sou · GOB390d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta inne- bär att en utjämning mellan glesbygd och tätort förekommer vid själva anslutningstillfället. För det fall att en kund är belägen på ett mycket långt avstånd från närmaste anslutning, vilket inte är vanligt förekommande, kan schablonbeloppet frångås. En uttalad målsättning med elreformen är att nättarifferna skall utjämnas mellan glesbygds- och tätortskunder (prop. 1994/95:222 s 48, prop. 1997/98:159 s. Ellagen innehåller bestämmelser som syftar till en sådan tariffutjämning (se avsnitt 4.1). Det har emellertid inte ansetts vara en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade föreskrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av nätföretagen. I sammanfattning kan det konstateras att det nuvarande regel- verket bygger på en grundsyn innebärande att bedömningen av nättariffers skälighet skall ske för varje koncessionsområde för sig. Vidare skall en utjämning av tariffer mellan kunder i olika konces- sionsområden ske genom sammanslagning av lämpliga konces- sionsområden. Möjligheten att tillämpa samma tariff i flera konces- sionsområden har medgivits med i princip samma krav på lämplig enhet som vid sammanslagning av koncessioner. Bestämmelsen om möjlighet till samredovisning kan betraktas som en förenklad koncessionssammanslagning. En sammanslagning eller samredovisning är önskvärd både för att utnyttja stordriftsfördelar Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd och för att åstadkomma en utjämning av tariffnivån mellan olika koncessionsområden. Såväl sammanslagning som samredovisning förutsätter med- verkan från nätföretagen. Ett nätföretag som har flera nätkonces- sioner för område kan ansöka om att få samredovisa dessa eller att dessa skall få läggas samman till en enda koncession. Nätföretagen kan även köpa hela eller delar av varandras områden och ansöka om överlåtelse av nätkoncession. De möjligheter för nätmyndigheten som finns att åstad- komma tariffutjämning är främst att genom krav på effektivise- ringar åstadkomma strukturförändringar. kan också vid ansökan om koncession försöka skapa lämpliga enheter. har dock endast i enstaka fall avslagit en koncession på denna grund. Detta bl.a. mot bakgrund av de olägenheter som ett koncessionslöst nät skulle medföra för kunderna på detta nät. Däremot har myndigheten i några fall meddelat kortare koncessionstider än normalt. har också möjligheter att påverka sammanslag- ningar och samredovisningar. Myndigheten prövar om företagens ansökningar uppfyller kraven på geografisk närhet och att det är en lämplig blandning av antingen kunder som medför höga och låga kostnader (sammanslagning) eller av glesare och tätare områden (samredovisning). Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd 4.5.1Överväganden angående möjligheten att införa en ökad skyldighet för nätföretagen att samredovisa nätområden Förslag: Varje nätkoncessionsområde skall fortfarande redo- visas för sig. Har emellertid en nätkoncessionshavare flera områden som ligger geografiskt nära skall dessa enligt en ny huvudregel redovisas samlat. Detta gäller inte om områdena sammantagna utgör en olämplig enhet. De områden som gör att det blir en olämplig enhet skall redovisas för sig. Vid förändringar av samredovisade områden skall utjämning av nättariffen, för att undvika större avgiftshöjningar för vissa kunder, kunna ske successivt genom att nätkoncessionshavaren inför den gemensamma nättariffen . Tillämpningen av kriteriet geografisk närhet skall vara densamma som enligt nuvarande lag. Med olämplig enhet avses främst ett område där en samredovisning, trots möjligheten till successiv utjämning, innebär en drastisk prisökning för vissa kunder. Tillämpningen av regeln förutsätter att nätmyndigheten på eget initiativ fattar beslut om vilka koncessionsområden som skall redovisas samlat. Huvudregeln enligt nuvarande bestämmelser är att varje nät- koncession skall redovisas för sig. Prövningen av skäligheten i nättariffer för område avser varje område för sig. Ett nätföretag som har flera nätkoncessioner för område kan emellertid ansöka om att få samredovisa dessa (jfr 3 kap. 3 § ellagen). Villkor för samredovisning är att de berörda områdena ligger geografiskt nära varandra och att de sammantagna utgör en för nätverksamhet lämplig enhet. Undantaget är vidare bara giltigt om en enhetlig nättariff tillämpas för samtliga områden, som omfattas av undan- taget, senast efter nätmyndighetens beslut. Undantaget gäller endast så länge koncessionsområdena är oförändrade. Vid t.ex. en överlåtelse av del av koncessionsområdet gäller inte ett beviljat undantag för samredovisning till någon del längre. Om konces- sionshavaren vill ha ett undantag för de kvarvarande områdena får han ansöka om undantag på nytt och nätmyndigheten får göra en förnyad prövning (prop. 1996/97:136 s. 139). De gällande reglerna har sin utgångspunkt i dels principen om kostnadsriktighet, dels de eltarifferingsprinciper som tillämpades Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd Tillämpningen av dessa principer medförde redan när den nya lagstiftningen trädde i kraft avsevärda skillnader mellan nättarifferna i olika koncessionsområden. Detta framgår också av tarifföversikten i avsnitt 4.2. Denna splittrade prisbild var i stort sett en fortsättning på tidigare tillämpad praxis. Med de nya bestämmelserna, som innebar att det tidigare elpriset delades i separata el- och nätpriser, markerades dock skillnaderna eftersom de fördes vidare till enbart nätpriset (elpriset är lägesoberoende). Kravet på kostnadsriktighet förstärkte också i vissa fall skill- naderna. De nämnda utgångspunkterna har inte ifrågasatts. Det har ansetts rimligt att utifrån den situation som rådde vid övergången till den öppna elmarknaden aktivt verka för en strukturomvandling som leder till tariffutjämning. Utredningens uppdrag i denna fråga är att överväga behovet av förändringar i det existerande regelverket och att lämna förslag på sådana. Enligt våra direktiv skall regelverken i första hand främja en omstrukturering som leder till att tarifferna utjämnas mellan tätorts- och lands- bygdskunder. Omstruktureringen mot nätområden med lämplig sammansättning skall i första hand ske genom företagens frivilliga medverkan och främjas genom indirekta åtgärder. Enligt uppgifter från fanns cirka 340 områdeskoncessioner . Till myndigheten hade inkommit 261 årsrapporter avseende 200 företag. Detta innebär att möjligheten till samredovisning och tariffutjämning till viss del har utnyttjats. De ovan redovisade siffrorna bör emellertid läsas med beaktande av att även om ett företag med flera koncessioner har valt att samredovisa några av dessa innebär det inte att samtliga företagets koncessioner är föremål för samredovisning. Huvuddelen av koncessionsområdena redovisas dock för sig, och en särskild nättariff tillämpas inom vardera område. Den nu gällande huvudregeln att varje område skall redovisas för sig med möjlighet för koncessionshavaren att ansöka om undantag innebär att samredovisningen och därmed möjligheten till tariff- utjämning sker på koncessionshavarens initiativ. En beviljad sam- redovisning kan vidare komma att upphöra genom att företagen antingen inte inför enhetliga tariffer eller genom att företaget återinför prisskillnader så att förutsättningarna för samredovisning upphör. Företaget kan även överlåta delar av området. Dagens regler – med krav på beslut från nätmyndigheten efter ansökan från Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd koncessionshavaren – har vidare inneburit att tariffutjämningen skett långsamt. Vi har övervägt tre möjliga huvudalternativ till förändringar av regelverket i syfte att påskynda tariffutjämningen inom ramen för huvudprincipen att utjämningen skall ske genom företagens frivilliga medverkan och främjas genom indirekta åtgärder. Två av dessa alternativ innebär att områden som tillhör samma konces- sionshavare enligt huvudregeln skall redovisas tillsammans, antingen när de ligger geografiskt nära varandra eller också oberoende av krav på geografisk närhet. Ett tredje alternativ innebär att kravet på geografisk närhet tas bort från nu gällande regler, dvs. att huvudprincipen fortfarande skall vara redovisning per koncessionsområde men att samredovisning av områden som sammantagna utgör en lämplig enhet kan ske, efter ansökan av företaget eller på initiativ av nätmyndigheten utan hinder av närhetskriteriet. Det skall påpekas att inget av dessa alternativ i praktiken innebär något absolut tvång att samredovisa koncessioner. Att i lag före- skriva en samredovisning eller sammanläggning av koncessions- områden som tillhör samma koncessionshavare innebär krav på enskilda företag, men inte på företagsgrupper eller koncerner. I varje situation kan således det berörda nätföretaget genom att utforma sin bolagsstruktur på lämpligt sätt i realiteten välja mellan att medverka till eller ställa sig utanför en omstrukturering. De fyra större nätföretagskoncernerna, vars tariffer illustreras i figur- erna 4.9 - 4.12, äger såväl nätföretag som innehar ett flertal koncessionsområden som nätföretag som innehar enstaka områden. Det första alternativ som vi har övervägt för att åstadkomma en ökad samredovisning och därmed ökad tariffutjämning är att införa en ny huvudregel med innebörden att områden som ligger geografiskt nära varandra skall redovisas tillsammans. En regel med skyldighet att samredovisa områden kommer, liksom med nuvarande bestämmelser, endast att gynna den glesbygd som har något område med lägre tariff att samredovisas med. Möjligheten till tariffutjämning blir därmed i viss mening slumpmässig, men nätmyndigheten skall ha möjlighet att hindra en samredovisning som är olämplig. Därmed kan strukturomvand- lingen styras i önskad riktning. En tillämpning av denna regel skulle förutsätta att nätmyndig- heten vid varje koncessionsöverlåtelse - och initialt för samtliga Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd koncessioner – beslutar om vilka koncessioner med samma innehavare som skall omfattas av samredovisningskravet. Vi har övervägt om nätmyndigheten borde lämna förhandsbesked om hur den avser att besluta i ett aktuellt fall. Vi har emellertid funnit att en sådan lösning inte är nödvändig utan utgår från att myndigheten redovisar riktlinjer för bedömningen av tillämplig redovisnings- form. Detta alternativ utgår från nuvarande tillämpning av kriteriet geografisk närhet. I bestämmelsens nuvarande lydelse används begreppet lämplig enhet. Enligt förslaget skall begreppet ändras till olämplig enhet. Detta innebär i normalfallet att de samredo- visningar som beviljats enligt nu gällande lag inte skall upplösas eller till omfattningen minskas. Detta bör normalt endast leda till att nuvarande samredovisningar antingen är oförändrade eller utökas med andra områden som koncessionshavaren innehar och som ligger geografiskt nära och sammantaget inte utgör en olämplig enhet. De tarifförändringar som blir resultatet av samredovisning bör som kunna genomföras successivt. Mot bakgrund av att denna nyordning bl.a. kan innebära kraftiga prisökningar i vissa områden bör det bestämmas att enhetliga nättariffer skall börja att tillämpas senast . Fördelarna med en sådan huvudregel är att möjligheten till samredovisning inte blir beroende av koncessionshavarens ansökan. Frågan om samredovisning måste därför tas upp i sam- band med alla överlåtelser. Detta bör skapa en större dynamik i omstruktureringsprocessen och därmed också påskynda en pris- utjämning mellan tätare och glesare områden. Nätföretagen befrias dessutom från den administration det nuvarande ansöknings- förfarandet om undantag från särredovisning innebär. För att samredovisning skall få ske enligt nu gällande bestämmelser krävs förutom att områdena sammantagna utgör en lämplig enhet även att områdena ligger geografiskt nära varandra. Det ovan behandlade förslaget utgår från en skyldighet att samredovisa områden som ligger geografiskt nära varandra. Som redan nämnts innebär nuvarande tillämpning av geografisk närhet att de berörda koncessionsområdena inte måste gränsa direkt till varandra. Å andra sidan skall det enligt förarbetena inte finnas möjlighet till en gemensam redovisning för alla områden som en koncessionshavare har men som ligger i helt skilda delar av landet och som skulle leda till en total tariffutjämning (prop. 1994/95:222 s. 89, prop. 1996/97:136 s. 138). Nuvarande krav på geografisk Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd närhet är följaktligen i vissa fall ett hinder för att få samredovisa flera av ett företags koncessionsområden. Den s.k. lokaliseringsprincipen innebär att affärs- verksamhet skall ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (jfr 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900)). För de kommunala nätföretag som bedrivs i verksform, innebär principen att de inte får bedriva nätverksamhet utanför kommunens område. För sådana kommunala företag som avses i 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen gäller att nätverksamhet får bedrivas i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet (jfr 7 kap. 1 § 2. ellagen). Enligt utredningens uppfattning skulle gällande inskränkningar för verksamhet inte med nödvändighet förhindra ett borttagande av principen om geografisk närhet i ellagen och däri- genom ett underlättande av en tariffutjämning. Det andra alternativet vi har övervägt är att införa huvudregeln att ett företags samtliga koncessionsområden skall redovisas tillsammans utan krav på geografisk närhet. Skälighetsbedöm- ningen kommer då att avse nättariffen för företagets samtliga koncessionsområden. Även i detta alternativ skall nätmyndigheten ha möjlighet att hindra samredovisning som inte är lämplig. Ett beslut om sådant undantag från samredovisning skall kunna fattas på koncessionshavarens begäran, eller på myndighetens eget initiativ. Detta alternativ kan också innebära kraftiga prisökningar och samredovisningar som omfattar flera regioner. Mot denna bakgrund bör det även med detta alternativ bestämmas att samredovisningen skall vara genomförd . Genom särskilt beslut skall det dessutom finnas möjlighet till ytterligare förlängning av när regeln leder till en drastisk prisökning eller för att lösa övergångsproblem där förvärvsavtal innehåller klausuler om prisutveckling i vissa områden. Denna ytterligare förlängning kan avse ett, flera eller samtliga företagets områden och skall kunna beslutas av nätmyndigheten efter ansökan av företaget. Detta alternativ skulle enligt vår bedömning under vissa förut- sättningar kunna ge kraftiga utjämningseffekter bland de kunder som blir berörda. Alternativet skulle leda till mindre admini- stration för företagen vid tariffsättningen. Om årsrapporterna omfattar större enheter skulle detta leda till färre årsrapporter, vilket i sin tur skulle kunna medföra en ökad kvalitet på års- rapporterna och underlätta en jämförelse med årsredovisningarna. Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd Förslaget rymmer emellertid stora potentiella nackdelar. Möjligheten till tariffutjämning är också i detta fall slumpartad. Elanvändarna i en och samma region skulle kunna få mycket stora tariffskillnader beroende på företagstillhörighet. Utjämningen inom företaget skulle alltså i sin tur kunna leda till större tariffskillnader i andra gränsytor. Vid samredovisning finns alltid risken att kunder som en gång fått en sänkt nättariff får uppleva en förändring i omvänd riktning till följd av att koncessionsområdet överlåts till ett annat företag med mindre fördelaktig kund- sammansättning eller med en annan företagsstruktur. Med detta alternativ, när samredovisningen inte begränsas genom närhets- kriteriet, torde denna risk vara större än med det tidigare förslaget. Vi anser sammanfattningsvis att utjämningseffekterna med detta alternativ riskerar att bli alltför ojämna, oförutsägbara och ibland instabila. Vi bedömer också att ett krav på samredovisning av geografiskt nära områden skulle innebära att nästan lika stora fördelar nås. Ett tredje alternativ som vi har övervägt är att kravet på geografisk närhet skulle tas bort från nuvarande regelverk. Huvudregeln skulle även i fortsättningen vara att varje område redovisas för sig men möjligheterna till samredovisning skulle öka genom att det enda kriteriet skulle vara att områdena sammantaget utgör en lämplig enhet. Sådan samredovisning skulle kunna initieras genom en ansökan av koncessionshavaren men skulle också kunna föreläggas på initiativ av nätmyndigheten. Möjligheterna att önskvärda samredovisningar verkligen genomfördes skulle i detta alternativ också kunna förstärkas genom att nätmyndigheten skulle kunna förelägga företaget att samredovisa områden som uppfyller kravet. Även detta alternativ gör möjligheterna till utjämning beroende av slumpen och/eller företagsinterna avgöranden. Liksom i det tidigare alternativet särbehandlas de kommunala nätföretagen som inte kan agera annat än i närbelägna områden. Ett problem med också detta alternativ är att nättariffens storlek kan komma att variera kraftigt även för närbelägna elanvändare som tidigare haft någorlunda lika avgifter, vilket ur den enskilda elanvändarens perspektiv kan vara svår- förklarligt. Vi har inte funnit att detta förslag i några väsentliga avseenden har fördelar jämfört med de tidigare diskuterade för- slagen. Utöver de tre beskrivna alternativen kan diskuteras en regel med innebörden en total sammanslagning av alla koncessioner i ett Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd företag till en enda koncession (jfr 4.5.2). Vi har emellertid funnit att detta förslag, förutom de tveksamheter och nackdelar som redovisats beträffande de senare alternativen ovan, innebär en väsentligt mer långtgående förändring som skulle kräva en än mer omfattande analys. Vår slutsats är att det finns goda skäl för en ökad samredo- visning. Alternativet att områden som ligger geografiskt nära varandra skall samredovisas, under förutsättningen att de inte bildar olämpliga enheter, är enligt vår uppfattning den bästa lösningen. Utvecklingen mot en ökad utjämning skulle stärkas, även om den genomsnittligen blir långsammare än vid en total prisutjämning inom företagen. Å andra sidan kan en stabilitet i prissättningen bevaras. Vidare kommer förutsättningarna för en effektiv tillsyn att vara goda, vilket också är av utomordentlig vikt för att kunna åstadkomma en påtaglig utjämning av nättarifferna. Det torde också finnas betydligt kraftigare stordriftsfördelar att utnyttja vid driften av nätkoncessioner inom samma geografiska region än vid driften av geografiskt avlägsna koncessioner. Avslutningsvis vill vi också understryka att våra ovan redovisade överväganden endast har beaktat regler för tariffering och redo- visning avseende områdeskoncessioner. Som vi påpekat i avsnitt 2.12.3 finns det starka skäl att också se över reglerna för pris- sättning på regionnätsnivå. Detta har dock inte ingått i vårt upp- drag, och vi har därför inte haft möjlighet att närmare behandla frågan om tariffutjämning mot också denna bakgrund. Det finns dock mycket som talar för att det finns betydande rationaliserings- vinster att hämta genom samordning och integration av regionala och lokala nät. Detta skulle förutsätta en samordnad behandling av de regler som är styrande på båda nivåerna. Liksom tidigare beslut om undantag från särredovisning bör beslut enligt den nya lydelsen av 3 kap. 3 § också överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd 4.5.2Förbud mot försäljning av nätområden och krav på sammanläggning m.m. Bedömning: Såväl frågan att avyttra nätområden som regler med innebörd att tvinga fram en omstrukturering innebär affärsmässiga och äganderättsliga överväganden som inte nät- myndigheten bör avgöra. Regler om sammanläggning har ingen särskild relevans när det gäller möjligheter till tariffutjämning. I vårt uppdrag ingår att överväga möjligheten att förhindra att nätområden avyttras på ett sätt som motverkar en tariffutjämning. Vi skall även analysera behov av författningsstöd för nätmyndig- heten att tvinga fram en omstrukturering och ge vår syn på ökade skyldigheter att sammanlägga nätområden. Nätföretag kan köpa hela eller delar av varandras områden och ansöka om överlåtelse av nätkoncession. Om nätmyndigheten medgivit samredovisning av ett företags olika nätkoncessioner skall de skilda områdena vid skälighetsbedömningen av nättariffen anses som ett område (jfr 4 kap. 4 § ellagen). Detta innebär att en samredovisning kan utjämna skillnader i områden med olika nät- tariffer. Möjligheten till samredovisning och därmed utjämning försvinner om företagen avyttrar områden som skulle uppfyllt kraven härför. Ett förbud mot överlåtelse av koncession skulle kanske för- hindra att nätområden avyttras. Ett sådant förbud torde emellertid endast konservera en redan given struktur och inte medverka till en tariffutjämning. Ett nätföretags anläggningar är föremål för äganderätt. Därut- över har företaget koncession att driva nätverksamhet. Ett avslag på ansökan om förlängd koncession kräver därför regler om tvångsförvaltning. föreslog kriterier för när ett område skall anses lämpligt (se avsnitt 4.3). Om ett koncessionsområde inte är lämpligt kan det finnas skäl att ha regler som tvingar fram omstrukturering. Även detta torde emellertid innebära en ytterst grannlaga uppgift för nätmyndigheten. har i ett antal beslut funnit att de sökta koncessionsområdena inte är lämpliga enheter. Myndigheten har i dessa fall beviljat koncession än normalt är fallet. Detta beroende på de konsekvenser ett avslag skulle innebära för elanvändarna i området. Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd Såväl frågor om köp och försäljning som alternativet att tvinga fram en omstrukturering inkräktar enligt vår uppfattning i alltför hög grad på affärsmässiga och äganderättsliga överväganden som inte lämpar sig för en myndighet. Sammanläggning är mindre vanligt och används främst när ett nätföretag förvärvar icke rationella områden. I detta sammanhang – när det är fråga om att underlätta tariffutjämningen – är det mer relevant att diskutera samredovisning. De önskvärda effekterna med att tvinga fram en sammanläggning, dvs. utjämning av tarifferna, uppnås vidare med en huvudregel om samredovisning (se avsnitt 4.5.1), vilket är mindre ingripande. 4.5.3Hur påverkar regionnätstarifferna prisutjämningen mellan tätort och glesbygd? Prisskillnaderna mellan olika områden påverkas främst av distri- butionsförutsättningarna inom varje område men även av lokal- nätsföretagens kostnader för överliggande nät, regionnätet. För regionnät och stamnät sker överföringen med stöd av nät- koncession för linje (se även avsnitt 4.1). Särskilda regler för nättariffer för linje finns i 4 kap. 5-9 §§ ellagen. I huvudsak skall skälighetsbedömningen avse de samlade kostnaderna för respektive nätföretags anläggningar i hela landet. För regionledning är huvud- principen att för varje normalt spänningsintervall får inte nät- tariffen, förutom anslutningsavgifter, vara avståndsberoende. För stamnätet får däremot tarifferna vara lägesberoende, dvs. beroende av i vilken stamnätsstation i landet som uttaget/inmatningen sker. För regionnätsföretagen gäller att kostnaderna för det över- liggande nätet, stamnätet, är inkluderade i regionnätstariffen. Stamnätstarifferna är olika för varje punkt på stamnätet. För uttag gäller att avgifterna är lägst i norra och högst i . Regionnätsföretagen får därmed olika kostnader för överliggande nät, vilket i sin tur påverkar regionnätstarifferna. Detta medför också att regionnätstarifferna i samma företag kan variera för olika delar av landet. Exempelvis har tre pris- nivåer: , och . Samman- taget medför detta att lokalnätbolagens kostnader för överliggande nät dels är beroende av var i landet distributionen sker, dels av vilket regionnätsföretag bolagets nät är anslutet till. Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd