sou · GOB372 · 2001-01-01 00:00:00 — Arbetslösheten påverkas således av två olika faktorer, som var för sig utvecklas olika under konjunkturcykeln. I en uppgångsfas i konjunkturen ökar ofta arbets- kraftsutbudet mer än sysselsättningen, varför arbetslösheten stiger. I andra faser minskar utbudet mer än sysselsättningen. Om arbetslös- heten som variabel har som funktion att spegla konjunkturförändringar, kan förändringarna över konjunkturcykeln bli svåra att tolka. Dessutom kommer förändringarna i sysselsättning och arbetskraftsutbud relativt sent i konjunkturens förändringsfaser, varför återspeglingen av kon- junkturförloppet är svagt. Det är tänkbart att någon av bruttovariabler- na sysselsättning eller arbetskraftsutbud ger en stabilare förklaring till variationer i antalet sjukdagar. Även andra konjunkturvariabler kan eventuellt ge bättre resultat i en prognosmodell. En följd av att arbetslösheten är ett nettotal gör att det är svårt att med någon större precision göra prognoser för utvecklingen för längre tidsperioder än ett eller möjligen . Även påverkas arbetslöshetens utveckling av en rad faktorer, som på olika sätt hänger samman med konjunkturutvecklingen i och i omvärlden. Den modell, som RFV använder för sina prognoser har sin teo- retiska grund i att man inom den vetenskapliga litteraturen har funnit samband mellan arbetslöshet och sjuktal. Det övergripande motivet för att använda arbetslösheten som förklarande variabel är att man har observerat att sjuktalen ökat då arbetslösheten varit låg. Sambandet mellan sjuktal och arbetslöshet kan enligt de teorier, som ligger bakom RFV:s prognosmodell, uppstå på flera sätt: –När arbetslösheten faller kommer fler personer in på arbetsmarkna- den. Det innebär att fler har möjligheter att få ersättning för sjukfall. Det är således en kvantitativ effekt av arbetslösheten på antalet sjukskrivna. Effekten torde dock i praktiken vara marginell, eftersom även arbetslösa kan bli sjukskrivna. Sjuktalen för de arbetslösa är i själva verket högre än för de sysselsatta. Sambandet kan därför vara det omvända om det är arbetslösheten i sig, som gör att de arbetslösa har högre sjuktal. Benägenheten att sjukskriva sig för den som är arbetslös påverkas av att sjukpenningen för vissa är högre än er- sättningen från arbetslöshetskassan och att A-kasseperioden för- längs om man är sjukskriven. –Hög arbetslöshet innebär att det uppstår en tydligare kostnad för den enskilde att sjukskriva sig. Risken att bli av med jobbet ökar när det står många och väntar på att få komma in på arbetsmarknaden. Omvänt så minskar risken för den enskilde om arbetslösheten är låg. Medan den första hypotesen verkar tveksam, så kan den andra vara rimligare. Teorin säger då att sjuktalen utvecklas omvänt mot arbets- lösheten. Det är dock inte givet att sambandet är linjärt. Exempelvis steg sjuktalen starkt , då arbetslösheten var mycket låg, medan de var låga , då arbetslösheten var mycket hög. Eftersom arbetslöshet, arbetskraftsutbud och sysselsättning varierat under de , som det finns sjuktalsdata för, borde sambandet mellan sjuktalen och läget på arbetsmarknaden kunna fastställas med ganska hög grad av statistisk precision i en modell. Ökningen av sysselsättningen står dock inte i någon rimlig propor- tion till den ökade sjukfrånvaron. Därför finns det anledning att miss- tänka att prognosproblemen har sin grund i att alla relevanta variabler inte finns med eller att det skett en förskjutning i beteendet. I det följande kommer några sådana aspekter att belysas. Effekter av regelförändringar inom sjukförsäkringen och angrän- sande områden kan naturligtvis vara svåra att förutse. Detta gäller i synnerhet effekten av pågående eller genomförda regeländringar. Regelförändringar som är beslutade efter det att prognosen har lagts kan naturligtvis inte alls hänföras till prognosfel. Erfarenheter av de effekter som tidigare förändringar av regelverken har gett kan ge en viss grund för att beräkna effekterna av kända förändringar. De förändringar av regelverken som skett har fram- för allt gällt ersättningsnivån och införande och ändringar av arbets- givarnas sjuklöneperiod. Dessa förändringar har sannolikt påverkat individernas beteende när förändringarna infördes, men bör tämligen väl ha kunnat inarbetas i prognoserna. De kan därför inte förklara de senaste årens stora avvikelser mellan prognos och utfall. I avsnittet 8.1 redovisar utredningen de variabler som används i nu- varande prognosmodell. Utredningen gör i detta avsnitt en genomgång av dessa variabler. Ersättningen under tidigare perioder är den variabel, som modellen skall ge prognos för, men tidsförskjuten. Det är en meto- dik som är användbar när nivåförändringarna från till ett annat bedöms vara relativt små. Normalt fungerar metodiken som en sta- biliserande faktor. Även vid en utveckling av modellen bör variabeln finnas med i någon form. Timlöneökningen är den variabel, som skall fånga upp ökningen av lönerna i ekonomin. Antagandet baseras på att ju mer timlönen ökar, desto högre blir dagsersättningen. Modellsambandet kompliceras av att en allt högre andel av de sjukskrivna har inkomster som överstiger den övre gränsen för sjukpenninggrundande inkomst 7,5 basbelopp). Modellen tar inte hänsyn till sådana strukturförskjutningar och inte heller till att genomsnittlig ersättning påverkas av strukturförskjut- ningar inom gränsen för SGI. Andel sjukskrivna som har inkomster över 7,5 basbelopp, procent.5 RFV beräknar att den totala andelen personer med inkomster över taket, och som omfattas av sjukförsäkringen, uppgick till . Andelen försäkrade med inkomster över taket är således sjukskrivna i mindre omfattning än andra. Andelen sjukskrivna med inkomst över taket har dock ökat . Dessutom har den genomsnittliga arbetstiden ökat, varför medelersättningen per dag ökat mer än ökningen av timlönerna. Sambandet mellan medelersättningen och den genomsnittliga tim- löneökningen är därför komplicerad. Timlöneökningen är en variabel, som inte ger en fullständig bild av hur medelersättningen utvecklas. Rimligen borde man ta hänsyn till hur taket för den sjukpenning- grundande inkomsten påverkar medelersättningen och hur den genom- snittliga arbetstiden förändras över konjunkturcykeln. Effekten av regelförändringar innebär att man i prognoserna för- söker ta hänsyn till beslut och förslag om regelförändringar som kan påverka utbetalningsvolymerna. Dessa förändringar är inte alltid kvan- tifierbara och ersätts då med tämligen generella överslagsberäkningar. 8.2Några orsaker till att prognoserna inte stämt I RFV:s prognosmodell fanns, utöver några variabler för antalet bas- dagar och förändringar av regler inom och utanför sjukförsäkrings- området, två renodlat externa variabler, demografifaktorn och arbets- lösheten. Av de två senare är det endast arbetslösheten, som kan förändras påtagligt från till ett annat. Den teori, som ligger till grund för modellen, gör att arbetslösheten möjligen är lämplig för att förklara förändringar av kortidsfrånvaron, upp . Förändringar av långtidsfrånvaron påverkas däremot inte direkt och av ändrade arbetslöshetstal. 5 RFV:s årsredovisning, s. 61. En prognosmodell bygger på historiska beteenden och samband och kan inte användas för att göra korrekta prognoser om förhållanden som ligger utanför modellen. Det innebär att det finns faktorer utanför modellen, som bör arbetas in när modellerna visar stora avvikelser eller är instabila. Andelen avslutade sjukfall bland anställda män efter varaktighet under respektive år i procent av antalet sysselsatta. Källor: RFV (sjuktal) och SCB (Arbetskraftsundersökningen). Andelen avslutade sjukfall bland anställda kvinnor efter varaktighet under respektive år i procent av antalet sysselsatta. Källor: RFV (sjuktal) och SCB (Arbetskraftsundersökningen). Kvoten mellan andelen avslutade sjukfall bland anställda kvinnor och män fördelat efter sjukfallens längd. Källor: RFV (sjuktal) och SCB (Arbetskraftsundersökningen). Långtidsfrånvaro har inte ökat med någon tydlig trend bland de avslutade fallen (diagram 2a och 2b). Det finns en tydlig variation kring genomsnittet för de korta frånvarotiderna, som synes samvariera med konjunkturutvecklingen . Andelen avslutade långa fall i procent av antalet sysselsatta är i det närmaste och kan eventuellt ha ett samband med försäkringskassornas kapacitet att avsluta sjukfall. Antalet avslutade långa sjukfall har ökat i takt med sysselsättningsökningen. Eftersom förändringen över tiden synes följa ett konjunkturmönster borde de korta och av- slutade fallen i princip ha kunnat fångas upp av prognosmodellerna. Diagrammen 2a–c visar även att det är relativt stor skillnad mellan män och kvinnor i nivån på antalet avslutade fall. Relationerna mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden har inte förändrats på något tydligt sätt och bör därför ha fångats upp av den demografifaktor, som används av RFV i dess prognoser, om demografifaktorn vore riktigt specificerad. Enligt den utvärdering av RFV:s prognosmodeller, som gjordes av /skiljer inte modellen på kvinnor och män. Det material, som presenteras här och i kapitel 5 visar att det är uppenbart att prognosmodellerna bör utvecklas så att de tar hänsyn till skillnader mellan könen. Skillnaderna i nivån och utveckling av antalet sjukdagar mellan män och kvinnor är sannolikt ett av de viktigaste skälen till att skillnaderna mellan prognos och utfall är stora, ökande och instabila med hänsyn till prognoshorisonten, eftersom kön inte är specificerat som variabel i modellen. I diagram 2c visas att det finns en tydlig trend till ökad sjuk- skrivning bland kvinnor i förhållande till män när det gäller avslutade fall och för alla sjuklängder. Det är således inte bara nivån, som skiljer mellan kvinnor och män. Det finns även en trendmässig ökning av skillnaden. De stora förändringarna över tiden gäller andelen pågående fall (diagram 2d–f). Här finns en markant ökning av antalet sjukfall i procent av sysselsättningen. Det gäller för alla varaktighetsklasser, men är särskilt tydligt för de längsta sjukskrivningarna. Ökningen blir särskilt tydlig . Störst är ökningen för kvinnor. Uppgången i konjunkturen har varit snabb och till stora delar oväntat stark. Eftersom 1997 var det senaste bottenåret i konjunkturen, skulle man kunna hävda att ökningen skulle bero på den nuvarande starka konjunkturen. Men eftersom de relativa sjuktalen dessutom är avsevärt högre än de var , då konjunkturen också var stark, måste förklaringen till ökningen sökas i andra förhållanden. Dessutom började den senaste konjunkturuppgången mer markerat under andra hälften av 1999, varför den knappast kan förklara uppgången . Andelen pågående sjukfall bland anställda män efter varaktighet under respektive år i procent av antalet sysselsatta. Källor: RFV (sjuktal) och SCB (Arbetskraftsundersökningen). Andelen pågående sjukfall bland anställda kvinnor efter varaktighet under respektive år i procent av antalet sysselsatta. Källor: RFV (sjuktal) och SCB (Arbetskraftsundersökningen). Kvoten mellan andelen pågående sjukfall bland anställda kvinnor och män fördelat på varaktighet. Källor: RFV (sjuktal) och SCB (Arbetskraftsundersökningen). Problemen med den ökande sjukfrånvaron beror endast till en mindre del på variationer i korttidsfrånvaron. I huvudsak är det långtids- frånvaro, som har ökat . På samma sätt som med antalet avslutade fall, finns det stora skillnader mellan mäns och kvinnors sjuktal. Dessutom visar det sig att det finns stora skillnader mellan länen. Som tidigare framhållits, ger sannolikt inte heller prognosmodellen för medelersättningen ett riktigt resultat. Det har skett alltför stora förändringar av inkomster och ersättningsnivåer för att enbart den genomsnittliga timlönen skall vara tillräckligt effektiv variabel för att fånga upp hur medelersättningen i sjukförsäkringssystemet utvecklas. Förändringar av arbetstiden tillsammans med att allt fler sjukskrivna kommer över inkomsttaket i sjukförsäkringen, gör att man måste ta hänsyn till andra faktorer. Med hänvisning till den analys, som utvecklats ovan, bör följande faktorer beaktas i ett fortsatt modellarbete: –De avslutade fallen och de pågående fallen bör behandlas i två separata modeller. De avslutade fallen ser ut att vara relativt stabila och utan tydlig trend, medan de pågående fallen har en trendmässig ökning. Det innebär en del komplicerade beräkningar av sambanden mellan de två storheterna. –Kvinnors och mäns sjukfrånvaro bör behandlas var för sig i en modell. Det finns stora skillnader i både nivå och trendmässig utveckling. –Regionala skillnader måste beaktas och analyseras närmare. De stora positiva avvikelserna av sjuktalen finns framför allt i län med relativt liten andel av totalbefolkningen. Det är möjligt att de stora regionala skillnaderna är mer lämpade för tillsynsmyndighetens aktiviteter än att bygga in som förklaringsvariabel i en prognos- modell. –Sysselsättning och arbetslöshet är två variabler som samvarierar. Arbetslösheten påverkas även av utbudet av arbetskraft, varför sysselsättning eller arbetskraftsutbud bör vara stabilare förklarings- variabler. Nivån på en sådan förklarande variabel i modellen bör sannolikt även kompletteras med något mått på förändringen för att fånga upp effekterna av dynamiken på arbetsmarknaden. –De stora skillnader, som finns mellan olika näringsgrenar bör be- aktas. Det är dock inte säkert att förändringar i näringslivsstrukturen ger någon ytterligare förklaring när könsskillnaderna har beaktats. –Utvecklingen av medelersättningen styrs även av andra faktorer än den genomsnittliga timlönen. Faktorer som genomsnittlig arbetstid och demografisk utveckling måste sannolikt komplettera den exter- na variabel, som används . Utredningens huvudsyfte med detta delbetänkande är, som framgår av kapitel 1, att redovisa faktaunderlag och summera de huvudsakliga analyser som är tillgängliga. Under utredningsarbetet har också ett antal utvecklingsmöjligheter diskuterats. Utredningen an- ser det angeläget att redan i detta delbetänkande redovisa dessa i syfte att väcka debatt, få kommentarer och synpunkter som kan bidra till en allsidig bedömning i slutbetänkandet. Det är angeläget att på nytt framhålla att utredningen i delbetänkandet inte framför några slutliga förslag. Utredningen har som tidigare påpekats huvudsakligen koncentrerat detta delbetänkande för att belysa frågor som sammanhänger med arbetsplatsen och de anställdas sjukfrånvaro. Ett stort problemområde är också sjukfrånvaron bland de arbetslösa. Statistiken inom detta område är dock mycket ofullständig. Utredningen avser att inför slut- betänkandet genomföra särskilda analyser av sjukfrånvaron bland de arbetslösa. På arbetsmarknaden utvecklas i allt högre grad nya anställnings- former. Allt fler har tillfälliga arbeten, många har flera deltidsarbeten , en del blandar egen konsultverksamhet med vanligt arbete. Försäkringsskyddet för dessa grupper kommer att belysas i slutbetän- kandet. I slutbetänkandet kommer utredningen även att beskriva ett noll- alternativ, som utgår från nuvarande system och de förbättringar som där kan göras. Redan det material som finns tillgängligt indikerar dock att en hållbar, långsiktig lösning kommer att vara svår att uppnå utan att ett antal viktiga principiella frågor diskuteras. Däri ingår bl.a. frågan om sjukförsäkringssystemet skall vara ett enligt direktiven generellt offentligt försäkringssystem. I de utvecklingsmöjligheter som skisseras har förutsatts att denna principiella utgångspunkt gäller. 122 Inriktningsmål och utvecklingsmöjligheter I följande avsnitt redovisar utredningen en sammanfattning av nuvaran- de uppsättning av inriktningsmål för det svenska sjukförsäkrings- systemet. Målen är i huvudsak en summering av vad som är en gängse och allmänt accepterad beskrivning av systemets huvudingre- dienser. Utredningen anser att dessa mål bör kunna utgöra en grund för en fortsatt effektivisering och utveckling av sjukförsäkringssystemet. Sjukförsäkringen skall ge individen ersättning för inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Försäkringen skall utformas och praktiskt tillämpas på ett sådant sätt att systemet bidrar till och påskyndar den försäkrades återinträde på arbetsmarknaden. Den försäkrade skall garanteras en likvärdig bedömning oavsett kön, ålder, sysselsättning, arbetsgivare, bostadsort etc. Systemet (administration och åtgärder) skall sammantaget i sig och i samverkan med andra system vara kostnadseffektivt. Försäkringen skall innehålla ekonomiska och andra incitament för alla direkt berörda och samverkande parter som stimulerar åt- gärder som leder till bättre arbetsmiljö, bättre hälsa och som minskar såväl den korta som den långa sjukfrånvaron. Sjukförsäkringssystemet skall vara statsfinansiellt hållbart. Sjukförsäkringen skall, enligt direktiven fortsatt vara ett generellt Utredningen konstaterar att nuvarande utformning av systemet på åtskilliga punkter inte motsvarar den gällande uppsättningen av mål. Vi återkommer till denna fråga i anslutning till redovisningen av olika utvecklingsmöjligheter som ges i avsnittet 9.3. Den svenska sjukförsäkringen är ett system för ersättning för inkomst- bortfall. I en del sammanhang diskuteras försäkringens utformning som om det även vore fråga om ett inkomstutjämningssystem och/eller ett system som skall svara för också andra uppgifter inom det sociala om- rådet. Utredningen konstaterar att nya grupper som inte kvalificerat sig för en ingång i systemet genom arbetsinkomst i realiteten står utan sjukförsäkring. Det kan t.ex. gälla ungdomar och invandrare som ännu Inriktningsmål och utvecklingsmöjligheter 123 inte fått möjligheter till arbete och ibland genom diskriminering för- vägrats inträde på arbetsmarknaden. Utredningen anser att situationen för denna grupp medborgare förtjänar att uppmärksammas. Dessa problem som orsakas av bl.a. brister på arbetsmarknaden bör dock inte lösas inom ramen för sjukförsäkringen. Huvudfrågan är inte avsaknad av sjukförsäkring utan avsaknad av arbete. Den grundprincip som gäller och som säger att försäkringen skall ge ersättning för inkomstbortfall bör bibehållas och om så erfordras tydliggöras. Den ovan redovisade grundprincipen innebär att individens (den försäkrades) utnyttjande av sjukförsäkringen uteslutande skall baseras på medicinska och försäkringsmedicinska bedömningar, dvs. sjukför- säkringen bör inte användas som substitut för andra samhälleliga trygghetssystem. Det är därför viktigt att sjukförsäkringen och övriga trygghetssystem är väl samstämda genom entydiga ansvarsområden och regelverk. Ersättningar och ersättningstak bör vara på sådana nivåer att för- säkringen innebär ett reellt skydd för flertalet försäkrade. Alltför stora förändringar som innebär att den enskildes försäkringsskydd urholkas, t.ex. genom sänkt ersättning eller fler karensdagar påverkar sjukförsäk- ringens legitimitet och trovärdighet. Därtill kommer att på en alltmer öppen marknad är det numera möjligt att kompensera sänkta ersätt- ningsnivåer genom kollektiva och enskilda tilläggsförsäkringar. Varje urholkning av försäkringens substantiella innehåll riskerar att reducera sjukförsäkringen till ett bidragssystem av minskande betydelse för stora delar av befolkningen. De stora löntagargrupperna kompenseras genom kollektiva avtal, medan svagare grupper direkt drabbas av ett försämrat försäkringsskydd. 9.1.2Försäkringen skall bidra till och påskynda den försäkrades återinträde på arbetsmarknaden Försäkringen skall innehålla incitament för alla berörda aktörer, dvs. enskilda försäkrade, arbetsgivare, och samverkande organ inom vård, omsorg och arbetsmarknad. Incitamenten bör rela- teras till förebyggande åtgärder, rehabiliteringsstöd och faktisk sjuk- frånvaro och syfta till att så effektivt som möjligt underlätta den försäkrades återgång till arbetslivet. Utredningen konstaterar att dessa incitament är svaga och ibland går på tvärs mot försäkringens syften. Den av regeringen tillsatta Utredningen om den arbetslivs- inriktade rehabiliteringen (S 1999:08) konstaterar i sin diskussions- promemoria Individen i centrum? att arbetsgivarens roll i rehabilite- 124 Inriktningsmål och utvecklingsmöjligheter ringsarbetet har varit otydlig. Definitionen av vad som är arbetslivs- inriktad rehabilitering har också varit diskuterad och ifrågasatt. De ekonomiska incitamenten för arbetsgivaren att aktivt arbeta med dessa frågor har varit svaga och inte tillräckligt synliga. Framför allt små och medelstora arbetsgivare har haft problem med var de skall vända sig för att få stöd när olika rehabiliteringssituationer uppstår. Drivkraften för ett aktivt förebyggande arbete på arbetsplatserna har varit för svagt1. Vidare nämner rehabiliteringsutredningen i diskussionsprome- kapitel 7, som möjliga orsaker till att rehabiliteringsreformen inte fått fullt genomslag; att statsmakterna ändrat vissa förutsättningar, sektoriseringen inom det offentliga ansvaret, att samordningsansvaret inte fungerat fullt ut och att landstingens och kommunernas utbud av rehabilitering är otillräckligt. 9.1.3Den försäkrade skall garanteras en likvärdig bedömning Sjukförsäkringen ingår som en mycket viktig del i det svenska för- valtningssystemet. En grundläggande förutsättning är att systemet är så uppbyggt och så organiserat att de försäkrade garanteras en rättssäker och likvärdig bedömning. Utredningen konstaterar att stora skillnader föreligger i sjuktal mellan kvinnor och män och mellan olika delar av landet. Ökande skillnader mellan kvinnor och män kan sammanhänga med att arbetslivets villkor generellt missgynnar kvinnor. De regionala olikheterna kan bero på att olika praxis tillämpas i skilda delar av landet. Utredningen avser att återkomma till dessa frågor i slut- betänkandet bl.a. i samband med redovisningen av organisatoriska konsekvenser av de förslag som lämnas. Utredningen noterar att reha- biliteringsutredningen föreslår en helt ny organisation för rehabilite- ringsarbetet. 1 Individen i centrum? En diskussionspromemoria om den framtida svenska arbetslivsinriktade rehabiliteringen, s. 193. Inriktningsmål och utvecklingsmöjligheter 125 9.1.4Systemet skall sammantaget vara kostnadseffektivt Försäkringssystemet bör vara utformat så att det sammantaget och till lägsta möjliga samhällskostnad uppnår de uppställda målen. I kost- naderna ingår utbetalningar till försäkringstagarna, insatser för rehabi- litering, sjukvårdskostnader, kostnader för försäkringsadministrationen samt kostnader och transfereringar som uppkommer i andra system. Genom att olika huvudmän inom staten, tillsammans med landsting och kommuner ingår i systemet blir insatser och utfall mycket kompli- cerade att mäta. Stora risker för suboptimering ligger inlagda i själva systemet. Till stor del är dessa systembrister ofrånkomliga. Utred- ningen avser dock att så långt som möjligt finna och föreslå lösningar som bidrar till ett tydligare inkomst- och utgiftsansvar. 9.1.5Försäkringen skall innehålla ekonomiska och andra incitament Som tidigare nämnts ingår många parter i det totala sjukför- säkringssystemet. Det är av avgörande betydelse för systemets fram- gång att den försäkrade, arbetsgivare, försäkringsgivare, arbetsförmed- ling, läkare och övrig expertis samverkar med varandra. En sådan samverkan försvåras om kostnader uppträder på ett ställe och intäkter på ett annat. Försöken med bl.a. FINSAM visar på vikten av eko- nomiska incitament. Också försäkringsstrukturen i övrigt med avgifter och självrisker bör kunna utformas så att incitament och konsekvenser blir tydligare. Utredningen konstaterar att har t.ex. arbetsgivaren ett starkt ansvar och incitament för de korta sjukskrivningarna genom sjuklöneperioden. Ansvaret för de längre sjuk- skrivningarna ligger däremot i hög grad på försäkringssystemet ensamt. Den korta sjukfrånvaron har, som beskrivs i kapitel 5, i stort sett varit oförändrad , medan den långa och särskilt den mycket långa sjukfrånvaron har ökat mycket snabbt .