sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — SWEDAC, som hade utrett frågor om marknads- kontrollen på regeringens uppdrag, hade redovisat att avgifter borde tas ut av dem som tillhandahåller eller använder en produkt eftersom utgångspunkten var att skulle medföra ett ökat behov av marknadskontroll utan att statens utgifter skulle öka. SWEDAC bedömde dock att en avgiftsfinansiering knappast var möjlig på kon- sumentvaruområdet och framförde även att det kunde vara svårt att klara marknadskontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag. Vissa myndigheter finansierar sin marknadskontroll via avgifter. Det gäller t.ex. , vars kontroller finansieras via en särskild avgift som tas ut på elräkningen. Post- och kontroller betalas via tillståndsintäkter från teleoperatörerna och SWEDAC tar ut avgifter på återkommande kontroller av vågar och bensinpumpar. Ett motsvarande avgiftssystem på sådana produkter som omfattas av tillsynsområde är enligt vår mening knappast möj- ligt. Ett alternativ skulle kunna vara att inrätta en fond dit alla avgifter som är möjliga att ta ut i marknadskontrollverksamheten skulle kunna föras. Medel från fonden skulle sedan kunna fördelas till olika myndig- heter. Detta förslag framförde SWEDAC i sin nämnda utredning inför . Förslaget avvisades dock i remissbehandlingen, framför allt därför att det inte ansågs att områden där avgifter kan tas ut borde finansiera kontrollen på andra områden. Vi delar bedömningen att det av rättviseskäl inte är lämpligt att tillämpa en sådan ordning. Möjligheten att ta ut avgifter inom ett visst område ger goda förut- sättningar för att bedriva en väl fungerande marknadskontroll inom detta speciella område. Att denna möjlighet saknas på andra produkt- områden, t.ex. inom stora delar av konsumentvaruområdet, kan inne- bära att marknadskontrollen till följd av resursbrist blir otillräcklig inom dessa områden. Principen att marknadskontrollen skall finansieras av avgifter när det är möjligt och genom omprioritering av myndighetens uppgifter när avgifter inte är möjliga att ta ut kan därför enligt vår mening leda till orimliga konsekvenser. Vi anser att fördelningen av resurser för marknadskontrollen bör styras av behovet. I de fall en tillräcklig omprioritering av resurserna inom den aktuella myndigheten inte är möjlig måste därför resursbehovet täckas genom ökade anslag. kan i viss utsträckning få ersättning för kostnader i samband med marknadskontroller från en berörd näringsidkare. Enligt reglerna för leksaker respektive personlig skyddsutrustning (förordning 1993:971 och 972) skall en näringsidkare betala verkets kostnader för provtagning och undersökning av prover om produkten vid en stick- provskontroll visar sig inte uppfylla föreskrivna krav. Vi anser att Kon- sumentverket i de fall det är aktuellt bör debitera näringsidkaren för myndighetens kostnader, vilket enligt uppgift från verket tidigare inte har skett. Den ersättning som kan bli aktuell i dessa fall påverkar endast mycket marginellt behovet av resurser för marknadskontrollen, men kan ha en viss preventiv effekt. Det är dock nödvändigt att väga de möjliga intäkterna mot de administrativa kostnaderna för att debitera näringsidkaren. Vi har under vårt utredningsarbete konstaterat att det inte finns för- utsättningar för en finansiering av marknadskontrollen från närings- livets sida. Som nämnts kan vi inte heller se att det skulle vara möjligt att införa ett avgiftssystem för det stora antal varor och tjänster av varierande art som tillsynsområdet omfattar, vilket SWEDAC konstaterade. Vår slutsats är således att mark- nadskontroller måste finansieras via statliga anslag. Marknads- kontrollen är dessutom uttryckligen, enligt EU, en myndighetsuppgift. De resurser som kunnat omfördela till marknads- kontroller har varit otillräckliga. Vi föreslår därför att verket tillförs resurser för att kunna bedriva en effektiv marknadskontroll, vilket innebär en systematisk och kontinuerlig kontroll av de varor och tjäns- ter som tillsynsområdet omfattar. Våra förslag beträffande resursför- delning och finansiering redovisas i kapitel 16. Kommitténs förslag: Såväl antalet marknadskontroller som omfatt- ningen av varje kontrollinsats bör utökas väsentligt. Marknadskontrollerna bör utföras i samarbete med den kommu- nala konsumentverksamheten, av egen personal eller av fristående företag eller organisationer på verkets uppdrag. Samarbetet med andra myndigheter bör utvecklas. När det gäller omfattningen av marknadskontrollen konstaterar vi att som mest genomfört ett tiotal kontroller . Antalet kontroller bör utökas väsentligt. Enligt vår bedömning torde det krävas minst en fördubbling för att uppnå en rimlig nivå. Dessutom bör en förstärkning ske vad avser den geografiska spridningen av mark- nadskontrollerna och omfattningen av varje kontrollprojekt. Kontrolle- rande provningar bör också utföras i större utsträckning. gare redovisningen av de marknadskontroller som genomförts framgår att prioriterat leksaker och personlig skyddsutrust- ning, vilket är en naturlig följd av den speciallagstiftning som gäller för dessa produktområden. Det är dock enligt vår mening viktigt med kontrollinsatser även på andra områden, t.ex. verktyg, fritidsprodukter och tjänster. med förslag till revideringar av det all- männa produktsäkerhetsdirektivet kan väntas innehålla krav på att medlemsländerna bl.a. upprättar sektorsvisa marknadskontrollprogram, uppdelade efter produktkategorier och/eller riskkategorier. I linje med detta föreslår vi att bör upprätta årliga marknads- kontrollplaner. Vi anser att den kommunala konsumentverksamheten även i fort- sättningen bör bistå med lokala marknadskontroller. Enligt vårt förslag i kapitel 4 bör lokal marknadsbevakning på uppdrag av utgöra en lagstadgad uppgift. Genom- förs förslaget innebär detta att en rikstäckande marknadskontrollverk- samhet kan tillförsäkras. har ersatt den kommunala konsumentverk- samhetens insatser i marknadskontrollen med ett belopp som täcker ungefär hälften av arbetskostnaden. Skulle vårt förslag om obligatorisk verksamhet inte genomföras anser vi att i så fall bör ersätta kommunerna fullt ut för deras arbetsinsatser. Den geografiska spridningen och kommunernas möjligheter att delta bör därmed öka. har i sin rapport till regeringen om marknads- kontrollen pekat på flera fördelar med att de kommunala konsument- vägledarna deltar i arbetet, t.ex. att de har grundläggande kunskaper om produktsäkerhet, ett engagemang för konsumentfrågor och en god lokalkännedom. Det är angeläget att svarar för åter- kommande utbildningsinsatser för de konsumentvägledare som deltar i marknadskontrollen. Produktsäkerhetslagstiftningen och de tekniska standarder som i många fall gäller för produkterna är dock kompli- cerade. Mer djupgående kunskaper hos de personer som utför kontrol- lerna på säljställena skulle sannolikt effektivisera och höja kvaliteten på marknadskontrollen i vissa fall. Det kan därför finnas anledning att i första hand samarbeta med den kommunala konsumentverksamheten i marknadskontroller som inte förutsätter en särskild kompetens. För mer komplicerade kontroller bör andra lösningar väljas. Vi föreslår att bör pröva att i viss utsträckning använda sin egen fasta personal eller projektanställd personal till inspektionsverksamheten. Detta kan vara lämpligt när det finns anled- ning att föra en dialog med den berörda näringsidkaren, när det rör sig om produkter som är svåra att bedöma utan en djupare kompetens eller i andra särskilda fall. Verket bör också kunna upphandla marknads- kontrolltjänster av fristående kontrollföretag, andra myndigheter eller organisationer. De ekonomiska resurserna måste således vara tillräck- liga för att verket tillfälligt skall kunna anställa eller upphandla särskild kompetens. Fördelningen av uppdragen mellan egen personal, den kommunala konsumentverksamheten och fristående uppdragstagare är en fråga för att ta ställning till med utgångspunkt från den aktuella marknadskontrollens karaktär. Syftet med marknadskontrollen är bl.a. att produkter med säkerhets- brister skall upptäckas i ett tidigt skede för att motverka att konsumen- ter skadas eller råkar ut för olyckstillbud. Anmälningar från konsu- menter som köpt produkter och upptäckt brister kan därför aldrig ersätta systematiska stickprovskontroller på marknaden. Däremot är signaler från konsumenter, konsumentvägledare eller andra om brist- fälliga produkter eller om generella säkerhetsproblem på vissa områden ett värdefullt komplement till den systematiska marknadskontrollen. Det kan vara lämpligt att t.ex. via sin webbplats ytterligare förenklar för konsumenter och andra att göra myndigheten uppmärksam på produkter som misstänks ha säkerhetsbrister. Verket bör eftersträva att utveckla samarbetet med andra marknads- kontrollerande myndigheter. Såvitt vi kan bedöma är det huvudsakligen med Arbetarskyddsstyrelsen (personlig skyddsutrustning) samt Kemi- kalieinspektionen och (leksaker) som ett direkt sam- arbete kan komma i fråga. Detta sker med Arbetar- skyddsstyrelsen. På leksaksområdet finns också möjligheter att etablera ett samarbete med , vilket bör utnyttjas. Ett generellt erfarenhetsutbyte sker via , som SWEDAC i egenskap av samordningsmyndighet för marknadskont- rollen bildat. Vi anser att SWEDAC bör utveckla sin samordningsupp- gift till att erbjuda stöd till de marknadskontrollerande myndigheterna, t.ex. i fråga om hur kontrollerna kan organiseras, urvalsprocedurer, upphandlingsrutiner m.m. Vi tycker också att regeringen bör överväga att ge SWEDAC en mer pådrivande funktion när det gäller omfatt- ningen och innehållet i sektorsmyndigheternas marknadskontroller. Vikten av nordiskt och internationellt samarbete har betonats av bl.a. regeringen. Av den tidigare redovisningen framgår att Konsu- mentverket deltar i ett nordiskt samarbete på produktsäkerhetsområdet, bl.a. för att utbyta erfarenheter av marknadskontrollverksamheten, men att någon gemensam marknadskontroll inte har genomförts. Verket framförde i sin rapport till regeringen om marknadskontrollen bl.a. att ett närmare samarbete inom skulle kunna leda till effektivare kontroller och innebära en viss arbetsfördelning, men påpe- kade att olikheter i lagstiftningen och i systemen för marknadskontroll försvårar gemensamma kontroller. Administrationen av gemensamma projekt blir också omfattande. Vi anser att det nordiska samarbetet är viktigt och att gemensamma marknadskontroller bör prövas. Rege- ringen bör verka för att nordiska projektmedel kan utgå för att täcka de extra kostnader som gemensamma kontroller medför och för att utvär- dera effekterna av ett sådant samarbete. Standardiseringens betydelse i konsumentpolitiken Standardiseringen syftar till förenklingar och besparingar och innebär att företag och andra intressenter inom en bransch enar sig om gemen- samma regler för hur en produkt eller ett system skall vara utformat. Standarder, som ofta utformas som krav på funktion i stället för konstruktion, kan bidra till lönsammare produktion och handel. Stan- darder kan också syfta till ökad säkerhet och bättre skydd för hälsa och miljö. Många svenska företag tillverkar produkter som är utformade enligt svensk eller internationell standard. Det finns även standarder som styr företagens produktionsprocesser, kvalitetssäkringssystem och miljö- ledningssystem. Standardisering har spelat en viktig roll för utvecklingen av det moderna industrisamhället. Ursprungligen tillkom standardiseringen för att tillgodose näringslivets behov av att åstadkomma rationella lös- ningar inom konstruktion och tillverkning. Standardiseringen har numera stor betydelse för myndigheter och andra offentliga organ, eftersom standarder allt mer utnyttjas för att harmonisera tekniska reg- ler mellan olika länder, också i de delar dessa har betydelse för skydd av liv, hälsa och miljö. Standarder har därför i viss utsträckning kom- mit att ersätta och/eller komplettera myndighetsföreskrifter. torde det finnas mellan 20 000 till 30 000 internationella standarder. En väl fungerande organisation för framtagning av standarder är en viktig del i ett lands tekniska infrastruktur. Staten har bidragit till standardiseringsverksamheten och har internatio- nellt legat långt framme inom standardiseringsområdet. ställer den tekniska utvecklingen och produkternas korta livslängd krav på att standardiseringsverksamheten arbetar snabbare än tidigare och att arbetsformerna effektiviseras. Det är framför allt den snabba utveck- lingen inom IT-området som pressar på. har internationalise- ringen lett till att allt mer arbete läggs ned på att utarbeta globala och europeiska standarder i stället för separata svenska lösningar. av de svenska standarder som fastställs är helt eller delvis baserade på internationella standarder. Den svenska standardiseringsorganisationen består av SIS Standardise- ringen i och åtta av SIS auktoriserade standardiseringsorgan. Standardiseringsorganen är ideella föreningar och är organiserade på liknande sätt som SIS, dvs. med fullmäktige, styrelse och VD. De åtta är: HSS Hälso- och sjukvårdsstandardiseringen ITS Informationstekniska standardiseringen IKH Kran- och hisstandardiseringen MMS Material- och mekanstandardiseringen SEK Svenska elektriska kommissionen TKS Tryckkärlsstandardiseringen STG Allmänna standardiseringsgruppen. Det praktiska arbetet med att utforma standarder sker i tekniska kom- mittéer och arbetsgrupper som administreras av de åtta standardise- ringsorganen. I kommittéerna finns företrädare för tillverkare, använ- dare och myndigheter. Totalt deltar ca 6 000 experter i svenska kom- mittéer och arbetsgrupper. Dessa experter deltar i standardiserings- arbetet utan kostnad för standardiseringsorganen. Den svenska standardiseringsorganisationen omsätter . av kostnaderna finansieras genom försäljning av standarder. Statsbidragen uppgår till , vilket motsvarar av kostnaderna. Resten finansieras genom ersättning från deltagande myndigheter och företag. Statliga myndigheter erlägger i deltagaravgifter eller projektbidrag. Härtill kommer kostnaderna för de 6 000 experternas arbetstid. Uppskattningsvis bedöms dessa kostnader uppgå till (1997:15, Effek- tivare stöd till standardiseringen – regeringsuppdrag). Staten har gett ett finansiellt stöd till standardiseringen. Det årliga anslaget utgår till SIS Standardiseringen i (inom utgiftsområdet för näringsliv). SIS, tillsammans med åtta auktoriserade standardiseringsorgan för olika verksamhetsområden, skall verka för svensk standardisering nationellt, europeiskt och globalt. Det över- gripande målet för det statliga bidraget är att standardiseringsverksam- heten skall driva svenska intressen i det internationella och europeiska standardiseringsarbetet, höja produktiviteten och konkurrenskraften hos svenskt näringsliv samt bidra till att statens specifika ansvar för medborgarnas skydd för liv, hälsa, miljö och egendom tillgodoses. Av regeringens förslag till budget för (prop. 1999/2000:1) framgår att bidrag utgår för att bibehålla och utveckla en standardiseringsorga- nisation som är tillgänglig för alla intresserade parter i och som kan driva svenska intressen i det europeiska och internationella stan- dardiseringsarbetet samt för att utföra vissa ålägganden gentemot den europeiska standardiseringen som staten genom EU gett den svenska standardiseringen. Vidare utgår bidrag för arbete på de områden där staten har ett specifikt ansvar. Standardiseringen har på dessa områden tilldelats en betydelsefull roll i EG:s lagstiftningsarbete och kommer, enligt regeringen, att få en liknande roll i de globala ansträngningarna att undanröja handelshinder. SIS fördelar det statliga anslaget till de olika standardiseringsorga- nen. En viss del av statsbidraget anslås som uppdragsmedel till vissa myndigheter, bl.a. , vilket innebär att verket disponerade . Dessa medel fördelas som projektbidrag till standardiseringsorganisationerna för standardiseringsprojekt som är angelägna från konsumentsynpunkt. Anslaget kan inte användas som bidrag till myndighetens egna kostna- der för att delta i standardiseringsarbete. Den inre marknaden och standardiseringen Nästan allt svenskt standardiseringsarbete sker i direktkontakt med det internationella arbetet. På global nivå samordnas standardiseringen av bl.a. ISO () och IEC (International Electrotechnical Commission) samt på europeisk nivå av (), CENELEC () och ETSI (). Även på interna- tionell nivå sker det praktiska standardiseringsarbetet i tekniska kom- mittéer och arbetsgrupper. ansvarar för standardisering inom alla sektorer utom standar- der som rör elområdet, vilka hör till CENELEC:s område, samt stan- darder om telekommunikation, som hör till ETSI. Merparten av det europeiska standardiseringsarbete som deltar i hör till , som består av de centrala nationella standardiseringsorganen i samtliga EU- och Efta-länder (19 st) och samt sex associerade organisationer. SIS Standardiseringen i är medlem i . Arbetsgrupperna i , under SIS, kan sägas fungera som referens- grupper eller bakgrundskommittéer för att samordna de svenska syn- punkterna i det internationella arbetet. Strävan är att så långt som möj- ligt ta fram globala standarder. Medan ISO:s och IEC:s standarder är rekommendationer till de nationella standardiseringsorganen måste en europastandard fastställas som nationell standard i alla medlemsländer. beslutade EU att införa en ny metod för att precisera de säkerhets- och miljökrav som produkter måste uppfylla enligt de olika produktdirektiven för att fritt få säljas på hela EU-marknaden. Före den nya metoden var det krångligt och tidsödande att anta direktiv. I princip skulle alla tekniska bestämmelser ingå i direktiven, som därigenom blev mycket detaljerade. I produktdirektiv som utformas enligt den nya metoden anges i stället väsentliga säkerhets- och miljökrav som ställs på produkten. Det överlåts sedan till de europeiska standardiserings- organen att utarbeta europeiskt harmoniserade standarder med närmare tekniska specifikationer för produkten. Om en produkt tillverkas i enlighet med dessa standarder presumeras den uppfylla kraven i direktiven. Att följa en standard är fortfarande frivilligt, men eftersom ett företag som följer en standard förutsätts uppfylla säkerhets- och miljökraven har standarden kommit att fylla en i det närmaste legal roll. Kommissionen ger genom ett särskilt förfarande de europeiska standardiseringsorganen mandat, dvs. uppdrag, att utarbeta standarder på basis av de väsentliga säkerhetskraven i ett produktdirektiv. Man- daten behandlas i en särskild kommitté (den s.k. 98/34-kommittén) där medlemsstaterna ges tillfälle att framföra sina synpunkter. För att en färdig standard skall kunna ge presumtion att kraven i direktivet uppfylls måste kommissionen publicera en referens till stan- darden i (EGT). Om en med- lemsstat inte anser att standarden uppfyller direktivets krav kan staten lämna en protest mot att referensen publiceras i EGT. De direktiv som EU beslutar om måste införlivas i den nationella lagstiftningen och detta sker i vanligen genom en s.k. ramlag, eventuellt kompletterad med en förordning och vissa allmänt formule- rade myndighetsföreskrifter. kunde myndigheterna själva utfärda föreskrifter med tekniska specifikationer. Genom den nya metoden har huvuddelen av detta regelarbete överförts till standardise- Europeiska kommissionen har uppmärk- sammat att det finns ett behov av konsumentrelaterade standarder på det s.k. icke-harmoniserade området dvs. på områden som inte omfattas av särskilda produktdirektiv. Även här tillämpas ett förfarande med mandat till standardiseringsorganen. Att uppfylla dessa standarder ger inte någon presumtion att en produkt uppfyller av myndigheter ställda säkerhetskrav. Standarderna bidrar dock till en höjning av säkerhets- nivån. har kommissionen tagit fram 7–8 standardise- ringsmandat på det icke-harmoniserade området. Som exempel kan nämnas rammandat avseende barnsäkerhet, barnomsorgsprodukter, ste- gar, oljelampor och cigarettändare. Införandet av den nya metoden innebar en ny arbetsfördelning mel- lan myndigheterna å ena sidan och den privaträttsliga standardiseringen å den andra. Den nya arbetsfördelningen har ställt stora krav på den europeiska standardiseringen att få fram nödvändiga standarder. Över- gången från nationellt inriktad standardisering till europeisk standardi- sering har i stort sett ägt rum på mindre än ett halvt decennium. Den nya metoden har inneburit en tjugodubbling av den årliga tillkomsten av europeiska standarder, dvs. totalt 5 000 nya europeiska standarder. I regleringsbrevet till SIS Standardiseringen i för /96 angavs att standardiseringsorganisationen särskilt skall beakta och verka för att standardens legala roll tillvaratas i det europeiska samarbetet. Någon statistik över hur många standarder som myndig- heter hänvisar till i sina föreskrifter eller som är baserade på den nya metodens direktiv finns inte. Enligt en enkät genomförd av Riksrevi- sionsverket till de auktoriserade standardiseringsorganen visade det sig att kostnaden för de mandaterade projekten (standardisering på upp- drag av kommissionen) uppgick till av standardiserings- organens totala kostnader. Resultatet visade således att standardise- ringen prioriterar standarder som har en legal roll. I regeringens skrivelse till , och den inre markna- den (skr. 1996/97:83, s. 36f), påpekas att ökande användning av stan- darder för att uttrycka tekniska krav och krav på kvalitetslednings- system m.m. för med sig att standardiseringsarbetet bör göras mer synligt och tillgängligt. Förbättrade förutsättningar för intressenterna i näringslivet och hos myndigheterna att påverka och tillgodogöra sig standardiseringsarbetet är viktigt. I synnerhet är konsumenters och småföretags möjligheter att följa och påverka denna utveckling nödvändig att beakta. I nämnda skrivelse anförs även att regeringen skall verka för ett samordnat och långsiktigt arbete inom EU för bättre produktsäkerhet och då särskilt barnsäkerhet. Standardiseringen intar här en nyckelroll, varvid konsumentinflytandet är mycket viktigt. började tidigt att delta i europastandardiseringen. Eftersom tidigare fastställt säkerhetskrav i riktlinjer för bl.a. leksaker och viss skyddsutrustning var det nödvändigt att ver- ket, i samband med att leksaksdirektivet och direktivet om personlig skyddsutrustning fastställdes, engagerade sig i den omfattande standar- disering som tog sin början . insatser inom europastandardiseringen har i åtskilliga fall varit lyckosamma. Flera samverkande faktorer har bidra- git till detta, som t.ex. relativt goda ekonomiska och personella resur- ser, goda fackkunskaper inom respektive område som en konsekvens av ett långsiktigt utrednings- och förhandlingsarbete, ett aktivt engage- mang och ett väl fungerande nordiskt samarbete. Standardiseringen är ett stort och från säkerhetssynpunkt viktigt område. EU-medlemskapet och skapandet av den inre marknaden gör det angeläget att satsar aktivt och långsiktigt för att upprätthålla de säkerhetsnivåer som i anses självklara eller rimliga. Standardiseringens betydelse för den framtida konsument- säkerheten i blir allt tydligare. I tredje mandat för standardisering av personlig skyddsutrustning framhålls betydelsen av att konsumentområdet prioriteras. deltagande i standardiseringen är angeläget, både på grund av myndighetsfunktionen och rollen som kompetent konsu- mentföreträdare. I en rapport från kommissionen till Rådet och om Effektivitet och tillförlitlighet i europeisk standardisering enligt den nya metoden KOM(1999)921, framhålls vikten av att säkerhetsmyndigheterna verkligen deltar i standardi- seringsprocessen och då särskilt vad avser frågor som rör hälsa och säkerhet. Myndigheterna bör utgöra en garanti för att krav och regler i framtagna standarder verkligen uppfyller de väsentliga säkerhetskrav som fastställs i direktiv och mandat.