sou · GOB3121d1 · 2001-01-01 00:00:00 — RFV uppskattar mer- kostnaden till ca . Sjukförsäkringens merutgift blir inklusive ålderspensionsavgift därmed . Ett höjt tak i sjukförsäkringen påverkar också utbetalningarna från avtalsförsäkringarna, vilket innebär att arbetsgivarnas kostnader för sjukersättning minskar. har beräknat de sänkta kostnaderna för de privata arbetsgivarna till ca 500 miljoner kronor3. De redovisade beräkningarna bygger på en sjuklöneperiod omfattande . En förlängning av sjuklöne- perioden minskar naturligtvis merkostnaderna för sjukförsäk- ringen. Utredningen uppskattar att vid en sjuklöneperiod blir merkostnaden ca och vid en förlängning (exklusive ålderspensionsavgifter). Det bör påpekas att en konsekvens av ett höjt ersättningstak i sjukförsäkringen är att utbetalningarna i föräldraförsäkringen påverkas. Merkostnaden i föräldraförsäk- ringen uppskattas till ca . 5.4Konsekvenser av ett ändrat sätt att beräkna underlaget för sjukförsäkringsavgiften Sjukfrånvaron har ett väl dokumenterat samband med ålder. Där- med följer att arbetsgivare bl.a. genom sjuklönesystemet får högre kostnader för den äldre arbetskraften. Ett förändrat sätt att beräkna underlaget för sjukförsäkringsavgiften skulle kunna minska kostnaderna för äldre arbetskraft och därigenom minska risken för selektering och t.o.m. stimulera anställning av äldre. Utredningen har mot den bakgrunden översiktligt sökt beräkna konsekvenserna av att beräkningsunderlaget för sjukförsäkringsavgiften begränsas till lönesumman för anställda . Nedanstående beräkningar bygger på det förenklade antagandet att lönesummorna i respektive sektor står i direkt proportion till antalet anställda. Detta antagande underskattar något löneunderlaget för den enskilda sektorn. 3 Riksdag Utredningstjänsten, PM Höjt tak i sjuk- och föräldraförsäkringen. Finansiering av inkomstbortfall vid sjukdom – konsekvenser av olika alternativ Antal anställda, hypotetiska löneunderlag och sjukförsäkrings- avgifter inom statlig, och enskild sektor Födda (> ) Resp. sektors andel av avgift Födda from 1945 (<55 år) Resp. sektors andel av avgift Löneunderlag < 55 år Som framgår av tabellen har såväl den statliga som den kommunala sektorn en betydligt större andel anställda som är eller äldre. Dessa sektorer får därmed också bära högre kostnader för sjuklön. Ett förändrat beräkningsunderlag enligt ovan skulle innebära en minskning av sjukförsäkringsavgifter inom den offentliga sektorn, motsvarande och en motsvarande ökning inom den privata sektorn. 6En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former I detta kapitel beskriver utredningen principerna för en allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former. Beskrivningen baseras på en PM upprättad för utredningen av försäkringsmannen . Beskrivningen avser att vara resonerande och principiell och skall ses som en utgångspunkt för fortsatta överväganden. Utredningens ställningstaganden återfinns i kapitlen 7 och 8. Utredningens utgångspunkt är att sjukförsäkringen som skall ingå i det svenska socialförsäkringssystemet där villkor, anslutningsformer, administration etc. regleras av regering och riksdag. Försäkringen skall avse de ersättningar som är knutna till inkomstbortfall vid sjukdom eller olycksfall och som primärt inte regleras av någon annan försäkring som t.ex. arbetsskadeförsäk- ringen. I kapitlet definieras vad som avses med begreppet försäkrings- mässiga former. Inledningsvis (avsnitt 2) beskrivs vad som skall förstås med försäkring och därmed också vad som skall förstås med försäkringsmässiga former. I en andra avdelning i kapitlet (avsnitt 3 och 4) förs principiella resonemang kring en konkretare utformning av en allmän sjukför- säkring i försäkringsmässiga former. 6.2Försäkring och försäkringsmässiga former En försäkrings viktigaste funktion är ekonomiskt riskövertagande och ekonomisk riskspridning. Genom försäkring övertas och sprids sådana ekonomiska risker (som var och en försäkrad inte anses kunna bära på egen hand) över ett försäkringskollektiv. Därmed har försäkring en form av ekonomisk avlastningsfunktion. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former Ett annat viktigt karaktärsdrag i en försäkring är att den ekono- miska risken skall kunna vara bestämbar (mätbar i försäkrings- aktuariella och försäkringsekonomiska termer). Därtill kommer att försäkringsriskens faktiska utfall på individ- eller objektsnivå på förhand bör vara okänd för både den försäkrade och försäkrings- givaren. Försäkring innebär således att både de som ansluter sig och de som övertar och sprider försäkringsrisken vet att försäkringsfall kommer att kunna inträffa inom det försäkrade kollektivet, men mera osäkert dock vilka individer eller objekt som kommer att drabbas av försäkringsfall (-skada). Både det försäkringsmässiga riskövertagandet och riskspridningen kan naturligtvis ske i en mängd olika former. Institutionellt indelas svensk försäkring vanligen i tre nivåer – den sociala försäkringen, försäkring knuten till arbetsmarknadens parter (arbetsmarknadsförsäkring eller avtalsförsäkring) och annan privat försäkring. Avgörande för denna indelning är frågan om på vilken samhällelig nivå anslutningen till ett försäkringssystem bestäms. Anslutningen till den sociala försäkringen bestäms parla- mentariskt (); anslutningen till arbetsmarknadsförsäkring bestäms av parterna på arbetsmarknaden (genom kollektivavtal) och anslutningen till annan privat försäkring bestäms och beslutas av den enskilde själv (dock med smärre undantag)1. indelas försäkring i s.k. kollektiv försäkring och indivi- duell försäkring. Den uppdelningen bygger vanligen på att anslut- ningen till försäkringssystemet är obligatorisk (kollektiv försäk- ring) respektive frivillig (individuell försäkring).2 Ytterligare en kategorisering av försäkring är uppdelningen i person- eller livförsäkring och skadeförsäkring.3 1Så är t.ex. trafikförsäkringen obligatorisk. Även i vissa gruppförsäkringar inom privat för- säkring kan anslutningen vara obligatorisk. 2Kollektiv försäkring benämns ibland gruppförsäkring. Med individuell försäkring menas vanligen all försäkring som inte är social, kollektiv, grupp eller arbetsmarknadsförsäkring. Individuell försäkring knyts dock vanligen till anslutningsformen, inte alltid till försäkrings- formen. Därav följer att försäkringstagare kan ansluta sig individuellt (och frivilligt) till t.ex. grupp- eller kollektiv försäkring. 3En annan form är t.ex. fondförsäkring. Institutionellt görs också en viss skillnad mellan försäkringsbolag, försäkringsförening och vissa stiftelseformer (pensionsstiftelse). Ytter- ligare uppdelning i institutionella former är benämningarna direkt försäkring (för egen räk- ning) och återförsäkring. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former All försäkring torde kunna kategoriseras utmed två dimensioner. Här benämns de dimensionerna a)den vertikala eller den finansiella dimensionen och b)den horisontella eller den sociala dimensionen.4 Försäkringens vertikala eller finansiella dimension Den vertikala eller den finansiella dimensionen innebär att man tar sikte på försäkringens penningflöde i form av avgifter (premie- inbetalningar), utbetalning vid försäkringsfall (försäkringsersätt- ning) och (eventuell) fondering. Därav följer också att försäkring uppfattas som en finansiell tjänst ingående i det finansiella systemet i samhället. Även den statliga tillsynen och lagstiftningen fokuseras till stor del på denna försäkringsverksamhetens finansiella dimension (så benämns också tillsynsmyndigheten finansinspektionen). Ett påtagligt uttryck för det är att lagstiftaren så långt möjligt önskar att försäkrings- verksamheterna i dess olika former skall vara så solida som möjligt (soliditetsprincipen). Det i sin tur är uttryck för att försäkring uppfattas som en viktig infrastruktur i samhället. Kravet på försäk- ringsverksamhetens soliditet blir därmed en del av det förtroende och den legitimitet som är nödvändiga förutsättningar för all för- säkringsverksamhet (och därmed också för det finansiella syste- met). Avgifts- eller premieinbetalning och utbetalning vid försäk- ringsfall är alltså två sidor av samma dimension inom försäkring. Fondering, dvs. avsättning av medel för framtida utgifter för för- säkringsfall (således en form av periodisering av intäkter och ut- gifter) har inte varit och anses ej heller vara en absolut nöd- vändig förutsättning inom alla former av försäkring. fanns s.k. uttaxeringsföreningar, som debiterade sina kunder efter det att för- säkringsfall hade inträffat. Den formen av försäkring kom dock att betraktas som mycket osäker.5 4Möjligen är uttrycket skade- eller försäkringsfallsorienterad dimension bättre. 5Diskussionen om dessa uttaxeringsföreningar var mycket omfattande i samband med tillkomsten av lagen om försäkringsrörelse. Det bör kanske påpekas att viss form av uttaxering i efterhand förekommer även . Så kan t.ex. premiehöjningar efter vissa svårare skadeår betraktas som uttaxeringar i efterhand. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former Inom både den sociala försäkringen och inom arbetsmarknads- försäkring existerar s.k. ofonderade försäkringssystem (även benämnda fördelningssystem). Ett av skälen till det har bland annat varit att man uppfattat bl.a. statens, landstingens och kommunernas beskattningsrätt – och därmed finansieringsstyrka som tillräcklig. Ett annat motiv för begränsad fondering eller ingen fondering alls har varit risken för överutbud på kapitalmarknaden. Ytterligare ett motiv mot allt för omfattande fondering har varit av maktpolitisk karaktär.6 Idén om fonderade försäkringssystem är naturligtvis i särskild grad knuten till privat försäkring och i samband med privat försäk- ring kanske speciellt till pensionssystem. Diskussionen om ett försäkringssystems fondering har sitt ursprung i försäkringssystemets soliditetsprincip och har därmed med säkerhet och stabilitet att göra. Soliditet, fondering, säkerhet och stabilitet är i sin tur, som nämnts, viktiga faktorer för försäk- ringssystems förtroende och legitimitet. och under en stor del av har de försäkringsmässiga principerna därför återkommande dis- kuterats i . Särskilt intensiv var debatten kanske . ventilerades t.ex. den s.k. oantastbarhetsprincipen, som innebär att intjänande pensions- rättigheter inte skulle kunna ifrågasättas, eller av en eller annan anledning inte kunna realiseras. Därav följde att de försäkrades intjänade pensionsrättigheter skulle säkerställas, vilket vanligen innebar att pensionssystemen utformades fonderade med särskild betoning på finansiell säkerhet (spridning av riskerna) i avseende på kapitalplaceringarna. Detta säkerställande benämns ibland som tryggande (och kodifierades i den s.k. tryggandelagstiftningen, vilket helt enkelt innebar att man skulle se till att de försäkrades rättigheter tryggades/säkerställdes.) Inom annan privat försäkring är fondering åtminstone regel. Här märks således att institutet försäkring både av lagstiftaren och också av försäkringsorganisationerna själva, är sammankopplad med viktiga principer som soliditetsprincipen, säkerställande- och/eller tryggandeprincipen och oantastbarhetsprincipen. De principerna är i sin tur nära förbundna med försäkringens vertikala 6 Debatten om pensionssystemet ATPs tillkomst och utveckling speglar flera av de motiv som nämnts ovan. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former eller finansiella dimension och därmed med försäkringssystemets finansiella säkerhet och stabilitet.7 Försäkringens horisontella eller sociala dimension Det ligger i sakens natur att försäkring i stor utsträckning kon- centrerar på försäkringsfallet (skadefallet eller försäkringsrisken). Det betyder nödvändigtvis inte att all försäkring också inkluderar verksamheter eller aktiviteter som avser att förhindra eller minska antalet försäkringsfall. Ej heller innebär försäkringsverksamhet nödvändigtvis att försäkringsinstitutionerna anser sig böra driva skadereparerande verksamhet efter det att skada inträffat. Dessa två verksamheter – den preventiva och den rehabiliterande verksamheten – är således inga självklarheter inom försäkringsområdet. Det betyder dock inte att försäkringsorganisationerna inte alls verkar inom dessa områden. Snarare är det tvärtom. Även historiskt har funnits betydande intresse för att minska på antalet och omfattningen av försäkringsfall och för att på olika sätt återställa, reparera eller rehabilitera efter det att sjukdom/olycksfall inträffat. Detta har ansetts vara till gagn inte endast för de försäkrade och försäkringsorganisationerna själva utan också för samhället (t.ex. i ett samhällsekonomiskt perspektiv). Åtminstone vissa försäkringsbolag lägger ner betydande energi och aktiviteter på skadeförebyggande och rehabiliterande aktiviteter. Lagstiftaren (såsom lagstiftarens mening uttrycks i försäkrings- rörelselagstiftningen och kommer till konkret uttryck i tillsyns- myndighetens verksamhet) ålägger dock inte t.ex. de privata försäkringsbolagen att driva vare sig preventiv eller rehabiliterande verksamhet. Den del av försäkringsverksamheten som visar sig i aktiviteter som har med prevention och rehabilitering att göra är alltså inte nödvändigtvis ett primärt arbetsområde för försäkringsbolag. För- säkringsbolagen har dock i stor utsträckning, av rena effektivitets- skäl, ofta ansett det lönsamt att bekosta en omfattande preventiv och rehabiliterande verksamhet. Syftet med denna uppdelning av försäkring i en finansiell och en social dimension är inte att försäkring i alla former nödvändigtvis 7 Möjligen kan också den statliga tillsynsverksamheten (som finansinspektionen) ses som en del av modern försäkring för ökad stabilitet och säkerhet inom den finansiella sektorn. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former måste innehålla aktiviteter inom båda dessa dimensioner. Att upp- fatta försäkring och försäkringsverksamhet utifrån detta tvådimen- sionella perspektiv tydliggör däremot hur ansvar, befogenheter, rättigheter och skyldigheter bör eller kan fördelas i frågor som har med försäkring eller försäkringsliknande verksamhet att göra. Sär- skilt viktigt torde detta vara när det gäller en framtida utformning av en allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former. En effek- tiv prevention antas kunna minska uppkomsten av försäkringsfall på samma sätt som en effektiv rehabilitering antas kunna minska utgifterna efter det att försäkringsfall inträffat. Därav följer att för- säkringssystemets kostnader sammantaget minskar. Prevention och rehabilitering är således i allmänhet och rätt bedrivna försäkringsekonomiskt effektiva verksamheter. 6.2.3Ytterligare aspekter på försäkringsmässiga former Det finns anledning att peka på ytterligare faktorer som kan betraktas som viktiga moment inom det som kan benämnas försäk- ringsmässiga former. De områdena rör riskselekteringen, separa- tionsprincipen, ömsesidighetsprincipen, den aktuariella premie- eller avgiftsberäkningen, sambandet mellan avgift och förmån, avtalsprincipen samt vissa principer för fondering och kapitalpla- cering. Ett påtagligt försäkringsmässigt särdrag, främst naturligtvis inom den privata försäkringen, är riskselekteringen (eller riskpröv- ningen). Det innebär att anslutningen till ett visst försäkrings- system är villkorad, vilket betyder att försäkringsgivaren prövar om den försäkrade risken kan anses som normal. Vid avvikelser ges premieförhöjning, premiesänkning eller åsätts försäkringen sär- skilda villkor. Försäkringsgivaren kan också förhindra anslutning genom avslag på försäkringsansökan. Motiven för denna prövning är dels en form av rättvisa inom försäkringskollektivet i den meningen att normala risker inte skall finansiera de onormala, dels rent försäkringsekonomiskt, som har med försäkringsgivarens långsiktiga ekonomiska överlevnad att göra. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former Den tendens som tycks märkbar inom den privata försäkringen är att riskselekteringen blir allt mer sofistikerad i takt med utveck- lingen av riskselekterande teknik.8 Ytterligare ett karaktärsdrag inom försäkringen är den s.k. separa- tionsprincipen. Denna princip, kodifierad i bl.a. försäk- ringsrörelselagstiftning och diskuterad , innebär att olika försäkringsverksamheter skall drivas (ekono- miskt) skilda från varandra. Motivet är återigen en form av rättvisa. Dödsfallsförsäkringsriskerna bör inte finansieras av de trafikförsäkrade och omvänt; sjukförsäkringstagarna bör inte finansiera de brandförsäkrades risker och omvänt. De olika försäkringsriskerna ansågs vara av så olika karaktär att det fanns skäl att låta var och en försäkringsgren drivas någorlunda åtskilda från varandra. Separationsprincipen innebär således att varje försäkringsgren så långt möjligt skall bära sina egna kostnader, alltså en form av sär- redovisningsprincip. Därtill innebar separationsprincipen att livförsäkringsrörelse inte tilläts drivas i samma bolag som annan försäkring. Ett viktigt skäl till det var att man ansåg att t.ex. brandförsäkring (som är av mer kortsiktig natur) var av annan karaktär än livförsäkring (som vanligen är av mer långsiktig natur).9 En fråga nära knuten till separationsprincipen är frågan om den s.k. ömsesidighetsprincipen. Diskussionen om den principen har sitt ursprung och , då det för- des en intensiv försäkringspolitisk debatt mellan ömsesidiga för- säkringsbolag och försäkringsaktiebolag. Den påföljande debatten hade stor betydelse för utvecklingen av svensk försäkringsrörelse- lagstiftning, som knäsatte den s.k. ömsesidig- 8Inom personförsäkringen särskilt diskuteras t.ex. utvecklingen av gentekniken och dess effekter på möjligheter till riskselektering. På försäkringsmarknaden existerar också en utveckling i direkt motsatt riktning, dvs. lansering av försäkring utan någon som helst riskprövning, t. ex. i form av kollektiv hemförsäkring. 9Andra försäkringsformer har följt denna separationsprincip, t.ex. kreditförsäkring, som tidigare fordrade särskilt försäkringsbolag eller särskild koncession (tillstånd). En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former hetsprincipen, som helt enkelt innebar att tillgångarna i ett livför- säkringsbolag betraktades tillhöra försäkringstagarna. Den prin- cipen innebar vidare att utdelning av vinst till aktieägare i livförsäk- ringsaktiebolag begränsades för att i praktiken helt försvinna därefter. Ömsesidighetsprincipen kombinerades alltså med ett vinstutdel- ningsförbud inom svensk livförsäkringsrörelse. Ömsesidighets- principen har således varit ett speciellt svenskt kännemärke på försäkringsmässighet inom livförsäkringsrörelsen.10 Ömsesidighetsprincipen kan anses få bäring också på en allmän sjukförsäkring i den mån som en sådan försäkring fonderas. Där- med bör både ägandefrågan och dispositionsrätten över de fonde- rade tillgångarna i en framtida allmän sjukförsäkring klargöras. Ett sätt att klargöra detta är att på ett tydligt och explicit sätt ventilera vem eller vilka som står som premie- eller avgiftsbetalare.11 Vid bestämning av (avgifter) och försäkringsbelopp tas hänsyn till främst tre faktorer: den försäkrade risken, vilket innebär att framtida riskutfall förutberäknas, framtida administrations- eller hanteringskostnader och framtida avkastning på fonderat kapital. Dessa tre variabler är i allt väsentligt de avgörande vid den försäkringsmässiga premiesättningen. Vid sådan aktuariell premiesättning är det nödvändigt att prognostisera med försiktighet. Det innebär att försäkringsmässig- heten kräver att vissa säkerhetsaspekter iakttas. Det gäller således att inte underskatta det framtida riskutfallet, att inte underskatta 10Ömsesidighetsprincipen och vinstudelningsförbudet är nu borttagna principer i den nya försäkringsrörelselagstiftningen (i den meningen att livförsäkringsaktiebolag tillåts utdela vinst till sina aktieägare). Emellertid, debatten om vem som äger (och har befogenhet att disponera) tillgångarna i ett livförsäkringsbolag pågår , senast i frågan om hur SPP skulle behandla uppkommen överkonsolidering i sin verksamhet. Frågan har gällt om det ansetts rätt att tilldela överkonsolideringen till arbetsgivare eller om överskottet i sin helhet egentligen borde tilldelas de försäkrade som avstått löneutrymme för den premie som betalats till försäkringen. Här märks alltså att det i fonderade försäkringssystem är viktigt att försöka klargöra vem eller vilka som är avgifts- eller premiebetalare. I den bakomliggande historiska utvecklingen inom SPP har den saken inte tillräckligt tydliggjorts, vilket troligen resulterat i påföljande debatt om vilka som egentligen står som ägare till uppsamlat fonderat kapital i SPP. Ytterligare en komplikation i den frågan har med pensionssystemets utformning att göra (den saken berörs dock inte närmare här). 11I mer formell mening kan det därför också vara av vikt att precisera vem eller vilka som är försäkringstagare i systemet, se avsnitt om terminologi, nedan. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former de framtida hanteringskostnaderna och inte heller att överskatta framtida avkastning på placerat kapital. Försäkringspremier bestäms därför vanligen med vissa s.k. säkerhetstillägg och vid prognoser om framtida avkastning på fonderat kapital läggs avkast- ningsantagandena (ränteantagandena) på en relativt låg nivå. Samband mellan avgifter och förmåner I kanske främst den socialförsäkringspolitiska debatten har ofta framförts den ståndpunkten att det bör existera ett samband mellan avgifter och förmåner i (social)försäkringssystemet. Den debatten har knutits till frågan om underlaget för avgiftsuttaget (avgift upp till eller över 7,5 basbelopp) och underlaget för försäkringsförmånen (som ibland begränsas till 7,5 basbelopp). Det har alltså inte ansetts vara försäkringsmässigt att ta ut avgifter på inkomster över taket som förmånerna i systemet begränsats till visst inkomsttak. Finansieringen av en viss socialförsäkringsförmån blir därmed en sorts fördelningspolitik som egentligen inte har med försäkring att skaffa. Argumenteringen vilar således på det antagandet att försäkrings- produkterna är (eller bör vara) utformade med ett tydligt samband mellan premie och försäkringsbelopp (eller försäkringsavgift och försäkringsförmån). Detta resonemang ligger i sin tur naturligtvis mycket nära det som ovan benämnts aktuariell premiesättning. Även separationsprincipen har egentligen med sambandet mellan premie och försäkringsförmån att göra. Emellertid bör påpekas att privat försäkring långt ifrån alltid bygger på ett strikt samband mellan försäkringspremie och försäk- ringsförmån. Vissa skatteförmåner knutna till försäkring kan resultera i att försäkringen delvis finansieras av grupper som inte innehar sådan försäkring med skattefinansierad förmån.12 Vissa försäkringar, särskilt s.k. försäkringspaket med flera försäkrings- moment, kan antas innebära att vissa försäkringskunder betalar för ett försäkringsmoment som kunden inte har försäkringsmässig nytta av.13 Den slutsats som kan dras är således att det torde ligga i sakens natur att försäkringsmässighet vilar på den grundidén att det skall 12Avdragsrätt för pensionsförsäkringspremie resulterar i att sambandet mellan avgift och förmån inte behöver betraktas som strikt. 13I t.ex. en hemförsäkring kan ingå automatiskt reseförsäkringsskydd även om hemförsäk- ringstagaren aldrig reser. En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former råda ett samband mellan försäkringsavgift och försäkringsförmån, men att det sambandet långt ifrån alltid är strikt.14 Försäkring bygger på ett försäkringsavtal mellan försäkringstagare och försäkringsgivare. Liksom inom andra avtalsområden är det naturligtvis viktigt att avtal hålls; det kan kallas för avtalsprincipen. Kanske är den saken av särskild betydelse när det gäller försäk- ring. I synnerhet gäller detta efter det att skada inträffat. En försäkringstagare är ju efter det att skada inträffat i en särskilt utsatt position eftersom han/hon inte utan vidare kan gå till annan försäkringsgivare för att få skadan försäkrad eller ersättningsbar.