sou · GOB399d3 · 2001-01-01 00:00:00 — En författningsreglering skulle alltså inte komma att klargöra var gränsen mellan domarens ansvar och annan personals ansvar går. Som flertalet remissinstanser delar jag därför bedömning. Lik- som remissinstanserna är jag inte heller beredd att utvidga rotelinne- havarens ansvar för delegerade arbetsuppgifter. Enligt min mening ligger det i sakens natur att ansvar i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen och därigenom ibland också står för myndighetsutövningen. I annat fall förfelas tanken bakom renodlingen av domarrollen. Om göromål och ansvar inte följs åt är det ett tecken på att göromålen inte är lämpliga att delegera. Frågan om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol behandlas i prop. 1992/93:213. I denna prop. (s. 21) hänvisade departe- mentschefen till bl.a. redovisade uttalande. Hon anförde vidare bl.a. följande. Jag uttalade där bl.a. att ansvaret för att delegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen. En utvidgning av möjligheten att delegera olika uppgifter till kanslipersonal innebär alltså att den som i det konkreta fallet skall besluta om delegering med än större noggrannhet måste pröva om den person som skall ta hand om uppgifterna har de kunskaper och erfarenheter som krävs för uppgiften. 8.1.3Behörigheten att utfärda förordnanden m.m. Behörigheten att utfärda nu aktuella förordnanden har genomgående lagts på lagmannen. Av terminologin i instruktionerna följer, som förut sagts, att lagmannen inte utan särskilt författningsstöd kan delegera Av instruktionerna följer att viss delegation kan ske till chefsrådman (35 § andra stycket TI och 32 § andra stycket LI). I övrigt är det bara lagmannen eller, vid förfall för denne, lagmannens ställföreträdare som kan utfärda förordnanden. Genom att utfärda ett förordnande påtar sig lagmannen ett ansvar för att personen i fråga har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att klara de arbetsuppgifter som förordnandet omfattar. Lagmannens ansvar sträcker sig emellertid längre än så. Innan ett förordnande utfärdas måste lagmannen också förvissa sig om att lämp- liga restriktioner finns inlagda, i förordnandet, i arbetsordningen, i särskilda föreskrifter eller på annat sätt. Dessa kan gälla kontrollen av eller begränsningar i fråga om vilka mål eller ärenden som får överlämnas eller krav på att mål och ärenden i vissa situationer skall återlämnas. 8.1.4Utformning av förordnanden samt tilldelning av mål och ärenden m.m. Ett förordnande tar i förevarande sammanhang primärt sikte på behörigheten. För att kunna utnyttja en behörighet krävs också att den förordnade i arbetsordningen, i särskilda föreskrifter, av chefsrådman- nen eller rotelchefen eller på annat sätt blivit tilldelad viss uppgift, visst eller vissa mål el. Viktigt är att det enskilda förordnandet utformas på ett sådant sätt att det otvetydigt framgår att uppgifterna utförs på eget ansvar. Intet hindrar att befogenhetsbegränsningar markeras genom formuleringar av typ, enligt chefsrådmannens bestämmande, de mål som rotelchefen bestämmer, el. I arbetsledningsföreskrifter måste finnas regler om fördelningen av arbetsuppgifter, även sådana som kräver behörighet i form av särskilda förordnanden, och om överlämnande av enskilda mål och ärenden. Regler måste också finnas om instruktioner, stöd, ledning och kontroll i fråga om överlämnade uppgifter och om återtagande. Av arbetsledningsföreskrifterna bör också framgå att den förord- nade har ett eget ansvar för att påpeka för överordnad om en överläm- nad uppgift är av sådan beskaffenhet att den överstiger den förordnades kunskap, erfarenhet eller förmåga. 8.2Delegation av administrativa ärenden m.m. När det gäller delegation av administrativa göromål hänvisas till en början till vad som sagts under avsnitt 5 i Ledningspolicyn, Den admi- nistrativa beslutskompetensen. Underrättsinstruktionerna innehåller under olika rubriker före- skrifter dels om fördelningen av mål och ärenden, dels om handlägg- ningen av mål och ärenden, dels ock om handläggningen av administra- tiva ärenden. Vid underrätterna förekommer en lång rad administrativa göromål som definitionsmässigt inte är hänförliga under handläggning av admi- nistrativa ärenden t.ex. personalplanering, lokaldrift eller post- hantering. I den utsträckning sådana uppgifter inte faller in under plenums eller kollegiums ansvarsområde ligger beslutskompetensen mot bakgrund av de allmänna bestämmelserna i verksförordningen inom lagmannens befogenhetsområde. När det gäller delegation av sådana uppgifter torde reglerna om delegation av administrativa ärenden i allmänhet kunna äga motsvarande tillämpning. Tre frågeställningar träder i förgrunden när det gäller delegation av administrativa ärenden Vilka begränsningar föreligger i lagmannens rätt att delegera? Vilka skyldigheter har de anställda att ta emot delegation? Hur fördelar sig ansvaret vid delegering? 8.2.1Begränsningar i lagmannens rätt att delegera administrativa ärenden Det finns två grundläggande begränsningar i lagmannens rätt att med befriande verkan från sig delegera uppgifter och ansvar såvitt gäller administrativa ärenden. Den ena utgår från att lagmannen inte kan befria sig från ansvaret för de uppgifter som i lag eller förordning lagts på lagmannen eller myndighetschefen. Den andra ligger i det förbehåll som skrivits in i delegationsföre- skriften i underrättsinstruktionerna, ärenden som inte är av sådant slag att de bör avgöras av lagmannen. Ingen av dessa begränsningar hindrar att det uppdras åt någon att under lagmannen svara för eller fullgöra vissa uppgifter. 8.2.2Skyldigheten att mottaga delegation Omfattningen av skyldigheten att mottaga delegation bestäms av veder- börande anställds arbetsskyldighet enligt det arbetsrättsliga kontrak- tet, dvs. för vilka arbetsuppgifter vederbörande har anställts, inne- hållet i anställningsavtal, befattningsbeskrivning m.m. Denna skyldig- het sträcker sig självfallet till art och omfattning längst för den som anställts för – eller bl.a. för – administrativa uppgifter på hög nivå. I den utsträckning en anställd ställer sig till förfogande för vissa arbetsuppgifter föreligger inte något hinder mot delegation utifrån kontraktet. 8.2.3Ansvaret för delegerade uppgifter Formuleringen av den administrativa delegationsföreskriften i under- rättsinstruktionerna i sitt ställe avgöra ärenden tar uppenbarligen sikte på att någon annan skall kunna förordnas att på eget ansvar av- göra ärendena. På samma sätt som gäller i fråga om mål och ärenden är det då viktigt att förordnandena utformas på ett klart och entydigt sätt. Lagmannen är likaså ansvarig för att delegation sker till en med- arbetare som är lämplig för uppgiften och för att vederbörande får erforderlig utbildning och erforderliga instruktioner liksom för att till- börlig kontroll sker när det gäller fullgörandet av de delegerade upp- gifterna. Om en delegerar uppgifter som inte är delegeringsbara faller ändå ett direkt personligt ansvar på honom eller henne. 9Arbetsmiljö, ordning och säkerhet, m.m. Med utgångspunkt i det arbetsrättsliga kontraktet har arbetsgi- varen/myndighetschefen i lagar och förordningar ålagts att ansvara för arbetsmiljö, ordning och säkerhet. Arbetsmiljöfrågorna inkluderar frågor om samarbete och arbetsklimat. Diskriminering och trakasserier får inte förekomma. Kontraktet förutsätter inte bara att arbetsgivaren/chefen utfärdar erforderliga föreskrifter. Bristande efterlevnad från någon anställd medför ökade risker, olägenheter eller obehag för andra anställda. minst därför är det också arbetsgivarens/chefens skyldighet att följa upp regelefterlevnaden och på lämpligt sätt inskrida mot överträdelser. Den arbetsskyldighet som envar anställd iklätt sig innefattar också förpliktelser att samarbeta samt att följa givna ordnings- och säkerhets- föreskrifter. I samarbetskravet ligger inte bara att smidigt fullgöra sina egna arbetsuppgifter utan även att i samverkan med andra medverka till att hela myndigheten når ett gott resultat. Varje enskild anställd har ett medansvar för att uppnå och bibehålla ett gott arbetsklimat. Det kan framstå som en självklarhet att varje anställd har att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Man bör då hålla i minnet att ordningsregler omfattar också sådant som arbetstider och rökförbud m.m. Arbetsgivaren betalar för arbete . Alla anställda står primärt till arbetsgivarens förfogande . Men alla anställda ingår också i ett arbetslag som då även står till parternas och allmänhetens förfogande. Eftersom reglerna om arbetsmiljö och om diskriminering i olika av- seenden ställer starka krav på att domstolschefen och med kraft inskrider mot överträdelser har han eller hon i dessa hänseenden också ett starkt anspråk på att eventuella överträdelser rapporteras. Regler om uppträdande hör i förlängningen hemma under ordnings- frågor. Detta faller sig naturligt eftersom uppträdande påverkar arbets- miljö och arbetsklimat m.m. Det har emellertid effekter också på t.ex. parternas och allmänhetens uppfattning om och tilltro till domstolen och den verksamhet som bedrivs där. Arbetsgivaren kan sålunda ställa krav på alla anställda i fråga om uppträdande. Ett sådant krav gör sig gällande med särskild styrka när någon företräder domstolen vid förhandlingar eller eljest vid externa personliga kontakter. Parterna har också ett berättigat anspråk på att domstolen vinnlägger sig om att påbörja sina förhandlingar och att informera parter och vittnen om förseningar som uppstått. Några tydliga gränser i fråga om uppträdande kan självfallet inte dras upp i skrivna ordningsregler el. De får i stället utmejslas suc- cessivt till något som kan betecknas som en arbetsplatskultur. Detta får dock inte medföra att chefen avstår från att på lämpligt sätt reagera mot felbeteenden. Ingen anställd skall opåtalat av någon överordnad eller arbetskamrat behöva bli utsatt för t.ex. vredesutbrott med invektiv och svordomar eller för någon form av offentliga tillrättavisningar. Ännu klarare framstår chefens skyldighet att ingripa om någon anställd gör sig skyldig till något som har karaktär av diskriminering eller trakasseri. Om det inte är fråga om diskriminering eller trakasserier torde det oftast räcka med att chefen nöjer sig med tillsägelser och uppföljnings- samtal. I grova fall eller vid upprepanden eller ohörsamhet är det dock en skyldighet för myndighetschefen att ingripa formellt disciplinärt. Även frågor om klädsel hör ytterst hemma under ordningsfrågor. Arbetstidsfrågorna är som förut sagts hänförliga till ordningsfrågor och omfattas sålunda av den anställdes arbetsskyldighet enligt kontraktet. Arbetsgivaren har ett anspråk på att reglerna i fråga om arbetstider och flex m.m. iakttas. Chefen har både en rättighet och en skyldighet att ingripa mot missförhållanden. Slarv med tider och tidspassning är sådant som är ägnat att urholka allmänhetens förtroende för domstolarna, särskilt om det går ut över expeditions- eller telefontider, dvs. de tider då parter och allmänhet har ett berättigat anspråk på personlig kontakt med alla anställda (jfr också 7 § p. 5 verksförordningen). Om chefen underlåter att inskrida mot misskötsamhet av någon eller några anställda är detta ägnat inte bara att försämra arbetsklimatet för mera lojala anställda utan också allmänhetens förtroende för dom- stolen. De lagfarna domarna omfattas inte av arbetstidsreglerna i avtalet om anställningsförmåner (ALFA). De har s.k. oreglerad arbetstid. Frågan om omfattningen av deras skyldighet att uppehålla sig på arbetsplatsen behandlades vid en MBL-förhandling mellan och personalorganisationerna (och ). Parterna gjorde därvid ett gemensamt uttalande till protokollet. För de domare som är undantagna från ARB saknas ett fixerat mått på omfattningen av deras arbetsskyldighet. Enligt vedertagen uppfattning är denna emellertid varken större eller mindre än den som åvilar andra tjänste- män vid domstolarna. Eftersom arbetstidens längd inte är bestämd, saknas naturligen bestämmelser om arbetstidens förläggning. Skyldighet för domare att uppehålla sig på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter får emellertid anses föreligga i den utsträckning det krävs för arbetets behöriga gång. Allmänna bestämmelser om när arbets- uppgifterna kräver att domare är närvarande på arbetsplatsen kan meddelas av domstolen. Domstolens chef, annan domare i arbetsledande ställning eller chefen för administrativa enheten får föreskriva att domare i visst fall skall vara närvarande på arbetsplatsen när det behövs för arbetets behöriga gång. Domarpersonalens samlade arbetskraft bör tas till vara. Det råder sålunda inte någon tvekan om att en sådan utjämning av arbetsbördan får företas mellan domare som vid visst tillfälle behövs för att uppnå detta. Omdisposi- tion av arbetskraften är ett naturligt inslag i arbetsledningen. Det bör också framhållas att det för arbetets behöriga gång helt allmänt sett är önskvärt att all personal vid domstolen i görligaste mån uppehåller sig på arbetsplatsen. Samtidig närvaro underlättar samarbetet tjänste- männen emellan i domstolen. Personalorganisationerna förklarade sig vid förhandlingen inte ha någon erinran mot att tillförde anvisningarna för dom- stolarnas arbetsordningar en bestämmelse med följande lydelse. I arbetsordningen bör intas en bestämmelse varav framgår att lagfaren domare i den utsträckning det behövs för arbetets behöriga gång är skyldig att uppehålla sig på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter. Det kan avslutningsvis konstateras att arbetsledningsrätten även om- fattar domare med oreglerad arbetstid. Arbetsledningsrätten ger dom- stolschefen en rättighet att utfärda föreskrifter i fråga om de lagfarna domarnas skyldighet att uppehålla sig på arbetsplatsen. Mycket talar för att lagmannen i generella termer lägger fast de närvarokrav som ställs inom den egna domstolen. Lagmannen har – liksom i fråga om övrig personal – både skyldighet och befogenhet att inskrida mot miss- bruk. Nämndemän väljs av kommun- eller för en be- stämd valperiod. För uppdrag som nämndeman uppställs i rättegångs- balken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar vissa valbarhets- och behörighetsvillkor. Rätten prövar självmant den valdes behörighet. Om en nämndeman upphör att vara valbar eller behörig förfaller uppdraget. En nämndeman får vidare av rätten, under vissa i de nyss- nämnda lagarna angivna förutsättningar, på egen begäran entledigas från uppdraget. Rättens behörighets- och valbarhetskontroll sker lämpligen genom att domstolen skriftligen informerar en nyvald nämndeman om gällande valbarhets- och behörighetsvillkor och begär besked huruvida dessa 52 Bilaga 2 SOU 2000:99 villkor är uppfyllda eller om det föreligger tveksamhet i något avseende och i så fall vilket. Om så skett torde det därefter inte av domstolen kunna krävas att denna månatligen eller upprepar sin fråga. Uppkommer däremot tveksamhet om någon nämndemans behörighet, oavsett på vilket sätt, har domstolen dock att ta upp saken till prövning. Lagen utgår från att nämndemän alltid är valbara och behöriga när de väljs (Upphör en nämndeman att vara valbar eller behörig, förfaller uppdraget). Så är emellertid i praktiken inte alltid fallet. Vad som gäller vid ursprunglig obehörighet framstår som oreglerat. Rätten har emellertid ändå att självmant pröva den valdes behörighet. Upphör en nämndeman att vara valbar eller behörig förfaller upp- draget. Därmed borde inte behövas ett formellt entledigande. Det samma gäller om en nämndeman avlidit. Den uppkomna situationen bör ändå på lämpligt sätt dokumenteras. Den enskilda nämndemannen måste, om hans eller hennes valbarhet eller behörighet ifrågasätts, få komma till tals i saken innan domstolen tar ställning. Även om uppdraget förfallit är det inget som hindrar att nämnde- mannen formellt entledigas på egen begäran. Situationen blir mera komplicerad om det föreligger oenighet mellan rätten och den enskilda nämndemannen huruvida uppdraget förfallit. Domstolen torde härvid ha att fatta ett överklagbart beslut. Frågor om nämndemäns valbarhet och behörighet prövas i adminis- trativ ordning. Detta hindrar emellertid inte att en sådan fråga kan uppkomma och ställa krav på någon form av åtgärd i sittande rätt. En nämndeman får av rätten entledigas på egen begäran endast om han eller hon visar giltigt hinder eller har fyllt . Kravet på giltigt hinder torde vara uppställt bl.a. för att domstolarnas verksamhet skall kunna upprätthållas i orostider och för att enskilda nämndemän inte skall kunna dra sig undan ett obehagligt mål. Det framstår i allmänhet inte som särskilt meningsfullt att tvinga en nämndeman, som av det ena eller andra skälet vill avgå, att fullfölja sitt uppdrag. Verksamheten gynnas inte av brist på vilja och engagemang. Hindren vid enskilda tjänstgöringstillfällen torde bli legio. Giltigt hinder torde i allmänhet kunna prövas mot bakgrund härav. Även om problem som hänför sig till enskilda nämndemän inte är särskilt vanligt förekommande i en enskild domstol är sådana problem, när de uppstår, ofta av ömtåligt och svårhanterat slag. Det är därför motiverat att de behandlas i detta sammanhang. Två utgångspunkter är centrala för all syn på och behandling av problem som hänför sig till nämndemännen de är valda i demokratisk ordning, det är inte en uppgift för en domstol att överpröva den valdes lämplighet de har funktionen av domare och omfattas av reglerna om varje domares självständighet vid fullgörandet av dömande uppgifter. Det är en uppgift för tingsrätten (1 kap. 4 § andra stycket RB) resp. länsrätten (17 § fjärde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar), dvs. ytterst lagmannen att fördela tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. Tjänstgöringen vid ordinarie sammanträden görs lämpligen schemalagd. Annan tjänstgöring fördelas helst efter generella regler på ett sådant sätt att det inte utses särskilt utvalda domare för enskilda mål. Det ingår inte i enskilda domares befogenheter att för sina mål välja bort en enskild nämndeman. Om det uppkommer samarbetssvårigheter mellan en enskild domare och en enskild nämndeman är det ytterst en fråga för lagmannen att lösa. Lagmannen skall enligt underrättsinstruktionerna, efter samråd med , svara för att de nämndemän som har utsetts för tjänst- i domstolen ges introduktionsutbildning och regelbunden infor- mation. Häri ingår att informera nämndemännen om standarder i frågor om uppträdande, domaretik, etikettsfrågor m.m. Krav motsvarande dem som ställs på de anställda i fråga om uppträdande och klädsel (avsnitt 9.2) kan också ställas på nämndemännen. Vårdad klädsel är en självklarhet. Synliga partibeteckningar eller andra sympatimarkeringar bör inte tillåtas. För sen ankomst är ett oskick som bör påtalas. Om en nämndeman bryter mot rådande standarder ankommer det på varje ordförande, inom ramen för ordningsfrågor, att påpeka detta. Vid upprepade eller allvarligare avvikelser är det en uppgift för lagmannen att söka tala vederbörande nämndeman till rätta. Företrädare för nämndemannaföreningen i domstolen kan inte sällan vara lagmannen behjälpliga. Nämndemän är underkastade ansvar för tjänstefel m.m. De är däremot inte underkastade reglerna om disciplinansvar och omfattas inte av skyldigheten för lagmannen att göra anmälan till . I enskilda mål har varje ordförande under överläggningen en skyldighet att påpeka för en enskild nämndeman, om han eller hon, enligt ordförandens uppfattning, står i begrepp att döma vid sidan av lagen. Lagmannen lär inte ha någon skyldighet att efterforska tjänstefel eller annan brottslighet från en enskild nämndemans sida. Han eller hon kan dock icke förhålla sig passiv om misstankar därom kommer till hans eller hennes kännedom. Ledning för lagmannens bedömningar kan hämtas ovan under avsnittet Fel och försummelser (avsnitt 7). De åtgärder som närmast kan komma i fråga är anmälan till åtal eller till JK för fortsatt handläggning. Om saken av part eller annan anmälts till JO torde lagmannen kunna avstå från vidare överväganden såvitt gäller anmälansfrågan. Det kan föreligga missförhållanden av så allvarligt slag att veder- börande är olämplig som nämndeman och olämplig att utnyttjas som nämndeman. Det kan då röra sig om upprepad misskötsamhet. Någon kan ha blivit sjuk eller åldersförändrad. En nämndeman kan stå under åtal vid den egna domstolen eller vara misstänkt eller dömd för ett mycket allvarligt brott. Lagmannen måste då i varje enskilt fall överväga om situationen är sådan att den enskilde nämndemannen bör uppmanas avgå och/eller tills vidare eller inte vidare bör utnyttjas som nämndeman. Från demokratisk utgångspunkt ligger nära till hands att lagmannen gör följande bedömningar. Förhållanden som varit kända för valorganen torde mera sällan behöva leda till åtgärder från lagmannens sida. Om det å andra sidan är fråga om vid valet okända förhållanden som, om de varit kända, kan antas ha lett till att vederbörande inte valts är det högst sannolikt att ett ingripande från lagmannens sida vinner stöd och förståelse. Den enskilde nämndemannen har ett anspråk på att själv få ge sin syn på saken. Från demokratiska utgångspunkter är det en fördel om nämndemannaföreningen i domstolen och valorganen ansluter sig till lagmannens bedömningar. Även om utgångspunkten är att demokratiska val skall respekteras kan detta inte vara ensamt utslagsgivande för lagmannens bedömning. I vissa situationer kan missförhållandena vara av sådan art att det är ägnat att allvarligt skada såväl allmänhetens förtroende för domstolarna som nämndemannakåren om en nämndeman tillåts fortsätta att tjänstgöra. Det finns inget formellt förbud mot att lagmannen avstår från att kalla viss nämndeman till tjänstgöring om skäl för detta föreligger. Ett sådant ställningstagande torde inte vara överklagbart men däremot kunna bli föremål för efterprövning, t.ex. av tillsynsorgan. Det kan också framhållas att en nämndeman inte behöver ha sitt partis fortsatta förtroende. Han eller hon kan ha lämnat eller t.o.m. uteslutits ur sitt parti men ändå kvarstå som nämndeman. Förhållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska stater Domare i utnämns av president, med undantag för domarna i . De senare utnämns av parlamentet. Lediga anställningar som domare, även som domare i Högsta dom- stolen, kungörs. Ansökningarna skall ha inkommit senast efter det att anställningen utannonserades. Ansökningarna lämnas till Högsta domstolens ordförande och genomgås av domstolen i plenum vid vilket justitieministern är närvarande. Domstolen föreslår därefter tre personer per befattning. Samtliga sökande meddelas hur domstolen har beslutat i fråga om honom eller henne. Högsta domstolens ord- förande lägger sedan fram domstolens förslag på vem som bör utnäm- nas till domare i den domstolen för parlamentet. När det gäller övriga domare sker utnämningen av dem på framställning av Högsta dom- stolen till presidenten. Domstolscheferna i första och andra instans liksom ett antal andra domare utnämns av justitieministern efter yttrande från Högsta dom- stolen. Ledningsfunktionen i högsta instans Ordföranden i utnämns av parlamentet på för- slag av republikens president. Domstolens arbete leds av domstolens president. Administrationen sköts dock av en särskild ämbetsman, domstolens kansler. Domstolen är indelad i fyra avdelningar. Presidenten är ordförande på den avdelning som prövar frågor om lagar är förenliga med författningen. Ordförande på de andra avdelningarna väljs av domstolen i plenum. Behörighetskrav för höga domarämbeten Den som har hög moral, har en juridisk examen antingen från eller från ett annat godkänt universitet samt anses kunna arbeta som domare är behörig att utnämnas till domare. Det finns en särskild nämnd, (), som kontrollerar att kandidaterna uppfyller dessa krav.