sou · GOB3112 · 2001-01-01 00:00:00 — tagna män hade en av tio förtidspension eller sjukbidrag, medan motsvaran- de andel av intagna kvinnor uppgick till ungefär en av fyra. Medelåldern för intagna med förtidspension eller sjukbidrag uppgick till , medan den för övriga intagna uppgick till . Överväganden och förslag 71 6 Överväganden och förslag Vår bedömning: Det är inte lämpligt och knappast heller praktiskt möj- ligt att införa enhetliga bestämmelser om den inverkan en in- stitutionsvistelse på allmän bekostnad skall ha på rätten till en förmån från socialförsäkringarna. I stället bör, liksom , särskilda bestäm- melser utformas för varje förmån och slag av institutionsvistelse. Enligt direktiven skall utredningen sträva efter att de som har rätt till social- försäkringsförmåner behandlas enhetligt i fråga om inverkan av en institu- tionsvistelse på deras ekonomiska förhållanden. Vidare sägs i direktiven att avsikten emellertid inte är att ändra sjukvårdshuvudmännens och kommu- nernas möjlighet att debitera en intagen avgift för uppehället. Som framgår av redovisningen ovan i avsnitt 2.2.1 är den vanligaste ord- ningen numera att en person som på bekostnad av en sjukvårdshuvudman eller en kommun vistas på en institution får behålla sina pensionsförmåner men i stället skall betala en vårdavgift respektive avgift för uppehälle. Hög- sta belopp för avgiften är per dag enligt föreskrifter i 26 § HSL re- spektive 42 a § SoF. För sjukpenning gäller något annorlunda regler beroen- de på om vistelsen är föranledd av sjukdom eller ej. Som exempel kan näm- nas att vid sådan vistelse på ett särskilt ungdomshem, som är ett inslag i vård enligt LVU och som bekostas av en kommun, utges enligt 3 kap. 15 § AFL inte sjukpenning. Däremot utges sjukpenning till den som vistas på behand- lingshem för vård mot drogmissbruk. Sjukpenningen kan på begäran av den som svarar för vårdkostnaderna minskas med , dock högst med en tredjedel av sjukpenningens belopp. Det innehållna beloppet betalas ut till den som begärt minskningen. När staten bekostar en vistelse på institution tillämpas däremot reduce- ring eller bortfall av socialförsäkringsförmåner. Vad gäller pensioner redu- ceras endast folkpension och pensionstillskott, medan tilläggspension lämnas orörd. I det reformerade ålderspensionssystemet har i motsvarande fall införts regler som innebär att garantipensionen skall reduceras, medan 72 Överväganden och förslag inkomstgrundad ålderspension får behållas fullt ut av den pensionsberättiga- de. När det gäller reduktion av pensionsförmåner på grund av institutions- vistelse på statens bekostnad dominerar helt, som har redovisats ovan i av- snitt 5.2, folkpensionsförmåner i form av förtidspension till intagna i krimi- nalvårdsanstalt. Vid reduktion av pensionsförmånen tas i princip ingen hän- syn till den försäkrades betalningsförmåga. Dagens regler innebär att det belopp som reduceras bort är någorlunda lika för alla, men reduceringen överstiger de högsta /dag som får tas ut i avgift vid vistelse på bekost- nad av en sjukvårdshuvudman eller kommun. De regler som har införts i lagen om garantipension innebär emellertid att ju högre inkomstgrundad pension en person har, ju lägre blir reduceringen, eftersom det endast är garantipensionen som kan reduceras. Omvänt gäller att den som helt saknar inkomstgrundad pension och till följd därav har full garantipension drabbas av den största reduktionen eller /mån beräknat efter prisbasbeloppet för . Mot bakgrund av att det inte är utredningens uppgift att föreslå ändringar av sjukvårdshuvudmännens eller kommunernas möjlighet att debitera avgift för uppehälle vid vistelse på institution, kan inom ramen för vårt uppdrag det förefalla som om en ekonomisk likabehandling mellan dem som vistas på institution på statens bekostnad och dem som vistas på institution på kom- munernas eller sjukvårdshuvudmännens bekostnad enklast uppnås om någon form av avgiftsdebitering införs även vid institutionsvistelse på statens be- kostnad. Problemet med den olika behandlingen av den som är intagen på institution på statens respektive en kommuns eller en sjukvårdshuvudmans bekostnad sammanhänger emellertid med de olika bakgrunderna till vistel- serna på respektive institution. Den helt dominerande anledningen till intag- ning på statens bekostnad är att någon har begått brott. Vid intagning på en kommuns eller sjukvårdshuvudmans bekostnad är den helt dominerande anledningen sjukdom. Som exempel kan nämnas förhållandena vid rättspsy- kiatrisk vård. Den som döms till rättspsykiatrisk vård blir intagen på grund av sjukdom och är följaktligen berättigad till sjukpenning samt skall betala vårdavgift. En intagen i kriminalvårdsanstalt vistas inte i anstalten på grund av sjukdom, utan för att han eller hon har begått brott. Om den som är inta- gen i kriminalvårdsanstalt drabbas av allvarlig psykisk störning, kan han eller hon överföras till ett sjukhus för att få rättspsykiatrisk vård. Därvid svarar staten för vårdkostnaderna och den intagne behöver heller inte betala någon avgift. I det senare fallet har dock den enskilde primärt tagits in för att vistas i kriminalvårdsanstalt och inte på grund av sjukdom. Det föreligger därför inte rätt till sjukpenning i det fallet. Vad gäller frågan om enhetliga bestämmelser för institutionsvistelserna kan man inte bortse från att de olika förmånerna inom socialförsäkringen har skiftande karaktär och skall ofta tillgodose helt olika behov. Förmånerna kan indelas i två huvudgrupper. Den ena utgörs av sådana förmåner som är av- Överväganden och förslag 73 sedda att utgöra ett allmänt försörjningsstöd för den försäkrade. Hit hör så- dana förmåner som olika slags pension, sjukpenning och föräldrapenning. – Till den andra gruppen förmåner hör olika specialdestinerade förmåner, som utgör ett bidrag till vissa särskilda behov som den försäkrade har. Detta gäl- ler t.ex. bostadsstöd, handikappersättning och vårdbidrag. Det avgörande för om sådana förmåner skall utges är, om den försäkrade anses ha sådana sär- skilda kostnader som förmånen skall vara ett bidrag till. Vid en institutionsvistelse, under vilken den försäkrades allmänna lev- nadskostnader helt eller delvis täcks av det allmänna, finns det naturligtvis i allmänhet ett minskat behov av allmänt försörjningsstöd. Motsvarande gäller inte alltid för de specialdestinerade förmånerna. De särskilda kostnader som motiverar dessa förmåner kan vid en institutionsvistelse i vissa fall bortfalla och i andra fall kvarstå, allt beroende på dels vilken slags kostnad det är fråga om, dels vilken slags institution det är fråga om. Det är därför inte rimligt att införa enhetliga regler för de allmänna försörjningsstöden och de specialdestinerade förmånerna. Mellan förtidspension och ålderspension finns stora principiella skillna- der. Ålderspensionen utgör såvitt avser inkomstgrundad ålderspension intjä- nade rättigheter och kan karakteriseras som en del av tidigare förvärvsin- komster som skjutits upp till ålderdomen. Ålderspensionerna är också av- sedda att utbetalas under resten av den pensionsberättigades liv. Förtidspensionen utgör, som närmare utvecklas nedan i avsnitt 6.2, inte någon intjänad rättighet. Detta gäller i än mindre grad de föreslagna framtida ersättningsformerna aktivitetsersättning och sjukersättning. Dessutom skall förtidspensionen utbetalas endast så länge den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt av sådana orsaker (sjukdom) som kan berättiga till förtidspension. Förbättras den försäkrades arbetsförmåga väsentligt, skall förtidspensionen enligt 16 kap. 7 § AFL dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. Reduktion av folkpension enligt 10 kap. 2 § AFL tillämpas, som konsta- terats tidigare i avsnitt 5.2, främst på grund av att den försäkrade är intagen i en kriminalvårdsanstalt. Intagna i kriminalvårdsanstalt som är i förvärvsaktiv ålder måste nästan undantagslöst under straffverkställigheten avstå från sitt vanliga förvärvsarbete och inkomster av detta. Under straffverkställigheten har alla intagna utom ålderspensionärer skyldighet att delta i – och därmed få inkomst av – olika verksamheter som anordnas för dem. Om man vill uppnå enhetliga ekonomiska villkor för olika kategorier intagnas vistelse i kriminalvårdsanstalt, bör i vart fall alla intagna i för- värvsaktiv ålder få vidkännas förlust av sina inkomster från samhället utan- för anstalten. Ett sådant synsätt är också vanligt i andra länder (se avsnitt 2.3 ovan). Annorlunda förhåller det sig med intagna ålderspensionärer. De har inte samma skyldigheter som andra intagna att delta i sysselsättning som ger inkomster under vistelsen i anstalten. Deras pensionsförmåner är också av- sedda att utges under resten av livstiden. Det ligger därför närmast till hands 74 Överväganden och förslag att jämföra dem med ålderspensionärer som har eget boende men som är intagna på andra institutioner såsom sjukhus eller behandlingshem. Det anförda innebär att bestämmelserna om hur ålderspension och för- tidspension skall hanteras vid en institutionsvistelse på statens bekostnad bör bygga på olika principer för de olika förmånerna. Enligt vår mening är det varken möjligt eller lämpligt att i detta hänseende ha gemensamma bestäm- melser för ålderspension och förtidspension. Ålderspensionärer och förtids- pensionärer har alltför olika villkor under institutionsvistelsen och deras pensionsförmåner har alltför olika karaktär. Vi återkommer i det följande till den närmare utformningen av vad som bör gälla för respektive förmån. Förslag: Personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade eller verkställer sluten ungdomsvård skall få behålla sin aktivitetsersättning eller sjukersättning av institutionsvistelsen. Därefter skall förmånen vara vilande högst den tid för vilken den är beviljad. Från och med den trettionde dagen före frigivningsdagen skall en vilande för- mån åter betalas ut. Vilande aktivitetsersättning/sjukersättning skall kunna betalas ut till den förmånsberättigades anhöriga om de för sitt uppehälle är beroende av ho- nom eller henne. Den som uppbär aktivitetsersättning/sjukersättning och på statens be- kostnad genomgår s.k. kontraktsvård i ett sådant hem för vård eller boende eller familjehem som avses i socialtjänstlagen skall av in- stitutionsvistelsen betala ersättning för uppehälle med /dag, dock högst med en tredjedel av förmånen. Våra förslag nedan bygger på att det nuvarande förtidspensionssystemet kommer att ersättas av en ordning med aktivitetsersättning för dem som är 19–och sjukersättning för dem som är äldre. I departementspromemo- riorna Ds 2000:39 och Ds 2000:40 har redovisats förslag härom som bereds i . Av central betydelse för vilken inverkan en institutionsvistelse bör ha på aktivitetsersättning/sjukersättning är dels konstruktionen och syftet med förmånen, dels de förhållanden som den berörda persongruppen lever under. Av särskilt intresse är därvid om förmånen kan anses utgöra en intjänad rät- tighet. Dagens förtidspension har såväl en inkomstrelaterad del som ett grundskydd. För att omfattas av grundskyddet inom förtidspensioneringen måste en person ha varit bosatt här i landet under . Däremot är grundskyddet inte beroende av om den försäkrade har haft några pensions- SOU 2000:112 Överväganden och förslag 75 Tilläggspension i form av förtidspension är inkomst- relaterad på så sätt att dess storlek står i visst förhållande till den försäkrades pensionsgrundande inkomster. Med pensionsgrundande inkomster avses de förvärvsinkomster och vissa andra därmed jämställda inkomster som den försäkrade har tjänat in fram till det att pensionsfallet inträffade. Vid beräk- ningen av förtidspensionen beaktas vanligen även framtida inkomster som den försäkrade antas skulle ha haft, om pensionsfallet inte hade inträffat. Enligt socialförsäkringslagen (1999:799, SofL), som träder i kraft , är de förmåner som ingår i förtidspensionen strikt bosätt- ningsbaserade eller arbetsbaserade. Sådan folkpension i form av förtidspen- sion som beräknas efter bosättningstid samt pensionstillskott är enligt 3 kap. 1 § respektive 2 § SofL bosättningsbaserad. Ett grundvillkor för rätt till des- sa förmåner kommer att vara att den enskilde är bosatt här i landet. – Vidare kommer enligt 3 kap. 4 § nämnda lag såväl tilläggspension i form av förtids- pension som folkpension i form av förtidspension beräknad i förhållande till antal år med pensionspoäng att vara arbetsbaserad. Det innebär att ett grund- villkor för rätt till dessa förmåner kommer att vara att den enskilde har ar- bete i . (I vissa fall som anges i 3 kap. 13 § SofL kan en person vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner även på grund av att han eller hon uppbär vissa särskilt angivna pensionsgrundande ersättningar.) Ds 2000:40 bygger på en uppdelning av respektive förmån i två grenar. En- ligt de förslagen skall den inkomstrelaterade sjukersättningen och den in- komstrelaterade aktivitetsersättningen vara arbetsbaserade, medan garantier- sättningarna skall vara bosättningsbaserade. Storleken av de inkomstrelate- rade ersättningarna kommer att vara beroende av den försäkrades antagan- deinkomst, som avses återspegla de inkomster den försäkrade kan antas skulle ha haft om han eller hon fortsatt att vara yrkesverksam i samma om- fattning som . Beräkningen av antagandeinkomsten skall enligt för- slagen ske med ledning av den försäkrades inkomster före pensionsfallet. Grundskyddet inom det nuvarande förtidspensionssystemet innefattar inte några intjänade rättigheter. Samma gäller grundskyddet (garanti- ersättningarna) enligt promemorieförslagen till aktivitetsersättning och sjuk- ersättning. I dessa delar är det fråga om socialförsäkringsförmåner som utges oberoende av om den försäkrade har haft några förvärvsinkomster och om socialavgifter eller allmän pensionsavgift har betalats. En person är nämli- gen försäkrad med avseende på grundskyddet enbart om han eller hon anses bosatt här i landet. Enligt förslagen till inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning skall även de förmånerna vara arbetsbaserade. Inkomst- bortfallsprincipen skall bli mer renodlad än i förtidspensionssystemet. De föreslagna förmånerna sjukersättning och aktivitetsersättning är tänkta att 76 Överväganden och förslag ingå i sjukförsäkringen. Detta är helt i enhetligt med de riktlinjer som riks- dagen antagit för reformering av reglerna om beräkning av ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga. Enligt vår mening har sjukersättning och aktivitetsersättning, till skillnad från förmåner i det reformerade pensionssystemet, karaktär av en riskförsäk- ring. Denna försäkring skall nämligen täcka inkomstbortfall som uppkom- mer på grund av långvarig eller varaktig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Dessa förmåner har inte något moment av sparande eller intjänande. Gemensamt för beräkningen av tilläggspension i form av förtidspension, inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning är att de bygger på antaganden om framtida inkomster, som i och för sig beräk- nas med ledning av den försäkrades faktiska inkomster före försäkringsfal- let. Förmånerna skall täcka de inkomster den försäkrade antas skulle ha haft om försäkringsfallet inte hade inträffat. Även detta förhållande talar för att dessa förmåner utgör en riskförsäkring. Mot bakgrund av det anförda anser vi att det inte det finns några intjäna- de rättigheter som påkallar särskilda hänsynstaganden. Lagstiftaren har där- för stor frihet att bestämma vad som vid institutionsvistelse på statens be- kostnad skall gälla för aktivitetsersättning och sjukersättning oavsett om ersättningarna är arbetsbaserade eller bosättningsbaserade. Aktivitetsersättning/sjukersättning skall ge en försäkrad ekonomisk trygghet när hans eller hennes arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Dessa förmåner skall utgå vid sådan nedsättning av arbetsförmågan som kan bestå under . Aktivitetsersättning är dessutom tänkt att kunna utges till en försäkrad som på grund av funktionshinder har förlängd skol- gång. En intagen i kriminalvårdsanstalt är normalt förhindrad att utföra ett re- guljärt förvärvsarbete på grund av att han eller hon inte får vistas ute i sam- hället. I en sådan situation beror varken arbetshindret eller inkomstbortfallet på sjukdom, funktionshinder eller liknande. Det är i stället institutionsvistel- sen i sig som utgör arbetshinder och medför ett inkomstbortfall. Annorlunda uttryckt föreligger det egentligen inte en sådan situation i vilken aktivitetser- sättning/sjukersättning skall skydda mot inkomstbortfall. Förtidspensionssystemet har reformerats i syfte att un- derlätta den försäkrades återgång i arbetslivet. infördes nya regler i AFL för att förtydliga regelsystemet och förbättra beslutsunderlaget vid be- slut om förtidspension och sjukpenning. Därvid infördes en bestämmelse om att i samband med beslut om förtidspension skulle bedö- ma om förnyad utredning av arbetsförmågan skulle göras . Om det anses nödvändigt för att bedöma att rätt till förtidspension föreligger, kan enligt 7 kap. 3 b § AFL, medan pension utges, begära att Överväganden och förslag 77 den försäkrade genomgår läkarundersökning eller annan utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning för bedömning av den försäkrades medi- cinska tillstånd, arbetsförmåga och behovet av och möjligheterna till rehabi- litering. Vidare föreskrivs i 16 kap. 7 § AFL att pensionen skall dras in eller minskas om arbetsförmågan väsentligt förbättras för försäkrad som uppbär förtidspension. Den som uppbär förtidspension är också skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla till om hans eller hennes arbets- förmåga förbättras väsentligt. Ett annat exempel på förändringar som skall stimulera till återgång till arbetslivet är införandet av vilande förtidspension. Detta innebär att den som har förtidspension har möjlighet att arbeta utan att förlora rätten till pension. En person som har haft förtidspension och vill pröva på om han eller hon klarar av att arbeta kan få en prövotid på högst tre kalendermåna- der, varunder pensionen fortsätter att betalas ut. Därefter kan förtidspensio- nen bli vilande medan den försäkrade arbetar. En förtidspension kan vara vilande i högst . Inledningsvis nämndes att av betydelse för vilken inverkan en institu- tionsvistelse bör ha på personer som uppbär aktivitetsersätt- ning/sjukersättning är även den berörda persongruppens levnadsförhållan- den. Reduktion av förtidspension/sjukbidrag vid institutionsvistelse på sta- tens bekostnad avser , som tidigare nämnts, till helt övervägande del personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Huvuddiagnoserna, dvs. den diagnos som ligger till grund för förtidspension, fördelar sig med på missbruksrelaterade diagnoser och på psykis- ka störningar och beteendestörningar som inte är missbruksrelaterade. An- delen somatiska diagnoser som inte är missbruksrelaterade är förhållandevis liten inom denna grupp. Vidare har intagna i kriminalvårdsanstalt sysselsättningsplikt. Endast intagna ålderspensionärer är befriade från sysselsättningsplikten. En intagen som utför arbete som kriminalvården anvisar eller deltar i annan verksamhet, såsom programverksamhet, får ersättning med /tim, dvs. Som jämförelse kan nämnas att en förtidspensionär av sin förtidspension får behålla /månad jämte tilläggspension i form av förtidspension. Vidare förekommer inom ramen för kriminalvården er- sättning till intagen vid sjukdom eller arbetsbrist med /tim. Här- till kommer att de intagna har merparten av sina levnadskostnader, såsom matkostnader, täckta av det allmänna, medan de vistas i en kriminalvårdsan- stalt. Alla intagna i kriminalvårdsanstalt i förvärvsaktiv ålder är således till- försäkrade en viss ekonomisk trygghet under anstaltsvistelsen. Flertalet intagna i kriminalvårdsanstalt är inte pensionsberättigade och endast ett mindre antal är ålderspensionärer. Frågor rörande ålderspensionä- rer behandlas i avsnitt 6.3. Bortsett från att de uppbär förtidspension, är intagna förtidspensionärer i allt väsentligt ekonomiskt likställda med övriga 78 Överväganden och förslag intagna i kriminalvårdsanstalt. Även för dem gäller sysselsättningsplikt, och de får samma ersättning för arbete eller deltagande i annan anordnad verk- samhet som övriga intagna. Om de inte uppbar förtidspension, skulle de också ha samma rätt som övriga intagna till sådan ersättning vid sjukdom, arbetsbrist och liknande som utges enligt 44 § KvaL. Vidare erhåller de t.ex. hälso- och sjukvård i samma utsträckning som övriga intagna. Över huvud taget får i de i samma utsträckning som övriga intagna en väsentlig del av sina levnadskostnader täckta av det allmänna. Den stora skillnaden gentemot övriga är som nämnts att de får behålla en del av sina inkomster från sam- hället utanför anstalten. Om mer enhetliga ekonomiska villkor skall uppnås mellan de intagna i kriminalvårdsanstalt, borde därför någon förtidspension inte betalas ut. En fråga är också om det av behandlingsskäl kan vara motiverat att låta intagna till någon del få behålla sina förtidspensioner även om deras lev- nadskostnader är starkt reducerade. års reformering av förtidspensio- nen har, som anförts tidigare, varit inriktad bl.a. på att förtidspensioneringen inte skall ha en passiviserande effekt. Regeringen har också i riktlinjerna för en reformerad förtidspension (prop. 1997/98:111 s. 7) uttalat att ett reforme- rat system måste innehålla en väl avvägd balans mellan målen att ge ekono- misk trygghet och att stimulera till eget arbete. Utbetalning av förtidspension till intagna i kriminalvårdsanstalt kan i åtskilliga fall ha en direkt passiviserande effekt. Den sysselsättningsplikt de har utgör ett centralt moment i strävandena till en anpassning till samhället utanför kriminalvårdsanstalterna. Det är förenat med vissa svårigheter att motivera intagna med förtidspension att under anstaltsvistelse arbeta eller delta i anordnad programverksamhet, när de ändå har fasta inkomster i form av förtidspension. Även från rehabiliteringssynpunkt är det en fördel om dessa förmånstagare har samma ekonomiska villkor som övriga intagna i kriminalvårdsanstalt. I sammanhanget bör också framhållas att försäkrings- kassans samordningsansvar för rehabilitering av förtidspensionärer och and- ra försäkrade omfattar även intagna i kriminalvårdsanstalt. Enligt bestäm- melser i 22 kap. 5 § AFL skall samordna och utöva tillsyn över de insatser enligt AFL som behövs för rehabilitering av de försäkrade. I samordningsansvaret ingår också att ge stöd åt den enskilde i kontakter med andra rehabiliteringsansvariga. Av normaliseringsprincipen följer att försäk- ringskassans ansvar avser även försäkrade som är intagna i kriminalvårdsan- stalt, eftersom dessa har samma rätt som övriga samhällsmedborgare till service från samhället utanför anstalten. Mot bakgrund av det anförda anser vi att flera skäl talar för att aktivitets- ersättningen/sjukersättningen som huvudregel inte skall betalas ut till en intagen i kriminalvårdsanstalt. Förmånen kan inte anses avsedd att täcka inkomstbortfall vid arbetshinder som beror på en tvångsintagning av andra skäl än medicinska. En utbetalning av aktivitetsersättning/sjukersättning till Överväganden och förslag 79 intagna i kriminalvårdsanstalt kan också verka hämmande på motivationen att delta i inom kriminalvården anordnad verksamhet. Den omständigheten att aktivitetsersättningen/sjukersättningen inte skall utbetalas behöver inte innebära att rätten till ersättningen skall upphöra. En lämplig lösning är att låta den vara vilande medan den försäkrade är intagen i kriminalvårdsanstalt. På så sätt kan han eller hon återfå sin förmån i anslut- ning till frigivningen, vilket är motiverat med att han eller hon då har att åter svara för sina vanliga levnadskostnader.