sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — I takt med den snabbt tilltagande globaliseringen och interna- tionaliseringen har den principiella frågan om vad som utgör demos (folk) för en politisk styrelse (kratia) blivit alltmer vital. Ytterst är det demo- kratin som skapar den moraliska grunden och legi- timiteten för den politiska styrelsen. Det existerar dock en mångfald demos traditionellt med den ter- ritoriella principen om närhet och människors per- manenta vistelse inom ett visst geografiskt område som utgångspunkt. Den representativa demokratin sammankopplades med territorialstatens framväxt och har i detta sammanhang idé tradition att falla tillbaka på. I de förändringsmöns- ter som kan ses försvagas sambandet mellan beslutsfattande och det politiska deltagandet. Hur ska människor som är berörda kunna få politiskt inflytande i en internationaliserad värld? Vilkas samtycke är nödvändigt för att legitimera beslut som rör exempelvis miljöförstöring, handelsvillkor och aids? Inför vilken valmanskår är beslutsfattare ansvariga? Kopplingarna mellan demos och begrepp som suveränitet och identitet är betydelsefulla. En av de stora framtidsfrågorna är, som vi sett, om det ligger inom möjligheternas ram att kunna skapa ett euro- peiskt demos och därmed förutsättningar för en fungerande europeisk demokrati sådan vi känner från nationalstaten. Skalproblemen i fråga om demos är påtagliga. Mängden av funktionella demos, vilka utgår från principen om likhet och inte kräver geografisk närhet skär rakt genom de geografiska uppdelningarna. Dessa gemenskaper kan bygga på etnicitet, kön, yrke, livsstil eller skil- jelinjer som exempelvis centrum periferi. Här torde den nya informationstekniken kunna bidra till att underlätta kontakter och minska avstånd och rum. Det är inte bara nationalstaten som är under om- vandlingstryck; de regionala och lokala struk- turerna är också utsatta för betydande förändring- ar. Hur påverkas människor i den lilla världen av globaliseringen? Vilkas samtycke krävs för att ut- nyttja kvaliteterna i lokalsamhället? Vilken roll kan IT få för att underlätta förhållandet mellan det glo- bala och det lokala? På de nyaste politiska arenorna EU och regio- nerna bedöms den representativa modellen ha en svagare ställning. I stället är det andra strukturer som erövrat positioner. Demokratins vardag har all- tid präglats av olika former för beslutsfattande vilka reglerats i konstitutionella och andra spelregler. Från dessa spelregler har utvecklats praxis i vårt land som inte funnits föreskriven och som exempelvis inneburit medverkan från arbetsmarknadens parter i den politiska processen. Under särskilt har process- perspektivet betonats ytterligare genom medlemskap i och det fortplantas nedåt och utvecklas mellan olika delar av det svenska sam- hället och det europeiska förhandlingssystemet. Forskarna talar om flernivåstyre (multilevel gover- nance). När gick med i EU 1995 tillkom en ny nivå för samhällsstyrningen. En hållbar demokrati förutsätter att folkstyret har handlingskraft. har interna- beroende ökat avsevärt på praktiskt taget alla områden. Utrymmet för det nationella besluts- fattandet har minskat bland annat till följd av den ökade frihandeln och avregleringen av kapital- marknaderna. Gränsöverskridande miljöproblem, internationell brottslighet och värnet om fred och säkerhet för medborgarna i enskilda stater påkallar i ökad utsträckning samarbete mellan staterna för att demokratins institutioner ska ge medborgarna makt över sina villkor.3 har, efter genomförd folkomröstning, anslutit sig som medlem till Europeiska unionen. Medlemskapet ger ökade möjligheter att på euro- peisk nivå finna lösningar på olika samhällsprob- lem. Det har skapat nya förutsättningar för medborgarnas möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet i folkstyret. En del av de beslut som tidigare tagits av det svenska folkstyrets organ och i den svenska statens myndigheter fattas nu inom ramen för EU och i många fall måste de svenska institutionerna nu- mera samverka med EU:s institutioner. som överlåtits från till EU har det skett en påtaglig maktförskjutning till regeringens för- mån. Den – tillsammans med sina motsvarigheter i andra medlemsländer – är i praktiken lagstiftare.4 Detta ställer ökade krav på öppenhet från reger- ingens sida inte bara gentemot utan också gentemot allmänheten. Medborgarnas möj- ligheter till deltagande, inflytande och delaktighet i EU-politiken är beroende av att regering och riks- dag aktivt fyller det svenska offentliga rummet med de frågeställningar som är viktiga i EU-samman- hang. Det är viktigt att detta sker med god fram- förhållning. Tidtabellen för beslutsfattande i många frågor avgörs nu av EU-organ. När inte folkvalda i längre kontrollerar dagordningen har det blivit än viktigare att medborgare ges insyn på ett tidigt stadium i beslutsprocessen.5 Unionen är en sammanslutning av stater som ska vara demokratier. EU:s tillkomst och utveckling har haft stor betydelse i den historiska utveckling som inneburit att demokrati kunnat etableras och fördjupas i ett stort antal stater i . av EU och anslutningen av nya stater till unionen har skett i former som är demokratiskt legitima i de suveräna stater vars konstitutioner uppfyller kra- ven för demokrati.6 EU skapades i ett skede när försoning mellan folk i tidigare krigförande länder och etablering av ordningar för att hindra eller i varje fall försvåra uppkomsten av nya krig tedde sig mycket ange- lägna. Det skedde strax efter det att nazismens massmord, terror, förtryck och försök till förintel- se av folkgrupper härjat i stora delar av och i omedelbar närhet till de då existerande kommu- niststaternas omintetgörande av demokrati. Att demokratin nu ter sig starkare än kanske i flertalet medlemsstater, liksom i de stater som söker medlemskap i , har till del sin grund i det fredliga samarbete och det ekono- miska framåtskridande som EU och dess före- gångare i de europeiska gemenskaperna bidragit till. Principen om politisk jämlikhet mellan medbor- garna gäller inte i eller i . Majoritetsprincipen, som ger alla lika stor makt över vilka beslut som kan antas, tillämpas regelmässigt inte. Mandaten i mellan medlemsstaterna är så fördelade att med- borgare i de minsta staterna är kraftigt överrepre- senterade i förhållande till medborgarna i de störs- ta. Röstvärdet i är så viktat mel- lan medlemsstaterna att vare sig medborgarna eller staterna är företrädda på jämlik grund.7 De partier som uppträder i är nationellt grundade. I EU-valen agerar de huvud- sakligen som nationella politiska aktörer. Det anses vara en av orsakerna till det låga deltagandet i valen till . Vid vårt symposium om EU- valdeltagandet hävdade flera internationella fors- kare, att partiernas låga prioriteringar av EU-valet är en bidragande orsak till väljarnas likaledes låga prioritering.8 Ett europeiskt partisamarbete är emellertid nume- ra etablerat mellan likasinnade partier inom unio- nen.9 Det har i hög grad institutionaliserats i de större partifamiljerna. Alltsedan gemenskapen bil- dades har strävan att fördjupa partisamarbetet varit knuten till den konstitutionella utvecklingen i unionen och särskilt fram- flyttade maktposition. I samband med unionsbildningen skapades både ett liberalt och ett socialistiskt Europaparti – Liberal, Democrat and Reform Party (ELDR) och The Party of European Socialists (PES). Föregångare har varit den kristdemokratis- ka och konservativa partifamiljen som bildade ett europeiskt parti – European People´s Party (EPP). Även inom miljö- respektive vänster- partierna finns etablerat samarbete. är dock dessa europeiska partier och federationer relativt lösa konstellationer. I det första valet till i deltog av väljarna. Även i andra länder har noterats ett ganska lågt deltagande. Att EU-systemet är komplicerat till sin natur, och att tycks vara okända för många medborgare i unionen, bidrar sannolikt till att val- deltagandet i EU-valen är lågt. En ytterligare faktor som brukar framföras i den internationella forskningen som förklaring till det låga valdeltagandet är, att väljare inte upplever att något viktigt står på spel i Europavalen: Ingen regeringsfråga avgörs och parlamentets samman- sättning avspeglas inte i något exekutivt organ. gör att väljarna utan tanke på tänkbar regerings- konstellation i högre grad än i de nationella valen stöder små partier. En ytterligare förklaring som framförs i denna forskning till vissa små partiers jämförelsevis goda framgångar i Europavalen är att dessa i högre grad än större, etablerade partier kanaliserat missnöje med och motstånd mot EU.10 Att inte valhandlingen direkt påverkar samman- sättningen av den verkställande makten på EU-nivå är naturligtvis inte ägnat att öka intresset för att rösta. Väljarens mest naturliga dagen-efter-valet- frågan – sitter regeringen kvar? – förblir obesvarad. I Europavalet i Sverige sjönk valdel- tagandet till en ännu lägre nivå än vid det första valet. av valmanskåren deltog. Av unionens 288 miljoner väljare deltog 49,9 pro- cent i valet , vilket var en minskning från valet då av de röstberättigade deltog.11 EU:s demokratiska legitimitet kan dock inte bara bedömas efter deltagandet i valen till Europa- parlamentet. EU-politiken spelar också en viktig roll i den nationella politiken och därmed i valen nationellt.12 I stor utsträckning är det de demokra- tiska institutionernas, de politiska partiernas, mass- mediernas och de verksammas insatser i det offent- liga rummet i i övrigt som avgör medbor- garnas möjligheter att påverka EU:s politik. Det saknas i hög grad ännu vitala mötesplatser för politiska samtal mellan unionsmedborgarna. Detta medför att förutsättningarna för upplyst för- ståelse är avsevärt sämre i EU-sammanhang än på nationell nivå. Även i fråga om offentlighet och den för yttrandefriheten centrala meddelarfriheten brister det inom unionens institutioner. Frånvaron av ett gemensamt språk begränsar möjligheterna till politiska dialoger där breda medborgargrupper kan vara delaktiga. Det finns inga verkliga mass- medier med unionsspridning.13 Det är medlemsstaternas regler för medbor- garskap som är grunden för människors möjlig- heter att hävda sina politiska rättigheter bl.a. genom valen. Det finns betydande invandrar- och flyktinggrupper med långvarig hemvist inom åt- skilliga medlemsstater i unionen som alltjämt för- nekas dessa rättigheter.14 tycks med andra ord ha svårt att hantera sin egen multikulturalism.15 Sedan främst har forskarvärlden syssel- satt sig med frågan om EU:s väsen och vilken slags organisation egentligen är. Uppfattningen att EU är en blandning av kända modeller som stats- förbund, förbundsstat och förvaltningsunion var länge dominerande. Utifrån detta synsätt är det exempelvis inte ovanligt att jämförs med nationella parlament av klassisk parla- mentarisk typ där regeringen måste tolereras av parlamentet för att kunna regera (parlamentarism). Bland Europaforskare uttrycks den teoretiska förståelsen för EU alltmer i termer av flernivå- styrelse där EU ses som en ny typ av organisation som har sin egen utvecklingslinje vilken inte alltid med lätthet kan förutses genom att studera tradi- teoretiska modeller och historiska exem- pel. Det bör noteras att är det enda folkvalda internationella parlament som exi- sterat i historien. Det finns unika förutsättningar inte minst i relationerna mellan EU-institutionerna som gör det svårt att ha nationella parlament som mall för utvecklingen. Integrationen och överlappningen mellan olika uppsättningar av territorier skapar utifrån ett fler- nivåperspektiv en egen dynamik för utvecklingen inom EU. inrikespolitik och utrikespolitik, liksom mellan suveränitet och internationellt samarbete blir allt svårare att utmejsla både i teori och praktik. Den gällande svenska hållningen är att grunden för samarbetet i EU är strikt mellanstatlig och med- lemsländerna har härvidlag inte i något avseende givit upp sina anspråk på att utgöra i folkrättslig mening suveräna stater. Medlemsstaterna är således fördragens herrar och kommer att så förbli så länge någon enda medlemsstat önskar detta.16 , eller vilken annan stat som helst, kan i demokratisk ordning delegera beslutsfattande till organ som inte arbetar enligt demokratins princi- per. Detta sker också i betydande omfattning. Exempel på detta är domstolar, förvaltningsmyn- digheter, FN, etc. I den ut- sträckning det kan hävdas att medlemskap i innebär en delegation av beslutsmakt till för- dragsbundna institutioner, och därmed inte upp- givande av makt, består som en enhet med full proceduriell demokrati. Demokrati råder i EU- staten även om inte EU kan betraktas som en demokrati i sig själv.17 Även om EU-samarbetet huvudsakligen är mellan- statligt så tillhör det dess särdrag att majoritets- beslut i väsentlig utsträckning tillämpas i minister- rådet, att genom vetorätt och medbeslutanderätt har ett betydande inflytande över lagstiftningen, att EG-rätten är direkt tillämp- lig och gällande för enskilda medborgare i med- lemsstaterna och att denna rätt har företräde fram- för nationell rätt på de områden där medlems- staterna överlåtit beslutsbefogenheter. EU-samar- betet medför inte bara beslutsformer som innebär att staterna gemensamt utövar sin rätt till suveräni- tet utan rymmer också självständiga institutioner med överstatliga befogenheter.18 Sakpolitik vs demokratipolitik – om EU:s legitimitet Demokratiska procedurer kräver ett berättigande. Medborgarnas deltagande måste ske i ett samman- hang där det leder till beslut som faktiskt påverkar den verklighet som medborgarna har intresse av att påverka.19 Internationaliseringen av beslutsordningen är en logisk konsekvens av demokratins krav på med- borgarinflytande när samhället och de politiska problemen internationaliseras.20 Det gynnar inte medborgarnas inflytande om ställer sig vid sidan av de möjligheter som EU ger att aktivt utöva ett inflytande på det skeende som medborgarna under alla förhållanden får leva med. Det finns ett gemensamt ansvar för framtid när det gäl- ler exempelvis fred, miljö, kamp mot terror och internationell brottslighet etc. Ett EU-medlemskap kan också ha sitt berätti- gande för att återta förmågan att påverka den eko- nomiska utvecklingen också i tider av allt snabbare internationalisering.21 Ett EU-medlemskap kan alltså legitimeras med att det bedöms ge bättre möjligheter att nå sakpoli- tiska mål och det strider inte mot demokratins ideal om en folkstyrd stat väljer en sådan politik och erkänner att detta i viss utsträckning kan innebära att avkall måste göras när det gäller krav på innehållet i demokratins procedurer.22 Ett fortsatt svenskt medlemskap i berättigas bland annat av att ett rättsligt bindande samarbete mellan staterna ger ett bättre skydd åt medborgar- na särskilt i små stater. Där den internationella rät- ten är svag är det oftast de starkas makt att agera i frånvaro av avtal som gäller. Det är också fullt möj- ligt att utforma politiken gentemot EU så att med- borgardemokratin i medlemsstaterna stärks. Att avstå från att söka göra detta är att avhända sig ett viktigt medel för att stärka demokratin. Det svenska EU-medlemskapet föregicks av anslutning till – en ordning som från demokratisynpunkt innebar klart större brister än vad medlemskapet innebär. För att vara en inter- nationell organisation erbjuder EU ändå en relativ öppenhet. Därför skulle det vara en förlust för demokratin om det beslutsfattande som sker i EU i stället flyttades in i diplomatins och i de än mera renodlat förhandlingspräglade organisation- ernas kostymer.23 EU bör bibehållas som ett samarbete mellan stater som väljer att i samverkan lösa problem av gemen- samt intresse. Detta behöver, och bör enligt vår mening, inte ses som ett vaktslående kring status quo. Tvärtom är det en stor utmaning för demo- kratins vidkommande i förhållande till en orga- nisation som EU att utforma förslag till åtgärder för demokratisering och insistera på att de för- verkligas. Ett arbete med en sådan inriktning i EU-sammanhang är lika väl befogat som ansträng- ningar att vidmakthålla och förstärka det kommu- nala självstyret. Att söka vidga och fördjupa demo- kratin är väsentligt också på de nivåer som inte förvaltar folksuveräniteten. Lobbningen kan ses som ett politiskt svar på den ökade komplexitet som kännetecknar dagens sam- hälle. EU är ett system som tycks lämpa sig väl för lobbning från olika organiserade intressen. Där finns många beslutsled, svåröverskådliga bered- nings- och beslutsprocesser innan slutliga avgöran- den sker. EU uppfattas gynna en aktörspluralism inte minst därför att processerna ibland kan vara oförutsägbara och att det råder viss byråkratisk rivalitet mellan olika förvaltningskulturer. Den kanske inte oväntade slutsatsen är således att trots den komplexitet som råder i beslutsprocesserna skapas ett stort antal möjligheter för lobbare att få tillträde till de många länkar som finns mellan insti- tutionerna, medlemsländer, kommittéer, arbets- grupper etc. Till skillnad från nationalstatens repre- sentativa, mer hierarkiska styrning med noggrant utformade regler och procedurer, ges i EU delvis nya villkor för politiken. Förhandlingar, allianser och nätverk blir vitala ingredienser i den politiska maktutövningen.24 Det expanderande politikskapandet (policy- making) inom en rad områden i EU utgör i hög grad grunden för lobbarnas intresse att investera i intressebevakning och försöka att påverka proces- ser och innehåll. En erfarenhet är att det ges utrym- me för politiska lösningar som inte är givna på för- hand. Det ökar förutsättningarna för lobbare att styra politiken i önskvärd inriktning inte minst genom åsiktsbildning och informationsförsörj- ning.25 Ökningen av antalet lobbare från olika organi- serade intressen företag, intressegrupper och med- borgarsammanslutningar, regioner, myndigheter m.fl. är också kopplad till en paradox. Trots att motsatsen ofta hävdas finns, enligt initierade bedö- mare, en brist på tjänstemän. Kommissionen, som är den institution som har initiativrätt och bereder ärenden, har inte möjligheter att anställa så många tjänstemän att alla ansvarsområden täcks. Detta förhållande skapar ett behov av experter som kan delge sakkunskap, ofta i tekniskt mer orienterade frågor. Kommissionen har exempelvis inrättat cirka 1000 rådgivande kommittéer där olika sakfrå- gor behandlas och där sådan expertis kan efterfrå- gas.26 Lobbningen i EU riktas främst till Kommis- sionen där frågor på ett tidigt stadium kan bevakas och påverkas. I litteraturen om lobbning brukar hävdas, att en viktig förutsättning för att lyckas med att påverka politiska beslutsprocesser är att söka komma in i en så tidig fas som möjligt i pro- cessen. I EU betyder detta att den aktör som har möjligheter att identifiera problem eller vara med i ett tidigt beredningsskede har stora chanser att vinna fördelar. De bedömningar och undersök- ningar som gjorts visar dock att de flesta lobbare tenderar att komma in senare i processerna, dvs. efter det att Kommissionen genomfört en förbere- dande fas i ett lagstiftningsarbete. Orsakerna kan vara flera. Vissa saknar kunskap om hur systemet fungerar, andra får tillgång till information om vad som pågår för sent för att kunna agera. I ytterligare andra fall kan strategin i stället vara att rikta in sin kraft på ett annat skede i processen.27 Med framflyttade makt- position har även parlamentet blivit intressantare för lobbare i EU. Det gäller inte enbart kontakter med enskilda parlamentariker utan i hög grad bevakning av och aktiviteter rikta- de till utskotten. Lobbningen inom EU, liksom inom , bygger i hög grad på att lobbare bygger upp och underhåller personliga kontaktnät. Svårigheterna att få insyn i lobbningen blir således betydande: Utmärkande drag för lobbning är att själva åsikts- och informationsutbytet sker bortom offentlig- heten, att inflytandet utövas genom argumentation och plädering och att intresseförmedlingen i bety- dande utsträckning bygger på ömsesidighet, i bästa fall förtroende mellan lobbare och beslutsfattare. Ska något kännetecknande lyftas fram särskilt är det nog dess starka inslag av avskildhet och diskre- tion; ... en brist på genomskådlighet.28 Att skapa en demokratisk utveckling Ambitionerna att vidmakthålla och förbättra förut- sättningarna för demokrati får inte göra halt vid statsgräns eller EU:s gräns mot omvärl- Arbetet för demokrati måste gälla hela värl- den. För demokratins skull är det inte minst en bju- dande plikt för vår och kommande generationer att skapa bästa möjliga förutsättningar för att bygga demokratin stark i hela - också i de stater där medborgarna intill hölls i diktaturens bojor. Att anpassa EU:s institutioner och arbete så att ansökarstaterna kan nå medlemskap i då de själva önskar detta är en viktig uppgift för . Det går inte att bortse från risken att totalitära och demokratifientliga regimer återskapas i . Det är en källa till oro att inte ett starkare samarbe- te på demokratins och öppenhetens grund kunnat etableras mellan flertalet stater i efter det att raserats. Att rasism och demo- kratifientliga partier i vissa fall i stället vuxit i styr- ka inom EU gör inte oron mindre.29 EU:s initiativtagare drog slutsatsen att ett för- troendefullt samarbete var angeläget mellan de väs- teuropeiska stater som i krig utgjort varandras fien- der för att försäkra sig om att demokratin inte på nytt skulle förfalla. finns anledning att dra slut- satser beträffande vad ett förstärkt europeiskt samarbete för att trygga en demokratisk utveckling i hela bör innebära. Det ligger i demokra- tins intresse att EU:s arbete och organisation utvecklas så att demokratins förespråkare kan vinna förtroende i hela . Ansvarsutkrävandet – ett demokratiskt dilemma Det är ett centralt demokratiskt krav att där offent- lig makt utövas ska det också gå att utkräva ansvar. Ett grundläggande problem är att makt inom EU utövas på en annan nivå än där ansvaret går att utkräva, vilket strider mot det demokratiska idealet att befogenheter och däremot svarande mekanis- mer för utkrävande av ansvar bör vara symmetriskt ordnade.30 Inom dagens EU kan inte ett samlat ansvarsutkrävande erhållas när det gäller beslut som kommit till stånd genom utövande av gemen- sam suveränitet eller när det gäller överstatligt beslutsfattande med direkt rättsligt bindande kon- sekvenser. Enskilda regeringar kan visserligen av- sättas men den permanenta samlingsregering som styr EU består. I de fall beslut tillkommit genom majoritetsbeslut i strid med exempelvis den svens- ka regeringens och hållning rör det sig om en politisk maktutövning för vilken ansvar inte kan utkrävas vare sig på nationell nivå eller på EU- nivå. Medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrä- vande begränsas i sådana fall. Medborgarna kan ytterst utkräva ansvar för att valt att utträda ur unionen eller för att de inte valt att göra det.31 Detta bör erkännas som ett demokratiskt dilemma. Det finns ett olöst, och måhända olösligt demokratiproblem, med ett överstatligt beslutsfat- tande i gemensamma institutioner för suveräna sta- ter. Med tanke på de många problem som inte låter sig lösas enbart inom ramen för de allt flera enskil- da staterna, utan kräver samfälld handling i flera stater, är det en påträngande och ytterst viktig upp- gift att söka former för ett effektivt internationellt samarbete som kan förenas med demokratins krav.32 Formerna för demokratisk maktutövning måste utvecklas så att de kan vara verktyg även för förpliktande politiskt samarbete över nations- gränserna – inte ett hinder för ett sådant samarbete. Ansträngningarna att fördjupa demokratin inom EU kan bli ett test av största betydelse inte bara för folkstyret utan också för möjligheterna till fred, fri- het och välfärd . Det är också ett faktum att även om medlems- staterna är fördragens och fördragsutvecklingens herrar, kan EU:s kompetens utvidgas genom en löpande utveckling av och en dyna-