sou · GOB311d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det förekom visserligen oaktsam kreditgivning, brott mot bankernas interna instruktioner och en viss direkt ekonomisk brottslighet, men dessa i och för sig oacceptabla företeelser förklarar bara en bråkdel av de kreditförluster på som uppstod under . De stora sk illnaderna i förluster mellan bankerna förklaras i huvudsak av skillnader i företags- kultur och kreditstruktur. Slutsatserna av bankkrisen är flera. För det första kan vi konstatera att den framför allt förklaras av den finansiella avregleringen, skatteomläggningen och i den ekonomiska politiken från extrem expansion till åstramning, dvs. av historiska engångs- händelser som innebar att statsmakterna ändrade regelsystemen på ett i och för sig önskvärt sätt, men utan att kunna underbygga utvecklingen med en adekvat stabiliseringspolitik. För det andra ledde krisen inte till någon panik som hotade betalningssystemet. Medborgarna litade på att staten garanterade deras insatta medel. För det tredje var det inte så att det blev lågkonjunktur och arbetslöshet på grund av bankkrisen utan snarare tvärtom. Det blev bankkris på grund av den lågkonjunktur som kollapsen i den inhemska efterfrågan medförde. Volym A:20 Bilaga 2 För det fjärde berodde huvuddelen av de gigantiska statliga budget- underskott på som ackumulerades under den första halvan av nittiotalet på att konjunkturnedgången medförde krympande skattebaser och stigande utgifter för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bankstödet kom totalt upp i ca 70 miljarder, varav ungefär hälften har kunnat återvinnas till statskassan. Även är ett stort belopp, men kvar står ändå att av den statsskuld på 1½ biljon kr som svenska folket tar med sig in beror på statens direkta netto- kostnader för bankkrisen. Den finansiella sektorn och den politiska demokratin Det är en utbredd föreställning att finansmarknaden håller på att beröva de demokratiskt valda regeringarna en stor del av deras handlingsutrymme. Hotande ränteuppgång och växelkursfall tycks hindra statsmakterna att genomföra reformer som de önskar och tvinga dem att vidta åtgärder som de vill undvika. I en mening är denna föreställning naturligtvis riktig. Det ekonomisk-politiska handlings- utrymmet är snävare efter kreditmarknadens avreglering. Å andra sidan är det knappast rimligt att se det som att marknaden har tagit ifrån de folkvalda makten. Det är ju de folkvalda själva som har beslutat att genomföra avregleringen, trots att de rimligen var medvetna om att detta innebar att ekonomisk makt lämnades över från statsmakterna inte till finanssektorn utan till medborgarna. De marknadsreaktioner och kommentarer från marknadsföreträdare som skapar tvekan om vem som har makten i olika frågor, är ju i grunden en avspegling av att vi nu har ett system där medborgarna söker bästa avkastning och vill undvika värdepapper och valutor som väntas förlora i värde på grund av ränte- och valutaförändringar. Detta är knappast någon orimlig hämsko på vår ekonomiska politik. Finans- marknaden utgörs ju av finansiella företag som förvaltar t.ex. inhemska och utländska löntagares pensionskapital och som måste bevaka att deras uppdragsgivare inte blir lurade. Det kan därför kanske rent av hävdas att det är mera demokratiskt att förslag till ekonomisk-politiska åtgärder inte bara nagelfars av den politiska oppositionen utan även av kapitalmarknaden som representant för pensionssparare och försäkrings- tagare i både och andra länder. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:21 Oskäliga löner och bonussystem? Det finns uppenbarligen en utbredd motvilja mot de ersättningar som olika befattningshavare uppbär i den finansiella sektorn. Det är svårt att på något objektivt sätt hantera sådan kritik. Orsakerna kan antagligen sökas i den snabba tillväxten i vissa delar av finanssektorn, de gigantiska belopp som betalas vid fusioner och förvärv av storföretag och de höga bonusar som uppkommer med kursuppgångar och räntefall. av hög tillväxt, snabb förändring av den finansiella teknologin och allt längre driven internationalisering luckras kanske företagskulturer upp och nyanställda fostras inte lika effektivt att följa implicita kontrakt. Inga sådana förklaringar innebär något etiskt försvar för företeelsen, men de kanske pekar på att den kan vara av övergående natur. 1.3Vad innebär EMU för den finansiella sektorn? Det råder stor enighet bland bankmän, politiker och forskare i finansiell ekonomi om att den finansiella sektorn i euroområdet står inför stora omvälvningar med fusioner och förvärv över gränserna mellan länder och över gränserna mellan olika finansiella verksamheter. Det är däremot inte självklart vilken roll just införandet av en gemensam valuta spelar för denna utveckling. Den snabba utvecklingen av ny finansiell teknologi och genomförandet av den inre marknaden med fri handel i finansiella tjänster, fri etableringsrätt och frihet för utlänningar att förvärva banker och andra finansinstitut är sannolikt av större betydelse. Den svenska finanssektorn kan därför antas komma att gå igenom ungefär samma förändringsprocess som euroområdets även om behåller sin egen valuta. Mycket talar naturligtvis för att utvecklingen inom euroområdet kommer att gå snabbt i riktning mot en koncentration till ett mindre antal mycket stora finanshus som opererar över landgränserna med hela området som hemmamarknad. Å andra sidan kommer EU även i fram- tiden att bestå av nationer med skilda språk och kulturer och med olika lagstiftning för finanssektorn. Eftersom stordriftsfördelarna är blyg- samma i bankverksamhet i snäv mening är det därför troligt att åtskilliga 1 Ju vanligare det är att de finansiella företagens ägare och ledningar utgår från att kommer att ansluta sig till euroområdet senare, desto trovärdigare blir också denna slutsats, eftersom affärsbeslut på området då dessutom kan anta föregripa anslutningen. Volym A:22 Bilaga 2 banker kan komma att förbli nationella. som har haft gemensam valuta under hela århundradet, gemensamt språk och likartad lagstiftning på det finansiella området präglas fortfarande av en regional finansiell struktur, där s.k. Landesbanken väger mycket tungt. Detta förhållande pekar också på att det är ny finansiell teknologi snarare än gemensam valuta som kommer att driva fram transnationella finans- företag inom euroområdet. På de områden där stordriftsfördelarna är mycket påtagliga, t.ex. investeringsbanksverksamhet och förmögenhetsförvaltning, har amerikanska företag ett betydande konkurrensförsprång och dominerar på den internationella finansmarknaden. Det ter sig troligt att dessa genom sitt historiska försprång kommer att etablera sig i i stor omfattning och bli ledande inom EU:s finanssektor på dessa områden. Eftersom utvecklingen mot universalbanker pågår kan amerikanska finanshus därför komma att bli centrala i den europeiska finanssektorns strukturomvandling. Den mest direkta effekten av en gemensam valuta är naturligtvis att valutahandeln minskar väsentligt. handlar ju i stor utsträckning med varandra, varför valutahandeln till stor del har avsett transaktioner mellan valutor som försvinner. Detta innebär att produktionen av de finansiella tjänster som hänger samman med valuta- handel minskar kraftigt i euroområdet. Eftersom valutahandelns andel av finanssektorns totala produktion är begränsad, inskränker sig efterfråge- bortfallet till av den totala verksamheten, vilket inte är särskilt dramatiskt i en så snabbväxande sektor. Den svenska finanssektorns förlust av valutaaffärer är försumbar så länge inte är med i euroområdet, eftersom en ganska liten del av valutahandeln i utgörs av transaktioner mellan eurovalutor som försvinner. Svensk valutahandel domineras av kronaffärer och affärer mellan dollar och andra valutor. Vid svensk anslutning till EMU kan man däremot räkna med att den finansiella sektorn förlorar en produktion av finansiella tjänster som motsvarar en handfull procent- enheter av sektorns totala resursanvändning. I samband med eurons införande införs också ett nytt betalnings- system, Target, som innebär att större betalningar mellan EU-länder kommer att gå lika snabbt som inom länderna. I detta deltar även de EU- länder som inte är med i euroområdet på i stort sett samma villkor. De undantag som görs, förefaller inte komma att bereda den svenska finanssektorn några väsentliga problem. Den ekonomiskt viktigaste konsekvensen för finanssektorn av eurons införande är sannolikt fördjupningen av kapitalmarknaderna i EU. Värdepapper utfärdade i euro blir mer likvida än värdepapper som tidigare utfärdats i olika nationella valutor och det kommer därför att bli SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:23 billigare att finansiera sig på värdepappersmarknaden. Detta kan inne- bära att bankutlåningen kommer att sjunka något och ersättas av emissioner av värdepapper. Svenska finansiella företag kommer därför att behöva utveckla sin kompetens att genomföra emissioner av euro- papper för sina kunder även om står utanför euroområdet. Slutligen kan noteras att en gemensam valuta för större delen av EU- området innebär att det inte längre finns anledning för placerare att placera i andra länder inom området för att åstadkomma riskspridning på växelkurssidan. Detta kan gynna svenska värdepapper som i varje fall tills vidare erbjuder en sådan riskspridningsmöjlighet. I motsatt riktning talar dock förhållandet att pensionsfonder i euroområdet än så länge ofta har bestämmelser som begränsar deras rätt att placera utanför det egna valutaområdet. 1.4Den finansiella sektorns resursanvändning Finanssektorn i sysselsätter ungefär 80 000 personer (av arbetskraften) och producerar med denna arbetsstyrka av bruttonationalprodukten, vilket således innebär att arbetsproduktiviteten ligger dubbelt så högt som genomsnittet för landet. Den största finanssektorn som andel av ekonomin har med , medan och ligger lägst på . ligger således nära ett genomsnitt för rika länder. Trots att internationella jämförelser är svåra att göra vågar vi hävda att tillgängliga data pekar på att den svenska finanssektorn är förhållandevis effektiv. Antalet bankkontor per 100 000 invånare är mycket lågt och antalet bankanställda per 1000 invånare är 4,9, vilket är det lägsta i OECD-området. De flesta utvecklade länder ligger kring 6-7 bankanställda och , , och har 8-9. Om man mäter finanssektorns sofistikationsgrad med aktiebörsens kapitali- seringsvärde i procent av BNP , finner vi att t illhör en grupp som ligger tillsammans med länder som , , och , medan , , och alla ligger mellan . Det faktum att personalkostnadernas andel av bruttoinkomsternas andel i banksystemet är låga i pekar i samma riktning. uppvisar den största ba nkkoncentrationen av alla OECD- länder och ligger därmed före flertalet länder i den konsolideringsprocess som EU-länderna överlag står inför. är en medelstor finansplats i tillsammans med och . Volym A:24 Bilaga 2 lingen under det senaste årtiondet kan knappast sägas ha lett till att sådana har tappat mark, men det är sannolikt att en utflyttning av storföretag kan medföra sådana tendenser för som finans- plats. Det är ju knappast någon slump att just , och , där , och ligger, har ovanligt många storföretag och ovanligt stora finanscentra. kan det noteras att framgångarna för den svenska telecom- och IT-industrin har stärkt Stockholmsbörsens ställning i de flesta avseenden . Det är troligt att det är en fördel att ha en stor och välutvecklad finanssektor. Liksom forskning och utveckling bidrar ett finanscentrum till att skapa en miljö där högutbildade som ingår i internationella nätverk koncentreras. Miljön blir därmed attraktiv, det blir lätt att rekrytera kvalificerade medarbetare och kommunikationerna blir goda vilka tenderar att skapa kumulativa processer av gynnsamt slag för hela ekonomin. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:25 2Varför behöver vi en finansiell sektor? – Om den finansiella sektorns samhällsekonomiska funktioner Den finansiella sektorn är, liksom t.ex. transportsektorn och energi- sektorn, en oundgänglig del av samhällsekonomins infrastruktur, en irreducibel del av det ekonomiska systemet som uttrycker det (1998). Det finns, eller kan i varje fall tänkas finnas, ekonomier utan jordbruk, stålindustri, konfektionsindustri och dylikt, men inte ekonomier utan en energisektor, transportsektor och finanssektor. Orsaken är som vi skall se att finanssektorn har funktioner utan vilka en samhällsekonomi värd namnet inte kan fungera över huvud taget. Vi kan säga att energisektorn är nödvändig för att någon verksamhet överhuvudtaget skall kunna bedrivas, att transportsektorn är nödvändig för att överbrygga avstånd i rummet och finanssektorn för att överbrygga avstånd i tiden. Det är bland annat det senare som skall visas i detta kapitel. Vi skall därvid följa lärobokens väletablerade strukturering och framställa den finansiella sektorns grundläggande uppgifter som tre, nämligen finansiering, riskhantering och betalningsförmedling Den verksamhet som givit namn åt den finansiella sektorn är finan- siering, dvs. företeelsen att reala resurser överlämnas mot löfte om återbetalning med resurser . Att det finns en efter- frågan på sådana finansiella kontrakt, kommer sig i grunden av två förhållanden, nämligen att det tar tid att producera varor och tjänster och att hushållen har skäl att vilja utjämna sin konsumtion mellan livets olika faser. Produktion tar tid – kräver kapital Att det tar tid att producera varor och tjänster har många olika förklaringar. Redan att skicka ett fartyg för att hämta Volym A:26 Bilaga 2 salt i ett annat land innebar att någon måste betala en redare hans kostnader för att göra sjöresan fram och tillbaka innan inkomsterna av saltets försäljning fanns tillgängliga. Detta krav har inget att göra med vilket ekonomiskt system som råder. Oavsett system måste några bygga ett fartyg i stället för att producera sin egen mat och besättningen måste, utan att själva producera mat, kunna överleva under sjöfärden för att hämta saltet. På samma sätt måste en butik först köpa in varorna innan den kan sälja dem. Alltså krävs en finansiering med rörelsekapital. Om det gäller att bygga ett stålverk eller anskaffa och trimma in maskiner för att tillverka verkstadsprodukter kan investeringsutgifterna vara mycket stora i förhållande till de årliga löpande inkomsterna av den framtida försäljningen och kan dessutom behöva göras långt innan försäljnings- intäkterna börjar komma in. Ofta beror utsträckningen i tiden på utsträckningen i rummet, dvs. det tar tid därför att det måste genomföras transporter. Kapitalbehoven kan således vara mycket stora och det är därmed uppenbart att om kapitalet bara kunde komma ur importörens, butiks- ägarens eller fabriksägarens eget föregående sparande, skulle större delen av alla investeringar som sker vara omöjliga. När vi säger att dessa investeringar kan finansieras på marknaden, menar vi att det finns andra aktörer i ekonomin som har högre inkomster än de vill spendera på inköp av varor och tjänster. Dessa aktörer är då beredda att avstå reala resurser mot löfte att få tillgång till dem . Det kan vara hushåll som har högre inkomster än de vill spendera på konsumtion och det kan vara företag som för tillfället har inkomster som överstiger de löpande produktionskostnaderna plus de aktuella investeringsbehoven och där ägarna av något skäl inte finner det lämpligt att ta ut överskottet och använda det till egen konsumtion. 2.2Hushållen vill utjämna sin konsumtion över tiden Den som t.ex. vill pensionsspara kan ju inte göra detta genom att under sin aktiva tid köpa mat, kläder och bränsle som han skall använda under sin ålderdom och det är svårt att göra alla drömresorna och leva på minnet av dessa under pensionen. Den yrkesaktive kan kort sagt inte spara allt han vill konsumera som pensionär i reala former. Han måste spara i finansiella former, dvs. han måste hitta några som vill använda mer reala resurser än de själva kan producera och överlämna sina reala resurser till dem mot ett SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:27 kontrakt som garanterar att han får tillbaka dem t.ex. när han har blivit pensionär kanske flera årtionden . Att många hushåll sparar i olika former kommer sig alltså av att det finns starka skäl för oss alla att vilja utjämna våra konsumtionsmöjlig- heter mellan livets olika faser, över livscykeln, som termen lyder. Vi vill under vissa perioder konsumera mera än inkomsten räcker till, dels med familjebildning och låga inkomster, dels när vi av åldersskäl lämnar arbetsmarknaden. Däremellan ligger normalt en period, då inkomsterna överstiger önskad konsumtion och pengarna går till sparande, dvs. till förvärv av finansiella fordringar i någon form. Det finns ett offentligt pensionssystem dit det avsätts pengar ur våra löner enligt lag, det finns avtalspensioner och olika individuella pensions- arrangemang. En viktig del av sparandet är amorteringar på de lån vi tar för att köpa bostad. Genom olika institutionella lösningar kan detta sparande ställas till förfogande för dem som vill göra större reala investeringar än deras eget sparande räcker till. Den finansiella sektorn har bland annat till uppgift att upprätthålla finansiella marknader, där sparare och investerare kan hitta varandra till kostnader, vars nivå avgörs av regelsystemens ändamålsenlighet och informationshanteringens effektivitet . Genom att investeringar möjliggör större produktion kan de som lånar till investeringar betala ränta till dem som sparar. Genom räntebild- ningen bringas dessa finansiella marknader i jämvikt. Om investerarna efterfrågar mer kapital än som sparas vid given räntenivå, stiger räntan till en nivå, vid vilken marginella investeringar blir olönsamma, varvid efterfrågan på lånemedel sjunker. kan den högre räntan locka fram ett högre sparande. Vi skall inte här gå in närmre på räntebild- ningen, men det kan ändå vara på sin plats med ett exempel på hur en välfungerande internationell kapitalmarknad via räntebildning och kapitalrörelser i princip kan leda till högre välstånd i världen. Antag först att finansmarknaderna inte är globala. Det inses då lätt att om den demografiska strukturen är sådan att en ovanligt stor del av befolkningen i den rika världen är i ålderssegmentet , dvs. den period i livet då sparandet normalt ligger högt, som mycket kapitalkrävande investeringar i infrastruktur (kommunikationer, energi, bostäder) redan har gjorts, är det bäddat för låga räntenivåer och låg avkastning på reala investeringar och därmed svag utveckling av pensionerna. Om tillväxtekonomier i befinner sig i motsatt situation med sin demografiska tyngdpunkt i lägre åldrar och Volym A:28 Bilaga 2 stora behov av infrastrukturella investeringar, kommer ränteläget och avkastningen på reala investeringar där att ligga högt. Antag nu att kapitalmarknaderna integreras globalt, så att kapital obehindrat kan söka sig från lågavkastande investeringar i den rika världen till högavkastande i tillväxtländer. Då kommer det att uppstå stora kapitalflöden som tenderar att utjämna realräntenivåerna mellan och . Kapitalavkastningen stiger därmed i de rika länderna som finansieringskostnaderna för investeringar sjunker i . Den samhällsekonomiska vinsten av en sådan internationalisering av finansmarknaderna är uppenbar. Den mö jliggör både högre pensioner i västvärlden och snabbare tillväxt i tillväxtländerna. Förutsättningen för att så stora kapitalmängder skall kunna förmedlas över hela världen mellan länder som är mycket olika varandra vad gäller lagstiftning, samhällsinstitutioner och ekonomisk struktur är dock att det går att etablera en välfungerande, globalt organiserad, finansmarknad. Någor- lunda har detta lyckats. Gigantiska kapitalflöden har kunnat förmedlas och har medfört en ganska av ytterligt snabb tillväxt och välståndsökning i t.ex. . visar de finanskriser som har dragit fram över , , och andra hälft, vilka krav som måste ställas för att ett sådant globalt system skall fungera väl. Den finansiella sektorn i varje land måste vara underkastad högt ställda krav på goda regelverk, genomskinlighet, tillsyn och konkurrens och den ekonomiska politiken måste kunna upprätthålla god samhällsekonomisk balans. I annat fall kan avancerad finansiell teknologi och förmåga att hantera mycket stora kapitalvolymer leda till orimligt risktagande och omfattande finansiella kriser.2 Finanskriserna på olika tillväxtmarknader kom att åtminstone temporärt hejda kapital- flödet från OECD-området dit. Detta medförde av nittiotalet ett överskottssparande i vår del av världen med fallande räntor och stigande aktiekurser till följd. Finansmarknaderna möjliggör högre investeringskvot Det grundläggande motivet för den finansiella sektorns existens är som synes inte svårförståeligt utan närmast trivialt. Det ter sig självklart att det ligger gigantiska privatekonomiska och samhällsekonomiska vinster i möjligheten att separera sparandebeslut från investeringsbeslut hos varje aktör. Investeringarna blir därmed relativt oberoende av de enskilda 2 Dessa frågor behandlas i kapitel 3. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:29 investerarnas sparförmåga och begränsas bara av den totala sparför- mågan i hela ekonomin. , med globala finansmarknader, innebär detta att investeringarna egentligen bara begränsas av det totala inter- nationella sparandets volym. Denna separering av sparande- och investeringsbesluten möjliggör en enormt mycket större investerings- volym och därmed mycket högre tillväxt och materiellt välstånd än som eljest skulle vara möjligt att uppnå. Detta är den finansiella sektorns huvuduppgift, dess verkliga raison d´être. Vi kommer här närmast den finansiella sektorns betydelse för tillväxt och välstånd och det är intuitivt fattbart att den moderna marknadsekonomin med dess stora kapitalanhopningar och snabba tillväxt byggd på kontinuerlig strukturomvandling förutsätter att det finns en finanssektor som effektivt möjliggör separation av sparande- och investeringsbesluten. För att sådan separering skall vara möjlig, räcker det emellertid inte med att sparare och investerare bara sammanförs. Långivare och låntagare har vitt skilda synpunkter på vilka slag av kontrakt de vill ha med avseende på löptider, risker och inflytande över verksamheten. En annan viktig uppgift för finanssektorn är att lösa upp dessa mål konflikter och att göra det till låga informations- och transaktionskostnader. Låt oss först se på hur finanssektorn hanterar problemet med att aktörerna har olika placeringshorisonter och därmed vill ha olika löptider Spararna skulle uppenbarligen inte vara beredda att spara och därmed finansiera reala investeringar i samma omfattning som de gör , om placeringarna enbart skulle ha karaktären av icke över- låtelsebara aktier i eller lån till IT-företag, rederier, stålverk, osv. Resurserna skulle ju då inte vara tillgängliga förrän lånet förfaller eller, när det gäller aktier, tillgängliga endast som en framtida inkomstström i form av utdelningar, så länge företaget inte likvideras. (En aktie är ju annars en evig fordran.) Sparandet blir således större vid given avkastning ju högre likviditeten är, dvs. ju lättare spararen/placeraren kan få tillbaka sina pengar, om behovet skulle uppstå. Det är å andra sidan lika lätt att inse att reala investeringar i maskiner, varulager eller byggnader inte skulle göras i tillnärmelsevis samma utsträckning som faktiskt sker, om de lån som tagits för att finansiera investeringarna kunde krävas tillbaka snabbt och tvinga investeraren att hitta andra finansiärer eller hastigt sälja sina produk- tionsmedel för att klara återbetalningen. Det är närmast omöjligt att snabbt sälja en installerad maskin eller ett lager av kontorsmöbler utan Volym A:30 Bilaga 2 SOU 2000:11