sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är därför en fråga som länen kan nedprioritera i förhållande till andra frågor, t.ex. näringsliv och sysselsättning, som kanske upplevs som viktigare. Länsstyrelser och landsting förfogar inte över samtliga styrmedel som krävs för att komma till rätta med problemen. Klimatproblemet och dess konsekvenser är därmed ett problem som i huvudsak bör hanteras på den nationella nivån. pågår ett omfattande arbete vid flera länsstyrelser och inom ett flertal landsting som är värdefullt ur klimatsynpunkt och som därmed behöver tas till vara, stödjas och utvecklas. Länsstyrelsernas uppdrag att till regeringen redovisa regionalt anpassade, preciserade och konkretiserade nationella miljökvalitetsmål är i ett utvecklingsskede. Några län redovisar mål för begränsad klimatpåverkan men framhåller behovet av nationella åtgärder. Länsstyrelserna har en viktig uppgift som regionalt samordningsorgan för miljömålsarbetet. I huvudsak har länsstyrelserna beskrivit den fortsatta verksamhetsplaneringen för miljömålsarbetet. På grund av länsstyrelsernas skilda förutsättningar för näringsliv, industrier, trafik och kommunikationer och miljö är det svårt att från nationellt håll bestämma några särskilda regionala mål för miljömålet begränsad klimatpåverkan. Kommittén anser att länen själva bör överväga, om ett regionalt mål för begränsad klimatpåverkan är användbart. vill också lyfta fram några särskilt viktiga frågor inom den regionala sfären. Kommittén har studerat vilka områden länsstyrelserna arbetar inom och som har direkt eller indirekt samband med utsläpp av växthusgaser. På dessa områden bedömer kommittén att det finns en potential för åtgärder som leder till begränsningar av utsläppen av växthusgaser. I den regionala planeringen är det särskilt viktigt att beakta klimat- problemet. Samhällsplaneringen är långsiktig. Det är därför särskilt angeläget att planeringen på alla nivåer, även den regionala nivån, inriktas på en minskad energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Därför föreslås en översyn av , där planeringsfrågorna på regional nivå bör lyftas fram. Genom det regionala STRAM-arbetet bör aktörer även fortsätt- ningsvis engageras i att aktivt delta i att leta kostnadseffektiva åtgärder som kan reducera utsläpp av växthusgaser. Kommittén vill betona att det är särskilt viktigt att länsstyrelserna i samband med miljöprövningar av ärenden enligt beaktar målet Begränsad klimatpåverkan och de övriga miljömålen som har Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 253 Kommittén avser att föreslå regeringen att den påbörjade utredningen för uppföljning av bör få tilläggs- direktiv för att särskilt utreda länsstyrelsernas roll ur klimatsynpunkt, i samband med prövningar enligt . Landstingen har en viktig roll i genomförandet av klimatpolitiken genom att de ansvarar för bl.a. länstrafiken och ett stort antal lokaler med betydande energianvändning. Åtgärder för att miljöanpassa länstrafiken och energieffektivisera lokalerna inom landstingen måste framhållas. är det rimligt att anta att de styrmedel som föreslås i detta betänkande och som riktas mot sektorerna bostäder och lokaler samt transporter påverkar landstingens arbete i en ekologiskt hållbar inriktning. Kommittén anser att landstingen bör uppmärksamma den internetbaserade verktyg om miljökrav i offentlig upphandling som delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01) utarbetar. Det är viktigt att landstingen aktivt fortsätter med sitt miljöarbete och att alla landsting söker ställa miljökrav i sin upphandling av transporter och lokaler. 9.5Det lokala arbetet med klimatproblemet Kommittén har bl.a. i uppgift att analysera resultaten av kommunernas arbete inom klimatområdet och lämpligheten i att stärka detta arbete. Till följd av bl.a. det kommunala - arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Kommunerna har också det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen (prop. 1997/98:145, s. 39). Kommunala verksamheter som skola, omsorg, , väghållning, markförvaltning, renhållning, vatten och avlopp, energiverk, fjärrvärmeanläggningar med mera genererar utsläpp av växthusgaser. Ur klimatsynpunkt pågår också betydelsefulla insatser inom för en hållbar utveckling, de lokala investeringsprogrammen, den kommunala energirådgivningen, konsumentrådgivning, frivilliga kommunala trafikplaner samt andra kommunala projekt som handlingsprogram mot växthusgaser. De myndighetsuppgifter som kommunerna utför och som påverkar utsläpp av växthusgaser är tillsynen enligt , bygglovsfrågor, fysisk planering med detalj- och översiktsplaner samt kommunala energiplaner. Den fysiska planeringen och behandlas i avsnitt 10.1 och 10.2. 254 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Syftet med detta avsnitt är att ge exempel på arbete med klimat- relaterade frågor som bedrivs i kommunerna och vilka möjligheterna är att stödja detta arbete. är handlingsprogrammet för en hållbar utveckling under det 21:a århundradet som upprättades vid om miljö och utveckling (on Environment and Development – UNCED) i . omfattar förutom en ekologisk dimension också en social, ekonomisk och kulturell dimension. Den ekologiska dimensionen har fått ett stort utrymme i det svenska Agenda 21-arbetet. I har den lokala nivåns betydelse i Agenda 21-arbetet varit framträdande. Detta framgår bl.a. av att landets samtliga kommuner, på något sätt, arbetar med . Regering och riksdag har beviljat medel till det lokala arbetet bland annat genom projektstöd via () och genom de resurser om som har avsatts för utveckling av lokala investeringsprogram för hållbar utveckling. Till detta ska läggas de betydande resurser som kommunerna själva bidrar med (/, 1999). Informationssatsningar varit ett centralt styrmedel i det lokala Agenda 21-arbetet. Inriktningen har varit att informera om hållbar utveckling, vad växthuseffekten är och hur mänskliga aktiviteter påverkar klimatet. Goda exempel på hur enskilda individer och företag kan ändra beteende som reducerar användningen av fossila bränslen och minskar elkonsumtion har varit omfattande. I en utvärdering som genomförts av lokala informationssatsningar framhålls särskilt goda resultat genom direktkontakt med människor, kombination med andra åtgärdsinsatser och bred informationsspridning om miljöproblemen. Det påpekas även att enskilda åtgärder gett effekt på många miljöhot (, 1999). Läget för i landets kommuner I kommunernas nuvarande Agenda 21-arbete ingår områdena för- nyelsebar energi, biologisk mångfald, miljöledningssystem, gröna nyckeltal, gräsrotsprojekt i bostadsområden/byar, väg och trafik, livskvalitet/social välfärd, gröna jobb, bistånd/utbyte med andra länder samt ekoeffektivitet (& Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 255 Alla områden får antas ha beröring med klimatfrågan. De områden som i synnerhet kan pekas ut är förnyelsebar energi, väg och trafik, miljöledningssystem och gröna jobb. Vid slutet av 1998 uppgav av kommunerna (165 st) att de har antagit lokala handlingsplaner för . Ytterligare ett antal kommuner har fattat beslut om att utveckla en handlingsplan (Miljö- departementet & 1999). Kommunerna ansåg att stödet från nationell nivå var otillräckligt. Två av tre kommuner bedömde regeringens insatser för att stödja det lokala Agenda 21-arbetet som relativt bristfälliga. En fjärdedel av de tillfrågade kommunerna ansåg att insatserna kunde karaktäriseras som ganska goda. En liten andel av Agenda 21-samordnarna anser att direkt eller indirekt stöd från olika organ varit mycket stort. De länsvisa kommunförbunden och får högst betyg. Mindre än en fjärdedel av de tillfrågade anser att och den givit ett motsvarande gott stöd. Noteras bör att de olika organens roll för det kommunala Agenda 21- arbetet till stor del beror på vilket uppdrag de har. av kommunerna anser att man fått ett ganska litet eller litet stöd från läns- styrelserna (/1999). Agenda 21-samordnarna har också pekat på svårigheterna att bedriva ett långtgående Agenda 21-arbete på lokalt plan när detta inte följs upp nationellt och efterfrågar en bättre nationell vägledning. Därtill pekar man på resursbrist. En femtedel av kommunerna har mottagit externa medel för sin Agenda 21-verksamhet, dels genom samarbete med det lokala närings- livet, dels i form av bidrag från det lokala investeringsprogrammet för en hållbar utveckling. De lokala investeringsprogrammen (LIP) beslutade regeringen, efter förslag från Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling, att skulle användas till att stödja lokala investeringsprogram, dvs. paket av lokala miljö- åtgärder. Detta belopp har senare höjts och enligt nuvarande planer kommer totalt 6,5 miljarder att fördelas . I den första ansökningsomgången beviljades 42 kommuner medel från investeringsprogrammet. I förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investerings- program som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället sägs i 1 § om förutsättningarna för bidrag att: 256 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation En kommun kan få bidrag enligt denna förordning till lokala investeringsprogram som främjar en ekologiskt hållbar utveckling genom åtgärder som syftar till att: 1.minska belastningen på miljön, 2.öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser, 3.gynna användningen av förnybara råvaror, 4.öka återbruk, återanvändning och återvinning, 5.bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden samt tillvarata kulturmiljövärden, eller 6.bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett kretslopp. En kommun kan också få bidrag till lokala informations- och folkbildningsinsatser som syftar till att sprida information om ett kommande eller pågående lokalt investeringsprogram. Målet med investeringsprogrammen är att föra närmare en ekologiskt hållbar utveckling, som syftar till en bättre miljö och en effektivare resursanvändning. Vidare syftar programmen till att öka kunskaperna om varför det behövs en hållbar utveckling, att ge den ekologiska hållbarheten i det lokala arbetet högre prioritet, att aktivera fler aktörer, att lyfta fram goda exempel och att öka investeringarna i ny och ekologiskt hållbar infrastruktur och teknik. har totalt 81 kommuner beviljats i bidrag för de lokala investeringsprogrammen. Den totala investeringsvolymen beräknas till (bidrag och bidragsmottagarnas egna satsning). Investeringsprogrammen beräknas medföra energieffektiviseringar av el och olja med . Vidare beräknas fossila bränslen och el ersättas med förnybara energislag, i huvudsak biobränslen, mot- svarande . Koldioxidutsläppen beräknas minska med . Dessa beräkningar grundas på kommunens egna uppgifter, noggrannheten i dessa underlag har inte granskats och dubbelräkningar avseende minskade koldioxidutsläpp och elbesparing kan ej uteslutas (, 1999). Vissa delar av bidragsmedlen har använts till projekt som tar ett helhetsgrepp för att miljöanpassa hela bostadsområden. För redovisade åtgärder är kommunala förvaltningar eller kommunala bolag vanligtvis huvudmän. Företag kan också erhålla bidrag under förutsättning att projekten kan bidra till utveckling av ny teknik eller nya arbetsmetoder. Bland trafikprojekten finns insatser i form av cykelvägar, industrispår för godstrafik och gångvägar och inköp av fordon. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 257 , av bidrag används till åtgärder för att minska trafikens miljöpåverkan. Sammanlagt har kommunerna uppskattat att deras trafikprojekt ska minska utsläppen av koldioxid med fyra till fem tusen ton. () har följt upp de lokala investerings- programmen och det lokala arbetet. RRV anser att miljöprofilen stärkts i flera projekt, att miljöåtgärder inom de kommunala förvaltningarna tidigarelagts och att det i många kommuner finns en utbredd uppfattning att investeringsprogrammet har stärkt den lokala samverkan för en ekologisk hållbar utveckling (RRV 1999:37). RRV kommer också att göra en samlad utvärdering av både den så kallade kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Uppdraget avses redovisas . revisorer har också granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (RR 1998/99:8). revisorer anser att det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av de lokala investeringsprogrammens miljöeffekter är positivt. Huvudsynpunkter är de svårigheter som fördelningsmodellen medfört och att fördelningsmodellen borde ha prövats i mindre skala under det första fördelningsåret. Agenda 21-samordnarnas uppfattning av de lokala investerings- programmen Agenda 21-samordnarna anser att förutsättningarna för det kommunala Agenda 21-arbetet ändrats i hög eller ganska hög grad på grund av det lokala investeringsprogrammet. En mindre andel av Agenda 21- samordnarna anser att förutsättningarna ändrats i viss utsträckning eller inte alls. En förklaring till resultaten kan bero på att kommunerna arbetar på olika sätt med . De kommuner vars Agenda 21- arbete innefattar flera sektorer kan ha fått en större total tilldelning av medlen än kommuner som arbetar med ett snävare Agenda 21-arbete. Det finns indikationer på att Agenda 21-samordnarna inte är helt informerade om hur andra kommuners projekt inom investerings- programmets ram ser ut (/1999). Kommunerna har försökt att engagera kommuninvånare, lokala föreningar, folkrörelser och näringsliv i ansökningsförfarandet till de lokala investeringsprogrammen. En slutsats är att gräsrotsperspektivet tycks vara mindre framträdande när det gäller de lokala investerings- programmen än vad som är fallet med kommunernas Agenda 21-arbete i övrigt. 258 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Avsikten med den kommunala energiplaneringen är att ge kommunerna möjlighet att påverka utformningen av energisystemet och ge staten möjlighet att följa kommunernas planering. Enligt lagen (1977:439) om energiplanering har kommunerna (1§) en allmän skyldighet att i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Planerings- ansvaret innebär först och främst att kommunen i sin planering ska överväga att ta till vara möjligheterna att främja hushållningen med energi. Med energihushållning i detta fall avses att sådana åtgärder vidtas som syftar till att åstadkomma effektivare energianvändning till rimliga kostnader utan att nödvändiga eller önskvärda behov åsidosätts. Exempel på åtgärder är användande av anläggningar med högre verkningsgrad och bättre isolering av byggnader. I ett delbetänkande från värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:5) sägs att det är svårt att bedöma hur lagen om energiplanering fungerar och tillämpas i praktiken. Ett par uppföljningar har emellertid gjorts. () genomförde 1990 en analys av lagen om energiplanering. Syftet med granskningen var att bedöma lagens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten genom de krav som finns på planering. RRV pekade bland annat på att lagen gav stort utrymme för lokala variationer när det gällde inriktning och utformning av energiplanering och energiplaner. Kommunernas energiplaner skulle inte heller utgöra underlag för planering på central eller regional nivå. Lagen innebar inte att en tidigare statlig uppgift fördes över på kommunerna eftersom dessa i varierande utsträckning redan ägnade sig åt energiplanering. Enligt RRV lämnades aldrig statsbidrag till kommunerna för deras energiplanering. Vidare ansåg RRV att lagen var ett svagt styrinstrument när det gällde att åstadkomma en energiplanering. Detta berodde på lagstiftningens allmänna utformning samt frånvaron av incitament för kommunerna, såväl normativa som ekonomiska, att följa lagen. Enligt RRV hade lagen en begränsad eller obetydlig effekt för kommunernas energibeslut. Mot bakgrund av lagens svaga styreffekt föreslog RRV att lagen borde omprövas. RRV ifrågasatte inte behovet av en energiplanering, men däremot behovet av lagstiftning. genomfördes på uppdrag av en begränsad analys av kommunernas energiplanering. Resultaten visade att av kommuerna i undersökningen hade tagit fram en energiplan. hade fattat beslut om att ta fram en energiplan under innevarande Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 259 år eller nästkommande år. Totalt svarade drygt 2/3 av landets kommuner på undersökningen. Någon regelbunden uppföljning sker inte av den kommunala energiplaneringen. En del kommuner som valt att inte upprätta kommunala energi- planer har istället integrerat detta arbete i , miljöanalyser eller annat miljöarbete. har i en skriftserie miljöanpassad lokal energiplanering - MILEN lyft fram exempel på energiplaner. Det är inte möjligt att göra en samlad bedömning av vilka reduktioner på energianvändning eller reduktioner av utsläpp av växthusgaser som den kommunala energiplaneringen åstadkommer eller kan åstadkomma. Lagen (1977:439) om energiplanering är en fråga som delvis berör det kommunala självstyret. De fåtal uppföljningar som gjorts pekar på en uddlöshet i lagen. Många kommuner verkar inte ha upprättat några energiplaner trots att det står i lagen att de ska upprätta energiplaner. Det finns ingen konkret tillsyn, inga regelbundna uppföljningar och ingen möjlighet till sanktioner mot kommuner som inte iakttar vad lagen stadgar. Det är en avvägningsfråga mellan det kommunala självstyret och i vilken mån staten ska tvinga kommunerna att upprätta energiplaner. Värme- och gasmarknadsutredningen (SOU 1999:5) bedömer i ett delbetänkande att det finns anledning att se över lagen om energiplanering, inte minst mot bakgrund av vilken funktion lagen fyller i en konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten av . Planen ska vara aktuell men vad som menas med aktuell finns inte definerat. Utredningen ifrågasätter vidare vilken funktion lagen egentligen fyller och om den överhuvudtaget är nödvändig som instrument (SOU 1999:5). En ytterligare aspekt är att det finns stora skillnader mellan kommunernas energiplaner och det kan diskuteras huruvida kommunernas planering behöver lagstiftas i detta sammanhang. Det är troligt att det ligger i kommunernas egenintresse att analysera utvecklingen på området oavsett om det finns en lag eller inte (SOU 1999:5). Ett särskilt statligt stöd till kommunala energirådgivarna uppmärksam- mades i samband med det senaste energipolitiska beslutet, prop. 1996/97:84, Uthållig energiförsörjning. Stödet fanns tidigare mellan /78 och . Då statsbidraget upphörde lade många 260 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation kommuner ned rådgivnings- och besiktningsverksamheten. Skälen till den nuvarande kommunala energirådgivningen var att tillgänglig information bör utgå från de särskilda förutsättningar som föreligger lokalt. Enskilda hushåll och företag kan ha svårigheter att tillgodogöra sig ett generellt informations- och rådgivningsmaterial på grund av energifrågornas komplexitet. Syftet med rådgivningen är sprida objektiv kunskap om miljöanpassad energitillförsel, energidistribution och energianvändning i syfte att minska elanvändningen. Rådgivningen riktar sig mot allmänheten, företag och lokala organisationer. En minskad elanvändning är till gagn för klimatpolitiken. Drygt 250 kommuner sökte bidrag för energirådgivning för (betänkande 1998/99:NU3). Anslaget disponeras för åtgärder för en effektivare energianvändning i enlighet med riktlinjerna energipolitiska beslut. Den kommunala energirådgivningen regleras genom förordning (1997:1322) om bidrag till kommunala energirådgivning. Enligt förordningen lämnas bidrag till kommuner för energirådgivning endast om det finns medel och endast för sådan energirådgivning som en kommun ensam eller i samarbete med andra kommuner ansvarar för. Energirådgivningen ska enligt 2 §: 1.förmedla lokalt och regional anpassad kunskap om energianvänd- ning samt om förutsättningar att förändra energianvändningen i lokaler och bostäder, 2.avse hushåll, företag och lokala organisationer utan att rikta sig till ett enskilt hushåll eller företag eller en enskild organisation, och 3.inte omfatta besiktningsverksamhet. Den kommunala energirådgivningen stöttas genom det energipolitiska programmet. ansvarar för bidragssystemet till den kommunala energirådgivningen. I Statens energimyndighets verksamhetsplan (1998) redovisas målet med att stödja den kommunala energirådgivningen enligt följande: att genom kommunerna sprida objektiv kunskap om miljöanpassad energitillförsel och effektivare energianvändning till allmänhet och företag. Verksamhetsmålet är att kommuner, energiföretag och andra aktörer ska uppfatta att lämnar kompetent underlag och god objektiv rådgivning som underlag för lokala beslut om billig, säker, energieffektiv och miljöanpassad energitillförsel, energidistribution och energianvändning. I utvärderingen av det första verksamhetsåret inom 1997 års energi- politiska program (1999) har energirådgiv- Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 261 Utvärderingen som gjorts på uppdrag av Närings- departementet (1999) visar: att kontakten mellan och de kommunala energirådgivarna bör stärkas, då kompetensen mellan de olika rådgivarna skiljer sig och det därigenom är viktigt med ett fungerande nätverk som kan understödja kvalitén och bredden i energirådgivningen att bör spela en mer aktiv roll i uppbyggnaden av ett nätverk bland de kommunala energirådgivarna att det finns ett behov för utveckling av utvärderingsmetoder som gör det möjligt att mäta effekten av den kommunala energirådgivningen för miljöanpassad energi och effektiv energianvändning. Ett flertal kommunala energirådgivare har påpekat behovet av ytterligare informativa insatser (kurser, utbildning, register och databaser över viss information med mera). En bedömd bieffekt av den kommunala energirådgivningen är att kommunledningens intresse och kunskap om energi och eleffektivisering har ökat (, 1999). Ett nära samarbete har också utvecklats mellan de kommunala energirådgivarna och de regionala energikontoren i de flesta av de tolv regionerna med energikontor. Sedan blev medlem i EU har regioner eller kommuner möjlighet att söka stöd via SAVE II-program för bildandet av Energi- kontor. EU-stödet utgår med 200 000 ECU . Efter är intentionerna att Energikontoren ska finansieras av respektive region och med medel från egna uppdrag. EU har knappt 200 regionala energikontor och i finns det tolv regionala energikontor. För att erhålla stöd ska energikontoret arbeta med: introduktion av alternativa energikällor att vara EU:s kontakt ut mot regioner/kommuner i energi och miljöfrågor. Energikontoret ska också ha lokal förankring (bildas av kommun, landsting eller kommunförbund) en politiskt förankrad styrelse. 262 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation OPET () är ett nätverk för att sprida resultaten från de företag och organisationer som har utvecklat ny innovativ energiteknik. 9.5.5Några goda exempel på kommunalt miljö/klimatarbete Några kommuner har tagit fram särskilda handlingsprogram för att reducera utsläppen av växthusgaser. Många kommuner använder sig också av olika typer av miljöledningssystem. Sådana system kan vara ett led i en ekologiskt hållbar utveckling och kan leda till minskade utsläpp av växthusgaser i förlängningen. Ett antal kommuner samarbetar också på internationell bas inom ICLEI () och CCP (Cities for Climate Protection). I flera länder (t.ex. , , ) har man skapat nationella centrum för det lokala samarbetet. () är ett annat exempel på en internationell organisation (totalt 857 medlem- mar) för aktivt lokalt klimatarbete. ICLEI och CCP är exempel på befintliga organisatoriska ramar för ett klimatarbete på lokal nivå och samverkan över nationsgränserna. Dylika program och initiativ möjliggör ett utbyte mellan kommuner av information kring olika former av miljöarbete på lokal nivå för att reducera utsläppen av växthusgaser.