sou · GOB391d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det gäller t.ex. beträffande allmän information och attitydskapande insatser, tillsyn av åldersgränser med avseende på alko- hol, uppsökande verksamhet i riskmiljöer, särskilda satsningar i primär- vården och ytterligare satsningar inom barn- och mödrahälsovåren. Det gäller också insatser med inriktning på punktnykterhet för vissa grupper och för reducerad tillgång till svartsprit. Det alkohol- och förebyggande arbetet i har bedrivits med bitvis stor entusiasm. Ansträngningarna har emellertid inte varit särskilt vetenskapligt förankrade. Detta kan ha varit en av anledningarna till dess med tiden allt mera eroderade status inte minst bland mottagarna av informationen. Förståelsen för helnykterhet eller att endast dricka lite vid få tillfällen har minskat genom allmänna attitydförändringar. För att bli trovärdig i det förebyggande arbetet och minska alkohol- skadorna måste den information som ges vara vetenskapligt korrekt och trovärdig. Det är angeläget att såväl utvärdering av åtgärder som forskning bedrivs för att förbättra möjligheterna att minska alkoholkonsumtionen i samhället och alkoholskadorna. 4.3.1Sammanfattning av avsnitt 9.4 i SOU 1999:137 Vid en jämförelse med de problem som alkoholmissbruket orsakar befinner sig narkotikaproblemen på en lägre nivå. Narkotikaproblemen är på samhällsnivå därför inte i första hand ett folkhälsoproblem utan snarare ett kriminal- och socialpolitiskt problem. På individnivå är däremot problemen betydande. Även i jämförelse med omfattningen av narkotikamissbruket i många andra länder är narkotikaproblemen be- gränsade. Trots detta ses narkotikamissbruket som ett mycket allvarligt pro- blem därför att missbruket får så allvarliga konsekvenser för individen och hennes omgivning. Omfattande satsningar har gjorts för att be- gränsa narkotikans utbredning i samhället. Detta gäller inom alla sekto- rer av narkotikapolitiken, dvs. såväl i form av förebyggande arbete, rättsliga åtgärder som utveckling av vården. har narkotikamissbruket uppfattats som ett allvarligt samhällsproblem. Det växte snabbt i omfattning . Efter de låga noteringarna har missbruket åter ökat. Internationaliseringen har medfört en ökad rörlighet över gränserna som drogerna, missbruksmönstren och inställningen till narkotika har förändrats i mera tillåtande riktning. Det pågående har i en delrapport gjort en genomgång av befintligt material som speglar narkotikautvecklingen.19 Data tyder på att fler unga testar narkotika, att nyrekryteringen till allvarligare former av missbruk ökar, att färre etablerade narko- 18Avsnittet innehåller tre delar; en sammanfattning av kommitténs underlag och förslag i SOU 1999:137, kompletteringar i form av remissinstansernas syn- punkter på kommitténs förslag respektive faktauppdateringar av sakunderlaget samt en avslutande bedömning. Avdelningsdirektör , , har biträtt sekretariatet med uppdateringar av sakunderlaget. 19Guttormsson U, , . Vad händer på narkotikaområdet? maner förmås återgå till ett drogfritt liv och att konsekvenserna av missbruket har blivit allvarligare i form av stigande sjuklighet och dödlighet. Flera indikatorer tyder på att tillgången på narkotika aldrig har varit så god som . Granskningen av de olika rapporterna ger också bilden av att en tilltagande marginalisering i samhället bidragit till en ökad rekrytering till tungt narkotikamissbruk. finns riksrepresentativa data från skolundersökningar i årskurs 6 och 9 samt från mönstringsundersökningar.20 Den högsta förekomsten i skolundersökningarna uppmättes men minskade . Ytterligare en minskning inträdde . En ökning inleddes . hade av pojkarna och av flickorna i årskurs 9 använt narkotika. har cannabis varit det mest använda preparatet. Mönstringsundersökningarna beskriver en likartad utveckling. Bakom förändringarna i ungdomarnas drogvanor finns sanno- likt en uppluckrad inställning till droger. Det skall dock betonas att en betydande majoritet av ungdomarna intar en avståndstagande attityd till droger. Vuxnas drogvanor och attityder till droger mäts i riksrepresentativa urval av befolkningen mellan 15–. Den senaste undersökningen genomfördes , och indikerade att an- vänt narkotika, vilket motsvarar närmare 650 000 personer. Den största andelen med någon form av narkotikaerfarenhet fanns i åldersgruppen 30–. Män dominerar bland dem som har drogerfarenhet. I det närmaste dubbelt så många män som kvinnor har använt narkotika. Cannabis är det vanligaste preparatet. var andelen män som använt narkotika . Bland kvinnor var det . Bland elever i årskurs 9 finns inga påtagliga skillnader mellan pojkar och flickor. I åldrarna däröver uppstår en könsskillnad. Personer med tidig och uttalad social problematik är överrepre- senterade bland de tyngre missbrukarna. Skolelever som använt narko- tika uppger i högre grad än andra elever att de trivs dåligt i skolan (jämfört ) och de skolkar också mera än andra. Mönstringsundersökningarna visar att ungdomar med invand- rarbakgrund oftare prövar narkotika och att de som avbrutit skolgången efter i högre grad har narkotikaerfarenhet. Ungdomar med avancerat bruk av narkotika har i högre grad än andra ungdomar psyko- sociala problem. Klientundersökningar genomförda av i Rapport 99 nr 8 1999. Stockholm21 har visat att omkring en femtedel av narkotikamiss- brukarna uppbär sjukbidrag eller förtidspension. För av dessa klienter är socialbidrag den dominerande försörjningskällan. var av de tunga missbrukarna i bostadslösa. uppgav att de försörjde sig på kriminalitet eller prosti- tution. Det etablerade missbruket är vanligast förekommande i de tre stor- stadsregionerna. Det är också mer än dubbelt så vanligt att boende i större städer och tätorter har prövat narkotika jämfört med boende i mindre tätorter och glesbygdsregioner Två rikstäckande undersökningar om det tunga narkotikamiss- brukets omfattning har genomförts. Vid den första, år 197922, bedöm- des antalet tunga missbrukare vara 12 000, år 199223 bedömdes de uppgå till 17 000. Vid den senare undersökningen hade omkring hälften av missbrukarna missbrukat . Flera förhållanden pekar i riktning mot att omfattningen av det tunga missbruket ökat ytterligare . Kriminalitets- och beslagsstatistik såväl som statistik från vården pekar i samma riktning. Åldersfördelningen bland de kända missbrukarna visar att de yngre blivit fler och att de äldre inte förmåtts sluta i någon större omfattning. Narkotikamissbrukares hälsostatus är låg. De drabbas av somatiska och psykiska sjukdomar och deras överdödlighet är betydande. Injek- tionsmissbrukarna är särskilt utsatta för risk att drabbas av hepatit och andra infektionssjukdomar samt hiv/AIDS. En ny och svår form av hepatit (hepatit C) har i särskilt stor utsträckning drabbat injektions- narkomanerna. Däremot har antalet nyanmälda fall av intravenöst smittade med hiv minskat kraftigt och är nu () av samtliga nyanmälda hiv-positiva personer. har antalet dödsfall till följd av narkomani och förgiftning med narkotiska ämnen (en rubricering som inkluderar narkotikaklassificerade läkemedel) ökat. registrerades 74 sådana fall. var antalet 150 och hade en ökning skett till 250.24 21Finne E. kontakter med missbrukare, psykiskt störda och hemlösa 1997. : , FoU-enheten 1998. Tungt narkotikamissbruk – en totalundersökning 1979. Rapport från utredningen om narkotikamissbrukets omfattning (). Ds S 1980:5. 23Olsson O, Byqvist S, . Det tunga narkotikamissbrukets omfattning i . Rapportserien 28 1993. Vissa narkotikamissbrukare är starkt kriminellt belastade. En under- sökning i visade att av inbrotts- tjuvarna svarade för av brotten. Bland dessa var narkotikamissbrukare.25,26 Narkotikamissbruket medför kostnader för samhället, men dessa är svåra att beräkna. har beräknat att kommunernas kost- nader uppgick till . (SOU 1998:18) uppskattade den årliga totalkostnaden för samhället till . Bakom narkotikamissbruk finns sociala och individuella faktorer. Alla löper inte lika stor risk att utveckla missbruk och beroende. Människor som bor i socialt segregerade områden löper större risk liksom de som växt upp under svåra förhållanden i multiproblemfamiljer med miss- bruk och kriminalitet. Tillgängligheten till narkotika räknas också som en betydelsefull orsaksfaktor som förklarar förekomst av narkotika- problem i ett samhälle. Narkotikaproblemet är ett internationellt problem, och många tecken tyder på att problemet förvärras. Liksom i alkoholfrågan på- verkas svenska förhållanden av utvecklingen i vår omvärld. har allt fler ungdomar prövat narkotika och attityderna till narkotika har blivit mera accepterande. Internationella trender och för- ändrade livsvillkor för olika samhällsgrupper kan ligga bakom denna utveckling. Tillgången till narkotika ökar. Den svenska narkotika- politiken bygger på ett samspel mellan kontrollåtgärder, förebyggande åtgärder och vårdinsatser. Regelverket i EU:s medlemsländer skiljer sig obetydligt från det svenska. Samtliga länder avvisar tanken på legalisering. Däremot finns vissa skillnader i rättspraxis länderna emellan, framför allt när det gäller synen på småskalig handel. Det finns också skillnader i synsättet på kontrollpolitikens allmänpreventiva effekt. Ur ett folkhälsoperspek- tiv är detta en viktig frågeställning. De som hävdar att hög upptäckts- risk och hot om straff fungerar avskräckande finner stöd för detta i en Inbrottstjuvar i – en studie av individuell brottsbelast- ning, samhällelig brottsnivå och brottsutveckling. , septem- ber 1976. Vem blir drogmissbrukare? Droger, kriminalitet och kontroll. skrift från Brottsförebyggande rådet.27 Enligt denna studie berodde minskningen i nyrekryteringen åtminstone delvis på den förda politiken, som innebar en förstärkning av kontrollinsatserna. Information och opinionsbildning samt tillskapandet av stödjande miljöer är andra inslag i narkotikapolitiken. Kunskapsunderlaget för narkotikapolitiska ställningstaganden behö- ver vidgas genom fördjupad kunskap om hur narkotikabruket ser ut och vilka värderingar som ligger bakom ställningstaganden till bruk av nar- kotika. För att kunna få en bild av hur verkningsfulla insatta åtgärder verkligen är krävs bättre metoder för att mäta missbrukets omfattning. Ett pågående projekt av det tunga missbruket ska på regeringens uppdrag vara färdigt . Befintliga mål och strategier Den alkohol- och drogförebyggande handlingsplan som presenterades 199528 är föremål för en översyn. Det yttersta målet för narkotika- politiken är enligt regeringens skrivelse till att skapa ett narkotikafritt samhälle (Skr. 1997/98:172). En nationell ledningsgrupp har uppgiften att bygga upp och samordna det alkohol- och narkotika- förebyggande arbetet och att följa vad som görs nationellt och stödja lokal och regional mobilisering. Regionala och lokala förebyggande program utgör en viktig resurs i detta arbete. Den illegala narkotikahanteringen är ett globalt problem som kräver internationellt samarbete. deltar aktivt i detta arbete. föreslås att ombildas till en ny stabsmyndighet till rege- ringen inom alkohol- och narkotikaområdet. Arbetsuppgifterna skall vara att följa utvecklingen på området, ta fram nationella handlings- planer, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder samt att ta fram beslutsunderlag till regeringen. Inom rättsväsendet har en rad förändringar av lagstiftningen genomförts eller kommer att genom- föras. lämnar sitt slutbetänkande före utgån- gen av . 27Kühlhorn E, Kassman, A, . Narkotikapolitiken och dess effekter. Nationell handlingsplan för alkohol- och drogförebyg- gande insatser. Målförslag i avsnitt 9.4 i SOU 1999:137 Nyrekryteringen av missbrukare skall minska Kommunernas arbete med att få ner missbruket bör effektiviseras på ett sådant sätt att nyrekryteringen av narkotikamissbrukare kan Fler missbrukare skall förmås att upphöra med sitt missbruk Kommunens socialtjänst bör utveckla såväl öppenvård som sluten vård för att fler missbrukare skall förmås att sluta med sitt missbruk. Tillgången till narkotika skall minska Samverkan mellan tull, polis och andra berörda myndigheter skall utvecklas och fördjupas såväl nationellt som internationellt. Remissinstanserna instämmer i huvudsak i kommitténs beskrivningar och målformuleringar, men flera önskar att narkotikamissbruk tydligare markeras vara en folkhälsofråga. tillstyrker kommitténs mål och strategier. tillägger att blandmissbruk komplicerar arbetet för och att detta aktualiserar frågan som en folkhälsofråga. CAN, , tar också upp kopplingen mellan alkohol och narkotikamissbruk och är därför också tveksamt till kommitténs synsätt att inte uppfatta narko- tikamissbruk som ett folkhälsoproblem. CAN önskar också tydligare formulering av målen. ställer sig bakom kommittén, men påpekar att målen kan behöva uppdateras . RFHL, åt Läkemedelsmissbrukare, anser att narkotikabekämpning i första hand skall ses ur ett socialt- och folkhälsoperspektiv, men detta menar man förutsätter ett annorlunda synsätt och en annan praktik, dvs. att man byter ut marginaliserings- strategin mot en integrationsstrategi. Även Hela Människan (förening för socialt arbete på grund) anser att narkotikan måste ses som ett folkhälsoproblem. Föreningen säger också att man kan räkna med de ideella organisationernas medverkan i preventionsarbetet. anser att kommittén varit alltför försiktig och att den näst intill ignorerar de narkotikaliberala strömningar som förekommer. betonar vikten av en stark opinion till- sammans med polisiära insatser och välutvecklade vårdformer. Lands- tinget i påminner också om de drogliberala strömningar som förekommer och anser det viktigt att lyfta fram det narkotikafria samhället som norm. kommun anser det viktigt med en tydlig vision om ett narkotikafritt samhälle. fin- ner inte att kommitténs skrivning motsvara den restriktiva politik som genomsyrar narkotikalagstiftningen. Förbundet önskar att målen tydligt preciseras. menar att tidigare omfattande satsningar avstannade och att av de tre komponenterna i narkotikapolitiken det endast är kontrollen som fungerar nöjaktigt. efterlyser också en referens till den kostnadsgenomgång som redovisats av Riksrevisionsverket.29 Man skulle också önska se en diskussion om påverkansmöjligheter som tar hänsyn till att narkotika- bruket utspelas i en subkultur som radikalt skiljer sig från vad som råder i det övriga samhället. i uppmärksammar de förändrade attityderna till droger och anser att dessa motiverar informationsinsatser riktade till ungdomar och föräldrar. Centerkvinnorna önskar ökade resurser till preventionsarbetet och till kriminalvården. pekar på lyckosamma erfarenheter av arbetet mot narkotikaprekursorer (ämnen som behövs i framställningen av narko- tiska preparat), insatser som dock kräver resurser. erinrar om att det tillkommit ny lagstiftning som förbjuder förvärv, innehav och bruk av GHB. Andra uppdateringar av sakunderlaget Narkotikautvecklingen i kännetecknas av att tonåringar och unga vuxna i ökad utsträckning prövar droger och intar mera tillåtande attityder till bruk av vissa droger. Detta är inte unikt för . Snarare har denna utveckling kommit senare här än i många andra europeiska länder. Därtill har ökningen av drogvanorna i skett från en rekordlåg nivå. De lägsta användartalen för narkotika (nästan uteslutande cannabis) i årskurs 9 uppmättes , då endast Narkomanvården – om kostnader, resursutnyttjande, samordning och statlig styrning. Förvaltningsrevisionen utreder F 1993:2. av eleverna prövat narkotika. Successivt har denna andel höjts till för pojkarna och för flickorna vid undersökning. Jämfört med nivå har endast en marginell förändring skett.30,31 genomfördes en europeisk skolundersökning bland femton- och sextonåringar (årskurs 9). ESPAD-undersökningen32 omfattade 26 länder. Det året hade av de svenska eleverna prövat narkotika . Den högsta nivån uppmättes i , och . I var nivån . Nivåerna i och motsvarade den svenska, respektive . Det var endast () och () som hade lägre procentandelar än . Som en jämförelse kan nämnas att nivån i var 41 pro- cent. har ökningen där brutits och planat ut i såväl årskurs 9 som årskurs 11 med 46 respektive 54 procent.33 I ovannämnda undersökning får man också en bild av hur pass van- lig droganvändningen faktiskt är genom att eleverna fått svara på om de använt narkotika . Med detta mått låg endast () lägre än (). Högst låg och . nivå var , och . I var nivån . Det är alltså uppenbart att, trots att följt med i en ökningstrend , narkotikavanorna bland de unga ligger lågt vid en internationell jämförelse. En ny ESPAD-undersök- ning har genomförts , men denna är ännu inte färdig- bearbetad. Utvecklingen av mönstrandes drogvanor följer i stort sett den för- ändring som skett i årskurs 9. Sett på ett antal års sikt innebär detta ändå i det närmaste en tredubbling från år . Även för de mönstrande artonåringarna är det canna- bis som dominerar. Uppgifter om unga vuxna insamlas genom 30Folkhälsoinstitutet och CAN. Rapport 2000 nr 9. 31Andersson B, , . Skolelevers drogvanor 1999. 32The 1995 ESPAD report. on Alcohol and Other Drugs. Alcohol and Other Drug Use Among Students in 26 European Countries. CAN/at 1997. 33Johnson L, O`Malley P, Bachman J. National Survey Results on Drug Use from Monitoring the Future Study. Volume I and II. telefonintervjuer med personer i åldrarna 16–. Sådana undersök- ningar har genomförts . Andelen som prövat narkotika var 4, . av de mönstrande har använt narkotika . Metodskill- nader gentemot skolundersökningarna gör att direkta jämförelser inte kan göras med dessa, och dessutom skiljer sig undersökning från de två följande.34 Riksrepresentativa drogvaneundersökningar görs också bland vuxna, den senaste . En nordisk jämförande studie genomfördes vintern/–1994.35 Undersökningen genomfördes som en post- enkät bland ett representativt urval i åldrarna 18–. Frekvenstalen för bruk av cannabis var högst i , . I hade rökt cannabis, i och i . I hade använt cannabis . I var andelen , i och i . Män hade över lag större erfaren- het av narkotika. Det är en genomgående trend i alla undersökningar att män be- tydligt mera än kvinnor har erfarenhet av narkotika. Missbrukar- populationer är alltid uppbyggda på detta sätt. I de två rikstäckande inventeringarna av tungt narkotikamissbruk var andelen kvinnor . Andelen kvinnor som lag- förts för narkotikabrott har legat stabilt kring –1998. av dem som vårdas på sjukhus för narkotikaproblem är kvinnor, vilket alltså innebär att kvinnor får mer vård än män. Kvinnor är också något överrepresenterade när det gäller dödlighet. avled 265 personer i en narkotikarelaterad död. Av dessa var 51 kvinnor. Av 786 hiv-smittade narkotikamissbrukare () är 229 kvinnor.36 genomfördes inom ramen för en case- finding undersökning i 32 av de 40 större kommuner som ingick UNO-undersökning samt ett strategiskt urval av ytterligare 16 kom- muner, bland dem de tre storstäderna. Denna undersökning är ännu inte rapporterad. Projektet omfattar även studier av missbrukarnas krimi- nalitet och missbruksbeteende. 35Hakkarainen P, , , use and public attitudes in the Nordic countries. , , Tigerstedt C (eds). Discussing Drugs and Control Policy. , NAD publication 31. I en delrapport har studerats levnadsförhållandena bland narkoma- ner som varit vårdade åren 1987–1994.37 Undersökningen är en registerstudie. I denna framkommer att vårdades nästan 1 800 personer med diagnosen narkomani. hade antalet ökat till 2 853 personer. minskade däremot den genomsnittliga vårdtiden från drygt 14 till . Undersökningen har fullständiga data fram t.o.m.1994, men kan redovisa att antalet vårddygn uppgick till . Antalet tvångsvårdade hade ökat . Könsfördelningen har varit ; drygt två tredje- delar var män. Medelåldern ökade från 1987 till 1994. Antalet nytillkomna fall har legat kring 1 300 med en antydan om strax under 1 500 . av de vår- dade var att hänföra till de tre storstadsregionerna. Andelen som helt saknade arbetsinkomst ökade från till . Den registrerade brottsligheten bland dem har minskat . De mest brottsaktiva var amfetaminmissbrukarna, medan problemansamlingen var störst bland heroinisterna. Nyrekryteringen förefaller ha varit störst till heroinmissbruk. (SOU 1998:18) beräknade samhällskostnaden för narkotikan till ungefär 6 miljarder . I en ännu opublicerad rapport från uppskattas samhällets kostnader för narkotikamiss- bruket uppgå till 5,4 miljarder kronor.38 I beräkningsgrunderna har där hänsyn tagits till två andra aktuella undersökningar om kostnader orsakade av narkotikamissbruk.39,40 Narkotikamissbruk är ett internationellt problem. Av EU:s befolkning på omkring 375 miljoner människor uppskattas 1 till 1,5 miljoner vara tunga missbrukare, oftast heroinmissbrukare. Dessa fördelar sig emellertid inte jämnt över unionen och inte heller inom de enskilda länderna. Heroinmissbrukarna lever marginaliserade i de största städer- na. Levnadsförhållanden bland vårdade narkomaner 1987-1994 – en registerstudie. CAN, rapportserien nr 58, 2000. Att mäta samhällsnyttan av myndigheternas insatser. Narkotika, alkohol, tobak och andra punktskattepliktiga varor. , , manuskript. 39Fölster S, Säfsbäck P. Bostad sökes – en om de hemlösa i folkhemmet. , Ds 1999:46. 40Jess K. Underhandsmaterial från , . Det mest använda preparatet är cannabis. Cannabisanvändarna är betydlig mera jämnt fördelade. De återfinnes sällan i kriminella sam- manhang eller inom vården. Mellan EU-länderna har det utvecklats olika rättsliga traditioner när det gäller bedömningen av cannabisbruk41, och det debatteras om den ena eller den andra hållningen är mest framgångsrik. I detta sammanhang har den svenska restriktiva politiken exponerats såväl från svensk sida42,43 som i utländska artiklar och skrifter44. Även utländska iakttagare menar att missbrukets utbredning i är begränsat. Såväl internationellt som nationellt förs däremot en debatt om narkotikapolitikens inriktning och om huruvida det är den förda politiken som lett till den förhållandevis gynnsamma situationen i . Detta är i mycket en akademisk debatt. Bland ungdomar framhålles ibland att vissa narkotikapreparat inte är tillräckligt hälsofarliga för att vara förbjudna, alternativt att alko- holen i så fall också bör förbjudas.45 De uppger att de är influerade av populärkulturen. Ungdomarna ifrågasätter den hotbild som vuxen- världen utmålar. De menar att bra förebyggande arbete är det som uppfattas som trovärdigt och engagerande. Information som inte upp- fattas vara helt korrekt tas inte emot. Nyare informationsstrategier som söker påverka attityder och värderingar, men som inte utgår från ung- domarnas egna villkor och erfarenheter uppfattas som manipulerande och moraliserande och avvisas därför. Ungdomar är också negativa mot vad de uppfattar som tjat. undersökning om ANT-under- visningen i skolorna fann vissa brister i målformuleringar, i uppfölj- ningen av arbetet, i kompetensutvecklingen av personalen, i fråga om elevmedverkan samt i fråga om samverkan med föräldrar och det övriga närsamhället.46 Den internationella narkotikadebatten har således förts in i och på- verkat den svenska. Inte minst ungdomar verkar beröras av detta. De är också i centrum för livsstilsbudskap från populärkulturen. Extended annual report on the state of the drugs problem in Union 1999. De svenska erfarenheterna. A preventive strategy. Swedish drug policy in the 1990s. 44Boekhout van Solinge T. An in-depth review and analysis. Uitgeverij /Cedro 1997. Party, utanförskap och stress – Ett diskussions- underlag om ungdomar, narkotika och frånvarande vuxna. Narko- tikakommissionen , Diskussionsunderlag nr 4. Undervisningen om tobak, alkohol och andra droger. Nationella kvalitetsgranskningar 1999. tycks ha ställts på sin spets av lanseringen av nya syntetiska droger i samband med att en ny musikform som lanserades världen över . Flera av de nya preparaten var vid lanseringen inte narkotikaklassade.