sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns också en risk att offentligt finansierade verksamheter inte i tillräckligt stor utsträckning sporras att bedrivas med optimal effektivitet, särskilt om verksamheten är ensam på marknaden. finns dock möjligheter till jämförelser i och med den konkurrens som råder på radio- och TV-området. Det finns också en rad fristående produktionsbolag som kan mätas i konkurrens med SR:s, SVT:s och UR:s egna produktionsresurser. Det bör också påpekas att ett grundläggande problem med finansie- ring via offentliga medel i någon form är att tittare och lyssnare har små möjligheter att signalera sina preferenser via betalningssättet. Det är däremot, och just därför, viktigt att det fortsatt finns tillräckligt allmänt stöd för det programutbud som erbjuds så att det upplevs ge valuta för 32 Uppgiften att tillhandahålla program även för mindre publikgrupper och för olika minoritetsintressen avser inte endast vissa programtyper. För exempelvis funktionshindrade gäller naturligtvis att alla slags program i möjligaste mån skall göras tillgängliga. Medier i förändring 83 pengarna, så att folkets valda ombud skall vilja ge sitt stöd till fortsatt offentlig finansiering. När mångkanalsystemet började introduceras i fanns det farhågor om att den ökande konkurrensen mellan TV-kanalerna skulle leda till en kommersialisering även av public ser- vice-kanalernas utbud. Dessa farhågor har dock inte besannats. Under- sökningar visar tvärtom att skillnaderna mellan public service-kanaler- nas och de kommersiella kanalernas utbud har ökat kommersiella sändningar riktade till har förekommit. Andelen informativa program har ökat i SVT:s utbud medan de renodlat kom- mersiella kanalernas utbud har gått i riktning mot ökad dominans av underhållningsprogram. Inte heller SR:s utbud har genomgått några större förändringar vad gäller programkategorier (se kap.l 4). Public service-radio och TV sätter standard En allt vanligare uppfattning är att public service-företag med ett upp- drag att sända ett brett och varierat programutbud av hög kvalitet har en positiv effekt även på den övriga radio- och TV-marknaden. Genom att sätta en norm eller standard för hög kvalitet inom olika programområden skapas förutsättningar för en konkurrens om kvalitet som i slutändan gynnar hela publiken, även de som inte tittar eller lyssnar på public service.33 Naturligtvis gäller även det omvända, dvs. att det ökade utbudet från kommersiella företag har utgjort en nyttig konkurrens för public service-företag, särskilt i de länder där dessa företag länge stod för samtliga nationella sändningar av radio och TV. har på uppdrag av brittiska BBC utfört studier av hur public service-företag svarar på utvecklingen på televisionens område. presenterades den senaste rapporten där har studerat 20 marknader på fyra kontinenter.34 Även om studien är gjord för BBC och därmed kan sägas vara ett slags beställningsverk är slutsatserna intressanta och relativt entydiga. På varje marknad har man studerat programutbudets sam- mansättning med avseende på graden av särpräglat utbud (distinctive- ness). Med särpräglat utbud avses i rapporten andel av fakta-, kultur- och barnprogram hos de största programföretagen i respektive land vägt mot marknadsandel. 33Se t.ex. , R. Har public service-radio och TV en framtid? i Hela Sve- riges radio och TV (2000) och Blumler, J. ed. Television and the Public Interest , . (1992). 34McKinsey & Co Public Service Broadcasters Around the World, 1999. 84 Medier i förändring Författarnas viktigaste slutsats är att på marknader där public ser- vice-företag erbjuder ett högkvalitativt utbud inom alla programtyper utövas ett positivt tryck på kommersiella kanaler att närma sig public service-utbudet vad gäller programvariation och kvalitet. Även om statlig reglering av kommersiella kanaler kan skapa förutsättningar för vissa av de ambitioner ett samhälle har på den nationella TV-marknaden, så är modellen med starka och populära public service-företag att föredra, enligt författarna. En annan slutsats är att ju större andel av public service-företagens intäkter som utgörs av reklam, desto lägre andel särpräglat utbud har man. () i lyfts fram som ett mindre lyckat exempel där public service-företagen ges en undanskymd roll och där det public service-utbud som finns når endast mycket blygsamma delar av befolkningen. Rapportens författare menar att denna fria marknadsmodell, där ett stort antal kanaler erbjuder ett i teorin rikt utbud av möjligheter för publiken, inte leder till att de förväntningar på marknaden som ett samhälle normalt har uppfylls. Även privata kanaler med visst public service-innehåll som t.ex. , The Learning Channel och CNN har liten betydelse för marknaden som helhet, främst eftersom de har mycket låga tittarandelar. framhålls av författarna som det goda exemplet på hur radio- och TV-verksamheten i ett land kan fungera och där radio- och TV- området som helhet gynnas till fördel för publiken. Nya konkurrenter till SVT som TV3 och framför allt TV4 vann snabbt stora publikandelar. Men eftersom SVT finansieras genom avgifter innebar denna publikförlust inte någon omedelbar resursminskning för SVT. SVT kunde därför, enligt författarna, anpassa sin verksamhet bl.a. genom att schemalägga programmen på ett annorlunda sätt, men behålla sitt både särpräglade och varierade programutbud. Därigenom kunde SVT vårda jordmånen för högkvalitativa program på hela den svenska marknaden. Studiens resultat visar följaktligen att SVT har stora tittarandelar som ligger mycket högt vad gäller andelen särpräglat programutbud (redovisas med hjälp av ett index, där genomsnittet för sju undersökta marknader är 72 – ligger på 97). Medier i förändring 85 Tabell 3.3 Grad av särpräglat utbud på i olika länder (Index*) Grad av särpräglat program- utbud (Storbritannien=100) * Definierat som andel av fakta-, kultur- och barnprogram hos de stora TV-företagen på marknaden, viktat mot marknadsandel I har däremot de olika elementen i marknadsekologin intera- gerat på ett negativt sätt, vilket har lett till en minskning i särpräglat programutbud (index 50). Precis som i inleddes marksänd kon- kurrens till public service-företaget (RTP) , vilket snabbt ledde till stora förluster i publikandelar. Eftersom RTP huvud- sakligen finansieras med reklam innebar förlusten av publik en kraftig resursminskning. Även om regeringen lättade bördan något genom ökade statsanslag tvingades RTP att anlägga en mer kommersiell programtablå för att öka reklaminkomsterna. Som ett resultat är graden av särpräglat programutbud på hela den portugisiska marknaden nu relativt låg. Författarnas slutsats är att hela det nationella mediesystemet gynnas, särskilt till förmån för publiken, av förekomsten av en stark public service-verksamhet. Sådana företag bör, enligt författarna kännetecknas av bredd och vidsträckt programmångfald av hög kvalitet, betydelsefulla publikandelar, tillräcklig och långsiktigt säker (TV-avgifts)finansiering samt en modern och kostnadseffektiv organisation. I analyser av public service-företags förmåga att vara konkurrens- kraftiga på mediemarknaden läggs ofta vikt vid att de bör upprätthålla en viss minsta publikandel och räckvidd. I en brittisk studie från 199735 konstateras att BBC:s programkvalitet blir svår att upprätthålla när 35 A. , Broadcasting, Society and Policy in the Multimedia , (Luton, 1997). 86 Medier i förändring publikandelen sjunker under 25–och författarna säger att it woud be wise to sustain the market share at a higher level. Liknande slutsatser dras i en studie om europeiska public service- företag36 där olika forskare konstaterar att public service-verksamhetens legitimitet endast kan upprätthållas om sändningarna når hela befolkningen och tillräckligt många väljer att ta del av dem, dvs. att publikandelen förblir väsentlig. I båda dessa rapporter förs också resonemang om vikten av att public service-företag står för produktion av kvalitetsprogram inom alla genrer: Public service broadcasting can only assume its role as a point of reference for the general public and as a yardstick for the private sector if it can offer outstanding quality on a regular basis across a broad range of subject areas, not just in one or two programme categories.37 Det är sannolikt orealistiskt att tro att public service-radio och TV kan behålla de publikandelar de har . Den ökande konkurrensen innebär att alla befintliga medieföretag ställs inför en rad nya krav och utmaningar. Även om utvecklingen är svår att förutsäga är det sannolikt att en utveckling mot flera kanaler i fler distributionsformer (multikanalsystem) kommer att leda till en allt kraftigare uppdelning av marknaden. Risken är naturligtvis att mark- nadsandelarna blir så små att föreställningen om public service som en tjänst för alla blir meningslös och att det i förlängningen blir svårt att upprätthålla TV-avgiftsfinansieringen som intäktskälla. En slutsats av en sådan utveckling är att public service-företagen tvingas att allt tydligare definiera sig själva och sina uppgifter för att hävda sin särart och att detta arbete dessutom måste ske i relation till den konkurrens som public service-företagen möter. bör det sägas att framväxten av allt fler reklamfinansierade kanaler och betal- TV-tjänster lika väl kan öka uppslutningen bakom en icke-kommersiell radio och TV, även om andelen lyssnare och tittare på kort sikt skulle falla. Woldt et al. Perspective of in Europe, (, 1998). Medier i förändring 87 Inledningsvis ställdes frågan om de tendenser som kan skönjas i den nu pågående medieutvecklingen på något avgörande sätt förändrar förut- sättningarna för att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst i . Min bestämda uppfattning är att de ambitioner som gällt för den svenska mediepolitiken i än högre grad blir viktiga framöver. Jag utgår från att målen för den svenska radio- och TV-politiken även i fortsättningen skall vara att verka för att stödja mångfald och reella yttrandemöjligheter, garantera massmediernas oberoende, säkerställa tillgänglighet till massmedierna samt att främja nyskapande och tillgång till ett varierat utbud. Betydelsen av radio och TV i allmänhetens tjänst för för nyhets- och informationsförmedling, kritisk samhällsbevakning, opinionsbildning och som förmedlare av olika kulturyttringar, liksom att engagera och främja människors identitet som medborgare snarare ökar än minskar i den föränderliga mediesituation vi nu befinner oss i. I dagens situation med hårdnande konkurrens och ökad fragmentering av människors medieanvändning talar enligt min mening mycket för att den samlande kraft som allmänradion och allmäntelevisionen står för får fortsatt starkt stöd. Det finns fortsatt ett stort behov av oberoende medieföretag som genom att vara finansierade av allmänna resurser kan fokusera på hela publikens skiftande intressen utan att ta kommersiella hänsyn. Den utveckling som beskrivits i det föregående innebär först och främst att public service-verksamheten kommer att bedrivas inom ramen för en allt större internationell och kommersiellt driven mediemarknad. Den tekniska utvecklingen innebär utmaningar för en radio och TV i allmänhetens tjänst, men erbjuder också nya möjligheter för företagen att uppfylla sitt public service-uppdrag. Kommande generationers eventuellt förändrade medieanvändning ställer traditionella medieföretag inför ett behov att utveckla sin verksamhet, som nuvarande generationers medievanor och behov måste utgöra utgångspunkt för dagens verksamhet. Det går inte att med någon säkerhet konstatera hur fort eller långt denna utveckling kommer att gå. Historien visar att publikens medie- vanor har visat sig vara mer stabila än man i förstone kan tro och att introduktionen av nya medier inte medfört att traditionella medier har blivit utkonkurrerade. Dessutom är det i sammanhanget viktigt att påminna om att det, trots 10–med satellit- och kabel-TV, fort- farande är mer än en tredjedel av svenska folket som endast har tillgång till ett utbud bestående av tre svenska TV-kanaler. 88 Medier i förändring TV är fortfarande de ojämförligt största enskilda mediekanalerna och public service-företagen är, enligt min mening, de viktigaste. Som framgått tidigare kommer mediemarknaden sannolikt alltmer präglas av ökad konkurrens och drivkrafter i riktning mot internationa- lisering och standardisering, där marknadens skalfördelar leder till genomslag för allt större och starkare aktörer. Ekonomiska begräns- ningar för radio- och TV-sektorn blir särskilt märkbara i små nationer. Jag menar därför att om vi i framgent vill värna en nationell programproduktion präglad av hög kvalitet och lokal förankring, så bör det allmänna även fortsättningsvis föra en politik som hävdar radio- och TV-verksamheten i allmänhetens tjänst på bästa sätt. Mycket av den nya teknikens tjänster är ännu långtifrån allmänt till- gängliga eller ens färdigutvecklade. Osäkerheten om vilka sändnings- former, nya tjänster och programmaterial som kommer att vara avgö- rande är stor. Utvecklingen må vara teknikdriven, men public service-företagens utgångspunkt bör vara att gamla såväl som nya tjänster skall baseras på ett programinnehåll som motsvarar de högt ställda förväntningar allmänheten har rätt att ha. Den ökade konkurrensen på radio- och främst TV-marknaden har fört med sig en stark ökning av priset på rättigheter till attraktivt pro- graminnehåll. Denna utveckling visar inga tendenser på att mattas av, tvärtom. För public service-företagen medför denna utveckling att kostnaderna för attraktivt programinnehåll ökar snabbare än deras in- täkter. Digitaliseringen av radio och TV medför vidare en kraftig ökning av tillgängligt sändningsutrymme. Ökad sändningstid är inte en nödvändig konsekvens av digitaliseringen i sig, men kan vara ett led i en offensiv strategi för att möta konkurrensen från nya aktörer. De svenska public service-företagen har fått goda möjligheter genom ett ökat kanalutrymme i de digitala sändarnäten. Ett problem är dock att för TV- avgiftsfinansierade företag innebär ökad sändningstid högre kostnader, medan det för kommersiella företag också innebär ökade intäkts- möjligheter. Mot bakgrund av att möjligheterna att kraftigt öka intäk- terna till public service-företagen är små, krävs en balans- gång mellan att hävda resurser för programproduktion och utvidgning av sändningstiden. Det är dock viktigt att public service-företagen även bedriver sin verksamhet med ett starkt hävdande av ett oberoende såväl från statsmakterna som från kommersiella och andra intressen. Vad som krävs är att skapa förutsättningar för att detta skall kunna gälla också . Utvecklingen ställer krav på ställningstaganden från statsmakterna angående den framtida inriktningen på och finansieringen av den svenska Medier i förändring 89 En viktig frågeställning gäller hur de nya distributionsformer och tjänster som följer av konvergensen bör hanteras med hänsyn till de principer och regler som gäller för verksamheten. En annan närbesläktad fråga gäller i vilken utsträckning public service-företagen kan och bör expandera i de nya medieformer som håller på att utvecklas och i vilken mån det finns förutsättningar att finansiera dessa med TV-avgiftsmedel. Dessa frågor behandlas särskilt i kap.15 och 16. I nästa kapitel görs en översiktlig beskrivning av det svenska radio- och TV-utbudet och de förändringar som skett . I kap. 6 behandlas de särskilda villkor som gäller för public service- företagens programverksamhet mera utförligt. 4 Svenskt radio- och TV-utbud I detta kapitel redovisas översiktligt det svenska programutbudet i radio och TV. Redovisningen fokuserar särskilt på det som kännetecknar public service-företagens utbud, men jämförelser görs också med övrigt utbud på radio- och TV-området. För en mer detaljerad redogörelse av programutbudet i SR:s, SVT:s och UR:s sändningar hänvisar jag till de tre företagens public service-redovisningar för där även jämförelser finns med tidigare verksamhetsår . Kompletterande information finns också i kap. 6 om företagens kultur- ansvar, ansvar för språkliga och etniska minoriteter och funktions- hindrade samt i kap. 7 om fördelningen av produktion mellan och övriga landet m.m. I följande framställning har jag valt att delvis komplettera de bilder som ges i företagens egna redovisningar. Utbildningsradions verksamhet och utbud behandlas i kap. 8. 4.1Allmänt om undersökningar av programutbudet i radio och TV SR, SVT och UR har i uppdrag att utvärdera sin egen verksamhet i termer av hur väl de uppfyller respektive uppdrag, som de formulerats i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Varje programföretag ansvarar för sin egen s.k. public service-redovisning. Dessa dokument ger en detaljerad bild av vad public service-uppdraget för respektive företag avser i konkreta termer vad gäller programverksamhet och hur avgifts- medlen använts. Redovisningarna är omfattande och innehåller såväl konkreta resultatmått, avseende bl.a. produktion och sändningstid, som mer allmänna resonemang om programverksamhet och annat inom företagen. Jag har valt att inte här sammanfatta de redovisningar som program- företagen lämnat, utan anser att de public service-redovisningar som lämnats för åren 1997–1999, bör utgöra en del av det underlag som skall ligga till grund för fördjupade analyser i den parlamentariska 92 Svenskt radio- och TV-utbud I vissa avseenden har dock företagens redo- visningar legat till grund även för de resonemang som förs i detta betänkande. Min inledande kommentar är emellertid att jag funnit att dessa redo- visningar fyller flera viktiga funktioner för debatt, diskussion och för- ståelse av den svenska public service-verksamheten. Redovisningarna utgör en omfattande dokumentation av programföretagens verksamheter. Genom de möjligheter som också ges till jämförbarhet kan såväl allmänheten som statsmakterna få väsentlig kunskap om programverksamheten framöver. Dessutom har, vad jag erfarit efter samtal med en rad företrädare för programföretagen, dessa dokument en viktig funktion internt i företagen vad gäller uppföljning och kva- litetssäkring. Arbetet med public service-redovisningarna är naturligtvis inte enbart en fråga för en handfull personer inför avlämningstidpunkten . Viktigare är hur man i alla delar av företagen kan integrera ett sätt att tänka kring verksamheten som svarar på frågor som Vad är det som kännetecknar vår programverksamhet?, Vad gör den unik?, Har vi uppfyllt vårt uppdrag?, Hur kan vi mäta detta?, Hur skall vi redovisa detta? och TV har till uppgift att bedöma om public service-redovisningarna ger statsmakterna och allmänheten tillräckligt underlag för en bedömning av hur uppdraget uppfylls. Nämnden konstaterar i sin granskning (avser ) att program- företagens redovisningar allmänt sett är väl genomförda och att de väsentligen tillgodoser de syften statsmakterna angivit för redovis- ningarna.1 Nämnden har dock pekat på vissa punkter där den anser att det finns behov av kompletteringar och förtydliganden i kommande rapporter. Ett exempel på en sådan iakttagelse från nämnden är att företagen bör sträva efter att åstadkomma fler indikatorer på kvalitet i programutbudet utöver sådana indikatorer som belyser publikens värderingar av utbudet. Jag återkommer till nämndens arbete i kap. 15. 1 Nämnden har utgått från följande syften (prop. 1995/96:161): rapporterna skall skärpa företagens fokus på hur uppdraget uppfylls, ge statsmakterna underlag för förnyade koncessionsvillkor, ge allmänheten information om hur avgiftsmedlen används samt möjliggöra och underlätta programföretagens interna uppföljning och kvalitetssäkring (nämndens beslut , SB 188/99). Svenskt radio- och TV-utbud 93 har på uppdrag av regeringen följt och rapporterat om utvecklingen av det svenska radio och TV-utbudet. Denna undersökningsverksamhet är, till skillnad från den ordinarie granskningsverksamheten, inte avsedd att leda fram till några friande eller fällande beslut. Den syftar i stället till att ytterligare belysa frågor med anknytning till regelverket och att därigenom öka kunskaperna i samhället om radio- och TV-företagens programverksamhet. Nämnden har publicerat fyra rapporter om det svenska TV-utbudet i de största svenska TV-kanalerna, avseende åren 1996–1999. De två senaste rap- porterna avseende har genomförts vid masskommunikation (JMG) vid univer- sitet under ledning av professor . Nämnden har också 1999 publicerat en rapport om programutbudet i den lokala radion. Undersökningen är genomförd som en studie av det lokala radioutbudet i , och och innefattar dels de lokala SR-kanalerna P4 och dels de kommersiella lokalradiostationerna i respektive område samt ett antal närradiostationer. Nämnden publicerade också en undersökning om svenska TV-nyheter. Bl.a. besvaras frågor om vilka som kommer till tals och vilka ämnen och geografiska områden som behandlas i svenska TV- nyheter. Inom vetenskaplig forskning såväl i som utomlands är utbudet stort av undersökningar om medier och människors användning av dessa. Det finns också ett omfattande utbud av forskning som specifikt behandlar public service-radio och TV. I följande framställning redo- visas ett urval av den forskning och de undersökningar som finns till- gängliga. Jag kan konstatera att den forskning som bedrivs vid bl.a. universitet och högskolor i landet är mycket betydelsefull såväl för allmänheten och mediebranschen som för statsmakternas behov av beslutsunderlag. Särskilt gäller detta material som ger möjligheter till jämförande analyser mellan olika medieföretag och . Till viss del är information som var allmänt tillgänglig numera förbehållen programföretagen själva. Det gäller i olika grad såväl public service- företagen som kommersiella företag. Detta gör att oberoende vetenskaplig forskning om mediernas utbud och innehåll är än mer angelägen . 94 Svenskt radio- och TV-utbud Generella utbudsstudier och studier av människors användning av medier har ett stort utrymme i forskningen. Däremot är inte utbudet av djupare granskningar av mångfalden genom analyser av mer specifika och avgränsade frågeställningar kring det faktiska innehållet i radio- och TV-programmen så omfattande. Forskning av det senare slaget blir mer och mer intressant ju mer omfattande radio- och TV-utbudet blir i takt med att nya informationstjänster växer fram i det framtida multi- kanalsystemet, där människors medieanvändning successivt kan komma att bli alltmer individualiserad. Det blandsystem av public service-TV och kommersiell TV som känne- tecknar det svenska TV-systemet tycks nu ha funnit en form där för- ändringarna är relativt marginella. Visserligen sker förändringar i och med digitaliseringen, som innebär att ännu fler TV-kanaler gör sitt intåg på marknaden. Men kan vi konstatera att människors TV-tittande i stor utsträckning fördelas mellan ett fåtal stora kanaler. De största kanalerna är, som framgått tidigare, SVT:s båda kanaler och TV4. Till detta kommer ett antal satellitkanaler som särskilt riktar sig till den svenska publiken. Här redovisas resultat från den senaste rapporten från Svenskt TV-utbud . Studien utgår från programföretagens egna programtablåer och programmen har klassificerats utifrån ett i förväg bestämt klassificeringssystem för olika programtyper. Studien är också utformad för att möjliggöra jämförelser . I tabell 4.1 redovisas programprofiler för åtta svenska TV-kanaler . Svenskt radio- och TV-utbud 95 Tabell 4.1 TV-kanalernas programprofiler (procentandelar för olika programområden) Ett mått som brukar användas för att karakterisera en TV-kanals utbud är förhållandet mellan informativa program som nyheter och fakta- program och underhållningsprogram som långfilm, TV-serier och nöjesprogram. Detta förhållande brukar vid internationella jämförelser vara starkt relaterat till hur TV-kanalerna är finansierade. Public ser- vice-kanaler brukar domineras av informativa program medan ca 25– är underhållningskaraktär.