sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Om så önskas kan regeringen använda sig av den reserv som står till dess förfogande för att i undantagsfall stödja insatser som är av särskilt stort gemensamt intresse. När det gäller de baltiska länderna bör principen accepteras om ett fallande anslag fram till beräknad tidpunkt för medlemskap. Vi rekommenderar att man redan nu specificerar hur utfasningen tekniskt skall definieras, utbetalningar eller nya åtaganden. Utredningen bedömer att det är rimligt att anta att utfasningen skall räknas på basis av nya åtaganden. Nedtrappningen måste anpassas till främst tre faktorer: behoven i kandidatlandet, beräknad tidpunkt för medlemskap och det sätt på vilket det svenska stödet skall komplettera och anpassas till EU-programmen. Landstrategin anger takten i utfasningen. Utfasningsprofilen kan justeras i mån av behov. Svenska genomförare bör i så stor utsträckning som möjligt söka arbeta under EU-finansierade kontrakt. Men ännu är inte arbetsfördelningen mellan EU och bilaterala givare utmejslad. Det finns därför skäl till att med uppfinningsrikedom söka hitta samverkansmöjligheter med EU-programmen för att därefter på stabilare grund kunna bedöma utfasningstakten. Utredningen önskar signalera två undantag från utfasning vid EU- inträdet. Det ena är försvarsuppbyggnaden. Det andra är rätts- samarbetet, dock med den reservationen att bör verka för att eventuell finansiering efter ett medlemskap i första hand skall komma från EU. Om EU finansiering inte kan ordnas bör det finnas en beredskap för att finansiera ett eventuellt rättssamarbete efter ett medlemskap om detta anses vara av ömsesidigt vitalt intresse. I övrigt bör partners i samarbetsländerna och i ställa in sig på en gradvis övergång till normalt grannlandssamarbete. Utredningen rekommenderar att regeringen stadfäster principen att myndigheter som har ett stort egenintresse i samarbetet med sina kollegor i mottagarländerna inte skall kunna få östbistånd för att täcka normala samarbetskostnader. Detta gäller inte bara de baltiska länderna. För verkar det rimligt att anta en utfasning till . När det gäller och anser utredningen att måste gå fram försiktigt. Tidtabellen för dessa länder är osäker. Be- hoven av stöd är större. Angelägenhetsgraden av baltisk konvergens mot estnisk nivå är stor. Den sista riktlinjen om koordinering och kostnadseffektivitet har siktet inställt på effectiveness och efficiency. Vi har preciserat varför vi önskar koordinering; inte bara för att undvika dubbelarbete utan för att få förstärkta effekter. Det finns många lyckade exempel på just detta i det svenska programmet. Kostnadseffektiviteten beaktas i genomförandet av programmet t.ex. genom Sidas konkurrensupphandling i . Men man kan ändå ställa sig frågan om inte kostnadseffektiviteten kan förbättras. Programmet är svåröverblickbart. De generella riktlinjerna blir inte tillräckligt konkretiserade på operationell nivå. Det är många aktörer inblandade, liksom många program. Det är många relativt små insatser. Det finns två anslag som delvis finansierar samma saker. Dessutom är utvärderingarna sällan utförliga i att sätta effekterna i relation till kostnaderna. Utredningen önskar nu behandla varje huvudområde för sig och, där så är befogat, kommentera utvecklingen framöver. 7.2.3Huvudområde 1 – En säkerhetsgemenskap Området kvarstår i allt väsentligt oförändrat. Utredningen föreslår följande: Hittillsvarande erfarenheter av det försvarsinriktade samarbetet med de baltiska länderna är gott. Den svenska försvarsmakten och annan militär expertis gör bedömningen att de baltiska länderna kommer att behöva internationellt stöd , i vart fall fram , för att bygga upp ett rimligt och trovärdigt territorialförsvar. Utredningen anser, att det på detta område tycks finnas ett verifierat långsiktigt behov, en stark regional dimension och ett stort gemensamt intresse. spelar en betydande roll och agerar inom ramen för ett internationellt samarbete. Därför bör det bilaterala samarbetet ha en stor förutsägbarhet och det finns starka skäl att se det statsstödda samarbetet oavhängigt från EU-inträdet. Fortsättningen av stödet bör enligt utredningen styras av behoven snarare än av tidtabellen för kandidatlandets EU-inträde. Det fortsatta behovet av stöd kommer att bli beroende av utvecklingen i , ländernas självfinansieringsförmåga och deras försvarsstrategiska väg. Stödbehovet måste i den årliga uppföljningen av landstrategierna anpassas löpande med hänsyn till dessa och andra faktorer. Insatser för gränsbevakning fortsätter att vara viktiga. Särskild uppmärksamhet måste även fortsättningsvis riktas mot där såväl gräns som viseringsfrågor är av vikt. Relevansen för och EU-inträde är hög. EU har ett stort program inom denna sektor och finansiering därifrån borde ha prioritet. Det finns fortsatt starka skäl för en fortsättning av polissamarbetet bortom , inte minst egenintresset. Försvarsberedningens rapport säkerhet – försvar (Ds 1999:55) menar, att den ryska förmågan att bevaka kust och gränser troligen kommer att reduceras även fortsättningsvis. Detta ökar risken för gränsöverskridande brottslighet och kommer att ställa krav på grannar. Utredningen menar, att polissamarbete som har påbörjats i och har potentialen att växa genom enskilda projekt eller inom ramen för mer programliknande överenskommelser på myndighets- eller regeringsnivå. Bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet ligger till viss del inom ramen för polisens myndighetsansvar. I syfte att markera vägen mot ett normalt grannlandssamarbete borde man överväga att en del av den kostnad som belastar utvecklingsanslaget tas över polisens egen budget, i likhet med vad som skett med och . Utvärderingen konstaterar att asyl och migrationsfrågor samt samarbetet för att bekämpa gränsöverskridande kriminalitet formellt borde vara en del av rättssamarbetet och inte rubriceras som säkerhetsfrämjande. Utredningen föreslår därför att dessa i fort- sättningen registreras som rättssamarbete. 7.2.4Huvudområde 2 – Marknadsekonomi och social trygghet Ingen avgörande förändring på etiketten men viss förändring i innehållet. Regeringen har i regleringsbrevet till Sida signalerat att allt förvaltningsstöd som utgör grunden för en funge- rande och öppen marknadsekonomi skall finansieras under det nu- varande huvudmålet att främja en socialt hållbar ekonomisk ut- veckling. Utredningen ser ingen anledning till att avvika från den linjen. Rättssamarbetet hamnar därmed här. Nya åtaganden beträffande statsstött näringslivssamarbete kommer sannolikt att fortsätta att minska i kandidatländerna. Det förslag om en riskkapitalfond för som lades fram kräver inga nya pengar eftersom investeringsverksamheten i Financial Markets givit ett substantiellt överskott. Fonden är tänkt som ett marknadskonformt instrument att genomföras i nära samarbete med svensk riskkapitalindustri. bör statens engagemang i en sådan fond kunna dras ned och tas över av den privata sektorn. I den meningen finns en utfasningslogik inbyggd i förslaget. Även förvaltningsstödet i kandidatländerna kommer sannolikt att minska, men dock i svagare takt och i och . I är emellertid både näringslivssamarbete och för- valtningsstöd tunga komponenter och kommer sannolikt att så förbli. Med tanke på att uppfattas som en marknad förknippad med stora risker borde det vara motiverat att insatserna görs med särskilt beaktande av svenska intressen. Redan innevarande landstrategi indikerar att Sida är beredvillig att bidra till näringslivssamverkan mellan genom att bl.a. bidra till utvecklingskomponenter i strategiskt intressanta svenska investeringar i . har låtit publicera en studie om svenska företags erfarenheter av bl.a. den ryska marknaden. Dess rekommendationer bör beaktas i detta sammanhang. Med några undantag ges svenskt förvaltningsstöd i huvudsak på regional och lokal nivå med försök att etablera, när så behövs, en federal länk för att underlätta att resultaten av ett samarbete i en region kan spridas till andra. uppstår delvis en ny situation i och med uppbyggnaden av sju federala distrikt som bl.a. har till uppgift att samordna den regionala lagstiftningen med den federala. Vad detta kan medföra för svenskt förvaltningsbistånd måste undersökas närmare. Förvaltningsstöd till och bör bedömas utifrån perspektivet av vem som är bäst skickad att nå störst effekt. EU har större finansiella resurser och uthållighet än . Man kan således i en del fall sannolikt lägga sig i lä av EU:s stöd. Utredningen har ombetts att överväga om det svenska närområdes- programmet skall styras mer av fattigdomsbekämpning och således följa den linje som den brittiska tagit främst för OSS. Som visats i kapitel 4 har den absoluta fattigdomen ökat i CÖE , men ökningen hänför sig i allt väsentligt till OSS. Fattigdomen har också blivit mer varaktig. Enligt finns i av alla dem som i CÖE anses vara absolut fattiga. Det finns behov för åtgärder, både i OSS och i ett och annat kandidatland i närområdet. Utredningen vill dock avvisa, att fattigdomsbekämpning sätts som en riktlinje för när- områdesprogrammet; detta täcks redan av ambitionerna på det sociala området. Som stöd för denna argumentation vill vi framföra följande: För det första bör det svenska CÖE-programmets profil bedömas utifrån vad som åstadkoms i alla 21 länder genom de två samarbetsprogrammen. Man kan då dra slutsatsen att indirekt och direkt har mer av fattigdomsbekämpningsprofil i västra och södra . Närområdesprogrammet arbetar till stor del i områden som kommit längre än i sydöstra . Om det övergripande önskemålet är fattigdomsbekämpning erfordras förmodligen en nedprioritering av hela närområdet till förmån för södra och västra , vilket kommer i konflikt med prioritet nr.1 i den svenska utrikespolitiken, nämligen utvidgningen. För det andra har , och framför allt under innevarande programperiod, ökat insatserna till den sociala sektorn. Detta har gjorts med tonvikt på systemförändringar i de sociala skyddsnäten och ett pragmatiskt samarbete på hälso- och sjukvårdsområdet. har dessutom stött enskilda organisationers arbete bl.a. på det sociala området. Inom det decentraliserade samarbetet assisterar svenska lokala aktörer i uppbyggnaden av basservice. Sammanfattningsvis anser utredningen därför att bidrar till att skapa förutsättningar för nya jobb och förbättrad inkomst- omfördelning genom insatser som förbättrar marknadsekonomins funktionssätt. Parallellt härmed har på flera sätt gjort ökade insatser på det sociala området. Motsvarande sociala profil hittar man inte i de andra nordiska ländernas program; inte heller i det näringslivsinriktade tyska programmet, men däremot i det brittiska. Utredningen vill även kommentera motiven för ambitionshöjningen på det sociala området under innevarande programperiod. Propositionen var enligt vårt förmenande inte helt klar på den punkten. I förenklade termer är frågeställningen: de stora behoven gör vi insatser på det sociala området för att dessa inte anses ligga inom ramen för EU-anpassningen (i termer av anpassning till )? Eller markerar vi en bredare ansats för EU- anpassningen och betonar att andemeningen bakom EU är ekonomisk och social sammanhållning? Vi tror att den första tolkningen är den som styr agerande. Men vi tycker att det vore riktigare, och i samklang med agerande i EU, att insatserna på det sociala området motiveras av det bredare synsättet på EU-anpassning. Utvärderingen anser, att utvecklingen bekräftar att det varit riktigt att satsa mer på det sociala området. Utredningen instämmer i detta och förespråkar att dessa satsningar bör fortsätta. De bidrar till att skapa en ökad legitimitet för den ekonomiska om- vandlingen och EU-anpassningen. Det senare kan vara särskilt viktigt i de kandidatländer i närområdet som riskerar att inte komma med vid första intagningstillfället. Vid lämpligt tillfälle vore det befogat med en bred utvärdering av den sociala ansats som valt. 7.2.5Huvudområde 3 – Miljö och energi Detta mål rubricerades tidigare som att stödja en miljömässigt hållbar utveckling. Eftersom investeringar i produktion, distribution och användning av energi också kan främjas föreslår vi att detta också anges explicit. Utredningen håller det för sannolikt att energiområdet blir mer intressant under nästa programperiod. Regionen står inför en av- ställning av den första Ignalina-reaktorn. Baltic har pekat på behovet av ett bättre regionalt utnyttjande av existerande resurser genom ökad handel och av vissa strategiskt viktiga investeringar. samarbete med kommer sannolikt att förbättras. Redan nu kan man se tecken på något som liknar en funktionell strategi EU- på energiområdet (el, gas, olja och kärnkraft?). Behovet av effektivare energianvändning är stort. kompetens på fjärrvärmeområdet är av fortsatt stor relevans. Vi vill göra tre kommentarer vad avser miljö- och energiprojekt; För det första har det svenska miljöprogrammets förberedelser av miljö och energieffektivitetsprojekt kraftigt förskjutits mot . Sida arbetar med sex större VA-projekt i olika stadier av vilka de två största är i och . På fjärrvärmesidan har ett program omfattande 4–5 städer identifierats. Sammantaget rör det sig om potentiellt mycket stora investeringar. Detta reser frågan om finansieringsmöjligheterna. För det andra flyter det in ansenliga mängder gåvofinansiering genom ISPA och det utökade Phare-programmet i kandidatländerna. Detta innebär att villkoren för projektförberedelser ändras. Trots konditionaliteten i dessa finansieringar finns det en risk att denna blir uttunnad. Detta kan bli resultatet av en iver att aktivera dessa omfattande program i kombination med den stora andelen av varje projekt som kan gåvofinansieras (i ISPA:s fall ). Goda pengar till dåliga projekt gynnar på kort sikt emellertid bara leverantörsintressen men kommer att skapa långsiktiga problem för de dåligt förberedda beställarna. Det gäller nu för att hitta nya modeller för finansiering som ligger i samarbetsländernas, EU:s och intressen. Bra finansieringsbara projekt på miljö- och energieffektivitetsområdet är det fortfarande ont om. Det finns därför ingen anledning att hastigt drastigt dra ned på program med motivering att det strömmar in EU-medel. Sidas bör först kunna få tillåtas att söka sin nya roll. Det behövs en bas i ett eget program, till en början med både tekniskt bistånd och gåvofinansiering. Både utvecklingssamarbetets och Östersjömiljardens instrument kan komma till användning, kanske t.o.m. skapa synergier. , säg , kan man sannolikt bättre bedöma behovet av storleken insatser av det svenska projektinriktade programmet i kandidat- länderna. Sannolikt kan gåvofinansieringen då minskas. Detta kan man ta ställning till i de mer substantiella årliga uppföljningarna till landstrategierna som denna utredning föreslår. För det tredje har haft mycket stora stöd för förvaltningssamarbete i . Behoven av sådant stöd kommer att klinga ut i kandidatländerna. och är behoven fortsatt stora. Mottagningskapaciteten är däremot begränsad och intresset från den ryska sidan skiftande. Inför en bedömning om den framtida inriktningen på kärnsäker- hetsområdet konstaterar utredningen att det finns en stark svensk kompetens inom de områden där SKI, SSI och SKB verkar. Den tycks ligga i mycket god internationell klass bland annat tack vare svensk säkerhetslagstiftning och säkerhetskultur i kombination med lång erfarenhet av arbete i CÖE. Detta har blivit något av en nisch i svenskt östsamarbete. Således finns en solid plattform för att bygga ut samarbetet med , om det ömsesidiga intresset finns. I fokuseras det fortsatta arbetet på att stödja en avveckling av . bidrar till den avvecklingsfond som administreras av som vi bilateralt parallellfinansierar ett antal åtgärder med tonvikt på avfallssidan. SKI planerar att kunna gå över i ett normalt grannlandssamarbete vid mottagarlandets medlemskap i , vilket inte väntas förhindra att en del arbete kan fortsätta därefter med finansiering från EU. Den stegvisa avvecklingen av Ignalina-reaktorerna reser över- gripande frågor som har med och regionens energisystem i stort att göra. , och EU har varit angelägen om av- veckling och bör nu vara lika angelägen om att underlätta om- ställningen. bör gå i bräschen för att internationellt koordinerade åtgärder som underlättar för att och på ett miljömässigt hållbart sätt anpassa sitt energisystem till de nya förutsättningar som en nedläggning i två steg medför. Det bilaterala samarbetet bör också kunna dra strån till denna stack genom insatser av Sida, och . Även Östersjömiljarden bör aktiveras i detta syfte. I fortsätter arbetet med att stödja färdigställandet av en fullständig säkerhetsanalys av av liknande typ som tidigare gjorts i . Detta görs i samverkan med och . Stödet fortsätter med liknande säkerhetshöjande åtgärder i . Arbetet med reaktorsäkerhet är således fokuserat på närområdet som kontakterna är etablerade med ansvarigt ministerium och säkerhetsmyndigheten i samt dess lokalkontor i SKB är inkopplad på ett par pågående avfallsprojekt bland annat i NV . Dessutom har och de nordiska länderna agerat aktivt i en särskild internationell grupp för att koordinera det internationella stödet till för hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall. Behovet av externt stöd inom ovan nämnda områden i det ryska närområdet står utom allt tvivel. Det gäller för svenska myndigheter att fortsätta att bygga upp långsiktiga förtroendefulla relationer med ryska samarbetspartners parallellt med specifika stödinsatser vilka sammantaget kan förbättra förutsättningarna för fortsatt samarbete. Även här bör man från svensk sida självklart i första hand söka finansiering från EU. Utredningen noterar att redan stödjer insatser för en mer ansvarsfull hantering av nukleärt material bland annat för att undvika spridningen av kärnvapen. Frågan om destruktion av existerande kärnvapen ligger ur policy-synvinkel i samma huvudfåra. Utredningen är medveten om att SKB i ett internationellt konsortium skulle kunna medverka i ett program för destruktion av ryska kärnvapen. Det är utredningens förhoppning att eventuellt statsstöd i samband med ett sådant program skall prövas i positiv anda. 7.2.6Huvudområde 4 – Ett samarbete på regional och lokal nivå De initiativ som tas på lokal och regional nivå spelar en allt större roll i samarbetet med våra grannländer. Verksamheten synes ha givit goda resultat i att bygga en bättre lokal förvaltning, stärka den lokala och regionala demokratin och att lägga basen för goda grannlandrelationer . stöd till decentraliserat samarbete med och bör fortsätta. Det decentraliserade samarbetet i de baltiska länderna bör följa de generella riktlinjer för utfasning som presenterats tidigare. Detta område behandlas även i kapitel 2. 7.2.7Huvudområde 5 – Utbildning och forskning Som redovisats tidigare finns en hel del statstött samarbete inom utbildnings- och forskningsområdet med tonvikt på stipendie- ordningar. Det finns även samarbeten som inte stötts av staten. Ut- redningen har haft tillfälle till diskussioner i referensgruppen i denna fråga och vill göra ett par reflektioner baserat dels på tankar från dels på det faktum att staten finansierar utbildnings- och forskningssamarbeten i närområdet med ett tillfälligt anslag. Man får således intrycket att den politiska grundsynen är att det statstödda samarbetet även på detta område skall vara kortsiktigt och av övergående natur. Är detta rätt bas att gå vidare från? Utredningen har ställts inför ett antal frågeställningar. Finns det i en för dålig koppling mellan utrikespolitik och utbildningspolitik om man jämför med vissa andra länder? Åter- speglas i utvecklingssamarbetet med andra länder i allmänhet och med närområdet i synnerhet den officiella synen på högre utbildning och forskning som en drivkraft för näringslivsutveckling? Hjälper vi till tillräckligt för att aktivera den slumrande, men ofta högt kvalificerade, resurs som finns i universitet, högskolor och forskningsinstitutioner runt ? Hur kan i östsamarbetet svensk industriell kompetens samverka med svensk kompetens inom utbildning och forskning? Med den korta tid som stått oss till buds har vi självklart inte mäktat att gå på djupet i denna fråga. Men ett par stolpar som vägledning för det fortsatta tankearbetet kan vi ge, igen inspirerade av . Det verkar finnas en trend, att utbildning och forskning används som ett verktyg för att skapa dels nätverk mellan inflytelserika människor i världen dels varaktiga relationer mellan länder. Detta är något som gynnar handel och näringslivsintegration. Östersjöberedningen, gick emellertid på en kortsiktig linje. Från detta anslag skulle inte stöd användas till verksamhet i som endast har en indirekt och svag företagsanknytning, t.ex. på utbildnings- och informationsområdet. Därmed ändrades politiken i förhållande till den första Östersjömiljarden. Emellertid kunde fortsättningen av Visby-programmet finansieras av medel ur den första Östersjömiljarden. Mycket tyder på att det varit för lite av sektorsövergripande diskussioner kring prioriteringar och strategiska mål för utbildnings- och forskningsarbeten i närområdet. Utredningen rekommenderar därför att utrikes- och utbildningsdepartementen i samarbete bl.a. med SI och representanter för forsknings- och utbildningsväsendet utarbetar en genomtänkt strategi på detta område. Utredningen rekommenderar ett snabbspår med tanke på propositionen för östsamarbetet och kommande beslut om Det Nya Visbyprogrammet. 7.2.8 Huvudområde 6 – Demokratins kultur och ökad värdegemenskap Med den föreslagna särredovisningen av utbildning och forskning samt det decentraliserade samarbetet återstår inom detta område insatser som har hög relevans för demokratifrämjande; arbete som bedrivs genom enskilda organisationer och folkrörelser och vissa riktade insatser som t.ex. kurser och seminarier för fortbildning av journalister. Finansiering av svensklektorer i samarbetsländerna borde kanske ses som en del av Sverige-främjandet och inte belasta det temporära utvecklingsanslaget. Demokratifrämjande är fortfarande särskilt viktigt i . Däremot tycker utredningen att detta har minskande relevans i de baltiska länderna särskilt med beaktande av det ovanligt klara besked som Kommissionen givit i sin översynsrapport beträffande ländernas uppfyllande av det första av Köpenhamnskriterierna. Detta behöver inte innebära att det arbete som enskilda organisationer gör skall prioriteras ned. Men det kan vara befogat att i landstrategierna snarare betona vikten av värdegemenskap, honnörsordet för det Nordiska samarbetet. Samarbetet på demokratiområdet bör, som alla andra områden, sättas i relation till vad andra (EU, , , , m.fl.) gör inom samma område. Här finns många aktörer. Ansvarsfördelningen är svåröverblickbar. har gjort en större rapport över sina globala demokratisatsningar 1996–1999 som uppgick till miljarder. En del av detta har kommit CÖE tillgodo genom demokratipro- grammen inom PHARE och TACIS. Utredningen utgår från att departementet och Sida har ett samlat grepp över hur man bäst skall bedriva demokratisatsningar i CÖE för att få största effekt på insatt krona. 8Programmets organisation, omfattning och styrinstrument Syftet med detta kapitel är att se över ändamålsenligheten av landstrategierna, för vilka länder sådana bör tas fram och tidsramen för dem. Samordning och komplementaritet mellan anslaget för utvecklingssamarbete med och Östersjö- miljarden belyses. Behovet av sektorsstrategier berörs, liksom programperiodens längd och behov av fältpersonal. Utgiftstakets påverkan av möjligheterna att expandera samarbetet med berörs. deltagande i vissa EU program liksom programmets omfattning berörs. 8.1Relationen mellan utvecklingssamarbetet med CÖE och Östersjömiljarden Utvärderingen gör en utförlig och förtjänstfull genomgång av rela- tionen mellan det utvecklingsinriktade östsamarbetet och Östersjö- miljarderna.