sou · GOB335 · 2001-01-01 00:00:00 — Den skall kännetecknas av opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och in- synsskydd för statistiska uppgifter. Många av de statistikuppgifter som man inom EU kommit överens om skall finnas för varje medlemsland styrs dock i stor utsträckning av förordningar som har direkteffekt, dvs. de skall inte föras in i den nationella lagstiftningen. Beslut om hur förord- ningarna skall tillämpas tas dock efter särskilda beslut av kommis- sionen med stöd av olika verkställighetskommittéer. Det finns också andra rättsliga grunder för EU-beslut om statistikuppgifter, t.ex. i de direktiv som finns på miljöområdet. Ofta ges definitioner och detaljerade beskrivningar av undersök- ningsobjekten, och variablerna i uppgiftsinsamlingen återges i långa förteckningar. Gemenskapsstatistik skall framställas enligt enhetliga standarder. Dessutom regleras vilka uppgifter och andra detaljer som skall lämnas i syfte att resultaten skall bli jämförbara. För andra statistikuppgifter som EU fordrar in från medlems- SOU 2000:35 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... länderna gäller att önskemålen baserar sig på frivilliga överens- kommelser. 6.2.3Övrig statistik och uppdragsverksamhet Statistiklagen skapar tydliga regler kring processen att framställa och tillgängliggöra officiell statistik. Myndigheter har också valt att utifrån dessa uppgifter eller andra framställa statistik som inte omfattas av definitionen av att vara officiell statistik. Ett exempel på detta är de emissionsuppgifter som redovisar i sin årliga miljörapport till regeringen där den självklara utgångspunk- ten borde vara de officiella uppgifterna. Lika självklart är att det officiella underlaget skall ligga till grund i olika beslutssituationer, t.ex. inom miljömålsarbetet. Andra uppgifter får ses som ett komp- lement till den officiella statistiken. Så t.ex. producerar () transportprognoser och beräkningar av trafikutvecklingen under olika antaganden om ekonomisk och teknisk utveckling och ekonomiska styrmedel. Regeringen har i regleringsbrevet för innevarande budgetår för VTI angivit som verksamhetsmål att institutet skall granska trafikverkens miljörapporter och de beräkningsmodeller och underlag som använts. VTI skall vidare för transportsektorn ajourhålla sammanställningar avseende beräkningsmodeller och underlag för beskrivning av energianvändning och avgasemissio- ner. VTI har dessutom krav på återrapportering att redovisa sina slutsatser rörande de nu nämnda rapporterna, använda beräkningsmodeller och underlag. VTI skall dessutom redovisa àjourhållna sammanställningar avseende dessa områden. Näringslivet kan också ta fram statistikuppgifter för olika syften. På det här aktuella området tar bl.a. fram statistik för nybilsförsäljningen. Statistiken baseras på . Uppgifter som redovisas är nybilsförsäljningen i 102 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... SOU 2000:35 , privatimport av äldre bilar och privatimport av bilar . Svenska () producerar i samverkan med () statistik för den svenska petroleum- marknaden. Statistiken redovisar på månadsbasis leveransvolymer och marknadsandelar för de större oljebolagen dels i en preliminär snabbversion, dels i en slutlig version. Denna statistik redovisas på årsbasis i energistatistiken som finansieras av Energimyndig- heten. SCB tar också på uppdrag av SPI fram statistik på för oljeleveranser på kommunnivå och smörjmedelsstatistik. 6.3Förstärkt myndighetsansvar för emissionsstatistiken Utredningen kan konstatera mot den nu redovisade bakgrunden att de nuvarande formerna för produktion av emissionsstatistik inte fungerat tillfredsställande. Samma konstaterande kan göras när det gäller det Användarråd som finns vid för att bedöma statistikuppgifternas status som officiell statistik. 6.3.1Ansvaret för den officiella statistiken är decentraliserat Statistikansvaret för den officiella statistiken är fördelat på 25 sektorsmyndigheter. () har ansvar för statistik av sektorsövergripande karaktär och där en tydlig huvudanvändare saknas. SCB har också ett samordnings- och tillsynsansvar när det gäller den officiella statistiken. är ansvarig för miljöstatistiken, bl.a. för ut- släpp och belastning inom miljövård m.m. Verket skall självt närmare definiera de statistikuppgifter inom varje område som skall hämtas in. Till stöd i detta arbete finns ett Användarråd för officiell statistik som bedömer statistikuppgifternas status. I rådet som skall träffas ingår ett drygt tjugotal SOU 2000:35 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... representanter för myndigheter, kommuner och industrisektorn. Däremot är inte bilindustrin eller tillverkare av arbetsmaskiner representerade i rådet. har inte heller förmått hävda statistikområdet bland andra angelägna verksamheter. har också ett övergripande ansvar för miljö- området som innebär att verket också skall uppfylla kraven på såväl nationell som internationell rapportering av emissioner byggd på den officiella statistiken från . , och inte sektorsverken, har ansvaret för den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet. är naturligtvis beroende av underlag från bl.a. för att kunna presentera allsidiga transportprognoser. Dagens ansvarsfördelning för emissionsstatistiken inom trans- portsektorn kan naturligtvis diskuteras. Det finns skäl att förlägga ansvaret för emissionsstatistiken för vägtrafikens och arbetsma- skinernas utsläpp såväl till ansvariga miljömyndigheter som till sektorsorganen, t.ex. . En annan tänkbar möjlighet är att förlägga ansvaret för emissionsstatistiken till vid . Nämnden har en funktion och ett ansvar som i mycket påminner om de behov som framkommit i det föregående. 6.3.2En samlad hantering av emissionsdata Arbetet med att beställa/producera den officiella statistiken både vad gäller utsläppen från vägtrafiken och arbetsmaskiner behöver förstärkas. Genom att tydliggöra den officiella statistiken bör det också bli lättare att särskilja den från annan övriga statistik som produceras inom bl.a. vägtransportsektorn. Status, trovärdighet och kvalitet behöver också höjas avsevärt. På grundval av de iakttagelser som gjorts om behovet av att stärka frågorna kring emissionsstatistiken anser utredningen att en särskild organisation för hanteringen av samhällets behov av emis- sionsdata från olika utsläppskällor behöver inrättas. I stället för att bilda en från fristående myndighet föreslår utredningen att vid verket får en ändrad status och 104 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... SOU 2000:35 omvandlas till ett Emissionsråd. Rådet bör jämställas med t.ex. (jfr förordning [1988:518] med instruktion för , §§ 7–10 p). skall inte bara vara rådgivande i statistikfrågor, utan också svara för samhällets behov av emissionsdata från olika utsläppskällor, där statistikuppgifter om emissioner från vägtra- fiken och arbetsmaskiner utgör en del. Det blir uppgift att samla in beräkningskomponenter från sektorsansvariga myndigheter, beräkna emissioner och presentera sammanställda resultat. Utredningen förutsätter att förslaget också skall innebära en tydligare koppling till miljömålsarbetet och den internationella rapporteringen inom emissionsområdet. Rådet bör bestå av representanter från berörda myndigheter, representanter från de sektorer som främst bidrar till emissionerna (industri, energiproduktion, de areella näringarna och transport- sektorn) samt branschföreträdare för dessa och olika industri- sektorer, däribland bil- och oljeindustrin. Regeringen bör utse ledamöterna i rådet efter förslag från respektive myndighet och organisation. Vidare skall rådet kunna tillsätta expertgrupper för var och en av sektorerna i enlighet med de indelningar som EU har arbetat fram inom bl.a. CORINAIR3. För att ytterligare säkerställa att kvalitet och trovärdighet på emissionsdata upprätthålls bör olika referensgrupper bildas, bl.a. för arbetet med att ta fram statistiken inom vägtrafikområdet. I referensgruppen för vägtrafikområdet bör ingå företrädare för , , , forskarsamhället, bil- och petroleumindustrin, arbetsmaskintillverkare och experter. Genom att dessa aktörer bereds plats i referensgruppen får också de en möjlighet att påverka utformningen och utvecklingen av emissionsstatistiken. Utredningen kommer också i kapitel 10 att föreslå ett femårigt FoU-program projekt för utveckling av metodik för emissionsdata och ett särskilt FoU-projekt för att bygga upp ett bättre vetenskapligt underlag för statistiken. 3 CORINAIR – Coordination of Information on the . SOU 2000:35 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... projket skall vara att ta fram emissionsdata och se till att historiska och aktuella data inom emissionsstatistiken får en tillfreds- ställande uppdatering i relation till nationella och internationella åtaganden och åtgärdsplaner (jfr även avsnitt 11.5). 6.4.1Komponenterna i bra emissionsmodeller Emissionsmodellerna består av data över trafikens utsläpp, emissionsfaktorer och beräkningsmodeller. Andra grupper av trafikdata som är nödvändiga för att kunna utveckla beräknings- modeller är skillnader i körmönster och sammansättningen av trafikens fordonstyper på olika vägar och gator. Emissionsfaktorer tas bl.a. fram genom utsläppsmätningar på slumpvis uttagna bilar i alla åldrar direkt från trafik. Också resultat från kontroll av nya fordon/motorer eller fordon/motorer i bruk används. Andra4 har utvecklat en egen teknik för att ta fram emissionsdata. De avviker dock från internationellt accepterade metoder och inkluderar inte transienter och kallstartprovning. Till detta kommer behovet av data över samlade körsträckor fördelade på olika fordonskategorier och körsituationer. Dessa kan erhållas från olika källor; avläsningar av körsträckor i samband med fordonsbesiktningar, via bränsleförbrukningen eller genom data från trafikräkningsprogram. VTI har konstaterat att inte någon metod har en självklar fördel framför den andra, utan alla är behäftade med olika osäkerheter (VTI rapport 439/99). Skillnaden i samlad körsträcka enligt de olika metoderna ovan uppgick till Emissionsmodellerna behöver också kunna verifieras för att inte förlora i trovärdighet. Det finns olika tekniker för detta. Ett sätt kan vara genom studier av emissioner i verklig trafik. Jämförelser mellan uppgifter från olika luftmätningar och beräknade utsläpp är ett annat valideringssätt. 106 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... SOU 2000:35 Emissionsmodeller för prognoser kräver en annorlunda uppläggning. Utgångspunkten är emellertid gemensam genom att även prognosmodellerna baseras på karaktäristik av avgasutsläpp. I detta fall måste en kvalificerad bedömning göras över utsläppen från bilar som inte ännu är tillverkade. Som ledning för sådana övervägande ligger den kunskap som finns i form av utsläpps- karaktäristik från existerande tekniker, karaktärisering av tillkommande motor- och avgasreningsteknik samt bedömning av utfall från kommande avgaskrav. Prognoser används för att utröna åtgärdsbehovet . Scenarier som innehåller samma bygg- stenar krävs dessutom ofta i konsekvensbeskrivningar av olika åtgärdsalternativ, t.ex. för kostnadsnyttoanalys. Som vi har redovisat i avsnitt 6.1.1 har flera myndigheter utvecklat egna emissionsmodeller som kritiserats i olika sammanhang. De kan ge väsentligt olika resultat som svar på i stort sett samma frågeställning. Lokalt i kommuner används ofta bottom-up-förfarande för att uppskatta utsläppen och resultaten stämmer ofta illa med nationellt (top-down) framtagna värden, vilket skapar osäkerhet i olika beslutssituationer. Det kommer dessutom att finnas ett alltmer diversifierat behov av modeller för emissionsberäkningar. T.ex. bygger underlaget för miljökvalitetsnormer i hög rad på att utnyttja befintlig kunskap om miljö- och hälsoeffekter (luft, mark, vatten, miljön i övrigt). Processen handlar dock inte enbart om att sätta normnivåer. Minst lika stor betydelse har behovet av att analysera orsakerna till de problematiska halterna/störnings- nivåerna, dvs. att identifiera och kvantifiera källorna, att få kun- skap om de kvantitativa sambanden mellan åtgärder och belastning samt mellan belastning och halter/störningar. Viktigt är även att få tillgång till metodik för att övervaka och utvärdera hur åtgärderna bidrar till att uppnå rätt miljökvalitet. Hit hör en vidare- utveckling av modeller för beräkning av avgashalter på gator respektive vägar samt jämförelse av transportkedjor och andra mer livscykelbetonade beräkningar. SOU 2000:35 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... 6.4.2Emissionsmodellerna måste utvecklas i samklang med EU:s modeller En ökad internationell harmonisering på statistikområdet drivs på av skäl som att ·bilparken i många avseenden är likartad mellan länderna ·avgaskraven är internationellt harmoniserade (främst inom EU) ·det är resurskrävande att utveckla såväl emissionsmodeller som uppdatera indata ·modellerna används till många olika ändamål och av många olika användare ·de internationella modeller som finns behöver utvecklas ·behovet av tillförlitliga och jämförbara utsläppsberäkningar inom ramen för konventionsarbetet och andra internationella avtal. Den internationella harmoniseringen, främst inom EU, bör därför vara inriktad på att åstadkomma en gemensam grundmodell, baserad på en idealisk beräkningsmodell för jämförelser medlems- länderna emellan. Det bör dessutom finnas möjlighet att i en sådan modell använda indata av specifikt nationell karaktär. Statistiksamarbetet inom EU, med dess harmonisering av statistiken för att uppnå jämförbarhet, får ibland konsekvenser för ett enskilt medlemslands statistik. De är positiva i det att möjlig- heten till jämförelse med andra länder ökar informationsvärdet i statistiken. De kan också vara negativa eftersom harmoniseringen kan leda bl.a. till förändringar som inte idealt passar strukturen på det belysta området i ett enskilt land. Det bör därför vara möjligt att anpassa en gemensam harmoniserad grundmodell till nationella förhållanden. Sådana anpassningar kan bestå av bl.a. klimattyp, skillnader i körmönster och bilparkens sammansättning. En utveckling av EMV-modellen med perspektivet en EU- harmonisering är mot det nu förda resonemanget en angelägen uppgift. 108Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... SOU 2000:35 6.4.3Kvalitetstänkande – ett oeftergivligt krav Kostnaderna för att ta fram information påverkas ofta av de kvali- tetskrav som man ställer på den. Det är därför viktigt att klargöra på vilken nivå kvaliteten skall uppnås eftersom kostnaderna för kvaliteten på marginalen kan vara mycket höga. Högsta tänkbara kvalitet är således inte alltid någon bra målsättning. Om man väljer en för hög nivå på kvaliteten så kan det innebära att kostnaderna ökar kraftigt till mycket liten nytta. En alltför detaljerad modell kan till och med öka risken för fel. Transparens och överskådlighet riskerar också att gå förlorad. Om kvaliteten å andra sidan är för låg innebär det också en stor kostnad, eftersom informationen kan bli helt oanvändbar. Det blir därför fråga om att systematiskt pröva olika potentiella inverkansfaktorer och utveckla emissionsfaktorer för de utsläpp som har betydelse. 6.4.4Bra provnings- och mättekniker en förutsättning för korrekta data Gemensamt för alla hjälpmedel för att beskriva emissionerna från bilar och arbetsmaskiner är att det krävs ett relativt omfattande provningsunderlag från ett bilavgaslaboratorium. Underlaget skall som vi tidigare nämnt användas för att framställa generella emissionsfaktorer – utsläpp vid representativa körmönster – men också utsläpp som följd av vissa förekommande speciella belastningar, last av gods, annat körsätt osv. Kännedom om trafikdata bidrar att avgöra vilka faktorer som påverkar utsläppen. Utsläpp av s.k. oreglerade föreningar är ett område som måste uppmärksammas mer. Dessa kan ha en stor hälso- och miljöpå- verkan redan i en liten mängd. Som exempel på sådana utsläpp kan nämnas partikelburna organiska föroreningar, bensen, 1,3-buta- dien, aldehyder, toluen osv. Vissa ämnen som metan fångas upp som en del av kolväten och är bara delvis reglerat (jfr direktiv /96/EG). I takt med att utbudet av alternativa bränslen ökar, måste också nya ämnen analyseras. SOU 2000:35 Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... Partikelutsläpp är i sig ett speciellt problem eftersom varken storlek, sammansättning eller mätmetoder är väldefinierade. Det pågår ett omfattande arbete med att förbättra bränslen för att minska partiklarnas skadliga effekter, men dessa åtgärder återspe- glas inte i statistiken eftersom den endast omfattar totala mängder. Utveckling av provnings- och mätteknik är av ovan nämnda skäl således väsentliga delar i FoU-processen, inte minst för att säkra kvaliteten hos de data som tas fram. I dessa sammanhang är en god nivå på den statliga infrastrukturen inom provnings- och mätteknik en förutsättning. Inom bl.a. miljöområdet kommer krav att ställas på utvärdering, certifiering och systembedömning. Behovet av en sådan teknikutveckling gäller såväl för vägfordon som arbetsmaskiner. 6.5Slutsatser om FoU-behov kring emissionsstatistiken ·Utveckling av beräkningsmodeller för uppskattningar av utsläppen från vägtrafiken bör ingå som en del i vårt program- förslag där frågor kring metodik, kvalitet och trovärdighet hos statistiken bör vara ledstjärnor. På detta område behövs utveck- ling också av de beräkningsmetoder som används inom EU i syfte att samordna arbetet med emissionsberäkningarna nationellt och internationellt. ·Utveckling av provnings- och mätteknik är andra väsentliga delar i FoU-processen och bör var ett eget delprogram. ·Uppgifter inom statistikområdet bör omfatta utveckling, underhåll och dokumentation av en databas över emissions- faktorer. Det är viktigt att alla beräkningsbegrepp (nationella och lokala respektive historiska och prognosdata osv.) får en gemensam solid bas. ·Utveckling av metoder för emissionsinventeringar för arbets- maskiner och andra fordonskategorier som mopeder, motor- cyklar, lätta lastbilar och små resp. stora maskiner. 110Emissionsstatistik, beräkningsmodeller, mätmetoder ... SOU 2000:35 ·Emissionsstatistik utsätts ofta för kritik. Skälen kan vara att uppgifterna är ofullständiga, att emissionsfaktorer är framtagna på laboratorium under icke realistiska förhållanden, att aktivi- tetsstatistiken har en felaktig bas etc. En kritisk hållning till emissionsstatistik är sund med tanke på att data måste baseras på studier av några få fordon och att trafikflödesdata och annan aktivitetsstatistik ofta är ofullständig. Ett oeftergivligt krav är därför att utvecklingen av emissionsberäkningar och emis- sionsmodeller också innefattar ett delprogram för utveckling av metoder för kvalitetssäkring. ·Metoder för att lägga fast och följa upp gränsvärden för olika föroreningar och mäta utsläpp av oreglerade föroreningar och partiklar saknas i de europeiska bilavgasbestämmelserna. Ett enhetligt system för analys av dessa ämnen behöver utvecklas både av konkurrensskäl och för att undvika negativa miljö- och hälsoeffekter. Ett delprogram med denna inriktning har sin givna plats i programmet. 7 Hälso- och miljöeffekter Den miljömedicinska och den effektinriktade naturvetenskap- liga forskningen måste fortsatt få en hög prioritet så att avvägningen mellan olika alternativ till åtgärder kan ske utifrån kunskapen kring effekter och deras orsakssamband. Särskilt myndigheterna har behov av kunskap och forskarkompetens för att klara deltagande i internationella fora, liksom arbetet inom landet med att förhindra och hantera olika hälso- och miljöproblem. I detta sammanhang är forskningen av stor betydelse i arbetet med miljökvalitetsnormer. Det är viktigt att kunskapen om miljöeffekter och orsakssamband tidigt kommer den tekniska utvecklingen till del. Teknikutveckling framhålls starkt av forskningsfronten när det gäller hälso- och miljöeffekter. Denna bör därför kunna drivas integrerat med forskning kring miljöeffekter och orsakssamband, t.ex. inom partikelområdet. Inom områden där trafiken utgör den dominerade källan bör särskilda trafikrelaterade program etableras. Miljöeffektforsk- ningen i övrigt bör drivas som en generell forskning med stöd från forskningsorgan med en allmän inriktning mot miljö- och hälsoeffekter. 112 Hälso- och miljöeffekter Trafikens hälsoeffekter omfattas av det transportpolitiska miljömålet och intresset för miljöfaktorers betydelse för uppkomsten av sjukdomar växer både i och utomlands. Vi har lagt stor vikt vid att förebygga ohälsa genom att minska exponeringen för olika hälsorisker i miljön. För flera av de nu beslutade miljökvalitetsmålen, t.ex. luft och God bebyggd miljö är hälsoaspekterna centrala. Kvävedioxid, ozon, partiklar och olika cancerframkallande kol- väten är de föroreningar i utomhusluften som anses vara de mest betydelsefulla från hälsosynpunkt1. Cancerframkallande luftföro- reningar bildas vid förbränning och utsläppen blir högre ju sämre förbränningseffektiviteten är. De största källorna till cancerfram- kallande ämnen är vedförbränning och dieselburen vägtrafik inkl. arbetsmaskiner. Luftburna partiklar är en orsak till bl.a. luftvägsbesvär. Före- komsten av partiklar ökar vid ogynnsamma spridningsförhål- landen, t.ex. vid inversion eller vid vind som transporterar hit luft- föroreningar från andra länder. Förbränningsprocesser är en viktig källa till luftburna partiklar. Partiklarna kan vara direktemitterade, dvs. de bildas eller avgår från själva förbränningen eller de kan bildas sekundärt i atmos- fären efter själva förbränningsprocessen. En stor del av de partik- lar som transporteras över långa avstånd är partiklar som bildats i atmosfären, i första hand sulfat- och nitratpartiklar. Det är företrä- desvis de små partiklarna (partikeldiameter på ett par µm och mindre) som anses ge upphov till hälsoeffekterna. 1 Källor: Miljö för en hållbar utveckling – Förslag till nationellt handlingsprogram (SOU 1996:124); Hälsorelaterade miljökvalitetsmål, delmål och åtgärder för ett hållbart samhälle (rapport miljömål 15); Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella folkhälsomål (SOU 1999:137). Hälso- och miljöeffekter 113 Epidemiologiska studier har visat samband mellan dagar med förhöjda partikelhalter och nedsatt lungfunktion, ökat intag på sjukhus för luftvägssjukdomar samt ökad dödlighet. I områden med omfattande småskalig vedeldning finns problem som är relaterade till partiklar. Det gäller också i områden med mycket dieseltrafik, t.ex. vid färjeterminaler. projekt har initierat forskningsinsatser som omfattar kartläggning av förekomst av partiklar, källor till dessa och källfördelning i utomhusluft. Många frågor kring partiklarnas ursprung, förekomst och effekter är dock inte alls beaktade eller otillfredsställande belysta. Flera enkätsvar har också pekat på behovet av samlade forskningsinsatser kring partikelproblemet. har tagit initiativ till ett FoU-program kring emissioner och påverkan på luftkvaliteten från förbränning av biobränslen i små förbränningsanläggningar. har framhållit att ett av de viktigaste skälen till att reglera fordonens emissioner är att de orsakar ohälsa och att kun- skapen inom detta område är bristfällig. Projektet visar på en ökad sjuklighet och minskad livslängd på grund av luftför- oreningar i . Sambandet mellan utsläpp från transportsektorn och påverkan på människors hälsa uppmärksammades också vid den tredje miljö- och hälsoministerkonferensen inom WHO:s Europaregion som hölls i . Bl.a. antogs vid mötet en Charter om transporter, miljö och hälsa med fokus på hälsorelaterade frågor inom transportsektorn. Den betonar vikten av att integrera hälso- och miljöaspekter i transportpolitiken och planeringen av mark och vatten, liksom att medlemsländerna skall upprätta hälso- relaterade delmål, införa regler för hälsokonsekvensbeskrivningar samt satsa på hälsofrämjande transportsätt.