sou · GOB317 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen har, mot bakgrund av det sätt på vilket begreppet används i författningar, inte kunnat finna att en sådan förändring leder till några tillämpningsproblem. En person kan under vissa förutsättningar, som kvarskriven enligt 16 § FbL, få vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten efter att han eller hon har flyttat. Kvarskrivning innebär sålunda att en person bor på ett ställe, men är folkbokförd i den församling där han eller hon senast bodde. Överväganden och förslag 97 För beskattningens vidkommande medför kvarskrivning att personen betalar skatter och avgifter enligt de skattesatser som gäller där han eller hon tidigare bodde. Den beslutade begravningsavgiften medför att kvarskrivna personer skall betala avgift till den huvudman för begravningsverksamheten inom vars verksamhetsområde de senast var bosatta. För att uppbörden av begravningsavgiften skall fungera krävs kännedom om vilken församling inom som personerna flyttat från. Detta innebär att det för kvarskrivna personer inte går att ersätta församling med kommun eftersom uppbörden av begravnings- avgiften för kvarskrivna i sådant fall inte skulle fungera. Detta medför att folkbokföringsort i 16 § FbL skall ersättas med den kvarskrivnes gamla fastighet. Kvarskrivna personer kommer inte i och med denna förändring i ett mer utsatt läge i förhållande till vad som har gällt tidigare. Den eller de personer som har förföljt eller hotat den kvarskrivne känner nästan undantagslöst till var den kvarskrivne tidigare var bosatt. Den viktigaste omständigheten rörande den kvarskrivnes säkerhet är att uppgifter om hans eller hennes nya bostad inte är åtkomliga för den eller de som har utsatt den kvarskrivne för trakasserier. 4.6Ändrad definition av begreppet födelsehemort Förslag: Ett nyfött barn skall folkbokföras i den kommun där modern är folkbokförd eller, om modern inte är folkbokförd, i den kommun där fadern är folkbokförd. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om folkbokföringsort innehåller FbL en definition av begreppet födelsehemort. Av 6 § tredje stycket framgår således att med födelsehemort avses i första hand den försam- ling där ett nyfött barns moder är folkbokförd. Det är i den församlingen som barnet blir folkbokfört första gången. I vissa sammanhang har begreppet födelsehemort ansetts miss- visande. Det har övervägts om regleringen beträffande barnets första folkbokföring kan utgå ur FbL och om födelsehemort skall ersättas av faktisk födelseort. Viss ändring i den nämnda bestämmelsen har också gjorts. Det är inte utredningens uppgift att nu närmare överväga dessa frågor mer ingående. Mot bakgrund av att vi föreslår att folkbokföring på församling skall upphöra bör begreppet födelsehemort ges en ny definition och i stället avse kommun. Folkbokföring kommer att ske i kommun och kommun får 98 Överväganden och förslag även i övrigt anses vara det mest lämpliga att ersätta församling med. Bestämmelsen om födelsehemort fyller fortfarande den funktionen att den anger var barnet skall folkbokföras när föräldrarna är folkbokförda på olika håll. Uppgiften om födelsehemort är en uppgift som registreras särskilt och anges i folkbokföringsregistren. När en församling har delats eller gått upp i en annan församling har uppgiften i registren om födelse- hemort inte ändrats för de personer som har berörts av förändringarna i församlingsindelningen. I pass redovisas födelsehemort, där sådan finns, oaktat att det i passformulären anges att det är födelseort som redovisas. För personer som föds efter att vårt förslag har trätt i kraft kommer födelsehemorten i deras pass sålunda att anges med den kommun som de först folkbokförts i. Detta medför att det framöver kommer att finnas två grupper av personer vars födelsehemort har olika innebörd, dvs. antingen församling eller kommun. Några problem för enskilda personer lär detta inte komma att medföra. 4.7Några följdändringar på det fastighetsrättsliga området i anledning av stat- kyrkareformen Förslag: Lantmäterimyndigheternas möjligheter att besluta om ändrade församlingsgränser skall upphöra. I 3 § lagen (1970:991) om ändring i och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning (LÄIF) finns bestämmelser om ändring av församlingsgräns i samband med fastighetsbildning. Det är lantmäterimyndigheterna som beslutar om sådan ändring. Utgångs- punkten är att församlingsgränser anpassas till ändrade fastighets- gränser. Vid fastighetsbildning över kommungräns följer en sådan anpassning med automatik. I och med att beslut om ändringar i församlingsindelning skall vara en helt intern kyrklig fråga kan bestämmelserna i 3 § LÄIF om justering av församlingsgränserna i samband med vissa fastighetsbildningsåtgärder inte vara kvar. Det skulle strida mot en av grundtankarna i stat- kyrkareformen att statliga eller kommunala lantmäterimyndigheter i samband med fastighetsbildningsåtgärder, som inte kommer att kunna påverka eller ens har initierat, alltjämt skulle kunna förändra församlingsindelningen. Överväganden och förslag 99 När 3 § LÄIF upphävs fyller lagens 7 § inte längre någon funktion, varför även den skall upphävas. Reglerna i 5 § om bedömningen av lämpliga förvaltningsområden bör inte längre omfatta församlingar. Härutöver skall följdändringar göras i 6 §. I fastighetsbildningslagen finns vissa förfaranderegler som lant- mäterimyndigheterna har att iaktta i samband med fastighetsbildningar som medför gränsjusteringar för kommuner. Församlingar inom som berörs av sådana gränsändringar har, jämte berörd kommun, rätt att påkalla att medgivande lämnas av regeringen eller berörd länsstyrelse till fastighetsbildningen i fråga. När nu har lämnat det allmänna bör dess särställning i detta fall jämfört med andra trossamfund slopas. Några justeringar i 13 kap. fastighetsbildningslagen behöver, såvitt vi har kunnat bedöma, inte göras i anledning av de förändrade relationerna mellan och staten eller i övrigt på grund av våra förslag. 4.8Uppgiftslämnande angående ändrad församlingsindelning m.m. Förslag: En ny lag skall införas som reglerar informationsflödet till och från om indelningsändringar. Stat- kyrkareformen har medfört att det inte längre föreligger någon samordning mellan, å ena sidan, fastställandet av församlingsgränser och, å andra sidan, fastställandet av gränser för fastigheter och kommuner. Församlingsindelningen är en intern kyrklig angelägenhet. Landets indelning i fastigheter och kommuner är en fråga för olika myndigheter. åligger det dock lantmäterimyndig- heterna att registrera och redovisa församlingsgränserna, dels på registerkartan, dels i det skrivna registret. För att denna redovisning skall kunna fullgöras måste och lantmäterimyndigheterna få kännedom om ändringar i församlingsindelningen. Som anges i avsnitt 2.6.2 och i bilaga 4 kan avvikelser mellan i första hand fastighets- och församlingsgränser medföra att uppbörden av begravnings- och kyrkoavgiften försvåras. För att i så stor utsträckning som möjligt undvika dessa avvikelser är det därför av vikt att informerar i första hand lantmäterimyndigheterna om förändringar i församlingsindelningen. Å andra sidan måste självfallet kontinuerligt få uppgifter om fastighetsbildningsåtgärder som sker över församlingsgränser samt om förändringar i 100 Överväganden och förslag Därigenom ges kyrkan möjlighet att anpassa församlingsgränserna till ändrade gränser för fastigheter och kommuner. Nuvarande informationsskyldighet för kyrkan, som regleras i 14 § lagen om , anger inte vilken enhet inom kyrkan som skall leverera uppgifterna om indelningsändringar till staten. Uppgifts- skyldigheten bör enligt vår mening åligga den beslutande enheten inom kyrkan, dvs. stiftet eller Kyrkostyrelsen. Det finns annars risk för att information blir liggande hos något mellanled eller av något annat skäl aldrig når rätt mottagare. Underrättelserna bör sändas direkt till och till den eller de lantmäterimyndigheter som berörs av indelningsändringen. Med en sådan ordning kommer uppgifterna och lantmäterimyndigheterna tillhanda utan onödig tidsutdräkt. Skattemyndigheterna skall beräkna storleken av de förskott av begravningsavgiften som kommer att utgå till begravningshuvudmännen. Myndigheterna bör därför löpande erhålla information om indelningsändringar i församlingsindelning. För att underlätta för uppgiftslämnaren – den beslutande instansen inom kyrkan – kan uppgifterna lämnas till . Verket får sedan vidarebefordra informationen till berörda skattemyndigheter. är den myndighet som fastställer koderna för län, kommuner och församlingar. Så länge som behov finns kommer att fastställa koder för församlingar. Församlingskoden fastställs först av , varefter lantmäterimyndigheterna kan åsätta berörda fastigheter en sådan kod. Som ovan beskrivits kommer uppbörden av begravningsavgiften, i vart fall fram t.o.m. , att vara beroende av att kopplingen fastighet - församling kan göras på samma sätt som . bör därför också aviseras om delningar och sammanslagningar av församlingar samt om namnbyten. Eftersom det här handlar om att ålägga en hand- lingsskyldighet skall bestämmelsen av konstitutionella skäl regleras i lag. Enligt 8 kap. 6 § regeringsformen skall grunderna för regleras i lag. Vidare stadgas att sådan lag, dvs. lagen om , ändras på samma sätt som anges i 8 kap. 16 § regeringsformen om stiftande av riksdagsordningen. Detta innebär att det enligt huvudregeln skall fattas två beslut, med ett riksdagsval mellan besluten, för att lagen om skall ändras. Enligt utredningens mening är en informationsplikt för rörande Överväganden och förslag 101 dess församlingsindelning inte att hänföra till grunderna för kyrkan. Informationsskyldigheten behöver därför inte regleras i lagen om . Man skulle kunna tänka sig att reglera frågan i exempelvis begravningslagen. Med hänsyn till bl.a. att uppgifter om församlingar används inom ett flertal samhällsområden har utredningen valt att föreslå att informations- skyldighet skall placeras i en särskild lag. Därmed kan 13 § förordningen (1999:731) om registrering av trossamfund upphävas. Regleringen i 14 § lagen om påverkas inte av den föreslagna lagen. Uppgifter skall fortfarande aviseras till Kammar- kollegiet. Som nämnts finns det ett intresse av att anpassar sina församlingsgränser till ändrade gränser för fastigheter och kommuner. Kyrkan bör därför fortlöpande få information om fastighetsbildningar som berör församlingsgränser och om ändringar i den kommunala indelningen. Åtgärder som kan komma att beröra församlingsindelningen regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988) och lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Det är lantmäterimyndigheterna som fattar beslut enligt den förstnämnda lagen. Myndigheterna bör åläggas att underrätta berörda församlingar och stift om beslut enligt fastighetsbildningslagen som har betydelse för församlingsgränserna. Förändringar i kommunindelningen kan beslutas av antingen regeringen, Kammarkollegiet eller en länsstyrelse (1 och 3 §§ lagen om ändringar i indelning i kommuner och landsting). Informations- skyldigheten bör åläggas den beslutande myndigheten. För att skall kunna se till att beslut om ändrad församlingsindelning träder i kraft som ändringar i den kommunala indelningen bör kyrkan få kännedom om sådana ärenden redan när de initieras. Enligt utredningens mening finns det fördelar med att ha bestämmel- serna om uppgiftsflödet till och från Svenska om indelningsändringar samlade i en författning. Bestämmelsen om myndigheters uppgifts- skyldighet till placeras därför lämpligen i den föreslagna nya lagen om informationsflöde till och från kyrkan, trots att föreskrifterna i fråga inte kräver lagform. 102 Överväganden och förslag 4.9Framtida koppling mellan person och församling För att uppbörden av begravnings- och kyrkoavgiften skall fungera krävs att skattemyndigheten kan hänföra varje person till den församling inom där han eller hon är bosatt. Inom en överskådlig framtid måste detta bygga på den hittillsvarande ordningen, nämligen att uppgifter från om en fastighets koppling till församling i det skrivna fastighetsregistret aviseras till . Dagens förfarande regleras i första hand genom före- skrifter i 25, 48 och 59 §§ fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059). föreslår utredningen en helt ny ordning för registrering och redovisning av församlingsindelningen. Den möjliggörs genom att det då kommer att finnas ett rikstäckande register med koordinatsatta adresser hos , vilket bl.a. kommer att utgöra grunden för folkbokföring. Den digitala registerkartan, lagrad i ett centralt kartdatabassystem hos , kommer då att vara rikstäckande. Informationen om församlingar på registerkartan (församlingspolygoner) blir möjlig att sammanföra med adressregistret. Enligt utredningens mening bör redovisningen av församlingsgränser ske i ett skikt i anslutning till den digitala registerkartan. Skiktet kan föras av . Redovisningen av församlingar i det skrivna registret behövs då inte längre. Genom att lägga samman församlingsgränserna med de koordinatsatta adresserna kan förse varje adress med en församlingskod. De kodsatta adresserna aviseras därefter till , som kan använda uppgifterna för bl.a. uppbörden av begravnings- och kyrkoavgiften. Allt detta skulle förenkla hela processen – från samråd till registrering och aviseringar – för alla medverkande och också innebära att kommer att kunna föra församlingsindelningen fritt från nuvarande administrativa indelningar och fastighetsgränser. Överväganden och förslag 103 I digitala kartbaser, redovisas i anslutning till den digitala registerkartan............. ........den aktuella församlingsindelningen (församlingar här 1, 2 och 3).... .....och genom matchning med det .......och kodsatta adresser samtliga adresser påföras en av folkbokförda personer till Den nu skisserade lösningen beskrivs närmare i bilaga 4. Bland författningsförslagen återfinns ett utkast till en reglering av hur kan få aviseringar om församlingskopplade adresser. Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att tillsammans med arbeta fram en ordning som kan träda i kraft . Förslag: Bestämmelserna om församlingar inom utmönstras ur 2 kap. 7 § vallagen. I 2 kap. vallagen (1997:157) finns bestämmelser om valkretsindelningen vid val till kommunfullmäktige. Enligt 2 kap. 6 § vallagen utgör kommunen valkrets. Har kommunen fler än 6 000 röstberättigade personer får kommunen delas in i två eller 104 Överväganden och förslag En kommun som har färre röstberättigade får delas in i två eller flera valkretsar bara om det finns synnerliga skäl, om kommunen sträcker sig över ett betydande geografiskt område eller har andra geografiska förhållanden som motiverar en sådan valkrets- indelning. En valkrets skall, enligt 2 kap. 7 § vallagen, utformas så att den kan få minst 15 kommunfullmäktige. Den bör ha en sammanhängande gränslinje. Det anges att en församling skall lämnas odelad eller i vart fall inte delas in i fler än två kretsar. Indelningen i valkretsar för val till kommunfullmäktige beslutas av fullmäktige. För att beslutet om val- kretsindelningen skall gälla skall det därefter fastställas av . Bestämmelsen om att beakta församlingar vid valkretsindelningen infördes i den dåvarande förordningen (1862:33) om kommunal- styrelse i och har funnits i valförfattningarna. Utredningen har inte kunnat hitta några förarbetsuttalanden till närmare belysning av de resonemang som låg till grund för bestämmelsens införande. Bestämmelsen i 2 kap 7 § vallagen torde närmast ha karaktären av en administrativ regel som underlättar själva valförfarandet. Valkretsindelningen används förutom i valadministrationen även av de politiska partierna i valarbetet och i organisationerna. De förändrade relationerna mellan staten och och upphörande av val i det allmännas regi inom kyrkan innebär att det finns skäl att överväga om församlingsindelningen även i fortsättningen bör utgöra grund för valkretsindelningen. Som tidigare nämnts bör kyrkans församlingsindelning användas i begränsad utsträckning av det allmänna. Om nuvarande ordning behålls skulle man teoretiskt kunna tänka sig att en kommun fastställer valkretsindelningen i enlighet med församlingsgränserna, men att ett beslut av kyrkan om ändrad församlingsindelning de facto påverkar kommunens beslut så att en person får rösta i en annan valkrets än som var avsikten med kommunfullmäktiges beslut. Några skäl till att ha kvar anknytningen till församlingsindelningen vid bestämmandet av valkretsindelningen kan enligt utredningens mening inte anses föreligga. Indelningen bör i stället kunna ske på annan grund. Valkretsarna är indelade i valdistrikt (4 kap. vallagen), som i sin tur bestäms utifrån de där ingående fastigheterna. En framtida ordning skulle därför kunna vara att valkretsarna bestäms utifrån valdistriktens indelning. Folkbokföring kommer även i fortsättningen att ske på fastighet. Något problem att hänföra de röstberättigade till rätt valkrets finns därför inte med en sådan ordning. Vi föreslår mot bakgrund av det angivna att hänvisningen till församlingsindelningen skall utgå ur vallagen. Överväganden och förslag 105 Förslag: Uppgiften i lagen om röstlängdsregister om den församling som personen är folkbokförd i enligt folkbokföringslagen skall ersättas med uppgift om den fastighet personen är folkbokförd på enligt folkbokföringslagen. Lagen (1997:158) om röstlängdsregister trädde i kraft och har sålunda ännu inte tillämpats vid något allmänt val. och skattemyndigheterna får enligt lagen föra register för bl.a. tillhandahållande av röstlängder för hela landet. Registret får enligt 5 §, innehålla uppgifter om namn, personnummer, adress, församling som personen är folkbokförd i enligt folkbokförings- lagen (1991:481) och medborgarskap. För personer som inte är folkbokförda i landet får i registret också anges när de utvandrade. Som tidigare nämnts har lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m. upphört att gälla . Några val till kommer inte längre att anordnas i det allmännas regi. Det föreligger därför inte längre skäl att på grund av val till det allmänna alltjämt föra uppgiften om en persons församlingstillhörighet i lagen om röstlängdsregister. Det kan inte anses föreligga tillräckliga skäl för att behålla församlingstillhörigheten i lagen för att kunna erhålla statistiska uppgifter om valdeltagande till det allmänna på församlingsnivå. Däremot bör uppgift om den fastighet en person är folkbokförd på finnas i registret för att, dels kunna upprätta korrekta röstlängder, dels bl.a. kunna göra olika framtida valstatistiska sammanställningar på kommun- eller till och med fastighetsnivå. Enligt utredningens mening bör därför lagen om röstlängdsregister ändras på sätt att uppgiften om den församling en person är folkbokförd i byts ut mot den fastighet han eller hon är folkbokförd på. Förslag: Uppgiften i utsökningsregisterlagen rörande fysiska personer som har flyttat till utlandet skall ändras så att den avser den kommun från vilken flyttningen skett. Enligt de ändamål som anges i 1 § utsökningsregisterlagen (1986:617) skall det med hjälp av automatisk databehandling föras, dels ett centralt utsökningsregister för hela landet, dels regionala utsökningsregister. Ändamålen med registren kan delas upp i tre huvudgrupper. Den första gruppen avser indrivning enligt bl.a. utsökningsbalken. 106 Överväganden och förslag registren användas för diverse organisatoriska ändamål inom exekutions- väsendet. Slutligen får registren användas för vissa tillsynsfunktioner. I utsökningsregistren får för fysisk person registreras bl.a. namn, adress, personnummer och, om personen flyttat till utlandet, dagen för detta och den församling från vilken utflyttningen skett. Mot bakgrund av att registerändamålen avser exigibla fordringar och i övrigt inte berör församlingsrelaterad verksamhet finns det inget behov av att ha kvar uppgiften. Uppgiften bör med hänsyn till våra förslag rörande FbL utgå och ersättas med uppgift från vilken kommun flyttningen skett. 4.10.4Lagen om avgift till registrerat trossamfund Förslag: Lagen om avgift till registrerat trossamfund skall hänvisa till den kommun i stället för den församling en person är folkbokförd i. I 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund upplyses att för den som tillhör skall begravningsavgiften räknas in i kyrkoavgiften, dock inte för den som är folkbokförd i en församling där kommunen är huvudman för begravningsverksamheten. Med vårt förslag kommer folkbokföring inte längre att ske i församling. Paragrafen behöver därför justeras. Lydelsen i undantaget bör ändras till att avse personer som är folkbokförda i en kommun som är huvudman för begravningsverksamheten. 4.11Användningen av församlingsindelning i olika författningar församlingar har, vid sidan av län och kommuner, utgjort en naturlig grund för indelning av landet i geografiska områden. Församlingsindelningen styr exempelvis förutsättningar för inhemskt och EU-anknutet stöd till diverse näringar. I de författningar som reglerar sådant stöd anges stödområdena bl.a. med hjälp av församlingar. Församlingsindelningen används även i andra författningar för att beskriva geografiska områden. Det kan exempelvis gälla områden för jakt eller förvärvstillstånd vid fastighetsöverlåtelse. Författningarna i fråga är medtagna i tabell 2 i bilaga 3. När är en del av det allmänna aktualiseras frågan om den fortsatta användningen av församlingsindelningen. Överväganden och förslag 107 staten exempelvis även framöver använda församlingarna för att i lagar och förordningar ange geografiska områden? Frågan har inte närmare belysts i det utredningsarbete som föregick stat- kyrkareformen. är det enligt utredningens bedömning svårt att hålla fast vid den nuvarande ordningen. Skälet till det ställningstagandet är främst att församlingsindelningen numera är en intern angelägenhet för . Det är också troligt att församlingarnas sträckning framöver kommer att ändras i betydande omfattning och därmed bli allt mindre lämpade för annat än kyrkliga ändamål. Kyrkans beslutanderätt över församlingsindelningen är ett av fundamenten i stat- kyrkareformen. Sedan församlingsindelningen blivit en intern fråga för har den koppling brutits som tidigare förelåg mellan gränser för fastigheter och församlingar. Lantmäterimyndigheterna skall inte längre justera församlingsgränser i samband med fastighetsbildningsåtgärder. Detta är visserligen något som utredningen föreslår, men förslaget är en nödvändig följd av stat- kyrkareformen. Även om det från kyrkans sida kommer att finnas en strävan att anpassa församlingsgränser till fastighetsgränser är det ofrånkomligt att bl.a. vissa fastighetsbildnings- åtgärder leder till ökad åtskillnad mellan dessa gränser. Med utredningens förslag kommer folkbokföringen att upphöra med registreringen av folkbokförda personers bosättning i församlingarna. Därmed blir det svårare att få kännedom om i vilken församling en person är bosatt. Fråga är då hur användningen av församlingsindelningen i lagar och förordningar bör lösas . När det gäller vissa författningar har problemet redan uppmärksammats. Så har man exempelvis när det gäller förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag angett att med församling avses de territoriella församlingar som fanns . Med ett sådant förfarande har församlings- indelningen så att säga låsts vid den denna tidpunkt. Ändring i en församlings sträckning som beslutas därefter påverkar alltså inte stödområdet för ett sådant bidrag. Om indelningen inte låses kan det inträffa en oönskad utvidgning av ett bidragsområde genom att kyrkan exempelvis beslutar att utöka en viss församlings område. Med hjälp av kartor och andra åtgärder går det naturligtvis att utreda tidigare indelningar, men uppgifter därom finns inte lätt tillgängliga, exempelvis i datoriserade register. Den bristen bör enligt utredningens mening avhjälpas.