sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 5 När alternativavkastningen definieras på detta sätt finns det dock inga uppenbara skäl för att dra av de icke direkt avdragsgilla kostnader som är förknippade med fastighetsinnehavet. Någon närmare motivering ges inte heller i propositionen. SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 101 fastighetsskatten utgick man därför enbart från den senare typen av alternativavkastningsresonemang. Utgångspunkten var att den som överväger att investera i en egen bostad står inför valet mellan att placera eget och eventuellt lånat kapital i boendet eller i någon annan sparform. Alternativavkastningen ansågs därför motsvara avkastningen på de sparformer med vilka hushållet kan antas jämföra den del av bostadsinvesteringen som skulle kunna finansieras med eget kapital. Utan någon mer utförlig diskussion i frågan konstaterade man att bostadsinvesteringar är att betrakta som en marginell riskfri investering. Att placera det egna kapitalet i en riskfri finansiell investering kunde därmed anses utgöra ett jämförbart alternativ till hushållens bostadsinvesteringar.6 Utifrån de antaganden om en realränta på och en inflationsnivå på , som gällde generellt i de analyser som låg till grund för skattereformen, innebar det att den nominella alternativavkastningen för bostads- investeringar antogs uppgå till . Denna avkastning avsåg emellertid den totala avkastningen för bostadsinvesteringar, dvs. såväl nettovärdet av boendetjänsterna som den värdestegring som kan uppstå på bostadskapitalet och realiseras vid en framtida försäljning. Som påpekats ovan fastställdes den generella skattesatsen för kapitalinkomster till i samband med skattereformen. Med en nominell avkastning på skulle en strikt likformighet i kapitalbeskattningen därför förutsätta ett totalt skatteuttag i form av löpande beskattning och reavinstbeskattning på 2,1 (=0,3 x 0,07) procent av bostadens marknadsvärde. I syfte att uppmuntra en hög investeringsnivå ansåg dock såväl RINK som finansministern att skatteuttaget för en marginell, riskfri investering skulle sättas något lägre än skatteuttaget för räntebärande tillgångar. Därutöver angavs vissa bostadspolitiska skäl till varför skatteuttaget för bostadstillgångar borde sättas lägre än för räntebärande tillgångar. Därför förordades en riktpunkt på för den samlade beskattningen av marginella riskfria investeringar, till vilka hushållens investeringar i egna bostäder ansågs höra. Denna riktpunkt avsåg det totala skatteuttaget från bostadskapitalet, dvs. summan av löpande beskattning och reavinstskatt. De föreslagna reglerna för reavinstbeskattning av privatbostäder uppskattades resultera i ett genomsnittligt årligt skatteuttag på av marknadsvärdet. Riktpunkten för det samlade skatte- 6 I teoretiska analyser av sparande och investeringar skiljer man i regel mellan riskfria och riskabla tillgångar. Med riskfria tillgångar avses exempelvis banksparande, dvs. räntebärande tillgångar vars nominella värde är över tiden. I verkligheten finns det emellertid knappast några riskfria tillgångar eftersom osäkerhet om inflationens utveckling innebär att även placeringar i sådana tillgångar innebär ett visst mått av risktagande. 102 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 uttaget på av marknadsvärdet förutsatte alltså ett löpande skatteuttag på av marknadsvärdet. Med hänvisning till att taxeringsvärdet ska motsvara av marknadsvärdet förordades därför att fastighetsskatten skulle fastställas till 1,5 (»1,12/0,75) procent av taxeringsvärdet.7 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att så länge investerings- aspekten på bostadskapitalet ska stå i centrum för fastighetsbeskatt- ningen och likformighet i beskattningen av olika typer av investeringar eftersträvas, måste såväl kapitalvinsterna som den löpande avkastningen av bostadskapitalet beskattas i samma utsträckning som andra kapitalinkomster. Det som ska beskattas utifrån detta perspektiv är avkastningen av det kapital som fastigheten representerar. Därför bör beskattningen grundas på fastighetens kapital- eller marknadsvärde. Rent generellt gäller att den totala avkastningen av bostadskapitalet kan förmodas motsvara den avkastning man skulle erhålla om motsvarande belopp investerades i en jämförbar alternativ sparform. Vad det innebär i praktiken är dock en fråga som förtjänar en mer utförlig behandling. 6.2Hur ska bostadskapitalets nettoavkastning fastställas? I det följande utgår vi från att den löpande beskattningen av hushållens bostadstillgångar skall utformas så att ägaren påförs en schablonintäkt motsvarande en viss andel av fastighetens (marknadsvärderelaterade) taxeringsvärde. Denna intäkt beskattas sedan på samma sätt som andra kapitalinkomster. Frågan om huruvida skatteuttaget i praktiken också bör utformas på detta sätt eller på det sätt som är fallet för egna hem, dvs. i form av en fastighetsskatt baserad på taxeringsvärdet, behandlas i avsnitt 9.2.8 I detta avsnitt koncentrar vi oss på frågan om vilka principer och vilken metod man bör utgå ifrån då fastighets- avkastningens storlek och skatteuttagets nivå skall fastställas, givet att fastighetsbeskattningen utformas som en del av kapitalinkomstbeskatt- ningen. 7Se SOU 1989:33, s.146. 8Vid en proportionell kapitalinkomstbeskattning som den svenska är en schablonintäktsbeskattning i stort sett likvärdig med en fastighetsskatt, förutsatt ett likvärdigt skatteuttag och att båda baseras på samma underlag. Skillnaden ligger främst i att vissa skattskyldiga skulle få större möjlighet till full skattereduktion för ränteutgifter genom att intäkten skulle adderas till övriga kapitalinkomster. Se vidare avsnitt 9.2. SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 103 Rent generellt kan sägas att avkastningen från en ägarbostad består av två komponenter: dels värdet av boendetjänsterna, exklusive kost- naderna för drift och underhåll, och dels värdestegringen på bostads- kapitalet: bostadsavkastning = nettohyresvärde + värdestegring Som påpekats ovan utgör dock nettohyresvärdet en förmån som bostadsägaren erhåller in natura, eller med det begrepp vi använt tidigare: en icke-monetär avkastning. Därför kan den inte tas upp till beskattning på konventionellt sätt. Istället måste vi tillämpa någon annan metod för att fastställa avkastningens storlek. Som framgått ovan har två olika angreppssätt lanserats i de diskussioner som förts tidigare i denna fråga. I båda fallen rör det sig om alternativavkastnings- resonemang. Skillnaden ligger i vad som framhålls som det relevanta alternativet. Den ena ansatsen innebär att man betraktar en marknads- mässig uthyrning av bostaden som det främsta alternativet. Alternativ- avkastningen utgörs i detta fall av bostadens nettohyresvärde och frågan man ställer sig är hur stort detta värde kan antas vara, generellt sett, som andel av marknadsvärdet. Det bör påpekas att här rör det sig endast om att fastställa direktavkastningens storlek, inte storleken av den totala avkastningen, som även inkluderar bostadskapitalets värdeförändring. Denna metod tillämpades framförallt i samband med att man övergick från en konventionell metod för beskattning av egna hem till schablonintäktsmetoden. Därefter har den emellertid inte givits någon närmare praktisk tillämpning. Skälet är förmodligen att det är förknippat med stora praktiska svårigheter att fastställa såväl brutto- som nettohyresvärdet för den typ av bostadshus som det här är fråga om. Problemen består framförallt i att det endast är en mycket liten del av privatbostäderna som hyrs ut. Därför blir det svårt att få fram ett tillräckligt omfattande underlag för en tillförlitlig och generell uppskattning av relationen mellan nettohyran och marknadsvärdet eller taxeringsvärdet. Den andra ansatsen innebär att man betraktar någon form av finansiell placering av det kapital som fastigheten representerar som det relevanta alternativet. Den totala avkastningen av fastighetskapitalet, bestående av såväl nyttjandevärdet, efter avdrag för drift och underhåll, som värdestegring, motsvaras i detta fall av den totala avkastningen av en jämförbar finansiell tillgång. Denna ansats är givetvis inte heller oproblematisk att tillämpa i praktiken. Sannolikt överensstämmer den dock i högre grad med den verkliga valsituation som den enskilde står inför. Att hyra ut fastigheten är troligen ett alternativ som övervägs mindre sällan än att sälja fastigheten och placera en del av det kapital 104 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 som därmed skulle frigöras i någon finansiell tillgång. Därför har vi valt att behandla frågan utifrån den sistnämnda ansatsen. 6.2.1En analytisk ram för diskussionen Som utgångspunkt för diskussionen använder vi oss av en analytisk modell baserad på nationalekonomisk teori avseende hushållens placeringsval.9 Modellen ger en bild av de faktorer, som under vissa förutsättningar kan anses styra den enskildes val mellan att placera sitt sparande i en finansiell, räntebärande tillgång eller en egen bostad. Poängen med modellen i detta sammanhang är att den kan användas för att på teoretisk väg fastställa det avkastningskrav som under vissa förutsättningar kan anses gälla för bostadsinvesteringar på marknaden. Till att börja med tänker vi oss en situation där det på hyresmarknaden finns bostäder att hyra som ur konsumtionssynpunkt är fullt jämförbara med de ägda bostäderna. Resonemangen här utgår vidare från att hyr- orna är marknadsbestämda. Vi bortser med andra ord från effekterna av den svenska hyreslagstiftningen som innebär att hyrorna bestäms utifrån den s.k. bruksvärdesprincipen. Vidare tänker vi oss, till att börja med, att själva ägandet av den egna bostaden saknar värde i sig. Med dessa förutsättningar kan det val som den enskilde står inför ses som ett renodlat placeringsval som enbart styrs av avkastningens storlek i de båda alternativen. I en liten öppen ekonomi med oreglerade kapitalmarknader, som den svenska, bestäms räntenivån huvudsakligen internationellt. Därför är det rimligt att utgå från att räntan på den finansiella tillgången inte påverkas av hushållens bostadsbeslut. Vi utgår också från att skillnaden mellan bostadslåneräntan och den ränta man erhåller på den finansiella tillgången är försumbar. Under dessa förutsättningar kommer fastig- hetspriserna att anpassas så att den totala förväntade avkastningen från bostaden, uttryckt i procent av bostadens marknadsvärde, motsvarar räntan på den finansiella tillgången: 9 Denna teoribildning har i flera tidigare sammanhang bildat utgångspunkt för diskussionen om vilken nivå på den löpande fastighetsbeskattningen som krävs för likformighet i beskattningen av privatbostadskapitalet och olika former av finansiella kapitaltillgångar. Se t.ex. bilaga 7 till Fastighetsbeskattnings- utredningens slutbetänkande (SOU 1994:57), författad av professorn i nationalekonomi, , samt departementspromemorian Fastighets- skatt - alternativa underlag m.m. (Ds 1998:3). SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 105 nettohyra + förväntad värdestegring ränta på finansiellt sparande = Det totala nominella avkastningskrav som styr prisbildningen på marknaden för ägda bostäder kan, i denna situation, anses motsvara den nominella räntan på den form av finansiellt sparande som, med avseende på risktagande och långsiktighet, är jämförbart med sparande i egen bostad. För att se detta kan vi tänka oss en situation där räntan på det finansiella sparandet stiger. Med de förutsättningar som angivits ovan skulle hushållen välja att placera sitt sparande i bostadstillgångar i mindre utsträckning . Efterfrågan på ägda bostäder skulle alltså minska medan efterfrågan på finansiellt sparande skulle öka. Den minskade efterfrågan på bostadskapital skulle resultera i lägre fastighetspriser. Däremot skulle bostädernas nettohyresvärde vara oförändrat på kort sikt och, för enkelhets skull, antar vi att den förväntade framtida värdestegringen inte heller skulle påverkas.10 Den samlade förväntade avkastningen i form av nettohyresvärde och värdestegring skulle alltså vara oförändrad medan bostädernas mark- nadsvärde skulle sjunka. Följaktligen skulle den förväntade avkastningen på bostadssparandet, i procent av marknadsvärdet, stiga tills dess att den motsvarade den nu högre räntenivån på den finansiella marknaden. Med de förutsättningar som angivits ovan kan vi alltså utgå från att priserna på ägarbostäder fastställs så att den totala förväntade avkast- ningen av bostadsinvesteringen motsvarar den nominella räntan på en med bostadsinvesteringen jämförbar form av sparande multiplicerad med bostadens marknadsvärde. Låt oss för tillfället bortse från att den förväntade värdestegringen inte behöver sammanfalla med den faktiska. Låt oss även utgå från att avkastningen endast beskattas löpande genom schablonintäkten, dvs. att värdestegringen inte beskattas separat. Under dessa förutsättningar ska schablonintäkten fastställas så att den motsvarar den nominella räntan på en med bostadsinvesteringen jämförbar form av sparande multiplicerad med bostadens marknadsvärde. För att likformighet i beskattningen av olika typer av sparande ska uppnås ska denna intäkt beskattas med samma skattesats som andra kapitalinkomster och motsvarande avdragsrätt medges för skuldräntor. 10 I praktiken är det mycket möjligt att de förväntade framtida värdestegringarna skulle öka till följd av den minskning av bostadsbeståndet som bör följa då fastighetspriserna faller. Detta skulle dock bara resultera i ett något mindre initialt fall i fastighetspriserna och därför inte ha någon kvalitativ betydelse för resonemanget. 106 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 Innan vi går vidare och diskuterar konsekvenserna av att släppa på vissa av de inte helt realistiska förutsättningar som resonemanget ovan bygger på kan det vara på sin plats med vissa förtydliganden. För det första kan man fråga sig om det ovan beskrivna sambandet mellan räntan och bostadstillgångarnas avkastning är förenligt med det faktum att räntan på det finansiella sparandet är densamma över hela landet medan fastighetspriserna uppvisar stora regionala variationer. Svaret är ja, eftersom variationen i fastighetspriserna kan anses spegla motsvarande variationer i bostädernas hyresvärden och, i viss mån, i den förväntade utvecklingen av fastighetspriserna. Som framhölls inledningsvis utgår vi här ifrån att hyresvärdet bestäms marknads- mässigt. I ett område som är attraktivt att bo i är det rimligt att tänka sig att såväl värdet av boendetjänsterna (hyresvärdet) som fastighets- priserna är höga. Om det dessutom finns förväntningar om en framtida stark prisutveckling på fastigheterna bör även detta pressa upp priserna. Följaktligen är det inte orimligt att tänka sig att den totala avkastningen, uttryckt som procent av fastigheternas marknadsvärde, är ungefär densamma i olika delar av landet. För det andra bör det påpekas att det samband som beskrivits ovan tillåter att fördelningen av den totala avkastningen mellan nettohyres- värdet och värdestegringen kan variera mellan hus i olika delar av landet och även mellan olika hus i samma område. Om exempelvis underhållet eftersätts blir nettohyresvärdet högre, men den förväntade värdestegringen lägre. Likaså kan hyresvärdet i en expansiv region vara relativt lågt men förväntningarna om den framtida prisutvecklingen relativt höga. Någon entydig relation mellan de två komponenterna i bostadsinvesteringarnas avkastning finns med andra ord inte. Frågan är nu hur slutsatsen, att schablonintäkten bör motsvara den nominella räntan på en jämförbar finansiell sparform, påverkas om vi tar hänsyn till att vissa av de förutsättningar som analysen byggde på inte är helt realistiska. Låt oss börja med det faktum att vi hitintills inte gjort någon distinktion mellan faktisk och förväntad värdestegring. Den exakta slutsatsen av resonemanget ovan är att den totala förväntade avkastningen kan anses motsvara den relevanta finansiella räntan. Det som skall beskattas är emellertid inte den förväntade avkastningen utan den faktiska. Detta problem har ingen självklar lösning. Ett sätt att hantera det är dock att fastställa nivån på schablonintäkten så att den motsvarar det direktavkastningskrav som, givet en viss förväntad värdestegring, kan anses styra priserna på privatbostäder i enlighet med modellen ovan. Låt oss utgå från att den på lång sikt förväntade reala värdestegringen är lika med noll, dvs. att priserna på ägda bostäder följer den allmänna inflationen på lång sikt. SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 107 eller nettohyresvärdet uttryckt som andel av bostadens marknadsvärde, kan då anses motsvara den reala avkastningen på en jämförbar finansiell tillgång. Låt oss vidare utgå från att eventuell faktisk värde- stegring, inklusive den del som motsvaras av inflationen, beskattas vid realiseringen med en effektiv skattesats som motsvarar den som gäller för andra kapitalinkomster.11 Under dessa förutsättningar ska schablon- intäkten endast motsvara direktavkastningen av bostadskapitalet och således fastställas så att den motsvarar den reala avkastningen på en jämförbar finansiell tillgång. Under förutsättning att marknaden inte uppfattar värdeutvecklingen som osäker kan denna del av avkastningen anses motsvara den reala avkastningen på en riskfri finansiell tillgång. Men i den mån värdeutvecklingen uppfattas som osäker och invester- arna tar hänsyn till detta i prissättningen kan direktavkastningskravet anses överstiga den riskfria räntan. I resonemanget ovan utgick vi också från att ägandet inte har något värde i sig. Om vi med detta endast avser beslutanderätten och ansvaret för hur fastigheten ska underhållas och förvaltas som föjler med ägandet, så är detta en rimlig utgångspunkt. Troligen är det så att värderingarna av just denna aspekt av bostadsägandet skiljer sig åt från person till person. Medan somliga ser den som en fördel uppfattar andra den som en belastning. Generellt sett kan det därför vara rimligt att utgå från att ägandet i sig inte har något värde. Därtill kommer emellertid att bostadsägaren har större möjligheter till självförvaltning än hyresgästen, vilket generellt sett ger vissa kostnadsmässiga fördelar. Dessa fördelar medför att den enskilde kan tänkas investera i en egen bostad även om den förväntade avkastningen från denna typ av sparande är något lägre än den avkastning som en rent finansiell placering med samma risktagande skulle ge. Av detta skäl skulle man kunna hävda att schablonintäkten borde sättas något under den nivå som svarar mot den nominella räntan på den i detta sammanhang alternativa sparformen. Ytterligare en förutsättning som låg till grund för slutsatsen ovan var att det på hyresmarknaden alltid finns tillgång till bostäder som är jämförbara med de ägda bostäderna. Så är emellertid inte fallet. I själva verket är det faktum, att det saknas tillgängliga hyresbostäder av det slag som eftersöks, i många fall ett väsentligt motiv till att äga sin bostad istället för att hyra. Därför är det troligt att många är beredda att investera i en egen bostad även om den förväntade avkastningen från denna typ av sparande är något lägre än den avkastning som en rent 11 Med den effektiva skattesatsen avses här det totala skatteuttaget uttryckt som ett årligt skatteuttag i procent av den årliga värdeförändringen. Eftersom värdestegringar beskattas först när de realiseras uppkommer s.k. skattekrediter vilket medför att den formella skattesatsen blir lägre än den effektiva skattesatsen. Se vidare avsnitt 6.3. 108 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 finansiell placering med samma risktagande skulle ge. Även av detta skäl finns det anledning att fastställa schablonintäkten något under den nivå som svarar mot den nominella räntan på det relevanta alternativa sparandet. Slutligen har vi bortsett från den skillnad i likviditet som föreligger mellan sparande i en egen bostad och många former av finansiellt sparande. Den som sparar i eget boende kan endast minska sparandets omfattning och realisera en eventuell värdestegring genom att sälja sin bostad och flytta till en annan eller genom att öka belåningen. Finansiella tillgångar såsom banksparande, aktier och obligationer, är betydligt mer likvida om än i varierande grad. I det fall då ändrad belåning inte är ett alternativ förutsätter en justering av bosparandets omfattning att personen ifråga också är beredd att byta bostad. En anpassning av bosparandets omfattning är därför ofta mer kostsam, såväl ekonomiskt som i andra avseenden, än en anpassning av ett rent finansiellt sparande. Ur denna synvinkel bör den förväntade avkastning som krävs för att en person skall välja att spara i en egen bostad framför någon form av finansiellt sparande därför vara något högre än avkastningen från det finansiella sparandet. På motsvarande sätt gäller, som påpekats ovan, att direktavkastningskravet sannolikt även påverkas av osäkerheten avseende den framtida värdestegringen på bostads- kapitalet. Av detta skäl torde det reala avkastningskravet ligga något över den reala avkastningen på en riskfri, finansiell tillgång. Den sammantagna effekten av dessa faktorer är visserligen svår att uppskatta. Som utgångspunkt för den fortsatta diskussionen kan vi dock konstatera att det reala direktavkastningskrav som ligger till grund för prisbildningen på bostadsmarknaden i det fall då den förväntade värdestegringen motsvarar inflationen, i stort sett kan anses motsvara den reala avkastningen på en riskfri finansiell tillgång. 6.2.2En jämförbar alternativ sparform I den analytiska modell som låg till grund för resonemanget i föregående avsnitt utgick vi från att det avkastningskrav, som styr prisbildningen på ägda bostäder, motsvarar avkastningen på en jämförbar alternativ sparform. Vad som avses med jämförbar alternativ sparform kan dock behöva preciseras. Som antytts ovan skiljer sig olika typer av finansiellt sparande åt med avseende på både riskegenskaper och likviditet, vilket återspeglas i avkastningen. För att en placerare ska vara villig att investera i en mindre likvid tillgång måste den förväntade avkastningen i regel vara högre, allt annat lika. Man kan se det så att likviditet är en SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 109 egenskap hos varje sparform som placerare endast är beredda att avstå från om de kompenseras genom en högre förväntad avkastning.12 De finansiella marknaderna bör därför fungera så att mindre likvida tillgångar tenderar att ge högre avkastning än mer likvida tillgångar. Förutsatt att flertalet placerare ogillar risk gäller på motsvarande sätt att de finansiella marknaderna kan antas fungera så att den förväntade avkastningen på en viss tillgång är högre ju mer riskabel tillgången är, dvs. ju större osäkerheten är om det faktiska utfallet av en given investering.13 Även om det är svårt att ge någon närmare uppskattning av storleken på dessa s.k. risk- och likviditetspremier finns det tydliga empiriska indikationer på att avkastningens storlek är relaterad till tillgångarnas likviditets- och riskegenskaper. Därför är frågan om vilken typ av finansiellt sparande som bör betraktas som det relevanta alternativet till hushållens bostadsinvesteringar central. I tidigare diskussioner i denna fråga har långsiktigt banksparande ofta betraktats som det relevanta alternativet (se avsnitt 6.1.3). Så argumenterade exempelvis finansministern i samband med schablon- intäktsbeskattningens införande 1955 (prop. RINK uttalade inte explicit att avkastningen av bostadsinvesteringar bör anses mot- svara räntan på långsiktigt banksparande. Däremot fastslog man att hushållens investeringar i privatbostäder borde behandlas som en i ekonomisk mening marginell, riskfri investering.