sou · GOB397 · 2001-01-01 00:00:00 — I pågår vidare ett arbete med att överföra informa- tion till kommunerna på elektronisk väg genom att kommunerna får direktåtkomst till vissa uppgifter. I där arbetslöshetsförsäk- ringen, i likhet med organisationen i , administreras av arbetslöshetskassor som är privata organ sker ett informationsutbyte mellan socialförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringssystemen. En översyn pågår i syfte att driftsätta ett elektroniskt informations- utbyte mellan dessa system via Internet senast . I de länder där ett elektroniskt informationsutbyte sker mellan de i utredningen aktuella systemen har informationsutbytet inte ansetts utgöra ett oacceptabelt intrång i den personliga integriteten. Den personliga integriteten 219 Vid en bedömning av om ett ökat utbyte av information går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten, måste man ha klart för sig att ett omfattande informa- tionsutbyte redan pågår. Det stora behov av uppgifter som finns hos myndigheterna, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshets- kassorna har närmast successivt tvingat fram olika informations- överföringar. Dessa överföringar har sällan föregåtts av aktiva ställningstaganden från statsmakternas sida. I stället sker överföring- arna utan stöd av en författningsreglering och, vad gäller arbetslös- hetskassorna, på frivillig grund. De ytterligare informationsöverföringar som kan komma till stånd som en följd av denna utrednings arbete är främst sådana som tillgodo- ser arbetslöshetskassornas behov. I övrigt kan våra förslag främst innebära en författningsreglering av ett redan pågående elektroniskt informationsutbyte. Det förhållandet att dagens redan omfattande informationsutbyte mellan de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbets- nämnderna utökas något, så att det även omfattar arbetslöshets- kassorna, kan, enligt vår mening, inte anses innebära ett oacceptabelt intrång i den enskildes integritet. Skulle man komma till en annan bedömning måste man nog som en konsekvens av detta även anse att det omfattande och författningsreglerade informationsutbyte som sker mellan de nämnda myndigheterna och de allmänna försäkrings- kassorna är oacceptabelt. Skulle man begränsa det nuvarande utbytet av information skulle detta vara en utveckling som går stick i stäv med den utveckling som sker i andra jämförbara länder med rättsordningar som – såvitt vi kan bedöma – tillfredsställer högt ställda krav på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Skulle man anse att det nu pågående informationsutbytet och de förslag vi lämnar såvitt avser arbetslöshetskassornas behov av information, inte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten tvingas man som en konsekvens av detta ändra utformningen av många förmånssystem, främst på det arbetsmarknadspolitiska området. Som vi närmare har redogjort för i kapitel 11 finns det starka skäl för ett utökat informationsutbyte. I de system som är föremål för vår utredning och där det betalas ut – utbetalningar som föregåtts av miljontals beslut – finns stora möjlig- heter till effektivitetsförbättringar genom ett ökat informationsutbyte. Vi har även beskrivit hur servicen för den enskilde förbättras, hur 220 Den personliga integriteten kontrollen av statliga medel förbättras och hur felaktiga utbetalningar kan förhindras. Dessa starka allmänna intressen väger enligt vår uppfattning tungt vid den bedömning vi har att göra såvitt avser den personliga integriteten. Vi är dessutom av den uppfattningen att skyddet för den personliga integriteten inte behöver försämras som en följd av förslag som möjliggör ett ökat informationsutbyte. finns omfattande informationsöverföringar utan författningsmässigt stöd. Genom en författningsreglering kan den enskildes integritet stärkas avsevärt. Genom våra förslag kommer – till skillnad från vad som är fallet – endast de uppgifter som mottagaren behöver i ett ärende att lämnas ut. Sekretess kommer att garanteras vid arbetslöshets- kassornas hantering av arbetslöshetsersättningsärenden och behandling av personuppgifter får inte ske i strid med reglerna på området. Den enskilde kommer att kunna förutse vilka uppgifter som kommer att överföras genom att denne informeras om den behandling som sker i form av utlämnande till andra. Mot bakgrund av vad som anförts anser vi att ett utökat informationsutbyte i elektronisk form mellan arbetslöshetskassorna och de övriga aktörerna i utredningen går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Detta förutsätter att informationsutbytet bygger på en författningsreglerad uppgifts- skyldighet, där de uppgifter som omfattas av denna skyldighet är preciserade och att den behandling av personuppgifter i elektronisk form som informationsutbytet innebär regleras i en författning eller framgår av ändamålsbeskrivningen för behandlingen av personuppgif- ter i de skilda verksamheterna. Det förutsätter även att de registrerade blir tydligt informerade om att de uppgifter som de lämnar kommer att kontrolleras mot elektroniskt lagrade uppgifter hos andra myndigheter och organ. De förslag vi lämnar i detta betänkande tillfredsställer dessa krav. Våra särskilda överväganden såvitt avser den personliga integriteten vid direktåtkomst redogör vi för i avsnitt 17.3. 13Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen I detta kapitel redogör vi för våra överväganden och förslag till författningsändringar som syftar till ett utökat informationsutbyte mot bakgrund av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. I avsnitt 13.1 redogör vi för våra avväganden vad gäller frågan om arbetslöshetskassorna skall omfattas av reglerna om handlingsoffent- lighet och sekretess och i avsnitt 13.2 tar vi ställning till frågor om sekretess för uppgifter i arbetslöshetskassornas verksamhet. I kapitel 14 redovisar vi våra överväganden vad avser sekretess- brytande bestämmelser, dvs. regler om uppgiftsskyldighet. Vårt förslag: Arbetslöshetskassorna anges i bilagan till sekretess- lagen. Därmed blir reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess tillämpliga i ärenden om arbetslöshetsersättning. Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess skall däremot inte gälla i arbetslöshetskassornas handläggning av medlemsskaps- ärenden. I avsnitt 11.4 har vi utvecklat skälen för att arbetslöshetskassorna bör ges utökade möjligheter att utbyta information med de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna. Det stora hindret för ett sådant ökat informationsutbyte är att sekretess inte kan garanteras för uppgifter som överlämnats till arbetslöshetskassorna. Vad gäller frågan hur detta hinder skall kunna undanröjas har vi övervägt flera alternativa lösningar. En möjlig lösning för att tillgodose arbetslöshetskassornas informa- tionsbehov är att låta informationsutbytet bygga på samtycke från den 222 Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen Sekretess till skydd för enskild kan enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) helt eller delvis efterges av denne om inte annat följer av sekretesslagen. En fördel med ett informationsutbyte grundat på den enskildes samtycke kan, ur integritetssynpunkt, vara att den enskilde kan påverka vilka uppgifter som kan utbytas. Nackdelen med en sådan lösning är att ett informationsutbyte förutsätter den enskildes vilja till medverkan i det enskilda fallet och riskerar att bli ineffektivt. Arbetslöshetskassor, allmänna försäkringskassor och myndigheter som får in information som kan användas i ett informationsutbyte skulle behöva inhämta ett samtycke i varje enskilt fall för att ett informationsutbyte skulle kunna komma till stånd. Information skulle då endast kunna utbytas i de ärenden där den sökande samtyckt till detta men inte i andra. Det finns en risk att en sökande där behovet av kontroll är som störst inte lämnar sitt samtycke. Ett samtycke kan alltid återkallas och informationsutbytet skulle därför även vara beroende av att återkallelse inte sker. Ett informationsutbyte grundat på samtycke ställer, såvitt vi kan bedöma, krav på att myndigheter eller andra organ ges möjligheter att avslå en ansökan för det fall samtycke till vissa utredningsåtgärder av någon anledning inte lämnas. Man kan därför ifrågasätta om ett sådant system i egentlig mening kan anses grundat på ett frivilligt samtycke av den enskilde. I vart fall förutsätter en sådan lösning en principiell översyn av om sociala förmåner eller arbetslöshetsersättning kan villkoras på sådant sätt. En sådan översyn ligger dock utanför vårt uppdrag, eftersom vi inte har att utreda under vilka förutsättningar en förmån kan beviljas i respektive regelverk. Enligt vår mening bör informationsöverföringen mellan arbetslös- hetskassorna, de allmänna försäkringskassorna och myndigheterna regleras på det sätt som lagstiftaren valt för informationsöverföringar mellan myndigheter och mellan myndigheter och sådana organ som i sekretesslagens mening jämställs med myndigheter. Det innebär att informationsöverföringen bör bygga på en författningsreglerad upp- giftsskyldighet för och gentemot arbetslöshetskassorna (jfr kapitel 4). En sådan författningsreglerad uppgiftsskyldighet, som ger stöd för ett rutinmässigt lämnande av uppgifter utan hinder av sekretess (avsnitt 6.2.3), förutsätter att sekretess kan garanteras för uppgifterna i arbetslöshetskassornas verksamhet . En möjlig väg för att garantera sekretess är att införa bestämmelser om tystnadsplikt för handläggare av arbetslöshetsersättningsärenden. I promemorian Kontrakt för arbete (Ds 1999:58) har ett sådant förslag lämnats. Förslaget är att det införs en tystnadsplikt i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen 223 Enligt vår uppfattning är detta inte en lämplig lösning för att garantera sekretess för uppgifterna i arbetslöshetskassornas verksam- het. Som vi närmare kommer att utveckla i det följande är utgångspunkten nämligen att handlingsoffentlighet så långt det är möjligt bör råda i allmänna angelägenheter som innefattar myndighets- utövning oavsett om dessa handhas av myndigheter eller enskilda, och beträffande verksamheter som avser fördelning av statliga medel föreligger ett starkt intresse av offentlighet (prop. 1986/87:151 s. 151 och 152). Av skäl som vi närmare kommer att utveckla bör enligt vår mening i stället sekretess åstadkommas för uppgifter i arbetslöshets- kassornas verksamhet genom att arbetslöshetskassorna omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Det sätt på vilket dessa regler utvidgas till enskilda organ är att de anges i bilagan till sekretesslagen (se avsnitt 6.1.3). I samband med tillkomsten av bilagan till sekretesslagen och ändringen av 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen, övervägdes om arbetslös- hetskassorna borde omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess. (SOU 1983:61) ansåg att på grund av att arbetslöshetskassornas verksamhet står nära den som bedrivs av de allmänna försäkringskassorna, och att det i huvudsak är allmänna medel som distribueras genom arbetslöshetskassorna, så kunde inte bärande skäl anföras mot att ge offentlighetsprincipen samma tillämplighet inom arbetslöshetsförsäkringen som den har inom socialförsäkringen. I propositionen (prop. 1986/87:151 s. 152) behandlades frågan om arbetslöshetskassorna skulle omfattas av handlingsoffentlighet utifrån det förhållandet att kassorna fördelar statliga medel. Beträffande sådan verksamhet uttalade regeringen att det föreligger ett starkt intresse av offentlighet och att principiella skäl talade för en utvidgad offentlig- hetsprincip rörande fördelning av statligt stöd i form av arbetslöshets- ersättning. De tyngst vägande skälen mot att arbetslöshetskassorna skulle omfattas av handlingsoffentlighet var enligt regeringen att det kunde uppstå ett sekretessbehov och att det av praktiska skäl, samman- hängande med kassornas organisation på lokal nivå, inte var lämpligt med en sådan ordning (prop. 1986/87:151 s. 154). Lagrådet ansåg beträffande ställningstagandet i fråga om de organ och verksamheter där offentlighetsprincipen borde gälla, att förslaget präglades av en utomordentlig försiktighet. Med hänsyn till att det då 224 Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen var fråga om endast de första stegen på vad som Lagrådet antog skulle bli en vidare utveckling, ansåg sig Lagrådet kunna godta remissens ställningstaganden (prop. 1985/86:151 s. 309–310). Någon översyn av behovet av insyn i arbetslöshetskassornas verksamhet har därefter inte varit aktuell. Enligt vår mening är det viktigt att finna en lösning av sekretess- problematiken som kan garantera allmänhetens behov av insyn i verksamheten. Behovet av insyn i den offentliga verksamhet som arbetslöshetsförsäkringen utgör påtalades av Lagrådet i för- arbetena till lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (prop. 1996/97:107 bilaga 5 s. 221). Lagrådet konstaterade att det utmärkande draget för arbetslös- hetskassornas verksamhet är myndighetsutövning, dvs. administration av allmänna medel enligt regler som i allt väsentligt fastställts av statsmakterna. Enligt Lagrådet måste man, mot bakgrund av att statsmakternas engagemang i arbetslöshetsförsäkringen blivit djupare, fråga sig om inte lagstiftaren i stället för att bygga vidare på traditionen med i princip enskilda rättssubjekt bort inrätta offentliga myndigheter att handha försäkringen, t.ex. med den allmänna försäkringen som förebild. Därigenom skulle man enligt Lagrådet vinna ökad klarhet beträffande arten av verksamhet samt inte minst utan vidare få till stånd en traditionell insyn i denna verksamhet som finns i annan offentlig verksamhet. Lagrådet konstaterade dock avslutningsvis att valet av organisationsform uteslutande är av politisk natur. Enligt vår uppfattning är tiden nu mogen för att återigen överväga om offentlighetsprincipen bör omfatta arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsersättningen. Vid tidigare nämnda ändring av 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen gjordes offentlighetsprincipen tillämplig på andra organ som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Utgångspunkten var som redan nämnts att handlingsoffentlighet skulle tillämpas även när samhällsuppgifter lämnats till organ utanför myndighetssfären. Myndighetsutövning som anförtrotts dessa organ kan ske i form av tekniska kontroller, fördelning av statliga medel, beslutsfattande om statligt reglerade anställningar eller om civilpliktigas förhållanden (, , Sekretesslagen, en kommentar, s. B 4). I bilagan är således bl.a. Besiktningsbolaget Aktiebolaget , flera högskolor Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen 225 och stiftelser, och dess organisatoriska delar samt upptagna. Arbetslöshetskassornas administration av arbetslöshetsförsäkringen utgör myndighetsutövning. Den avser fördelning av statliga medel som ingår i den statliga budgetbehandlingen. uppgick bruttoutgif- terna för arbetslöshetsförsäkringen, dvs. för såväl grundförsäkringen som för den inkomstrelaterade försäkringen, till . Även om arbetslöshetskassorna bidrar till finansieringen med av totalt utbetalat belopp, och dessa avgifter i sin tur härrör från medlemsavgifter betalas all ersättning ut över statsbudgeten. Arbetslöshetskassornas verksamhet företer vidare stora likheter med den verksamhet som bedrivs hos de allmänna försäkringskassorna och det finns enligt vår mening inte något bärande skäl att inte ge offentlig- hetsprincipen samma tillämplighet inom arbetslöshetsförsäkringen som inom socialförsäkringsområdet. Behovet av handlingsoffentlighet är särskilt påtagligt när det gäller grundförsäkringen. Grundförsäkringen kom, i samband med tillkomst- en av lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshets- kassor, i princip att ersätta det tidigare kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). KAS administrerades tidigare av länsarbetsnämnderna och administrationen av detta bidrag omfattades då av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Genom överförandet av administrationen av grundförsäkringen till arbetslöshetskassorna upphörde offentligheten i dessa ärenden. I samband med att skildes från staten gjordes reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess tillämpliga på delar av verksamheten inom kyrkan genom att denna verksamhet fördes in i bilagan till sekretesslagen. Skälet var att det ansågs viktigt att kyrkans verksamhet också i fortsättningen bedrivs under samma öppenhet och att allmänheten har tillgång till handlingar i samma utsträckning som . Efter relationsändringen kom därefter handlingsoffentlighet att gälla i de delar har uppgifter som tillgodoser allmänna samhällsintressen (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176). Det förhållandet att , i likhet med arbets- löshetskassorna, är en medlemsorganisation har inte ansetts hindra handlingsoffentlighet i den verksamhet som utgör myndighetsutövning. Inte heller har det hindrat att samtliga registrerade trossamfund, bolag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda omfattas av handlings- offentlighet såvitt avser den verksamhet som gäller prövning av frågor om ledighet och förmåner för totalförsvarspliktiga som fullgör civil- plikt (prop 1998/99:124, bet. 1999/2000:KrU3, rskr. 1999/2000:52). Det förhållandet att arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer 226 Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen utgör mot denna bakgrund, enligt vår uppfattning, inte något skäl mot handlingsoffentlighet och sekretess i den verksamhet som utgör myndighetsutövning. Arbetslöshetskassornas verksamhet har genomgått flera förändringar som inneburit att ärendehanteringen har formalise- rats. Ett exempel är införandet av bestämmelsen i nuvarande 49 § lagen om arbetslöshetsförsäkring. Enligt den bestämmelsen skall beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om arbetslöshetsersättning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, i stället för som tidigare till AMS, och därefter till Försäkringsöverdomstolen. Enligt 58 § lagen om arbets- löshetsförsäkring är arbetslöshetskassan motpart vid enskilds över- klagande av kassans beslut. Detta innebär att arbetslöshetskassorna företräder det allmänna i ärendet hos förvaltningsdomstol. Ett införande av handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshets- försäkringen ställer vissa krav på att det finns en tydlig gräns mellan arbetslöshetskassans och närliggande organisationers, dvs. fackför- bunds och andra intresseorganisationers, verksamhet. Det tyngst vägande skälet, som vid införandet av bilagan till sekretesslagen åberopades mot att låta arbetslöshetskassorna omfattas av handlings- offentlighet och sekretess, sammanhängde just med arbetslöshets- kassornas organisation på lokal nivå. Som framgår nedan menar vi att ett sådant krav på tydlig gräns finns . Även om flera arbetslöshetskassor har börjat dra en gräns mellan kassans och närliggande organisations verksamhet, förekommer det fortfarande att personer som formellt är anställda av ett fackförbund i kassans namn handlägger arbetslöshetsersättnings- ärenden. En handläggare kan också ha en delad anställning mellan kassan och fackförbundet. Denna delegation av arbetsuppgifter har varit praxis i hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen sedan den blev en statlig angelägenhet. Som vi närmare utvecklat i avsnitt 2.1.1 är arbetslöshetskassorna självständiga juridiska personer åt vilka förvaltningsuppgift överläm- nats enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får förvaltningsuppgift som innefattar myndighets- utövning överlämnas till enskilt subjekt endast med stöd av lag. Myndighetsutövning har överlämnats till arbetslöshetskassorna genom lagen om arbetslöshetsförsäkring. Bestämmelsen i regeringsformen innebär att arbetslöshetskassorna inte i sin tur utan stöd av lag kan överlämna myndighetsutövningen till en annan organisation eller Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen 227 Arbetslöshetskassornas verksamhet skall till följd härav vara skild från närliggande organisationers verksamhet. Systemet med att delegera hanteringen av arbetslöshetsersättning till personal som är anställd av närliggande organisationer och inte av arbetslöshetskassorna, är föremål för utredning av JO (Dnr 780-2000). AMS har i ett remissvar i ärendet uttalat att denna praxis inte är formellt riktig. AMS påpekar att styrelsen arbetar i sin tillsynsfunktion med att söka ändra på arbetsformerna i de arbetslös- hetskassor som fortfarande har en delegerad myndighetsutövning. Gränsen för i vilken utsträckning arbetslöshetskassorna kan anlita andra personer än anställda hos arbetslöshetskassorna dras, som vi närmare utvecklar i det följande avsnittet, inte av sekretesslagen utan av bestämmelsen i 11 kap. 6 § regeringsformen. 13.1.5Tystnadsplikt för icke anställda Förbudet att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen för myndighet där uppgiften är sekretess- belagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksam- het och därvid har fått kännedom om uppgiften. Med myndighet jämställs sådana organ som upptagits i bilagan till sekretesslagen. Sekretesslagen är följaktligen tillämplig på t.ex. sådana personer som har uppdrag hos en myndighet och som har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i verksamheten. Dessa personer får anses vara i allmän tjänst i den mening som avses i 8 kap. 7 § regeringsformen. Detta medför att sekretesslagen vid ett genomförande av vårt förslag blir tillämplig på bl.a. ledamöter i styrelsen för en arbetslöshetskassa när det gäller myndighetsutövningen. Sekretesslagen gäller i princip inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt. Begreppet annan liknande grund i 1 kap. 6 § sekretess- lagen har dock tillkommit med hänsyn till att myndigheter i vissa fall anlitar personal som är anställd hos privata subjekt. En myndighet kan t.ex. träffa avtal med ett enskilt företag om utförande av vissa uppgifter, t.ex. privata dataföretag, kontoristföretag eller bevakningsföretag. Anställda i sådana företag är inte bundna av sekretesslagen. är det emellertid möjligt att undvika olägenheter som uppstår till följd av att enskilda handhar vissa uppgifter för en myndighet genom att företaget sluter avtal med sina anställda om tystnadsplikt eller genom att myndigheten ställer upp förbehåll om att uppgifter som arbetstagare som inte är offentliga funktionärer får 228 Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen kännedom om i sin verksamhet inte får röjas för utomstående (prop. 1981/82:186 s. 41 f.). En arbetstagare hos ett sådant privat företag eller hos ett fackförbund kan, om denne deltar i myndighetens verksamhet på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med veder- börande själv, därmed anses omfattas av sekretesslagens bestämmelser genom att denne på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet. Det sagda innebär att sekretesslagen i och för sig är tillämplig även på andra personer än arbetstagare hos en myndighet eller ett organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Gränsen för i vilken utsträckning arbetslöshetskassorna kan anlita andra personer än anställda hos arbetslöshetskassorna i sin hantering av arbetslöshetsersättningsärenden dras dock inte av sekretesslagen utan av bestämmelsen i 11 kap. 6 § regeringsformen. Den innebär, som nämnts i föregående avsnitt, att myndighetsutövning endast med stöd av lag får överlämnas till ett enskilt subjekt. Sammanfattningsvis kan således konstateras att arbetslöshetsersätt- ningen är en allmän angelägenhet och att hanteringen av sådan ersättning utgör myndighetsutövning.