sou · GOB359d1 · 2001-01-01 00:00:00 — anser därför att det centrala registret bör begränsas till de uppgifter utredningen nämnt i det föregående. Med denna bedömning uppkommer frågan om det finns behov av att stärka kommunernas möjligheter att själva ta in de uppgifter de behöver för tillståndsprövning och tillsyn. Frågan uppkommer främst beträffande de belastningsuppgifter beträffande tillståndshavare som Vissa bestämmelser i alkohollagen 101 f.n. registreras av Alkoholinspektionen. Som ovan framgått (avsnitt 3.3.2) är uppgifter i de register som förs av sekre- tessbelagda och kommunerna har ingen möjlighet att begära sådana uppgifter. vill i denna del framhålla att kommunerna har det fulla ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn när det gäller servering av spritdrycker, vin och starköl. Det vore inte rimligt om dessa beslut skulle fattas på ett ofullständigt underlag och därmed riskera att komma i strid med lagstiftarens intentioner. Att vissa brott anses vara av betydelse för lämplighetsprövningen enligt alkohollagen framgår indirekt av alkoholförordningens bestämmelser om registre- ring. Enligt utredningens uppfattning måste därför säkerställas att kommunerna, om de inte kan få uppgifterna från det centrala registret, kan få dessa uppgifter på annat sätt. Detta kan ske genom en ändring i förordningen om belastningsregister (se 3.3.2). föreslår att en sådan ändring genomförs. Det finns i det sammanhanget skäl att erinra om att det enligt 9 kap. 24 § sekretesslagen gäller sekretess till skydd för enskild i här aktuella ärenden hos kommunen. Även uppgifter om väckta åtal för de aktuella brotten kan vara av betydelse för kommunernas tillsyn. En motsvarande ändring som i förordningen om belastningsregister bör därför också göras i förord- ningen om misstankeregister. Kommunens rätt att från polismyndigheten få vissa uppgifter som behövs för tillståndsprövning och tillsyn bör dessutom förtydligas. Visserligen gäller redan enligt 8 kap. 2 § alkohollagen att polismyn- digheten skall underrätta bl.a. kommunen om förhållanden som är av betydelse för dess tillsyn. Genom ett tillägg i fjärde stycket i samma paragraf klargörs dock att polismyndigheten också skall lämna behövliga uppgifter på begäran av kommunen. Det kan röra sig om polisens iakttagelser angående t.ex. missbruk eller oegentligheter av olika slag. vill avslutningsvis betona att förändringen av det centrala registret inte får innebära någon ambitionssänkning när det gäller den s.k. vandelsprövningen av innehavarna av serveringstill- stånd. Liksom tidigare gäller att kontroll skall ske inte endast då tillstånd beviljas utan också fortlöpande. Vilka som ingår i den s.k. PBI-kretsen liksom belastningsuppgifter rörande dessa bör sålunda följas upp vid regelbundet återkommande tillfällen. Enligt utredningens mening kan det vara lämpligt att göra en sådan kontroll åtminstone en gång . Det är en angelägen uppgift för den nya Stabsmyndig- heten att i allmänna råd närmare ta upp frågan om formerna för kom- munernas tillsyn över innehavare av serveringstillstånd. Utredningen vill dessutom framhålla vikten av att länsstyrelserna i sin tillsyn upp- 102 Vissa bestämmelser i alkohollagen märksammar eventuella problem på området och gör de påpekanden som erfordras till kommunerna. Utredningens förslag: Tillståndshavarnas skyldighet att lämna statis- tiska uppgifter om försäljningen av spritdrycker, vin och starköl förenklas och uppgifter lämnas en gång i stället för två. För att kunna följa alkoholkonsumtionens utveckling i samlas statistiska uppgifter in om försäljningen av alkoholdrycker. Före alko- hollagens ikraftträdande var det som var huvudman för underlaget till den nationella statistiken. Denna uppgift har förts över på Alkoholinspektionen. I propositionen till alkohollagen (1994/ 95:89) anförs angående statistiken (s. 53): Det är väsentligt att den löpande alkoholstatistiken ger en god bild av alkoholhanteringens omfattning och förändringar av denna. Det gäller såväl tillverkning och partihandel som detaljhandels- och restaurang- försäljningen av alkoholdrycker. Alkoholstatistiken utgör en viktig del av den kunskapsmässiga basen för alkoholpolitiken. Alkoholinspek- tionen har därför en viktig uppgift när det gäller att utforma och insamla den statistik som behövs för att kontrollera, följa upp och utvärdera effekterna av den förda politiken. Statistiken skall ge en bild av alkoholförsäljningens omfattning och utveckling. Inspektionen skall enligt alkohollagen ha rätt att direkt eller via annan myndighet begära in uppgifter från dem som har tillstånd att sälja alkohol. Uppgifter om försäljning till konsumenter skall komplet- teras med uppgifter om tillverkning (bryggerier och alkoholtillverkare) och handel med alkoholdrycker (import, export och partihandel). Genom att import, tillverkning och export statistikförs som all försäljning registreras kan en heltäckande kartläggning av alkohol- flödena i samhället erhållas. Alkoholinspektionen bör utforma ett statistiksystem som möjliggör att data från regional och lokal nivå kan utgöra grund för den nationella tillsynen. Statistiken behövs dels för att ge riksdag och regering en Vissa bestämmelser i alkohollagen 103 samlad bild av utvecklingen på området, dels som ett centralt underlag i arbetet med att utöva tillsyn över dem som hanterar alkohol. har i uppdrag att följa utvecklingen inom alkohol- och drogområdet. Regeringen har också givit i uppdrag att leda arbetet med att se över statistikbehovet inom området. Institutet bör enligt regeringsbeslutet skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. I detta forum bör bl.a. Alkoholinspek- tionen ingå. Resultatet av statistikinsamlandet publiceras bl.a. i rapporter om alkohol- och narkotikautvecklingen i , som ges ut i samarbete mellan och (). Restaurangerna har haft skyldighet att lämna statistiska uppgifter över försäljningen av alkoholdrycker. Det nuvarande lagstö- det för detta finns i 8 kap. 5 § alkohollagen, som lyder: Bokföring i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Tillståndshavare och den som enligt 4 kap. 1 § första stycket är berätti- gad att bedriva partihandel är skyldiga att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen meddelar. I 5 § alkoholförordningen (1994:2046) ges Alkoholinspektionen denna rätt. Inspektionen har meddelat följande föreskrifter i AIFS 1997:4. 1 § Den som enligt alkohollagen (1994:1738) har tillstånd att servera spritdrycker, vin eller starköl året runt eller skall lämna uppgifter enligt vad som anges i dessa föreskrifter. 2 § Uppgifter skall lämnas på blankett Restaurangrapport inspektionen AIB 1997:1, enligt bilagan till denna föreskrift. Uppgifterna skall avse dels , dels perioden juli- december. Uppgifterna avseende den första perioden skall ha inkommit till kommunen och avseende den andra perioden påföljande år. Upphör serveringen skall uppgifter lämnas och ha inkommit till kommunen dagar efter att verksamheten upphört. 104 Vissa bestämmelser i alkohollagen 3 § Blankett enligt 2 § skall inges till den kommun där serveringsstället är beläget i två exemplar. Om serveringstillståndet avser trafikservering skall uppgifterna lämnas till den kommun där tillståndshavaren har sitt säte eller, om han inte har sitt säte inom landet, till . Restaurangrapporten med anvisningar på blankettens baksida (se bilaga 3) distribueras via länsstyrelserna till kommunerna som har ansvaret för utskick till och inhämtning av blanketterna visavi innehavare av serveringstillstånd inom kommunen. Kommunen skall sedan lämna en kopia av restaurangrapporten till för vidare befordran till Alkoholinspektionen. 3.4.2Förändringar i förhållande till tidigare bestämmelser Under den förra lagstiftningens (lagen om handel med drycker, LHD) tid omfattade kravet på att lämna statistikuppgifter endast innehavare av stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten. Kretsen redovisningsskyldiga har utökats till att omfatta även stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap samt trafikservering. Anledning- en till detta är att betydande volymer alkoholdrycker serveras framför allt i föreningar och andra slutna sällskap. För att den nationella uppföljningen skall kunna hållas på en kvalitativt acceptabel nivå måste därför statistiken omfatta även dessa tillståndskategorier. På LHD-tiden innehöll restaurangrapporten i huvudsak redovisning av restaurangens omsättning i kronor fördelat på alkoholdrycker och mat, restaurangernas priser på alkoholdrycker och alkoholfria festdryc- ker samt uppgifter om särskilda arrangemang som offentlig dans, spel m.m. behöver inte alkoholfria drycker redovisas, men däremot skall inköpta volymer avseende spritdrycker, vin och starköl redovisas. I den nationella statistiken redovisas så gott som alltid försäljning och konsumtion i volym och inte i pris. Denna förändring av restauranger- nas rapporteringsskyldighet har bedömts som nödvändig för den regionala och lokala uppföljningen av alkoholförsäljningen. Därutöver innehåller den nya blanketten uppgifter om organisa- tionsnummer och antal sittplatser samt några redaktionella förändring- ar, som inte innebär någon ökad belastning för uppgiftslämnarna. Sammantaget har redovisningsskyldigheten ökat något i förhållande till tidigare. Framför allt är det omräkningen från kronor till volym som på sina håll bedöms som betungande. Vissa bestämmelser i alkohollagen 105 I samband med alkohollagens ikraftträdande fick tillståndsmyndig- heten rätt att ta ut en avgift från tillståndshavare inom kommunen för tillsyn enligt alkohollagen. Genom att kommunerna administrerar utskick och insamlande av restaurangrapporterna får man därigenom uppgift om försäljningen av alkoholdrycker på varje restaurang i kom- munen. De flesta kommuner har valt att differentiera tillsynsavgifterna efter försäljningen av alkoholdrycker. (Se vidare avsnitt 3.5) klagade hos regeringen i en skrivelse 1998-02- 18 över att restauranginnehavare numera måste redovisa sina inköp i liter avseende spritdrycker, vin och starköl som dessutom skall indelas i olika volymprocent. Företaget redovisar omsättning av mat, alkoholdrycker, entréavgifter m.m. i kronor och menar att myndigheterna härigenom får en fullständig kontroll av verksamheten. Att dessutom redovisa inköpta volymer innebär ett överarbete för restaurangerna, som enligt företagets mening saknar relevans. Hotell- och Restaurangföretagare () och Småföretags- delegationen (N 1996:04) går i skrivelser respektive 1998- 06-08 längre i sin kritik. SHR menar att omräkningen från kronor till volymer måste tas fram manuellt av restaurangerna, vilket är ett betungande merarbete, och föreslår att uppgifterna i stället tas in från leverantörerna som dels är färre till antalet och har informationen lättillgänglig. Beträffande restaurangernas ekonomiska redovisning borde en kopia på självdeklarationen räcka för detta syfte. Småföre- tagsdelegationen menar att restaurangrapporten är en kvarleva från då alkoholkonsumtionen omgärdades av större restriktivitet och att rapporten nu har spelat ut sin roll. Delegationen hänvisar till att den betydande illegala införseln av alkohol har gjort att uppgifterna i restaurangrapporterna kan utgöra relevant underlag för alkoholpolitiska beslut, samt att de näringsidkare som fuskar ändå inte fyller i blanketten med riktiga uppgifter. För underlag till den natio- nella statistiken och alkoholforskningen föreslår delegationen andra metoder som urvalsundersökningar och intervjuer. I en ny skrivelse till regeringen från med i stort sett samma innehåll hänvisas till den föregående skrivelsen, som enligt företagets mening inte har lett till någon reaktion. I skrivelsen föreslås att restaurangerna endast skall behöva redovisa sin omsättning i kronor (med eller utan moms) och att detta torde kunna ligga till grund för tillräckligt mycket statistik och kontroll. 106 Vissa bestämmelser i alkohollagen Kommunernas alkoholhandläggare får ofta ta emot klagomål angående restaurangrapporten. Kritiken handlar mest om svårigheterna med att räkna om inköpta alkoholdrycker till enlitersvolymer och dessutom efter alkoholhalt. Informationen från Alkoholinspektionen och länsstyrelserna till kommunernas tillståndsmyndigheter om varför denna omläggning av redovisningen har skett har inte gått fram, varför kommunerna inte har kunnat svara på kritiken. Man ifrågasätter också att rapporten måste lämnas in i stället för en. Framför allt kommer denna kritik från restauranger som har verksam- het endast . 3.4.4Konsekvenser av att slopa restaurangrapporten Den årliga sammanställningen av svenska folkets alkoholvanor bygger bl.a. på uppgifter om alkoholförsäljningen från Systembolaget och Alkoholinspektionen. Förutom restaurangrapporterna tar inspektionen in motsvarande uppgifter från leverantörer av alkoholdrycker. De totala volymerna från respektive informationskälla stäms sedan av med varandra. Det har därvid visat sig att det finns en samstämmighet mellan de redovisade inköpsvolymerna från restaurangerna och försälj- ningen från tillverkare och partihandlare, vilket ökar tillförlitligheten i alkoholstatistiken. Uppgifterna i restaurangrapporterna har framför allt betydelse för alkoholstatistiken på regional och lokal nivå. Utan restaurang- rapporterna tappar man möjligheterna att jämföra konsumtionen mellan t.ex. storstäder och glesbygd. I detta avseende finns mycket intressant information att hämta enligt såväl , CAN, som , . Beräkningar av resandeinförseln måste också kunna stämmas av med den regionala konsumtionen, vilket har stor betydelse bl.a. vid beräkningar av det s.k. mörkertalet. Detta kan sedan i förlängningen ha betydelse för alkoholpolitiska beslut. Restaurangrapporterna bidrar också till en del annan statistik, t.ex. allmänna prisnivåer och fördelning av hushållens kostnader. Småföretagsdelegationens rekommendation om att alkoholforsk- ningen i stället bör använda urvalsundersökningar och intervjuer avvisas av professor , som är en av landets främsta forskare på området. Anledningen är att i intervjuundersökningar sker regelmäs- sigt en överrapportering av udda företeelser; den s.k. teleskopeffekten. Översatt till konsumtion av alkoholdrycker betyder detta att restaurang- konsumtionen förstoras. Därmed kan man inte följa en av de, enligt , mest intressanta trenderna i den svenska alkoholkon- Vissa bestämmelser i alkohollagen 107 sumtionen , nämligen utvecklingen av restaurangkon- sumtion av alkoholdrycker. På de senaste två decennierna har restau- rangkonsumtionens andel av den totala alkoholkonsumtionen nästan tredubblats. Detta är intressant bl.a. vid internationella jämförelser. Med ett slopande av uppgiftsinhämtandet från restaurangerna går det inte längre att upprätthålla samma kvalitet på den nationella alkoholstatistiken (CAN) och alkoholforskningen får sämre förutsätt- ningar att arbeta efter (). Som tidigare nämnts använder vidare de flesta kommuner restau- rangrapporterna som underlag för beräkningar av tillsynsavgifter. För detta ändamål avläses omsättningen av spritdrycker, vin och starköl, varefter restaurangerna placeras i olika avgiftsklasser. Om restaurang- rapporten slopas kommer förmodligen många kommuner att försöka ta in dessa uppgifter på annat sätt. Restaurangrapporten har nämnts som exempel på svensk onödig byråkrati. Klagomålen mot blanketten har framför allt inriktat sig på att restaurangerna numera måste redovisa inköpta volymer. Omsättningssiffrorna (i kronor) är och har varit lättare att ta fram via restaurangens egen bokföring. Leverantörerna har tidigare inte försett inköparna med uppgifter om volymer fördelade på olika dryckesslag, och tillståndshavarna har ofta fått räkna ut detta manuellt. Detta har tagit mycken tid i anspråk och har uppfattats som en onödig administrativ börda. Tillsammans med åligganden från t.ex. skatte- myndigheterna har detta upplevts som ett krångel som försvårar verksamheten för framför allt de små och medelstora restaurang- företagen. Restaurangrapporten har blivit något av en symbolfråga i detta sammanhang. Restaurangrapporten kallades för länge sedan för kvartalsrapporten, eftersom den skulle lämnas in . Den bytte sedan namn till tertialrapporten då man minskade frekvensen till . skall rapporten lämnas in två gånger , och många vill nu minska detta till en gång . Krav på förenklingar i blanketten och att helt slopa den framförs också. Vid omläggningen av blankettens utformning fanns inga rutiner för volymberäkningar. Företag/festvåningar och andra som bedriver servering till slutna sällskap hade inte hört talas om att man måste lämna statistiska uppgifter om alkoholförsäljningen. Klagomålen blev minst sagt omfattande och många restaurangföretag fick i praktiken dispens med olika uppgifter på den nya blanketten. 108 Vissa bestämmelser i alkohollagen Alkoholinspektionen uppmanade tillverkare och partihandlare att underlätta restauratörernas redovisning genom uppdelning av försälj- ningen i volymer. Efter påminnelser från inspektionen verkar detta ha nått fram till restaurangerna i samband med den senaste redovisnings- perioden. De flesta restauranger får nu dessa siffror från sina leveran- törer. Enligt mening är uppgifter om restaurangernas försäljning viktiga för statistik och forskning. Rapporteringen kan därför inte helt avskaffas. Restaurangernas uppgiftslämnande bör emellertid förenklas. Det bör t.ex. vara möjligt att i förekommande fall med ett enkelt matematiskt förfarande räkna om uppgifterna från kronor till volymer, för de restauranger som inte får dessa uppgifter från sina leverantörer. Den osäkerhet som därvid uppstår i det statis- tiska underlaget torde vara försumbar. För underlag till forskning och statistik räcker det vidare med att samla in uppgifterna en gång . Detta kan förslagsvis ske i samband med årsbokslutet och när den sär- skilda deklarationen för företag lämnas till skattemyndigheten. Dessa förslag till förenklingar för restaurangföretagen kräver ingen ändring i själva alkohollagen, utan kan genomföras genom en ändring av föreskrifterna. För framtiden bör dock undersökas möjligheterna att utnyttja leverantörernas statistik över försålda volymer. Om tillfreds- ställande underlag går att få på detta sätt bör enligt utredningens mening övervägas att helt avskaffa restaurangrapporten. 3.5Tillsynsavgifter för servering av spritdrycker, vin och starköl Utredningens bedömning: Ingen ändring bör göras i alkohollagens regler om kommunernas rätt att ta ut avgift för bl.a. tillsyn. För sådana avgifter gäller bestämmelserna i kommunallagen. Inför arbetet med omställning av den svenska alkoholpolitiken i samband med anslutning till EES-avtalen och förestående medlemsskap i EU tillsatte regeringen bl.a. LHD/för att göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) fördes över från länsstyrelserna till kommunerna. Vissa bestämmelser i alkohollagen 109 anför i sitt betänkande Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården SOU 1993:31 (s. 102 f): Det är (emellertid) klart att ett visst resurstillskott behövs i kommunerna för att dessa skall kunna ta ansvaret för alla enskilda ärenden enligt LHD. Den naturliga vägen att täcka de kostnader som tillkommer för kommunerna förefaller vara genom avgifter, vilket redan nu tas ut av länsstyrelserna för tillstånd enligt LHD. Om tillståndsgivningen flyttas över till kommunerna bör dessa ges rätt att ta ut motsvarande avgifter efter grunder som kommunen själv bestämmer. Det kan t.ex. bli fråga om att ta ut olika hög avgift för olika kategorier av tillstånd med hänsyn till hur mycket arbete de kräver för kommunen. En närliggande fråga är om kommunernas möjlighet att ta ut avgift bör begränsas till själva tillståndsgivningen eller utsträckas till att täcka också kostnader för tillsyn. Mot en sådan avgiftsmöjlighet talar att kommunen redan nu har ett tillsynsansvar enligt LHD utan möjlighet att ta ut avgift för denna tillsyn. Å andra sidan medför kommunalisering av tillståndsgivningen och därmed sammanhängande funktioner att kom- munernas tillsynsverksamhet måste intensifieras så att den garanterar en effektiv löpande tillsyn över tillståndshavarna och deras verksamheter. För att tillräckliga resurser skall avsättas för tillsynen bör det enligt utredarens mening övervägas att införa en avgiftsmöjlighet också för detta. Det får förutsättas att kommunerna i förekommande fall tar ut sådana avgifter efter ett schablonsystem och inte efter det antal tillsyns- besök som gjorts i ett visst fall e.d. I alkohollagen regleras avgiftsuttaget i 7 kap. 13 §: Ansökan om serveringstillstånd görs skriftligen hos kommunen. Kommunen får ta ut avgift för prövningen enligt grunder som beslutas Kommunen får även ta ut avgift för tillsyn enligt 8 kap. av den som har serveringstillstånd. I författningskommentaren anförs (prop. 1994/95:89 s. 107) angående avgiftsuttaget: Kommunen ges (därmed) rätt att ta ut avgift för prövningen av ansökningar om serveringstillstånd. Grunderna för avgiftsuttaget bör bestämmas av kommunfullmäktige och självfallet följa de allmänna krav som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref.30). Rätten att ta ut avgift omfattar enligt förslaget såväl själva tillstånds-prövningen 110 Vissa bestämmelser i alkohollagen som kostnaden för löpande tillsyn över tillståndshavarna. Avsikten är att avgiftsmöjligheten skall täcka också den utökade omedelbara tillsyn som kommer att falla på kommunen i och med att tillsyn får en delvis annan inriktning. Den avgift som tas ut för tillsyn förutsätts beräknas efter schablon och inte efter antal tillsynstillfällen som kommunen finner erforderligt i varje särskilt fall. Detta hindrar inte en uppdelning på olika avgiftsklasser med hänsyn till det varierande behov av tillsyn som kan föreligga för olika typer av serveringsställen. Svenska Kommunförbundets cirkulär 1995:69 När det gäller kommunernas avgiftsuttag enligt alkohollagen brukar ofta cirkulär nämnas. Cirkuläret, som skickades ut till landets kommuner , hade tagits fram som exempel på hur kommunerna kunde beräkna ansöknings- och tillsynsavgifter enligt den s.k. självkostnadsprincipen. Bakgrunden var den att kommunerna gavs möjlighet att finansiera arbetet med tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen i samband med att tillståndsgivningen successivt flyttades över från länsstyrelserna till kommunerna . Det rådde en viss osäkerhet om hur beräkningen av avgifterna kunde ske och vad som var rimliga ambitionsnivåer i den kommunala handläggningen av alkoholärenden. Cirkuläret fick ett stort genomslag och blev till en början så gott som helt vägledande för majoriteten av landets kommu- ner. I cirkuläret beskrivs grunderna för självkostnaden i kommunallagen samt hur man kan beräkna administrativa kostnader för tillstånds- prövning och tillsyn. Regeringen beslutade att till utredningen överlämna skrivelse från Hotell- och Restaurangföretagare () med hemställan om att kommunernas avgiftssystem för tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen skall ingå i över- syn av alkohollagens bestämmelser. SHR anför i skrivelsen: När kommunerna fick rätt att ta ut avgifter för tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen utarbetade riktlinjer över hur detta kunde ske, cirkulär 1995:69. De principer som framkom i cirkulär fick i början stor efterföljd bland landets Vissa bestämmelser i alkohollagen 111 Utvecklingen är emellertid oroande. Avgifterna tycks stiga och det förekommer fall där rätten att ta ut avgifter missbrukas. Avgiftssystemet som det utformades av cirkulär leder också till alkoholpolitiskt tveksamma effekter.