sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Att införa ett omfattande handelssystem inom landets gränser utan att ge aktörerna möjlighet till att, inom ramen för protokollets bestämmelser om supp- lementaritet, utnyttja den internationella marknaden skulle leda till att priset på utsläppsrätter skiljer sig åt på de olika marknaderna, vilket inte är kostnadseffektivt. Kyotoprotokollets krav på supplementaritet kan emellertid leda till sådana begränsningar. Några restriktioner av nationell art utöver de som ges i förhandlingarna bör inte introduceras. Statens handel med utsläppsrätter kan ombesörjas av det företag som efter att regeringen givit köp/sälj- mandat vunnit upphandlingen om att utföra auktion åt staten. Genom att skapa ett omfattande nationellt system som integreras med den internationella marknaden begränsas statens behov av att handla med utsläppsrätter internationellt. För de utsläppskällor som inte kan ingå i ett handelssystem måste alternativa styrmedel användas. Risken är att dessa styrmedel inte är tillräckligt kraftfulla, vilket kan resultera i att utsläppen från dessa källor ökar kraftigt. I slutet av åta- gandeperioden måste då staten ha möjlighet att handla för att leva upp till åtagandet. På motsvarande sätt kan det också bli fråga om försälj- ning om de alternativa styrmedlen ger en större begränsning än plane- rat. Statens roll blir därför att ta fram ett regelverk som omfattar så många utsläppskällor som möjligt, tillse att en metodutveckling kom- mer till stånd för att förbättra beräkningarna av utsläpp av växthus- gaser, auktionera bort utsläppsrätterna, kontrollera efterlevnaden, samt skapa ett kraftfullt sanktionssystem. Ett annat kanske mindre sannolikt fall är att Kyotoprotokollet träder i kraft utan att ett handelssystem för företag etableras. Staten bör då likafullt ha möjlighet att samarbeta med andra parter inom ramen för mekanismerna för att kostnadseffektivt klara sina åtaganden. Detta kan ske med utgångspunkt i de pilotprogram som pågår. I ett övergångs- skede kan blandad statlig/privat finansiering vara nödvändig för att utveckla regelverket och riktlinjer på ett sätt som skapar förtroende och därmed förutsättningar för projektbaserade aktiviteter som fullt ut bedrivs på företagsbasis. Även i avsaknad av en etablerad marknad kan staten ha en roll vad gäller överlåtelser av utsläppsrätter. Ytterligare en funktion som staten måste påta sig om, trots mina för- slag, utrymmet för internationell handel begränsas är att fördela detta utrymme mellan svenska intressenter. Ett auktionsförfarande av importtillståndkvoter kan då övervägas. 12Omfattningen av kvotplikten på lång sikt Omfattningen av ett system med överlåtbara utsläppsrätter bestäms av hur många utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt.1 Vid be- stämningen görs en avvägning mellan de intäkter som skapas genom att inkludera utsläppskällorna i systemet och de kostnader i form av mätning, rapportering och kontroll som införandet förorsakar. Kyoto- protokollet omfattar sex växthusgaser och det är eftersträvansvärt med en så bred omfattning som möjligt. I detta kapitel görs en genomgång av samtliga utsläppskällor i Sve- rige och en bedömning görs om lämpligheten att inkludera dem i ett handelssystem. Inledningsvis diskuteras sänkor och därefter redovisas kortfattat hur beräkningarna av utsläppen går till. Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd som t.ex. trädbiomassan i skogsmark. Genom foto- syntesen binds luftens och havets koldioxid in i växtvärlden. I har trädbiomassan i skogsmark ökat kontinuerligt . Det totala förrådet av kol i trädbiomassan (stamved, grenar, barr/blad och grova rötter) uppgår till ca kol. Den årliga ökningstakten av detta kolförråd har varierat mellan 6 till kol . Ökningen beror på en hög till- växt och på att det årliga uttaget genom avverkning är lägre än den årliga tillväxten. 1Med kvotplikt avses skyldighet att inneha och redovisa innehavet av utsläpps- rätter. Denna kvotplikt kan exempelvis påläggas stora förbränningsanlägg- ningar eller industrianläggningar som släpper ut växthusgaser. 2Beskrivningar i detta avsnitt hämtas från kapitel 8 i klimatkommitténs be- tänkande. 144 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt I Kyotoprotokollet inkluderas sänkorna i artiklarna 3.3 och 3.4, men endast i begränsad omfattning. Innebörden av protokollets artikel 3.3 är att kolupptag som sker –2012 och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning korrige- rat för de emissioner som avskogningen medför under åtagandeperio- den kan räknas parterna tillgodo. Definitionerna av nybeskogning och avskogning är relativt entydiga och berör för svensk del mycket små arealer. IPCC:s definition på återbeskogning förutsätter en ändrad markanvändning och medför inte några nya arealer för . Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i i novem- ber 2000 kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviteter i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. är det oklart om eller i vilken utsträckning och andra länder kan till- godoräkna sig sänkor för att klara respektive lands åtagande under den första åtagandeperioden. I princip bör sänkor vara med vid en långsiktig bedömning men i denna utredning har sänkorna inte beaktats. Det får utredas vidare hur dessa skall hanteras när beslut har tagits om definitioner av aktiviteter. 12.3Rapporteringen av utsläppen till klimatkonventionen I ett system med handel med utsläppsrätter kommer varje mängd (ton/kg) koldioxidekvivalent att motsvara ett värdepapper som ger rätt till motsvarande utsläpp. Utsläpp av ett ton koldioxidekvivalenter kan exempelvis genereras vid förbränning av x ton lätt eldningsolja eller y ton kol. Mätningen av utsläppen av de sex växthusgaserna kan göras på två olika sätt; antingen direkt eller indirekt. Med den direkta ansatsen mäts utsläppen kontinuerlig med någon form av mätutrustning. Sådana direkta mätningar görs t.ex. av utsläpp från skorstenar i stora förbrän- ningsanläggningar. Med en indirekt metod beräknas utsläppen utifrån s.k. emissions- faktorer och denna metod utnyttjas för huvuddelen av utsläppen av växthusgaser. För att varje lands utsläpp i möjligaste mån skall mot- svara de faktiska utsläppen ställer man i FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, upp krav på hur länderna skall beräkna sina utsläpp. Rapporteringen sker och skall följa dessa riktlinjer. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar så länge som dessa är dokumenterade och går att granska. Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 145 Med den indirekta metoden beräknas utsläppen enligt följande for- mel: Utsläpp = aktivitetsdata*emissionsfaktor Utsläppen beräknas således som en aktivitet mätt på lämpligt sätt mul- tiplicerat med en emissionsfaktor. Exempelvis beräknas utsläpp av kol- dioxid från förbränning av lätt eldningsolja som den totala bränsle- användningen * värmevärdet *emissionsfaktorn för lätt eldningsolja. Utsläpp av metan från mjölkkor beräknas som antalet mjölkkor* emis- sionsfaktorn för mjölkkor. Av formeln ser man också de två sätt som står till buds för att minska på utsläppen. Antingen kan man välja en lägre aktivitetsnivå, exempelvis förbruka mindre olja, eller också kan man försöka påverka emissionsfaktorn genom t.ex. teknikförbättring. Det senare fallet kan exemplifieras med att en investering görs som leder till utsläppen minskar. För att förorenaren skall kunna tillgodogöra sig resultatet av investeringen måste nya emissionsfaktorer tas fram som avspeglar den nya situationen. Som tidigare nämnts anförs ibland som ett problem den varierande tillförlitligheten i beräkningar av de faktiska utsläppen av de sex växt- husgaserna. För vissa gaser bedöms osäkerheten i beräkningarna ligga runt ±30–. Denna brist på tillförlitlighet är dock ett generellt pro- blem och kan inte hänföras till ett handelssystem för utsläppsrätter. För koldioxidutsläpp är den indirekta metoden mycket tillförlitlig. En metod för att hantera osäkerheten i mätningarna är att helt bortse från faktiska utsläpp och i stället utgå från vad som rapporteras in till klimatkonventionen. Idealfallet vore onekligen att de inrapporterade utsläppssiffrorna avspeglar de faktiska utsläppen, men när det inte föreligger en överens- stämmelse mellan de två kan de inrapporterade siffrorna vara en fram- komlig väg. De överenskommelser som gjorts internationellt innebär betydande ekonomiska åtaganden för berörda länder och dessa åtagan- den baseras på vad länderna har rapporterat in till klimatkonventionen, inte på vad respektive land faktiskt släpper ut. För de gaser där osäkerheten i beräkningarna är stora finns det risk för att beräkningarna kommer att ändras. Exempelvis kan beräknings- metoden komma att ändras, statistikunderlaget kan förbättras eller också kan IPCC:s riktlinjer ändras. Den senaste revideringen av rikt- linjerna 1996 har lett fram till att beräkningarna av de totala utsläppen i har ökat från 66,5 till koldioxid- ekvivalenter. Vid en rekalkylering av utsläppen kan antalet utsläpps- rätter för den som omfattas av kvotplikt komma att behöva antingen 146 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt justeras upp eller ner. Om metodik eller emissionsfaktorer ändras måste en omräkning ske av hela tidsserien, dvs. från och fram till det år som skall rapporteras. Vidare måste orsaken till omräkningen redovisas. Från marknadens synvinkel består problematiken kring rekalkyle- ring närmast i de risker som en förändring av redovisningen av utsläpp kan innebära, vilka i princip inte skiljer sig avsevärt från andra risker för prisförändringar på marknaden. Denna risk bör därför bäras av aktörerna. 12.4Kriterier vid bedömningen av kvotpliktiga3 Som nämndes inledningsvis i detta kapitel skall man vid en bedömning av vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt ställa intäkterna i form av tillgång till billiga åtgärdskostnader av att inkludera enskilda utsläppskällor mot de kostnader som inkluderingen förorsakar. Så länge som intäkterna är större än kostnaderna bör utsläppskällorna inkluderas i handelssystemet. För att ett styrmedel skall vara kostnadseffektivt skall det ge de olika aktörerna incitament till att genomföra samtliga utsläppsbegräns- ningar som är samhällsekonomiska lönsamma i den egna verksam- heten. Det är därför viktigt att de metoder som används för beräkning av utsläpp fångar upp åtgärder som kan användas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Ett företag som står i begrepp att genomföra kostsamma utsläppsbegränsningar och som, på grund av brister i beräkningsmetoden, inte kan tillgodogöra sig detta har få eller inga incitament att genomföra investeringen. För att de beräkningsmetoder som används skall kunna fånga upp åtgärder som genomförs för att begränsa utsläppen måste det utvecklas emissionsfaktorer som är specifika för den enskilde förorenaren eller för grupper av förorenare som använder liknande tekniker. I de fall det rör sig om många utsläppskällor och många olika potentiella åtgärder för att begränsa utsläppen, måste en stor mängd emissionsfaktorer tas fram. Detta kan bli kostsamt av två skäl. Dels slukar själva framtagan- det av emissionsfaktorerna resurser, dels kan kostnaderna för att kontrollera utsläppen från många källorna komma att bli höga. 3 Som bakgrundsmaterial har i avsnitten 12.4–12.7 följande källor utnyttjats: Den norska kvotutredningen, IPCC:s riktlinjer, Potential of Including Non- Combustion Sources of GHG Emissions in a Program samt material från och . Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 147 fall kan de totala kostnaderna överstiga det man vinner av att ha med utskäppskällan i handelssystemet. Inget hindrar att i handelssystemet även inkludera utsläppskällor där beräkningsmetoderna inte fångar upp samtliga utsläppsbegränsande åtgärder. System fångar nämligen alltid upp den utsläppsminskning som blir resultatet av en minskning i aktivitetsnivån. Uppströms eller nedströms? För att uppnå den effektivaste lösningen brukar man säga att kvotplik- ten skall ligga vid själva utsläppskällan. Det är det företag som äger utsläppskällan som antas ha den bästa informationen om de billigaste åtgärderna för att begränsa utsläppen. Denna ansats brukar benämnas en nedströmsansats. Om utsläppsförhållanden är sådana att det inte existerar några utsläppsbegränsande åtgärder, förutom att minska förbrukningen av den vara som leder till utsläpp, förlorar man inget utifrån effektivitets- synvinkel, att lägga kvotplikten tidigare i förädlingskedjan. Då kan antalet aktörer som påläggs kvotplikt begränsas och därmed minskar kostnaderna för att administrera handelssystemet. En sådan ansats benämns en uppströmsansats.4 Utifrån den ovan förda diskussionen blir de kriterier för bedöm- ningen om utsläppskällor skall inkluderas i ett handelssystem: dels bör inkluderandet leda till att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser som är kostnadseffektiva, dels bör de totala administra- tionskostnaderna inte blir alltför höga. I nedanstående tabell redovisas återigen de totala utsläppen av de sex växthusgaserna i Kyotoprotokollet avseende i . 4 En nedströmsansats för koldioxidutsläpp från en personbil innebär att kvot- plikten läggs på själva personbilen eller dess förare. En uppströmsansats kan i detta fall avse att kvotplikten läggs på bensinstationer, men uppströmsansatsen avser också det fall då kvotplikten läggs ännu tidigare i kedjan som t.ex. på oljeraffinaderier. Kvotplikt som läggs tidigare än själva utsläppskällan benämns i denna utredning som en uppströmsansats. 148 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt De totala utsläppen av växthusgaser . Miljoner ton koldioxidekvivalenter. Produktion av el och fjärrvärme Bostäder, service m.m. Förbränning av bränslen inkl. transporter Förbränning av bränslen inkl. transporter Av tabellen framgår hur de koldioxidekvivalenter fördelade sig . Nedan går de olika utsläppskategorierna igenom. De samlade utsläppen av koldioxid uppgick till . Det utgjorde av de totala utsläppen av växthus- gaser i , uttryckt som koldioxidekvivalenter. Utsläpp från för- bränning av fossila bränslen uppgick till medan utsläppen från industriprocesser var . Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 149 ingår i begreppet processutsläpp är bl.a. utsläpp vid cement- och glas- tillverkning. Dessa utsläpp skapas via kemiska reaktioner i själva till- verkningsprocessen. 12.5.1Utsläpp av koldioxid från förbränning Till grund för beräkningarna av förbränningsutsläppen i rapporteringen till klimatkonventionen ligger dels emissionsfaktorer från olika bränsle- och drivmedelsslag och förbränningsförhållanden, dels statistiska uppgifter från SCB:s Energistatistik om leveranser och förbrukning av bränslen och drivmedel. Beräkningarna görs som produkten av bränsle- förbrukning och emissionsfaktorer efter omräkning av bränsleförbruk- ningen till energimängd (MJ). Det är miljontals källor som släpper ut koldioxid, alltifrån stora el- och värmeproduktionsanläggningar, bostäder och lokaler till bilar, last- bilar och motorcyklar. Att lägga kvotplikten på samtliga utsläppskällor, dvs. nedströms, skulle leda till mycket höga administrationskostnader. Genom att utsläpp av koldioxid är proportionellt mot kolinnehållet i bränslen och oberoende av hur förbränningen sker kan man, utan att förlora i effektivitet, lägga kvotplikten uppströms. Denna ansats inne- bär för koldioxid att oljeraffinaderier, andra importörer av fossila bränslen, naturgasimportörer, distributörer etc skulle vara de som åläggs kvotplikt. Tilldelningen av utsläppsrätter sker i enlighet med åtaganden. Självfallet släpper dessa aktörer inte själva ut all den mängd växthusgaser som motsvarar innehavet av utsläppsrätter, men de pro- dukter som förädlas och säljs vidare kommer i ett senare led att resul- tera i koldioxutsläpp. Ett uppströms system i importledet innebär såle- des i praktiken en ren importreglering. Varje utsläppsrätt skulle då ge rätten att producera eller sälja ett ton av framtida koldioxidutsläpp. Genom utsläppsbegränsningen kommer utsläppsrätterna att bli en begränsad resurs och betinga ett pris. Detta pris kommer att inkluderas i de olika energiprodukterna och sänder därmed en prissignal till användarna av fossila bränslen. Därmed ska- pas incitament hos enskilda aktörer till att byta från kol och olja till naturgas, att övergå till förnybara bränslen eller att vidtaga olika åtgär- der för att effektivisera energianvändningen. En uppströmsansats kan täcka in all användning av fossila bränslen för förbränning och den allra största delen av koldioxidutsläppen i lan- det. Antalet företag skulle vara begränsat, vilket skulle minimera kost- naderna för mätning och kontroll. För att fånga in de utsläpp som görs i själva anläggningen under omvandlingen bör utsläppen beräknas på insatsvaror som kommer in i 150 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt anläggningarna och inte på de produkter som säljs vidare. För att få en korrekt bild av utsläppen måste man även kontrollera hur stor mängd av de fossila bränslen som används till andra ändamål än förbränning. Detta kommer inte att leda till några koldioxidutsläpp och oljeraffina- derier skall därför inte behöva vara skyldiga att inneha utsläppsrätter för denna del av oljeförbrukningen. Ytterligare en aspekt vid utformningen av systemen är hanteringen av import och export av fossila bränslen. För sådant som importeras och förbränns inom landet skall raffinaderier och andra importörer ha skyldighet att inneha utsläppsrätter medan inga utsläppsrätter skall krä- vas för bränslen som exporteras. En nackdel som anförs vid användandet av en uppströmsansats är att den inte skulle ge de riktiga incitamenten till att utveckla eller använda tekniker för utsläppsbegränsning vid källan som till exempel koldioxidskrubber och utnyttja möjligheten att deponera koldioxid- gasen.5 Med uppströmsansatsen skulle priset på utsläppsrätten inklude- ras i priset på fossila bränslen och ett företag som vidtar åtgärder för att reducera koldioxidutsläppen nedströms från exempelvis en förbrän- ningsanläggning skulle inte kunna tillgodogöra sig denna ytterligare utsläppsreduktion. Tekniker för att reducera och deponera utsläpp av koldioxid från rökgaserna är mycket dyra, även om det finns indikato- rer på att ny teknik för deponering av koldioxid har blivit billigare6 Den anförda nackdelen får därför betydelse först på . Från såväl en kostnadseffektiv synvinkel som från en administrativ synvinkel är en uppströmsansats mycket fördelaktig. Man fångar in samtliga koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, vilket utgjorde av de totala utsläppen av växthusgaser i Sve- rige. Min bedömning är att koldioxidutsläpp från förbränning kan ingå i ett handelssystem. För att minska administrationskostnaderna bör han- deln ligga tidigt och en uppströmsansats bör därför användas. 5Se Hargrave, T: : Description of an Upstream Approach Center for , 1998. 6I ett underlagsmaterial från vidarebefordras uppgifter om att ny teknik skulle kunna nedbringa kostnaden för deponering till mellan 25 till per kilo koldioxid. Dessa uppgifter innebär en dramatisk minskning. själva menar dock att stor osäkerhet råder när det gäller siffrorna. Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 151 12.5.2Utsläpp av koldioxid från industriprocesser Utsläpp av växthusgaser produceras också från en mängd industri- aktiviteter som inte relateras till energianvändning. De huvudsakliga utsläppskällorna är industriella produktionsprocesser som kemiskt eller fysiskt omvandlar material. Under dessa processer kan många olika växthusgaser bildas, bl.a. koldioxid. I den internationella rapporte- ringen skiljer man på utsläpp från själva industriprocessen och utsläpp till följd av energianvändning. Traditionellt har dessa båda kategorier i betraktats som utsläpp från industriprocesser. Industrins utsläpp till följd av energianvändning redovisades i föregående avsnitt. Den huvudsakliga metodiken för beräkning av utsläppen enligt IPCC:s riktlinjer är att multiplicera data på en aktivitet med en emissionsfaktor. Till processutsläpp räknas bl.a. utsläpp från tillverkning av osläckt kalk, cement och glas inom jord- och stenindustrin och framställning av ferrolegeringar och järnpellets inom järn- och stålindustrin. Beräk- ningsmetodiken för processindustrins koldioxidutsläpp är i i huvudsak överensstämmande med IPCC:s rekommendationer.7 I nedanstående tabell redovisas utsläppen av koldioxid från industri- processer.8 7SCB Utsläpp till luft i Mi 18 . 8Som nämndes i inledningen av detta avsnitt skiljer man i den internationella rapporteringen på utsläpp från själva industriprocessen och utsläpp till följd av energianvändning. Traditionellt har dessa båda kategorier i betraktats som utsläpp från industriprocesser. Under rubriken järn och stål beräknas kol- dioxidutsläpp från förbränning uppgå till i rappor- teringen till klimatkonventionen medan koldioxidutsläpp från processer beräk- nas uppgå till . Sammantagen blir det således . I en rapport som tagits fram av (Skogen och Kemin, Gruvorna och Stålet, 1999) beräknas de totala koldioxidutsläppen från de 20 största stålföretagen till . Av detta avsåg användning av processkol och från energianvändning. 152 Omfattningen av kvotplikten på lång sikt Utsläpp av koldioxid från industriprocesser . Mil- joner ton. Järn- och stålproduktion inkl ferrolegeringar Processutsläppen av koldioxid från cementproduktionen uppgick till , från kalkproduktion till , från järn- och stålproduktion inklusive ferrolegeringar , från aluminiumproduktion från produktion av massa och papper samt från produktion inom kategorin Övrigt till . I den senare kategorin samlas utsläpp från till- verkning av glas och mineralull, förbränning av miljöfarligt avfall samt råvaruanvändning inom kemisk industri. Utsläpp av koldioxid vid cementtillverkning beräknas i uti- från förbrukningen av kalksten. Koldioxidutsläpp från cementproduk- tion är i huvudsak direkt proportionell till kalkinnehållet och produk- tion av cement med lägre kalkinnehåll resulterar i lägre koldioxid- utsläpp. I IPCC:s riktlinjer anges att genom att koldioxidutsläpp sker vid produktion av klinker, en insatsvara från vilken cement produceras, bör utsläppsberäkningar baseras på kalkinnehållet och produktionen av klinker. I används en beräkningsmetod för cementtillverkning som är en vidareutveckling av IPCC:s standardmetodik.9 Den norska kvot- utredningen kommer fram till att de norska utsläppsberäkningarna kan göras på utsläppskällenivå och samtliga kända åtgärder för att begränsa utsläppen fångas in av metoden. bedöms de samlade administrationskostnaderna av att inkludera samt- liga utsläppskällor vara låga genom att det avser få anläggningar. Även i är antalet anläggningar som tillverkar cement begränsat. Utsläppen från kalktillverkning beräknas i utifrån använd kalksten. I IPCC:s riktlinjer varierar emissionsfaktorn beroende på 9 Se den norska kvotutredningen sidorna 93–94. Omfattningen av kvotplikten på lång sikt 153 kalksort mellan 0,79–0,koldioxidutsläpp per ton producerad kalk. Under IPCC:s rubrik Järn-, stålproduktion samlas, för del, koldioxidutsläpp från framställning av ferrolegeringar och från järnpellets. Utsläpp vid framställning av järnpellets beräknas uti- från förbrukningen av dolomit. I IPCC:s riktlinjer anges den mest exakta metoden för att beräkna koldioxidutsläpp från framställning av ferrolegeringar, liksom från annan metallproduktion vara, via använd- ningen av reduktionsmedel. Utsläpp från aluminiumproduktion beräknas i utifrån användning av kolelektroder. I den norska kvotutredningen konstaterar man att beräkningarna av koldioxidutsläpp från all metallproduktion kan baseras på åtminstone två datakällor för själva aktiviteten; produk- tionsmängden eller förbrukningen av reduktionsmedel.