sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrel- sen och regionförbundet. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet övergick till en ny organisation med fem fackenheter för att bli mer slagkraftig och bättre kunna möta nya förutsättningar, bl.a. försöksverksamheten. Organisationen har en tydli- gare ledningsstruktur med bl.a. en direktion och ett projektsekretariat för att främja tvärsektoriellt arbete. bedrivs ett trettiotal projekt inom sekretariatet. Projekten har sin naturliga utgångspunkt inom ansvarsområden, exempelvis naturvård, kulturmil- jö, civil beredskap och räddningstjänst, jämställdhet, lantbruk och fis- ke. har ersatts av ett rådgivande organ, Lands- hövdingens råd. I rådet sitter åtta politiker från länet, verksamma i riks- dagen eller kommunerna. Rådet som sammanträder cirka behandlar större frågor av policykaraktär. Länsledningen har regelbundna avstämningar med regionförbundets presidium. Därutöver sker fortlöpande samråd direkt mellan regionför- bundets och tjänstemän. har aktivt medverkat i arbetet med att utarbeta en länsstrategi och en länsplan för regional transportinfrastruktur som re- gionfullmäktige antagit. har i samver- kan med bl.a. regionförbundet även deltagit i utarbetandet av utveck- lingsplan för mål 2 . i län från övertog ansvaret för den regionala utvecklingen och hanteringen av huvuddelen av de regionalpolitiska åtgärdsmedlen för ökad tillväxt och sysselsätt- ning, ligger insatser för ökad tillväxt och sysselsättning främst inom de areala näringarna samt i viss mån inom natur- och kul- turmiljöområdena. När det gäller verksamhetsområdet kommunikationer medverkar i planeringsarbetet för utvecklingen inom kommunika- tionssektorn på regional och lokal nivå. har en tvärsekto- riell grupp med kompetens inom miljö-, plan och kommunikationsom- rådet (MKB–grupp) som medverkar i samband med vägutredningar och framtagande av arbetsplaner. Samordningen av kommunikationsnätens utbyggnad sker vad gäller den konkreta lokaliseringen inom ramen för MKB–gruppen. , berörda kommuner, regionförbundet och sektorsansvariga inom samverkar här med målet att loka- lisering och utformning av enskilda vägprojekt skall bli den vid en samlad bedömning bästa. Av årsredovisning framgår att inte beretts tillfälle att operativt medverka i länets tillväxtavtal. Enligt verksamhetsplanen för ingår i det s.k. stora part- nerskapet och deltar som en part i utarbetandet av det regionala till- växtavtalet. ingår dock inte i det s.k. lilla partnerskapet, Försöksverksamheten och angränsande verksamhet där de viktigaste aktörerna i tillväxtavtalsarbetet återfinns (se även av- snitt 2.9.4). Förutsättningarna på att ingå i försöksverksamheten med re- gionalt självstyre var relativt gynnsamma. Självstyrelseorganet skulle utgöras av kommunen och något nytt organ behövde därför inte bildas. På har man en naturlig politisk samverkan i lä- net eftersom även har hand om landstingsuppgifter- na. I fullmäktige på finns 71 ordinarie ledamöter och 43 ersät- tare. I kommunstyrelsen finns 15 ordinarie ledamöter och 15 ersättare. Det är den politiska nivån som svarar för prioriteringar inom det regio- nala utvecklingsprogrammets ramar. Kommunen har en central roll i det regionala utveck- lingsarbetet. Det var därför inte fråga om att starta en helt ny verksam- het, utan att utvidga ett ansvarsområde med de nya uppgifter som för- des över från staten. Kommunen har som uppgiftsmottagare omorganiserat sin tidigare näringspolitiska verksamhet och samlat den tillsammans med de nya uppgifterna i en enhet under kommunstyrelsen. Kommunfullmäktige har fastställt länsplanen för regional transportinfrastruktur och regio- nalt utvecklingsprogram har upprättats. I samband med uppgiftsöverlämnandet från till träffades en överenskommelse som bl.a. innebar att kommu- nen, utöver de beslutsbefogenheter som riksdagsbeslutet innebar, skulle ta över ansvaret för ett antal projekt som drevs med regionala utveck- lingsmedel. Alla utom en av de sju personer som erbjöds anställning av kommunen accepterade erbjudandet. Av förvaltningsan- slag överfördes till kommunen. Som ersättning för fullgörandet av vissa kvarstående uppgifter inom det regionala utvecklingsarbetet skulle även fortsättnings- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet vis få av de regionala utvecklingsmedlen samt medel för att fullfölja och avsluta det s.k. landshövdingeuppdraget. En organisatorisk anpassning har skett till följd av den ändrade uppgiftsfördelning som följer av försöksverksamheten. De tre expert- funktionerna för regional ekonomi, kommunikationer och jämställdhet finns dock fortfarande bemannade i organisation. Läns- styrelsen har samlat de kvarvarande uppgifterna inom den regionala näringspolitiken med de nya arbetsmarknadspolitiska uppgifterna i en ny gemensam enhet. Kommunens samarbete med är betydande och omfat- tar bland annat det regionala utvecklingsprogrammet och arbetet med tillväxtavtalet (se även avsnitt 2.9.4). Även arbetet med struktur- fondsprogrammet för Mål 2 Öarna bedrivs i samverkan, liksom om- ställningsarbetet till följd av neddragningarna inom försvarsmakten. –99 medverkade i arbetet med fram- tagandet av förslag till regionala tillväxtavtal genom representation från enheten för arbetsmarknad och näringsliv i samtliga arbetsgrupper, där har ett övergripande ansvar. re- presenteras även i det centrala partnerskapet i tillväxtavtalsarbetet (se även avsnitt 2.9.4). Med utgångspunkt i att huvudansvaret för regional utveckling över- gått till har prioriteringar enligt årsre- dovisningen för som ett huvudsyfte haft stärkandet av den inre organisationen. I det syftet har bl.a. enheten för regional utveckling sammanförts med länsarbetsnämnden. Genom regional projektverksam- het utvecklar ett regionalt projektsekretariat syftande till att stärka samordnande insatser inom den regionala näringspolitiken. 2.8 Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning I prövas – parallellt med försöksverksamheten med regio- nal självstyrelse – även nya former för att utöva den statliga verksam- heten på regional nivå. I syfte att åstadkomma mer av samordning över sektorsgränser har länsarbetsnämnden och inord- nats i fr.o.m. . Antalet anställda vid har därigenom ökat från cirka 100 till drygt 200. Personalresurserna i den nya är oförändrade jämfört med tidigare förhållande. Verksamheten vilar författningsmässigt på samma grund som tidigare gällt för länsarbetsnämnden och skogsvårds- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet De nya enheterna har ingen extra självständighet jämfört med organisation i övrigt. De nytillkomna verksamheterna har samma ekonomiska resurser som om de fortsatt i fristående myndigheter. Den skogliga enheten har av tradition en blandad verksamhet (tillsyn och uppdragsverksamhet) och ett beställar–utförarsystem tillämpas. Detta har lett till en ordning med en uppdelad budget, men ekonomisystemet är gemensamt för läns- styrelsen. För den arbetsmarknadspolitiska verksamheten valdes där- emot en annan modell. Förvaltningsmedlen kommer till viss del från regeringen direkt, till viss del styrs förvaltningsresurser via AMS på samma sätt som för länsarbetsnämnderna i landet. Sammansmältningen av de tre statliga myndigheterna med dess oli- ka kulturer innebär att en ny roll och en delvis ny identitet skall ut- mejslas. Särskild uppmärksamhet har ägnats ledningsfrågorna i den nya myndigheten, som personellt är mer än dubbelt så stor som den gamla och som också har en geografiskt splittrad fältorganisa- tion. Den särskilda ledningsgrupp, som bildats av länsledning och en- hetschefer, har att systematiskt utforma den nya rollen för och föra ut den. I årsredovisning för framhålls att länsstyrel- sen har ambitionen att förbättra samordningen mellan de olika poli- tikområdena som ansvarar för. Det viktigaste exemplet på detta är samverkan mellan arbetsmarknadspolitiken och den regionala näringspolitiken. För att stimulera en sådan utveckling har verksam- hetsområdena arbetsmarknad och regional utveckling sammanförts till en enhet och områdena skogsvård, lantbruk, naturvård, kulturmiljövård och miljöskydd samlokaliserats. Enheterna för skogsvård och lantbruk slås samman . En vidare användning över sektorsgränser- na av fältorganisationerna inom arbetsmarknad och skogsvård över- vägs. Ett viktigt stöd för samordningssträvandena är den ledningsför- stärkning som genomfört genom att inrätta en lednings- grupp med de olika delarna av organisationen . I verksamhetsplan för sägs att det är en hu- vuduppgift för enheten för arbetsmarknad och näringsliv att medverka i insatser för tillväxt och ökad sysselsättning på . Synsättet skall vara sektorsövergripande såväl internt som externt gen- temot andra myndigheter och organisationer. Enhetens samlade kom- petens är en viktig resurs i det fortsatta arbetet med försöksverksamhe- ten liksom den fältorganisation som arbetsförmedlingen utgör. Denna skall ges en vidare användning . Försöksverksamheten och angränsande verksamhet 2.9 Arbetet med regionala tillväxtavtal Regeringen har i propositionen om den regionala tillväxten tydligt de- klarerat att regionala tillväxtavtal utgör det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken (prop. 1997/98:62). Avtalen är tänkta att åstadkomma en bättre samverkan mellan de olika organ som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsfrämjande åtgärder på lokal, regional och central nivå och skall utarbetas i breda part- nerskap. I de fyra försökslänen leds arbetet med tillväxtavtalen av självstyrelseorganen; i övriga län av . Det regionala partnerskapet kan ha olika sammansättningar beroen- de på regionala skillnader, men utöver länsstyrelse respektive självsty- relseorgan förväntas kommuner, landsting och näringsliv delta, liksom statligt finansierade organ som finns på regional nivå, t.ex. länsarbets- nämnden. Deltagande från högskolor och universitet är mycket viktigt. Utöver dessa aktörer kan delta stiftelser, näringslivets organisationer, arbetsmarknadens parter, miljöorganisationer, kulturlivet, lokala ut- vecklingsgrupper, eller andra medborgargrupper som inte så lätt kom- mer till tals via de traditionella organisationerna (skr. 1998/99:96, s. 10). En utgångspunkt är att det regionala inflytandet över tillgängliga re- surser skall öka, liksom möjligheterna att använda resurserna mer flexibelt . Det är det lokala och regionala näringslivets behov som skall vara vägledande för de offentliga organens utbud av närings- livsfrämjande tjänster. Regeringen understryker att man vill uppmuntra samarbete i part- nerskap och nätverk. Man pekar på att såväl svenska som internatio- nella studier visar att en närmare samverkan mellan företagare, anställ- da och offentliga företrädare har positiva effekter på den regionala ut- vecklingen. Tillväxtavtalen innebär ett nytt sätt att bedriva tillväxt- och syssel- sättningsfrämjande politik i . Utgångspunkten är den lokala och regionala nivån. Det är parterna som är verksamma där som bäst kan bedöma regionens utvecklingsmöjligheter och föreslå de lämpligaste insatserna för att tillvarata och stärka dessa. Parterna skall aktivt sam- verka och koncentrera sina resurser för att tillvarata de bästa och mest angelägna tillväxtmöjligheterna. Regeringen framhåller i sammanhanget att de nationella målen för olika politikområden inte påverkas av arbetet med tillväxtavtalen (skr. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet 1998/99:96, s. 4). Målen för regionalpolitiken ligger också fast och medel under regionalpolitiska anslag skall därför användas för att fi- nansiera åtgärder i tillväxtavtalen som bidrar till att uppfylla de regionalpolitiska målen, som exempelvis inomregional balans (prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 24, s. 27). Regeringen understryker att inga nya eller utökade resurser tillförs regionen genom tillväxtavtalen. Däremot skall de givna resurserna an- vändas på ett effektivare sätt. erbjöd regeringen och, i försökslänen, självstyrelseorganen att initiera, driva och samordna arbetet med att utarbeta regionala tillväxtavtal. Detta arbete skulle genomföras i sam- arbete med det regionala partnerskapet. Regeringen framhöll här vikten av att näringslivet medverkar i tillväxtavtalsarbetet, som en garanti för att näringslivets behov kommer i fokus för arbetet. Samtliga län antog regeringens erbjudande om deltagande i tillväxtavtalsarbetet (skr. 1998/99:96, s. 5). De tillväxtavtal som har slutits gäller för åren 2000–2002. Att tillväxtavtalen är treåriga borde påverka den statliga sektorns plane- ringshorisont, så att den inom de berörda områdena också blir treårig. I praktiken torde det emellertid vara svårt att uppnå detta. Avtalen är dock tänkta att leda till att det statliga utvecklingsarbetet blir mer lång- siktigt och strategiskt samt att staten fungerar som en aktör i utveck- lingsarbetet. Arbetet med tillväxtavtalen har tydliga beröringspunkter med regio- nernas arbete med framtagandet av utvecklingsprogram. Enligt rege- ringen skall tillväxtavtalen ses som en fördjupad näringslivsorienterad del av ett sådant program. Genom fokuseringen på ekonomisk tillväxt kommer emellertid avtalen, enligt regeringen, att utelämna flera av de områden som normalt ingår i regionens samlade utvecklingsstrategi. Regeringen understryker också att tillväxtavtalen inte skall betraktas som en försöksverksamhet som kan återkallas. Avsikten är att avtalen skall utvecklas med hjälp av de erfarenheter och utvärderingar som görs (skr. 1998/99:96, s. 5). Det förtjänar att påpekas att de överenskommelser som ingås med avseende på tillväxtavtalets genomförande inte är juridiskt bindande. Överenskommelserna skall emellertid bekräftas i form av ett under- tecknande av de personer inom respektive medverkande organisation som är ansvariga för beslut om användningen av aktuella finansiella resurser eller anslag (N1999/2497/IRT). Det regionala tillväxtavtalet är en offentlig överenskommelse som binder parterna i moraliskt hänse- ende, även om legala sanktioner mot den som inte fullföljer sitt åtagan- de saknas. Genomförandet av tillväxtavtalet är avhängigt av att det finns ett reellt samförstånd inom partnerskapet och att respektive part Försöksverksamheten och angränsande verksamhet känner ansvar för sin del av genomförandet. Även om partnerskapen inte är ett formellt institutionaliserat organ spelar det således en stor roll för trovärdigheten i avtalet (skr. 1998/99:96, s. 25). 2.9.2 Den pågående processen Med utgångspunkt från länens förslag och erfarenheterna av tillväxt- avtalsarbetet fram till och med hösten presenterade regeringen i budgetpropositionen för ett antal förslag för att föra arbetet med tillväxtavtalen framåt (prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 24, s. 24 f.). Bland annat redovisar regeringen, med utgångspunkt i att arbets- marknadspolitiken behöver göras mer tillväxtorienterad, att arbets- marknadspolitiska åtgärder inom utgiftsområde 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv) i sin helhet kan användas för medfinansiering av de regionala tillväxtavtalen. Prioriterade områden utgörs av satsningar på utbildning och kompetensutveckling för att undvika inflationsdrivande flaskhalsar. Enligt regeringen finns det på länsnivån goda möjligheter att över- blicka utvecklingstendenser på de lokala arbetsmarknader som ofta sträcker sig över flera kommuner. Av det skälet bör beslut om medfi- nansiering av tillväxtavtalen med arbetsmarknadspolitiska medel fattas på den regionala nivån av länsarbetsnämnden. Regeringen har också preciserat de förhandlingsförutsättningar som gäller för statlig medfinansiering av tillväxtavtalen (N1999/2497/IRT). I förutsättningarna anges de finansiella ramarna samt de kriterier som skall vara uppfyllda för att statlig medfinansiering inom ramen för till- växtavtalen skall vara aktuell. Bland de myndigheter och organ som berörs återfinns självstyrelseorganen i försökslänen. Övriga berörda är , , , genom länsarbetsnämnderna, regeringen genom beredningsorganen för de lokala investeringsprogrammen för ekologisk hållbar utveckling, Östersjömiljard II och Utvecklingsinsatser i storstadsregionerna samt . För medfinansiering med strukturfondsme- del kommer särskilda förutsättningar att gälla. och självstyrelseorgan gäller att man får, inom ra- men för angivna ändamål, använda medel inom anslaget A1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder och anslaget A2 Landsbygdslån för medfi- nansiering av åtgärder inom tillväxtavtalen (N1999/2497/IRT). Försöksverksamheten och angränsande verksamhet Tillväxtavtalsprocessen har i olika led granskats av utvärderare, såväl utom som inom . Utvärderingarna visar att part- nerskapen uppnått ett av de viktigaste målen med tillväxtavtalsproces- sen, nämligen att åstadkomma en regional mobilisering. Tillväxtavtalen har tagits fram av breda partnerskap. Arbetet har initierat ett utveck- lingssamarbete som har möjlighet att bli varaktigt. Framförallt har sam- arbetet mellan kommunerna stärkts. Ett av huvudsyftena med den nya regionala näringspolitiken i all- mänhet och med tillväxtavtalen i synnerhet är att åstadkomma en ef- fektivare användning av de statliga medlen för regional tillväxt. Detta är tänkt att ske med hjälp av ökad samverkan och ökad samfinansiering mellan olika regionala aktörer. De statliga medel som länen har möjlig- het att använda flexibelt, på det sätt man själva anser bäst, finns i första hand inom anslaget för allmänna regionalpolitiska medel (länsanslaget) samt inom ramen för arbetsmarknadspolitikens anslag för otraditionella medel (Ds 2000:7, s. 8). Som regeringen har framhållit i flera olika sammanhang bör den regionala och lokala handlingsfriheten öka (t.ex. prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 19, s. 21). Det har också i olika sammanhang nämnts att det regionala inflytandet över tillgängliga re- surser skall öka, liksom möjligheterna att använda resurserna mer flexibelt än vad som gällt . Av den utvärdering som en gransk- ningsgrupp bestående av tjänstemän i och vissa na- myndigheter gjort framgår emellertid att det överlag finns en besvikelse i länen över att regeringen ännu inte har ändrat några regler i syfte att skapa större regional rörelsefrihet. Flera län framhåller bety- delsen av att ha tillgång till medel som kan användas för relativt fria och regionalt anpassade ändamål. Enligt länen är det ett bekymmer att det inom arbetsmarknadspolitiken enbart lämnas ett begränsat utrymme för sådana insatser (Ds 2000:7, s. 8, 18). Enligt granskningsgrupp ligger tillväxtavtalens generella styrka i den breda förankringen i de regionala partnerskapen. Med avseende på försökslänen framhåller granskningsgruppen att en utökad regional självstyrelse bidrar till att underlätta en politisk förank- ring av tillväxtavtalen, även om också övriga län kan lyckas väl i det avseendet (Ds 2000:7, s. 13). I en utvärdering av tillväxtavtalsprocessen på såväl regional som central nivå, som Nordregio, Ledningskonsulterna och SIR1 gemensamt genomfört på uppdrag av , konstateras att genom tillväxtavtalen har på mindre än ett nytt sätt att bedriva regionalt Försöksverksamheten och angränsande verksamhet utvecklingsarbete introducerats i hela (Nordregio et al, 2000, s. 43 ff.). Enligt utvärderarna har också ett omfattande och energiskt regi- onalt programarbete i breda partnerskap genomförts. Utvärderarna kon- staterar vidare att samverkan på regional nivå ofta har fungerat bättre än samordningen på den centrala nivån. Med anledning av sina iakttagelser ger utvärderarna vissa rekom- mendationer inför det fortsatta arbetet med tillväxtavtalen. Rekommen- dationerna riktar sig i första hand till den centrala nivåns aktörer. Bland annat rekommenderas att en regelöversyn görs. Detta eftersom trovär- digheten i det fortsatta tillväxtavtalsarbetet i betydande utsträckning bygger på att de mest styrande regelverken utsätts för en kritisk analys i syfte att studera hur de skulle kunna anpassas till intentionerna med tillväxtavtalsarbetet. Utvärderarna rekommenderar också en mer omfattande och mer ak- tiv dialog mellan den centrala och regionala nivån. Enligt utvärderarna kan mycket av problemen i tillväxtavtalsprocessen i länen förklaras av att dialogen har varit otydlig och fungerat dåligt. Departementen har inte anpassat sig till att tillväxtavtalen inneburit en viss maktförskjut- ning från central myndighetsnivå till regionerna, vilket ökar betydelsen av en väl fungerande dialog. Departementen har inte heller givit de centrala myndigheterna nödvändiga direktiv angående deras medverkan i tillväxtavtalsarbetet. Vidare, vilket är särskilt intressant ur kommitténs perspektiv, anser utvärderarna att det finns skäl att se över vilken organisation som skall ha ansvaret för tillväxtavtalsarbetet på regional nivå. Skall man sam- ordna de kommunala och regionala insatserna krävs det, enligt utvärde- rarna, en lösning där kommunerna eller åtminstone den regionala poli- tiska nivån kontrollerar processen. 2.9.4 Försökslänens arbete med tillväxtavtalen I det följande avsnittet görs en länsvis redovisning av de fyra försöks- länens arbete med tillväxtavtalen. Redovisningen bygger på utvärde- ringar av tillväxtavtalen samt redogörelser från de olika försökslänen. I har en utgångspunkt för arbetet varit det regionala utvecklings- programmet – Skånsk livskraft. Partnerskapet som har tagit fram det regionala tillväxtavtalet består av företrädare för , , Försöksverksamheten och angränsande verksamhet , länsarbetsnämnden, universitet och högskolor, SAF, Företagar- na, LO, TCO, , i , Syd- svenska , SLUG (lokala utveck- lingsgrupper) och i . I fortsättningen är det tänkt att också miljö- och integrationsfrågorna skall ha varsin representant i partnerskapet samt att den högre utbildningen och forsk- ningen skall få ytterligare en företrädare. har också inrättat ett samordningssekretariat för sam- ordning, ledning, information, utveckling, uppföljning, utvärdering m.m. av tillväxtavtalsarbetet. Vidare har skapats ett organiserat nätverk (Tillväxthuset) av sakkunniga i inom de områden som anses viktiga för att nå tillväxtavtalets mål om en långsiktig hållbar tillväxt. I har man tydligt markerat att partnerskapet är ett rådgivande och aktivt beredande organ i frågor om tillväxtavtalet. Beslut om mål, inriktning, strategier etc. samt om projekt där är en av finansiärerna fattas av självstyrelseorganet. I tillväxtavtalet pekas tre insatsområden ut som särskilt viktiga att satsa på Tillväxt i samverkan/Lokal företagsservice, Kompetensut- veckling och Investeringsfrämjande insatser. Vidare anges tre bransch- kluster, där förutsättningarna för tillväxt anses vara speciellt goda. De tre klustren är Livsmedel, Bioteknik/Biomedicin och Besöksnäring och kultur. Tanken är att fler kluster skall initieras framöver, bl.a. inom området IT–tjänster. För varje insatsområde och kluster finns s.k. till- växtpaket med förslag på konkreta projekt. Projekten bygger på förslag och idéer från ett sextiotal aktörer i regionen. Exempel på tillväxtpaket/åtgärder är inom insatsområdet Tillväxt i samverkan/Lokal företagsservice utveckling av de skånska företagens samarbete i nätverk tillsammans med bl.a. universitet och högskolor samt försök med hemservice. Inom det i ekonomiska termer största in- satsområdet Kompetensutveckling innebär tillväxtpaketen bland annat etablering av regionala utvecklingscentra med nationell funktion samt distansutbildning och livslångt lärande. Exempel på tillväxtpaket inom det tredje insatsområdet Investeringsfrämjande insatser är tidigarelagd utbyggnad, genom alternativ finansiering, av den natio- nella genomfarten E22 samt utveckling och inrättande av en skånsk riskkapitalfond. Det sistnämnda åtgärdsförslaget innebär att en bety- dande del av de nuvarande statliga ekonomiska resurserna för riskfi- nansiering i regionen förs över och samordnas inom denna nya fondor- ganisation.