sou · GOB350d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är således straffbelagt att på sätt anges i 38 § lotterilagen främja ett utom landet anordnat lotteri, under förutsättning att främjandet särskilt avser deltagande från . Av den föregående redogörelsen har framgått att det i regel inte är något som hindrar att medlemsstaterna tillskapar eller upprätthåller monopol e.d. (särskilda eller exklusiva rättigheter; när det i det följande talas om monopol avses även företag med särskilda rättigheter om inte annat framgår av omständigheterna). Artiklarna 31 (f.d. 37) och 86 (f.d. 90) utgår sålunda från att monopol får förekomma och begräns- ningarna i artiklarna tar inte sikte på själva existensen av monopolen utan på utövandet av dessa. Utövandet skall alltså i princip ske i enlighet med fördragets regler. Men även i detta avseende finns ett undantag enligt artikel 86.2 (f.d. 90.2). Undantaget gäller företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol. Sådana företag skall vara underkastade fördrags- reglerna, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av reglerna inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats företagen fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte heller påverkas i en omfatt- ning som strider mot gemenskapens intresse. Artikel 86 (f.d. 90) är ett uttryck för den kompromiss som kom till stånd vid fördragsslutandet mellan å ena sidan kravet på att medlems- länderna skulle få bestämma över sin egendomsordning (jfr artikel 295 – f.d. 222) och å andra sidan kravet på att fördragets regler skulle gälla också för offentliga företag. Kompromissen mellan de nämnda mot- stridiga kraven torde ha bidragit till att fördragets regler om monopol blivit otydliga, vilket i sin tur medfört osäkerhet om regleringens närmare innebörd. har efter hand rätat ut en del av de frågetecken som funnits, bl.a. har domstolen som nämnts slagit fast att själva existensen av ett monopol kan vara oförenligt med fördraget, nämligen om monopolet är konstruerat så att företaget i fråga tvingas bryta mot fördragets regler vid utövandet av monopolet. För att ett monopol eller andra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna godtas torde normalt förutsättas att de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (jfr bl.a. Läärä p. Av praxis framgår dock att det finns ett ganska stort utrymme för med- lemsstaterna att bestämma på vilka områden verksamheten skall bedrivas i form av statligt monopol. När det gäller lotterier har såsom allmänintresse i de avgjorda målen i huvudsak åberopats en strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmän- Dessa syften, som enligt skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ord- ningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset (jfr Läärä p. 32 och 33). Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar (jfr Läärä p. Mot denna bakgrund står det enligt utredningen klart att också inslagen av monopol i det svenska lotterisystemet är förenliga med EG- rätten. Det bör visserligen uppmärksammas att domstolen inte tagit ställning till frågan huruvida andra bestämmelser i fördraget än dem som rör den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster utgör hinder mot en lagstiftning av ifrågavarande slag. Enligt utredningen finns det dock – mot bakgrund av de uttalanden som domstolen gjort i sammanhanget – i vart fall ingen anledning anta att domstolen skulle finna att de svenska monopolinslagen skulle hindras av några andra bestämmelser i fördraget. Som har framgått av det anförda gällde Läärä-målet frågan om tillåtligheten av ett offentligt monopol. En fråga som domstolen däre- mot inte direkt hade att ta ställning till i det målet var huruvida EG- rätten också medger att – såsom fallet är i – vissa spelområden förbehålls ideella föreningar och andra allmännyttiga subjekt. Det bör dock till att börja med påpekas att den sakliga skillnaden är mycket liten mellan det finska penningautomatmonopolet och det svenska systemet som förbehåller vissa ideella föreningar rätten att ordna vissa slags lotterier. Som framgått består det finska organet som har ensam- rätt, PAF, av 96 organisationer som är verksamma inom området för hälsovård och social verksamhet. Det vore i och för sig egendomligt om det enligt EG-rätten skulle vara en avgörande skillnad mellan det fallet att ett enda organ med ideella medlemsföreningar, som finska PAF, ges tillstånd att bedriva viss lotteriverksamhet och det fallet att tillstånd ges inte till ett centralt organ utan direkt till de ideella föreningarna. Det svenska systemet bör också jämföras med förhållandena i Zenatti-målet, dvs. med den italienska ordningen för vadhållning vid sportevenemang. Enligt denna är sådan vadhållning förbehållen två centrala organisationer, italienska olympiska kommittén och nationella , med rätt för dessa att efter anbudsinfordran anlita andra personer eller organ för att organisera och genomföra vadhållningen. Som har framgått av redogörelsen för domen i målet ansåg domstolen att även den italienska ordningen var förenlig med EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster. Det kan hävdas att det svenska systemet är diskriminerande efter- som det ger svenska ideella föreningar en priviligierad ställning. Som redan antytts är det dock inte någon avgörande skillnad mellan å ena sidan det finska och italienska systemet, där en eller ett par inhemska organisationer förbehålls spelrätten, och å andra sidan det svenska systemet där ett obestämt antal inhemska organisationer av motsvar- ande slag förbehålls denna rätt. Gemensamt för alla systemen är att man utestänger näringslivet, både det inhemska och det utländska, från de aktuella spelen. I den meningen förekommer ingen diskriminering på grund av nationalitet. Det bör i sammanhanget också framhållas att lotterilagen begränsar kretsen av ideella organ också genom att ett sådant organ får anordna lotteri i regel bara inom det område där organet är verksamt (11 §). Det innebär att en lokal förening som är verksam inom en kommun i princip bara får anordna lotterier inom kommunen ifråga. Det är alltså fråga om en generell princip och inte heller i detta avseende sker någon diskriminering. Gemensamt för systemen är vidare att de exklusiva eller särskilda rättigheterna har samma syfte, dvs. att värna om konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället. Som tidigare nämnts har de nationella myndig- heterna ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att avgöra hur omfattande skydd som skall säkerställas. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens mening inte finnas något hinder mot att man i fråga om de ideella organ som tillåts hantera verksamheten väljer ut nationella organ på det sätt som skett i lotterilagen (jfr även artikel 46, f.d. 56). Utredningens slutsats är alltså att lotterilagens bestämmelser, som ger svenska ideella föreningar exklusiva rättigheter, är förenliga med EG-rätten. Det finns anledning att påpeka att en motsatt ståndpunkt skulle innebära att inte bara kommersiella utan också ideella intressen generellt skall likabehandlas inom unionen. Det kan enligt utredningen ifrågasättas om detta verkligen är avsikten med fördraget. Det är i vart fall tydligt att detta krav inte uppställts i Zenatti-målet med avseende på det italienska systemet för vadhållning. När det sedan gäller förbudet i 38 § att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan till att börja med konstateras att ett sådant förbud är nödvändigt om inte förbudet att anordna spel utan tillstånd skall bli illusoriskt. Förbudet mot sådant främjande är med andra ord nödvändigt för att upprätthålla den nuvarande ordningen som ger vissa organ en exklusiv rätt att anordna vissa lotterier. Det innebär också att, om denna ordning för anordnande av spel kan godtas från EG-rättslig synpunkt, man rimligen också måste godta motsvarande regler med avseende på främjande. Utredningen finner på grund av det anförda inte skäl att föreslå ändring av 38 §. Utredningens förslag: En verksamhet förlorar inte sin karaktär av lotteri på grund av att den anordnas via Internet eller TV. Däremot är det oklart i vad mån lotterier kan komma att hänföras till en annan lotterikategori om de anordnas via Internet eller TV i stället för på vanligt sätt. Utredningen föreslår att regelverket anpassas till den nya tekniken genom vissa särregler för lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller TV eller som annars förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Den närmare regleringen av sådana lotterier skall enligt förslaget ske genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen anser inte att det f.n. finns tillräckliga skäl att – vilket anges som ett alternativ i direktiven – via lotterilagstiftningen försöka förhindra spel över Internet som förmedlas från utlandet. Enligt direktiven skall utredningen lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende, alter- nativt göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämp- ningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter; för- och nackdelar skall redo- visas, bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet, analysera utvecklingen av spel över Internet m.m.; för- och nack- delar med denna nya försäljningskanal skall redovisas och förslag till reglering skall lämnas. I det följande behandlas några av de tekniska nyheter som har bäring på lotterier och spel, och de problem som lagstiftaren här ställs inför. framgått har man i direktiven poängterat spel över Internet, varför det ter sig naturligt att starta där. 6.2Lotterier och spel över Internet Internet är en redan väl etablerad och dessutom mycket expansiv företeelse i samhället. En stor del av den svenska befolkningen har tillgång till Internet på arbetet och/eller i hemmet och användnings- områdena är många. Internet används främst som informationskälla men även för tjänster, kommunikation och förströelse. Många männi- skor sköter sina bankärenden och handlar varor via Internet och i fram- tiden kommer säkerligen ett ännu större antal tjänster att bli tillgängliga på nätet. finns det en mängd spel att tillgå på Internet. Det är då inte enbart fråga om förströelsespel utan också om spel mot betalning. Vanligtvis går det till så att spelaren öppnar ett spelkonto hos spel- anordnaren och gör sina insatser med hjälp av betal- eller kreditkort. Insatser och vinster bokförs sedan på spelkontot. Genom beslut av regeringen fick AB Trav och Galopp (ATG) som första svenska arrangör tillstånd att anordna testspel över Internet, ett spel som kom i gång . För att få tillgång till ATG:s spel på Internet krävs bl.a. att man är och folkbokförd i , vilket kontrolleras i samband med att man ansöker om att få delta i spelet. Om ansökan beviljas öppnar ATG ett spelkonto för spelaren som knyts till ett av spelaren uppgivet bankkonto. Vid insatser tas pengar från spelkontot och eventuella vinster utbetalas till spelkontot. Säkerheten i spelet bedöms vara hög och problemen kring kreditspel och åldersgräns synes ha lösts på ett enkelt sätt. Genom beslut har även AB och A-lotterierna erhållit tillstånd att anordna spel över Internet. A- lotterierna startade sin spelverksamhet, ett förhandsdraget nummer- lotteri, . AB , som erhållit tillstånd att anordna bl.a. tips och joker över Internet, kom i gång med sina Inter- netspel . Internationellt sett finns olika synsätt när det gäller spel på Internet. Den europeiska samarbetsorganisationen () – som huvudsakligen består av företrädare för de europeiska ländernas centrala tillsynsmyndigheter på lotteriområdet – har beslutat om riktlinjer angående sådant spel. De länder som deltar i GREF:s verksamhet är – förutom – , , , , , , , , , , , , , och . tar inte ställning i frågan om Internetspel bör tillåtas eller förbjudas; detta är enligt en fråga som de olika länderna självständigt bör besluta om. För det fall spel tillåts går riktlinjerna i huvudsak ut på att spelet skall begränsas till bosatta i det egna landet samt bedrivas inom landet och kontrolleras i samma utsträckning som de traditionella spelen. Om ett land vill förbjuda Internetspel över gränserna för sina invånare och således vill förhindra import av sådant spel måste landet förmodligen, enligt , inrikta lagstiftningsåtgärderna mot dem som förmedlar spelen snarare än mot de enskilda spelarna. I har Internetspel bedrivits av det finska spel- bolaget och även på förekommer Inter- netspel. Några särskilda bestämmelser i lag som reglerar Internetspel i dessa länder finns dock enligt uppgift inte. I har det, såvitt är känt, inte givits något tillstånd till spel via Internet. I förarbetena till det lagförslag som lades fram för (Ot prp nr 84) behandlades dock frågan om spel och lotterier som distribueras genom elektroniska signaler, bl.a. via Internet och kabelnätet. I förslaget anges att lotterier som distribueras genom allmän post, telefon, elektroniska signaler, däribland Internet, eller liknande från ett opphavssted eller säljställe utanför , kräver tillstånd om lotteriet riktar sig till personer bosatta i (1 kap. 1 §). Vidare sägs att tillstånd till lotteri som skall anordnas (avholdes) via elektroniska signaler, däribland Internet eller via kabelnätet, satellit eller liknande, endast kan ges efter föreskrift som utfärdats av departementet (4 kap. 14 §). Det norska lagförslaget redovisas närmare i det följande (avsnitt 6.6 och 6.8). Det bör dock redan här påpekas att förslaget inte antogs av utan återförvisades för fortsatt beredning. I Österrikisk lagstiftning finns en bestämmelse som reglerar del- tagande i utländska slumpspel där det stadgas att det är förbjudet att i ta emot insatser i utländska slumpspel, att tillhandahålla eller göra det möjligt att delta i utländska slumpspel samt att delta i utländska slumpspel om den erforderliga insatsen fullgörs från Öster- rike. Överträdelse av förbuden kan medföra böter upp till 300 000 österrikiska schilling. Denna bestämmelse tar dock inte särskilt sikte på Internetspel utan tillämpas generellt på slumpspel som anordnas utom landet. I har man från statsmaktens sida intagit en mycket restriktiv hållning till Internetspel. Det har varit förbjudet att via nätförbindelser tillhandahålla eller förmedla spel över delstats- gränserna. Ingripande har skett och sker alltjämt med stöd av The wire har flera polisiära ingripanden gjorts mot spel- arrangörer som tillhandahållit spel i som anordnats i och . I flera delstater gäller ett förbud mot Internetspel och en generell lagstiftning som förbjuder Internetspel är under utarbetande (The Internet Gaming Prohibition Act eller the Kyl- bill som den också kallas). Denna lagstiftning är mycket kontro- versiell och i pågår en intensiv debatt om lagförslagets överens- stämmelse med de amerikanska rättsprinciperna och förhållandet till den tekniska utvecklingen. Enligt uppgift föreligger inte något slutligt lagförslag men de förslag som tidigare presenterats har föreskrivit en vidsträckt jurisdiktion för amerikanska domstolar samt fängelsestraff både för den som olagligt anordnat ett lotteri över Internet och för den som deltagit i lotteriet. Denna hårda hållning vad gäller Internetspel skall ses mot bakgrund av den amerikanska spellagstiftningen i övrigt. Lagstiftningen är mycket restriktiv i de flesta delstater. Endast vissa delstater tillåter kasinospel och spel på utbetalningsautomater och en stark koncentration av spelverksamhet har skett till , och . Vidare har vissa urbefolkningsgrupper rätt att anordna spel i både och . I och har statsmakterna en annan inställ- ning. Spellagstiftningen är mycket liberal och detta gäller också spel med tekniska hjälpmedel, bl.a. Internetspel, spel via interaktiv TV, telefonbetting och dataspel. Statsmakterna har i den delen av världen funnit att det enda effektiva sättet att reglera interaktiva spel är genom samarbete mellan delstaterna. Regelverket omfattar därför också bestämmelser om fördelning av skatteintäkter mellan delstaterna. Som har framgått av det föregående anordnas Internetspel inom f.n. i regel så att spelet begränsas till invånarna i det land där spelet arrangeras. De spel som anordnas i vissa länder i och riktar sig däremot huvudsakligen till invånare i andra länder. Detsamma gäller vissa spel som anordnas i andra delar av världen, t.ex. . Det är således möjligt för spelare i att via Internet delta i spel som anordnas i dessa länder. I en del fall har spelet anordnats särskilt med tanke på svenska spelare; svenska språket används, svenska matcher finns med och svenska banker sköter betalningarna. Det är tydligt att utvecklingen innebär ett visst hot mot det interna svenska spelet. För att kunna bedöma om det finns anled- ning och möjlighet att lagstiftningsvägen ingripa mot denna typ av Internetspel behöver man känna till dels hur Internet fungerar, dels hur spel på Internet anordnas. I de närmast följande avsnitten lämnas en beskrivning i dessa avseenden. Vad är Internet? började det på olika håll att växa fram nät av datorer för kommunikation. Dessa nät var av olika typ och för att för- söka få till stånd kommunikation mellan näten utvecklades en kom- munikationsmetod som var oberoende av de underliggande nättyperna. Man skapade ett Protocol, som kom att kallas Internet Protocol eller IP. Ledande i utvecklingen var försvarsmakten och några universitet i . Kommunikationssystemet organiserades av säker- hetsskäl så att det inte skulle finnas något centrum eller någon mitt- punkt som kunde slås ut. Efterhand etablerades så nätverk av olika datanät och kommunikation kunde ske över gränserna. Det finns flera sådana nätverk. Ett av dem kallas Internet. Internet kan beskrivas som ett nätverk av ett mycket stort antal olika delnät som alla är oberoende av varandra; om en dator i ett nät- verk slutar att fungera påverkar detta inte nätverket i övrigt. För att Internet skall fungera finns ett antal stödsystem. De viktigaste stöd- systemen är det logiska vägvalssystemet (routingsystemet) och DNS (). Mer om detta i det följande. Internet har inte någon central ledning och styrs inte av något enskilt organ. Det finns dock allmänna regler om bl.a. standarder för sättet att kommunicera, s.k. kommunikationsprotokoll, som Internet- användare och organisationer har kommit överens om för att datorer och nätverk skall kunna samarbeta. () är en privat ideell organisation som bl.a. ger ut rekommendationer för Internet. Alla som vill får vara med i ISOC, privatpersoner likaväl som företag. ISOC har ansvaret för alla tillgängliga s.k. IP-adresser på Internet och har delegerat till en annan organisation, Internet Assigned Numbers Authority () att sköta utdelningen av dessa. har i sin tur delegerat det dagliga arbetet till tre regionala registraturer: (RIPE NCC) i , som sköter adressutdelning för bl.a. , Information Center (InterNIC) i samt Information Center (APNIC) i . Mer om adresser på Internet följer nedan. Hur sker kommunikation på Internet? All trafik på Internet går via en operatör. De operatörer som handhar Internettrafik är av olika kategorier. I den följande texten kommer begreppet Internetoperatör att användas för att beteckna de företag (operatörer) som tillhandahåller nätkapacitet för Internet, dvs. anknytningen till nätet, och som är direkt anslutna till de nationella knutpunkterna. En knutpunkt är en sammankopplingspunkt för fler än två operatörers nät. Trafik mellan olika operatörers nät kan alltså utväxlas över knutpunkten. I finns endast en nationell knutpunkt; denna ligger i . Knutpunkten i är dubblerad, dvs. har utrustning på två ställen, av säkerhetsskäl. Ytterligare nationella knutpunkter planeras. Det engelska uttrycket för Internetoperatör är Internet Access Provider (IAP). Ett företag som tillhandahåller tillgång till Internet men som inte är direkt anslutet till de nationella knutpunkterna utan måste köpa transit till dessa från en Internetoperatör benämns i den följande texten Internetleverantör. Den engelska beteckningen för Internetleverantör är , . Det är med Internetleverantören som abonnenten tecknar Internetabonnemang. I ett normalabonnemang ingår vanligen att abonnenten får tillgång till World , e-post och en personlig hemsida. Vissa Internetoperatörer är också Internetleverantörer, t.ex. (Internet) och Tele2 (Swipnet). Därutöver finns det ett hundratal återförsäljare av Internetanslut- ningar i . Det finns många sätt att ansluta sig till Internet på. De två vanligaste sätten är att ansluta sig antingen via s.k. fast anslutning eller via en telefonlinje, s.k. uppringd eller tillfällig anslutning. Om man är fast ansluten till Internet finns det en fast förbindelse till en Internetleverantör i form av en hyrd teleledning eller en mikro- vågslänk. Användarens dator är då uppkopplad och använd- aren kan när som helst nå ut på Internet som andra anslutna till Internet kan nå användarens dator. Den fasta anslutningen är ett vanligt sätt för medelstora och stora organisationer att ansluta sig till Internet på. Om man har en uppringd anslutning är man bara temporärt uppkopplad på Internet man själv vill. används det vanliga telefonnätet och modem. Användaren ringer då via sin dator, med hjälp av modemet, till ett mottagarmodem hos Internetlever- antören. Användarens dator blir då tillfälligt uppkopplad på Internet och som samtalet pågår fungerar användarens dator på samma sätt som om den vore fast ansluten till Internet. När användaren gjort de önskade transaktionerna kopplar han ned telefonförbindelsen med Internet. Denna anslutningsform används oftast för att ansluta en enda dator och utnyttjas företrädesvis av små organisationer och privat- personer. En fördel med uppringda förbindelser är att användaren bara betalar för den tid som förbindelsen är uppkopplad medan en fast anslutning kostar pengar oavsett om den används eller inte. Två nackdelar med uppringda förbindelser är att överföringshastigheten via modem är låg och att användarens dator är tillgänglig utifrån endast under pågående samtal. Båda dessa nackdelar gör att det är olämpligt att tillhanda- hålla information via uppringd förbindelse. Förutom via markbundna ledningar (telenät, kabel och elnät) går det att nå Internet via satellit, radiolänk med högfrekvens (mikro- vågor) och mobiltelefon. Det har framkommit nya sätt att kommunicera via Internet, bl.a. den s.k. WAP-tekniken (Application Protocol). WAP är en standard för hur en enklare typ av Internetsidor kan överföras till mobiltelefoner och handhållna datorer, vilket innebär att man kan få mobil tillgång till Internet och således inte behöver vara ansluten till en dator för detta. har de första WAP- telefonerna lanserats för allmänheten. I diskussionen om ny teknik har också begreppet bredband före- kommit flitigt. Bredband är inte någon särskild teknik utan ett sam- lingsbegrepp för olika typer av fasta förbindelser till Internet med en hög överföringshastighet (minst /s, vilket är 40 gånger snabbare än med dagens modem). Den som tecknar Internetabonnemang med en Internetleverantör erhåller ett användarnamn och ett lösenord. När man kopplar upp sig på nätet använder man dessa beteckningar för att identifiera sig.