sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Regionalt välstånd skapas till största delen genom en dynamisk inomregional ut- vecklingsprocess, inte i första hand genom att attrahera utomregionala eller internationella investeringar. I den svenska nationella regionalpolitiken har en utjämning mellan re- gionerna alltid utgjort ett övergripande mål. –talet har emellertid utjämningsmålet kommit att kompletteras av ett allt starkare markerat tillväxtmål. När arbetslöshet och svag ekonomisk utveckling fick en nationell spridning och inte längre var begränsat till enbart vissa regioner ökade förväntningarna på en regional tillväxtpolitik. I propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) introducerade regeringen en ny regional näringspolitik. Målet för den nya regionala näringspolitiken är att utifrån de regionala förutsättningarna stimulera till en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och därmed en ökad sysselsättning. Regeringen understryker vikten av att varje region utnyttjar sina förut- sättningar och därmed stärker sin konkurrenskraft. Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 147 ringspolitiken bygger på en förbättrad samordning mellan olika politi- kområden och sektorer som syftar till att främja tillväxt och sysselsätt- ning. Regeringen framhåller i budgetpropositionen för att sam- ordning och samverkan mellan olika aktörer har blivit allt viktigare. Globaliseringen, den ökade internationella konkurrensen och den snab- ba tekniska utvecklingen bidrar till detta. Politiken inom ett samhälls- område måste bli mer mottaglig för de förändringskrav som växer fram inom andra områden. Den snabba omställningstakten medför bl.a. att närings-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken i större utsträckning än tidigare måste ta hänsyn till variationer i de lokala och regionala förutsättningarna (prop. 1999/2000:1, UO 24, s. 21). En utgångspunkt är att det regionala inflytandet över de tillgängliga resurserna skall öka, liksom möjligheterna att använda resurserna mer flexibelt . Enligt regeringen behöver varje region ges bättre förutsättningar att stimulera utvecklingen utifrån de ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga förhållanden som kännetecknar den enskilda regionen. En sådan utveckling kan, enligt regeringen, bara ske i nära samverkan mellan en regions olika aktörer och måste därmed i första hand utgå från den lokala och regionala nivån (prop. 1997/98:62, s. 168). Bakgrunden till den regionala näringspolitikens förändring står att finna i den ökade betydelse som lokala och regionala aktiviteter har fått för att skapa förutsättningar för tillväxt och ekonomisk utveckling. Det finns flera förklaringar till varför denna form av regionalisering äger rum just . En förklaring är att behovet av en mer offensiv tillväxtpolitik tilltog –talets ekonomiska kris med sammanhängande stora ar- betslöshet. Arbetslösheten drabbade hela landet, inklusive storstadsom- rådena, vilket ledde till slutsatsen att tillväxtpolitiken i princip borde omfatta hela landet och inte enbart vissa särskilt utpekade stödområ- den. En annan förklaring sammanhänger med den förda decentralise- ringspolitiken. När den politiska, administrativa och ekonomiska styr- kan ökar på lokal och regional nivå följer naturligt en vilja att ta på sig ett större ansvar för att skapa regional tillväxt (, 1999, s. 13). En kompletterande förklaring är att näringslivet blivit mer beroende av sin lokala miljö. Onekligen är detta något paradoxalt med tanke på den tilltagande internationaliseringen. För företagen är det emellertid av stor betydelse att det finns tillgång på utbildade personer och att det finns andra aktörer, t.ex. kunder, leverantörer, utbildningsinstitutioner, som kan bidra till att ny kunskap utvecklas samt att det finns ett funge- rande stödsystem på regional nivå. Ett stödsystem som förutom utbild- 148 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar ning bl.a. består av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, infrastruktur och social service (, 1999, s. 13). Ytterligare en förklaring är att förändringen sammanhänger med in- fluenser från den europeiska utvecklingen i allmänhet och EU i synner- het. Som vi har redogjort för tidigare i kapitlet har regionerna allmänt sett en starkare ställning i . Genom EU–medlemskapet och ar- betet med har regionerna fått en ökad politisk le- gitimitet och större ekonomiska resurser till sitt förfogande i det regio- nala utvecklingsarbetet (, 1999, s. 13 f.). I det sammanhanget är det värt att notera att en växande del av de regionalpolitiska insat- serna numera knyts till olika typer av gränsöverskridande utvecklings- program, t.ex. EG:s Interregprogram (, 1998, s. 39). När regionerna tillmäts en ökad betydelse för landets ekonomiska utveckling förändras också statens syn på den regionala nivån. Staten får helt naturligt ett ökat intresse för det tillväxtarbete som bedrivs lo- kalt och regionalt. Som konstaterar i en utvärdering av till- växtavtalen blir den traditionella statliga attityden, där man ser det re- gionala utvecklingsarbetet som ett välkommet men marginellt tillskott till den nationella ekonomiska politiken, ohållbar i ett läge när den re- gionala utvecklingspolitiken ses som en av de viktigaste komponenter- na i arbetet med att åstadkomma en nationell ekonomisk tillväxt (, 1999, s. 15). Av propositionen om den regionala tillväxten framgår tydligt att regio- nala tillväxtavtal utgör det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken (prop. 1997/98:62). Arbetet med till- växtavtalen leds i de fyra försökslänen av självstyrelseorganen och i övriga län av . Som framgår av redovisningen i kapitel 2 utgör arbetet med tillväx- tavtalen ett nytt sätt att bedriva tillväxt- och sysselsättningsfrämjande politik i . Utgångspunkten i tillväxtavtalsarbetet är den lokala och regionala nivån. Det är aktörer verksamma på denna nivå som bäst kan bedöma, tillvarata och stärka regionens utvecklingsmöjligheter. De tillväxtavtal som har slutits gäller för åren 2000–2002. I flera av de oberoende utvärderingar som har gjorts understryks att staten har ett stort ansvar för att ett positivt resultat av det fortsatta till- växtavtalsarbetet uppnås. Bland annat påpekas det att det är viktigt för statens trovärdighet i det här sammanhanget att visa att det finns sub- stans i regionaliseringsstrategin och att de uppfattningar som finns i Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 149 flera län att tillväxtavtalen representerar "statlig centralstyrning i ny förpackning" är felaktiga (Ledningskonsulterna, 1999, s. 39). Den statliga regionala utvecklingspolitiken har genom tillväxtavta- len gått mot en ökad regionalisering. Den lokala och regionala nivån har inom ramen för de regionala tillväxtavtalen fått ett ökat inflytande över den egna regionens utveckling. Tillväxtavtalen kan tolkas som ett försök att åstadkomma en funge- rande kombination av statlig kontroll och regionalt anpassade åtgärder. Det bör dock noteras att statens ledande representant på den regionala nivån torde vara den viktigaste regionala avtalsparten. Det bör också noteras att i tillväxtavtalsprocessen likställs länssty- relse och självstyrelseorgan. Ingenstans har regeringen angivit att själv- styrelseorganen skulle ha en annan roll än den som har. Ingenstans anges exempelvis att självstyrelseorganen skulle ha ett stör- re ansvar för att demokratiskt förankra arbetet med tillväxtavtalen. Vidare kan konstateras att villkoren är mycket strikta för använd- ningen av statliga medel i finansieringen av tillväxtavtalen och att de lämnar ett begränsat utrymme för en regional avvikelse från de natio- nella kriterierna (N1999/2497/IRT). Tendensen till regionalisering skall således inte överbetonas. Till- växtavtalen i dess nuvarande form utgör inget instrument för en mer kvalificerad regionalisering av näringspolitiken. Den statliga nivån be- håller även fortsättningsvis det övergripande ansvaret. Regionala partnerskap har kommit att spela en allt viktigare roll i den regionala tillväxtpolitiken. I arbetet med och de regionala tillväxtavtalen är partnerskapen centrala instrument. Partnerskap kan definieras som en form av samverkan på frivillig grund mellan aktörer som i andra sammanhang kan ha mer eller mindre skilda syften och verksamheter, men som i partnerskapen enas om vissa gemensamma mål och strategier för att nå dessa (, 1999, s. 327, jfr , 2000, s. 18 f). De saknar genomgående formella beslutsbe- fogenheter och är inte rättsligt reglerade. I EU–sammanhang definieras partnerskap som en vertikal och horisontell samverkan mellan EU, medlemsstaten och regionala partner inom strukturfondsprogrammen. Partnerskapen är ingen svensk innovation. Visserligen har det alltid förekommit en informell samverkan mellan olika aktörer, som skulle kunna betecknas som en form av partnerskap. Det samarbete som har förekommit på arbetsmarknadsområdet, där breda och principiella överenskommelser har slutits mellan företrädare för politiskt valda för- 150 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar samlingar och arbetsmarknadens parter, är ett exempel på ett sådant partnerskapsliknande samarbete. Partnerskap i den modell vi här talar om är emellertid en senare internationell företeelse. För svenskt vid- kommande har arbetet med varit särskilt viktigt i detta sammanhang. I ett vidare politiskt sammanhang kan den allt flitigare förekomsten av partnerskap ses som ett inslag i en utveckling som har inneburit en utveckling bort från en mer linjär styrningsmodell i riktning mot en politik som utformas i ett samspel mellan olika aktörer i nätverk; nät- verk som växer fram såväl mellan som inom staterna (en utveckling som vi närmare har beskrivit i avsnitt 4.4). Ett antal fördelar med partnerskapen brukar framhållas. Bland annat kan partnerskapen bidra till att åstadkomma samordning; de kan sprida riskerna med ett projekt bland flera deltagare; de kan bidra till att ge- nom en direkt kommunikation övertyga andra parter om fördelarna med ett visst agerande och de kan bidra till samförstånd mellan aktörer med mer eller mindre motstående intressen (, 1999, s. 334). Med andra ord minskar risken för revirstrider och dubbelarbete och i stället växer nätverk och nya kontaktvägar fram. Den växande internationaliseringen, den allt hårdare konkurrensen och svårigheter för offentliga organisationer att såväl fullfölja tidigare åtaganden som att ta på sig nya sådana inom det regionalpolitiska om- rådet, har inneburit att kommuner och regioner har tvingats bli mer ak- tiva i sökandet efter investeringar och arbetstillfällen. Tillväxtpolitiken har kommit i centrum för det politiska intresset. Det är i detta samman- hang som partnerskapsmodellen, där såväl offentliga som privata aktö- rer medverkar, har blivit ett populärt politiskt instrument. Ett genomgående tema i kommitténs utvärdering av försöken med vidgad regional självstyrelse är att beakta såväl demokrati- som effek- tivitetsaspekterna i olika avseenden. I effektivitetshänseende tycks partnerskapen ofta ha varit av positiv betydelse (, 1999, s. 339). Ideologin runt partnerskapen bygger också på tanken att flertalet vinner och få har något att förlora på ett brett samarbete mellan olika aktörer och intressen. Mer problematisk är demokratiaspekten. En mer eller mindre till- fälligt konstruerad församling får till uppgift att, t.ex. när det gäller , implementera en viss politik. Visserligen repre- senterar deltagarna i partnerskapen i flertalet fall politiska organ, före- tag, eller intresseorganisationer av olika slag, men det förekommer också att personer deltar enbart som "privatpersoner", eller möjligtvis som representanter för en viss yrkesgrupp. Av en undersökning bland annat baserad på intervjuer med representanter i tillväxtavtalens part- nerskap i ett antal län, framgår bristen på tydlighet när det gäller repre- Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 151 Företrädare för kommuner och landsting/regionala själv- styrelseorgan har sällan eller aldrig några formella uppdrag eller man- dat. Vidare saknas oftast former för återrapportering och förankring av överenskommelser som gjorts i partnerskapen (, 2000a, s. 43). Det finns således vissa frågetecken när det gäller partnerskapens re- presentativitet. Det finns också en risk att förslagen från denna försam- ling kommer i konflikt med de prioriteringar som tidigare gjorts av de förtroendevalda på nationell, regional och lokal nivå. Självfallet bör ingen av aktörerna i de här aktuella partnerskapen vara diskvalificerad från att försöka påverka den politiska processen. För politiker och offentliganställda tjänstemän är detta en normal upp- gift. Även för representanter för privata företag, intresseorganisationer och andra grupper i samhället är det fullt legitimt att försöka påverka politiken. Problemet uppstår om partnerskapen fattar politiska beslut som rimligtvis borde vara förbehållna de folkvalda församlingarna. Det finns här en uppenbar risk att vissa, oftast redan tidigare inflytelserika grupper, får en "gräddfil" till det politiska beslutsfattandet. Det är oundvikligt i det här sammanhanget att göra den reflexionen att part- nerskapen delvis tycks innebära en återkomst för den svenska varianten av korporatism. Åtminstone inom de regionala partnerskap som har etablerats i till- växtavtalsarbetet är det de redan tidigare starka aktörerna som domine- rar och som har möjlighet att utnyttja partnerskapets fördelar. Detta är knappast förvånande. I partnerskapsarbetet är det viktigt för de delta- gande att själva kunna bidra med något; pengar, kunskap eller andra resurser. Möjlighet till medfinansiering är viktigare än demokratisk legitimitet. Partnerskapen tenderar därmed att skiktas i en inre styrande krets av starka aktörer med resurser och en yttre krets där förhandlings- resultaten förankras. I en intervjuundersökning bekräftar också aktörer utan egna resurser att bidra med, att de saknar inflytande i partnerska- pen (, 2000a, s. 44). Det bör dock understrykas att partnerskapen inte nödvändigtvis be- höver utgöra ett redskap för redan inflytelserika grupper. Partnerskapen skulle kunna utgöra ett sätt för olika, tidigare svagt representerade, medborgargrupper att uppnå ett politiskt inflytande. Det har också häv- dats att partnerskapen, t.ex. inom tillväxtavtalsarbetet, har fördjupat demokratin genom att fler parter än tidigare involverats i det samhälle- liga beslutsfattandet (, 2000a, s. 44). Indirekt kan partnerskapen också bidra till att ett område politiseras. När det gäller exempelvis tillväxtavtalen har en tidigare starkt tjänstemannadominerad process genom partnerskapen fått ett större inslag av politiska företrädare för de folkvalda organen på lokal och regional nivå. I det här samman- hanget har den iakttagelsen gjorts att det regionala självstyrelseorganet 152 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar i jämförelse med har större legitimitet att leda det regio- nala partnerskapet. Detta i kraft av den demokratiska förankringen (, 2000a, s. 52). En framväxt av ett stort antal partnerskap på olika nivåer i samhället kan, åtminstone teoretiskt, innebära ett mer pluralistiskt och mer själv- reglerande samhälle. En konsekvens av detta är emellertid att staten och allmänintresset minskar i betydelse (, 1999, s. 351). Det bör noteras att regeringen i ett svar på en skrivelse från SydSam, med anledning av några faktorer som organisationen finner viktiga i det fortsatta arbetet med tillväxtavtalen, har understrukit att det är en självklar utgångspunkt att partnerskapen inte får åsidosätta eller ersätta etablerade demokratiska beslutsprocesser. Regeringen an- ser att det är viktigt att partnerskapens roll i förhållande till etablerade demokratiska beslutsprocesser diskuteras regionalt (N1999/10571/- IRT). Ett tungt argument mot partnerskapsmodellen som ett redskap i den politiska beslutsprocessen är svårigheten att utkräva politiskt ansvar (se även avsnitt 4.4). När en viss politik utformas i ett partnerskap är det svårt, ibland omöjligt, att utpeka en enskild institution eller organisa- tion som huvudansvarig. Ansvaret delas mellan ett antal olika aktörer, såväl offentliga som privata, och tenderar därmed att upplösas. Ansva- ret blir så diffust att någon reellt ansvarig inte går att urskilja. Med partnerskapen följer en risk att växande områden av politiken undan- dras en viktig demokratisk komponent möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande (, 1999, s. 334). Å andra sidan kan det hävdas att den typ av informell samordning och informella överenskommelser som partnerskapsprocessen innebär alltid har förekommit och är nödvändig om man överhuvudtaget skall kunna komma överens över organisations- och sektorsgränser. Part- nerskapen har inneburit att en tidigare helt dold process gjorts synlig. Vidare kan olika former av nätverk, däribland partnerskap, vara ett sätt att åtminstone försöka åstadkomma en möjlighet till ansvarsutkrä- vande när allt fler frågor är av gränsöverskridande, icke territoriell, natur och många ansvarsområden överlappar varandra. Idealt skall detta då ske i ett partnerskap som inbegriper alla de i sammanhanget relevanta aktörerna, vilka möts på en jämlik grund (, 1999, s. 356). Som framgår av ovanstående diskussion finns det många synpunkter på partnerskapsmodellens eventuella för- och nackdelar. saknas emellertid i stor utsträckning empiriska studier av hur modellen fungerar i praktiken. Antagandet att partnerskap är en framgångsrik Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 153 form för utvecklingsarbete är därmed ännu obevisat (, 2000, s. 5). Sammanfattningsvis är en rimlig utgångspunkt för en utvärdering av partnerskapen att varje partnerskap måste bedömas individuellt, utifrån sina egna förutsättningar. De positiva och negativa aspekter av part- nerskapsmodellen som har redovisats ovan kan vara mer eller mindre framträdande i det enskilda partnerskapet; det är upp till den som skall utvärdera ett partnerskap att rätt bedöma dess kvalitet. I det samman- hanget finns ett antal frågor som är särskilt viktiga att få besvarade, bland annat dessa: Vilka aktörer ingår i partnerskapet och vilka intressen representerar de? Vilka mål och/eller strategier formuleras i partnerskapet? Hur förhåller sig dessa mål till de mål som har formulerats i folk- valda organ på såväl nationell, som regional och lokal nivå? I vilken utsträckning är grupper utanför de traditionellt mer inflytel- serika grupperna representerade i partnerskapen? Vilka möjligheter ger partnerskapen för utkrävande av demokratiskt ansvar (, 1999, s. 354)? Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 155 5Uppgiftsfördelning och geografisk indelning I detta kapitel diskuteras och redovisas uppgiftsfördelning och geogra- fisk indelning på den regionala nivån. Fokus ligger på i det här sam- manhanget viktigare sakområden. Kapitlet inleds med en redovisning av de principer som kan urskiljas för uppgiftsfördelningen mellan stat och lokala och regionala självstyrelseorgan. I det därefter följande av- snittet (5.3) redovisas uppgiftsfördelningen när det gäller verksamheter som anknyter till den regionala utvecklingen mer i detalj. I kapitlets två avslutande avsnitt är det statens verksamhet som står i fokus. Först re- dovisas den statliga uppgiftsfördelningen, med särskild inriktning på den regionala nivån och roll, och därefter den geografis- ka indelningen av statens verksamhet inom vissa viktigare sakområden. En första utgångspunkt för en diskussion om uppgiftsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå är att en sådan fördelning är nödvändig. Det vill säga att den centrala statliga nivån inte klarar av att själv ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politi- ken i alla dess aspekter skall kunna genomföras. Att så är fallet i da- gens svenska samhälle torde ingen betvivla. En sådan nödvändig för- delning mellan nivåerna säger emellertid inget om behovet av en lokal och regional självstyrelse. Uppgifterna skulle kunna utföras av en lokal eller regional statlig myndighet. En ytterligare utgångspunkt för en diskussion om uppgiftsfördel- ningen är därför att det i samhället finns ett grundläggande samförstånd om behovet av maktdelning mellan politiska nivåer. I är den kommunala självstyrelsen grundlagsfäst. Redan i regeringsformens första kapitels första paragraf stadgas att den svenska folkstyrelsen för- verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse på lokal och regional nivå. Det bör dock understrykas att i den svenska enhetsstaten, till skillnad från federala system, inte finns någon konstitutionellt grundad maktdelning mellan Uppgiftsfördelning och geografisk indelning staten och dess lokala och regionala delar. Rent formellt har således centralmakten befogenhet att uttrycka en politisk vilja inom alla sa- kområden, oavsett på vilken nivå ansvaret ligger. 5.2Principer för uppgiftsfördelningen mellan stat och lokala och regionala självstyrelseorgan 5.2.1Subsidiaritet som övergripande princip Kommittén konstaterar i sitt delbetänkande att uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting inte är en gång för alla given, utan att den förändras genom en anpassning till samhällsutveckling- en och till rådande förhållanden inom respektive sakområde. I stor ut- sträckning har uppgiftsfördelningen därmed kommit att grundas på praktiska överväganden. Som kommittén har framhållit i ett flertal sammanhang bör dock en principiell utgångspunkt vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss offentlig uppgift vara att pröva huruvida uppgiften gagnas av att beslutsfattandet sker nära medborgarna, så att lokala och regionala hänsyn kan vägas in i besluten. Kommitténs uppfattning i detta sammanhang ansluter nära till den s.k. subsidiaritetsprincipen, vilken kommit att stå för att de politiska besluten skall fattas, och uppgifter skötas, på den nivå närmast med- borgarna där det är mest ändamålsenligt. I praktiken innebär subsidia- ritetsprincipen att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där; i andra hand, om administrativa, ekonomiska, befolkningsmässiga etc. förhållanden nödvändiggör detta, förs uppgifterna till den regionala nivån. Den centrala nivån utgör det sista alternativet. Statliga centrala myndigheter skall därmed främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpar sig för den regionala eller lokala självstyrelsen (SOU 1996:129, s. 198). I subsidiaritetstanken ligger också att de närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktuella uppgiftens handhavande som möjligt. Detta har vanligtvis tolkats som att det, utöver den rent geografiska dimensionen, krävs en politisk legitimering i form av val till ett lokalt eller regionalt självstyrelseorgan. Geografiskt är det annars ingen skill- nad om en verksamhet utförs lokalt eller regionalt av en statlig myn- dighet eller av ett självstyrelseorgan. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 157 Subsidiaritetsprincipen innebär emellertid inte att riksdag och rege- ring avhänder sig möjligheten att politiskt styra landet. I enlighet med principen är det nämligen den högsta nivån inom den politiska gemen- skapen som avgör var den mest ändamålsenliga hanteringen av ett ärende skall ske. I praktiken har också uppgiftsfördelningen mellan de olika samhällsnivåerna skett betydligt mindre sofistikerat än med ut- gångspunkt i subsidiaritetsprincipen. Uppgiftsfördelningen har oftast sin grund i vid olika tillfällen gjorda praktiska överväganden.