sou · GOB337d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Snarare komp- letterar den och fördjupar bilden genom att peka ut andra underliggan- de orsaker. Istället för att förklara överhettningen en- bart med hänvisning till slapp penning- och finanspolitik framtvingad av diverse systemfel i form av alltför starka löntagarorganisationer och en överdimensionerad offentlig sektor, så följer av den åldersbase- rade förklaringen att det snarare rörde sig om förklarliga men felaktiga reaktioner på bytesbalansproblemen. Dessa reaktioner kan i sin tur delvis förklaras med hänvisning till de systemfel man tidigare pekat på. Med den åldersstruktur vi hade un- der var underskott i bytesbalansen en jämviktsreaktion som borde ha accepterats. De obalanser i lönebildningen som utgjort stan- dardförklaringen till att måst devalvera sig ur kostnadskriser bidrog till att förvärra överhettningsproblemen eftersom man fokusera- de på växelkurspolitik som en utväg. Men det var den underliggande 172 1990-talets ekonomiska utveckling åldersutvecklingen som gjorde att denna politik var dömd att misslyck- as. Likaså var det inte uttryck för någon ojämviktssituation att den offent- liga sektorn hade problem med att balansera budgeten, då de åldersbe- tingade utgifterna för speciellt de äldre åldersgrupperna ökade samti- digt som andelen arbetande minskade i höginkomstgrupperna bland den äldre arbetskraften. Ökande förtidspensioneringar inom denna grupp kan ytterligare ha underblåst effekterna. Fokuseringen på växelkurspo- litiken gjorde att man undvek att låna upp till dessa underskott utom- lands till lägre ränta och förvärrade därigenom situationen. 5.5.3Ekonomisk politik utan hänsyn till åldersstruktur Erfarenheterna hade skapat en trovärdighetsdiskussion som fick politikerna att stoppa offentlig upplåning utomlands , då detta egentligen var väl motiverat av åldersutvecklingen, och istället genom devalveringar generera höga exportinkomster som i sin tur gav en överhettning av ekonomin. drev detta fram en fast växelkurspolitik i syfte att stoppa överhettningen, som då hade lett till att bytesbalansen åter försämrats och kronan deprecierat gentemot våra viktigaste handelspartners. därefter genomfördes en skattereform som fick en kraftig ef- fekt på huspriserna genom att i ett slag kraftigt minska värdet av ränte- avdrag när räntan var på väg upp och därmed kraftigt depreciera för- mögenhetsvärdet av hus. Förväntan om att detta åtminstone delvis skulle kunna finansieras genom dynamiska effekter kom på skam eftersom hushållens efterfrågan gick ner när förmögenheten minskade och den internationella konjunkturen kroknade. Vi fick en mycket snabb neddragning av investeringarna och arbetslösheten ökade kraftigt när både inhemsk och utländsk efterfrågan gick ner. Omläggningen av den ekonomiska politiken till en stram penningpoli- tik med fast växelkurs medförde att vi hamnade i ett ojämviktsläge där vi inte kunde lätta på trycket genom devalveringar eller en temporär inflationspuls som justerar kostnadsläget. Vad som kunde ha varit en mjuk konjunkturnedgång accelererade därför in i ett läge där den fasta växelkursen måste överges och staten borgade för de många dåliga lån som speciellt fastighetsutlåningen gi- vit upphov till. Budgetunderskotten ökade kraftigt med arbetslösheten och ett strängt besparingsprogram inleddes. En politik som utformats mot bakgrund av den av åldersfördelning- en betingade trenden skulle istället ha accepterat en devalvering och en 1990-talets ekonomiska utveckling 173 inflationsimpuls, ökat upplåningen utomlands och därmed ha kunnat mjuklanda. Eftersom få förutsåg att förändringarna i ål- dersstrukturen skulle leda till ett kraftigt förbättrat makroekonomiskt läge var detta emellertid inte ett val som man såg sig stå inför . Följden blev emellertid med stor sannolikhet att de offentliga trygg- hetssystemen har blivit mer trängda än vad som hade varit nödvändigt. 5.6Några avslutande reflektioner om återverkningar på välfärdssystemen Effekterna på välfärdssystemen av de ovan beskrivna förändringarna i den svenska åldersfördelningen och de därav följande förändringarna i de makroekonomiska trenderna har inte ännu varit föremål för särskilt mycket forskning. På nuvarande stadium är vår kunskap därför mycket ofullständig. Bilden kompliceras dessutom av att 90-talet inleds med en hel serie reformer, t.ex. av skattesystemet, sjukförsäkringen och sjukvårdens organisation, och förändringar av den ekonomiska politiken, t.ex. att tonvikten läggs på inflationsbekämpning snarare än full sysselsättning. Dessa förändringar är åtminstone delvis kopplade till radikala för- ändringar i vår ställning i världen: sammanbrott och Sveri- ges EU-inträde tillhör de viktigaste av dessa händelser. Men de är na- turligtvis inte heller oberoende av de makroekonomiska förändringar som följer av ändringarna i åldersstrukturen. I avsaknad av forskning med ett helhetsgrepp om dessa interaktio- ner, måste varje försök att ändå ge någon uppfattning om de tänkbara effekterna av nödvändighet bli spekulativt. Den nedan följande diskus- sionen måste därför ses som uppslag som kan vara värda att närmare utforska. Åldersfördelningens effekter på välfärdssystemen är dels direkta ef- fekter på den relativa efterfrågan och utbudet av välfärdstjänster, dels indirekta effekter via den allmänna makroekonomiska utvecklingen och de offentliga resurserna. Men det finns troligen också direkta politiska kanaler där den skiftande balansen mellan olika åldersgrupper påverkar vilka frågor som prioriteras av väljarna. Pensionsreformen betingas förstås av att det varit lätt att förutse att ATP-systemet inte skulle kunna klara påfrestningarna när fyrtiotalis- terna går i pension. Men detta hade mycket väl kunnat förutses redan då ATP-reformen beslutades eftersom det redan då var välkänt att rela- tivt sett mycket stora kohorter skulle pensioneras runt 2010. 174 1990-talets ekonomiska utveckling tiska intresset för frågan har inte bara att göra med att tidpunkten närmar sig utan torde också ha samband med att fyrtiotalis- terna nått en ålder då intresset för pensionsvillkoren ökar. Det är dock ogörligt att med våra nuvarande fragmentariska kunska- per ge en helhetsbild av åldersstrukturens effekter på välfärdssystemen. Jag ska därför bara ta upp några uppenbara direkta effekter och endast antyda mer indirekta kanaler för åldersfördelningens påverkan. Diskus- sionen blir i huvudsak kvalitativ eftersom kvantitativ forskning som kan skilja på ålderseffekter och mer allmänna effekter saknas. har kännetecknats av en avtagande tillväxt av åldersgrup- perna , eftersom de som pensionerats under detta decennium till stor del tillhör de glesa 30-talskohorterna. Allt annat lika borde allt- så pensionssystemet ha haft en mycket gynnsam situation efter att till- växten i åldersgrupperna planade ut . Men recessionen i början av decenniet gör att vi ser ganska litet av denna positiva tendens. Den höga fertiliteten och den därpå föl- jande kraftiga nedgången efter recessionen har inneburit en hög varia- bilitet i belastningen på barnomsorg och grundskola. Men det finns också en annan effekt: personalen inom denna sektor liksom inom sjukvården har en mycket högre medelålder än arbets- kraften i den privata sektorn. Detta är en följd av att nedskärningarna till stor del har stoppat nyrekryteringen. Lärare och förskollärare (som i stor utsträckning rekryterades ur 40-talistkohorterna ) har helt enkelt blivit äldre. Det innebär dels att de kostar mer (i samma mån som lönerna höjs med tjänsteår) , men även att de är mer er- farna och, tyvärr, kanske också mer slitna. Med säkerhet har utbrändhet och förtida pensioneringar inom en allt äldre lärarkår bidragit till svå- righeterna att få kompetent personal till skolorna när det sena 1980- talets babyboom nu har kommit in i skolåldern. Inom sjukvård och äldreomsorg har vi samma fenomen som i skola och barnomsorg: personalen är äldre på gott och ont. Medelåldern inom många personalkategorier har ökat med som gått. Personalen är mer erfaren och därför mer effektiv, men mer fysiskt sliten. Även om andelen över 65 har minskat under 1990- talet har antalet äldre över 75 ökat och dessa har sämre hälsa. vet vi att senare födda kohorter får ett alltmer förbättrat hälsoläge och därmed också längre förväntad livslängd. Nettoutfallet av positiva och negativa faktorer är därför långt ifrån givet. Men vid fördelningen av samhälleliga resurser till olika områden borde det vara högprioriterat att ta reda på mer om detta. De relativa proportionerna mellan olika åldersgrupper på arbets- marknaden har över huvud taget skiftat kraftigt mot de äldre. 1990-talets ekonomiska utveckling 175 betslöshet och därmed följande påfrestningar, har därför mobiliteten på arbetsmarknaden minskat. De äldre är helt enkelt mycket mindre flytt- ningsbenägna än ungdomar. har den katastrofala minskning- en av sysselsättningen inneburit att ungdomar i ökande utsträckning tvingats starta sin arbetslivskarriär med arbetslös- het. Eftersom de då till stor del hamnar utanför arbetslöshetsförsäk- ringen har socialbidragssystemen istället fått bära stora delar av kost- naden. Eftersom det finns en stor risk att ungdomar som börjar sitt arbetsliv på detta sätt går miste om den normala inskolning de annars skulle ha fått så består kostnaden inte bara i ökningen av offentliga transfere- ringar utan kan på ett bestående sätt ha minskat den till- gängliga stocken av humankapital. Även om utbildningsinsatser i viss mån motverkar detta, är det inte sannolikt att utbildning under arbets- löshetstvång har lika positiva effekter som en frivilligt vald utbildning. Det finns starka både teoretiska och empiriska skäl att tro att be- folkningens ålderssammansättning haft en avgörande betydelse för den makroekonomiska utvecklingen under . De skattningar som redovisats här pekar på att stora delar av det som tidi- gare hänförts till misslyckad eller lyckad ekonomisk politik i själva verket har att göra med trendbrott i åldersutvecklingen. På intet sätt betyder detta att ekonomisk politik är betydelselös. Sna- rare tyder de avvikelser vi kan se från de åldersbetingade tendenserna i makroekonomiska utveckling och på att ekonomisk politik kan förvärra problem avsevärt om den inte tar i beaktande den information om framtiden som ligger lagrad i befolk- ningens ålderssammansättning. Därför borde en riktigt utformad politik också kunna mildra negativa konsekvenser av ålderssammansättningen. Konsekvenserna för välfärdssystem av recessionen kunde sannolikt ha mildrats väsentligt om den ekonomis- ka politiken innan varit mindre inriktad på att bekämpa inflation och bytesbalansunderskott genom växelkurspolitik. Den un- derliggande åldersstrukturen med en liten medelålders befolkning och kraftigt växande pensionärs- och barngrupper pekade snarare på ett behov av kreditåtstramningar för att dämpa den privata konsumtionen. När 1980-talets överhettning gick över i kris var också ålderstrenden på väg att vända, med växande medelålders grupper och avtagande pen- sionärstillväxt. Ett sådant perspektiv kunde ha givit anledning att över- väga en överbryggningspolitik som kunde ha gjort budgetsaneringen mindre plågsam. I motsats till vad som var fallet skulle en sådan politik ha haft förutsättningar att lyckas. Det är därför viktigt att inför det nya seklet skaffa forskningsunder- lag för att bedöma de effekter framtida förändringar av ålderssamman- 176 1990-talets ekonomiska utveckling sättningen kommer att få på välfärdssystemen. Redan nu vet vi att pres- sen på skolsystemet kommer att förflyttas från till gymnasieskolan och högskolan. Antalet pensionärer kommer att öka, men deras bättre hälsa kanske gör att sjukvård och äldreomsorg har ytterligare något decennium av rela- tivt lugn utveckling framför sig. Men det förutsätter förstås att ny per- sonal kan rekryteras till rimliga kostnader då den gamla pensioneras. I varje fall kommer arbetsutbudet att sjunka kraftigt framöver, såvida inte de äldre i arbetskraften fortsätter att arbeta i högre utsträckning än eller vi får en ökad arbetskraftsinvandring. 1990-talets ekonomiska utveckling 177 Scandinavian Evidence on Growth and , Working Paper 1998:4, Nationalekonomiska institu- tionen. Några synpunkter på sparandets dynamik, Universitets 1959:9. Bloom, D.E. Demographic Transitions and Economic Miracles in Emerging ", Economic Re- view, : 419-455. Bloom, D.E. Geography, Demography, and Eco- nomic Growth in , Brookings Papers on Economic Activi- ty, 2:207-273. Boserup, E. The Impact of Population Growth on Agricultural Output, , 89:257-270. Bosworth, B., G. Burtless & J. Sabelhaus 1991. Fertility waves, ag- gregate savings and the rate of interest, Brookings Papers on Economic Activity 1:1991, 183-256. Brander, J.A. & S. Dowrick 1994. The Role of Fertility and Popula- tion in Economic Growth – Empirical Results from , , 7:1-25. Consumption and Savings over the Life-Cycle, Na- tionalekonomiska institutionen, , Working Pa- per, 1996:2, . Fair, R.C. Effects of the Changing U.S. on Macro-Economic Equations, American Eco- nomic Review, 81:1276-1294. & A. 1982. The Variable Rate-of-Growth Effect in the Life-Cycle Saving Model, Economic Inquiry 20:426-442. Griliches, Z. Capital-Skill Complementarity, Review of Eco- nomics and Statistics, 51:465-468. 178 1990-talets ekonomiska utveckling Demography, National Savings, and International Capital Flows, , 39:343-369. Asian Demography and Foreign Capital Dependence, Population and , 23:261-293. Horioka, C.Y. The Determinants of 's Saving Rate: The Impact of the of the Population and Other Factors, Economic Studies Quarterly, 42:237-253. Saving, Dependency and Deve- lopment, , 9:365-386. Keynes, J.M. 1923. A Tract on Monetary Reform, i The Collected writings of J.M. Keynes, Vol IV, McMillan, : Univer- sity Press. Keynes, J.M. 1937. Some Economic Consequences of a Declining Population, tal vid 30th Anniversary of the . Dependency Rates and Saving Rates, , 59:886-896. Lenehan, A.J. The Macroeconomic Effects of the Postwar Baby Boom: Evidence from , , 18:155-169. and Inflation – A Wicksellian Interpretation of the , mic Behavior and Organization, 36:17-35. and Growth in the , 1950-90, , 12:431- 449. , T. och B. and the Current Ac- count – A Changing Relation?, Working Paper 1999:21, Natio- nalekonomiska institutionen, . 1990-talets ekonomiska utveckling 179 Demography and Housing demand – What Can We Learn from ?, ma- nuskript, , . Can Inflation Trends?, , 52:31-49. 1999a and Economic Policy – The Case of Saving and Growth, and , 18:261-277. Medium-Term Forecasts of Potential GDP and In- flation Using , Riksbank Wor- king Paper Series, No 19, . on Economic Growth: Swedish Evidence, , 42:279-295. , B & T. 2000. Fyrtiotalisternas uttåg – En ESO- rapport om 2000-talets demografiska utmaningar, Rapport till ex- pertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 2000:13, Finans- departementet, . Malthus, T. An Essay on the Principle of Population. W. Picke- ring (1986), . 1987 National Saving Rates and Population Growth: A New Model and New Evidence, i red. Population Growth and Economic Development: Issues and Evi- dence. kap. 13, , , Wi- sconsin. McMillan, H.M., & J.B. The Macroeconomic Impact of the Baby Boom Generation, , 12:167- 195. , F. & F. Brumberg 1954. Utility Analysis and the Con- sumption Function: An Interpretation of , i red. K. Kurihara, Post-Keynesian Economics. Muellbauer, J. The Assessment: Consumer Expenditure, Ox- ford Review of Economic Policy 10:1-41. 180 1990-talets ekonomiska utveckling Population, a Problem for Democracy. The Godkin Lectures, 1938. , , Massachu- setts. Högre utbildning och demografisk förändring. Eko- nomisk-historiska föreningen, . Demographics, Human Capital, Convergence and Growth – An Analysis of the US States 1920-1990, i doktorsav- handling Essays on Economic Growth. nella Ekonomiska Studier, , . Svenskt bostadsbyggande : En cyklisk historia. R58:1990, för Byggnadsforskning. Omvandling och obalans – mönster i svensk ekono- misk utveckling, bilaga till , , . Skinner, J. 1989 Housing Wealth and Aggregate Saving, Regional Science and 19:305-324. Solow, R.M. A Contribution to the Theory of Economic Growth, , 70:65-94. Föreläsningar i nationalekonomi, första delen: Teoretisk nationalekonomi, . 6Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten under 1990- talet Svensk invandrar- och flyktingpolitik har präglats av de jämlikhetssträ- vanden som ligger till grund för den svenska välfärdsstaten.1 har haft en målinriktad invandrarpolitik samlad under parollerna jämlikhet, valfrihet och samverkan. Medan jämlikhetsmålet innebar att invandrargrupper skulle beredas likvärdiga levnadsvillkor som befolkningen i övrigt, stod valfriheten för målsättningen att olika etniska minoritetsgruppers enskilda medlemmar själva skulle kunna välja i vilken utsträckning de ville behålla sin ursprungliga språkliga och kulturella identitet. Samverkansmålet innebar visionen om ett öm- sesidigt samarbete grundat på solidaritet och tolerans mellan majori- tetsbefolkningen och de olika minoriteterna. I samband med regerings- ombildningen fattades två viktiga beslut som fått konsekvenser för den svenska invandrings- och invandrarpolitiken. För det första omvärderades de invandrarpolitiska målen till ut- talade tankegångar om en integrationspolitik. Detta innebär att integra- tionen som en process ska lyftas fram i det allmänna politiska arbetet i stället för den tidigare politiken som främst inriktade sig mot särskilda åtgärder för invandrare. För det andra kom frågorna om invandrings- 1 Invandrarpolitiken omfattar de åtgärder som syftar till att invandrare och flyktingar som fått tillstånd för bosättning skall finna sig tillrätta i . In- vandrarpolitiken berör således frågor om integration och hur vi på bästa sätt tar emot de nya invånarna i det svenska samhället. Flyktingpolitiken avser de åt- gärder som sätts in i syfte att hjälpa människor på flykt, samt de resurser man tillhandahåller för att minska flyktingproblemen i världen. Flyktingpolitiken utgör också en komponent av den svenska invandringspolitiken, eftersom flyk- tingars rätt till skydd bestäms inom ramen för vår svenska utlänningslag, dvs. det regelsystem som gäller för utlänningars bosättning i . 182 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten och invandrarpolitik, som tidigare alltid hängt samman, att behandlas som två separata frågor: asyl- och invandringsfrågor är skilda från integrationsfrågor.2 Denna uppdelning manifesterar sig i separata institutionella strukturer. handhar migrationspo- litiken med och som implementerande myndigheter. Integrationspolitiken, som sorterade under och den nyinrättande Integra- tionsmyndigheten, flyttade över till . forskning har betonat det starka sambandet som finns mellan en allt restriktivare invandrings- och flyktingpolitik och fram- växten av en ambitiös invandrarpolitik (Appelqvist 1999; 1994). Föreliggande artikel kommer att belysa delar av dessa förändringar i en kunskapsöversikt över invandrar- och flyktingpolitikens utformning och förändring . Rent dispositionsmässigt kommer jag först att ge en historisk tillbakablick på den svenska invandrings- och invandrarpolitikens utformning. Därefter koncentrerar jag mig på framväxten av ett svenskt flyktingmottagande, dess organisering och politiska ambitioner. Det tredje avsnittet belyser flyktingpolitiska tren- der och den internationella kontexten. Kapitel fyra diskuterar hur in- vandrar- och migrationspolitiken3 kom att delas i två separata delar och den organisatoriska strukturens betydelse för den förda politiken. Det avslutande avsnittet summerar 1990-talets invandrar- och flyktingpoli- tiska förändringar från ett välfärdsstatligt perspektiv. 6.2Svensk invandring – en historisk tillbakablick Invandring är en del av den svenska historien. Historiskt sett har vi all- tid tagit emot nya invånare. Den medeltida invandringen bestod främst av yrkesskickliga hantverkare och handelsmän som kom till för att bidra med sina kunskaper. immigrerade belgiska valloner och ett stort antal svedjebönder från . Migrationssta- tistiken som började registreras visar att den tidens invandring var blygsam i jämförelse med den svenska utvand- ringen. Människor utvandrade främst till , men många européer utvandrade också till Mellan- och . 2Tal av integrationsminister , Vägen in till Sveri- ge, , (, ). 3Migrationspolitiken eller invandringspolitiken omfattar de regler som gäller för uppehållstillstånd i . Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 183 tid betraktades som ett utvandringsland eftersom fler männi- skor flyttade ut än in till landet. skedde en vändpunkt när invandringen till översteg den förekommande utvandringen. karaktäriseras som ett invandrings- land. Invandring och utvandring till 1850-1998 Efterkrigstidens industriella expansion och ekonomiska tillväxt krävde nytillskott på arbetsmarknaden. Detta var också en tidsperiod när den offentliga sektorn var under sin mest effektiva framväxt. För att kunna tillgodose det allt växande arbetskraftsbehovet behövdes nya arbetare. Den nödvändiga utländska arbetskraften rekryterades ofta på plats i immigranternas hemländer. Detta var en tidsperiod när invandrarna var välkomna och också välbehövliga för att förverkliga den industriella expansionen i den rikare delen av västvärlden.4 Under mitten på 1950- talet kom det upp tankegångar om en gemensam nordisk arbetsmark- nad. träffades den så kallade passkontrollöverenskommelsen som gav nordiska medborgare en rätt att resa fritt utan krav på uppvi- sande av pass i de nordiska länderna. Nordiska medborgare kan också i 4 Det finns forskare som hävdar att i och med att de rikare länderna i västvärl- den drog till sig de skickligaste yrkes- och hantverksarbetarna till sina länder, utarmades de fattigare länderna på sin yrkesskicklighet och kompetens. Ofta fick heller inte de rekryterade immigranterna arbeten som motsvarades deras kvalifikationer, utan vad som hände i praktiken var att deras arbete degradera- des (se . S och C-U. Schierup 1994). 184 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten och med passöverenskommelsen ta ett arbete och bosätta sig i vilket nordiskt land de vill utan att särskilt ordna ett tillstånd för detta.5 Den svenska arbetskraftsbristen upplevdes som ett stort problem ända in till mitten av , därför förespråkades en invandrarvän- lig politik. Men det fanns emellertid ingen klar och uttalad politisk målsättning med hur de nyanlända skulle integreras i det svenska sam- hället, dvs. hur individerna skulle få kunskaper om det svenska sam- hället och språket och på vilket sätt de skulle få delaktighet i samhälls- livet.6 En tydlig invandrarpolitik var ännu inte strukturerad. Med det amerikanska samhället som referensram, fanns det en tanke om att immigranterna skulle assimilieras, dvs. de skulle smälta in i det svenska samhället och ta till sig den svenska , språket och majoritetskulturen. Uppehållstillstånden var relaterade till arbetets art och omfattning, oftast gavs ett permanent sådant eftersom assimilationspolitiken som princip gick ut på att de nya invånarna fak- tiskt skulle försvenskas (och 1994). En klarare och tydligare uttalad invandrarpolitik kan urskiljas med start . börjar inskränkningar i in- vandringspolitiken att göra sig gällande, dvs. det införs restriktioner för utlänningars vistelse och bosättning i bör- jade uppmärksamma att det fanns en inhemsk arbetskraftsreserv av kvinnor, äldre och handikappade. Varför inte utnyttja denna, framför att rekrytera utlänningar? Till följd av den ökade kritiken infördes skärpt invandringskontroll för icke-nordiska medborgare. Regle- ringen innebar att medborgare utanför de nordiska länderna måste ha sina arbetstillstånd och bosättning ordnad före sin ankomst till . Men även om invandringspolitiken reglerades gentemot den spontana utomnordiska invandringen, förordade regeringen en fortsatt kollektiv arbetskraftsrekrytering i utlandet.