sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning kan svaren ändå ge en grov bild av de statliga exportörernas syn på hur efterfrågan på deras tjänster kan väntas utvecklas. Ett 50-tal myndigheter har lämnat jämförelsevis tydliga svar på frå- gan om hur man bedömer efterfrågan på sina tjänster inom förvalt- ningsexportens område. I hälften av svaren karakteriseras efterfrågan med uttryck som stor, hög, god eller liknade. I 1/3 av svaren beskrivs efterfrågan som växande. Det bör noteras att de drygt 20 myndigheter, som –98 haft en förvaltningsexport på genomsnittligt mer än /år (se tabell 3.2) med något undantag beskriver efterfrågan som antingen stor eller växande eller bådadera. Fem av myndigheterna säger explicit att efterfrågan är större än vad man kan tillgodose. Som sägs i kapitel 7 är det också en mycket stor del av myndigheterna som ser tillgången till lämplig personal eller möjligheten att lösgöra nyckelpersoner från den ordinarie verksamheten som ett hinder för en ökad export. Av de grupper, som särsk iljs i sidamaterialet ovan, har utredningen utnyttjat fem för en redovisning av hur myndigheterna själva uppfattar efterfrågan på sina tjänster i form av export av förvaltningskunnande. De båda grupperna utbildning samt demokrati och befolkning redovisas inte. Inom dessa områden är de rapporterade volymerna mycket små i vårt enkätmaterial. Också i sidamaterialet svarar dessa områden för en ganska liten del av den statliga förvaltningsexporten – sammanlagt . De grupper som redovisas är därmed rättsområdet, offentlig för- valtning, hälsovård, infrastruktur samt miljö och natur. Rättsområdet är det volymmässigt minsta av de fem områdena. Enkätsvar och andra kontakter med de statliga aktörerna inom detta område, visar att flertalet myndigheter väntar en ökande efterfrågan på sina tjänster. I den mån en geografisk bestämning görs, är det i allmänhet som man uppfattar som den tydligast växande delen av marknaden. Den dominerande delen av exporten från de statliga exportörerna faller inom området offentlig förvaltning . av de samlade statliga insatserna ligger inom det området. Som tidigare påpekats inne- fattar området verksamhet av en mängd olika slag – från aktiviteter som rör revision, skatter och socialförsäkringssystem till meteorologi och lantmäteri. Här återfinns också två av de största exportörerna på det statliga området – Swedesurvey och SCB. Swedesurvey svarar ensamt för hälften av exporten inom gruppen och SCB för en fjärdedel. 158 Efterfrågan på förvaltningskunnande SOU 2000:27 Den heterogena grupp myndigheter, som ingår i denna gr upp, har en nästan genomgående positiv syn på efterfrågeutvecklingen. Flertalet av de myndigheter, som besvarat denna fråga i enkäten, beskriver efterfrå- gan på sina tjänster som stor. Många talar om växande efterfrågan. Ett antal myndigheter svarar att efterfrågan är större än de resurser man kan avsätta. Området hälsovård utgör en liten del av den statliga förvaltnings- exporten. De statliga myndigheterna inom detta område har ägnat ett litet intresse åt exportfrågorna, och svaren på utredningens frågor om efterfrågan ger ingen tydlig bild av läget. Eftersom ansvaret för hälso- och sjukvård i i stor utsträckning faller på landsting och kommuner är det framför allt dessa som svarar för exporten inom området. En stor del av den statliga exporten ligger inom infrastrukturområ- det. I den gruppen ingår bl.a. alla de statliga exportbolagen inom kom- munikationsområdet. Här förefaller aktörerna – även om de förväntar en allmänt sett stor efterfrågan – vara osäkra om att denna efterfrågan kommer att resultera i en expansion av just deras export. Osäkerheten är naturlig med tanke på att detta område är kommersiellt väl utvecklat med en fungerande konkurrens mellan relativt starka aktörer såväl inom landet som internationellt. Inom området miljö redovisar de svenska statliga aktörerna mycket samstämmigt att de ser en ökande efterfrågan på sina exportinsatser. I några fall hänvisas i sammanhanget till EU-utvidgningen 6.5Sammanfattande bedömning av efterfrågeläget Utredningen har för huvuddelen av finansiärerna inom biståndsområdet inte haft tillgång till data, som visar hur förvaltningsbiståndet faktiskt utvecklats . Det föreligger därför inte ett underlag som visar på någon bestämd tendens i den globala utvecklingen av för- valtningsprojektens del i det samlade biståndet. För det svenska bilate- rala biståndet anser sig emellertid utredningen från sidamaterial kunna utläsa att förvaltningsområdet andelsmässigt vuxit kraftigt. Delsektorn Government and , som utgjorde av totala bilate- rala bistånd, ligger på . Vad beträffar den framtida efterfrågan på insatser inom förvalt- ningsområdet, är utredningens bedömning att man måste räkna med en expansion. Sidas bedömningar, EU:s planer och uttalanden från repre- Efterfrågan på förvaltningskunnande 159 sentanter för multilaterala utvecklingsorgan talar alla i den riktningen. Att kvantifiera den väntade efterfrågetillväxten är inte möjligt, men utredningen konstaterar att den kan bli kraftig. Man kan konstatera att utredningens material ger bilden av en ganska allmänt ökad efterfrågan. Efterfrågan förutses öka i en mängd länder och regioner och förefaller inte heller koncentrerad till några enstaka sakområden. Många av de svenska statliga exportörerna inom förvaltningsområdet har en positiv bild av hur efterfrågan på deras tjänster kommer att utvecklas. En stor del av de statliga myndigheterna räknar inte med att kortsiktigt kunna tillgodose den efterfrågan som riktas mot dem. Det framgår dels av att några myndigheter explicit framför detta i sina enkätsvar, dels av att flertalet myndigheter pekar på brist på lämpliga personella resurser eller konkurrens om nyckelpersoner som ett hinder för en expansion av förvaltningsexporten. 7Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas syn på förvaltningsexport 7.1Effekter på myndigheternas verksamhet Utredningen har i sin enkät till de statliga myndigheterna ställt frågor om dels vilka motiv myndigheten har för att bedriva förvaltningsexport, dels vilka positiva respektive negativa effekter exporten haft på den ordinarie verksamheten. Myndigheternas svar på båda dessa frågor har, tillsammans med kontakter med myndigheter som exporterar genom särskilda bolag, utnyttjats som underlag för nedanstående redovisning. Den positiva effekt av exportverksamheten, som är mest frekvent förekommande i myndigheternas kommentarer, är exportens bidrag till att höja den i projekten medverkande personalens kompetens. Några myndigheter har ytterligare preciserat effekterna. Man påpekar att arbete i exportprojekt inte bara innebär att kunskapen om omvärlden ökar, och att det utvecklar den deltagande personalens vana vid att utnyttja ett främmande språk som arbetsspråk. Dessutom kan kompetensen inom sakområdet öka, genom att man får impulser utifrån och genom att man tvingas tydliggöra sina egna utgångspunkter och arbetsmetoder. Som exempel kan nämnas att RRV talar om ökad metod- och modellmässig kompetens, och att SCB anger att verksamheten lett till en förbättring av både allmänna kunskaper (inter-nationella förhållanden, språk) och specifikt statistiska. Några myndigheter pekar på att exportverksamheten innebär en mer allmän stimulans för personalen, som kan bidra till ökad arbetsglädje. Andra framhåller att den leder till att inte bara enskilda individer får ökade kunskaper utan att organisationen utvecklas. ESV är en av de myndigheter som pekar på effekter i form av utveckling för både indi- viden och organisationen. Ett antal myndigheter – alla inom den gr upp, som har en relativt sett stor förvaltningsexport – anger att förekomsten av en exportverksamhet 162 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas vid myndigheten innebär att den uppfattas som en attraktiv arbetsplats, vilket gör det lättare att rekrytera och behålla kompetent , vars personal deltar i exportprojekt inom Swede- surveys ram, säger att den betydande tjänsteexporten sannolikt varit en förutsättning för att kunna behålla vissa experter i organisationen. Förvaltningsexportens bidrag till uppbyggnaden av myndighetens internationella kontaktnät är en positiv effekt, som framhålls i ett antal enkätsvar. Några myndigheter hänvisar till behovet av att utveckla kontakter inför EU-utvidgningen. SSI talar exempelvis om effekter i ovärderliga kontakter på systermyndigheter i Central- par fall anges i enkätsvaren att förvaltningsexporten utnyttjas som ett medel att ge myndigheten ökad respekt internationellt. Några myndigheter tar direkt eller indirekt inverkan på det ekonomiska resultatet. Swedac pekar på att verksamheten ger intäkter, och säger att den bidrar med ett positivt ekonomiskt resultat. SGU talar om ett effektivare utnyttjande av de gemensamma resurserna, och LMV säger att exporten ger möjlighet till bättre resursutnyttjande av investeringar i kompetens, teknik m.m. När det gäller negativa effekter av förvaltningsexporten är det en fråga som helt dominerar i enkätsvaren. Det problem, som ganska genomgående lyfts fram i myndigheternas kommentarer, rör konkurrens om personalresurser – ofta nyckelpersoner. Ett citat från LMV kan ses som representativt för uppfattningen hos en rad m yndigheter ... självfallet finns svårigheter i att finna ett effektivt samspel ..... i mark- nads- och produktionsplanering, resursdimensionering, ersättningsformer m.m. Rent allmänt är det oftast så att de mest kvalificerade krafterna efter- frågas både i utlandsverksamheten och i det interna arbetet, vilket kan leda till störningar i relationen mellan berörd linjechef, projektledare och ansvariga för tjänsteexporten. Detta kan a ccentueras i de fall utlandsprojekten försenas av yttre orsaker och planerade arbetsinsatser från experter måste senareläggas. Kombinationen konkurrens om nyckelpersoner och svårigheter att pla- nera resursutnyttjandet i projekten ses av många myndigheter som ett svårlöst problem. Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas . 7.2Myndigheternas syn på en ökning av förvaltningsexporten I enkäten till de statliga myndigheterna efterfrågades myndighetens långsiktiga planer för arbetet med export av statligt förvaltningskun- nande. Vidare ställdes frågan om myndigheten var intresserad av att öka sin förvaltningsexport och i så fall under vilka förutsättningar. Det ställdes också frågan om vilka hinder myndigheten såg för att öka sin export av förvaltningskunnande. De myndigheter, som hade en förvaltningsexport motsvarande mer än en årsperson, tillfrågades om sina motiv för att bedriva verksamheten. Den självklara utgångspunkten för myndigheternas förvaltningsex- port är att deras tjänster efterfrågas. Förutsättningen för att denna efter- frågan skall kunna realiseras är i de flesta fall finansiering via bi- ståndsmedel. Många myndigheter anger också önskan att ge ett bidrag till förvaltningsbiståndet som ett motiv för sitt engagemang i export- verksamhet. När det gäller myndigheternas grundinställning till att öka sin export av förvaltningskunnande är bilden entydig: Inom den svenska statsförvaltningen finns det ett mycket klart uttalat intresse för att engagera sig mer än i sådan verksamhet. Av det 50-tal myndig- heter, som givit ett tydligt svar på frågan om sin inställning till att öka exporten, ger drygt 40 positiva svar. Denna positiva grundsyn är emellertid i praktiken försedd med betydande reservationer. 1/3 av myndigheterna redovisar explicit att endast en begränsad ökning kan bli aktuell. Praktiskt taget alla myn- digheter anger att brist på lämplig personal eller konkurrens med ordi- narie verksamhet om personal – särskilt nyckelpersoner – är ett hinder för ett engagemang i exporten av förvaltningskunnande. När det gäller förutsättningar för att myndigheten skall öka exporten uttrycker 1/3 av myndigheterna i sina enkätsvar att det krävs finansie- ring av verksamheten – en del av dem använder begreppet full kost- nadstäckning. Detta skall naturligtvis inte uppfattas som att övriga myndigheter inte skulle ställa detta krav. Bland de myndigheter, som inte uttryckligen ställt krav på att verksamheten skall vara finansierad, finns många som arbetar affärsmässigt med förvaltningsexport och som betraktar full kostnadstäckning som en självklar förutsättning för verk- samheten. Sex av dem har för övrigt på en annan fråga i enkäten angivit ekonomiska motiv som bidragande till att man sysslar med export. Långsiktig stabilitet i finansieringen har av sex myndigheter uttryckligen angivits som en förutsättning för att man skall satsa på export. Utredningens kontakter med olika myndigheter tyder dock på att långt 164 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas SOU 2000:27 fler känner osäkerhet inför en satsning på förvaltningsexport, om man inte har någon form av långsiktigt säker grund för ett sådant beslut. Av det 50-tal myndigheter, som mer utförligt besvarat utredningens enkät, har åtta markerat att tydliga signaler från regeringen beträffande dess inställning till att myndigheten bedriver exportverksamhet är en förutsättning för engagemang. Bland de myndigheter, som mer knapp- händigt besvarat enkäten, kan osäkerheten om regeringens inställning vara större. Utredningens kontakter med myndigheterna tyder på att det finns vissa myndigheter, särskilt bland dem som är helt anslagsfinansi- erade, som står främmande inför tanken på att ge sig in i en tävling om att få utföra ett projekt. Man kan tänka sig att delta i utvecklingssamar- bete, men detta under förutsättning att man får en tydlig uppmaning om att detta är önskvärt och att ersättningsfrågan löses utan att man själv behöver konkurrera om finansiering. Som tidigare påpekats måste man tolka resultatet av enkäten med stor försiktighet. Frågorna har inte formulerats med syftet att noggrant kartlägga myndigheternas uppfattningar på var och en av de ovan redo- visade punkterna. Resultatet hade säkert blivit ett annat om utredningen exempelvis explicit ställt frågan om ett engagemang från myndighetens sida förutsätter full extern finansiering av exporten. De kvantifieringar av enkätsvaren, som ovan har redovisats, skall närmast ses som en indikation på vad som inom myndighetsvärlden uppfattas som det mest påtagliga hindret eller den viktigaste förutsättningen. Bakom de statliga myndigheternas engagemang i förvaltningsexport ligger en kombination av motiv. En grundläggande förutsättning är naturligtvis att det finns en efterfrågan på myndigheternas tjänster. En relativt liten del av myndigheterna anger att ekonomiska motiv – av typen ökade intäkter, bättre utnyttjande av gemensamma resurser etc. – ligger bakom deras exportverksamhet. Betydligt fler markerar uttryck- ligen att verksamheten förutsätter full finansiering. Praktiskt taget alla myndigheter, som besvarat enkäten, ser konkurrensen om personal- resurser mellan ordinarie verksamhet och export som ett tydligt hinder för en expansion av exporten. Det är också ett tecken på att man inte anser att anslagsmedel skall användas för en finansiering av export- projekt. Några myndigheter ser också ett behov av en långsiktig stabilitet i exportuppdragen som en förutsättning för att man skall b ygga upp resurser för exportverksamhet. Ett mycket starkt motiv för ett engagemang i förvaltningsexport är de positiva effekter som en sådan verksamhet har på utvecklingen av Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas . personalens och organisationens kompetens. En del myndigheter fram- håller också att verksamheten ökar organisationens attraktionskraft vad gäller rekrytering. Andra pekar på att exporten bidrar till att öka respekten för myndigheten utomlands och till att man bygger upp vär- defulla internationella kontaktnät. Över huvud taget förefaller det som i kapitel 2 benämns förvaltningspolitiska motiv väga tungt, då myndig- heter tar ställning till om man skall engagera sig i exportverksamhet. Man kan sammanfattningsvis konstatera att det bland de statliga myndigheter, som bedriver en viss export av förvaltningskunnande, finns en klart uttalat positiv syn på att expandera verksamheten. Möjligheterna att i det korta perspektivet avdela lämpliga personella resurser för verksamheten är dock i många fall begränsade. Det finns också andra faktorer som håller tillbaka myndigheter som står inför ett beslut om att ge sig in i förvaltningsexport. Osäkerhet om det politiskt önskvärda i en sådan satsning kan vara en faktor. En principiellt grundad motvilja mot att bedriva verksamhet under konkurrens kan vara en annan. 8Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 8.1Allmänt om Phareprogrammet och twinningverksamheten Ramen för EU:s stöd till kandidatländerna inför deras medlemskap i unionen utgörs av de s.k. Partnerskapen – ett för varje kandidatland – som antogs . Med utgångspunkt i Partner- skapen utarbetar kandidatländerna mer detaljerade nationella program. Det finns skillnader mellan de olika ländernas program, men prioriteringarna är likartade. Ett viktigt område är institutionsuppb ygg- nad, där det bl.a. ingår insatser inom lagstiftning och rättsområdet i övrigt, tullväsende, offentliga räkenskaper och budgetkontroll, miljö, telekommunikationer, statistik, energi och kärnsäkerhet. En översyn av Partnerskapen har genomförts . Den har överlag resulterat i preciseringar i de i den första omgången tämligen allmänt hållna skrivningarna. Den samlade budgeten för EU:s stöd – som har formen av bidrag – till kandidatländerna för perioden –2006 beräknas komma att uppgå t ill /år. Härav utgörs mer än hälften av medel kanaliserade via Phareprogrammet. Man har från EU:s sida konstaterat att den offentliga förvaltningen inom kandidatländerna uppvisar stora brister, och att den måste för- stärkas för att länderna skall kunna klara integrationsprocessen och i nästa steg ett medlemskap. Enligt riktlinjerna för Phareprogrammet skall av de , som går via programmet, användas för institutionsuppb yggnad. Inom kommissionen har DG Utvidgning huvudansvar för policy- frågor och övergripande planering av programmet. finns inom kommissionen en organisation – Gemensamma Tjänsten för Administration av Gemenskapsbistånd till Tredje Land (SCR) – som har 168 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet till uppgift att svara för hanteringen av EU:s samlade bistånd, inbegripet Phareprogrammet. Den administrativa hanteringen av EU:s olika biståndsinsatser har utsatts för stark kritik. Förfarandet vid upphandling av tjänster har va- rierat mellan olika program, och också inom samma program har skilda slags upphandlingsmodeller tillämpats. Den stora mängden av olika procedurer har gjort det svårt för mindre erfarna aktörer att delta i upp- handlingar. Ett annat mål för kritiken har varit de i många fall utomor- dentligt långt utdragna upphandlingsprocesserna. Det har inte varit ovanligt att ett eller förflutit från starten av ett upphandlings- förfarande till dess att kontrakt för projektet undertecknats. Självfallet innebär detta svårigheter för exportörernas resursplanering. Många företag – inte minst de svenska – har också klagat över vad man upp- fattat som orimligt betungande byråkrati i uppföljningen av projekten och sena betalningar från EU:s sida. SCR har inrättats för att förenkla och rationalisera förvaltningen av EU:s bistånd, för att uppnå större enhetlighet i metoderna – särskilt vid anbudsförfaranden och ingående av avtal om upphandling – samt för att öka insynen för de ekonomiska aktörerna. SCR befinner sig fortfarande i en uppbyggnadsfas, och den definitiva ansvarsfördelningen mellan SCR och andra delar av kommissionen är inte fastlagd. Att en förenkling av upphandlingsprocessen är på väg att genomföras är emellertid uppenbart. (Se kapitel 4.) Det pågår också en successiv decentralisering av besluten rörande biståndsprojekten. De delegationer, som kommissionen har placerade i respektive kandidatland, har redan fått rätt att handlägga beslut om projekt . Finansministerierna i kandidatländerna kommer också successivt att få ett ökat ansvar, förutsatt att man har förmågan att styra verksamheten. introducerades inom Phareprogrammet en ny form för stöd till institutions uppbyggnad i kandidatländerna. Allt stöd till kandi- datländerna skulle baseras på de tidigare nämnda Partnerskapen och de av länderna själva utarbetade årliga nationella programmen. Huvuddelen av de av Phares budget, som skall gå till institutionsuppbyggnad, skall utnyttjas för stöd i form av partnersamverkan – det som vanligen brukar kallas twinning. Enligt det ursprungliga beslutet skulle denna modell för stöd utnyttjas inom fyra områden: Finansiella institutioner, jordbruk, miljö samt rättsliga och inrikes frågor. Man räknar med att twinningverksamheten under de närmaste 5–10 åren kommer att vara det viktigaste instrumentet för institutionsutveckling i anslutning till utvidgningen av EU. Begreppet twinning har tidigare använts och används i viss mån fortfarande som benämning på allehanda former för direktsamverkan Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 169 mellan olika typer av aktörer i utvecklingssamarbete mellan länder – således också i bilaterala sammanhang. Som del av EU:s samlade för- medlemskapsstrategi fr.o.m. toppmötet i har dock begreppet kommit att få en ny och specifik innebörd. Det grundläggande syftet – grundat på mindre goda erfarenheter av tidigare kun- skapsöverföring, företrädesvis via köp av konsulttjänster – är att med- lemsländerna skall ställa sin egen kompetens inom offentlig förvaltning till kandidatländernas förfogande som en praktisk biståndsinsats för att möjliggöra en snabb anpassning och därmed en snabb utvidgning. För twinningverksamheten inom Phares ram har ett särskilt regelverk lagts fast. Det innebär bl.a. att samarbetet skall bedrivas av tjänstemän i offentlig tjänst. Endast i undantagsfall, och om det finns särskilda skäl, kan experter utanför den offentliga förvaltningen medverka. I alla pro- jekt skall ingå en i kandidatlandet stationerad heltidsarbetande lång- tidsexpert från institutionen i medlemslandet – en s.k. Pre-Accession Adviser (PAA). Härutöver kan projektet omfatta rådgivning genom andra experter från institutionen i medlemslandet, seminarier, studie- besök, utarbetande av handledningar och andra skriftliga dokument etc. Projektet skall sträcka sig . Proceduren för att etablera ett twinningprojekt inleds med att kom- missionen, med utgångspunkt i Partnerskap och nationellt program för kandidatlandet, identifierar ett antal prioriterade områden, inom vilka twinningprojekt kan vara aktuella. Kommissionen informerar i nästa steg EU:s medlemsländer – genom den nationella kontaktpunkt, som finns i vart och ett av medlemsländerna – om respektive kandidatlands behov av stöd i form av twinningarrangemang. Medlemsländerna har därefter möjlighet att till kommissionen lämna förslag till projekt, som de är villiga att utföra – inom angivna områden och i enlighet med gällande regler för innehållet i ett twinningprojekt. Kommissionen studerar förslagen och sänder dem vidare till respektive kandidatland. Därefter kallas till möte i det aktuella kandidatlandet, där medlemsländernas representanter får tillfälle att presentera sina förslag för företrädare för kandidatlandets administration och kommissionen. Om inga förslag kommer in från medlemsländerna görs ett nytt för- sök av kommissionen att i samarbete med kandidatlandet få till stånd ett twinningprojekt. Om också detta misslyckas har kandidatlandet möjlighet att gå ut i ett vanligt anbudsförfarande inom ramen för Phares normala upphandlingsprocedurer. Om det föreligger flera förslag, är det kandidatlandets sak att välja ut ett av dem – eller att eventuellt kombinera flera av förslagen till ett gemensamt projekt. I denna utvärderings- och diskussionsfas är kommissionen och dess delegation i kandidatlandet involverad. 170 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet SOU 2000:27