sou · GOB394 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den beslutade överföringen från AP-fonden till Riks- gäldskontoret om skall vara sammansatt. Utredaren skall också lämna förslag till hur de kvarvarande tillgångarna skall fördelas mellan de fyra nya AP-fonderna. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. f. verkställande direktören för AP-fonden, 1–3 fond- styrelserna som särskild utredare. Att som sakkunniga biträda utredaren förordnades fr.o.m överdirektör , vice verkställande direktör , numera verkställande direktör , verkställande direktör , vice verkställande direktör samt fr.o.m. f. Lands- hövdingen . Att som experter biträda utredaren förordnades fr.o.m. departementsråden och . som tidigare biträtt utre- daren med hjälp i juridiska frågor förordnades till expert. t.o.m. var civilekonom förordnad som sekreterare åt utredaren. Fr.o.m förordnades filosofie kandidat som ny sekreterare åt utredaren. Utredningen har antagit namnet Utredningen om fördelningen av AP- fondens tillgångar. lämnade utredaren ett delbetänkande, Principer för fördelningen av AP-fondens tillgångar (SOU 2000:71). En skrivelse (Fi 2000/3525) om sammansättningen av överföringen av till överlämnades till statsrådet . Härmed överlämnas betänkandet Fördelningen av AP-fondens tillgångar. Direktiv och tidigare beslut ..................................... Tillgångar med särskild förvaltning ........................... Första AP-fondens särskilda förvaltning .......................... Fjärde AP-fondens särskilda förvaltning .......................... Principförslaget till uppdelning av tillgångarna .......... Sammanfattning av fördelningsförslaget .......................... Värderingsfrågor vid uppdelningen .................................. Övriga frågor angående uppdelningen ............................. Marknadseffekter av ett genomförande av Det tekniska genomförandet av omfördelningen av Genomförandet av omfördelningen .................................. Tillsynen av genomförandet .............................................. Utskiftning av AP-fondernas tillgångar ............................ I detta betänkande föreslår jag hur Första - Fjärde AP-fondernas tillgångar skall fördelas. överlämnade jag ett delbetänkande Principer för fördelning av AP-fondens tillgångar (SOU 2000:71). Betänkandet behandlade övergripande principer för uppdelningen av tillgångarna och överföringen till av de som beslutats av . Förslag på överföringens sammansättning lämnades till regeringen i en särskild skrivelse (Fi 2000:3525). De tillgångar i Första och Andra AP-fonderna som inte får inne- has enligt de nya placeringsregler som börjar gälla /01 skall enligt tidigare beslut föras över till en särskild för- valtning i Första AP- fonden där de skall ligga kvar till förfall eller avyttras på annat sätt. Det sammanlagda värdet av dessa till- gångar uppgår till ca , vilka skall avskiljas från den övriga förvaltningen . I mitt del- betänkande föreslog jag att Tredje och Fjärde AP- fondernas innehav av onoterade aktier, konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som inte är utgivna för allmän omsättning skulle på motsvarande sätt avskiljas och förvaltas särskilt av . Enligt det ursprungliga riksdagsbeslutet skulle dessa tillgångar mot ersättning övertas av . mera i propositionen Vissa frågor om AP-fonderna (prop. 2000/2001:14) föreslagit att lagen (2000:194) om införandet av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder huvudsakligen ändras i enlighet med mitt förslag. Det totala innehavet av dessa tillgångar uppgår till ett uppskattat marknadsvärde på sammanlagt , vilka också skall avskiljas för särskild förvaltning . De medel som utfaller från den särskilda förvaltningen kommer löpande – efter avdrag för kostnader – att delas lika mellan fonderna. Utgångspunkten för fördelningen av de tillgångar som återstår efter överföringen till och överföring av till- gångar till särskild förvaltning, är att dessa skall fördelas propor- tionellt mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Tillgångarna som skall fördelas på detta sätt uppgår i marknadsvärde till ca varav är räntebärande värdepapper, ca utgör aktier och resterande ca är fastighets- tillgångar. Inom varje tillgångsslag föreslår jag emellertid vissa avsteg från proportionalitetsprincipen. Dessa avsteg är resultatet av en gemensam överenskommelse mellan Första – Fjärde AP- fonderna i form av en skrivelse till utredningen (Bilaga 2). Jag har inte funnit någon anledning att ha någon annan mening än fonderna i denna fråga. I samband med avstegen från pro- portionalitetsprincipen måste fonderna kompensera varandra. I huvudsak sker sådan kompensation inom det tillgångsslag som skall fördelas. Bland de räntebärande tillgångarna föreslås att Första AP-fon- den behåller sina och Andra AP-fondens utländska innehav vilka uppgår sammanlagt till ca . Innehaven är sammankopplade med s.k. valutasäkringskontrakt vilka inte kan överföras till annan part utan att detta kräver tid och medför Vidare har Första AP-fonden god kännedom om dessa pappers egenskaper medan de andra fonderna ännu inte har erfarenhet av placeringar i utländska räntebärande värdepapper. Vidare föreslås att vissa relativt små innehav av svenska kreditobligationer med låg rating stannar i Första AP- fonden. I uppdelningen av realränteobligationer har fonderna sinsemellan kommit överens om belopp som något avviker från en strikt proportionell fördelning. För de utländska innehaven kommer Första AP-fonden att kompensera övriga fonder med innehav i svenska räntebärande statsobligationer och med korta värdepapper bestående av statsskuldväxlar och bostadspapper med förfall inom . För aktierna föreslås en proportionell uppdelning med undantag för en lägsta gräns på innehav som är för små att dela upp. För svenska aktier föreslås denna gräns vara och för utländska aktier . Kompensa- tion för de tillgångar som inte fördelas skall erläggas antingen genom kontanter (om beloppet understiger ) eller genom extra tilldelning av de tre största aktie- innehaven. Tidpunkten för värderingen av tillgångarna föreslås bli . Fastighetstillgångarna föreslås med undantag för Första AP- fondens kontorsfastighet att delas lika mellan fonderna. sker förberedelser för att utskiftningen skall kunna ske så smidigt som möjligt. Utskiftningen kommer att gå till så att de fördelningsbara tillgångarna samlas i en virtuell portföljförteckning för att därefter delas upp i enlighet med de kriterier som fastlagts. Huvudparten av tillgångarna beräknas således att kunna skiftas ut mellan fonderna redan den första arbetsdagen på det nya året. som utskiftningen av tillgångar sker kommer också inleveransen av de till att ske. Ansvaret för att både utskiftningarna och omfördelningen sker komplikationsfritt och på en hög säkerhetsnivå ligger på de fyra fondernas kansli. Trots detta kan behov finnas av en särskild funktion som får till uppgift att tillse att genomförandet sker i enlighet med regeringens beslut och vid behov ta ställning till uppkommande problem. Regeringen har beslutat att förlänga mitt mandat som utredare fram till med uppgift att medverka i verkställandet av regeringens beslut samt att vid behov fatta beslut som avser denna verkställighet. Frågor av principiell betydelse får hänvisas till regeringen. 1 Direktiv och tidigare beslut Uppgiften för denna utredning har enligt de ursprungliga direktiven varit att lägga fram förslag till sammansättning av den av beslutade överföringen av från de nybildade Första och Andra AP-fonderna till Riks- gäldskontoret samt att föreslå hur återstoden av Första – Fjärde AP-fondernas tillgångar skall fördelas mellan dessa fonder. I det tidigare AP-fondsystemet hade de olika fondstyrelserna tilldelats olika roller: Första – tredje fondstyrelserna fick endast placera i räntebärande värdepapper av olika slag samt av de totala tillgångarnas värde i fastigheter. Fjärde och Femte fondstyrelserna fick endast placera i aktier och aktie- relaterade instrument samt i kortsiktiga räntebärande tillgångar. Den sjätte fondstyrelsen har särskilda placeringsregler som gör att de kan investera i små onoterade företag och har blivit en alltmer renodlad riskkapitalfond. De samlade tillgångarna i dessa olika fondstyrelser hade dock en gemensam grunduppgift – nämligen att fungera som en buffert mellan in- och utbetalning- arna i ATP-systemet. Fondernas uppgift i det nya pensionssystemet är enligt riksdagsbeslutet (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181) i grund densamma: De skall också tjäna som en buffert mellan avgiftsintäkter och pensionsutgifter i ålderspensionens fördelningsdel – dvs. den del av det nya pensionssystemet som löpande skall finansieras genom den avgift på sexton procent som tas in för detta ändamål. De återstående kommer att tilldelas premiereservsystemet och där bli föremål för särskild Direktiv och tidigare beslut förvaltning och – när ägaren uppnått pensionsåldern – ligga till grund för en särskild tilläggspension. Beslutet om ett reformerat pensionssystem förändrar alltså inte grunduppgiften för dessa buffertfonder, men väl sättet för deras förvaltning. Med undantag för den , som behåller sina tidigare placeringsregler, omvandlas de tidigare för- sta till femte fondstyrelserna till fyra nya fonder med identiskt lika placeringsregler som medger betydligt större frihet vid valet av placeringar . Direktiven för denna utredning återges i Bilaga 1. Huvudupp- giften har varit att med utgångspunkt i de tillgångar som finns i Första - Fjärde AP-fonderna /01 fördela dessa i enlighet med de riktlinjer som lagts fast i riksdagsbeslutet om det nya pensionssystemet. De totala ramarna sätts alltså av tillgångarna efter det att den av beslutade överföringen till på har skett. Såväl riksdagsbeslutet som direktiven till denna utredning lämnar möjligheten öppen att initialt förse de fyra nya fonderna med olika fördelning av tillgångar. Det viktiga enligt riksdags- beslutet är inte att de skall ha en i alla avseenden likartad sam- mansättning av sina portföljer utan att de vid sin start skall ha beloppsmässigt sett lika stora placeringsresurser. Variationer i sammansättningen skulle kunna åstadkommas genom antingen olika överenskommelser mellan fonderna eller genom auktioner i utredningens regi. Genom sådana arrangemang skulle man kunna ta hänsyn till om de olika fondernas styrelser har olika uppfattningar om den initiala tillgångsstrukturen som de skall börja arbeta med fr.o.m. årsskiftet. Denna fråga prövades på ett tidigt stadium under utrednings- arbetet och relativt snabbt uppnåddes enighet om att till- gångarna i princip bör fördelas proportionellt mellan fonderna. Detta var också den huvudprincip för fördelningen som förordades i delbetänkandet Principer för för- delning av AP-fondens tillgångar (SOU 2000:71). Direktiv och tidigare beslut betänkande har remissbehandlats och på ett undantag när har remissinstanserna inte haft något att invända mot förslaget. I samma betänkande behandlades även en del värderingsfrågor och formerna för regeringens beslut samt behandlingen av onoterade aktier. Regeringen har sedermera i en proposition Vissa frågor om AP-fonderna (2000/2001:14) gått vidare till med utredningens förslag att skall få fortsätta att förvalta de onoterade aktier som ligger i Tredje och Fjärde AP-fonderna förutsett att dessa förvaltas avskiljt från övriga tillgångar och att resultatet av denna förvaltning delas lika mellan Första – Fjärde AP-fonderna. Enligt det tidigare riks- dagsbeslutet skulle dessa tillgångar ha överförts till Sjätte fonden. Utredningen har även i en särskild skrivelse (Fi 2000:3525) föreslagit en sammansättning av den överföring på som skall ske från Första och Andra AP- fonderna till . Anledningen till att denna fråga särbehandlats på detta sätt är att det är först sedan innehållet i denna överföring preciserats som de mellan fonderna för- delningsbara medlen kan anges. Förslaget i denna del grundas på delbetänkandet . Trots att det då förelåg vissa menings- skiljaktigheter mellan mig och fonderna rörande inleveransens sammansättning har det under det fortsatta arbetets gång kunnat uppnås enighet kring de förslag som redovisas i skrivelsen. har underlättat en uppgörelse genom att med- ge vissa byten av realobligationer. Regeringen har sedermera beslutat (Fi 2000/3525) i enlighet med mitt förslag. 2Tillgångar med särskild förvaltning De nya AP-fonderna får inte investera i fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning utan Första – Fjärde AP-fon- dernas innehav av dessa skall avskiljas och överföras till en sär- skild förvaltning hos Första AP-fonden. I delbetänkandet föreslogs att vissa onoterade aktier och andra tillgångar som inte är utgivna för allmän omsättning på motsvarande sätt också skall avskiljas och förvaltas särskilt av . Regeringen har sedermera i propositionen Vissa frågor om AP- fonderna (prop. 2000/2001:14) gått vidare till med detta förslag. Tillgångarna kommer att förvaltas fram till avveckling av Första respektive . De övriga fonderna kommer att ges full insyn i verksamheten. Överskottet från denna skall efter avdrag för administrativa kostnader fördelas lika mellan Första – Fjärde AP-fonderna. 2.1Första AP-fondens särskilda förvaltning Av propositionen AP-fonden i det reformerade pensionssy- stemet (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181) framgår att buffertfonderna inte får investera i fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning t.ex. reverslån och s.k. partnerfinansieringslån. Första – Fjärde AP- fondernas innehav av sådana lån skall därför överföras till en särskild förvaltning administrerad för samtliga fonders räkning av Första AP-fonden. De aktuella tillgångarna framgår av Tillgångar med särskild förvaltning nedanstående tabell och uppgår vid utgången av andra tertialet 2000 till ca . Värdet kan emellertid komma att ändras fram bl.a. beroende på att en del relativt stora engagemang är på väg att avvecklas. Första AP-fondens innehav som skall till särskild förvaltning. Uppskattade marknadsvärden per , . Direktlån (reverslån) FARAB (f.d Svenskt Fastighetskapital) Direktlånen (reverslån) består nästan enbart av utlåning till kommuner, kommunägda bolag och kyrkliga samfälligheter. Dessa har en löptid som sträcker sig upp även om många lån kommer att omförhandlas . Till antalet är de ca 400 stycken men antalet låntagare är betydligt färre. Partnerfinansieringarna består av lån till tre kraftbolag. Kon- struktionen är en sale leaseback-transaktion med både aktier och lån. I mitt delbetänkande föreslog jag också att dessa skulle överföras till Första AP-fondens särskilda förvaltning trots att de till en del innehöll aktier. Av motiven till propositionen framgår att regeringen delar denna bedömning (prop. 2000/2001:14 s. 8) En annan del av Första AP-fondens verksamhet som även behandlas i denna proposition är (FARAB, f.d Svenskt Fastighetskapital). FARAB är ett rörelse- drivande bolag som erbjuder finansieringslösningar till den offentliga sektorn där AP-fonden står för finansieringen av lånen och numera äger alla aktier. Denna verksamhet föll inte inom ramen för de nya placeringsbestämmelserna. För att en avveckling inte skulle forceras fram har regeringen gjort bedömningen (prop. 2000/2001:14) att denna verksamhet skall avvecklas genom att hela verksamheten skall samförvaltas med Tillgångar med särskild förvaltning de övriga tillgångar som Första AP-fonden särskilt förvaltar och där avvecklas i den takt som är förenlig med god affärsmässighet och gjorda åtaganden. De övriga fonderna kommer att ges möjlighet att följa verk- samheten vid Första AP-fondens särskilda förvaltning 2.2Fjärde AP-fondens särskilda förvaltning I delbetänkandet (SOU 2000:71 s. 37 f.) föreslog jag en ändring i 10 § lagen om införande av ny lagstiftning om allmänna pen- sionsfonder. Paragrafens lydelse – innan mitt förslag till ändring – är att Tredje och Fjärde AP-fondernas innehav av onoterade aktier, med undantag för aktier i fastighetsbolag och risk- kapitalföretag, tillsammans med konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, som inte är utgivna för allmän omsättning, skall föras till . Ändringsförslagets innebörd är att de nämnda tillgångarna i stället skall förvaltas av på motsvarande sätt som Första AP-fondens förvaltning av fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning. Enligt förslaget skall även onoterade tillgångar som fonderna enligt de nya direktiven får behålla överföras till denna särskilda förvaltning. En anledning härtill är att man härigenom undviker svåra värderingsproblem. Regeringen har sedermera i propositionen Vissa frågor om AP-fonderna (prop. 2000/2001:14) gått vidare till med detta förslag från delbetänkandet . bedömer att värdet på de tillgångar som skall hanteras i särskild ordning per uppgår till . Värdet på Tredje AP-fondens mot- svarande tillgångar som skall hanteras i Fjärde AP-fondens regi uppgår till . Tillgångar med särskild förvaltning Tredje och Fjärde AP-fondens tillgångar som skall till särskild förvaltning. Uppskattade marknadsvärden per , . Det indirekta ägandet är innehav i kommanditbolag bildade av ett antal institutionella investerare som genom bolagen samin- vesterar i onoterade bolag. I ett par fall är ägarformen av annat slag men principen är densamma. Antalet innehav är 11 stycken varav 10 finns i . I det direkta ägandet ingår för innehav där fonder visserligen har ett direkt ägande men där rösträtten har avtalats bort. Konstruk- tionen är utformad så att managementansvaret för investeringen ligger i bolag som är specialiserade på investeringar i onoterade bolag. Sammanlagt finns det 17 innehav av denna kategori. Tredje AP-fondens innehav är direktägande i ett företag som inte är noterat. I posten övrigt ingår några äldre innehav som är under avveckling och ett par innehav som avses bli noterade . I mitt delbetänkande redogjordes för speciella kontraktsrättigheter som inte är knutna till invester- ingar i onoterade bolag. innehar ett sådant kontrakt hänförligt till ett noterat företag som inte längre ingår i fondens aktieportfölj. Även detta kontrakt – som löper ut – avses förvaltas inom ramen för den särskilda för- valtningen. Förutom att dessa innehav kommer att särskiljas i förvaltningen kommer fonderna också att allokera ca 50 mil- joner kronor i likvida medel till denna del av förvaltningen, vilket är nödvändigt för innehavens skötsel. Innehaven kommer att förvaltas i och resultatet kommer att fördelas mellan de fyra fonderna efter av- drag för kostnader. I syfte att bäst bevara den kunskap som Tillgångar med särskild förvaltning byggts upp runt dessa innehav kommer Tredje AP-fonden att fortsatt vara aktiv i de investeringar som de har överfört till . Detta förhållande kommer att regleras i avtal mellan de två parterna. De övriga fonderna kommer att på samma sätt som gäller Första AP-fondens motsvarande förvaltning att ges full insyn i denna verksamhet. 3Principförslaget till uppdelning av tillgångarna Enligt direktiven skall utredningen lämna förslag på fördel- ningen av de tillgångar som blir kvar efter överföringen till och efter det att tillgångar som skall förvaltas som avvecklingsportföljer har avskiljts. Efter dessa överföringar återstår tillgångar att fördela som vid utgången av andra tertialet 2000 uppgår till ca i marknadsvärde. Dessa består av ca i räntebärande värdepapper, ca i aktier och ca i fastig- hetstillgångar. Fördelningen av dessa tillgångar skall vara beloppsmässigt likvärdig mellan fonderna. Vidare skall varje fond få en väldiversifierad portfölj av värdepapper med avseende på såväl sammansättning som tillgångsslag, risk, löptid, emittent m.m. Fördelningen får inte göras på ett sätt som försvårar möjligheterna att bedriva en effektiv kapitalför- valtning. Ett annat övergripande mål är att själva fördelningen av tillgångarna sker på ett sätt som minimerar omstrukturerings- kostnaderna. Hänsyn skall härvidlag tas till såväl kostnaden för uppdelningen av tillgångarna som kostnader för transaktioner efter det att uppdelningen genomförts. Som framhölls i delbetänkandet Principer för för- delning av AP-fondens tillgångar (SOU 2000:71) bör huvud- principen vid fördelningen av tillgångarna vara att de skall för- delas proportionellt. Remissinstanserna har med något enda Principförslaget till uppdelningen av tillgångarna undantag inte haft något att invända häremot. Fonderna har dock i en gemensam skrivelse (Bilaga 2) till utredningen fram- fört önskemål om avsteg från denna princip för vissa tillgångs- slag. Utgångspunkten i skrivelsen är att de existerande till- gångarna skall fördelas lika men att undantag kan göras om speciella skäl föreligger exempelvis: för att underlätta administrationen vid överföringen för att ta hänsyn till de olika AP-fondernas historik och specialistkompetens samt, om möjligt, till fondernas olika allokeringsönskemål och förvaltningsprofil för att vissa poster ej lämpar sig för uppdelning (t.ex. små poster eller vissa optioner) för att skapa lika förutsättningar för en överföring från svenska till utländska tillgångar för att skapa lika förutsättningar för en omallokering från obligationer/likvida medel till aktier för att ta hand om de avräkningsproblem som kan uppstå som en följd av dessa avsteg från en proportionell fördel- ning. Huvudprincipen för att kompensera de fonder som får mindre eller inget alls av vissa tillgångsslag är att kompensation skall ske med andra tillgångsslag av samma karaktär. I det följande redovisas för var och en av tillgångsslagen de olika undantagen. Jag har inte funnit anledning att ha någon annan mening än fonderna i denna fråga eftersom undantagen är ett uttryck för de enskilda fondernas egna önskemål till vilka jag enligt direktiven skall ta hänsyn vid fördelningen. För tillgångsslaget svenska aktier föreslås att poster inte fördelas mellan fonderna utan får ligga kvar i den fond där innehavet finns före uppdelningen. Genom en sådan beloppsgräns undviker fonderna att få en mängd mindre poster som var för sig inte har någon större betydelse för Principförslaget till uppdelningen av tillgångarna totalavkastningen men som kan ta nästan lika mycket tid som stora poster att bevaka. Om en mängd små innehav kan undvikas kan förvaltningen således bli effektivare. Vidare undviks de transaktionskostnader som skulle kunna uppstå efter det att portföljen har fördelats. Fonderna skulle kunna – om en lägsta gräns inte införs – komma att sälja ut innehav som de anser vara för små alternativt göra kompletteringsköp för att komma upp i större innehav. I praktiken skulle då en situation kunna uppstå där en fond kompletterar med aktier som en annan fond väljer att sälja av. Om transaktionen sker över marknaden innebär det dubbla transaktionskostnader för AP-fonderna som helhet. För tillgångsslaget utländska aktier bör en motsvarande beloppgräns sättas något lägre. Skälet är att de utländska port- följerna – i förhållande till de totala tillgångarna – är mindre än de svenska. En hög beloppsgräns skulle innebära att relativt få innehav delas upp. Andra AP-fonden har visserligen betonat vikten av att port- följerna sprids på de nya fonderna i största möjliga mån vilket skulle tala emot att över huvudtaget ha en beloppsgräns för utländska aktier. Praktiska skäl talar dock för att en belopps- gräns bör införas för att undvika att dela upp de allra minsta innehaven. En sådan gräns bör vara . Som kompensation för de innehav som blir kvar i Tredje och Fjärde AP-fonderna till följd av dessa beloppsgränser föreslår fonderna att de ersätter de andra fonderna med kontanter. Skulle kompensationen överstiga skall i stället ersättningen regleras med de tre största marknadsnoterade svenska respektive utländska inne- haven beroende på vilken portfölj som avses.