sou · GOB387d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Om investeringen inte bidrar till ökad dynamik och utvecklingskraft i regionens näringsliv är den ointressant ur ett regionalekonomiskt till- växtperspektiv. Ur detta perspektiv är den mer långsiktiga utvecklingen av den regionala ekonomins struktur, som kan bli resultatet av investe- ringar eller andra åtgärder i kommunikationssystemet, av störst int- resse. En sådan utveckling kan även komma till stånd genom ett stort antal mindre förändringar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 161 emellertid om det finns enskilda åtgärder eller åtgärdspaket som ger större, språngvisa effekter för den regionala tillväxten. Det har även stor betydelse om den enskilda regionen har det grund- läggande utbud av infrastruktur och kommunikationslösningar som krävs för att näringslivet skall kunna växa och utvecklas. Om kommu- nikationerna i en region inte ens uppfyller grundläggande krav, är regi- onen ofta inte ens med i matchen när det t.ex. gäller diskussionen om lokaliseringen av företagsetableringar. Det är främst genom en att medborgare och företag får ökad tillgång till olika målpunkter, t.ex. arbetsplatser och service, som transportsystemet kan bidra till en positiv regional utveckling. Detta kan ske genom att res- och transporttider minskar, priser blir lägre eller tillförlitlighet och komfort i transportsystemet ökar. Av dessa faktorer intar restiden en särställning. När det gäller möjligheterna till s.k. regionförstoring, dvs. att utöka möjligheterna till pendling, så visar forskning att det framför allt är åtgärder som reducerar restiden för enkel resa i intervallet 20–60 minu- ter som ger positiva effekter. Längre restider i samband med pendling upplevs av det stora flertalet som avskräckande. Figur 7.1: Fallande resfrekvens som funktion av restiden Benägenhet att resa (resfrekvens) Källa: Rapport 5, Kommunikationerna och den regionala utvecklingen, bearbetning av (2000) 162 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar När det gäller inomregionala resor vet vi att av arbetskraften i landet har en restid mellan bostad och arbete som är , och att endast någon procent har en restid som överstiger . För resor över längre distanser (interregionala resor) är resbenägen- heten högst på restider uppemot enkel väg. För restider minskar resandet markant. Detta beror delvis på att det då blir svårt att genomföra fram- och återresa . Det kritiska res- tidsintervallet för interregionala resor kan uppskattas till mellan 90 och . När det gäller godstransporter finns det mycket som talar för att den traditionella fokuseringen på kostnader och tid har blivit allt mindre relevant. De tidsvinster som uppstår till följd av en infrastrukturinves- tering för godstransporterna har därför sällan högsta prioritet. Nya sätt att organisera produktionen med t.ex. ökade krav på just in time- leveranser, gör i stället att kvalitet och tillförlitlighet har blivit viktigare. Eftersom godsflöden och informationsflöden blir allt mer beroende av varandra måste även tele- och datakommunikationsinfrastrukturen hålla en hög standard för att kraven på leveransprecision för fysiska transporter av gods skall kunna tillfredsställas. Kvaliteten på transport- tjänsterna beror vidare inte bara på den fysiska infrastrukturen, utan även på faktorer som t.ex. transportörens kompetens och utrustning. Transportinfrastrukturen bör således ses som en tillväxtfaktor som i samspel med andra faktorer inom och utanför transport- och kommuni- kationssystemen kan skapa tillväxt. Detta gör det mycket svårare att beräkna värdet av olika infrastrukturåtgärder för den regio- nala utvecklingen. För att göra bättre och säkrare bedömningar behöver därför nya och mer sofistikerade analysmetoder utvecklas. Tele- och datakommunikation har blivit viktigare för företagens kon- kurrenskraft. En utveckling utifrån de nya möjligheter som skapas på detta område förutsätter givetvis att det finns en fysisk tillgänglighet till kommunikationsnäten. pågår en utbyggnad och uppgradering av såväl det rikstäckande s.k. stomnätet som regionala och lokala nät, för att klara av allt större informationsmängder. Bl.a. har redan över hälften av lan- dets kommuner byggt eller beslutat bygga ut s.k. stadsnät, vilka tillsam- mans täcker omkring två tredjedelar av landets samtliga hushåll. En diskussion pågår om hur övriga delar av landet kan komma att täckas Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 163 av den nya bredbandstekniken med hjälp av olika tekniska lösningar. Likaså har investeringarna i de s.k. accessnäten, den del av kommuni- kationsnätet som är närmast användaren, ökat kraftigt. Sedan mark- naden avreglerats har antalet nya aktörer som bygger, äger och driver näten ökat starkt. En nyckelfaktor när det gäller möjligheterna att använda och nyttig- göra den nya tekniken är tillgången på kvalificerad kompetens. I syn- nerhet när det gäller IT-området är tillgången på s.k. mjuk infrastruktur av största vikt. I är delar av den nya IT-tekniken mycket väl spridd , såväl bland hushåll som bland företag. Exempelvis har antalet personer med tillgång till mobiltelefon tiodubblats och uppgår till drygt 4,6 miljoner, som av alla hushåll an- vänder sig av e-post. Det har med andra ord skett en dramatisk utveck- ling. Trots den snabba och stora spridningen av tekniken finns det bety- dande regionala skillnader vad gäller just användningen av IT- tek- niken. IT-företagens koncentration till storstadsområden, som beskrivs i kapitel 4, kan innebära ett problem för många mindre regioner när det gäller tillgängligheten till kompetens och därmed möjligheter att utveckla användandet av tekniken. Av kapitel 4 framgår också att det finns betydande regionala skillnader när det gäller företagens använd- ning av tekniken. Skillnaderna orsakas således i högre grad av skillnader i kompetensen att använda tekniken än i tillgängligheten till tekniken i sig. Att överbrygga skillnader när det gäller tillgång till användarkompetens framstår med andra ord minst lika viktigt som att ha tillgång till nödvändig infrastruktur. För att överbrygga detta kompe- tensgap kan utbildningsåtgärder och åtgärder av kunskapsspridande karaktär vara nödvändiga. En viktig och ofta debatterad fråga är om förbättrade data- och tele- kommunikationer reducerar behovet av persontransporter eller över huvud taget betydelsen av geografiska avstånd. arbetar ju många människor på distans med hjälp av data- och telekommunika- tion. Flertalet bedömningar utredningen tagit del av anser dock att IT- utvecklingen inte kommer att leda till ett minskat totalt resande. Erfa- renheterna tyder tvärtom på att resande och informations- överföring med hjälp av telekommunikationer snarare är ömsesidigt beroende. En rimlig slutsats är därför att IT-samhällets expansion knappast kommer att resultera i någon generell minskning av person- transportarbetet . Däremot kommer fördelningen mellan olika restyper troligen att förändras. Den dagliga arbetspendlingen kommer troligen att minska något i totalvolym, åtminstone finns en 164 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar potential för annan arbetsorganisation med mindre kontorsbunden verk- samhet inom många yrken, medan andra typer av arbets- och tjänste- resor kommer att öka. Utvecklingen inom IT-området har också påverkat utvecklingen inom postens område. I takt med att fler brev skickas elektroniskt och fler ekonomiska transaktioner sker automatiskt, har efterfrågan på pos- tens traditionella tjänster, som t.ex. brevbefordran, minskat. Vid sidan om detta, och delvis på grund av denna utveckling, har också många posttjänster avreglerats. Denna utveckling innebär dock inte att tradi- posttjänster helt har spelat ut sin roll. Exempelvis kan ökad handel över internet öka omfattningen av paketbefordran. Inte minst är fysiska postserviceställen, som t.ex. post i butik, ofta viktiga för mindre företag. Efterfrågan på de traditionella posttjänsterna varierar troligen starkt med ålder och utbildningsbakgrund. Detta gäller sanno- likt både privatpersoner och företagare. En rimlig slutsats är därför att kvaliteten på de traditionella posttjänsterna fortfarande i viss mån på- verkar förutsättningarna för regional utveckling. Sambandet förefaller dock vara på väg att försvagas. 7.1.4Regionala välfärds- och tillväxtmål för kommunikationssektorn När det specifikt gäller transportpolitiken utgår planeringen från transportpolitiska beslut . Enligt detta beslut är transportpolitikens övergripande mål att säkerställa en samhällseko- nomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta mål har preciserats i fem delmål: en positiv regional utveckling Delmålen är avsedda att ligga fast över en längre tidsperiod och vara ett uttryck för långsiktighet och kontinuitet i transportpolitiken. Enligt regering och riksdag finns det inte någon inbördes prioritering mellan dessa mål, och transportpolitiken inriktas mot att alla delmål skall uppnås. På kort sikt kan det dock, enligt regeringen, bli aktuellt med en prioritering mellan de olika delmålen. Denna bör dock i första Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 165 hand komma till uttryck genom etappmål som bör vara väl avvägda mot varandra. Tanken är att staten med hjälp av olika styrmedel, till exempel i form av skatter, lagar och investeringar i infrastruktur, skall påverka inriktningen på transportsystemet så att uppsatta del- och etappmål uppnås. Utfallet skall kontinuerligt mätas med olika mått och indika- torer. Den av beslutade målstyrningsmodellen har emellertid visat sig svår att tillämpa i praktiken. Det visar sig att denna svårighet medför att politikens möjligheter att främja den regionala utvecklingen därmed får lägre prioritet. Orsakerna till detta är flera. En är att det varit svårt att enas kring hur delmålen skall tolkas. En annan orsak är att det har visat sig särskilt svårt att ta fram etappmål för de tre delmål som skall spegla nyttan av transportsystemet, dvs. tillgänglighet, trans- portkvalitet och positiv regional utveckling. Detta riskerar att leda till obalans i målstrukturen och till att de delmål, som speglar nyttan med transportsystemet, blir en sorts restriktioner för de delmål som speglar transportsystemets avigsidor. Det är emellertid den omvända rollför- delningen som bör eftersträvas, om man ser åtgärder i transportsys- temet som ett instrument för att bidra till tillväxt och välfärd. Annars är risken uppenbar att miljö- och trafiksäkerhetsmålen får en aktiv roll, medan mål som tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveckling blir mer reaktiva till sin karaktär. Det finns flera orsaker till att det är svårt att sätta upp etappmål för delmålen tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveck- ling. Dels är det svårt att tänka sig ett självklart slutmål för dessa delmål, dels rör det sig om indirekta effekter som är svåra att härleda och mäta. När det gäller delmålet en positiv regional utveckling slår riks- dagens transportpolitiska beslut fast att transportpolitiken skall främja en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skill- nader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd. Vidare betonar regeringen, i skälen för förslaget, att ett regionalpoli- tiskt delmål i transportpolitiken bör vara inriktat på att använda åt- gärder i transportsystemet som ett medel i områden med särskilda problem. Delmålet har dock, som det definieras i den av antagna propositionen, inte någon heltäckande karaktär. Detta innebär att posi- tiv regional utveckling definieras på ett sätt som inte täcker de regio- nala utvecklingseffekter, som uppstår som ett resultat av åtgärder i transportsystemet i regioner som saknar regionalpolitiska problem. 166 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar Resultatet blir att delmålet med gällande formulering inte fungerar som en heltäckande precisering när det gäller transportsystemets regionala effekter. Av den av antagna propositionen framgår emellertid att regionalekonomiska effekter bör vägas in i vad som skall betraktas som samhällsekonomiskt lönsamt. Svårigheterna att tolka målformuleringarna innebär att de regionala tillväxteffekterna riskerar att komma i skymundan, även om man i den politiska process som slutligen avgör urvalet av insatser ändå tar hänsyn till vilka effekter den aktuella insatsen förväntas få för den regionala tillväxten. Transportpolitiken ligger inte i fas med ambitionen att skapa en heltäckande regional tillväxtpolitik för hela landet, eftersom den regionala aspekten bara betraktas ur ett fördel- ningsperspektiv. Vilken betydelse olika satsningar på transporter och kommunikationer får för den regionala välfärden och tillväxten, beror, som redan fram- hållits, inte bara på åtgärderna i sig. Effekterna beror även på hur en- skilda åtgärder samspelar med varandra, med övrig fysisk planering samt med övriga regionala utvecklingsinsatser. För att åtgärder som görs i transportsystemet i syfte att stimulera den regionala utvecklingen skall bli framgångsrika, krävs att de på bästa möjliga sätt kan samordnas med övrig samhällsplanering. Det är med andra ord minst lika viktigt att utveckla ett besluts- system som klarar av att hantera prioriteringar och samordning med andra utvecklingsinsatser. Det innebär att det vore önskvärt med ett systemet som i högre utsträckning än möjliggör sektorsöver- gripande prioriteringar, något som innebär betydande svårigheter . En region som visar återhållsamhet när det gäller krav på investeringar i transportinfrastrukturen får t.ex. inte mer resurser till andra insatser. Resultatet blir sektorsinlåsningar som riskerar att skapa ineffektivitet i resursanvändningen. Mer konkret tar detta sig uttryck i att man i vissa fall försöker lösa regionala utvecklingsproblem med satsningar på transportinfrastrukturen – därför att resurser finns till- gängliga inom den sektorn – trots att åtgärder inom andra samhälls- sektorer skulle kunna vara mer effektiva. I andra fall kan det vara tvärtom. Utredningen konstaterar därför att det finns behov av att utveckla samordningen inom kommunikationsplaneringsområdet såväl mellan olika regionala aktörer som mellan den regionala och nationella nivån. saknas i tillräcklig utsträckning incitament för en sådan samord- Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 167 Om tillväxtavtalen får en framtida betydelse för att stimulera samordnade offentliga investeringar skulle delar av transportinfra- strukturen naturligtvis kunna ingå bland handlingsparametrarna. Utredningen har tagit del av många synpunkter från svenska aktörer om att det nuvarande beslutssystemet bör förändras. Även internatio- nellt finns en strävan att samordna kommunikationer med övriga sek- torer. Den svenska kommunikationsplaneringen har inte varit integrerad med EU:s arbete med att ta fram ett gemensamt trans- nationellt planeringsunderlag inom ramen för ESDP (European Spatial Development Perspective), mer än i en mycket begränsad utsträckning. Huvudsyftet med denna rumsliga planering är att överbrygga gränserna, såväl mellan olika sektorer, som mellan olika administrativa regioner. Framför allt handlar det om att samordna den regionalekonomiska och den fysiska planeringen mot ett gemensamt mål. 7.1.6Konsekvenser av avreglering och bolagisering försökte staten garantera medborgarnas och näringslivets tillgång till olika kommunikationstjänster genom di- rekt styrning av affärsverken (t.ex. SJ) och/eller detaljerad reglering (t.ex. inrikesflyget). Under trycket av stora företagsekonomiska förluster i SJ:s fall, och i samband med avregleringen av inrikesflyget, förändrades förutsätt- ningarna för denna form av styrning. En liknande situation har uppstått även när det gäller post- och teletjänster, efter det att Posten och bolagiserats och utsatts för konkurrens. Utvecklingen har inneburit att staten sökt nya vägar för att upprätthålla en rikstäckande tillgänglighet till transport- och kommuni- kationstjänster. Det första exemplet på detta var statens upphandlingar av företagsekonomiskt olönsam interregional persontrafik. Upphand- lingen tillkom därför att SJ hade svårt att bära förluster orsakade av driften av järnvägslinjer som var företagsekonomiskt olönsamma, men som av olika skäl bedömdes ha ett stort värde för de berörda regio- nerna. Upphandlingarna har dock skett på ett delvis ad hoc-mässigt sätt. Det har visat sig svårt att utveckla en strategi för vilken inter- regional kollektivtrafik som skall upphandlas. Även statens avtal med och för att upprätthålla en rikstäckande post- och tele- service har fungerat på liknande sätt. Delvis har staten kunnat påverka utvecklingen genom sitt ägarinflytande. Som ett resultat av den ad hoc-mässiga upphand- lingen av interregional persontrafik är det i praktiken främst trafik på 168 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar en rad olönsamma järnvägslinjer som har upphandlats. Fokuseringen på upphandling av järnvägstrafik ter sig dock allt för ensidig med tanke på hur viktigt inrikesflyget är för näringslivet i landets glesa och perifera delar. Om inte kommunerna själva upphandlat denna trafik, hade till exempel en rad orter i inland med stor sannolikhet blivit utan direktflyg till . En ny myndighet, Rikstrafiken, har fått uppdraget att ta ett mer samlat och systematiskt grepp på upphand- lingen av företagsekonomiskt olönsam interregional persontrafik som anses motiverad av samhällsekonomiska och/eller regionalpolitiska skäl. När det gäller post- och telefrågor är det fortfarande oklart hur sta- tens ansvar för att erbjuda en rikstäckande tele-, post- och kassaservice skall axlas . En övergångslösning har varit att lösa dessa frågor med pristak (telefoni) respektive avtal (Posten). Det är uppen- bart att den ökande konkurrensen inom dessa områden kontinuerligt minskar utrymmet för de tidigare monopolföretagen att ta andra hänsyn än affärsmässiga. Det faktum att delvis redan har privatiseras aktualiserar åter denna problematik. Inte heller när det gäller Posten kan en privatisering uteslutas . Resonemangen ovan talar för att det krävs nya lösningar för att kunna garantera medborgare och näringsliv en grundläggande och rikstäckande tillgång till infrastrukturrelaterade kommunikations- tjänster . 7.1.7Välfärdsperspektivet – en lägsta godtagbar tillgänglighet till kommunikationsservice Tillgänglighet avgörs inte bara av hur den hårda transportinfrastruk- turen ser ut. I många fall, t.ex. när det gäller järnväg och flygplatser, spelar operatörernas agerande väl så stor roll för vilket tjänsteutbud som kommer till stånd med hjälp av den hårda infrastrukturen. I de fall ingen trafikering uppstår, saknar infrastrukturen i princip samhälls- ekonomiskt värde. På grund av att persontrafik med järnväg och flyg i vissa fall är företagsekonomiskt olönsam trots att den är samhällseko- nomiskt lönsam, uppstår inte sällan ett underutnyttjande av den hårda infrastrukturen. Detta väcker frågan om hur avvägningen mellan investeringar i hård infrastruktur och subventionering av trafikeringen skall se ut. Sådana prioriteringar är i princip omöjliga att göra inom ramen för dagens system. Inom vägtrafiken är problemet med under- utnyttjande av infrastrukturen betydligt mindre än när det gäller järnväg och flyg. Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar 169 Förutsättningarna för en lika god tillgänglighet till service i glesare områden är givetvis i många avseenden betydligt mindre än i storstads- områden. Orsakerna till detta är både praktiska och ekonomiska. Ur ett välfärdsperspektiv är det emellertid viktigt att staten försöker skapa så goda förutsättningar som möjligt för att en rimlig lägsta nivå på till- gänglighet till olika typer av samhällsservice skall kunna upprätthållas. har vi främst talat om tillgänglighet när det gäller fysiska transporter, men resonemangen är även giltigt när det gäller diskus- sionen om tillgången till post-, data- och telekommunikationer i olika regioner. är det främst inom post- och teleområdet som det finns defini- tioner av s.k. samhällsnödvändiga tjänster, medan sådana än så länge saknas inom övriga kommunikationstjänsteområden. I garan- teras i viss utsträckning de samhällsnödvändiga tjänsterna inom post- och teleområdet genom statens avtal med och , som båda är bolagiserade men fortfarande helt eller delvis ägs av staten. (I kapitel 9 finns en utförligare diskussion angående de möjligheter staten har att garantera en minst nivå för tillgänglighet till grundläggande samhälls- service.) Den typ av statliga garantier som gäller för post och telefoni finns inte på samma sätt för flyg- och tågtrafik. När det gäller tågtrafiken har staten i stället, som tidigare beskrivits, upphandlat trafiken på enskilda linjer. Dessa upphandlingar övertas nu av den nya myndigheten . När det gäller inrikesflyget upphandlar staten bara trafik på linjen –. En rad enskilda kommuner har dock valt att själva upphandla direktflyg till eftersom mark- naden inte har erbjudit ett utbud som har ansetts acceptabelt efter avregleringen av inrikesflyget 1992. Flera kommuner i inland har med kommunala skattemedel dessutom byggt upp egna flygplatser. Staten subventionerar indirekt driftskostnader och under vissa förutsättningar även investeringskostnader för flygplatserna. råder enligt uppgift en ganska rimlig balans mellan intäkter och kostnader för de kommunala flygplatserna. Flertalet kommuner har dock, för att kunna prioritera andra kommunala ansvarsområden, tagit ut högre biljettpriser och begränsat antalet turer i förhållande till vad som vore optimalt. Kommunföreträdare menar att det i ett långsiktigt perspektiv är viktigt att staten skapar mer långsiktiga och stabila förut- sättningar för persontransporter med flyg till och från exempelvis inre , med en trendmässigt sjunkande prisnivå. har utarbetat ett antal förslag för en ökad kon- kurrens inom inrikesflyget. Ett förslag är att ändra reglerna för slotsför- delning och att utreda möjligheterna till en mer flexibel tillämpning av slotsfördelning på . Ett annat är att avskaffa eller begränsa 170 Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar lojalitetsprogram inom flygbranschen, såväl nationellt som interna- tionellt. tycks dock, enligt gällande lagstiftning, endast ha begränsade möjligheter att ingripa på flygmarknaden.1 Om man utgår från ett samhällsekonomiskt effektivitetskriterium kan man således konstatera följande: Nivån för tillgänglighet till samhällsnödvändiga tjänsterna bör sättas så att dessa enbart uppfyller rimliga grundläggande krav för företagande och boende. Om den garanterade nivån på tillgäng- ligheten till de samhällsnödvändiga tjänsterna sätts högre riskerar kostnaden för dessa tjänster att bli mycket stora. Tjänsterna bör rimligtvis definieras utifrån ett nyttoperspektiv för att man inte skall låsa sig fast vid en viss teknologi. Därmed kan kostnadseffektiva lösningar utvecklas. Åtgärder som syftar till att förbättra tillgängligheten till ett grund- läggande utbud av samhällsservice bör upphandlas av den aktör som är villig att utföra tjänsterna till lägsta kostnad. Ingen hänsyn bör här tas till vilken samhällssektor som aktören huvudsakligen är verksam inom, under förutsättning att denne uppfyller uppställda kvalitetskrav. Försörjningen av kommunikationstjänster kan organiseras på olika sätt. Ett alternativ till att försöka definiera en minsta godtagbar nivå för tillgänglighet till kommunikationer är att samhället definierar ett basnät som trafikeras med viss frekvens och där eventuellt även priset är reg- lerat. Ett exempel på hur detta skulle kunna se ut är det norska inrikes- flyget. I har avregleringen av inrikesflyget följt en annan modell än den svenska.