sou · GOB350d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Italiensk domstol begärde ett förhandsbesked från med fråga om det italienska vadhållningsförbudet av socialpolitiska skäl är förenligt med EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för bl.a. tjänster, det s.k. Zenatti-målet. Dom i målet meddelades (mer om detta mål i avsnitt 4.2 om EG-rätten). I är all organiserad lotteri- och spelverksamhet förbju- den med undantag för lotterier som anordnas för välgörande ända- mål och det allmänna. Det föreligger monopol på det allmännas lot- terier. Utländska organisationer har rätt att anordna lotterier på samma villkor som inhemska organisationer. Nettoöverskottet av den riksomfattande lotteriverksamheten till- förs sociala, kulturella, idrottsliga och välgörande ändamål. Lokala lotterier får anordnas för välgörande ändamål och för att främja industriell utveckling och konst. Kasinospel är tillåtet i . Utbetalningsautomater är tillåtna inom ramen för kasinoverksamhet. Enligt en holländsk lag – op de kansspelen – är det förbjudet att anordna lotteri utan tillstånd. Tillstånd får lämnas till fotbollstips, totalisatorspel, och andra lotterier, kasinospel samt spel på utbetalningsautomater. Lagen gäller inte för små pri- vata lotterier. För dessa lotterier gäller att av överskottet måste tillföras välgörande och allmännyttiga ändamål. Det finns endast fyra rikstäckande permanenta lotterier i Neder- länderna: statslotteriet (the Staatsloterij), postnummerlotteriet (the Postcodeloterij, sponsorlotteriet (the Sponsorloterij) och bankgiro- lotteriet (the BankGiroloterij). Samtliga dessa lotterier anordnas av icke-kommersiella (non-profit) organisationer. Det finns också ett s.k. snabblotteri med skraplotter, som anord- nas av en privat icke-kommersiell organisation. Vadhållning på hästar anordnas av en privat icke-kommersiell organisation. Detsamma gäller vadhållning i samband med idrotts- tävling. Den holländska staten har monopol på kasinospel. Kasinona, som är ca tio till antalet, drivs dock av en privat icke-kommersiell organi- sation. Det är tillåtet att anordna spel på penningautomater om man har tillstånd från borgmästaren på den plats där spelet skall anordnas. Det finns flera hundra tillståndshavare och drygt 48 000 penning- automater i . Den holländska regeringen har för sedan tillsatt en utred- ning, MDW-projekt kansspelen, med uppgift – förutom att göra en allmän översyn av det holländska regelverket för slumpspel – att undersöka den holländska lagstiftningens överensstämmelse med EG-rätten. Det finns inget statligt monopol på någon del av den portugisiska spelmarknaden i det avseendet att spel eller lotterier bedrivs av något statligt organ. Däremot krävs det särskilda licenser utfärdade av regeringen för att anordna bl.a. lotterier, poolspel på fotboll, bingo och kasinon. Rikstäckande lotterier och andra sociala spel som lotto (Totoloto) och poolspel på fotboll (Totobola och Totogolo) bedrivs av en katolsk välgörenhetsorganisation, de . Denna organisation har rätt till en del av överskottet. Reste- rande del tillförs bl.a. idrottsändamål, handikappade och kultur. Det finns elva kasinon i . Utbetalningsautomater är tillåtna inom kasinona. Statlig lotteriverksamhet infördes ursprungligen av sociala skäl för att skydda spelarna och för att få slut på illegalt spel. förelåg spelmonopol såtillvida att det i endast existerade statliga spel (det nationella lotteriet och fotbolls- lotteriet). Ett undantag var dock ett lotteri i mindre skala inom för Blinda (ONCE). Detta ideella lotteri är ett dagligt lotteri som varit tillåtet enligt lag ända . Som en följd av två förordningar och en avkriminaliserades spel och flera olika spel tilläts, t.ex. bingo, spel- automater och kasinon. Dessa drivs av privata företag. De 17 autonoma staterna (autonomierna) har numera – – kompetens att utfärda spellicenser samt inkassera avgifter och skatter för spelen med undantag för det nationella lotteriet och fotbollslotteriet. Spelmarknaden i är mycket omfattande. I princip alla spelformer är representerade. På det nationella planet förekommer följande lotterier: statens spel (nationella lotteriet, Lotería Primitiva och fotbollslotteriet), lot- terier som anordnas av ONCE, lotterier och andra spel som är aukto- riserade och som drivs av de autonoma staterna samt spel såsom kasino, bingo och spelautomater som drivs av privata företag. Statligt monopol föreligger endast för de spel som fullt ut drivs av staten, dvs. det nationella lotteriet och fotbollslotteriet. Detta innebär att i övrigt kan vilken privatperson eller företagare som helst utföra eller anordna vilka spel som helst, under förutsättning att till- stånd erhålls från autonomierna. Autonomierna kan inom sitt territorium driva lotterier och spel för egen räkning eller via kontrakt med serviceföretag, som kan vara privata, allmänna eller bådadera. Ett arbete pågår i syfte att ta fram ett ramregelverk för de auto- noma regionerna. Utgångspunkten i den brittiska lagstiftningen skiljer sig till viss del från andra europeiska länder. Statsmakterna kontrollerar, reglerar och beskattar spelet medan privata företag driver det. Ett undantag är dock vadhållning på hästar som anordnas av det offentliga organet (the ). Denna organisation har den exklusiva rättigheten att anordna poolspel i olika former på hästar men kan också auktorisera andra att driva spelet för deras räkning. Framtiden för the som ett offentligt organ är föremål för översyn. Vadhållning har en lång tradition i . Bookmaking är den dominerande vadhållningsformen. De flesta bookmakers är stora företag som agerar på den internationella marknaden, både med spel över telefon och över Internet. Bookmakers tar emot vad på t.ex. hundkapplöpningar, olika idrottsspel och dagsaktuella hän- delser. Det bör noteras att vadhållning per definition inte är ett lotteri utan betraktas som affärsmässig näringsverksamhet. Fotbollstips arrangeras av några privata företag. har numera, , ett nationellt lotteri, the National Lottery. Detta lotteri är en oberoende organisation som skapades av det engelska parlamentet för att genom lotteriverksam- het samla in pengar till välgörenhet och andra filantropiska ändamål. utsåg generaldirektören för National Lottery bolaget som vinnare i en anbudstävling om rätten att driva lotteriet. Camelot, som var ett konsortium bestående av fem aktieägande bolag (numera fyra) erbjöd sig att ta ut minst i vinst och lovade att generera mest pengar till välgörenhet. Det finns två olika nationella lotterier: National Lottery Game som har dragning och är mest välkända konsument- varumärke och National Lottery instant, som är skraplotter. National Lottery har av den engelska spelmarknaden. Av de intjänade pengarna från de båda lotterierna går till priser, till välgörande ändamål, till lotteriskatt, 5 pro- SOU 2000:50 Gällande rätt 83 cent till detaljhandeln, till Camelots driftskostnader och till vinst för Camelot. Alla lotterier utom det nationella lotteriet, National Lottery, reg- leras av en lag , the Lotteries and Amusement Act, och en lag , the Lotteries Regulations. Enligt lag är alla lotterier olagliga förutom de som är särskilt angivna i lagen. Lagen tillåter små lotterier i anslutning till speciella nöjestillställningar, privata lotterier, society lotteries och lokala lotterier på nivå. Huvudsyftet med lag är att säkerställa att lotterier anordnas för goda ändamål och att de inte drivs för privat eller kommersiell . I finns över 100 kasinon. Kommersiellt bingospel är tillåtet i . Spelet anses vara en social aktivitet och av insatserna återbetalas till spelarna som vinster. Även automatspelsverksamhet är tillåten. Omkring 1 200 före- tagare anordnar spel på drygt 250 000 automater. Motsvarigheten till svenska Lotteriinspektionen är for , som utövar tillsyn över spelverksamheten, dock inte över bookmakingverksamheten. Lotteriverksamhet utan tillstånd är förbjudet. Reglering, tillsyn och tillståndsgivning sker på delstatsnivå. Normalt är det respektive del- stats finansdepartement som är ansvarig huvudman. I varje delstat finns en särskild kasinolag. Vadhållning på hästar och automatspel utanför kasinon är där- emot frågor för . Enligt en lag får endast hästsportens och hästavelns organisationer ges tillstånd att anordna totalisatorspel. Totalisator- spelet har av marknaden medan bookmakingverksam- heten har en liten omfattning, . Hästspelet har en för- hållandevis liten del av spelmarknaden i , , vilket beror på att riksomfattande hästtävlingar inte är tillåtna i . Tillstånd till automatspel söks hos kommunen. En förutsättning för tillstånd är att automaten testats och godkänts av ett visst offent- ligt organ och att operatören kan uppvisa ett fläckfritt förflutet genom intyg härom från polisen. Utbetalningsautomater får endast ställas upp på särskilda spelplatser och med ett visst maximalt antal maskiner per spelplats. Den tyska spelmarknaden är mycket stor. Rent teoretiskt är det möjligt att efter tillstånd sälja utländska lotteriprodukter. De tyska Klassenlotterierna bedrivs i samarbete mellan olika del- stater. Attraktionskraften i ett klasslotteri är stor beroende dels på höga toppvinster, dels på att sannolikheten att vinna tillbaka åtminstone en del av insatsen är hög. Kasinospel är tillåtet och har vuxit starkt. Det finns för närva- rande 32 kasinon i . I finns en lag om s.k. hasardspel, Glückspielgesetz, vars verkställande tillkommer . För hasardspel gäller ett statligt monopol. Den rättsliga grundvalen för detta monopol finns i författning och statens mål är av ordningspolitisk och fiskalpolitisk natur. är tillsynsmyndighet för hasardspelsmonopolet. I hasardspelslagen anges bl.a. vilka spel som är hasardspel. De få undantagen från detta monopol, bestämda vadslagningar, hasardspel med låga insatser och skicklighetsspel, regleras delvis av förbundsländerna genom olika förbundslagar. Hasardspel som erbjuds via elektroniska media (bl.a. Internet) i faller också under hasardspelsmonopolet. Intrång i mono- polet bekämpas genom strafflag och straffbestämmelser i hasard- spelslagen. Rätten att anordna hasardspel har överförts till två koncessio- närer som genomför alla lagligen definierade hasardspel för statens räkning. Dessa rättigheter kan i sin tur inte överföras. Österrikiska lotteribolaget, an- ordnar genom koncession lotteriet 6 aus 45 (6 av 45) med drag- ningar . Detta lotteri bedrivs . För- utom det erbjuder koncessionären åtta ytterligare hasardspel, bl.a. Joker, måltips, skraplotter och elektroniska lotterier som via Internet. Samtliga koncessionärens inlämningsställen (ca 4 200) är direktanslutna till en central dator. Omsättning och vinstutdelning sker under statlig uppsikt. I förekommer också kasinospel. Det finns tolv kasinon som samtliga drivs av den andra koncessionären, . Utanför kasinona får endast hasardspelsautomater med låga insatser och låga vinster förekomma. De omfattas av reglering på förbundslandsnivå. Antalet automater är stort men okänt för Finans- departementet. Vadslagningsområdet i vid bemärkelse omfattar sportvadslag- ning. Det klassiska vadet om utgången av en match eller en tävling faller utanför det statliga monopolet eftersom det inte anses som hasardspel utan som skicklighetsspel. För att driva en vadslagnings- byrå krävs ett näringstillstånd. Juridiska personer inom välgörenhet, kyrka eller allmännyttan kan under bestämda förutsättningar anordna en enda större ut- lottning . Genomförandet åligger arrangören. Arrangemangets ekonomiska resultat kontrolleras av en offentlig notarie samt till- synsmyndigheten. Vinsten skall användas till det av arrangören upp- ställda syftet till det allmännas bästa. I är spel en delstatlig angelägenhet. Den federala lagstift- ningen säger i princip bara att alla spel och lotterier är förbjudna såvida inte delstaterna tillåter dem. Utbudet av spel och lotterier är mycket stort och regleringen får betraktas som liberal. Australiensiska myndigheter företräder, lik- som sina Nya Zeeländska kollegor, en liberalare syn på spel över Internet än . Mycket talar för att denna typ av spel i allt större utsträckning kommer att tillåtas och erbjudas även utländska med- borgare. I avkriminaliserades spel . Enligt den kanadensiska är all form av spel förbjudet med vissa undantag. Dessa undantag tillåter de tio provinserna i att själva reglera sin respektive marknad. I finns statliga lotterier och bingospel i samtliga provin- ser. Kasinospel är tillåtet i vissa provinser, liksom utbetalningsauto- mater och videolotteriterminaler (VLT). Det kanadensiska parlamentet bereder vissa för- ändringar i lotterilagstiftningen () avseende tärningsspel och spel på fartyg. Spel över Internet är inte explicit förbjudet, men liksom i stora delar av världen råder tveksamhet om hur reglering skall ske. Poli- tiskt anses inte spel från hemmet eller arbetsplatsen önskvärt i sam- hället. Lotterier regleras i på delstatsnivå. Lotterier förekommer i ca Kasinospel samt spel på penningautomater och videolotteritermi- naler förekommer i ett begränsat antal delstater liksom vadhållning på idrott som i princip bara är tillåtet i och samt i vissa indianreservat. I allmänhet är inställningen till spel och lotterier relativt restrik- tiv. Den finns förslag om att bl.a. kriminalisera spel över Internet. Lagförslaget S. 692, Internet Gambling Prohibition Act of 1999 (den s.k. Kyl-bill), introducerades i senaten 1999. Det röstades igenom enhälligt i senaten under kongressens sista arbetsdag före juluppe- hållet 1999. Förslaget ligger i skrivande stund i representanthuset där det heter HR. Det har behandlats i det berörda utskottet. När förslaget godkänts i utskottet sker en omröstning i hela repre- sentanthuset. Om förslaget då röstas igenom går det sannolikt till s.k. konferens mellan husen för en sammanjämkning av texterna. När sedan konferensen enats och husen därefter godkänt konferens- rapporten kan lagförslaget undertecknas av presidenten. Senator medarbetare räknar med att omröstning i representanthuset och konferensbehandling skall kunna genomföras . I så fall bör förslaget vara färdigt för undertecknande av presidenten . Utredningens förslag: En ny definition av lotteri föreslås. Någon ändring i sak är dock i princip inte avsedd. Den nya definitionen skiljer sig från nuvarande definition framför allt genom att slumpmomentet nu återigen framhävs på liknande sätt som var fallet enligt lotterilag. Vid en översyn av lotterilagstiftningen är lotteribegreppet av central betydelse. Konsekvenserna av att en verksamhet är att betrakta som lotteri är bl.a. att reglerna i lotterilagen (SFS 1994:1000) blir tillämpliga. Verksamheten är då i regel tillståndspliktig och står under samhällets kontroll och tillsyn. Om verksamheten skulle bedrivas utan tillstånd kan det bli fråga om olovligt anordnande av lotteri, varpå straffansvar – böter eller fängelse – kan följa. Vidare har det betydelse även ur skatterättslig synvinkel om en verksamhet är att betrakta som lotteri. Om så är fallet skall lotteriskatt i regel betalas av anordnaren av lotteriet. Är verksamheten däremot att betrakta som tävling kan skattskyldighet avseende inkomst av tjänst inträda för den enskilde. Detta berörs närmare nedan. I 1 § första stycket lotterilagen anges att lagen skall tillämpas på lott- erier som anordnas för allmänheten. När det gäller bingospel, auto- matspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel omfattas spel som anordnas i förvärvssyfte av lotterilagen även om spelet inte anordnas Begreppet lotteri definieras i 3 § lotterilagen. Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. 1.lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden, 2.marknads- och tivolinöjen, 3.bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevs- spel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet. Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel. förordning angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning (SFS 1881 nr 38) definierades lotterier indirekt genom en definition av andra dylika företag. Så- lunda stadgades i 1 § ett förbud mot lotterier om penningar eller penningars värde för allmänheten. I 2 § angavs att vad som i 1 § var stadgat avseende lotterier också skulle gälla om annat företag, varigenom åt en eller flera av de däri deltagande erbjöds i pengar eller pengars värde utfäst och efter lottning eller därmed jämförlig anord- ning utgående vinst till högre belopp än det som erbjöds åt en var av deltagarna. Det kan noteras att slumpmomentet inte nämndes uttryck- ligen i denna definition, troligen för att detta ansågs ligga i begreppet lottning eller därmed jämförlig anordning. Begreppet lotteri definierades uttryckligen första gången i lagstiftnings- sammanhang lotteriförordning (SFS 1939:207). I 1 § andra stycket angavs att såsom lotteri anses varje företag, däri efter lottning, gissning, vadhållning eller jämförlig av slumpen helt eller delvis beroende anordning kan av en eller flera deltagare erhållas vinst till högre värde än det, som erhålles av en var deltagare. Marknads- och tivolinöjen, såsom mekaniska spelapparater, ringkastningsanordningar och skjutbanor, vilka äro förenade med vinstmöjligheter som sagts, skola betraktas såsom lotterier oavsett företagens beskaffenhet i övrigt. Slumpmomentet var således särskilt uttryckt. Men enligt för- arbetena var syftet med den nya definitionen att minska slump- momentets betydelse och i stället poängtera verksamhetens allmänna karaktär, något som dock inte kunde utläsas direkt av lagtexten. I förarbetena till lotteriförordning, SOU 1938:17, anfördes bl.a. följande i fråga om begreppet lotteri och lotteriliknande företag (s. 45 f.f. Såsom lotteriliknande företag torde enligt rättspraxis vara att anse huvud- sakligen dels gissningstävlingar, ordgåtor och dylika mestadels i samband med tryckalster igångsatta företag, dels ock sådana på mekaniska anord- ningar grundade företag, som med ett gemensamt ord kunna kallas tivoli- spel. Från denna av rättspraxis godtagna allmänna regel gälla emellertid undantag, vilka väsentligen bottna i åsikten, att företag – andra än vadhåll- ning vid tävlingar – där skicklighetsmomentet är större än slumpmomentet icke beröras av lotterilagstiftningen, sådan denna är ut- formad. Den gränsdragning som på detta sätt göres mellan ur lotterisyn- punkt tillåtna och otillåtna företag är icke lyckad. Den har vållat åtskillig osäkerhet hos såväl myndigheter som företagare, en osäkerhet som främst kanske föranletts därav, att slumpmomentets betydelse ofta är mycket svår att bestämma och lätt kan bli föremål för olika meningar. Då det gäller mekaniska anordningar kan slump- respektive skicklighetsmomentets in- verkan på resultatet måhända fastställas tämligen tillförlitligt genom prak- tiska försök. I andra fall ställer sig saken däremot annorlunda. En gissnings- tävlan t.ex. kan understundom lämna utrymme för sakkunskap och erfaren- het i betydande grad; att objektivt fastslå, huruvida skickligheten är utslags- givande, torde vara nästan omöjligt. Men även vid nyssnämnda mekaniska anordningar möta svårigheter. Om än det med en sådan anordning vunna resultatet vid en gång företagna prov funnits bero huvudsakligen på skick- lighet, kan det hända, att därest anordningen prövas ånyo man kommer till motsatt uppfattning. Detta kan t.ex. helt enkelt bero därpå att mekanismen på grund av flitigt användande eller av annan orsak under- gått förändring. För att vara säker mot dylika ändringar skulle behövas en fortlöpande kontroll, som torde vara praktiskt ogenomförbar. I själva verket är det just beträffande de mekaniska anordningarna, tivolispelen, som nu- varande lagstiftning särskilt visat sig otillfredsställande. rådande förhållanden medföra, att en företagare ofta icke vet hur han skall ställa sig. Samma företag, som inom ett polisdistrikt av vederbörande åklagare anses tillåtet, föranleder kanske inom ett annat distrikt åtal. I ett fall kanhända domstolen friar, medan den i ett annat, tämligen likartat, anser lagstiftningen tillämplig och ådömer straff. Ovissheten på området medför lätt bristande respekt för lagstiftningen. Till ett sådant resultat bidrager den omständigheten, att nuvarande lotteri- förordning är synnerligen kategoriskt avfattad. Undantag från förbuds- bestämmelserna hava i förordningen medgivits allenast för det fall att det företag, varom fråga är, avser något välgörande eller därmed likartat ändamål, och jämväl då fordras tillstånd av . Utvecklingen har lämnat lagstiftningen bakom sig. Allehanda lotteriliknande företag, på vilka man ej hade någon tanke då lotteriförordningen utfärdades, hava kommit till. Icke sällan äro de av den beskaffenheten, att ett förbud mot deras anordnande framstår för rättsmedvetandet såsom omotiverat. Följden härav är att åklagarmyndigheten i vissa fall ser genom fingrarna med En lagstiftning, som på detta sätt icke tillämpas, är uppen- barligen i behov av översyn. För att undvika den osäkerhet, som råder beträffande lotteriförordningens tillämpningsområde, synes enligt en moderniserad lotterilagstiftning frågan, huruvida ett företag skall bedömas såsom lotteri, böra i största möjliga utsträckning avgöras icke med hänsyn till den större eller mindre grad av slump i det speciella fallet utan med hänsyn till den allmänna karaktären hos den anordning, på vilken företaget bygger. Nu- varande vadhållningsförordning är grundad på denna princip. Ett företag, som baseras på vadhållning, är sålunda förbjudet, oberoende av om slump- momentet är litet eller stort. I en ny lotteriförordning torde berörda prin- ciper böra givas utsträckt tillämpning. Härvid synes den praxis, som ut- bildats på området, böra tagas till utgångspunkt på så sätt, att under lotteri- lagstiftningen inbegripas samtliga sådana slag av företag, utan hänsyn till om slumpen spelar stor roll eller liten roll, vilka enligt hittillsvarande praxis bedömas såsom lotteri då slumpmomentet överväger skicklighetsmomentet. Ett tivolispel bör alltså anses som lotteri, även om företagna prov skulle visa att skickligheten är avgörande, ehuru icke ensam avgörande, för resultatet. Motsvarande gäller gissningstävlingar. Likaledes böra naturligtvis tidningstävlingar av typen ordgåtor o.dyl. anses som lotterier, oavsett vilka krav de ställa på deltagarnas skicklighet. 1939:76 förklarade sig departementschefen i allt väsentligt dela de sakkunnigas mening, som redovisats ovan, och anslöt sig till upp- fattningen om vilka principer som skulle vara avgörande för huruvida ett företag skulle anses som lotteri enligt den nya lotteriförordningen. Departementschefen anförde dock (a.a. s. 17): Att i författningstexten bringa dessa principer till tydligt uttryck möter betydande svårigheter. Till skillnad mot utredningens förslag ansåg departementschefen, till undvikande av varje tveksamhet, att det uttryckligen borde anges att marknads- och tivolinöjen var att betrakta som lotterier om deltagandet var förenat med vinstmöjlighet men sådan inte utgår till envar med samma värde (a.a. s. 18). För att sammanfatta lotterilagstiftning kan följande an- föras. För att ett lotteri skulle föreligga krävdes att vinster skulle kunna utgå till en eller flera deltagare. Alla deltagare skulle dock inte kunna erhålla lika värdefulla vinster. Det förutsattes inte att deltagarna skulle erlägga någon insats eller att anordnaren av lotteriet åsyftade någon ekonomisk . Även rena reklamlotterier eller stimulanslotterier betraktades som lotterier.