sou · GOB338d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Två av de viktigaste förändringarna gäller de särskilda ungdoms- hemmen eller §12-hemmen, vars historia går tillbaka till det gamla ungdomsvårdsskolorna. För det första har dessa, efter att under om- kring en period ha varit ett kommunalt och landstingskommunalt ansvar, överförts till (SiS). Det innebär att kommunerna nu tar kontakt med SiS när de skall placera någon på ett 26 Om kommunernas sociala barnavård så kallat särskilt ungdomshem. Till detta kommer, för det andra, den förändring i lagstiftningen som innebär att det är möjligt att döma ung- domar till tidsbegränsade straff, så kallad sluten ungdomsvård, som skall avtjänas på §12-hem. Det är ett straff som liknar fängelse i och med att det är tidsavgränsat och genom att det skall avtjänas på en låst enhet. Tanken är att det relativa fåtal ungdomar mellan som begått allvarliga brott och som dömts till fängelse, inte längre skall placeras tillsammans med vuxna brottslingar inom kriminalvården (Korpi, 1996; Proposition, 1997/98:96). Det första årets tillämpning av den nya lagstiftningen visar emellertid att antalet ung- domar som har dömts till sluten ungdomsvård vida har överstigit vad man förväntade sig. Det samma gäller domarnas längd. har 48 ungdomar dömts, och straffen är . De allra flesta av de dömda är pojkar, och så stor del som nära två tredje- delar har utländsk bakgrund (SiS, 2000) Det är svårt att sammanfattningsvis bedöma hur barns och ungdo- mars juridiska ställning påverkats av ändringarna i lagstiftningen . Det som hänt är delvis motsägelsefullt. Å ena sidan har den allmänna skyldigheten att alltid väga in barnens situation och deras rättigheter skrivits in i lagstiftningen. Dessutom har regelverket kring anmälningar och utredningar utvidgats och preciserats. Å andra sidan kan urholkningarna av försörjningsskyddet liksom de minskade möjlig- heterna till överklaganden drabba också barn. Det kan ske både direkt genom att det blir möjligt att dra ned på insatser särskilt avsedda för barn, som kontaktfamiljer, och indirekt genom att insatser avsedda för familjen som helhet kan komma att minska. Större delen av barnavårdens insatsrepertoar är efter 1998 inte över- klagningsbar genom normalt besvärsförfarande. Detta måste självklart ses som en faktisk försämring av barns rätt (även om nu barnen vare sig före eller efter förändringarna av lagstiftningen kunnat uppträda som självständiga rättssubjekt med rätt att själva överklaga beslut). De ne- gativa effekterna på barnavården kan befaras bli stora om det ekono- miska trycket ökar. Man kan alltså på goda grunder ifrågasätta möjlig- heterna för föräldrar och barn att utkräva de rättigheter som barnpers- pektivets stärkta ställning implicerar. Men det bör understry- kas att kunskaperna om vad förändringarna faktiskt inneburit ännu så länge är alltför små för att man skall kunna uttala sig om effekterna. Genom har den sociala barnavården följts av två eviga frågor eller motsättningar som återkommit i den allmänna och profes- sionella debatten samt – inte minst – i lagarnas förarbeten. Den första brukar ofta beskrivas i termer av den biologiska familjens rättigheter kontra samhällets ansvar för barn som far illa. Det handlar om med vil- ken rätt, i vilken utsträckning och i vilka situationer samhället har rätt Om kommunernas sociala barnavård 27 att kontrollera och intervenera i det som kan betecknas som familjens privata sfär. Just det faktum att man använder begreppet familjen (mot samhället) i stället för att tala om föräldrar och barn (som ju kan ha motsatta intressen) visar på ett värderingsmässigt ställningstagande, där familjen som sådan betraktas som skyddsvärd. Den andra motsättning- en rör straff kontra behandling för ungdomar som begår brott. Fråge- ställningarna handlar bland annat om förutsättningarna för (öppen) be- handling i förhållande till straff och isolering och hur gränserna mellan kriminalvård och socialvård skall regleras. Dessa båda eviga frågor har haft en framträdande plats på dagord- ningen också . Det är till exempel fullt möjligt att tolka in motsättningar och ideologiska skiljelinjer i lagstiftningen mellan å ena sidan det barnperspektiv som framträder klart i de delar som knyter an till och å andra sidan de delar som markerar ursprungsfamiljens – den biologiska familjens – ställning. Diskussio- nerna om familjerådslag reflekterar också spänningar i förhållandet mellan ett professionellt samhälleligt ansvar och familjens eget ansvar. Förhållandet mellan barnets rätt till skydd och föräldrarnas rätt till in- tegritet är ett grundläggande dilemma i lagstiftningen som funnits un- der , men som sällan formulerats som en konflikt. I debatten om straff kontra behandling framträder också ideologiska skillnader och vi kan notera en förskjutning i riktning mot straff åt- minstone i så måtto att domstolarna har fått en mer framskjuten posi- tion i hanterandet av ungdomsbrott. Detta skall jämföras med den be- handlingsoptimism som utmärkte socialtjänstlagens förarbeten och som dominerande i mitten och slutet av . Det vore emellertid överdrivet att tala om någon kraftig förskjutning till förmån för straff på ungdomsvårdens område. Vad som i sammanhanget är viktigt är dock att följa resultatet av den slutna ungdomsvård som kan utdömas av domstol. Denna reform kan kanske leda till en ökning av antalet unga som döms till fängelsliknande straff. Det bör emellertid under- strykas att i jämförelse med många andra länder har en lagstift- ning där möjligheterna att bestraffa unga är mycket begränsade (, Jenks och Prout, 1998). 28 Om kommunernas sociala barnavård 1.4Den sociala barnavårdens organisering, kompetens och resurser Den sociala barnavården är en del av kommunernas individ- och fa- miljeomsorg. I organisatoriskt avseende kan detta beskrivas som ett tämligen turbulent fält. Omorganisationer är ett vanligt sätt att försöka lösa problem. visar forskningen att det är mycket svårt att åstadkomma förändringar, vare sig det rör socialbidragshantering eller barnavård. Trots omorganisationer och metodutvecklingsprojekt tycks mycket bli vid det gamla (och , under utgivning; , 1985). Den bild av det sociala arbetet som framträder i forskningen är att det är åtgärdsorienterat snarare än förändrings- och behandlingsorienterat. Barnavårdsarbetet brukar beskrivas som huvud- sakligen bestående av kontroll, myndighetsutövning och relativt okomplicerad förmedling av hjälp och stöd samt utredningsarbete, me- dan behandling i olika former kommer i bakgrunden. Liksom annan verksamhet inom individ och familjeomsorgen framträder barnavårds- arbetet som stelbent, formbundet och byråbaserat (, 1991; , 1981; 1990). Inom den svenska socialvården brukar man traditionellt tala om två huvudprinciper för organisering. Den ena är integration, där all individ- och familjeomsorg hanteras i samma arbetsgrupp och där uppdelningen görs endast efter geografiska principer. Den andra är specialisering, där ansvarsområdena delas upp mellan olika enheter, till exempel i barn- och familjegrupp, missbruksenhet och ekonomigrupp. Medan den in- tegrerade organisationen brukar tillskrivas generalistkompetens och ett möjliggörande av helhetsbedömningar, anses specialiserade enheter underlätta utvecklingen av ett mer områdesspecifikt yrkeskunnande. När socialtjänstlagen infördes var det integra- tion som hölls fram som den bärande organisationsprincipen. Alla soci- alsekreterare skulle arbeta med alla områden, och klienterna (familjerna) skulle inte behöva gå mellan olika socialsekreterare. Utan att lagstiftningen har förändrats eller annan styrning införts från cent- ralt håll har emellertid specialisering blivit allt vanligare och är det dominerande sättet att organisera individ- och familjeomsorgen. Mest uttalat är detta i socialbidragshandläggningen, men också inom barnavården gäller att arbetet i normalfallet bedrivs i specialiserade enheter. Även om individ- och familjeomsorgen bedrivs integrerat i en arbetsgrupp tycks det också vanligt att personalen specialiserar sig in- om en sådan integrerad organisation. I själva verket verkar det vara mycket ovanligt att socialarbetare arbetar helt integrerat med miss- Om kommunernas sociala barnavård 29 bruksfrågor, socialbidrag och social barnavård (och Lund- ström, 1998a). Ofta kopplas föreställningar om socialarbetares kompetens till det sätt varpå deras verksamheten organiseras. Ett antagande som ligger till grund för specialisering av individ- och familjeomsorgen är att det skall leda till ökade kunskaper och metodutveckling. Sådana antaganden tycks också ha ett visst fog för sig i så måtto att hög grad av specialise- ring faktiskt hänger samman med användning av flera metoder i socialt arbete. Detta är särskilt tydligt på den sociala barnavårdens område, som också utgör det utbildningstätaste fältet inom individ- och familje- omsorgen (och , 1998a, b). Även om den sociala barnavården i jämförelse med de andra delarna av individ- och familjeomsorg långt ifrån är missgynnad när det gäller personaltillgång, möjligheter till specialiserat arbete, kursverksamhet, internutbildning och specifika metoder, menar en näst intill samstämmig kör av forskare och utredare att kompetens- och kun- skapsbrister utgör ett avgörande problem i den sociala barnavården. Arbetet bedrivs inte efter vetenskap och beprövad erfarenhet eller för att uttrycka det annorlunda: det sociala arbetet är inte kunskapsbaserat. Detta märks genom (1) avsaknad av väl utprövade metoder och insat- ser, (2) frånvaro av fungerande rutiner för dokumentation och utvärde- ring av arbetet och dess resultat samt (3) dålig tillägnelse av de forsk- ningsbaserade kunskaper som faktiskt finns. Inte sällan återkommer jämförelser med sjukvården där socialvården faller dåligt ut i dessa avseenden. Tillkomsten av CUS (socialt arbete) vid får ses som ett uttryck för stats- makternas önskan om ett mer systematiserat och kunskapsbaserat soci- alt arbete (och , 1998a, b; och , 1988; SOU 1995:58). Vill man beteckna personalens kompetens som en del av den sociala barnavårdens resurser finns således påtagliga brister. Med tanke på de ovan angivna svårigheterna att avgränsa den sociala barnavården med avseende på organisation, personal och insatser är det emellertid inte möjligt att i mer specifika kvantitativa eller ekonomiska termer uttala sig om resurstillgången eller resursförändringar . Det finns dock ingenting som talar för att personalneddragningar gjorts bland kommunernas socialsekreterare (, 1998). De olika undersökningar av den sociala barnavården, som genomförts av bland annat (tyvärr bygger de inte på särskilt stabilt kvantitativt underlag), pekar relativt entydigt på att den sociala barna- vården inte utsatts för nedskärningar , utan snarare att den har varit mer eller mindre fredad från hårda besparingskrav. Den sociala barnavården har haft en hög prioritet inom kommunerna, även i 30 Om kommunernas sociala barnavård förhållande till annan barninriktad verksamhet som skola med elevvård och barnomsorg. Mycket talar också för att den sociala barnavården prioriterats högre än missbrukarvård (, 1997; och , 1999; , 1998 a, b). Ser vi till det antal barn som får del av insatser finns inte heller nå- got som tyder på minskningar. Snarare kan en ökning observeras . Det gäller särskilt antalet barn som har kontaktperson/- familj, där uppgången har varit mycket stor, men också antalet omhän- dertaganden har ökat (se nedan). Bakom förändringar i kostnader för socialbidrag och antalet social- bidragstagare finns det ganska entydiga samband med en efterfrågan som styrs av strukturella faktorer, exempelvis arbetslösheten. För den sociala barnavården är det mycket svårt att tala om någon efterfrågan i egentlig mening och därmed också att relatera den faktiska väl- färdsproduktionen till specifika behov eller strukturella förhållanden (, 1997). Behoven identifieras och resurserna tillskapas i ad- ministrativa och politiska processer, inte bara som ett svar på kunders efterfrågan. Den sociala barnavårdens tjänster efterfrågas ofta av andra myndigheter genom att de står för anmälningarna. På så sätt skapar den sociala barnavården i samverkan med andra myndighe- ter åtminstone delvis sin egen efterfrågan. i detta avsnitt har jag behandlat förhållandena inom kommuner- na och pekat på samarbetet med andra samhällsinstanser som kommer i kontakt med barn som far illa. Viss barnavårdsverksamhet bedrivs ock- så av frivilligorganisationer som (framförallt jourtelefonerna) och Rädda barnen (arbete med pojkar som utsatts för sexuella över- grepp, barn med kris och sorgereaktioner samt jourtelefoner för föräld- rar). Frivilligorganisationernas betydelse på detta fält har ökat kraftigt , särskilt lobby- och upplysningsverksamheten, men också den direkta hjälpen till utsatta barn. Det mesta av den faktiska serviceproduktion som bedrivs av och Rädda barnen existe- rade inte (här avses det nationella arbetet, inte internationellt bistånd). Men även om frivilligorganisationerna spelar en viktig roll som serviceproducenter i vissa specifika nischer på barnavårdsfältet, har de i kvantitativa termer ändå en marginell roll, särskilt i jämförelse med andra länder (och , 1997; 1997). Om kommunernas sociala barnavård 31 Av mer direkt betydelse för kommunernas sociala barnavård är de tjänster man köper utanför den egna organisationen. Det finns mycket litet kunskaper om inköp av privat producerad öppenvård (familjeterapi etc.) från den privata marknaden. av kommunerna i ett representativt urval uppger emellertid att de köper också andra barnavårdstjänster än familjehemsvård och institu- tionsvård privat. I många fall tycks det röra sig om olika typer av fa- miljebehandling (se och , 1998b, för en genom- gång av urval och metod i denna studie). Inget tyder emellertid på en mer omfattande privatisering. Individ- och familjeomsorgens arbete skyddas delvis mot privatisering genom de omfattande inslagen av myndighetsutövning, som inte kan läggas ut på entreprenad. I det tysta tycks det emellertid hända en del i detta avseende. Det finns bland an- nat företag som sköter utredningsuppdrag, ordnar kontaktfamiljer och så vidare. Privatiseringens omfattning, villkor och effekter behöver med andra ord följas framöver. Inom dygnsvården, det vill säga där barn och ungdomar som om- händertagits för samhällsvård placeras är förhållandet mellan privat och offentligt inte detsamma som inom egna verk- samhet. I den svenska, liksom internationella, diskussionen om barna- och ungdomsvård har förhållandet mellan institutionsvård och foster- hemsvård alltid diskuterats. Allmänt sett har fosterhem (eller familje- hem som det numera kallas) föredragits framför institutioner, åtminsto- ne för små barn. har institutionsvård ända spelat en viktig roll inom barnavården, exempelvis för korta- re omhändertaganden, när placeringarna avsett särskilt krävande eller besvärliga barn/ungdomar, när det krävts en mer omfattande utredning innan ett slutligt beslut har kunnat fattas eller, , om man vill placera barnet tillsammans med sina föräldrar. Fosterhemsvår- den bedrivs per definition alltid privat av enskilda familjer, medan sammansättningen av huvudmannaskap för institutionsvården varierat. Stat, kommun, landsting, frivilligorganisationer och privata företag har alla varit aktörer på detta fält (, 1995; och , 1997). I förarbetena till socialtjänstlagen framgår tydligt att lag- stiftaren tänkt sig att institutionsvården skulle fortsätta att minska i för- hållande till familjehemsvården, vilket den gjort ända . Man får också intrycket att institutionsvården skulle drivas av offentli- ga huvudmän, vilket nästan undantagslöst var fallet i slutet av 1970- talet (, 1995; Sallnäs, 1995; SOU 1974:7). Utvecklingen har emellertid tagit en helt annan riktning än den avsedda. Som visats av , och (1999) har andelen barn och ungdomar som placeras i institutionsvård i 32 Om kommunernas sociala barnavård själva verket kommit att öka i förhållande till familjehemsplaceringar. Bakom ökningen av institutionsvården ligger framförallt en uppgång för enskilda, privat drivna institutioner, av vilka en del tidigare varit så kallade storfosterhem. drivs långt över hälften () av HVB-hemmen av enskilda ägare, dvs. aktiebolag, handelsbolag och enskilda firmor, medan drivs av ideella organisationer och stiftelser och av stat/kommun/landsting. Det mesta talar för att HVB-vården är ett av de fält inom vård och omsorg där privatiseringen har gått längst. Förändringarna jämfört med tiden före socialtjänstlagen är med andra ord mycket omfattande. Barnavården tycks exempelvis vara mer privatiserad än ett jämförbart område som institutionsbaserad missbrukarvård. Detta är en utveckling vars grund lades , men som accelererat . Det kan i detta sammanhang också vara värt att påpeka att ideella organisationer och stiftelser spelar en ganska blygsam roll inom barnavården om man jämför med missbrukarvården. I stället är det (små) privata företag som dominerar (Sallnäs, 1999). Många av de privata institutionerna representerar åtminstone delvis en ny typ av vård, nämligen små, mer eller mindre familjehemsliknan- de HVB-hem med fyra till fem platser, men där vården bedrivs i yr- kesmässig form (Sallnäs, 1999). På så sätt har barnavården kommit att anta delvis nya former för de barn som utsätts för de mest långtgående ingripandena. Detta har skett utan något beslut från centralt håll och utan att man vet särskilt mycket om innehållet i de nya privata vård- formerna. har på ett delvis motsägelsefullt sätt kom- menterat förändringarna. I ett par rapporter (Vård utom hemmet, , 1990 samt Privat och offentligt i vården, , 1991) oroar man sig för privatiseringen av vården, medan man (Barn- och ungdomsinstitutioner, , 1994) beskriver det mer eller mindre marknadsliknan- de tillståndet som önskvärt. Det är svårt att få ett fullständigt grepp om orsakerna till dessa för- ändringarna i institutionsvårdens sammansättning och andel av den totala dygnsvården. , och (1999) pekar på minskad tillgång på fosterhem, ökat ifrågasättande av foster- barnsvård från forskarvärlden, ideologiska förändringar inom socialar- betarkåren och en mer marknadsliknande situation med starkare ut- budsstyrning . Vad som är viktigt att understryka är att för- ändringarna skett utan central planering, mer eller mindre spontant på lokal nivå. Därmed finns också likheter med vad som hänt inom den kommunala individ- och familjeomsorgens organisering i kommunerna. Också där har organisationstrenderna förändrats utan centrala beslut. Om kommunernas sociala barnavård 33 var styrning av institutionsvården via barn- hemsplaner, statsbidrag och inspektioner en stor fråga i den sociala barnavården. har den centrala kontrollen och styrningen i praktiken upphört. Man kan emellertid knappast be- skriva de nuvarande förhållandena i termer av en idealt fungerande marknad. För det första befinner sig användarna (barnen och ungdo- marna) i en sådan utsatt position, ibland som tvångsvårdade, att den knappast tål jämförelser med den informerade och fritt väljande kon- sumentens ställning. För det andra kan inte heller kommunerna på nå- got okomplicerat sätt betraktas som ställföreträdare för barnen och ungdomarna eller som ideala konsumenter i något annat avseende. De är bland annat uppbundna av att institutionerna skall befinna sig i det geografiska närområdet, och kunskapsläget tillåter knappast rationella val baserade på kvalitetsbedömningar. I realiteten är det mycket svårt att säga något specifikt om relationerna mellan utbud och efterfrågan, mycket talar för att detta är ett producentstyrt fält, där köparna (kommunerna) får använda sig av de tjänster som står till buds och där möjligheterna att påverka utbudet är mycket små, om man inte öppnar egna institutioner. Här liksom för andra tjänster inom den sociala bar- navården, som köps upp under mer eller mindre marknadsmässiga vill- kor, finns inga systematiska kunskaper om hur det förhåller sig med kommunernas kompetens för upphandling eller efter vilka principer upphandling görs (för jämförelser med institutionsvård för missbruka- re, som har stora principiella likheter i detta avseende, se och , 1994; Stenius, 1999). 1.5Vad görs i den sociala barnavården? I socialt arbete är gränserna mellan organisatoriska lösningar och vad som kan betecknas som insatser, behandling eller metoder ofta otydli- ga. I gränslandet finner man organisatoriska lösningar som används för att dela upp klienter i olika kategorier. Ett vanligt begrepp är insatser, som ofta används för att beteckna åtgärder vars syfte är att förändra eller förbättra enskilda klienters eller gruppers situation. Här inbegrips sådant som utförs av egen personal som stödsamtal, men också tjänster som köps in utifrån, som familjehemsplaceringar. Begreppet används ibland också för att fastställa vilka grupper som görs föremål för hjälp av olika slag (t.ex. särskilda insatser för miss- brukande ungdomar). Behandling används för att beskriva olika typer av mer omfattande terapeutiska insatser, som familjebehandling. Be- greppet metoder (eller modeller) används ofta för att beteckna mer om- fattande systematiska interventioner, som ibland men inte alltid bedrivs 34 Om kommunernas sociala barnavård utifrån någon väletablerad arbetsmodell (nätverksarbete, familjeråd- slag). Insatser och behandling kan, men behöver inte, bedrivas efter någon särskild metod. En avgörande svårighet när det gäller att beskriva vad som faktiskt görs i den sociala barnavården är bristen på systematiska kunskaper om arbetets innehåll och resultat. Det gäller kanske framförallt det arbete – de insatser och den behandling – som bedrivs inom den kommunala , men även sådana insatser som initieras och administre- ras men inte utförs av , som kontaktperson/-familj och den ovan nämnda institutionsvården. Några av orsakerna till kunskapsbristerna har redan berörts. Om vi håller oss inom är det svårt att organisatoriskt avgränsa barnavårdsarbetet. Den helhetssyn och den familjevårdsprincip som tog sig uttryck i att barnavårdsnämnden, socialnämnden och nykterhets- nämnden slogs samman till en nämnd har bidragit till att osynliggöra det specifika barnavårdsarbetet. Det gör att det är omöjligt att exakt ange hur många som är sysselsatta med barnavårdsarbete, hur många familjer som omfattas av barnavårdsinsater eller i andra specifika ter- mer ange omfattningen. I det följande avsnittet skall jag behandla de kunskaper som ändå finns och som håller på att växa fram om social- tjänstens insatsrepertoar och de metoder som används. Jag kommer att särskilt peka på vad man vet om förändringarna . Innan jag går in på dessa avsnitt, några ord om vad som skall föregå insatser, nämligen anmälningar och utredningar. Barnavårdsarbetet beskrivs ofta i termer av en ärendegång från anmä- lan, som leder till utredning, som i sin tur leder till beslut om insatser med mer eller mindre lång varaktighet. Rent formellt inleds ett ärende inom med en anmälan eller genom en ansökan från kli- enten. I tidigare avsnitt har pekats på att antalet anmälningar har ökat, utan att man för den skull kan hävda att mängden barnproblem har bli- vit större. En ökande mängd anmälningar innebär i sig dock att trycket mot ökar. bör det påpekas att det är mycket vanligt att anmälningar avskrivs utan att någon åtgärd vidtas. Utredningar om barn som far illa är ett av de områden där social- tjänsten utsatts för mest kritik . Kritiken har framförallt tagit fasta på de mer omfattande utredningarna, de som kan leda till att ett barn eller en ungdom tvångsomhändertas. En viktig del av kritiken har rört tidsaspekten; utredningarna startas inte tillräckligt snabbt och det tar alltför innan de blir färdiga. Om kommunernas sociala barnavård 35 socialtjänstlagen har man tagit fasta på detta och fastlagt tidsgränser för hur utredningarna får pågå.