sou · GOB368 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt utredningen borde staten också ha ett övervakande och sammanhållande ansvar för att nätet var säkert och tillgängligt till rimliga priser. Öppenheten betonades av utredningen, innebärande att ledning borde kunna hyras av alla operatörer till rimliga priser. Utredaren lade särskild vikt vid begreppet program eftersom detta innebar att staten så långt möjligt borde undvika att etablera sig som investerare och ägare på detta område. Förslaget innehöll dock in g- en närmare precisering av vilka befogenheter som skulle kopplas till ett program. Syftet var att vägleda myndigheter och marknadsaktörer snar a- re än styra. Av betänkandet framgick dock att överensstämmelse med infrastrukturprogrammet kunde vara ett villkor för statsstöd till kanal i- sation och andra anläggningar för led-ning, dvs. rör, eller liknan- de (vari inkluderas även utrustning för trådlös kommunikation) och reg i- onalpolitiskt stöd till anslutningskostnad. De kommunala programmen för försörjning av bredbandsledning nämndes i utredningen som ett tänkbart föremål för överläggningar me l- lan staten, och . Tanken var att kommuner och landsting frivilligt skulle åta sig att upprätta såd a- na program som vägledning för eget eller andras nätbyggande. Dessutom kunde sådana program öka möjligheterna till regional samverkan och Vidare kunde exempelvis beredskapsaspek- ter, i samarbete med länsstyrelserna, behöva beaktas. Av utredningens kartläggningar framgick att marknadens aktörer genomgående prioriterade tätbebyggda delar av landet med sammanlagt av landets befolkning, men också att framförallt T e- lia och i viss utsträckning hyr ut IT-infrastruktur även i de glesare befolkade delarna av landet. De föreslagna programmen har kommenterats av många remissi n- stanser. Ett antal remissinstanser har tillstyrkt förslaget, men det för e- kommer också förslag om kompletteringar, justeringar och rena avsty r- kanden. En sammanställning av remissvaren finns inom Näringsdepar- tementet. Utgångspunkter för utredarens arbete Regeringen gav i uppdrag att ut- reda förutsättningarna för att hyra ut ledning och tillhandahålla dat a- transmissionskapacitet genom att bygga ut optokabel till landets samtli- ga kommunhuvudorter, på kommersiella villkor och utan att använda statliga anslag. Uppdraget redovisades (dnr N1999/11617/SÄ). Av utredningen framgår att ett optokabelnät som når flertalet kommunhuvudorter borde kunna byggas med tillfredsställande ekonomisk avkastning. För att ansluta orter med relativt få invånare och med långa utbyggnadssträckor krävdes, enligt Svenska kraftnäts utredning, någon form av stöd. har ännu inte avslutat detaljplaneringen av sitt projekt, varför utredningens allmänna slutsatser kan behöva revideras efter hand. Ett krav i utredningsuppdraget till var att ledningen skulle vara öppen. Med detta avses förutom geografisk tillgänglighet även att ledningen är tekniskt tillgänglig. Detta innebär bl.a. att den måste ha tillräcklig kapacitet och möjliggöra en sammanhängande, rikstäckande förbindelse. Tillgänglighet förutsätter rimliga priser, i fö r- sta hand som resultat av en fungerande konkurrens, vilket dock inte nöd- vändigtvis behöver innebära samma priser över hela landet. Slutligen innefattar öppenhet även konkurrensneutralitet. Denna tillgodoses en k- last med nät som inte ägs av tjänsteproducerande operatörer. operatörsägda nät som hyrs ut på konkurrensneutrala villkor innebär en hög grad av öppenhet. I utredarens uppdrag ingår att göra prioriteringar av de ut- byggnadsbehov som inte marknaden förväntas tillgodose. Den viktigaste utgångspunkten för dessa prioriteringar skall vara att tillgodose en grundläggande tillgång till IT-infrastruktur för bredbandskommunik a- tion. Med detta menas att utredaren skall begränsa förslagen till sträckor där nät saknas eller där kapaciteten inte bedöms vara tillräcklig. Värdet av en högre grad av tillgänglighet hos existerande nät bör av utredaren ställas i relation till kostnaden för att uppnå denna. Begreppet bredband definieras på olika sätt i debatten. IT- infrastrukturutredningen valde en definition som utgick från nätet nä r- mast användaren (accessnätet) och att detta skulle ha kapacitet för minst /s i båda riktningarna. Även andra definitioner används. Geme n- samt för dem är vanligen att man avser en kapacitet som är avsevärt högre än vid användning av modem i dagens accessnät för telefoni, i synnerhet i riktning mot användaren. I ett transportnät krävs givetvis ännu högre kapacitet av en ledning än i accessnätet, vilket gör att den använda definitionen inte är direkt avgörande för utredarens arbete. O b- servera att denna definition är teknikneutral med avseende på alla de trådburna eller trådlösa tekniker som uppfyller kapacitetskravet. Såväl privata som offentliga aktörer har byggt och bygger nät. N u- mera erbjuder uthyrning av ledning i hela landet, även, i föreko m- mande fall, mellan orter på längre avstånd från varandra, något som inte tidigare gjorts annat än i undantagsfall. Utbudet av sådan ledning är dock särskilt koncentrerat till de mer tätbefolkade delarna av landet. I de mer glesbefolkade delarna av landet är det ofta så att antingen är den enda som kan erbjuda IT-infrastruktur med bredbandskapacitet eller också är tillgången på sådan otillräcklig. Till många orter erbjuder bredbandskapacitet och funge-rar på så sätt som en konkurrent till när det gäller uthyrning av kapacitet. Lokala förhållanden av detta slag är en viktig bakgrund till utredarens bedö m- ningar av utbudet och . Många kommuner har ansett att det ligger i deras intresse att främja bredbandsnät som i växlande grad är tillgängliga för alla. Det kan dock inte förväntas att alla kommuner själva eller via sina bolag skall bygga, äga och förvalta sådana nät. Detta kommer i betydande utsträckning att göras av privata företag. Ett viktigt syfte med det nationella programmet är att på olika sätt skapa förutsättningar för utbud av IT-infrastruktur i hela landet, även där marknaden och kommunerna ännu inte tillgodoser behovet. Framväxten av bredbandsnät i allt fler bostadsområden skapar en e f- terfrågan på transportnät med bredbandskapacitet. Styrkan i efterfrågan är det främsta skälet för staten att inte på bred front bygga och förvalta ett omfattande nät i egen regi. Ett statligt infrastrukturprogram syftar därför i första hand till att skapa tydliga förutsättningar och ange spe l- reglerna för offentliga och privata aktörer. En invändning från vissa remissinstanser har varit att kommunerna inte är rätt instans för en bedömning av ledningsbehov. Självfallet skall kommunerna inte ensamma bedöma t.ex. behovet av ett eventuellt stat- ligt stöd till vissa förbindelser. I statens ansvar ingår att, tillsammans med statliga och andra regionala instanser, t.ex. regionala samarbetsor- gan på IT-området, sätta in de kommunala infrastrukturbehoven i ett regionalt och nationellt sammanhang. Men liksom andra infrastruktur- områden, t.ex. vägnät och avloppsnät, har en stor lokal betydelse och därmed också kräver ett stort kommunalt engagemang, finns det även i frågan om bredbandsnät ett starkt kommunalt intresse som måste bea k- tas. Uppdraget består av två huvuddelar, en del som rör hela landet och en annan del som särskilt berör glest befolkade delar. För att skapa en helhetsbild behövs ett nationellt infrastruk- turprogram av i huvudsak det slag som för e- slog. Utredaren skall föreslå ett program som skall beskriva hur målen för den geografiska tillgängligheten och de andra kraven på IT- infrastruktur för bredbandskommunikation kan tillgodoses samt princ i- per för ansvarsfördelningen mellan staten och övriga aktörer. Progra m- met skall behandla även andra förutsättningar som kan kräva statens medverkan och som behövs för att underlätta en utbyggnad av ett bre d- bandsnät. En viktig utgångspunkt är att programmet i första hand ska vara vägledande och underlätta en utbyggnad i marknadens regi. Utreda- ren bör överväga och föreslå regler som garanterar säkerheten och fra m- komligheten i ett landsomfattande nät. Dessa bör inkluderas i infr a- strukturprogrammet. I samband med förslag om en eventuell stödgivning skall utredaren även föreslå åtgärder som säkerställer en fungerande konkurrens och en rimlig prisnivå. Behovet av en god överblick över en framväxande, ny struktur skall vägas mot riskerna för en byråkratiskt tungrodd beslutsorganisation. Utredaren skall föreslå en organisatorisk form för en eventuellt fortsatt statlig medverkan och föreslå finansiering för detta. Utredaren skall även efter överläggningar med Svenska Kommunfö r- bundet och lämna förslag till hur ett frivilligt åt a- gande från kommuner och landsting kan utformas i syfte att få till stånd lokala och regionala försörjningsprogram. Vidare skall utredaren klarg ö- ra vilket stöd, t.ex. i form av rådgivning och lagstiftning, som kan beh ö- va ges till kommuner och landsting för ett meningsfullt programarbete samt hur detta kan finansieras. Överläggningarna med förbun-den kan också gälla de kriterier utredaren använder för att be-döma valet av närings- och regionalpolitiskt prioriterade för-bindelser mellan orter. Det föreslagna infrastrukturprogrammet gäller hela landet. En av IT- infrastrukturutredningens slutsatser var att det kunde finnas behov av insatser för att stimulera utbyggnad av bl.a. transportnät i de glest befo l- kade delarna av , även utöver ett stomnät. Utredningen avgräns a- de allmänt statens stödåtagande till de glesare befolkade delarna av Sv e- rige med totalt av befolkningen, vilket i stort sett omfattar området utanför kommunernas huvudorter. Den ovan nämnda avgränsningen av ett eventuellt statligt stödåtaga n- de kan användas som utgångspunkt för utredarens överväganden. Ytte r- ligare avgränsningar måste dock göras. Många småorter som t.ex. ligger i närheten av större orter kan komma att få transportnät genom markn a- dens försorg. De mer glesbefolkade delarna finns inte enbart inom de delar av landet som uppfyller villkoren för regionalpolitisk stödgivning till företag. Eventuellt stöd till investeringar i ledning som ingår i en n a- tionell infrastrukturpolitik kommer därför inte att följa samma regler som regionalpolitiskt stöd till företag. Ett IT-stöd skulle kunna vara en del av en kombinerad infrastruktur- och regionalpolitik. Utredaren bör bedöma den delen av transportnätet som förbinder de mindre orterna i kommunerna med stomnätet som i sin tur förbinder kommunernas huvudorter med varandra. Däremot faller förbindelsen ända fram till slutanvändaren, det s.k. accessnätet, utanför detta up p- drag. Uppdraget omfattar således inte fastighetsnät, dvs. nät inom exe m- pelvis ett bostadshus. Därmed har också en gräns dragits gentemot stöd till företag och andra slutabonnenter, vilket inte innefattas i detta up p- drag. Transportnätet förutsätter ett accessnät som når abonnenterna, varför de båda nätdelarna har ett starkt samband. I de kommunala pr o- grammen kommer bl.a. att behöva uppmärksammas hur man når fram till accessnäten med kanalisation. Detta är ett exempel på att frågor i anslutning till accessnät kan väckas i de ovan nämnda överläggningarna med . Transportnätet förväntas i stor utsträckning förverkligas av markn a- dens och andra icke statliga aktörer. Det är därför viktigt att osäkerhet om statens intentioner inte hämmar andra aktörers investeringsvilja. U t- redaren skall därför peka ut de förbindelser som bör prioriteras av regi o- nal- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd u n- der på helt kommersiella grunder. Utredaren skall som ett av underlagen för sina bedömningar använda kommuners och landstings prioriteringar av ledningsbehoven. Länssty- relserna och de regionala självstyrelseorganen har i regleringbrev fått i uppdrag att lämna de underlag rörande bedömning av framt i- da IT-infrastruktur som utredaren begär. Där det finns samarbetsorgan i- sationer som redan har gjort eller inlett arbete på regionala infrastruk- turprogram, bör utredaren samråda även med dessa. Även information och bedömningar från andra aktörer kan ge ett värdefullt b idrag. Kostnadsramar skall anges för en eventuell statlig medfinansiering av investeringar och vad man kan uppnå inom dessa ramar. Kostnadsra- marna skall bygga på alternativa kostnads- och intäktsanalyser av re- spektive förbindelser under olika förutsättningar, med hänsyn tagen bl.a. till säkerhetskraven på ledningstrukturen. I det sammanhanget bör beho- vet nämnas av säkra bredbandsförbindelser på det s.k. public safetyom- rådet. I ett av alternativen bör bara sådana sträckor ingå där lämplig IT- infrastruktur helt saknas. Ett alternativ bör prioritera orter som har ett stort inslag av företag som för sin verksamhet är beroende av IT- kommunikation. Utredaren skall också föreslå under vilka former staten skall medve r- ka i nätutbyggnaden, exempelvis genom upphandling, långivning eller genom att staten går in som hel eller delvis nätägare. Också möjligheten att med stöd av tillståndsvillkor enligt 15 § telelagen erhålla tillgång till erforderlig öppen ledning skall beaktas. Enligt samma lagrum ges mö j- lighet att föreskriva om sådana villkor. Möjligheten att använda detta instrument för att åstadkomma tillgång till öppen ledning skall utredas. En viktig förutsättning i detta sammanhang är att både och om upphandling och statligt stöd samt den sektorspecifika teleregleringen beaktas samt att ledningarna blir tillgängliga på konkur- rensneutrala villkor. Upphandling skall väljas i första hand för att på så sätt stimulera den kommersiella utbyggnaden. Utredaren skall också un- dersöka hur existerande stöd kan användas. bedömde att det i stor utsträckning skulle finnas kanalisation, t.ex. redan nedgrävda tomma rör, att tillgå eller att sådan relativt snabbt kunde åstadkommas, vilket kunde minska inve- steringskostnaden för ledningsdragning väsentligt. På denna punkt har många remissinstanser haft synpunkter, bl.a. att utredningens underlag var alltför svagt. Det vore därför värdefullt att få en klar bild av i vilken utsträckning det redan finns lämplig kanalisation för ledningsdragning, i marken eller luften. Utredaren skall bl.a. med kommuners och berörda myndigheters hjälp försöka få en bättre bild av tillgänglig kanalisation. Utredaren skall i övrigt samråda med länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen, , Närings- och teknikutveck- lingsverket, , regionalpolitiska utredningen (N 1999:01), samt övriga myndigheter, organisationer och företag som utredaren finner lämpligt. Särskilt bör statliga verk och bolag med egna nät- och kanalisationsresurser nämnas, framförallt , , , och . För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommi t- téer och särskilda utredare om att redovisa de konsekvenser på olika o m- råden som krävs i kommittéförordningen, SFS 1998:1474. Utredaren skall, vad avser bedömningen av förbindelser som inte b e- döms komma till stånd på kommersiella grunder redovisa en preliminär bedömning . En slutlig redovisning av uppdra- get skall lämnas . Redovisningen skall vara skriftlig, i form av ett delbetänkande och ett slutbetänkande. I delbetä n- kandet skall utöver den redovisning som nämnts ovan, även ingå en pr e- liminär bedömning av vad ett infrastrukturprogram bör innehålla. Slu t- betänkandet skall omfatta hela uppdraget. Tilläggsdirektiv till utredningen om infra- strukturprogram för bredbandskommun i- kation (N 2000:01) Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen har tidigare beslutat uppdra åt en särskild utredare att göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram för bredbandskomm u- nikation m.m. (dir. 2000:04). Utredaren får nu följande två tilläggsup p- gifter -att ge förslag till ett stöd till kommunerna för att underlätta abo n- nentanslutning till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i glest bebyggda områden -att lämna förslag på hur den av regeringen föreslagna ekonomiska ramen om för stöd till bredbandsanslutning skall fördelas mellan stöd till kommunerna och skattelättnad för f y- siska och juridiska personer för att på bästa sätt uppfylla regeringens intentioner. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) som behandlas av gjordes bl.a. bedömningen att hushåll och företag i alla delar av borde få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Av propositionen framgick att detta i första hand skulle ske i marknadens regi. Staten hade dock ett övergripande ansvar att se till att IT- infrastruktur fanns tillgänglig i hela landet. Regeringen ansåg vidare att konkurrens, låga priser och en snabb utveckling främjades av att ett stort antal operatörer och IT-företag hade möjlighet att nyttja näten. Konku r- rensneutralitet och mångfald på näten skulle främjas genom statliga i n- satser och regler. Den teknik som skulle kunna överbrygga avstånden i landet fick inte på grund av stora skillnader i tillgänglighet, taxor och kapacitet bli ytterligare en klyfta mellan storstad och glesbygd. Ett na- tionellt infrastrukturprogram borde upprättas. Vidare angav regeringen bl.a. att det nationella infrastrukturprogrammet i första hand borde vara vägledande och underlätta en utbyggnad i marknadens regi samt att sta- ten inte i detalj borde peka ut tekniska lösningar. Regeringen ansåg att det var viktigt att staten genom sina åtgärder främjade möjligheterna till långsiktigt hållbara infrastrukturlösningar utan att för den skull frångå kravet på att inte peka ut tekniska lösningar i detalj. Stöd till kommunerna m.m. för att underlätta utbyggnad av nätet Transportnätet förutsätter accessnät, d.v.s. nätet närmast abonnenterna, varför de båda delarna har ett starkt samband. Av propositionen fra m- gick att accessnätet skulle bli kostnadskrävande och nätinvesteringen per abonnent skulle bli högre i glesbygd eftersom antalet abonnenter var fä r- re och avstånden längre. På samma sätt som när det gäller det lokala och regionala transportnätet skulle det kunna finnas delar av accessnätet som inte bedömdes kunna komma till stånd på kommersiella grunder. En kommun skulle också kunna av näringspolitiska eller andra skäl välja att prioritera utbyggnad av accessnätet i vissa delar av kommunen. För att underlätta en utbyggnad också i glest bebyggda delar borde en kommun kunna få möjlighet att söka stöd för att underlätta anslutning till infrastruktur med hög överföringskapacitet. Stödet borde förenas med villkor som t.ex. att kommunerna har ett lokalt program för försörjning av IT-infrastruktur. Ansökningarna från kommunerna borde prövas u t- ifrån regional- och näringspolitiska grunder. Stödet borde avse fastigh e- ter där anslutning skulle bli avsevärt dyrare för abonnenterna än i no r- mala fall. Ytterligare villkor skulle kunna vara att nätet skulle vara till- gängligt och kunna hyras av alla operatörer samt att priserna var rimliga och enhetliga inom kommunen. Det framhölls att utbyggnad av accessnät var ett frivilligt åtagande för kommunerna. Det statliga stödet borde dä r- för täcka endast en mindre del av utgiften. Slutligen borde kommunerna redan vid sitt beslut om en eventuell utbyggnad ha rimliga möjligheter att bedöma om de uppfyllde villkoren för att få del av stödet. Regeringens avsikt med stödet till kommunerna var sammanfatt- ningsvis att det skulle minska skillnaderna i tillgänglighet, taxor och ka- pacitet mellan storstad och glesbygd. Regeringen föreslog vidare i propositionen att skulle reserveras för dels skattelättnad för fysiska och juridiska personer för bredbandsanslutning, dels stödet till kommunerna för att ordna mö j- lighet till abonnentanslutning. Vad gäller utformningen av en skattelättnad för bredbandsanslutning för fysiska och juridiska personer utreds denna inom R e- geringskansliet () med inriktning på att ny lagstift- ning skall kunna träda i kraft . Regeringen uppdrar åt den särskilda utredaren med uppgift att göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram för bredbandskommunik a- tion (dir. 2000:04) att även lägga fram förslag om följande. 1.Utformningen av stöd till kommunerna för att underlätta abonnenta n- slutning till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i glest b e- byggda områden. Stödet är inte avsett för installation av s.k. fasti g- hetsnät. Stödet skall belasta statsbudgetens inkomstsida och utgå i form av en reduktion av kommunernas skatteinbetalningar. Ett exem- pel på stödgivningsform som skall utredas är kreditering på skatt e- konto i likhet med det stöd som lämnas för anställningsstöd enligt l a- gen (1999:591) om kreditering av anställningsstöd på skattekonto. Utredaren skall föreslå vilka villkor som bör ställas i samband med stödgivningen samt organisationen för detta stöd. Vidare skall förslag lämnas till hur staten vid stödgivning kan uppnå att konkurrensneu t- ralitet och mångfald på näten skall råda. Utredaren skall vidare an a- lysera behovet av ytterligare författningsändringar som utredningen ger upphov till. Utredaren skall också analysera stödets förenlighet med den kommunala likställighetsprincipen för att undvika att ko m- munen gynnar vissa grupper framför andra samt stödets förenlighet med . Avsikten är att lagstiftningen skall träda i kraft och att investeringar gjorda skall kunna ligga till grund för reduktion av skattei n- betalning. 2.Utredaren ska lämna förslag på hur den totala ramen om 3 200 mil- joner kronor som enligt regeringens förslag bör reserveras för bre d- bandsanslutning skall fördelas mellan stöd till kommunerna och skattelättnad för fysiska och juridiska personer för att på bästa sätt uppfylla regeringens intentioner. Utredaren skall också lämna förslag till hur stödet till kommunerna bäst kan begränsas till den del som f ö- reslås avsättas av de totalt . En utgångspunkt för det ursprungliga direktivets uppdrag om att göra en bedömning av vilka transportnätsförbindelser som bör prioriteras av r e- gional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på helt kommersiella grunder, skall vara regeringens förslag till (prop. 1999/2000:86) att reservera för statligt stöd till dessa transportnätsförbindelser i det regionala nätet . Det redovisar i sin rapport om hur risker för monopolisering av bredbandstjänster till flerfamiljshus kan undvikas (N2000/3829/ITFoU) kan utgöra ett underlag vid utformnin g- en av villkoren för stöd till kommunerna. Utgångspunkten för utredarens uppdrag både vad avser de ursprun g- liga direktiven och dessa tilläggsdirektiv skall vara de mål och den in- riktning för IT-politiken samt de bedömningar som regeringen redovisat i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86). De delar som ingår i detta tilläggsuppdrag skall redovisas . Kommun- och länsvis redovisning av förslag till fördelning av max i- mistöd (tabell 1) samt av kommunernas och länens andelar av rikets landsbygdsbefolkning och -areal (tabell 2). Beräknat maximistöd per kommun i kronor Genomsnittlig kommunandel C 100 = kolumn E + kolumn H i tabell 2 (andel av 1) Anmärkningar om ingångsdata: Uppgifterna avser befolkning (1999) och arealer utanför tätorter med minst 3 000 invånare, i enlighet med ortsin- delningen . Beräkningsunderlag för kommunstöd utifrån kommunernas befolkning och areal på landsbygd, dvs. i orter mindre än 3 000 invånare och i glesbygd Ingångsdata: , . Beträffande ingångsdata se anmärkningar efter föregående tabell. Nätstrukturen bör i sin beskrivning utgå ifrån följande indelning: Stomnät – Nationellt nät Stomnätet är ett nationellt nät med högöverföringskapacitet som förbi n- der kommun-huvudorterna i landets olika regioner och som är anknutet till internationella förbindelser. Vid uppbyggnad av ett modernt natio- nellt IP-nät (maskformat nät) bör man utgå ifrån en struktur som även direkt sammanbinder näraliggande orter. Publikt kommunnät (allmänt tillgängligt kommunnät)