sou · GOB3119d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Plats anvisas av arbets- marknadsmyndigheten som också finansierar och upphandlar utbildningen. I undantagsfall kan även andra aktörer – en organisa- tion eller t.o.m. en enskild person – upphandla arbetsmarknadsut- bildning. Arbetsmarknadsutbildningen skall vara yrkesinriktad. I vissa fall kan även reguljär utbildning beviljas som arbetsmarknadsutbild- ning. Deltagarna får aktivitetsstöd på a-kassenivå. Vid reguljär utbildning på grundskole- och gymnasienivå utgår aktivitetsstöd bara till långtidsarbetslösa invandrare och arbetshandikappade utan grundläggande utbildning. Folkbildningen omfattar folkhögskolor och studieförbund som drivs av olika folkrörelser, organisationer, stödföreningar och landsting. Verksamheterna finansieras helt eller delvis med statliga medel som fördelar. Folkbildningen är inte bunden av några centralt fastställda läro- planer. Istället bestäms utbildningens innehåll av respektive skola eller förbund. Studieförbundens verksamhet sker huvudsakligen i form av studiecirklar där individerna deltar främst på sin fritid. Folkhög- skolornas utbud består av allmänna kurser för personer som saknar grundskole- och gymnasieutbildning och är således ett alternativ till komvux. Dessutom ges särskilda kurser, varav en del är yrkesin- riktad utbildning på eftergymnasial nivå och högskolenivå. Exem- pel på sådana utbildningar är de för fritidsledare, dramapedagog och journalist. Folkhögskoleutbildning kan berättiga till studie- medel enligt studiestödsförordningen. Kompletterande utbildningar som ges vid fristående skolor och som motsvarar de kunskaper och färdigheter gymnasieskolan för- medlar på sina nationella och specialutformade program kan bevil- jas statsbidrag, vara studiestödsberättigade eller ställas under statlig Villkoren regleras genom förordningen (1996:1206) om fri- stående skolor. Utbildningarna är mycket varierande, i många fall yrkesinriktade – exempelvis flygutbildning. Totalt finns det 152 skolor som bedri- ver 289 olika kompletterande utbildningar. 3.5Aktuella reformer av reguljära utbildningar har beslutat om ett reformerat studiefinansieringssy- stem fr.o.m. . Även vissa andra ändringar av formerna av reguljär utbildning kan komma att ske innan IKS-systemet trä- der i kraft. Kunskapsbygget kallar sina förslag till reformerad vuxenutbildning efter (SOU 2000:28). Förslagen innebär i korthet att: Rätt till vuxenutbildning upp till och med gymnasie- nivå, rätt till hela det gymnasiala utbudet, rätt att få tillgodo- räkna tidigare kunskaper och rätt att börja utbildningen . Statsbidragsmodellen ändras från nuvarande specialdestinerade schablonbidrag till att ingå i det generella statsbidrags- och kost- nadsutjämningssystemet. Studiestödssystemet kompletteras vid studier inom kunskaps- bygget med två högre bidragsnivåer – . Kommunerna skall sörja för en bra infrastruktur för livslångt lärande. Exempel på detta är uppsökande verksamhet, studie- och yrkesvägledning, individuella studieplaner och samarbete mellan utbildningsanordnare, kommunala förvaltningar, näringsliv och arbetsförmedling. För att knyta ihop de olika delarna i det livslånga lärandet till en sammanhängande strategi föreslås bland annat: En förstärkt målstyrning med gemensamma, övergripande mål för all samhällsstödd vuxenutbildning, från grundläggande nivå till högskola. En sektorsövergripande beredning för livslångt lärande inom . En ny myndighetsstruktur anpassad till det livslånga lärandet. En arbetsgrupp inom har berett frågan om en samlad eftergymnasial yrkesutbildning grundad på försöks- verksamheten med viss kvalificerad yrkesutbildning. Den nya utbildningsformen berör förutom KY även påbyggnadsut- bildning, YTH, samt yrkesutbildningar vid kompletterande fristå- ende skolor och i folkbildningen. Förslagen i Ds 2000:33 innebär att: Den eftergymnasiala yrkesutbildningen skall vara en egen utbildningsform som regleras i särskild lag och förordning. Den skall bygga på kunskaper från gymnasieskolans nationella eller specialutformade program eller motsvarande. Utbildningsanordnarens rättsliga ställning skall inte utgöra något hinder för att vara anordnare av en eftergymnasial utbild- ning. Företrädare för arbetslivet skall ingå i varje utbildnings led- ningsgrupp och där utgöra en majoritet. För tillträde till eftergymnasial yrkesutbildning skall gälla att sökanden uppfyller kraven för grundläggande behörighet till högskolan eller har förvärvat motsvarande kunskaper. Det skall finnas nationellt giltiga bestämmelser om hur urval av behöriga sökande skall ske. Det skall finnas möjligheter att tillgodoräkna eftergymnasial yrkesutbildning vid övergång till studier i högskolan och tvärt- om. Tillgodoräknandet skall avgöras av mottagande institution. Normal utbildningstid skall motsvara heltidsstudier. Utbildningsutbudet skall huvudsakligen styras av bedömningar om den framtida efterfrågan i arbetslivet. En särskild examen för eftergymnasial yrkesutbildning skall inrättas och ett standardiserat betygssystem införas. Nationella kvalitetskriterier skall fastställas. skall svara för tillsyn, kvalitetsgranskning och utvärdering. Resursfördelning skall ske genom eget anslag eller anslags- poster. Det skall finnas en systematik för omprövning av medgivanden om anordnande av eftergymnasial yrkesutbildning. Utbildning skall kunna ges på heltid, deltid, i form av distansut- bildning och inte enbart terminsbundet. Rättssäkerhet och inflytande för studerande i eftergymnasial yrkesutbildning skall garanteras genom författning. Delar av eftergymnasial yrkesutbildning och eventuellt tillhö- rande fristående kurser skall på samma sätt som högskoleutbild- ning kunna upphandlas som arbetsmarknadsutbildning. De nuvarande studiestödssystemen för olika former av vuxenut- bildning uppvisar ett stort och för den enskilde delvis svårförstå- eligt spann mellan högsta och lägsta ersättning och villkor i övrigt. Statsmakterna har beslutat införa ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10, UbU7, rskr 46). Systemet innebär att de nuvarande studiestödsformerna ersätts av ett nytt, samordnat studiestödssystem fr.o.m. . Studie- medel enligt det nya systemet får lämnas högst till det kalenderår då den studerande fyller och för studier på minst halvtid. Viss nedtrappning sker . På samma sätt som beslutar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid vilka läroanstalter eller utbildningar stödet skall gälla. (Jfr bilagor till studiestödsförordningen). UBS skall omprövas i anslutning till ställningstagandena till kunskapsbygget. Beloppsmässigt ger det reformerade studiestödet lika mycket som de nuvarande studiemedlen, dvs. Den generella bidragsnivån höjs från . Vissa studerande, eller äldre, kan få högre bidrag, . Fribeloppen för prövning mot inkomst höjs medan återbetalnings- reglerna skärps. 3.6Sammanfattande utgångspunkter för regeländringar Som framgått av dessa två inledande kapitel är det svårt att med den tid och det underlag vi haft att tillgå skapa en mera exakt bild av framtida efterfrågan på vuxenutbildning. parallellt med uppdraget till Statskontoret beställt en studie om utvecklingstendenserna på utbildningsområdet. Vi skall inte här föregå resultatet av den studien. Men för att kunna ringa in var den reguljära utbildningen kan komma att möta hinder och begräns- ningar för att tillgodose efterfrågan från IKS-spararna och hur dessa hinder ska kunna tacklas har vi ställt upp ett antal övergri- pande utgångspunkter. De bygger på vad vi ovan kommit fram till om den framtida efterfrågan, IKS-spararnas möjligheter, infra- strukturen hos det reguljära utbildningsväsendet m.m. 1.IKS-sparandet kan komma att medföra volym- ökning i den reguljära utbildningen när systemet om är fullt utbyggt. Med utgångspunkt från att inga anslagsökningar kan påräknas måste resurser tillföras genom nya finansieringskällor och/eller omprioriteringar. 2.Om en IKS-sparare betalar hela kursavgiften kommer ett genomsnittligt kontouttag att högst täcka kostnaden studier i allmänna ämnen på komvux alternativt en billigare hög- skoleutbildning. Detta förhållande samt starka kompensatoriska skäl (se även p. 4) talar för att utgångspunkten bör vara att den gratisprincip som gäller för ordinarie verksamhet (jfr fotnot 2 ovan) inom komvux respektive högskola bör behållas. 3.Om en IKS-sparare använder pengarna till sin försörjning kan de ge ett väsentligt tillskott till det statliga studiestödet om sådant kan utgå. Det kan undanröja den tvekan som en del känner för att börja en mera omfattande utbildning. Studie- stödssystemets tids- och åldersgränser kan dock skapa tröskel- effekter som motverkar detta. Utgångspunkten bör här vara att så långt statsfinanserna medger åstadkomma en harmonisering mellan systemen för vuxenstudiestöd respektive IKS. Antagning, behörighet, urval etc. Villkoren för antagning till reguljär utbildning avser dels kompen- satoriska krav, dvs. utbildningen öppnas för dem som har största behoven, dels krav på olika slags förkunskap eller erfarenhet. 4.De kompensatoriska kraven kan ses som ett uttryck för samhäl- lets utbildningspolitik och omfattningen av det offentliga åta- gandet. Utgångspunkt bör vara att någon ändring av de kompen- satoriska villkoren till följd av att ett IKS-system införs inte bör ske. Det skall inte gå att köpa sig förbi eventuella köer i den regul- jära utbildningen. 5.De formella kompetenskraven måste ställas mot att IKS-spa- rarna kommer att ha vitt skilda utbildningsbakgrunder och yrkeserfarenheter. Den tid de kan avsätta för utbildning är begränsad med hänsyn till deras ordinarie arbete och tillgängliga sparmedel. Det kan stöta på svårigheter att med nuvarande krav för tillträde till främst eftergymnasial- och högskoleutbildning få tillträde till önskad utbildning i ordinarie former. Utgångs- punkten beträffande kompetenskraven bör vara att ingen skall behöva använda sina IKS-pengar för att av formella skäl läsa in kunskaper som man redan besitter. IKS-systemet ställer därmed ökade krav på att synliggöra reella kunskaper. Utbildningens inriktning, form och förläggning 6.IKS-spararna kommer att kräva avkastning på sina pengar. Arbetsmarknadsinriktad, eftergymnasial utbildning, nära kopp- lad till arbetslivets villkor, kommer troligen att efterfrågas i allt större utsträckning. Det har emellertid inte framkommit några klara trender om förskjutningar mellan arbetsmarknadsinriktade utbildningar samt allmänna och orienterande utbildningar. Samma gäller mellan vuxenutbildning och högskoleut- bildning. En försiktig utgångspunkt kan därför vara att efterfrågan fördelas som . 7.Utbildning kommer att efterfrågas i otraditionella former, dvs. kortare kurser med individuella upplägg. Likaså ökar troligen IKS-sparandet antalet individer som vill studera på deltid, under lågsäsong i arbetslivet respektive på fritid och . Dagens vuxenutbildning är i stor utsträckning kompen- satorisk och utbudsstyrd. De studerande erbjuds kurser i form av färdiga moduler. Dessa tillhandahålls , i bestämda lokaler. Vad gäller den kommunala vuxenutbildningen är anord- naren ofta den egna kommunens skolväsende. Med utgångspunkten att det reguljära utbildningsväsendet skall kunna verka på samma villkor som andra aktörer på utbildnings- marknaden måste det kunna ställa upp på en sådan flexibilitet. Möjligheterna till uppdragsutbildning kan behöva utvecklas och ges sådana former att konkurrensen till andra aktörer inte snedvrids. Kurs- och timplaner, lärares tjänstgöringsförhållanden etc. kan också påverkas. 8.Utbildning av yrkesverksamma medför ofta behov av och rätt till ledighet samt semesterersättning. Med utgångspunkten att IKS-sparandet innebär ett visst nettotillskott av hel- och del- tidsstuderande kan även detta regelverk komma i blickpunkten som en begränsning. 4Begränsningar och hinder för det reguljära utbildningsväsendet att möta efterfrågan på utbildning Det här kapitlet behandlar uppdragets kärnfråga nämligen vilka begränsningar och regelhinder upplever avnämare och anordnare av vuxenutbildning och högskoleutbildning då det gäller yrkesverksamma personers möjligheter att ta del av deras utbud. Kan dessa tuvor tänkas stjälpa det reguljära utbildningsväsendet vad gäller att tillgodose efterfrågan från framtida IKS-sparare? Om så är fallet – vilka regeländringar och andra åtgärder bör vidtas? Underlaget har samlats in främst genom intervjuer med företrä- dare för avnämare och utbildningsanordnare samt vissa sakansva- riga myndigheter på området. För att få fram ett relevant underlag har vi så långt möjligt för- sökt förutsäga den situation som kan komma att råda när ett IKS- systemet blivit etablerat. Bl.a. kommer aktörerna inom komvux och högskolan att möta vuxenstuderande som, med egna hopsparade IKS-medel på fickan, kommer att ställa krav och förväntningar som delvis skiljer sig från dagens. Hur dessa krav och förväntningar tas om hand blir sannolikt av stor betydelse för det reguljära utbildningsväsendets framgångar som konkurrenter på en framtida utbildningsmarknad. Detta scenario har redovisats i före- gående kapitel 2 och 3. Mot bakgrund av dessa utgångspunkter samt de begränsningar och hinder som de intervjuade sagt sig uppleva går vi det följande närmare in på berörda delar av de aktuella regelverken. Syftet är att komma fram till på vilka punkter bestämmelserna bör ändras för att ge den reguljära utbildningens aktörer förutsättningar att i konkur- rens med andra anordnare möta en delvis ny efterfrågan. Ambitio- nen har inte varit att i detalj utforma de nya bestämmelserna – här- till krävs juridisk expertis – utan mera att få upp problemen på bor- det och rekommendera en handlingslinje. Det första delavsnittet i detta kapitel handlar om finansieringen av ordinarie utbildning i komvux och högskola, med andra ord det offentliga åtagandet. Det andra delavsnittet rör individens möjlig- heter att köpa utbildning – en fråga av gemensamt intresse för såväl avnämare som anordnare. Det tredje delavsnittet avser möjlighe- terna för IKS-sparare att kunna använda sitt sparande som ett komplement till samhällets generella studiestöd – en central avnä- marfråga. Redan nu skall sägas att finansieringsfrågorna kommit att framstå som det mest strategiska området för åtgärder. Vidare är frågor om behörighet/villkor för tillträde till studier i reguljär utbildning av central betydelse för vuxna studerande lik- som även möjligheterna att få tillgång till en utbildning i önskad inriktning och form. Vi har också fått anledning att granska gällande lagstiftning vad avser ledighet för studier och vissa förmåner vid semester. Varje delavsnitt nedan inleds med några allmänna kommentarer. Därefter går vi igenom gällande regler på de punkter som utkristal- liserats och sammanfattar de begränsningar och hinder som avnä- mare och anordnare upplever. Avslutningsvis redovisas Statskonto- rets överväganden, slutsatser och förslag om förändringar eller andra åtgärder på respektive område. 4.2Finansiering av ordinarie utbildning Huvuddelen av den reguljära utbildningen finansieras med anslag. I den utsträckning staten vill stötta IKS-spararnas krav på reguljär ordinarie utbildning bör detta stimuleras via de ekonomiska styr- medel som statsbudgeten erbjuder. På den här punkten har det främst varit mål- och resultatstyrningssystemet för högskolan som kommit i fokus vid intervjuerna med såväl anordnare som avnä- mare. Våra överväganden och förslag handlar därför främst om detta system. Frågor om finansiering av uppdragsutbildning inom högskolan och komvux diskuteras i delavsnitt 4.3. 4.2.2Gällande regler och bestämmelser Finansiering av högskolans grundutbildning Systemet för tilldelning av resurser till grundläggande högskoleut- bildning innebär att universitet och högskolor inför varje treårspe- riod erhåller ett utbildningsuppdrag där mål och ramar anges för verksamheten. Statsmakternas årliga resursstyrning sker enligt ett prestations- relaterat system. Det är baserat på de prestationer i form av stu- denter – omräknade till antal helårsstudenter – samt studieresultat – omräknade till helårsprestationer som uppnås vid respektive läro- säte. Prestationerna ger som intäkt ett visst belopp som fastställs i regleringsbrevet. Systemet syftar till att främja såväl antalet studerande som att de studerande fullföljer sina studier. Begreppen helårsstudent och helårsprestation och hithörande beräkningsnormer definieras i förordning (1993:1153) om redovis- ning av studier m.m. vid universitet och högskolor. I förordningens 4 kap. Resultatredovisning m.m. finns under rubriken läggande högskoleutbildning bland följande bestämmelser: 6 § Utbildningsuppdraget skall återrapporteras och kommen- teras. Antalet helårsstudenter och helårsprestationer samt de intäkter som dessa berättigar till skall redovisas enligt bestämmel- ser i regleringsbrevet (SFS 1995:668). 7 § Med helårsstudenter avses antalet studenter som har påbörjat studier på en kurs multiplicerat med kursens poäng dividerat med 40. Om kursen sträcker sig över mer än ett budgetår fördelas kur- sens poängtal först på de aktuella budgetåren. Om kursen sträcker sig som är högst ingår i beräkningen samtliga studenter som regi- strerats på kursen. Om kursen sträcker sig som är ingår i beräkningen samtliga studenter som registrerats men bara med studier under den första sexmå- nadersperioden. För varje ytterligare period krävs det att studenternas fortsatta deltagande i kursen bekräftas genom fortsättningsregistrering för att deras studier skall ingå i beräkningen. De studenter som har avbrutit studierna efter påbörjad kurs och som under den tiden inte har blivit godkända på något prov skall inte ingå i beräkningen (SFS 1996:1457). 8 § Med helårsprestationer avses antalet godkända poäng på en kurs eller delkurs dividerat med 40. Ett s.k. takbelopp utgör den högsta samlade ersättningen för hel- årsstudenter och helårsprestationer som medges för budgetåret. För vissa lärosäten preciseras särskilda åtaganden som också kan medföra särskild ersättning. Ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer fastställs av statsmakterna och anges i regleringsbreven. Beloppen är olika stora för olika utbildningsområden. Inom univer- siteten och högskolorna klassificeras samtliga kurser på sådana utbildningsområden. Denna klassificering avgör vilken ersättning som erhålls. I de gemensamma bestämmelserna i högskolans regleringsbrev för finns följande återrapporteringskrav som har speciellt intresse för våra fortsatta överväganden: och högskola skall beakta behovet av fortbildning och vidareutbildning vid fastställande av utbildningsutbud och vid beslut som berör utbildningens tillgänglighet. Tillgängligheten bör vara minst lika stor som föregående år. Graden av tillgänglighet avspeglas i volymen av studiekurser som ges i lägre studietakt än hel- fart (kvarts- och halvfartskurser), kurser på andra tider än var- dagar (kvälls- och helgkurser), andel individer över en viss ålder (fr.o.m. ), distanskurser och uppdragsutbildning. Årsredovisningen skall innehålla en redovisning av antal studenter, helårsstudenter och helårsprestationer för sådana kurser. Distansut- bildning kan vara såväl kurser utan obligatoriska sammankomster som kurser med sammankomster på lärosätet kompletterat med självstän- diga studier. Vidare skall lärosätet i årsredovisningen kommentera graden av till- gänglighet vad avser de i punktens första stycke uppräknade utbild- ningsformerna m.m. Förändringar i förhållande till föregående år skall särskilt uppmärksammas. Finansiering av komvux ordinarie utbildning styrde staten kommunernas vuxenutbildning i stor utsträckning via specialdestinerade statsbidrag. De fördelades av via länsskolnämnderna till kommunerna. Som administrativa styrmedel fungerade en särskild lag för vuxenutbild- ning med förordningar, läroplaner samt kurs- och timplaner. I samband med kommunaliseringen av skolväsendet (från 1991- 07-01) gick driftansvaret för skolan, inklusive den kommunala vuxenutbildningen över till kommunerna. För att säkerställa en nationellt likvärdig utbildning fastställde statsmakterna nya styrmedel; en tydlig läroplan, lärarutbildning och fortbildning, ett specialdestinerat statsbidragssystem, ett system för utvärdering och uppföljning samt centrala behörighetsregler för lärar- och skoltjänster. Tillsynen skulle utövas av som för ända- målet fick en ny organisation. Det specialdestinerade statsbidraget avskaffades . Externa medel tillförs i form av det generella statsbidraget och det kommunala skatteutjämningsbidraget till barnomsorg, skola och vård. Specialdestinerade statsbidrag kvarstår alltjämt som ett eko- nomiskt styrmedel för . 4.2.3Av avnämare och anordnare upplevda hinder Under intervjuerna konstaterades att högskolan måste spela en mer aktiv roll än för att bli en del av det livslånga lärandet. Dagens i högskolelagen (1 kap 2 § p. 1 och 2) angivna huvuduppgifter utbildning och forskning har kompletterats med en skyldighet att samverka med det omgivande samhället och informera om verk- samheten (ibland kallat högskolans tredje ben). Denna portalpa- ragraf anses i stort fungera bra. Från några håll framfördes synpunkten att portalparagrafen nu även bör ange en fjärde huvuduppgift (ett fjärde ben) som skall avse just det livslånga lärandet och som skall ges samma prioritet. Den nya huvuduppgiften skulle således handla om att högskolan – i nära samverkan med näringslivet – skulle ges i uppdrag att mer systematiskt genomföra utbildningar för yrkesverksamma, utbild- ningar som i fråga om omfattning, inriktning och förläggning skulle vara anpassade till de yrkesverksammas villkor för att kunna studera med bibehållen anställning. Vid intervjuerna kom vi regelmässigt in på de problem som finns och som är förknippade med att resurstilldelnings- systemet för högskolan inte premierar produktion av kortare kur- ser. Det råder enighet om att dessa problem med stor sannolikhet kommer att förstärkas då IKS-systemet medför fler vuxenstuderande med krav på ett flexibelt utbud hos universitet och högskolor av behovsanpassad utbildning för vuxna anställda. Finansiering av komvux ordinarie utbildning Inga avnämare eller anordnare har tagit upp frågan om att resurs- tilldelningssystemet för komvux skulle innebära några hinder och begränsningar för att ta del av respektive producera sådan ordinarie utbildning som kan komma att efterfrågas av IKS-sparare. konstaterar emellertid i en rapport (Med vuxenut- bildning i fokus, , dnr 2000:2528) att vuxenutbildningen i kommunerna har betydande brister. Enligt verket beror det bl.a. på att den tidigare styrningen med specialdestinerade statsbi- drag upphört och att skollagen inte är ett tillräckligt styrmedel. pekar bl.a. på brister när det gäller kommunernas skyldighet att erbjuda grundläggande vuxenutbildning, en skyldig- het som nu föreslagit skall utvidgas till alla vuxna som saknar treårig gymnasiekompetens. 4.2.4Överväganden, slutsatser och förslag om förändring Cirka hälften av ersättningen för grundutbildningen knyter an till helårsprestationer. Det är därför av stort intresse för respektive lärosäte att studenterna följer sina kurser på heltid. Eftersom defi- nitionen på helårsprestationer är avklarade poäng kommer stude- rande som läser på högskolan för att utveckla sin kompetens men utan avsikt att tentera enligt dagens system att innebära ett reellt resursbortfall för berörda lärosäten. Det finns erfarenheter som tyder på att vissa högskolor redan prioriterat bort ett flexibelt utbud, exempelvis halvfartskurser på kvällstid eller sommarkurser, då det gett en alltför låg resurstilldelning i förhållande till lärosätets kostnader. Mot bakgrund av att efterfrågan från bl.a. IKS-sparare kan komma att gälla just korta kurser med individuella upplägg, spridda över och med en lägre tentamensbenägenhet, anser vi att högskolans resursfördelningssystem bör kompletteras med ett tydligare ekonomiskt incitament att producera ett mer flexibelt kursutbud än vad som är fallet.