sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Det betyder att de samband som använts i denna studie i grunden förändras, vilket naturligtvis får effekter på såväl utsläpp och inkomstfördelning. Eftersom ett av skattens syfte är att åstadkomma förändringar av denna typ är detta i sak inget problem. Problemet är att uppskatta effekterna av stora skatteförändringar, vilket dock inte är unikt i just detta fall. Som redovisats i avsnitt 12.3 och 12.5 kommer en förändrad koldioxidskatt att få effekter på industrin och hushållen. Vissa industribranscher och vissa hushåll kommer att påverkas mer än andra. Syfte med detta avsnitt är att ge en något mer utförlig bild av möjliga regionala effekter av en koldioxidskatteförändring. Analysen utgår från tidigare avsnitt kring effekterna på industrin och hushåll. I avsnitt 12.3 redovisades att energi- eller kolintensiv industri kommer att påverkas relativt mycket vid en höjning av koldioxidskatten. Det betyder i sin tur att regioner där dessa branscher utgör en stor andel av den totala sysselsättningen kommer att påverkas relativt kraftigt. I Tabell 12.14 redovisas sysselsättningen i de mest energiintensiva branscherna, dels i absoluta tal och dels i procent av sysselsättningen i tillverkningsindustri, för några utvalda län (för en redovisning av samtliga län, se , 2000). Av tabellen framgår det tydligt att det föreligger kraftiga variationer mellan olika län vad gäller syssel- sättningen i energikrävande industri i förhållande till sysselsättningen i 350 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter I finns av de industrisysselsatta inom energiintensiva branscher. I och är motsvarande siffra respektive . Även är starkt beroende av energiintensiv industri med en sysselsättningsandel i energiintensiv industri på . Dessa siffror pekar på de regionala problem som kan uppstå vid en övergång från en industristruktur till en annan. Det bör betonas att det inom respektive län finns en betydande variation, vilket betyder att de problem som uppstår kan vara av lokal natur. Tabell 12.14 Sysselsättning i energiintensiva branscher för några utvalda län . Antal och (procent) av sysselsättning i industri (0,1) (0,2) (0,3) (0,5) (23,5) (2,0) (0,3) (0,1) (15,7) (13,5) (0,9) (0,6) (5,5) (3,1) (0,2) (1,0) (2,5) (5,8) (1,3) (1,4) (0,1) (15,8) (2,2) (10,9) (17,1) Industrin (totalt) 1 siffror har använts för kemisk- och massa- och pappersindustri Källa: SCB, Industristatistik Utöver direkta sysselsättningseffekter uppkommer vissa indirekta effekter på underleverantörer etc. SCB har gjort beräkningar av sysselsättningseffekterna av en förändrad slutlig efterfrågan på industriprodukter, som också inkluderar de indirekta effekterna av produktionsförändringar i en bransch (SOU 1995:139). De största indirekta effekterna, enligt dessa beräkningar, återfinns inom massa- och pappersindustrin där det totala antalet sysselsatta per 100 direkt sysselsatta beräknats till 308-368. Motsvarande siffra för järn- och stålverk är 293 sysselsatta. De minsta indirekta effekterna uppkommer i verkstadsindustrin, 165 sysselsatta, medan järnmalmsgruvor har de minsta indirekta effekterna bland de energiintensiva branscherna, 168 sysselsatta. Om 100 personer inom massa- och pappersindustrin sägs upp förlorar ytterligare cirka 250 personer sina arbeten. En gruvnedläggning med 100 direkta uppsägningar leder till att ytterligare 70 personer förlorar arbetet. Med andra ord kan de indirekta effekterna Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 351 i många fall vara större än de direkta. Motsvarande hävstångseffekt fås naturligtvis även vid nyanställningar i respektive industri. I avsnitt 12.5 redovisas effekten på olika typhushåll av en skatteförändring och en av slutsatserna som kunde dras var att hushållens välfärd påverkades olika mycket beroende på lokalisering. Välfärdskostnaden av skattehöjningen definieras som den summa pengar ett typhushåll i respektive region måste erhålla för att dess välfärd ska vara lika stor efter skatteförändringen som före förändringen. Man kan tolka detta som den realinkomstförändring som skatteförändringen ger upphov till. Analysen visar att hushåll i får vidkännas en betydligt större välfärdsförsämring när koldioxidskatten höjs än hushåll i övriga regioner. Minst påverkan upplever hushåll i . En höjning av koldioxidskatten med , /kg koldioxid, innebär att ett hushåll i måste kompenseras med för att inte uppleva en välfärdsförsämring. Motsvarande summa för ett hushåll i är . Även om kompensationen uttrycks i procent av totala kostnader drabbas hushåll i av en större välfärdsförsämring än hushåll i övriga regioner, men även hushåll i glesbygd påverkas relativt kraftigt med denna redovisning (, 1999). Slutsatsen från detta avsnitt är att en höjd koldioxidskatt, som vid en första anblick inte tycks ha alltför stora effekter på den nationella ekonomin kan ha betydande regionala och lokala effekter, i alla fall på kort- och mellanlång sikt. Den koldioxidintensiva industrin är överrepresenterad i regioner med relativt ensidig och svag arbetsmarknad. Exempelvis är av de industrisysselsatta i sysselsatta i relativt koldioxidintensiv industri. Vidare visar analysen att den direkta effekten på hushållen är störst i norra och glesbygd. Detta tillsammans med det faktum att de industribranscher som är mest bränsleberoende till stor del är lokaliserad i dessa regioner antyder att de negativa effekterna inte är negligerbara. Hur stora de regional effekterna blir på är osäkert och beror på en rad faktorer. Exempelvis kommer höjd skatt att påverka sysselsättningen. Huruvida detta leder till ökad arbetslöshet 352 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter beror bl.a. på arbetsmarknadens funktionssätt och flexibiliteten i lönebildningen. 12.7Energiskattesystemets utformning och indexering av koldioxidskatten De resultat som redovisats tidigare i detta kapitel bygger på att energiskattesystemets nuvarande struktur är oförändrad. En intressant fråga är i vilken utsträckning en annorlunda struktur påverkar koldioxidutsläppen och kostnaderna av att nå en utsläppsbegränsning. Först diskuteras betydelsen av energiskattesystemets utformning för bl.a. användningen av bränslen i energiproduktionen och utsläppen av koldioxid samt de kostnader som är förknippade med att nå en utsläppsreduktion. Sedan diskuteras betydelsen av koldioxidskattens indexering för möjligheten att nå ett uppsatt utsläppsmål i en växande ekonomi. 12.7.1Effekter av ett ändrat energiskattesystem pågår en översyn av energiskattesystemet (vilket inkluderar koldioxidskatten) för att analysera och precisera den principskiss till det reformerade energiskattesystem som presenterades i betänkande (SOU 1997:11). Översynen ska beakta riktlinjerna för energibeskattningen energiöverenskommelse. föreslagna struktur innebär bl. a. att energiskatten renodlas till att bli en ren fiskal skatt och baseras på energiinnehållet i respektive bränsle. Även biobränslen och torv omfattas i detta förslag av energiskatten. Koldioxidskatten relateras som tidigare till kolinnehållet och även torv belastas med koldioxidskatt. Användningen av energi inom el-, värme- och industriproduktion beskattas lika och belastas inte med energiskatt, samt erhåller nedsättning från den generella koldioxidskattenivån. De individuella nedsättningarna för industrin tas bort. Den grundläggande tanken med förändringen är att energisystemet ska bli mer överskådligt, effektivare, samt ge utrymme för en ökad miljörelatering. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 353 och har analyserat effekterna av en omläggning till det ovan beskrivna energiskatte- systemet. Båda analyserna studerar en omläggning där industrins och energisektorns generella nedsättning från den generella koldioxidskatten är . Analyserna visar att det i första hand är bränsleanvändningen, och bränslemixen i värmeproduktion, som förändras, eftersom omläggningen förändrar relativpriserna mellan olika energislag. Användningen av biobränslen, torv och gas beräknas minska, medan kolanvändningen ökar marginellt. Enligt kommer den totala bränsleinsatsen i elproduktionen att minska och underskottet i elbalansen blir 2010. (, 1999m, , 1999). Utsläppen av koldioxid kommer enligt att minska med i och med omläggningen. Den kraftiga minskningen förklaras till stor del av den minskade elproduktionen i (, 1999m). En konsekvens av den nya strukturen är att marginalkostnaden för att reducera koldioxidutsläpp blir lika stor i industrisektorn som i energisektorn, vilket minskar ineffektiviteten i skattesystemet. Detta bekräftas av analys som visar att kostnaderna i termer av minskad BNP blir lägre med Skatteväxlings- kommitténs energiskattemodell jämfört med dagens system. Med andra ord uppnås samma utsläppsreduktion till en lägre kostnad. Analysen visar vidare att förändringen i energiskattestrukturen inte ger någon större skillnad i strukturomvandling (, 1999). Utifrån principen att energiskatten kopplas till bränslenas energi- innehåll beläggs även biobränslena med energiskatt. Förändringen medför försämrad konkurrenskraft för biobränslen och naturgas i bostads- och servicesektorn. Motsvarande problem uppstår även i värmeproduktionen. För att upprätthålla dessa bränslens konkurrens- kraft gentemot kol och olja krävs då en kraftigt höjd koldioxidskatt. Med en hög koldioxidskatt är det å andra sidan svårt att upprätthålla industrins internationella konkurrenskraft och fler företag blir beroende av möjligheten att få särskilda nedsättningsregler för sin överlevnad. Ytterligare en konsekvens är att elproduktionen är mycket känslig för prishöjningar och redan vid låga nivåer på koldioxidskatten riskeras all svensk elproduktion baserad på fossila bränslen att slås ut och istället 354 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter ersättas med import från utlandet. Slutsatsen blir att dessa frågor inte kan lösas inom skattesystemet utan kompletterande lösningar krävs. Ett exempel kan vara olika typer av stöd till biobränsle i syfte att stärka deras konkurrenskraft gentemot andra bränslen. Omfattningen och storleken på ett sådant stöd beror till stor del på den nivå som sätts på koldioxidskatten. Koldioxidskatten är indexerad till den allmänna prisutvecklingen, KPI. Det betyder exempelvis att om inflationen, eller den allmänna prisförändringen, är från till ett annat så ökar även koldioxid- skatten . En sådan koppling till allmänna prisförändringar är motiverad om koldioxidskatten är tänkt att reflektera värdet av den marginella skadan koldioxidutsläpp ger upphov till. En allmän prisuppgång har ingen effekt på den marginella skadan, men däremot följer värdet av skadan den allmänna prisnivån. Följer koldioxidskatten inte den allmänna prisnivån kommer skatten att falla realt och därmed kommer värdet på skadorna att underskattas, vilket får till effekt att utsläppen blir för stora. I många fall, inte minst för koldioxid, beror utsläppen på aktivitetsnivån, eller BNP, i ekonomin. Ökar BNP ökar utsläppen. Exempelvis ökar transportarbetet med stigande BNP och därmed ökar även utsläppen från trafiksektorn. Det betyder att även om skatten följer den allmänna prisnivån kommer utsläppen att öka över tiden i en växande ekonomi. Detta är dock inget problem om värdet av den marginella skadan av utsläpp är , dvs. oberoende av utsläppsnivå. Baseras miljöpolitiken på fastlagda utsläppsmål som inte får förändras över tiden uppstår dock ett problem. Antag exempelvis att utsläppen är positivt beroende av BNP så att en ökning av BNP ökar utsläppen av koldioxid (allt annat oförändrat). Antag vidare att ekonomin väntas växa . Det betyder att om skatten bestäms utifrån måluppfyllelse så kommer miljömålet att överskridas i samtliga framtida perioder. En möjlig lösning till detta problem är att nivån på koldioxidskatten knyts till den ekonomiska utvecklingen, exempelvis BNP. För att undvika alltför stor ryckighet kan det vara lämpligt att knyta skatten till den långsiktiga, eller trendmässiga, förändringen av BNP. En sådan lösning ger dock upphov till nya frågeställningar. Exempelvis kommer frågan upp om även andra trendmässiga faktorer som påverkar utsläppen ska få genomslag i skattenivån. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 355 Analysen i avsnittet visar att en indexering, eller justering, av koldioxidskatten med KPI är korrekt ur välfärdssynpunkt om skatten representerar en värdering av de skador som utsläppen orsakar. Är skatten däremot kopplad till ett kvantitativt mål, exempelvis antalet ton, kan en sådan indexering leda till att utsläppsmålet inte uppnås om utsläppen exempelvis beror på BNP. För att uppnå miljömålet i detta fall bör skatten justeras till att även ta hänsyn till förändringar i BNP. Så kallade överlåtbara utsläppsrättigheter är ett miljöpolitiskt styrmedel som blivit alltmer uppmärksammat. Överlåtbara utsläppsrättigheter innebär, som namnet antyder, att utsläpp kan överlåtas mellan olika utsläppskällor. I kapitel 7 ges en redogörelse för de egenskaper som är förknippade med överlåtbara utsläppsrättigheter. Kortfattat kan de sägas vara en kombination mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel. Regleringen består i det att regleraren bestämmer ett tak på de totala utsläppen, medan den ekonomiska delen består av möjligheten att överlåta rättigheter mellan olika utsläppskällor inom den givna ramen. Ett viktigt resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen är att ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter, liksom en miljöskatt, kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Detta gäller i princip oavsett hur rättigheterna fördelas initialt. Det är i skenet av denna egenskap som intresset för handel med utsläppsrätter bör ses. En central skillnad mellan en miljöskatt och ett system med handel med utsläppsrättigheter är effekten på inkomstfördelningen i samhället. En skatt är per definition en omfördelning från de som betalar skatten, dvs. de som förorenar, till de som får nytta av de ökade skatteintäkterna. Hur omfördelningen blir med ett system med utsläppsrätter beror på hur rättigheterna fördelas i utgångsläget. I princip brukar två olika fördelningsprinciper diskuteras. Den första principen innebär att utsläppskällorna tilldelas rättigheter utan kostnad i enlighet med historiska utsläpp. Den andra principen innebär att staten auktionerar ut utsläppsrättigheten. Fördelen med en tilldelning av utsläppsrätter är framförallt att det är relativt enkelt att genomföra. En nackdel är att stora etablerade utsläppskällor får en konkurrensfördel gentemot nyetableringar. Ett system med auktion av rättigheterna är i princip liktydigt med en skatt. I båda fallen resulterar utsläppshandeln, liksom i fallet med en koldioxidskatt, i en 356 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter kostnadseffektiv fördelning av utsläppen eftersom aktörerna köper rättigheter så länge som detta är billigare än att reducera utsläppen. En analys av effekterna på ekonomin av ett system med handel med utsläppsrätter skiljer sig i princip inte från en analys av en miljöskatt. Storleken på den totala utsläppsmängden kommer att vara avgörande för det pris på utsläppsrätter som etableras. Detta pris motsvarar i princip den skatt som skulle krävas för att uppnå samma reduktion. Effekterna, eller konsekvenserna, av handel med utsläppsrätter, beror i princip på två faktorer. Den första viktiga faktorn är naturligtvis höjden på utsläppstaket. Ett lågt tak innebär att restriktionerna på företag och hushåll blir mer påtagliga än om taket sätts högt. En annan viktig faktor är systemets omfattning. En system med bred omfattning som inkluderar flera länder och utsläppskällor kommer att påverka svenska företag och hushåll annorlunda än ett smalt, exempelvis nationellt, system. 12.8.1Nationell och internationell handel I Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (SOU 1999:111, SOU 2000:45) analyseras konsekvenserna av införandet av olika system med handel med utsläppsrätter. Utredningen lämnar även förslag på svensk strategi. har getts i uppdrag att simulera effekterna på svensk ekonomi av olika system med handel med utsläppsrätter. Den modell som använts är samma som beskrivs i Faktaruta 12.1. Resultaten från modellberäkningarna av utsläppshandel är därmed jämförbara med de skattesimuleringar som presenteras i avsnitt 12.2 och 12.3.2. I utredningen presenteras effekterna av två olika system för handel, ett nationellt system och ett internationellt system där handel mellan länder tillåts i olika omfattningar. Simuleringarna behandlar endast utsläpp från koldioxid och inte andra växthusgaser. I ett nationellt system sker enbart handel inom . Den restriktion som studeras är att utsläpp av koldioxid 2010 inte får överskrida utsläpp med . Målnivån grundas på den bördefördelning som fastställts inom EU. Vidare antas att samtliga nationella utsläpp av koldioxid ingår i systemet under samma förutsättningar. Den initiala fördelningen sker genom att utsläpps- rätterna aktioneras ut, vilket betyder att staten garanteras intäkter från försäljningen. Detta scenario är liktydigt med ett skattescenario med en enhetlig skatt för såväl hushåll som företag. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 357 Ett internationellt system med olika restriktioner på hur mycket som får handlas internationellt studeras. I det första fallet antas en begränsning av importen av utsläppsrätter på maximalt koldioxid och i det andra fallet maximalt 10 miljoner. Slutligen redovisas resultaten från ett fall där handeln är helt fri, dvs. utsläppsrätter kan köpas till ett givet världsmarknadspris. 12.8.2Effekter på ekonomi i stort I SOU 1999:111 redovisas resultaten från ett antal internationella studier där marginalkostnaden för utsläppsbegränsningar beräknats. Resultaten från dessa studier visar att skillnaderna i marginalkostnad kan vara betydande mellan olika regioner i världen, vilket visar på potentiella vinster om handel tillåts på global nivå. I Tabell 12.15 presenteras effekterna på ekonomin i stort av olika system med handel med utsläppsrätter med syfte att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 2010 jämfört med utsläppen . I samtliga fall med internationell handel med utsläppsrätter antas världsmarknadspriset på koldioxid vara /ton, vilket motsvarar /kg koldioxid. Det priset kan jämföras med den svenska koldioxidskatten som är /kg koldioxid för industrin och /kg koldioxid för övriga. Priset på utsläppsrätterna vid begränsad handel eller i ett nationellt system bestäms av taket och erhålls alltså från simuleringen. Tabell 12.15 Makroekonomiska variabler av olika system med handel av utsläppsrätter , miljarder kronor Pris, öre/kg CO2 Källa: , 1999 och SOU 2000:45 358 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Av tabellen framgår att ett nationellt system med auktionerade utsläppsrätter leder till ett marknadspris i på koldioxid på /kg, vilket kan jämföras med dagens skatt på /kg för industrin och /kg för övriga. Resultaten i avsnitt 12.1 visade att den generella skattenivån givet dagens skattestruktur som krävs för att uppnå samma utsläppsnivå för koldioxid, +4 % jämfört med , är /kg koldioxid, där industrin endast betalar /kg koldioxid. Med andra ord innebär ett renodlat nationellt system att industrin får ett något högre pris för koldioxidutsläpp och övriga ett klart lägre pris, jämfört med skattescenariot med oförändrad skattestruktur. Analysen visar att kostnaden i termer av minskad BNP-tillväxt jämfört med grundscenariot i skattefallet uppgår till (se Tabell 12.6 för /kg koldioxid), medan BNP förändringen i fallet med ett nationellt system med utsläppshandel uppgår till . Med andra ord är det en väsentlig skillnad i kostnad mellan de två systemen. Kostnadsskillnaden beror inte på utsläppshandeln i sig, utan på det faktum att samtliga aktörer möter samma pris på koldioxid. Samma resultat skulle fås av en analys av en enhetlig skatt. Ett system med internationell handel leder till ytterligare effektivitetsvinster. Anledningen är att svenska företag och hushåll i detta fall kan köpa utsläppsrättigheter från aktörer i andra länder. Om de svenska köpen av internationella utsläppsrätter begränsas till , beräknas marknadspriset på den svenska marknaden uppgå till /kg koldioxid. Detta kan jämföras med priset på en fullständigt fri marknad som är /kg. Om svenska aktörer tillåts köpa maximalt blir priset enligt beräkningarna /kg koldioxid, dvs. lika med priset på en fullständigt fri marknad. Detta betyder, enligt dessa beräkningar, att ett globalt system med obegränsad utsläppshandel leder till att av den svenska koldioxidreduktionen sker i något annat land än . När internationell handel med utsläppsrätter tillåts så är ett uppfyllande av Kyotoprotokollet inte längre förknippat med någon kostnad i termer av BNP förändring för del. Istället uppstår en positiv BNP förändring, vilket i grunden beror på att det pris man kan köpa rättigheter för understiger nivån på den nuvarande koldioxidskatten. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 359 12.8.3Effekter på industrin och strukturomvandling De strukturella effekter som kan uppstå i ett system med handel med utsläppsrätter skiljer sig i grunden inte från de effekter som uppstår till följd av en skatt. Branscher som är koldioxidintensiva kommer att drabbas relativt hårt. Som redan diskuterats kommer dock de strukturella effekterna att vara starkt avhängiga av vilket tilldelningssystem som används. I de beräkningar som redovisats ovan har ett auktionsförfarande använts, vilket betyder att effekterna kommer att bli mycket lika effekterna av en skatt. Analysen av ett system med nationell handel för att begränsa utsläppsökningen av koldioxid till 1990-2010, ger nästan identiska struktureffekter som vid en höjning av koldioxidskatten för att nå samma utsläppsnivå (se Figur 12.3 för /kg koldioxid). Sektorer som är relativt koldioxidintensiva drabbas relativt hårt, medan mindre koldioxidintensiva sektorer inte drabbas speciellt mycket, vissa till och med gynnas. Med andra ord är det även i ett system med nationell utsläppshandel samma branscher som påverkas negativt som i fallet med en ökad koldioxidbeskattning, dvs. , järn- och stål, samt gruvor och kemisk industri (SOU 2000:45). I fallet med nationell utsläppshandel, i kombination med ett auktionsförfarande, blir den totala kostnaden för industrin större än med en höjning av koldioxidskatten utifrån nuvarande skattestruktur. Anledningen är att det pris som industrin får betala för utsläppsrätter är högre än skatten i skattescenariot. För övriga utsläppskällor, exempelvis hushållen, gäller det omvända eftersom det pris man får betala för utsläppsrätten (/kg) är lägre än den skatt som är resultatet från skattescenariot (/kg). I de fall där internationell handel med utsläppsrätter tillåts blir både industri och hushåll vinnare eftersom priset på utsläppsrätterna understiger den nuvarande nivån på koldioxidskatten för både industri och hushåll (SOU 2000:45). 360 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 12.8.4Förslag från Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotprotokollets flexibla mekanismer i Regeringen tillsatte 1999 en utredning för att ge förslag till det svenska förhållningssättet till Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, gemensamt genomförande (Joint Implementaion), mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) samt handel med utsläppsrätter. I detta avsnitt redogörs för utredningens förslag vad gäller nationell och internationell handel med utsläppsrätter. De övriga flexibla mekanismerna behandlas i kapitel 8. I utredningen (SOU 2000:45) föreslås att bör delta i ett kommande globalt system med överlåtbara utsläppsrättigheter. Inom EU pågår ett arbete med att undersöka möjligheten att införa ett handelssystem med början 2005 som enbart inkluderar utsläpp av koldioxid från delar av energiintensiv industri samt större för- bränningsanläggningar. Detta diskussionsförslag presenterades i (European Commission, 2000).