sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi har i huvudsak behandlat dessa olika välfärdsaspekter var för sig. Det innebär att vi exempelvis har redovisat inkomstutvecklingen för olika gr upper skilt från redovisningen av förändringar inom sjukvården eller socialbidragsområdet. Fokus har varit de olika åtgärdssystemen respek- tive olika aspekter av levnadsförhållanden. I detta avslutande avsnitt ska vi ta vår utgångspunkt i förhållanden för olika befolkningsgrupper, och försöka se i vilken mån de samlade förändringarna inom flera olika områden kan ha inneburit ofärdsproblem. I många fall är dock kun- skapsluckorna stora, vilket vi återkommer till i nästa avsnitt. Barnfamiljer är en grupp som generellt sett haft en negativ välfärds- utveckling . Framförallt gäller detta hushåll som består av en ensamförälder och familjer med många barn. Barnfamiljernas ekonomi har urholkats genom sjunkande förvärvsinkomster, nedskär- ningar i socialförsäkringar och bidrag samt höjningar av skatter och boendekostnader. Ensamföräldrarna har också drabbats hårt av arbets- lösheten och uppvisar ett fortsatt mycket högt social- bidragstagande. Ensamma mödrar har vidare sämre arbetsvillkor, sämre hälsa, och är oftare utsatta för våld eller hot om våld. Höjda barn- omsorgsavgifter har ytterligare minskat många barnfamiljers ekono- miska utrymme. Det är bekymmersamt att andelen barn som lever i familjer med mycket låga inkomster har ökat markant. Barns välfärd påverkas också av bland annat förhållanden inom barnomsorg och skola. har barnomsorgen visserligen byggts ut kraftigt, men ökningen av antalet barn per anställd reser frå- getecken kring hur barnomsorgens kvalitet utvecklats. Även skolbarnen har berörts av en resursuttunning genom att antalet platser har expande- rat trots oförändrade resurser, vilket bland annat lett till att lärartätheten sjunkit kraftigt. Ungdomars inträde i vuxenlivet har framstått som en alltmer utdragen process. har denna trend accentuerats och unga människor har på en mängd områden haft en sämre välfärdsutveckling än andra grupper. U ngdomar bor kvar i för- äldrahemmet allt längre, de har drabbats särskilt hårt av arbetslösheten och de har haft en mycket ogynnsam ekonomisk utveckling. Andelen socialbidragstagare bland de unga har i det närmaste fördubblats , men det har skett en markant nedgång efter 1997. Ofärd, kunskapsluckor och vägval utrikes födda ungdomar är särskilt utsatta för olika former av ofärd. Det är betydligt vanligare att sakna behörighet till gymnasieskolan bland barn med utländsk bakgrund än bland barn som är födda i . Arbetslösheten har också ökat markant bland de utrikes födda ung- domarna och dessa ungdomar är i högre grad än inrikes födda långvarigt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Sysselsättningsnedgången och de försörjningsproblem som följt i dess spår är kanske det som främst kännetecknar decenniet, och mycket stora grupper av befolkningen har berörts. Arbetslösa har sämre hälsa och större ekonomiska svårigheter än vad den arbetande befolkningen har, och har den ekonomiska situationen för långtids- arbetslösa förvärrats. Vi har också kunnat se att inkomstskillnaderna i befolkningen har ökat och att det framförallt är personer i de högsta inkomstgrupperna som inkomstmässigt har kunnat tillgodogöra sig de senaste årens uppgång i landets e konomi, bland annat genom att de fått kraftigt ökade kapitalinkomster. I de sämst ställda gr upperna har åtstramningar i socialförsäkringssystemen bidragit till en inkomst- minskning och socialbidraget har för dessa grupper blivit en allt vikti- gare inkomstkälla. Även de som har arbete har berörts av påtagliga förändringar. En ökande andel anställda, särskilt kvinnor, har tidsbegränsade anställ- ningar. Den psykosociala arbetsmiljön tycks ha förvärrats framförallt inom vård, skola och omsorg. Den könssegregerade arbetsmarknaden gör att dessa försämringar påverkat kvinnor i betydligt högre grad än män. De kvinnodominerade arbetsplatserna inom välfärdstjänsteområdet har sannolikt påverkats både av resursneddragningar och av organisatoriska förändringar, med följd att arbeten som redan tidigare upplevdes som mer jäktiga och psykiskt påfrestande än många andra arbeten har blivit än mer ansträngande. Klasskillnaderna i ohälsa har i huvudsak bestått , med undantag för att klasskillnaderna i dödlighet har ökat bland kvinnor. Invandrare är kanske den grupp som mer än andra berörs av olika former av ofärd. Jämfört med de inrikes födda har invandrare i betydligt högre grad nedsatt hälsa, bristande social förankring, lägre syssel- sättningsnivå och högre andel socialbidragstagare. De invandrare som har arbete har generellt sett sämre arbetsvillkor än vad inrikes födda har. Bland annat har invandrare betydligt oftare tidsbegränsade anställningar och enformiga arbeten. Det är oklart vad förändringarna sammantaget har inneburit för personer med dålig hälsa eller olika slag av funktions- hinder. Det finns ingen samlad bild av de totala effekterna av exempelvis karensdagar och sänkt ersättningsnivå i sjukförsäkringen, skärpningen av rätten till arbetsskadeersättning och förtidspension, höjda 272 Ofärd, kunskapsluckor och vägval brukaravgifter för sjukvård, tandvård, läkemedel, färdtjänst och äldre- omsorg, det minskade antalet sjukhusplatser, den mer restriktiva till- delningen av hemtjänst samt kvalitetsförändringar inom sjukvård och äldreomsorg. Det är emellertid troligt att förändringarna inom försörj- ningssystemen och välfärdstjänsternas avgiftsfinansieringsgrad, till- gänglighet och kvalitet sammantaget har haft ogynnsamma effekter för vissa befolkningsgrupper som är beroende av stöd från flera av dessa system . De äldre har som grupp klarat sig bra ur ett ekonomiskt perspektiv , men har tillgängligheten till omsorg för de äldre minskat. Såväl sjukvårds- som äldreomsorgsinsatserna har i ökad utsträckning kommit att koncentreras på de äldre som har störst hjälp- behov, som en växande grupp äldre med mer måttliga behov hänvisas till att få hjälp av anhöriga eller till att köpa privat hjälp. Här finns också en klassmässig skevhet, såtillvida att mer resursrika äldre tenderar att ersätta den offentliga äldreomsorgen med marknadshjälp, medan äldre med mindre resurser oftare får anhörighjälp. Huvuddelen av den ofärdsutveckling vi fångat upp i betänkandet har kretsat omkring utvecklingen för förhållandevis breda grupper i be- folkningen. När det gäller mer extrema former av ofärd, såsom hemlös- het och barn som far illa, är tillgången på användbar kunskap i många fall alltför begränsad för att tillåta några säkra slutsatser om utveck- lingen. Detta är naturligtvis en allvarlig brist när välfärdens utveckling ska analyseras. Ofärd, kunskapsluckor och vägval Som framgått föreligger det luckor i kunskapen om viktiga aspekter av välfärdens och ofärdens utveckling i . En närmare diskussion av dessa kunskapsluckor är angeläget i sig, och ligger också i linje med kommitténs direktiv. De kunskapsbrister som lyfts fram i detta betänkande kan kategoriseras på flera sätt. Med utgångspunkt från hur kunskap skulle kunna användas om den fanns tillgänglig kan tre användningsområden urskiljas, nämligen generell kunskap, kunskap som krävs för att utvärdera eller följa upp specifika förändringar samt kunskap som krävs för löpande kontroll av en viss verksamhet. Den första typen av kunskapsluckor representerar mer generella brister i vår bild av hur samhället fungerar och hur människors livs- villkor gestaltar sig. Sådan kunskap kommer rimligen aldrig att bli full- ständig, men inom vissa områden framstår kunskapsluckorna som sär- skilt besvärande. Ett exempel utgörs av våra bristande kunskaper om barns livsvillkor, särskilt sedda ur barnens perspektiv. Någon generell undersökning om levnadsförhållanden bland barn har inte gjorts i . Vissa indirekta uppgifter om barns villkor kan genereras via intervjuer med föräldrar, men sådan typ av information inbegriper inte relevanta uppgifter om barns relationer till vuxna och till andra barn, om situationen i skolan och om förhållanden hemma. Antalet samtal till jourtelefoner ökade och fler fall av barnmiss- handel anmäldes till polisen, men det är oklart om dessa indikatorer representerar en ökning av antalet barn som utsätts för olika former av ofärd i sina hem eller i skolan, eller om de speglar en ökande benägenhet att söka stöd hos och anmäla missförhållanden till polisen. På motsvarande sätt saknas det i traditionella intervjustudier kring lev- nadsförhållanden i många stycken uppgifter om de funktionshindrades och de allra äldstas levnadsvillkor, särskilt vad gäller förändringar . Detsamma gäller flera av de så kallade utsatta grupper som är sär- skilt relevanta att studera ur ett socialpolitiskt perspektiv, exempelvis hemlösa eller nyanlända flyktingar. Ett annat område där det saknas generell kunskap är motsättningen mellan principen om det kommunala självstyret och likvärdig behandling av människor. Mot bakgrund av att kommunernas ansvar och handlingsfrihet har utökats på en rad viktiga områden, som till exempel inom skola och omsorg, är det centralt att belysa konsekvenser i form av ökade skillnader mellan människor med likartade behov. Det saknas också studier av den etniska och klassmässiga boendesegregationens effekter för individers välfärd och livschanser. Hur de olika transfere- ringssystemen samverkar är också otillräckligt belyst. Det saknas exempelvis systematisk kunskap om hur socialbidragstagandet påverkas 274 Ofärd, kunskapsluckor och vägval SOU 2000:3 av förändringar i kvalifikationskrav och ersättningsnivåer i social- försäkringssystemet. Ansvaret för att samla in uppgifter och sammanställa kunskap av detta mer generella slag bör åligga statistikförande myndigheter, men är också en uppgift för forskarvärlden. Forskningsinsatser krävs inte minst när det gäller analyser av samband mellan och mekanismer bakom olika fenomen. En andra typ av kunskapslucka rör effekter av specifika föränd- ringar eller reformer. Det finns tydliga exempel på denna typ av kun- skap i uppföljnings- och utvärderingsstudier, såsom de uppföljningar som gjort av Ädel-reformen och psykiatrireformen. Som visats i föreliggande betänkande har det dock skett många andra förändringar av styrformer, organisation och innehåll i framför allt pro- duktionen av välfärdstjänster som inte följts upp på motsvarande sätt. Denna typ av riktade uppföljningsstudier är nödvändig inte bara när det gäller enstaka genomgripande reformer, utan också i de fall där för- ändringarna sker över , som vid gradvisa rationaliseringar och åtstramningar. Det är noterbart att grundläggande kunskap saknas när det gäller omfattningen och karaktären på de organisationsförändringar som genomförts inom vård, skola och omsorg. Det är också oklart vilka konsekvenser dessa och andra förändringar haft för personalens villkor, liksom för möjligheterna att långsiktigt upprätthålla en god kvalitet på vård, omsorg och undervisning. Exempelvis finns stora brister i kunskaperna om konsekvenserna för såväl barn som personal av uttunningen av resurser inom skola och barnomsorg . Personaltätheten har minskat och det offentliga åtagandet har minskat vad gäller kostnaderna, vilket inom barnomsorgen lett till höjda brukaravgifter. På sjukvårdens område är en viktig fråga vilka konsekvenser de dramatiskt förkortade vårdtiderna har haft för olika grupper av patienter. Det kan inte uteslutas att många äldre och resurs- svaga personer skrivs ut från sjukvården i relativt dåligt skick. Däremot kan de förkortade vårdtiderna för yngre personer i många fall innebära minskade besvär och snabbare tillfrisknande. Vidare saknas kunskaper om samspelet mellan arbetsmarknad, transfereringar och välfärdstjänster, det vill säga vilka konsekvenser olika typer av åtgärder och förändringar har haft för individers möjlig- heter att försörja sig. Ett exempel gäller föräldrars, särskilt ensam- föräldrars, möjligheter till förvärvsarbete. Det är inte känt på vilket sätt arbetskraftsdeltagandet för denna grupp har påverkats av att betydelsen av inkomst- och behovsprövade bidrag har ökat som barn- omsorgsavgifterna höjts och i stor utsträckning kopplats till barnens närvarotid. Ofärd, kunskapsluckor och vägval Den kunskap som krävs för dessa typer av analyser är av olika slag och det finns behov av såväl enkel räkning som mer svårfångade uppgifter som exempelvis rör välfärdstjänsternas innehåll och kvalitet. Ansvaret för dessa typer av riktade undersökningar faller på ett brett spektrum av aktörer, såväl forskare som tillsynsmyndigheter och de olika huvudmännen för vård och omsorg. En tredje typ av kunskapsluckor rör statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten, det vill säga resultatkontrollen i mål- Grundvalen för detta system är att med- borgarna på olika sätt ska kunna följa om de uppställda målen uppnås För detta krävs löpande och systematisk insamling, bearbetning och presentation av centrala resultatindikatorer. I den mån en sådan systematisk kunskapsinhämtning saknas eller inte fungerar får medbor- garna mycket svårt att ta ställning till om kommunerna sköter sina åta- ganden i enlighet med målen. Sådana brister finns exempelvis på skolans och vårdens områden. Utifrån det underlag som levererat till kommittén förefaller det som om en systematisk bedömning av förändringar i elevernas kunskapsinhämtning inte är möjlig, åtminstone inte utifrån sådana uppgifter som finns insamlade på På motsvarande sätt möjliggör inte underlag en adekvat bedömning av vilka konsekvenser sjukvårdens insatser har för patienterna samt vilka förändringar som skett härvidlag. I flera fall skyms också utvecklingen av statistikomläggningar, som inneburit förändringar av vilka uppgifter som samlas in. Dessa omläggningar omöjliggör eller försvårar utförandet av annat än grova beskrivningar . Ansvaret för att denna typ av löpande övervakning sker åligger i första hand de myndigheter som har ett tillsynsansvar, även om insatser av forskning och andra myndigheter också är viktiga. Ovanstående beskrivning av kunskapsluckor om välfärdsutvecklingen tog sin utgångspunkt i kunskapens användningsområde. Utöver detta är det också centralt att bedöma i vilken utsträckning kunskapsbristerna går att åtgärda. En sådan diskussion kan vara av intresse när det ska fattas beslut om resurser för att tillfredsställa behoven av ny kunskap. I detta fall är det avgörande i vilken mån det över huvud taget finns kunskapsunderlag. Självfallet är det enklast att åtgärda kunskapsluckor på sådana områden där underlag finns, men där inga eller endast bristfälliga analyser gjorts. Ett exempel på en sådan kunskapslucka rör hur levnadsförhållanden gestaltar sig för personer med rörelsehinder. I de befintliga ULF-undersökningarna finns (dock utifrån tämligen grova indikatorer på rörelsehinder) uppgifter som skulle kunna bearbetas och presenteras. Kunskapsläget skulle också kunna förbättras avsevärt om 276 Ofärd, kunskapsluckor och vägval ensamstående föräldrars situation, om vilken det existerar olika typer av intervjumaterial och register. Många kunskapsluckor är dock av sådan karaktär att de kräver extra insatser vad gäller sammanställning, förbättring och utveckling av befintliga uppgifter. Exempelvis krävs en sådan typ av samordning för att det ska gå att ge en mer fullständig bild av barns villkor. Kunskaps- underlaget om barns villkor skulle kunna förbättras påtagligt om den statistik som finns hos olika myndigheter samordnades och samman- ställdes. Detta är fullt möjligt, men förutsätter att ett övergripande ansvar förläggs vid någon myndighet. Slutligen föreligger det kunskapsluckor på områden där inga upp- gifter överhuvudtaget finns tillgängliga, och där helt nya data måste tas fram. Detta är i de flesta fall fullt möjligt, men är ofta resurs- och tidskrävande. Dessutom medger insamling av nya uppgifter i de allra flesta fall inte att man kan täcka in perioder bakåt i tiden, varför behovet av analyser av 1990-talets utveckling med avseende på exempelvis hälsotillståndet bland dem som skrivs ut från sjukhus svårligen kan tillgodoses. Icke desto mindre är initierandet av datainsamlingar i många fall avgörande för möjligheterna att följa välfärds- utvecklingen. Sammanfattningsvis finns kunskapsluckor av flera slag, av vilka framför allt de generella och de som gäller konsekvenser av specifika förändringar inom välfärdstjänsternas och transfereringarnas områden kommer att bli föremål för fortsatt arbete inom ramen för Kommittén Välfärdsbokslut. Detta arbete kommer att inkludera såväl analyser av befintliga material som medverkan till att helt nya data tas fram. Grovt sett kommer arbetet att inriktas mot studier av individuella välfärdsför- ändringar, levnadsförhållanden för speciella grupper i befolkningen, organiseringen av olika transfereringssystem och välfärdstjänster samt konsekvenser för individers välfärd av utvecklingen inom dessa system tillsammans med utvecklingen rörande arbetsmarknad och familjeför- hållanden. Nedan diskuteras kort några motiv för dessa prioriteringar inför det fortsatta arbetet. I detta betänkande har vi i huvudsak beskrivit skillnader mellan grupper . Detta ska inte förväxlas med hur välfärden utvecklas för enskilda individer. Att exempelvis utrikes födda som grupp fått vidkännas välfärdsförsämringar kan bero på försämrade för- hållanden bland dem som funnits här , men också på att nyinvandrade personer har sämre förhållanden än de som invandrat tidigare. För kommittén är båda dessa typer av välfärdsbedömningar centrala. Om specifika grupper fått erfara försämrad välfärd är detta en socialpolitiskt relevant kunskap, även om det inte är samma individer som fått se sin situation försämrad. Dock är det särskilt allvarligt om Ofärd, kunskapsluckor och vägval individer fastnar i ogynnsamma levnadsförlopp. Sådana typer av analy- ser återkommer vi till i senare betänkanden, bland annat på basis av material från den longitudinella Levnadsnivåundersökning som genom- Denna unders ökning gör det möjligt att följa samma individer krisår och jämföra deras livsv illkor vid ingången och utgången av årtiondet. Att följa samma individer över tid är också en förutsättning för att kunna förstå och förklara underliggande orsaker till ofärd och varför olika former av ofärd är sammankopplade. Som en del av Levnadsnivåundersökningen 2000 kommer genomföras en särskild datainsamling om barns villkor. första studien av sitt slag i , och kommittén har mot bakgrund av direktiven bedömt det som angeläget att medverka till att denna studie kan genomföras, samt till att en första beskrivning av barns villkor kan publiceras i kommitténs regi. Förutom att belysa barns villkor i allmänhet är det angeläget att utröna hur man kan förbättra perna om utsatta grupper av barn. Vi har i det här betänkandet visat exempel på hur man kan studera effekterna av transfereringarnas fördelning i inkomststrukturen. underlag som lämnats till kommittén finns ytterligare exempel på försök att analysera effekterna på inkomstfördelningen av socialförsäkringar Dock har analyserna fått begränsas till perioden till 1997, till följd av betydande mätproblem och det faktum att det ännu saknas data i slutet av årtiondet. Det framstår som en angelägen uppgift för kommittén att göra en mer fullständig belysning av och en mer ingående analys av omfördelningsprocessen. bakgrund av den ökande betydelsen av kapitalinkomster i allmänhet och deras påverkan på inkomstojämlikheten i synnerhet, framstår det som angeläget att också beakta de förmögenhetsdata som SCB för närvarande håller på att sammanställa och som varit behäftade med stora brister. Det ökade socialbidragstagandet är en gaste indikatorerna på den ekonomiska krisens konsekvenser. Den expansiva fasen var som tydligast under den första halvan av decenniet, men har det skett ett kraftigt trendbrott som innebär att såväl kostnader som andelen bidragstagare minskar kraftigt. Kvar- talsdata tyder på en fortsatt kraftig nedgång. För kommitténs vidkommande är det av yttersta vikt att också kunna analysera de senaste årens utveckling på detta område. Socialbidragen är på många sätt en central välfärdsindikator och mycket tyder på att det under 1990- talets sista år kan vara helt nya grupper som hamnar i fokus. En viktig uppgift för kommittén blir därför att utifrån t illgängliga databaser analysera bidragsmönstren . 278 Ofärd, kunskapsluckor och vägval SOU 2000:3 Det förefaller också angeläget att öka kunskaperna om föränd- ringarna inom välfärdstjänsteområdet vad gäller förekomst och kon- sekvenser av olika styr- och driftsformer. Det framstår också som viktigt att analysera motiven för dessa förändringar. Det är centralt att i detta sammanhang uppmärksamma konsekvenser för brukarna (det vill säga barn, sjuka, äldre och så vidare), men också för den berörda personalen, inte minst därför att personalens villkor i förlängningen sannolikt påverkar kvaliteten i de tjänster som produceras. Arbetsförhållanden utgör en viktig aspekt på välfärd där det råder stora skillnader mellan olika yrkesgrupper och sektorer. 1990-talets svenska arbetsmarknad har utvecklats på ett dramatiskt sätt. Utveck- lingen av arbetslösheten är väl dokumenterad, men det har också skett en rad andra viktiga förändringar inom arbetslivet. En sådan förändring är ökningen av andelen tillfälliga anställningar, en annan ett ökat inslag av uthyrningsföretag. Det är betydelsefullt att få klarlagt hur genom- gripande dessa förändringar har varit på svenska arbetsplatser, samt hur dessa förändringar påverkat arbetsförhållanden och anställningsvillkor för enskilda löntagare. Kommitténs sammansättning av forskare från olika discipliner och med olika inriktningar innebär att vi också fortsättningsvis har möjlig- heter att i egen regi genomföra studier av såväl transfereringssystem och välfärdstjänster som välfärdsutfall på individnivå. Dessutom kommer också fortsättningsvis uppdrag att läggas på externa forskare och på . Ofärd, kunskapsluckor och vägval Utvecklingen av välfärd och ofärd är i en mening bara historia. De förutsättningar som gällt under detta årtionde har i flera avseenden också varit unika. Det snabba fallet i sysselsättning och till- växt tillsammans med arbetslöshetens uppgång till extremt höga nivåer åtföljdes i tiden av en mycket stor flyktinginvandring. Den fallande produktionen och de urholkade statsfinanserna utlöste en mycket kraftig saneringspolitik där skattehöjningar parades med nedskärningar på socialförsäkringar och bidrag, på vården i landstingen och på skola och omsorg i kommunerna. Det är möjligt att en sådan dramatisk och djup nedgång i samhälls- ekonomin med alla dess konsekvenser inte kommer att upprepa sig. Det förefaller emellertid troligt att de stora förändringar som skett, såväl de strukturella som socialpolitiska, kommer att ha effekter som kan spåras i människors välfärd även under det tjugoförsta århundradets inledning. Många människor träder in i det nya seklet med den välfärd eller ofärd som är resultatet av deras erfarenheter . Även i de fall där en förbättring skett i slutet kan tidigare missförhållan- den få långsiktiga konsekvenser. Inte minst finns det skäl att uppmärk- samma den generation som gick ut i vuxenlivet under de värsta krisåren. Utvecklingen av den svenska befolkningens välfärd innehåller också element som inte är unika för decenniet. Flera av de förändringar som gjorts i trygghetssystemen, exempelvis inom äld- reomsorgen, kan ses som fortsättningar på mer långsiktiga förlopp. Ett stort antal av de välfärdsproblem som kunnat identifieras kan tolkas som delar i mer allmänna trender, som också kunnat iakttagas i många andra moderna industriländer. Dessutom rör många av de beskrivna problemen förhållanden som är mer eller mindre konstanta över tiden och förknippade med faser i livet som vi alla, om än på olika sätt och i olika utsträckning, har att möta och genomgå.