sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det ställer givetvis också krav på motsvarande aktiviteter på nivå – i klassrummet (motsvarande), på skolenheten och på nivå. Uppföljning och utvärdering samt tillsyn ställer också krav på mål som dels pekar ut färdriktningen, dels anger konkreta mål. lämnar därför förslag till särskilda mål för vuxenutbildning (se kapitel 15). Utifrån de mål som sedan riksdag och regering fastställer är det viktigt att man på nivå – exempel- vis i kommunens skolplan, enhetens utvecklingsplan och arbetslagets arbetsplan – anger hur de nationella målen ska konkretiseras och brytas ner i den egna kommunen. 9 .2 .6 Kunskapsbygge i folkhögskolan Folkhögskolorna har enligt bestämmelserna i en egen Förordning (SFS 1996:1397) om statsbidrag för en särskild utbildningsinsats inom folk- högskolan möjlighet att utnyttja cirka 10 000 helårsplatser för utbild- ningar i utöver det reguljära utbudet. och visar i sina rapporter (, 1999 respektive 2000) att folkhögskolornas deltagare i Kun- skapslyftet över lag är mycket nöjda med sin utbildning. Landstingen har de deltagare som är mest nöjda med studievägledningen, därefter kommer folkhögskolorna. Användningen av individuella utbildnings- planer varierar också med anordnare. Högst är den på folkhögskolorna. Folkhögskolorna har klart bättre siffror än andra huvudmän när det gäller social integration, lärarförklaringar, stimulans till självständigt arbete, återkoppling, inflytande och stöd. Något förvånande är de sämst på att ta vara på deltagarnas tidigare erfarenheter. Skillnaderna i utfall mellan anordnare och huvudmän är enligt den ovan nämnda utvärderingen inte så stora när det gäller deltagarnas glo- bal tillfredsställelse. Folkhögskolornas (och studieförbundens) deltagare är minst nöjda. Folkhögskolornas deltagare är i den andra omgången inte lika in- riktade på att åstadkomma förändringar i sin arbetsmarknadskarriär som andra grupper. De är däremot mer inriktade på fortsatta studier. När statsbidraget till kommunerna för projektet upphör , så upphör givetvis också statsbidraget till den särskilda utbildningsinsatsen inom folkhögskolorna. har i detta kapitel förslagit en garanti för vuxna att få läsa upp till gymnasial nivå – då definierat som högst 2 000 gymnasiepoäng. För detta ska kommunen ha huvudansvaret. Den fråga som då blir aktuell är vad som ska hända med folkhögskolornas särskilda medel. Ska dessa dras in och kommunerna uppmuntras att fortsättningsvis köpa platser av folkhögskolornas på samma sätt som man vill uppmuntra kommunerna att köpa platser från andra utbild- ningsanordnare – beroende av människors önskemål och behov? Ska folkhögskolorna istället även fortsättningsvis ha en särskild tilldelning? Folkhögskolorna har – som visats ovan – väl motsvarat de för- väntningar som ställdes på dem när det gäller . föreslår att det även fortsättningsvis ska utgå särskilda medel specifikt till folkhögskolorna för utbildningar som motsvarar grundläggande och gymnasial nivå (1-, 2- och 3-åriga allmänna kurser) och som ger grundläggande behörighet för fortsatta studier på universitet och högskolor 9 .3 Genomförande av reformen Det nuvarande projektet ska enligt Kunskapslyftskom- mitténs ersättas av en utökad garanti för vuxna till utbildning på gym- nasial nivå. Den föreslagna reformen är omfattande och kräver för nya beslut, eventuell kontrollstation avseende övergången från statsbidrag till statliga medel i det generella statsbidrags- och utjäm- ningssystemet, etc. Det är också angeläget att undvika alltför stor ryckighet i den kommunala organisationen. En övergångsperiod från projektet nya vuxenutbildningsreformen behövs därför. föreslår en övergångsperiod om högst med stegvis förändring. Flera skäl talar för en stegvis förändring: -Beslut, regeländringar och planering tar tid. -arbete efter riksdagsbeslut med att ta fram nya/reviderade lagar och/eller förordningar samt -arbetet i kommunerna med att bygga upp en organisation som ska svara upp mot den nya vuxenutbildningsreformen. -Behov av att utveckla en långsiktig utbildningsvolym och att fasa samman den med nuvarande organisation. -Behovet av en övergångsperiod torde också kunna motiveras av att den expertgrupp som ska se över det generella statsbidrags- och ut- jämningssystemet bör få tid på sig att föreslå lämpliga variabler i kostnadsutjämningsdelen av detta system för att undvika att vissa kommuner får ökade kostnader som inte motsvaras av jämförbara intäkter. 9 .4 Bedömningar, volym och kostnader 9 .4 .1 Bedömningar har konstaterat att en treårig gymnasial ut- bildning på många sätt är ett grundkrav både för arbete och vidare stu- dier och därför kan ses som en grundutbildning – av karaktären en medborgerlig rättighet. Kommittén föreslår därför en garanti för indi- viden till en sådan gymnasieutbildning och att kommunerna bör åläggas en skyldighet ett erbjuda kommuninnevånarna utbildning upp till denna nivå (se avsnitt 9.2). Eftersom en stor andel av befolkningen saknar denna nivå finns det ett utbildningsbehov som måste tillfredsställas. I bedömningen av volym och kostnader för den framtida vuxen- utbildningen inklusive ett förlängt Kunskapslyft måste man ta i beak- tande de sakförhållanden och de resonemang som presenterats i kapitel 4 och kapitel 6. I kapitel 4 konstaterar att i ett internationellt perspektiv ligger väl till på flera utbildningspolitiska områden. Deltagandet i personalutbildning och kompetensutveckling är högt. Vi har inte samma problem som många andra länder när det gäller kompetensutveckling för kortutbildade, snarare har vi ett generellt högt deltagande i formell och icke-formell utbildning. investerar redan mycket i kunskap – i förhållande till BNP investerar vi mest inom hela . Vi tillhör den bättre tredjedelen i vad gäller andel av befolkningen och arbetskraften utan gymnasieutbildning. Till skillnad från i andra ges också mycket vuxenutbildning i den svenska högskolan. Studiedeltagandet är totalt sett bland de högsta i världen. är arbetslösheten på väg ner och risker för arbetskrafts- brist har noterats. Dock kommer arbetslösheten inte att gå ner så snabbt utan det ovanliga kan inträffa att vi får uppleva både arbetskraftsbrist och arbetslöshet. Detta leder till att man måste göra den svåra avvägningen av intagningsvolymen så att den befinner sig i överensstämmelse både med arbetsmarknadens behov och individernas önskemål. En i förhållande till dagens läge volym av vuxenutbildning riskerar att inte stå i överensstämmelse med individernas behov och skulle kunna förstärka tendenserna till arbetskraftsbrist. De prognoser som SCB gjort i samband med visar att det på arbetsmarknaden kan komma att handla om balans mel- lan utbud och efterfrågan på gymnasialt och eftergymnasialt utbildade, men överskott i utbudet på grundskoleutbildade. Någon ökande efter- frågan på dessa utbildningsnivåer kan man inte se i dessa prognoser. I kapitel 6 visar prognosberäkningarna att med har gruppen i befolkningen utan treårigt gymnasium i åldern 25–minskat från knappt 2 miljoner till 1,6 miljoner . Med en framtida volym på vuxenutbildningen motsvarande ett halverat Kunskapslyft skulle antalet personer i befolkningen i gruppen 25–utan treårig gymnasieutbildning minska med drygt 900 000 till ca 760 00 personer . Av detta står vuxenutbildningen för ca 300 000 personer. Med andra ingångsvärden i kalkylen, t.ex. att en högre andel av deltagarna kunde göra ett utbild- ningsnivålyft eller en gymnasieskola med färre elever utan slutbetyg, skulle gruppen som saknar längre gymnasieutbildning kunna bli ännu mindre. En annan viktig del i bedömningarna är det faktum att inte alla som deltar i vuxenutbildning genomgår så mycket utbildning att ett utbild- ningsnivålyft kommer till stånd. Det handlar alltså om den stora brutto- volym av deltagare som måste delta i vuxenutbildning för att en viss nettovolym ska lyfta sig ur gruppen kortutbildade. Många studerande går t.ex. endast kortare kurser, avbryter utbildningen eller komplette- ringsläser utan att komma upp till en nivå motsvarande en treårig gym- nasieutbildning och därmed minska gruppen kortutbildade. De beräkningar som studerats anger att omkring 1,5 miljoner personer måste delta i vuxenutbildning under de prognostiserade åren (2002–2015) för att man ska nå den beräknade minskningen. Detta måste anses vara en tämligen stor grupp människor att rekrytera och hantera. Att få ännu fler att göra ett utbildningsnivålyft skulle därför innebära en ännu högre bruttovolym deltagare allt annat lika. Den tredje delen i kapitel 6 som kan påverka bedömningen av behov och dimensionering är den efterfrågepotential som Kunskapslyftskom- mittén beskrivit. Svaren, utifrån den riksrepresentativa enkäten, visar att det totalt i hela befolkningen 1998 var ca 420 000 personer som var starkt eller mindre starkt intresserade av att delta i vuxenutbildning. I förhållande till den volym som dagens vuxenutbildning utgör är redan detta ett ansenligt antal. För att upprätthålla dagens volym inom vuxen- utbildningen krävs dessutom att i stort sett alla dessa skulle kunna rekryteras. Även med en minskad volym efter 2002 krävs det stora rek- ryteringsinsatser för att de som bäst behöver utbildningen ska ges möj- lighet att ta del av den. Argumenten för en minskning av volymen i förhållande till dagens läge är således flera. är utbildningsbehovet stort och argu- menten för en omfattande vuxenutbildning starka. Både en högre utbildningsnivå och en stor andel av de arbetslösa i utbildning ger positiva samhällsekonomiska effekter. Mot bakgrund av iakttagelser från olika håll drar slutsatsen att det är samhällsekonomiskt lönsamt med en stor utbildningsvolym inom vuxenutbildningen. Sammantaget leder detta till att bedömer att en dimensionering av den framtida vuxenutbildningen motsvarande 65 000 helårsplatser, utöver redan befintlig basorganisation, är en rimlig och nödvändig nivå. föreslår att dimensioneringen av det framtida , uppgår till sammanlagt 65 000 helårsplatser. Den volym som här fastställt måste ses som en bedömning av en rimlig nivå för den närmast överblickbara fram- tiden. Beroende på yttre faktorer, som t.ex. den internationella utveck- lingen, den internationella konkurrenskraften eller förändrade krav på befolkningens utbildningsnivå kan dessa bedömningar komma att behö- va ändras. Avstämningar, som ständigt rättar in volymen efter både in- terna och externa behov, bör därför göras kontinuerligt. noterar även att stora grupper i befolk- ningen med stora utbildningsbehov i samband med fått reella möjligheter till utbildning. Dessa grupper kan i många avseenden definieras som de första förhållandevis mer lättrekryterade och studie - intresserade grupperna. Kvar i befolkningen med en kort utbildning finns grupper som kan definieras som betydligt svårare att motivera till studier. som utgår från att gymna- sieskolans studieresultat förbättras så att behovet av vuxenutbildning minskar, menar kommittén att det är en stor utmaning att försöka få in denna mindre studieintresserade grupp i vuxenutbildning. menar att den volym som ovan fastställts är ett ambitiöst projekt och kommittén är fullt medveten om att rekryteringen av dessa inte kommer att gå av sig själv. ser de kostnader som är förknippade med ett fortsatt Kunskapslyft som en oundgänglig insats för att tillgodose de långsiktiga volym- och kvalitetskraven på ett framtida livslångt lä rande. Naturligtvis hänger frågorna om den framtida vuxenutbildningen, rekryteringen och volymen samman med hur studiefinansieringen ord- nas. En ordnad ekonomi under studierna är ett viktigt led till ett reellt livslångt lärande. Om det ska bli verklighet måste det till ett kraftfullt och generöst studiestöd, men till studiefinansieringsfrågorna återkom- mer vi i kapitel 10. 9 .4 .2 Kostnader för reformen i kommunerna och i folkhögskolan Kostnaderna för den vuxenutbildningsvolym som finns inom basorga- nisationen både inom vuxenutbildning och inom folkhögskolan antas finansieras som tidigare och inkluderas inte i den här kostnadsberäkningen. Här beräknas kostnaderna för platserna i det nya Kunskapsbygget. För att kunna definiera den totala volym, i antalet helårsplatser inom den framtida vuxenutbildningen, som är aktuell efter 2002 bör vi först definiera vad som är Kunskapslyftsplatser. I ingår tre olika delar; platserna till den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen och platserna till den kommunala grundläggande vuxenutbildningen samt de 10 000 platser till folkhögskolorna som för- delas av . Totalt har regeringen i budgetpropositionen fördelat 101 913 årsstudieplatser till kommunerna varav 5 000 platser ska gå till grundläggande vuxenutbildning. Sammantaget summerar det till knappt 112 000 årsstudieplatser. De 5000 platser som tilldelats kommunerna för grundläggande ut- bildning var initialt en åtgärd för att kompensera kommuner med låg utbildningsnivå för extra utbildningskostnader i samband med höjning av invånarnas utbildningsnivå. Skyldigheten att ge grundlä ggande utbildning ingick i uppgörelsen om decentraliseringen av utbildning till kommunerna. Vissa kommuner blev dock inte helt kompenserade och därför tillsköts extra pengar i form av de 5 000 grundskoleplatserna. För att få statsbidrag till den grundläggande vuxenutbildningen måste kommunerna själva finansiera grundläggande utbildning motsvarande deras respektive basorganisation. Utöver basorganisationen måste kommunerna dessutom finansiera ytterligare en volym motsvarande av respektive basorganisation. Därefter kan kommunerna ansöka om stöd för en volym som motsvarar högst av res- pektive basorganisation. gör den samlade bedömningen att de kom- muner som fortfarande har en låg utbildningsnivå och därmed ett stort behov av extra resurser till grundläggande utbildning även fortsätt- ningsvis bör få del av de 5000 platser som funnits inom ramen för . Ambitionsnivån i och det nya i Kunskapsbygget ligger högre än tidigare uppgörelse. Det handlar så- ledes inte om att kommunerna skulle ersättas två gånger för samma utbildningsplatser. Det vore naturligt att – i parallellitet med volymförslagen till kom- munerna – föreslå en minskning av det fortsatta statsbidraget även för Folkhögskolorna visar dock upp sådana posi- tiva resultat av den nuvarande satsningen att en med nuvarande förhål- lande jämförbar volym även fortsättningsvis kan försvaras. Den nivå som anser vara rimlig med tanke på det som anförts i tidigare avsnitt summerar totalt till 65 000 helårs- platser. Uppdelat på utbildningsnivåer innebär detta att den gymnasiala delen av dagens Kunskapslyft minskas från knappt 97 000 till 50 000 årsstudieplatser. har också bedömt det vara rimligt att både de 5 000 platserna som kommunerna fått för grundläg- gande vuxenutbildning samt de 10 000 platser som haft att fördela på folkhögskolorna kvarstår. föreslår att det nya Kunskapsbygget dimensioneras till totalt 65 000 helårsplatser, där 50 000 platser avses för gymnasial vuxenutbildning, 5 000 platser kvarstår till grund- läggande utbildning och där 10 000 platser även fortsättningsvis till- delas folkhögskolorna. Platserna på gymnasial nivå utgörs av allmänna kurser och yrkeskurser vilka har olika ersättningsnivå. Genomsnittskommunens reella kostnader per helårsplats i gymnasial utbildning i för tidsperioden till och med var för allmänna kurser 29 100 och för yrkesinriktade kurser . För grundläggande vuxenutbildning var motsvarande kostnader per helårsplats (Statskontoret, 1999c). Fördelningen mellan yrkes- och allmänna kurser har legat kring (som andel av heltidsplatserna) för allmänna och för yrkeskurser (, 1999l). Vi antar här att fördelningen blir den samma även fortsättningsvis. När det gäller beräkningen av kostnaden för folkhögskolans 10 000 platser i kan man utgå från anslaget enligt , , anslaget L 1, anslagspost 2, där regeringen anslår ca som statsbidrag till särskild utbildningsinsats inom folkhögskolan. Vi har i kostnadssummeringen antagit att samma summa kommer att gälla för tiden . Tabellen visar att platserna i ett fortsatt, men minskat Kunskapslyft efter 2002 kan beräknas uppgå till . Tabell 9.1 Kostnader för platserna i det framtida Källa: , 2000, Årsredovisning 1999, , , 1999, med i den kommunala vuxenutbildningen, Delrapport 5, Dnr 97:1646, . Statskontoret, 1999, Hur mycket kostar ? – en analys av kommunernas kostnader och bidrag, 1999:18, Förutom de effekter av en reformering av vuxenutbildningen som går att förutse och beräkna finns det en del s.k. dynamiska effekter, eller effekter som kommer av beteendeförändringar hos individer på grund av förändrade villkor, regelverk eller dimensioneringsändringar. Dessa effekter är alltid svåra att beräkna och de kan påverka kostnaderna både i positiv och negativ riktning. Här berörs kort vissa av dessa s.k. dynamiska effekter. förslag kan innebära vissa besparingar. Utbildning är alltid en lönsam investering både för individ, stat och kommun, särskilt . Många av förslag kommer också att på- verka andra politikområden. På många sätt har t.ex. kopplingen mellan kostnaderna för arbetslöshet respektive vuxenutbildning lett till att in- satser på utbildning inneburit minskade kostnader för arbetsmarknads- politiken. Till exempel kan kostnaderna för det av i kap 10 föreslagna s.k. UBS2 i stor utsträckning motsvaras av kostnadsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. Mycket talar därför för att det kommer att handla om kostnadsbesparingar för arbetsmarknadsutbildning då arbetslösa istället studerar inom t.ex. vuxenutbildning. Dock får man räkna med att denna effekt inte kan ge utslag fullt ut eftersom hänsyn måste tas till s.k. inströmningseffekter, där ett ökat antal nyregistrerade arbetslösa skulle kunna leda till ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiken. Ett ökad krav på omfattningen av det kursutbud som kommunerna ska erbjuda sina invånare kan innebära en ökad omfattning av kommu- nalförbund där samverkansfördelar minskar respektive kommuns kost- nader. Det kan med visst fog hävdas att en reformering av vuxen- utbildning kan leda till fördyringar av olika anledningar. De kvalitetshöjningar som föreslår på olika områden kan leda till ökade kostnader. En framgångsrik rekrytering som leder till att mindre studievana grupper tar steget in i vuxenutbildningen kan också innebära kostnads- ökningar. Om rekryteringen leder till att individer går från att vara tillgängliga på arbetsmarknaden till att delta i utbildning kan det betyda en minskning av arbetskraftsdeltagandet vilket kan innebära vissa kortsiktiga merkostnader för samhället. Kostnadsberäkningar av de ambitionshöjningar som föreslår redovisas i avsnitt 9.4.3. I förhållande till dagens anslag I budgetpropositionen för (prop 1999/2000:1), Utgiftsområde 16, anslag A 15 anges att anslaget till särskilda utbildningsinsatser för vuxna ligger på ca . har regeringen föreslagit ett anslag på och har regeringen beräknat att anslå 4 520 respektive . Att beräkna skillnaden mellan dagens anslag och kostnaderna för ett framtida halverat Kunskapslyft är vanskligt. I anslaget A 15 ingår bl.a. medel för Kvalificerad yrkesutbildning, KY, men inte för folkhögskolan vilket gör att siffrorna inte är helt jämförbara. Den statliga delen av helårskostnaden för en ligger på per plats vilket betyder att platskostnaden för KY uppgår till vid en volym på 12 000 platser. En nettokalkyl som inkluderar folkhögskolan, men exkluderar KY ser ut så här. (hela A 15 anslaget brutto, genomsnitt ) – (platskostnad för KY) + 387 miljoner (de 10 000 folkhögskoleplatserna) = . Nettokostnaden för platserna i dagens Kunskapslyft skulle därför kunna beräknas till ca . Skillnaden mellan kostnaden för dagens Kunskapslyft och det fram- tida minskade kan således beräknas till ca minus ca vilket resulterar i en kostnadsminskning i förhållande till med ca . 9 .4 .3 Övriga kostnader Av övriga förslag i detta avsnitt krävs kostnadsberäkningar för försla - gen att dels ge personer med utvecklingsstörning i särvux med övriga vuxna jämförbar garanti till utbildning, dels utöka de studerandes möj- ligheter till individuell studie - och yrkesvägledning och validering samt till studiehandledning och stöd. uppskattade i sitt föregående betänkande (SOU 1999:39) antalet vuxna i behov av särvux till cirka 45 000 perso- ner i åldern 20–. I särvux deltar knappt 5 000 per- soner drygt , vilket motsvarar drygt 400 helårsplat- ser. Därutöver deltar många vuxna i motsvarande utbildningar på ett antal folkhögskolor. Andelen deltagare i den kommunala vuxenutbildningen låg på strax av befolkningen i åldrarna 20–innan Kunskaps- lyftet påbörjades mot . Om målgruppen för särvux kommer att delta i samma omfattning som impliceras av Kun- skapslyftskommitténs förslag avseende befolkningen kan deltagandet i särvux uppskattas till cirka 1 350 personer. föreslår i kapitel 15 som målsättning för särvux att den genomsnittliga studieaktiviteten utsträckt över en tioårs- period bör öka till minst halvtid. Detta torde – om målet nås – innebära att knappt 700 helårsplatser skulle tas i anspråk. Av dessa utgör 300 helårsplatser en reell utökning. Kostnaderna för en helårsplats i särvux är svåra att beräkna utifrån nuvarande situation i grupper om 2 personer. Beräkningarna utgår i stället från priset för en heltidsplats i svenskundervisning för invandrare (sfi). Gruppstorleken i sfi och en önskad gruppstorlek i särvux torde ungefärligen överens- stämma. Priset på en heltidsplats i sfi är (, 1999). Totalt torde alltså kostnaderna för denna särvuxreform kunna upp- skattas till , när verksamheten är fullt ut- byggd. Individuell vägledning och validering förslag till individuell vägledning syftar dels till att den vuxne ska få bättre beslutsunderlag för sina beslut om studier och yrkesval. Därigenom undviks i större utsträckning felaktiga beslut om utbildnings- och yrkesval. Sannolikheten ökar för att den studerande börjar på rätt nivå i rätt ämne. Detta innebär såväl en sam- hällsekonomisk som indiviekonomisk besparing. Studie - och yrkes- vägledningens uppgifter tydliggörs i förslaget. och visar i sin rapport (, 2000) att i stort sett samtliga stu- derande nu har individuella studieplaner: Under första kullens studietid fick dock cirka hälften sådana planer och förklarade i enkäten att de fungerade bra. Under andra kullens studietid har fått utbildningsplaner, vilket är en remarkabel förändring. förslag innebär alltså ett tydliggörande av krav och innehåll i individuell studieplan. Eftersom i praktiken alla studerande redan har en individuell studieplan torde tydliggörandet i sig inte medföra några utökade kostnader. förslag om rätt till validering – att få reell kompetens formaliserad i betyg, att bli inplacerad i kurs m.m. – är i sig ett besparingsförslag. Under projektet tid har redan givits många exempel på hur deltagare klarat en treårig gymnasial ut- bildning på halva tiden genom att deras reella kompetens tagits till vara och erhållit formell status. Även i alla de fall, där den enskilde kan börja i redan pågående kurser eller rent av i kurser på högre nivå än hans/hennes formella betyg ger anledning förmoda, är besparingarna otvetydiga. Detta gäller såväl ur samhällsekonomisk som individeko- nomiskt perspektiv. Utbildningstiden minskar, studiestödsbehoven be- gränsas och den produktiva perioden i arbetslivet ökar. Sammantaget torde väl genomförd individuell handledning och va- lidering snarare utgöra en kostnadsminskning än en kostnadsökning i den kommunala budgeten. Enligt föreskrifter i Förordning om vuxenutbildning (2 kap 12 §) bör elever som inte når ett godtagbart studieresultat ges möjlighet till utökad studievägledning och till stödundervisning . förslag gäller alltså utökad studie - handledning och utökat stöd. Detta förslag bör betraktas som en höj- ning av utbildningens kvalitet. Antalet avbrott beräknas minska liksom också längden av studierna, vilket i sig innebär minskade utbildnings- kostnader.