sou · GOB359d1 · 2001-01-01 00:00:00 — avstyrker förslaget om att ge Alkohol- inspektionen överklagningsrätt eftersom det bl.a. skulle strida mot allmänna förvaltningsprocessuella grundsatser som säger att en statlig myndighet inte skall tillåtas anföra besvär över kommunalt beslut om organen tillvaratar ett och samma offentliga intresse. Förbundet anser vidare att det saknas anledning att permanenta den yttranderätt som länsstyrelserna hade enligt övergångsbestämmelserna till alkohollagen. I flertalet enkla ärenden angående serveringstillstånd skulle ett obligatoriskt inhämtande av sådant yttrande endast medföra ökad byråkrati och förlängda handläggningstider. 144 Vissa bestämmelser i alkohollagen avstyrker förslaget om överklagnings- rätt därför att detta sannolikt skulle förlänga handläggningstiderna för sökandena, vilket är till men för seriösa restaurangföretagare. för Regelgranskning skriver i sitt yttrande att om förslaget om överklagningsrätt genomförs skulle Alkoholinspek- tionen ges en särställning bland de statliga tillsynsmyndigheterna. Dessa har normalt inte möjlighet att överklaga kommunala beslut i enskilda tillståndsärenden. Utredningen har inte angivit tillräckliga skäl för att Alkoholinspektionen skall ges denna särställning. Den enskilde närings- idkaren skulle vidare stå inför risken att Alkoholinspektionen ingriper i beslut trots att samtliga kommunala krav efterlevs. Hotell- och förordar en återgång till den ordning som gällde före kommunaliseringen av beslutanderätten. Motivet härför är bl.a. att det med ett så stort antal beslutsfattare som över 300 kommuner och kommundelar riskeras att rättstillämpningen inte blir enhetlig. anser att tidigare ordning med som beslutande myndighet borgade för en likformighet i rättstillämpningen. Man föreslår inte direkt någon återgång till detta, men om en överklaganderätt trots juridiska och konstitutionella skäl övervägs för statlig myndighet så bör sådan rätt tillkomma på grund av den kunskap och kompetens inom alkohol- lagstiftningen som länsstyrelserna besitter. Förbundet tillstyrker att länsstyrelserna får tillfälle att yttra sig i ärenden om serveringstillstånd. Hotell- och Restaurangföretagare anser att huvudmanna- skapet för restaurangtillsynen enligt alkohollagen bör flyttas tillbaka till länsstyrelserna, därför att dessa har bättre förutsättningar för att göra ekonomiska kontroller. Överklagningsrätt för Alkoholinspektionen avstyrks dock med motiveringen att ett företag som får ett positivt besked av en myndighet skall kunna lita på detta. Kommunernas förmåga att göra komplicerade rättsliga bedömningar säkerställs om kommuner har skyldighet att inhämta yttrande från respektive länsstyrelse eller från Alkoholinspektionen. 3.10.3Alkoholinspektionens utvärdering av kommunaliseringen, avseende åren 1995 - 1997 I samband med att propositionen till alkohollagen behandlades av föreslog utskottet i sitt betänkande 1994/95:SoU9 att en utvärdering av effekterna av de nya bestämmelserna framför allt kommunaliseringen av serveringsärendena borde göras . Vissa bestämmelser i alkohollagen 145 Alkoholinspektionen fick därefter i uppdrag av regeringen att göra en sådan utvärdering. presenterades utvärderingen (Alkoholinspektionen 1998:2) som baserades bl.a. på jämförelser med situationen före kommunaliseringen samt några enkätundersökningar till länsstyrelser och kommuner. I en sammanfattning av utvärderingen skriver Alkoholinspektionen bl.a. följande: Enligt Alkoholinspektionens uppfattning har kommunaliseringen i huvudsak fungerat bra. De flesta farhågor som framfördes i debatten inför kommunaliseringen har inte besannats. En övervägande andel av kommunerna har avsatt tillräckligt med resurser och har haft tillräcklig kompetens för att utföra uppgifterna på detta område på ett tillfredsställande sätt. Vissa negativa avvikelser har dock förekommit. Flera av alkohollagens bestämmelser har tillämpats på ett icke avsett sätt. Det har till exempel förekommit att tillfälliga serveringstillstånd meddelats innan lämplighetsprövningen varit färdig eller att tillstånd meddelats på prov även då det funnits tvekan om sökandens lämplighet. Exempel på andra brister i rättstillämpningen är fall där stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten meddelats serveringsrörelser som inte haft ett kök för allsidig matlagning. Antalet årsarbetskrafter som använts för arbetet med tillståndsprövning och tillsyn har ökat efter kommunaliseringen, även då den ökade arbetsbelastningen till följd av ett ökat antal tillståndshavare beaktats. Antalet tillsynsbesök på restauranger med serveringstillstånd har ökat efter kommunaliseringen. Det finns ett behov av kontinuerlig utbildning på alkoholområdet hos alkoholhandläggare och förtroendevalda i kommunerna. Länsstyrel- serna har även i fortsättningen en nyckelroll i fråga om kunskaps- överföring och rådgivning på detta område. De avslagsbeslut på tillståndsansökningar som grundas på att det finns risk för att alkoholpolitiska olägenheter skall uppstå, måste vara bättre motiverade och mer sakligt underbyggda än vad som vanligen varit fallet. hade mycket få kommuner använt sig av möjligheten till samarbete vid handläggningen av serveringsärenden. Endast 15 kommuner hade denna form av samarbete med någon annan kommun i arbetet med tillståndsärenden . När det gällde arbetet med tillsynsärenden hade 24 kommuner ett sådant samarbete. Alkohol- inspektionen anser att denna möjlighet bör utnyttjas mer. Särskilt små kommuner, med få ärenden kan ha svårt att bygga upp tillräcklig 146 Vissa bestämmelser i alkohollagen kompetens på området, torde ha mycket att vinna på den här formen av samarbete. Vad gäller frågan om lagstridiga beslut om serveringstillstånd och eventuellt överklagande av kommunens beslut anför inspektionen i utvärderingen: Alkoholinspektionen har i två fall riktat kritik mot kommuner för att serveringstillstånd meddelats. I det ena fallet, vilket anmäldes till inspektionen av , hade en kommun meddelat nytt tillstånd trots att serveringstillståndet återkallats (av ) på grund av bristande lämplighet. Alkoholinspektionen fann att kommunen inte borde ha meddelat tillstånd så efter det att återkallat detsamma. Det andra fallet fick inspektionen kännedom om via massmedia. I detta ärende hade kommunen meddelat serveringstillstånd trots att serveringsställets kök uppenbarligen inte motsvarade kraven i alkohollagen. Alkoholinspektionen fann att serveringstillstånd inte borde ha meddelats under de aktuella förutsättningarna. Enligt 9 kap. 2 § kan kommunens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 22 § förvaltningslagen följer att kommunens beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. Lagen medger inte någon möjlighet för en statlig myndighet att överklaga kommunala beslut i serveringsärenden. Alkoholinspektionen har av länsstyrelser i mer än enstaka fall uppmärksammats på ärenden där, vad inspektionen kunnat bedöma, lagstridig tillståndsgivning förekommit. Att så varit fallet stärks även bland annat genom de kontakter myndigheten återkommande har med länsstyrelsernas och kommunernas alkoholhandläggare. I viss mån får inspektionen även vetskap om sådana fall genom de årliga länsrapporter om den alkoholpolitiska situationen i länen som länsstyrelserna lämnar till myndigheten. har Alkoholinspektionen i två fall riktat formell kritik mot kommuner för att serveringstillstånd meddelats trots att förutsättningarna för tillstånd, enligt inspektionens uppfattning, inte var uppfyllda. Alkoholinspektionen anser därför att kommunala beslut i serverings- ärenden bör kunna föras till överprövning. Det bör röra sig om ett begränsat antal utvalda fall i syfte att utveckla praxis. Detta främst för att åstadkomma en så enhetlig och lagenlig tillståndsgivning som möjligt i hela landet. Beslut som är till nackdel för en sökande överklagas i stor utsträckning. Gynnande beslut överklagas dock nästan aldrig. (Det kan här noteras att såvitt Alkoholinspektionen erfarit har Vissa bestämmelser i alkohollagen 147 klaganden, till exempel närboende, i ärenden avseende alkohollagen aldrig haft framgång med sin talan.) Lagstridiga kommunala beslut får därför inte den överprövning som är önskvärd. Rätten att överklaga tillståndsmyndighetens beslut bör därför enligt Alkoholinspektionens uppfattning ändras så att även inspektionen ges möjlighet att överklaga sådana beslut. Detta skulle ytterligare främja både praxisbildningen och likabehandlingen. 3.10.4Några tillsynsrapporter och uppmärksammade kommunala beslut i serveringsfrågor i hade via massmedia erfarit att socialnämnden i kommun vid sitt sammanträde stannat vid att meddela en tillståndshavare varning trots betydande skatteskulder m.m. Eftersom det kunde ifrågasättas om beslutet stod i överensstämmelse med alkohollagen initierade ett s.k. tillsynsärende. Det framkom i det aktuella ärendet att tillståndshavaren grovt brustit i sin redovisning av mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och källskatt samt i sina uppgiftsskyldigheter till det allmänna. Tillståndshavaren hade också restförts med icke ringa belopp hos kronofogde- myndigheten. Med hänvisning till dessa sakförhållanden hade socialförvaltningen föreslagit att serveringstillståndet skulle återkallas. Vid socialnämndens sammanträde beslutade nämnden om återremiss av ärendet. Förvaltningen kompletterade därefter utredningen med uppgifter om att Åklagarkammaren i till tingsrätten lämnat in en ansökan om stämning av restauratören för grovt skattebrott och skatteredovisningsbrott. Förslaget om återkallelse av serveringstillståndet stod fast. beslutade vid sammanträdet att meddela tillståndshavaren varning, eftersom nämnden ansåg att företaget hade vidtagit erforderliga åtgärder för att rätta till sina fel och hade skött sina åligganden i övrigt. skriver i sin tillsynsrapport: Enligt 8 kap. 5 § alkohollagen skall bokföring i rörelse som är tillståndspliktig vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Alkohollagen ställer större krav på tillståndshavare avseende bokföringens beskaffenhet än vad som följer av sedvanliga regler för bokföring (1997:3, s. 72). Av 7 kap. 19 § punkt 2 alkohollagen framgår att kommunen skall återkalla 148 Vissa bestämmelser i alkohollagen serveringstillståndet om tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna. Enligt 7 kap. 7 § alkohollagen får serveringstillstånd endast meddelas den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamhet. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Av 7 kap. 19 § punkt 3 alkohollagen framgår att kommunen skall återkalla serveringstillståndet bl.a. om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 § inte längre föreligger. Enligt 7 kap. 20 § alkohollagen kan, i stället för återkallelse, tillståndshavaren meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Huvudregeln är att tillståndet skall återkallas. För att ett ingripande skall kunna begränsas till varning måste särskilda skäl föreligga. Av alkohollagens förarbeten (prop. 1994/95:89 s. 102 ff) framgår bl.a. följande. Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till en sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskravet även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstaterats föreligger inte längre de förutsätt- ningar som gäller för meddelande av tillstånd, vilket i princip innebär att tillståndet skall återkallas. Åtgärder skall alltså vidtas mot en tillståndshavare som visar bristande lämplighet även om han skött serveringen av alkoholdrycker i enlighet med lagen. Förutsättningarna att kunna hålla en ordnad bokföring skall ges samma tyngd i prövningen som branschkunnandet. En tillståndshavares lämplighet kan alltså sättas i fråga vid ekonomisk misskötsamhet som inte är brottslig, t.ex. om han inte fullgör sina skyldigheter mot det allmänna eller om han inte håller en riktig bokföring. Avgörande för om åtgärd skall vidtas bör vara tillståndshavarens agerande innan tillståndsmyndigheten tar upp frågan om åtgärd. Att skulder regleras efter det att tillståndsmyndigheten har inlett ett ärende om administrativ åtgärd bör endast undantagsvis tillmätas vikt. Rätten för en tillståndshavare är, som framgår ovan, inte ovillkorlig. För att ett tillstånd skall få meddelas eller behållas krävs ekonomisk skötsamhet. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillståndshavare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling. Vissa bestämmelser i alkohollagen 149 Sammanfattningsvis fann att socialnämnden borde ha återkallat det aktuella serveringstillståndet bl.a. med hänsyn till att det är angeläget med en enhetlig och likformig prövning och tillämpning av alkohollagen och att tydliga gränser sätts för när förutsättningar för tillstånd respektive ingripanden finns eller inte finns. Med hänvisning till detta ärende påtalade i skrivelse till Alkohol- inspektionen att om en likformig rättspraxis skall kunna utvecklas så måste alla beslut enligt alkohollagen kunna överprövas av domstol. i hade inom ramen för arbetet med informerat kommun om att ett restaurangföretag häftade i skuld till det allmänna med betydande belopp. beslöt kommunstyrelsens arbetsutskott att återremittera ett ärende om återkallelse av serveringstillståndet till socialförvaltningen för närmare utredning. Efter remissförfarande med framgick att skulden till det allmänna uppgick till avseende mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och parkeringsböter. Sista skuldnumret hos kronofogden var 82. Bolaget hade efter initierandet av åtgärdsärendet restförts ytterligare 45 gånger. delade bedömning att serveringstillståndet borde återkallas. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslöt, vid sammanträde , att avvakta med att ta ställning till förvaltningens förslag till dess att bolagets bokslut förelåg. På initiativ av kronofogdemyndigheten försattes en av bolagsmännen i konkurs och lämnade kronofogden in en konkursansökan avseende hela bolaget. I nya tjänsteutlåtanden föreslog förvaltningen ånyo att serverings- tillståndet skulle återkallas. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutade vid sammanträde att i stället meddela bolaget varning. Efter det att kronofogden åter begärt bolaget i konkurs på grund av en skuld till det allmänna på och att någon ny suppleant efter bolagsmannens personliga konkurs ännu inte hade utsetts, föreslog socialförvaltningen i tjänsteutlåtande att serveringstillståndet skulle återkallas. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslöt därefter att inte återkalla serveringstillståndet utan att i stället åter aktualisera ärendet . beslöt arbetsutskottet att tills vidare bordlägga ärendet. Vid kontakt med kronofogdemyndigheten i framkom att bolagets aktuella skuld hade ökat till och att senaste skuldnummer var 119. har bolaget, med nämnda skuld undantagen, varit restfört med . 150 Vissa bestämmelser i alkohollagen Med anförande av liknande resonemang som i i ärendet ovan framförde i tillsynsbeslut att serveringstillståndet för det aktuella företaget borde ha återkallats . Bolaget har sedan systematiskt underlåtit att betala skatter och avgifter utan att kommunstyrelsens arbetsutskott har återkallat serveringstillståndet trots upprepade förslag därom från kommunens tjänstemän. skriver i beslutet att underlåtenheten att återkalla serveringstillståndet sänder felaktiga signaler till de tillståndshavare i kommunen som sköter sig och betalar skatter och avgifter . Härigenom försvåras arbetet med att uppnå en sundare restaurangnäring i länet. I en skrivelse till socialministern har en privatperson hemställt om ändringar i alkohollagen med påstående om att kommunen ibland kan vara jävig i sin tillstånds- och tillsynsverksamhet gentemot restauranger. Ärendet har därefter överlämnats till för närmare utredning. drogs Gästgivargårdens i rättigheter att servera alkoholhaltiga drycker in. Orsaken var en mindre skatteskuld på ca . drogs tillståndet in för två restauranger i . Gästgiveriet gick i konkurs efter ca 6 mån i medan de två restaurangerna i fick sina tillstånd tillbaka och överlevde. Orsaken till att jag påpekar detta är, att det kan leda till olika bedömningar, när kommunerna är tillståndsgivare. Det låg självklart i kommuns intresse att i residensstaden har sprittillstånd. Det finns anledning att tro att kommun inte hade samma intresse för Gästgiveriet i , eftersom de själva äger kommunens största restaurang. I detta har skattebetalarna gått in med ca och hotellbolagets VD har varit ute i pressen och efterlyst fasta kommunala subventioner . Att i denna svåra ekonomiska dilemma, bli av med en huvudkonkurrent, kan ju vara en frestelse. För att en rättvis och lika bedömning skall ske för alla restauranger bör endast en tillståndsgivare finnas för sprittillstånd i varje län eller region. I ingen annan bransch inom handel eller näringsliv skulle det så påtagligt vara möjligt att påverka sina konkurrenters överlevnad. Konkurrensen sker helt enkelt inte på lika villkor, vilket bör vara rättesnöret i all privat och offentlig verksamhet. Det är min förhoppning att ni som myndighet medverkar till en lagändring i en eventuellt ny alkohollagstiftning där kommunerna med alla sina olika intressen endast blir en remissinstans. Vissa bestämmelser i alkohollagen 151 Som bilagor till skrivelsen finns tre stycken tidningsartiklar från . Artiklarna handlar om och Gästgivar- gården i och bekräftar de faktiska omständigheter, som framförs i skrivelsen, beträffande dessa restaurangrörelser. Frågan om det bör införas sanktioner för att säkerställa att kommuner (och landsting) följer lagar och rättar sig efter domar har varit föremål för flera utredningar. I betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64) föreslog att kommuner som gör sig skyldiga till domstols- eller lagtrots skulle drabbas av en s.k. kommunalbot. förordade i sitt delbe- tänkande Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) att kommunerna själva genom revisorerna skulle vidta lämpliga åtgärder. Förslaget innebar också ett ökat personligt ansvar för de förtroendevalda både vid domstolstrots och lagtrots. I vissa fall dessutom personligt vitesansvar. Båda dessa utredningar utmynnade i att regeringen skulle bereda frågorna ytterligare. I en departements- promemoria (Ds 1995:27) Kommunalt domstolstrots och lagtrots föreslogs att det skulle införas ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning, m.m. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder övervägde också dessa frågor. I betänkandet nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) föreslogs att länsstyrelserna skulle få ett ökat tillsynsansvar och möjlighet att förelägga kommunerna att t.ex. verkställa domar inom rimlig tid. Ett sådant föreläggande skulle kunna förses med vite. En proposition med förslag i bl.a. denna del har överlämnats till . Med anledning av de olika förslag som har framlagts i detta ämne har uppdragit åt en utredare att göra en rättslig analys av hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka att kommuner inte följer lagar och förordningar eller rättar sig efter beslut som har meddelats av domstol. Utredarens uppdrag skall vara avslutat . Det har gått kommunerna blev tillstånds- myndigheter enligt alkohollagen. 152 Vissa bestämmelser i alkohollagen ekonomiska och juridiska kompetens klart förbättrats. Kommunerna har byggt upp fungerande samarbetsorgan och det finns en mycket aktiv , som bl.a. bevakar dessa frågor med utbildningsinsatser och seminarier m.m. Alkoholinspek- tionens utvärdering av kommunaliseringen av serveringsärenden visar ju också att kommunerna i huvudsak har klarat uppgiften mycket bra. Kommunernas kompetens ifrågasätts inte längre på samma sätt som i betänkande. Däremot förekommer som bl.a. framgår av tillsynsärendena ovan att kommunernas politiska nämnder ibland tar andra hänsyn än rent alkoholpolitiska vid beslut om serveringstillstånd. Om en möjlighet till överprövning av kommunala beslut enligt alkohollagen skall införas handlar det alltså inte i första hand om att komma till rätta med bristande ekonomisk och juridisk kompetens utan snarare om politiskt lagtrots. har övervägt om beslut som står i strid med alkohollagen bör kunna överprövas, eller om felaktiga beslut kan rättas till på annat sätt. Inom andra områden med kommunalt ansvar förekommer också beslut som inte alltid står i överensstämmelse med lagstiftningens intentioner. Det normala förfaringssättet i dylika fall är då att , eller annan tillsynsmyndighet i skarpa ordalag påtalar detta för kommunen. Däremot kan man normalt inte tvinga kommunen att ändra sitt beslut, utan snarare förhindra att kommunen fattar liknande beslut . Ytterst kan de politiskt valda förtroendemännen ställas till ansvar och dömas till böter eller fängelse om man medvetet tar beslut i strid med gällande lag. Som framgår ovan utreds dessa frågor närmare av . Noteras bör i detta sammanhang att några förslag om att införa möjlighet till överprövning av kommunens beslut inte har framförts av de utredningar som tidigare funderat över problemet med kommunalt lagtrots, utan den väg som oftast anvisas är vitesföreläggande, antingen mot kommunen som sådan eller mot de förtroendevalda. Enligt mening ter sig detta som en mera lämplig väg att komma till rätta med felaktiga kommunala beslut även på alkohol- området. Det synes dessutom vara enda möjligheten att angripa sådana problem som aktualiserats i de ovan nämnda tillsynsärendena, nämligen att kommunen underlåter att fatta de beslut som alkohollagen påbjuder. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall, om den enskilde överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart i domstol. Denna bestämmelse har införts i samband med genomförandet av den s.k. obligatoriska tvåpartsprocessen i förvaltningsdomstol. Vissa bestämmelser i alkohollagen 153 det alltså den enskilde sökande samt kommunen som är parter i ett mål om serveringstillstånd. Det ter sig inte tilltalande att härutöver tillskapa en process där i realiteten två myndigheter strider om i vad mån den enskilde är lämplig att ha tillstånd eller inte. Enligt utredningens mening bör det allmänna intresset i mål av här aktuellt slag inte tillvaratas av mer än en myndighet . Då beslutanderätten i tillståndsärenden ligger hos kommunen blir också detta en uppgift för kommunen. Ett alternativ är självfallet att återgå från en till en statlig tillståndsgivning. Detta ter sig dock som ett väl drastiskt steg för att komma till rätta med här aktuella problem. Som utredningen ovan anfört förefaller det vara en mera lämplig väg att öka befogenheterna för vederbörande tillsynsmyndighet, främst länssty- relsen, att t.ex. genom föreläggande söka förmå kommunen att själv ändra ett felaktigt beslut. I denna del anser emellertid att allmänna översyn beträffande kommunalt lagtrots och domstolstrots måste avvaktas. Samman- fattningsvis anser utredningen inte att någon statlig myndighet bör ges rätt att överklaga kommunala beslut om serveringstillstånd. Frågan om eventuella andra åtgärdsmöjligheter bör tas upp inom ramen för den allmänna diskussionen om sanktion mot kommunalt lagtrots. Remisstvånget till har under övergångsåren inneburit ett omfattande dubbelarbete hos kommuner och länsstyrelser. Bransch- saneringsutredningen föreslår att detta förfarande skall återinföras.