sou · GOB393 · 2001-01-01 00:00:00 — 2.2.1Kommitténs modell för sammanslagning, samordning och samverkan Kommittén använder följande begrepp och modeller: Sammanslagning kan ske genom en fullständig fusion, dvs. två organ går samman och bildar en gemensam myndighet eller ett bolag. Sammanslagning kan också innebära att verksamheten samlas i en koncern med gemensam ledning, t.ex. som i detta fall när statens aktier i föreslås föras över till den nya myn- digheten för företagsutveckling med som den regionala aktören. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling Samordning via anslag innebär att anslagen som tidigare han- terats på olika håll samlas på ett ställe för att därigenom möjlig- göra en bättre överblick och en sammanvägning av resurser för att effektivisera användningen och undvika dubbleringar och inbördes konkurrens i systemet. I detta sammanhang handlar det om ansvar för anslagen för företagsutveckling till Industriella utvecklingscentra (IUC), Svensk Industridesign, Forum för småföretagsforskning (FSF), Starta-eget bidrag och teknopoler m.m. och i ett senare skede eventuellt företag- sfinansiering. Organisationen bör också, inom ramen för ett slags ägarroll, kunna beställa och värdera verksamhetsrapporter m.m. från de berörda organen. Det underlättar en samlad analys av statligt initierade aktiviteter och ger underlag för förslag till förbätt- ringar inom näringspolitiken. Vidare skulle myndigheten kunna ta över den roll som reger- ingen och har när det gäller att utse styrel- ser i respektive näringspolitiska företagsfinansierande organ. En sådan beslutsordning bör leda till en bättre samordning med viss personunion i olika styrelser. Det är väsentligt att styrelserna innehåller personer med aktuell erfarenhet av att arbeta i näringslivet. Modellen innebär i praktiken i vissa fall att myn- digheten tar över roll gentemot berörda organ. Samverkan i genomförandet innebär att fristående aktörer genom t.ex. avtal förbinder sig att samverka i det praktiska arbetet. Det kan i detta sammanhang illustreras med att den nya myndigheten av Industrifonden föreslås få i uppdrag att handha lånefinansiering i tidiga skeden. Uppdraget ges inom ramen för ett avtal där myndigheten sköter verksamheten och rekommen- derar ett beslut som sedan slutgiltigt fastställs av stiftelsen. Genom en sådan samverkan kan antalet aktörer med direkta kontakter med företagen/kunderna begränsas. Vidare innebär detta att det praktiska arbetet med finansieringen kan samordnas med annan liknande statlig finansieringsverksamhet, så att effek- tivitetsvinster kan uppkomma. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling Det bör självfallet beaktas att en mycket långtgående samord- ning kräver samtycke av de aktuella organen. Kommittén räknar med att dessa organs styrelser och företrädare för Näringsdepar- tementet kan finna övervägande fördelar med en sådan samord- ning. Samverkan/information innebär att genom information och samråd utveckla tydliga roller och verksamhetsinriktningar. I detta sammanhang kan nämnas olika aktiviteter, allt från att sprida information, ordna seminarier och mässor till att genom- föra gemensamma kampanjer och uppdrag. 2.2.2Omvärldsaktörer och gränsytor där sammanslagning, samordning och samverkan blir aktuell Aktörerna i den nya myndighetens omvärld kan grovt delas in i de som har direkt företagsutvecklande verksamhet och de som mer indirekt påverkar förutsättningarna för företagande. Figuren nedan ger en bild av mängden aktörer i företagsut- vecklingsmyndighetens omvärld, utan att vara heltäckande. Det är framför allt alla aktörer på den lokala/regionala nivån som inte tagits med i bilden. Enligt professor utred- ning rör det sig om flera hundra aktörer. Figuren nedan illustrerar omvärlden utifrån den nya myndig- hetens perspektiv, med syfte att försöka tydliggöra olika gräns- ytor för relationer till andra aktörer. Beskrivningen berör olika nivåer. Det finns en europeisk, en nationell och en regional/lokal nivå av aktörer som den nya organisationen i olika grad behöver beakta. Dessa olika nivåer samspelar på många olika sätt. I figuren illustreras de olika organ som kan bli föremål för sammanslagningar, samordning via an- slag, samverkan i genomförandet och annan samverkan med den nya organisationen. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling Den nya myndighetens omvärld – gränsytor mot omgi- vande aktörer. Nya institutet för analys Regional/lokal nivå Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling 2.2.3Rationalisering och anpassning till nya förhållanden Dagens struktur är ett resultatet av ett stort antal beslut utan verklig samordning. De många beslut om att inrätta nya organ eller att finansiera nya verksamheter har utgjort svar på behovet att hantera nya problem och möjligheter. Det är viktigt att sådana nya möjligheter och behov beaktas även . Det är därför av stor betydelse att den statliga företagsutvecklande verksamheten, liksom verksamhet i näringslivet, ständigt anpas- sas till nya förhållanden och till de möjligheter som ges. Statliga verksamheter skiljer sig dock på en avgörande punkt från den anpassning som ständigt sker på privata marknader. När kommersiella marknader oavbrutet förändras genom att vissa företag inte längre förmår vara lönsamma och tvingas dra ned eller avveckla finns inga liknade avvecklingsmekanismer för offentligt finansierade verksamheter. Det är därför av mycket stor betydelse att det finns en aktör – den nya organisationen för företagsutveckling – som kan svara för att nya nödvändiga insat- ser görs, men också att verksamheter och organ som inte längre fyller sin funktion avvecklas. Den senare, avvecklingsfunktio- nen, har enligt många bedömare, däribland och 1999, varit dåligt utvecklad i den svenska företagsutvecklings- politiken. 2.3Företagens behov och tillväxtförutsättningar Ett avgörande motiv för att skapa en ny organisation för före- tagsutveckling är att skapa förutsättningar för en mer tydlig inriktning mot företagens behov och tillväxtförutsättningar. I utgångspunkterna för kommitténs arbete ligger att den nya organisationen i alla delar ska utgå från företagens möjligheter och behov. Regeringen har i proposition 1999/2000:71 uttryckt detta som att myndigheten ska ha en tydlig kundnytta. Syftet är att underlätta företagsutveckling ur ett efterfrågestyrt perspek- tiv. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling I följande avsnitt diskuteras de grundläggande behov som kan identifieras hos små och medelstora företag och vilka krav detta ställer på en ny organisation för företagsutveckling. Företagens tillväxtförutsättningar bestäms av ett stort antal faktorer. Det råder stor enighet om att de makroekonomiska villkoren är avgörande. Det behövs en samhällsekonomi i balans, ett effektivt skattesystem, ett stabilt och till de rådande villkoren anpassat regelverk, positiva attityder till företagande och entre- prenörskap, tillgång till välutbildade medarbetare, goda vidare- utbildningsmöjligheter, en vital forskning och utveckling, en väl fungerande infrastruktur med vägar, järnvägar, hamnar, flygför- bindelser och inte minst effektiva elektroniska kommunika- tionssystem av internationell toppkvalitet. I och utredning om Statens åtgärder för fler och växande företag läggs stor vikt vid de allmänna villkorens bety- delse. Även den utredningen pekar på behovet av att komplet- tera de generella insatserna med bl.a. kunskapsplattformar och insatser för företagande i speciella grupper. Ett flertal svenska och utländska utredningar och rapporter bely- ser småföretagens behov av företagsstödjande insatser och små- företagens problembild, se bilaga 5. Gemensamt för många av dessa utredningar är att de saknar en fördjupad analys av varför insatserna görs och på vilket sätt de förväntas ge positiva effekter för företagen och för samhället i stort. I 1998 om Programteori för statlig företagsser- vice diskuteras dessa luckor i den teoretiska och praktiska analy- sen rörande företagsutveckling. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling Även om den teoretiska grundvalen är svag finns ett antal väsentliga resonemang i dessa utredningar och rapporter, som den nya organisationen kan ha som utgångspunkt för det fort- satta arbetet. Dessutom finns några områden där olika expertut- redningar har kommit till en gemensam åsikt om behoven av småföretagsfrämjande insatser. Information, rådgivning, nätverk och mötesplatser Beträffande de företagsutvecklande insatserna är utredningarna tämligen överens i sin behovsanalys när det gäller information och rådgivning. Det finns ett behov av att enkelt kunna hämta information om de regler och förutsättningar som gäller för företagandet. Utvärderingar av t.ex. Startlinjen på visar att de som ringer uppskattar att på ett och samma ställe kunna få information om många av de praktiska frågorna som måste hanteras vid en företagsstart. De regionala ALMI-bolagen möter också en stor efterfrågan på information om regelverk, stödsystem och olika typer av företagsservice. För att komplettera bilden i olika utredningar m.m. har kom- mittén inhämtat erfarenheter från ett 20-tal aktiva företagare och auktoriserade revisorer samt diskuterat frågan om information i den särskilda referensgruppen som knutits till kommittén. Dessa intervjuer och diskussioner bekräftar bilden av att det finns ett stort behov av denna typ av information och att denna inte spontant finns tillgänglig på marknaden. När det gäller rådgivning i enskilda företag konstaterar flera utredningar och de revisorer som kontaktats att det finns ett stort privat serviceutbud och att det därför gäller att vara noga med gränsdragningen mellan det privata utbudet och det som staten medverkar till. En vanlig uppfattning är att statliga insat- sen måste vara av kompletterande karaktär. I en tidigare utred- ning, Strategi för småföretagsutveckling (SOU 1993:70) sägs i denna fråga: Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling Den strategiska rådgivningen är av en annan typ än de kommer- siella tjänsterna på marknaden. Ofta är det frågan om att skapa arenor där småföretagare kan utveckla produkter, tjänster och affärsidéer. har i sina egna kundundersökningar frågat företagen vilka konsultuppgifter som är viktigast. Kvalificerad rådgivning, kun- skapsöverföring och kontaktförmedling har i dessa undersök- ningar särskilt understrukits av de tillfrågade småföretagen. och utredning pekar åt samma håll när de anför: Information, kunskap och nätverk spelar en allt större roll för etablering och växt i företag blir nyckeln för att få fler svenska företagare att de verkligen kan korta vägar till nya affärer och nya samarbetsmöjligheter med andra. Att utöka marknaden för företa- garna är ett annat sätt att uttrycka det. Sammanfattningsvis kan det således konstateras att utvärde- ringar och analyser av småföretagspolitik alltmer kommit att understryka att småföretagens behov framför allt kan samman- fattas i rådgivning, information, nätverksbyggande samt platt- formar och arenor för kunskapsöverföring. Därutöver kan note- ras att det skett en glidning i behovsanalysen även inom detta område. De småföretagsstödjande aktörernas expertroll, där man som specialist inom ett område lämnar råd till företagare, har alltmer kommit att glida över mot en roll som nätverksbyg- gare och skapare av plattformar och arenor för kunskapsöver- föring. På dess arenor kan kunskapsöverföringen sedan ske direkt från ett företag till ett annat, med nya affärer och kon- takter som konkreta resultat. Kommitténs uppfattning är att det finns ett grundläggande behov av information, rådgivning, nätverk och mötesplatser hos många små och medelstora företag. Således har information och rådgivning av både allmän och strategisk karaktär en given roll i den nya organisationens verksamhet. Dessutom har den nya ekonomins rationalitet kommit att understryka behoven av nät- Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling verk, plattformar och arenor där små företag kan bygga upp och förstärka sina kontaktnät. Behoven av statliga medel för att komplettera finansmarkna- derna förändras över tiden. fanns en allmän uppfattning om brister när det gällde lånekrediter. Staten svarade på detta genom att vara aktiv på denna marknad genom t.ex. den statliga Investeringsbanken och genom företagareföre- ningarna. De flesta bedömare anser att det inte längre finns ett generellt behov av statliga insatser på låneområdet och att rena lån mot säkerheter är ett primärt område för statlig finansieringsverksamhet. Trots detta behöver staten med- verka med riskvillig finansiering till företag i vissa branscher eller i vissa regioner dit kapitalet endast i begränsad omfattning söker sig. De områden som utpekas som angelägna är finan- siering i tidiga skeden, vid start av företag. Vidare råder det i stort sett enighet om att staten har en roll i de fall företag med tillväxtpotential inte kan få finansiering på marknaden. I behovsstudierna diskuteras två olika grundläggande motiv för statlig finansiering. Det anförs att det finns generella s.k. imperfektioner på marknaden. Den vanligaste är, som SOU 1992:95 om den svenska marknaden för projektkapital konstaterar, att det finns en systematisk skillnad mellan vad som är rationellt för ett litet företag och vad som är rationellt i ett samhällsperspektiv. En expansionsinvestering i ett litet företag kan, om den misslyckas, äventyra hela företagets fortbestånd. Detta innebär att även om risken för misslyckande är förhållandevis liten, är den ändå för stor för att det ska vara förenligt med god affärsmässighet att göra investeringen. i ett samhällsperspektiv är det dock rationellt att göra investeringen, då risken i ett portföljperspek- tiv och utslagen på många företag, är förhållandevis liten. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling På samma sätt kan marknadsimperfektionen ses ur finansiä- rens synvinkel. SOU 1992:95 och andra utredningar pekar på att en bank eller annan finansiär som gör en bedömning inför ett eventuellt engagemang i ett litet företag, avseende ett förhållan- devis litet belopp, i praktiken måste lägga lika mycket resurser på denna bedömning som om det gällde en analys i ett större företag eller avseende ett större belopp. Det blir därför relativt sett dyrt för privata aktörer att finansiera småföretag. SOU 1992:95 och andra utredningar som hävdar tesen om att eliminera marknadsimperfektioner menar därför att staten har en roll att lyfta av risk eller kostnad för att bedöma engage- manget för att därigenom få tillstånd investeringar i tillväxt. Det finns också ett annat motiv. och tar upp detta i sin utredning och menar att det finns fog för att kunna ge ekonomiskt stöd till speciella grupper som t.ex. arbetslösa, kvin- nor och invandrare. Det finns också en politisk uppslutning bakom insatser för att främja en utveckling mot ett ekologiskt hållbart samhälle eller för att skapa förutsättningar för en eko- nomisk tillväxt i alla delar av landet. Kommitténs intervjuer, samtalen i referensgruppen och kon- takterna med de auktoriserade revisorerna ger en entydig bild av att det finns ett behov av att komplettera marknaderna med viss statlig finansiering. Det gäller nyetablering och finansiering av tillväxt. Vidare finns det i många fall goda skäl för staten att med förmånliga finansieringsvillkor främja näringslivsutvecklingen i vissa regionalpolitiskt prioriterade områden och att göra sats- ningar på särskilt prioriterade grupper eller områden. 2.3.2En organisation som tryggar verksamhetens inriktning över tiden Genomgången ovan leder till två slutsatser. För det första finns det ett behov av företagsutvecklande insatser, om dessa utförs så att de blir effektiva komplement till de aktörer och aktiviteter som redan finns på marknaden eller håller på att växa fram. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling För det andra sker stora förändringar över tiden i både behov och utbud av information, rådgivning, nätverk, mötesplatser och finansiering. Tillsammans med resonemangen om den splittrade genomförandestrukturen i föregående avsnitt ger detta två starka motiv för varför det behövs en ny organisation för före- tagsutveckling. Det ena motivet är: Utan den överblick och den samord- ningsmöjlighet som ligger i en ny organisation för företagsut- veckling finns det en stort risk att statens insatser inte i tillräck- lig omfattning kommer att inriktas på företagens behov och på de områden där detta behov inte kan tillgodoses av marknaden. Det andra motivet är: Företagens behov och marknadens utbud är stadda i ständigt förändring. Enligt och , har betydligt fler aktiviteter tillkommit än vad som avslutats och lagts ned. Överlappning mellan aktörers uppgifter har vuxit fram, mål och målkonflikter har uppstått, och inte alltid lösts. Dessa hävdar också, liksom flera studier från bl.a. forsknings- stiftelsen , att systemet inte är lärande, dvs. att utvärderingar och nya erfarenheter endast i mycket liten omfattning avspeglas i förändringar och anpassningar av systemet. Mot denna bakgrund menar kommittén att det i hög grad behövs en ny organisation som kan svara för att den statliga företagsutvecklingen ständigt ses över och anpassas till nya vill- kor. 2.3.3Statliga behov av en företagsutvecklingsmyndighet – indirekta behov Vissa uppgifter som inte primärt relaterar till det enskilda före- taget och dess behov måste en organisation för företagsutveck- ling hantera. Det handlar om allt ifrån att förse andra myndig- heter och departement med analys och beslutsunderlag till hur företag påverkas av regelverk, skatter och annat av stor betydelse Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling Sådana frågor kan den enskilda företagaren inte bevaka själv. Föreslagen organisation kommer att få en god och fördjupad bild av företagens situation, problem och möjligheter. Dessa kunskaper måste tas tillvara av myndigheter vars verksamhet påverkar de institutionella förutsättningarna för svenska små- företag. Inom vart och ett av de fyra verksamhetsområdena som den nya organisationen föreslås arbeta med måste återföring av kunskap ske som rör de svenska småföretagens situation. Viktiga avnämare blir , det nya , andra centrala verk och myndigheter som påverkar de institutio- nella förutsättningarna för svenska företag, exempelvis RSV, och . Andra uppgifter skapas till följd av politiska mål och direktiv. Ett sådant verksamhetsområde inom myndigheten är frågan om regionalpolitik. har beslutat att företag i landets strukturellt mer utsatta delar ska vara föremål för särskilda insat- ser för att därigenom motverka de negativa effekterna av den kraftiga strukturomvandlingen. En separat åtgärdsarsenal för dessa företag kommer att stå till organisationens förfogande. Mer om behoven av regionala insatser diskuteras under avsnittet om detta verksamhetsområde (se kapitel 3). Närings- och regionalpolitiken blir till sin natur allt mer regional och lokal. Detta kommer tydligt till uttryck inom ramen för strukturfonderna och tillväxtavtalen. Allt viktigare blir också den kommunala tillväxtpolitiken och högskolornas tredje upp- gift. Av stor betydelse för utvecklingen av nya former för närings- och regionalpolitik är den tilltagande regionaliseringen i landet, som följer ett europeiskt mönster. I har detta bl.a. tagit sig uttryck i att landstingens och kommunernas ledningsnivå visat ett ökat engagemang i frågor som har med utvecklingen av Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling den egna regionen att göra. I länen med försöksverksamhet med regionalt självstyre är detta särskilt tydligt. Denna utveckling har stor betydelse för överväganden i frågan om ansvars- och upp- giftsfördelning vad gäller den regionala näringspolitiken. Den parlamentariska regionkommittén, (PARK), väntas genom sitt slutbetänkande () förstärka dessa ambi- tioner och föreslå utsträckt och utvidgad försöksverksamhet och ett ännu tydligare ansvar för den regionala näringspolitiken för självstyrelseorganen. Det finns flera anledningar till en fortsatt regionalisering av närings- och regionalpolitiken: Beslut ska fattas så nära genomförandet som möjligt och med rätt kompetens. EU-programmen och tillväxtavtalen kräver regionala partnerskap. Det ökade kommunala engagemanget stärker det lokala per- spektivet. De ovan beskrivna tendenserna och statens mål att komma när- mare kunden/företagaren motiverar en ny företagsutvecklings- organisation med en tydlig regional närvaro. Den långtgående regionaliseringen och decentraliseringen av strukturfondsarbetet kommer att innebära att det finns ett allt större behov av en central, nationell arena för att utbyta erfarenheter och kunskaper mellan de olika projekten och aktiviteterna. Om inte en sådan arena fungerar effektivt ökar risken för att hjulet ständigt uppfinns igen och igen i de olika regionala och lokala projekten. 2.5Att investera i företagsutveckling och tillväxt – att säkra den näringspolitiska inriktningen Den nya organisationen ska arbeta med företagens behov i fokus och med en tydlig regional närvaro. Lika viktigt är att insatserna görs så att den näringspolitiska inriktningen säkras. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling tydlig näringspolitisk inriktning kan flera svårigheter och effek- tivitetsproblem uppstå. Det räcker inte med att insatserna är bra i sig och att det företag som fått del av dessa är nöjda utan insat- serna måste göras på ett sätt som innebär bästa möjliga använ- dande av resurserna i ett samhällsperspektiv. Härvid måste vissa restriktioner eller ramar gälla för verksamheten: En grundläggande princip bör vara en strävan efter att inves- teringen/insatsen ska utgöra det bästa möjliga alternativet, dvs. staten konsekvent, med begränsade resurser, väljer de insatser som ger största möjliga tillväxt i ett helhetsperspektiv och i för- hållande till andra alternativ. Detta kan illustreras med att en insats inom en bransch eller ett företag kan ge väsentligt mycket mer i form av tillväxt än insatser inom en annan bransch eller ett annat företag. Då bör detta få till konsekvens att staten satsar på den första även om insatsen i den andra branschen i sig är verk- ningsfull. Det blir därför viktigt att ständigt ompröva verksam- heten med avseende på var resurserna gör störst nytta. En annan lika viktig princip är att insatsen ska göras så att inte andra aktörer trängs undan, t.ex. att privata konsulter eller finan- siärer konkurreras ut av den statliga verksamheten. En ny orga- nisation behövs för att ha den överblick som krävs för att löpande överväga var staten ska vara aktiv och vilka områden staten ska lämna därför att en privat marknad utvecklas. Vidare bör statliga medel nyttjas så att de kompletterar och ger multiplikatoreffekter. Detta kan t.ex. handla om insatser där staten tillsammans med strukturfonderna och andra aktörer med gemensamma insatser får stora positiva effekter. Slutligen blir det också viktigt att löpande och konsekvent se till att medlen används till sådant som inte annars skulle komma till stånd. Detta innebär att sträva efter additionalitet, dvs. att inte göra det andra lika gärna kan göra, utan att investeringen görs så att den verkligen tillför något nytt. Den nya organisationen ska fungera i enlighet med dessa rikt- linjer, vilket innebär en samhällsekonomiskt effektiv investering i tillväxt och förnyelse. Varför behövs en ny organisationsstruktur för företagsutveckling De medel som används ska betraktas som investeringar i företagsutveckling och inte som kostnader för subventionering av verksamheter. Varje satsad krona i form av information, råd- givning, nätverk, mötesplatser, företagsfinansiering blir en in- vestering i företagsutveckling och i tillväxt för det enskilda företaget och för samhället i stort.