sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvärderarna bedömer resultaten aktningsvärda i de fall, där de rätta parterna kunnat kopplas ihop. De instämmer i att kvaliteten i programmet bör gå före kvantiteten, men lägger också förslag till hur rekryteringen av praktikanter och värdföretag skall intensifieras. De bedömer att målen kanske inte heller var realistiska från början. En tredje grupp svenska insatser i sammanhanget siktar in sig på vad man skulle kunna kalla näringslivets infrastruktur. Till denna grupp hör bl.a. i , ett sambaltiskt projekt med ett svenskt finansieringsåtagande om totalt t.o.m. och med ett aktivt deltagande av i . En äldre utvärdering25 bedömde verksamheten positivt – utbildningen är både av hög kvalitet och högst relevant för den ekonomiska utvecklingen i och i övrigt. Utvärderingen påtalade också ett antal brister, varav flera enligt den gjorda resultatanalysen för , se nedan avsnitt 4.3, sedermera åtgärdats. Det lettiska intresset för och möjligheterna att överta ansvaret för verksamheten har dock varit begränsat, vilket reser frågan om investeringens långsiktiga hållbarhet. Ett omfattande svenskt stöd har också riktats direkt till omvandlingen av de finansiella sektorerna i . 24Nordpraktik – New Managers for , och , 2000. 25SSE , Evaluation Report, , m.fl., 1996. med utformade BITS 1994 ett förslag till insatser i de tre ländernas bankväsende. Där fanns då alltför många små banker med alltför låg kapitalisering och med bristande kompetens och kontroll. Dessutom var bankinspektionen bristfällig. Det gemensamma insatspaketet skulle bestå av en del ägarkapital från , en kreditram från och en komponent tekniskt bistånd till varje bank. På förslag i en proposition 1994/95:160 beslöt ställa till förfogande för det svenska deltagandet i paketet. Målen för insatsen var att främja ett sunt bankväsende i de tre länderna, och att förstärka egenkapitalet i bankerna för att kunna öka utlåningskapaciteten. Stödet skulle inriktas på banker, som var privata eller skulle privatiseras, och som skulle kunna kvalificera för lån från . Verksamheten – förutom det tekniska stödet till finansministerierna – skulle hanteras av ett professionellt organ med operationell självständighet, det nybildade Financial Markets (SFM). blev att själv gå in som investerare i de olika bankerna och därmed ha fördelen av att kunna kontrollera verk- samheten. har SFM gjort knappt tjugo investeringar estniska, lettiska och litauiska banker, varav knappt hälften har avvecklats, i flertalet fall med betydande fördel. Engagemang i nio banker kvarstår. Tekniskt bistånd har inte använts i planerad utsträckning, även om vissa utbildningsinsatser gjorts i SFM:s regi och den programansvarige bankmannen inom SFM själv stått för en viktig kunskapsöverföring. Dessutom har SFM kunnat agera för ett förstärkt regionalt samarbete mellan baltiska banker. En utredning presenterades , som belyser SFM:s verksamhet26. Utredaren bedömer att verksamheten varit väl förberedd och väl timad, att målen varit realistiska i stort, att den svenska finansiella insatsen varit adekvat, att SFM genomfört sitt uppdrag på ett flexibelt och kostnadseffektivt sätt, och att SFM banat vägen för nordiska banker och bidragit till ökad finansiell integration i det nordisk-baltiska området. Den kunde dock ha genomförts i bättre samordning med andra aktörer i liknande uppdrag, främst och via det Baltiska investeringsprogrammet. SFM är sammanfattningsvis enligt utredarens mening en fjäder i hatten för östbiståndets arkitekter och andra inblandade parter. SFM föreslogs vid sin tillkomst verka för att de berörda baltiska bankerna också utvecklades till replipunkter för svenska mindre 26 Riskkapital i , de , 2000. Förslaget avvisades då på principiella grunder. Utredaren konstaterar också att även om SFM:s investeringar inte från början bedömdes utifrån om de hade ett sverigeintresse, visar det sig i efterskott att de fått ett betydande sverigeintresse i det att de medverkat till en utveckling i det baltiska bankväsendet, som starkt underlättat svenska och svensk-nordiska bankers etablering där. Sammanfattningsvis har och respektive avsatts till näringslivsinriktade insatser enligt ovan. Därtill kommer svenska bidrag till , , , NIB, NEFCO, m.fl. organ med näringslivsutveckling på sin dagordning. Det svenska stödet till förmån för näringslivets utveckling i samarbetsländerna synes både omfattande och ambitiöst. Att döma av här redovisade utvärderingar är stödet på det hela taget – med vissa undantag – väl inriktat och genomfört. Utlandsmyndigheterna finner som regel insatserna nyttiga, möjli-gen med frågetecken för några enskilda projekt, som handelskammarsamarbetet. Det uttalade målet för näringslivssamarbete är att bidra både till en hållbar ekonomisk omställning och till ett ekonomiskt samarbete över . Däri spelar utvecklingen av handel och industri och en kraftfull privat sektor med konkurrenskraftiga företag en avgörande roll. Det går att se en tydlig utveckling i de flesta samarbetsländers näringsliv. Även om det inte går att avgöra hur mycket det svenska stödet har bidragit, underlättar insatser för att stärka kompetens, regelverk och kontrollfunktioner för både svenska och inhemska företag, och bidrar därmed till ekonomisk utveckling, indirekt även i . Även om uppenbarligen insatsernas effektivitet varierar, blir helhetsintrycket att de samlade insatserna i hög grad bidrar till det uppställda målet. Till diskussionen om samarbetets värde hör också den kritik, som framförs av representanter för näringslivet, med innebörden att samarbetet i alltför ringa grad beaktar det svenska näringslivets intressen. För en kommentar till denna diskussion hänvisas till kapitel 7, nedan. Målformuleringen att stödja en socialt hållbar ekonomisk om- vandling är gemensam för perioderna 1995/96–98 och 1999–2001. Fram till dess hade motsvarande målformulering varit att stödja införandet av en fungerande marknadsekonomi. Den tidigare nämnda utvärderingen Att utveckla ett grannlandssamarbete föreslog ett femte, fristående, socialt, mål för Östsamarbetet. Regeringen ansåg emellertid i prop. 97/98:70 att den sociala betoningen framhävs bättre genom att vara integrerad i det tredje målet. 1997/98:70 anger att stödet till den sociala sektorn skall öka, främst till uppbyggnad av hållbara och bättre riktade socialförsäkringssystem, åtgärder för att förbättra barnens situation samt insatser för att förbättra folkhälsan. Insatserna i de sociala sektorerna har också ökat, både under innevarande och under före- gående perioder. Totalt fattade Sida beslut om socialt orienterade insatser till en summa av 1998, respektive 1999. Samarbetsområdet är fortfarande under expansion. Till de mer omfattande insatserna hör samverkansprojekten med – två projekt pågår med Välfärds- ministeriet i och två med i . De lettiska projekten berör hälsosektorns omstrukturering och pensionssystemets omläggning, medan de litauiska handlar om hälsosektorn respektive uppbyggnaden av en modern social- förvaltning och -tjänst på nivå. anslogs sammanlagt 17 respektive för de fyra projekten i och . Under innevarande år har den totala insatsen ökat till . Samarbetet är knutet till projekt, där världsbankskrediterna används för finansiering av investeringar, medan de svenska medlen främst används för tekniska rådgivningsinsatser i form av konsulter, institutionella representanter eller annan expertis. Sidas stöd förmedlas via s.k. , som förvaltas av särskilda projektsamordningskontor (PCU) i de ansvariga ministerierna. PCU formulerar uppdragen och upphandlar de avsedda tjänsterna i konkurrens i . Både Sida och uttrycker sin tillfredsställelse med samarbetsformen. får tillgång till extra medel med lätt access till relevanta resurser i låntagarländernas närområde. För Sidas del innebär den att svenska bidrag till policy- och reformarbetet får stöd av betydligt större finansiella och andra resurser, och att svenska företag och andra parter direkt kommer in på prioriterade samarbetsområden i samarbetsländerna. En andra grupp sociala insatser verkställs genom under , . Denna är en allmännyttig ideell förening med flertalet parter i den svenska sjuk- och hälsovården som medlemmar. ÖEK tillkom 1992 som ett svar på en stark vilja i att stödja de då just åter självständiga baltiska länderna i deras omstrukturering av de nationella sjuk- och hälsovårdssystemen. ÖEK:s verksamhet finansieras av Sida, som också anger riktlinjer för hur samarbetet skall bedrivas. ÖEK:s insatser har alltmer gått från en intial tonvikt på kliniskt samarbete, ofta med inriktning på överföring av modern teknik och kunnande i form av systersamarbete mellan två institutioner, till att ta upp system- , struktur- och metodfrågor i sjukvården på en policynivå. Syftet är att bidra till en långsiktig kapacitetsutveckling och till en förändring av attityder och metoder. ÖEK erhöll en sammanlagd Sidafinansiering om för insatser inom närområdet. ÖEK förmedlar Sidas medel vidare till individuella svenska ansökande, som verkställer samarbetet med stor självständighet och med betydande insatser av egna resurser. Hela sjukvårdsområdet omfattas av samarbetet, där särskilda satsningar görs på t.ex. psykiatri och bekämpningen av smittsamma sjukdomar. Då det inte är möjligt att i ha samma avgränsning mellan sjuk- och hälsovård och sociala insatser som i , stödjer ÖEK även vissa anknutna sociala aktiviteter. Samarbetet genom ÖEK är påtagligt decentraliserat. Det är i flertalet fall ett kollegialt systersamarbete, som kan innehålla utrustning, rådgivning, auskultation och andra slag av utbyte. Det är uppskattat i samarbetsländerna som ett praktiskt och resultatorienterat samarbete. En utvärdering 199927 av psykiatrisamarbetet genom ÖEK konkluderade att de svenska insatserna påtagligt bidragit till förändrade kunskaper, attityder och metoder, medan deras påverkan av struktur och lagstiftning var begränsad. I sin helhet framstår ÖEK- stödet som en värdefull och kostnadseffektiv del av det svenska Östsamarbetet, som dessutom har goda förutsättningar att fortsätta som ett bestående grannlandssamarbete, inte minst på klinisk nivå. Som ett led i strävan att avstå från förgranskning av mindre insatser, för att i stället kunna lägga tonvikten vid långsiktigt arbete och uppföljning, lät Sida genomföra en s.k. system- revision av ÖEK28. Revisionen syftar till att klarlägga om befintliga avtal mellan parterna, övriga styrinstrument och ÖEK:s interna styr- 27Evaluation of the of () 1995–1998, , 1999. 28Systemrevision av Hälso- och sjukvårdens , , 2000. och kontrollsystem motsvarar de krav som bör ställas på en effektiv och tillförlitlig verksamhetsstyrning. Revisorerna konkluderar att ÖEK har dels en från föreningsstämma och styrelse utgående formell styrning, dels också en klar och dokumenterad organisationsstruktur med angivna ansvarsfördelningar. Den sammanfattande bedömningen är att ÖEK:s interna process och arbetssätt är adekvata i förhållande till utvecklingssamarbetets behov. Revisorerna lämnar förslag om förbättrade metoder för verksamhetsplanering, medelsförvaltning och revision. i bidrar till reformarbetet i genom utbildnings- och rådgivningsinsatser. En omfattande insats har gjorts för utbildning av blivande socialchefer och socialarbetare i flera länder – personalgrupper som inte existerade i det tidigare sovjetsamhället. I medverkar i ett metodutvecklingsarbete inom . Huvudinriktningen är kunskapsöverföring inom områden som vård av äldre, av handikappade, och av barn och ungdomar. lämnas bidrag till lagstiftningsarbetet och andra delar av reformarbetet inom det sociala området. Modellsocialkontor har inrättats i staden. I deltar inom ramen för det nämnda världsbanksprojektet i arbetet på att utveckla en modell för kommunbaserat socialt arbete för att minska antalet personer med fysiska eller mentala handikapp, som måste leva i institutioner. insatser finansierades med . Ett flertal svenska aktörer är engagerade i liknande projekt i de baltiska länderna, i och i – socialförvaltningar i svenska kommuner, statliga myndigheter, institut och högskolor, samt privata konsultfirmor. Samarbetet på det sociala området har kommenterats positivt av skilda representanter för samarbetsländerna. Så sägs exempelvis att det metodutvecklingsarbete som genomförts på socialbidragsområdet i nu har påverkat tänkandet även på den federala nivån. Inom län uppfattas utbildningen av personal för som särskilt intressant, eftersom det är ett område där egna erfarenheter helt saknas. Ytterligare insatser på det sociala området genomförs under sam- arbetsperioden av (), Arbetarskyddsstyrelsen, , , , , , , med flera. Sammanfattningsvis kan det konstateras att regeringens instruktion om att samarbetet på det sociala området skall öka har hörsammats. Det präglas av stor bredd och engagerar ett stort antal parter på båda sidor. Det har också utvecklats tematiskt och tagit upp främst barn- och handikappfrågorna, i viss mån även socialförsäkringarna. Det fortsätter att expandera. Samarbetsområdets stora bredd och stora antal aktörer, som inte alltid ens på svensk sida är väl samordnade, motsvaras emellertid inte av någon sammanhållande funktion på departementsnivå. Den överblick och styrning som står för inom rättssamarbetet utförs inom det sociala samarbetet närmast av Sida. har dock en löpande kontakt med samarbets- länderna på den politiska nivån. Erfarenheten indikerar att en kontinuerlig tjänstemannadialog på ministerienivå kring de över- gripande frågorna skulle kunna bidra till prioriteringarna inom det berörda utvecklingssamarbetet. Huvudskälet till regeringens tidigare beslut var de växande problemen och negativa effekterna på det sociala området av den ekonomiska omstruktureringen i länderna. Utvecklingen är alltjämt inte uppmuntrande. De nya klyftorna upplevs som alltför stora av stora delar av ländernas befolkning och riskerar enligt vissa bedömare att försvaga det folkliga stödet för reformprocessen. Utvecklingen till stärker argumenten för en fokusering på de sociala sektorerna i samarbetet. Samarbetet med länderna i inom infrastruktur har innehållit omfattande insatser, i synnerhet för att bygga upp de baltiska ländernas sjöfarts-, luftfarts- och vägförvaltningar. Infrastruktursamarbetet har minskat . beslöt Sida om insatser om totalt . sjönk summan till . Rådgivningsinsatser inom civilflyget och insatser med inriktning på Via Baltica, trafiksäkerhet, transportanalyssystem och postnummer har genomförts. Ett exempel på detta samarbetsområde, postväsendet, tas upp i en utvärdering från 199829. Samarbetet mellan posten i och i 29 Den mänskliga faktorn, Samarbete mellan svenskt postväsende och den regionala posten i , , , 1998. hade då pågått med inriktning inledningsvis på att utveckla en affärsplan och därefter på att reformera och effektivisera verksamheten på två områden – brev/paket/åkeri respektive kassa/betalningar/finansiella tjänster. Bortsett från att projektet hade försenats kraftigt, bedömde utvärderaren att de konkreta målen i stort sett hade uppnåtts. Förseningarna hade dock lett till att totalkostnaden för att nå resultaten stigit till det dubbla. Till resultaten hade bidragit att svenska posten hade stationerat en representant hos posten i , varigenom samarbetet hade fått ett större personligt och professionellt engagemang. Det fortsatta samarbetet har senare lett till goda resultat, t.ex. till att andelen lokala brev som kommer fram ökat från . Samarbetet inom infrastrukturområdet var betydelsefullt , särskilt i förhållande till de baltiska länderna. I flera av de fallen har samarbetet övergått i ett reguljärt grann-landssamarbete, exempelvis mellan luft- och sjöfartsmyndigheter. Det finns också exempel på twinningsamarbete på infrastrukturområdet, se vidare avsnitt 3.7 nedan. I utvärderingen framstår nedtoningen av infrastruktursektorn inom Östsamarbetet som logisk. Det tidigare samarbetet har producerat värdefulla resultat, som dels kan bidra till den fort-satta ekonomiska utvecklingen, dels kan utgöra en grund för ett fortlevande samarbete. I flera fall har det, som nämnts, övergått i övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I ljuset av regeringens prioritering av en sådan övergång kan det vara av intresse att studera hur och på vilka villkor den har skett. 3.4.4Fysisk planering och lantmäteri Samarbetsområdet fysisk planering och lantmäteri omfattar lantmäteri och näraliggande eller stödjande områden som t.ex. flygfotografering, kartproduktion, jordreform och fastighetsregis-ter. Det tar betydande belopp i anspråk – totalt och 1999. Samarbetet inom lantmäteri och fastighetsområdet inleddes i och . Samarbetet i de länderna har haft stor omfattning, men har minskat . inne i sin slutfas. Det samarbetet skall nu utvärderas bl.a. med sikte på eventuella, avslutande insatser. Samarbetet med och , som också påbörjades tidigt, expanderar starkt under innevarande period. Det har byggts ut kraftigt och berör , , län, , , , och Saratov. Dessutom görs insatser på den federala nivån i . Samarbetet med har också expanderat , som ett begränsat Samarbete med satts igång. Huvudaktören på svensk sida är . Härtill kommer utbildningsinsatser via Tekniska (). Det omfattande lantmäterisamarbetet med och har utvärderats30. Rapporten täcker tio projekt i och två i , som löper –1998. Projekten rör utbildning och rådgivning inom områden som fastighetsinformation, - värdering och -taxering, fastighetsregistrering, och systemutveckling. Instrumenten har varit studiebesök i , specialiserade seminarier på distriktsnivå, stöd till inrättandet av en fastighetsutbildning i Novgorod, samt praktisk utbildning av experter inom lantmäteri, kartering och programmering. Den sammanlagda finansieringen från Östsamarbetet uppgår till . Utvärderingsteamet finner att den svenska ansatsen har fungerat väl och har bidragit till en bred kunskapsbas hos de berörda förvaltningarna i och . Den har introducerat moderna fastighetsmetoder hos personal både på ledningsnivån och på den tekniska nivån. Till förklaringarna till framgångarna räknar utvärderarna att samarbetet pågått , att de berörda distriktsledningarna engagerat sig i samarbetet, att den ryska och ukrainska personalen i flera fall hade en god teknisk grundutbildning, att insatserna kunde genomföras med modern teknik och med kunnig svensk personal, och att den nödvändiga finansieringen var tillgänglig. Utvärderarna förordar att det fortsatta lantmäterisamarbetet genomförs på i huvudsak samma sätt som , men med större emfas på tekniköverföring och utbildning på den lokala nivån. Till lantmäterisamarbetet hör också den mastersutbildning som Tekniska högskolan i tillsammans med Swedesurvey anordnar på Sidas uppdrag. Programmet inleddes och har förbrukat . Det utvärderades under 199931. Till dess hade 91 studerande genomgått utbildningen, varav 30 30Swedesurvey Projects in and , , m.fl., 1999. 31Maters Programme in , , 1999. från och ungefär lika många från , , och . Den svenska mastersexamen är dock inte erkänd i samarbetsländerna, vilket kräver bilaterala förhandlingar. Utvärderaren finner att lantmäteriutbildningen har stått för ett betydande bidrag till kompetensen på högre nivåer i de fem länderna, och att den haft en jämn könsfördelning. av studenterna återvände efter utbildningen – hälften av dem hade skrivit kontrakt med sin arbetsgivare om att stanna efter examineringen. Utvärderaren bedömer att programmet har hög relevans både för utvecklingen i de berörda länderna och för Sidas samarbetsmål. Representanter för de ryska myndigheterna betecknar lantmäteri- och fastighetssamarbetet som mycket värdefullt och bedömer att det kan hjälpa dem att attrahera mer utländska inve-steringar . I fanns tidigare ett enda fastighetsregister, som har delats i två – ett fastighetsregister och ett rättighetsregister (ungefär motsvarande inskrivningsmyn-digheterna i ). Omläggningen har skapat problem eftersom den leder till att fastighetsfrågorna ni ligger under var sitt ministerium. Även den politiska situationen i skapar hinder för en adekvat hantering av fastighetsfrågorna, inte minst den tvekan som många politiker känner inför att privatisera markägandet. Men även om den process, som det svenska lantmäteri- stödet är tänkt att underlätta, ännu går långsamt framåt, får de gjorda insatserna goda vitsord överlag på mottagarsidan. Lantmäterisamarbetet framstår som ett värdefullt svenskt bidrag till reformprocessen. Bland övriga förvaltningsinsatser återfinns en rad olika ämnesområden, såsom den centrala statsförvaltningens ministerier och myndigheter, statistikproduktion, skatteuppbörd, arbets-förmedling, trafiksäkerhet, offentlig upphandling, särskilda utbildningar, EU- integrationsstöd till kandidatländer, m.m. Delsektorn är med respektive i beslutade insatser respektive 1999 en av de tre tunga inom det ekonomiska och sociala samarbetet. Den centrala statsförvaltningens finans- och skatteadministration är i flera länder föremål för specialiserade insatser. I pågår ett samarbete med finansministeriet, bl.a. omfattande datoriserade system för budgetering och redovisning på riksplanet. ett annat projekt byggs revisionen av kommunernas verksamhet upp. Den lettiska finansinspektionen och och statsrevision tar emot personalinsatser. En fjärde fas av samarbetet mellan de polska och svenska skattemyndigheterna löper till 2001. I samarbetsprogrammet med finns dels ett omfattande direktsamarbete mellan de två finansministerierna omfattande bl.a. budgetering, upplåning och skuldförvaltning och revision, dels ett mer specifikt taxerings- och skattesamarbete på regional nivå med RSV på svensk sida, och dels ett utvecklingssamarbete mellan och S:t finansförvaltningar. Samarbetet på finans- och skatteområdet är i delat mellan offentliga och privata aktörer. och dess myndigheter, särskilt RSV, är engagerade i ett långsiktigt samarbete med flertalet av närområdets länder. De privata konsultföretagen synes bli engagerade av Sida när inte offentliga aktörer finns att tillgå. har organiserat sitt samarbete med i ett särskilt program, det Svensk-Ryska Samarbetsprogrammet med permanent personal både i och i , medan t.ex. RSV har avdelat begränsade egna personalresurser för samarbetet och i stor utsträckning litat till länsskattemyndigheterna i för genomförandet av regionala utbildningssatsningar i . Skillnaden i resurstilldelning är sannolikt en viktig del i förklaringen av den höga intensiteten hos och det stora politiska intresset för verksamheten inom det centrala samarbetet. Endast ett fåtal projektutvärderingar har varit tillgängliga för denna utvärdering. En belyser samarbetet på skatteområdet, där RSV och det polska finansministeriet vid utvärderingstillfället hade samarbetat i tre perioder till slutet av 199832. Samarbetet hade berört skatteförvaltningens organisation, problem i samband med införandet av mervärdessystem, kontroll, indrivning och datorisering. Syftet med samarbetet hade varit att trygga förtroendet för den polska skatteförvaltningen och för de nya skattesystemen i landet. Utvärderarna fann att utvecklingssamarbetet hade bedrivits enligt definierade utvecklingsplaner, varvid resultaten löpande dokumenterats och spritts i skatteförvaltningen i landet. Förväntade resultat hade uppnåtts. Utvärderarna bedömer både samarbetets relevans och den polska förvaltningens mottagningsförmåga som höga, och att den svenska parten hade genomfört sin insats på ett kompetent sätt. Som ett resultat av utvärderingen av ett starkt intresse 32 Development of the in in three phases, och , 1998. från den polska sidan att fortsätta samarbetet genomfördes senare en fjärde fas, som i sin tur under innevarande år övergår i ett EU-Phare twinningsamarbete. Finansministeriesamarbetet utvärderades för 199933. Utvärderaren finner att projektet i flera avseenden lyckats väl. En plattform har skapats för svensk kunskapsöverföring och professionellt svensk-ryskt erfarenhetsutbyte.