sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — lokal- och utrustningsfrågor (befogenhet att förhandla om hyresav- tal, budgetansvar för hyreskostnader, projektansvar och inköps- beslut vid anskaffning av möbler, inredning och teknisk utrustning vid inflyttning i nya lokaler eller vid större om- eller tillbyggnad; DV var dock i utrustningsdelen berett att delegera detta ansvar till de domstolar som har administrativa förutsättningar för det), vissa ADB-frågor (inköp av ADB-utrustning när det gäller utrust- ning för gemensamma system bl.a. MÅHS samt ADB-utveckling när det gäller gemensamma system), vissa arbetsgivaruppgifter (rätt att teckna kollektivavtal i sådana fall då ett enhetligt avtal inom DV:s verksamhetsområde bedöms vara nödvändigt, t.ex. reseavtalet, samt beslut om ersättning vid flyttning och dubbel bosättning) samt När det gäller den personaladministrativa sidan undantogs i huvudsak endast beslut som gäller lagmannen själv. I en promemoria fogad till regeringens beslut räknas de beslutsbefo- genheter som även borde ligga kvar på central nivå upp, såsom utarbetande och ingivning av gemensam anslagsframställning för domstolsväsendet, upprättande av bokslut och årsredovisning, bud- getuppföljning, dimensionering och tilldelning av resurser till dom- stolarna, fastställande av taxor samt tillsättande av notarietjänster. Vidare angavs att löneförhandlingar samt viss säkerhets- och bered- skapsplanering även fortsättningsvis i viss utsträckning skulle komma att behöva bedrivas centralt. Sådan skadereglering som rör domstolarna och som inte ankommer på justitiekanslern borde också skötas centralt enligt promemorian. Av principiella skäl borde nämligen inte de enskilda domstolarna handlägga sina egna skadeärenden. Även utveck- lings- och utbildningsfrågor borde ligga på central nivå när det gäller övergripande ansvar för hela domstolsväsendet som helhet. I proposition 1994/95:100 bil. 3 godkände regeringen den inriktning mot fortsatt delegering av arbetsuppgifter från DV till domstolarna som verket föreslagit. Denna utveckling har därefter fortsatt. är det inte i alla delar helt klart hur ansvarsfördelningen mellan DV och domstolarna ser ut. Som har framgått varierar detta över tiden och förändringsprocessen pågår fortfarande. Vidare varierar DV:s roll i förhållande till de olika domstolarna, bl.a. beroende på domstolarnas olika storlek. En viktig fråga för domstolarna är resurstilldelningen. Det kan därför vara av värde att nämna något särskilt om DV:s roll i budgetsamman- hang. DV är central anslagsberedande, medelsfördelande, ekonomiför- valtande och internkontrollerande myndighet för domstolsväsendet. Verket fördelar i dialog med respektive domstol det av be- slutade domstolsanslaget på de enskilda domstolarna. De nedan be- skrivna budgeteringsmodellerna är utgångspunkten för bestämmandet av budgetnivåerna. Därutöver beaktar DV också speciella omständig- heter som råder vid respektive domstol. har en förändring skett från i huvudsaklig skriftlig budgetdialog till alltmer muntliga budgetdialoger mellan DV och domstolarna. För tingsrätter och länsrätter, med undantag för de tre största dom- stolarna inom respektive domstolskategori, använder DV sedan åt- skilliga år tillbaka en budgeteringsmodell som utgår från inkomna mål och ärenden vid respektive domstol . Detta mål- och ärendeunderlag ges ett poängvärde baserat på den genom- snittliga arbetsinsats som krävs för att avgöra mål och ärenden av varje huvudtyp. Därefter åsätts varje poäng ett värde i kronor som är bero- ende av den totala budgetsumma som finns att fördela mellan dom- stolarna. Detta grundbelopp som beräknats för var och en av dom- stolarna justeras sedan med olika slag av tillägg som tar hänsyn till varje domstols speciella förhållanden, såsom specialmålshantering, delgivningssvårigheter etc. För övriga domstolar har budgeteringsmo- deller använts där domstolarna föreslagit DV vilka resurser som skall utgå med utgångspunkt i bl.a. föregående budgetårs anslag. Dessa domstolar har redovisat sina yrkanden utan att verket lämnat ett budgetförslag. På grundval av vad domstolarna anfört och de uppgifter verket självt förfogar över har verket prövat förslagen och beslutat om fördelning. De olika budgeteringsmodellerna är föremål för översyn, bl.a. ses möjligheter att på ett bättre sätt ta hänsyn till olika måls svårighetsgrad och effektiviteten i domstolarna över. Vidare över- vägs att även för hovrätterna, kammarrätterna och de tre största tings- rätterna och länsrätterna använda beräkningsmodeller som i högre grad än tidigare anknyter till de beräkningsmodeller som används för fler- talet tingsrätter och länsrätter. Andra nyheter är införandet av treårs- budgetar och användning av nyckeltal för verksamhetsuppföljning och verksamhetsanalys. Samtliga domstolar är egna budgetmyndigheter, dvs. de har budgetansvar för sina totala kostnader. Undantaget från domstolens budgetansvar är dock lokalfrågor, vissa utrustningsfrågor, vissa utbild- ningskostnader samt vissa beslut avseende domstolarnas ADB-stöd, vilka fortfarande omfattas av DV:s centrala medel. I dessa delar pågår dock en diskussion om eventuell ytterligare decentralisering. Domstolarna disponerar utöver den budget som tilldelas även en anslagskredit uppgående till av budgeten. Dom- stolen disponerar även eventuella budgetöverskott som uppstår . Detta får föras med till kommande år, dock högst motsva- rande av budgeten. Om en domstol misslyckas med att hålla sin budget kan DV som yttersta åtgärd återta delegeringen. Då DV inrättades gällde det att avlasta såväl som domstolarna från administrativa uppgifter som de hade och som kunde förutses bli alltmer komplicerade och omfattande. har utvecklingen gått i en annan riktning där administrativa uppgifter börjat decentraliseras och beslutsbefogen- heter delegerats till den domstol som berörs. Strävan är att lägga ansva- ret för sakverksamheten i samma hand som det ekonomiska och admi- nistrativa ansvaret i övrigt. Omfördelningen innebär att de enskilda domstolarna får större befogenheter och ansvar när det gäller resurs- användningen. Att domstolarna i största möjliga utsträckning själva beslutar och förfogar över administrativa resurser och övriga styrmedel har ansetts nödvändigt för att de skall kunna ta det fullständiga verk- samhetsansvaret. DV:s roll har således förändrats och verket kan sägas mer ha gått in i en konsultroll i förhållande till domstolarna. budget- proposition (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4 s. 76) gavs DV en delvis ny roll i det pågående reformarbetet i domstolarna. Bl.a. angavs att DV skulle ha en drivande och stödjande roll i reformarbetet och att det kommer att krävas att verket i hög grad tar egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder. Vidare angavs att det blir en uppgift för verket att fånga upp och be- arbeta de idéer och önskemål om reformer som finns inom domstols- väsendet. I denna del angavs även att det kommer att bli nödvändigt för verket att finna nya former och utveckla nya forum för diskussion med domstolspersonalen. Då det är viktigt att utvecklingen av organisation och arbetsformer så långt möjligt sker så att en samverkan med andra verksamheter underlättas ställs det även krav på DV att i större ut- sträckning än tidigare samarbeta med andra myndigheter. Utvecklingen mot ökad självförvaltning för domstolarna innebär emellertid inte endast att DV:s roll förändrats, utan medför även att det ställs högre krav på administrativ kompetens ute i domstolarna. Ett ökat verksamhetsansvar ställer ökade krav på bl.a. verksamhetsplanering, löpande ekonomisk redovisning och årlig resultatredovisning m.m. Det talas ofta om att det måste finnas en administrativ bärkraft i dom- stolarna och det ifrågasätts från sina håll om en sådan finns i t.ex. de minsta tingsrätterna. (), som på uppdrag av regeringen granskat domstolsväsendet, kom i sin rapport väsendet – Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resurs- utnyttjande (RRV Rapport 1997:48) fram till att domstolar på samma nivåer inte samarbetar tillräckligt i administrativt hänseende. RRV föreslog en modell med fördelningskretsar bestående av ett hanterbart Inom fördelningskretsarna skulle bl.a. en gemensam resurstilldelning ske och administrativa funktioner samordnas. En del av dessa tankar återkommer i handlingsplanen för reformering av domstolsväsendet (skr. 1999/2000:106 s. 47 f.). 4.3Den inre styrningen av domstolarna Den inre styrningen av domstolarna avser huvudsakligen den interna ledningsfunktionen och dess roll när det gäller domstolens organisation och arbetsformer samt i fråga om intern tillsyn och resultatuppföljning. Inre domstolsadministration avser t.ex. att besluta arbetsordning, indela domare till tjänstgöring, lotta mål, fördela arbete, göra internbudget, följa kostnadsutvecklingen, äska medel, göra verksamhetsplan, sköta lokaler och inredning, syssla med kompetensutveckling och personal- frågor, svara för servicefrågor gentemot allmänheten samt handha stöd- funktioner för den dömande verksamheten i övrigt, såsom ADB-stöd m.m. Av särskilt intresse när det gäller den inre domstolsadministratio- nen är beslutsformerna inom domstolen. 4.3.2Ledningsformer och personalrepresentation – historik När inrättades var den uppbyggd som en perma- nent institution med därtill knutna fasta ämbeten. Ett annat kännetecken var att den var organiserad som ett kollegium. Som sådant var hovrätten det första i sitt slag i . av denna typ hade vuxit fram i det kontinentala , men i var de dittills okända. Med kollegiekaraktären följde bl.a. att beslut skulle fattas gemensamt efter omröstning i fastställd ordning. Den kollegiala organisationen var den ursprungliga organisations- formen inte endast för hovrätten utan för alla ämbetsmannamyndigheter – kollegier – som inrättades under 1600- talet. Kollegialiteten kom till uttryck genom att det i myndigheternas instruktioner angavs att myndighetschefen och en viss angiven kategori av tjänstemän utgjorde myndigheten eller att de var ledamöter i myndigheten. Såväl hovrätten som kammarrätten har således en lång tradition med domarkollegialt beslutsfattande inte endast i dömandet utan även i ad- ministrativa ärenden. Underrätterna har inte på samma sätt denna tradi- tion. För tingsrätternas del skiljer sig den historiska tillbakablicken åt mellan häradsrätterna, som i huvudsak skötte rättskipningen på landet, och rådhusrätterna, som skötte rättskipningen i städerna. Olikheterna mellan häradsrätternas och rådhusrätternas organisation sammanhänger med att rådhusrätterna bekostades av städerna, medan staten stod för upprättandet av domstolsorganisationen i övrigt. Häradshövdingens ämbetsområde var domsagan. Administrationen av domsagorna skedde i stor utsträckning från den hovrätt under vilken häradsrätten lydde. I den mån det inte var hovrätterna som fattade ad- ministrativa beslut ålåg detta häradshövdingen. För övriga tingsdomare fanns en skyldighet att närmast under häradshövdingen utöva tillsyn över personalen och arbetet i domsagan. Där tingsdomare inte fanns var det i stället tingssekreteraren som hade denna skyldighet. Den tillsyn hovrätterna hade över de domstolar som hörde under hovrätten hade betydligt mindre omfattning och innehåll, särskilt i fråga om administrationen, vad beträffar rådhusrätterna. Rådhus- rätternas organisation präglades i högre grad av självstyrelse. Det styrande organet i rådhusrätten var magistraten. Magistraten hade sina rötter i det medeltida råd som utgjorde stadens styrelse och domstol. utvecklades detta råd till en ämbetsmyndighet, magistrat, vilken inte längre på samma sätt som det gamla rådet repre- senterade staden och borgerskapet. I ökad omfattning tog yrkesmän plats i magistraten och Kronan tillskansade sig inflytande vid tillsätt- ning av magistratsledamöterna. Som regel bestod magistraten av borg- mästaren och rådmännen. I några av de städer vilkas rådhusrätt hade assessorer var även de medlemmar av magistraten. Magistratens be- slutanderätt utövades i allmänhet av hela magistraten under borgmästa- rens ordförandeskap. Överståthållaren var ordförande i de samfällda magistraten i . I de största magistraten var beslutanderätten i mindre viktiga ärenden delegerad till en särskild avdelning inom ma- gistraten. Borgmästaren i var ensam beslutande i vissa sådana ärenden. Såsom lokal statlig förvaltningsmyndighet hade ma- gistraten att handha en mängd uppgifter enligt stadganden i ett mycket stort antal författningar. Dessa uppgifter avsåg allt från befattning med allmän ordning och säkerhet, handel och näring, fastighetsväsende m.m. till frågor rörande allmänna val, såväl statliga som kommunala. Ledningsformen i de allmänna underrätterna ser således historiskt olika ut. I häradsrätterna var häradshövdingarna i princip enväldiga. Å andra sidan var deras administrativa beslutanderätt begränsad genom att mycket av administrationen av häradsrätten sköttes av den hovrätt under vilken häradsrätten lydde. I rådhusrätterna styrde magistraten. Här fanns således ett domarkollegialt beslutandeorgan för administra- tiva ärenden, men denna ordning hade huvudsakligen sin grund i ma- gistratsinstitutionen. Efter förstatligandet av rådhusrätterna levde emellertid denna kollegiala beslutsform vidare. rådhusrätts- stadga infördes i praktiken de administrativa beslutsorganen plenum respektive kollegium på underrättsnivå, även om de inte benämndes så. 1971 vidgades ordningen med kollegialt beslutsfattande i administrativa ärenden till att gälla samtliga allmänna underrätter, tingsrätter. Parallellt därmed minskades betydelsen av hovrätternas administrativa tillsyn över underlydande tingsrätter samt planerades inrättandet av en central förvaltningsmyn- dighet för domstolsväsendet, ett domstolsverk. På förvaltningsdomstolssidan inrättades fristående underrätter, läns- rätter, . I princip följde beslutsformerna för admi- nistrativa ärenden i länsrätterna vad som gällde i tingsrätterna . Någon motsvarighet till hovrätternas administrativa tillsyn över underlydande domstolar har inte funnits för kammarrätterna gentemot länsrätterna. har utvecklingen gått mot en minskad roll för kollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden. Be- slutsbefogenheter har överförts från de kollegiala beslutsorganen till domstolschefen. En annan ändring som har skett gäller inrättandet av kollegium och kollegiets sammansättning. I de största domstolarna förelåg praktiska hinder mot att samla alla domare för beslutsfattande i plenum. inrättades därför vid dessa domstolar kollegium. Kollegium – som övertog plenums roll – var sammansatt som ett mindre plenum, en representation av plenum som också valdes av plenum. Fram deltog således såväl befordrade som icke befordrade samt såväl ordinarie som icke ordinarie domare i både plenum och kollegium. ändrades kollegiernas sammansättning på så sätt att kollegium därefter består av – utöver domstolschefen och chefen för den administrativa enheten – chefsdomare, huvudsakligen lagmän i hovrätter och kammarrätter samt chefsrådmän i tingsrätter och länsrätter. Genom den ändrade sammansättningen har kollegierna i dessa domstolar fått en tydligare arbetsgivarroll. Medan den ämbetsmannakollegiala ledningsformen levde vidare inom domstolarna, fick den under den senare hälften av vika som dominerande ledningsform inom förvaltningsmyndigheterna. ledningsform ansågs inte vara effektiv och rationell. Enrådighet blev i stället den dominerande ledningsformen under första hälften av 1900- talet. och framåt växte formen med lekmanna- styrelser fram. I första hand gällde detta de statliga affärsverken som skulle arbeta under företagsliknande förhållanden varför det bedömdes lämpligt med styrelseledamöter som hade erfarenhet från näringslivet. fick nya myndigheter regelmässigt en lekmannastyrelse. har enrådighetsverk åter börjat bli den dominerande ledningsformen, men lekmannastyrelser är fortfa- rande tämligen vanliga. Inte sällan förses enrådighetsverken med något slags rådgivande organ, såsom insynsråd eller liknande. Frågan om myndigheternas ledningsformer har behandlats av tre större utredningar: Verksledningskommit- tén (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas led- ningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga utredningar har i stort gjort likartade bedöm- ningar och kommit till samma slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör väljas. Trots detta har huvudmodellen med en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter fått vara kvar, framförallt av hänsyn till värden som demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen har uttalat att den anser att flexibilitet är viktig vid val av ledningsform för de statliga myndigheterna och att den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen bör väljas (prop. 1997/98:136 s. 49, bet. 1997/98:KU31, rskr 1997/98:103). tillsattes en utredning med uppdrag att utreda frågor angående representation för de anställda i statliga myndigheters styrelser m.m. Utredningen, som antog namnet styrelserepresentationsutredningen redovisade sina överväganden i betänkandet Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter (SOU 1973:28). Utredningen redovi- sade olika typer av styrelser, varvid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna med sina plenum hänfördes till gruppen myndigheter som styrs genom ämbetsmannastyrelser. I sitt betänkande lade utredningen fram ett principförslag om styrelserepresentation i statliga myndigheters styrelser. Det väsentli- gaste motivet för sådan representation ansåg utredningen vara värdet för de anställda att genom sina fackliga organisationer från sina ut- gångspunkter kunna påverka verksamheten inom myndigheten. principiella skäl mot styrelserepresentation för de anställda i statliga myndigheter förelåg inte enligt utredningen. Utredningens förslag ledde till kungörelse (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. I myndigheter med ämbetsmannastyrelse hade personalföreträdare, enligt kungörel- sen, rätt att närvara och yttra sig vid handläggning i styrelsen av vikti- gare frågor om bl.a. planläggning och genomförande av åtgärder inom myndighetens verksamhetsområde, viktigare författningsfrågor, vikti- gare frågor om organisation, arbetsordning och tjänsteföreskrifter, frågor om anslagsframställning m.m. De hade därtill beslutanderätt i alla frågor utom sådana som rörde det slag av verksamhet som myn- digheten skulle bedriva eller sådana där de kunde anses jäviga på grund av sin partsställning. personalföreträdarreform genomfördes för att åstadkomma överensstämmelse mellan de rättigheter som tillkom anställda i närings- livet och de som tillkom statligt anställda. Anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar fick genom en särskild lag (1972:829) rätt till styrelserepresentation. anförde emellertid i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:40 s. 161 f.) att det fanns avgörande skillnader mellan ett bolags verksamhet och en statlig myn- dighets verksamhet. En grundläggande skillnad var enligt kommittén att myndigheterna lyder under regeringen och att alla medborgare i princip skall kunna påverka arten av myndigheternas verksamhet lika mycket. De statsanställda skulle inte i denna sin egenskap, dvs. som part, kunna påverka arten av den verksamhet staten tillhandahåller medborgarna mer än andra medborgare. Det var också detta förhållande som återspeglades i inskränkningarna i personalföreträdarnas rätt att delta i en styrelses beslut i vissa frågor. Kommittén hade i egna undersökningar kunnat konstatera att det i de flesta myndigheter inte skildes på beslut som personalföreträdare hade rätt att delta i och beslut som de var förbjudna att delta i. Detta ingav enligt kommittén betänk- ligheter. Kommittén pekade också på att kungörelsen om personalföre- trädare i statliga styrelser låg vid sidan av det regelsystem som tillkommit med lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL, som grund för de anställdas medinflytande och att detta kunde skapa oklarheter. Personalinflytande och medbestämmande skulle enligt MBL i första hand åstadkommas genom information och för- handling samt genom medbestämmandeavtal, inte genom ledamotskap i beslutsorgan. Om man såg till hur personalföreträdarinstitutet hade utvecklat sig i praktiken, och om man såg hur det förhöll sig med med- bestämmandelagstiftningen, fanns det enligt kommittén mycket som talade för att personalföreträdarinstitutet i dess dåvarande form borde avvecklas. En klar majoritet av styrelseledamöter och verkschefer hade emellertid i kommitténs undersökningar ansett att fördelarna med att ha personalrepresentation i styrelsen övervägde nackdelarna. Fördelarna hade nästan uteslutande beskrivits i termer av information och kontakt. Kommittén drog därför slutsatsen att fördelarna med personalföre- trädare i styrelserna i första hand uppstod genom att de var närvarande vid styrelsens sammanträden och inte genom att de deltog i besluten. Med hänsyn härtill föreslog kommittén att personalrepresentanterna i myndighetens styrelse skulle ha närvaro- och yttranderätt, men inte be- slutanderätt. synpunkter ledde till att kungö- relse om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. ersattes med en ny personalföreträdarförordning (1987:1101). Perso- nalföreträdarförordningen skall, om regeringen bestämmer det, tilläm- pas på sådana myndigheter under regeringen som har självständiga verksfunktioner och där sammanlagt minst halva antalet anställda till- hör någon arbetstagarorganisation. I myndigheter med tjänstemannasty- relse har personalföreträdarna enligt personalföreträdarför- ordning rätt att närvara och yttra sig när styrelsen handlägger de frågor som ankommer på den enligt myndighetens instruktion. Liksom tidi- gare utses för varje myndighet två eller, om det finns särskilda skäl till det, tre personalföreträdare. Personalföreträdare i affärsverkens styrelse utses av regeringen efter förslag av de arbetstagarorganisationer som företräder de anställda vid verket. Personalföreträdare i övrigt utses direkt av arbetstagarorganisationerna. Personalföreträdare får bara den vara som är anställd hos myndigheten, om det inte finns särskilda skäl till annat. Liksom tidigare finns särskilda jävsbestämmelser för perso- nalföreträdare som innebär att de på grund av sin partsställning inte får delta i eller närvara vid handläggningen av frågor som rör förhand- lingar med en arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikter eller rättstvister mellan myndigheten och en arbetsta- garorganisation. Det ankommer på myndighetens chef att avgöra om personalföreträdarna har rätt att närvara vid handläggningen eller inte. Genom beslut förordnade regeringen att personalföreträdarförordning skulle tillämpas på kollegierna vid , Regeringsrätten, hovrätterna, kammarrätterna, , och samt Länsrätten i . hade regeringen genom skilda beslut förordnat att kungörelse skulle tillämpas på dessa dom- stolar och att kollegiet därvid skulle anses som sådan ämbetsmannasty- relse som avsågs i kungörelsen. Som framgår nedan (avsnitt 4.3.7) av- skaffades kollegium vid . 4.3.3Domstolsledning – olika former för beslutsfattande enligt nuvarande reglering Handläggningen av administrativa ärenden i domstolarna regleras i huvudsak av bestämmelser intagna i förordningar med instruktioner för domstolarna. Därutöver kan kompletterande bestämmelser tas in i dom- stolens arbetsordning. Av instruktionernas reglering följer att administrativa ärenden i vissa fall skall avgöras av interna kollegiala beslutsorgan inom respek- tive domstol, s.k. plenum eller kollegium. Plenum består då huvudsak- ligen av – utöver domstolschefen – i domstolen tjänstgörande domare och chefen för den administrativa avdelningen.