sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utgångspunkter för våra överväganden 293 8Utgångspunkter för våra överväganden 8.1Medborgarskap sett ur historisk synvinkel Vad är medborgarskap och vilken betydelse har det? För att kunna överväga dessa frågor kan det vara av intresse att göra en kort tillbaka- blick. Enligt den nuvarande regeringsformen utgår all offentlig makt i från folket, eller statsfolket som man förr ibland uttryckte det. Historiskt sett har begreppet folket utgjort beteckningen för de personer som tillsammans bildar statens mänskliga underlag. Det svenska folket inbegriper alla de människor som äro varaktigt underkastade den svenska statsmakten och sålunda lydnadspliktiga i förhållande till denna men delaktiga i de av staten tillförsäkrade särskilda privilegier, förmåner, rättigheter och friheter.1 Medlem av statsfolket brukade förr i författningar omväxlande kallas undersåte, svensk man, inländsk man eller medborgare. Medborgare är en benämning som närmast går att härleda till den och naturrätten; den framhäver den rättsliga likheten mellan statsfolkets medlemmar, vilka ingått det antagna samhällsfördraget.2 Grunden för medborgar- begreppet kan sägas ha formulerats första gången av (1712- 78) i dennes Om samhällsfördraget (1762). talar om allmänviljan; det organiska uttrycket för människors gemensamma vilja (i motsats till allas vilja). Härifrån utvecklades den s.k. medborgarprincipen, dvs. att om samhällets styre grundas på allmänviljan kan de medborgerliga fri- och rättigheterna utvecklas. I den tredje av den tre olika förklaringar (1789, 1Jfr 114 § regeringsform. 2Fahlbeck//, Medborgarrätt, 1947, s. 73 ff. 294 Utgångspunkter för våra överväganden 1791 och 1795) definierades allmänviljan som det vilket uttrycks av medborgarnas majoritet.3 I förenings- och säkerhetsakten finns att läsa följande om undersåtare.4 vi oss för frie, laglydige och säkre undersåtare under en lagkrönt konung, som styrer oss efter beskrefne lag. Och som vi äro alle lika frie undersåtare, så böra vi ock under lagens hägn alla njuta lika rätt (artikel 2:0). Ett lika fritt folk bör äga lika rätt, och derföre äga alla stånden att besitta och förvärfva jord i deras gemensammas ; dock att ridder- skapet och adeln, på sätt som hitintills stadgat och öfligit varit, bibehållas vid deras gamla rättigheter, att äga och besitta säterier samt rå- och rörs- och de i , och Blekingen så kallade insockne hemman (artikel 3:0). I inledningen till regeringsform skrevs: Då Wi med lifligaste rörelse och med ömt deltagande i det Folks öden, som lemnat Oss et så oförgätligt prof af förtröstan och tilgifwenhet, gått denna Des önskan til mötes, hafwe Wi fästat et så mycket säkrare hopp om framgång i Wåre oafbrutne bemödanden at bereda Fädernesländets framtida wäl, som Wåre och Wåre Undersåtares ömsesidiga rättigheter och skyldigheter uti den nya Regerings-Formen blifwit så tydligen utstakade, at de, med bibehållande av Konungamagtens helgd och werknings-förmåga, förena Swenska Folkets lagbundna frihet. Ståndsriksdagen, ett arv från medeltiden, ersattes runt om i av folkrepresentationer, bestående av en eller två kamrar. I genomfördes ändringen genom representationsreformen . Parlamentarismen - dvs. folkstyret - grundlagfästes dock först genom den partiella författningsreformen , såtillvida att till regeringsform fogades bestämmelser om misstroende- förklaring.5 Slutsatsen av det här anförda är måhända att man till ledning för en tolkning av medborgarskapsbegreppet rent konkret inte har mycket att hämta ur historien. Den bild av medborgarskapet som ges 3 , Det västerländska medborgarskapets idéhistoria, i Medborgarskap - Reflektioner kring ett problematiskt europeiskt begrepp, red. och , 1997, s. 36 ff. 4 Lydelsen i originalets språkdräkt är hämtad från konstitutionella urkunder, 1999. 5 , Land skall med lag byggas - författningshistoria, i konstitutionella urkunder, 1999. Utgångspunkter för våra överväganden 295 visar dock att tanken redan långt tillbaka i tiden var att närmare be- skriva en samhörighet med ett land till vilken var knutet vissa fri- och rättigheter. En stat konstitueras av tre element; en maktorganisation, ett folk och ett territorium. Statsfolket är sammansatt av ett antal individer, som betecknas som statens medborgare. Enligt folkrätten ankommer det på varje stat att själv bestämma, vilka personer som skall räknas som dess medborgare. Någon form av naturlig samhörighet mellan individen och staten måste dock föreligga. Medborgarskapet har en rättslig sida och en informell eller subjektiv sida. Den informella sidan rör frågan vad medborgarskapet innebär för den enskilde. Med begreppet medborgarskap avses i rättslig mening det formella förhållande mellan en individ och en stat i fråga om rättigheter och skyldigheter. Medborgarskapet kan sägas vara en rättslig kvalitet till vilken lagstiftningen knyter vissa rättsverkningar. Den rättsliga sidan av medborgarskapsbegreppet har i sin tur både en formell och en materiell sida. Den formella sidan berör frågan om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en person skall anses vara medborgare i en stat. Den materiella sidan handlar om med- borgarskapets mer konkreta innebörd. Denna framgår normalt inte av medborgarskapslagstiftningen utan får sökas i den materiella lagstiftningen, t.ex. regleringen av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen. De frågor vi har i uppdrag att se över hör endast ihop med den materiella sidan. Den formella sidan har behandlats av medborgarskapskommitté i betänkandet Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34) samt i propositionen Lag om svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147). Se närmare om det i avsnitt 2.2. Medborgarskapets rättsliga betydelse bestäms av ett stort antal författningar, vilka knyter olika rättsverkningar till medborgarskapet såsom rättsfaktum. Vår kartläggning omfattar flertalet av dessa för- fattningar. Den ledande principen för vårt arbete är att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen skall tas bort om det inte finns godtagbara sakliga skäl för att behålla regleringen. För att kunna bedöma om sådana skäl föreligger bör medborgarskapets grundläggande funktion och betydelse i ett vidare perspektiv analy- seras. Även den subjektiva synen på medborgarskapet bör beaktas i detta sammanhang. 296 Utgångspunkter för våra överväganden Inledningsvis konstaterar vi att det inte är möjligt att på ett enkelt och entydigt sätt ange vad medborgarskapet har för betydelse. Det görs ofta gällande att medborgarskapet har ett alldeles särskilt värde som medborgarskapet i många avseenden betyder väldigt lite. Enligt vår uppfattning har varje land sin av historiska erfarenheter och kultu- rella särdrag betingade tolkning av medborgarskapets närmare inne- börd. Det är därför tveksamt om internationella jämförelser i någon nämnvärd utsträckning skulle bidra till att belysa den för vårt vid- kommande intressanta frågan, nämligen vilken betydelse det svenska medborgarskapet har för landets invånare. Synen på medborgarskap i andra länder berörs inte i det följande. Utvecklingen i har haft en inriktning mot allt större jäm- likhet i rättslig bemärkelse mellan svenska medborgare och den övriga befolkningen. Den rättsliga betydelsen av medborgarskapet har häri- genom minskat. Detta är en ofrånkomlig och acceptabel konsekvens av att landets alla invånare i största möjliga utsträckning skall ha lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap. har uppfattningen att medborgarskapet utgör ett viktigt led i integrations- processen framhållits i olika sammanhang (se avsnitt 2.5). Det kan diskuteras om det finns en motsättning mellan att framhålla det svenska medborgarskapets betydelse och sträva efter att alla landets invånare, oavsett medborgarskap, skall ha lika rättigheter och skyldigheter. Med ett medborgarskap följer emellertid flera viktiga rätts- verkningar som hör samman med den grundläggande relationen mellan en stat och dess medborgare. Principiellt innebär medborgarskapet en ovillkorlig rätt att vistas på statsterritoriet och att försörja sig där genom arbete. Av medborgarskapet följer även rätt till hemlandets skydd vid vistelse utomlands (diplomatiskt skydd och konsulärt biträde), personlig rörelsefrihet inom det egna statsterritoriet samt politiska rättigheter.6 Medborgarskapet kan sägas vara dubbelsidigt. Till detta knyter inte enbart ett antal grundläggande rättigheter utan också vissa skyldigheter. Medborgarskapet medför t.ex. skyldighet att göra militärtjänst. Den som är svensk medborgare är vidare skyldig att underkasta sig svensk strafflag var i världen han eller hon än befinner sig. Av 2 kap. 2 § första stycket BrB framgår att svensk medborgare döms efter svensk 6 Sandesjö/, Medborgarskapslagen, 1996 s. 17. Utgångspunkter för våra överväganden 297 lag och vid svensk domstol även om han eller hon begår brott utomlands. Den svenska kompetensen omfattar i princip alla av svenska medborgare begångna brott.7 I andra stycket i samma lagrum ställs dock krav på dubbel straffbarhet. Kompetensreglerna i första stycket gäller nämligen inte om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. Den påföljd som ådöms får inte heller vara strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen på gärningsorten (tredje stycket samma lagrum). Det torde slutligen förutsättas, om än outtalat, att den som är svensk medborgare är lojal gentemot det svenska samhället och den svenska staten. Medborgarskapet som en absolut garanti för vissa rättigheter i förhållande till staten Flera principiellt viktiga rättigheter som endast tillkommer svenska medborgare är undantagna från vårt uppdrag, eller har bedömts inte kunna prövas inom ramen för våra direktiv, och kommer således att kvarstå oförändrade. Endast svenska medborgare har t.ex. en oin- skränkt rätt att vistas och bo i . De får inte heller hindras från att resa in i landet. Den absoluta rätten att vistas i landet och rätten att alltid få komma hem hör enligt vår uppfattning till medborgarskapets kärna. Vidare har frågor om rösträtt och valbarhet till uttryckligen undantagits från vårt uppdrag. Mot bakgrund härav konstaterar vi att den politiska makten på riksnivå alltjämt kommer att förbehållas svenska medborgare. Sammanfattningsvis anser vi att medborgarskapet fyller en viktig funktion genom att det ger den enskilde en absolut garanti för vissa betydelsefulla rättigheter i förhållande till staten. I lagstiftningen utgår man i allt större utsträckning från den s.k. hemvistprincipen. Principen innebär att en persons rättigheter och skyldigheter i samhället knyts till den stadigvarande bosättningen istället för till medborgarskapet. Medborgarskapet kan i motsvarande omfattning sägas ha minskat i betydelse.8 Detta innebär emellertid inte att varje utvidgning av utlänningars rättigheter relativt sett innebär att det svenska medborgarskapets värde minskar för den enskilde. Det huvudsakliga värdet av ett medborgarskap kan enligt vårt synsätt inte 7Med svensk medborgare jämställs härvid utlänning med hemvist i . Den svenska jurisdiktionen utsträcks också under vissa förutsättningar till brott utom riket av andra utlänningar, se 2 kap. 2 § första stycket BrB. 8Jfr regeringens uttalande i prop. 1999/2000:147 s. 18. 298 Utgångspunkter för våra överväganden mätas efter i vilken utsträckning det ställs krav på svenskt medborgar- skap eller andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen, med undantag för vissa grundläggande rättigheter. Att utlänningar som bor i landet jämställs med svenska medborgare, medför således inte med automatik att det svenska medborgarskapet minskar i betydelse för den enskilde medborgaren eller för den som avser att bli svensk med- borgare. Medborgarskapets informella betydelse för den enskilde individen och för sammanhållningen i vårt samhälle Den informella (eller subjektiva) sidan av medborgarskapet rör frågan vad medborgarskapet innebär för den enskilde. Det finns personer som betraktar sitt medborgarskap som en symbolisk förening med det land där de är födda, uppvuxna och där de har grundlagt sin livsåskådning. Andra har en rent pragmatisk syn på medborgarskapet och betraktar det mer utifrån de rättigheter som medborgarskapet medför. Ytterligheten av denna kategori torde vara personer som likställer medborgarskapet med det pass de använder vid resor till andra länder. Det ligger i sakens natur att uppfattningen om vad ett medborgar- skap betyder beror på den enskildes bakgrund, referensramar och en mängd andra faktorer. En person som är svensk medborgare sedan födseln uppfattar sannolikt det svenska medborgarskapet som något självklart och funderar inte närmare över dess innebörd, medan en naturaliserad medborgare kan ha en delvis annorlunda syn på medborgarskapet. Vidare kan den som inte är svensk medborgare ha ytterligare en annan syn eller andra förväntningar på det svenska med- borgarskapet. medborgarskapskommitté har behandlat med- borgarskapets informella betydelse i sitt slutbetänkande Svenskt med- borgarskap.9 Kommittén noterade att uppfattningen om vad ett medborgarskap innebär inte alltid stämmer överens med dess reella betydelse. Den konstaterade sammanfattningsvis att det finns ett betydande glapp i kunnande vad gäller medborgarskapets informella betydelse. Vi har inte ansett att en vetenskaplig undersökning och analys av medborgarskapets informella betydelse ryms inom ramen för vårt uppdrag. Vår syn på medborgarskapets informella betydelse bygger därför enbart på egna erfarenheter och på vad som framkommit vid våra kontakter med myndigheter, organisationer och enskilda. 9 SOU 1999:34 s. 130 ff. Utgångspunkter för våra överväganden 299 I likhet med den tidigare kommittén har vi kunnat konstatera att uppfattningen om vad ett svenskt medborgarskap betyder i olika avseenden inte alltid stämmer överens med dess rättsliga betydelse. En vanligt förekommande uppfattning är att medborgarskapet är förenat med såväl rättigheter som skyldigheter. De skyldigheter som uppställs i lagstiftningen är dock ytterst få. En sådan skyldighet är såsom tidigare framhållits värnpliktstjänstgöringen. Enligt vår uppfattning har medborgarskapet en mer vidsträckt betydelse än vad som följer av den materiella lagstiftningen (den rättsliga betydelsen). Begreppet medborgare står för något positivt och värdeladdat. Flertalet av de personer som vi har haft kontakt med har också spontant utgått ifrån att det svenska medborgarskapet är bety- delsefullt. Medborgarskapet får anses ha ett särskilt värde genom att det kan bidra till att förstärka känslan av tillhörighet till en viss stat, i det här fallet , och därmed ge en grundtrygghet i dagens internationaliserade samhälle. Medborgarskapet bidrar vidare till att förstärka känslan av samhörighet med landets övriga invånare. Särskilt för flyktingar som kommer till torde ett svenskt medborgarskap vidare innebära skydd och trygghet. Medborgarskapet utgör mot denna bakgrund ett viktigt led i integrationsprocessen. med- borgarskapskommitté har anfört att möjligheten att bli svensk medborgare är en viktig del i denna process. Genom att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap ökar förutsättningarna för en större samhörighet i landet.10 Även regeringen framhåller att förvärv av svenskt medborgarskap kan ses som ett viktigt led i integrations- processen.11 Enligt vår uppfattning kan det på goda grunder antas att den informella sidan av medborgarskapet har betydelse för såväl för den enskilde individen som för sammanhållningen i vårt samhälle. 10SOU 1999:34 s. 330, se även avsnitt 2.5. 1999/2000:147 s. 19. 300 Utgångspunkter för våra överväganden Medborgarskapet som en indikation på att en person har förståelse för och känner lojalitet med svenska intressen Medborgarskapskrav i lagstiftningen bygger i viss utsträckning på förutsättningen att svenska medborgare har förståelse för och känner lojalitet med svenska intressen. Den som är svensk medborgare förut- sätts t.ex. dela de allmänna värderingar och den samsyn som råder beträffande övergripande demokratiska principer. Att en person är svensk medborgare är dock ingen garanti för att hon eller han sympatiserar eller är lojal med det staten och demokratin står för. Det finns åtskilliga nutida exempel på detta, bl.a. fascistiska grupperingar. Lika självklart är det att en här bosatt utlänning inte nödvändigtvis saknar sympati eller lojalitet med svenska staten och . Det bör i sammanhanget också beaktas att den etniska bakgrunden är en del av den enskildes identitet. Känslan för det land där den enskilde är född och uppvuxen (hemlandet) finns normalt sett kvar livet ut, även om denne förvärvar medborgarskap i ett annat land. Mot bakgrund härav får man räkna med att dubbla lojaliteter kan finnas hos en person oavsett om denne är svensk medborgare, har dubbelt medborgarskap eller är utländsk medborgare. I det enskilda fallet är således medborgar- skapet ingen bra värdemätare för lojaliteten till ett land. Därav bl.a. regleringen om säkerhetsskydd och säkerhetsprövning (se avsnitt 6.16). Trots att medborgarskapet inte ger några garantier i nämnda avseenden framstår det enligt vår uppfattning som motiverat att på ett mer allmänt plan beakta medborgarskapet som en indikation på att den enskilde är lojal mot och svenska intressen. Det är framförallt vid krig och andra ytterlighetssituationer som lojaliteten sätts på prov. Hänsynen till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater kan därför motivera att t.ex. vissa statliga anställningar förbehålls svenska medborgare. Konsekvenser av ett tillåtande av dubbelt medborgarskap Den svenska medborgarskapslagstiftningen bygger sedan gammalt på principen att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Flera bestämmelser i lagen (1950:382) om svensk medborgarskap har till syfte att begränsa just uppkomsten av dubbla medborgarskap. Regeringen föreslår i propositionen Lag om svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147) att den nuvarande principen överges och att dubbelt medborgarskap accepteras fullt ut (se avsnitt 2.2.3). I finns cirka 500 000 utländska medborgare, varav är födda i landet. Utgångspunkter för våra överväganden 301 finns det omkring 120 000 människor i som uppfyller hemvist- kraven och som vid ett eventuellt förvärv av svenskt medborgarskap skulle kunna få behålla sitt gamla medborgarskap om detta vore tillåtet enligt svensk lagstiftning. Kommittén uppskattade att av dessa också skulle komma att ansöka om svenskt medborgarskap för det fall de tilläts att behålla sitt gamla medborgarskap.12 Ett tillåtande av dubbla eller flerfaldiga medborgarskap underlättar således för ett antal utlänningar, som av olika skäl inte har velat avstå från sitt gamla medborgarskap, att också bli svenska medborgare. Medborgarskapskraven i lagstiftning kommer därmed inte längre att vara ett hinder för lika många invånare som . 13 Tillåtande av dubbla medborgarskap förändrar dock inte situationen för den som är medborgare i ett land som inte tillåter dubbelt medborgarskap. Ett förvärv av svenskt medborgarskap medför i ett sådant fall förlust av det första medborgarskapet på grund av det landets medborgarskaps- lagstiftning. medborgarskapskommitté konstaterade att bland de 22 länder som omfattades av kommitténs redovisning av utländsk rätt var nio länder för och elva emot dubbelt medborgarskap.14 Antalet länder som inte godtar dubbelt medborgarskap är således inte försumbart. Det bör dock noteras att inte något av de länder som ingick i undersökningen har redovisat planer på att minska möjligheterna till dubbelt medborgarskap. Den internationella utvecklingen går istället mot att dubbelt medborgarskap tillåts i allt större utsträckning.15 Det har hävdas att genom att tillåta fler än ett medborgarskap, förringas värdet av det enskilda medborgarskapet, eftersom man åtminstone i en ytterlighetssituation inte kan vara lojal mot flera stater. Förringandet skulle i så fall bestå i osäkerheten om var en persons lojalitet verkligen ligger. medborgarskapskommitté och regeringen har behandlat frågan om dubbelt medborgarskap kan öka benägenheten att medverka i brottslighet riktad mot statliga intressen. Vid de kontakter som medborgarskapskommitté hade under utredningsarbetet med Riks- polisstyrelsen/Säkerhetspolisen och Försvarsmakten framkom att det erfarenhetsmässigt är andra faktorer än ett eventuellt dubbelt med- borgarskap som är avgörande för om en person kommer att ägna sig åt 12SOU 1999:34 s. 215 f. 13En person som har dubbelt eller flerfaldigt medborgarskap, varav det ena är svenskt, anses i de flesta situationer vara svensk medborgare. Medborgarskapskrav i lagstiftningen utgör som regel inte något hinder för en sådan person. 14SOU 1999:34 s. 195 (Två länder tillämpade bestämmelserna om dubbelt medborgarskap på sådant sätt att det var svårt att entydigt säga om de var för eller emot dubbelt medborgarskap.) 1999/2000:147 s. 25. 302 Utgångspunkter för våra överväganden brottslig verksamhet som utgör en säkerhetsrisk för ett land. Av betänkandet framgår vidare att inte något av de länder som tillfrågats i kommitténs undersökning uppgav sig ha erfarenhet av att innehavet av dubbelt medborgarskap haft någon betydelse i samband med brott mot rikets säkerhet. Även i övrigt visade resultatet av undersökningen tydligt att de säkerhetsmässiga aspekterna på dubbelt medborgarskap internationellt inte upplevs som något problem. medborgar- skapskommitté konstaterade att det visserligen var så att dubbla lojaliteter och lojalitetskonflikter under vissa förhållanden kunde medföra säkerhetsrisker, men att de farhågor som i olika sammanhang framförts om att dubbelt medborgarskap skulle medföra säkerhetsrisker hade varit överdrivna. Kommittén ansåg att det dubbla medborgar- skapet i nämnda avseende hade en synnerligen underordnad betydelse.16 Enligt regeringen utgör inte säkerhetsaspekterna ett hinder mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut.17 Vi har ingen annan uppfattning i denna fråga. Sammanfattningsvis konstaterar vi att tillåtande av dubbelt med- borgarskap underlättar medborgarskapsförvärv för en del men långt ifrån för alla i landet bosatta utlänningar. Den särbehandling av utlänningar som följer av medborgarskapskrav i lagstiftningen kommer i betydande utsträckning att finnas kvar, även om dubbla medborgar- skap godtas. Tillåtande av dubbelt medborgarskap har mot bakgrund härav ingen avgörande betydelse för vår bedömning i frågan om det finns sakligt godtagbara skäl att behålla de medborgarskapskrav som uppställs i lagstiftningen . Det bör slutligen framhållas att i de fall en särskild säkerhetsprövning skall göras kan dubbelt medborgarskap vägas in som en aspekt i bedömningen.18 I artikel 17 första punkten EG föreskrivs att varje medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare samt att unionsmedborgar- skapet skall komplettera men inte ersätta det nationella medborgar- skapet. Medborgare i EU:s medlemsstater har således ett nationellt medborgarskap och ett unionsmedborgarskap. Unionsmedborgarskapet kan sägas vara ett paraply-medborgarskap, som i princip tillkommer alla medborgare i medlemsstaterna. Detta är dock helt avhängigt av det nationella medborgarskapet. Medlemsstaterna har en ensidig kompe- 16SOU 1999:34 s. 209 ff. 1999/2000:147 s. 22 f 18Beträffande säkerhetsprövning, se avsnitt 6.16.1. Utgångspunkter för våra överväganden 303 tens att genom sin lagstiftning bestämma vem som är medborgare i de egna länderna. Eftersom endast den som är medborgare i ett medlemsland kan vara unionsmedborgare, är det medlemsstaterna som avgör vem som kan vara unionsmedborgare.