sou · GOB350d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En överträdelse av ett svenskt tillståndskrav av ifrågavarande slag torde f.n. alltid vara straffri i utlandet och således på den grunden falla utanför svensk jurisdiktionsrätt. Under svensk jurisdiktionsrätt faller däremot alltid brott som förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning (2 kap. 3 § 4 BrB). Uttrycket brott som förövats mot etc. är inte entydigt. Bestämmelsen torde böra ges en restriktiv tolkning och avse ett straffskyddat intresse svenska staten uppfattas som bärare av; hit hör alltså främst brott mot svenska statens yttre eller inre säkerhet, men också t.ex. smuggling och brott mot svensk valutareglering (se bl.a. prop. 1972:98 s. 100 och Per , Straffrätt och territorium, 1976, s. 225 f.f.). En överträdelse av ett tillståndskrav av det slag som diskuterats här torde inte kunna hänföras till brott som förövats mot även om tillståndskravet är avsett att skydda svenska statens monopol på spelområdet. Inte heller i övrigt innehåller BrB några bestämmelser som ger stöd för att tillämpa svensk lag vid en sådan överträdelse. Slutsatsen av det anförda är att det är tveksamt om det står i överensstämmelse med de principer som gäller för tillämpligheten av svensk lag att införa ett straffbelagt tillståndskrav för att utomlands anordna ett lotteri som riktar sig till . Diskussionen har endast gällt införandet av ett straffbelagt tillståndskrav för att anordna lotterier utomlands riktade mot ; det framstod som naturligt att först diskutera den frågan mot bakgrund av dels att en överträdelse av nuvarande tillståndskrav (9 § lotterilagen) är straffbelagt i enlighet med vad som är brukligt i fråga om sådana överträdelser, dels att motsvarande överträdelse enligt det norska förslaget var straffbelagt. Diskussionen bör dock utvidgas till att också gälla frågan om ett krav på tillstånd över huvud taget – dvs. utan straffsanktion – bör införas. Något hinder mot att införa ett sådant tillståndskrav torde inte föreligga och det gäller även om detta skulle förenas med sanktioner av förvaltningsrättslig karaktär, t.ex. vite (jfr RÅ 1997 ref. 58 och , SvJT 1981 s. 406). Det kan naturligtvis vålla problem att få ett effektivt genomslag av tillstånds- kravet; bl.a. får man räkna med svårigheter att genomföra indrivning av eventuella viten om personerna i fråga befinner sig utomlands. Det bör dock framhållas att motsvarande effektivitetsbrister givetvis skulle uppkomma även med avseende på ett straffbelagt tillståndskrav. Ett tillståndskrav kan emellertid få effekt på annat sätt än genom direkta sanktioner mot den som bedriver verksamheten. Om en spelverksamhet saknar tillstånd bör man till att börja med kunna räkna med att de nätoperatörer och andra som i förmedlar datatrafik till och från de spelplatser där spelen finns, frivilligt vidtar åtgärder och upphör med förmedlingen. Och om inte frivilliga åtgärder anses till- räckliga skulle ett tillståndskrav kunna utgöra grundvalen för myndig- hetsingripanden mot nätoperatörer och andra som bistår med tjänster i samband med spel som saknar tillstånd, t.ex. banker o.d. som hjälper till med betalningarna. Vad Internetleverantörerna beträffar skulle det rent teoretiskt vara möjligt för dessa att avlyssna den trafik som de förmedlar. De skulle då kunna hindra olämplig eller illegal trafik till eller från en viss adress, något som i viss mån sker beträffande barnpornografi. Mot bakgrund av vad som redovisats tidigare om de praktiska problem som detta skulle innebära kan det dock inte anses resursmässigt möjligt att löpande eftersöka illegal spelverksamhet. En mindre ingripande ordning skulle kunna vara att en operatör ålades en skyldighet – inte att efterforska eller löpande kontrollera om det förekommer spel från utlandet via Internetadresser som han tillhandahåller – men att vid vetskap om att sådant spel förekommer vidta åtgärder. skulle då närmast vara att stänga adressen i fråga och att inte ge spelanordnaren eller förmedlaren någon ny adress. En sådan ordning skulle i så fall innehålla en befogenhet för vederbörande myndighet att förelägga en operatör att vidta sådana åtgärder. Det skulle emellertid som framgått av det tidigare sagda finnas möjligheter för de inblandade att kringgå hinder av detta slag. Bl.a. har spelarna möjlighet att anlita en utländsk operatör eller använda sig av något annat medium, t.ex. TV. kan sägas att åtgärder av angivet slag ändå skulle få en inte oväsentlig hindrande och avhållande effekt i fråga om såväl anordnandet av spel från utlandet som deltagande i sådant spel. Som tidigare framhållits torde det inte heller finnas något hinder från grundlagssynpunkt mot att införa ett tillståndskrav för en utländsk spelanordnare som i utlandet vill anordna spel över Internet riktat mot eller att förbjuda en nätoperatör att förmedla speltjänster till ett lotteri som saknar tillstånd. I sammanhanget bör också uppmärksammas det nuvarande förbudet i 38 § lotterilagen mot främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster respektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt till- handahållande. Lagrummet kan dock givetvis utvidgas till att omfatta också sådana tjänster (se närmare härom i avsnitt 5 om EG-rätten). Sammanfattningsvis innebär det anförda att det torde vara möjligt att införa ett förbud att utomlands utan tillstånd anordna lotterier över Internet som riktar sig mot och att det för efterlevnaden av ett sådant förbud kan vidtas åtgärder också mot nätoperatörer och andra förmedlare av lotteriet. Frågan är då om en lagstiftning av detta slag är tillräckligt motiverad. Som tidigare antytts framstår behovet av lagstiftningsåtgärder f.n. inte som särskilt starkt. Det kommer också att finnas ett ganska stort utrymme för kringgåendeåtgärder, bl.a. genom att spelarna kan anlita utländska nätoperatörer; det talar för att det borde tas ett samlat internationellt grepp på problematiken i första hand genom EU:s försorg. Vidare kan man förutse en hel del tillämpnings- problem. Ett problem blir att avgöra om ett lotteri skall anses riktat mot ; om en lagstiftning införs får man räkna med att lotterierna på Internet görs mer generella med avseende på språk o.d. Vid en samlad bedömning mot bakgrund av det anförda finner utredningen att det f.n. inte finns tillräckliga skäl att ingripa med en lagstiftning av antytt slag. När det gäller sättet att reglera spel och lotterier via Internet eller digital TV konstaterar utredningen att en sådan ordning som den nuvarande, med en bestämmelse – 45 § lotterilagen – som ger regeringen rätt att meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i annan form än vad som anges i lotterilagen, inte är tillfredsställande. För det första medför en sådan regel att det är svårt att förutse hur regeln kommer att tillämpas. Vidare kan man på goda grunder anta att antalet ansökningar om att få anordna lotterier med hjälp av den nya tekniken kommer att öka kraftigt. Den formella hanteringen med regeringsbeslut i varje ärende är då inte någon bra ordning. Utredningen anser att förutsättningarna för att få anordna lotterier över bl.a. Internet bör anges särskilt i lagen och kompletteras med föreskrifter på lägre nivå än lag. Utredningen avvisar alltså möjligheten att i stället för en särreglering ge bestämmelserna i lagen en så generell utformning att de i princip blir teknikoberoende. En sådan ordning torde snarare skapa rättsosäkerhet och öka risken för fel och godtycke än åstadkomma en gällande och flexibel lagstiftning. När det gäller den närmare utformningen av regelverket bör – i lik- het med vad som f.n. gäller i fråga om lotterier i radio och TV – utgångspunkten vara att bestämmelserna i lagen om vanliga lotterier i princip skall gälla men att Lotteriinspektionen är beslutande myndig- het. Det innebär att det skall vara möjligt att anordna de flesta typer av lotterier via TV och Internet och att de villkor som gäller för respektive lotterityp också skall gälla om lotteriet anordnas via TV eller Internet. Detta bör gälla egentliga lotterier men också bingospel. I fråga om övriga lotterier – t.ex. restaurangkasinospel – kan det vara lämpligt att ett anordnande via TV eller Internet görs beroende av om spelet godkänts enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det kan också vara lämpligt att det genom sådana föreskrifter ställs upp ytterligare villkor för anordnandet. Regleringen har utformats i enlighet med det anförda och tagits in i 11 a-11 c §§. En samordning har därvid skett med nuvarande 18 och 21 §§. Med dessa lagstiftningsåtgärder bör lagstiftaren kunna åstadkomma en god spelmiljö på Internet som bör vara till fördel vid konkurrensen med utländska spel. Genom regelverket skapas en slags kvalitetsgaranti för de spel som är godkända, något som spelarna torde beakta vid sitt val av spelplats. Det bör påpekas att det givetvis inte kan bli aktuellt för alla sammanslutningar enligt 15 § att få tillstånd att anordna lotterier via TV eller Internet. En grundläggande förutsättning är att sammanslut- ningen har sådana resurser att det kan antas att den kan administrera ett TV- eller Internetlotteri på ett korrekt sätt. Detta följer av nuvarande 10 §. Det föregående har endast gällt lotterier som anordnas av samman- slutningar enligt 15 §. Frågan om tillstånd för lotterier som anordnas av AB och har behandlats av den nya Spel- och lotteriutredningen. Utredningen lägger därför inte fram något förslag om sådana lotterier. Utredningen anser inte heller att det finns anledning att föreslå några särskilda regler om TV eller Internet med avseende på sådana privata arrangörer som avses i 32 och 34 §§. Slutligen bör nämnas att utredningen inte ansett sig ha anledning att ta ställning till vare sig vilka typer av spel som bör få förekomma på Internet och i TV eller i vilken omfattning tillstånd bör ges. Rent allmänt kan sägas att spel som bedrivs via dessa medier bör kunna få en större genomslagskraft på marknaden än spel som bedrivs på vanligt sätt. Detta bör beaktas vid tillståndsgivningen så att inte oförutsedda förändringar sker mellan intressenterna på lotteri- marknaden. är det viktigt att de svenska spelarrangörerna får möjlighet att konkurrera på Internet- och TV-området med de utländska arrangörerna. 7 Spel på kredit Utredningens förslag: Det nuvarande förbudet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet utvidgas till att omfatta även den som är ombud för anordnaren. Genom lotterilag infördes en bestämmelse om spel på kredit (37 §). I bestämmelsen anges att det inte är tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt lagen att lämna kredit för insatser i lotteriet. Någon särskild sanktion i form av straffstadgande eller annat är inte knuten till bestämmelsen. Däremot skulle en överträdelse av förbudet kunna följas av varning eller återkallelse av tillstånd enligt 51 § lotterilagen eller av föreläggande eller förbud, eventuellt kombinerat med vite, enligt 52 § lotterilagen. Eftersom förbudet i 37 § lotterilagen riktar sig enbart mot anordnaren av lotteriet har bestämmelsen förmodligen ganska liten praktisk betydelse. I det betänkande som föregick lotterilag (SOU 1992:130) påpekade lotteriutredningen att den nya tekniken möjliggör att spel och lotterier anordnas på sådant sätt att bostaden och arbetsplatsen kan användas som spelplats samt att en grundläggande utgångspunkt för lotteriregleringen är att motverka socialt oacceptabla spelformer. Mot bakgrund därav föreslog lotteriutredningen att insatser i ett lotteri som anordnades för allmänheten inte skulle få erläggas på sådant sätt att lotteriet kunde bedrivas med bostaden eller arbetsplatsen som spelplats. Utredningens förslag innebar att anordnaren av ett lotteri eller ombud för denne inte fick erbjuda kunderna att från hemmet eller arbetsplatsen erlägga insats i omedelbar anslutning till dragningen genom överföring av medel från konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavanden hos spelföretag. 196 Spel på kredit regeln skulle också användningen av s.k. smarta kort för erläggande av insats för direkt spel från bostaden eller arbetsplatsen förbjudas. Utredningen tillade att det för att förbudet skulle få effekt krävs att främjandereglerna byggs ut så att ansvar kunde komma att utkrävas av den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte ställer tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för, förmedlar betalning till eller på något annat sätt främjar deltagande i otillåtna lotterier, lotterier som saknar tillstånd eller utländska lotterier. Vid remissbehandlingen anförde dåvarande i fråga om förbudet att i vissa sammanhang använda tele- eller databaserade kommunikationssystem för spel och lotterier, att man hade begränsade möjligheter att kontrollera hur abonnenterna utnyttjade sina tele- abonnemang. Någon erinran mot förslaget att det inte skulle vara tillåtet att föra över medel från bank e.d. för insatser i ett lotteri framfördes inte av remissinstanserna. I propositionen som följde på betänkandet kommenterades inte utredningens förslag i dess helhet (prop. 1993/94:182 s. 37–38 och 77). Det förslag som regeringen lämnade överensstämde i sak med den nu gällande bestämmelsen i 37 § och tog således enbart sikte på att förbjuda anordnaren att lämna kredit för insatser i lotteri och inte – såsom lotteriutredningen föreslog – på att förhindra spel från bostaden eller arbetsplatsen. Som skäl för sitt förslag angav regeringen: finns inget förbud för spelanordnaren att lämna kredit för insatsen i lotteriet. Spel och lotterier innebär alltid risker för spelmissbruk och därmed följande sociala skadeverkningar. Det är därför angeläget att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att dessa risker minimeras. Att spela på kredit kan i enskilda fall få förödande konsekvenser. Om en deltagare i spel och lotterier erbjuds kredit för insatser i spelet av spelanordnaren kan han under spelets gång frestas att spela långt över sin ekonomiska förmåga. Ett förbud för en spelanordnare att lämna kredit för insatser i lotteriet bör därför införas. Regeringen berörde vidare dåvarande s.k. 071-nummer och konstaterade därvid följande: Det har visat sig att det via sådana nummer förekommer spel och lotterier som omfattas av lotterilagen. I vissa fall används ett kabelnät för att möjliggöra spel via 071-linje och television. Lotterilagstiftningen strävar bl.a. till att styra spel och lotterier på ett sådant sätt att de bedrivs i socialt acceptabla former, vilket påverkar valet av plats, krav på lägsta ålder, kontrollmöjligheter, betalningsrutiner och krav på högsta tillåtna insats. i detta perspektiv framstår spel och lotterier via 071-linjer och i vissa fall via kabeltelevision som oacceptabla. Något uttryckligt förbud mot att lämna tillstånd till lotterier av detta slag behövs inte. Frågan om att anordna lotterier på detta sätt bör i stället prövas i tillståndsärendet. I allmänhet torde lotterier av detta slag vara att betrakta som olämpliga från allmän Spel på kredit 197 Bestämmelsen om att en lotterianordnare inte får lämna kredit för insatser i lotteriet innebär t.ex. att spel och lotterier inte får förekomma via de s.k. 071-linjerna eftersom deltagaren senare får betala insatsen via telefonräkningen. I författningskommentaren angavs att förbudet riktar sig till anordnare av ett lotteri och att det således blir förbjudet för denne att i någon form lämna kredit för insatsen. Däremot skulle det – enligt vad som vidare uttalades i författningskommentaren – inte komma att finnas något hinder mot att betala med kreditkort. När lotterilagen sågs över 1996 kommenterades också frågan om spel på kredit (Ds 1996:20 s. 54). I 37 § föreskrivs att det inte är tillåtet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet. Bakgrunden till förbudet torde vara att en person inte skall försättas i skuld på grund av deltagande i spel. Detta bör rimligtvis gälla lika väl om personerna i fråga förvärvar en lott (eller motsvarande) av anordnaren själv, av ett ombud för honom eller av någon annan som förmedlar och tar emot betalning. Förbudet bör därför, i linje med vad som föreslagits i fråga om underårigas spel, vidgas till att gälla även den som företräder arrangören som ombud. Detsamma bör gälla en förmedlare. Detta innebär att det alltså blir förbjudet för en lotteri- anordnare, den som företräder honom som ombud (fullmäktig) eller den som förmedlar en lotteritjänst från honom (ett bud) att ta emot ersättning genom exempelvis ett kreditkort. Förbudet bör sanktioneras på samma sätt som i fråga om underårigas spel. I nämnda promemoria (Ds 1996:20 s. 70) föreslogs således ett tillägg till 37 § som innebar att förbudet för anordnare att lämna kredit för insatser i lotteriet också skulle gälla den som är ombud för eller som förmedlar en lotteritjänst från den som anordnar lotteriet. Vidare föreslogs ett straffstadgande knutet till förbudet som innebar att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bröt mot förbudet mot kredit- givning skulle kunna dömas till böter eller fängelse mellan och . Utvidgningen av förbudet mot kreditgivning även till förmedlare av lotteritjänster innebar, enligt författningskommen- taren i promemorian, att det skulle bli förbjudet för exempelvis den som håller ett telefon- eller datanät till förfogande att tillåta lotterier på nätet som i efterhand debiterades via telefonräkning eller kreditkort. Sistnämnda förslag om kreditgivning lades inte fram av regeringen (prop. 1996/97:7). antog en ny lag om kasinospel i , kasinolagen (1999:355). I 9 § stadgas att den som anordnar kasinospel inte får lämna kredit för insatser i spelet. 198 Spel på kredit I förarbetena till kasinolagen behandlades frågan om spel på kredit (prop. 1998/99:80 s. 36–37). Där uttalas att ett förbud mot spel på kredit motsvarande det som finns i 37 § lotterilagen bör införas också för kasinospel. Vidare anges följande: Förbudet mot att lämna kredit avser anordnaren av kasinospelet. Detta får dock inte ge upphov till att anordnaren på något sätt verkar för att någon annan erbjuder kredit i anslutning till kasinoverksamheten. Även andra, liknande arrangemang är tänkbara. Det kan finnas anledning för Lotteriinspektionen att i sin tillsynsroll vara uppmärksam på detta. Vilka betalningsmedel som i övrigt får användas för att betala insatserna med bör regeringen få avgöra i samband med att de närmare villkoren för kasinoverksamheten bestäms enligt förslaget till 12 § kasinolagen. I direktiven till utredningen framhålls att den tekniska utvecklingen har medfört att skuldsättning numera, vid interaktiva spel, sker gentemot förmedlaren av spelet, bl.a. teleoperatören och att detta sker utan att anordnaren av lotteriet bryter mot lagen. Vidare anges att spel inte bör kunna ske på kredit. Enligt direktiven skall utredaren därför bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa denna typ av kreditgivning samt belysa även andra frågeställningar kring spel på kredit och lämna förslag om hur detta skall regleras. Som framgått ovan möjliggör den nya tekniken, bl.a. Internet, att spel i än högre grad än tidigare kan ske på distans, t.ex. från bostaden eller arbetsplatsen. Även andra sätt att spela på distans är aktuella, bl.a. spel via TV. Det är av förklarliga skäl svårt att uttala sig om omfattningen av kreditgivning i samband med spel. När det gäller spel som sker från bostaden eller arbetsplatsen finns – såvitt utredningen känner till – inget vetenskapligt, statistiskt material att tillgå, endast mer eller mindre kvalificerade gissningar. Även vad avser kreditspel hos spelombuden är osäkerheten stor beträffande omfatt- ningen. Massmedia har ibland ägnat frågan uppmärksamhet och det har i det sammanhanget nämnts att 16 500 personer skulle spela på kredit hos spelombud (se ). Denna siffra har tagits fram i samband med forskning om spelberoende, vilken fråga behandlas närmare i avsnitt 14. Eftersom det är svårt att få fram några exakta siffror om kredit- givning vid spel är det också svårt att ange problemets omfattning och dignitet. Spel på kredit 199 När man talar om spel på kredit kan det vara fråga om flera olika typer av kredit. Om en spelare använder lånade pengar – lånet kan ha tagits hos bank eller annat kreditinstitut eller hos en god vän – är detta att betrakta som spel på kredit. Det står dock enligt utredningens mening klart att det inte finns anledning att överväga en utvidgning av kreditförbudet så att det omfattar även angivna kreditformer. Ett sådant generellt förbud skulle givetvis vålla oöverstigliga kontroll- problem. Det är således tydligt att det är andra typer av kredit som varit aktuella när det i direktiven talas om att utredningen skall bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa kreditgivning vid spel. Det är emellertid enligt utredningen viktigt att man vid bedömningen av frågan om eventuella lagstiftningsåtgärder mot kreditspel håller i minnet att det inte är möjligt att nå ända fram. Det kommer alltid att finnas möjligheter för den som så önskar att spela på kredit under förutsättning givetvis att han har möjlighet att få låna pengar. Den kreditform som nämns särskilt i direktiven avser den skuld- sättning som vid vissa interaktiva spel sker gentemot förmedlaren av spelet, nämligen teleoperatören. Enligt direktiven kan detta ske utan att anordnaren av lotteriet bryter mot lagen. Det antydda förfarandet arrangeras uppenbarligen så att teleoperatören debiterar spelarna för spelinsatserna på teleräkningen. Det är tydligen också så att tele- operatören står för kreditrisken, dvs. risken att räkningen med spel- insatserna inte betalas. Om man vill lagstifta mot denna typ av kreditgivning kan man rikta ett förbud antingen mot arrangören (jfr förslaget i SOU 1992:130; se ovan) eller mot förmedlaren (jfr förslaget i Ds 1996:20 s. 54; se ovan). Ett alternativ för att förhindra denna typ av kreditgivning kan vara att frågan om att anordna ett lotteri så att skuldsättning uppkommer prövas i tillståndsärendet (jfr ovan prop. 1993/94:182 s. 37–38 och prop. 1998/99:80 s. 36 f.). Om man väljer ett lagstiftningsingripande synes detta inte böra begränsas till att avse endast kredit som lämnas av den typ av för- medlare som teleoperatörerna utgör. Vad man från lagstiftarens sida vill förhindra är uppenbarligen krediter som lämnas eller kan tas i anspråk löpande i samband med spelandet och som också på ett enkelt sätt kan utnyttjas vid spel från bostaden eller arbetsplatsen. Den vanligaste formen av sådan kredit torde vara den som tas i anspråk via bankkort. Det förekommer också vid en del spel med ny teknik som kan nås från bostaden eller arbetsplatsen, t.ex. spel på Internet, att bankkort av olika slag kommer till användning. Det torde sålunda f.n. vara möjligt att i vissa fall begagna betalkort med därtill knuten kredit för 200 Spel på kredit En lagstiftning som skall tillgodose lagstiftarens angivna syfte måste ta sikte på alla typer av bankkort o.d. som till någon del innefattar en kredit. Det kan emellertid enligt utredningens mening starkt ifrågasättas om det är rimligt att en spelare vid betalning av spel – i dagens högteknologiska samhälle där riktiga pengar kanske snart är ett minne blott – inte skall kunna använda sig av de betalningsmedel som står till buds i samhället även om betalningsmedlet innebär att en kredit tas i anspråk. Det bör i det sammanhanget påpekas att en kredit ansluten till ett bankkort har varit föremål för en kreditprövning och att spelaren således inte på ett okontrollerat sätt kan sätta sig i skuld under spelets gång. Som en jämförelse kan nämnas de betalningsregler som gäller för handel hos Systembolaget.