sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Lagstiftningen ger alltså utrymme för att i varje enskilt fall fastställa ett korrekt beräknat värde- minskningsavdrag med iakttagande av de allmänna regler om bevisning och bevisbörda som gäller i taxeringsprocessen. () har beslutat om vissa rekommendationer beträffande procentsatser för värdeminskningsavdrag för byggnader som används i näringsverksamhet (RSV S 1996:6). RSV rekommen- derar, såvitt avser hyreshus med bostäder, en normalprocentsats om för det årliga värdeminskningsavdraget.3 En avskrivningstakt om innebär att en byggnad förutsätts ha en ekonomisk livslängd . Med uttrycket normalprocentsats måste förstås att avdrag för värdeminskning bör medges med en högre procentsats om den skattskyldige kan visa att den faktiska ekonomiska livslängden är kortare än vad normalprocentsatsen förutsätter. Från fastighetsägarna har det riktats kritik mot RSVs rekommen- dation med en normalprocentsats om för hyreshus eftersom man har ifrågasatt om ett hyreshus verkligen har en så lång ekonomisk livslängd som , bl.a. med hänsyn till den tekniska utvecklingen på området. Under de senaste årtiondet har det därför varit ett åter- kommande önskemål från skilda fastighetsägarorganisationer att RSVs 3 Även för hyreshus som innehåller lokaler och kontor är normalprocentsatsen . 298 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning rekommenderade normalprocentsats för avdrag höjs. Ett önskemål om förändring av normalprocentsatsen från har också framförts till kommittén av vissa av de intresseorganisationer som ingår i kommitténs referensgrupp. Utredningen om statens stöd till bostadsfinansiering uttalade i betänkandet Avreglerad bostadsmarknad, del II (SOU 1992:47, s. 36) att dagens moderna byggnader medför att en större andel av produktionskostnaderna är hänförlig till inredningen och till de olika tekniska system som behövs för en rationell fastighetsförvaltning och som hyresgästerna efterfrågar i allt högre utsträckning. Utredningen menade att med den tekniska utvecklingen på området är den ekonomiska livslängden förhållandevis kort och tillade att inredningen i ett hyreshus dessutom förslits snabbare än stommen och blir snabbare omodern. Utredningen åberopade en rapport av docenten vid Kungliga Tekniska . Denne drog i rapporten slutsatsen att den ekonomiska livslängden för hyreshus kan beräknas variera inom intervallet 15 till vilket skulle motsvara en avskrivningstakt på mellan . Eftersom det visat sig att den ekonomiska livslängden skilde sig åt mellan olika delar av byggnaden föreslog utredningen att det årliga värdeminskningsavdraget borde utgå av anskaffningsvärdet jämfört med den normalprocentsats om som RSV rekommenderar. ansåg för sin del att det fanns skäl att höja normalprocentsatsen, dock endast till (SOU 1996:156, s. 64 och 67). Som en allmän synpunkt är det naturligtvis alltid angeläget att RSVs rekommendationer – oavsett ämne – svarar mot aktuella förhållanden. I den aktuella frågan har det framförts skilda uppfattningar och RSV har inte funnit skäl till att ändra rekommendationen. Rekommenda- tionen är inte bindande för skattemyndigheter och allmänna förvalt- ningsdomstolar. Det finns dock anledning att utgå från att RSVs rekommendation om normalprocentsats har haft stor betydelse för rättstillämpningen när inte annan grund för avdragets beräkning har visats. Frågan om vad som bör anses utgöra en normal avskrivnings- procent för ett modernt bostadshyreshus av normal beskaffenhet synes dock inte ha ställts på sin spets i något prejudicerande avgörande från Regeringsrätten. Värdeminskningsavdragets funktion består först och främst i att periodisera den avdragsgilla kostnaden i rörelsen som anskaffningen av näringsverksamheten medför. Därutöver har värdeminskningsavdraget och dess storlek också betydelse för att upprätthålla neutraliteten mellan de olika boendeformerna. Frågan om vad som kan anses utgöra en lämplig normalprocentsats för att fastställa det årliga värdeminsk- Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 299 ningsavdraget för bostadshyreshus faller dock utanför vårt uppdrag. Vi inskränker oss därför till att konstatera att värdeminskningsavdraget måste spegla bostadshyreshusets faktiska ekonomiska livslängd för att skattemässig neutralitet ska uppnås mellan upplåtelseformerna. Neutralitet mellan upplåtelseformerna vid skillnader i belåningsgrad Utifrån de tidigare analyserna kunde vi konstatera att skattemässig neutralitet mellan hyresrätter och egnahem under vissa förutsättningar kan uppnås genom konventionell inkomstbeskattning av närings- fastigheter som är hyresbostadsfastigheter i kombination med schablon- intäktsbeskattning och skattereduktion för ränteutgifter för egnahem. Hitintills har diskussionen endast gällt de fall där belåningsgraden är densamma i de två upplåtelseformerna. Det är emellertid också av intresse att undersöka hur boendekost- naderna och nettobeskattningen skulle variera mellan boende i fastig- heter med olika belåningsgrad, om fastighetsbeskattningen utformas i enlighet med vad som anförts ovan. Låt oss därför återvända till de fall som redovisats i tabell 11.1 och jämföra utfallet när fastigheten finansieras med eget kapital med de förhållanden som gäller vid full lånefinansiering. Om vi börjar med att se till boendekostnaderna finner vi att de, under de förutsättningar som angivits här, inte påverkas av fastighetens belåningsgrad. Som påpekats tidigare beror det på att kapitalkostnaderna här är definierade i alternativkostnadstermer och att vi förutsatt att alternativkostnaden för det egna kapitalet är densamma som bolåneräntan. Däremot har belåningsgraden givetvis betydelse för egnahemsägarens boendeutgifter. Med de förutsättningar som angetts i exemplet uppgår boendeutgifterna, inklusive skatten, till i det fall då fastigheten finansieras helt med eget kapital. Vi förutsätter då att egnahemsägaren schablonintäktsbeskattas. I det fall då fastigheten är helt lånefinansierad uppgår däremot utgift- erna till . För hyresgästens del finns det ingen skillnad mellan boendeutgift och boendekostnad – de utgörs båda av hyran. Dessutom gäller, så länge vi utgår från att hyran bestäms marknadsmässigt, att finansieringen av fastigheten inte torde ha någon betydelse för hyran. Även om vi utgår från att hyran bestäms inom ramen för rådande bruksvärdessystem gäller att belåningsgraden i den enskilda fastigheten inte har någon direkt effekt på hyran. Däremot påverkas hyresnivån av den genom- snittliga belåningsgraden i fastigheter som, inom ramen för bruksvärdessystemet, anses likvärdiga. Betydelsen av detta återkommer vi till längre fram. 300 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning Skattebelastningen är däremot starkt beroende av hur fastigheten finansieras. Ju högre belåningsgrad desto mindre blir det nettoskatte- uttag som är relaterat till boendet. Detta gäller oavsett upplåtelseform. Enligt kommitténs mening är detta emellertid inte att betrakta som ett neutralitetsproblem. Neutralitetsmålet innebär ju, enligt vår mening, att likartade inkomster och kostnader ska beskattas lika oberoende av upplåtelseform. För en fullt belånad hyresbostadsfastighet gäller att räntekostnaderna, med den utformning av beskattningen som preciserats ovan, betalas fullt ut av hyresgästen med beskattade inkomster. Däremot betalar hon ingen skatt på kapitalavkastningen eftersom hyresföretaget inte gör någon vinst i detta fall. Avkastningen på det i fastigheten nedlagda kapitalet tillfaller istället långivaren genom räntan och beskattas där. För den fullt belånade egnahemsfastigheten gäller istället, med nu gällande skatteregler, att egnahemsägaren endast finansierar av räntekostnaderna med beskattade inkomster. Resterande täcks av den skattereduktion som ränteavdragen i regel ger upphov till.4 innebär emellertid schablonintäkts- beskattningen, så som den skisserats ovan, att egnahemsägaren debiteras en skatt på av den avkastning som det i fastigheten nedlagda kapitalet genererar. Nettoskattebelastningen blir därmed noll för såväl egnahemsägaren som hyresgästen i detta fall. Ur neutralitetssynpunkt ser vi därför inte det förhållandet att nettoskattebelastningen varierar med fastighetens belåningsgrad som ett problem. Det ska istället ses som ett resultat av en konsekvent tillämpad likformighetsprincip i beskattningen av olika former av kapitaltillgångar och näringsverksamheter. Detta hindrar dock inte att de skillnader i boendeutgifter som är förknippade med skillnader i belåningsgrad, kan medföra andra typer av problem. Dessa problem bör emellertid inte hanteras genom fastighetsbeskattningen utan genom någon form av bidragssystem eftersom man med direkta bidrag i allmänhet har bättre möjligheter att rikta åtgärden mot just det problem som anses vara i behov av en lösning. 11.1.2Neutralitet mellan upplåtelseformerna under mer realistiska förutsättningar Hitintills har våra resonemang utgått från vissa inte helt realistiska förutsättningar. Vi har bl.a. utgått från att alternativkostnaden för det kapital som fastigheten representerar är densamma som räntan på 4 Vi bortser här från att avdragseffekten reduceras till för underskott som överstiger . Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 301 fastighetslånen; att den effektiva bolagsskattesatsen är lika med kapital- inkomstskattesatsen; att schablonintäkten/fastighetsskatten baseras på fastighetens marknadsvärde samt att hyrorna liksom fastighetspriserna bestäms marknadsmässigt. Vi har också förutsatt att eventuella kapital- vinster beskattas likformigt med andra kapitalinkomster. Som vi ska visa i det följande är vissa av dessa antaganden av stor betydelse för våra slutsatser i neutralitetsfrågan. För att tydliggöra detta ska vi steg för steg se hur analysen påverkas när man tar hänsyn till avvikelser från dessa antaganden. Olika kapitalkostnad för eget och lånat kapital Låt oss börja med att släppa på antagandet att kapitalkostnaden är den- samma för eget och lånat kapital. Inledningsvis kan det då vara lämpligt att fråga sig på vilka grunder detta antagande kan ifrågasättas. Rent generellt kan vi då börja med att konstatera att i den mån investeringar i bostadsfastigheter är förknippade med större risktagande än den kreditgivning som bidrar till att finansiera dessa investeringar så torde alternativkostnaden för det kapital som är nedlagt i fastigheten vara lägre än räntan på fastighetslånen. Beträffande egnahemsfastigheter kan vi, som framhållits i kapitel 6, i princip utgå från att alternativkostnaden för fastighetskapitalet mot- svarar avkastningen på en alternativ tillgång med likartade likviditets- och riskegenskaper. Vad detta innebär i praktiken är visserligen svårt att bestämma exakt. Som utgångspunkt för vår analys förutsatte vi emellertid att den del av avkastningen som motsvaras av nettohyres- värdet, dvs. direktavkastningen, kan betraktas som en riskfri avkastning. Det innebär att avkastningen, exklusive eventuell värdeförändring, förutsätts motsvara realräntan i ekonomin plus ersättning för inflationen. Bostadsfinansiering kan dock inte betraktas som en riskfri verksamhet. Därför finns det skäl att anta att bolåneräntan i praktiken är högre än avkastningen på fastighetskapitalet exklusive reala värdeförändringar. Även när det gäller hyresbostadsfastigheterna finns det skäl som talar för att avkastningen skiljer sig från låneräntan. Liksom för andra kapitaltillgångar bestäms avkastningskravet för dessa fastigheter av det risktagande som investeringen innebär. Risktagandet torde dock variera mellan olika typer av hyresbostadsfastigheter i betydligt högre utsträck- ning än för egnahemsfastigheter till följd av att hyrorna inte bestäms marknadsmässigt. I områden med bostadsbrist är hyresintäkterna betydligt säkrare än i områden där utbudet av hyreslägenheter över- stiger efterfrågan. Avkastningskravet varierar därför mellan olika delar av beståndet och kan både överstiga och understiga låneräntorna. 302 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning Antagandet att kapitalkostnaden för eget och lånat kapital samman- faller är alltså inte helt realistiskt. Frågan är då hur våra slutsatser om hur skattemässig neutralitet uppnås påverkas om vi tar hänsyn till detta. För att renodla resonemanget utgår vi från att egnahemsägarens avkastning av det kapital som fastigheten representerar beskattas löpande med en skattesats på . Värdestegringar förutsätts också vara beskattade med en effektiv skattesats på . Liksom tidigare utgår vi från att den riskfria avkastningen av egnahemsfastigheten, liksom avkastningskravet på det egna kapitalet i hyresbostadsfastigheten, uppgår till . Bolåneräntan däremot antas uppgå till . Utifrån dessa förutsättningar har vi beräknat boendekostnaderna och nettoskattebelastningen för hyresgästen och egnahemsägaren i två situationer. I det ena fallet finansieras av fastighetskapitalet med lån medan den i det andra är helt lånefinansi- erad. Som framgår av tabell 11.2 ökar boendekostnaderna under dessa förutsättningar med stigande belåningsgrad. Detta gäller såväl egna- hemsägaren som hyresgästen. Effekten blir dock större för hyresgästen. Skälet till detta är att för egnahemsägaren motverkas effekten av den högre låneräntan i viss mån av att skattereduktionen ökar när ränte- kostnaderna ökar. Man kan också se det så att för egnahemsägaren är skattebelastningen beroende av både belåningsgraden och låneräntans nivå. Skälet är att det totala skatteuttag som boendet ger upphov till bestäms både av fastighetsskatten och av den skattereduktion som ränteavdragen ger upphov till. Till följd av ränteavdragen avtar netto- skatteuttaget både då belåningsgraden ökar och då räntenivån stiger. För hyresbostaden däremot bestäms skattebelastningen endast av belåningsgraden. Det har att göra med att beskattningen av hyresverk- samheten endast är avsedd att träffa avkastningen på det egna kapitalet. Även om lånekostnaderna i företagsbeskattningen medför avdraget endast att bolagsskatt inte utgår för den del av hyran, som motsvaras av lånekostnaderna. Hela lånekostnaden måste dock täckas av hyran. Sammantaget medför detta att om kapitalkostnaden är högre för lånat än för eget kapital så kommer boendekostnaderna öka och nettoskatteuttaget avta snabbare med stigande belåningsgrad för egnahemsägaren än för hyresgästen (se tabell 11.3). Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 303 Tabell 11.2 Skattemässiga konsekvenser av olika kostnader för eget och lånat kapital. Eget kapital i bostaden - före skatt (hyresvärden) - efter skatt 4,(egnahemsägaren) Räntekostnad före skatt () Boendekostnad/hyra med fastighetsskatt för egna hem1 1 Vi utgår här från att egnahemsägaren beskattas för avkastningen av fastighetskapitalet med en skatt som uppgår till av en schablonintäkt på av marknadsvärdet. Enligt vår definition av begreppet innebär neutralitet att samma typ av inkomster och kostnader behandlas likvärdigt i beskattningen. I den mån låneräntan avviker från det avkastningskrav på det egna kapitalet som ligger till grund för beskattningen av boende i egnahem är så inte fallet. Konsekvensen av att hyresbostadsfastigheter beskattas på samma sätt som annan näringsverksamhet medan egnahem beskattas som en kapitaltillgång är att hyresgästen kommer betala hela kapitalkostnaden med beskattade inkomster medan detta endast gäller för boende i egnahem om låneräntan sammanfaller med det avkastningskrav som ligger till grund för beskattningen av bostadskapitalet. Om så inte är fallet innebär möjligheterna till reduktion av skatten i andra delar av inkomstbeskattningen att egnahemsägare betalar en del av kapital- kostnaderna med obeskattade inkomster. Denna del ökar ju högre 304 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning belåningsgraden är och ju större skillnaden är mellan låneräntan och det avkastningskrav som ligger till grund för beskattningen av bostads- kapitalet. Innebörden är att samma typ av kostnad inte behandlas på ett helt likvärdigt sätt i beskattningen oavsett boendeform. Tabell 11.3 Effekter av belåningsgrad och låneränta på boende- kostnader (normal stil) och nettoskatteuttag (kursiverat). Skuggade fält motsvarar de fall där boendekostnaden och nettoskattebelastningen är densamma eller lägre för hyresgästen än för egnahemsägaren. Beräkningarna avser boendekostnaden/hyran för en fastighet med ett marknadsvärde på . Kostnader för drift och underhåll inklusive värdeminskning förutsätts uppgå till . Förutom dessa kostnader förutsätts hyran ge täckning för kapital- kostnaderna. För det egna kapitalet antas avkastningskravet före skatt uppgå till . Bolagsskatten uppgår till av denna avkastning. I egnahemsägarens boendekostnad inkluderas alternativkostnaden efter skatt för det egna kapitalet. Denna förutsätts uppgå till . Egnahemsägaren förutsätts också ta upp en schablonintäkt på av marknadsvärdet till beskattning. Skattesatsen antas uppgå till liksom skatteeffekten av ränteavdragen. Innan vi lämnar denna fråga vill vi dock påpeka att det neuralitets- problem som illustrerats ovan inte nödvändigtvis uppstår så fort schablonintäkten är lägre än bolåneräntan. Avgörande är istället vilket avkastningskrav som ligger till grund för den samlade beskattningen av ägarbostaden. Förutsatt att all avkastning av fastighetskapitalet beskattas effektivt med samma skattesats som gäller generellt i Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 305 kapitalinkomstbeskattningen så kommer neutralitetsproblemet bara uppstå i den mån det totala avkastningskravet är lägre än låneräntan. Om man t.ex. väljer att inte beskatta den del av avkastningen som svarar mot inflationen förrän vid realiseringen så ska schablonintäkten fastställas så att den endast motsvarar den reala avkastningen. Om avdrag medges för hela de nominella lånekostnaderna så blir den löpande nettoskattebelastningen av fastighetsinnehavet negativ för många egnahemsägare, trots att låneräntan och det totala avkastnings- krav som ligger till grund för beskattningen sammanfaller. Så länge den nominella värdestegringen beskattas effektivt, med full hänsyn tagen till den skattekredit som reavinstbeskattningen innebär, så utgör detta emellertid inte någon skattemässig förmån för egnahemsägaren. Bolagsbeskattningens nivå och avkastningskravet i hyressektorn I jämförelsen ovan har vi utgått från att bolagsskattesatsen är lika hög som kapitalinkomstskattesatsen. uppgår dock kapital- inkomstskattesatsen till medan bolagsskattesatsen är något lägre och uppgår till . Den relevanta frågan i detta sammanhang är emellertid hur högt det samlade skatteuttaget på avkastningen av det egna kapital, som fastighetsbolagen har i fastig- heterna, är i praktiken. Företagens möjligheter att avsätta vinstmedel till periodiseringsfonder medför t.ex. att den effektiva bolagsskattesatsen är något lägre än den formella.5 Därutöver har företagen även vissa andra möjligheter att begränsa beskattningen av de vinster som hyresverksamheten genererar. Som exempel kan nämnas de fall då vinsterna kan kvittas mot förluster i andra delar av företagets verk- samhet. Även underskottsavdrag och tidigarelagda investeringar har denna funktion. I motsatt riktning verkar dock det faktum att avkast- ningen av det egna kapitalet, i de fall då det rör sig om ett aktiebolag, även är föremål för beskattning hos företagets ägare. Liksom det faktiska skatteuttaget på den vinst som hyresverksamheten genererar varierar även den effektiva beskattningen i detta andra led mellan olika typer av ägare och företagsformer. Eftersom förhållandena varierar såväl mellan olika typer av företag som mellan olika tidpunkter och situationer är det inte möjligt att ge något entydigt svar på frågan om 5 har beslutat att öka möjligheterna för avsättningar till periodiseringsfond. Avsättning får enligt de nya reglerna göras med 25 pro- cent av bolagets vinst (gäller års taxering) och avsättningen skall återföras senast efter avsättningstillfället (gäller års taxering). 306 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning storleken på den samlade beskattningen av avkastningen på det egna kapitalet i hyresverksamheten. Om den totala beskattningen av hyresverksamhetens resultat är högre än kapitalinkomstskattesatsen kan detta förväntas resultera i högre avkastningskrav före skatt på denna verksamhet. För att få en viss uppfattning om förhållandet mellan kapitalinkomstskattesatsen och beskattningen av det egna kapitalet i hyressektorn har vi därför försökt utröna vilka avkastningskrav som tillämpas i denna sektor. Utgångs- punkten är att avkastningskravet kommer till uttryck i den prisnivå som gäller för hyresfastigheter givet de nettointäkter som hyresverk- samheten kan förväntas generera och den förväntade värdestegringen på fastigheterna. Med denna utgångspunkt har vi med hjälp av statistik avseende de ekonomiska förhållandena i de privata och kommunala bostadsföretagen samt priserna på hyresfastigheter gjort vissa uppskatt- ningar av de avkastningskrav som kan förmodas ligga till grund för fastighetspriserna. I SCBs publikation Intäkts- och kostnadsundersökning för fler- bostadshus (IKU, Bo 32 ) redovisas bl.a. beräkningar av direkt- avkastningen före skatt på det egna kapitalet i de privata och kommunala bostadsföretagen. Beräkningarna bygger på uppgifter avse- ende det genomsnittliga driftsnettot, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader, i bostadsföretagen. Detta driftsnetto har relaterats till det egna kapitalet i fastigheterna, definierat som fastighetskapitalets mark- nadsvärde minskat med fastighetsskulderna. Resultatet av dessa beräk- ningar återges i tabell 11.4 nedan. De beräkningar som publiceras av SCB bygger dock på antagandet att det totala kapitalets storlek, dvs. fastigheternas marknadsvärden, uppgår till av taxerings- värdet.6 Enligt köpeskillingsstatistiken uppgick dock den genomsnittliga köpeskillingen för hyreshusfastigheter till 151, under de tre aktuella åren, 1996–98. Därför redovisar vi i tabell 11.4 även egna beräkningar av den genomsnittliga direktavkast- ningen i procent av det egna kapitalet där det totala kapitalet uppskattats med ledning av dessa uppgifter ur köpeskillingsstatistiken. Som en jämförelse redovisas i tabellen också den genomsnittliga räntan på 10- åriga statsobligationer samt bostadsinstitutens genom- snittliga ränta på nya lån med en löptid till icke-finansiella företag. 6 Uppräkningen är avsedd att kompensera för det faktum att taxeringsvärdet ska fastställas så att det motsvarar av marknadsvärdet före taxeringsåret. Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 307 Tabell 11.4 Genomsnittlig direktavkastning i procent av eget kapital i privata och kommunägda bostadsföretag 1996–98 samt vissa finansiella räntor. Ränta på 10-åriga statsobligationer Källa: Intäkts- och kostnadsundersökningen för flerbostadshus 1997 och 1998, SCB Bo 32 samt finansmarknadsstatistik. 1 Nyutlåningsräntan avser lån med en löptid till icke-finansiella företag. Direktavkastningen svarar emellertid endast för en del av den för- väntade avkastning utifrån vilken fastighetspriserna bestäms. Därtill kommer de förväntade årliga värdeförändringarna på fastighetskapitalet . Då det rör sig om investerarnas förväntningar om den framtida avkastningen är det svårt att uppskatta storleken av dessa. uppgick emellertid den faktiska årliga värde- stegringen på hyreshusfastigheter till i genomsnitt. Variabiliteten i denna del av avkastningen var dock mycket stor. Medan fastighetspriserna steg föll de , , . Standardavvikelsen för den årliga värdestegringen för perioden som helhet uppgick till , dvs. nästan dubbla medelvärdet. Det innebär att den faktiska årliga värdestegringen är starkt beroende av vilken period vi studerar. uppgick den t.ex. endast till . Vidare innebär det att investeringar i hyreshusfastigheter, till skillnad från placeringar i statsobligationer, är förknippade med ett stort risktagande. Följaktligen torde det avkast- ningskrav som ligger till grund för fastighetspriserna även inkludera en betydande riskpremie.