sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — ÖEI spelar en central roll inom det svenska ekonomiska analysarbetet, vilket ger bidraget inom Östsamarbetet hög relevans. Insatsen leder också uppmärksamheten till bristerna i övrigt av analysarbetet i , som endast styckevis täcker omställningsprocessen i . Medel från Östsamarbetet används också för att utfärda exportkredit- eller investeringsgarantier via EKN. Ett särskilt garantibemyndigande, den s.k. Baltramen, inrättades 1993 för svenska affärer i . Avsättningar för att täcka skadefall har gjorts inom Östsamarbetet. avsåg 75 à av affärerna de baltiska länderna. Sedan den ryska finanskrisen är emellertid alla EKN:s affärer där stängda. fungerar nu som normala kreditländer, varför Baltramen enligt EKN inte längre behövs där. EKN har konstaterat att Baltramen är inoperativ. Utvecklingssamarbetet med enskilda länder styrs av regeringens landstrategier, som ger en serie instruktioner till de verkställande organen inom Östsamarbetet. För de fyra kandidatländerna i närområdet överensstämmer de styrande formuleringarna påtagligt med varandra. Det rör sig i stora stycken om identiska texter. Även landstrategitexterna för och stämmer väl överens sins emellan när det gäller mål och instruktioner i övrigt. Land- strategiernas övergripande instruktioner kompletteras med operativa riktlinjer för respektive land. De olika landprogrammen skiljer sig åt till innehållet. De skillnaderna kunde med fördel ha återspeglats i målformuleringarna för respektive landstrategi, inte minst med hänsyn till att de fyra huvudmålen för Östsamarbetet mer fungerar som angivelser av samarbetsområden. Utvecklingssamarbetet med , och uppvisar stora likheter och ligger väl i linje med landstrategierna instruktioner. Den sammantagna EU-relevansen ökar gradvis. Alla nya insatser är antingen direkt EU-relaterade eller hör till den sociala sektorn. Den senaste utvecklingen av säkerhetssamarbetet med stora militära utrustningsleveranser har inneburit ett stort steg framåt, både för utvecklingen av den nationella försvarskapaciteten i de tre länderna och för de svenska förbindelserna med dem. Det är den enskilda insats i de tre länderna som tillgodoser de flesta rekvisiten – hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög kostnadseffektivitet och uthålliga effekter. Ett jämställdhetsperspektiv kan inte sägas prägla allt utvecklings- samarbete i . Däremot har ett antal insatser initierats. En viss öppning kan också konstateras i och . Det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå till och bör enligt landstrategierna avvecklas inom 4–, men synes kunna behöva en längre samarbetstid. I låter Sida nu kraven på nya instanser växa inför utfasningen. Dessutom har utgiftstaket tvingat fram en hårdare inbromsning där än planerat. För att underlätta utfasningen av det bilaterala programmet överväger Sida att inrätta en konsultfond, som skall kunna utnyttjas på estnisk sida. Den snabba utvecklingen i har kontinuerligt ställt de svenska aktörerna, inklusive Sida, inför behovet att utveckla nya samarbetsformer och -relationer. ställer den fortsatt snabba utvecklingen i landet nya krav på samarbetet – växande EU-relevans efterfrågas, liksom nya former för utfasningen av utvecklingssamarbetet. Övergången till ett reguljärt grannlandssamarbete pågår inte på något systematiskt sätt ännu i de tre länderna. Landstrategin för utvecklingssamarbetet med är påtagligt lik de för samarbetet med de baltiska länderna, förutom att den saknar det särskilda, övergripande målet att stödja EU-integrationen. Utfasningen av det bilaterala utvecklingssamarbetet kan vara tillgodosedd vid periodens slut. Avvecklingen är enligt Sida närmast spontan, i det att efterfrågan från svenska och polska parter tydligt har minskat. Sida har också på grund av utgiftstaket tvingats hålla igen samarbetet. Varken säkerhetssamarbetet eller rättssamarbetet med har upplevts som särskilt intressanta i , även om samarbetsförslag kommit fram på det senare området. Jämställdhetsfrågorna är svårhanterade i . Den enskilda insats, som har tillgodosett de flesta målen, är de två bidragen till den polska Eko-fonden. De har hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög hållbarhet, och kan genom att i praktiken insatsbesluten delegerats till fungera som ett steg i utfasningen. Det fördjupade vänortssamarbetet har i flera fall kunnat övergå i ett vänortssamarbete utan fortsatt Östsamarbetsfinansiering. Ett tydligt intresse från flera polska ministerier om ett fortsatt expertutbyte på en tekniskt avancerad nivå med reser dock frågan hur programmet skall avslutas. Utvecklingssamarbetet med expanderar , såsom landstrategien förordar främst på det sociala området och på miljöområdet. Uppbyggnaden av det civila samhället har givits hög prioritet i programmet, särskilt med fokus på den ekonomiska omstruktureringen. Inom demokratisamarbetet lämnas stöd i enlighet med landstrategien bl.a. till medborgarorganisationer och till politikerutbildning. Särskilda insatser för kvinnors deltagande i det politiska livet och i föreningsverksamhet har dock inte genomförts . Den begärda breddningen och fördjupningen av förvaltningssamarbetet i övrigt har inte ägt rum . Inom miljösamarbetet görs omfattande svenska insatser i vatten- och avloppsprojekt och på energiområdet. Även kärnsäkerhets- och strålskyddssamarbetet fortsätter. Vissa kvinnoinriktade insatser inom näringslivet görs. Kostnadsdelningen är ofta problematisk i samarbetet med . Ryska representanter uttrycker framför allt sin uppskattning av miljö-, näringslivs-, lantmäteri- och det sociala samarbetet. Demokratistödet ses som mindre intressant. I utvärderingen bedöms det dock som det mest relevanta för utvecklingen i landet, särskilt inom områdena politikerutbildning, journalistik och media samt mänskliga rättigheter. Därutöver synes förvaltningssamarbetet med institutionsutvecklande inslag, trots att det i präglas av en viss givarkonkurrens, ha hög relevans både i aktuella utvecklingsfas och för utvecklingen av ett grannlandssamarbete med . Expansionen av det svenska engagemanget i synes väl motiverat Flera av de svenska aktörerna bedömer sammantaget att rysslandssamarbetet är komplicerat, osäkert och mer utdraget än som syntes vara fallet närmast tidigare. Dessutom har under innevarande år finansiella restriktioner på den svenska sidan bromsat programmets fortsatta utveckling. Den planerade expansionen av utvecklingssamarbetet med har på grund av de svenska utgiftsbegränsningarna uteblivit . En större kärnämneskontrollinsats genomförs inom kärnkraftsmyndigheten i . Demokratisamarbetet innehåller journalistfortbildning, valövervakning, seminarier för kvinnliga politiker, stöd till fängelsereformen och ett omfattande stöd till utvecklingen av lokalt självstyre. Inom det ekonomiska och sociala området har näringslivsstödet inte kunnat expandera som önskat i landstrategien. Förvaltningssamarbetet har dock fått en framträdande plats. Miljösamarbetet omfattar bl.a. en större V/A-insats i Lviv. Jämställdhetsmålet är inte heller i väl tillgodosett. Sida finner att samarbetet med fungerar relativt väl i stort, inte minst i jämförelse med det med . Även här pekar utvärderingen ut insatserna inom demokrati- och förvaltningsområdena som de sammantaget mest relevanta för utvecklingen i landet. Utvecklingssamarbetet med hämmas tills vidare av den inrikespolitiska situationen. Insatser genomförs inom området demokrati och mänskliga rättigheter samt inom miljöområdet, främst via enskilda organisationer. Dessutom lämnas stöd till utbildnings- och forskningssamarbete, journalistutbildning, utveckling av lokal demokrati samt till jordreformen. Sida håller en beredskap för ett mer utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger. Svenskt stöd lämnas också till kandidatländerna i för deras EU-anpassning, främst genom bilaterala EU-integrationsinsatser och svenskt deltagande i twinningsamarbete. Metoden att styra landsamarbetet via landstrategier synes fungera väl. Möjligen behöver Östsamarbetet inte styras såväl genom mål och landstrategier som genom beloppsbestämningar för enskilda samarbetssektorer. En längre giltighetstid hos landstrategerna i kombination med årliga operativa landplaner hade också kunnat minska den relativt stora nuvarande resursåtgången. De senaste årens utveckling har inneburit att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet, precision och effektivitet , som det på grund av förmedlemskapsprocessen mött nya uppgifter och utmaningar, vilket förlängt tidsperspektivet för det. Utvecklingssamarbetet med har framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än som tidigare allmänt antogs. Utvecklingen pekar på behovet av ett längre tidsperspektiv för planeringen av rysslandssamarbetet än det nuvarande. De senaste årens utveckling har också resulterat i att olika landgrupper formerats inom Östsamarbetet med gemensamma målsättningar och samarbetsformer. Det internationella givarsamfundets insatser i närområdet har en tydlig miljöinriktning. Återflödet är i flera fall högt, även om ingen av de större givarna har någon egentlig anslagspost för näringslivs- samarbete. EU:s program Phare, ISPA, SAPARD och Tacis expanderar men anses långsamma och byråkratiska. Ett flertal bi- laterala givare planerar att avveckla utvecklingssamarbetet med kandidatländerna när dessa blir medlemmar av EU. Uppfattningen att kandidatländerna kommer att behöva ett utvecklingssamarbete även efter det att de blivit EU-medlemmar framförs dock från flera håll. Ett betydande reformbehov av institutioner och infrastruktur bedöms komma att kvarstå. En andra Östersjömiljard anslogs av 1998 under rubriken i . Den skall stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i . Insatserna skall komplettera, inte konkurrera med, andra program, t.ex. Östsamarbetet. som dock vissa konkurrensinslag kan observeras, har samverkan mellan de två anslagen kunnat ge komplementära och goda resultat både under Östersjömiljard 1 och 2. SI:s Visbyprogram är ett exempel, som dock inte beviljas finansiering från Östersjömiljard 2. Metodarbetet för att utveckla komplementariteten fortsätter. Näringslivet har en delvis kritisk syn på Östersjömiljardsamarbetet och hade önskat en mer tydlig näringslivsprofil på Östersjömiljard 2. Den nuvarande utformningen synes dock rimlig i relation till Östsamarbetet, i det att de två anslagen fått behålla sina respektive profiler och de verkställande parterna har arbetat med att precisera rollerna och med att utveckla ytterligare former för att stärka komplementariteten mellan dem. Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen ligger på två plan. Dels deltar svenska företag i Sida- finansierade projekt, en del i samarbete med multilaterala organisa- tioner. Dels bidrar utvecklingssamarbetet till att förbättra förut- sättningarna för svenska företags investeringar i och handel med länderna i . En tidigare bredare kritik mot Sida för bristande intresse för samverkan med näringslivet har dämpats. Sida anses allmänt nu visa en större öppenhet gentemot näringslivet och har lagt förslag till nya satsningar av relevans för näringslivets behov. En särskild studie av fyra andra givare visar att det svenska samarbetet med det egna näringslivet inom Östsamarbetet står sig väl vad gäller former och innehåll. Av direkt intresse för svenska företag är samarbetsprogrammen StartÖst och Advantage East, leveranserna av utrustning och andra komponenter till investeringar inom miljö- och energiprojekt i närområdet där Sida deltagit, samt de svenska konsultfonderna hos de multilaterala institutionerna. Sida räknar med ett återflöde på mellan av de egna programmen i närområdet. Från vissa håll har framförs emellertid önskemål till Sida om att ytrterligare öka utnyttjandet av svenska företag inom Östsamarbetet. I de multilaterala sammanhangen föreslås insatserna i större utsträckning utformas så, att svenska företag engageras och därmed också kan komma i fråga för fortsatta upphandlingar. konkluderar en SEK-studie att svenska företags begränsade framgångar snarare beror på faktorer hos dem själva och att den största potentialen för ett ökat återflöde finns där. Det har också föreslagits att företagens egna idéer och projektförslag i större utsträckning borde ha tagits som utgångspunkter för planeringen av det bilaterala utvecklingssamarbetet i olika länder. En sådan linje torde emellertid ha varit svår att försvara med tanke på de uppställda målen för Östsamarbetet och på upphandlingsförordningens krav. Utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. En viss utbudsstyrning är med de givna målformuleringarna svår att undvika. Några fall av skadligt stark utbudsstyrning har inte identifierats, men i ett flertal fall har insatser genomförts, som senare visat sig sakna förutsättningar att lyckas. Det hör dock till utvecklingssamarbetets grunddrag att föreslagna metoder, modeller och problemlösningar accepteras eller förkastas. I den bemärkelsen är Östsamarbetets finansiering riskpengar. I ett sammanfattande perspektiv visar utvärderingen att Öst- samarbetet är av stort värde såväl för reformprocessen och EU- närmandet i samarbetsländerna som för . Bedömningen måste dock kvalificeras: I de baltiska länderna har samarbetet med relativt stor betydelse, i är en mindre sam- arbetspartner. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. De på internationellt samarbete specialiserade myndigheterna Sida och SI, tillsammans med en serie andra svenska statliga, kommunala och enskilda aktörer, har inom Östsamarbetet uppgiften – och möjligheten – att bidra i ett samarbete av annat slag än det ordinarie arbetet. Utvärderingens sammanfattande intryck är att dessa svenska parter gör alltmer professionella insatser inom Östsamarbetet. Utgiftstaket har dock åstadkommit betydande svårigheter i arbetet och bromsat Östsamarbetets fortsatta utveckling, inte minst den av regeringen beslutade expansionen av samarbetet med . Det svenska utvecklingssamarbetet med länderna i befinner sig i sin fjärde programperiod, 1999–2001. Det finansieras med totalt . Inför presentationen av ett förslag till om dess fortsättning därefter har regeringen tillsatt en kommitté för att närmare studera samarbetet. Kommittédirektiven, till den del de avser utvärderingen, bifogas, bilaga 1. Utredningen skall enligt sina direktiv dels omfatta en utvärdering av det hittillsvarande samarbetet med inriktning på de insatser som gjorts efter en tidigare utvärdering 19971, dels lämna förslag till inriktning av samarbetet efter 2001 baserat på hittillsvarande erfarenheter samt på en analys av förändringar i omvärlden. Föreliggande rapport presenterar utvärderingens resultat. De insatser som gjorts efter 1997 hör till två programperioder – 1995–1998 respektive 1999–2001 – med ett mellanliggande riksdagsbeslut om samarbetets inriktning och omfattning. De insatser som beslutats under innevarande period har i flertalet fall ännu inte hunnit avsätta några resultat. Utvärderingen av samarbetet har därför skett på två plan. Dels diskuteras resultaten av samarbetet i ett längre helhetsperspektiv bakåt, bl.a. med stöd av redan gjorda utvärderingar av projekt och program. Dels görs den aktuella programperioden till föremål för en uppföljning av verkställandet av regeringens direktiv, främst i form av strategier för samarbetet med enskilda länder. Utvärderingen får därmed två tidsperspektiv – den innevarande periodens och ett som sträcker sig längre tillbaka . Den blir också både tematisk och landinriktad. Utvärderingen avser det samarbete som finansieras med anslag 7B, Samarbete med , i det följande kallat Östsamarbetet. Svenska staten finansierar emellertid samarbete med länder, som förr ingick i eller , även från anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete, 7A, respektive 1 Att utveckla ett grannlandssamarbete, , 1997, UD-Ds 1997:75. från anslaget för Näringslivsutveckling i , de två s.k. Östersjömiljarderna. Utvärderingen analyserar relationen mellan Östsamarbetet och de två . Vidare belyser utvärderingen Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen, särskilt för svenska företags deltagande i multilateralt samarbete. Den frågan fördjupas också i en parallellt med utredningen pågående Sidastudie av hur Östsamarbetet har bidragit till uppkomsten av ett varaktigt samarbete mellan parter i och i samarbetsländerna. Eftersom utvärderingen är del av en utredning, där den framtidsinriktade diskussionen förs i en särskild rapport, stannar utvärderingsrapporten i sina bedömningar och slutsatser tidigare än brukligt, dvs. utan att närmare diskutera framtida implikationer av den egna redovisningen. Ambitionen har i stället varit att föra resonemangen i olika frågor på ett sådant sätt och till den punkt där de kan leda över i utredningens huvudrapport. I enlighet med kommittédirektivet har tillgängliga resultatanalyser och utvärderingar använts som underlag, vilket kan ge en både varierande god och i vissa fall något föråldrad täckning av materialet. I vissa fall reser metoden också en perspektivfråga. I flera fall är utvärderarna experter inom sina respektive områden, och har därmed definitionsmässigt goda förutsättningar att bedöma insatser inom områdena i fråga. Möjligen har de inte alltid lika goda förutsättningar att bedöma den egna verksamhetens relevans i ett större sammanhang, projektets relevans för sektorn, eller för nationen, och kan därmed tendera att övervärdera betydelsen av den egna verksamheten i ett större sammanhang. Rapporten söker beakta denna risk. En annan metodfråga rör intervjuerna med personer, som representerar ett mottagarintresse. Sådana intervjusituationer innehåller en risk för att eventuella klagomål eller negativa be- dömningar hålls tillbaka eller minimeras. är det just dessa personer, som bör tillfrågas om effekterna och relevansen av samarbetet. Även om utvärderingen har försökt beakta den risken på skilda sätt, kan redovisningen i enskilda fall likväl vara något för positiv. En förteckning över intervjuade personer bifogas i bilaga 2. En sammanfattning av de studerade utvärderingsrapporterna bifogas likaså, bilaga 3. höll till 1997 en databas över samarbetet med . För att ge den nödvändiga överblicken har som en del av utvärderingsarbetet en ny databas skapats, omfattande alla insatsbeslut under budgetåren 1998 och 1999. samarbetsländerna bifogas, bilaga 4. Databasen kommer att finnas tillgänglig i sin helhet hos UD och Sida. Databasen har använt de klassificeringar, som fogats till respektive insatsbeslut. Eftersom dessa inte alltid är konsekventa, har vissa samarbetsområden kommit att redovisas under flera rubriker. Så återfinns exempelvis delar av rättssamarbetet under den egna rubriken, under säkerhetssamarbetet respektive under förvaltningssamarbetet, se vidare inledande kommentar i bilagan. Insatser kan också återfinnas under skilda rubriker i rapporten och i databasen. Utvärderingsrapporten är författad av vid för utvecklingsstudier. Databasen har producerats av och i samma grupp. 2Östsamarbetets mål och inriktning Östsamarbetet har fyra huvudmål, oförändrade i sina huvuddrag sedan inledningen 1989, och ytterligare ett par mer operativa mål, som har tillkommit . Statsmakterna anger i prop. 1997/98:70, som lägger grunden för den fjärde östsamarbetsperioden –2001, att målen för utvecklingssamarbetet fortsatt skall vara: -att främja en säkerhetsgemenskap, -att fördjupa demokratins kultur, -att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling, och -att stödja en miljömässigt hållbar utveckling. 1997/98:70 preciserar också till vilka delområden det fortsatta samarbetet skall koncentreras. För säkerhetssamarbetet gäller tre huvudområden: -säkerhetspolitisk kompetens, demokratiskt totalförsvar och fredsfrämjande verksamhet, -de baltiska ländernas förmåga att bevaka och kontrollera sina gränser, samt -internationell och organiserad brottslighet, asyl- och migrationspolitisk kompetens och olycks- och katastrofberedskap. Bidragen till en fördjupning av demokratins kultur skall företrädesvis ske via insatser inom det civila samhället, på rättsområdet, genom kommuner, län och landsting, och genom enskilda organisationer, samt via språk- och integrationsinsatser. Stödet till en socialt hållbar ekonomisk omvandling skall i första hand inriktas på Östsamarbetets mål och inriktning -utvecklingen av en social marknadsekonomi, -omstruktureringen och utvecklingen av ett livskraftigt näringsliv, -stärkandet av de offentliga institutionerna, och -den sociala sektorn, främst socialförsäkringarna, barnens hälsa och folkhälsan. Den ovan nämnda utredningen hade mot bakgrund av den delvis negativa utvecklingen i regionen föreslagit att ett särskilt socialt mål skulle uppställas för samarbetet 1999–2001, men regeringen ansåg i prop. 1997/98:70 att den sociala betoningen framhävs bättre genom att vara integrerat i det tredje målet. Samarbetet på miljöområdet syftar till att bevara och förbättra miljön, särskilt i och omkring . Investeringar skall göras inom ramen för Åtgärdsprogrammet för och för , medan de tekniska insatserna skall inriktas på de krav som ställs inför det kommande EU-medlemskapet, på effektiviteten inom värme- och elproduktionen samt på säkerheten inom kärnkraftproduktionen. Kärnavfallssamarbetet med skall prioriteras. De fyra huvudmålen är relativt vida i sina formuleringar och i praktiken mindre användbara som operativa instrument- och som utvärderingsinstrument. De kallas effektmål i regleringsbreven och har karaktären av utvecklingsmål, till vilka skilda insatser skall bidra, dvs. att insatserna förväntas bidra till en positiv utveckling inom det angivna området. De får därmed också snarare rollen att ange och avgränsa verksamhetsområden för samarbetet, och har i utvärderingen delvis använts i den rollen. Sålunda har exempelvis databasen strukturerats i säkerhetssamarbete, demokratisamarbete, etc. 1997/98:70 förordar att målen för samarbetet skall vara långsiktiga. Formuleringarna är också identiska med de, som angavs av prop. 1994/95:160 för den tredje östsamarbetsperioden /96– 1998. Däremot hade formuleringarna av de fyra huvudmålen för perioden /95 en tydligare koppling till systemskiftet i , t.ex. att stödja upp-rättande och konsolidering av demokratins och rättsstatens institutioner, att stödja införande av en fungerande marknadsekonomi, att bistå de baltiska staterna att befästa sin nationella suveränitet. Justeringarna av målformuleringarna 1995 hade sin bakgrund i den snabba utvecklingen i regionen, som då bl.a. hade bekräftat att varken de baltiska ländernas suveränitet eller marknadsekonomins fundamentala roll längre var ifrågasatta. Utvecklingen har varit fortsatt snabb även Östsamarbetets mål och inriktning Huvudmålen är dock fortfarande relevanta, delvis tack vare sin allmänna utformning. Några mål har tillkommit för Östsamarbetet . 1997/98:70 anger att Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Formuleringen är en instruktion till de verkställande myndigheterna och har i praktiken hanterats som ett operativt mål. Målformuleringen är ny i förhållande till den föregående programperioden, där prop. 1994/95:160 dock anger att ett könsrelaterat perspektiv bör anläggas på hela östsamarbetet. Ambitionshöjningen avseende jämställdhet mellan kvinnor och män i prop. 1997/98:70, som hade sin grund i ett beslut av , tog sig den operativa formen av att en formulering i möjligaste mån i regleringsbrevet bortföll i det , se vidare avsnitt 3.6. Att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet, som periodens tre regleringsbrev anger, innebär enligt prop. 1997/98:70 att planerade insatser skall analyseras utifrån de effekter de kan ha på kvinnor respektive män.