sou · GOB366d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är tveksamt om det alltid är möjligt eller önskvärt att med erforderlig snabbhet få fram någon form av garanti från regeringen i ett sådant läge. Eftersom har ett övergripande ansvar för stabiliteten i betalningsväsendet kan det ifrågasättas om den kan underlåta att ge nödkrediter i en sådan situation. När det gäller nödkrediter till banker vars fallissemang inte skulle vara systempåverkande sägs inget direkt i propositionen. möjlighet och eventuella skyldighet att ge nödkrediter till sådana banker bör tolkas mot bakgrund av att primära uppgift på det här området är att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det finns motiv att stödja även banker vars fallissemang inte är system- påverkande. Ett sådant är att förhindra den kapitalförstöring som upp- kommer om en solid bank bringas på fall av likviditetsproblem. Vidare kan motiven vara av konkurrensfrämjande eller regionalpolitisk art. Det går knappast att säga att det föreligger skyldighet för att ge nödkrediter på dessa bevekelsegrunder. Beroende på vilken innebörd som läggs i uttrycket effektivt betalningsväsende kan det dock vara möjligt att ge kredit. och första halvan av 1993 vidtog regering och riksdag en rad åtgärder för att rädda det finansiella systemets funktion. tillkännagav regeringen att den avsåg att i en proposition till höstriksdagen begära ett vidsträckt bemyndigande att tillgripa åtgärder för att stärka betalningssystemet och säkerställa kreditförsörjningen. Åtgärderna avsågs kunna tillämpas för banker och vissa kreditinstitut utanför banksektorn med statlig anknytning. Propositionen lades och beslutade om särskilda åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Genom beslutet garanterade staten att alla banker och vissa statliga kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser . I proposi- tionen sades att staten skulle fullgöra sitt åtagande genom att lämna stöd i olika former, nämligen lån, garantier, kapitaltillskott eller på annat sätt. Till att börja med reglerades det statliga åtagandet författnings- mässigt endast genom en förordning om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Med verkan från delades dock reg- lerna upp i en lag och en förordning. De grundläggande reglerna om stödets syfte, funktion, omfattning, utformning och återvinning, vilka institut som kunde få stöd, att var handläggande Insättningsgarantin, uppdrag och Bankstödslagen 85 myndighet samt riktlinjerna för stödgivningen togs upp i lagen (Bank- stödslagen). De närmare reglerna om och förfar- andet i stödärenden samt om uppföljning togs in i förordningen (Bank- stödsförordningen). Lagen innehöll också regler om prövning av villkor för statligt stöd, om statens rätt till tvångsinlösen av aktier och tvångs- förvaltning samt prövningsmyndighetens sammansättning och förfar- andet hos denna. Ett ärende hos kunde initieras antingen efter ansökan av det aktuella institutet eller på nämndens eget initiativ. Det förutsattes – utan att det kom till uttryck i lagen – att institut som sökte stöd skulle underkastas en noggrann granskning som skulle ligga till grund för bedömningen av om stöd behövdes och hur det i så fall skulle utformas. I Bankstödslagen sades inledningsvis: För att garantera stabiliteten i betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen lämnas statligt stöd enligt denna lag till banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet med statens åtagande är att garantera att instituten kan fullgöra sina för- pliktelser i rätt tid. Det är att märka att lagtexten inte var utformad så att staten garanterade att institut som fick stöd kunde fullgöra sina för- pliktelser utan endast att syftet var att de skulle kunna det. Vidare sades i lagen att det statliga åtagandet om stöd inte om- fattade aktiekapital, om inte detta följde av att stöd hade getts i form av garanti vid en nyemission. Det statliga åtagandet omfattade inte heller kapitaltillskott som fick ingå i ett instituts kapitalbas som supple- mentärt kapital och som inte var begränsat särskilt i förhållande till det primära kapitalet, om det inte följde av ett åtagande från . Slutligen sades att det statliga åtagandet inte omfattade för- pliktelser som uppenbarligen var oförenliga med en sund bankverk- samhet. Stöd kunde ges till banker med svensk oktroj och deras dotterföre- tag samt till stadshypotekskassa, , allmänna hypoteksbank, Svenska skeppshypo- tekskassan, Aktiebolaget , Aktiebolaget Industri- kredit, och , . Slutligen kunde stöd ges till företag som inrättats av ett stödberättigat institut som ett led i en rekonstruktion. I Bankstödslagen angavs att stöd kunde lämnas till fortsatt verk- samhet i institut som var livskraftiga och för rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av institut som inte kunde förväntas uppnå lönsamhet på lång sikt. Vidare angavs att stöd fick förenas med villkor samt att stödet skulle utformas på ett affärsmässigt sätt. Vidare angavs att stödet så långt som möjligt skulle ges en konkurrensneutral utform- ning samt att statens långsiktiga kostnader för stödet skulle hållas så 86 Insättningsgarantin, uppdrag och Bankstödslagen låga som möjligt. Stödet skulle utformas så att statens insatser så långt som möjligt kunde återvinnas och staten borde tillförsäkras del i den värdestegring som uppkommer om ett institut som fått stöd återfår lönsamhet. Det sades att om inte särskilda skäl talade för annat skulle en avgift tas ut för lämnade garantier. Lagen sade inget om i vilken form stöd kunde ges men i proposi- tionen angavs att stöd kunde ges t.ex. i form av garantier som täcker framtida kreditförluster och utebliven avkastning på vissa tillgångar, i form av olika typer av lån och i form av aktiekapitaltillskott. Vidare sades att stöd kunde ges i princip på två sätt, även om det inom dessa ramar kan finnas åtskilliga variationer. För det första angavs att staten kunde köpa eller garantera värdet av tillgångar som är behäftade med osäkerhet och ger dålig avkastning. Det sades i praktiken röra sig om tillgångar i form av fordringar för vilka låntagarna inte kan betala ränta eller amorteringar, s.k. nödlidande lån, och tillgångar som institutet tagit över för till skyddande av fordran. För det andra angavs att staten kunde ge stöd genom att garantera eller ge kapitalstillskott som ökar institutens kapitalbas och därmed deras förmåga att bära förluster. I propositionen sades vidare att för det fall ett institut drabbas av likviditetsproblem innan det fått stöd, skulle ha möjlighet att ingripa i egenskap av lender of last resort. För att motverka förhandlingssituationer i kritiska lägen innehöll lagen vissa bestämmelser av tvångskaraktär. Ett förslag till avtal om statligt stöd kunde på begäran prövas av för bankstödsfrågor. Förutsättningarna för prövning var att institutet utan statligt stöd var på obestånd, skyldigt att upprätta särskild balansräkning eller ur stånd att uppfylla föreskrivna krav på kapitaltäckning. skulle pröva om de av föreslagna villkoren, mot bakgrund av det stöd som nämnden på statens vägnar erbjudit sig att lämna, var oskäliga mot, som det uttrycktes, nämndens motpart. Avsikten synes ha varit att lämna fältet fritt för nämnden att utforma lämpliga villkor för stöd. hade rätt att jämka förslag till villkor som var oskäligt. Nämnden kunde självfallet inte tvinga institutet att ingå det av föreslagna avtalet. Däremot innehöll lagen bestäm- melser om att staten gentemot aktieägare hade rätt att lösa in aktierna i institut bl.a. för det fall bolaget eller aktieägaren inte har antagit ett avtalsförslag vars villkor funnit inte vara oskäliga. Det är att märka att gavs möjlighet att pröva om ett förslag till avtal om statligt stöd till kreditinstitut var oskäligt mot nämndens motpart. Uttrycket nämndens motpart visar att avtal om stöd till ett kreditinstitut kunde ingås även med andra än institutet. Insättningsgarantin, uppdrag och Bankstödslagen 87 bestämmelsen om inlösen sägs också att staten har rätt att lösa in aktierna i ett institut om bolaget eller aktieägare inte antagit ett avtals- förslag som inte är oskäligt. Tanken synes ha varit att aktieägarnas aktier kunde tvångsinlösas även om det var institutet som vägrade ingå avtalet. Påföljden kunde alltså riktas mot någon annan än den som, ur statens synvinkel, trilskades. Tvångsinlösen användes som påföljd även när bolaget eller aktie- ägaren inte fullgjorde en förpliktelse av väsentlig betydelse i avtal med . Vidare hade staten rätt till tvångsinlösen när kapitaltäckningen i ett institut inte uppgick till . Denna bestämmelse gällde enligt sin ordalydelse alla bankaktiebolag och alla kreditinstitut som var aktiebolag. Mot bakgrund av att lagen i övrigt bara var inriktad mot vissa utpekade kreditinstitut med statlig anknyt- ning är det tveksamt om tvångsinlösenbestämmelsen hade detta vidare tillämpningsområde. Tvister om huruvida rätt till inlösen förelåg eller om lösenbeloppets storlek skulle prövas av på begäran av . Enligt Bankstödslagen skulle lösenbeloppet bestämmas så att det motsvarade aktiens verkliga värde när begärde inlösen eller prövning av lösenbeloppets storlek hos . I bestämmelsen om tvångsinlösen hänvisades till en allmän bestämmelse i lagen som sade att om i en tvist enligt Bank- stödslagen uppkom fråga om värdet av aktierna i ett bolag skulle värdet bestämmas som om bolaget inte hade omfattats av statens åtagande om stöd till kreditinstituten. För andra associationsformer än aktiebolag går det naturligtvis inte att som sanktion använda tvångsinlösen av aktier. För dessa institut användes istället tvångsförvaltning. Förutsättningarna för tvångsför- valtning var desamma som för tvångsinlösen och det var som, på ansökan av , beslutade om tvångs- förvaltning. innebar att förord- nade en god man att , högst , överta förvaltningen av en sparbank, en föreningsbank eller ett hypoteksinstitut. Den gode mannen skulle överta de befogenheter som i en sparbank tillkom huvudmännen, i en föreningsbank tillkom föreningsmedlemmarna och i ett hypoteksinstitut tillkom styrelsen. Den gode mannen skulle i lämplig omfattning samråda med företrädare för dem vilkas befog- enheter han övertagit samt med institutets borgenärer. Flera gode män kunde förordnas om det behövdes med hänsyn till uppdragets omfatt- ning och beskaffenhet. skulle bestå av tre leda- möter som skulle utses av regeringen. En av ledamöterna skulle förord- 88 Insättningsgarantin, uppdrag och Bankstödslagen nas till ordförande och en till vice ordförande. Dessa två skulle vara jurister och ha erfarenheter som domare. var en myndighet med en generaldirektör som chef. Nämnden hade en styrelse som skulle bestå av högst sju personer. Nämndens uppgift var att handlägga frågor om sådant stöd som avsågs i Bankstödslagen. Det ålåg nämnden att löpande följa utvecklingen i de institut som fått stöd och bevaka att villkor om återbetalning och andra villkor för stödet uppfylls. I den utsträckning som regeringen bestämde skulle nämnden förvalta aktier och andra tillgångar som staten äger eller får som säkerhet i samband med att stöd lämnas. I Bankstödsför- ordningen sades att statens ägande skall avvecklas så snart det kan ske på ett affärsmässigt lämpligt sätt. Vidare sades att nämnden fick ta upp lån i och utfärda garantier på statens vägnar. Garan- tivillkoren skulle utformas i samråd med . skulle i viktigare frågor som berörde även , , eller samråda med respektive myndighet. förvaltningskostnader skulle täckas med av- gifter från institut vars ansökan beretts av nämnden och institut som ingått avtal om stöd. fick besluta om avgifter för utfärdade garantier. 4Kommitténs förslag i huvudbetänkandet Kommittén har i sitt huvudbetänkande (Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag, SOU 1998:160) bl.a. lagt fram förslag till nya rörelseregler för banker samt förslag rörande tillsynen. Kommittén konstaterar i betänkandet att det övergripande målet för lagstiftningen på bankområdet är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. Det finns flera medel för att nå detta mål. Det främsta medlet är lagstiftade rörelseregler, dvs. bestämmelser om hur bankrörelse skall bedrivas. Här innefattas såväl regler i bankrörelselagen, t.ex. begränsningar av vilken rörelse en bank får bedriva och vilka tillgångar den får inneha, som bestämmelser i andra lagar om en banks rörelse, t.ex. kapitaltäck- ningslagen. Kommittén har i huvudbetänkandet lagt fram förslag till omfattande förändringar i detta regelverk. Ett annat medel för att uppnå målet är tillsyn över bankerna. Det är inte möjligt att hålla kontroll över att lagstiftningen följs och därmed upprätthålla förtroendet för systemet om det inte finns tillsyn. Väl avvägda sanktioner är härvid ett viktigt redskap. Kommittén har i huvudbetänkandet lagt fram förslag till be- tydande ändringar i regleringen av tillsynen. Till grund för förslagen i huvudbetänkandet ligger en förutsättnings- lös analys av betalningsförmedlingens och kapitalförsörjningens roll i samhällsekonomin och de skyddsintressen som finns på dessa områden. Kommitténs angreppssätt kan därigenom kallas funktionellt till skillnad från ett angreppssätt som är institutionellt, dvs. utgår från befintliga institutioner. Det funktionella angreppssättet har fordrat överväganden på en grundläggande nivå för att klarlägga motiven för regleringar och lämpliga avgränsningar av regleringarna. Utvecklingen på det finansiella området har tydliggjort behovet av att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis har blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar som det riskerar att inte begränsa utveck- lingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regel- 90 Kommitténs förslag i huvudbetänkandet verket gör att nya fenomen ofta kräver anpassning av lagstiftningen från fall till fall. Kommittén har sett det som en huvuduppgift att föreslå ett regelsystem som inte aktualiserar anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Den i huvudbetänkandet före- slagna lagstiftningen ger så vida ramar att den uppmuntrar till konkur- rens med olika tekniska lösningar och produktutbud. Förslagen i huvudbetänkandet är inriktade på frågor rörande system- stabilitet. Kommittén har gjort den bedömningen att skyddsintressen av annan karaktär, såsom t.ex. konkurrensfrågor och konsumentskydds- frågor, i möjligaste mån bör tas om hand av den lagstiftning som verkar generellt på dessa områden. Ett av skälen för detta är att Finansinspek- tionens resurser därigenom kan koncentreras till områden som är väsentliga för systemskyddet, en prioritering som avspeglar den stora samhällsekonomiska betydelsen av finansiell stabilitet. Ny definition av bankrörelse Betalningsförmedling är en av det finansiella systemets huvudupp- gifter. Betalningsväsendets bas är bankernas system för betalningsför- medling med tillhörande konton. I gällande rätt definieras bankrörelse som verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Denna definition fångar inte det skyddsvärda i bankrörelse. Den är dessutom tekniskt snäv och kan lätt kringgås. Kommitténs förslag är att bankrörelse skall definieras som rörelse i vilken ingår såväl betalnings- förmedling via generella betalsystem som mottagande av medel som är uppsägbara med kort varsel. Det är betalningsförmedling i system som är allmänt gångbara och anlitade av många som är skyddsvärda. I de fall denna skyddsvärda verksamhet finansieras med mottagande av medel som kan sägas upp med kort varsel uppstår även ett skydds- behov. Kan medlen återkallas med kort varsel finns nämligen en risk för uttagsanstormningar; det har härvid ingen betydelse i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till bankens förfogande. Den före- slagna definitionen fångar således upp såväl den skyddsvärda funk- tionen som den finansiering som ger upphov till ett skyddsbehov. Nya rörelseregler för banker Kommittén har funnit att risken för systemkriser bäst motverkas genom att enskilda banker är solida, dvs. motståndskraftiga mot olika former av störningar. Ett mål för banklagstiftningen kan därmed sägas vara att Kommitténs förslag i huvudbetänkandet 91 säkerställa att banker är solida. Detta kräver såväl regler i syfte att minska risken för förluster som åtgärder för att öka motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således inte enbart beroende av att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också av att den genom olika åtgärder begränsar sitt risktagande. För att nå det övergripande soliditetsmålet har kommittén föreslagit tre inledande bestämmelser som anger ramarna för rörelsen. Dessa bestämmelser ställer krav på soliditet, genomlysbarhet och riskhantering. Nuvarande rörelseregler präglas av en detaljstyrning på många om- råden medan andra områden lämnas i stort sett oreglerade. Det är svårt att skönja de underliggande principerna i regelverket eftersom omfatt- ande undantagsbestämmelser införts och många av de ursprungliga reglerna upphävts. Kommitténs förslag till rörelseregler innebär en övergång till ett regelverk som har karaktär av ramlagstiftning. Den tysta huvudregeln i gällande rätt är att allt som inte är uttryckligen tillåtet för en bank är förbjudet. Kommitténs förslag utgår från den motsatta principen. En framträdande princip bakom förslaget är att banker skall åläggas att ha sådan kontroll på riskerna i rörelsen att överlevnadsförmågan inte äventyras. Det är av avgörande betydelse att de riskbegränsande reglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Det är alltså inte tillräckligt att reglera de skyddsvärda verksamheter som en bank bedriver utan det är riskerna i den samlade rörelsen som skall begränsas. Soliditetsregeln ställer krav på att risknivån i hela rörelsen avpassas till bankens kapitalstyrka på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Riskhanteringsregeln innebär att en bank skall identifiera, mäta och kontrollera de risker som dess rörelse är förknippad med, vilket i sin tur innebär att den måste ha till sin rörelse avpassade informations-, styr- och kontrollsystem. En bank skall alltså klara av att begränsa och kon- trollera alla de risker som dess rörelse är förknippad med. Detta inne- bär hårdare generella krav än vad som följer av dagens lagstiftning. Utöver dessa krav har kommittén, i riskbegränsande syfte, föreslagit absoluta gränser för storleken på vissa av en banks aktieinnehav och för andra exponeringar en bank kan ha gentemot andra företag. Genomlysbarhetsregeln ålägger en bank att bedriva och organisera rörelsen på ett sådant sätt att den är överblickbar, såväl internt som externt, i syfte att riskexponeringen och bankens ställning i övrigt skall kunna bedömas. Bankerna har en särställning i samhällsekonomin och de flesta banker tillhandahåller ett brett utbud av finansiella tjänster. För att bankerna skall kunna fylla sin funktion i samhällsekonomin är det 92 Kommitténs förslag i huvudbetänkandet betydelsefullt att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Kom- mittén har i detta syfte föreslagit en bestämmelse som ålägger en bank att hålla god bankstandard i sin rörelse. Huvudprinciperna för hur bankrörelse skall bedrivas kommer till uttryck genom de nämnda bestämmelserna om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Vissa av de i övrigt föreslagna rörelsereglerna behandlas nedan. Det har traditionellt inte varit tillåtet för banker att inom banken som juridisk person bedriva icke-finansiell verksamhet. Kommittén har, trots att icke-finansiell verksamhet generellt inte kan betecknas som mer riskfylld eller svårgenomlysbar än finansiell verksamhet, funnit att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att bedriva icke-finansiell verksamhet. Banker föreslås endast i begränsad omfattning få bedriva icke-finansiell verksamhet. Vidare föreslås att banker endast skall få inneha egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet. Detta förslag gäller inte innehav av aktier och andelar. Regleringen av innehav av aktier och andelar ansluter i stort sett till EG-rättens bestämmelser. Förslaget innebär absoluta gränser relaterade till bankens kapitalbas för s.k. kvalificerade innehav av aktier och andelar i vad som kan kallas företag med icke-finansiell verksamhet. Gränserna är av kapitalbasen i ett enskilt företag och av kapitalbasen för de samlade kvalificerade innehaven. Gränserna får överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks helt. Kommittén har föreslagit att den s.k. femprocentsregeln, vilken relaterar tillåtna innehav till röststyrkan i målbolaget, avskaffas. De angivna gränserna gäller inte för innehav i vissa uppräknade finansiella företagstyper. För innehav i sådana företag föreslås i stället en bestämmelse om s.k. banksmitta i syfte att förhindra kringgående av banklagstiftningen genom att förlägga verksamhet i finansiella företag som inte är lika hårt reglerade som banker. Bestämmelsen innebär att om en bank har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag som är större än den ovan nämnda gränsen på eller har en expo- nering som är större än av kapitalbasen i företaget och före- taget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i bank- rörelselagen och kapitaltäckningslagen om en banks rörelse och om till- syn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begräns- ningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt. I gällande lagstiftning finns särskilda regler för förvärv i syfte att skydda en fordran. Reglerna är tekniskt komplicerade och admini- strativt betungande. Kommittén har föreslagit att dessa regler av- skaffas. När det gäller innehav av annan egendom än aktier och andelar Kommitténs förslag i huvudbetänkandet 93 föreslås ingen särskild reglering. Panthanteringen antas kunna äga rum inom de ramar som normalt gäller för innehav av egendom samt de möjligheter som finns att skapa särskilda bolag för ändamålet. Panthanteringen ses därmed som en del av den normala kreditverksamheten. Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav och undantages därmed från de generella begränsningarna för sådana innehav. Bankerna ges två alternativa möjligheter, med något olika rättsliga förutsättningar, att inrätta bolag för att hantera övertagna panter och liknande. De befintliga reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar har utgjort en viktig grund för kommitténs arbete och förslag. Det kom- plicerade och detaljerade regelverket är viktigt för såväl soliditeten som riskbegränsningen i banker. Kommittén gör den bedömningen att bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar, med ett obetydligt undantag, inte skall ändras i det här sammanhanget, bl.a. med hänsyn till att utformningen är starkt bunden av EG-rätten och internationella överenskommelser, samt att en översyn av kapital- täckningsreglerna pågår på internationell nivå. Förslaget till nya rörelseregler för banker innebär på kreditgiv- ningens område en förskjutning av lagstiftningens huvudintresse från det enskilda kreditbeslutet till hela kreditstockens bidrag till bank- rörelsens samlade risk. Som ett komplement till soliditetsregeln har kommittén föreslagit en bestämmelse som anger att en banks kredit- portfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. De föreslagna inled- ande bestämmelserna innebär, som nämnts, bl.a. krav på system av- passade för att hantera riskerna i varje enskild banks rörelse.