sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I kapitel 7 nedan presenteras mer ingående en konsultstudie, innehållande en kartläggning av fyra länders – , , och – utvecklingssamarbete på näringslivsområdet med reformländerna i , och en jämförelse med 55 Östsamarbete: Andra givares verksamhet och planer, 2000. Inget av länderna har någon egentlig anslagspost för näringslivssamarbete. Samtliga länder anser sig ha ett efterfrågestyrt program. Det egna näringslivets kompetens skall utnyttjas i samarbetet, som det understryks att upphandling sker i konkurrens. Den nämnda visar att EU:s program i närområdet expanderar. Phare kompletteras nu med ISPA, som skall stödja ländernas antagande av EU:s acquis och finansiera satsningar på det infrastrukturella området, och SAPARD, som avses underlätta antagandet av på jordbruksområdet. Phare skall därmed framgent kunna fokusera mer på institutionell utveckling, inte minst på twinningsamarbetet. Tillsammans disponerar de tre programmen under innevarande år för kandidatländerna. Programmen anses emellertid av både medlemsstater och kandidatländer vara långsamma och byråkratiska. Små länder sägs ha betydande svårigheter att utnyttja programmen, eftersom de erbjuder alltför stora insatser. Ändå är de i stort behov av programmen. Samarbetet med små länder innebär också för vissa givare alltför mycket arbete med ett stort antal små insatser. Erfarenheten understryker betydelsen av en uppbyggnad av förmågan i de små länderna att själva hantera merparten av samarbetet. Tacisprogrammet, som framför allt finansierar verkställandet av partnerskaps- och samarbetsavtalen (PSA) med länderna inom Oberoende Staters Samvälde (OSS), har sitt fokus i övergången till demokratiska samhällen med sund marknadsekonomi. PSA anger målen för respektive lands förbindelser med EU, och definierar bl.a. de politiska, ekonomiska och kulturella relationerna och handelsförbindelserna. De i särklass största mottagarna är och . Även Tacis har relativt stora program, främst innehållande tekniskt samarbete och kunskapsöverföring, bl.a. i form av twinning. Ett flertal bilaterala givare har deklarerat att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna skall upphöra eller omprövas när de blir medlemmar av EU. Den gemensamma motiveringen är att ingen medlemsstat skall vara i behov av utvecklingssamarbete, som därför skall avlösas av en mer konventionell samverkan. Flera givare har redan beslutat att dra ned sina volymer successivt. framför dock representanter både för de multilaterala bankerna och för bilaterala givare uppfattningen att kandidatländerna kommer att 56 Näringslivet och , en kartläggning av fyra länders samarbete på näringslivets område med reformländerna i , , 2000. behöva ett avsevärt stöd av hittillsvarande slag även efter det att de blivit EU-medlemmar. Betydande reformbehov av institutioner och infrastruktur kommer att kvarstå. har under föregående år utvärderat sitt närområdes- samarbete och antagit en ny verksamhetsstrategi. Det kan noteras att den finske försvarsministern också är närområdesminister. avser anta en ny närområdesstrategi . förbereder – liksom – en ny verksamhetsstrategi för perioden och framåt. Genomgången visar en betydande överensstämmelse mellan olika givare inom närområdet. Av intresse i ett svenskt perspektiv kan vara att även om flertalet givare formellt utgår från att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna skall avslutas när de blir EU-medlemmar, redovisar de den erfarenheten att ett liknande samarbete kommer att behövas även därefter. 6Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna I syfte att stimulera tillväxt och sysselsättning i anslog för åtgärder och projekt inom bl.a. områden som li De sammanlagda insatsbesluten och uppgick totalt till vsmedel, energisystem, kunskapsutbyte, infrastruktur och miljö, samt för att öka handeln och investeringarna och i övrigt stärka samarbetet mellan stat och näringsliv i regionen, som prop. 1995/96:222 angav. Beloppet minskades med i 1996/budgetproposition och fördelades av i stället för på ursprungligen planerade fem. I enlighet med sitt direktiv skall denna utvärdering analysera relationen mellan de insatser som finansieras från utgiftsområde 7 – Östsamarbetet – och de som finansieras från Östersjömiljarderna med utgångspunkt i kravet att dessa skall komplettera varandra. Det finns därutöver ett flertal andra relationer mellan insatser finansierade inom Östsamarbetet respektive från andra anslag och anslagsposter, t.ex. anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete, och utgiftsområdena Utbildning och forskning, Totalförsvar, och Miljöpolitik. De belyses dock inte i utvärderingen. Miljardanslaget, som kom att kallas Östersjömiljarden, handlades inom statsrådsberedningen. Ansvaret överfördes 1997 till Närings- och , och 1998 till UD och ett nybildat . Flera departement och statliga myndigheter har deltagit i beredningen av ärenden inom miljarden, vilket illustrerar bredden i det svenska engagemanget i regionen. Ett stort antal projektansökningar har inkommit från företag, organisationer och statliga organ. T.o.m. hade beslut fattats om bidrag med totalt till 68 olika projekt. Återstoden är i praktiken intecknad. Flertalet projekt har en inriktning på kunskapsöverföring i vid bemärkelse. UD konstaterar i en lägesrapport att ett antal arbetstillfällen skapats i , även om det är svårt att bedöma precis hur många. Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna enligt UD dock inget tvivel om att Östersjömiljarden i ett långsiktigt perspektiv medverkar till ökad tillväxt och sysselsättning. beslöt att verksamheten skulle fortsätta och anslog ytterligare för en femårsperiod. Det nya anslaget döptes till Näringslivsutveckling i och fick en delvis annan utformning än det första. En beredning med representanter för näringsliv och förvaltning tillsattes, Öster- sjöberedningen, som avlämnade sitt betänkande . Betänkandet innehöll en serie överväganden och förslag, som regeringen tog som utgångspunkt för den fortsatta hanteringen av den andra Östersjömiljarden. Beredningen hade dragit slutsatsen av erfarenheterna av Östersjömiljard 1 att tydliga riktlinjer och kriterier för medelsutnyttjande var nödvändiga och att ansvaret för verksamheten i ökad utsträckning borde delegeras till myndigheter och andra statliga organ. Beredningen föreslog också att det övergripande målet för anslagsutnyttjandet skulle vara att förstärka svenska företags position i och att förbättra förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv. Beredningen, vars direktiv bl.a. innehöll att den kommande verksamheten skulle samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med Östersjö-länderna, föreslog vidare bl.a. att fortsatta Visby- och Östersjöstipendier, liksom allmänt Sverigefrämjande och informationsverksamhet, skulle finansieras ur andra källor. De riktlinjer som fastställdes bibehåller propositionens målformulering – anslaget skall användas för att utifrån ett svenskt intresse stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i . En serie villkor för att kunna erhålla finansiering fastslås i riktlinjerna, bl.a. att insatser måste samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med samt Komplettera, inte konkurrera med, redan pågående verksamhet avseende projektstöd. Riktlinjerna anger också att insatser, som innebär gåva eller annat stöd till myndighet i samarbetsland bör stämmas av med detta lands myndigheter (inkl. stödkoordinerande organ) och stå i överensstämmelse med de övergripande målen i landstrategierna. Kommunala och statliga infrastruktursatsningar ska i första hand hanteras av Sida. Insatser skall vidare vara förenliga med en socialt och kulturellt hållbar utveckling varvid de demokratiska aspekterna särskilt skall beaktas. beslut om Östersjömiljard 2 är nu under verkställighet. Riktlinjerna ovan förtydligar på flera punkter förhållandet till SOU 2000:122 Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna Dels kan Östersjömiljard 2 inte, som Östersjömiljard 1, finansiera Visbyprogrammet eller dess fortsättning. Dels skall alla insatser samordnas med Östsamarbetet – rapporterar att samordningen med Östsamarbetet är en ständigt återkommande fråga, liksom för övrigt även samordningen internt mellan Östersjömiljard 2:s olika insatser. Ofta är den berörda myndigheten med i beredningen och kan då bli upplyst och eventuellt påmind om kravet på samordning med andra aktörer på området. Från UD:s horisont syns inga direkta fall av dubblering. Sådana fanns inom Östersjömiljard 1, men de bearbetas inte aktivt längre. Flertalet insatser inom miljö- och energiområdet görs för övrigt via Sida, vilket antas leda till en automatisk samordning. Men Sida skulle föredra att Östersjömiljard 2, med hänvisning till riktlinjernas krav att insatserna inte skall konkurrera med redan pågående verksamhet avseende projektstöd, skulle fokusera på sådant som Sida inte gör, vilket oftast är vatten- och avloppsinsatser. Det olyckliga i Sidas perspektiv är att två uppsättningar villkor introduceras i samma projektsamarbete, något som enligt Sida kan bli negativt för resultatet. Ofta innehåller ett långsiktigt utvecklingssamarbete både finansiering av tjänster och utrustning och en dialog kring behovet av motprestationer och förändringsåtgärder. En sådan dialog kan göras omöjlig av att samma slags utrustning erbjuds parallellt med annan svensk finansiering men utan krav på reformer. Sidas erfarenhet är att Östersjömiljard 2-finansierade insatser redan ser ut att på detta sätt kunna störa det pågående utvecklingssamarbetet i . UD-PES, som är Sidas dialogpartner i sammanhanget, bedömer å andra sidan att Sidas agerande borde uppvisa större flexibilitet och att ett exportstöd i form av finansiering av en genomförbarhetsstudie inte borde behöva störa det pågående utvecklingssamarbetet. PES har uppfattningen att riktlinjerna för Östersjömiljard 2 gärna kunde vara mer flexibla så att även främjandeinsatser av utbildningsslag kunde härbärgeras, t.ex. ett fortsatt Visbyprogram. Sammantaget uttrycker Sida sin uppskattning av att riktlinjerna gjorts klarare. och Sida-ÖST har återkommande samrådsmöten. Bodelningen är tydligare . I vissa fall har samverkan mellan de två anslagen kunnat ge komple- mentära och goda resultat, t.ex. avseende upprustningen av Rigas och Gattjinas fjärrvärmesystem (från Östersjömiljard 1), Sidaarrangerade internationella kurser, demonstrationsprojekt inom miljö- och Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna energiområdena, och påfyllnaden av de bundna konsultfonder Sida tidigare placerat hos och , samt den nya konsultfonden hos NIB (alla från Östersjömiljard 2). Konsult- fondsinsatserna rymdes inte under utgiftstaket för 7B, varför de i stället finansierades från Östersjömiljard 2. Inom Svenska institutets östeuropaprogram är de två Visby- programmen goda exempel på komplementaritet mellan Östersjö- miljarden och Östsamarbetet. Visbyprogrammen har givit SI möjlighet att expandera stödet till forsknings- och utbildningssamarbete i regionen till båtnad både för samarbetsländerna och för . Sida noterar också att vissa svenska parter, som fått bidrag från Östersjömiljard 2 till insatser i samband med de regionala tillväxtavtalen, därefter söker ytterligare finansiering hos Sida. För Sida är det emellertid mer kostnadseffektivt att finansiera insatser, som är systematiskt utvalda och beredda inom ramen för ett långsiktigt samarbete, och som kan ge större utvecklingseffekter. Sida redovisar intrycket att Östersjömiljardsamarbetet, i sökandet efter egna former och konditionalitet, tenderar att dra på utvecklingssamarbetets redan befintliga former, trots att det förra rymmer möjligheter att mer tydligt stödja näringslivet och bygga på dess aktiva medverkan än utvecklingssamarbetet kan göra. Sida har alltid krav på konkurrensupphandling, även om den är bunden till , medan exempelvis UD-PES i sitt arbete kan utgå från och kan lämna bidrag på basis av, ett enskilt företags propåer. UD instämmer i bedömningen att arbetet med metodutveckling ännu behöver fortsätta hos flera aktörer inom Östersjömiljardsamarbetet. Näringslivet har en delvis kritisk syn på Östersjömiljardsamarbetet, som bl.a. uppfattas som mer biståndsbetonat än som hade varit önskvärt, och på dess relation till Östsamarbetet. I praktiken uppfattas de två som statliga medel till samma ändamål, bara ur två olika anslag och med olika beredningsmetoder. Näringslivet hade vidare föredragit en tydligare, mer sammanhållen profil och en sammanhållen hantering av Östersjömiljarden. Det hade varit att föredra att UD har direkt kontakt med företagen. Näringslivsrepresentanter i har ett mer positivt perspektiv. Så bedöms t.ex. företag som fått stöd av Marknadsplats , ett Exportrådsprogram med Östersjömiljardfinansiering, därefter kunna söka stöd hos StartÖst- programmet inom Östsamarbetet. Den svenska språkutbildningen via SI anses också bidra till att skapa förtroende mellan ryssar och svenskar och bedöms därmed som mycket värdefull, om den än kunde vara mer aggressiv. Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna I samarbetsländerna finns i allmänhet en positiv syn på finansie- ringsmöjligheterna under Östersjömiljarden. Dock råder oklarhet på flera håll om dess närmare detaljer, och om skillnaderna mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarden. En särskild websida om Östersjömiljarden har föreslagits, med kommentaren att det behövs klargörande information om vad den i grund är och hur den kan utnyttjas. Sammanfattningsvis synes de aktuella riktlinjerna för Östersjö- miljard 2 ha bidragit till både större klarhet och tydligare gränser, inte minst mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet. De ger främjandemålet en tydligare dominans i styrningen av verksamheten. finns fortfarande fall av bristande komplementaritet och av konkurrens mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet. Oklarhet råder fortfarande i vissa tillämpningsfall. Diskussionen mellan parterna inom förvaltningen – UD-EC, UD-PES och Sida-ÖST – präglas av att två skilda mål styr agerandet, och kan sägas gå tillbaka på skillnaden mellan utvecklingssamarbetets och främjandets ambitioner. En tolkning är att i Östsamarbetet utvecklingsmålet är överordnat och främjandemålet underordnat (om än med tiden och i praktiken allt mindre), medan inom Östersjömiljarden främjandemålet är överordnat och utvecklingsmålet underordnat, allt enligt statsmakternas beslut om hur dessa anslag skall användas. De fortfarande pågående diskussionerna om hur de anslagna medlen skall användas synes i grund handla om hur avvägningen mellan de två huvudmålen skall utformas. Sammanfattningsvis indikerar utvärderingen att en rimlig utformning har skett, i det att de två anslagen fått behålla sina respektive profiler och de verkställande parterna har arbetat med att precisera rollerna och på att ytterligare utveckla formerna för att stärka komplementariteten mellan dem. Några fall har producerats i samverkan mellan UD, SEK och Sida, som de nämnda fjärrvärmeprojekten i och Gattjina, där Östsamarbetet finansierar tekniska stödinsatser under projektens beredning och genomförande, medan Östersjömiljarden via SEK kreditfinansierar utrustningsleveranser, upphandlade i konkurrens i . Resultatet är positivt i det att utvecklingseffekter har genererats som svenska företag har erhållit intressanta och priviligierade möjligheter att etablera sig på nya marknader. Erfarenheten visar att ett fortsatt metodarbete krävs, en metodutveckling med möjlighet att resultera i synergieffekter. Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna Det stöd som beviljats under Östersjömiljard 1 för det s.k. Visbyprogrammet, och senare Det Nya Visbyprogrammet, kan enligt riktlinjerna inte fortsätta under Östersjömiljard 2. Invändningar mot denna inskränkning har framförts bl.a. av , som bedömer att stöd till forsknings- och utbildningssamarbete med grannländerna på andra sidan har stor relevans för det svenska näringslivets utvecklingsmöjligheter i närområdet. Den ovan citerade utvärderingen av SI:s östeuropaprogram finner också att Visby-programmet har lämnat ett bidrag både till utvecklingen av kunskap och kompetens i närområdet och till främjandet av svenska intressen, även av ekonomiskt slag. Det synes som om staten själv på denna punkt har begränsat sina möjligheter till främjandeinsatser i övergången mellan de båda Östersjömiljarderna. 7Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen I enlighet med utredningsdirektiven kommer i detta avsnitt utvecklingssamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen att belysas. Vidare kommer svenska företags deltagande i projekt, som genomförs i samarbete med multilaterala organisationer, att diskuteras, särskilt hur Sidas insatser har påverkat svenska företags deltagande i multilaterala projekt där Sida självt deltar. För en presentation av Sidas näringslivsorienterade insatser hänvisas läsaren till avsnitt 3.4.1, ovan. Den historiska bilden av näringslivets inställning till Sida rymmer två sidor. Dels har ett flertal företags representanter kritiserat Sida för att i närområdesprogrammet vara alltför litet intresserat av näringslivets synpunkter och medverkan, och för att brista i öppenhet och flexibilitet. Dels har representanterna för en mindre grupp företag – sådana som deltagit i Sidafinansierade projekt i första hand i de baltiska länderna – uttryckt sin uppskattning av hur samarbetet med Sida inneburit möjligheter för dem att komma in på nya marknader. Utvecklingen har framför allt inneburit att Sida öppnat sig ytterligare gentemot näringslivet. Sida har inbjudit till flera informationsmöten med näringslivet, där Sida bl.a. lämnat information om aktuella affärsmöjligheter och konkreta råd, t.ex. att mer intressera sig för att verka i . Informationsmaterial och en hemsida riktad till näringslivet har producerats. Sida har också lagt förslag till nya satsningar av relevans för näringslivets behov, t.ex. att ett kreditinstrument för projektfinansiering på världsbanksvillkor skulle inrättas inom ramen för Östsamarbetet, och att medel inom Östersjömiljard 2 skulle avsättas för demonstrationsprojekt, där företagen kunde komma med förslag, som i sin tur skulle kunna leda till att de erhöll värdefulla referensprojekt. Sida säger sig nu ha en god dialog med näringslivet. Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen bedömer att Sida påtagligt har förbättrat sin samverkan med näringslivet, men att det kan finnas en risk att främst sådana företag blir inbjudna, som Sida redan känner till eller har kontakt med. Även UD-PES uppskattar de förändringar Sida genomfört, men efterlyser större engagemang och kreativitet när det gäller näringslivets behov, samt ett intresse för att söka hitta nya koncept för att ta in näringslivet i samarbetet. PES skulle också vilja att Sida såg näringslivet som partners i utvecklingssamarbetet i stället för som leverantörer. I samband med denna utvärdering har ett flertal synpunkter framförts angående utvecklingssamarbetets, särskilt det genom Sida, betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen. Majoriteten av synpunkterna hänför sig till två skilda aspekter av frågan – av direkt betydelse för enskilda svenska företag, eller av indirekt betydelse, dvs. att utvecklingssamarbetet skapar eller förbättrar förutsättningarna för kommersiell verksamhet i skilda hänseenden. Synpunkterna i den senare dimensionen kommer framförallt från förvaltningssidan – både i och i samarbets- länderna. Så ser t.ex. det estländska finansministeriet ett tydligt samband mellan utvecklingssamarbetet och näringslivet, illustrerat å ena sidan av bankstödet till via Financial Markets, som initierades av Sidas föregångare BITS och som röner allmän uppskattning, å andra sidan av de stora svenska/nordiska investeringarna i banksektorn. Den ovan citerade utredningen av de bedömde också att Financial Markets banat vägen för svensk/nordiska banker och bidragit till ökad finansiell integration i det nordisk-baltiska området. En annan estnisk bedömning är att utvecklingssamarbetet med har bidragit till att utveckla ett samhälle med nya kunskaper och attityder, vilket bedöms ha haft betydelse för det svenska näringslivets etableringar i landet. Sida pekar också på utbildningsinsatsernas betydelse, illustrerade av de ovan nämnda insatserna i , och i , men framhåller betydelsen av utvecklingssamarbetet i dess helhet för attityd- förändringar och kunskapsutveckling. Andra representanter för samarbetsländerna tillskriver också utvecklingssamarbetet en betydelsefull roll på detta plan, t.ex. i , där Sida ombeds att ännu mer aktivt verka för att attrahera svenska investerare till staden. Särskilt framhålls förädling av skogs- och jordbruksprodukter som intressant. Ett flertal företagsrepresentanter instämmer vidare i Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen och för sig i att Sida-insatser med syfte att utveckla och förbättra näringslivets miljö kan ha positiva effekter för det svenska näringslivet, men visar dem inte något större intresse. Intresset fokuseras snarare på sådant som direkt bidrar till företagens affärsverksamhet. Östersjömiljarden bedöms intressant om den kan bidra till projektfinansiering. Personal inom Marknadsplats i bedömer dock, som nämnts, att en del av de företag som deltar där antagligen kan komma vidare senare med hjälp av Sidas StartÖst- program. Grundsynen är också positiv till att utvecklingssamarbetet kan ge ett inledande stöd, så att företagen kan gå vidare sedan. De finner också att den SI-arrangerade svenskundervisningen är av stort värde för det svenska näringslivet på orten. Andra näringslivsrepresentanter är mer kritiska, inte minst mot Advantage East och StartÖst-programmen. Å andra sidan är de regionala satsningarna på vänortsnivå av intresse, särskilt i , i det att många svenska småföretag dras med i samarbetet. En bedömning är att ett hundratal svenska småföretag är verksamma i landet. En annan koppling framhålls av svenska ambassaden i , där Sida-stödet till Eko-fonden har givit goda resultat i termer av kontrakt för de svenska företagen. har låtit genomföra en studie av näringslivets erfarenheter i närområdet57. Mot bakgrund av de problem utländska företag möter i , men även i de baltiska länderna, har handelskammaren låtit undersöka svenska företags verksamhet och etableringar där. En enkätundersökning med cirka 400 företag visade att de verksamhets- och etableringshinder, som av företagen upplevs som mest begränsande i är tillgången på nyckelkompetens, tillförlitlig kreditinformation och kapital; i tillgången på kreditinformation, den oklara lagstiftningen och tullen; i korruptionen, tillgången på kreditinformation, samt tullarna och gränspassagerna. I är de mest hindrande faktorerna den inkonsekventa och oklara lagstiftningen, samt tullarna och gränspassagerna. Även om enkäten i stort visar att utvecklingssamarbetet inte egentligen väcker något intresse hos de intervjuade företagen har ett par av deras förslag, en tänkbar relevans för Östsamarbetet. Så anser några t.ex. att en felaktig, negativ bild kvarstår om de undersökta länderna och önskar att fler aktiva informationskampanjer, seminarier, 57 Undersökning av svenska företags ryska och baltiska etableringar, , 2000. Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen m.m. angriper felaktiga föreställningar och fördomar, särskilt rörande , och . Flera företag önskar enligt rapporten också en öronmärkning av svenska biståndspengar för t.ex. infrastrukturinvesteringar där svenska företag anlitas och därmed kan vinna värdefulla marknadsandelar. Även stödet till svenska företag, , kritiseras och behöver enligt företagen förändras. Ansökningsprocessen till bidraget är komplicerad och inte realistiskt anpassad till små företag.