sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Övergången till demokrati och social marknadsekonomi har varit oändligt mycket svårare pga. det ofördelaktiga utgångsläget och en trevande reformpolitik. arbetar i i huvudsak på region, läns- och kommunnivå. Sådant samarbete försvåras av att relationerna mellan den federala och regionala nivån inte är tydlig och dessutom föränderlig. Det införda systemet med sju federala storregioner med huvuduppgift att samordna den federala verksamheten på regional nivå och att harmonisera regional och federal lagstiftning är en väsentlig nyordning. Samarbetspartnerna är inte lika väl organiserade som i kandidatländerna. Utvärderingen konstaterar att samarbetet med och har inneburit större utmaningar än i kandidatländerna och har endast delvis kunnat byggas på erfarenhet därifrån. Den ryska andelen av det svenska samarbetsprogrammet har ökat kraftigt . var relationen mellan kandidatländernas gemensamma andel av det svenska programmet och 85/15. var relationen i stort sett 50/50 (lite beroende på hur man landfördelar regionalt stöd). Landstrategin för anger att det ryska närområdet skall vara prioriterat men utesluter inte aktiviteter i andra delar av landet. är ett prioriterat land. Detta ger en indikation om att komplexitetsgraden i det svenska programmet har ökat kraftigt, vilket ställer högre krav på långsiktighet, tålamod, styrning, inriktning och uppföljning. samarbetsprogram har inte förlorat karaktären av ett närområdessamarbete. Men inkluderas den statsstödda verksamheten i CÖE, som faller under bistånds- anslaget, bedriver samarbete i större eller mindre omfattning i sammanlagt 21 länder. Utredningen återkommer till detta senare och kommer i förslagsdelen att värna om en fortsatt stark koncentration till närområdet för det samarbete som utredningen ombetts studera. 5.2Vilken typ av samarbete är det strävar efter? Några reflektioner över själva begreppsapparaten är på plats. Även utvärderingen fäster vikt vid begreppen utvecklingssamarbete, egenintresse inklusive främjande och grannlandssamarbete. Alla dessa påverkar i olika utsträckning det svenska östsamarbetet, dess organisation och anslagsstruktur. Det begrepp som skall karakterisera det svenska programmet bör naturligtvis helst avspegla dess huvudsyfte. har man från svensk sida använt ömsom samarbete eller utvecklingssam- arbete för att beskriva stödet till CÖE. I och med att ett naturligt samarbete utan statligt stöd vuxit fram på många områden har be- greppet samarbete för de statliga aktiviteterna blivit något otids- enligt. Termen utvecklingssamarbete, som är hämtad från biståndsområdet, är i så fall bättre. Ett sådant samarbete i närområdet är emellertid väsentligt annorlunda än i utvecklingsländerna. Något riktigt bra sammanfattande ord för denna närområdesvariant av utvecklingssamarbetet är emellertid svårt att hitta. Utredningen tror att den mest korrekta beskrivningen är ett statsstött samarbete för utveckling och fördjupad integration. emellertid något otymplig att använda. Praktiska skäl kommer vi i betänkandet därför att ömsom använda utvecklingssamarbete ömsom samarbete. Regeringen har från början markerat att öststödet är tillfälligt. Det skall underlätta omvandlingsprocessen, först till en demokratisk, social marknadsekonomi och i förekommande fall underlätta kandidatlandets konvergens med EU-länderna. För att markera stödets temporära natur betonade utvärderingen att grunden måste läggas för ett normalt grannlandssamarbete. Utan att ange grannlandssamarbete som en explicit målsättning underströk regeringen i den proposition som låg till grund för innevarande program att utvecklingssamarbetets huvudsakliga inriktning skall styras av åtgärder som bland annat leder till gott grannskap och att samarbetet i kandidatländerna skall växlas över i normalt grannlandssamarbete. Denna ambitionsinriktning har även skrivits in i landstrategierna. Utvärderingen anser att denna riktningsangivelse från regeringen inte har varit lätt att använda för utvärderingsändamål, men noterar att vissa samarbetsformer, t.ex. samarbetet mellan regioner och kommuner är särskilt väl lämpat för att underlätta en normalisering. Detsamma gäller utbildning och FoU. Utvärderingen har också noterat att det svenska stödet till baltiska affärsbanker efter fullbordan medverkat till en integration av den nordisk/baltiska bankmarknaden utan fortsatt statlig inblandning. Till utvärderingens synpunkter kan man självklart lägga det faktum att svenskt statsstöd till i och med utgången av innevarande programperiod de facto i stort sett fasats ut och att neddragningen påbörjats i . För att bättre klargöra grannlandssamarbetets dimensioner har Sida på regeringens uppdrag beställt en utredning i ämnet till . I avvaktan på denna utrednings överväganden har vi helt enkelt likställt normalt grannlandssamarbete med det som har med sina nordiska grannar. Detta har sin grund i en stor samhörighet baserad på en värdegemenskap. Det kännetecknas av ett spontant, löpande samarbete och utbyte mellan ett brett register av offentliga och privata aktörer utan behov av stöd. Den typen av samarbete lever vidare endast när det finns ett ömsesidigt intresse. Statens roll har i ökande utsträckning varit att fastställa eller medverka till ett gemensamt regelverk, genom det nordiska samarbetet, EU och EES- avtalet, vilket skapat ett stabilt och heltäckande ramverk för integration och samarbete. Nordiska länder agerar bra gemensamt internationellt och koordinerar agerandet i olika fora för att kunna göra sin röst bättre hörd. I detta sammanhang vill utredningen gärna hänvisa till den rapport som en vismanspanel utarbetat till (Öppet för Världens Vindar – , , . Den kan tjäna som en inspirationskälla för grannlandsstrategier. Rapporten analyserar tio trender som påverkar framtid och bedömer vilka konsekvenser dessa har för samarbetet. Mot denna bakgrund föreslås förändringar i formerna för det nordiska samarbetet som på ett pragmatiskt sätt öppnar möjligheten för att också inkludera länder i närområdet. Rapporten rekommenderar bl.a. att man från nordisk sida redan nu överväger att inbjuda de baltiska länderna som medlemmar i vissa nordiska organ, t.ex. Nordiska Investeringsbanken. Vismännens rekommendationer avser i allt väsentligt det nordiska samarbetet. Men man kan tankemässigt ersätta i alla rekommendationer med /och på det sättet försöka höja ribban till nya nivåer för det grannlandssamarbete som växer fram kring . Ett normalt grannlandssamarbete kan inte ses som en slutprodukt av det statsstödda samarbetet. I själva verket har grannlandssamarbetet expanderat mycket kraftigt, i synnerhet med kandidatländerna. Statistiken över t.ex. handeln, turist- och affärsresandet samt direktinvesteringarna vittnar om samarbetets dynamik. Vi befinner oss därför redan i en period av stagnerande och minskande statsstött samarbete i kandidatländerna parallellt med att väven av normala relationer blir allt tätare. Grannlandssamarbetet med och släpar emellertid efter. Vissa sektorer i samarbetsländerna är mer domestiskt inriktade och således mindre exponerade för grannlandssamarbete med andra länder. Omvandlingstrycket i dessa sektorer är inte hårt, annat än om EU-anpassningen så kräver. Detta gäller t.ex. de sociala sektorerna, den lokala och regionala förvaltningen och rättsstatens institutioner. Behoven är emellertid stora, vilket kan förklara att det har skett en viss förskjutning av det svenska utvecklingssamarbetet till dessa sektorer. Som nämnts har denna term sina rötter i biståndspolitiken. Syftet är att få till stånd insatser som styrs av samarbetslandets egna prioriteringar; de skall m.a.o. vara efterfrågestyrda. Det är samarbetslandet som äger sin utveckling. Utvecklingssamarbetet söker idealt att vara en katalysator för positiva utvecklingsprocesser och inriktar sig på effekterna i mottagarlandet. Trenden under senare årtionden har varit att söka påverka förutsättningarna för en gynnsam och varaktig utveckling snarare än att finansiera specifika insatser som t.ex. håller fattigdomen borta. utvecklingssamarbete med fattiga länder har huvudsakligt fokus på fattigdomsbekämpning och styrs av ett antal mål som fastställt. Även samarbetet i CÖE har utvecklingsinriktade mål. Dessa har av anpassats till övergångs- och kandidatländernas särskilda förhållanden. De tidigare odemokratiska planekonomierna har genomgått ett dubbelt systemskifte, både politiskt och ekonomiskt. Inom ramen för de fastställda målen och landstrategierna har Sida därför sökt prioritera systemförändrande åtgärder. Enligt målen för programmet skall den svenska resursbasen användas för genomförandet. Samarbetsområdena har till stor del valts också utifrån ett svenskt intresse (miljö, energi, säkerhetsfrämjande etc.). Sidas insatser är nästan uteslutande bundna till upphandling hos svenska aktörer. Förvaltningsstöd från svenska myndigheter finansieras av Sida. Liknande tjänster upphandlas i konkurrens bland privata konsulter. Gåvomedel för att finansiera miljöinvesteringar har varit villkorade till upphandling i av de komponenter som gåvan öronmärkts för. Sammantaget uppskattar utvärderingen att återflödet till är 90–under utvecklingsanslaget för CÖE. Detta inkluderar medel såväl till myndigheter och andra aktörer i offentlig sektor som till privata konsulter och företag. Det är viktigt att notera, att Sida-Östs modell för tekniskt bistånd skiljer sig något från hur detta hanteras när det gäller utvecklingsländerna. Kontrakt mellan partners i samarbetslandet och finansieras utan större Sida-inblandning i definitionen och förberedelserna av projekten. Den utländske partnern är beställare och oftast initiativtagare. Denna arbetsmetodik är mindre tungrodd än den traditionella på u-landssidan där Sida ofta blir djupare involverad i projekten och själv kan stå som kontraktspartner. Däremot är Sida-Öst djupt engagerad i utvecklandet av de större projekten inom miljö och energi, ett komplext arbete som ofta sträcker Även satsningen på den sociala sektorn har krävt ett djupare engagemang från Sida, i vart fall initialt, eftersom parterna på ömse sidor varit ovana vid internationellt projektarbete och mottagarsidan haft osedvanligt svag finansiell ställning. På jämställdhetsfronten har Sida också försökt att arbeta pro-aktivt eftersom det varit svårt att identifiera efterfrågan i samarbetslandet. Utredningen har inte för avsikt att göra någon djupdykning i frågan om egenintresse och främjande. I en renodlad modell är främjandet ett underordnat mål i ett utvecklingssamarbete. På samma sätt är utvecklingsaspekterna ett underordnat mål i ett främjande. Emellertid kan det starkt ifrågasättas om distinktionen mellan utvecklingssamarbete och främjande är helt meningsfull i ett närområdesperspektiv. är stadd i mycket snabb utveckling och omvandling. Effekterna av utvecklingssamarbetet kommer betydligt snabbare än i utvecklingsländerna. Många insatser som görs i detta område främjar både utvecklings- och egenintresset (vad som ofta betecknas som win-win situationer); ibland , ibland med viss fördröjning i tiden. Sammanfattningsvis kan vi konstatera, att utvecklingssamarbetet i närområdet är en blandning av efterfråge-, utbuds-, och dialogstyrdastyrda aktiviteter. Utvecklings- och egenintressena verkar ofta vara olika dörrar till samma rum. Därför är det motiverat med en pragmatisk inställning. I detta kapitel beskrivs de villkor som gäller för att kandidatländerna skall kunna bli EU-medlemmar och de stöd som förebereder medlemskap. Kommissionens strategi för utvidgningen presenteras. En indikativ tidtabell för utvidgningen diskuteras. EU:s program för kandidatländerna och bilaterala samarbete jämförs. På vilket sätt förutsättningarna för det bilaterala samarbetet förändras som en följd av EU-utvidgningen behandlas bl.a. i kapitel 7. Vid Europeiska Rådets toppmöte i fastställdes vilka villkor som kandidatländerna måste uppfylla för att kunna bli EU- medlemmar. De så kallade Köpenhamnskriterierna föreskriver att landet måste: –ha en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rätts- säkerhet, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter –ha en fungerande marknadsekonomi samt förmåga att klara konkurrensen inom unionen –kunna påta sig de skyldigheter som följer med ett medlemskap och sluta upp kring målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen spänner över ett mycket brett spektrum med ut- gångspunkt i den inre marknadens krav att varor, tjänster, kapital och personer skall kunna röra sig fritt över gränserna. Kandidatländerna skall införliva detta regelverk i sin lagstiftning och ha kapacitet och kompetens att tillämpa det, vilket ställer höga krav på förvaltningen. 6.2Kandidatländernas reformer och anpassning till EU:s krav Europeiska Kommissionen presenterar rapporter om kandi- datländernas framsteg i reform- och anpassningsarbetet mot bakgrund av Köpenhamnskriterierna. I det följande görs en sammanfattning av vissa delar av den senaste rapporten . Vi har valt att betona det som berör kandidatländerna i närområdet. Alla tio kandidatländer bedöms vara stabila demokratier. Risken för en återgång till auktoritära regimer anses försumbar. Moderniseringen av offentlig förvaltning och ett starkare rätts- väsende anses avgörande för genomförande av . Stora framsteg har gjorts på detta område men mer behövs. Korruption är ett allvarligt problem i de flesta kandidatländer. De åtgärder som har vidtagits för att stävja denna har inte inneburit avgörande framsteg. Korruption är också en starkt begränsande faktor för utveckling av näringslivet. Alla kandidatländer måste vidta åtgärder för att skapa en mer näringslivsfrämjande miljö. Kvinno- och barnhandel är ett ökande problem i vissa kandidat- länder. Kraftfulla förebyggande åtgärder måste genomföras. Ett regelverk för jämställdhet mellan män och kvinnor finns i flertalet länder, men ytterligare åtgärder behövs, enligt Kommissionen, för att stärka den ekonomiska och social jämställdheten mellan könen. och har gjort framsteg med integration av den ryskspråkiga delen av befolkningen. Språklagarna i båda länderna är i enlighet med internationella överenskommelser. Den positiva ekonomiska utvecklingen i kandidatländerna fort- skrider. Mot bakgrund av att EU haft en stark ekonomisk tillväxt har utvecklingen i vissa kandidatländer emellertid inte inneburit någon realtillväxt jämfört med EU-genomsnittet. Ekonomiska skillnader inom länderna tenderar att öka, speciellt mellan huvudstäder och landsbygd och mellan regioner som gränsar till EU och de östra regionerna. Sådana ekonomiska och sociala skillnader måste minskas, konstaterar Kommissionen. Sammanfattningsvis är det endast och som bedöms ha fullt fungerande marknadsekonomier och kunna klara konkurrensförhållandena i EU. , och bedöms kunna möta EU:s villkor på kort sikt under förutsättning att reformerna fortsätter i nuvarande takt. , och bedöms kunna uppnå det andra Köpenhamnskriteriet på medellång sikt, om de genomför pågående strukturreformer och kompletterar dessa på vissa områden. har gjort en del framsteg medan dessa varit begränsade i . Införlivandet av regelverket har fortsatt med god hastighet. Där- emot är framstegen för att genomföra regelverket ojämna. anses behöva göra större ansträngningar för att förbättra förvaltningen. har fortsatt att införliva regelverket men reformeringen i den offentliga sektorn har varit begränsad främst av statsfinansiella skäl. Begränsade framsteg har gjorts på social- och arbetsmarknadsområdena. anses ännu inte påbörjat reformer på jordbruks- och fiskeområdet, men den regionala politiken har utvecklats väl. Kandidatländerna anses inte ha tillräcklig kapacitet för att effektivt kunna tillämpa regelverket. Förvaltningen och rättsväsendet behöver förstärkas. Detta omfattar såväl den centrala, regionala och lokala förvaltningen som näringslivet och organisationer. Utvidgningsförhandlingarna påbörjades med , , , , och (den s.k. Luxemburggruppen) och med , , , och (den s.k. Helsingforsgruppen). Förhandlingarna fortskrider i takt med kandidatlandets framsteg. Varje land skall bedömas utifrån dess egna meriter. Utvidgningsförhandlingarna baseras på principen att kandidatlandet skall införliva och kunna sörja för dess effektiva genomförande vid medlemskapet. Undantag från denna princip görs endast i väl motiverade fall och vissa övergångsarrangemang kan då användas. Sådana arrangemang skall vara begränsade och omfattning och åtföljas av en detaljerad plan för hur regelverket skall införlivas. har övergångsarrangemang begärts av kandidatländerna i 340 fall på jordbruksområdet och i 170 fall på andra områden. Även Kommissionen har möjlighet att föreslå övergångsarrangemang som är i EU:s intresse. Vid Europeiska Rådets toppmöte i fastslogs att EU skall kunna välkomna nya medlemmar , förutsatt att beslut om nödvändiga reformer av EU:s institutioner tas. Beslut om sådana institutionella reformer togs vid det Europeiska Rådets möte i den 7–. Den strategi för utvidgningen som Kommissionen har presenterat kan således drivas vidare. I en resolution i , framhålls att EU:s medlemsländer och kandidatländerna bör göra sitt yttersta för att anslutningsavtal kan föreläggas , då det är val till parlamentet. Förhoppningen är att någon/några nya medlemsländer skall kunna delta i detta val. Kommissionen anser i sin översynsrapport att det är möjligt att avsluta förhandlingarna med de mest framskridna kandidatländerna och att EU därför skulle kunna välkomna nya medlemmar . Efter att förhandlingarna avslutats skall anslutningsavtal förhandlas och ratificeras av alla EU-länder och de nya medlemsländerna. Detta kan ta ungefär . Utredningen har inte som uppgift att förutse kandidatländerna kommer att bli medlemmar. En diskussion om tidtabellen är emellertid viktig för att visa på vad som händer när förmedlemsskapsstöden fasas ut och ersätts av medlemskapets stöd över strukturfonder och jordbrukspolitik m.m. Detta har i sin tur stor betydelse för behovet av och möjlighet för kandidatländerna att absorbera bilateralt stöd. Ser man till den länderkrets som omfattas av det svenska programmet för närområdet har utredningen som hypotes för sitt arbete att och blir medlemmar tidigast . Tidtabellen för och är svårare att förutspå och utredningen har valt att anta att dessa blir medlemmar efter och . 6.3Europaavtal och partnerskap för anslutningen består av tre delar: Europaavtal, partnerskapsavtal och förmedlemsskapsstöd. Europaavtalen är breda samarbetsavtal som baserar sig på fri handel av industriprodukter och en gradvis liberalisering av handeln med jordbruksprodukter. Syftet är att förbereda inträdet på den inre marknaden. Avtalen innehåller också inslag av samarbete på EU:s samtliga politikområden och de utgör ramen för respektive kandidatlands integration med EU. Partnerskapsavtal anger vilka områden som varje kandidatland i först hand bör utveckla för att uppfylla medlemsskapskraven. Många av prioriteringarna i dessa avtal är mycket lika eller t.o.m. identiska för de olika kandidatländerna. Detta gäller t.ex. institu- tionsuppbyggnad, utveckling av näringsliv och infrastruktur. De senaste partnerskapsavtalen slöts 1998 och gäller . Partner- skapsavtalen ligger till grund för kandidatländernas egna nationella program för införlivandet av . Prioriteringarna inom ramen för förmedlemsskapsstöden läggs fast i kandidatländernas nationella handlingsplaner. Dessa revideras med visst intervall och sådana sektorer som inte prioriteras kan således stärkas framöver om detta behövligt. Stöden är alltså stadda i ständig förändring, vilket försvårar möjligheten att ange på vilka områden det bilaterala stödet kan vara komplementärt till EU:s. Flexibilitet måste således fortsatt prägla de prioriteringar som lägger fast. 6.4Agenda 2000 och förmedlemsskapsstöd Förslag till Agenda 2000 presenterades av Kommissionen och antogs vid i . Agenda 2000 har beskrivits som en veritabel Marshall-plan för länderna i . Den handlar om tre utmaningar som unionen har att möta och hur man skall: –stärka och reformera unionens politik för att klara utvidgningen och få en varaktig tillväxt, högre sysselsättning och förbättrade levnadsförhållanden för medborgare –förhandla om utvidgningen och arbeta för att förbereda alla kandidatländerna för en anslutning –finansiera utvidgningen, förberedelsearbetet och utvecklingen av unions inre politik Speciellt den sista punkten är av intresse för denna utredning. Budgeten för förmedlemsskapsstöden, Phare, ISPA och Sapard, uppgår till totalt för perioden –2006. Detta innebär en nivåhöjning från till . En vägledande budgetplanen för ett EU med 21 medlemsländer lades också fast i Agenda . Utvidgningskostnaderna inom jordbruket, regionalpolitiken, den interna politiken och administra- tionen anges. Dessa medel kan endast användas efter medlemskap och fördelas enligt följande: Budgetplan för ett EU med 21 medlemsländer Utvidgningens kostnader för EU- Miljoner euro, priser 21(åtagandebemyndigande) Källa: , Europeiska Rådet Såsom visas i tabellen kommer de nya medlemsländerna åtnjuta en successiv och kraftig ökning av olika stödformer. Det omfattande stödet som ges före medlemskap borde innebära att behoven för bilateralt stöd gradvis minskar. Den starka ökningen av EU-stödet efter medlemskap bekräftar utredningens bedömning att inget bilateralt stöd skall utgå efter medlemskap. Phare programmet omfattar tekniskt bistånd, partnerskap och investeringsstöd. Phare:s budget för perioden –2006 är . har indikativt an- slagits till de nationella programmen och till tvärnationella program. Indikativt skall av Phare:s budget användas till insti- tutionsuppbyggnad för att: –underlätta tillämpning av –uppfylla det första Köpenhamnskriteriet. På denna punkt kan stöd erbjudas såväl till myndigheter som icke-statliga organisationer Institutionsuppbyggnad skall ske framförallt genom partner- samverkan, s.k. twinning. Partnersamverkan bygger på att myn- digheter i EU:s medlemsländer ställer sig till förfogande i kandidat- länderna. Främst fyra sektorer är aktuella för partnersamverkan: jordbruk, miljö, finansiella institutioner och rättsliga och inrikes frågor. Partnersamverkan har i första skedet varit inriktat på att utveckla offentlig förvaltning på central nivå, men även regional och lokal nivå omfattas i allt större utsträckning. Återstående skall användas till delfinansiering av investeringar för att: –stärka den rättsliga ram som krävs för att skall kunna efterlevas –stärka åtgärder för ekonomisk och social sammanhållning genom åtgärder liknande dem som stöds genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden. Stöd kan ges till många åtgärder såsom till att diversifiera ekonomin, utveckla den privata sektorn, omstrukturera och diversifiera industri- och tjänstesektorerna och sysselsättningsanknutna åtgärder. Transport- och miljöinvesteringar som inte kan komma ifråga för stöd från ISPA kan finansieras av Phare. ökar insatserna inom området ekonomisk och social sammanhållning. Stöd skall kunna utgå för viktiga ekonomiska och sociala reformer och i ökande utsträckning omfatta regional och lokal nivå. Administrationen av Phare programmet skall successivt decentraliseras till kandidatländerna. presenterades en översyn av Phare programmet i vilken det bl.a. framkommer att absorptionskapaciteten, speciellt på regional nivå, måste öka i kandidatländerna. Kandidatländernas förvaltningar bedöms ha kapacitet att ta över stora delar av ansvaret för Phare programmet tidigast . Vidare framkommer att Phare och Interreg programmet måste koordineras bättre. Det senare har redan börjat att ske t.ex. genom att man har gemensamma möten med övervakningskommittéerna för Phare Cross Border Cooperation Programme och Interreg initiativet. Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, ISPA, skall bidra till att utveckla investeringar inom miljö- och transportområdena.