sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I det första avsnittet redovisas för- slag som avser längden på försöksverksamheten och en utvidgning av antalet deltagande län. I det andra avsnittet redovisas bedömningar och förslag med avseende på ansvarsfördelningen mellan stat och självsty- relseorgan. Kommittén lägger i det avsnittet förslag om såväl ändringar av nuvarande reglering av försöksverksamheten som nya uppgifter för självstyrelseorganen. I avsnittet redovisas även förslag avseende upp- följning och utvärdering av det regionala utvecklingsarbetet och en samlad översyn av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommu- ner/landsting. I det tredje avsnittet redogörs mer i detalj för de författ- ningsändringar som följer av kommitténs förslag. Kommittén vill understryka att de regeländringar som föreslås gäller såväl nuvarande som eventuellt tillkommande försökslän. Överväganden och förslag.. 347 8.1Fortsatt och utvidgad försöks- verksamhet 8.1.1Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning Kommitténs förslag: Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i , , och förlängs till att omfatta även perioden – . kan försöksverksamheten utvidgas till att om- fatta ytterligare län. Kommittén framför vissa synpunkter som bör beaktas vid regeringens bedömning av ansökningar från län som kan bli aktuella för medverkan i försöksverksamheten. Självstyrelseorganen i , och får betecknas regioner i stället för landsting respektive kommun. får, på motsvarande sätt som självstyrelseorganen i och , rätt att använda beteckningen region- fullmäktige i stället för kommunfullmäktige. Detta bör gälla även för tillkommande försökslän med direktvalda fullmäktige. Kommittén föreslår i det följande vissa ändringar i reglerna som lig- ger till grund för försöksverksamheten. Skälen för kommitténs förslag: Försöken med ändrad regional an- svarsfördelning bör enligt kommitténs mening ses som en del i en på- gående samhällsutveckling som inte enbart begränsar sig till . Den ökande internationaliseringen och decentraliseringen är generella utvecklingstendenser som sätter fokus på den regionala samhällsorga- nisationen och ansvarsfördelningen mellan staten och det regionala självstyret. Kommittén menar att utvecklingen mot ökat regionalt själv- styre kommer att fortgå, vilket framgår av bl.a. det som sker i de län som inte deltar i försöksverksamheten. En allmän förändring har skett när det gäller samverkansklimatet och förmågan att blicka utanför de egna kommun- eller länsgränserna. Till denna utveckling har också 348 Överväganden och förslag . samhällsekonomin och kravet på ökad effektivitet i den offentliga verk- samheten varit starkt bidragande. Kommittén ser försöksverksamheten med ändrad regional ansvars- fördelning som en viktig del i den pågående utvecklingen och som en anpassning till en förändrad verklighet. Enligt kommitténs mening är det varken möjligt eller önskvärt att återgå till en tidigare ordning. Försöken med ändrad regional ansvarsfördelning har dock pågått under en relativt sett . Särskilt gäller detta Västra Göta- landsregionen, där försöksverksamheten inleddes först /99. Försöksverksamheten har medfört stora förändringar i regio- nerna, förändringar som dessutom tidsmässigt sammanfallit med ge- nomförandet av läns- och landstingssammanslagningar i och . Av naturliga skäl har inledningen och igångsättandet av dessa processer tagit tid och kraft i anspråk från samtliga medver- kande aktörer. Det har gällt att både föra samman olika organisations- kulturer och att bygga nya strukturer. Hur detta har gestaltats redovisas närmare i kapitel 6. Kommittén menar att den innevarande försöksperi- oden bör betraktas som en inledningsfas i en pågående utveckling och att ytterligare en försöksperiod är nödvändig för att de processer som inletts skall kunna utvecklas och stabiliseras. Kommittén har på denna grund och med den nämnda begränsningen fullföljt sin uppgift att så långt möjligt utvärdera försöksverksamheten i , , och och har därvid kommit till slutsatsen att utvärderingen inte kan ligga till grund för be- slut om en permanent ordning eller en återgång till tidigare ordning. Under utvärderingens genomförande har just tidsaspekten framhållits som ett problem från flertalet inblandade. Med beaktande av dessa allmänna omständigheter visar utvärde- ringen att försöksverksamheten i väsentliga delar har fallit väl ut. Självstyrelseorganen har lyckats väl med att skapa konstruktiva relatio- ner med regionens kommuner. Det har gjorts ett omfattande arbete i försöksregionerna för att utveckla medborgardialogen i regionpolitiken. Medborgarnas intresse för de regionala frågorna är, i försökslänen så- väl som i övriga län, emellertid begränsat. Kommittén kan dock kon- statera att man i försökslänen har lyckats ge de regionala frågorna ett större utrymme . I utvärderingen framhålls det faktum att medborgarengagemangets framväxande är en långsam process där det kan handla om tidsrymder för att påtagliga föränd- ringar skall kunna åstadkommas. Beträffande självstyrelseorganens uppgift att utarbeta regionala ut- vecklingsprogram visar utvärderingen positiva resultat; framför allt har förankringsarbetet varit omfattande. Försöksverksamheten med föränd- rad regional ansvarsfördelning har inneburit en positiv nystart för den Överväganden och förslag.. 349 regionala utvecklingspolitiken i sin helhet i samtliga försökslän. In- blandade aktörer – politiker, tjänstemän och organisationsföreträdare – betraktar det regionala självstyrelseorganet med tillit vad gäller förmå- gan att samla regionen i en gemensam utvecklingsstrategi. Utvärderingen av hur självstyrelseorganen har hanterat det från överförda ansvaret för bl.a. den regionala infrastruktur- planeringen ger också positiva indikationer. Kommittén konstaterar att genomslaget för de nationella målen inte har förändrats men att enga- gemanget från regionens företrädare ökat avsevärt i planeringsproces- sen. Ytterligare en slutsats i utvärderingen är att det regionala interna- arbetet fått en mer samlad hantering och att regionen kan fun- gera dels som koordinator, dels som initiativtagare till samarbete med andra län i omvärldspolitiska frågor. Kommitténs samlade bedömning är att det har varit svårt att få fram säkra och mätbara resultat av försöksverksamheten och dess effekter, främst beroende på den begränsade försökstiden. Trots detta är de po- sitiva tendenserna och inslagen påtagliga. Mot den bakgrunden och med beaktande av att den inledda processen behöver ytterligare tid för att utvecklas vidare, finner kommittén att försöksverksamheten bör fortsätta i de fyra försökslänen i ytterligare en mandatperiod. Inför en förlängd försöksperiod bör dock villkoren för verksamheten förändras i vissa avseenden, så att regelverket ger ökad tydlighet och på ett bättre sätt anpassas till de verkliga förhållanden det skall styra. Kommittén återkommer med förslag i denna riktning i avsnitt 8.2. Kommittén konstaterar att det parallellt med försöksverksamheten har skett en omfattande och relativt snabb utveckling vad gäller regio- nal samverkan i de län som inte ingår i försöksverksamheten. I samtliga dessa län har initiativ tagits till regional samverkan under politisk led- ning mellan kommuner och landsting, företrädesvis beträffande frågor som näringslivsutveckling, internationellt arbete, kompetensutveckling och IT. I detta sammanhang kan det konstateras att tillväxtavtalen varit ett incitament som påskyndat och varit starkt bidragande till att sam- verkan mellan framför allt landsting och kommuner ökat i intensitet och omfattning. I vissa län finns en klart uttalad målsättning att bilda ett regionalt självstyrelseorgan, direktvalt eller indirekt valt i form av kommunal- förbund, och att ingå i en fortsatt försöksverksamhet. I andra län utreds frågan. Arbetet i icke–försökslänen har i många fall medfört ett närma- re samarbete mellan kommuner och landsting i de regionala frågorna. Något som enligt kommitténs mening utgör en viktig tillgång i den fortsatta regionaliseringsprocessen. Mot bakgrund av den aktivitet och spontana utveckling som pågår i flertalet län utanför försökslänen bör regeringen, enligt kommitténs mening, utvidga försöksverksamheten och därvid välvilligt behandla 350 Överväganden och förslag . kommande ansökningar från nya län om att få bli försökslän. En ut- vidgning skulle ge nya värdefulla erfarenheter för en kommande utvär- dering och beslut om den framtida regionala samhällsordningen. En grundläggande förutsättning för att nya län skall kunna komma med i försöken är dock att samtliga kommuner och i de ak- tuella länen är överens om bildandet av ett självstyrelseorgan. Kom- mittén menar dessutom att det är viktigt att det finns en bred politisk anslutning kring ambitionen att inleda en försöksverksamhet i det aktu- ella länet. En tydlig politisk avsiktsförklaring om vad försöksverksam- heten skall leda till och en överenskommelse om långsiktighet i åtagan- det mellan de samverkande parterna i länet är andra faktorer som kan finnas med vid en samlad bedömning. Vidare kan beaktas hur utveck- lad den spontana samverkan är i länen i fråga om intensitet och hur länge den har pågått. I detta avseende finns stora skillnader mellan de län som står utanför försöksverksamheten. En väl förankrad och funge- rande samverkan ökar, enligt kommitténs mening, förutsättningarna för ett blivande försökslän att ta över ansvar och nya uppgifter. Regeringen bör, med utgångspunkt i inkomna ansökningar och de synpunkter som kommittén framför ovan, pröva vilka län som bör ingå i en utökad för- söksverksamhet. Kommittén tar inte ställning i frågan om i vilken form en försöks- verksamhet i nya län bör bedrivas. Kommitténs grundläggande inställ- ning är att mångfald bör bejakas och att formen för självstyret är en fråga som bör avgöras med beaktande av önskemål på det regionala planet. Det innebär att såväl direkt som indirekt valda självstyrelseor- gan bör kunna inrättas i sådana län som vill ingå i en utvidgad försöks- verksamhet. Inför en utvidgning av försöksverksamheten och inför den fortsatta utvärderingen ser kommittén fördelar med såväl den direkta som den indirekta modellen. Att det i den nuvarande situationen inte finns något jämförelseobjekt till län talar för att ytterligare län med region- förbund som form bör ingå i försöksverksamheten. Erfarenheterna från och , där hälso- och sjukvår- dens ekonomiska och strukturella problem till viss del kommit att över- skugga försöksverksamheten, kan också utgöra argument för att ett självstyrelseorgan inrättas, fristående från sådana verksamheter. Kom- mittén vill i detta sammanhang framhålla att bildandet av ett regionför- bund inte behöver vara ett slutmål, utan kan vara ett steg på vägen mot ett direktvalt regionfullmäktige. finns det naturliga kopplingar mellan hälso- och sjukvår- den och de regionala utvecklingsfrågorna, exempelvis inom näringsliv, forskning och högre utbildning. Dessa samband framhålls också som väsentliga från och . Överväganden och förslag.. 351 mot den bakgrunden vara värdefullt att studera ytterligare län med di- rektvalt fullmäktige, som inte är föremål för en länssamman- slagning. Ytterligare faktorer som kommittén finner värda att beakta när nya försökslän skall utses är geografisk spridning, förutsättningar för gräns- överskridande samverkan samt storleken på de ekonomiska resurser som är förenade med ett överförande av det statliga ansvaret. Kommit- tén menar att exempelvis ett Norrlandslän skulle kunna tillföra försöks- verksamheten ny värdefull kunskap för framtida ställningstaganden. I detta sammanhang bör nämnas att någon rätt för ett län att inträda i försöksverksamheten under försöksperiodens gång inte föreligger. I sådant fall får regeringen överväga att föreslå en lagändring. Inför en fortsatt och utvidgad försöksverksamhet menar kommittén att det också är viktigt att klara ut namnfrågan, dvs. beteckningarna på självstyrelseorganen samt fullmäktigeförsamlingar och styrelser. Det finns en informell ordning som innebär att självstyrelseorganen i försökslänen benämner sig själva regioner. Att självstyrelseorganen kan benämna sig själva regioner har en viktig symbolisk funktion som ett sätt att markera att en förändring har inträffat jämfört med den tidi- gare ordningen. Kommittén inser den viktiga betydelse som namnfrå- gan har för självstyrelseorganen och föreslår därför en ändring av för- sökslagen som innebär att de självstyrelseorgan som har direktvalda fullmäktige ges rätt att benämna sig regioner. Namnfrågan aktualiserades också i samband med riksdagsbehand- lingen av propositionen om ändrad regional ansvarsfördelning, då kon- stitutionsutskottet (KU) beslöt inhämta Lagrådets synpunkter på försla- get. I sitt yttrande över lagförslaget i proposition 1996/97:36 (1996/97:KU4 bilaga 7) skriver Lagrådet: I Regionberedningens slutbetänkande SOU 1995:27, som del- vis har legat till grund för det aktuella propositionsförslaget, sägs bl.a. (s. 208 ff) att beslutanderätten i frågor om regional självstyrelsekaraktär bör utövas av ett regionalt direktvalt självstyrelseorgan. Det framhålls i betänkandet att det inte be- hövs någon grundlagsändring, om man även i fortsättningen använder ordet landstingskommun för det regionala självsty- relseorganet. Skulle man däremot vilja ge det nya organet ett annat namn, förutsätter detta enligt Regionberedningens upp- fattning en ändring av regeringsformen. Lagrådet ansluter sig till Regionberedningens uppfattning. Skulle man, vid sidan av primärkommuner och landstings- kommuner, vilja inrätta nya kategorier av kommuner, krävs 352 Överväganden och förslag . enligt Lagrådet en ändring av 1 kap. 7 § regeringsformen (jfr Petrén-Ragnemalm; grundlagar, 1980 s. 178). Kommittén instämmer i de bedömningar Lagrådet redovisat i sitt ytt- rande; men eftersom det rör sig om en försöksverksamhet, och inte en permanent förändring, menar kommittén att rätten till ett sådant namn- byte bör kunna föreskrivas i lagen utan att det krävs en ändring av 1 kap. 7 § regeringsformen. och är väl etablerade beteckningar; liknande beteckningar finns inte vad gäller självstyrelse- organet i . Men enligt kommittén bör detta självstyrelseor- gan också ha rätt att använda beteckningen region på motsvarande sätt. Utöver den symboliska betydelsen har namnfrågan en mer direkt demokratisk innebörd, med koppling till valet till fullmäktige, för i första hand och . Dessa självstyrelseorgan har medvetet arbetat in beteckningarna respektive ; det skulle därför uppfattas som förvirrande av väl- jarna om det inför valet på valsedlarna stod val till landstings- fullmäktige och inte som självstyrelseorganen önskar val till region- fullmäktige. Det finns emellertid i de nämnda länen en osäkerhet hu- ruvida lagstiftningen medger att beteckningen val till regionfullmäkti- ge får användas. Enligt 4 § försökslagen har landstingen i län och Västra Gö- talands län rätt att kalla fullmäktigeförsamlingen för regionfullmäktige och styrelsen för . Oklarheten vad gäller beteckningen på valsedlarna inför valet grundas sannolikt på en viss tolkning av kommentaren till 4 § försökslagen i prop. 1996/97:36. Det framgår av kommentaren (s. 67) att beteckningen regionfullmäktige inte kunde användas i samband med valet till fullmäktige i i län , eftersom inte kunde besluta om en ändrad beteck- ning förrän efter det att formellt bildats, dvs. Denna kommentar har uppenbarligen i försökslänen tolkats så att man inte heller inför valet kan använda beteckningen regionfull- mäktige på valsedlarna. Av 4 § andra stycket framgår att vad som sägs i denna lag eller annan författning om och lands- tingsstyrelsen gäller i sådant fall för regionfullmäktige; bestämmelsen omfattar efter en lagändring 1997 förutom även Västra Göta- land. När det i en författning således talas om skall det tolkas som regionfullmäktige. Kommitténs tolkning av innebörden av 4 § är att det möter inget formellt hinder för läns landsting/och Västra Gö- talands läns landsting/att inför valet Överväganden och förslag.. 353 använda sig av beteckningen val till regionfullmäktige. Enligt kom- mittén bör också ges rätt att kalla kommunfullmäk- tige regionfullmäktige och kommunstyrelsen . Dessa förslag kräver följdändringar i vallagen (1997:157). Rätten till namnbyte och rätten att beteckna fullmäktigeförsamling- en och styrelsen i förekommande fall för regionfullmäktige respek- tive regionstyrelse bör också gälla självstyrelseorganen i nya försökslän som har direktvalda fullmäktige. Rätten att inför valet använda texten val till regionfullmäktige på valsedlarna bör tillkomma även eventuellt nya försökslän, där direktval tillämpas. 8.1.2Försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning Kommitténs förslag: Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid i fortsätter under pe- rioden – . Skälen för kommitténs förslag: Som framgår av kapitel 7 finns det en dualism och otydlighet vad gäller grunderna för försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i . Dualismen består av att det finns två skilda motiv för införande av en ny länsstyrelseorganisation med länsarbetsnämnden () och () som integrerade enheter. Det ena motivet är att en vidgad samordnad läns- förvaltning förväntas öka möjligheterna att inom behålla så mycket som möjligt av statlig förvaltning i av omstöpning av statsförvaltningen och dess regionala organisation. Detta motiv, det intressebaserade, nämns inte i regeringens proposition 1996/97:36. Det andra motivet är det som uttrycks i den nämnda propositionen, enligt vilken en vidgad samordnad länsförvaltning i förväntas bl.a. uppnå bättre statlig samverkan och effektivitet regionalt. För detta ändamål har och integrerats i organisation. Vad gäller särskilt framhålls i propositionen att denna verksamhet skulle inom organisatoriska ram ge värdefulla erfaren- heter av hur samspelet mellan olika politikområden av betydelse för sysselsättningen kunde utvecklas och stärkas. När det gäller inordnan- det av SVS i länsstyrelseorganisationen var argumentet i propositionen främst särställning, som dock inte närmare definierades i detta avseende. Kommittén finner i denna del att regeringen visserligen uttalat vissa allmänna principer om behovet av en fortsatt reformering 354 Överväganden och förslag . av den statliga förvaltningen och vissa förhoppningar om vad den före- slagna organisatoriska förändringen skulle kunna åstadkomma. Dock har regeringen inte övertygande klargjort sambandet mellan de uttalade ambitionerna och förhoppningarna å ena sidan och de föreslagna åtgär- derna å den andra. Det finns enligt kommitténs mening skäl att i sammanhanget upp- märksamma den initierade försöksverksamheten i med ändrad regional ansvarsfördelning. I denna del har det regio- nala utvecklingsansvaret, fördelningen av regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel samt ansvaret för transportinfrastrukturplane- ringen överförts från till (självstyrelse- organet). I proposition 1996/97:36 framhölls det som värdefullt att man skulle kunna vinna erfarenheter av en mer samlad statlig länsförvaltning i ett län, där verksamheten bedrevs med delvis nya förutsättningar, med vil- ket torde avses den beskrivna rollen för . Kommittén finner skäl att i detta perspektiv närmare analysera den förvaltningspolitiska logiken i den organisatoriska förändring som för- söksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning förväntas åstadkomma och i vad mån den är ägnad att åstadkomma synergieffek- ter. Om statsmakterna vill stärka den gotländska utvecklingskraften med självstyrelseorganet som den ledande aktören, vore det naturligt att föra de s.k. åtgärdsmedlen inom arbetsmarknadsområ- det till tillsammans med det regionala utvecklings- ansvaret m.fl. uppgifter. Om statsmakterna omvänt med som den ledande aktören vill åstadkomma en bättre regional statlig samverkan och effektivitet fullt ut, vore det enligt kommitténs mening naturligt att låta utvecklingsansvaret etc. ligga kvar på som dessa funktioner kompletteras och stärks med de s.k. åtgärdsmedlen inom arbetsmarknadspolitiken, exklusive platsförmed- lingen, som angivits i det föregående. Enligt kommitténs mening har statsmakterna genom den duala försöksverksamheten i splittrat den offentliga organisationen och resurserna snarare än kon- centrerat dem. Slutsatsen av detta blir enligt kommitténs bedömning att försöks- verksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning lider av en grundläggande svaghet i konstruktionen, vilket yttrar sig i att länssty- relsen tillförts resurser av delvis fel slag, t.ex. förmedlingsverksamhe- ten inom arbetsmarknadspolitiken, som andra utvecklingsre- surser splittrats och förts över till en huvudman. Slutresul- tatet är att två nya, delvis artfrämmande verksamheter förts in i länssty- relseorganisationen utan att målet för fusioneringen klarlagts fullt ut. Överväganden och förslag.. 355 Villkoren för de integrerade verksamheterna har inte förändrats, varav följer att verksamheten bedrivs som tidigare men inom en annan orga- nisatorisk ram. Mot denna bakgrund framstår, som framhålls i utvärde- ringen, organisationsförändringen som ett mål i sig snarare än ett medel att åstadkomma förändringar i önskad riktning. Det har av utvärderingen och kommitténs egna kontakter med de båda berörda centrala myndigheterna framkommit att försöksverksam- heten saknar stöd hos såväl AMS som . Det är kommit- téns intryck att båda myndigheterna hyser förhoppningen att försöks- verksamheten blir ett mellanspel mellan den ursprungliga ordningen och en återgång till densamma. Kommittén har i det föregående (kapitel 7) konstaterat att det inte finns några tydliga indikationer på att den nya organisationen bidragit till en bättre samordning eller ökad effektivitet hos länsstyrel- sen som helhet betraktad. Kommittén har också konstaterat att de båda integrerade verksamheterna förefaller sköta sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Det återstår enligt kommitténs mening att visa om i sin nya skepnad kan prestera bättre än den skulle ha gjort utan en organisatorisk förändring med av- seende på samordning och effektivitet samt i fråga om synergieffekter mellan de integrerade och de gamla verksamheterna. Som framgått av det föregående finns betydande svagheter i kon- struktionen av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning både från organisatorisk synpunkt och med hänsyn till uppgiftsfördelningen mellan och självstyrelseorganen. På grund av den korta tid som förflutit sedan försöket inleddes och med hänsyn till de initiala svårigheter som varit förknippade med försöksverksamheten och dess implementering är det enligt kommittén inte möjligt att dra några säkra slutsatser av försöket . Den nya organisationen inklusive den pågående fusioneringen av skogsvårds- och lantbruksenheten bör få möjlighet att finna sin form, så att statsmakternas intentioner beträffan- de bättre samordning och ökad effektivitet kan förverkligas. Som fram- hålls i utvärderingen, vilket kommittén instämmer i, krävs för att organisatoriska förändringar av det slag det här är tal om skall bära frukt. Därför är det rimligt att försöksverksamheten får fortsätta ytterli- gare en mandatperiod. En annan viktig omständighet som enligt kommitténs mening bör vägas in i detta sammanhang är särprägel i olika avseenden. En konsekvens av denna är att försöksverksamheten med vidgad sam- ordnad länsförvaltning bör ges tillfälle att utvecklas på sina egna vill- kor och i ett längre perspektiv bedömas på egna meriter. En annan konsekvens är att erfarenheterna av försöksverksamheten i denna del inte kan generaliseras, dvs. läggas till grund för liknande förändringar i i övrigt. 356 Överväganden och förslag . Inför en fortsatt försöksverksamhet är det enligt kommitténs mening av stor vikt att AMS och SKS mer aktivt bidrar till att den uppnår sitt syfte. Detta bör regeringen på lämpligt sätt klargöra för de två berörda centrala myndigheterna. 8.1.3Planeringsförutsättningar för nästa mandatperiod