sou · GOB3102d2 · 2001-01-01 00:00:00 — regler finns gällande redo- visning, bokslut och revision. Aktiebolagsformen erbjuder allmänt sett större styrmöjligheter än formen ideell förening då staten i ett aktiebolag har en ägarroll medan staten i en ideell förening är en medlem bland andra. I och med att ett aktiebolag blir skattepliktigt för vinst uppnås bättre konkurrensneutralitet. Om handelssekreterarkontorens moderorganisation export- rådet omvandlas till aktiebolag finns risk för, att kontorens officiella status komma att ifrågasättas av verksamhetslandets myndigheter. Skulle detta medföra att den diplomatiska statusen förloras på orter där denna är betydelsefull, vore detta till nackdel för verksamheten. Förlust av officiell status skulle vidare också kunna innebära, att handelssekreterarkontoren registreras som filial till moderbolaget och beskattas i landet. I administrativt avseende skulle förhållandet mellan export- rådet och handelssekreterarna, som är egna statliga myndigheter, komma att kompliceras. Handelssekreterarnas ekonomiska redovisning skulle t.ex. behöva särredovisas på annat sätt i årsredovisning. Denna redovisning skulle inte längre kunna vara en integrerad del av . Av andra skäl, t.ex. konkurrensskäl, kan en tydlig uppdelning vara av godo. Fördelar med ideell förening I den mån staten vill markera att inte är ett statligt delfinansierat exportkonsultföretag utan en organisation vars huvudmål är exportfrämjande i en vidare mening och inte uppdragsintäkter, skulle val av denna form kunna tjäna just det syftet. Formen ideell förening för skulle sannolikt minska risken för att handelssekreterarkontorens status kom att ifrågasättas av verksamhetsländers myndigheter. Risken att förlora officiell och diplomatisk status skulle därmed sannolikt vara mindre, än om man väljer aktiebolagsformen. Nackdelar med ideell förening är ett rättsubjekt som varken är avsedd för affärsmässig verksamhet eller myndighetsutövande. Den har inte och uppfattas inte ha något vinstsyfte. Detta kan ses som en nackdel ur ren affärssynpunkt. Reglerna när det gäller redovisning, bokslut och revision är oklara. Lagstiftning saknas i stort sett. Avgörande för verksamheten är befintlig juridisk praxis och stadgarnas utformning. för styrning av verksamheten blir därmed inte lika etablerat och tydligt som i aktiebolagsformen. Skattereglerna är oklara när det gäller momsredovisning och förmögenhetsredovisning. Utredningen bedömer att det i frågan om legal status finns fyra alternativa tillvägagångssätt. 1.Statusfrågan lämnas därhän. 2.Exportrådet omvandlas till aktiebolag. 3.Exportrådet omvandlas till ideell förening 4.Exportrådet delas upp i en myndighetsdel och ett bolag. Det fjärde alternativet behandlar utredningen i kapitel 10. Utredningen anser att det vore till fördel om status klargjordes. Det skulle då sannolikt vara enklare att fastlägga tydliga mål och inriktning för verksamhet. Rollen gentemot andra aktörer kunde klarare definieras. Förutsättningarna för bättre samordning med såväl offentliga som privata aktörer skulle också kunna förbättras. skulle vidare inte längre riskera att hamna mellan stolarna när statlig verksamhet granskades. Utredningen anser således, att bör ges vedertagen legal status. Utredningen bedömer att aktiebolag är den form som ger störst fördelar. Denna associationsform är bättre reglerad än ideell förening och på så sätt skapas större tydlighet. Den bidrar också till konkurrensneutralitet genom att blir skattepliktigt för eventuell vinst. Utredningen föreslår att de båda huvudmännen inleder förhandlingar i syfte att omvandla till ett aktiebolag. Sådana förhandlingar bör klargöra i vilken omfattning de båda ägarna skall tillskjuta kapital. Bolagsordning och aktieägaravtal skall förhandlas fram. Det är dock viktigt att huvudmännen markerar att inte är ett konsultbolag med mål att maximera vinst, utan snarare ett public service-bolag som eftersträvar maximerad exportnytta. En förutsättning för omvandling till bolag är att handelssekreterarnas officiella status inte påverkas negativt. 12Konkurrensproblem m.m. till följd av dubbla uppgifter I utredningsuppdraget ingår att redogöra för problem som hänger samman med att intäkter består såväl av statliga bas- och projektanslag som av intäkter från försäljning av olika typer av tjänster på en marknad där det också kan finnas andra aktörer. I sammanhanget skall utredningen beakta, att mer marknadsmässiga verksamhet ökat kraftigt som andel av den totala omsättningen . Att staten tillhandahåller viss kostnadsfri grundläggande infor- mation och rådgivning till företagen (verksamhets- område exportinformation) ifrågasätts inte, så vitt utredningen kan bedöma, av någon privat eller offentlig aktör. utför en myndighetsliknande funktion inom ett område där tjänsterna är icke-debiterbara. Verksamhetsområdena Expor- tutveckling i och Exportkonsulting utomlands, synes mer problematiska då här även andra, kommersiella aktörer (exempelvis handelskammare och privata konsulter) är aktiva. Dessa erbjuder företagen liknande eller motsvarande konsulttjänster i syfte att öka företagens export. Utredningen har kunnat konstatera att denna utveckling kan leda till konkurrenssnedvridning gentemot andra privata aktörer. 12.2Konkurrenssnedvridning gentemot privata aktörer Utredningen har vad gäller konkurrenssnedvridning bl.a. tagit del av Statskontorets rapport som kommersiell aktör huvudrapport 2000:16, . Däri har kartlagts i vilken utsträckning statliga myndigheter, affärsverk och hel- och delägda bolag bedriver kommersiell verksamhet. Konkurrensproblem m.m. till följd av dubbla uppgifter I rapporten granskades vilka effekter verksamheten hos 119 myndigheter, inklusive fyra affärsverk och 21 länsstyrelser samt 39 statligt hel- eller delägda bolag hade för konkurrensen och tillväxten. Varken eller handelssekreterarnas verksamhet ingick dock i denna granskning.1 I samma rapport hänvisas till ekonomiska vårproposition. Där betonas betydelsen av en väl fungerande konkurrens som medel för ökad ekonomisk tillväxt. I stats- kontorets uppgift ingick att analysera vilka behov statliga aktörer över huvud taget har att bedriva kommersiell verksamhet när huvuduppgiften egentligen är att bedriva myndighetsuppgifter. I uppdraget ingick att lämna förslag på hur negativa konkurrens- snedvridande effekter på bästa sätt skulle kunna minimeras. Statskontoret identifierade sex olika förhållanden där statlig konkurrensutsatt verksamhet kan vara i riskzonen för konkurrenspåverkan. Konkurrensen påverkas om verksamheten: har anslag och/eller bedrivs med ensamrätt omsätter mer än /år. bedrivs tillsammans med eller i anslutning till myndighets- utövning har tillgång till strategisk infrastruktur bedrivs inom en myndighet som har en stor inköpsroll på samma marknad. uppfyller flera av dessa kriterier. Verksamheten har statligt anslag, omsättningen överstiger /år och det finns andra aktörer på marknaden. har vidare genom den lagstadgade direktivrätten vissa myndighetsliknande uppgifter och har, genom kopplingen till utrikesförvaltningen tillgång till vad som skulle kunna betecknas som strategisk infrastruktur. Utredningen anser det därför rimligt att dra slutsatsen, att verksamhet kan påverka konkurrensen på marknaden. 1 Studien omfattade statliga myndigheter, affärsverk och hel- och delägda bolag. Att inte granskades kan möjligen förklaras av den oklara legala statusen, som gör att verksamheten i varken kan rubriceras som bolagsverksamhet eller som myndighetsutövning. Inte heller handelssekreterarna, vilka är egna myndigheter, ingick i det urval som i Statskontorets undersökning baserades på. Konkurrensproblem m.m. till följd av dubbla uppgifter 12.3Olika typer av konkurrenssnedvridning som resultat av verksamhet konkurrenter i består i första hand av handelskamrarna och vissa privata konsulter. Konkurrens- förhållandena varierar sannolikt mellan olika regioner i . Även utomlands torde tillgången på alternativa exportfrämjande- tjänster variera i hög grad. Utredningens enkätundersökning till visar att handelskamrar och privata konsulter på vissa orter kan erbjuda ungefär samma tjänster medan är den ende aktören på andra. För att med säkerhet kunna uttala sig om vilka konkurrens- effekterna i praktiken är och i vilken riktning de verkar, torde krävas en närmare undersökning av marknaderna i fråga. Utredningen har bedömt att en sådan detaljerad undersökning inte rymts inom uppdraget och nöjer sig därför med att kategorisera några aspekter av konkurrenssnedvridning som kommit fram under arbetets gång. Problemet med konkurrenssnedvridning tas upp i flera av de yttranden som inkommit till utredningen. Utredningen bedömer att konkurrenssnedvridning skulle kunna komma till stånd på följande sätt: En stor del av ett konsultföretags kostnader utgörs av införsäljningskostnader. För del betalas dessa i praktiken till viss del av staten, genom att man genom det statliga uppdraget kan få värdefulla kontakter med potentiella uppdragsgivare, vilka i ett senare skede kan leda till konsultuppdrag och intäkter. b.Avsaknad av full kostnadstäckning. Genom det statliga bidraget till exportinformationen möjliggörs en otillbörlig kors- subventionering som i sin tur kan leda till att inte behöver ha full kostnadstäckning för exportkonsultingen. Avsaknaden av full kostnadstäckning innebär en konkurrens- snedvridning. Vissa privata konkurrenter till har ifrågasatt huruvida konsultverksamheten sker med full kostnadstäckning. Utredningen konstaterar att de allra flesta klagomål mot prissättningen från företagen handlar om att priserna ligger för högt. Utredningen anser sig därmed inte kunna dra slutsatsen, att priserna för konsulttjänster generellt sätts utan full kostnadstäckning. En ytterligare negativ effekt av dubbla uppgifter som i sammanhanget bör nämnas rör risken för undanträngning av privata initiativ. I kraft av att vara ett Konkurrensproblem m.m. till följd av dubbla uppgifter offentligt finansierat organ som är aktivt på en marknad där det även finns andra rent kommersiella aktörer, får lätt en särställning gentemot dessa. Privata aktörers initiativ inom olika områden riskerar på så sätt att trängas undan. I den mån detta sker uppstår samhällsekonomiska välfärdsförluster. Informationsverksamhetens huvudsyfte är att ge företagen grundläggande information och rådgivning om exportmarknader. Men den kan ha som bieffekt, att den används i införsäljningssyfte för konsultverksamheten. Genom det statliga anslaget till exportinformationen möjliggörs en otillbörlig korssubventionering som kan medföra att inte behöver ha full kostnadstäckning för konsultingen, vilket, om detta är fallet, innebär konkurrenssnedvridning. Risken för tillväxthämmande konkurrenssnedvridning är ett ofrånkomligt resultat av att såväl det statliga uppdraget som konsultverksamheten hanteras av samma organisation. Utredningen bedömer att det framför allt är i Sverige-verksamheten som risk för konkurrenssnedvridningen uppstår. En principiell uppfattning är, att förekommande konkurrens- snedvridningsproblem som uppstår när organisationer både utför myndighetsliknande uppgifter och kommersiell verksamhet inte kan lösas med mindre än att den kommersiella verksamheten helt avskiljs från den övriga verksamheten. Krav på särredovisning och full kostnadstäckning av den kommersiella verksamheten är ingen garanti för att det inte kan ske en korssubventionering. Erfaren- heten visar, att det är svårt att ta fram korrekta fördelningsnycklar för gemensamma kostnader. Utredningen gör trots det bedömningen, att fördelarna med att behålla verksamhet i nuvarande form väger tyngre än konkurrensnackdelarna. En förutsättning för detta är emellertid, att dessa verkligen uppmärksammas som problem och att vissa åtgärder vidtas för att minska effekterna av dem. Följande är åtgärder som kan minska riskerna för konkurrens- snedvridning och främja konkurrensen på exportfrämjandeområdet 1.Förtydligande av det statliga uppdraget. Ett tydligare specificerat statligt uppdrag minskar risken för konkurrenssnedvridning. En tydligare rollfördelning får även positiva konsekvenser för konkurrensen. Konkurrensproblem m.m. till följd av dubbla uppgifter Statliga uppdrag utöver basuppdraget där andra än har specialkompetens bör normalt konkurrens- utsättas och upphandlas. Större uppdrag kan delas upp i mindre delar och underkonsulter anlitas. Upphandling bör skötas av ett organ med kompetens på området. Konkurrenter kan (som i viss utsträckning redan görs) ges tillgång till delar av strategiska infrastruktur, t.ex. genom att på hemsidan erbjudas länkutrymme. Krav på särredovisning och åtskillnad mellan det statliga uppdraget och övrig verksamhet bör ställas i regeringsbeslutet med riktlinjerna. bör liksom andra myndigheter som bedriver kommersiell verksamhet jämte myndighetsutövning granskas utifrån ett konkurrenspers- pektiv. Därutöver bör såväl huvudmännen som vara lyhörda för konkurrenternas synpunkter på vilka ytterligare åtgärder som skulle kunna vidtas. 12.5Brister och problem i relationerna med andra offentliga aktörer Utredningen noterar att neddragningen av de statliga anslagen medfört att möjligheter att agera som myndighet försämrats. Även om i formell mening aldrig varit en myndighet, kunde man tidigare, när en större del av kostnaderna för verksamheten täcktes med offentliga medel, vara mer aktiv i denna roll. Den marknadsmässiga delen av verksamheten har vuxit i omfattning. Det finns enligt utredningens uppfattning två negativa effekter av denna utveckling. En effekt är, att incitament för långsiktighet i agerandet påverkas negativt. Likt vilket kommersiellt företag som helst tvingas prioritera verksamheter som ger omedelbar avkastning och därigenom avstå från kortsiktigt olönsamma projekt. I den mån intäktsbringande uppdrag inte mer eller mindre kan ställas i utsikt, får ofta avstå från att engagera sig i projekt, vars lönsamhet ur ett något längre perspektiv mycket väl skulle kunna vara motiverade. Konkurrensproblem m.m. till följd av dubbla uppgifter Organisationer som Sida och bedriver många näringslivsinriktade biståndsprojekt. Många av dessa skulle förmodligen i ett långsiktigt perspektiv ur främjandesynpunkt på lämpligt sätt följas upp av . Enligt utredningens uppfattning är detta långsiktiga strategiska exportfrämjande i viss mån försummat. Detta är resursfråga men även är en styrningsfråga och ett resultat av att staten inte givit ett tydligt sådant uppdrag. 2.Otydlighet i rollen gentemot andra offentliga aktörer. dubbla roll som såväl myndighet som kommersiell aktör skapar ibland problem i relationerna till andra offentliga aktörer och myndigheter. Detta när av andra uppfattas som en statligt finansierad organisation men agerar som konsultföretag som betraktar de andra aktörerna som potentiella kunder. Andra myndigheter eller offentliga aktörer finner det besynnerligt, att i så hög grad önskar betalt för tjänster trots att man erhåller statliga anslag. Även om det kan vara befogat att debiterar för vissa tjänster anser utredningen, att det i det statliga uppdraget till bör specificeras att visst samarbete med andra myndigheter skall ingå där. Det långsiktigt strategiska exportfrämjandet är i viss mån ett försummat område. möjligheter att bedriva ett långsiktigt strategiskt exportfrämjande påverkas av den höga grad av affärsmässighet som styr verksamheten. förmår f.n. inte tillvarata den fulla strategiska exportfrämjande potential som kan återfinnas i Sidas och olika näringslivsinriktade biståndsprojekt. I direktiven tas flera frågeställningar upp som gäller verksamhetens inriktning. Dessa gäller om inriktningen är lämplig mot bakgrund av samhällsekonomiska överväganden och företagens önskemål i olika delar av landet, om tillhandahåller den marknads- och landinformation som företagen efterfrågar, om tillhandahåller tjänster som är av särskilt intresse för mindre och medelstora företag, om arbetar med långsiktiga strategiska exportfrämjandesatsningar och om i annan omfattning än borde satsa på , t.ex. utställningar. Nedan kommenteras dessa och vissa andra fråge- ställningar. Den allmänna inriktningen för det statliga uppdraget har fastlagts genom propositionen 1991/92:108 Statens roll i den exportfrämjande verksamheten i exportråd. Där anges bl.a. vad statens stöd till skall inriktas på, nämligen upplysnings- och rådgivningsverksamhet och vissa projekt/- aktioner i samverkan med företag. Vissa formuleringar har inklu- derats i avtalet om . 13.3Inriktning av det statliga uppdraget mot bakgrund av samhällsekonomiska överväganden och företagens önskemål i olika delar av landet Utredningen har i avsnitt 9.1 kommenterat de samhällsekonomiska skälen för stöd till exportfrämjande. (se avsnitt 7.2) gavs företagen möjlighet att på en femgradig skala sätta betyg på olika tjänster. fick överlag goda vitsord för sina tre verksamhetsområden, inkl. export- information där de statliga medlen i huvudsak används. Det var mycket små geografiska variationer i omdömena. Inriktningen av det statliga basuppdraget motsvarar till stor del företagens önskemål i olika delar av landet. Enkätens resultat är statistiskt säkerställd för företag med en exportomsättning överstigande . I direktiven ställs frågan om tillhandahåller den marknads- och landinformation som företagen efterfrågar. Utredningen önskar även här hänvisa till ovannämnda enkät (se avsnitt 7.2). Även om ingen fråga uttryckligen ställdes om marknads- och landinformation kan man förmoda att bl.a. utbudet av sådan information bidrog till de relativt positiva omdömena. Vidare visar egna kundundersökningar att företagen överlag är nöjda med den information som ges. Ingen instans som inkommit med yttrande eller som utredningen träffat har framfört kritiska synpunkter på marknads- och landinformationen. Däremot har många positiva kommentarer framförts. Utredningens intryck från samtal med företag och dessas organisationer är att den information som erbjuds motsvarar efterfrågan. Detta gäller både uppgifter som finns på hemsidan/hemsidorna och den som ges på annat sätt. 13.5Tjänster för små och medelstora företag I direktiven ställs frågan om tillhandahåller tjänster som är av särskilt intresse för mindre och medelstora företag som behöver råd och hjälp i sin internationalisering och om det finns anledning att utveckla nya tjänster och/eller arbetsmetoder. Det framgår inte om frågan enbart avser det statliga uppdraget eller hela verksamhet. Utredningen kommenterar därför kortfattat också verksamheten utanför det statliga uppdraget. Enligt den proposition som ligger till grund för statliga uppdrag bör särskilda åtgärder vidtas för att främja mindre och medelstora företags export och internationalisering. nämns att det statliga stödet bl.a. skall inriktas på vissa projekt/aktiviteter i samverkan med företag vilka syftar till utveckling av exportoerfarna framför allt mindre och medelstora företags export etc. har en referensgrupp i småföretagsfrågor-Delegationen för de mindre företagen (DMF)- som utses av styrelsen. Denna sammanträder en gång med styrelsen och kontaktas också i övrigt vad gäller frågor med anknytning till denna kategori företag. Utredningens företagsenkät visade att av de tillfrågade företagen varit i kontakt med , en relativt hög siffra. visade detta att inte haft någon kontakt. Även om är relativt känt anser utredningen det angeläget att man blir ännu mer känd och ännu bättre sprider information om vad man kan stå till tjänst med. Det är viktigt att lyfta fram att en stor del av verksamhet just är inriktad på att stödja små och medelstora företag. Utredningen gör följande iakttagelser kring tre verksamhetsområden. Exportinformation som utgör den övervägande delen av det statliga uppdraget är öppen för alla slags företag. Den tillhandahåller allmän information om förhållanden i andra länder. Den är inte och kan knappast heller vara speciellt anpassad för små och medelstora företag. Det är dock utredningens uppfattning att den är av särskilt värde för små och medelstora företag. Detta beror på att den erbjuder ett snabbt och billigt sätt att få information för denna grupp företag som har mindre resurser för omvärldsbevakning än större. Exportinformationen utnyttjas i stor utsträckning av utländska intressenter. Indirekt är detta av värde för små och medelstora företag i , som på detta sätt får kontakt med samarbetspartners i andra länder. Exportutveckling som till mycket liten del finansieras över det statliga basuppdraget erbjuder i första hand tjänster till små och medelstora företag (t.ex. standardtjänster som hitta Din kund, affärschansprojekt, internationell affärskraft m.m.). Både positiva och vissa negativa synpunkter finns på delar av denna verksamhet. Bl.a. har framförts att programmen är utbudsstyrda (påhittade uppifrån) och att en del tjänster har en prisnivå som inte är anpassad till små företag. Det har framhållits att några tjänster saknas, t.ex. stöd till mässdeltagande till överkomligt pris. Verksamhet med inriktning mot små och medelstora företag bedrivs utanför det statliga basuppdraget inom t.ex. Marknadsplats och i Exportcentrum Exportkonsulting är inte särskild anpassad till små och medelstora företag men utnyttjas också av dessa. utlandsorganisation är beredda att ta på sig mindre uppdrag som inte skulle accepteras av andra konsultföretag. status som statligt organ uppfattas som en trygghet av företag med liten erfarenhet av att köpa konsulttjänster. Det bör här nämnas att vissa företag upplever att kostnadsnivån i konsultverksamheten är hög. Utredningen har i ett sent skede av utredningen mottagit ett yttrande från i vilket vissa konkreta förslag på åtgärder för små företag framförs. Utredningen har ej haft möjlighet att utreda förslagen men överlämnar dem till och huvudmännen. Utredningen anser att man i större utsträckning bör erbjuda vissa tjänster som är anpassade till främst små företag. Lågprisalternativ utan subvention för t.ex. delegationsresor bör utvecklas. Utredningen anser vidare att konsultcheckar i högre utsträckning än bör erbjudas till små företag. Det bör ske genom andra aktörer. Ett företag bör alltid ha en viss självkostnad. Ett annat sätt att ge större tyngd åt småföretagsfrågorna i vore att förstärka representationen i styrelsen. I direktiven ställs frågan om inom ramen för det statliga uppdraget arbetar med långsiktiga nationella strategiska exportfrämjandesatsningar. Det är oklart vad som avses med detta begrepp. Det kan t.ex. avse en satsning över att informera ett visst antal företag om exportmöjligheter. Det kan också avse en satsning på en speciell bransch eller marknad eller dessa kombinerat. Det kan också avse interna åtgärder t.ex. att bygga upp tjänster på IT-sidan. Utredningen konstaterar att i viss utsträckning arbetat med satsningar av det förstnämnda slaget. Detta har främst gjorts utanför det statliga basuppdraget och inom exportutveckling där man haft vissa standardprogram som nått ut till ett ganska stort antal företag. Vidare har en stor satsning på samarbetet inom exportcentrum i huvudsak finansierats med regionalpolitiska medel. har också arbetat med flera större program (Marknadsplats , Förädlade livsmedel, Miljöteknikexport, Marknadsplats och IT) som kan inrymmas i begreppet långsiktiga strategiska satsningar. Man kan konstatera att alla dessa helt eller i huvudsak finansierats utanför det statliga basuppdraget. Även satsning på att bygga ut sina IT-tjänster har nästan helt finansierats utanför det statliga uppdraget. Ett av skälen till att långsiktiga slutsatsningar inte görs inom ramen för basuppdraget är, att det inte klart framgått av regeringens riktlinjer för det statliga uppdraget att skall ge prioritet åt sådan verksamhet. Ett annat skäl är de minskade resurserna. Utredningen finner det angeläget att arbetar med strategiska satsningar men bedömer det svårt att inrymma dessa inom ramen för det statliga uppdraget på nuvarande nivå.