sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En domare som är anställd fram till viss tidpunkt räknas inte i grundlagens mening som ordinarie domare. Den grundlagsskyddade anställningen omfattar inte heller fiskaler och assessorer. Dessa har ett anställningsskydd som motsvarar vad som gäller på den övriga arbets- marknaden. föreslog i betänkandet Domaren och – utbildning och arbetsfördel- ning (SOU 1998:88 s. 137 f.), att anställningsskyddet för icke ordinarie domare skall stärkas och att de inte skall kunna sägas upp p.g.a. arbets- brist. Av lagen om fullmaktsanställning följer att en ordinarie domare kan entledigas om domaren på grund av förlust av eller nedsättning i arbets- förmågan för framtiden är oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller om domaren på grund av nedsatt arbetsförmåga i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis och det är sannolikt att han eller hon inte kan återinträda i arbete inom och det är ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig (6 §). Om det är sannolikt att domaren inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande p.g.a. sjukdom eller något jämförligt förhållande kan denne vara tvungen att genomgå en läkarun- dersökning (11 §). Vidare kan domaren avstängas från arbetet (10 §). Ytterligare anledningar till avstängning föreligger om det inleds ett för- farande som syftar till avskedande eller en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot domaren och detta kan antas medföra avskedande eller om domaren inte följer ett beslut om läkarundersökning. För andra domare än justitieråd och regeringsråd är Statens ansvars- nämnd beslutande myndighet i ärenden om avskedande och avstäng- ning. beslutar även om tvångsmässigt genom- förda läkarundersökningar beträffande ordinarie domare. En ordinarie domare har en ovillkorlig rätt att få dessa frågor prövade av domstol. Domaren har då att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Detta innebär att en fackligt ansluten domare får väcka talan direkt i Arbetsdomstolen och att en oorganiserad domare får väcka talan vid tingsrätt. Den ordning som gäller för domare skiljer sig från vad som gäller för t.ex. advokater. Advokater har rätt att överklaga uteslutning ur till . Domaren har som nämnts inte en rätt att överklaga beslut, utan en rätt att väcka talan. Om det uppkommer en fråga som skall prövas av Statens ansvars- nämnd, skall detta enligt 15 § anställningsförordningen genast anmälas till nämnden. En sådan anmälan görs enligt domstolarnas instruktioner av domstolen när det gäller andra domare än domstolschefen. För domstolschefen görs anmälan av JO eller JK. Ett utförligt resonemang kring domstolschefens skyldighet att göra anmälan till finns i JO:s beslut JO 1998/99 s. 37. För justitieråd och regeringsråd finns en särskild reglering i 12 kap. 8 § RF som innebär att frågor om skiljande från anställningen, avstäng- ning eller skyldighet att undergå läkarundersökning prövas av på talan av JO eller JK. är en självständig myndighet som endast tar upp ett ärende efter anmälan. Nämnden beslutar i disciplinära frågor också beträffande vissa andra högre statliga tjänstemän än domare, såsom t.ex. åklagare, polischefer, högre befattningshavare inom försvaret samt professorer. Nämnden har fem ledamöter, varav två – ordföranden och vice ordföranden – är domare. Ordförande har sedan nämndens till- komst varit presidenten i . F.n. är två av de övriga tre ledamöterna riksdagsledamöter och den tredje ordförande i . För var och en av de tre sistnämnda ledamöterna skall det finnas en personlig ersättare. Samtliga ledamöter förordnas av regeringen för en bestämd tid. Handläggningen i nämnden är skriftlig, men nämnden har möjlighet att ge dem som kan lämna upplysningar i ett ärende tillfälle att närvara vid ett sammanträde. Förvaltningslagen är tillämplig på nämndens verksamhet. Den myndighet där arbetstagaren är eller senast har varit anställd skall i ärendet anses som dennes motpart, om inte särskilda skäl talar för någonting annat. Detta gäller dock inte ärenden som har tagits upp på anmälningar av JO, JK eller allmän åklagare. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst tre andra ledamöter är närvarande. har i sin praxis ansett att enstaka bötesbrott inte utgör tillräcklig grund för att avskeda en domare. När påföljden är strängare än böter har det emellertid ofta ansetts stötande om domaren fått behålla tjänsten. Undantag har dock gjorts om gärningen varit att betrakta som en engångshändelse förorsakad av ett tillfälligt svaghets- eller sjukdomstillstånd eller då brottet på annat sätt av särskilda skäl framstått som ursäktligt. Enligt nämndens praxis har således inte ett enstaka rattfylleribrott ansetts utgöra grund för avsked. Återfall i brott har dock ansetts avskedsgrundande. En redovisning av viss av nämndens praxis finns i bilaga 6. Av bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF följer även att förflyttning av en ordinarie domare endast får ske till annan jämställd domartjänst och om det är påkallat av organisatoriska skäl. Som ett komplement till denna bestämmelse finns i lagen om fullmaktsanställning regler om ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet. Enligt dessa regler är en ordinarie domare skyldig att utföra arbetsuppgifter i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den egna domstolen. En ordinarie domare är vidare skyldig att tillfälligt tjänstgöra i annan SOU 2000:99 Domstolschefens roll 201 domstol vid kollegial handläggning i följande fall. En rådman i tingsrätt är skyldig att tjänstgöra som ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde. En rådman i länsrätt är tjänstgöringsskyldig i samtliga tingsrätter och hovrätter. Ett kammarrättsråd är skyldigt att tjänstgöra i hovrätt. Regleringen om förflyttningsförbud och tjänstgöringsskyldighet får återverkningar på möjligheten att omplacera en domare. Beslut om förordnande för ordinarie domare att tjänstgöra i annan domstol än den domaren tillhör meddelas som regel av hovrätten respektive kammarrätten, se t.ex. 51 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Ett sådant beslut överklagas hos DV (59 §). För icke ordinarie domare gäller inte det grundlagsreglerade för- flyttningsförbudet. Dessa har en långt gående tjänstgöringsskyldighet som bl.a. täcker tingsrätter respektive länsrätter över hela landet samt innebär en skyldighet att avbryta pågående tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt för att ta emot ett förordnande i respektive hovrätt eller kam- marrätt eller på annan domstol. För assessorer och fiskaler i hovrätt gäller tjänstgöringsskyldigheten även hyresnämnd under hovrätten. Även här fattas beslutet av hovrätten respektive kammarrätten, men möjlighet till överklagande torde endast finnas i vissa fall. behandlade även frågan om icke ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet. Kommittén kom fram till att icke ordinarie domares skyldighet att tjänstgöra i andra domstolar borde behållas dels av utbildningsskäl, dels med hänsyn till behovet av extra domararbets- kraft för att förstärka domstolarna vid arbetstoppar m.m. Icke ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet borde dock, enligt kommittén, begrän- sas till att endast gälla i andra domstolar och närmare definieras på så sätt att den inte gäller skyldighet att tjänstgöra vid domstolar utanför det egna hovrätts- respektive kammarrättsområdet (SOU 1998:88 s. 153). 4.5.5Disciplinärt, straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar Med undantag för justitieråden och regeringsråden står samtliga domare under det disciplinansvar som gäller för övriga offentligt an- ställda. Disciplinpåföljd – varning eller löneavdrag – får meddelas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i an- ställningen. Löneavdrag får göras för och uppgå till av daglönen som utgör 1/30 av månadslönen. Även i frågor om disciplinansvar för domare är beslutande organ och den som vill söka ändring i nämndens beslut har att väcka talan enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Det straffrättsliga ansvaret gäller alla domare, dvs. även justitieråd och regeringsråd. I första hand är det ansvar för tjänstefel som avses. Enligt 20 kap. 1 § skall den som uppsåtligen eller av oakt- samhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärnings- mannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutöv- ningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Är ett uppsåtligt brott att anse som grovt rubriceras det som grovt tjänstefel och påföljden är då fängelse lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Som exem- pel på ett allvarligt missbruk av tjänsteställningen nämns i specialmoti- veringen till lagtexten att en domare avsiktligt meddelar en felaktig dom (prop. 1988/89:113 s. 25). I 20 kap. 2 § finns regler om mutbrott och i 3 § brott mot tystnadsplikt. Att en förseelse prövats i disciplinär ordning utgör inget hinder mot en straffrättslig prövning enligt 20 kap. . En straffrättslig prövning utgör dock hinder mot en disciplinär prövning. En förutsätt- ning för tjänstefelsansvar är att gärningen begås vid myndighetsutöv- ning. Den förutsättningen gäller inte för disciplinansvar. I såväl det dis- ciplinära som det straffrättsliga ansvaret är endast fel som inte är ringa ansvarsgrundande. För domare i allmän underrätt prövas mål om ansvar p.g.a. brott som begåtts i utövningen av tjänsten av hovrätt som första domstol (2 kap. 1 § RB). För bl.a. justitieråd, regeringsråd, hovrättsdomare och revisionssekreterare sker prövningen i som första domstol (3 kap. 3 § RB). Rör åtalet ansvar för justitieråd eller rege- ringsråd skall talan väckas av JK eller JO (12 kap. 8 § RF). Brott som har begåtts i tjänsten av justitieråd eller regeringsråd kan således inte bli föremål för enskilt åtal. Reglerna om åtalsanmälan är för domare – med undantag för justitieråden och regeringsråden – desamma som beträffande övriga offentligt anställda (se 22 § ). De innebär att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket eller annat brott som kan tänkas föranleda annan påföljd än böter skall anmälas till åtal. Frågan om anmälan till åtal skall göras bedöms av (34 § ). Liksom vid frågor om avstängning, avskedande eller läkarun- dersökning skall frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan som skall prövas av genast anmälas till nämnden. görs av domstolen om den avser annan domare än domstolschefen och av JO eller JK beträffande domstolschefen. Med tillämpning av 20 kap. 1 § har t.ex. domare som i dom förordnat att villkorligt medgiven frihet helt eller delvis skulle för- verkas, trots att laglig grund för sådana förordnanden inte förelegat, dömts för tjänstefel till dagsböter. Vidare har dömts för tjänstefel i fall där domare beslutat om förtida omhändertagande av en person som skulle hämtas till huvudförhandling utan att det funnits någon särskild anledning att förordna om ett sådant omhändertagande. Tjänstefels- ansvaret har även aktualiserats vid felaktig avräkning av anhållnings- och häktningstid samt vid tillämpning av regler om häktning. har i flera fall i domar angående tjänstefelsansvar betonat att det är mycket viktigt att frågor om frihetsberövanden handläggs så att inte misstag begås och att det vid tillämpning av sådana lagregler som har stor betydelse för enskilda måste vara fråga om speciella omstän- digheter för att oaktsamheten skall anses som ringa. I något fall har beaktat en hög arbetsbelastning som en av de speciella omständigheter som gjort att oaktsamheten ansetts som ringa (en redovisning av avgöranden om bl.a. tjänstefelsansvaret för domare finns i bilaga 6). Även när det är fråga om skadestånd på grund av brott i utövningen av tjänst eller med anledning av dom eller beslut prövas målet i hovrätt som första domstol om brottet begåtts av eller domen eller beslutet meddelats av domare i allmän underrätt samt i om brottet begåtts av eller domen eller beslutet meddelats av justitieråd, regeringsråd, hovrättsdomare eller revisionssekreterare. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sak- skada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller för- summelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar, det s.k. principalansvaret. Sådan talan om ersättning får inte föras med anledning av beslut av eller Rege- ringsrätten, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Inte heller får talan föras med anledning av lägre domstols beslut som efter överklagande prövats av regeringen, eller Regeringsrätten utan att beslutet upphävts eller ändrats. Den enskilde domarens skadestånds- ansvar för skada som vållats genom fel eller försummelse i tjänsten är, som för arbetstagare i allmänhet, begränsat till då synnerliga skäl före- ligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställ- ning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 § skadeståndslagen). Den praxis som har utvecklats beträffande denna reglering innebär att synnerliga skäl ytterst sällan anses föreligga. Det är JK som handlägger skadeståndsanspråk som grundar sig på ett på- stående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut samt om anspråket rör högre belopp än . I övriga fall handläggs skadeståndsanspråk med anledning av domstolarnas verksamhet som regel av DV i dess egenskap av central förvaltningsmyndighet för dom- stolarna. 4.5.6Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns tillsyn JO är kontrollorgan. Enligt 12 kap. 6 § RF skall JO utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Under JO:s tillsyn står bl.a. domstolarna. JO skall särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakt- tar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medbor- garnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO skall vidare verka för att brister i lagstift- ningen avhjälps. JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som JO finner påkallade. JO:s rätt att närvara vid domstols överläggning och få tillgång till domstols protokoll och handlingar finns inskriven i regeringsformen (12 kap. 6 § andra stycket). Enligt samma lagrum är domstolarna även skyldiga att tillhandagå JO med de upplysningar och yttranden som JO begär. JO avgör ärenden genom beslut, vari JO får uttala sig i frågor om åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får även göra sådana uttalanden som avser att främja en- hetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. JO är, liksom JK, enligt 12 kap. 8 § RF åklagare i åtal för brott i tjänsteutövningen begånget av justitieråd eller regeringsråd. JO har, enligt 6 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsman, rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare för annat brott än tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott som denne begått genom åsidosättande av tjänste- åliggande. JO får även göra anmälan om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänst eller föra talan mot beslut i sådana frågor. JK är regeringens kontrollorgan. JK skall enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Samtliga domstolar är underkastade JK:s tillsyn. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål och anmäl- ningar från enskilda och myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget initiativ tar upp frågor. Även JK har rätt att närvara vid domstols överläggning och få tillgång till domstolens protokoll och handlingar. Domstolarna är även skyldiga att tillhandagå JK med de upplysningar och yttranden som JK begär. Som framgår ovan får JK väcka åtal mot den som begått brott i tjänsten, däribland justitieråd och regeringsråd. Även JK får göra anmälan om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänst eller föra talan mot beslut i sådana frågor. Utöver tillsynsuppgiften har JK att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall JK, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. JK för t.ex. talan som exklusiv åklagare på tryckfrihetens och yttrandefrihetens områden. Denna ordning kan inrymma vissa risker för intressekonflikter i de delar av JK:s verksamhet som rör domstolarna. JO:s och överlappar varandra i stor utsträck- ning. I instruktionen för JO anges att JO särskilt skall se till att dom- stolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regerings- formens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Tillsynen över domstolarna och domarna kan sägas vila på den grundläggande principen att de är självständiga under lagarna, men inte självhärskande över dem. JO:s och JK:s tillsyn är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas själv- ständighet i dömandet. Av praxis följer att större återhållsamhet i till- synen har iakttagits när det gäller domstolens materiella bedömningar än i dess tillämpning av processuella regler. Inte heller materiella pröv- ningar är emellertid formellt undantagna från JO:s och JK:s tillsyn. I praxis har den principiella immuniteten fått vika, om det rört sig om klara felbedömningar från domstolens sida, det kan vara situationer där fråga om åtal mot domare aktualiserats. I frågor där det finns utrymme för olika bedömningar, såsom vid bevisvärdering och i viss mån lag- tolkning, avhåller sig i regel JO och JK från att göra uttalanden, i vart fall så länge den bedömning som har gjorts ligger inom ramen för vad som kan anses vara acceptabelt. Åtgärder kan emellertid vidtas om ett beslut uppenbarligen står i strid med lag, t.ex. om straffminimum för ett brott har underskridits. Vanligtvis utreds inte ett klagomål mot en dom- stol angående handläggningen av ett mål så länge målet är anhängigt, dvs. inte ännu avgjort, eftersom detta kan betraktas som en otillbörlig inblandning i domstolens verksamhet. Ett självklart undantag är emellertid klagomål som rör långsam handläggning. I JO 1987/88 s. 19 har JO gjort vissa uttalanden angående begräns- ningar i tillsynen över domstolarna. I ärendet hade klagomål framförts beträffande en hovrätts sätt att i dom i brottmål redovisa i målet fram- lagd utredning samt beträffande hovrättens bedömning i sak. JO an- förde att förhållandena inte är sådana att det saknas utrymme för JO att företa utredning i dessa frågor, men att vissa begränsningar finns när det gäller JO:s möjligheter att behandla innehållet i en dom. träffande begränsningarna i möjligheten att pröva rättsliga frågor an- förde JO: Den viktigaste begränsningen ligger här i att rättsskipning i allmänhet rymmer ett starkt normativt inslag. I fråga om detta är respekterandet av domstolarnas oavhängighet naturligtvis särskilt viktigt. Rättsskipning får emellertid inte utövas godtyckligt. Misstag om innebörden av gällande rätt och sådana uppenbara felbedömningar som fått avgörande betydelse för utgången av ett mål måste därför kunna påtalas av JO utan att detta ses som något intrång i domstolarnas självständiga ställning. (s. 30) En annan begränsning ligger, enligt JO, i att JO har att grunda sin be- dömning på ett skriftligt underlag, främst på domstolens aktmaterial, medan domstolen vid sin prövning enligt principerna om muntlighet, koncentration och omedelbarhet skall lägga det som kommit fram vid en förhandling till grund för bedömningen. JO anförde att utrymmet för kritiska uttalanden av JO i bevisbedömningsfrågor därför är mycket ringa. Med hänvisning till dessa uttalanden om begränsningarna i JO:s tillsyn tog JO inte till utredning upp hovrättens värdering av hörda per- soners utsagor eller straffmätning såvitt avsåg frågan om vilka till gärningsmannens person hänförliga omständigheter som skall kunna inverka i skärpande riktning på straffet. Däremot uttalade JO viss kritik mot att ett i domen intaget referat av målsägandens utsaga var felaktigt och att hovrätten i samband med hänvisning till vittnesuppgifter i bevisvärderingen använt ord med högre precision än de som vittnet lämnat. För en redovisning av viss övrig JO- respektive JK-praxis såvitt avser domare och domstolar, se bilaga 6. Fördelningen av mål och arbetsuppgifter bland domare är inte endast av central betydelse från effektivitetssynpunkt. Hur målen fördelas och metoderna härför har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. En ordning där det fattas godtyckliga administrativa beslut om att en viss domare skall döma i ett visst mål är knappast förenlig med den för en rättsstat utmärkande principen om domstolarnas och domarnas oavhängighet. För den enskilde medborgaren är det väsentligt med ett system som inte ger anledning till misstanke om att obehöriga hänsyn tas i beslut om fördelningen av mål. Inte minst med hänsyn till förtroendet för rätt- skipningen är det viktigt att ha regler för fördelning av mål som skapar garantier för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning. En första utgångspunkt bör därför ligga i de formella regler som styr mål- fördelningen. Varken regeringsformen, eller någon annan lag regle- rar domstolarnas interna administration med avseende på målens place- ring på de enskilda domarna, eller domarnas placering på arbetsupp- gifter. Frågorna behandlas i stället i domstolarnas instruktioner och ar- betsordningar. har den vanligaste ordningen inneburit att in- komna mål fördelats på rotlar. I tingsrätter och länsrätter innehas varje rotel av en domare, ordinarie eller icke ordinarie. I de två högsta dom- stolarna vilar rotelansvaret på föredragandena i beredningsorganisatio- nen, revisionssekreterarna i och regeringsrättssekre- terarna i Regeringsrätten. Instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammar- rätter föreskriver att målen fördelas på rotlar i turordning. Mål av sär- skild art (specialmål) eller mål från en viss del av domkretsen (lokalt knutna mål) kan emellertid tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Grunderna för fördelning av arbetsuppgifter skall anges i en arbetsord- ning för domstolen, vilken i regel beslutas av domstolen i plenum eller kollegium. Tillämpningsbeslut fattas av domstolschefen. För tings- rättens del gäller att den innan den beslutar om arbetsordning skall samråda med den eller de åklagarmyndigheter som berörs. Särskild lottning av specialmål är vanlig i de större domstolarna. I de allmänna domstolarna förekommer särlottning av t.ex. patentmål, tryck- och yttrandefrihetsmål, ungdomsmål m.m. I de allmänna förvaltningsdom- stolarna kan det röra sig om särlottning av exempelvis mål om fastig- hetsskatt, miljö- och hälsoskyddsmål, tullmål m.m. Det är även vanligt att det i arbetsordningen finns regler om vilka rotlar som skall ha redu- cerad lottning, exempelvis fiskalsrotlar, samt hur olika mål skall viktas mot varandra. Domstolen fördelar rotlarna mellan domarna. I hovrätter och kammarrätter skall varje lagfaren ledamot på en avdelning, med undantag för chefen på avdelningen och som inte är chef för avdelning, tilldelas en rotel. I tingsrätter och länsrätter skall varje domare – ordinarie som icke ordinarie – ha en rotel. Om det finns sär- skilda skäl får domstolarna besluta att en viss domare inte skall ha en rotel.