sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Visserligen kan man anta att behovet och fördelen av fysisk närhet till kunderna kan komma att minska i takt med att de elektroniska kommunikations- och informationsvägarna blir allt snabbare och bättre, men det kommer inte att försvinna . Tillgången på kvalificerad arbetskraft En annan central betingelse för ett fungerande finansiellt centrum är stort och varierat utbud av kompetent arbetskraft på de områden som är relevanta för de finansiella företagen. Här finns sannolikt en betydande ömsesidig dynamik – ett stort och varierat utbud av välutbildad arbets- kraft underlättar kompetensförsörjningen för företagen, som många arbetstillfällen och presumtiva arbetsgivare lockar arbetskraften. Man kan med andra ord tala om stordriftsfördelar och nätverksaeffekter i kompetens. Detta ger möjlighet till differentiering och flexibilitet för både företag och individer, riskerna för olika slags inlåsningseffekter blir små. En alltmer kvalificerad och diversifierad produktion ställer ökade krav både på bredd och djup i den kompetensmassa som finns inom räck- håll. Detta är viktigt för att mer långsiktigt kunna förändra företagens verksamhetsinriktning och kompetensprofil över tiden, men det är också viktigt när det gäller tillgång till olika slag av kvalificerade stödfunktioner och extern expertis för mer tillfälliga behov eller för mycket specialiserade uppgifter. Detta kan gälla jurister, , managementkonsulter, revisorer, mediaexpertis etc. Ytterligare en viktig faktor, som har nära koppling till bägge de två sistnämnda, är närhet och tillgång till kvalificerad utbildning och forskning; dels är det här som huvuddelen av arbetskraften produceras, dels utgör den högre utbildningen och forskningen också en slags en intellektuell stödfunktion och mötesplats. Behovet av bredd och djup avser inte bara de lokala faktormarknaderna. Det avser också marknaderna för vissa av de produkter som sektorn producerar. Mer konkret handlar det om likviditet. Här finns en tydlig dynamik som enkelt uttryckt består i att alla vill handla där alla andra handlar. Detta innebär normalt en hög grad av genomlysning, en effektiv prisbildning och, genom kombinationen av de stora transaktions- mängderna och stordriftsfördelar i hanteringen, låga transaktionskost- nader. Personlig kontakt och mötesplatser Tillgång till olika mötesplatser, både formella och informella, och möjligheterna till personliga kontakter har en stor, låt vara svårkvanti- fierbar, betydelse. Detta gäller visserligen i alla branscher och, för den delen, i all mänsklig aktivitet. Men den får också en särskild betydelse i finansiell verksamhet genom att den i hög grad måste bygga på förtroende, ett förtroende som ofta i slutändan är av personlig karaktär. Täta personliga kontakter anses också bygga upp gemensamma värde- skalor i affärskulturen och gör också att efterlevandet av dessa på ett informellt sätt följs upp3. I slutändan handlar det mesta av detta om att, uttryckt i läroboks- termer, ta tillvara de externa effekter och den dynamik som på dessa och andra sätt uppstår i en geografisk förtätning av finansiell verksamhet. Noteras kan också att det ofta handlar om en mycket långtgående geografisk förtätning – även i globala finanscentra handlar det om stadsdelar eller kvarter. En av undertitlarna på den tidigare nämnda var, betecknande nog, issues for the square mile. handlar det om effekter och krafter som är svåra att mäta eller ordna i entydiga orsak-verkan samband. Detta kan ses som ett skäl till att förhålla sig skeptisk till deras betydelse. Men det faktum att effekterna är svåra att mäta utgör i sig inget argument för att dessa fenomen inte skulle finnas eller vara betydelselösa. Det är sällan klokt att bara leta under lyktan. 7.3.3Centralisering, decentralisering och virtualisering Att utvecklingen till en del torde komma att gå i centralistisk riktning på såväl nationell som internationell nivå stöds av det faktum att det redan föreligger en kraftig geografisk koncentration av produktionen av finansiella tjänster inom varje land. I bedöms exempelvis ha av landets totala sysselsättning, men av sysselsättningen i finansiell verksamhet och företags- tjänster4 och det är uppenbart att andel av finansiell analys och annan mer kvalificerad finansiell tjänsteproduktion är ännu högre. Man kan också snabbt konstatera att alla större bankers huvudkontor, 3Se exempelvis (1995) The competitive position of financial services, section 3. 4Andersson (1998) Finansplats – En tillväxtmotor. alla större mäklare, branschorganisationerna, , Finans- inspektionen etc. är lokaliserade till . När det gäller de lokaliseringsstyrande faktorer som diskuterades i föregående avsnitt – arbetskraftstillgång, utbildning och forskning, tillgång till kvalificerade stödfunktioner etc. – ger också de uppenbart bästa betingelserna. Utvecklingen av kommunikationsteknologin ökar visserligen möj- ligheterna till en mer utspridd produktion av vissa tjänster och funktio- ner, men man bör också notera att historiskt har oftast förbättringar i kommunikationstekniken i första hand medfört att ett större omland kan nås från ett centrum. Ett klassiskt exempel i sammanhanget är börshandeln i där man fram till telegrafens genombrott hade en mängd lokal börser där ingen var utpräglat tongivande. Därefter etablerade sig snabbt som dominerade, nationell marknads- plats. På samma sätt är det välkänt att ett område som investment ban- king domineras av ett mindre antal mycket stora, främst amerikanska, banker som framför allt opererar från och . Detta liksom många andra områden inom den finansiella grosshandeln är de mest utsatta för global konkurrens. För att i rimlig mening skall kunna utgöra en nod på dessa delar av den internationella finans- marknaden krävs att de i verksamma företagen är internationellt konkurrenskraftiga på några sådana områden – med största säkerhet är det inte möjligt att vara det på mer än ett fåtal. Det innebär att flertalet av de städer och platser i världen som kommer att kunna betecknas som internationella finansiella centra, kommer att ha den rollen bara på ett begränsat antal områden. Bara ett mycket litet antal globala centra - , och kanske något ytterligare - torde ha förutsättningar att spela en ledande roll på praktiskt taget alla finansiella områden. Specialisering är med andra ord en central underliggande tendens i den geografiska strukturomvandlingen. Härvidlag råder i grunden samma drivkrafter och mönster som präglat den industriella produktionen, också här som ett resultat av en fri världshandel. Skillnaden är att inom tillverkningsindustrin startade den processen ett antal decennier före motsvarande utveckling inom finanssektorn. En delvis annan aspekt på specialisering är att specifika enheter eller tjänster bryts ut ur större organisationer och lokaliseras utanför de traditionella finansiella centra och ofta i närheten till andra företags liknande enheter och tjänster. Ett exempel på det senare är lokaliseringen av många kreditkortsföretags call centers. Men den internationellt inriktade finansiella produktion som ställer speciella krav på rumslig förtätning utgör likväl ändå bara en begränsad, låt vara viktig, del av den finansiella produktionen och sysselsättningen. Långtifrån alla finansiella aktiviteter kommer nödvändigtvis att karaktäriseras av långtgående geografisk koncentration, vare sig på det nationella eller internationella planet. Ett viktigt skäl är att många finansiella tjänster förutsätter och även fortsättningsvis kommer att förutsätta lokal kunskap och uppbyggt förtroende mellan köpare och säljare av sådana tjänster. De finansiella producenterna kommer att finnas där deras kunder finns. Ett etablerat talesätt inom det svenska bankväsendet är att kontorschefen för ett lokalt bankkontor inte bör ha en större marknad än han kan överblicka från kyrktornet. Tanken bakom uttrycket är att fler kunder än de som finns inom relativt snäv radie kan en bankman inte lära känna och etablera ett långsiktigt och förtroendefullt förhållande till. Även om finansiella företag framöver kommer att fortsätta interna- tionaliseras genom fusioner över gränserna med bl.a. en geografisk koncentration av vissa funktioner som följd, kommer behovet av lokal kunskap och långsiktigt uppbyggt, personligt förtroende att kvarstå. I vissa avseenden torde utvecklingen också underlätta en lokal och relativt kvalificerad finansiell verksamhet genom att det till följd av teknik- utvecklingen blir allt lättare att söka och ta in nödvändig information från exempelvis en banks centrala enheter i samband med kredit- bedömningar, finansiell rådgivning etc. kan noteras att ett starkt och välutvecklat centrum också utgör ett viktigt stöd för verksamhet som bedrivs i geografiskt mer perifera områden. Således handlar det inte om någon ensidig tendens till snabb geografisk koncentration av all slags finansiell verksamhet – i vissa fall och i vissa verksamheter kan utvecklingen också gå åt motsatt håll. Till detta skall läggas en tredje, parallell utvecklingsriktning som kan betecknas som geografins upphävande, med innebörden att en inte obetydlig del av framför allt de mer rutinbetonade och standardiserade transaktionstjänsterna – kontohållning, betalningar, i viss utsträckning kreditgivning och värdepappershandel etc. – virtualiserasoch sköts över telefon och, framför allt, internet. Var datorerna står blir ointressant för kunden, och knappast heller särskilt intressant i ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. Verksamheten kan därmed sägas äga rum överallt och ingenstans. ska dock också noteras att utveckling och underhåll av de system som bär upp dessa virtuella tjänster i hög grad torde vara aktiviteter av centrum-karaktär. Inte minst på detta område har svenska producenter varit framgångsrika ; ett exempel är det system som OM utvecklat för den kaliforniska elmarknaden. Sammanfattningsvis kan man alltså urskilja ett antal parallella huvudtendenser när det gäller den finansiella produktionens rumsliga dimension: en tendens till koncentration (till centra) när det gäller den mest kvalificerade, den mest internationellt konkurrensutsatta och grossist-betonade finansiella produktionen, en specialisering mellan olika sådana centra, en i huvudsak fortsatt decentraliserad struktur när det gäller exempelvis kreditgivning till mindre och medelstora företag, och, slutligen, en virtualisering när det gäller löpande transaktions- tjänster för hushåll och företag. 7.4.1Spelar det någon roll var verksamheten bedrivs? Utredningen har tidigare kunnat konstatera att den finansiella sektorns produktion är oundgänglig för samhällsekonomins totala tillväxt och produktivitet. Däremot är det inte på förhand självklart i vad mån det spelar någon roll var produktionen är lokaliserad eller var företagen är mantalsskrivna, i det egna landet eller utomlands. Värderingen av någon form av internationellt finansiellt centrum och av en inhemsk produktion av den typ av finansiella tjänster som är aktuella i detta sammanhang, blir naturligtvis avhängig en sådan övergripande bedömning. En jämförelse som skulle kunna göras är produktionen av person- datorer. Persondatorn ändrar ekonomi (liksom andra länders) på ett genomgripande sätt och ligger i täten vad gäller PC-användning i förhållande till folkmängden. Men några per- sondatorer tillverkas i stort sett inte i , och få verkar uppleva detta som något större problem. Utifrån ett sådant synsätt skulle man kunna hävda att det inte heller spelar någon roll var finansiella tjänster produceras. Då finns i så fall knappast något särskilt värde i ett finansi- ellt centrum på svensk jord, där finansiella tjänster produceras för avsättning på världsmarknaden. Alternativt kan man tänka sig att analogin med läkemedelsindustrins lokalisering av läkemedelsforskningen är mer relevant. Här är den all- männa uppfattningen att det finns en kritisk massa som måste uppnås för att få en kreativ miljö och arbetsmarknad för forskning och utveckling på området och att sådan verksamhet leder till att avkastningen på forskning, produktutveckling och högre utbildning blir högre både för branschen själv och för angränsande näringsgrenar. Detta innebär i slutändan snabbare tillväxt och ökad sysselsättning i hela samhällseko- nomin. Som framgått av kapitel 3, är det visserligen ofta svårt att på ett entydigt och oomtvistligt sätt belägga storleken och betydelsen av sådana spridningseffekter. Enligt utredningens uppfattning finns ändå goda skäl att tro att om ett land inte har en rimlig andel av snabbväxande och högteknologiska verksamheter i sin ekonomi, ökar risken att klimatet för högutbildade och kreativa människor blir ogynnsamt. Resultatet kan bli att sådana för att utnyttja sin kompetens tenderar att lämna landet. Detta innebär i så fall att landets långsiktiga ekonomiska utveckling skadas. Den finansiella verksamheten skall ses i detta perspektiv, eftersom den i allt större utsträckning handlar om en kunskapsintensiv produktion; sektorn blir mer och mer dominerad av högutbildad arbetskraft och detta gäller i särskilt hög grad för den typ av finansiell produktion som företrädesvis bedrivs just i centra. Om dessa verksamheter och de individer som arbetar inom dessa successivt försvinner från , innebär detta en kompetensförlust både för finanssektorn och för landet som påverkar tillväxten negativt. kan sägas att praktiskt taget alla länder har stagnerande landsändar och det är i och för sig inget konstigt om ett helt land i denna mening skulle bli en stagnerande del av den globala finansmarknaden. Om det är så att saknar naturliga förutsättningar och kompara- tiva fördelar för mer avancerad finansiell produktion får man acceptera detta och det finns i så fall inga samhällsekonomiska skäl att med olika samhällsåtgärder hålla en verksamhet under armarna som saknar naturlig livskraft. Men dessbättre finns inte fog för en så defaitistisk hållning när det gäller den svenska finanssektorns utvecklingsmöjligheter. Tvärtom har, som framgått, de finansiella producenterna i på flera punkter goda allmänna förutsättningar att verka på den svenska marknaden och på världsmarknaden. Att inte ta vara på dessa komparativa fördelar vore ur alla aspekter en entydig samhällsekonomisk förlust. Uppgiften är då att undanröja hinder och ofullkomligheter som kan göra att dessa komparativa fördelar inte utnyttjas fullt ut. I detta ingår som en naturligt del också att beakta möjligheterna att inom landet utnyttja de positiva externaliteter som finns i en tät geografisk koncentration av vissa finansiella verksamheter. 7.4.2Ett livskraftigt centrum behövs Enligt utredningens uppfattning är det således ett viktigt samhälls- ekonomiskt mål att utnyttja de komparativa fördelar som finns för att utveckla en internationellt konkurrenskraftig finanssektor. En miljö där man kan befinna sin fysiskt nära viktiga kunder, nära olika stöd- funktioner, har goda kommunikationer, utbildningsresurser etc. – kort sagt ett finansiellt centrum – är en av flera förutsättningar för vissa viktiga delar av den finansiella produktionen. Men utan en grundläggande konkurrenskraft när det gäller de gene- rella utvecklingsbetingelserna – produktionskostnader, reglering och tillsyn, skatter, utbildningsväsende, infrastruktur – finns ingen grund för ett internationellt finansiellt centrum. Åtgärder för att förbättra de lokala verksamhetsförutsättningarna i ett finansiellt centrum är alltså att se som ett viktigt men dock komplement till generella åtgärder på nationell nivå, exempelvis när det gäller skatter, regelverk och infrastruktur. har i många avseenden goda och i vissa avseenden mycket goda förutsättningar att utveckla en konkurrenskraftig finansiell pro- duktion, också för en internationell marknad. Som framgått kräver en sådan verksamhet av flera skäl en geografisk förtätning av vissa strategiska produktionsresurser. Detta gör att placeringen av denna nod på Sverigekartan i praktiken inte kan bli någon annan än . Därför är det av vikt att så långt möjligt undanröja de in- frastrukturella eller andra hinder som kan finnas för att praktiskt kunna bedriva sådan verksamhet med som bas. Att så sker är inte bara ett lokalt utan också ett nationellt intresse: om verksamheten inte bedrivs i så är lokaliseringsalternativet något finansiellt centrum utomlands. Avslutningsvis bör nämnas en annan viktig dimension när det gäller den svenska finansektorns geografi. liksom övriga nordiska länder utgör små marknader i ett internationellt perspektiv. Därmed finns anledning att där förutsättningar finns utnyttja möjligheter till stordrifts- och nätverkseffekter på nordisk basis, något som för övrigt redan pågår på exempelvis börsområdet. Att utnyttja dessa möjligheter på relevanta områden stärker inte bara och den svenska finanssektorn utan hela i det europeiska och globala perspektivet. Betalningssystemets samhällsekonomiska betydelse ligger i dess roll som en nödvändig infrastruktur för all ekonomisk aktivitet. Samhällsintresset för betalningssystemet är därför av liknande karaktär som för många andra infrastrukturella arrangemang. Nyckelord är systemets stabilitet och på dess effektivitet; det senare med speciellt beaktande av de stordriftsfördelar som föreligger på såväl produktions som använd- ningssidan. När det gäller de system som hanterar de stora betalningarna mellan banker och andra betalningsförmedlare, är de tongivande tendenserna realtidsavveckling av betalningar, uppgradering av stabilitetsegen- skaperna i system för avveckling av värdepappers- och valutahandel och en ökad systemintegration internationellt. När det gäller massbetalningssystemen är huvudtendenserna två: dels en gradvis minskad kontantanvändning till förmån för olika slag av kontobaserade betalningar, dels en ökad elektronisering av dessa konto- baserade betalningar. Allmänt sett kan det svenska betalningssystemet bedömas vara av mycket god internationell standard, såväl när det gäller stora betalningar som massbetalningar. var exempelvis bland de första centralbankerna att introducera realtidsavveckling av interbank- betalningar, och i fråga om de mindre betalningarna har både en lägre kontantanvändning och en högre elektroniseringsgrad än genom- snittet för andra jämförbara länder. Dock finns potentiella stabilitets- problem i hanteringen av vissa slag av större betalningar. När det gäller utvecklingen mot en ökad elektronisering och därmed ökad effektivitet, ligger inte i den absoluta täten internationellt. På ett övergripande plan finns sannolikt en strukturell nackdel i att de svenska systemen är små i termer av det antal transaktioner som hanteras. Med tanke på de stordriftsfördelar som vanligen föreligger för system av den här typen, tenderar därför kostnaderna per transaktion att bli relativt sett höga. Detta kan komma att accentueras vid ett eventuellt svenskt EMU- inträde. Utredningen har funnit ett antal delområden där åtgärder bör initieras eller pågående utvecklingsarbete beslutsamt fullföljas för att förbättra effektivitet och stabilitet. När det gäller de stora betalningarna anser utredningen att en fortsatt effektivisering av utnyttjandet av likviditet och ställda säkerheter inom ramen för RIX-systemet är angeläget, att en avveckling av värdepapperslikvider bör åstadkommas som eliminerar eller åtminstone påtagligt reducerar de potentiella systemrisker som föreligger i VPCs nuvarande avvecklingsrutin, och att avvecklings- riskerna i valutahandeln, de s.k. Herstattriskerna, måste reduceras. Beträffande de betaltjänster som riktar sig till hushåll och företag – s.k. massbetalningar – anser utredningen att utvecklingen mot en högre grad av elektronisering, och därmed en ökad effektivitet, bör kunna gå snabbare än vad som är fallet. Prissättningen av betal- tjänsterna måste utformas så att den blir mer transparent , så att den bidrar till att göra betalningsförmedlingen snabbare och ger incita- ment till kunderna att utnyttja de kostnadseffektivaste lösningarna. Detta kräver att finansieringen av betalningsförmedlingen baseras på avgifter istället för på float och korssubventioner. Utredningen konstaterar också att betalningar till och från utlandet präglas av bristande transparens, långa processtider och höga kostnader, främst beroende på att och rutiner fortfarande tillämpas i betydande grad. En annan viktig fråga gäller hanterandet av de tillträdeskonflikter till olika bransch- gemensamma infrastrukturer som av och till uppstått och som kan komma att uppstå även . som det är viktigt att branschgemensamma strukturer kan upprättas för att tillvarata stordriftsfördelar, är det viktigt att nya aktörers tillträde inte försvåras eller fördröjs. Praktiskt taget varje ekonomisk transaktion – realekonomisk eller finansiell – innefattar någon form av betalning. För att samhälls- ekonomin skall fungera väl krävs därför att betalningar kan genomföras på ett effektivt och säkert sätt. För detta krävs i sin tur att det finns accepterade betalningsmedel, dvs. pengar i form av kontanter eller kontotillgodohavanden, och system, rutiner, regelverk etc. för att kunna överföra pengar mellan olika aktörer. Annorlunda uttryckt krävs ett fungerande transportsystem för pengar, om man så vill en monetär spegelbild av de transport- och kommunikationssystem som transpor- terar varor, tjänster och människor. Denna infrastruktur brukar betecknas betalningssystemet. Det finns ett samhälleligt behov av en väl fungerande infrastruktur även när det gäller betalningar och det är av olika skäl inte troligt att en sådan etableras och vidmakthålls enbart genom marknadskrafternas försorg. I har därför fått uppdrag att, som det uttrycks i riksbankslagen, främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende. Detta uttrycker i komprimerad form de två grund- läggande imperfektioner på detta område som centralbank och andra myndigheter har att hantera. 8.2.1Effektivitet, säkerhet och systemrisk När det gäller effektiviteten kan man konstatera att betalningsförmedling är en typ av tjänst som innefattar tydliga skalfördelar. Det finns därvidlag stordriftsfördelar såväl på produktionskostnadssidan som på efterfrågesidan, s.k. nätverkexternaliteter. De senare kan generellt sägas bero på att nyttan för individen av att använda en vara eller tjänst är positivt beroende av hur många andra individer som gör detsamma. Tillskottet av nya användare ökar därmed nyttan för alla konsumenter av varan. Ett välbekant exempel på detta fenomen är telefonen, ett annat och nyare exempel är Internet. Denna typ av stordriftsfördelar finns alltså även när det gäller betaltjänster och -system I de flesta ekonomiska sammanhang är konkurrens och effektivitet positivt korrelerade storheter: ju högre grad av konkurrens, desto effektivare är marknaden och tvärtom. Existensen av nätverkseffekter och andra skalfördelar modifierar i viss utsträckning detta hävdvunna samband. Samarbetet mellan aktörer i t.ex. olika typer av joint inom betalningsväsendet leder till att den s.k. kritiska massan lättare kan uppnås. I dessa fall innebär det alltså att samarbete är en förutsättning för att uppnå ökad effektivitet. Baksidan är att detta kan leda till marknadskoncentration med några få stora aktörer eller grupper av aktörer som kan utnyttja sin domine- rande ställning för att försvåra tillträdet för nya aktörer, och för att ta ut höga marginaler. Ett väl fungerande samarbete mellan aktörer på infrastruktursidan, men också ett brett tillträde till denna infrastruktur är viktiga förutsättningar för effektivitet. Detta innebär avvägningsproblem som kan vara komplicerade. Betalningshantering innefattar också säkerhets- och stabilitets- problem som kan kräva särskilda insatser från samhällets sida. När det gäller kontanter är riskerna välbekanta, och relaterar främst till brotts- liga aktiviteter: stöld, rån och falskmyntning. När det gäller pengar på ett konto är riskerna främst tekniska och finansiella.