sou · GOB311d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Det gäller slutligen den lilla rest av transaktionerna som fortfarande bygger på ett fysiskt underlag och därför kallas dokumentclearingen. Tider för avveckling i Avvecklingen går till så att varje bank debiterar sitt konto i och krediterar var och en av de övriga clearingmedlemmarnas konton med de belopp som är aktuella. Finns bara pengar tillgängliga på det egna kontot är därmed saken klar. All information om transaktionerna bakom det överförda beloppet – alltså själva clearingelementet – skickas mellan bankerna utanför . Vissa typer av transaktioner nettas multilateralt mellan alla clearingmedlemmarna i särskilda clearingorganisationer innan de avvecklas i . I utför VPC, BGC (Bankgirocentralen) och OM sådana tjänster för olika typer av affärer. VPC hanterar värde- pappershandeln, BGC massbetalningarna och OM derivathandeln. Var och en av dessa räknar inför clearingen ut vad som skall betalas eller erhållas av varje medlem. Om en medlem skall betala förs medel över från hans konto i till clearinghusets konto. Om medlemmen skall få pengar debiteras clearinghusets konto och medlemmens konto i krediteras. Summan på clearinghusets konto blir noll eftersom betalningarna sker och är nettade mellan alla deltagarna. Även om är ett system för hantering av bruttobetalningar i realtid består således det sammanlagda systemet för clearing och avveckling i av en blandning av bruttoavveckling och netto- avveckling . Betalningssystemet i Volym B:441 administreras som framgått av och även i andra länder är det vanligt att RTGS-systemen hanteras av central- banken. Det är emellertid långt ifrån självklart att så behöver vara fallet. skall ju i första hand övervaka de samhällsekonomiska intressena i betalningssystemet och denna roll kan lätt komma i konflikt med rollen som systemoperatör. I hanteras därför motsvarande system (CHAPS) av en privat institution (APACS).12 deltar naturligtvis i systemet så att överföring av centralbankspengar mellan bankernas konton kan genomföras. Utvecklingen i illustrerar väl den tidigare observationen att bankernas riskexponering i samband med avvecklingen av betalningar i den centrala clearingen länge ansågs vara obetydlig och därför inte krävde särskild uppmärksamhet vare sig från bankernas eller central- bankens och tillsynsmyndigheternas sida. Med den kraftiga ökningen av de värden som passerar genom det centrala clearingsystemet, har också kraven ökat på genomlysning, kontroll och eventuell reducering av de risker som uppstår i betalningsavvecklingen. Utan en sådan utveckling kan bankerna utsättas för risker som vore oacceptabla från systemstabilitetssynpunkt. Utvecklingen av det svenska betalningssystemet illustrerar också att det trots reformer inte varit möjligt eller önskvärt att helt eliminera avvecklingsriskerna. Som alltid måste en avvägning mellan risk och kostnader göras. Helt riskfria alternativ är förknippade med stora kostnader. Riskerna i betalningsavvecklingen uppkommer dels på grund av tidsglapp mellan avslut och avveckling, dels på grund av tidsglapp mellan de bägge leden i avvecklingen, dvs. betalning och leverans. För att helt eliminera de sistnämnda riskerna skulle det krävas ett system där avvecklingen av båda benen skedde simultant. Om avvecklingen dessutom skedde i direkt anslutning till avslutet skulle även den förstnämna källan till risk elimineras. Detta skulle förutsätta ett fullt genomfört bruttoavvecklingssystem (RTGS). Det är inte svårt att inse att ett sådant hypotetiskt system skulle förorsaka stora bruttoströmmar mellan bankerna i centralbanks- clearingen och därmed bli mycket likviditetskrävande 13. 12APACS står för . Ägare är de brittiska bankerna. 13Nettoclearingen på VPC kräver i genomsnitt 8 miljarder för att avveckla en bruttovolym på 400 miljarder, dvs. en relation på 1:50. Volym B:442 Bilaga 14 SOU 2000:11 behöva låsa betydande tillgångar, antingen placerade på konto i eller som säkerhet för dagsupplåning, för att kunna hantera betalningsströmmarna och detta är naturligtvis förenat med kostnader. Dessutom blir antalet transaktioner väsentligt större än i alternativa system. Valet mellan brutto- och nettosystem för avveckling är således i stor utsträckning just en fråga om avvägningen mellan kostnader och risk. De ökande riskerna i avvecklingsprocessen har gjort att bruttosystemen i hela världen fått ökad betydelse. Samtliga länder inom har introducerat system för bruttoavveckling utom , som har ett utvecklat nettoclearingsystem. I finns världens äldsta RTGS-system, Fedwire, som har rötter . Länderna som ingår i EMU har alla utvecklat bruttoavvecklingssystem som länkats till TARGET, 14 den europeiska system för bruttoavveckling i realtid. Många betydande avvecklingssystem bygger emellertid fortfarande på nettoavveckling och kommer av allt att döma att fortsätta att göra det. Kvantitativt är ännu RTGS-systemen av begränsad betydelse. Det system i världen som avvecklar det största antalet transaktioner på nettobas är CHIPS 15 som ägs och hanteras av . Det har över etthundra medlemmar i och internationellt och omsätter en större volym än det federala systemet Fedwire. I finns bl.a. , Association, som i snabb takt bygger ut sitt system för nettoclearing av transaktioner i euro.16 RTGS-systemen kan emellertid på olika sätt göras mindre likvidi- tetskrävande och därmed mindre kostsamma än i det hypotetiska exempel som diskuterades ovan. Att ge bankerna möjlighet till kredit i är ett vanligt sätt att så att säga smörja systemet. Tillgänglighet till krediter minskar dessutom risken för stopp i hanteringen. En bank som väntar på en stor betalning kanske dröjer med att avveckla en transaktion med en annan bank, som därför också måste vänta med en betalning osv. Det går att konstruera exempel där hela systemet på detta sätt hakar upp sig i brist på likviditet. Om bankerna kan låna i behöver man inte alltid vänta på inkommande betalningar och systemet löper smidigare. Att ge bankerna obegränsad kredit är emellertid inte tilltalande för centralbankerna. Den viktigaste anledningen är att 14Trans-European Automated Real-Time Gross settlement Express Transfer system. 16För en översikt över den internationella utvecklingen, se t.ex. Emmons, (1997). SOU 2000:11 Betalningssystemet i Volym B:443 obegränsade kreditmöjligheter skulle kunna ge upphov till ett moral hazard beteende från bankernas sida med överdrivet risktagande som följd. Därför lägger man i vissa system begränsningar för hur mycket varje bank får låna, tar ränta även eller kräver full säkerhet för upplåningen i form av statspapper eller motsvarande. Den svenska tillåter liksom övriga EU-länder en obegränsad upplåning utan kostnad , förutsatt att full säkerhet lämnas. I krävs inga säkerheter men däremot finns ett tak för varje banks upplåningsmö jlighet, vilket också är fallet i . I och i tillåter ingen upplåning alls, vilket i princip tvingar bankerna att binda medel på sina konton i för att klara de löpande betalningarna. RTGS-system kan också tekniskt konstrueras för att underlätta likviditetshanteringen. En fråga i detta sammanhang är relaterad till vad gör om den bank som initierar en betalning varken har pengar på sitt konto eller säkerheter som ger möjligheter till upplåning. De flesta centralbanker och däribland har tagit på sig uppgiften att lägga sådana betalningar i en kö i väntan på att pengar på ett eller annat sätt skall komma in på kontot. En central kö kan medverka till att utföra betalningar mellan bankerna på ett sådant sätt att flödet underlättas, t.ex. genom att identifiera kedjor av betalningar som är beroende av varandra eller bara genom att följa saldona på bankernas konton och med automatik utföra betalningar så snart detta är möjligt. I det amerikanska Fedwire och i det engelska systemet CHAPS17 finns emellertid ingen köfunktion. Där får bankerna själva hålla reda på hur deras kontoställning ser ut och bestämma när instruktioner om betalningar skall läggas i systemet. Synen i dessa länder är att det är bankernas sak att ta ansvaret för hur de hanterar sin likviditet på ett optimalt sätt. Även med tillgång till intradagskrediter kommer ett RTGS-system att vara kostsamt för bankerna, eftersom det kräver betydande lager av statspapper att ställa som säkerhet. Det finns därför incitament att begränsa behovet av likviditet genom att organisera delar av betal- ningsavvecklingen i olika nettningssystem. Vanligen är därför avveck- lingen, liksom i , organiserad som en blandning av brutto- och nettoavveckling. Nettoavveckling innebär emellertid, eftersom den endast sker vid en eller ett fåtal tillfällen per dag, att de deltagande finansiella instituten i praktiken implicit kommer att ge krediter till de institut från vilka de förväntar betalningar. Detta ökar riskerna både för de deltagande instituten och för systemet som helhet. Volym B:444 Bilaga 14 SOU 2000:11 I praktiken finns det ett antal sätt att minska de kreditrisker som är förknippade med nettoavveckling. Dessvärre tenderar de emellertid att göra systemen dyrare. System för avveckling PvP eller DvP är båda exempel på detta. Hur systemen konstrueras blir icke helt oväntat en fråga om avvägning mellan de risker man är villig att acceptera och de kostnader man anser rimliga.18 För att minska systemrisken kan t.ex. deltagarna införa begräns- ningar i nettoexponeringen för betalande part, lägga in en viss säker- hetsmassa i clearinginstitutet, avtala om en gemensam garanti vid fallissemang eller förhandla sig till någon form av statlig garanti. Alla dessa former förekommer internationellt. Det har också etablerats en standard i G10-länderna för vilka krav som skall ställas på ett DNS- system, den s.k. Lamfalussy-standarden.19 Ett viktigt kriterium i denna standard är att systemet skall klara att avveckla alla nettotransaktioner vid avvecklingstillfället även om medlemmen med de största netto- betalningarna skulle fallera. En viktig fråga vid nettoclearing är hur lagstiftningen ser på nettning av tillgångar. Vid en konkurs är det inte självklart att skulder och tillgångar får nettoberäknas mot en speciell affärspartner. Huvudregeln är den motsatta, nämligen att tillgångarna tillfaller fordringsägarna i prioritetsordning. När det gäller bilateral nettning av värdepappersaffärer hindrar dock konkurslagstiftningen i allmänhet inte nettning av betalningsfordringar. Det synes tvärtom i nationell lagstiftning vara en väl etablerat praxis att kvitta betalningsfordringar mot varandra. Denna praxis har utsträckts till att gälla även värdepappersaffärer. När det gäller bilateral nettning som involverar parter i olika länder kan dock komplikationer uppstå. När det gäller multilateral nettning är situationen densamma som vid bilateral nettning förutsatt att en central motpart genom att inträda övertagit betalningsansvaret (nettting by novation). I en renodlad multilateral nettning, dvs. A:s fordran på B nettas mot A:s skuld till C, 18Ett system med nettoavveckling kan medverka till att hålla nere den totala volymen som behöver avvecklas i systemet och därmed i viss mening den samlade systemrisken. Ju som löper mellan avvecklingstillfällena, desto fler transaktioner hinner kvittas innan nettot avvecklas. Om parterna i ett system alla har en stor kundbas och handlar frekvent med varandra både som köpare och säljare, kan affärerna under dagens handel ge upphov till motstående positioner vars netto inte behöver vara alarmerande stort. Därmed behöver heller inte särskilt stora implicita kreditrisker uppkomma. 19Se t.ex. Emmons, a.a. Lamfalussy-kriterierna vidareutvecklas inom BIS. Betalningssystemet i Volym B:445 har det i många länder varit tveksamt huruvida nettningen varit hållbar vid en konkurs20. I praktiken utgör de juridiska problemen ofta betydande hinder när transaktioner skall nettas internationellt, vare sig de är bilaterala eller multilaterala. 20 Genom det s.k. Finalty-direktivet, vilket skall vara implementerat , kommer dock denna osäkerhet att upphöra inom EU-området. I vissa internationella förhållanden kan dock problem kvarstå. Volym B:446 Bilaga 14 4En avvägning mellan kostnader och risk Som framgått av diskussionen ovan är avvägningen mellan risk och kostnader av central betydelse vid diskussionen om hur ett betalnings- system lämpligen bör konstrueras. Det finns anledning att göra en mindre teoretisk utvikning för att belysa denna fråga och för att diskutera möjliga intressekonflikter mellan olika aktörer i betalnings- systemet. I nedanstående figur 21 avbildas risken på den lodräta axeln och kostnaderna på den vågräta. Risken består i första hand av de avvecklingsrisker – kreditrisk, ersättningskostnadsrisk och likviditetsrisk – som faller på deltagarna i systemet, men den skall också inkludera hur dessa risker hos de enskilda aktörerna (bankerna) kan bidra till att öka instabilitetsproblemen i hela banksystemet. Kostnaderna inkluderar alla typer av kostnader som kan drabba olika parter, även sådana som inte är direkt involverade i transaktionerna. De omfattar naturligtvis de reella kostnaderna för att driva systemet, men också de kostnader som deltagarna tar på sig för att hålla finansiella tillgångar som de annars inte skulle ha haft i sin portfölj, t.ex. statsobligationer att lämna som pant till . De omfattar också de reella och finansiella kostnaderna för betalningsförseningar etc. visar de kombinationer av risk och kostnad där det inte går att minska risken ytterligare utan att detta måste leda till ökade kostnader för systemet eller, om man så vill, det inte går att minska kostnaderna utan att risken ökar. Den speglar best practice på marknaden. Hur kurvan ser ut och var den ligger beror på existerande teknologi för hantering av betalningar, på tillgängliga metoder för att mäta och kontrollera risk och på hur tillsynen är organiserad för att ta några exempel. Att kurvan är konvex speglar det vanliga antagandet om fallande marginalavkastning – ju lägre risken är desto mer kostsamt blir det att sänka den ytterligare. Alla punkter i figuren på och ovanför FF kurvan är möjliga att uppnå, men endast de på själva kurvan är effektiva i den meningen att de utnyttjar existerande teknologi på bästa sätt. Alla punkter ovanför kurvan är ju sådana att det är möjligt att minska risken utan att öka kostnaderna eller att minska kostnaderna utan att öka risken. 21 Se m.fl., (1996). Betalningssystemet i Volym B:447 Avvägning mellan kostnad och risk Man kan nu placera in de system för avveckling av stora betalningar som vi diskuterat på olika ställen på kurvan 22. Någonstans upp till vänster hittar vi system med låga kostnader men mycket hög risk, t.ex. ett helt osäkrat DNS-system med stora möjligheter till fri upplåning i och utan rutiner för tekniskt säker överföring av betalningar. Längst ner till höger finns RTGS-system utan upplånings- möjlighet i , men där kan också finnas DNS-system med deltagande begränsat till ett fåtal garanterat solida finansiella institut som nettoavvecklar per dag och där åtagandena säkerställs av pantförskrivna värdepapper. Dessutom används sofistik- erad mjukvara för att garantera säkerhet i alla överföringar och dator- erna har dubblerad back-up. Exemplen illustrerar att risken kan minska, men bara till priset av ökande kostnader för systemet och dess medlemmar. Större delen av FF- kurvan och därmed de effektiva avvecklingssystem som är möjliga att konstruera ligger mellan de två valda punkterna. 22 De kan också, om de är ineffektiva i meningen att kostnaderna går att minska utan att risken blir högre, ligga ovanför kurvan. Volym B:448 Bilaga 14 Indifferenskurvan II visar de kombinationer av risk och kostnader som värderas lika av de olika parterna, givet en sammanvägning av deras nyttofunktioner. För ett givet institut kan man tolka kurvans lutning som visande den försäkringspremie som institutet skulle vara villigt att betala för att minska risken ytterligare en enhet. Under antag- andet att man vill betala mindre och mindre för detta allteftersom risken minskar får kurvan en konkav form. Punkt A, där de båda kurvorna tangerar varandra, representerar det från samhällets synpunkt bästa valet av risk och kostnad. Där är den premie som man är villig att betala för att minska risken med en enhet lika stor som den summa det faktiskt kostar att minska risken med en enhet. Linjen PP kommer då att representera avvägningen mellan risk och kostnad i detta samhällsekonomiskt optimala läge, dvs. priset på risk. Syftet med denna analys är att fästa uppmärksamheten på att valet av system för avveckling av betalningar alltid är en fråga om avvägning mellan kostnad och risk. Men naturligtvis ändras den avvägningen över tiden. När nya tekniska eller finansiella lösningar utvecklas förskjuts FF- kurvan nedåt i figuren och kan erbjuda system med både lägre risk och lägre kostnad . Även formen på kurvan kan ändras så att priset på risk ökar eller minskar vid olika givna kombinationer av risk och kostnader. En situation av speciellt intresse i detta sammanhang är när t.ex. de privata parterna i systemet för avveckling underskattar systemrisken helt enkelt för att den till en viss del drabbar andra än dem själva. Man kan uttrycka detta så att de gör en annan avvägning mellan risk och kostnad, vilket speglas i en mer brant lutande indifferenskurva än den som visades i figur 4.1. I figur 4.2 finns en sådan kurva inritad. Som synes kommer dessa beslutsfattare, när de handlar fullt rationellt utifrån sina utgångspunkter, att välja ett system med lägre kostnad och högre risk än det som är samhällsekonomiskt optimalt. De hamnar i punkt B i figuren. Risken får på detta sätt ett pris som är lägre än vad som vore optimalt ur samhällsekonomisk synvinkel. Hur kan detta ske? Varför skulle t.ex. bankerna välja ett system där risken är högre än vad som är samhällsekonomiskt rimligt? Anledningen är enkelt uttryckt att kostnaderna vid ett sammanbrott av systemet i stor utsträckning drabbar andra än dem själva. Visst drabbas bankerna, men även andra aktörer påverkas. Allmänheten drabbas om företagen inte kan betala ut löner. Företagen tvingas minska produktion och leveranser när de inte får betalt. Och regeringen tvingas hjälpa dem som inte får tillgång till vare sig varor eller pengar. Det färska ryska exemplet visar tydligt vad som händer om det finansiella systemet inte klarar en så elementär funktion som att hantera betalningarna i samhället. Betalningssystemet i Volym B:449 Externa effekter och priset på risk Centralbankerna har som noterats tidigare drivit på utvecklingen mot säkrare system till högre kostnad . Existensen av externa effekter av den typ som just diskuterats kan vara en förklaring till detta. Centralbankerna har helt enkelt gjort bedömningen att det samhällsekonomiskt korrekta priset på risk har stigit och är högre än det som banker och andra finansinstitut fastnat för och att följaktligen säkrare lösningar bör väljas. Men frågan är mer komplicerad än så. Centralbankerna är ju inte nödvändigtvis de mest opartiska uttolkarna av vad som är det samhälls- ekonomiskt optimala priset på risk. Om något allvarligt händer i det finansiella systemet är det ju i allmänhet som i slutändan får reda upp härvan. Det är därför inte helt orimligt att tjänstemännen där sätter ett högre pris på risk än det samhällsekonomiskt optimala. Det skulle i så fall leda till att man valde en lösning med lägre risk och högre kostnad än den optimala, t.ex. den i punkt C i figuren. Därmed skulle det finnas en tendens att driva fram utvecklingen av betalningssystem som är mer komplicerade och dyrare att konstruera och driva än vad som egentligen är samhällsekonomiskt motiverat. Att med någon exakthet beräkna vilket som i verkligheten är det samhällsekonomiskt optimala systemet låter sig dessvärre inte göras. Möjligen kan diskussionen ovan ge anledning att vara uppmärksam på vilka institutioner som har det största inflytandet när nya system Volym B:450 Bilaga 14 konstrueras och gamla utvecklas och att fundera över deras bevekelse- grunder. Betalningssystemet i Volym B:451 5 Affärer i värdepapper och valuta I tidigare avsnitt har grunderna för hur avvecklingen av betalningar går till i moderna betalningssystem och vilka risker som kan uppkomma i denna process presenterats. Fokus har riktats mot den avveckling av stora betalningar mellan banker som normalt clearas via . I detta avsnitt skall vi följa upp denna genomgång genom att se närmare på tre områden som kan anses särskilt intressanta. Det första området är avvecklingen av värdepappersaffärer, där utvecklingen varit snabb både när det gäller handlade volymer och ny teknik. Det andra området är avvecklingen av valutaaffärer, där det varit särskilt svårt att åstadkomma synkronisering i den slutliga avvecklingen och där betydande risker sålunda kvarstår. Slutligen tar vi systemen för avveck- ling av derivataffärer som utgångspunkt för bl.a. en diskussion av en möjlig framtida utveckling av clearing och avveckling i . 5.1Avveckling av värdepappersaffärer 23 Det har tidigare påpekats att den allvarligaste risken i betalningsav- vecklingen uppkommer när leverans och betalning inte kan ske synkroniserat. Den kreditrisk som uppstår till följd av detta tidsglapp kan vara av sådan omfattning att stabiliteten i det finansiella systemet hotas. Det är därför viktigt att konstruera system där leverans och betalning kan ske simultant, s.k. DvP-system.24 När det gäller avveckling av värdepappersaffärer är detta speciellt intressant av flera skäl. Ett viktigt skäl är naturligtvis att värdepappersavvecklingen, speciellt på penningmarknaden, är av sådan omfattning. Ett annat är att värdepapper är unika i det avseendet att de i princip helt kan dematerialiseras, dvs. de behöver inte existera i fysisk form utan endast som bokföringsposter. 23 För en detaljerad genomgång av avvecklingen av värdepapper, se , (2000). 24 Egentligen är trovärdigheten hos den avvecklande institutionen viktigare än simultaniteten. En säljare kan ju lämna ett värdeföremål till en advokat och köparen lämna pengar till samme advokat bara båda litar fullt på att denne inte byter värdeföremålet mot pengar förrän han kontrollerat att äktheten av båda. En sådan transaktion kan sägas vara DvP utan att leverans och betalning sker simultant. Volym B:452 Bilaga 14 Därför finns också speciellt goda förutsättningar att åstadkomma fungerande, kostnadseffektiva system för DvP på värdepappersområdet. I avvecklas värdepapper i allt väsentligt DvP. Det betyder således att den rena kreditrisken i avvecklingen eliminerats. Andra risker i värdepappersavvecklingen återstår emellertid, vilka främst hänger samman med att avvecklingen på penningmarknaden kan haka upp sig och tvinga fram en s.k. urbackning. Urbackningsproblemet diskuteras närmare i slutet av detta avsnitt. Bruttoavveckling av en värdepappersaffär Figur 5.1 illustrerar hur avvecklingen av en värdepappersaffär kan gå till i praktiken om den avvecklas brutto. Principerna är desamma som diskuterades i samband med figur 1.1, men här koncentreras fram- ställningen på betalningar mellan bankerna. Bank A har sålt ett värde- papper till bank B och båda skickar var sitt meddelande om affären till den som för register över alla värdepapper och deras ägare. I är detta VPC. Meddelandena kontrolleras av systemet (matchas) för att tillförsäkra att informationen från köpare och säljare är samstämmig när det gäller värdepapper, pris, avvecklingstidpunkt etc. Om alla uppgifter systemet vidare och kontrollerar saldon. värdepapperet tillgängligt på den säljande bankens värdepapperskonto och finns tillräcklig likvid på den köpande bankens konto i ? Om svaret är ja på båda frågorna är det i princip bara att trycka på knappen och göra överföringen av värdepapper och likvid. För att DvP i strikt mening skall gälla krävs i praktiken att en mängd villkor skall vara uppfyllda. Om inte värdepapperen överförs får naturligtvis inte heller likviden överföras.