sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — TSM har enligt 21 § lönegarantilagen (1992:497) att pröva ansökan om garantibelopp från en arbetstagare som har en lönefordran mot en arbetsgivare som försatts i konkurs i annat nor- diskt land. Vidare har TSM att föra statens talan i mål om lönegaranti (se 29 och 30 §§ lönegarantilagen). har TSM även haft att utöva till- syn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs, något som ankommer på KFM. Enligt utredningens mening är uppgif- terna beträffande lönegarantin inte av sådan karaktär att de kräver att en offentlig tillsyn inriktas eller organiseras på det sätt som är fallet. Vad särskilt gäller den processuella funktionen torde det vara till fördel om uppgiften anförtros ett statligt organ som är fristående från KFM. Ut- redningen lämnar specialuppgifterna utanför den närmast följande diskus- sionen och återkommer till dem i avsnitt 5.7.3.3. Det nuvarande tillsynsorganets uppgifter har av lagstiftaren redan från början uttryckts på två sätt: genom vissa allmänna bestämmelser och ge- nom en rad detaljföreskrifter. I det förra hänseendet gäller den grund- läggande bestämmelsen att TSM skall övervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med KL och andra författningar och att TSM då särskilt skall se till att avvecklingen av kon- kursen inte fördröjs i onödan. I anslutning till denna bestämmelse har getts regler om TSM:s befogenheter i förhållande till konkursförvaltaren och rätt att anlita biträde av revisorer. Vid sidan om dessa allmänna bestäm- melser finns i KL ett stort antal detaljföreskrifter om TSM:s funktioner. Gemensamt för dessa är att de utgår från att TSM utför en granskning av varje enskild konkurs. Att TSM:s uppgifter angetts på detta sätt är förklarligt. Vid reform avlöste TSM rättens ombudsman som offentligt kontrollorgan. De befogenheter och skyldigheter som rättens ombudsman haft fanns angivna i en lång rad bestämmelser i den då gällande konkurslagen (ÄKL). Gemensamt för dessa bestämmelser var att de förutsatte att en statlig kontroll skulle ske i varje konkurs från dess början till dess slut. När systemet med TSM infördes fullföljdes denna metod för att ange vad kontrollen skulle gå ut på. Den innebar i praktiken att systemet kom att få ett stort inslag av efterhandskontroll. En huvudfråga vid reformeringen av den offentliga konkurstillsynen är, om man skall hålla fast vid tanken att en sådan kontroll skall avse förvalt- ningen i varje enskild konkurs eller om kontrollen skall ges en annan, me- ra flexibel karaktär. Önskemål om en reform i den senare riktningen har kommit fram inte bara i utredningens ursprungliga direktiv utan också i andra sammanhang och senast vid riksdagsbehandlingen av motionen 1998/99:L301. I betänkande 1998/99:LU11 (s. 7) uttalas att det är väsentligt att konkurstillsynen har en "övergripande och generell karaktär". Statlig tillsyn förekommer på en lång rad av områden och avser inte bara offentlig verksamhet utan också utförande av uppdrag eller bedrivande av verksamhet som är av privat karaktär. Gemensamt för den av statsmakterna påbjudna tillsynen i de senare fallen är att den är gene- rell. Den omfattar alla de rättssubjekt som tillsynen gäller. Men intensite- ten i och formerna för tillsynen växlar. Detta kommer emellanåt till direkt uttryck i den tillämpliga lagen, t.ex. i bestämmelserna om överförmynda- rens granskning av förmyndares verksamhet med ledning av de förteck- ningar, årsräkningar, sluträkningar och andra handlingar som har lämnats (16 kap. 3–6 §§ ) och i reglerna om tillsynsmyndighetens () skyldighet och befogenhet att ingripa i en stiftelses för- valtning (9 kap. stiftelselagen 1994:1220). En offentlig tillsyn över konkursförvaltningen skiljer sig inte principi- ellt från annan övervakning från statens sida av uppdrag eller verksamhet av privat karaktär. Utgångspunkten bör därför vara att tillsynen skall vara generell. Även om en offentlig övervakning har sin väsentliga betydelse när det gäller förvaltningen i näringsidkares konkurs, finns det inte till- räckliga skäl att generellt begränsa tillsynen alltefter vem som är konkurs- gäldenär eller beroende på om konkursen avser en juridisk eller fysisk person. Önskvärd prioritering vid utövande av tillsynsfunktionen får ske på annat sätt. Det finns också andra viktiga utgångspunkter vid bestämmandet av innehållet i en reformerad konkurstillsyn. En första gäller omfattningen av borgenärernas kontroll. Denna fråga har utredningen behandlat under av- snitt 5.2.2. Innebörden av vad utredningen förordar i den delen är att nå- gon bestämmanderätt inte tilläggs borgenärskollektivet men att förslag läggs fram om viss möjlighet till ökat inflytande från enskilda borgenärers sida. Av stor vikt är också konkursförvaltarkårens kompetens. Enligt de ur- sprungliga direktiven skall utredningen överväga om den nuvarande regle- ringen i fråga om utseende av förvaltare är ändamålsenlig. Därvid skall utredningen beakta intresset av såväl en hög kompetensnivå bland dem som utses till förvaltare som en fri konkurrens bland dem som uppfyller kompetenskraven. Utredningens överväganden i denna del tas upp under avsnitt 5.3. Redan här vill utredningen framhålla att den bedömer det som angeläget att skapa bättre förutsättningar än nu för att uppnå och vidmakt- hålla en hög kompetens hos dem som utses till förvaltare. Utredningen kommer att föreslå inrättandet av regionala bedömningsorgan som sörjer för att erforderligt antal lämpliga personer med visst tidsintervall rekom- menderas för erhållande av förvaltaruppdrag av domstolen. Också en viss justering av innehållet i KL:s bestämmelse om de allmänna kompetens- kraven menar utredningen böra övervägas. Sammantagna bör ändringarna bidra till att den offentliga tillsynen över konkursförvaltningen kan ges en annan karaktär än den nuvarande. Vid reform utgick man från att de tre främsta ändamålen för en samhällelig kontroll – bevakning av det ekonomiska resultatet av kon- kursen och de därmed förenade kostnaderna, formell kontroll och iaktta- gande av allmänna intressen (beivrande av brottslighet och hänsynen till anställda) – inte kunde tillgodoses på annat sätt än genom en övervakning av förloppet i varje enskild konkurs. Denna inriktning av tillsynsfunktion- en har lett till att kontrollen till stor del kommit att avse konkursens for- mella sida. Vid utredningens enkät till TSM har kommit fram att de ar- betsuppgifter som tar mest tid är de som har att göra med utseende av kon- kursförvaltare, granskning av bouppteckningar, förvaltar- och halvårsbe- rättelser, granskning av slutredovisningshandlingar samt arvodering av förvaltare. De flesta myndigheter gör dock någon form av prioritering vid granskningen av slutredovisningshandlingar. Också arbetsuppgifter som har samband med mottagandet av utdelningsförslag och underrättelse från förvaltaren om att medel utbetalats till borgenärerna förekommer ofta. I åtskilliga enkätsvar från TSM har riktats kritik mot hur nuvarande ordning fungerar. En vanlig åsikt är att tyngdpunkten i arbetet skall läggas vid den fortlöpande tillsynen i stället för efterhandsgranskningen. Vid ut- redningens hearing har de flesta efterlyst en mer "systeminriktad" konkur- stillsyn. Vidare har man förordat någon form av prioritering vid gransk- ningen. Från konkursförvaltarhåll har framhållits att kontrollen mera bör påminna om den som utförs av en revisor, vilken efter omständigheterna bedömer hur långt granskningen bör sträcka sig. Företrädaren för Lands- organisationen (LO) har påpekat att det från löntagarsynpunkt är viktigt att granskningen åvilar det statliga tillsynsorganet och inte borgenärerna. Vad som har nämnts nu talar starkt för att en offentlig tillsyn i konkurs bör ges en annan karaktär än den nuvarande. Visserligen bör tillsynen vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje sådan kontroll. För detta talar inte minst önskemålet att bevaka att konkurserna inte drar ut . En grundläggande kontroll av att föreskrivna berättel- ser etc. avges av konkursförvaltaren i föreskriven ordning bör ankomma också på ett nytt tillsynsorgan. Härigenom sker även en viss legalitetskon- troll. För nu berörda ändamål krävs att vissa basuppgifter registreras för varje konkurs. Ett sådant inslag i den offentliga tillsynen behöver dock inte vara betungande, om man använder sig av modern informationstek- nologi. Behovet av att från samhällets sida övervaka konkursförvaltarens olika åtgärder för att avveckla boet växlar starkt mellan olika konkurser. De flesta konkurser blir avskrivningskonkurser. I sådana fall är det främst de allmänna intressena som skall bevakas. Finns det inte anledning till brottsmisstanke och saknas anställda i en avskrivningskonkurs, bör den samhälleliga kontrollen kunna inskränkas väsentligt. skall i sådana situationer konkursförvaltarens arvode bestämmas med tillämpning av konkursförvaltartaxan (se härom vidare avsnitt 5.4.3). Även i de fall då konkursen inte är av så enkelt slag som beskrivits bör den offentliga kontrollen vara flexibel. Det finns en rad faktorer som spelar in vid bedömningen av hur omfattande samhällets övervakning bör vara. Hit hör sådana omständigheter som hur konkursboets tillgångar och skulder ser ut, om gäldenären har drivit rörelse, om han har haft anställda och i så fall hur många, hur hans bokföring ser ut och om det finns anled- ning till brottsmisstanke. Det bör finnas en avsevärd frihet för tillsynsor- ganet att prioritera sina insatser alltefter omständigheterna. I inte ringa utsträckning bör det i mindre omfattande konkurser vara tillräckligt med en stickprovskontroll. Tillsynsorganet bör på ett tidigt stadium bilda sig en uppfattning om i vad mån övervakning bör ske av konkursförvaltningen. För detta ändamål behöver tillsynsorganet ha snabb tillgång till vissa uppgifter om konkurs- ens art och omfattning. Utredningen kommer i det följande att diskutera behovet av att ålägga förvaltaren att upprätta en sorts "prognosdokument" (se under 5.7.2.2). Ges den offentliga tillsynen en selektiv karaktär i enlighet med vad nu framhållits, bör det i sin tur skapa förutsättningar för att inrikta tillsynen på sådana systeminriktade och temaorienterade insatser som efterlysts redan i utredningens ursprungliga direktiv. Det möjliggör också en fördju- pad granskning av vissa komplicerade konkurser. Vidare kan tillsynsfunk- tionen få bättre utrymme än nu för en mer långsiktig planering samt för uppföljning och utvärdering av sina iakttagelser av konkursförvaltningen. Härigenom bör tillsynsorganet även få ökade möjligheter att föra ut resul- tatet av kontrollverksamheten till olika intressenter (se vidare avsnitt 5.7.2.5 och 5.7.3.1). Utredningens förslag: Den nya konkurstillsynen skall utövas av en självständig myndighet som varken är inordnad under KFM:s budge- tansvar eller lyder under RSV. Valet av offentligt tillsynsorgan ägnades stor uppmärksamhet vid reform. föreslog i betänkandet (SOU 1977:29) att KFM i det kronofogdedistrikt där gäldenären hade sitt forum skulle vara tillsynsorgan. Vid remissbehandlingen kritiserades förslaget bl.a. från domstolshåll och näringslivets sida. Kritiken gick ut på att KFM med den föreslagna ordningen skulle få "dubbla roller". Det kun- de inte godtas att företrädaren för statens borgenärsintressen i en konkurs också hade hand om statens tillsyn i konkursen. Flera remissinstanser, däribland RSV, KFM och LO, var dock positiva till tanken att KFM skulle utöva den offentliga tillsynen. Justitiekanslern () och Bankinspektionen menade att endast vissa större KFM borde tas i anspråk för tillsynsuppgift- erna. 1978/79:105 föreslog regeringen att den offentliga tillsynen skulle ankomma på de KFM som regeringen utsåg (en i varje län). De främsta skälen för förslaget var att dessa myndigheter på grund av sina erfarenheter – inte minst genom skatteindrivningen – av exekutiv verk- samhet och av konkursförvaltning samt på grund av sin organisation var lämpliga. Chefen för bemötte den principiellt hållna remisskritiken med bl.a. argumentet att tillsynsuppgiften i allmänhet inte gav utrymme för obehöriga hänsynstaganden. Detta betonades särskilt med hänsyn till att TSM inte skulle ha några rådgivningsuppgifter angående konkursförvaltningen. Enligt departementschefens mening förlorade där- med den principiella invändningen mycket av sin bärkraft. Med den till- synsorganisation som han tänkt sig var det dessutom möjligt att i stor ut- sträckning skilja tillsynsfunktionen från de borgenärsfunktioner som ligger på KFM (se prop. 1978/79:105 s. 188 f.). Det kan anmärkas att Lagrådet i sitt yttrande över de föreslagna änd- ringarna i konkurslagstiftningen instämde i den principiella kritik som framförts av vissa remissinstanser. Med hänsyn bl.a. till att tillsynsuppgift- erna koncentrerades till i princip en myndighet i varje län menade att länsstyrelserna borde vara tillsynsmyndighet. Förslaget att anförtro tillsynsuppgiften till vissa KFM antogs av riks- dagen (se LU 1978/79:19). Några riksdagsledamöter (s) reserverade sig och förordade länsstyrelserna som tillsynsorgan. Vad gäller TSM:s ställning i förhållande till KFM i de tio regioner som finns (se under 2.3.2) bör inledningsvis nämnas följande. TSM är en enhet inom KFM. I 1 kap. 3 § KL sägs visserligen att konkursförvalt- ningen står under tillsyn av en tillsynsmyndighet. I 7 kap. 25 § KL slås emellertid fast att kronofogdemyndigheterna är tillsynsmyndigheter. Det råder alltså organisatoriskt sett identitet mellan KFM och TSM. Statsmakterna har sökt markera TSM:s självständighet i vissa hänseen- den. I regeringens instruktion för exekutionsväsendet sägs att TSM är en enhet vid KFM och att chefen för enheten utses av RSV. För anställda vid gäller en särskild jävsregel i KL. I KL ges TSM vidare självständig beslutanderätt i vissa frågor (se 3 kap. 6 §, 7 kap. 4 § och 8 kap. 7 §). Flera faktorer gör emellertid att TSM:s självständighet på olika sätt framstår som begränsad. TSM:s verksamhet finansieras genom att medel anslås till KFM. Regionkronodirektören fördelar medlen mellan de olika avdelningarna eller enheterna inom KFM. De som tjänstgör vid TSM är anställda vid . Karriärgången är öppen mellan de olika avdelningarna och enheterna inom KFM. TSM lyder i samma mån som KFM under RSV i dess egenskap av central förvaltningsmyndighet. Av det anförda framgår att TSM inte till fullo är att betrakta som en självständig myndighet. Vilken betydelse detta kan ha i praktiken är svårt att avgöra. Oavsett om det finns fog för det hävdas emellertid i den all- männa debatten fortfarande från en del håll att KFM ikläder sig "dubbla roller" genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Även i enkätsvaret från TSM i påtalas att den nuvarande organisationen inbjuder till en sammanblandning av KFM:s olika roller. Vid utredningens hearing har liknande synpunkter förts fram från bl.a. domstols- och förvaltarhåll. Till detta skall läggas att vid behandlingen av motion 1998/99:L301 uttalat att det är viktigt att (den offentliga) konkurstillsynen är utformad så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda (se betänkande 1998/99:LU11 s. 7). Vid reform ägnades som nämnts förut åtskillig uppmärksam- het åt frågan om det är lämpligt att den offentliga tillsynen utövas av en myndighet som handhar statens borgenärsintresse i konkurs. Härvid var det inte minst risken för att myndigheten misstänks för obehör- iga hänsynstaganden som påpekades (se t.ex. LU 1978/79:19 s. 92 f.). Från statens sida har otvivelaktigt skapats vissa garantier mot sådana risk- er, t.ex. genom jävsregeln i 7 kap. 26 § KL. Erinras bör också om att TSM liksom andra statliga myndigheter är skyldig att iaktta det i 1 kap. 9 § RF inskrivna kravet på objektivitet i sin verksamhet. Med tanke på hur till- synsfunktionens anknytning till KFM kommit att uppfattas på sina håll måste det emellertid ifrågasättas, om nuvarande förhållanden innefattar tillräckliga garantier mot den tänkbara risken för intressekonflikter. Med utredningens förslag till en ny inriktning av den offentliga kon- kurstillsynen sätts önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon framstår som opartisk än mer i centrum . Tanken är att tillsyn- sorganet skall utöva en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv till- syn. Härvid skall ekonomiska intressen vägas mot allmänna på ett sätt som inte är möjligt enligt nuvarande regler. I åtskilliga fall skall tillsynen kun- na inskränkas till ett minimum (se vidare avsnitt 5.7). Det nu anförda är ett väsentligt skäl för att välja en annan organisatorisk lösning för tillsyns- funktionen än den som beslöts 1979. Utredningen kan mot angivna bakgrund inte finna annat än att en re- formerad, offentlig konkurstillsyn bör organiseras så att dess självständig- het markeras tydligt. Det innebär att man måste överge den nuvarande konstruktionen med KFM som tillsynsmyndighet. Oavsett hur den nya tillsynsfunktionen skall vara beskaffad i fråga om geografisk placering, verksamhetsområde, personalstyrka och kompetens bör den fungera som en självständig myndighet och inte vara inordnad under KFM:s budge- tansvar eller lyda under RSV. Det är många detaljfrågor som inställer sig, om den offentliga tillsynsfunktionen skall organiseras från sådana ut- gångspunkter. Utredningen kommer att behandla dessa frågor närmare under avsnitt 5.9.1. Utredningens bedömning: Det är inte förenligt med en ny konkurstillsyn att överväga någon mera radikal omflyttning av beslutsfunktioner i kon- kursärenden. Som har berörts i det föregående intog lagstiftaren vid reform den ståndpunkten att ansvaret för tillsynen över konkursförvaltningen skall ligga på ett särskilt tillsynsorgan utanför tingsrätten. Tingsrättens befatt- ning med konkursärenden kan efter KL-reformen kortfattat beskrivas på det viset att domstolen ansvarar för den rättsvård som krävs för att möjlig- göra ett tvångsmässigt omhändertagande av gäldenärens egendom och att lagenligt fördela de medel som blir tillgängliga för utdelning till borgenär- erna. På domstolen ankommer i enlighet härmed att handha beslutsfunk- tionerna vid inledande och avslutande av konkurs. Vidare har domstolen att besluta i vissa judiciella frågor, t.ex. om användning av tvångsmedel mot gäldenären, anordnande av bevakningsförfarande och prövning av tvistiga fordringar. Den omständigheten att konkurs är att betrakta som ett ärende vid tingsrätten betyder inte att domstolen – vid sidan om TSM – skall utöva någon tillsyn över hur konkursförvaltningen går till. Rätten har det for- mella ansvar som följer av olika regler om handläggningen i KL, exem- pelvis att bestämma tid för ett edgångssammanträde och att på begäran pröva en fråga om entledigande av konkursförvaltaren. Någon övervak- ning från rättens sida av förvaltningen är inte avsedd. Det bör dock påpek- as att rätten har getts befogenhet att undantagsvis gripa in i förvaltningen. Enligt 7 kap. 5 § fjärde stycket KL får rätten försätta en förvaltare ur tjänstgöring, innan en förhandling rörande entledigande av förvaltaren äger rum. Efter KL:s tillkomst har utvecklingen beträffande domstolarnas funk- tion på det insolvensrättsliga området följt olika linjer. Å ena sidan har tingsrätterna tillförts ett par nya ärendekategorier genom införandet av bestämmelserna om skuldsanering 1994 och företagsrekonstruktion 1996. Vad gäller skuldsanering fullgörs statens uppgift visserligen i första hand av KFM, som har att uppta ansökan om skuldsanering. På olika sätt kan emellertid ärendet föras vidare till tingsrätt. Ansökan om företagsrekon- struktion görs direkt hos tingsrätt. Å andra sidan har de- batterats frågan om renodling av domstolarnas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas rättskipning i egentlig mening. En utlöpare av den diskussio- nen är det förslag till omfördelning av uppgifter i konkurs mellan domstol- ar, TSM och konkursförvaltare som återfinns i be- tänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). Enligt utredningens ursprungliga direktiv skall utredningen beakta de förslag som har lämnat i syfte att renodla domstolar- nas roll. Dessa direktiv utgick från förutsättningen att konkurstillsynen alltjämt skall vara knuten till KFM i organisatoriskt hänseende. Som har berörts gäller inte längre denna förutsättning för utredningens arbete. Vidare har utredningen förespråkat en annan inriktning av konkurstillsyn- en än den nuvarande, nämligen att tillsynsfunktionen skall ha en övergripande och selektiv karaktär. En viktig fråga blir därför om det är ändamålsenligt – eller ens möjligt – att med de nya utgångspunkter som utredningen redovisat omfördela beslutsbefogenheter i konkursärenden mellan tingsrätter och ett nytt tillsynsorgan på det sätt som Domstolsut- redningen förespråkade. Enligt utredningens mening är det i och för sig inte uteslutet att något skulle stå att vinna med en överflyttning av någon eller några beslutsbe- fogenheter i konkurs från tingsrätten till ett nytt tillsynsorgan. Allmänt sett kan dock diskuteras om det är lämpligt att ett sådant organ också har be- slutsfunktioner rörande konkursförvaltningen. Om den offentliga tillsynen inte längre skall vara "ärendecentrerad", utan närmare kontroll kommer att utövas endast i ett urval av konkurser, bortfaller vidare en grundläggande förutsättning för att en sådan överflyttning skall bli meningsfull. Varje form av beslutanderätt bygger på att beslutsorganet sätter sig in i det en- skilda ärendet så långt som det behövs för att meddela ett riktigt beslut. Det framstår med tanke härpå inte som förenligt med utredningens stånd- punkt i fråga om den offentliga tillsynens framtida funktion att överväga någon mera radikal omflyttning av beslutsfunktioner i konkursärenden (se vidare avsnitt 5.6). Vad angår frågan om formerna för utseende av kon- kursförvaltare återkommer utredningen i avsnitt 5.3. betänkande innefattar inte endast förslag om omfördelning av beslutsbefogenheter mellan domstolar och tillsynsmyn- digheter. Det innehåller också förslag om ändring i nuvarande former för edgångssammanträde, bevakning och utdelning i konkurs. Bl.a. föreslås att edgången skall göras fakultativ och att det skall ankomma på konkursför- valtaren att besluta om anordnande av bevakningsförfarande. Besvarandet av frågor av detta slag påverkas inte på något avgörande sätt av utredning- ens ställningstagande beträffande den offentliga konkurstillsynens anord- nande. Frågorna kommer att behandlas närmare i avsnitt 5.6. Avslutningsvis vill utredningen framhålla, att den i sina överväganden rörande domstolarnas roll i konkursförfarandet utgått från nuvarande tingsrättsorganisation. Det kan inte uteslutas att denna organisation kom- mer att förändras. Med hänsyn till ovissheten på denna punkt anser utred- ningen att en reform av den offentliga konkurstillsynen och vad därmed sammanhänger bör grundas på domstolarnas nuvarande domkretsar och organisation i övrigt (se även avsnitt 1.4). Utredningens bedömning: Utredningens förslag medverkar i första hand till ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser för offentlig tillsyn, men de möjliggör också vissa kostnadsminskningar. I utredningens urspungliga direktiv, som utgick från att den offentliga konkurstillsynen skall vara knuten till KFM och från att RSV:s centrala funktion skall behållas, framhålls att det saknas utrymme för att genomfö- ra ändringar som innebär ökade kostnader för det allmänna. I stället skall utredningsarbetet inriktas på att om möjligt lämna förslag till åtgärder som kan innebära effektiviseringar och besparingar för såväl staten som enskil- da som berörs av konkurshanteringen. tilläggsdirektiv har bl.a. påpekats att utredningen bör generellt överväga frågan om vem som slut- ligen skall ha kostnadsansvaret vid konkurs.