sou · GOB361d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Fackdepartementens intresse för prognoserna har varierat och på de flesta områden har utvecklingen av prognoserna varit obefintlig sedan den nya budgetprocessen inför- des. Prognosarbetet förefaller inte heller ha fått den politiska förank- ringen som är nödvändig. Det är till exempel sällan prognosarbetet finns med i verksamhetsplanen på departementen. I ett system med utgiftstak och ramar för utgiftsområden har fack- departementen ansvara för utgifterna på sina områden. Respektive departementet får i konsekvens med detta finansiera eventuella över- skridanden på sina anslag. Ansvaret för prognoserna har vidare varit otydligt. Vissa fackdepartement har till exempel hävdat att det är myn- digheterna ensamma som har ansvaret för prognoserna. har det i vissa fall varit oklart vad som är fackdepartementens respektive ansvar vid utvecklingen av prognosmodellerna. Fackdepartementen har svaga incitament att utveckla och förbättra sina prognoser. Det har snarare varit en fördel för fackdepartementen att ha en sämre prognos som överskattar utgifterna. Detta har varit en bidragande orsak till svårigheterna att utveckla prognoser med en högre kvalitet. Prognosarbetet ställer krav på särskild kompetens. har dock en- dast ett fåtal departement rekryterat handläggare med professionella kunskaper på området. På de flesta departement har man låtit befintlig personal, det vill säga enskilda handläggare eller budgetsamordnare, som ofta har begränsade formella kunskaper om prognoser sköta prog- nosarbetet. Ledningen för departementen har inte prioriterat prognos- kompetens vid rekryteringen av ny personal. När vakanser har uppstått har man inte anställt personal med prognoskompetensen för att fylla vakanserna. I stället har de nyanställda haft en liknande kompetens som den befintliga personalen. har man genomfört kurser i syfte att höja personalens kompetens på området. Kurserna har gett handläggarna all- männa kunskaper om prognoser. Meningen är dock inte att samtliga handläggare inom ska kunna utveckla egna progno- ser. Det är dock nödvändigt att det finns ett antal personer på varje departement med goda formella kunskaper om prognoser. Personerna som ansvarar för prognoserna bör ha kunskaper i statistik, matematik, nationalekonomi och data. Kunskaper i nationalekonomi, statistik och matematik krävs för att man ska kunna utveckla korrekta modeller. Go- da kunskaper i data är nödvändiga för att man till exempel ska kunna hantera myndigheternas databaser. Denna kompetens saknas på de flesta departement och på de departement där kompetensen finns handlar det om ett fåtal personer, det vill säga resurserna är mycket begränsade. Prognoskompetensen måste föras ut i organisationen. Socialdeparte- mentet har delvis organiserat sitt arbete efter de ökade kraven på prog- noserna. Organisationen innebär att det på varje enhet finns en så kal- lad analyssamordnare som ansvarar för prognoser, resultatuppföljning och mer långsiktiga frågor. Analyssamordnaren ska bland annat vara ett stöd till handläggarna i olika prognosfrågor. finns en enhet på som enbart skall arbeta med analysfrågor. Enheten skall vara ett stöd till handläggarna och analyssamordnarna i arbetet med prognoserna. 6Möjliga åtgärder för att förbättra prognoserna Den nya budgetprocessen ställer ökade krav på prognoserna. Prognos- arbetet i har dock inte utvecklats i takt med införan- det av den nya budgetprocessen. Prognosernas nuvarande kvalitet mot- svarar därför inte de krav som den nya budgetprocessen ställer på prog- noserna. Följande problem har identifieras: Bristande tillgång till statistik. Bristande samverkan mellan myndigheter och departement. Brister i kompetensen på prognosområdet. I det följande redovisas några möjliga åtgärder och riktlinjer för att av- hjälpa de brister som konstaterats. Det är nödvändigt att kompetensen på prognosområdet stärks. Det sak- nas personer som har formell kompetens om prognoser på de flesta departement. Bristen på kompetens är en av de främsta orsakerna till de konstaterade bristerna i modellerna. Det är nödvändigt att man rekryterar nya personer med formella kunskaper om prognoser. Budgetsekreteriaten har ansvaret för att det finns personer med prognoskompetens inom departementen. Budget- sekretariatens ansvar måste förtydligas. Prognosgrupper måste inrättas på samtliga departement. En väl funge- rande prognosgrupp är central för att utveckla och förbättra prognos- modellerna. Prognosgrupperna ska granska prognoserna och initiera utvecklingsprojekt på områden där man finner att det är lämpligt. Prognosgrupperna bör tillsättas med regeringsbeslut. Det ger prognos- grupperna en ökad tyngd. Incitament att göra bra prognoser på departement och myndigheter Departementens och myndigheternas incitament att göra bra prognoser måste förbättras. Man bör införa ett mål för prognosernas träffsäkerhet. Målet skrivs in i departementens verksamhetsplan och i myndigheter- nas regleringsbrev. Ett mål om prognosernas träffsäkerhet leder till att prognoserna kommer att prioriteras, följas och diskuteras mer i verksamheten. Beräkningar av regelförändringar bör i en ökad omfattning innehålla bedömningar av beteendeförändringar. Det finns annars en risk för sto- ra prognosfel. För att förbättra kontrollen av regelförändringarna bör man också följa upp effekten av regelförändringarna. Uppföljningen ska visa hur utgifterna har påverkats av regelförändringarna. Detta är viktigt för att prognoserna ska utvecklas. För att utveckla prognoserna är det nödvändigt att förbättra tillgänglig- heten, omfattningen och kvalitén på statistiken. Bristen på statistik ut- gör ett stort hinder i arbetet med prognoserna. Det är viktigt att producenterna av statistiken, oftast myndigheter, vet vilken statistik departementen efterfrågar. Departementen måste därför ställa tydligare krav på myndigheternas statistik. En förutsätt- ning för detta är att man förtydligar vem som har ansvaret för statistik- försörjningen inom departementen. IT-stödet inom måste förbättras. Detta för att man på ett ändamålsenligt sätt ska få tillgång till statistik och information om prognoserna. Prognoserna kräver ändamålsenliga programvaror som kan hantera stora datamängder. Det är också nödvändigt att departe- menten får tillgång till myndigheternas databaser på ett enkelt sätt. Förbättrad samverkan mellan departement och myndigheter Samarbetet mellan myndigheterna och departementen om prognoserna måste utvecklas. Detta för att man ska kunna utnyttja de befintliga resurserna på bästa sätt och undvika dubbelarbete. be- drivs arbetet i organisationerna utan någon gemensam strategi. Ett för- bättrat samarbetet kan till exempel ske genom att myndigheten med jämna mellanrum deltar i prognosgruppernas möten. Standardisera underlagen för prognoser Informationsflödet mellan myndigheter och departement bör utvecklas och systematiseras. Det finns ett stor flöde av information om prognoserna mellan myndigheterna och departementen, men det är svårt att få tillgång till informationen och veta vad den står för. För att få en tydligare information bör redovisningen av progno- serna så långt som möjligt standardiseras. De standardiserade underla- gen bör innehålla beräkningsunderlagen för prognoserna och den anta- gandebild som prognosen utgår ifrån. Genom standardiserade underlag får man bättre möjligheter att jämföra olika prognoser, både över tiden och mellan olika myndigheter och departement. Förbättra tillgängligheten till prognoserna Tillgängligheten till prognoserna måste förbättras. Det är ett pro- blem att få tillgång till samtliga prognoser på ett lätt sätt. Prognoserna bör göras lätt tillgängliga via en hemsida på internet. Hemsidan skulle vara en gemensam plattform för arbetet med prognoserna och under- lätta kommunikationen mellan departementen och myndigheterna. ESV bör få i uppdrag att ta fram en mall för hur prognoserna ska redovisas och ansvaret för att utveckla den föreslagna hemsida. ESV är den myndighet som har den bästa överblicken över arbetet med prog- noserna. ESV har också utvecklat en hemsida för sina prognoserna på internet och man deltar även i . Samordning av tidsplanen för prognoserna Beställningarna av prognoserna från myndigheterna måste samordnas. För att minska administrationen kring prognoserna bör departementen, och samordna sina beställningar från myndig- heterna. Det kommer inte att vara möjligt att samordna samtliga beställningar, men målsättningen måste vara att få ned antalet progno- ser som myndigheterna ska producera.12 bör få ansvaret för att ta fram en mer samord- nad tidsplan för prognoserna. Det är här viktigt att man tar hänsyn till myndigheternas och departementens förutsättningar och uppdrag. 12 kommer myndigheter och departement att samordna sina beställningar från RFV. Erfarenheter av den nya budgetprocessen – sammanställning av intervjuer i Kartläggningen av erfarenheter i bygger på inter- vjuer med 25 statssekreterare och tjänstemän vid samtliga departement. I ett par fall har personer som lämnat sina tjänster intervjuats. Intervjuerna har skett muntligt med stöd av ett strukturerat formulär, vilket bifogas i en underbilaga. Den nya budgetprocessen har fungerat väl Erfarenheterna av den nya budgetprocessen är på det hela taget goda. Den har gett förutsättningar för en stram finanspolitik även efter det att saneringsprogrammet har genomförts. De flesta anser att det är bra med en tvåstegsmodell där man först beslutar om helheten och sedan om delarna. Det finns emellertid två större problem. Det första problemet är att den ekonomiska vårpropositionen (VÅP) och budgetpropositionen (BP) har blivit för lika. Många ser det som en dubblering av budgetarbetet. Exempelvis förekommer att frågor som man har avslutat i beredningen inför den ekonomiska vårpropositionen väcks på nytt inför budgetpro- positionen. Det andra problemet är att ordningen med en budgeterings- marginal för att hantera osäkerhet i budgeten inte har fungerat väl. Har den nya budgetprocessen fungerat väl? Har budgeteringsmarginalen fungerat väl för att hantera osäkerhet i budgeten? Har nuvarande anslagsformer fungerat väl? Fungerar det nuvarande systemet med prognoser och uppföljning väl? Har utgiftstakets konstruktion och omfattning fungerat väl? Har budgetlagen fungerat väl? Är VÅP, BP och TB tillfredsställande i fråga om struktur, innehåll och omfattning? Är budgetarbetet på det hela taget organiserat på ett lämpligt sätt? Det har framhållits att en svaghet med tidsplanen för budgetarbetet är att processen startar innan myndigheterna har lämnat in budgetunder- lag. Därmed menar många i fackdepartementen att budgetbeslutet för- bereds och att anslagen låses innan det finns ett bra underlag att utgå ifrån och man menar också att detta är demoraliserande för myndighe- ternas budgetarbete. Mot detta kan ställas att andra framhåller att det är viktigt att arbetet inför den ekonomiska vårpropositionen utgår från ett uppifrån och ned-perspektiv och att man bör akta sig för att falla till- baka i den tidigare ordningen då budgetarbetet inleddes med äskanden från myndigheterna. Statssekreterare och tjänstemän anser att det är bra att man har infört särskilda regeringsöverläggningar i budgetprocessen. Förvänt- ningarna på regeringsöverläggningarna var emellertid högt ställda och har inte infriats fullt ut. Beslut om enskilda budgetfrågor har i regel inte tagits i form av ett kollektivt beslutsfattande vid dessa överlägg- ningar. Erfarenheterna är emellertid att överläggningarna har lett fram till beslut om övergripande ekonomiska ramar och prioriteringar av vil- ka frågor, som skall beredas vidare. Det har sedan i regel återstått en mängd sakfrågor, som har fått lösas i bilaterala överläggningar. Ordningen med utgiftstak fungerar väl De flesta anser att ordningen med utgiftstak fungerar väl. Utgiftstaket har spelat stor roll för att skapa budgetdisciplin. Synpunkter har dock framförts både från fackdepartement och om att det finns anledning att ytterligare analysera utgiftstakets konstruktion och omfattning. Principerna för att fastställa utgiftstaket är inte tydliga och ökad insyn i denna process efterlyses från fackdepartementen. Flera lyfter fram att det är svårt att motivera varför utgiftstaket skall ligga fast när inkomsterna blir högre än förväntat. menar andra att det tvärtom är bra att taket ligger fast oberoende av den eko- nomiska utvecklingen, eftersom det bidrar till att dämpa konjunktur- svängningarna. Det har också framförts synpunkter angående utgiftstakets omfatt- ning. Vissa menar att det är viktigt att hålla fast vid principen att alla utgifter skall ligga under taket. menar andra att man bör lyfta ut vissa utgifter från taket. Exempel på sådana utgifter är socialförsäk- ringarna, återflödet av medel från EU, ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten, bostadskreditgarantierna och den kommunala skatteut- jämningen. Ett problem vid hanteringen av utgiftstak och ramar är att utgifts- områdena inte stämmer överens med departementsindelningen. Det har sagts i intervjuerna att det är svårt att samordna budgetering och upp- följning när flera departement ansvarar för ett utgiftsområde. Budgeteringsmarginalen har inte fungerat väl Ordningen med en budgeteringsmarginal för att hantera osäkerhet får kritik från flertalet av de intervjuade. Budgeteringsmarginalen har inte gett tillräcklig flexibilitet för oväntade utgifter eftersom den i regel re- dan har varit förbrukad vid ingången av budgetåret. Eftersom det i praktiken inte har funnits något kvar av budgeterings- marginalen under löpande budgetår har relativt små utgiftsökningar medfört att utgiftstaket har hotats. Därtill kommer att det dessutom i några fall har varit stora utgiftsökningar, t.ex. inom sjukförsäkringen. Detta har tvingat fram besparingsåtgärder under löpande budgetår. Des- sa extra besparingsbeting är mycket besvärande enligt både tjänstemän och politiker i departementen. De har lett till ett kortsiktigt agerande, eftersom de besparingsåtgärder, som har genomförts under löpande bud- getår har handlat om att hitta lösningar som ger snabb effekt för att klara utgiftstaket. Dessa lösningar har inte alltid inneburit långsiktigt effektiva besparingar. Besparingsbetingen har också tagit kraften från annat mer framåtsyftande arbete och har lett till att många uppfattar att man håller på med budgetarbete . Budgetlagen har fungerat väl Flera av de intervjuade känner inte närmare till budgetlagen och dess bestämmelser. De som har erfarenheter av budgetlagen anser att den har fungerat väl. Många anser att det är bra att reglerna har formalise- rats och samlats i en lag. Särskilt lyfts fram att det är bra att bruttoprin- cipen finns inskriven i lagen. Nuvarande anslagsformer fungerar väl De flesta anser att de nuvarande anslagsformerna har fungerat väl. Det har t.ex. gått bra att hantera regelstyrda utgifter, som tidigare anvisades över förslagsanslag på ramanslag i det nya budgetsystemet. Det skulle sannolikt också gå bra att rensa ytterligare bland anslagsformerna. En åtgärd, som många är kritiska mot, är förändringen i anslags- förordningen om prövning av anslagssparande . framförts att det finns en risk att bestämmelsen kommer att leda till köprush för att förbruka anslagsmedlen. Kritikerna me- nar också att man med den nya bestämmelsen inriktar sig på fel pro- blem. I stället borde anslagsbehållningarna prövas samlat med anslaget i departementens budgetberedning. Beslutsunderlagen till kan förbättras Några anser att beslutsunderlagen är tillfredsställande medan andra an- ser att propositionerna är svårlästa, att de innehåller dubbleringar av texter och att det är svårt att följa sifferredovisningarna. Det har framförts att det är svårt att följa de mer långsiktiga tren- derna i hur enskilda anslag utvecklas. En annan svårighet är att tolka förändringar mellan två på varandra följande år, eftersom det görs olika justeringar som kan försvåra jämförelser. Uppfattningarna skiftar när det gäller prognoser och uppföljning Synen på prognoser och uppföljning är blandad. Flertalet av de inter- vjuade anser att det nuvarande systemet med prognoser och uppfölj- ning fungerar tillfredsställande. Man menar att det har skett förbätt- ringar och de som har erfarenhet av prognosgrupper med deltagare från fackdepartement och är positiva till arbetet i dessa grupper. Det finns många bland de intervjuade, både i Finansdepar- tementet och fackdepartementen, som menar att fackdepartementen in- te har satsat särskilt mycket på prognoser och uppföljning. Man menar att fackdepartementen i stor utsträckning litar till myndigheternas prog- noser och uppföljningar och att departementen endast undantagsvis har rekryterat särskild kompetens för att höja prognoskompetensen. Andra menar att arbetet med uppföljning av prognoser under löpande budget- år har fått en oproportionerlig tyngd i arbetet i efter- som utgiftstaket ofta har varit hotat. Budgetarbetet är bra organiserat Flertalet anser att budgetarbetet är bra organiserat. Det har framhållits att det finns mycket kunskap i organisationen, tydliga riktlinjer från och att planeringen är bra. Bud- getchefsgruppen fungerar bra och samarbetet med andra partier har inordnats på ett ändamålsenligt sätt. har fått en starkare ställning, vilket accepteras av de flesta. Några anser emellertid att fackdepartementen borde få större självständighet inom sina ramar. Den nya processen tar mer tid i anspråk bl.a. genom att man ägnar mer tid åt uppföljning och kontakter med myndigheterna . Övergripande om den nya budgetprocessen Har den nya budgetprocessen enligt din uppfattning på det hela taget fungerat väl? Har den nya budgetprocessen enligt din uppfattning lett till ökad stramhet? Har den lett till ökad långsiktighet? Har den bidragit till en varaktig förbättring av de offentliga finanserna? Har införandet av regeringsöverläggningar gjort att besluten om budgeten i större utsträckning än tidigare sker i form av ett kollektivt beslutsfattande? Har du några förslag till förbättringar? Har utgiftstakets konstruktion och omfattning på det hela taget fungerat väl enligt din uppfattning? Har utgiftstaket enligt din uppfattning lett till bättre utgiftskontroll? Har utgiftstaket lett till bättre politisk styrning och prioritering? Har utgiftstaket bidragit till en mer ingående prövning av regelstyrda utgifter? Har utgiftstaket lett till bättre budgetdisciplin? Ger utgiftstakets konstruktion och tillämpning tillräcklig flexibilitet på anslagsnivå, utgiftsområdesnivå och totalnivå? Har du förslag till förbättringar? Har ordningen med en budgeteringsmarginal för att hantera osäkerhet i budgeten på det stora hela fungerat bra? Har budgeteringsmarginalen varit tillräckligt stor enligt din mening? Anser du att det hade gått att undvika att regeringen tvingades till åtgärder under löpande budgetår för att klara utgiftstaket? Har du några förslag till förbättringar? Ej svar/Vet Har budgetlagen enligt din mening på det stora hela taget fungerat väl? Finns det behov av mer detaljerade bestämmelser om utgiftstak i budgetlagen? Finns det anledning att införa bestämmelser om budgeteringsmarginalen i budgetlagen? Finns det problem med nuvarande bestämmelser i budgetlagen om finansiering av investeringar? Har du förslag på förbättringar? Har nuvarande anslagsformer på det stora hela taget fungerat väl? Har det gått bra att hantera regelstyrda utgifter som har anvisats över förslagsanslag i det nya budgetsystemet? Har du några förslag till förbättringar? Ej svar/Vet Är det beslutsunderlag som lämnas till (VÅP, BP, TB) på det hela taget tillfredsställande när det gäller struktur, innehåll och tidpunkt för avlämnande? Finns det förutsättningar för att lägga större tyngdvikt vid långsiktiga frågor i VÅP och att i BP fokusera på det kommande budgetåret? Är de nuvarande formerna för redovisning av ekonomi och resultat till tillfredsställande? Är ordningen för beredning och tidpunkter för avlämnande av särpropositioner tillfredsställande från din utgångspunkt? Har du några förslag till förbättringar av beslutsunderlagen till ? Fungerar enligt din mening det nuvarande systemet med uppföljning och prognoser väl på det stora hela taget? Har ditt departement vidtagit förändringar i organisation och kompetens för att klara de skärpta kraven på prognoser och uppföljning i den nya budgetprocessen? Har du förslag till förbättringar av kvaliteten i prognoser och uppföljningar? Är budgetarbetet på det stora hela taget organiserat på ett lämpligt sätt? Har regeringens samarbete med andra partier kunna inordnas på ett ändamålsenligt sätt? Har rollfördelningen mellan fackdepartementet och påverkats av den nya Har ditt departement genomfört förändringar av organisation och kompetens till följd av den Har den nya budgetprocessen förbättrat förutsättningarna att arbeta med andra viktiga uppgifter i departementet? Har relationen till myndigheterna påverkats av den nya budgetprocessen? Vill du lämna några andra kommentarer eller Internationell utblick – utgiftstak och budgetprocess i och Utgiftstaket omfattar i huvudsak förvaltningsutgifter, vilket motsvarar av utgifterna. Utgiftstaket och departementsramarna läggs fast för en treårsperiod och avses inte revideras under loppet av . Taken är nominella och någon årlig prisjustering görs inte. En mindre reserv (av utgiftstakets utgifter) ingår i utgifts- taket. Nya politiska initiativ, liksom tendenser till överskridanden inom ramarna, skall hanteras inom beslutade ramar. Respektive fackminister ansvarar för att departementsramen hålls. Om en departementsram över- skrids finns sanktioner inbyggda i systemet som anger att den ansvarige ministern dels personligen måste förklara sig inför parlamentet, dels får sin departementsram för nästkommande budgetår sänkt med ett belopp motsvarande överskridandet. Utgiftstaket omfattar endast utgifter som regeringen anser sig kunna kontrollera direkt. Socialförsäkringsutgifter, EU-relaterade utgifter samt utgifterna för statsskuldsräntor ingår därför inte i utgiftstaket. Utrym- met för de utgifter som inte omfattas av utgiftstaket begränsas dock på annat sätt. Inom ramen för den Code for Fiscal Stability som antagits av parlamentet har regeringen formulerat två huvudregler. Den s.k. gyl- lene regeln anger att regeringen endast får låna till investeringar, ej till konsumtion. Vidare finns den regel som anger att skuldkvoten, dvs. den offentliga skulden mätt som andel av BNP, skall hållas på en stabil och låg nivå. Skuldkvoten uppgår f.n. till . Nuvarande treåriga utgiftstak och departementsramarna fastställdes i en översyn av utgifterna som genomfördes första gången (Compre- hensive ). Avsikten är att en sådan översyn skall genomföras inför varje ny planeringsperiod. Arbetet inleds med en diskussion om regeringens övergripande mål. Med utgångspunkt från dessa mål genomförs sedan en basbudgetering av utgifterna, där varje utgift måste kunna motiveras med utgångspunkt i regeringens övergripande mål. Förhandlingarna resulterar sedan i ett slags avtal – Agreement – ett dokument där planerade prestationer och kostnader för respektive politikområde anges. För de utgifter som inte omfattas av utgiftstaket sker en årlig budgetprövning. I löper budgetåret . Regeringens förslag till statsbudget presenteras . Denna föregås dock av ett förberedande dokument, Pre-Budget Report, som presenteras i november året innan. Den närmare utformningen av budgetprocessen bestäms i i hög grad av regeringen och kan på så sätt anpassas efter olika behov, t.ex. under valår. Utgiftstaket omfattar i samtliga offentliga utgifter och indelas i de tre delsektorerna staten, socialförsäkringssektorn och sjukvårdssektorn. Det faktum att samtliga utgifter omfattas av utgiftstaket motiveras med det övergripande målet att minska den offentliga sektorns underskott. Utgiftstaket omfattar även en mindre reserv.