sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — En självkostnad för en viss produktionsenhet består av samtliga direkta kostnader – fasta såväl som rörliga – samt en relevant andel av de kostnader som berör den aktuella produktionsenheten men också andra enheter, dvs. Det går också att tala om själv- kostnaden för en produkt. En sådan kalkyl byggs upp på motsvarande sätt, men uttrycks som kostnader per producerad enhet av produkten. Självkostnadskalkyler ställs ofta i motsats till bidragskalkyler, där man endast beräknar de direkta kostnader som uppkommer på kort sikt av att producera en viss vara eller tjänst. Bidragskalkyler innehåller i normalfallet inte heller några kapitalkostnader. använder man sig av båda typerna av kalkyler , eftersom de anses ha olika specifika användningsområden. Bidragskalkyler anses göra mest nytta i korta tidsperspektiv, t.ex. när företaget Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt funderar på taktiska beslut som att tillfälligt öka eller minska produktionen, eller när ledig kapacitet föreligger. Bidragskalkylen kan då visa att det faktiskt är lönsamt att genomföra en tillfällig volym- eller prisförändring, trots att självkostnadskalkylen kanske säger det motsatta. Självkostnadskalkylen används huvudsakligen för företagets strategiska bedömningar på , t.ex. vid långsiktiga lönsamhetsbedömningar eller när man ställer sig frågan om det är värt att över huvud taget producera en viss produkt. När man i en förkalkyl beräknar kostnader för en enhet av en produkt , t.ex. , brukar man använda en s.k. standardkalkyl. Den baseras vanligen på föregående års redovisning. Standardkostnader används också vid lagervärdering. Att man använder uttrycket standard beror på att man måste göra vissa antaganden, inte bara om eventuella framtida kostnads- förändringar på insatta resurser utan även för att man måste göra en bedömning av försäljningsvolymen för den aktuella produkten. I praktiken har volymantagandena stor betydelse, särskilt om avsikten är att upprätta en självkostnadskalkyl. Olika typer av kostnadsberäkningar är ett led i ett företags ekonomistyrning och kan utnyttjas både som planeringsunderlag vid val av produkter, produktionsmetod och prissättning. Kostnadsberäkningar används också för kontroll av eventuella kostnadsavvikelser mot uppställda budgetar eller standardkostnader. Den grundläggande prissättningsprincipen för verk- samhet är att tillämpa självkostnad som ett tak för prissättningen. Av detta skäl är det naturligt att ägna utrymme åt frågan huruvida självkostnadsprincipen är förenlig med konkurrensneutralitet. Självkostnadsprincipen kan ses som ett uppdrag åt kommunala aktörer eller ett mål som de skall verka efter. Uppdraget kan både ses ex ante och ex post, dvs. det handlar både om kalkylmetoder inför prissättning och att i efterhand följa upp både enskilda projekt och det sammanlagda resultatet för verksamheten, på t.ex. årsbasis och . Även en extern kontroll av hur principen efterlevs kan ske på två sätt, dels genom att granska kalkylmetoder, dels genom att granska resultatet över . De legala bedömningarna enligt kommunallagen gäller som tidigare nämnts enbart frågan om priset är för högt, inte om det är för lågt. Vill man granska konkurrensneutraliteten i en viss verksamhet intresserar man sig främst för frågan om priserna verkligen täcker alla kostnader i verksamheten. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt I princip kan hävdas att om en offentlig aktör tillämpar en prissättning för en viss tjänst som täcker självkostnaden är denna prissättning konkurrensneutral. Förutsättningen är då att verksam- heten verkligen uppnår detta mål utan att det offentliga behöver gå in med några stödåtgärder i form av tillskjutna anslagsmedel och att samtliga relevanta kostnader har beaktats. En självkostnadskalkyl kan därför tjäna som utgångspunkt för pris- sättningen. När offentlig konkurrensutsatt verksamhet dessutom utgörs av en enda tjänst går det att hävda att målet om full kostnadstäckning förutsätter att prissättningen baseras på en fullständig självkostnadskalkyl. Det gäller särskilt när produkten dessutom har en enhetlig karaktär och där priset kanske bestäms vid ett enda tillfälle . Konkurrensutsatt verksamhet kan också bestå av ett flertal olika tjänster som dessutom inte är helt homogena till sin karaktär och kanske också bjuds ut vid ett större antal tillfällen . När som i detta fall den totala lönsamheten för verksamheten kommer att vara beroende av ett större antal prissättningsbeslut är det enligt mening inte nödvändigt att den offentlige aktören i sin prissättning alltid slaviskt måste följa en själv- kostnadskalkyl. I sådana situationer bör det finnas utrymme för ett visst marknadstänkande, där marginalerna kan skifta något från fall till fall. Detta gäller särskilt om aktören i fråga kan visa att målet om full kostnadstäckning är uppfyllt för den totala konkurrens- utsatta verksamheten. Självkostnadskalkylen bör dock alltid utgöra en utgångspunkt för prissättningen. är det i en sådan situation – dvs. när en konkurrens- utsatt verksamhet består av flera olika produkter och många prissättningsbeslut – inte rimligt med hur låga priser som helst. Hur långt under självkostnaden som priset kan sättas utan att en konkurrenssnedvridning kan anses uppstå går inte att avgöra på förhand. Om prissättningen kan bedömas vara affärsmässig torde i normalfallet ingen konkurrenssnedvridning anses uppstå. bör dock göras en rimlighetsbedömning huruvida kravet på minst full kostnadstäckning kan uppnås. Priser som inte ens täcker de tillkommande kostnaderna för att producera en viss produkt bör inte vara acceptabla från kon- kurrensneutralitetssynpunkt ens i ett kortsiktigt perspektiv. Ett grundläggande skäl till en sådan riktlinje är att inget pris som understiger denna kostnadsnivå kan vara motiverat affärsmässigt. Tillämpningen av sådana priser får då antas bero på endera av två Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Antingen är en sådan prissättning ett led i en medveten strategi att slå ut konkurrenterna och därefter i monopolställning höja priserna. Ett sådant beteende är förbjudet enligt konkurrenslagen. Eller också uppfattar man att priser inte är så viktiga över huvud taget därför att driftsunderskott alltid kan täckas av offentliga medel. Det är ett sådant beteende som rådets riktlinjer avser att förhindra. En tänkbar rekommendation skulle kunna vara att priser alltid skall tillämpas som överstiger vad som enligt konkurrenslagens praxis betraktas som underprissättning. Som framgår av kapitel 3 har termen underprissättning i normalfallet kommit att definieras som priser som understiger genomsnittliga rörliga kostnaden (average variabel cost), då det kan förutsättas att prissättningen sker i syfte att eliminera konkurrenterna på marknaden. Underprissättningsanalyser liknar en test om konkurrensneutral prissättning, eftersom man studerar huruvida det tillämpade priset täcker kostnaderna. Det är dock inte konkurrensneutraliteten som undersöks, utan enbart om en viss marknadsdominerande aktör försöker tvinga bort sina konkurrenter från marknaden med metoder som inte anses acceptabla. Ett problem med definitionen är vilka kostnader i ett företags verksamhet som kan hänföras till en produkts genomsnittliga rörliga kostnad. Att termen genom- snittlig här används tyder på att man inte bara menar den kort- siktiga rörliga kostnaden, utan snarare den rörliga kostnaden . Eftersom de flesta kostnader är fasta på kort sikt men rörliga på är valet av tidshorisont av stor betydelse. Risken med en rekommendation av detta slag är att målet om full kostnadstäckning knappast är förenligt med ett beteende där priser generellt tillämpas som ligger strax ovanför underprissättnings- nivån. Att undvika underprissättning synes därför vara en mindre lämplig utgångspunkt för prissättningen. En annan tänkbar rekommendation är att basera priserna på samhällsekonomisk effektivitet. Enligt ekonomisk teori förutsätter detta priser som sätts lika med marginalkostnaden. Marginal- kostnaden definieras vanligen som kostnaden för den sist producerade enheten. Den ekonomiska teorin är dock inte helt tydlig när det gäller tidsdimensionen. I praktiken laborerar man Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt med både en kortsiktig och en långsiktig marginalkostnad. Teorin utgår gärna från industriproduktion, där det ofta är aktuellt att genomföra små justeringar av produktionsvolymen. När t.ex. en cykelfabrik ökar tillverkningen från 100 cyklar till 101 cyklar per dag kommer den tillkommande kostnaden för den 101:a cykeln att utgöra marginalkostnaden och priset för samma cykel att bli den marginella intäkten. När begreppen används i vardagligt språk menas ofta att man sätter priser som är låga, ofta synonymt med den kortsiktiga rörliga kostnaden för att producera en vara eller tjänst. En konsekvent tillämpning av en sådan prissättningsprincip riskerar då att generera förluster, varför inte heller målet om full kostnadstäckning kan nås. Enligt den ekonomiska teorin genererar dock ett företag sin maximala vinst när man producerar den kvantitet av en vara eller tjänst där priset och marginalkostnaden sammanfaller, dvs. man tillämpar marginalkostnadsprissättning. Så länge som den marginella intäkten för en sådan produktionsökning är högre än marginalkostnaden tjänar företaget på att höja produktions- volymen. Det vinstmaximerande företaget väljer den produktions- volym där den marginella intäkten blir lika stor som den marginella kostnaden. Detta resonemang bygger vidare på antagandet att marginalkostnaden successivt stiger för varje ny producerad enhet. Om sådana förhållanden råder kommer sålunda marginalkostnads- prissättning att bli vinstgenererande, vilket i normalfallet inte är tillåtet för offentliga aktörer. Marginalkostnadsprissättning genererar sålunda förluster om marginalkostnaden för varje ny produkt sjunker, medan den genererar vinster om marginalkostnaden tvärtom stiger för varje ny produkt. Uppenbarligen får man därför dra slutsatsen att i varje fall kortsiktig marginalkostnadsprissättning är en olämplig prissätt- ningsmodell för offentliga aktörer, särskilt som dessa oftast bedriver tjänsteproduktion. har i skriften Beräkna verksamhetens kost- nader – om kalkylering av egenregi kommenterat hur prissätt- ningen bör gå till för att åstadkomma konkurrensneutralitet i sam- band med att egen-regi-verksamhet deltar i anbudsupphandlingar. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Man framhåller att vid upphandling i konkurrens skall en produktionsenhet upprätta en kalkyl där alla relevanta kostnader redovisas. När det är frågan om att en egen-regi-enhet lägger anbud i konkurrens med externa företag bör i princip en självkostnadskalkyl användas. Kalkylmodellerna bör dock utformas beroende av kalkylsituationen. Det gäller att hitta en modell som så väl det går speglar faktiska förhållanden. De indirekta kostnaderna skall beaktas, men det gäller att fördelningsgrunderna på ett så korrekt sätt som möjligt speglar den aktuella enhetens resursför- brukning. Uppföljning skall därefter ske genom en efterkalkyl. I en anbudssituation är det ett krav att man efter avtalstidens slut skall kunna gå in och följa upp de verkliga kostnaderna för verksam- heten. Man pekar också ut flera frågor som särskilt måste beaktas, t.ex. hur demokratikostnader och eventuella avvecklingskostnader skall bedömas. Man framhåller också vikten av att kommunerna i samband med upphandling kan redovisa hur man har räknat och på vilka grunder olika beräkningar gjorts. Enligt förbundet skall kommunstyrelsen i respektive kommun utforma närmare anvisningar i fråga om pris- sättning och kalkylmetoder. I () roll ligger ett ansvar för avgifts- frågor i staten. Före ansvarade för dessa frågor. ESV har formulerat följande råd och riktlinjer för prissättning och kalkylering av statlig avgiftsbelagd verksamhet. Det finns två huvudsakliga sätt att kalkylera kostnader, nämligen självkostnads- och bidragsmetoden. Fördelen med den förra är att den ger en allsidig belysning av kostnadsbilden och utgör en stabil grund för prissättningen . Fördelen med bidragsmetoden är att den är enkel, undviker konstruerade fördelningsnycklar, är lämplig vid kortsiktiga produktionsbeslut och ger i sådana situationer upplysning om lägsta tänkbara pris. I normalfallet skall prissättningen ske med utgångspunkten att täcka den långsiktiga självkostnaden. Detta kan ses som en förutsättning för att full kostnadstäckning skall uppnås i verksamheten. Om köparna av myndighetens varor eller tjänster erbjuds mot- svarande alternativ av andra producenter kan en marknadspris- Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt sättning behöva övervägas. Den bör dock ske med utgångspunkt i självkostnaden sett . Om självkostnaden är lägre än marknadspriset bör myndigheten ta ut det lägre priset. Om självkostnaden däremot är högre bör orsakerna till detta analyseras. Beror de höga kostnaderna på att myndigheten valt en högre kvalitetsnivå än vad konkurrenterna erbjuder och vad konsumen- terna egentligen efterfrågar kan övervägas om produktionen inte skulle kunna ske på ett billigare sätt. Om det däremot beror på att myndigheten inte är tillräckligt kostnadseffektiv bör det övervägas att lägga ner produkten. Det är förenligt med det ekonomiska målet full kostnads- täckning att tillämpa prisdifferentiering med hänsyn till kostnads- skillnader, t.ex. i form av mängdrabatter. Vid köbildning kan det vara motiverat att ta ut ett högre pris för ett uppdrag som beställaren vill ha utfört med förtur om myndigheten därigenom drabbas av merkostnader. Regionala kostnadsskillnader kan även motivera skilda priser, men inte om myndigheten har formellt monopol på tjänsten i fråga. Då är det vanligast att samma fasta avgift gäller i hela landet. Prisdifferentiering kan också användas för att försöka påverka efterfrågan, t.ex. i form av rabatter när säsongsmässiga variationer föreligger. Vidare kan det vara tillåtet att tillämpa bidragsprissättning vid tillfällig överkapacitet. Kon- kurrenssituationen måste dock beaktas. För en biprodukt bör ett pris tas ut som ligger någonstans mellan särkostnad och självkostnad. Med biprodukt menas en produkt som enbart kan produceras om huvudprodukten produceras. Däremot kan huvudprodukten produceras utan att bi- produkten produceras. Myndigheten bör upprätta en särkost- nadskalkyl, men därefter ta ut ett pris som ger störst bidrag. Huvudprodukten och biprodukten bör normalt ses som en och samma verksamhet för vilken målet sammantaget är full kostnads- täckning. Om biprodukten är konkurrensutsatt bör emellertid inte en särkostnadsprissättning tillämpas. I stället bör biprodukten ses som en egen verksamhet och då skall ersättningen beräknas så att samtliga kostnader täcks. I annat fall riskerar myndigheten kritik för underprissättning. I ESV:s roll ligger inte bara ett ansvar för att föra ut generella riktlinjer för prissättning och kalkylering, utan också att ge statliga myndigheter råd när det gäller enskilda prissättningssituationer. ESV:s riktlinjer och råd kan ses både som ett konsumentskydd vid monopolprissättning och som ett skydd för konkurrensneutralitet när verksamheten är konkurrensutsatt. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Är prissättningen alltid av intresse? Av vad som följt ovan synes det rimligt att rekommendera en självkostnadskalkyl som utgångspunkt när offentliga aktörer sätter priser på konkurrensutsatta marknader. Det gäller särskilt när den konkurrensutsatta verksamheten utgörs av en enda tjänst som dessutom kanske har en enhetlig karaktär. Det kan också vara frågan om verksamhet där priset bestäms vid ett enda upphand- lingstillfälle eller i varje fall vid mycket få tillfällen. När den totala lönsamheten för verksamheten däremot är beroende av ett större antal prissättningsbeslut är det rimligt att en självkostnadskalkyl inte alltid behöver följas vid varje givet tillfälle. kan det ifrågasättas om det självklart alltid är så att prissättningen och de kalkylmetoder som tillämpas av en offentlig aktör är av centralt intresse från konkurrensneutralitetssynpunkt. Det går att argumentera för synsättet att det viktiga är vilka grund- läggande villkor som aktören har fått att arbeta utifrån. Är dessa konkurrensneutrala och den offentlige aktören dessutom kan visa att målet om full kostnadstäckning har uppfyllts är det svårt att från konkurrensneutralitetssynpunkt ifrågasätta pris- sättningen i enstaka fall. Om å andra sidan en analys ger vid handen att aktören i fråga har fått arbeta på villkor som är betydligt mer gynnsamma än de privata företagens på samma marknad är det redan av detta klarlagt att villkoren inte är konkurrensneutrala. Det skulle då inte heller i en sådan situation vara av särskilt intresse att analysera den aktuella prissättningen och kostnadskalkylerna. I praktiken är dock en analys av en offentlig aktörs prissättning och kostnadskalkyler oftast av intresse, eftersom en sådan analys ger en kompletterande bild av de uppgifter man fått fram i den övriga analysen. Om det t.ex. har konstaterats att en offentlig aktör fått förhållandevis gynnsamma villkor att arbeta under är det mycket som talar för att detta också kommer att synas i arbetet med att bygga upp kostnadskalkyler och sätta priser. Det kan också ha ett särskilt intresse när de ekonomiska villkoren för aktören i fråga är diffusa och det inte på en generell grund går att bedöma de villkor aktören har att arbeta under. Då kanske prissättningen och de kalkyler som ligger bakom prissättningen är de enda faktorer om en konkurrensvårdande myndighet närmare kan granska. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Om den konkurrensutsatta verksamheten består av försäljning av en enda produkt bör prissättningen baseras på en själv- kostnadskalkyl. Även i det fall den konkurrensutsatta verksamheten består av ett flertal olika produkter bör en självkostnadskalkyl tjäna som utgångspunkt för prissättningen. Ett visst utrymme för mark- nadsmässig prissättning med skiftande marginaler bör dock finnas i sådana situationer. Det gäller särskilt om tjänsterna inte är helt homogena till sin karaktär och kanske också bjuds ut vid ett större antal tillfällen . Om prissättningen kan anses affärsmässig torde i normalfallet ingen konkurrenssnedvridning anses uppstå. Prissättningen av en tjänst bör dock alltid täcka samtliga till- kommande kostnader som följer av försäljningen vid tillfället. Om den konkurrensutsatta verksamheten innehåller produk- tion av flera olika produkter är det lämpligt att upprätta för- kalkyler för varje produkt som underlag för den prissättning som skall tillämpas . I samband med upp- handling bör en kalkyl också upprättas för varje sådant projekt där samtliga kostnader som orsakas av uppdraget redovisas. Förkalkyler bör följas upp med efterkalkyler för att kunna se utfallet och som underlag för prissättningen . Kostnadskalkyler för prissättning bör i princip utgå från upp- gifter i redovisningssystemet, men vissa justeringar kan behöva göras. Bland annat bör ett risktillägg ingå i kalkylen, motiverat med förhållandet att konkurrensutsatt verksamhet är mer riskfylld än monopolskyddad verksamhet och oftare drabbas av oväntade kostnadsökningar eller intäktsminskningar. Hänsyn kan också behöva tas till prisutvecklingen för olika produk- tionsresurser. Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor förut- sätter att konkurrensmyndigheter har möjlighet att granska förhållanden i individuella fall. har i sin råd- givande funktion haft regeringens uppdrag att svara för denna granskning . Även om det ännu inte är klarlagt hur dessa frågor skall omhändertas i Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt framtiden torde det vara rimligt att anta att någon myndighet även bör svara för denna granskningsuppgift. För att konkurrensmyndigheten skall kunna fullgöra en granskande roll måste denna ha möjlighet att ta del av ett antal uppgifter från offentliga aktörer – bolag eller myndigheter – som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Dessa krav kan sammanfattningsvis benämnas transparenskrav och redovisas nedan. Om uppgifterna finns till hands kommer det att vara möjligt att närmare granska huruvida det råder konkurrens på lika villkor. Det går att hävda att om dessa uppgifter inte finns att tillgå inom en organisation som bedriver en konkurrensutsatt verksamhet, råder inte heller konkurrens på lika villkor. har i denna bedömning utgått från de uppgifter som behöver finnas för att det skall vara möjligt att utreda om de rekommendationer som redovisats i avsnitten 8.1–8.5 har följts eller inte. I lämplig omfattning har också rådet i sin bedömning knutit an till EG:s transparensdirektiv, vilket är redovisat i avsnitt 3.6. Enligt uppfattning bör den ansvariga kon- kurrensmyndigheten i en granskningssituation ha möjlighet att ta del av ett antal uppgifter. I detta ligger att den offentlige aktören för en given konkurrensutsatt verksamhet kan redovisa vilka ekonomiska mål och övriga grundläggande förutsättningar som gäller, lönsamheten , uttryckt som årliga resultatredovisningar (givetvis förutsatt att verksamheten bedrivits ), samtliga direkta och indirekta kostnader för verksamheten uttryckt som totalkostnader för lämplig tidsperiod, normalt på årsbasis, samt hur dessa kostnader beaktats i förkalkyler, efter- kalkyler och priskalkyler, Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt vilka fördelningsnycklar som använts för att fördela de indirekta kostnaderna och närmare motiveringar till varför dessa har valts, på vilket sätt kapitalkostnader beaktas, vilka prissättningskonstruktioner som tillämpas, vilka direkta eller indirekta subventioner som eventuellt före- ligger. De rekommendationer och riktlinjer som redo- visat i avsnitten 8.1 till 8.6 gäller sådan konkurrensutsatt verk- samhet som offentliga bolag och myndigheter bedriver och där det finns förutsättningar för en tillämpning av riktlinjerna. I det följande redovisas därför närmare under vilka förhållanden rikt- linjerna bör tillämpas och när de inte är tillämpbara. Relation till verksamhet av obligatorisk karaktär Som tidigare nämnts har större delen av uppgifterna för kommuner och landsting en obligatorisk karaktär, dvs. det är frågan om ålagda verksamheter i lag. Obligatoriet innebär att kommuner och lands- ting måste tillse att verksamheterna kommer till stånd. Det är däremot inte nödvändigtvis något tvång att också själv utföra uppgifterna i fråga. För statliga myndigheter är frågan om obliga- toriska verksamheter något mer komplicerad, eftersom de tillhör samma juridiska person som de organ som formulerar myndig- heternas instruktioner. I detta sammanhang får dock de statliga myndigheterna ses som organ skilda från statsmakterna. Obliga- toriska uppgifter för statliga myndigheter blir därmed sådana som myndigheterna enligt lag, förordning, instruktioner eller andra regeringsbeslut är skyldiga att utföra (eller tillse att de blir ut- förda). De ekonomiska riktlinjerna i kapitel 8 gäller i första hand alla sådana verksamheter som produceras frivilligt. Riktlinjerna bör dock gälla även obligatoriska verksamheter, om inte den obligatoriska skyldigheten lägger något hinder för att följa dessa Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Om däremot lagstiftning förhindrar möjligheten att åstadkomma konkurrensneutralitet, t.ex. genom att ange att verksamheten inte får avgiftsbeläggas, är det självfallet inte möjligt att tillämpa dessa riktlinjer. De ekonomiska riktlinjerna är i praktiken inte heller möjliga att tillämpa om produktionen är helt underordnad andra verksamhetsmål. Det kan t.ex. gälla syssel- sättning av förståndshandikappade eller produktion som bedrivs av intagna på fångvårdsanstalter.