sou · GOB337d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det som i huvudsak händer är att överrisken för lågt välbefinnande bland dem som befinner sig utanför arbetskraften minskar något under period ett och två samt att överrisken för, framförallt, kategorin korttidsarbetslösa ökar något under samtliga perioder i förhållande till förvärvsarbetande. Vad ger då resultaten angående olika typer av välfärdsproblem bland individer med varierande arbetsmarknadsstatus under olika kon- junkturlägen för generell bild? Samtliga analyser gällande den ekono- miska och materiella standarden visar att andelen med ekonomiska samt materiella problem är störst bland långtidsarbetslösa till 1997. Den höga risken för att drabbas av dessa väl- färdsproblem som arbetslös i förhållande till arbetande består i de mul- tivariata analyserna, även om de minskar något. Detta innebär att de totala överriskerna för arbetslösa, och framförallt långtidsarbetslösa, att drabbas av ekonomiska och materiella problem endast till liten del kan förklaras av hur dessa grupper är sammansatta med avseende på kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion. Risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem mins- kar bland arbetslösa i relation till arbetande under de två inledande pe- rioderna men ökar, framförallt för långtidsarbetslösa, mellan lågkon- junkturens första och andra fas. Den relativa ökningen av risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem för långtidsarbetslösa mellan den andra och tredje perioden består i stort sätt i den multivari- ata analysen. Resultatet indikerar att variationen när det gäller den ekonomiska och materiella standarden inte kan förklaras av even- tuella förändringar i hur de olika kategorierna är sammansatta. Detta stödjer hypotesen att det relativt sett har blivit ekonomiskt och materi- ellt svårare att vara långtidsarbetslös under lågkonjunkturens senare del än under tidigare perioder. Det är betydligt vanligare med ohälsa i samtliga kategorier som inte förvärvsarbetar. Andelen med olika former av ohälsa är högst bland dem som står utanför arbetskraften och bland långtidsarbetslösa. Att långvarig arbetslöshet är relaterad till lågt välbefinnande får stöd av longitudinella resultat inom ramen för LUP, som visar att arbetslösa som får ett förvärvsarbete förbättrar sin hälsa avsevärt, jämfört med dem som förblir kvar i arbetslöshet (). Analyserna angående förändringar antyder att hälsan, relativt sett, försäm- ras mer för förvärvsarbetande än för övriga kategorier i övergången från låg till högkonjunktur. Detta kan sannolikt förklaras av att arbets- löshetschocken innebar en ökad oro och ängslan för att mista arbetet bland de förvärvsarbetande. Dessutom begränsade den plötsliga ök- ningen av arbetslöshetstalet möjligheterna att byta arbetsplats för dem som var missnöjda med sitt arbete. För arbetslösa har det endast skett Arbetslöshet och levnadsvillkor krisår 77 Detta indikerar att det, trots den kraf- tiga lågkonjunkturen, inte blivit lättare och mindre stigmatiserande att vara arbetslös, åtminstone mätt genom dessa variabler. Vidare är det svårt att hitta några systematiska skillnader beroende på arbetsmarknadsstatus när det gäller umgänget med släkt och vänner. Även när det gäller skillnader är det svårt att urskilja några generella trender i detta fall. Den sociala aktiviteten gentemot vänner och släkt tenderar inte att påverkas i någon högre utsträckning av för- ändringar i konjunkturläget. Det gäller för samtliga arbetsmarknads- kategorier. Dessa resultat säger dock inget om hur den totala sociala situationen påverkas av arbetslöshet. Även om umgänget med vänner och släktingar inte påverkats i någon större utsträckning så är det na- turligtvis högst sannolikt att många arbetslösa saknar det vardagliga umgänget med arbetskamrater, vilket i sig kan utgöra ett socialt pro- blem. Den sistnämnda hypotesen stöds av andra LUP resultat. Det är till exempel av ett slumpmässigt urval bestående av 3 500 arbetslösa som hävdar att arbetskamraterna är en mycket viktig del av förvärvsarbetet (). Hur kan då den generella ökningen av välfärdsproblem bland be- folkningen förstås mot bakgrund av hur väl- färdsproblemen fördelar sig mellan olika arbetsmarknadskategorier? För det första har resultaten i denna del visat att andelen med ekono- miska, materiella samt hälsorelaterade problem är högre bland arbets- lösa i allmänhet, och bland långtidsarbetslösa i synnerhet, jämfört med förvärvsarbetande. Detsamma gäller för dem som står utanför arbets- kraften. vet vi att dessa kategorier har vuxit under lågkon- junkturens 1990-tal. Detta innebär att den generella ökningen av väl- färdsproblem som ägt rum delvis kan förklaras av den ökande andelen arbetslösa och individer som står utanför arbetskraften. För det andra visar resultaten att det har blivit ekonomiskt och materi- ellt kärvare för samtliga kategorier, vilket också leder till en generell ökning av andelen individer med olika typer av väl- färdsproblem. Oavsett arbetsmarknadsstatus har alltså lågkonjunkturen haft en negativ påverkan på framförallt människors ekonomiska samt materiella levnadsstandard. I inledningen av detta kapitel restes två frågor. Den första var hur den ekonomiska krisen påverkat olika gruppers arbetsmarknadsrelaterade valalternativ – sysselsättning, arbetslöshet, studier, förtidspensionering och andra former för utträde ur arbetskraften. Den andra löd: hur på- 78 Arbetslöshet och levnadsvillkor krisår verkar arbetslösheten välfärden för olika arbetsmarknadskategorier? Dessa frågor har i huvudsak undersökts med data från ULF- undersökningarna och svaren blev de som följer: 1.De arbetsmarknadsrelaterade valalternativen på den svenska ar- betsmarknaden är starkt åldersberoende, en tendens som förstärktes under krisåren . Arbetslöshetsriskerna steg särskilt kraftigt bland ungdomar som i huvudsak mötte krisen med att stude- ra. De äldres risker att bli arbetslösa ökade betydligt mindre än de gjorde för yngre men för dem blev följderna, liksom tidigare, lång- tidsarbetslöshet eller förtida utträde ur arbetskraften. Detta gällde före krisen och kanske ändå mer under densamma. Förtida utträde ur arbetskraften har också varit relativt hög bland de äldre. 2.Ett välkänt mönster är att arbetskraftsutträdet ökade parallellt med att arbetslösheten steg. Detta verkar i dock huvudsak ha hängt sam- man med att andelen 20-25 åringar som studerar har ökat kraftigt och inte med att utslagningen ökat. 3.De arbetsmarknadsrelaterade valalternativen inom åldersgrupperna har under krisen utvecklats på något olikartade sätt beroende på in- dividernas socioekonomisk position, deras utbildningsnivå, kön, nationell bakgrund och kommuntyp. Bland ungdomarna har de som kommer från arbetar- och lägre tjänstemannafamiljer oftare än andra drabbats av arbetslöshet och blivit kvar i långtidsarbetslöshet. Dessa ungdomar har heller inte ökat sin övergång till studier i samma om- fattning som andra. Skillnaderna mellan män och kvinnor i dessa avseenden är små. Däremot har såväl korttids- som långtidsarbets- löshet drabbat invandrare, också andragenerationens invandrare, mer än andra ungdomar. Inte oväntat har ungdomarna i de större städerna kunnat bibehålla en högre sysselsättningsnivå än andra ungdomar. 4.Bland de medelålders, som normalt har små sysselsättningsproblem, är det särskilt mot lägre tjänstemannagrupper som arbetslösheten slagit något hårdare än mot andra. Här finner vi också att både förstagenerationens och andragenerationens invandrare fått vidkän- nas särskilt kraftiga sänkningar av sysselsättningsgraden. Långtids- arbetslösheten har också stigit kraftigt bland invandrare med svenskt medborgarskap eller andragenerationens invandrare. Sysselsätt- ningsgraden bland de nya invandrarna och flyktingarna har också blivit mycket låg under krisen som det skett en mycket kraftig ökning i den andel som studerar i denna grupp. Också i den- na åldersgrupp har sysselsättning och arbetslöshet drabbat dem som bor i mindre kommuner mer än dem som bor i större. Arbetslöshet och levnadsvillkor krisår 79 förtidspensionering bland de medelålders gått upp mer än för ge- nomsnittet i åldersgruppen. 5.Även bland de äldre är det inom lägre tjänstemannayrken som kri- sen slagit hårdast. De har framför allt lett till lägre sysselsättning och högre arbetslöshet i dessa grupper. Särskilt stor ökning i för- tidspensionering finner man bland de äldsta i åldersgruppen och bland lågutbildade. Minskad sysselsättning och arbetslöshet är nå- got som också drabbat äldre män mer än äldre kvinnor. Återigen kan vi konstatera att äldre invandrare med svenskt medborgarskap och andragenerationens invandrare fått vidkännas försämrade syssel- sättningsmöjligheter och ökade arbetslöshetsrisker. Däremot tycks kommuntyp inte ha spelat någon större roll för de äldres arbets- marknadsrelaterade valalternativ. Samtliga analyser visar att de långtidsarbetslösa har den lägsta, samt att förvärvsarbetande har den högsta, ekonomiska och materiella levnadsstandarden till 1997. 6.Välbefinnandet är högre bland dem som förvärvsarbetar. Andelen med olika former av ohälsa är högst bland långtidsarbetslösa och dem som står utanför arbetskraften. Det är små skillnader mellan arbetsmarknadskategorierna med avseende på social aktivitet. 7.Överriskerna för kort- och långtidsarbetslösa att drabbas av ekono- miska, materiella samt hälsorelaterade problem, i relation till för- värvsarbetande, kan endast till viss del förklaras av hur dessa grup- per är sammansatta med avseende på kön, familjetyp, ålder, utbild- ning, medborgarskap och boenderegion. 8.Samtliga arbetsmarknadskategorier har under krisåren fått känna av en kraftig försämring av den ekonomiska och materiella standarden, men även välbefinnandet har försämrats till viss del. Den sociala aktiviteten är dock relativt stabil . 9.Risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem mins- kar bland arbetslösa i relation till arbetande mellan högkonjunkturen senare del och lågkonjunkturens initialfas, men ökar, framförallt för långtidsarbetslösa, mellan lågkonjunkturens första och andra fas. 10.Sammantaget antyder resultaten att den generella ökning av väl- färdsproblem bland den svenska befolkningen som ägt rum dels kan förklaras av den växande andelen arbetslösa och individer utanför arbetskraften, dels av att det blivit allt kärvare ti- der för samtliga arbetsmarknadskategorier, inklusive förvärvsarbe- tande. 80 Arbetslöshet och levnadsvillkor krisår , G & S. 1997. Fasta anställningen men inte det önskade jobbet: en empirisk studie. Arbetsmarknad & Arbetsliv, 3:193-205. Halleröd, B. The Truly Poor: Indirect and Direct Measurement of Consensual Poverty in , , 5:111-129. Jahoda, M. Employment and Unemployment. A Social – Psychological Analysis. , M & M. Towards a Sociological Under- standing of Mental Well being Among the Unemployed – The Role of Economic and Psychosocial Factors. Sociology, 33:577- 597. Unemployment, Employment Commitment and Well-being. The Psychosocial Meaning of (Un)employment among Women and Men. 3Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Arbetsmarknadspolitik har sedan början av seklet varit en central del av den ekonomiska politiken i . etablerades den första kommunala arbetsförmedlingen och beslutades om statligt stöd till dessa. Under infördes s.k. nödhjälpsarbete vilket var en form av statligt finansierad sysselsättning. Åtgärden expandera- de under depressionen . För att individernas incitament att acceptera arbete på den reguljära marknaden skulle upprätthållas var ersättningen till deltagarna låg. Arbetslinjen var stark och beredskaps- arbeten användes även för att undersöka arbetsviljan före utbetalning av kontantstöd.2 Arbetsmarknadspolitiken som vi känner den tog form . introducerades beredskapsarbete med ersättning i nivå med rådande marknadslöner. Statsbidrag till fackliga arbetslös- hetskassor introducerades . skedde en utbyggnad av de offentliga arbetsförmedlingarna. Men det är som en modell som innehåller arbetsmarknadspolitik som en central ekonomisk-politisk åtgärd skapas. Då utvecklades den s.k. Rehn-Meidner-modellen för ekonomisk politik och lönebildning. Mo- dellen bestod av tre komponenter: restriktiv efterfrågepåverkande poli- tik, solidarisk lönepolitik och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Tanken var att åtgärderna skulle motverka den arbetslöshet som uppstår 1Jag är tacksam för synpunkter från , , , , , och deltagar- na på arbetsseminarium för kommittén Välfärdsbokslut. Slutsatser och eventu- ella policyrekommendationer är mina egna. 2Den historiska genomgången bygger på (1987) och Thoursie och Wadensjö (1997). Se även (1996) för en detaljerad historisk översikt av politiken. 82 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? på grund av konjunkturförsämringar utan att skapa inflation, förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden och förbättra matchning mellan efterfrågan på och utbudet av arbetskraft. Modellen förankrades inom socialdemokratin i andra delen av 1950- talet och fick ett stort inflytande på ekonomiskt-politiskt beslutsfattan- de från och med lågkonjunkturen . Den aktiva ar- betsmarknadspolitiken expanderade kraftigt . Åtgärderna var allmänna i bemärkelsen att de var tillgängliga för alla arbetslösa personer. ökade betydelsen av passiva ar- betsmarknadspolitiska åtgärder, men de aktiva åtgärderna var politi- kens kärna. lagstiftades om att arbetsgivare måste anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen. Det kan ses som ett resultat av en ökad betoning av förmedlingarnas roll. Den aktiva arbetsmarknadspo- litiken blev också avsevärt mer specialiserad, t.ex. expanderade åtgär- derna för arbetshandikappade kraftigt och speciella åtgärder för ung- domar infördes. Vidare betonas att arbetsmarknadsutbildningen skulle erbjuda såväl allmänna utbildningar som yrkesspecifika. har arbetsmarknadspolitiken förändrats i många avseenden. En mängd nya aktiva åtgärder har introducerats och den ekonomiska ersättningen till de arbetslösa har ändrats vid flera tillfäl- len. Andra kännetecken är en ökad decentralisering i beslutsfattandet, ökat utrymme för regional försöksverksamhet och möjligheter för olika aktörer att initiera projekt inom ramen för politiken. Syftet med denna rapport är att beskriva några av dessa utvecklingstendenser under peri- oden . Den diskuterar inte de förändringar som har skett un- der . Vidare innehåller kapitlet endast en kortfattad diskussion om frågor som rör åtgärdernas effekter för den enskilde individen och samhället i sin helhet.3 Kapitlet är disponerad enligt följande: Avsnitt 3.2 diskuterar några motiv för arbetsmarknadspolitik hämtade från nationalekonomisk teori. Avsnitt 3.3 ger en bild av arbetsmarknaden och avsnitten 3.4 och 3.5 behandlar passiv arbetsmarknadspolitik och delar av den aktiva politiken. Avsnitt 3.6 presenterar andra arbetsmark- nadspolitiska åtgärder samt pekar på några trender i politiken. Avsnitt 3.7 innehåller en kortfattad diskussion om utvärderingsforskning. Ka- pitlet sammanfattas i avsnitt 3.8. 3 Se (1996) för en omfattande och intressant genomgång av svensk utvärderingsforskning. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Det finns många olika skäl till arbetsmarknadspolitik. I finns det åtskilliga dokument som betonar att politiken är en del av den all- männa ekonomiska politiken och har generella mål som stabilisering, tillväxt och fördelning.4 Dessa motiv och målformuleringar är viktiga eftersom de innebär att politiken inte betraktades som socialpolitik. innebär det att kraven på arbetsmarknadspolitiken är högre med avseende på både effektivitet och utfall än vad som skulle vara fallet om den betraktas som socialpolitik. Denna roll för politiken kan härledas tillbaks till den s.k. Rehn-Meidner-modellen som utvecklades , och till viss del även från arbetsmarknadspoliti- ken som kom . I nationalekonomisk litteratur utgör modellen en av tre ansatser för att motivera arbetsmarknadspolitik.5 Rehn-Meidner-modellen utvecklades , som kännetecknades av en kraftigt överhettad arbetsmarknad och tryck på fackföreningarna att hålla nere lönekraven. Denna situa- tion skapade problem för fackföreningarna, dels för att högre lönekrav skulle bidra till inflation, dels för att återhållsamma lönekrav skulle underminera fackföreningarnas ställning bland medlemmarna. De då- varande LO-ekonomerna såg en lös- ning på problemet som de utvecklade till en handlingsplan för ekono- misk politik och lönebildning. Det övergripande målet var att nå full sysselsättning. När idéerna utvecklades fanns det i princip två medel att nå full sysselsättning.6 Det ena var att upprätthålla ett högt generellt efterfrågetryck i ekonomin, det andra var flexibel lönesättning (lönesänkning) för personer som hotades av arbetslöshet. och förkastade högt efterfrågetryck för att det kunde leda till in- flation och flexibel lönesättning av jämlikhetsskäl.7 I stället argumente- rade de för en modell bestående av tre komponenter: en restriktiv efter- 4Se t.ex. (1989, 1991, 1994) och Arbetsmark- nadsstyrelsen (1991, 1995). 5Diskussionen om olika motiv för arbetsmarknadspolitik bygger på m.fl. (1996). 6En allmän uppfattning var också att det fanns ett långsiktigt utbytesförhållan- de mellan arbetslöshet och inflation, vilket inte är förenligt med moderna teori- er. 7Men de ansåg också att förändringar i lönestrukturen kunde leda till kompen- sationskrav vilket kunde leda till inflation och arbetslöshetsproblem. Vidare ansåg de att relativa löner inte i någon större utsträckning påverkade arbets- kraftens rörlighet utan att rörligheten mer påverkades av fördelningen av lediga platser och arbetslöshet. 84 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? frågepåverkande politik, solidarisk lönepolitik (lika lön för lika arbete) och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Programmet ger arbetsmarknadspolitiken en central ekonomisk- politisk funktion eftersom den ska bekämpa de arbetslöshetstendenser som uppkommer på grund av restriktiv efterfrågepolitik och solidarisk lönepolitik. Politiken skulle främst verka för rörlighet mellan stagnera- de och expanderande delar av näringslivet. Åtgärderna som stod i fokus var framför allt förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning och di- rekta flyttningsbidrag för personer som löper hög risk för arbetslöshet. Men åtgärderna skulle även vara inflationsdämpande genom att elimi- nera flaskhalsar (som kunde driva upp lönerna) i expanderande delar av ekonomin. Inflationsbekämpningen hade en central roll; skrev till exempel en serie av artiklar med rubriken (1988). Programmet rymde även selektiva sysselsättningsåtgärder, vilket egentligen var en fjärde komponent av modellen. Dessa åtgärder kan ses som en kombination av arbetsmarknadspolitik och riktad efterfrå- gepåverkande politik. Tanken var att statsmakten skulle rikta särskilda resurser i form av investeringar eller bidrag (statlig upphandling, sub- ventioner till enskilda företag, beredskapsarbete m.m.) till orter, regio- ner och branscher som hotades av arbetslöshet. Till viss del står denna tanke i konflikt med den att politiken skall stimulera rörlighet mellan stagnerade och expanderande delar av ekonomin. Men det kan också ses som att de önskade att inte bara de arbetslösa skulle vara rörliga utan också de lediga platserna. Det andra motivet för arbetsmarknadspolitik utgår från att det finns behov av en försäkring mot risken att bli arbetslös.8 Tanken är att det finns sysselsatta personer som upplever en risk att bli arbetslösa och som är villiga att försäkra sig mot denna risk. Det vill säga det finns en marknad för en arbetslöshetsförsäkring precis som för en sakförsäkring. Systemet är således effektivt, eftersom endast de som riskerar arbets- löshet kommer att teckna en försäkring. täcker försäkringen delar av inkomstbortfallet som uppstår vid arbetslöshet, vilket innebär att systemet kan motiveras av fördelningspolitiska skäl. Det finns ett antal allmänna problem med en arbetslöshetsförsäk- ring. För det första kan personer som får ersättning från systemet ställa höga krav på ett arbete och därför söka mindre aktivt än vad de skulle göra utan en försäkring. För det andra finns det en risk att somliga per- soner som inte vill ha ett arbete försöker teckna försäkringen. Sam- mantaget kan dessa problem leda till höga totala kostnader för en ar- 8 Idén har framförts av främst Layard m.fl. (1991). Se även Jackman (1994). Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Liknande incitamentsproblem finns vid vanliga sakförsäkringar och inom andra socialförsäkringar. Incitamentsproblemen med försäkringen kan mildras med aktiva ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Personer som uppbär ersättning från försäkringen kan åläggas krav att kontakta en arbetsförmedling som ger information om tillgängliga vakanser. Arbetsförmedlingarna kan också kontrollera att personerna aktivt söker arbete. Vidare kan de använda aktiva åtgärder för att testa arbetsviljan hos personer som misstänks utnyttja systemet. Kombinationen av försäkring och aktiva åtgärder kan även av detta skäl vara mer kostnadseffektiv än ett system med endast kontantstöd. Ett annat allmänt problem med en försäkring är att personer kan ha tillgång till olika information om risken att vara arbetslös. Bland perso- nerna som tecknar en försäkring kan det finnas stora skillnader i risken att bli arbetslös och förväntade arbetslöshetstider vid arbetslöshet. Troligen har personerna som tecknar försäkringen mer information om dessa faktorer än vad försäkringsbolaget har. Sätter försäkringsbolaget sina efter en genomsnittlig risk kommer främst de som har hö- ga arbetslöshetsrisker att teckna försäkringen. Alternativet är höjda som i sin tur leder till att nya grupper inte tar en försäkring. Det kan således vara svårt att få till stånd en fungerande marknad där det finns skillnader i tillgång till information. Ett tredje argument för arbetsmarknadspolitik utgår från en traditio- nell nationalekonomisk modell över arbetsmarknaden. Denna säger att lönerna sätts där efterfrågan på arbetskraft är lika med utbudet av den- samma och att alla som vill arbeta gör det, det vill säga det finns ingen arbetslöshet. Antag att detta gäller endast på arbetsmarknaden för högpresterande arbetskraft. För lågpresterande arbetskraft finns det istället en förhandlad minimilön, eftersom lönen skulle bli för låg på en oreglerad arbetsmarknad. Men minimilönen som sätts över marknads- priset på arbetskraft påverkar efterfrågan (som faller), det vill säga mi- nimilönen genererar arbetslöshet. Enligt denna modell kan arbetsmark- nadspolitiken utbilda de arbetslösa och därmed öka utbudet av högpresterande arbetskraft. Arbetsmarknadspolitik kan i det här fal- let med riktade åtgärder till särskilda grupper ge upphov till både en effektivare arbetsmarknad och en mer rättvis fördelning. Resultatet kan dock bli annorlunda i en situation då lönebildningen påverkas av före- komsten av arbetsmarknadspolitik.9 9 Se t.ex. Calmfors (1994). 86 Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? drabbades den svenska ekonomin av en kraftig konjunkturnedgång. Under loppet av endast steg arbetslösheten från 75 000 personer till 356 1993. Det svarar mot en ökning från till av arbetskraften. Av figur 1 framgår att arbetslösheten steg kraftigt för alla åldersgrupper men att den relativt sett var högst bland ungdomar.10 Historiskt sett får vi gå tillbaks till depressioner för att hitta arbetslös- hetssiffror som är i nivå med den som observerades . har arbetslösheten gradvis sjunkit. Den har minskat med till av arbetskraften . De största fallen i arbetslöshet noteras för personer i åldersgrupperna . För den äldsta åldersgruppen är arbetslösheten något högre jämfört med , men lägre jämfört med . Arbetslösheten har varit lägre för kvinnor än för män under stora delar av . Orsaken är att krisen främst drab- bade industrin, där merparten av de anställda är män.