sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — delar då upp den totala tilldelade mängden bland EU-länderna i en del som avser de sektorer som ingår i handelssystemet och en del för sekto- rer som lämnas utanför. Detta blir också det totala utsläppstaket. Det totala utsläppstaket på EU-nivå för sektorer i handelssystemet skulle sedan fördelas på enskilda medlemsländer utifrån en fördel- ningsformel. Denna fördelningsformel kan utformas på olika sätt. Ett sätt vore att respektive medlemsland skulle få sin andel av unionens totala utsläpp . För de sektorer som lämnas utanför handels- systemet beräknas deras tak i respektive land som skillnaden mellan ett medlemslands totala tilldelade mängd och det totala utsläppstaket för landets handelssystem. Enligt denna lösning är det inte upp till varje medlemsland att för- dela sin totala tilldelade mängd på sektorer som ingår i handelssystemet och på sektorer som lämnas utanför. Ett argument som tas fram varför det är att föredra att handels- systemets totala tak bestäms på EU-nivå (och inte på medlemsnivå) är, att det senare skulle öppna för möjligheten för ett enskild medlemsland att subventionera vissa sektorer som inte ingår i systemet. Om exem- pelvis ett medlemsland sätter ett strängare utsläppstak inom en sektor i handelssystemet, skapar det ett utrymme som kan användas för att helt eller delvis undanta sektorer utanför systemet från utsläppsbegräns- ningar Konkurrerar dessa sektorerna med motsvarande sektorer utom- lands kan detta ses som en subvention i förhållande till konkurrent- länder. Ett annat argument för att fastställa utsläppstaket på EU-nivå och inte på medlemslandsnivå är att det senare skulle kunna leda till poli- tiska påtryckningar i de enskilda medlemsländerna. Lobbyverksamheter skulle öka. Ytterligare ett argument som, enligt rapporten, talar för en fördelning på EU-nivå är att själva bördefördelningsöverenskommelsen ges en stark bas för att fastställa taket på. Mot detta kan invändas att en proportionell fördelning med utgångspunkt i bördefördelningen skulle bli både orättvis och ineffektiv. Det skulle dock, enligt rapporten, vara svårt att politiskt motivera att det totala utsläppstaket sätts på EU-nivå. Fastställandet av utsläppstak ses av många som en rätt (prerogative) för de enskilda medlemslän- derna. Som ett exempel på det senare tas situationen i upp, där man har infört ett handelssystem och där taket har bestämts. Det skulle upplevas som orättvist om dessa redan fastlagda fördel- ningar av taket skulle omförhandlas. Det som diskuterats har rört bestämningen av utsläppstak under Kyotoprotokollet första åtagandeperiod. Hur skulle fastställandet av utsläppstak gå till om ett handelssystem införs inom unionen? Enligt rapporten skulle unionen kunna fokusera på den Fastställandet av det totala utsläppstaket 201 utsläppsbegränsning som man vill uppnå bland sektorer i handels- systemet i förhållande till utsläpp. Unionen skulle behöva besluta om ett kortsiktigt mål som den ville uppnå samt hur fördelningen till enskilda medlemsländer skulle göras. En förhandlingslösning skulle sannolikt kunna bli svår att uppnå, efter- som processen dit kan antas bli utdragen. Ett alternativ, som inte är möjlig under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod , men som skulle vara attraktivt i perioden före är, att sätta ett totalt utsläppstak för de sektorer som EU bestämmer skall ingå i handelssystemet, och kombinera det med en avgift vid överträdelse. Enligt rapporten skulle medlemsländerna vara mer benägna att komma överens om ett tak och en fördelning genom att de med säkerhet skulle kunna beräkna den maximala kostnaden för efterlevnad. Avgiften skulle då sätta en övre gräns för vad ett företag skulle behöva betala. Om marginalkostnaden i en anläggning för att begränsa utsläppen över- stiger avgiften, väljer företaget att överskrida sitt utsläppstak och betala avgiften. Detta system skulle inte kunna användas under Kyotoperio- den på grund av att det skulle skapa svårigheter för ett land att uppfylla sina åtaganden. Det system som diskuteras i rapporten liknar det som införts i inom kraftsektorn. Avslutningsvis konstaterar man i rapporten att varje land står inför ett nollsummespel när det gäller att uppfylla den bördefördelning som gäller för landet under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Väljer man, av den ena eller andra anledningen, att favorisera en eller flera sektorer genom att inte pålägga dessa krav på åtgärder måste andra sektorer inom landet genomföra desto fler åtgärder. Dessa sektorer skulle då få bära en större börda för att landet totalt sett skall uppfylla sina åtaganden. Landets totala kostnader skulle också bli högre. I anges att en viktig uppgift är att se till att de sektorer eller aktörer som ingår i ett handelssystem åläggs lika stora utsläppsminskningar som de som står utanför. Ett medlemsland som inför ett nationellt handelssystem –2012 måste besluta om hur många ton utsläpp som skall omfattas av handelssystemet och hur många ton som skall omfattas av andra styrmedel. På motsvarande sätt skulle ett handelssystem på EU- nivå , där man enats om sektorstäckningen, ge varje med- lemsland ett förutbestämt antal utsläppsrätter för sektorer inom syste- met. Inom ramen för överenskommelsen om bördefördelningen skulle medlemsstaterna efter 2008 komma överens om hur stor andel av utsläppsminskningen som skulle fördelas till sektorerna i handels- systemet i varje medlemsland och hur stor andel av utsläppsbegräns- ningen som åtgärdas med andra typer av åtgärder. 202 Fastställandet av det totala utsläppstaket Ett alternativ till ett tvingade totalt utsläppstak som bestäms på EU- nivå i ett system som införs föreslås i en studie som genomförts på uppdrag av Nordiska ministerrådet.3. Varje enskilt land kan här bestämma omfattningen av sitt eget handelssystem, men de skall informera hur många utsläppsrätter som utfärdas. Vidare skall varje land göra det möjligt att få växla till utsläppsrätter som utfärdats i perioden mot utsläppsrätter som utfärdas under Kyoto- perioden. Genom detta förfarande skulle man undvika förhandlingar om fördelningen av utsläppsrätter , liksom om unionens kortsiktiga målsättning. Av den diskussion som förts ovan kan man dra slutsatsen att fördel- ningen av utsläppsminskningar mellan sektorer som skall att ingå i ett handelssystem och sådana som lämnas utanför är viktig, icke minst från en kostnadseffektiv synvinkel. Omfattar ett handelssystem endast en mindre andel av utsläppen måste andra styrmedel användas på de utsläppskällor utanför systemet som är lika kraftfulla som ett handels- system. Det gäller även i ett handelssystem som införs inom EU . Här finns det inga internationella åtaganden och det kan bli en utdragen process att förhandla sig fram till en målsättning inom unio- nen. 3 (2000) Implementering av et system för kvotehandel i og . 18 De projektbaserade mekanismerna Kyotoprotokollet omfattar även två ytterligare mekanismer, Gemen- samt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling och båda är projektbaserade. Företag i länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp kan investera i specifika projekt i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tillgodohavande att kvitta mot egna utsläpp. I fallet med Gemensamt genomförande skall båda län- derna vara industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska sina utsläpp. Mekanismen för en ren utveckling avser samarbete mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åta- ganden och å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. I detta kapitel skall en diskussion föras om några centrala aspekter på dessa mekanismer. För att bli giltiga skall de utsläppsminskningar som skapas med de två projektbaserade mekanismerna godkännas.1 För detta krävs bl.a. att utsläppsminskningarna skall vara additionella, med vilket menas att investeringarna skall leda till utsläppsminskningar som går utöver vad som annars skulle uppnås. Fastställandet av additionalitet består såle- des av att undersöka vad som kommer att hända om ett projekt inte kommer till stånd. Ett referensscenario utarbetas för utvecklingen av utsläppen och projektets utsläppsminskningar beräknas sedan i förhål- lande till referensscenariet. Det torde vara enklare att beräkna utsläppsminskningarna för Gemensamt genomförande (JI) av åtminstone två anledningar. Dels kan JI projekt förväntas leda till en verklig utsläppsreduktion genom att 1 Utsläppsminskningarna från Gemensamt genomförande benämns utsläpps- minskningsenheter och från Mekanismen för en ren utveckling certifierade utsläppsminskningar. 204 De projektbaserade mekanismerna investeringen oftast avser att ersätta en äldre anläggning med en modern och mer effektiv. Man har uppgifter om de historiska utsläppen från den äldre anläggningen och kan utarbeta ett referensscenario uti- från antagandet att anläggningen även fortsättningsvis kommer att dri- vas som . Mer korrekt är dock att se på det mest realistiska alternativa förloppet, vilket bör ske för att inte överdriva utsläpps- reduktionerna. Utsläppsminskningen beräknas sedan som skillnaden mellan detta referensscenario och utsläppen från den moderna anlägg- ningen. När det gäller Mekanismen för ren utveckling kan investeringen i utsläppsbegränsande åtgärder i flera fall komma att avse skillnaden mellan en projekterad anläggning med utsläppsbegränsande åtgärder inkluderade och en annan projekterad anläggning där sådana åtgärder inte har beaktats. Referensscenariot blir här de framtida utsläppen från en projekterad anläggning utan speciella åtgärder för att begränsa utsläppen av klimatgaser. Vidare är additionaliteten enklare att fastställa med Gemensamt genomförande på grund av att båda länderna är industriländer med bin- dande åtaganden. Investeringen leder till en överföring av utsläpps- minskningar som det förvärvande landet helt eller delvis kan tillgodo- göra sig. Det förvärvande landet kan därmed överskrida sin ursprung- ligt tilldelade mängd. Överföringen reducerar det överlåtande landets tilldelade mängd i motsvarande grad, vilken gör att detta land har ett direkt intresse av att tillse att beräkningen av reduktionen är realistisk.2 För Mekanismen för en ren utveckling är det överlåtande landet ett utvecklingsland utan något bindande åtagande och här kan det ligga i båda deltagande ländernas och företagens intresse att överdriva effek- terna av ett projekt på utsläppsminskningarna. Även om fastställandet av ett referensscenario för Gemensamt genomförande är enklare än för Mekanismen för en ren utveckling är det fortfarande inte självklart. Man kan försvara ett antal framtida sce- narier vid en given projekt situation. Om man exempelvis skall byta ut en oljebaserad värmepanna i ett fjärrvärmenät till en biobränslebaserad är det mest uppenbara valet av referensscenario de utsläpp man skulle komma att ha om värmepannan även fortsättningsvis är kvar och eldas med olja. Men man kan tänka sig situationer där det existerar en allmän strävan bort från olja och mot användningen av naturgas. 2 Gemensamt genomförande exemplifieras vanligtvis med att investeringar går från länder i västvärlden till länder i i utbyte mot utsläppsminsk- ningar för att hjälpa givarländerna att fullgöra sina kvantifierade åtaganden. Mekanismen kan dock även avse investeringar som görs mellan två länder inom exempelvis EU. De projektbaserade mekanismerna 205 situation skulle det mest naturliga referensscenariet vara ett läge där utsläppen beräknas utifrån installationen av naturgaseldade pannor. Båda alternativen kan vara rimliga. En utförlig diskussion av dessa frå- gor återfinns i SOU 1994:140. Med tidig kreditering avses möjligheten för företag att kunna tillgodo- göra sig utsläppsminskningar från investeringar som genomförs för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperioden –2012. I Kyotoprotokollet anges för Mekanismen för en ren utveckling att certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts till den första åtagandeperiodens början får utnyttjas för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperioden. Något motsvarande finns inte för Gemensamt genomförande. Detta kan komma att leda till problem genom att det skapar en obalans mel- lan investeringar i utvecklingsländer och investeringar i industriländer, vilka kan komma att få långtgående konsekvenser. Generellt kan sägas att det alltid finns en risk för att företag i industriländer med bindande åtaganden väljer att flytta hela eller delar av sin verksamhet till utveck- lingsländer utan bindande åtgärder. Detta s.k. läckage kan leda till att de totala utsläppen ökar. EU har därför infört villkoret att endast en del av åtagandet skall få tillgodoses genom Mekanismen för en ren utveckling och söker i övrigt ställa långtgående krav på verifiering och kontroll i de förhandlingar som pågår. Om ett företag står i begrepp att investera i ett projekt under perio- den till 2008 och väljer mellan ett investera i ett industriland eller ett utvecklingsland kan valet avgöras av att företaget, genom att inves- tera i ett utvecklingsland, även får tillgång till utsläppsminskningar, som det kan spara. Består projektet vidare av att anlägga en fabrik för produktion av varor som konkurrerar på världsmarknaden kan ut- släppsminskningarna ses som subventioner och strida mot WTO:s reg- ler.3 En lösning till det senare problemet kan vara att även tillåta tidigt kreditering för Gemensamt genomförande. Denna fråga är öppen i för- handlingarna. Det finns inget som hindrar det överlåtande landet från att erbjuda s.k. utsläppsminskningsenheter från projekt som genomförs . Dessa utsläppsminskningsenheter skulle då kunna sparas och räknas av mot det överlåtande landets tilldelade mängd under den 3 Denna senare aspekt tas upp i Grubbs. M (1999) The Kyoto Protocol. A Guide and Assessment. 206 De projektbaserade mekanismerna Detta lands åtagande under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skärps eftersom sådan tidig kreditering måste dras i från det utrymme för utsläpp som man har. Detta skulle också stimulera tidiga åtgärder för att uppfylla Kyotoprotokollets åtaganden. När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling sägs i direktiven att utredaren skall belysa hur de regler och riktlinjer som anges i klimatkonventionen i skulle kunna tillämpas för svenska företag. Beslut om tillämpningen av de två meka- nismerna under Kyotoprotokollets åtagandeperiod kommer att fattas under det sjätte partsmötet i . De regler som man då kommer fram till måste svenska företag tillämpa för att de skall kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de två projektbaserade mekanismerna. Under det sjätte partsmötet kommer man i bästa fall även att enas om regler för de två projektbaserade flexibla mekanismerna. Som nämnts ovan kan företag när protokollet trätt i kraft och reglerna finns på plats tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från projekt som utförs i utvecklingsländer, medan denna möjlighet inte med säkerhet existerar för utsläppsminskningar från projekt i industriländer. För de senare kan man tänka sig två olika vägar. För det första kan ett överlåtande land erbjuda utsläppsminskningsenheter som kan sparas och utnyttjas under den första åtagandeperioden. För det andra skulle den svenska staten kunna erbjuda de svenska företagen utsläppsminskningsenheter för projekt som genomförs i andra industriländer. För båda alternativen gäller att de sparade utsläppsminskningsenheterna kan bytas mot de tilldelade mängder som respektive land erhåller under den första åta- gandeperioden. Skillnaden mellan de två olika fallen är att i det förra kan de svenska utsläppen överstiga tilldelade mängd medan den tidiga krediteringen i det senare fallet måste rymmas inom tilldelade mängd. Avgörande för företagens del är naturligtvis att de har incitament att delta att förvärva sådana utsläppsreduktioner. Detta kan ske genom att utsläppsreduktionerna förs in i ett förtida handels- system eller genom att företagen erhåller skattelättnader. Projektbase- rade aktiviteter kan också ingå som element i långsiktiga avtal mellan staten och industrin. Se vidare SOU 1994:140. I det förslag till handelssystem som diskuteras inom EU och som är tänkt att starta ingår inte att länder eller företag skall De projektbaserade mekanismerna 207 kunna göra investeringar i länder utanför EU och kunna tillgodoräkna sig detta. I det danska systemet ges det möjlighet till att utnyttja sådana investeringar, även om det fortfarande måste skapas regler för hur till- godoräknandet skall gå till. 19 Infasningen av handelssystemet Att fasa in ett nytt system kan ta tid och det är många saker som måste finnas på plats för att systemet skall fungera på avsett sätt. Genom att på ett så tidigt stadium som möjligt slå fast, dvs. lagstifta, att avser att införa ett nationellt system för Kyotoprotokollets flexibla mekanismerna klargör man för aktörerna de spelregler som kommer att gälla framöver. De totala kostnaderna för att uppfylla de nationella åta- ganden kan då minskas genom att aktörerna får anledning till att inklu- dera detta i sina framtida ställningstaganden och beakta detta när ny- och ersättningsinvesteringar görs. I detta kapitel diskuteras olika tidpunkter vid infasningen av ett handelssystem. Vidare diskuteras för- och nackdelar av att införa ett system före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. 19.1Tre tidpunkter vid infasningen I en studie som genomförts på uppdrag av Nordiska ministerrådet1 skiljer man mellan följande tre tidpunkter vid infasningen av ett han- delssystem. Tidpunkt för fastställande av ett handelssystem innebär den tidpunkt då myndigheterna inför ett regelverk för handelssystemet. I detta regel- verk ingår bl.a. omfattningen av kvotplikten, utformningen av själva utsläppsrätten, hur fördelningen av utsläppsrätterna går till, förutsätt- ningarna för att kunna tillgodogöra sig utsläppsminskningar som genomförts i utlandet och rutiner för rapportering, kontroll och sank- tioner. Tidpunkten för fastställandet av ett regelverk bör komma rela- tivt tidigt för att klargöra för aktörerna de spelregler som kommer att gälla. I praktiken kan denna tidpunkt vara strax efter det att har ratificerat Kyotoprotokollet. Tidpunkt för när kvotplikten träder i kraft. Från denna tidpunkt kommer det att påläggas krav på företagen. 1 (2000) Implementering av et system för kvotehandel i og . 210 Infasningen av handelssystemet denna tidpunkt , i åtagandeperioden. I EU-kom- missionens grönbok utgör tidpunkten för ikraftträdandet av kvotplikten. Tidpunkt för start av handel med utsläppsrätter. En tidig start av handel med utsläppsrätter medför att aktörerna kan utnyttja de finan- siella marknaderna för att få bättre information om det framtida priset på utsläppsrätter. Detta förutsätter att tilldelningen av utsläppsrätter sker . I princip kan tilldelningen av utsläppsrätter ske strax efter det att etableringen av ett handelssystem har gjorts. Eventuellt sam- manfaller den alltså med tidpunkt för fastställandet av systemet. 19.2Är det lämpligt att införa ett handelssystem ? Vilka är fördelarna respektive nackdelarna av att införa ett system för handel med utsläppsrätter före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod med början ? Kommer uppfyllandet av länders åtaganden att kunna genomföras till lägre samhällsekonomiska kostnader om man inför ett handelssystem ? Detta fordrar ytterligare studier men nedan redovisas vilka argument för och vilka argument emot ett tidigt införande som har diskuterats i tre olika rapporter. I med en precisering av industrisektorer som kan tänkas ingå i ett handelssystem inom unionen görs ingen grundligare analys av för- respektive nackdelar av att införa ett han- delssystem . I grönboken anges att kommissionen konstaterade att gemenskapen skulle kunna inrätta ett internt han- delssystem . Fördelen med ett tidigt införande (av kvotplikt) är, enligt kommissionen, inlärningseffekter som skulle göra unionen mer förberedd för den internationella handeln som kommer i gång . Aktörerna i det interna systemet skulle kunna bekanta sig med instrument och, säger man, ge dem ett försprång. Kommissionen hänvisar till vetenskapliga och praktiska skäl när det gäller omfattningen av ett tidigt handelssystem till varför man inte från början skall välja ett mer omfattande system, trots att kostnadsskillna- derna då skulle vara större mellan företagen för att begränsa utsläppen och därmed ge större vinster av handel. Det finns tekniska och admi- nistrativa frågor, enligt kommissionen, som måste lösas vad gäller bland annat övervakningen av utsläppen och kontrollen av efterlevna- Infasningen av handelssystemet 211 den för små mobila utsläppskällor. Med en försiktig strategi bör syste- met, enligt kommissionen, till en början begränsas till koldioxidutsläpp från stora punktkällor. I grönboken diskuteras inte eventuella nackdelar av att införa ett handelssystem . I den tidigare refererade rapporten som genomförts på uppdrag av Nor- diska ministerrådet anges följande fördelar av en tidig kvotplikt Dynamiska vinster som leder till lägre åtgärdskostnader under Kyotoprotokollet. Effektivisering av dagens styrmedelsanvändning. Medel för påverkan i internationella förhandlingar. Som nackdelar anges: Osäkerheten om Kyotoprotokollet ikraftträdande. Verkningar på nationell konkurrenskraft. Dynamiska vinster av en tidig kvotplikt uppstår genom att företagen tidigt ges förutsättningar att inkludera kostnader för växthusgaser (i detta fall koldioxid) i sin investeringsplanering. Detta kommer att beaktas när företagen beslutar om ny- eller ersättningsinvesteringar. I rapporten konstaterar man dock att dessa aspekter inte nödvändigtvis kräver att kvotplikt införs . Det kan räcka med att myndig- heterna inför ett regelverk för handelssystemet under förutsättning att företagen är långsiktiga i sin investeringsplanering. Andra aspekter som anses leda till dynamiska vinster vid en tidig gemensam kvotplikt i de nordiska länderna är, att det kan bidra till en snabbare teknikutveckling och att det dessutom kan påverka andra län- der till att införa kvotplikt. Därutöver finns det inlärningseffekter att vinna av att införa en tidig kvotplikt. När det gäller effektivisering av dagens styrmedel konstateras att alla de nordiska länderna har vidtagit åtgärder för att begränsa utsläp- pen av klimatgaser. Kostnaderna för att reducera koldioxidutsläpp inom vissa sektorer är mycket hög. finns det ingen koldioxidskatt på kraftproduktion i någon av de nordiska länderna. Detta menar man kan leda till att det uppstår oönskade snedvridningar som leder till samhällsekonomiska förluster. Införandet av ett nordiskt kvothandelssystem som åtminstone omfattar kraftsektorn kommer att bidra till att reducera kostnaderna som man uppnår samma reduktionsnivå som dagens styrmedel leder till. 212 Infasningen av handelssystemet Flera av de nordiska länderna har ambitioner att vara pådrivande i de internationella kvotförhandlingarna. En tidig kvotplikt inom ett nor- diskt eller flera nordiska länderna skulle enligt rapporten ge ett viktigt bidrag till den internationella förhandlingsprocessen som exempel på hur kvothandel kan organiseras. Här görs paralleller till liberaliseringen av den nordiska elmarknaden som senare har blivit modell för liknande processer i andra länder. En tidig kvotplikt i ett nordiskt system skulle slutligen också bidra till någon av de första prisindikationer på utsläppsrätter eller t.o.m. etablera futurespriser, dvs. priser för framtida leveranser av utsläpps- rätter. Detta skulle bidra till att minska osäkerheter kring kostnaden för utsläppsbegränsning inte bara för den nordiska industrin, utan också för aktörer utanför . När det gäller nackdelarna råder det osäkerhet om Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft. Att införa ett handelssystem för utsläppsrätter i ett enskilt land och inkludera sektorer som är konkurrensutsatt utan att motsvarande görs i konkurrentländer leder till en sämre konkurrens- kraft.