sou · GOB369 · 2001-01-01 00:00:00 — 3Antalet koncessionsområden framgår av genomgång av utvecklingen av elpriser inom leveranskoncession 1996-1999. Antalet företag har beräknats utifrån adresser som erhållits från och Elleverantörer som underlag för utredningens enkät (se bilaga 2). 4Uppgiften om antal företag är hämtad från Elleverantörers rapport och strukturförändringar 1998. 18 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ Storleken på de företag som var leveranskoncessionärer varierar kraf- tigt. Flertalet har dock relativt få kunder. Av en undersökning som utförde åt framgick exempelvis att av leveranskoncessionärerna hade färre än 30 000 kunder och att hade färre än 10 000 kunder. 1.2Utredningens direktiv och uppläggning Beslutet att avskaffa leveranskoncessionssystemet innebar att koncessionerna upphörde att gälla 14 må- nader . I utredningens direktiv (dir. 1999:89) anförs att elhan- delsföretag emellertid ingått kraftanskaffningsavtal för att täcka leve- ranser till leveranskoncessionskunder med utgångspunkten att konces- sionen skulle finnas kvar till utgången av och att företagen därmed skulle behålla huvuddelen av kunderna fram till dess. Enligt direktiven kan f.d. leveranskoncessionärer mot denna bak- grund ha slutit långsiktiga kraftanskaffningsavtal som är ofördelaktiga i den uppkomna situationen med förtida upphörande av leveranskonces- sionen. På motsvarande sätt kan enligt direktiven problem även ha uppstått för f.d. leveranskoncessionärer som har slutit långsiktiga prissäkringsavtal på den nordiska elbörsen terminsmark- nad. Mot denna bakgrund skall kartlägga omfatt- ningen av f.d. leveranskoncessionärers problem med kraftanskaffnings- och prissäkringsavtal i samband med leveranskoncessionens förtida upphörande. Vidare skall utredningen analysera hur problemen påver- kar vissa i direktiven särskilt angivna förhållanden. Vad avser kraft- anskaffningsavtal skall utredningen även bedöma om det finns behov av generella lösningar i syfte att justera avtalsvillkor eller av att utred- ningen tar initiativ till förhandlingar mellan berörda parter i syfte att få villkoren i enskilda avtal justerade. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningsarbetet har bedrivits i två faser. 'HQ I|UVWD IDVHQ omfattade främst de aktiviteter av tydligt kartläg- gande karaktär som anges i direktiven. Således sökte utredningen kart- lägga omfattning, utformning och karaktär av f.d. leveranskoncessio- närers långsiktiga kraftanskaffningsavtal samt hur många f.d. leverans- koncessionärer som har varit aktiva på terminsmarknad och hur stor del av deras omsättning fram till utgången av som var prissäkrad när intentionerna blev kända att leveranskoncessionen skulle upphöra . Utöver detta sökte utredningen även kart- 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ 19 lägga förekomst m.m. av omförhandlade eller frånträdda kraftanskaff- ningsavtal samt av prissäkringsavtal med annan motpart än . Kartläggningen gjordes genom en skriftlig enkät ja- nuari till februari. Enkätens resultat redovisade utredningen i en läges- redovisning till . Enkäten rikta- des till samtliga 135 företag som var leveranskoncessionärer när syste- met upphörde . Svar i någon form inkom från 76 företag (varav två efter att lägesredovisningen inlämnats). Svarsfre- kvensen var således relativt låg () och svaren var inte i alla hänse- enden fullständiga. Bl.a. gällde detta i vad mån avtalen explicit medgav möjlighet till frånträdande eller omförhandling. Enligt utredningens mening kan dock antas att de företag som anser sig ha problem och tror att utredningen kan medverka till att förbättra situationen också svarade på enkäten och att svaren speglar deras syn på de aktuella problemen i tillräcklig utsträckning. I det nu föreliggande betänkandet har utredningen valt att endast översiktligt beröra enkätens resultat när så är befogat för det löpande resonemangets skull. För närmare information om enkäten hänvisas till bilaga 2 där en förkortad version av lägesredovisningen återges. Lägesredovisningen speglade företagens egna bedömningar i enkät- svaren och utredningen gjorde i detta läge i huvudsak inga försök till tolkningar av dessa bedömningar. De mer analytiska aktiviteter som an- ges i direktiven har i stället bedrivits i utredningsarbetets DQGUD IDV, vilken det nu föreliggande betänkandet främst behandlar. Enligt direkti- ven innebär dessa mer analytiska aktiviteter att utredningen skall: Bedöma vilka risker f.d. leveranskoncessionärer till följd av sina avtal utsätts för genom att systemet med leveranskoncession upp- hört . Bedöma hur stor risken är för att f.d. leveranskoncessionärer ham- nar i ekonomiska svårigheter till följd av att systemet med leverans- koncession upphört . Bedöma hur f.d. leveranskoncessionärers eventuella svårigheter på- verkar strukturförändringar och konkurrens på elmarknaden. Beakta konsekvenser för den kommunala ekonomin. Bedöma vilka konsekvenser det förtida upphörandet av leverans- koncessionen medför för de företag som har varit aktiva på terminsmarknad och för som marknadsplats. Om de företag som varit aktiva på terminsmarknad kan drabbas av ekonomiska svårigheter till följd av leveranskoncessio- nens förtida upphörande skall utredningen även utifrån bl.a. Nord 20 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ Pools regelverk analysera vilka möjligheter och alternativ företagen har. I arbetets andra fas har utredningen även sökt bedöma behovet av åt- gärder. Analysen har därvid koncentrerats till de två typer av åtgärder som utredningen enligt direktiven kan överväga. Om utredningen finner att det förekommer avtalsvillkor i kraftanskaffningsavtal som ingåtts i syfte att täcka leveranser till leveranskoncessionskunder som får betydande följder för tidigare leveranskoncessionärer skall utredningen således i första hand överväga allmänna och övergripande lösningar för att justera avtalsvillkoren. I andra hand kan utredningen ta initiativ till förhandlingar mellan berörda parter om justeringar i enskilda avtal. Som underlag för sina bedömningar av konsekvenser och behov av åtgärder har utredningen följt upp enkätundersökningens resultat ge- nom telefonintervjuer med 31 av de f.d. leveranskoncessionärer som besvarade enkäten samt genom möten och andra kontakter med några avtalsmotparter till f.d. leveranskoncessionärer. Urvalet för intervjuerna med f.d. leveranskoncessionärer gjordes utifrån två kriterier. Dels intervjuades samtliga företag som – oavsett problemtyp – i enkäten angivit att man har allvarliga eller mycket all- varliga problem. Dels intervjuades samtliga företag som – oavsett grad av problem – i enkäten angivit att man har problem med kraftanskaff- ningsavtal som ej omförhandlats och/eller med bilaterala prissäkrings- avtal, eftersom dessa avtalstyper innan intervjuundersökningen inled- des antogs vara de som kunde vara möjliga att påverka förhandlings- vägen. I sitt arbete har utredningen även inhämtat synpunkter vid möten med , , Svenska Kraftverksföre- ningen samt, , med Elleverantörer. Dessa or- ganisationer ombads även att lämna synpunkter på utredningens läges- redovisning av . Synpunkter inkom från , och Elleverantörer. Vidare har utredningen från de utredningsmän som i analy- serat motsvarande problem inhämtat information om hur det finska ar- betet bedrivits. Dessa kontakter har skett med hjälp av elektronisk post. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I NDSLWHO analyseras de konsekvenser som tas upp i utredningens direktiv samt redovisas bl.a. de skriftliga synpunkter på utredningens 8WUHGQLQJHQV XSSGUDJ RFK XSSOlJJQLQJ 21 lägesredovisning som inkommit. NDSLWHO diskuteras behovet av de åtgärder som enligt direktiven kan övervägas. Till betänkandet har även fogats utredningens direktiv ( ELODJD ), en förkortad version av utredningens lägesredovisning ( ELODJD ) samt en redogörelse för de finska utredningsmännens arbete ( ELODJD ). 2 Bedömningar av konsekvenser I detta kapitel behandlas de i direktiven angivna frågorna kring kon- sekvenser av leveranskoncessionssystemets förtida upphörande (avsnit- ten 2.1 till 2.5) samt redovisas viss annan information av intresse i sam- manhanget (avsnitt 2.6). Vad avser frågorna kring konsekvenser av leveranskoncessionssys- temets förtida upphörande har kapitlet disponerats utifrån den indel- ning enligt vilken frågorna presenteras i direktiven. Eftersom frågorna delvis överlappar varandra innebär detta att redogörelsen i avsnitten 2.1 till 2.5 innehåller vissa upprepningar. 2.1Risker som den enskilde f.d. leverans- koncessionären utsätts för En av de frågor utredningen enligt direktiven skall behandla är vilka risker det förtida upphörandet av leveranskoncessionen medför för den enskilde f.d. leveranskoncessionären. Generellt sett kan sägas att införandet av schablonberäkning på ett genomgripande sätt har förändrat förutsätt- ningarna för de f.d. leveranskoncessionärerna. En ny marknadssituation med starkt ökad konkurrens råder. Företagen möter härmed nya möjligheter och utsätts även för nya risker. Vad beträffar risker är den största skillnaden att elanvändarna nu fritt kan byta elleverantör. Företagen riskerar därför i långt högre grad än tidigare att tappa kunder. Många av de f.d. leveranskoncessionärer som utredningen intervjuat har också angivit att företagets största pro- blem är risken för att de kunder man alltjämt har skall byta leverantör. Att denna risk är påtaglig visas av att (44 av 59) av de f.d. leveranskoncessionärer som svarade på frågor om kundrör- lighet i utredningens enkät angav att man tappat fler kunder än man vunnit sedan schablonberäkningen infördes. I genomsnitt uppvisade de 59 företagen ett negativt nettokundflöde om ca 340 kunder per företag. 24 %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU Att f.d. leveranskoncessionärer efter införandet av schablonberäk- ning i högre grad riskerar att tappa kunder är emellertid en konsekvens av att elmarknaden öppnats för konkurrens. Denna riskökning hade företagen ställts inför oavsett när i tiden schablonberäkningen införts. Den har således inte uppstått till följd av det förtida upphörandet av leveranskoncessionen och är därför inte primärt ett sådant problem som enligt direktiven skall analysera. bör sägas att många av de f.d. leveranskoncessionärer som intervjuats har uttryckt stark kritik mot statsmakternas agerande i samband med införandet av schablonberäkning. Bl.a. har vissa företag anfört att det förtida upphörandet av leveranskoncessionen kan betrak- tas som ett slags avtalsbrott och att man bör kompenseras ekonomiskt för detta. I utredningens intervjuundersökning har också anförts att nå- gon form av ekonomisk kompensation är den enda åtgärd som på ett mer verkningsfullt sätt skulle kunna avhjälpa eventuella problem kopplade till kraftanskaffnings- och/eller prissäkringsavtal i samband med leveranskoncessionens förtida upphörande. Vidare har vissa av de intervjuade företagen angivit att det förtida upphörandet av leveranskoncessionen givit företagen sämre möjlighe- ter att förbereda sig för de nya marknadsförutsättningarna än vad som skulle ha varit fallet om schablonberäkningen införts då koncessionen ursprungligen var tänkt att upphöra, dvs. vid utgången av . Enligt dessa företag har de f.d. leveranskoncessionärerna därigenom tappat fler kunder än vad man annars skulle ha gjort. Enligt utredningens mening är de risker som f.d. leveranskoncessio- närer utsätts för till följd av det förtida upphörandet av leveranskonces- sionen framför allt kopplade till vilka förutsättningar som finns för att få till stånd justeringar i företagens avtal. Därvid torde situationen se helt olika ut beträffande prissäkringsavtal och kraftanskaffningsavtal. Vad beträffar finansiella avtal som ingåtts i syfte att prissäkra inköp av kraft avseende leveranser till leveranskoncessionskunder torde det i allmänhet vara så att f.d. leveranskoncessionärer saknar möjlighet att omförhandla dessa avtal. Detta kan innebära problem för företagen, eftersom de till följd av den ökade konkurrensen i allmänhet både tvingats sänka sina försäljningspriser och tappat kunder. Visserligen torde det inte vara svårt att om man så önskar ta sig ur en oförmånlig prissäkringsposition. Oavsett om prissäkringen skett via eller bilateralt med annan motpart än torde den som prissäkrat sig nämligen kunna kvitta sig ur sin position genom att ingå ett rakt motsatt avtal. Man får dock själv stå den förlust som eventuellt kan uppstå. Att omförhandla villkoren för ett löpande prissäkringsavtal torde däremot vara mycket svårt. regelverk ger inget utrymme för %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU 25 att justera ingångna prissäkringsavtal och såvitt utredningen kan be- döma går det därför inte att omförhandla ett avtal med som motpart. Även bilaterala prissäkringsavtal torde i praktiken vara mycket svåra att påverka förhandlingsvägen. För detta talar flera om- ständligheter. En är att företag som prissäkrar sig bilateralt ofta ingår sådana avtal med många olika motparter – vilka dessutom i sin tur pris- säkrar sig hos många olika motparter – varför det torde vara svårt att skapa en fungerande förhandlingsarena. En annan är att samtliga f.d. leveranskoncessionärer och motparter som utredningen intervjuat varit starkt övertygade om att bilaterala prissäkringsavtal inte kan omför- handlas. Utredningens antagande inför intervjuundersökningen – att bilaterala prissäkringsavtal eventuellt kan omförhandlas – har således inte bekräftats. Beträffande kraftanskaffningsavtal som ingåtts i syfte att täcka le- veranser till leveranskoncessionskunder är situationen annorlunda. Såvitt utredningen kan bedöma torde nämligen liten risk föreligga för att någon f.d. leveranskoncessionär helt skulle sakna möjlighet att få ett sådant avtal justerat. Efter avregleringen tycks nämligen råkraft- leverantörerna av affärsmässiga skäl i allmänhet ha varit måna om att behålla sina kunder och därför sökt medverka till att anpassa avtalen till de nya marknadsförutsättningarna. Samtliga de elhandelsföretag som lämnat svar i utredningens enkät- och intervjuundersökningar har också om man så önskat av sina råkraftleverantörer givits möjlighet att omförhandla eller frånträda sitt kraftanskaffningsavtal, oavsett om sådana möjligheter angetts i avtalen eller ej 1. Enligt de råkraftleve- rantörer utredningen talat med gäller detta också alla f.d. leverans- koncessionärer. Ett annat tecken på att råkraftleverantörerna av affärsmässiga skäl sökt måna om sina kunder i samband med införandet av schablonbe- räkning och konkurrensutsättning i elhandeln är att de ofta tycks er- bjuda även andra åtgärder än just omförhandling eller frånträdande av avtal för att förbättra konkurrensmöjligheterna för sina kunder, de f.d. leveranskoncessionärerna. T.ex. tycks elhandelsföretagen inte sällan kunna erhålla e.d. från sina råkraftleverantörer när de tecknar avtal med nya slutkunder och på så vis även ökar sina inköpsbehov. I utredningens intervjuundersökning har några f.d. leveranskoncessionä- rer för övrigt angivit att man visserligen har valt att inte omförhandla sitt avtal, men att man till följd av den här typen av åtgärder från rå- 1 Visserligen angav fyra f.d. leveranskoncessionärer i sina enkätsvar att man förvägrats möjligheten att omförhandla, men att döma av utredningens inter- vjuer tycks det i dessa fall snarare ha handlat om att företagen erbjudits omför- handlingsvillkor som man inte accepterat. 26 %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU kraftleverantörens sida ändå i praktiken har betydligt mindre problem än vad man uppgav i sitt enkätsvar. Utredningens intryck av de förhandlingar som förekommit kring justeringar av avtal är att de ofta bedrivits i relativt samförstånd. Ett tecken på det är att många f.d. leveranskoncessionärer i intervjuerna har uttryckt förståelse för att man i förhandlingarna vanligen fått ac- ceptera någon form av motprestation (t.ex. längre avtal, större volym, lösenavgift e.d.) för att exempelvis erhålla mer marknadsanpassade priser eller helt frånträda avtalet. I sammanhanget kan också sägas att utredningens intervjuer tyder på att det knappast vore meningsfullt för utredningen att söka initiera ytterligare förhandlingar i syfte att justera enskilda avtal. De f.d. leve- ranskoncessionärer som intervjuats har nämligen överlag gjort bedöm- ningen antingen att de förhandlingar som redan förekommit lett så långt det är möjligt att komma förhandlingsvägen – oavsett om parterna kommit överens eller ej – eller att förhandlingar överhuvudtaget inte är en lämplig metod för att söka komma till rätta med företagets problem. Det senare gäller framför allt för företag med prissäkringsavtal. Vad avser företagens möjligheter att få sina avtal justerade – liksom hur företagen bedömer förutsättningarna för att bedriva ytterligare för- handlingar – har utredningen inte kunnat konstatera några systematiska skillnader mellan exempelvis stora och små f.d. leveranskoncessionärer eller mellan företag med olika typer av ägarförhållanden e.d. Såvitt ut- redningen kan bedöma torde detta innebära att f.d. leveranskoncessio- närers möjligheter till justeringar av sina kraftanskaffningsavtal inte på något avgörande sätt påverkats av vilka relationer företaget i övrigt har till sin råkraftleverantör. Sålunda synes det i detta hänseende vara av mindre betydelse att vissa f.d. leveranskoncessionärer är helt fristående och endast köper kraft från sin leverantör, medan andra har ett nära samarbete med sin råkraftleverantör i ytterligare avseenden och ibland även helt eller delvis ägs av leverantören. Att de intervjuade företagen i förekommande fall bedömer att man kommit så långt det är möjligt att komma förhandlingsvägen innebär emellertid inte att samtliga företag också är nöjda med resultatet av de förhandlingar som förekommit. tycks nämligen ha ac- cepterat vad man själva betraktar som ofördelaktiga omförhandlings- villkor; t.ex. angav 24 företag i utredningens enkät att man har någon form av problem trots att man omförhandlat eller frånträtt sitt kraft- anskaffningsavtal. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det förtida upphörandet av leveranskoncessionen medför en risk för att vissa f.d. leveranskoncessionärer kan befinna sig i en ofördelaktig situation jämfört med sina konkurrenter även om man uttömt de möj- ligheter som finns att förhandlingsvägen åtgärda problemen. %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU 27 2.2Sannolikhet för att f.d. leverans- koncessionärer hamnar i ekonomiska svårigheter Enligt direktiven skall utredningen bedöma hur stor risken är för att f.d. leveranskoncessionärer hamnar i ekonomiska svårigheter till följd av det förtida upphörandet av koncessionen. För att få en bild av detta har utredningen ställt frågor kring ekonomiska konsekvenser i såväl den skriftliga enkätundersökningen som i de uppföljande intervjuerna. I enkäten ombads företagen att bedöma om man har ekonomiska problem som är kopplade till kraftanskaffnings- och/eller prissäkrings- avtal och som har uppstått till följd av leveranskoncessionssystemets förtida upphörande. Bedömningen gjordes enligt skalan inga pro- blem, vissa problem, allvarliga problem respektive mycket all- varliga problem. Sammanlagt 46 av de 76 företag som besvarade en- käten angav att man har sådana problem, enligt nedanstående fördel- ning (observera att några företag angav problem av mer än ett slag, var- för det totala antalet företag i sammanställningen överstiger 46): Problem med kraftanskaffningavtal som inte har omförhandlats: 17 företag, varav 12 med allvarliga eller mycket allvarliga problem, Problem som härrör från kraftanskaffningsavtal som omförhandlats eller frånträtts: 24 företag, varav 7 med allvarliga eller mycket all- varliga problem, Problem med Nord Pool-avtal: 9 företag, varav 4 med allvarliga eller mycket allvarliga problem, samt Problem med prissäkringsavtal med annan motpart än : 15 företag, varav 7 med allvarliga eller mycket allvarliga problem. angav i enkäten att man har allvarliga eller mycket all- varliga problem av något eller några av de nämnda slagen. Att döma av utredningens uppföljande intervjuer med f.d. leverans- koncessionärer torde problemen emellertid både vara av mindre allvar- lig karaktär och beröra färre företag än vad enkäten gav intryck av. För detta talar flera iakttagelser som gjorts vid intervjuerna. En sådan iakttagelse är att flertalet företag visserligen tappat fler kunder än man vunnit sedan schablonberäkningen infördes, men att många företag ändå betraktar detta problem som möjligt att hantera eftersom kundrörligheten varit måttlig. Många av de intervjuade företagen har vidare angivit att företagets största problem för närva- rande är risken för att de kunder man alltjämt har skall byta leverantör. Detta är emellertid ett potentiellt problem, varför flera av de intervju- 28 %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU ade företagen har sagt sig ha svårt att bedöma hur stora ef- fekter de problem som angivits i enkäten egentligen medför. En annan iakttagelse som talar för att de ekonomiska problemen sannolikt är mindre omfattande än vad enkäten gav intryck av är att inget av de intervjuade företagen har sagt sig riskera att gå i konkurs till följd av problem av det slag utredningen studerar. I sammanhanget bör också påpekas att många av de intervjuade fö- retagen gjort bedömningen att de problem som angivits i enkäten vis- serligen medför att företagets vinst övergångsvis minskar, men att fö- retaget dock inte kommer att redovisa negativt resultat på grund av problemen. Vidare har ett flertal av de intervjuade f.d. leveranskoncessionärerna angivit att företagets råkraftinköp sker till sådana villkor att man har en positiv marginal på all el man säljer. Att döma av intervjuerna torde inköpsvillkor av detta slag förekomma hos flertalet större råkraft- leverantörer och inte sällan ha förhandlats fram i samband med att f.d. leveranskoncessionärer fått sina gamla kraftanskaffningsavtal juste- rade. Inköpsvillkor som möjliggör för f.d. leveranskoncessionärer att ha en positiv marginal på all el man säljer kan t.ex. vara utformade så att inköpspriserna är helt marknadsanpassade eller på olika sätt differenti- erade i förhållande till de priser företagen erbjuder sina slutkunder. I anslutning till föregående stycke bör dock sägas att det bland de f.d. leveranskoncessionärer som intervjuats även finns företag som uppgivit att delar av försäljningsvolymen säljs till lägre pris än vad denna volym köps in till. Detta tycks dock höra till ovanligheterna. För att problemen med kraftanskaffnings- och/eller prissäkringsav- tal i samband med leveranskoncessionssystemets förtida upphörande sannolikt är mindre omfattande än vad enkäten gav intryck av talar vi- dare att omkring hälften av de 20 företag som i enkäten angav allvar- liga eller mycket allvarliga problem, vid intervjuerna mer eller mindre uttryckligen har angivit att problemen inte är så svåra som man angav i enkäten. Den förändrade synen sägs i några fall bero på att avtalet jus- terats sedan enkätsvaret inlämnades. I de fall där avtalet justerats sedan enkätsvaret inlämnades kan fö- retagens eventuella kvarvarande problem inte längre rubriceras som problem med kraftanskaffningavtal som inte har omförhandlats och föranleder därför knappast några ytterligare förhandlingsinitiativ från sida. Vid intervjuerna har de f.d. leveranskon- cessionärerna därutöver även pekat på andra omständigheter som sam- mantaget talar för att det sannolikt inte vore meningsfullt för utred- ningen att söka initiera förhandlingar i syfte att justera avtalet i något av de totalt 17 fall där f.d. leveranskoncessionärer i enkäten angivit problem med kraftanskaffningavtal som inte har omförhandlats. %HG|PQLQJDU DY NRQVHNYHQVHU 29