sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lägga fram ett brett underlag inför beredningen av de villkor som skall gälla för radio och TV i allmänhetens tjänst under nästa tillståndsperiod. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för , statsrådet , undertecknad till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , , uni- versitetslektorn , , kammar- rättsassessorn , , departe- mentssekreteraren , , departe- mentssekreteraren , , direktören , och ämnessakkunnige , . Som sakkunnig förordnades departe- mentssekreteraren , . Som huvudsekreterare fr.o.m. förordnades . Som sekreterare förordnades fr.o.m. och fr.o.m. . har varit utredningens assistent. Jag får härmed överlämna betänkandet SOU 2000:55 Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag. Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ........................................ Radio och TV i allmänhetens tjänst............................................. Uppdragets förändring över tiden ........................................ Dagens public service-uppdrag ........................................... Viktiga förändringar efter 1996........................................... Medier i förändring ..................................................................... Medier och mediepolitik...................................................... Medielandskap i förändring................................................. Förändrade medievanor?......................................... 3.2.4 Förutsättningar för mångfald och kvalitet................ Svenskt radio- och TV-utbud ...................................................... 4.1Allmänt om undersökningar av programutbudet i radio och TV ...................................................................... Programutbudet i TV.......................................................... Programutbudet i radio ...................................................... Svenska folket om radio och TV i allmänhetens tjänst............... Synen på programverksamheten i televisionen .................... Förtroendet för medier ....................................................... Public service-verksamhetens ställning i samhället.............. Ett omfattande uppdrag ..................................................... Åsikter om programverksamheten.......................... Kvalitet kontra kvantitet?................................................... Att främja kulturlivet............................................. Tillgänglighet för funktionshindrade................................... Programverksamhet för språkliga och etniska mino- Enklare struktur på villkoren.............................................. 7.1Relationen mellan statsmakterna och program- 7.1.2Självständiga aktiebolag med redaktionellt 7.1.3 Ramvillkor för bestämda tidsperioder .................... Finansiering genom avgifter................................... 7.2.1Lokal och regional mångfald och spegling av av allmänproduktionen skall ske utanför 7.2.3Utomståendes medverkan, utläggningar av Utläggningar av produktionsuppdrag m.m.............. Nyhetsverksamheten inom SVT ......................................... av SVT:s nyhetsverksamhet.......... Utbildningsprogram i radio och TV ........................................... Statsmakternas intentioner med utbildningsprogram i radio och TV ..................................................................... Inriktningen av UR:s program............................................ UR:s kostnader för programproduktion .................. Till vilka vänder sig programmen?......................... Användningen av UR:s program ........................................ Allmänhetens användning av UR:s program ........... Lärares och elevers användning av UR:s program ..221 Vilken nytta har användarna av UR:s utbud? UR:s önskemål inför den kommande tillstånds- SVT:s och SR:s syn på utbildnings- och folkbildande Slutsatser – olika handlingsvägar för UR ........................... Statsmakternas ställningstaganden när det gäller digital radio och digital TV ................................................ Programföretagens gemensamma teknikbolag ........ Finansiering av radio och TV ..................................................... Finansieringsmetoder – en översikt..................................... Finansieringsmetoder – europeisk översikt.......................... 10.4.2 med reklamfinansiering........ EU och finansiering av public service-radio och TV ........... Radio- och TV-intäkter i ............................... TV-avgift införs i .................................................. Generellt om avgifter ......................................................... TV-avgiften i andra länder ................................................. TV-avgiftens utveckling –1999 .................................. Uppbörd och kontroll......................................................... Pejlingsfilmer och utskick...................................... System för medelstilldelning ....................................................... Dagens system för medelstilldelning ................................... 12.1.1 Allmänt om dagens system .................................... 12.1.3 En jämförelse med medelstilldelningen för 12.1.4 Problem med dagens system för medelstill- Medelstilldelning i några andra länder ................................ Kompensation eller schablon?................................ 12.4.1 Hur investeringar finansieras ......................... 12.4.4 Lånefinansiering av public service-företagens Lån eller leasing .................................................... 13 Inkomster, intäkter och kostnader ............................................. 1997–2001............................................................ 13.1.2 Den särskilda medelstilldelningen till Radio och Dövas TV....................................................... Intäktsförda avgifter och totala intäkter .............................. 13.2.3 Intäkter och utförda prestationer ............................ Kostnader för egenproduktion ............................................ 13.4.3 Simuleringar för perioden –2006.................... 13.5.1 Bedömning av särskild medelstilldelning ................ Allmänt om mervärdesskatt................................................ Beskattningsunderlaget och skattesatser ................. 14.1.3 Kort om avdragsrätt för ingående mervärdesskatt... 14.1.4 Blandad verksamhet – en del är skattefri och en del Särskilt om mervärdesskatt på kulturområdet ..................... 14.2.1 Tillämpningssvårigheter i nuvarande regelverk Public service-företagen och dagens mervärdesskatte- 14.3.1 Allmänt om verksamhetens karaktär i mervärdes- 14.3.2 Avdragsrätt för ingående mervärdesskatt ............... 14.3.3 Public service-företagens köp av kulturtjänster....... 14.3.4 Public service-företagens hantering av koncern- 14.3.5 Särskilda mervärdesskatteproblem på fastighets- 14.3.6 Public service-företagens skattepliktiga sidoverk- 14.4 Undantaget för radio- och TV-verksamhet i 3 kap. 20 § ML ................................................................. 14.5EG-rätten om undantaget för offentlig radio- och TV- 14.5.2 Artikel 13.A 1 q .................................................... EG-rätten – sammanfattning.................................. 14.6 Vissa internationella jämförelser ........................................ 14.7Är det möjligt att införa mervärdesskatt för public service-företagen med nuvarande finansieringsordning? 14.7.1 TV-avgiftsmedlens karaktär i mervärdesskatte- Medelstilldelningen från rundradiokontot ............... 15 Reglering av programföretagens verksamheter ......................... Principer för reglering........................................................ 15.2.2 Programföretagens planer och önskemål angående Vad omfattar regelverket ? Regelverkets tillämplighet i olika verksamhetsformer.......... 15.6.1 Ordningen för uppföljning och granskning av 15.6.2 Särskild lagstiftning för public service- 16 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter ......... 16.1 Vad kan TV-avgiftsmedel användas till? Verksamhet som bör kunna finansieras med TV- Sidoverksamheter som skall täcka sina kostnader ... 16.2Programföretagens planer och önskemål om finansie- ring av Internetverksamhet ................................................. Särskilt om finansiering av Internetverksamhet................... Är kraven på redovisning och revision ändamålsenliga?...... 16.5.1 Sammanfattande bedömning .................................. 17 Övriga framtidsfrågor ................................................................ Behov av samlad översyn................................................... Anslagsvillkor för för ....... Anslagsvillkor för för .............. , och är public service-företag i internationell toppklass. En rad undersökningar visar att public service-företagens betydelse för mångfald och kvalitet, för information och kultur och för minoriteters tillgång till ett svenskt radio- och TV-utbud är mycket stor. Public service-företagen existerar dock i en medievärld under kraft- full omvandling. Förmåga till förnyelse är därför avgörande för de svenska företagens möjligheter att framgångsrikt möta tidens utmaningar. Det blir också allt viktigare att public service-företagen kan bidra till mångfald där lokala och regionala mediemonopol annars kan uppstå. I kapitel 2 Radio och TV i allmänhetens tjänst gör jag en genomgång av den svenska public service-verksamhetens framväxt sedan starten av rundradiosändningar . Den visar att statsmakternas in- blandning i programföretagens inre angelägenheter har minskat. Företagens självständighet har ökat. som public service-verksamhetens uppdrag, organisation och omfattning har förändrats, har den grundläggande principen att programverksamheten inte skall påverkas av statliga eller kommersiella intressen legat fast. Programföretagens uppdrag att tillhandahålla ett mångsidigt och brett programutbud, att erbjuda nyheter, samhällsbe- vakning, kulturprogram i vid mening och underhållning av hög kvalitet har stärkts. Principen att programmen skall kunna tas emot av hela befolkningen och att sändningarna skall vara icke-kommersiella och finansieras genom avgifter har bibehållits. Programverksamheten inom public service-radio och TV har ökat väsentligt. Det har skett genom att programföretagen både i radio och TV valt att sända i fler kanaler och under en allt större del av dygnet. Dessutom har distriktsverksamheten byggts ut både i radio och TV. Statsmakternas krav på programverksamheten har fortsatt att hållas allmänt formulerade, men ökad tyngd har lagts vid hög kvalitet och vid programföretagens kulturansvar. Kraven på att en allt större del av allmänproduktionen skall ske utanför har skärpts, liksom att företagen i större utsträckning skall anlita utom- stående i programverksamheten och lägga ut produktion på fristående producenter. En annan viktig förändring är att programföretagen fått uppgiften att på ett samlat och tydligt sätt redovisa hur man upp- fyller sitt uppdrag. I de s.k. public service-redovisningarna redogör programföretagen dels för hur man uppfattar sitt uppdrag, dels för hur man valt att bedriva verksamheten för att klara detta uppdrag. I kapitel 3, Medier i förändring, konstateras att mediernas betydelse för det demokratiska samhället och för kulturen i vid mening är stor. Medierna är på många sätt sammanlänkade med det övriga samhälleliga livet, inom politik, näringsliv och kulturliv. I och med att medieområdet expanderat har också dess ekonomiska betydelse ökat. Massmediernas största betydelse i samhället är dock inte i första hand ekonomiskt utan handlar om deras roll för den demokratiska processen, det svenska språket och kulturen i vid mening. Historien visar att publikens medievanor är relativt stabila. Intro- duktionen av nya medier har inte medfört att traditionella medier har blivit utkonkurrerade. Trots med satellit- och kabel-TV har en tredjedel av svenska folket endast tillgång till ett utbud bestående av tre svenska TV-kanaler. Det totala TV-tittandet fördelas till mer än 90 pro- cent på de fem största svenska TV-kanalerna. Den traditionella radio- och TV-kanalen kommer sannolikt att fylla ett behov för den stora publiken även inom överskådlig tid. Innehållet kommer dock att komp- letteras med nya tjänster med hjälp av ny teknik. Ökad konkurrens och framväxten av allt starkare internationella aktörer på mediemarknaden påverkar möjligheten att tillhandahålla inhemskt producerad radio och TV av hög kvalitet. En nationell pro- gramproduktion präglad av hög kvalitet och lokal förankring förutsätter enligt min mening en politik som hävdar radio- och TV-verksamheten i allmänhetens tjänst på bästa sätt. Public service-företagens betydelse för nyhets- och informationsförmedling, kritisk samhällsbevakning, opinionsbildning och som förmedlare av olika kulturyttringar, liksom att engagera och främja människors identitet som medborgare, snarare ökar än minskar i den föränderliga mediesituation vi nu befinner oss i. Situationen på tidningsmarknaden ger anledning till oro för mång- falden på lokal och regional nivå. Endast på ett par utgivningsorter i landet kan konkurrensläget sägas vara jämnt mellan olika tidningsägare. Bara på ett femtontal utgivningsorter i landets 289 kommuner är det fler än en ägare som utger tidningar. Tendensen är att andratidningarna får det allt svårare. Förutsättningarna för att utvecklingen på radio- och TV-området skall leda till mångfald och ett varierat programutbud av hög kvalitet hänger inte bara samman med den tekniska utvecklingen och att fler sändningsmöjligheter tillkommer. För kommersiella radio- och är intäktsmöjligheterna inom varje marknad av avgörande be- tydelse. Priserna på rättigheter till attraktivt programinnehåll har redan stigit kraftigt och kan förväntas stiga ännu mer . Erfarenheter från såväl som andra länder visar att kommer- siell radio och TV koncentrerar sig på ett begränsat antal programtyper som tilltalar en bred allmän publik. Publikgrupper som är för små för att vara intressanta för annonsörer har liten chans att få sina intressen tillgodosedda i det programutbud som erbjuds av reklamfinansierade företag. Finansieringen av public service-företagen via TV-avgifter möjliggör omfattande programsatsningar, även för program som tilltalar mindre målgrupper och långsiktiga satsningar på hög kvalitet i hela programutbudet. behöver därför inte anpassa programverksamheten utifrån krav på lönsamhet, utan är fria att utgå från publikens skiftande behov och intressen. Gjorda undersökningar visar att i länder där public service-företag erbjuder ett högkvalitativt utbud inom alla programtyper utövas ett positivt tryck på kommersiella kanaler att närma sig public service- utbudet vad gäller programvariation och kvalitet. Den konkurrens om kvalitet som blir följden av detta förhållande är enligt min mening ett mycket kraftfullt argument för en fortsatt mångsidig radio och TV i allmänhetens tjänst. Utvecklingen på medieområdet innebär först och främst att public service-verksamheten kommer att bedrivas inom ramen för en allt större internationell och kommersiellt driven mediemarknad. Den tekniska utvecklingen, som innebär en sammansmältning eller konvergens mellan såväl olika medieformer som olika medieföretag, innebär utmaningar för en radio och TV i allmänhetens tjänst, men erbjuder också nya möjligheter för företagen att uppfylla sitt public service-uppdrag. Genomgången i kapitel 4 Svenskt radio och TV-utbud visar på en betydande mångfald totalt sett. Inom radio och TV förekommer det ojämförligt bredaste och mest varierade utbudet i public service-före- tagen, såväl vad gäller information som underhållning. Programverk- samheten präglas av stor mångfald och goda möjligheter för publiken att finna program för olika intressen och smaker. TV4, som uppvisar en förhållandevis stor programmångfald, intar en mellanställning mellan SVT:s och satellitsända kommersiella TV- kanalers utbud. Det finns inget som tyder på att SVT:s programutbud vad gäller genremångfald har utvecklats i kommersiell riktning . Tvärtom har andelen nyhets- och faktaprogram till och med förstärkts något . Mycket stora delar av public service-företagens utbud är producerade i , för SVT:s del . Även när det gäller programutbudets produktionsursprung intar TV4 en mellanställning, medan övriga kommersiella TV-kanaler i mycket stor utsträckning präglas av ett programutbud från . Skillnaderna mellan SR:s programutbud och utbudet i den privata lokalradion är stora. SR:s totala programutbud kännetecknas av en stor programbredd. Flertalet av de radioprogram som SR sänder har inte sin motsvarighet i någon annan radiokanal. Även vad gäller musikutbudet finns stora skillnader mellan SR och övrig radio, men även i SR:s utbud utgör musik en betydande andel. Näst efter musiken ägnas en stor del av sändningsutrymmet i SR åt aktualiteter och samhälle samt nyheter. Andelen spelad musik i SR har inte förändrats . En radio och TV i allmänhetens tjänst måste, för att uppnå legitimitet, vara väl förankrad hos sin publik. Publikens användning och värdering av public service-företagen är central för denna förankring. Svenska folket om radio och TV i allmänhetens tjänst redovisas en undersökning av svenska folkets användning av, inställning till och förtroende för radio och TV i . Så gott som hela svenska folket har tillgång till public service- kanalerna i radio och TV. tar knappt 5 av 10 svenskar del av utbudet i SR och lika många använder sig av SVT:s kanaler. Såväl SR som SVT har dock tappat publikandelar . Den svagaste positionen hade public service-företagen i mitten av detta decennium, men tendensen var att SR och SVT åter stärker sin ställning något. Det är också dessa medier som människor i huvudsak vänder sig till vid större oväntade händelser och i krissituationer. Andelen som aldrig tar del av det public service-företagen har att er- bjuda är endast någon procent av befolkningen. Radio och TV har, sedan mätningarna inleddes , haft ett mycket högt förtroende bland svenska folket. Störst förtroende har svenska folket för public service-företagen, särskilt inom kategorier som nyhets- och samhällsprogram. Den grupp där public service-företagen har sin svagaste förankring och där man också tappat mest till de kommersiella kanalerna är bland de yngre. Public service-företagens problem med de unga gäller även en annan aspekt av mediernas förankring hos befolkningen. De yngre har generellt sett en mer positiv syn på kommersiell radio och TV, även om de också har stort förtroende för public service-företagens kanaler. I kapitlet visas också att TV-avgiften som finansiering av public service-verksamheten har ett stöd hos majoriteten av den svenska befolkningen; drygt hälften anser att den är mycket eller ganska väl värd sitt pris. menar att avgiften inte alls är värd priset. Detta ger en indikation på vilket stöd avgiftssystemet har, men man bör hålla i åtanke att frågan gäller om avgiften är värd sitt pris och inte om det är bra eller dåligt med avgiftsfinansiering. Andelen som anser att avgiften är värd sitt pris har minskat . Detta skall dock inte tolkas som att de som inte tycker att avgiften är värd sitt pris i stället förordar reklamfinansiering. har nämligen även andelen som är positivt inställda till reklam i TV minskat, från en redan låg nivå. I kapitel 6 Programuppdraget behandlas de principer som enligt min mening bör gälla för public service-företagens programuppdrag samt de särskilda programfrågor som anges i utredningsdirektiven, bl.a. frågor om avvägningen mellan kvalitet och kvantitet, företagens kulturansvar och uppgifterna att särskilt beakta funktionshindrades situation samt etniska och språkliga minoriteter. Den utveckling som skett i vad gäller programutbudet i radion och televisionen den senaste tioårsperioden ger enligt min mening inte anledning för regering och riksdag att nu förändra inriktningen i public service-företagens allmänna uppdrag. Jag har i utredningsarbetet funnit att de principiella utgångspunkter som anges i företagens sändningstillstånd fortsatt är giltiga. Programföretagen bör även i fortsättningen ha uppgiften att erbjuda ett mångsidigt och oberoende programutbud som kännetecknas av hög kvalitet. Programmen bör utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet i skälig omfattning tillgodoser skiftande behov och intressen hos hela landets befolkning. En hög tillgänglighet till en stor variation av radio- och TV- program ger många människor möjlighet att komma i kontakt med andra människors liv, kulturer och sedvänjor, vilket är en viktig del i den förståelse och tolerans som demokratin vilar på. Public service-radio och TV måste emellertid hävda sin särart. Genom finansieringen med TV-avgifter är programföretagen oberoende av kommersiella överväganden och kan fokusera på publikens behov och önskemål, satsa på det nya och det oprövade och utveckla programkvalitet inom olika genrer. Kraven på kvalitet gäller givetvis all programverksamhet, oavsett om syftet med programmen är att informera eller underhålla. Jag vill understryka att uppgiften att göra programutbudet tillgängligt för hela befolkningen innefattar ett alldeles särskilt viktigt ansvar för att alla kan ta del av programmen oavsett individuella förutsättningar. Public service-företagen är ensamma i om att sända program på olika minoritets- och invandrarspråk och att särskilt anpassa programverksamheten för funktionshindrade. Dessa två områden är och bör även fortsättningsvis vara två särskilt prioriterade områden i public service-uppdraget. En slutsats som kan dras av att SR, SVT och UR är de enda radio- och TV-företagen i som särskilt anpassar sin program- verksamhet för funktionshindrade är att funktionshindrade är beroende av att dessa företag erbjuder ett brett och varierat programutbud för att dessa grupper skall kunna hävda sitt medborgarskap. Ett mål bör vara att alla program skall göras tillgängliga för hela publiken. Även om mycket kvarstår att göra är en relativt stor del av public service-företagens program tillgängliga genom exempelvis text- ning och teckenspråk m.m. Utvecklingen går i rätt riktning, men bör, enligt min mening, fortsätta med kraft. Jag föreslår bland annat att frågan om att göra textremsan tillgänglig för synskadade bör ges en lösning innan en ny tillståndsperiod inleds. Dessutom pekar jag på att ny teknik bör kunna användas mer aktivt i syfte att ytterligare öka tillgängligheten för funktionshindrade. När det gäller programföretagens ansvar för service och program på invandrar- och minoritetsspråk kan jag konstatera att också här är public service-företagen de enda rikstäckande radio- och TV-företag som erbjuder en sådan service. Minskningar av företagens insatser har dock skett. Framför allt gäller detta SR där sändningar och resurser för finskspråkiga har minskat . Detta bör, enligt min mening, beaktas vid formulering av krav på företaget inför nästa tillståndsperiod. SR har velat ge den finska språkgruppen en starkare ställning genom att samla redaktionella resurser och starta en särskild radiokanal för dessa sändningar. Finska P7 är en helt digital kanal, men sändningar sker också i P2 och P4. De digitala sändningarna har emellertid inte utvecklats enligt förhoppningarna. Mycket tyder också på att SR har drabbats särskilt hårt av den besparing som gjordes på public service- verksamheten –1998. har företaget varit väl medvetet om de prioriteringar som riksdag och regering gjort. Liksom när det gäller ansvaret för funktionshindrade får program- företagen sins emellan fördela ansvaret för olika insatser mellan sig. Företagen är dock inte skyldiga att redovisa hur det samlade ansvaret har förvaltats.