sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Den tekniska utvecklingen mot förbättrad bränsleeffektivitet medförde att bränsleförbrukningen för nya bilar minskade . Därefter har fortsatt förbättrad energieffektivitet tagits ut av att bilar blivit större och tyngre, samt har högre motoreffekt. är bränsleförbrukningen per fordonskilometer ungefär densamma som 1985. 12.4.3Effekter på bränslepriser och koldioxid- utsläpp av en ökad koldioxidbeskattning Nedan presenteras två analyser av effekter på koldioxidutsläpp av en ökad koldioxidbeskattning. Utgångspunkt för prognosen är EU:s överenskommelse med den europeiska bilindustrin om att minska nya bilars specifika koldioxidutsläpp 1995 till 2008. Analyserna omfattar enbart de utsläpp från transportsektorn som omfattas av de internationella överenskommelserna, dvs. utsläpp från nationella transporter. Utsläpp från sjö- och luftfart med utrikes destination som sker på svenskt territorium, så kallad internationell bunkring, ingår alltså inte i analyserna. Analyserna är baserade på samma skattenivåer som analyserat, dvs. 60, 82, 110 respektive /kg koldioxid. Skattenivåernas effekt på bränslepriser redovisas i Tabell 12.8. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 337 Tabell 12.8 Förändringar på priser för motorbränslen vid olika koldioxidskattenivåer CO2-skatt (öre/kg CO2) Bensinprishöjning (kr/l) Dieselprishöjning (kr/l) Analys av () Enligt trafikverkens prognos kommer utsläppen från transportsektorn att vara . I denna prognos tas dock inte hänsyn till de effekter på körsträckan som kan förväntas uppkomma då bränsleeffektiviteten hos nya bilar förbättras, enligt den europeiska bilindustrins åtagande. Då bränsleeffektiviteten förbättras sänks de rörliga bilresekostnaderna vilket skapar utrymme för ökad bilkörning. Tar man hänsyn till denna körsträckeförändring, kan utsläppen förväntas bli vilket är en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn . Baserat på VTI:s beräkningar över sambandet mellan koldioxidskattehöjningar och utsläppsreduktioner för transportsektorn, har utsläppsnivåerna vid olika skattenivåer sammanställts i Tabell 12.9. Tabell 12.9 Effekter på koldioxidutsläpp1 2010 av ökad koldioxidskatt, beräkningar baserat på VTI:s resultat CO2-skatt (öre/kg CO2) CO2-utsläpp (Mton CO2) grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med för -6,5 sektorn (% CO2) Källa: Kommitténs beräkningar utifrån arbetsmaterial från trafikverken samt VTI, 1999 1 Utsläppen beräknas utifrån statistik om transportarbete. Beräkningarna utgår ifrån ett bensinpris på /liter och ett dieselpris på /liter i grundscenariot. En höjning av koldioxidskatten till /kg koldioxid motsvaras därför av ett bensinpris på /liter, vilket ger en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot med koldioxid. Detta bränslepris medför en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn på jämfört med . Vid en höjning av skatten till /kg 338 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter koldioxid, eller ett bensinpris på /liter, ger enligt analysen en minskning av koldioxidutsläppen i sektorn jämfört med (, 1999). Det ska observeras att grundscenariot baseras på en trafikprognos samt att de utsläppsreduktioner som redovisas i tabellen är baserade på en relativt hög priselasticitet. I den senaste trafikprognosen från (, 1999) bedöms persontrafikarbetet öka mer till 2010 än i tidigare prognos, vilket innebär att en ännu högre skattehöjningen skulle behövas för att dämpa denna ytterligare ökning. Utgångspunkt för analysen, att den europeiska bilindustrins överenskommelse om att förbättra nya bilars bränsleeffektivitet gäller, innebär att den tekniska utvecklingen drivs på med andra styrmedel än höjda bränsleskatter. Den ytterligare effektivisering som en höjd koldioxidskatt medför antas därför i analysen vara lägre än om överenskommelsen inte existerat. I modellen antas att skattehöjningen påverkar bränsleeffektivitet och i viss mån bilinnehav, medan däremot den genomsnittliga körsträckan inte väntas påverkas i någon större utsträckning. Hur fördelningen mellan olika transportslag påverkas av en skattehöjning ingår inte i analysen. Resultaten av beräkningarna presenteras i Tabell 12.10. Tabell 12.10 Effekter på koldioxidutsläpp1 2010 av ökad koldioxidskatt, CO2-skatt (öre/kg CO2) CO2-utsläpp (Mton CO2) grundscenariot (Mton CO2) -2,5 för sektorn (%) 2 Källa: , 1999c 1 Utsläppen baseras på data från SCB. I grundscenariot är utsläppen från transportsektorn 21,1 miljoner, vilket motsvarar en ökning . Enligt analysen av ökar utsläppen från sektorn betydligt kraftigare än vad som förväntas av trafikverken. Dessutom ger en skatteökning en något mindre effekt på koldioxidutsläppen jämfört med VTI:s beräkningar. Det innebär att det enligt den analys som gör, Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 339 krävs en kraftigt högre skattesats för att nå en utsläppsminskning av koldioxidutsläppen för transporter jämfört med VTI:s analys. Beräkningarna utgår ifrån ett bensinpris på /l och ett dieselpris på /l. Vid en höjning av koldioxidskatten till /kg koldioxid, vilket enligt beräkningarna motsvarar ett bensinpris på /l, kommer utsläppen från transportsektorn ändå att öka med . För att hålla koldioxidutsläppen på samma nivå 2010 som 1990 krävs en koldioxidskatt på /kg koldioxid, vilket då motsvarar ett bensinpris /l. påpekar även att den rådande strukturomvand- lingen inom industrin innebär att de branscher som transporterar sitt gods med lastbil kommer att växa snabbare än de som transporterar godset med järnväg och fartyg. Därmed kommer sannolikt efterfrågan på lastbilstransporter att öka och utsläppen kan därmed öka mer än vad som visas av den ekonomiska modellanalysen (, 1999c). Det transportpolitiska klimatmålet innebär att utsläppen av koldioxid från transportsektorn ska stabiliseras nivå . Målet omfattar utsläpp från transportsektorn som helhet, inkluderat de utsläpp från sjö- och luftfart med utrikes destination som sker på svenskt territorium, så kallad internationell bunkring. Denna avgränsning av transportsektorns utsläpp skiljer sig alltså från de utsläpp som ingår i internationella åtagande. VTI:s beräkningar visar att det krävs en koldioxidskatt på /kg koldioxid för att nå det transportpolitiska målet, givet att inga andra åtgärder eller styrmekanismer tas till. Utgångspunkten för beräkningarna är ett bensinpris på /l och skattehöjningen motsvarar då ett bensinpris på /l (, 1999). 12.4.4Bränslepriser i olika EU länder För att kunna bedöma effekterna av ett ökat bränslepris på konkurrensförhållanden för den svenska åkerinäringen gentemot grannländernas transportföretag är gällande bränslepriser i av intresse. Som underlag för att bedöma konsekvenser för den svenska åkerinäringen och kostnadsnivåer för bränslekostnader i olika länder redovisas i Figur 12.8 de gällande marknadspriserna () i EU:s medlemsländer. 340 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Figuren visar att bränslepriserna i ligger strax under EU:s medel, både vad gäller bensin och diesel. Marknadspriserna på diesel för motorfordon är relativt lika i , förutom som har ett avsevärt högre pris. Även (ej med i figuren) har ett relativt högt dieselpris. Det svenska dieselpriset ligger ungefär på snittpriset för , borträknat . Marknads- situationen för bensinpriset är likartad det för diesel. Enda avvikelserna är som har ett relativt lågt bensinpris samt och som har ett relativt sett högt bensinpris. Om vi tittar på våra närmaste grannländer så ser vi att bränslepriserna i ligger strax under för bensin och strax över vad gäller diesel, medan det omvända gäller för . har lägre priser både vad gäller bensin och diesel. Priserna i på både bensin och diesel var högre än i och överskreds endast av marknadspriserna i . Figur 12.8 Marknadspriser för bensin och diesel i EU-länder, , (inklusive samtliga skatter) Källa: Oil bulletin petrolier (19/1/2000), DG XVII European Commission. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 341 Huvudslutsatsen från avsnittet är att koldioxidskatten är ett verksamt instrument i styrningen mot minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Som redovisats har transportarbetet ökat trendmässigt över tiden. Den trendmässiga ökningen av transportarbetet är starkt kopplad till den ekonomiska utvecklingen, vilket betyder att fortsatt ekonomisk tillväxt förmodligen ger en fortsatt ökning av transportarbetet. Det är i detta sammanhang som koldioxidskatten är viktig. Dels har den en dämpande effekt på transportefterfrågan, dels påverkar den transportteknologin i det att fossilbränslebaserade transporter blir relativt sett dyrare, vilket ger incitament till att utveckla bränslesnål teknik och teknik för förnyelsebara bränslen. Konsekvensen i termer av ökade drivmedelspriser blir att priset på bensin och diesel i går från en genomsnittlig europeisk nivå till en av de högsta i i fallet med de högsta skattehöjningarna. Den direkta effekten av höjda drivmedelspriser är ökade kostnader för hushåll och rena transportföretag. En mer indirekt effekt är att företag med relativt hög kostnadsandel för transporter kommer att drabbas av relativt stora kostnadsökningar. Dels ökar företagens egna direkta utgifter för bensin och diesel, dels köper de transporttjänster, vilka kommer att stiga i pris på grund av högre kostnader för transportföretagen. I slutändan kommer detta att ha negativa effekter även på hushållen på grund av högre varupriser. Inom industrin är det gruvindustrin, trävaruindustrin, massa- och pappersindustrin samt jord- och stenindustri som har de högsta kostnadsandelarna för lejda transporter. Gruvindustrins kostnader för lejda transporter utgjorde av de totala rörelsekostnaderna, medan motsvarande siffra för trä-, massa- och papper samt jord- och stenindustri var . För övriga branscher ligger kostnadsandelen för lejda transporter mellan (, 2000). 342 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter I avsnitten 12.2-12.4 har effekter på såväl hela ekonomin som industrin och på transportsektorn redovisats. Oavsett vilka skatter som höjs eller vilka åtgärder som vidtas för att minska utsläppen av koldioxid så är det dock i slutändan människorna i samhället som kommer att få del av de vinster och kostnader politiken ger upphov till. Detta kan ske genom förändringar i konsumtion och förändrade realinkomster. Eftersom ett syfte med miljöpolitiken är att uppnå en högre miljökvalitet, är förändringar av människors beteende mer eller mindre nödvändigt. Av dessa skäl är det betydelsefullt att få en uppfattning om hur människor påverkas av den förda politiken, samt hur kostnader och eventuella intäkter fördelas mellan olika typer av hushåll. För att besvara dessa frågor krävs kunskap dels om hur enskilda hushåll använder sin disponibla inkomst, dels om hur individer ändrar sitt inköpsmönster till följd av förändrade inkomster och priser. Med anledning av detta har en studie utförts på uppdrag av kommittén med syfte att analysera effekter på hushållens energiefterfrågan och välfärd av en höjd koldioxidskatt. De skattehöjningar som studeras är en höjning från basårets nivå på /kg koldioxid till 57, 85 och /kg koldioxid. I Faktaruta 12.4 ges en kort beskrivning av metod och beräkningsförutsättningar för studien av hushållens välfärd. Faktaruta 12.4 Analys av förändringar av hushållens välfärd Analysen utförs genom en ekonometrisk studie som baseras på konsumtionsdata för sammantaget cirka 12 000 slumpmässigt utvalda hushåll. Det finns stora skillnader i konsumtionsmönster beroende på hushållens karakteristika. Varje enskilt hushåll är naturligtvis unikt och därmed kommer effekterna på varje enskilt hushåll att vara unika. Men genom en indelning av hushållen i olika typhushåll är det i alla fall möjligt att dra slutsatser om effekterna på ett genomsnittligt hushåll inom respektive hushållstyp. I analysen har hushållen delats in i typhushåll med avseende på inkomst, familjestorlek (antal barn) samt bostadsregion. Analysen fokuserar på icke-varaktiga varor med relativt stort energiinnehåll och de varor som studeras explicit är bensin, kollektivtrafik, övriga transporter (flyg-, taxi- och tågtjänster), samt uppvärmning. (, 1999). Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 343 12.5.1Hur påverkas hushållen? En höjning av koldioxidskatten påverkar hushållens välfärd på i huvudsak tre olika sätt. För det första innebär högre koldioxidskatt högre varupriser, vilket är detsamma som en lägre realinkomst, dvs. man får mindre för pengarna. För det andra innebär höjd skatt att relativpriserna i hushållets varukorg förändras, vilket leder till en förändring i hushållens konsumtionsmönster. Tillsammans leder dessa två effekter till att hushållen minskar sin konsumtion av de varor vars konsumentpris påverkas av skatteförändringen. Även konsumtionen av andra varor förändras p.g.a. av den lägre realinkomsten och de förändrade relativpriserna. För det tredje leder beteendeförändringen, förhoppningsvis, till en utsläppsreduktion i samhället, vilket är själva syftet med politiken. I följande avsnitt redovisas hushållens beteendeförändringar och den utgiftssökning samt välfärdsförändring som skattehöjning enligt studien ger upphov till. I detta avsnitt diskuteras hur olika hushållstyper förändrar sitt beteende och sin konsumtion till följd av en ökad koldioxidskatt. Konsumtionsförändringen blir av naturliga skäl störst på de varor som innehåller mycket kol. Därmed får man att skatteökningarna har störst påverkan på konsumtionen av bensin och övriga transporter. Att bensinförbrukningen minskar mest kan till viss del förklaras med att bensin innehåller mycket kol, vilket betyder att bensinpriset stiger relativt kraftigt. Även konsumtionen av kollektivtrafik och uppvärmning minskar, dock inte i samma utsträckning. Konsumtionen av övriga varor påverkas inte särskilt mycket av skattehöjningen. Anledningen till det senare är att skattehöjningen inte ger upphov till någon större realinkomstminskning, vilket i sin tur beror på energivarornas relativt ringa andel av hushållens totala utgifter. Den procentuella förändringen i konsumtion av bensin varierar ytterst lite mellan olika hushållstyper. En skattehöjning till 57, 85 samt /kg koldioxid ger en konsumtionsminskning av bensin för hushållen med ungefär 6, 13 respektive . Variationerna i konsumtionsförändring mellan hushåll är störst för uppvärmning. 344 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Hushållstyper grupperade efter disponibel inkomst Det mönster som framträder i simuleringarna är att för kollektivtrafik tenderar konsumtionsförändringen att minska ju högre hushållets disponibla inkomst är, dvs. hushåll med låg inkomst minskar sin konsumtion kraftigare än hushåll med högre inkomst. För uppvärmning syns den största påverkan i konsumtionen för låg- och medelinkomsttagare. För övriga transporter är mönstret något mer otydligt. Hushållstyper grupperade efter antal barn i hushållet under 18 år Större hushåll, dvs. hushåll med två eller fler barn, förändrar sitt konsumtionsbeteende relativt mycket vad gäller kvantiteten av övriga transporter. Flerbarnshushåll uppvisar däremot minst förändring vad gäller uppvärmning. För kollektivtrafik ger simuleringarna inget entydigt mönster av skillnader i konsumtionsförändringar vad gäller olika hushållsstorlekar. Hushållstyper grupperade efter bostadsregion Då man studerar skillnader i konsumtionsförändringar mellan hushåll i olika regioner, framträder ett tydligt mönster. För kollektivtrafik erhålls de största kvantitetsminskningarna av skattehöjningen i , och samt i större städer, medan hushåll i uppvisar minst förändring i utnyttjande av kollektivtrafik. För övriga transporter sker den största förändringen i södra mellanbyggden samt i större städer och minst i . uppvisar den minsta förändringen i uppvärmning. Den största förändringen i uppvärmning sker i och , södra mellanbygden samt större städer i . Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 345 12.5.3Förändring i hushållens utgifter I föregående avsnitt redogjordes i grova drag för hur hushållen förändrar sin konsumtion då relativpriserna förändras i och med en koldioxidskatteökning. Eftersom varor som innehåller fossila bränslen blir relativt sett dyrare, minskar hushållen sin konsumtion av dessa varor. Även efter anpassningen leder skattehöjningen till att hushållen i genomsnitt får en högre utgift för skattebetalning än innan skattehöjningen. Tabell 12.11-12.13 visar utgiftsökningen för olika hushållstyper vid ökning av koldioxidskatten. Det bör påpekas att det finns stora skillnader i prisförändringen för uppvärmning mellan olika hushåll beroende på vilket uppvärmningssystem de har. Skattehöjningen ger en ökning av konsumentprisindex i de olika scenarierna med 0,, och det är stor skillnad mellan hur olika hushåll påverkas av detta beroende på hur deras konsumtionssammansättning ser ut. Tabell 12.11 visar hur skattebetalningen för olika inkomstkategorier påverkas av en höjd koldioxidskatt. Tabell 12.11 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll i olika inkomstkategorier CO2-skatt (öre/kg 1Inkomstkategorier: 1=de av hushållen med lägst disponibel inkomst, 5=de av hushållen med högst disponibel inkomst 3Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten Källa: , 1999 Tabellen visar att förändringen i skattebetalningen, i kronor, är genomgående ungefär dubbelt så hög för de av hushållen med högst disponibel inkomst, jämfört med de med lägst disponibel inkomst. Mätt som den procentuella ökning av utgifterna för koldioxidskatten, så blir förändringen i skattebördan mindre med 346 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter I förhållande till disponibel inkomst är däremot skillnaderna små mellan olika inkomstkategorier. Tabell 12.12 visar förändringen i utgifter vid ökningar av koldioxidskatten för olika hushållsstorlekar. Tabellen visar att utgiftsökningen i absoluta tal ökar något med antal barn, medan den procentuella förändringen av koldioxidskattebetalningen minskar med antal barn. Skillnaderna är dock relativt små. Tabell 12.12 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll grupperat efter antal barn i hushållet CO2-skatt (öre/kg Två eller flera barn 2Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten : , 1999 Hur utgiftsökningen fördelar sig på hushåll i olika regioner visas i Tabell 12.13. Hushåll i får genomgående den största utgiftsökningen i absoluta tal. Om man studerar fördelningen av skattebördan mellan regionerna framgår att hushåll i större städer i samt hushåll i får den procentuellt största förändringen i utgifterna av koldioxidskatten. Hushåll i större städer påverkas minst, både vad gäller utgiftsökningen i absoluta tal som i procentuell ökning av skattebördan för koldioxidskatten. Simuleringarna visar att förändringen i skattebetalningen i förhållande till disponibel inkomst är mindre för hushåll i , och samt i större städer, än för hushåll i andra regioner Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 347 Tabell 12.13 Ökade årliga utgifter av en höjd koldioxidskatt för hushåll i olika regioner CO2-skatt (öre/kg 2Procentuell ökning av utgifterna för koldioxidskatten : , 1999 12.5.4Förändring i hushållens välfärd Vi har tidigare redovisat hushållens förändrade beteende samt de ökande skattebetalningar som skatteökningen ger upphov till. Samman- taget kan dessa förändringar beskrivas som hushållens förändrade realinkomster eller förändrade välfärd. Detta är en viktig alternativ redovisning till hushållens förändrade utgifter, eftersom själva skatte- betalningen inte säger speciellt mycket om hushållets faktiska kostnader av skatten. En stor ökning av skattekostnaden indikerar att hushållet anpassar sig, dvs. ändrar sitt konsumtionsmönster, i relativt liten omfattning, medan en liten ökning indikerar på det omvända. För ett hushåll som minskar sin förbrukning av fossila bränslen kraftigt kan därmed ökningen i skattekostnad bli lika med noll eller till och med negativ. Det betyder dock inte att hushållets kostnad för skatten är noll. Anledningen är att den konsumtion som tidigare hade ett positivt värde för hushållet nu inte konsumeras. Välfärdskostnaden, eller realinkomstförsämringen, definieras här som den summa pengar hushållet måste ersättas med för att uppnå samma materiella välfärd som före skattehöjningen. Detta belopp kan därmed sägas vara ett mått på den välfärdsförlust som skattehöjningen ger upphov till för hushållet, under förutsättning att de extra skattebetalningarna som hushållet får betala till följd av reformen inte återbetalas till hushållet. En återföring av skattemedlen till hushållen skulle till en del kunna kompensera dem för välfärdsförsämringen. 348 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Realinkomstförsämringens fördelning på olika hushåll har stora likheter med fördelningen av de förändrade skattebetalningarna. Analysen ger att vid en höjning av koldioxidskatten till /kg koldioxid, upplever den femtedel av hushållen med den högsta disponibla inkomsten i genomsnitt en realinkomstförsämring med /år. Den femtedel av hushållen som har de lägsta disponibla inkomsterna upplever en realinkomstförsämring som är knappt hälften så stor. Analysen visar att det finns en skillnad mellan barnfamiljer och hushåll utan barn, men att skillnaden i realinkomstförsämring är relativt liten. Barnfamiljer behöver kompenseras med mer än hushåll utan barn för att erhålla samma materiella välfärd som före ökningen av koldioxidskatten till /kg. Analysen visar vidare att hushåll i får en större realinkomstförsämring än hushåll i övriga regioner. Realinkomstförändringen för hushåll i södra mellanbygden och uppgår till respektive vid en skattehöjning till . För hushåll i ger samma skatteökning en realinkomstförsämring med . När realinkomstförsämringen sätts i relation till hushållets totala utgifter finner vi att koldioxidskattehöjningarna medför att hushåll med en lägre disponibel inkomst drabbas av en relativt större realinkomstförsämring än hushåll med en högre disponibel inkomst. Skattehöjningarna medför därför att konsumtionsskatternas regressiva karaktär till viss del förstärks. Barnfamiljer får en viss större relativ realinkomstförsämring än hushåll utan barn, men skillnaden är marginell. Hushåll i och i glesbygd får en större relativ realinkomstförsämring än hushåll bosatta i andra regioner. Den lägsta relativa realinkomstförsämringen får hushåll i (, 1999). Analysen i detta avsnitt visar att en höjning av koldioxidskatten tenderar att ha en regressiv effekt på inkomstfördelningen. Med detta menas att skattebördan, sett som andel av inkomst eller utgifter, är större för hushåll med låga inkomster. Hushåll med hög inkomst får dock vidkännas en större kostnadsökning i absoluta tal, dvs. Vidare visar analysen att kostnaderna ökar med hushållsstorlek, vilket faller sig naturligt. Det bör dock betonas att de fördelningseffekter som uppstår egentligen inte beror på skatten i sig. Att vissa hushåll drabbas mer än andra beror på skillnader i konsumtionsmönster och anpassnings- Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 349 Således kommer hushåll med relativt stor utgiftsandel för fossila bränslen och med relativt små anpassningsmöjligheter att få relativt stor kostnadsökning. Hushåll med låga inkomster har en relativt stor utgiftsandel på bensin och andra fossilbränslen, vilket till viss del förklarar regressiviteten. Med andra ord är fördelningseffekterna endast delvis beroende av styrmedelsval. Således finns det inga belägg för att andra styrmedel skulle leda till en annan fördelningsprofil. Liksom i fallet med industrin ska denna typ av analys tolkas med viss försiktighet. Analysen är kortsiktig till sin karaktär i den meningen att skatteförändringar av den storleksordning som analyserats förmodligen har effekter på den långsiktiga anpassningsförmågan. Exempelvis kan man inte utesluta att en mycket stor skatteökning får effekter, åtminstone på , på val av bostadsort, fritidsvanor och transportteknologi.