sou · GOB3126d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den bör t.ex. placeras på ett sådant sätt att den som passerar inte drabbas av onödigt obehag och besökarna bör på lämpligt sätt upplysas om att hund finns i inpasseringen. Det får enligt kommissionens uppfattning emellertid anses ute- slutet att söka med hund på person för att upptäcka narkotika. Däremot bör hunden kunna användas i samband med kroppsvisitation på så sätt att den får lukta på lösa föremål som kläder som besökaren tagit av sig, väskor, paket och annat som kan omfattas av kroppsvisitationen. Vid den ytliga kroppsbesiktning en besökare kan underkastas är det emellertid uteslutet att hund när- varar. I detta avsnitt har kommissionen behandlat frågan om att an- vända hund vid inpasseringskontroll. Kommissionen återkommer i avsnitt 6.3.3 även till andra frågor som rör möjligheten att använda hund inom kriminalvården. 6.3.2Glasruta i stället för bevakat besök? förslag: bör få möjlighet att besluta att det vid viss anstalt eller avdelning av an- stalt, liksom i häkte, skall vara möjligt att ersätta bevakade besök av besök som sker under sådana förhållanden att den intagne och den besökande inte kan överlämna föremål till varandra, t.ex. genom att de skiljs åt av en glasruta. har tidigare understrukit vikten av en vidsträckt rätt för intagna att ta emot besök. Kommissionen har också tagit avstånd från tanken på att inskränka besöksmöjligheterna mer än vad som är möjligt , även om det i sig skulle kunna minska inflödet av narkotika till anstalter och häkten. Inte heller anser kommissionen att man bör använda bevakade besök, dvs. besök under närvaro av en anstaltstjänsteman, på andra grunder än . Sådana besök förekommer enbart när det verk- ligen behövs av säkerhetsskäl och en individuell prövning av om ett besök skall vara bevakat eller inte måste göras. Vid anstalter med ett stort antal narkotikadömda eller narkotikamissbrukare finns det inte sällan anledning att pröva om ett besök bör vara bevakat. Att bevaka besök är resurskrävande ef- tersom en kriminalvårdstjänsteman måste närvara ; syftet med bevakningen i dessa fall är ju att förhindra att besökaren överlämnar narkotika till den intagne. Till har det också framförts att det inom kriminalvården inte alltid finns tillräckligt med resurser för att kunna avdela personal till bevakning av besök. Något alternativ till bevakning finns inte och för den intagne innebär det att han eller hon inte får ta emot besöket. Mot bakgrund av den vikt Nar- anser att man måste lägga på besöken är detta givetvis inte tillfredsställande. De senaste årens utveckling med ett ökat antal narkotikamissbrukare på landets anstalter som kriminalvården fått minskade resurser talar inte heller för att situationen skulle bli bättre. Det finns därför enligt Narkotika- kommissionens mening mot denna bakgrund anledning att diskutera alternativa lösningar till att låta en tjänsteman bevaka be- söket. Som framgått ovan är det givetvis inte någon bra lösning att neka besök. Inte heller anser kommissionen att man bör sätta kraven för bevakning lägre. Har man väl bedömt att det föreligger en så stor risk för att en besökare skall försöka smuggla in narkotika att den intagne inte bör få träffa besökaren ensam bör man inte göra avkall på bevakningen. Vad som enligt kommissionens mening i stället återstår att diskutera är om det finns några alternativ till bevakning som förhindrar att den intagne och besökaren kan överlämna föremål till varandra. föreslog i sitt huvudbetänkande en sådan lösning.21 Enligt förslaget skulle besök tas emot under sådana for- mer att den intagne och besökaren varken kunde överlämna före- mål eller komma i fysisk kontakt med varandra, t.ex. genom att de skildes åt med hjälp av en glasruta. tanke var emellertid att antalet besök som var föremål för någon form av kontroll skulle öka i påtaglig utsträckning genom att använda glas- ruta vid sidan av bevakade besök; kontrollerade besök föreslogs dessutom bli huvudregel i anstalter där det förekom narkotika. Regeringen ansåg att användning av besöksrum som är så utfor- made att de omöjliggör överlämnande av föremål i och för sig skulle kunna vara ett verksamt medel för att hindra att narkotika och andra otillåtna varor kommer in till anstalten genom besöket. Denna form av kontrollerat besök ansåg regeringen dock framstå som främmande för svenska förhållanden, och ansåg att det fanns risk för att den skulle kunna leda till en avsevärd försämring av an- staltsklimatet. Enligt regeringens mening fanns det därför för när- varande, dvs. , inte tillräckliga skäl att vid sidan av den 21 Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) s. 240 f. nuvarande ordningen införa en sådan möjlighet till kontrollerade besök. hade inte någon annan uppfattning.22 Dessvärre måste man konstatera att situationen i anstalterna för- sämrats . Därför bör man enligt kommissionens mening återigen diskutera införandet av s.k. glasruta som otvivelaktigt skulle kunna utgöra ett effektivt hinder mot införsel av narkotika till anstalter och häkten. Till skillnad från Fängelse- utredningen anser emellertid att man inte bör utöka möjligheterna till besökskontroll; besök bakom glasruta skulle i så fall endast kunna användas i stället för bevakat besök. Genom att öppna för ett sådant alternativ skulle fler besök kunna genomföras än vad som är möjligt och kriminalvårdspersonal lösgöras som i stället skulle kunna ägna sig åt andra klientvårdande uppgifter. kan inte se att införandet av glasruta skulle leda till en försämring av anstaltsklimatet. Vad som snarare skulle kunna försämra klimatet är om intagna nekas att ta emot besök därför att det inte finns möjlighet att avsätta personal till bevakning. Vidare bör man i sammanhanget understryka att en intagen givetvis inte skulle kunna tvingas att ta emot ett besök bakom glasruta. Vill inte den intagne att besöket skall genomföras på detta sätt skulle han eller hon, liksom då bevakning inte kan erbjudas, komma att nekas att ta emot besöket. Kommissionen kan vidare föreställa sig att man såväl från den intagnes som den besökandes sida i vissa fall skulle känna mindre obehag om man kan få tala i lugn och ro, om än med en glasruta mellan. Vid ett bevakat besök lyssnar kriminalvårdstjänstemannen till allt som sägs och inte heller i dessa fall – då det alltså endast är fråga om bevakning för att förhindra överlämnande av föremål – får någon fysisk kontakt ske. Sammantaget anser att övervägande skäl talar för att kriminalvården nu bör få möjlighet att utforma besöksrum på ett sådant sätt att den intagne och besökaren för- hindras överlämna föremål till varandra genom att de skiljs åt av en glasruta. Besöksrummen måste givetvis utformas så att besöket, trots glasruta, kan ske under sådana förhållanden att de skapar minsta möjliga obehag. Det innebär bl.a. att både den intagne och besökaren skall få sitta i lugn och ro utan närvaro av andra besökare, intagna eller kriminalvårdstjänstemän. 1994/95:124 s. 35, bet. 1994/95:JuU20 s. 8. En ny bestämmelse föreslås i 29 § lagen (1974:203) om kriminal- vård i anstalt som ger möjlighet att besluta att det vid viss anstalt eller avdelning av anstalt skall vara möjligt att ersätta bevakade besök av besök som sker under sådana förhål- landen att den intagne och den besökande inte kan överlämna föremål till varandra. Även vad gäller besök i häkte föreslås en möj- lighet för kriminalvården att införa denna form för besök i de fall då bevakning beslutas på den grunden att man vill förhindra över- lämnande av föremål. Avslutningsvis vill återigen under- stryka att besök under sådana former som föreslagits endast är avsedda att ersätta bevakade besök. Det innebär att en individuell prövning av om ett besök skall vara bevakat eller inte först måste göras och att beslut om bevakning endast fattas när det verkligen behövs av säkerhetsskäl. Först därefter kan den intagne ges alter- nativet att ta emot besöket bakom glasruta. 6.3.3Visitation av häktes- och anstaltslokaler med hjälp av hund bedömning: har inte funnit annat än att narkotikahundar kan utgöra ett viktigt hjälpmedel i arbetet med att upptäcka narkotika på häkten och i anstalter. Det finns inte heller några formella eller andra hinder mot att kriminalvården införskaffar eller använder hundar vid visi- tation av lokalerna. Det får ankomma på att avgöra huruvida det finns behov av ytterligare hundar i verksam- heten, var dessa i så fall bör placeras och i vilken utsträckning medel bör eller kan avsättas för detta ändamål. Några rättsliga hinder för polis- eller tulltjänsteman att som hundförare biträda kriminalvården vid visitationer av häktes- och anstaltslokaler kan enligt bedömning inte anses föreligga. En av de synpunkter som framförts till är att man borde få tillgång till fler narkotikahundar inom kriminal- vården. Dessa skulle kunna användas för genomsökning och visitation av anstaltslokalerna men också för kontroll av besökare och andra vid inpassering till anstalten. Också i den s.k. har denna fråga tagits upp. Där konstateras att erfarenheterna av narkotikahundar för eftersökning är goda. har mestadels externt rekvirerade hundar från tul- len och polisen använts eftersom antalet hundar ägda av kriminal- vården minskat . Detta anser arbetsgruppen vara negativt eftersom de externa hundarna inte alltid finns tillgängliga när de bäst behövs. Från såväl kriminalvårdspersonal som varit i kontakt med som i har det dessutom framförts att det i vissa fall uppkommit tveksamheter beträffande de lagliga förutsättningarna för polis och tull att medverka vid visitationer inom kriminalvården. För polisens medverkan vid visitation av de intagnas bostadsrum har det i vissa fall bedömts förutsättas beslut om husrannsakan, medan några problem inte synes ha förelegat vid användande av tullens hundar och hund- förare. 6.3.3.2Allmänt om visitation av lokaler Kriminalvården kan kontrollera inte bara de gemensamma utrym- mena i en anstalt utan även de intagnas bostadsrum liksom väskor och andra förvaringsanordningar oavsett var i lokalerna de finns så länge de intagnas kroppsliga integritet inte träds för när. Någon uttrycklig bestämmelse finns inte i kriminalvårdslagstiftningen men själva frihetsberövandet har ansetts innebära en sådan rättighetsinskränkning av så övergripande och vittgående slag att visitationer av utrymmen och egendom inom anstalten i jämförelse därmed framstår som helt underordnade åtgärder. De intagna har vidare inte ansetts kunna tillerkännas någon egentlig besittnings- rätt eller dispositionsrätt över förvaringslokalen i förhållande till myndigheterna.23 Detsamma gäller för häkteslokaler. slog i sitt slutbetänkande fast att kontroller av de intagnas bostadsrum och förvaringsanordningar utgör hus- rannsakan och såg sig inte övertygad om riktigheten i den uppfatt- ning som framförts ovan. Därför ansåg det lämpligt att införa en uttrycklig rätt för kriminalvården att rutin- mässigt – utan särskild misstanke om brott eller annat otillåtet 1978/79:62 s. 28. förfarande – underkasta bostadsrum samt väskor och andra för- varingsanordningar kontroll.24 Någon sådan lagstiftning har emel- lertid inte införts. fram fanns inom kriminalvården s.k. visitationspatruller för eftersökning och kontroll av bl.a. narkotika på anstalterna. Verksamheten omfattade som flest sju enheter på sju olika anstalter och i varje patrull ingick ett hundekipage. Patrullerna svarade för särskilda visitationer och säkerhetsarbete i första hand vid den egna anstalten men utförde också visitationsuppdrag på anstalter och häkten som låg geo- grafiskt nära hemanstalten. Inrättandet av de särskilda patrullerna bedömdes vara en nöd- vändighet eftersom personalens kunskaper inom narkotikaområdet var bristfälliga och alternativen få. I takt med ändrade förutsättningar och ett mera decentraliserat synsätt kom patrullverksamheten dock efter hand att framstå som ett hin- der i arbetet med att få hela kriminalvårdsorganisationen engagerad i att förebygga, upptäcka och kontrollera narkotikamissbruk på an- stalterna. En av tillsatt arbetsgrupp gjorde en genomgripande översyn och analys som presenterades i rappor- ten Visitationspatrullernas verksamhet och organisation – en översyn. Förutom vad som nämnts konstaterade arbetsgruppen att hundekipagens mesta tid ägnades till annat än aktiv sökning; den största enskilda tidsåtgången var restid mellan olika anstalter och annan spilltid. beslutade Kriminal- vårdsstyrelsen att de särskilda visitationspatrullerna skulle avvecklas. Efter avvecklingen av visitationspatrullerna har bl.a. säkerhets- ansvariga utsetts på såväl regional som lokal nivå och tyngdpunkten i det dagliga säkerhetsarbetet har överförts till den lokala baspersonalen. Regionmyndigheterna bedömde också efter avvecklandet av visitationspatrullerna att den nya organisationen medfört ett tydligare ansvar, ett effektivare resursutnyttjande och att narkotikakontrollinsatserna ökat i såväl omfattning som kvalitet.25 Enligt de allmänna råd som utfärdat skall visitation och kontroll av bostadsutrymmen och andra lokaler där intagna vistas företas i syfte att försvåra förvaring av t.ex. narkotika. Samtlig personal har ansvar för att visitationer blir ut- 24SOU 1993:76 s. 348. 25Kriminalvårdsstyrelsens anslagsframställning för /96 (bil. 12 s. 73 f). I första hand åvilar ansvaret den personal som har sin tjänst- göring förlagd till en viss lokal, t.ex. en bostadsavdelning eller en arbetslokal.26 I den säkerhetshandbok givit ut har rutinerna kring visitationer av bostadsrum och övriga utrymmen också givits stort utrymme. Här kan nämnas att grundlig visitation utfördes i drygt 61 000 celler och övriga lokaler i anstalt. I häktena uppgick dessa till närmare 31 000. Fynden av narkotika var få i förhållande till omfattningen av visitationer.27 har inte funnit annat än att narkotika- hundar otvivelaktigt kan utgöra ett viktigt hjälpmedel i arbetet med att upptäcka narkotika på häkten och anstalter. Det finns inte heller några formella eller andra hinder mot att kriminalvården innehar och använder hund för visitation av lokalerna. Frågan om i vilken utsträckning kriminalvården själv bör äga sådana hundar är dock en kostnadsfråga. finns det inom kriminalvården endast ett par narkotika- hundar. Det finns emellertid ett relativt stort antal utbildade narkotikahundar att tillgå hos såväl polisen som tullen. Mot den bakgrunden har gjort bedömningen att kriminal- vården endast skall äga egna hundar i de fall som externa resurser inte finns att tillgå. I stället för att som bygga samarbetet myndigheterna emellan på ett tämligen formlöst sätt, föreslås vidare att samarbetet formaliseras genom avtal och kostnads- reglering. har därför föreslagit att preliminära avtalsförhandlingar bör föras regionvis med polis- och tull- myndigheter. Slutligen bör, enligt , tull och polis samordna sina resurser gentemot kriminalvården och anvisa till- gängliga resurser medan kriminalvården å sin sida bör systematisera användningen av narkotikahundar. Enligt mening måste det ankomma på att utifrån en helhetsbedömning avgöra huruvida det finns behov av ytterligare hundar i verksamheten, var dessa i så fall bör placeras och i vilken utsträckning medel kan eller bör avsättas för detta ändamål. Den lösning som föreslagits i RSS- 26Drog- och HIV/AIDS-frågor, ARK 1990:1 §, 2.9.3 Visitationer på häkte och anstalter. 27Kriminalvårdens redovisning om drogsituationen 1999, 2000. rapporten, nämligen att kriminalvården endast skall äga egna hun- dar i de fall som externa resurser inte finns att tillgå, synes enligt kommissionens mening vara en rimlig utgångspunkt liksom att samarbetet med polis och tull rörande anlitandet av hundar och hundförare bör formaliseras. Såvitt gäller polisens medverkan med hund och hundförare vid visitation av kriminalvårdsanstalt har detta behandlats av justitie- ombudsmannen i slutet av 1970-talet.28 Där konstaterade justitie- ombudsmannen inledningsvis att det enligt den då gällande lag- stiftningen fick anses falla inom ramen för det biträde och sam- arbete som där föreskrevs, nämligen att polisen på begäran skulle biträda andra myndigheter och samarbeta med sådana myndigheter vilkas verksamhet berörde polisverksamheten. En motsvarande bestämmelse finns i polislagen.29 anförde vidare bl.a. följande. Man kan här betrakta hundarna som ett hjälpmedel som polisen lånar ut. Det är då naturligt att hundarna anses utnyttjade i kriminalvårdens verksamhet och inom dess ansvarsområde. Att hundarna åtföljs av förare föranleder inte någon annan bedöm- ning. Förarnas medverkan är nämligen nödvändig för att hun- darna skall arbeta. Också förarna måste anses delta i kriminal- vårdens verksamhet. Om t.ex. misstanke om brott uppstår därför att narkotika anträffas kan föraren däremot övergå till att handla enligt de regler som gäller för polisverksamheten. Samarbetet fick dock inte, enligt justitieombudsmannen, leda till en sammanblandning av polisens och kriminalvårdens verksam- heter; en klar gräns måste upprätthållas mellan polisens ansvars- område och kriminalvårdens och polisen skall följa de regler som gäller för polisens verksamhet. delar helt den uppfattning som kommit till uttryck i det nämnda avgörandet från justitieombuds- mannen. Samma slutsats har också dragits i en av uppföljnings- rapporterna till RSS-utredningen.30 Enligt kommissionens mening föreligger det sålunda inte några legala hinder för polisen att ställa hund och hundförare till förfogande för kriminalvården i dess visitationsarbete. Det är emellertid här viktigt att den medföljande polismannen endast biträder kriminalvården och endast arbetar under dess ledning. Som justitieombudsmannen understrukit får samarbetet inte leda till en sammanblandning av verksamheterna. 28JO 1979/80 s. 182. 293 § polislag (1984:387). 30RSS-Genomförande, , bilaga 4 – Rättsutredning. det fall misstanke om brott uppkommer övergår polismannen från hundförare till polis och har då självständigt att bedöma situationen utifrån de lagregler som reglerar polisens verksamhet. Vad gäller tullens möjligheter att ställa hund och hundförare till förfogande kan kommissionen inte se att detta skulle skilja sig från vad som gäller för polisen. Även om det för tullens del inte före- ligger någon lagfäst skyldighet att biträda andra myndigheter i deras verksamhet får det – inte minst av samhällsekonomiska skäl – ligga i sakens natur att så måste vara fallet. Inte heller i övrigt kan se att de lagliga förutsättningarna skulle skilja sig åt då hunden och hundföraren endast biträder kriminal- vården i dess arbete. I det fall misstanke om brott uppkommer har dock tulltjänstemannen inte samma befogenheter som polisman. Tulltjänstemannens befogenheter att använda sig av tvångsmedel såsom husrannsakan, beslag och kroppsvisitation är nämligen hän- förliga till att det begåtts ett smugglingsbrott. I de fall misstanke om brott uppstår då det är en tulltjänsteman som biträder kriminalvården får sålunda polisanmälan göras. 6.3.4Granskning av försändelser till intagna i anstalt, m.m. bedömning: bör särskilt följa upp rutinerna kring granskningen av brev och andra försändelser för att motverka omotiverade skillnader mellan anstalter av likartat slag. bör även särskilt uppmärksamma anstalterna på gällande bestämmelser om möjlig- heterna att inskränka intagnas rätt att telefonera. har under arbetet kunna skönja en viss osäkerhet kring rutinerna för granskning av brev och andra för- sändelser, i vilka fall och på vilket sätt en granskning av försändel- ser till intagna kan genomföras. Det har också framkommit att de intagna på något håll ifrågasatt att rutinerna varierar mellan anstal- terna. konstaterade i sitt betänkande att bestämmelserna ansågs oklara och tämligen svåra att tillämpa vilket ledde till att man i vissa fall, för att inte åsidosätta reglerna, under- lät att granska försändelser till en intagen. Också i den kartläggning av rättssäkerheten vid kriminalvårdsanstalterna som genomfördes befanns hanteringen av brevgranskning variera från anstalt till anstalt både när det gällde omfattningen och hur granskningen utfördes. Detta är givetvis något naturligt med hänsyn till att situationen skiljer sig mellan de olika anstalterna. Men det synes finnas vissa olikheter mellan anstalter med samma säkerhetsklass och med i övrigt likartade förhållanden. Det som skiljer i rutinerna är bl.a. i vilken utsträckning de intagna får närvara vid brevöppningen. I den ovan nämnda undersökningen fann man att det generellt fanns anledning att se över beslutsordning och handläggningsrutiner när det gäller granskning av brev eller andra försändelser.31 har inte funnit annat än att de bestäm- melser som gäller för granskning av brev och andra försändelser får anses vara väl avvägda. De ger, enligt kommissionens mening, goda möjligheter att kontrollera så att försändelser eller brev inte inne- håller otillåtna föremål som t.ex. narkotika. Det är emellertid lätt att gömma narkotika eftersom det rör sig om så små mängder. Fynd av narkotika har t.ex. gjorts under fri- märken. Det krävs inte bara god erfarenhet för att sortera ut de försändelser som bör granskas utan även väl fungerande rutiner. Vad gäller det senare vill inledningsvis peka på att det är angeläget att den intagne i så stor utsträckning som möjligt bereds tillfälle att närvara vid öppning av försändelse. På detta sätt kan man i betydande utsträckning undvika att det från de intagnas sida uppkommer onödiga missförstånd eller misstankar om att ovidkommande faktorer skulle spela in vid brevgransk- ningen. Endast då de praktiska svårigheter som kan föreligga i vissa anstalter är sådana att det är svårt att låta de intagna vara närva- rande bör den möjligheten i bestämmelsen utnyttjas.32 Vidare får man inte heller bortse från vikten av att det förekom- mer en likartad behandling vid de olika anstalterna. Som framhölls i den tidigare nämnda rapporten är det förvisso naturligt att brev- granskningen varierar med hänsyn till att narkotikasituationen skiljer sig stort mellan olika anstalter. Det är enligt Narkotika- kommissionens mening emellertid viktigt för såväl de intagnas för- ståelse för åtgärden som för att personalen skall känna sig säker i sin yrkesroll att det finns en enhetlig syn i fråga om tillämpning av lagstiftning och föreskrifter av olika slag. 31En kartläggning av rättssäkerheten vid kriminalvårdsanstalterna, redovisning och förslag till åtgärder. Rapport med redovisning av uppdrag att göra en kartläggning av hur rättssäkerheten iakttas i klientärenden vid kriminalvårdsanstalterna, , 1998 s. 19 f. 1974:20 s. 139. har utkommit med en handbok om säkerhet och ordningsfrågor, den s.k. . Avsikten är att den skall användas för att bygga upp lokala instruk- tioner. I handboken tas upp en rad förhållanden för myndigheten att beakta där det bedöms nödvändigt att upprätta instruktioner. Syftet är vidare att kriminalvårdschefer skall kunna skapa en struktur för hur personal skall anvisas om arbetets genomförande som bygger på ett gemensamt förhållningssätt och instruktioner som är likvärdigt uppbyggda efter en gemensam mall. Säkerhets- handboken utgör ett styrmedel för att upprätta sådana instruktioner. Ett av de områden som tagits upp är just granskning av försändelser. förutsätter att kommer att följa upp i vilken utsträckning sådana lokala instruk- tioner redan finns eller utfärdas med hjälp av . Enligt kommissionens mening är det därvid viktigt att Kriminal- vårdsstyrelsen motverkar omotiverade skillnader i såväl omfattning av som rutiner kring granskning av försändelser och försöker uppnå en enhetlig praxis på området. En annan fråga som hänger samman med säkerhetsrutinerna vid anstalterna är möjligheterna att inskränka de intagnas rätt att tele- fonera. Sådana möjligheter finns bl.a. av säkerhetsskäl både i häkte och i anstalt.