sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Sida gör en bedömning av vilken institution som har de bästa förut- sättningarna för uppdraget och arbetar därefter för att skapa ett avtal mellan de båda institutionerna. I Sidas gällande programförklaring markeras att utveckling av offentlig förvaltning och andra institutioner är ett viktigt medel i arbetet för att nå de övergripande målen. I samtliga biståndsmål ingår kunskapsutveckling, bl.a. i form av kompetensutveckling för förvaltning och andra offentliga institutioner. Man kan se att en utveckling sker mot att de institutionella frågorna får ökad betydelse inom områden utanför vad som kan betecknas som kär- nan i förvaltningsstödet. Kunskapsutveckling och institutionell upp- byggnad och utveckling ingår som en del i stödet inom de flesta sektorer. (I kapitel 6, som tar upp efterfrågan på förvaltningskunnande, diskuteras förvaltningsbiståndets utveckling, historiskt och .) Finansiering av förvaltningsexporten 87 EU bedriver bistånd och utvecklingssamarbete genom sex olika insti- tutioner med geografisk indelning och en bistånd. Dessa är; Tacis (och övriga forna samt ), Phare (i övrigt inklusive EU:s kandidatländer), Obnova (Bosnien & , , Jugo- slavien och ), (inkl. norra ), ALA (och ), EDF (söder om , och ) och ECHO (Humanitärt bistånd). pågår ett harmoniseringsarbete som väntas med- föra bl.a. enhetliga upphandlingsregler för samtliga institutioner. De harmoniserade reglerna beskrivs sist i detta kapitel. Alla sex geografiskt baserade organisationer bedriver stöd till för- valtningskunnande i varierande grad. De beskrivs nedan. Det humanitära biståndet inom ECHO bedöms inte innehålla något stöd för för- valtningskunnande och beskrivs därför inte ytterligare. Riktlinjerna för ett stöd till dåvarande formades och beslutades av . star- tade det faktiska stödet genom att ministerrådet beslutade om Tacis första föreskrifter. Tacis omfattar stöd till tolv av de forna Sovjet- republikerna (samtliga förutom de tre baltiska staterna) samt . Tacis lämnar tekniskt bistånd till reformer för demokrati och mark- nadsekonomi. Till de prioriterade sektorerna hör reformering av stats- förvaltningen. Tabellen nedan beskriver utvecklingen av totala beslutade medel. 88 Finansiering av förvaltningsexporten Beslut om stöd inom Tacis 1991–1998. Källa : Tacis; The Tacis Programme 1998 Annual Report. Nära en tredjedel av stödet har gått till och nästan lika stor del till regionala program (stöd till flera länder). Tabellen nedan visar hur besluten fördelade sig mellan olika sektorer 1998. Inslag av stöd t ill förvaltningskunnande kan finnas inom flera sektorer. Beslut om stöd inom Tacis 1998 fördelat på sektor, m Euro samt andel av total. Kärnkraft - säkerhet och miljö Reformering av statliga företag och utveckling av privat sektor Reformering av offentlig förvaltning, social service, utbildning Källa : Tacis; The Tacis Programme 1998 Annual Report. Den sektor som har störst inslag av stöd till förvaltningsutveckling, Reformering av offentlig förvaltning, social service och utbildning, stod för motsvarande av besluten. Hur denna sektor utvecklats framgår av tabell 4.10 nedan. Man kan inte av tabellen utläsa någon tydlig tendens i utvecklingen av stödet till förvaltningskunnande . Finansiering av förvaltningsexporten 89 Beslut om stöd till Reformering av offentlig förvaltning, social service och utbildning –1998. M iljoner Euro. Källa : Tacis; The Tacis Programme 1998 Annual Report. Svenska exportörer svarar för en mycket blygsam del av de projekt som upphandlas av Tacis. För perioden –98 var den svenska andelen av antalet Tacis-projekt eller i genomsnitt 5 projekt . Endast och hade färre projekt. Flest kontrakt har och med en femtedel vardera. I tabell 4.11 redovisas en jämförelse mellan de svenska andelarna och andelarna för dels , dels de länder som blev EU-medlemmar som , nämligen och . Som framgår av tabellen har den svenska andelen visserligen ökat successivt, men fortfarande ligger andel relativt sett lågt. Andelar av Tacis internationella upphandling –1998. Källa : permanenta representation i EU. Enligt en undersökning, som gjorts vid permanenta represen- tation i EU, har ca 80 anbud med deltagande av svenska organisationer lämnats till Tacis. I Tacisförordningen för åren 2000–06 anges hur Tacis skall föränd- ras, arbeta och vad som är huvudområdena. Allmänt gäller att planerna för de olika mottagarländerna skall bli mer differentierade, styrningen av projekten skall gå mot dialogstyrning snarare än efterfrågestyrning, projekten skall bli färre och större och en större öppenhet och flexibilitet skall eftersträvas. Bland de områden som skall fokuseras finns stöd till demokrati och rättssystem, minskningen av sociala problem i samband 90 Finansiering av förvaltningsexporten med förändringen i samhället, miljöskydd och landsbygdsutveckling. Twinning (partnersamverkan) i olika former skall användas som överföringsmetod i utökad utsträckning. Phare startades för att stödja och . Antalet länder som omfattas av programmet har ökat, och får tretton länder stöd från Phare. Det är de tio kandidatländerna till EU samt , Bosnien & samt . För de tio kandidatländerna är huvudsyftet att så snabbt som möjligt förbereda dem för ett medlem- skap i EU. För övriga tre länder är målet att stödja deras förändring mot demokrati och marknadsekonomi. Phares budget är ca . Stödet är inriktat på tekniskt bistånd, utbildning samt investeringar i infrastruktur. Två huvudprioriteringar finns. av anslagen skall gå till institutions- uppbyggnad för att möjliggöra en tillämpning av (avser kandidatländerna). Återstående får användas till investeringar för att komma tillrätta med regional och strukturell obalans i ekonomin. har två nya program knutits t ill Phare. SAPARD med en budget iljoner Euro ger stöd till jord- bruk och landsbygdsutveckling. ISPA har en budget på och skall stödja investeringar i miljö och transporter. Tillsammans kommer stödet till kandidatländerna och övriga tre länder som ingår i Phare att uppgå t ill ca . –97 beslutades om stöd motsvarande 7,8 mil- jarder Euro inom Phare. De största mottagarna var () () och (). Stöd till förvaltningskunnande utgör en viktig del av de 500 m iljoner Euro som skall avsättas inom Phare för institutionsuppb yggnad. Stödet bedöms komma att behövas i alla kandidatländer inom ett brett spektrum av kompetenser som rättsområdet, finansiell styrning, miljö och statistik. Reformering och utveckling av styrning och ledning av den offentliga sektorn anges ha högsta prioritet. Stöd ges genom tre huvudsakliga kanaler; twinning, TAIEX (utbildning) och annat stöd till reformering av förvaltning (huvudsakligen genom /, se även nedan). Twinning eller partnersamverkan förväntas utgöra den huvudsakliga överföringskanalen för institutionsuppb yggnad under fram- över. Metoden – som beskrivs närmare i kapitel 8 – utgår ifrån att lång- siktigt samarbete skall ske mellan en myndighet i ett EU-land och dess systermyndighet i ett kandidatland. Finansiering av förvaltningsexporten 91 Andelar av Phares internationella upphandling –1998. Källa : permanenta representation i EU. I tabell 4.12 redovisas hur de svenska andelarna av Phare-upphandling- arna utvecklats i jämförelse med samma länder som i tabell 4.11. Även när det gäller Phare är de svenska andelarna påfallande låga i förhål- lande till andelarna för jämförbara länder. Att , som är medlem i EU, har större andelar än är förklarligt, men även och ligger betydligt över. I riktlinjerna för Phare för perioden –06 ändrades inriktningen av stödet till kandidatländerna mot ett starkare fokus på att de skall klara konvergenskraven för medlemsstater i EU. Två huvudområden betonas. Det första är att man skall stödja kandidatländernas administrationer så att de har möjlighet att klara konvergenskraven. Det rör sig om att bygga upp institutioner på såväl central som regional nivå som klarar av att implementera . För denna del planerar man avsätta ca , en stor del genom s.k. twinning. Det andra huvudområdet som lyfts fram är stöd för investeringar i industri och infrastruktur i syfte att denna skall ha EU-standard. Spe- ciellt viktiga är områden som miljö, transporter, standardisering och arbetsmiljö, där EU har beslutade standarder. För de Phare-länder som inte är kandidatländer kommer stödet även fortsättningsvis att fokuseras på utvecklingen mot demokrati och marknadsekonomi. I syfte att stödja återuppb yggnad av krigshärjade länder enligt Dayton- avtalet startade EU 1996 Obnova. Länderna Bosnien & , , och kan få del av stödet som i första hand syftar till åter uppbyggnad och främjande av relationer mellan länderna på . Bland insatserna finns också stöd till demokrati- uppbyggnad. Obnovas totala åtaganden framgår av tabellen nedan. 92 Finansiering av förvaltningsexporten Totala åtaganden inom Obnova 1996–1998. M iljoner Euro. Enligt den tidigare nämnda undersökning, som gjorts vid svenska representationen i , finns inga svenska aktörer som fått kontrakt genom Obnova och ingen av de svarande organisationerna har heller bjudit på något anbud. Stödet från Obnova är starkt inriktat på upp- byggnad av nödvändig infrastruktur, sjukhus etc. men också stöd för att stärka enskilda organisationer och småföretagande. De prioriterade områdena är regionalt samarbete, återuppb yggnad efter kriget, stabili- sering av demokrati och samhälle, flyktingintegration, utveckling av privat sektor samt stöd till enskilda organisationer, kultur och utbildning. Stöd till förvaltningen finns inte som något uttalat område men insatser som kan hänföras till området finns bl.a. i anslutning till uppbyggnaden av sjukhus m.m. ger stöd till icke EU-medlemsländer runt inkluderande norra . bygger Medas arbete på Barcelonafördraget som talar om tre områden för stärkt samarbete i regionen. Det första är att skapa en grund för ett säkert och fredligt samarbete i regionen. Det andra är att arbeta för bättre ekonomiska förbindelser och skapa ett frihandelsområde med EU. Det tredje är socialt och kulturellt samarbete. Åtagandena inom Meda-programmet framgår av tabellen nedan. Åtaganden om projekt inom 1995–1999. M iljoner Euro. Källa : Medas hemsida; . Finansiering av förvaltningsexporten 93 Åtagandena inom har ökat kraftigt under början av den beskrivna femårsperioden och ligger på nära en m iljard Euro . För perioden –98 har gjort åtaganden motsvarande fördelat enligt följande områden: NEkonomisk omställning och utveckling av privat sektor (avser främst tekniskt stöd) NKlassiska utvecklingsprojekt (t.ex. landsbygdsutveckling, grundläggande hälsofrågor, utbildning, dricksvatten, etc.) Vid sidan av direkta bidrag från erhåller också Meda-länderna lån via Europeiska investeringsbanken (EIB). Statistik över upphandlingen inom har inte gått att få fram. Den svenska representationen i konstaterar dock att den svenska medverkan är mycket blygsam med utgångspunkt bl.a. i den enkätundersökning som genomfördes . har under tio anbud lämnats till från svenska företag enligt denna undersökning. I stödet från lyfts inte förvaltningsfrågor fram som ett särskilt område. Förvaltningskomponenter återfinns ändå i vissa av Medas projekt, exempelvis på hälsoområdet och inom utbildning. Mänskliga rättigheter och demokrati lyfts fram som grundläggande inslag i sam- arbetet inom . Biståndet från EU till och har pågått sedan 1960- talet men i mycket liten omfattning och främst som livs- medelsbistånd. Ett program för ekonomiskt och tekniskt samarbete till ett antal länder i lades fram och efter och inträde i EU ökade också biståndet till . har samarbetet stärkts och man arbetar med femårsplaner för samarbetet. ALA-programmets budget var . Till de mest prioriterade områdena hör stöd för mänskliga rättigheter, fri handel och kulturutbyte samt miljöfrågor. I är stödet koncentrerat till landsbygdsutveckling och jordbruk, utbildning, miljö och utveckling av den privata sektorn. För hör reformering av rättssystemet, insatser mot drogmissbruk, hälsa och sjukvård m.m. till de prioriterade områdena. Inom området ekonomiskt samarbete som 94 Finansiering av förvaltningsexporten också är stort finns utöver rena investeringsprojekt också förvaltningsstöd i vid bemärkelse. Utvecklingen av åtagandena till respektive och framgår av tabell 4.15 nedan. Åtaganden inom ALA till och –1995. M iljoner Euro. Källa : ; SCR; Evaluation of EU development aid to ALA states. Den totala volymen på åtagandena har nära tredubblats . Åtagandena från ALA till är lägre men har ökat i samma takt som . Någon sammanställd statistik över upphandlingen inom ALA finns inte, men enligt den svenska EU-representationen i finns viss svensk medverkan i programmet. Enligt den undersökning som repre- sentationen gjort har svenska organisationer deltagit i ett tjugotal projekt inom ALA . ALA-programmet innehåller komponenter som innefattar stöd till förvaltning även om området inte finns specifikt utpekat. Det finns inte heller någon sammanhållen plan för hela programmet vilket innebär att prioriteringar görs främst inom olika områden. EDF – – ger stöd till de ca 70 ACP-län- derna (på svenska AVS) i , och . EDF ligger utanför EU:s ordinarie biståndsram och finansieras genom bidrag från EU:s medlemsländer. ges nya bidrag och den åttonde påfyllningen (EDF 8) gjordes 1995 och gäller för åren 1996– 2000. bidrar med av totalt . Biståndet till AVS-länderna regleras genom , som är ett multilateralt handels- och utvecklingsavtal mellan EU och länder i , och . Den första konventionen slöts Finansiering av förvaltningsexporten 95 EU-bistånd t ill i första hand AVS-länderna har dock funnits sedan EG:s tillkomst. Den senaste versionen av (IV) slöts 1990 och löper t ill . Ett nytt långsiktigt avtal planeras ersätta IV. Nedanstående tabell visar utvecklingen av åtagandena inom EDF . Åtagandena grundar sig på medel från EDF 3–8, EDF 6–8. Åtaganden inom EDF 1986–1998. M iljoner Euro. Källa : ; EU-ACP cooperation in 1998. har blivit bidragsland i och med EDF 8 vilket också ökar svenska organisationers möjligheter att delta i EDF-projekt. EDF 8 togs i bruk och EDF:s åtaganden har fram t ill 1998 kommit upp i men utbetalningar på endast . Enligt Lomékonventionerna skall vissa områden vara prioriterade i varje landprogram som styr större delen av resurserna som fördelas inom EDF. Till dessa prioriterade områden hör hälso- och sjukvård, utbildning, miljö och institutions uppbyggnad. Stöd till förvaltningen finns inte som ett eget uttalat område. Den svenska andelen i EDF:s upphandling är ännu mycket låg efter- som det är först i och med EDF 8 som svenska organisationer får delta i full utsträckning. Inom tidigare påfyllningar kunde svenska organisa- tioner endast delta som underkonsulter och med en andel om högst i varje projekt. I procent av utbetalningarna från EDF 6–8 var den svenska andelen . Endast ett fåtal svenska företag har lagt anbud inom EDF. Ett femtiotal svenska organisationer, varav ett tiotal myndigheter eller statliga exportbolag, är registrerade hos EDF. Registreringen är inte obligatorisk men önskvärd. I det arbete som pågår med att ta fram en fortsättning på Lomékon- ventionen har förhandlingarna lett till att man kommit överens om 96 Finansiering av förvaltningsexporten vissa delar medan annat ännu återstår. Ett område som man bestämt sig för att prioritera är att konsolidera demokratiseringsprocessen och reformer som är nödvändiga för att stärka mänskliga rättigheter och rättssystemets efterlevnad. EU har också velat tillföra stöd för god samhällsstyrning. Man har dock ännu inte kunnat enas om vad som skall läggas i detta begrepp och vilken typ av åtgärder som kan ingå i ett stöd. fanns 46 olika varianter av upphandling inom EU:s 7 olika biståndsorgan. Ett av målen med den pågående harmoniseringen är att skapa 8 upphandlingsprocesser som skall användas av alla institutio- nerna. Tre procedurer vardera skall kunna användas för upphandling av varor och anläggningsarbeten. För tjänster skall två typer av upphand- lingsprocedur finnas. Andra mål med harmoniseringen är att förenkla för såväl kommissionen, konsulterna som mottagarländerna och att uppnå större öppenhet. Om en tjänsteupphandling motsvarar ett värde skall normalt s.k. begränsad upphandling göras. Det krävs då att kom- missionen både anmäler att upphandling skall göras (under det kom- mande året) och en upphandlingsa nnonsering. I den senare skall anges nödvändiga fakta såsom budget, ungefärlig tidsplan, hur många företag som skall kortlistas och vilka urvalskriterierna kommer att vara. Intres- serade konsulter skall ha minst på sig att komma in med en kortfattad intresseanmälan. En kortlista bestående av 4–8 konsultföretag upprättas och publice- ras på internet. Företag som blivit kortlistade tillåts inte ingå i konsortier De kortlistade företagen får normalt minst på sig att utifrån en mer detaljerad offertförfrågan inlämna ett komplett anbud. De tekniska anbuden bedöms utifrån i förväg fastställda vikter för varje kriterium. De tekniska anbud som erhållit minst 80 poäng (av 100) får sina finansiella anbud öppnade och värderade. I vissa fall genomförs också intervjuer som komplement till de inlämnade offerterna. Endast de som fått minst 80 poäng i den tekniska delen kan kallas till intervju. Kontraktet vinns av det anbud som får högst sammanvägda poäng där den tekniska totalpoängen ges vikten 80 och det finansiella anbudet vikten 20. Det vinnande företaget får skriftlig bekräftelse medan övriga får ett standardiserat svar som också anger svagheterna i det egna anbudet, egna poäng på varje kriterium och totalpoäng för det vinnande anbudet. Även om ovan beskrivna metod är den påbjudna för kontrakt större än kan förhandlingsupphandling användas i vissa fall. Finansiering av förvaltningsexporten 97 gäller exempelvis om man inte fått in godtagbara anbud, om extrem brådska uppkommer oförutsett eller då det rör sig om vissa tillägg till ett pågående arbete. För upphandling av tjänster om högst som planeras pågå högst skall normalt användas ramkontrakt. Kommis- sionen väljer då ut tre konsultfirmor som finns registrerade hos kom- missionen och ger dessa möjlighet att lämna anbud . får erbjudande enligt ett rullande schema. Om det inte går att få fram godtagbara anbud från registrerade företag kan man genom en förenklad procedur bjuda in tre andra företag att lämna anbud. Ingen annonsering behöver då göras. De nya reglerna kommer att införas successivt på de olika pro- grammen. Världsbanksgruppen som ingår i FN-systemet består av fem olika institutioner: for Reconstruction and Development (), (), (), (), och (). stödjer utvecklingsländer med i första hand lån och krediter på speciella villkor. Stödet har viss tyngdpunkt på östra och men utlåning sker i alla världsdelar. Möjligheter att erhålla lån och de villkor som gäller varierar mellan institutionerna som beskrivs närmare nedan. Huvudkontoret för Världsbanksgr uppen inklusive de fem institutionerna ligger i . finansieras genom bidrag från medlemsländerna. För några av de stora bidragsgivarna samt de nordiska länderna framgår bidragen av tabellen nedan. 98 Finansiering av förvaltningsexporten Garantier till och åtagande om bidrag till för några utvalda länder. Avser åtaganden t.o.m. . M iljoner dollar. Källa: ; The world bank annual report 1999. som grundades ägs av sina medlemsländers regeringar, ca 180. Lån t ill investeringar sker på marknadsmässiga eller nära marknadsmässiga villkor. Syftet med verksamhet är inte att gå med vinst, men verksamheten har inte uppvisat förluster . godkänner enbart projekt och låntagare med hög kreditvärdighet och lånar själv upp pengarna på den internationella kapitalmarknaden. Medlemsstaternas insats blir därmed att i första hand garantera säkerhet för dessa upplåningar. De svenska garantierna uppgick till ca (se tabell 4.17). Under beslutades om nyutlåning från motsva- rande De totala utestående lånen uppgick till . som grundades delar administration med och svarar för Världsbanksgruppens utlåning på mjukare v illkor till de allra fatti- gaste länderna. IDA:s krediter finansieras med hjälp av de rika med- lemsländernas bidrag. har garanterat t.o.m. (se tabell 4.17). Länder med en BNP per capita som är lägre än kan komma ifråga för IDA-krediter, av den totala utlå- ningen går dock den största delen till länder med betydligt lägre BNP per capita. Av nyutlåningen för utgick t ill länder med en BNP per capita lägre än . Lånen, som har en återbe- talningstid på 35–med amorteringsfrihet, har ingen egentlig Finansiering av förvaltningsexporten 99 Endast en administrativ avgift om av lånebeloppet utgår. Under uppgick nyutlåningen inom t ill och de totala utestående lånen till . IFC stödjer tillväxt i den privata sektorn genom att erbjuda kapital för projekt som anses kommersiellt gångbara. Verksamheten ger sålunda inte stöd till förvaltningar. IFC redovisar sin verksamhet separat vid sidan av och och har egen årsredovisning. ICSID ger stöd för att finna investeringsvilligt kapital och sluta kontrakt. Verksamheten ger inget stöd för förvaltnings uppbyggnad. Liksom för IFC har ICSID sin egen redovisning. MIGA, som är den nyaste delen av världsbanksgruppen, etablerad 1988, stödjer investeringar genom garantier mot politiska risker. Verk- samheten bedöms inte ha betydelse för förvaltningsstödet. är fristående från och och har egen redovisning. I tabell 4.18 redovisas utlåningen fördelad på sektorkomponenter 1998 samt sektorkomponenter och projekt 1999. Med sektorkomponent avses här insatser inom området offentlig institutionsutveckling oavsett hur det aktuella projektet klassificerats. 100 Finansiering av förvaltningsexporten Utlåning inom och budgetåren 1998 och 1999 efter sektorkomponenter samt projektredovisat för . Befolkning, hälsa och överlevnad Källa : ; The world bank annual report 1998; respektive 1999. Tabellen ger en uppfattning om storleksordningen på den utlåning som går till offentlig institutionsutveckling. För och (sam- mantaget) beslutades under om nya lån motsvarande . Av detta beräknas () avsättas för insatser inom området offentlig institutionsutveckling. var motsvarande värden något högre, (). Andelen beslutade lån för offentlig institutionsutveckling inom respektive varierar mellan åren och det går inte att se några strukturella skillnader mellan institutionerna i denna del av utlåningen. Det finns alltså inte några indikationer om att vare sig gruppen med mer utvecklade eller gruppen med mindre utvecklade länder skulle ha mer stöd för offentlig institutionsutveckling. Tabellen nedan visar utvecklingen över tiden av utlåningen inom respektive för projekt klassificerade som offentlig institutionsutveckling. Finansiering av förvaltningsexporten 101 Utveckling av utlåning inom och för projekt inom offentlig institutionsutveckling –1999. M iljoner dollar och procent. Källa : ; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999. Som framgår av tabellen har såväl utlåningen totalt som utlåningen till projekt för institutionsutveckling ökat . Det är svårt att ur tabellen dra slutsatser om hur finansieringen av institutionsutveckling andelsmässigt utvecklats . För de lån som beslutats görs successivt upphandlingar av varor, anläggningsarbeten och konsulttjänster. upphandlades totalt för varav 14,8 miljarder () upphandlades internationellt. Tabell 4.20 visar utvecklingen av internationell upphandling av konsulttjänster, dvs den del som är öppen för konsulter utanför mottagarlandet. 102 Finansiering av förvaltningsexporten Internationell upphandling genom och av kon- sulttjänster budgetåren 1987–1999 (exkl. struktur- anpassningslån). Källa : ; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999; Satsa på utveckling, Rapport från mu ltilaterala upphandlingsprojektet, 1994. Av tabellen går inte att utläsa någon tydlig tendens i handling men har 1999 åter sjunkit. Strukturanpassningslånen bedöms ha en mycket liten andel konsulttjänster.