sou · GOB345d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen bör utreda konsekvenserna och möjligheter av att genomföra en initial fördelning av utsläppsrätter avseende 2008– 2012 som ett alternativ till . 3Bedömning av konsekvenserna vid införandet av ett handelssystem I detta kapitel presenteras konsekvenser för svensk ekonomi av att införa ett handelssystem för utsläpp av koldioxid från förbränning av fossila bränslen. Analysen avser Kyotoprotokollets första åtagan- deperiod. En s.k. allmän jämviktsmodell används och dessa model- ler kan belysa utvecklingen av produktion, priser och resursanvänd- ning vid full sysselsättning men lämpar sig inte för analyser av konjukturvariationer eller situationer med makroekonomiska balansbrister såsom strukturarbetslöshet. Modellresultaten ger inga absoluta sanningar om hur utvecklingen kommer att bli utan skall ses som en vägledning i vilken riktning omvandlingen av ekonomin går. Ett entydigt resultat är dock att kostnaden för att uppfylla Sve- riges åtagande kommer att blir högre om begränsningar i internatio- nell handel med utsläppsrätter införs. Jag avråder därför bestämt från att i införa begränsningar i detta avseende, utöver de som bestäms av de internationella klimatförhandlingarna och som följer av Kyotoprotokollets bestämmelser om att flexibla meka- nismer skall vara supplement till inhemska åtgärder. En viktig konsekvens av ett införande av ett handelssystem som ersätter koldioxidskatten är att statens inkomster blir beroende av det internationella priset på utsläppsrätter. Med helt fri handel indi- kerar modellresultaten att statens inkomster sjunker. inbringar koldioxidskatten runt . och med ett internationellt pris på utsläppsrätter på per kilo skulle inkomsterna ligga runt utifrån de förutsättningar som ligger till grund för simuleringarna. I kapitlet diskuteras vidare konsekvenserna av att införa ett han- delssystem i enlighet med förslag. Detta system är tänkt att införas . Några av de branscher som är tänkta att 46 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. ingå i handelssystemet konkurrerar med företag utanför EU och ökade kostnader blir då svåra att ta ut i höjda priser. I föregående kapitlet konstaterades det att kvotplikten på lång sikt, dvs. vid ingången av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod , skulle kunna omfatta utsläppskällor i sektorer som stod för av de totala utsläppen i , uttryckt som koldioxid- ekvivalenter. På kort sikt och utifrån förslag om ett införande av ett handelssystem inom unionen skulle ett handelssystem täcka in av koldioxidutsläp- pen, vilket utgjorde av de totala utsläppen , ut- tryckt som koldioxidekvivalenter. Detta anser jag skulle täcka in en för liten andel av koldioxidutsläpp, varför jag föreslog att skulle verka för att en s.k. uppströmsansats skulle utnyttjas för utsläpp av koldioxid. Kvotplikten läggs då på importörer av fossila bränslen och inte på de anläggningar/utsläppskällor som släpper ut koldioxid. Då täcker man även in koldioxidutsläpp från transportsektorn och från bostäder och lokaler, vilka lämnas utanför i förslag. Dock bör sådana verksamheter som inte betalar någon koldi- oxidskatt på grund av konkurrensskäl undantas ett handelssystem som införs . Dit hör exempelvis industriprocesser. Kvotplikten kan länkas till import eller hellre distributionsledet och knytas till uppbör- den av energiskatt. I föregående kapitel förordas också att staten auktionerar ut ut- släppsrätterna men det konstaterades att en auktionering av utsläppsrätter till befintliga verksamheter med tillståndsplikt kan leda till att staten blir skyldig att ersätta dessa verksamheter. Det tilldel- ningsförfarande som skulle kunna användas för dessa verksamheter utan att staten skulle behöva betala ersättning vore, att dela ut utsläpps- rätterna gratis. För befintliga verksamheter utan tillståndsplikt och för nya verksamheter kan ett auktionsförfarande användas utan att staten blir skyldig att ersätta dessa. Det konstaterades dock att en auktion kan användas vid en upp- strömsansats utan att det strider mot regeringsformens 2 kap. 18 § om den riktas mot import eller försäljning av ett bränsle. I detta kapitel skall en konsekvensanalys presenteras rörande vilka tänkbara effekter som införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter kan komma att få för den svenska ekonomin. Det tilldelningsförfarande som antas tillämpas är att staten auktionerar ut utsläppsrätterna. Vidare avgränsas analysen till utsläpp av koldioxid från förbränning och dessa utgjorde av de totala utsläppen , uttryckt som koldioxidekvivalenter. Utsläppen från industriprocesser belastas inte Bedömning av konsekvenserna vid införandet. med kostnaden för utsläppsrätter och det kan ses som en illustration av ett fall där industriprocesser undantas från kvotplikt av konkurrensskäl. Analysen avser att belysa en situation , dvs. in i Kyotoproto- kollets åtagandeperiod. 3.1Vilka blir de ekonomiska konsekvenserna? När det gäller att analysera de ekonomiska konsekvenserna av försla- gen har utredningen givit i uppdrag åt att genom- föra denna analys. Den modell som används, EMEC-modellen, utnytt- jades i Bilaga 2 till . analyserade där bl.a. effekterna av införandet av Kyotoprotokollet på svensk ekonomi. modell EMEC är en statisk allmän jämvikts- modell av den svenska ekonomin. Den ekonomiska tillväxt som gene- reras av modellen styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer såsom arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Det är också möjligt att låta begränsningar för miljöutsläpp inverka på tillväxtens inriktning. Ekonomiska modeller är starkt förenklade, men förmedlar en kon- sistent helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen. Fördelarna med att använda denna typ av modell är att den innefattar hela ekonomin och inte bara vissa delsektorer. Modellen kan därmed fånga upp de åter- verkningar som sker mellan olika sektorer vid t.ex. en skatteförändring och inte bara den direkta påverkan i de berörda sektorerna. Därmed fångas de totala samhällsekonomiska konsekvenserna upp på ett mer fullständigt sätt än i partiella modeller. Det måste dock kraftigt under- strykas att modellerna inte belyser de totala kostnader som uppstår till följd av förändringen, t.ex. då industrianläggningar läggs ner med arbetslöshet som följd. De tillgängliga resurserna i ekonomin fördelas via normala mark- nadsmekanismer mellan de olika sektorerna så att det råder jämvikt på alla produkt- och faktormarknader. Modellens långsiktiga karaktär betyder att marknadens aktörer hinner anpassa sig fullt ut till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämvikts- 1 Redovisningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Bilaga 2 till LU 99, sid. 48–50. 48 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. läge till ett annat. Hur stora anpassningarna ska vara vid en given pris- förändring beror på aktörernas känslighet för prisförändringar. Denna känslighet är en bedömningsfråga grundad på ett mycket varierat empi- riskt underlag. Modeller av den typ som använder kan belysa utvecklingen av produktion, priser och resursanvändning i ekonomins olika sektorer vid fullt kapacitetsutnyttjande, men är inte lämpad för analyser av konjunkturvariationer eller situationer med makroekono- miska balansbrister. Modellsimuleringarna bygger på vissa förutsätt- ningar beträffande tillgången på arbetskraft och kapital, teknisk utveckling samt priser på internationellt handlade varor. I de simu- leringar som gjorts till denna utredning har även olika restriktioner på utsläppen av koldioxid inlemmats i modellen. Simuleringarna beskriver således en situation in i Kyotoproto- kollets första åtagandeperiod. De olika alternativ som studeras är: 1.Ett referensalternativ som beskriver en situation där vi har kvar det nuvarande skattesystemet med de koldioxidskatter som gäller för olika verksamheter. Alternativet skall tolkas som den utveckling som sker om inte Kyotoprotokollet träder i kraft och inte vidtar ytterligare åtgärder för att begränsa utsläppen av koldioxid. 2.För att begränsa koldioxidutsläppen till åtagande enligt Kyotoprotokollet (av utsläpp) införs ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter. Utsläppsrätterna auktioneras ut. Samtliga koldioxidutsläpp från förbränning begrän- sas i modellen utan undantag. De processutsläpp som i modellen inte belastas med kostnaden för utsläppsrätter är utsläpp från textil-, trävaru-, jord- och stenvaruindustri, från massa och papper, från grafisk industri, från kemisk industri samt från järn-, stål- och metallverk. , modellens basår, uppgick dessa sammantaget till . Alternativet beskriver ett läge under Kyoto- protokollets första åtagandeperiod, där en internationell marknad för utsläppsrätter har etablerats, men där svenska aktörer inte tillåts handla internationellt utan samtliga åtgärder för att begränsa utsläppen måste göras inom landet. Detta alternativ kan också tolkas som att en enhetlig skattesats på koldioxid införs i . 3.Sverige inför ett inhemskt system enligt ovan men det ges även möjlighet till att utnyttja en internationell marknad för utsläpps- rätter. Det internationella priset på utsläppsrätter antas vara /ton Bedömning av konsekvenserna vid införandet. eller per kilo koldioxidutsläpp. Vidare sätts begränsningarna i handeln till: A)Endast från utlandet B)Endast från utlandet C)Helt fri handel EU har i ett förhandlingsbud inför det sjätte partsmötet i lagt ett förslag till tak på handeln för att säkerställa att nationella åtgärder genomförs. I förslaget anges några olika sätt att beräkna taket på och alternativen 3A och 3B skall belysa tänkbara konsekvenser av EU:s förslag till begränsningar på handel för den svenska ekonomin. Ett centralt antagande i simuleringarna är att världsmarknads- priserna inte skiljer sig åt mellan referensscenariot och övriga scena- rier. Det kan tolkas som att konkurrentländer lyckas införa Kyotorestriktionen på ett relativt smärtfritt sätt så att priserna inte för- ändras på lång sikt, eller för den delen att viktiga konkurrentländer överhuvudtaget inte omfattas av Kyotorestriktioner, vilket torde vara fallet inom bl.a. stålindustrin. Det innebär att den kostnadsökning som skulle drabba svenska företag i det fall statsmakterna auktionerade ut utsläppsrätterna inte kan tas ut i ett högre pris på produkterna.2 Utgångspunkten i analysen är ett referensalternativ för (A i tabellen nedan) där simuleringen görs på utvecklingen av den svenska ekonomin utan att några ytterligare åtgärder införs för att begränsa utsläppen av koldioxid. Nuvarande skatter på energi och koldioxid bibehålls med de undantag som existerar . 2 Detta antagande innebär exempelvis att priset på el och fjärrvärme hålls . När ett handelssystem för utsläppsrätter införs kommer emellertid priset på el att öka och de struktureffekter som detta leder till fångas inte in i modellen. I modellen samlas el-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk i en sektor. är bränslen som används för elproduktion befriad från kol- dioxidskatt medan bränslen för fjärrvärmeproduktion belastas med hel kol- dioxidskatt. I modellens handelssystem belastas även bränslen för elproduktion av kostnaden för utsläppsrätter. Detta kommer att fördyra produktionen av el i grannländernas fossileldade kraftverk. Dessa anläggningar utnyttjas på margi- nalen och bestämmer elpriset. Å andra sidan kommer fjärrvärmepriset att sjunka om kostnaden för utsläppsrätter understiger den nuvarande koldioxid- skatten. 50 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. I följande tabell samlas simuleringarna. Resultaten från olika simuleringar . Alternativ B–E mäts i förhållande till alternativ A. Förändring i förhållande till referensalternativ $ 25/ton Statens intäkter från sålda Utsläpp av CO2 (milj. ton) , vilket är en ökning med i förhål- lande till utsläpp. Av dessa var processutsläpp 4,3 miljoner ton.3 Bruttonationalprodukten utvecklas till en nivå av , vilket är en ökning på . Statens inkomster från miljö- och energiskatterna uppgår till . Alternativen B-E mäts sedan i förhållande till referensalternativet A. I dessa simuleringar införs handelssystem för utsläppsrätter. I alter- nativ B kan de svenska utsläppskällorna enbart förlita sig till det inhemska handelssystemet och får inte deltaga i den internationella handeln. I alternativen C-E kan de svenska företagen även utnyttja den inter- nationella marknaden för utsläppsrätter, givet olika begränsningar på 3 scenario på koldioxidutsläppen ligger högre är Energi- myndighetens, se kapitel 7. Bedömning av konsekvenserna vid införandet. omfattningen av denna handel. Det internationella priset på utsläpps- rätter antas vara per ton koldioxid (=19,per kilo). Vid införandet av ett svenskt handelssystem för att uppfylla åtagande på kommer jämviktspriset på utsläppsrätter att uppgå till per kilo koldioxid (=B i tabellen). Samtliga åtgärder för att begränsa utsläppen görs inom landets gränser. Jämviktspriset kommer att få betalas av samtliga utsläppskällor som förbränner fossila bränslen. Koldioxidutsläppen minskas med . Bruttonationalprodukten minskar med för , vilket innebär att BNP blir lägre för att uppfylla åtagandet med enbart inhemska åtgärder. Minskningen på är kostnaden för att uppfylla åtagandet . Åtagandet leder även till kostnader som bör vara minst lika stora som för . Skillnaden i bruttonationalprodukten kan därför ses som en varaktig skillnad som sträcker sig och i all framtid. För att beräkna de totala kostnaderna bör den årliga skillnaden räknas om till ett nuvärde. Detta har inte gjorts. Det är vidare viktigt att betona att modellen beskriver en situation där man går från ett jämviktsläge till ett annat. Det förutsätts att samtliga marknader anpassas sig till den nya situationen som en begränsning av koldioxidutsläppen innebär. Modellen ger således en bild av ekonomin för då fullständig anpassning har ägt rum till Kyotorestriktionen. Exempelvis kommer det i modellen att råda full sysselsättning i båda jämviktslägena. Den fångar inte in de anpass- ningskostnader i form av t.ex. strukturarbetslöshet som uppkommer och som kan bli mycket stora om rörligheten på arbetsmarknaden är låg. Statens inkomster från försålda utsläppsrätter och energiskatt ökar med . Anledningen till ökningen är att vissa verksamheter som inte betalar någon koldioxidskatt eller betalar en låg koldioxidskatt nu måste betala jämviktspriset på per kilo koldioxidutsläpp. När det ges tillfälle för de svenska företagen att handla på den interna- marknaden kommer de att utnyttja denna möjlighet under för- utsättning att priset på utsläppsrätter är tillräckligt lågt. Vid ett interna- tionellt kvotpris på per kilo och med en begränsning av han- 52 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. deln med maximalt (=C i tabellen) kommer detta utrym- me att utnyttjas fullt ut. av utsläppsbegränsningen uppnås via åtgärder som genomförs i eller . Den marginella kostnaden för utsläppsbegränsning inom upp- går till per kilo. De totala utsläppen av koldioxid i kommer att bli 61,9 mil- joner ton, vilket är högre än om endast inhemska åtgär- der vore tillåtna. För att uppfylla åtagandet inhandlas således 4 miljo- ner utsläppsrätter på den internationella marknaden till ett sammanlagt värde av . Varje utsläppsrätt ger rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. BNP är högre i förhållande till referensalterna- tivet, kolumn A, och 2,2 miljarder högre i förhållande till kolumn B där ju endast inhemska åtgärder är tillåtna. I alternativ C läggs en restrik- tion på koldioxidutsläppen för att uppfylla Kyotoprotokollets åtagande. Som nämndes ovan blir i modellen kostnaden för utsläppsbegränsning inom per kilo och den påläggs samtliga utsläpp av koldioxid från förbränning. Trots detta blir BNP 0,5 miljarder högre än i referensalternativet, där ju ingen begränsning på koldioxidutsläppen finns. I referensalternativet betalar somliga full koldioxidskatt medan tillverkningsindustrin endast betalar av koldioxidskatten. En kostnad av per kilo för samtliga utsläpp av koldioxid innebär, att vissa kommer att belastas med en lägre kostnad, medan andra belastas med en högre i förhållande till referensalternativet. Den sammantagna effekten av detta blir i modellen dock att tillväxten ökar i alternativ C, trots att Kyotorestriktionen införs. En kostnad som drab- bar alla lika, tillsammans med en internationell utsläppshandel i begränsad omfattning medger alltså att tillväxten ökar. Statens inkomster är nu 6,4 miljarder högre i förhållande till refe- rensalternativet, men lägre än alternativ B. åtagande på av utsläpp innebär i modellen att utsläppen av koldioxid måste reduceras med . kan välja att antingen reducera denna mängd inom landet eller också kan man verka för att motsvarande mängd reduceras utom- lands. Det senare görs genom att köper utsläppsrätter på den internationella marknaden. Alternativen D och E En begränsning av handel till maximalt för innebär att kan köpa utsläppsrätter motsvarande hela åtagandet på den internationella marknaden. Handelsrestriktionen blir därför inte Bedömning av konsekvenserna vid införandet. Modellresultaten för detta alternativ (=D i tabel- len) och för simuleringen med helt fri handel (=E i tabellen) blir därför desamma. För dessa två alternativ kommer i stället att släppa ut mer koldioxid än i referensalternativet. Detta är möj- ligt till följd av att , genom sina köp av utsläppsrätter på den internationella marknaden, åstadkommer utsläppsbegränsningar i något annat land. BNP ökar med i förhållande till referensalter- nativet, vilket är en ökning . Anledningen till att BNP ökar som Kyotoprotokollets åtaganden uppfylls är det låga internationella priset på utsläppsrätter. Genom att det utomlands existe- rar stor potential för billiga utsläppsbegränsningar kommer de svenska företagen att till fullo utnyttja denna möjlighet. Priset på utsläppsrätter på den internationella marknaden uppgår enligt modellens antaganden till per kilo. Som nämndes tidigare kan åtagande uppfyllas antingen via åtgärder utomlands eller via åtgärder inom landet. Kostnaderna för att uppnå åtagandet varierar dock. Enligt modellsimuleringarna kommer exempelvis BNP i det förra fallet att vara högre än i fallet då enbart inhemska åtgärder genomförs. När det gäller effekterna på statsbudgeten pekar modellresultaten i alternativen D och E på några viktiga konsekvenser. Statens inkomster från energiskatter och från auktionering av utsläppsrätter kommer att bli lägre i förhållande till referensalternativet. I referensalternativet har vi kvar nuvarande koldioxidskatt och den beräknas inbringa ca . Under Kyotoproto- kollets åtagandeperiod 2008–2012 kommer en internationell marknad för utsläppsrätter/utsläppsreduktioner att etableras med ett jämviktspris som påverkar den svenska statsbudgeten. Jämviktspriset sätter nämli- gen en gräns för hur mycket som staten kan få in i inkomster från auk- tionering av utsläppsrätter.4 Vid ett lågt jämviktspris kommer statens inkomster att bli lägre än vad koldioxidskatten inbringar . Räknat på per kilo beräknas statens inkomster från auktionen inbringa ca . Detta kan jämföras med alternativ B med enbart ett inhemskt handelssystem för att uppfylla åtagande. Där beräknas statens inkomster från försäljning av utsläppsrätter uppgå till . Vidare kommer inkomsterna från auktionen att vara osäkrare än vad inkomsterna från koldioxidskatten är då det beror på vilket jämviktspriset på den internationella marknaden blir. 4 Ingen aktör är villig att betala ett högt pris för utsläppsrätter i en svensk auk- tion när man kan köpa motsvarande utsläppsrätter på den internationella mark- naden till ett lägre pris. 54 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. Den bild av kostnaderna av att införa Kyotoprotokollet som ges av modellsimuleringarna indikerar, att dessa kan komma att variera högst väsentligt. Detta beror på vilka antaganden som görs på världsmark- nadspriset på utsläppsrätter och vilken tillgång som svenska aktörer har till den internationella marknaden för utsläppsrätter. Om åtgärderna att begränsa koldioxidutsläppen endast får göras inom gränser blir detta dyrare för än om den internatio- nella marknaden kan utnyttjas. Detta om det internationella priset på utsläppsrätter är per kilo koldioxid. Införandet av Kyotoprotokollet utvecklar sig olika för olika branscher. Det skall starkt understrykas att en minskning i produktionen inom en bransch gör i modellen att arbetskraften inte friställs utan helt över- flyttas till andra branscher. I verkligheten kan en strukturarbetslöshet uppstå inom ekonomin som kan vara betydande. I följande tabell redovisas förändringen av förädlingsvärdet för respektive branscher. Förädlingsvärde vid införande av Kyotorestriktionen. Mil- joner kronor för referensalternativet. Procentuell förändring jämfört med referensscenariet för de andra simuleringarna. Jordbruk, skogsbruk och fiske Massa-, pappers- och grafisk Järn-, stål- och metallverk El-, gas-, värme-, vatten- och Handel och övriga tjänster Totalt näringsliv och offentlig Bedömning av konsekvenserna vid införandet. Förädlingsvärdet definieras som värdet av produktion minus värdet av insatsvaror. Skillnaden blir då det som går till löner och till vinst. En ökning eller minskning av förädlingsvärdet kan tolkas som ett mått på i vilken riktning omvandlingen av ekonomin går. De sektorer som i modellen drabbas kraftigast av att Kyotoproto- kollet träder i kraft och då begränsningar av utsläppen av koldioxid införs är järn-, stål- och metallverk samt petroleumraffinaderier. För sektorn petroleumraffinaderier kommer priserna på de produkter som tillverkas att öka, vilket leder till minskad användning. Effekterna kan dock lindras om det ges möjlighet till internationell handel med utsläppsrätter. Förädlingsvärdet för järn-, stål- och metallverk minskar om ett svenskt inhemskt handelssystem införs utan att det ges möjlighet till att handla internationellt. Vid fri handel och med ett internationellt pris på per kilo minskar förädlingsvärdet i förhållande till referensalternativet.5 De totala koldioxidutsläppen från industriprocesser beräknas uppgå till 2010 och som tidigare angivits belastas inte dessa utsläpp av kostnaden för utsläppsrätter. Andra sektorer som påverkas negativt av Kyotoprotokollets begränsningar på utsläppen av koldioxid är gruvor och mineralbrott och kemisk industri. I dessa sektorer sker anpassningen till Kyotoproto- kollets begränsningar smidigare om det ges möjlighet till att utnyttja den internationella marknaden för utsläppsrätter. Detta illustreras i nedanstående figur. 5 I verkligheten kan förändringen i förädlingsvärdet vara betydligt större. För exempelvis innebär ett krav att köpa utsläppsrätter motsvarande sina nuvarande utsläpp (ca ) en merkostnad på ca utifrån ett prisantagande på utsläppsrätter på per kilo. Detta kan jämföras med den normala årsvinsten, ca . 56 Bedömning av konsekvenserna vid införandet. Förändringen i förädlingsvärde för vissa sektorer vid olika begränsningar av handel med utsläppsrätter. stål,-Järn- Av figuren framgår det tydligt effekterna av olika begränsningar på handel med utsläppsrätter. Ju färre restriktioner, desto mindre blir de negativa effekterna av införandet av Kyotorestriktionen. I modellen är den totala sysselsättningen bestämt utanför modellen och förändras inte mellan referensscenariot och införandet av Kyotoproto- kollet. Lönerna antas helt flexibla och med införandet av Kyotorestrik- tionen överförs arbetskraft till de sektorer som står för en stor andel av den totala sysselsättningen. Arbetslöshet till följd av kost- nadskriser förenade med utsläppsrestriktion är definitionsmässigt ute- sluten. Bedömning av konsekvenserna vid införandet. Simuleringsberäkningar för sysselsättning. Miljoner timmar i referensalternativet. Procentuell förändring jämfört med referens- alternativet . Jordbruk, skogsbruk och fiske Massa-, pappers- och grafisk industri Järn-, stål- och metallverk El-, gas-, värme-, vatten- och avloppsverk Handel och övriga tjänster