sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Plenum i högsta instans beslutar enligt nuvarande regler om riktlinjerna för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänst- och ordningen för handläggning av målen. Kommittén menar att dessa beslut även fortsättningsvis bör fattas i dessa domstolars plenum. För högsta instans kan det anföras att det ligger ett särskilt symboliskt värde i att samtliga ledamöter och inte endast en representation deltar i kollegiala beslut. Härigenom markeras på ett bättre sätt ledamöternas lika ställning. Plenum i administrativa ärenden i högsta instans har också en särskild roll i jämförelse med plenum i andra domstolar. Med hänsyn till det anförda förordar kommittén ingen änd- ring i den nuvarande regleringen vad gäller plenums ställning i och Regeringsrätten. De beslut som avgörs i kollegium i högsta instans bör enligt kommitténs mening i stället i flertalet fall avgöras av ordföranden eller den eller dem denne delegerar beslutsbefogenheten till. Det bör vidare vara möjligt för respektive domstol att utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Det kan vara lämpligt att ordföranden till stöd för sitt beslutsfattande inrättar någon form av ledningsgrupp, förslagsvis bestående av ordföranden själv, den andra avdelningsordföranden och kanslichefen. En fortsatt diskussion kring frågorna om ledningsfunktionen i högsta instans finns i 5 kap. Klagorätt i självständighetsrelaterade frågor Kommitténs förslag: Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren och dem som utför rättskipningsuppgifter i övrigt att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som de menar kränker deras självständiga ställning i dömandet eller beslutsfattandet. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indel- ning av rättens ledamöter i mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren eller beslutsfattaren just i dömandet eller beslutsfattandet. Dessa frågor aktualiseras i regel i olika tillsyns- sammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplinärenden och arbets- rättsliga tvister. För kommittén är det naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. I avvaktan på en sådan lösning föreslår kommittén att TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendatio- ner i självständighetsrelaterade frågor. Det kan vara svårt, för att inte säga omöjligt, att på förhand peka ut alla de administrativa beslut som kan komma att ingripa i den enskilde domarens självständighet i den dömande verksamheten. Även om grunderna för fördelningen av mål är beslutade kollegialt utgör inte det någon garanti för att inte ett enskilt tillämpningsbeslut fattat av dom- stolschefen angående t.ex. omfördelning av mål kränker domarens oavhängiga ställning och därmed parternas och medborgarnas rätt till en oavhängig rättskipning. Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som domaren menar kränker dennes självständiga ställning som domare. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren just i ställningen som domare. Införandet av klagorätt skulle bidra till att skapa bättre förutsättningar för att dessa frågor uppmärk- sammas och lyfts fram. Möjligheten att överklaga administrativa beslut bör finnas för alla som utför rättskipningsuppgifter i domstolen, såväl de ordinarie som de icke ordinarie domarna samt även notarier och andra anställda med sådana beslutsbefogenheter. Förebilder till en ordning där den enskilde domaren har möjlighet att få en särskild prövning av administrativa beslut som domaren menar kränker dennes självständighet i dömandet kan hämtas bl.a. i och på samt i den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning. Frågan är då hur en överprövning skulle kunna ske? De frågor som avses, dvs. administrativa självständighetsrelaterade ledningsfrågor, aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplin- ärenden och arbetsrättsliga tvister. Kommittén menar att det är naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. Det interna tillsynsorganet skulle således kunna ha till uppgift att handlägga disciplinära frågor, frågor om skiljande från anställning samt övriga frågor om domares ställning m.m. Kommittén vill sätta in denna fråga i ett större och mer långsiktigt sammanhang, nämligen det om tillsynen över domstolarna i stort. I av- vaktan på detta gäller det emellertid att finna en övergångslösning. Med de uppgifter TFN har skulle den kunna vara det organ till vilket de enskilda domarna och övriga personer med rättskipningsuppgifter kan vända sig. Kommittén ser inget behov av att inledningsvis utforma detta som ett regelrätt rättsmedel. TFN bör kunna utreda frågan och lämna ett auktoritativt uttalande som får karaktären av rekommendation. Även domstolschefen kan ha behov av att få ett sådant uttalande i en ledningsfråga som berör självständigheten i rättskipningen. En intern tillsyn inom domstolsväsendet Kommitténs överväganden: Kommittén ser en möjlig utveckling mot inrättandet av en intern tillsynsfunktion inom domstolsväsendet. Ett sådant organ skulle kunna ha att ta ställning i dels självständig- hetsrelaterade frågor, dels personal- och tillsynsfrågor i stort. Det interna tillsynsorganet skulle kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll avseende domare och även ersätta den tillsyn som JK utövar över domstolarna. Kommittén menar att frågan om ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet bör ut- redas ytterligare. domarutredning diskuterade i sitt betänkande tillsynen över domare och domstolar (SOU 1994:99 Del A s. 255 f.). Utredningen kom fram till att JO:s och JK:s tillsyn borde finnas kvar. JK:s till- synsverksamhet borde dock enligt utredningen förändras i två avse- enden. JK borde enligt utredningen inte äga rätt att närvara vid dom- stols överläggningar och inte heller ha till uppgift att pröva allmänhe- tens klagomål mot domstolar. Förslaget föranledde i sistnämnda avse- ende den förändringen att JK inte längre har en skyldighet att pröva klagomål som väcks av enskilda, om inte JK själv finner anledning ta initiativ till vidare åtgärder. Utöver JO och JK har även RÅ befogenhet att väcka åtal mot domare för brott i samband med utövningen av tjänsten. I fråga om justitieråd och regeringsråd ligger dock denna upp- gift enbart på JO och JK. JK:s tillsyn över domstolarna har varit mera omdiskuterad än JO:s (se SOU 1994:99 Del A s. 255 f., Ds 1995:17 s. 497 f., prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 14 f.). JK är ju regeringens, dvs. den verkställande maktens, företrädare. Av principiella skäl kan det tyckas mer äventyr- ligt att domstolarna står under denna tillsyn än att tillsynen ligger på ett organ under folkrepresentationen, JO. JK har dessutom flera andra uppgifter som kan ge upphov till speciella konflikter mellan tillsyns- kompetensen och domstolarnas självständiga ställning då JK uppträder som t.ex. statens företrädare i skadeståndsmål där staten är svarande- part, som åklagare i tryck- eller yttrandefrihetsmål eller som represen- tant i övrigt för något allmänt intresse. Även RÅ:s roll i tillsynssyste- met över domare kan te sig tveksam från principiella utgångspunkter (jfr , Domstolarna och kontrollmakten i till , 1999, s. 260 f.). domarutredning förde även en diskussion beträffande alternativ för prövningen av frågor som rör domarnas rättsliga ställning (se SOU 1994:99 Del A s. 243 f.). Frågor om statstjänstemännens ställ- ning och ansvar har därefter utretts av Förvaltningspolitiska kommis- sionen (se SOU 1997:57 s. 145 f.). Kommissionen ansåg bl.a. att de speciella förhållanden som kan anses knutna till de offentligrättsliga uppgifterna bör vara utgångspunkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa uppgifter. I propositionen Statlig förvaltning i medbor- garnas tjänst framhålls också att en anställning inom statsförvaltningen är mer än det rent privaträttsliga anställningsförhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren samt att statstjänstemannens roll och det ansvar som följer därav måste lyftas fram på ett tydligare sätt (jfr prop. 1997/98:136 s. 25 f.). Kommittén menar att det just när det gäller domare kan vara särskilt viktigt att lägga en ny syn på ansvarsfrågan där inte endast det arbets- rättsliga, utan framförallt det offentligrättsliga förhållandet understryks. Tanken på ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet framstår, enligt kommittén, som tilltalande. En lösning vore att anlita den be- fintliga domstolsorganisationen med vanliga sammansättningsregler för prövningen, ett annat att låta prövningen ske i särskild sammansättning i en specialdomstol bestående av ett antal ordinarie domare utsedda enligt lag. Man kan också tänka sig en prövning i en domstolsliknande nämnd med särskild sammansättning. Att lägga prövningen i respektive överrätt har bl.a. de fördelarna att befintlig organisation används och att det för en kvalificerad och god prövning. Å andra sidan kan det från principiell synpunkt med hänsyn till självständigheten i dömandet ses som en mindre lyckad lösning att samma instans som har till uppgift att överpröva en underrätts avgörande också skall pröva interna självständighetsrelaterade frågor som uppkommer i underrätten. Ur denna aspekt kan prövning i en specialdomstol eller en domstols- liknande nämnd vara att föredra. har TFN en liknande roll när det gäller att lämna besked vad gäller bisysslor. Förebild för en special- domstol som prövar tillsyns- och självständighetsrelaterade frågor be- träffande domare finns bl.a. i den tyska Richterdienstgericht. Som tidigare anförts skulle ett internt tillsynsorgan inom domstols- väsendet kunna ha att behandla inte bara självständighetsrelaterade frågor i domstolarna, utan även personalfrågor och tillsynsfrågor i stort, bl.a. frågor om domares disciplinära ansvar och skiljande från tjänsten m.m. vilka prövas av . Ett internt tillsyns- organ inom domstolsväsendet skulle således kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll avseende domare. Om ett tillsynsorgan byggs upp inom domstolsväsendet skulle dom- stolarna ha utvecklat sin interna tillsyn på ett sådant sätt att den externa, extraordinära, tillsyn som JO och JK har att utöva över domstolarna får en annan roll eller kommer i ett nytt ljus. Internationellt sett är det ovanligt med en extern rättslig tillsyn över domstolar och domare. Utöver har en liknande ordning. Denna tillsyn har emellertid en lång tradition i vårt land. Det är inte säkert att en tillsyn över domstolarna enbart genom ett internt tillsynsorgan skulle få förtroende och vinna legitimitet hos allmänheten på samma sätt som JO:s och JK:s tillsyn. Ur den aspekten kan det vara befogat även med en extern tillsyn. Mer omdiskuterad än JO:s tillsyn över domstolarna är som nämnts JK:s tillsyn. Det domstolsinterna tillsynsorganet som kommittén ser framför sig skulle också kunna ersätta den tillsyn som JK utövar över domstolarna. Även om det saknas anledning att kritisera hur det nuvarande till- synssystemet i praktiken har fungerat med avseende på domstolarna, menar kommittén att den diskussion som domarutredning tog upp bör fortsätta och att frågan bör vara föremål för fortsatt utrednings- arbete och övervägande. Kommitténs överväganden: Förutom JO och på det straffrättsliga området även RÅ, finns inte någon annan än JK som har skyldighet att agera då det uppstår problem med en domstolschef. För övriga domare har domstolschefen en anmälningsskyldighet i förhållande till . Det vore lämpligt om tillsynsansvaret över domstolschefen kunde skötas inom domstolsväsendet. I dags- läget är det emellertid svårt att finna bra former för detta. Kommittén diskuterar en ordning där domstolscheferna i överrätter ges en tillsynsfunktion avseende domstolschefer i underrätter. Kommittén menar emellertid att detta från principiell synpunkt inte är någon lämplig lösning. Om det skapas ett sådant internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet som kommittén har diskuterat i föregående avsnitt skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. Övergångsvis anser dock kommittén att JK bör ha kvar denna funktion. Tillsynen över domstolschefer rör en hel skala av frågor som i ena änden handlar om att stödja och utveckla goda chefskap och i andra änden om att avveckla dåliga chefskap. Det ligger i sakens natur att det utöver utbildning skall finnas utrymme för mer indirekta åtgärder i form av stöd, samtal o.d. Inom den ramen är det värdefullt med ut- vecklingsstöd av det slag som DV har engagerat sig i vad gäller utbild- ningsverksamheten. DV är berett att stå för förebyggande och tidigt ingripande stödåtgärder för domstolschefer. Kommittén ser också ett behov av detta och understödjer DV:s roll i ett sådant sammanhang. Detta kan innehålla känsliga moment, men kommittén menar att om de sköts på rätt sätt skall DV:s roll inte behöva misstänkliggöras. Det handlar om åtgärder som i första hand är förebyggande och som leder till att mer skarpa åtgärder inte behöver komma till användning. När det gäller de mer formella och skarpa åtgärderna finns det för- utom JO och RÅ ingen annan än JK som skall agera om det uppstår problem med en domstolschef. Det finns således ingen inom domstols- väsendet som har skyldighet att t.ex. göra anmälan till beträffande domstolschefer. Kommittén menar att det vore lämpligare om det fanns någon inom domstolsväsendet som hade formell skyldighet att agera i dessa fall. Det är svårt att finna bra former för en sådan domstols- intern tillsyn över domstolschefer. Det enda som finns att falla tillbaka på är idén bakom bestämmelsen i 2 kap. 1 § RB. En sådan form för intern tillsyn kunde innebära att presidenter i hovrätter och kammar- rätter hade tillsynsansvar gentemot respektive lagmän i tingsrätter och länsrätter och att på motsvarande sätt ordförandena i högsta instans hade tillsynsansvar beträffande respektive presidenter i hovrätter och kammarrätter. Tillsynsansvaret kunde innefatta bl.a. en skyldighet att göra anmälan till då fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller skiljande från tjänsten uppkommit beträffande dom- stolschefen i underrätten. Innehållet i 2 kap 1 § RB har emellertid kommit att uttunnas och bestämmelsen framstår närmast som obsolet. Om man skulle skapa sådana tillsynsuppgifter för överrätterna i förhållande till under- rätterna fordrar det lagstiftning eftersom dels regeln i 2 kap. 1 § RB därmed skulle ges en ny innebörd, dels det behövs motsvarande regle- ring även för förvaltningsdomstolarna samt beträffande domstolschefer i överrätt. Enligt kommitténs mening hör emellertid sådana bestämmel- ser snarare hemma inom den arbetsrättsliga regleringen än inom processlagstiftningen. En fördel med ett system där domstolschefer i överrätt utövar tillsyn över domstolschefer i underrätt är att det i överrätterna kan finnas goda förutsättningar att uppmärksamma sådana problem, bl.a. genom att underrätternas domar kommer under överrätternas bedömning. Ett problem med överrätten som tillsynsinstans är emellertid att det uppstår en jävssituation om tillsynen leder till åtal som skall handläggas i dom- stolen. Det är inte heller säkert att domstolscheferna i överrätterna i praktiken har så god kännedom om förhållandena i respektive under- rätter. var denna kännedom förmodligen bättre, i vart fall mellan hovrätter och tingsrätter. Inrättandet av DV torde i viss ut- sträckning ha inneburit en vändpunkt i detta hänseende. Det förekom- mer kontakter mellan överrätterna och de lägre instanserna, framför allt mellan hovrätter och kammarrätter i förhållande till de underrätter som hör till dessa domstolar genom t.ex. lagmansmöten samt vid förstärk- ningsbehov och förordnanden för icke ordinarie domare. Att detta ger presidenterna i hovrätter och kammarrätter den information som behövs i nu berört avseende är emellertid inte säkert. Även principiella skäl talar mot att ge överrätterna en överordnad roll i förhållande till underrätterna i annat än den dömande verksamhe- ten. Med hänsyn till principen om domstolarnas oavhängighet kan det framstå som en mindre lyckad lösning att domstolschefen i samma instans som har till uppgift att överpröva en underrätts avgöranden också skall utöva tillsyn över domstolschefen i underrätten. Kommittén anser därför inte att det är rätt väg att beträda att låta överrättstillsynen över underrätterna leva upp igen. Kommittén framhåller dock att över- rätterna, liksom DV, kan ha en viktig stödjande funktion i förhållande till domstolscheferna. Om det skapas ett sådant domstolsinternt tillsynsorgan som diskute- rats i föregående avsnitt skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. En utredning om detta bör också belysa vem som skall anmäla domstolschefen till det beslutande organet. Övergångsvis anser kommittén att JK bör ha kvar denna funktion. I dagens situation utan något domstolsinternt tillsynsorgan kan det vara naturligt att t.ex. en domstolschef i en överrätt reagerar på missförhållanden som kommer till hans eller hennes kännedom. Missförhållanden i en under- rätt kan ju påverka också överrätten på olika sätt, genom t.ex. ovanligt hög ändringsfrekvens, dåliga förhållanden för utstationerad personal m.m. 4.10.6 Allmänt om chefskap i domstolarna Domstolschefens bakgrund och ledarskapsfunktion Kommitténs förslag: Helt övervägande skäl talar för att dom- stolschefen bör ha domarbakgrund. Kommittén understödjer den markerade vikt som lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Vidare framhåller kommittén vikten av att domstolschefen ges tillräckligt och ända- målsenligt stöd i ledningsarbetet och på så sätt även ges tid att delta i den dömande verksamheten. Det bör inte slås fast hur stor del av tiden en domstolschef bör ägna åt dömande respektive lednings- arbete. Detta måste med nödvändighet variera från domstol till dom- stol och även över tiden. Arbetet med att föra ut fler administrativa funktioner från DV till domstolarna bör gå vidare. Kommittén menar att det skulle innebära en markering av domstolschefens roll om beslutsbefogenheten i de personalfrågor där DV:s personalans- varsnämnd beslutar delegerades från DV till den enskilda dom- stolen. Kommittén föreslår att så sker. En fråga som tagits upp bland framförallt den personal som inte är domare i svaren på enkätundersökningen som kommittén har låtit genomföra är huruvida domstolschefen bör vara domare eller ha annan – kanske särskild personaladministrativ eller ekonomiskt inriktad – bakgrund. Det kan hävdas att en professionell administratör har bättre förutsättningar att klara den administrativa styrningen än en person som har sin bakgrund som domare. Diskussionen känns igen från den som förts angående bl.a. chefer inom sjukvården och rekryteringen av verkschefer. Den s.k. meritutredningen var kritisk mot att man inom den offentliga sektorn lade alltför stor vikt vid att rekrytera chefer på grundval av deras fackmeriter. I stället borde chefsuppgiften enligt utredningen börja betraktas som en profession i sig och rekryteringen av chefer borde ske utifrån detta synsätt. (Ds C 1983:16 s. 200). Även rekommenderade att insatser skulle göras för att bredda basen för verkschefsbefattningar (SOU 1985:40 s. 166 f.). I propositionen – Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst (prop. 1997/98:136 s. 51) anförs att rekrytering av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sök- förfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. Det anges att särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Det finns enligt kommittén starka skäl som talar för att den främste företrädaren för en domstol bör ha domarbakgrund. En domstolschef som inte är domare riskerar att få svårt att vinna legitimitet såväl internt bland de anställda som utåt. Att chefen är väl bekant med verksamheten främjar i sig också effektiviteten i ledningen. Goda kunskaper om sakområdet är en förutsättning för att den som är chef skall kunna ta initiativ till och driva förändringar. I domstolschefens uppgifter ingår även att denne skall kunna ta initiativ till nödvändiga lagändringar. Domstolschefen har därtill en roll i det disciplinära systemet och ett ansvar att utöva viss tillsyn över den dömande verksamheten. För att kunna fullgöra dessa uppgifter fordras, enligt kommitténs mening, domarbakgrund och att domstolschefen har ställning av ordinarie domare. Det avgörande skälet för att domstolschefen bör vara ordinarie domare ligger i kravet på oavhängiga domstolar. Domstolarnas oavhängighet skyddas enligt kommittén bäst om det i ledningen av domstolen finns en chef som åtnjuter det särskilda skydd i anställningen som ordinarie domare har. Att domstolschefen är en ordinarie domare är också en förutsättning för att den administrativa styrningen och beslutsfattandet i de flesta administrativa ledningsfrågorna skall ligga på denne. Vid en internationell utblick kan konstateras att det i andra länder inte är särskilt vanligt med domstolschefer som inte är domare. Man kan dock finna ordningar där det vid sidan av den domare som är dom- stolschef finns en annan administrativ chef eller där chefsdomaren är uppbackad av ett starkt centralt administrativt stöd. Idealet är naturligtvis en domstolschef som kombinerar domarerfa- renhet och ledaregenskaper. Kommittén understödjer härvid den mar- kerade vikt som har lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Kommittén anser att utgångspunkten bör vara att domstolschefen är domare med god ledar- skapsförmåga och att domstolschefen deltar i dömandet i så stor ut- sträckning som möjligt utan att ledarfunktionen i domstolen blir lidande. Kommittén vill i detta sammanhang särskilt framhålla vikten av att domstolschefen ges tillräckligt och ändamålsenligt stöd i ledningsarbe- tet. Domstolschefen skall kunna koncentrera sig på övergripande eller i övrigt kvalificerade ledningsuppgifter. finns kanske den mest ut- präglade administrativa stödfunktionen i de högsta domstolarna. Även länsrätterna, de stora tingsrätterna och hovrätterna och kammarrätterna har i regel bra administrativa stödfunktioner. I övrigt varierar för- hållandena. Bra administrativa stödfunktioner ställer krav på den orga- nisatoriska strukturen i domstolarna. Särskilt bör, enligt kommittén, chefsadministratörernas roll och vikten av att det i domstolarna finns kompetenta chefsadministratörer vid sidan av domstolscheferna uppmärksammas. Chefsadministratö- rerna bör utgöra nyckelfunktionerna i domstolarnas administrativa led- ning. Omfattningen av domstolschefens ledningsuppgifter varierar bl.a. beroende på domstolens storlek och förutsättningar i övrigt. Kommittén anser inte att det är möjligt, eller ens önskvärt, att slå fast hur stor andel dömande uppgifter respektive ledningsuppgifter en domstolschef bör ha. Detta måste variera från domstol till domstol och även över tiden. kan t.ex. en reformering av domstolens verksam- het, renovering och underhåll av lokaler eller dylikt kräva större admi- nistrativa och ledningsbetingade insatser från chefens sida, medan det i andra perioder då administration och ledning inte är lika krävande kan finnas större utrymme för domstolschefen att delta i den dömande verk- samheten. Kommittén kan å ena sidan konstatera en utveckling mot att mar- kera domstolschefens roll och ledarskapsfunktionens betydelse i dom- stolarna. Å andra sidan ser kommittén vissa förhållanden som kan mot- verka denna utveckling. Det gäller bl.a. beslutsbefogenheter i vissa per- sonalfrågor.