sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Att expropriationslagens ersättningsbestämmelser är tillämpliga inne- bär i korthet följande. I de fall det är fråga om att lösa in en hel fastighet skall ersättningen i princip motsvara det pris fastigheten skulle ha betingat vid en frivillig försäljning. Om det istället är fråga om ianspråktagande av 34 s 116, jfr även s 113 ff Markägarnas ställning vid bearbetning 195 del av en fastighet skall ersättningen motsvara den värdeminskning fastig- heten undergår genom intrånget. I båda fallen kan härutöver ersättning utgå för annan skada, t ex flyttkostnader. Affektionsvärden och andra ide- ella skador är inte ersättningsgrundande utan endast ekonomiska skador ersätts. Ersättning utgår på grund av den nyssnämnda presumtionsregeln inte heller för sådan värdestegring som inträffat de tio föregående åren och som beror på förväntan att fastigheten skall användas för nytt ändamål, t ex att en jordbruksfastighet skall få bebyggas med villor. I målet om expropriationsersättning gäller samma bevisbörderegler som i andra tvistemål, vilket innebär att den som yrkar ersättning för en skada i princip har att styrka skadans förekomst och storlek. En annan sak är att kravet på bevisningens styrka kan variera och i denna typ av mål vara förhållandevis lågt.35 Den exproprierade åtnjuter också lättnad vad gäller skyldigheten att utge ersättning för rättegångskostnader och kan – i varje fall i första instans – inom rimliga gränser få föra processen på ex- propriandens bekostnad. 8.3Bör ersättning till fastighetsägaren utgå för annat än skada och intrång? I det följande skall argument för och emot en höjd ersättning till markäga- ren vid gruvbrytning redovisas. Ett argument för att markägaren skall erhålla ersättning för mer än den skada och det intrång mineralutvinningen medför på hans fastighet är att mineralen är en del av fastigheten och att mineralutvinningen alltså med- för att fastighetsägarens egendom tas i anspråk. Andra har hävdat att mine- ralen inte tillhör fastighetsägaren utan antingen saknar ägare eller tillhör staten. Att en fastighet enligt svensk rätt omfattar inte endast den markyta och de vattenområden som ligger inom dess gränser utan i princip även det som finns under jordytan torde vara ostridigt.36 Fastigheten är alltså inte 35Jfr – Stark Expropriationslagen. En kommentar, 2 uppl. 1989, s 167 f. 36Se Lagberedningens förslag till jordabalk m. m., 1909, s 102; Att äganderätten till en sådan afgränsad del af jordytan icke är inskränkt till endast denna yta utan omfattar jämväl ett område uppåt och nedåt, bestämt efter grä n- serna på ytan har Beredningen lika litet som lags stiftare ansett nödigt 196 Markägarnas ställning vid bearbetning avgränsad i djupled, utan sträcker sig ned till jordens medelpunkt. I jorda- balkens två första kapitel anges vad som är fast egendom. Den bekanta huvudregeln är att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastig- heter. Något undantag för koncessionsmineral har inte intagits i balken. Redan på grund härav måste det anses föreligga en presumtion för att mi- neral som finns på fastigheten tillhör markägaren. Det har ibland hävdats att ekonomiskt utvinningsbara koncessionsmi- neral inte skulle tillhöra fastighetsägaren eftersom denne inte själv kan utvinna dem. Detta påstående kan grunda sig på två principiellt skilda sätt att resonera. Att det rent faktiskt inte är möjligt för fastighetsägaren själv att utvinna malmen har ibland tagits till intäkt för att mineralen inte skulle vara före- mål för någons äganderätt. Malmen skulle istället utgöra herrelös egen- dom, som det stod upptäckaren fritt att förfoga över. Eftersom värdet av malmen, sedan både jordägarandel, jordägaravgäld och kronoandel avskaf- fats, helt tillkommer prospektören, ligger det också nära till hands att tro att den nuvarande minerallagstiftningen bygger på ett sådant synsätt. Re- sonemanget är vid en närmare analys dock knappast hållbart. Markägaren kan vara ett gruvbolag som både känner till och har möjlighet att utvinna en mineralfyndighet. Någon åtskillnad görs dock i minerallagen inte mel- lan rätten till sådan som fastighetsägaren känner till och sådan som är okänd för honom. Det är också svårt att se varför just konces- sionsmineral skulle utgöra herrelös egendom, medan den som vill ta i an- språk t ex en vacker och värdefull granitsort på annans fastighet säkert inte kan åberopa samma princip, utan måste komma överens med fastighetens ägare innan han kan bryta graniten. Det kan här påpekas att också den som vill bryta granit affärsmässigt måste ha det allmännas tillstånd enligt bl a till brytningen. Att det erfordras koncession för brytning är alltså inte unikt för sådana som avses i minerallagen. Det har ibland också hävdats att minerallagens bestämmelser skulle innebära att koncessionsmineral inte skulle tillhöra fastighetsägaren utan staten. Att minerallagens bestämmelser innebär en inskränkning i fastig- hetsägarens rådighet över sin egendom är det ingen tvekan om. Någon proklamation om statligt ägande till mineralfyndigheter har dock aldrig att i lagen utmärka. ; jfr även : Vad som är fast egendom, 1967 s 82. I not 9 hänvisar till prop 24/1966 och anför att vad som sägs i denna proposition om att gruvfyndighet, som gjorts till föremål för särskilt besittningstagande, inte skulle vara i sig en del av den fasta egendomen, inte torde vara fullt adekvat. Principkaraktären av beståndsdel av fast egendom kvarstår enligt och den rätt som gruvinnehavaren förvärvar är endast en säregen begränsad sakrätt till fast egendom. Samma sak gäller gruvinnehavarens rätt till sådan mark på ytan som blivit inlöst. Markägarnas ställning vid bearbetning 197 gjorts i svensk lag. Staten gör heller inte längre anspråk på någon civil- rättslig äganderätt till mineralfyndigheter på enskilt ägda fastigheter Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att några bärande skäl för att inte anse koncessionsmineral – i likhet med annan materia i marken – som en del av fastigheten och därmed fastighetsägarens egendom, knappast går att finna. Genom minerallagstiftningen har staten dock inskränkt ägarens rätt att förfoga över denna del av sin egendom i syfte att möjliggöra eller underlätta mineralutvinning och i äldre tid även i syfte att direkt erhålla inkomster från gruvbrytningen. 8.3.2Markägaren har en passiv roll vid minerallet- ning och gruvbrytning Ett av de argument som framfördes av för förslaget att mineralfyndigheter borde förstatligas37 och som även utgjorde det främsta skälet till att jordägaravgälden avskaffades38 var att markäga- ren varken genom eget arbete eller kapitalinsats bidrar till att gruvbrytning kommer till stånd. Att malmen råkar finnas på en viss fastighet är inget som bör föranleda att den person som tillfälligtvis äger fastigheten berikar sig eftersom han ju inte gjort någon egen insats för att få till stånd malm- brytning. Prospektering är en mycket kostsam och ekonomiskt riskfylld verksamhet. Även gruvbrytning kräver stora investeringar och är inte nå- got som en enskild fastighetsägare normalt kan ägna sig åt. – sades det – anses mera rättvist att upptäckaren av malmen får tillgodogö- ra sig värdet av denna än att fastighetsägaren erhåller del i vinsten av bryt- ningen. I äldre tid befarades att ett system där fastighetsägaren inte fick del i vinsten av malmbrytningen skulle kunna medföra att denne hemlighöll mineralförekomster på sin fastighet. Denna risk torde emellertid – med hänsyn till den geologiska kunskap som finns och teknikutvecklingen på prospekteringsområdet – inte längre behöva beaktas i nämnvärd om- fattning. Mot argumentet att markägaren inte aktivt medverkat till att finna malmen och därför inte bör erhålla någon ersättning för vinsten av denna kan också invändas att fastighetsägaren i åtskilliga liknande fall får bära frukterna av ett passivt fastighetsägande. När det gäller exempelvis grus- eller stentäkt på hans fastighet, lär ingen sätta i fråga hans rätt att 37Se yttrande angående allmänna principer för en ny gruvlagstiftning, 1927 s 117 och 120 f. 38Prop 1974:32 s 130 198 Markägarnas ställning vid bearbetning exploatera naturtillgångarna själv eller att upplåta rätten till andra. Olika former av nyttjanderätt till fast egendom, t ex arrende av en obebyggd fastighet eller av jakträtt, kan också upplåtas av fastighetsägaren och med- föra betydande inkomster utan att dessa motsvaras av någon aktiv insats från ägarens sida. I själva verket får minerallagstiftningens reglering ses som ett undantag från en allmän princip, att det är markägaren som eko- nomiskt får tillgodogöra sig naturresurserna på den egna fastigheten. 8.3.3Ersättning utgår vid andra ianspråktaganden av annans egendom. Vid kommersiellt användande av annans egendom utgår i allmänhet er- sättning. Så är naturligtvis fallet vid frivilliga avtal. Också annars är det en allmän rättsgrundsats att den som tillgodogör sig eller nyttjar annans egendom, i allmänhet är skyldig att utge ersättning, oavsett om ägaren härigenom vållats skada eller olägenhet. Även vid tvångsvis ianspråktagande av annans fasta egendom utgår som huvudregel ersättning. I de flesta fall är expropriationslagen tillämplig och ersättning utgår då för marknadsvärdet av den ianspråktagna fastighe- ten eller – vid delexpropriation – den värdeminskning intrånget medför; värden som beror på marknadens förväntan att marken skall få en annan användning än den nuvarande – s k förväntningsvärden – ersätts dock inte. Även i sådana fall då marknadsvärdet av den ianspråktagna egendomen eller den värdeminskning som intrånget medför är mycket liten eller obe- fintlig brukar viss ersättning ändå utgå till fastighetens ägare. Expropria- tionslagens ersättningsbestämmelser tillämpas i allmänhet även då det är fråga om en enskild som med stöd av lag tvångsvis tar i anspråk annans fasta egendom. Som exempel kan nämnas fall då en kraftproducent med stöd av ledningsrättslagen bygger en kraftledning över annans fastighet för att distribuera ström till en kund. I fastighetsbildningslagen (1970:988) har emellertid undantag från huvudregeln att förväntningsvärden inte ersätts gjorts för sådana fall då mark genom tvång överförs från en fastighet till en annan genom fastighetsreglering. Då skall under vissa förutsättningar en form av vinstdelning ske, så att ersättningen till den avstående fastig- hetsägaren beräknas med hänsyn till markens värde sedan den överförts och eventuellt fått ett nytt användningssätt. Då det gäller ianspråktagande av på annans fastighet kan kon- stateras att staten inte längre har något direkt ekonomiskt intresse i mine- ralutvinningen. Staten gör heller inte anspråk på civilrättslig äganderätt till mineralfyndigheter och det råder knappast någon tvekan om att dessa är att anse som en del av den fastighet på vilka de är belägna och att de därmed Markägarnas ställning vid bearbetning 199 tillhör fastighetens ägare. Mineralutvinning torde därför i allmänhet – ut- om då fastighetsägaren själv bryter malmen – vara att se som ett överfö- rande av egendom från ett enskilt rättssubjekt till ett annat. Att mineralut- – liksom fastighetsreglering – ändå kan anses utgöra ett väsentligt allmänt intresse har redan berörts i annat sammanhang. Det sagda kan anses tala för att viss ersättning rimligen bör utgå till ägaren av den fastighet på vilken någon annan tillgodogör sig konces- sionsmineral. Skyddet för äganderätten i regeringsformen och egendomsskyddet i Euro- pakonventionen förutsätter att enskild egendom tvångsvis endast får tas i anspråk för att tillgodose angelägna allmänna intressen (enligt konventio- nen allmänna intressen). Det bör framhållas att detta krav i praxis lär ställas lågt; sålunda lär redan den omständigheten att ett ingrepp i annans egendom framstår som en klar fördel för en annan enskild persons fastig- het, anses tillräckligt för att uppfylla kravet.39 Under alla förhållanden lär, med det synsätt som ligger bakom minerallagen, mineralintresset utgöra ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt måste anses uppfyllda. En närliggande princip, som också grundar sig på och dess tillämpning av , är den s k proportionalitets- principen. Dess innebörd är i stora drag, att ett ianspråktagande av annans egendom förutsätter att det allmänna intresset av ingreppet överväger de skador och olägenheter det medför för den enskilde. Härvid spelar det av naturliga skäl en väsentlig roll för bedömningen i vad mån den enskilde kan räkna med ersättning med anledning av ingreppet. Principen har till- lämpats av Regeringsrätten i en rad avgöranden enligt den då gällande naturvårdslagen och den har föranlett en särskild bestämmelse i MB (7 kap. 25 §) Det är oklart vad proportionalitetsprincipen närmare kan inne- bära vid olika former av ianspråktagande av mark och enligt mine- rallagen, men det står i varje fall fullt klart att man måste beakta principen i detta sammanhang, bl a när det gäller markägarens rätt till ersättning. Ett argument för ersättning till fastighetsägaren också för den som tas i anspråk på fastigheten är således att lagstiftningen härigenom skulle stå i ännu bättre samklang med åtagande att respektera konventionen. Ett särskilt problem i detta sammanhang utgör emellertid minerallagens bestämmelser om bearbetningskoncession. 39 Jfr NJA 1996 s 110, som dock rör RF:s inverkan på äldre lagstiftning. 200 Markägarnas ställning vid bearbetning skall enligt 4 kap. 2 § minerallagen meddelas om en fyndighet som sanno- likt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Koncessionen gäller för av , med möjligheter till förlängning.40 Det finns emellertid inte något krav på att bearbetning verk- ligen påbörjas eller att koncessionshavaren begär markanvisning så att klarhet skapas beträffande vilken mark inom koncessionsområdet som kommer att tas i anspråk för bearbetningen och fastighetsägaren erhåller ersättning för denna. från fastighetsägarens synpunkt innebär detta att det med stor sannolikhet kommer att påbörjas gruvbrytning inom konces- sionsområdet men att det är ovisst när detta kommer att ske. Varierande metallpriser och kostnader för bearbetning kan göra att det inte är lönsamt att påbörja gruvbrytning och det är också tänkbart att förhållandena förändras så att någon bearbetning aldrig kommer till stånd. Någon omprövning av koncessionsbeslutet sker dock inte. Situationen för fastighetsägaren liknar i hög grad den som föreligger sedan ett expropriationstillstånd meddelats men innan expropriationstalan väckts vid fastighetsdomstolen. Enligt 3 kap 6 § expropriationslagen (1972:719) förfaller ett expropriationstillstånd om saken inte fullföljts genom ansökan om stämning till domstol från det att tillståndet beviljades. Har ett expropriationstillstånd förfallit på detta sätt kan nytt tillstånd för samma ändamål och till samma sökande endast beviljas om särskilda skäl föreligger. De nämnda bestämmelserna tillkom efter en uppmärksammad dom 1982 från i det s. k. Sporrong- Lönnrothmålet41. I målet hade regeringen med stöd av expropria- tionslag meddelat och förlängt expropriationstillstånd för två fastigheter i , så att tillstånden kom att gälla i 23 respektive . Syftet med expropriationstillståndet var att förbättra stadsplaneringen på Nedre . Expropriationslagen innehöll då varken regler om hur länge ett expropriationstillstånd maximalt kunde gälla eller när den exproprie- rande senast skulle väcka talan för att få expropriationen fastställd. Euro- padomstolen fann i sin dom att kränkt såväl rätten till rättegång i art. 6 som äganderättsskyddet i art. 1 i första tilläggsprotokollet. Man ut- talade beträffande den sistnämnda frågan att det var svårt att förstå varför inte lagstiftningen gav möjlighet till förnyade avvägningar beträffande de inblandade parternas intressen under den långa tid tillståndet gällde och att osäkerheten och olägenheterna för fastighetsägarna inte kunde uppvägas av de allmänna intressen som gjorde sig gällande. 40Se 3 kap 8 - 11 §§ minerallagen. 41ERD 52, MR 1/1985, Ser. A. Vol. Markägarnas ställning vid bearbetning 201 Då det gäller outnyttjade bearbetningskoncessioner torde det allmänna intresset i allmänhet vara mindre påtagligt än vid expropriation. Även om olägenheterna för markägaren vars fastighet berörs av en bearbetnings- koncession normalt torde vara mindre än de som förelåg för fastighets- ägarna i Sporrong-Lönroth-målet finns det ändå anledning att överväga huruvida minerallagens nuvarande bestämmelser om bearbetningskonces- sion kan anses fullt förenliga med äganderättsskyddet i Europakonventio- nen. 8.3.5Minskade negativa effekter av undersök- ningstillstånd på fastighetspriserna Det har under utredningens arbete framförts att redan beslutet om under- sökningstillstånd kan medföra negativa ekonomiska konsekvenser för fas- tighetsägare inom undersökningsområdet. Detta gäller särskilt i sådana områden där det finns möjlighet till annan alternativ markanvändning än skogsbruk. Sannolikheten av att gruvbrytning skall komma till stånd på fastigheter som omfattas av undersökningen kan lätt överskattas, vilket påverkar fastighetspriserna. I princip bör en sådan påverkan på fastighets- priset utgöra en ersättningsgill skada – en s k företagsskada – för fastig- hetsägaren, vilken enligt 7 kap 1 § minerallagen skall ersättas av den som har undersökningstillstånd. Det kan dock antas att bevissvårigheterna för fastighetsägarna är avsevärda när det gäller att styrka en sådan inverkan på fastighetsvärdet. Om ersättning utgick till fastighetsägaren för mineralens värde kunde detta motverka sådana negativa effekter på fastighetspriserna som nämnts. Den som förvärvar en fastighet inom undersökningsområdet kan i sådant fall utgå från att en eventuell malmfyndighet på fastigheten medför viss ekonomisk fördel för ägaren, även om fastighetens användbarhet som t ex fritidsbostad minskar eller upphör. 8.3.6En anpassning till vad som gäller i andra län- der Som framgått av kapitel 7 utgår ersättning till fastighetsägare för minera- lens värde i t ex . Enligt finsk rätt utgår ersättning till markägaren i form av dels en årlig tillståndsavgift, f n 120 per hektar och år, dels en brytningsavgift per ton malm som är beroende av värdet på den utvunna mineralen och bestäms av Handels- och industriministeriet efter yttrande från gruvnämnden. 202 Markägarnas ställning vid bearbetning I andra länder, där staten i civilrättslig mening äger malmen, utgår re- gelmässigt ersättning till staten i form av royalty. Denna kan beräknas på skilda sätt men är i allmänhet knuten till värdet av den utvunna malmen eller till gruvföretagets vinst. Ofta utgår även ersättning till markägaren för mer än skada och intrång. Det är i och för sig möjligt att gruvbrytning i vissa hänseenden är mer kostsamt i jämfört med andra länder, vilket i förening med det näringspolitiska målet att främja gruvnäringen kan motivera att någon av- gift till det allmänna inte behöver erläggas. Då det gäller en begränsad ersättning till enskilda rättssubjekt är dock detta argument knappast bär- kraftigt. Sammanfattningsvis kan konstateras att ur en internationell synvinkel avviker genom att innehavaren av en bearbetningskoncession varken behöver utge ersättning för malmens värde till staten i form av royalty eller till markägaren. 8.4Tänkbara former för ersättning vid gruvbrytning. Nedan skall ett antal möjliga system för ersättning till markägaren utöver den nuvarande ersättningen för skada och intrång presenteras. Den mest långtgående reformen vore att helt avskaffa den tvingande lag- stiftningen på området och låta fastighetsägare och gruvföretag i fria för- handlingar söka nå en överenskommelse om ersättningen i varje enskilt fall. Detta system fungerar då det gäller brytning av andra än de som omfattas av minerallagen. Det finns emellertid grundläggande och betydande skillnader mellan utvinning av koncessionsmineral och utvin- ning av andra , t ex sand, grus och olika former av sten. De sist- nämnda mineralen är relativt vanliga och tämligen lätta att lokalisera. Det existerar också en fungerande marknad för denna typ av fyndigheter och ett fungerande utbud. Vid lokalisering och utvinning av flertalet koncessionsmineral måste stora investeringar göras i prospektering och möjligheten att hitta en fyn- dighet är liten. Redan då prospekteringsarbetena inleds är det viktigt för prospektören att känna till vilka förutsättningar som kommer att gälla om en utvinningsbar malmkropp upptäcks. Detta skulle teoretiskt kunna ske genom att prospektören i förväg tecknade avtal med alla de fastighetsägare Markägarnas ställning vid bearbetning 203 på vilkas fastigheter han avser att söka efter malm och i detta avtal regle- rade vad som skulle gälla om gruvbrytning kommer till stånd. Undersökningsarbetena avser dock inledningsvis betydande områden med ett stort antal fastighetsägare. Även sedan de mer intressanta delarna av undersökningsområdet lokaliserats är många fastigheter ofta berörda. Det skulle föreligga betydande svårigheter för prospektören att på detta stadium närmare beskriva på vilket sätt en eventuell utvinning skulle ske. Avtalen skulle därför med nödvändighet bli mycket allmänt hållna. Olika fastighetsägare skulle ha olika reservationspris för den aktuella marken och vissa skulle helt motsätta sig gruvbrytning. Detta skulle medföra att de kostnader som lagts ned på prospekteringsverksamheten skulle riskera att gå förlorade om en eventuell malm råkar vara lokaliserad till just en sådan fastighet vars ägare inte vill upplåta malmen eller som har ett orimligt högt reservationspris. Ett system med krav på frivilliga överenskommelser mellan markägare och gruvföretag skulle alltså, på grund av det anförda, medföra mycket höga transaktionskostnader och torde i praktiken få till följd att prospek- teringsverksamheten i många områden av landet helt upphörde. Detta skulle i sin tur kunna medföra allvarliga sysselsättnings- och regionalpoli- tiska effekter. 8.4.2Förhöjd ersättning för skada och intrång utgick ersättning till fastighetsägaren för skada och intrång av den verkliga skadan. Som motiv för den förhöjda ersätt- ningen anfördes bl a att det fanns skadetyper som inte blev ersatta om er- sättningen endast motsvarade den ekonomiska förlusten. Hit hörde bl a ideella skador som t ex affektionsvärden och liknande. Den förhöjda er- sättningen avskaffades genom gruvlag, vilket motiverades med att ersättning vid bearbetningskoncession (utmål) härigenom likställdes med vad som utgick vid annat tvångsvis ianspråktagande av mark. Ersättning av marknadsvärdet har i svensk rätt förekommit även beträffande andra former av tvångsinlösen av fast egendom än i mi- nerallagstiftningen. Första gången sådan förhöjd ersättning förekommer torde vara i den första egentliga expropriationslagen – förordning om jords eller lägenhets avstående för allmänt behov – i vilken stadgades att ersättning skulle gäldas med fulla värdet och hälften därtill. avskaffades dock den förhöjda ersättningen i denna författning. vattenlag fanns motsvarande stadgande om fulla värdet och hälf- ten därtill, liksom ellag . har frågan om förhöjd ersättning vid vissa former av 204 Markägarnas ställning vid bearbetning tvångsvis ianspråktagande av fast egendom på nytt kommit att diskuteras. Således överlämnade () en utredning till regeringen med titeln och vinstfördelning vid intrång i fast egendom – betänkande av LRF:s markersättningskom- mitté. Utredningen – vilken till viss del bygger på professor och avhandling vid fastighetsreglering – föreslår som huvudregel att ersättning vid tvångsvis ianspråk- tagande av fast egendom skall utgå av marknadsvärdet. I de fall expropriation av fast egendom sker för att tillgodose kommersiell verksamhet anser att en vinstdelning skall ske mellan ägaren av den ianspråktagna fastigheten och dennes motpart.