sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — Att begreppet hållbar utveckling har fått en sådan genomslagskraft grundar sig i en oro över att dagens aktiviteter reducerar framtida välfärdsnivåer. Ett exempel är hur användningen av fossila bränslen kan leda till klimatförändringar med konsekvenser för framtida generationer. Ett annat exempel är förekomst av radioaktivt avfall som kan öka sannolikheten för oönskade genetiska förändringar . I motsats till dessa två exempel kan också framtida generationers välfärd påverkas på ett positivt sätt av dagens aktiviteter. Resurserna kan användas till att ackumulera en kapitalstock som även framtida generationer kan utnyttja, till exempel infrastruktur, produktions- anläggningar och bostäder. Fysiskt kapital kan emellertid även visa sig 60 Med hänsyn till framtida generationer Bilaga 7 till LU 1999/2000 Det kan slitas ut eller visa sig vara mindre lämpligt för framtida generationers behov. I vissa fall kan det därför vara mer bestående att investera i humankapital – människors kunskap – vilket lever vidare och kan utvecklas. Att få till stånd långsiktiga satsningar som skulle gynna framtiden kan i många fall vara svårt och skälen till detta berörs i de följande avsnitten. Människor tenderar att ha en kort tidshorisont. En risk tas när långsiktiga investeringar genomförs, även om dessa kan komma att leda till en bättre avkastning. Ett exempel är satsningar på markförbättrande åtgärder (t.ex. terrassering) som ger bättre avkastning på marken. Ett annat exempel kan vara investeringar i energisnålare teknik, som kan leda till lägre driftskostnader. Om det inte finns möjlighet att försäkra sig mot den risk som tas på grund av att framtiden inrymmer osäkerhet framstår långsiktiga investeringar som mindre attraktiva än kortsiktiga investeringar. I viss mån gäller sambandet att ju lägre inkomstnivå en individ har, desto mer föredrar denne ett mer kortsiktigt utfall. Det är dock inte giltigt generellt, vilket berörs i avsnitt 4.1.1. Det finns olika faktorer som gör att försäkringmarknader som skulle kunna minska den risk som den enskilde individen tar inte kommer till stånd. Transaktionskostnaderna för denna typ av försäkring kan vara allt för höga. En annan orsak är moral hazard. Det innebär att det finns en risk att försäkringssystem missbrukas genom att de försäkrade inte anstränger sig för att undvika skadefall.1 En annan orsak som kan hindra långsiktiga investeringar från att komma till stånd är om satsade medel inte kan realiseras . Det betyder att det inte finns någon vilja att binda investeringar om det inte går att försäkra sig om att medlen någorlunda lätt också åter kan förvandlas i pengar. Det finns därför en rad omständigheter som styr handlandet gentemot framtiden. Olika försäkringsmöjligheter kan spela en roll för att underlätta för långsiktiga satsningar att komma till stånd och kan på så sätt bidra till en mer långsiktigt hållbar utveckling. 1 I fallet med moral hazard är det inte imperfekt information om framtiden som är det faktiska problemet. Det är snarare den assymetriska informationen mellan individer. Om alla hade samma tillgång till information, skulle försäkringsbolag utforma försäkringssystem som kan hantera problemet. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer 61 framtiden är en grundläggande orsak till att det finns ett behov av sådana försäkringsarrangemang. Hur påverkar då osäkerheten männi- skors agerande? Osäkerhet om framtiden påverkar människors beteende och påverkar bedömningen av vad som krävs för att utvecklingen ska kunna betecknas som hållbar. Vilken typ av osäkerhet som råder kan ha en avgörande betydelse. Om konsekvenserna för miljön av dagens politik är osäkra och oåterkalleliga – irreversibla – uppfattas en högre miljökvalitet som önskvärd jämfört med om konsekvenserna är sådana att skadan går att återställa. Högre miljökvalitet kan tolkas som en försäkring mot risken att uppleva miljöförstöring, eller som en riskpremie. Storleken på denna riskpremie beror på attityden gentemot risk (graden av riskaversion). I de fall besluten får oåterkalleliga effekter har det också en avgörande betydelse om kunskapsläget förändras över tiden.2 I det fallet information kommer att finnas kan det uppfattas som mer optimalt att undvika att fatta sådana beslut för att i stället hålla fler möjligheter öppna.3 Frågor där kunskapsläget kommer att förändras är exempelvis vilka teknologiska framsteg som görs . Osäkerheten kring faktorer såsom framtida generationers efterfrågan på miljö har också föranlett vissa att dra slutsatsen att miljöresurserna bör hållas så intakta som möjligt.4 En invändning mot denna tanke är att det är oklart varför just dagens naturkapital – dess sammansättning och omfattning – bedöms vara optimalt och därför bör bevaras intakt. Ett annat problem med synsättet är användningen av ändliga resurser. Om dessa ska bevaras intakta förutsätter det att ingen användning alls sker. Osäkerheten om framtiden har även gett upphov till försiktighets- principen som används i miljöpolitiken och som ska kunna vara till vägledning för att bestämma när miljön bör skyddas. Enligt Rio- deklarationen5 innebär försiktighetsprincipen att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får avsaknaden av full 2Dasgupta, P. [1982]. 3I teorin benämns detta kvasioptionsvärdet. 4Pearce, D. [1993]. 5UNFCCC [1992]. 62 Med hänsyn till framtida generationer Bilaga 7 till LU 1999/2000 vetenskaplig bevisning inte användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring.6 Försiktighetsprincipen kan i vissa fall motiveras utifrån det faktum att det mest optimala är att hålla många möjligheter öppna tills dess att mer information genererats. I praktiken är det inte uppenbart när principen bör användas. I har försiktighetsprincipen bland annat använts i arbetet med att begränsa användningen av kemikalier. En fråga som uppkommer i praktiken är hur osäkerheten kan hanteras vid värdering av resurser?7 Ett tillvägagångssättet är att fånga upp osäkerheten genom det så kallade optionsvärdet i betalningsviljestudier. Det ger därmed en högre värdering av resursen än om ingen osäkerhet finns. I praktiken är det ofta svårt att fastställa ett sådant värde och det är vanligt att osäkerheten avspeglas i olika kalkyler i form av ett osäkerhetsintervall. 3.1.3Valet av ränta har betydelse En central fråga som rör fördelning av resurser över tiden är användningen och valet av ränta. Det finns en relativt omfattande litteratur rörande i vilken mån framtida generationers inkomst eller konsumtionsmöjligheter bör diskonteras. Med andra ord, är det riktigt att använda en positiv diskonteringsränta som ger framtida konsumtionsmöjligheter mindre tyngd relativt dagens? Valet av ränta är avgörande för hur resurserna utnyttjas . Om en hög ränta används betyder det att kostnader eller nyttan som uppstår längre fram värderas lägre än den som uppstår . Det har lett till en uppfattning om att en positiv diskonteringsränta automatiskt miss- gynnar framtida generationer i jämförelse med dagens generation. Det har därför i bland framhållits att den ränta som används bör vara låg eller att ingen diskontering alls bör ske. Det skulle göra att framtida effekter skulle väga relativt tungt vid beslut . Frågan om dis- kontering har varit särskilt omdiskuterad vid beslut som medför långsiktiga irreversibla miljökonsekvenser, såsom klimatförändringar. Att anpassa räntan till det problem som analyseras är dock ett trubbigt instrument. I de fall det råder en stark osäkerhet om vilka konsekvenserna blir för framtida generationer, bör detta i stället leda till att ett optionsvärde skattas. Ytterligare ett skäl som har framhållits för att en låg dis- konteringsränta bör användas är att värdet av miljön och dess tjänster 6Principen finns även uttryckt i . 7I bilaga 2 till Långtidsutredning 95 belystes olika strategier under osäkerhet. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer 63 kan förväntas öka när miljökvaliteten minskar. Ett bättre sätt att hantera en sådan utveckling är att i själva kalkylen räkna med ökande priser. Skäl för en positiv diskonteringsränta Det råder stor samstämmighet bland ekonomer om att en positiv diskonteringsränta bör användas, även i det fall det är miljön eller naturresurser som påverkas av ett specifikt beslut. Räntan bör inte heller väljas godtyckligt, eftersom det öppnar för möjligheten att resultat med flit manipuleras. Ett av argumenten för en positiv diskonteringsränta utgår från den så kallade rena tidspreferensen (pure time preference). Den innebär, mycket enkelt uttryckt, att människor hellre konsumerar mer än (och utgörs av en slags otålighet). Detta argument gäller dock knappast mellan genererationer. Ett annat skäl härrör från ett grundläggande antagande om att marginalnyttan av konsumtionen minskar med stigande inkomst. Om ekonomin växer och konsumtionen därmed förväntas öka, värderas konsumtion i början av perioden högre än konsumtion längre fram. Den framtida konsumtionen behöver därför diskonteras för att avspegla detta förhållande. Det huvudsakliga argumentet för en positiv diskonteringsränta är dock att i en ekonomi som växer innebär detta att en investerad summa kan användas på ett produktivt sätt och ge ett större värde i en senare period. I en växande ekonomi finns det därför skäl för diskontering oavsett om den rena tidspreferensen beaktas eller inte. De flesta ekonomer är sålunda överens om att även beslut som påverkar miljön ska grunda sig på en investeringskalkyl där diskontering gjorts. Men det faktiska valet av diskonteringsränta kan ändå inrymma vissa normativa överväganden. I fallet med offentliga investeringar menar många ekonomer att kapitalets alternativkostnad bör utnyttjas i investeringskalkylen.8 Alternativkostnaden skattas normalt som de vinster som skulle uppstått vid alternativa placeringar, dvs. Att använda en diskonteringsränta som är lägre än kapitalets alternativkostnad skulle därför hindra resurser från att användas för investeringar med den högsta avkastningen, och därmed reducera framtida konsumtionsmöjligheter. 8 , F.L.C.H. [1979]. 64 Med hänsyn till framtida generationer Bilaga 7 till LU 1999/2000 Det finns emellertid olika skäl till att marknadsräntan inte behöver avspegla den långsiktiga tillväxten i ekonomin, såsom t.ex. kortsiktiga fluktuationer i ekonomin och skatter på kapitalmarknaden och andra regleringar. Det finns inte heller någon enighet rörande vilken ränta som egentligen bör användas. Rent generellt finns det därför inte något sådant som den korrekta räntan, men däremot olika förslag på hur räntan kan beräknas.9 Den ränta som har kommit att användas i samhällsekonomiska kalkyler är ofta lägre än marknadsräntan och risk- och inflationsfri.10 Eftersom valet av ränta har en avgörande betydelse för t.ex. bedömningen av en investering är det vanligt att flera alternativa diskonteringsräntor används i känslighetsanalys i kalkylen. 3.2Garanterar effektiva marknader en hållbar utveckling? I avsnitt 2.4 beskrevs hur olika miljöpolitiska styrmedel direkta regleringar och ekonomiska styrmedel används för att begränsa oönskad miljöpåverkan. Ekonomiska styrmedel, som syftar till att sätta ett pris på miljön, har framhållits som ett i många fall lämpligt styrmedel. Om alla marknadsimperfektioner kan elimineras och ett effektivt ekonomiskt system uppnås, kommer i så fall sådana effektiva marknader att resultera i att en hållbar utveckling uppnås? Frågan har analyserats med hjälp av olika teoretiska ansatser, men det har givit skilda resultat. Tietenberg11 antar en ekonomi där de enda aktiviteterna är utvinning och konsumtion av en enda ändlig resurs. Även om befolkningen är oförändrad över tiden och efterfrågan inte förändras, visar han i sin modell att de effektiva marknaderna ofrånkomligen resulterar i att konsumtionen avtar. Om inte individerna eller samhället också överför tillgångar till senare generationer, kommer konsumtionsmöjligheterna att minska. Om inte transfereringar sker i någon form skulle därmed inte en effektiv marknadsallokering vara hållbar i denna ekonomi. Om det i stället finns en förnyelsebar resurs, förutom den ändliga, kan det likaså visas att konsumtionsmöjligheterna kommer att avta för kommande generationer. Den ändliga resursen gör fortfarande att, så länge denna resurs finns att tillgå, kommer en högre levnadsstandard 9Hufschmidt, M.M, et.al. [1983] och , R., Ma, Y. & McGilvray, J. [1996]. av (). 11Tietenberg, T. [1992]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer 65 att uppnås än vad som är möjligt att upprätthålla . Även i denna något mer realistiska modell krävs därför att kompensation i någon form sker till framtida generationer.12 Dasgupta och Heal visar att hållbar utveckling är möjligt i sig, men att detta inte automatiskt kommer till stånd genom effektiva marknader.13 De utgår från en ekonomi där en vara produceras med hjälp av kapital och en ändlig resurs. Den ändliga resursen kan också användas för att ackumulera kapitalstocken. De visar att en uthållig konsumtionsnivå existerar i en sådan modell, eftersom den ökande kapitalstocken kan kompensera för den minskande tillgången på den ändliga resursen. Ett annat resultat i modellen är dock att givet att en positiv diskonteringsränta används, kommer konsumtions- möjligheterna att avta . får, som konstaterades i föregående avsnitt, diskontering anses vara en central del i en effektiv allokering. Motsatt resultat rörande möjligheten för effektiva marknader att resultera i en hållbar utveckling får Mäler.14 Med hjälp av en överlappande generationsmodell har han visat hur framtida genera- tioners behov kan beaktas av dagens generation och resultera i att nyttan kommer att kunna vara över tiden. I den överlappande generationsmodellen, som består av två generationer, behöver inte heller individernas tidshorisont vara särskilt lång, utan bara sträcka sig till den nästa generationen. Ett underliggande antagande i denna modell är att det finns fullständigt definierade äganderätter för samtliga resurser och att de olika generationerna har rationella förväntningar om framtida priser på resurserna. Även om alla de teoretiska ansatserna innehåller betydande för- enklingar av verkligheten tjänar de syftet att öka insikten om förutsättningarna för att framtida generationers välfärdsnivåer kan bibehållas. En slutsats av sådana analyser tycks vara att det är ett steg i rätt riktning att försöka åstadkomma effektiva marknader (genom korrigering av missvisande priser eller upprättande av äganderätter), men det är nödvändigtvis inte tillräckligt för att uppnå en hållbar utveckling. 12Tietenberg, T. [1992]. 13Dasgupta, P. & Heal, G. [1979]. 14Mäler, K-G. [1995]. 66 Med hänsyn till framtida generationer Bilaga 7 till LU 1999/2000 3.3Sparar vi tillräckligt för framtiden? 3.3.1Vad säger teorin? Sparande är en förutsättning för en hållbar utveckling. Det är genom de resurser som överlämnas till framtida generationer som dessa ges möjlighet att uppnå en viss välfärdsnivå. Det kan därför finnas vissa sparandemönster som leder till större möjligheter att uppnå en önskad välfärdsnivå. Den kanske mest kända ansatsen rörande hur avkastningen från naturkapitalet ska kunna sparas för att också komma framtida generationer till del har presenterats av Hartwick.15 Hartwick´s regel innebär att samhällets konsumtionsnivå kan hållas över tiden om avkastningen av användningen av de ändliga resurserna investeras i sin helhet i förnyelsebart kapital. Om ett land följer Hartwick´s regel och återinvesterar vinsterna av alla använda ändliga resurser i annat förnybart kapital kan landet ha en intakt kapitalstock som framtida generationer kan leva av. Ett land som baserar sin konsumtion på en ändlig resurs, såsom olja, kan alltså hålla en konsumtionsnivå genom att investera oljepengarna i annat förnybart kapital. Detta resonemang gäller dock vid en oförändrad teknologi och befolkning. En invändning är också att om en positiv ränta tillämpas, kommer en del att konsumeras. I praktiken föreligger det en rad svårigheter att exakt fastställa vilken nivå på sparandet som krävs för hållbarhet. En brist är också att det inte finns uppgifter om det totala sparandet i samhället. saknas därför tillräckliga förutsättningar att noggrant bedöma utvecklingen av vissa kapitalstockar. Oavsett den önskade om- fattningen av sparandet i samhället är det därför intressant att försöka mäta, på ett så exakt sätt som möjligt, det faktiska sparande som förekommer. Därigenom går det att bilda sig en uppfattning om förslitningen av tillgångarna överstiger det positiva sparandet eller inte. 15 Hartwick, J.M. [1977]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer 67 3.3.2En praktisk ansats att mäta sparandet har introducerat och beräknat måttet genuint sparande. Det kan ses som ett mått på förändringstakten i förmögenheten. sparbegrepp har sin utgångspunkt i det gängse sparbegrepp som används i de konventionella nationalräkenskaperna, men till detta görs vissa justeringar. Från det totala sparandet görs justering för förändring i realkapital och i naturkapital. Även förändringar i humankapitalet kan och bör räknas in. Begreppet genuint sparande har också föreslagits kunna användas för att besvara frågan om utvecklingen är hållbar eller inte. En sådan tillämpning av begreppet berörs närmare i kapitel 5. har beräknat det genuina sparandet för ett stort antal länder och har då funnit att många länder i stället för ett positivt sparande får ett negativt sparande när det justerade måttet används. I termer av förändrat naturkapital är det främst användningen av vissa råmaterial som oljeprodukter, mineralier och timmer från tropisk regnskog som skattats.16 Dessutom innefattas koldioxidutsläppen i beräkningarna.17 Faktaruta 3.1 beräkningar av det genuina sparandet Beräkningar av den genuina sparkvoten (genuint sparande i relation till BNP) uppvisar stora skillnader mellan olika regioner i världen. Länderna i söder om uppvisade negativa sparkvoter på . Även i uppvisas negativa sparkvoter. står i stark kontrast till dessa resultat med sparkvoter på av BNP. Speciellt , , och har haft höga sparkvoter tack vare den exceptionella ekonomiska tillväxten i dessa länder. 16Uttömningen värderas till halva marknadsvärdet av de ändliga resurserna. 17Koldioxidutsläppen har åsatts en kostnad på ca per kilo kol. 68 Med hänsyn till framtida generationer Bilaga 7 till LU 1999/2000 Forts. Faktaruta 3.1 beräkningar av det genuina sparandet Diagram 3.1 Det genuina sparandet för olika regioner 1993 Genuint sparande inkl. humankapital Anm.: Genuina sparandet = Sparande + förändring i realkapital + förändring i naturkapitalet (+ förändring i humankapitalet). Om även förändringar i humankapitalet räknas in ökar sparkvoterna betydligt. I söder om är sparkvoten fortfarande negativ, men närmare noll. I är likaså sparkvoten negativ vid en sådan justering. För både och innebär höga investeringar i utbildning att skillnaden gentemot andra länders sparkvoter förstärks. Källa: [2000b] Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer 69 Avvägningen mellan nutid och framtid har knappast varit det mest centrala när begreppet hållbar utveckling diskuterats. Människors avvägningar gentemot framtiden påverkas dock av en rad faktorer. En kanske självklar slutsats från kapitlet är att det är viktigt att minska olika typer av osäkerhet för att underlätta ett mer långsiktigt hänsynstagande. Det kan också handla om att mildra konsekvenserna av osäkerhet, vilket i viss mån kan göras genom att lämpliga försäkringsarrangemang kommer till stånd. Avvägningarna gentemot framtiden styrs också av den diskonteringsränta som används i en investeringskalkyl. Det finns ingen anledning att, som det ibland har hävdats, använda en extra låg diskonteringsränta för att det är miljön som påverkas. Däremot finns det inte något sådant som den korrekta räntan, varför valet av diskonteringsränta kan styras av vissa normativa överväganden. I enlighet med slutsatsen i kapitel 2 hjälper välfungerande marknader till att skapa förutsättningar också för bättre avvägningar gentemot framtiden. Även ur ett långsiktigt perspektiv leder internaliserade miljökostnader till ett klokare utnyttjande av miljön. Det är dock oklart i vad mån effektiva marknader kan garantera en hållbar utveckling. Teoretiska analyser har här givit skilda resultat. Att mäta det genuina sparandet är ett viktigt bidrag som på ett åskådliggörande sätt kan illustrera det faktiska sparande en nation har. I stället för ett positivt sparande har det visat sig att många länder har ett negativt sparande när ett sådant justerat mått används. Begreppet har också föreslagits kunna mäta om utvecklingen är hållbar. I kapitel 5 återkommer vi också till andra begrepp som har föreslagits kunna mäta hållbarhet. Bilaga 7 till LU 1999/2000 4Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv I de föregående kapitlen har det framgått att det kan krävas vissa ingrepp i ekonomin för att få till stånd ett långsiktigt klokt användande av naturresurserna. Det kan handla om att korrigera missvisande priser eller att upprätta äganderätter till resurser. Med rätt signaler på marknaden kan resurserna användas mer effektivt, vilket är till gagn för både de nuvarande och de framtida generationerna. Diskussionen om korrigering av marknadspriser har i stor utsträckning haft sin utgångspunkt i förhållanden som råder i i-världen. I andra delar av världen kan det vara nog så viktigt att åstadkomma andra förändringar. Vilka ytterligare faktorer kan vara grundläggande för att en hållbar utveckling ska kunna uppnås? I detta kapitel belyses några sådana övergripande faktorer – institutionella faktorer och inkomstfördelning – som i många fall i sin förlängning påverkar miljöutnyttjandet. De krav som rests på resurseffektivisering i framför allt västvärlden har sin grund i att det förutses ett ökat tryck på naturresurserna när jordens befolkning växer och levnadsstandarden i dagens fattiga länder ökar. Befolkningstillväxten, och dess utveckling, kan därför ses som en kritisk faktor för en hållbar utveckling. I kapitlet berörs därför också denna fråga. I begreppet hållbar utveckling ligger också ett hänsynstagande till andra delar av världen. Det resonemang som har förts har haft ett snävare synsätt. Ett sådant hänsynstagande reser frågan om hur de produkter eller råvaror som har importerats har producerats, och vilken effekten varit på miljön. Kapitlet avslutas med en presentation av några metoder som har föreslagits kunna avspegla hur det egna landets resursanvändning påverkar andra länder. 72 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv Bilaga 7 till LU 1999/2000 4.1Förhållanden som kan underlätta en hållbar utveckling 4.1.1Institutionella förhållanden och inkomstfördelning påverkar utvecklingen Det finns en rad faktorer som är grundläggande för att en hållbar utveckling ska kunna uppnås. I flera fall är dessa förutsättningar uppfyllda i den rikare delen av världen, medan det inte är fallet i utvecklingsländerna. Nedan ges några exempel på faktorer som kan påverka förutsättningarna för en hållbar utveckling.1 I många utvecklingsländer står miljöproblem lågt på den politiska dagordningen, eftersom de överskuggas av problem som uppfattas som allvarligare. Åtgärder för att minska miljöförstöring får också ofta effekter först på och det saknas incitament för sådana satsningar i en instabil omgivning. En annan anledning till att det saknas politisk vilja att åtgärda miljöproblem kan vara att det ofta är den fattiga delen av landets befolkning – och därmed den minst inflytelserika – som drabbas av miljöförsämringen. Många utvecklingsländer är i hög grad beroende av sina naturresurser, varför det även kan finnas en stor insikt och intresse för frågor som till exempel rör kopplingen mellan ekonomisk utveckling och utnyttjandet av naturresurser.