sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Vill man att samma besittningsskyddsregler skall kunna tillämpas i olika marknadslägen, och mycket starka skäl talar enligt min mening för en sådan lösning – särskilt med hänsyn till att man härigenom kan uppnå en smidig över- gång från det ena marknadsläget till det andra – är man alltså hänvisad till att välja det direkta besittningsskyddet. Enligt min mening – och i denna har jag blivit styrkt genom remiss- utfallet – har emellertid det direkta besittningsskyddet en uppgift av stor social betydelse att fylla även på en balanserad bostadsmarknad. Ett sådant skydd skapar, som hyreslagskommittén framhållit, ökat obe- roende och förhöjd trivsel för hyresgästen och tillförsäkrar honom ock- så ökad handlingsfrihet. Endast det direkta besittningsskyddet är ägnat att skapa trygghet i besittningen av hemmet.9 Införandet av ett permanent besittningsskydd för hyresgäster inne- bar en inskränkning i äganderätten och därmed ett avsteg från princi- perna nyttjanderättslag. Besittningsskyddets stora sociala betydelse och förändringarna i det allmänna rättsmedvetandet gjorde reformen möjlig. Men regeringen eftersträvade en balans mellan besitt- ningsskyddet och äganderätten. Departementschefen framhöll därför att besittningsskyddet skulle grundas på en avvägning mellan hyresgästens och fastighetsägarens intressen. Hyresvärdens handlingsfrihet skulle inte bli alltför kringskuren. När det gällde hyresnivån framhöll depar- tementschefen följande: Det är i sammanhanget viktigt att understryka att besittningsskyd- det för bostadshyresgäst inte får utvecklas till ett skydd mot i och för sig motiverade hyreshöjningar. Lagens regler om bestämmande av hy- resvillkoren vid förlängning av hyresförhållande bör vara så avpassade att uppkomsten av en till marknadsförhållandena anpassad hyresbild- ning inte försvåras.10 Hyresgästens rätt till förlängning av ett hyresavtal förutsätter att det finns ett tak för hur hög hyran kan bli. Utan ett sådant tak skulle besitt- ningsskyddet sakna reell substans. Regeringen föreslog att besittnings- skyddet skulle tryggas genom en hyresspärr och motiverade detta på följande sätt: A s. 39-40. A s. 40. Mellan besittningsskyddet och hyran råder det viktiga sambandet att besittningsskyddet aldrig kan bli fullgott utan regler som hindrar att det sätts ur spel genom hyreskrav. Om besittningsskyddet, såsom de sakkunniga föreslår, skall förenas med en i princip fri prisbildning på hyresmarknaden blir det nödvändigt vid varje form av besittningsskydd att dra en övre gräns för hyresvärdens vederlagsanspråk mot hyresgäst, vars avflyttning inte kan påfordras på sakliga grunder. En sådan hyres- spärr syftar inte endast till att förhindra att en hyresgäst utan grundad anledning drivs från sin lägenhet med hjälp av oskäligt hyreskrav utan även att motverka att en hyresvärd begagnar sig av hyresgästens natur- liga obenägenhet att ta på sig kostnader och andra olägenheter i syfte att bereda sig förmåner som inte skulle ha stått honom till buds vid av- tal med en nytillträdande hyresgäst.11 Detta uttalande innehåller flera viktiga punkter. Prisbildningen för- utsattes vara i princip fri. Hyresspärren som skulle gälla för sittande hyresgäster hade två syften. Det första syftet var att förhindra oskäliga hyreskrav. Det andra syftet var att förhindra hyresvärden från att dra nytta av en sittande hyresgästs särskilda transaktionskostnader. En flyttning innebär inte bara praktiskt arbete och direkta kostnader utan även sociala kostnader som byte av t.ex. miljö, skola, daghem och att lämna trygghet och nätverk. En hyresgäst kan på grund av dessa trans- aktionskostnader vara beredd att betala mer i hyra för att bo kvar än vad en ny hyresgäst är beredd att betala för att flytta in. Att utnyttja detta förhållande brukar uttryckas som att ockra på hyresgästens reser- vationspris. Hyresspärren skulle förhindra att hyresvärden drar nytta av denna extra betalningsvilja. Hur skulle då denna hyresspärr utformas? Departementschefen an- gav följande grundläggande principer: Fastighetsägaren bör i ett marknadsläge när full balans råder mel- lan tillgång och efterfrågan på lägenheter vara berättigad att ta ut den hyra som han skulle kunna uppnå vid fri uthyrning till vem som helst. Saken kan också uttryckas så att hyresvärden bör få utnyttja lägenhe- ternas fulla marknadsvärde. I lägen då påtaglig brist på lägenheter råder bör däremot, som jag återkommer till, i viss utsträckning andra principer gälla för hyressättningen.12 Den praktiska tillämpningen av dessa principer skulle ske genom en jämförelseprövning, med följande motivering: På en hyresmarknad där i stort sett balans råder mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter ger otvivelaktigt en jämförelse med hyresni- A s. 41. A s. 48. vån för likvärdiga lägenheter en tillfredsställande utgångspunkt för be- dömningen av en aktuell lägenhets marknadsvärde.13 Vid denna jämförelseprövning måste det också, enligt departe- mentschefen, finnas utrymme för ett spann mellan hyran i prövningslä- genheten och hyrorna i jämförelselägenheterna: Vid den jämförelseprövning som skall ske i det enskilda fallet måste förskjutningar i hyresnivån få slå igenom vid hyressättningen för att den önskvärda balansen på marknaden skall kunna behållas. Jag instämmer i uttalande, att den övre gränsen för hyresvärdens vederlagsanspråk måste ligga så mycket över hyresnivån för jämförliga lägenheter att den inte hindrar de ekonomiska faktorerna att förskjuta hyresnivån uppåt.14 Det bör i detta sammanhang noteras att när det gäller hyresnivån som sådan skulle bruksvärdesreglerna inte ha någon betydelse. Depar- tementschefen anförde: Däremot ger bruksvärderegeln inte någon anvisning om på vilken absolut nivå hyrorna kommer att ligga. Denna nivå kommer att be- stämmas av marknadsläget, dvs. förhållandet mellan tillgång och efter- frågan.15 Hyresspärren syftade således endast till att trygga den sittande hy- resgästens besittningsrätt. Det fanns inget syfte att på en marknad i ba- lans påverka den allmänna hyresnivån (genomsnittshyran) eller att på- verka hyresstrukturen, dvs. skillnader i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. Hur denna skulle utformas ansåg lagstiftaren vara en fråga för marknadens aktörer. Däremot gjordes bedömningen att bruksvärdes- systemet skulle bidra till att likvärdiga lägenheter får samma hyra. Mellan lägenheter med olika bruksvärde antogs hyresnivån kom- ma att variera i förhållande till just bruksvärdet. Departementschefen anförde att bruksvärdesreglerna innebär inte bara att jämförliga lä- genheter får lika höga hyror utan även åtminstone på , att hyrorna i hela lägenhetsbeståndet anpassas till varandra efter lägenhe- ternas varierande bruksvärden.16 A s. 49-50. A s. 50. A s. 188. A s. 188. Hur skulle då jämförelseprövningen med likvärdiga lägenheter gå till? Detta hade beskrivits av Hyreslagstiftningssakkunniga och samman- fattades i propositionen på följande sätt: Den norm efter vilken den av hyresvärden fordrade hyran skall prövas bör, uttalar de sakkunniga, ha den innebörden att hyresgästen inte skall vara skyldig att godta en hyra som är oskälig. De sakkunniga formulerar saken så att hyresgästen måste godta den fordrade hyran, om den inte väsentligt överstiger hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Med en lägenhets bruksvärde bör avses vad lägenheten med hänsyn till beskaffenhet och förmåner samt övriga faktorer kan anses från kon- sumenternas-hyresgästernas synpunkt vara värd i förhållande till lik- värdiga lägenheter. Man skall därvid bortse från byggnadsår och pro- duktions-, drifts- och förvaltningskostnader samt från andra särskilda betingelser för hyresrätten. På bedömningen av lägenhetens beskaffen- het bör alla faktorer av betydelse inverka, såsom storlek, modernitets- grad, planlösning och läge inom huset, reparationsstandard och ljud- isolering. Jämte den egentliga beskaffenheten bör bedömas vad som skulle kunna kallas förmåner knutna till lägenheten eller fastigheten, såsom hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Också vissa andra faktorer måste tillåtas inverka på bruksvärdet. Hit hör inte blott husets allmänna läge och vad som enligt ett vedertaget uttryck brukar kallas miljön utan även sådant som tillgång till lekplats och parkeringsut- rymmen. Samtliga på bruksvärdet inverkande omständigheter skall be- dömas objektivt, dvs. utan avseende på den enskilde hyresgästens vär- dering eller behov.17 Departementschefen biföll detta resonemang, men gjorde vissa kompletterande påpekanden: Vid bestämmandet av en lägenhets bruksvärde är det inte fråga om att uppskatta lägenhetens hyresvärde i pengar eller i någon annan vär- demätare. Det gäller bara att jämföra lägenhetens beskaffenhet med andra i hyressättningsärendet åberopade lägenheters beskaffenhet. Vid denna prövning är det i princip endast sådana lägenheter som med hän- syn till bruksvärdet är likvärdiga vilka får beaktas. För att lägenheterna skall vara likvärdiga fordras att de i grova drag motsvarar varandra. Sålunda bör de normalt ha samma användningssätt, bostadsyta och mo- dernitetsgrad.18 A s. 43-44. A s. 53. När det gäller urvalet av jämförelseobjekt underströk Hyreslagstift- ningssakkunniga att vissa grundläggande och för lägenhetens karaktär avgörande faktorer måste motsvara varandra och framhöll vidare: Icke heller bör lägenheterna anses likvärdiga om exempelvis deras belägenhet i en större stad är påtagligt olika.19 Detta innebär att vid en prövning av hyror i en större stad kan jäm- förelsen göras endast med lägenheter som har ett i grova drag motsva- rande läge. Ett annorlunda sätt att uttrycka detta på är att de bör ligga i samma del av kommunen. I sökandet efter jämförelselägenheter som i grova drag motsvarar prövningslägenheten är det inte onaturligt att hyran hos dessa varierar. Om bruksvärdet är lika hos ett antal jämförelselägenheter, men hyran varierar, vilken av lägenheterna skulle man då jämföra med? Departe- mentschefen framhöll följande: Uppenbarligen kan det inte komma i fråga att låta några enstaka topphyror få bli vägledande, lika litet som några mycket låga hyror kan få avgöra saken. Ej heller får genomsnittshyran bli utslagsgivande. Ett sådant alternativ skulle alltför mycket motverka en i och för sig önsk- värd rörlighet i hyressättningen. Tillvägagångssättet bör i stället vara följande. Sedan ej representativa topphyror uteslutits från jämförelsemateri- alet bör hyresnivån för lägenheter med de högsta hyrorna utgöra rikt- punkt för bedömningen.20 Hyresspärren lades dock inte exakt på samma nivå som hyran hos jämförelselägenheterna. En fordrad hyra skulle bli oskälig först om den väsentligt överstiger hyran för jämförliga lägenheter. Detta motiverade departementschefen på följande sätt: Ett sådant utrymme ovanför den genom jämförelseprövningen kon- staterade hyresnivån måste tillförsäkras hyresvärden redan med hänsyn till den osäkerhet som gäller vid uppskattningar av förevarande slag. Det måste f.ö. starkt betonas att man inte skall eftersträva någon detalj- prövning. Jämförelsen skall som de sakkunniga uttalat ske i tämligen grova drag. Genom att man tillåter hyran för den ifrågavarande lägen- heten att något överstiga hyresnivån för jämförliga lägenheter ges dessutom, som förut anförts utrymme för en allmän uppjustering av hyresnivån, när detta motiveras av den aktuella situationen på hyres- marknaden.21 19SOU 1966:14 s. 240. A s. 53-54. A s. 54-55. Redan i betänkande Reviderad hyreslag väcktes frågan om olika regler för olika marknadssituationer.22 Som tidigare nämnts var det dock regeringens uppfattning att samma regler skulle gälla både på bostadsmarknader i balans och på orter med bostadsbrist, men att kompletterande bestämmelser kunde komma att behövas på orter med påtaglig lägenhetsbrist. I enlighet med detta föreslog Hyreslagstiftningssakkunniga att sär- skilda regler skulle gälla på orter med bostadsbrist. Grundregeln var avtalsfrihet och möjlighet till jämförelseprövning när hyresvärden be- gärde hyreshöjning. På bristorter skulle hyresgästerna dessutom få möjlighet till prövning av förstagångshyran från hyresför- hållandets början. Själva prövningen skulle gå till på samma sätt som enligt grundregeln. Förslaget motiverades så här: Om full avtalsfrihet råder kan en knapphetsbetingad efterfrågan på lägenheter leda till att hyrorna vid nyuthyrning av lägenheter sätts så högt, att man får en hyresnivå som ligger väsentligt över äldre hyror för jämförliga lägenheter. Följden härav kan bli att efterfrågan på ett olyckligt sätt kommer att prägla hyressättningen när en ny hyresgäst tillträder och att hyresgäster i äldre hyresförhållanden i vissa fall tving- as betala den högre hyra som hyresvärden begär med hänvisning till de höga hyrorna vid nyuthyrning. Förstagångshyran – varmed de sakkun- niga avser den hyra som avtalas då två kontrahenter första gången träf- far hyresavtal rörande viss lägenhet – blir följaktligen av stor betydelse för hyressättningen i allmänhet på en i princip fri hyresmarknad.23 Departementschefen kommenterade förslag på följande sätt: För att hyresgästen inte skall vara helt utlämnad åt den fria mark- nadsprissättningen föreslår de sakkunniga att hyresgästen skall kunna få den avtalade hyrans, den s.k. förstagångshyrans skälighet prövad. – – – Förslaget innebär en betydelsefull inskränkning i avtalsfrihe- tens princip. Enligt min mening är inskränkningen emellertid nödvän- dig för att hyresregleringen skall kunna avskaffas beträffande sådana orter där bostadsbrist alltjämt föreligger. Förslaget har också vunnit allmänt gillande under remissbehandlingen.24 Även om många remissinstanser instämde i detta så ansåg flera av dem, bland annat , att den föreslagna regeln var otill- A s. 177-178. A s. 190. SOU 2000:33 Bruksvärdessystemet 25 räcklig för att skydda hyresgästerna i en bristsituation. Departe- mentschefen kommenterade kritiken så här: Kritiken går sammanfattningsvis ut på att den av de sakkunniga fö- reslagna hyressättningsnormen – vars uppgift egentligen bara är att trygga besittningsskyddet för hyresgästen på en hyresmarknad där i princip marknadsmässig hyressättning tillämpas – inte är tillräcklig för att på en bristmarknad motverka sådana av bristläget betingade hyres- höjningar som inte är godtagbara från samhällssynpunkt. Jag har funnit kritiken berättigad och har därför stannat för att vissa särbestämmelser behövs som ett komplement till hyressättningsnormen för den i huvud- sak balanserade hyresmarknaden.25 Departementschefen föreslog därför särskilda bristortsregler som innebar att skälighetsprövning av hyran skulle göras inte bara med jäm- förliga lägenheter utan även med beaktande av det allmänna hyresläget i orten för lägenheter i nybyggda bostadshus. Detta kan tyckas märkligt eftersom hyran för nybyggda lägenheter oftast är högre än den för äldre lägenheter. Motivet var emellertid att en koppling skulle göras till allmännyt- tans hyror. Allmännyttan sågs som en stor byggherre med avgörande inflytande över hyressättningen i nyproduktionen: När det gäller nyproduktionen av flerfamiljshus förhåller det sig obestridligen så att dessa företag nu intar och för framtiden kan väntas behålla en ledande ställning. Inom denna sektor kommer de allmännyt- tiga företagens hyror otvivelaktigt att bli bestämmande för hyresläget. Eftersom företagen tillämpar självkostnadsprincipen vilket innebär att hyrorna sätts så att de på lång sikt täcker de faktiska kostnaderna, får man härigenom en garanti för att oskäligt höga hyror inte kommer att tillämpas för lägenheter i hus som uppförs i fortsättningen.26 Vid en skälighetsprövning av en hyra på en bristort skulle hyran för jämförelselägenheterna först jämföras med hyran för lägenheter i ny- byggda hus. Om några jämförelselägenheter då visade sig ha en orim- ligt hög hyra i förhållande till de nybyggda lägenheterna skulle dessa uteslutas ur jämförelsematerialet. Lagrådet uttryckte saken som att jäm- förelsen skulle göras med en konstruerad hyresnivå. Eftersom de allmännyttiga företagen förväntades stå för större delen av nyproduktionen skulle deras hyror därmed bli styrande på bristorter. Detta kan också beskrivas som att allmännyttans marknadsandel var så stor att någon särskild lagbestämmelse om jäm- förelse med allmännyttan inte behövdes. På bristorterna kom allmän- nyttan således att redan från början bli hyresnormerande. A s. 188. A s. 189. Dessa särskilda prövningsregler, liksom möjligheten till prövning av förstagångshyran, infördes i hyreslagen för att kunna tillämpas i brist- orterna. Det blev sedan regeringens sak att bestämma om vilka orter som skulle betraktas som bristorter. Avskaffandet av hyresregleringen innebar en risk för oacceptabla hy- reshöjningar på bristmarknader. Hyresspärren skulle skydda sittande hyresgästers besittningsrätt, men var ingen garanti mot en allmän höj- ning av hyresnivån. Denna riskerade att förskjutas uppåt på grund av knapphetsbetingad efterfrågan. Hyreslagstiftningssakunniga föreslog att detta skulle motverkas på två sätt. Dels skulle man vid jämförelse- prövningen bortse från enstaka topphyror, dels skulle allmännyttan spela en viktig roll vid jämförelseprövning. Detta motiverades enligt följande: För det andra antas det växande beståndet av allmännyttiga bo- stadsföretags lägenheter komma att få en stabiliserande betydelse. Detta lägenhetsbestånd med sina självkostnadsbestämda hyror kan tjä- na som norm vid direkt jämförlighet i fråga om lägenheternas bruksvärde och vid avvikelser utgöra en riktpunkt för bedömningen.27 Departementschefen instämde i detta, men såg också begränsningar till följd av sammansättningen av allmännyttans bestånd, och anförde: Vad de sakkunniga anför om att de allmännyttiga bostadsföreta- gens hyressättning bör få tjäna som riktpunkt vid hyresprövningen an- ser jag i och för sig vara av största betydelse. Deras hyressättning kommer otvivelaktigt att inverka dämpande på den allmänna hyresni- vån. När det gäller att bedöma den tänkbara effekten därav bör dock beaktas att dessa företags andel av det äldre lägenhetsbeståndet är obetydlig. Detta innebär att de allmännyttiga bostadsföretagen förfogar över relativt få lägenheter främst i städernas centrala delar. Vid hyres- sättningen för äldre lägenheter torde därför den av de sakkunniga före- slagna jämförelseprövningen mera sällan kunna baseras på hyror för allmännyttiga företags lägenheter.28 Hyreslagstiftningssakkunniga utgick från att de allmännyttiga bo- stadsföretagens hyressättning med tiden skulle komma att tjäna som riktpunkt vid hyresbedömningen. Departementschefen delade denna uppfattning. Allmännyttans begränsade bestånd innebar emellertid att det inte direkt kunde slå igenom vid jämförelseprövning. A s. 51-52. A s. 52. Redan i Hyreslagstiftningssakkunnigas förslag fanns således en in- neboende motsättning. Å ena sidan skulle vid bedömning av en lägen- hets bruksvärde ingen hänsyn tas till produktions-, drifts- och förvalt- ningskostnader. Å andra sidan skulle allmännyttans självkostnadsbe- stämda hyror tjäna som norm vid jämförlighet i fråga om lägenheternas bruksvärde. Det handlade alltså om två olika principer. Regeringen föreslog att den förstnämnda principen skulle vara grundregeln, medan det på bristmarknader skulle finnas en koppling till allmännyttans självkostnadsbestämda hyror. Så länge olika principer på detta sätt tillämpades i olika marknadslägen uppstod inget motsatsför- hållande. lagändringar har emellertid inte hållit isär principerna, och förhållandena kompliceras ytterligare av att det finns olika synsätt på självkostnadsbegreppet. Jag återkommer till detta. I den bostadspolitiska debatten var avskaffandet av hyresregleringen en viktig fråga. Avvecklingen hade påbörjats på orter med balanserad marknad, men frågan var nu i vilken takt avvecklingen skulle fortsätta och vad som skulle komma i stället. Det fanns aktörer som ville avskaffa regleringen , medan andra ville behålla den ytterligare . Ett utredningsförslag som innebar att hyresregleringen bibehölls och kompletterades med permanent besittningsskydd avvisades. En ny ut- redning tillsattes och dess förslag om en kombination av permanent besittningsskydd, bristortsregler och avskaffande av hyresregleringen blev den kompromiss om vilken de flesta kunde enas. Hyresregleringens avskaffande var ett tidigt exempel på statlig av- reglering till förmån för marknadsmekanismerna. Staten hade inte läng- re någon ambition att styra hyressättningen. hade också det statliga subventionssystemet avskaffats och ersatts med pari- tetslånesystemet som syftade till en omfördelning av kapitalkostnader- na över tiden. Lagstiftaren förutsatte att det s.k. miljonprogrammet skulle bidra till att skapa balans på bostadsmarknaderna och att de all- männyttiga bostadsföretagen med självkostnadsbaserade hyror skulle bli en allt tyngre och stabiliserande aktör. Tiden ansågs mogen att ersätta hyresregleringen med bruksvärdes- systemet som innebar en i princip fri prisbildning på hyresmarknaden. Reglerna skulle utformas så att en till marknadsförhållandena anpassad hyresbildning inte försvårades. Bruksvärdessystemet var alltså inte en ny form för hyresreglering med ett marknadsinslag. Det var i stället ett helt nytt system byggt på avtalsfrihet, men med vissa begränsningar. Den väsentligaste begränsningen var besittningsskyddet, som inne- bar en inskränkning i hyresvärdens rätt att fritt förfoga över sin egen- dom. Hyresgästens rätt till förlängning av hyresavtalet ansågs vara bå- de av väsentlig social betydelse och en del av det allmänna rättsmed- vetandet. En avvägning mellan dessa intressen talade för att besitt- ningsskyddet i normalfallet skulle väga tyngre än ägarens dispositions- rätt. Resonemanget ledde fram till ett system med i huvudsak följande utformning. Besittningsskyddet tryggas med en hyresspärr. Avtalsfrihet gäller för förstagångshyran, men om hyresvärden begär hyreshöjning skall skäligheten av den begärda nya hyran alltid kunna prövas. Denna pröv- ning sker genom en jämförelse med i grova drag likvärdiga lägenheter på orten. För att lägenheter skall anses vara likvärdiga bör de ha samma bruksvärde. Med bruksvärde menas grad av praktisk användbarhet. För att underlätta en sådan jämförelse utpekades i förarbetena ett antal för hyresgästen väsentliga lägenhetsegenskaper och förmåner. Med egen- skaper avses bland annat storlek, modernitetsgrad och planlösning. Med förmåner avses sådant som tvättstuga, god service och särskilda förvaringsutrymmen. Dessutom skall faktorer som husets allmänna lä- ge, miljö och tillgång till lekplats påverka bruksvärdet. Sådana egenskaper och förmåner kan värderas olika av olika indivi- der. Exempelvis kan en nattarbetare värdera god ljudisolering särskilt högt och en barnfamilj en lekplats särskilt högt, alltmedan den som har egen tvättmaskin kanske inte alls sätter värde på tillgång till gemensam tvättstuga. Enskilda hyresgästers värderingar och behov skulle dock inte påverka bedömningen av bruksvärdet. Detta beskrevs av Hyreslag- stiftningssakkunniga som att samtliga på bruksvärdet inverkande om- ständigheter skall bedömas objektivt. Vid bedömningen av bruksvärdet skall bortses från byggnadsår och produktions-, drifts- och förvaltningskostnader. Detta är uppenbart ef- tersom dessa faktorer inte påverkar lägenhetens egenskaper och förmå- ner, utan i princip saknar betydelse för hur praktiskt användbar lägen- heten är för hyresgästen. Bedömningen av en lägenhets bruksvärde görs när hyran blir före- mål för prövning. Bestämmelserna avser inte att vara normerande i nå- gon vidare utsträckning, t.ex. att påverka hyresstrukturen.