sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Oavsett i vilken form skatten tas ut, antingen som en miljörelaterad fastighetsskatt eller som miljörelaterade punktskatter, måste skatte- uttagets nivå fastställas så att skatten ger de skatteintäkter som bedöms som nödvändiga och önskvärda av såväl miljöpolitiska som fiskala skäl. En utifrån syftet effektiv beskattning av detta slag tenderar att ge lägre skatteintäkter eftersom skattskyldiga då bör anpassa sina beteenden och konsumtionsmönster för att söka undgå eller i vart fall reducera skatten. Skatter som riktas mot miljöproblem som är relativt lätta att åtgärda ger dock en snabbt minskande skattebas. Skattebasen är däremot mer stabil för skatter som riktas mot svårlösta miljöproblem. I det senare fallet måste skatten höjas betydligt för att få önskad miljöeffekt. 166 Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen De nuvarande målen för en ekologiskt hållbar utveckling avser skydd för miljön, hållbar försörjning och effektiv användning av energi och andra naturresurser.14 De nationella miljökvalitetsmålen uttrycker mål för framtida miljökvalitet eller önskat miljötillstånd. För att uppnå de uppställda målen får givetvis utformningen av de regelverk som styr enskildas beteenden stor betydelse. Under har resursanvändnings- och miljö- relaterade skatter och skatteregler införts successivt i delar av skatte- systemet. Ekonomiska styrmedel omsatt i skattelagstiftning har visat sig vara effektiva såväl för att avvärja hot mot miljön som för att mer allmänt reducera inslagen av skadlig miljöpåverkan. Denna bedömning har tidigare gjorts av och vi delar denna uppfattning. Miljörelaterade skatter har sannolikt bidragit till att viktiga miljömål kunnat uppnås. I huvudsak återfinns de miljörelaterade skatterna inom punktskatte- området. Även inom andra delar av skattesystemet har införts miljö- relaterade bestämmelser. Som ett färskt exempel kan nämnas inför- andet av särskilda jämkningsregler för förmånsvärdet avseende miljö- vänliga bilar. Det är givetvis angeläget att samhället med skattesystemet som styrmedel kan påverka kostnadsstrukturer så att de även speglar de indirekta kostnader för samhälle och miljö som olika verksamheter medför. Som framgått tidigare talar emellertid ett flertal skäl mot att den löpande fastighetsbeskattningen utformas utifrån ett renodlat resursanvändningsperspektiv. Som framgått är det ur effektivitets- synpunkt inte lämpligt att miljörelatera den löpande beskattningen av fastigheter som sådana. Målsättningen om en ekologisk hållbar sam- hällsutveckling bör i stället komma till uttryck i andra delar av skatte- systemet, huvudsakligen genom användningen av energiskatter och andra punktskatter som kan göras miljörelaterade förutom att de även kan fylla en rent fiskal funktion. Sådana skatter kommer även att beröra boendet men till skillnad från en miljörelaterad fastighetsskatt påverkas användningen av de aktuella resurserna på ett mer direkt – och därmed mer effektivt – sätt. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU06. Alternativa synsätt på fastighetsbeskattningen 167 En annan sak är att det kan finnas anledning att genom olika åtgärder se till att fastighetsbeskattningen inte motverkar miljöinvest- eringar. Den frågan behandlas i avsnitt 9.4. 8Alternativa underlag för beskattningen inom ramen för kapitalinkomstbeskattningen Kommitténs bedömning: Den huvudsakliga invändningen mot det nuvarande underlaget utgörs av bristen på förutsebarhet avseende det framtida skatteuttaget. Ett alternativt underlag måste dock, för att uppfylla det grundläggande kravet på förenlighet med fastighets- beskattningens roll inom kapitalinkomstbeskattningen, spegla bostadens marknadsvärde på ett tillfredsställande sätt. Många av de underlag som baseras på ett slags boendevärde uppfyller inte detta krav. Ett anskaffningsvärdebaserat underlag kan ge ökad förutse- barhet av det framtida skatteuttaget men ger upphov till andra negativa effekter, bl.a. inlåsningseffekter, som överstiger fördelen av en ökad förutsebarhet. Lösningar med sikte på ökad förutsebarhet bör istället sökas inom ramen för nuvarande underlag. En lösning som innebär att höjningar av skatteunderlaget, från till ett annat, begränsas kan ge den eftersträvade förutsebarheten. Kommittén föreslår därför att det införs en takregel för att begränsa skattehöjningar från till ett annat. Takregeln innebär att underlaget för schablonintäkten motsvaras av det lägsta av beskatt- ningsårets taxeringsvärde och föregående taxeringsårs underlag för schablonintäkt uppräknat . I kommitténs direktiv omnämns att nuvarande underlag utsatts för kritik och att i utredningsuppdraget ingår att undersöka om andra underlag för skatten än taxeringsvärdet är förenliga med en fastighetsbeskattning inom ramen för kapitalinkomstbeskattningen. Mot bakgrund av den kritik som riktats mot det nuvarande underlaget för fastighetsskatt, dvs. taxeringsvärdet, ska vi i detta kapitel dels diskutera om och i vilken mån det finns olägenheter förknippade med det nuvarande skatteunderlaget, dels undersöka om det finns något lämpligare underlag för skatten som är förenligt med fastighetsbeskattningens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen. 170 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter I kapitlet redovisas inledningsvis de huvudsakliga invändningar som riktats mot marknadsvärdebaserade taxeringsvärden som underlag för fastighetsskatten. I avsnitt 8.2 definierar vi vad vi anser vara det huvudsakliga problemet med nuvarande underlag för fastighetsskatten och som, även om man i huvudsak accepterar skattens roll inom kapitalinkomstbeskattningen, behöver ges en lösning. Därefter redovisar vi i avsnitt 8.3 de grundläggande krav som vi anser följer av fastighetsskattens roll inom kapitalbeskattningen. Slutligen diskuterar vi i avsnitten 8.4–8.7 olika typer av alternativa underlag. De centrala frågorna i dessa avsnitt är om de olika alternativen kan anses vara förenliga med fastighetsbeskattningens roll som en del av kapital- inkomstbeskattningen samt i vilken utsträckning de löser de problem som nuvarande marknadsvärdebaserade taxeringsvärden medför. Andra konsekvenser av en övergång till olika alternativa underlag, såsom t.ex. omfördelningseffekter, diskuteras också. När begreppet taxeringsvärde används i den fortsatta framställningen avses marknadsvärdesbaserade taxeringsvärden. 8.1Kritiken mot nuvarande underlag för fastighetsskatt har fastighetsskatten och formerna för hur den beräknas varit föremål för omfattande kritik. Vissa kritiker har i första hand tagit upp underlaget för fastighetsskatten, dvs. Det har gjorts gällande att dessa inte på ett korrekt sätt återspeglar marknadsvärdena och att metoderna för att beräkna taxeringsvärdena byggts på felaktiga antaganden. Denna del av kritiken resulterade i tillsättandet av den tidigare nämnda (se avsnitt 2.1.1). Kritiken mot fastighetsskatten har dock inte uteslutande tagit sikte på taxeringsvärdena som sådana. I vissa sammanhang har det hävdats att det av principiella skäl är olämpligt att marknadsvärdet via taxe- ringsvärdet skall användas som underlag för fastighetsskatten. Det är, har man hävdat, inte självklart att ett högre marknadsvärde skall leda till en högre fastighetsskatt. Kritiken har bl.a. tagit sikte på att ett sådant underlag ger upphov till avsevärda regionala skillnader i skatteuttag. Vissa kritiker har även uttalat uppfattningen att marknadsvärdet/- taxeringsvärdet endast speglar ett värde som ägaren kan disponera om och när bostadsfastigheten realiseras. Kritiken har även gällt den generella likviditets- eller kostnads- problematik som beskrivits i kommitténs delbetänkande Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59) samt bristen på förutsebarhet i det Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 171 framtida skatteuttaget för den enskilde. Likviditets- och kostnads- problemet hänger samman med att fastighetsskatten tas ut på en s.k. icke-monetär avkastning. Bristen på förutsebarhet däremot har sin grund i att taxeringsvärdena ska spegla fastigheternas marknadsvärden som i huvudsak bestäms av förhållanden utanför den enskilde fastig- hetsägarens kontroll. Kritiken mot taxeringsvärdet som underlag för beskattningen av fastigheter är av gammalt datum. Det har därför gjorts många utvärd- eringar av taxeringsvärdet som underlag för beskattningen av fastig- heter. Som en följd av den kritik som riktades mot att använda taxeringsvärdet som underlag för fastighetsskatten i samband med skattereform (se avsnitt 4.6) prövades frågan av Fastighetsskatte- utredningen. I betänkandet Fastighetsskatt uttalade utredningen att Taxeringsvärdet utgör den bästa mätaren av marknadsvärdet. Hela taxeringsvärdet bör även i fortsättningen utgöra basen för fastighets- skatten. Problem som följer av en konsekvent tillämpning av fastig- hetsskattens grundläggande motiv bör därför lösas på annat sätt än gen- om att underlaget för skatten ändras (SOU 1992:11, s. 127). Kritiken mot att använda taxeringsvärdet som underlag har dock fortsatt . En avgörande orsak till den ihållande kritiken är följderna av de stigande fastighetspriserna med åtföljande konsekvenser för taxeringsvärden och skatteuttag. Därtill kommer att taxeringsvärdena i praktiken endast kommit att anpassas till ändrade marknadsvärden med relativt långa tidsintervall. Detta har medfört att taxeringsvärdes- höjningarna på många håll blivit mycket kraftiga när omtaxeringen väl genomförts, vilket också bidragit till att det lämpliga i att basera skatten på marknadsvärdet ifrågasatts. I stället för taxeringsvärdet har kritikerna – beroende på vad som uppfattas som det centrala problemet med nuvarande ordning – förordat olika slags alternativa underlag. Förslagen kan delas in i två olika typer beroende på vilket av problemen de tar sikte på. Till den ena hör sådana underlag som syftar till att begränsa lägets betydelse för skatteuttaget. Hit hör t.ex. förslag om att basera skatteuttaget på bostadsytan samt olika typer av s.k. boendevärden. Den andra typen syftar främst till att öka förutsebarheten i skatteuttaget genom olika begränsningar av effekterna av stigande marknadsvärden över tiden. Hit hör framförallt den s.k. Californiamodellen som innebär att den egna köpeskillingen ligger till grund för skatten. I avsnitt 8.4 och 8.5 diskuteras dessa två typer av underlag. ska vi emellertid redovisa vår uppfattning om vad som utgör det huvudsakliga problemet med nuvarande underlag och även peka på grundläggande krav som bör ställas på underlaget för beskattning av fastigheter inom ramen för kapitalinkomstbeskattningen. 172 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 8.2Vår definition av det huvudsakliga problemet med nuvarande underlag I vårt arbete med att undersöka alternativa underlag är det inledningsvis nödvändigt att fastställa vad som kan anses utgöra den huvudsakliga invändningen mot nuvarande underlag. Det förhållandet att ett underlag grundat på taxeringsvärdet ger upphov till regionala skillnader i skatteuttag är närmast oundvikligt så länge skatten utgör en del av kapitalinkomstbeskattningen, eftersom fastigheternas marknadsvärden uppvisar stora regionala variationer. Med det synsätt som vi, i enlighet med direktiven, anlagt på fastighetsbeskattningen är alltså förekomsten av regionala skillnader i skatteuttaget en naturlig konsekvens av att betrakta fastighetsbeskattningen ur ett kapitalavkastningsperspektiv. Det huvudsakliga problem som man, enligt vår mening, bör söka en lösning på, också då man utgår från att skatten ska utgöra en del av kapitalinkomstbeskattningen, är bristen på förutsebarhet i skatteuttaget. Något tillspetsat kan grunden till problemet med bristande förutse- barhet beskrivas på följande vis. När kapitalstarka personer förvärvar fastigheter i ett område påverkar detta den allmänna prisnivån i dessa områden. Som en följd av fastighetstaxeringssystemets konstruktion påverkar detta generellt sett taxeringsvärdenivån – och därmed även skattenivån – för alla fastigheter i området. Skattebelastningen i dessa områden bestäms således inte av de redan bosatta fastighetsägarnas ekonomiska förhållanden utan ytterst av de presumtiva fastighets- köparnas betalningsvilja och inkomstförhållanden. För den enskilde fastighetsägaren innebär detta förhållande svårigheter att förutse stor- leken på det framtida skatteuttaget för bostaden. Det gäller både vid förvärvstidpunkten och senare . När vi talar om förändringar i prisnivån avser vi i detta sammanhang endast sådana prisförändringar som överstiger inflationen, dvs. Marknadsvärdeförändringar kan givetvis uppstå i alla egnahems- områden oavsett var de är belägna, men det är främst i expansiva regioner och attraktiva fritidshusområden som frågan om bristande förutsebarhet i skatteuttaget på grund av stora prisökningar har aktualiserats. Med tanke på skatteuttagets storlek på dessa orter berörs inte endast låginkomstagare utan även hushåll i normala inkomstlägen. För dessa fastighetsägare kan frågan om förutsebarheten av storleken på det framtida skatteuttaget vara av stor betydelse. Det förhållandet att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning i kombination med sättet att fastställa taxeringsvärdena, ger även upphov till betydande likviditets- eller kost- nadsproblem för vissa hushåll. Det gäller framförallt hushåll med låga inkomster som varit bosatta i områden där fastighets- Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 173 priserna och taxeringsvärdena – och därmed även fastighetsskatten – stigit kraftigt. För denna grupp av hushåll skulle uttaget av fastighets- skatt i värsta fall kunna leda till att hushållet tvingas sälja sin bostad och flytta. I detta sammanhang bör dock framhållas att grunden till dessa likviditets- eller kostnadsproblem för enskilda hushåll är att skatten utgår för ett objekt som inte ger någon inkomst/avkastning i reda pengar. Denna typ av problem skulle därför även kunna uppstå i det fall då skatten baseras på något annat underlag, såsom exempelvis bostadens storlek. Det skulle dock huvudsakligen drabba andra hushåll än de som kan ha likviditetsproblem. De överväganden avseende olika alternativa underlag som redovisas i detta kapitel utgår därför inte i första hand från detta problem. Istället är det den brist på förutsebarhet av det framtida skatteut- taget, som följer av nuvarande underlag, som står i fokus. De problem, som det kan föra med sig för vissa skattskyldiga, medför enligt vår mening att det finns anledning att undersöka möjligheterna att öka förutsebarheten i skatteuttaget. Detta kan ske antingen genom att ompröva användningen av det nuvarande skatteunderlaget eller genom en lösning inom ramen för det nuvarande underlaget. Särskilt om hyrda bostäder Beskrivningen av problemet med bristande förutsebarhet i skatteuttaget tar i första hand sikte på boende i egna hem. Att märka är att bruksvärdeshyressystemet, som gäller för såväl den kommunala som den privata hyressektorn, begränsar marknadskrafternas genomslag på hyresutvecklingen. Den fortsatta diskussionen gäller därför enbart ägar- bostäder. I första hand tar vi sikte på egna hem, men våra slutsatser har givetvis bäring även för bostadsrätternas del om den löpande beskatt- ningen av bostadsrättslägenheter skulle grundas på marknadsvärde- bestämda taxeringsvärden. Frågan om beskattning av bostadsrätts- fastigheter behandlas särskilt i kapitel 12. 8.3Grundläggande krav på ett alternativt underlag I enlighet med direktiven gäller som ett grundläggande krav att under- laget skall vara förenligt med den roll inom kapitalinkomstbeskattningen som fastighetsbeskattningen givits genom skattereform och som det nuvarande skattesystemet bygger på. Som vi har funnit i kapitel 6 innebär fastighetsbeskattningen betraktad ur ett kapitalavkastnings- 174 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter perspektiv att underlaget för skatten måste vara relaterat till marknadsvärdet på egendomen. Härav följer att underlag som inte alls är relaterade till marknadsvärdet eller som inte har en tillräckligt stark koppling till marknadsvärdet, inte är förenliga med de grundläggande principerna för den löpande beskattningen av fastigheter som det formulerats skattereform och som direktiven utgår ifrån. Utgångspunkten för vårt arbete i denna del är således att underlaget för skatten måste spegla marknadsvärdet på fastigheten på ett tillfredsställande sätt. Utifrån det grundläggande målet om likformighet i beskattningen av olika typer av kapitaltillgångar uppfyller det nuvarande underlaget – taxeringsvärdet – detta krav. Likformighetsmålet innebär ju att beskatt- ningen bör grundas på marknadsvärdet och taxeringsvärdet ska enligt gällande regler fastställas så att det återspeglar marknadsvärdet vid värderingstidpunkten.1 har genomfört statistiska under- sökningar för att utvärdera träffsäkerheten i dagens system för fastig- hetstaxering. Resultaten från undersökningarna visar att den befintliga taxeringsmodellen fungerar mycket väl på en genomsnittlig nivå, i vart fall när det gäller småhusen. För övriga taxeringsobjekt är precisionen inte lika god (SOU 2000:10, s. 174-175). Utredningen framhåller vidare att det kan finnas brister vid taxeringen av enstaka fastigheter. Detta anges vara ett ofrånkomligt inslag i ett schabloniserat värderings- och taxeringssystem. Utredningen anser emellertid att det finns anledning att i olika avseenden förbättra möjligheterna till individuella justeringar inom ramen för det schabloniserade systemet. Vi har i det föregående definierat vad vi uppfattar som den huvud- sakliga invändningen mot det nuvarande underlaget, dvs. bristen på förutsebarhet av storleken på det framtida skatteuttaget. I vårt delbe- tänkande har vi pekat på ett annat problem, nämligen det likviditets- eller kostnadsproblem som kan uppkomma hos vissa hushåll. Detta problem är dock i första hand en konsekvens av att skatten utgår på en icke- monetär avkastning. I första hand är det bristen på förutsebarhet som vi anser motiverar en diskussion om alternativa beskattningsunderlag. I denna diskussion finns det dock även anledning att studera om ett alternativt underlag kan reducera likviditets- eller kostnadsproblem som hänger samman med skattens karaktär. I den följande framställningen i kapitlet undersöks huruvida några alternativa underlag kan anses vara förenliga med fastighetsbeskatt- ningens roll inom kapitalinkomstbeskattningen. Vidare diskuteras i vilken 1 Det s.k. säkerhetsavdraget utgör en avvikelse eftersom taxeringsvärdet skall utgöra av marknadsvärdet vid värderingstidpunkten som infaller före det år då allmän fastighetstaxering genomförs. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 175 mån de kan ge en bättre förutsebarhet i skatteuttaget samt i vilken mån de kan reducera likviditets- eller kostnadsproblem. Dessutom undersöks hur olika alternativa underlag förhåller sig till vissa andra målsättningar. Omfördelningseffekterna av skattebördan mellan enskilda och de regionala effekterna måste vara försvarbara. Eftersom varje förändring av skattereglerna i större eller mindre utsträckning påverkar fastighetspriserna måste förändringarnas inverkan på fastighetspriserna uppmärksammas. Av betydelse är även att underlaget inte ger upphov till för samhällsekonomin negativa inlås- ningseffekter. Som ett mer allmänt önskemål bör gälla att underlaget och dess effekter uppfattas som rättvist av enskilda. Slutligen bör administrativa och lagtekniska aspekter vägas in. Man bör t.ex. undvika underlag som skapar incitament till skatteundandragande. I den allmänna debatten om underlaget för fastighetsskatten har av och till framförts olika förslag som utgår från ett slags boendevärde. Argumenten för ett underlag i form av ett boendevärde utgår från uppfattningen att det är orimligt eller olämpligt med skattesystem som medför stora geografiska variationer i skatteuttaget för egnahem som är likvärdiga till storlek och standard. Ett boendevärde är emellertid inte ett entydigt begrepp. Ett underlag som skall baseras på något som kan betecknas som ett boendevärde kan därför fyllas med olika innehåll beroende på vilken effekt som efter- strävas. Följaktligen finns det stora skillnader mellan de olika förslag till beskattning som framförts i den allmänna debatten. I vissa fall är förslagens innehåll minst sagt diffusa. Gemensamt för olika boende- värdekonstruktioner är dock att de syftar till att ge fastighetens mark- nadsvärde en minskad betydelse när skatteunderlaget skall fastställas. Marknadsvärdet på fastigheten skall inte tillåtas slå igenom så kraftigt i skatteuttaget som när beskattningen grundas på det marknadsvärde- relaterade taxeringsvärdet. I av olika boendevärdekonstruktioner finns hela skalan representerad; från boendevärden som inte på något sätt är relaterade till marknadsvärdet på fastigheten till sådana konstruktioner som ligger mycket nära ett renodlat marknadsvärde- relaterat underlag men där marknadsvärdets genomslag begränsas i viss mån. 176 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Vilka överväganden styr ett boendevärde Frågan om ett boendevärde som underlag för fastighetsskatten har behandlats av ett flertal utredningar (se , Bostads- kostnadsutredningen, och Fastighetsbe- skattningsutredningen). Generellt sett har boendevärdet definierats som bostadens värde från boendesynpunkt. Det är emellertid en mängd olika faktorer som påverkar hushållens värdering ur denna synpunkt. Dessa faktorer kan vara knutna till fastighetens fysiska egenskaper eller till den omgivande miljön. Boendevärdet blir därför beroende av vilka egenskaper som kan anses vara värdefulla från boendesynpunkt och hur dessa skall värderas inbördes. redovisade flera möjliga metoder för att fastställa ett boendevärde för egnahem och fritidshus. Ett alternativ var att beräkna ett särskilt boendevärde vid sidan av taxeringsvärdet. Detta kunde göras utifrån hyresnivån på orten, belåningsgraden och vissa faktorer i fastighetstaxeringen. En annan möjlighet var att använda ett justerat taxeringsvärde, till exempel uppdelat på olika geografiska nivåer så att värdena räknades ned i vissa områden. Slutligen framfördes möjligheten att justera schablonintäkten eller progressionen i schablonsintäktsberäkningen. avförde dock bo- endevärdet från vidare diskussion eftersom det bedömdes medföra oönskade sociala effekter och bli alltför komplicerat till sin utformning. fann av bostadspolitiska skäl att den löpande bostadsbeskattningen inte borde utformas efter bostadens värde vid en försäljning eftersom det bedömdes leda till att skatteuttaget i hela beståndet bestäms efter de ekonomiskt starkaste hushållens köpkraft. I stället, framhöll man, borde bostadsbeskattningen utformas så att den inte tvingar fram krav på en högre förräntning av bostadskapitalet. Skatten borde enligt utredningen läggas ut på ett sådant sätt att den inte förstärkte den ekonomiska segregationen i boendet på expanderande orter eller påskyndade omvandlingen av permanentbostäder till fritidshus inom attraktiva fritidshusområden. Beskattningen av bostäder borde därför utgå från bostadens värde inom ramen för den pågående användningen. Endast faktorer som kan anses ha direkt betydelse för nyttan av bostaden skulle därvidlag bestämma skattens storlek. Sådana faktorer ansågs utgöras av bostadens storlek, standard och läge i förhållande till kommunikationer och annan service. En typ av boendevärde skulle således kunna definieras som värdet av en bostadsfastighet oberoende av marknadsvärdet på bostaden eller något annorlunda uttryckt, värdet av bostaden utan hänsyn tagen till potentiella köpares betalningsvilja för att förvärva fastigheten. Att definiera och fastställa ett boendevärde av ett sådant slag möter emellertid – på samma sätt som många andra förslag om boendevärden Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 177 som florerat i debatten – stora svårigheter.