sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Konsumentpolitiken inför ett nytt sekel har ett gott grundläggande konsumentskydd och goda förut- sättningar för att driva en aktiv konsumentpolitik. Samhället har dock genomgått stora förändringar , vilket gör att konsument- politiken behöver ses över på nytt. En parlamentarisk kommitté får i uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsu- menter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Kom- mittén skall identifiera konsumentpolitikens långsiktiga innehåll och prioriteringar. Utredningen skall genomföras i ett tydligt EU-perspek- tiv, där det nordiska samarbetet är en viktig bas. Kommittén skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsument- politiska målen. Vid behov skall kommittén föreslå hur målen kan utvecklas och förbättras, mot bakgrund av de nya förutsättningarna som samhället ger. Kommittén skall också avväga vilka medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål. Miljömålet i konsumentpolitiken utvärderas löpande i annan ordning och någon särskild analys av detta skall inte göras i denna utredning, om det inte visar sig vara av särskild vikt ur ett helhetsperspektiv. Kommittén skall särskilt analysera målen och medlen för konsu- mentaspekterna inom områdena hushållsekonomi och finansiella tjänster, informationsteknik, produktsäkerhet och marknadsbevakning. har ett gott grundläggande rättsligt konsumentskydd och en fungerande struktur för myndighetsutövning på konsumentområdet. Det finns en god grund för t.ex. produktsäkerhetsarbete, lokal rådgivning vid köp av varor, arbete med reklamationshantering och tvistlösning, budgetrådgivning, produkttester, konsumentinformation och konsumentutbildning. De konsumentskyddande myndigheter som finns har högt förtroende bland konsumenterna och ger goda förut- sättningar att driva en aktiv konsumentpolitik till gagn för konsu- menterna. antog riktlinjer för konsumentpolitiken (prop. 1972:33, bet. 1972:NU40, rskr. Målet skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. beslutade om nya riktlinjer (prop. 1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292), som innebar att konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor, särskilt på hushållens baskonsumtion. Ett mål för konsumentpolitiken blev därför att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser. Det tidigare målet att konsumenternas ställning på marknaden skulle förbättras fördes också vidare med en viss justering. De nuvarande målen för konsumentpolitiken lades fast av 1995 (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). De tidigare målen om hushållens resurser och konsumentens ställning på markna- den förblev grundläggande för det fortsatta arbetet, men förtydligades och förstärktes. Ett nytt mål om att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet tillfördes. Det allt starkare sambandet mellan miljöpolitik och konsumentpolitik behövde också komma till uttryck i målen. beslutade därför att ett ytterligare mål för konsumentpolitiken skulle vara att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. De gällande konsumentpolitiska målen är således: -Att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, -Att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, -Att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och -Att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt håll- bar utveckling. Till detta kommer att har ett särskilt mål inom ramen för energihushållningsprogrammet. Regeringens skrivelse Konsumentpolitiken i EU - mål och inrikt- ning för det svenska arbetet (skr. 1995/96:181, bet. 1995/96:LU26, rskr. 1995/96:292) redogjorde för mål och inriktning för arbetet med konsumentfrågor i EU. Det övergripande målet skall vara att ge kon- sumenterna en stark ställning på marknaden och att främja konsu- menternas intressen och inflytande i ett integrerat . skall det vara möjligt att bibehålla och utveckla nivån på svensk kon- sumentpolitik. En handlingsplan för att nå miljömålet presenterades i regeringens skrivelse Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67, bet. 1997/98: LU21, rskr 1997/98:220). /() är central statlig förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har enligt förord- ningen (1995:868) med instruktion för huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Verkets uppgifter är i stor utsträckning inriktade på förebyggande åtgärder och tillsyn av marknaden enligt marknadsrättslig lagstiftning. Allmänna reklama- tionsnämnden har enligt förordningen (1998:1583) med instruktion för till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör varor, tjänster och andra nyttigheter (konsumenttvister) samt ge rekommendationer om hur tvisterna bör lösas. Andra myndigheter med bl.a. konsumentskyddande uppgifter är t.ex. , , och . Dessutom prövar Mark- nadsdomstolen med som första instans marknads- rättsliga mål. Det nordiska miljömärkningssystemet handhas i av ett aktiebolag, . Bola- get ägs gemensamt av staten och SIS - Standardiseringen i och skall inte vara vinstgivande. konsumentverksamhet är viktig för att konsumenterna skall ha nära till objektiv och oberoende rådgivning. Konsumentväg- ledning finns i de flesta kommuner, men har varierande omfattning. Totalt sett bedrivs dock en omfattande verksamhet, där viktiga inslag är budgetrådgivning, reklamationshantering och medling i konsu- menttvister, skuldsanering, förköpsrådgivning, skolkontakter, mark- nadsbevakning och konsumenträttslig rådgivning. Utöver detta finns andra former av institutioner dit den enskilde kan vända sig för råd- givning, t.ex. Konsumenternas bank- och försäkringsbyråer. Frivilliga organisationer med konsumentfrågor som huvuduppgift är t.ex. de båda paraplyorganisationerna Konsumentråd och Konsumenter i Samverkan. Vissa andra organisationer har konsumentpolitiska pro- gram som en del av sin verksamhet, t.ex. organisationer inom fack- föreningsrörelsen, kvinnoorganisationer och hushållningssällskap. Många lagar som innehåller regler till skydd för konsumenter kom till och . Dessa har efter hand revide- rats och byggts ut. Exempel på marknadsrättsliga lagar är marknads- föringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden och prisinformationslagen (1991:601). Civilrättsliga konsumentskyddslagar är konsumentköplagen (1990:932) och konsu- menttjänstlagen (1985:716). Det finns också lagar som innehåller både marknadsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser, t.ex. konsument- kreditlagen (1992:830), hemförsäljningslagen (1981:1361) och konsu- mentförsäkringslagen (1980:38). På produktsäkerhetsområdet finns produktsäkerhetslagen (1988:1604). Flera lagar har tillkommit i sam- band med . Det gäller t.ex. produktansvarslagen (1992:18), lagen (1992:1672) om paketresor, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet samt lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk. Efter EU-inträdet har bl.a. en lag (1997:218) om konsu- mentskydd vid avtal om tidsdelat boende (s.k. time-sharing) tillkommit. Arbetet med att genomföra EG:s rättsakter pågår kontinuerligt i Sve- rige. pågår t.ex. ett arbete med att genomföra Europa- parlamentets och rådets direktiv /7/EG om konsumentskydd vid distansavtal samt direktiv /5/EG om gränsöverskridande betalningar. Nya förutsättningar för konsumentpolitiken EU-medlemskapet och övriga nya internationella förutsättningar Betydelsen av internationaliseringen har generellt sett ökat på konsu- mentpolitikens område. anslöt sig till och blev medlem i Europeiska unionen EU . Detta är förmodligen de viktigaste förändringarna för kon- sumenter i och för den svenska konsumentpolitiken. Svensk konsumentpolitik är djupt integrerad med den gemensamma kon- sumentpolitiken i EU. Att bevaka och utveckla den svenska konsu- mentpolitiken är oförändrat viktigt, men det kan inte göras isolerat från utvecklingen i EU. Det är därför i stora stycken inte längre ändamåls- enligt att skilja mellan svensk och europeisk konsumentpolitik, utan dessa båda måste ses i ett sammanhang. Arbetet med att förbättra EU:s konsumentskyddande lagstiftning har stärkts . I vissa delar har man uppnått en standard som närmar sig den svenska lagstift- ningen. Närhetsprincipen tillåter vidare att i vissa sammanhang kan gå före och utveckla den nationella delen av konsumentpolitiken, som arbetar för ett bra gemensamt konsumentskydd i EU. finns det områden som är i behov av gemenskaps- reglering, och ett ökat samarbete mellan konsumentskyddande myndig- heter på EU-nivå är nödvändigt när det gäller tillsynsarbete och erfarenhetsutbyte. Ett ökat konsumentinflytande i standardiserings- processen, nationellt såväl som i de europeiska organen, är också nödvändigt. Ratificeringen av Amsterdamfördraget beräknas vara klar . Fördraget innebär en förstärkning av grunden för konsumentpolitiken inom EU. De konsumentpolitiska målen formule- ras klarare och det står nu helt klart att konsumentpolitik skall ses som ett självständigt politikområde. Vidare kommer införandet av den gemensamma valutan, euron, i elva medlemsländer att påverka svenska konsumenter även om inte deltar från bör- jan i valutasamarbetet. Rollen för det nordiska samarbetet har föränd- rats i och med att tre nordiska länder nu är medlemmar i . Det nor- diska samarbetet är en viktig bas för samarbete i olika EU-frågor. Internationellt arbete kring frågor som på olika sätt berör konsument- aspekter bedrivs vidare inom ramen för såväl FN, Världshandels- organisationen som och utveckling . Teknisk utveckling och ett ökat informationsutbud Informationstekniken har utvecklats snabbt under det senaste årtiondet, och många konsumenter har tillgång till informationssamhällets tjänster som bank-på-telefon, Internet, fax- och mobiltelefontjänster. Denna utveckling innebär såväl möjligheter som problem för konsu- menterna. Informationstekniken kan jämfört med tidigare ge konsu- menterna ökad tillgänglighet till varor, tjänster och information. Utöver alla möjligheter som informationstekniken kan erbjuda i form av ökad service, exempelvis för befolkning i glesbygd, är det viktigt att tekni- ken inte skapar nya klyftor i samhället. När den elektroniska informa- tionsspridningen blir allt mer omfattande och i vissa stycken ersätter tryckta medier, förändras människors konsumtion av medier. informationssamhället torde därmed innebära en förändring av konsu- menternas kunskaper om olika marknader. Men om utvecklingen också innebär att marknaden för tryckta dagstidningar minskar, kan det med- föra en ökad risk för att vissa konsumentgrupper, som inte har möjlig- het att använda t.ex. Internet, inte får tillgång till viktig information. På bl.a. dagligvaruområdet har mängden information ökat , och utformningen av informationen kan dessutom vara sådan att det är svårt för konsumenterna att skilja objektiv produktinformation från subjektiv. En utredning (Konsumentinformation om dagligvaror, In 1997:13, dir. 1997:151, tilläggsdir. 1998:94) arbetar med dessa frågor. Den ökade internationaliseringen och inträde på den gemensamma marknaden kombinerat med den tekniska utvecklingen ger konsumenterna tillgång till nya och ibland billigare produkter. Detta beror på att konkurrensen ökar i takt med en ökad till- strömning av företag och produkter från andra länder. Ett exempel är att det i vissa bostadsområden finns en växande marknad av direkt- importerade varor som försäljs via torghandel. Men det finns också en risk för farliga produkter, eftersom den konsumentskyddande lagstift- ningen varierar kraftigt i olika delar av världen. arbetar därför aktivt för att det gemensamma regelverket inom EU skall motverka en sådan skadlig import. Det är positivt att konsumenterna ges ökade möj- ligheter till handel på nya marknader och över gränserna, t.ex. via Internet, men för att en sådan handel skall få ökad spridning måste kon- sumenterna ha tillgång till goda tekniska lösningar och kunna känna förtroende för såväl tekniken som marknadens funktioner. Ändrade ekonomiska förutsättningar för hushållen Många hushåll har fått känna av ett minskat ekono- miskt utrymme, och skillnaderna mellan olika samhällsgrupper har ökat. Detta beror framför allt på den höga arbetslösheten samt föränd- ringar i olika transfereringssystem. Barnfamiljer med låg inkomst har enligt beräkningar haft svårast att klara sin eko- nomi, medan hushåll utan barn klarat sig bäst. Utvecklingen av hushållens ekonomi påverkas bl.a. av förändringar som rör arbetsmarknad, lönebildning, inflation, ränteläge, fastighets- priser, hyressättning, pensioner, transfereringar etc. Dessa faktorer påverkas i sin tur av den svenska ekonomins totala tillväxt och den inhemska ekonomiska politiken såväl som den internationella kon- junkturutvecklingen. Finansiella tjänster påverkar i hög grad hushållens ekonomi. Dessa tjänster omfattar exempelvis olika betaltjänster och sparformer, kredit- givning och försäkringar. Ett gott konsumentskydd har skapats genom Det har också stärkts genom att man utöver den befintliga försäkringsavdelningen inrättat en bankavdelning för han- tering av enskilda tvister på . Andra exempel på stärkt konsumentskydd på området finansiella tjänster är att möjlighet finns till kvalificerad konsumentrådgivning genom samarbete mellan de kommunala konsumentvägledarna och Konsu- menternas bank- och försäkringsbyråer, samt att / bevakar marknadsföring och avtalsvillkor på det finansiella området. har också (från ) möjlighet att biträda enskilda i allmän domstol när det gäller finansiella tjänster. Finans- inspektionen bedriver ett aktivt arbete med att få de olika instituten att införa klagomålsansvariga. Regeringen har också lämnat ett uppdrag till att i samråd med kartlägga de svenska bankernas kostnadsuttag och föreslå hur konsu- mentinformation skall utformas. Information rörande pensioner skall i första hand lämnas av försäkringskassorna. Premiepensions- myndigheten skall därutöver svara för ett allmänt informationsmaterial om de fonder som anmälts till premiepensionssystemet. På vissa områden, såsom för en del sparformer och betaltjänster, saknas dock ett samordnat rättsligt skydd. läm- nade betänkandet (SOU 1995:69) med förslag om bl.a. civilrättsliga regler till skydd för konsumenter. Betänkandet bereds inom . Den ökade globali- seringen på detta område ger vidare ett behov av ett konsumentskydd som fungerar över gränserna. Detta gäller främst inom EU, och arbete pågår därför med utarbetande av en gemensam handlingsplan för finan- siella tjänster. behandlas dessutom ett direktivförslag angående distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och ett förslag om elektroniska pengar. Rådgivningen till konsumenterna är till stor del väl utvecklad på det hushållsekonomiska området. Det finns dock några viktiga områden där det är svårt för den enskilde att få objektiv och oberoende rådgivning; detta gäller framför allt rådgivning vid bostadsköp och pensionssparande. Avregleringen av olika mark- nader har för den enskilde inneburit ökade valmöjligheter. Det gäller marknader som varit monopoliserade (t.ex. elektricitet), det ökade antalet entreprenadavtal som sluts i kommunerna (t.ex. för sop- hämtning) och det ökade antalet privata alternativ på olika marknader som tidigare till största delen har skötts av kommuner och landsting (t.ex. inom vård och omsorg). Men det har också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller. Det har uppstått en gråzon mellan de tjänster samhället tillhandahåller och vad som bjuds ut på en fri marknad. En gränsdragning mellan vad som är eller bör vara konsu- menträttigheter och vad som faller inom andra politiska områden, t.ex. socialpolitik, är därför ibland svår att göra för den enskilde. Ett visst klargörande innebär Högsta domstolens dom i mål nr T 2842-97. Bakgrunden till målet var att en förälder hade begärt att få tillbaka erlagd daghemsavgift med hänvisning till att kommunen hade åsidosatt sina skyldigheter i rättsförhållandet mellan parterna bl.a. genom att barnomsorgen äventyrat barnens hälsa på grund av före- komst av mögel i lokalen. konstaterade att rättsförhållandet mellan parterna hade så pass starka privaträttsliga inslag att det förelåg ett ömsesidigt förpliktande avtal. Behov av en översyn Den svenska konsumentpolitiken berör människors vardag och är en del av välfärdspolitiken, såväl som den är en del av och en drivande kraft i den gemensamma konsumentpolitiken i EU. Dagens konsu- menter ser ett samhälle som förändrats kraftigt och som fortsätter att förändras snabbt. Konsumentpolitiken måste därför anpas- sas till delvis nya områden och marknader. Viktiga konsumentpolitiska områden och arbetsformer behöver analyseras i syfte att uppnå en så effektiv konsumentpolitik som möjligt. Mot bakgrund av detta finns ett behov av att göra en översyn av de konsumentpolitiska mål som fastslog 1995 och granska möj- ligheterna för att vidareutveckla den svenska konsumentpolitiken. Det finns också ett behov av att granska arbetsformer och de medel i form av t.ex. lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som står till konsumentpolitikens förfogande. En parlamentarisk kommitté tillkallas för att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall utformas för att kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag. Kommittén skall identifiera vilka områden som långsiktigt bör prioriteras inom konsumentpolitiken och vilken ambitionsnivå som bör gälla på de olika områdena. I detta ingår att värdera vad som skall vara konsumentpolitikens huvudinriktning, och en modell skall föreslås för det offentliga åtagandet på konsument- området. Kommittén skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen och arbetet. Vid behov skall kommittén föreslå hur målen kan utvecklas och fungera bättre, mot bakgrund av de nya förutsättningarna i samhället. Utredningsuppdraget skall fullgöras i ett tydligt EU-perspektiv. Det bör beaktas att det nor- diska samarbetet är en viktig bas i det konsumentpolitiska arbetet, också inom ramen för EU-arbetet. Kommittén skall också föreslå vilka arbetsformer och medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att öka möjligheterna att nå dessa mål. Kommittén skall, mot bakgrund av de tidigare beskrivna nya för- utsättningarna för konsumentpolitiken, särskilt analysera och vid behov lämna förslag i fråga om följande områden: Den svenska konsumentpolitiken i EU och andra internationella sam- manhang Regeringens inriktning för arbetet med konsumentpolitik i EU formule- rades efter endast medlemskap i unionen. Svensk konsument- politik är djupt integrerad med EU:s konsumentpolitik, och de nu varit medlem har gett oss erfarenheter kring hur kon- sumentpolitik kan utformas i och EU. Kommittén skall därför analysera om EU-aspekten bör betonas tydligare i konsumentpolitikens mål, och föreslå på vilket sätt detta i så fall bör ske. Kommittén skall vidare lämna värdera vilka strategier som är lämpliga för att skall kunna bedriva ett kraftfullt och initierat arbete med konsument- frågor inom EU och andra relevanta internationella forum och vilka sakfrågor som särskilt bör lyftas fram. Slutligen skall kommittén se över vilken roll bör spela i det nordiska konsumentpolitiska samarbetet. Utvecklingen av den moderna informationstekniken är viktig för kon- sumenterna, och konsumentpolitiken måste hålla samma utvecklings- takt. För konsumenterna är aspekter som rör rättsskydd, tillgänglighet, användarvänlighet och säkerhet grundläggande för att de skall kunna utnyttja informationstekniken på bästa sätt. När det gäller konsu- menträttsliga aspekter kartlägger Utredningen angående konsumenträttigheter i IT-samhället (In 1998:06, dir. 1998:64) vilka problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med elektronisk kommunikation i informations- samhället. Den skall också analysera om det finns behov av någon form av ökat konsumentskydd i aktuella fall. Utgångspunkten skall vara att stärka konsumenternas rättigheter i informationssamhället. Det är angeläget att alla i samhället kan ta del av de möjligheter den nya tek- niken medför. Huvudinriktningen i den nationella IT-strategin är just att stimulera användningen av informationstekniken. Målet är att alla skall ha lika möjligheter att använda informationstekniken som ett medel för ökad kunskap, demokrati och rättvisa. IT-infrastruktur- utredningen (K 1998:07, dir. 1998:61) har därför bl.a. fått i uppdrag att analysera tillgången till avancerad informations- och kommunikations- teknisk infrastruktur ur ett regionalt och socialt perspektiv. Utöver detta finns ett behov av att i detta sammanhang särskilt se över frågor som rör användarvänlighet och service till konsumenterna. God information genom olika media är nödvändig för att konsumenterna skall kunna göra rationella val på marknaden. Det är därför viktigt att konsumenterna har tillgång till god information, att de kan använda informationen på ett bra sätt och att de kan skilja på objektiv och subjektiv information. Kommittén skall analysera frågan och lämna förslag om hur frågor som har samband med användarvänlighet, service och god information kan få en tillfredsställande lösning, t.ex. genom utbildningsinsatser. Slutligen skall kommittén analysera säkerhets- aspekter ur ett konsumentperspektiv rörande användning av informationsteknik, t.ex. sådant som rör användning av betalkort, fel- debiteringar och dröjsmål med betalningsförmedling och lämna förslag om hur konsumenterna kan tillförsäkras att informationstekniken kan användas på ett säkert sätt. I detta sammanhang kan frågor som rör samhällets tillsyn behöva uppmärksammas. Här skall särskilt beaktas det arbete som bedrivs inom t.ex. (Fi 1995:09, dir. 1995:86). En viktig uppgift för konsumentpolitiken är att garantera att man i samhället löpande analyserar och beaktar de verkliga hushållseko- nomiska effekterna av den ekonomiska utvecklingen i omvärlden i stort samt effekterna av politiska och andra beslut med ekonomisk anknyt- ning. Hushållsekonomiska bedömningar är viktiga för det löpande eko- nomisk- politiska arbetet. Analyser av hushållsekonomiska effekter måste därför ske på ett tidigt stadium - men också fungera som en kon- trollstation för välfärdspolitiken. Kommittén skall föreslå vilka ana- lyser ur en konsumentpolitisk synvinkel som behövs på det hushålls- ekonomiska området och hur sådana skall genomföras. På området finansiella tjänster skall kommittén analysera om det konsumenträtts- liga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt t.ex. när det gäller vissa sparformer och betaltjänster. Om inte, bör kom- mittén föreslå hur det kan förbättras. Kommittén bör också analysera om möjlighet att biträda enskilda i allmän domstol beträffande finansiella tjänster bör permanentas. överskridande handeln med dessa tjänster bör beaktas i arbetet, liksom utvecklingen inom EU och den internationella utvecklingen i övrigt. (Fi 1995:09, dir. 1995:86) arbetar för när- varande med en översyn av roll vad gäller konsumentskydd. Det övervägs här vilka uppgifter som lämpar sig att överföra till . Det finns som tidigare nämnts några viktiga områden där det är svårt för den enskilde att få objektiv och oberoende hushållsekonomisk rådgivning på ett samordnat sätt. Framför allt gäller detta information vid bostadsköp och pensions- sparande. Kommittén skall därför lämna förslag på hur man kan lösa frågan om lokal, objektiv och oberoende rådgivning på dessa områden.