sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — För att skattekrafts- förändringen ska vara jämförbar mellan kommuner respektive landsting antas i beräkningen att alla kommuner respektive lands- ting har samma utdebitering – här används medelskattesatser. Det som blir kvar av skattekraften efter inkomstutjämning är det som tidigare kallats för utjämningsgrad, jämför avsnitt 6.1. Här går vi emellertid ett steg längre än i tidigare avsnitt och uttrycker också effekten av utjämningssystemets övriga delar med hjälp av samma metod. Slutresultatet blir det skatteutrymme per invånare som en kommun eller ett landsting förfogar över efter utjämning, jämfört med övriga kommuner respektive landsting. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Detta skatteutrymme kallas fortsättningsvis för beräknad skatte- kraft. Återigen använder vi kommun som exempel: skattekraft är av medelskattekraften. Det är sam- ma sak som att säga att skatteinkomster skulle ha varit av kommunernas genomsnittliga skatteinkomst om alla kommuner hade tillämpat samma skattesats. Genom inkomst- utjämningen försvinner av de ursprungliga 180. Kostnadsutjämningen innebär i av- gift. På grund av fasta och rörliga införandetillägg ökar inkomster . Den beräknade skattekraften efter utjämningen blir . Om alla kommuner hade haft samma utdebitering skulle Dande- ryds skatteinkomster efter all utjämning alltså vara högre än kommunernas genomsnittliga skatteinkomst (med samma skatte- sats) före utjämning.2 Om man så vill går det givetvis lika bra att lägga till effekten av de generella statsbidragen mätt på samma sätt. skatteinkomster efter utjämning och statsbidrag blir då av den ursprungliga medelskattekraften. I diagrammet nedan visas den beräknade skattekraften efter inkomst- och kostnadsutjämning samt införanderegler i kom- munerna (exklusive statsbidrag). 247 av landets 289 kommuner hamnar på en beräknad skattekraft . Flertalet av de kommuner som får den högsta slutliga skattekraften är glesbygdskommuner i kraft av höga kostnadsutjämningsbidrag och/eller införandetillägg – kommunerna med hög ursprunglig skattekraft hamnar inte lika högt upp. De kommuner som får en låg beräknad skattekraft är sådana som betalar höga kostnadsutjämningsbidrag och/eller rörliga införande- avdrag. 2 Det vägda genomsnittet av kommunernas skatteinkomster efter all utjämning är jämfört med före utjämningen. Ökningen beror främst på att de fasta införandetilläggen inte motsvaras av avdrag på samma sätt som med utjämningssystemets övriga delar. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Beräknad skattekraft efter inkomst- och kostnads- utjämning inklusive införanderegler Utfallet av utjämningen mellan landstingen är lite speciell eftersom det bara är som har en skattekraft över genomsnittet. Det hindrar dock inte att utjämningen mellan lands- ting kan redovisas på samma sätt som den mellan kommunerna. Före utjämning varierar landstingens skattekraft av medelskattekraften (respektive ). Den beräknade skattekraften efter inkomst- och kostnadsutjämning in- klusive införanderegler varierar (res- pektive ). I fall beror den höga siffran på en kombination av högt kostnadsutjämningsbidrag och fasta infö- randeregler. låga utfall beror på kostnadsutjämningen och att man betalar ett rörligt införandeavdrag. 7Expertgruppens analys och överväganden Det ingår inte i expertgruppens uppdrag att lägga förslag om änd- ringar i de principiella grunderna för det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. Trots detta har det bedömts vara nöd- vändigt att inledningsvis i detta kapitel något kommentera varför utjämning behövs och vilka olika metoder för utjäm- ning som kan användas. Avsikten med dessa kommentarer är att de ska göra det lättare att förstå statsbidrags- och utjämningssystemet uppbyggnad och syfte i stort. I svarar kommuner och landsting för en betydande del av verksamheten inom den offentliga sektorn. De insatser som dessa huvudmän svarar för avser inte bara centrala delar av det som vi lärt oss att förknippa med det svenska välfärdssystemet – exempelvis utbildning, barn- och äldreomsorg samt hälso- och sjukvård – utan även en rad andra insatser som tillkommit i syfte att säkerställa en trygg och sund levnadsmiljö för medborgarna. Självfallet ställer detta krav på betydande ekonomiska resurser. gäller att det finns stora skillnader i de ekonomiska förutsättningarna mellan enskilda kommuner och landsting. Dessa skillnader gäller inte bara skattekraften utan också behovet av kommunala insatser och förutsättningarna för att producera dessa tjänster. Om invånarna i de enskilda kommunerna och landstingen var tvungna att själva fullt ut betala för verksamheten skulle konsekvensen bli stora skillnader i den kommunala utdebiteringen eller i nivån på den service som invånarna kunde erbjudas. En kommun med hög skattekraft och ett relativt sett mindre behov av insatser skulle kunna ha en kommunalskatt som var mindre än hälften av den som behövdes i en kommun med låga genomsnitts- inkomster och stora behov av kommunala insatser. Expertgruppens analys och överväganden För den enskilde blir det i ett sådant system av avgörande betydelse vilka inkomster och behov de övriga kommuninvånarna har. Detta eftersom en hög utdebitering – dvs. en hög kommunal- skatt för den enskilde – inte nödvändigtvis svarar mot en hög nivå på den kommunala servicen som denne har tillgång till. Det kan vara så att utdebiteringen är hög helt enkelt för att den genom- snittliga skattekraften i kommunen är låg eller för att behoven i kommunen är stora. Dessa konstateranden är särskilt viktiga när man betänker att det är kommunerna och landstingen som svarar för den service som i flertalet fall mest direkt påverkar medborgarnas liv samt att vi i landet har ett skattesystem där majoriteten av befolkningen i prin- cip endast betalar inkomstskatt. Vi kan också notera att system för utjämning finns i flertalet länder med ett samhällssystem som liknar vårt. Naturligt- vis finns skillnader, och då främst i hur långtgående utjämningen är, men likheterna är ändå stora, vilket bl.a. framgått av beskrivningen i kapitel 5. Mot bakgrund av vad som sagts ovan är det naturligt att kon- statera att det – med de givna förutsättningarna – behövs ett system för att omfördela resurser mellan enskilda kommuner och lands- ting. Detta lämnar dock frågan öppen om hur långtgående en sådan omfördelning eller utjämning bör vara och hur den mer konkret bör utformas. Detta är frågor som kommer att behandlas i resten av detta betänkande. Innan vi går in på vår bedömning av det nu- varande statsbidrags- och utjämningssystemet vill vi dock först säga några ord om effekterna av olika metoder för utjämning. Detta görs i avsnittet nedan. När man diskuterar den kommunala utjämningen är det lätt att ta det befintliga systemet för givet. Det är en av orsakerna till att expertgruppen valt att i tidigare kapitel beskriva både vilka system för utjämning som tidigare tillämpats i och hur utjämning- en sker i våra nordiska grannländer. Tanken är att dessa beskriv- ningar ska göra det lättare att se både vad som skiljer och vad som är gemensamt i olika lösningar. Som framgått av beskrivningen av tidigare utjämningssystem (kapitel 4) är det först som de svenska ut- jämningssystemen får inslag av vad som kan benämnas direkt Expertgruppens analys och överväganden utjämning, dvs. en överföring av kommunala skattemedel från kommuner och landsting med hög skattekraft till sådana med lägre. Fram till denna tidpunkt har utjämningen i stället skett genom att staten givit bidrag till de kommuner och landsting som bedömts ha en otillräcklig skattekraft. Detta kan sägas vara en indirekt och kompensatorisk utjämning. Det som dock hänt är att det successivt blivit en allt större andel av kommunerna och landstingen som fått sådana bidrag och således blivit föremål för den utjämning som legat i själva systemet. Genom införandet av en allmän och en särskild skatte- utjämningsavgift får utjämningssystemet inslag av vad som ovan benämnts direkt utjämning. gällde dock att avgifterna endast användes för att delfinansiera utjämningsbidragen som i öv- rigt betalades av staten. Systemet hade i detta skede således inslag både av direkt och indirekt utjämning. Inslaget av direkt utjämning försvann i det nya utjämnings- systemet för kommunerna som infördes . Som närmare be- skrivs i kapitel 4 inordnades huvuddelen av statsbidragen i utjäm- ningssystemet. Det blev därigenom möjligt att höja den skatte- kraft som systemet garanterade till en nivå som gjorde att systemet kom att omfatta alla kommuner utom de tre som hade den allra högsta skattekraften (nämligen , och ). Det som hände för dessa kommuner utanför systemet var att de inte fick del av de generella statsbidrag, å andra sidan fick de behålla sina skatteinkomster själva. Mot bakgrund av vad som ovan beskrivits kan man konstatera att det var en genomgripande förändring som skedde i utjämnings- systemet . I det nya utjämningssystemet som infördes detta år skiljer man klart på statsbidragsgivning och ut- jämning. Det sker genom flera ändringar i systemet. I detta nya system utgår det generella statsbidraget (i princip) med ett fast belopp per invånare. betalas både inkomstutjämningen och den s.k. kostnadsutjämningen (egentligen utjämningen för strukturella behovs- och kostnadsskillnader) helt av kommun- respektive landstingskollektivet självt. Detta innebär att utjämning- en blir ett nollsummespel, där den ena kommunens vinst motsvaras av en annan kommuns förlust. Man kan säga att utjämningen helt bygger på en direkt och inom- utjämning. Detta är också en beskrivning som gäller fullt ut för det nuvarande utjämningssystemet, eftersom det bygger på samma grundprinciper. Expertgruppens analys och överväganden Jämför man det nuvarande svenska statsbidrags- och utjämnings- systemet med de system som tillämpas i våra nordiska grannländer finner man såväl skillnader som likheter i de tekniska lösningar som valts. Som framgår av sammanfattningen i kapitel 5 är det danska systemet det som påminner mest om det svenska. I har man en direkt inomkommunal utjämning av både inkomster och kostnader mellan enskilda kommuner respektive landsting (dvs. En viktig skillnad är dock att den danska utjämningen är mindre långtgående och att man vid sidan av utjämningssystemet även har en rad statsbidrag med en mer eller mindre utjämnande funktion. Bland dessa kan särskilt nämnas ett statsbidrag för kommuner med en låg skattekraft. Som helhet kan man därför säga att har en utjämning som är både direkt och indirekt. Det norska systemet kan sägas inta något av en mellanposition. I det norska statsbidrags- och utjämningssystemet görs både tillägg och avdrag med hänsyn till kommunernas och landstingens skatte- kraft och strukturella kostnadsskillnader. Dessa justeringar görs dock mot det generella statsbidraget. Man kan därför inte säga att man i har någon direkt och inomkommunal utjämning. I sker utjämningen helt inom ramen för statsbidragsgivning- en. Har kommunen låg skattekraft eller höga strukturella kostnads- skillnader ökas statsbidraget, och omvänt. Med de begrepp som tidigare använts kan man säga att den finska utjämningen är indirekt. Varför är då skillnader i utjämningsmetoder av intresse? Det är lätt att hävda att vad som är viktigt för kommuner och landsting med otillräckliga egna ekonomiska resurser är att de får behövliga medel. Om medlen sedan utgår som statsbidrag eller utgörs av skattemedel överförda från en annan kommun skulle med ett sådant synsätt sakna betydelse. Som redovisas nedan påverkar dock metoden vilken utjämning som är möjlig att genomföra, fördel- ningstekniskt och politiskt. De olika metoderna har, från fördelningssynpunkt, olika styrkor och begränsningar. Låt oss dock först säga att vilka utjämnings- metoder som kan användas till mycket stor del bestäms av hur stora skillnaderna är som ska utjämnas och hur långt man anser att utjämningen ska gå. Rent allmänt kan sägas att i de fall skillnaderna är små och utjämningsambitionerna låga kan samtliga utjämnings- metoder användas. Den enklaste utjämningsmetoden är att ge riktade statsbidrag till de kommuner och landsting som har otillräckliga egna resurser. Expertgruppens analys och överväganden problem är dock då att ska alla ges lika stora resurser som de kommuner och landsting som har störst resurser blir kostnaderna för statsbidragen lätt orimligt stora. En lösning som då ofta valts är att man i stället använder sig av en garantinivå (i regel uttryckt i procent av medelskattekraften i landet) till vilken utjämning sker. Konsekvensen blir att en del kommuner och landsting kan komma att stå utanför systemet för utjämning. Detta kan – som tidigare nämnts – inträffa även om man väljer att ge alla statsbidrag inom ramen för ett sådant system. Det är för att komma tillrätta med detta problem som man kan välja en direkt och inomkommunal utjämning. Denna utjämnings- metod kan användas som ett komplement till systemen ovan eller som det enda systemet för utjämning. Är den ett komplement sker ofta huvuddelen av utjämningen genom statsbidragsgivningen. Den direkta utjämningen ger då en delfinansiering som kommunerna och landstingen med de bästa ekonomiska förutsättningarna får bidra till utjämningen, inte bara genom uteblivna statsbidrag, utan också genom att avstå från egna skattemedel. Därför kan man säga att det i dessa fall rör sig om en verklig utjämning. Väljer man att endast ha en direkt och inomkommunal utjäm- ning försvinner problemen med att finansiera utjämningen, efter- som detta system ju är självfinansierande. Ett problem är dock att just kravet på självfinansiering begränsar hur utjämningen kan ut- formas, t.ex. när det gäller konstruktionen av bidrag och avdrag. Staten kan dock om den utnyttjar denna form av utjämning fritt välja hur mycket statsbidrag som ska utgå till den kommunala sek- torn och i vilka former detta ska ske. Av betydelse i sammanhanget är även de politiska konse- kvenserna av olika utjämningsmetoder, inte minst för relationen mellan, å ena sidan, staten och, å andra sidan, kommuner och landsting. Det kan vara värt att i sammanhanget nämna att () avgjorde ett mål som handlade om huruvida det nuvarande utjämningssystemet strider mot grund- lagens regler om den kommunala självständigheten och den kom- munala beskattningsrätten. Det som i praktiken ifrågasattes var det som här kallats direkt utjämning, dvs. omfördelningen av skatte- medel från en kommun till en annan. HD ansåg i sin dom i detta mål att systemet inte var lagstridigt. Denna fråga har även behand- lats av en statlig utredning – Kommittén om den kommunala själv- styrelsens grundlagsskydd. I sitt slutbetänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) säger kommittén att Expertgruppens analys och överväganden det får anses klarlagt att inomkommunal utjämning är förenlig med grundlagens stadganden (s. 221). Kommittén lämnar också ett förslag att regeringsformen (RF) ska kompletteras med en bestäm- melse som föreskriver att kommuner och landsting i lag får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det sker för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Någon sådan komplet- tering av RF har ännu inte gjorts. Det ligger utanför expertgruppens kompetensområde att ha en uppfattning i den juridiska grundfrågan om systemet grundlags- enlighet. Vi nöjer oss här med att konstatera att en sådan fråge- ställning existerar och att detta naturligtvis inte bara är en juridisk fråga, utan att den i förlängningen handlar om skillnader i politiska synsätt. Bedömningen när det gäller metoder för utjämning är att minst politiskt känslig är den utjämningsmetod som här benämnts kompensatorisk och indirekt, dvs. en utjämning som endast sker genom att behövande kommuner och landsting ges statsbidrag. Mest känslig är den direkta och inomkommunala utjämningen. Orsaken är att vid en helt inomkommunal utjämning finns det alltid både vinnare och förlorare; genomförs en ändring som gör att några kommuner får det bättre så måste någon eller några andra kommuner få det sämre. Detta ställer stora och måhända orealistiska krav på solidariteten kommuner och landsting emellan. Det blir inte lättare när man vet att det på både central, regional och lokal nivå finns stora skillnader i synen på hur utjämningen bör ske och hur långt den bör drivas. 7.3Synpunkter på det nuvarande systemet Expertgruppen har i kapitel 1 redovisat ett antal utgångspunkter eller principer som gruppen anser bör gälla för statsbidrags- och utjämningssystemet. Expertgruppens utgångspunkter är i korthet att systemet bör vara så enkelt, stabilt, begripligt och förutsägbart som möjligt. Dessa önskemål måste dock vägas mot att systemet ska kunna fylla sin avsedda funktion, nämligen att tillförsäkra kommunerna och landstingen ekonomiskt likvärdiga förutsättning- ar för att bedriva sin verksamhet. Det är också viktigt att det i kommunerna och landstingen finns en så bred uppslutning som möjligt bakom grundtankarna i det system som tillämpas. I detta ingår exempelvis valet av utjämnings- Expertgruppens analys och överväganden grad i inkomstutjämningen, vilka faktorer som ska ingå i kostnads- utjämningen och vilka ersättningsnivåer som ska användas i model- lerna. I detta avsnitt kommer expertgruppen att redovisa sin bedöm- ning av hur det nuvarande utjämningssystemet svarar upp mot dessa krav. Ett problem som diskuterats mycket är att den långtgående ut- jämningen i inkomstutjämningen i vissa fall leder till att kommuner och landsting förlorar om deras eget skatteunderlag ökar mer än skattekraften i riket som helhet. Detta gäller för kommuner som har en egen skattesats som understiger den s.k. länsvisa skatte- satsen, totalt 21 av landets 289 kommuner. Skulle dessa kommun- ers skatteunderlag i stället minska i relation till genomsnittet i riket får de mer pengar att disponera. Här bör sägas att beslutat om en ändring i systemet för inkomst- utjämning som syftar till att förhindra att detta sker i fortsätt- ningen. Innehållet i ändringen har beskrivits i kapitel 6. Expertgruppen kan för sin del konstatera att den beslutade ändringen är tekniskt komplicerad. Ändringen innebär att den del av utjämningssystemet som varit någorlunda begripligt endast kommer att kunna förstås och beräknas av experter. Utifrån vårt uppdrag att förenkla utjämningssystemet ser vi detta som ett steg i fel riktning. Expertgruppen vill i sammanhanget även betona att det från många håll framförts uppfattningen att utjämningsambitionen i inkomstutjämningen är alltför hög. Inte minst är det företrädare för enskilda kommuner som hävdar att den höga utjämningsgraden i dagens inkomstutjämning gör det direkt olönsamt för kommun- erna att exempelvis bygga bostäder för att öka kommunens in- vånarantal och skattekraft. Expertgruppen har varken haft direktiv eller praktiska möjligheter att analysera denna fråga och har därför inte tagit ställning till om dessa påståenden är riktiga eller ej. Expertgruppen vill i sammanhanget erinra om att dagens kom- pensationsgrad (dvs. ) användes utjämningssystem. Skillnaden var dock att detta system inte bygg- de på direkt utjämning utan på statliga bidrag upp till en garanti- nivå. Kompensationsgraden användes i detta system således endast för att reducera det bidrag som utgick till kommuner och landsting Expertgruppens analys och överväganden som låg under garantinivån. Som tidigare framgått betalade de tre kommuner som låg utanför systemet över huvud taget inte någon utjämningsavgift. Det kan vara av intresse att se hur frågan om nivån på kompensationsgraden behandlades i de utredningar som låg till grund för det utjämningssystem som infördes , och som i här aktuella avseenden överensstämmer med dagens system. behandlade inte frågan, vilket är naturligt med tanke på att denna utredning i huvudsak handlade om den framtida kostnadsutjämningen. Landstingsekonomiska utred- ningen föreslog att kompensationsgraden skulle sättas till . Utredningens tanke med detta var att en fullständig utjämning skulle ske för de s.k. obligatoriska verksamheterna, vilka för landstingen svarade för något av de totala kostnaderna. För kommunerna uppgick motsvarande andel till . I den skrift, inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68), som utarbetades av en arbetsgrupp under Finansdeparte- mentet användes en kompensationsgrad på i beräkningarna på den modell som överensstämmer med det system som sedan in- fördes. Det var Statsbidragsberedningen som valde att föra fram förslaget om en kompensationsgrad på . I beredningens betän- kande sägs: Att fastställa kompensationsgraden i systemet är ytterst ett rent politiskt beslut. Man kan inte på objektiva grunder hävda att ett visst procenttal är rättvist eller lämpligast. En nivå bedöms dock vara relevanta för att täcka innebörden i uttrycket långtgående utjämning. Beredningen förordar och har lagt detta till grund för kalkylerna i det samlade förslaget. Om man väljer en annan närliggande nivå påverkar detta inte bidragssystemets funktion men får självfallet effekter för de enskilda kommunerna och landstingen. (SOU 1994:144, s. 40) i detta kapitel kommer vi att behandla de fasta införande- tilläggen. Det kan dock redan här sägas att flera av de kommuner som har högst skattekraft och därmed skulle påverkas mest av en långtgående inkomstutjämning får betydande fasta införandetillägg. Detta innebär att den valda kompensationsgraden inte slår igenom i praktiken. Det förtjänar att påpekas att när Statsbidragsberedningen valde att föreslå 95 procents kompensationsgrad var beredningen med- veten om att detta även fick återverkningar på kostnads- utjämningen. Med en långtgående utjämning av inkomsterna blir Expertgruppens analys och överväganden det nödvändigt att även ha en långtgående utjämning av struk- turella behovs- och kostnadsskillnader. Detta bl.a. för att kommun- erna och landstingen som har en hög skattekraft ska få kom- pensation för de kostnader som det innebär att hålla en hög behovstäckning i de verksamheter, främst barnomsorg och kollek- tivtrafik, som är en förutsättning för hög förvärvsaktivitet och därmed höga inkomster. Av beskrivningen i föregående kapitel torde ha framgått att kost- nadsutjämningssystemet är mycket komplicerat. För kommunerna innefattar det 16 olika delmodeller och för landstingen fyra. Dessa delmodeller innehåller i sin tur en mängd olika faktorer, som används i de direkta beräkningarna. Systemet bygger på den s.k. standardkostnadsmetoden och på enhetspriser (se vidare SOU 1993:53, s. 37–42). I korthet innebär detta att de kommunala verksamheterna behandlas var för sig och att ersättningen per verksamhet i princip beräknas med hjälp av opåverkbara och förklarande variabler, som har ett direkt eller indirekt samband med kommunernas respektive landstingens kost- nader. Beräkningarna avser kostnaden per invånare. Det är inte alltför svårt att förstå hur metoden fungerar i de delmodeller som avser direkta verksamheter och där den genom- snittliga standardkostnaden i princip baseras på räkenskapsdata. Detta gäller dock endast en mindre del av beräkningsmodellerna i kommunsystemet, nämligen modellerna för äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, barnomsorg, gymnasieskola och kollektivtrafik. Det är dock dessa modeller som både svarar för de högsta (standard-)kostnaderna och som omfördelar de största beloppen. På landstingssidan är tre av de fyra beräkningsmodel- lerna verksamhetsanknutna. Det är dock bara modellen för kollek- tivtrafik som har en koppling till räkenskapsdata. Det är svårare att förstå de delmodeller som visserligen är verk- samhetsanknutna men som saknar koppling till räkenskapsdata. Detta gäller i kommunsystemet i huvudsak modellerna för gator och vägar och vatten och avlopp och i landstingssystemet model- lerna för hälso- och sjukvård och högskoleutbildning.