sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom att föra över ansvar från staten till direkt politiskt valda organ skulle utvecklingsansvaret få en starkare demokra- tisk legitimitet utifrån delvis nybildade regionala identiteter och arenor för offentliga samtal. Det finns alltså goda skäl att tills vidare förhålla sig avvaktande till vad den regionala utveckling- sprocessen får för betydelse för demokratin. Från vår synpunkt är det ändå befogat att precisera några av de aspekter som kommer att fälla utslaget för om innovationerna blev demokratiska framgångar eller ej. För det första menar vi naturligtvis att det är viktigt att det bitvis nya politikområdet – utveck- lingspolitiken – blir föremål för en delvis ny poli- tisk process som utmärks av de värden som vi tidi- gare förespråkat: öppenhet och insyn, politisk jäm- likhet och meningsfullt deltagande. Alla kommu- nala gränsändringar ska föregås av folkomröst- Det vore konsekvent att ändrade region- gränser också blir föremål för regionala folkom- röstningar. Det är en utmaning för de politiska partierna att utveckla relevanta och intressanta system i regio- nerna som kan ge medborgarna meningsfulla pro- cesser för att lösa centrala gemensamma problem. Det deliberativa demokratiska värdet, som vi tidi- gare diskuterat, måste betonas ännu starkare i dessa sammanhang där förändringstakten och aktörsup- psättningen är annorlunda än när den offentliga sfären äger frågorna. Demokratin får en särskild betydelse som en debattordning där alla medbor- gare har lika chanser att göra sig hörda och där medierna har en central uppgift. måste tydligare spelregler för partner- skap och nätverk utvecklas. Ett politiskt ansvar måste utkrävas om reglerna överträds. Här har forskningen en uppgift att kritiskt följa hur regel- verket utvecklas. Vi hävdar, för det andra, att man i försöken inte bör försitta möjligheterna att sprida makten, att involvera nya och andra medborgargrupper. Ris- ken framstår inte som ringa att det endast kommer att handla om en omgruppering inom en befintlig politikerelit. De nya partnerskapen är försök att inlemma ledare från olika samhällssektorer. Men de tenderar att negligera medborgarnas legitima krav på genomskinlighet, offentliga rum och ansvarsut- krävande. Flera blandformer synes möjliga. Men det är viktigt att de offentliga mandatens olika käl- lor klargörs. Landshövdingarna har t.ex. en annan roll än företrädarna för det kommunala självstyret. För det tredje vill vi fästa uppmärksamheten på att regionutvecklingen måste parera risken med att den kommunala självstyrelsen gröps ur. Vi vill på intet sätt försköna den gamla regionala ordningen från demokratisk synpunkt. Det var inte bättre förr med statlig tjänstemannamakt. decentraliseringen från staten får inte kombineras med en centralisering av den lokala politiken till den regionala nivån. Då blir den demokratiska framgången diskutabel. För det fjärde menar vi att direktval erbjuder SOM-undersökning visar att det bara är sysselsättning som ligger högre än utbildning/kul- tur, sjukvård och socialpolitik på listan över vilka samhällsproblem som folk anser viktigast. Det är områden som kommuner och landsting har huvud- Vi kan också konstatera att valrörelse stod vård, skola och omsorg i debat- tens mitt; alla områden inom kommunernas kom- petens. Under vår arbetstid har det tillsatts en parlamenta- risk kommitté som ska utreda ett stort antal särskil- da frågor kring den kommunala demokratins utveckling.68 Vi väljer därför att analysera några av de allmänna dragen i kommunernas moderna ut- veckling samt att dra några principiella slutsatser om demokratipolitiken för kommunerna. Kommunerna har blivit allt mer internationella, bl.a. genom EU-medlemskapet. I regeringens kon- sekvensutredning beräknades att EG-rätten inte skulle komma att innebära någon avgörande inskränkning av kommunernas och landstingens självstyrelse. Däremot väntades den allmänna internationaliseringen påverka ekonomin. EU-medlemskapet kan kanske ge kommuner- na ökad självständighet från statlig styrning genom nya idéer utifrån, nya nätverk och nya kontakter på en överstatlig nivå. Genom avreglering och decent- ralisering kommer de också att fatta allt fler politiska beslut. Det är dock svårt att betrakta kommunerna som den politiska basen i den svenska demokratin om de successivt töms på medborgar- och gemen- skapsvärden. Detta talar för en ökad självständighet.69 Någon utvärdering av EU-medlemskapets effekter för kommunsektorn har inte gjorts men de kan knappast anses särskilt stora . Det har gett delar av landet nya möjligheter till utveckling med hjälp av stöd från . Fon- derna har också inspirerat kommunerna till inter- nationella kontakter i form av gemensamma pro- jekt, vänorter, nätverk. Reglerna för upphandling har skärpts. Det har kommit nya lagar i form av EU-direktiv om arbets- livet, miljön, konkurrensen och annat som berört den kommunala verksamheten. I långtidsutredning pekar man på möjligheterna för kommunerna att få ett direkt inflytande på frågor som avgörs på den internationella arenan utan att behöva gå via den svenska staten. En hierarkisk styrmodell ersätts, som vi tidigare diskuterat, av ett slags nätverksstat.70 Rättsliga och ekonomiska förändringar Dessutom gav myndigheten ut 300 Även om det kommunala självstyret finns fast- publikationer med olika benämningar. lagt i regeringsformen, är det staten som sätter vidare cirka 1 000 bestämmelser om tillsyn i unge- har det skett en tydlig för- fär 450 olika lagar och förordningar. ändring i förhållandet mellan staten och kommu- klagade också över att de inte fått full kompensa- nerna/landstingen. Staten har i princip bestämt tion för kostnader för olika reformer som staten nationella mål, stiftat ramlagar och fördelat allmän- Genom uppföljning, utvärdering och tillsyn har staten försökt se till att målen nås den statliga styrningen 1995–96 och konstaterade och vid behov tillgripit föreskrifter och minskade att kommunerna bara inom , statsbidrag som påtryckningsmedel. råde hade 500 föreskrifter och allmänna råd att de, att de statliga myndigheterna hade problem Det har kommit en barnomsorgslag som suc- med att styra och följa upp den kommunala verk- cessivt skärpts, en ny socialtjänstlag, olika handi- Målen var ofta oklara och kvaliteten var kapplagar, en upphandlingslag, en bibliotekslag svår att mäta. Kommunerna organiserade sig olika, Varje område regleras. vilket staten och deras myndigheter hade svårt att bundet driver det upp kostnaderna och försvårar Delvis hade de infört nya specialanslag, föreskrifter, rekommendationer eller ramlagar. en menade 1998 att regelverket både måste för- I det stora hela detaljstyr staten dock mindre än enklas och minskas. tidigare, och kommunerna har alltså fått ökad fri- borde efter ca. Men nya rättighetslagar har skapat en konflikt Debatten om den kommunala självstyrelsen har mellan vad kommunerna förväntas göra och vad de fått ny intensitet genom en rad statliga beslut av anser sig ha råd med. finansiell eller juridisk art. Striden har bland annat vit större men också osäkrare. Staten ska både vara stått om den statliga inkomstutjämningen, om överordnad och samarbetspartner, något som ska- skattestoppen och om att staten inte ersatt kom- pat en spänning gentemot kommunsektorn. munerna fullt ut för olika reformer. medborgarna har den här typen av styrning gjort nya reglerna för utjämningen ändrades sedan lagrå- det svårare att utkräva ansvar för en service som är det sagt ifrån att modellen stred mot självstyret. statligt beslutad men kommunalt producerad. Rådet godtog också med viss tvekan den begräns- Kommunernas samlade bedömning 1994 var ning som staten ålade kommuner att det statliga regelsystemet är alltför omfattande, och landsting som ville höja skatten. svåröverblickbart, krångligt och onödigt styrande. har striden rasat om bl.a. förslaget Målstyrningen är ofta oklar, rättighetslagar omöj- om statens ersättning till de kommuner som inför liggör lokal anpassning och det finns fortfarande en maxtaxa i barnomsorgen. omfattande statlig regelflora som hämmar kom- styrda kommuner har kritiserat regeringens eko- munalt utvecklingsarbete och effektivitet. nomiska sanktioner mot kommuner som säljer ut styrelsen hade 141 olika föreskrifter en stor del av sina bostadsföretag eller tar ut en viss och allmänna råd om och hälso- och vinst från dem. Socialministern förbereder en lag som förbjuder landstingen att låta privata företag driva sjukhus. Staten har dessutom stiftat en lag som ålägger kommuner och landsting att ha sin ekonomi i balans, även om det är lite oklart vilka sanktioner som ska drabba dem som inte klarar kravet. Det ekonomiska dubbelkommandot märks också i de två delegationer som regeringen inrättat för att hjälpa kommuner och landsting som inte själva kan få ordning på sina finanser. Då och då kommer förslag från statliga utred- ningar om att maxtaxa ska införas i äldrevården, om att socialbidrag ska kunna överklagas osv. uttalar olika statsråd sig om att vissa lagar bör skärpas, domstolar om att kommunerna inte följt lagarna, och från och Socialstyrel- sen kommer en strid ström av kritik och krav på olika åtgärder i kommuner och landsting. Fler och fler statsbidrag omgärdas av bestämmelser t.ex. tio- punktsprogrammet och IT-satsningen i skolan, , satsningar på vård, skola, omsorg, miljö osv. Utvecklingen har ändå utmärkts av en tilltro till att en ökad frihet för kommuner och landsting leder till att verksamheterna i regel kan utvecklas på ett bättre sätt än om de centralstyrs. Det handlar om hundratusentals anställda och en årlig omsätt- ning på uppåt som knappast kan dirigeras på avstånd. Sektorn står för två tred- jedelar av den offentliga verksamheten, vilket gör att den har stor betydelse både för den svenska väl- färdspolitiken och för samhällsekonomin. Men sta- ten har steg för steg gett upp att försöka styra hur verksamheten ska bedrivas, vilka nämnder som ska finnas, vilken utbildning personalen ska ha etc. I stället är styrningen koncentrerad på målen och de ekonomiska ramarna. Svenska kommunförbundets självstyrelsebe- redning har redovisat en rad argument för och för- slag till stärkt självstyrelse.73 Relationerna mellan staten och kommunsektorn kan sägas innebära både avreglering, återreglering och nya regler. Den nya kommunallagen 1991 gav kommunerna framför allt organisatorisk frihet. Förändringen kan dock ses som att staten bara anpassade sig till att kommunerna redan hade blivit för svåra att detaljstyra. Mål- och resultatstyrning blev en ny slags reglering. Dessutom har det införts nya lagar om anbud, friskolor, stöd åt handikappade osv. Model- len kan ses som en kompromiss mellan ett kom- munalt självstyre och ett system där kommunsek- torn är en integrerad del av staten.74 har påpekat hur enhetssträvandena inte bara drivs av staten utan också av partierna, som inte har släppt sina lokala företrädare lösa, och av massme- dierna, facken och handikapprörelsen.75 Staten vill att kommunerna nu satsar särskilt på vården, skolan och omsorgen och ökar därför statsbidragen kraftigt. kommer de att vara nära 26 miljarder högre än 1996.76 Men det finns mycket att ta igen efter lågkon- junktur och krisår. Värdet av statsbidragen urhol- kades . som försämringar i socialförsäkringssystemet vältrade över kostnader på kommunerna och avdragsgilla egenavgifter, krympte deras skatteunderlag. Sektorn tvingades under första hälften av 1990- talet minska sina konsumtionsutgifter med 2,6 pro- cent och personalen med tio procent.77 beräknade att de avise- rade höjningarna av statsbidragen är mindre än de tidigare indragningarna.78 De statliga myndigheternas makt över kommu- nerna kan också mätas på annat sätt. 1990–96 rikta- de JO i ungefär 700 fall kritik mot någon kommun. till början av 1997 kom med kritik 116 gånger. Å ena sidan kan man hävda att staten och kommunerna har blivit för sammanflä- tade och att större lokala olikheter måste tillåtas. Å andra sidan finns risken för att rättsstatens krav inte uppfylls när kommunerna anser sig veta bäst och kanske till och med trotsar domstolarna.79 Problemet med förvaltningsdomstolarna är dock att de inte bara bedömer lagligheten i kom- munala beslut utan också lämpligheten. De två sakerna måste skiljas åt, menar SNS Demokratiråd i en senare rapport.80 Det rättsliga läget är oklart t.ex. med förvaltningsdomstolarnas makt över socialbidrag och annat i den nya rättighetslagstift- ningen. som kommunerna marknadsori- enterar sina verksamheter är också de kommunala bolagens roll oklar och den kommunala myndig- hetsutövningen problematisk. Kommunerna kom- mer därför med tiden rimligen att förlora sina stora arbetsuppgifter och nästan försvinna, men kan å andra sidan bli arenor för en ökad deltagardemo- krati, hävdar andra bedömare.81 Enligt SNS Demokratiråd har staten helt enkelt lastat på kommunerna många och olikartade upp- gifter. gör den statliga styrningen att det inte blir någon levande demokrati där medborgar- na deltar och tar ansvar. Det är en omöjlig kombi- nation, men demokratin kan vitaliseras genom att invånarna tillsammans och frivilligt tar sig an olika lokala frågor.82 Flera vägar förefaller möjliga. Man kan sänka ambitionsnivån och komplettera med individuella lösningar eller man kan ändra princi- perna för finansiering och tilldelning av de offentli- ga tjänsterna. kommer lokala variationer i konflikt med centrala beslut om välfärdspolitiken och orsakar problem med samordningen.83 Man kan emellertid med rätta hävda att regering och riksdag har ansvaret för samhällsutvecklingen, samhällsekonomin och en rad grundläggande, demokratiska rättigheter. anser t.ex. att alla ska ha rätt att överklaga socialbidragsbeslut, vilket man föreslagit i en rapport till regeringen.84 har pekat på hur det kommunala självbestämmandet kan användas som argument för en kommun som t.ex. inte vill ta emot äldre nya invånare med motiveringen att de är för vårdkrä- vande; ett arrogant försök att åsidosätta medbor- garrätten.85 har inneburit ett omfattande föränd- ringsarbete i kommuner och landsting. En mång- fald olika styr-, organisations- och verksamhetsfor- mer har utvecklats. Det har handlat om mål- och resultatstyrning, alternativa driftsformer, anbudskonkurrens, kundvalssystem, beställar/ utförarorganisationer m.m. Reformerna har delvis varit ideologiskt motiverade men framför allt utgjort försök att anpassa verksamheterna efter förändrade förutsättningar t.ex. den sämre ekono- min. De lokala villkoren har också gjort att många skilda arbetssätt har prövats. En bakgrund har varit att partier och förtroendevalda känt sig ifrågasatta och osäkra på sin egen förmåga att lösa samhäll- sproblemen. Ett sätt att hantera den situationen har varit att organisera om.86 drog 1996 slutsatsen, att förändringarna har försvårat natio- nella uppföljningar som det har blivit oklarare för medborgarna vem som bestämmer och därmed också besvärligare att utkräva ansvar. Inflytandet för tjänstemännen har ökat kraftigt, medan det minskat lika mycket för fritidspolitiker- na, konstaterade kommittén. Den argumenterade bland annat för fler förtroendevalda, bättre meto- der för målstyrning och utvärdering, medborgerlig insyn i kommunala entreprenader, en starkare och mer självständig revision. Den kritiserade i skarpa ordalag att kommunerna tagit lätt på rättsstatens krav om integritet, genomskinlighet och förutsäg- barhet.87 Ett av motiven för förändringarna har varit ekono- min. Konsumtionen i kommunsektorn minskade stadigt 1992-97, men ökar både antalet anställda och de ekonomiska resurser- na igen. Besparingarna i kommunerna verkar dock inte ha försämrat kvaliteten på servicen på något dramatiskt sätt. Framför allt har personaltätheten minskat i skola och barnomsorg och färre har fått hemtjänst. De flesta enkäter visar ändå på en hög tillfredsställelse bland brukarna, och särskilt den hårt bantade barnomsorgen ser ut att ha klarat nedskärningarna bra.88 Den lokala demokratin brottas på sätt och vis fortfarande med effekterna av de stora kommun- sammanslagningarna . De ledde bl.a. till en servicedemokrati där det framför allt handla- de om att effektivt sköta den omfattande samhälls- servicen. De gav en ökande partipolitisering lokalt men också nya geografiska och delvis sociala mot- sättningar. De ledde framför allt till en kraftig ökning av tjänstemannakåren medan antalet för- troendevalda minskade. Det här har försökt mötas först med bl.a. kommundelsråd och kom- mundelsnämnder. En annan modell har varit att öka brukarnas makt genom lokala organ, institu- tionsstyrelser, självförvaltning m.m. En tredje modell har utgått från att man sett invånarna som kunder som med skolpeng, vouchers och checkar kan välja samhällsservice på en marknad. kan kommunerna ha öppna nämnd- sammanträden. Hundra kommuner hade beslutat om att släppa in allmänheten. Men nämnderna avgör sedan själva hur de vill ha det och bara i 30 kommuner var dörrarna öppna. De flesta kommuner arbetar intensivt med att utveckla sina demokratiska arbetsformer. Ändå var det nästan en tredjedel av kommunerna 1998 som inte hade några sändningar i radio eller TV från fullmäktige, 218 kommuner hade inga öppna nämndsammanträden, ungefär två av tre kommu- ner höll inte några offentliga utfrågningar, drygt hälften använde sig inte av medborgar- eller bru- karundersökningar.89 På olika orter har man inrättat ungdomsråd, ungdomsfullmäktige och liknande. Kommunerna samarbetar också allt mer med föreningslivet som t.ex. driver fritidsanläggningar. I Agenda 21-arbetet samarbetar kommuner och föreningar på ett sätt som framstår som särskilt löftesrikt från demokra- tisk synpunkt. Särskilt ungdomar är överlag intresserade av att engagera sig i nya typer av grupper, nätverk och andra sammanslutningar som utvecklar nya arbets- former. Likaså skapar medborgare med utländsk bakgrund nya verksamheter, inte sällan med kopp- ling till sin kulturella bakgrund och tradition. På landsbygden har 3 500 utveck- lingsgrupper i den så kallade bygderörelsen varit viktiga för den lokala mobiliseringen.90 Det samla- de målet är att uppmuntra lokal utveckling och mobilisering av medborgarnas kraft och idéer. Syf- tet är dels att motverka utflyttning och nedläggning i främst glesbygden, dels att skapa förutsättningar för att Hela ska leva. I i nordvästra ligger den lokala makten hos en nämnd med ledamöter utan partibeteckning. Vi ser en antydan till en ny sorts lokal politik, inriktad på att komma överens och vara nära medborgarna en folkrörelse som mer eller mindre direkt utmanar partierna.91 Bland landstingen hade tre av fyra inte några radio- eller TV-sändningar från fullmäktigesam- manträdena, inte några öppna nämnd- sammanträden. Två av tre hade inte anordnat några offentliga utfrågningar, medan var tredje landsting inte använde sig av medborgar- eller brukarunder- sökningar.92 Många kommuner och landsting har på olika sätt förändrat fullmäktiges arbetssätt i form av utskott, offentliga frågestunder, möten på olika platser. har de tre storstäderna infört kommun- delsnämnder. Antalet sådana nämnder har mellan åren 1995–98 ökat från 139 till 163. I tretton kom- muner har de avvecklats och finns i sammanlagt 17 kommuner. I tolv av dem täcker de hela kommunerna.94 Den nya kommunaldemokratiska kommittén ska göra en sammanfattande utvärdering av erfa- renheterna. Den gjorda utvärderingen visar emellertid att nämnderna inte lyckats leda till något ökat folkligt deltagande eller bättre kon- takter mellan medborgarna och de förtroendeval- da, och att de alltså inte varit speciellt framgångsri- ka som demokratireform.95 De första utvärdering- arna av stadsdelsnämnderna i som in- fördes 1997 visar att politikerstyrningen förbätt- rats men att det lokala partilivet inte vitaliserats.96 Lokala folkomröstningar har hållits i 15 kommu- ner –98.97 De möjligheter till initiativ till folkomröstningar från invånarna som beslutade om 1994 verkar dock inte ha uppskattats av kommunpolitikerna. 60 sådana initiativ har väckts, men bara ett sådant har resulterat i en fol- komröstning. Frågorna har oftast gällt vägar och annan infrastruktur, organisation eller kommunala utförsäljningar. Även om det hade funnits en regel om att det bara behövs att en tredjedel av fullmäk- tigeledamöterna säger ja för att folkomröstningen ska hållas, så hade det inte räckt i 40 av de 60 fallen.98 Medborgarna har en formell möjlighet att initiera lokala folkomröstningar. Men deras initiativ vinner sällan fullmäktiges gehör. Det är inte trovärdigt att ha ett så klent instrument för medborgarnas påver- kan. Därför måste det bli svårare för fullmäktige att vägra ordna folkomröstningar. Medborgarpaneler, där ett antal invånare ut till att inbjudas till diskussioner, har prövats i en del kommuner, bl.a. . Det kan vara ett sätt att få fram fler synpunkter i politik. Men medborgarpaneler har också kritiserats för att strida mot grunderna i det lokala representativa folkstyret. En av de kommuner som gått i spetsen för den så kallade valfrihetsdemokratin är . Utvär- deringarna visar att invånarna ger reformen både ris och ros.99 20 kommuner sade sig ha någon form av system där kunderna eller brukarna fick en valfrihet, 116 hade brukarrepresentanter i vissa organ, framför allt inom skolan. I nära hälften av kommunerna fanns brukarkooperativ, mest inom barnomsorgen. Brukarinflytande i olika former har införts i många kommuner, bland annat i vissa grundskolor. Det har emellertid inte alltid välkomnats av lärare och skolledningar, som känt att deras professionella kompetens ifrågasätts. I ungefär 170 skolor i nästan en fjärdedel av lan- dets kommuner utör föräldrar majoritet i skolor- nas styrelser. granskning visade bl.a. att många av dem har fått ansvar för fler frågor än vad som var tänkt.100 Brukarinflytande kan vara ett sätt att få fler att ta kommunala uppdrag och därmed minska av- ståndet mellan de förtroendevalda och medborgar- na. menar att risken med den förhärskande synen på demo- krati är att den snart kan stå utan deltagare. Bru- karmakt bidrar till att stärka demokratin. anser också att kommundelsnämnder ger en signal till invånarna om att engagera sig i de lokala frågor- na och att nämnderna helst borde vara direktvalda. En generös inställning till folkomröstningar skulle vidare innebära att medborgarnas inflytande erkänns och skapar dessutom lokala nätverk och ett värdefullt socialt kapital.101 I miljöfrågorna prövas runt om i landet nya demokratiska arbetsformer genom det nämn- da Agenda 21-arbetet. Försöken att få med invå- narna i grupperna och samarbetet mellan dem och kommunens politiker och tjänstemän har ofta gått trögt. En mängd nya aktörer kan ses som en utveckling mot en mer pluralistisk demokrati, som utmanar partierna och blir ett test på förhållandet mellan representativ demokrati och direktdemo- krati.102 Som vi sett i IT-kapitlet har den nya informa- tionstekniken börjat användas i den lokala demo- kratins tjänst och nästan alla kommuner har nume- ra hemsidor på Internet. Invånarna i kan exempelvis följa fullmäktigemötena via nätet och mejla frågor till politikerna som ska svara direkt.103 Experiment med ökat folkligt deltagande har prövats i delar av kommuner men svårigheten har ofta varit att mobilisera tillräckligt många männi- skor. I de flesta kommuner har det växt fram koo- perativ t.ex. föräldrakooperativa daghem, perso- nalkooperativ eller kooperativ i bostadsområden, visade Storstadskommittén.104 Gränserna mellan politiken och det civila samhället har alltså luckrats upp. Allt fler beslut har flyttats från de representativa demokratiska organen till andra kollektiva miljöer. är det därför viktigt att de traditionella institutionerna anpassas till de nya formerna av brukar- och medborgarengagemang. Annars kan det uppstå konflikter mellan vad man kan kalla den stora och den lilla demokratin. I den lilla demokratin är det viktigt att det finns så kalla- de vardagsmakare som jobbar engagerat i föräldra- råd och byalag.