sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Trots att det, som tidigare nämnts, finns ett stort antal personer bosatta i med dubbelt medborgarskap har det inte framkommit några tecken på att detta skulle ha medfört några mer påtagliga problem. Med hänsyn till det höga antalet borde eventuella problem av annan än obetydlig art ha visat sig vid det här laget. Att så inte skett kan tas till intäkt för att problemen är av begränsad omfattning. De svenska erfarenheterna ligger väl i linje med vad som framkommit i kommitténs internationella undersökning. De länder som tillåter dubbelt medborgarskap har i sina svar till kommittén således inte gett uttryck för att denna hållning i sig skulle ha skapat några problem av betydelse. Den internationella utvecklingen får för övrigt sägas innebära att dubbelt medborgarskap tillåts i allt större utsträckning. Inte något av de länder som ingår i kommitténs undersökning redovisar planer på att minska möjligheterna till dubbelt medborgarskap utan förekommande strömningar rör sig i stället åt andra hållet. Ett annat uttryck för den internationella 92 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap SOU 2000:106 utvecklingen är att konvention, till skillnad års konvention, är neutral i frågan. Mot denna bakgrund och med beaktande av den genomgång som gjorts framstår nackdelarna som kan följa av dubbelt medborgarskap som relativt begränsade. Därför väger enligt regeringens mening de enskildas intresse av att få inneha dubbelt medborgarskap tyngre än de nackdelar som kan vara förknippade med sådant innehav. Det bör därför bli fullt ut tillåtet att ha dubbelt medborgarskap. Detta innebär att nu gällande bestämmelser i som tar sikte på att begränsa dubbelt medborgarskap inte bör få någon motsvarighet i den nya lagen. Medborgarskap efter svensk far Regeringen föreslår att ett barn med svensk far alltid skall förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen om barnet föds i . Detta bör enligt regeringen gälla även om fadern är avliden men vid sin död var svensk medborgare. I fråga om barn som föds utomlands – och som har svensk far – föreslår regeringen att det införs en möjlighet till förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan. Svenskt medborgarskap genom adoption Regeringen – som anser att adoptivbarn i fråga om medborgarskap så långt möjligt skall vara likställda med andra barn – föreslår att även ett utomnordiskt adoptionsbeslut som gäller i på grund av lag skall medföra automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för adoptivbar- net om någon av personerna som adopterar är svensk medborgare och barnet inte har fyllt . Statslösa barn och ungdomar Ett barn som föds i förvärvar inte alltid ett medborgarskap vid födelsen. Således blir t.ex. ett barn som föds i statslöst om båda föräldrarna är statslösa. Detsamma gäller om två föräldrar – som visser- ligen har medborgarskap men vars länder tillämpar en ordning som innebär att födelse på landets territorium är avgörande för om man skall få det landets medborgarskap – får barn i . Vidare kan ett barn som föds i under vissa förutsättningar bli statslöst även om barnet har en svensk far. Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 93 Det totala antalet statslösa barn i , dvs. personer som inte fyllt , uppgick till 4 243. Av dessa barn var 3 883 födda i . Regeringen konstaterar i propositionen (s. 35) att undvikande av statslöshet är en viktig utgångspunkt för svensk lagstiftning och praxis på medborgarskapsområdet. Den föreslår att ett statslöst barn som föds i skall kunna få svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd i och hemvist här. En sådan anmälan skall göras innan barnet fyllt . Ett statslöst barn som kommer till under sin uppväxt skall kunna få svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet har permanent uppehålls- tillstånd i och hemvist här . Anmälan skall göras innan barnet fyllt . Anmälan kan också göras efter det att en statslös person fyllt men innan denne fyllt . Då krävs att denne har permanent uppehållstillstånd i och hemvist i landet sedan han eller hon fyllde . Barn och ungdomar med enbart utländskt medborgarskap Regeringen föreslår att barn med utländskt medborgarskap skall kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet har perma- nent uppehållstillstånd i och dessutom har hemvist här . En sådan anmälan skall göras innan barnet fyllt . Anmälan kan också göras efter det att en person med utländskt medborgarskap fyllt men innan denne fyllt . Då krävs det att personen har permanent uppehållstillstånd i och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde . Enligt regeringen är fördelarna med att underlätta för de nu aktuella barnen att få svenskt medborgarskap främst att det kan bidra till integrationen i det svenska samhället. Barn som föds här i landet kommer i många fall också att tillbringa hela sin uppväxt och resten av sitt liv här. Genom att förenkla villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap visar att barnen är välkomna och att de betraktas som fullt ut tillhöriga den svenska samhällsgemenskapen. Återvinning av svenskt medborgarskap Regeringen föreslår att återvinning av svenskt medborgarskap skall vara möjlig för den som har fyllt och har haft hemvist i under sammanlagt och som dessutom har hemvist här . Som en konsekvens av förslaget i fråga om 94 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap dubbelt medborgarskap bör det enligt regeringen inte krävas att sökan- den i samband med återvinningen befriar sig från sitt utländska med- borgarskap. Möjligheten till återvinning bör stå öppen även för den som har förvärvat sitt svenska medborgarskap på annat sätt än genom födelsen. Ytterligare villkor för naturalisation Regeringen föreslår att utöver nu gällande krav skall som ytterligare villkor för naturalisation föreskrivas att sökanden skall ha permanent uppehållstillstånd i samt vad gäller den som är statslös eller att bedöma som flykting i enlighet med 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529), att denne skall ha haft hemvist i . Förslaget innebär en kodifiering av gällande praxis. Dispensgrunden "till gagn för landet" i 6 § MedbL Regeringen föreslår att den särskilda möjligheten att bevilja dispens från något av villkoren för naturalisation om det är till gagn för att sökanden blir svensk medborgare tas bort. Det skall dock finnas en möjlighet att bevilja dispens om det finns särskilda skäl. Den som är sambo med en svensk medborgare skall jämställas med den som är gift med en svensk medborgare i fråga om möjlighet till dispens. Samma förhållande skall gälla för homosexuella sambor. Regeringen föreslår – som en konsekvens av förslaget om att dubbelt medborgarskap bör tillåtas – att systemet med villkorad naturalisation slopas. Ett av de villkor för förvärv av svenskt medborgarskap som uppställs i 6 § MedbL är att sökanden fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Som ett led i prövningen av om detta villkor är upp- fyllt begär i naturalisationsärenden där sökanden fyllt ett s.k. kontrollbesked hos . Syftet med denna begäran är att utröna om det finns några hinder av säkerhets- mässig karaktär mot att bevilja svenskt medborgarskap. Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 95 I de fall då ett medborgarskapsärende visar sig innefatta någon säkerhetsaspekt har och getts möjlighet att under vissa förutsättningar överlämna ärendet till rege- ringen för avgörande. För att ett överlämnande skall få ske på säker- hetsmässiga grunder krävs att ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Då ett överlämnande sker prövar regeringen ärendet som första instans och det finns inte någon möjlighet att överklaga regeringens beslut. Regeringen föreslår i propositionen att säkerhetsärenden skall avgö- ras av som första instans och att verkets beslut i dessa ärenden skall kunna överklagas till regeringen. Såväl den sökande som , om beslutet går parten emot, bör enligt regeringens mening ha rätt att överklaga ett sådant beslut. Språkkunskaper och kunskaper om det svenska samhället Regeringen anser att det inte bör ställas krav på språkkunskaper eller kunskaper om det svenska samhället som villkor för att få svenskt medborgarskap. Information om svenskt medborgarskap Enligt regeringen bör det vara en uppgift för att svara för att information om medborgarskapets innebörd utarbetas och att den sprids på lämpligt sätt såväl bland svenska som utländska med- borgare och statslösa. Att informera om förutsättningarna för att erhålla svenskt medborgarskap och om anmälningsprocessen bör dock som ankomma på . Särskilda ceremonier för nya svenska medborgare Regeringen anser att det bör hållas särskilda ceremonier för personer som förvärvar svenskt medborgarskap. Enligt regeringen bör detta dock som vara ett frivilligt åtagande för kommunerna. Tillträde till europeiska konvention om medborgarskap Enligt regeringens uppfattning råder det inte någon tvekan om att bestämmelserna i förslaget till ny medborgarskapslag står i överens- 96 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap stämmelse med europeiska konvention om medborgarskap. Regeringen föreslår att godkänner konventionen. Skillnaderna mellan svenska medborgares och utlänningars rättsliga ställning har minskat , bl.a. genom rösträttsreform då rösträtten och valbarheten i val till kommun- och landstings- fullmäktige utvidgades till att omfatta även utlänningar. Istället för medborgarskapet har bosättningen fått ökad betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter i samhället. Utlänningar som har hemvist i jämställs numera i stor utsträckning med svenska medborgare. Utvecklingen torde vara den samma internationellt sett, inte minst i övriga länder inom den Europeiska unionen (EU). I har krav på svenskt medborgarskap successivt tagits bort från lagstiftningen. En mer omfattande översyn av sådana krav redo- visades av . Även Kommunal- demokratiska kommitténs arbete bör nämnas i detta sammanhang. I vissa statliga myndigheter och organ ingår ledamöter som utses av kommunfullmäktige eller . Till vissa av dessa för- troendeuppdrag är endast svenska medborgare valbara medan detta inte gäller för andra uppdrag. prövade i delbetänkandet Utländska medborgares valbarhet till vissa förtroende- uppdrag (Ds C 1983:4) bl.a. om kravet på svenskt medborgarskap skulle finnas kvar för uppdrag som nämndeman i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Kommitténs majoritet föreslog att kravet på svenskt medborgarskap i stor utsträckning skulle tas bort. De borgerliga ledamöterna förordade i en gemensam reservation att kravet på svenskt medborgarskap skulle behållas. Kommitténs förslag diskuterades senare av och några av kommitténs förslag behandlades i den efterföljande propositionen (prop. 1985/86:7), se nedan. Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 97 , som tillkallades , hade i uppdrag att göra en översyn av utlänningars rättsliga ställning i . Enligt direktiven, som anknöt till invandrarpolitiska proposition, skulle utredningen bl.a. fästa regeringens uppmärksamhet på bestäm- melser som innebar en olikartad behandling av utländska och svenska medborgare, utan att det fanns starka skäl för det. Diskriminerings- utredningen lade fram delbetänkandet Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1984:6). Utredningen konstaterade att det fanns särbestämmelser på åtskil- liga områden men att dessa olikheter ibland berodde på sådana omstän- digheter att särbehandling måste accepteras. De motiv som över huvud taget kunde anses godtagbara i detta avseende var enligt utredningen att det rörde rikets självständighet och oberoende, att det var av betydelse för rikets säkerhet, att det avsåg förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation samt att det rörde betydelsefullt allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse. Skillnader kunde även accepteras beträffande anställningar där innehavaren måste fatta beslut rörande enskildas rättsliga ställning eller som innebar myndighetsutövning. Om ett eller flera motiv förelåg, fick tyngden av dem i det speciella fallet avgöra om särbehandling verkligen var nödvändig. Regeringen anslöt sig i huvudsak till utredningens bedömning. Före- dragande statsrådet anförde i propositionen över förslaget (prop. 1985/86:7) att utlänningar med klar anknytning till skulle beträffande möjligheten att inneha vissa befattningar m.m. inte behandlas annorlunda än svenska medborgare annat än när och i den mån detta var nödvändigt av hänsyn till väsentliga svenska intressen. Hon föreslog därför att kravet på svenskt medborgarskap skulle avskaffas på flera områden, där kravet på anknytning till kunde tillgodoses på annat sätt. De föreslagna lagändringarna innebar att kravet på svenskt medborgarskap skulle tas bort för ett antal olika anställningar och uppdrag, bl.a. för revisorer i vissa juridiska personer, mäklare, överförmyndare samt ledamöter i överförmyndarnämnd och övervakningsnämnd. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. LU1985/86:7, rskr. 1985/86:33). tog inte ställning till medborgarskapets närmare innebörd och flera rättsområden var undantagna från utred- ningens uppdrag. Utredningen konstaterade att intressekonflikten mel- lan, å ena sidan, en fortsatt strävan mot jämlikhetsmålet och, å andra sidan, ett bevarande av det svenska medborgarskapets värde och övriga synpunkter som ligger bakom krav på svenskt medborgarskap för åtnju- tande av vissa rättigheter var högst påtaglig. 98 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap utgångspunkten som utredningen tillämpade vid sin genomgång av ett stort antal bestämmelser var att söka räta ut gränslinjen mellan det tillåtna och det otillåtna, snarare än att föreslå någon omfattande för- skjutning av den.8 har genom invandring blivit ett land präglat av kulturell och etnisk mångfald. uppgick befolkning till drygt 8 850 000 personer. Av dessa var knappt 970 000 födda i utlandet. Antalet utländska medborgare som bodde i uppgick till nästan 500 000. av de utländska medborgarna var födda i . Motsvarande statistiska data framgår av tabell 1. Uppgifterna avser antalet folkbokförda personer per den 31 december.9 Enligt medbor- garskapskommitté finns det omkring 300 000 personer i som har dubbelt medborgarskap10. I SCB:s statistik redovisas dessa som svenska medborgare. Statslösa och personer med okänt medborgarskap räknas däremot till kategorin utländska medborgare. 8Ds A 1984:6 s. 127. 9Asylsökande och andra utlänningar i som av olika skäl inte är folkbokförda omfattas således inte av redovisad statistik. 10Kommitténs beräkning av antalet i boende personer med dubbelt medborgarskap bygger på uppskattningar per (SOU 1999:34 s. 173 f). SOU 2000:106 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 99 Befolkning, utrikes födda och utländska medborgare Antalet personer som är födda i utlandet har ökat med . Ökningen av antalet utländska medborgare har däremot endast varit . Källa: SCB:s befolkningsregister. I lagstiftningen görs ibland skillnad mellan medborgare från nordiska länder, medborgare från en stat inom EU (unionsmedborgare) och medborgare från andra länder, se t.ex. bestämmelserna om rösträtt och valbarhet vid kommunala val (kapitel 5). En indelning av de utländska medborgarna i dessa tre kategorier framgår av tabell 2. Av tabellen framgår även vilka kontinenter den sistnämnda kategori utländska medborgare kom ifrån. Nordiska medborgare, unionsmedborgare och övriga utländska medborgare av de utländska medborgarna i är medborgare i länder utanför och EU. Källa: SCB:s befolkningsregister, folkmängd efter medborgarskap 1900-1998. 100 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap Av tabell 2 kan utläsas att det i fanns cirka 160 000 medborgare från något av våra nordiska grannländer, cirka 52 000 medborgare från en stat inom EU (exkl. och )11 och cirka 288 000 medborgare från övriga länder. Parallellt med en ökande invandring har en internationalisering i vidare mening ägt rum. Det tydligaste utslaget av denna process är det svenska medlemskapet i EU, som bl.a. inneburit att olika rättigheter som tidigare tillkom endast svenska medborgare numera också kommer medborgare i andra medlemsstater i EU till del. Integrationsprocessen och medborgarskapets betydelse för denna behandlas i avsnitt 2.5. Därefter redovisas den internationella regle- ringen avseende medborgarskap, avsnitt 2.6. I samband med att fick en samlad invand- ringspolitik, lade fast ett övergripande jämlikhetsmål som innebar en strävan mot att lika rättigheter och skyldigheter skulle gälla för utlänningar och för svenska medborgare (prop. antog riktlinjer för invandrar- och minoritets- politiken med utgångspunkt i begreppen jämlikhet, valfrihet och sam- verkan (prop. 1975:26, bet. 1975:InU6, rskr. Föredragande statsrådet konstaterade att det återstod få skillnader mellan utländska och svenska medborgares rättsliga ställning och framhöll att en strävan också i fortsättningen borde vara att avlägsna återstående skillnader i lagstiftningen. beslut innebar ett klart avståndstagande från en assimilationspolitik. Invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle inte bara erkännas, den skulle också främjas. Genom att invandrarpolitiken i så stor utsträckning kom att rikta sig till invandrare som grupp och därmed ställde invandrarskapet och den invandrades kulturella och etniska bakgrund i centrum, bidrog den till att invandrarskap förknippades med annorlundaskap. Invandrarpolitiken, tillsammans med den särskilda administration som byggts upp för att genomföra den, kom på ett olyckligt sätt att förstärka en uppdelning av befolkningen i ett vi och ett dom och medverkade därigenom till 11 Antalet unionsmedborgare inklusive och uppgick till cirka 177 000 personer. Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 101 uppkomsten av det utanförskap som många invandrare och deras barn upplever i det svenska samhället.12 beslutade om regeringens integrations- politiska proposition , framtiden och mångfalden - från invan- drarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Centrala inslag i den nya integrationspolitiken är att samhällets etniska och kulturella mångfald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden och nivåer samt att lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter skall gälla för alla i landet oavsett etnisk och kulturell bakgrund. För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i samhället, bör enligt regeringen alla vara med och utforma den och ta ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och de demokratiska besluts- processerna. Regeringen konstaterade att särskilda insatser bör vidtas för att stimulera invandrares delaktighet i samhällsutvecklingen. I direktiven som ligger till grund för vårt uppdrag har regeringen framhållit att det för att den nya politiken skall få ett reellt innehåll krävs förändringar och nytänkande i hela samhället. Olika typer av hin- der i samhällslivet för personer med utländsk bakgrund - såväl formella som informella - måste enligt regeringen identifieras och i möjligaste mån undanröjas. Statliga myndigheter och integration I den integrationspolitiska propositionen (prop. 1997/98:16) framhöll regeringen att mångfalden i samhället bör genomsyra arbetslivet och att staten har ett särskilt ansvar som föredöme i detta avseende. Denna fråga uppmärksammades även i den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294), som antogs av . Regeringen anförde där att myndigheterna bör beakta den kvali- tets- och kompetenshöjning som kan uppnås genom ökad etnisk och kulturell mångfald bland de anställda samt att det är en viktig demokratifråga att statsförvaltningens personal återspeglar den arbets- föra befolkningens etniska sammansättning. och beslutade regeringen, mot bak- grund av inriktningen och målen för integrationspolitiken, om olika åtgärder för att få ett integrationsperspektiv att genomsyra utform- ningen och genomförandet av den allmänna politiken. 1997/98:16 s. 17 f. 102 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap ändrades verksförordningen (1995:1322) och förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för invandrare m.fl. i detta syfte. Ändringarna innebär bl.a. att myndigheter fortlöpande skall beakta samhällets etniska och kulturella mångfald när verksamheten utformas och när den bedrivs. beslutade regeringen att varje myndighet till respektive fackdepartement skulle redovisa dels i vilken omfattning myndigheternas mål 1998 uppnåtts, dels vilka mål som gäller för myndigheternas kompetensförsörjning budget- . Enligt bilaga till beslutet skulle myndigheterna beakta regeringens uttalanden i den integrationspolitiska propositionen om den kvalitets- och kompetenshöjning som kan uppnås genom ökad etnisk och kulturell mångfald bland personalen. Mot bakgrund härav skulle myndigheterna också redovisa i vilken mån de vidtog åtgärder för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland personalen. Redovis- ning lämnades . Myndigheter som lyder under regeringen fick genom regeringens beslut förnyat uppdrag att varje år14 till respektive fackdepartement redovisa dels i vilken omfattning myndighetens mål för kompetensförsörjning avseende föregående budgetår uppnåtts, dels vilka mål som gäller för myndighetens kompetensförsörjning under innevarande budgetår och de två därpå följande åren. Enligt bilaga till beslutet skall myndig- heterna – med beaktande av regeringens uttalanden i den förvaltnings- politiska propositionen – redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller planeras att vidtagas för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland personalen. Lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbets- livet trädde i kraft . Enligt 4 § skall arbetsgivare inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. Mot denna bakgrund uppdrog regeringen genom beslut åt samtliga myndigheter som lyder under regeringen att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda. Handlingsplanen skall även avse myndighetens regionala organisation där sådan finns. har gjort en sammanställning av myndigheter- nas redovisning till respektive departement. Enligt uppgift från Kultur- departementet anmärkte flera myndigheter, främst inom Försvars- 13Ju1999/4086/PP. 15Ku 1999/2927/IM. Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 103 makten, att det krävs svenskt medborgarskap för anställning hos dem, men de berörde inte frågan om detta var ett hinder för att öka den etniska mångfalden. Endast en myndighet påtalade att krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar hade utgjort hinder för förändring. Det svenska medborgarskapets betydelse för integrationsprocessen medborgarskapskommittés16 uppdrag ingick att utreda och överväga behovet av åtgärder som kunde vidtas för att stärka medbor- garskapets status som ett led i integrationsprocessen. Kommittén kon- staterade att den dominerande politiska inriktningen under flera decen- nier hade varit att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap och att förutsättningarna för en större samhörighet i landet hade ökat härigenom. Möjligheten att bli svensk medborgare var enligt kommit- téns uppfattning en mycket viktig del i integrationsprocessen. Kommitténs förslag bedömdes ha positiv betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Kommittén utvecklade sin stånd- punkt enligt följande. Kommitténs uppfattning är att medborgarskapet utgör ett viktigt led i integrationsprocessen. Genom att i olika avseenden underlätta förvärvet av svenskt medborgarskap utgör kommitténs förslag därför en viktig del i strävandena efter att förverkliga de integrationspolitiska målen.