sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I görs beräkningarna av utsläpp utifrån förbrukningen av reduktionsmedel och dessa beräkningar kvalitetssäkras genom att stämma av mot den ut- släppsmängd som har rapporterats in till den norska tillsynsmyndig- heten av anläggningsägarna. Vidare konstaterar man i den norska kvotutredningen att utsläpps- beräkningarna skulle kunna appliceras på utsläppskällenivå. Såväl utsläppsbegränsningar till följd av minskad förbrukning av fos- sila bränslen som genom en förbättrad teknik fångas upp av beräk- ningarna. Administrationskostnaderna beräknas bli låga. Det ovan diskuterade torde gälla även för de svenska processutsläp- pen inom massa/pappersindustrin och för processutsläpp under gruppen Övrigt. Min bedömning är att utsläppen av koldioxid från industriprocesser kan ingå i ett handelssystem. 12.6Utsläpp av metan och dikväveoxid Det totala utsläppen av metan uppgick till koldioxid- ekvivalenter . Metanutsläpp utgjorde därmed av de totala utsläppen i . Av utsläppen härrörde från förbränning av fossila bränslen inklusive transporter, från jordbruk medan resterande mängd, härrörde från avfallsdeponier. De totala utsläppen av dikväveoxid uppgick till koldioxidekvivalenter och utgjorde därmed av de totala utsläppen. släpptes ut vid förbränning inklusive trans- porter, i industriprocesser och från jordbruket. 154 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 12.6.1Utsläpp av metan och dikväveoxid från förbränning Utsläpp av metan och dikväveoxid från förbränning utgjorde 4,1 pro- cent av de totala utsläppen av växthusgaser uttryckt som kol- dioxidekvivalenter. Till grund för beräkningarna av metan- och dikvä- veoxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen ligger samma statis- tiska uppgifter från SCB:s Energistatistik om leveranser av och för- brukning av bränslen som utnyttjas vid beräkningen av koldioxid- utsläppen. Det enda som skiljer sig åt är emissionsfaktorerna. I nedan- stående tabell redovisas utsläppen, fördelat på olika utsläppskategorier. Utsläpp av metan och dikväveoxid vid förbränning av fossila bränslen. Miljoner ton koldioxidekvivalenter. Produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier Bostäder, service m.m. Den största andelen av metanutsläpp från förbränning av fossila bräns- len kom från transportsektorn medan förbränning inom industrin bidrog till den mesta delen av dikväveoxidutsläppen. Till skillnad från kol- dioxidutsläpp kommer utsläpp av metan och dikväveoxid att variera beroende på under vilka betingelser som förbränningen sker på och vilken förbränningsteknik som används. Antalet utsläppskällor är, lik- som i fallet med koldioxidutsläpp många och av samma skäl blir admi- nistrationskostnaderna av att använda en nedströmsansats mycket stora. Lägg därtill de ytterligare kostnader vid framtagandet av emissions- faktorer för att fånga in de förbränningsspecifika betingelserna. En uppströmsansats skulle kunna användas för utsläppen av metan och dikväveoxid från förbränning av fossila bränslen och de kvotplik- tiga skulle vara samma aktörer som i koldioxidfallet. Det som man fångar in med uppströmsansatsen är den utsläpps- begränsning som blir resultatet av en lägre aktivitetsnivå. Det som man missar är den utsläppsbegränsning som är resultatet av exempelvis en förbättrad förbränningsteknik. Min bedömning är att utsläppen av metan och dikväveoxid från för- bränning kan ingå i ett handelssystem om man utvecklar beräknings- Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 155 metoder som ger större förorenare incitament till att även förbättra för- bränningstekniken. Detta bör utredas vidare. 12.6.2Utsläpp av metan från jordbruket I IPCC:s riktlinjer för nationella utsläppsberäkningar som åberopas som grund för de kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet ingår utsläpp av metan från jordbruk. Dessa utsläpp uppgick till koldioxidekvivalenter . Metanbildningen sker i mag-tarm- kanalen på husdjur och vid gödselhanteringen. Beräkningarna av utsläppen har gjorts med hjälp av emissionsfaktorer från IPCC samt nationella emissionsfaktorer. Enligt SCB:s statistik uppgick antalet mjölkkor till 450 000 i 15 000 företag. Motsvarande siffror för kategorin Kvigor, tjurar och stutar var 170 000 i 15 000 företag.10 Den genomsnittliga besättnings- storleken för mjölkkor var 30,2 kor och i en genomsnittliga besättning mjölkkor producerades koldioxidekviva- lenter.11 De åtgärder som står till buds för att minska på utsläppen av metan från jordbruket anges av vara att minska kreatur- beståndet, att använda en effektivare foderomvandling, att förbättra djupens produktivitet samt en förbättrad lagring och täckning av stall- gödsel.12 Att minska på kreatursbeståndet menar leda till att det blir svårare att uppfylla andra miljömål. Betande nötkreatur och får är nödvändiga för att upprätthålla naturbetesmarker med stort värde för landsskapsbilden och för den biologiska mångfalden. Det sjunkande antalet idisslare inom jordbruket är redan nu ett problem för att nå miljömålen biologisk mångfald och öppet landskap. Åtgärder för en effektivare foderomvandling kan vara ökat foder- intag eller ersättning av grovfoder med koncentrat och en förändrad sammansättning av koncentraten. En annan och enligt tvivelaktig metod för att minska metanutsläppen är att på konstlad väg förbättra djupens pro- duktivitet. Detta görs genom att berika djurfoder eller genom att inji- cera produktionshöjande medel i djuren. Därmed kan metanutsläppen per producerad enhet minskas. 10SCB Statistiska meddelande J20 . 11Emissionsfaktorn för mjölkkor är metan per djur och år. GWP-fak- torn är 21. Källa: andra nationalrapport om klimatförändringar. Rapport till klimatkommittén. 156 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt flera olika antibiotika, jonoforer och halogenerade föreningar för att stimulera produktionen. Enligt verket är effekten av dessa åtgärder tveksam och denna typ av medel är inte tillåtna för rutinmässig an- vändning i Sverige.13 Kvotplikten skulle kunna läggas på enskilda företag inom jord- brukssektorn, trots att antalet företag är stort. Den centrala databas för nötkreatur som finns vid i skulle kunna utnyttjas. Administrationskostnaderna skulle då kunna hållas nere. Nackdelen att ett sådant system är att det enda sättet att reducera de rapporterade utsläppen på är att minska på djurbesättningen. Även om bonden byter till ett annat foder och därmed reducerar utsläppen av metan kommer bonden inte att kunna tillgodogöra sig detta. Metanutsläpp från jordbruk är en av utsläppskategorierna som inkluderas i de internationella åtaganden för att reducera utsläppen av växthusgaser. Min bedömning är därför att utsläpp från alla de krea- tursbesättningar där det enskilda djuret finns registrerat kan ingå i ett internationellt handelssystem och att man undersöker möjligheten att kombinera kvotplikt med andra styrmedel. Detta bör utredas vidare. 12.6.3Utsläpp av metan från avfallsdeponier Beräkningar av utsläpp av metan från deponier har gjorts av Natur- vårdsverket för och dessa har ansetts vara representativa även . Beräkningarna baseras på statistik på omfatt- ningen av deponerat organiskt avfall, den teoretiska potentialen för gas från deponier med fast avfall samt omfattningen av återvunnen gas. I nedanstående tabell redovisas fördelningen av avfall på olika avfalls- typer samt gaspotentialen. 13 I en skrivelse till utredningen har () anfört att en mjölkko behöver i genomsnitt grovfoder från ca 1ha vallodling. Om mjölk- produktion upphör så måste i praktiken även den till mjölkproduktionen knutna vallodlingen upphöra. Därmed upphör också, enligt LRF, den ytterligare bind- ningen av kol som sker i . Denna ytterligare bindning av kol som odling av grovfoder medför motsvarar enligt LRF ett upptag av ca kol- dioxid att jämföra med de ca koldioxidekvivalenter som en mjölkkos metanutsläpp. Det bör tilläggas att denna senare aspekt är en fråga om sänkor. I den svenska redovisningen har endast förändringar genom upptag i skog beräknats. Man har antagit att det inte har skett några förändringar i kol- bindning eller avgång i jordbruksmark. anger att kunskap har hitintills saknats i för att göra dessa beräkningar. Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 157 Fördelning av avfall på olika avfallstyper och gaspotential. (Mton/år) (Mm3/år) Översätter man detta till producerad mängd metan som genere- ras från avfallsupplag beräknas dessa uppgå till . Av detta omhändertas i deponigasanläggningar medan reste- rande mängd, är det som släpps ut till atmosfären. Detta ger knappt koldioxidekvivalenter. finns det ca 300 deponier i drift i och ca 4 000 ned- lagda.14 En stor del av dessa innehåller organiskt avfall som huvudsak- ligen bryts ner till deponigas. Deponigasen består förutom av metan och koldioxid också av ett stort antal andra ämnen med små koncentra- tioner. Av det producerade avfallet i samhället är det hushållsavfall, slam, trädgårdsavfall, jordbrukets restprodukter samt organiskt indust- riavfall som kan generera metan i deponier. En stor del av det produce- rade avfallet behandlas genom förbränning, rötning och komposte- ring varvid potentialen för metanproduktion i deponier reduceras. Jord- brukets restprodukter, huvudsakligen gödsel, sprids på men en del hamnar på deponier. Av det avfall som deponeras kommer en del att brytas ner aerobt varvid ingen metan produceras. Det finns i princip två sätt att minska utsläppen av metangas från deponier; minska deponeringen av organiskt avfall och öka uttaget av deponigas. Allt organiskt material som läggs på deponi kommer dock inte att brytas ner anaerobt till deponigas. En del kommer att brytas ner aerobt, dvs. komposteras i luftexponerade ytor på deponin. Hur stor del av den i deponin faktiskt producerade gasen som kan utvinnas beror på hur snabbt efter deponeringstillfället som gasbrunnar installeras. försvinner en stor del av gasen, 10–. De flesta deponier i som är i drift startades senare än 1970. Avfall som är –har avgett den största delen av sin gas. 14 Underlaget i detta avsnitt kommer huvudsakligen från rap- porter Metangas från avfallsupplag Rapport 4272 samt Deponigas- generering rapport 4158. 158 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt Då antalet deponier är förhållandevis få och då det torde vara möj- ligt att kunna mäta och kontrollera utsläppen från deponierna skulle kvotplikten läggas på deponinivå. Det finns dock skäl som talar mot att inkludera deponier i ett handelssystem. Kostnaderna för metodutveck- ling kan vara stora som det finns en lag om förbud att depo- nera organiskt avfall . Vidare tas en avfallsskatt ut . Om inget organiskt material deponeras fram- över kommer utsläppen av metan från deponier att klinga av. Deponi- gasuttag bör påbörjas senast efter det att avfallet har deponerats då det framförallt som metangasproduktion sker. Prognosen för metanutsläpp för är kol- dioxidekvivalenter att jämföra med de som beräknades släppas ut . Min bedömning är att utsläpp av metan från avfallsdeponier rent principiellt skulle kunna inkluderas i ett handelssystem, men då krävs att beräkningsmetodik för enskilda deponier utvecklas. Detta kan bli förhållandevis kostsamt. Vidare kommer de framtida utsläppen i Sve- rige att begränsas genom andra åtgärder. Det bör därför undersökas vidare om utsläpp av metan från deponier beräknas reduceras i så hög grad att de inte bör ingå i handelssystemet. 12.6.4Utsläpp av dikväveoxid från industriprocesser Utsläpp av dikväveoxid från industriprocesser uppgick till koldioxidekvivalenter. Det utgjorde av de totala utsläppen av växthusgaser i . Av detta härrörde 92 pro- cent från tillverkning av salpetersyra, vilket ingår som en insatsvara vid tillverkning av handelsgödsel. I IPCC:s riktlinjer anges att utsläpp av dikväveoxid från tillverkning av salpetersyra bör beräknas utifrån uppgifter om produktionen av sal- petersyra och specifika emissionsfaktorer, vilka baseras på den pro- duktionsteknik som används. I finns det ett fåtal anläggningar som tillverkar handels- gödsel. Kvotplikten kan läggas på respektive anläggning och vid beräk- ning av utsläppen kan man beakta åtgärder som vidtas för att begränsa utsläppen. Vidare torde kostnaderna för att inkludera anläggningarna i handelssystemet vara rimliga. Min bedömning är att utsläpp av dikväveoxid från tillverkning av handelsgödsel kan inkluderas i ett handelssystem. Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 159 12.6.5Utsläpp av dikväveoxid från jordbruket Utsläpp av dikväveoxid från jordbruket uppgick år , vilket utgjorde av de totala utsläppen uttryckt i koldioxidekvivalenter. beräknas ha avgetts från jord- bruksmarken medan härrörde från gödselhantering. I IPCC:s riktlinjer anges att utsläpp av dikväveoxid från jordbruks- mark kan delas in i tre typer av utsläpp; direkta utsläpp från jordbruks- marken, direkta utsläpp från marken på grund av djur produktion (betande djur) samt indirekta utsläpp. Kvävetillförsel till jordbruks- marken leder vanligtvis till större utsläpp av dikväveoxid. De direkta utsläppen från jordbruksmarken kommer bland annat från använd- ningen av handelsgödsel och från användningen av stallgödsel. I den norska kvotutredningen menar man att för den del av utsläp- pen som härrör från användning av handelsgödsel finns bra aktivitets- data att tillgå då användningen fram var avgiftsbelagt i . Man har därför bra statistik över aktivitetsdata. Utsläpp av dikväveoxid beror dock i hög grad på när och på vilket sätt som han- delsgödsel används. I utredningen kommer man fram till att lägga kvotplikt på den enskilde bonden skulle leda till stora administrations- kostnader. Som ett alternativ anger man då att kvotplikten för handels- gödsel skulle kunna läggas på distributörerna av handelsgödsel, dvs. En sådan lösning skulle skapa incitament till att redu- cera utsläppen genom att minska på användningen av handelsgödsel, men man fångar inte in åtgärder som genomförs för att reducera utsläp- pen vid en given gödselanvändning, dvs. åtgärder som påverkar emis- sionsfaktorn. Eventuellt skulle man kunna kombinera kvotplikten med styrmedel som påverkar emissionsfaktorn. Att inkludera utsläpp från stallgödsel i handelssystemet anses av den norska utredningen vara osäkrare då man, som tidigare nämnts, anser att administrationskostnaderna av att inkludera den enskilde bon- den blir för hög, och då man inte kan finna någon lämplig nivå upp- ströms där kvotplikten kan läggas. Sammanfattningsvis anser man i den norska utredningen att utsläpp av dikväveoxid från användning av handelsgödsel leder, genom att lägga kvotplikten uppströms, till att utsläppen av dikväveoxid kan be- gränsas genom en mindre användning. Utredningen föreslår att man undersöker möjligheten till att kombinera en kvotplikt med andra styr- medel som direkt påverkar emissionsfaktorn. För stallgödsel som inte omsätts kommersiellt finner man inte lämpligt att omfattas av handels- systemet. Jag gör motsvarande bedömning som i den norska utredningen, dvs. att kvotplikten för utsläpp av dikväveoxid från användning av handels- 160 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt gödsel läggs uppströms och att man undersöker möjligheten att kom- binera kvotplikt med andra styrmedel. Vidare bedömer jag att utsläpp av dikväveoxid från stallgödsel inte är lämpligt att omfattas av handels- systemet. 12.7Utsläpp av övriga växthusgaser (HFC, FC, SF6) De tre övriga växthusgaserna som regleras i Kyotoprotokollet är ofull- ständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) samt svavelhexafluorid (SF6). Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser och samtliga tre gaser eller grupper av gaser härrör från utsläpp inom industriprocesser. I IPCC:s riktlinjer ingår två metoder att beräkna utsläppen från dessa gaser; dels en metod för beräkning av potentiella utsläpp, dels en metod för beräkning av faktiska utsläpp. Samtliga tre gaser eller grupper av gaser har lång livslängd i atmosfären. Kemikalierna kommer förr eller senare att läcka ut i atmosfären om de inte förstörs. Metoden för beräkning av poten- tiella utsläpp beräknar vad som kan komma att släppas ut och vid användandet av kemikalierna. Med den faktiska metoden fördelas utsläppen på respektive år genom att beräkna emissioner från de olika användningsområdena. Av metoderna ger den faktiska meto- den en mer korrekt bild av utsläppen . De faktiska utsläppen är antagligen betydligt lägre än de potentiella. I nedanstående tabell redovisas utsläppen från dessa gaser . Utsläpp av HFC, FC samt SF6 . Miljoner ton kol- dioxidekvivalenter. Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) Fluorkarboner (FC) Svavelhexafluorid (SF6) Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC) utnyttjas som ersättare för freoner som köldmedel. Ytterligare användningsområden för denna grupp av gaser är vid framställning av skumplast och i brandsläckningsutrustning. Totalt såldes det , Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 161 uttryckt i koldioxidekvivalenter. Det utgjorde av de totala utsläppen i under detta år. Utsläpp av fluorkarboner (FC) kommer huvudsakligen från alumi- niumproduktion där släpptes ut . Räknat i miljoner ton koldioxidekvivalenter blir det . Svavelhexafluorid (SF6) används främst i elektriska högspän- ningsapplikationer. Användning förekommer också som skyddsgas i lättmetallindustrin och som bullerisolering i fönster. Totalt användes räknat som koldioxidekvivalenter, vilket ut- gjorde av de totala utsläppen. Metoder för uppskattning av utsläppen i är bristfälliga. kommer dock att utveckla system för att beräkna de faktiska utsläppen av HFC, FC och SF6. Även beräkningen av de potentiella utsläppen kommer att förbättras. Vidare saknas analys på åtgärder och kostnader för , men enligt Nordiska minister- rådet finns det alternativ utvecklad på många områden som inte nöd- vändigtvis medför ökade kostnader. För gruppen HFC, FC, samt SF6 bör krav ställas att efter använd- ning respektive företag återsamlar och på ett miljöriktigt sätt åter- använder eller förstör produkterna. Min bedömning är att endast utsläpp av fluorkarboner (FC) från aluminiumproduktion bör ingå i ett handelssystem. Dock bör det undersökas vidare om lämpligheten att även inkludera de andra gaserna i ett handelssystem. Staten bör inom ramen för produktansvaret kunna ålägga de företag som använder HFC, FC, samt SF6 ett återtagande och om detta ansvar uppfylls hållas utanför handelssystemet. 12.8En sammanfattning av kvotplikten på lång sikt Görs en sammanfattning av vad som framkommit i detta kapitel an- gående möjligheten att pålägga kvotplikt på lång sikt fås: 162 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt Bedömning av olika sektorer lämplighet att ingå i ett han- delssystem. Utsläpp mätt i koldioxidekvivalenter. Lämpligt för % som Produktion av el och fjärrvärme Bostäder, service m.m. Förbränning av bränslen inkl. transporter Förbränning av bränslen inkl. transporter Av tabellen framgår vilka utsläppskällor som jag anser kan påläggas kvotplikt vid Kyotoprotokollets första åtagandeperioden. Av de totala utsläppen på koldioxidekvivalenter bör kvotplikten omfatta utsläppskällor som släppte ut knappt koldioxidekvivalenter. Det utgjorde av detta års utsläpp. Jag föreslår vidare att ett arbete påbörjas för att undersöka om ytterligare utsläppskällor kan ingå i handelssystemet. I tabellen är de markerade med ett frågetecken. I bästa fall kan detta leda till att större delen av utsläppen av de sex växthusgaserna kan omfattas av kvotplikt och där- med ingå i ett handelssystem. 13Omfattningen av kvotplikten på kort sikt På kort sikt dvs. före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skulle kvotplikten omfatta färre utsläppskällor än i det längre perspektivet. Orsakerna till detta är flera. En är att det kan ta tid att utveckla den metodik och de institutioner som är nödvändiga för ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Exempelvis skall utsläppen, med undantag av utsläpp från fossila bränslen mätas eller beräknas på utsläppskälle- nivå och det kan ta att utveckla mätmetodik för vissa katego- rier av utsläppskällor än för andra. En annan orsak är att ett handelssystem för klimatgaser som styr- medel betraktat är nytt i såväl som i andra länder och det kan krävas för att lära sig hur det fungerar. Att avgränsa han- delssystemet till vissa väldefinierade sektorer kan vara ett sätt att testa systemet på, innan man går vidare. En tredje orsak avser frågan om det är möjligt eller önskvärt för ett enskilt land eller grupp av länder att införa ett handelssystem tidigare än andra länder. Om vi i går före och inför ett brett handelssystem och pålägger kvotplikt för utsläppskällor som verkar inom konkurrensutsatta branscher, drabbas de inhemska företagen av kostnader som de utländska slipper. Frågan är dels hur detta påverkar vårt land, dels vilka effekter det får på de totala utsläppen om produktion flyttar till länder med en mindre ambi- tiös klimatpolitik. Det kan i förlängningen leda till en negativ effekt på klimatet. På det internationella planet råder delade uppfattningar om lämplig- heten av att införa handelssystem för utsläppsrätter . EU- kommissionen godkände det danska handelssystemet inom kraftsektorn, det första av sitt slag i . Detta system omfattar utsläpp av koldioxid och utsläppsrätterna delas ut gratis. Inom pågår ett arbete som tar sikte på att införa ett system för handel med utsläppsrätter bland medlemsländerna med början . I lade den norska kvotutredningen fram sitt betänkande där utredningen rekommenderade att inte införa ett handelssystem före den första åtagandeperioden. 164 Omfattningen av kvotplikten på kort sikt är det således andra aspekter är enbart lämpligheten att pålägga kvotplikt som måste vägas in. Vilka är de fördelar som man vinner av att gå före och vilka är nackdelarna? Kan man genom att införa en tidig kvotplikt minska anpassningskostnaderna till långsiktigt bindande utsläppsrestriktioner? Om fördelarna överväger finns det anledning till att införa ett handelssystem före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. 13.1EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter Som nämndes ovan pågår det ett arbete inom EU i syfte att undersöka möjligheten att införa ett handelssystem med början . presenterades en s.k. grönbok där detta diskuteras.1 är ett underlag för att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. I grönboken anger kommissionen att den centrala frågan när det gäller att starta ett program för handel med överlåtbara utsläppsrätter är vilka sektorer och vilka utsläppskällor som skall ingå. Viktiga kriterier vid valet av sektorer är miljömässig måluppfyllelse, kostnadseffekti- vitet, potentiella effekter på konkurrensen, möjligheten att administrera systemet samt existensen av alternativa styrmedel. Genom att börja med ett relativt litet antal sektorer och utsläpps- källor, vilka bidrar med en betydande andel av de totala utsläppen och vars kostnader för utsläppsbegränsning kraftigt varierar, skulle de upp- ställda kriterierna i stort uppfyllas. Kommissionens avgränsar handelssystemet till att enbart inkludera utsläpp av koldioxid. Som utgångspunkt vid valet av sektorer tar man direktivet om stora förbränningsanläggningar samt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar (LCP-direktivet och IPPC-direktivet). I följande tabell redo- visas vilka sektorer som kan tänkas ingå i ett handelssystem. 1 om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Se bilaga 6. Omfattningen av kvotplikten på kort sikt 165 Industrisektorer i som kan tänkas ingå i ett handelssystem. Glas-, keramik och byggmaterialindustrin (inbegripet 28.6–32,1 Egen beräkning på andel utifrån rapportering till IPCC. I tabellen redovisas dels hur stor andel av de totala utsläppen av kol- dioxid inom EU som täcks in , dels motsvarande siffror för Sve- rige .