sou · GOB328d1 · 2001-01-01 00:00:00 — -utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom olika utbildningar för vuxna ska särskilt -främja studerandeinflytande, -aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden samt -visa respekt för vår gemensamma miljö. -sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot såväl individens som samhällets efterfrågan och behov. SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 173 De övergripande målen ska gälla all samhällsstödd utbildning för vuxna. Det är dock viktigt att redan här betona de olika utbildningsanordnarnas olika roller i arbetet med utbildning för vuxna. Den kommunala utbildningen för vuxna – inklusive särvux, sfi och SSV – vänder sig exempelvis i huvudsak till vuxna som har behov av kompetensinriktad utbildning på grundläggande och/eller gymnasial nivå, medan studiecirkeln utgår från den enskildes/gruppens intresse av att få utökad kunskap i en för den angelägen fråga. Den kvalificerade yrkesutbild- ningen (KY) ger fördjupade yrkeskunskaper i nära samarbete med arbetslivet som också medverkar aktivt redan vid utbildningens tillkomst. Högskolan ger avancerad utbildning på vetenskaplig och konstnärlig grund. I kapitel 15 vidareutvecklar målarbetet med att föreslå särskilda mål för utbildning för vuxna inklusive särvux och sfi samt för folkbildningen. i kapitel 15 vidare en diskussion om behovet av särskilda mål för övriga anordnare av samhällsstödd utbildning för vuxna. 5.5Ansvarsfördelning och statliga styrmedel Detta avsnitt inleds med några principiella resonemang om vad som kan vara en lämplig ansvarsfördelningen mellan stat, individ och arbetsliv om de tidigare diskuterade målen och visionerna för utbildning och livslångt lärande ska förverkligas. Nästa fråga blir vilka styrmedel staten ska använda i sin del av detta ansvarsutövande. Den senare diskussion leder i sin tur fram till vissa principiella ställningstagande från sida beträffande statliga styrmedel. anlägger i sina diskussioner om statliga styrmedel ett mer begränsat perspektiv än till exempel Demokratiut- redningen och (SOU 2000:01; m.fl., 2000). inskränker sig till att undersöka alter- sätt för staten, dvs. regering och riksdag, att genom statliga styrmedel uppnå de mål regering och riksdag satt upp för samhälls- utvecklingen tar de senare i sina överväganden och betraktelser in fler aspekter av beslutsfattandet. Hur ska medborgarna i början av be- slutsprocessen kunna utöva inflytande över vilka statliga beslut som fattas? Och i slutet av beslutsprocessen hur ska de kunna utkräva an- svar från politiker och statliga myndigheter? 5.5.1 Ansvarsfördelning – stat, individ och arbetsliv 174 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser Som vi såg i kapitel 4 utpekas i allmänhet både i internationell och svensk forskning två huvuduppgifter för staten i utbildningssamman- hang: -att ta ansvar för basutbildningen inklusive ungdomars övergång från utbildning till arbetsmarknad. -att stå som garant för infrastrukturen, att fungera som övervakare och katalysator för utbildningssystemet inklusive de privata och offentliga utbildningsmarknaderna. Som framgick av kapitel 4 ställer sig bakom dessa principer. Det kan ändå finnas anledning att något ytterligare lägga ut texten kring dessa principer som en inledning till styrmedels- diskussionen. Staten måste ge högsta prioritet åt att alla medborgare får tillgång till en god basutbildning. Skälen är flera – både samhällsekonomiska och fördelningspolitiska. En god basutbildning är en förutsättning för en god samhällsekonomisk utveckling. En välutbildad arbetskraft gör att företagen kan satsa på högproduktiva verksamheter och på att införa tekniska nyheter. Basutbildning är en kollektiv vara med betydande positiva externa effekter. Ju mer basutbildning dess mer teknisk ut- veckling. Ju bättre basutbildning dess mer avancerade arbetsorganisa- tioner och dess mer vidareutbildning. Basutbildning, vidareutbildning och teknisk utveckling är komplement som tillåter ekonomin att komma in i en positiv utvecklingsspiral (Betcherman, m.fl., 1998; , 1999a). En god basutbildning är också en förutsättning för ett demokratiskt samhälle och i ett samhälle med en god basutbildning blir de sociala konflikterna mindre (Rubenson, m.fl., 1999). Var gränsen går mellan basutbildning och annan utbildning kan dis- kuteras. När man kommer upp på högskolenivå och när det handlar om fort- och vidareutbildning i arbetslivet är argumenten för att staten ska ta ett ansvar svagare än för underliggande nivåer. I de senare fallen har de enskilda individerna – arbetsgivarna och de anställda – större möj- ligheter att direkt ta del av avkastning på utbildningsinvesteringar än när det gäller basutbildning. Det gör att de själva har ett större intresse av och förutsättningar för att satsa på dylika investeringar. Som vi såg i kapitel 4 är dock detta en sanning med vissa modifikationer i där den privatekonomiska avkastningen på vissa typer av högskole - investeringar är låg (jfr. även SOU 1999:39; SOU 1998:51). SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 175 hindrar dock inte att argumenten för att staten ska ta ett ansvar för in- vesteringar i grundläggande utbildning är starkare än för högre utbild- ning. Grundläggande utbildning är en förutsättning för alla slags samhäll- saktiviteter inklusive högskolestudier. Genom kostnadsfria studier och generellt studiestöd har staten styrt de allmänna förutsättningarna för högskolestudier i . Arbetsmarknadens parter ansvarar för löne- bildningen. Givet denna ansvarsfördelning och skattesystemet ger vissa högskoleutbildningar – framför allt de som leder till offentlig sektor – låg avkastning. Om efterfrågan på högskoleutbildning stiger inom vissa samhällssektorer kan detta förväntas leda till högre löner och högre avkastning på utbildningsinvesteringar riktade mot dessa sektorer. Diffe- rentierat studiestöd, som i så fall skulle subventionera vissa sektorer, har inte varit aktuellt i däremot har vi en generell begränsning på antalet studerande i högskolan och de studerande styrs i viss utsträckning in på utbildningar som förväntas ge god avkastning. Till de vuxna som staten bör ta ett särskilt ansvar för bland dem som saknar grundläggande utbildning brukar ofta räknas individer med funktionshinder, invandrare, arbetslösa och grupper som hemlösa, kri- minella och drogmissbrukare (, 1999d; & U.S. Depart- ment of Education, 1999). Det finns en risk att dessa grupper kan komma att hamna ännu mer på efterkälken om inte särskilda insatser vidtas. Såväl rättviseskäl som samhällsekonomiska skäl talar för statliga insatser. Ett demokratiskt samhälle måste kunna ge alla likvärdiga förutsättningar och möjligheter till ett värdigt liv inklusive likvärdiga levnadsvillkor för individer med funktionshinder (, 1999). När det gäller att underlätta för ungdomar att komma in på arbets- marknaden är huvudfåran – förutom allmän ekonomisk expansion och bättre fungerande arbetsmarknader – långsiktiga satsningar på gymna- sieskolan inklusive dess utbildningsutbud och pedagogiska kvalitet. För vissa grupper av ungdomar kan dock kompletteringar i termer av sär- skilda lärlings-, praktik- och anställningsprojekt behövas. Om dessa projekt ska lyckas krävs att de är ambitiösa, har ett rejält utbildnings- innehåll och genomförs i samarbete med det lokala näringslivet (, 1999e). Som framgick av kapitel 4 är det åsikt att staten bör garantera gymnasienivå för alla medborgare ett tema som kommer att vidareutvecklas i kapitlen 9, 10, 11, 12, 13 och samman- fattas i kapitel 17. 176 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser Till grundförutsättningarna för att utbildning ska komma till stånd hör lagar och regler för utbildningsanordnare och utbildningsmarknader. Sedan behövs naturligtvis utbildningsanordnare och finansieringssystem men även exempelvis information och vägledning för de studerande. Att staten ska stå för infrastrukturen kan motiveras såväl sam- hällsekonomiskt som fördelningspolitiskt. Med ett statligt ansvar som skisserats ovan får individerna och ar- betslivet ta ett huvudansvar för högskoleutbildning och fort- och vida- reutbildning i arbetslivet. Hur pass mycket staten ska stötta och stimu- lera den typen av utbildning avspeglas bl.a. i de ställningstaganden som tas till olika förslag som har att göra med statens uppgift att fungera som övervakare och garant för utbildningssystemets infrastruktur. Exempel på åtgärder är: Basinformation om arbetsmarknader och utbildningsalternativ är av avgörande betydelse för att individer och arbetsgivare ska kunna fatta välunderbyggda utbildningsbeslut. Yrkes- och utbildningsstandards är också av intresse. Yrkesstan- dards behövs för att kunna beskriva och diskutera hur arbetsmark- naden utvecklas. Vad krävs för klara ett visst yrke – formell och in- formell kompetens och utbytesförhållanden dem emellan. På mot- svarande sätt behövs kvalitetsstandards för utbildningsanordnare för konsumentvägledning. Olika länder har olika system för kvalitets- kontroll och ackreditering av utbildningsanordnare. Även arbetsgivare borde kunna certifieras med avseende på vad de erbjuder anställda i kompetensutvecklingsväg (Betcherman, m.fl., 1998). Allmänna rekommendationer och riktlinjer för hur arbetsgivare ska rapportera personalens kompetens och kompetensutveckling är viktiga. Som vi såg i avsnitt 4.1 har skillnaderna mellan företagens marknadsvärde och bokförda värde ökat markant . Detta beror bl.a. på att icke bokförda tillgångar som personalens kompetens blivit allt viktigare för företagens utveckling. Det senare leder i sin tur till att det även blir av samhällsekonomiskt intresse att både den nationella och internationella aktiemarknaden får korrekt information om bl.a. personalens kompetensutveckling (, 1999i; SOU 1996:164). -stöd och stimulans I många länder finns och diskuteras vidareutveckling av statliga in- satser för att få arbetsgivare och individer att satsa mer på utbildning SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 177 I har man kommit igång med individuella utbildningskonton. I finansierar staten utbildning för anställda. I vissa länder har (vissa) individer (, , och ) och (vissa) företag (Nederlän- derna) skattemässiga förmåner i samband med utbildningsinveste- ringar. En del länder/regioner har eller har haft kombinerande skatte- och bidragssystem för att få upp företag på en viss personalutbild- ningsnivån (, , , ). Somliga länder har liksom EU satsat pengar i projekt och fonder som ska användas till kompetensutveckling i arbetslivet (, 1999a). -samarbete och partnerskap Staten kan ta olika initiativ för att stimulera samarbete mellan privata och offentliga utbildningsanordnare, mellan utbildningsanordnare och arbetsliv samt mellan utbildningsanordnare, arbetsliv, statliga, regionala och lokala myndigheter och frivilligorganisationer. -bevakning av systemaspekter Att se till att det finns grundförutsättningar för att systemet fungerar istort är i de flesta länder en statlig uppgift utan att staten för den skull nödvändigtvis behöver sköta alla aktuella uppgifter i offentlig regi. Exempel är att garantera: -att det finns utbildningsanordnare av olika slag och med olika typ av utbud både vad avser inriktning och arbetssätt. Det måste finnas utbildningsanordnare som tillhandahåller grund- skoleutbildning, gymnasial och eftergymnasial utbildning in- klusive utbildning med smal efterfrågan. -att det finns regler för utbildningsanordnare och utbildnings- marknader. -att det finns system för kvalitetssäkring av utbildningsanord- narna. -att det finns översiktlig information för individer och arbetsgi- vare. -att individer kan få vägledning. -att kunskaper och kompetenser kan valideras oberoende av var de inhämtas och oberoende av vad de skall användas till (för vidare formell utbildning, i arbetslivet och i vardagslivet). -att det finns forskning och system för spridning av forsknings- resultaten. -att det finns tillgång till utbildning, kompetensutveckling och system för erfarenhetsutbyte mellan praktiker och mellan prak- tiker och forskare inom utbildningssektorn. 178 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser Om man ser till diskussionen i när det gäller infrastrukturen så har den ofta rört sig i liknande banor som utomlands. Vissa faktorer varierar dock mellan länderna på ett sätt som påverkar den utbildnings- politiska diskussionen. Till dem hör lönebildningen, skatterna och stu- diestödet. Vad som delvis är specifikt för är, som nämndes ovan, den komprimerade löneskalan och skatteskalan som gör att avkastningen på högskoleutbildning genomsnittligt varit låg (jfr avsnitt 4.3). Det finns dock områden där den är relativt hög. Staten har kompenserat den låga avkastningen genom att tillhandahålla gratis utbildning samt ett generellt och internationellt sett generöst studiestöd. Tillgången till hög- skoleutbildning har dock begränsats genom spärrar. När det gäller arbetslivet har staten i tagit på sig ett särskilt ansvar för arbetsmarknadsutbildning för de arbetslösa och för att an- passa deras kompetens till vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. Viss stimulans har också givits till kompetensutveckling i arbetslivet. Andra viktiga särdrag i är den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen. av skolan 1989–1994 och de finansiella uppgörelser som följde med den finansieras den kommu- nala vuxenutbildningen av kommunerna. Folkbildningen finansieras till stor del med statliga bidrag men även med bidrag från bl.a. kommuner och landsting. I och med det statsbidragsfinansierade har även betydelsen av en god infrastruktur för utbildning ute i kommuner- na, dvs. nära individerna kommit att uppmärksammas allt mer i . Som framgick av kapitel 4 är det åsikt att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i alla kommuner. Vad som först och främst bör utvecklas när det gäller infrastrukturen återkommer vi till i kapitlen 14, 15 och 16. Med en kompetent befolkning och en välutvecklad utbildningspolitisk infrastruktur är förutsättningarna goda för: -allsidig personlig utveckling -ekonomisk tillväxt. Basutbildning och en god infrastruktur på utbildningsområdet kommer att verka efterfrågestimulerande när det gäller utbildning och lärande. Staten gör en mycket stor insats för det livslånga lärandet genom att garantera basutbildningen och infrastrukturen. Mot den bakgrunden bör individerna, arbetslivet, arbetsgivarna och facken kunna ta på sig viktiga uppgifter i det livslånga lärandet i arbetslivet och i vardagslivet. SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 179 Styrmedel – prispåverkande, reglerande och offentliga resursinsatser Staten (riksdag, regering och den statliga förvaltningen) har olika typer av styrmedel till sitt förfogande. En vanlig klassificering av statliga styrmedel för att styra samhällsutvecklingen är: prispåverkande styr- medel, reglerande styrmedel och offentliga resursinsatser. Exempel på prispåverkande styrmedel är skatter, subventioner, stöd och bidrag av olika slag t.ex. studiestöd. Till de reglerande styrmedlen hör lagar och förordningar där Skollagen och Kunskapslyftsförordningen är exempel från utbildningsområdet. De offentliga resursinsatserna för styrning av samhället manifesteras framför allt i de statliga anslagen till olika verk och myndigheter – till , , etc. Deras an- slagsfinansierade verksamheter kan vara av mycket varierande slag t.ex. satsningar typ , information, utvärdering, forskning, kompetensutveckling etc. I vissa fall har delegerat ansvar och resurser till kommu- nerna. Det gäller t.ex. för grund- och gymnasieskolan och den kommu- nala vuxenutbildningen. Att utveckla dessa sektorer ligger numera på kommunerna dock med den begränsningen att kommunernas styrning naturligtvis ska utövas inom ramen för riktlinjerna för den nationella utbildningspolitiken som den kommer till uttryck i lagar, förordningar och föreskrifter (jfr. Det finns inga vattentäta skott mellan de tre typerna av styrmedel. I botten för tillämpningen av alla slags styrmedel ligger något slags reglering även om inte själva reglerandet är ett givet styrmedels huvuduppgift. På liknande sätt har nästan all styrning prispåverkande effekter även om dessa effekter kan vara små och i vissa sammanhang ointressanta. Till de reglerande – men även de andra – styrmedlen hör oftast tillsyn och sanktioner vilket i sin tur kan implicera polis, åklagare och domstolar (Rudén, m.fl., 1999). En viktig uppgift för tillsynen är att trygga god praxis i de delar av samhällsordningen som bygger på skyldighetsbaserad lagstiftning. Detta till skillnad från rättighetsbaserad lagstiftning som ger individerna möjlighet att själva kräva ut sin rätt via domstol. Rekommendationer, råd, anvisningar och information befinner sig i gränslandet mellan reglerande styrmedel och kategorin informativa styrmedel som är en underavdelning av offentliga resursinsatser. Många krav har rests på att de statliga myndigheterna borde vara tydli- gare i sin information. Även i kontroversiella frågor skulle de kunna ta 180 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser ställning och gå ut i den offentliga debatten (revisorer, 1999b; SOU 1996:169). Andra exempel på styrmedel av informativ, utvecklande och främ- jande karaktär är seminarier, projekt- och utvecklingsstöd. Även dia - log, samarbete, överläggningar och överenskommelser kan räknas dit. Inte minst i relationerna mellan stat och kommun kan det vara viktigt att bygga på en anda av samförstånd och samarbete och etablera former för regelbundna överläggningar och överenskommelser. Staten liksom kommunerna är jämbördiga i så måtto att de båda bygger sin verksam- het på ett politiskt mandat och egen beskattningsrätt (Riksrevisions- verket, 1996). En kategori styrmedel inom gruppen offentliga resursinsatser snarlik de främjande och informativa styrmedlen är de som går under beteckningen kunskapsstyrning. Till dem kan räknas satsningar inom en viss sektor på utbildning, kompetensutveckling, FOU, utvärdering, kvalitetsutveckling, nationell verksamhetsuppföljning, statistik, register samt informationsöverföring via olika medier och i form av rekom- mendationer och liknande. Kombinationer av styrmedel förekommer naturligtvis också t.ex. överläggningar och stimulansbidrag där resultatet av överläggningarna bl.a. är överenskommelser om vilka verksamheter som ska få stimu- lansbidrag samt storlek och utformning på dessa. Direkt och indirekt styrning skiljer man mellan direkt och indirekt styrning och styrning – kategorier som delvis kan sammanfalla. Med direkt styrning försöker man påverka målvariabeln mer eller mindre omedel- bart genom styrmedlet. Det kan handla om att förbjuda ett visst bete- ende, som betraktas som olämpligt, eller att beskatta det på en prohibi- tivt hög nivå. Den indirekta styrningen tar vägen över olika mellanliggande vari- abler och kan därmed få störst verkan på . Indirekt styrning har av forskare rekommenderats allt starkare . Eftersom samhället och ekonomin förändrar sig så snabbt kan det exempelvis vara lämpligare att försöka få till stånd vettiga spelregler som leder de olika individernas agerande i rätta banor snarare än att direkt försöka påverka deras beslutsfattande. Att bygga upp infrastrukturen för olika sektorer – järnvägar för transporter och bredband för kommunikationer – kan också vara ett sätt att indirekt styra och stimulera den ekonomiska utvecklingen (, 1997). SOU 2000:28 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser 181 Attityder och värderingar är naturligtvis också mycket viktiga för den långsiktiga samhällsutvecklingen och kan i viss utsträckning på- verkas genom offentliga insatser. Folkbildningen har exempelvis betytt mycket för den demokratiska utvecklingen i (, 1999). På motsvarande sätt skulle satsningar på det livslånga lärandet kunna vida- reutveckla demokrati, kultur och välstånd i . Styrmedel för stabilisering, allokering och fördelning Inom ekonomisk teori skiljer man ofta på stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitik och styrmedel för att uppnå mål inom respektive område. Stabiliseringspolitiken har att göra med konjunkturerna och möjligheterna att motverka den med lågkonjunkturer sammanhängande arbetslösheten. Allokeringspolitiken går ut på att göra resursutnyttjandet i ekonomin så effektivt som möjligt och att skapa ekonomisk tillväxt medan fördelningspolitikens uppgift är att se till att man får en fördelning av resurserna som under givna omständigheter kan betraktas som rättvis. I arbetsmarknadspolitiken är alla tre perspektiven tydliga. Detsamma gäller som både ska bidra till att minska arbetslösheten och öka den ekonomiska tillväxten som de som tidigare fått minst utbildning ska kompenseras. Under denna rubrik hamnar hela det problemkomplex som har att göra med hur staten i praktiken ska få till stånd den styrning av samhälls- utvecklingen som var tänkt genom de offentliga resursinsatserna. Hur ska man få ett effektivt utnyttjande av offentliga resurser när de tar vä- gen via riksdag, regering och statliga myndigheter. En liknande pro- blematik finns för kommunerna när det gäller att få till stånd en effektiv användning av offentliga medel via kommunstyrelse och kommunala myndigheter. Ska det ske genom centralisering eller decentralisering? Genom decentralisering och generella bestämmelser, rambudgetar och liknande som kompletteras med målstyrning? Centralisering, decentralisering, målstyrning Centralisering kan vara fördelaktig ur nationell styrningssynvikel medan decentralisering ger möjligheter till större anpassning till specifika 182 Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser förutsättningar i de enskilda fallen och bättre utnyttjande av lokal in- formation. Rambudget och målstyrning är i sammanhanget ett kombinations- alternativ för statens styrning av statliga myndigheter. Det tillåter både en viss centralisering och decentralisering. Ams är ett exempel. För Ams formulerar regeringen årsvisa mål i regleringsbrevet som ska styra Ams användning av ramanslagen men överlåter val av medel för att uppnå målen åt Ams. Till de fördelar som finns att vinna med regional och lokal decen- tralisering hör lokal effektivitet, social integrering och direktdemokrati. Effektiviteten i de politiska åtgärderna ökar när man på det lokala pla net kan integrera olika politikområden och mobilisera lokala aktörer. En övergripande nationell plan, som ger riktlinjer och koordinerar, kan dock var en förutsättning för att även uppnå effektivitet på nationell nivå (, 1999f). När det gäller staten och kommunerna är situationen speciell. Det finns en spänning mellan statens roll som överordnad och en med kommunerna jämbördig och samspelande part (Riksrevisions- verket, 1996). På skolområdet inklusive vuxenutbildningen kommer sig statens överordnade roll av decentraliseringen av tidigare statliga uppgifter till kommunerna. De utökade arbetsuppgifterna som kommunerna fick i samband med reformerna 1989–1994 av ungdoms- och vuxenutbild- ningen (jfr. kapitel 15) finansierades av staten. Denna finansiering hamnade i det generella kommunala inkomst- och kost- nadsutjämningssystemet som bl.a. är till för att utjämna kommunernas möjligheter att fullgöra sina olika åtaganden (SOU 1998:51; SOU 1999:39; , m.fl., 1999). I samband med decentraliseringsreformerna infördes målstyrning. Statens överordnade roll återspeglas i de nationella målen och riktlin- jerna för utbildningspolitiken som återfinns i lagar och förordningar och som det är uppgift att följa upp och rapportera om till regering och riksdag.