sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Det handlar dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstift- ning, myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt so- cialförsäkringssystem och dess administration . Direktiven pekar vidare på att finansieringen av exporten kan ske på olika sätt. Ett är biståndsfinansiering – via bilaterala eller multilaterala källor. Ett annat innebär att mottagarlandet självt står för finansieringen. Utredningen menar att motiven bakom export av förvaltningskunnade kan vara mångskiftande. Traditionellt ses export som något som främst är kopplat till ekonomiska syften. Som framgår av kapitel 2 anser utred- ningen att det statliga intresset för att förvaltningsexport bedrivs ofta i utgår från en kombination av motiv – som kan vara exempelvis säker- hetspolitiska, biståndspolitiska eller förvaltningspolitiska. Självfallet finns också ekonomiska motiv med i bilden. Med utgångspunkt i de ovan redovisade uttalandena i direktiven har utredningen utgått från att med export av förvaltningskunnande skall avses sådana aktiviteter som har till syfte att utveckla den statliga för- valtningen i det land som importerar tjänsterna. Verksamhet som enbart innebär att en svensk myndighet eller ett svenskt företag mot ersättning utför tjänster inom ramen för den löpande produktionen i ett främmande lands förvaltning skulle därmed inte anses ingå. I många fall utgör emellertid den statliga förvaltningsexporten en blandning av att exportö- ren levererar tjänsteprodukter och för över kunskap, som inne- bär att man inom det mottagande landet i nästa steg kan ta över produk- tionen. Om huvudsyftet med verksamheten är sådan kompetens- SOU 2000:27 Uppdraget 25 överföring, har utredningen betraktat hela verksamheten som export av förvaltningskunnande. Här finns naturligtvis avgränsningsproblem. Det finns ytterligare avgränsningsproblem. Var gränserna går för vad som skall anses vara kärnan i det offentliga åtagandet kan diskuteras. Sakområdet är, enligt utredningens definition, de verksamheter som faller inom de svenska statliga myndigheternas och affärsverkens an- svarsområde. Däri inbegrips hela kommunikationssektorn, alltså även post- och televerksamhet. Utredningen vill i det här sammanhanget un- derstryka att det inom de områden, som definierats som statlig förvalt- ning, finns exportörer utanför den statliga sektorn, främst privata kon- sultföretag. Utredningen har därmed valt att arbeta utifrån en vidare definition av begreppet kärnverksamhet än den som pekas ut via exemplifieringen i direktiven. Utredningen har ibland från fall till fall fått göra bedöm- ningar av om verksamheter bör anses ingå eller ej och då utgått från vad som i dagens svenska förvaltning kan betraktas som en normalt sett stat- lig verksamhet. Ett visst inslag av godtycke är oundvikligt, men utred- ningen ser inte det som något väsentligt problem. Det uttalas i direktiven att uppdraget inte avser det slags statlig tjänsteexport som avser tjänster för vilka det finns en tydlig konkurrens med privat tjänsteexport som t.ex. vägprojektering, samt transportarbete och telekommunikationer. Å andra sidan sägs att den typ av för- valtningskunnande som utredningen skall omfatta visserligen i huvudsak finns inom den statliga förvaltningen, men att även privata företag kan besitta sådant kunnande. Som tidigare påpekats är alltså utredningens arbetsområde inte begränsat till sådana tjänster som tillhandahålls av statliga organisationer. Det är tjänsternas karaktär som är avgörande för om de skall anses ingå i förvaltningsexporten. Utredningen vill dock i detta sammanhang påpeka att de förslag som läggs endast direkt riktar sig till de statliga aktörerna inom området. Indirekt berörs också de pri- vata företagen i den meningen att förslagen är avsedda att påverka kon- kurrensförhållanden och samarbete mellan statliga och privata aktörer. Tjänsteexport uppfattades tidigare ibland som en verksamhet skild från biståndet. Som framgår av direktiven ses numera även bistånds- finansierad verksamhet som en del i tjänsteexporten . Det bör i det här sammanhanget framhållas att den helt dominerande delen av dagens för- valtningsexport baseras på biståndsfinansiering. Här bör också påpekas att utredningen inte som förvaltningsexport uppfattar sådana aktiviteter som faller inom m yndigheternas normala internationella kontaktarbete, även om den typen av verksamhet ibland kan innehålla moment av kunskapsöverföring till ett främmande lands förvaltning. Sådana aktiviteter kan vara av olika slag. De utgör ibland ett ömsesidigt utbyte av information med förvaltningar i andra länder och kan då ses som ett led i myndighetens egen verksamhetsutveckling. Det kan också vara fråga om kontakter inom ramen för EU-arbetet eller med exempelvis FN-organ eller . Sammanfattningsvis utgörs exporten av statligt förvaltningskunnande enligt utredningens definition av verksamhet som Nhar till syfte att utveckla den statliga förvaltningen i importlandet Nmotiveras av ekonomiska eller andra slags politiska mål Nomfattar statlig verksamhet enligt en vid definition Nbedrivs av aktörer inom den statliga eller privata sektorn Nkan vara finansierad av importören eller med biståndsmedel Ninte är ett led i normalt internationellt kontaktarbete. 1.4Statlig tjänsteexport i några tidigare utredningar I det följande redovisa kortfattat något av innehållet i ett antal statliga utredningar, som behandlat frågor som rör den statliga tjänsteexporten. Avsikten är att ge en bild av hur man sett på statlig tjänsteexport under de ungefär två decennier som denna utvecklats vid svenska myndigheter. Det gäller bl.a. motiven för verksamheten, de möjligheter och problem som är förknippade med den och de åtgärder som föreslagits för att sti- mulera den. Exporten av tjänster från statliga myndigheter och bolag behandlades av som lämnade sitt betänkande Statligt kunnande till salu (SOU 1980:23). De motiv för ökad statlig tjänsteex- port, som anförs av utredningen, är i första hand ekonomiska, såväl di- rekta som indirekta bidrag till en förbättring av bytesbalansen lyfts fram. Det konstateras också att exporten av tjänster från den statliga sektorn även får effekter för statsförvaltningen. Utlandsverksamheten kan funge- ra som forum för ledar- och kompetensutveckling. Myndigheternas kommersiella kompetens påverkas positivt och nivån på administrationen kan höjas. Vidare kan ett höjt kapacitetsutnyttjande i förvaltningen leda till effektivare utnyttjande av investeringar i instrument och utvecklings- arbete. I utredningen delas de statliga tjänsteexportörerna in i tre grupper. En benämns planmässiga tjänsteexportörer , som gjort målmedvetna sats- ningar på export av tjänster. Hit räknar utredningen tre myndigheter, som bedriver export i myndighetsform, nämligen Förenade fabriksverken (FFV), () och Statens skeppsprovningsan- stalt (SSPA). Hit hör också några bolag, som ägs av eller på annat sätt SOU 2000:27 Uppdraget 27 är nära knutna till myndigheter, och som huvudsakligen säljer dessa myndigheters kunnande med hjälp av personal från främst modermyn- digheterna. Dessa är Swedtel, Swedforest och SwedPower. Till de plan- mässiga tjänsteexportörerna räknas också några andra företag och in- stitutioner, som antingen säljer tjänster med betydande inslag av förvalt- ningskunnande eller levererar tjänster som brukar kombineras med så- dant kunnande eller på annat sätt har anknytning till förvaltningen. En andra grupp kallas sporadiska tjänsteexportörer. Det är myndig- heter, som tar på sig enstaka uppdrag utomlands om deras tjänster efter- frågas. Exportverksamheten är inte planerad, och någon aktiv marknads- föring bedrivs inte. Till denna gr upp räknar utredningen 15–20 m yndig- heter, som är sinsemellan olika vad gäller typ av tjänster, verksamhetens omfattning, marknadsutsikter och ambitioner beträffande exportverk- samheten. Den tredje gruppen, förfrågningsförmedlare, engagerar sig inte i uppdrag i eget namn. I stället får anställda tjänstledigt för mer eller mindre tillfälliga uppdrag. Myndigheterna kan därmed inte sägas vara aktörer inom området. Hit hör det stora flertalet statliga myndigheter. Beträffande den statliga tjänsteexportens omfattning säger utred- ningen att sammanlagt 20 myndigheter har uppgivit att de hade intäkter av uppdrag i utlandet under /78. Intäkterna uppgick till med en stark koncentration till gr uppen FFV, SSPA, och LMV. Swedtel, Swedforest och SwedPower exporterade för sammanlagt , varav närmare 2/3 föll på Swedtel. För övriga hel- och delstatliga bolag uppskattar utredningen exportintäkterna t ill . Totalt skulle det alltså röra sig om en statlig tjänsteex- port på . Därav svarade m yndigheter och bolag med nära anknytning till myndigheter för . När det gäller innehållet i de statliga tjänsterna säger utredningen att de i första hand hänför sig till det tekniska området. Tjänster av admi- nistrativ eller förvaltningsmässig natur är inte lika vanliga. Tjänsteex- porten i myndighetsform har i allt väsentligt utförts i , där man har kunnat utnyttja inhemska laboratorier, mätutrustning m.m. Tjäns- terna bestod av service och underhåll av bl.a. motorer och apparater för finska och danska försvaret, provningsverksamhet och viss annan upp- dragsverksamhet. av myndigheternas export bestod av sådana tjänster. Exporten från statliga bolag utgjordes i högre grad av komplexa tjänster och utförs till stor del utomlands, hos brukarna. Här återfinns tjänster av typen teknisk projektering, upprättande av anbuds- underlag, konsultinsatser inom områden som arbetsmetoder, organisation och underhållsrutiner samt slutligen insatser i form av utbildning. Kunderna delas av utredningen in i två huvudgrupper. Den ena består främst av kunder – företag och statliga myndigheter – i industriländer som med egna medel köper underhålls-, service- och provningstjänster. Den andra består av kunder – oftast ministerier eller statliga förvaltning- ar – i framför allt utvecklingsländer, som beställer tekniska och admi- nistrativa rådgivningstjänster. Här skiftar finansieringen, men ofta ingår någon form av bistånd. Utredningen redovisar att en stor grupp av de statliga myndigheter och organ, som man varit i kontakt med, ställer sig positiva till en ex- pansion av verksamheten. De motiv för en utökning av exporten, som redovisas, delas in i två kategorier. En benämns utomorganisatoriska motiv (efterfrågan från marknaden, exportfrämjande motiv, biståndsmo- tiv m.m.). Den andra är de inomorganisatoriska motiven (perso- nalutveckling, upprätthålla te knologisk nivå i organisationen, befintlig eller befarad överkapacitet m.m.). Utredningen konstaterar att de utom- organisatoriska motiven synes vara de vanligaste. Efterfrågemotivet har en mycket framträdande plats. Det vanligaste inomorganisatoriska moti- vet är det som är knutet till överkapacitet. Utredningen tar i ett särskilt avsnitt upp tjänstledighet för statlig per- sonal i utlandsverksamhet. Denna ingår inte i den ovan redovisade ex- porten, som bedrivs av myndigheter och andra statliga organ. Man kon- staterar att en ansenlig grupp statsanställda är verksamma i sådan verk- samhet – finansierad via Sida eller FN. Av de 80 myndigheter, som ut- redningen tillfrågat, uppgav ¼ att en eller flera av deras anställda under /78 hade varit tjänstlediga för uppdrag åt Sida eller nå- got FN-organ. Utredningen konstaterar att vissa myndigheter önskar få ett större inflytande över rekryteringen av personal till biståndsprojekt. Detta ses som en bidragande orsak till att myndigheterna i ökad ut- sträckning vill åta sig uppdrag i eget namn. Under /79 motsvarade Sidas avtal om s.k. institutionellt samarbete med statliga organ . Utredningens förslag till en strategi för en ökad statlig tjänsteexport innehåller följande huvudpunkter: –En ökad marknadsorientering i den statliga sektorns agerande, syf- tande till en planmässig export. –En nära anknytning mellan utlandsverksamheten och de ordinarie myndighetsuppgifterna. –Flexibilitet vad gäller att – utifrån kundens behov – kombinera kom- petenser från olika statliga organ eller med organ utanför den statliga sektorn. –Administrativa, juridiska och andra hinder för export från statliga myndigheter bör undanröjas. –Särskilda insatser bör göras inom vissa utvalda områden. –Tjänsteexportörerna bör få tillgång till stöd och rådgivning. betonade i sitt betänkande Handla med tjäns- ter (SOU 1984:33) kopplingen mellan tjänsteexport och varuexport. Förslagen siktar till att jämställa tjänstehandelns villkor och status med varuhandelns. Vad beträffar den statliga tjänsteexporten föreslår utredningen en ut- värdering av de försök att utveckla tjänsteexport som ett antal verk och myndigheter engagerat sig i. Man säger sig ha fått uppfattningen att det är främst den export som utförts av till myndigheter knutna bolag, som genererat intäkter som överstigit kostnaderna. Myndigheternas egna an- strängningar såg enligt utredningen mest ut att ha inneburit kostnader, som delvis finansierats via bidrag och lån från det särskilda exportfrämjandeanslaget berett av UD:s handelsavdelning. I en genomgång av styr- och kontrollfrågor rörande myndighetsbolag utanför affärsverkssektorn, som RRV på regeringens uppdrag gjorde 1988, diskuteras bl.a. särskilda bolag för m yndigheternas tjänsteexport. I utredningen sägs att bolagsbildning endast undantagsvis framstår som nödvändig för att nå syftena bakom de önskemål om att bilda bolag, som förts fram av vissa myndigheter. I de flesta fall utgör den s.k. uppdrags- modellen ett fungerande alternativ. De klaraste skälen för bolagsbildning finns där en myndighet vill samverka med annan part i ett organ med egen rättskapacitet. Utredningens slutsats var att det inte i det aktuella läget mer allmänt borde öppnas möjlighet till myndighetsvisa bolag för tjänsteexport och att stränga krav skulle ställas på myndigheternas ansökningar om att få bilda bolag, särskilt beträffande målfrågor, ekonomiskt bedömnings- underlag och regleringen mellan myndigheten och bolaget. har frågor som rör den statliga tjänsteexporten ta- gits upp i några utredningar. I en , Bistånds- finansierad statlig tjänst eexport, redovisas hur sex statliga tjänsteex- portörer bedriver sin exportverksamhet. På grundval av denna genom- gång dras vissa generella slutsatser, som utmynnar i förslag avsedda att leda till bättre förutsättningar för en utveckling av verksamheten. RRV menar att myndigheterna som regel har oklara mål för sin tjänsteexport och att avvägningen mellan instruktionsenlig verksamhet och exportverksamheten är otydlig. Man konstaterar därför att det finns anledning att på myndighetsnivå närmare precisera målen och tillägger att ytterligare styrning av tjänsteexporten bör kunna ske genom myn- dighetsspecifika direktiv inom ramen för budgetprocessen. En annan slutsats i utredningen är att möjligheterna att nå framgång i tjänsteexporten påverkas av hur myndigheterna har organiserat och ut- format verksamheten, och man säger att tjänsteexporten bör ges en tydlig och i görligaste mån självständig organisatorisk inplacering i myndighe- ten. RRV konstaterar vidare att myndigheterna saknar strategier vad gäller kompetensutveckling med särskild inriktning på tjänsteexport och föreslår att myndigheterna anpassar kompetensutvecklingen för berörd personal efter inriktningen på tjänsteexporten. Det konstateras att prisbildningen på tjänsteexportmarknaden har brister, och man uttalar att samtliga kostnads- och intäktsaspekter bör vägas in vid myndigheternas prissättning av de konsulttjänster som ex- porteras. Skattelagstiftningen, som vid tiden för RRV:s utredning inne- bar olika villkor för utlandsanställda vid bolag respektive myndigheter, föreslogs bli föremål för översyn. En förändring av skattereglerna på denna punkt har senare genomförts. lämnade 1990 betänkandet Orga- nisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. Där dis- kuteras bl.a. den svenska resursbasen. Man säger att biståndsmyndig- heternas organisation och arbetsformer bör utformas så att de på bästa sätt drar nytta av den kunskap som finns i resursbasen. Biståndsmyn- digheterna har en viktig roll att spela i att utforma den bästa möjliga ra- men för det samarbete som etableras och att utbilda aktörerna från den svenska resursbasen i utvecklingssamarbetets villkor. Vad gäller den statliga delen av resursbasen sägs att budgetför- farandet i myndigheterna inte medger en tillräcklig och flexibel satsning på marknadsutveckling. Det är svårt att i ett konkurrensläge få kost- nadstäckning på grund av höga administrativa kostnader för en liten uppdragsvolym. Utredningen nämner ytterligare hinder och drar slutsat- sen att man inte mot den bakgrunden kan vänta ett bredare och stabilare engagemang av myndigheterna i biståndsarbetet. Detta trots att många myndigheter vill engagera sig i biståndet och att deras tjänster efterfrå- gas. avlämnade 1991 betänkandet Statens roll vid främjande av export (SOU 1991:3). Utredningen innebar en översyn av statens roll i den exportfrämjande verksamheten vid exportråd och var inriktad på stödet till näringslivets export. Den har därför endast i begränsad utsträckning intresse i en diskussion om ex- porten av statligt förvaltningskunnande. Särskilt i ett avseende kan emellertid utredningens resonemang vara tillämpliga på den del av exporten som här behandlas. Det gäller genom- gången av det statliga konsultstödet och stödet till projektexport (SPE- stödet). Gemensamt för dessa stöd var att de var avsedda att minska ex- portörens risk vid anbudsarbete och förstudier. Stöden innebar att före- tagen, inför ett kostsamt anbudsarbete, kunde få en garanti för att staten skulle bidra till att bära de nedlagda kostnaderna om företaget förlorade anbudstävlingen. Såväl SPE-stödet som konsultstödet utnyttjades främst för det slags projekt som lämnas ut på anbud internationellt och som finansieras direkt eller indirekt av de internationella finansieringsorganen och/eller av offentliga myndigheter i främst utvecklingsländer och tidiga- re statshandelsländer. Utredningen har en positiv inställning till stöden: Det finns sam- hällsekonomiska motiv för båda stödformerna. Genomgången visar att fler exportorder vunnits med hjälp av stöden. Den pekar också på att antagna anbud ger upphov till följdexport av svenska varor. Vissa modi- fieringar föreslås emellertid. Det föreslås att villkoren ändras så att SPE- stödet i ökad utsträckning främjar uthålliga satsningar och ges till kunni- ga och erfarna projektleverantörer. Man vill också att stöd skall kunna ges till internationella projekt även då den svenska andelen är liten. Vad beträffar konsultstödet föreslås att man skall underlätta för andra än tekniska konsulter att utnyttja stödformen. En rapport från det Multilaterala inom UD, Satsa på utveckling , tar inte särskilt upp den statliga tjänsteexpor- ten men behandlar frågan om finansiering av svenska projekt via de multilaterala utvecklingsorganen – en fråga som är betydelsefull när det gäller också export av statligt förvaltningskunnande. I rapporten kon- stateras att den svenska andelen av de multilaterala organens upp- handling är låg i förhållande till andel av världshandeln, i för- hållande till den svenska resursbasens kunnande och kapacitet och i för- hållande till stöd till multilaterala organisationer. Man föreslår bl.a. att en samråds- och samverkansgrupp inrättas med representanter för statliga organ, näringslivet och frivilliga organi- sationer med anknytning till u- och östsamarbetet. Gr uppens verksamhet skall enligt förslaget understödjas av en liten, kvalificerad sekretari- atsenhet inom UD. Studien följdes 1995 upp med en rapport från UD med titeln finansierade marknaden i u- och östländer. Rapporten är inriktad på projektexporten som helhet. De förslag till åtgärder som läggs är främst avsedda att stimulera näringslivets export, men kan i viss utsträckning också tänkas påverka exporten av statligt förvalt- ningskunnande. En typ av åtgärder, som föreslås, rör kompetensut- veckling inom UD och utlandsmyndigheternas information om den svenska resursbasen. En annan typ avser projektbevakning vid integre- rade ambassader och kontakter med multilaterala organisationer. Det senare betraktar utredningen som mycket betydelsefullt. Man konstaterar också att , och satsar väsentligt mer resurser än på detta slags exportfrämjande. I rapporten föreslås också att förutsättningarna för ett utökat nordiskt samarbete på detta område un- 1992 upphörde det tidigare nämnda SPE- stödet och I föreslås att konsultstödet skall åter upptas och då gälla multilateralt fi- nansierade projekt i u- och östländer. (disponerar Exportråd för konsultstöd.) Man föreslår också att skall överväga att etablera en konsultfond vid . I en rapport (1998/99:2) från revisorer tar man i ett sär- skilt avsnitt upp förvaltningsbiståndet, eftersom detta fått ökad betydelse inom det svenska utvecklingssamarbetet. I rapporten redovisas kortfattat förvaltningsbiståndets inriktning och omfattning. Man säger bl.a. att Sida /94–1997 har betalat ut nära 2 mdkr som förvaltningsstöd och att uppdragen inom området löper , ofta 10–. Vidare beskrivs Sidas handlä ggning av förvalt- ningsstöd och utnyttjandet av konsulter. Särskilt uppmärksamhet ägnas användningen av myndigheter som konsulter, och några myndigheters förvaltningsexport presenteras. Uppföljning och kontroll samt utvärde- ring av förvaltningsbiståndet diskuteras också. Revisorerna redovisar i rapporten att antal iakttagelser. En är att det är svårt att på projektnivå göra finansiella uppföljningar och att doku- mentationen i flera avseenden kan förbättras. Man säger sig vidare kun- na konstatera att såväl mottagarländerna som givarna ofta saknar en uttalad policy för hur samordningen mellan givare skall bedrivas, men att samordningen i praktiken fungerar relativt bra i de fall mottagarlan- det har axlat samordnarrollen. Man säger att Sida är i hög grad beroende av statliga myndigheter som konsulter för att genomföra insatser inom förvaltningsbiståndet, och att detta ställer krav på att en kontinuitet och viss volym på denna verk- samhet även i fortsättningen kan garanteras och upprätthållas hos myn- digheterna. I rapporten konstateras att det inom Sida finns förslag till en förnyad upphandlingspolicy, där det institutionella samarbetet undanta- gits från gällande krav på upphandling i konkurrens. Revisorerna säger att detta kan betraktas som en rimlig ordning men tillägger att detta inte får innebära något avsteg från kravet på affärsmässighet. I rapporten sägs också att man funnit att Sida utnyttjar konsulter för att t.ex. följa upp specifika projekt inför de årliga genomgångarna. Revi- sorerna ifrågasätter om detta inte är att likna vid en myndighets uppgift och därmed borde rymmas inom ramen för Sidas egen kompetens. Man menar att denna form för konsultutnyttjande medför att Sida inte ut- vecklar den kompetens, som behövs för att myndigheten själv skall kun- na svara för den löpande uppföljningen av verksamheten. SOU 2000:27 Uppdraget 33 föreslår att regeringen ser över formerna för konsultmedverkan inom Sidas verksamhet. I ett avsnitt om samarbete och samordning med EU konstateras att EU är en av världens största biståndsgivare. Det är dock svårt att få fram tillförlitlig statistik över hur svenska företag och konsulter har kun- nat hävda sig i konkurrensen om EU:s upphandlingar. Den allmänna bedömningen är emellertid att svenska företag och institutioner har varit dåligt representerade i kommissionens upphandlingar. Revisorerna me- nar att det är oklart hur ansvaret för den projektexportfrämjande verk- samheten när det gäller upphandlingar inom EU skall fördelas.