sou · GOB353d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En hög grad av skydd för människors hälsa och miljön i en snabbt ökande marknad för kemikalier samt en ändamålsenlig funktion av den inre marknaden angavs som ett syfte. Den framtida kemikaliepolitiken skulle enligt rådet återge försiktighetsprincipen och principen om en hållbar utveckling. Vid det informella miljöministermötet i fortsatte diskussionerna om en framtida kemikaliepolitik inom EU. Bland annat lyftes frågan om databrist för många kemikalier fram. Vid mötet diskuterades också behovet av en gemensam varupolicy samt kopp- lingen mellan en kemikaliepolicy och en varupolicy. Vid rådets mötet uppmärksammades en rad brister i den nuvarande kemikaliepolitiken. Rådet konstaterade i sina slutsatser, bl.a. mot bakgrund av att en riskbedömning enbart utarbetats för ett mycket litet antal existerande ämnen, att det nuvarande tillvägagångssättet knappast kommer att kunna leda till de riskbegränsningar som behövs. Dessutom betonade man vikten av att etablera ett mer flexibelt synsätt där en fullständig riskbedömning inte alltid behöver vara nödvändig för att förbereda åtgärder för riskhantering. Man betonade även vikten av att etablera strategier för att uppnå effektiva åtgärder för riskhantering för sådana ämnen som kan orsaka hot om allvarlig eller irreversibel skada på människors hälsa eller miljön. Att stimulera till utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga ämnen angavs också som viktigt. Två av de viktigaste frågorna inom EU:s miljöarbete är alltså att reformera EU:s kemikaliepolitik genom att ta fram och besluta om en ny kemikaliestrategi och göra nödvändiga ändringar i regelverket samt att ta fram en strategi för varor. Europeiska kommissionen kommer att lämna ett förslag till en kemi- kaliestrategi . förhoppning är att det, särskilt beträffande kemikaliestrategin, blir ett kraftfullt och genomgripande förslag som kommer att läggas fram. Kommissionen förbereder dessutom en grönbok om en miljöorienterad produktpolicy som också kommer att presenteras . 78 EU behöver en ny kemikaliestrategi att de förslag som vi presenterar kan utgöra ett värdefullt underlag för agerande vid den fortsatta utvecklingen av dessa strategier. 3.3.1Varför behövs en miljöorienterad produktpolicy inom EU? Medvetenheten har successivt ökat om att det inte går att lösa miljöproblemen enbart genom att fokusera på produk- tionsprocesser och utsläpp. Dessutom behövs ett större fokus på kon- sumtion, varor och avfall. Inflödet av hälso- och miljöskadliga ämnen i varor, byggnader m.m. är betydligt större än utsläppen till naturen från olika produktionsprocesser. Den relativa betydelsen av läckage av far- liga ämnen från varor har ökat bl.a. just på grund av att man har lyckats minska punktutsläppen av farliga ämnen. över några decennier innebär också en ökande varuomsättning i sig ett problem. Det behövs därför en samlad och långsiktig strategi för arbetet med varors miljöpåverkan, i syfte att för framtiden begränsa spridningen av hälso- och miljöfarliga ämnen. Kommissionens utvärdering av det femte miljöhandlingsprogrammet2 visar att flera framsteg har gjorts inom miljölagstiftningen, men att EU inte har kommit särskilt långt när det gäller att integrera miljöaspekterna i den övriga politiken. De grundläggande principer som fastställdes för femte miljöhandlingsprogrammet är därför fortfarande giltiga. Det handlar bland annat om att komma till rätta med de konsumtions- och produktionsmönster som urholkar miljöns kvalitet och ger upphov till hälso- och säkerhetsproblem samt slösar med naturtillgångar. saknas en sammanhållen gemensam miljöstrategi inom EU för varor, även om många regler inom EU berör varu- och miljöområdet. Europeiska kommissionen har dock initierat ett arbete med en integrerad produktpolicy (IPP) och avser att presentera en grönbok . Den beslutade om en skrivelse till om en miljöorienterad produktpolicy. 2 EU tar fram tidsbegränsade handlingsprogram för miljöarbetet. Det nuvarande femte miljöhandlingsprogrammet gäller 1993–2000. Europeiska kommissionen avser att presentera ett förslag till nytt miljöhandlingsprogram. EU behöver en ny kemikaliestrategi 79 den fortsatta strategin med att formulera en miljöorienterad produkt- policy på nationell bas och EU-nivå. Syftet är bl.a. att analysera och eventuellt ange gemensamma krav på de varor som produceras, och beskriva olika aktörers ansvar för de varor som släpps ut på marknaden under en varas hela livscykel. Syftet är också att få en överblick för att koordinera de insatser som sker på området så att de styr i samma riktning inom inre marknads-, närings-, finans-, konsument- och miljö- sektorerna. Det övergripande målet är bl.a. att få fram varor som är resurs- och energisnåla och som inte innehåller ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på miljö och hälsa. I arbetet skall finnas en helhetssyn på varorna – från produktion och användning till återanvändning, åter- , destruering och deponering. Det handlar också om att skapa en helhetssyn på regler som gäller varornas hela livscykel och alla aktörer – från design och produktion till konsumtion och återvinning. Exempel på verktyg som berörs i arbetet med miljöorienterad produkt- policy är bl.a. producentansvar, miljömärkning, miljövarudeklarationer, miljöledningssystem, standardisering, miljöanpassad upphandling, skatter och avgifter, livscykelanalyser samt frivilliga överenskommelser. Såväl industrins konkurrenskraft, sysselsättningen, en fungerande kon- kurrens och den fria handeln över gränserna beaktas i arbetet med att integrera miljöaspekterna i ett varuperspektiv. Inom ramen för EU:s arbete har kommissionen bland annat låtit ta fram en konsultrapport samt anordnat en workshop () om hur en gemensam miljöstrategi för varor inom EU skulle kunna se ut. Vid det informella miljöministermötet i behandlades också frågan om en gemensam miljövarupolicy. miljöminister förde då fram förslaget att föra in kemikaliepolitiken i arbetet med en miljövarupolicy. 80 EU behöver en ny kemikaliestrategi 3.3.2Vad bör en miljöorienterad produktpolicy innehålla? Vi anser sammanfattningsvis att de viktigaste delarna i en kommande miljöorienterad produktpolicy i EU är följande, i fråga om kemikalier: ·Ett system för en producent (tillverkare, importör, försäljare) att informera om en varas innehåll av farliga kemikalier bör finnas inom EU . Frågan är komplex och vi föreslår därför att regeringen tillsätter en särskild utredning för att utreda denna fråga (se avsnitt 7.4.1). ·De särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen som enligt våra förslag inte bör ingå i kemiska produkter bör inte heller få finnas i varor (se kapitel 5 och 6). ·Det bör övervägas om producentansvar för uttjänta varor bör utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Krav på begränsningar av farliga kemikalier i varor bör alltid övervägas när regler tas fram om producentansvar för uttjänta varor. Generella hänvisningar till de regler som begränsar farliga ämnen bör finnas. ·Olika strategier för återvinning, återanvändning, omhändertagande och destruktion av varor som innehåller hälso- och miljöfarliga ämnen behövs. ·I EG:s förordning (EEG) nr 1836/93 om frivillig miljöstyrning och miljörevision för företagen, EMAS, bör kemikaliefrågorna tydlig- göras (se kapitel 6). ·Industrins eget arbete måste vara det mest betydelsefulla i kemi- kaliesäkerhetsarbetet. ·Miljöhänsyn måste integreras i produktdirektiv och i produkt- standarder. ·Vid utformning av nya direktiv om CE-märkning av produkter (s.k. nya metoden-direktiv) och andra s.k. produktdirektiv måste det säkerställas att miljö- och hälsohänsyn tas i tillräcklig utsträckning. Regler som begränsar farliga ämnen måste beaktas. Varje produkt- standard bör genomgå en miljöbedömning (se kapitel 6). ·Befintliga produktdirektiv måste ses över avseende miljö- och hälsoaspekterna av farliga ämnen (se kapitel 6). Utredningen understryker vikten av att det tas fram en gemensam miljövarupolicy inom EU, där kemikalie- och andra miljö- och hälso- frågor integreras i övriga politikområden. Vi vill särskilt betona kemi- kaliefrågorna i en sådan policy, eftersom varor och hantering av varor EU behöver en ny kemikaliestrategi 81 till stor del handlar om flöden av energi och kemikalier. Skadliga kemikalier sprids diffust i samhället framför allt via varor. Kopplingen mellan en ny kemikaliepolitik och en samlad miljöstrategi för varor blir viktig och avgörande om man skall komma till rätta med varuproblematiken. För att miljövarupolicyn verkligen skall kunna fylla sitt syfte och vara ett effektivt instrument i miljöarbetet bör kemikaliefrågorna genomsyra alla delar av miljövarupolicyn. Även eventuella konflikter mellan kemikaliers funktion och hälso- och miljöegenskaper bör belysas. Exempelvis kan relationen mellan lång- livade varor och utfasning av långlivade ämnen behöva klargöras. För att ge varor och material ökad livslängd tillsätts ibland kemiska ämnen med ur hälso- och miljösynpunkter mindre önskvärda egenskaper. En avvägning mellan olika mål kan då behöva göras. Vissa metaller bör inte ingå i ett kretslopp, utan användningen av dem bör fasas ut. Kunskapen om många metallers hälso- och miljöeffekter är dessutom bristfällig. Hur en policy beträffande återanvändning och återvinning av metaller bör utformas kan därför behöva särskilda analyser. Utredningen bedömer att det behövs ett omfattande arbete för att få fram och i praktiken också genomföra intentionerna i en miljövarupolicy. Ett område som bör prioriteras bör vara att integrera och lyfta fram frågor rörande kemikalieanvändningen i varor. Förutom en övergripande gemensam policy behöver EU också nya gemensamma styrmedel och vidareutveckling av befintliga styrmedel. Ett system för att informera om en varas innehåll av farliga kemikalier bör utvecklas inom EU. Vi anser att har stor kunskap när det gäller kemikalier och varor, och därför föreslår vi att aktivt bör bidra till utvecklingen av ett sådant system genom att i särskild ordning låta utreda de många frågor som måste belysas innan man kan ta ställ- ning till hur systemet bör se ut (se kapitel 7). Utredningen anser i likhet med (NV, 1999d) att producenternas ansvar för varors miljöbelastning under hela livscykeln skall utgöra en bärande princip i en integrerad produktpolicy (IPP) och att det skall vila på producenten (tillverkaren, importören, försäljaren) att ha kunskap om konsekvenser för människors hälsa och miljö för de varor den tillhandahåller. Producenten skall också vidta förebyggande åtgärder för att minska totala miljöbelastningen under hela livscykeln 82 EU behöver en ny kemikaliestrategi samt efterfråga och tillhandahålla miljöinformation om innehåll av särskilt farliga ämnen samt varans miljöpåverkan under hela livscykeln. Detta innebär ett vidare ansvar och en bredare syn på produ- centers ansvar, eftersom även diffusa utsläpp under användning inklud- eras. Den nuvarande avfallspolitiska principen om producenters ansvar utgör här en mängd av denna bredare syn. Ett lagstadgat producentansvar för uttjänta produkter bör kunna utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Producentansvar för uttjänta produkter kan också ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det redan i reglerna om producentansvar ställas krav på att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen (jfr kommissionens utkast till förslag om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, se kapitel 6 och bilaga 6), dels ges producenten ett allmänt och starkt incitament att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen/återanvändningen. Utredningen delar uppfattning att frågor kring pro- ducenters ansvar för produktens miljöpåverkan under hela livscykeln bör utredas vidare. 3.4.1Varför behövs en ny kemikaliestrategi? Det är fortfarande långt kvar till en långsiktigt hållbar kemikaliehantering i EU, även om viktiga framsteg har gjorts . Utredningen konstaterar att ett viktigt steg på vägen är det arbete som pågår med att ta fram en långsiktigt hållbar kemikaliestrategi inom EU. I dagens system för kemikaliesäkerhet finns ett antal allvarliga brister eller problem. Vi anser att de viktigaste problemen är följande: ·Det finns en mycket stor kunskapsbrist om bl.a. ämnenas hälso- och miljöegenskaper. Det leder till att en klar majoritet av de kemiska ämnena i praktiken inte alls täcks av EU:s nuvarande kemikalielagstiftning. ·Det finns en brist på långsiktigt perspektiv, framför allt vad gäller hälso- och miljöeffekter men också vad gäller ekonomiska effekter. Det är kostsamt att åtgärda farliga ämnen när de redan är vitt spridda i teknosfären och miljön. Det är bättre att förebygga och tillämpa försiktighetsprincipen än att sanera i efterhand. EU behöver en ny kemikaliestrategi 83 ·Företagen ges inte ett tillräckligt stort och tydligt ansvar. ·Det finns en ineffektivitet i nuvarande system. Exempelvis går arbetet beträffande riskbedömningar alldeles för trögt. ·En strategi saknas för de farligaste kemikalierna. ·Det finns ett bristande varuperspektiv vad gäller kemikalier i varor; förekomst av farliga kemiska produkter i varor uppmärksammas inte tillräckligt i regelverket. Oklarheter och motsättningar finns också mellan å ena sidan den fria handeln med varor, å andra sidan hälso- och miljöskydd. Exempel på detta finns i kapitel 6, bl.a. beträffande produktdirektiv och produktstandarder. 3.4.2Vad bör den nya kemikaliestrategin innehålla? Utredningen anser att bör verka för att en ny kemikaliestrategi i EU baseras på: ·företagens ansvar (inkl. producentansvar och principen om att för- orenaren skall betala) Med dessa tre principer som grund föreslår utredningen sammanfatt- ningsvis att en ny kemikaliepolicy bör innefatta bl.a. följande: Allmän inriktning (se utförligare i kapitel 4, 5, 6 och i bilaga 2) ·Kemikaliestrategin bör utformas som ett konkret handlingsprogram. Frågan om genomförande (handlingsprogram, resurser, ny kemi- kaliemyndighet m.m.) och uppföljning av strategin är viktiga delar som måste ingå i strategidokumentet. ·Det bör anges att försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen bör införas direkt i EG:s rättsakter på kemikalieområdet. Det gäller särskilt begränsningsdirektivet (direktiv /769/EEG). Principerna skall också användas konkret och aktivt vid tillämpning av kemi- kaliereglerna samt direkt av företagen. ·Kopplingen mellan kemikaliestrategin och en integrerad produkt- politik bör ingå i strategin. Strategin för kemikalier i varor måste vara en viktig del i en integrerad produktpolicy. 84 EU behöver en ny kemikaliestrategi ·Globala begränsningar av farliga ämnen och andra insatser är ange- läget på kemikalieområdet. Detta bör inkluderas i kemikalie strategin; bl.a. bör EU:s agerande i internationella fora tydliggöras. ·Ett långsiktigt perspektiv skall alltid användas vid bedömning av hälso- och miljöeffekter. ·Företagen bör ges fullt ansvar för dataframtagning. Ett utökat ansvar bör också ges företagen för preliminär riskbedömning och riskhan- tering. ·En viktig del av kemikaliesäkerhetsarbetet utgörs av industrins fri- villiga åtaganden, såsom t.ex. miljöledningssystem eller kemi- industrins arbete med Responsible Care och Product Steward- ship. ·Tillsynen inom kemikalieområdet behöver förbättras. Minimikriterier för tillsynen över bör tas fram . ·Behövliga skärpningar av EU:s kemikalielagstiftning bör i ett första skede ske genom ändringar i befintlig lagstiftning. (En modell med förslag till vilka regelförändringar som kan behövas lämnas i bilaga 2). ·På bör EU:s kemikalielagstiftning samlas under ett ram- direktiv eller motsvarande. Kunskaper – annars utfasning (se utförligare beskrivning i kapitel 4 och bilaga 2) ·För alla existerande ämnen i EU skall samma dokumentationskrav ställas som för nya ämnen. ·De ämnen som saknar data om hälso- och miljöegenskaper skall inte få släppas ut på marknaden efter vissa bestämda tidpunkter. ·För alla högvolymämnen () måste kunskaper om bl.a. inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen finnas senast vid utgången av . · För medelvolymämnen (men mindre än ) skall sådan kunskap finnas senast vid utgången av . ·För övriga ämnen (under ) skall sådan kunskap finnas senast vid utgången av . ·Företagen ges ansvaret för att data tas fram. ·Datakraven behöver utökas i vissa avseenden. ·Företagen skall utföra initiala riskbedömningar och vid behov vidta försiktighetsåtgärder. EU behöver en ny kemikaliestrategi 85 Avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper (se utförligare beskrivning i kapitel 5, 6 och bilaga 2) ·Ett generellt angreppssätt bör tillämpas mot de mest hälso- och miljöfarliga ämnena. Det innebär bl.a. att åtgärder bör vidtas mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt cancerfram- kallande, arvsmassepåverkande, fortplantnings- och hormonstörande samt kvicksilver, kadmium och bly. Generella utfasningskriterier bör fastställas. ·De existerande ämnen som klassificerats som långlivade och bio- ackumulerbara enligt de kriterier som utredningen föreslår bör inte få finnas i kemiska produkter och varor . Vissa existerande ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerande bör inte få finnas . Vissa undantag kan behövas. ·De nya ämnen som klassificerats som persistenta och bioackumu- lerbara enligt de kriterier som utredningen föreslår bör inte få före- komma i kemiska produkter och varor efter utgången av . ·De ämnen som klassificerats som cancerframkallande, arvsmasse- påverkande och fortplantningsstörande (kategori 1 och 2) bör fasas ut ur konsumenttillgängliga varor . ·Användning av kvicksilver, bly och kadmium eller deras föreningar bör i huvudsak upphöra i enlighet med våra förslag i kapitel 6 och 7. ·De ämnen som omfattas av begränsningar i de miljökonventioner som EU berörs av bör regleras gemensamt inom EU. En ny sammanhållen kemikaliestrategi inom EU är enligt utredningen av största betydelse, och en sådan bör utgöra basen för förändringar i och i kemikaliepolitiken på alla områden. Utredningen ser därför mycket positivt på det arbete som pågår inom EU med att ta fram ett förslag till gemensam ny kemikaliestrategi. Utredningen konstaterar att det finns spänningar mellan målet om den inre marknaden och den kemikaliepolitik som skall skydda hälsa och miljö. Såväl målet om den inre marknaden som målet om hållbar utveckling bör kunna säkras inom EU. Utredningen anser att det bör finnas en större integration mellan politiken på dessa två områden – om en hållbar utveckling skall kunna uppnås bör den inre marknadspolitiken i högre grad än ge utrymme för att stödja och förstärka kemikaliepolitikens syften, dvs. att hålla en hög gemensam skyddsnivå för hälsa och miljö. 86 EU behöver en ny kemikaliestrategi De harmoniserade kemikaliereglerna bör inbegripa en högre skyddsnivå . Om skyddsnivån är tillräckligt hög minskar också behovet för enskilda medlemsländer att införa nationella regler. Det är exempelvis viktigt att skyddsnivån inom EU dimensioneras utifrån de miljömässigt minst fördelaktiga förhållandena, t.ex. vad avser ämnens nedbrytning. En sådan ogynnsam förutsättning är exempelvis ett kallt klimat. Ansvaret för att uppnå en hållbar kemikaliepolitik måste, i enlighet med subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen), delas på alla nivåer och av alla aktörer. EU måste därför främja och lämna utrymme för åtgärder på nationell, regional och lokal nivå. Regeringar, företag och medborgare måste involveras fullt ut för att målen skall kunna nås. Enligt utredningen bör driva att de principer som slagits fast i och som ligger till grund för den svenska miljöpolitiken också bör få genomslag inom EU. Framför allt bör EU:s nya kemikalie politik tydligare grundas på försiktighetsprincipen och principen om att förebyggande åtgärder skall vidtas, produktvalsprincipen, principen om producenternas ansvar samt att förorenaren skall betala (polluter pays principle). Försiktighetsprincipen och principen att förebyggande åtgärder skall vidtas finns i EG-fördraget och i flera internationella konventioner inom miljöområdet. Principerna har också kommit till uttryck i några av EG:s rättsakter, t.ex. i direktivet om användning av genetiskt modifierade organismer (90/219/EG). Innebörden av principen om förebyggande åtgärder är att skyddsåtgärder måste vidtas innan skada på hälsa eller miljö har uppstått trots att sambandet mellan orsak och verkan kan vara osäkert. Försiktighetsprincipen måste därför berättiga till åtgärder för att för- hindra skada i vissa fall, även om orsakssambandet inte helt kan fast- ställas på grundval av tillgängliga vetenskapliga fakta. Syftet måste därför vara att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möj- liga skador och olägenheter för hälsa och miljö. Utredningen anser att principen bör få större genomslagskraft inom EU och att det är viktigt att den är tydlig i en ny kemikaliestrategi. En följd av försiktighetsprincipen är, enligt svensk lagstiftning, också att bevisbördan tydligt läggs på den som vill tillverka eller sälja en kemikalie, EU behöver en ny kemikaliestrategi 87 som kan antas medföra en skada på hälsa eller miljö, i stället för på dem som riskerar att drabbas av en skada eller på en myndighet. Kommissionen antog ett meddelande om försiktighets- principen. Meddelandet, som är kommissionens tolkning av försiktig- hetsprincipen, behandlar försiktighetsprincipen generellt och gör ingen åtskillnad mellan tillämpningen av den inom olika sektorer. I meddel- andet uttalar sig kommissionen om bl.a. försiktighetsprincipens till- lämpning i olika delar av beslutsprocessen, behovet av riskbedömning och den omvända bevisbördan. Enligt kommissionen är en av avsikterna med meddelandet att bidra till debatten, både inom gemenskapen och internationellt. I har försiktighetsprincipen tillämpats på kemi- kalieområdet på det sätt som den kommit till uttryck i förarbetena till den tidigare kemikalielagstiftningen. Enligt uttalandena där (bl.a. prop. 1984/85:118, s. 39 ff.) utgör redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker en tillräcklig grund för ingrip- anden enligt lagstiftningen. Det innebär bl.a. att en producent som vill marknadsföra en otillräckligt känd vara måste beakta sådana misstankar vid sin bedömning av huruvida varan skall marknadsföras eller inte. För att undgå förbud eller andra restriktioner måste en producent så långt möjligt bevisa att misstanken är ogrundad. Annars får producenten finna sig i att myndigheterna behandlar varan som hälso- och miljöfarlig – osäkerheten om riskerna skall inte gå ut över allmänheten. Ansvaret för att utreda risker och vidta försiktighetsmått har framför allt legat hos tillverkare och importörer. I (2 kap. 3 § andra stycket) kommer försiktighetsprincipen till ett mer konkret uttryck i lagtext genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt det synsätt som tillämpas i har försiktighetsprincipen således bäring både på arbetssätt och prioriteringar inom såväl den vetenskapliga riskbedömningen som på själva beslutsfattandet. Vidare kan enligt förarbeten (prop. 1997/98:45, del 1 s. 210) en naturlig följd av försiktighetsprincipen sägas vara att bevisbör- dan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. I lagtexten har detta kommit till uttryck i 2 kap. 3 § . 88 EU behöver en ny kemikaliestrategi Utredningen vill betona vikten av att de företag som hanterar kemikalier inom EU åläggs att ta ett större ansvar. Det bör avspegla sig även vid gemenskapens tillämpning av försiktighetsprincipen. bör därför inom EU föra fram de grundtankar som präglat tillämpningen av försiktighetsprincipen på kemikalieområdet i , och som i många avseenden avspeglar ett motsatt tankesätt till det som framkommer i kommissionens meddelande.