sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Uppfattningen om i vilken utsträckning krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap bör behållas i lag- stiftningen hör nära samman med vilken betydelse man tillmäter med- borgarskapet. Det finns emellertid inte någon allmänt vedertagen grundsyn avseende medborgarskapets värde för individen. Därtill kommer att betydelsen inte är statisk. Innebörden av ett medborgarskap torde förändras i takt med såväl den nationella som den internationella samhällsutvecklingen. Den närmare innebörden torde vidare variera från ett land till ett annat. Enligt vår uppfattning saknas förutsättningar att – inom ramen för vårt uppdrag – slå fast vilken grundsyn som generellt sett bör gälla för det svenska medborgarskapet. I vad mån det föreligger sakligt godtag- bara skäl att behålla de medborgarskapskrav som uppställs i lag- stiftningen får bedömas efter en samlad utvärdering från fall till fall. Fri- och rättigheter i grundlag I våra grundlagar återfinns bestämmelser om olika fri- och rättigheter som i ett eller annat avseende särbehandlar utlänningar. De ifråga- varande grundlagarna är regeringsformen (RF), tryckfrihets- förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Följande fri- och rättigheter i 2 kap. RF hör - helt eller delvis - samman med utlänningslagstiftningen; 1) de positiva opinions- friheterna, 2) skyddet mot tvång att ge till känna åskådning, 3) skyddet för integriteten i vissa fall, 4) friheten att flytta sig inom riket och att lämna detta, 5) rätten till domstolsprövning av s.k. administrativa frihetsberövanden, 6) rätten till offentlighet vid domstolsförhandling och 7) skyddet mot ingrepp på grund av åskådning. Utlännings- lagstiftningen ligger utanför vårt uppdrag. Vi har därför inte prövat om möjligheten till inskränkningar av skyddet är sakligt motiverad när det gäller de uppräknade fri- och rättigheterna. Detsamma gäller de s.k. materiella skyddsregler som har samband med utlännings- lagstiftningen. Skyddet mot åsiktsregistrering i 2 kap. RF följer såvitt gäller svenska medborgare av grundlag medan skyddet för utlänningar här i riket följer av vanlig lag. Den ventil som avsaknaden av grundlags- skydd beträffande utlänningar här i riket ger bör enligt vår mening finnas kvar med hänsyn till rikets säkerhet, t.ex. om det säkerhets- politiska läget i landet blir ett annat. Enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF gäller följande vid inskränkning av merparten av de fri- och rättigheter som tillkommer svenska med- borgare: 1) Begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. 2) Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och 3) inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Dessa s.k. materiella skyddsregler behöver inte iakttas vid inskränkning av utlänningars fri- och rättigheter. Vi gör i detta betänkande bedöm- ningen att denna särbehandling är sakligt motiverad utifrån hänsyn till rikets säkerhet. Den generella yttrandefriheten enligt TF och YGL kan beträffande utlänningar begränsas genom lag. Någon sådan begränsning finns dock inte . Vidare skall ägare och utgivare av periodisk skrift liksom utgivare av radioprogram m.m. enligt TF/YGL vara svensk medborgare. I lag får föreskrivas att även utlänning får äga eller ge ut periodisk tidskrift respektive ge ut radioprogram m.m. Utlänningar har i dessa avseenden i lag jämställts med svenska medborgare. Den sär- behandling som föreligger genom att den generella yttrandefriheten för utlänningar kan begränsas genom lag respektive att rätten för utlänningar att äga/ge ut periodisk skrift och att ge ut radioprogram m.m., kan tas bort genom ändring av vanlig lag, är enligt vår bedöm- ning motiverad utifrån hänsyn till rikets säkerhet. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. Den som är folkbokförd i kommunen och senast på valdagen fyller samt är medborgare i eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare) eller i eller har rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige. Andra utlänningar måste ha varit folkbokförda i i följd före valdagen för att ha rösträtt. Denna sista regel brukar kallas treårsregeln. Den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom ett landsting har rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i . gäller, och skall enligt vår bedömning även fortsättningsvis gälla, att den som har rösträtt vid de kommunala valen i princip även är valbar. Frågan om rösträtt vid val till ligger utanför vårt uppdrag. Vi har därför inte sett skäl att överväga bestämmelserna om rösträtt vid folkomröstning i hela riket. Villkoren för rösträtt vid folkomröstning bör enligt vår uppfattning även fortsättningsvis vara de samma som villkoren för rösträtt vid val till kommun- och . Motivet bakom treårsregeln är bl.a. att det är viktigt att utlänningar som är bosatta i har ett direkt politiskt inflytande på det kom- munala området och att det med en treårig kvalifikationstid skapas rimliga garantier för att den utländska väljaren dels har vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket samt känner till och har förståelse för svenska förhållanden, dels har ett intresse inte bara för de alldeles aktuella förhållandena i kommunen utan även för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna. av utlänningarna i - unionsmedborgare samt medborgare i och - omfattas dock inte av treårsregeln. Den särbehandling som föreligger mellan utlänningar som är medborgare i länder inom EU eller i eller och utlänningar som inte är det, är enligt vår bedömning inte sakligt motiverad. Vi föreslår därför att treårsregeln slopas. Förslaget innebär att den som är folkbokförd i kommunen respektive inom och senast på valdagen fyller har rösträtt vid de kommunala valen. I betänkandet gör vi även bedömningen att den särbehandling av utlänningar som finns i sametingslagen (1992:1433) beträffande rösträtt och valbarhet till är sakligt motiverad. Offentliga anställningar och uppdrag 11 kap. 9 § tredje stycket RF innehåller bestämmelser om i vilken utsträckning svenskt medborgarskap krävs för innehav eller utövande av offentliga anställningar (tjänster) och uppdrag. Som huvudregel gäller att utlänningar är likställda med svenska medborgare i fråga om behörighet att få statliga eller kommunala anställningar eller uppdrag. Det finns emellertid ett stort antal undantag från huvudregeln om likställdhet. Krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställ- ningar eller uppdrag uppställs direkt i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Enligt nämnda föreskrift får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst som svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsätts genom val av . I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Utöver den grundläggande regleringen i 11 kap. 9 § tredje stycket RF finns det även några specialbestämmelser i som uppställer krav på svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för vissa anställ- ningar och uppdrag. Bestämmelserna avser riksdagsledamöter (3 kap. 10 § jfr 2 § första stycket RF), den som tjänstgör som statschef (5 kap. 2 § första stycket RF) och statsråd (6 kap. 9 § första stycket RF). För behörigheten att vara statsråd krävs svenskt medborgarskap . I övrigt uppställs krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar främst i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Enligt 5 § får bara svenska medborgare ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. I 6 § första stycket ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilda fall besluta, att vissa kategorier av anställningar skall förbehållas svenska medborgare, nämligen anställning inom eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer och statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt andra och tredje punkterna ovan utövas i fråga om arbetstagare hos eller dess myndig- heter av eller den myndighet som bestämmer (6 § andra stycket ). Därutöver uppställs krav på svenskt medborgarskap som behörig- hetsvillkor för offentliga anställningar eller uppdrag i olika författ- ningar som har lagstöd i 11 kap. 9 § tredje stycket RF eller i 6 § . Av vår kartläggning framgår att det med undantag för regleringen i säkerhetsskyddslagen (se särskilt avsnitt längre ner) endast ställs krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar och uppdrag. Med utgångspunkt i vår kartläggning konstaterar vi att dagens regelverk, där krav på svenskt medborgarskap föreskrivs för ett stort antal statliga anställningar och uppdrag, är oöverskådligt och omfattar fler anställningar och uppdrag än vad som är sakligt motiverat. Bland annat är den närmare innebörden och räckvidden av föreskrifterna i 11 kap. 9 § tredje stycket RF oklar. Regelverket bör enligt vår upp- fattning ersättas av ett mindre omfattande och tydligare system. Vi gör den bedömningen att krav på svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för offentliga anställningar och uppdrag bör behållas när det är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater. Även viss verksamhet inom staten som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden bör alltjämt förbehållas den som är svensk medborgare. I grundlag bör i första hand fästas krav på svenskt medborgarskap för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Beträffande övriga anställningar eller uppdrag för vilka krav på svenskt medborgarskap är sakligt motiverat, är det enligt vår uppfattning tillräckligt att kravet uppställs i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Vi anser att regeringen bör ha kvar sin befogenhet enligt 6 § första stycket att förordna eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar. Regeringens kom- petens bör även omfatta uppdrag hos staten (jfr avsnitt om anställningar och uppdrag med anknytning till regeringen). Mot bakgrund av de utgångspunkter som enligt vår bedömning bör gälla för ett reformerat regelsystem, bör vidare de särskilda förutsättningar som föreskrivs för regeringens kompetens ändras. Vi föreslår att regeringen skall ha befogenhet att föreskriva eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha eller utöva statlig anställning eller uppdrag som kan medföra kännedom om omständigheter som är av betydelse för rikets säkerhet, som kan vara förenad med handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer eller som kan vara förenad med myndighetsutövning som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden. Den som tjänstgör som statschef har som sin viktigaste uppgift att vara symbol för riket och representera . Han eller hon får del av information som är av central betydelse för rikets säkerhet. Kravet på svenskt medborgarskap har enligt vår uppfattning ett så naturligt och självklart samband med tjänsteutövningen, att det är sakligt motiverat att behålla kravet. Någon ändring föreslås därför inte. Anställningar och uppdrag med anknytning till Mot bakgrund av att frågor om rösträtt och valbarhet till uttryckligen har undantagits från vårt uppdrag, konstaterar vi att den politiska makten på riksnivå alltjämt kommer att förbehållas svenska medborgare. Med beaktande härav samt med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater anser vi att dagens krav på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag med anknytning till bör behållas. Föreskrifter härom bör alltjämt i princip ställas i grundlag, dock med en delvis annan lagteknisk utformning. Av vår kartläggning framgår att flertalet anställningar och uppdrag för vilka det ställs krav på svenskt medborgarskap - dock inte ledamöterna i direktion och samt cheferna för utskottens och EU-nämndens kanslier - tillsätts genom val av . Medborgarskapskravet avseende anställningar och uppdrag som tillsätts genom val av bör fortfarande regleras i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Vi föreslår att föreskriften i samma lagrum om att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse tas bort. Vidare föreslår vi att krav på svenskt medborgarskap för ledamöterna av direktion ställs i 9 kap. 12 § andra stycket RF och att medborgarskapskrav för ledamöterna i regleras i 2 § lagen (1993:1426) med instruktion för istället för i grundlag. Krav på svenskt medborgarskap för cheferna för utskottens och EU-nämndens kanslier bör fortfarande ställas i riksdagsordningen. Anställningar och uppdrag med anknytning till regeringen Kravet medborgarskap för statsråd är sakligt motiverat. Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater är det ett oeftergivligt krav att endast svenska medborgare får ha befattning som statsråd. Den särskilda kvalifikationstiden bör behållas, eftersom den för att statsråden är tillräckligt förtrogna med allmänna och mer långsiktiga frågor som rör det svenska samhällets grundläggande struktur och värderingar. Vidare torde faran för påtryckningar i spänt läge vara något mindre för den som har varit svensk medborgare innan han eller hon utses till statsråd. Kravet på svenskt medborgarskap för anställning i närmast under statsråd (f.n. statssekreterarna och kabinett- sekreteraren) och anställning som svenskt sändebud är som regel sakligt motiverat med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater. Ett absolut medborgarskapskrav för nämnda anställningar bör dock inte ställas. Vi utesluter nämligen inte att det kan finnas skäl att göra undantag från kravet på svenskt medborgarskap för statssekreterare som ansvarar för någon speciell fråga. När det gäller anställning som svenskt sändebud kan vi förutse situationer, bl.a. inom ramen för det löpande europeiska samarbetet, där det av praktiska eller andra skäl torde kunna uppkomma behov av att låta utlänningar före- träda och representera svenska intressen. Även oklarheterna beträffande föreskrifternas närmare innebörd och omfattning talar för att de bör tas bort. Vi föreslår att föreskrifterna i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om krav på svenskt medborgarskap för tjänst i närmast under statsråd och tjänst som svenskt sändebud tas bort. Det ankommer då i stället på regeringen att med stöd av 6 § första stycket reglera frågan om medborgarskapskrav för nämnda anställningar. Bestämningen ämbete som lyder under regeringen torde endast avse JK och RÅ. Med beaktande av att omfattningen och den närmare innebörden av föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om krav på svenskt medborgarskap för innehav eller utövande av ämbete som lyder under regeringen är oklar och då JK och RÅ omfattas och även bör omfattas av samma reglering i fråga om krav på svenskt medborgarskap som övriga myndighetschefer, föreslår vi att nämnda föreskrift tas bort. Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF får endast svenska medborgare inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Vår kartläggning visar att ett mycket stort antal myndigheter inom vitt skilda verksamhetsområden omfattas av regleringen i RF. De tillämpningssvårigheter och den allmänna ovisshet som råder beträffande föreskriftens räckvidd talar i sig för att den bör utgå eller ändras. Intresset av att få så kvalificerade innehavare som möjligt till offent- liga anställningar och uppdrag gäller i hög grad myndighetschefer samt ledamöter av sådana myndigheter och dess styrelser. Även det allmänna önskemålet att den kulturella mångfalden i samhället bör åter- speglas inom statsorganisationen på alla nivåer bör beaktas. En ökad etnisk och kulturell mångfald inom myndigheternas ledning bör dessutom betraktas som en kvalitets- och kompetenshöjning i sig. Hänsynen till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater motiverar emellertid att kravet på svenskt medborgarskap behålls för ledningen inom ett antal myndigheter som lyder under regeringen. Ett annat motiv till att medborgarskapskravet bör behållas kan vara att myndigheten bedriver verksamhet som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden. När det gäller ett betydande antal andra myndigheter som lyder under regeringen synes kravet på svensk medborgarskap för myndighetens ledning knappast motiveras av ovan nämnda hänsyn. Enligt vår uppfattning saknas i stor utsträckning godtagbara sakliga skäl att upprätthålla kravet på svenskt medborgarskap för ledningen i myndigheter med i huvudsak kulturell verksamhet samt för ledningen vid universitet, högskolor och andra inrättningar som i huvudsak bedriver undervisning eller forskning. Som regel är det inte heller sakligt motiverat att ställa krav på svenskt medborgarskap för ledamöter i statliga kommittéer och för särskilda utredare. Det är emellertid inte möjligt att inom ramen för vårt arbete närmare precisera vilka myndigheter för vars ledning kravet på svenskt med- borgarskap bör finnas kvar. Det är inte heller lämpligt att föra in mer precisa föreskrifter i RF. En ordning där det ankommer på regeringen att aktivt ta ställning till i vilka fall svenskt medborgarskap bör upp- ställas som behörighetsvillkor är enligt vår uppfattning den lämpligaste lösningen. Regleringen blir då tydligare och antalet befattningar där svenskt medborgarskap krävs kan minimeras i förhållande till vad som följer av RF:s generella föreskrifter. Vi föreslår därför att föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om medborgarskapskrav för chefer m.fl. i myndigheter som lyder under regeringen tas bort. Det bör enligt vår uppfattning överlåts på regeringen att med stöd av 6 § första stycket föreskriva eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för ledningen i myndigheter som lyder under regeringen, liksom för övriga anställningar och uppdrag hos regeringens myndigheter. Anställningar och uppdrag vid domstolarna och domstolsliknande nämnder m.m. Domstolarnas självständighet under lagarna utgör en av hörnstenarna i det svenska statsskicket. Domstolarna utför traditionellt uppgifter som är av stor betydelse för invånarna. I centrum för verksamheten står invånarnas rättssäkerhet och rättstrygghet. Syftet med kraven på domstolarnas sammansättning och ordinarie domares oavsättlighet i 11 kap. RF är att slå vakt om självständigheten i dömandet. Ytterst är det de enskilda domarna som självständigt utövar den dömande makten. De har således en central roll i det svenska samhället och kan i hög grad sägas vara bärare av det svenska samhällets offentliga makt. Vi gör i detta betänkande bedömningen att som huvudregel bör gälla att domare skall vara svenska medborgare. Detta motiveras med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater samt då verksamheten innefattar myndighetsutövning som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden. Vi utesluter emellertid inte att utlänningar i viss utsträckning ges behörighet att utöva dömande verksamhet, om vägande skäl talar för en sådan lösning. Enligt vår uppfattning bör ordinarie domare, icke ordinarie domare (dvs. assessorer och fiskaler) samt särskilda ledamöter i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol fortfarande vara svenska medborgare. Även medborgarskapskravet för ledamöterna i , Arbetsdomstolen och Patentbesvärsrätten bör behållas. Nämndemän och jurymän är domare när de utövar sina förtroendeuppdrag. De deltar i rätten i egenskap av representanter för allmänheten, dvs. alla invånare i landet. Deras medverkan bidrar till att allmänhetens förtroende för domstolarna upprätthålls. Bland annat mot bakgrund härav anser vi att även utlänningar som är folkbokförda bör vara valbara som nämndemän och jurymän. Kravet på svenskt medborgarskap för dessa bör därför tas bort. Tingsnotarier och länsrättsnotarier fungerar som icke ordinarie domare vid tingsrätt respektive länsrätt när de efter förordnande utövar viss dömande verksamhet. Med hänsyn bl.a. till att notarie- tjänstgöringen har ett stort utbildningsvärde för alla jurister, bör det inte längre krävas svenskt medborgarskap för sådan tjänstgöring. Med hänsyn till domstolarnas konstitutionella betydelse och då bestämmelser om ordinarie domares ställning finns i grundlag, anser vi att medborgarskapskravet för dessa fortfarande bör föreskrivas i grundlag. I övrigt är det tillräckligt att medborgarskapskrav för den som utövar dömande verksamhet regleras i lag. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om innehav eller utövande av domartjänst ersätts med en föreskrift om att ordinarie domare skall vara svensk medborgare. Vidare föreslår vi att det införs en ny föreskrift i 5 § om krav på svenskt medborgarskap för den som har eller utövar anställning eller uppdrag som domare. Vad som sägs om domare i sistnämnda bestämmelse skall dock inte gälla nämndemän, jurymän och notarier. I syfte att undvika dubbelreglering föreslår vi också att föreskrifter om svenskt medborgarskap för domare i andra lagar och förordningar tas bort. Vid domstolarna finns ett antal anställningar där befattnings- havarna inte har några dömande uppgifter. Vi anser att kravet på svenskt medborgarskap för hovrättsfiskalsaspiranter och kammarrätts- fiskalsaspiranter bör behållas, eftersom samma behörighetsvillkor bör gälla för samtliga led i domarutbildningen. Beträffande övriga befattningar - särskild föredragande i allmän förvaltningsdomstol och Patentbesvärsrätten, revisionssekreterare, regeringsrättssekreterare, chef för administrativ enhet i hovrätt och kammarrätt samt kanslichef i och Regeringsrätten - föreslår vi att kravet på svenskt medborgarskap tas bort. Krav på svenskt medborgarskap uppställs också för vissa anställningar eller uppdrag vid domstolsliknande nämnder och andra organ med anknytning till rättsväsendet, nämligen ledamöter i hyres- och arrendenämnder, dispaschör enligt sjölagen (1994:1009), gode män vid fastighetsbildningsförrättning enligt fastighets- bildningslagen (1970:988) och synemän vid arrendesyn enligt 9 kap. jordabalken. Vi anser att medborgarskapskravet för ledamöterna i hyres- och arrendenämnderna, och dispaschören bör behållas. Nämnda befattningshavare har uppgifter som i viss utsträckning kan jämställas med dömande verksamhet vid domstol. Samma behörighets- villkor bör därför gälla för dessa som för de domare som enligt vårt förslag omfattas av den nya föreskriften i 5 § . De frågor som ledamöterna i har att ta ställning till är däremot inte är jämförbara med dömande verksamhet. Vi föreslår att medborgarskapskravet för ledamöterna tas bort. Vi anser inte heller att det är sakligt motiverat att ställa krav på svenskt medborgarskap för gode män vid fastighetsbildningsförrättning eller synemän vid arrendesyn.