sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — När bruksvärdesreglerna utformades var syftet enbart att trygga den sittande hyresgästens besittningsrätt. Det fanns inget motiv till att på en marknad i balans påverka den allmänna hyresnivån, dvs. den genomsnittliga hyran. Det fanns inte heller någon ambition att påverka hyresstrukturen, dvs. skillnaden i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. I motiven till bruksvärdessystemet framhölls att allmännyttan på flera sätt hade en viktig funktion. Framväxten av ett stort all- männyttigt bestånd skulle bidra till att minska bostadsbristen och därmed skapa bättre balans på bostadsmarknaden (prop. 1968:91 Bihang A). De allmännyttiga företagens hyres- sättning ansågs inverka dämpande på den allmänna hyresnivån. De ursprungliga reglerna utformades så att en särskild jäm- förelse skulle göras med hyran för nybyggda lägenheter vid hyresprövning på bristorter. Eftersom det var främst allmän- nyttan som stod för nyproduktionen, fick dess hyresnivåer där- igenom en indirekt betydelse när skäligheten av en begärd hyra prövades. En sär- skild jämförelse skulle istället göras med nyproduktionen på alla orter. Utvecklingen hade gått mot generella regler och vid mit- ten av blev allmännyttan förstahandsnorm vid all jämförelseprövning i alla marknadslägen. Det främsta motivet till den reformen var att hålla nere hyresnivån med hjälp av allmännyttans självkostnadsbaserade hyror. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Förutom de mer grundläggande målsättningarna att förhindra en ökad boendesegregation är det utifrån ett kommunaldemokra- tiskt perspektiv viktigt med ett reellt hyresgästinflytande. Att de allmännyttiga bostadsföretagen har haft en viktig funktion för att åstadkomma ett ökat hyresgästinflytande kan ses som en del i det arbete som har bedrivits för att demokratisera samhället i övrigt. Det finns också goda möjligheter till att ett engagemang ska- pas hos hyresgästerna, eftersom boendet är en grundläggande välfärdsförutsättning för medborgarna. Om inte bostadsför- hållandena är tillräckligt goda skapas sämre förutsättningar för människorna i skolan, på arbetet och . De allmännyttiga bostadsföretagen har varit ledande i utvecklingen för att nå ett ökat hyresgästinfly- tande. handlade utvecklingsarbetet främst om hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll och tillval samt en utveckling mot kooperativ hyresrätt. har det blivit vanligare med t.ex. decentraliserad fastighetsförvalt- ning, enkäter till hyresgästerna och en i allmänhet ökad lyhörd- het för de boendes krav och önskemål. Ett ökat boendeinflytande är en viktig del i beskrivningen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll på bostadsmarknaden. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet redogör för möjliga förändringar som syftar till att stärka boendeinflytandet över lägenheten, över bostadsområdet och över bostadsföretaget (SOU 1999:148 och SOU 2000:33). 2.2Försäljningar av kommunala bostadsföretag och kommunägda bostäder har större försäljningar av kommunägda bostäder och försäljningar av hela kommunala allmännyttiga företag aktua- liserats eller genomförts i allt fler kommuner. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt redovisas kortfattat i detta avsnitt. För att ge en ram för redovis- ningen inleds avsnittet med vissa uppgifter om de allmännyttiga bostadsföretagens andel av lokala bostadsmarknader och om för- ändringar i det allmännyttiga bostadsbeståndet över tiden. 2.2.1De kommunala bostadsföretagen på lokala bostadsmarknader De allmännyttiga bostadsföretagen hade knappt 930 000 lägenheter av totalt 4 220 000 bostadslägenheter i . finns det cirka 355 allmännyttiga bostadsföretag, varav drygt 300 är anslutna till , . Dessa bostadsföretag äger och förvaltar cirka 900 000 lägenheter, vilket är av det allmännyttiga beståndet. En upp- datering av Folk- och bostadsräkning visar att de all- männyttiga bostadsföretagen svarar för av det svenska bostadsbeståndet och för av hyres- bostäderna. Denna fördelning har i stort sett varit . De kommunala bostadsföretagens marknadsandel är olika i olika kommuner. Enligt en redovisning i Allmännyttiga bostäder (SOU 1997:81) varierar de kommunala bostadsföretagens andel av det totala bostadsbeståndet i kommunen från noll till , se diagram 2.1. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt De kommunala bostadsföretagens marknadsandel i kommunerna, procent av det totala bostadsbeståndet i kommu- nen, 1996 (Sekretariatets bearbetning av uppgifter i SOU 1997:81) Kommuner i fallande ordning efter de komm unala bostadsföretagens marknadsandel I genomsnitt svarade kommunala bostadsföretag för av det totala antalet bostäder i kommunen och för av hyreslägenheterna. I ungefär hälften av kommu- nerna har de kommunala bostadsföretagen en marknadsandel på 10–av det totala beståndet. I de flesta kommuner har de kommunala bostadsföretagen en marknadsandel på 40– av hyreslägenheterna. Exempel på en högre andel finns också. Generellt ökar de kommunala bostadsföretagens marknads- andel av det totala beståndet i kommunen med kommunens Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Marknadsandelen är vanligtvis störst i storstädernas kranskommuner. I de mindre landsortskommunerna är de kom- munägda bostädernas andel av den totala marknaden ofta betyd- ligt lägre. Ser man istället till de kommunala bostadsföretagens andel av hyresmarknaden blir bilden något annorlunda. De kommunala bostadsföretagen har stora andelar av hyresmarknaden inte bara i storstäderna utan också i de små kommunerna. Detta kan förkla- ras med att det i mindre kommuner utanför storstäderna finns en liten andel hyresbostäder, vilket får till följd att det kommunala företaget har en liten marknadsandel totalt men en stor andel av de relativt få hyreslägenheter som finns. 2.2.2Utvecklingen av de kommunala bostadsföretagens bestånd 1980–1999 De kommunala bostadsföretagen har, som andra fastighetsägare, alltid köpt, sålt och bytt fastigheter som ett naturlig led i sin fas- tighetsförvaltning. För de kommunala bostadsföretagen har det i sammanhanget ofta varit ett intresse att få en större spridning av ålder och läge inom sitt bestånd. Det kan t.ex. handla om att för- värva äldre och mer centralt belägna fastigheter, eftersom dessa företag ofta är underrepresenterade i centrala lägen. Ett annat exempel är när företagen köper fastigheter för att kunna ta ett helhetsgrepp över ett speciellt område som kan behöva rustas upp eller förändras på något annat sätt. Utvecklingen av de kommunala bostadsföretagens bostads- bestånd kan belysas närmare med statistik som avser företag som är medlemmar i . Dessa företags sammanlagda bestånd har ökat med 143 900 lägenheter dels genom nybyggnad och rivning, dels genom köp från och försäljning till enskilda personer, enskilda företag och bostadsrättsföreningar. Tabell 2.1 redovisar period- erna 1980–1990 och 1991–1999. Den redovisade nettoökningen i Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt tabellen är något mindre än ökningen enbart genom nyproduk- tionen. har SABO-företagen totalt rivit 23 000 lägen- heter. De har också förvärvat 63 000 lägenheter från enskilda personer, enskilda företag och bostadsrättsföreningar och sålt 58 000 lägenheter till dessa grupper. Utfallet av transaktionerna med enskilda personer, enskilda företag och bostadsrättsföre- ningar har varit olika och . Under 1980- talet ledde dessa transaktioner till en nettoökning med 23 900 lägenheter i företagens bestånd, medan de ledde till en nettominskning med 18 400 lägenheter. Förändringar i SABO-företagens bostadsbestånd * * Transaktioner med stat, kommun och andra kommunala företag ingår inte i tabellen. För 1980-90 har förvärv från enskilda och bostadsrättsföreningar beräknats genom att dra bort försäljningar till andra kommunala bolag från de totala förvärven i statistik. Detta kan innebära en viss felkälla. Utvecklingen av SABO-företagens köp från och försäljningar till enskilda personer, enskilda företag och bostadsrätts- föreningar redovisas –1999 i tabell 2.2. Försäljning till bostadsrätter var störst –1995. Den har därefter minskat men ökar nu återigen starkt. Försäljningen till bostadsrätter har emellertid varit mindre omfattande än försäljning till enskilda personer och företag. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt SABO-företagens köp av försäljning av lägenheter 1991–1999 såldes två hela kommunala bostadsföretag, i och , med totalt cirka 800 lägenheter. har , , , , och sålt sitt allmännyttiga bostadsbestånd, de två sist- nämnda . Bland större försäljningar av allmännyttiga bostäder kan nämnas Telgebostäder i –1994 med 3 400 lägenheter, Uppsalahem 1996 med 3 600 lägenheter och Poseidon i med 3 800 lägenheter. Den mest omfattande försäljning har inletts i ; den sker i huvudsak genom ombildning till bostadsrätt. Det bör observeras att statistik inte redovisar minsk- ningar i företagens bestånd genom försäljning av hela allmän- nyttiga företag. Antalet bostäder som omfattats av sådana för- säljningar har varit i ungefär samma storleks- ordning som den redovisade nettoökning i SABO-företagens bestånd i tabellerna 2.1 och 2.2. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt 2.2.3Boverkets uppföljning av försäljningar av kommunägda bostäder har följt genomförda och planerade försäljningar av kommunägda bostäder och kommunala bostadsföretag genom sin årliga bostadsmarknadsenkät. genomfördes enligt bostadsmarknads- enkät försäljning av nästan 8 400 kommunägda bostäder i ett sjuttiotal kommuner runt om i landet. I de flesta fall rörde försäljningarna sig om ett mindre antal lägenheter. I 17 av kommunerna avsåg försäljningen dock mer än 100 lägenheter, se tabell 2.3. Två avsåg, som redovisades i avsnitt 2.2.2, hela kommunala bostadsföretag i . I femton andra kommuner, varav fem i , såldes minst hundra lägenheter . SOU 2000:104 Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Försäljningar av kommunägda bostäder Kommuner som sålde minst 100 lägenheter Övriga 58 kommuner som sålt kommunägda Källa: bostadsmarknadsenkät . Bostäderna såldes i de flesta fall till privata bostadsföretag eller fastighetsägare, se tabell 2.4. Bara enstaka försäljningar gjordes till bostadsrättsföreningar , eftersom ombildnings- processen inte hunnit komma så långt. I några fall såldes allmän- nyttiga bostäder till privata köpare för att användas för fritids- boende. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Typ av köpare av kommunägda lägenheter sålda Annan typ av köpare Enligt undersökning var det betyd- ligt fler kommuner än som funderade på att sälja hela eller delar av det kommunägda bostadsbeståndet – bortåt 90 jämfört med cirka 70 . Av dessa hade 55 kommuner (jämfört med 40 ) så konkreta planer att de kunde ange hur många lägenheter som kommer att omfattas av försälj- ningen. Dessa kommuners planer sammanfattas i tabell 2.5. Med undantag av säljer de flesta kommuner till privata fastighetsägare. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Planerad försäljning av kommunägda bostäder, kommuner med konkreta planer för –2001 Övriga 42 kommuner med konkreta planer Källa: bostadsmarknadsenkät , bearbetad statistik. Sammanlagt rör det sig om drygt 20 000 lägenheter som kom- muner planerar att sälja. I de flesta fall rör det sig om ganska få lägenheter, men ett dussin kommuner planerar en försäljning om minst 100 lägenheter. svarar för trefjärdedelar av de planerade försäljningarna. beslutade att alla hyresgäster hos de tre allmännyttiga bostadsföretagen skulle erbjudas möjlighet att bilda bostadsrättsföreningar och ta över fastigheterna. hade intresseanmälningar omfattande 15 400 lägenheter kommit in. I övriga landet är det mycket ovanligt att det är hyresgästerna som ska ta över vid planerade försäljningar. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt 2.2.4Aktuella bedömningar av planerade försäljningars omfattning Det finns klara indikationer på att kommunernas försäljnings- planer blivit ännu mer omfattande , dvs. efter tid- punkten för bostadsmarknadsenkät. I sakens natur ligger att t.ex. insamlade material till bostadsmark- nadsenkäten blir inaktuellt. För t.ex. försäljningar som sker har en del kommuner inte färdigställt planer om detta . Därmed har kommunerna inte heller kunnat redovisa detta. uppgick t.ex. antalet intresseanmälningar för ombildningar enbart i till knappt 20 000, vilket är en ökning med knappt 5 000 . I ett antal kranskommuner pågår försäljningsdiskussioner, dels om att erbjuda hyresgästerna att ombilda till bostadsrätt, dels om att sälja till privata fastighetsägare. I har försäljningar och intresseanmäl- ningar koncentrerats till innerstaden. Som framgår av tabell 2.6 har ett stort antal privata hyreshus redan omvandlats till bostadsrätter i , och dessa omvandlingar har också koncentrerats till innerstaden. Flera bedömare pekar på att risken är att den sammanlagda effekten av privata och allmännyttiga försäljningar av hyreshus blir att hyresrätten blir urholkad som boendeform i innerstaden. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Omvandling av privata och allmännyttiga hyreshus i , antal lägenheter, 1996– Källa: och (). Även i många av landets övriga kommuner förs långtgående diskussioner om huruvida kommunen behöver äga ett bostads- företag för att kunna ta ansvar för bostadsförsörjningen, eller om det låter sig göras på annat sätt. Planering om försäljning pågår i många olika regioner i landet med olika förutsättningar samt både i små och större kommuner. Flera av de försäljningar som genomförts var inte redovisade som konkreta försäljningsplaner till bostadsmarknadsenkät. Kommittén har erfarit att flera inte heller hade kommit till allmän kännedom på annat sätt. Det handlar i sammanhanget också om försäljningar som är relativt omfattande. Detta understryker det riktiga i kommitténs bedömningar att strukturen på olika lokala bostadsmarknader kan förändras på ett genomgripande sätt . Kommittén bedömer således att en uppdaterad redovisning av kommunernas planer om försäljning kommer att visa på en ökad aktivitet på detta område. Utvecklingen visar dess- utom att det tillkommer försäljningar och försälj- ningsplaner som inte har tillkännagivits tidigare eller på annat sätt kunnat identifieras på förhand. Kommittén bedömer att det totala allmännyttiga beståndet riskerar att minska avsevärt under Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt , om de planer som finns genomförs fullt ut. Kommittén ser allvarligt på utvecklingen, eftersom en kraftig minskning av det allmännyttiga bostadsbeståndet får inverkan på bl.a. bruksvärdessystemets tillämpning. Om kom- munerna säljer ut stora delar av beståndet försvåras dessutom arbetet med att förhindra en ökad segregation i samhället. 2.3Historisk översikt av regler om överlåtelse av kommunägda bostadsföretag och dess bostäder m.m. har vid ett flertal tillfällen beslutat om regler i syfte att värna om de kommunägda bostadsföretagen och att motverka försäljning av företagen och dess bostäder. I detta avsnitt redogörs kortfattat för dessa och för vissa kringliggande regler. Godkännande av bostadsföretag som allmännyttigt m.m. Regler om godkännande av företag som allmännyttigt bostads- företag har funnits i olika författningar om lån och bidrag . I förordningen (1986:694) om handläggning, förvalt- ning, m.m. av bostadslån och räntebidrag föreskrevs bl.a. att bolag eller stiftelser, som förvaltade bostadsfastigheter och som arbetade utan enskilt vinstsyfte, fick godkännas som allmän- nyttigt bostadsföretag under förutsättning att kommunen till- sköt och utsåg samtliga ledamöter i före- tagets styrelse. Ett godkännande av ett bolag som allmännyttigt bostadsföretag skulle återkallas bl.a. om aktier eller en andel i bolaget överläts till någon annan än kommunen. skedde genomgripande föränd- ringar av de statliga bostadsfinansieringsreglerna vilket bl.a. medförde att det inte kunde lämnas några nya Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt godkännanden som allmännyttiga bostadsföretag. Ett godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag kunde dock fortfarande återkallas. reglering om förlorat räntebidrag I förordningen om handläggning, förvaltning, m.m. av bostads- lån och räntebidrag fanns regler om övertagande av lån och räntebidrag vid överlåtelse av fastighet och tomträtt. En ny ägare kunde efter ansökan hos länsbostadsnämnden få överta bostads- lånen helt eller delvis om det kunde antas att han hade förutsätt- ningar att fullgöra de ekonomiska förpliktelser som följde med lånet och förvalta huset på ett tillfredsställande sätt. Storleken på det övertagna lånet och räntebidraget var begränsad i förhållande till vilken kategori den nye ägaren tillhörde. trädde nya regler i kraft i förordningen. Reglerna innebar bl.a. att då ett allmännyttigt ägt bostadshus överläts lämnades räntebidrag för lån som övertogs endast om regeringen medgav det. För bostadsföretag som fick godkännan- det som allmännyttigt återkallat kvarstod dock räntebidragen om kommunen fortfarande hade det bestämmande inflytandet i företaget. Förordningen upphävdes vid utgången av . De ovan beskrivna reglerna om förlorat räntebidrag vid överlåtelse av all- männyttigt bostadshus upphörde. De generella reglerna för erhållande av räntebidrag ändrades på så sätt att de i princip blev neutrala för alla ägarkategorier, inklusive allmännyttiga bostadsföretag. reglering om återkallelse av räntestöd m.m. trädde förordningen (1996:1435) med sär- skilda bestämmelser om återkallelse av beslut om statligt ränte- stöd i vissa fall ikraft. skedde vissa förändringar i för- Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt ordningen (1986:285) om återkallelse av godkännande som all- männyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m. Den nya regleringen innebar bl.a. att ägandet i ett allmännyttigt bostadsföretag kunde breddas utan att företagets ställning som allmännyttigt förlora- des. Så länge kommunens bestämmande inflytande bestod läm- nades räntestöd enligt gällande regler. Upphörde kommunens bestämmande inflytande över företaget återkallades allmän- nyttigförklaringen och räntestöd lämnades inte längre för före- tagets bostäder. Om ett allmännyttigt bostadsföretag avhände sig av det bestånd av bostadslägenheter som företaget ägde lämnades inte räntestöd vare sig för de bostäder som överlåtits eller för dem som fanns kvar hos företaget. Under vissa förutsättningar kunde regeringen medge att räntestöd ändå lämnades trots att överlåtelserna omfattat av företagets bostadslägenheter. Om ett företag på grund av överlåtelserna förlorade rätten till ränte- stöd för sina kvarvarande bostäder, återkallades godkännandet som allmännyttigt bostadsföretag. Förordningarna var avsedda att tillämpas på ägarförändringar och överlåtelser som skedde till . beslutade senare att godkänna en förlängning av förordningarna till och med . I förarbetena till förordningarna (prop. 1996/97:38) anfördes bl.a. följande skäl till att låta ett allmännyttigt bostadsföretag bredda sitt ägande utan att förlora godkännandet som allmän- nyttigt. En ägarbreddning i allmännyttiga bostadsföretag kan i vissa fall vara väl motiverad och till och med eftersträvansvärd. Ett breddat ägande kan bidra till att ge företaget mer långsiktigt stabila förhållanden och tillföra företaget värdefull led- ningserfarenhet. Det bör också vara möjligt att engagera de boende eller dem som arbetar i företaget som medägare i före- taget. Det finns därför inte skäl att hålla fast vid att ett allmän- nyttigt företag till måste ägas eller kontrolleras av kommunen eller att utestående aktier eller andelar inte får säljas till annan än kommunen. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare. Utredaren fick enligt direktiven (dir. 1999:32) i uppdrag att redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmän- nyttiga bostadsföretagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan ökas i dessa företag. Utredaren skulle också genomföra en utvärdering av det s.k. bruksvärdessystemet. Resultatet redovisades dels i På de boendes villkor (SOU 1999:148), dels i Bruksvärde, förhandling och hyra – en utvärdering (SOU 2000:33). som en särskild utredare tillkallades ansåg regeringen att det var angeläget att i avvaktan på resultatet av utredningsarbetet utforma ett tillfälligt regel- system vars syfte var att försvåra försäljningar. Detta särskilt med hänsyn till att många kommuner i en allt snabbare takt avvecklade sitt bostadsinnehav. Regeringen valde att inte föreslå en förlängning av det gällande sanktionssystemet . En av anledningarna var att räntebidragen inte bedömdes vara något effektivt styrmedel för att motverka att kommunerna sålde sina bostads- företag eller bostäder. De räntebidrag som lämnats enligt äldre bidragssystem förlorade snabbt i betydelse för företagen. Orsa- ken till detta var en kombination av regelsystemets utformning och en låg räntenivå. Räntebidrag enligt de gällande reglerna lämnades dessutom i så begränsad omfattning att de knappast skulle kunna fylla någon funktion som sanktionsmedel. Dess- utom missgynnades de kommunala bostadsföretagen i förhål- lande till sina konkurrenter med en annan ägarbild. trädde därför lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (sanktionslagstiftningen) ikraft. Lagen innebär bl.a. föl- jande. En kommun som genom att sälja aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag förlorar det bestämmande Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt inflytandet över företaget får vidkännas en minskning av det generella statsbidraget. Samma sak gäller om ett företag som kommunen direkt eller indirekt har det bestämmande inflytandet över avyttrar aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet i bostadsföretaget förloras. Minskningen motsvarar av skillnaden mellan det samlade vederlaget för alla de avyttrade aktierna eller andelarna och anskaffningsvärdet för dessa. I ett sådant fall återkallas även bostadsföretagets godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. Likaså gäller att det generella statsbidraget minskas om en kommun använder sitt bestämmande inflytande i ett kommunalt bostadsföretag och härigenom tillför kommunen utdelning. Minskningen motsvarar av den utdelning som överstiger en skälig avkastning motsvarande normal årsränta på det ursprungliga aktiekapitalet. Det ursprungliga aktiekapitalet motsvarar det grundkapital som ett allmännyttigt bostadsföretag är skyldigt att ha, dvs. en procent av fastighetskapitalet vilket skall ha tillförts företaget i form av kapitaltillskott utan återbetalningsskyldighet. Om kommunen organiserat sin verksamhet i en aktiebolagsrättslig koncern skall det generella statsbidraget under vissa förutsättningar minskas. En minskning skall ske då ägaren använder sitt bestämmande inflytande för att genom utdelning eller aktieägartillskott tillföra verksamheter som inte huvudsakligen avser förvaltning av bostadsfastigheter medel inom samma koncern. Även i det fall bostadsföretaget beslutar att träda i frivillig likvidation minskas det generella statsbidraget av vad som uppskattas kan komma att skiftas ut vid likvidationen. Regeringen kan under vissa förutsättningar medge att minskningen av statsbidraget jämkas eller helt efter- ges. En sådan situation kan vara då en utdelning är ett resultat av en nödvändig ekonomisk rekonstruktion, eller är ett led i en strukturell omdaning av företaget. Ett annat fall kan vara att kommunen befinner sig i en allvarlig ekonomisk situation och den aktuella åtgärden är nödvändig för att sanera kommunens ekonomi. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt