sou · GOB340 · 2001-01-01 00:00:00 — 1993 förändras arbetsskadebegreppet så att en högre grad av sannolik- het krävs för att en skada eller sjukdom skall betraktas som orsakad av arbetet (RFV 1999b). avskaffas den särskilda arbetsskade- sjukpenningen. kan de som fått sin arbetsskada klassas som permanent uppbära livränta. Dessa förändringar får stora konsekvenser för både antalet ansökningar och godkännanden av arbetsskador. I praktiken blir många arbetsskador sannolikt inte anmälda eftersom det inte utgår någon extraersättning från den allmänna försäkringen såvida inte skadan klassas som permanent. När vi ser till utvecklingen av antalet anmälda arbetsskador har det skett stora förändringar . Den stora uppgången som skedde hade nått sin kulmen 1988 och avlöstes av en nedgång som fortsatte . Den drastiska ökning som skedde 1993 kan förklaras med att det då fanns en möjlighet att få sin skada prövad efter den gamla lagstiftningen. Efter gäller anmälningarna i första hand livräntor (eftersom den gamla arbetskade- sjukpenningen (efter dag 91) tagits bort). Figur 5 visar utvecklingen såväl antalet ansökningar om arbetsskadeersättning som antalet bifall och avslag. Det finns också anledning att beakta andelen beviljade ansökningar. Även här sker det betydande förändringar. Andelen sjunker och fortsätter att göra det . Den sker en skarp nedgång i andelen beviljade ansökningar i samband med att det nya striktare arbetsskade- begreppet införs. Men det faktum att andelen avslag ökat så markant redan innan lagen ändrats indikerar en kraftig förskjutning i praxis. 76 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd Den tydligaste nedgången gäller belastningsskador, vilket framför allt gäller kvinnor. Antalet ansökningar om arbetsskadeersättning samt antalet beviljanden och avslag, 1990–1997 Källa: 1999a. 2.3.7Ersättning från socialförsäkringen till personer med funktionshinder Utöver förtidspensionerna finns det tre ersättningar som riktas till personer med mer varaktiga handikapp och funktionsnedsättningar, nämligen närståendepenning, handikappersättning och bilstöd. Dessa har inte påverkats av förändringar av indexering och det har inte skett någon dramatisk nedgång i antalet mottagare eller i de registrerade genomsnittliga utbetalningsbeloppen. Närståendepen- ningen infördes och ska göra det möjligt för en person att vara hemma från arbetet för att ge en sjuk anhörig vård. Antalet mottagare har ökat kraftigt då närmare 2 000 personer fick närståendepenning. Flertalet av dessa var kvinnor. Expansionen stag- nerade , men 1998 hade antalet stigit till 7 477 mottagare, varav var kvinnor. Genomsnittsbeloppet var och kvinnor uppbar generellt sett högre belopp än män. Det finns inom ramen för socialförsäkringssystemet också en handikappersättning som syftar till att ge ekonomisk trygghet för personer som har merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 77 genomsnittliga bidragsbeloppet var 1998 , och totalkostnaden var . Antalet personer med handikappersättning har ökat något från cirka 49 000 personer 1990 till ungefär 56 000 personer 1998. Resultat från en studie utförd tyder på att män fick högre handikappersättning än kvinnor med lik- nande behov (Hetzler 1994). Det saknas dock mer aktuella kunskaper om huruvida insatser och ekonomiska ersättningar fördelas jämnt mellan kvinnor och män i förhållande till deras behov. finns det ett särskilt bilstöd för personer som har varak- tiga funktionshinder och som är under normal pensionsålder. Året efter införandet var det mer än 5 000 personer som fick del av denna förmån. har ungefär 2 000 män och kvinnor fått rätt till bilstöd. Eftersom bilstödet kan erhållas inträffade en ökning 1996 när det var dags för den stora grupp som fick bilstöd 1989 att få detta förnyat. Det är något fler män än kvinnor som uppbär bilstöd. 2.4Förändringar i de kontanta familjestöden Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. har som helhet inneburit stora påfrestningar på många barnfamiljers ekonomi. Årtiondet inleddes med att de ekonomiska familjestöden ökade, vilket delvis var en kompensation för att de direkta boendekostnaderna ökade. När sedan sysselsättningen minskade som det skedde utgiftsminskningar på familjestödets område, och skattehöjningar på bland annat förvärvsinkomster, försämrades många barnfamiljers ekonomiska standard. Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. Till sin uppbyggnad har emellertid systemet behållit sin grundläggande karaktär. Barnbidragen är allmänna och utgår utan inkomstprövning och med tillägg för familjer med tre eller fler barn. Föräldrapenningen och den särskilda föräldrapenningen är inkomst- relaterade. Föräldrapenningen utgår med ett mycket lågt grundbelopp till den som inte har ersättningsgrundande inkomster. Bostadsbidrag utgår till de barnfamiljer som har låga inkomster i förhållande till sina hyreskostnader (inom vissa givna utrymmes- och kostnadsramar). Bidragförskottet benämns visserligen underhållsstöd numera, men 78 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd betalas fortfarande ut till de ensamstående föräldrar som inte får tillräckligt stort underhållsbidrag från den förälder som inte är vårdnadshavare. Vårdbidrag utgår till föräldrar som har funktions- hindrade barn. Även om huvuddragen i familjestöden har stått sig, har det skett betydande regelförändringar och förändringar av ersätt- ningarnas storlek som fått konsekvenser för barnfamiljernas ekono- miska välfärd. För att bedöma välfärdsutvecklingen är det därför motiverat att granska de olika stödformernas utveckling närmare. Föräldraförsäkringen har påverkats av de flesta av de förändringar som gjorts av ersättningsnivåerna i sjukpenningförsäkringen. I princip har ersättningsnivån gått från 90 till 80 till 75 och åter till . Därtill har ersättningsnivåerna för den individualiserade mamma- respektive pappamånaden – som är reserverad för respektive förälder – ändrats ytterligare ett antal gånger, men utgår vid årtiondets slut med samma procentsats som föräldrapenningen i övrigt. Det kan noteras att det skett förändringar i den tillfälliga föräldrapen- ningen, det vill säga den ersättning som utgår när man vårdar sjukt barn. Denna ersätt- ning har inte omfattats av den karensdag som införts i den vanliga sjuk- penningen, även om en sådan ordning diskuterades under valrörelsen . blir det möjligt för annan försäkrad än föräldern att utnyttja ersättning vid vård av barn. historia tillhör också det vårdnadsbidrag som inför- des 1994 och som avskaffades . Effekterna av detta system är alltså begränsade till en del av 1994 och det är därför inte motiverat att ge något större utrymme åt frågan i det här sammanhanget även om frågan är av stor principiell vikt. Barnbidragen har förblivit allmänna och betalas utan inkomst eller behovsprövning. Antalet barnbidrag har därför av naturliga skäl främst påverkats av antalet barn i de aktuella åldrarna och därmed av (det sjunkande) födelsetalet. Barnbidraget var ett av de instrument som anvisades skattereform för att kompensera den minskade betydelsen av inkomst- skatterna som omfördelningsinstrument. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 79 ningen kom dock då beloppet blev per barn och månad. 1991 höjdes beloppet till och flerbarnstilläg- gen förstärktes. I reala termer, men också sett i relation till vad en industriarbetare i medeltal tjänar, nådde barnbidragen sannolikt vad som kan kallas ett all time high 1991. Det låg i reformens upplägg att barnbidragen skulle höjas ytterligare. I den ekonomiska krisens och de försämrade statsfinansernas spår uteblev emellertid denna höjning. I budgetpropositionen 1995 anges att barnbidragen skulle bli föremål för en nominell sänkning sedan de infördes. 1995 justeras flerbarnstilläggen också ned. Efter riksdagsbehandlingen stod det klart att flerbarnstilläggen också skulle avskaffas per , d.v.s. för dem som föddes efter och . Övriga fick behålla tillägget. höjdes barnbidragen åter till den nominella nivån som gällde 1995, d.v.s. och flerbarnstilläggen kom åter att gälla alla, d.v.s. också dem som föddes . (Ytterligare höjningar är beslutade men kommer i så fall att inträffa efter utgången av 1999.) 1997 ersattes det gamla systemet med bidragsförskott med ett nytt där förmånen kallas underhållsstöd. Den största förändringen i systemet gäller hur nivån på underhållsskyldigheten fastställs och de villkor som bestämmer hur den underhållsskyldigheten skall betalas. Det finns dock en viktig principiell förändring när det gäller hur nivån på det sammanlagda underhållsstödet bestäms. Man går från basbeloppsupp- räkning till nominella belopp med en svag skrivning om att de under- liggande inkomsterna skall få styra bidragets storlek. Dessa regel- förändringar införs och innebär att bidragsförskottet inte längre indexeras automatiskt av basbeloppet utan fastställs i nominella termer. Det finns en skrivning i förarbetena om att man istället skall låta utvecklingen av underlaget för betalningen av underhållsskyldigheten påverka nivån. Den nominella nivån är dock oförändrat . 80 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd har utvecklingen mot att ge bostadsbidragen karaktär av ren familjepolitik stärkts. Bostadsbidragen var också ett av de instrument som användes för att öka omfördelningsgraden av skattereform (se barnbidragen) och fick därmed en ökad betydelse utgiftsmässigt. 1992 fattades det också beslut om att överföra administ- rationen av bostadsbidragen från kommunerna till försäkringskassorna. ändrades principerna för hur de sökandes inkomster fastställ- des. Generösare bidragsnivåer och nya beräkningar av inkomstunder- laget ledde i kombination med massarbetslöshetens inträde, och dess konsekvenser för hushållens inkomster, till att kostnaderna för bostads- bidraget ökade mycket snabbare än vad man budgeterat för. Kraven på besparingar kom att bli starka inte minst på detta område. Resultatet blev att en rad förändringar föreslogs och kom att genomföras. Förändringarna gällde bidragens nivåer både i 1995 och vårpropositioner. Det ledde till att både belopp och ytnorm stramades åt. Inget bostadsbidrag betalas heller ut för dem som saknar barn. Även barnpensionerna brukar räknas till familjestödet. Barnpension i form av den avlidne förälderns folkpension och ATP-del utgår till efterlevande barn . Antalet barnpensioner ligger stabilt omkring 30 000 under hela decenniet. Här har reglerna i huvud- sak varit oförändrade, vilket också gäller vårdbidraget. Vårdbidrag kan utgå till föräldrar och syftar till att underlätta för föräldrar att i hemmet ta hand om barn som är sjuka eller har funktions- hinder. Antalet föräldrar som får detta bidrag har nästan fördubblats . betalades vårdbidrag ut till ungefär 15 000 föräldrar och 1998 var antalet omkring 27 000. Helt vårdbidrag utgår som av basbeloppet, men kan också utgå som delar av helt belopp. Dessutom kan kostnadsersättningar utgå. Bidraget var i genomsnitt 1998, och den totala kostnaden för insatsen var . Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 81 Figur 6 beskriver utvecklingen av några av familjestöden under 1990- talet. Kurvorna beskriver dels barnbidragens och bidragsförskottens/- underhållsbidragens belopp priser, dels föräldrapenningens ersättningsnivå i procent. Barnbidragens reala värde ökade i samband med skattereformen vid decenniets inledning. Inflationen var visser- ligen låg , men det oförändrade nominella barn- bidraget innebar att köpkraften sjönk något fram till mitten av 1990- talet. När det nominella barnbidraget sänktes 1996 fick det till konse- kvens att det reala värdet låg under ingångsvärdet för 1990-talet. Det återställande av det nominella beloppet som skedde 1998 lyfte upp värdet över det som gällde 1990, men inte upp till nivåer. Förändringarna när det gäller bidragsförskott/underhålls- bidrag är mindre dramatiska i reala termer. Det fasta nominella belop- pet har under årtiondets andra hälft inte påverkats nämnvärt, tack vare den låga inflationen. Barnbidragens storlek (kronor priser), bidragsförskottens storlek (kronor priser) samt ersättningsnivå för föräldrapenningen (procent), 1990–1998 16 0 0 0 14 0 0 0 12 0 0 0 10 0 0 0 8 0 0 0 6 0 0 0 4 0 0 0 2 0 0 0 Källa: (1999a). Värdet av bostadsbidraget är svårare att fastställa på något enkelt sätt eftersom bostadsbidraget gjorts beroende av så många faktorer. De beräkningar som gjorts över de medelbelopp som utbetalats i bostads- bidrag pekar i linje med utgiftsutvecklingen på att det skedde en stor ökning fram till mitten av årtiondet. har beloppen sjunkit något såväl i nominella som reala termer. Antalet mottagare har också sjunkit, särskilt bland gifta och samboende (1999). över hela årtiondet har bostads- 82 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd bidragens betydelse som inkomstkälla ökat, men måhända inte i samma utsträckning som bostadskostnaderna ökat sin betydelse som utgifts- post. Socialförsäkringarna och bidragen har utsatts för dubbla påfrestningar . Dels ökade utgifterna i spåren av massarbetslöshetens intåg, dels eroderades skatteunderlaget som en konsekvens av ett vikande skatteunderlag när sysselsättningen föll. De drastiskt ökade budgetunderskotten utlöste en rad förändringar i både skatter och bidrag. Få har ifrågasätt det angelägna i att sanera statsfinanserna, men uppfattningarna går isär om hur detta skulle ske på bästa sätt. Oenigheten rör såväl betoningen på skatte/avgiftshöjningar kontra minskningar av de olika förmånerna, som den faktiska utformningen av och tidpunkter för höjningar och minskningar. Det bör också noteras att det skett en del utgiftshöjande reformer, inte bara under de senaste årens återställande men också under den kraftiga nedgången . Frågan om vad som varit möjligt eller optimalt ligger emellertid utanför den här framställningens syfte. De förändringar som skett har i sin inriktning tydligt följt arbets- löshetens och statsfinansernas svängningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har nivåerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskraven i arbetsskadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i förtidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning. Man kan också säga att villkoren i försäkringarna skärptes genom införandet av karenstid i sjukpenningförsäkringen (liksom i arbetslös- hetsförsäkringen). Det faktum att arbetsgivaren genom införandet av sjuklöneperioden fick ta hela kostnaden för de första veckornas från- varo medförde indirekt att arbetsgivarnas uppmärksamhet kom att skär- pas mot den korta sjukfrånvaron. Till skillnad från ersättningsnivåerna och de nominella bidragsbeloppen har det inte skett någon återgång till de tidigare kvalificeringskraven. De inkomstprövade bidragen uppvisar ett något annorlunda möns- ter. För bostadsbidraget avbröts expansionen av antalet mottagare och Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 83 av medelbeloppen senare än för de andra systemen. Också kontrollen och villkoren har skärpts med viss eftersläpning. Betydelsen av försäkringsadminstrationen är viktig att beakta rent allmänt, men verkar ha särskild betydelse för arbetsskadeförsäkringen, långa sjukfall och förtidspensionering. Vad gäller arbetsskadeförsäk- ringen finns det exempelvis anledning att uppmärksamma de stora förändringar som skett av andelen beviljade ansökningar. Denna andel sjönk och fortsatte att minska . Det inträffade en skarp nedgång i andelen beviljade ansökningar i samband med att det nya striktare arbetsskadebegreppet infördes. Det faktum att andelen avslag ökade så markant redan innan lagen ändrats indikerar dock att det skett en kraftig förskjutning i praxis. Det har också skett betydande förändringar av försäkrings- kassornas handläggning av långa sjukfall, och dessa förändringar har inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det skedde en betydande bort- pensionering av långa sjukfall 1993, vilket innebar att antalet nybevil- jade förtidspensioner ökade som antalet långa sjukfall mins- kade. Det sammanlagda antalet långa sjukfall och förtidspensioner ökade , men minskade 1995 och 1996. Kunskaperna om vilka som fått avslag på sina ansökningar om exempelvis förtids- pension och arbetsskada är begränsade. Att beskriva förändringar i välfärdsstater av typ bjuder särskilda svårigheter om man vill försöka karaktärisera förändringarna på ett meningsfullt sätt. De flesta begrepp vi har att studera mogna välfärdsstater med, leder tankarna till deras uppbyggnadsfas. Reform ger association till expansion och är därför inget lämpligt samlingsbegrepp för 1990-talet, även om det åtminstone inledningsvis skedde höjningar av barnbidrag m.m., och vårdnadsbidraget tillkom mitt under den statsfinansiella krisen. Att ge beteckningen nedskärning till förändringar som skett är i många fall oproblematiskt. I vissa fall kan det dock vara en ofullständig eller t.o.m. missvisande rubricering. En nedskärning kan kopplas till en omstrukturering av det enskilda systemet, som fallet var med bostadsbidragen där inte alla drabbades av sänkta nivåer. Ett annat sätt att få konceptualisera utvecklingen är att utgå ifrån de intentioner som ligger bakom. Modellskifte skulle kunna användas för att beteckna förändringar som är så långtgående att de förändrar de underliggande principerna i ett förmånsslag och därmed kan ha potentiellt långtgående konsekvenser för intressebildningen i samhället. Jag tänker här på förändringar där man övergår från inkomstrelaterade socialförsäkringar, till grundbelopp, behovsprövade förmåner eller en korporativ organisation av dylika försäkringar. Det som kommer närmast modellskifte är införandet av inkomstprövning av folkpensionsdelen i änkepensionerna, och vårdnadsbidragets införande 84 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd Förändringar behöver inte syfta till eller innebära ett modellskifte. De kan ta fasta på antingen att de avsedda målen inte uppfyllts eller att programmet i fråga har fått oavsedda konsekvenser som man velat motverka. Det kunde här vara fruktbart att tala om ändrad design. Ytterligare en typ av förändring kan anses förekomma då ett modellskifte sker utan att det varit avsikten, antingen genom direkta handlingar eller genom icke-beslut. Det faktum att allt fler får inkomster över de förmånsgrundande taken i sjukpenningen kan ses som ett exempel på detta. En sista typen av förändring är inte ett resultat av lagändring eller rättsfall utan kan ses som en ren praxis förändring, också här har exempel givits i framställningen ovan. Det här kapitlet har visat att utgår många förmåner i försörjningssystemen med lägre nivåer än vid decenniets inledning. Kvalificeringsvillkoren har i allmänhet skärpts, liksom den allmänna kontrollen av utbetalningarna. Sammantaget har dock försörjnings- systemens grundläggande karaktär i huvudsak bibehållits. I ett historiskt och internationellt perspektiv har inget modellskifte kunnat beläggas. Utvecklingen på socialförsäkringarnas och de kontanta familjestödens områden väcker frågor för framtida forskning kring såväl orsakerna till som konsekvenserna av de förändringar som gjorts. För Kommittén Välfärdsboksluts syften är det konsekvenserna som är av störst intresse, och både fördelnings- och beteende frågor är aktuella. Förändringar i såväl kvalificeringsvillkor som ersättnings- nivåer och ersättningstid kan ha haft olika typer av effekter. När det gäller den allmänna trend mot skärpta kvalificeringsvillkor som kunnat konstateras ovan, är det angeläget att belysa vad som hänt med dem som fått avslag på ansökningar om olika förmåner. De förändringar som gjorts kan också ha haft effekter på olika typer av beteenden. Sänkningarna och höjningarna av ersättningsnivåerna i sjukpenning- försäkringen kan ha påverkat olika typer av ersatt sjukfrånvaro. Den ökade betydelsen av de inkomst- och behovsprövade förmåner, i kombination med inkomstrelaterade avgifter till t ex barnomsorg, kan ha påverkat det faktiska arbetskraftsdeltagandet bland barnföräldrar. Även om det finns en del studier av 90-talsutvecklingen (t ex 1998), är detta i huvudsak ett outforskat område. Det går också att se förändringar i hur både socialförsäkringarna och familjestöden utnytt- jas som konsekvenser av andra förhållanden i samhället, både i fråga om den ekonomiska och sociala strukturen och de välfärdsstatliga institutionerna. Det framstår t.ex. som angeläget att granska vad som har orsakat den ökade sjukfrånvaron och den ökade förtidspension- eringen framförallt bland kvinnor. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 85 Söder och D. Michaildakis, 2000, Funktionshindrade i den offentliga hjälpapparaten i M. Szebehely (red), Välfärd, vård och omsorg. , O., 1998, Longitudinal Studies on Sickness Absence in . Institutets för social forskning avhandlingsserie 34, . , 1999, Socialförsäkringsguiden . Hetzler, A., 1994, Socialpolitik i verkligheten. De handikappade och . : Bokbox förlag. , O., 2000, Sjukvård och vårdutnyttjande i M. Szebehely (red) Välfärd, vård och omsorg. , S., 1998, Svensk socialpolitik i förändring, i SCB Levnadsförhållanden rapport 91. Välfärd och ojämlikhet i ett 20-års perspektiv 1975-1995. , H., 2000, Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? 81-118 i Välfärdens förutsättningar SOU 2000:37. , J., och Wennemo, I, 1998. in the 1990s: Reform and Retrenchment. (), 1999a, Myndighetsunderlag till Kommittén Välfärdsbokslut. (), 1999b, . (), 1999c, Socialförsäkring 1997 och 1998. officiella statistik (SOS). SCB: Nationalräkenskaperna. Bearbetningar gjorda för Kommittén Välfärdsbokslut. 86 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd , 1999, Sämre för mig, bättre för oss. SOU 2000:3, Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. 3Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på 1990-talet1 betraktas vanligtvis som en period präglad av kris och nedskärningar i välfärdsstaten. Utvecklingen under 1980- talet genererade dock ett flertal reformer som syftade till att främja jämställdhet mellan könen (t.ex. förbättringar av föräldraförsäkringen, expansion av barnomsorgen, förbättrad sjukförsäkring för deltids- arbetande samt generösare barnbidrag). Att bedöma nedskärningarna är mer problematiskt av flera olika anledningar. För det första är siffror för den sista delen av decenniet ännu inte tillgängliga. har åren 1996–997 kännetecknats av de hårdaste nedskärningarna inom socialförsäkrings- och bidragssystemet generellt. För det andra kommer effekterna av vissa åtstramningar, som t.ex. skärpningen av sambandet mellan avgifter och förmåner eller de nya metoderna för att beräkna pensionspoäng, att visa sig först . För det tredje har 1990- talet inneburit ett otal förändringar i välfärdsstaten med ständiga justeringar. Exempelvis ändrades ersättningsnivån i sjukpenningen åtta gånger på mindre än (1999a:63), och de två senaste förändringarna innebar en återgång till högre ersättnings- nivåer. För det fjärde har förändringarna i praktiken påverkat hela välfärdssystemet. Det huvudsakliga syftet med detta kapitel är att belysa och bedöma förändringarna ur ett könsperspektiv, dvs. vilka följder de har fått för kvinnor och män. Fokus ligger på offentliga försörj- ningsstöd och följande frågeställningar behandlas: Hur har de många förändringarna påverkat de sociala förmånerna för kvinnor och män? Hur har mönstret sett ut vad gäller förmånsskillnader mellan könen ?