sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Om public service- företagen däremot skulle bedriva utgivning av programinnehåll på Internet som finansieras med kommersiella intäkter uppstår en klar risk att överväganden vid produktion och tillhandahållande av sådant innehåll i ökad grad kommer att styras av kommersiella hänsyn. Detta kan i förlängningen inverka negativt både på företagens övriga programverksamhet i radio och TV och på företagens integritet och trovärdighet i stort, vilket i sin tur kan leda till ytterligare ansträngningar på legitimiteten i TV-avgiftssystemet. Generellt gäller att i den mån programföretagen bedriver sidoverksamheter där finansieringen sker på annat sätt än via TV- avgiften blir det allt viktigare att detta sker på i förhållande till andra aktörer konkurrensneutrala villkor. För att säkerställa detta kan det bli nödvändigt att antingen skapa mycket tydlig åtskillnad i företagens redovisning alternativt lägga sådan verksamhet i separata bolag. Frågan om i vilken utsträckning programföretagen bör kunna agera på kommersiella villkor är, som framgått, nära knuten till verksamhetens karaktär. I har vi värnat om SR, SVT och UR som i grunden icke-kommersiella företag. En viktig anledning till detta är företagens självständighet och oberoende. Som jag tidigare konstaterat bör all verksamhet inom public service- företagen ha anknytning till uppdraget att bedriva radio- och TV-sänd- ningar (kärnverksamheten). All medieverksamhet företagen bedriver bör uppfylla de krav som gäller för kärnverksamheten, vilket bör innebära att samma regler skall gälla för programverksamheten oavsett på vilket sätt sändningarna sker. Slutligen bör programföretagen inte bedriva 412 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter sådan verksamhet som kan skada företagens oberoende eller som riskerar att utarma kärnverksamheten. Företagen bör självfallet ges möjligheter att utveckla och använda ny teknik. Uppdragets formulering bör inte innebära hinder för detta, men gränser kan behöva sättas för vad som bör finansieras med TV- avgiftsmedel och vad som bör vara självbärande. En grundläggande princip för public service-företagens program- verksamhet bör även i fortsättningen vara att sändningarna skall vara tillgängliga för alla utan krav på särskilda avgifter utöver erlagd TV- avgift. Det kan dock komma att utvecklas tjänster som kräver extra intäkter, t.ex. när program från arkiven görs tillgängliga på begä- ran av enskilda. Kostnader uppstår då för exempelvis administration och upphovsrättsersättningar. Det kan, enligt min mening, vara motiverat med särskilda avgifter för de som önskar ta del av sådana tjänster som går utöver radio- och TV-sändningarna. I den mån programföretagen skall ha rätt att i ökad omfattning använda TV-avgiftsmedel även för annan verksamhet än produktion och utsändning av radio- och TV-program krävs ställningstaganden. Om regering och riksdag anser att Internetverksamhet är en central del av public service-uppdraget och därför bör kunna finansieras med TV- avgiftsmedel kan detta behöva uttryckas i något av de styrdokument som gäller för företagen. Med nuvarande lagstiftning kan dock inte sändningstillståndet användas, eftersom verksamhet på Internet normalt inte är tillståndspliktig. Däremot kan företagens rätt att bedriva sådan verksamhet uttryckas i företagens bolagsordningar eller anslagsvillkor. Även frågan om programföretagen skall ha rätt att utnyttja alterna- tiva finansieringskällor som kan utgöra ett väsentligt tillskott till verk- samheten eller ingå i allianser med andra företag torde enligt min mening kräva ett sådant ställningstagande. 16.5Är kraven på redovisning och revision ändamålsenliga? Programföretagens styrelser och ledningar ansvarar för att verksamheten planeras, genomförs och utvecklas i enlighet med fastlagda riktlinjer och villkor. I detta ansvar ligger att ha den uppsättning av system och rutiner som behövs för en löpande uppföljning och rapportering, liksom för den externa återrapporteringen vad gäller uppfyllelsen av målen för verksamheten. och statsmakterna är beroende av en väl fun- gerande revision som granskar om verksamheterna bedrivs effektivt och Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter 413 om företagens styrelser och ledningar har tillfredsställande system och rutiner för uppföljning och kontroll, liksom att återrapporteringen är rättvisande. Ett väl fungerande uppföljningssystem skapar också möjligheter att ta fram relevant information för allmänheten om hur verksamheten bedrivs och hur TV-avgiftsmedlen används, vilket är en av förutsättningarna för en hög grad av legitimitet i systemet. Övergången från den tidigare avtalsformen till sändningstillstånd och anslagsvillkor har inneburit att flera viktiga villkor för verksamheten nu är uppdelade på två styrdokument. I princip skall samtliga villkor gälla under hela tillståndsperioden. Sändningstillstånden ändras normalt inte , medan anslagsvillkoren beslutas . Programföretagen redovisar sin verksamhet på ett något annorlunda sätt än vanliga bolag. De tre dokument där företagen redovisar sin verksamhet är Årsredovisning, Public service-redovisning och Budget- underlag. Av dessa tre dokument är det egentligen endast Årsredovis- ningen som utgör granskningsobjekt för revisorerna. Årsredovisningen innehåller dock långtifrån all relevant information om programföretagens verksamhet och utgör heller inte i formell mening en rapportering till regering och riksdag. För public service-redovisningen gäller att har i uppgift att bedöma om redovisningarna ger statsmakterna och allmänheten tillräckligt underlag, dvs. om underlaget är tillräckligt för att kunna bedöma i vilken mån programföretagen uppfyllt sitt uppdrag. gör emellertid ingen granskning av underlags- materialet för redovisningarna, dvs. ingen bedömning av tillförlitligheten i exempelvis siffermaterialet. Formellt har heller inte revisorerna denna uppgift. Revisorerna har emellertid fått ett uppdrag från att göra detta. Inte heller programföretagens budgetunderlag granskas av revisorerna. Budgetunderlaget innehåller emellertid en del material som kan behöva bli föremål för revision, bl.a. den särredovisning som programföretagen är ålagda att göra för de särskilda medel som tilldelats för digital teknik och kvalitetssatsningar. Revisorerna utgår endast i begränsad utsträckning från program- företagens anslagsvillkor. Orsaken till detta är bl.a. att det inte uttryck- ligen framgår av anslagsvillkoren att revisorerna har denna uppgift. Revisorerna utgår därför endast från Aktiebolagslagen, Årsredovis- ningslagen och företagens bolagsordningar. En följd av att anslagsvillkoren inte utgör en utgångspunkt för revi- sorerna i deras granskning är t.ex. att kravet på att programföretagens sidoverksamheter skall täcka sina egna kostnader inte formellt ingår i revisorernas granskningsuppgift. Villkoret är heller inte förenat med något uttryckligt krav på särredovisning, vilket påpekas i direktiven 414 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter till denna utredning. Villkoret innebär i praktiken att TV-avgiftsmedel inte skall användas för att finansiera de delar av företagens verksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad där finansieringen skall vara en annan än TV-avgiftsmedel. Ett exempel på en sådan verksamhet är programföretagens försäljning av produktionsresurser på den öppna marknaden. Jag anser att ramstyrningsmodellen för relationen mellan staten och public service-företagen är att föredra framför detaljstyrning. I princip bör detta innebära att statsmakterna så långt möjligt formulerar upp- draget tydligt, men i form av mål och riktlinjer. En sådan modell ökar dock behovet av att programföretagen i efterhand redovisar sin verk- samhet på ett tydligt sätt med avseende på hur de mål och riktlinjer som är formulerade av regering och riksdag uppfylls. Genom TV-avgiften ställs betydande resurser av allmänhetens medel till public service-företagens förfogande. Det är naturligt att ställa höga krav på öppenhet och insyn i en verksamhet med de förutsättningar som gäller för dessa programföretag. Inför ökade resursbehov, t.ex. i samband med extra kostnader för sändningar då både analog och digital teknik måste användas, är statsmakternas behov av beslutsunderlag särskilt stort. Som jag konstaterat i det föregående ökar också kraven på public service-företagen att tydligt åtskilja olika sidoverksamheter från den TV-avgiftsfinansierade verksamheten. Detta är en utveckling som är tydlig inte bara i , utan i hela . Det finns, enligt min mening, anledning att förtydliga systemet för kontroll och revision av de dokument där programföretagen lämnar redovisning till statsmakterna om resursanvändning m.m. Företagens revisorer bör därför kunna ges i uppdrag att vid sidan av Årsredovis- ningen även granska underlaget för public service-redovisningarna, budgetunderlagen och i förekommande fall uppdrag i särskilda rege- ringsbeslut. En sådan skärpning skall inte tolkas som att statsmakternas inblandning i verksamheten ökar. Programföretagen själva bör ha stor nytta av en ytterligare tydlighet och öppenhet om hur man bedriver sin verksamhet. Det bör klargöras att uppgifterna för revisorerna i deras granskning av de olika dokumenten skall avse det underlag som det redovisade materialet bygger på och företagsledningarnas organisation av system och rutiner för kontroll, uppföljning och redovisning. Någon bedömning av programverksamheten skall självfallet inte ske. Det faktum att en av programföretagens revisorer utses av regeringen kan, enligt min mening, anses innebära att denne har ett mer omfattande Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter 415 uppdrag än vad som gäller för den av bolagsstämman utsedde revisorn. Den revisor som utses av regeringen kommer från RRV, även om det inte är RRV som myndighet som är ansvarig för granskningen. Denne revisor tillför ett mervärde i jämförelse med erforderligt minimum enligt god revisionssed. För detta mervärde behöver revisorn normalt beakta ytterligare aspekter i det uppdrag statsmakterna lagt på programföretagen. Om regering och riksdag önskar en årlig granskning av den samlade redovisning som programföretagen lämnar bör ett särskilt uppdrag om detta lämnas i företagens anslagsvillkor eller bolagsordningar. Utan jämförelse i övrigt kan ett exempel på ett sådant uppdrag hämtas från regleringsbrev för statliga stiftelser och bolag. Uppdraget skulle således kunna formuleras enligt följande: Programföretagets revisorer skall, utöver vad som följer av Årsredovisningslagen och Aktiebolagslagen, enligt god revisionssed granska den redovisning som programföretagen lämnar till regeringen och som följer av detta beslut. Utlåtande över granskningen skall ske i ett revisorsintyg. Denna formulering får anses omfatta alla de typer av dokument som programföretagen lämnar till regeringen som återrapportering på de krav statsmakterna ställt på verksamheten. Med krav på verksamheten avses villkor i sändningstill- stånd, anslagsvillkor, bolagsordning eller andra regeringsbeslut. När det gäller frågan om att sidoverksamheter skall täcka sin egna kostnader bör följande gälla. Programföretagen bör ges i uppdrag att redovisa sidoverksamheter som egna resultatområden och det bör finnas en resultaträkning och en balansräkning för de sidoverksamheter som företagen bedriver. Om företagen skulle välja att lägga sidoverksamheter i separata bolag skulle ett sådant klargörande ske automatiskt. har pro- gramföretagen ansett att gällande skatteregler hindrar dem från att lägga verksamhet i separata bolag på grund av de merkostnader som då skulle uppstå genom att de tjänster sådana bolag tillhandahåller skulle bli mervärdesskattepliktiga (se kap. 14). I den mån public service-företagen kan ges rätt att dra av ingående mervärdesskatt kan jag inte se några hinder för att företagen organiserar sidoverksamheter på ett mer ändamålsenligt sätt. Brittiska BBC har formulerat särskilda riktlinjer för sin kommersiella verksamhet (Commercial Policy Guidelines) som anger förutsättningarna för BBC:s möjligheter att tjäna extra medel på kommersiella verksamheter. Enligt dessa riktlinjer bedrivs den kommersiella sido- verksamheten i två dotterbolag, och Resour- ces Ltd, vars verksamheter är helt åtskilda från BBC:s kärnverksamhet. En större tydlighet i verksamheten uppnås genom att bolagen har sepa- rata styrelser och separat redovisning och årsrapportering. 416 Åtskillnad mellan kärnverksamhet och sidoverksamheter dessutom sköta sin egen finansiering för att undvika att avgiftsmedel utsätts för ekonomiska risker i den kommersiella delen av verksamheten. BBC:s policy kan möjligen vara en utgångspunkt även för den svenska public service-verksamheten. Det finns vissa frågor som jag inte har kunnat behandla fullt ut i detta underlag, men som är av stor betydelse för den svenska public service- verksamheten, för upphovsmän och andra rättighetshavare och för all- mänhetens tillgänglighet till ett rikt programutbud. Bland dessa finns frågan om programföretagens omfattande arkiv, där materialet både i radio och TV utgör ett historiskt kulturarv av mycket stort värde. Radio- och inom SR, SVT och UR är inte arkiv i tradi- tionell mening, utan en levande resurs i företagens programproduktion. är arkiven en del av det nationella kulturarvet av ljudinspel- ningar, stillbilder och rörliga bilder. En viktig fråga är hur arkivmate- rialet skall kunna bevaras och exempelvis överföras till format som möjliggör vidareanvändning i nya medieformer. Med utvecklingen av ny teknik för produktion och utsändning av radio- och TV-program anses det viktigt att ljud- och bildinspelningar kan överföras i digital form. Arbetet med att modernisera arkiven kan komma att kräva betydande ekonomiska insatser. Frågan om hur en sådan insats skall finansieras bör övervägas i särskild ordning. Arkivfrågan handlar dock inte bara om att digitalisera materialet, dvs. att göra det mer beständigt och lättillgängligt, utan det är också i hög grad en fråga om hur och på vilka villkor materialet bör göras till- gängligt för såväl den vetenskapliga forskningen och för andra medie- företag som för den breda allmänheten. Denna fråga kräver, enligt min mening, särskild behandling och jag nöjer mig därför med att notera dess vikt i detta sammanhang. Jag kan dock konstatera att i har till- sammans med TV2 och Statsbiblioteket i sökt särskilda medel hos staten för att digitalisera och tillgängliggöra det audiovisuella kulturarv som ryms i programföretagens arkiv. I det medieavtal som träffades mellan regeringen, och Cent- rumdemokraterne ingick en särskild medelspost för på 80 mil- joner danska kronor för att digitalisera ett representativt urval av DR:s och TV2:s programarkiv. Satsningen kommer, enligt avtalet, att be- med TV-avgiftsmedel. har i en skrivelse till utredningen anfört att SVT:s ansvar för arkivet för den rörliga bilden bör diskuteras. För- bundet menar att frågan bör ställas om det är lämpligt att ett program- företag som drivs i aktiebolagsform handhar det svenska nationalarkivet för den rörliga bilden. Förbundet ifrågasätter om SVT har de eko- nomiska resurser och den vilja som behövs för att säkerställa bevarande och framtida tillgänglighet. En annan närbesläktad fråga som jag inte haft möjlighet att belysa ingående handlar om upphovsrätter. I huvudsak är detta, enligt min mening, en fråga för programföretagen att lösa i avtal mellan sig och olika organisationer som representerar rättighetshavare. Jag kan dock konstatera att upphovsrättsfrågor är mycket viktiga, både vad gäller frågan om att tillgängliggöra programföretagens arkiv och vad gäller vidareanvändning av verk och prestationer i de olika nya medieformer som blir aktuella . är upphovsrätten naturligtvis en viktig fråga för de upphovsmän m.fl. vars verk och prestationer kommer att utgöra en av grunderna för den programverksamhet som public service-företagen erbjuder . Slutligen vill jag peka på frågan om public service-verksamhetens nuvarande organisationsstruktur, där jag i mitt arbete funnit mycket som talar för att denna bör bli föremål för särskilda överväganden . I följande avsnitt redogör jag för min bedömning när det gäller behovet av en sådan översyn. 17.2Behov av samlad översyn Behovet av ett större och mer samlat grepp på framtidsfrågorna för radio och TV i allmänhetens tjänst ökar. Jag har på den korta tid som stått till mitt förfogande inte kunnat göra en fullständig bedömning av vilka större förändringar som kan bli nödvändiga med anledning av denna utveckling. Nuvarande struktur med separata programföretag och med dagens finansieringsförutsättningar kan, enligt min mening, fungera väl ytterligare en tillståndsperiod. Som tidigare konstaterats sker stora förändringar inom medieområ- det. Utvecklingen går mot integration av olika medieformer i en och samma verksamhet. Konvergensutvecklingen innebär att public service- verksamheten kommer att bedrivas inom ramen för en allt större internationell och kommersiellt driven mediemarknad. Mycket talar för att de kommersiella aktörer som överlever i konkurrensen kommer att bli allt starkare. Utvecklingen går fort, men präglas också av en betydande osäkerhet. Det är dock klart att public service-företagen kommer att ställas inför nya utmaningar. Det är av stor vikt att public service-företagen kan planera för en verksamhet som är slagkraftig och kan möta publikens behov också på lång sikt. Även i en konvergerad medievärld med stora tekniska föränd- ringar bör public service-företagens utgångspunkt vara att gamla såväl som nya tjänster skall baseras på ett programinnehåll som motsvarar de högt ställda förväntningar allmänheten har rätt att ha. För att kunna nå publiken med ett angeläget utbud av hög kvalitet även är det, enligt min mening, mycket som talar för att de tre programföretagen bör utveckla en gemensam strategi för den samlade programverksamheten. En sådan strategi kan vara särskilt viktig för att företagen skall kunna behålla och utveckla en stark lokal och regional organisation. Förutsättningarna för en reell samverkan och samordning mellan de olika medieformerna radio och TV samt nya medieformer bör kunna förbättras. Utgångspunkten bör vara att publicistiska bedömningar skall avgöra vilka medier programmen skall distribueras i snarare än en viss företagsstruktur. Möjligheterna till ytterligare kraftfulla satsningar på public service- radio och TV via TV-avgiftsmedel är begränsade, medan intäkterna för kommersiella aktörer ökar. Det är givetvis viktigt att verksamheten ges tillräckliga resurser för att klara uppdraget, men ökar behovet av att den kan bedrivas så rationellt och kostnadseffektivt som möjligt. Programföretagen bedriver mycket verksamhet gemensamt. Det finns, enligt min mening, skäl att tro att programföretagen genom ett än mer effektivt utnyttjande av gemensamma resurser för t.ex. fas- tigheter, teknik, service m.m. skulle kunna frigöra medel som kan komma programverksamheten och därmed lyssnare och tittare till godo. Detta kan exempelvis leda till ett större genomslag för pro- gramverksamhet för mindre intressegrupper, inte minst för olika mino- ritetsgrupper och för funktionshindrade m.fl. Jag vill också understryka vikten av att public service-verksamheten organiseras så att den bidrar till en större mångfald där lokala och regionala medieföretag annars skulle få en monopolliknande ställning. Det kommer sannolikt också finnas anledning att föra en mer djup- gående diskussion om vilket uppdrag public service-verksamheten skall ha i en fullt ut konvergerad medievärld. Vi har utgått från att public service-verksamhetens program skall vara tillgängliga för och rikta sig till alla. En utveckling som innebär att begreppet broadcasting, dvs. samtidig utsändning till alla, successivt förlorar sin betydelse, till förmån för medieformer med inslag av ökad interaktivitet, kan leda till en efterfrågan på tjänster som i stället riktar sig till enskilda personer eller avgränsade grupper. Är det exempelvis självklart att public service- företagen skall satsa kraftfullt på Internettjänster riktade till vissa målgrupper? Andra frågor som kan behöva diskuteras ytterligare är hur program- företagen skall förhålla sig till olika former av mer eller mindre långt- gående samarbeten med andra aktörer och i vilken omfattning företagen bör ha rätt att utnyttja också andra intäkter vid sidan av TV- avgiftsmedel. Utvecklingen inom EU när det gäller inställningen till finansiering av public service-radio och TV kommer sannolikt att få allt större betydelse i och med etablerandet av den inre marknaden. Den svenska modellen med tre separata programföretag är ovanlig i jämförelse med de flesta andra länder. I de länder vi vanligen jämför med, exempelvis våra nordiska grannländer och , bedrivs public service-verksamheten samlat i ett företag, med stora möjligheter till samordning av gemensamma resurser och med en gemensam plane- ring inför de stora förändringar på medieområdet som sker. I exem- pelvis har NRK aviserat att man avser samordna resur- serna för nyhetsverksamheten i radio och TV i syfte att bl.a. stärka verksamhetens genomslag. De erfarenheter som görs i andra länder bör kunna vara särskilt intressanta att beakta vid en översyn av den svenska verksamheten. SVT har till utredningen redovisat att man anser att det sannolikt blir nödvändigt att under kommande tillståndsperiod överväga om public service-verksamheten även fortsatt skall vara uppdelad på flera olika programföretag. SVT pekar särskilt på konvergensen mellan pro- duktionsformer och distributionsformer, alltmer omfattande Internet- tjänster samt möjligheterna till effektivare utnyttjande av redaktionella resurser som skäl för sin bedömning. SVT pekar på att man redan nu ser möjligheter till närmare samarbete mellan de tre program- företagen, exempelvis i Internetverksamheten. Jag anser att en utredning bör tillsättas redan vid ingången av en ny tillståndsperiod med uppgift att se över frågan om public service-verk- samhetens förutsättningar i ett större sammanhang. En sådan utredning bör särskilt överväga vilken organisationsform för public service-verk- samheten som på är mest ändamålsenlig med tanke på kon- vergens, nya medier, ökade förutsättningar för interaktivitet m.m. En sådan utredning bör följaktligen ges möjlighet att arbeta och ha resurser att anlita experter såväl utomlands som i för att ge ytterligare underlag för en bedömning av vilka konsekvenser utvecklingen på medieområdet kan komma att få för den framtida politiken på radio- och TV-området. Arbetet med att se över den nuvarande organisationen skall inte tol- kas som en ambition att stärka ett av företagen, eller ett av medierna, på bekostnad av ett annat. Det är fortsatt viktigt att värna alla medieformer som public service-företagen nu bedriver verksamhet i. En lämplig avvägning mellan olika verksamheter kan möjligen behöva säkerställas genom särskilda riktlinjer. De erfarenheter jag tagit del av från andra länder ger dock inte skäl att tro att någon snedfördelning av resurser mellan exempelvis radio och TV eller vad gäller utbildningsprogram- verksamhet skulle ske enbart beroende på att verksamheten bedrivs samordnat. Jag är väl medveten om de problem som förelåg när public service- verksamheten var organiserad som en koncern med ett moderbolag och fyra dotterbolag. Enligt fördragande statsrådet i prop. 1991/92:140 (inför avtalsperioden –1996) hade resultatet av den organisationen lett till en oklar ansvarsfördelning och kontroverser som inte varit fruktbara. Statsrådet bedömde vidare att de skrivelser som inkommit från moderbolag och dotterbolag vittnar om en förtroendeklyfta mellan moderbolag och programbolag. Jag menar dock att mycket talar för att en ny framtida organisation skulle behöva ha en sammanhållen företagsledning.