sou · GOB321d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Att principerna för inskrivningen är desamma för hela totalför- svaret innebär att Försvarsmakten och civila myndigheter konkur- rerar om tjänstgöringsskyldiga med vissa egenskaper. Mönstring och inskrivning m.m. Enligt lagen om totalförsvarsplikt inträder skyldigheten att genomgå mönstring för värnplikt det kalenderår som den totalför- svarspliktige fyller . Det innebär i realiteten att 17-åringar omfattas av mönstringsplikten. Skälen för den åldersgränsen är administrativa. Skyldigheten att fullgöra värnplikt, som omfattar endast män som är svenska medborgare, gäller från början av det kalen- derår när den totalförsvarspliktige fyller . För skyldigheten att fullgöra värnplikt gäller således i praktiken åldersgränsen . Enligt den tidigare gällande värnpliktslagen gällde emeller- tid i realiteten en 17-årsgräns. Vid införandet av lagen om totalförsvarsplikt höjdes gränsen. Detta var en anpassning till . Av hänsyn till främst att den totalför- svarspliktige som är missnöjd med sitt inskrivningsbeslut skall få möjlighet att klaga på beslutet måste det förflyta mellan tidpunkten för mönstring och tidpunkten för inryckning. 206 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal Till grundutbildning enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundut- bildning gäller för antagningsprövningen åldersgränsen . Enligt förordningen (1996:927) med bestämmelser för För- svarsmaktens personal räknas bl.a. den som har skrivits in för tjänstgöring i Försvarsmakten till den militära personalen. Inskrivning sker efter mönstring. I praktiken äger detta rum i samband med mönstringen. Bestämmelser om hemvärnet finns i hemvärnsförordningen (1997:146). Hemvärnet ingår i Försvarsmakten. Deltagandet i hemvärnet är frivilligt. Hemvärnets personal består av hem- värnsmän och personal med avtal för tjänstgöring i hemvärnet enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet samt av anställda i Försvarsmakten som är krigsplacerade i hem- värnet. För att antas som hemvärnsman gäller åldersgränsen . Åldersgränsen är en anpassning till . Den som skall antas som hemvärnsungdom måste ha fyllt . Hemvärnsungdom räknas inte till hemvärnets personal och är därmed inte heller militär personal i Försvarsmakten. Åldersgrän- sen har samband med straffbarhetsåldern. Bestämmelser om frivillig försvarsverksamhet finns i förord- ningen om frivillig försvarsverksamhet. Enligt förordningen får myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret ingå avtal med personer som tillhör en frivillig försvarsorganisation om att dessa skall tjänstgöra inom totalförsvaret. De frivilliga försvarsorgani- sationerna som avses finns redovisade i en bilaga till förord- ningen. Till frivilligorganisationerna hör flyg- och sjövärnskårerna, som i sin verksamhet särskilt vänder sig till ungdomar. Avtal får ingås med den som fyllt eller -- om tjänstgöringen avser För- svarsmakten -- . Åldersgränsen hänger samman med de allmänna reglerna om omyndiga barns rättshandlingar m.m. Den som fyllt 16 kan t.ex. ingå arbetsavtal. Åldersgränsen en följd av . Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 207 Avtalsbunden frivillig personal med uppgifter för Försvars- makten räknas till Försvarsmaktens militära personal. Den allmänna definitionen av barn i är en per- son under . Som tidigare framgått finns det emellertid i kon- ventionens artikel 38 ett undantag, som gäller barn i väpnade kon- flikter. Åldersgränsen för militär rekrytering och deltagande i väpnad konflikt anges till . Artikel 38 punkterna 1-3 föreskriver följande: 1.Konventionsstaterna åtar sig att respektera och säkerställa respekt för de regler i internationell humanitär rätt som är tillämpliga på dem i väpnade konflikter och som är relevanta för barnet. 2.Konventionsstaterna skall vidta alla tänkbara åtgärder för att säkerställa att personer som inte uppnått inte deltar direkt i fientligheter. 3.Konventionsstaterna skall avstå från att rekrytera en person som inte har uppnått till sina väpnade styrkor. Då rekrytering sker bland personer som fyllt 15 men inte skall konventionsstaterna sträva efter att i första hand rekrytera dem som är äldst. Genèvekonventioner behandlar skyddet i krig av vissa grupper. Tilläggsprotokoll I till konventionerna innehåller bl.a. regler till skydd av barn. När det gäller barnsoldater förskriver protokollets artikel 77:2 följande: Parterna i konflikten skall vidtaga alla tänkbara åtgärder så att barn som ej nått ålder icke deltager direkt i fientligheterna, och särskilt skall de avstå från att rekrytera dem till sina väpnade styrkor. Då rekrytering sker bland personer som fyllt men icke , skall de stridande parterna sträva efter att ge förtur åt dem som är äldst. 208 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 8.3Utgångspunkter för utredningens överväganden 8.3.1Pliktverkets erfarenheter i stort av plikttjänstgöringen och mönstringssystemet Pliktsystemet har utsatts för stora påfrest- ningar, som allvarligt påverkat motivationen för plikttjänstgöring. Den säkerhetspolitiska utvecklingen -- som gjort att färre än tidi- gare behöver genomgå grundutbildning -- är en av orsakerna, framhåller i en redovisning för utredningen om de senaste årens tillämpning av mönstringssystemet. skulle alla män som mönstrade och visade sig läm- pade skrivas in för tjänstgöring. Enligt de bestämmelser som gäller skall endast de som behövs i krigsorganisationen genomgå grundutbildning. Som en konsekvens infördes utbild- ningsreserven för inskrivning av dem som var lämpliga men som tills vidare inte skulle genomgå grundutbildning. De beslut som fattar får konsekvenser för myndig- heterna och den enskilde ett, två eller längre fram i tiden. Statsmakternas förändringar i ramarna för planeringen, myndig- heternas behovsbedömningar, begränsningar i utbildningstidens längd och -- för Försvarsmakten -- ekonomiska problem har emel- lertid gjort det svårt för inskrivningsmyndigheten att leva upp till kraven på att inskrivningsbesluten skall ha ett konkret innehåll. Mot den bakgrunden inger de senaste årens tillämpning av plikt- systemet inte förtroende. Kritiken skall emellertid inte riktas mot mönstringsmyndigheten. Som en följd av totalförsvarsbeslut fick många värn- pliktiga med mycket kort varsel -- en del efter inryckning -- helt nya inskrivningsbeslut. Försvarsmaktens ekonomiska svårigheter innebar att ännu fler drabbades av ändrade inskrivningsbeslut och ofta mot sin vilja placerades i utbildnings- reserven. Det var i många fall samma personer som tidigare fått besked om att de ursprungliga beskeden inte längre gällde. Enligt har den stora omfattningen av de ändrade inskrivningsbesluten i hög grad minskat de totalförsvarspliktigas vilja att genomgå grundutbildning. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 209 Det finns från rekryteringssynpunkt alltför många inryckningstidpunkter, framhåller vidare. Även om en del förbättringar har skett är åtskilliga in- och utryckningstid- punkter inte anpassade till studieterminerna inom högskolan. Kraven för att skrivas in till olika utbildningar En av förutsättningarna för stora ingrepp i mönstrings- och in- skrivningssystemet är att de bemannings- och utbildningsansva- riga myndigheterna inför ett i grunden nytt system för befatt- ningsanalyser. De befattningsbeskrivningar och kravprofiler som ligger till grund för mönstring och inskrivning för värnplikt är ett arv, som bara marginellt har förändrats från tidigare decennier, när dåvarande var en del av Försvarsmakten. Det har skett en dramatisk ökning av antalet mönstrande som inte bedöms lämpliga för lång grundutbildning. Trots att vid mönstringen låter allt fler slippa tjänstgöra har inte antalet avbrott under grundutbild- ningen minskat. Verket anser att orsakerna till avbrotten kan vara: G Bristande motivation -- svårigheter att se nyttan med tjänstgö- ringen; G Vana vid stor valfrihet i grundskola och gymnasium; G Den tekniska utvecklingen, som höjer kraven på kvalifi- kationer och förutsättningar som den totalförsvarspliktige bör ha; G Strängare bedömningar på grund av erfarenheter från utbild- ningsanordnarna och det faktum att alla ändå inte skall skri- vas in. Många mönstringsresultat är färskvara. Personliga förhållan- den, och framtidsplaner som inskrivningen är grundad på föränd- ras ibland mycket snabbt. Ju som går mellan inskriv- ning och inryckning desto fler begär uppskov från grundutbild- ningen. Detta framgår av följande sammanställning med uppgifter från inryckningen till armén och . 210 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal Tid mellan inskrivning och Antal begärda uppskov i % av antalet har i syfte att effektivisera verksamheten genomfört ett antal projekt och uppdrag. I den process som ledde fram till Vision 2002 finns många för- slag, som när de införs fullt ut kommer att påverka både arbetssätt och bemanning. pekar bl.a. på rationaliseringsmöjlig- heterna genom en differentierad mönstring. Visionen har också följts upp med praktiska försök vid regionkontoren. Utvärderingar av försöken har varit positiva trots vissa brister i systemstöd och gemensamma riktlinjer. kvalitetsprojekt innehöll 49 punkter som skulle höja kvaliteten i mönstrings- och inskrivningsverksam- heten. De flesta förslagen är genomförda och har bidragit till högre kvalitet och rationellare arbetssätt. Projektet lämpad syftade till att ändra tidpunkten för utfärdande av inskrivningsbeslut. I avvaktan på erforderliga lag- ändringar har informationssystem anpassats för att möjliggöra jämförelsebearbetningar av dem som redan skrivits in. När och om lagstiftningen anpassas kan befintliga applikationer användas så att verket kan besluta om inskrivning och kallelse till tjänstgöring av dem som är bäst lämpade enligt uppnådda mönst- ringsresultat. En sådan jämförelsebearbetning kan genomföras vid samtliga regionkontor. Ett uppdrag har genomförts i syfte att kartlägga de huvud- och delprocesser som förekommer i verksamhet. Kart- läggningen har möjliggjort mätningar av nyckeltal och förtydligat ansvaret för processerna på olika nivåer inom verket. Region- kontoren har påbörjat en anpassning av sina organisationer med anledning av resultaten. Till detta hör bl.a. bättre tidredovisnings- rutiner. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 211 utarbetar en modell för kvalitetssäk- ring inom verkets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Arbetet star- tade och beräknas pågå t.o.m. . har genomfört ett antal försök för att utveckla mönstringen. Det har bl.a. gjorts försök med utflyttad mönstring och endagarsmönstring. Endagarsmönstring håller på att införas vid regionkontoren i och . Verket har ambitionen att genomföra endagarsmönstring för flertalet av de mönstrande även vid övriga regionkontor. Detta kommer att ske i den utsträckning som är praktiskt genomförbart med hänsyn till de demografiska förut- sättningarna. uppmanar de mönstringsskyldiga att anmäla sina studieplaner till verket. Avsikten är att de studerande skall kunna kallas till mönstring så att prövningen kan ske så nära inryck- ningen som möjligt. Inskrivningsproven har kompletterats med frågor som skall ge en bild av den prövningsskyldiges motivation och intresse för plikttjänstgöring. Informationsinsatserna i samband med totalförsvarsplikten intensifieras, bl.a. genom information till skolhälsovården om möjligheterna för de mönstrande att med stöd av intyg ansöka om att inte behöva bli prövade genom personlig inställelse. vision är att kunna utföra de delar som rör mönst- ringen i mer differentierade former än de nuvarande. De försök som genomförts visar på ett positivt resultat varför utvecklingen fortsätter. När efterfrågan på pliktpersonal är mindre än hälften av dem som är möjliga att skriva in kommer verkets resurser sanno- likt att kunna användas annorlunda och mera effektivt. 8.3.3Försvarsmaktens förslag till nytt mönstrings- och inskrivningssystem Försvarsmakten föreslår i sitt underlag till regeringen (Förslag till framtida struktur för Försvarsmakten) ett nytt mönstrings- och inskrivningssystem. Enligt förslaget bör mönst- ring och inskrivning ske i tre steg. Mönstringsförfarandet bör för- enklas, så att det bättre än nu svarar mot Försvarsmaktens behov. Egna önskemål bör tillgodoses om det med rimlig säkerhet kan bedömas att den mönstrande klarar befattningens krav. 212 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal Det ökade inslaget av frivillighet skall tillgodose Försvars- maktens behov som den enskilde upplever det som rätt- vist. Även andra metoder som gör det möjligt att nå Försvars- maktens mål kan övervägas. Lottning kan ske, framgår det av Försvarsmaktens förslag, om antalet frivilligt sökande inte räcker till, antalet lämpliga för en befattningsfamilj överstiger behovet eller antalet frivilliga och lämpliga överstiger behovet. Med befattningsfamilj avses i det här sammanhanget de utbildningsbefattningar som tillhör en inskrivningsbefattning, t.ex. jägargruppbefäl. En strävan skall emellertid vara att rekrytera dem som är mest lämpliga. Att vara lämplig innebär i det här sammanhanget att ha de egenskaper och den förmåga som uppgifterna fordrar, men också att vara motive- rad och vilja genomgå grundutbildning. Enligt Försvarsmakten skall den tjänstgöringsskyldige kunna söka till olika utbildningsplatser intill dess att slutlig inskrivning sker. Ett sådant system gör det möjligt för den mönstrande att påverka när och var utbildningen skall äga rum. Allmän prövning genom administrativa åtgärder Försvarsmakten anser att ett inledande steg före mönstringen och inskrivningen -- en allmän prövning genom administrativa åtgär- der -- skall övervägas. Syftet skall i första hand vara att identifiera dem som av olika skäl inte skall skrivas in till grundutbildning. Orsakerna kan vara medicinska, psykiska eller av t.ex. praktisk natur. Ett exempel på det senare är varaktigt utlandsboende. De som vill bli prövade genom personlig inställelse bör får göra det. Syftet med mönstringen i nästa steg är enligt Försvarsmaktens förslag att urskilja dem som fyller fordringarna enligt kravprofi- lerna. Det bör i samband med mönstringen vara möjligt att teckna en frivillig förbindelse för genomförande av värnplikt. Den mönstrande får i så fall möjlighet att påverka slaget av tjänst- , plats och tid. Inskrivning bör genomföras ca . Det sker mot bakgrund av den totala tillgången på totalförsvarspliktiga jämfört med det samlade behovet. Inskrivning bör enligt Försvarsmakten ske 8 grundutbildningen skall påbörjas. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 213 Inskrivningen bör ske enligt följande principer. Först skrivs de in som 1.Klarar kravprofilerna och vill bli yrkes- eller reservoffice- rare; därefter de som 2.Klarar kravprofilerna och vill pröva internationell tjänst; därefter de som 3.Klarar kravprofilerna och anmäler sig frivilligt för värn- pliktstjänstgöring; och slutligen de som 4.Klarar kravprofilerna och behövs för att fylla antalet åter- stående utbildningsplatser. De som inte uppfyller kraven bör enligt Försvarsmakten frikallas. Om det finns särskilda skäl skall den enskilde på egen begäran kunna genomgå ny mönstring. De som klarar kraven men inte behöver tas i anspråk redovisas i ett särskilt register och står kvar som en inkallelsereserv. Slutlig placering på en befattningsutbildning Försvarsmaktens förslag innebär vidare att den värnpliktige senast efter två tre månaders tjänstgöring (grundläggande soldatutbild- ning) i det slutliga tredje steget skall inriktas mot en befattningsutbildning. Både befälet och den värnpliktige har då möjlighet att bedöma vilken slutlig utbildning som kan vara lämplig. Han skall kunna överflyttas till en utbildning med internationell inriktning och även byta till en utbildning med längre tjänstgöringstid. 8.3.4Den framtida tillgången på pliktpersonal De befolkningsprognoser som ligger till grund för beräkningar av mönstrings- och inskrivningsverksamhetens utveckling innebär att antalet prövningsskyldiga män kommer att vara knappt 50 000. Antalet stiger för att 2008 och 2009 nå 63 000, som är det högsta beräknade värdet som med rimlig säker- het går att överblicka. De redovisade uppgifterna framgår av figur 8.1. Tendenserna under olika perioder är desamma för kvinnorna som för männen. Nivån ligger emellertid ett par tusen personer lägre för kvinnornas del. 214 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal Beräknat antal prövningsskyldiga män åren 2000– 2016 Utredningen redovisar i tabell 8.1 en försörjningsbalans, som översiktligt beskriver tillgången på och användningen av totalför- svarspliktiga män som är lämpliga för lång grundutbildning. Uppgifterna för omfattar bl.a. registrerade avgångar före, under och efter mönstringen och på uppgifter om antalet avbrott som ägde rum under utbildningen. Det överskott på 5 000 rekryte- ringsbara som redovisas i tabellen skrev in till utbildningsreserven. Uppgifterna om antalet 18-åriga män är grundade på prognoser. Antalet män som före och vid mönstring inte bedöms lämpliga för lång grundut- bildning har i relativa tal antagits vara densamma som -- i runt tal . Utredningen har däremot räk- nat med en betydande minskning i absoluta tal av antalet inskrivna män som inte påbörjar eller som avbryter utbildningen. Behovet av grundutbildade som skall genomgå lång utbildning är i tabellen det antal som enligt regeringens uppdrag till Försvarsmakten skall vara utgångspunkt för Försvarsmaktens behovsberäkningar för åren . ÖCB har beräknat behovet av grundutbildning med civilplikt. Resultatet av beräkningarna i tabellen är ett överskott på 15 000 män lämpliga för lång grundutbildning . Över- skottet ökar till 20 2009, vilket är av samtliga 18- åriga män. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 215 Personaltillgångar och behov av pliktpersonal för befattningar som fordrar lång grundutbildning åren 1998,2005 och 2009. i % av hela G Avgångar före mönst- G Avgångar i samband G Avgångar efter mönst- ring men före grund- 1)Andelen avgångar före och vid mönstring utgjorde sammanlagt . Andelen sammanlagt för de båda slagen av avgångar har antagits vara lika stor . 2)Bedömningen är att antalet uppskov och andra ändrade inskrivningsbeslut fram skall ha halverats i absoluta tal och ligga kvar på denna nivå. 3)Antalet lämpliga för lång grundutbildning som skrevs in till utbildningsreserven. 4)ÖCB:s bedömning av utbildningsbehovet . Bedömningen avser nuvarande omvärldsläge. Till de redovisade siffrorna skall läggas antalet inskrivna som av olika skäl inte rycker in till utbildning eller som avbryter den och antalet män som inte är lämpliga för lång grundutbildning. En summering av dessa avgångar och avbrott visar att 27 000 män 216 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal eller något av årskullen inte skulle komma att stå till förfogande för lång grundutbildning. Sammanlagt av de 18-åriga männen skulle därmed inte komma att tas i anspråk för lång grundutbildning inom totalförsvaret. Det finns inget underlag för att göra en motsva- rande beräkning för kvinnornas del. Svårigheterna är framför allt att bedöma hur många kvinnor som av olika skäl inte skulle bedömas som lämpliga för lång grundutbildning. 8.4.1Åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor har alltsedan arbetet med utformningen av Barnkonven- tionen verkat för en 18-årsgräns för barn i väpnade konflikter. Som en följd av detta har anpassat lagstiftningen inom området, så att det i praktiken är omöjligt för den som inte har fyllt att involveras i väpnade konflikter (se huvudbetänkande SOU 1997:116 och prop. 1997/98:182 Bilaga 1 s. 87). Den ståndpunkt är att protokollet -- frivilligt att ansluta sig till -- skall innehålla förbud mot rekryte- ring till väpnade styrkor och deltagande i krigshandlingar av per- soner under . Inga undantag skall med andra ord göras från den allmänna åldersgränsen i . Alla barn skall skyddas. Som utredningen erfarit har det under det pågående arbetet med ett tilläggsprotokoll till framkommit att en överväldigande majoritet av FN-staterna är beredda att accep- tera en 18-årsgräns för deltagande i krigshandlingar. Stödet är däremot inte lika starkt för en 18-årsgräns för rekrytering. En annan stötesten i förhandlingarna kan bli att regeln skall vara tillämplig på såväl internationella som inomstatliga konflikter och gälla både statliga och icke-statliga aktörer. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 217 Vad avses med begreppet rekrytering? Frågan om vid vilken ålder det är tillåtet att rekrytera till väpnade styrkor saknar en enhetlig rättslig reglering. Bestämmelser om detta finns både i folkrätten och i den svenska lagstiftningen. Avgörande för regleringen är vilka konkreta åtgärder som omfat- tas av begreppet rekrytering. I militära sammanhang avses med begreppet rekrytering att värva (nytt) manskap för det manskap som förlorats i strid eller till förstärkning av truppstyrkan. Med att göra rekryten avses att genomgå grundläggande soldatutbildning. Inom företagsekono- min används ordet rekrytering som benämning på de metoder som arbetsgivare använder för att fylla sitt personalbehov. Med rekry- tera avses i det sammanhanget att (sträva att) locka lämpliga per- soner till (viss typ av) ledigt arbete eller liknande verksamhet när efterfrågan på lämpliga personer är större än tillgången. och dess ordbok) En i stort sett likartad definition av begreppets engelska mot- svarighet finns i och i Child Soldiers -- (, 1994). Enligt detta arbete avses med rekrytering i allmänt engelskt språkbruk the ordinary meaning of recruit ... to strengthen, reinforce or replenish, irrespective of source or method (sid. 62). Begreppet rekrytera förekommer även i författningar som gäller Försvarsmakten. I förordningen (1994:524) om frivillig för- svarsverksamhet anges bl.a. att med sådan verksamhet avses rekrytering av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. I för- ordningen görs en distinktion mellan rekrytera och utbilda, dvs. utbildning är åtgärder som vidtas först sedan rekryteringen avslu- tats. I den upphävda förordningen (1984:309) om utlands- styrkan inom Försvarsmakten förekom ordet rekrytera. Det fram- gick av förordningen att Försvarsmakten skulle rekrytera, organi- sera och utbilda utlandsstyrkan. Rekrytera avsåg i det samman- hanget alla metoder som Försvarsmakten använder för att fylla personalbehovet. var endast ett moment i rekryteringen -- en bekräftelse. Sedan rekryteringen hade avslutats -- i och med anställningsavtalet -- skedde utbildningen. Genom en författningsändring, som trädde i kraft , har uttrycket rekrytera, organisera och utbilda i paragrafen i en ny förordning om utlandsstyrkan ersatts av enbart ordet organisera. Ändringen är endast språklig och någon förändring av Försvars- 218 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal maktens uppgifter att rekrytera, organisera och utbilda har inte varit avsedd. Begreppet rekrytering är inte definierat i . Någon direkt vägledning för att bestämma begreppets närmare innebörd ger inte heller det material som legat till grund för kon- ventionen (Legislative History of the Convention on the Rights of the Child 1978-1989). artikel 38 upprepar emellertid i stort sett tilläggsprotokollets standard (prot. I art 77:2). Om begreppet rekrytering har samma innebörd i Barnkonven- tionen som i tilläggsprotokoll I till går inte att bestämt besvara. En rimlig tolkning är att avfattningen av bestämmelserna om rekrytering av barnsoldater i tilläggsproto- kollet redan var allmänt accepterad och att det därför framstod som den mest framkomliga vägen för en bred uppslutning att använda sig av en liknande formulering i . skall framhållas att begreppet rekrytering inte är definierat i tilläggsprotokollet eller i det material som legat till grund för protokollet. Begreppet rekrytering bör därför mot bak- grund av gängse tolkningsprinciper när det gäller konventions- texter fattas restriktivt (se prop. 1994:158 s. 30-31).