sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns inte någon överhängande risk för att ändliga resurser tar slut i ekonomisk mening inom överskådlig framtid.7 En utfasning av användningen av fossila bränslen kan endast ske, utan stora merkostnader, i den takt som substitut blir tillgängliga till ett konkurrenskraftigt pris. 5Kågeson, P. [1999]. 6Bojö, J., Mäler, K-G. & , L. [1990]. 7Golding, I. (red.) [1995]. 86 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Bilaga 7 till LU 1999/2000 5.2Bevarad välfärd som utgångspunkt En tolkning av begreppet hållbar utveckling som flera forskare inom nationalekonomi förespråkar8 utgår från att hållbar utveckling kan tolkas i termer av att välfärden för framtida generationer inte ska försämras. I stället för att helt fokusera på kapitalstockarna som i föregående avsnitt är välfärdsbegreppet grundläggande i detta synsätt. Välfärden i samhället ges av individers upplevda nytta av olika varor, tjänster och resurser i samhället som kan konsumeras. Detta gäller även varor och tjänster som inte bjuds ut på någon marknad, t.ex. ren luft och rent vatten. Välfärden kan i regel inte mätas via det pris som bildas på en marknad. Marknadspriset är det bytesvärde köpare och säljare enas om när en vara byter ägare på en marknad i jämvikt, där den siste köparen med den lägsta betalningsviljan handlar med den säljare som har haft den högsta produktionskostnaden för varan. Välfärden däremot fångar även in det s.k. konsumentöverskottet och är således alltid högre än vad marknadspriset indikerar. Konsumentöverskottet anges av triangeln benämnd a i diagram 5.1. Det värde av varan eller resursen som speglas i marknadspriset ges av ruta b i diagrammet. Således måste andra hjälpmedel användas för att fånga in välfärden, såsom betalnings- viljestudier. 8 Se t.ex. Dasgupta, P. & Mäler, K-G. [1999] och , , , P-O. & , K-G. [1997]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Välfärden, eller den upplevda nyttan av olika varor och tjänster förändras över tiden. Detta styrs av individernas preferenser för olika varor och tjänster, dvs. att man föredrar en vara framför en annan. Det ska däremot inte tolkas så att en bevarad välfärd innebär att dagens konsumtionsnivå ska behållas intakt. Det riskerar att låsa fast fattiga länder i en utvecklingsfälla, där dagens låga konsumtionsnivå blir det rådande. Det kan i vissa fall vara befogat att minska konsumtionen för att i stället tillåta ett ökat sparande, vilket kan generera högre konsumtionsnivåer . Förutom nyttan av dagens konsumtionsmöjligheter måste den nytta som investeringar ger också vägas in. Välfärden kan bevaras om värdet av förändrade konsumtionsmöjligheter och summan av värdet av nettoförändringarna av alla relevanta kapitalstockar (investeringarna) inte minskar. Hur hanteras då med detta synsätt det faktum att substitution mellan olika resurser inte alltid är möjlig? Den grundläggande tanken är att detta avspeglas i värderingarna av resurserna. Effektiva marknader och en samhällsekonomiskt riktig prissättning minskar därför behovet av särskilda restriktioner på att enskilda resurser inte bör minska över tiden. Eftersom det snarare är helheten än enskilda delar som är avgörande för framtida generationers möjligheter, är det därför rimligt att tolka hållbar utveckling i termer av att det är den samlade välfärden som ska bevaras för framtiden. Nyttan av konsumtionen samt förändringar i det samlade kapitalet avspeglar detta. En svårighet med denna tolkning är dock att det kan finnas hinder som gör att det i praktiken är svårt att få fram någorlunda riktiga värderingar av resurserna (s.k. skuggpriser). I kapitel 6 görs en genomgång av olika natur- och miljöresurser och deras användning. I kapitlet diskuteras om resursernas knapphet och värde kan avspeglas i priset eller tas fram med hjälp av s.k. betalningsviljestudier. 5.3Olika mått på en hållbar utveckling Det återstår att identifiera ett lämpligt mått som skulle kunna användas för att avgöra om utvecklingen är hållbar. Det låter sig inte göras på något enkelt sätt. Ett antal mått har föreslagits, vilka alla inrymmer vissa teoretiska och empiriska svagheter. I det följande presenteras ett antal sådana mått. Det finns anledning att påminna om att även i kapitel 4 presenterades några mått som inkorporerade ett globalt synsätt. En slutsats var dock att det är svårt att beakta påverkan på andra länder när 88 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Bilaga 7 till LU 1999/2000 hållbarheten för en nation ska bedömas och det kan också vara tveksamt att göra detta. De mått som presenteras i detta avsnitt är i stället nationella mått som inte beaktar omvärlden i den bemärkelsen. Ett begrepp som har vunnit gillande bland ekonomer utgår från ett utav nationalräkenskapernas inkomstmått nettonationalprodukten (NNP). Det kan teoretiskt visas att NNP under vissa förutsättningar kan tolkas som den maximala konstanta konsumtion som är möjlig utan att konsumtionen minskar i framtiden.9 Det beror på att justerad NNP under dessa omständigheter är direkt proportionell mot nuvärdet av den framtida nyttan, dvs. den samlade välfärden som tillfaller framtida generationer.10 En rad faktorer utelämnas från NNP, bland annat förändringar i naturkapital och värdet av uppkomna miljöskador. Genom att korrigera det gängse NNP-måttet för dessa och liknande faktorer kan måttet utgöra ett underlag för bedömning av om ett land har en hållbar utveckling. Hållbar utveckling skulle kunna tolkas som en utveckling där den justerade nettonationalprodukten inte minskar över tiden. Den justerade nettonationalprodukten definieras som: 11 Justerad NNP = konsumtion + värdet av nettoförändringar av realkapital + värdet av nettoförändringar i naturkapitalstocken - värdet av miljöskador + handelsbalansnettot Justerad NNP har liksom andra föreslagna mått vissa svagheter. Förutom att det finns mätproblem, finns det även invändningar av mer teoretisk karaktär mot att använda måttet som ett mått på hållbarhet. Även om justerad NNP kan förefalla vara det perfekta måttet för syftet att mäta hållbar utveckling, finns det ett problem. Justerad NNP kan bara under ideala omständigheter mäta framtida välfärd och sådana 9 Detta gäller i frånvaro av förväntade tekniska framsteg och under förutsättning att nyttofunktionen är linjär. 10Weitzman, M.L. [1976]. 11Det har från vissa håll också föreslagits att lönesumman skall dras av om syftet är att måttet ska utgöra ett välfärdsmått som också ska spegla fritidens värde. Dasgupta, P., Kriström B. & Mäler, K-G. [1995]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? omständigheter råder inte i verkligheten.12 Dasgupta och Mäler13 har visat hur justerad NNP inte lämpar sig för att jämföras över tiden, och inte heller mellan länder om ekonomierna inte befinner sig i stationära tillstånd. De menar också att NNP inte ger tillräckligt med information för att kunna tjäna som ett mått på uthållig konsumtion. Det betyder att det justerade räkenskapsmåttet endast kan tolkas som välfärdsindex när omständigheterna är sådana att gröna räkenskapsmått egentligen är onödiga. och menar att i de fall gröna räkenskaps- mått är angelägna (dvs. när olika imperfektioner förekommer), måste begreppet kompletteras på olika sätt, för att en välfärdstolkning ska kunna ske. Dels krävs att en exakt bedömning av nuvärdet av miljöskadorna görs, dels en komplettering med avseende på framtida välfärdsförluster från störande skatter och andra marknads- misslyckanden. Något som ändå talar för att använda justerad NNP är att det fokuserar på hur relevanta kapitalstockar förändras, och det är dessa som ger förutsättningarna för välfärd. Måttet har också sin grund i ett vedertaget ekonomiskt mått. Justering av NNP kan ge ett förbättrat underlag för olika policyformuleringar, eftersom måttet riktar uppmärksamheten på hur nettonationalprodukten kan utvecklas så att den även inkluderar varor och tjänster som inte har ett synligt pris på marknaden. Det kan dock tilläggas att i samband med detta mått har en diskussion startat inom den s.k. Londongruppen.14 Den går ut på att det finns en risk att justeringarna av räkenskapsmåttet blir överdrivna. Om marknadsaktörer skulle kunna reagera på de priser som representerar de monetära värderingarna, och ändra sitt agerande utifrån dessa i en mer miljövänlig riktning, då skulle inte lika stor justering av NNP bli nödvändig. Utifrån detta förespråkas i stället att en s.k. greened economy GDP används som beslutsunderlag för policyformuleringar. Ett sådant mått bygger på allmän jämviktsmodellering. Det ger möjlighet att ta hänsyn till de effekter som uppstår då marknadsaktörer ändrar sitt beteende, utifrån att miljökostnader har internaliserats (t.ex. genom införande av miljöskatter). Här krävs dock ytterligare metodutveckling innan ett sådant mått kan bli användbart. 12Aronsson, T. & , K-G. [1999]. 13Dasgupta, P. & Mäler, K-G. [1998]. 14Londongruppen består av representanter från institutioner motsvarande svenska och från ett antal länder. Gruppen diskuterar bl.a. metodfrågor rörande miljöräkenskaper. 90 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Bilaga 7 till LU 1999/2000 I en bilaga till 199215 redovisades national- förmögenhetens utveckling . Nationalförmögenheten är ett mått på värdet av landets samlade resurser/kapital. Den kan också definieras som summan av den framtida privata och offentliga konsumtionen (diskonterad med framtida realränta) som kan genereras av de existerande stockarna av materiellt och immateriellt kapital. Nationalförmögenheten och nettonationalprodukten är egentligen två sidor av samma mynt. De praktiska försök som gjorts att beräkna nationalförmögenheten utgår från stockberäkningar. Nationalförmögenheten enligt nationalräkenskaperna består av producerat materiellt realkapital (t.ex. byggnader, maskiner, lager- stockar i jordbruk, skogsbruk, gruvor och tillverkningsindustri), icke- reproducerbara materiella tillgångar (t.ex. jordbruks- och skogsmark, tomtmark, skog, järnmalm, övrig malm, mineralbrott) samt finansiellt kapital (fordringar och skulder). I nationalräkenskapernas national- förmögenhetsbegrepp saknas dock värdet av humankapitalet samt värdet av samtliga icke-marknadsprisatta resurser, t.ex. miljö- resurserna. Idén om en justerad nationalförmögenhet, där även natur- och miljökapital och humankapital inkluderas diskuterades i ovan nämnda bilaga till . En sådan justerad national- förmögenhet skulle kunna definieras som: Nationalförmögenheten= värdet av realkapital + värdet av natur- och miljökapital + finansiella nettotillgångar + värdet av humankapital I , Räkna med miljön,16 diskuteras de svårigheter som är förknippade med en miljöjusterad national- förmögenhet. Att beräkna en justerad nationalförmögenhet är mycket svårt eftersom det är ett stort antal kapitalsorter som måste värderas. Det kan dessutom finnas problem med att summera värdet av alla stockar. Mätsvårigheterna begränsar därför den praktiska användningen av måttet. Utredningen konstaterade att det däremot kan vara intressant, och lättare, att studera förändringen i förmögenheten mellan 15Konjunkturinstitutet [1992]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? En justerad nationalförmögenhet måste även ta hänsyn till gränsöverskridande utsläpp som påverkar förmögenheten. Ett flödesmått däremot, t.ex. NNP, kan, beroende på hur det definieras, i stället fokusera utsläpp i och därmed ge bättre information om hur svensk ekonomi påverkar miljö- och naturresurser. Det kan därför ge ett underlag för att bedöma behovet av svensk miljöpolitik. En justerad nationalförmögenhet skulle däremot ge bättre kunskap om den totala effekten på miljön av svensk och utländsk produktion. Mot denna bakgrund kom i stor utsträckning att fokusera en justerad NNP. I avsnitt 3.3.2 framgick att har introducerat och beräknat begreppet genuint sparande (genuine savings). Det kan ses som ett sätt att mäta hur stort det sparande är som sker för framtiden. Måttet har föreslagits kunna användas för att besvara frågan om utvecklingen är hållbar eller inte. Genuina sparandet kan ses som ett mått på förändringstakten i förmögenheten. Från det totala sparandet i nationalräkenskaperna görs justering för förändring i realkapitalet och naturkapitalet. Även förändringar i humankapitalet brukar i vissa fall räknas in. Genuina sparandet = Sparande + förändring i realkapital Om det genuina sparandet är positivt ses detta som att utvecklingen är hållbar. Ett negativt genuint sparande skulle däremot betyda att uvecklingen inte är hållbar. Vår utgångspunkt är emellertid att välfärden för framtida generationer inte ska minska. Begreppet har inte en lika tydlig koppling till detta synsätt som en justerad NNP, som åtminstone under vissa omständigheter kan sägas ha en sådan koppling. 92 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Bilaga 7 till LU 1999/2000 Measure of Economic Welfare och Index of Sustainable Economic Welfare Measure of Economic Welfare – MEW – är ytterligare ett försök att komplettera BNP-måttet med information om andra välfärdsskapande faktorer. Måttet utvecklades av Nordhaus och Tobin17 och utgår ifrån NNP i nationalräkenskaperna. Justeringar av NNP görs för försvars- utgifter, vilka inte definieras som välfärdshöjande konsumtion utan som en institutionell insatsvara. Dessutom åsätts ett värde till de aktiviteter som inte har ett marknadspris (hushållsarbete) samt till fritiden och effekterna av urbanisering. En komponent räknas också med som utgör ett tillväxtkrav i ekonomin för att hålla kapitalstocken intakt. NEW = NNP- omklassificering av t.ex. försvarsutgifter +värdet av fritid + värdet av hushållsarbete +effekter av urbanisering - tillväxtkrav för att hålla kapitalstocken intakt Välfärdsmåttet beaktar inte miljöaspekter. Det innehåller dock en komponent som innebär att kapitalstocken måste hållas intakt för att konsumtionen per person inte ska minska. Därmed ställs krav på att kapitalstocken ska växa i takt med befolkningen och med hänsyn till den tekniska utvecklingen. Ett sådant krav kan ifrågasättas. efter Nordhaus och undersökte och utvecklingen av Nordhaus/Tobins välfärdsmått i relation till BNP i . De fann att sambandet var starkt medan välfärdsutvecklingen inte följde BNP-utvecklingen under 50- och 60- talen. och konstruerade ett välfärdsmått Index of Sustainable Economic Welfare (ISEW). Det hade sin utgångspunkt i Nordhaus/Tobins mått, men kom även att omfatta miljöpåverkan och inkomstfördelning. 17Nordhaus, W. & , J. [1972]. 18Daly, H. & , J. [1989]. 19Daly, H. & , J. [1989]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? ISEW = privat konsumtion/inkomstfördelning +icke- försvarsrelaterade offentliga utgifter - privata försvarsutgifter + kapitalbildning +värdet av hushållsarbete - kostnader för miljöskador - förslitning av naturkapital ISEW har beräknats även för av och omfattar egentligen två perspektiv, både hur välfärden påverkas av t.ex. miljöutsläpp som skett historiskt sett, men också hur framtida välfärd påverkas av dagens produktion och konsumtion. Ett sådant angreppssätt leder till problem och tolkningssvårigheter. ISEW- resultatet styrs också till stor del av vilken värdering som görs av den ökande halten av koldioxid i atmosfären. Både innevarande års koldioxidutsläpp samt forna utsläpp påverkar den årliga värderingen av skadorna till följd av koldioxidutsläpp. Detta leder till att växthus- effektens negativa effekter, liksom det avdrag som görs för detta, blir större och till slut blir ISEW-måttet negativt. Beräknings- sättet utgår dessutom från att växthuseffekten är proportionell mot halten växthusgaser i atmosfären, vilket inte nödvändigtvis är fallet. Ett annat problem är att dagens situation jämförs med en situation utan negativ påverkan från växthusgaser. Det borde vara rimligare att jämföra med situationen föregående år. Uttaget av ändliga resurser påverkar också ISEW-resultaten kraftigt. Uttaget av de ändliga resurserna värderas till den kostnad som råder för att ersätta efterfrågan av icke-förnybara resurser med förnybara resurser. Med dagens teknik är detta mycket kostsamt. Det finns inte heller någon koppling till att denna kostnad skulle motsvara samhällets värdering av förslitning av naturkapital. Mot bakgrund av ovanstående problem finner vi att ISEW-måttet inte är lämpligt att använda som ett mått på hållbar utveckling. Fysiska indikatorer för hållbar utveckling Fysiska indikatorer har också föreslagits kunna mäta om utvecklingen är hållbar. FN, och EU, liksom enskilda länder, har utarbetat förslag till sådana indikatorer. När fysiska indikatorer tas fram används ofta den s.k. DPSIR-modellen, utvecklad av . 20 , T. & Stymne, S. [1996]. 94 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Bilaga 7 till LU 1999/2000 indikatorerna ska spegla påverkansaktiviteter (Driving forces), påverkan (Pressure), tillstånd (States), problem (Impacts) och åtgärder (Responses). Syftet är att indikatorerna ska kunna spegla hur olika verksamheter i samhället påverkar tillståndet och vad som görs för att förhindra fortsatt negativ påverkan (som inte är förenlig med hållbar utveckling). FN:s Commission for Sustainable Development (CSD) har till viss del använt DPSIR-modellen när olika indikatorer för hållbar utveckling har identifierats.21 Sådana indikatorer utgör t.ex. mått på fattigdom, hälsa, kunskap, ekonomisk utveckling, nettoinvesteringar, finansiella tillgångar, utsläpp till vatten och luft. Indikatorerna ger ingen vägledning för att bedöma om utvecklingen är hållbar. Indikatorerna ger endast information om i vilken riktning utvecklingen är på väg. Indikatoransatsen innebär implicit att samtliga indikatorer måste utvecklas i rätt riktning. En försämrad utveckling avseende en indikator kan inte vägas upp av en förbättring i en annan indikator. För att indikatorerna ska kunna avspegla om utvecklingen är hållbar eller inte behöver det utformas kriterier för hållbarhet (t.ex. olika målformuleringar) för respektive indikator. Ansatsen med fysiska indikatorer utgår från synen att vissa resurser är särskilt viktiga för en hållbar utveckling, och måste hållas intakta mätt i volym. Svårigheten med detta angreppssätt ligger i att peka ut vilka dessa resurser är. En specifik resurs som är viktig för dagens generationer behöver inte vara det för framtida generationer. Mot bakgrund av detta förespråkas i denna bilaga till ett aggregerat mått på hållbar utveckling som utgår ifrån värdet av resurser snarare än volymer. Indikatorer kan emellertid vara värdefulla för att följa utvecklingen av viss specifik miljöpåverkan. I har Miljövårdsberedningen22 presenterat förslag på ett antal gröna nyckeltal. Tanken är att de ska kunna fungera som indikatorer för en hållbar utveckling. redovisar också regeringen ett mindre antal gröna nyckeltal i de ekonomiska propositionerna. De ska främst utgöra ett komplement till de ekonomiska nyckeltal som redovisas där, snarare än att ge en bild av om utvecklingen är hållbar eller inte. 21OECD [1998]. 22SOU 1998:170 och SOU 1999:127. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Olika möjliga tolkningar av hållbar utveckling har berörts i kapitlet. Genom att utgå från välfärdsbegreppet kan alla de komponenter som individer värdesätter inkorporeras. En rimlig tolkning av hållbar utveckling förefaller därför vara att välfärden för framtida generationer inte ska försämras. Villkoret för detta är att nyttan av konsumtionen och de sammanlagda förändringarna i samtliga kapitalstockar inte minskar över tiden. Det har framgått att inget av de begrepp som presenterats i kapitlet är perfekt för att mäta hållbar utveckling.23 Det mått som ligger närmast vår tolkning av hållbar utveckling och som kan ge den mest full- ständiga bilden förefaller vara justerad NNP. Måttet fångar upp förändringar i de kapitalstockar som är intressanta att studera. Måttet innehåller värdet av konsumtionen plus nettovärdet av investeringarna i kapitalstockarna: fysiskt kapital, humankapital, naturresurskapital och miljöförstöring. Slutsatsen blir att en lämplig kandidat för att omsätta hållbar utveckling i praktiken är att studera att den justerade nettonational- produkten inte minskar över tiden. I denna bilagas andra del kommer det göras en analys av utifrån detta mått. Den utgångspunkt som valts kräver att miljö- och naturresursernas priser kan avspegla resursernas knapphet och/eller att deras värde kan tas fram med hjälp av s.k. betalningsviljestudier. Möjligheterna till detta behandlas i kapitel 6. Beräkningar av en justerad NNP för presenteras i det därpå följande kapitlet. 23 Se även Hanley, N. et. [1999] för en jämförelse av olika måtts svagheter och fördelar, samt en applikation på .