sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En restaurangetablering med servering av alkoholdrycker skulle därför medföra risk för att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå. Kammarrätten i fastställde i dom (nr 3460/ 96) länsrättens beslut om avslag på överklagande från en restaurang som inte fick serveringstillstånd på uteserveringen. Polisen hade avstyrkt ansökan med hänvisning till att det skulle vara olämpligt med alkohol- servering från ordningssynpunkt eftersom mycket folk passerade platsen för att handla i intilliggande kiosk, vilken dessutom var en samlingsplats för ungdomar. Med hänvisning härtill hade tillståndsmyndigheten avslagit ansökan. Kammarrätten i fastställde i dom (nr 4459/97) länsrättens beslut att avslå överklagande från en restaurang som fick avslag på ansökan om serveringstillstånd med hänvisning till överetab- lering i det aktuella området. hade avstyrkt bolagets ansökan med motiveringen att det geografiska område där restaurangen var belägen innehöll fyra restauranger inom högst fem minuters gångväg, vilka samtliga hade fullständiga rättigheter och dans. I detta mycket begränsade område fanns dessutom ett antal mindre restau- ranger med alkoholrättigheter om än med kortare serveringstid. Inom fem minuters avstånd kunde man nå ytterligare ett antal restauranger och pubar med serveringstillstånd. Med hänsyn härtill var risken för överetablering uppenbar. En sådan överetablering leder i sin tur ofta till ordningsstörningar i större eller mindre omfattning, enligt polismyndig- heten. Det aktuella området var dessutom redan vid ansökningstillfället överrepresenterat vad gällde gatuvåld med bl.a. misshandel och personrån. Kammarrätten i fastställde i dom (nr 1728/97) länsrättens avslag på överklagande om serveringstillstånd i , som är ett s.k. biografpalats med några biosalonger. Kommunen avslog ansökan med motiveringen att var det mest ungdoms- präglade kvarter som fanns i kommunen och att det fanns risk för att alkoholpolitiska olägenheter skulle kunna uppstå om alkoholservering tilläts i dessa lokaler. Kommunen hänvisade också till sitt alkohol- politiska program om att serveringstillstånd ej bör meddelas till lokaler i utpräglade ungdomsmiljöer. Kammarrätten i fastställde i dom (nr 7632/97) länsrättens bifall till överklagande om att få serveringstillstånd i en badanläggning. Kommunen hade avslagit ansökan med hänvisning till sitt alkoholpolitiska program om att alkohol inte skall serveras i ungdomsmiljöer. Länsrätten förde ett resonemang bl.a. om det vistades många ungdomar i badanläggningen och fann att tillräckliga skäl att vägra tillstånd på den av kommunen åberopade grunden inte kunde anses föreligga. Kammarrätten i ändrade i dom (nr 920/98) länsrättens bifall till överklagande om serveringstillstånd vid Visfesti- valen i . Kommunen befarade att alkoholpolitiska olägenheter skulle kunna uppstå om ett öltält tilläts servera starköl utanför festivalområdet och meddelade avslag. Med hänsyn till målets stora uppmärksamhet inhämtade kammarrätten yttrande från Alkoholinspek- tionen som bl.a. anförde följande. För förverkligandet av (alkohol-)politiken på lokalt plan ligger ett stort ansvar på kommunerna inom olika verksamhetsfält. När det gäller servering av alkoholdrycker har kommunerna givits det fulla ansvaret att pröva tillståndsansökningar och utöva tillsyn. Tillståndshanteringen styrs av alkohollagens regler. Till sin karaktär är den en förprövning för att förebygga alkoholpolitiska olägenheter om de kan befaras. I alkoholpolitiska program kan kommunen precisera vilka allmänna kriterier som den avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka alkoholpolitiska olägenheter. En individuell prövning måste dock alltid ske mot bakgrund av en alkoholpolitisk helhetsbedömning. Skälen för bedömningen måste preciseras i beslutet. Alkohollagstiftningen är i första hand en social skyddslagstiftning. Om alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller närings- politiska skall de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde (prop. 1994/95:89 s. 62, s.105-106). Av handlingarna framgår att har, , antagit ett alkoholpolitiskt program. I programmet finns bl. a. riktlinjer för serveringstillstånd. Sålunda anges att "ett evenemang som huvudsakligen vänder sig till en ungdomlig publik under eller ett evenemang oavsett vilken publik det vänder sig till, där det kan antas att många ungdomar i dess närhet är i rörelse, skall ej erhålla serverings- tillstånd". Det saken gäller är ett tillfälligt serveringsställe, utanför det område där visfestivalen skall avhållas. har antagit ett alkoholpolitiskt program och i detta bl. a. klart angivit att serverings- tillstånd inte skall medges där det kan antas att många ungdomar i dess närhet är i rörelse. Även om visfestivalen inte vänder sig till en i huvudsak ungdomlig publik så finns det inte skäl att ifrågasätta kommunens bedömning att många ungdomar kommer att vistas i området under de aktuella dagarna. Det spelar därvid lag mindre roll varifrån ungdomarna kan tänkas komma. Kommunen har, såvitt framgår av handlingarna, bedömt att serveringsbehovet tillgodosetts inom festivalområdet. Vid ansökningar om stadigvarande servering skall polismyndighetens uppfattning bl.a. om ordningsläget för platsen för den tänkta serveringen alltid inhämtas (alkohollagen 7 kap. 14 §). Vid ansökningar om tillfällig servering finns inte motsvarande bestämmelse. Om en kommun ändå väljer att rådfråga polismyndigheten vid sådana ansökningar är det enligt Alkoholinspektionens uppfattning naturligt att även lägga stor vikt vid polismyndighetens åsikt. Av handlingarna framgår att polismyndigheten avgivit yttrande och däri bedömt att det sökta tillståndet kan medföra en ökning av brottslighet och ordningsstörningar varför man avstyrkt ansökan. Alkoholinspektionen anser att stor vikt bör fästas vid kommunens, i det alkoholpolitiska programmet offentliggjorda, viljeyttring. I ärendet finns inte skäl att ifrågasätta att det kommer att vistas många ungdomar i området under de aktuella dagarna. Alkoholinspektionen anser vidare att det genom de skäl polismyndigheten framfört, är tillräckligt visat att den tänkta serveringen kan medföra risk för att alkoholpolitiska olägenheter kan uppstå. Förutsättningarna i 7 kap. 9 § alkohollagen är således uppfyllda och kommunens beslut bör därför bestå. Kammarrätten i upphävde i dom (nr 2527/97) länsrättens beslut att undanröja kommuns återkallelse av serveringstillståndet för en restaurang som hade brutit mot bestämmelserna i alkohollagen. I domen anges att vid de förnyade inspektioner som kommunen nu hade hunnit göra var det fortfarande lika eländigt och "att vad bolaget anfört inte kan anses ge vid handen att tidigare påtalade brister i ordnings- och nykterhetsförhållanden inte längre föreligger". På grund av detta återkallades tillståndet. Länsrätten i avslog i dom (nr 1058/97) överklagande från en restaurang invid en skidbacke i som inte fick servera, förutom starköl och vin, även spritdrycker. Kommunen hade i sin utredning motiverat avslaget med det olämpliga i att servera spritdrycker i en skidbacke med hänsyn till ungdomar och säkerhet. Utredningens enkät till ett urval av landets kommuner angående tillämpningen av vissa bestämmelser i alkohollagen redovisas i sin helhet i bilaga 4. I enkäten framkom att av kommunerna har antagit alkoholpolitiska program och definierat de alkoholpolitiska olägenheter som man bedömer i den egna kommunen utgöra ett hinder för alkoholservering. Dessa uppgifter har också bekräftats i Alkohol- inspektionens enkäter och i de årliga länsrapporterna. Vad har då kommunerna angivit som alkoholpolitiska olägenheter? De tre största kategorierna var: Polis/Oordning. Om polisen avstyrker ansökan på grund av ordnings- eller säkerhetsskäl, eller om ett geografiskt område är särskilt brottsbelastat. 2.Miljö/Närboende. Om /motsvarande avstyrker ansökan på grund av konstaterade eller befarade störningar för närboende, eller om sådana störningar är kända på annat sätt. 3.Skola/Ungdom. Närhet till skola, ungdomsgård/liknande eller verksamhet som huvudsakligen är inriktad på alkoholservering till ungdom. På fjärde plats kom idrottsanläggningar av olika slag, vilket i regel uttrycktes i det alkoholpolitiska programmet med att idrott och alkohol inte hör ihop. En del kommuner hade också angivit ett definierat geografiskt område i kommunen som olämpligt för alkoholservering. De kommuner, som framförde synpunkter angående programmen och olägenheterna, önskade ett förtydligande av begreppet alkoholpolitisk olägenhet samt ett ökat lagstöd för de alkoholpolitiska programmen. De flesta kommuner, vilket även har framkommit vid olika kommun- sammankomster och seminarier, har dock lärt sig hur man kan använda 9 § för att få hållbara (avslags)beslut och för att få genomslag för kommunens alkoholpolitik. Kommunernas alkoholpolitiska program inom serveringsområdet innehåller huvudsakligen riktlinjer för bedömning av ansökningar om serveringstillstånd, avgifter för ansökningar och tillsyn, de alkohol- politiska olägenheterna dvs. en precisering av vad kommunen anser utgöra hinder för att få serveringstillstånd samt hur tillsynen över serveringsställena är organiserad. Programmen täcker således ett betydligt vidare område än de alkoholpolitiska olägenheterna. I programmen kan en presumtiv sökande av serveringstillstånd vanligen läsa sig till hur man ansöker om tillstånd, vad det kostar, hur det tar och i fall det finns några särskilt uttalade hinder. I Alkohol- inspektionens kommunenkät ansågs det alkoholpolitiska programmet ha haft störst betydelse vid ärendehanteringen och i beslutsprocessen och mindre betydelse vid domstolsbehandlingen av överklagade avslagsbeslut. I kommentaren till 7 kap. 9 § i propositionen till alkohollagen (s. 105 f) nämns att den tidigare s.k. behovsprövningen har ersatts med att kommunen i stället skall bedöma riskerna för eventuella alkohol- politiska olägenheter. Det framhålls att polismyndighetens och miljö- förvaltningens yttranden skall tillmätas stor vikt vid tillståndspröv- ningen. Angående programmen anges att kommunerna kan i t.ex. alkoholpolitiska program precisera vilka allmänna kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka En individuell prövning måste dock alltid ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Av författningskommentaren framgår tydligt att det aldrig har varit meningen att de alkoholpolitiska programmen eller kommunens allmänna bedömning av när alkoholservering kan leda till alkohol- politisk olägenhet skall vara bindande vid t.ex. en överprövning i domstol. Tanken var snarare att programmen skulle vara vägledande och delvis tjäna som upplysning för eventuella sökande. Det kommu- nala vetot och behovsprövningen skall således inte kunna återinföras bakvägen genom de alkoholpolitiska programmen. Emellertid har uppenbarligen vissa skrivningar i propositionen och uttalanden i sam- band med riksdagsbehandlingen invaggat vissa kommuner i den före- ställningen att det alkoholpolitiska programmet inte får ifrågasättas. Det har visat sig att de alkoholpolitiska programmen inte har fått den ställning vid domstolsbehandling av överklagade avslagsbeslut som många hoppats på. Genom utvecklingen av rättspraxis kan man dock dra slutsatser om programmens och olägenheternas betydelse vid domstolsprövningar och om hur kommunen bör hantera beslut med hänvisning till 7 kap. 9 §. Allmänt kan således sägas att det inte duger att enbart hänvisa till det alkoholpolitiska programmet. Genom en analys av det enskilda fallet mot bakgrund av kommunens alkoholpolitiska program ökar utsikterna att beslutet håller vid en överprövning. När det gäller frågor om ordning och säkerhet, brottsbelastat område eller risk för över- etablering är det vidare av största betydelse att ha stöd av polismyndig- hetens yttrande. Vid befarad störningsrisk i samband med en restau- rangetablering är /motsvarande yttrande viktigt. Beslutet bör vidare motiveras utförligt, med angivande av de konkreta omständigheter som talar mot ett bifall till ansökningen. har övervägt om kommunernas alkoholpolitiska program eventuellt behöver ges ett starkare lagstöd för att bättre hålla vid domstolsprövning av överklagade beslut. Utredningen menar dock att rättspraxis visar att kommunerna har goda möjligheter att kunna stoppa oönskade etableringar. Emellertid måste man i sådana ärenden argumentera såväl utifrån det alkoholpolitiska programmet som avseende förutsättningarna i det enskilda fallet. Det är också viktigt att samordna synen på reglerna för alkoholservering med framför allt polismyndigheten på orten men även med / motsvarande, samt ha i minnet att en av alkohollagens grundpelare är skyddet för ungdomen. Utredningen anser att skrivningarna i proposi- tionen till alkohollagen är tillräckligt starka och fortfarande äger giltighet. Dessutom fortsätter rättspraxis att utvecklas och det finns mycket lärdom att hämta därigenom. En annan fråga gäller begreppet alkoholpolitisk olägenhet, som av många kommuner anses som alltför diffust och svårtolkat. Detta kan vara en av förklaringarna till att förhållandevis få avslagsbeslut med hänvisning till 7 kap. 9 § har tagits av kommunerna. (I utredningens enkät uppgavs kommunerna totalt ha tagit 39 sådana beslut, varav en kommun stod för drygt en tredjedel. Som jämförelse kan nämnas att enbart i tas över 2 000 beslut/år enligt alkohol- lagen.) Utredningen finner dock att tillräcklig vägledning kan hämtas genom rättspraxis samt Alkoholinspektionens allmänna råd. Den fortsatta rättsutvecklingen kommer att ge ytterligare underlag för dessa bedömningar. Sammanfattningsvis finner utredningen inte skäl att föreslå några ändringar av alkohollagens regler angående alkoholpolitiska olägen- heter. Utredningens förslag: Rätt att bedriva detaljhandel med folköl kopplas till ett tydligare matvarukrav genom att bestämmelser införs om dels att godkännandet av livsmedelslokalen skall gälla för stadigvarande hantering av egentliga matvaror, dels att sådana skall säljas i betydande omfattning. Den som bedriver detaljhandel med eller servering av folköl skall vara skyldig att utöva särskild tillsyn över försäljningen. För denna egentillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Rätten till ölservering i samband med ambule- rande korv- och glassförsäljning o.dyl. avskaffas. Möjligheten att meddela förbud mot fortsatt försäljning av folköl utökas från vid upprepad eller allvarlig försummelse. Olovligt innehav i straffbestämmelserna utökas från att omfatta spritdrycker, vin och starköl till att omfatta även folköl. 5.1Begreppet folköl, m.m. Enligt alkohollagens definition är öl en jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne och vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent. (1 kap. 6 § andra stycket.) I stället för öl är det också korrekt att använda termerna pilsner och öl klass II, men ibland används ordet öl även för lättöl, mellanöl och starköl, dvs. som ett samlingsnamn för all sorts öl. Den numera vanligaste benämningen för öl inom det nämnda alkoholprocentsintervallet är emellertid folköl och för att undvika missförstånd använder vi här huvudsakligen detta ord. I praktiken finns det två olika sorters folköl; dels sådant som innehåller 2,8 volymprocent alkohol och dels sådant som innehåller 3,5 volymprocent alkohol. Den övre gränsen är det starkaste ett öl får vara för att få säljas i detaljhandeln. Öl med högre alkoholstyrka och upp till ca 4,5 volymprocent alkohol brukar benämnas mellanöl, men enligt alkohollagens definition är allt öl över 3,5 volymprocent starköl, och får endast säljas på Systembolaget eller serveras på restauranger med serveringstillstånd. Enligt lagen (1994:1564) om alkoholskatt skall skatt betalas för öl som överstiger 0,5 volymprocent alkohol, men för öl med en alkoholhalt om högst 2,8 volymprocent är skatten bestämd till . Av skatteskäl produceras därför ett öl med just denna alkoholhalt. Därutöver tas skatt ut med per volymprocent och liter. För 3,5-ölet betyder detta i alkoholskatt. P.g.a. skatten kostar 3,5-ölet ungefär dubbelt så mycket som 2,8-ölet i butiken. Folkölet är den volymmässigt största ölsorten med en lika stor försäljningsvolym som lättöl och starköl tillsammans. Omräknat till alkohol står folkölsförsäljningen för en lika stor andel av den totala registrerade alkoholförsäljningen som all servering av spritdrycker, vin och starköl på restaurangerna. Genom en enkel matematisk formel kan man räkna ut hur mycket sprit olika sorters öl innehåller. 2,25-öl (lättöl) innehåller 40-procentig sprit 2,8-öl (folköl) innehåller 40-procentig sprit 3,5-öl (folköl) innehåller 40-procentig sprit 4,5-öl (mellanöl) innehåller 40-procentig sprit 5,6-öl (starköl) innehåller 40-procentig sprit Här bör tilläggas att när det gäller lättöl anges den högsta tillåtna alkoholhalten för att det skall få kallas lättöl. Det förekommer dock lättöl som är betydligt svagare. Däremot överensstämmer folkölets alkoholstyrka i regel med vad som anges. Som framgår av dessa räkneexempel är det inte så stor skillnad i alkoholmängd mellan 2,8- respektive 3,5-ölet. Den som dricker fyra burkar 3,5-öl konsumerar därmed 40-procentig sprit. Samma alkoholmängd med 2,8-öl uppnås med fem burkar. Generellt gäller dock att berusnings- effekten inte är lika stor för alkoholdrycker med låg alkoholhalt och ett relativt stort vatteninnehåll som för motsvarande mängd sprit. Ända var öl den i särklass vanligaste alkoholdrycken i . Forna tiders öl höll en alkoholhalt som motsvarar det nutida folkölets och vid festligheter konsumerades mycket stora mängder. Det finns exempelvis uppgifter om konsumtion av över öl per person från de årliga festmiddagarna i . I takt med brännvinets ökade popularitet avtog ölkonsumtionen successivt för att nästan helt upphöra. Den svenska spritkonsumtionen blev snabbt oerhört omfattande och enligt vissa källor beräknades den årliga spritkonsumtionen kring 1850 till ca brännvin per invånare. ökade ölkonsumtionen igen och var det framför allt fråga om starköl. tillsammans med andra folkrörelser och arbets- givare inom industrin tvingade fram en alltmer restriktiv alkoholpolitik för att komma till rätta med, framför allt, brännvins- missbruket. Som ett led i att försöka förändra svenska folkets dryckesvanor föreslogs av rusdrycksförsäljningskommitté att man skulle göra en svagare öl (pilsnerdricka) mer lättillgänglig än övriga alkoholdrycker. Försäljning av starkare alkoholdrycker fick endast säljas i lokala Systembolag medan öl med en alkoholhalt på upp till 3,6 volymprocent fick säljas i livsmedelsbutiker. förbjöds dessutom starkölet i en strävan att stärka den alkoholsvagare pilsnern. Förbudet gällde ända fram till motbokens avskaffande . I samband därmed inleddes en medveten prispolitik och informations- kampanjer för att styra över det fortfarande helt dominerande brännvinsdrickandet mot alkoholsvagare alternativ som vin och öl. hade pilsnerdrickandet minskat kraftigt till förmån för det nu tillåtna starkölet. För att motverka denna utveckling introducerades ett nytt slags öl (klass II B), som snabbt kom att benämnas mellanöl, vilket fick säljas i livsmedelsbutikerna. Grund- tanken var fortfarande att få svenskarna att föredra alkoholsvagare drycker framför brännvinet. Mellanölet blev snabbt mycket populärt, framför allt bland ungdomen. Undersökningar visade att ungdomar gjorde alkoholdebut i betydligt yngre år än förut och att de skaffade sig regelbundna alkoholvanor. infördes en ålders- gräns för köp av mellanöl, men detta fick endast marginell effekt. Alkoholpolitiska utredningen (APU) konstaterade att kontrollen av åldersgränsen var högst bristfällig och ungdomar långt ner i åldrarna fortsatte att berusa sig på mellanöl. avskaffades därför mellanölet i livsmedelshandeln och fick fortsättningsvis endast säljas av Systembolaget. Begreppet pilsner återinfördes dock inte utan mellanölet ersattes i stället i livsmedelshandeln med ett nytt öl; folkölet. 5.2.3Lagen om handel med drycker I den tidigare lagstiftningen var försäljning (partihandel, detaljhandel och servering) av folköl tillståndspliktig. Enligt lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) var det länsstyrelserna som var ansvariga för tillståndsprövning och tillsyn. De viktigaste förutsättningarna för att få tillstånd till detaljhandel med öl var att lokalen var godkänd för livsmedelshantering och att försäljningen till omfattade matvaror i ett någorlunda brett sortiment. Femtioprocentsregeln var dock inte lagstadgad, utan var en vägledning i lagtillämpningen från . Den som ville bedriva detaljhandel med öl skulle vanligen inlämna registre- ringsbevis och godkännande från /motsvarande enligt livsmedelslagens och livsmedelsförordningens bestämmelser tillsammans med ansökan om tillstånd. kontrollerade sedan sökandens vandel hos polismyndigheten. Remissförfarande till kommunen behövdes inte och någon annan form av "behovsprövning" eller alkoholpolitisk bedömning fick inte göras. Kontroll av förut- sättningarna för tillstånd gjordes, i förekommande fall, endast vid tillståndsprövningen. Någon uppföljning av t.ex. matvaruförsäljningen eller sökandens vandel skedde praktiskt taget aldrig. Tillsyn skedde i regel endast på förekommen anledning, dvs. när klagomål angående olägenheter hade inlämnats till . Vid ansökningar om tillstånd för partihandel med öl skulle sökan- den visa att han hade dispositionsrätt till lokal och lager. Därutöver kontrollerades sökandens vandel hos polismyndigheten. Prövning av ansökningar om servering av öl följde i stort sett samma regler som gällde i LHD för starkare drycker, om än med något lägre krav vad gällde sökandens branschvana och lokalens matutbud. Även här skulle lokalen vara godkänd av för livsmedelshantering enligt bestämmelserna i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Ansökan skickades på remiss till kommunen för yttrande. Vanligen skötte kommunens alkoholhandläggare/ motsvarande kontrollen med . prövade sökandens vandel i sedvanlig ordning i samverkan med kronofogden och polismyndigheten. uppgick antalet tillstånd för detaljhandel med öl till 12 985 stycken. Partihandelstillstånden uppgick till 315 stycken och det fanns 5 498 tillstånd till ölservering. Någon senare, mer tillförlitlig, statistik finns veterligen inte. Samtliga siffror bygger på länsstyrelsernas rapportering. Eftersom det inte förekom någon tillsyn och uppföljning av tillstånden från länsstyrelsernas sida uppdaterades inte registren i takt med att butiker och serveringar av olika anledningar slutade med försäljning av öl. Med anledning av detta finns det en stor osäkerhet i dessa uppgifter. Det enda man med någorlunda säkerhet kan säga är att antalet öltillstånd inte kan ha varit fler än vad som angivits ovan. Mot bakgrund av närmande till genom förestående och eventuellt medlemskap i tillkallade regeringen en parlamentarisk kommission för att utvärdera den dittills- varande alkoholpolitiken. I direktiven nämndes också att onödiga regler på alkoholområdet skulle utmönstras. Vad som avsågs med detta var i första hand vissa serverings- och försäljningsbestämmelser i . Det fanns ett missnöje hos länsstyrelsernas handläggare att en förhållandevis stor del av arbetstiden användes till rena formaliteter i samband med folkölsansökningar. Enligt uppskattningar uppgick handläggningen av ansökningar om tillstånd till försäljning av öl till av länsstyrelsernas arbete med LHD. Det hände nästan aldrig att en ansökan om öltillstånd avslogs om lokalen var godkänd som livsmedelslokal. De begränsade tillsynsresurserna hos länsstyrelser, kommuner och polismyndigheter användes nästan uteslutande för kontroll av serveringar med tillstånd att servera starkare drycker än folköl. På grund av den bristfälliga tillsynen var antalet administrativa ingripanden gentemot öltillstånden mycket fåtaliga.