sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Det finns ingen gemensam statistik för den kommunala verksamheten varför det saknas siffror som kan jämföras med den statistik som för över ärendena hos kronofogdemyndigheterna. I vissa kommuner är antalet frivilliga skuldsaneringar inom steg 1 till antalet lika många som de som skickas vidare för handläggning till kronofogdemyndigheten. Det är en skyldighet för kommunen att tillhandahålla bistånd i det första steget av skuldsaneringsförfarandet. Enligt 1 § skuldsanerings- lagen skall kommunen inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. Enligt lagens förarbeten (prop. 1993/94:123) innebär den kommu- nala skyldigheten på området en precisering av det generella ansvar som kommunerna bär enligt 3 § socialtjänstlagen, dvs. att sörja för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, vad gäller privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. Enligt rege- ringen skulle det ställas höga krav på innehållet i de ansökningar om skuldsanering som skulle ges in i steg 2 av förfarandet. Budgetrådgivning och skuldsanering 193 nala budgetrådgivningen inom och inom konsumentväg- ledningen borde ha en central roll att spela i skuldsaneringsförfarandet. Genom olika former av ekonomisk rådgivning skulle de kommunala myndigheterna bidra till att förebygga överskuldsättning. I de fall där det gått så långt att en gäldenär inte kunde klara av sin skuldbörda borde myndigheterna aktivt medverka till att en skuldsanering aktuali- serades. Redan på detta stadium kunde, enligt regeringen, ett inte obe- tydligt antal gäldenärer med skuldproblem få sådan hjälp att deras pro- blem kunde finna en lösning. Det kunde dessutom vara värdefullt om det fanns någon myndighet som kunde vara behjälplig med råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Ett åliggande för kommunerna att lämna skuldsatta personer råd och stöd skulle därför införas. Det stod dock kommunen fritt att avgöra om socialnämnden, konsumentvägledare eller någon annan skulle svara för uppgiften. efter det att lagen trädde i kraft fick Konsu- mentverket i uppdrag av regeringen att göra en utvärdering av steg 1 och 2. I rapporteringen påpekade verket att relativt behöver ha förflutit innan det går att se de långsiktiga effekterna av en ny lagstift- ning, särskilt med hänsyn till att en skuldsanering inte är avslutad efter det att sanering beviljats utan först när gäldenären klarat av den fem- åriga saneringsperiod som blir en följd av beslutet. Av detta skäl betecknade uppdraget som en uppföljning. Upp- draget redovisades . När det gällde kommunernas verksamhet i steg 1 beskrevs i rappor- ten hur budget- och skuldrådgivningen var organiserad , hur den påverkat rådgivarnas arbetssituation och hur många ärenden som handlagts i kommunerna. De tjänstemän som arbetade med frågorna i kommunerna kallades för budgetrådgivare, oavsett om verksamheten var placerad inom konsumentverksamheten, eller någon annan . av kommunerna erbjöd enligt rapporten någon form av ekonomisk rådgivning (av kom- munerna besvarade enkät). Av dessa kommuner erbjöd både budgetrådgivning, skuldrådgivning och skuldsanering (med skuldrådgivning avsågs den situation när gälde- närens skulder inte behövde skrivas ned men det t.ex. fanns behov av uppskov, omläggning av betalningsplaner m.m. och med skuldsanering avsågs att skulder behövde skrivas ned). Resterande kommuner erbjöd antingen budgetrådgivning (kartläggning av den ekonomiska situatio- 194 Budgetrådgivning och skuldsanering nen, fördelning av disponibla inkomster på utgiftsposter m.m.) eller enbart information om skuldsaneringslagen. Sju kommuner svarade att de inte hade någon form av hushållsekonomisk rådgivning att erbjuda kommuninvånarna. Det var lika vanligt att budgetrådgivning och skuldsanering sköttes av konsumentverksamheten som av – vardera. Ytterligare hade lagt verksamheten under både och konsumentverksamheten. Inom den senare gruppen hade vissa kommuner valt att låta konsumentverksamheten handlägga mer komplicerade ärenden och enklare ären- den, medan andra kommuner gjort tvärtom. Resterande av kommunerna hade valt andra lösningar, t.ex. överförmyn- daren, eller köpte tjänster från andra kommuner. fanns cirka 500 personer som arbetade med hushålls- ekonomisk rådgivning. Tiden som avsattes var mycket varierande mellan kommunerna, från av arbetstiden och uppåt. Små kommuner hade av naturliga skäl en liten verksamhet, men det fanns också relativt stora kommuner med en förhållandevis liten verksamhet. De 500 personerna motsvarade knappt 300 årsarbetskrafter. Arbetet med budgetrådgivning karakteriserades av att vara akut, tidskrävande och starkt efterfrågat. Det hade därför en tendens att ta över på bekost- nad av andra arbetsuppgifter i de fall där rådgivarna hade kombinerade tjänster. Majoriteten av kommunerna, , hade inte tillsatt extra resurser för de nya arbetsuppgifterna. Det hade fått till följd att flera tjänstemän fått nya krävande arbetsuppgifter till sina ordinarie upp- gifter. De övriga kommunerna hade tillfört extra resurser i varierande grad, vilket motsvarade 80 nya årsarbetskrafter. I detta sammanhang kan det vara värt att nämna Konsument skuldsaneringsbyrå, som startade och som finansierades av bl.a. banker, finansbolag, postorderföretag och bostadsbolag. I kommunen fanns dessutom en verksamhet med bud- getrådgivning och ekonomisk utredning som finansierades av kom- munen. Verksamheten fungerade både enligt kommunen och finan- siärerna väl. Den privata finansieringen upphörde dock . Kommunernas budgetrådgivare behandlade cirka 20 000 skuldråd- givnings- och skuldsaneringsärenden . Till detta tillkom cirka 18 000 budgetrådgivningsärenden. Ett budgetrådgivningsärende avser allt från enkla förfrågningar, som tar att besvara, till budgetrådgivningar som kan ta i anspråk utan att för den skull betraktas som ett längre handläggningsärende. Budgetrådgivning och skuldsanering 195 Den genomsnittliga handläggningstiden i kommunerna var , men det förekom stora variationer. Väntetiderna varierade mycket, både mellan kommunerna och inom de kommuner som hade budgetrådgivare placerade i olika kommundelar. Den genomsnittliga väntetiden var , men i vissa kommuner fick gälde- närerna vänta innan de fick ett personligt möte med en budgetrådgivare. Majoriteten av gäldenärerna () hade tre eller flera personliga möten med sin budgetrådgivare. Någon senare inventering av budgetrådgivningen i kommunerna har inte genomförts. När det gäller organisationen i kommunerna är dock situationen, enligt uppgift från , i stort sett densamma som 1995. Det innebär att hushållsekonomisk rådgivning finns i stort sett i alla kommuner, men att formen och omfattningen varierar stort. Verksamheten hanteras av antingen eller konsumentverksamheten, av både social- tjänsten och konsumentverksamheten eller, i några fall, av någon annan. Föreningen har också uppgett att ingenting tyder på att antalet ärenden minskat jämfört med . Enligt statistik över den kommunala konsumentverksamheten arbetade kon- sumentvägledarna i 147 kommuner både med budgetrådgivning och skuldsanering. i har uppgett att borgenärerna nu i större utsträckning än tidigare frivilligt går med på skuldsanering, vilket innebär att färre ärenden måste överlämnas till tingsrätterna. Kvaliteten på ansökningarna har höjts. De kommunala budgetråd- givarna gör enligt myndigheten ett mycket bra och kvalificerat arbete, vilket är avgörande för antalet ärenden som lämnas till kronofogde- myndigheten. Handläggningstiden hos kommunerna kan dock uppgå till eller längre innan en eventuell ansökan lämnas till krono- fogdemyndigheten. Enligt för budget- och skuldråd- givare beror tidsutdräkten ofta på oklarheter i gäldenärens ekonomiska och privata förhållanden. För att en skuldsaneringsansökan inte skall avvisas eller avslås hos kronofogdemyndigheten skall ansökan uppfylla vissa kvalitetskrav som finns angivna i lagen och som har utvecklats i rättspraxis. Till budgetrådgivarnas främsta arbetsuppgifter hör att hjälpa gäldenären att reda ut oklarheter och att söka information för att en kvalitativt acceptabel skuldsaneringsansökan skall kunna lämnas in. Inte sällan finns det också en tvekan hos gäldenären inför att gå vidare i skuldsaneringsprocessen. 196 Budgetrådgivning och skuldsanering 8.2.3Projekt om telefonrådgivning i budget- och skuldrådgivningsfrågor genomförde konsumentverksamheten i ett projekt för att pröva en metod med telefonrådgivning i budget- och skuldråd- givningsfrågor. Det genomfördes med projektstöd från Konsument- verket. Av tretton tillfrågade kommuner i anmälde endast fyra sitt intresse. Den metod som prövades omfattade telefonrådgivning kombinerat med utskick av material så att konsumenten själv, i samråd med telefonrådgivaren, skulle försöka få ordning på sin ekonomi. Idén hämtades bl.a. från i , där man länge och framgångsrikt använt sig av telefonrådgivning. Endast fyra mindre kommuner ansåg sig behöva utnyttja möjlig- heten att delta i projektet. Trots marknadsföring av telefonrådgivningen i kommunerna använde sig bara ett fåtal konsumenter i de fyra kom- munerna av möjligheten att ringa. Slutsatsen av projektet blev att det inte tycktes finnas något stort behov av denna verksamhet och att kommunerna själva vill försöka lösa problemen med budget- och skuldrådgivning, trots problem med arbetslöshet och företagskonkurser m.m. I rapporten om projektet beskrevs skuldrådgivningsverksamheten i de fyra deltagande kommunerna. I fanns en konsumentrådgivning som hade till förfogande. Den arbetade enbart med förköpsrådgivning och hade ingen budgetrådgivning. hade haft några fall av skuldrådgivning. I hade konsumentvägledaren för kon- sumentfrågor. Eventuella skuldrådgivningsärenden hänvisades till socialförvaltningen. Där hade man ännu inte arbetat med skuldråd- givning. De ansåg att ett problem var att deras klienter sällan ville dis- kutera sina ekonomiska problem. Möjligheten att få ekonomisk rådgiv- ning hade aldrig marknadsförts och fanns inte nämnd i telefon- katalogen. Det fanns ingen policy i kommunen om hur budget- och skuldrådgivning skulle fungera. kommun hade en konsumentvägledning som en växel- telefonist skötte på en del av sin tjänst och där förekom inte någon budgetrådgivning. Alla ekonomiska frågor hörde till socialförvalt- ningen, där några fall av skuldrådgivningar hade hanterats. Någon marknadsföring av skuldrådgivningen eller konsumentrådgivningen hade inte skett. Foldrar om skuldsaneringslagen fanns utlagda i recep- tionen. Budgetrådgivning och skuldsanering 197 I kommun hade konsumentvägledningen mycket få timmar. Ekonomiska frågor, inklusive skuldrådgivning, hörde till socialför- valtningen. Möjligheten att få ekonomisk rådgivning hos socialför- valtningen hade inte marknadsförts, men om någon önskade hjälp med t.ex. att planera sin budget så hjälpte förvaltningen till. Kommitténs bedömning: Budget- och skuldrådgivning är en ange- lägen uppgift. Verksamheten är dock av mycket varie- rande omfattning och kvalitet över landet. Väntetiderna för att få hjälp är på vissa håll oacceptabelt långa. Enligt skuldsaneringslagen skall en skuldsatt person först själv försöka träffa en uppgörelse med sina borgenärer. Detta brukar kallas det första steget i en skuldsanering, men faller formellt utanför det förfarande som regleras i lagen. Kommunen har en skyldighet att bistå gäldenären i detta stadium, om han eller hon begär det. Biståndet kan bestå av information, vägledning och rådgivning i privatekonomiska frågor. Den kommunala rådgivaren kan också hjälpa till med att upprätta en an- sökan om skuldsanering till kronofogdemyndigheten, vilket är nästa steg i förfarandet. I många fall lägger budgetrådgivaren ner ett stort arbete på att förhandla med fordringsägarna för att nå en frivillig skuldsanering. Ett skuldsaneringsärende är ofta mycket omfattande och tar många timmar i anspråk av budget- eller skuldrådgivarens tid. Kommunernas bistånd till skuldsatta konsumenter är en angelägen uppgift. Då konsumenten söker hjälp befinner han eller hon sig ofta i akut ekonomisk kris. Det är därför viktigt att kommunen snabbt kan erbjuda stöd och vägledning så att inte problemen förvärras ytterligare. I årliga statistik saknas närmare uppgifter om hur skuldrådgivningsverksamheten bedrivs i kommunerna. De uppgifter som finns tyder dock på att verksamheten i landet varierar kraftigt både vad gäller omfattning och kvalitet. Detta bekräftas också av för budget- och skuldrådgivare. Av sta- tistik, som inte är fullständig, framgår vidare att väntetiderna till bud- getrådgivningen i genomsnitt var . I de kom- muner som lämnade uppgifter till verket uppgavs väntetiden för ett första besök hos skuldrådgivaren vara allt från ingen väntetid alls (fem 198 Budgetrådgivning och skuldsanering kommuner) (en kommun). I ett tiotal kommuner var väntetiden mellan ett halvt till . Skuldrådgivningsbyrån i har i sin statistik upp- gett att väntetiden till budget- och skuldrådgivningen i genomsnitt var . Från har framförts att väntetiderna också är mycket långa hos kronofogdemyndigheterna, vil- ket är påfrestande för konsumenterna. De långa väntetider som förekommer i många kommuner är oacceptabla. Även , som är en genomsnittstid, kan enligt vår mening vara en alltför för en person som har akuta betalnings- problem. Behovet av skuldrådgivning och skuldsanering Rådgivning och bistånd till skuldsatta personer är en obligatorisk uppgift enligt skuldsaneringslagen. Det står kommunerna fritt att organisera sin verksamhet med budgetrådgivningsfrågor på det sätt de finner lämpligt. Den grundläggande och viktigaste förutsätt- ningen för en väl fungerande verksamhet inom området är att kommu- nerna avsätter tillräckliga resurser för den. Det är en uppgift för kom- munerna att svara för att så också sker. Staten kan dock bidra till att verksamheten blir så effektiv som möjligt genom olika former av stöd- jande verksamhet, t.ex. genom att svara för utbildningsinsatser, följa och utvärdera verksamheten och att ta initiativ till utvecklingsprojekt. Enligt vår mening bör detta stöd samordnas och förstärkas. Någon utvärdering eller närmare granskning av skuldsaneringslagen, inklusive kommunernas bistånd till skuldsatta personer, har inte gjorts /96. revisorer genomförde en granskning av tillämpningen av lagen. Granskningen omfattade dock inte kommunernas medverkan i skuldsaneringsförfarandet. Konsu- mentverket gjorde vidare, på uppdrag av regeringen, en uppföljning av lagen som redovisades . Lagen har varit i kraft . En skuldsanering är avslutad först när en gäldenär som beviljats sanering klarat av den fem- åriga saneringsperioden. De första beslutade skuldsaneringarna bör därför nu kunna följas upp. Det är enligt vår mening uppenbart att kommunernas bistånd till skuldsatta konsumenter på många håll i lan- det inte fungerar tillfredsställande. För att kunna föreslå åtgärder som Budgetrådgivning och skuldsanering 199 förbättrar situationen är det nödvändigt med ett underlag som beskriver erfarenheterna av lagen, vilka effekter den haft och hur verk- samheten fungerar i olika avseenden. En utvärdering av skuld- saneringslagen bör därför genomföras. I en sådan utvärdering är det angeläget att kommunernas medverkan i steg 1 i skuld- saneringslagen, samarbetet mellan kommunerna och kronofogde- myndigheterna samt myndigheternas stöd till kommunerna analyseras. De långa väntetiderna både hos kommunerna och kronofogdemyndig- heterna bör särskilt uppmärksammas. revisorer beslutade att genom- föra en granskning av tillämpningen av skuldsaneringslagen. Gransk- ningen skall vara avslutad . Den skall omfatta tre huvudområden – en effektivare handläggning, lagstiftningens syfte och tillämpning samt myndigheternas roll och ansvar. Som underlag för granskningen har en förstudie (1999/2000:12) genomförts. I denna konstaterar revisorerna att skuldsaneringsärendena har blivit mer komplicerade än vad som förutsågs. Trots att antalet ansökningar om skuldsanering blivit färre har det uppenbarligen inte gått att förkorta handläggningstiderna vare sig hos kronofogdemyndig- heterna eller kommunerna. Orsaken till att antalet ärenden till krono- fogdemyndigheten minskat är oklar, eftersom någon analys inte gjorts. Vidare är uppföljningen av kommunernas hantering av den icke lag- reglerade delen av skuldsaneringsärenden eftersatt, enligt revisorerna, som denna hantering har betydelse för den fortsatta hante- ringen vid kronofogdemyndigheterna. Det finns också ett behov av att renodla arbetsfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndig- heter. Mot denna bakgrund kommer granskningen att inriktas mot att stu- dera hanteringen i steg 1 och steg 2 i syfte att försöka effektivisera skuldsaneringsprocessen. Betydelsen av kommunernas rådgivnings- arbete för den fortsatta hanteringen vid kronofogdemyndigheterna skall särskilt studeras. Revisorerna kommer att studera avslutade skuldsaneringsärenden och skall också belysa gäldenärernas situation efter skuldsaneringen. Ett större antal intervjuer med personer som erhållit skuldsanering skall därför genomföras. Myndigheternas informationsåtgärder kommer också att granskas. Det gäller såväl informationen till dem som arbetar inom området som till allmänheten. I detta sammanhang är en fortlöpande utbildning av kommunernas och kronofogdemyndigheternas handläggare viktig. Revisorerna hänvisar i förstudien till att i sin utvär- dering 1996 ansåg att det var viktigt att de centrala myndigheterna , och samt Kommun- 200 Budgetrådgivning och skuldsanering förbundet intensifierade sin samverkan kring frågor om råd, stöd och direktiv till kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Revisorerna pekar också på att gränsdragningen mellan och uppgifter i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är oklar och behöver förtydligas. En annan viktig upp- gift för myndigheterna anses vara att långsiktigt förebygga behovet av skuldsanering. Mot denna bakgrund skall revisorernas granskning, i den del som avser de centrala myndigheterna, klarlägga myndigheternas roll och ansvar inom området och hur arbetet bedrivs. Myndigheternas arbete för en enhetlig tillämpning av lagen och en likartad behandling av skuldsatta personer skall också studeras, liksom de ekonomiska och personella resurser som myndigheterna avsätter. Dessutom kommer revisorerna att belysa myndigheternas arbete med att försöka förebygga behovet av skuldsanering. En översyn av skuldsaneringslagen pågår dessutom hos Justitie- departementet. Avsikten är att lämna eventuella förslag till föränd- ringar av lagen . Översynen har föranletts av de utvärde- ringar och granskningar av lagen som gjordes av och revisorer , av förslag som framförts av och av andra synpunkter som framförts till Justitie- departementet lagen varit i kraft. En fråga som enligt vår mening är viktig och bör uppmärksammas i samband med en översyn av skuldsaneringslagen rör i vilken utsträck- ning bundna tillgångar, t.ex. sparande i pensionsförsäkringar, kan tas i anspråk vid en skuldsanering. Enligt förstudien från revisorer kommer revisorernas granskning bl.a. att omfatta de uppgifter som kommunerna skall svara för enligt skuldsaneringslagen och som berörs av vårt utrednings- uppdrag. Vi välkomnar denna granskning och bedömer att den kommer att ge ett gott underlag för att kunna ta ställning till vilka åtgärder som kan vara nödvändiga för att förbättra situationen. Med hänsyn till att granskningen kommer att vara avslutad är det inte möjligt att inom ramen för denna utredning lämna några förslag som grundar sig på denna. Vi vill dock peka på några åtgärder som, enligt vår upp- fattning, bör vidtas inom området. Budgetrådgivning och skuldsanering 201 Kommitténs förslag: En renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna bör ske. föreslog i sin uppföljning av skuldsaneringslagen, som redovisades 1996, att en renodling borde ske av arbetsuppgifterna hos kommunerna respektive kronofogdemyndigheterna. Verket ansåg att budgetrådgivarna i kommunerna borde koncentrera sina insatser till det förebyggande, rådgivande och stödjande arbetet med tyngdpunkt på budget- och skuldrådgivning. Vi instämmer i denna bedömning. Enligt statistik avsätts närmare en fjärdedel av den kom- munala konsumentverksamhetens arbetstid till skuldsanering (se avsnitt 4.3). Därtill tillkommer förebyggande budgetrådgivning och hus- hållsekonomisk rådgivning. Utökningen av den ekonomiska råd- givningen hos konsumentverksamheten har varit nödvändig och ange- lägen, men har bl.a. skett på bekostnad av det utåtriktade och före- byggande konsumentpolitiska arbetet. Hur stora resurser som avsätts i kommunerna utanför konsumentverksamheten saknas det uppgifter om. Under förutsättning att skuldsaneringslagens trestegsförfarande behålls och att kommunerna även i fortsättningen skall svara för att bistå gäl- denärerna i det första steget föreslår vi att kommunernas uppgifter begränsas till i huvudsak information och budget- och skuldrådgivning. Det innebär att t.ex. förhandlingar med borgenärer om frivillig skuldsanering inte i första hand bör vara en fråga för den kommunala budgetrådgivaren, utan en uppgift för kronofogdemyndigheten. En exakt fördelning av arbetsuppgifterna kan dock vara svår att slå fast, bl.a. med hänsyn till att gäldenärens situation och möjlighet att över huvud taget kunna söka skuldsanering enligt lagen måste vara avgö- rande för kommunernas insatser. En renodling och begränsning av kommunernas uppgifter till rådgivande insatser bör dock leda till kor- tare handläggningstider hos kommunerna och att kötiderna för budget- och skuldrådgivning förkortas. 8.3.3Det statliga stödet till kommunerna m.m. Kommitténs förslag: bör i ökad utsträckning följa och utvärdera kommunernas verksamhet när det gäller budget- och skuldrådgivning. , och bör ges i uppdrag att, i samråd med , föreslå hur budget- 202 Budgetrådgivning och skuldsanering och skuldrådgivningen i kommunerna kan utvecklas och effektivi- seras. Forskningsprojekt för att bl.a. analysera orsakerna till överskuld- sättning samt effekterna av skuldrådgivning och skuldsanering bör initieras av och . Med utgångspunkt bl.a. från faktorer som ligger bakom över- skuldsättning bör och övriga berörda myndigheter vidta åtgärder som syftar till att långsiktigt förebygga behovet av skuldsanering. Kunskap om hur kommunerna bedriver arbetet med att bistå skuldsatta personer är nödvändig som underlag för åtgärder i olika avseenden från sida. Information om detta finns emellertid i mycket begränsad omfattning. Samlade beskrivningar av hur verksamheten är organiserad, i vilken omfattning den bedrivs, i vilken utsträckning den marknadsförs till konsumenterna m.m. saknas. Enligt verket är det huvudsakligen kortfattad statistik om den budget- och skuldrådgivning som bedrivs inom ramen för konsumentverksamheten som redovisas, eftersom verkets enkäter riktar sig till kommunens konsu- mentverksamhet. Det innebär dels att uppgifter saknas från vissa kom- muner, dels att verksamhet som bedrivs utanför konsumentverksam- heten, t.ex. via , inte alltid redovisas. Vi föreslår att i ökad omfattning bör följa och redovisa kommunernas arbete. Det är väsentligt att uppföljningen avser budget- och skuldrådgivningen i sin helhet, oavsett vilken organisation den enskilda kommunen valt. Ett statistikprogram för att följa ärende- utvecklingen inom budget- och skuldrådgivningen är under utarbetande hos . Ett utökat uppföljande och stödjande arbete från bl.a. Konsument- verket bör också omfatta återkommande utvärderingar av kommu- nernas arbete i olika avseenden, utbildningsinsatser och utvecklings- projekt. Arbetet med budget- och skuldrådgivning och skuldsanering berör flera centrala myndigheter, utöver bl.a. Socialsty- relsen och . Revisorerna hänvisar i sin förstudie till att fick ett engångsbelopp att fördela mellan kommu- nerna för utbildning och utrustning då lagen trädde i kraft.