sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Så uttrycker t.ex. de estniska och litauiska justitieministerierna sin uppskattning av det och bekräftar att dess fortsättning är högt prioriterad. Även om vissa fördröjningar har stört, bedömer de att den bestående bilaterala kontakten, där parterna lär känna varandra kollegialt, har stora fördelar. På svensk sida uttrycker parterna – de berörda departementen, fackmyndigheterna och Sida – sin tillfredsställelse med samarbetet som det fungerar . Förutom den nämnda styrgruppen finns även en kontaktgrupp för mer löpande koordinering och erfarenhetsutbyte. Allteftersom som samarbetet stärks och myndigheterna själva tar ansvar för beredning och genomförande minskar belastningen på styrgruppen. Sida är vidare nu berett överväga att under vissa förutsättningar bevilja ramanslag till de berörda myndigheterna. På departementsnivån ligger dock dialogfunktionen kvar, den politiska dialogen kring övergripande prioriteringar och kopplingar, inte minst till EU. Den tilltänkta aktiveringen av medverkan i Phares twinningprogram är emellertid ännu begränsad. Erfarenheterna på rättsområdet är inte uppmuntrande. Dels är deltagandet förenat med komplicerade procedurer, som i många fall avskräcker. Dels uppfattas UD:s ersättningsnivå för finansiering av förarbetet inför twinningsamarbete som otillräckliga. bedömer att de nuvarande begränsningarna i möjligheterna att finansiera sådant förarbete resulterar i att ett antal tänkbara samarbetsprojekt inte kommer till stånd. Även den mänskliga resursbasen är en allvarlig begränsningsfaktor, i det att alltmer sparsamt bemannade statliga myndigheter normalt inte har personalreserver att ta i anspråk för även prioriterade samarbetsprojekt. Den lösning som förordas är att Östsamarbetet finansierar personalinsatser, som höjer den samarbetsförberedande kapaciteten hos respektive myndigheter, särskilt för insatser inom Phare-programmet. Med ett växande antal insatser där – och inom det bilaterala samarbetet – kan en större aktivitetsvolym uppstå, som i sig kan mobilisera och bära en erforderlig personalstyrka. ser en sådan satsning som angelägen, inte minst på basis av bedömningen att det är orealistiskt att räkna med att utvecklingssamarbetet på rättsområdet skall kunna avslutas om och när samarbetsländerna blir medlemmar i . Erfarenheterna pekar entydigt på att problemen och bristerna i rättssamhällenas funktion är av den arten och omfattningen att det kommer att var ett svenskt riksintresse under ett stort antal år framöver att fortsätta detta utvecklingssamarbete. I ett utvärderingsperspektiv framstår utvecklingen av rätts- samarbetet som en illustration till hur målstyrning och omvärldsanalys kan inspirera till innovativa insatser av hög relevans. Kopplingen av Östsamarbetets målsättningar till den svenska prioriteringen av de baltiska ländernas EU-medlemskap gav en stark impuls till ett samlat engagemang, där helhetssynen på rättskedjan har fungerat som en operativ ram för beredningen av samarbetet. Det berörda fackdepartementet har tagit ansvar för en övergripande utformning av samarbetet och deltar i den fortsatta dialogen med motparterna. En förutsättning för utvecklingen har varit en hög politisk prioritering och tillgång till resurser för samarbetet. Erfarenheterna av arbetssättet synes kunna vara av intresse även inom andra sektorer av det svenska Östsamarbetet. Det svenska språk- och integrationsstödet till och kanaliseras främst via UNDP i de två länderna. Stödet till det lettiska programmet var genom SI och genom UD, samt 5,7 respektive genom UD . Det estniska programmet finansierades av SI med och med genom UD . En utvärdering av det tidigare integrationsstödet i producerades på Svenska institutets uppdrag 199816. Stödet, totalt , hade fördelats på en serie insatser, främst med inriktning på utbildning i estniska språket och till en ryskspråkig radiostation i . Utvärderaren konkluderar att stödet givit positiva, i viss mån mätbara resultat, vilka i sin tur åstadkommit integrationsfrämjande effekter. påtalar hon bristen på överordnad estnisk integrationsstrategi och på mer omfattande egeninsater från inhemskt håll. Mot bakgrund av att ett flertal givare verkade på detta område med oklar regeringspolitik och med oklart ägarskap av verksamheten initierade ambassaderna på plats en sammanhållen satsning via i . Den andra fasen av integrationsstödet till , Nordic/, har utvärderats tillsammans med ett parallellt Phareprojekt med liknande 16 stöd till integrationsfrämjande åtgärder i –1997, , 1998. inriktning och omfattning17. Medan innebär ett stöd till fyra verksamhetsområden inom , består Nordic/av ett flertal försöksprojekt, som kan utvecklas efter vunna erfarenheter. Utvärderarna finner att båda programmen fungerar väl och förordar att de fortsätter i stort sett som . De bedömer också att de två programmen har haft en betydande effekt, dels på grund av att regeringen inte hade tillräckliga resurser för att möta behoven, dels genom att sammanförandet av flera givares resurser under UNDP gav en större kritisk massa som dessutom skapade synergieffekter, samt att det bidragit till att regeringen gått vidare med att utarbeta en statlig integrationspolitik och ett statligt integrationsprogram. De svenskstödda integrationsfrämjande insatserna i har ännu inte utvärderats. Den ovan nämnda utvärderingen av SI:s östeuropaverksamhet bedömer språk- och integrationsstödet till de ryskspråkiga grupperna i och som positivt. De finner också att stödet har hög EU-relevans. De bedömer å andra sidan att den sortens samarbete har en mer logisk hemvist hos Sida än hos SI, eftersom bidrar med finansiering men inte med någon teknisk medverkan. Det svenska stödet på detta område hanteras på tre håll: hos SI, Sida och UD. Det synes både mer effektivt och mer ändamålsenligt att samla hanteringen på en hand, med hänsyn till stödets inriktning och karaktär förslagsvis Sida. Ett flertal spridda insatser genomförs i närområdet. I har avsatts för datorisering av Auschwitzmuséets arkiv. Insatsen bedöms av ambassaden som väl vald och genomförd, både som demokratistöd och som främjandeinsats. I har flera insatser gjorts på det politiska området, t.ex. tillsammans med hos och till enskilda organisationer med MR-inriktning. I flera länder har särskilda insatser gjorts för kvinnliga politiker. En serie kurser och seminarier har finansierats för fortbildning av journalister från närområdet, främst via FOJO, 17 Mid-Term Evalution of Social Integration Projects in Estonia, , , , , 2000. bildning av journalister. till slutet av 1998 hade närmare 1 000 journalister, främst från , genomgått närmare 40 kurser vid institutet till en kostnad av . En utvärdering 199818 konkluderade att stödet via FOJO hade hög relevans för demokratimålet och för den ekonomiska omställningen i de berörda länderna. Utbildningen hade utförts på ett kostnadseffektivt sätt och till väl utvalda deltagare. Utbildningsmålen hade huvudsakligen uppnåtts, även om effekten på media i de berörda länderna var svår att bedöma. Utvärderarna konstaterar att efterfrågan på detta slags utbildning är fortsatt stor och förordar att Sida-stödet fortsätter. Med utredningen 1994:63 angående bistånd för demokratisk uppbyggnad genom politiska partianknutna organ etablerades en ny sorts samarbetskanal för det svenska demokratistödet. har de svenska riksdagspartierna via Sida erhållit bidrag för insatser till stöd för sina systerpartier i u- och östländer. Insatserna skall syfta till långsiktig demokratisk uppbyggnad med tonvikt på kunskaps- och institutionsutveckling. Samarbetspartners skall i första hand vara politiska partier eller partinära organisationer. Bidragens storlek bestäms av hur många riksdagsmandat respektive parti har. Efter två försöksperioder har stödet utvärderats19. Utvärderarna konstaterar att mottagarorganisationerna är mycket nöjda med samarbetsformen och ofta ser kontakten med de svenska partierna som minst lika viktig som de faktiska insatserna. Politiska partier är de viktigaste mottagarna av stödet, även om insatserna riktade till samt till oberoende organisationer ökat . Bland aktiviteterna dominerar policyutveckling, följt av organisations- respektive kampanjarbete. Utvärderarna ställer sig kritiska till att drygt hälften av stödet går till stater som får räknas som etablerade demokratier, respektive till att hälften av stödet gått till EU- kandidatländer. De bedömer vidare att stödet varit framgångsrikt till den del det inriktats på enskilda partier, men ser inga effekter i termer av utveckling av partisystem eller av demokratin i stort. Mot den bakgrunden förordar utvärderarna att stödet knyts närmare till övrigt svenskt demokratistöd. 3.3.7Gemensamma drag i demokratisamarbetet 18The Training of journalists in Central and Eastern Europé, och , 1998. 19Utvärdering av stöd genom svenska partiknutna organisationer, , m.fl., 2000. De samarbetsprojekt, som finansieras under rubriken demokrati, är av vitt skilda slag. De rör demokratins och rättssamhällets instrument och deras funktionssätt, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning, kultur. Alla har det gemensamt att de bidrar till framväxten av ett mer demokratiskt samhällsskick än det länderna har lämnat bakom sig. Statsmakternas direktiv för demokratisamarbetet är också vida. I den bemärkelsen bidrar samtliga här diskuterade insatser till måluppfyllelsen. Graden av måluppfyllelse varierar dock betydligt. måste det konstateras att, som några utvärderingar påpekar, att kostnadseffektiviteten kan höjas på flera håll och att samordningen med andra, närliggande aktiviteter kan förbättras. Ett fortsatt metodarbete hos de svenska aktörerna måste stå på dagordningen. Till regeringens direktiv hör också att Svenska institutets verk- samhet i sin helhet definierats som demokratisamarbete. En sådan åtgärd kan uppenbarligen vara ett inbjudande alternativ i en planeringssituation, men i ett utvärderingsperspektiv är det angeläget att den också kompletteras med ett klargörande av hur länken mellan verksamheten och målet ser ut, något som även påpekades av den ovan citerade utvärderingen. Ett sådant klargörande har inte presterats. Demokratisamarbetets relevans för EU-integrationen är hög, särskilt hos rättssamarbetet, som har givits en medveten EU-orienterad utformning. Rättssamarbetets långsiktiga inriktning, planering och organisation framstår som värdefullt. Även exempelvis SI:s insatser och det decentraliserade samarbetet har hög EU-relevans. EU-dimensionen är fortfarande i vissa stycken ny för det svenska Östsamarbetet och kräver fortsatt metodutveckling hos de svenska aktörerna. Erfarenheterna från flera av demokratisamarbetets del- områden stödjer inte att tanken att planeringen fortsatt skall inriktas på att det statligt finansierade Östsamarbetet skall upphöra när de berörda samarbetsländerna erhåller EU-medlemskap. Erfarenheterna indikerar snarare ett svenskt egenintresse att själv kunna finansiera och styra ett mindre program även därefter, inte minst för insatser på demokratiområdet. Det kan för en utvärderare vara svårt att mäta resultaten inom demokratisamarbetet. Men det innebär inte att samarbetet därför blir mindre viktigt. Erfarenheten av samarbetet på detta område understryker bl.a. den ovanligt stora betydelsen av att välja rätt föremål för de svenska insatserna och att utforma dem rätt, av långt större betydelse än t.ex. beloppens storlek. Ett annat problem är att samarbetsländerna definitionsmässigt och formellt är demokratiska, även om t.ex. enskilda organisationer kan möta svårigheter i sitt arbete, eller journalister blir utsatta för påtryckningar efter kritiska artiklar. Men att som med finansieringsmöjligheter utrustad utlänning explicit föreslå ett sam- arbete för stärkande av demokratins kultur i länderna i närområdet är inte självklart längre en god öppning för en dialog. Även om det t.ex. inte är kontroversiellt längre i att säga att den egna demokratin har brister, pekar återföringen från fältet i samband med utvärderingen på att sådana positioner riskerar att blockera mer än att öppna. Det kan finnas anledning att överväga terminologin för samarbetet. 3.4Ekonomiskt och socialt samarbete Insatserna till stöd för en socialt hållbar ekonomisk omvandling utgör det i särklass största samarbetsområdet. Det har tagit av de samlade resurserna i anspråk . 1998 och 1999 var andelarna . Det har i den följande presentationen delats in fem underavdelningar: näringslivsfrämjande, sociala sektorer, infrastruktur, fysisk planering och lantmäteri, samt övrig förvaltning. Det näringslivsfrämjande samarbetet är en av de tunga komponenterna i Sidas program. Det har dels riktats till svenska kommersiella aktörer av skilda slag via program som Advantage East och Start-Öst, dels sökt bidra till kompetenshöjning i samarbetsländernas näringsliv, och dels medverkat till att bygga den nödvändiga infrastrukturen i institutionella termer. Ett flertal utvärderingar och andra studier har producerats. De som ställts till utvärderingens förfogande presenteras nedan, grupperade efter de tre ovan nämnda huvudlinjerna. Till den första gruppen hör bl.a. den breda satsningen på Baltiska investeringsprogrammet (BIP) och Nordiska projektexportfonden (NOPEF). BIP, som avslutades efter sin andra programfas 1995-99, var ett samprojekt mellan och de nordiska länderna med syftet att främja framväxten av små och medelstora företag i de baltiska länderna. Det bedöms ha spelat en viktig roll som igångsättningsstöd. Det har också lyckats attrahera additionella medel från andra länder och till regionen. Sammanlagt bidrog med till BIP. Inom ramen för BIP finansierade Östsamarbetet också bidrag till NOPEF för finansiering av bl.a. för investeringsstudier för att främja nordiska investeringar i de tre baltiska länderna. En fortsatt finansiering av NOPEF har överenskommits mellan de nordiska regeringarna. Den svenska insatsen finansieras med Östersjömiljardmedel Advantage East lanserades av 1993 och hanteras av Sida . Av en total finansiering om har gått till de tre baltiska länderna. Programmet, som avslutades med utgången av 1999, innebar tekniskt stöd direkt på företagsnivå för att koppla samman svenska importörer med baltiska producenter, huvudsakligen via handelsmässor. Samarbetet har berört fyra produktgrupper: teko- produkter, möbler, presentartiklar och mekanisk-verkstadsprodukter. Ett flertal uppföljningsprojekt har resulterat, särskilt Textilica, som fortsätter. Programmet utvärderades under 199920. Utvärderarna konstaterade att Advantage-projekten tydligt hade lett till ett antal företagskontakter mellan baltiska företag och svenska importörer av tekoprodukter. Projekten hade givit de baltiska företagen en väl strukturerad ingång till en för dem i stort ny marknad. För de svenska importörerna hade samarbetet givit möjlighet att identifiera nya leverantörer. Några av dem hade gått vidare med direkta investeringar i sina nya partners. En tredjedel av de baltiska företagen bedömdes exportera till . Utvärderarna bedömer vidare programmet som en praktisk och operativ ansats för utveckling av den privata sektorn. Gjorda erfarenheter har tagits till vara av Sida och återförts i fortsatt programutveckling. Dess viktigaste bidrag har varit överföringen av exportkunnande till företagen, medan dess svagaste inslag var utvecklingen av samverkansorganisationer för företagen. Det bedöms som ett kostnadseffektivt program, med väl genomförda aktiviteter. Sida finansierar också ett importgarantisystem, där importörer kan erhålla riskdelning vid import och lansering av produkter och tjänster från i eller i EU, samt vid utläggning 20 Sida Supported Advantage Projects in the Baltic States, och , 1999. av viss legotillverkning. Importören ansöker om garanti hos en svensk handelskammare, som bereder ansökan för Sidas beslut. Start-Öst är ett program för små och medelstora svenska företag, som vill engagera sig i ett samriskprojekt med ett företag i , , , , , , , , och . kan inte längre komma i fråga. Programmet innehåller två kreditfaciliteter, en för investeringar i kunskapsöverföring och en för investeringar i utrustning. Den förra krediten kan skrivas av Sida när väl kun- skapsöverföringen ägt rum. Start-Öst hanteras av Sida tillsammans med och dess 22 filialer i . Programmet syftar till att stödja uppkomsten av en stark privat sektor med kraftfulla företag. Det har inte utvärderats . Enligt Sida har svenska företag visat stort intresse. erhöll 218 projekt tillsammans krediter om . Rapporteringen från företagen och från indikerar att projekten i flertalet fall har varit framgångsrika men har tagit mer tid att genomföra än planerat. Programmet har inte utvärderats . Några näringslivsrepresentanter uttrycker i samband med denna utvärdering en kritisk syn på Start-Öst. Den nedan citerade utredningen av Financial Markets förordar att och tillsammans studerar programmets verkningsgrad och hur företagens finansieringssituation förändrats sedan perioden – 1996 innan det fortsätter att verka. Till insatserna av direkt intresse för det svenska näringslivet kan också räknas konsultfonderna hos de internationella finansierings- institutionerna. Fonderna, som inrättats på initiativ av Sida bl.a. för att underlätta för svenska konsultföretag att komma in på de marknader dessa institutioner utgör, kan användas av institutionerna själva för olika slags konsultinsatser i . De omges av en förenklad procedur för beslutsfattande från svensk sida. De har funnits hos , och , och kommer att inrättas även hos NIB . Även en fond hos NOPEF är under diskussion. Utnyttjandet av fonderna varierar. Medan det är högt hos och , är det lågt hos . Enligt Sidas erfarenhet ligger två faktorer bakom det låga utnyttjandet hos . Dels är de svenska företagen själva inte tillräckligt aktiva – endast ett företag är registrerat – dels har fonden omgivits med en komplicerad, intern EBRD-procedur, som avskräcker bankens tjänstemän från att utnyttja den. Av de tre befintliga fonderna är därför endast de två första aktuella för påfyllnad. Beredningen är inriktad på finansiering från Östersjömiljarden. Representanter för utvecklingsbankerna har olika erfarenheter att redovisa – i har använt fonderna i flera fall och uppskattar dem som nyttiga instrument för alla inblandade, medan i finner deras utnyttjande förenat med krångliga procedurer, särskilt att i vissa fall ett flertal instanser i samarbetslandet måste godkänna kontrakt och fakturor innan medel kan betalas ut. Därutöver har Sida i ett flertal fall ställt särskilda konsultfonder, s.k. , till förfogande för genomförande av specifika projekt, jämför vidare nedan 3.4.2, Sociala sektorer. Fonderna används främst för tekniska rådgivningsinsatser av konsulter, institutionella representanter eller annan expertis. Fonderna förvaltas av särskilda projektsamordningskontor (PCU) i de ansvariga, låntagande ministerierna. PCU formulerar uppdragen och upphandlar de avsedda tjänsterna i konkurrens i . Både Sida och uttrycker tillfredsställelse med samarbetsformen. För svenskt vidkommande innebär arbetsmetoden bl.a. att svenska företag och andra parter direkt kommer in på prioriterade samarbetsområden i samarbetsländerna. Fondmodellen har endast använts i samband med världsbanksprojekt i sociala sektorer, där de två parternas operativa intressen sammanfallit. De positiva erfarenheterna inte minst för svenska företags del inbjuder dock till att modellen skulle kunna övervägas även på områden som inte är direkt föremål för planerade eller pågående Sida-insatser. Marknaden synes betydande. Ytterligare en utvärdering belyser tre olika Sida-insatser till stöd för det privata företagandet i regionen21. hade Sida investerat i The Swedish Baltic Corps. AMS bidrog med . Programmet tillkom på ett svenskt handelskammarinitiativ . Lediga personer i svenskt näringsliv skulle överföra kunnande och kompetens till de baltiska länderna, utveckla export och handel främst med , samt få egna arbetserfarenheter av värde för sitt återinträde på den svenska arbetsmarknaden. Utvärderarna finner dock inte att projektnyttan står i paritet med kostnaderna. Endast marginella resultat kunde noteras i termer av exportutveckling liksom av institutionell utveckling. Två tredjedelar av deltagarna hade ingen användning för sina nya erfarenheter vid återinträdet. Den andra gruppen näringslivsinsatser 21 Techinacal Assistance to Central and Eastern Europé, , och , 1999. utgörs av handelskammarsamarbetet i , , och . Utvärderarna noterar att de svenska utbildningsinsatserna är små i jämförelse med andra länders, men ändå har lyckats bidra till en institutionell utveckling och till en viss ökning av medlemsantalen. Samarbetet har skapat en relation mellan de berörda handelskamrarna på de två sidorna, som kan ha bidragit till en ökad handel. Samarbetet, som har pågått och kostat , bedöms som relativt framgångsrikt, om än mindre kostnadseffektivt. En mindre insats för utveckling av kvinnligt företagande i bedöms av utvärderarna på grund av brister i förberedelse och genomförande endast ha åstadkommit försumbara effekter. En andra kategori Sida-insatser syftar till en kompetenshöjning i samarbetsländernas näringsliv. Dit hör bl.a. stöd till bankutbildningar i och i samt tekniska biståndsinsatser i den externa skuldhanteringen och i banksaneringen i . En separat insats har gjorts i för att bidra till införandet av en kvalitetsutmärkelse i det ryska näringslivet, . En utvärdering22 pekar på att även om projektet uppfyllt den övervägande delen av de ganska detaljerade delmålen, hade förutsättningarna för dess verksamhet påverkats negativt av den allmänna utvecklingen i det ryska näringslivet . Utvärderaren rekommenderar en omorientering av ett eventuellt fortsatt stöd. Efter att ha studerat projektets fortsatta förutsättningar förlängde Sida den svenska insatsen. Sida rapporterar nu att ett ryskt kvalitetspris faktiskt har delats ut och att arbetet med att etablera ett system för certifiering av företag har varit framgångsrikt. Ett omfattande stöd har lämnats till () till 1999. Totalt har investerats av BITS och Sida i en serie insatser med syftet att höja kompetensnivån bland företagare i området. Stödet, som har verkställts via IFL) utvärderades under 199923. En omskolning av officerare till banktjänstemän bedöms ha givit blandade resultat. En återkommande utbildning med tillhörande rådgivning från KIBS, Develop your Business, å andra sidan, ses som en stor framgång, och sägs ha lett till en ökad efterfrågan på andra tjänster från KIBS. Det har också bidragit till en spridning av detta slags företagarutbildning över . Två andra program – ett för företagsomstrukturering och ett för twinning med svenska företag – 22Programme for Total Quality Managment in , , 1998. 23Cooperation with , ,1999. har inte givit resultat i paritet med insatserna. Sammantaget bedömer utvärderaren att det svenska stödet resulterat i en professionell och välmeriterad institution, som tydligt bidrar till marknadsreformen i regionen. Han förordar att stödet fortsätter. Som svar på ett förslag av dåvarande president , att 25 000 lovande unga ryska företagare skulle få 500 timmars management- utbildning var i utlandet , formulerades ett praktikprogram för unga företagare i . Nordpraktik – New Managers for , med 1 000 praktikplatser, påbörjades i regi av . Målet var dubbelt: att utveckla affärs- kontakterna mellan och och ge rysk personal marknadsekonomiska grundkunskaper. Upptagningsområdet är nordvästra , där olika sverigeanknutna representationskontor sköter rekryteringen av kandidater. Programmet fungerar oberoende av det s.k. presidentprogrammet, som tillkom för att verkställa president initiativ. Nordpraktik har utvärderats24. Utvärderarna konstaterar att verksamheten 1998 och 1999 kvalitativt håller måttet, men att endast drygt hälften av det planerade antalet praktikanter kunnat rekryteras.