sou · GOB338d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I flera avseenden representerar det som skett med andra ord processer som startade för närmare . Det gäller särskilt sådant som har att göra med insatsrepertoaren. Fortsättningen på kapitlet är upplagt så att det huvudsakligen dis- kuterar barnavårdens resurser, insatser och metoder, särskilt utifrån de senaste årens förändringar på området. Innan dessa frågor behandlas skall emellertid, som en bakgrund, sägas något om barnavårdsproble- mens omfattning, förändringar i lagstiftningen samt därtill knutna vär- deringsmässiga förskjutningar . 1.2Vad är barnavårdsproblem och ökar de? Hur stor omfattning har barnavårdsproblemen och vilka förändringar kan observeras ? Det är frågor som behandlas i detta avsnitt. En grundläggande första svårighet är då att identifiera och de- finiera en uppsättning barnavårdsproblem på ett så entydigt sätt att vi kan vara ense om när barn far så illa att de är berättigade till hjälp eller samhället är skyldigt att ingripa för att skydda dem. Barn som far illa och barn/ungdomar i riskzon har blivit allt vanligare samlingsrubriker för sådana företeelser. I det förstnämnda fallet tänker man kanske framförallt på barn som har det svårt på grund av föräld- rars beteende (misshandel, föräldrars missbruk etc.) och i det senare på ungdomar som utsätter sig för risker (genom eget missbruk, kriminali- tet etc.). Under rubrikerna barn som far illa och barn/ungdomar i riskzon rör vi oss med en serie begrepp som är mer eller mindre klart kopplade till varandra – barns behov, barns bästa, barn och ungdomar i behov av särskilt stöd, barnmisshandel, sexuella övergrepp, brister i omsorgen, drog- och alkoholmissbruk etc. I samtliga dessa fall är det svårt att fin- na entydiga definitioner, om vilka det råder enighet. Begreppen kan ha olika betydelse i juridiskt, politiskt, professionellt och vardagligt språkbruk, och innehållsligt är de inte stabila vare sig eller mellan länder. Därmed försvåras också jämförelser. Det engelska child abuse – vars betydelse dessutom förskjutits också i engelsk- språkiga länder – är svårt att överföra till svenska, det har en vidare betydelse än vi oftast avser med barnmisshandel. En uppgift för den tillsatta barnmisshandelskommittén är också att närmare söka definiera begreppet barnmisshandel (Regeringen, 1998). Till syvende og sidst tenderar bestämningar av i vilka situationer som barn far illa att basera sig inte bara på vetenskap och beprövad erfarenhet. Rådande moraliska föreställningar – i samspel med lagstift- 18 Om kommunernas sociala barnavård ningen och den professionella diskussionen – spelar en mycket viktig roll för i vilka situationer som ingripanden anses erforderliga och för vad som görs i dessa fall (Dingwall, Eekelaar och , 1983; Par- ton, och , 1997; , 1997; , Sarangi och Slem- brouck, 1997; , 1993, 1997; Swift, 1995). Med oklar begreppsbildning följer också svårigheter att i uttala sig om hur många barn som far illa. Till detta kommer att det endast finns ett fåtal svenska studier som systematiskt angriper saken och då ofta utifrån något avgränsat problemområde som barnmisshandel eller sex- uella övergrepp. Det senaste ambitiösa försöket att ta sig an frågan som helhet är (1998) totalundersökning riktad till skö- terskor inom barnhälsovården. Sköterskorna har fått uppge hur många barn de misstänker far illa och hur (misshandel, missbrukande föräldrar etc.). Mätt på detta sätt visar det sig att av samtliga barn i BVC-distrikten far illa enligt sköterskornas uppfattning. Författaren pekar emellertid på att resultaten måste tolkas med mycket stor försik- tighet på grund av en serie olika metodproblem. Framförallt är bortfal- let stort, endast drygt hälften har besvarat enkäten. Resultaten tyder också på att sköterskorna har tolkat frågorna olika. studie understryker således svårigheterna att entydigt definiera och beskriva företeelser inom detta fält. Själv menar att de resultat hon fått fram sannolikt är en underskattning av det verkliga antalet barn som far illa. Om det kan man ha olika uppfattningar. Vad man emeller- tid kan slå fast är att vi inte har någon stabil kunskap om faktisk förekomst av barn som far illa och att det är mycket svårt att få fram en sådan totalbild. Ett i någon mening mer objektivt mått, begränsat till ett specifikt problem, är anmälningar till polis om barnmisshandel. Givetvis kan man förutsätta att mörkertalen är mycket stora, men siffrorna kan ändå säga något om utvecklingen . har antalet polisanmälningar om misshandel av barn mellan noll och stadigt ökat från 1 1989 till 5 1998 (, Brå, 1999). På motsvarande sätt har antalet samtal om barnmiss- handel och andra barnavårdsproblem till (Barnens rätt i samhäl- let) jourtelefoner ökat mycket kraftigt (, 1997; Regeringen, 1998). Detta kan bero på att antalet barnmisshan- delsfall faktiskt har ökat, men man kan knappast bortse från att benä- genheten att anmäla också kan ha blivit större. Man kan tänka sig att känsligheten för att barn far illa och uppmärksamheten på sådana situ- ationer har förändrats och att det kan slå igenom i an- mälningar till polis, sociala myndigheter och framförallt i samtal till jourtelefon. Data från andra länder tyder på sådana samband. Exempelvis har man i funnit att antalet mord på barn och fy- Om kommunernas sociala barnavård 19 sisk misshandel faktiskt har minskat, medan antalet barnavårdsanmäl- ningar ökat. Detta har tolkats som att mindre allvarligare fall (utan att man för den skull betraktar dessa som på minsta sätt negligerbara) har kommit att uppmärksammas i större utsträckning . Det ökade antalet anmälningar kan i en sådan analys tolkas som ett posi- tivt uppmärksammande av barnens situation: en ökad känslighet för att barn far illa. Det understryker med andra ord att vårt sätt att betrakta dessa frågor faktiskt har med moral att göra. Toleransen för att barn far illa kan ha minskat och förväntningarna på att samhället kan eller åt- minstone borde kunna lösa problemen kan ha ökat (och Free- man, 1995; , 1997). I går det inte att urskilja någon ökning av antalet fall där barn upp till och med dör till följd av mord, dråp eller misshan- del. varierar antalet mellan sex och nitton utan att några trendmässiga förskjutningar går att utläsa (, 1998). Att känsligheten för barns utsatthet skulle ha ökat under 1990- talet är givetvis svårt att belägga, det finns inga systematiska attityd- studier på området. Det finns dock sådant som talar för att sådana för- skjutningar faktiskt kan ha skett. Man kan i sammanhanget peka på den relativt stora uppmärksamhet som har fått, frivil- ligorganisationernas kraftfulla agerande, inrättandet av en särskild barnombudsman och de förändringar som har skett i lagstiftningen (se nedan). En uppmärksammad och mycket diskuterad fråga är sexuella över- grepp mot barn (se och , 1999, för en analys av pressde- batten, samt , 1997 för frivilligorganisationernas roll i dis- kussionen). I en färsk kunskapsöversikt konstaterar (1999) att liksom för barnmisshandel är de metodologiska problemen så stora att det är omöjligt att med någon rimlig grad av exakthet fast- ställa omfattningen. När det gäller polisanmälningar av misstänkta sex- ualbrott, dvs. våldtäkt, sexuellt tvång och sexuellt ofredande mot barn har antalet fördubblats . Antalet har emellertid minskat , då det var som högst (3 000 anmäl- ningar) till 2 1997 (, 1999). Det har i också ge- nomförts några undersökningar där man gått ut till befolkningen och frågat om erfarenheter av sexuella övergrepp (, 1984, 1986; , 1992). Undersökningarna pekar på att av alla flickor och en till av alla pojkar utsatts för sexuella övergrepp. Ingenting går att säga om förändringar , med stöd av dessa undersökningar. Bara en mindre del av övergreppen har genomförts av förälder, syskon eller någon annan släkting till off- ret, men dessa upprepas å andra sidan ofta och de tenderar att börja tidigare än övergrepp som utförs av andra personer. 20 Om kommunernas sociala barnavård kas att dessa liksom andra liknande studier behäftas med stora meto- dologiska problem, i så måtto att förekomsten tenderar att variera starkt beroende på hur frågorna ställs och med vilka metoder undersökning- arna görs (, 1999). Påståenden om att ungdomsproblemen ökar och att det aldrig har varit värre än , återkommer med jämna mellanrum i liksom i andra länder (, 1992; , 1993). Frågan om ungdoms- brottslighetens utveckling är emellertid mycket omdiskuterad inom kriminologin och några entydiga svar går knappast att finna. Mycket verkar emellertid tala för att ungdomars brottslighet efter en kraftig ökning och särskilt har legat relativt stilla . Ett undantag utgörs av vålds- brottsligheten där utvecklingen är mer svårtolkad. Å ena sidan uppvisar de i kriminalstatistiken registrerade misshandelsbrotten bland unga tydliga ökningar . Å andra sidan visar offer- och självrapportsundersökningar, liksom förekomst av dödligt våld bland unga, på mer stabila mönster (Estrada, 1997a, b, 1999; , 1993). När det gäller ungdomars bruk av alkohol och narkotika talar det mesta för att det har ökat . Den genomsnittliga årskon- sumtionen av alkohol bland pojkar och flickor i årskurs nio har gått upp , detsamma gäller den så kallade berusnings- konsumtionen. En ökning märks också för bruket av narkotika, där det även går att registrera ökad nyfikenhet och upplevelser av att tillgäng- ligheten har blivit större. Det bör emellertid understrykas att en stor majoritet av ungdomarna har en klart avståndstagande hållning till nar- kotika (/CAN, 1999) Inom den internationella barnavårdsforskningen baseras diskussio- nerna om barnavårdsproblemens omfattning, sammansättning och för- ändringar ofta på uppgifter om anmälningar till den sociala barnavår- dens internationella motsvarigheter (, 1997; , och , 1997). I saknas emellertid systematiskt insamlade uppgifter av detta slag. och (Statistiska centralby- rån) har dock gjort några undersökningar om barnavårdsanmälningar och ansökningar (dvs. då föräldrar eller barn/ungdomar själva begär hjälp) (SCB, 1993; , 1998a, 1999a). En mycket viktig slutsats av dessa studier är att kommunerna helt saknar gemensamma rutiner för systematisk insamling av statistik om anmälningar, även om de kommuner som kan lämna någon form av uppgifter om antalet an- mälningar blivit fler . I stort sett ingen kommun har dock statistik som gör det möjligt att dela upp anmälningarna efter vil- ka som anmäler eller de angivna skälen. Det underlag som ligger till grund för undersökningar är med andra ord svagt. Om kommunernas sociala barnavård 21 I undersökning har man låtit 50 kommu- ner själva bedöma hur antalet anmälningar förändrats , och i ett mindre antal kommuner har man gjort mer noggranna nedslag. Social- styrelsen konstaterar sammanfattningsvis att såväl antalet anmälningar som antalet utredningar tycks ha ökat , särskilt i de större kommunerna. Förutom en ökad anmälningsbenägenhet kan förändring- arna, enligt , bland annat ha att göra med att skolrelate- rade problem, till följd av att nedskärningar inom det egna systemet i ökad utsträckning definieras som sociala barnavårdsproblem, att soci- altjänsten förbättrat sitt samarbete med andra myndigheter och att kommunerna trots allt registrerar anmälningar bättre . Barnavården påverkas självklart av de omgivande systemen. De ned- skärningar som skett inom skolan (särskilt inom elevvården) och i barnomsorgen, samt det ökade trycket mot barnpsykiatrin, kan ha bi- dragit till ett ökat antal anmälningar och att familjer i större utsträck- ning hänvisas till (se omfattan- de analys av de omgivande systemen i SOU 1998:31). Sammanfattningsvis pekar uppgifter från kommunerna på att den sociala barnavårdens belastning mätt i antalet barnavårdsanmälningar har ökat . Den kommunala statistiken är emellertid av mycket dålig kvalitet och möjliggör inga tillförlitliga slutsatser om ök- ningarnas storlek, vilka som anmäler eller skälen till anmälningarna. Visst stöd för att ökningar faktiskt har skett, går att få i uppgifter om anmälningar till polis angående misshandel och sexuella övergrepp riktade mot barn samt ökat tryck på frivilligorganisationer eftersom de visar på motsvarande trender. Mycket talar också för att trycket på so- cialtjänsten har blivit större till följd av neddragningar på andra fält, kanske särskilt inom skolornas elevvårdande verksamhet. Det vore emellertid att dra för långtgående slutsatser att se det ökande trycket på som en enkel reflex av att barns förhållande i allmänhet har försämrats. Ökat antal anmälningar kan också förklaras av att käns- ligheten för och uppmärksammandet av barns situation har blivit större. 1.3Något om lagar och värderingar Det här avsnittet skall inte ses som en genomgång av gällande rätt på barnavårdsområdet. Avsikten är endast att peka på några viktiga för- ändringar och sätta dem i relation till en del värderingsmässiga för- skjutningar på detta fält. Liksom för andra områden ställer socialtjänstlagen med sin ram- lagskaraktär långtgående men ganska allmänt hållna krav på kommu- nerna, när det gäller social barnavård. Man skall, som det uttrycks i den 22 Om kommunernas sociala barnavård tolfte paragrafen, verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden och med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Lagstiftaren är emellertid mycket sparsam med ledtrådar om vad som avses med ogynnsam utveckling och hur kom- munerna skall behandla barnen/ungdomarna och deras föräldrar. De enda insatser som får något större utrymme i lagen är omhändertagan- den, och då gäller det främst frågor om villkor för godkännande och drift av familjehem och institutioner. Kommunerna har med andra ord ett vidsträckt handlingsutrymme i sin lagtolkning. På motsvarande sätt är det svårt att ur lagen utläsa vilken rätt till stöd som faktiskt finns för familjer som lever i sådana situationer att deras barn och ungdomar har det svårt, eller riskerar att utvecklas ogynnsamt som lagstiftaren ut- trycker det (SFS 1980:620). De huvudsakliga indikationer som enligt LVU kan leda till att ett barn tvångsomhändertas är misshandel, otillbörligt utnyttjande och brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet som /innebär/ en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. När det gäller barns eget beteende pekar lagstiftaren särskilt ut brottslig verksamhet eller missbruk av alkohol och narkotika som skäl till ingri- panden. Lagen lämnar också i detta avseende stort utrymme för tolk- ningar för dem som är satta att tillämpa den (SFS 1990:52). En sedan seklets början väletablerad tanke i den svenska lagstift- ningen är att den sociala barnavårdens ingripanden skall kunna göras på basis av prognoser och inte bara på grundval av normativa kriterier där barns lidande i fokuseras. Barn skall kunna omhändertas, om nödvändigt med tvång, inte bara i sådana fall då de kommit till skada utan också om man på goda grunder kan förutsäga att deras hälsa eller utveckling kan komma att skadas. Ett typiskt exempel är ett barn som växer upp med en missbrukande mamma. I dessa fall kan praktiska er- farenheter och normativt grundade värderingar, som har stöd i lagstift- ningen motivera ett omhändertagande, utan att man behöver visa att barnet (ännu) har kommit till skada (, 1991; 1993). Problemet med den typen av resonemang är att de har dåligt stöd i empirisk forskning. Det finns visserligen studier som visar på en över- risk för att barn som växer upp under sådana förhållanden skall ut- vecklas negativt, men den stora majoriteten av barn till missbrukare kommer inte att uppvisa några registrerbara problem. Även när profes- sionella grupper gör prognoser i enskilda fall är träffsäkerheten långt ifrån hundraprocentig. Den uppenbara frågan är hur stor risken skall vara för att man skall kunna motivera ett ingripande. Detta pekar på spänningar mellan lagstiftning, moral och vetenskap som inte lyfts fram i lagstiftningens förarbeten och inte heller särskilt mycket i den profes- Om kommunernas sociala barnavård 23 Men åtminstone har denna pro- blematik uppmärksammats i internationell barnavårdsforskning, och också i . Det har då handlat både om svårighe- terna att tidigt identifiera riskfamiljerna och förutsättningarna för att ingripa när man observerat problem (Dingwall, 1989; , och , 1997; , 1998; , 1993; , 1998) Några av de viktigaste förändringarna i socialtjänstlagen handlar om förstärkningar av barns rätt. Detta avspeglar dels en allmän debatt un- der där barns ställning i samhället blivit en viktig fråga, dels inflytande från . Att en särskild har inrättats, liksom förändringar i lagstiftning med bland annat ökad rätt för barn att komma till tals är resultat av detta. Dessa förändringar i synen på barnens rättigheter märks också i revisionen av socialtjänstla- gen , där förstärkningen av barnperspektivet kan sägas utgöra den viktigaste förändringen av lagstiftningen inom barnavårdsområdet . I lagens första paragraf, den så kallade portalparagrafen, skrevs in att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Denna grundläggande bestämmelse svarar mot och innebär att barnets bästa alltid skall beaktas vid beslut som rör barn. I den nionde paragrafen skrevs in att barnets in- ställning /skall/ så långt det är möjligt klarläggas och hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (se SOU 1997:116, för en genomgång av hur olika samhällsområden svarar upp mot bestämmelser och Proposition 1997/98:182, för en diskussion av inverkan på barnavården). Vid sidan av dessa principiella ställningstaganden som innebär att har ett särskilt ansvar för att beakta barnens situation, bevaka deras rättigheter och ta hänsyn till deras inställning, märks ock- så förändringar med mer konkret och direkt innebörd. Anmälningskyl- digheten till för vissa yrkesgrupper utvidgas, och lag- stiftaren sätter upp tidsgränser för hur länge utredningar i barnavårds- ärenden får pågå. Bakgrunden till ändringarna i anmälningsskyldighe- ten är bland annat det så kallade Hedemora-fallet där en pojke misshandlades till döds och ett antal studier som visat att exempelvis personal som arbetar inom barnomsorgen drar sig för att göra anmälningar till . Specificeringen av tidsgränserna för utredning motiveras bland annat av att ett flertal ut- redningar och forskningsrapporter pekat ut just utdragna utredningarna som ett påtagligt problem i den sociala barnavården (, m.fl., 1996; SOU 1994:139; Proposition 1996/97:124; och , 1996). 24 Om kommunernas sociala barnavård En annan förändring av lagstiftningen som har sin bakgrund i den allmänna debatten och i forskning på området, är inställningen till släktingplaceringar. Det har tidigare närmast betraktats som en oskri- ven lag att barn som far illa inte skall placeras som fosterbarn hos släk- tingar. Tanken är att släkten kan vara bärare av samma problem som föräldrarna, och det är ju dessa man sökt undvika genom att flytta bar- net från dess ursprungsfamilj. Ganska entydiga forskningsresultat har emellertid visat att släktingplaceringar snarare har bättre förutsättning- ar att lyckas jämfört med om barnen placeras i okända familjer (, 1993). Med hänvisning till bland annat just forskningsre- sultat, något som annars är ganska ovanligt på individ- och familjeom- sorgens fält, beslöts därför att införa en bestämmelse som innebar att Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Vid placering av barn bör i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Enligt §1 skall dock barnets bästa alltid beaktas. (SFS 1980:620, med ändring 1997; se även Soci- alutskottets betänkande 1996/97:SoU18). Denna förändring står i samklang med andra förskjutningar i policy med innebörden att barnets (biologiska) familj och nära släkt fått en starkare ställning . Ett exempel är att regeringen i sin propo- sition och socialutskottet i sitt betänkande håller fram familjerådslag som ett viktigt inslag i det sociala arbetet med barn och ungdom (, 1996/97:SoU18; Proposition 1979/80:1). Familjeråd- slag karaktäriseras just av att familjen och dess nätverk ges ett större inflytande över vilken typ av åtgärder som skall sättas in när barn far illa eller riskerar att fara illa (, 1999; och , 1999). En svårighet med att bedöma betydelsen av förändringar i social- tjänstlagstiftningen är att det i mycket liten utsträckning finns special- bestämmelser för den sociala barnavården. Vid sidan av de allmänna bestämmelserna om att barns behov särskilt skall beaktas, finns inga regler för vad som gäller för biståndsansökningar när barn är inblanda- de. Man kan tänka sig ett antal olika situationer då det finns anledning att väga in ett barnperspektiv i biståndsbedömningar, utan att det själv- klart görs. Det kan handla om allt från socialbidrag, avsett för en rekre- ationsresa som gagnar barnen, till ekonomiskt bistånd för samtalsterapi eller någon form av missbruksbehandling riktad till barnens föräldrar, vars syfte åtminstone delvis är att barnens situation skall förbättras. Det faktum att de flesta barnavårdsinsatser beslutas med hänvisning till socialtjänstlagens allmänna så kallade biståndsparagraf (6 § SoL) innebär att de i stort sett inte har någon annan rättslig ställning än andra beslut. De förändringar av lagstiftningen som genomfördes från och Om kommunernas sociala barnavård 25 med 1998, med inskränkningar i överklagningsrätten, innebär att så gott som all barnavård saknar koppling till ett reellt rättsligt skydd, i så måtto att besluten i realiteten inte är överklagningsbara. De flesta insatser som är barnavårdsrelaterade ingår med andra ord inte längre i en rättighetslagstiftning. Före lagändringen gick beslut om avslag till exempelvis en ansökan om kontaktfamilj att överklaga. är det i princip bara försörjningsstödet som är överklagningsbart. Detta är gi- vetvis en kraftig försämring som står i bjärt kontrast till barnperspekti- vets förstärkta ställning i lagstiftningens övergripande paragrafer. På liknande sätt kan man hävda att de minskningar i nivån på soci- albidraget som genomförts efter förändringarna i socialtjänstlagen på- verkar barns förhållanden i negativ riktning. En undersökning som gjorts av landets länsstyrelser visar också på brister i tillämpningen av ett barnperspektiv i socialbidragsärenden. Alltför sällan lyfts den typen av frågeställningar in i bedömningar (, 1999a). Det saknas emellertid mer omfattande studier av hur den nya lagstiftningen påverkar barnens ställning. Förflyttar man sig till ungdomsproblemens område har mycket av diskussionerna och förändringarna av lagstiftning rört sig inom ramar- na för en ofta diskuterad fråga, nämligen spänningen mellan straff och behandling. i förhållande till socialtjänstlagens behandlingspositi- va perspektiv har det skett en påtaglig förskjutning till förmån för ett strafftänkande i samhället som helhet, som också fått vissa effekter när det gäller ungdomar (, 1995). Det sistnämnda märks inte minst i en offentlig utredning om reaktioner mot ung- domsbrott, där tydliga samhälleliga reaktioner på normbrott är en hu- vudfråga medan optimismen för behandling är betydligt nedtonad (SOU 1993:35). Mycket av förändringarna av lagstiftningen när det gäller ungdomar har rört just samhällets reaktioner på ungdomsbrott och mer konkret om den komplicerade gränsdragningen mellan kriminalvård och soci- altjänst. Det har bland annat handlat om domstolars möjlighet att över- lämna unga till vård enligt socialtjänstlagen och den kontroll som sker av att vård verkligen kommer till stånd. skall numera presentera en vårdplan innan domstolen kan besluta om åtalsunderlå- telse och överlämnande till vård enligt socialtjänstlagen (Proposition 1994/95:12).