinansiering kan ske med studiemedel och särskilt vuxen- studiestöd. är en särskild, statlig satsning på gymnasial vuxen- utbildning med rötter sysselsättningskris. Den pågår t.o.m. våren . regleras särskilt genom för- ordningen (1998:276) om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna. Utbildningen inom utgörs av allmänna kurser, orienteringskurser samt yrkeskurser. De allmänna kurserna mot- svarar gymnasienivåns kärnämnen och gemensamma ämnen på de naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga programmen. Ori- enteringskurserna kan vara både allmänna och inriktade mot ett sär- skilt yrkesområde. De kan omfatta studieteknik, studieintroduk- tion, praktik m.m. Yrkeskurserna utgör definitionsmässigt en rest- produkt. Data och omvårdnadsutbildningar dominerar. riktas till personer som helt eller delvis saknar treårig gymnasiekompetens. Företräde har den som är arbetslös eller enligt överenskommelse med sin arbetsgivare ersätts av en långtidsarbetslös eller som eljest är uppsagd och hotas av arbets- löshet. Utbildningen är kostnadsfri för eleverna. Studiefinansieringen ordnas som i komvux. Finansiering av ordinarie verksamhet Statliga medel till fördelas enligt en modell med specialdestinerade bidrag baserade på schabloner och volymer. För övrig finansiering av komvux svarar kommunerna själva. SSV:s verksamhet finansieras av ett särskilt anslag samt intäkter från upp- dragsverksamheten. I vissa fall är det möjligt för kommuner, landstingskommuner och SSV att vid sidan av ordinarie verksamhet2 anordna uppdragsutbild- ning. Reglerna för detta finns i lagen (1991:1109) om uppdragsut- bildning i vissa fall, förordningen (1992:395) om uppdragsutbild- ning inom det offentliga skolväsendet respektive förordningen (1986:64) om uppdragsutbildning vid statens skolor för vuxna. Reglerna innehåller kort följande huvudvillkor: ersättning får utgå från annan uppdragsgivare än enskild för vars räkning utbildning anordnas för personer som uppdragsgivaren utser, utbildningen skall motsvara den art och nivå som övrigt får bedrivas dock ej ett helt nationellt program i gymnasieskolan, uppdragsutbildningen får inte försämra förutsättningarna för den ordinarie verksamheten och möjligheterna att få sådan utbildning, betyg får ges på samma villkor som gäller för ordinarie utbild- ning vad gäller kursplaner, lärarkompetens och behörighetsvill- kor för intagning, deltagare i uppdragsutbildning kan undervisas tillsammans med deltagare i ordinarie utbildning (samundervisning) eller i egna grupper (separat uppdragsutbildning). Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) ger en uppfattning om uppdragsutbildningens omfattning inom komvux. En kraftig nedgång kan iakttas – från år . 2 Ordinarie verksamhet används i denna studie för sådan reguljär utbildning som inte är uppdragsutbildning. I författningstext används dock reguljär utbildning som motsats till uppdragsutbildning En förklaring kan vara den kraftsamling på som ägt rum. Högskolesektorn3 består av ett 60-tal universitet och högskolor med statlig, landstingskommunal eller enskild huvudman. Verk- samheten delas upp i grundutbildning, forskarutbildning och forsk- ning. Den regleras genom högskolelagen (1992:1434) respektive högskoleförordningen (1993:100). För Lantbruksuniver- sitet gäller särskilda bestämmelser. I anslutning till högskolorna startade en yrkesteknisk hög- skoleutbildning (YTH). Syftet var att möta efterfrågan på högre utbildning från en grupp som dittills haft små möjligheter att söka sig till högskolan, att tillgodose industrins behov av arbetskraft för vissa kvalificerade funktioner och att ge ämnesutbildning för bli- vande lärare i yrkesteknik i gymnasieskolan. Vägen till examen är kortare än i högskolan i övrigt – 60 poäng. Behöriga är i princip de som med godkända betyg genomgått ett program inom gymnasieskola, komvux eller motsvarande. Priorite- ringen utgår från de sökandes meriter såsom betyg, högskoleprov eller andra särskilda prov, tidigare utbildning och arbetslivserfaren- het eller andra särskilda skäl. Utbildningen vid högskolorna skall vara gratis för studenterna (högskoleförordningen 10 §). Studiemedel kan utgå. Finansiering av ordinarie verksamhet Den statliga finansieringen av högskolan sker via en mål- resultat- styrningsmodell. Resurstilldelningen är beroende av de resul- tat/prestationer som uppnås. Som prestationer räknas antalet hel- årsstudenter och de helårsprestationer som dessa uppnår. Upp- dragsintäkterna var vilket motsvarar av intäkterna för grundutbildning. Variationerna mellan högskolorna är stora – från . 3 Begreppet högskolan täcker i den här rapporten såväl universitet som högskolor. Även högskolan får bedriva uppdragsutbildning. Regler ges i för- ordningen (1997:845) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Det materiella innehållet överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller för komvux. Vissa tillägg och preciseringar är dock intagna. Således gäller att: Är uppdragsgivaren en statlig eller myndighet eller ett landsting skall uppdraget avse personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknads- eller biståndspoli- tiska skäl. I andra fall skall uppdraget avse personalutbildning som är ägnad att få betydelse för deltagarnas arbete åt uppdrags- givaren. Är uppdragsgivaren ett land utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet får uppdragsutbildning ske om regeringen medger. Vid uppdragsutbildning tillämpas avgiftsförordningen (1992:191). Högskolan bestämmer själv avgiften. Full kost- nadstäckning skall gälla. Vid sidan av den reguljära utbildning som fokuseras i uppdraget finns andra offentligstödda skolformer som kan attrahera IKS-spa- rarna. Kvalificerad yrkesutbildning (KY) bedrivs på för- sök. KY regleras i lagen (1996:339) och förordningen (1996:372) om försöksverksamhet med viss kvalificerad yrkesutbildning. Övergripande mål för utbildningen är att den skall ge sådana för- djupade teoretiska och praktiska kunskaper som krävs för att själv- ständigt och i arbetslag utföra kvalificerade uppgifter i en modernt organiserad produktion av varor och tjänster. Utbildningarna, f.n. ca 200 stycken fördelade på 124 branschom- råden, är mellan ett och långa. En tredjedel av utbildnings- tiden genomförs i form av lärande på en arbetsplats. Utbildningarna kan anordnas av statliga högskolor, kommuner, landsting och enskilda utbildningsanordnare. De finansieras av statsbidrag som fördelas av yrkesut- Deltagarna erhåller studiestöd enligt studiestödsförord- ningen. För tillträde till KY krävs normalt att sökanden har fullföljt ett nationellt program i gymnasieskolan eller har motsvarande svensk eller utländsk utbildning eller genom annan verksamhet har förvär- vat motsvarande kunskaper. Regeringens mål är att försöket skall övergå i reguljär verksam- het. Arbetsmarknadsutbildning är ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska akti- viteter styr arbetsmarknadsutbildningen.