sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvärderingen av försöksverksamheten 203 6Utvärderingen av försöks- verksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning 6.1.1Utvärderingens kriterier och metoder Regeringen har i direktiven till kommittén begärt en allsidig utvärde- ring av försöksverksamheten. Utredningsdirektiven utgör, som kom- mer att framgå av den fortsatta framställningen, en vägledning för ut- värderingens övergripande inriktning och omfattning. Direktiven läm- nar dock i hög grad frågan öppen om vilka utvärderingskriterier som skall utnyttjas. Kommittén har därför kontinuerligt diskuterat och problematiserat de metoder och kriterier som bör vägleda utvärderingen av försöks- verksamheten. Vid ett kommittésammanträde framförde professor synpunkten att en av kommitténs viktigaste uppgifter borde vara att bidra till att förbättra kunskapsunderlaget vad gäller möjliga utvärderingskriterier för regionpolitisk utveckling. Ett seminarium , arrangerat av kommittén och med ett brett deltagande av olika länsaktörer och forskare, hade som huvudsyfte att försöka precisera de viktigaste kriterierna för utvärderingen av försöks- verksamheten. Dessutom har frågan om utvärderingens metoder varit föremål för diskussion i den forskargrupp som varit knuten till kom- mittén. Det är naturligtvis svårt att summera de synpunkter som framförts till kommittén i dessa avseenden. Flertalet deltagare och bedömare har understrukit uppgiftens komplicerade karaktär. Regionpolitiskt arbete bedrivs i en omvittnat invecklad organisationsmiljö, med ett intensivt aktörsutbyte både i horisontella nätverk, dvs. mellan olika regionalt verksamma aktörer, och i utbyte mellan flera politiska nivåer, från eu- ropeisk politik ner till lokalsamhället. Dessutom berör försöksverksam- heten ett brett spektrum av samhällsfrågor, bland annat närings- och regionalpolitik, arbetsmarknadspolitik, trafikpolitik och kulturfrågor. Utvärderingen innefattar därför frågor rörande dels samhällets utveck- lingsdrag i stort, exempelvis den ökande internationaliseringen, dels organisatoriska förhållanden, t.ex. relationerna mellan självstyrelseor- gan, kommuner och stat; utvärderingen rör sig också på ett individuellt plan, exempelvis i frågor om medborgarnas påverkansmöjligheter osv. Kommitténs grundläggande uppfattning har varit att betrakta själva utvärderingsuppgiften ur ett processperspektiv. Utvärderingen bör dri- vas med hög grad av öppenhet och med beredskap för att följa även oförutsedda händelser och utvecklingsdrag. I förhållande till beslut om försöksverksamheten har också en rad omständigheter för- ändrats försöken pågått. Utvecklingen i de s.k. frivilliglä- nen (se kapitel 3), som på olika sätt även påverkat försökslänen, har fått en omfattning och intensitet som få räknade med när försöksverksam- heten planerades. Ett annat exempel utgörs av arbetsprocesserna med de regionala tillväxtavtalen som delvis var okända i samband med riks- dagens beslut om försöksverksamheten. Ett tredje exempel är fram- växten av delregionala samarbetsprocesser i främst och i någon mån även i som givit försöksverksamheten en något annan karaktär än vad beslutsfattarna en gång kanske tänkt sig. I flertalet av de studier och analyser som kommittén initierat har ambitionen varit att kontinuerligt studera förändringsprocesser snarare än att göra en efterhandsanalys vid ett givet slutdatum. Detta gäller ex- empelvis utvärderingsprojekt av demokrati- och effektivitetsaspekterna som bedrivits i två etapper, en etapp i försökens inledningsskede och en andra etapp då försöken nått halvvägs in i för- söksperioden (gäller då ej ). I och rapport till kommittén – Regionalisering och flernivåde- mokrati – och län – betonas just aspekten att utvärde- ringsarbetet är snarare en formativ än en summativ utvärdering. Syftet med den formativa utvärderingsmetoden är enligt och att vi med hjälp av ett antal empiriska nedslag försöker karakte- risera verksamheten såsom den framträder ´i halvtid. Det for- mativa innebär emellertid inte bara att vi studerar en företeelse innan den värkt ut eller nått sin kulmen. Poängen är också att vi utifrån ett processperspektiv försöker diagnosticera de ten- Utvärderingen av försöksverksamheten 205 denser som vi tror kan vara stilbildande för den framtida regi- onala utvecklingen (, 2000, s. 148) På motsvarande sätt har Per Silenstam i sin utvärdering av länsstyrel- sens nya roll i försöksverksamheten följt förändringsprocesser i en kontinuerlig intervjudialog med berörda parter. I Statskontorets rap- porter om utvecklingen i länen utanför försöksverksamheten har analy- serna bedrivits i två omgångar. Kommittén har också själv, i möten och genom resor till försökslänen, träffat företrädare för självstyrelseorgan och länsstyrelser . Ambitionen att utvärdera försöksarbetet genom ett processbaserat arbetssätt har försvårats av den relativt korta tid som förflutit sedan försöksverksamheten sattes igång. Ett huvudproblem i samtliga diskus- sioner om utvärderingsmetoderna har handlat om det begränsade tidsintervall kommittén haft att utgå från. I de underlagsrapporter som lämnats till kommittén understryks just detta och man har hävdat att merparten av de förändringsprocesser som satts igång inte får mätbara effekter förrän , eller rent av årtionden (jfr 2000a, 2000, Silenstam 2000). I sammanfattning innebär de övergripande synpunkter som lämnats till kommittén att utvärderingsmetoderna bör kunna hantera både en komplicerad organisationsmiljö och att de bör utformas i ett process- perspektiv. har kommittén i direktiven givits en för att genomföra utvärderingsuppgiften. Kommittén gör därför be- dömningen att förutsättningarna för att genomföra en allsidig utvärde- ring därmed är begränsade. Exempelvis har kommittén av detta skäl avstått från att göra någon bedömning av de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av försöksverksamheten. I en sådan samhällsekonomisk analys bör inte enbart de kortsiktiga kostnadsökningarna eller kost- nadsminskningarna som kan ha följt av försöksverksamheten uppmärk- sammas, utan även de samhällsekonomiska konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv av det regionala utvecklingsarbete som har initierats i försökslänen. Det är mot ovanstående bakgrund som den fortsatta framställningen bör läsas. Oavsett hur olika utvärderingskriterier och metoder formule- ras blir slutsatser och resultat av provisorisk eller preliminär karaktär. Ett par förhållanden bör dock uppmärksammas och kommenteras något ytterligare. När det gäller utvärderingens mer konkreta metodanvänd- ning är det väsentligt att peka på följande. Utvärderingen bygger på ett omfattande skriftligt underlagsmaterial. En stor del av detta material har tagits fram på initiativ av kommittén, t.ex. uppdrag inom sekreta- riatet, uppdrag till forskare och till myndigheter osv. I underlaget finns också en rad av kommittén dokumenterade sammanträden, seminarier, kommittébesök i försökslänen etc. Dessutom har andra forskare, orga- nisationer och försökslänen själva bidragit med material till utvärde- ringen. Kommittén har även utnyttjat det forskningsmaterial som fram- tagits inom forskningsprojekt som bedrivs åtminstone delvis på upp- drag av självstyrelseorganen. Det gäller främst projektet ring och flernivådemokrati vid och det forsknings- program för uppföljning och utvärdering av som bedrivs vid universitet.1 Kommittén anser att dessa forskningsprojekt utgjort en kunskapskälla och ett betydelsefullt kom- plement till det material kommittén självt initierat och tagit fram. Man bör dock, i metodkritisk anda, vara medveten om att kommittén i någon mån därmed utnyttjar analysmaterial som delvis framtagits på uppdrag av självstyrelseorganen själva. Kännetecknande för underlagsmaterialet är att analyserna domine- ras av utsagor av olika personer, främst genom intervjuundersökning- ar, men också i någon mån genom enkäter, uttalanden i medier och i uttalanden eller utspel i skriftlig form. Underlagsmaterialet innehåller visserligen beskrivningar och analyser av olika insatser, aktiviteter etc. i försökslänen, men utgör ändock en mindre del av erfarenhetsunderla- get. Den korta tid som förflutit sedan försöken inleddes har inte möj- liggjort alltför djuplodande analyser av de resultat som olika insatser i försöksarbetet givit. Underlagsmaterialet innehåller således mycket av utsagor om försökens betydelse för exempelvis partiernas verksamhet, om självstyrelseorganens relationer med kommunerna, nya roll osv., men relativt sett lite material om den faktiska substansen i arbetet, t.ex. antalet nya medlemmar i partiernas länsorganisationer, kommunernas medfinansiering av projekt eller konkreta bidrag till den regionala utvecklingen. Utvärderingen rör sig alltså i huvudsak på ett utsagoplan och det har endast i liten omfattning gjorts analyser av hur olika aktiviteter eller projekt lyckats i termer av t.ex. ett ökat medborgerligt deltagande eller en ökad sysselsättning. Risken med att basera en utvärdering på berät- telser från de involverade aktörerna är naturligtvis att bedömningarna är överdrivet optimistiska och att olika typer av önsketänkande gör sig gällande. Tolkningen av dessa utsagor vilar i hög grad på respektive 1 Projektet vid leds av docent och docent och projektet i leds av universitetslektor , professor samt docent . Utvärderingen av försöksverksamheten 207 utvärderare själv och ett betydande utrymme för osäkerhet finns natur- ligtvis i detta. Osäkerheten i denna del förstärks sannolikt också av att försöksverksamhet tenderar att just i den inledande fasen ske i en anda av nydanande entusiasm bland ledande aktörer. Aktörerna kan alltså vara mer positivt inställda under de inledande åren än vad man är mot slutet av försöksverksamheten. Ett annat metodproblem som bör noteras är att utvecklingen i för- sökslänen bör relateras till mera allmänna förändringsdrag som känne- tecknar den regionpolitiska utvecklingen i alla län i . Samtliga län påverkas exempelvis av arbetet med tillväxtavtal och av reforme- ringen av EU:s strukturfondspolitik (se kapitel 2, avsnitt 2.9 och 2.10). Således kan exempelvis inte försökslänens ansträngningar med att stär- ka den demokratiska förankringen av tillväxtavtalen enbart ses mot bakgrund av försöksverksamheten. Man kan tänka sig att de fyra för- sökslänen hade arbetat på ett motsvarande sätt med tillväxtavtalen även om dessa län inte ingått i försöksverksamheten. Ett grundläggande pro- blem i all utvärdering är det som kallas ett kontrafaktiskt problem. Man vet aldrig riktigt säkert i vilken grad de studerade aktiviteterna kan ha kommit till stånd även utan att försöksverksamheten satts igång. Det finns dessutom ett utvärderingsproblem i den målbild som gäl- ler för försöksverksamheten. Reformbeslutets mål rör sig på flera olika plan och behandlar både substansmål (t.ex. ökad regional effektivitet) och procedurmål (att pröva hur relationerna mellan länsstyrelse och regionorgan utvecklats etc). Reformbeslutets huvudmål, att stärka de- mokrativärden, är vagt formulerat. I stort sett kan man av målformule- ringen i riksdagsbeslutet bara utläsa att man eftersträvar ökad demo- krati, inte bara i den regionala samhällsorganisationen, utan i hela sam- hället. Ett bekymmer är att det inte finns, varken i beslut eller i forsk- ningen om demokrati, någon utvecklad syn på vad som avses med just regiondemokrati. Liknande målbildsproblem finns även vad gäller må- let om att försöken skall bidra till ökad effektivitet i det regionala ut- vecklingsarbetet. Målbildsproblematiken har utgjort en central del i kommitténs dis- kussioner om utvärderingens kriterier. Det har här varit möjligt att ur- skilja två huvudperspektiv. Dels har utvärderingskriterierna diskuterats i en vid bemärkelse, där kommitténs uppgift är att bidra till ökade kun- skaper, insikter och offentlig debatt om regionfrågan och regionalise- ringen i ett mer principiellt avseende. Dels har utvärderingskriterierna betraktats i en mera snäv bemärkelse, där kommitténs huvuduppgift är att utgå från det formella uppdrag som givits av riksdag och regering, bland annat i propositioner, i riksdagsbeslut och i direktiv. Det bör in- ledningsvis betonas att det inte föreligger något motsatsförhållande mellan dessa två huvudperspektiv. Det ligger i det formella uppdraget till kommittén att göra reflektioner av mer allmänt slag rörande exem- pelvis demokratiaspekter, den nationella politikens betydelse och re- sursutnyttjandet i försöksverksamheten. I de synpunkter som framförts i underlagsrapporter och vid kommitté- sammanträden etc. kan åtminstone fyra huvudteman noteras. I samtliga av dessa teman finns såväl det vida som det snäva utvärderingspers- pektivet representerat. I sammanfattning är det följande teman som har dominerat: Tema 1: Regionalt folkstyre och demokratisk förankring Tema 2: Regional samordning Tema 3: Den gränsöverskridande regionen Tema 4: Den regionala självstyrelsen och det statliga intresset I det första temat kan sägas att den svenska såväl som den europeiska regionfrågan i hög grad drivits fram som ett demokratiprojekt. I den rapport om den europeiska regionaliseringen som EIPA i lämnat till kommittén (se et al. 1999b) visas att den europeiska regionaliseringen utvecklats på grundval av ett ökande intresse att de- mokratisera arbetssätt och politisk aktivitet på den regionala sam- hällsnivån. I flertalet av de västeuropeiska länderna har omfattande regionreformer ägt rum där ett huvudsyfte varit att öka den regionala självstyrelsen och att låta medborgare och politiska intressen i det regi- onala samhällslivet utforma en egen politik. Den europeiska regionali- seringen har därmed delvis utvecklats i konflikt med nationalstatens intressen. Regionerna har strävat efter ökad autonomi i förhållande till nationalstaten. Viktigt har härvid varit att lyfta fram olika identitetsas- pekter, exempelvis landskapsidentiteter, kulturella traditioner osv., för att stärka legitimiteten och den folkliga förankringen av regionpolitiska frågor. I vid bemärkelse är kommitténs utvärderingsuppgift här att bi- dra till den allmänna debatten och kunskapsunderlaget om i vilken ut- sträckning försöksverksamheten bidragit till att utveckla den demokra- tiska legitimiteten i svensk regionpolitik. Betraktar vi frågan ur ett mer snävt perspektiv innebär utvärderings- uppgiften att mer detaljerat granska i vilken grad förtroendevalda i kommuner, partier, organisationer och enskilda medborgare deltagit i arbetet med att utforma regionala utvecklingsstrategier (se direktiven). I fokus står självstyrelseorganens aktiviteter både internt i organisato- riska avseenden och externt i kontakter med omvärlden. Utvärderingen av försöksverksamheten 209 regionförsöken innebär, mer konkret betraktat, en satsning på regional självstyrelse genom att en del politisk kompetens förts från staten till den kommunala självstyrelsen. Frågan för utvärderaren blir att under- söka vilka demokratiska möjligheter som vilar i denna nyordning. Det är sammanfattningsvis rimligt att av kommittén kräva bedömningar och slutsatser, om än preliminära och provisoriska, om både försökens mer principiella demokrativärde och hur självstyrelseorganen mer konkret hanterat olika demokratiaspekter. I detta ligger också ett uppdrag att studera hur det reformerade självstyret förhåller sig till det nationella intresset ur demokratisk synvinkel. Vad har överföringen av viss be- slutskompetens från staten till regionala självstyrelseorgan inneburit för den demokratiska förankringen t.ex. gällande allmän debatt, poli- tiskt engagemang och kommunernas intresse? Tematiseringen om regionalt folkstyre och demokrati kommer hu- vudsakligen att behandlas i avsnitt 6.2 rörande den demokratiska för- ankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Demokratitemat berörs delvis också i avsnitt 6.5 om den nationella politikens genomslag i för- söksverksamheten. Det gäller då frågan om i vilken grad man kan utlä- sa en stärkt demokratisk förankring inom de politikområden som över- förts från staten till självstyrelseorganen. I det andra temat om regional samordning har regionerna, i den vida bemärkelsen, betraktats som en strategisk enhet för att samordna och mer effektivt tillvarata gemensamma resurser i samhället. I den euro- peiska regiondebatten har en huvudtanke bakom regionaliseringen varit att det existerar ett ökande sakpolitiskt behov att organisera politik på mellannivån, dvs. uppgifter som varken kan lösas av enskilda kommu- ner eller genom nationell politik. Ökande regionalisering, definierat som utökade ekonomiska resurser, större lagliga befogenheter och ökat politiskt handlingsutrymme på regional nivå (se Östhol 1996, s. 11), betingas alltså av förskjutningar i politikens ansvarsfördelning. Allt fler politiska frågor och samhällsproblem driver fram behov av samarbete mellan kommuner och även mellan regioner. Regionaliseringen kan också ses som ett behov av att samla regio- nala aktörer i en samhällelig utvecklingsprocess där politiskt arbete allt mer kommit att ske i nätverk och där antalet aktörer ökat kraftigt. Ge- nom byggandet av nya regionorgan, med betydande autonomi och med demokratisk förankring i regionen själv, tänkes olika samordnings- och kraftsamlingsvinster kunna göras. Den svenska regionfrågan har i hög grad växt fram ur problemet med en ökande administrativ röra, med många aktörer med överlappande arbetsuppgifter. I europeisk politik har denna typ av överlastad organisationsstruktur av några forskare kommit att benämnas som en differentierad politisk ordning (a diffe- rentiated polity, jfr 1999b). I snäv bemärkelse utgör temat om regional samordning, som det ut- trycks i direktiven, en analys av hur det regionala resursutnyttjandet har påverkats av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördel- ning. Utvärderingen av försöksverksamheten bör således vägledas av kriterier som avser att pröva i vad mån den ändrade ansvarsfördelning- en, i dess snäva bemärkelse, bidragit till en bättre samordning och där- med till ett effektivare utnyttjande av de resurser som finns i regionen. I vid bemärkelse bör utvärderingen innehålla en principiellt färgad re- flektion kring hur förändringar i regionens politiska organisering eller institutionalisering påverkar resursutnyttjande och effektivitet. Innebär exempelvis en satsning på ökande regional självstyrelse, t.ex. via di- rektvalda regionfullmäktige, också en annorlunda värdefördelning eller förbättrat samarbetsklimat i en region? Till samordningstemat kan även föras försöken med vidgad samord- nad länsförvaltning i . I detta fall motiverades förslaget med att en samordnad länsförvaltning skulle kunna ge förbättrad statlig samverkan och effektivitet på regional nivå. Tematiseringen om regio- nal samordning behandlas då följaktligen i avsnitt 6.3 där samordnings- frågorna i det regionala utvecklingsarbetet belyses och i kapitel 7 där den specifika ordningen med en samordnad länsförvaltning i prövas. I det tredje temat, den gränsöverskridande regionen, som främst har lyfts fram av forskare och företrädare för självstyrelseorganen, ställs regionens territorialitet i fokus för intresset. Det är två typer av territo- riella utvecklingsdrag som fått stor uppmärksamhet i de fyra försökslä- nen. För det första är försöksregionerna involverade i ett stort antal gränsregionala aktiviteter, både inom och utom landet. Östersjö- och Öresundssamarbetet är sådana exempel liksom flerlänssamarbete som försiggår inom ramen för t.ex. SydSam. För det andra är försökslänen parter i ett regionalt samarbete i europeisk politik. Tanken om ett regi- onernas , som innebär att regionerna tillsammans med EU– nivån får en ökande betydelse alltmedan nationalstatsnivån förlorar makt, har relativt många anhängare i försökslänen. I snäv bemärkelse vill kommittén genom utvärderingen uppmärk- samma denna typ av aktiviteter. Hur har de gränsregionala kontakterna och EU–politiken påverkats av försöksverksamheten? I samtliga för- sökslän bedrivs ett omfattande gränsregionalt och internationellt arbete i syfte att stärka det regionala utvecklingsarbetet. Det blir därvid viktigt att pröva om självstyrelseorganen organiserar detta arbete med en an- norlunda demokratisk förankring och ett effektivare resursutnyttjande jämfört med andra län och jämfört med de förhållanden som rådde före försökstiden. I vid bemärkelse bör utvärderingen innehålla en mer all- män diskussion kring regionens förändrade territoriella villkor och dess Utvärderingen av försöksverksamheten 211 Tematiseringen rörande den gränsöverskridande regionen kommer att behandlas i både avsnitt 6.2 och 6.3, då den berör både demokrati- och samordningsaspekterna. Utvärderingen kommer så slutligen även att innefatta en fjärde te- matisering; den regionala självstyrelsen och det statliga intresset. I tanken om ett regionernas anses alltså nationalstaten förlora makt och betydelse till såväl EU som till regionerna. I den europeiska debatten har därför nationalstaternas framtid kommit att problematise- ras på olika sätt. I vid bemärkelse har debatten förts i termer av en ökande federalisering av nationalstater. I länder som , och har den konstitutionella utvecklingen under de se- naste årtiondena gått i federalistisk riktning. Den debatten har inte, mer än marginellt, präglat svensk politik, där de politiska partierna tagit avstånd från tanken om ett federalt system i . Regionförsöken innebär en begränsad överföring av statliga upp- gifter till självstyrelseorgan. I svensk debatt har det funnits röster som varnat för att alltför mycket urholka det nationella intresset i svensk politik. Det är också av den anledningen som regeringen vill att kom- mittén utreder i vilken utsträckning som den nationella politiken har fullföljts inom de områden som försöksverksamheten omfattar. I delav- snitt 6.5 lämnas därför en preliminär bedömning av denna fråga. En annan, mer snävt formulerad frågeställning i denna tematisering gäller hur man i försökslänen lyckats med att avgränsa ansvarsfördel- ningen mellan självstyrelseorganen och . Med ett vidgat regionalt utvecklingsansvar för självstyrelseorganen förändras sanno- likt , och även landshövdingens, roll på olika sätt. Det har sagts att därmed får en mer renodlad roll som statens och regeringens företrädare i regionpolitiken. Utvärderingen av försöks- verksamheten bör därför innefatta en bedömning, om än preliminär, av hur ansvarsfördelningen gestaltat sig mellan länsstyrelse och självsty- relseorgan samt i vilken utsträckning och landshövdingen fått en ny roll i försökslänen. nya roll i försöksverksam- heten och gränsdragningsfrågorna visavi självstyrelseorganen behand- las i avsnitt 6.6. Utvärderingen kommer, sammanfattningsvis, att ha följande disposi- tion. I avsnitt 6.2 behandlas demokratiaspekterna och i avsnitt 6.3 den regionala samordningen i försöksverksamheten. I båda dessa avsnitt kommer de territoriella utvecklingsdragen, dvs. det tredje temat om gränsregionala utvecklingsdrag och internationella aktiviteter att be- handlas. I de därefter följande avsnitten utvärderas de anställdas erfarenheter (avsnitt 6.4), den nationella politikens genomslag inom försöksverk- samhetens verksamhetsområden (avsnitt 6.5) samt nya roll i försöksverksamheten (avsnitt 6.6). Kapitlet avslutas med en sam- manvägd bedömning (avsnitt 6.7). Den särskilda försöksverksamheten med en samordnad länsförvaltning på behandlas i kapitel 7. 6.2En fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret Utvärderingens första och viktigaste fråga gäller hur olika demokrati- värden påverkas av försöksverksamheten. Utvärderingen syftar i denna del att pröva hur den demokratiska förankringen, medborgarnas delta- gandemöjligheter och det demokratiska ansvarsutkrävandet påverkas av försöksverksamheten. I utredningsdirektiven slås följande fast: