sou · GOB3116 · 2001-01-01 00:00:00 — sådana områden där beslut om avgränsning fattas av eller i varje särskilt fall, förut- sätts däremot att ersättningen skall betalas genast. Kommittén föreslår att lagtexten i 31 kap. 5 § ändras, så att det uttryckligen framgår att frågan om ersättning skjuts upp vid sådana biotopskyddsområden där dispens kan medges för verk- samheter eller åtgärder som kan skada naturmiljön. Härigenom lagfästs den i förarbetena fastlagda principen att ersättning betalas först när dispens vägras eller förenas med särskilda villkor. Kommittén föreslår rättelse av tre felaktigt angivna hänvis- ningar i lagtexten. I 5 kap. behandlas frågor som gäller miljökvalitetsnormer. I 5 kap. 4 § andra stycket lämnas i sista meningen en upplysning om att det finns bestämmelser beträffande möjligheten att ompröva tillstånd eller villkor om en miljökvalitetsnorm överträds. Med nuvarande skrivning anges att bestämmelserna finns i 24 kap. 5 § 2. Hänvisningen skall rätteligen skrivas 24 kap. 5 § första stycket 2. I 11 kap. 9 § finns bestämmelser som gäller tillståndsplikt för vattenverksamheter. I sista stycket hänvisas till 23 § i samma kapitel när det gäller skyldigheten att begära prövning innan en anläggning för bortledande av grundvatten tas ur bruk. Denna skyldighet anges dock inte i 23 § utan i 22 §. Kommittén föreslår att de båda bestämmelserna rättas på det sätt som angivits. Det är enbart fråga om rättelser av skrivfel och inte några sakliga ändringar. Rådets direktiv /82/EG av om åtgär- der för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olycks- händelser där farliga ämnen ingår (seveso II) har genomförts i . Genomförandet har bl.a. medfört att ett nytt andra stycke införts i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och att således det tidigare andra stycket blev stycke tre (se förordningen (1999:567) om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Vid nämnda ändring uppmärksammades emellertid inte att även hän- visningen i 21 § första stycket 3 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävde en ändring. Kommittén före- slår nu att nämnda lagrum ändras så att hänvisningen blir rätt. Ett tillägg föreslås i paragrafens första stycke. Genom tillägget förtydligas att det är regeringen som efter överlämnande av frågan prövar om undantag från stoppregeln skall göras vid särskilda skäl. Överlämnande sker normalt av en myndighet som prövar om tillstånd kan ges till en verksamhet eller åtgärd. En bestämmelse om att förvaltningsmyndigheter och kommuner kan lämna över frågor om undantag från stoppregeln till regeringen finns i 19 kap. 2 § . För miljödomstolar finns en motsvarande bestämmelse i 21 kap. 7 §. I undantagsfall är det tänkbart att överlämnande kan bli aktuellt även i andra fall än vid tillståndsprövning, exempelvis vid tillsyn. Det kan i sammanhanget påpekas att myndigheten själv måste ta ställning till om det kan finnas särskilda skäl innan det kan bli aktuellt att lämna över en fråga om undantag från stoppregeln till regeringen. En part har alltså inte någon ovillkorlig rätt att kräva att en sådan fråga överlämnas till regeringen. Ändringen kommenteras ytterligare i avsnitt 2.1. Ett tillägg föreslås i paragrafens första stycke. Genom tillägget förtydligas att regeringens prövning av undantag från stopp- regeln sker efter överlämnande från en annan myndighet. som har sagts i författningskommentaren till ändringen i 2 kap. 9 § är av intresse även här. I övrigt kommenteras ändringen i avsnitt 2.1. Den föreslagna ändringen innebär ett förtydligande av hänvis- ningen. Genom den föreslagna ändringen i första stycket knyts kravet på miljökonsekvensbeskrivning och miljökonsekvensbedömning till enbart ansökningar som gäller anläggande, drift eller ändring av verksamheter enligt 9, 11 och 12 kap. För ansökningar om återkallelse av tillstånd, omprövningar av villkor eller tillstånd eller om förlängning av genomförandetider kommer det alltså inte att krävas någon miljökonsekvensbeskrivning. Miljökonsekvensbeskrivningar i andra mål och ärenden än vad som anges i första stycket krävs först efter en föreskrift från regeringen. Ändringarna kommenteras i avsnittet 2.2. Liksom när det gäller kravet på miljökonsekvensbeskrivning, knyts kravet på säkerhetsrapport till enbart ansökningar som gäller anläggande, drift eller ändring av verksamheter. Alla verksamheter som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (sevesolagen) kräver inte att en säkerhetsrapport upprättas. För att bestämmelsen skall överensstämma med sevesolagen föreslås därför en ändring. Ändringen kommenternas i avsnitt 2.6.8. Ett förtydligande har gjorts i paragrafens första stycke, genom att ordet strandområde har ersatts av strandskyddsområde. Änd- ringen kommenteras kortfattat i avsnitt 2.3.1. I 7 kap. 21 § sägs att beslut om vattenskyddsområde kan fattas av både länsstyrelse och kommun. Enligt vattenlagen kunde en länsstyrelse i ett beslut om vattenskyddsområde besluta att vissa åtgärder inte fick företas utan tillstånd eller anmälan. Behörigheten att pröva ansökningar om tillstånd och anmälningar delegerades då oftast till den behöriga kommunala nämnden. Nuvarande bestämmelser ger emellertid inget direkt stöd för en länsstyrelse att i föreskrifter för ett vattenskydds- område besluta om sådan delegation som fanns enligt vatten- lagen. Kommittén föreslår att det genom ett nytt tredje stycke klargörs att i föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter, kan besluta att delegation av beslutanderätt skall ske till den eller de kommunala nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Den föreslagna ändringen och vilken typ av tillstånd som avses kommenteras utförligare i avsnitt 2.3.2. Den föreslagna ändringen innebär enbart en rättelse av hänvis- ningen. Kommittén föreslår att orden grävas ned utgår. Detta för att tydliggöra att eget omhändertagande på fastigheten främst tar sikte på kompostering (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 429). I uppräkningen i paragrafens andra stycke av beslut om bildande, ändring eller upphävande av olika former av områdesskydd har lagts till djur- och växtskyddsområden. I det tredje stycket har förtydligats att beslut om bildande, ändring eller upphävande av biotopskyddsområde som inte avser generella beslut som fattats av regeringen överklagas hos miljödomstol. Tilläggen motiveras i avsnitt 2.5. Förslaget är en följd av den föreslagna nya paragrafen 2 a § i 22 kap. Tillägget motiveras i avsnitt 2.2. För att överensstämma med den terminologi som används i viteslagen har ordet framställan i första stycket 8 utbytts mot ansökan. Borttagandet av det andra stycket är föranlett av de svårigheter som nuvarande förfarande har medfört i mål om utdömande av vite. I stället för nuvarande ordning föreslås att förvaltnings- processlagen skall tillämpas vid domstolarnas handläggning av materiella viten som förelagts med stöd av 26 kap. 14 § eller annan bestämmelse i balken och som således prövas efter särskild ansökan. Liksom tidigare blir bestämmelserna i 22 kap. om förfarandet i ansökningsmål inte tillämpliga vid prövningen. För processuella viten och viten jämlikt 7 § viteslagen föreslås ingen ändring. Detta innebär att handläggningsformen för processuella viten även fortsättningsvis kommer att vara beroende av vilken processform som är tillämplig i målet. Enligt vårt förslag skall alltså förvaltningsprocesslagen tillämpas när miljödomstolen prövar frågor om utdömande av vite efter särskild talan. Varken förvaltningsprocesslagen eller viteslagen innehåller någon bestämmelse om rättegångs- kostnader. Inte heller innehåller någon bestämmelse som fristående reglerar frågan om ersättning för rättegångs- kostnader i mål om utdömande av vite. Någon sådan reglering föreslås heller inte av kommittén (se mer om detta i avsnitt 2.7 under rubriken till förenkling). Detta innebär enligt kommitténs mening att i mål om utdömande av vite som kommer att handläggas enligt den föreslagna regleringen kan ersättning inte utgå av allmänna medel för kostnader. En tappande part kan heller inte förpliktigas att ersätta en vinnande parts rättegångskostnader. En sådan ordning överensstämmer med den reglering som tidigare gällt för förvaltningsdom- stolarnas handläggning av vitesmål (se RÅ 1997 ref. 12 II). Med anledning av vad som anförts vill kommittén betona vikten av att miljödomstolarna beaktar den utredningsskyldighet som föreligger enligt 8 § förvaltningsprocesslagen. Lagrummet som gäller både och miljödom- stolarna samt i förekommande fall ger dom- stolarna rätt att förfoga över lokaler i domstolsbyggnader och andra allmänna byggnader. Den gäller både huvudförhandlingar och andra sammanträden. Ledning vid bedömningen av vad som är att anse som en allmän byggnad får hämtas i den förvaltnings- rättsliga definitionen av myndighet. I andra stycket i paragrafens nuvarande lydelse behandlas domstolens sammansättning i mål som överklagats från en förvaltningsmyndighet. Inledningsvis föreslås en bestämmelse som undantagsvis gör det möjligt för miljödomstolarna att i mål som inte avser avgörande i sak av tillståndsfråga ha en sammansättning i enlighet med huvudregeln i 4 §, dvs. Undantaget skall vara tillämpligt om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårig- hetsgrad. Bestämmelsen kan bl.a. bli aktuell vid vitesmål av svårare beskaffenhet samt vid överklagande av komplicerade tillsyns- eller dispensbeslut, exempelvis när tillåtligheten av en inte tillståndsprövad verksamhet skall bedömas i ett tillsyns- ärende. Det finns överklagade mål som avser avgörande i sak av till- ståndsfrågor men där målet är av enkel beskaffenhet och således inte kan anses kräva stor sammansättning. därför att bestämmelserna om rättens sammansättning vid avgö- rande i sak av överklagade tillståndsfrågor ändras så att det blir möjligt för domstolen att avgöra ett mål av enkel beskaffenhet med ordföranden och ett miljöråd. Med enkel beskaffenhet kan bl.a. avses överklagade villkorsfrågor av enklare slag. På motsvarande sätt som sägs i förarbetena till 1 kap. 3 a § rätte- gångsbalken (se prop. 1988/89:95 s 74 f) är det naturligt att ordförandens och miljörådets egna kunskaper och erfarenheter av i målet aktuella ämnesområden i viss mån får inverka på bedömningen. Bestämmelsen är tillämplig oavsett parternas samtycke. Genom den föreslagna ändringen klarläggs vilken domstol som är behörig att pröva en ansökan om vite. Ändringen medför ingen skillnad mot den praxis som utbildats. Förslaget kan i fall där domstolarnas domkretsar inte överensstämmer med förvalt- ningsmyndigheternas beslutsområden innebära att olika dom- stolar prövar till själva verksamheten knutna frågor och frågan om utdömande av vite. Första och andra styckena i det föreslagna nya lagrummet med- för en rätt för en miljödomstol att överlämna ett mål som har nära samband med ett annat mål till en annan miljödomstol. Nära samband bör i stort sett regelmässigt anses föreligga om ett tillsyns- eller villkorsbeslut för en verksamhet överklagas till en annan miljödomstol än den som handlägger själva ansökningen om tillstånd för samma verksamhet. Ytterligare exempel på när nära samband kan föreligga är när olika tillsynsbeslut rörande samma verksamhet fattas av både central- och lokal till- synsmyndighet, vilket medför att olika miljödomstolar kan komma att handlägga målen. Bestämmelsen är som ovan sagts i första hand tänkt att tillämpas på mål som avser samma verksamhet. Det centrala vid bedömningen är om de olika målen har nära samband och det bedöms att det är rationellt att de handläggs vid en och samma domstol. Regeln bör emellertid inte ges en alltför vid tillämpning. Den bör exempelvis inte kunna tillämpas enbart av det skälet att målen avser prövning av samma process- eller reningsteknik. Om däremot de olika verksamheterna ligger så nära varandra att de delar samma reningsanläggning kan ett överlämnande vara motiverat. Bestämmelsen om överlämnande är även tillämplig i de fall då en domstol har prövat ett ansökningsmål och ett nytt mål, exempelvis rörande tillsyn eller delegerade villkor för till- ståndet, avseende samma verksamhet skall prövas. I detta fall kommer inte två eller flera mål att handläggas vid samma domstol. Till skillnad från vad som gäller som huvudregel bör denna bestämmelse tillämpas mer restriktivt. Det räcker i detta fall inte att målen har ett nära samband utan målen måste också avse samma verksamhet. Ur effektivitetssynpunkt krävs i sådana fall att det inte skall ha gått alltför sedan den gjorda prövningen. Det kan även förekomma andra fall än som sägs ovan där det finns skäl att överlämna ett enstaka mål till en annan miljödomstol. Därför bör det i tredje stycket införas en möjlighet till överlämnande om det föreligger särskilda skäl och överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Särskilda skäl kan föreligga om överflyttningen medför ekonomiska eller andra fördelar för domstolen eller parterna. Ett fall kan vara att det krävs sammanträde i målet. En överflyttning i ett sådant fall kan medföra att domstolen eller någon part inte behöver företa en längre resa. Även andra fall då regeln skall tillämpas kan dock tänkas. Regeln är avsedd för enskilda fall. Den skall inte systematiskt användas i ett antal typsituationer. Inte heller bör regeln tillämpas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar. För att regeln skall vara effektiv krävs att miljödomstolarna så snart en fråga om överlämnade uppkommer tar ställning till om överlämnade skall ske. I vissa fall kan förutsättningar för över- lämnande uppkomma redan när målet kommer in till domstolen. I andra fall kan förutsättningar uppkomma . Att ett överlämnade inte skall medföra avsevärda olägenheter för någon part är naturligt och framgår av lagtexten. Mer detaljerade bestämmelser om överlämnande meddelas enligt fjärde stycket av regeringen. En sådan reglering överens- stämmer med 8 a och 14 §§ lagen om allmänna förvaltnings- domstolar. Den föreslagna ändringen ökar domstolarnas möjligheter till gemensam handläggning genom att möjligheten till samman- läggning kommer att gälla för ärenden som handläggs vid i princip alla förvaltningsmyndigheter. Effektiviteten kommer därmed att öka. Det föreslagna ordvalet, förvaltningsmyndig- het, överensstämmer med vad som sägs i rubriken till 19 kap. Ändringen skall endast tillämpas på sådana mål där domstols- prövning ingår i prövningsordningen. I det nya tredje stycket klargörs därför att enbart sådana ärenden där förvaltningsmyn- dighetens avgöranden – antingen direkt eller efter överklagande till och prövning av en annan förvaltningsmyndighet – inte skall överklagas till regeringen kan komma i fråga för samlad handläggning. Domstolen bör vara uppmärksam på att olika delar av avgörandet eventuellt kan ha olika verkan även om handlägg- ningen sker enligt samma processuella regler. Att domstolen vid avgöranden av mål som enbart delvis avser tillstånd skall ha den sammansättning som krävs vid tillståndsavgöranden framstår som naturligt. Någon särskild reglering behövs därför inte i denna fråga. Ändringen i första stycket 2 innebär att det är bestämmelserna i 6 kap. som får styra i vilka fall det krävs en miljökonsekvens- beskrivning (se avsnitt 2.2). Ändringen i första stycket 6 knyter kravet på säkerhetsrapport till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter och begränsar kravet till att enbart gälla de anläggningar som är skyldiga att upprätta en säkerhetsrapport enligt sevesolagen (se avsnitt 2.6.8). Den föreslagna nya bestämmelsen motsvarar vad som var föreskrivet i 13 a § och 14 §, sista stycket miljöskyddslagen. Bestämmelsen som enbart är tillämplig i fråga om miljöfarlig verksamhet kommenteras i avsnitt 2.2. Tillägget i andra punkten innebär att den information som skall lämnas om innehållet i 7 § kan lämnas på annat sätt än genom kungörelse. Förslaget innebär en återgång till vad som gällde enligt 13 kap. 26 § vattenlagen. Förslaget kommenteras ytter- ligare i avsnitt 2.6.5. Förslaget innebär att ansökningshandlingarna i ansökningsmål hos miljödomstolar alltid skall sändas till och till den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, förutom till de andra myndigheter som redan utpekats. Det föreslagna tillägget är nödvändigt för att kravet på pröv- ningstillstånd beträffande avgöranden i sak av materiella viten skall finnas kvar när handläggningsordningen av viten ändras. Samma regler som gäller enligt nuvarande bestämmelser om överklagande av vite kvarstår således. För alla avgöranden som inte avser avgörande i sak men som har samband med vitesansökningen gäller samma bestämmelser som . Bestämmelserna om prövningstillstånd är således enligt gällande praxis inte tillämpliga i sådana fall där miljödom- stolen, efter att ha skiljt saken från sig, har avvisat ett för sent in- kommet överklagande eller fattat beslut i någon annan pro- cessuell fråga (se avgörande , mål nr M 1156-00). Kommittén avser i ett senare betänkande behandla frågan om krav på prövningstillstånd skall föreligga även rörande avgöranden som inte innebär att målet avgörs slutligt. I det föreslagna tredje stycket regleras frågan om vilka processuella bestämmelser som är tillämpliga vid Högsta domstolens prövning. Tillägget i första stycket är nytt. Tillägget innebär att utbytet vid otillåten täktverksamhet kan förverkas. Före ikraftträdande fanns en sådan förverkandemöjlighet enligt 37 § sista stycket naturvårdslagen. Med stöd av bestämmelser kommer förverkande att kunna ske även i de fall där tillståndsplikt har införts för husbehovstäkter enligt 12 kap. 1 § andra stycket. En bakgrund till tillägget lämnas i avsnitt 2.8.2. Vidare har i det första stycket uttrycket gentekniskt modifierade organismer ändrats till genetiskt modifierade organismer. Paragrafens andra stycke är nytt. Tillägget motiveras i av- snitt 2.9.2. I paragrafens första stycke har lagts till att det är kommunen som skall betala ersättning till fastighetsägare även när förelägganden eller förbud har beslutats av kommunen och inte som tidigare enbart vid beslutande av föreskrifter. I det andra stycket har lagts till att den i vars intresse ett vattenskydds- område fastställs, skall betala ersättning till fastighetsägare och andra rättighetshavare även när det är kommuner som beslutar om vattenskyddsområden. Ändringarna kommenteras kortfattat i avsnitt 2.9.1. De nya bestämmelserna om vite skall enligt förslaget tillämpas i fråga om ansökningar om utdömande av vite som inletts vid en miljödomstol efter lagens ikraftträdande. För mål som redan handläggs vid en miljödomstol när de nya bestämmelserna träder ikraft gäller således äldre bestämmelser. Som sagts i avsnitt 2.8.2. kan utbrutet material vid olaglig täktverksamhet inte förverkas. Den föreslagna ändringen innebär därmed att en ny bestämmelse om för- verkande införs i . Övergångsbestämmelse av inne- börden att det enbart är material som har utvunnits efter ikraft- trädandet som får förverkas bör därför införas. – uppföljning och reformbehov Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. Kommittén skall ägna särskilt intresse åt följande frågor: tillämpningen av allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, frågan om hur 3 och 4 kap. skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken, miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt nor- tillämpningsområden, miljökonsekvensbeskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvali- teten på konsekvensbeskrivningarna, prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt , kostnadsmässiga konsekvenser av tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade, tillsynens effektivitet samt dess förhållande till de stan- dardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001, avgiftssystemet och gränsdragningen mellan skatt och avgift vid myndighetsutövning som rör ett kollektiv, miljösanktionssystemet, dess effektivitet och samspel med andra myndighetsingripanden, utformningen av bestämmelserna om miljöbrott m.m. i 29 kap. och behovet av andra åtgärder för ett effektivt och rättvist sanktionssystem. Kommittén skall redovisa kostnader och andra konsekvenser och förslag till finansiering av sina förslag samt hur förslagen förhåller sig till gällande EG-rätt. utgör en sammanhållen och övergripande lagstift- ning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med över- gripande mål, allmänna hänsynsregler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den större förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. inne- bär således en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall användas bl.a. för att genomföra de miljö- kvalitets mål som bygger på propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU:6, rskr. 1998/99:183). En omfattande inledande utbildning om miljömålen och den nya miljölagstiftningen genomförs (dir. 1997:110) av (M 1997:03). Även efter denna första utbildning kommer SOU 2000:116 Bilaga 1 anställda hos myndigheter, kommuner och företag att få återkommande utbildning och information. Utbildningarna skall inte bara ge kunskap utan också skapa ett brett forum för diskussion om tillämpning och effektivitet. I propositionen om Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns ett behov av att både utvärdera tillämpningen av och överväga vilka reformbehov tillämpningen kan leda till. En fortsatt reformering av miljölagstiftningen kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas både av myndigheter och enskilda främjar en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Det är naturligt att ett nytt lagverk av omfattning med ett tillämpnings- område som rör alla samhällets sektorer ger upphov till nya frågor. Den snabba samhällsutvecklingen liksom erfarenheterna av tillämpning kommer att medföra att bestämmel- ser som ingår i måste följas upp och vid behov ändras eller kompletteras. Ytterligare ett starkt motiv för det är de förändringar som följer av vårt medlemskap i . I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) aviserade regeringen därför att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle tillsättas för att följa tillämpningen av och vid behov föreslå en reformerad lagstiftning som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås (Del 1, s. 654-655). Det finns också anledning att i ett större sammanhang nu närmare över- väga de mer övergripande synpunkter som kom fram vid bered- ningen av och som då inte kunde färdigbehandlas. Härtill kommer att i sitt betänkande Miljö i grund och botten – erfarenheter från (SOU 1998:137) har pekat på några möjliga förändringar av . Tillämpningen av allmänna hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag som balken får och för möjligheterna att uppnå mål. De hänger nära sam- man med de övergripande målen för miljöpolitiken, nämligen att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att främja en långsiktigt hållbar utveckling med naturresurser och att skydda natur och kulturlandskap. Hur de allmänna hän- synsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt skall vara en grundläggande utgångspunkt för kommitténs arbete.