sou · GOB311d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett ytterligare led i betalningsprocessen krävs om mottagaren har en annan bank än sändaren. Mottagarens bank har då inget konto att direkt debitera utan måste se till att medel överförs från sändarens bank. För att detta skall kunna ske måste sändarens bank ha likvida medel tillgängliga som kan användas för denna överföring precis på samma sätt som den måste ha omedelbar beredskap om insättare vill omvandla sina kontoinnehav till centralbankspengar (sedlar). Bankerna blir alltså på detta sätt centrala aktörer i betalnings- systemet. Det är uppenbarligen viktigt att de kan sköta denna funktion med en hög trovärdighet. En plötslig förtroendekris i banksystemet med massflykt till centralbankspengar skulle bli mycket kostsam för samhällsekonomin. Man kan naturligtvis hävda att det generellt är allvarligt om för samhällsekonomin viktiga verksamheter plötsligt upp- hör att fungera. Vad som kan ses som speciellt för banksektorn är att bankerna genom sin konstruktion har egenskaper som gör dem unikt känsliga för destabiliserande störningar. Orsakerna till detta är i princip välkända. De banker, som spelat en dominerande roll i betalningssystemen i de flesta marknadsekonomier, kan kortfattat karakteriseras på följande sätt. Skuldsidan domineras av inlåning som på grund av den direkta kopplingen till betalningssystemet är höglikvid (avista). består bankernas tillgångssida till stor del av lån, som ofta är svåra att värdera för aktörer utanför den bank som beviljat lånen. Bankerna kommer alltså att kombinera en höglikvid, lättrörlig inlåning med en 438illikvid, Volym B:430 Bilaga 14 Inlåningskontraktet är dessutom konstruerat så att det garanterar uttag till det fulla värdet av insättningarna så länge banken har möjlighet att göra utbetalningar. Vid en kris finns risken att de insättare som kommer för sent till banken förlorar hela sitt insatta kapital. I ett sådant system kan blotta misstanken att en bank har hamnat i svårigheter bli självuppfyllande via en s.k. uttagsanstormning (run) som tvingar fram en alltför snabb avveckling av lånestocken och därmed leder till insolvens och bankkonkurs. Problem i en bank kan också, om insättarna känner osäkerhet inför banksystemets betalningsförmåga, sprida sig till andra banker och därmed lamslå hela det bankbaserade betalningssystemet. Den risk det innebär för samhället att ett välutvecklat bankbaserat betalningssystem plötsligt kollapsar och lämnar kontantbetalningar som enda alternativ anses allmänt vara av så allvarlig art att den kräver speciella samhällsinsatser. Väsentliga delar av det speciella regelverk och den reglering och tillsyn som riktar sig mot banksektorn har dessa grundläggande instabilitetsproblem, denna systemrisk, som utgångspunkt och motivering.1 I ett system där alla betalningar genomförs kontant, dvs. med central- bankssedlar, finns inga risker i själva betalningstransaktionen (annat än risken för förfalskade sedlar och risken för rån eller stöld). Med ett privat banksystem, där bankerna involverats i en betydande del av betalningstransaktionerna, blir riskbilden i betalningssystemet mer komplicerad. En självklar anledning till detta är att tillgodohavanden på konton i banker till skillnad från centralbankssedlar inte är helt riskfria. Ett bankfallissemang kan leda till förluster för insättarna. 2 Som påpekats är detta den grundläggande orsaken till de instabilitetsproblem som är typiska och unika för banker. Den totala riskexponeringen i en bank, speciellt satt i relation till den buffert som dess riskkapital utgör, är 1 I banklagstiftningen har dock konsumentskyddet snarare än system- stabiliteten ofta använts i de explicita motiven för reglering och åtgärder. 2 Detta gäller även i de system där en statlig (eller privat) inlåningsförsäkring finns på plats. Det finns inga inlåningsgarantisystem som eliminerar all risk för insättarna. I det svenska systemet, som följer direktiven från EU, kommer insättarnas medel att frysas , vilket gör att pengarna inte kan användas till löpande betalningar. Dessutom är ersättningen begränsad till per bank och avser endast avista konton. SOU 2000:11 Betalningssystemet i Volym B:431 därför en angelägenhet för alla som bekymrar sig om banksystemets stabilitet. Det finns emellertid en typ av risk som har direkt med själva betalningssystemet att göra och som kommit alltmer i fokus. Den risk det här rör sig om har att göra med att ett stort antal betalningstransaktioner sker med en tidsförskjutning mellan den tidpunkt då avslut görs och de tidpunkter när betalning och leverans sker. 3 Det är viktigt att i någon detalj reda ut på vilka sätt denna avvecklingsrisk kan uppkomma i betalningsprocessen och vilken roll bankerna därvid spelar. Utgångspunkt kan tas i figur 2.1 4 som ger en generell illustration av de grundläggande moment som är (eller kan vara) involverade vid betalningstransaktioner i en penningekonomi förutsatt att transaktionen inte sker genom omedelbar kontantbetalning. Vid avslut kommer parterna överens om villkoren för dels betalning, dels leverans av det objekt, som är det egentliga ursprunget till affären. Det kan vara fråga om varor eller tjänster, dvs. realekonomiska transaktioner, men det kan också röra sig om finansiella transaktioner, där det som skall levereras är värdepapper, lånekontrakt, valutor etc. Transaktionen har således, såsom är fallet med i stort sett alla transaktioner, två komponenter, en leveranskomponent och en betal- ningskomponent. Den förra komponenten rör villkoren för hur och framför allt när leverans sker av transaktionsobjektet. För t.ex. värde- papper är det alltså fråga om den tidpunkt när äganderätten till värde- papperet förs över från säljare till köpare. I värdepappersbaserade system sker det via fysisk leverans, medan det i kontobaserade system sker via noteringar i dessa kontosystem. 3 Det bör kanske påpekas att denna typ av risk också kan uppkomma i ett system där centralbankssedlar är det enda betalningsmedlet. Handelskrediter och förskottsbetalningar är standardmässiga exempel på företeelser som ger upphov till tidsförskjutningar i betalningsprocessen och som naturligtvis också kan förekomma i ett sedelbaserat betalningssystem. 4 Inspiration till denna figur är hämtad från Borio och van den , (1993). Volym B:432 Bilaga 14 Leverans av vara eller tjänst Den senare komponenten gäller alltså formerna för betalning. När det gäller finansiella transaktioner är direkt betalning med centralbanks- pengar, dvs. sedlar, mycket ovanlig. Detsamma gäller reala transaktioner mellan privatpersoner och företag, om det är fråga om någorlunda stora affärer. Det betyder att finansiella intermediärer kommer in i transaktionskedjan, i huvudsak via banker och centralbank. I figuren ger köparen, som skall göra utbetalning, en betalningsinstruktion till sin bank. Betalningsinstruktionen innebär att banken skall föra över medel från hans konto till säljarens bank, där dennes konto krediteras. Överföringen av medel mellan bankerna sker som figuren antyder via det system för reglering av interbankbetalningar som vanligen ansvarar för. I detalj kan betalningskedjan gå till på ungefär följande sätt. När köparen givit sin bank en betalningsinstruktion gör banken en överföring svarande mot det angivna beloppet från köparens konto till ett transaktionskonto som är bankens egendom. 5 Pengarna förs sedan när 5 Köparen får således fr.o.m. tidpunkten för denna överföring ingen ränta på dessa pengar fast de fortfarande ligger kvar i banken. Normalt dröjer det innan pengarna faktiskt lämnar banken och det är här bankerna gör sina omtalade floatvinster. En intressant fråga, som det inte finns anledning att behandla närmare i denna uppsats eftersom den i huvudsak är fokuserad på stora betalningar mellan banker, är vad som händer med en banks floatkonton vid ett bankfallissemang. Betalningssystemet i Volym B:433 clearing och avveckling sker mellan bankerna över till ett motsvarande konto i säljarens bank via debitering respektive kreditering av bankernas konton i . Slutligen gör säljarens bank en överföring till säljarens konto (naturligtvis efter att ha väntat någon dag och därmed dragit fördel av den s.k. floaten, dvs. att ha tillgång till pengarna utan att betala ränta). En central fråga är vilka risker som kan uppstå i betalnings- transaktioner av detta slag. Till skillnad från transaktioner som direkt i samband med avslut avvecklas med centralbankspengar (sedlar), dvs. affärer med omedelbar leverans och kontantbetalning, kan flera olika typer av risker identifieras. Dessa risker uppstår av i princip två anled- ningar. För det första kan problem uppstå därför att det existerar tids- glapp mellan avslut och slutlig avveckling, dvs. i exemplet ovan den tidpunkt när betalningsmottagarens bankkonto krediteras och denne har dispositionsrätt till pengarna. 6 kan händelser inträffa som gör att transaktionen inte genomförs, åtminstone inte enligt de ursprungliga avtalsvillkoren. Exempelvis kan endera av parterna ställa in betalningarna och hamna på obestånd innan avveckling skett och därmed inte vara förmögen att fullgöra sina avtalsförpliktelser. Om detta inträffar och det t.ex är fråga om en värdepappersaffär, kommer således ingen värdepapperstransaktion att ske. Det innebär att den icke fallerande parten går miste om en affär, som i och för sig kan ersättas med en ny genom att finna en annan lämplig motpart för värdepappers- transaktion. Detta torde dock inte kunna ske utan kostnader. Det kan visa sig att ersättningsaffären blir mindre ekonomiskt fördelaktig. Om det är säljaren av värdepappret som fallerat, gör köparen en förlust om priset för ersättningsaffären blir högre och omvänt, om köparen fallerat förlorar säljaren när priset gått ned. Risken för denna typ av förlust brukar kallas ersättningskostnadsrisk (replacement cost risk"). Det kan också visa sig att det är tidsödande att åstadkomma ersätt- ningsaffären. Om säljaren är i behov av kontanta medel, kan pengarna på dessa konton? Är de att jämställa med inlåning så att insättargarantin gäller? Eller visar de sig vara oprioriterade och oförsäkrade fordringar, vilket skulle innebära att bankens kunder utsatt sig för en risk som de inte haft en aning om? Om det senare är fallet, skulle inte staten i ett krisläge ändå vara tvungen att ge kompensation till dessa kunder? Och i så fall finns en implicit inlåningsförsäkring ungefär på samma sätt som var fallet generellt i innan den nuvarande insättargarantin infördes. 6 Säljaren kan när som helst omvandla sina bankmedel till centralbankspengar (förutsatt att banken är betalningskapabel). Volym B:434 Bilaga 14 SOU 2000:11 han hamna i likviditetsproblem. Tidsglappet mellan avslut och betalningsavveckling kan således också ge upphov till likviditetsrisk.7 För det andra kan de båda komponenterna i betalningskedjan vara osynkroniserade, innebärande att överföringen av betalningsmedel inte sker exakt som leveransen av transaktionsobjektet. Om betal- ningen har skett innan leveransen av t.ex. ett värdepapper och säljaren inställer betalningarna efter det att han fått in pengarna men innan han levererat papperet, riskerar köparen att helt eller delvis förlora det inbetalda beloppet. Köparen blir en bland flera fordringsägare gentemot den fallerande parten och förlustrisken är därmed av samma typ som en långivare exponeras för på grund av risken för att låntagaren fallerar innan lånet är återbetalat. På liknande sätt kan man resonera i det omvända fallet, där leveransen äger rum före betalningsavvecklingen och köparen fallerar innan betalning skett. Motparten riskerar att förlora hela eller delar av det värde som t.ex. det levererade värdepappret representerar och även i detta fall blir han en av flera fordringsägare gentemot den fallerande parten. Den risk det är fråga om i dessa fall kan därför kallas kreditrisk. Det är tämligen uppenbart att denna typ av risk normalt är mera omfattande än de risker som har med tidsglappet mellan avslut och betalningsavveckling att göra, dvs. ersättningskostnads- och likviditetsrisk. Likviditetsproblem uppkommer dessutom av samma skäl som angivits ovan även i detta sammanhang. Den totala risk, som brist på synkronisering mellan leverans och betalning, ger upphov till, uppfattas därför som så allvarlig att det ofta bedöms som värdefullt att designa betalningssystem med fullständigt synkroniserade transaktioner. Denna egenskap brukar när det gäller värdepapper kallas Delivery- versus-Payment, DvP, och när leveransobjektet är en främmande valuta Payment versus Payment, PvP. Figur 2.1 kan användas för att illustrera hur ersättningskostnadsrisk, kreditrisk respektive likviditetsrisk enligt de angivna definitionerna kan förekomma i transaktionskedjan. Först har vi relationen mellan köpare och säljare. Köparen utsätts för kreditrisk om betalningsöverföring sker innan leverans av t.ex. värdepappret skett. Här är det värt att något reflektera över vad som menas med att betalning skett. I fall med kontant betalning är detta självklart. Betalning har skett, när kontanterna, dvs. 7 För att vara fullständig bör påpekas att även köparen drabbas av likviditets- problem om säljaren fallerar. En utebliven leverans av ett värdepapper kan t.ex. skapa problem om köparen redan såld papperet vidare i exempelvis en repoaffär. Ännu mera uppenbara är problemen om den uteblivna leveransen gäller varor och tjänster, där det är svårt att utan betydande tidsfördröjning finna alternativa ersättningsleverantörer. Om man vill kalla detta för likviditetsrisk eller mera generellt för timingrisk är väl närmast en smaksak. Betalningssystemet i Volym B:435 överlämnats till säljaren. Med intermediärer inblandade är saken inte lika enkel. En betalningsinstruktion från köparen i figuren kan nämligen tänkas återkallas under processen fram till dess medlen finns tillgängliga på säljarens konto. Frågan är när i denna process betalningsinstruktionen är oåterkallelig (irrevocable) eller ekvivalent uttryckt, när har finalitet (finality) inträffat vad gäller betalningen. Vanligtvis uppstår betalningsfinalitet i samband med att avveckling skett i system för reglering av interbankfordringar. Därefter är således betalningen oåterkallelig och köparen kan exempelvis inte stoppa betalningen till säljaren (eller säljarens bank) även om han fått information, som tyder på att denne inte kommer att leverera enligt avtal. Med oåterkallelig betalning innan leverans har skett utsätts alltså köparen för kreditrisk och kan i värsta fall förlora hela det betalda beloppet. Om köparen hinner återkalla betalningen när säljaren fallerar (eller misstänks fallera) uppstår i stället ersättningskostnadsrisk. Man kan ju också se det så att synkroniseringsproblemet inte uppstår förrän betalningen är oåterkallelig. beror riskerna enbart på att det förekommer ett tidsglapp mellan avslut och betalningsavveckling. Förutom de risker i betalningsavvecklingen som identifierats ovan, dvs. kreditrisk, ersättningskostnadsrisk och likviditetsrisk bör också nämnas de ökade operativa risker som följer med de tekniskt och juridiskt komplicerade strukturer som måste finnas på plats i moderna betalningssystem. Riskerna för spridningseffekter i banksystemet när problem uppkommer kan också öka på grund av svårigheten att överblicka ett så komplicerat system. 2.4Stora och små betalningar Ovanstående genomgång av avvecklingsrisker i betalningssystemet har utgått från affärsavtal och transaktioner mellan enskilda aktörer såsom privatpersoner eller icke finansiella företag. Det är uppenbart att bankerna spelar en strategisk roll i betalningsprocessen oavsett vilka som ursprungligen givit upphov till betalningstransaktionerna. Så har varit fallet i alla marknadsekonomier i stort sett ända sedan uppkomsten av den moderna affärsbanken senare hälft. Att fungera som förmedlare av betalningstjänster kan ses som en banks mest ursprungliga och centrala uppgift. Att inlånings kontraktet fått den konstruktion det har, med omedelbar tillgång till deponerade medel, kan till stor del förklaras med att det skall fungera i betalningsprocessen och erbjuda attraktiva och fungerande alternativ till centralbankssedlar som betalningsmedel. Volym B:436 Bilaga 14 SOU 2000:11 Riskerna i avvecklingsprocessen mellan bankerna var länge av begränsad omfattning. Avvecklingssystemen var i allmänhet konstru- erade så att bankerna en gång under över- inseende i centralbanksclearingen avvecklade sina ackumulerade betalningar. Detta förfaringssätt innebar visserligen att överskottsbanker implicit erbjöd krediter till underskottsbanker fram till avvecklingstidpunkten. Men de intradagskrediter som uppstod kom till följd av den korta löptiden aldrig att ackumuleras till några för banksystemets stabilitet hotande stora exponeringar. Med den snabba tillväxten i handeln på de finansiella marknaderna, främst penning-, obligations- och valutamarknaderna och dessas derivatmarknader, framför allt terminer och swappar, har situationen drastiskt förändrats vad gäller bankernas exponering för risk i betalningsavvecklingen. Handeln på dessa marknader är till övervägande del market-makerorganiserad. Det betyder att ett antal aktörer på respektive marknad har som del i sin affärsidé att handla på marknad- erna för egen räkning, vilket bidrar till att göra marknaderna tillfreds- ställande likvida, men också bygger upp risker i aktörernas positioner. Genom en aktiv interbankhandel kan dessa risker snabbt och effektivt reduceras eller elimineras. Den växande handeln har inneburit en mycket kraftig ökning av volymerna i clearing- och avvecklingssystemen och därmed till en helt annan omfattning vad gäller bankernas exponering för avvecklingsrisk. Så t.ex. passerar i värden motsvarande BNP genom clearingsystem på ca och bankernas exponering för avvecklingsrisk kan bli så stor att i extrema fall en banks hela riskkapital kan bli riskutsatt. Ökningen av avvecklingsriskerna, som således kan få allvarliga konsekvenser för stabiliteten i banksystemet, har uppmärksammats internationellt. 8 Framför allt BIS, , har spelat en viktig roll både vad gäller analys och förslag till reformer. Från att ha varit en angelägenhet för en begränsad skara praktiskt inriktade betalningssystemoperatörer har avvecklingsrisk i ökad utsträckning kommit att uppmärksammas både inom bankerna och av tillsynsmyndigheter och centralbanker. Systemen för hantering av stora betalningar har från risksynpunkt kommit i fokus på ett annat sätt . Detsamma kan knappast sägas om detaljhandelssystemen för betal- ningshantering. Här sker givetvis – och har skett – en teknisk utveckling mot mera elektroniskt baserade betalningsmedel. 8 Sannolikt gjorde man tidigare på de allra flesta håll inga egentliga bedömningar av avvecklingsriskerna. Man var helt enkelt genuint omedveten om problematiken. Betalningssystemet i Volym B:437 och s.k. elektroniska pengar är innovationer som naturligtvis effektiviserar betalningshanteringen samt kompletterar och i viss mån tränger ut traditionella betalningsmedel som sedlar, mynt och checkar. Men det är nog korrekt att hävda att denna utveckling ännu inte haft lika stora konsekvenser för betalningssystemets uppbyggnad, funktion och riskprofil som utvecklingen när det gäller system för stora betalningar 9. Från och med nu kommer framställningen därför att fokusera på problemen i sådana system. 9 Utvecklingen av detaljhandelssystemen och de principiella frågor av policy- mässig natur denna väcker behandlas av och , (2000). Volym B:438 Bilaga 14 3Clearing och avveckling i Clearing och avveckling av betalningar mellan bankerna är uppen- barligen en fråga av stor och växande betydelse för betalningssystemets funktion och säkerhet. Den tekniska utvecklingen inom området är snabb och accelererande och många av de system som används kommer sannolikt att vara omoderna . Som en inledning till en mer övergripande diskussion om effektivitet och risker med olika avvecklingsförfaranden kan det vara av intresse att se närmare på de svenska erfarenheterna. 3.1Clearing och avveckling i Clearing och avveckling i det svenska banksystemet var tidigare, som påpekats i inledningen, en skäligen enkel och handfast process. Varje bank summerade alla sina transaktioner med de övriga bankerna till ett belopp att betala till eller erhålla från var och en av dem. 10 När detta var klart meddelades , som på tolvslaget debiterade eller krediterade bankernas konton i med de nettobelopp som räknats fram. Det svenska systemet var ett mycket typiskt nettoavvecklingssystem, ett system för Deferred Net Settlement (DNS) med dagens terminologi. Sådana system användes i de flesta länder och är i mer sofistikerade versioner de mest utnyttjade även . I ett nettoavvecklingssystem av denna typ exponeras som tidigare påpekats de olika bankerna för kreditrisker mot varandra. Sådana kreditrisker är svåra att mäta. En bank kan ju ackumulera en stor nettofordran på en annan bank till följd av kundaffärer och handel i värdepapper och valutor. Om det visar sig vid avvecklingstillfället att denna bank gått i konkurs så finns inga pengar att hämta. I det reglerade svenska systemet upplevdes dock denna situation som synnerligen osannolik. Alla banker kände relativt väl till varandras ekonomiska situation och sannolikheten att någon konkurrent eller kollega skulle ställa in betalningarna från till nästa bedömdes som låg. Föreningsbankernas bank och Posten. SOU 2000:11 Betalningssystemet i Volym B:439 övrigt var alla, åtminstone före finanskrisen , övertygade om att skulle träda in och reda upp situationen om någon inte skulle kunna fullgöra sina förpliktelser vid avvecklingstillfället. Dagens clearing och avveckling har inte den personliga karaktär som den hade . , då nya system togs i drift, sker all avveckling elektroniskt. Avvecklingen av betalningar kan dessutom ske brutto när som helst mellan de olika clearingmedlemmarna. Man behöver alltså inte längre samla alla betalningar till en viss tidpunkt och sedan avveckla dem netto mot de övriga medlemmarna. är ett system för Real Time Gross Settlement (RTGS). öppnar och stänger . Under hela kan bankerna utnyttja systemet för att i realtid avveckla enstaka stora betalningar, både interbank- betalningar och kundrelaterade betalningar. I praktiken har medlem- marna satt en lägsta gräns för storleken på en betalning. Denna gräns var tidigare , men sänktes till 0.5 m iljoner kr för enstaka kundbetalningar. Mindre betalningar avvecklas huvudsak- ligen på annat sätt genom olika nettningsförfaranden. Totalt omsattes i ca per dag, vilket motsvarar drygt en femtedel av BNP. Antal transaktioner per dag var i genomsnitt ca 1 200. Huvuddelen av omsättningen skedde mellan 11.30 och 13.00.11 Även om tillåter avveckling när som helst så avvecklas de flesta betalningar på bestämda tider. Dagsschemat i clearing och avveckling – det som var mötet på – ser ut som i figur 3.1. Tiderna bestäms av clearing- medlemmarna själva och ligger fortfarande relativt väl samlade vid mitten av dagen. Det finns, förutom de enstaka stora betalningarna, två principiellt olika typer av betalningar nämligen de som aggregeras och avvecklas bilateralt mellan bankerna och de som nettas multilateralt. Bankernas alla mindre affärer slås samman till en summa – aggreg- eras – och avvecklas som tidigare bilateralt mellan bankerna. Det gäller t.ex. valutatransaktioner som bankerna gjort eller betalningar från utlandet som skall vidarebefordras till annan bank 11 Från starten av EMU administrerar också ett system för bruttoavveckling i euro, ERIX. I ERIX omsattes i genomsnitt 10-12 mdr euro per dag och antalet betalningar var ca 500. Huvuddelen av omsättningen skedde medan de flesta transaktionerna skedde mellan 7.00 och 9.00. Volym B:440 Bilaga 14 (SWIFT-betalningar). Det gäller också inlösen av checkar, bankomat- transaktioner och kortbetalningar som hanteras i den s.k. dataclearingen.