sou · GOB345d3 · 2001-01-01 00:00:00 — WTO-reglerna torde inte ge upphov till några särskilda problem vid införandet av ett svenskt system med utsläppshandel. I likhet med EG- rättens statsstödsregler kan emellertid reglerna om avskaffande av sub- ventioner vinna tillämpning på system med principiellt sett obligato- riska inköp av utsläppsrätter, men där vissa företag eller branscher ändå erhåller dem gratis. Möjligheterna att åberopa de undantagsregler som finns torde dock vara relativt goda. Kostnader för utsläppsbegränsningar av koldioxid om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen (Framlagd av kommissionen) KOM(00) 87 för samråd med berörda parter ................................. Vad är handel med utsläppsrätter?............................................ Europeiska gemenskapen, handel med utsläppsrätter och EU:s överenskommelse om delad börda ..................... 4.2Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter En praktisk ansats ........................................................... Europeiska gemenskapens roll.................................................... 5.1Ekonomiska argument för ett system för handel med utsläppsrätter inom EU ................................................... Skydd av den inre marknaden......................................... 5.3Gemenskapens respektive medlemsstaternas uppgifter.. 355 Politiska alternativ i fråga om omfattningen av ett EG-system för handel med utsläppsrätter................................. 6.2Hur stor mångfald finns det utrymme för inom Ett gemensamt system inom gemenskapen..................... Ett samordnat gemenskapssystem................................... Politiska alternativ i fråga om den inledande fördelningen av 7.1Fastställande av den övergripande fördelningen mellan olika deltagande sektorer på gemenskapsnivå och 7.2Medlemsstaternas fördelning av utsläppsrätter till Politiska alternativ i fråga om samspelet med andra politiska strategier och åtgärder ................................................................ 8.4Ett system för handel med utsläppsrätter som mot- svarar övriga politiska strategier och åtgärder................ Politiska alternativ i fråga om överensstämmelse och kontroll av efterlevnad................................................................. Betydelsen av strikta bestämmelser för överensstämmelse och kontroll av efterlevnad............... 9.2Överensstämmelse och kontroll av efterlevnaden i fråga om företag.............................................................. 9.3Överensstämmelse och kontroll av efterlevnaden Bilaga 1: Ekonomisk analys.................................................................. Avsikten med denna grönbok är att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen och om förhållandet mellan en sådan handel och andra politiska strategier och åtgärder mot klimatförändringar. Inom ramen för Kyotoprotokollet har Europeiska gemenskapen åta- git sig att –2012 minska sina utsläpp av växthus- gaser jämfört med nivå. I praktiken innebär detta att det krävs en minskning på jämfört med den prognostise- rade förbrukningen om inga åtgärder vidtas1. En handel med utsläpps- rätter, som både bedrivs internt inom gemenskapen och externt med andra industriländer, kommer att minska gemenskapens kostnader för att fullgöra sina åtaganden. Handeln med utsläppsrätter kommer till- sammans med övriga politiska strategier och åtgärder att vara en integrerad och viktig del av gemenskapens övergripande strategi för genomförande av Kyotoprotkollet. Kommissionen är av uppfattningen att gemenskapen som helhet kommer att behöva använda alla tillgäng- liga verktyg för att fullgöra sina internationella åtaganden. Ju tidigare konkreta åtgärder vidtas desto bättre. EU förbereder ratificeringen av Kyotoprotokollet, som man hoppas se träda i kraft . Handeln med utsläppsrätter innebär, oavsett om det rör sig om ett nationellt eller internationellt system, att olika enheter, som exempelvis företag, tilldelas bestämda utsläppsmängder. De företag som har en utsläppsnivå som ligger under tilldelningen kan sälja sitt överskott till andra som har svårare att uppnå sitt mål. Denna handel undermine- rar inte det miljöpolitiska målet, eftersom den sammanlagda mängden utsläppsrätter inom systemet är fastlagd. Systemet ger snarare möjlig- heten att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå det övergripande målet och stimulera till investeringar i miljövänlig teknik. Handel med utsläppsrätter är ett miljöskyddsinstrument som inte använts tidigare inom EU. Därför är det viktigt att få erfarenheter av 1 För ytterligare detaljer, se avsnitt 2 i KOM(1999)230 slutlig, : Meddelande från kommissionen till rådet och – Förberedelser inför genomförandet av Kyotoprotokollet. hur ett sådant system kan genomföras innan det internationella syste- met för handel med utsläppsrätter införs 2008. Det finns med andra ord goda skäl för att Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater skall förbereda sig genom att införa ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter . Kommissionen tror att en väl fungerande inre marknad för handel med utsläppsrätter bättre kan garanteras av en sammanhängande och samordnad ram, som omfattar samtliga medlemsstater, än av en upp- sättning nationella system utan samordning. Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter skulle ge ett enhetligt pris för de utsläpps- rätter som köps och säljs inom systemet. Separata nationella system utan koppling till varandra skulle däremot resultera i olika priser inom varje nationellt system. Utvecklingen av den inre marknaden har varit en av drivkrafterna bakom EU:s utveckling , och detta bör beaktas vid skapandet av nya marknader. Klimatförändringarna är det tydligaste exemplet på gränsöverskridande effekter som kräver samor- nade insatser. Samverkansvinsterna på EU-nivå kommer dessutom göra det möjligt att sänka kostnaderna avsevärt, som liknande lag- stiftning kommer att göra det möjligt att hålla de administrativa kost- naderna så låga som möjligt. De viktigaste beslut som måste fattas inför upprättandet av en sådan ram rör följande frågor: Vilka länder och vilka företag inom vilka sek- torer skall delta? Hur skall man hantera fördelningen av utsläppsrätter för de sektorer och företag som ingår i handelssystemet jämfört med de företag och sektorer som inte deltar, och vem skall ansvara för denna fördelning? På vilket sätt kan ett system för handel med utsläppsrätter bygga vidare på befintliga politiska strategier och åtgärder, som exem- pelvis tekniska föreskrifter, miljöavtal och skatteincitament? Hur kan man se till att lika stora insatser görs av de företag som ingår i handels- systemet och de företag som omfattas av andra politiska strategier och åtgärder? Kommissionen anser att det är nödvändigt med en gemenskapsstra- tegi för att förhindra snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Separata nationella system för handel med utsläppsrätter skulle kunna ge upphov till besvärliga frågor rörande statligt stöd och nya aktörers tillträde till marknaden. En sådan situation skulle skapa osäkerhet för både medlemsstater och företag. Dessutom skulle dessa problem förmodligen förvärras i samband med utvidgningen av gemen- skapen. Frågan om huruvida ett system för handel med utsläppsrätter kan bli stabilt och verkningsfullt beror i hög grad på om det finns bestämmel- ser om överensstämmelse och en strikt kontroll av efterlevnaden. viss harmonisering av reglerna för övervakning, rapportering och kon- troll krävs för att handelssystemet skall fungera effektivt. Denna grönbok är avsedd att inleda en process då dessa frågor skall utredas. Kommissionen välkomnar kortfattade reaktioner och syn- punkter som rör frågorna i detta dokument. Inläggen bör vara kommissionen tillhanda , så att de kan beaktas vid utvecklingen av gemenskapens strategi för genomförande efter den sjätte konferensen för parterna, som kommer att äga rum i , den 13–. De skall sändas till , Head of the Climate Change Unit, European Commission (DG ENV), /Wetstraat 200, B-1049 , . Det går också bra att skicka dem med e-post till föl- jande adress: Kyotoprotokollet antogs av den tredje konferensen mellan parterna till ramkonvention om klimatför- ändringar (UNFCCC). Detta protokoll har stor betydelse, eftersom man i det fastställer gränser för de industriländernas utsläpp av växthus- gaser. Europeiska gemenskapen åtog sig inom ramen för protokollet att –2012 minska sina utsläpp av sex växthusgaser jämfört med nivåer2. Genom protokollet infördes tre nya internationella mekanismer, som kallas flexibla mekanismer eller Kyotomekanismer. Dessa meka- nismer utgör en mycket viktig del av protokollet och utan dem skulle protokollet förmodligen inte kunna träda i kraft. Syftet med dessa mekanismer är att främja ett kostnadseffektivt genomförande av proto- kollet. En av dessa mekanismer är en internationell handel med utsläppsrätter3, som skulle inledas 20084. Europeiska gemenskapen är fullvärdig part till ramkonvention om klimatförändring, har undertecknat Kyotoproto- kollet och är en av de 39 parter5 som har godkänt ett absolut gränsvärde för utsläpp. Därmed har gemenskapen rätt att delta i den internationella handeln med utsläppsrätter i enlighet med protokollet. antog kommissionen ett meddelande om klimatföränd- ringar.6 I detta belystes behovet av konsekventa insatser, och det 2Minskningen på skall också ta hänsyn till sänkor. Ett exempel på sänkor är skogar som tar upp koldioxid från atmosfären. Träden dör naturligtvis och ruttnar, och då återförs koldioxiden till atmosfären. Alterna- tivt kan träet användas som bränsle och då återförs koldioxiden till atmosfären. Sänkorna är tillfälliga till sin natur och det finns stora metodologiska problem med att mäta upptagningen och utsläppen, och därför behöver frågan om sänkor utredas mycket mer. 3Artikel 17 i Kyotoprotokollet. 4De två andra mekanismerna är gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Båda omfattar överföring av utsläppsrätter som man har tillgodo genom projekt för utsläppsminskning i andra länder . 5Dessa parter förtecknas i bilaga B till Kyotoprotokollet. 6KOM(1999)230 slutlig, , Förberedelser inför genomförandet av Kyotoprotokollet. noterades att observationer visar att koldioxidutsläppen åter är på väg uppåt. Om ingenting görs för att förhindra denna utveckling kommer det inte att vara möjligt att uppfylla kravet i artikel 3.2 i Kyotoproto- kollet, dvs. att göra 'påvisbara framsteg' , och EU kommer inte att kunna uppfylla sitt åtagande om en utsläppsminskning på . Det måste säkerställas att handeln med utsläppsrätter kompletterar övrig politiska strategier och åtgärder och är förenlig med dessa. I de internationella förhandlingarna betonar EU att den viktigaste hand- lingslinjen måste vara att nationella strategier och åtgärder införs i den industrialiserade världen. Inom EU har många sådana åtgärder redan vidtagits, exempelvis energibeskattning, lagstiftning, tekniska stan- darder och miljöavtal. Ett gemenskapssystem för handel med utsläpps- rätter bör därför utformas så att det stärker den grund som redan lagts – och framför allt inte försvagar den. De möjliga negativa effekterna på den internationella konkurrens- kraften kommer att minimeras om andra indutriländer börjar delta i internationell handel med utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Kyotoprotokollet – vilket man också kan vänta sig. I och med att ett internationellt handelssystem börjar fungera kommer företagen antagligen att behöva bära samma kostnader oavsett i vilket industriland de är lokaliserade. 2Grönbok för samråd med berörda parter Denna grönbok är inledningen på en samrådsprocess där samtliga intressenter, både statliga och icke-statliga, skall beredas tillfälle att lämna synpunkter på hur EU skall kunna utforma ett väl avvägt system för handel med utsläppsrätter. Genom Kyotoprotokollet har handeln med utsläppsrätter förts upp på EU:s dagordning. Det rör sig om ett helt nytt instrument för den europeiska strategin mot klimatförändringar. Handeln med utsläpps- rätter, både inom EU och mellan EU och resten av den industrialiserade världen, kommer att vara en viktig del av gemenskapens strategi för att genomföra Kyotoprotokollet. Både medlemsstaterna och gemenskapen måste utarbeta strategier för att genomföra Kyotoprotokollet och undersöka hur handeln med utsläppsrätter passar in i deras klimatstrategier. Därför bör en diskus- sion inledas om gemenskapsdimensionen av handeln med utsläppsrätter och dess eventuella effekter på den inre marknaden. Företagens delta- gande kommer oundvikligen att ge upphov till frågor som rör statligt stöd och sund konkurrens, och i detta sammanhang har gemenskapen utan tvekan en viktig funktion att fylla. Man måste också se till att medlemsstaternas initiativ inte skapar onödiga hinder för etablerings- friheten på den inre marknaden7. De samråd som genomförs på grundval av denna grönbok kommer visserligen att inriktas på införandet av handel med utsläppsrätter inom EU , men de kan också ge värdefulla insikter som kan använ- das i FN-förhandlingarna. En ökad förståelse av de centrala problemen och ett samspel med nationella strategier och åtgärder kommer att bidra till att skapa realistiska förväntningar inför de beslut om handel med 7 Principen om etableringsfrihet, enligt artiklarna 43 och 48 i EG-fördraget (tidigare artiklarna 52 och 58) innebär att företag som bildats i enlighet med lagstiftningen i en medlemsstat har rätt att lokalisera sitt huvudkontor i en annan medlemsstat eller upprätta kontor, filialer eller dotterbolag i andra medlemsstater. En förutsättning för denna frihet är att nya aktörer omfattas av samma regler som de redan etablerade företagen, om dessa inte innehåller några otillbörligt diskriminerande åtgärder. utsläppsrätter som skall fattas vid den sjätte konferensen mellan par- terna till ramkonventionen om klimatförändringar (COP6), som kom- mer att äga rum i den 13–. 3 Vad är handel med utsläppsrätter? Handel med utsläppsrätter är ett system som innebär att ett företag till- delas en bestämd andel av de totala utsläppen växthusgaser, som fast- ställs på grundval av de övergripande miljöpolitiska målen. Företagen kan sedan köpa och sälja dessa utsläppsrätter. Dessa utsläppsrätter kallas ibland för kvoter, tillstånd eller utsläppstak. Den totala mängden utsläppsrätter som fördelas till samtliga företag som ingår i systemet utgör en maxgräns för tillåtna utsläpp inom systemet. Det är just denna maxgräns som ger systemets miljövinster. En av de största fördelarna med en handel med utsläpps- rätter är att man vet exakt vilket miljöresultat som systemet ger. Tanken på tillstånd är fast etablerad inom miljöpolitiken, särskilt när det gäller användning av tekniska standarder inom områdena avfallshantering och vatten- och luftföroreningar. Ett sådant exempel är direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar8. Det går emellertid inte att säkerställa förutbestämda miljö- resultat med hjälp av lagstiftning, eftersom antalet nya anläggningar kan vara större än planerat, och då ökar också de totala utsläppen – även om alla använder de bästa tekniska standarderna. Handeln med utsläppsrätter ger enskilda företag möjligheten att släppa ut mer än sin utsläppsandel, under förutsättning att de kan hitta ett annat företag som inte använder hela sin andel och är berett att överlåta sin överskjutande del. Det totala miljöresultatet blir det samma som om båda företagen utnyttjade hela sin tilldelning fullt ut, med den viktiga skillnaden att både det säljande och det köpande före- taget gynnas av den flexibilitet som handeln erbjuder utan att miljön drabbas. Båda de berörda företagen får lägre anpassningskostnader än de skulle få utan möjligheten till handel (det säljande företaget får betalning för den andel som överlåts och det köpande företaget får lägre kostnader än om det tvingats anpassa sig till den förutbestämda utsläppsrätten). En öppen prisbild innebär också att andra företag bättre kan bedöma de kommersiella möjligheterna i handeln och vad de skulle tjäna på att delta på denna marknad. Handeln med utsläppsrätter kom- 8 Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. mer också att skapa konkurrens mellan företag när det gäller att hitta kostnadseffektiva sätt att minska utsläppen, och detta kommer att öka efterfrågan på miljövänlig teknik. Den viktigaste ekonomiska aspekten av handeln med utsläppsrätter är att man med hjälp av marknadsmekanismer kan se till att de utsläppsminskningar som krävs för att uppnå ett förutbestämt miljö- resultat genomförs där kostnaderna för utsläppsminskningar är lägst. Även om konceptet med tilldelade utsläppsrätter som kan köpas och säljas inte används i EU:s miljöpolitik i någon större utsträckning, är idén om en sådan handel inte helt främmande. Kvoterna för ämnen som bryter ner ozonskiktet enligt Montrealprotokollet9, fiskekvoterna inom den gemensamma fiskeripolitiken10 och mjölkkvoterna inom den gemensamma jordbrukspolitiken11 är praktiska exempel på tilldelningar som faktiskt kan överlåtas i viss utsträckning. De goda effekterna av handel med utsläppsrätter kan emellertid endast förverkligas om man inför ett verkningsfullt system för över- vakning och kontroll av överensstämmelse. 9Tillämplig gemenskapslagstiftning: Rådets förordningar (EEG) nr 594/91, nr 3952/92 och nr 3093/94. Dessa tillämpningsföreskrifter omfattar både pro- duktions- och konsumtionskvoter som skall tilldelas enskilda företag på grund- val av deras tidigare produktionsnivå. Möjligheten till internationell överlåtelse begränsades till en början till och sedan till av den ursprungliga tilldelningen. avskaffades denna begränsning och obegränsad flexibilitet tilläts under förutsättning att de övergripande internationella produktions- begränsningarna respekterades. 10Den grundläggande rättsliga ramen finns i rådets förordning (EEG) nr 3760/92. Dessutom finns årliga tillämpningsföreskrifter i t.ex. rådets förordning (EEG) nr 48/99. Kontrollsystemet fastställs i rådets förordning (EEG) nr 2847/93. Kvoten eller den "totala tillåtna fångstmängden" för gemenskapen fördelas mellan medlemsstaterna, och i vissa fall behåller gemenskapen en andel. Fördelningen av kvoter mellan fiskebåtar registrerade i medlemsstaterna omfattas inte av gemenskapens regelverk utan besluten fattas i medlems- staterna. Överföring av kvoter mellan medlemsstater är tillåten, även om det finns begränsningar av flexibiliteten. 11De viktigaste delarna av den rättsliga ramen finns i rådets förordningar (EEG) nr 856/84 och 3950/92 samt i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93. I samband med Agenda 2000 kommer en ny förordning som skall ersätta förordning (EEG) nr 3950. Fördelningen av kvoter till medlemsstaterna bygger på tidigare produktionsresultat. Medlemsstaterna fördelar sedan sina nationella kvoter till enskilda producenter. Kvoterna får inte överlåtas över medlemsstatens gräns. Kontroll- och rapporteringskrav för mjölk och mjölkprodukter som säljs ute på marknaden regleras på gemenskapsnivå. Ekonomiska påföljder tillämpas på medlemsstater som har överskridit sina kvoter. kommer också att förbättra informationen om utsläppsnivåer. För att säkra att systemet för handel med utsläppsrätter överensstämmer med Kyotoprotokollet bör man också ange den totala mängden utsläpps- rätter inom Europeiska gemenskapen uttryckt i antal ton koldioxidekvi- valenter som får släppas ut. 4Europeiska gemenskapen, handel med utsläppsrätter och kyotoprotokollet 4.1EU:s överenskommelse om delad börda I artikel 4 i Kyotoprotokollet fastställs att EU får omfördela sina utsläppsminskningsmål bland medlemsstaterna om bara slutresultatet innebär en övergripande minskning för Europeiska gemenskapen på . uppnåddes politisk enighet om denna omfördelning, genom den så kallade överenskommelsen om delad börda12. När Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna ratificerar protokollet måste de göra en officiell anmälan av dessa omfördelade mål till sek- retariatet för konventionen om klimatförändring. Avtalet om delad börda begränsar inte medlemsstaternas och gemenskapens möjligheter att använda Kyotoprotkollets flexibla mekanismer. 4.2Ett gemenskapssystem för handel med utsläppsrätter mellan företag Ramkonventionen om klimatförändring och Kyotoprotokollet är avtal mellan parter som samtliga, med undantag av Europeiska gemen- skapen, är suveräna stater. Företag omfattas däremot av nationell lag- stiftning. Företag med verksamhet inom EU regleras även på gemen- skapsnivå. All företagsverksamhet tillhör ansvarsområdet för den part inom vilken utsläppskällan är lokaliserad13. 12Den procentsats som gäller för varje medlemsstat finns angiven i bilaga 1 till KOM (1999)230 slutlig, . 13Ett system för handel med utsläppsrätter som organiseras på gemenskapsnivå skulle vara en intern åtgärd för Europeiska gemenskapen (som i egen rätt är part till Kyotoprotokollet och finns upptagen i bilaga B till detta). Systemet skulle alltså inte vara identiskt med det internationella systemet för handel med utsläppsrätter enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet innehåller föreskrifter om internationell handel med utsläppsrätter mellan parter, men omfattar inga förpliktelser för en part att delta i sådan handel. I artikel 17, som behandlar handel med utsläppsrätter, finns ingen uttrycklig hänvisning till enheters delta- gande14. Det är fortfarande osäkert om frågan om enheters deltagande specifikt kommer att behandlas vid den sjätte konferensen mellan par- terna till ramkonvention om klimatförändringar. Kommissionen anser att det finns en unik möjlighet att fullgöra Kyotoåtagandena på ett kostnadseffektivt sätt om man låter företag15 delta i handeln med utsläppsrätter. I detta sammanhang bör noteras att Kyotoprotokollet redan implicit ger parterna möjlighet att ömsesidigt erkänna utsläppsrätter som köps och säljs mellan företag inom olika nationella system – om detta förfarande kopplas till motsvarande för- ändringar i de kvantiteter som tilldelas de berörda parterna. I sådana fall skulle gemenskapens eller medlemsstaternas system kunna kopplas till de system som används av parter utanför EU16. Detta skulle ge ytterligare möjlighet att minska kostnaderna för uppfyllandet av Kyo- toprotokollet. konstaterade kommissionen att gemenskapen skulle kunna inrätta ett eget, internt handelssystem . Detta skulle ge betydande praktiska erfarenheter som skulle göra gemenskapen bättre 14Detta står i kontrast till artiklarna 6 och 12 som behandlar projekt som bygger på gemensamt genomförande respektive mekanismen för ren utveckling, där enheter uttryckligen nämns. 15Det finns hänvisningar till företag, men handeln med utsläppsrätter kan utvidgas till att omfatta enskilda anläggningar (eller källor) för utsläpp, och ett enskilt företag kan ha flera sådana. Utsläppen från enskilda anläggningar eller källor kommer att tas med både i inventeringen av växthusgaser för den medlemsstat där anläggningen är lokaliserad och i inventeringen för Europeiska gemenskapen. I Kyotoprotokollet används termen juridiska personer i samband med gemensamt genomförande och privata och/eller offentliga juridiska personer i samband med mekanismen för ren utveckling. Några exempel på sådana enheter är företag, andra lagenligt bildade icke-statliga organisationer och offentliga organ som t.ex. lokala myndigheter. 16På grund av de prisskillnader för utsläppsrätter som kan förväntas uppstå i de olika parternas nationella handelssystem skulle en koppling mellan två system bli som två kommunicerande kärl: vätskenivån (eller prisnivån) i båda kärlen är alltid på samma nivå. 17KOM(1998)353 slutlig, , Klimatförändringar – En strategi efter Kyoto . förberedd när den internationella handeln med utsläppsrätter enligt Kyotoprotokollet inleds 2008.