sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — På de finansiella marknaderna kan den ökade pris- konkurrensen medföra lägre utlåningsräntor och högre inlåningsräntor. Från konsumentsynpunkt är en sådan utveckling angelägen eftersom en hög utlåningsränta innebär stora påfrestningar för hushållen genom bl.a. ökade boendekostnader. Den utveckling som har skett innebär förbättringar för den enskilde, bl.a. genom ökat utbud och större valfrihet, men också att det blivit svårare för den enskilde att välja rätt ur det stora utbudet. Den omfattande utlåningen i banker och finansbolag - i kombination med kraftigt stigande räntor och inskränkningar i avdragsrätten för räntekostnader - ledde dessutom till att många konsumenter fick problem och vissa kom att hamna i allvarliga privatekonomiska problem. Den fortsatta snabba utvecklingen kan medföra att den information som ges blir alltför bristfällig, vilket i sin tur kan leda till missförstånd mellan konsumenterna och de finansiella instituten. Också det nya pensionssystemet som kommer att innebära att man själv kan bestämma vem som skall förvalta pengarna kommer att ställa större krav på information till - och aktivitet av - den enskilde. När det gäller hushållens finansiella ställning visar statistik från () att summan av hushållens finansiella tillgångar var och hushållens motsvarande skulder var . 2Finansiella tjänster, begreppet - området Det finns ingen klar definition av begreppet finansiella tjänster. I förslaget till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter [KOM (1999)385 slutlig] definieras finansiell tjänst som alla bank-, försäkrings-, investerings- och betalningstjänster. Med begreppet avses främst sådana tjänster som tillhandahålls av de finansi- ella instituten, t.ex. banker, kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag och också t.ex. detaljhandelns och bensinbranschens erbjudanden om kontokorttjänster (jmf. Utredningen om KO:s biträde åt enskilda konsumenter [SOU 1996:140]). På samma sätt som den utredningen gjorde kan området ringas in att omfatta främst följande tjänster. ·Insättningar och sparande: inlåningskonton, fonder, obligationer och andra värdepapper, pensionssparande ·Betaltjänster: gireringar, kontokort, elektroniska plånböcker, checkar ·Krediter: kreditköp, blanco- och borgenslån, boendekrediter ·Försäkringar: skade- och personförsäkringar, inklusive pensions- försäkringar Regeringen har också använt sig av den ovan angivna områdes- indelningen (bl.a. prop. 1996/97:104, Medverkan av Konsument- ombudsmannen i vissa konsumenttvister). Även om marknaden - och aktörerna - för de tre första områdena numera ser något annorlunda ut kan de av tradition hänföras till bankområdet. Vi kommer därför i den här framställningen att använda oss av de sålunda traditionella huvudområdena, bank och försäkring och rapporten är i huvudsak disponerad utifrån denna områdesindelning. 3Det nuvarande konsumentskyddet på området Behovet av regleringar och lagstiftning på det finansiella området styrs i hög grad av aktörernas och företagens verksamhetsinriktning och vilka finansiella tjänster var och en ägnar sig åt. Det finns ett antal grundläggande skyddsintressen, bl.a. att skydda det finansiella systemets stabilitet. Det är nämligen viktigt att allmänheten känner förtroende för de verksamheter som bedrivs och för att t.ex. inlånings- medel förvaltas på ett tryggt sätt. Ett annat intresse som styr och beaktas vid regleringar och lagstiftning är konsumentskyddet. I konsu- mentskyddet ligger att enskilda konsumenter inte vilseleds eller utnyttjas på ett otillbörligt sätt liksom att de skall kunna fatta rationella beslut. I har en rad reformer genomförts för att stärka konsumenternas ställning på området. Konsumentskyddet på området finansiella tjänster - i första hand lagstiftning och av myndigheterna utfärdade föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer - är i huvudsak följande. 3.1Allmänna och mera övergripande bestämmelser Marknadsföringslagen (1995:450) trädde den nya marknadsföringslagen i kraft och den står i överensstämmelse med ett EG-direktiv om vilseledande reklam. Lagen skiljer sig på viktiga punkter från den tidigare lagen. Den innehåller regler om vad en näringsidkare skall iaktta vid marknadsföring av varor och tjänster och innehåller nio s.k. förbudsbestämmelser. Sanktionsmedlen i lagen har blivit strängare genom bl.a. regler om marknadsstörningsavgift. Lagen syftar till att främja konsumenternas - och näringsidkarnas - intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Systemet med vitessanktionerade generalklausuler finns kvar och vid sidan om dessa finns numera särskilda regler med konkreta förbud mot och krav på vissa marknadsföringsåtgärder. Överträdelser av de särskilda reglerna kan medföra att en näringsidkare ådöms en direktverkande sanktion i form av en marknadsstörningsavgift. Det finns i lagen en generalklausul med allmänna krav att marknadsföringen skall överensstämma med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenter (och näringsidkare) samt att marknadsföringen skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Om näringsidkarens marknadsföring är otillbörlig mot konsumenterna (eller andra närings- idkare) kan näringsidkaren vid vite förbjudas att fortsätta med marknadsföringen. En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna information som är av särskild betydelse från konsument- synpunkt kan åläggas att vid vite lämna sådan information. Lagen gör det också möjligt att döma ut skadestånd på grund av en förbudsbestämmelse. Skadeståndssanktionen har utvidgats på så sätt att skadestånd skall kunna utgå dels till andra näringsidkare, oavsett om dessa är konkurrenter till den felande näringsidkaren eller inte, dels till konsumenter. Vidare skall överträdelse av ett åläggande att lämna information som har meddelats med stöd av lagen, kunna medföra skadeståndsskyldighet. I mål om marknadsstörningsavgift har () primär talerätt, med rätt för en enskild näringsidkare som berörs av överträdelsen och en sammanslutning av näringsidkare att föra talan om KO beslutar att inte göra det. I avsnitt 6.3 återkommer vi något mer om lagens tillämpning. Lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (och 36 § avtalslagen) Lagen ersatte lag på området och tillkom i syfte att införliva EG-direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal (93/13/EEG) med svensk rätt. En nyhet är att lagen, till skillnad från vad som gällde tidigare, även omfattar avtalsvillkor på det finansiella området. En nyhet är också att lagen innehåller civilrättsliga bestämmelser som skall tillämpas på sådana villkor i konsumentavtal som inte har varit föremål för individuell förhandling. Det innebär att sådana avtalsvillkor faller under tillsyn och utan undantag kan prövas av . Lagen har till huvudsyfte att ta till vara konsumenternas intressen vid tillämpning av standardavtal. Med stöd av lagen kan avtalsvillkor som på ett oskäligt sätt gynnar näringsidkaren på konsumentens bekostnad utmönstras ur standardavtal. Lagen förutsätter att tillsynsarbetet bygger på ett väl fungerande samarbete mellan och /KO. har som tillsynsmyndighet det primära ansvaret för det verksamhetsområde som omfattas av tillsynen och sköter därmed den fortlöpande övervakningen av marknaden. I inspektionens upp- gifter ingår att bevaka avtalsvillkor och inspektionen har skyldighet att ingripa om avtalsvillkor är utformade på ett sätt som inte stämmer överens med avtalsvillkorslagen. Finner inspektionen att ett förbudsföreläggande bör utfärdas eller en talan om förbud bör föras inför , skall inspektionen överlämna ärendet till KO som för talan i . Lagen innehåller marknads- rättsliga bestämmelser som i huvudsak motsvarar avtals- villkorslag. Liksom enligt den gamla lagen får förbjuda oskäliga avtalsvillkor på talan av KO och i vissa fall får KO utfärda s.k. förbudsföreläggande. En nyhet är att förbud kan riktas även mot sammanslutningar av näringsidkare som använder eller rekommen- derar villkor som är oskäliga. Genom de nya bestämmelserna i avtalsvillkorslagen kom också 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område (avtalslagen) att modifieras på två punkter. Det är inte längre tillåtet vid en oskälighetsbedömning enligt 36 § avtalslagen att till konsumentens nackdel beakta förhållanden som har inträffat efter avtalsslutet med den verkan att ett avtalsvillkor som annars skulle ha ansetts oskäligt bedöms som skäligt. Vidare skall, om ett avtals- villkor jämkas eller lämnas utan avseende, avtalet i övrigt gälla med oförändrat innehåll om konsumenten begär det. Det gäller emellertid endast om villkoret strider mot god sed och medför en betydande obalans mellan parterna och endast om avtalet kan bestå utan det oskäliga villkoret. I 36 § avtalslagen gjordes den ändringen att det infördes en hänvisning till bestämmelserna om jämkning i den nya lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. En kodifiering av tidigare praxis har gjorts genom att en uttrycklig bestämmelse har införts i den nya avtalsvillkorslagen om tolkning av avtalsvillkor. Om ett avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling har en oklar innebörd, skall vid en tvist mellan en näringsidkare och en konsument den tolkning gälla som är till förmån för konsumenten. Lagen innehåller också en bestämmelse som för vissa fall skall skydda konsumenten mot avtalsklausuler om val av tillämplig lag som innebär att lagen i ett land utanför EES skall tillämpas i fråga om oskäliga avtalsvillkor. Även beträffande avtalsvillkorslagen och dess tillämpning återkommer vi i avsnitt 6.3. Prisinformationslagen (1991:601) Prisinformationslagen bygger på uppfattningen att priset är den viktigaste enskilda faktorn vid konsumtionsval varför en god prisinformation är angelägen från konsumentsynpunkt. Lagen gäller endast detaljists marknadsföring gentemot enskild konsument och reglerar prisinformation i tre huvudsakliga avseenden: övergripande krav på god prisinformation (5 §), krav på jämförpriser (7 §) och prismärkning i dagligvaruhandeln. Lagen avsåg vid sin tillkomst att kodifiera den praxis utvecklat kring general- klausulerna i dåvarande 2 § och 3 § marknadsföringslagen. Vid över- trädelse skall marknadsföringslagens sanktionssystem tillämpas. I lagens 3 § anges att särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns i konsumentkreditlagen (1992:830), konsument- försäkringslagen (1980:38), valutaväxlingslagen (1996:1006) och lagen (1999: 268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I dessa lagar finns särskilda bestämmelser angående effektiv ränta, kreditkostnad och kontantpris, och andra försäkringsvillkor samt växelkurser, avgifter och om information till kunderna. Enligt 4 § andra stycket prisinformationslagen behöver pris- information inte lämnas vid marknadsföring om särskilda omständlig- heter hindrar att sådan information lämnas. Här avses främst omständigheter som omöjliggör rättvisande prisinformation, t.ex. vid annonsering vid varierande dagspriser, lång pressläggningstid när det gäller kataloger och broschyrer med lång avsedd livslängd. Emellertid torde alltför generösa prishöjningsklausuler i kataloger och dylikt strida mot den ovan nämnda lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Skuldsaneringslagen (1994:334) Slutligen får den skuldsaneringslag som infördes anses utgöra en form av allmän skyddslagstiftning för konsumenter. Med skuldsanering avses att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder. Lagen innehåller en förfarandemodell med tre steg. I det första steget, som huvudsakligen lämnas utanför det lagreglerade området, skall en kraftigt skuldsatt gäldenär själv försöka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Gäldenären skall därvid kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta inte lyckas, skall gäldenären hos kronofogde- myndigheten i ett andra steg kunna ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag, skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg skall kunna besluta om tvingande skuldsanering. En skuldsanering skall i princip omfatta samtliga skulder som har uppkommit före en viss dag inklusive det allmännas fordringar på skatt och avgifter. Fordringar förenade med panträtt, fordringar på familjerättsliga underhållsbidrag och fordringar som innebär ett fortsatt ömsesidigt utväxlande av prestationer - t.ex. hyra - omfattas dock inte av en skuldsanering. Detsamma gäller tvistiga fordringar, dvs. fordringar som gäldenären bestrider. En skuldsanering syftar till en definitiv reglering av gäldenärens samtliga skulder. De borgenärer som inte bevakar sin rätt i förfarandet drabbas av att deras rätt att få betalt för sina fordringar helt och hållet upphör. De borgenärer som på ett närmare bestämt sätt deltar i förfarandet skall få betalt för sina fordringar i enlighet med vad som har bestämts i betalningsplanen. Vissa snävt formulerade möjligheter skall finnas att i efterhand upphäva eller ändra en skuldsanering. 3.1.2Myndigheternas föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer på området och författningssamlingar (FFFS och KOVFS) består av föreskrifter och allmänna råd respektive riktlinjer beslutade av myndigheterna. Enligt vissa bestämmelser i de s.k. rörelselagarna, t.ex. 7 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617), får efter regeringens bemyndigande meddela föreskrifter av rörelsekaraktär; de allmänna råden utfärdas i huvudsak utifrån inspektionens tillsynsuppgift, t.ex. i 3 § samma kapitel, att en sund utveckling av verksamheten främjas. Även om Finans- inspektionens författningar främst utgörs av handlingsregler för instituten syftar emellertid ett flertal även till att tillgodose behovet av konsumentskydd. Endast i de fall ett institut bryter mot en föreskrift eller vad som i övrigt gäller enligt rörelselagarna kan inspektionen ingripa; däremot finns det inga sanktionsmöjligheter för det fall institut inte följer utfärdade allmänna råd. riktlinjer utgör inte bindande rättsregler utan är rekommendationer som syftar till att bidra till en enhetlig rättstillämpning. Verket har enligt sin instruktion rätt att ge ut riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. De ansluter oftast till bestämmelser i lagstiftning som verket har tillsynen över, t.ex. marknadsföringslagen. Om ett företag inte följer riktlinjerna kan /Konsument- ombudsmannen(KO) ingripa med stöd av lagen. Normalt sker detta genom att verket kontaktar företaget och verket räknar med att överenskommelse i de flesta fall kan uppnås genom en sådan underhandskontakt. I annat fall kan KO vidta åtgärder och låta pröva åtgärden eller utfärda ett s.k. informations- eller förbudsföreläggande. Riktlinjerna utarbetas efter förhandlingar med berörda branschorganisationer och/eller företag och grundas därför oftast på en uppfattning som delas av näringslivet och . Vid processer i har domstolen i mycket stor utsträckning utgått från att riktlinjerna är att betrakta som god marknadsföringssed eller liknande på området och de har därför stor betydelse för domstolens bedömningar. Då riktlinjer prövats och godtagits av kan deras status av rekommenda- tioner sägas övergå till att bli rättspraxis på det aktuella området. När det gäller den mera allmänna och övergripande regleringen är i första hand följande författningar av intresse. allmänna råd om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter (FFFS 1996:25) Samtliga klagomål som kommer till besvaras med en upplysning om att den klagande kan vända sig direkt till det aktuella institutet. I den mån klagomålet rör en frågeställning som tidigare behandlats av inspektionen skickas berörda allmänna råd, föreskrifter, rapportutdrag, uttalanden m.m. med till den klagande. Klagomålen används som en möjlighet för inspektionen att få information om generella problemområden där inspektionen genom egna initiativ och operativ tillsyn kan agera. De allmänna råden om klagomålshantering syftar till att instituten skall ha en tillfredsställande hantering av klagomål. Varje institut bör ha en instruktion för klagomålshantering och av denna bör den interna beslutsordningen för klagomål framgå. För att kunna ha en fungerande ordning för kontakterna med kunder i klagomålsärenden bör instituten ha en klagomålsansvarig. Instituten bör ha sådana rutiner att kundklagomål kan besvaras sakligt och korrekt och utan onödig Genom dessa rutiner skall också information om klago- målsärenden hanteras och följas upp så att de problem som framkommer kan åtgärdas. Om ett klagomål inte kan tillmötesgås bör den klagande få information om möjligheten att föra ärendet vidare, inom institutet, till eller till allmän domstol. I lämplig utsträckning bör även information ges om möjlighet till hjälp genom rådgivningsbyråerna, och . Dokumentationen i ett klagomåls- ärende bör vara sådan att det i efterhand går att följa hanteringen av ärendet och bör sparas så länge som ärendets karaktär och institutets och den klagandes behov så kräver. allmänna råd om riktlinjer för hantering av etiska frågor hos institut som står under inspektionens tillsyn (FFFS 1998:22) De aktuella rörelselagarna kräver sundhet i verksamheten och det är utgångspunkten för de allmänna råden. De institut som står under tillsyn skall bedriva verksamheten på sådant sätt att allmänhetens förtroende för företaget och den finansiella marknaden upprätthålls och verksamheten därigenom kan anses sund. En sund utveckling av verksamheten förutsätter bl.a. att instituten bedriver verksamheten på ett etiskt tillfredsställande sätt. Detta förutsätter i sin tur att instituten upprättar riktlinjer på detta område. Etiska frågor kan emellertid hanteras på olika sätt i olika institut och i olika branscher och de allmänna råden är därför generellt utformade och medger alternativa lösningar. När det gäller hanteringen av etiska frågor bör varje institut som står under tillsyn anta egna riktlinjer för hantering av etiska frågor för verksamheten. Dessa bör omfatta de anställdas handlande i situationer, där ett ur etisk synvinkel lämpligt agerande kan vara oklart eller där rättsreglerna på området inte ger tillräcklig vägledning. Institutens riktlinjer bör behandla väsentliga problem- områden, där etiska frågor särskilt kan uppstå såsom ekonomisk rådgivning, kreditgivning, förmedling av kredit, skatterådgivning, marknadsföring m.m. Verksamheten på kreditmarknaden är noga reglerad genom lagar och förordningar. När det gäller bankområdet regleras verksamheten i första hand av bestämmelser om rörelse- och finansieringsverksam- heten för instituten på marknaden. De innehåller emellertid även vissa inslag av konsumentskyddande bestämmelser. Bankrörelselagen (1987:617) Lagen innehåller bestämmelser om den rörelse som en bank får driva och vissa andra bestämmelser om bankverksamheten; bl.a. finns bestämmelser om kreditgivning, skadestånd och tillsyn. trädde ändringar i bankrörelselagen i kraft. Lagstiftningen syftar till större konkurrens på bankmarknaden vilket skall komma kunderna till godo (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU 9, rskr. 1995/96:112). De nya bestämmelserna ger bl.a. bankerna utvidgade möjligheter att tillhandahålla banktjänster genom ombud och den nya lagstiftningen ger även en tydligare definition av begreppet bankrörelse. I propositionen anges att bankerna skall ha ensamrätt på inlåning från allmänheten. , t.ex. ICA, har dock fått rätt att ta emot förköpsmedel från allmänheten, se vidare nedan avsnitt 3.2.3. Som inledningsvis angetts styrs behovet av lagstiftning på det finansiella området i hög grad av aktörernas verksamhetsinriktning. Det grundläggande skyddsintresse är alltså det finansiella systemets stabilitet. Det är viktigt att allmänheten känner företroende för den rörelse bankerna driver och att inlåningsmedlen förvaltas på ett tryggt och säkert sätt. Vid sidan av stabilitetsintresset finns även rena konsumentskyddsaspekter, dvs. skydd mot att enskilda konsumenter vilseleds eller utnyttjas på ett otillbörligt sätt. Lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet Finansbolag, bostadslåneinstitut och övriga kreditinstitut regleras genom lagen om finansieringsverksamhet. Bestämmelserna innebär i korthet att all yrkesmässig finansiering mot konsumenter får bedrivas bara efter tillstånd av , såvida kreditgivningen inte sker för avsättning av egna produkter, avbetalningsköp eller liknande. I 1 kap. 4 § finns en bestämmelse som anger att kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kredit- marknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund, den s.k. sundhetsprincipen. Vidare anges i 3 kap. 8 § att kredit får beviljas endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Bestämmelsen har funnits sedan lagens tillkomst och enligt 5 kap. är det som utövar tillsyn. Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti Lagen trädde i kraft och innehåller bestämmelser om garanti för insättningar (sparade medel) hos banker och vissa värdepappersföretag där insättningar på konto kan göras. Det primära syftet med att införa ett system för garanti för insättningar har varit att stärka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna. Garantin gäller alla vanliga bankkonton och skyddar alltså bl.a. medel på lönekonton, vanliga sparkonton och depåkonton. Däremot gäller inte garantin för det individuella pensionssparandet, placeringar i värdepapper eller i värdepappersfonder och inte heller för kundmedels- konton i handeln, se nedan avsnitt 3.2.3. När banker får etablera filialer i andra länder och därigenom bidra till ökad konkurrens har det ansetts vara viktigt att en gemensam lägsta nivå för insättarnas skydd införs. Den svenska insättningsgarantin har i huvudsak inriktats mot ett renodlat konsumentskydd. Bland annat mot bakgrund av att alla banker omfattas av ett och samma system har bestämts att driva systemet i offentlig regi. Systemet omfattar insättningar på konto i bank per insättare och bank. För att en insättning skall omfattas av insättningsgarantin krävs att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Garantisystemet får endast tas i anspråk när en domstol försatt en bank i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Ersättning skall betalas ut till berörda insättare senast för konkursbeslutet eller förklaringen. 3.2.2Närmare om insättningar och sparande m.m. Institut som står under tillsyn Inlåning sker på olika slags konton med varierande räntevillkor och andra villkor. Konkurrensen mellan bankerna i förening med förbättrad teknisk hantering har lett till att det numera finns en rad olika inlåningsformer. Utöver inlåning på konto erbjuder bankerna flera andra spar- alternativ och som dragit till sig en allt större andel av det totala sparandet. En sådan sparform är sparande i värdepappersfonder. En annan viktig sparform är de obligationer och privatobligationer som bankerna förmedlar för sina bostadsinstitut. Bankerna förmedlar numera också kapital-, liv- och pensions- försäkringar, vilka förutom själva försäkringsdelen innebär ett betydande sparande. Man kan även pensionsspara i bank med samma skattefördelar som gäller för pensionsförsäkring i försäkringsbolag. Konsumentskyddet på området insättningar och sparande är i första hand de bestämmelser som det redogjorts för ovan under avsnitt 3.2.1.