sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Om det är fråga om en rik malm inom ett litet gruvavgiftsområde kan av- giften komma att uppgå till mycket stora belopp. Det kan upplevas som oskäligt att en fastighetsägare ges möjlighet att i hög grad berika sig ge- nom att en stor och värdefull fyndighet råkar finnas på hans mark. Detta skulle också kunna leda till spekulation. Jag har därför övervägt om det inte anledning att begränsa den gruvavgiften som kan tillkomma varje en- skild fastighet, så att den inte blir oskäligt hög. En sådan begränsning skulle emellertid medföra olämpliga konsekvenser vad gäller hur gruvav- giften påverkas av malmkroppens utbredning och metallhalt. Om en rik- haltig malmkropp endast upptar en liten yta men sträcker sig djupt ned i berggrunden skulle en begränsning av avgiften – vare sig den knyts till areal eller antal berörda fastigheter – medföra att den sammanlagda avgif- ten blev mycket låg. För fattiga med stor utbredning skulle där- emot alltid full avgift utgå. Trots att goda argument kan anföras för en begränsning har jag vid närmare övervägande funnit att skälen mot en så- dan begränsning överväger. Utredarens bedömningar och förslag: Fastighetsägaren skall ha rätt till årlig ersättning för de olägenheter det innebär att bearbetningskoncession beviljats på fastigheten Om innehavaren av en bearbetningskoncession som inte ansökt om markanvisning skall fastighetsägaren ha rätt att begära att kon- cessionshavaren löser in fastigheten. Enligt 5 kap 1 § minerallagen får koncessionshavaren ta i anspråk mark inom koncessionsområdet för bearbetning och därmed sammanhängande 254 Utredarens bedömningar och förslag verksamhet endast om den anvisats för ändamålet. Sådan markanvisning sker vid en markanvisningsförrättning efter ansökan från koncessionshava- ren. Bearbetningskoncessioner meddelas i allmänhet för av och får även undersökningsarbete bedrivas (se 5 kap 1 och 3 §§ minerallagen). En av förutsättningarna för att en bearbetningskoncession skall beviljas är att sökanden visat förekomsten av en ekonomiskt utvinningsbar mine- ralfyndighet, s. k. malmbevisning. Det finns således normalt sett anledning att anta att koncessionen kommer att utnyttjas inom inte alltför avlägsen tid och att en markanvisningsförättning kan förväntas. Fram till markanvisningsförrättningen kan det råda osäkerhet om både tidpunkten då en eventuell bearbetning kommer att påbörjas och vilken del av koncessionsområdet som kommer att beröras av verksamhet ovan jord. I många fall kan fastighetsägaren fortsätta den pågående markanvänd- ningen fram till markanvisningen, och något alternativt användningssätt för marken finns ofta inte. Det är emellertid inte otänkbart att ägaren till fastigheten planerar att nyttja marken på ett annat sätt. Vill fastighetsäga- ren sälja sin fastighet kommer sannolikt priset att påverkas eftersom det råder osäkerhet beträffande vilken dispositionsrätt köparen kommer att få. Av samma skäl torde fastighetsägaren avhållas från att göra investeringar eller att över huvud taget planera brukandet av fastigheten eller fastighets- delen annat än på mycket kort sikt. Från markägarhåll har framhållits att det på detta vis läggs en död hand över fastigheten. Enligt nuvarande lagstiftning är det fullt möjligt för en koncessionsha- vare att underlåta att ansöka om markanvisning. Bearbetningskoncessio- nen medför inga årliga avgifter utan sedan ansökningsavgiften – f n per område – betalats, hindras andra att utföra undersökningar inom detta jämte en skyddszon och koncessionshavaren kan fort- sätta sina undersökningar. Jag har erfarit att det finns ett relativt stort antal bearbetningskoncessioner som inte lett till markanvisning. Enligt min mening är den nuvarande ordningen otillfredsställande. Jag har övervägt flera möjligheter att komma till rätta med problemet. En vore att införa en särskild skadeståndsregel. Genom att minerallagen i fråga om ersättning vid markanvisningsförrättning väsentligen hänvisar till reglerna i 4 kap expropriationslagen kommer tillämpningen av 4 kap 3 § i denna lag att medföra att förväntningsvärden i princip inte ersätts. Fastighetsägaren kan således inte begära ersättning för att bearbetningskoncessionen hind- rar honom från att exploatera fastigheten och inte heller för det minskade marknadsvärde som orsakas av osäkerheten beträffande möjligheten att i Utredarens bedömningar och förslag 255 framtiden nyttja den för andra ändamål. Då det däremot gäller skador som beror på att fastighetsägaren inte vågar göra investeringar i pågående an- vändning, till exempel renovera eller bygga nya ekonomibyggnader eller förbättra täckdikning och liknande, torde dessa skador i princip vara er- sättningsgilla enligt nuvarande regler. Här föreligger dock betydande be- vissvårigheter för fastighetsägaren, som i allmänhet torde få acceptera en mera schablonmässigt beräknad ersättning. Jag har övervägt att föreslå en begränsning av den tid en bearbetnings- koncession skall gälla om inte ansökan om markanvisning görs. Detta skulle emellertid i allmänhet medföra att en ny ansökan om koncession snart skulle göras.. Att hindra gruvbrytning på ett sådant område framstår inte heller som rimligt. Enligt min uppfattning bör problemet istället lösas dels genom att fas- tighetsägaren ges rätt att begära inlösen av sin fastighet eller den del av denna som berörs av bearbetningskoncessionen, dels genom att den som innehar en bearbetningskoncession skall vara skyldig att utge en schablonmässigt bestämd årlig ersättning till fastighetsägaren som ersätt- ning för de olägenheter koncessionsbeslutet medför fram till dess att ett markanvisningsbeslut vunnit laga kraft. Efter denna tidpunkt kommer en- ligt mitt förslag en gruvavgift att utgå bearbetning pågår. I de fall koncessionshavaren inte begär markanvisning är det – som nämnts ovan – ovisst vilken del av koncessionsområdet som kommer att beröras av brytningen. Ofta kan pågående markanvändning, till exempel skogs- bruk, fortsätta som förut inom stora delar av området även sedan gruvbryt- ningen påbörjats. Genom att markägare inom koncessionsområdet enligt mitt förslag fortsättningsvis skall vara berättigade till gruvavgift sedan bearbetningen påbörjats, kommer sannolikt inte särskilt många markägare att kräva inlösen. Fastighetsägare bör ha rätt att begära sådan först sedan en relativt förflutit. Jag anser att om markanvisning inte skett in- från det att bearbetningskoncessionen meddelades bör konces- sionshavaren på fastighetsägarens begäran vara skyldig att lösa fastigheten eller den berörda fastighetsdelen. Vidare föreslår jag att koncessionshavaren skall utge en årlig avgift till ägarna av de fastigheter som finns inom koncessionsområdet som ersätt- ning för de olägenheter det innebär att fastigheten belastas av en bearbet- ningskoncession. Det får antas att olägenheterna blir större ju som förflyter utan att någon visshet skapas beträffande vilken mark som kommer att beröras av bearbetningen Avgiften bör också utformas så att den utgör ett visst incitament för koncessionshavaren att inte i onödan avvakta med att begära markanvisning. Jag föreslår därför att avgiften från det att koncessionen meddelades och fram 256 Utredarens bedömningar och förslag till dess att bergmästaren meddelat beslut i markanvisningsfrågan skall uppgå till en hundradel av basbeloppet och hektar av fastighe- ten som berörs av bearbetningskoncession och för tiden därefter till av prisbasbeloppet. Om fastighetsägaren överklagat berg- mästarens beslut bör dock avgiften inte utgå för tiden därefter. 9.5Prövningsinstanser och överklagande m.m. 9.5.1Bergsstatens och bergmästarens roll Bergsstaten är förvaltningsmyndighet för frågor om mineralhan- tering. Bergmästaren, som tillsätts av regeringen, är chef för . Bergsstaten har tolv anställda, däribland två gruvingenjörer. har varit indelat i flera bergmästardistrikt men upp- hörde denna indelning. Bergsstaten blev då en sammanhållen myndighet med huvudkontor i och ett lokalkontor i . geologiska undersökning (SGU) är chefsmyndighet för Bergs- staten, vilket innebär att Bergsstaten i administrativt hänseende utgör ett särskilt verksamhetsområde inom SGU. Medel för Bergsstatens verksam- het tillförs via SGU, som också anställer personalen vid Bergsstaten med undantag för bergmästaren samt bistår med viss juridisk kompetens och administrativ service. SGU är central förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. Myndigheten har till uppgift att tillhandahålla geologisk information framför allt för områ- dena miljö och hälsa, fysisk planering, hushållning och försörjning med naturresurser, jord- och skogsbruk samt totalförsvar. SGU skall därvid undersöka, dokumentera och beskriva geologi samt se till att denna information marknadsförs och snabbt blir tillgänglig. Myndigheten har ett mindre anslag för att stödja viss forskning och utveckling inom det geovetenskapliga området. Enligt sin instruktion skall SGU verka för en ekologiskt och ekonomiskt balanserad exploatering av landets mineralre- surser. Myndigheten har ett särskilt mineralinformationskontor i i . Bergsstatens uppgift kan sammanfattningsvis beskrivas så att myndig- heten med tillämpning av minerallagen (1991:45) skall pröva frågor om tillstånd för undersökning och bearbetning av mineralfyndigheter samt att utöva tillsyn över efterlevnaden av minerallagen. Bestämmelser om Bergs- statens verksamhet och bergmästarens uppgifter finns dels i minerallagen Utredarens bedömningar och förslag 257 och mineralförordningen, dels i förordningen (1988:368) med instruktion för Bergsstaten. Bergmästaren har till uppgift att vid tillståndsgivning och tillsyn beakta motstående allmänna och enskilda intressen samt att lösa tvister mellan enskilda, främst mellan prospekterings- och gruvföretag på ena sidan och fastighetsägare och nyttjanderättshavare till fastigheter på den andra. Mina förslag vad avser tillstånd till och ersättning för under- sökningsarbeten samt införande av gruvavgift medför att konfliktlösning mellan enskilda, främst mellan företag i gruvbranschen och enskilda markägare, kommer att utgöra en än större andel av Bergsstatens uppgif- ter. Det har i den allmänna debatten framförts krav på att tillståndsgivning och tillsyn inte borde handläggas av bergmästaren. Argumenten mot den nuvarande ordningen har dels varit att besluten borde handläggas på en mera lokal nivå, så att till exempel skulle besluta om under- sökningstillstånd, dels att det är olämpligt att Bergsstaten handlägger både frågor om tillstånd och tillsyn. Då det gäller frågan om prövning av undersökningstillstånd har jag noga övervägt om denna borde ske hos länsstyrelserna. Vid prövningen av ansökningar om nya undersökningstillstånd skall prövningsmyndigheten ta ställning till om det finns anledning att anta att en undersökning av områ- det kan leda till fynd av koncessionsmineral och till om sökanden har av- sikt och förmåga att genomföra en ändamålsenlig undersökning. Vid för- längning av tillstånden aktualiseras frågor om huruvida tidigare utförda undersökningsarbeten varit ändamålsenliga. Även sökandens lämplighet att bedriva undersökningsarbete skall prövas. Med hänsyn bl. a. till att det alltså i denna typ av ärenden krävs betydande malmgeologisk sakkunskap och kännedom om den teknik och de metoder som används vid mineral- prospektering och då det inte är rimligt eller ens möjligt att bygga upp sådan sakkunskap vid alla landets länsstyrelser, anser jag att den nuvaran- de ordningen bör bestå. Vad gäller tillsynsverksamheten ankommer det på bergmästaren att tillse att minerallagens bestämmelser efterlevs. Vad avser efterlevnaden av till exempel regler och bestämmelser som uppställts till skydd för natur- och kulturmiljön vilar tillsynsansvaret däremot på andra myndigheter, främst kommun och länsstyrelse. Bergsstatens tillsynsverk- samhet är främst inriktad på gruvverksamheten. Med hänsyn till att Bergs- staten är en liten myndighet med endast tolv anställda är det inte rimligt att kräva en operativ tillsynsverksamhet inom alla områden som berörs av undersökningstillstånd. Detta torde heller inte vara sakligt motiverat. Ge- nom samarbete mellan Bergsstaten och berörda kommuner och länsstyrel- 258 Utredarens bedömningar och förslag ser samt genom att privatpersoner och företag vänder sig direkt till Bergs- staten och rapporterar missförhållanden bör i allmänhet tillräcklig infor- mation om hur tillståndshavarna efterlever minerallagens bestämmelser komma bergmästaren till del. Mitt förslag att mera ingripande undersök- ningsarbeten skall föregås av en överenskommelse mellan fastighetsägaren och prospektören eller ett särskilt beslut av bergmästaren är ägnat att öka bergsstatens kunskap om hur undersökningsarbetena bedrivs. Jag anser inte att det finns skäl att låta någon annan myndighet svara för tillsynen över efterlevnaden av minerallagens bestämmelser. Det är givetvis av största betydelse att allmänhetens förtroende för bergmästaren som en opartisk och oväldig ämbetsman upprätthålls Av särskild vikt är att Bergsstaten inte uppfattas som en myndighet med upp- gift att främja eller stödja gruvnäringen eller prospekteringsföretagen utan endast att på ett opartiskt sätt tillämpa gällande författningar. Härvid är givetvis myndighetens agerande i sin rättstillämpning och verksamhet i övrigt det som främst är ägnad att stärka allmänhetens förtroende. Det är av särskild vikt att Bergsstaten i sin informationsverksamhet förhåller sig opartisk i frågor som rör till exempel mineralprospektering och att man från regeringens sida värnar om myndighetens integritet genom att inte ställa krav eller ge uppdrag som kan ge anledning att ifrågasätta myndig- hetens opartiskhet. De regler som styr Bergsstatens verksamhet ger enligt min uppfatt- ning i sig inte någon grundad anledning att ifrågasätta myndighetens integ- ritet och självständighet. Det faktum att SGU är chefsmyndighet för Bergsstaten och att SGU i sin verksamhet på olika sätt främjar och stödjer prospektering och gruvnäring kan dock medföra att allmänheten bibringas uppfattningen att också bergmästaren och Bergsstaten har en sådan upp- gift. En möjlighet vore att bryta ut Bergsstaten ur SGU och låta den utgöra en fristående förvaltningsmyndighet under regeringen. Det finns emeller- tid – med hänsyn till att Bergsstaten är en förhållandevis liten myndighet – stora förtjänster med den nuvarande ordningen, där SGU svarar för vissa administrativa uppgifter och finansieringen av Bergsstatens verksamhet. Bergsstaten saknar även egen jurist och är beroende av SGU för viss ut- redningsverksamhet. Enligt min uppfattning bör den nuvarande ordningen, där SGU är chefsmyndighet för Bergsstaten bestå, men det bör i instruktionen för Bergsstaten tydliggöras att myndigheten självständigt svarar för frågor som gäller handläggning av ärenden enligt minerallagen och tillämpning av denna författning. Vidare bör Bergsstaten förstärkas med egen kvalifi- cerad juridisk kompetens så att man kan agera helt fristående från SGU i Utredarens bedömningar och förslag 259 alla frågor som avser rättstillämpning. Jag kommer i nästa avsnitt att redo- visa mina ställningstaganden då det gäller överprövning av bergmästarens beslut. 9.5.2Överklagande av bergmästarens beslut Vem får överklaga bergmästarens beslut? Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett förvaltningsbeslut över- klagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. Bestämmelsen är allmänt hållen och det har överlämnats åt rättstillämpningen att närmare precisera vem som skall anses ha rätt att överklaga förvaltningsbeslut. Då det gäller undersökningstillstånd sker inte någon prövning i förhål- lande till motstående intressen. Bergmästaren får enligt 8 kap. 1 § andra stycket avgöra ärendet utan att någon annan än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Det kan därför vara tveksamt om fastighetsägare och andra inne- havare av särskild rätt till fastigheter inom undersökningsområdet har rätt att överklaga bergmästarens beslut i tillståndsärendet. Något prejudikat som belyser frågan har inte gått att finna. Enligt vad som upplysts från Bergsstaten har emellertid överklaganden från markägare regelmässigt upptagits till saklig prövning och frågan har inte ställts på sin spets. Sö- kanden liksom andra innehavare av undersökningstillstånd och bearbet- ningskoncession torde ha rätt att överklaga tillståndsbeslutet om det berör deras undersöknings- eller koncessionsområden. Då det gäller beslut som avser undersökningsarbetena, till exempel bergmästarens beslut att tillåta undersökningsarbete i anslutning till byggnader eller anläggningar, har ägare och nyttjanderättshavare till dessa talerätt. Den som direkt berörs av undersökningsarbeten har rätt att överklaga bergmästarens beslut i frågor som rör tillståndshavarens rättigheter och skyldigheter liksom dennes be- slut om ersättning för skada och intrång. Vid beslut om bearbetningskoncession – som ju innebär en rätt för koncessionshavaren att ta i anspråk annans fasta egendom och tillgodogöra sig naturresurser på denna – får detta överklagas av fastighetsägare och andra berörda rättighetshavare. Huruvida även ägare av fastigheter utanför koncessionsområdet men som kan komma att beröras av en kommande bearbetning, till exempel genom markanvisning eller på grund av immis- sioner, har rätt att överklaga koncessionsbeslutet är däremot mera tvek- samt och torde få bedömas från fall till fall. I minerallagen har även andra än de som är sakägare enligt 22 § för- valtningslagen givits rätt att överklaga Bergmästarens beslut. 260 Utredarens bedömningar och förslag kommunen överklaga bergmästarens beslut om bearbetningskoncession inom kommunens område. Kommunen får också överklaga ett beslut ge- nom vilket bergmästaren givit tillstånd till undersökningsarbete inom om- råde med detaljplan eller områdesbestämmelser. Då det gäller de lagändringar jag föreslagit torde några nya svårigheter att fastställa kretsen av taleberättigade inte föreligga. Jag har föreslagit att ansökningar om undersökningstillstånd skall sändas till kända sakägare samt till för eventuellt yttrande. Någon ändring vad avser rätten att överklaga ett beslut om undersökningstillstånd är inte avsedd. I den mån fastighetsägare tidigare varit taleberättigade då det gäller beslut om undersökningstillstånd skall de även fortsättningsvis vara detta i sam- ma utsträckning. Kommunen och har normalt inte rätt att överklaga ett sådant beslut. Fastighetsägare och andra rättighetshavare till fastigheter som berörs av mer omfattande undersökningsarbeten har rätt att överklaga ett beslut om tillstånd till undersökningsarbete och det ersättningsbeslut som detta innefattar. Beslut om gruvavgiftsområde kan överklagas av dem som berörs av beslutet, d v s de fastighetsägare som berörs av markanvisningsförrätt- ningen. Då det gäller bergmästarens beslut om gruvavgift får detta över- klagas av de ersättningsberättigade fastighetsägarna och av koncessions- havaren. Vart skall överklagandet ske? Överklagandereglerna i minerallagen bygger på principen att ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall kunna överklagas till domstol medan avgö- randen av lämplighetskaraktär skall överklagas i administrativ ordning. Beträffande den förstnämnda kategorin har den uppdelningen gjorts att ersättningsfrågor skall överklagas till fastighetsdomstol medan övriga frå- gor av rättslig karaktär överklagas till förvaltningsdomstol; för att förenkla instansordningen stadgas dock att alla beslut som fattas vid markanvis- ningsförrättningen skall överklagas till fastighetsdomstol. Beträffande den senare typen av ärenden är regeringen slutinstans då det är önskvärt med en bred och allsidig prövning, medan övriga frågor antingen överklagas till eller till SGU. Som jag nämnt i avsnitt 11.5.1 anser jag det mycket betydelsefullt att Bergsstaten ges möjlighet att i sin tillämpning av minerallagens bestäm- melser agera självständigt och fristående från sin chefsmyndighet . SGU:s verksamhet är bl. a. inriktad på att tillvarata mineralintresset. Utredarens bedömningar och förslag 261 prövningen av frågor där det finns motstående intressen får det inte finnas anledning till misstanke att mineralintresset ges företräde. De få fall SGU enligt nuvarande bestämmelser är överinstans till bergmästaren är i huvud- sak sådana där det inte finns motstående enskilda intressen. Undantag ut- gör dock beslut om att ta i anspråk mark för byggande av väg samt beslut om efterarbete enligt 13 kap. 6 § minerallagen. Vad avser den förstnämnda frågan har jag föreslagit att detta skall anses utgöra sådant omfattande undersökningsarbete som i första hand skall föregås av ett avtal med fas- tighetsägaren och annars kräva särskilt tillstånd till undersökningsarbete. Vad så gäller beslut om efterarbete torde det i allmänhet, vid den mil- jöprövning som föregått bearbetningen, ha uppställts erforderliga villkor till skydd för både enskilda och allmänna intressen men det har i mineral- lagens förarbeten förutsatts att bergmästarens beslut kan innefatta andra eller längre gående villkor. Även av andra skäl kan det finnas anledning att ifrågasätta en ordning där bergmästarens beslut överprövas av SGU som också är chefsmyndig- het för Bergsstaten. Jag föreslår därför att bergmästarens beslut i frågor om förhandsbesked om huruvida planerat undersökningsarbete m. m. skall anses ha större omfattning enligt 4 kap. 9 §, igenläggning av utfraktsvägar, orter eller borrhål enligt 5 kap. 8 § och 13 kap 6 §, skyldighet att utföra efterarbete enligt 13 kap. 6 § och om tillstånd att lägga ner gruva eller motsvarande anläggning 14 kap. 4 § fortsättningsvis skall överklagas till länsrätten. Tillstånd till byggande av väg kommer att utgöra en del av till- stånd till undersökningsarbete och skall överklagas till fastighetsdomstol. Detta är också fallet med prospektörens skyldighet att ställa säkerhet för den ersättning han kan bli skyldig att utge för skada och intrång vid under- sökningsarbeten (se 2 kap. 10 §).Det saknas därför anledning att ha kvar den särskilda bestämmelsen om prövning av ställd säkerhet i 17 kap. 2 §. Av de förslag jag lagt fram följer vidare att bergmästaren även skall fatta beslut om villkor till skydd för allmänna intressen och enskild rätt vid alla former av undersökningstillstånd,, tillstånd till under- sökningsarbeten i de fall fastighetsägaren och tillståndshavaren inte kun- nat träffa överenskommelse om dessa, ersättning för upplåtelse av fastig- heten för undersökningsarbeten och gruvavgift. I dessa fall bör överkla- gande ske till fastighetsdomstol. 262 Utredarens bedömningar och förslag Genomförande av reformen 263 10 Genomförande av reformen De föreslagna förändringarna i minerallagen avser dels frågor om sakägar- nas inbördes ställning, dels frågor om skyddet för natur- och kulturmiljön. Utredningen ska enligt direktiven beskriva effekterna av sina förslag med avseende på verksamhetsbetingelserna för den svenska gruvnäringen. Sär- skilt nämns konsekvenserna för internationella direktinvesteringar och för små och medelstora företag. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall offentliga utredningar redovisa beräkningar av de läm- nade förslagens eventuella konsekvenser för statens, kommuners, lands- tings, företags och andra enskildas kostnader eller intäkter. Om förslagen bedöms innebära kostnadsökningar eller intäktsminskningar för stat, kommun eller landsting skall utredningen även föreslå hur finansieringen bör ske.