sou · GOB397 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa starka allmänna intressen väger enligt vår uppfattning tungt vid den bedömning vi har att göra såvitt avser den enskilda integriteten. En författningsreglering av dagens redan pågående informations- överföringar är enligt vår mening nödvändig och utgör en förbättring ur integritetssynpunkt. Ett informationsutbyte skall föregås av information till den enskilde och kommunikation avseende inhämtade uppgifter innan beslut fattas. Jämfört med ett manuellt informationsutbyte kan ett elektroniskt informationsutbyte vara att föredra eftersom det endast avser förprogrammerade uppgifter. Genom skyldigheten att lämna information till den registrerade har den enskilde möjlighet att få kännedom om exakt vilka konkreta uppgifter som överförs från en verksamhet till en annan. Vi anser att ett ökat utbyte av information går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. För att ett ökat elektroniskt informationsutbyte skall bli möjligt krävs omfattande författningsändringar inom skilda områden. Inledningsvis måste sekretess garanteras för arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsförsäkringen. Vidare måste ett flertal bestämmelser om uppgiftsskyldighet införas. Informationsöverföringen måste anpassas till personuppgiftslagens krav. Slutligen måste direktåtkomst regleras. Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen En förutsättning för att de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna skall kunna lämna ut information till arbetslöshetskassorna är att sekretess kan garanteras för uppgifterna. Vi har föreslagit att detta sker genom att såväl reglerna om handlingsoffentlighet som reglerna om sekretess görs tillämpliga i arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsersättning. Arbets- löshetsförsäkringen finansieras till med statliga medel och hanteringen av ärenden om arbetslöshetsersättning utgör myndig- hetsutövning. Genom de föreslagna reglerna kan man få till stånd en insyn för allmänheten med bibehållande av dagens organisationsform, dvs. att arbetslöshetsförsäkringen hanteras av arbetslöshetskassor som är fristående från staten. Lagtekniskt görs reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess tillämpliga på hanteringen av arbetslöshetsersättning genom att arbetslöshetskassorna tas in i bilagan till sekretesslagen. De i bilagan angivna organen jämställs vid tillämpningen av sekretesslagen med myndigheter. Uppgifter i ärenden om medlemskap omfattas inte av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Det sekretessbehov som uppstår för uppgifter i ärenden om arbetslöshetsersättning tillgodoses genom att sekretess genom våra förslag skall gälla i ärenden om arbetslöshetsersättning för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess skall gälla med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att huvudregeln är att uppgifterna är offentliga. Sekretess gäller endast om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. 22 Sammanfattning SOU 2000:97 Uppgifter i beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning skall däremot alltid vara offentliga. Vi föreslår att informationsutbytet mellan å ena sidan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna och å andra sidan arbetslöshetskassorna skall bygga på uttryckliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Bestämmel- serna innebär att uppgifter skall lämnas ut trots att sekretess gäller för dem. Vilka konkreta uppgifter som skall lämnas ut regleras i en förordning. Det är exempelvis uppgifter om den enskildes namn, att en ansökan om en förmån lämnats in, att den enskilde beviljats en förmån, omfattningen av denna och aktuell tidsperiod. Den uppgiftsskyldighet vi föreslår innebär att den pågående elektroniska informationsöverföringen blir författningsreglerad. Våra förslag innebär vidare en utökad informationsöverföring genom att de allmänna försäkringskassorna och RFV samt CSN blir skyldiga att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter till arbetslöshetskassorna. Den informationsöverföring som sker mellan de i utredningen aktuella systemen är i princip begränsad till att ge mottagaren ett underlag för att besluta att rätt till en viss förmån, ersättning eller stöd föreligger. Våra förslag ger en möjlighet att utforma ett informationsutbyte som även syftar till att kontrollera att inte dubbla utbetalningar eller andra felaktiga utbetalningar sker. regleras behandlingen av personuppgifter i länsarbetsnämndernas samt i de allmänna försäkringskassornas och RFV:s verksamhet av särskild lagstiftning. Vi lämnar förslag till särskilda ändamålsbestäm- melser i dessa lagar för behandling av personuppgifter som sker i syfte att lämna ut uppgifter till de övriga aktörerna i informationsutbytet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd. En generell översyn av aktuell lagstiftning för att i övrigt anpassa den till personuppgiftslagens krav är påkallad. När det gäller behandlingen av personuppgifter i CSN:s och arbetslöshetskassornas verksamhet upphör de för dessa verksamheter meddelade föreskrifterna att gälla i samband med att personuppgiftslagen blir gällande även för dessa behandlingar. Vi anser att det är angeläget att anpassa behandlingen av personuppgifter även i CSN:s och arbetslöshetskassornas verksamhet till personupp- giftslagen senast till detta datum. Sådana ytterligare anpassningar till personuppgiftslagens krav är nödvändiga för att åstadkomma ett utökat informationsutbyte. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Direktåtkomst innebär att användaren själv kan söka i ett register eller i en uppgiftssamling dock utan att själv kunna påverka innehållet. Traditionellt sett har direktåtkomst inneburit åtkomst till alla uppgifter i ett register. har tekniken möjliggjort direktåtkomst till ett visst begränsat antal utvalda uppgifter. Detta innebär att de som har rätt att ta del av vissa uppgifter hos någon annan kan få tillgång till avgränsade utrymmen som innehåller det begränsade antal uppgifter som är avsett för just denna mottagare. Det är denna senare form av direktåtkomst som är aktuell i utredningen. Genom att handläggaren av ett ärende på ett enkelt och rationellt sätt kan inhämta uppgifter från ett annat system kan ärendehanteringen ytterligare effektiviseras i jämförelse med dagens ADB-överföringar. Därigenom kan även servicen för den enskilde förbättras genom att den sökande snabbt kan erhålla ett korrekt beslut och återkrav och tilläggs- utbetalningar kan undvikas. Direktåtkomst ger också möjligheter – som i princip saknas – att förhindra att dubbla utbetalningar och andra felaktiga utbetalningar sker. Genom direktåtkomst kan en handläggare inhämta uppdaterad information från ett annat system inför utbetalning av en förmån. En motsvarande kontinuerlig kontroll är inte realistisk med dagens överföringar på ADB-medium och sker med några få undantag inte mellan de i utredningen aktuella systemen. Utlämnarens kontroll över uppgifterna Direktåtkomst har ansetts särskilt integritetskänsligt av det skälet att utlämnaren inte har någon kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut i det enskilda fallet. En jämförelse mellan vad som gäller vid dagens ADB-överföringar visar dock att det inte heller vid dessa överföringar – annat än på ett teoretiskt plan – finns någon möjlighet att i det enskilda fallet kontrollera vilka uppgifter som överförs till mottagaren. Utlämnandet av uppgifter i det aktuella informationsutbytet bygger på en noga reglerad uppgiftsskyldighet. Den prövning som skall ske avser vilka uppgifter utlämnaren är skyldig att lämna ut till mottagaren. Denna prövning sker såväl när det gäller direktåtkomst som vid dagens ADB-överföringar i samband med att den elektroniska rutinen för informationsöverföring upprättas. Det förhållandet att utlämnaren inte har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut i det enskilda fallet har inte varit ett tungt vägande skäl mot att uppgifter lämnas ut på automatiserad väg i annan form än genom direktåtkomst. Det kan därför inte heller vara ett vägande skäl mot att utlämnande får ske genom direktåtkomst. Eftersom direktåtkomst leder till en effektivare ärendehantering, ökad service gentemot den enskilde och en bättre kontroll av utbetalda medel, och då det inte finns några tungt vägande skäl mot en sådan åtkomst, anser vi att de uppgifter som skall lämnas ut i det aktuella informationsutbytet skall få lämnas ut genom direktåtkomst. The Commissions assignment was to review the possibility of increasing electronic information exchange between social insurance offices, , (referred to below as the agencies), county labour boards and employment benefit offices. The purpose of increasing information exchange would be to improve service to the individual, ensure accurate decision support data and prevent inappropriate payments. Issues addressed by the Commission The main issue addressed by the Commission was whether increased electronic information exchange between the agencies mentioned above, social insurance offices and unemployment benefit offices can be reconciled with the need to protect the individual against unacceptable infringements of privacy. Apart from this, the Commission addressed the following three important questions. The first question was whether unemployment benefit offices should be permitted to increase their information exchange with the agencies and social insurance offices. The second question was whether the electronic transmission of information which already takes place should be regulated in statutory provisions where such provisions do not already exist. The third question was whether computerized records should be made available to the other partners in information exchanges by direct access. We propose that the rules on public access to documents and confidentiality should apply to the unemployment benefit system and that social insurance offices, , labour boards should be required to disclose data to supply unemployment benefit offices with data. This would meet the unemployment benefit offices need of increased information exchange. We also propose that legislation be adopted concerning the unregulated information transmissions that already take place today, i.e. of information from county labour boards to unemployment benefit offices and from unemployment benefit offices to social insurance offices, and . Finally, we propose that the organizations concerned should be permitted to exchange computerized data by allowing the recipient direct access to information from the discloser. The legislation relating to various benefits is based on the assumption that whoever makes decisions about benefits or allowances – whether it is a public authority, a social insurance office or an unemployment benefit office – has access to the data necessary for decision-making. Often these data are submitted by applicants. But the decision-maker often needs to obtain information from elsewhere too. Therefore, information is already transmitted between the agencies, social insurance offices and unemployment benefit offices. The Secrecy Act does not apply to unemployment benefit offices. The main obstacle to transmitting information to the offices is that there is no guarantee that it will be treated confidentially. Consequently, the offices have very limited access to computerized information sources. The great need of information in the agencies, social insurance offices and unemployment benefit offices has gradually made it necessary to transmit information of various kinds. These transmissions have usually been made without reference to any regulatory framework. Some kinds of information are therefore transmitted without legislative support and, as regards the data transmitted by unemployment benefit offices, on a voluntary basis. The need to increase information exchange In recent years, Parliament and the Government have on several occasions mentioned the need for more efficient workflow management, particularly in the social insurance system, but also in the study support and unemployment benefit systems. To achieve this, the relevant data in individual cases must be accurate, applications must be processed quickly and the decisions taken must be correct. Those who allocate government funds must therefore be in a position to obtain information from both individuals and others in a rational and simple . The development of information technology and electronic services via the Internet has opened up new possibilities of improving workflow management. The present trend is towards workflow management systems that allow electronic storage of all the relevant documents in individual cases. It is not easy to reconcile this trend with current procedures, under which written certificates are often issued by a public authority and then submitted by the applicant to the reviewing authority. Advantage should be taken of the potential for electronic information exchange offered by modern technology. Improved service for the individual Increased information exchange could help to shorten processing times and make it possible to take decisions more quickly on various benefits. Short processing times are particularly desirable when it comes to applications for benefits and allowances. It may be extremely inconvenient for applicants to have to wait several weeks for the first payment of sickness benefit, parental benefit, unemployment benefit or study support. If the scope for information exchange were extended, applicants would not personally have to see to it that the data available to the agencies, social insurance offices and unemployment benefit offices are complete and up to date. The procedure whereby the individual applicant has to obtain documents from one authority and submit them to another will appear increasingly anachronistic as people become accustomed to very different channels of communication. Control of government funds In recent years, Parliament and the Government have repeatedly and in various contexts called attention to the need for better control of payments from government funds, particularly in the social insurance system but also in the unemployment benefit and study support systems. These demands have been made in response to the inadequate control of these systems. Audit Office has estimated that inappropriate payments due to fraud, improper benefit claims and systemic shortcomings in the social insurance and unemployment benefit systems amount to –7 billion per year. The main type of fraud consists in individuals collecting a benefit at the same time as they receive a salary. The information exchanges that are the subject of this inquiry will not help to detect and prevent this kind of fraud. The main kind of fraud that could be prevented by increasing electronic information exchange is duplicate payments. None of the studies that have been performed of this kind of fraud deal with all the systems that are reviewed in the inquiry. About billion is paid out annually from the systems covered by the inquiry, and this corresponds to about 40 per cent of the Governments expenditure budget, including the old-age pension system. The unemployment benefit system accounts for about 10 per cent of these payments. According to some studies, fraud involving duplicate payments from the unemployment insurance system accounts for about 0.2 per cent of the amounts paid out, or –80 million per year. But increased information exchange would not only help to prevent duplicate payments. Payment errors may also be caused by errors in the processing of applications due to the fact that the data exchanged in various systems are not comparable or that individuals inadvertently submit inaccurate information. Payment errors may also be due to a change of a persons circumstances in a system where no benefits are paid. For example, an applicant may start studying while receiving unemployment benefit, although this means that he/she is no longer eligible for the benefit. Errors may also occur where the particulars submitted are not continuously updated. This does not necessarily mean that the applicant obtains benefit payments by fraudulent means; it may simply be due to forgetfulness, careless, laziness or ignorance. In systems where millions of decisions are taken and which pay out about billion every year, preventing even a very small percentage of inappropriate payments would save substantial sums of money. Fraud is obviously unacceptable to those who are eligible for benefits and to the general public. It is essential for maintenance of public respect for the systems and public morale in general that benefits are only paid to those who are entitled to them. It is therefore important to increase the possibility of making checks and to minimize the scope for both deliberate and unintentional exploitation of the system. Indeed, widespread fraud could in the long run undermine the financing of social security systems. Increased information exchange is essential as a means of preventing the types of payment errors mentioned above. Unemployment benefit is a case in point. Privacy – not an absolute right Increased information exchange may cause problems from the point of view of privacy, and this is the case especially in connection with the exercise of authority. The fact that the agencies process large amounts of information that are stored in such a way as to be easily retrievable by electronic means exposes the individual to the risk of unacceptable infringements of privacy. However, privacy is not an absolute right. As in other legislation, privacy must be balanced against other interests. Ongoing information exchanges be must taken into account The main objective in this connection is to find ways and means for unemployment benefit offices to gain access to an information system similar to that which already exists between the agencies and between the agencies and the social insurance offices. Extending the scope of the present information exchanges to include unemployment benefit offices would not, in our view, represent an unacceptable infringement of privacy. Despite the lack of explicit statutory provisions in this field, information is already transmitted electronically by county labour boards and sometimes by to unemployment benefit offices. Moreover, these offices themselves transmit large amounts of information by electronic means, in particular to social insurance offices and , but also to . There is no legislation concerning such transmissions of information, and they are made by the offices on a voluntary basis. The offices disclosure of information is not subject to the customary review of privacy and Legislation in this field would enhance the protection of privacy. The rules concerning benefits provide for the cross-referencing The need of information exchange between the systems covered by the inquiry is a consequence of the regulatory framework relating to the benefits concerned. In our view, administrative procedures that are a necessary consequence of the way benefit systems are designed do not represent an unacceptable infringement of privacy. Information exchanges involve a limited number of data in individual cases The kind of information exchange with which we are concerned here involves a limited number of data in each individual case. Exchanges relate primarily to the submission of applications for benefits, the granting of specified benefit payments and data on the amounts paid out. Data that are more sensitive from the point of view of privacy, for example the health status of the applicant, the reason why a person is unemployed or has decided to take up studies, must not be disclosed. According to our proposals, only data specified in statutory provisions could be legally transmitted despite their confidential nature. Other information could only be transmitted following a review procedure under the Secrecy Act. There are weighty reasons for increasing information exchange. There is great scope for improving the efficiency of the systems investigated by this inquiry by increasing information exchange. This would improve the service provided to individuals, strengthen the control of government funds and prevent inappropriate payments. We have attached great importance to these important public interests in striking a balance between these interests and privacy. In our view, a regulatory framework must be established for the transmission of information. This would also represent an improvement from the point of view of privacy. The individual concerned must be informed of the nature of information before a decision is taken to disclose it. Electronic information exchange might indeed be preferable to manual information exchange since all the data involved would be Since the data subject would be informed in advance, he/she would know exactly what data were being transmitted from one authority to another. Increased information exchange can in our opinion be reconciled with the need of protection against unacceptable infringements of privacy. Extending the scope of electronic information exchange would require extensive legislative amendments in various fields. To start with, confidentiality must be guaranteed with respect to the unemployment benefit offices administration of the unemployment insurance system. Provisions concerning the obligation to supply information must also be adopted, the transmission of information must be consistent with the requirements of the Act, and, lastly, legislation on direct access will also be necessary. Public access to documents and confidentiality in the unemployment insurance system Steps must be taken to ensure that information is only disclosed by social insurance offices, , labour boards to unemployment benefit offices subject to a guarantee that it will be treated confidentially. We propose that this be achieved by making the rules concerning public access to documents and confidentiality applicable to administration of unemployment benefit. than 90 per cent of the unemployment insurance system is financed out of government funds and administration of this benefit represents exercise of authority. Adopting the proposed rules would ensure public access to information while retaining the present organization, i.e. the unemployment benefit offices would continue to administer unemployment benefit independently of the Government. In legislative terms, the rules concerning public access to documents and confidentiality would be made applicable to administration of unemployment benefit by including the unemployment benefit offices in an annex to the Secrecy Act. The bodies mentioned in the annex would be deemed to have the status of public authorities for the purposes of application of the Secrecy Act. Data relating to membership of an unemployment insurance fund are not subject to the rules concerning public access to documents and confidentiality. The need of confidentiality as regards data relating to unemployment benefit would be met by our proposal that the data concerning individuals personal and financial circumstances in applications for unemployment benefit should be treated confidentially. A necessary condition for the confidentiality of information should be the risk of damage, which would mean that in most cases information would be public. Information would only be treated confidentially where there was a possibility that disclosure of the information would be detrimental to the person concerned. Data relating to applications for unemployment benefit should always be public. The obligation to supply information