sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Samarbetet har utvecklats till att inte enbart omfatta gränsregioner utan också regi- oner och länder utan gemensamma gränser, men ofta med gemensam- ma intressen. Interreg–programmen och Östersjösamarbetet har bidra- git till att vidga samarbetet till länder utanför EU. En påtaglig ökning av det internationella samarbetet har skett –talet och ett nytt inslag är att internationella organisationer i växande utsträckning bildas direkt mellan regioner utan att den nationella nivån behöver vara in- blandad (se även avsnitt 4.3). noteras också en ökning av engagemanget på den nationella nivån, vilket kommer till uttryck i t.ex. Östersjösamarbetet. Statskontoret noterar att mycket av den pågående gränsöverskridande samverkan är relativt ny och att det inledningsvis har handlat om att skapa kontakter, skriva måldokument, bilda kanslier och hålla konferenser. Statskontoret menar att det troligen är orsaken till att få utvärderingar har gjorts beträffande nyttan av samarbetet. Det är lätt att få information om vad man vill göra men svårare att få tag i information om vad som gjorts och vilka effekter det haft. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 119 Det kan enligt Statskontoret göras en uppdelning i huvudsakligen tre typer av samarbete mellan län i och motsvarigheter i andra län- der. Det gäller traditionellt samarbete i gränsregioner, EG:s Interreg– program och Östersjösamarbetet samt planer på fastare regionbildning. Det traditionella samarbetet i vissa gränsregioner behöver inte omfatta hela län utan kan vara begränsade till kommuner eller orter och kan syfta till att ge medborgarna i området bra service. Exempel på områ- den som är föremål för denna form av samarbete är kommunikationer, näringsliv och räddningstjänst. I vissa fall har samarbetet lett till bil- dande av organisationer som ARKO–samarbetet mellan fyra kommuner i och norska kommuner samt där , , och samarbetar med norska och finska kommuner. är ett samarbete för att stimulera bättre kom- munikationer och fler företagskontakter mellan svenska kommuner och amt i . I Regionnätet samarbetar , Värm- lands län, Hedmarks fylke och amt kring IT och kollektivtrafi- kutveckling. Arbetet med EG:s Interreg–program och Östersjösamarbetet har vidgat gränserna för samarbetet till att omfatta de baltiska länderna, , och . Inledningsvis har det mest handlat om att knyta kontakter, utarbeta programdokument m.m. Riktlinjer för Interreg III har utarbetats och Sveri- ges totala tilldelning är för perioden –2006. In- terreg III A är inriktat på gränsregionalt arbete och omfattar bl.a. Öre- sund, skärgården, Barents, och Kvarken–Mittskandia. Interreg III B, som är inriktat på transnationellt samarbete, omfattar , och . Interreg III C syftar till inter- regionalt samarbete mellan regioner i hela EU och grannländerna. Östersjösamarbetet bedrivs i olika former och i ett flertal projekt. Exempel på samarbete är Öarna i i vilket ingår de sju största öarna i , Baltic Sea States Subregional Cooperation (BSSSC) som är öppet för de 160 regionerna i Östersjöstaterna, Östersjöinstitu- tet som är ett samarbete för utveckling i bl.a. inom näringsliv och handel, kommunikationer och miljö, Östersjöstaternas råd som är en mellanstatlig organisation för länderna runt för bl.a. demokratisk och ekonomisk utveckling samt Euroregion som är ett samarbete mellan regioner i , , , och , i syfte att bl.a. skapa en gemensam arena för att kraftfullt kunna utveckla ett regionalt samarbete över nationsgränserna. Regional Revival and Subsidiarity (RERES) är ett samarbetsprojekt mellan sydliga svenska län och regioner i som syftar till att skapa ett samarbete mellan politiker och tjänstemän och få till stånd konkreta samarbetsprojekt. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten Bland andra exempel på regional samverkan i gränsregioner kan nämnas Assembly of European Regions (AER) som har 300 medlemmar från Öst- och , bl.a. alla svenska landsting. AER har till uppgift att driva regionaliseringsprocessen framåt och hävda de folk- valda regionernas intressen i . Vidare finns European Spatial Development Perspective (ESPD), med uppgift att bl.a. främja gräns- överskridande samverkansprojekt samt informellt påverka enskilda länders, regioners och kommuners inriktning av sin politik utifrån vad ett europeiskt perspektiv kan tillföra. Samarbete bedrivs också i form av sysselsättningspakter som syftar till vittomfattande partnerskap på regional och lokal nivå för att skapa sysselsättning. Nordregio är en nordisk och utveckling inom regionalpolitik och samhällsplanering. Ett exempel på regionalt samarbete som inte grundar sig på gemen- sam gräns är Conferens of Peripheral and Regions som har sin intressegemenskap i likartade geografiska förhållanden. Samarbets- organisationen bildades och har 120 medlemsregioner. Det mest långtgående gränsöverskridande samarbetet pågår i Öre- sundsregionen mellan och i första hand . Öresundsko- miteen är det politiska organet för projektet med företrädare för amter, landsting och kommuner på och i . Öresundskomiteen vill öka samarbetet över inom områden som näringsliv, forsk- ning, kultur, miljö, idrott och fritid, utbildning, kommunikation och in- frastruktur. 3.6Erfarenheter från det regionala samarbetet utanför försöksverksamheten –talet har man kunnat se en tydligt ökad aktivitet i länen vad gäller regional samverkan. Den ökade aktiviteten har varit märkbar på flera plan. Dels handlar det om politisk samverkan av långsiktig strategisk betydelse, dels om konkret verksamhetssamver- kan inom olika serviceområden, mellan kommuner och mellan kommu- ner och landsting. Det finns tydliga samband mellan dessa processer, vilka kan härledas till en allmän förändring beträffande öppenhet och samarbete över tidigare svåröverstigliga gränser. I denna process finns också en tydlig vilja i länen att öka det regionala politiska inflytandet över utvecklingen. På många håll har statens/ledande roll i frågor som man menar skall avgöras av folkvalda i länet ifrågasatts. har arbetet med strukturfonder och tillväxtavtal lett till att samverkansformer som omfattar länsstyrelse, kommuner, landsting, Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 121 näringslivet och andra aktörer skapats, utvecklats och fördjupats. Vi kan se olika parallella utvecklingslinjer i flera län. Det finns flera faktorer som bidragit till utvecklingen under 1990- talets senare del. Försöksverksamheten med ändrad regional ansvars- fördelning i , , och har av natur- liga skäl varit en viktig drivkraft för övriga län. I samtliga län har det tagits initiativ till samverkan under politisk ledning som syftar till regionalt självstyre. I ett par län har processen framskridit så långt som till konkreta planer på direktvalda regionfullmäktige och i några andra siktar man på regionförbund. I ett flertal län har det skapats poli- tiska styrgrupper med representanter för de politiska partierna, kom- munerna och landstingen, med uppgift att bl.a. utreda ett framtida regi- onalt självstyrelseorgan. Utredningar har slutförts i flera län och i yt- terligare några pågår utredningsarbete. I några län har processen startat först och befinner sig i en diskussionsfas. Vid en inventering av de uppgifter som länen uppger som aktuella för regional samverkan i ett nytt organ växer en tämligen entydig bild fram. Samverkan gäller i första hand uppgifter som ligger på kommunerna och . Bland dessa märks t.ex. kommunikatio- ner och infrastruktur, utbildning och kompetensutveckling, regionala kulturfrågor, internationalisering, kollektivtrafik, turism, marknadsfö- ring och näringslivsutveckling. I några län uppger man att även statliga uppgifter bör föras över till självstyrelseorganet. Denna grupp överens- stämmer i stort med de län där det finns ett politiskt inriktningsbeslut om att skapa ett regionalt självstyrelseorgan. De statliga uppgifter som föreslås för överföring är med få undantag de samma som har överförts i försökslänen. Orsaken till att flertalet län fokuserar på uppgifter som ligger på landsting och kommuner är sannolikt att man inledningsvis främst koncentrerar sig på att bygga upp en fungerande samverkan runt gemensamma frågor som man råder över. I flera län uppges det ändå finnas en beredskap att också ta över statliga uppgifter. Beträffande hälso- och sjukvården är det enbart ett fåtal län som uppger att man vill att ansvaret överförs till det regionala självstyrelsorganet. Ambitionen att överföra hälso- och sjukvården till ett nytt självstyrelseorgan sam- manhänger med valet av organisationsform – ett direktvalt fullmäktige av samma slag som i och eller ett regionförbund som i . Det kan också konstateras att det med få undantag har diskuterats regional samverkan inom befintliga länsgränser i den pågående proces- sen. Några konkreta planer på nya länssammanslagningar och storlän finns ej, även om frågan har varit uppe i bl.a. och i Norr- landslänen. Att frågan om geografisk indelning inte finns med på dag- Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten ordningen ute i länen kan ha sin förklaring i dels att man inte förväntar sig att kommer att besluta om några sådana förändringar, dels att man i första hand koncentrerar sig på att bygga fungerande samverkan på hemmaplan. Att samverkansprocessen har tagit fart har också andra förklaringar än den pågående försöksverksamheten. Den ekono- miska situationen tydliggjorde behoven av att finna rationella och effektiva lösningar på gemensamma problem. Bristande service och otydlig ansvarsfördelning inom framför allt vår- den har också bidragit till ett allt intensivare samarbete mellan kommu- ner och landsting. Det ökade samarbetet mellan Svenska Kommunför- bundet och och diskussionerna om ett eventuellt samgående mellan de bägge förbunden kan också ha haft betydelse för ett förändrat klimat. Internationaliseringen, förändringarna i och det svenska EU–inträdet är ytterligare faktorer som har påverkat utvecklingen i . Den ökade regionaliseringen och den europeiska trenden att lägga styrningen och administrationen av regioner under politisk led- ning har haft betydelse även för den svenska förändringsprocessen. Samverkan över länsgränser har ökat, men inte i samma omfattning som det inomregionala samarbetet. Som konstateras ovan har inte några konkreta steg tagits mot fastare samverkan mellan län eller bildande av nya storlän. Diskussioner har dock förts i några delar av landet. Sam- verkan pågår över länsgränser i första hand inom specifika områden som kommunikationer och trafikplanering. Ofta bedrivs samverkan i projekt där kommuner med gemensam länsgräns samarbetar över läns- gränsen. Det finns också mer etablerad samverkan mellan län i nätverk och intresseföreningar som t.ex . Det internationella samarbetet har ökat påtagligt –talet. finns en tradition av samverkan i gränsregioner mellan län och motsvarande eller kommuner på olika sidor av gränsen. EG:s Inter- reg-program och Östersjösamarbetet har kommit att utvidga samarbetet till att omfatta geografiskt mer avlägsna regioner. Samverkan över na- tionsgränser sker huvudsakligen i tre olika former; traditionellt samar- bete i gränsregioner, EG:s Interreg–program och Östersjösamarbetet samt planer på fastare regionbildning. Ett nytt inslag –talet är att internationella organisationer bildas direkt mellan regioner. Mot bakgrund av att mycket av det sam- arbete som bedrivs är relativt nytt finns det ännu inte underlag för att utvärdera effekterna och nyttan av detta transnationella samarbete. Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 123 4Den regionala samhällsorganisa- tionens förändrade förutsättningar I kommitténs delbetänkande (SOU 1998:166, avsnitt 6.2) förs en prin- cipiell diskussion om begreppen decentralisering och internationalise- ring och deras konsekvenser för den regionala samhällsorganisationen. Utgångspunkten för den diskussionen är att decentralisering och inter- nationalisering utgör de två viktigaste utvecklingstendenserna inom den offentliga samhällsorganisationen. Det konstateras också att det inte finns någonting som talar för att den utveckling som karakteriseras av ökad decentralisering och internationalisering kommer att avstanna . I detta kapitel kommer vi att diskutera decentraliseringen och inter- nationaliseringen och visa på hur dessa utvecklingstendenser bidrar till att förändra regionernas roll, i vissa avseenden på ett relativt dramatiskt sätt. I kapitlet kommer vi däremot inte att föra någon mer ingående principiell diskussion om de båda begreppen; för en sådan diskussion hänvisas till vårt delbetänkande. Utvecklingen på den regionala nivån påverkas emellertid även av andra faktorer. I kapitlet diskuteras därför också hur den ökade fokuse- ringen på ekonomisk tillväxt påverkar den regionala samhällsorganisa- tionen. är en enhetsstat. Enligt regeringsformen är det riksdag och re- gering som har det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och det politiska beslutsfattandet. I princip alla offentliga uppgifter är i detta perspektiv nationella uppgifter och all maktutövning på lägre po- litiska nivåer, t.ex. kommuner, sker på delegation från den centrala po- litiska nivån; delegerade befogenheter som det följaktligen står den 124 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar centrala nivån fritt att återkalla. Genom denna distinktion blir det också tydligt att decentralisering förutsätter en styrande central nivå från vil- ken ansvar och befogenheter kan föras nedåt i systemet. I detta tradi- statscentrerade perspektiv ses nivåuppdelningen av samhälls- organisationen i huvudsak som ett praktiskt problem. Den centrala för- valtningen kan inte själv ombesörja alla uppgifter som har beslutat om. Staten behöver därför organiseras så att uppgifterna för- delas mellan olika nivåer, vilka samtliga är föremål för statlig styrning. Det kan diskuteras hur relevant ett sådant statscentrerat decentralise- ringsperspektiv är för den politiska verkligheten , när de lokala och regionala självstyrelseorganen blir allt mer integrerade i såväl ver- tikala som horisontella nätverk, vilka ofta står utanför nationalstatlig kontroll. Vi återkommer till denna diskussion i avsnitt 4.4. I det följande är det i första hand den lokala och regionala självsty- relsens villkor som kommer att diskuteras. Det finns naturligtvis en stor överensstämmelse mellan begreppen decentralisering och självstyrelse, men de är inte identiska. Exempelvis behöver inte en decentralisering automatiskt leda till större beslutsmakt för självstyrelseorganen. På samma sätt som skedde under välfärdsstatens uppbyggnadsskede kan i det här fallet kommunerna få allt fler uppgifter som den stat- liga regleringen av kommunernas handlande skärps (, 1998b, s. 21). I den meningen är kommuners och landsting möjligheter att fritt bestämma över sina egna angelägenheter starkt begränsade. Det finns här anledning att erinra om att även om en decentralisering till viss del förändrar maktförhållanden bygger den ytterst på en idé om styrning. När statsmakterna decentraliserar en verksamhet uppfattas detta vanligtvis inte som ett sätt att överlåta makt till lägre nivåer inom det politiska systemet, utan snarare som ett sätt att effektivisera den statliga styrningen. Den utveckling mot att allt fler uppgifter förs över till kommunerna som har pågått under hela efterkrigsperioden har inte avstannat – och 1990–talen, utan snarare accentuerats. talet har stora reformer genomförts som har inneburit att kommunerna tagit över ansvaret för äldresjukvården (), omsorgen om utvecklingsstörda och handikappade och delar av psykiatrin från landstingen samt ansva- ret för skolan från staten. Kommunaliseringen av skolan fullbordades , då kommunerna även övertog ansvaret för de gymnasiala naturbruks- och omvårdnadsprogrammen från landstingen. Andra nya kommunala uppgifter som kan nämnas är viss miljötillsyn, tillstånd för handel, spritservering och försäljning av öl och tobak, civilförsvaret, familjerådgivningen samt riksfärdtjänsten. Utvecklingen på regional nivå är inte lika entydig. Vissa tunga upp- gifter har förts bort från denna nivå; överföringen av äldresjukvården Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 125 till kommunerna utgör det viktigaste exemplet. har den regio- nala nivåns betydelse ökat inom andra viktiga områden, som närings- politiken, kommunikationerna, arbetsmarknadspolitiken och EG:s strukturfondsprogram (, 1999b, s. 98 ff). Den svenska folkstyrelsen kan sägas förverkligas genom ett dubbelt demokratiskt system; genom staten och genom självstyrelseorgan på lokal och regional nivå. Som påpekas i vårt delbetänkande rymmer den svenska folkstyrelsen i det avseendet något av en paradox; den är både starkt centralistisk och starkt decentralistisk. är en enhetsstat med en starkt statsmakt, men också med en stark självstyrel- se. Det bör ändå i sammanhanget framhållas att den kommunala själv- styrelsen i utgör en integrerad del av nationalstaten. Häri skil- jer sig den svenska enhetsstaten från federala statsbildningar. När det demokratiska systemet fungerar som det skall kompletterar delarna i systemet varandra, när det inte fungerar uppstår olika slags kompetenstvister. Genom en fördelning av uppgifterna på olika nivåer i samhällsorganisationen är det tänkt att ett optimalt förverkligande av folkviljan skall uppstå. På lokal och regional nivå stärks legitimiteten för det politiska systemet genom att medborgarna via självstyrelsen ges möjlighet till lokalt och regionalt inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande vad avser den genomförda politiken. Detta utgör den lokala och regionala självstyrelsens viktigaste funktion i det svens- ka politiska systemet. Som kommittén understryker i sitt delbetänkande är det också viktigt att medborgarna finner ett engagemang i det de- centraliserade beslutsfattandet meningsfullt. De uppgifter som den lo- kala och regionala nivån har fått ansvar för måste därför ha en reell och uppenbar betydelse för kommunens respektive regionens medborgare. Ett ytterligare skäl för decentralisering som brukar framhållas är att det ges förutsättningar för större flexibilitet och bättre anpassningsförmåga i en decentraliserad förvaltning. Om det huvudsakliga syftet med en viss politik är att skapa nya resurser är decentralisering oftast att före- dra (, 1998b, s. 21). Som kommittén framhåller i övervägandeavsnittet i sitt delbetän- kande är det en given utgångspunkt, när uppgiftsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå övervägs, att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet gagnas av att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att lokalt och regionalt engagemang och lokal och re- gional erfarenhet kan tas tillvara. Kommittén föreslår också i delbetän- kandet att regeringen tar initiativ till en samlad översyn av uppgiftsför- delningen, där en delegering inte enbart mellan central och regional statlig nivå, utan också mellan stat och kommun bör övervägas. Då re- geringen ännu inte tagit något beslut med anledning av förslaget i del- 126 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar betänkandet återkommer kommittén med detta förslag i föreliggande slutbetänkande (se avsnitt 8.2.11). Kommitténs utgångspunkt anknyter till den s.k. subsidiaritetsprinci- pen. I sin praktiska tillämpning innebär subsidiaritetsprincipen att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där; i andra hand, om den lokala nivån inte kan fylla sin uppgift, förs uppgifterna till den regio- nala nivån och i sista hand till den centrala nivån. Den centrala statliga nivån utgör inte det första, utan det sista alternativet (jfr SOU 1992:63, s. 80, , 1998b, s. 22). I effektivitetsbegreppet innefattas här också att de närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktu- ella uppgiften som möjligt. Vanligtvis har detta tolkats som att den po- litiska legitimeringen genom direkta val skall ske på den nivå där upp- gifterna sköts (se t.ex. SOU 1995:27, s. 183). Det krävs således enligt denna tolkning en politisk legitimering utöver den rent geografiska di- mensionen. Geografiskt är det ingen skillnad om en verksamhet utförs på lokal eller regional nivå av en statlig myndighet eller av ett självsty- relseorgan. Det bör i sammanhanget framhållas att subsidiaritet och decentrali- sering inte är identiska begrepp (jfr diskussionen om decentralisering och självstyrelse ovan). För det första skiljer sig utgångspunkten åt. När man utifrån ett subsidiaritetsperspektiv diskuterar var ansvaret för en viss uppgift skall ligga är utgångspunkten den lokala nivån, medan decentralisering förutsätter en central nivå från vilken ansvaret kan fö- ras nedåt i systemet (SOU 1995:27, s. 182). Vidare är decentralisering ett bredare begrepp. Att föra uppgifter från central statlig nivå till ett statligt lokalt eller regionalt organ är en form av decentralisering, men, som framgår av diskussionen ovan, har det ingenting med subsidiaritet att göra. Subsidiaritetsprincipen har kommit till uttryck i Europakonventio- nen om självstyrelse och i EG–rätten. I om självstyrelse formuleras detta som att offentliga uppgif- ter normalt i första hand skall utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgarna (artikel 4, prop.1988/89:119). En global dekla- ration om självstyrelse, som innehållsmässigt liknar Euro- pakonventionen, antogs av of , . Som framhållits utgör decentraliseringen en av de tydligaste ut- vecklingstendenserna . Inte sällan likställs i debatten decentralisering med en demokratisering. Det finns därför anledning att understryka att begreppen inte är synonyma. För att en decentralisering inte bara i teorin utan också i praktiken skall innebära en demokratisering är det av största vikt att relevanta demokratiska metoder och instrument utvecklas. Sker inte detta finns en uppenbar Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 127 risk att vi i stället för en demokrativinst får en mer anonymiserad och svårgenomtränglig beslutsprocess (, 1998, s. 25). Det bör understrykas inför den fortsatta framställningen i detta ka- pitel att tyngdpunkten i de senaste decenniernas relativt omfattande decentraliseringar ligger på den lokala nivån, vilket också framgår av redovisningen ovan. Den regionala nivån har en relativt svag ställning i ; den svenska samhällsorganisationen brukar ibland liknas vid ett timglas, där den regionala nivån utgör timglasets smala midja (se t.ex. , 1998a, s. 72). I andra delar av är förhållandena annorlunda. Där är decentraliseringen mer inriktad på den politiskt re- lativt kraftfulla regionala nivån. En vanlig definition av internationalisering är att beskriva begreppet som olika processer vilka visar sig i en framväxt av olika slags nätverk av kommunikation, transaktion och organisation över statsgränserna (, 1990, s. 7). I praktiken rymmer begreppet flera olika utvecklingstendenser. Ett globaliserat företagande där de enskilda nationernas gränser betyder allt mindre samt en kommunikationsteknik som inte begränsas av avstånd eller statsgränser och som gör att infor- mation och idéströmningar snabbt sprids runt jorden, är ett par viktiga faktorer bakom politikens internationalisering. Allt fler problem och frågor på den politiska agendan är också transnationella till sin karak- tär. Miljö, ekonomi och brottsbekämpning är exempel på tre centrala politikområden som omöjligt kan hanteras enbart på nationell eller lokal nivå. Ett genomgående tema i internationaliseringen är således att gränser mellan stater minskar i betydelse. Ett annat tema är att antagandet att demokratin bygger på geografisk avskildhet och nationellt självbe- stämmande, i den betydelse som tidigare gavs dessa begrepp, inte är realistiskt längre. Ytterligare ett tema är nationalstatens försvagning. Diskussionen om nationalstatens eroderande makt är dock inte ny. Åtminstone –talet har detta varit ett återkommande tema inom samhällsforsk- ningen.