sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom att sluta tvätta majoriteten av fjädrarna och byta metod för dem som tvättas till en ultraljudstvätt med biologiskt nedbrytbart tvätt- och avfettningsmedel märkt med Bra Miljöval, gör företaget en årlig besparing på närmare Konsekvenser av utredningens förslag 343 genom en investering på ca – förutom vinsten i arbets- och yttre miljö. Ett flertal andra goda exempel finns, men att hitta exempel där miljö- kraven haft negativa konsekvenser för företagen är inte lika enkelt, möjligen för att detta inte i samma utsträckning betraktats som intres- sant att dokumentera och sprida. Långsiktighet och stabila spelregler är viktigt för industrin. Vi bedömer att de flesta maskinella utrustningar och produktsortiment genomgår åtminstone ett byte . Förslag om hårda styrmedel som skall träda i kraft får därför avsevärt lindrigare effekter än förslag som skall träda i kraft om 1–. En lång framförhållning med tydliga signaler från statsmakterna borde leda till att konsekvens- erna för industrin blir begränsade. 10.3Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag får konsekvenser på flera olika områden i sam- hället, varav de mest omfattande konsekvenserna beskrivs nedan. Först beskrivs de ekonomiska konsekvenserna för av att driva frågor inom EU – en analys som är gemensam för flera förslag. Där- efter är konsekvensbeskrivningarna uppdelade i konsekvenser vad gäller utredningens förslag om kunskap om ämnens hälso- och miljö- egenskaper, konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMR-ämnen samt konsekvenser av utredningens förslag om metaller. 10.3.1Konsekvenser av att driva frågor inom EU Många av utredningens förslag är förslag om att skall driva frågor inom EU (se kapitel 4 och 6). Att driva frågor inom EU är förenat med kostnader – det krävs arbete och resurser för att få gehör för sina idéer. Dessa kostnader kommer att fördelas mellan och de myndigheter som arbetar med frågorna. Hur fördel- ningen kommer att se ut beror på vilket arbetssätt regeringen väljer. Den myndighet som kommer att vara mest berörd av arbetet med utredningens förslag är Kemikalieinspektionen. 344 Konsekvenser av utredningens förslag har, enligt regeringsbeslut fått tilläggsuppdrag att göra en översyn av Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet och resurser med beaktande av regler, miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö samt utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internationellt. Företagens, liksom centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheters, framtida roll skall också belysas. Utifrån slutsatserna av översynen skall utredningen även lämna förslag till framtida omfattning och inriktning av Kemikalieinspektionens verk- samhet samt lämna förslag till hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Därför görs ingen närmare analys av dessa kostnader i detta betänkande. 10.3.2Konsekvenser av utredningens förslag vad gäller kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper I kapitel 4 föreslår vi att kunskaper motsvarande de krav som ställs på nya ämnen skall tas fram för alla kemiska ämnen som används på marknaden. Ekonomiska konsekvenser för kemiindustrin ·Konsekvenserna för svenskt näringsliv är beroende av ett flertal okända faktorer. Framför allt vet ingen hur många ämnen som används på marknaden . ·Det inte går att förutsäga hur kostnaderna kommer att fördelas mellan olika företag. Att beräkna kostnaderna för att ta fram data om alla aktuella ämnen är givetvis mycket svårt eftersom många faktorer är okända, framför allt hur många och vilka ämnen som behöver nya eller kompletterande data. Efter kontakter med Kemikontoret kan vi konstatera att kostnaderna troligen kommer att fördela sig helt olika på olika företag. finns ingen bild över vilka ämnen det finns data för och hur omfattande behovet av kompletterande tester är. Konsekvenser av utredningens förslag 345 I princip är varje steg som skulle behöva tas i en kostnadsberäkning förenat med mycket stor osäkerhet. Steg ett är att bestämma hur många ämnen beräkningen skall gälla. Ingen vet hur många ämnen som verkligen används på marknaden . I EU:s databas för existerande ämnen, EINECS, finns drygt 100 000 ämnen. Problemet med denna siffra är att företagen, när databasen inrättades, visste att det skulle ställas datakrav på ämnen som inte fanns i EINECS men som man senare skulle vilja tillverka/importera. Detta gjorde att företagen anmälde alla ämnen – oavsett om de tillverkade/importerade dem eller inte. finns alltså betydligt fler ämnen på EINECS än vad som egentligen förekommer på marknaden. Vanliga gissningar är att ca 20 000–30 000 ämnen används på marknaden , andra gissningar är ca 40 000–60 000 ämnen. I det finns 11 000 ämnen som används i kemiska produkter på den svenska marknaden. Steg två är att bestämma hur mycket data som redan finns framtaget för olika ämnen. Utredningen finner det troligt att de företag som till- verkar/importerar olika ämnen har någon form av kunskap om dessa ämnen. Denna kunskap är dock inte alltid offentlig, och hur omfattande den är går inte att bedöma. Inte heller kan utredningen med säkerhet säga hur mycket det kostar att ta fram alla data för ett ämne. Enligt en studie från den amerikanska miljömyndigheten kostar det 205 000 $ (ca ) att ta fram data för ett ämne som i ingångsskedet inte har några data alls och som skall ha fullständigt SIDS () enligt . Även kemiindustrins europeiska branschorganisation, CEFIC, har gjort en uppskattning av kostnaden för att ta fram kompletta SIDS-data för högvolymämnen (CEFIC, 1999). Deras uppskattning är dock mycket mer ungefärlig, och de beräknar att kostnaden för ämnen som helt saknar data kommer att vara 200 000–(ca 1 700 000–). Som redan har nämnts är fördelningen av kostnaderna också en osäker- hetsfaktor. Vilka företag kommer att få stå för vilka kostnader? Kommer kostnaderna att fördelas i proportion till andel av branschens totala omsättning, eller kommer varje företag självt att få ta ansvar för varje ämne de producerar? Hur branschen/företagen kommer att lösa detta har inte utredningen någon uppfattning om. Enligt Kemikontoret är det inte troligt att företagen är beredda att bära konkurrenters kostnader ens om deras egna kostnader också fördelas. 346 Konsekvenser av utredningens förslag Trots alla redan nämnda osäkerhetsfaktorer har utredningen gjort tre räkneexempel för att försöka ge en uppfattning om den ungefärliga storleksordningen på kostnaderna. Det förtjänar dock att upprepas att osäkerheten kring i princip alla värden som används i exemplen är stor, varför resultaten givetvis är mycket osäkra. Vi har gjort tre alternativa antaganden om hur många ämnen som används på marknaden och som kommer att vara aktuella för testning. Exempel 1 innebär ett miniantagande om 11 000 ämnen. Exempel 2, vilket är det vi bedömer som mest realistiskt, utgår från ett antagande om 20 000 ämnen. Exempel 3 är ett worst case-antagande om 40 000 ämnen. Vidare antar vi att det redan finns vissa data framtagna för hälften av dessa ämnen, medan den andra hälften helt saknar data. Vi räknar med den kostnad som EPA har beräknat för att ta fram SIDS för högvolymkemikalier, nämligen 205 000 $. Denna kostnad är dock lägre än vad verkliga kostnaden för högvolym- och medelvolymämnen kommer att vara enligt våra förslag, eftersom de datakrav vi föreslår är högre. Dock är SIDS-kraven något högre än de krav vi föreslår för låg- volymämnen. För de ämnen som har vissa data antar vi att kostnaden i genomsnitt är hälften av kostnaden för komplett testning. Totalkostnaden för testning blir då i exempel 1 ca 1 700 miljoner , i exempel 2 ca 3 000 miljoner och i exempel 3 ca 6 100 miljoner $.3 Om kostnaderna fördelar sig mellan länderna i proportion till varje lands kemiindustrins andel av den totala omsättningen för alla de länder som anammar utredningens förslag, och under förutsättning att EU, och anammar våra förslag, skulle den svenska kemiindustrins andel av testkostnaderna bli och EU:s andel bli . Detta innebär att kostnaderna för svensk industri i exempel 1 blir ca ,4 i exempel 2 ca 130 miljoner kronor5 och i exempel 3 11 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/ämne + 11 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/2/ ämne= 1 220 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/ämne+ 20 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/2/ ämne = 3 340 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/ämne + 40 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/2/ ämne = 6150 000 000 $ 4691 250 000 $ x 0,005 =8 456 250 $ 8 456 250 $ x / $=73 315 53 075 000 000 $ x 0,005=15 375 000 $; 153 750 000 $ x /$ =133 301 250 kronor Konsekvenser av utredningens förslag 347 ca 270 miljoner kronor.6 För EU-industri blir kostnaderna i exempel 1 ca ,7 för exempel 2 ca 11 200 miljoner kronor8 och för exempel 3 ca 22 400 miljoner kronor.9 Vi har sedan slagit ut kostnaderna , dvs. det antal år som utredningen föreslår fram tills inget ämne längre får användas utan kända data. Det innebär då för svensk del ca i exempel 1, i exempel 2 och i exempel 3. För EU blir motsvarande siffror ca i exempel 1, ca i exempel 2 och ca i exempel 3. Detta kan jämföras med den totala omsättningen för kemiindustrin i respektive EU vilken är för svensk industri (Kemikontoret, 2000a), och för indu- strin i EU (CEFIC, 1999). Om testkostnaderna (mot förmodan) skulle fördelas jämnt i förhållande till omsättning skulle de alltså i motsvara mellan och av kemiindustrins årsomsättning och inom EU mellan och av kemiindustrins årsomsättning. pågår ett arbete med att ta fram data om högvolymkemikalier, vilka är helt oberoende av utredningens förslag. I har EPA tagit initiativ till ett program som syftar till att data motsvarande SIDS skall tas fram för alla de närmare 3 000 högvolymkemikalier som används i . Parallellt med detta arbete pågår ett arbete initierat av den kemiindustrins internationella branschorganisation, ICCA, där 1 000 högvolymkemikalier skall testas. Dessa två initiativ omfattar i viss mån samma ämnen. Dessa arbeten innebär alltså att vissa data kommer att tas fram på frivillig väg för ett betydande antal av de ämnen på vilka det enligt utredningens förslag skall ställas högst krav. Dock föreslår utredningen mer omfattande datakrav än de frivilliga initiativen syftar till. I räkneexemplen ovan har inte någon hänsyn tagits till dessa initiativ. 6 6 150 000 000 $ x 0,005=30 750 000 $; 30 750 000 $ x /$ =266 602 500 kronor 7 1 691 250 000 $ x 0,42 = 710 325 000 $; 710 325 000 $ x 8,67 = 6 83 075 000 000 $ x 0,42 =1 291 500 000 $; 1 291 500 000$x 8,67 = 11 96 150 000 000 $ x 0,42= 2 583 000 000 $; 2 583 000 000 $ x 8,67 = 22 348 Konsekvenser av utredningens förslag Vad gäller kostnader för företagen för en initial riskbedömning och behövliga försiktighetsåtgärder har utredningen inte gjort några kost- nadsberäkningar, eftersom detta krav redan gäller enligt . Kemikontoret instämmer i utredningens bedömning att konsekvenserna för svenskt näringsliv är beroende av okända faktorer, och att det inte går att förutsäga hur kostnaderna kommer att fördelas mellan olika företag (Kemikontoret, 2000b). Kemikontoret invänder dock mot synsättet i ovanstående räkneexempel av två skäl. Dels menar man att testkostnaderna, speciellt för hög- volymämnen, är underskattade eftersom EPA:s beräkningar inte inne- fattar dyrbara cancer- och reproduktionstester på samma nivå och omfattning som EU-kraven, vilket utredningen föreslår. Dels kan inte kostnaderna fördelas jämt över svensk kemiindustri. Endast de företag som drabbas av undersökningskrav får bära kostnaderna eftersom svensk kemiindustri inte utgör ett gemensamt betalningskollektiv. Där- emot går svensk industri ihop med europeiska producenter av samma ämne och delar på kostnaderna för att ta fram vissa data på högvolym- ämnen av gemensamt intresse. Krav på mer data medför behov av ett ökat antal försöksdjur Utredningens bedömning och förslag ·Krav på att ta fram mer data medför ett ökat behov av försöks- djur. Därför måste alternativa metoder utvecklas. Flera av de tester som krävs för att uppfylla de datakrav som utred- ningen föreslår innebär försök på djur. Detta betyder att ett ökat antal försöksdjur kommer att användas om våra förslag genomförs. Detta är givetvis en konsekvens som utredningen helst skulle vilja undvika, och därför lämnar utredningen i kapitel 4.6 och 9 förslag kring ett intensifierat arbete rörande framtagande och validering av alternativa metoder i kapitel 4 och 9. Ett sätt att se problematiken är att det egentligen inte är de ökade datakraven som medför ökad åtgång av försöksdjur, utan snarare behovet att använda en mängd olika kemikalier. Det effektivaste sättet att hålla nere behovet av djurförsök är därför att minimera antalet Konsekvenser av utredningens förslag 349 kemikalier som används i varor. Detta är ett sätt att hålla nere kostnaderna för att ta fram nya kunskaper. Det är omöjligt att uppskatta hur stor ökningen av försöksdjursåtgången skulle komma att bli, i enlighet med resonemangen om företagens kostnader, innan vi vet hur många ämnen som är aktuella för testning. Antalet djurförsök som behöver göras är också beroende av huruvida nya testmetoder som kräver färre eller inga djurförsök utvecklas och accepteras. Något om antalet djur per ämne kan ändå sägas. Med de standard- iserade metoder som används skulle det krävas mellan 150 och 200 djur (gnagare och fiskar) per ämne för alla ämnen som skall användas i kvantiteter om ett ton eller mer. För ämnen som används i större kvantiteter är datakraven fler och därmed krävs också fler djurförsök. För de ämnen som används i störst volymer, eller mer, används grovt uppskattat ca 2 500 däggdjur (företrädesvis råttor och möss, men även andra gnagare, t.ex. kaniner) samt 150–200 fiskar och fåglar. Ca 2 500 ämnen används i så stora volymer inom EU. Utifrån samma antaganden om det totala antalet ämnen som i räkne- exemplet ovan, skulle detta innebära en ökning av försöksdjursanvänd- ning med mellan 6 och 14 miljoner djur som dataframtagningen för existerande ämnen pågår. Fördelat inne- bär detta 0,7–1,5 miljoner djur . I EU används omkring 11 miljoner djur . Detta inkluderar alla verksamheter där djurförsök utförs. Vi vill dock framhålla att vissa data kommer att tas fram oberoende av våra förslag. Det gäller för många högvolymämnen där kemiindustrin på frivillig väg har ett program för dataframtagning. Arbetet sker inom ramen för bl.a. den internationella bransch- organisationen initiativ. Utredningens bedömning är att det finns förutsättningar att minska antalet djurförsök jämfört med dagens nivå när väl kunskapskravet är genomfört. Det samma gäller det generella angreppssättet. Till exempel behöver de ämnen som faller för PB-kriterierna (se avsnitt 5.1) inte genomgå ytterligare tester. Enligt vad som sagts är kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper en viktig förutsättning för att kunna skydda den biologiska mångfalden. I detta sammanhang vill utredningen framhålla att test av ekotoxicitet finns bland de tester som kräver djurförsök. Kunskaper från sådana tester kan rädda hela arter ute i naturen genom 350 Konsekvenser av utredningens förslag att hanteringen av ämnena kan baseras på medvetenhet om de skador som de kan åstadkomma. 10.3.3Konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMR- ämnen Utredningen föreslår att inom EU skall driva att ämnen med PB och CMR egenskaper inte skall tillåtas efter vissa årtal (förslagen redovisas i kapitel 6). Avvecklingen av ämnen som används får en mängd olika effekter. Det finns ett skäl till att de används – de har positiva egenskaper i åtmin- stone vissa avseenden och fyller vissa funktioner som efterfrågas. Dessa funktioner måste efter avvecklingen fyllas på andra sätt, genom att mindre farliga ämnen används eller att kemikaliefria lösningar utvecklas. Vilka dessa funktioner är, och hur de kan uppnås med alter- metoder, varierar från ämnen till ämne och bransch till bransch. För vissa funktioner finns redan alternativa tillvägagångssätt, medan det i andra fall är nödvändigt med forskning och utvecklingsarbete. Ekonomiska konsekvenser för svenskt näringsliv ·Konsekvenserna för näringslivet är oförutsägbara så länge vi inte känner till egenskaperna hos alla ämnen som förekommer på marknaden och därmed vilka ämnen som kommer att omfattas av utfasningskraven. ·EU-regleringar ger mindre effekter för svenskt näringslivs kon- kurrenskraft än nationella regleringar. Avvecklingen av ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepå- verkande, fortplantningsstörande, hormonstörande eller persistenta och bioackumulerande kommer att påverka en mängd företag inom ett stort antal olika branscher. Innan det finns kunskap om alla ämnen som används på marknaden är det givetvis mycket svårt att med någon grad av fullständighet ange vilka branscher det rör sig om och hur enskilda företag påverkas. Konsekvenser av utredningens förslag 351 Det vi kan redovisa när det gäller antalet ämnen som kommer att omfattas av utfasningskriterierna är enbart en grov bedömning med utgångspunkt från dagens kunskap. har totalt 832 ämnen klassificerats som cancerframkallande, mutagena (arvsmassepåver- kande) eller reproduktionstoxiska (fortplantningsstörande) i kategori 1 och 2 (se avsnitt 5.2.1.1). Många av dessa är emellertid inte enskilda ämnen utan komplexa kol- och oljebaserade ämnen, som i sin tur består av många olika kemiska föreningar (se avsnitt 4.5). När det gäller persistens och bioackumulerbarhet har vi uppgifter om dessa egenskaper för endast cirka 2 000 ämnen (se avsnitt 2.2.2). Uppgifterna om persistens inskränker sig dessutom i de flesta fall till resultat från lättnedbrytbarhetstester (se bilaga 3). Vi har därmed inga möjligheter att ens för detta begränsade urval avgöra vilka ämnen som faller för persistenskriteriet att halveringstiden överstiger (se avsnitt 5.1.4). Enligt TGD (1996) kan dock detta kriterium ungefärligen anses vara uppfyllt för ämnen som inte är lättnedbrytbara. Med den utgångspunkten kommer ungefär 200 ämnen, av de ca 2 000 som vi kan avgöra detta för , att omfattas av det utfasningskriterium med avseende på persistens och bioackumulerbarhet som vi föreslår skall gälla . Konsekvenserna för företagen beror bl.a. på i vilken utsträckning det finns alternativ till de ämnen som skall fasas ut och hur lång tiden från beslut till ikraftträdande är. I vad mån det kommer att finnas alternativ till de ämnen som faller inom utredningens förslag går naturligtvis inte att ha någon uppfattning om, innan man vet vilka ämnen som det rör sig om. Det är också viktigt att inte bara se till om det finns alternativ – kan situationen vara en helt annan. Utredningen föreslår en relativt fram tills dess att alla ämnen som faller för kriterierna skall fasas ut. Det kan också framhållas att eftersom utredningens förslag är regleringar på EU-nivå, så blir konsekvenserna på svenskt näringslivs konkurrensförmåga mindre än när man arbetar med nationella begränsningar. För vissa ämnen känner vi till att de har egenskaper som faller inom utredningens utfasningskriterier. Även här kan dock endast en del av konsekvenserna bedömas, eftersom förekomsten av ämnena i varor inte är känd utan endast den eventuella användningen i kemiska produkter. Utredningen har inte haft resurser att göra en heltäckande analys av konsekvenserna för alla de branscher som använder dessa ämnen. Utredningen har dock utifrån Kemikalieinspektionens produkt- register försökt göra en uppskattning av vilka branscher som berörs 352 Konsekvenser av utredningens förslag mest av utfasningen av de ämnen som vi har kunskap om och som faller inom utredningens kriterier. Urvalet har gjorts rent kvantitativt utifrån vilka branscher som använder flest kända utfasningsämnen, vilka som använder störst kvantitet av utfasningsämnena och vilka som använder utfasningsämnena i flest kemiska produkter. Utifrån denna kvantitativa uppskattning har utredningen efter diskussion med representanter från valt att titta närmare på följande branscher: ·Byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin Utredningen har haft kontakter med olika branschföreträdare för att höra deras uppfattning om konsekvenserna av förslagen. Nedan redo- visas vad som framkommit vid dessa kontakter. För samtliga branscher gäller den reservationen att tiden för bedömningarna varit mycket begränsad och det är svårt att säga något säkert när man inte känner till alla ämnen som kommer att falla inom kriterierna. Nedan redovisas vad branschföreträdarna har framfört i de kontakter som vi har haft. Utredningen har haft kontakter med Byggindustrier, Industrins byggmaterialgrupp, och . Byggbranschen har kommit igång ordentligt med sitt miljöarbete, och arbete i samma riktning som utredningens förslag pågår redan på flera håll inom branschen. De representanterna för byggbranschen som utredningen talat med bedömer konsekvenserna för branschen som måttliga, men eftersom branschen är så stor och komplex varierar konsekvenserna givetvis mellan olika delar. För byggentreprenörerna är t.ex. konsekvenserna mindre än för materialproducenterna. En representant för ett av de stora byggentreprenörföretagen konst- aterar att man självklart kan bygga de funktioner som behövs i samhället om 10–även utan de ämnen som faller inom utredningens kriterier. Från materialproducenterna framhåller man å andra sidan att om det Konsekvenser av utredningens förslag 353 handlar om att byta ut stora produktionsanläggningar så är för företagens omställning. Byggentreprenörerna påpekar också att konsekvenserna av att inte få använda ämnena i framtida produktion, såsom föreslås i utredningen, är betydligt mindre än vad konsekvenserna skulle vara av att sanera befintliga byggnader från dessa ämnen. För att kunna bedöma produkternas kemikalieinnehåll och göra val som främjar varor utan farliga kemikalier behövs en kompetenshöjning på bred front, menar branschföreträdarna. finns kompetensen endast hos en handfull företag utöver de allra största. Branschen lyfter fram att det både behövs ökad kompetens på området inom de användande företagen och förbättrad information från leverantörerna. En grupp som särskilt behöver kompetens på kemikalieområdet är inköparna. Har man bara kompetens att ställa frågorna så kan man kräva svar från leverantörerna. Ett generellt angreppssätt underlättar för den som inte är kemist men som vill kunna välja bort kemiska produkter och varor som innehåller farliga ämnen. En ökning av kemikurser i byggrelaterade utbildningar både på högskolan och gymnasiet efterlyses också. Allt fler företag inom branschen skaffar sig en miljöpolicy, har varje större byggmaterial företag en sådan. och gör bedömningen att utredningens förslag ligger väl i linje med företagens respektive miljöpolicy. Baskemikalieindustrin, färgindustrin samt byggplast-, plastför- packnings- och plastvaruindustrin Utredningen har haft kontakt med Kemikontoret, färgfabrik- förening samt Plast- och Kemibranscherna. Kompetensen inom kemiföretagen att bedöma egenskaper hos ämnen och söka alternativ, finns både hos tillverkarna och hos de större åter- försäljarna. Hos importörer som bara är mellanhänder kan det vara sämre med kemikompetensen. Det framfördes att det kan vara väl så viktigt att föra vidare den kompetens som finns hos tillverkarna till användarna, som att ta fram ny kunskap. Det är svårt att säga om det går att ta fram alternativ inom 10–. Tydliga signaler om vad som skall göras är en viktig förut- sättning. Arbete med att ta fram nya produkter pågår kontinuerligt och sökande efter alternativ till de ämnen som enligt utredningens förslag 354 Konsekvenser av utredningens förslag skall fasas ut är en del i den normala produktutvecklingen. Långlivade och bioackumulerande ämnen försöker man undvika i nya kemiska produkter, även om det ibland är förknippat med svårigheter. Långlivade ämnen kan t.ex. efterfrågas eftersom man vill ha produkter som håller.