sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av om bestämmelserna om nätverksamhet i ellagen (1997:857) be- höver ändras och att i så fall föreslå sådana ändringar (dir 1999:81). förordnade statsrådet mig, direktören som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet , direktören , chefs- juristen , civilingenjören samt enhetschefen . Som experter förordnades fr.o.m. departements- sekreteraren , biträdande avdelningschefen samt avdelningsdirektören . Kammarrättsassessorn förordnades till huvudsekreterare. förordnades avdelningsjuristen till sekreterare. Utredningen har antagit namnet . Jag överlämnar härmed delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn SOU 2000:90. Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Därför används ordet vi vid referens till utredningen. Detta innebär inte att samtliga i utred- ningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. De sakkunniga och samt experten har avgett särskilda yttranden. lag om ändring i ellagen (1997:857)...................................... lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna Uppdraget och dess genomförande............................... 1.2Sammandrag av ellagstiftning och ett urval offentliga utredningar –2000 ......................................................... Tillsyn av nätverksamhet ............................................. Den svenska prisregleringen................................................. Tillämpningen av lagen ......................................................... Begreppet skäliga tariffer........................................... 2.4.3 Begreppet sakligt grundade tariffer ........................... Begreppet rimlig avkastning ...................................... Erfarenheter från nätmyndighetens tillsyn........................... Tillsynsuppgifter och resurser ................................... 2.5.3 Granskning av nätföretagens ekonomiska 2.6Nätmyndighetens förelägganden om skäligheten i höjningar av nättariffer för ...................................... 2.7Utveckling av metodiken för uppföljning och tillsyn Erfarenheter från domstolsprövningen ................................ Nättariffer för område respektive linje ................................ Särskilt om tariffer för småskaliga Förhållandet i andra nordiska länder.................................... 2.12.1 Förslag på ny definition av begreppet skäliga 2.12.2 Förslag på särskilda ledamöter i 2.12.3 Synpunkter på behov av översyn av bestämmelserna avseende regionnät.......................... 2.12.4 Överväganden om tariffer för småskaliga Avgränsningen mellan nätverksamhet och Vad avses i vårt uppdrag med korssubventionering? 3.2Närings- och teknikutvecklingsverkets () 3.2.1 Utredningens kommentar ......................................... 3.3Konkurrensverkets rapport i – problem och förslag, avsnitt angående 3.3.1 Utredningens kommentar ......................................... 3.4Analys av den monopolbedrivna elnätsverksamhetens möjligheter att subventionera konkurrensutsatt Förhållandet i andra nordiska länder.................................... 3.6.1 Inköp av förlustel till för höga priser......................... Koncernbidrag och utdelningar ............................... 3.6.4 och verkställande direktör....... 3.6.6 Koncernförhållanden mellan nätföretag och Utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd .......... 4.2Nättarifferna i tätort, blandad bebyggelse, landsbygd 4.3NUTEK:s rapport nätkoncessioner för område – kriterier för lämplig enhet .................................. Förhållandet i andra nordiska länder................................... 4.5.1 Överväganden angående möjligheten att införa en ökad skyldighet för nätföretagen att 4.5.2 Förbud mot försäljning av nätområden och krav på sammanläggning m.m. ......................................... prisutjämningen mellan tätort och glesbygd?........... Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar ............. 5.2Överväganden och förslag på regler för precisering av 5.2.5 Särskilda bestämmelser om överföring och leverans av el till konsumenter ................................. 5.2.7 Gränsdragningen gentemot .......... 5.2.8 Tider för anmälan samt inledande och avslutande Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) .............. 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om 3Uppdrag att analysera den monopolbedrivna elnätsverksamhetens möjligheter att subventionera annan konkurrensutsatt verksamhet ................................. Svensk standard för spänningskvalitet............................... Elområdet förändras successivt och det har gått reformen av elmarknaden trädde i kraft. Reformen innebar att elproduktion och handel med el utsattes för konkurrens medan nätverksamheten, som är ett naturligt monopol, regleras och över- vakas. efter avregleringen har det i flera sammanhang framförts att det regelverk som gäller för övervakning av nätverk- samhet är otillräckligt och inte medger en effektiv tillsyn. Det finns behov av en översyn för att klargöra om det finns skäl att skärpa regelverket samt genomföra ändringar och preciseringar i ellagen. Detta för att tillsynen över nätföretagen skall bli effektivare. Utredningen har haft i uppdrag att analysera behovet av föränd- ringar av nuvarande regler och att precisera tillsynsmyndighetens, dvs. nätmyndighetens, övervakning. I uppdraget ingår att se över behovet av ytterligare regler dels för att avgränsa nätverksamhet, dels för att främja en utjämning av nättariffer mellan kunder i tätort och glesbygd. I detta delbetänkande lämnas förslag till sådana författningsändringar. Vi föreslår en ny inriktning av tillsynen. Vårt förslag innebär att en prövning av skäligheten i nättariffer i fortsättningen skall ske genom en jämförelse av nätkoncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation. Skälighetsbedömningen av tarifferna skall inte längre i första hand utgå från nätföretagens kostnader. Den nya inriktningen innebär istället en bedömning av vilken prestation nätföretagen utför och om intäkterna står i rimlig proportion till den. Vid bedömningen av prestationen skall hänsyn tas till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverk- samheten, dels till sättet att bedriva nätverksamheten. I praktiken bör tillsynen bedrivas så att nätmyndigheten grans- kar nätföretagets intäkter mot bakgrund av företagets objektiva förutsättningarna att bedriva en effektiv nätverksamhet. Med denna tillsynsmetod kommer bevisbördan i första hand att ligga på företaget som har att motivera en hög nättariff. är denna tillsynsmodell sannolikt betydligt mindre resurskrävande än den som tillämpas. Särskilda ledamöter i allmän förvaltningsdomstol beslut kan överklagas. För att länsrätt och kam- marrätt skall få ett tillfredsställande underlag för sina avgöranden föreslår vi att domstolarna, utöver av de lagfarna ledamöterna, skall bestå av en ledamot med särskilda kunskaper om nätverksamhet och en ekonomisk expert. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Ellagen stadgar att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. För att i praktiken se till att denna åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet upprätthålls föreslår vi att det införs ett förbud mot såväl gemensam styrelsemajoritet som gemensam verkställande direktör i nätföretag och elhandels- eller elproduk- tionsföretag. Syftet med regeln är, förutom att markera kravet på åtskillnad mellan verksamheterna, också att förhindra att nätverksamheten subventionerar annan verksamhet med högre nättariffer som följd. Risk för subventionering föreligger också om kostnader för samarbete mellan företag, t.ex. gemensamma lokaler, endast eller i för stor utsträckning belastar nätföretaget. Samma risk föreligger om varor eller tjänster inte köps till marknadsmässiga priser. Vår slutsats är att övervakningen av att inte subventioneringar sker från nätföretag är helt beroende av en effektiv tillsyn av nät- tariffens skälighet. Det är helt klart att subventioneringar inte får påverka nättariffen. Med en bestämd och effektiv tillsyn tvingas nätföretagen sätta låga tariffer och utrymmet för icke lönsamma beteenden minskar eller försvinner. Nättariffen är generellt sett högre i glesbygd än i tätort. En utjäm- ning av tariffnivån mellan glesbygder och tätorter förutsätter att tätortskunder tvingas acceptera att tarifferna höjs i syfte att stödja glesbygden. Det är främst möjligheterna till en ökad samredovisning som får effekter på en utjämning av nättarifferna. Den nu gällande huvud- regeln att varje område skall redovisas för sig med möjlighet för innehavaren av nätkoncessionen att ansöka om undantag har inne- burit att samredovisningen och därmed möjligheten till tariffut- jämning sker på koncessionshavarens initiativ. Dagens regler har också inneburit att tariffutjämningen skett långsamt. För att uppnå en ökad tariffutjämning föreslår vi en ny huvudregel med innebörden att områden som ligger geografiskt nära varandra skall redovisas tillsammans om de inte utgör ett olämpligt område. För att undvika drastiska tariffhöjningar för vissa kunder föreslår vi att utjämningen kan ske . Fördelarna med denna regel är att möjligheten till samredovisning inte blir beroende av koncessionshavarens ansökan. Detta bör – med bibehållen stabilitet i prissättningen – skapa en större dynamik i omstruktureringarna och därmed också påskynda en prisutjämning mellan tätare och glesare områden. Gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar För att förtydliga gränserna för tillsynen och för att undvika tolk- ningsproblem föreslår vi vissa ändringar av ellagen. Formerna för utlandshandel med el, liksom behovet av central information om denna, har i väsentliga avseenden förändrats sedan bestämmelserna i ellagen om anmälan av import- och export- kontrakt infördes. Det saknas skäl att bestämmelserna finns kvar och vi föreslår att de upphävs. tillsyn bör inte omfatta bestämmelserna i 7 kap. om kommunala elföretag eller bestämmelserna i 11 kap. om avbrytande av överföring av el. Vidare bör ett förtydligande göras att bestämmelserna i 10 kap. om ansvar för skada genom inverkan av el från starkströmsanlägg- ning inte omfattas av nätmyndighetens tillsyn. Ny regel om krav på kvalitet Vi föreslår att en ny regel införs att nätkoncessionshavaren skall se till att överföringen av el är av tillräckligt god kvalitet. Tvister om kvaliteten skall prövas av nätmyndigheten efter ansökan av kund. Möjlighet skall finnas att överklaga myndighetens beslut till allmän förvaltningsdomstol. Rätten att göra en anmälan och inleda tillsyn mot nätföretag bör begränsas i tiden. Vidare bör en regel införas för när tillsynen bör vara avslutad. Vi föreslår att en begäran om prövning enligt ellagen skall ha kommit in till nätmyndigheten . Tillsynen måste ha inletts från räkenskapsårets utgång för att nätmyndigheten skall ha rätt att utfärda ett föreläggande som avser ett visst räkenskapsår. Ett föreläggande skall dessutom ha utfärdats efter det att tillsynen påbörjats, om inte särskilda skäl föreligger. The electricity sector is gradually changing, and almost five years have elapsed since the electricity market was reformed. The reform entailed exposing electricity production and trading to competition, while network services, which are a natural monopoly, continue to be regulated and supervised. During the period following deregulation, it has been argued in several different contexts that the body of regulations applying to the supervision of network services is inadequate and does not permit effective supervision. An overhaul is required in order to clarify whether there are grounds for making this body of regulations more stringent, as well as for implementing amendments to the Swedish Electricity Act and making its wording more exact in order to render the supervision of network companies more effective. The commissions task has been to analyse the need for amendments to existing regulations, and to define in more exact terms the supervision carried out by the supervisory authority, i.e. the Network Authority. The task also includes reviewing the need for further regulations in order, on the one hand, to define network services clearly, and, on the other, to encourage a levelling out of network tariffs between in urban and rural areas. This preliminary report includes proposals for such constitutional amendments. We propose a new orientation for supervision. Our proposal is that the assessment of the reasonableness of network tariffs should in future be based on an comparision of the network companies revenues in relation to his performance. The assessment of the reasonableness of tariffs shall no longer be based primarily on the network companies expenses. Instead, the new method incorporates an assessment of the performance of the network companies, and of whether the revenue is reasonable in relation to this performance. The assessment of performance should be based on the objective conditions governing network services and how these services are being implemented by the operators. In practise, supervision should be performed as follows: the Network Authority reviews the network companys revenues in the light of the objective conditions governing the companys ability to provide efficient network services. This supervisory method will mean that the burden of proof will primarily rest on the company, which must motivate a high network tariff. In time, this supervisory method will probably be far less resource- intensive than the method currently in use. Special members of general administrative courts Authoritys decisions can be appealed. In order for the county administrative court and the administrative court of appeal to have access to satisfactory source material on which to base their decisions, we propose that the courts should, besides the legally ratified members, include one member with specialist knowledge of network services and one financial expert. Defining the limits between network services and competitive operations The Swedish Electricity Act stipulates that a legal entity operating network services may not concurrently pursue activities involving production of or trading in electricity. In order to ensure that this distinction between network services and competitive operations is maintained in practise, we propose that a ban be introduced both on having joint boardroom majorities and on having joint managing directors for network companies and electricity trading or production companies. Besides emphasising the need for a distinction between these operations, this regulation is also designed to prevent network services from subsidising other operations, resulting in higher network tariffs as a consequence. There is also a risk of subsidies being involved if expenses for collaboration between companies, e.g. shared premises, are charged to the network company alone or impact on the company to too great an extent. The same risk exists if goods or services are not purchased at market prices. Our conclusion is that supervision aimed at ensuring that subsidies are not advanced by network companies is dependent on effective supervision of the reasonableness of network tariffs. It is clear that subsidies must not affect the network tariff. A firm and effective supervisory function would oblige network companies to apply low tariffs, decreasing or eliminating the scope for non-profitable activities. Levelling out the tariffs Generally speaking, network tariffs are higher in rural areas than in urban ones. A levelling out of tariffs between rural and urban areas would entail obliging urban to accept raised tariffs with a view to supporting rural areas. It is primarily the opportunity for more extensive joint reporting that has an impact on the levelling out of network tariffs. The principal rule in force at the moment, whereby each area is accounted for separately and the network concession holder can apply for an exemption, has meant that it is the concession holder who takes the initiative as regards joint reporting, and thus also the possibility of levelling out tariffs. Todays regulations have also meant that the process of levelling out tariffs has proceeded slowly. In order to even out tariffs to a greater extent, we propose a new principal rule whereby areas that are close to each other geographically shall be accounted for together, provided they do not constitute an unsuitable area. In order to avoid drastic tariff increases for certain , we suggest that the levelling out process should span a five-year period. The advantage of this rule is that the possibility of joint reporting is no longer dependent on an application being lodged by the concession holder. While maintaining pricing stability, this should make the restructuring processes more dynamic and thus accelerate the process of levelling out prices between urban and rural areas. Limitations on the Network Authoritys supervisory responsibility In order to define the limits for supervision and avoid interpretation problems, we propose certain amendments to the Swedish Electricity Act. The forms of foreign trading in electricity and the need for central information about this trading have changed in many essential respects since the introduction of the provisions of the Swedish Electricity Act regarding the reporting of import and export contracts. There is no reason for the provisions to remain in force, and we propose that they be removed. Authoritys supervision should not cover the provisions in Chapter 7 regarding municipal electricity companies, or the provisions in Chapter 11 regarding the suspension of electricity transmission. Furthermore, a clarification is required of the fact that the provisions of Chapter 10 regarding liability for damages arising due to the effect of electricity do not fall under the supervision of the Network Authority. New rule about quality requirements We propose that a new rule be introduced whereby network concession holders shall ensure that the transmission of electricity maintains sufficiently high quality standards. Disputes relating to quality shall be reviewed by the Network Authority following a request from the customer. It shall be possible to appeal against the decision of the authority to the general administrative courts. Time limits should be imposed on the right to report network companies and to begin supervising them. Furthermore, a rule should be introduced for when the supervision process should be terminated. We propose that a request for a review pursuant to the Swedish Electricity Act shall have been received by the Network Authority within two years. The supervision process must have begun within twelve months of the closing of the financial year in order for the Network Authority to have the right to issue an injunction relating to a certain financial year. In addition, an injunction shall have been issued within two years following the start of the supervision process, unless there are special reasons for doing otherwise. lag om ändring i ellagen (1997:857) Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) dels att 6 kap. skall upphöra att gälla, dels att 3 kap. 3 och 9 §§, 4 kap. 1, 3, 4 och 11 §§, 12 kap. 1 § samt 13 kap. 1 och 5 §§ skall ha följande lydelse, dels att det skall införas tre nya paragrafer, 3 kap. 1a §, 13 kap. 6 och 7 §§, med följande lydelse. I en juridisk person som bedri- ver nätverksamhet får inte en majoritet av styrelseledamöterna även vara styrelseledamöter i en juridisk person som bedriver pro- duktion av eller handel med el. En juridisk person som bedriver nätverksamhet får inte ha en ge- mensam verkställande direktör med en juridisk person som be- driver produktion av eller handel med el. Vid redovisning av nätverk- Vid redovisning av nätverk- samhet som grundas på nät- samhet som grundas på nät- varje område redovisas för sig, varje område redovisas för sig. om inte nätmyndigheten på kon- liga områden som ligger geogra- fiskt nära varandra skall dock beviljas, om de berörda områ- dena ligger geografiskt nära var- inte områden som sammantagna Ett beviljat undantag är för I beslut om meddelande av sin giltighet beroende av att en giltighetstiden för en nätkonces- samtliga områden, som omfattas sion, överlåtelse av nätkoncession av undantaget, senast efter område som redovisas eller kan komma att redovisas samlat med Om beslutet fattas av därefter i ett beslut ange hur de berörda områdena skall redovi- När koncessionstiden för något av de områden som omfattas av undantaget löper ut, skall nät- eller ändring av sådana beslut myndigheten pröva om undan- skall anges när samredovisningen taget skall bestå. skall påbörjas eller upphöra. samlat skall en enhetlig nättariff tillämpas senast efter att samredovisningen har påbörjats. Nätkoncession för område skall redovisas skilt från nätkonces- sion för linje. Regeringen får föreskriva undantag beträffande led- ningar som omfattas av nätkoncession för linje och som organisa- 1 Senaste lydelse 1998:1651. toriskt och tekniskt ingår i ett nät som omfattas av nätkoncession för område. Den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning. Överföringen av el skall för samtliga kunder vara av tillräck- ligt god kvalitet. andra stycket prövas, efter ansö- liga i förhållande till hans pre- Vid bedömning av hans prestation skall hänsyn tas dels till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels att bedriva nätverksamheten. Vid bedömning av en nät- tariffs skälighet skall konsument- intresset särskilt beaktas. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nät- verksamheten. Nättariffer skall vara utfor- made på sakliga grunder. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela närm- are föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för skälighetsbedömning av nät- tariffer. Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis skall en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas se- nast efter sammanslag- ningen. Nättariffer för område, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis skall en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas se- nast efter sammanslag- ningen. Vid skälighetsbedömningen av en nättariff skall nättariffen för varje område bedömas för sig. Områden som enligt 3 kap. 3 kap. 3 § har medgivit att flera 3 § skall redovisas samlat skall ses utgöra ett område. en anses utgöra ett område. Den som har nätkoncession Den som har nätkoncession skall på begäran utan dröjsmål skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin lämna skriftlig uppgift om sin nättariff. Uppgiften skall inne- nättariff. hålla en upplysning om möjlig- heten att hos nätmyndigheten be- gära prövning enligt sista stycket. Vid begäran om ny anslutning skall uppgifter enligt första stycket lämnas inom skälig tid. Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndig- heten får meddela närmare föreskrifter om offentliggörande av nättariff enligt tredje stycket. Tvister om nätkoncessionsha- varens skyldigheter enligt första och andra styckena prövas av 2Senaste lydelse 1998:1651. 3Senaste lydelse 1998:1651.