sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — är merparten av ansvaret för detta fördelat inom fackområden på kultur-, miljö-, närings- och och därmed saknas ett ansvar för helheten. ·För att möta byggsektorns behov av förutsättningar för utveckling föreslår Byggkostnadsdelegationen* inrättande av en särskild enhet inom ett departement med ansvar för bostads-frågor. *Förslaget har framlagts av delegationens ordförande och vice ordförande. Delegationen vill betona att byggkostnader endast kan sänkas genom effektivisering av allt byggande. Särskilt statliga och övriga offentliga byggherrarna har därmed ett stort ansvar. Bostadssektorn kan inte isolerat arbeta för lägre kostnader då dess andel av det totala byggandet utgör endast en mindre del av hela byggmarknaden. Det skall också betonas att även annat byggande än bostadsbyggande drabbar konsumenterna, dels via skatten när det gäller infrastrukturbyggandet, dels indirekt vid allt annat byggande. Det krävs en bättre samverkan mellan konkurrens-, närings- och konsumentintressen för att lyckas sänka byggkostnaderna. ·Som en uppföljning av Byggkostnadsdelegationens arbete bör mål för utvecklingen av en konkurrenskraftig och effektiv svensk byggsektor sättas upp och förverkligas i samverkan mellan offentliga beställare. Byggkostnadsdelegationen föreslår att en första målsättning bör vara att minska byggkostnaderna , minska byggtiderna och att minska kvalitetsfelen . Därigenom kan förutsättningar skapas för lägre bygg- och boendekostnader samt större marknader skapas för byggsektorns företag. Förändra de statistiska systemen Byggkostnadsdelegationen har i kontakter med och påtalat behovet av att förändra de statistiska systemen. Nya underlag kan endast komma till stånd genom att utformas i ett samarbete med byggsektorn. Byggsektorn måste också motiveras till att delta genom att sektorns egen nytta av statistiken tydliggörs. En lättfattlig och korrekt statistik är ett effektivt verktyg för byggsektorns möjlighet att 18 Sammanfattning och förslag mäta sina framsteg. föreslår att varje myndighet ska få ansvar för det statistikområde man är mest lämpad att klara av. Ge i uppdrag att förbättra statistiken av bostadsbyggandet genom att: ·Sära statistiken så att samtliga ingående delkostnader i produktionskostnaden syns. ·Sära statistiken på typ av byggobjekt. Kommunala kostnader och avgifter Markprisets betydelse för produktionskostnaderna har ökat i framför allt tillväxtkommuner med attraktiva lägen. Där finns i de flesta fallen ett genomslag av någon form av marknadsprissättning. Politiskt skulle det vara möjligt påverka produktionskostnaderna genom att driva någon form av kommunal markprispolitik. ·Kommunerna skall uppmärksammas på att markpriser samt de kommunala kostnader som ingår vid uppförande av bostäder utgör en betydande del av den totala byggkostnaden. Ett behov av översyn av dessa kostnader är angelägen. Det är svårt att göra några ingående analyser av skillnader i kostnader för kommunala avgifter. Bland annat beroende på att det finns skilda administrativa rutiner. En annan förklaring är att den ekonomiska forskningen inom de kommunaltekniska områdena är begränsad. Det är angeläget att noggrant studera och analysera den framtida pris- och avgiftsutvecklingen. Detta gäller i synnerhet utvecklingen inom VA- och avfallsområdet. Det finns ett behov av att införa en oberoende prisövervakning där vissa utvalda marknadssegment kontinuerligt studeras och redovisas. Prisövervakaren bör vara en oberoende konsumentföreträdare, till exempel . Som ett komplement till den oberoende prisövervakningen kan en utvecklad och förbättrad granskning av den kommunala verksamheten Sammanfattning och förslag 19 som helhet genomföras. Revisionen ska vara ett instrument för att påvisa ineffektivitet och genom jämförelser stimulera en ökad kostnadsmedvetandet. ·Inför en oberoende prisövervakning av förbrukningsavgifter samt kommunala engångsavgifter. Rollen som prisövervakare ska vara en oberoende konsumentföreträdare som till exempel . ·Använd externa oberoende revisorer i den kommunala revisio-nen för att stimulera till ett ökat kostnadsmedvetande med inriktning mot bygg- och fastigheter. ·Öka insatserna på ekonomisk forskning inom ramen för det kommunaltekniska området för att studera och analysera den framtida pris- och avgiftsutvecklingen. ·Tydliggör exploateringskostnader i värdekedjan från råmark till byggbar mark genom att varje ärende föreläggs kommun- fullmäktige för beslut. Rekommendationer till kommuner: Vissa engångsavgifter kan minskas genom att; ·införa övergång till faktisk prissättning vid bygglov motsvarande högst självkostnad ·tillämpa enkelt planförfarande i större utsträckning. Skärp synen på konkurrens! Byggsektorns praxis vid prissättningen hindrar en effektiv konkurrens och befäster rådande marknadsstrukturer. Den slutliga effekten är höga kostnader för både varor och hela byggnader, dålig utveckling av både varor, lösningar och arbetsmetoder och svårigheter att få avsättning för produkter och tjänster. För att konkurrens ska uppstå krävs att priserna är synliga. Rabatter gör prisbilden diffus och svåranalyserad. Många aktörer upplever sig få bra priser om man får en bra rabatt. Det är vanligt att upphandlingen av material handlar mer om priset och rabatterna än om de verkliga kostnaderna. Det beror delvis på att det finns en stor mängd produkter och att köparens kunskap om de enskilda produkterna är 20 Sammanfattning och förslag Rabattsystemen är strategiskt viktiga för flera av grossisterna och tillverkarna som ett led att binda kunder till sig. Trohetsskapande rabatter är i princip förbjudna men de sammantagna effekterna av de rabatter som förekommer kan vara densamma. Den bristande pristransparensen uppstår till följd av samtliga aktörers agerande i värdekedjan. Det är därför fel att leta enskilda syndabockar till de ineffektiviteter som uppstår. För att bryta de ineffektiviteter som uppstår i dagens värdekedja krävs förändrade roller och ett annat marknadsuppträde hos samtliga aktörer. Det krävs en kundstyrd aktörskedja, eller olika nätverk, för att styra varors pris och kvalitet så att kunderna kan och vill köpa dem. Aktörernas processer måste integreras till en mer sammanhängande process. En ökad konkurrens kräver också en förändrad byggprocess! Det kan uppstå många olika konkurrensbegränsningar genom företagens agerande. Företag kan till exempel samarbeta för att utestänga konkurrens. Den triviala lösningen på de konkurrensproblem som uppstår till följd av den bristande pristransparensen är att kräva synliga nettopriser. Det är dock lättare sagt än gjort. I grunden skapas dessa problem av den sammantagna effekten av aktörernas beteende. En öppen redovisning av rabatter och andra försäljningsvillkor kan skapa incitament även för mindre aktörer att finna samverkans- möjligheter som kan stärka deras marknadsmakt mot material-tillverkare och större konkurrenter. Om en öppen redovisning inte sker, är det också svårt att avgöra om rabatter är trohetsskapande. Det går inte att avgöra vilken prestation en köpare får betalt för. Byggsektorn har en historia som innehåller en tradition av olika konkurrensbegränsande förfaranden. Delegationen har också fått klagomål på oseriösa anbud från anbudslämnare eller ovilja att lämna anbud på vissa marknader. Det är viktigt att konkurrensfrågorna får en mer framträdande roll i byggsektorn. En skärpning av konkurrensbevakningen är därför speciellt viktig för byggsektorn. ·Skärp konkurrensbevakningen av byggsektorn. ·Ge i uppdrag att, tillsammans med bygg- materialmarknadens aktörer, klargöra vad som gäller för att de olika typer av rabatter som tillämpas ska anses vara trohetsskapande eller leda till en selektiv försäljning som kan anses hämma konkurrensen. Banden mellan konkurrens- och konsumentpolitiken bör förstärkas. Konsumenterna är en stor aktör i byggsektorn i egenskap av köpare av både varor och tjänster. På vissa delar av marknaden, till exempel Sammanfattning och förslag 21 bostadsmarknaden, är hushållen den enskilt största aktören. Det är därför angeläget att konsumentlagarna ger ett starkt stöd för konsumenten, och att de känner till detta, när företagens agerande skadar konsumentintresset. Konsumentlagarna anger att säljaren ska redovisa skäligt pris som kan jämföras med andra priser. Allmänheten känner inte till Konsumentlagarnas lämplighet inom byggområdet. Det är till exempel viktigt att det finns en kompetens om byggentre- prenadfrågor hos konsumentrådgivarna i kommunerna. Rekommendation till konsumenter: ·Använd konsumentlagarna vid köp av byggtjänster till det egna hushållet. Använd konsumentrådgivningen på orten. ·Ge i uppdrag att undersöka hur konsument- lagarnas tillämplighet fungerar vid konsumenters köp av bygg- tjänster vid entreprenader. Små byggherrar och konsumenten har en svag ställning som byggherre enligt PBL. PBL måste ta hänsyn till detta och understödja små byggherrars möjligheter att ta sitt nya ansvar och stärka deras svaga ställning som köpare. Avsikten är även att förbättra utfallet av PBL:s krav på producentansvar och kvalitetskontroll hos säljarna. ·Delegationen ansluter sig till det förslag som lagt () angående en ändring i PBL som ger byggnads- nämnden rätt att ta avgift för att kunna göra tillsynsinspektioner av känsliga byggdelar vid bedömt svag kompetens i projekt. Offentliga beställare kan agera för marknadsvård De offentliga beställarnas samlade dominans innebär en stark makt som kundgrupp. Det är därför särskilt angeläget att offentliga köpare utvecklar goda konkurrensförhållanden bland byggsektorns leveran-törer av varor och tjänster. Den offentliga sektorn kan påverka den allmänna utvecklingen dels genom sin tyngd som aktör, dels som inspiratör för 22 Sammanfattning och förslag Genom val av upphandlings- eller byggprocessform kan man påverka konkurrensen och byggkostnaderna i senare led. Den offentliga sektorn kan introducera innovativa modeller när man upphandlar byggtjänster. Rekommendationer till offentliga beställare: Offentliga beställare bör agera så att: ·Projekt definieras så att det är möjligt att utforma den upphandlings- och byggprocessform som ger det affärsmässigt bästa resultatet i såväl bygg- som förvaltningsskedet. ·Projekt bör delas in i lämpliga delar, så att även småföretag eller nätverk av småföretag kan lämna anbud på delar av entreprenaden. ·Leverantörer av varor och tjänster bör upphandlas på mätbara kriterier. Som ett led i detta är det viktigt att kräva att anbud redovisas uppdelade i material, arbete och transporter och att valda material eller lösningar går att identifiera, värderas och kostnadsbedömas. ·Upphandling med avseende på kvalitet och kostnad innebär också att aktivt söka bra leverantörer utanför den lokala byggkulturen eller utanför . ·Byggherrens krav ska även slå igenom hos total- eller generalentreprenörers upphandling av underleverantörer, så att byggherrens krav gäller för samtliga leverantörer. Återigen innebär detta exempelvis att även underentreprenörers anbud ska redovisas i kostnader för material, arbete och transporter. Det är viktigt att utvärdera offentliga upphandlingar för att kunna sprida information om de goda exemplen. Exempelvis har projektet inte utvärderats och modellen har därmed inte dokumenterats för spridning. Särskilt goda eller dåliga exempel bör därför väljas för speciell utvärdering. ·Ge i uppdrag att göra återkommande revisioner av särskilt viktiga offentligt genomförda upphand-lingar av bygg- och anläggningsprojekt för att sprida kännedom om dessa. Sammanfattning och förslag 23 De offentliga beställarna kan användas för att utveckla bättre konkurrensförhållanden och en effektivare marknad i kraft av sin samlade starka ställning som köpargrupp. Stat, kommuner och landsting kan som politiska uppdragsgivare och som ägare ge ägardirektiv i denna riktning. Rekommendationer till staten som ägare: Staten bör som ägare tillgodose att: ·Det sker en årlig intern revision och uppföljning av samtliga genomförda upphandlingar av byggentreprenader. Det kan utgöra en grund för erfarenhetsåterföring och förbättringar så att förvaltningen på ett mer systematiskt sätt kan påverka byggandet i riktning mot ökad konkurrens. ·Ge offentliga byggherrars upphandlande enheter en högre status. För att offentliga beställares arbete i konkurrensfrågor ska komma igång föreslås att ägarna finner former för att inleda gemensamma diskussioner kring offentliga beställares betydelse som köpare och hur deras upphandling påverkar prisbildning och konkurrens. ·Byggkostnadsdelegationen föreslår att företrädare för statliga beställare ges i uppdrag att utveckla upphandlingsrutiner som inte bara vårdar den marknad som finns utan även utvecklar marknaden mot en större mångfald. Arbetet ska innehålla utveckling av rutiner hur en erfarenhetsåterföring kan komma till stånd och tillvaratas av inblandade aktörer i byggprojekt. Erfarenhetsåterföring ska grundas på analyser efter genomfört projekt. De statliga beställarna skall till detta arbete inbjuda , och . Syftet är att undersöka om förutsättning finns till bredare samordning mellan olika offentliga beställare. Det är också viktigt att reglerna på upphandlingsområdet anpassas till de förändringar som sker i ekonomin. IT-utvecklingen innebär att det skapas helt nya förutsättningar för inköp och upphandling. Det kan också bli ett kraftfullt instrument för offentliga beställares möjligheter att hitta nya leverantörer och pressa kostnader genom konkurrens. 24 Sammanfattning och förslag · Anpassa till inköp och upphandling via internet. Kommunerna har en viktig roll att spela för hur väl konkurrensen fungerar och utnyttjas i byggsektorn. En mark- och bostadspolitik bör syfta till goda konkurrensförhållanden och ge utrymme för en mångfald av aktörer och bostadsformer för konsumenterna. För att påskynda byggandet av flerbostadshus måste planberedskapen vara god. Ge kommunerna i uppdrag att: ·Upprätta bostadsförsörjningsplaner med utgångspunkt från kommunens befolkningsutveckling och bostadskonsumenternas olika behov och betalningsförmåga. ·Planerna skall stödjas av en bättre planberedskap och hanteringsrutiner som medger att bostadsförsörjningen fullföljs och vidmaktshålls. Det finns en mängd inträdeshinder till olika byggmarknader. Förekomsten av importkonkurrens är ett viktigt inslag för att öka konkurrensen i byggsektorn. Möjligheterna till export är också viktigt för att vidga svenska företags marknader och på så sätt öka incitamenten att utveckla nya produkter och produktionsmetoder. Det finns inte några formella hinder för att använda importerade produkter från tillverkare på den inre marknaden. Det är byggherrens motstånd att prova nya leverantörer som är det största hindret för importkonkurrens. Självklart skulle ett fungerande byggproduktdirektiv underlätta importkonkurrens, men det är inte uteslutet att också information om alternativa leverantörers priser och möjligheter till import och export skulle kunna öka handeln mellan länderna på den inre marknaden. Sammanfattning och förslag 25 ·Ge i uppdrag att göra sitt arbete med kartläggning av handelshindren för import/export mer känt så att fler hinder inrapporteras. Det gäller även förfaranden vid upp- handling som kan begränsa konkurrensen. Arbetet bör ske i samråd med andra berörda myndigheter som till exempel SWEDAC och . ·Ge och ett gemensamt uppdrag att marknadsföra och förankra sin import- och exportunderlättande verksamhet i samverkan med köpare i byggsektorn. Det bör ske genom riktad och ständigt uppdaterad branschinformation. Om avtal sluts mellan de nationella ackrediteringsorganen kan det bilda grund för enklare import och export av byggprodukter. SWEDAC har avtal med fjorton länder inom vissa produktområden. ·Ge SWEDAC i uppdrag att träffa avtal med fler EU-länders nationella ackrediteringsorgan för att underlätta godkännande av respektive nations byggprodukter och därmed möjliggöra ökad handel. Arbetet med att genom frivilliga åtaganden miljöanpassa byggsektorn kan resultera i nya föreskrifter och standarder, som i sin tur kan utvecklas till betydelsefulla spelregler för hela byggmarknaden. Rekommendation till regeringen: ·De spelregler som kan ha betydelse för möjligheterna till inträdet på en marknad ska fastställas av staten och inte av de befintliga företagen på marknaden. Arbetet med miljökrav på byggområdet måste organiseras på ett sådant sätt att de etablerade företagen inte kan begränsa konkurrensen. Att det finns små aktörer med naturgrustäkter är en prispressande faktor. I och med att etablering av bergskrossverksamhet är så kapitalkrävande finns det en risk att de små aktörerna kommer att slås ut. Utvinning av naturtäkter minskar eftersom det är ett uttalat miljömål att minska uttaget av naturgrus, därför har också en skatt införts på naturgrus. är en viktig insatsvara i allt byggande. 26 Sammanfattning och förslag ·Ge Länsstyrelserna i uppdrag att redovisa framtida täktbehov och inkomma med förslag till hur täkttillståndsförfarandet kan utformas utan att miljö- och resurshushållningsaspekterna hämmar konkurrensen inom byggandet. Byggprocessen kan utvecklas innovativt för att förändra dagens statiska förhållanden, där samma processer för upphandling, utformning och leverans dominerar och rum. Särskilt byggherren som initiativtagare till och senare köpare av projekt måste utveckla sin roll. Byggprocessens värdekedja måste behandlas av staten med spelregler för konkurrens och/eller av aktörerna själva. Studier kring värdekedjor inom byggsektorn behövs. Byggsektorn är alltför kunskapsmässigt isolerad från övrig industri, där styrmedel finns som mycket väl skulle överföras på byggandet och kunna förbättra effektivitet och produktivitet inom produktionen. Detta gäller bland annat logistik. Accelererat utvecklingsarbete kan ske genom ökad närhet till andra branscher. Rekommendationer till högskolor och universitet: ·Initiera studier där byggsektorns värdekedjor jämförs med övrig industris värdekedjor. ·Initiera logistikstudier av vissa strategiska byggmaterials väg och prisförändringar genom värdekedjan från tillverkare till konsu- ment En utveckling av byggprocessen och av byggsektorn kan ske om en övergång görs från ett projektorienterat byggande till ett process- orienterat. Utvärderingar är viktiga för att komma bort ifrån kortsiktiga mål och utveckla långsiktiga målsättningar. Utvärderingar bör syfta till att skapa nyckeltal, som kan fungera som jämförelse från projekt till projekt och understödja förändringen mot processbyggande. I långsiktigheten ingår även att bygga för förvaltning. Av detta följer naturligt en övergång till att värdera byggprojekt utifrån livscykel- ekonomiska konsekvenser och inte efter anbudskostnad. Fastighets- ägare kan minska sina kostnader genom att välja material och lösningar ur ett livscykelekonomiskt perspektiv. Sammanfattning och förslag 27 Rekommendationer till fastighetsägare: ·Utarbeta nyckeltal för drift inom beståndet. ·Ge ägardirektiv kring kostnader och kvalitet till byggande och förvaltande enheter. ·Profilera byggherrens roll som verkställande part för fastighetsföretagets långsiktiga intressen genom att införliva förvaltningskraven i upphandlingsunderlagen. Detta medför också att nyckeltal för förvaltning måste utarbetas av byggherren och förvaltningen gemensamt för att kunna värdera anbuden. Köparmakten hos alla köpare kan stärkas genom att övergå till process- inriktning. För detta krävs tillförlitliga jämförelsetal mellan projekt. Rekommendationer till byggsektorns aktörer: ·Utveckla nyckeltal som överbryggar projekt och därmed inleder en utveckling bort från enstaka projekt och till ett process- orienterat byggande. Utvärdera rutinmässigt projekt under bygg- och förvaltningsfasen. ·Minska kostnader och stärk kvalitetsutvecklingen genom att upphandla aktörer för flera projekt i rad. Sätt mätbara mål för varje projekt som utgångspunkt för förbättringar i nästa. Köparmakten hos alla köpare kan stärkas genom att ställa krav på kort- och långsiktig kvalitet, vilket även inriktar byggsektorns leverantörer mot konkurrens kring bästa kundnytta. Rekommendationer till byggherrar: ·Integrera design, produktion och förvaltning i alla byggprojekt. ·Upphandla entreprenader på livscykelkostnader och inte bara på investeringskostnad. Detta ökar trycket på att säljarna levererar rätt kvalitet till den kostnad som gagnar beställaren mest långsiktigt. Förändringar av byggsektorns statiska tillstånd måste initieras av hela köparsidan på marknaden. En utveckling mot dynamik och tillväxt av marknadens bästa leverantörer sker om starkare köpare kräver synliga priser och bedömningsbar kvalitet. Köparmakten bör användas till detta genom att ställa krav på säljarna om synliga priser och kvaliteter. 28 Sammanfattning och förslag Rekommendationer till byggsektorns aktörer: ·Kräv att alla leverantörer av material och entreprenadtjänster ska specificera sina anbud i arbete, material och transporter samt i förekommande fall övriga hjälpmedel. ·Meddela leverantören att en särskild lista på angivna varor kan komma att prisundersökas och för eventuell upphandling i samverkan med leverantören via näthandel på Internet. ·Inrikta upphandling entydigt på kvalitet (exempelvis resurshushållning, vattenskadesäkring) för att driva på innovationer av idéer och produkter. ·Kräv att leverantörer av byggmaterial och system redovisar kvaliteter tydligare och offentligt. Köparna kan driva på utvecklingen och stärka sig själva genom samverkan sinsemellan. Att inleda och utveckla köparsamverkan i ständigt nya former är viktigt för byggsektorns utveckling. Rekommendation till små byggherrar: ·Många köpare med likartade projekt kan göra en gemensam upphandling och få detta att fungera som en process genom att de tillsammans blir en kollektiv flergångsbyggherre. Det finns metoder som stärker både beställarens kompetens och makt som köpare. är ett upphandlingsverktyg för offentliga beställare, men är mycket användbart även i den privata sektorn. LOU:s kärnpunkt är att upphandla på kriterier, inte på lägsta pris, utan det pris som motsvarar kriterierna. Avsikten är därmed att driva på en ständig utveckling av säljarna. Detta medför att byggsektorn måste vara beredd att omvandla sitt sätt att fungera och att mängden företag som kan leverera önskad kvalitet och pris växer. Dynamiken som kan uppstå genom dessa öppet redovisade konkurrenskriterier förutsätter dock en kunnig köpare. driver därför även på köparens utveckling av sin kompetens genom att kräva att denne definierar mätbara eller verifierbara kriterier för att gynna de bästa och mest utvecklingsinriktade företagen och inte de utvecklingsobenägna, som kan ha de lägsta priserna, men kommer att ha både högre priser och lägre kvalitet än de som effektiviserat sig. Det ligger alltså i köparens intresse att ständigt utveckla sin kompetens för att kunna göra bättre och bättre upphandlingar genom att utveckla mängden av bra leverantörer. Metoden kunde fungera generellt mycket bra för alla köpare inom byggsektorn. EG:s upphandlingsdirektiv har friare skrivningar än . Sammanfattning och förslag 29 · Anpassa till EG:s upphandlingsdirektiv. Upphandlingen skapar projektets värdekedjor och medför att byggprocessen kommer att fungera på ett visst sätt. Det är därför särskilt viktigt att inleda ett utvecklingsarbete kring upphandling. Upphandlingen bör ses som den inköpsprocess som ska lägga grunden till den byggprocess byggherren bedömt lämplig för att få rätt slutresultat. Byggherrens upphandling – eller snarare inköpsprocess – måste ske efter en utvecklad och genomtänkt strategi. Här behövs ett stort utvecklingsarbete kring hur upphandlings- och byggprocess- modeller flätas samman. Den offentliga, landstings- och kommunorienterade beställar- kompetensen har objektivt sett bäst förutsättningar att utvecklas till en förebild för andra aktörer och därmed att förändra den rådande byggkulturen.