sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Här skapas en otydlighet om vilket befälsansvar som regeringen ska anses ha eller inte ha för en viss verksamhet. Därmed försämras medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan. Den s.k. renodlingsprincipen som infördes innebar att man försökte skilja den traditionella myndighetsutövningen, alltså att pröva frågor om medborgarnas rättigheter och skyldigheter, från mer marknadsliknande verksamhet av serviceka- raktär, där finansieringen ofta kan ske med avgifter. Det skedde ungefär som regeringen för- klarade att konkurrens och marknadskrafter skulle utnyttjas som medel för att effektivisera den offent- liga sektorn. Producent-/beställarrelationer skulle tillämpas mer inom staten; entreprenad och upp- handling i konkurrens prövas mer systematiskt. En konsekvens av principen att särskilja kom- mersiell verksamhet från myndighetsfunktionen blev att de konkurrensutsatta affärsverken om- vandlades till bolag, underställda samma lagstift- ning som privata bolag. Detta skedde med en avveckling av affärsverkens monopol på tjänster såsom brevdistribution och telekommuni- kation. Fem av de åtta affärsverken bolagiserades under ; av deras anställda kom ca 120 000 statsanställda att föras över från statsanställning till bolagsanställning. Många förlorade jobbet. Det var alltså en reform med väsentligt djupare innehåll än ett enkelt byte av formell status. Principen om konkurrensutsättning och nya EU-anpassade konkurrens- och upphandlings- regler ledde också till att en del av den kvarvarande, icke-bolagiserade statliga produktionen lades ut på entreprenader. Dessa idéer har haft stöd från både borgerliga och socialdemokratiska regeringar. förvaltningspolitiska propositionen underströk regeringen ytterligare att myndigheterna ska pröva möjligheterna att effektivisera verksamheten genom att låta privata entreprenörer utföra delar av verksamheten. Det är dock oklart var gränsen bör gå mellan den statliga kärnverksamhet, som ska bedrivas i myndighetsform, och verksamhet av ser- vicekaraktär som enligt de allmänna principerna skulle kunna konkurrensutsättas. En strikt tillämp- ning av principerna skulle kunna leda till en väsent- ligt minskad statsförvaltning. Förvaltning skils från rättsskipning För att stärka den enskildes rättsskydd har man försökt skilja mellan förvaltning och rättsskipning. Det har också inneburit en anpassning till utslag i liksom till former som råder i andra EU-länder. Myndigheternas ledningsform har varit föremål för en återkommande behandling i . Senast tog ställning till frågan i samband med behandlingen av den förvaltningspolitiska propositionen. Enligt nuvarande ordning ska för- valtningsmyndigheterna ledas på något av följande sätt: av en myndighetschef ensam, s.k. enrådighets- verk, eller av en myndighetschef som biträds av en lekman- nastyrelse med vissa, begränsade beslutsbefogen- heter, eller av en styrelse med fullt ansvar, som utgör myn- dighetens ledning och som ansvarar kollektivt under regeringen med myndighetens chef som ansvarig för den löpande verksamheten. Regeringen har mandat att besluta vilken ledningsform som ska gälla vid myndig- heterna. Motivet att låta lekmän medverka i myndigheter- nas ledningsorgan är att tillföra dem ett medbor- gerligt omdöme och att öva inflytande och insyn på medborgarnas vägnar. har denna metod kritiserats för att skapa oklarhet i ansvarsbilden. Den förvaltningspolitiska kommissionen menade att styrelsernas blandade funktion av att vara både rådgivande och beslutande gör uppdraget som ledamot diffust. Ett tiotal förvaltningsmyndigheter har styrelse med fullt ansvar. Det gäller främst myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som innebär ett stort finan- siellt eller självständigt ansvar. (Högskolor och universitet, affärsverken och ett antal nämndmyn- digheter har i princip liknande styrelsefunktioner.) För förvaltningsmyndigheterna har lednings- formen styrelse med fullt ansvar funnits . Erfarenheten har visat att den inte är problemfri. Regeringen har därför uppdragit åt Statskontoret att göra en utvärdering. Hela den här utvecklingen av statsförvaltningen innebär att den enskilde statstjänstemannen erhål- ler en mycket mer central position än tidigare, då vederbörande kunde luta sig mot detaljerade före- skrifter och ekonomiska villkor. är det andra faktorer som styr hur mötet mellan statstjänste- mannen och medborgaren utfaller. Personalpolitiken får en tung politisk innebörd. Det blir extra viktigt att granska vilka värden och vilka attityder hos de anställda som gynnas respek- tive missgynnas genom de konkreta arbetsvillko- ren och incitamenten. Stärks i första hand medborgarens intresse av deltagande, inflytande och delaktighet? Fördjupas exempelvis den anställdes strävan att vara en demo- kratins väktare? När vi sammanfattar den personalpolitiska utveck- lingen framstår tre generella tendenser eller drivkrafter som särskilt tydliga: 58 Politisk uppmärksamhet på verksamhetens mål och resultat Vid tiden för förhandlingsrättsreformen hantera- des all lönebildning centralt. När man införde resultatstyrning 1988 och lönebildningen fort- löpande delegerades ledde det till en tydligare fokusering på verksamhetens resultat. Personalde- mokratiska aspekter fick en mindre betydelse. Den politiska styrningen har successivt medfört starkare utgiftskontroll. Genom ramanslag har personalstyrkan anpassats till tvingande och ofta krympande budgetramar. Uppmärksamheten på verksamhetens mål och resultat har lett till systematiska genomlysningar av samtliga politikområdens verksamhet och organi- satoriska struktur. För att kunna anpassa personal- styrkan till nya lösningar har man behövt avveckla personalen flexibelt. Ansvaret för arbetsgivarfrågorna har stegvis för- skjutits från koncernnivån till de enskilda myndig- heterna. Det har främst märkts i lönebildningen men också andra tidigare centralt reglerade anställ- ningsvillkor har gjorts till frågor för de lokala par- terna. Tryggheten har kommit att ses i samma myndighetsrelativa perspektiv. Dess kvalitet har kommit att variera mellan olika myndigheter. Enligt modern förvaltningspolitik ska myndig- heterna styras med enkla, tydliga instrument där regeringen fastställer mål, resultatkrav och finansi- ella ramar. Tekniken med ramanslag förutsätter lokal handlingsfrihet. Att förse myndigheten med rätt kompetens blir ett nyckeluppdrag för varje I detta ligger kontroll över rekryte- ring och avveckling av personal. För att detta ska bli en reell möjlighet har anställningstryggheten avreglerats. Från tjänster till anställda individer Individualiseringen av anställningsvillkoren är ett av decentraliseringens många ansikten. Vi har gått från enhetlighet till individuell anpassning och från tänkande i tjänster till anställda individer. Staten tog länge ensidigt ansvar för anställnings- tryggheten för de statsanställda. Uppsägningar på grund av arbetsbrist var länge mycket få. Omplace- ring och naturlig avgång var i praktiken instrumen- ten för att hantera övertalighet vid omorganisatio- ner och rationaliseringar. En statsanställd kunde känna sig trygg i sin anställning även om de for- mella villkoren efter sjuttiotalets arbetsrättsrefor- mer var lika för flertalet anställda i alla arbetsmark- nadssektorer. Vad har den nya, ökade osäkerheten i anställ- ningen inneburit för den statsanställde i synen på sitt uppdrag? Vi kan inte utesluta att den kan vara en av förklaringarna till de tendenser till ökad tyst- nad och mindre självständighet i ämbetsutövning- en som iakttagits . Som vi betonar i flera andra sammanhang, bedömer vi detta som utomordentligt allvarligt. Den förebildlighet som regeringen vill att stats- förvaltningen ska utmärkas av naggas i kanten.59 Vi finner anledning att särskilt varna för en utveckling som dämpar ämbetsmannens mod att vara en själv- ständig väktare för demokratin och medborgarnas intressen. En demokratipolitik för statsförvaltningen Har då alla reformer och förändringar gjort att medborgarperspektivet förstärkts och att myndig- heternas samtal med medborgaren förstärkts? Nej, av flera skäl tycks det mesta återstå att göra när vi granskar de nya strukturerna, nätverken och pro- cesserna från medborgarnas synpunkt. För det första ansvarar förvaltningen för myndig- hetsutövningen. I kraft av sin lojalitet mot lagen ska den vårda rättsstatens värde av likhet inför lagen, offentlighet, sekretess etc. Varje myndighet måste anstränga sig till det yttersta för att också använda ett språk som är begripligt. Alla medborgare har rätt till upplysningar. Förvaltningstjänstemannen måste upprätthålla rättsstaten. I flera avseenden har de enskildas rättssäkerhet stärkts. I har funnits en annor- lunda uppdelning mellan förvaltning och rättsskip- ning än i andra länder. Överprövning av förvalt- ningsmyndigheternas beslut (besvär) har hanterats i överordnade myndigheter och i sista hand av regeringen då beslutet handlat om lämplighet eller ändamålsenlighet. Successivt har överordnade myndigheter kommit att utveckla former för besvärsprövningen som mycket liknar domstolar- nas. Statskontoret konstaterar i en rapport att det uppenbarligen skett en värderingsförskjutning vad gäller synen på sät- tet att tillgodose den enskildes rättsskydd. Det är troligt att internationella inflytanden är stora. Domstolarna har tagit över uppgifter som har karaktären av rättsprövning. Genom utvecklingen har fått en tydligare åtskillnad mellan för- valtnings- och domstolsfunktioner. Domstolarna får nu det sista ordet i besvärsprövningen. Dessut- om har ett tvåpartsförhållande införts genom vilket den berörda förvaltningsmyndigheten vars beslut är ifrågasatt har samma ställning som den yrkande (dvs. För det andra spelar förvaltningen en viktig roll för demokratin genom att vara demokratins väktare. I likhet med bl.a. Förvaltningspolitiska kommissio- nen vill vi varna för att demokratidebatten ensidigt betonar frågor om styrning och styrbarhet. Det kan leda till att man underskattar värdet av att ha en förvaltning som också bjuder politiken motstånd i kraft av sin erfarenhet, kunskap och självständig- het. En oberoende förvaltningsapparat kan alltså ha ett demokrativärde fastän, eller just därför att, den är svårare att styra för de politiskt förtroendevalda. Det kan förefalla paradoxalt. Men genom sina självständiga professioner och sitt ämbetskurage ska förvaltningen vara en själv- ständig aktör gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom de fastlagda ramarna ska den vårda den offentliga förvaltningens särdrag av autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering. Det ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupa våra demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hävda sin egen integritet. kan det leda till strid gentemot de politiska beslutsfattar- na.60 Med oro ser vi dock hur verk och myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare utifrån ett snävt verksamhetsintresse. Vi finner det stötande och anser att det är en misshushållning med skatte- medel. Det röjer en allvarlig missuppfattning av vari deras medborgaruppdrag består. Det urgröper tilltron till deras opartiskhet, som vi närmare utvecklat i lobbningkapitlet. För det tredje ska förvaltningen leverera service inom de ramar som fastställts i de politiska försam- lingarna på olika nivåer. Förvaltningsledet ska ordna ändamålsenliga driftsformer för att produce- ra de beslutade tjänsterna. I övrigt ska förvaltning- en se till att välfärdens nyttigheter fördelas inom de politiska, rättsliga och ekonomiska ramar som de förtroendevalda lagt fast. I detta perspektiv är förvaltningens arbetsupp- gifter huvudsakligen lokaliserade till det politiska systemets utflödessida. Det gäller att omsätta de politiskt fattade besluten i konkreta verksamheter. I en ständigt tilltagande specialisering ska olika professionella grupper förbereda och genomföra de politiska reformerna och besluten. Lojaliteten mot de politiska beslutsfattarna spelar en stor roll. Förvaltningspersonalen är medborgarnas tjänare. Medborgarens vanmakt inför myndigheten Många medborgare vittnar om en påfallande käns- la av vanmakt i mötet med den offentliga förvalt- ningen. Ramlagarna har kommit till för att den enskildes situation ska kunna beaktas i tillämp- ningen i det speciella fallet. Detaljreglering kan ald- rig fullt ut ta om hand alla de särskilda villkor som kan gälla i ett enskilt ärende; därför ska handlägga- ren i det enskilda ärendet kunna påverka beslutet. Men erfarenheten bl.a. från socialförsäkringens område visar, att den enskilde handläggaren känner sig utlämnad åt alltför generellt utformade regler och att för mycket av omdöme läggs i dennes ansvar utan stöd av en allmänt diskuterad och accepterad etisk ram som kan ge vägledning. Denna brist kan i sin tur leda till allvarliga konse- kvenser för den enskilda medborgaren. I den rapport vi gav ut tillsammans med Social- tjänstutredningen är det just denna elementära brist på inlevelseförmåga och helhetssyn som formar mångas erfarenheter av svensk förvaltning och som utgör ett nederlag för de värden av deltagande, del- aktighet och inflytande som bör utmärka folksty- relsen.61 Ett medborgarperspektiv med plats för grupper med klena politiska resurser behöver där- Det vilar ett ansvar på myndighe- ternas ledning att vidareutveckla ett sådant förhåll- ningssätt som korrektiv till de konsumentperspek- tiv som hellre sätter den välinformerade och starke som riktmärke för sitt handlande. Vår demokratipolitiska slutsats beträffande stats- förvaltningen handlar framför allt om att sörja för system där ämbetsmännen är demokratins väktare präglade av en medborgaranda. Vi pläderar för att så långt det går vidmakthålla och förstärka statsför- valtningens oberoende. Utveckla ett offentligt etos en demokratisk professionalism Som vi sett befinner sig statsförvaltningen i en miljö av konflikter mellan mål som var för sig är viktiga. Å ena sidan ska t.ex. demokratiska värden förverk- ligas; politisk demokrati och offentlig etik. Å andra sidan ska ekonomiska värden skapas; rationalitet, produktivitet och effektivitet. Varje offentligt system ska vårda denna helhet. Det är ett mångdimensionellt medborgarperspek- tiv på sådana angelägenheter som bedrivs med medborgarnas skattemedel. Demokratiska värder- ingar och etiska principer är lika viktiga när andra aktörer övertar offentligfinansierad verksamhet. Det gäller exempelvis meddelarfriheten. För att hantera ansvaret klokt, med medborgar- nas bästa för ögonen, måste stora ansträngningar göras för att utveckla personalens känsla för ett offentligt etos.62 Det innebär bl.a. att staten som arbetsgivare fortlöpande måste värna om att skapa sådana arbetsförhållanden att statstjänstemännens integritet och självständighet inte motarbetas utan tas till vara och uppmuntras. De statsanställda måste få vara förebilder i fråga om de med- borgardygder som vi förespråkat i tidigare avsnitt. Klargör vad en myndighet är Ur medborgarens synvinkel är det angeläget att slå fast ett mer entydigt myndighetsbegrepp. Den ord- ning som gäller skapar en oklarhet om hur själv- ständiga olika statliga verksamheter är i förhållande till regeringen. Myndigheter ska inte ägna sig åt lobbning och opinionsbildning i eget intresse En myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Deras uppgift är inte att propagera för det egna områdets expansion eller en viss politisk styrning. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedö- ma om de krav som kommer från organiserade intressen är befogade eller inte. Vi anser det därför betänkligt att myndigheter är medlemmar i lobbningsorganisationer, som i konkurrens med varandra lobbar mot staten. Slå vakt om forskningens självständighet Utan en oberoende ställning kan inte statsförvalt- ningen leverera ett trovärdigt underlag för debatt och beslut. Dess roll i det här avseendet är bety- dande. Det gäller naturligtvis i särskild grad de stat- liga forskningsinstitutionerna, där tecken på ökad styrning inger betänkligheter. Om inte forskningen får stå fri gentemot politik och marknad, gör folk- styrelsen sig av med en av de främsta grundvalarna för ett öppet samhälle. Oberoende och avgiftsfri statistik Av liknande skäl menar vi att ett uppenbart med- borgarintresse talar för att ha en oberoende statistik som ger de offentliga aktörerna avgiftsfria underlag för analys, debatt och beslut. Utvecklingen mot en flernivåstyrning med be- tydande förhandlingsinslag ställer ökade krav på att verksamheterna revideras.63 Det offentliga sam- talet behöver göras mindre sårbart för enstaka, hastigt och godtyckligt uppblossade affärer och mediedebatter. Därför behövs kunskap som syste- matiskt och professionellt kan berätta om stats- verksamhetens nytta ur ett medborgarperspektiv. Dessa mångfaldiga revisionsuppgifter ökar vikten av att medborgarna har tillgång till en obunden revision som olika former av revisionsorgan utför. Den av utsedda revisionen bör ges en stärkt roll. Ge utredningsarbetet rimliga arbetsförutsättningar Också av egen erfarenhet vill vi ge skäl för att det svenska utredningsväsendet ges rimliga arbets- förutsättningar att leverera hållbara lösningar på svåra politiska problem. Det handlar inte minst om tillräcklig tid för att skaffa fram, analysera och sam- manväga professionella rapporter till bärkraftiga politiska beslutsunderlag. Prioritera och offentliggör remissvaren I en av våra studier ser vi vidare att myndigheterna spelar en viktig roll i remissarbetet.64 Det behöver prioriteras och tillmätas en stor betydelse. Myndig- heternas svarsvägran är inte godtagbar. Deras remissvar bör också läggas ut på nätet till nytta för medborgarnas samtal. vill vi argumentera för att ytterligare ansträngningar görs för att bringa ökad klarhet i ansvarsfördelningen mellan statliga organ och, som vi strax ska ge förslag om, mellan dessa och kom- munerna. Den oreda som medborgarna ofta upple- ver måste tas som tillräckliga skäl att intensifiera arbetet med att skapa genomskinliga strukturer av befogenheter och ansvar. tydligare, spelreglerna klarare och styrningen mer konsekvent. Mellan staten och kommunerna måste det råda balans mellan ansvar och ekonomiska förutsättningar. Stärk den juridiska kvalitetssäkringen Tempot i det politiska beslutsfattandet ökar. Där- med kan risken öka för att vederbörlig hänsyn inte tas till rättsstatens krav på lagenlighet och förutsäg- barhet. Ansträngningarna för att skaffa fram ett så allsidigt och fullgott underlag för beslut bör därför intensifieras. Detta därför att inte medborgarens rättigheter ska bli satta på undantag. Staten har skäl att utveckla säkrare system för extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för medborgarnas rättigheter och integritet. Inte minst i ett svåröverskådligt förhandlings- och nätverks- baserat beslutsfattande bör extra ansträngningar göras för att säkra medborgarnas skydd mot myn- digheters misstag och övergrepp. Ett sätt att göra detta vore att slopa det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Innebörden i denna regel är att domstolar eller annat offentligt organ inte får tillämpa en föreskrift som strider mot grundlagen eller mot en överordnad författning. Om det är rik- sdagen eller regeringen som beslutat föreskriften, ska tillämpningen underlåtas bara om felet är uppenbart (RF 11:14). Att slopa uppenbarhetsrekvisitet skulle alltså ge domstolarna en större möjlighet att åsidosätta grundlagsstridig lag eller lagstridig förordning. Av våra studier kan man dra slutsatsen, att det finns tendenser till att europeiseringen urholkar inne- börden av uppenbarhetsrekvisitet. EU-medlems- kapet har inneburit att EG-rätten automatiskt ges företräde framför svensk rätt. Såvitt avser EG-rät- ten ges inte något utrymme för att underlåta ett åsi- dosättande av nationella regler som står i strid med EG-rätten. Den tilltagande europeiseringen och EG-rättens inflytande förefaller dessutom göra de svenska domstolarna mer benägna att finna uppen- barhetsrekvisitet uppfyllt. Internt bör myndigheterna säkra sin kvalitet genom att bl.a. finna vägar att mer effektivt hantera klagomål. Hjälp medborgarna att få insyn, bl.a. via IT I stigande utsträckning är så gott som alla delar av statsförvaltningen indragen i flernivåstyrningens komplexa och svåröverskådliga förhandlingspro- cesser. Det har radikalt förändrat myndigheternas arbetsformer. Detta skapar, som vi tidigare utveck- lat, ett demokratiskt dilemma. Det gör i varje fall, att vi inte ser någon bortre gräns för myndigheter- nas ansträngningar att ge medborgarna en ökad öppenhet och insyn. Att, som i , offent- liggöra alla viktiga dokument via Internet är ett, om än litet, steg i rätt riktning. En växande företeelse i samhällsorganisationen är De har alla ett betydande ansvar nya, regionala konstellationer i form av samman- för delar av välfärdspolitiken, framför allt sjukvår- slagna län, nya samarbetsformer mellan kommu- Men på regional nivå sker också ett spel om ner, nätverk och partnerskap där bland andra Utvecklingen av regioner återspeglar ett alltmer komplext samhällssystem som förutsätter just olika förhandlingslösningar. Det principiella di- lemma vi diskuterat i globaliserings- och EU- avsnitten gäller därför även den regionala nivån, om än i mindre skala. beräknade 1998 att det fanns 210 föreningar, förbund, kommittéer och andra samverkansformer mellan landets kommu- ner. Över hela landet pågår ett arbete kring hur statens i så kallat regionalt till- växtkapital ska fördelas. Det sker i regionala part- nerskap mellan olika samhällsorgan, företag, orga- nisationer osv. Detta är en av anledningarna till att länsin- delningen uppfattas som bitvis föråldrad och överspelad. De flesta statliga myndigheter har övergett den. Det pågår försök med regionalt självstyre. I Regionberedningens slutbetänkande Regional framtid lades fram ett förslag om en utvidgad regional självstyrelse.66 Med anledning av detta föreslog regeringen att man –2002 skulle bedriva en försöksverksamhet med inrikt- ning på att utveckla former för en bättre demokra- tisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet i , , , och . tillkallade regeringen vad som sena- re kom att kallas Den parlamentariska regionkom- mittén (PARK), som ska vara färdig med sin upp- följning och utvärdering år I en av våra egna forskarvolymer liksom i en av utvärderingsrapporterna för PARK ställer sig Jör- gen kritisk till de nya regionala beslut- sprocesserna. Reformeringen av regionerna sköts av en liten grupp makthavare och under stor orga- nisatorisk komplexitet. För att öka legitimiteten för regionpolitiken måste breda grupper av medborgare bjudas in för att förutsättningslöst få vara med och påverka, menar han. Han anser att samordningsvinster förvisso kan skapas men när det gäller demokrativinster är de förtroendevalda redan tveksamma till om försöken kommer att kunna infria förväntningarna.67 En demokratipolitik för regionerna Sammantaget lever och utvecklas flera olika organi- satoriska former kring läns- och regionnivån. Det är bra att man i olika försök omprövar gränserna mellan staten och kommunerna och landstingen, mellan kommunerna och landstingen liksom mel- lan kommunerna. Olika landsändar har självfallet olika förutsättningar när det gäller historia, regio- nal identitet och medborgerlig förankring. Att många politiska aktörer strålar samman för samtal har ett demokratiskt värde. Men vi menar att en större demokratisk uppmärksamhet och kreativi- tet bör prägla utvecklingen. Arbetet med regionalt självstyre erbjuder näm- ligen principiellt intressanta möjligheter att fördju- pa såväl folkstyrelsen i allmänhet som självstyrel- sen i synnerhet efter delvis nya mönster. Den regi- onala nivån skulle kunna vara en ny, mer flexibel och anpassbar balanspunkt mellan demokrati i det lilla formatet och den storskaliga demokratin, t.ex. inom utvecklingspolitiken.