sou · GOB341 · 2001-01-01 00:00:00 — Grovt sett kan två huvudreaktioner noteras. För det första inspirerade levnadsnivåundersökningarna till liknande studier på många andra håll, såväl inom som utanför . Att efterföljande studier kom att likna de första levnadsnivåundersökningarna beror i viss mån på att forskare och forskargrupper oberoende av varandra tycks närma sig problematiken med att mäta välfärd på liknande sätt, men i många fall utgjorde Levnadsnivåundersökningen en direkt förlaga (se diskussioner kring detta i och 1987; och 1994a). I denna mening anammades alltså angreppssätt i många stycken. För det andra fanns det dock en kritik mot den första Lev- nadsnivåundersökningens teori och metod (se exempelvis 7 Ofärdens samvariation diskuteras och analyseras närmare i kapitel 7. Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 15 Till detta bidrog i viss mån tidens samhällskritiska strömningar inom samhällsvetenskaperna men också med distans till denna tidsanda kan kritik resas. avgränsning av välfärdsbegreppet till sådana livsvillkor som på något sätt regleras via politiken leder till vissa specifika konsekvenser, vilka även kommit att institutionaliseras i svensk välfärdsmätning. Framför allt innebär avgränsningen att ett antal resurser vilka kan vara centrala för den enskildes möjligheter att styra sitt liv inte inkluderas. Hit skulle egenskaper som begåvning, personlighet, graden av självförtroende och utseende kunna höra. Också förhållanden i livet av en mer kvalitativ karaktär, som från en individuell horisont framstår som centrala ingredienser i ett gott liv, definieras bort från välfärdsbegreppet. Exempel på sådana förhållanden är förekomsten av kärleksfulla relationer och möjligheten att utvecklas som person. Begränsningen till sådant som regleras i den politiska sfären, om än i en mycket vid mening, minskar möjligheterna att undersöka och förstå mänskliga drivkrafter och livsval. Såsom bland annat diskuterats utförligt av Uusitalo (1975) förefaller det också tveksamt att i en välfärdsmodell exkludera något av stor vikt för välfärd enbart på basis av att området faller utanför den nuvarande politiska strukturen. som den medborgarbaserade teoriansatsen således kan ses som en begränsning saknas också i stor utsträckning en teoretisk diskussion kring och mätinstrument för att fånga medborgarens möte med välfärdsstaten. Visserligen finns frågor om vårdutnyttjande, utbildningsnivå och valdeltagande, men detta till trots är välfärds- statens institutioner märkligt frånvarande teoriresonemang liksom i den svenska traditionen av levnadsnivåmätning. Kanske sammanhänger detta med att diskussionen om välfärdsteori och välfärdsmätning i hög grad formades då tillväxten var hög och många reformer sjösattes, men också på att välfärdsstatens positiva effekter närmast togs för givna. Att välfärdsstatens institutioner inte alltid utgör en resurs för de enskilda är rimligen ett generellt problem, även om det kanhända blir mer uttalat i tider av nedskärningar, konkurrensutsättning och bolagisering. Det fanns dock också samtida vetenskaplig kritik av grundvalarna för undersökningen. Ett av de mer seriösa och intressanta bidragen kom från en grupp sociologer i under ledning av , som också erbjöd en teoretisk bas för välfärdsbegreppet som tog avstamp i allmän sociologisk teori. Allardt ledde en forskargrupp som första hälft genomförde en jämförande studie av välfärd i , vilken utgår från en teoretisk diskussion kring välfärd som uttryckligen går i polemik med och den svenska Levnadsnivåundersökningen, som 16 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning enligt Allardt i allt för hög grad fokuserar på materiella och imperso- nella resurser. Han definierar i stället välfärd i termer av behovstill- fredsställelse, och skiljer på behov där tillfredsställelse är definierad i termer av materiella resurser (levnadsnivå) och sådana där behovstillfredsställelsen är definierad i termer av relationer till andra människor, samhället och naturen (livskvalitet) (Allardt 1975, sid. 23).8 Såväl levnadsnivå som livskvalitet kan också mätas genom obser- vationer av beteenden och faktiska förhållanden, och således göras till föremål för samhällsvetenskaplig analys. Även om Allardt i sin teoretiska ram utgår från behovstillfreds- ställelse snarare än resurser, är tillfredsställelse av vissa behov ändå definierad i termer av resurser som människor har (Allardt 1975, sid. 27). Denna välfärdsdimension, som Allardt kalla att ha, inkluderar inkomst och ekonomiska resurser, utbildning, sysselsättning, bostad och hälsa. Vid sidan av dessa urskiljs också en välfärds- dimension där behovstillfredsställelse är definierad utifrån hur man förhåller sig till andra människor (kallad att älska), samt en tredje dimension där tillfredsställelsen av behov definieras utifrån vad man är i relation till samhället (att vara). Mer konkret omfattar välfärds- dimensionen att älska grannskapsrelationer, familjegemenskap och vänskapsförbindelser, medan dimensionen att vara innefattar prestige, oersättlighet, politiska resurser samt fritidsaktiviteter. De flesta av de områden som Allardt lyfter fram ingår därmed också i ansats, och skillnaden mellan exempelvis sociala relationer sedda som en resurs man har eller ett behov som tillfreds- ställs i förhållandet till andra människor har ingen bäring på hur man mäter eller analyserar dessa relationer. Kanske kan syn på alla former av resurser som medel med vars hjälp man kan styra sitt liv synas väl instrumentell, men också Allardt ser sociala relationer på detta sätt: Tillfredsställelsen av kontaktbehov kan inte definieras i termer av materiella eller impersonella resurser som individen besitter. Däremot blir goda sociala relationer en resurs som möjliggör, när de väl har etablerats, tillfredsställandet av också andra behov. Tillfredsställda behov är alltså ofta i sig själv en resurs, som kan användas för att uppnå också annan behovstillfredsställelse, men förekomsten av resurser ingår inte i definitionen av tillfredsställelse av alla behov. (Allardt 1975, sid. 25–26). Alltså, även de aspekter av välfärd som Allardt kallar livskvalitet, och som generellt sett inte kan 8 Vidare diskuterar Allardt också begreppet lycka, vilket hos honom står för subjektiva förnimmelser av levnadsnivå respektive livskvalitet. Även om dessa subjektiva förnimmelser också kan vara av intresse att studera, menar han att det vid samhällsanalyser är viktigare att studera välfärd än lycka. Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 17 definieras som resurser man har, blir ändå resurser man har om behoven ifråga är tillfredsställda, och omvänt är således icke tillfreds- ställda behov en resursbrist (eller ofärd). Den teoretiska motsättningen mellan välfärd som förfogande över resurser och välfärd som tillfredsställelse av behov i Allardts tappning blir således i huvudsak semantisk. Fördelen med Allardts ansats är att den skilda karaktären hos de olika välfärdsområdena i någon mån bättre kan beskrivas, medan de praktiska konsekvenserna som synes blir marginella. En grundläggande teoretisk skillnad förblir dock att resursperspektivet så tydligt utgår från att människan är en handlande aktör. Till detta kan fogas att den fördelning av mer konkreta aspekter av livet som Allardt gör mellan de tre dimensionerna att ha, att älska och att vara inte heller är invändningsfri. Varför är exempelvis politiska resurser, inkluderande förmågan att tala vid möten eller kontakta och försöka påverka beslutsfattare, att hänföra till att vara medan utbildning, som i hög grad kan tänkas vara kopplat till dessa förmågor, kopplat till att ha? På motsvarande sätt kan man diskutera karaktäriseringen av fritidssysselsättningar och hälsa. Också innehållsmässigt är likheterna mellan Allardts undersökning och den svenska slående. Det stora tillskottet i den Nordiska studien står att finna inom dimensionen att vara, nämligen anseende, pres- tige, oersättlighet och livskontroll. Att söka finna mer direkta indikatorer på om människor verkligen kan styra sina egna liv, och inte enbart förlita sig på att mäta resurser som ökar möjligheterna för detta, syns oss som ett område där välfärdsmätningar borde kunna utvecklas. Sådana ansatser finns förvisso väl företrädda i litteraturen, exempelvis i form av studier av kontroll eller alienation i arbetslivet (se exempelvis Blauner 1964; Karasek 1979), eller om kontroll mer generellt som i Aaron Antonovskys begrepp Känsla av sammanhang (Antonovsky 1979, 1987). Några allvarliga försök att integrera denna typ av teorier och mätinstrument med välfärdsforskningens teori och praktik har dock inte gjorts (se dock och 1995; 1997). Inte minst i ljuset av fokus på resurser med vars hjälp individen kan kontrollera och medvetet styra sitt liv borde mer direkta studier av i vilken mån människor faktiskt anser kunna göra just detta vara av värde. faller som diskuterades ovan denna typ av resurser i huvudsak utanför avgränsning av välfärd som levnadsnivå inom de områden som på något sätt regleras via politiken. Livskontroll och liknande begrepp skulle med andra ord utifrån perspektiv kunna ses som exempel på en viktig resurs med vars hjälp man kan styra sitt liv, men blir ändå något som faller utanför bedömningar av välfärdsutvecklingen. Detta illustrerar enligt vår 18 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning mening en av de tydligaste svagheterna med en avgränsning av väl- färdsbegreppet utifrån en teori om medborgarrollen. En annan sorts kritik av den svenska levnadsnivåundersökningens ansats rör resursbegreppets grad av universialitet. Detta lyftes fram av i den norska levnadsnivåundersökningen (NOU 1976:28), som introducerade (1971) arenabegrepp i välfärdsteorin för att fånga det faktum att många resurser är beroende av att det finns en arena på vilken de kan användas. En utbildning kan ha ett värde i sig, men är enbart en resurs om det finns en arbetsmarknad där sådan utbildning efterfrågas. En jurist från har exempelvis föga nytta av sin utbildning på den svenska arbetsmarknaden, även om en hög utbildning i sig kan tänkas ge något också utanför arbetsmarknaden.9 Sammanfattningsvis kan man konstatera att den skandinaviska väl- färdsforskningen i hög utsträckning baseras på tanken om att mäta resurser inom ett brett spektrum av områden vilka är centrala i livet, samt att fokus är satt på att söka fånga resursbrister – ofärd – snarare än det goda livet. Även om denna tradition formats av teoretiska överväganden är den i många stycken också ett resultat av pragmatiska beslut sprungna ur behovet att kartlägga sådant som är politiskt relevant, det vill säga inom räckhåll för politiken. Som framgått ovan innebär dock inte denna politiska relevans att ansatsen saknar teoretisk bas. Man kan också notera att det finns en stark likhet mellan den skandinaviska välfärdsforskningens ansats och Amartya arbeten om välfärd och välbefinnande (se t.ex. Sen 1985a, 1985b; 1993). Sen gör dock en åtskillnad mellan faktiska levnadsförhållanden i termer av hälsa, boende och liknande (vilket han benämner achieved functionings) och förmågan eller friheten att uppnå önskade levnadsförhållanden (så kallade capabilities). Friheten att uppnå de möjliga levnadsförhållandena, det vill säga capabilities, bestäms i mötet mellan den enskildes resurser och möjligheterna att använda dessa på det sätt man önskar, exempelvis genom förekomsten av arenor där resurserna kan nyttjas. På teoretiska grunder är det onekligen mycket som talar för att man bör väga in denna frihetsaspekt i välfärdsbegreppet (well-being är den term som Sen använder).10 Ett vanligt förekommande exempel för 9 Arenabegreppet har också lyfts in som en integrerad del i definitionen av välfärd i senare arbeten baserade på levnadsnivåundersökningarna, se och 1984. Det bör kanske också nämnas att denna valfrihetsaspekt inte har något sam- band med val (choice) som grund för nyttobegreppet. Sen ställer sig, i mångt och mycket på liknande grunder som , negativ till nyttobegreppets användning för att definiera välfärd oavsett om begreppet tar sin grund i lycka, behovstillfredsställelse eller val (se t,ex, Sen 1985a sid. 187ff) Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 19 att belysa detta är skillnaden mellan två personer som båda uppvisar samma grad av undernäring och båda svälter. Den första personen gör detta på grund av tvång, för att han är fattig och inte kan få tag på någon mat. Den andra personen svälter på grund av ett val, exempelvis att fasta av hälso- eller religiösa skäl. När vi vill kontrastera dessa båda personers välfärd förefaller det rimligt att ta hänsyn till den frihetsaspekt som den senare personen har i det att hon skulle kunna äta sig mätt. Det senare är något som i mycket ringa grad gjorts inom den skandinaviska välfärdsforskning. Anledningen är, för att uttrycka sig enkelt, att det är lättare att studera de liv människor faktiskt lever än de alternativa liv de kunde ha levt. Trots denna betoning av frihet menar att den primära aspekten av välfärd onekligen är de faktiska levnadsvillkoren. Sen har också explicit pekat på den skandinaviska traditionen av studier om levnadsförhållanden som ett viktigt sätt att empiriskt undersöka functionings (se t.ex. Sen 1992:39). Notera att de levnads- förhållanden vi faktiskt studerar i de flesta fall både utgör en resurs, det vill säga ett slags medel att forma sina levnadsförhållanden, och ett utfall i mångt och mycket baserat på det tidigare utnyttjandet av resurser. En dålig hälsa är i sig ett välfärdsproblem, men också ett möj- ligt hinder för såväl försörjning som sociala relationer, på samma sätt som ett litet socialt kontaktnät kan utgöra ett problem i sig men också minska möjligheterna att hitta ett arbete om man blivit arbetslös. Att vidareutveckla den teoretiska diskussionen kring relationen mellan begrepp som levnadsförhållanden, resurser, arenor och friheten att uppnå det liv man vill leva framstår som väsentligt både från ett inomvetenskapligt perspektiv och för diskussionen kring olika socialpolitiska lösningar och modeller. En sådan djupare diskussion faller dock utanför ramen för denna skrift, inte minst därför att de data med vars hjälp vi kan belysa 1990-talets välfärdsutveckling till stor del formats av de överväganden som gjordes i samband med den första svenska levnadsnivåundersökningen 1968. Trots att denna resurs- baserade ansats för välfärdsmätningen inte är helt invändningsfri utgör den ändå den mest rimliga grunden för ett välfärdsbokslut över 1990- talet. En analys av människors levnadsförhållanden måste vara mångdimen- sionell, det vill säga det finns inget tillfredsställande sätt att samman- väga olika slags livsvillkor i ett mått (se vidare diskussionen i av- snitt 7). Som diskuterades ovan har detta hanterats genom att olika 20 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning komponenter eller områden listats, som arbete, hälsa och ekonomi. Även om olika pionjärer inom välfärdsforskning skapat delvis olika listor av detta slag har listorna det gemensamt att de söker vara heltäckande, och är därmed också ganska omfattande. En analys av hur livsvillkoren utvecklats som inkluderade alla dessa områden skulle lätt bli svåröverskådlig och tungfotad. Också i termer av socialpolitisk relevans är det rimligen så att några områden, exempelvis ekonomi och hälsa, är mer centrala än andra. Det är därför viktigt att fokusera på ett mindre antal välfärdsområden av stor vikt för människors dagliga liv. En rimlig utgångspunkt för denna studie är de direktiv som Rege- ringen givit Kommittén Välfärdsbokslut (Dir. 1999:7). Dessa ansluter för det första till den svenska välfärdsforskningstraditionen i det att man betonar att det i första hand är dåliga faktiska levnadsförhållanden som skall belysas: Kommittén bör i linje med detta fokusera på ofärdsutvecklingen, välfärdens baksida, vilket också ökar den social- politiska relevansen (Dir 1999:7, sid. 3). För det andra diskuteras olika områden och samhällsgrupper vilka bör uppmärksammas av kommittén. De övergripande välfärdsområden som därvid nämns är ekonomiska resurser, sociala relationer, sysselsättning, hälsa och poli- tiska resurser. Andra områden som listas, exempelvis kvalitet och till- gänglighet inom vård, skola och omsorg är centrala för kommitténs samlade arbete men faller i huvudsak utanför denna delrapport efter- som vi fokuserar på människors välfärd, och inte välfärdsstatliga system och deras funktionssätt i sig (för denna typ av diskussioner se 2000; m.fl. 2000; Szebehely 2000). Även om män- niskors möten med välfärdsstatens institutioner är såväl teoretiskt moti- verat som socialpolitiskt relevant saknar vi i allt väsentligt relevant information om detta. Också frågor rörande vräkningar och hemlöshet, vilka i direktiven omnämns som centrala för marginaliserings- diskussionen, faller utanför denna rapport. Här är dock anledningen i huvudsak en annan, nämligen att antalet individer som drabbas av vräkningar respektive hemlöshet är för litet för att deras situation skall kunna belysas utifrån den typ av undersökningar vi här bygger på (för en genomgång av hemlösheten se 2000). Vi kommer i detta arbete att i huvudsak följa den inriktning som direktiven anger. I tillägg finner vi det viktigt att inte enbart studera sysselsättning, utan också arbetsförhållanden bland dem som är syssel- satta. Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 21 En viktig del i vår analys är att studera fördelningen av resurser mellan olika grupper i befolkningen, samt om och i så fall hur denna fördel- ning ändrats . Vilka de relevanta grupperna är som därvid skall belysas är långt ifrån självklart. I direktiven till Kommittén ges dock viss vägledning: Regeringen ser det som angeläget att beskriva välfärdsutvecklingen för kvinnor och män, för olika socio- ekonomiska grupper, och ur ett livscykelperspektiv. Särskild upp- märksamhet bör ägnas utsatta grupper (Dir. 1999:7, sid. 3). Härvid anknyter man till en stark tradition i svensk välfärdsforskning, i vilken analyserna av ofärdens fördelning följt de stora fördelningspolitiska konflikterna i samhället. Att kön är en sådan kategori är självskrivet i detta sammanhang. Mäns och kvinnors skilda möjligheter och villkor är inte bara alltjämt viktiga att belysa, utan har också i allt ökande grad kommit att uppmärksammas. Också skillnader i förhållanden mellan olika samhällsklasser har stått i fokus för mycket av den politiska debatten . Arbetare, bönder och tjänstemän har genom detta sekel haft i grunden olika villkor, såväl i som utanför arbetet. Fastän dagens arbetsliv kan tyckas väsensskilt från den tidiga industri- alismens i vilken klassbegreppet tar sitt avstamp kvarstår på många sätt de grundläggande skillnaderna mellan arbetare, tjänstemän och före- tagare. Förutom klass och kön skall position i livscykeln alternativt familjetyp uppmärksammas, liksom också födelseland även om frågor rörande etnicitet eller invandrarskap i direktiven diskuteras i anslutning till utsatta grupper. Nedan presenterar vi något mer i detalj de definitioner och avgräns- ningar vi valt att göra vid indelningen av personer efter familjetyp, födelseland respektive socialklass. Därutöver inkluderar vi undersök- ningsår, ålder och kön i våra analyser, men dessa diskuteras inte närmare eftersom indelningsgrunderna är självklara för dessa beskriv- ningskategorier. Ett viktigt inslag i välfärdsstatens insatser är att omfördela resurser mellan människor i olika faser av livscykeln. Grovt sett får därigenom barn och äldre försörjning av människor i förvärvsaktiv ålder genom transfereringar som pensioner, barnbidrag och föräldraförsäkring. Av bland annat detta skäl är ett antal olika aspekter av åldrande också cent- rala för analyser av välfärdsutvecklingen. Dessa inbegriper dels ren 22 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning ålder, det vill säga om man är ung eller gammal.11 En sådan typ av dis- kussion kan gälla huruvida pensionärerna klarat sig genom den ekono- miska krisen bättre eller sämre än andra grupper. Kopplat till ålder, och av minst lika stor välfärdspolitisk relevans, är position i livscykeln. Därvid inkluderas förutom ålder oftast olika faser i familjebildandet. En typisk traditionell livscykel skulle kunna starta med att man bor hemma hos föräldrarna, flyttar till ett eget boende, blir sammanboende, får barn, och när barnen blir större och bildar egna familjer återgår man till att vara sammanboende utan barn. Till detta kan också läggas separationer och dödsfall, vilket bland annat skapar stadier av ensamförälderskap och ensamboende äldre. Vi skiljer därför ut fyra typer av hushåll eller familjer beroende på om den intervjuade är gift/sammanboende eller ej samt om det finns barn eller ej. En allt större del av befolkning har sitt ursprung i andra länder, och har invandrat själva eller är barn till sådana som invandrat. Skillnader i livsvillkor och livschanser mellan invandrare och andra svenskar har också allt mer kommit att uppmärksammas som ett viktigt samhällsproblem. Definitionsproblemen av invandrare är dock svåra eftersom gruppen är mycket heterogen. De som inte själva är födda i landet skiljer sig ändå markant när det gäller såväl geografiskt, kul- turellt som socialt ursprung, vistelsetid och orsak till flytten till . kan diskriminering och särbehandling drabba också sådana som adopterats som mycket små och växt upp i helt svensk miljö enbart på basis av utseende, liksom ett främmande namn kan utgöra ett stort hinder i vissa sammanhang trots god utbildning och goda kunskaper i svenska. Uppenbarligen kan vi inte dela in människor efter hudfärg, namn, språkkunskaper12 eller andra egenskaper som kan utgöra grundval för särbehandling. Inte heller har vi möjlighet att i denna övergripande analys av välfärdsutvecklingen särredovisa ursprungsland eller mer kulturellt bestämda skillnader. Vi har istället valt att söka göra en enkel men robust uppdelning. Medborgarskap är en egenskap som ofta 11 Också generationstillhörighet har lyfts fram som en möjlig ny konfliktdimension (se Hörnqvist 1994 för en genomgång av olika diskussioner kring detta samt en analys av förändringar fram ). 12 Just kunskaper i svenska språket, modersmål och liknande efterfrågas dock i vissa årgångar av ULF-materialet. Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 23 används för detta slag av grova uppdelningar, men har den nackdelen att det kan vara något godtyckligt eftersom alla som vore berättigade inte ansöker om svenskt medborgarskap. Ej heller leder medborgar- skapet med någon automatik till att olika diskrimineringsprocesser upphör. Vi har därför istället valt att definiera invandrarskap eller etnicitet på basis av födelseland, och skiljer därmed på inrikes och utrikes födda. Flyktingar och arbetskraftsinvandrare blandas därmed med betydligt mer sentida invandrargrupper, som de som fötts här av exempelvis kurdiska, chilenska eller eritreanska föräldrar förs till kategorin infödda. Trots att vi med denna indelning uppenbarligen slår samman grupper vars sociala bakgrund, kultur och livsvillkor varierar påtagligt har indelningen den stora fördelen att bygga på en enkel och tydlig princip. Den grupp som särskiljs har också ett slags svårdefinierat invandrarskap gemensamt. I den mån vi också finner skillnader i levnadsförhållanden mellan dessa grova grupper av in- och utrikes födda kan vi vara säkra på att detta inte är en överskattning av de skillnader i livsvillkor som är knutna till etnicitet. I de fall vi inte finner några skillnader kan vi däremot inte utesluta att vissa etniska grupper ändock kan vara utsatta för olika former av ofärd. En av de stora sociologiska frågeställningarna gäller hur samhällets struktur inverkar på individuella livschanser, det vill säga hur olika individers inplacering i den sociala strukturen avspeglar sig i deras lev- nadsförhållanden. Ett centralt begrepp för att konkretisera social struktur är social klass.