sou · GOB3111d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Kommunerna erbjuds finansiera anläggandet av nät med det statliga stödet som grund. Stöd skall endast gå till sådana ortssammanbindande nät som prio- riteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund . I IT- infrastrukturutredningens betänkande SOU 1999:85 Bredband för tillväxt i hela landet, anges att av invånarna i bor på sådana orter eller i ren landsbygd där det inte bedöms som realistiskt att de kan få en bredbandsanslutning på rent kom- mersiella villkor. Den avgränsningen grundades bl.a. på täck- ningsgraden för kabel-TV som når av landets befolkning samt EU:s bedömningar som innebär att landsbygd definieras som tätorter med färre än 3 000 invånare, vilket motsvarar av befolkning. Vid överläggningar med ett antal av mark- nadens aktörer har en diskussion förts om denna avgränsning. Överlag har denna avgränsning fått stöd, med undantag för IT-företagen som anförde att marknaden kommer att klara av av befolkning, men behöver stöd för de sista . Övriga aktörer har samtyckt eller avstått från att ta ställning i frågan. Man kan därför på goda grunder anta att de som bor i tätorter med 3 000 invånare eller fler kommer att få tillgång till bredbandsanslutningar på rent kommersiella villkor . Stödet skall därför gå till nät som sammanbinder orter med färre än 3 000 invånare och som prioriterats av regional- och näringspolitiska skäl. 3.3Prioritering av orter och områden Enligt våra utredningsdirektiv skall vi peka ut vilka förbindelser som bör prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund . Bedömningen gäller nu de återstående fyra åren . Att i detta skede peka ut vilka prioriterade förbindelser som bör anläggas är inte möjligt utan att i detalj studera varje ort och eventuella orter den skall ha förbindelse med. Utredningen har därför tolkat uppdraget så att det räcker att ange de prioriterade orter och områden som inte bedöms få tillgång till tekniken inom på rent kommersiell grund. Utredningen har därför från respektive länsstyrelse och regionalt självstyrelseorgan begärt in ett underlag i form av uppgifter om vilka orter och områden med färre än 3 000 invånare som bör prioriteras. Dessa har i sin tur begärt in underlag från kommunerna. En första preliminär bedömning av vilka förbindelser som skulle prioriteras redovisades i enlighet med utredningsdirektiven i en rapport till regeringen . I detta första material redovisades kartor över vilka orter och områden med färre än 3 000 invånare som inte bedömdes som intressanta för marknaden på rent kommersiell grund, samt vilka av dessa orter och områden som var prioriterade. har länsstyrelserna och självstyrelseorganen komplette- rat materialet och preciserat på vilka grunder vissa orter och områ- den har prioriterats utifrån följande kriterier: 1.Skolorter med förskoleklass eller högre nivå i utbildningskedjan. 2.Orter med näringsliv och företag som är starkt beroende av höga kommunikationshastigheter för att utvecklas eller expan- dera. 3.Orter med offentlig service som väsentligt kan förbättra service och kvalitet mot medborgarna med hjälp av bredbandskapacitet. Det kan t.ex. handla om vårdcentraler som via telemedicin kan höja kvaliteten på tjänster mot de vårdbehövande. 4.Orter som av andra skäl bedöms behöva anslutning. Kriteriet skolorter var först begränsat till skolorter med grund- skolans åk 7 (högstadier) och uppåt i utbildningskedjan. Efter överläggning med länsstyrelserna och självstyrelseorganen har detta kriterium utökats till att gälla samtliga skolorter från förskoleklass (6-åringar) och uppåt i utbildningskedjan. I kartmaterialet finns nu en kartläggning av samtliga orter med någon form av skola från förskoleklass och uppåt. Prioriterings- grunden andra skäl har använts i vissa fall. Man har bl.a. använt denna prioriteringsgrund då man prioriterat orter och områden där man velat underlätta för de boende att arbeta och leva, t.ex. genom att möjliggöra distansarbete. Andra skäl har också angetts som motivering, t.ex. för orter och områden som prioriterats därför att det finns handel med glesbygdsservice eller därför att de är turist- orter. Prioriteringarna och kartläggningen som gjorts har matats in av uppgiftslämnarna i Metrias () digitala kartsystem GIS system,1 ett digitalt kartsystem. I bilaga 7 finns en samman- ställning över samtliga prioriterade orter och områden. Bedömningen av vilka orter och områden som bör vara prioriterade görs bäst på lokal och regional nivå. Utredningen har därför inte värderat eller bedömt det inkomna materialet, utan redovisar detta utan ytterligare bearbetningar (se bilaga 7). Andel prioriterade orter och deras prioritetsgrund. Antal orter sorterade efter respektive 1)Totalt antal orter med invånarantal mellan 50 och 2 999. Enligt SCB:s ortsindelning 1995 2)Antalet prioriterade orter med invånarantal mellan 50 och 2999. 3)Andel prioriterade orter av totala antalet orter (50 – 2999 invånare). Sammanlagt finns det 4 360 orter med mellan 50 och 2 999 in- vånare. Av dessa har kommuner i samråd med länen och de regionala självstyrelseorganen prioriterat eller i antal 2 165 orter. Dessa orter bedöms vara i behov av en IT-infrastruktur med hög kapacitet. Kriterierna för orternas prioritetsordning framgår av bilaga 7. I tabellen kan utläsas att av de totalt 4 360 orterna (50– 2 999 invånare) så är 1 478 skolorter. Det innebär att var tredje mindre ort i har en skola i någon form. Alla dessa skolorter skall, som nämnts tidigare, vara prioriterade enligt de direktiv utredningen gett till länsstyrelserna och de regionala självstyrelse- organen inför prioriteringen. Av de 2 165 prioriterade orterna utgör skolorterna en klar majoritet, . Totalt 1 107 och har prioriterats av näringslivsskäl. Detta innebär att knappt var fjärde ort av det totala antalet orter bedöms behöva IT-infrastruktur med hög kapacitet för att kunna utveckla sitt näringsliv/sina företag. Var sjätte ort, eller 715 stycken, av det totala antalet orter (50 – 2 999 invånare) har prioriterats i syfte att den offentliga servicen ska förbättras. Av annat skäl har 474 orter prioriterats, eller var elfte ort. I tabell 1 kan man också se att man i de olika länen prioriterat sina mindre orter på mycket olika sätt. har prioriterat minst andel av sina orter med 50–2 999 invånare, . har den högsta andelen prioriterade orter, . Som genomsnitt för riket har varannan ort prioriterats av något skäl. Den stora skillnaden mellan länen återspeglas också om man beräknar andelen prioriterade orter på kommunnivå. Detta redovisas dock inte närmare i detta betänkande. Där skiljer det från till . En slutsats av dessa stora skillnader är att det är svårt att genomföra en prioritering på lika grunder för alla kommu- ner. Denna utredning har inte haft resurser eller tid att själv klara av denna prioritering, utan har överlåtit detta till den lokala/- regionala nivån. Det är dock knappast troligt att det reella behovet skiljer så mycket mellan de olika länen och kommunerna av att få en bra höghastighetsuppkoppling, som resultatet visar. Med all sannolikhet är det olika bedömningsgrunder och värderingar ute i kommuner och län som ger upphov till de stora skillnaderna i prioritering. Vad gäller antal prioriterade skolorter så är det mer av en kart- läggning än en prioritering, varför dessa värden bör vara tillförlit- liga. Med anledning av de stora skillnaderna i prioriterade orter går det inte att använda resultatet för att hitta någon fördelningsmodell av stödpengarna. I stället får den prioritering som är gjord ses som en första ansats till de lokala infrastrukturplaner som kommunerna förväntas göra. I den tidplan som där skall visas hur orterna i den egna kommunen kommer att få tillgång till en IT-infrastruktur, förutsätts att de orter som prioriterats kommer med under den första delen av utbyggnadsperioden. Noteras bör också att summan av antalet prioriterade orter efter de fyra kriterierna inte stämmer överens med det totala antalet prioriterade orter. En summering av antalet prioriterade orter efter skolort, näringsliv, offentlig service och annat skäl ger sammanlagt 3 774 prioriterade orter, medan det totala antalet prioriterade orter är 2 165. Skillnaden beror på att en och samma ort kan ha flera prioritetsgrunder. SOU 2000:111 Stöd till IT-infrastruktur Antal invånare boende i prioriterad ort mindre än 3000 inv. 1)Antal boende i prioriterad ort dividerat med total befolkning i länet/regionen 2)Antal boende i prioriterad ort dividerat med befolkning boende i tätort med färre än 3 000 invånare och glesbygd. Obserrera att beräkningsunderlaget beträffande boende i landsbygd inte är detsamma som användes vid fördelningen av stöd till områdesnät i SOU 2000:68. Vid fördelning av stödet till områdesnät justerades areal och därmed också befolkning i mycket små och mycket stora kommuner Se mer om detta i SOU 2000:68 s 37. Av tabell 2 framgår att av befolkning bor i priorite- rade orter med 50–2 999 invånare. Eftersom sammanlagt av befolkningen bor i orter med färre än 3 000 invånare eller utanför orter, vilket tidigare konstaterats i flera utredningar, innebär detta att av befolkning bor i icke prioriterade orter eller på ren landsbygd. Det kan noteras att det mellan länen skiljer från till beträffande hur många människor som bor i de prioriterade orterna. Detta har naturligtvis ett starkt samband med hur många som bor på landsbygden och i de mindre orterna (<3 000 in- vånare). Mer intressant är att jämföra hur stor andel som bor i en prioriterad ort jämfört med hur många som bor i tätorter med färre än 3 000 invånare, eller på ren landsbygd. Här kan noteras att det mellan länen skiljer från till . Lägst andel boende i prioriterade orter har och högst andel har . har också en låg andel boende i prioriterad ort. Borträknat dessa tre län föreligger det dock en stor samstämmighet i hur stor andel som bor i prioriterad ort jämfört med alla boende i orter med färre än 3 000 invånare. Andelen för dessa 18 län skiljer mellan och . Elva län, inklusive alla norrlandslänen, har en mycket stor samstämmighet med andelstal mellan och . För riket som helhet är andelen boende i prioriterad ort i relation till samtliga boende i orter med 3 000 invånare eller färre. Statistiskt material beträffande befolkning och orter har inhämtats från , . Vissa begränsningar finns i det statistiska materialet då tätortsavgränsningen är och befolkningsstatistiken . För att på bästa sätt stimulera en utbyggnad av ett ortssammanbin- dande nät bör ett stöd utformas som framför allt är direkt kopplat till just utbyggnaden av det ortssammanbindande nätet, men också till en del är en kompensation för det merarbete som man på regional och lokal nivå initialt måste räkna med vid planering av utbyggnaden. Detta merarbete kan bestå av insatser för att få till en samordning mellan kommuner och inom en region, upprättande av IT-infrastrukturprogram, handläggning av ansökningar om stöd osv. Utredningen bedömer därför att medel bör tillföras kommuner och länsstyrelser/regionala självstyrelseorgan, dels för utbyggnad av det fysiska nätet, dels för att initialt underlätta den administrativa hanteringen som kommer att krävas med anledning av utredningens förslag. Utredningen föreslår av den anledningen ett stöd, beträffande utbyggnad av nät som kommer att baseras på två kriterier: avstånd mellan orter och antal orter. Detta stöd föreslås fördelas länsvis och per kommun, men också med en mindre del som fördelas endast länsvis. Jag föreslår dessutom att medel skall avsättas för administrativa insatser på central, regional och lokal nivå. Läs mer om det administrativa stödet i kap. 4. Stöden kan ges för stödberättigade åtgärder som utförs –. 3.4.1Stöd till utbyggnad av nät Vid utformningen av modellen för stödet till nätutbyggnad har hänsyn tagits till den beräknade kostnad som skulle åsamkas en kommun som upphandlar utbyggnad av ett ortsammanbindande och i huvudsak fiberoptiskt nät. Stödet är dock teknikneutralt såtillvida att det, om de villkor som anges i kap. 3 är uppfyllda, skall utgå oavsett vilken teknik man väljer. När kommunerna faktiskt anlägger IT-nät kommer man att använda olika tekniska lösningar beroende på de lokala förhållandena. Dessa kan i många fall vara ett billigare alternativ, t.ex. radiolösningar. Detta har dock inte beaktats vid beräkning av det fiktiva nät som används i denna modell. För att få en så rättvis fördelning som möjligt mellan kommunerna beräknas kostnaden för det fiktiva nätet enbart utifrån anläggningskostnader för ett fiberoptiskt nät i varje kommun. De största kostnaderna vid utbyggnad av ett fibernät utgörs av grävning, upphängning i stolpar, material i form av fiberkabel och kanalisation samt återställning. Därefter tillkommer kostnader som kan härledas till respektive ort som skall ingå i nätet. Dessa kostna- der härrör från att grävning och återställning är dyrare inom tätt- bebyggda områden, jämfört med grävning på ren landsbygd, samt att det krävs utrymmen med god miljö för att terminera kablage och placera kommunikationsutrustning. Oberoende av teknikval är dock kostnaden för utbyggnad av infrastruktur starkt beroende av avståndet mellan olika orter. Kostnaderna för fysisk ledning kan uppskattas per meter medan kostnaden för radiolösningar kommer mer etappvis med avståndet och är mer beroende av vilken kapacitet i överföringshastighet som krävs. Utrymmet för stödet kommer därför att baseras på avstånd mellan orter samt antal orter i kommunen. Ett maximalt belopp fördelas per kommun enligt bilaga 8 kolumn 8 (se även samman- ställningen i bilaga 11). Utrymmet för stöd kommer till en del att baseras på den beräknade sammanlagda sträckan för att sammanbinda samtliga orter med 50 eller fler invånare i en kommun med en schabloniserad kostnad per meter. För att uppskatta den ledningslängd som krävs för att få ett fiktivt, heltäckande ortssammanbindande nät i varje kommun har ett dataprogram utvecklats via Metria. Programmet länkar fågelvägen ihop varje ort med fler än 50 in- vånare med närmast belägna ort. Den närmaste sträckan mellan dessa två orter beräknas via det allmänna vägnätet. På så sätt länkas alla orter med fler än 50 invånare ihop med någon annan ort. I detta skede av processen blir resultatet ett antal små isolerade lokala nätverk. Programmet söker därefter upp det lokala nätverk som ligger närmast vart och ett av de lokala isolerade nätverken, och sammanbinder dessa. Även här räknas sträckan ut efter det allmänna vägnätet. Slutresultatet blir ett fiktivt nät där samtliga orter med fler än 50 invånare är ihopkopplade till en samman- hängande nätstruktur. Den fiktiva nätstrukturen är optimerad över kommungränserna eftersom programmet inte tar hänsyn till dessa gränser när strukturen byggs upp. Programmet har inte klarat att automatiskt få med bebodda öar i det fiktiva nätet. Här har i stället sträckan beräknats manuellt längs en schematisk ledningsdragning. Vägsträckan mellan två orter över en kommungräns har fördelats mellan kommunerna i förhållande till länkens längd i vardera kommunen. Resultatet redovisas i bilaga 8 där den totala vägsträckan i detta fiktiva nät kan avläsas för varje kommun, se kolumn 4. Det är viktigt att påpeka att detta nät endast är ett fiktivt nät som byggts upp för att det ska gå att få en så korrekt jämförbar sträcka ledning som möjligt som behöver anläggas i varje kommun för att få ett sammanhängande ortssammanbindande nät. I verkligheten kommer näten att byggas på annat sätt. Modellen behandlar dock alla kommuner på ett likvärdigt sätt vilket ger ett rättvist underlag varifrån ett avståndsberoende maximistöd kan fördelas. Den totala kostnaden har beräknats genom att ett schablonvärde för grävning och förläggning av fiberkabel per meter har multiplicerats med den längd som ett fullt utbyggt nät utgör. Schablonkostnaden för kostnad per meter har satts till , ett belopp som efter diskussion med ett antal företrädare för bran- schen ansetts som rimligt för dragning av fiber på ren landsbygd. Detta schablonvärde inkluderar projektering, grävning/plöjning, nedläggning av kanalisation och optofiber inklusive material- kostnad, återläggning samt dokumentation. Om upphängning i stället används torde kostnaden kunna sjunka och stödet räcka längre. Kostnaden för utbyggnad av IT-infrastruktur inom tätort (50– 2 999 invånare) skattas till att vara högre än det schablonbelopp som används i vår modell. Särskilda kostnader tillkommer för varje ort som skall ingå i det ortsammanbindande nätet. Dessa kostnader handlar om att hänsyn måste tas till korsningar, in- och utfarter, fastigheter, annan infrastruktur m.m. Av den anledningen har antagits att en fast summa med per ort 50–2 999 invånare, belastar kostnadskalkylen. Summan är beräknad efter att en genomsnittlig väg- längd genom ett samhälle, med 50–2 999 invånare, är uppskattad till . Merkostnaden för ledningsdragning har antagits vara , jämfört med ledningsdragning på ren landsbygd. Detta ger en summa om 1000 x = per ort. Till detta kommer en fast kostnad för en termineringspunkt som har antagits vara ca i genomsnitt. Dessa kostnader kan självklart vari- era kraftigt från samhällen med 50 invånare, där merkostnaden är försumbar, till samhällen med nära 3 000 invånare, där kostnaden säkerligen kan vara högre än schablonbeloppet på /m. Merkostnaden skulle enligt denna beräkning bli för varje ort med ett invånarantal mellan 50 och 2 999. De ovan beskrivna kriterierna, avståndskriteriet och ortskriteriet tillsammans, föreslås utgöra det underlag som beräkningen sedan baseras på när utrymmet till stöd för respektive kommun tas fram. Kostnaden för att bygga ut det fiktiva nätet till plus kost- naden för att gå igenom varje ort med 50-2 999 invånare ger en teoretisk totalkostnad för ett fullt utbyggt ortssammanbindande nät. Denna totalkostnad är beräknad efter ett fiberoptiskt, fiktivt nät. För kommuner där den fiktiva kostnaden per invånare blir orimligt hög med den använda modellen har en begränsning lagts in. Begränsningen förutsätter att man i dessa kommuner använder sig av billigare tekniska lösningar i den yttersta glesbygden. Begränsningen börjar gälla då den fiktiva kostnaden per invånare (total befolkning) i respektive kommun överstiger . I den fördelningsmodell som användes får 21 kommuner ett sådant kostnadsläge. För dessa kommuner beräknas en reducerad fiktiv kostnad per invånare. Reduceringen utförs så att en beräknad krona i kostnad blir mindre värd ju mer kostnaden överstiger /invånare tekniskt har kostnaden beräknats med hjälp av den naturliga logaritmen, LN(X). Den reducerade kostnad som då fås är den totala kostnad som ligger till grund för den fortsatta beräkningen av vilket utrymme till stöd som respektive kommun kan få. Underlaget för de beräkningar som beskrivs ovan framgår av bilaga 8. Det statliga stödet skall kompletteras med medfinansie- ring, privat kapital, EU-medel etc. I de fall en kommun inte kan ordna någon extern medfinansiering utan själv måste medfinansiera utbyggnaden fullt ut kan kostnaden för många glesbygds- kommuner med litet befolkningsunderlag bli orimligt stor. Utredningen föreslår därför att varje kommun förutsätts ordna lokal medfinansiering om maximalt /invånare. Om en kommuns teoretiska kostnad för utbyggnaden av det fiktiva nätet inryms i en insats motsvarande /invånare så kommer inget statligt stöd att ges. Se underlaget i bilaga 8 kolumn 5, 6 och 7. Det statliga stödet koncentreras därmed till de kommuner där den teoretiska kostnaden för det fiktiva nätet överstiger /in- vånare. Beloppet /invånare är enligt utredningens bedömning en rimlig insats, även i de fall där kommunen får tillskjuta egna skattemedel. En genomsnittlig nettoinvesteringsbudget har legat på /invånare och år. En egen insats om /invånare och år skulle därmed inteckna av investeringsutrymmet för en genomsnittlig svensk kommun. Detta är enligt utredningens mening en fullt rimlig insats. Inräknat kommunstödet till områdesnät (SOU 2000:68), med den förändringen att även för detta stöd föreslås kommunens insats bli maximerad till /invånare, kan den totala kommunala insatsen aldrig bli större än /invånare, eller /invånare och år, vilket är en fullt rimlig egen insats som uppbyggnadsskedet kommer att omfatta. Sammanlagt skulle då högst av det investeringsutrymme som en genomsittlig svensk kommun har tas i anspråk . Det finns naturligtvis enskilda kommuner vilkas investerings- utrymme avsevärt underskrider dessa genomsnittliga /in- vånare och år. För dessa kommuner blir insatsen naturligtvis avsevärt högre procentuellt sett om annan lokal medfinansiering inte kan erhållas. Det är dock mycket svårt att i denna modell ta hänsyn till alla enskilda kommuners ekonomiska status. Modellen måste av förklarliga skäl byggas på schabloner och generaliseringar. En fördelningsmodell som tar hänsyn till varje enskild kommuns ekonomiska situation kommer att kräva större arbetsinsats och ta betydligt att utveckla än vad som här angivits. Det bör dock påpekas än en gång att den lokala medfinansieringen mycket väl kan bestå av t.ex. lokalt privat kapital, EU-fonder etc. Om detta inte räcker till måste dock kommunerna gå in med kommunala skattemedel. En modell där den lokala insatsen är begränsad till /in- vånare innebär att den andel stöd som kommunerna kan få för anläggandet av ett ortssammanbindande nät kommer att variera som exemplen nedan visar. För en kommun med en beräknad fiktiv totalkostnad som understiger /invånare ges inget stöd. För en kommun med en total fiktiv kostnad av blir det stödberättigade utrymmet /invånare. Andelen stöd blir här . För en kommun med en fiktiv totalkostnad om /invånare blir stödets andel , /invånare För en kommun med en totalkostnad om /invånare kan stöd utgå med /invånare. Här blir andelen stöd . För kommuner med andra kostnader(/invånare) än i exemplen ovan råder ett linjärt samband mellan kostnad och stöd. Vad som ovan beskrivs innebär att i de fall kommunerna vill ta ett ansvar för IT-infrastrukturutbyggnad är det upp till kom- munerna att själva ordna finansiering av utbyggnaden av nätet för en kostnad motsvarande /invånare. För resterande del träder det statliga stödet in och finansierar kostnaden för nätet till maximalt det utrymme för stöd som finns för varje kommun. I praktiken genomförs det genom att kommuner som inte når upp till den fiktiva kostnaden per invånare inte får stöd alls, medan kommuner med en högre fiktiv totalkostnad får stöd i proportion till hur stor kostnaden per invånare är i intervallet 400– /invånare. Över denna punkt (per invånare) utgår stöd med belopp som motsvarar hela den verkliga kostnaden så länge utrymmet för kommunen räcker. Beträffande stödet till områdesnät (=ortsnät i SOU 2000:68) föreslogs att de belopp som /det regionala självstyrel- seorganet högst får bevilja varje kommun skall få frångås om särskilda skäl föreligger. Därvid föreslogs dessutom att ett ut- rymme på upp till 1,2 miljarder skulle fördelas i en första omgång med hänsyn till osäkerheten gällande hur mycket förslaget till skattereduktion skulle komma att ta i anspråk. Resterande del skulle fördelas i ett senare skede. Beträffande stödet för ortssammanbindande förbindelser föreslås i stället en möjlighet för /det regionala självstyrelseorganet att efter utgången av 2003 omfördela mellan kommunerna, t.ex. om vissa medel i annat fall inte skulle komma att tas i anspråk. Omfördelning kan ske om särskilda skäl för detta kan anses föreligga med hänsyn till hur medlen har fördelats mellan kommunerna föreliggande ansökningar och med hänsyn hur den kommersiellt betingande utbyggnaden har skett i förhållande till IT-infrastrukturplanerna. Den ovan beskrivna modellen för att fördela stöd, baserad på en beräknad kostnad för ett fiktivt heltäckande ortssammanbindande nät, bygger på schabloner och förenklingar.