sou · GOB332 · 2001-01-01 00:00:00 — Finns anledning antaga, att adoptionen har kommit till stånd huvudsakli- gen för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga bör detta kunna beaktas, även om förhålla n- dena inte är sådana att adoptionen kan frånkännas giltighet som stridan- de mot svensk ordre public. Om det finns skäl att tro att adoptionen tillkommit som ett led i ett kringgå- ende av invandringsbestämmelserna bör det således i första hand prövas om adoptionen verkligen är gällande i . Har adoptionen uteslutande tillkommit för att den adopterade skall få uppehållstillstånd i får den anses vara en skenadoption. I sådant fall strider adoptionen mot svensk ordre public och bör inte anses gällande i (jfr a. prop. s. 48). Om adoptionens huvudsakliga syfte kan antas vara att den adopterade beviljas uppehållstillstånd i utan att det är fråga om en sken-adoption är ad- optionen gällande i . Enligt ovan angivna uttalanden i förarbetena kan i sådant fall i ärendet om uppehållstillstånd familjeanknytningens styrka komma att beaktas (jfr a. prop. s. 37). När adoptionen skett utomlands och gäller i anses den adopte- rade således som adoptantens barn i äktenskap i fråga om vårdnad, för- mynderskap och underhåll. Detta innebär dock inte att dessa frågor alltid skall prövas enligt svensk lag. Vilket lands lag som skall tillämpas vid svensk domstols prövning av frågor om vårdnad, förmynderskap och un- derhåll blir beroende av vad som följer av svensk rätts allmänna internatio- nellt privaträttsliga regler i dessa hänseenden för barn i äktenskap (jfr prop. 1971:113 s. 46). Om svensk lag inte är tillämplig blir t.ex. adoptivföräldrar- nas vårdnadsansvar och underhållsskyldighet beroende av lagstiftningen i det land vars lag är tillämplig. Utredningens överväganden och förslag 105 Bedömning: Den familjeanknytning som uppkommer genom ett svenskt adoptionsbeslut skall godtas vid prövningen av ansökan om uppehållstill- stånd. Motsvarande skall gälla beträffande utomlands meddelade adop- tionsbeslut som gäller i , såvida inte starka skäl talar häremot. Den familjeanknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol skall godtas av utlänningsmyndigheterna. Detta följer såväl av den prövning som domstolarna gör innan adoptionsbe- slutet fattas som av adoptionens rättsverkningar enligt svensk lag. När det är fråga om att genom adoptionen befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och den som avses bli adopterad, ställer domstolarna normalt krav på att förhållandet har väsentligen samma innehåll som det som före- ligger mellan föräldrar och barn. Om utlänningsmyndigheterna inte godtar den genom adoptionen uppkomna familjeanknytningen, blir det närmast frå- ga om en omprövning av domstolens bedömning. Enligt utredningens me- ning kan en sådan ordning av principiella skäl inte accepteras. Utlänning- smyndigheterna får alltså, när adoptionen beviljats av svensk domstol, anses vara förhindrade att pröva om adoptionen tillkommit för att den adopterade skall få en gynnsammare ställning i ärendet om uppehållstillstånd. Den omständigheten att ett svenskt adoptionsbeslut utan vidare skall läggas till grund för bedömningen av frågan om uppehållstillstånd väcker frågan om inte domstolarna, som ett led i sin bedömning av om ett förälder- barnliknande förhållande föreligger, mer konsekvent bör uppmärksamma om adoptionen främst kan tänkas vara ett led i ett kringgående av invand- ringsregleringen. I avsnitt 8.4.2 kommer utredningen bl.a. att överväga om det i adoptionsärenden med internationell anknytning finns skäl att ålägga domstolarna att regelmässigt inhämta yttrande från . Ett utomlands meddelat adoptionsbeslut som inte strider mot ordre public gäller i antingen automatiskt eller efter godkännande av . Det är främst när det är fråga om rena skenhandlingar som det kommer i fråga att på grund av ordre public frånkänna en adoption giltighet. En adoption som meddelats utomlands och som gäller i bör när svensk lag till- lämpas i regel få samma rättsverkan som en svensk adoption. 106 Utredningens överväganden och förslag Utlänningsmyndigheternas prövning av om syftet med en utomlands be- slutad adoption som gäller i främst varit ett försök till kringgående av svenska invandringsregler har, som redovisats i avsnitt 8.2.1, stöd i för- arbetena till lag när det gäller adoptionsbeslut som meddelats ut- omlands (jfr prop. 1971:113 s. 38). Utrymmet för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på denna grund torde dock vara begränsat. I anförda pro- position anges att det bör beaktas om det finns anledning anta att adop- tionen har kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga. Ett ytterligare stöd för att en prövning bör kunna företas av om en ut- omlands beslutad adoption främst varit ett sätt att försöka kringgå invand- ringsregleringen ger prop. 1996/97:25. Enligt propositionen s. 111 f. har be- stämmelsen om uppehållstillstånd utformats som en principiell rätt, dvs. up- pehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. I propositionen anges några av de undantag från anhörigas principiella rätt till uppe- hållstillstånd som beaktas i rättstillämpningen. Såvitt nu är av intresse påta- las att undantag i praxis gjorts för situationer med månggifte, äktenskap mellan minderåriga samt när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller att den angivna släktskapen inte stämmer. I praktiken är det emellertid också så att utlänningsmyndigheterna när det gäller äkten- skap eller samboförhållanden i sin prövning beaktar om förhållandet är seri- öst och inte tillkommet för att ge någon uppehållstillstånd i (jfr prop. 1996/97:25 s. 104). Denna praxis kommer, med vissa tillägg, att lagfästas (prop.1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Eftersom en sådan s.k. seriositetsprövning godtagits inom ramen för tillståndsprövningen när det gäller äktenskap och samboför- hållanden, bör något hinder inte föreligga mot att en liknande prövning görs på det sätt som anges i prop. 1971:113 beträffande utomlands beviljade ad- optioner. Förarbetena till lag och till 2 kap. 4 § första stycket UtlL ger således utrymme för en prövning av om adoptionen varit led i ett kringgå- ende av invandringsregleringen. Trots detta har utredningen övervägt en ändrad ordning som skulle medföra att utlänningsmyndigheterna har att godta utländska adoptionsbeslut i samma utsträckning som svenska adop- tionsbeslut. Det främsta syftet med en sådan ändring skulle vara att undvi- ka rättsförluster för adopterade underåriga. Genom adoptionen har vanligt- vis de juridiska banden till vårdnadshavaren i hemlandet helt eller delvis klippts av. Det säger sig därmed självt att det kan få olyckliga konsekven- ser om en underårig inte tillåts bosätta sig hos sina adoptivföräldrar i Sveri- ge. Det kan emellertid finnas fall där det skulle vara direkt stötande om ad- optionsbeslutet utan någon vidare prövning lades till grund för bedömningen av ansökan om uppehållstillstånd. I utredningens undersökningar redovisas Utredningens överväganden och förslag 107 två sådana fall (avslagsbeslut 3 och 4 i avsnitt 7.3.3). Utredningen anser därmed att utlänningsmyndigheterna i ärendet om uppehållstillstånd även fortsättningsvis på sätt som anges i prop. 1971:113 jämfört med prop. 1996/97:25 bör kunna beakta det bakomliggande syftet med en adoption som skett i utlandet. Detta gäller såväl adoptioner där den adopterade är underårig som där den adopterade är vuxen. När den adopterade är under- årig måste självfallet vid en helhetsbedömning barnets bästa beaktas. En adoption som är gällande i bör godtas av utlänningsmyndig- heterna även om det är osäkert vilken prövning den utländska myndigheten gjort i ärendet och vilket beslutsunderlag den utländska myndigheten haft att tillgå. Av tidigare nämnda förarbeten får anses följa att det fordras star- ka skäl för att det i ärendet om uppehållstillstånd skall beaktas att adoptio- nen tillkommit för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga. De fall där det kan bli aktuellt att frånkänna den utomlands meddelade adoptionen verkan i ärendet om uppehållstillstånd torde därmed vara få. Om adoptionsbeslutet avgjort strider mot ordre public är adoptionen inte gällande i . Har möjligheten till uppehållstillstånd i varit en bidragande orsak till adoptionen, men inte den främsta an- ledningen, bör utlännings-myndigheterna godta det utländska adoptionsbe- slutet. Endast beträffande fall som ryms mellan dessa båda situationer bör det komma i fråga att frånkänna adoptionen verkan i ärendet om uppehålls- tillstånd. 8.3.1Äldre och nuvarande ordning Äldre bestämmelser angående uppehållstillstånd för anhöriga har redovisats i avsnitt 5.2. Före fick uppehållstillstånd ges till en utlä n- ning som var nära anhörig till en i bosatt person. Avsikten med ut- trycket nära anhörig var att beskriva den fasta praxis som utvecklats på området och som ställt sig bakom. Enligt denna praxis hade en relativt vid krets av anhöriga rätt att invandra till . Även anhöriga som kunde betecknas som sista länk, dvs. en person vars samtliga nära släktingar var bosatta i , kunde beviljas uppehållstillstånd. Enligt då rådande praxis ansågs en person som adopterats av någon som var bosatt i som en sådan sista länk. Den nuvarande ordningen beträffande uppehållstillstånd för anhöriga har redovisats i avsnitt 5.3. Såvitt nu är av intresse får uppehållstillstånd beviljas den som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstill- stånd för bosättning här (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). 108 Utredningens överväganden och förslag stånd får också beviljas en nära anhörig som ingått i samma hushåll som den i bosatta personen (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL). Genom den ändrade regleringen för anhöriginvandring uteslöts från familjeåterföre- ning föräldrapar, ensamstående föräldrar och sista länken fall som inte kunde påvisa hushållsgemenskap strax före den härvarandes flyttning till . Liksom tidigare anges emellertid att utlänningar som annars har särskild anknytning till får beviljas uppehållstillstånd (2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL). 8.3.2Utredningens överväganden och förslag Förslag: I utlänningslagen skall anges att uppehållstillstånd får ges till un- deråriga adopterade som adopterats enligt ett i gällande beslut om adoption av någon som för adoptionsbeslutet var och fortfa- rande är bosatt i . Adopterade som är eller däröver skall även fortsättningsvis kunna beviljas uppehållstillstånd enligt nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Denna punkt skall dock förtydligas så att det av lagtexten framgår att med särskild anknytning till avses så- väl släktanknytning som annan särskild anknytning. Den betydelse en adoption har i ett ärende om uppehållstillstånd beror inte bara på om utlänningsmyndigheterna godtar den familjeanknytning som uppkommit genom adoptionen, utan även på i vad mån invandringsreglerna medger uppehållstillstånd för adopterade. Även om ingenting sägs om adoptivbarn, varken i lagtexten eller i prop. 1996/1997:25, kan man utgå från att det inte varit tänkt annat än att adopte- rade i princip skall ha samma möjligheter till uppehållstillstånd som biologis- ka barn. Adoptivbarn som varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sveri- ge beviljas i likhet med andra barn uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Ett underårigt och ogift barn till en i bosatt legal vårdnadshavare som är eller har varit hemmavarande barn till denne har i princip en ovillkorlig rätt att få uppehållstillstånd i . Detta har Utlä n- ningsnämnden slagit fast i ett vägledande avgörande (UN 342–97). För dem som adopterats av en i bosatt person medan de själva varit bosatta utomlands är det dock sällan som kravet på att ha varit hemmava- rande är uppfyllt. Utredningens överväganden och förslag 109 För adopterade underåriga som inte tidigare bott tillsammans med adop- tivföräldrarna prövas frågan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Enligt detta lagrum krävs för att uppehållstillstånd skall be- viljas att den sökande har en särskild anknytning till . I praxis har en adoption av en underårig i regel medfört att sådan särskild anknytning an- setts föreligga. Bestämmelsens utformning lämnar emellertid utrymme åt en mer ingående prövning. Enligt utredningens uppfattning bör regleringen avseende uppehållstill- stånd för underåriga adopterade, som inte tidigare bott tillsammans med ad- optivföräldrarna, bättre överensstämma med den ordning som utvecklats i praxis. Dessutom bör regleringen bättre överensstämma med vad som gäl- ler för andra barn. Detta inte minst för att underåriga adopterades rätts- skydd skall stärkas. Liksom andra underåriga, har adopterade barn behov av rättsordningens uttalade skydd. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd för en ad- opterad underårig kan få olyckliga konsekvenser. Om ansökan om uppe- hållstillstånd avslås kvarstår ändå adoptivföräldrarnas föräldraansvar samti- digt som barnets rättsliga förhållande till sina biologiska föräldrar upphört helt eller delvis. I största möjliga utsträckning bör därför en reglering som ger utrymme för godtyckliga bedömningar undvikas. Med hänsyn till bar- nets bästa bör den rättsliga regleringen anpassas till underåriga adopterades situation. Att underåriga adoptivbarn beviljas uppehållstillstånd enligt punkt 4 står dessutom dåligt i överensstämmelse med att bestämmelsen enligt förarbe- tena skall tillämpas endast i undantagsfall när det gäller släktanknytningar. De adopterade som är i åldern och som ingått i utredningens un- dersökningar är i och för sig till antalet relativt få. De är dock betydligt flera än de adopterade som är eller äldre. Härtill kommer att även beträf- fande barn som inte automatiskt blivit svenska medborgare vid adoptionen tillämpas punkt 4. Detta gäller alla barn som inte adopteras av svenska medborgare och även barn som adopteras av svenska medborgare om adoptionen gäller automatiskt i enligt lag-en (1971:796) om in- ternationella rättsförhållanden rörande adoption. Beträffande sistnämnda grupp föreligger dock ett förslag års medborgarskapskommitté om automatiskt medborgarskap vid adoptionen (SOU 1999:34). Oavsett vad som blir utgången av kommitténs förslag är adopterade underåriga en viktig och antalsmässigt inte helt obetydlig grupp av sökande som regelmäs- sigt beviljas uppehållstillstånd enligt en bestämmelse som är avsedd att en- dast användas i undantagsfall. I detta sammanhang bör betonas att regeringen och har be- träffande en annan grupp av tillståndssökande, som beviljats uppe- hållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4, ansett att möjligheten till up- 110 Utredningens överväganden och förslag pehållstillstånd bör framgå direkt av utlänningslagen. Detta gäller för sö- kande som inte är gifta eller sammanboende med någon som bor här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. 1999/2000:43 – Uppehållstillstånd på grund av anknytning – har det med hänsyn till denna grupps storlek inte ansetts att uppehållstillstånd längre bör beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 (jfr s. 50). Förslaget har godtagits av (bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Den nya lagstiftningen träder i kraft . Som tidigare angetts krävs enligt huvudregeln att barn är eller har varit hemmavarande barn till den i bosatta personen för att uppehållstillstånd skall beviljas (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). Om un- deråriga adoptivbarns rätt till uppehållstillstånd särskilt reglerades i lag-en skulle adopterade kunna få en förmånligare ställning än biologiska barn som aldrig varit hemmavarande hos den i bosatta föräldern. Detta är emellertid inte utredningens avsikt. De adoptioner som utredningens över- väganden tar sikte på är de där adoptivföräldern eller adoptivföräldrarna är bosatta i såväl för adoptionen som när utlänning- smyndigheterna fattar beslut i frågan om uppehållstillstånd. Den särskilda regleringen för adopterade bör endast vara avsedd för adopterade som inte kan uppfylla kravet på att ha varit hemmavarande barn till adoptivföräld- rarna. Det är således inte fråga om att ge adopterade underåriga en för- månligare ställning utan endast om en anpassning till deras speciella situa- tion. I skrivande stund () föreligger dessutom ett förslag från kom- missionen till beträffande direktiv om familjeåterför-ening (se avsnitt 6.1.3). Enligt artikel 5 i detta förslag skall medlemsstaterna bl.a. tillåta minderåriga barn till en medborgare i tredje land som är lagligen bo- satt på en medlemsstats territorium att inresa och bosätta sig i medlems- staten. Enligt förslaget avses med minderåriga barn även barn som adopte- rats i enlighet med ett beslut som fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller i enlighet med ett beslut som erkänts av denna myndighet. Enligt kommentaren till förslaget sker ingen särbehandling av barn som är födda utom äktenskapet, i tidigare äktenskap eller som är ad- opterade. Förhandlingar mellan medlemsstaterna om direktivets slutliga ut- formning pågår . Sammantaget anser utredningen att underåriga adoptivbarns möjlighet att erhålla uppehållstillstånd skall framgå direkt av utlänningslagen. Detta behövs för att förtydliga underåriga adopterades rättsliga ställning. Lämpli- gen bör ett tillägg beträffande denna grupp göras i 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Utredningens överväganden och förslag 111 För vuxna barn är möjligheterna att erhålla uppehållstillstånd i långt mer begränsade än för underåriga. Detta gäller både biologiska barn och adopterade. Ett vuxet barns möjlighet till uppehållstillstånd i är i princip begränsad till att det ingått i samma hushåll som den i bo- satta personen eller att det annars har särskild anknytning till . 1996/97:25 s. 113 anges beträffande hushållsgemenskap att de anhöriga skall ha levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till samt att ansökan om familjeåterförening skall göras relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förut- sättningar inte är uppfyllda föreligger inte ett sådant beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda, vilket krävs för att be- stämmelsen skall bli tillämplig. Adopterade vuxna som uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap beviljas – liksom andra vuxna barn och andra anhöriga – uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Utredningen har i sina undersök- ningar inte sett något fall där adopterade vuxna uppfyllt dessa förutsätt- ningar. Det är emellertid inte så ovanligt att inte heller vuxna biologiska barn uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap. De anhöriga som inte ryms inom 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL kan i undantagsfall beviljas uppehållstillstånd enligt punkt 4. Enligt ett regerings- beslut (reg. 70-97) omfattas adopterade vuxna av bestämmelsens tillämp- ningsområde. Som konstaterats i avsnitt 7.5.3 har den ändring i lagstiftningen om up- pehållstillstånd för anhöriga som trädde i kraft inneburit en skärpning av möjligheterna till uppehållstillstånd för adopterade vuxna. Detta är emellertid en skärpning som inte endast berör adopterade, utan även andra kategorier av anhöriga som inte anges i punkt 1–3, dvs. även biologiska vuxna barn som inte uppfyller kraven på tidigare hushållsgemen- skap. I någon mån har den skärpning av möjligheterna till uppehållstillstånd som den ändrade regleringen inneburit för vuxna adopterade mjukats upp i rättstillämpningen. I såväl ändringsbeslut 3 som ändringsbeslut 4 och 5 i av- snitt 7.3.1 beviljades adopterade vuxna uppehållstillstånd eftersom de an- sågs ha särskild anknytning till . I alla tre ärendena gjordes en sam- lad bedömning av omständigheterna. Efter vad som kan utläsas av besluten har uppehållstillstånd beviljats dels för att adoptionen antagits ha haft som främsta syfte att befästa den personliga relationen mellan den adoptionssö- kande och den adopterade, dels för att den adopterade vistats i samt dels för att en nära faktisk anknytning till adoptivför- äldrarna visats föreligga. 112 Utredningens överväganden och förslag Kraven på särskild anknytning för vuxna adopterade enligt punkt 4, skiljer sig inte från vad som gäller för andra anhöriga än de under punkt 1– 3. Adopterade vuxna torde dessutom utgöra endast en ringa andel av alla tillståndssökande. Prövningen av en vuxen adopterads ansökan om uppe- hållstillstånd är därmed väl förenlig med den karaktär av undantagsbe- stämmelse som punkt 4, när det gäller släktanknytningar, anses ha. Utred- ningen anser mot den bakgrunden inte att det finns anledning att införa ett nytt lagrum enligt vilket de vuxna adopterades möjligheter till uppehållstill- stånd regleras särskilt. Även fortsättningsvis bör således frågan om uppe- hållstillstånd för adopterade vuxna prövas enligt det lagrum som till- lämpas. Enligt utredningens uppfattning bör bestämmelsen dock förtydligas. Vad som avses med annars har särskild anknytning till anges inte i lagtexten. Av förarbetena till punkt 4 nämns ingen annan typ av an- knytning än släktanknytningar i vissa fall. Som redovisats i avsnitt 5.3 avsåg begreppet i den tidigare lagstiftningen något annat än släktanknytning. Det kunde vara fråga om en tidigare längre vistelse i eller om svenskt ursprung. I avsaknad av förarbetsuttalanden får det antas att någon ändring härav inte varit avsedd (jfr Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kom- mentarer 1999 s. 70). har dessutom i ett vägledande beslut efter ansett att tidigare vistelse i kan be- aktas inom ramen för punkten 4 (UN 308–98). För att bestämmelsen skall bli så informativ som möjligt bör det av la g- texten framgå att bestämmelsen avser både släktanknytning och annan sär- skild anknytning. Någon tvekan om att en ansökan av en vuxen adopterad, som inte uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap med adoptivföräld- rarna, skall prövas enligt denna punkt kommer därefter inte att föreligga. Utredningen föreslår alltså att ett förtydligande av bestämmelsen med nämnda innehåll. 8.4.1Yttrande från och yttrande från utlandet när den adopterade är underårig Utredningen har i avsnitt 3.2.1 redovisat de formella förutsättningarna som anges i för att en adoption skall få äga rum. Dessa förutsättningar för adoption avser främst adoptanternas ålder och de samtycken som skall föreligga för att adoption skall få ske. Enligt 4 kap. 10 § FB skall domstolen i ärendet om adoption även inhämta upplysningar om barnet och sökanden. Är barnet , skall yttrande inhämtas från socialnämnden i den kommun där sökanden är folkbokförd och från Utredningens överväganden och förslag 113 socialnämnden i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är folkbokförd. När den som adopteras är betonas det i prop. 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption att det kan vara lämpligt att domstolen inhämtar yttranden från någon annan myndighet som kan till- föra ärendet upplysningar av värde, exempelvis från arbetsmarknads- eller utbildningsmyndigheter (s. 15). När det gäller internationella adoptioner finns särskilda bestämmelser. Är det fråga om att ta emot ett underårigt barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det skall som redovisats i avsnitt 3.4.2 medgivande från socialnämnden inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hem- vist (25 § tredje stycket SoL). Enligt 25 § femte stycket SoL skall socia l- nämnden, när ett visst barn föreslagits för adoption, skyndsamt och senast från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan härom, pröva om samtycke skall ges till att adoptionsförfaran- det får fortsätta. 1980/81:112 s. 15 anförs att när en medborgare i ett utomnord- iskt land skall adopteras kan det vara lämpligt att yttrande inhämtas från .