sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Men som en konsekvens av förslaget om slopad fastig- hetsskatt för näringsfastigheter förordade man att räntebidragen inte skulle utformas som ett evigt bidrag utan trappas ned successivt också under den då gällande 25-procentsgränsen. Beträffande egna- hemsfastigheter var förslaget om en övergång från fastighetsskatt till schablonintäkt utformat så att skatterabatten efter färdigställandet skulle slopas. Denna rabatt, påpekade man, borde omformas till ett räntebidrag. Förutom att man därigenom skulle uppnå en tydligare distinktion mellan skatt och bidrag skulle man med en sådan 328 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning ordning lättare kunna undvika de språngvisa höjningar i boende- kostnaderna som nuvarande reduktionsregler ger upphov till. Ett av den Bostadspolitiska utredningens uppdrag bestod i att utreda behovet av generella subventioner för att stödja bostadsbyggandet framöver samt att överväga hur stödet i så fall borde utformas. Vad gäller behovet av ett generellt stöd var utredningens slutsats att ett sådant var nödvändigt även fortsättningsvis. Motiveringen var främst att de höga kostnaderna i nyproduktionen annars skulle resultera i hyresnivåer som dels var alltför höga ur bostadssocial synpunkt, dels skulle resultera i att den långsiktigt nödvändiga nivån på bostads- produktionen inte skulle kunna uppnås. När det gäller frågan om hur stödet skulle utformas inriktades utredningens arbete på att finna ett långsiktigt stabilt stödsystem. Det innebar framförallt att de statsfinansiella konsekvenserna av stödet måste vara förutsebara. Därutöver framhölls vikten av flexibilitet i det framtida stödsystemet, dvs. att det skulle utformas så att det utan alltför stora hinder skulle kunna anpassas till rådande subventionsbehov. I båda dessa avseenden ansåg man att det nuvarande räntebidrags- systemet för bostäder med produktionsår 1993 och framåt, uppvisar betydande brister. Istället förordade utredningen en övergång till investeringsbidrag. De årliga kostnaderna för denna typ av bidrag är betydligt lättare att prognostisera, framhöll man. Dessutom kan nivån på denna form av stöd rambestämmas, vilket inte är möjligt med nuvarande typ av räntebidrag. En övergång till investeringsbidrag skulle därför göra det lättare att anpassa omfattningen av stödet till det aktuella konjunkturläget och utrymmet i budgeten. Till skillnad från räntebidragen innebär ett investeringsbidrag visserligen att staten inte delar risken för framtida förändringar i räntenivån. Denna risk får istället bäras helt och hållet av investeraren. Utredningen ansåg dock att statens uppgift beträffande räntan inte bör vara att dela ränterisken i enskilda projekt utan mer generellt se till att räntenivån långsiktigt stabiliseras. Bortsett från att ett investeringsbidrag inte rymmer något skydd mot framtida räntehöjningar framhöll man att bidraget skulle kunna utformas så att det ur fastighetsekonomisk synvinkel blir likvärdigt med räntebidragen. I princip skulle detta uppnås genom att bidragsbeloppet fastställs så att det motsvarar nuvärdet av de framtida utbetalningarna av räntebidragen i Danellsystemet. Man påpekade dock att i den mån de eviga räntebidragen inte uppfattas som tillförlitliga skulle ett investeringsbidrag av denna storleksordning tillmätas större ekonomisk betydelse än räntebidragen. Därmed torde det, enligt utredningen, ge en Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 329 större stimulans till nyproduktionen. I det avseendet skulle investeringsbidrag kunna vara en mer kostnadseffektiv stödform. Slutligen menade man, i likhet med Utredningen om statens stöd till bostadsfinansiering, att man bör undvika att ge bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt, i detta fall fastighetsskatten. Därför föreslog man att fastighetsskatten skulle slopas för de fastigheter som skulle omfattas av investeringsbidrag, dvs. för hyreshus med värdeår 2000 eller . Frånvaron av fastighetsskatt för dessa fastigheter skulle sedan beaktas när nivån på investeringsbidraget fastställs. Ny- och ombyggda egnahem skulle, enligt förslaget, inte medges investerings- bidrag. De skulle inte heller ges till bostadsrättsfastigheter förutsatt att de förslag till ändrade skatte- och ränteavdragsregler som Fastighets- beskattningsutredningen föreslagit för dessa fastigheter genomförs. Skälet var i huvudsak att investeringsbidragen skulle ersätta de eviga räntebidragen samt att dessa bidrag av utredningen ansågs motsvara värdet av privatbostadsinnehavarnas ränteavdrag. En av utgångspunkterna för utredningens ställningstagande avseende investeringsbidragets nivå var att reglerna för bostadsfinansiering och beskattning sammantagna skulle ge rimlig neutralitet mellan upp- låtelseformerna. Någon exakt neutralitet i stödet till bostadsproduktionen ansåg man visserligen inte vara möjligt att uppnå eftersom skatter, räntebidrag och ränteavdrag beräknas på olika underlag i de olika upplåtelseformerna. gällande regler, med fastighetsskatt på såväl egnahem som hyresbostadsfastigheter, betraktades emellertid av utredningen som rimligt neutrala så länge hyresrätterna medges någon typ av bidrag motsvarande värdet av egnahemsägarens ränteavdrag.22 Följaktligen utgick man från att investeringsbidragets nivå skulle fastställas så att det motsvarade nuvärdet av den skattelättnad som egnahemsägarens ränteavdrag medför. Liksom Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen ansåg man dock att man borde undvika att staten först ger ett bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt. Följaktligen föreslog man att fastighetsskatten för hyresbostads- fastigheter skulle kvittas mot en del av investeringsbidragen. Bidragen skulle med andra ord fastställas till en nivå motsvarande nuvärdet av egnahemsägarens skattelättnad minskat med nuvärdet av slopad fastig- hetsskatt för hyresbostäder. Därför föreslog man att investerings- bidraget skulle fastställas till ett belopp motsvarande av en schablonberäknad produktionskostnad.23 22Det bör påpekas att den syn på neutralitet mellan upplåtelseformerna som kommer till uttryck i den bostadspolitiska utredningens slutbetänkande inte överensstämmer med den som, enligt vår mening, bör ligga till grund för utformningen av skatte- och bidragsreglerna. 23Förslaget byggde på den då gällande fastighetsskattesatsen på . 330 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning Med hänvisning till den låga nivå på bostadsbyggandet som råder , både i jämförelse med tidigare perioder och, framförallt, i relation till det långsiktiga behovet av nya och upprustade bostäder kommer åtgärder för att stimulera bostadsproduktionen sannolikt att behövas även fortsättningsvis. Som påpekats har vi dock inom ramen för vårt uppdrag inte haft möjlighet att gå närmare in på vilken typ av åtgärder som är mest effektiva utifrån sitt syfte. Allmänt kan sägas att i den mån stöd till bostadsbyggande ges i form av direkta bidrag är det väsentligt att regelverket utformas så att det inte begränsar incitamenten till kostnadssänkande rationaliseringar och effektiviseringar i byggandets och förvaltandets alla led.24 I det fall man väljer att stimulera till bostadsbyggande genom direkta bidrag även kan det även behövas åtgärder för att se till att effekten av bidragen inte motverkas genom minskad vilja till kostnadssänkande rationaliseringar. Under förutsättning att man även i fortsättningen finner det lämpligt att stimulera till bostadsbyggande genom direkta bidrag instämmer vi dock på många punkter i den kritik som framförts av tidigare utredningar mot det nuvarande systemet med räntebidrag finansierade genom en särskild fastighetsskatt på hyreshus. Kritiken gäller dels räntebidragen som stödform, dels fastighetsskattens roll i detta system. Utformningen av det nuvarande eviga räntebidragssystemet bygger på uppfattningen att det ska kompensera för skattelättnaden av egnahems- ägarens ränteavdrag i syfte att skapa neutralitet mellan upplåtelse- formerna. Som framhållits tidigare behövs dock inte någon sådan kompensation så länge egnahemsägaren genom en schablonintäkt (eller fastighetsskatt) beskattas för avkastningen av det totala kapital som fastigheten representerar. Enligt vår mening finns det därför skäl att överväga en omläggning av stödet till bostadsproduktionen. I den mån räntebidragssystemet inte uppfattas som långsiktigt stabilt utgör det en mindre kostnadseffektiv form av stöd till bostadsproduktionen än ett 24 Vissa analyser av hur direkta bidrag till bostadsbyggande påverkar produktionskostnaderna genomförs av Byggkostnads- delegationen (dir 1996:38). Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 331 investeringsbidrag av samma omfattning. Därtill kommer att invest- eringsbidragen lättare kan anpassas till ändrade ekonomiska förut- sättningar. I den mån stöd till bostadsbyggandet ska ges i form av direkta bidrag även fortsättningsvis instämmer vi alltså i den Bostadspolitiska utredningens (BPU) bedömning att detta stöd bör ges i form av ett investeringsbidrag istället för räntesubventioner. När det gäller bidragets nivå avviker vår uppfattning dock från den som redovisas av BPU. Även om vi delar uppfattningen att bidraget bör utformas så, att det uppfyller kravet på neutralitet mellan upplåtelseformerna, så är vår uppfattning av vad detta innebär en annan. Utgångspunkten för BPUs resonemang är att rimlig neutralitet uppnås om egnahemsägarens fastighetsskatt motsvaras av fastighetsskatt på hyresbostadsfastigheter och värdet av egnahemsägarens ränteavdrag motsvaras av någon form av bidrag till hyresbostadsfastigheter. Enligt vår mening bortser man därmed från betydelsen av att hyresbostadsfastigheter beskattas konventionellt medan egnahemsfastigheter beskattas schablonmässigt genom fastighetsskatten. Som framgått i föregående avsnitt (11.1) fungerar fastighetsskatten (eller schablonintäktsskatten) för egnahems- fastigheter i huvudsak så att den dels neutraliserar effekten av egna- hemsägarens ränteavdrag, dels beskattar avkastningen av det egna kapital som finns nedlagt i fastigheten. För att uppnå neutralitet mellan upplåtelseformerna krävs alltså varken räntebidrag för att kompensera för egnahemsägarens ränteavdrag eller fastighetsskatt för hyresbo- stadsfastigheter. Enligt vår uppfattning innebär kravet på neutralitet mellan upp- låtelseformerna istället att stödet till nyproduktionen ska utformas på ett likvärdigt sätt för alla tre upplåtelseformerna. Det behöver inte innebära att samma form av stöd måste gälla för alla upplåtelseformer, men värdet av det stöd som ges ska vara detsamma. Beträffande ägar- bostäder, inkl. fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar, bör man för att undvika att ge bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt även fortsättningsvis utforma stödet till ny- och ombyggnation som en skatterabatt under ett visst antal år efter produktionstillfället. När det gäller hyresbostadsfastigheterna är en sådan ordning inte möjlig i en situation där fastighetsskatt inte längre utgår för hyres- bostäder. För dessa fastigheter bör man istället utforma stödet som ett investeringsbidrag. För att uppnå neutralitet mellan upplåtelseformerna bör detta bidrag fastställas så att det motsvarar det sammanlagda nuvärdet av egnahemsägarens skatterabatt. Enligt de beräkningar som redovisats ovan uppgår nuvärdet av den skatterabatt som medges 332 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning för nyproducerade egnahem till av den genomsnittliga produktionskostnaden. Detta kan jämföras med det samlade nuvärdet av nu gällande räntebidrag och fastighetsskatt för hyresbostadsfastigheter, som enligt våra beräkningar uppgår till mellan av produktionskostnaden. Vi kan med andra ord konstatera att det nuvarande stödet till nyproduktionen är av i stort sett samma omfattning för hyresbostäder som för egnahemsbostäder. Innan vi lämnar frågan kan det även vara av intresse att jämföra det nuvarande stödets omfattning, med den nivå på investeringsbidraget till hyreshus som BPU förordade. Som redovisats tidigare föreslog utredningen att bidraget skulle fastställas till ett belopp motsvarande av en schablonmässigt fastställd produktionskostnad. Låt oss utgå från att denna schablon skulle motsvara den som används för att fastställa räntebidragens storlek. Som framgått ovan motsvarar denna schablon (=662000/904000) av den faktiska genomsnittliga produktionskostnaden för flerfamiljsbostäder. Det innebär att investeringsbidraget, enligt den bostadspolitiska utredningens förslag, skulle uppgå till av den genomsnittliga produktionskostnaden för hyresbostäder, dvs. samma nivå som det nuvarande stödet till nyproduktionen ligger på enligt våra beräkningar. Sammanfattningsvis föreslår vi att, i den mån direkta bidrag till bostadsbyggandet ska utgå framöver, systemet med eviga räntebidrag till ny- och ombyggda hyresbostadsfastigheter ersätts av investerings- bidrag. För egnahem och fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar anser vi dock att stödet till nyproduktionen även fortsättningsvis bör utgå i form av en skatterabatt efter färdigställandet. Med hänvisning till neutraliteten mellan upplåtelseformerna är det väsentligt att investeringsbidraget för hyresbostadsfastigheter fastställs så att det motsvarar värdet av skatterabatten till nyproducerade egnahem. I den mån man anser att nu gällande subventionsnivå bör upprätthållas innebär det att bidraget ska fastställas så att det motsvarar av det bidragsunderlag som räntebidragen fastställs utifrån. motsvarar det av den faktiska, genom- snittliga produktionskostnaden för flerfamiljsfastigheter. Huruvida detta är en lämplig nivå för stödet till bostadsproduktionen framöver är dock en fråga som måste bedömas i annat sammanhang. Som redovisats har uppfattningen att boendekostnaderna generellt sett avtar kraftigt med fastighetens ålder ifrågasatts av tidigare Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 333 Skälet är bl.a. att de skillnader i boendekostnader, som har sin grund i att byggkostnaderna stiger över tiden reduceras när fastig- heten byter ägare. Det har också hävdats att motivet till en omför- delning av kapitalutgifterna över fastighetens livstid är svagare i en låginflationsekonomi, av det slag som är på god väg att etableras såväl i som internationellt, än i den typ av inflationsekonomi som rådde när nuvarande omfördelningsmodell först infördes. Därtill kommer att en ordning där vissa skatter öronmärks till finansiering av vissa typer av utgifter strider mot en av de grundläggande principer som bör ligga till grund för skattesystemets utformning, nämligen att skattesystemet inte bör innehålla specialdestinerade skatter. En sådan lösning skulle i princip innebära att bostadsföretagen genom skatten åläggs att över statsbudgeten fondera medel för framtida behov av ombyggnation och ersättningsinvesteringar. I den mån detta är vad som eftersträvas vore det rimligare att utforma skattereglerna så att de stimulerar till sådan fondering i de berörda företagen, åtminstone vad gäller behovet av medel för ombyggnation. Som påpekats tidigare ligger dock frågan om hur stödet till bostadsbyggande bör utformas utanför vårt utredningsuppdrag. Finansieringen av detta stöd bör dock, enligt vår mening, inte ske genom en särskild fastighetsskatt på det äldre beståndet av bostadsfastigheter. Sammanfattningsvis föreslår vi att fastighetsskatten avskaffas för hyresbostadsenheter med värdeår 2001 eller . Vi förutsätter då att de nuvarande räntebidragen ersätts av någon form av investeringsbidrag för ny- och ombyggnad av hyresbostäder. 11.3Övergången till neutrala skatteregler för hyresbostadsfastigheter i beståndet I detta avsnitt ska vi behandla frågan om vilka regler avseende fastig- hetsskatt och räntebidrag som i ett övergångsskede bör gälla för hyre- bostadsfastigheter i beståndet. Inledningsvis vill vi då erinra om att diskussionen , liksom i föregående avsnitt, endast avser bostäder i dessa fastigheter. Huruvida det finns skäl att även fortsättningsvis ta ut fastighetsskatt för den del av hyreshusen som utgörs av lokaler är, som påpekats i kapitel 1, en fråga som ligger utanför vårt utredningsuppdrag. 334 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning I diskussionen om övergången till ett system utan vare sig ränte- bidrag eller fastighetsskatt för hyresbostäder är det i huvudsak två aspekter som måste beaktas. Den ena gäller det förhållandet att många fastigheter i beståndet redan erhållit betydande subventioner i form av räntebidrag. Som framhållits har räntebidragen och fastighets- skatten för hyresbostadsfastigheter i stor utsträckning varit utformade som ett system för omfördelning av kapitalkostnaderna över tiden. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att slopa fastighetsskatten för alla fastigheter och därmed låta ägare av fastigheter, för vilka ränte- bidrag redan utgått , slippa bidra till systemets finansiering. Den andra aspekten som måste beaktas är att investeringar i fastigheter färdigställda eller senare givetvis har grundats på nu gällande räntebidrags- och skatteregler. Såväl framtida räntestöd i form av eviga räntebidrag som den framtida fastighetsskatten har med andra ord ingått i de kalkyler som legat till grund för investeringsbesluten. Att plötsligt avskaffa dessa bidrag är därför inte försvarligt utan någon form av utfasningsregler som ger bostadsföretagen och de boende möjligheter att anpassa sig till de nya förhållandena måste tillämpas. För fastigheter färdigställda behövs dock inga sådana regler, eftersom räntebidrag enligt äldre regler redan är under snabb avveckling enligt tidigare fattade beslut. Innan vi går närmare in på hur vi anser att övergången till ett system utan räntebidrag och fastighetsskatt för hyresbostadsfastigheter bör utformas ska vi ge en kort redovisning av de förslag till övergångsregler som förts fram av tidigare utredningar. Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen Som redovisats i föregående avsnitt föreslog Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen (USB) i sitt slutbetänkande en successiv avveckling av både räntebidragen och fastighetsskatten. Avvecklingen av räntebidragen skulle enligt förslaget ske genom att den successiva nedtrappningen av bidragen, ned till den eviga 30-procentsnivån25 som regeringen då redan hade beslutat om, skulle fortsätta ned till noll. 25 då utredningen presenterade sitt betänkande rörde det sig dock om en evig bidragsnivå på . Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 335 innebar för det första att man för varje årgång av nybyggda bostäder skulle sätta det första årets bidragsandel, dvs. bidragets andel av den beräknade räntekostnaden, lägre än för föregående årgång. För det andra skulle bidragsandelen för varje årgång minskas . Med en sådan modell skulle några nya bidrag inte beviljas till fastigheter färdigställda och för de äldre årgångarna skulle räntebidragen vara helt utfasade . För fastighetsskatten föreslog man en relativt långsam avveckling, motiverad av statsfinansiella skäl och med hänvisning till att kostnads- läget i den äldre delen av beståndet inte ansågs så allvarligt. Det bör dock påpekas att modellen innebar att de s.k. krisårgångarna, dit fastigheter färdigställda /87–92/93 brukar räknas, även fortsättningsvis skulle belastas med fastighetsskatt. Utredningen föreslog nämligen att skatten skulle omfatta alla fastigheter med värdeår 1992 eller tidigare. Genom att knyta skatten till fastighetens värdeår skulle skatt utgå tills dess att en genomgripande ombyggnad vidtas. I samband med en sådan ombyggnad åsätts fastigheten ett nytt värdeår, som i dessa fall skulle vara högre än 1992. Därmed skulle även de äldre fastigheterna successivt komma att överföras till den skatte- och bidragsfria delen av beståndet. När de nya reglerna varit i kraft under en tillräckligt skulle en så liten del av beståndet fastighetsbeskattas att det skulle bli statsfinansiellt acceptabelt – och även av bl.a. förenklingsskäl önskvärt – att avskaffa skatten helt. förslag avseende räntebidragen hade, som påpekats ovan, närmast karaktären av konsekvensändringar föranledda av förslagen till ändrade skatteregler. Därför lämnades inga detaljerade förslag till hur räntebidragen till näringsfastigheter skulle avvecklas. Man framhöll endast att en avveckling lämpligen kunde ske genom att låta den då redan påbörjade avtrappningen av räntebidragen ned till den eviga 30-procentsnivån fortsätta ned till noll. Beträffande fastighetsskatten för näringsfastigheter föreslog man dock inga över- gångsregler utan förordade att skatten skulle slopas för alla hyres- bostadsfastigheter års taxering. Bostadspolitiska utredningens förslag innebar, som redovisats tidigare, att räntebidragen till hyresbostäder färdigställda eller senare 336 Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning skulle ersättas av ett investeringsbidrag. Till fastigheter färdigställda skulle räntebidragen trappas av successivt. Avtrappningen av de äldre räntebidragen, dvs. bidrag enligt 1992-års regler och tidigare, skulle fullföljas enligt då redan beslutade regler. Räntebidrag beviljade enligt 1993-års regler (Danellsystemet) skulle, enligt förslaget, skrivas ned med en trettiondel fr.o.m. det år då räntebidragen, enligt den tidigare beslutade avtrappningsplanen, nått 30-procentsnivån. Detta skulle alltså gälla räntebidrag till fastigheter färdigställda –1999. Följaktligen skulle räntebidragen, enligt detta förslag, inte vara helt avvecklade . föreslog man att fastighetsskatt skulle fortsätta att utgå för fastigheter i det befintliga bostadsbeståndet under en relativt lång över- gångsperiod. Liksom USB förordade man en modell för avvecklingen, som innebar att hyreshus med värdeår skulle omfattas av fastighetsskatt tills dess att de, i samband med en ombyggnad, åsätts ett nytt värdeår. Eftersom det krävs rätt omfattande ombyggnader för att en fastighet skall få ett nytt värdeår räknade utredningen med att avvecklingen skulle pågå . Som framhållits inledningsvis har kombinationen av räntebidrag och fastighetsskatt delvis motiverats som ett system för omfördelning av kapitalkostnaderna för ny- och ombyggda bostadsfastigheter över tiden. Mot den bakgrunden kan det ur ett neutralitets- och rättviseperspektiv ligga nära till hands att utforma en utfasning av detta system utifrån en återbetalningsprincip. En sådan princip bör då inte begränsas till att enbart gälla räntebidragen utan även de subventioner som tidigare former av stöd till bostadsbyggandet inneburit. Principen innebär att fastighetsskatten inte avskaffas förrän den sammanlagda fastighets- skatt, som utgått för fastigheterna sedan de färdigställdes, motsvarar det samlade värdet av de räntebidrag eller andra generella bygg- subventioner som erhållits för fastigheten. Man skulle dock behöva bortse från den del av de erhållna bidragen som motsvarar värdet av ett sådant framtida investeringsbidrag som vi diskuterat i avsnitt 11.2. Detta resonemang bygger emellertid på att fastigheterna inte bytt ägare sedan de färdigställdes. I den mån ägarskiften ägt rum har värdet av de eventuella räntebidrag, som återstod att inkassera av den nye ägaren vid överlåtelsetidpunkten, sannolikt kapitaliserats i köpeskillingen. Den nuvarande ägaren har alltså i många fall redan betalat för räntebidragen, om än inte till statskassan i form av fastighetsskatt Neutralitetsmålet i praktisk tillämpning 337 utan till fastighetens tidigare ägare. Ett fortsatt uttag av fastighetsskatt skulle därför inte fungera som en återbetalning av erhållna räntebidrag, utan som en renodlad skatt. På motsvarande sätt gäller i dessa fall att även den belastning som fastighetsskatten utgör för den nuvarande ägaren av fastigheten sanno- likt har kapitaliserats i fastighetspriset i samband med ägarskiftet. Med andra ord har förväntningarna om ett fortsatt framtida fastighetsskatte- uttag sannolikt medfört att den nuvarande ägaren betalat ett lägre pris för fastigheten än vad som skulle ha varit fallet om fastighetsskatten redan hade varit eller kunde förväntas bli avskaffad.