sou · GOB3119d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi vill understryka att dessa budgetmässiga respektive samhällsekonomiska konsekvenserna måste belysas när- mare. 4.5Antagning, behörighet, urval etc. Villkoren för antagning till reguljär utbildning omfattar dels kom- pensatoriska krav, dvs. reguljär utbildning öppnas för dem med störst behov, dels kompetenskrav i form av krav på olika förkunska- per och erfarenheter. En central del i detta frågekomplex är de alltmer aktuella valideringsfrågorna. 4.5.2Gällande regler och bestämmelser I fråga om grundläggande vuxenutbildning ansvarar enligt skolla- gen huvudmannen/kommunen för att de kommuninvånare som har rätt till utbildningen och önskar delta i den, får det. Varje kommun skall aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och för att motivera dem att delta i utbildningen. Varje kommuninvånare har enligt samma lag rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning från och med andra kalenderhalv- året det år han eller hon fyller , om vederbörande saknar sådana erfarenheter som normalt uppnås i och är bosatt i landet. Den som har rätt att delta i grundläggande vuxen- utbildning har rätt att delta i sådan undervisning i en annan kom- mun om utbildningen finns där. Enligt förordningen om vuxenutbildning skall en sö- kande för att vara behörig till gymnasial vuxenutbildning sakna eller ha brister i sådana kunskaper som kursen avser att ge. I 9 § förordningen (1998:276) om finns liknande kompensatoriska bestämmelser och som dessutom ger företräde för arbetslösa. Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och sträva efter att den erbjudna utbildningen svarar mot efterfrågan och behov. Varje kommun skall informera om möjligheterna till gym- nasial vuxenutbildning och verka för att vuxna deltar i sådan utbild- ning. Varje kommuninvånare är behörig att delta i gymnasial vuxenut- bildning om han eller hon är bosatt i landet och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Vederbörande är behörig att delta det år han eller hon fyller eller när han eller hon slutfört utbildning på ett nationellt program eller likvär- dig utbildning i gymnasieskolan. Vuxenutbildningsförordningen stadgar, förutom nyssnämnda kompensatoriska krav, att en sökande till gymnasial vuxenutbild- ning skall ha förutsättningar att följa undervisningen. Motsvarande bestämmelser finns i kunskapslyftsförordningen. Om antagning och behörighet Villkoren för antagning till högskolan handlar främst om kompe- tenskrav. I högskolelagens inledande bestämmelser anges en allmän behörighetsregel med innebörden att den grundläggande högskole- utbildningen väsentligen skall bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kun- skaper. I fråga om behörighet konstateras bland annat att högskolorna, så långt det kan ske, med hänsyn till i förordningen angivna kvali- tetskrav som studenter skall ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. Vanligtvis avgör den högskola som anordnar en utbildning vilka behörighetsvillkor som skall gälla för att bli antagen till utbildningen. Till sådan grundläggande högskoleutbildning som anordnas av en kommun eller ett landsting skall sökande antas utan avseende på folkbokföringsort. Högskoleförordningen reglerar också tillträde till grundläggande högskoleutbildning. Redan i de allmänna bestämmelserna finns frå- gor av betydelse för IKS-sparare och andra vuxenstuderande. Så anges här t.ex. att antagning till grundläggande högskoleutbildning skall avse en kurs eller ett utbildningsprogram. För att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning krävs det att sökanden har grundläggande behörighet och dessutom den särskilda behörighet som kan vara föreskriven. Om det finns skäl får högskolan besluta om undantag från något eller några behörig- hetsvillkor. Undantag från behörighetsvillkoren skall göras för sökande som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfa- renhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsätt- ningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Grundläggande behörighet skall också den anses ha som fyller under det kalenderår då utbildningen börjar, har arbetat under sammanlagt före det kalenderår då utbildningen bör- jar eller på annat sätt har förvärvat motsvarande erfarenhet och har kunskaper i svenska och engelska som motsvarar ett fullt nationellt program i gymnasieskolan. Högskolan meddelar närmare föreskrifter om beräkning av arbetslivserfarenhet. I högskolelagen stadgas att urval skall göras bland de sökande om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot. I hög- skoleförordningen framhålls att vid urval skall hänsyn tas till de sökandes meriter. Därefter räknas följande urvalsgrunder upp: betyg, högskoleprov, andra särskilda prov, tidigare utbildning, arbetslivserfarenhet och särskilda skäl. 4.5.3Av avnämare och anordnare upplevda hinder Vi har i betydande omfattning mött närliggande uppfattningar från avnämare och anordnare, myndigheter, företag och organisationer i våra intervjuer när det gäller frågor om antagning, behörighet, urval m.m. till den kommunala vuxenutbildningen respektive till hög- skolan. Det har rått enighet om att de inledningsvis nämnda kompen- satoriska kraven är uttryck för samhällets utbildningspolitik och för det offentliga åtagandet. Ingen av de intervjuade har förespråkat att IKS-systemet skall medföra någon ändring av dessa villkor. I anslutning till våra samtal om formella och informella bestäm- melser kom frågorna om bedömning och validering av vuxnas kun- skap och kompetens in tidigt i resonemangen. Det är uppenbart att dessa frågor har stor prioritet och budskapen är tydliga. Man anser således genomgående att vuxenstuderande, däribland kommande IKS-sparare, med erfarenhet från både arbetslivet och, ofta, av såväl tidigare fort- och vidareutbildning som av arbetsgi- varinitierad, verksamhetsrelaterad kompetensutveckling måste möta erkännande och respekt för på detta sätt redan förvärvad kun- skap och kompetens. Det kan, menar man, inte vara meningen att all den kunskap man på dessa sätt redan förvärvat måste erövras på nytt i någon formell mening, via traditionella, stereotypa formaliserade prov eller ten- , som en förutsättning för att man vid olika institutioner inom den reguljära utbildningssektorn skall kunna bygga på och komplettera sin kunskap och kompetens genom individuella insat- ser. Frågan om validering och respekt har på detta sätt redan från början ställts på sin spets i våra intervjuer. 4.5.4Överväganden, slutsatser och förslag om förändring Villkoren för antagning till reguljär utbildning avser dels kompen- satoriska krav, dvs. reguljär utbildning öppnas för dem som har störst behov, dels kompetenskrav i form av krav på olika förkun- skaper och erfarenheter. De kompensatoriska kraven bör ses som ett uttryck för samhäl- lets utbildningspolitik och det offentliga åtagandet. Tillkomsten av ett IKS-system med en mer eller mindre penningstark efterfrågan bör enligt vår mening inte föranleda några ändringar av de kompen- satoriska villkoren. Frågan om bedömning och validering av vuxnas kunskap och kompetens har, som redan framgått, tagits upp och givits hög prio- ritet under intervjuerna. Det är uppenbart att de formella kompe- tenskraven i samband med antagning och behörighet på lämpliga sätt bättre måste avvägas mot de vuxenstuderandes varierande utbildnings- och yrkesbakgrunder. Anställda vuxenstu- derande, t.ex. kommande IKS-sparare, har begränsad tid till utbild- ning med hänsyn till sitt arbete, sitt sparbelopp och sin försörj- ningsbörda etc. Med oförändrade krav på formell behörighet för tillträde till främst eftergymnasial utbildning i allmänhet och till högskoleut- bildning kan det komma att innebära påtagliga problem för många i egentlig mening behöriga att få ta del den ordinarie utbildningen inom dessa skolformer. Utgångspunkten beträffande kompetenskraven måste vara att ingen skall behöva använda sina IKS-pengar för att av formella skäl läsa in kunskaper som man redan besitter. IKS-systemet ställer därför ökade krav på att individernas reella kunskaper kan synlig- göras och erkännas. Problemområdet är inte nytt. har Utredningen om validering av vuxnas kunskap och kompetens (dir. 1999:86) i uppgift att ta ett samlat grepp. Utredningen befinner sig i ett slut- skede. Uppdraget är att, efter pilotprojekt och utvidgad försöks- verksamhet, pröva behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens. Begreppet validering har i reger- ingens direktiv getts en vid innebörd. Med validering avses här en strukturerad bedömning, värdering och erkännande av kunskaper och kompetens som uppnåtts både i och utanför det formella utbildningsväsendet. Tre delar kan enligt direktiven urskiljas inom området. För individen handlar det dels om validering av kunskaper och kompetens inhämtade på olika sätt för att få betyg som ger behörighet för vidare studier, dels om att få ett kompetensbevis, yrkesbevis eller branschcertifikat av något slag riktat till arbetslivet, dvs. validering av yrkeskompetens. Den tredje delen berör det pedagogiska fältet, bl.a. anpassning av utbildningens uppläggning och genomförande i förhållande till den vuxnes förutsättningar och förkunskaper. Utredningen skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 20 decem- ber . Mot bakgrund av den betydelse som representanter för både avnämar- och anordnarintressen fäster vid dessa frågor är det enligt vår mening av stor vikt att detta arbete med att utforma ett nationellt system för validering avkastar konkreta resultat då IKS-spararna kan börja använda sina pengar. 4.6Utbildningens inriktning, form och förläggning Detta avsnitt behandlar lärarnas m.fl. avtal om arbetstider m.m. samt styrdokumenten för den reguljära utbildningen på detaljnivå såsom utbildningsprogram, läroplaner, kursplaner etc. Vi har utgått ifrån att det främst är i dessa regelverk som det kan finnas formella begränsningar som kan motverka en sådan efterfrågan på mera flexibel och Otraditionellt upplagd utbildning som vi skisserat i kapitel 3. 4.6.2Gällande regler och bestämmelser Läraravtal om arbetstider m.m. På det kommunala området stadgar det centrala avtalet ÖLA 2000 att lokala avtal skall träffas om lärares tjänstgöring. Tanken är att utformningen av lärarnas arbetstider m.m. skall kunna variera bero- ende på de lokala förutsättningarna. Det innebär t.ex. att om en kommun vill bedriva vuxenutbildning på kvällstid, eller skall detta lösas genom lokala avtal. På skolområdet finns f.n. ferietjänster resp. semestertjänster. Lärare inom gymnasieskolan och komvux har normalt ferietjänster medan t.ex. lärare inom svenska för invandrare har semestertjäns- ter, eftersom denna grupp bedriver undervisning med undantag för semester. Avtalen på högskoleområdet innefattas i de centrala kollektivavtal som träffas mellan SACO-S och och som omfattar anställda inom staten. Det allmänna löne- och förmåns- avtalet, ALFA, för statligt anställda med justeringar enligt ramavtal om löner m.m. för arbetstagare hos staten m.fl. (RALS 1998-2001) innehåller bestämmelser om lön, kostnadsersättningar, arbetstid, semester, ledighet, uppsägning och andra anställningsvillkor. Bilaga 5 till RALS 1998-2001 innehåller specialbestämmelser om arbetstid, arbetstidens förläggning, semesterförläggning etc. för vissa arbetstagare vid universitet och högskolor. När det gäller arbetstidens förläggning gäller bl.a. att fördelningen av årsarbetsti- den för lärare skall fastställas i lokala avtal. Utgångspunkterna för de lokala förhandlingarna skall vara att utnyttja tillgängliga resurser på för verksamheten bästa sätt och att skapa en god balans mellan en lärares olika arbetsuppgifter och mellan olika kategorier av lärare. Fördelningen av årsarbetstiden skall, heter det vidare, ske i ett flerårsperspektiv där omfattningen av olika arbetsuppgifter kan variera över tiden. Planeringen av årsarbetstiden skall ske i samråd med berörd lärare utifrån verksamhetens krav och en helhetssyn på lärarens arbetsuppgifter och arbetssituation. Samrådet skall leda till en översiktlig plan över omfattning och förläggning av lärarens undervisning m.m. Utbildningsprogram, läroplaner och kursplaner m.m. Den övergripande styrningen av den kommunala vuxenutbildningen utgår från skollagen. De nationella styrdokument som gäller för den samhälls- stödda vuxenutbildningen fastställdes . Då hade vuxenutbildningen inte den ställning och funktion i samhälls- och arbetslivet som den numera har. Läroplanen för de frivilliga skolformerna, LPF94, ersatte Lvux 82 och utgår liksom denna från ungdomsskolans perspektiv. konstaterar i sin rapport Styrdokument för vuxenutbildning () bland annat att vuxenprofileringen i läroplanen blev ett tillägg och att den kom- munala vuxenutbildningen betraktades som gymnasieskola för vuxna. utvärderingar har visat att läroplanen inte använts nämnvärt i den kommunala vuxenutbildningen. Det är framför allt kursplaner och betygskriterier som varit de allmänt förekommande styrdokumenten. Programmålen bedöms inte ha fyllt någon väsentligare funktion, vare sig för den grundläggande eller den gymnasiala vuxenutbildningen. När det gäller styrningen på kursplanenivå kan bl.a. konstateras att dagens kurssystem på gymnasial nivå består av samma kurser i gymnasieskolan och i gymnasial vuxenutbildning. Vid en genomgång av strukturen vad gäller kursplaner, timplaner och betygssystem inom olika delar av den kompetensgivande vuxenutbildningen har kunnat konstatera att de olika delarna har olikformade kurser, timplaner och betygssystem. Om utbildningen skall utgå från individens behov och önskemål måste, konstaterar , den studerande kunna kombinera studier inom vuxenutbildningens olika delar. Målbeskrivningar, kurs- strukturer, kursplaner och betygssystem hör till det som måste harmoniseras mellan de olika delarna. Den grundläggande högskoleutbildningen styrs av högskoleför- ordningen. I förordningens 6 kapitel anges att all grundläggande högskoleutbildning skall bedrivas i form av kurser. Kurserna är i många fall sammanförda till utbildningsprogram, t.ex. inom det tekniska området, vårdområdet, företagsekonomi, juridik. För varje kurs skall det finnas kursplan i vilken det bl.a. skall anges kursens omfattning i poäng (en poäng motsvarar en studie- vecka), syfte, förkunskap, examinationsformer etc. lan som skall pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan godtas t.ex. vad avser förkunskapskrav. 4.6.3Av avnämare och anordnare upplevda hinder Varken avnämare eller anordnare bedömer att dagens arbetstidsav- tal för lärare inom komvux respektive högskolan kommer att lägga några hinder i vägen för ett mera flexibelt upplägg av den reguljära utbildningen. De centrala avtalens konstruktion gör det fullt möj- ligt att använda personalen för utbildning på kväller, , som- martid etc. konstateras på några håll att det växande antalet utbildningsanordnare utanför det reguljära skolväsendet har vissa konkurrensfördelar då deras verksamhet regleras av mer tra- ditionella avtal vad gäller semesterledighet m.m. Bedömarna är också eniga om att traditioner, värderingar och attityder snarare än formella regler utgör de största hindren och begränsningarna för såväl komvux som högskolan när det gäller att tillgodose en mera otraditionell efterfrågan avseende utbildningens inriktning, former och förläggning. ligger de kanske största utmaningarna just på dessa områden. Både i fråga om komvux och högskolan är avnämare och anord- nare eniga om att framtidens yrkesverksamma och IKS-sparare med egna pengar till stor del kommer att fokusera sitt intresse på nya, otraditionella utbildningsformer. Den mer traditionella undervis- ningen i klassrummen kommer att få stå tillbaka. De delvis prövade formerna med individuella studiegångar i kombina- tion med kraftfullt teknikstöd på distans eller vid lärcentra i hem- kommunen, ibland kanske även på arbetsplatsen, förutsätts expan- dera påtagligt. Hemmastudier i kombination med perioder vid de mer traditionella lärosätena är en annan utvecklingslinje. Man för- utsätter att efterfrågan även riktas mot folkbildningens institutio- ner och mot mångfalden av privata, nationella och internationella anordnare av utbildning. Centralorganisationerna både på arbetsgivar- och arbetstagar- sidorna befarar, med utgångspunkt i dagens erfarenheter, trögheter hos komvux och högskola när det gäller att kunna erbjuda utbild- ningar som är tillräckligt flexibla. Bilden av en radikalt ändrad efterfrågan balanseras dock något genom de erfarenheter – visserligen ännu så länge mycket begrän- sade – som finns hos två större företag som intervjuats. dessa har man genomfört intervjuer med de anställda som redan anslutit sig till ett existerande system med individuella kom- petensförsäkringar enligt modell. Det har då visat sig att den relativt sett mer välutbildade delen av personalen har stort intresse för utbildningar som ger formell kompetens och ett sva- gare intresse för t.ex. distansstudier. 4.6.4Överväganden, slutsatser och förslag om förändring Vår generella slutsats efter regelgenomgångar och intervjuer är att varken de centrala statliga och kommunala läraravtalen eller styr- dokumenten för reguljär utbildning innehåller några formella hin- der mot att erbjuda en sådan mer flexibel utbildning som ett livs- långt lärande och IKS-systemet väntas generera. Moderniseringen av lärarnas arbetstidsavtal innebär att tidigare hinder för en i tiden flexibel förläggning av utbildningen har mins- kat påtagligt. har sannolikt andra aktörer på utbildnings- marknaden alltjämt en konkurrensfördel vad gäller att erbjuda ett mer flexibelt utbud och en kanske ännu flexiblare undervisnings- organisation, eftersom de inte är bundna av läraravtalen utan har anställningsavtal av mer traditionellt slag. Inte heller regelverken kring utbildningens allmänna upplägg och organisation förefaller innehålla några påtagliga formella hinder. Vi har i vår relativt grunda analys inte funnit några behov av ingrepp i exempelvis nuvarande läroplaner för att möjliggöra ett mer flexibelt utbildningssätt. En annan sak är att dagens styrdokument för vuxenutbildning just genom att de utgår från ungdomsskolans perspektiv samt medger en stor lokal frihet kan vara behäftade med vissa brister. Av dessa skäl kan det finnas anledning att, såsom föresprå- kar, göra en mer samlad översyn. De hinder som fortfarande synes föreligga vad gäller anpassning av den reguljära utbildningens inriktning, former och förläggning till det efterfrågescenario som kan följa av bl.a. IKS-systemet tycks således mer handla om informella hinder i form av traditioner, vär- deringar och attityder hos berörda nyckelpersoner. Slutligen – den utveckling vi här antagit när det gäller utbild- ningens inriktning, form och förläggning kommer att ställa nya krav på inte minst hur den reguljära skolan disponerar sina resurser för att förmedla, utveckla och marknadsföra ett kursutbud som är nytt med avseende på inriktning och distributionsformer. För att lärare med ferietjänster skall acceptera att undervisa under t.ex. sommaren krävs med stor sannolikhet att kompensation ges i form av annan ledighet och/eller andra förmåner. Samma gäller om per- sonalen i ökad utsträckning behöver tas i anspråk för att utveckla och behovsanpassa kurser. De i denna rapport tidigare diskuterade ändringarna i fråga om finansiering av ordinarie utbildning och uppdragsutbildning har därmed bäring även detta problemområde. Under ett par intervjuer har farhågor framkommit om att IKS- systemet leder till en betydande ökning av antalet vuxenstuderande. Det kan medföra problem särskilt för företag med få anställda. Problemen man ser hänger samman med dagens lagregler för rätt till ledighet vid utbildning respektive semesterlagens stadganden om semesterlön i vissa fall. 4.7.2Gällande regler och bestämmelser De regelverk som aktualiseras är dels lagen (1974:981) om arbets- tagares rätt till ledighet för utbildning – studieledighetslagen – dels semesterlagen (1977:480). Lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning reglerar den anställdes möjligheter till sådan ledighet. Arbetsgivaren har under vissa förutsättningar rätt att skjuta upp ledigheten. Arbetstagare i allmän eller enskild tjänst, som vill undergå utbildning, har enligt lagens 1 § rätt till behövlig ledighet från sin anställning. Avtal som innebär att arbetstagarens rättigheter enligt lagen inskränks är enligt 2 § ogiltigt i den delen. Rätt till ledighet tillkommer enligt 3 § arbetstagare som vid ledighetens början har varit anställd hos arbetsgivaren eller sammanlagt . I lagens 4 § konstateras att arbetsgivare har rätt att uppskjuta ledighet till senare tid än arbetstagaren har begärt. I så fall skall arbetstagaren genast underrättas om uppskovet och skälen för Bilaga 4 SOU 2000:119 I förekommande fall skall även berörd lokal arbetstagarorga- nisation underrättas om uppskovet. Om arbetsgivare som är bun- den av kollektivavtal vill att ledigheten skall börja senare än efter arbetstagarens framställning fordras samtycke av lokal arbetstagarorganisation. Frågan kan också hänskjutas till centrala överläggningar. Om arbetstagare inte fått påbörja sin ledighet efter det att framställning gjorts har han, enligt 6 §, rätt att påkalla dom- stols prövning av frågan om ledighetens förläggning. En sådan prövning får ske förflutet efter arbetstagarens fram- ställning om ledigheten sammanlagt motsvarar högst en arbets- vecka. Vid sådan prövning skall, enligt 7 §, skälig hänsyn tas såväl till arbetstagarens önskemål som till intresset av att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan allvarlig störning. I 7 och 3 §§ regleras också efter vilka principer företräde skall ges om flera arbetstagare inte kan beredas ledighet . I 10 § stadgas vidare att arbetstagare som avbryter sin utbildning har rätt att återgå i arbete. Återgången får ske enligt vissa speciellt angivna vill- kor. Semesterlagens reglering om beräkning av semesterlön tar i 17 § p. 4 upp frågan om att frånvaro från arbetet på grund av studier i vissa fall kan vara semesterlönegrundande beroende på vilket stu- diestöd som uppbärs. Följande lydelse gäller från och med 2001-07- 01.5 17 § Frånvaro från arbetet är semesterlönegrundande när fråga är om 4 ledighet för utbildning, som ej enligt annan lag medför rätt till semesterlön, om arbetstagaren erhåller särskilt utbildningsbidrag. 4.7.3 Av avnämare och anordnare upplevda hinder Främst företrädare för de små företagen är rädda för att ett utbyggt IKS-sparande, med utgångspunkt i studieledighetslagens bestäm- melser, kan leda till en omfattande och, åtminstone på kort sikt, kontraproduktiv frånvaro från de små arbetsplatserna. 5 Motsvarande regel gäller . Den ändring som genomförs är av redaktionell art och följer av att vissa former av vuxenstudiestöd då upphör. En annan, mera närliggande farhåga gäller semesterlagens stad- ganden i anslutning till en arbetstagares ledighet för studier. Man befarar här att det vid studieledighet kan uppstå fler situationer som medför dubbla krav på semesterlön för utförande av en och samma tjänst eller befattning. 4.7.4Överväganden, slutsatser och förslag om förändring När det gäller den förstnämnda frågan reglerar studieledighetslagen turordningen vid flera samtidiga önskemål om ledighet. Risken förefaller emellertid enligt vår mening inte särskilt stor att anställda på ett mindre, i resurshänseende sårbart, företag – utan samråd med ägaren/arbetsgivaren – skulle komma att yrka på samtidig ledighet för studier. Arbetsgivare och arbetstagare i små företag torde vara vana att i det dagliga samarbetet se till både verksamhetens och arbetsplatsens bästa. Det torde därför i de flesta fall vara naturligt att frågor om studieledighet löses i samplanering och samförstånd.