sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — Tar vi hänsyn till den kunskap som finns samt de omständigheter som på teoretiska grunder kan antas ha betydelse, är följande uppställning dock möjlig: Befolkningsförändringar (t.ex. invandring) Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt Individuella resurser/problem Bland de strukturella faktorerna är arbetslösheten den som traditionellt har ägnats mest uppmärksamhet och tillika den som, oavsett val av analysnivå, visat sig ha det största förklaringsvärdet. I stort sett alla mer dramatiska förändringar av socialbidragstagandets omfattning kan föras tillbaka på arbetsmarknadsutvecklingen och innebär inget undantag i detta avseende. När det gäller befolkningsförändringar är det viktigaste i detta sammanhang flyktinginvandringen under decen- niets första hälft, vilken inneburit såväl en omfattande etablerings- problematik som en tillväxt av en grupp (invandrare) som redan tidig- are har en överrisk för socialbidrag. Inkomst/kostnadsutveckling är kanske inte att betrakta som en strukturell faktor på samma sätt som de två förstnämnda. Framförallt därför att inkomstutvecklingen i sig är avhängig övriga faktorer ovan och liksom socialbidragstagandet också kan ses som ett resultat av vad som händer i dessa. Att trygghetssystemens utformning har en central betydelse för socialbidragstagandet har redan tidigare berörts. Detta gäller naturligtvis för det regelverk och den policy som reglerar social- bidragen i sig. Ersättningsnivåer och kvalifikationskrav är här allt annat än stabila och förändringar i dessa kan bidra till att dämpa eller förstärka effekterna av andra tendenser. Utvecklingen har oftast beskrivits som rörelse mot minskad tillgänglighet och generositet. Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt uppvisar i vissa delar en likartad utveckling och betydelsen av detta har påtalats av ett antal forskare på området. Logiken är här förhållandevis enkel: Ju mindre finmaskigt detta skyddsnät görs, desto fler faller igenom det och desto fler tvingas söka socialbidrag. stödjande åtgärder syftar på de insatser som görs för att hjälpa dem som redan är socialbidragstagare till självförsörjning. Arbetet här inriktas på förändring , det vill säga såväl att bryta det aktuella bidragstagandet som att minska risken för återkommande behov. Betydelsen av individuella faktorer är en av de mer kontroversiella frågorna i diskussioner om socialbidragstagandets förändringar . Faktorn sökbeteende används här som ett samlande begrepp för i vilken utsträckning människor utnyttjar sin legitima rätt till socialbidrag, i vilken utsträckning socialbidrag utgår till människor som egentligen inte är berättigade och i vilken omfattning socialbidragens utformning innebär att människor inte söker annan typ av försörjning. Det handlar med andra ord om, i tur och ordning, utnyttjade rättigheter, moral och incitament. Med individuella resurser/problem avses den generella samhälleliga utvecklingen när det gäller omfattningen av förhållanden som kan bidra till att öka eller minska möjligheterna att upprätthålla självförsörjning. Exempel på det förra är kontantmarginal och kontaktnät. När det gäller det senare kan faktorer som arbetslöshetserfarenhet, missbruk, psykiska problem och social isolering nämnas. När socialbidragstagandets orsakssammanhang diskuteras är i regel arbetslösheten den enskilda faktor som ägnas störst uppmärksamhet. Detta sammanhänger bland annat med att arbetslösheten i de allra flesta studier visat sig ha ett större förklaringsvärde än andra faktorer och att en empirisk eller tematisk behandling av relationen arbetslöshet och socialbidragstagande därför blivit närmast obligatorisk. Ur ett socialpolitiskt perspektiv är denna koppling också intressant då ett högt eller ökande bidragstagande som kan tillskrivas utvecklingen på arbets- marknaden ger signaler om arbetslöshetsförsäkringarnas bristande förmåga att skapa en ekonomisk grundtrygghet. Mer ingående analyser av tidsserier över arbetslöshetens och social- bidragstagandets utveckling har visat på ett relativt tydligt samband mellan de bägge måtten under större delen av . av bidragstagandets variationer har kunnat tillskrivas förändringar i arbetslöshetens storlek och man har dessutom kunnat se att denna också påverkar socialbidragsnivåerna även påföl- jande år (Korpi, 1974; , 1983). Den enda analys av detta slag som inbegriper delar av har genomförts av (1998), där data sträcker sig . ett klart samband mellan arbetslöshet och socialbidragstagande före- ligger , men att den ovan beskrivna fördröjnings- effekten inte kan iakttas . Separata analyser avseende utvecklingen har emellertid inte gjorts. Vid en omedelbar betraktelse av figur 3 framgår dock att expansionen av socialbidragstagandet under inledningen av decenniet i huvudsak sammanfaller med den än mer stigande arbetslösheten. Vidare kan vi konstatera att bidragstagandet fortsätter att öka också när arbetslöshets- nivåerna tenderar att stabiliseras, men att bägge kurvorna beskriver en tydlig nedgång . Den fortsatta ökningen av andelen social- bidragstagare i befolkningen –1996 kan vara en fördröjd effekt av uppgången i arbetslöshet , orsakad av uttömda besparingar och utförsäkringar från A-kassa/KAS och/eller en följd av försämringar på andra områden, till exempel i social- försäkringssystemet. Den mindre goda följsamheten mellan de bägge kurvorna under dessa år illustrerar hur andra omständigheter på kort sikt kan upphäva ett annars mycket väl etablerat samband. Liknande mönster har tidigare kunnat iakttas under bland annat mitten av 1980- talet. Utvecklingen inledning visar också på att relationen mellan de bägge kurvorna förändras då arbetslösheten till sin nivå genomgår mer påtagliga förändringar. Arbetslöshet (andel öppet arbetslösa i arbetskraften, årsmedelvärden) och socialbidragstagande (andel socialbidragstagare i befolkningen) 1988-1998 Källa: SCB/. Ett alternativt sätt att undersöka samvariationen mellan arbetslöshet och socialbidragstagande är att utifrån tvärsnittsdata studera kommunala variationer. I de analyser som genomförts har i regel arbetslösheten endast utgjort en av flera oberoende variabler som prövats. Resultaten visar, för såväl 1980- som , att inget positivt samband mellan arbetslöshetens totala nivå och omfattningen av socialbidragstagande föreligger – i vissa fall har till och med negativa samband konstaterats (, 1986; Halleröd, 1987; Aguilar och , 1989; och , 1993; , 1998; och , 1998).6 En förklaring som brukar anföras är att områden med traditionellt sett hög arbetslöshet generellt sett har högre andelar med A-kasseersättning. Mycket klara samband har däremot, i de undersökningar där detta beaktats, kunnat iakttas mellan andelen arbetslösa utan arbetslöshetsersättning och socialbidrags- tagandets nivåer. I en analys avseende 1994 finner (a.a.) att andel arbetslösa utan A-kassa/KAS samvarierar påtagligt med socialbidragskostnaderna (R2.22) och att det är en av ett antal jämförbart starka variabler som kvarstår i en multivariat modell.7 I en annan studie, gällande 1996, framkommer liknande resultat men med ett möjligen än starkare genomslag av den ej ersatta arbetslösheten (och , a.a.). Att det är andel utan A-kassa eller KAS som slår igenom i modellerna är inte förvånande mot bakgrund av att arbetslösa socialbidragstagare i jämförelse med gruppen arbetslösa som helhet har en sämre arbetsmarknadsförankring och i lägre grad uppbär arbetslöshetsersättning (se t.ex. , 1999). Systematiska över- sikter av hur den relativa betydelsen av ej ersatt arbetslöshet har förändrats när det gäller kommunala variationer saknas dock. Ett tredje sätt att närma sig frågan om arbetslöshetens betydelse för socialbidragen är att utgå från uppgifter på individnivå. I de klientstudier som genomförts varierar andelen arbetslösa bland socialbidragstagarna mellan (, 1991). Arbetslöshet som angiven orsak till socialbidragsbehov sträcker sig från 20 till . Utvecklingen inledande år har inneburit en förskjutning uppåt av dessa nivåer och att arbetslöshetens relativa genomslag ökat. (a.a.) visar med utgångspunkt från årlig socialbidragsstatistik och LNU-data hur andelen arbetslösa bland socialbidragstagarna ökade från 1992.8 Lokala undersökningar visar på likartade 6I två av dessa studier (, a a; Halleröd, a a) utgör andelen bidragstagare/- bidragshushåll beroende variabel, i övriga fall handlar det om kommunernas socialbidragskostnader. 7En modell som totalt förklarar av variationen. Övriga faktorer av betydelse där är storstad, andel ensamstående kvinnor med barn , andel ensamboende män , andel utländska medborgare och skattekraft. 8Parallellt med denna utveckling sjunker andelen socialbidragstagare bland de arbetslösa från 1992. Anledningen är att arbetslösheten totalt sett ökar så pass mycket mer än socialbidragstagandet och mönster och på en, följdriktig, kraftig nedgång av bidragstagare med inkomster från arbete (se t.ex. , 1999). På samma sätt har också arbetslöshet som angiven orsak blivit vanligare. Ur en sammanställning av orsaksstatistik från , och framgår att mellan av dessa kommuners socialbidragskostnader är en följd av arbetsmarknadsrelaterade svårigheter hos klienterna (, 1999).9 Specialbearbetningar av SCB:s databas visar att en majoritet av långvariga socialbidragstagare () var arbetslösa och de flesta med mycket långa inskrivningstider vid arbetsförmedlingen (Social- styrelsen, 1999 a). Sammantaget kan konstateras att arbetslöshet är en faktor som redan i ingången av är viktig, men som i takt med den försämrade arbetsmarknaden blivit allt mer betydelsefull. Eftersom andelen arbetslösa bland bidragstagarna ökat parallellt med bidragstagandet totalt så har tillskottet av arbetslösa socialbidragstagare, i absoluta tal räknat, varit mycket omfattande. Vad som dock är viktigt att hålla i minnet är att arbetslöshet bland socialbidragstagare inte representerar någon homogen eller enhetlig problematik. De omständig-heter som är av betydelse för arbets- löshetens uppkomst och utsträckning kan vara av mycket olika slag, liksom graden av känslighet för arbetsmarknadens variationer. Det som trots allt förenar merparten av de arbetslösa bidragstagarna, liksom tidigare, är avsaknaden av arbetslöshetsersättning.10 Detta följer av socialbidragens subsidiära karaktär och av det faktum att A-kassan i flertalet fall erbjuder ett fullgott ekonomiskt skydd. De arbetslösa bidragstagarna saknar i regel rätt till ersättning därför att de har en svag eller instabil anknytning till arbetsmarknaden (vilket bland annat ungdomar och invandrare har i de faser där de initialt söker inträde i arbetslivet) – utförsäkring spelar i sammanhanget en väsentligt mindre roll (, 1999). Följaktligen har gruppens möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden varit särskilt ogynnsamma när stora grupper med en relativt sett bättre förankring stått utan arbete. att flertalet arbetslösa har ett fullgott skydd via arbetslöshetsförsäkringen (, a a). 9Orsaksstatistik av detta slag innehåller dock en mängd brister och principiella svårigheter (se , 1991 eller , 1994) 10Salonen (1999) uppskattar i en analys baserad på registerdata från storstäder 1998 att i runda tal en tredjedel av landets socialbidragskostnader kan kopplas till avsaknad av rätt till arbetslöshetsersättning. I undersökning av långvarigt socialbidragstagande framgår – baserat på uppgifter ur databasen – att av de långvariga arbetslösa klienterna saknade ersättning (, 1999 fp). 4.5Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt Socialbidragen är avsedda för situationer där vare sig marknad eller andra offentliga stödsystem ger den enskilde sådana inkomster att försörjningen kan tryggas. Betydelsen av socialförsäkringssystemet kan, när det gäller socialbidragstagandets variationer, i huvudsak förstås på två sätt. För det första innebär förändringar i kvalifikations- krav och ersättningsnivåer för olika socialförsäkringar att såväl antalet bidragsberoende som bidragsbehovens storlek kan påverkas. För det andra är förmågan hos olika stödformer att – genom sin grundläggande konstruktion – stå emot eller fånga upp behov som förorsakas av strukturella förändringar av skilda slag (t.ex. ökad arbetslöshet eller ökad flyktinginvandring) en faktor av betydelse. Det handlar med andra ord å ena sidan om hur stödformerna i sig förändras och å andra sidan om deras förmåga att svara upp mot de krav och behov som genereras i en föränderlig omvärld. Jämfört med tidigare perioder kännetecknas av en ökande aktivitet när det gäller förändringar av socialförsäkringssystemet (se Palmes kapitel i denna rapport). De flesta och de mest omfattande förändringarna har gått i riktning mot minskad generositet, det vill säga mot sänkta ersättningsnivåer och ökade kvalifikationskrav (, 1997). Att detta, åtminstone i viss utsträckning, har betydelse för socialbidragstagandets omfattning har en uppenbar logik. Nedgången i samhällsekonomin och den kraftigt försämrade arbetsmarknaden innebär dock att renodlade effekter av förändringar i de socialpolitiska stödsystemen är svåra att fastställa med någon högre grad av precision. Vidare är sambanden här allt annat än enkla. Man vet exempelvis ytterst litet om hur ändrade regler förändrar individers beteende eller efterfrågan av olika stöd. En typ av studier som använts för att studera socialförsäkringssys- temets betydelse för socialbidragstagande och inkomstfördelning är mikrosimuleringar med utgångspunkt från inkomstdata. Designen här innebär i flertalet fall att man utgår från ett antal faktiska eller fiktiva förändringar av olika transfereringar och uppskattar de effekter de får på de disponibla inkomsterna för ett representativt urval av hushåll (underlaget vanligtvis hämtat från SCB:s HINK-undersökning). Social- bidragsbehovens förändring uppskattas genom iakttagelser av hur stora andelar som hamnar på årsinkomster under socialbidragsnormen (eller något annat, närliggande, konsumtionsmått). Metodens styrka ligger i att den tillåter exakta beräkningar på reella inkomstunderlag. Dess – i sammanhanget avgörande – svaghet kan hänföras till det faktum att sambandet mellan låg disponibel inkomst och socialbidrag inte är särskilt starkt. Mindre än hälften av de hushåll som har en årsinkomst som understiger socialbidragsnormen utgörs av bidragshushåll (Social- departementet, 1994; 1999).11 Den individuella behovsprövning som socialbidraget baseras på inbegriper väsentligt mer än en enkel balans- räkning mellan inkomster och schabloniserade utgifter. Framförallt förutsätter den att andra möjligheter än socialbidrag inte föreligger (t.ex. att ta av besparingar) och att den enskilde medverkar till att självförsörjning kan uppnås (t.ex. genom att stå till arbetsmarknadens förfogande). Vidare bygger besluten på en månatlig, inte årlig, prövning, vilket bland annat avspeglas i att en förhållandevis stor andel av socialbidragen går till hushåll med samlade årsinkomster över normen.12 Mikrosimuleringar kan därför endast bidra till en ungefärlig upp- skattning av hur socialpolitiska förändringar faktiskt slår på bidrags- tagandet. De ger dock en viss vägledning om generella samband och, i sammanhanget kanske viktigast, vilka förändringar som relativt sett förefaller viktigast för låglönegrupper. Vad visar då resultaten av de mikrosimuleringar som genomförts? I en analys (Social- departementet, 1994) beräknas det sammanlagda genomslaget av fiktiva besparingar inom pensioner, arbetslöshetsförsäkring, sjukför- säkring, föräldraförsäkring, barnbidrag och bostadsbidrag under olika nivåer för den samhällsekonomiska utvecklingen (tre olika scenarier) . Inte oväntat visar sig besparingarna slå hårdast – såväl inkomstmässigt som för uppskattat socialbidrags- tagande – under de sämsta konjunkturmässiga förhållandena. De största inkomstförsämringarna noteras bland ensamstående med och utan barn, medan pensionärerna är den enda grupp som minskar andelen låginkomsthushåll. I ett delbetänkande från (Socialdepartemen- tet, 1999a) analyseras hur ett antal fiktiva förändringar i riktning mot ökad generositet påverkar kostnaderna för socialbidragen och hur stor 11Jämförelser tyder dock på att överlappningen mellan låga inkomster och socialbidragstagande har ökat (Halleröd, 2000; Social- departementet, 1999 a; , 1999a). I stort sett alla grupper med inkomst under socialbidragsnorm har ökat sitt socialbidragstagande. För hel- tidsarbetande med låg utbildning ökade bidragstagandet från . Nivån är dock endast hälften så hög som för hela befolkningen med årsinkomster under socialbidragsnormen – en indikation på att låga inkomster från heltidsarbete spelar en jämförelsevis liten roll för socialbidragstagandet i stort. (, a a). 12Ett annat problem med svenska inkomstdata är att de vanligtvis definieras utifrån taxeringsenhet. Hemmavarande barn kommer därför från och med det år de fyller att definieras som ett eget hushåll trots att de i flertalet fall fortfarande utgör en integrerad del av föräldrarnas hushåll. del av kostnaderna för dessa åtgärder som kompenseras av minskat bidragstagande (så kallad reduktionskvot). Av de åtgärder som prövas visar sig ett tänkt introduktionsbidrag till utomnordiska flyktingar (på 5 000 eller ) samt ett riktat bidrag till arbetslösa ungdomar 18–ha de största effekterna på bidragstagandet, med en reduktionskvot på . Relativt mycket av kostnaderna för höjda studiemedel för studerande med barn (), en höjning av barndelen i bostadsbidraget () och ett utökat barnbidrag för ensamstående föräldrar () kommer också till-baka till det offentliga i form av sänkta social- bidragskostnader. Mer blygsamma effekter på socialbidragstagandet har förvärvsavdrag för respektive skatterabatt för barnfamiljer ().13 En mer direkt uppskattning av hur förändrade regler för social- försäkringarna påverkar socialbidragskostnaderna har gjorts i en studie av (1997). Inom ramen för ett urval på 15 kommuner under- söktes vilken effekt nio faktiskt genomförda, statliga besparingar på socialförsäkringsområdet hade på socialbidragets omfatt- ning . Underlaget för analysen utgjordes av detaljerade hus- hållsdata, hämtade från kommunernas datoriserade socialbidragsregis- ter. För vissa stödformer har effekterna kunnat beräknas relativt direkt, för andra har vissa grundantaganden behövt göras. Av de regel- ändringar som studerades visade sig, i tur och ordning, besparingar inom bostadsbidraget, barnbidraget och utbildningsbidraget vara de allra viktigaste. Tillsammans svarade dessa för av den uppskattade kostnadsökningen i studien. Förändrade regler av A-kassa och föräldrapenning gav också vissa effekter, medan neddragningar inom KAS, bidragsförskott och höjning av egenavgiften gjorde mer begränsade avtryck. Den samlade kostnadsökningen på socialbidragen som föränd- ringarna åstadkom uppskattades, uppräknat till riket som helhet, till . Totalt sett ökade socialbidragen och en slutsats i undersökningen är följdaktligen att av kostnadsökningarna kan härledas till effekter från de studerade neddragningarna. I förhållande till de besparingar som regeländringarna gav för staten – drygt 10,5 miljarder – utgjorde den uppskattade ökningen av socialbidragskostnaderna cirka åtta 13 Försök har också gjorts att utifrån en statistisk modell (s k tobit-analys) och på grundval av HINK-data uppskatta hur åtta olika förändringar (i huvudsak introducerade ) i det statliga trygghetssystemet slår mot social- bidragen. Störst kostnadseffekter visar sig då förändrade regler för bostads- bidrag, barnbidrag och utbildningsbidrag ha (, 1996). procent.14 En viss osäkerhet finns i materialet när det gäller kommun- urvalets representativitet (storstäder ingår ej), och de grundantaganden som görs i vissa beräkningar. Att av kostnadsök- ningarna 1996 skulle kunna hänföras till besparingar på socialförsäk- ringsområdet låter möjligtvis också mycket, men vad som talar till förmån för uppskattningen är att 1996 infaller i ett skede där social- bidragen fortsätter att öka trots att den öppna arbetslösheten tenderar att stabiliseras och där de utbetalda månatliga social- bidragsbeloppen ökar mer än i början av decenniet. Detta år gjordes också jämförelsevis stora förändringar i socialförsäkringarna. Emellanåt beskrivs socialbidragen och övriga socialpolitiska stöd som kommunicerande kärl, där förändringar i ett system avspeglar sig som efterfrågeförändringar i ett annat. Resultaten ovan visar på rimlig- heten i ett sådant perspektiv, även om vi med säkerhet inte vet hur olika förändringar slår och saknar underlag för att sammanfattande beskriva utvecklingen . En annan aspekt, berörd inledningsvis i detta avsnitt, handlar om vilka effekter – på socialbidragstagandet – givna systemegenskaper leder till under ett ökat efterfrågetryck. Ser vi till utbudet av socialförsäkringar i stort saknas i allt väsentligt studier som beskriver sådana processer för 1990-talet. När det gäller kvalifika- tionskraven i arbetslöshetsförsäkringen är dock betydelsen uppenbar. Ökade behov av stöd koncentrerade till på arbetsmarknaden svagt förankrade (och därför ej kvalificerade till arbetslöshetsersättning) grupper – som ungdomar och flyktingar – är den viktigaste enskilda orsaken till socialbidragens expansion första hälft. Utvecklingen har här exponerat en inneboende svaghet i det svenska välfärdsbygget eller, åtminstone, en oförmåga att fullt ut upprätthålla den betoning på generell välfärd som den svenska modellen förknippas med. Utöver det som mer direkt kan kopplas till socialpolitiska beslut på olika områden är också den skatteväxling som genomfördes i början av decenniet en faktor som inte kan uteslutas i diskussionerna om social- bidragens ökning. I grova drag innebar denna en omläggning från direkt till indirekt beskattning, där hushåll med låga inkomster fick ett 14 Övervältring – mätt som relationen mellan statlig besparing och ökat social- bidrag – ger en något annorlunda rangordning mellan de olika stödformerna jämfört med de absoluta effekterna (se ovan). Visserligen ligger bostads- bidragen i topp här också med en övervältringsgrad på , men närmast följt av KAS (), bidragsförskott () och utbild- ningsbidrag (). När det gäller de sistnämnda gjordes 1997 en markant sänkning av den lägsta ersättningen för deltagare i arbetsmarknads- utbildning per dag – en förändring som tillskrivits betydelse för socialbidragens utveckling (, 1999b). begränsat utbyte av den sänkta direkta beskattningen, men påverkades negativt av de höjda indirekta skatterna. Framförallt steg kostnaderna för vissa typer av boende kraftigt, vilket medförde att vissa utsatta grupper fick än mindre marginaler (, 1999b).15 En orsak till att socialbidragstagandets omfattning varierar är förändringar i befolkningens sammansättning. Särskild betydelse har förändringar av utsatta gruppers relativa storlek. Detta har under 1990- talet tydligt illustrerats genom den effekt som den ökade flykting- invandringen inledande år haft på socialbidraget. Bidragstagandet bland utländska hushåll var redan före detta tre till fyra gånger högre än bland svenska hushåll. Då den ökade invand- ringen sammanföll med de vikande konjunkturerna och dräneringen på arbetsmarknaden, var effekterna på socialbidragstagandet oundvikliga. kan socialbidrag ges till nyanlända flyktingar. Undantag görs för asylsökande som () istället erhåller ett så kallat asylbidrag. Under den introduktionsperiod som flyktingar genomgår i landet (innehållande svenskundervisning m.m.) kan också ett så kallat introduktionsbidrag utgå. Detta bidrag – som särredovisas i social- bidragsstatistiken – infördes och ger kommunerna större möjlig- heter att påverka bidragets nivå och utformning i jämförelse med reguljärt socialbidrag. utgör de utländska hushållen av samt- liga bidragshushåll och sammantaget svarar de för av socialbidragskostnaderna.16 Av tabell 3 framgår att ökningen när det gäller utländska hushåll i allt väsentligt är koncentrerad första hälft.