sou · GOB34 · 2001-01-01 00:00:00 — Information som överlämnas till andra medlemsstater torde omfattas av mottagarlandets sekretessbestämmelser. Som redovisats i avsnitt 3.7.1 får, enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen, uppgifter lämnas ut till myndigheter i andra länder eller till mellanfolkliga organisationer om uppgifterna i motsvarande situation skulle få lämnas ut till en svensk myndighet, under förutsättning att det är förenligt med svenska intressen. I bedömningen skall beaktas även det intresse som sekretessen skall skydda. Det bör också noteras att bestämmelsen gäller även till skydd för utländska fysiska eller juridiska personer. Det finns inte några generellt tillämpliga sekretessregler inom EU. Det bör emellertid noteras att kommissionen i diskussionerna kring vitboken aviserat att den ämnar föreslå vissa sekretessbestämmelser. Dessa bestämmelser är tänkta att tillämpas i samband med att information skickas mellan olika myndigheter i det nätverk som också aviseras i vitboken. rekommendation om notifikation, information, konsultation och medling kan tillämpas men det är i grunden nationella regler som styr hanteringen av information. Det finns uppenbarligen ett behov av gemensamma bestämmelser inom EU eller bilaterala överenskommelser i fråga om utbyte av information i konkurrens- ärenden. Man kommer inte långt med ensidiga nationella regler. Utredningen kan följaktligen inte lämna något förslag som löser de problem som är förknippade med internationellt informationsutbyte på konkurrensområdet. En nationell behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget medför inte enligt utredningens bedömning att de svenska sekretessbestämmelserna behöver ändras. Om kommissionens tankar i vitboken förverkligas, kan läget dock förändras. En särskild fråga är om skall åläggas att informera kommissionen om ärenden med EG-rättslig anknytning. Enligt uppgift från informerar verket regelmässigt kommissionen när sådana ärenden är aktuella. Frågan om utbyte av information kommer sannolikt att vara en central del i ett framtida förslag från kommissionen. Utredningen gör därför den bedömningen att det inte är nödvändigt att införa en bestämmelse om skyldighet för Konkurrens- verket att informera kommissionen om pågående ärenden med EG- rättslig anknytning. Även när det gäller handläggningen i och bör kunna tillgodose kommissionens informationsbehov utan särskilt författningsstöd. Möjligen ställer sig saken annorlunda när talan väcks i med stöd av den särskilda talerätten i 23 § andra stycket KL. En eventuell skyldighet för att underrätta kommissionen i dessa undantagsfall torde dock kunna regleras i förordning. 6.8Nationell behörighet att tillämpa EG- rätten Utredningens bedömning : Om får behörighet att tillämpa EG-rätten, kommer behörigheten att begränsas av olika regler i EG-rätten, framför allt regler som ger kommissionen exklusiv behörighet i vissa fall eller som gör beslut av kommissionen bindande för nationella myndigheter. I avsnitt 2.8 har inledningsvis konstaterats att de materiella reglerna i artiklarna 81.1 och 82 i EG-fördraget är direkt tillämpliga och alltså kan tillämpas av nationella domstolar och konkurrensmyndigheter. bygger förordning 17/62 och de övriga tillämpningsförordningarna på att kommissionen har den centrala rollen när det gäller att övervaka konkurrensen inom gemenskapen. Och tillämpningen av EG:s konkurrensrätt är delvis förbehållen kommissionen. En fråga blir därmed vilket utrymme det finns för nationella myndigheter att tillämpa EG- rätten och i vilken utsträckning kommissionen är exklusivt behörig. 6.8.2Förhållandet mellan kommissionen och nationella myndigheter Förordning 17/62 är tillämplig Bestämmelsen i artikel 9.3 i förordning 17/62 innebär att nationella konkurrensmyndigheter är behöriga att tillämpa artiklarna 81.1 och 82 i EG-fördraget, så länge som kommissionen inte har inlett ett formellt förfarande i anledning av en ansökan om icke-ingripandebesked, i syfte att ålägga berörda företag att upphöra med en överträdelse eller i anledning av en anmälan för undantag. Behörighetsregeln omfattar också nationella domstolar med uppgift att tillämpa nationell konkurrensrätt eller att pröva lagligheten av nationella myndigheters tillämpning av konkurrenslagstiftningen. Bestämmelsen hindrar emellertid inte fortsatt handläggning av ett ärende med tillämpning av nationell rätt. Som redovisats i avsnitt 2.8.2 kan kommissionen handlägga ett ärende innan ett formellt förfarande i den mening som avses i artikel 9.3 anses ha inletts. Frågan när kommissionen skall anses ha inlett ett formellt förfarande är heller inte helt klarlagd. Normalt sker det regelbundna kontakter mellan kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter, följaktligen även med , under ett ärendes gång. Den osäkerhet som möjligen råder i fråga om när ett formellt förfarande har inletts torde därför föranleda problem endast undantagsvis. När det gäller frågan om nationell behörighet utanför områden som regleras av tillämpningsförordningarna är rättsläget betydligt osäkrare. I dessa situationer har man att hålla sig till bestämmelserna i fördraget. Som framgått av avsnitt 2.8.8 innebär artikel 84 och 85 att ett förfarande kan prövas parallellt, med tillämpning av EG-rätten, av kommissionen och en nationell myndighet. Det är också värt att notera att nationella myndigheter är oförhindrade att fatta beslut enligt artikel 81.3. Regleringen är ofullständig och lämnar ett antal frågor obesvarade. Det är tydligt att kommissionen med tillämpning av artikel 85 i fördraget endast kan fastslå att en överträdelse har skett men att kommissionen inte kan vidta några åtgärder. Åtgärder skall vidtas av medlemsstaterna, men det skall ske på kommissionens bemyndigande och enligt kommissionens villkor. Vad det i praktiken innebär är oklart och frågan har, såvitt kunnat utrönas, aldrig ställts på sin spets. I de fall där kommissionen behandlat ett förfarande med stöd av artikel 85 och, eventuellt efter överenskommelser med de inblandade parterna, finner att förfarandet kan godtas, torde det inte uppstå några problem om den nationella myndigheten delar kommissionens bedömning. Det kan emellertid inte uteslutas att en nationell myndighet exempelvis finner att delar av ett avtal, som kommissionen är beredd att godta, får en sådan effekt inom det egna territoriet att myndigheten vill ingripa mot förfarandet med stöd av artikel 84. Som konstaterats i avsnitt 2.8.7 kan bestämmelsen i artikel 10 i EG- fördraget leda till att frågorna sällan behöver besvaras. En konkret slutsats för utredningens vidkommande är dock att bör få internrättslig behörighet att tillämpa artikel 81.3 för att verket skall kunna tillämpa artikel 84 fullt ut. Rättsverkan av kommissionens avgöranden Som framgått av avsnitt 2.8.2 är ett beslut i vilket kommissionen konstaterat att en överträdelse skett bindande för en nationell konkurrensmyndighet på så sätt att myndigheten inte kan tillåta det EG- rätten förbjudit. Det råder delade meningar om vilken verkan icke- ingripandebesked har i förhållande till andra myndigheter än kommissionen. Ett förfarande som omfattas av ett beslut om individuellt undantag enligt artikel 81.3 eller av ett gruppundantag enligt en EG-förordning torde enligt huvudregeln inte kunna angripas av en nationell konkurrensmyndighet med stöd av EG-rätten. Som framgår av avsnitt 2.8.5 ger dock artikel 7.2 i förordning 19/65, efter de ändringar som beslutats , nationella m yndigheter möjlighet att under vissa omständigheter besluta att en gruppundantagsförordning inte skall tillämpas i ett visst fall. Administrativa skrivelser, s.k. comfort letters, har kommit att bli det sätt på vilket kommissionen i normalfallet avslutar ett ärende som inletts med en ansökan eller anmälan. Som framgår av avsnitt 2.8.6 är det ytterst tveksamt i vad mån comfort letters har någon rättsverkan. Kommissionen har i vitboken aviserat att den ämnar föreslå att notifikationssystemet skall avskaffas. Tanken är att systemet med comfort letters då inte skall ha någon funktion. Frågan vilken rättsverkan ett comfort letter har kan därför i ett längre perspektiv komma att sakna betydelse. 6.8.3Förhållandet mellan nationella myndigheter Som framgått av avsnitt 3.8 torde i princip inte ha något rättsligt grundat anspråk på att ett beslut av en svensk konkurrensmyndighet skall respekteras i andra medlemsstater. Detta torde gälla oavsett om konkurrenslagen eller EG-rätten tillämpas. Frågan vilka rättsverkningar ett beslut av en nationell myndighet har i förhållande till andra nationella myndigheter diskuteras i vitboken, jämför avsnitt 5.3. Vid utredningens besök hos framkom att man från kommissionens sida bedömde att frågan om rätts- verkningar i andra länder av nationella beslut – i ett vitboksperspektiv – inte kommer att medföra några problem, när väl ett nätverk för fördelning av ärenden mellan nationella myndigheter och kommissionen byggts upp. behörighet att tillämpa EG-rätten begränsas dels av kommissionens rätt att ta över handläggningen av ett ärende enligt artikel 9.3 i förordning 17/62, dels av kommissionens monopol på att meddela undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget. Verkets behörighet begränsas också av beslut av kommissionen i vilka kommissionen konstaterat att en överträdelse skett, liksom av individuella beslut om undantag. Verket får nämligen inte fatta beslut som strider mot sådana kommissionsbeslut. Motsvarande gäller enligt huvudregeln beträffande gruppundantag enligt en EG-förordning. Vilken verkan ett beslut av kommissionen om icke-ingripandebesked har är däremot osäkert. Än mer tveksamt det i vilken mån comfort letters begränsar behörighet. I förhållande till andra nationella konkurrensmyndigheter begränsas inte verkets behörighet att tillämpa EG-rätten av några särskilda bestämmelser. Artikel 10 i EG-fördraget kan dock aktualiseras. De nu redovisade slutsatserna följer av EG-rätten och kommer att gälla för , om det i svensk rätt införs en behörighet att tillämpa . Utredningens bedömning: En möjlighet att få svenska konkurrens- rättsliga avgöranden verkställda utomlands förutsätter nya internationella överenskommelser. Av bestämmelserna i artikel 256 (f.d. artikel 192) i EG-fördraget framgår att kommissionens beslut om böter eller viten är verkställbara. Vidare framgår att verkställigheten skall följa de civilprocessuella reglerna i det land där verkställigheten sker. Någon motsvarande möjlighet att verkställa domar om konkurrensskadeavgift utanför gränser torde inte finnas. Som redovisats i avsnitt 3.9 kan viten som har utdömts efter att ha förelagts av verkställas i de övriga nordiska länderna. En ändring i fråga om möjligheten att utanför gränser verkställa domar om konkurrensskadeavgift eller beslut om viten torde förutsätta internationella överenskommelser. I avsnitt 2.9 har konstaterats att Brysselkonventionen och Lugano- konventionen inte är tillämpliga på konkurrensrättsliga avgöranden av offentligrättslig natur. 6.10Samverkan med medlemsstaternas myndigheter och tredje land Som redovisats i avsnitt 3.10 har inte ingått några bindande internationella överenskommelser om samarbete eller samverkan på konkurrensområdet med andra stater. rekommendation om notifikation, information, konsultation och medling kan emellertid komma att tillämpas. Det förekommer dessutom regelmässigt utbyte av erfarenheter mellan konkurrensmyndigheterna i de nordiska länderna, se avsnitt 3.10. har i sin vitbok presenterat tankar på ett nätverk mellan medlemsstaternas myndigheter. Frågan om samverkan på konkurrensområdet mellan medlemsstaterna kan därför, beroende på utfallet av de diskussioner som följer på vitboken, komma att få en ny dimension. Utredningens bedömning: Det är teoretiskt möjligt att Konkurrens- verket i undantagsfall skulle kunna tillämpa artikel 81 eller 82 på en företagskoncentration. Någon särskild svensk reglering i anslutning till EG-förordningen om koncentrationskontroll behöver dock inte övervägas i förevarande sammanhang. Som framgått av avsnitt 2.11 har en nationell konkurrensmyndighet inte behörighet att tillämpa artikel 81 eller 82 på en koncentration med gemenskapsdimension. Principen är att koncentrationer utan gemenskapsdimension skall angripas endast med stöd av nationell rätt. En nationell myndighet torde ändå vara oförhindrad att tillämpa artikel 81 eller 82 på en koncentration utan gemenskapsdimension. situationen kan det, i vart fall teoretiskt, bli fråga om parallella förfaranden, eftersom kommissionen har möjlighet att med stöd av artikel 85 konstatera en överträdelse av artikel 81 eller 82. Situationen påminner därmed om den som råder på de delar av transportområdet som inte omfattas av tillämpningsföreskrifter. Det torde emellertid vara svårt att se vilka skälen skulle vara för en nationell konkurrensmyndighet att vilja ingripa mot en sådan koncentration med stöd av EG-rätten. Till detta kommer att företagskoncentrationer endast i begränsad utsträckning kan angripas med stöd av artikel 81 eller 82 (se avsnitt 2.11). Nationella myndigheter skall, i likhet med vad som gäller enligt bl.a. förordning 17/62, genomföra undersökningar på begäran av kommissionen och kan även biträda kommissionen vid undersökningar den genomför, se artiklarna 12 och 13 i förordning 4064/89. Kommissionen kan under vissa omständigheter hänskjuta en koncentration till en behörig nationell myndighet, se artikel 9 i förordning 4064/89. Den nationella m yndighet som tar emot ärendet skall sedan tillämpa nationell konkurrensrätt på koncentrationen. har behörighet att tillämpa konkurrenslagens regler på koncentrationer (företagsförvärv). Någon särskild svensk reglering som tar sikte på den speciella situation som beskrivits torde därför inte erfordras. Slutligen skall nämnas att enligt artikel 22.3 i förordning 4064/89 en medlemsstat eller flera medlemsstater gemensamt kan begära att kommissionen vidtar åtgärder mot en koncentration som saknar gemenskapsdimension. Det lär dock ligga utanför utredningens uppdrag att gå in på den bestämmelsen. Utredningens bedömning: Rätten till skadestånd vid överträdelser av EG:s konkurrensrätt bör inte lagregleras . Skadestånd är inte en offentligrättslig sanktion. Frågan om skadestånd vid överträdelser av faller därför möjligen utanför utredningens uppdrag. Skadestånd är emellertid en sanktion, låt vara av privaträttsligt slag. Utredningen har därför funnit anledning att ta upp frågan om skadestånd vid överträdelser av artikel 81 eller 82. EG-rätten innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om rätt till skadestånd vid överträdelse av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Vissa skadeståndsrättsliga principer har utvecklats i praxis. Denna rättsutveckling pågår fortfarande. Rätten till skadestånd på grund av överträdelse av torde f.n. vara beroende av tillämplig nationell rätt. Det innebär att om nationell rätt ger en möjlighet till skadestånd vid överträdelser mot nationell konkurrenslagstiftning, även överträdelser av skall ha motsvarande följder. är ett av få medlemsländer i EU som har uttryckliga lagbestämmelser om rätt till skadestånd på grund av överträdelser av konkurrensbestämmelser, även om en sådan rätt sannolikt finns enligt de flesta nationella rättsordningar i EU. Situationen påminner om den som gäller beträffande rätt till skadestånd från det allmänna vid överträdelser av EG-rätten. Av den praxis som utvecklats av följer att enskilda under vissa omständigheter är berättigade till skadestånd från det allmänna vid överträdelser av EG-rätten. Utredningen om det allmännas skadestånds- ansvar vid överträdelser av EG-rätten kom i sitt betänkande Det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av EG-rätten (SOU 1997:194) fram till att det inte krävdes någon ändring i skadestånds- lagens materiella bestämmelser. Som framgått ovan följer av EG-rätten att det föreligger rätt till skadestånd på grund av överträdelser av i den mån motsvarande överträdelse av nationell konkurrensrätt ger en sådan rätt. Redan av detta följer att överträdelser av artikel 81.1 eller 82 i EG- fördraget ger en rätt till skadestånd enligt 33 § konkurrenslagen. Någon uttrycklig lagbestämmelse om rätt till skadestånd vid överträdelser av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget är därför enligt utredningens uppfattning inte absolut nödvändig. Rätten till skadestånd vid över- trädelser av EG-rätten framgår av EG-rättslig praxis medan mot- svarande rätt till skadestånd vid överträdelser av konkurrenslagens är reglerad i lag. Till detta kommer att EG-rättens innehåll i detta avseende är ovisst, se avsnitt 2.12. Med hänsyn till det anförda vore det enligt utredningens uppfattning olyckligt att nu lagreglera rätten till skadestånd vid överträdelser av artikel 81.1 eller 82. Utredningens förslag: I lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler tas in bestämmelser som ger samt och en allmän behörighet att tillämpa artikel 81 och 82 i EG-fördraget och som föreskriver att de svenska reglerna om förfarande, undersökningar, sanktioner osv. därvid skall tillämpas. I en övergångsbestämmelse föreskrivs att konkurrensskadeavgift inte får påföras i den mån det är fråga om förhållanden som ligger i tiden före ikraftträdandet. Utredningen har inte identifierat några rättsliga eller sakliga hinder mot att införa en behörighet för svenska konkurrensmyndigheter att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. I enlighet med utredningsuppdraget skall utredningen därför föreslå lagregler som gör en effektiv tillämpning av artiklarna möjlig. Som har redovisats i avsnitten 3.8 och 6.1.1 finns redan bestämmelser som ger behörighet att tillämpa . Dessa bestämmelser syftar dock endast till att bemyndiga att bistå när den företar undersökningar i sina konkurrensärenden. Det behövs således nya bestämmelser som ger en allmän behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 och som även ger och en motsvarande behörighet. Jämförelsen i det föregående mellan å ena sidan reglerna om förfarande, undersökningar, sanktioner osv. i EG:s konkurrensrätt och å andra sidan motsvarande regler i den svenska konkurrensrätten har visat att de svenska reglerna bör kunna tillämpas och vara ändamålsenliga när svenska myndigheter skall ingripa mot konkurrensskadliga förfaranden med stöd av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Utredningen skall därför föreslå regler som gör en sådan tillämpning möjlig. Genomgången av reglerna om förfarande osv. har givit vid handen att de svenska reglerna inte behöver ändras i något avseende för att de skall kunna användas för det nya syftet. EG:s konkurrensrätt utvecklas ständigt. Till stor del har gällande rätt utmejslats genom avgöranden av och i viss mån av Förstainstansrätten och kommissionen. Ny rättspraxis tillkommer . Till följd av kommissionens vitbok om moderniseringen står vi också inför grundläggande ändringar. De kan i sin tur komma att leda till nya avgöranden som ändrar domstolarnas praxis. När rättsläget är så rörligt bör de svenska bestämmelserna om nationell behörighet att tillämpa EG-rätten vara så flexibla att de inte behöver ändras varje gång någon ändring görs i EG-rätten, som ju den svenska lagstiftaren inte kan kontrollera. Det betyder att regleringen bör hållas på ett allmänt plan; detaljbestämmelser bör undvikas. En sådan inriktning har också valts av de medlemsstater som har lagstiftat i ämnet. En särskild fråga är var de nödvändiga lagbestämmelserna bör placeras. Utredningen har övervägt främst två möjligheter. Den ena är att ta in bestämmelserna i konkurrenslagen, där 5 § är upphävd sedan de särskilda bestämmelser som föranleddes av togs bort när blev medlem i EU. Den andra möjlighet som utredningen har övervägt är att utnyttja lagen (1994:1845) om t illämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, där det redan finns bestämmelser om nationell behörighet att tillämpa EG:s konkurrensrätt. För en placering i konkurrenslagen talar främst att den lagen innehåller dels de materiella svenska förbudsbestämmelserna, dels de bestämmelser om förfarandet osv. som blir aktuella även när EG-rätten skall tillämpas. Regleringen blir på det sättet väl sammanhållen. Emellertid är denna lösning inte helt oproblematisk. Konkurrens- lagens första paragrafer innehåller nämligen bestämmelser som inte gärna kan gälla när EG-rätten tillämpas. Sålunda anges i 1 § lagens ändamål på ett sådant sätt att det inte omfattar ett av huvudsyftena med EG:s konkurrensrätt, nämligen att främja integrationen mellan medlemsstaterna (se avsnitt 2.2.1). Vidare utesluts enligt 2 § från lagens tillämpningsområde överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön eller andra anställningsvillkor. Som har angetts i avsnitt 6.2 finns visserligen EG-rättslig praxis som ligger väl i linje med denna bestämmelse. Men det är ingalunda säkert att praxis kommer att göra det också. Det bör inte komma i fråga att ta in bestämmelser i konkurrenslagen som har ett delvis annat syfte – och i vart fall potentiellt – annat tillämpningsområde än vad lagen anger. Däremot bör det inte finnas något hinder mot att den lagens bestämmelser om förfarandet osv. görs tillämpliga genom en hänvisning från den lag där den nationella behörigheten regleras. Det är naturligtvis lagtekniskt möjligt att lösa dessa problem. De har emellertid utgjort ett skäl för utredningen att välja den alternativa lösningen, alltså att ta in bestämmelserna lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler. Den lagens tillämpningsområde anges i 1 § så att det mycket väl skulle kunna omfatta de nya bestämmelserna: I denna lag finns bestämmelser om tillämpningen av de konkurrensregler och regler om statsstöd som till följd av anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet.. Utredningen ser systematiska fördelar med att bestämmelser om tillämpningen av EG:s konkurrensrätt samlas i denna lag. Med denna lösning bör dock en hänvisning till de nya bestämmelserna lag tas in i konkurrenslagen. bör 1 § första och andra styckena lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. kompletteras med en hänvisning till lag om t illämpning av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler. De nya bestämmelserna bör kunna träda i kraft . När det gäller behovet av övergångsbestämmelser gör utredningen De materiella reglerna i EG:s konkurrensrätt gäller i . De lagändringar som utredningen föreslår inverkar inte på den materiella giltigheten. Vad som händer är att svenska offentliga organ blir behöriga att ingripa mot överträdelser av reglerna. Det skall ske med tillämpning av förfaranderegler som i allt väsentligt överensstämmer med de förfaranderegler som kommissionen tillämpar. Även de åtgärder i form av ålägganden och förbud som kan komma i fråga överensstämmer med de åtgärder som kommissionen redan kan vidta. I dessa avseenden behövs ingen tidsmässig begränsning i behörighet att tillämpa EG-rätten. Annorlunda förhåller det sig med möjligheten att påföra konkurrens- skadeavgift. Visserligen kan det sägas att EG-rätten innehåller före- skrifter om böter, som har stora likheter med bestämmelserna om konkurrensskadeavgift. Och enligt en uttrycklig bestämmelse i förord- ning 17/62 (artikel 15.4) har böterna inte straffrättslig karaktär. Men huruvida det verkligen förhåller sig så kan nog ifrågasättas (se SOU 1997:127 s 338 not 1). Under alla omständigheter är konkurrens- skadeavgift en särskild sanktion som görs tillämplig på förhållanden som den tidigare inte har varit tillämplig på. Sanktionen har en straffrättslig karaktär (se a. st.) och straffrättsliga principer om förbud mot retroaktiv tillämpning bör gälla. Konkurrensskadeavgift bör därför inte få påföras för överträdelse av EG:s konkurrensrätt, i den mån det är fråga om förhållanden som ligger i tiden före ikraftträdandet. 7 Konsekvenser av förslagen Enligt utredningens bedömning får förslaget inte några omfattande ekonomiska konsekvenser.