sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — I sanktionslagstiftningen används en minskning av det gene- rella statsbidraget som en sanktion. Det generella statsbidraget är en del av det statliga statsbidrags- och utjämningssystemet vars huvudsakliga syfte är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Flera remissinstanser hade principiella invändningar mot att använda det generella statsbidraget som sanktionsmedel. Lagrådet ansåg att den föreslagna åtgärden är ett ingrepp i den kommunala själv- styrelsen och ifrågasatte allvarligt om en inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse borde göras på sådant sätt som föreslagits. ansåg emellertid, mot bakgrund av det övergripande ansvar staten har inom bostads- politiken och med hänsyn till att det rör sig om en tidsbegränsad lagstiftning, att det fick anses godtagbart att tillfälligt inskränka det kommunala självbestämmandet på detta område. Lagen om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. upphör vad avser avyttringar och beslut om frivillig likvidation och vad avser utdelningar och aktieägartillskott . Skälen bakom införandet av de olika regleringarna Skälen bakom införandet av de ovan beskrivna reglerna, dvs. reglering om förlorat räntebidrag, reglering om återkallelse av räntestöd och den gällande sanktionslagstift- ningen har i huvudsak varit de samma. De beskrivs i förarbetena (prop. 1986/87:168, prop. 1996/97:38 och prop. 1998/99:122) enligt följande. Kommunens intresse i bostadsfrågorna bör avvägas mot statsmakternas intresse för vad som sker med bostadsförsörj- ningen i stort. Statens intresse gäller i första hand att kommu- nerna även fortsättningsvis skall kunna fullgöra de uppgifter inom bostadsförsörjningen som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt företagens möjligheter att fullgöra sina uppgifter inom bostads- försörjningen kan inskränkas väsentligt om företagen avhänds sina bostäder i mer betydande omfattning. Ett omfattande statligt stöd har lämnats för att bygga upp de allmännyttiga företagens bostadsbestånd. Det finns ett intresse av att se till att de betydande ekonomiska resurser som tillförts företagen inte genom olika transaktioner överförs till annan verksamhet utan behålls inom bostadsförsörjningen. Tillämpningen av hyreslagens bruksvärdessystem förutsätter att det finns ett allmännyttigt bostadsföretag som jämförelse- norm. Det är uppenbart att förutsättningarna för hyressätt- ningen ändras om en kommun mister sitt enda allmännyttiga företag. Även på orter där flera allmännyttiga företag verkar, kan en försäljning av ett av företagen medföra ett försämrat jämförelsematerial vid hyressättningen. Det blir i sådant fall nödvändigt att överväga alternativ till nuvarande bruksvärdes- principen. 2.4Allmännyttans roll och utveckling i några europeiska länder1 Syftet med detta avsnitt är att belysa den allmännyttiga hyres- sektorn internationellt och teckna aktuella utvecklingstendenser inom sektorn i några europeiska länder. Avsnittet bidrar därmed till en ram för den fortsatta diskussionen. Redovisningen visar att det i , , och Neder- länderna krävs statligt godkännande för planer att sälja allmän- nyttiga bostäder och att de boende ges möjlighet att ta ställning till planerna. I gäller särskilda användnings- och över- låtelsevillkor för allmännyttiga bostäder. I alla länder stannar överskottet från försäljningarna inom bostadssektorn. 1 Redovisningen bygger på Rapport 4 En internationell utblick i rapportserie Ägarstyrning av kommunens företag, på bilaga 4 i På de boendes villkor (SOU 1999:148), som är en redovisning av den allmännyttiga sektorn i , och , på den finska regeringens proposition 274/1998 och på visst material från och enskilda forskare. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt 2.4.1Generell eller selektiv bostadspolitik En analys av olika länders bostadspolitik visar att länderna grovt sett kan delas in i två grupper. Den ena gruppen av länder driver någon form av generell bostadspolitik. I dessa länder är bostadsstödet generellt till- gängligt. Det kombineras med det övriga finansieringssystemet och inriktas på investeringar i både ny- och ombyggnad. Sub- ventionspolitiken bygger på ett flertal styrmedel med bidrag, skatter och avgifter. Till länder med generellt inriktad bostadspolitik räknas oftast och bland de nordiska länderna och , , och bland övriga länder i . I denna översikt får och företräda denna grupp av länder. Den andra gruppen av länder driver någon form av selektiv bostadspolitik. I dessa länder går politiken ut på att med hjälp av regleringar och riktade subventioner stödja boendet för hushåll med låga inkomster eller en utsatt ställning på bostadsmarkna- den. Direkta subventioner eller krediter till sådana bostäder kan kompletteras med särskilt, avgränsat stöd till äganderätt. Till länder med en selektivt inriktad bostadspolitik räknas oftast , och bland de nordiska länderna och , , , , , , Stor- och bland övriga länder i . I denna översikt får och företräda denna grupp av län- der. En allmännyttig sektor finns i båda grupper av länder. Rollen är dock olika. En tendens är att den allmännyttiga sektorn i län- der med en selektiv politik är mindre, ofta mycket mindre, har sämre standard och vänder sig i allt väsentligt till svaga grupper på bostadsmarknaden. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt 2.4.2Allmännyttiga bostadsföretag i vissa europeiska länder I detta avsnitt redovisas utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen i , , och Neder- länderna. Bostadsbeståndets uppdelning på upplåtelseformer i dessa länder och i redovisas i tabell 2.7. Som framgår av tabel- len omfattar den allmännyttiga hyressektorn i dessa länder både kommunala och privata icke-vinst aktörer. Bostadsbeståndets storlek och uppdelning på upp- låtelseformer i vissa länder, procent Lägenheter per 1000 in- * inkl. stat och kommun ** avser Äganderättens andel är högst i ; andelen i har ökat från . Lagen om rätten att köpa sin kommunalt ägda bostad ledde nämligen till att 1,5 miljoner kommunala bostäder såldes med äganderätt till hyresgästerna –1987. Ombildningstakten har därefter stagnerat. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt av bostadsbeståndet i består av allmännyttiga bostäder. En mindre del, motsvarande drygt en procent av hela bostadsbeståndet, ägs direkt av kommunerna. Den största delen av den allmännyttiga hyressektorn, motsva- rande av hela bostadsbeståndet, ägs dock inte av stat eller kommun, utan självständiga icke-vinstdrivande bolag (almennyttige selskaber). Det finns cirka 650 sådana icke-vinst- drivande bolag, som tillsammans består av 7 500 lokala före- ningar. De lokala föreningarna äger sina fastigheter kollektivt. Varje förening agerar som en självständig enhet med vald sty- relse. Nio sammanslutningar av selskab säljer förvaltnings- tjänster till selskaberne. har ett mycket långtgående inflytande för hyres- gästerna. De boende utgör enligt lag majoriteten i de allmän- nyttiga bostadsorganisationernas styrelser. De har ett mycket direkt inflytande över den dagliga skötseln av sitt område, det fysiska underhållet, byggandet av kompletterande lokaler, områ- dets ordningsregler, områdets driftsbudget och hyrorna. Staten har ställt upp ett omfattande regelverk för den allmän- nyttiga sektorn. Tillsynen sker på den kommunala nivån. Kom- munerna har också bl.a. rätt att fördela av bostäderna i denna sektor efter sociala kriterier. I övrigt är sektorn öppen för alla. Att ha en blandad befolkning i de allmännyttiga bolagens bostadsområden lyfts alltmer fram som ett viktigt mål. Nybyggnad finansieras med en insats från de boende själva och med lån från kommunen och på den privata marknaden. Staten ger stöd till kapitalutgifterna. Statens långsiktiga målsätt- ning är att den allmännyttiga sektorn skall bli helt självfinan- sierande. Först skall dock en intern nybyggnadsfond hinna byggas upp inom sektorn. Försäljningar av allmännyttans bostäder får endast ske efter bostadsministerns godkännande. Initiativet tas av hyresgästerna genom sin förening, men kommunen skall också ge sitt godkän- Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Överskottet ska stanna inom sektorn. Inga försäljningar har förekommit. Viktiga frågor i är socialt utsatta bostadsområden, allmännyttans framtid, dess ansvar för bl.a. grupper med sociala och psykiska problem och den fortsatta utvecklingen av boende- demokratin. I ägs allmännyttans bostäder inte av det offent- liga utan av privata och ekonomiskt fristående bostadsföretag som drivs utan vinstintresse. I stort sett alla offentligt ägda bostäder har förts över till sådana aktörer. Regeringen anser att ett kommunalt ägande av bostadsföretag står i konflikt med kommunens övergripande bostadsplaneringsuppgifter. har genomfört en stor omstrukturering inom bostadspolitiken. slutade staten helt att subventionera den allmännyttiga sektorn. Befint- liga stödåtaganden samlades ihop till investeringsbidrag. Kvar- stående lån överfördes bokföringsmässigt till föreningarna för att sedan kvittas mot återstående subventioner. Staten har därför inte längre några åtaganden mot bostadsföreningarna, men står fortfarande för vissa lånegarantier. Speciella institutioner, bl.a. en garantifond och den centrala bostadsfonden, byggdes upp för att sektorn skulle kunna klara sin egen finansiering. De allmän- nyttiga bostadsföretagen övervakas noggrant och kontinuerligt av staten. Det gäller såväl deras ekonomi och förvaltning som mera sociala aspekter. Till bostadsföretagens lagstadgade uppgifter hör att förse socialt utsatta hushåll med bostäder och att engagera hyres- gästerna i företagets skötsel och policybeslut. Frågor om segregation och utsatta bostadsområden är centrala för allmännyttan i . Sektorn är öppen för alla men utpekade målgrupper skall prioriteras. Särskilda köregler finns. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Åtskilliga allmännyttiga bostäder har gått till försäljning. Regeringen uppmuntrar eget ägande. Försäljningar måste dock godkännas av bostadsministern. Hyresgästerna och kommunen ges möjlighet att lämna synpunkter. Allmännyttans andel i kommunen får inte bli för liten för att räcka till de s.k. målgrup- perna. Eventuella överskott får inte föras ut ur sektorn. De allmännyttiga bostadsföretagen försöker effektivisera sin förvaltning och marknadsanpassa delar av sin verksamhet, bl.a. genom en större inblandning av professionell expertis och genom en diversifiering av verksamheten. Som ett led i diver- sifieringen bildas marknadsinriktade dotterbolag, s.k. hybrid- organisationer, som undantas från de skattefördelar som de all- männyttiga bostadsföretagen annars har. I avgränsas den allmännyttiga sektorn genom särskilda finansieringsvillkor för social produktion och dess ägare och genom användnings- och överlåtelsevillkor för bostäderna. Dessa s.k. begränsningsvillkor förlängdes . Villkoren är oberoende av om de statliga lånen återbetalas och syftar till att hyresbostadsbeståndet ska finnas kvar, att hyresgästerna ska ha boendetrygghet och att det statliga stödet ska ha rätt inriktning. Överlåtelser av dessa bostäder sker i princip bara inom den all- männyttiga sektorn. Statens bostadsfond har här en övervakande roll. Offentliga ägare svarar för av de allmän- nyttiga bostäderna och privata ägare för . Boende väljs på sociala grunder. Kommunen äger huvuddelen av de offentligt ägda sociala hyresbostäderna direkt eller genom ett aktiebolag, där kommunen äger alla aktier eller bara en delpost. Privata ägare av allmännyttiga bostäder ska godkännas av , som beslutar om statliga subventioner, och ska kunna förväntas fungera enligt de samhälleliga målen. Några privata ägare har med tiden fått en allt mera diversifierad Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt verksamhet, inkl. vinstdrivande delar. De skulle även kunna ingå i börsnoterade koncerner, men får inte själva vara börsnoterade. Ny lagstiftning infördes därför i från om allmännyttig status för privata allmännyttiga samfund som bedriver uthyrning av bostäder. Reglerna syftar till att det statliga stödet till bostadsproduktion i form av bostadslån eller räntestöd skall kanaliseras till boende som väljs på sociala grun- der. Besluten om den nya lagstiftningen fattades i enighet i riks- dagen. Enligt lagstiftningen är ett samfund allmännyttigt om dess huvudsakliga verksamhetsområde är att låta bygga hyres- och bostadsrättsbostäder och att hyra ut dessa på sociala grunder eller erbjuda dessa att användas som bostadsrättsbostäder i syfte att tillhandahålla goda och trygga boendeförhållanden till skäliga kostnader. Bostäderna ska anmälas offentligt när de är lediga att sökas. Hyreshus ska användas som hyresbostäder även efter begräns- ningstiden, om samfundet avser att kvarstå som allmännyttigt med de förmåner den ställningen medför. Ägande och förvaltning av samfundet ska vara oberoende av byggnadsföretag. Risktagande ska begränsas och beviljande av lån och säkerheter avgränsas till samfundets sociala produktion. Aktier och andelar i samfundet får inte förekomma på börsen. Statsrådet fattade beslut om avkastning hos all- männyttiga bostadssamfund och om principerna för beräkning av denna avkastning. Kommuner och offentliga samfund förväntas fungera enligt lagstiftningens principer för allmännyttighet. Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt Den allmännyttiga sektorn i består av två delar. Den största andelen, av beståndet, ägs av kommunerna och drivs i verksform som en . Övriga ägs av privata bostadsstiftelser, s.k. Housing Associa- tions. Dessa kan vara lokala, regionala eller riksomfattande och kan vända sig till etniska eller olika minoritetsgrupper. Statens politik är helt inriktad på att bostadsstiftelserna skall vara den dominerande delen av den allmännyttiga sektorn, och statens stöd riktas enbart till stiftelserna. Den allmännyttiga sektorn är öppen för alla, men hemlösa hushåll och de med andra särskilda behov prioriteras. Hyres- gästernas medverkan och engagemang prioriteras. Alltfler kommunägda bostäder omvandlas till privata bostads- stiftelser; har ca 400 000 lägenheter överförts från kommunerna. Omvandlingarna får dock inte göras utan att det godkänts av hyresgästerna genom omröstning. Staten utövar, via , en stark styrning och övervakning av allmännyttans bostadsstiftelser. Detta gäller eko- nomi, standard, hyressättningspolicy, fördelningen av bostäder, hyresgästernas rättigheter, reparations- och underhållsrutiner och förvaltning. Denna reglering och övervakning är en integre- rad del av systemet för fördelningen av de statliga bidragen. måste bostadsstiftelserna komplettera de statliga bidragen med egen upplåning på den privata kreditmarknaden. De kommunägda bostäderna står också under noggrann över- vakning, men av andra instanser. Regeringen presenterade en bostadspolitisk grönbok. Ett mål som ställs upp i grönboken är att överföra 200 000 kommunala lägenheter till bostadsstiftelserna, vilket skulle göra bostadsstiftelserna till den största allmännyttiga sektorn . Kommunerna ska istället koncentrera sig på att planera bostadsförsörjningen och reglera förhållandena för alla kategorier av hyresvärdar. Överföringen till stiftelserna kan Utvecklingen av allmännyttigt boende i och internationellt mobilisera privat kapital för den nödvändiga upprustningen och anses öka valfrihet och konkurrens i den allmännyttiga sektorn. Andra förslag i grönboken om den kommunala bostadssek- torn är dels att nya kommunala bostadsföretag skapas, dels att kommuner tecknar långsiktiga förvaltningsavtal med privata företag, s.k. De föreslagna kommunala bostadsföretagen kan liknas vid svenska allmän- nyttiga företag med den skillnaden att fastigheterna ägs av kommunen. Ett syfte med förvaltningsavtalen är att begränsa det offentliga upplåningsbehovet. 3 Överväganden och förslag Kommittén redovisar i detta kapitel de överväganden som legat till grund för frågan om särskilda beslutsregler för kommunala beslut om överlåtelser av bostäder ägda av kommunen, bostäder som ägs av kommunala bostadsföretag eller aktier i ett kommu- nalt bostadsföretag. Inledningsvis redovisar kommittén sin syn på de allmännyttiga bostadsföretagens framtida roll och uppgifter. Syftet är att ge en bredare ram för den efterföljande diskussionen om särskilda beslutsregler för försäljning av kommunala bostäder. Det synsätt som kommittén ger uttryck för kommer att läggas till grund för kommitténs överväganden i slutbetänkandet. 3.1De kommunala bostadsföretagens roll De kommunala bostadsföretagen har haft en framträdande roll i den svenska välfärdspolitiken. Som framgår av avsnitt 2.1 med- verkade företagen till att det skapa- des goda bostäder för breda befolkningsgrupper. spelade de en viktig roll för att bygga bort bostadsbristen bl.a. genom det s.k. miljonprogrammet. Kännetecknande för de allmännyttiga bostadsföretagen har varit att de har drivits utan enskilt vinstintresse och att de har erbjudit goda bostäder för alla grupper av människor. Eftersom de kommunala bostadsföretagen har varit öppna för alla grupper av människor har de bidragit till att dämpa segrega- tionen i samhället. Särskilda s.k. socialbostäder för människor med sämre förutsättningar att hävda sig på den ordinarie bostadsmarkanden, har också kunnat undvikas. De allmännyttiga bostadsföretagen har genom det s.k. bruks- värdessystemet också fått en viktig funktion i hyressättnings- systemet och medverkat till att boendekostnaderna har kunnat hållas på förhållandevis låga nivåer. Företagens hyresnormerande roll har varit särskilt lagreglerad. Företagen har också varit ledande på hyresmarknaden med att utforma nya system för boinflytande. Det har skett bl.a. genom hyresgästenkäter och utveckling av s.k. hyresgäststyrt lägenhets- underhåll, tillval och direkt medverkan av de boende och dess egna organisationer. Kommittén vill gärna framhålla att den anser att de allmän- nyttiga bostadsföretagen har spelat en mycket betydelsefull roll för genomförandet av en god och socialt ansvarstagande bostadspolitik. De har också haft stor betydelse för välfärds- utvecklingen och den ekonomiska tillväxten i . Som framgår av avsnitt 2.1 har de allmännyttiga bostadsföre- tagens roll delvis förändrats . Från att framförallt ha varit en producent av bostäder har företagen blivit en förvaltare av bostäder. Företagen har dessutom kommit att verka på en konkurrensutsatt marknad och i subventions- och skattehänseende på samma villkor som de privata aktörerna. De nya förhållandena medför emellertid inte att allmännyttan därmed har tjänat ut sin betydelse. Tvärtom anser kommittén att det är mycket angeläget att företagen nu får möjligheten att fortsätta verka och utvecklas. Det kan till och med hävdas att de i vissa avseenden kan komma att få en större betydelse än vad de har haft. Kommittén anser det sålunda angeläget att det även i fram- tiden finns aktörer som kan erbjuda alla människor bostäder till självkostnad. Kommittén vill särskilt betona att det faktum att de allmännyttiga bostadsföretagen drivs utan enskilt vinst- intresse är extra betydelsefullt. Ett boendealternativ som är fritt från spekulation har betydelse på flera olika sätt. Därigenom ges också de hushåll som bor med hyresrätt samma möjligheter att bo till självkostnad som de hushåll som har möjlighet att med egen kapitalinsats välja eget hem eller bostadsrätt. Om samtliga aktörer drivs av vinstintresse ökar enligt kom- mitténs bedömning risken för stigande boendekostnader. En god fördelning av olika upplåtelseformer där det också finns privata och allmännyttiga hyresbostäder på orten är en styrka som skapar valfrihet på den lokala bostadsmarknaden och främjar konkurrensen både med avseende på pris och service. Det är från dessa utgångspunkter angeläget att det allmännyttiga bostadsbeståndet inte urholkas på lokala bostadsmarknader där detta bestånd redan är litet. De allmännyttiga bostadsföretagens roll inom bruksvärdes- systemet har beskrivits tidigare. I betänkandet Bruksvärde, för- handling och hyra – en utvärdering (SOU 2000:33) redovisar utredningen om allmännyttan och bruksvärdet en undersökning av hur hyreslagens bruksvärdessystem har fungerat i praktiken. Enligt utredningen har regelverket och tillämpningen av detta åstadkommit en hyresstruktur som i de flesta fall väl svarar mot vad hyresgästerna tycker det är värt att betala i hyra för olika lägenheter. Utredningen drar slutsatsen att bruksvärdessystemet i stort sett fungerar på det sätt som det var tänkt när det inför- des. Kommittén anser om det nuvarande hyressättningssystemet även fortsättningsvis skall fungera väl att det är nödvändigt att det finns ett tillräckligt stort allmännyttigt bostadsbestånd. Bostadsförsörjningen har stor betydelse för de enskilda kom- munernas utveckling. Tillsammans med en allsidig sammansätt- ning av bostadsmarknaden är detta av strategisk betydelse för att åstadkomma nödvändig rörlighet på bostadsmarknaden och därmed skapa förutsättningar för bl.a. unga och nyinflyttade att få tillgång till en bostad. En god tillgång på hyresbostäder är därför av särskild vikt. De allmännyttiga bostadsföretagen är centrala verktyg för att kommunerna även skall kunna fullfölja sitt ansvar för bostadsförsörjningen och därmed den långsiktiga samhällsutvecklingen. En kommun kan enklare ta initiativ till nyproduktion av bostäder om den har ett stabilt bostadsföretag som kan svara för produktionen och förvalt- ningen. I tillväxtregionerna finns nu – efter 1990-talets krisår – en starkt ökad efterfrågan på nya bostäder. Detta har bl.a. redovisat i sin rapport till regeringen (Bostadsbyggande i tillväxt- regionerna – möjligheter och hinder). Dessutom har landshöv- dingen i inom ramen för ett särskilt regerings- uppdrag haft överläggningar med kommunerna i länet och dis- kuterat möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande i länet. Kommittén anser att den tilltagande bostadsbristen inom vissa regioner är allvarlig inte bara för tillväxtregioner utan för hela landets fortsatta utveckling. De allmännyttiga bostadsföretaget tar dessutom ofta ett helhetsansvar för de områden där bostä- derna ligger. I detta innefattas både ansvar för infrastrukturen, miljön och ett socialt ansvar. Det är viktigt att denna tradition inte bryts. De allmännyttiga bostadsföretagen utgör ett viktigt verktyg för att kommunerna skall kunna fullfölja sitt grundläggande sociala ansvar. Människor som kan ha mindre goda förutsätt- ningar att själva ordna ett boende kan med bistånd av kommu- nen få ett boende i en allmännyttig fastighet. Om de allmän- nyttiga bostadsföretagen inte har ett tillräckligt stort bestånd riskerar utvecklingen att i relativt snabb takt gå i en riktning mot socialbostäder. Det är enligt kommitténs uppfattning inte önsk- värt. Hyresrätten utgör en mycket flexibel boendeform som är till- gänglig för alla utan krav på kontantinsatser. Dessutom kan den lika enkelt avträdas. En allt mer ökad rörlighet på arbetsmarkna- den, valfrihet i fråga om utbildningsort och ett ökat internatio- nellt utbyte talar för att det även framöver kommer att vara en stor efterfrågan på hyresrätter. Saknas tillgång till hyresrätter, kan det förhindra önskvärd rörlighet på arbetsmarknaden och därmed hämma tillväxten. Till det skall läggas att många män- niskor, inte minst äldre, efterfrågar hyresrätt på grund av att det utgör en boendeform med hög servicegrad. Det är således även viktigt ur ett tillväxtperspektiv att det finns ett tillräckligt bestånd av attraktiva hyreslägen- heter. I detta sammanhang måste noteras att de allmännyttiga bostadsföretagen erbjuder uteslutande boende i hyresrätt.