sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Sådana beslut kan aldrig gynna den integration i samhället som vi alla eftersträvar. Reservation av () Kommitténs majoritet vill ha kvar kravet medborgarskap för statsråd. Jag anser att den särskilda kvalifikationstiden bör slopas. Mina två huvudskäl för denna ståndpunkt är följande: 1.Alla medborgare skall ha samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter. Den som erhållit svenskt medborgarskap skall således inte i något avseende diskrimineras därför att hon/han inte varit medborgare . 2.Den som av godkänts som statsminister utser en ministär bland svenska medborgare. Det parlamentariska systemet - och i sista hand väljarna - kontrollerar att bedömningarna därvidlag varit rimliga. Regeln om tioårigt medborgarskap blir ett underkännande av folksuveränitetens och parlamentarismens principer och effek- tivitet. Reservation av () Fri och rättigheter i grundlag Att fri- och rättigheter inte gäller på samma sätt för svenska med- borgare och utländska medborgare är beklagligt. I regeringsformens (RF) andra kapitel finns en bestämmelse - 22 § - med syfte att grund- lagsskydda utlänningars rättigheter inom ett antal områden. I övrigt gäller , som införlivats i svensk lagstiftning, i vilken de fördragsslutande staterna förbundit sig att garantera envar som befinner sig under dess jurisdiktion de fri- och rättigheter som följer av konventionen. Utlänningars grundlagsskyddade rättigheter är begränsade eftersom vissa rättigheter i 2 kap. RF endast garanteras svenskar. I vissa fall är svenskar och utlänningar likställda och i ytterligare ett antal fall är de likställda men det är i lag möjligt att inskränka skyddet. Det berättigade i denna uppdelning har inte kunnat diskuterats närmare i kommittén eftersom ett stort antal av de aktuella fri- och rättigheterna har samband med utlänningslagstiftningen vilken ligger utanför kommitténs uppdrag. Däremot har en ytterligare begränsning när det gäller utlänningars fri- och rättigheter diskuterats. När det gäller svenska medborgare får ibland de mänskliga rättigheterna begränsas genom lag eller annan författning. I 2 kap. 12 § RF finns vissa s.k. materiella skyddsregler som måste iakttas vid sådana begränsningar. Skyddsreglerna gäller delvis även vid begränsningar av utlänningars fri- och rättigheter. 2 kap. 22 § tredje stycket lyder: På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket. De materiella skyddsregler jag syftar på finns i 12 § andra stycket (det materiella skyddet mot ingrepp på grund av åskådning i styckets tredje mening betraktas som en särskild fri- och rättighet, gäller redan och återfinns även i 22 § andra stycket 7): Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ning får ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Skillnaderna innebär bl.a. att begränsningar i lag kan ske beträffande utlänningar utan att det är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och utan att stå i proportion till nyttan med bestämmelsen. Detta är enligt mitt förmenande ytterst diskriminerande och inte godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Kommittén gör i övervägande- delen bedömningen att denna särbehandling, att de materiella skydds- reglerna i 12 § andra stycket inte gäller fullt ut vid begränsningar av utlänningars fri- och rättigheter, är sakligt motiverad efter att först ha sagt att dessa principer i och för sig är självklara i ett demokratiskt samhälle, vilket skulle kunna tala för att det inte föreligger sakliga skäl till särbehandlingen. Man hänvisar till att det enligt Europa- konventionen under normala förhållanden inte torde gå att underlåta att följa dessa principer. En uttrycklig hänvisning till finns också med i RF i direkt anslutning till utlänningsparagrafen. (23 §: Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.) Enligt skall begränsningar vara nödvändiga i ett demo- kratiskt samhälle och endast tillämpas för de syften med hänsyn till vilka de tillåtits. Anledningen till kommitténs ställningstagande är att en ändring av tillämpningen av de materiella skyddsreglerna kan komma att påverka och regeringens handlingsutrymme under extraordinära förhållanden (dvs. krig eller krigsfara eller andra extraordinära förhål- landen föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i). Kommittén hänvisar till artikel 15 som stadgar att de fördragsslutande parterna under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens kan vidta åtgärder som innebär avvikelser från konventionen då det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder inte strider mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten. Europa- konventionens begrepp allmänt nödläge som hotar nationens existens är vidare än de extraordinära förhållanden som avses i RF:s trettonde kapitel. En i RF reglerad skyldighet för statsmakterna att iaktta de nu aktuella skyddsreglerna skulle enligt kommitténs mening kunna inskränka det handlingsutrymme i allmänt nödläge har enligt . Av denna anledning vill kommittén ha särbe- handlingen kvar. Jag anser att man kan lösa denna fråga på annat sätt. I när vi talar om integration, att bekämpa främlingsfientlighet och rasism, att komma bort från ett vi och dom-samhälle, då vi ska få de nya svenskarna (med eller utan medborgarskap) att känna sig hemma och välkomna här i landet, så kan vi inte ge en sådan signal som avsak- naden av de materiella skyddsreglerna ger uttryck för. Att ha dessa kvar i nuvarande skepnad, dvs. att de inte gäller fullt ut för utlänningar, visar att vi anser att utlänningar inte är fullvärdiga invånare. En lägre klass. Många av de invandrare och flyktingar som kommer hit har med sig uppfattningen att är ett av de mest demokratiska länderna i världen, att fri- och rättigheter gäller alla, att alla är lika inför lagen etc. Det är den bild vi själva har gett vår omvärld och inte sällan känner de hitkomna större lojalitet mot landet än många infödda svenskar. Det är upp till oss att visa att vi är ett demokratiskt och generöst folk. Demokrati är inte bara att rösta fram en riksdag eller fullmäktige. Demokrati är också att låta alla vara med på lika villkor. Faran för krig är inte överhängande. Däremot vet vi naturligtvis ingenting om vad som händer . Den ventil kommittéledamöterna är rädda att förlora anser jag att man kan behålla även om ändring sker beträffande de materiella skyddsreglernas tillämpning. Enligt kommittén kan också den situation uppstå att man behöver ingripa mot främmande makts försök att påverka opinionen även innan situationen är så allvarlig att det råder krig eller krigsfara. Den situationen omfattas av regel om krig eller allmänt nödläge som hotar nationens existens (art. 15). En uttrycklig hänvisning till skulle därför kunna införas i 2 kap. 22 § RF för att lindra ledamöternas och en förmodligen stor del av befolkningens oro. tror jag att en mycket stor del av befolk- ningen anser att det naturligtvis måste vara godtagbart i ett demokra- tiskt samhälle när inskränkningar i de mänskliga rättigheterna görs, för alla. För att komma till rätta med båda dessa frågor föreslår jag att tredje stycket i 22 § ändras, t.ex. i enlighet med följande förslag eller på annat sätt som är lagtekniskt möjligt/lämpligt. På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § andra stycket första och andra meningen, tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket. Under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens tillämpas i stället för vad som sagts beträffande 12 § andra stycket första och andra meningen, artikel 15 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Offentliga anställningar och uppdrag Att dra gränsen för när medborgarskapet skall vara ett behörighets- villkor för att få inneha eller utöva statliga anställningar eller uppdrag är en mycket svår uppgift som ger upphov till många olika avväganden. Det förslag kommittén lägger fram förenklar den nuvarande av regler betydligt och det är mycket positivt. Ett stort antal anställningar och uppdrag som varit förbehållna svenska med- borgare (i bland nästan slentrianmässigt) kommer, om förslaget går igenom, att kunna innehas eller utövas även av utländska medborgare. Förutom de direkta kraven i lagstiftningen kommer det även fortsätt- ningsvis att vara möjligt att säkerhetsklassa anställningar. Det är i gränsdragningen av vilka anställningar och uppdrag som skall förbehållas svenska medborgare som kommitténs och min uppfattning går något isär. Kommittén har fastnat för att dra gränsen för nämnda krav enligt följande: -när det är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållande till andra stater, eller -vid viss verksamhet som på ett ingripande sätt berör enskildas rätts- förhållanden (t.ex. befattningshavare med rätt att besluta om frihets- berövande). Att hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater är skäl att behålla medborgarskapet är inte något jag motsätter mig. Det andra skälet däremot har enligt mitt förmenande inte samma bärighet. Det viktiga vid myndighetsutövning torde vara utbildning och kompe- tens. Medborgarskapet i sig är ingen garanti för att myndighetsutövning sker på ett korrekt sätt. Inte heller är medborgarskapet en garanti för att en person har goda kunskaper om det svenska samhället och den svenska rättstraditionen. I det fallet vore ett krav på hemvist i landet en lämpligare utgångspunkt. Det skäl som enligt min mening har bärighet när det gäller att kräva svenskt medborgarskap för en viss anställning m.m. är när medborgar- skapet i sig är ett skydd för individen. Det kan vara fallet i så skilda fall som t.ex. för militärer som i fråga om könsbyte, eftersom könsbyte kanske inte accepteras i det andra landet. I dessa fall torde det även ligga i individens eget intresse att ansöka om svenskt medborgarskap. Kommittén menar vidare att "i grundlag bör i första hand fästas krav på svenskt medborgarskap för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen". Det är en ståndpunkt jag med viss tvekan kan ansluta mig till. Min tvekan grundar sig i osäkerheten om t.ex. alla ordinarie domare omfattas av de två kriterierna; 1) rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater, eller 2) skydd för individen. En anledning till att ändå låta ordinarie domare omfattas av medborgarskapskravet är att de inte kan fråntas sina ämbeten, såvida inget extraordinärt inträffar. Jag har slutligen fastnat för att dra gränsen för krav på svenskt medborgarskap i enlighet med kommitténs förslag när det gäller de anställningar och uppdrag som regleras i grundlag. För anställningar och uppdrag som enligt kommitténs förslag skall regleras i lagen om offentlig anställning anser jag däremot inte att medborgarskapskrav skall ställas. Detta gäller t.ex. icke ordinarie domare, poliser och åklagare. Att inte kräva medborgarskapskrav innebär inte att det aldrig i dessa fall kan vara försvarbart utifrån kriterierna 1) rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater och 2) skydd för individen. Det bör i de fallen göras en prövning från fall till fall istället för en generell reglering för alla berörda. Krav på medborgarskap följer för många av dessa anställningar och uppdrag ändå av säkerhetsskyddslagen, vilket torde räcka. Krav medborgarskap för statsråd Jag anser inte att det är sakligt motiverat att kravet medborgarskap för statsråd skall behållas. Kunskap och kompetens bör vara avgörande för statsministerns val av medarbetare, inte huruvida personen i fråga hunnit vara svensk medborgare . Många utländska medborgare med hemvist i kan ha levt här i hela sitt liv utan att för den skull ha valt bort sitt utländska medborgarskap. Deras kunskaper om torde vara lika stora som de infödda svenska medborgarna. Ett krav på viss tids hemvist i landet hade varit mer förståeligt. Jag anser att de s.k. materiella skyddsreglerna i 2 kap. RF skall gälla fullt ut vid inskränkningar av utlänningars fri- och rättigheter, att svenskt medborgarskap endast skall krävas för de anställningar och uppdrag som enligt kommitténs förslag regleras i grundlag, att den särskilda kvalifikationstiden medborgarskap för statsråd inte bör behållas, och att krav på hemvist är ett bättre kriterium än krav på medborgarskap för att försäkra sig om att en person har erforderliga kunskaper om det svenska samhället. En särskild utredare skall göra en översyn av krav på svenskt medborgar- skap och andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen. -kartlägga i vilka sammanhang det i lagar och andra författningar ställs krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till med- borgarskap, -analysera dels de argument med vilka förekommande krav tidigare moti- verats, dels vad olika krav relaterade till medborgarskap i praktiken inne- bär, såväl för den enskilde som inte är svensk medborgare som för sam- hället i stort, -pröva relevansen av befintliga krav samt vid behov föreslå författnings- ändringar eller andra åtgärder, -särskilt analysera skälen för och emot att i lagar och andra författningar i olika avseenden göra skillnad mellan å ena sidan medborgare i andra medlemsstater i EU, å andra sidan utlänningar i övrigt. Den ledande principen i arbetet skall vara att lika rättigheter och skyl- digheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Mot bakgrund av att översynen kan tänkas resultera i förslag till grundlagsändringar eller förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och är regeringens bedömning att parlamentarisk medverkan kan komma att behövas i ett senare skede av utredningsarbetet. Utveckling mot allt större rättslig likställdhet Utvecklingen i har gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan dem som är svenska medborgare och den övriga befolkningen. I samband med att fick en samlad invandringspolitik, lade fast ett övergripande jämlik- hetsmål som innebar en strävan mot att lika rättigheter och skyldigheter skulle gälla för utlänningar och för svenska medborgare (prop. antog riktlinjer för invandrar- och minoritetspoliti- ken med utgångspunkt i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan (prop. 1975:26, bet. InU1975:6, rskr. Föredragande statsrådet konstaterade att det återstod få skillnader mellan utländska och svenska medborgares rättsliga ställning och framhöll att en strävan också i fortsätt- ningen borde vara att avlägsna återstående skillnader i lagstiftningen. Genom rösträttsreform (prop. 1975/76:23, bet. KU 1975/76:25, rskr. 1975/76:78) fick utlänningar som varit folkbokförda i en kommun närmast före valåret rösträtt vid val till kommunfullmäktige, landsting och kyrkofullmäktige (den s.k. treårsregeln). Den röstberättigade blev också valbar vid dessa val. Enligt direktiven, som anknöt till invandrarpolitiska proposition, skulle utredningen bl.a. fästa regeringens uppmärksamhet på bestämmelser som innebar en olikartad behandling av utländska och svenska medborgare, utan att det fanns starka skäl för det. lade fram delbetänkandet Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1986:6), vilket ledde till att beslutade att kravet på svenskt medbor- garskap skulle tas bort för ett antal olika anställningar och uppdrag (prop. 1985/86:7, bet. LU1985/86:7, rskr. 1985/86:33). Med det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) kom EG- fördragets artikel 6 att gälla. Denna utgår från en likabehandlingsprincip, även kallad icke-diskrimineringsprincipen, och innebär ett förbud mot varje form av diskriminering, direkt eller indirekt, inom EG-fördragets tillämpningsområde på grund av nationalitet. Detta grundläggande förbud kompletteras av mer precist utformade diskrimineringsförbud på olika områden. Undantag finns emellertid från förbudet, t.ex. i fråga om vissa anställningar i staten och andra offentliga organ samt möjligheterna att bosätta sig i ett annat medlemsland. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller fr.o.m. denna konvention som svensk lag. konventionens artikel 14 skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. I sammanhanget bör också nämnas de icke-diskrimineringsregler som finns i den nya europeiska konventionen om medborgarskap. Reglerna innebär bl.a. att en konventionsstats medborgarskapsregler inte får inne- bära åtskillnad eller omfatta någon praxis liktydig med diskriminering på grund av kön, religion, ras, hudfärg eller nationell eller etnisk härkomst. Vidare skall varje stat vägledas av principen om icke-diskriminering mellan sina medborgare, oavsett om de är medborgare från födseln eller har förvärvat medborgarskapet . Det finns också en regel om att medborgare i en konventionsstat som även har ett annat medborgarskap skall ha samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den staten. Frågan om skall ratificera konventionen övervägs för när- varande av medborgarskapskommitté. Den del av befolkningen som inte är svenska medborgare är inte homogen i fråga om rättslig ställning. Genom konventioner har vissa länders med- borgare fått en starkare ställning än andra. Medborgare i nordiska länder har i flera avseenden jämställts med svenska med- borgare och så är alltså fallet även för medborgare i länder inom EU. Även om medborgarskapets rättsliga betydelse har minskat – det har dessutom successivt blivit lättare att erhålla svenskt medborgarskap – och hemvisten i stället har kommit att få en allt större betydelse, finns det allt- jämt rättsliga skillnader mellan grupper av invånare på grund av med- borgarskap. Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i 2 kap. regeringsformen (RF). Enligt 2 kap. 7 § RF får en svensk medborgare inte landsförvisas eller hindras att resa in i landet. Något motsvarande grund- lagsfäst skydd finns av naturliga skäl inte för utlänningar. En utlännings rätt att resa in i eller vistas i landet regleras i utlänningslagstiftningen. En utlänning kan vidare - till skillnad från en svensk medborgare - utvisas på grund av brott. Rättsliga skillnader mellan svenska medborgare och utlän- ningar finns också i fråga om utlämning för brott. Enligt 2 kap. 22 § första stycket RF är utlänningar som befinner sig här i landet i stor utsträckning likställda med svenska medborgare i fråga om fri- och rättigheter. Av andra stycket framgår att när det gäller utlänningar vissa fri- och rättigheter kan inskränkas genom lag. Ett särskilt lag- stiftningsförfarande kan dock bli tillämpligt i sådana fall. gällande bestämmelser om fri- och rättigheter kan delas in i tre grupper: de som enbart gäller svenska medborgare, de som gäller både svenska medborgare och utlänningar samt sådana, där utlänningar och svenska medborgare i och för sig är likställda men där rättighetsskyddet för utlänningar kan inskränkas genom lag. Föreskrifter i lag som inskrän- ker fri- och rättigheter enbart för utlänningar finns bl.a. i utlännings- lagstiftningen. I tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs det att vid tillämpningen av förordningen är utlänningar likställda med svenska medborgare om inte annat följer av TF eller annan lag. Motsvarande gäller i fråga om yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). Ett fåtal särregleringar förekommer. Exempel på sådana är kraven att en juryman i tryckfrihets- eller yttrandefrihetshetsmål skall vara svensk medborgare. Rösträtt vid val till har svenska medborgare som uppnått på valdagen och som är eller har varit bosatta i landet. Detta framgår av 3 kap. 2 § RF. Av 3 kap. 10 § RF följer att den som har rösträtt i val till också är valbar till . Rösträtt vid val till har medborgare i länder som ingår i EU under förutsättning att de fyllt senast på valdagen och är folkbok- förda här samt att de inte har röstat i någon annan medlemsstat i EU. Rätt att rösta och vara valbara vid val till kommun- och landstings- fullmäktige har, förutom svenska medborgare, enligt 1 kap. 3 § vallagen (1997:157) och 4 kap. 2, 3 och 5 §§ kommunallagen (1991:900) även medborgare i någon av EU:s medlemsstater som är folkbokförda i och fyller senast på valdagen. Detsamma gäller medborgare i eller . Denna ändring trädde i kraft (prop. 1996/97:70). För övriga icke svenska medborgare gäller fortfarande den s.k. treårsregeln, dock med den skillnaden jämfört med tidigare att fristen räknas från valdagen och inte från året före valet. Enligt RF är utlänningar i princip likställda med svenska medborgare i fråga om innehav och utövande av anställning eller uppdrag i stat eller kommun. Krav på svenskt medborgarskap för rätt att inneha vissa offent- liga anställningar och uppdrag finns emellertid i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Utöver de i grundlagen direkt utpekade undantagen får krav på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Sådana bestämmelser finns i 5 och 6 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning () samt i olika författningar som utfärdats med stöd av de nämnda reglerna i RF och . I praktiken är ett stort antal anställningar och uppdrag inom framför allt försvar och rättsväsende men även inom annan statlig verksamhet förbehållna svenska medborgare. Enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) skall vissa anställningar och annat deltagande i verksamhet placeras i säkerhetsklass enligt en tregradig skala (1-3) beroende på i vilken omfattning en anställd, eller någon annan som lagen gäller för, får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet. Beslut om placering i säkerhets- klass fattas enligt 20 § säkerhetsskyddslagen av och dess myndigheter såvitt avser förvaltningsområde, och i övrigt av regeringen. Regeringen kan delegera beslutsbehörigheten till myndigheter och andra. Av 29 § säkerhetsskyddslagen följer att en anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som är säkerhetsklassad får innehas endast av den som är svensk medborgare. I enskilda fall får regeringen dock medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap. Också i vissa andra avseenden existerar rättsliga skillnader mellan grupper av invånare på grund av medborgarskap. Det gäller t.ex. rätten att bedriva vissa former av näringsverksamhet samt skyldigheten att fullgöra värnplikt, där ju förutom medborgarskapet även könstillhörigheten och åldern har betydelse. Härutöver kan nämnas att rätten till vissa sociala förmåner för den som inte är svensk medborgare inträder först efter en viss tids vistelse i landet. Inom bereds emellertid betänkandet En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72). Utredningens förslag inne- bär att socialförsäkringarna skall indelas i en bosättningsbaserad försäk- ring som avser kostnader och bidrag och en arbetsbaserad försäkring som avser inkomstförluster samt att bara ett försäkringsvillkor skall gälla för var och en av de två framtida försäkringsdelarna: bosättning i respektive arbete i . Behovet av en översyn Sedan fick sitt uppdrag har mycket hänt i och utanför det svenska samhället.