sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa riktlinjer tjänar främst som handlingsregler för vilka formella åtgärder som TSM bör vidta i tillsynsarbetet i allmänhet. T.ex. har RSV gett anvisningar om att TSM bör utnyttja sin rätt att bli hörd i varje enskilt ärende då tingsrätten utser konkursförvaltare, att TSM skall iaktta aktiva och tidiga tillsynsåtgärder och hur TSM bör förfara i samband med att förvaltaren hör myndigheten med tillämpning av 7 kap. 10 § KL. RSV:s roll har alltså tagit sikte på hur TSM formellt har bort handla i olika situationer. I avsnitt 5.5 har utredningen föreslagit inrättandet av ett Konkursråd som ett centralt rådgivande organ på konkursområdet där bl.a. tillsynsor- ganet skall vara representerat. skall svara för information och vägledning i praktiska och rättsliga frågor rörande konkursförvaltning m.m. Det skall t.ex. utfärda rekommendationer samt ordna kurser och sammankalla deltagare. Utredningens utgångspunkt är att den samordnande roll som RSV haft när det gäller skall tas över av Konkurstillsynsmyn- Det föreslagna kommer sannolikt att kunna avlasta myndigheten i vissa delar när det gäller frågor av de slag som exemplifie- rats . Frågor som rör t.ex. tillsynsmyndighetens organisation kommer emellertid att åvila tillsynsmyndigheten själv. Ett exempel är fördelning av de resurser som ställs till myndighetens förfogande. Vidare uppkommer personaladministrativa frågor, ansvaret för IT-frågor samt interna utbild- ningsfrågor. Andra frågor som har nära anknytning till själva tillsynsverk- samheten är hanteringen av processen i lönegarantiärenden och i frågor där tillsynsmyndigheten har rätt att överklaga tingsrättens beslut. Hur des- sa frågor skall lösas rent organisatoriskt bör ankomma på myndigheten själv att bestämma. När det gäller frågan om att representera tillsynsmyn- digheten vid domstol kan ett alternativ vara att t.ex. samla den särskilda processrättsliga kompetens som behövs på en eller flera platser, t.ex. vid de större enheterna. När det gäller andra frågor av mer administrativ natur kan myndigheten välja att antingen anställa personal och inrätta ett system för personal- och löneadministration eller att sköta dessa frågor på kon- sultbasis. Till personaladministration hör emellertid inte bara utbetalning av lö- ner utan även personalrekryteringsfrågor och andra löpande personalfrå- gor. Utredningen har i kostnadsberäkningarna (avsnitt 5.12) förutsett en personalkostnad för såväl administrativ personal som datateknisk personal. Oavsett vilket system myndigheten väljer uppkommer frågan om var myn- dighetens samordnande funktioner skall finnas. Denna fråga har betydelse även för de konsekvenser för sysselsättningen i olika delar av landet som utredningen enligt 15 § kommittéförordningen måste överväga. När det gäller chefsfunktionen har utredningen övervägt om denna kan placeras vid någon annan av myndighetens enheter än den i . Flera skäl talar emellertid för en placering i huvudstaden. Ett tungt vägan- de skäl är att den största personalstyrkan finns där. Detta beror i sin tur på att antalet konkurser i är stort. Närheten till andra centrala myndigheter och verk kan också bidra till att minska restiden vid sammanträden osv. Chefen är även ytterst personalansvarig, varför den administrativa personalen bör finnas på samma ställe. Även datafunktionerna inom den nya tillsynsmyndigheten är frågor som måste skötas centralt. När det gäller placeringen av den tekniska per- sonalen är inte en lika nödvändig placeringsort. är delar av RSV:s datafunktion förlagd till andra orter än . Placeringen är beroende av vilka uppgifter dataadministratörerna kommer att ha efter ett uppbyggnadsskede. Det kan antas att arbetet kommer att innefatta både utveckling och uppdatering av t.ex. ärendehanteringssystemet och systemet för elektronisk post. Arbetet kommer dock även innefatta olika former av underhåll som måste utföras på de lokala arbetsstationerna vid de olika enheterna. Det senare skulle tala för att datapersonalen fördelades Det går emellertid inte att komma ifrån att en placering där flest antal arbetsstationer finns vore mest rationell. Detta innebär en kon- centration till storstäderna. En möjlighet vore t.ex. att placera en person i med uppgift att serva enheterna i , och , medan två personer placeras i med uppgift att även serva de norra enheterna. Placeringen är också beroende av hur datastödet närmare organiseras. Ett alternativ är t.ex. att vissa tjänster för underhåll av lokala arbetsstationer och beredskap för att snabbt åtgärda driftsproblem köps som konsulttjänster. Den närmare organisationen av datastödet bör vara en fråga för myndigheten själv att avgöra. En fråga som har betydelse för både tillsynsmyndighetens organisation och kostnaderna för förslaget, är om det innehåll som utredningen föreslår att det nya offentliga tillsynen bör ha kommer att påverka behovet av per- sonal i stort. Frågan tar sikte enbart på den personal som sysslar med den egentliga konkurstillsynen och inte på behovet av administrativ personal som sysslar med personal- och IT-frågor. Som framhållits i det föregående kommer tillsynsmyndigheten i konkursens inledningsskede att avgöra vil- ken inriktning tillsynen kommer att ha i den enskilda konkursen. I avsnitt 5.7.2.4 har beskrivits i vilken typ av konkurser som en baskontroll kan komma att bedömas som tillräcklig. Bland dessa finns konkurser med inga eller få tillgångar. Av statistik från framgår att av alla av- slutade konkurser i landet avslutades med avskrivning. I var siffran . Av ut- redningens arvodesenkät har framgått att ungefär hälften av dessa avskriv- ningskonkurser var av sådan begränsad omfattning att förvaltarens arvode kunde fastställas enligt taxa. I vart fall i dessa konkurser, men även i ett antal av övriga avskrivningskonkurser, kan det antas att en baskontroll kommer att bedömas som tillräcklig. Detsamma kommer sannolikt att gälla vissa okomplicerade utdelningskonkurser. Baskontrollen innefattar bl.a. registrering av inkomna handlingar i ärendehanteringssystemet . På så sätt kan utövas kontroll av att i KL föreskrivna handlingar kommer in och att konkurstiderna hålls nere. När det gäller att bedöma hur arbetskrävande denna del av baskontrollen kan antas vara har utredningen gjort förfrågning hos samtliga TSM angå- ende tidsåtgången för själva registreringsarbetet. Av svaren kan utläsas att registreringen tar i genomsnitt . Därvid måste beak- tas att myndigheterna handlägger olika antal konkurser, vilket naturligtvis inverkar på den totala tid som läggs ned. Även bortsett från detta varierar tidsåtgången emellertid stort mellan tillsynsenheterna. Härtill kommer att själva registreringen för med sig också visst arbete med akthantering. Mot bakgrund av att det i ett stort antal konkurser kommer att vara till- räckligt med en baskontroll är det en rimlig utgångspunkt att vissa resurser som tidigare gått åt till en mer omfattande granskning av dessa konkurser kommer att frigöras i den nya organisationen. Som utredningen framhållit i avsnitt 5.2.6 skall dessa resurser i första hand användas till en mer ända- målsenlig och noggrann granskning i de konkurser där behovet av tillsyn är mer framträdande. Den nya inriktningen på tillsynen innebär alltså inte att tillsynsorganisationen utan vidare kan minskas avsevärt. Genom sam- manslagningen av små enheter till större kan dock rationaliseringsvinster uppnås, vilket kommer att påverka personalbehovet i viss omfattning. Ut- redningen har i bilaga 11 redovisat beräkningar av personalbehovet som baserats bl.a. på det antal ärenden som avslutas per handläggare i de olika personalkategorierna i den nuvarande organisationen. Utredningen kan inte uttala någon säker uppfattning om huruvida behovet av personal i en viss personalkategori påverkas mer jämfört med andra personalkategorier av den nya inriktningen på tillsynen. Det bör också framhållas att det vid beräkningen av det totala personalbehovet och vilka resurser som tilldelas tillsynsmyndigheten måste beaktas att arbetsbelastningen vid myndigheten är starkt beroende av den växlande konkursfrekvensen. Det bör poängteras att tillsynsmyndigheten bör ha frihet att själv regle- ra behovet av personal vid de olika enheterna. Utredningen har i beräk- ningar av kostnaderna för de nu framlagda förslagen gjort vissa antagan- den om hur många personer som kommer att arbeta vid de olika enheterna (jfr avsnitt 5.12.1 och bilaga 11). Det bör emellertid stå tillsynsmyndighet- en fritt att själv göra denna bedömning, och fördelningen av resurserna mellan olika personalkategorier kan också komma att växla över tiden. Det finns enligt utredningens uppfattning olika möjligheter för tillsynsmyn- digheten att i vissa avseenden välja mer flexibla lösningar. En sådan möj- lighet är t.ex., som berörts redan i avsnitt 5.9.1.1, att en enhet av tillfällig arbetsbelastning skulle kunna lämna över tillsynen över t.ex. konkurserna vid en viss tingsrätt, till en annan enhet utan att gränserna mellan regionerna skall behöva vara ett hinder. Det har också nämnts att myndigheten kan förändra personalstorleken vid olika enheter i förhållan- de till arbetsbelastningen. Ett annat exempel på möjligheterna till flexibi- litet är fördelningen mellan olika personalkategorier. När det t.ex. gäller behovet av ekonomer skiftar antalet ärenden per ekonom betydligt mellan enheterna. En stor myndighet som hade per den 15 sep- tember 1999 enbart två ekonomer vilket var lika många som i och färre än i (där hade dock per antalet ekonomer minskat till en). Behovet av ekonomer inom tillsynen är i och för sig inte något som särskilt kommer att påverkas av de förslag om tillsynens ut- formning som utredningen nu lägger fram. Det kan emellertid liksom antas vara större i regioner med fler stora och komplicerade konkurser. Behovet av den granskning som ekonomerna utför kan emellertid period- vis komma att uppstå i högre grad även vid de mindre enheterna. Kon- kurstillsynsmyndigheten skulle då kunna välja flexibla lösningar där en sådan enhet får tillfällig hjälp av ekonomisk expertis från en annan enhet. Tillskapandet av en fristående myndighet kommer sannolikt underlätta lösningar som är avpassade till den enskilda situationen. En annan viktig fråga som kommer att få hantera är rekryteringen av personal. I den nuvarande tillsynsorganisa- tionen anställs tjänstemännen inom TSM i huvudsak av KFM och karriär- gången mellan olika enheter inom KFM är öppen. I en ny självständig tillsynsmyndighet bör målsättningen vara att anställa jurist- och ekonom- personal med skiftande yrkesbakgrund. Det bör alltså inte som på juristsidan i huvudsak vara kronofogdar som sysslar med tillsyns- uppgifter. Genom att tillsynsmyndigheten är en organisatorisk del av KFM torde en mer allsidig rekrytering underlättas. Det borde då, med de rätta löneförutsättningarna, t.ex. finnas möjlighet att locka både yngre domstolsjurister och personer med praktisk erfarenhet av konkurs- förvaltning till tillsynsmyndigheten. Ett särskilt skäl att noga överväga rekryteringsfrågan är de nya krav som ställs på tillsynsverksamheten. Denna skall som nämnts förut i större utsträckning än nu inriktas på mer omfattande och komplicerade konkurser. Det betyder att höga krav på kunnande och erfarenhet måste ställas på dem som ansvarar för sådan övervakning av konkursförvaltningen. Praktik på en konkursförvaltarbyrå är en tänkbar väg att stärka kompetensen hos dem som skall svara för till- synen. bör framhållas vikten av att inte förlora den kompetens som finns inom tillsynsverksamheten. Uppbyggnaden av en ny själv- ständig tillsynsmyndighet förutsätter att stora delar av den nuvarande per- sonalen är beredda att fortsätta i den nya myndigheten. När utredningen således föreslår åtgärder för en bredare rekrytering är detta något som bör få genomslagskraft efter hand. 5.9.1.4Konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service Utredningens förslag när det gäller en ny offentlig tillsyn innebär organi- satoriskt sett två förändringar i förhållande till . Den ena är att det inte längre skall bedrivas konkurstillsyn inom ramen för KFM:s verksam- hetsområde. Den andra är att den nya tillsynsmyndigheten skall organise- ras i sju enheter med en samordnande funktion i . Detta innebär i sin tur att den tillsynsverksamhet som bedrivs i , och (KFM i ) kommer att upphöra. Utredningen har övervägt i vilka avseenden dessa förändringar kan förväntas påverka sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. När det gäller den första förändringen, dvs. att tillsynsverksamheten bryts ut ur KFM:s verksamhet, har utredningen inte kunnat se att detta i och för sig skulle innebära någon förändring när det gäller möjligheterna till sysselsättning. Det är svårt att uttala sig om hur de anställda vid rent allmänt sett kommer att reagera, om en organisationsförändring av det slag utredningen föreslår skulle genomföras. Det bör dock hållas i minnet att TSM är en organisatorisk del av KFM och att personerna är an- ställda inom KFM. Utredningen har haft som utgångspunkt att den perso- nal som arbetar vid tillsynsenheterna skall – i den mån inte annat följer av ett behov av personalminskning (se nedan) – kunna erbjudas an- ställning vid den nya myndigheten. När det gäller personal som är anställd vid TSM på de orter där den nya tillsynsmyndigheten också skall ha verk- samhet bör förändringen således inte behöva innebära någon större ome- delbar förändring i praktiken. Utredningens förslag till hur den nya tillsynsmyndigheten skall organi- seras innebär att tillsynsverksamhet inte kommer att bedrivas på alla de orter där sådan verksamhet bedrivs . Förändringen rör främst 4 per- soner vid TSM i (KFM i ), 3 personer vid TSM i och 3 personer vid TSM i (bemanningsunderlag per ). Det är omöjligt att säga i vilken utsträckning dessa personer är be- redda att flytta till en annan ort för att fortsätta att arbeta med konkurstill- syn. Det rör sig emellertid om små förändringar sett ur KFM:s perspektiv. De personer vid de nu berörda myndigheterna som inte vill följa med till- synsverksamheten till en annan ort bör kunna beredas annat arbete inom KFM. Eventuell övertalighet inom den organisationen bör, med hänsyn till att det rör sig om ett fåtal personer, kunna lösas på olika sätt, t.ex. i sam- band med pensionsavgångar. Den regionindelning som utredningen föreslår innebär att det kommer att krävas viss personalförstärkning vid några av de orter där tillsynsverk- samhet alltjämt skall bedrivas. Färre verksamhetsorter bör emellertid kun- na leda till att antalet sysselsatta inom tillsynsmyndigheten totalt sett kommer kunna minska något i förhållande till . Utredningen har be- räknat att den totala personalminskningen kommer röra sig enbart om ca 5 personer fördelat på olika personalkategorier. Utredningens uppfattning är att den föreslagna organisationsföränd- ringen inte kommer att leda till några konsekvenser för sysselsättningen på det sättet att enskilda personer kommer att förlora sina arbeten. Däremot har förslaget en viss, dock mycket liten, inverkan på antalet arbetstillfällen i stort inom den offentliga sektorn. Förslaget har även en viss in- verkan på sysselsättningen i de berörda regionerna , och genom att antalet arbetstillfällen minskas, alltefter- som KFM anpassar sin personalstorlek till förhållandet att tillsyn i kon- kurs är en del av KFM:s verksamhet. På de orter där den nya tillsynsmyndigheten kommer att bedriva verksamhet kommer denna kon- sekvens inte att uppstå, eftersom en statlig verksamhet ersätts av en annan. Det förhållandet att det med utredningens förslag blir glesare mellan tillsynsmyndighetens verksamhetsorter skulle kunna innebära en viss minskad tillgänglighet till den offentliga service som tillsynens verksam- het innebär. När det gäller tillgängligheten till offentliga handlingar har utredningen i förslagen beaktat denna risk genom att de handlingar som konkursförvaltaren upprättar i stor utsträckning skickas även till domsto- len. Ett av skälen härför har varit just att borgenärernas möjlighet att få tillgång till handlingarna inte skall försämras. När det gäller den upplys- ningsskyldighet som tillsynsmyndigheten har gentemot olika aktörer i konkursförfarandet synes behovet av personlig kontakt inte göra sig så starkt gällande. Denna serviceskyldighet bör kunna upprätthållas i samma omfattning vid den nya tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag innebär att två enheter inom tillsynsmyndigheten kommer att finnas i . Detta är ingen skillnad i förhållande till . I den norra delen förslås inga förändringar, medan förslaget som rör tillsynsenheten i innebär ett större upptagningsområde för den- na enhet och ett större arbetsunderlag, vilket skulle kunna ge möjlighet till en viss ökning av personalstyrkan. Utredningens förslag: inrättas som ett centralt organ med en ordförande som administrativ chef. Kanslifunktionen ombesörjs av som s.k. värdmyndighet. Regeringen utser rådets ledamöter och ordföranden utser sekreterare efter sam- råd med övriga ledamöter. Ordföranden bestämmer om organisation i övrigt, bl.a. när ledamöterna skall sammanträda och andra arbetsformer. Som beskrivits i avsnitt 5.5 är det en rad olika frågor som måste besvaras inför inrättandet av ett Konkursråd. I det nämnda avsnittet har utredningen gett sin syn på bl.a. behovet av ett centralt, rådgivande organ, vilken funk- tion ett Konkursråd bör ha, vilka frågor rådet kan behandla och vilka in- tressen som bör vara representerade i rådet. I detta avsnitt behandlas Kon- kursrådets organisation, regleringen av verksamheten, frågor om offentlig- het och sekretess, antalet ledamöter i rådet, hur och av vilket organ leda- möterna bör utses, rådets arbetsformer och arten av de kostnader som kan uppkomma (se närmare avsnitt 5.12.1 om de kostnadsmässiga konsekven- serna av att inrätta ett Konkursråd). Organisatoriska frågor och författningsreglering Svaret på frågan hur ett Konkursråd bör vara organiserat har ett nära sam- band med funktion. Det torde – liksom i fråga om konkurs- förvaltarråden (se avsnitt 5.3.3.7) – föreligga en principiell skillnad mellan det fallet att rådets verksamhet förutsätts resultera i bindande beslut eller föreskrifter och om enbart rekommendationer avges. Om rådets ställ- ningstaganden görs bindande kan för de enskilda konkursförvaltarna frå- gor rörande civila rättigheter enligt artikel 6:1 i aktualiseras. Detta ställer särskilda krav på rådets inre organisation, bl.a. i fråga om sammansättning och procedurregler. Som framgått av avsnitt 5.5.2 anser utredningen emellertid att i sin huvudsakliga funktion inte skall utfärda bindande föreskrifter eller fatta bindande beslut. rekommendationer skall vara allmängiltiga utan direkt anknytning till lokala förhållanden. Det föreligger därför inte något behov av att organisatoriskt har en regional förankring, vilket ut- redningen anser gälla för konkursförvaltarråden (se avsnitt 5.3.3.7). Rådet skall heller inte att ha någon daglig verksamhet. Denna kommer att kän- netecknas av periodiskt återkommande sammanträden, till vilka ledamö- ternas insatser i stort sett kommer att begränsas. Mellan sammanträdena måste dock ha tillgång till en kanslifunktion för att kunna ta emot handlingar, brev, telefonsamtal, sam- mankalla ledamöter etc. En sådan funktion ställer inte krav på en organi- sation med t.ex. egna lokaler, egen administrativ personal eller eget dator- stöd. Att organisera rådet som en helt fristående myndighet behövs därför inte. Skäl kan i och för sig anföras för en sådan lösning, t.ex. symbolvär- det. Kostnadsaspekter och praktiska hänsyn talar dock för att en lämpliga- re lösning är att – i likhet med vad utredningen förordat beträffande kon- kursförvaltarråden – knyts till en värdmyndighet. Jämförel- ser kan göras med andra myndigheter som är knutna till en värdmyndighet i administrativt hänseende. Exempel utgör som är knuten till och som är knuten till RSV (se 4 § förordningen 1988:1118 med instruktion för resp. 2 kap. 12 § förordningen 1990:1293 med instruktion för skatteförvaltningen). En värdmyndighet skall givetvis inte vara överordnad , som skall vara självständigt, utan endast vara en hjälpande myndighet. Med hänsyn till de möjligheter IT erbjuder till långväga kommunikation behöver ett långt geografiskt avstånd mellan t.ex. ordföranden och värd- myndigheten inte innebära något hinder. Tänkbara myndigheter som kan komma i fråga som värdmyndigheter är domstolarna eller . Domstolarna ter sig emellertid principiellt sett mindre lämpliga med hänsyn till domstolens roll i konkursförfarandet. Utredningen har funnit det tveksamt om dom- stolarna bör vara representerade i (se avsnitt 5.5.2). Med utredningens förslag kommer konkurstillsynen att kanaliseras till en myndighet, organiserad som en central myndighet med regional förank- ring (se avsnitt 5.9.1). Det kan i och för sig riktas kritik mot att Konkurs- tillsynsmyndigheten blir värdmyndighet för . Rådet skall bestå av olika intressegrupper, varav tillsynsorganet utgör en. Det får an- ses vara ett värde i sig, att organisationen av rådet inte ger intryck av att en sammanblandning sker med något intresse som finns representerat i rådet. Motsvarande kritik har riktats mot den nuvarande anknytningen mellan TSM och KFM. Tillsynsorganet skall dock endast – i likhet med vad ut- redningen föreslagit beträffande konkursförvaltarråden – bistå med rent administrativ hjälp. Den allsidiga sammansättningen i , där även konkursförvaltarna är representerade, torde ge tillräckliga garantier mot beskyllningar att rådet inte skulle vara självständigt och opartiskt. Utredningen anser det lämpligt att görs till värdmyndighet för . Funktionen som värdmyndighet bör utövas genom den centrala enheten. Det torde gynna effektiviteten i hand- läggningen att skriftligt material i form av propåer m.m. finns samlat på ett ställe. Den som önskar initiera en fråga hos har endast ett ställe att vända sig till. Ordföranden och sekreteraren i rådet får på så sätt enklast del av det skriftliga materialet. Förutom att ta emot handlingar får svara för att, med sekreterarens bistånd, utfärda kallelser till ledamöterna, verkställa annan skriftväxling till ledamöter och utomstående, ta emot och vidarebefordra telefonsamtal, telefax och elektronisk post. Myndigheten får även ansvara för datorstöd, telefonväxel och vaktmästarhjälp. Som framgår nedan är tanken att ledamöterna skall sammanträda på olika platser i landet. kan därför behöva stöd av tillsynsorganet regionalt när det gäller tillgång till sammanträdeslokal. En sådan lösning blir billigare än om ledamöterna tvingas resa till Konkurs- tillsynsmyndighetens centralort. Det sist sagda under förutsättning att flertalet ledamöter inte bor på centralorten. Den regionala enheten kan även ombesörja att ledamöterna får del av handlingar. skall som nämnts förut inte vara ett organ som fattar bin- dande beslut. Några mer uttalade krav på reglering av rådets verksamhet, t.ex. beträffande principer för tillsättning av ledamöter resp. skiljande av dessa från uppdraget, torde inte föreligga. Det är tillräckligt att i en för- ordning ge bestämmelser om uppgifter, principerna för sammansättningen av ledamöterna, deras kvalifikationer och antal, vilket organ som utser dem, kansliets utformning och handläggningen av ärende- na (se utredningens förslag till förordningsbestämmelser). Syftet med är att ge vägledning i olika frågor till de aktö- rer som har en central roll i konkursförvaltningen, dvs. främst konkursför- valtarna och tillsynsorganet (se avsnitt 5.5.2). I likhet med vad som gäller för utvecklandet av god redovisningssed (se 8 kap. 1 § bokföringslagen, BokfL, och prop. 1998/99:130 s. 187) är det av värde att verksamhet organiseras så att balans mellan privata och statliga intressen uppnås. Verksamheten bör därför bedrivas i statlig regi som en förvalt- ningsmyndighet enligt FL.