sou · GOB374 · 2001-01-01 00:00:00 — utbildningsverksamhet (tidigare Försvarets Swedish Armed Forces International Command Western European Union (WEU) Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare. Utredaren fick i uppdrag att föreslå åtgärder som kan förbättra rekryteringen av svensk personal till internationella insatser inom ramen för konfliktföreb yggande och konflikthanterande verksamhet. Uppdraget skulle redovisas men blev förlängt med en månad till genom beslut i . Enligt kommittédirektiven (dir. 1999:68), bilaga 1, innebar uppdraget att den särskilde utredaren skulle informera sig om nuvarande och planerade kriterier och metoder vid rekrytering av svensk personal till internationella uppdrag inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet, såväl inom som i andra länder och vid olika internationella organisationer, föreslå åtgärder för att förbättra den svenska rekryteringen och sam- ordningen av denna inför de aktuella uppgifterna, anordna och stödja kompletterande utbildning och andra förbere- delser, såsom konferenser och seminarier, som syftar till att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor som berör interna- tionell konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet. Uppdraget förutsatte att utredaren höll nära kontakt med FN, organisa- tioner som och EU samt representanter för andra länder som är engagerade i internationella insatser. Utredaren skulle också samverka med de svenska institutioner som verkar på området. Utgångspunkten för utredarens arbete och förslag har varit de nya krav som ställs på världssamfundet och de nationella och internationella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett . De flesta konflikter är inte stridigheter längs gränser eller andra tydliga frontlinjer. Motsättningar och våld förekommer allt oftare inom stater, mellan olika folkgrupper, i stället för som tidigare i huvudsak mellan stater. Antalet aktörer i ett konfliktområde som söker bistå till en fredlig lösning på konflikten är i regel mycket stort. Många internationella och regionala organ liksom ett stort antal enskilda organisationer har per- sonal på plats. Det har blivit allt vanligare att olika typer av såväl civil som militär kompetens efterfrågas till fredsfrämjande insatser. Denna utveckling mot mer multifunktionella insatser tycks hålla i sig. För FN, organisa- tionen för säkerhet och samarbete i (), Nato, EU, Väst- europeiska unionen (VEU) med flera handlar det därför ofta om att med kort varsel kunna sätta in insatsstyrkor med kvalificerad civil och/eller militär personal som medlemsländerna snabbt ska kunna svara på dessa appeller. Rekrytering av kvalificerad personal och en väl fungerande rekryteringsorganisation blir därmed en allt viktigare fråga. Det gäller såväl för de internationella och regionala organisatio- nerna som för medlemsländerna. Svensk militär och civil personal till konfliktföreb yggande och kon- flikthanterande insatser rekryteras av flera olika myndigheter och enskilda organisationer. Dessa rekryteringsorgan samarbetar i viss utsträckning under olika stadier av rekryteringsprocessen; det gäller speciellt utbildning av den personal som skall åka ut. Utredarens uppgift har varit att se hur detta nätverk skulle kunna utvecklas mot ännu bättre samverkan och samordning så att de rekryte- rande organen ska kunna motsvara de behov och önskemål som ställs av internationella och regionala aktörer. Utredningen som antog namnet påbörjade sitt arbete . Utredningsarbetet har bedrivits i enlighet med kommittédirektiven. har bestått av en särskild utredare, två utredningssekreterare och en utredningsassistent. Till utredningen har också knutits en expert. Som stöd för utredarens arbete bildades en referensgrupp som hade sitt första sammanträde . I referensgruppen ingick representanter från , , För- svarsdepartementet, Försvarsmakten (Högkvarteret, SWEDEC och ), , , , , Forum Syd och Svenska Röda Korset. Referens- gruppen har bidragit med råd och synpunkter på utredningens arbete och förslag. har gruppen fungerat som ett diskussionsforum och som en plats för erfarenhetsutbyte mellan de olika representanter- nas organisationer. Referensgruppen har sammanträtt totalt fyra gånger . Referensgruppens deltagare framgår av bila- ga 2. Utredningen inledde med att kartlägga hur det nuvarande rekryterings- arbetet är organiserat inom och mellan berörda myndigheter och orga- nisationer i . Ett frågeformulär gick ut till Försvarsmakten, , , Sida, Forum Syd och Svenska Röda Korset. Frågeformuläret och svaren följdes sedan upp med separata möten och underhandskontakter. Ett annat viktigt inslag i arbetet har varit att föra en dialog och skapa kontakter med de internationella och regionala organ som agerar på området. Sekretariatet har besökt relevanta avdelningar inom FN- högkvarteret samt ett antal centrala FN-organ i . Vidare har sekretariatet träffat representanter för Europeiska unionen (EU) i samt organisationen för säkerhet och samarbete i () i . Sekretariatet har också gjort studiebesök i och träffat representanter för FN:s internationella civila insats (United Nations Mission in Kosovo, ), den svenska bataljonen i Kfor- styrkan (Kosovo Force) samt enskilda organisationer som verkar på plats. Erfarenheter med focus på samverkan och civil-militärt samar- bete i den första svenska bataljonen i Kosovo redovisas i bilaga 5. Utredningen har också besökt eller samrått med departement, myndig- heter samt enskilda organisationer i andra länder som och . I har utredningen besökt och samarbetat Justitie- Utrikes- och Försvarsdepartementen, ett antal myndigheter, akademiska institu- tioner, enskilda organisationer samt näringslivet. Härutöver har utre- daren deltagit som föreläsare vid internationella utbildningsverksamhet. Han deltog också i en internationell konferens i fredsfrämjande verksamhet i , samt i ett om europeisk krishantering i . Sekretariatet har också tagit del av andra statliga utredningar som har relevans på det konfliktförebyggande området. Detsamma gäller vissa myndighetsrapporter som t. ex. . Utred- ningen har samrått med sekretariatet i den parlamentariska utredningen om internationella utvecklingssamarbete, med Folkrörelseut- redningen kring att förebygga våld, hantera konflikter och bygga fred samt med Projektet samarbete om utbildning och kapacitetsutveckling för arbete i kris och konfliktområden. Utredningen har också organiserat en workshop med ett fyrtiotal deltagare från berörda departement, myndigheter, den akademiska världen, enskilda organisationer och näringsliv inom . Work- shopen ägde rum den 19–på i . Temat för workshopen var Rekrytering och föreberedelser inför inter- nationell kris- och konflikthantering. Arbetet var indelat i tre arbets- grupper som var och en presenterade sina resultat och förslag. I bilaga 4 presenteras en utförlig rapport från workshopen samt arbets- gruppernas diskussioner och förslag. Utredningen har tagit initiativ till ett nätverk med berörda myndig- heter för att se över villkoren för korttidstjänstgöring utomlands. Detta nätverk kommer att fortsätta efter utredningens slut. Nätverkets diskussioner och dess fortsatta arbete presenteras närmare i bilaga 3. En snårskog av termer Det är lätt att gå vilse i den snårskog av termer som används inom det fredsfrämjande området såväl nationellt som internationellt. Många försök har gjorts att skapa entydiga termer inom ämnesområdet men med begränsad framgång. Ett och samma uttryck kan betyda olika saker för skilda talare. Överensstämmelsen mellan svenska och eng- elska uttryck är dessutom inte alltid fullständig. Termen fredsfrämjande insatser (peace support) används oftast som ett relevant samlingsbegrepp som i gängse internationellt språkbruk (FN m.fl.) innefattar alla de insatser som kan bli aktuella vid en konflikt. Termen fredsbevarande verksamhet (peace-keeping operations) används ibland liktydigt med fredsfrämjande insatser, vilket inte är helt korrekt. Detsamma gäller uttrycket fredsoperationer (peace operations eller peace missions) som används för att beteckna övergripande inter- nationell kris- och konflikthantering. Gemensamt för dessa termer är att de använts som samlingsterm för att förklara de olika åtgärder som vidtas för att nå en fredlig lösning på en konflikt. I har begreppet fredsfrämjande verksamhet fått en tämligen vid innebörd och omfattar en lång rad förebyggande aktiviteter som syftar till att nå en fredlig lösning: konfliktförebyggande insatser (conflict prevention) genomförs för att hindra att en konflikt bryter ut i ett område. I de konfliktföre- byggande insatserna ingår bl.a. politiskt agerande, preventiv diplo- mati samt institutionellt och humanitärt bistånd. förekommer utplacering av observatörer, civilpoliser eller förband. fredsskapande insatser (peace making) avser olika typer av diplo- matisk verksamhet som t.ex. förhandlingar, undersöknings- missioner, skiljedomsförfarande eller medling i syfte att begränsa eller bilägga en pågående konflikt genom att få de stridande par- terna att nå en uppgörelse. Dessa insatser används ofta i kombina- tion med andra typer av fredsfrämjande insatser. fredsbevarande insatser (peace-keeping) bygger på principerna om parternas samtycke, den fredsbevarande styrkans opartiskhet och våldsanvändning endast i självförsvar. Denna typ av insatser för- knippas oftast med mellanstatliga konflikter där traditionella mili- tära insatser med övervakning av stilleståndsavtal och bevakning av gränslinjer görs efter ett freds- eller eldupphörsavtal. fredsframtvingande insatser (peace enforcement) sätts in i syfte att skydda humanitära åtgärder, civilbefolkningen eller för att skilja de inblandade parterna åt. Gränsen mellan fredsbevarande och freds- framtvingande insatser är flytande och avgörs i regel inte av FN- stadgans regler i kapitel VI eller VII utan i mål, förutsättningar och tillvägagångssätt för den enskilde insatsen. fredsbyggande insatser (peace ) syftar till att skapa förut- sättningar för förbättrade politiska, ekonomiska och sociala förhål- landen, möjliggöra flyktingrepatriering samt att stärka och bygga upp institutioner och infrastruktur efter en konflikt alternativt i förebyggande syfte innan konflikten har bru tit ut. Med den förändring som skett vad gäller konflikter och de internationella åtgärder som sätts in har termen freds- främjande insatser fått en allt vidare innebörd med ett helt batteri av olika insatser. I den ryms också avvägningsfrågor mellan de civila och militära insatserna liksom mellan de rent civila insatserna. Men också mellan insatser som syftar till fred och säkerhet å ena sidan och eko- nomisk och social utveckling å den andra. Utredningens val av termer och avgränsningar I denna utredning används genomgående termen fredsfrämjande insat- ser som samlingsterm för de olika internationella civila och militära insatser som görs för att uppnå fredlig lösning i ett konfliktområde. Det gäller såväl de internationella strävandena som den nationella viljan att bidra till fred. Vår definition omfattar inte verksamhet som kan betecknas som rena krigshandlingar, där syftet är att militärt besegra en motståndare. Vi behandlar inte heller sådana krigshandlingar i självförsvar som har godkännande av (artikel 51) eller de rent militära kollek- tiva åtgärder som kan besluta om för att upprätthålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet (artikel 42). Defini- tionen omfattar inte heller rena biståndsinsatser. Vissa katastrofinsatser kan emellertid ha stora likheter med verksamheten i ett konfliktområde. Utredningens översyn är huvudsakligen inriktad mot den civila rekryteringen av personal till konfliktområden. Regeringsformens begränsningar vad gäller användningen av väpnad svensk trupp utom- lands motiverar ett särskilt förfaringssätt för den militära fredsfräm- jande verksamheten På den civila sidan är det flera myndigheter som är involverade och fler tillkommer. Det fanns anledning att se över just denna verksamhet. Uttrycken flerdimensionella eller multifunktionella förknippas oftast med akuta komplexa konflikter som kan vara en följd av humanitära katastrofer. De avser insatser som inkluderar flera olika komponenter - politiska, militära, humanitära och andra civila inslag som förekommer i olika sammansättningar. Det inbördes förhållandet mellan de olika komponenterna under en multifunktionell insats varierar under insat- sens olika faser. Detsamma gäller samordningen och samverkan mellan civila och militära funktioner. Termen sekonderingar används för att beteckna ett system där betalar alla eller delar av kostnaderna för personal som ställs till internationella eller regionala organisationers förfogande. Enskilda organisationer har på svenska flera olika benämningar; fri- villigorganisationer, fristående organisationer, icke-statliga organisa- tioner, icke-regeringsanknutna organisationer m.fl. I utredningen används genomgående termen enskilda organisationer. Termen mission används i denna utredning som liktydigt med en internationell insats eller uppdrag. Den engelska termen debriefing används i utredningen för att beteckna avrapportering, uppföljning samt stöd till personal som sker i anslutning till hemkomsten efter ett utlandsuppdrag. Den svenska texten i betänkandet har fått en språklig granskning av språkexpert , Förvaltningsavdelningen. sammanfattningen har granskats av översättare , . 2Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 2.1Erfarenheter och behov av samverkan och samordning inför framtida rekrytering Den internationella fredsfrämjande och konfliktförebyggande verksam- heten är en viktig del av svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Slutet på det har givit denna verksamhet delvis nya och förändrade förutsättningar. De internationella konflikterna har ändrat karaktär. Flertalet konflikter är inomstatliga och har ofta sitt ursprung i etniska, religiösa, nationa- listiska, ekonomiska, sociala eller andra faktorer som kan leda till att den internationella freden och säkerheten hotas. Så har varit fallet med konflikterna och de humanitära katastroferna i exempelvis det , , och . Världssamfundets engagemang har lett till att FN, EU, organisatio- nen för säkerhet och samarbete i () och Nato samt andra stora internationella och regionala organ haft krishantering och kon- fliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen . har dessa konflikter visat på det internationella sam- fundets bristande beredskap, förmåga och ibland också vilja att gå in med insatser i syfte att stödja de drabbade samhällena och att dämpa och förebygga konflikter. Omvärldens engagemang har således ännu inte funnit helt effektiva former. Behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt . Risken för lokala och regionala konflikter som kan hota den internationella freden och säker- heten kommer alltjämt att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering. 30 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i De nordiska länderna har en lång tradition på det militära freds- främjande området. Inrättandet av Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (NORDCAPS) var ett led i att förbättra de nordiska ländernas förmåga att agera gemensamt inför beslut om insat- ser. deltar också i ett internationellt samarbete för att stärka FN:s förmåga att genomföra snabba och effektiva militära fredsfräm- jande insatser genom SHIRBRIG (Multinational United Nations Stand- by Forcees High Readiness Brigade). De senaste årens erfarenheter har visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella insatsers målsättning. De militära insatserna ingår numera som delar i ett komplext och mångfasetterat arbete för att få de konfliktdrabbade samhällena på fötter. Under 90- talet genomgick fredsinsatserna revolutionerande förändringar där sär- skilt det internationella samhällets civila åtaganden ökade dramatiskt. Samordning och rollfördelning mellan olika organisationer och aktörer i en insats har därigenom blivit allt viktigare. Detsamma gäller behovet av samverkan och samordning mellan militära och civila enheter i kris- områden. Det går inte att med säkerhet säga hur morgondagens insatser kommer att se ut. Det finns en allt tydligare ambition att ingripa med tidiga insatser och konfliktförebyggande åtgärder. Det svenska handlingspro- grammet Att förebygga väpnade konflikter (Ds 1999:24) är ett bety- delsefullt bidrag till den internationella debatten. Att ta fram de kon- kreta verktygen för denna verksamhet är en viktig uppgift. Därutöver kan vi emellertid räkna med att det internationella samfundet även måste vara berett att ingripa i komplexa katastrofer orsakade av regionala och internationella konflikter. De drabbade samhällena har då behov av hjälp på en rad områden : konfliktlösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppb yggnad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Betydande civila och militära insatser kommer att bli nödvändiga. De senaste årens erfarenheter har avslöjat brister i de internationella insatserna. Det gäller dels logistik- och kapacitetsproblem – att snabbt få tillräckliga civila och militära resurser på plats – dels övergripande samordningssvårigheter och konceptuella problem. Multifunktionella insatser kräver en helhetssyn där många faktorer, militära, civila, humanitära, politiska m.fl. skall kunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på konflikten skall uppnås. Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 31 Dessa problemkomplex diskuteras intensivt i de regionala och internationella organ som ägnar sig åt fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. har ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i de flesta typer av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. Genom våra nationella och internationella erfarenheter har vi därutöver förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internatio- nella strävandena att förbättra förmågan inom dessa områden. Det krävs dock att vi organiserar vår egen verksamhet så att vi även fram- gent kan vara bland de ledande aktörerna i den internationella utveck- lingen. Vårt land står inför utmaningen att vidareutveckla en mångfaset- terad kapacitet på de politiska, civila och militära områdena, för att effektivt kunna bidra till internationell fred och säkerhet. En lång rad departement, myndigheter och enskilda organisationer har viktiga upp- gifter i detta arbete. Det är angeläget att vi tillsammans utnyttjar de begränsade resurserna på ett kostnadseffektivt sätt. Det finns annars en risk för dubbelarbete och resursslöseri. Den verksamhet som finns inom de stora statliga aktörerna har till stora delar vuxit fram ad hoc för att svara mot de önskemål och krav som ställts av de internationella beställarna. Det finns ingen anledning att anmärka på de enskilda myndigheternas agerande. Tvärtom har de i många fall präglats av kreativitet, ansvarstagande och kvalitetsmed- vetande. åtnjuter gott rykte för genomförda insatser. Vi är emellertid nu inne i en brytningstid då vi dels möts av föränd- rade önskemål och krav från internationella och regionala organisa- tioner, dels finner att nya svenska aktörer berörs av utvecklingen. Det blir då viktigt att se över arbetssätt och struktur. Rekryteringen i för den internationella krishanteringen har vuxit fram efterhand. Länge var det främst personal för den traditio- nella fredsbevarande verksamheten som kom ifråga: militära förband, militära observatörer och civilpoliser. Rekrytering och utbildning sam- ordnades av Försvarsmakten inom ramen för den militära utlands- 32 Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i styrkan vid (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet). När den internationella krishanteringen förändrades , i takt med att konflikterna också ändrade karaktär, uppkom emellertid nya behov. etablerade sig som en internationell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet både i samband med naturkatastrofer och konflikthantering. Sida har utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst verk- samhet har skapat. Sida rekryterar och utbildar också valövervakare. Från och med årsskiftet 99/00 har etablerat en egen rekryteringsverksamhet för poliser i internationell tjänst. tar dessa fyra statliga myndigheter någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickas ut i konfliktområden. Utöver dessa myndigheter ingår ett antal departement, myndigheter, institutioner och enskilda organisationer i olika nätverk som underlättar sökandet efter lämpliga kandidater. Nätverken kan också vara behjälp- liga att hitta kandidater för tjänster i de fall då de internationella orga- nisationerna själva tar på sig hela arbetsgivaransvaret. FN har tagit på sig hela ansvaret för rekrytering och anställning av civil fält- personal, utom civilpoliser. Framväxten av de svenska rekryteringsmekanismerna har skett ad hoc utan att någon organiserad samordning skett. Detta har inneburit att rekryterande myndigheter etablerat egna rutiner och anställningsvill- kor. Betydande skillnader kan därmed finnas i de villkor som gäller för statligt anställd svensk personal i krisområden. Det finns anledning att förändra det rådande systemet i ljuset av dessa förhållanden. Det finns grundläggande skillnader i de olika myndigheternas resursbaser, operativa kriterier och tillvägagångssätt. och företer likheter såtillvida att man inför de inter- nationella uppdragen huvudsakligen rekryterar ur en enda yrkeskår: polisens utlandsstyrka rekryteras ur den svenska poliskåren medan i huvudsak hämtar personal ur den kommunala rädd- ningstjänsten. Det finns emellertid också skillnader mellan de två myn- digheterna. Polisens verksamhet är uppbyggd på mera långsiktiga upp- drag i FN:s eller andra organisationers tjänst där en viss förutsägbarhet är möjlig. Liksom beträffande de militära fredsbevararna anställs polis- erna huvudsakligen på sexmånaders kontrakt och det är möjligt att planera för rotationer av den svenska personalen i de olika missionerna. uppdrag är huvudsakligen av mycket kortfristig natur, snabba insatser som är direkt knutna till akuta kriser. Till skill- naderna hör också att rekrytering och förberedelser äger rum vid någon av de fyra räddningsskolorna. Det bör påpekas att Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i 33 inte har någon operativ verksamhet i om man undantar räddningsskolorna. Huvuddelen av de nationella räddningsin- satserna bygger på den kommunala rä ddningstjänsten. Försvarsmaktens och Sidas rekryteringsbaser, å andra sidan, går långt utöver någon enskild yrkeskategori. Båda myndigheterna har behov av breda och djupa kontaktnät som går in i många delar av det svenska samhället. Nya förutsättningar för rekryteringsverksamheten Ett antal faktorer har ändrat förutsättningarna för den nationella rekryteringen av personal till kris- och konfliktområden. Förutom att krisernas karaktär har förändrats har också det interna- samfundets ambitionsnivå i själva krishanteringen höjts betyd- ligt. Ny kompetens och nya yrkeskategorier efterfrågas därför i allt högre utsträckning. Framför allt är det kraven på de internationella organisationerna att administrera konfliktområden som har skapat dessa behov. Bland nya yrken som efterfrågas kan som exempel nämnas domare, åklagare, kriminalvårdspersonal samt regionala admi- nistratörer. För svensk del innebär detta att personal från alltfler myn- digheter och institutioner berörs av det internationella konfliktarbetet – , Riksåklagaren, , samt kommuner och länsstyrelser, för att ta några exempel. Alla arbetsgivare behöver givetvis inte dras in i den aktiva rekryte- ringsverksamheten. Bortsett från behovet av tjänstledighet från arbets- givaren i är ett utlandsuppdrag i första hand ett avtal mellan den enskilde och den rekryterande myndigheten/organisationen.