sou · GOB391d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Alkohol spelar en betydande roll i samband med våldsbrott. av alla gärningsmän och av alla offer för polisanmält våld är alkoholpåverkade. av alla gär- ningsmän och av alla offer för polisanmält våld är alkoholpåverkade. Vuxnas alkoholvanor har också en direkt inverkan på barns liv. Mer än 100 000 barn beräknas växa upp i hem där minst en av föräldrarna har alkoholproblem och föds mellan 100 och 200 barn med skador orsakade av mödrarnas alkoholproblem. Alkohol utgör en stor utgiftspost för samhället. genomförda beräkningar av samhällets årliga kostnader talar om intervallet 50 till 100 miljarder kronor.8 Huvuddelen av kostnaderna utgörs av produk- tionsbortfall och vårdkostnader. Den svenska alkoholpolitiken har kännetecknats av befolknings- inriktade åtgärder syftande till att begränsa tillgänglighet och efter- frågan på alkohol. När motbokssystemet övergavs 1955 skedde en tonviktsförskjutning från tillgänglighetsbegränsning till högprispolitik. Minskningen av den samhälleliga kontrollen av alkoholhanteringen och ett utökat internationellt utbyte har lett till en successivt ökad konsumtion och förändrade dryckesmönster. Konsumtionen ökade kraftigt mellan 1960-talets inledning till mitten av . Till detta bidrog även den förbättrade köpkraften och troligen även införandet av det alkoholstarkare mellanölet Den traditionella storkonsumtionen av sprit i samband med och veckoslut har kompletterats med ett mer eller mindre regelbundet öl- och vindrickande. En utjämning av skillnaderna i konsumtionsmönster mellan könen har ägt rum. Alkoholdebuten har också tidigarelagts. Till förändringarna hör även svartspriten, vars betydelse ökat betydligt. Denna omfattar inte enbart hembränd sprit utan även illegal import. Den ökande illegala importen sammanhänger av allt att döma 8 , , . Svensk alkoholpolitik – välmotiverad eller förlegad? med de minskade möjligheterna till gränskontroll som följd av de öppna inre gränserna inom EU. Därtill skapar hanteringen av industriell teknisk sprit sannolikt för stort läckage ut på den illegala marknaden. Den pågående utreder denna fråga. Förändringarna i villkoren för att bedriva alkoholpolitik har således förändrats och dessa nya villkor har inträffat med den ekonomiska krisen . Hög arbetslöshet kan ha lett till särskilda påfrestningar för vissa riskgrupper. De nya villkoren aktua- liserar behovet av att utvärdera effekter av förebyggande strategier och att utveckla fungerande strukturer och preventionsmetoder. är det viktigt att slå vakt om de delar av det alkoholpolitiska regel- systemet som inte står i konflikt med EG-rätten. När nu de generella åtgärderna riskerar att försvagas blir det nödvändigt att förstärka risk- gruppsansatserna, vilket t.ex. kan göras genom satsningar i primär- vården.9 Det behövs mer kunskap om lokala variationer i konsumtionsmönster och om hur dessa skall tolkas. Det behövs också utbyggd kunskap om olika preventiva metoders genomslagskraft, liksom om berusnings- drickandets etiologi och om svartspriten (särskilt smuggelspriten). Då resonemangen om den medicinska nyttan av alkohol nått sådan upp- märksamhet kan även denna fråga behöva utvecklas. Befintliga mål och strategier Den nationella handlingsplan för alkohol- och drogförebyggande insat- ser som antogs innehåller vissa grundläggande alkoholpolitiska målformuleringar och en övergripande strategi för det lokala före- byggande arbetet. Basen i det förebyggande arbetet skall vara insatser riktade till hela befolkningen men dessa skall kompletteras med in- satser riktade till särskilda riskgrupper eller risksituationer. Handlings- planen genomgår just nu en omarbetning med hänsyn tagen till de nya villkor som EU-medlemskapet innebär. Förutsättningarna för den tradi- alkoholpolitiken har förändrats men de långsiktiga målen ligger fast. Vad vet vi om effekter av prevention på alkohol- och narko- tikaområdet? Föredrag på Socialtjänstforum 12–i . De befolkningsinriktade primärpreventiva insatserna bygger på tre strategier. För det första gäller det att minska tillgängligheten av alko- hol. Detta åstadkommes genom prispolitik, försäljningsmonopol, åldersgränser, begräsning i utskänkningstillstånd och öppettider, polis- och tullinsatser m.m. För det andra är det fråga om åtgärder för att minska efterfrågan, vilket åstadkommes genom information och opi- nionsbildning. För det tredje handlar det om att skapa s.k. stödjande miljöer10, ett begrepp som lanserats i WHO-sammanhang och som syftar på människors möjlighet att i sin närmiljö påverka sin egen livssituation och knyta sociala kontakter och erhålla stöd. En rad myndigheter är nu på olika sätt engagerade i alkoholfrågan. På uppdrag har Statskontoret i en rapport, Samordning mot droger (1998:22), föreslagit en förändrad myndighets- struktur inom alkohol- och narkotikaområdet. I propositionen 1998/99:134 föreslås att ombildas till en ny stabs- myndighet till regeringen. Grundläggande för den folkhälsoinriktade alkoholpolitiken är den s.k. totalkonsumtionsmodellen.11 Enligt denna minskar alla gruppers konsumtion av att den totala konsumtionen pressas ned på en låg nivå. Instrumentet är framför allt begränsning av tillgängligheten, vilket bl.a. åstadkommes genom en högprispolitik. Modellen säger att graden av alkoholskador hänger samman med den totala konsumtionsnivån. Åtgärder som berör hela befolkningen påverkar då även avgränsade grupper, t.ex. högkonsumenterna.12 Riktade insatser till särskilt utsatta grupper och risksituationer förstärker de befolkningsinriktade åtgärder- na. Lokala och regionala alkoholpolitiska program liksom förebyg- gande åtgärder på arbetsplatser är av betydelse. Erfarenheter av befolkningsinriktat alkoholförebyggande arbete. Forskning och fakta nr 12, 1993. 11Lederman S. Alcohol, alcoolisme, alcoolisation. Donnés scientifiques de caractère physiologique, economique et social. : Presses de , 1956. 12Holder H, Wallack L. Contemporary perspectives for preventing alcohol problems: An empirically-derived model. J Public Health Policy 1986;324-339. Målförslag i avsnitt 9.3 i SOU 1999:137 anger sju alkoholpolitiska mål. Den samhälleliga kontrollen och inflytandet över försäljningen av alkoholdrycker skall vara fortsatt stark. Information och attitydska- pande insatser skall dämpa efterfrågan. 2.Höjd debutålder för alkoholkonsumtion med syftet att uppnå en alkoholfri uppväxt Kommunerna bör skärpa tillsynen när det gäller efterlevnaden av bestämmelser om åldersgränser för servering och inköp av både folköl och andra alkoholdrycker. Den uppsökande verksamheten i riskmiljöer bör intensifieras. Alkoholdryckernas tillgänglighet för ungdomar och studerande bör reduceras. Föräldrarnas roll som förebilder när det gäller formerna för alko- holkonsumtion bör uppmärksammas särskilt. 3.Alkoholrelaterade skador skall minska, särskilt i de grupper som har en omfattande konsumtion av alkoholdrycker och som lever i en utsatt social situation Sjukvården och framför allt primärvården skall arbeta med iden- tifiering av riskgrupper, upplysning, information och rådgivning till riskgrupperna. Våldet bland missbrukare och dess effekter för anhöriga och samhället i övrigt bör ägnas särskild uppmärksamhet. 4.Informera och sprida kunskap om alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar i olika skeden i livet Barn- och mödrahälsovården skall sprida kunskap om alkoholens skadeverkningar. Skolan bör intensifiera sin information och sitt attitydskapande arbete när det gäller droger och drogmissbruk. Kommunerna bör skärpa kontrollen över miljöer där berusnings- drickande förekommer och förstärka den uppsökande verksamheten. 6.Punktnykterhet i samband med graviditet, i väg- och sjötrafik, på arbetet samt i idrotts- och motionssammanhang Samhället kan stödja ideella föreningar att sprida kunskap om alkoholen och dess skadeverkningar i samband med idrottsverk- samhet. Arbetsgivare och fackliga organisationer bör gemensamt upp- märksamma alkoholproblem på arbetsplatsen. Föreningar som ej följer samhällets alkoholpolitik skall ej beviljas medel från samhället till sin verksamhet. Reducerad tillgång till svartsprit. Samhällets kunskaper om hanteringen av svartsprit måste bli större som samhällets kontroll och möjligheter till att ingripa mot hanteringen av svartsprit måste bli bättre, eftersom svartspriten sätter den svenska alkoholpolitiken under stor press. Flera remissinstanser uttrycker oro för att alkoholpolitiken kommer att försvagas när möjligheterna att begränsa tillgången är lika stark som den varit. , som i allt väsentligt ställer sig bakom kommitténs skrivningar, hade önskat se en mera framskjuten plats för totalkonsum- tionsmodellen. håller fram tillgängligheten som det starkare elementet i den övergripande strategin för att förebygga alkoholproblem. Institutet befarar att information och attitydpåver- kande insatser endast har begränsad verkan. landsråd för alkohol och narkotikafrågor, poängterar att tillgängligheten är avgörande i alkoholpolitiken och att prispolitik och försäljningsmonopol är de mest effektiva inslagen för att minska alko- holkonsumtion och alkoholskador. trycker därför på beho- vet av ökade insatser från polis och tull. och är också oroade över vad ökad tillgång kan innebära i form av ökade kostnader för social- tjänst och sjukvård. kommun betonar vikten av att finna åtgärder som kan minska tillgången på alkohol. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, HOMO, menar att det finns anledning att uppmärksamma homosexuellas hälsosituation. Framför allt bland de yngre finns det oroande tecken som tyder på att alkoholkonsumtionen är högre än medelvärdet för befolkningen. Centerkvinnorna uttrycker oro för det ökade alkoholbruket bland ung- domar, speciellt bland unga kvinnor. Ett par remissinstanser erinrar om att vissa instrument är i funktion. Arbetarskyddsstyrelsen menar att det i realiteten redan råder en strängare lagstiftning än vad som kommittén föreslår beträffande alkohol på arbetsplatser. Lagen föreskriver att arbetsgivaren skall ha en alkohol- och drogpolicy. pekar på den lagändring som kriminaliserat förvärv och innehav av olagligt tillverkad sprit. uppmärksammar den kraftiga sociala snedfördel- ningen av alkohol- och narkotikaskadorna och betydelsen av att man därför låter det förebyggande arbetet präglas av en social helhetssyn. Det är vanligt förekommande att remissinstanserna utgår från barns och ungdomars situation. efterlyser strategier för att på ett samlat sätt ta sig an hälsa och välbefinnande för de cirka 100 000 barn till missbrukare som finns i landet. vill att kommunerna uppmärksammar dessa barn och ung- domar. och och kommuner för fram barn- och ungdomsperspektivet och behovet av information och utbildning. kommun anser det särskilt viktigt att vidta åtgärder mot langning. kommun efterlyser åtgärder för att minska tillgängligheten av folköl för ungdomar och erinrar om att det krävs resurser för detta arbete. vill se en striktare tillämpning av lagen, främst då det gäller försäljning av folköl. Några remissinstanser är i vissa avseenden oeniga med kommittén. Livsmedelsindustrierna anser att totalkonsumtionsmodellen är felaktig och att den svenska alkoholpolitiken främst skall ägnas ungdomars alkoholvanor. Man efterlyser också en mer nyanserad rekommendation avseende alkoholintag. Om en viss mängd alkohol är nyttig borde detta framföras på så sätt att det framgår att det bästa är att dricka den godkända alkoholmängden snarare än att supa sig full . Även efterlyser en diskussion om alkoholens gynnsamma effekter, som man menar måste diskuteras i det förebyggande arbetet. Befintliga mål och åtgärder önskar att totalkonsumtionsmodellen getts en mer fram- skjuten plats i presentationen. saknar en diskussion om de förslag som lades fram av Alkoholpolitiska kommis- sionen (SOU 1994:24), som man menar byggde på en mer konsekvent genomförd belysning av alkoholproblematiken och som innehöll mer genomarbetade och konsistenta mål. Man pekar också på de sam- hällsekonomiska aspekterna och framhåller att staten gör vinster på alkoholförsäljningen medan förlusterna belastar kommuner och lands- ting. tar också upp ekonomiska aspekter och menar att betänkandet saknar en diskussion om kostnader och framför allt om kostnadseffektivitet för alternativa strategier. Det behövs en beskrivning av förväntade effekter i relation till förväntade kostnader om man skall kunna göra rationella prioriteringar. NHV efterlyser dessutom en rangordning av föreslagna åtgärder efter förvän- tad kostnadseffektivitet och med hänsyn tagen till jämlikhetsskapande effekter. efterlyser en tydligare prioriteringsordning mellan tillgänglighetsbegränsande och efterfrågereducerande åtgärder. Man anser att det finns behov av bådadera men att det kan finnas en risk för ömsesidig erosion. menar att det inte är givet att de båda alkoholpolitiska verktygen är effektiva komplement, utan att det kan krävas en särskild strategi för att upprätthålla respek- tive verktygs effektivitet vid parallell förekomst. menar att dagens utgångspunkter för folkhälsoarbete måste förändras eftersom dessa metodmässigt är utformade för att passa en mer välutbildad del av befolkningen. De som har de största behoven och den sämsta hälsan lämnas bakefter och klyftorna mellan olika grupper förstärks. Hotell- och Restaurangföretagare menar att kommittén allt för starkt håller fast vid den alkoholpolitik som gör att har en orimlig situation med stora mängder illegal alkohol och berusningsdrickande. SHR anser att en omprövning är nödvändig och att kommittén för- summat chansen att bidra till utvecklingen av en hållbar och verknings- full alkoholpolitik. påpekar betydelsen av före- ningars och organisationers insatser. ser det som sitt ansvar att stödja och stimulera specialidrottsförbundens i arbetet med att reducera alkoholkonsumtion i idrottssammanhang. menar att en stor del av informations- insatserna kanske skall syfta till att vinna gehör för de tillgänglighets- begränsande åtgärderna snarare än att enbart ge stöd för ansatsen om personligt ansvar. kommun önskar en målinriktad metod- och kompetensutveckling av skolornas undervisning på detta område. Jämt- lands läns landsting framför samma uppfattning och lyfter fram föräldrarnas viktiga roll som förebilder. pekar på kultur- och fritidsförvaltningarnas verksamhet som viktiga i det förebyggande arbetet bland ungdomar. i län påpekar att det finns ett nära samband mellan brottsförebyggande och drogförebyggande insatser. önskar ett tydliggörande av behovet av samverkan på lokal och regional nivå och anser att även jämställdhetsaspekter kunde betonas mera. SIOS, Samarbetsorgan för Invandrarorganisationer i , anser att det behövs riktade åtgärder och samarbete mellan olika myndigheter och invandrarorganisationer i förebyggande arbete bland ungdomar av utländsk bakgrund. Kommitténs förslag till mål och åtgärder Remissinstanser ansluter sig i huvudsak till kommitténs synpunkter och förslag som några av dem uttrycker oro för följderna av inskränkningarna i möjligheterna att i fortsättningen upprätthålla de tillgänglighetsbegränsande delarna av alkoholpolitiken. Detta fram- kommer bl.a. i remissyttrande. hade i detta sammanhang önskat en mera framträdande presentation av den s.k. totalkonsumtionsmodellen. Därutöver saknar en diskussion om de konsekvent genomförda resonemangen i (SOU 1994:24). Nordiska hälsovårdshög- skolan menar att kommittén inte diskuterat kostnadseffektiviteten i alternativa strategier och att en diskussion om alkoholens gynnsamma effekter saknas. , slutligen, tror att tillgången på etanol i form av drivmedelssprit kan komma att öka och att detta kan komma att kräva internationellt samarbete. efterlyser ett nationellt organ för att initiera och driva alkoholfrågor. Andra uppdateringar av sakunderlaget har några alkoholpolitiska händelser ägt rum som man kan förvänta påverkar utvecklingen.13 Taxfreehandeln med alkohol- haltiga varor avskaffades inom EU . Rapport nr 9 2000. SOU 2000:91 Droger 185 Den alkoholpolitiska proposition som antogs av innebar bl.a. att partihandelstillståndet för handel med alkohol avskaffades. Rätten att bedriva partihandel kopplades i stället till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt. Förändringen innebär att även ca 9 000 restauranger med stadigvarande tillstånd för alkoholservering omfattas av tillståndet. Köp och innehav av svartsprit har förbjudits. Vidare har i några län på försök införts lördagsöppet i Systembolags- butiker. Detta försök inleddes och det skall utvärderas av en forskargrupp. har ett hundratal butiker för- längt öppethållande vardagskvällar. Fler systembutiker kommer att öppnas. undantagsregler för införselregler har i förhandlingar med EU förlängts till utgången av , men skall en successiv anpassning äga rum. Utvecklingen av alkoholvanorna bland skolungdomar i årskurs 9 följs i representativa urval av landets skolor. ingår även årskurs 6 i undersökningen. undersökning14 ingick därför årskurs 6. I den förra under- sökningen hade av pojkarna erfarenhet av alkohol och undersökning hade andelen ökat till . Flickornas andel har legat kring . Berusningsdrickande förekommer bland skolungdomar undersökning, men av eleverna har aldrig varit berusade. Andelen pojkar som känner sig berusade varje eller nästan varje gång de dricker har under större delen av legat strax . För flickorna är siffrorna nästan identiska. I fråge- formuläret undersökning lades till en fråga om alkoläsk och alkoholstark cider. Den ökning som ses beträffande flickornas beräknade årskonsumtion, alkohol till , kan förklaras av denna fråga. undersökning var årskonsumtionen . För pojkarna har motsvarande siffror varit , och . Relativt många av eleverna i årskurs 9 uppger att de druckit hembränd sprit. har andelen legat på för såväl pojkar som flickor. Bland mönstrande unga män uppgav att de berusar sig . Denna nivå har varit tämligen oförändrad . Andelen som berusar sig har däremot ökat kraftigt från till 14 , , . Skolelevers drogvanor 1999. Bland de mönstrande uppgav 43,4 pro- cent att de druckit svartsprit, vilket är en svag ökning , då andelen var . Enligt undersökning i ålderskategorin 16 till var de unga männens årskonsumtion alkohol och de unga kvinnornas . Den alkohol som konsumeras på restauranger utgör en växande del av den totala konsumtionen. utgjorde restaurangförsäljningen av den totala försäljningen. Såväl 1996 som 1998 har den utgjort . Ökningen av antalet utskänkningstillstånd för restauranger följer förändringarna i dryckes- mönstren. fanns 3 000 sådana tillstånd, 10 915 och 11 049 tillstånd.15 Samhällets kostnader för alkoholen är svåra att beräkna och få försök har gjorts, vilka är mycket osäkra skattningar. har gjort sådana beräkningar. I den senaste skriften, utgiven , uppskattar han de totala kostnaderna vara 110 mil- jarder år 1998.16 Detta motsvarar av BNP. I förhållande till hans tidigare beräkning var andelen av BNP , vilket innebär att den då kalkylerade kostnaden 100 miljarder vid den nu genomförda borde ha varit 120 miljarder för att vara identisk. undviker att dra några vittgående slutsatser under hänvisning till osäkerheten i beräkningsgrunderna. Det skall observeras att i beräk- ningen hänsyn tagits till intäktssidan för staten. Inom löper ett pågående projekt, Att mäta samhällsnyttan av myndigheternas insatser, som rapporteras . I detta projekt försöker man mäta samhällsnyttan av beslag av alkohol, narkotika och tobak. Alkoholen har även en intäktssida för staten. Merparten av intäkter- na kommer från dryckesskatter och moms. har dessa intäkter minskat. var intäkterna 1998 ha reducerats till . För Systembolagets del handlar det bl.a. om ökade kostnader dikterade av EU-anpassningen och när det gäller Vin & Sprit har dess monopol upphört och ett stort antal aktörer konkurrerar . Skatteintäkterna har framför allt minskat beträffande ölförsäljningen. Stora skillnader i beskattning grannländer emellan innebär påfrestningar för existerande skattemodeller. Skillna- derna i skattetrycket på alkohol i och illustrerar detta och förklarar också varför privatimporten ökat och varför diskussion förs om alkoholskattenivån. Medan öl i beskattas med per liter beskattas öl i med endast . Skatten på motsvarande mängd vin är i men i 15Drogutvecklingen i , a.a. Hur mycket kostar supen? : Sober förlag 2000. sprit är skatten mot för har framlagt ett be- tänkande – roll och uppgifter (SOU 2000:57). Där föreslås bl.a. att på regeringens uppdrag skall ansvara för övergripande tillsyn av lagbestämmelser som rör före- byggande insatser när det gäller alkohol, tobak och narkotika. föreslår också att övertar uppgifter som rör tillsyn av alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. från Alkoholinspektionen respektive Läkemedels- verket. Vissa av de nuvarande tillsynsuppgifterna väntas dock falla bort och andra övergå till . bereder dessa frågor. föreslås ansvara för statistiksamord- ning inom alkohol-, narkotika och tobaksområdet och svara för en nationell analys samt initiera metodutveckling. Om regeringen bedömer att det finns behov av nationellt samord- nade informations- och attitydpåverkande insatser riktade mot allmän- heten bör enligt för ges i uppdrag att samordna sådana insatser. har regeringen lagt fram en ny alkoholpolitisk handlingsplan. avsätts för att förebygga alkoholskador. 300 miljoner går till att förstärka kommunernas arbete. Resterande 150 miljoner går till att utveckla det internationella samarbetet, stärka frivilligorganisationernas arbete samt forskning och kompetensutveckling. Regeringen föreslår i planen att en ny kommitté tillsätts. Kommitténs uppgift är att ansvara för samordningen av insatserna på nationell nivå. Det innebär att den nuvarande samarbetskommittén, Oberoende alkoholsamarbete (OAS), upphör från . I planen slås målet för den svenska alkoholpolitiken fast. Alko- holens sociala och medicinska skadeverkningar skall minska. Målet skall uppnås genom sänkt total alkoholkonsumtion och åtgärder mot skadliga dryckesbeteenden. Ändrade förutsättningar, bl.a. ändrade införselkvoter, kräver delvis nya metoder och strategier. I handlingsplanen utgår regeringen från ambitionen att den totala alkoholkonsumtionen i landet skall ha minskat . 17 Drogutvecklingen i . Remissvaren visar att det finns en oro beträffande möjligheterna att fortsättningsvis bedriva en framgångsrik alkoholpolitik. Det är för- svagningen av möjligheterna att begränsa tillgången på alkohol som väcker denna reaktion. Denna oro fanns redan innan EU-inträdet och var en viktig grund för tillkomsten av den nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande insatser . har ytterligare förändringar genomförts och nya är i antågande, som t.ex. successivt ändrade införselregler och skattesänkningar på alkohol. Det finns skäl att dela den oro som remissinstanserna uttrycker. Större tillgänglighet till alkohol genom ökad privat införsel från utlandet och skattesänkningar, som ännu inte är genomförda men skall genomföras senare, kan antas öka totalkonsumtionen och därmed alkoholskadorna i samhället. Vidare kan dessa förändringar antas öka alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna hos ungdomar och andra som är sårbara eller i ett utsatt läge på annat sätt. Att mot den bakgrunden upprätthålla mål om minskad alko- holkonsumtion i befolkningen respektive minskade skador av alkohol är svårt. Det krävs sannolikt extra ordinära insatser för att kortsiktigt hejda en kraftigt ökad konsumtion och skadeutveckling respektive att långsiktigt bringa ned konsumtionen och skadorna under den nu- varande nivån. De mål och åtgärder som kommittén föreslog i SOU 1999:137 bedöms som verksamma medel för att hejda en ökning och bringa ned konsumtionen och skadorna. Utöver förslagen som sådana bedömer vi att ekonomiska resurser bör ställas till förfogande för deras genomförande.