sou · GOB353d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Några användningsområden leder till att metallen relativt snabbt sprids till miljön (t.ex. bromsbelägg och båtbottenfärger). I många andra användningsområden är spridningen till miljön på kort sikt liten i förhållande till den använda mängden. Det gället t.ex. för vattenledningar och tak av koppar. Men den stora använda mängden och den långa tid som konstruktionerna finns i samhället leder ändå till stora metallflöden till miljön över tiden. Så är t.ex. vattenledningar av koppar den dominerande källan till koppar i avloppsslam. I ett riktigt långsiktigt perspektiv finns det alltid en risk att den metall som en gång brutits ur jordskorpan kan spridas till den yttre miljön. Till följd av människans omvandling av metaller har halterna av kvicksilver, kadmium och bly i höjts betydligt i förhållande till naturliga bakgrundshalter. De höga halterna leder till en påverkan på nedbrytningen av dött organiskt material – och därmed på omsättningen av näringsämnen i skogsekosystemen. Metaller som hamnar i mark blir kvar där – hundratals år – och problemen blir därmed synnerligen långsiktiga. Ett annat oroande exempel på metallspridning är att kopparhalterna i flera svenska vatten nu är så höga att effekter på t.ex. blåstång kan befaras. Blåstång är en nyckelart för hela det kustnära ekosystemet. Höga halter av farliga ämnen i miljön drabbar även människor, som får i sig ämnena via livsmedel. Halterna av kvicksilver i fisk är på sina håll i landet så höga att kvinnor i fertil ålder inte bör äta fisken, pga. risken för fosterskador. Kadmium kan bl.a. ge njurskador, och redan vid rådande intag av kadmium kan man beräkna att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion. Ämnen som ger särskilt allvarliga effekter Människor och miljö kan ofta inte undvika exponering för kemiska ämnen. Ämnen sprids i samband med att varor produceras, används och blir till avfall. Egenskaperna cancerframkallande, arvs- massepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande är var för sig mycket allvarliga. Hormonstörande verkan kan leda till en rad av de stora folksjukdomarna (se vidare kapitel 5.2). (SOU 1997:84) har i sitt betänkande särskilt lyft fram dessa egenskaper. Som skäl för detta angavs att det handlar om mycket allvarliga egenskaper och att ämnen med sådana egenskaper inte skall få orsaka ofrivillig exponering. En enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada, och man kan inte förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt. Andra exempel på kemiska ämnen som har givit allvarliga och irreversibla skador på hälsan vid direktexponering är nickel (allergier), vissa organiska lösningsmedel (skador på nervsystemet) och vissa växt- skyddsmedel. För en redovisning och analys av kemikaliearbetet hänvisar vi till betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84, bilaga 2). För en redovisning och analys av kemikaliearbetet hänvisar vi till betänkande Kemikaliekontroll (SOU 1984:77). I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av kemikaliekontrollen . I ljuset av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken behandlas EU:s och lagstiftning på kemikalieområdet i kapitel 3, 6 och 7. Nedan ges en kortare inledning som anger utgångspunkterna. Utredningen konstaterar att har gått sedan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft, och att har gått sedan den ersattes med (1998:808). Det övergripande syftet med svensk kemikaliepolitik och kemikalielagstiftning under dessa båda lagstiftningar har varit och är att förebygga skador på människors hälsa eller miljön av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor. Viktiga mål för kemikaliekontrollen kan sammanfattas i följande punkter: ·Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. ·Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna. ·Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. ·Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter. En viktig utgångspunkt är att tillverkare och importörer har huvudansvar för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Myndigheterna uppgift är att se till att företagen gör vad som behövs för att minska och undanröja miljö- och hälsorisker. En vedertagen princip, som har funnits länge i och som också finns i lagstiftningen, är försiktighetsprincipen, vilken bl.a. innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighets- mått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö redan vid en välgrundad misstanke om att sådana skador kan uppkomma. En annan viktig princip i svensk kemikaliekontroll är den s.k. produkt- valsprincipen (substitutionsprincipen) som också finns i miljö- balkens allmänna hänsynsregler. Denna princip innebär att sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall undvikas. Den svenska kemikaliepolitiken påverkas av vårt EU-medlemskap. EU har en omfattande lagstiftning på området, och denna lag- stiftning har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmoniering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Gemenskapen har haft flera miljöhandlingsprogram, men först genom den europeiska enhetsakten (som trädde i kraft ) införlivades för miljön viktiga principer i den övergripande lagstiftningen – EG-fördraget. Den europeiska enhetsakten innebar bl.a. att gemenskapens miljömål fick en tydlig formulering (artikel 130r), där det uttalades att gemen- skapens åtgärder i fråga om miljön skall bevara, skydda och förbättra miljön, bidra till skyddet av människors hälsa samt säkerställa ett var- samt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Genom den europ- eiska enhetsakten införlivades också fyra principer i EEG-fördraget som handlar om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring bör hejdas vid källan, att den som förorenar/skadar miljön skall betala och att miljöskyddskraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik. Genom (som trädde i kraft ) har miljöaspekt- erna ytterligare tydliggjorts. Bland annat skall gemenskapen, utöver de tidigare miljösyftena, verka för att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa de regionala eller globala miljöproblemen. Vidare infördes försiktighetsprincipen i EG-fördraget. Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politiken, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemenskapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Kemikalieområdet regleras i stora delar av just harmoniserad lagstiftning. För ytterligare beskrivning av EU:s kemikaliepolitik och lagstiftning hänvisar vi till kapitel 3 och 6. 2.3.2Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. I regeringens proposition Svenska miljömål (prop.1997/98:145) föreslås 15 nationella miljökvalitetsmål: 2Grundvatten av god kvalitet 3Levande sjöar och vattendrag 5Hav i balans, levande kust och skärgård Ett av miljökvalitetsmålen handlar alltså om att åstadkomma en giftfri miljö, och det är formulerat enligt följande: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att: ·halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundshalterna ·halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll. Regeringen gav Kemikalieinspektionen i uppdrag att utveckla delmål och att föreslå åtgärdsstrategier för hur delmålen skall nås. Inom ramen för Kemikalieinspektionens arbete med att ta fram delmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö har även , geologiska undersökning, Natur- vårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, och samverkat. redovisning av regeringsuppdraget till regeringen (Kemikalieinspektinen, 1999). Regeringen har därefter överlämnat rapporten till och till . Kemikalieinspek- tionen har valt att i arbetet med målet om en giftfri miljö innefatta miljön i vid bemärkelse, dvs. allt från naturmiljö till tätortsmiljö inklusive inomhusmiljö och arbetsmiljö. De delmål som Kemikalieinspektionen föreslog – och som och vi har arbetat vidare med – är följande: · Delmål 1 – Kemiska ämnens egenskaper och effekter har avsiktligt framställda och utvunna ämnen som hanteras på marknaden data som uppfyller fastställda minimikrav. Kunskap om oavsiktligt bildade ämnens förekomst och egenskaper samt samverans- effekter mellan olika kemiska ämnen ökar fortlöpande. · Delmål 2 – Varor är varor försedda med hälso- och miljöinformation. Kunskap finns om var ämnen med farliga egenskaper förekommer i varor och hur de flödar vidare ut i miljön. · Delmål 3 – Systematisk riskminskning Hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen i alla typer av varor och processer minskar fortlöpande, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material. · Delmål 4 – Särskilt farliga egenskaper Exponering för människa och miljö av ämnen med särskilt farliga egen- skaper, orsakad av förekomst och användning i varor och produktions- processer, har upphört . · Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet överskrids inte riktvärden för miljökvalitet som fastlagts för prioriterade kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen konstaterar att ett internationellt arbete krävs för att uppfylla flera av delmålen. konstateras att det nationella arbetet måste bedrivas på en bred front av näringsliv, organisationer, konsumenter och myndigheter. Kemikalieinspektionens förslag till delmål och bedömningar i övrigt vad gäller miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö har varit en viktig utgångs- punkt i vårt arbete. För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen Svenska miljömål (prop.1997/98:145) att kemikalie - politiken också behövde kompletteras med nya riktlinjer. De nya riktlinjerna, som är grunden till vårt uppdrag, redovisades i kapitel 1.1. De nya riktlinjerna berör framför allt Kemikalieinspektionens förslag till delmål 1, 2 och 4 ovan, dvs. om kemiska ämnens egenskaper och effekter, varor samt särskilt farliga egenskaper. De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper såsom hållbarhet, mjukhet och flamskydd. har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller den kemiska produkten utan till varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten, innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när varan är förbrukad och blir till avfall. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat i användning , t.ex. datorer. Att varumängderna ökat har också inneburit en ökande tillförsel av kemikalier, inkl. farliga kemikalier, till samhället. Den förändrade problembilden – från punktutsläpp till diffusa utsläpp från varor – innebär att kemikaliearbetet måste förändras. Ett varuin- riktat angreppssätt bör bl.a. ha som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier som tillsätts i varor. Farliga ämnen bör inte heller bildas vid användningen av varan eller när den har blivit till avfall. Ett ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor bör underlätta ett varuinriktat arbetssätt. 2.3.4Ämnens farliga egenskaper bör vara tillräcklig grund för utfasning Det bör påpekas att det även fortsättningsvis krävs riskbedömningar i kemikaliesäkerhetsarbetet. Men dagens arbetsmetoder behöver kom- pletteras med ett mer generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med inneboende hälso- eller miljöfarliga egenskaper såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande eller hormonstörande egenskaper eller långlivade och bioackumulerande egenskaper. Det är alltså fråga om att i ökad utsträckning vidta åtgärder mot särskilt farliga ämnen mot bakgrund av ämnenas inneboende farlighet, i stället för att invänta en riskbedömning. (Se kapitel 1 för en definition av farlighet och risk.) Grunden för att ett nytt angreppssätt behövs är dels att det nuvarande sättet att arbeta med riskbedömningar av ett ämne i taget går alldeles för långsamt, dels den långa bromssträckan för ämnen som är lång- livade. Man måste med försiktighetsprincipen som grund vidta åtgärder – innan effekter kan ses på människa och i miljön. (SOU 1997:84) gjorde bedömningen att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de läcker ut i miljön. Kommittén ansåg att användningen av vissa ämnen med särskilt allvarliga egenskaper skall upphöra – sådana egenskaper är särskilt att de är långlivade och bioackumulerbara, och dessa egenskaper räcker för att ett ämne skall avvecklas. Esbjergdeklarationen, skrev , utgår från att ämnen skall vara långlivade, bioackumulerbara och giftiga (toxiska) för att begränsas eller avvecklas. menade dock att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet med långlivade ämnen skall vara förebyggande, eller om det skall ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan ofta redan skedd; det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta att orsaka effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går att samla in. Väljer man att fasa ut bara de ämnen som forskarna redan vet är giftiga kommer man alltid , betonade . Kommitténs slutsats på detta område var därför att man skall arbeta förebyggande och fasa ut ämnen som man erfarenhetsmässigt vet kan komma att orsaka långsiktiga skadeeffekter. föreslog som mål att användningen av organiska lång- livade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan skall avvecklas från användning i varor () och i produktions- processer (). Det nuvarande sättet att arbeta på kemikalieområdet baseras på åtgärder mot ett ämne i taget. Enligt regeringens bedömning är detta arbetssätt alltför långsamt. Därtill kommer att det är utomordentligt svårt att uppskatta riskerna med vissa ämnen. Detta gäller särskilt sådana som är långlivade och bioackumulerbara. De riktlinjer som regeringen anger i propositionen Svenska miljömål (1997/98:145) innebär bl.a. att ett mer generellt angreppssätt riktas mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade, i enlighet med vad som föreslogs av . Regeringen framhåller följande i direktivet för : för att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs att egenskaperna lång- livad och bioackumulerbar ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper är oaccept- abla, dvs. när användningen leder till en oacceptabel risk för människa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen med sådana egenskaper vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och för miljön, om de kan ackumuleras i organismer och är så långlivade att de ansamlas i ekosystemet. Regeringen har alltså tagit ytterligare ett steg i och med dessa direktiv som är utgångspunkter för utredningens arbete. 2.3.5Åtgärder behövs både på nationell och internationell nivå Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. Möjligheterna att lösa problem i är beroende av kemi- kalieanvändning och kemikaliekontroll i andra länder. De kemikalier och varor som säljs är exempelvis ofta tillverkade i andra länder. Ämnena sprids alltså via handel med varor och dessutom ut i miljöer långt från både tillverkning och användning genom att många ämnen är svårnedbrytbara och kan transporteras långa vägar med t.ex. vindar. För att kunna nå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö måste den nationella kemikaliepolitiken till stor del vara internationellt inriktad. Kemikaliekontrollen är redan väl utvecklad i där framför allt är ett bra verktyg. Men för att kunna nå miljökvalitetsmålet behövs även ett förbättrat kemikaliearbete i många andra av världens länder, både i de rikare och i de fattigare länderna. En betydande del av de varor vi använder är tillverkade i andra länder. Den globala handeln försvårar möjligheten att överblicka kemikalie- användningen vid tillverkningen av varor, eftersom varorna ofta har genomgått flera produktionsled i olika länder innan de kommer till . I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor har ökat har det internationella arbetet med kemikaliekontroll också blivit allt viktigare. Det internationella samarbetet inom olika organ, liksom de globala och regionala överenskommelserna om kemikalier, är naturligtvis oerhört betydelsefulla för att minska hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen. Vi kan också konstatera att medlemskapet i EU och i Världshandels- organisationen (WTO) medför begränsningar av den nationella hand- lingsfriheten och är förknippat med åtaganden som bl.a. innebär att vissa bestämmelser måste följas vid utformning av miljöåtgärder som kan ha inverkan på den internationella handeln. Även detta är givetvis ett starkt skäl för att tillmäta det internationella arbetet stor vikt. Vår slutsats är alltså att det med hänsyn till varuperspektivet är uppen- bart att de angivna riktlinjerna inte kan genomföras enbart med åtgärder på nationell nivå. Åtgärder måste också, och i huvudsak, vidtas på internationell nivå, i ett första steg på EU-nivå. 2.3.6Både hårda och mjuka styrmedel behövs När det gäller styrmedel är det utredningens uppfattning att både hårda (lagstiftning) och mjuka (frivilliga åtgärder) styrmedel måste användas för att nå framgång. Det behövs både lösningar hos marknaden själv, där de frivilliga verktyg som finns i form av miljömärkning, miljöled- ningssystem m.m. kan användas och utvecklas, och offentlig reglering som anger den lägsta tolerabla nivån för vilka risker som samhället kan acceptera att medborgarna och miljön utsätts för i ett långsiktigt perspektiv. Begränsningar av ämnen som innebär särskilt stora risker för hälsa och miljö bör ske genom lagstiftning inom EU eftersom det sker en omfatt- ande internationell handel med kemiska produkter och andra varor. nationellt förbud för t.ex. ett kemiskt ämne får bara begränsad hälso- och miljöeffekt eftersom ämnet ofta kan komma in i stora mängder i de varor som vi importerar från andra länder. Det kan vara svårt att införa nationella regler om förbud för kemikalier eller kemikalier i varor, när dessa ofta betraktas som ett tekniskt handelshinder. När det gäller nationella åtgärder bör de mjuka/marknadsdrivna styr- medlen däremot spela en viktig roll. I nedanstående tabell (tabell 2.1) ges en överblick över de styrmedel som kan användas i arbetet med att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Beskrivningar av styrmedlen samt förslag till hur de bör användas och utvecklas för att uppnå riktlinjerna lämnas i betänkandet. Tabell 1.1 Sammanfattning av styrmedel som kan användas (Svanen + Bra OBS-lista/-or för ämnen som saknar för PB och CMR- produkter och i andra 3 EU behöver en ny kemikaliestrategi I och med EU-medlemskapet deltar i den gemensamma lag- stiftningen på kemikalieområdet. En viktig del av det svenska arbetet på kemikalieområdet sker därför inom ramen för EU:s arbete. Enligt våra utgångspunkter i kapitel 2 bör de nya riktlinjerna i huvudsak genomföras via gemensamma EU-regler, med tanke på varupers- pektivet (handel, diffus spridning m.m.). behövs också gemen- samma globala regler. Det finns naturligtvis flera vägar att föra upp en fråga på EU:s dagordning. När det gäller frågor som är av generell karaktär och omfattar många ämnen och varor – och dessutom innebär ett nytt strategiskt synsätt – anser vi att notifiering av nationella förslag inte är ett lämpligt tillvägagångssätt. Då bör man i stället arbeta genom att påverka EU:s politik och regelverk direkt. Däremot ser vi det som möjligt att påverka EU genom anmälan av nationella förbud då det gäller enskilda ämnen såsom t.ex. kvicksilver (se avsnitt 7.2.1). I detta kapitel behandlas några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete och regelverk på kemikalie- och miljöområdet. Dessutom presenteras vad vi, utifrån de nya riktlinjerna i svensk kemikaliepolitik, anser vara viktiga delar av en miljöorienterad varupolicy och en ny kemikaliestrategi i EU. – i kapitel 4 och 6 samt i bilaga 2 – redovisar vi våra konkreta förslag till förändringar av EU:s olika rättsakter. I bilaga 2 redovisar vi dessutom en skiss till hur EU skulle kunna genomföra våra förslag inom ramen för befintlig lagstiftning. 76 EU behöver en ny kemikaliestrategi 3.2Några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete EU har en omfattande lagstiftning på kemikalieområdet. En öppen gemensam marknad, där tullar och andra typer av handelshinder mellan medlemsländerna avskaffas, har varit en grundläggande målsättning för gemenskapen ända sedan tillkomsten av (EG-fördraget) . Den gemensamma lagstiftningen på kemikalie - området har alltså tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med kemiska produkter mellan medlemsstaterna, vilket har skett genom harmonisering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar för vissa kemikalier. Det har diskuterats om den inre marknaden har priorite- rat den ekonomiska sidan och handelsutbytet på bekostnad av miljö- och hälsoskyddet, vilket man snarare har sett som ett potentiellt hinder än ett mål i sig. Genom Europeiska enhetsakten har dock miljöfrå- gorna flyttats upp till gemenskapens politiska nivå från en nivå med enbart olika slags gemenskapsåtgärder och regler. Även enhetsakten har kritiserats för vissa brister i miljöskyddet, beslutsreglerna m.m. I och med (unions- fördraget) löstes dock vissa av dessa problem – framför allt vad gäller beslutsförfarandet som tillämpas inom miljöområdet. Det blev då möjligt att fatta beslut grundade på kvalificerad majoritet istället för enhällighet. I det fördraget lades också tillämpningen av försiktighetsprincipen fast. Genom Amsterdamfördraget år 19961, då Maastricht- och Romför- dragen ändrades, infördes hållbar utveckling som ett mål. Dessutom lyftes frågan om att miljöpolitiken skulle vara integrerad i gemenskapens övriga politik fram. I och med Europeiska enhetsakten och Maastricht- fördraget har EU:s konkreta lagstiftning också mer direkt börjat påverkas av EU:s allmänna miljöpolitik. Vid Europeiska rådets möte i togs dessutom ett beslut om att intensifiera arbetet med att integrera miljö och hållbar utveckling i unionens samtliga verksamhetsområden. 1 Amsterdamfördraget trädde i kraft . EU behöver en ny kemikaliestrategi 77 EU:s utgångspunkter på varu- och kemikalieområdet. har EU:s arbete med kemikalier kritiserats bl.a. för att arbetet med riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen gått alldeles för långsamt. i uttalade kommissionen att den skulle utarbeta en strategi när det gäller kemikalier, och vid miljörådsmötet antog rådet vissa slutsatser som under- strök behovet av att utarbeta en integrerad och sammanhängande strategi för EU:s framtida kemikaliepolitik.