sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Skulle vi jämföra utvecklingen på kommunnivå skulle vi finna ännu större skillnader i den långsiktiga utvecklingen. Detta framgår av de exempel som redovisas i tabell 8.6. Den genomsnittliga årliga ökningen i de reala fastighetspriserna låg i dessa kommuner över genomsnittet för alla småhus i landet. Tabell 8.6 Genomsnittlig årlig prisutveckling på småhus i vissa kommuner 1976–98. Anm. Fastighetsprisstatistik på kommunnivå finns endast . En skillnad i prisutveckling på 1–kanske inte framstår som mycket, men när en skillnad i den storleksordningen ackumuleras kommer den snabbt resultera i betydande avvikelser mellan skatteunderlag och marknadsvärde. Det framgår av tabell 8.7 där vi redovisar beräkningar av skatteunderlagets storlek i förhållande till marknadsvärdet efter ett visst antal år i det fall då taket understiger fastighetsvärdenas trendmässiga ökning med en halv till 3 procent- enheter. Tabell 8.7 Skatteunderlaget i procent av fastighetens marknadsvärde då taket understiger den långsiktiga prisutvecklingen. och den långsiktiga prisökningstakten Källa: Egna beräkningar Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 221 Skillnaden mellan taket och den långsiktiga värdeutvecklingen behöver alltså inte vara särskilt stor för att på 15–, dvs. en för svenska förhållanden normal innehavstid, ge upphov till betydande avvikelser mellan skatteunderlaget och marknadsvärdet. Ju lägre taket sätts desto fler fastigheter kommer ha en långsiktig värdeutveckling utöver taket. Dessutom kommer skillnaden mellan taket och de aktuella marknads- värdena att vara större för var och en av dem ju lägre taket sätts. Även om uppräkningen fortsätter med x procent i tider av prisfall är det inte sannolikt att dessa fastigheter sjunker så mycket i pris att skillnaden mellan underlag och taxeringsvärdet kommer att elimineras innan priserna på nytt vänder uppåt. För att undvika bestående och växande avvikelser mellan underlaget och taxeringsvärdet måste ett system med lågt tak, som påpekats tidigare, utformas så att taket endast tillämpas under ägarens inne- havstid. Vi har tidigare, i avsnitt 8.5, konstaterat att ett anskaffnings- värdebaserat underlag kan förväntas medföra besvärande inlåsnings- effekter. De överväganden som redovisats där gör sig gällande även beträffande en takregel med lågt tak som endast tillämpas under inne- havstiden. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att taket bör sättas betydligt högre än den genomsnittliga värdeutvecklingen för alla småhus i landet. Detta gäller i synnerhet som det primära syftet med en takregel är att förbättra förutsebarheten i skatteuttaget genom att begränsa kraftiga prisökningars genomslag i underlaget. Vår slutsats är därför att takets nivå måste sättas relativt högt. 8.7.3En takregel med högt tak Syftet med en takregel med högt tak skulle vara att åstadkomma en jämnare anpassning av skatteunderlaget till ändrade marknadsvärden över tiden. På så sätt skulle förutsebarheten i skatteuttaget öka för den enskilde. Syftet med taket skulle dock inte vara att åstadkomma en permanent begränsning av marknadsvärdets genomslag i skatteunder- laget. Med ett högt tak avser vi därför ett tak som är högt i förhållande till den genomsnittliga prisökningstakten på lång sikt i de mer attraktiva delarna av beståndet, dvs. i de områden där högkonjunkturer på bostadsmarknaden resulterar i mycket kraftiga höjningar av taxerings- värdena. Med andra ord skall taket ligga på en så hög nivå att det endast får effekt vid mycket kraftiga och i någon mening onormala taxeringsvärdehöjningar. Därvid skulle konsekvensen endast bli att höjningarna inte slår igenom med full kraft i skatteunderlaget med en gång utan genomförs . 222 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Frågan är då på vilken nivå ett sådant tak bör ligga. Som nämnts ovan är utgångspunkten att taket skall vara högt i förhållande till den genomsnittliga prisökningstakten på lång sikt i områden där hög- konjunkturer på bostadsmarknaden resulterar i mycket kraftiga höj- ningar av taxeringsvärdena. Låt oss därför börja med att blicka bakåt på fastighetsprisernas utveckling i denna typ av områden. Som framgått av tabell 8.6 översteg den genomsnittliga årliga prisökningstakten på småhus i flera kommuner den allmänna inflationstakten med . I ett antal kommuner låg den t.o.m. över inflationstakten. Som framhållits ovan finns starka skäl som talar för att taket bör sättas så att det inte medför en permanent begränsning av marknadsvärdets genomslag i skatteunderlaget. Med andra ord ska det fastställas så att det endast får effekt i perioder då prisökningarna är betydligt högre än normalt. Det är också väsentligt att taket sätts så att den avvikelse mellan underlaget och taxeringsvärdet som uppstår i perioder av kraftiga värdestegringar, elimineras mellan topparna i konjunkturcyklerna. För att få en uppfattning om vilken nivå på taket som krävs för att detta ska uppnås har vi undersökt konsekvenserna av olika nivåer på taket för en fastighet med en värdeutveckling motsvarande genomsnittet för småhusmarknaden i –1999. Om taket hade satts lägre än hade avvikelsen mellan underlaget och taxeringsvärdet aldrig eliminerats helt utan blivit bestående. Med ett tak på skulle den kraftiga avvikelse eliminerats, som den mycket snabba värdeutvecklingen skulle ha medfört (se figur 8.2). Det beror dock i hög grad på det kraftiga prisfall som ägde rum . De nominella prisfall som då ägde rum kan i huvudsak relateras till ett antal samverkande faktorer som på ett exceptionellt sett fick bostadsmarknaden att i det närmaste kollapsa. Det normala i den typ av områden där takregeln kommer att få effekt, dvs. i expansiva regioner och attraktiva områden, är att en konjunkturuppgång med kraftiga värdestegringar följs av en period av långsam eller ingen värdestegring. Kraftiga nominella prisfall inträffar normalt inte. Låt oss därför även se på hur ett tak på skulle ha fungerat om prishöjningarna varit något mindre dramatiska som lågkonjunkturen endast resulterat i stillastående priser. Med ett sådant förlopp, som illustreras i figur 8.3, skulle det krävas ett tak på för att eliminera den skillnad mellan underlaget och taxeringsvärdet som uppstod under den före- gående högkonjunkturen. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 223 Figur 8.2 Skatteunderlag med ett tak på den årliga ökningstakten på och ett omräknat taxeringsvärde som speglar det genomsnittliga småhuspriset i –1999. Figur 8.3 Skatteunderlag med ett tak på den årliga ökningstakten på och ett omräknat taxeringsvärde som speglar en något mindre dramatisk prisutveckling än den genomsnittliga i –1999. Figur 8.4 visar hur ett tak på skulle fungera för en fastighet med ett marknadsvärde som följer den faktiska genomsnittliga prisutvecklingen i –1999. Med ett tak på skulle de avvikelser mellan underlaget och taxeringsvärdet som uppstår i varje högkonjunktur elimineras under den påföljande avmattningen på 224 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Så skulle också ha skett om marknadsvärdet följt den något mindre dramatiska prisbana som illustrerats i figur 8.3. Figur 8.4 Skatteunderlag med ett tak på den årliga ökningstakten på och ett omräknat taxeringsvärde som speglar det genomsnittliga småhuspriset i –1999. Innan vi avslutar redogörelsen i denna del vill vi även framhålla att den långsiktiga reala prisutvecklingen i attraktiva och expansiva delar av landet av flera skäl kan förväntas bli något högre än den varit under . Under den första halvan av perioden, dvs. , är det sannolikt att prisuppgången begränsades dels av de kreditrestriktioner som gällde, dels av den kraftiga uppgång i bostadsbyggandet som då ägde rum, bl.a. under miljonprogrammets årtionde. Under den andra halvan av perioden har prisutvecklingen hållits tillbaka av den successiva omläggning av skattesystemet som medfört att skatteeffekten av ränteavdragen minskat. Mot denna bakgrund och med hänsyn till nuvarande stora inflyttning till storstadsregionerna och andra expansiva orter samt den begränsade tillgången på bostäder och mark för nybyggnation på dessa orter, är det därför fullt rimligt att tänka sig att fastighetspriserna i de mer expansiva delarna av landet kan komma att öka något snabbare än under de perioder som speglas av statistiken ovan. I sammanhanget finns det anledning att peka på de mycket stora prisökningar som ägt rum på sådana orter . Som exempel kan nämnas där småhuspriserna ökat i genomsnitt . Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 225 Mot denna bakgrund anser vi att taket bör fastställas till mellan i syfte att så långt möjligt undvika bestående avvikelser mellan skatteunderlaget och taxeringsvärdet. Som ett ytterligare underlag för vårt ställningstagande till nivån på taket har vi gjort vissa beräkningar av hur mycket skatteuttaget skulle tillåtas att öka , omräknat till en ökning av månadskostnaden, vid olika nivåer på taket. Resultaten av beräkningarna redovisas i tabell 8.8. Maximal årlig ökning i skatteuttaget omräknat till kronor . Anm. av beståndet har ett taxeringsvärde . av beståndet har ett taxeringsvärde som överstiger , har ett taxeringsvärde . Uppgifterna bygger taxeringsvärden. Av tabellen framgår att för en fastighet med ett taxeringsvärde på , vilket ungefär motsvarar det genomsnittliga taxerings- värdet för småhus, skulle ett tak på innebära att den månatliga boendekostnaden skulle kunna öka med högst till följd av ett ökat skatteuttag. Ett tak på skulle innebära att skatteuttaget maximalt skulle tillåtas öka med . För en fastighet med ett taxeringsvärde på skulle ökningen i det månatliga skatteuttaget uppgå till maximalt om taket sätts till och om det sätts till . I sammanhanget kan nämnas att av alla småhusfastigheter har ett taxeringsvärde som överstiger . Vidare gäller att fastigheter med mycket höga taxeringsvärden i regel innehas av hushåll med relativt sett höga inkomster. Sammanfattningsvis anser vi att man för att reducera risken för bestående avvikelser, utan att göra regeln verkningslös, bör bestämma takets nivå till . Denna nivå på taket innebär att det månatliga skatteuttaget maximalt skulle tillåtas öka med för en fastighet med ett taxeringsvärde på . En regel som innebär att skattehöjningar begränsas till högst bedömer vi därför som en högst rimlig nivå för taket. För att reducera risken för att det uppstår bestående skillnader i det effektiva skatteuttaget mellan olika fastigheter finns möjligheten att föreskriva att takregeln endast skall tillämpas under ägarens innehavstid. 226 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Som tidigare nämnts, i avsnitt 8.5 och 8.7.2, medför dock en sådan regel att en mängd andra problem uppkommer. Under förutsättning att taket sätts på en tillräckligt hög nivå, i linje med vad vi föreslagit ovan, torde dock bestående och växande skillnader mellan underlag och taxeringsvärde ändå kunna undvikas. Därför bör en sådan regel kunna undvaras. En modell av detta slag kan förväntas ge upphov till vissa kapitaliseringseffekter eftersom skatteförmånen som knyts till vissa fastigheter i tider av kraftig prisuppgång torde resultera i högre förvärvspriser än vad som skulle vara fallet utan takregeln. Med hänsyn till takets nivå och uppräkningens konstruktion torde dock effekterna bli relativt begränsade. Det förhållandet att en takregel medför vissa avvikelser mellan marknadsvärde och skatteunderlag för fastigheter med snabb värde- stegring innebär också att regionala skillnader i det effektiva skatte- uttaget uppstår under vissa perioder. Med ett relativt sett högt tak bör dock avvikelserna bli mindre som färre fastigheter berörs. Som framgått tidigare kommer avvikelserna dessutom huvudsakligen begränsas till perioder av stark prisuppgång. Takregelns huvudsakliga uppgift består i att öka förutsebarheten i det framtida skatteuttaget. Regeln tar således inte sikte på att begränsa nivån på skatteuttaget för enskilda utan syftar till att begränsa höj- ningarnas storlek mellan åren. Det innebär att den inte primärt är avsedd att lindra de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxerings- värden. För dessa hushåll har vi tidigare i vårt delbetänkande föreslagit en lösning i form av en inkomstrelaterad begränsningsregel. Vi åter- kommer till detta förslag i avsnitt 9.3.2. Takregeln i system med olika taxeringsintervall gäller att allmän fastighetstaxering (AFT) genomförs . Däremellan ska fastigheternas basvärden räknas om för att fånga upp den aktuella pristrenden. Systemet med årlig omräk- ning tillämpas dock inte . I våra överväganden och exempel har vi dock utgått ifrån det gällande men inte tillämpade systemet. har dock föreslagit att det årliga omräkningsförfarandet skall slopas och ersättas av ett system med omtaxering vart tredje år.15 Man bör därför fråga sig om det är möjligt att tillämpa en takregel i denna typ av taxeringssystem. Svaret på frågan är ja. Avsikten med takregeln är ju att den årliga uppräkningen 15 Se fotnot 14. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 227 av skatteunderlaget ska begränsas till ett visst högsta procenttal, men även att underlaget, i den mån det understiger det aktuella taxeringsvärdet, räknas upp med detta procenttal tills dess att det är i nivå med taxeringsvärdet. Om vi tänker oss att den årliga omräkningen avskaffas och ersätts med treåriga omtaxeringsintervall kan höjningar av underlaget ändå jämnas ut . Ett exempel kan illustrera detta. År 0 genomförs en AFT. Taxeringsvärdet för fastigheten A höjs . Uppräkningstaket har bestämts till . Takregeln säger i detta fall att uppräkningen av under- laget 0 endast får uppgå till i förhållande till underlaget för år –1. Taxeringsvärdet förblir visserligen oförändrat 1 och 2 men underlaget – som alltså understiger taxerings- värdet – räknas upp under dessa år tills dess att under- laget och taxeringsvärdet överensstämmer. År 3 är det en ny omtax- ering och en ny prövning enligt takregeln vidtas. Vi vill dock framhålla att ett taxeringssystem av det slag som föreslår medför att utformningen och tillämpningen av takregeln försvåras. Det primära syftet med takregeln är ju att begränsa skattehöjningar från till ett annat som beror på prisutvecklingen. Vid de årliga omräkningarna beaktas endast prisut- vecklingen i prisutvecklingsområdet och takregeln är då okomplicerad att tillämpa. Vid en allmän fastighetstaxering och vid den förenklade fastighetstaxering som föreslagits av , kan emellertid förändringar av basvärdet ha helt andra förklaringar än prisutvecklingen. Höjningen kan t.ex. ha sin grund i förändringar i byggnadens fysiska beskaffenhet, dvs. ombyggnationer och renover- ingar. Även förändringar i fastighetsindelningen kan ha påverkat höj- ningens storlek. Med hänvisning till det primära syftet med takregeln bör taket endast gälla den del av förändringen av taxeringsvärdet som beror på prisutvecklingen. Det innebär att vi behöver kunna separera dessa förändringar från förändringar som beror på andra faktorer. Som påpekats i avsnitt 8.6 uppkommer detta slags separations- problem även med ett genomsnittsvärdebaserat underlag. Ju fler omtax- eringar man måste beakta när ett genomsnittsunderlag ska bestämmas, desto fler blir separationsproblemen och ju mer komplicerad blir en rättvisande beräkning. Med takregeln förhåller det sig i stället så att ju oftare det sker en omtaxering av fastigheten som beaktar andra slags faktorer än prisutvecklingen, desto oftare uppstår separationsproblemet som måste hanteras i de skatteadministrativa systemen. Förfarandet blir mer komplicerat vid fler tillfällen och utan möjlighet att fånga upp prisförändringar mellan omtaxeringarna genom ett årligt omräknings- förfarande. 228 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter För tillämpningen av en takregel är därför det nuvarande systemet med en allmän fastighetstaxering och med mellanliggande årliga omräkningar att föredra.16 Som stöd för att tillämpa en årlig omräkning för i vart fall småhus kan även anföras att de statsfinansiella konsekvenserna av en takregel blir mindre om takregeln tillämpas i ett system med årlig omräkning. Eftersom våra överväganden i kapitel 11 leder till slutsatsen att fastighetsskatten för hyresbostadsfastigheter bör avskaffas får bristen på enhetliga regler mellan de olika fastighetsslagen mindre betydelse för det fall det bedöms som nödvändigt att avskaffa den årliga omräkningen för hyreshus på grund av brister i ortsprismaterialet. Beträffande fastigheter som ägs av bostadsrätts- föreningar är det en särskild fråga hur de skall taxeras för att fånga upp de enskilda bostadsrättslägenheternas marknadsvärden. Vilka möjlig- heter det finns att genomföra ett årligt omräkningsförfarande för dessa fastigheter saknar kommittén möjligheter att uttala sig om och denna fråga får därför utredas i särskild ordning. 16 Beträffande det gällande men inte tillämpade omräkningsförfarandet för småhus har uttalat att förfarandet leder till att precisionen i taxeringsvärdena blir bättre än vad de hade varit utan omräkning. Resultaten av en mycket begränsad statistisk utvärdering är att i tre kommuner av fyra blir precisionen bättre med ett omräkningsförfarande och i ett fall av fyra blir precisionen sämre. Orsaken till att det i några fall blir sämre precision är förmodligen att det finns kommuner eller kommundelar där prisutvecklingen har varit annorlunda än i det prisutvecklingsområde som kommundelarna har ansetts tillhöra. I den statistiska utvärderingen framhålls att för de kommuner där precisionen blivit sämre är det fråga om en marginell försämring och orsaken är troligen att omräkningstalen för över lag är ganska låga. Av resultaten kan man inte dra slutsatsen att omräkningförfarandet för småhus, så länge det varit i kraft, har fungerat otillfredsställande (SOU 2000:10, s. 153 och 455). Utredningen anser dock att omräkningen ändå bör avskaffas för småhusen på grund av önskemålet om ett enhetligt taxeringssystem. Utredningen menar att orättvisor kan uppstå om endast en fastighetskategori – småhus – är föremål för omräkning (s. 456). Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 229 8.7.4Statsfinansiella konsekvenser av en takregel De statsfinansiella konsekvenserna av en takregel17 av det slag som förordats här är svåra att beräkna. Det beror framförallt på att en beräkning kräver relativt specifika bedömningar av hur priserna på småhus kommer utvecklas i olika delar av beståndet . Det handlar då inte bara om att bedöma den genomsnittliga prisutvecklingen framöver utan vi måste också ha en uppfattning om hur prisförändringarna kommer variera kring den långsiktiga trenden. Varje sådan bedömning är med nödvändighet behäftad med stor osäkerhet. Utifrån vissa antaganden, grundade på utvecklingen , kan vi ändå få en viss uppfattning om storleksordningen på det skattebortfall som takregeln kan förväntas medföra. Beräkningarna utgår från uppgifter avseende den genomsnittliga prisutvecklingen på småhus i vart och ett av landets 21 län –1999. Den genomsnittliga prisutvecklingen i varje län betraktar vi som typiska för en konjunkturuppgång på bostadsmarknaden. Uppgången når sin kulmen 6 (1999) och 7 (2000) då priserna antas öka lika mycket. Därefter antar vi att prisökningstakten börjar avta. Avmattningen förutsätts följa samma mönster som uppgången, fast spegelvänt, dvs. att prisförändringarna år 8 (2001) motsvarar de som inträffade år 5 (1998), förändringarna år 9 (2002) motsvarar förändringarna år 4 (1997) osv. På detta sätt erhåller vi ett hypotetiskt genomsnittligt konjunkturförlopp för varje län som ligger till grund för beräkningarna av det skattebortfall som en takregel innebär. Då vi ska väga samman de olika effekter som takregeln får i respektive län måste vi ta hänsyn till småhusbeståndets fördelning mellan länen. Detta har vi gjort genom att utnyttja uppgifter publicerade av SCB avseende det totala taxeringsvärdet för småhus i respektive län.18 I frånvaro av en takregel skulle skatteunderlaget, dvs. taxerings- värdet, utvecklas på samma sätt som småhuspriserna, men med eftersläpning, genom det årliga omräkningsförfarandet. I ett system med tak på den årliga uppräkningen av underlaget begränsas däremot skatteunderlagets utveckling i respektive län av taket. Till att börja med utgår vi från att värdeutvecklingen för alla fastigheter i respektive län följer den genomsnittliga prisutvecklingen i 17De uppskattningar av de statsfinansiella konsekvenserna av takregeln som redovisas i detta avsnitt avser endast bruttoeffekten på statsbudgeten, dvs. effekten utan hänsyn tagen till de indirekta effekter på andra delar av statsbudgeten som kan uppstå via konsumentprisindex. Dessa effekter beaktas dock i kapitel 14, där finansieringen av våra förslag diskuteras. 18Uppgifterna är hämtade från SCBs publikation Rikets fastigheter 1998, del 1, Bo 37 . 230 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter länet samt att taket fastställs till . Med dessa förutsättningar skulle skatteunderlaget i ett system med en takregel, i genomsnitt under konjunkturcykeln uppgå till av det totala taxerings- värdet i ett system med årligt omräkningsförfarande. Det totala taxeringsvärdet för småhus beräknas uppgå till . Med nuvarande skattesats på kan en tak- regel, utifrån de förutsättningar som angivits ovan, alltså förväntas medföra ett skattebortfall på . Skulle taket istället fastställas till skulle underlaget i genomsnitt motsvara av det totala taxeringsvärdet i ett system med årligt omräkningsförfarande. Det motsvarar ett skattebort- fall på knappt 700 miljoner kronor.19 Dessa resultat är dock i hög grad beroende av de relativt löst grundade antaganden som gjorts avseende de årliga prisförändringarnas variationer runt den långsiktiga trenden i olika delar av landet. Vi antog bl.a. att alla fastigheter i respektive län följer den genomsnittliga prisutvecklingen i länet. Låt oss istället utgå från att marknadsvärdet för hälften av fastigheterna ökar snabbare än genomsnittet. För den andra halvan förutsätter vi att priserna ökar långsammare än genomsnittet. Även med dessa förut- sättningar blir de statsfinansiella konsekvenserna av taket relativt måttliga. Med ett tak på skulle underlaget i genomsnitt motsvara av det totala taxeringsvärdet med nuvarande regler. Det genomsnittliga skattebortfallet kan därmed uppskattas till ca . Med ett tak på skulle det uppgå till . För att neutralisera effekten av takregeln skulle det enligt dessa be- räkningar krävas en höjning av skattesatsen från nuvarande av taxeringsvärdet till mellan . 19 Vi har här valt att uppskatta den varaktiga budgeteffekten av takregeln i termer av det genomsnittliga förväntade skattebortfallet, utan hänsyn tagen till skattebortfallets fördelning över tiden. Vi värderar med andra ord skatte- bortfallet lika mycket oavsett när i tiden det inträffar. Den främsta osäkerheten i våra beräkningar ligger i prisförändringarnas fördelning över tiden. Genom att avstå från att beräkna storleken av skattebortfallet i nuvärdestermer undviker vi att ge våra egna antaganden avseende denna fördelning större betydelse än nödvändigt. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 231 För att öka förutsebarheten av storleken på det framtida skatteuttaget utan att skapa andra problem framstår en takregel som begränsar årliga höjningar av underlaget till som den lämpligaste lösningen på det problem som vi definierat som den huvud- sakliga invändningen mot det nuvarande underlaget. Vi föreslår därför att en sådan regel införs. I detta avsnitt, såväl som i kapitlet i övrigt, har vi i resonemangen utgått från ett egnahemsperspektiv. För denna boendeform får ju den fria marknadens värdering av bostaden genomslag i skatteuttaget.