sou · GOB3111d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns ingen modell som kan fånga upp alla faktorer som påverkar slutkostnaden för en kommun när den skall anlägga sitt ortssammanbindande nät. På kommersiell grund anläggs dessutom ett stort antal nät . Detta sker framför allt i större tätorter samt längs de stora vägarna. Det som dras utefter vägarna kommer att underlätta för kommuner att koppla upp mindre tätorter då ledningen dras förbi eller genom en mindre ort. Däremot finns det kommuner som pga. sitt geografiska läge har små möjligheter att tillgodogöra sig den utbyggnad som marknaden gör. Genom en länspott kan dessa kommuner få en kompensation då en klarare bild finns över vilka kommuner som inte har denna fördel. Det kan därför inom ett län eller en region finnas skäl att göra vissa korrigeringar. Sådana korrigeringar kan ske med medel från en s.k. länspott som tilldelas de regionala självstyrelseorganen och länsstyrelserna från vilka medel kan beviljas till kommuner efter ansökan. Det kan också, vid uppbyggnaden av ett ortssammanbindande nät i länet/regionen, finnas förbindelser som för helheten är viktiga länkar i nätstrukturen, men där någon kommun inte ser utbyggna- den som sin prioriterade angelägenhet. Där kan dessa länkar anläggas efter samråd med berörda kommuner, med hjälp av en länspott. Upphandlingen av dessa förbindelser skall ske av de berörda kommunerna. Stödet beviljas också här av de regionala självstyrelseorganen eller länsstyrelserna efter ansökan från kommunerna. kan också använda potten till att anlägga nät för särskilt angelägna projekt där dessa i annat fall inte skulle komma tillstånd. En sådan länspott som nämns ovan föreslås skapas genom att en åttondel av det totala stödbeloppet för att anlägga nät fördelas till länstyrelserna/de regionala självstyrelseorganen via anslag. Fördel- ningen av dessa pengar sker proportionellt mot fördelningen av hur kommunernas övriga stödpengar fördelas för respektive län/region. Förbindelser som anläggs med pengar från länspotten föreslås inte villkoras med lokal medfinansiering. Motivet härför är att utredningen bedömer att en rimlig lokal medfinansiering för en genomsnittskommun är maximalt /invånare. Denna med- finansiering uppnås inom det utrymme till stöd som kommunerna får. Det faktum att krav på medfinansiering inte ställs på investeringar som sker med hjälp av länspotten, behöver inte inne- bära att länsstyrelserna/de regionala självstyrelseorganen är för- hindrade att föra en diskussion med kommunerna om en sådan medfinansiering. Till denna länspott avsätts därför , som fördelas till länsstyrelserna/de regionala självstyrelseorganen enligt tabellen nedan. Fördelning av länspott, totalt 3.5Avvägning mellan olika modeller Vid val av modell har ett antal kriterier prövats. I tabellen nedan framgår några olika variabler (procentuell andel) för fördelning. 3 000 inv. för orter m. Källor: All statistik i tabellen bygger på SCB:s statistik, se bilaga 2 SOU 2000:68, utom väglängdsfördelningen som är hämtad från en konsultrapport () av NetPartner i samarbete med Metria. 2 Befolkning i orter med färre än 3000 invånare samt glesbygd. Utgångspunkt i andelen befolkning boende på landsbygden Vid fördelning av det s.k. områdesstödet (SOU 2000:68) användes andel invånare på landsbygd som ett kriterium vid fördelning av stödpengar. I den fjärde kolumnen i tabellen framgår vilken andel landsbygdsbefolkning som respektive län har i förhållande till riket. För vissa län är andelen orter större än andelen befolkning på landsbygden, vilket torde antyda att andelen utspritt boende utan- för orter är litet. Dessa län är framför allt , , , och särskilt . För andra län är det tvärtom så att andelen landsbygdsbefolkning överstiger andelen orter vilket antyder att det är ett stort inslag av spritt boende utanför orter. Dessa län är framför allt , , och . Vad gäller det ortssammanbindande nätet så konstaterar utred- ningen att andelen landsbygdsbefolkning inte är det lämpligaste måttet på hur stödpengarna fördelas. Utgångspunkt i andelen landsbygdsareal En stor yta har ett starkt samband med långa avstånd och skulle därigenom kunna vara ett tänkbart kriterium att fördela stödpengar efter. Nackdelen är dock, som också konstaterades i SOU 2000:68, att ett antal kommuner har väldigt stor yta. Detta gäller framför allt fjällkommunerna. Dessa har förvisso också långa vägavstånd, men inte i den omfattning som står i proportion mot landsbygdsarealen. Ur tabellen ovan kan man också utläsa att antal orter och landsbygdsareal inte korrelerar särskilt väl. har t.ex. av landets orter med färre än 3 000 invånare men av landsbygdsarealen. har å andra sidan av antalet orter men av landsbygdsarealen. Utredningen konstaterar därför att landsbygdsarealen inte är ett lämpligt kriterium att fördela stödpengar efter för att anlägga ett ortssammanbindande nät SOU 2000:111 Stöd till IT-infrastruktur Utgångspunkt i andelen orter med färre än 3 000 invånare I den andra kolumnen i tabell 4 framgår hur andelen orter (<3 000 invånare) skiljer sig mellan länen. Att fördela stödet enbart efter detta kriterium skulle ge över- kompensation till mer tätbebyggda län. Detta framträder tydligt i en jämförelse mellan och . Bägge länen har lika många småorter. Däremot är landsbygdsarealen för Jämt- land 4–5 gånger större än . Rimligen har då också längre sträckor mellan sina orter jämfört med och därigenom avsevärt högre kostnader för att sammanbinda sina orter. Däremot så är andelen orter ett intressant mått ur den aspekten att varje ort medför merkostnader. Dessa merkostnader orsakas framförallt av två faktorer. 1.Dyrare ledningsdragning eftersom hänsyn måste tas till kors- ningar, infarter, fastigheter, annan infrastruktur m.m. 2.En termineringspunkt/-nod i varje samhälle där det lokala områdesnätet kan ansluta. Utredningen konstaterar därför att detta mått, andelen orter, inte ensamt kan användas för fördelning av pengar, men att en del av pengarna bör fördelas via detta mått. Utgångspunkt i andelen väglängd Andelen väglängd (allmänna vägnätet) kan verka vara ett bra mått på hur stödpengar till ett ortssammanbindande nät skall fördelas. Det allmänna vägnätet överkompenserar dock mer tätbebyggda län eftersom det kan finnas flera parallella vägar till en och samma ort. En befintlig väg kan pga. ökad trafik ha ersatts eller oftast kompletterats med en ny parallell väg. I måttet väglängd kan dock inga sådana parallella vägar urskiljas varför detta mått över- kompenserar befolkningstäta regioner. Utgångspunkt i ett fiktivt nät Det fiktiva nätet är beskrivet i kap 3.4. Den fiktiva nätsträckan har ett starkt samband med kostnaden för att anlägga ett ortssamman- bindande nät. Att fördela stödpengar enbart efter detta kriterium innebär dock att kommuner med stora arealer gynnas jämfört med geografiskt mindre kommuner. Två kommuner kan ha ungefär lika stor fiktiv nätsträcka, medan antalet orter kan variera markant. En kommun A kan ha flera orter som ligger på kort avstånd från var- andra medan kommun B kan ha få orter men med långt avstånd mellan varandra. Den fiktiva sträckan kan dock vara lika för bägge kommunerna. Det är därför uppenbart att en fördelningsmodell som enbart tar hänsyn till den fiktiva nätsträckan inte blir rättvis. Valet av kriterium har stor betydelse för fördelningen av stödet. Av de ovan angivna möjliga kriterierna har valet stått framför allt mellan å ena sidan det fiktiva nätets sträcka (som gynnar framför allt Norrlandskommunerna), å andra sidan antal orter (som gynnar framför allt tätbebyggda kommuner). Ett stöd som skall främja tillkomsten av ortssammanbindande nät bör använda kriterier som tar hänsyn till sträckan mellan orter. En sådan hänsyn tas via det fiktiva nät som byggts upp för alla kommuner. Ett stöd bör också ta hänsyn till antalet orter med färre än 3 000 invånare. Otvivelaktigt kan en ledning inte anläggas lika rationellt i en ort. Dessutom skall en termineringspunkt anläggas där områdesnätet skall ansluta. Ett stöd till ett ortssammanbindande nät föreslås därför byggas upp av de två kriterierna, antal orter samt sträcka av fiktivt nät. Detta har tidigare utvecklats i kapitel 3.4. Enligt direktiven skall utredningen klargöra under vilka former staten skall medverka i infrastrukturuppbyggnaden. När det gäller det nationella stamnätet har staten redan givit uppdraget att knyta ihop alla svenska kommuners huvudorter. Därmed har staten direkt medverkat till att det i varje kommun finns möjligheter att ansluta till en nationell infrastruktur. Vidare medverkar ju staten genom sitt ägarinflytande i , och samt genom och dess utbyggnad av infrastruktur. Beträffande det ortssammanbindande nätet, kan alternativen för staten vara att bygga och äga näten, upphandla dem eller ge stöd till annan aktör som ansvarar för att bygga och äga eller upphandla. Det som talar för att staten tar på sig rollen som byggare eller upp- handlare av näten är främst rättviseaspekten. En sådan lösning påverkas inte av graden av kommunalt engagemang. Vidare så är förutsättningarna att få ett nät med likvärdig kvalitet större, efter- som kravspecifikationerna och realiserandet av nätbyggnaden kommer att bli enhetliga. Ett operativt statligt engagemang i nätuppbyggnadsskedet kom- mer att innebära en stor komplexitet vad gäller frågor som måste hanteras centralt. Det handlar om omfattande insatser vad gäller samråd, projektering, upphandling och uppföljning av själva anläg- gandet av näten. Därefter skall staten tillse att de villkor efterföljs som avtalats i upphandlingen rörande driften. I de fall inga anbud kommer in skulle staten själv ta på sig rollen som nätägare och ansvara för driften av nätet. Detta är arbetsuppgifter som är omfattande i såväl volym som tid. Enligt utredningens uppfattning skulle detta kräva någon form av statligt , eller att någon befintlig myndighet tillskapar en enhet som får att hantera dessa frågor. Det som talar för ett kommunalt frivilligt åtagande för uppbygg- naden av det ortssammanbindande nätet är följande: Kunskapen om de lokala förhållandena finns främst hos kommunerna, varför förutsättningarna att optimalt nyttja de resurser som ställs till förfogande för nätuppbyggnaden är störst med ett kommunalt huvudansvar. Kommunerna har ett stort ansvar för den lokala infrastrukturen där även IT-infrastrukturen på ett naturligt sätt borde ingå. Med ett kommunalt frivilligt åtagande så ökar också incita- mentet att ordna annan lokal medfinansiering, något som med ett statligt huvudansvar till stor del riskerar att gå förlorat. Kraften i utbyggnaden kommer att bli större om kommunerna får huvudansvaret. En kommun kan på ett bättre sätt fånga upp enskilda initiativ som kommer att uppstå ute i de mindre sam- Det kan handla om kooperativa lösningar, ekonomiska föreningar, byalag m.m. Om kommunerna axlar rollen som spindeln i nätet kommer uppbyggnaden att kunna ske i hela landet, vilket är en klar fördel. Med en central myndighet som skall ansvara för byggande eller upphandling är det troliga att detta kommer att ske efter en i förväg bestämd plan som kan bli utdragen i tiden. Man får då en besvärande diskussion kring den tidsmässiga ordning som staten bygger ut nätet efter. Stödet till områdesnätet går i enlighet med SOU 2000:68 till kommunerna. Skulle det vara skilda aktörer med ansvar för ortssammanbindande nät respektive områdesnät finns en uppenbar risk för suboptimering av såväl ekonomiska, maskinella som personella resurser. Det som främst talar mot ett kommunalt frivilligt åtagande för den lokala infrastrukturen är att engagemanget kan variera mellan kommunerna och ge upphov till stora skillnader. Det är i sig riktigt men gäller redan ett antal andra områden som kommunerna har att ansvara för och prioritera mellan t.ex. skola, barnomsorg, äldre- omsorg, gator och vägar, vatten och avlopp, idrottsanläggningar och simhallar. För detta tas i varje kommun ett politiskt ansvar som öppet redovisas och omprövas i varje val. Sammantaget förordas ett kommunalt ansvar för upphandlingen av det ortssammanbindande nätet. Det ger den mest omfattande och bäst prioriterade utbyggnaden av IT-infrastrukturen. Det är dock en frivillig uppgift för kommunen. Nackdelen – att detta kan ge skillnader mellan kommunerna – är inget som är specifikt för IT-infrastrukturen. Skillnaden förväntas heller inte bli omfattande eftersom insikten om IT-infrastrukturens betydelse är väl spridd i hela landet. Enligt utredningens bedömning bör kommunerna, med anledning av vad som ovan beskrivits, ges möjlighet att ta ansvar för uppbyggnaden av det ortssammanbindande nätet. Det innebär att kommunerna får ett projektansvar för den lokala IT-infrastrukturen samt att de får ansvaret att prioritera och upphandla det ortssammanbindande nätet. I de fall inga eller inga acceptabla anbud inkommer får kommunerna själva möjlighet att uppföra och driva nätet. Som stöd för denna uppbyggnad av det ortssammanbindande nätet finns möjlighet till ett statligt stöd i enlighet med vad som föreslås i detta betänkande. Detta förslag harmoniserar väl med den konstruktion som före- slås i SOU 2000:68. Ansvaret för regionen bör ligga hos respektive länsstyrelse eller regionalt självstyrelseorgan. I län med ett regionalt självstyrelse- organ bör uppgiften läggas på detta. Länsstyrelsernas eller självstyrelseorganens roll är att tillse att den kommunala uppbyggnaden av nätet passar in i helheten för länet eller regionen. Stödet till kommunerna bör därför utformas så att länsstyrelserna/självstyrelseorganen fördelar stödet till kommuner efter ansökan avseende faktiska projekt. Länsstyrelserna/de regionala självstyrelseorganen föreslås också få möjlighet att själva ta initiativ till vissa upphandlingar av nät med de anslag som utredningen föreslår riktas till länsstyrelserna/självstyrelseorganen i form av länspotten. Någon lokal medfinansiering föreslås inte i detta fall. Det är dock avsikten även i detta fall att kommunerna skall upphandla utbyggnaden. Det är även i detta fall ytterst en fråga om en frivillig uppgift. I enlighet med vad som ovan beskrivits föreslås staten få rollen som stödgivare. Förutom rollen som stödgivare behövs den dock som en central instans som (2001–2004) kan följa frågan, göra tolkningar, medverka till kompetenshöjande åtgärder, ordna nationella samråd och konferenser etc. Denna statliga instans bör enligt utredningens uppfattning utgöras av en delegation som beskrivs närmare i kap. 6. 3.7.1Allmänt om ansökan och underlag för stöd m.m. Kommunerna skall ansöka hos länsstyrelserna eller i förekom- mande fall de regionala självstyrelseorganen om att få ta del av stödet för ett eller flera projekt. Kommunen skall ha upprättat ett IT-infrastrukturprogram som skall godkännas av /det regionala självstyrelseorganet. Av ansökan skall framgå att det gäller ett projekt som omfattas av IT-infrastrukturprogrammet, skälen till att projektet prioriteras av kommunen samt sambanden med andra projekt i kommunen och övrig nätutbyggnad. Av ansökan skall vidare framgå att samordning i tillämpliga fall har skett med angränsande kommuner. Ansökan skall avse åtgärder som utförts till . Det kommunala IT-infrastrukturprogrammets innehåll framgår av kap 2.3.8. Programmet skall sammanfattningsvis innehålla en beskrivning av den kommunala organisationen för IT-infrastrukturfrågor kommunens förutsättningar avseende befolkning, näringsliv, offentlig verksamhet och deras behov av elektroniska kommu- nikationstjänster och IT-infrastruktur från det att IT-infra- strukturprogrammet upprättas till och med utgången av . känd, befinligt och planerad IT-infrastruktur och kanalisation och dess tillgänglighet från det att IT-infrastrukturprogrammet upprättas till och med utgången av . den utformning kommunen anser att IT-infrastrukturen inom kommunen och i förhållande till angränsande kommuner bör ha erhållit omkring efter upprättande av IT-infrastruktur- programmet (målstrukturen). vilken del av utbyggnaden av IT-infrastrukturen som med hän- syn till efterfrågan bedöms respektive inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund från det att IT-infrastruktur- programmet upprättas till och med utgången av . den prioritering avseende geografiska områden och de tids- perioder som kommunen anser att utbyggnad bör ske inom samt skälen för prioritering från det att IT-infrastruktur- programmet upprättas till och med utgången av . principerna för vilka villkor, inklusive prissättning, som skall gälla för de nät som etableras med hjälp av stöd, och kommu- nens prispolitik i övrigt för överföring av elektroniska kommu- nikationstjänster inom kommunen, samt hur samverkan med närbelägna kommuner skall genomföras och hur deltagande i regionalt samarbete skall ske. Stödet får endast gå till allmänt tillgängliga nät där innehavaren åtar sig att tillhandahålla nätkapacitet, och att hyra ut svart fiber till den som efterfrågar det. Nätinnehavaren skall med andra ord till- handahålla öppen ledning. Ett nät anses allmänt tillgängligt om det står till allmänhetens förfogande.3 Ett kännetecken för att nätet skall anses allmänt tillgängligt är att det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet. Detta är emellertid inte samma som öppenhet för andra operatörer. Utredningen har note- rat att det torde finnas vissa lagliga möjligheter att främja öppenhet i form av öppen ledning (skyldighet att tillhanda- hålla nätkapacitet). Av § 7telelagen (1993:597) följer att det krävs tillstånd att tillhandahålla telefonitjänst till fast anslutningspunkt, mobil teletjänst eller nätkapacitet, om verksamheten har en betydande omfattning. Tillstånd att bedriva televerksamhet kan förenas med villkor som i korthet innebär att operatören med beaktande av tillgänglig kapacitet skall kunna åläggas att på vissa villkor tilhandahålla nätkapacitet åt den som efterfrågar sådan med stöd av § 15, punkt 2, telelagen. Post- och (), som utfärdar tillstånd enligt telelagen, torde således med stöd av detta lagrum kunna främja öppenhet i sin tillståndsgivning. Det är vår målsättning att nätinnehavarna även skall främja ett öppet nät så att samtrafik underlättas/möjligörs. Detta är dock inte ett villkor för att stöd skall utgå. Kommunen kan däremot upp- ställa ett krav på att den operatör som vinner en upphandling om att anlägga nät i kommunen åtar sig att bedriva samtrafik, t.ex. med andra Internetoperatörer, på vissa villkor eller grunder för detta. 3 Termen allmänt tillgängligt telenät är hämtad från telelagen (1993:597) 3.7.4Överföring av multimedietjänster med god kvalitet m.m. Underlaget för stödet omfattar utgifter för anläggande av orts- sammanbindande telenät med hög överföringskapacitet för tele- och datakommunikation.4 För att stöd skall utgå måste nätet åtminstone vara dimensione- rat för att multimedietjänster skall kunna överföras med god kvali- tet. Se kapitel 1 om begreppet bredband. Stöd föreslås för anläggande eller förhyrning av ortssammanbindande förbindelser i allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet för tele- och datakommunikation, för att det ska gå att ansluta områdesnät med rikstäckande allmänt tillgängliga telenät. Förbindelsen skall vara dimensionerad för att med god teknisk kvalitet kunna överföra multmedietjänster. Med multimedia avses här datorbaserade presentationer som kombinerar två eller flera typer av medier (ljud, bild eller text),och där användaren interaktivt kan påverka presentationerna. I regeringens proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, sid. 70) anges att begreppet bredband allmänt används utan att innebörden är klart definierad. Någon officiellt fastställd definition finns inte, anges vidare, utan bredband är egentligen en beskrivning av hög överföringskapacitet för tele- och datakommunikation. definierade i sitt betänkande Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) bredband som överföringskapacitet för tele- och datakom- munikation om minst 2Mbit/s i riktning såväl till som från användaren. En sådan kapacitet i nätet närmast abonnenten är så hög att både mottagande och sändning kan ske av rörliga bilder med god kvalitet. I glesbygden är radiolösningar den enda ekonomiskt rimliga accessformen. Radiolösningar medger i allmänhet inte fullt så hög kapacitet. För att det ska gå att avgöra om en ortssammanbindande förbindelse är tillräckligt dimensionerad för att med god teknisk kvalitet kunna överföra multimedietjänster måste nätplanering och dimensionering göras utifrån behovet av överföringskapacitet för multimedietjänster. Hänsyn måste då tas till det antal användare som en förbindelse skall kunna betjäna, vilka typer av tjänster som 4 Datakommunikation faller in under telelagens definition av telemeddelande i § 1. Se vidare Post- och () rapport och Internet , sid. 143 och 152. skall överföras, prognosticering av användningsgrad hos olika användargrupper, utvecklingsscenario osv. Tidsperspektivet vid prognosticeringen prognoshorisonten, är viktig i sammanhanget. 3.7.5Regional- och näringspolitiska skäl I de kommunala infrastrukturprogrammen skall prioritering av utbyggnaden ske av närings- och regionalpolitiska skäl. Vid ansökan om stöd till länsstyrelserna/de regionala självstyrelse- organen skall kommunerna ange på vilken grund utbyggnaden är påkallad, dvs. varför området prioriterats av regional- och närings- politiska skäl. De regional- och näringspolitiska skäl som här avses är de fyra prioriteringsgrunder som tidigare beskrivits: 1.skolorter med förskoleklass eller högre nivå i utbildningskedjan 2.orter med näringsliv och företag som är starkt beroende av höga kommunikationshastigheter för att utvecklas eller expandera 3.orter med offentlig service som väsentligt kan förbättra service och kvalitet gentemot medborgarna med hjälp av bredbands- kapacitet. 4.orter som av andra skäl bedöms behöva anslutning. Utbyggnaden skall inte bedömas komma till stånd på kommersiella grunder och bör överensstämma med de priorite- ringar som tidigare redovisats till och som redovisas i bilaga 7. För att inte strida mot måste ett statligt stöd till bredbandsutbyggnad vara av generell karaktär och får inte gynna vissa företag eller viss produktion.5 Stödet måste utformas på ett sådant sätt att det leder till en utbyggnad av infrastrukturer på ett för marknadens aktörer konkurrensneutralt sätt. Som kon- staterades i SOU 2000:68 kan ett stöd inte utgå till kommunerna för att de själva skall anlägga telenät och sedan upplåta nätkapacitet. De kommer då att bedriva televerksamhet och är i så 5 artiklarna 87–89 samt 96–97. Se SOU Kommunstöd till lokal IT- infrastruktur SOU 200:68 s44–46. fall teleoperatörer enligt telelagen vilket, om bara de är berättigade till stöd, hotar att snedvrida konkurrensen på teleområdet. I sammanhanget bör särskilt omnämnas kommissionens direktiv /388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster, ändrat genom direktiv /19/EG om ändring av direktiv /388/EEG med avseende på genomförandet av full konkurrens på marknaderna för teletjänster. Artikel 2.1c) anger att medlems- staterna skall upphäva alla åtgärder som på annat sätt än enligt objektiva, proportionella och icke-diskriminerande kriterier beviljar speciella rättigheter som utser, flera konkurrerande företag att tillhandahålla sådana teletjänster eller upprätta eller tillhandahålla sådana telenät. Ett nytt konkurrensdirektiv är f.n. under utarbetande. Vidare finns anledning att här nämna kommissionens förslag till och rådets direktiv om ett gemensamt regel- verk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster (KOM(2000)393 slutlig). Artikel 7 i förslaget handlar om politiska mål och regleringsprinciper. Enligt punkten 2b) i artikeln skall de nationella tillsynsmyndigheterna främja en öppen och konkurrensutsatt marknad för elektroniska kommunikationsnät, elektroniska kommunikationstjänster och tillhörande utrustning genom att se till att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn elektronisk kommuni- kation.