sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För att ett företag skall kunna registreras måste företaget ha antagit en miljöpolicy, genomfört en grundlig miljöutredning, fastställt ett miljöprogram samt infört ett miljöstyrningssystem med organisationsplan, ansvarsfördelning samt dokumentations- och arbetsmetoder. EMAS tar fasta på tre utgångspunkter: öppenhet, trovärdighet och affärsmöjligheter. Öppenheten och kravet på att företagen skall ge ut en granskad och godkänd miljöredovisning är viktiga. 188 Förslag till skärpning av om begränsningar..... redovisningen skall utöver målsättningen också redovisas hur arbetet bedrivs och resultatet av miljöarbetet. Utredningens bedömning och förslag Särskilt farliga ämnen (bl.a. de som omfattas av de nya riktlinjerna) bör enligt utredningen förbjudas eller begränsas inom EU. Arbetet med att nå det övergripande målet om en giftfri miljö är komplext och måste därutöver huvudsakligen ske hos de som utövar den verksamhet där kemikalien används. Verksamhetsutövarnas kunnande och mark- nadskrafterna bör utnyttjas. Därigenom förbättras förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt. Lagstiftning behövs främst som ett medel att lägga fast en miniminivå för skyddet av människors hälsa och miljö. Därutöver behövs åtskilliga åtgärder. Vi anser därför att olika marknadsdrivna eller mjukare styrmedel – däribland miljöledningssystem – bör utnyttjas redan omgående i syfte att öka medvetandet om kemikaliefrågorna. Flera av de marknadsdrivna styrmedlen behöver dock utvidgas, kompletteras eller tydliggöra kemikaliefrågorna. Miljöledningssystem integrerar miljöhänsyn i företagets verksamhet och syftar till att skapa goda förutsättningar för att företagen skall kunna ta sitt ansvar för att bidra till att miljömålen uppnås. Rådet beslutade om en gemensam ståndpunkt i fråga om en ny förordning om gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS). Den nya förordningen innebär bl.a. att det finns utrymme för att anpassa EMAS till att omfatta ISO 14001 och att EMAS kan tillämpas inom alla sektorer av organisationer som påverkar miljön. EMAS fäster särskild vikt vid att lagstiftningen iakttas (jfr bl.a. punkt 15 i ingressen och artikel 2a). Det torde gälla också kemikalielagstiftningen, även i de fall sådan lagstiftning på gemen- skapsnivå primärt syftar till fri rörlighet av varor. Användningen av kemikalier nämns emellertid inte uttryckligen på något ställe i förord- ningens bestämmelser. Utredningen anser att bör verka för att kemikaliefrågorna tyd- liggörs i förordningen. Det kan t.ex. ske genom att användning av kemikalier läggs till de exempel på vad som kan ingå i miljöredo- visningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (punkt 3.2 e i bilaga 3 i förordningen). Vidare bör användningen av kemikalier ingå i uppräkningen av de direkta miljöaspekter som kan ha betydande miljöpåverkan (punkt 6.2 i bilaga 6) och i de punkter som kan beaktas vid fastställande av kriterier för att bedöma vilka miljöaspekter som har en betydande miljöpåverkan (punkt 6.4 b i bilaga 6). Förslag till skärpning av om begränsningar..... 6.11Direktiv om producentansvar för varor Utredningens bedömning och förslag ·Producentansvaret kan vara ett viktigt styrmedel för att fasa ut farliga ämnen i varor. ·Producentansvarets betydelse för att fasa ut farliga ämnen i varor bör belysas, t.ex. av regeringens särskilde utredare som påbörjat sitt arbete. bör i EU verka för följande: ·Nya direktiv om producentansvar bör utformas så att det tydligt framgår att producenterna har ansvar för att utforma produkterna på ett sådant sätt att de kan återvinnas, vilket bl.a. kan innebära att innehållet av farliga ämnen i varan bör begränsas. ·Sverige bör verka för att producentansvar för elektriska och elek- troniska produkter kommer till stånd. Sådana regler kan ha stor betydelse bl.a. för att begränsa användningen av bly och i viss mån kadmium och kvicksilver. Vi kan konstatera att producentansvaret är en viktig och grundläggande princip. Först när producenterna tvingas ta hand om produkterna som avfall kommer de att ta ansvar också för använt material och därmed också de kemiska ämnen som ingår i varan och i materialen. Produ- centansvar för uttjänta produkter syftar alltså till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna skall ta ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden. I har regeringen beslutat (, dir. 2000:28) att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Eventuella förslag skall beakta samt utvecklingen av detsamma. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen . Vi anser att denna utredning är angelägen och att även frågan om farliga ämnen i varor som omfattas av producentansvar bör belysas av utredaren. Generellt har vi erfarit att ett lagstadgat producentansvar för uttjänta produkter kan vara ett viktigt instrument för att kunna fasa ut farliga ämnen i varor. Vi anser därför att det bör övervägas om producen- tansvar kan utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Producentansvar för uttjänta produkter kan ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det redan i reglerna om producentansvar ställas krav på 190 Förslag till skärpning av om begränsningar..... att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen, dels ges produc- enterna en allmän och stark drivkraft att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen/återanvändningen. Vi framhåller också att producentansvaret bör omfatta varans hela livs- cykel. I de förslag till producentansvar för uttjänta fordon samt elektriska och elektroniska produkter som Europeiska kommissionen arbetar med, finns exempel på hur användningen av enskilda ämnen kan begränsas genom regler om producentansvar. I elektriska och elektroniska produkter finns t.ex. en relativt stor kvar- varande användning av bly och vissa andra ämnen. Om EU beslutar om ett direktiv om producentansvar för dessa produkter i enlighet med det utkast till direktivförslag som finns, skulle det innebära att bly och även kadmium, kvicksilver, sexvärt krom och vissa bromerade flam- skyddsmedel förbjuds i elektriska och elektroniska produkter. Förslaget innehåller dock flera undantag från förbudet. Om förslaget antas bör verka för att undantagen löpande ses över eller att bortre tids- gränser sätts för undantagen. 6.12Export och import av vissa farliga ämnen Utredningens bedömning och förslag ·Om ändringar i form av begränsningar görs av tillverkning, försäljning och användning av ämnen bör detta få till konsekvens att även reglerna om import och export ändras. ·Skyldigheterna att klassificera och märka kemikalier vid export bör utvidgas till att också omfatta krav på att lämna varuinforma- tionsblad. Det är särskilt betydelsefullt vid export till utveck- lingsländer. Rådets förordning (EEG) nr 2455/92 innehåller bestämmelser om export och import av vissa farliga ämnen. Förordningen, som alltså har direkt verkan i medlemsländerna, behandlar samma farliga ämnen som direktiv /117/EEG om förbud mot att växtskyddsprodukter som innehåller vissa verksamma ämnen släpps ut på marknaden och användas. Dess- utom finns ytterligare ett antal ämnen med. Syftet med förordningen är att införa ett gemensamt system för anmälan och information i fråga om import och export till tredje land av vissa kemikalier som är förbjudna eller underkastade stränga restriktioner. Ett ytterligare syfte är att Förslag till skärpning av om begränsningar..... säkerställa att bestämmelserna i direktivet om klassificering och märkning av ämnen (67/548/EEG) tillämpas även för export. Om ändringar i form av begränsningar görs av tillverkning, försäljning och användning av ämnen inom EU bör detta även få till konsekvens att om import och export ändras. Ett skäl för detta är att ett ansvar gentemot utvecklingsländerna bör tas. Industrin är enligt EG- förordning 2455/92 skyldig att klassificera och märka kemikalier även vid export. Skyldigheterna bör utvidgas till att också gälla krav på att varuinformationsblad skall lämnas även vid export. ·Sverige bör verka för att de ämnen som omfattas av krav på ut- fasning enligt utredningens förslag (se kapitel 5) skall omfattas av det kommande ramdirektivet för vatten fram tills dess förbud trä- der ikraft (se avsnitt 6.5). Regler om utsläpp till vatten Flera direktiv inom EU behandlar frågor om föroreningar genom utsläpp av vissa farliga ämnen till luft eller vatten. Utredningen anser att det kommande ramdirektivet för vatten kan vara särskilt viktigt för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Inom EU finns ett femtontal direktiv som behandlar frågor om för- orening m.m. av vatten, exempelvis regler om utsläpp av vissa farliga ämnen i vatten, regler för dricksvattenkvalitet, badvattenkvalitet, grundvatten, skaldjursvatten och sötvatten. Inom EU pågår ett arbete med att göra om lagstift- ningen som berör vattenkvalitet och att samla lagstiftningen under ett ramdirektiv (Water Framework Directive). Förslaget till direktiv är föremål för en förlikningsprocess mellan parlamentet och kommissionen. Inom ramen för direktivet skall vattenkvalitetsnormer och utsläpps- gränser fastställas. Först skall ca 30 ämnen väljas ut för vilka vatten- kvalitetsnormer och utsläppsgränser skall fastställas. Ämnen väljs ut bl.a. med hjälp av en beräkningsmodell som väger samman persistens, 192 Förslag till skärpning av om begränsningar..... bioackumulering och toxicitet med uppgifter om uppmätta värden i miljön. När vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser etablerats kan det bli aktuellt med riskminskningsåtgärder. Från olika internationella listor över prioriterade ämnen har ca 500 ämnen valts ut i ett första steg. Antalet reduceras ytterligare utifrån data i IUCLID med hjälp av EURAM (ett beräkningsprogram där persistens och bioackumulering ingår som urvalskriterier). Som ett andra steg används monitoringdata (det rör sig i praktiken om ett 90-tal ämnen) samt toxicitetsdata. Regler om åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar För punktutsläpp från större industrianläggningar gäller ett direktiv som kallas direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG). I direktivet före- skrivs bl.a. vissa principer om bästa tillgängliga teknik, försiktighet och utbyte. I direktivet anges i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna för vår del är: ·användning av ämnen som är mindre farliga ·användning av avfallssnål teknik ·främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta, ämnen som används i processen ·hushållning med råvaror och energieffektivitet ·tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper. Utredningens bedömning och förslag Utredningen gör bedömningen att ett sätt att inom EU bana väg för ett agerande mot persistenta och bioackumulerande ämnen, bara på grund av deras inneboende egenskaper, kan vara att inom vattendirektivet ge större tyngd åt dessa egenskaper. Det kan göras genom successiva ändringar i den beräkningsmodell som används för att prioritera ämnen som bör omfattas av direktivet. Utredningens förslag i tidigare kapitel innebär att de ämnen som omfat- tas av de kriterier som vi föreslår i kapitel 5 skall förbjudas i varor. Dessa ämnen skall inte heller få förekomma i produktionsprocesser om de riskerar att komma ut i miljön eller gå ut med varorna. Utredningen anser därför att regler om utsläppsbegränsningar i vattendirektivet kan fungera som ett första steg på vägen mot en utfasning av dessa ämnen. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Allt eftersom förbud för ämnena träder kraft minskar dock behovet av särskilda utsläppsregleringar. 6.14Tillsyn och inspektionsverksamhet inom EU Utredningens bedömning och förslag ·Medlemsstaternas tillsyn är en viktig del av riskbegränsnings- arbetet och en förutsättning för trovärdigheten i . Frågor om tillsyn och regelefterlevnad måste därför uppmärk- sammas i högre utsträckning och förstärkas i den politiska diskussionen om en ny kemikaliestrategi. Det pågående arbetet inom EU är därför positivt. ·Vägledningsdokument, förslagsvis i form av en rekommendation från rådet, med minimikrav på tillsyn och regelefterlevnad av kemikaliereglerna bör tas fram. ·Det arbete som bedrivs inom ramen för IMPEL och CLEEN är betydelsefullt och bör utvecklas och stödjas av kommissionen. Beskrivning av IMPEL och CLEEN (for the Implementation of Environmental ) är ett nätverk som har deltagare från samtliga EU:s medlemsländer. IMPEL har på uppdrag från Europeiska kommissionen tagit fram förslag till rekommendationer för minimi- kriterier för tillsyn enligt miljölagstiftningen. Detta förslag behandlas av rådet. Syftet är att skapa gemensamma principer för tillsynen av framför allt industriella anläggningar. IMPEL:s arbete har främst gällt frågor om tillstånd och utsläpp, och IMPEL har därför en underordnad betydelse när det gäller tillsyn över kemiska produkter och andra varor. För myndigheter som har till- syn över kemikaliereglerna finns det ett annat formellt nätverk, CLEEN (). CLEEN syftar, liksom IMPEL, till att utveckla och samordna inspek- tionsmetodik samt utbyta erfarenheter och information. En viktig utgångspunkt som skiljer de två tillsynsnätverkens inriktning åt är att 194 Förslag till skärpning av om begränsningar..... IMPEL arbetar med tillsynsfrågor som gäller regler om yttre miljö som vanligen är s.k. minimiregler (enskilt medlemsland kan ställa högre krav än vad som föreskrivs i direktivet), medan CLEEN arbetar med tillsyn över kemiska produkter och andra produkter som har fri rörlighet inom EU och där t.ex. restriktioner införs genom harmoniserade direktiv som länderna måste införa (små möjligheter för enskilda länder att ha avvikande regler). Denna skiljelinje innebär att arbetet inom IMPEL och CLEEN har olika karaktär och inriktning. Med stöd av CLEEN genomför medlemsstaternas tillsynsmyndigheter även samordnad tillsyn över kemikaliereglerna i EU, vilket inte sker inom IMPEL. CLEEN-projekten blir slagkraftiga genom den gemen- samma prioriteringen (joint priorities and joint enforcement activities) som gör att det som fokuseras i projektet (t.ex. en regel eller en produktgrupp) blir uppmärksammat i alla EU-länder . Samordnad tillsyn över kemikaliereglerna inom EU startade på initiativ av . Sammanlagt har fyra tillsynsprojekt genom- förts eller påbörjats: ·NONS-projektet pågick –1996 och var inriktat mot tillsyn över reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen och reglerna om varuinformationsblad (direktiv /32/EEG och 67/548/EEG). ·SENSE-projektet pågick –1997 och var inriktat mot tillsyn över samma direktiv som ovan. ·EUREX-projektet pågick –1999 och var inriktat mot tillsyn över förordning (EEG) nr 793/93 om existerande ämnen. ·EUROCAD-projektet startade och inriktar sig på reglerna om begränsning av kadmium (direktiv /769/EEG och 91/338/EEG). Som ett exempel på resultat av granskningen inom ramen för SENSE- projektet, där 1 905 ämnen kontrollerades vid 100 företag, kunde 100 () av ämnena inte identifieras (, Spatial Planning, and Environment, 1998). Det konstaterades att 1 572 ämnen () var s.k. existerande ämnen och att 233 () var nya och skulle därmed omfattas av kraven på förhandsanmälan av nya ämnen. Av dessa 233 ämnen hade 11 inte förhandsanmälts. Inom ramen för samma projekt kontrollerades även om reglerna om hälso- och miljöfarlighetsklassificering följdes för de aktuella ämnena. Av de som skulle klassificeras enligt bilaga 1 till direktivet om klassificering och märkning var korrekt klassificerade och korrekt märkta. För av de ämnen som kontrollerades Förslag till skärpning av om begränsningar..... fanns varuinformationsblad (MSDS, Material safety data sheet). Av dessa varuinformationsblad var korrekta. Sammanfattningsvis visade projektet att 32 av de 100 företag som inspekterades inte följde reglerna i ämnesdirektivet (ingen eller felaktig förhandsanmälan, felaktig klassificering, felaktig märkning eller felaktiga varuinformationsblad m.m.). Mer än 600 förfrågningar om kom- pletterande information och 200 varningar skickades till de inspekterade företagen som ett resultat av projektet. Man noterade en stor samarbetsvilja hos de flesta av de företag som inspekterades, och som ett resultat av det gemensamma projektet konstaterades också att inspektörerna hade informerat och lärt sig av varandra så att kunskapen om reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen spreds och förstärktes. och har gemensamt tagit på sig arbetet med . finns inget ekonomiskt stöd från kommiss- ionen för detta arbete, utan enbart stöd för genomförande av konferens- erna har lämnats. Minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna för tillståndspliktig verksamhet har presenterat ett förslag till rekommendationer om minimikriterier för miljötillsyn.3 EU:s miljöministrar har också diskuterat en gemensam ståndpunkt om rekommendation för minimikriterier för miljötillsyn. Parlamentet har lämnat synpunkter på kommissionens förslag. Parlamentet önskade bl.a. att det skulle bli ett direktiv med minimikriterier i stället för en rekommendation. Parla mentet ville också stärka IMPEL:s roll. Ett delvis ändrat kommissionsförslag förväntas behandlas av rådet . Syftet med rekommendationen är att utarbeta riktlinjer för hur miljötill- syn skall utövas i medlemsstaterna genom att fastställa minimikriterier för hur tillsynen skall organiseras, utföras och följas upp. Målet är att uppnå en större överensstämmelse med gemenskapens miljölagstiftning genom ett mer konsekvent genomförande och en mer konsekvent kon- troll av efterlevnaden av densamma i medlemsstaterna. Rekommendationen skall gälla miljötillsyn av industrianläggningar, verksamheter eller aktiviteter vars utsläpp till luft och/eller vatten, avfallshantering eller återvinningsaktiviteter regleras genom tillstånds- 3 COM(98) 772 final COD980358, amended proposal COM(1999)652 final. 196 Förslag till skärpning av om begränsningar..... SOU 2000:53 givning enligt gemenskapslagstiftningen (s.k. kontrollerade anlägg- ningar). Rekommendationen tar särskilt sikte på två typer av miljöinspektion – dels regelbundna tillsynsbesök som utgör en del av planerade inspek- tionsprogram, dels icke-rutinmässiga tillsynsbesök när tillsynsmyndig- heten undersöker t.ex. allvarliga klagomål som rör miljön, vid utredningar av allvarliga miljöolyckor, tillbud eller överträdelser eller som en del i processen innan ett tillstånd för en reglerad anläggning meddelas. Rekommendationen innebär att medlemsstaterna skall göra rikstäckande planer för hur miljöinspektionen skall genomföras inom varje medlemsstat. Dessa planer skall hållas tillgängliga för allmänheten. Utredningens bedömning och förslag En stor andel av kemiska produkter och andra varor på den svenska marknaden är producerade i länder utanför , och en stor del utanför EU. Med tanke på att de ofta kommer in till via andra EU-länder blir det alltmer angeläget för svensk del att kemikalie tillsynen och regelefterlevnaden inom hela EU fungerar tillfredsställande. Det är t.ex. viktigt att alla EU-länder har en tillfredsställande kontroll av importprodukter, eftersom dessa sedan flödar fritt på EU-marknaden. I detta sammanhang kan också noteras att det är svårt att utöva tillsyn över nationella särregler för produkter, vilket ger fog för vikten av att arbeta för en gemensam lagstiftning inom EU som säkerställer en hög skyddsnivå. Genomförande och efterlevnad av EU:s gemensamma lagstiftning behöver få betydligt större uppmärksamhet. Vid beslut om den framtida kemikalie- och varupolitiken måste uppmärksammas att faktiska för- bättringar av miljön och hälsan förutsätter ett genomförande i praktiken av den lagstiftning som redan har antagits samt av den lagstiftning som kommer att införas. Inte minst bör detta uppmärksammas i perspektivet att genomförandet av gemenskapens regelverk kommer att kräva ännu större insatser i de länder som kandiderar för medlemskap i . Att i praktiken omsätta de åtgärder som redan antagits måste därför vara en viktig uppgift i en ny kemikalie- och varupolicy inom EU. För detta krävs ett förstärkt engagemang från alla medlemsstater. Flera av de blivande nya medlemsländerna kan antas inte ha praktiska möjligheter att leva upp till de kemikalieregler som finns i EU. Förslag till skärpning av om begränsningar..... Kemikalieinspektionen konstaterade i sin omvärldsanalys inför den för- djupade prövningen av myndigheten (Kemikalieinspektionen, 2000) att det finns en risk för en betydande cirkulation i EU av kemiska produkter och varor som inte uppfyller om fri rörlighet för varor från de nya medlemsländerna skulle tillämpas innan kemikaliekontrollen i dessa länder fungerar. Kemikalieinspektionen konstaterade att försök att hindra cirkulationen av sådana kemikalier och varor skulle kräva stora insatser i de övriga medlemsländerna i form av tillsyn över kemikalie- och varuflödena. I ett meddelande om genomförandesituationen som kommissionen offentliggjorde uppmärksammades att gemenskapens miljö- lagstiftning ofta genomförs på ett otillfredsställande sätt på det nationella planet. Kommissionen registrerade omkring 600 misstänkta överträd- elser av EG:s miljölagstiftning som grundar sig på klagomål från allmänheten, frågor och framställningar från parlamentet samt fall som upptäckts av kommissionen. Av de sammanlagt 123 fall för vilka klagomål anförts hos domstolen avsåg 49 fall miljön (KOM, 1999b). Huvudorsakerna till denna otillfredsställande situation kan sökas i lagstiftningens juridiska och tekniska komplexitet och i svårigheterna med att balansera olika berörda intressen. I vissa fall hänför sig miljölagstiftningen till allmänna intressen och det finns inte alltid någon som tar itu med problemet. Det råder dessutom brist på kvalificerad personal och resurser för den komplicerade funktionen för inspektion och genomförande inom EU. Dessutom råder brist på avskräckande, effektiva och proportionerliga sanktioner i medlemsstaterna i de fall då åtgärderna inte har genomförts på ett korrekt sätt. En ansträngning som har gjorts för att se till att berörda aktörer och sektorer tar del i lagstiftningsarbetet är nätverket av inspektörer för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftningen (IMPEL). Kommissionen har föreslagit att man skall utveckla gemensamma mini- mikriterier för miljöinspektioner som utförs av myndigheterna i med- lemsstaterna. Det är alltså viktigt att förstärka kontrollen av regelefterlevnaden inom EU, och utredningen anser att medlemsstaterna själva bör vara ansvar- iga för tillsyn och kontroll av efterlevnaden. 198 Förslag till skärpning av om begränsningar..... En grund för likartad tillsyn av kemikaliereglerna finns i och med de gemensamma reglerna, men en förstärkning av själva tillsynen över kemikaliereglerna behövs. Det kan t.ex. göras genom att avsätta resur- ser för gemensam tillsynsverksamhet (inom t.ex. CLEEN) och genom att göra samordnade prioriteringar av produktgrupper, särskilda regler etc. Inom CLEEN-projekten sker även en samordning av tillsynsmetod- erna, vilket är bra när olika tillsynsmyndigheter utövar tillsyn över samma regelsystem. Det är viktigt att EU stödjer EU-samordnad tillsyn. Ett bättre övervakningssystem eller tillsyn över tillsynen behövs för att se till att lagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt. Kommissionen bör arbeta för att förbättra informationen till bl.a. allmänheten om resultaten av tillsyn och regelefterlevnad. EU förvissar sig om att direktiven har införts i alla medlemsländers lagstiftning, men EU bör också förvissa sig om att reglerna efterlevs.