sou · GOB326d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Däremot skall vi redovisa de fördelar och nackdelar som skulle uppkomma med en sådan ordning. Vi skall också analysera om det nuvarande systemet kan anses strida mot internationellt vedertagna straffrättsliga principer. I vårt uppdrag ingår dessutom att överväga om beslutsorganisationen för de återstående ärendena om körkortsingripande, dvs. i huvudsak de som grundas på medicinska skäl, bör påverkas om instansordningen ändras och på vilket sätt det i så fall bör ske. Utredningsarbetet har bedrivits i de former som är brukliga i kommittéarbete. Varje avsnitt i betänkandet har således diskuterats med experterna vid två eller flera sammanträden. I utredningen har hållits 13 sammanträden. Vi har samrått med (K 1996:04) och (K 1996:06). Företrädare för har besökt två av våra sammanträden. Professor emeritus och kammarrättslagmannen 58 Utredningens uppdrag och arbete har besökt var sitt sammanträde. Vi har dessutom träffat företrädare för , Riksåklagaren och Rikspolis- styrelsen. Sekreteraren har diskuterat olika frågor med företrädare för i . För att fullgöra uppdraget att redovisa reglerna för körkortsin- gripande på grund av brott i andra europeiska länder, har vi samman- träffat med företrädare för departement, domstolar, åklagarmyndigheter och polis i , , , och . i , Riksåklagaren och flera av landets länsstyrelser har varit behjälpliga med olika statistikuppgifter. 2Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning första förordning om automobiltrafik trädde i kraft . har åtskilliga reformarbeten ägt rum inom körkortsområdet. Av särskilt intresse är de reformer som genomfördes (prop. 1958:69, SFS 1958:222) respektive (prop 1975/76:155, prop. 1976/77:113, SFS 1977:477). De nya bestämmelserna om körkort fördes in i då gällande vägtrafikförordning. De innebar att kraven för att erhålla körkort skärptes och gjordes mer omfattande. Även bestämmelserna om återkallelse och omhändertagande av körkort stramades upp. Reformens huvudinriktning var att olämpliga personer skulle hindras från att uppträda som förare i trafiken. Det skulle ske redan vid körkortsprövningen och genom reglerna om körkortsåterkallelse. Syftet var att öka trafiksäkerheten på vägarna, vilket ansågs nödvändigt mot bakgrund av den starkt ökande trafiken. Körkortsreformen föregicks av arbete, vilket redovisades i betänkandet Rätten till ratten (SOU 1972:70–72). Utredningen hade bl.a. till uppgift att undersöka förut- sättningarna och formerna för körkortsingripande vid vissa typer av brott. Kommittén betonade körkortets stora sociala betydelse för den enskilde och menade att lagstiftaren måste överväga vilka intressen som kan vara så starka att de tar över intresset av den brottsliges sociala återanpassning. Kommittén menade att endast trafiksäkerheten kan ges företräde framför de sociala synpunkterna (SOU 1972:70 s. 111). Samhällets reaktion vid trafikbrott i form av straffrättslig påföljd och körkortsingripande borde, enligt kommittén, samordnas och utformas så att de får en positiv och brottsförebyggande effekt. Utgångspunkten för överväganden var att vissa handlingar i trafiken kräver någon form av samhällsingripande 60 Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning och att ingripandena bör utformas så att de får optimal effekt för trafik- säkerheten (SOU 1972:70 s. 104 f.). Kommittén framhöll därvid behovet av en nyansering av bedömningen i körkortsmål. Medborgar- nas allt större behov av körkort innebar, enligt kommittén, att det blev allt svårare att tillämpa de stränga och stela reglerna om återkallelse av körkort. Enligt kommittén var det en allvarlig brist i det dåvarande systemet att långvariga körkortsingripanden ofta skedde utan föregående åtgärder från samhällets sida till förebyggande av att ett sådant beslut måste meddelas. Kommittén menade att samhällets reaktioner var alltför repressiva och att de i stället borde syfta till att förbättra trafikanterna. Kommittén föreslog bl.a. att undervisning borde införas som en behandlingsform vid trafikbrott samt att körkortsåter- kallelsernas varaktighet skulle förkortas radikalt. 1975/76:155 angav regeringen principiella riktlinjer för en reformering av körkortslagstiftningen. Regeringen anslöt sig till uppfattning att körkortsingripandena behövde nyanseras (s. 67). Regeringen framhöll därvid det uppenbara i att man måste se till helhetsbilden i körkortshavarens situation och beakta om han kan anses lämplig som förare med hänsyn till den samlade utredningen om hans personliga förhållanden. I helhetsbilden måste ingå bl.a. behovet av körkort och den tid som har förflutit mellan en förseelse och körkortsingripandet. Departementschefen framhöll vikten av att nyanseringen inte drivs så långt att resultat blir en bristande enhetlighet i rättstillämpningen. Fasta hållpunkter måste finnas för olika typfall, när det exempelvis gäller att fastställa spärrtid. 1976/77:113 lades ett förslag till ny körkortslag fram. Förslaget grundades på de riktlinjer som hade redovisats i prop. 1975/76:155 och som hade godtagits av (/76:28, rskr. 1975/76:390). föreslogs att tillämpnings- och verkställighetsföreskrifter skulle samlas i en regeringsförfattning. gällande bestämmelser om körkort finns körkortslag (SFS 1998:448) och körkortsförordning (SFS 1998:980). Under arbetet med den nya körkortslagen framhölls att körkortsförfattningarna efter hand blivit allt mer ogenomträngliga och att de olika bestämmelserna delvis kommit att överlappa varandra (prop. 1997/98:124 s. 31). Den nya regleringen innebär framför allt en omstrukturering av författning- arna i syfte att göra lagstiftningen mer överskådlig och lättillgänglig. De grundläggande förutsättningarna för rätten att köra fordon har samlats i en enda författning – körkortslagen. Detsamma gäller bestämmelserna om den enskildes skyldigheter. Körkortslagen inne- håller således bl.a. bestämmelser om förarbehörighet, behörighets- handlingar, förutsättningar för att utfärda sådana handlingar samt bestämmelser om körkortsingripande. Därjämte innehåller lagen vissa Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning 61 administrativa bestämmelser samt regler om överklagande, ansvarsbe- stämmelser och bemyndiganden. proposition angavs att körkortsförordningen i princip endast bör innehålla rena tillämpningsföreskrifter. Förordningen inne- håller ändå vissa materiella bestämmelser som riktar sig även till enskilda. Det gäller bl.a. definitioner av vissa begrepp i körkortslagen samt regler om övningskörning och förarprov. 2.2Utfärdande och giltighet av körkort Av 1 kap. 2 § KKF framgår att är central körkortsmyndighet och att länsstyrelserna är regionala körkortsmyndigheter. Den som vill skaffa sig ett körkort skall hos ansöka om tillstånd att körkort får utfärdas. Ansökan om körkortstillstånd prövas enligt huvudregeln av i det län där sökanden är folkbokförd. Syftet med kravet på körkortstillstånd är bl.a. att kontrollera att nya trafikanter uppfyller de grundläggande krav som ställs på förare av körkortspliktiga fordon. Förutsättningarna för att erhålla körkorts- tillstånd anges i 3 kap. 2 § KKL. Körkortstillstånd får meddelas endast för den som med hänsyn till sina personliga och medicinska förhållanden kan anses lämplig som förare av ett körkortspliktigt fordon. Körkortstillstånd fordras inte enbart i samband med att körkort utfärdas . Tillstånd krävs också i vissa fall för att få ett nytt körkort efter återkallelse (se avsnitt 2.4.3). Ett utfärdat körkortstill- stånd kan återkallas på samma sätt som körkort och tillståndshavaren kan tilldelas varning. Sedan körkortstillstånd har meddelats, kan tillståndshavaren avlägga förarprov. Det kan ske inför tjänsteman vid , särskilt förordnad befattningshavare inom Försvarsmakten eller inför vissa lärare i gymnasieskolan eller komvux. Förarprovet består av ett kunskapsprov och ett körprov. Den som har godkänts i förarprov erhåller ett bevis om godkänt prov. beslutar om utfärdande av körkort. Förutsättningarna för att körkort skall utfärdas anges i 3 kap. 1 § KKL. Av bestämmelsen framgår att får utfärda körkort för den som innehar körkortstillstånd och som har avlagt godkänt förarprov. Dessutom gäller att körkort får utfärdas endast för den som uppfyller de ålderskrav som gäller för den aktuella förarbehörigheten och som är permanent bosatt i eller som har studerat här i landet av . utfärdades något mer än 118 000 körkort i . var motsvarande siffra drygt 115 000. 62 Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning Ett körkort gäller från och med det utfärdas och tills vidare. Av 3 kap. 12 § KKL följer emellertid att vissa förarbehörigheter gäller till dess att körkortshavaren fyller och därefter för perioder om högst . Ett körkort upphör att gälla under de förutsättningar som anges i 3 kap. 13 § KKL. Så sker exempelvis om körkortet inte har förnyats efter föreläggande eller om det är återkallat eller omhänder- taget. Enligt 5 kap. 1 § KKL sker körkortsingripanden genom återkallelse av körkort eller genom varning. Antalet körkortsingripanden uppgår sammanlagt till cirka 50 000 . Av dessa består cirka 25 000 i beslut om återkallelse, medan återstoden utgörs av varningar. återkallades cirka 23 000 körkort . Av 5 kap. 2 § KKL och 5 kap. 1 § KKF följer att vad som sägs i respektive kapitel om körkort också gäller körkortstillstånd och traktorkort. utgångspunkt var att körkortet skall ses som ett kompetensbevis och inte som ett allmänt bevis på förtroende. Enligt kommittén skall bara den som inte uppfyller de krav som kan ställas från trafiksäkerhetssynpunkt fråntas sitt körkort. Grundtanken var således att frågan om körkortsingripande skall bedömas strikt från trafiksäkerhetssynpunkt. utgångspunkter ligger alltjämt till grund för lagstiftningen om körkortsingripanden. Som framgår av redogörelsen nedan i avsnitt 2.4.1 kan återkallelse av körkort ske i en rad olika situationer. Den gemensamma nämnaren för dem är körkortshavarens bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter trafikreglerna och att visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken. Återkallelsegrunderna hänför sig till de krav på kompetens som ställs på den som vill få körkort. Ett utfärdat körkort kan återkallas när körkortshavaren brister i kompetens, så att trafiksäkerheten får anses äventyrad. Bristen kan ha kommit till uttryck genom en trafikförseelse eller genom en brottslig gärning av annat slag. Återkallelse av körkort på denna grund utgör en trafiksäker- hetsåtgärd och skall inte ses som en påföljd för den bakomliggande brottsliga gärningen. Syftet med körkortsingripanden behandlades i förarbetena till körkortslag (prop. 1997/98:124 s. 42 f.), varvid regeringen anförde bl.a. följande. Ett av problemen med det nuvarande systemet för körkortsingripande är att det inte ger ett klart uttryck för vad som är syftet med körkortsingripanden. Att trafiksäkerhetens krav är det Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning 63 centrala kan det inte råda någon tvekan om. Trots detta kan det dock ifrågasättas om de förhållanden och de olämpliga trafikbeteenden som utgör grund för körkortsingripande helt avspeglar hur allvarliga förseelserna är från trafiksäkerhetssynpunkt. Vidare medför utform- ningen och tillämpningen av reglerna, framför allt vad gäller åter- kallelse av körkort, att ingripandet i betydande grad får karaktären av en straffpåföljd, vilket av enskilda körkortshavare kan uppfattas som ett ytterligare straff vid sidan av själva brottmålsförfarandet. Körkorts- ingripande med anledning av trafikbrott grundar sig på den straff- rättsliga bedömningen. Denna koppling torde vara det främsta skälet till att återkallelsen kan uppfattas som ett extra straff. Av 3 kap. 13 § KKL framgår att ett körkort som har återkallats inte längre gäller. Ett beslut om körkortsåterkallelse innebär således att körkortshavaren mister den förarbehörighet som körkortet gav honom. Återkallelsen kan begränsas till att avse en eller flera behörigheter. Den som har fått sitt körkort återkallat skall överlämna körkortet till . I 5 kap. 3 § KKL anges på vilka grunder ett körkort kan återkallas. Grunderna, vilka i stort sett är oförändrade sedan tillkomsten av körkortslag, brukar delas in i två olika huvudgrupper – återkallelse på grund av bristande personlig lämplighet (punkterna 1–6) och återkallelse på grund av medicinska skäl (punkten 7). Därtill kan körkort återkallas på den formella grunden att körkortshavaren inte har följt ett föreläggande om att ge in läkarintyg eller bevis om godkänt förarprov (punkten 8). I det följande skall de olika återkallelsegrunderna behandlas. En redogörelse för rättstillämpningen återfinns i betänkandet En körkorts- reform (SOU 1996:114 s. 81 ff.) av körkortsutredning. Återkallelse på grund av grov vårdslöshet i trafik – punkten 1 Körkortet skall återkallas för den som har gjort sig skyldig till grov vårdslöshet i trafik. Till ansvar för sådant brott skall enligt 1 § andra stycket TBL dömas den som vid förande av motordrivet fordon eller 64 Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning spårvagn gör sig skyldig till grov oaktsamhet eller visar uppenbar likgiltighet för andra människors liv eller egendom. Återkallelse på grund av trafiknykterhetsbrott – punkten 1 Av 5 kap. 3 § första punkten KKL följer vidare att körkortet skall återkallas för den som har gjort sig skyldig till trafiknykterhetsbrott. Straffbestämmelserna för dessa brott finns i 4 § och 4 a § TBL. I 4 § TBL stadgas att den som för ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha druckit alkohol i sådan mängd att koncentrationen av alkohol under eller efter färden uppgår till i blodet eller till per liter i utandningsluften skall dömas för rattfylleri. Detsamma gäller den som har fört ett motordrivet fordon eller en spårvagn och då varit så påverkad av alkohol eller något annat medel att det kan antas att han inte kunnat föra fordonet på ett betryggande sätt. I 4 a § TBL anges vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett trafiknykterhetsbrott skall anses som grovt. En sådan omständighet är att alkoholkoncentrationen uppgick till i förarens blod eller till per liter i hans utandningsluft. Andra omständigheter som särskilt skall beaktas är att föraren annars har varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel eller att framförandet av fordonet inneburit en påtaglig fara för trafiksäkerheten. av samtliga beslut om körkortsåterkallelse meddelas med stöd av 5 kap. 3 § 1 KKL. Det innebär att ungefär 6 000 körkortshavare mister sitt körkort på grund av att de fällts till ansvar för grov vårdslöshet i trafik eller trafiknykterhetsbrott. Återkallelse på grund av smitning – punkten 2 Körkortet skall återkallas för den som har brutit mot 5 § TBL (s.k. smitning), om brottet inte kan anses som ringa. Enligt 5 § TBL skall en vägtrafikant, som med eller utan skuld har haft del i uppkomsten av en trafikolycka, dömas för smitning, om han genom att avlägsna sig från olycksplatsen undandrar sig att i mån av förmåga medverka till de åtgärder, vartill olyckan skäligen bör föranleda. Detsamma gäller om han undandrar sig att uppge namn och hemvist eller att lämna upplysningar om händelsen. Brottet kan med hänsyn till omständigheterna i vissa fall bedömas som grovt. Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning 65 trafikförordningen (1998:1276) anges vad som åligger vägtrafikanter vid trafikolyckor. Smitningsbrott ligger till grund för ungefär en procent av samtliga beslut om körkortsåterkallelse. Återkallelse på grund av upprepade trafikbrott – punkten 3 I 5 kap. 3 § tredje punkten KKL behandlas upprepad trafikbrottslighet som grund för körkortsåterkallelse. Ett körkort skall återkallas, om innehavaren genom upprepade brott i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse för förare av motordrivet fordon eller spårvagn. Bestämmelsen kommer främst till användning vid upprepade trafikförseelser av mindre allvarligt slag, som t.ex. mått- liga hastighetsöverträdelser och mindre allvarliga brister i fordonets utrustning. Med uttrycket "i trafikens intresse" avses trafikrelaterade förseelser som inte har begåtts vid färd, t.ex. skatte-, försäkrings- och registreringsförseelser (prop. 1975/76:155 s. 93 f.). I allmänhet avses med upprepade förseelser minst tre förseelser. I vissa fall har det dock räckt med två förseelser (RÅ 1983 2:104). Förseelserna skall dessutom ha begåtts inom en begränsad tid, i regel . Drygt en procent av samtliga körkortsåterkallelser sker med stöd av enbart ifrågavarande bestämmelse. uppgick antalet till sammanlagt 277 respektive 269 återkallelser. Återkallelse på grund av allvarligt trafikbrott – punkten 4 Bestämmelsen i tredje punkten om återkallelse av körkort på grund av upprepade trafikbrott kompletteras av bestämmelsen i fjärde punkten, enligt vilken ett körkort kan återkallas på grund av en enstaka allvarligare trafikförseelse. Bestämmelsen tar sikte på överträdelser av de grundregler som måste iakttas för att trafiksäkerheten skall kunna upprätthållas (prop. 1975/76:155 s. 92). Körkortet skall återkallas för den som i väsentlig mån har över- skridit högsta tillåtna hastighet, kört mot rött ljus, underlåtit att iaktta stopplikt, kört om vid övergångsställe eller som har brutit mot någon annan regel som är väsentlig för trafiksäkerheten. Det kan gälla exempelvis körning i uttröttat tillstånd, omkörning trots mötande trafik, otillräckligt avstånd till framförvarande fordon, grov olovlig körning eller allvarliga brister i fordonets utrustning. 66 Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning utifrån en helhetsbedömning av överträdelsens svårhetsgrad från trafiksäkerhetssynpunkt. Tyder omständigheterna på att någon faktisk trafikfara inte har förelegat, bör överträdelsen inte automatiskt leda till återkallelse (prop. 1979/80:178 s. 79). Möjligheten att återkalla körkort på grund av ett allvarligt trafikbrott är den som kommer till flitigast användning. av samtliga beslut om återkallelse meddelas med stöd av ifrågavarande bestämmelse. Återkallelse på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende – punkten 5 Enligt 5 kap. 3 § femte punkten KKL skall ett körkort återkallas, om innehavaren inte bör ha körkort på grund av att han är opålitlig i fråga om nykterhet. Det kan gälla såväl missbruk av alkohol som missbruk av andra berusningsmedel, som t.ex. narkotika eller läkemedel. Prövningen av körkortshavarens pålitlighet i fråga om nykterhet skall göras utifrån en helhetsbedömning. I förarbetena till körkortslag uttalades att ett omhändertagande på grund av berusning inger så stark misstanke om opålitlighet i nykterhetshänseende att utredning bör ske om körkortsinnehavarens förhållanden i fråga om nykterhet. Sker upprepade ingripanden på grund av berusning inom loppet av , talar mycket för att körkortshavaren är olämplig att inneha körkort (prop.1975/76:155 s. 77). Med ingripande på grund av berusning avses flera olika former av åtgärder. Det kan exempelvis vara fråga om omhändertagande med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer, behandling på grund av missbruk eller straffrättsliga förfaranden på grund av alkohol- eller narkotikarelaterad brottslighet, som t.ex. trafiknykterhets-, narkotika- eller våldsbrott. ansvarar för att körkortshavarens förhållanden utreds. kan höras för att belysa vederbörandes livsföring och orsakerna till hans eventuella problem. I förekommande fall kan upplysningar inhämtas även från andra myndigheter, som t.ex. frivårds- myndighet. av samtliga körkortsåterkallelser sker på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende. Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning 67 Återkallelse på grund av allmän brottslighet – punkten 6 Enligt 5 kap. 3 § sjätte punkten KKL skall körkortet återkallas, om det med hänsyn till annat brott kan antas att körkortshavaren inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken. Detsamma gäller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkorts- pliktigt fordon. Bakgrunden till bestämmelsen är undersökningar som har visat att personer som i sin allmänna livsföring brister i hänsyn till andra eller som på annat sätt visar prov på en ansvarslös inställning och en bristande social anpassning påfallande ofta visar samma negativa egenskaper när de uppträder i trafiken (SOU 1957:18 s. 117). Frågan om körkort skall återkallas på grund av allmän brottslighet skall prövas efter en helhetsbedömning av körkortshavarens person och hur han kan förväntas uppträda i trafiken. Stor vikt skall läggas vid hans personliga förhållanden och hur bilden av hans framtid ter sig. Förhållandena belyses ofta genom yttranden från frivårdsmyndighet, övervakare eller kriminalvårdsanstalt. Vid kvalificerad brottslighet – som t.ex. har bedrivits yrkesmässigt eller varit särskilt grov, långvarig eller hänsynslös – bör innehav av körkort i regel vägras. Även kombinationen av allmän brottslighet och trafikbrottslighet bör uppmärksammas (prop. 1975/76:155 s. 72). I helhetsbedömningen skall även valet av påföljd beaktas och återkallelse bör ofta kunna underlåtas beträffande personer som har dömts till böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller till kortare fängelsestraff. När det gäller frågan vilka brottstyper som kan leda till körkortsåterkallelse har tonvikten lagts på våldsbrott och narkotika- brott. Reglerna om underrättelseskyldighet ger en bild av vilka brottstyper det är frågan om. Enligt 7 kap. 4 § KKF skall underrätta om straffrättsliga avgöranden varigenom en innehavare av körkort har funnits skyldig till exempelvis narkotikabrott, varusmuggling av narkotika, olovligt tillgrepp av motordrivet fordon, vissa typer av brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid, vissa typer av sexualbrott, rån eller grovt rån, allmänfarligt brott som t.ex. mordbrand, brott mot allmän verksamhet som t.ex. våld eller hot mot tjänsteman eller för vissa brott mot sjölagen eller luftfartslagen. Av samtliga återkallelsebeslut meddelas ungefär en procent på grund av allmän brottslighet. 68 Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning Återkallelse på grund av medicinska skäl – punkten 7 Enligt den sjunde punkten i 5 kap. 3 § KKL skall ett körkort återkallas, om körkortshavarens förutsättningar för rätten att köra ett körkorts- pliktigt fordon är väsentligt begränsade till följd av sjukdom, skada eller någon liknande omständighet, som t.ex. hög ålder eller alkoholism. Återkallelse skall ske om förhållandena är sådana att körkortshavaren av trafiksäkerhetsskäl inte längre bör ha körkort. Bedömningen av om så är fallet skall göras efter gällande föreskrifter om medicinska krav för innehav av körkort. Sådana föreskrifter finns i (VVFS 1996:200). Utredning av körkortshavarens medicinska förhållanden inhämtas av de konsultläkare som länsstyrelserna har till sitt förfogande. I tveksamma fall kan yttrande inhämtas från Trafikmedicin- ska råd. av samtliga återkallelser sker på grund av medicinska skäl. Återkallelse på formell grund – punkten 8 Enligt den åttonde och sista punkten i 5 kap. 3 § KKL skall ett körkort återkallas, om innehavaren inte följer ett föreläggande att ge in läkarintyg eller bevis om godkänt förarprov. Sådan underlåtenhet ligger till grund för av samtliga beslut om återkallelse av körkort. Med spärrtid avses den tid under vilken körkort inte får utfärdas. Spärrtid bestäms vid vissa typer av beslut om körkortsåterkallelse och löper från det att föraren fråntogs sin behörighet, dvs. i förekommande fall redan från det att körkortet omhändertogs (jfr. Enligt 3 kap. 2 § KKF får en ansökan om körkortstillstånd ges in tidigast , och slutligt prövas tidigast , före det att spärr- tiden löper ut.