sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Själva samspelsrelationen mellan kommuner är, som bland annat påpekat, en viktig förutsättning för att uppnå en stark legitimitet för självstyrelseorganen, kanske inte bara bland kommunerna utan också i bredare mening bland medborgare, organisations- och näringsliv. Samspelsrelationen mellan kommunerna är också betydelsefull för möjligheterna att förankra politiska beslut på regional nivå. I ett senare avsnitt (6.3) kommer denna relation att bely- sas ytterligare, men det kan redan nu konstateras att försöksverksam- heten har bidragit till att förbättra samarbetsklimatet mellan kommu- nerna samt mellan kommunerna och självstyrelseorganen. Självstyrel- seorganen har därmed haft goda förutsättningar att förankra sin politik gentemot kommunerna. konstaterar beträffande ut- vecklingen i län och : Mycket talar dock för att man i bägge regionerna varit fram- gångsrika i förankringsarbetet under den första delen av själva försöksperioden. I fanns dock svårigheter att förankra fullmäktigeledamöterna som represen- tanter för regionen. För skånsk del rör det sig om ett stort de- mokratiskt steg att samordna 33 kommuner, varav flera varit öppet skeptiska till försöksverksamheten, och där någon över- vägt att inte delta. (2000, s. 170) Den sammantagna bedömningen i denna del är att självstyrelseorganen i samtliga försökslän lyckats väl i ambitionerna att skapa kon- struktiva och dialogbaserade relationer med kommunerna. Självstyrel- seorganen har generellt sett en hög grad av stöd och legitimitet bland regionens ledande kommunföreträdare. Detta har grundlagts genom omfattande och långdragna förankringsprocesser med kommunbesök, konferenser, idéseminarier och informella förhandlingar. varierar dock graden av legitimitet och förankring mellan de tre aktuella försöksregionerna. Vi kan också ur underlagsrapporterna utlä- sa en grundläggande osäkerhet eller känslighet i självstyrelseorganens förhållande till kommunerna. De framgångar som självstyrelseorganen har uppnått ur legitimitets- och förankringssynpunkt kan relativt snabbt förändras. Kommunerna är med andra ord känsliga partners i det regionala utvecklingsarbetet. Dessutom finns det relativt stora vari- ationer mellan olika delar av regionerna. Särskilt stora skillnader finns naturligt nog i de två storlänen och . I den fort- satta framställningen kommer ovannämnda förhållanden att belysas något mer utförligt. I rapport till kommittén (2000a) har ledande kommunpolitiker och kommunchefer i enkätform fått ta ställ- ning till följande påstående: Tabell 6.9 Kommunernas synpunkter. Jag upplever att de synpunkter vår kommun fört fram till Regionsty- relsen också beaktats på ett tillfredsställande sätt. + 17 (3) + 7 (28) 8 (17) + 15 (17) + 40 (3) – 31 (23) + 3 (3) – 4 (39) 1 (22) – 14 (29) + 33 (0) + 54 (18) + 41 (14) + 11 (42) – 24 (14) – 36 (21) + 33 (11) 1 Balansmåttet förklaras i tabell 6.5. Tabellen illustrerar ganska väl, vilket också framgår av djupintervju- materialet, hur kommunpolitiker och kommunchefer upplever självsty- relseorganens öppenhet och mottaglighet för synpunkter. Med undan- tag för län är opinionen bland samtliga kommunstyrelsepoliti- ker delad. Ungefär lika många är negativa som positiva. Om en av- gränsning görs till kommunalråden och kommuncheferna, vilka sanno- likt har haft flest kontakter med självstyrelseorganen, blir bilden be- tydligt mer positiv i ; en ytterst marginell förbättring har skett i (med undantag för en kritisk kommunchefskår i ). län är avvikande och här synes kommunstyrelsepo- litikerna vara i hög grad tillfreds med regionförbundets ledning vad gäller att lyssna på kommunernas synpunkter. Detta är föga överras- Utvärderingen av försöksverksamheten 245 kande då huvuddelen av politikerna i regionförbundets styrelse har en mycket stark och formell anknytning till respektive kommun. Tabellen ger också en indikation på att det råder stora skillnader i attityder till i olika delar av försöksregionerna. Intres- sant är, för det första, att det i län råder relativt enhetliga åsik- ter om regionförbundet, oavsett om det är politiker i norra respektive som besvarat enkäten. Detta resultat, som får stöd även i en rad andra attitydfrågor, indikerar att den traditionella nord–syd konflikten i län nu uppenbarligen minskat i intensitet. För det andra råder alltså relativt stora inomregionala skillnader i de två storlä- nen. Generellt kan sägas att kommunföreträdare i Göteborgs- respekti- ve Malmöområdena är mest positiva till självstyrelseorganen medan kommunerna i regionens mer perifera delar tenderar att vara mer nega- tivt inställda. Dessa delregionala skillnader, som finns belysta även i andra rapporter, innehåller ett osäkerhetsmoment vad beträffar för- söksarbetets legitimitet. Det finns kommuner och kommunföreträdare, om än i minoritet, som är kritiska till regionförsöken och som endast motvilligt deltar i det regionala utvecklingsarbetet. En del av detta mot- stånd kan, i Västra fall, sannolikt tillskrivas den utrednings- och beslutsprocess som föregick sammanslagningen av de tidigare länen som ingår i regionen. Några kommuner, särskilt i Öst- ra , var tveksamma till att ingå i storlänet och denna tvek- samhet påverkar nog fortfarande en del kommunpolitikers attityder rö- rande regionförsöken i stort. Den inomregionala strukturen i de båda storlänen har resulterat i en ökad aktivitet inom det som kommit att kallas delregionala samarbets- processer. I har dessa processer blivit for- maliserade exempelvis genom att arbetet med regionala tillväxtavtal har skett i inte mindre än åtta delregionala utvecklingsavtal. Till detta har kommunerna i regionen, efter långdragna diskussioner, bestämt sig för att organisera sin kommunförbundsstruktur i fyra kommunförbund i stället för att, som är fallet i , endast ha ett regionen. Kommunernas organisering och relationer till självsty- relseorganet blir därmed mer komplicerad i jämfört med situationen i . Det är dock för tidigt att dra några slutsatser kring hur detta påverkar den demokratiska legitimiteten i försöksarbetet i I har de delregionala samarbetsprocesserna haft en mindre formaliserad karaktär. Till stora delar bygger det mellankommunala 11 I arbetar de viktigaste nämnderna, dvs. främst regionutvecklingsnämnd, miljönämnd, kulturnämnd, med ett särskilt bered- ningsorgan med representanter för kommunerna. samarbetet i på redan etablerade kontaktnätverk mellan kommu- nerna. Det finns , inom ramen för gamla kommunalför- bund och i andra nätverk, mellankommunala samarbetsmönster i som med regionförsöken kommit att vitaliseras. Ett exempel är bildan- det av Nordvästra (), som är en informell samverkansgrupp för kommunerna i och det bör, åtminstone delvis, ses som en reaktion på regionaliseringen i Skå- ne och (se 1999). Regionförsöken har, för att sammanfatta framställningen så här långt, inneburit att kommunerna intensifierat sitt engagemang i region- politiska frågor, vilket utgör en strategisk legitimitetsskapare för själv- styrelseorganen.12 I mycket har även självstyrelseorganen lyckats i sina ansträngningar att upprätthålla en god samtalston och konstruktiva re- lationer till kommunerna. Det bör emellertid understrykas att denna relationslogik är både känslig och bygger på en grundläggande osäker- het. I analyser av kommunernas relationer till själv- styrelseorganen noteras relativt stora svängningar i attityder och stöd för regionen bland ledande kommunföreträdare. I samband med Jo- första utvärderingsetapp (se 1999a) visade analy- sen exempelvis att kommunrelationerna i betraktades som mycket positiva. Ledningen för det tidigare i län fick mycket goda recensioner av ledande kommunstyrelsepolitiker, bland annat för att regionledningen hade genomfört kommunbesök i samtliga 33 skånska kommuner. Kommunrelationerna i Västra Göta- land bedömdes den gången som mer negativa, med en betydande kritik av regionens arbete från aktiva kommunpolitiker. I den andra utvärde- ringsetappen noterades en viss förskjutning i attityder. En kritisk trend gör sig i någon mån gällande i och mer positiva signaler hörs i . skall emellertid inte dessa svängningar överdrivas. menar att sådana svängningar är nära nog ofrånkomliga. Det hela bör ses i perspektivet av att kommunerna är en dynamisk och känslig part att umgås med. Det kommer att ta , kanske bör vi tala om ett tioårsperspektiv, innan de två storlänen och har hittat fram till en etablerad umgängesform med kommunerna. Kom- munlandskapen i storlänen innehåller en oerhörd spännvidd i olika av- seenden – från storstäder till små landsbygdskommuner, från industri- orter på tillbakagång till expansiva förortskommuner. I ett långsiktigt perspektiv är tanken med försöksverksamheten att, genom en starkare regiondemokratisk förankring, bidra till att utveckla 12 Detta gäller naturligtvis inte , där självstyrelseorganet utgörs av kommunen. Utvärderingen av försöksverksamheten 247 förbättrade samarbetsrelationer mellan kommuner och regionorgan. Det är dock för tidigt att dra några säkra slutsatser om försöken kan leda till sådana positiva samarbetsrelationer. Försökens inledning visar dock på att självstyrelseorganen genom stora politiska ansträngningar har bidragit till att förbättra samarbetsklimatet mellan kommunerna, åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv. I vilken utsträckning har då försöksverksamheten bidragit till att ut- veckla den demokratiska legitimiteten i svensk regionpolitik i dess vida bemärkelse? Kommittén vill i sammanhanget lyfta fram följande för- hållanden. För det första har försöksverksamheten fört med sig en ökande medvetenhet om behovet av en mer normativt orienterad dis- kussion om regiondemokratins innehåll. Inledningsvis konstaterades att det existerar en rad olikartade föreställningsramar om vad som menas med regiondemokrati. I den allmänna debatten om regionförsöken har uttryck som majoritetsdemokrati, deliberativ/kommunikativ demokrati, flernivådemokrati, förhandlingsdemokrati, leveransdemokrati utnyttjats som beteckningar på dessa skilda föreställningar. Ett resultat av för- söksverksamheten är att det faktiskt har utvecklats en delvis nydanande diskussion om demokratins innebörd och betydelse även utöver det mer snävt regionala perspektivet. Debatten om politikernas roller, part- nerskapens demokratiska risker samt betydelsen av ett offentligt rum är exempel på intressanta debattpunkter som har följt i försöksverksam- hetens spår. I ett par av de underlagsrapporter kommittén initierat argumenteras för ökade ansträngningar att både problematisera och utveckla tänkan- det kring vad regiondemokratin bör vara. Regionaliseringen och refor- marbetet i regionfrågan har visat på intressanta utvecklingsdrag för samhället och politiken i stort. Exempel på sådana förändringsdrag har handlat om decentralisering, internationalisering, ökande organisatorisk komplexitet och, inte minst, om politikens flernivåkaraktär (se kapitel 4). Några av frågeställningarna har varit: Hur kan demokratin och medborgarnas deltagande förenas med exempelvis ökande organisato- risk komplexitet och med det faktum att politiken utspelar sig i täta beroendeförhållanden mellan flera nivåer i det politiska systemet? Vil- ka demokratiska dilemman finns inbyggda i de tämligen informella och nätverksbaserade regionala partnerskapen? Och vilken roll kommer partier och politiker att få i den typen av politisk verksamhet? Försöks- verksamheten har knappast givit några entydiga, säkra svar på dessa frågor. Värdet ligger snarare i att frågorna blivit ställda. verksamheten har därmed, som en första slutsats i denna del, bidragit till att fördjupa diskussionen om regiondemokratins normativa inne- håll. Denna slutsats äger även tillämpning på en andra generell iakttagel- se angående demokratifrågorna. Försöksverksamheten har på ett par områden och åtminstone till en del visat på nydanande demokratiska arbetssätt. För det första bör det påpekas att det genom försöksverk- samheten utvecklats en rad verksamheter med syftet att få igång direkt- demokratiska aktiviteter i det regionala utvecklingsarbetet. Självstyrel- seorganen har genom exempelvis ungdomsparlament, IT–projekt och studiesatsningar försökt att få till stånd en interaktiv kommunikation med enskilda medborgare. Vi kan visserligen inte inom ramen för den- na utvärdering säga något om resultaten och bredden i detta deltagande, men självstyrelseorganen har i vart fall gjort försök att utveckla en di- rektdemokratisk dialog om utformningen av det regionala utvecklings- arbetet. Detta är i sig något nytt inom detta politikområde. Försöksverksamheten har även varit nydanande även i ett annat de- mokratiteoretiskt avseende. Försöksverksamheten har givit erfarenhe- ter, om än i sin linda, rörande en ny typ av förhandlingsdemokrati. För- söksarbetet har, exempelvis vid framtagandet av utvecklingsstrategier och tillväxtavtal, byggt på förhandlingar och dialog med dels regionens kommuner, dels regionens folkrörelser och intresseorganisationer. Re- gionen möter i sitt utvecklingsarbete ett stort antal olika organisationer som gör anspråk på att företräda ett visst segment av regionens med- borgare. En mycket stor del av självstyrelseorganens arbete har ägnats åt att utforma förhandlingsfora och att kontinuerligt diskutera region- politikens utformning och implementering med dessa aktörer. Bilden av självstyrelseorganen i arbete är till stor del en bild av möten i part- nerskap, i diskussioner inom olika samverkansgrupper, i seminarier med fullmäktigeförsamlingar, i dialogkonferenser med olika branschfö- reträdare och i informella samtal mellan olika regionala aktörer. I detta arbete skapas både en ny deltagarkultur där berörda aktör- sintressen givits en ny möjlighet att påverka och en risk för att den of- fentliga politiken tappar en del av sin öppenhet och möjligheter till an- svarsutkrävande. Försöksverksamheten innehåller ett relativt rikhaltigt erfarenhetsmaterial för analyser av en förhand- lingsdemokrati i arbete. Inte minst utgör här de regionala partnerskapen ett intressant utvecklingsdrag i svensk politik. För det tredje bidrar försöksverksamheten till erfarenhetsunderlaget för en mer specifik demokratiteoretisk frågeställning. Det gäller de de- mokratiska procedurer som är relevanta för medborgarnas möjligheter att påverka politiken och utkräva politiskt ansvar. Närmare bestämt gäller det distinktionen mellan direkt respektive indirekt valda full- Utvärderingen av försöksverksamheten 249 I utvärderingen (se avsnitt 6.2.2) har ett relativt stort utrymme ägnats åt att kontrastera regionförbundsmodellen mot den direktvalda modellen. De två modellerna visar på olika för- och nackdelar ur demokratiteoretisk synpunkt. Den slutsats som kan dras av utvärderingen är att försöksregionerna varit väl medvetna om dessa respektive för- och nackdelar. Det är exempelvis tydligt att Regionför- bundet i län har byggt in garantier för småpartiernas represen- tation och att de politiska partierna i de båda storlänen och Väst- ra har tagit hänsyn till behovet av att åstadkomma en rättvis geografisk representation i regionens beslutande och verkställande or- gan. Sammantaget har försöksverksamheten på ett intressant sätt bidra- git till erfarenhetsunderlaget beträffande demokratiska problem och möjlighet i direkt respektive indirekt valda regionorgan. Det kan, som avslutning på detta avsnitt och med koppling till föl- jande avsnittet, vara av värde att säga något mer övergripande om de- mokratiaspekterna i försökslänen. Av redovisningen i detta kapitel kan det möjligtvis mellan raderna utläsas att försöken givit län flest pluspoäng ur demokratisynpunkt, medan bilden av de två storlänen är mer problematisk. Den allmänna bild som givits av exem- pelvis massmedier och en del forskare, är att försöken har fått en olycklig start i både och . Partiförhandlingarna som följde på det första regionvalet liksom debatten om sjukvården utgör exempel på vad man kallar politiskt käbbel som sannolikt skadat försöksarbetet i stort. Den sjukvårdspolitiska krisen i de två storlänen har alltså kommit att överskugga och påverka det regionala utveck- lingsarbetets demokratiska innehåll på ett negativt sätt. Till detta menar många iakttagare att storlänen varit hårt ansträngda med att foga sam- man de tidigare länsorganen till en ny organisation. Regionprocesserna i och har varit långt mer komplicerade jämfört med processen i län. Kalmarförsöket har kunnat ägna demo- kratifrågorna ett mer koncentrerat intresse. Att län då lyckas bättre i arbetet med demokratireformerna är föga överraskande. Detta skall dock inte förringa det faktum att Kalmarförsöket visat på intressanta arbetssätt ur demokratisynpunkt. En demokratisk fördel med regionförbundsmodellen är att kommunernas engagemang är ab- solut nödvändigt, vilket främjar en mer samtalande och deliberativ de- mokratiform. Förankringsprocessen och de många samtalsseminarier som har varit en del av Kalmarförsöket har givit demokratiska fördelar i förhållande till de två storlänen (se 2000, s. 166 f). Därmed inte sagt att och har försummat sitt uppdrag vad gäller demokratiarbetet. Tvärtom är ambitionerna stora och det finns exempel på intressanta aktiviteter och projekt i syfte att exempelvis stärka medborgardialogen även i , och på . Utvärderingen av försöksverksamhetens demokratiska innehåll visar i dess snäva bemärkelse och i sammanfattning följande: Självstyrelseorganen har initierat ett relativt omfattande arbete med att stärka medborgardialogen i regionpolitiken. Försöken visar på en rad intressanta experiment, där medborgarnas demokratiska in- flytande är tänkt att utvecklas. Av de medborgarundersökningar som kommittén har tagit del av framgår att medborgarnas intresse, engagemang och kunskaper om regionfrågor är förhållandevis be- gränsade. I mycket representerar försöksverksamheten, trots de högt ställda ambitionerna att involvera medborgarna, fortfarande en politisk verksamhet för en begränsad grupp politiker, tjänstemän och organisationsföreträdare. De politiska partierna har i viss mån fått nya uppgifter, och man har delvis förändrat sin organisation och försökt att på ett nytt sätt lyfta fram de regionpolitiska frågorna på väljararenan. Känneteck- nande är dock att partiorganisationerna endast i liten grad kommit att aktivera sig i mer konkreta regionpolitiskainsatser, t.ex. i arbetet med utvecklingsprogram och tillväxtavtal. Sammantaget är föränd- ringarna för partierna ännu i sin linda och försöksverksamheten har ännu inte inneburit några genomgripande förändringar för de regi- onala partiorganisationerna. Försöksverksamheten har bidragit till diskussionen om framtidens politikerroll. Flera av de intervjuade politikerna hävdar att försöks- verksamheten har ställt rollen som förtroendevald i ett nytt per- spektiv, där frågor om demokratins villkor och möjligheter har hamnat i fokus för debatten rörande demokrati i ett samhälle präg- lat av nätverksorganisering, flernivåpolitik och internationalisering. De jämställdhetspolitiska ambitionerna i försökslänen, som finns formulerade i utvecklingsprogram och tillväxtavtal, har ännu inte, mer än i marginell omfattning, hunnit omsättas i konkreta åtgärder och projekt. Huvudresultatet är att regional utvecklingspolitik fort- farande har brister ur ett jämställdhetspolitiskt perspektiv. Försöks- verksamheten har ännu inte, i konkreta avseenden, förändrat detta förhållande. Bilden av mediernas demokratiroll i försökslänen beskrivs i olika underlagsrapporter i relativt negativa ordalag. Utvärderingen av försöksverksamheten 251 mediesituationen i mycket präglas av en lokalt förankrad dags- pressbevakning där de regionala medierna, främst radio och TV, inte räcker till för att skapa ett regionalt offentligt rum. Till detta noteras att sjukvårdsfrågorna har dominerat utrymmet i medierna på bekostnad av bevakningen av de regionala utvecklingsfrågorna. Utvärderingen av mediernas roll visar dock att situationen har för- bättrats på olika sätt under försöksverksamhetens gång, exempelvis genom att fler journalister har fått utrymme att ägna mer tid åt re- gionbevakning . I mycket har arbetet med regionala partnerskap inneburit en stärkt förankring av det regionala utvecklingsarbetet. De medverkande organisationerna, främst olika intresseorganisationer, anser att de genom partnerskapen har fått en ny roll och att respektive organi- sation har kunnat utveckla sin verksamhet och aktivitet i regionpo- litiska frågor. Det finns dock ett demokratiskt dilemma i att det formella beslutsfattandet upplevs som otydligt. Många aktörer ef- terlyser klarare regler för partnerskapens ställning och roll i för- hållande till de formella beslutsorganen på regional nivå. Antalet internationella åtaganden i försökslänens regionala ut- vecklingsarbete har ökat . Ett grundläggande demo- kratiproblem är här att en relativt liten grupp politiker och tjänste- män är aktiva i detta arbete. De politiska partiernas läns– respekti- ve distriktsorganisationer har inte, mer än i marginell omfattning, kommit att aktiveras i regionens internationella kontaktutbyte. Slutsatsen blir att antalet internationella åtaganden i regionpoliti- ken har ökat snabbt , men att de politiska partierna och antalet politiker som arbetar med dessa frågor inte har ökat lika snabbt. Självstyrelseorganen har i samtliga försökslän lyckats rela- tivt väl i ambitionerna att skapa konstruktiva och dialogbaserade relationer med kommunerna. Självstyrelseorganen har generellt sett en hög grad av stöd och legitimitet bland regionens ledande kommunföreträdare. Det bör dock betonas att det i vissa delar av och finns kritiska kommunföreträdare. Sammantaget är relationen mellan självstyrelseorganen och kom- munerna känslig och kräver ett långsiktigt och omfattande för- handlings- och förankringsarbete för att kunna utvecklas på ett po- sitivt sätt. Statsmakternas avsikt med försöksverksamheten är också att pröva frå- gan om en utvecklad regiondemokrati kan leda till en mer effektiv regi- onal utvecklingspolitik. Vi kan i propositionen om försöksverksamhe- ten läsa följande: Regeringen vill genom försöksverksamheten tillmötesgå det intresse som finns i vissa län att pröva nya metoder för att ut- veckla den regionala verksamheten och ge den en starkare de- mokratisk förankring. En bred förankring av det regionala ut- vecklingsarbetet kan bidra till en bättre samordning och där- med till ett effektivare utnyttjande av de resurser som finns in- om regionen. 1996/97:36, s. 37) Regeringens resonemang bygger på tanken att om den regionala ut- vecklingspolitiken öppnas för ett bredare deltagande och engagemang så ökar sannolikt också slagkraften och mobiliseringsgraden i de regi- onpolitiska insatserna. I utredningsdirektiven preciseras uppgiften i denna del till att göra en utvärdering av hur resursutnyttjandet har på- verkats av försöksverksamheten (dir. 1997:80, s. 6). I rapporter till kommittén har denna uppgift analyserats utifrån tre huvudvariabler: 1.Historiska traditioner för samordning. I varje län finns en viss spe- cifik form av samarbets- och konfliktmönster som utvecklats . Det finns en tradition i varje län rörande både samord- ningskonflikter och strategier för problemlösning. 2.Värderingar, problemsyn eller mentala kartor för samarbete i ett län. Existerar det en enhetlig syn på hur olika regionala problem skall lösas eller betingas utvecklingspolitiken av mer uppsplittrade värderingar av regionpolitiska strategier? 3.Organisation och samordningstekniker, dvs. med vilka organisato- riska modeller och tekniker bedrivs det regionala utvecklingsarbe- tet? I de processer som ledde fram till försöksverksamheten har dessa tre variabler varit framträdande. Inledningsvis i delavsnitt 6.3.2 skall de historiska traditionerna för regionalt samarbete beskrivas i respektive Utvärderingen av försöksverksamheten 253 försökslän och därefter kommer analysen att riktas mot punkterna två och tre i ovanstående uppräkning.