sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utnyttjas den inte kan den sparas för kommande år.2 Nyttigheten är homogen och väldefinierad. De växthusgaser eller grupper av växthusgaser som upptas i Kyoto- protokollet är sex till antalet och deras påverkan på växthuseffekten varierar. Det är deras sammanlagda effekt som räknas och de samman- vägs genom den s.k. GWP-faktorn till koldioxidekvivalenter. Den nyt- tighet som det kommer att handlas med är utsläppsrätter mätt i kol- 2 I den lag som styr regelverket, , står det uttryckligen att utsläppsrätten inte är en s.k. property right utan en begränsad tillåtelse att släppa ut svaveldioxid. Genom detta kan staten ändra på utsläppstaken eller pålägga restriktioner som ändrar på värdet av utsläppsrätterna utan att behöva kompensera innehavarna. (Haites 1999). Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. Varje utsläppsrätt ger innehavaren rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under åtagandeperioden.3 10.3Vilka kan handla? Regeringarna i de länder som har förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp kan välja att deltaga i handeln. Länderna handlar med sina tilldelade mängder och i slutet av varje åtagandeperiod sker en kontroll att landets innehav stämmer överens med de faktiska utsläppen. Länderna kan alternativt välja att införa en inhemsk marknadsplats för utsläppsrätter som är integrerad med den internationella marknaden och delegera rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer. Det är dock fortfarande regeringen i det egna landet som sva- rar för att landets åtagande uppfylls. 10.4Vem ansvarar för giltigheten av utsläppsrätterna? När ett land eller ett enskilt företag köper värdepapper som vardera ger rätt till att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter, är det då säljaren eller köparen som är ansvarig för att de omsatta värdepappren är gil- tiga? Kan innehavaren av värdepappret vara förvissad om att varje utsläppsrätt á ett ton koldioxidekvivalenter kan användas för att räkna av mot ett ton utsläpp eller finns det risk att den underkänns?4 Det pågår fortfarande förhandlingar inom klimatkonventionen i vil- ken grad som det är köparen eller säljaren som skall ansvara för att de omsatta värdepappren är giltiga. Om säljaren skall bära risken förut- sätter detta att varje industriland har effektiva nationella sanktions- system. Som nämnts tidigare är det fortfarande regeringen i det egna landet som svarar för att landets åtagande uppfylls. I det fall aktörer i det egna landet inte uppfyller sina åtaganden och det i sin tur leder till att landet inte uppfyller sina åtaganden i slutet av den första perioden, skulle staten vara tvingad att köpa tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka in de faktiskt gjorda utsläppen. 3 Handel med utsläppsreduktioner från de två projektbaserade, flexibla mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan också definieras i termer av ton koldioxidekvivalenter. 4 Avsnittet bygger på rapporten med utslippskvoter for klimagasser. som tagits fram av den norska kvotutredningen. 130 Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. Om ansvaret för giltigheten av utsläppsrätterna läggs på köparen betyder detta att utsläppsrätter från olika industriländer är olika pro- dukter med olika risk och därmed olika pris. En uppdelning av utsläppsrätterna i olika produktvarianter kan i sin tur leda till att likvi- diteten i marknaden blir lägre. Ett system där säljaren bär ansvaret innebär att utsläppsrätter från olika länder kan uppfattas som en å samma produkt. Köparen kan vara säker på att utsläppsrätterna kommer att accepteras, oberoende av ursprungsland, den dag då innehavet skall redovisas för att täcka upp de faktiska utsläppen. 10.5Vilka gaser skall ingå? Som tidigare nämnts omfattar Kyotoprotokollet totalt sex växthusgaser och de sex gaserna påverkar växthuseffekten olika mycket. För att kunna jämföra respektive gas påverkan översätts detta via GWP-fak- torn till koldioxidekvivalenter. En minskning av utsläppen mätt i koldioxidekvivalenter får samma positiva effekt på växthuseffekten oberoende av om reduktionen sker i utsläppen av koldioxid, metan, eller någon annan av klimatgaserna. Reduceras metanutsläppen med får det samma effekt som en minskning av koldioxidutsläppen med eller en minskning av utsläppen av svavelhexafluorid med . Man kan förmoda att åtgärdskostnaderna för utsläppsbegränsning skiljer sig åt mellan gaserna. Från en kostnadseffektiv synvinkel är det därför önskvärt att låta samtliga sex klimatgaser ingå för att på så sätt utnyttja möjligheten att begränsa utsläppen till en så låg kostnad som möjligt. Ett problem med att inkludera samtliga sex växthusgaser i systemet är den varierande tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen. I nedan- stående tabell redovisas osäkerheten i mätningarna av de olika växt- husgaserna. Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. Osäkerhet i mätningarna av olika växthusgaser. -- +50% Källa:Handel med utslippskvoter for klimagasser, . Uppgifterna är hämtade från och enligt gäller de också för , möjligen med undantag för svavelhexafluorid. Som framgår av tabellen är osäkerheten i mätningarna som lägst för koldioxid och svavelhexafluorid. En möjlighet som anförs i är att begränsa han- del med utsläppsrätter till sådana växthusgaser där utsläppen kan beräknas eller mätas med stor noggrannhet som exempelvis koldioxid. kan en sådan begränsning leda till att de totala kostnaderna för utsläppsbegränsning ökar något genom att man frånhänder sig möj- ligheten till billiga utsläppsbegränsningar bland de gaser som exklude- ras från handeln. 10.6Var i förädlingskedjan läggs skyldigheten att inneha utsläppsrätter? För att ett system för handel med utsläppsrätter skall bli framgångsrikt i termer av kostnadseffektivitet krävs bl.a. att det täcker in så många utsläppskällor som möjligt samt att transaktionskostnaderna är låga. Valet av var i förädlingskedjan som skyldigheten att inneha utsläpps- rätter, kvotplikten, läggs, påverkar såväl antalet utsläppskällor som kan inkluderas i systemet som transaktionskostnaderna. Valet är därför viktigt för att skapa ett effektivt system. För att uppnå den effektivaste lösningen brukar man säga att skyl- digheten att inneha utsläppsrätter skall ligga vid själva utsläppskällan. Det är det företag som äger utsläppskällan som tilldelas utsläppsrätter i enlighet med åtaganden. Företaget antas ha den bästa informationen om de billigaste åtgärderna för att uppnå utsläppsbegränsningen. Att lägga skyldigheten att inneha utsläppsrätter vid utsläppspunkten eller bru- karledet benämns ett nedströms (downstream) system för handel. 132 Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. I vissa fall kan dock transaktionskostnaderna med denna lösning vara höga. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbränning. Transportsektorn andel av de totala koldioxidutsläppen uppgick till enligt SCB:s sektorsindelning och utsläp- pen kom från ett stort antal bilar, bussar, lastbilar och motorcyklar. Ett downstream-system skulle innebära att varje enskilt motorfordon skulle åläggas en tak på de totala utsläppen och utsläppsrätter skulle sedan fördelas svarande mot detta tak. De totala kostnaderna för mätning och kontroll skulle bli mycket höga. Ett annat alternativ är i sådana fall ett uppströms (upstream) system för handel. Här lägger man skyldigheten att inneha utsläpps- rätter vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. Utsläppen av koldioxid vid förbränning kan mätas med stor noggrannhet via uppgifter om förbrukningen av bränsle. En upstream-ansats för koldioxid skulle innebära att olje- raffinaderier, andra importörer, naturgasimportörer etc vara de som gör åtaganden att begränsa och minska utsläppen av koldioxid. En mer attraktiv ansats vore att lägga kvotplikten i distributionsledet, där skatteuppbörden av koldioxiod och energiskatt ske. Tilldelningen av utsläppsrätter sker i enlighet med åtaganden eller efter marknadsandel eller annat kriterium. Dimensionerat på rätt sätt skulle ett upstream- system kunna täcka in all användning av fossila bränslen och den allra största delen av koldioxidutsläppen i landet. Antalet företag skulle vara begränsas, vilket skulle minimera kostnaderna för mätning och kon- troll. När det gäller de andra växthusgaserna som omfattas av Kyotopro- tokollet får man göra motsvarande analys för att utröna, vilket av ansat- serna som lämpas sig bäst för respektive gas. 10.7Hur fördelas utsläppsrätterna? Fördelningen av utsläppsrätterna till de företag som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen kan ske på olika sätt. Fördelningen av tillstånden kan ske gratis till existerande källor, baserat på historiska utsläpp. En nackdel med denna fördelningsprincip är, att företag som väntat med att begränsa utsläppen gynnas, eftersom de via tilldelningen får en tillgång som de kan sälja. En annan nackdel är att det blir svårare för nya aktörer att komma in på marknaden. De nya måste köpa utsläppsrätterna från de existerande och dessa kan vara motvilliga till att släppa in nya konkurrenter. Några av de existerande systemen för handel med utsläppsrätter i fortsätter att fördela utsläppsrätter gratis till källor, även efter det Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. att de har stängts. Huvudargumentet för detta är att man då eliminerar incitamenten att fortsätta driva äldre anläggningar som genererar en stor mängd utsläpp.5 Ett annat alternativ till fördelning är att auktionera ut utsläpps- rätterna. Fördelen med ett sådant förfarande är att det kan leda till en effektiv fördelning av rätterna. Företagen får konkurrera om utsläpps- rätterna och de tillfaller företag som är villiga att betala det högsta pri- set. En annan fördel med att auktionera ut utsläppsrätterna är att staten får in pengar, vilket kan vara speciellt betydelsefullt om systemet kommer att omfatta sektorer som betala en koldioxidskatt. Auk- tioner leder också till att aktörer på marknaden får information om pri- set på utsläppsrätter, vilket kan bli betydelsefull när dom skall fatta beslut om egna åtgärder för att uppfylla åtaganden. 10.8Skall utsläppsrätterna få sparas och i så fall hur länge? Att spara utsläppsrätter innebär att parterna kan ta med sig outnyttjade utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan. Utsläppen av växt- husgaser varierar från det ena året till det andra på grund av väderlek, av ekonomiska faktorer och av andra orsaker. Vissa år kommer före- tagen att släppa ut mindre än utsläppsbegränsningen, andra år mer. Att kunna spara utsläppsrätter ger en större flexibilitet för företagen att uppfylla sina åtaganden. Det blir lättare att planera för investeringar i nya produktionsanläggningar och i åtgärder för att minska utsläppen. Detta kan leda till betydande kostnadsbesparingar. Enligt UNCTAD- rapporten har denna möjlighet utnyttjats i stor omfattning i Acid Rain- programmet i . I Kyotoprotokollet ges det möjlighet till att spara ett skapat ut- rymme till en annan. När det gäller meka- nismen för ren utveckling och de certifierade utsläppsminsknings- enheter (CER) som blir följden när ett industriland investerar i ett utvecklingsland får sådana CER som skapas –2007 sparas och utnyttjas för att uppfylla framtida åtaganden. Något motsva- rande villkor finns inte explicit formulerat för mekanismerna gemen- samt genomförande eller handel med utsläppsrätter för denna tids- period. Frågan om förtida kreditering kan bli föremål för förhandlingar. 5 Se Haites, E. Och Hornung, R. Analysis of Program Design Features. National Round Table on the Environment and the Economy. 134 Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. 10.9Mätning, rapportering och kontroll För att skapa tilltro till systemet med handel av utsläppsrätter krävs att utsläppen från varje utsläppskälla kan mätas eller administrativt fast- ställas. Mätutrustningen ska kunna mäta eller beräkna de totala faktiska utsläppen . För vissa växthusgaser som till exempel koldioxid kan utsläppen enkelt beräknas genom att mäta för- brukningen eller importen av bränsle. För andra gaser kan det bli tal om att direkt mäta utsläppen från utsläppskällan. Rapporteringen består dels av att rapportera de uppskattade eller uppmätta utsläppen från anläggningen till en centrala myndighet som ansvara för uppföljningen. Vidare måste aktörerna rapportera in de inköp och försäljningar av utsläppsrätter som gjorts. För detta ändamål krävs ett centralt register som håller reda på vilka som äger utsläpps- rätterna. Varje företag, organisation eller privat person har ett konto som kan liknas vid ett vanligt bankkonto. Köp av utsläppsrätter ökar på kontot, medan försäljning eller utnyttjande av utsläppsrätter vid avstämningstidpunkten minskar kontot. Kontrollfasen består av att kontrollera att de totala utsläppen från en utsläppskälla kan matchas mot ett motsvarande innehav av utsläppsrätter. En granskning består då dels av att under- söka att de totala utsläppen har beräknats eller mätts på ett korrekt sätt, dels att kontrollera äganderätten till utsläppsrätterna. Kontrollmoment kan beroende på utformning motsvara det som används för energi- och koldioxidskatteuppbörd. Någon form av sanktionssystem måste sedan skapas som kan användas vid överträdelse. I det amerikanska Acid Rain-programmet är efterlevnaden fullständig. Om ett företag i detta program inte innehar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen måste sådana införskaffas av . Görs inte detta bötfälls företaget för varje överskjutande ton med ett belopp som vida överstiger marknadspriset på utsläppsrätter. Vidare reduceras tilldelningen av utsläppsrätter för nästkommande åta- gandeperiod. 10.10Hur skapas en fungerande marknad? Hur stor måste en marknad vara för att den inte skall vara tunn och leda till väldigt få transaktioner och osäkerhet om det gällande mark- nadspriset? Stor uppmärksamhet har riktats mot risken för att stora län- der som t.ex. kan utnyttja sin storlek till sin egen fördel. En marknad med perfekt konkurrens kännetecknas av att aktörerna tar pri- Förutsättningar för ett svenskt nationellt system. set på utsläppsrätter för givet och de kan inte genom sitt beteende påverka det. För att en sådan marknad skall etableras krävs ett tillräck- ligt stort antal aktörer. Det är svårt att på förhand säga hur många aktö- rer som behövs på marknaden, eftersom det endast behövs så många att ingen enskild aktör upplever att han genom sitt eget agerande kan påverka marknadspriset.6 Om industriländerna delegerar rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer skapas en marknad med många aktörer och detta motverkar att några få aktörer skulle kunna dominera marknaden. Ytterligare en lösning för att mot- verka marknadsdominans vore att skapa en gemensam börs där aktö- rerna kan agera anonymt.7 Fler aktörer leder vidare till ett större antal transaktioner med en ökad likviditet som följd. Information om till vilka priser som handel med utsläppsrätter har skett är viktig för att minska osäkerheten kring handeln. En frågeställ- ning som då dyker upp i är huruvida köpare och säljare skall tvingas att avslöja priset på transaktionen. Båda parterna kan anse att det vara vär- defull kommersiell information som de vill hålla för sig själva. Å andra sidan hjälper prisinformation andra aktörer till att ta ställning till vilken eller vilka strategier som de skall använda. Det kan exempelvis röra sig om ett ställningstagande om man skall köpa utsläppsrätter eller om man skall investera i åtgärder för att begränsa utsläppen. Problemet är större på marknader med liten omsättning. I marknader med hög omsättning publicerar mäklare prisinformation utan att för den skull avslöja infor- mation om enskilda köpare eller säljare. Inga program för handel med utsläppsrätter kräver att prisupp- gifter om en specifik transaktion offentliggörs.8 Några program kräver dock att prisinformation rapporteras till den centrala myndigheten som bearbetar informationen och publicerar den utan att avslöja identiteten på köparen eller säljaren. Under förutsättning att informationen publi- ceras snabbt är det tillräckligt för de andra aktörerna. I de pågående internationella förhandlingarna har emellertid framförts att en öppen redovisning av priser är av största vikt. 6För en diskussion, se Bilaga 6 till . 7Se Bohm, P. – with Special Reference to the Kyoto Protocol. 8Se Haites, E. Och Hornung, R. Analysis of Program Design Features. National Round Table on the Environment and the Economy. Design av nationellt handelssystem för flexibla mekanismer 11Skall staten eller enskilda aktörer handla? Kyotoprotokollet är avtal mellan parter som samtliga, med undantag av Europeiska gemenskapen, är suveräna stater. I protokollet har industri- länderna som grupp åtagit sig att begränsa eller minska sina samman- lagda utsläpp av växthusgaser –2012 med av nivåer, uttryckt som koldioxidekvivalenter. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt och respektive land får s.k. tilldelade mängder (assigned amounts, AA) som svarar mot åtagandet. Europeiska gemenskapen har åtagit sig inom ramen för Kyotoproto- kollet att under den första åtagandeperioden minska sina utsläpp jämfört med nivåer. I artikel 4 i protokollet fastställs att EU får omfördela sina utsläppsminskningsmål bland medlems- staterna om bara slutresultatet innebär en övergripande minskning för Europeiska gemenskapen på . Denna omfördelning har lett fram till att åtagande uppgår till att begränsa utsläppen av de sex växthusgaserna till av utsläpp. Det innebär att tilldelade mängd blir koldioxidekvivalenter under hela åtagandeperioden, eller i genomsnitt . I det fall EU:s s.k. bubbla inte skulle realiseras, skulle emellertid en svensk ratifikation innebära att åtagande blir att minska utsläppen . Tillgången till de tre flexibla mekanismerna, handel med utsläpps- rätter, Gemensamt genomförande samt Mekanismen för ren utveckling kommer att underlätta för industriländerna att uppnå sina bindande åta- ganden. Det är upp till det enskilda landet att bestämma om man vill utnyttja de flexibla mekanismerna eller ej. Väljer statsmakterna att inte utnyttja mekanismerna måste man helt förlita sig på inhemska åtgärder för att de totala utsläppen inom landet inte skall överstiga landets totalt tilldelade mängd. Väljer statsmakterna att utnyttja mekanismerna kan de totala utsläppen överstiga landets tilldelade mängd, men då måste 140 Skall staten eller enskilda aktörer handla? det enskilda landet ha införskaffat delar av något annat lands tilldelade mängd eller skaffat utsläppsreduktioner som blir resultatet vid användningen av Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling.1 De två sistnämnda mekanismerna är projektbaserade och i proto- kollet anges det uttryckligen att parterna har möjlighet att auktorisera juridiska personer att delta i åtgärder som leder till framställande, överlåtelse eller förvärv av utsläppsminskningsenheter (artikel 6 avse- ende Gemensamt genomförande) respektive ge rätt för privata och/eller offentliga personer att delta i Mekanismen för en ren utveckling (artikel 12) under förutsättning att det godkänns av respektive lands regeringar. De s.k. utsläppsminskningsenheter som skapas via Gemen- samt genomförande skall läggas till det förvärvande landets tilldelade mängd och dras från det överlåtande landets tilldelade mängd. Även de s.k. certifierade utsläppsminskningar som skapas via mekanismen för en ren utveckling skall läggas till det förvärvande landets tilldelade mängd. Genom att det överlåtande landet tillhör den krets av länder som inte har gjort några bindande åtaganden har dessa länder därför inte erhållit tilldelade mängder som utsläppsminskningarna kan dras från. I Kyotoprotokollets artikel 17 behandlas handel med utsläppsrätter och där finns det ingen uttrycklig hänvisning till att privata aktörer skall få delta i handeln. Dock torde de allra flesta länder anse att deltagande från den privata sektorn är nödvändig för att uppnå ett så bra resultat som möjligt. Exempelvis anger i sin grönbok att det finns en unik möjlighet att fullgöra Kyotoprotokollets åtaganden på ett kostnadseffektivt sätt om man låter företag delta i handeln (avser dock intern handel och omfattas inte av bestämmelserna). Det är också denna utrednings ståndpunkt att ett privat deltagande leder till det bästa resultatet. I grönboken anges det vidare att Kyotoprotokollet redan implicit ger parterna möjlighet att ömsesidigt erkänna utsläppsrätter som köps och säljs mellan företag inom olika nationella system om detta förfarande kopplas till motsvarande förändringar i de berörda parternas tilldelade mängder. 1 Utsläppsreduktioner som skapas via Gemensamt genomförande benämns utsläppsminskningsenheter medan utsläppsreduktioner från Mekanismen för en ren utveckling benämns certifierade utsläppsminskningar. Skall staten eller enskilda aktörer handla? För att uppnå sina åtaganden kan de enskilda länderna fritt välja vilket eller vilka styrmedel som man vill använda inom respektive land. Några länder kan således komma att välja ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter eller administrativa styrmedel i form av till exempel teknologiska regleringar med krav på bästa teknik och låta staten ta hand om den internationella handeln. Andra länder kan komma att införa en nationell marknadsplats för utsläppsrätter som kan vara integrerad med den internationella marknaden och delegera rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer. Det är dock ovillkorligen parten, dvs det egna landet, som har det yttersta ansvaret för att dess åtagande uppfylls. I direktiven till utredningen anges att internationell handel med utsläppsrätter kan komma i fråga antingen för företag eller som en upp- gift för staten. En jämförelse mellan dessa huvudalternativ skall, enligt direktiven, genomföras av utredaren och om staten handlar med inter- nationella utsläppsrätter skall utredaren analysera hur verksamheten skall finansieras och administreras. Diskussionen i detta avsnitt tar sin utgångspunkt i två kriterier som är centrala när det gäller att föra en effektiv klimatpolitik; målupp- fyllelse och kostnadseffektivitet. I kapitel 4 redovisades egenskaper hos några olika styrmedel. Det konstaterades att ett handelssystem för utsläppsrätter leder till en mycket god måluppfyllelse för de utsläpps- källor som ingår i systemet som miljömålet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. När det gäller skatter leder detta styrmedel till att en utsläppsbegränsning uppnås på ett kostnadseffektivt sätt, men osäkerhet råder om den faktiskt erhållna utsläppsbegränsningen når miljömålet. En för låg skattesats leder till att utsläppsbegränsningen inte är tillräcklig för att uppfylla miljömålet medan det motsatta gäller med en för hög skattesats. Tvingande administrativa styrmedel kan vara effektiva när det gäller att uppnå fastställda miljömål, men dessa miljömål uppnås till onödigt höga kostnader. Administrativa styrmedel är således inte kostnads- effektiva. Slutsatsen blir därför att statsmakterna kan uppnå ett uppsatt miljö- mål som ligger nära det internationella åtagandet på ett kostnadseffek- tivt sätt inom landet genom att skapa ett nationellt handelssystem för utsläppsrätter som är så omfattande som möjligt. Ju mer omfattande handelssystemet görs, desto större andel av de totala utsläppen har sta- ten kontroll över. För att uppnå en större grad av kostnadseffektivitet bör det nationella handelssystemet även kopplas till det internationella handelssystemet för att utnyttja den stora potential till billiga åtgärder 142 Skall staten eller enskilda aktörer handla? som där kommer att finnas. De företag som omfattas av handelssyste- met får därmed möjlighet till att handla internationellt.