sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Den innehåller emellertid enbart en ekono- misk redovisning. Vårpropositionen skulle också kunna innehålla un- derlag för uppföljning och utvärdering av enskilda områden, t.ex. efter särskilda utredningar eller revisionsrapporter. Den årliga uppföljningen av den statliga verksamheten torde dock i huvudsak få ske i budgetpro- positionen. Vårpropositionen bör också innehålla underlag för uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten, såvida inte det sker i en separat proposition. Statsmakterna fattar en rad beslut om den kommu- nala verksamheten och har ett intresse av att följa upp resultaten även på detta område, som kommuner och landsting har det direkta ansvaret för denna verksamhet. Även mot bakgrund av att vårproposi- tionen behandlar frågorna om de kommunala utgifterna på i anslutning till utgiftstaket för den offentliga sektorn och riktlinjerna för Överväganden och förslag 173 den kommunala ekonomin ter det sig naturligt att dessa frågor tas upp . Däremot bör den ekonomiska vårpropositionen inte som för närva- rande innehålla förslag rörande en preliminär fördelning av statens ut- gifter på utgiftsområden, varken för eller för de nästföljande två åren. Om den skulle göra det, så måste finansutskottet lämna propositionen för yttrande till andra utskott och hela involveras i ett omfattande och detaljerat budgetarbete även . Om man vill undvika dubbla budgetarbeten, så kan därför inte denna typ av förslag förekomma . Den ekonomiska vårpropositionen bör ändå innehålla beräkningar av den offentliga sektorns utgifter . Dessa beräkningar bör för statens del avse konsekvenserna av redan fattade beslut. De skulle kunna göras på en grövre nivå än anslagsnivå för att undvika ett omfattande arbete och kunna ge en indikation på utgifterna för den statliga verksamheten . är osäkerheten i beräkningar av detta slag mycket stor, vilket gör att de normalt inte bör ligga till grund för beslut om konkreta åtgärder för . De skulle ändå kunna vara ett av underlagen när utgiftstak och utgifts- mål för framtiden bestäms. För kommunernas del bör beräkningarna avse en sannolik utveckling givet den samhällsekonomiska utveck- lingen i övrigt. Utredningen föreslår vidare att budgetpropositionen avgränsas till frågor, som rör det kommande budgetåret. Budgetpropositionen bör huvudsakligen innehålla ett förslag till statsbudget för det nästkom- mande budgetåret. Den bör innehålla förslag till utgiftsramar och an- slag samt en beräkning av inkomsterna. Däremot bör budgetpropositio- nen inte innehålla förslag rörande utgiftstak och utgiftsområdesramar för de därpå kommande två åren. Genom denna uppdelning kan man undvika upprepningar i budget- processen i såväl regeringen som . behandling av vårpropositionen skulle underlättas genom att antalet beslut minskar och genom att propositionen kan beredas av enbart finansut- skottet. Motioner med anledning av den ekonomiska vårpropositionen, vilka tar upp mer detaljerade frågor, skulle emellertid trots denna upp- delning kunna föranleda en behandling även i andra utskott. Med hän- syn till fördelarna med en effektiv budgetprocess vore det en fördel om denna typ av motioner kunde behandlas . Renodlingen av vårpropositionen skulle vidare förstärkas ytterligare om, som utred- ningen föreslår i avsnitt 8.5 nedan, en eventuell tilläggsbudget redovisas i en separat proposition. Det finns också andra skäl för den föreslagna ordningen. Ett skäl är att det ger bättre förutsättningar för en ökad långsiktighet i budgetpoli- 174 Överväganden och förslag Genom att utgiftstaken bestäms genom en kombination av ett uppifrån-och-ned-perspektiv och ett nedifrån-och-upp-perspektiv påverkas de i allt för stor utsträckning av kortsiktiga överväganden. Betydelsen av att budgetpolitiken utformas i ett långsiktigt perspektiv tas upp senare i detta avsnitt. Ett annat skäl för att behandla konkreta förslag om utgifter för ett visst år bara en gång är att det ger förutsättningar för en mer effektiv budgetprocess. Den nuvarande ordningen innebär att samtliga frågor avseende ett visst år inte lyfts fram till prövning vid ett och samma till- fälle utan vid ett flertal olika tillfällen. Det ger inte samma goda underlag för prioriteringar som om samtliga frågor lyfts fram vid enbart ett tillfälle. Ytterligare ett skäl är att budgetprocessen torde bli mindre utgifts- drivande. Den nuvarande ordningen innebär att det genomförs för- handlingar om reformer både inom regeringen och mellan regeringen och partier i . Det ger fler tillfällen till beslut om reformer, som ökar utgifterna, än vad som skulle vara fallet om sådana förhandlingar bara genomförs inför budgetpropo- sitionen. Vidare innebär möjligheten att förhandla om reformer inte bara för utan också för de därpå två följande åren att samma förslag till reform kan tas upp vid ett flertal tillfällen. Dessutom ger den föreslagna ordningen mer tidsmässigt utrymme för uppföljning och utvärdering av den statliga verksamheten. Det bör noteras att förslaget att utgiftsområdesramar inte skall fastställas av vare sig eller inte in- nebär att regeringens långsiktiga planering av myndigheternas verk- samhet behöver försämras. Redan innan ordningen med treåriga utgiftsområdesramar infördes, gav regeringen fleråriga planeringsramar för myndigheterna, trots att den av fastställda statsbudgeten då liksom nu bara avsåg det närmaste budgetåret. Den föreslagna förändringen av vår- och budgetpropositionernas olika syften och innehåll bör kunna leda till en minskning av dubbel- arbetet i . torde budgetprocessen även framöver behöva genomföras på ett sådant sätt att preliminära ramar för utgiftsområden för internt läggs fast . Det torde annars bli svårt att hinna med det arbete och de för- handlingar som krävs för att färdigställa budgetpropositionen så att den kan presenteras för . Utredningen vill i detta sammanhang peka på två möjligheter att effektivisera arbetet i . En möjlighet är att förenkla beräkningarna inför vårpropositionen av statens utgifter . Det bör vara möjligt att i högre grad använda prognoser på aggregerad nivå för de olika utgiftsområdena i stället för nuvarande Överväganden och förslag 175 mer detaljerade konsekvensberäkningar. Dessa prognoser får sedan ut- göra ett av underlagen för regeringens diskussion om utgiftstak och ut- giftsmål. Anslagsberäkningar skulle därmed behöva göras först i ram- beredningen. Med en sådan ordning skulle man kunna undvika en dubblering av arbetsmoment, som sedan återkommer i den efterföl- jande ramberedningen. En annan möjlighet är att påbörja det mer detaljerade budgetarbetet . Givet att man inte behöver lägga fram förslag om ramar för utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen och att man utnytt- jar möjligheterna att förenkla konsekvensberäkningarna, skulle det mer detaljerade arbetet rörande utgiftsområden och anslag kunna påbörjas senare än . Det skulle göra att man kan dra nytta av ett bättre beslutsunderlag. Den ekonomiska statistiken rörande utfallet föregående år, på vilken prognosarbetet för innevarande och kom- mande år baseras, skulle ha en bättre kvalitet. Man skulle också i större utsträckning kunna utnyttja underlag från myndigheter i form av årsre- dovisningar och budgetunderlag. Enligt utredningens bedömning är det väsentligt att budgetpolitiken ut- formas i ett långsiktigt perspektiv. Utredningen utvecklar i detta avsnitt skälen för detta. De är främst följande. För det första är det mycket svårt att föra en kortsiktig konjunktur- stabiliserande budgetpolitik. Osäkerheter i prognoser och eftersläp- ningar i budgetpolitikens effekter medför att politiken kan komma att få effekter . Det förhållandet att det ofta är lättare att stimulera än att strama åt medför att politiken riskerar att leda till en successiv försvagning av de offentliga finanserna. Särskilt när det gäller de offentliga utgifterna bör försök att föra en kortsiktig konjunkturstabiliserande politik undvikas. Offentliga utgifter har normalt andra motiv än att stimulera ekonomin. Exempelvis brukar höjningar av barnbidragen motiveras med att man vill stödja barnfa- miljerna, inte med att man vill mildra en lågkonjunktur. Däremot finns det i praktiken större möjligheter att variera skatteuttaget med kon- junkturen. Det har exempelvis förts en diskussion om huruvida det är lämpligt att sänka skatterna med hänsyn till styrkan i konjunkturen, eller om ett överskott i de offentliga finanserna skall an- vändas för att reducera den offentliga sektorns nettoskuld. Utredningen vill i detta sammanhang särskilt peka på betydelsen av osäkerheten i de ekonomiska prognoserna även för skattepolitiken. Osäkerheten i makroekonomiska prognoser är betydande, vilket har 176 Överväganden och förslag redovisats i kapitel 5. Det finns dessutom en tendens att i prognoserna ligga nära en trendmässig utveckling. Det är därför även så sent som in- för budgetpropositionen svårt att förutse om den ekonomiska utvecklingen innebär en överhettning eller avmattning av kon- junkturen. Det gör att det även är svårt att utforma en konjunkturstabi- liserande budgetpolitik. Internationellt sett har man i allmänhet övergivit den tidigare van- liga s.k. keynesianska budgetpolitiken till förmån för en mer långsiktigt inriktad politik. tillämpar exempelvis till- baka en modell där koalitionsregeringen vid inledningen av mandat- perioden presenterar ett fyraårigt budgetpolitiskt program, inklusive utgiftsramar, i vilket planerade och överenskomna åtgärder ingår. I läggs utgiftsramar fast för en treårsperiod för de utgifter, som omfattas av utgiftstaket. För det andra finns det goda erfarenheter av en långsiktigt inriktad budgetpolitik. Budgetsaneringen –98 är ett sådant exempel. Den genomfördes som en medelfristig strategi med ett mål att uppnå balans i de offentliga finanserna. Den var också mycket framgångsrik. Ett underskott i de offentliga finanserna på av BNP 1994 vändes till ett överskott på av BNP 1998. Konvergensprocessen i Europeiska Unionen inför bildandet av den europeiska monetära unionen (EMU) är ett annat exempel. Ett flertal europeiska länder hade betydande obalanser i sina offentliga finanser i början och mitten av . Underskotten behövde i enlighet med de s.k. konvergenskriterierna reduceras till högst av BNP se- nast . Nästan samtliga EU-länder lyckades med detta och kla- rade därmed konvergenskriterierna för deltagande i . För svensk del tillkommer att det är särskilt viktigt med hänsyn till de offentliga utgifternas omfattning att formulera långsiktiga mål för de offentliga finanserna. har internationellt sett höga ambitioner på välfärdsområdet och därmed en relativt stor offentlig sektor och höga skatter. Därigenom har också större problem än de flesta andra länder när det gäller skatternas snedvridande effekter på resursallokeringen och känsligheten i de offentliga finanserna för kon- junkturen. Budgetpolitiken har varit inriktad på att an- passa de offentliga utgifterna till en lägre nivå, vilket också har lyckats. De offentliga utgifterna som andel av BNP har minskat från ca 70 pro- cent 1993 till beräknade 2000. För det tredje är det lättare att sätta gränser för de offentliga utgif- terna på kort sikt och att motivera dessa gränser, om man har en klar uppfattning om vad man vill uppnå på . I budgetarbetet be- hövs sådana gränser eftersom trycket på utgiftssidan normalt är stort. Överväganden och förslag 177 Det finns alltid ett antal väl motiverade ändamål, som ställer krav på offentliga utgifter. Det är därför viktigt att göra väl underbyggda och medvetna avvägningar mellan omfattningen av de offentliga utgifterna och kraven på finansiering via skatter och avgifter. Avslutningsvis vill utredningen i detta avsnitt ta upp den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken ur ett demokratiskt perspektiv. Beslu- ten om utgiftstak och utgiftsmål kan tyckas som tekniska och alltför be- roende av ekonomisk-analytiska motiv. De tillhör emellertid de vikti- gaste besluten som statsmakterna fattar. De är styrande för den offent- liga sektorns omfattning och fördelningen av landets samlade resurser på bl.a. privat och offentlig konsumtion. De sätter ramarna för hur mycket resurser, som kan avdelas till vård, skola, omsorg och andra delar av den offentliga verksamheten. Det är därför väsentligt ur demo- kratisk synvinkel att dessa beslut ges en seriös och ingående behand- ling i regering och riksdag. Annars kan de lätt bli resultatet av tjänste- männens överväganden i . Den nuvarande budgetprocessen tillkom med svåra statsfinansiella problem. Detta torde vara en bidragande orsak till att den genom beslut om ramar för utgiftsområden är inriktad på utgifts- kontroll också på en detaljerad nivå. Den förändring av budgetproces- sen, som föreslås ovan, kan ses som en anpassning av processen till en situation med mer stabila statsfinanser. Skulle emellertid en allvarlig försämring av statsfinanserna inträffa kan det finnas skäl att gå tillbaka till en modell, där utgiftstaket preliminärt fördelas på utgiftsområden redan i den ekonomiska vårpropositionen. Den parlamentariska situationen kan också vara av betydelse för budgetprocessens utformning. Med en majoritetsregering sker för- handlingarna inför vår- och budgetpropositioner väsentligen inom rege- ringen och regeringen kan i praktiken vara säker på att få igenom sina förslag i . I en sådan situation är det i första hand budgetpro- cessen inom regeringen, som har betydelse för de offentliga finansernas utveckling. Med en minoritetsregering får förhandlingar med andra partier i större betydelse. Det kan då bli nödvändigt att ex- empelvis redovisa vissa prioriteringar i vårpropositionen, för att rege- ringen skall kunna försäkra sig om en riksdagsmajoritet. me- nar utredningen att detta så långt som möjligt bör undvikas, eftersom det innebär en påtaglig risk för att man får en budgetprocess med dubbla budgetarbeten i både regeringen och . 178 Överväganden och förslag Det bör också vara möjligt att gå längre i utvecklingen mot ökad långsiktighet i budgetpolitiken. Beslut om utgiftstak och utgiftsmål skulle kunna avse rullande fyra- eller femårsperioder. Vidare skulle re- geringen i samband med ett val kunna lägga fram program för budget- politiken under den kommande mandatperioden. Det skulle kunna ske före valet för att klargöra regeringens inriktning av politiken under nästa mandatperiod. Det skulle också kunna ske efter ett val, särskilt efter ett regeringsskifte och eventuella koalitionsförhand- lingar. Alternativ med samtliga budgetbeslut eller våren Utredningen har i sitt arbete prövat alternativ till den ordning som här föreslås. Ett sådant alternativ är att helt undvika budgetberäkningar i vårpropositionen och förlägga samtliga förslag om utgiftstak och ut- giftsmål, ramar för utgiftsområden samt anslag till budgetpropositionen . Detta alternativ har framhållits som den mest effektiva åt- gärden för att minska den tid som ägnas åt budgetarbete, särskilt i riks- dagen. I jämförelse med utredningens förslag finns likheter i det att vårpro- positionens inriktning på övergripande ekonomisk-politiska frågor skulle förstärkas. En annan likhet är att antalet beslutstillfällen rörande budgeten skulle minska. En principiellt viktig skillnad är dock att i denna alternativa ordning skulle regeringens förslag och be- slut om de ekonomisk-politiska riktlinjerna i vårpropositionen inte konkretiseras i budgettermer. Centrala beslut om övergripande restrik- tioner skulle i stället föreläggas i budgetpropositionen, dvs. som förslag om fördelningen av utgifter på anslag. Enligt utredningens mening finns det starka skäl som talar för att övergripande restriktioner för utgifterna skall fastställas i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Ett skäl är att de långsiktiga frågorna inte bedöms få tillräcklig tyngd om de tas upp i budgetpropositionen. Det finns en påtaglig risk att budgetprocessens uppifrån-och-ned-perspektiv i praktiken kommer i skymundan. I stället för att baseras på långsiktiga ekonomisk-politiska överväganden kan utgiftstak och utgiftsmål komma att baseras på be- räkningar av utgifter på utgiftsområdes- och anslagsnivå. Det finns också en påtaglig risk för att de långsiktiga frågorna inte ges det tids- mässiga utrymme de kräver, utan trängs undan av mer konkreta och kortsiktiga frågor i budgetpropositionen. Ett annat skäl är att tidiga beslut om övergripande ramar behövs i regeringens budgetarbete. Det är väsentligt för regeringens interna ar- Överväganden och förslag 179 bete att veta att det utgiftstak och det utgiftsmål för nästkommande budgetår, om vilka beslut har fattats , ligger fast och ut- gör utgångspunkter för budgetarbetet. En ekonomisk vårproposition utan sådana konkreta beslut i riskerar att förlora i betydelse i regeringens fortsatta budgetberedning. Därmed skulle statsmakternas kontroll över utgiftsutvecklingen kunna komma att bli sämre. Ett tredje skäl är att budgetpolitiken även i , inte bara i re- geringen, bör utformas med en tydlig långsiktig inriktning och ett tyd- ligt uppifrån-och-ned-perspektiv. har det yttersta ansvaret för budgetpolitiken. Utan beslut i om utgiftstak och utgiftsmål riskerar budgetpolitiken att bli kortsiktig. Regeringens och budgetprocesser bör ses som en helhet. Det är väsentligt att regeringen och kommer överens om en gemensam ord- ning för hantering av budgetpolitiken. Utredningens bedömning är att denna gemensamma ordning bör innebära att de långsiktiga frågorna behandlas och de kortsiktiga . Utredningen har också övervägt möjligheten att förlägga hante- ringen av alla budgetfrågor , både den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken och budgetförslaget . Det skulle också kunna innebära en lösning på problemet med dubbla bud- getarbeten. Vidare skulle det kunna vara en fördel ur ett myndighets- perspektiv att få beslut om anslagen redan på vå- ren. Utredningen har emellertid kommit fram till att det inte är en bra lösning. Skälen för detta ställningstagande är följande. För det första finns inte ett bra underlag för en budgetproposition . Underlaget för att bedöma den ekonomiska utvecklingen är sämre och myndigheternas redovisningar av verksamheten det gångna året kom- mer inte fram i så god tid att de hinner beaktas fullt ut. För det andra är risken stor att väsentliga förändringar i den ekonomiska utvecklingen eller på enskilda verksamhetsområden mellan våren och hösten medför att det ändå blir ett nytt budgetarbete . För det tredje får man i detta alternativ, liksom i alternativet med att alla budgetfrågor hanteras , inte den enligt utredningen önskvärda tidsmässiga uppdelningen mellan långsiktiga och kortsiktiga frågor. Vidare kan noteras att andra länder inte har en så utdragen budgetprocess, som det skulle bli frågan om. 180 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Utgiftstaket skall finnas kvar och komplette- ras med ett utgiftsmål, som ligger på en lägre nivå än utgiftstaket. Regeringen skall i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till om nivåer på utgiftstak och utgiftsmål i miljarder kronor i löpande priser. Budgeteringsmarginalen slopas och ersätts med en osäkerhetsmarginal och en planeringsmarginal. Osäkerhetsmarginalen skall vara av de statliga utgif- terna eller ca . Utgiftstaket och utgiftsmålet skall omfatta samtliga utgifter på statsbudgeten, exklu- sive statsskuldsräntorna, samt ålderspensionssystemet utanför stats- budgeten. Skälen för utredningens förslag: Utredningen föreslår att utgiftstaket skall finnas kvar som en övergri- pande restriktion för de statliga utgifterna. Införandet av ett utgiftstak har bidragit till att den nya budgetprocessen på det hela taget har fun- gerat väl. De treåriga besluten om utgiftstaket har inneburit en mer långsiktig budgetprocess . Utgiftstaket har också medverkat till en budgetprocess, som mer utgår från att de övergripande makro- ekonomiska förutsättningarna skall vara styrande för de statliga utgif- terna. gjordes budgeten nedifrån och upp genom att olika an- slag adderades, vilket gav ett sämre underlag för beslut om de totala ut- gifterna. Utredningens kartläggning i visar att erfarenhe- terna av utgiftstaket på det hela taget är goda. De flesta av de statssek- reterare och tjänstemän, som utredningen har intervjuat, anser att ord- ningen med utgiftstak har fungerat väl. Utgiftstaket anses också vara en väsentlig förklaring till att utgiftskontrollen har förbättrats. Det har dock även riktats kritik mot det sätt, på vilket ordningen med ett utgiftstak har tillämpats. Bakgrunden till kritiken är att problem har uppstått när utgifterna har hotat att spräcka utgiftstaket. Det har bl.a. medfört att man vid upprepade tillfällen har tvingats till extra budgetberedningar i syfte att hitta besparingar eller andra utgifts- begränsande åtgärder. Detta har uppfattats som tungrott och har ibland resulterat i åtgärder, som visserligen ger snabba resultat men inte lång- siktiga utgiftsminskningar. Utredningen anser emellertid att problemet Överväganden och förslag 181 inte är utgiftstaket. Problemet är i stället att budgeteringsmarginalen har blivit för liten nästan varje budgetår. Regeringen redovisade i budgetpropositionen att man för- bereder en förändring, som innebär att budgeten skall kunna presente- ras i termer av intäkter och kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och skulder. Även om utgiftstaket vid en sådan föränd- ring skulle kunna behöva ersättas med en likartad restriktion i andra termer, torde utredningens resonemang när det gäller utgiftstak och ut- giftsmål fortfarande i huvudsak vara tillämpliga. Utgiftstaket kompletteras med utgiftsmål Utredningen föreslår att utgiftstaket kompletteras med ett utgiftsmål, som ligger på en lägre nivå än utgiftstaket. Syftet är att komma till rätta med det problem, som har varit förknippat med budgeteringsmargina- len, nämligen att det har funnits ett för litet utrymme för att hantera osäkerhet i utgiftsprognoserna. Detta problem har enligt utredningens bedömning sin grund i två förhållanden. För det första konstruerades systemet med en budgete- ringsmarginal på ett sådant sätt, att storleken på marginalen ökade med tidshorisonten, detta med motivet att osäkerheten ökar längre fram i ti- den. Storleken bedömdes behöva vara av utgifterna det närmaste budgetåret, och det tredje året. kunde man vända på resonemanget och konstatera att allt eftersom tiden gick och man närmade sig ett aktuellt budgetår så minskade osäkerheten och budgeteringsmarginalen kunde behandlas som ett reformutrymme. För det andra har den nuvarande ordningen tillämpats så att utgif- terna har maximerats under utgiftstaket. Det kan beskrivas som att ut- giftstaket har blivit ett mål. Budgeteringsmarginalen har tagits i an- språk i allt för stor utsträckning redan på ett tidigt stadium. var budgeteringsmarginalen nere i av utgifterna. Detta har skett trots att regeringen vid införandet av den nya budgetprocessen deklarerade att om de statliga utgifterna skulle under- stiga de beräknade, så skulle detta utrymme användas för att minska skuldbördan, och att avsikten med en budgeteringsmarginal inte skulle vara att skapa utrymme för ofinansierade utgiftsökningar. Ett sätt att skapa en ordning för att bättre kunna hantera osäkerheten är att komplettera utgiftstaket med ett utgiftsmål, som ligger på en lägre nivå än utgiftstaket. Med en sådan ordning finns utrymme för en viss variation i utgifterna runt utgiftsmålet utan att utgiftstaket hotar att överskridas. Exempelvis kan utgifterna tillåtas variera på grund av 182 Överväganden och förslag konjunkturutvecklingen eller tillfälliga avvikelser mellan de utgiftsbe- räkningar, som ligger till grund för budgeten, och den faktiska utgifts- utvecklingen. EU:s är ett exempel på hur man kan kon- struera regler för budgetpolitiken, vilka tillåter konjunkturmässiga och andra svängningar i de offentliga finanserna. Pakten anger att länderna skall sträva efter offentliga finanser i nära balans eller överskott.