sou · GOB366d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet samt behovet av särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter. Kommittén har antagit namnet . I arbetet med detta slutbetänkande har följande ledamöter, sakunniga, experter och sekreterare deltagit. Ledamöter: jur.kand. (ordförande), justitierådet (fr.o.m. 1999-05-11), f.d. kammarrättspresidenten , filosofie doktorn , f.d. statsrådet och advokaten . Sakkunniga: ekonomie doktorn , f.d. bankdirektören , professorn (fr.o.m. 1999-03-21), docenten , chefsjuristen och docenten . Experter: verkställande direktören samt kansliråden (fr.o.m. 1999-05-11), (fr.o.m. 1999- 05-11) och . Sekreterare: hovrättsassessorn och filosofie doktorn . Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena Rapporterings- skyldighet för revisorer i finansiella företag (SOU 1995:106), Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag (SOU 1998:27), Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) och Vårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. (SOU 1999:82). Härmed överlämnas kommitténs slutbetänkande Offentlig admini- stration av banker i kris (SOU 2000:66). Till betänkandet fogas en reservation av ledamoten . Lag (2002:XXX) om offentlig administration av banker ..... Lag om ändring i konkurslagen (1987:672).......................... Lag om ändringar i förmånsrättslagen (1970:979) ............... Lag om ändringar i bankrörelselagen (1987:617)................. Lag om ändringar i lagen (1995:1571) om insättnings............. Lag om ändringar i lagen (1999:158) om investerarskydd... Bakgrund och utredningens uppdrag .................................... Konkurs, likvidation och rekonstruktion m.m............................ Likvidation och andra former av upplösning........................ Lagen om företagsrekonstruktion ......................................... Mannamån mot borgenär ...................................................... Insättningsgarantin, uppdrag och Kommitténs förslag i huvudbetänkandet .................................... Förhållanden i andra länder ......................................................... 5.2.3 En särskild konkurs-rekonstruktionsordning för 5.2.4 Möjligheter och skyldigheter för FDIC att ingripa 106 5.4.4 Särskild reglering av banker med finansiella problem som inte är satta under offentlig 5.4.4.5 Regeringens befogenheter ...................... 5.5.4Finansinspektionens befogenheter när en bank har 5.5.5 Banks befogenheter när en bank har En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker – motiv och riktlinjer ................................................. 6.3Motiv för en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker .......................................................... 6.3.1 Problem med gällande ordning .............................. 6.3.1.1Situationer där en bank har 6.3.1.2Situationer där en bank bryter mot 6.3.1.3Situationer där en bank i övrigt bryter allvarligt mot rörelsereglerna.................. 6.3.2Bör lagen om företagsrekonstruktion tillämpas på 6.4Riktlinjer för en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker .......................................................... 6.4.2När skall en bank kunna sättas under offentlig 6.4.3 Utformning av offentlig administration ................. Kontroll över rörelsen............................. Byte av ledning....................................... Beslut om kapitalstruktur........................ 6.4.3.7 Statlig garanti för nya åtaganden ............ Värdering av rörelsen............................................. 6.4.6Reglering och tillsyn av banker under offentlig Upphörandet av offentlig administration ............... Ersättning till staten för garantin ........................... 7 En särskild krishanteringsmyndighet – motiv och riktlinjer .. 177 Motiv för en särskild krishanteringsmyndighet .................. Hantering av banker under offentlig Hantering av banker med finansiella problem som inte är under offentlig administration .................... Ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter................. Regler för offentlig administration av bankaktiebolag ............ Ansökan och beslut om offentlig administration................ Förutsättningar för offentlig administration .......... Beslut och handläggning........................................ Ansökan om konkurs och likvidation..................... Verkningar av offentlig administration............................... Statlig kontroll över rörelsen ................................. Stopp för utbetalningar till aktieägarna.................. Stopp för fullgörande av förpliktelser (betalningsstopp).................................................... Ömsesidigt förpliktande avtal och kvittning.......... Förmånsrätt för nya fordringar............................... Fullgörande efter betalningsstopp.......................... Fullgörande i strid mot beslut om betalningsstopp 227 Av systemskyddsskäl uppskjutet betalningsstopp . Utfärdande och upphörande av en statlig garanti .. Ersättning till staten ............................................... 8.5.3 Garanterade förpliktelser som finns vid ett Nyemission samt nedsättning av aktiekapital och 8.7.1 Nyemission och nedsättning av aktiekapital.......... 8.7.2 Nedsättning av aktiekapital och fordringar............ Ändring av EG-rätten............................................. Undantag från kapitaltäckningsreglerna m.m..................... Upphörande av offentlig administration ............................. Beslut och ansvar ................................................................ Garanterade insättningar under offentlig administration .... 9.2.2 Nya garanterade insättningar under offentlig 9.2.3 Utbetalning av garanterade insättningar under Investerarskydd vid betalningsstopp under offentlig Nya uppgifter för .................... 9.4.2 Vid tvångsnedsättning under offentlig 9.4.3 Vid offentligt ackord under offentlig Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m....................... OFFENTLIG ADMINISTRATION AV BANKER – en bedömning av tilltänkt lagstiftnings förenlighet med Regeringsformen, och EG-rätten...... I det här betänkandet behandlar kommittén hur staten skall hantera banker i kris. Kommittén föreslår en särskild ordning för rekon- struktion och avveckling av bankaktiebolag med problem – kallad offentlig administration. Vidare föreslår kommittén att det skall inrättas en särskild myndighet – – med huvud- ansvar för institutet offentlig administration. Betänkandet innehåller också en analys av rollfördelningen mellan Krishanterings- myndigheten, , och . Förslagen i betänkandet är avsedda att komplettera det regel- och tillsynssystem som kommittén har föreslagit i huvudbetänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:16). Där har kommittén identifierat behovet av att skydda det finansiella systemets funktion som huvudskälet till att banker bör vara särskilt reglerade och stå under särskild tillsyn. Bankerna spelar en central roll i det finansiella systemet. De är väsentliga för såväl betalningsförmedlingen som för kapitalförsörjningen till hushåll och företag. Som finns beskrivet i huvudbetänkandet kan en banks oförmåga att fullgöra sina förpliktelser medföra att även andra banker får problem, vilket i förlängningen kan leda till en systemkris i vilken betalningsförmedling och kapitalförsörjning fungerar bristfälligt. Huvudmålet för det regel- och tillsynssystem som kommittén har föreslagit i huvudbetänkandet är att banker skall vara motståndskraftiga mot störningar. Inget regelverk och tillsynssystem kan emellertid förhindra att enskilda banker får finansiella problem. Rörelseregler och tillsyn bör därför kompletteras med en effektiv ordning för hantering av banker med finansiella problem. Banker med finansiella problem måste hanteras så att risken för systemkriser minimeras. En mindre väl fungerande ordning, som inte tillräckligt minskar risken för systemkriser, kan leda till att staten, som har det yttersta ansvaret för stabiliteten i det finansiella systemet, hamnar i en oönskad förhandlingssituation med banker som har finans- Dessa kan förhandla sig till ekonomiskt stöd på otill- börligt förmånliga villkor genom att staten inte har något annat tro- värdigt alternativ. Statliga stödåtgärder som gynnar bankers ägare och fordringsägare kan sprida uppfattningen att negativa konsekvenser av en riskabel bankrörelse mildras av statliga stödåtgärder. En sådan upp- fattning kan öka ägarnas riskbenägenhet och minska fordringsägarnas incitament att värdera risken i en banks rörelse, vilket skulle ge ett mindre stabilt finansiellt system och bli kostsamt för skattebetalarna. En effektiv ordning för hantering av problembanker förstärker sålunda bankernas drivkrafter att undvika problem och minskar risken för att allmän oro skall uppstå till följd av att en bank får problem. En dåligt utformad ordning eller osäkerhet om hur en bank med problem kommer att hanteras kan däremot leda till att banker eller dess ägare spekulerar i möjligheten att komma ur problemen genom statligt stöd på förmånliga villkor. Bankernas handlande under normala förhåll- anden påverkas av förväntningarna om hur banker med problem kom- mer att behandlas av staten. Det är därför viktigt att i förväg inrätta en väl utformad ordning och inte vänta till dess att problem uppstår. Brister i gällande ordning Gällande regler för hantering av banker med finansiella problem har brister. Det visar både kommitténs analys och erfarenheterna från finanskrisen. De regler som gäller är i stort sett desamma som gällde före finanskrisen. Enligt dessa regler skall en bank som bryter mot kapitaltäckningskraven rätta till missförhållandet. Det kan ske på två sätt; antingen tillförs nytt kapital eller så anpassas rörelsens omfattning och risknivå till tillgängligt kapital. Att attrahera nytt kapital kan vara svårt om det råder osäkerhet om bankens värde och att snabbt minska balansräkningen kan medföra stora kostnader. Om en bank misslyckas med att återställa kapitaltäckningen återstår slutligen endast att återkalla bankens oktroj, vilket i sin tur innebär att banken måste avvecklas. Om banken inte kan avvecklas på annat sätt, skall den likvideras i enlighet med reglerna i aktiebolagslagen. Banker under likvidation torde snabbt få likviditetsproblem och därmed bli konkurs- mässiga och konkurser i banker riskerar att ge upphov till systemkriser. Både konkurs och likvidation bör därför undvikas i banker vars pro- blem kan störa stabiliteten i systemet, till dess systemrisken är undan- röjd. Under finanskrisen ansågs det heller inte lämpligt att låta någon bank bli föremål för ett likvidationsförfarande, utan staten fann det nödvändigt att ingripa med särskilda åtgärder. Ingripandet måste till att börja med ske ad hoc, eftersom det saknades regler för en situation som När det framstod som klart att det rörde sig om en kris i hela det finansiella systemet och staten hade utfärdat den s.k. bankgarantin inrättades en särskild krishanteringsmyndighet, . För att förhindra att staten genom bankgarantin hamnade i en utpress- ningssituation infördes vissa bestämmelser av tvångskaraktär. Dessa bestämmelser var knutna till garantin och upphörde att gälla som garantin . Som nämnts är bestämmelserna i stort sett desamma nu som vid finanskrisens utbrott. En insättningsgaranti har införts, men den är främst att betrakta som ett konsumentskydd och påverkar i stort sett inte systemstabiliteten. Det finns någon krishanterings- myndighet. har omvandlats till , vars uppgift är begränsad till att hantera insättningsgarantin och investerarskyddet. Slutsatsen är därför att behovet av en effektiv ordning för att hantera banker med finansiella problem är lika stort som före bankkrisen. Ett huvudproblem med gällande ordning är att det inte finns något tro- värdigt sätt att hantera systemhotande banker med finansiella problem. Det är kommitténs bedömning att gällande regelverk inte kan modi- fieras så att man kommer tillrätta med detta problem. Lagen om företagsrekonstruktion, som inte är tillämplig på banker, förut- sätter att det går att rekonstruera ett företag utan att andra företag eller det finansiella systemet påverkas nämnvärt. När det gäller banker skulle det principiella betalningsstopp som lagen innehåller emellertid kunna utlösa en systemkris. Vidare bygger lagen på frivilligt del- tagande från det rekonstruerade företaget, vilket inte är lämpligt när det gäller systemhotande banker. Konkurslagen kan inte utan vidare användas på systemhotande banker eftersom en konkurs kan utlösa en systemkris. Varken konkurs eller företagsrekonstruktion ger staten möjlighet att ta tillvara samhälleliga intressen vad gäller det finansiella systemets funktion. Av nämnda skäl föreslår kommittén en särskild ordning för rekon- struktion och avveckling av banker benämnd offentlig administration. Huvudsyftet med offentlig administration är att till låga samhälls- ekonomiska kostnader undvika systemkriser, men förfarandet skall även kunna fungera som en rekonstruktionsordning för banker som inte utgör systemrisker. Kommittén föreslår att det inrättas en särskild myndighet, kallad , som skall ha som främsta uppgift att ta hand om banker under offentlig administration. Enligt förslaget är det som, efter ansökan av , beslutar om offentlig administration. Ett beslut om offentlig administration påverkar den bank som sätts under administration på många sätt. Genom beslutet blir ett särskilt regelverk tillämpligt på banken. Det regelverket innehåller bl.a. bestämmelser som direkt anger rättsverkningar av beslutet samt anger hur rörelsen får bedrivas. Vidare ger det möjlighet för att i olika avseenden besluta i bankens angelägenheter, såsom t.ex. om rörelsens inriktning, styrelsens och ledningens sammansättning, bank- ens organisation, försäljning eller nedläggning av hela eller delar av rörelsen eller fusion. får också möjlighet att på olika sätt besluta om en banks fullgörande av förpliktelser genom offentligrättsliga beslut som direkt binder banken. Förutsättningarna för offentlig administration Offentlig administration är inte tänkt att ersätta utan att komplettera det bolagsrättsliga institutet likvidation och det insolvensrättsliga institutet konkurs. Förutsättningarna för offentlig administration skall vara att den aktuella banken antingen är på obestånd, enligt kommitténs definition, eller att det föreligger grund för att återkalla dess oktroj. Kriterierna är utformade så att konkurs respektive tvångslikvidation alltid är alternativ till offentlig administration. Tanken är att en bank skall sättas under offentlig administration om det är nödvändigt av systemskyddsskäl eller om det är motiverat med en rekonstruktion, i annat fall skall det bli konkurs eller likvidation. Det är Krishanterings- myndigheten som bedömer om det är lämpligt med en rekonstruktion; en banks aktieägare och borgenärer kan därför inte vara säkra på att en bank i svårigheter sätts under administration. Offentlig administration skall, som nämnts, kunna användas som ett verktyg för att uppnå statlig kontroll över enskilda banker i kris. Syftet är att förhindra att statens ansvar för det finansiella systemet ger upphov till utpressningsliknande förhandlingslägen och moral hazard hos bankers ledning och ägare. Staten skall kunna ta kontroll över en banks rörelse utan att överta ägandet av banken. Kommitténs förslag innehåller ingen möjlighet för staten att tvångsvis överta aktierna i en bank. Förslaget innebär att uppnår kontroll över driften av rörelsen genom att företräda samtliga aktier vid bolagsstämma i bank under offentlig administration. Det är alltså fråga om en principiellt annorlunda lösning än i konkurs och vid likvidation, där en förvaltare respektive likvidator tar kontroll över rörelsen vid sidan av det associationsrättsliga regelsystemet. Genom att Krishan- teringsmyndigheten vid administration i stället föreslås träda in i det associationsrättsliga systemet underlättas fortsatt drift av rörelsen, vilket i sin tur ökar möjligheterna att rekonstruera banken och att återgå till normal drift efter avslutad offentlig administration. Utöver kon- trollen via bolagsstämman kan utöva kon- troll över banken genom offentligrättsliga beslut av olika slag. På grund av EG-rättens utformning föreslår kommittén att beslut rörande nyemission och nedsättning av aktiekapitalet skall undantas från beslutanderätt och att aktieägarna alltså skall ha kvar rätten att besluta i dessa frågor. Kommittén anser dock att regeringen bör verka för en förändring av EG-rätten så att ges möjlighet att genom bolagsstämman besluta även i dessa frågor, eftersom en nyemission kan vara ett viktigt led i en rekonstruktion. I avvaktan på en förändring av EG-rätten bör EG-rättens möjlighet att ge domstol beslutanderätt i frågor om ned- sättning av aktiekapital utnyttjas. Kommittén föreslår därför att Kris- hanteringsmyndigheten, inom ramen för det pågående domstolsärendet om offentlig administration, skall få begära nedsättning av aktie- kapitalet i en bank under administration. Ett mål med offentlig administration är att det skall vara möjligt att fortsätta rörelsen för att underlätta rekonstruktion. Eftersom en bank i regel befinner sig i dåligt ekonomiskt skick vid beslut om offentlig administration är det viktigt att beslutet uppfattas som positivt av bankens motparter och inte som en varningssignal. För att uppnå detta föreslås en lagreglerad möjlighet att utfärda en statlig garanti, som innebär att en bank under offentlig administration skall fullgöra alla förpliktelser som uppkommer . En garanti kan ha sådan statsfinansiell betydelse att regeringen bör besluta om den efter förslag från . En huvudprincip för offentlig administration är att det genom förfarandets utformning skall vara trovärdigt att staten inte kommer att skydda en banks alla borgenärer från kapitalförluster om banken får finansiella problem. Det är viktigt att långivare vet att det under normala omständigheter finns viss risk med att låna ut pengar till banker. Det ger dem anledning att söka värdera risken i gälde- Av denna orsak föreslås garantin endast kunna avse nya åtaganden, dvs. sådana som uppkommer efter det att garantin utfärdats. Vidare föreslås garantin inte omfatta åtaganden som upp- kommer efter det att offentlig administration har upphört; en statlig garanti utan statlig kontroll riskerar nämligen att leda till moral hazard- problem. Eftersom en bank under administration inte skall kunna sättas i fri verksamhet om den inte uppfyller alla vanliga krav på bankrörelse bör garanterade fordringar inte längre omfattas av garantin när admini- strationen avslutas. För att öka möjligheten att få lämplig extern finansiering och för att minska övergångsproblemen föreslår dock kommittén att garanterade fordringar skall fortsätta att vara garanterade under en övergångstid efter det att den offentliga administrationen upphört. Denna lösning medger att kreditgivarna, genom avtalsbestämmelser, tillförsäkrar sig möjligheten att få ersätt- ning från garantin i samband med att den offentliga administrationen upphör. Garantin föreslås bli generell såtillvida att den skall omfatta alla förpliktelser som uppkommer som garantin gäller, förutom förpliktelser som redan är statligt garanterade genom insättnings- garantin. Kommittén föreslår en ordning som i praktiken innebär att banken under administration sköter betalningen av garanterade för- pliktelser. Samma ordning kan tillämpas när det gäller insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Ordningen innebär att, för insättningar som omfattas av insättningsgarantin, insättaren kan fortsätta att ta ut pengar från sitt konto som vanligt, även om banken stoppar full- görandet av andra förpliktelser (se nedan). En sådan ordning möjliggör för banken att fortsätta med kontohanteringen vilket upprätthåller värdet på banken och underlättar en rekonstruktion som det innebär ett bättre skydd för insättaren. När en statlig garanti utfärdas skall banken betala en avgift för garantin och staten få regressrätt för utbetalningar till följd av garantin. Ett viktigt syfte med offentlig administration är att skapa ett andrum för banker med finansiella problem på annat sätt än genom statliga kapitaltillskott. Genom statlig kontroll och statlig garanti för nya fordringar skall det, enligt förslaget, vara möjligt att under en över- gångsperiod, i avvaktan på en lösning av problemen, driva en bank vidare trots att den inte uppfyller lagstadgade kapitalkrav. Offentlig ackord och tvångsnedsättning av fordringar För att underlätta lösningar utan statliga kapitaltillskott föreslår kom- mittén att förfarandet offentlig administration skall innehålla bestäm- melser om offentligt ackord och tvångsnedsättning av fordringar. I praktiken är det nästan omöjligt att åstadkomma en hållbar rekon- struktion, utan statligt kapitaltillskott, om inte rekonstruktionspaketet innefattar någon form av nedsättning av bankens gamla skulder. En nedsättning kan ske informellt efter överenskommelse mellan de berörda intressenterna, men möjligheten att uppnå resultat vid sådana informella förhandlingar påverkas av vilka tvångsåtgärder som finns tillgängliga. Kommittén föreslår att bestämmelserna om offentligt ackord i lagen om företagsrekonstruktion, med vissa modifieringar, skall gälla även vid offentlig administration. Bestämmelserna innebär att en minoritet av fordringsägarna kan tvingas att sätta ned sina fordringar på samma sätt som en majoritet har gått med på. Argumentet för en sådan ordning är detsamma vid offentlig administration som vid företagsrekon- struktion, nämligen att förhindra att varje enskild borgenär får en oproportionerligt stark ställning vid förhandlingar om nedsättning av fordringar. När det gäller banker som staten har ett intresse av att rekonstruera finns det dock en risk för att bankens fordringsägare, genom att vägra rösta för ett ackord, spelar på möjligheten att staten skall skjuta till kapital utan motprestation från borgenärerna. För att förhindra att fordringsägarna får en ställning som medger utpressning av staten bör staten ha en möjlighet att med tvång få fordringar på en bank under administration nedsatta. Kommittén föreslår därför att , i samband med begäran om nedsättning av en banks aktiekapital, skall kunna i domstol begära att även fordringar på banken sätts ned. En nedsättning av fordringar skall kunna ske endast i den mån det behövs för att skulderna skall motsvara rörelsens värde och ytterligare förutsättningar föreslås vara att aktiekapitalet först sätts ned till noll samt att nedsättningen följer förmånsrättsordningen. Endast fordringar som kan omfattas av ett offentligt ackord skall kunna tvångsnedsättas. Det är en viktig princip bakom utformningen av institutet offentlig administration att en banks förluster i första hand skall bäras av bankens aktieägare och därefter av de borgenärer som har fordringar som uppstått före beslutet om offentlig administration. bära förlusterna enligt de principer som gäller i den allmänna obeståndsrätten. I syfte att förhindra att några borgenärer får fullt betalt på andra borgenärers bekostnad föreslås offentlig administration därför innehålla bestämmelser om betalningsstopp. Förslaget innebär att det är som beslutar om betalningsstopp och att den aktuella banken genom ett sådant beslut blir bunden att upphöra med att fullgöra alla förpliktelser som uppkommit före stoppet. skall stoppa en banks betalningar om det inte är i borgenärernas gemensamma intresse att banken fortsätter att fullgöra sina förpliktelser. Om det inte är möjligt att stoppa betal- ningarna av systemskyddsskäl skall skjuta upp betalningsstoppet av systemskyddsskäl.