sou · GOB3126d2 · 2001-01-01 00:00:00 — utgångspunkter: Kriminalvården har en central funktion i samhällets insatser mot narkotikamissbruket. Såväl häktes- och anstaltstid som tiden i frivård kan och måste ut- nyttjas för att motivera missbrukare till behandling. , liksom inom ramen för frivården, skall det erbjudas en missbrukarvård som vid behov skall fortsätta även efter det att straffet verkställts. Inte minst därför är det viktigt att redan från början av verkställigheten inrikta åtgärderna på sådant som förbe- reder klienten för ett drogfritt liv i frihet. Såväl intagna i anstalter och häkten som personalen som arbetar där har rätt till en narkotikafri miljö. Självklara riktmärken är där- för att intagna utan narkotikaproblem inte skall behöva komma i kontakt med narkotika, att missbrukare avskärs från tillförsel av droger och att intagna förhindras att bedriva narkotikahandel inom häktena och anstalterna och ute i samhället. För att åstadkomma en narkotikafri miljö krävs i första hand kraftfulla motivations- och behandlingsinsatser men också väl avvägda kontrollåtgärder. Sådana åtgärder måste också kompletteras av en medveten personal som gör andra, mindre formella och regelstyrda iakttagelser. De senaste årens besparingskrav har för kriminalvårdens del nu börjat få konsekvenser för såväl omfattningen av som innehållet i verksamheten, bl.a. vad gäller särskilda insatser mot narkotika- missbruket. Det är enligt uppfattning angeläget att kriminalvården ges resurser att inte bara upprätthålla och förbättra utan även intensifiera sina insatser mot narkotika- missbruket. är det angeläget att hanterar narkotikafrågan ur ett helhetsperspektiv och ger frågan ökad tyngd i verksamheten. Den centrala beredningsgrupp i drogfrågor som inrättats kan få en central roll i det arbetet. Det finns få samhällsorgan som möter så många narkotikamiss- brukare som kriminalvården; befinner sig cirka 1 800 av dessa i landets fängelser och över 4 000 inom frivården. De flesta tunga narkotikamissbrukare hamnar förr eller senare inom kriminalvården och många sitter häktade och döms till långa fängelsestraff för narkotikabrott. Kriminalvården har därigenom en intensiv och nära kontakt med ett stort antal narkotikamissbrukare och har därmed en central roll i samhällets insatser i kampen mot narkotikamissbruket. Även om fängelsestraff aldrig väljs av behandlingsskäl hindrar detta inte att tiden i anstalt – och också i häkte – används för att försöka motivera till, planera och genomföra behandling. Det finns dock begränsningar i möjligheterna att arbeta behandlingsinriktat i den slutna miljö kriminalvårdsanstalterna utgör. Inte heller kan man se på den behandling som ges inom ramen för kriminalvården isolerat. För att förhindra återfall i såväl missbruk som brott och för att underlätta klientens anpassning i samhället har han eller hon ofta behov av omfattande stöd- och hjälpinsatser – inte sällan miss- brukarvård – också efter det att kriminalvården upphört. Det är därför alldeles nödvändigt att kriminalvården redan från början av verkställigheten inriktar åtgärderna på sådant som förbereder klienten på ett liv i frihet. I detta ligger självfallet att kriminal- vården har ett nära samarbete med och andra berörda myndigheter. Trots stora möjligheter att kontrollera de intagna förekommer narkotika och narkotikamissbruk i anstalter och på häkten. Detta hänger givetvis samman med – förutom den goda tillgången på nar- kotika i samhället som stort – att en stor andel av de intagna är narkotikamissbrukare eller dömda för narkotikabrott. När an- staltspopulationen är sammansatt på ett sådant sätt att ungefär hälften har ett etablerat missbruk vore det närmast illusoriskt att tro att det inte skulle finnas en narkotikamarknad knuten också till anstalterna. Vissa anstalter är mer utsatta än andra och tillgången på narkotika varierar kraftigt också . Narkotikamissbruk och handel med droger i fängelserna medför mycket oro, vantrivsel, hot och andra säkerhetsproblem för såväl de intagna som för personalen. För att kunna motivera intagna till drogfrihet är en förutsättning att det inte förekommer narkotika på anstalter och häkten. Såväl intagna i anstalter och häkten som per- sonalen som arbetar där har rätt till en narkotikafri miljö. Självklara riktmärken är därför att intagna utan narkotikaproblem inte skall behöva komma i kontakt med narkotika, att missbrukare avskärs från tillförsel av droger och att intagna förhindras att bedriva nar- kotikahandel inom häktena och anstalterna och ute i samhället. bedömer att de kontrollåtgärder som kan vidtas inom såväl häkten och anstalter som frivården i allt vä- sentligt är ändamålsenligt utformade. De ger sålunda stora möjlig- heter för kriminalvården att kontrollera att klienterna inte miss- brukar narkotika under verkställigheten och att narkotika inte förs in i eller förekommer i kriminalvårdens lokaler. Narkotikakommis- sionen lämnar dock förslag kring några enstaka enskildheter i lag- stiftningen rörande i första hand kriminalvårdsanstalterna och som syftar till ytterligare förbättringar eller skärpningar av kontrollen. vill emellertid understryka att kon- trollen – hur stark den än är – har viktiga gränser. Även om det teoretiskt sett är möjligt att tänka sig att man genom enbart en effektiv kontroll kan uppnå narkotikafria anstalter skulle en sådan slutenhet leda till att andra värden och mål inom kriminalvården gick förlorade. Den avsaknad av kontakt med omvärlden i form av t.ex. besök av anhöriga och brevväxling, genom permissioner och andra former av vistelser utanför anstalten som skulle vara nöd- vändig skulle leda till betydligt försämrade möjligheter för den en- skildes återanpassning i samhället. Dessutom skulle man bryta den viktiga principen om en human kriminalvård. Kontrollåtgärderna måste enligt mening i stället komplet- teras av en medveten personal som gör andra, mindre formella och regelstyrda, iakttagelser. Man måste också sträva efter att utnyttja alla de möjligheter som finns till positiva åtgärder för de intagna i form av meningsfull sysselsättning såväl under arbetstid som under fritid. Och – inte minst – är vård- och behandlingsinsatser av- görande för hur väl man skall lyckas hålla anstalterna fria från nar- kotika. Kriminalvården har, liksom övriga myndigheter inom rätts- väsendet, fått vidkännas besparingskrav . Dessa har kunnat tillmötesgås med rationaliseringar och effektiviseringar, men har det även förmärkts en nedgång i omfattningen av och innehållet i verksamheten. Bland annat har kriminalvårdens insatser för att bekämpa narkotikamissbruket minskat på i det närmaste alla områden. ser med oro på denna utveckling. För att kunna påverka den dömde till behandling mot missbruk och därigenom förhindra återfall i brott är det viktigt att kunna erbjuda en väl fungerande narkotikarelaterad programverksamhet, behand- ling och också att kontrollnivån är rimligt hög. Här vill kommis- sionen också peka på den risk som föreligger för att nedskärningar i motivations- och behandlingsinsatser leder till att kontroll- och säkerhetsfrågor får en alltför dominerande roll i arbetet mot nar- kotika på anstalterna, med det försämrade, hårdare anstaltsklimat som kan bli följden därav för såväl intagna som personal. Det är enligt kommissionens mening angeläget att kriminalvården – med den centrala roll den har för narkotikabekämpningen – ges möjlig- het att upprätthålla, förbättra och – som riksdag och regeringen understrukit – intensifiera sina insatser mot narkotikamissbruket. På samma sätt som gäller för den övergripande narkotika- politiken vill avslutningsvis understryka vikten av en helhetssyn på narkotikabekämpningen också inom kriminalvården. Det måste råda balans mellan motivations- och be- handlingsinsatser å ena sidan och kontrollåtgärder å den andra. Vidare synes det, som på flera andra områden kommissionen studerat, finnas ett behov av en kraftsamling kring frågan, en star- kare fokusering på narkotikaproblemet också inom kriminal- vården. har inrättat en central beredningsgrupp i drogfrågor.1 Syftet är att främja helhetssyn, samordning samt kvalitet avseende åtgärder som är ägnade att effektivisera drogbekämpningen inom kriminalvården. Narkotika- kommissionen förutsätter att den centrala beredningsgruppen kommer att spela en central roll inom kriminalvården. En angelägen uppgift för gruppen är enligt att stimulera och bidra till utvecklingen av kriminalvårdens lokala handlingsplaner mot narkotika. har i diskussionspromemoria nr 10 utförligt behandlat kriminalvårdens åtgärder mot narkotika- missbruk liksom redogjort för den lagstiftning och de övriga be- stämmelser som styr verksamheten. Detta kapitel koncentreras på att redovisa kommissionens förslag samt motiveringarna till dessa. Här skall framhållas att några ändringar i sak inte har företagits i förslagsdelarna diskussionspromemorian presenterades. 1 beslut (Dnr 56-2000-3551). bedömning: En bearbetning av miss- bruksproblematiken är en av de mest effektiva åtgärderna för att förbättra de intagnas återanpassning i samhället. Kriminalvårdens insatser för dömda som är narkotik- amissbrukare bör i högre grad än inriktas på att motivera och förbereda för behandling, och om så är möjligt bör behandlings- insatser påbörjas under verkställigheten. Insatserna mot narkotikamissbruket skall utgöra en integrerad och prioriterad del i kriminalvårdens arbete. Motivations- och behandlingsinsatser skall initieras . I 4 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt stadgas att krimi- nalvården skall utformas så att den intagnes anpassning i samhället främjas och skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts bör verksamheten från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten. Frigivning skall förberedas . För de narkotikamissbrukare som är dömda till fängelse har brottet ofta anknytning till missbruket. En bearbetning av miss- bruksproblematiken är därför en av de mest effektiva åtgärderna för att förbättra den intagnes återanpassning i samhället. Många missbrukare har levt ett oordnat eller kaotiskt liv och kan ha dålig hälsa och vara fysiskt nedgångna. En frihetsberövande åt- gärd i form av en placering på en kriminalvårdsanstalt ger vissa möjligheter för den dömde att bearbeta sin livssituation och sitt förhållande till droger liksom att förbättra det fysiska hälsotillstån- det. Den intagne kan också komplettera studier och, vid längre strafftider, få möjlighet till en yrkesutbildning. Kontrollåtgärderna i anstalterna innebär att det är svårt att vid- makthålla ett fortlöpande missbruk . På de flesta anstalter förekommer narkotika sällan eller inte alls. För flertalet av de intagna innebär anstaltsvistelsen således att de blivit avgiftade och att de inte alls eller endast vid enstaka tillfällen har möjlighet att få tag på narkotika, vilket kan utgöra en god grund för motivations- och behandlingsinsatser. Den intagnes egen motivation att upphöra med missbruket är av avgörande betydelse för att insatser mot missbruk skall få någon långsiktig effekt. vikt läggs därför på olika åtgärder för att motivera de intagna att delta i programverksamhet och/eller att planera för mer djupgående behandlingsinsatser i samband med den kommande frigivningen, t.ex. i form av en placering i vård utom anstalt enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Avskärmningen från samhället i övrigt bidrar emellertid till att det är svårt att uppnå bestående resultat av påverkan och behand- ling i en anstaltsmiljö. De intagna riskerar att hamna i en passiv roll med en ytlig anpassning. Isoleringen och påverkan från andra in- tagna skapar lätt en djup psykologisk stress. Kontakterna mellan de intagna präglas ofta av diskussioner om brott och droger. Det är inte minst avsaknaden av mer naturliga valsituationer och träning i alldagliga situationer utanför anstalten som är allvarliga handikapp i anstaltsmiljön. menar därför att effektiva insatser av behandlingsnatur mot narkotikamissbruk bör ges i så öppna former som möjligt, vilket också skulle göra det lättare att samverka med samhällets utbud av vård- och behandlingsinsatser. anser att insatser mot narkotika och narkotikamissbruk måste utgöra en integrerad del av kriminal- vårdens arbete och att planering och genomförande av sådana insatser bör ha samma prioritet som annan grundläggande verk- samhet inom kriminalvårdens verksamhet. Enligt Narkotika- kommissionens bedömning är detta inte fallet då de senaste årens besparingar drabbat den verksamhet som är inriktad på att motarbeta narkotikamissbruk i en oacceptabelt hög grad. Den höga beläggningen tillsammans med personalnedskärningar och svårig- heter att genomföra utåtriktade aktiviteter utgör ett problem när det gäller att upprätthålla kvaliteten på de motivationsprogram som drivs. har antalet intagna som deltagit i någon form av motivations- eller behandlingsprogram mot narkotika sjunkit. Detta är delvis ett resultat av besparingar och omprioriteringar inom kriminalvården. Delvis är det en effekt av ökade kvalitetskrav på programverksamheten vilket resulterat i att flera program lagts ned. Även minskade insatser för missbrukarvård har påverkat kriminalvårdens möjligheter att med- verka till att dömda narkotikamissbrukare får adekvat behandling. Den som är intagen på kriminalvårdsanstalt har små möjligheter att använda sig av samhällets ordinarie utbud av vård-, stöd- och behandlingsinsatser. Detta innebär att huvuddelen av de insatser som kan göras måste äga rum inom anstaltens ram och genomföras av kriminalvården. I några fall kan viss behandling ges av vårdgivare utanför anstalten, men vanligen begränsas detta för intagna på slutna anstalter till enstaka stödsamtal eller deltagande i möten arrangerade av NA (anonyma narkomaner) eller AA (anonyma alkoholister). I vissa fall kan externa kursledare, samtalsledare eller andra resurspersoner från bl.a. frivilliga organisationer komma till anstalten. Det är bedömning att ett mer utpräg- lat behandlingsklimat minskar motsättningarna mellan personal och intagna vilket är en grundförutsättning för ett framgångsrikt motivationsarbete. Intagna som frivilligt valt att vistas på en nar- kotikafri enhet och som dessutom är beredda att ställa upp på regelbundna narkotikatester ger också förutsättningar för ett mer utåtriktat arbetssätt som bl.a. inkluderar aktiviteter utanför anstalten. Det är därför viktigt att göra en tydlig skillnad mellan vanliga permissioner, som den intagne kan få för egna angelägen- heter, och de särskilda permissioner som utgör en del av behand- lingsprogrammet. För att kunna genomföra en ökad prioritering mot ett mer behandlings- och påverkansinriktat arbete är det nödvändigt att tar ett centralt ansvar för stöd till de lokala myndigheternas utvecklingsarbete, kompetensutveckling, uppfölj- ning och utvärdering. Initialt kan en ytterligare ökad satsning på utvecklingsarbete och kompetensutveckling innebära en kostnadsökning, men på kan enligt uppfattning ett effektivt påverkansarbete medföra väsentliga besparingar, inte bara samhällsekonomiskt utan också inom kriminalvårdsorganisationen som sådan. Kriminalvårdens beredningsgrupp för narkotikafrågor har en viktig uppgift när det gäller att verka för att drogfrågorna prioriteras och integreras i kriminalvårdens hela arbetsfält. Kommissionen vill vidare påpeka vikten av att kriminalvården såväl centralt som lokalt kan finna former för att få till stånd en ända- målsenlig och effektiv samverkan med och andra berörda samhällsinstanser. bedömning: Vissa kommuner undan- drar sig ansvaret för de narkotikamissbrukare som finns i kriminal- vården. Detta bör dock inte resultera i att kriminalvården tar över kommunernas ansvar. Normaliseringsprincipen skall därför gälla även fortsättningsvis. Den svenska kriminalvården bygger på den s.k. normalisering- sprincipen. Den innebär att de dömdas sociala behov skall tillgodo- ses inom ramen för samhällets allmänna välfärdssystem på samma sätt som gäller för alla andra medborgare. En person som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt skall enligt socialtjänstlagen (1980:620) bistås av i den kommun som har ansvaret för honom eller henne. Detta gäller också, utan undantag, när den behövande är intagen i fängelse. Den kommun där en behövande vistas har i princip yttersta an- svaret för att ge stöd och hjälp. Detta innebär inte någon inskränk- ning i det ansvar som i övrigt vilar på andra huvudmän. På grund av regeln om vistelsekommunens ansvar hade tidigare den kommun där anstalten var belägen det formella ansvaret för de intagna. Detta medförde dock många problem. infördes nya regler i 72 a § socialtjänstlagen om vilken kommun som skall svara för bistånd, stöd och sociala tjänster åt den som är under kriminalvård i anstalt. Folkbok- föringskommunen utsågs till den ansvariga kommunen. Det faktum att många av kriminalvårdens klienter är folkbokförda i en kommun, som de inte längre har någon naturlig anknytning till, ansågs i lagstiftningsärendet uppvägas av enkelheten i regleringen. Det är dock fortfarande möjligt att lägga över ansvaret på en annan kommun än folkbokföringskommunen. Både en intagen och kommunen kan nämligen initiera att den intagne folkbokförs i en annan kommun och att ärendet därefter överflyttas till den andra kommunen. Vidare gäller för intagna, som inte är folkbokförda i landet, att vistelsekommunen alltjämt har biståndsansvaret. har erfarit att det sällan är problem med att slå fast vilken som är den ansvariga kommunen för klien- terna i kriminalvården. När det gäller vem som skall ansvara för missbrukarvården för kriminalvårdens klienter finns det enligt mening inte anledning att frångå den rådande s.k. normaliserings- principen. Det innebär att huvudansvaret för missbrukarvården även i fortsättningen skall ligga på kommuner och landsting. Nar- har dock funnit sådana brister i praktiken att normaliseringsprincipen inte kan sägas fungera tillfreds- ställande. Både klienter inom frivården och intagna i anstalt har ofta behov av omfattande stödåtgärder och vårdinsatser. Det kan gälla anskaf- fande av bostad eller arbete, somatisk eller psykiatrisk sjukvård eller vård och behandling mot missbruk. Under förarbetena till den nu gällande kriminalvårdslagstift- ningen framhölls att ifrågavarande service som regel skall tillhanda- hållas av de organ utanför kriminalvården som normalt har ansvaret för den service det gäller, såsom t.ex. hälso- och sjukvård, socialvård, arbetsförmedling m.m. Kriminalvården bör bygga upp egna resurser endast för sådana fall där frihetsberövandet utgör hinder mot andra myndigheters medverkan eller där stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgifter.2 I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget pekade justi- tieutskottet på problemet med ansvars- och kostnadsfördelningen mellan olika vårdområden, särskilt beträffande hälso- och sjukvård där bristerna ansågs vara många. Utskottet framhöll vidare vikten av att uppmärksamhet ägnades åt att utarbeta speciella former för kontakt och samverkan mellan de berörda vårdgivarna.3 konstaterade att normaliserings- principen inledningsvis vållat vissa tillämpningssvårigheter men att de intagna i landets kriminalvårdsanstalter i allt väsentligt fick den samhällsservice som omständigheterna tillät.4 En annorlunda bild tecknas i den av genomförda granskningen av kriminalvården. Där konstateras att normalise- ringsprincipen har ett så dåligt genomslag att den utgör ett hinder för en effektiv kriminalvård. Det förefaller enligt Riksrevisionsver- ket som om många kommuner inte har tillräcklig kännedom om principens innebörd. Dessutom anförs att vissa kommuner och landsting inte tar det ansvar som åvilar dem, vilket leder till att på- följder och behandlingsinsatser inte kan genomföras på avsett vis. 1974:20 s. 85. 3JuU 1974:2 s. 35. 4Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) s. 129. Utdragna processer och krångel i handläggningen drabbar klienten och därmed ökar också riskerna för återfall i brott.5 anför vidare att det också kan handla om att kommunerna inte anser sig ha tillräckliga resurser och, som verket uttrycker det, genom att ha klienterna i fängelse övervältras kost- naderna på staten. Slutligen konstateras att kriminalvårdens klienter över huvud taget har svårt att få gehör för sina behov och inte sällan är lågprioriterade i kommuner och landsting. anser att det dåliga genomslaget för den svenska normaliseringsprincipen i kommuner och landsting är ett så allvarligt problem att regeringen bör vidta åtgärder. Det påpekas också i budgetpropositionen för att kom- munernas benägenhet att bekosta vård och behandling har minskat kraftigt; det föreligger svårigheter för kriminalvårdsmyndigheterna att få ansvarsförbindelse av för § 34-placering.6 I budgetpropositionen för anför regeringen att det minskade antalet § 34-placeringar är en negativ utveckling som måste tas på allvar. Placeringarna, som alltså minskat kraftigt , minskade ytterligare . Problem med finansieringen liksom omprioriteringar och omorganisationer inom såväl krimi- nalvård som socialtjänst torde, enligt regeringen, ha bidragit till denna utveckling.7 Också har i sin tidigare nämnda granskning funnit att kommunernas ovilja att ta kostnads- ansvar för kontraktsvård och § 34-behandling utgör hinder för en effektiv kriminalvård. har dessvärre inte funnit anledning att ifrågasätta den bild som tecknats ovan. Tvärtom är detta den verk- lighet som också kommissionen mött under utredningsarbetets gång. Personal vid många kriminalvårdsanstalter och inom frivår- den har påpekat att det kan vara svårt att få till stånd fruktbara kontakter med företrädare för i klienternas hem- kommuner, särskilt i de fall klienten tidigare inte varit känd av . Byte av personal, oklarhet om ansvarsfrågor och ovilja från att planera eller satsa på klienten medan han eller hon är intagen på anstalt har nämnts som några av de pro- blem man möter. pressade ekonomiska situation har ofta lett till att stödåtgärder som från såväl kriminalvården som bedömts önskvärda inte har kunnat genomföras. 5Effektivare kriminalvård – En hinderanalys, 1999:27, s. 209 f och 216 f. 1999/2000:1 utg.omr. 4 s. 114. 2000/2001:1 utg.omr. 4 s. 32 och 80. Man kan med fog hävda att normaliseringsprincipen inte har ett tillräckligt genomslag, framför allt på grund av social- tjänstens bristande förmåga. Enligt kommissionens mening utgör detta emellertid inte skäl för att frångå normaliseringsprincipen som sådan. Förutom de principiella skäl som talar mot en sär- lösning för personer som är föremål för kriminalvård skulle det krävas att kriminalvården byggde upp en omfattande organisation för att kunna tillgodose samtliga de sociala behov som föreligger. Den dubblering av samhällets olika stöd- och hjälpinsatser som skulle vara nödvändig skulle innebära en inte obetydlig kostnad. Det är också i kommuner och landsting som den bästa kompe- på området finns. Även i fortsättningen bör därför krimi- nalvården enligt kommissionens mening i första hand klarlägga klienternas eller de intagnas behov av olika stöd- och vårdinsatser och förmedla kontakt med de myndigheter som har till uppgift att erbjuda sådana. Den omständigheten att de sociala myndigheterna för när- varande inte synes uppfylla sina åtaganden vad gäller framför allt behandling mot narkotikamissbruk ändrar alltså inte denna inställ- ning. Enligt kommissionens mening måste i stället ytterligare sats- ningar göras för att kunna bereda narkotikamissbrukare den vård och behandling liksom annat stöd och annan hjälp som de kan vara i behov av. I kapitel 4 behandlas kommissionens överväganden om dessa insatser.