sou · GOB3116 · 2001-01-01 00:00:00 — Vid exempelvis omprövning av villkor eller fastställande av nya villkor måste underlaget vara tillräckligt för att tillståndsmyndigheten skall kunna göra en bedömning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Bestämmelsen i miljöskyddslagen om att det var tillstånds- havaren som vid prövning av frågor rörande återkallelse av till- stånd eller omprövning av villkor var skyldig att ge in den utred- ning om verksamheten och övriga förhållanden som behövdes vid prövningen tillkom genom en lagändring 1991 (SFS 1991:648). I förarbetena till denna (prop. 1990/91:90, s. 217) hänvisades till innebörden av miljöskyddslagen, nämligen att den som vill släppa ut ett otillräckligt känt ämne som man har grundad anledning anta är skadligt måste kunna visa att olägen- het inte behöver befaras. Av detta drogs slutsatsen att utred- ningsskyldigheten låg hos den som bedrev den miljöfarliga verk- samheten och att det av lagen borde framgå hur tillståndshavaren var skyldig att medverka i utredningen inför en omprövning. I är kravet på utövaren – exempelvis genom kun- skapskravet i 2 kap. 2 § – ännu tydligare än i miljöskyddslagen. Enligt kommitténs mening bör därför en bestämmelse om tillståndshavarens utredningsskyldighet vid omprövningar av tillstånd eller villkor beträffande miljöfarliga verksamheter finnas införd även i . Likaså bör till- ståndsmyndigheten ges möjlighet att förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövs. Föreläggandet bör kunna förenas med vite. Frågan om utredningsskyldigheten i samband med ompröv- ningar av tillstånd och villkor för vattenverksamheter bör tas upp senare i vår utredning i samband med en mer övergripande genomgång av prövningsordningen för dessa verksamheter. Ändring av villkor på initiativ av tillståndshavaren När det gäller omprövningar av villkor på initiativ av tillstånds- havaren (24 kap. 8 §) kan detta ses som ett enklare alternativ till en fullständig ny tillståndsprövning. För att det enklare alterna- tiv som en villkorsändring innebär skall kunna godtas har det föreskrivits särskilda kriterier. Ett villkor får alltså bara upphävas eller mildras om det är uppenbart att det inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av om- ständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. I tidigare praxis enligt miljöskyddslagen har motsvarande bestäm- melse haft en sträng tillämpning. Det åligger alltså till- ståndshavaren att visa att något av kriterierna enligt ovan är uppfyllt för att ett villkor skall kunna mildras. Gör han inte det avslås ansökan. Då återstår för tillståndshavaren det mer komplicerade alternativet med en ny tillståndsansökan som då givetvis skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. I vattenlagen fanns det som redovisats ovan krav på miljö- konsekvensbeskrivningar i alla ansökningsmål, däribland mål om omprövningar. I vattenlagen fanns dock inte de särskilda kriterier för villkorsändringar som miljöskyddslagen innehöll och som överförts till . Omprövningen av villkor enligt vattenlagen liknade därigenom mer en vanlig tillstånds- prövning. Det är enligt vår mening inte lämpligt att kräva en miljö- konsekvensbeskrivning i mål och ärenden om villkorsändring på initiativ av tillståndshavaren. Tanken med en förenklad process i uppenbara fall går förlorad, som det ändå genom de särskilda kriterierna ställs höga krav på det beslutsunderlag som sökanden skall redovisa. Kommittén förutsätter att den stränga praxis som utvecklats vid prövningen enligt miljöskyddslagen kommer att leva vidare vid tillämpningen av motsvarande bestämmelse i . Utöver bestämmelserna om återkallelse av tillstånd i 24 kap. 3 § och om omprövning av villkor i 24 kap. 5 och 8 §§ som har be- handlats ovan, finns det i 24 kap. 9 § en hänvisning till ytterligare bestämmelser om omprövning av vattenverksamhet i 7 kap. 13 – 16 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessa reglerar exempelvis omprövningar rörande ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, konkurrens om samma vattentillgång, ändrade bygde- eller fiskeavgifter och komplettering av ofullständiga bestämmelser. Enligt vår mening är det inte nödvändigt att i dessa fall inge en miljökonsekvensbeskrivning. Däremot måste givetvis utred- ningsunderlaget i övrigt vara tillräckligt för den erforderliga prövningen. Vid detta slag av omprövningar bör ansvaret för utredningarna ligga hos sökanden. Huvudregeln är att ett tillstånd förfaller om de arbeten det avser inte utförts eller verksamheten inte satts igång inom den tid som angivits i tillståndet. Efter ansökan av tillståndshavaren kan dock tiden förlängas. En sådan förlängning är avsedd som ett förenklat alternativ till en ny, fullständig, tillståndsprövning. Kommittén anser inte att det skall fordras någon miljökonsekvensbeskrivning för det förenklade förfarandet. Miljökonsekvensbeskrivningar i ansökningar om tillstånd enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken Enligt gällande bestämmelser skall det – utöver i ansökningar enligt 9, 11 och 12 kap. – alltid ingå en miljökonsekvensbeskriv- ning i ansökningar om tillstånd enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken (6 kap. 1 § första stycket). Av förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 2, s. 54) framgår det dock att avsikten varit att det inte obligatoriskt skall ställas krav på miljökonsekvensbeskrivningar exempelvis när det gäller tillstånd för genetiskt modifierade organismer (13 kap.) eller för kemiska produkter eller biotekniska organismer (14 kap.). Eftersom förordningar till dessa kapitel innehåller eller kan innehålla bestämmelser om tillstånd stämmer inte lagtexten med denna avsikt. Enligt vår mening bör lagtexten i 6 kap. 1 § första stycket ändras så att det obligatoriska kravet slopas och avsikten i förar- betena fullföljs. I stället bör regeringen ges ökade möjligheter att enligt 6 kap. 1 § andra stycket föreskriva att det skall upprättas miljökonsekvensbeskrivning även i andra fall än vad som anges i första stycket. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvens- bedömningar är enligt kommitténs mening att säkerställa ett gott beslutsunderlag i samband med anläggande, drift och änd- ring av verksamheter. Enligt kommitténs mening bör det inte – enligt innebörden av 21 och 22 kap. – ställas krav på att en miljö- konsekvensbeskrivning skall ingå i ansökningar om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor. Det bör inte heller ställas krav på miljökonsekvensbeskrivning vid ansök- ningar om förlängning av genomförandetiden eller den tid inom vilken en verksamhet skall ha satts igång. Denna uppfattning förefaller också överensstämma med de bestämmelser som gäller enligt 6 kap. och som verkar förutsätta att den som ansöker om tillstånd också är den som bedriver verksamheten eller vidtar åtgärden (se t.ex. bestämmelserna om samråd, 6 kap. 4–6 §§). Förarbetena till bestäm- melser om miljökonsekvensbeskrivningar ger också intryck av att vara helt inriktade på nya projekt och inte på omprövningar av befintliga verksamheter. Vi föreslår dels en ändring av 6 kap. 1 § första stycket så att kravet på miljökonsekvensbeskrivning knyts till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter, dels en ändring av 22 kap. 1 § första stycket 2 så att ansökningar i ansökningsmål skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning då det krävs enligt 6 kap. 1 §. Av avsnitt 2.6.8 framgår att vi föreslår motsvarande förändringar i fråga om skyldigheten att ge in en säkerhets- rapport i ansökningsmål. Vidare bör när det gäller miljöfarlig verksamhet skyldigheten att ta fram de utredningar som behövs vid omprövningar enligt 24 kap. 3 och 5 §§ åvila tillståndshavaren och inte den initierande myndigheten. Vi föreslår därför en ny paragraf, 22 kap. 2 a §, samt som en följd därav ett tillägg, punkten 2 a, i 19 kap. 5 § första stycket. Förslagen ovan står inte i strid mot EG-rätten. Direktiven /337/EEG och 97/11/EG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB- direktiven) är inriktade på nya projekt och tillstånd, inte på omprövningsfall. Förslaget att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utgå i samband med återkallelser och omprövningar av tillstånd och villkor innebär minskade kostnader för både verksamhets- utövare och myndigheter. Förslaget att tillståndshavaren och inte myndigheten skall stå för utredningsarbetet inför sådana omprövningar av miljöfarliga verksamheter som initierats av en myndighet flyttar formellt kostnadsansvaret från myndigheten till tillståndshavaren. I praktiken torde dock skillnaden bli liten eftersom utredningsmaterialet ändå med nödvändighet måste tas fram av tillståndshavaren som har de kunskaper som krävs. Det är fråga om en återgång till vad som gällde före tillkomst. Bestämmelsen att strandområden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften får undan- tas från strandskyddet, ändras på det sättet att ordet strand- område ersätts av ordet strandskyddsområde. Enligt 7 kap. 15 § första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd. Liksom tidigare i naturvårdslagen är det enligt lagtexten i strand- områden som strandskyddet kan upphävas. Enligt vår mening är dock ordet strandområde illa valt, eftersom det ger intryck av att avse endast land och alltså inte vatten. Strandskydd omfattar såväl land som vattenområden (jfr 7 kap. 14 § ) och tveklöst är avsikten att strandskyddet skall kunna upphävas med stöd av paragrafen även i vattenområden som uppenbarligen saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Para- grafen bör därför ändras genom att ordet strandområde ersätts av strandskyddsområde. 2.3.2Dispens från bestämmelser om vattenskyddsområden Kommittén föreslår att det klargörs att det finns en möjlighet för en länsstyrelse att i ett beslut om vattenskyddsområde delegera viss beslutanderätt till den eller de kommunala nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Bestämmelser om vattenskyddsområde finns i 7 kap. 21 och 22 §§ . Av dessa framgår att en länsstyrelse eller en kommun får förklara ett område som vattenskyddsområde för att skydda en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. För ett sådant om- råde skall meddelas särskilda föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området. Av 7 kap. 22 § andra stycket framgår att eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter om inskränk- ningar i rätten att förfoga över fastigheter som har meddelats för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. Dispens får enligt 7 kap. 26 § endast meddelas om det är förenligt med för- budets eller föreskriftens syfte. I likhet med vad som gäller för naturreservat (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 76) kan ett beslut om vattenskyddsområde – förutom direkta förbud – även innehålla föreskrifter av innebörden att en viss åtgärd inte får utföras utan tillstånd. Förutsättningarna för tillstånd är – om inte annat sägs i vattenskyddsområdesföreskrifterna – lättare att uppfylla än de lagstadgade förutsättningarna för dispens från förbud. För vattenskyddsområdens del förekommer även bestämmelser som innebär att en åtgärd inte får företas utan anmälan. I vattenlagen fanns bestämmelser till skydd för vattenförsörj- ningen i 19 kap. Enligt vattenlagen kunde endast besluta om att inrätta vattenskyddsområden. enligt 19 kap. 2 § meddelas erforderliga inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. I vattenlagen fanns ingen bestämmelse som uttryckligen angav att kunde delegera rätten att meddela tillstånd till åtgärder eller dispens från skyddsföreskrifterna till kommunen. Emellertid framgick det av 19 kap. 6 § vattenlagen att om en myndighet hade meddelat ett beslut med stöd av en föreskrift som läns- styrelsen hade utfärdat om inskränkningar i rätten att förfoga över en fastighet, fick besvär över beslutet anföras hos läns- styrelsen. Denna överklagandebestämmelse har allmänt tolkats som att har kunnat överlåta åt den berörda kommunala nämnden att meddela tillstånd m.m. till olika åtgär- der. I föreskrifterna enligt vattenlagen gjordes ingen klar åtskill- nad om tillstånd skulle lämnas till en åtgärd eller om dispens skulle lämnas från ett förbud. Som ovan nämns ställs dock vanligtvis enligt strängare krav för att få dispens från ett förbud eller en föreskrift än för att få tillstånd enligt vattenskyddsområdesföreskrifterna till en åtgärd. Med stöd av överklagandebestämmelsen i 19 kap. 6 § vatten- lagen har länsstyrelserna i ett stort antal beslut om vatten- skyddsområden föreskrivit att åtgärder av olika slag får utföras först efter tillstånd av eller anmälan till berörd nämnd. Vattentäkterna är i allmänhet kommunala. Av det skälet och med hänsyn till kommunens lokalkännedom och kompe- tens, förefaller det naturligt att prövningen i de enskilda fallen görs av kommunen. Länsstyrelserna har begränsade möjligheter att pröva dessa ärenden som ofta förutsätter lokalkännedom. Denna delegering av rätten att meddela tillstånd eller handlägga anmälningar har ansetts vara viktig. Den har möjliggjort för kommunerna att efter en prövning i det enskilda fallet kunna tillåta förfaranden och åtgärder som generellt sett skulle kunna skada vattenskyddsintresset. I stället för tillståndsplikt har det som ovan nämnts även föreskrivits att för vattenskyddet mindre riskabla åtgärder som ändå behöver regleras får utföras först efter en anmälan till eller ett samrådsförfarande med kommunen. I 7 kap. 21 § sägs att beslut om vatten- skyddsområde kan fattas av både länsstyrelse och kommun. Dessa bestämmelser ger emellertid inget direkt stöd för en länsstyrelse att i föreskrifter för ett vattenskyddsområde besluta om sådan delegering som var möjlig enligt vattenlagen. Efter balkens ikraftträdande kommer kommunerna säkerligen i stor utsträckning att själva besluta om sina vattenskyddsområden. Dock kommer beslut om större vattenskyddsområden – som omfattar två eller flera kommuner – troligen i många fall även fortsättningsvis att beslutas av . Även det fall att en kommun begär att skall besluta om ett vatten- skyddsområde med föreskrifter kan förekomma. Det bör således klart framgå av lagtexten att en länsstyrelse i föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter, kan förordna att såväl dispensprövning som tillståndsprövning och anmälningsförfarande skall göras hos den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Att det med tillstånd avses tillstånd enligt de bestämmelser som gäller för vatten- skyddsområdet och inte tillstånd i allmänhet framstår som naturligt. I lagtexten behöver detta således inte uttryckligen anges. Ändringen bör genomföras genom att ett nytt tredje stycke införs i 7 kap. 22 §. och kommunen skall enligt 25 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. samråda med var- andra innan beslut fattas om ett vattenskyddsområde. Det torde alltså vara ovanligt med konflikter mellan och kommunen om innehållet i föreskrifterna. 2.4Bestämmelser om hantering av avfall Kommittén föreslår att orden grävas ned i 15 kap. 18 § första stycket utgår. Detta för att förtydliga att undantaget i andra stycket nämnda lagrum främst tar sikte på kompostering. Som en följd av ändringen i före- slås även en ändring i 16 § renhållningsförordningen. Enligt 15 kap. 18 § första stycket får avfall som skall transporteras genom kommunens eller en producents försorg inte komposteras eller grävas ner eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderätts- havaren. I andra stycket sägs dock att detta inte gäller om avfallet kan tas om hand på fastigheten utan risk för människors hälsa eller miljön. I 16 § renhållningsförordningen finns en bestämmelse om anmälningsplikt till kommunen för den som på fastigheten vill kompostera eller gräva ned eller på annat sätt återvinna eller bortskaffa annat avfall än trädgårdsavfall. Uttrycket grävas ned i 15 kap. 18 § första stycket uppfattas av många som att bestämmelsen i andra stycket innebär att det är fritt fram för fastighetsägaren att gräva ner hushållsavfall på den egna fastigheten (se Miljöbalksutbildningen – dokumentation, utvärdering och förslag, SOU 1999:142, s. 123 f). Kommittén föreslår därför att nämnda paragraf ändras på sätt som föreslagits. Även 16 § renhållningsförordningen bör ändras på samma sätt. Uppräkningen i 19 kap. 1 § av kommuners beslut om områdesskydd som överklagas till kompletteras med djur- och växtskyddsområden. Vidare görs ett tillägg i tredje stycket i lagtexten av vilket framgår att länsstyrelsers och skogsvårdsstyrelsers beslut om att bilda, ändra eller upphäva ett biotopskyddsområde får överklagas till miljö- domstol. Enligt 19 kap. 1 § andra stycket överklagas kommu- ners beslut som rör bildande, ändring eller upphävande av olika former av områdesskydd till . Djur- och växtskyddsområden saknas i uppräkningen och föreslår att dessa läggs till i andra stycket. Av 18 kap. 1 § 1 framgår att statliga myndigheters beslut om bildande, ändring eller upphävande av olika särskilt uppräknade typer av områdesskydd, exempelvis naturreservat, överklagas hos regeringen. Biotopskyddsområden ingår inte i uppräkningen. Detta är inget förbiseende, utan tanken var vid arbetet med att biotopskyddsområden skulle över- klagas till miljödomstol. Som framgår av 7 kap. 11 § första stycket och 5– 7 §§ förordningen om områdesskydd enligt m.m. finns det två slags biotopskyddsområden. Den ena formen regleras i 5 § områdesskyddsförordningen och i bilaga 1 till denna förordning. Samtliga områden av det slag som räknas upp i bilaga 1 utgör biotopskyddsområden. I detta fall blir något överklagande av bildandet av områdesskyddet inte aktuellt, eftersom det är regeringen som har fattat beslutet genom att räkna upp områdena i förordningens bilaga. Annorlunda är det med biotopskyddsområden bildade av enligt 6 § områdesskyddsförordningen eller av enligt 7 § i och beslut avser nämligen enskilda områden. Frågan är då med stöd av vilken lagregel som och beslut om biotopskyddsområden över- klagas till miljödomstol. Den enda regel som kan vara aktuell finns i 19 kap. 1 § tredje stycket . Enligt nämnda bestämmelse får och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall överklagas hos miljödomstol. För områdes- skyddets del avses med uttrycket i särskilda fall exempelvis beslut om dispens från föreskrifter för naturreservat. Däremot avses inte det mer generella beslutet att bilda ett naturreservat. Närliggande är att använda samma synsätt på biotopskydds- områden som för annat områdesskydd. Detta skulle innebära att beslut att bilda ett biotopskyddsområde inte skulle vara ett beslut i särskilt fall. Mot detta synsätt kan visserligen anföras att ett biotopskyddsområde är så pass litet till ytan att det får anses vara ett beslut i särskilt fall att bilda detta. Det senare sättet att resonera är dock inkonsekvent och går inte att läsa ut av lagtexten. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen förtydligas genom att det särskilt anges att och andra statliga myndigheters beslut om biotopskyddsområden får överklagas till miljödomstol. 2.6Miljödomstolarna och förfarandet vid dem 2.6.1Överlämnande av mål mellan domstolar I finns en bestämmelse om gemensam hand- läggning av mål som skall prövas av olika miljödomstolar. Bestämmelsen är dock oklar. För att effektivisera miljödom- stolarnas målhantering föreslår vi att det införs en ny bestämmelse enligt vilken möjligheten till överlämnande av mål mellan olika miljödomstolar görs tydligare och utökas. Samma verksamhet prövas ibland av olika domstolar Enligt 20 kap. 8 § skall mål om utövande av miljöfarlig verksam- het, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet prövas av den domstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller skall bedrivas. I 20 kap. 7 § stadgas att det är regeringen som bestäm- mer miljödomstolarnas domsområden. De domsområden som regeringen bestämt i förordningen om miljödomstolarnas dom- kretsar följer olika vattendrags avrinningsområden. Av 20 kap. 9 § första stycket framgår att ärenden som över- klagas från en myndighet till miljödomstolen prövas av den miljödomstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Till skillnad från miljödomstolarnas domsområden följer länsstyrelsers och kommuners områden inte vattendragens avrinningsområden. Gränserna är i stället administrativt bestämda, där en länsgräns alltid följer en kommungräns. Olikheten mellan de administrativa gränserna och avrinnings- områdena medför att ett län kan ingå i mer än en domstols område. Vidare har vissa centrala tillsynsmyndigheter, som exempelvis Kemikalieinspektionen, ansvar för hela riket och omfattar alltså samtliga domstolars domsområden (se bilagan till förordningen om tillsyn enligt ). I stort sett samtliga vattenverksamheter och större miljöfarliga verksamheter skall prövas av miljödomstol som första instans. Vid beslutsfattandet kan miljödomstolen med stöd av 22 kap. 25 § tredje stycket överlåta åt tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse. Behörig att pröva ett överklagande av tillsynsmyndighetens beslut är den domstol inom vars domsområde som tillsynsmyndigheten och inte den prövade verksamheten är belägen. Det behöver alltså inte bli samma domstol som prövar ett överklagande av ett delegerat villkor som meddelade huvudbeslutet. Vid överklagande av tillsynsbeslut av en tillsynsmyndighet gäller samma regler om vilken miljödomstol som är behörig att pröva överklagandet. I vissa fall innebär det att för en och samma verksamhet fattas tillståndsbesluten av en miljödomstol medan överklagade tillsynsbeslut prövas av en annan. Ett exempel på när två överklaganden som har samband med varandra kan handläggas vid olika domstolar är när ett av de överklagade besluten rörande viss verksamhet har fattats av en central tillsynsmyndighet medan det andra beslutet rörande samma verksamhet har fattats av en lokal tillsynsmyndighet. Det är från effektivitetssynpunkt inte bra att prövningen i de ovannämnda fallen sker vid olika domstolar. För att i viss mån motverka olägenheter som kan uppstå sägs i 20 kap. 9 § andra stycket att vid gemensam handläggning av mål är den domstol som är behörig att handlägga ett av målen även behörig att handlägga de övriga målen. Det är tveksamt om stadgandet i 20 kap. 9 § andra stycket rörande gemensam handläggning är tillämpligt på andra mål än överklagade mål. Orsaken är regelns placering i den paragraf som behandlar forumfrågan rörande överklagade mål. Stadgandet är vidare oklart då det inte direkt anger vid vilka tillfällen som ett överlämnade med påföljande gemensam handläggning vid samma domstol skall ske. enbart anses tillämpligt när två mål tidsmässigt handläggs parallellt. Det anges heller inte hur ett överlämnande i praktiken skall gå till. För att förtydliga och effektivisera handläggningen föreslår kommittén att det genom en ny paragraf, 20 kap. 9 a §, skall in- föras en bestämmelse som klart anger att det finns möjligheter att överlämna ett mål från en miljödomstol till en annan miljö- domstol. I förslaget anges också hur ett överlämnande skall gå till. Förslaget skall främst gälla om ett mål har ett nära samband med ett annat mål som prövas av en annan miljödomstol. I detta fall kommer således de båda målen att handläggas av samma domstol. Bestämmelsen om överlämnande föreslås också bli tillämplig även avseende fall då den andra miljödomstolen har prövat ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 §.