sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett skäl till en sådan ändring som brukar anföras är att benämningen president är mer gångbar internatio- nellt där en översättning av ordförande till chairman kan leda till för- virring och sammanblandning. Mot detta kan anföras att eftersom det i internationella sammanhang ändå måste ske en översättning så finns det inget som hindrar att benämningen ordförande i fråga om de högsta befattningarna i respektive Regeringsrätten översätts till president på engelska. En sådan översättning sker för övrigt redan i praktiken. På franska heter ordförande president så där lär någon för- växling knappast ske. Argumentet med begreppsförvirringen synes egentligen endast ha relevans i förhållande till de nordiska grann- länderna vid vilka kontakter samtalet förs på respektive modersmål. Med tanke på de nära kontakter som domarna i de nordiska länderna har med varandra, inte minst på denna domstolsnivå, får man dock för- utsätta att våra nordiska grannar är väl medvetna om att t.ex. Högsta domstolens ordförande innehar samma befattning som presidenten i Højesteret, justitiarius i Høyesterett och presidenten i . Någon anledning att av språkliga skäl ändra titeln annat än på grund av en allmän strävan att internationalisera den föreligger därför egentligen inte, som kommittén ser det. Benämningen ordförande har det symboliska värdet att den markerar att ledamöterna i och Regeringsrätten är 340 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten jämbördiga som domare och att ordföranden först och främst är domare. Om ordförandens arbetsuppgifter skulle komma att ändras i mer administrativ riktning skulle det kunna tala för att ändra benäm- ningen till president. Detsamma vore fallet om sättet att rekrytera ord- förande genomgripande förändrades t.ex. genom att extern rekrytering efter ett ansökningsförfarande tillämpades på dessa anställningar. Kommittén har emellertid inte föreslagit ändringar i sådan riktning. Några övervägande skäl i övrigt att ändra tjänstebenämningen till president har kommittén inte heller funnit. Kommittén förordar således att ordningen med ordförandeförordnande behålls. 6 Konsekvenser av förslagen 6.1Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser Enligt direktiv 1994:23 skall kommittén bl.a. pröva offentliga åtaganden. Utgångspunkten för bedömningen av om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet skall vara de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds. Vissa verksamheter i ett samhälle måste garanteras genom offentliga åtaganden. I direktiven anges bl.a. rättsväsendet som ett sådant exempel. De frågor som kommittén haft att utreda rör domstolarna och deras verksamhet. Dessa frågor utgör enligt kommittén grundläggande statliga angelägenheter. Av särskild betydelse i sammanhanget är om de förslag kommittén lämnar medför utgiftsökningar. Kommittén skall enligt 14 § kommitté- förordningen (1998:1474) beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna för det allmänna eller enskilda av sina förslag. Om det uppkommer kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén också föreslå en finansiering. I finansieringsfrågan är dock kommitténs bedömning att överväganden och förslag om om- prövningar i domstolarnas verksamhet som innebär besparingar eller omprioriteringar knappast kan göras inom ramen för kommitténs arbete. I stället har kommittén generellt inriktat förslagen så att de till- godoser högt ställda krav på rättssäkerhet som de uppfyller krav på effektivitet i verksamheten. Kommitténs förslag i den del som avser utnämningar innebär att ett nytt organ för beredning av utnämningsärenden inrättas, en förslags- domarbefattningar. När det gäller nämndens sekreta- riat förutsätts en samordning ske med nuvarande . Med hänsyn till det antal ärenden som förväntas bli aktuella, ca 10-12 , förutsätts kansligöromålen kunna hanteras inom befintlig organisation i . Det tillkommer dock en kostnad för en ordinarie domare med deltidsuppdrag i sekretariatet. Kostnaden härför kan beräknas efter en tidsåtgång motsvarande ungefär en tredjedel av en heltidsanställning, 342 Konsekvenser av förslagen en årlig kostnad om ca 160 tkr. Därtill kommer arvodeskostnader för nämndens ledamöter om ca 168 tkr . I den del som avser domstolschefens roll har kommittén föreslagit att det bör skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att på eget initiativ träda tillbaka från sina befattningar genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan särskild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Kommittén har före- slagit att sådana lösningar bör prövas för att därefter utvärderas. Kostnaden för ett frivilligt tillbakaträdande som bygger på en rätt till avgångsvederlag motsvarande två årslöner, vilket är en vanlig konstruktion inom statsförvaltningen, skulle för en dom- stolschef med genomsnittlig lön uppgå till ca . Kommittén har i diskussionen kring ledningsfunktionen i och Regeringsrätten föreslagit dels en uppgradering av be- fattningarna som kanslichef, dels inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande i dessa domstolar. Dessa åtgärder beräknas leda till merkostnader uppgående till ca 96 tkr respektive 144 tkr . Den beräknade kostnaden för inrättandet av befattningar som chefs- föredragande bygger inte på ett tillskott av föredragande utan på en uppgradering av ett antal av de nuvarande befattningarna som före- dragande i domstolarna. Samtliga ovan redovisade kostnader avser ökade lönekostnader, var- för till angivna belopp skall läggas kostnader för sociala avgifter som uppgår till . Utöver det nu anförda torde kommitténs förslag inte medföra några nämnvärda kostnadseffekter vare sig för det allmänna eller för enskilda. 6.2Jämställdhetsaspekten och de integrationspolitiska målen Kommittén skall enligt direktiv 1994:124 ge jämställdhetsfrågorna ökad uppmärksamhet. Förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen kan förväntas på- verka kvinnors respektive mäns villkor och därmed förutsättningarna för jämställdhet mellan könen, dvs. de jämställdhetspolitiska effekterna av förslagen skall belysas. När det gäller den del av kommitténs arbete som avser utnämningar kan konstateras att erfarenheterna av regeringens domarutnämningar efter s.k. kallelse ur ett jämställdhetsperspektiv har varit goda. Kom- mittén gör bedömningen att den nu föreslagna formen för beredning av Konsekvenser av förslagen 343 dessa utnämningsärenden bör kunna bidra till att denna utveckling fort- sätter. Kommitténs förslag i den del som avser domstolschefens roll syftar till att stärka ledningsfunktionen i domstolarna. Det finns anledning anta att allmänna jämställdhetsmål i samhället därmed kommer att stödjas. Jämställdhetsperspektivet skall genomsyra verksamheten i domstolarna. I arbetet med att utveckla arbetsformer bör det vara en självklarhet för ledningen att se till att strukturer och förhållningssätt bidrar till att skapa jämställdhet mellan kvinnor och män (jfr prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 19). Enligt 15 § kommittéförordningen skall kommittén också ange för- slagens konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Detta är en viktig fråga för domstolsväsendet att bevaka. I likhet med vad som konstaterats såvitt avser domstolschefens roll och jäm- ställdhetsaspekten finns det anledning anta att en stärkt ledningsfunk- tion i domstolarna även skapar bättre förutsättningar att tillvarata intre- gationspolitiska intressen. Ett viktigt inslag härvid är åtgärder för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda. För att integrationssträvandena skall kunna påverka domarkårens sammansätt- ning krävs dock ett långsiktigt perspektiv där integrationspolitiska aspekter måste bevakas i alla led, såsom i bl.a. den grundläggande juristutbildningen, överrättstjänstgöringen och icke ordinarie domares tjänstgöring. Att det är en långsiktig fråga belyses av hur jämställdhets- aspekten kommit att beaktas inom domstolsväsendet och hur det nu fått effekt. För kommitténs utredningsarbete gäller vidare regeringens generella direktiv angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet (dir. 1996:49). Kommitténs uppgift har inte varit sådan att yttre organisationslösningar av domstolsstrukturen diskuterats. Kommitténs bedömning är att förslagen varken innebär några be- aktansvärda konsekvenser för regionalpolitiken eller för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Kommittén skall också enligt 15 § kommittéförordningen ange kon- sekvenser av förslagen för den kommunala självstyrelsen och villkoren för små företag i förhållande till större företag. Kommitténs förslag är inte sådana att de medför konsekvenser på dessa områden. 7.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen I 11 kap. 4 § har i ett andra stycke tagits in en bestämmelse om att domstolarna får besluta om sina arbetsordningar. I praktiken innebär bestämmelsen att domstolarnas arbetsordningar lyfts fram och att deras karaktär av normer ges sin utgångspunkt i regeringsformen. Syftet är dels att skapa klarhet i en fråga där ovisshet rått, nämligen den om domstolarnas arbetsordningars ställning från normgivningssynpunkt (jfr : Normgivningsmakten, 3:e uppl. 1999 s. 155), dels att markera domstolarnas självständighet genom att härleda arbets- ordningarnas ställning som norm direkt från regeringsformen. Bestäm- melsen kan ses som ett utgångsstadgande för de bestämmelser som föreslås i processlagarna om att grunderna för fördelningen av mål och andra domargöromål skall anges i en arbetsordning för domstolen. Självklart måste normerna i en arbetsordning vara förenliga med lag- bestämmelser på området (jfr den formella lagkraftens princip i 8 kap. 17 § RF). Den nu föreslagna bestämmelsen utesluter inte att regeringen lämnar generella föreskrifter om domstolarnas arbetssätt i framför allt administrativt hänseende. Skulle motsättningar uppkomma mellan be- stämmelser i en domstols arbetsordning och en regeringsförordning får detta lösas enligt allmänna principer. Bestämmelsen i 11 kap. 8 § andra stycket ger utskott rätt att med- dela beslut i vissa ärenden om domarutnämningar. Som framgår av för- slaget till lag om utnämning av högre domare skall justitieutskottet medverka i utnämningsärenden då regeringen avser att utnämna annan än den eller dem som föreslagits av förslagsnämnden. Enligt 4 kap. 10 § RF meddelas bestämmelser om riksdagsarbetet i riksdagsord- ningen. Stöd för att i lagform meddela närmare bestämmelser om ut- skotts medverkan i vissa ärenden om domarutnämningar finns i 8 kap. 13 § riksdagsordningen varför regleringen i huvudsak kan ske i vanlig lag. Ändringen i 9 § i samma kapitel avser utnämningsmakten be- träffande ordinarie domare. Genom ändringen medges inte att rege- ringen delegerar sin utnämningsmakt beträffande anställningar som ordinarie domare till underordnad myndighet. 7.2Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen Enligt 3 kap. 7 § har utskott s.k. initiativrätt, dvs. rätt att väcka förslag i , i ämne som hör till utskottets handläggning. ges enligt kommitténs förslag en rätt att meddela beslut i vissa ärenden om domarutnämningar. Utskottet skall inte ha rätt att väcka förslag i sådana ärenden i . Något behov av att härvid göra undantag från bestämmelsen om utskotts initiativrätt torde emellertid inte före- ligga eftersom rätten att fatta beslut i utnämningsärendet tillkommer utskottet och inte . Samma sak gäller för motionsrätten med anledning av regerings- skrivelse enligt 3 kap. 11 § andra stycket. Rätten att väcka motion i med anledning av regeringsskrivelse skall inte omfatta skrivelse till utskott som avser ärende om viss domarutnämning. Undantag från bestämmelsen i 3 kap. 11 § andra stycket torde inte be- hövas eftersom beslutanderätten i utnämningsärendet tillkommer ut- skottet och inte . I tilläggsbestämmelsen 4.6.4 anges de ärenden som ankommer på justitieutskottet. Tillägget i tredje stycket avser utskottets roll i vissa ärenden om domarutnämningar. Av förslaget till lag om utnämningar av högre domare framgår att utskottet i dessa ärenden får välja att med- dela beslut eller avstå från det. I tilläggsbestämmelse 7.1.1 har införts bestämmelser om att riks- dagens kammare skall välja ledamöter och ersättare för dessa till den särskilda domare. De av valda personerna skall representera allmänheten. De bör vara betrodda medborgare med goda insikter i samhällsfrågor (se vidare avsnitt 3.8.5). 7.3Förslaget till lag om ändring i I 1-4 kap. har förts in vissa bestämmelser i huvudsak från de olika domstolsinstruktionerna som bedömts särskilt viktiga att lagfästa främst i syfte att stärka domstolarnas och domarnas självständiga ställning. De föreslagna ändringarna kan även ses som en illustration till tanken om att föra upp vissa gällande bestämmelser om domstolarna och domarnas rättsliga ställning i en samlad lagstiftning, en särskild domarlag. Ändringarna i 1-3 kap. innebär bl.a. att ledningsuppgifter på olika nivåer inom domstolarna markeras. används i domstolarnas instruktioner benämningen administrativ chef för att markera dom- stolschefens ledaransvar. Denna benämning är dock mindre lyckad eftersom den kan förväxlas med att vara chef för en myndighets admi- nistrativa avdelning och i många fall – framför allt inom statsförvalt- ningen – också används på det sättet. För att markera domstolschefens ledaransvar har vi i stället valt uttrycket som leder arbetet i dom- stolen. I denna del har vi även övervägt att i lagtexten införa en erinran om att ledningen av domstolen skall utövas med iakttagande av domarnas självständighet vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter. En motsvarande reglering finns i 2 § första stycket i förordningen med instruktion för . En sådan reglering riskerar dock att bli tämligen invecklad och synes i detta sammanhang knappast vara nödvändig. Med hänsyn härtill har vi stannat för att inte föreslå någon ändring i detta avseende. I 2 § har ledningsuppgifterna på olika nivåer inom domstolen markerats. Detta skall ses i belysning av de nya reglerna i 9 § om domarkollegialt beslutsfattande i vissa för rättskipningen centrala administrativa frågor. Bestämmelsen i 7 § om grunderna för fördelning av målen och andra domargöromål har inte preciserats närmare. Genom den klargörs dock att detta är frågor som avgörs av domstolen. Grunderna för för- delningen skall anges i en arbetsordning, dvs. i form av normer. För- delningen av mål och andra domargöromål inkluderar även grund- läggande frågor om indelning av domare samt vissa organisationsfrågor som är nära anknutna till de rättskipande uppgifterna såsom frågor om avdelningsindelning, specialisering m.m. I 9 § klargörs att de frågor som behandlas i 7 § andra meningen skall avgöras kollegialt av domstolens ordinarie domare. Detta sker antingen i plenum, dvs. av domstolens samtliga ordinarie domare, eller om plenum så beslutar, i ett mindre kollegium bestående av lagmannen och minst två av domstolens ordinarie domare som väljs av plenum. Närmare bestämmelser om det domarkollegiala beslutsfattandet bör meddelas i domstolarnas instruktioner (se nedan avsnitt 7.6). Beträffande ändringarna i 3 och 7 §§ kan hänvisning ske till vad som anförts såvitt avser motsvarande ändringar i 1 kap. I 8 § finns regler om de domarkollegiala beslutsorganen. Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen skall fattas av ett kollegium be- stående av presidenten och minst fyra av hovrättens ordinarie domare som väljs av samtliga hovrättens ordinarie domare i plenum. Till skillnad från motsvarande bestämmelse avseende tingsrätter i 1 kap. 9 § är således kollegium obligatoriskt i hovrätt. Närmare bestämmelser om bl.a. kollegiums sammansättning bör meddelas i domstolsinstruktio- nerna (se nedan avsnitt 7.6). I 4 § andra stycket markeras ordförandens ledningsuppgifter. I fjärde stycket samma paragraf markeras avdelningsordförandens lednings- uppgifter. Förekomsten av ett kansli i och kansli- chefens arbetsledning markeras i 8 §. Bestämmelserna i 9 och 10 §§ har samma principiella utgångspunkt som förslagen i 1 kap. 7 och 9 §§ respektive 2 kap. 7 och 8 §§. I 2 § hänvisas till reglerna om utnämningsförfarandet i 11 kap. 9 § RF och den föreslagna lagen om utnämning av högre domare. Vidare erinras om att övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av TFN. På detta sätt ges även förfarandet i TFN en utgångspunkt i lag. 7.4Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar Ändringarna motsvarar i huvudsak ändringarna i . I 3, 4 och 7 §§ markeras således ordförandens, avdelningsordföran- dens respektive kanslichefens ledningsansvar i Regeringsrätten. I 7 a och 7 b §§ finns motsvarande bestämmelser om fördelningen av mål och andra domargöromål samt domarkollegiala beslutsorgan som i 3 kap. 9 och 10 §§ RB beträffande . För kammarrätternas och länsrätternas del innebär ändringarna i 10 och 11 §§ respektive 15 och 16 §§ att ledningsansvaret markeras på olika nivåer i dessa domstolar. Bestämmelserna i 13 c och 13 d §§ motsvarar för kammarrätternas del de bestämmelser om fördelningen av mål och andra domargöromål samt domarkollegiala beslutsorgan som finns i 2 kap. 7 och 8 §§ RB beträffande hovrätterna. På samma sätt motsvarar 17 c och 17 d §§ för länsrätterna den reglering som finns i 1 kap. 7 och 9 §§ RB beträffande tingsrätter. Bestämmelsen i 31 § avser ordningen för utnämning av ordinarie domare och motsvarar förslaget i 4 kap. 2 § RB. Bestämmelserna i 3, 10 och 15 §§ om att däri uppräknade domare skall utnämnas av rege- ringen föreslås med hänsyn härtill utgå. 7.5Förslaget till lag om utnämning av högre domare Lagen innehåller vissa bestämmelser om förslagsnämnden och dess sekretariat som är tämligen detaljerade. Detta är regler som i huvudsak annars ofta återfinns i förordningar med instruktioner. Med hänsyn till förslagsnämndens ställning bör bestämmelserna för nämnden ges i lag- form. I 1 § anges de befattningar som lagen omfattar. Bestämmelsen i 2 § innebär att regeringen beslutar om tillsättning av även de domare som anges i 1 § som inte är ordinarie domare, såsom domare med tidsbe- gränsade förordnanden i specialdomstolarna. Tillsättningsärendena skall beredas i en förslagsnämnd. Av 3 § framgår förslagsnämndens sammansättning, hur ledamöter och ersättare för dessa skall utses m.m. Vissa ledamöter av nämnden väljs av och vissa förordnas av regeringen på förslag av , Regeringsrätten, hovrättspresidenterna, kammar- rättspresidenterna respektive . Att vissa av nämndens ledamöter förordnas av regeringen på förslag av andra inne- bär i praktiken en bundenhet för regeringen att förordna den person som föreslagits. Nämnden blir en myndighet under regeringen. Av 5 § framgår att det hos förslagsnämnden skall finnas ett sekretariat i vilket ordinarie eller f.d. ordinarie domare skall ingå. Om sekretariatets beredning och nämndens beslut finns bestämmelser i 6-13 §§ (se även avsnitten 3.8.6 och 3.8.8). Bestämmelsen i 14 § inne- bär att nämnden själv får meddela de bestämmelser som behövs om nämndens organisation och formerna för nämndens verksamhet i övrigt. I 15 och 16 §§ finns särskilda bestämmelser om regeringens hand- läggning m.m. Bestämmelsen i 15 § om att regeringen innan den be- slutar i ett ärende om utnämning av ledamot av eller Regeringsrätten skall samråda med respektive domstol innebär en for- malisering av ett förfarande som förekommer och som kan sägas utgöra en konstitutionell praxis. Regeringen skall om den avser att utnämna annan person än den eller dem nämnden fört upp på förslag anmäla detta till justitieutskottet. Det framgår av 16 §. Av bestämmelsen framgår vidare att utskottet i sådana fall skall hålla offentlig utfrågning av den kandidat nämnden fört upp som första förslag och den kandidat regeringen förordar. Utskottet kan därefter välja att förorda en av dessa kandidater. Om utskottet väljer att förorda en av kandidaterna, är regeringen bunden av detta. Om utskottet däremot avstår från att förorda någon, har regeringen kvar sin valfrihet mellan de båda kandidaterna. 7.6Behov av författningsändringar i övrigt Kommittén lägger inte fram ändringsförslag till författningstext på för- ordningsnivå. I det följande lämnas dock vissa synpunkter angående sådana författningsändringar. återfinns bestämmelser om domstolschefens ansvar och upp- gifter i verksförordningen genom en hänvisning dit från de olika dom- stolsinstruktionerna. Dessa bestämmelser bör på ett bättre sätt anpassas till domstolarnas verksamhet och tas in direkt i domstolarnas instruk- tioner. I domstolsinstruktionerna finns även hänvisningar till verksför- ordningens bestämmelser vad gäller bl.a. handläggningen av admi- nistrativa ärenden och meddelande av föreskrifter. I den utsträckning dessa bestämmelser är relevanta för domstolarnas verksamhet bör även de tas in direkt i domstolsinstruktionerna. Detta ger en ökad tydlighet och även en principiellt mer tilltalande lösning. Andra ändringar som förslagen i betänkandet föranleder i dom- stolarnas instruktioner avser huvudsakligen handläggningen av admi- nistrativa ärenden. I instruktionerna bör det finnas en erinran om de grundläggande frågorna som skall vara föremål för domarkollegialt beslutsfattande (jfr förslagen i 1 kap. 9 §, 2 kap. 8 § och 3 kap. 10 § RB samt 7 b, 13 d och 17 d §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Vidare bör det i instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter tas in bestämmelser om domarkollegialt beslutsfattande i ärenden som avser domarvikariatsförordnande än samt – såvitt avser hovrätter och kammarrätter – frågor om anställning av assessorer och fiskaler. Därutöver bör möjligheten för domstolschefen att hänskjuta frågor till det domarkollegiala besluts- organet framgå. I och Regeringsrätten bör de nu- varande bestämmelserna om plenums beslutsbefogenheter stå fast. Plenum består av samtliga domstolens ordinarie domare. I de fall det blir aktuellt att utse kollegium föranleder det behov av särskilda bestämmelser i domstolsinstruktionerna om kollegiets sammansättning m.m. I hovrätter och kammarrätter är kollegium obligatoriskt. Kollegium i dessa domstolar skall bestå av, förutom presidenten, minst fyra av domstolens ordinarie domare. Bland dessa bör det finnas en majoritet av chefsdomare. Detta bör, liksom kollegiets storlek, anges i instruktio- ner för dessa domstolar. Kollegium i hovrätter och kammarrätter kan förslagsvis bestå av presidenten, två lagmän och två hovrättsråd varav ett är vice ordförande. I hovrätter där det endast finns en bör antalet hovrättsråd i stället vara tre. För avdelningsindelade tingsrätter och länsrätter är förhållandena desamma. Även för dessa bör anges att chefsrådmän skall ingå i kollegium samt högsta antal ledamöter i kollegium utöver lagmannen. Vidare bör – som fallet är – i domstolsinstruktionerna föreskrivas att kollegium skall vara obligatoriskt i de största tingsrätterna och läns- rätterna. Enligt ett förslag skall TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor. Såväl domstolschefen som den enskilde domaren eller annan befattningshavare med rättskipningsuppgifter skall ha möjlighet att vända sig till TFN för att få ett sådant uttalande. Även detta bör framgå av domstolarnas instruktioner. av ordföranden samt ledamöterna Ett nytt öppet beredningsförfarande vid tillsättning av högre domare I finns i praktiken en särskild domarbana med i huvudsak intern rekrytering. Liknande ordningar finns i en del andra länder, både i och på kontinenten. Rekryteringsförfarandet präglas av detta förhållande och det har visat sig svårt i att öppna upp domar- banan och att utifrån som domare rekrytera skickliga jurister med erfa- renhet t.ex. som advokat. En allmän strävan har länge sagts vara att åstadkomma en sådan öppning.