sou · GOB37d11 · 2001-01-01 00:00:00 — EN ÅLDRANDE BEFOLKNING – KONSEKVENSER FÖR SVENSK EKONOMI Bilaga 9 till LU 1999/2000 Bilaga 9 till LU 1999/2000 /2000 har utarbetats inom strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av departementssekreterarna vid strukturenhet. Den demografiska utvecklingen i innebär att andelen äldre i befolkningen kommer att öka under de första decennierna på 2000- talet. Befolkningsförändringarna innebär också att antalet personer i arbetsför ålder kommer att minska i absoluta tal. Konsekvenserna av de demografiska förändringarna är att försörjningsbördan ökar; färre skall försörja fler. I denna bilaga analyseras vilka konskekvenser den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkningen får för den svenska ekonomin och de svenska välfärdssystemen. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. Bilaga 9 till LU 1999/2000 En åldrande befolkning ................................................................... Det är svårt att prognostisera fruktsamheten ...................... In- och utvandring............................................................. Utbudet av arbetskraft .................................................................. Befolkningsutvecklingen påverkar arbetskraftsutbudet.... Konsekvenser av ett mindre arbetskraftsutbud................. 4 Demografiska effekter på tillväxt, sparande och investeringar 44 4.1Hur påverkar en åldrande arbetskraft tillväxt och 4.2Hur påverkas sparande och investeringar av en åldrande 4.3Hur påverkas konsumtionen av en åldrande befolkning? . Färre barn–minskad efterfrågan på barn-omsorg.............. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Skola–färre barn ............................................. Ökad efterfrågan på äldreomsorg .................................... Ökad efterfrågan på sjukvård............................................ 5.4Ökad efterfrågan på kommunala 5.5Det historiska sambandet mellan kostnader och Bilaga 9 till LU 1999/2000 befolkning blir allt äldre. Det innebär att allt färre personer skall försörja allt fler personer som är . Befolkningens åldrande innebär dessutom att ålderssamman- sättningen bland dem som arbetar kommer att förändras så att arbetskraften blir allt äldre. Befolkningsutvecklingen kommer att påverka möjligheter att bibehålla en god tillväxt dels genom att möjligheterna att upprätthålla ett högt arbetskraftsutbud begränsas, dels genom att äldre personer uppvisar annorlunda produktivitets-, sparande- och konsumtionsmönster än yngre personer. I den här bilagan till /2000 analyseras hur befolkningsutvecklingen kommer att påverka arbetskraftsutbudet, tillväxt, sparande och konsumtion samt de offentliga finanserna fram . I kapitel 2 diskuteras i vilket grad befolkningsprognos ger en säker bedömning över den framtida befolkningsutvecklingen. I kapitel 3 analyserar vi befolkningsutvecklingens inverkan på arbetskraftsutbudet. Det visar sig att om inte arbetskraftsdeltagande och medelarbetstid framför allt hos den äldre arbetskraften ökar kommer arbetskraftsutbudet att av demografiska skäl minska kontinuerligt fram . Detta är en utveckling som tidigare inte varit med om i modern tid. Kapitel 4 innehåller en översikt över forskningen kring den åldrande befolkningens inverkan på tillväxt, sparande och konsumtion. Forskningen är förvisso inte entydig, men det finns fog för att tro att äldre arbetskraft kan vara mer produktiv än yngre och därmed bidra positivt till tillväxten i ekonomin. kan en ökning av antalet personer som är att bidra negativt till tillväxten, genom minskat sparande och ökad konsumtion. I kapitel 5 studerar vi hur befolkningsutvecklingen kan komma att påverka de offentliga finanserna . I detta kapitel visas att minskningen av arbetskraftsutbudet kommer att inträffa som efterfrågan av offentligt tillhandahållna välfärdstjänster ökar. Bilaga 9 till LU 1999/2000 I kapitel 6, som avslutar denna bilaga, summeras resultaten från de tidigare kapitlen. Några av slutsatserna är att insatser som kan öka arbetskraftsutbudet är angelägna samt att det finns skäl för en återhållsam utveckling av offentlig konsumtion då de demografiska motiven för ökad konsumtion är svaga. Bilaga 9 till LU 1999/2000 2 En åldrande befolkning Enligt befolkningsprognoser står inför en utveckling med en åldrande befolkning. Befolkningsprognosen sammanfattas inledningsvis i detta kapitel. Därefter diskuteras de antaganden som utgör grunden för befolkningsprognosen, hur prognoserna har utvecklats och hur de överensstämt med den verkliga befolkningsutvecklingen. Syftet med kapitlet är att kartlägga vilka antaganden som görs och hur prognos och utfall tidigare sett ut. Genom att ge en bild av hur prognosen är uppbyggd, hur känslig den är för olika antaganden och hur stora fel som brukar uppstå ges en bakgrund till den analys av konsekvenser av befolkningsutvecklingen som är huvudtemat i bilagan. Vår utgångspunkt är i första hand den prognos producerade , vilken baserades på befolknings- situationen vid årsskiftet 1997-1998.1 gjorde ytterligare en framskrivning som baserades på i stort sett samma antaganden om framtiden som i tidigare prognos, men med utgångspunkten från befolkningen /1999. Generellt sett är det två trender som har styrt befolkningsutvecklingen i de flesta under den senare delen av . Den första trenden är att kvinnor föder färre barn. Fruktsamheten sjönk från ett genomsnitt kring 4 barn per kvinna till i genomsnitt färre än 2 barn per kvinna . Därefter har fruktsamheten varierat kring cirka 2 barn per kvinna med relativt stora upp- och nedgångar. Som exempel kan nämnas att det föddes nästan 122 000 barn medan det föddes färre än 92 000 barn. uppnåddes en ny topp med cirka 124 000 födda barn, vilket är drygt 35 000 fler än . är också det år som uppvisat den lägsta fruktsamheten då tillförlitliga mätningar påbörjades i . Dessa stora variationer försvårar 1 , Befolkningsprogrammet. Bilaga 9 till LU 1999/2000 dimensionering av barnomsorg, skola etc och kan även leda till problem enskilda år när stora årskullar i arbetskraften går i pension och ersätts med mindre årskullar. Den andra trenden är en gradvis ökning av medellivslängden till följd av bättre levnadsförhållanden och medicinska framsteg. Medel- livslängden har ökat med för män och närmare för kvinnor . Enbart har medellivslängden ökat med för män och för kvinnor till 77,1 respektive . Endast har en högre medellivslängd för både kvinnor och män. Tillsammans ger dessa två trender upphov till att befolknings- tillväxten gradvis avtar och att befolkningens medelålder stiger. Denna trend har pågått i både och andra och förväntas fortsätta under hela prognosperioden, så att befolknings- tillväxten till och med förväntas bli negativ. Tabell 2.1 sammanfattar befolkningsutvecklingen i och utvecklingen enligt prognos. Här framgår hur befolkningens årliga tillväxt gradvis förväntas avta och hur ålderssammansättningens tyngdpunkt förskjuts uppåt i åldrarna. av ökade befolkningens storlek med i genomsnitt och nästan två av fem medborgare var medan mindre än var tionde var eller äldre. Vid mitten av detta sekel förväntas befolkningstillväxten vara negativ och nästan var fjärde person eller äldre, som ungdomarna i det närmaste halverat sin andel i befokningen jämfört med . Tabell 2.1 Nyckeltal för befolkningsutvecklingen - 2050 Årlig tillväxt, procent -0,06 Andel 0-19 -åringar, Andel 20-64 -åringar, Andel 65 och äldre, Källa: , Befolkningsprogrammet. Sedan den befolkningsprognos som publicerades i samband med har antalet födda barn minskat kraftigt Bilaga 9 till LU 1999/2000 som medellivslängden fortsatt att öka snabbare än vad som förutsågs. Det betyder att nuvarande prognos reviderar ned antalet barn och ungdomar och också befolkningen i arbetsför ålder, det vill säga 16–, medan antalet äldre nu antas bli fler. Den totala befolkningens storlek förutsägs därmed också växa långsammare än i föregående prognos. prognos utgår från befolkningen som den såg ut vid det senaste utfallsåret. Prognosen baseras sedan på antaganden om fyra olika variabler: fertilitet, mortalitet, in- och utvandring. För alla variabler är det rimligt att göra olika antaganden för kvinnor och män. De variabler som varierar mest och som det är svårast att göra goda prognoser för är invandringen och fruktsamheten. Utvandringen och sannolikheten att avlida vid en given ålder varierar normalt sett mindre. För den senare variabeln ligger svårigheten i att förutsäga hur stor den trendmässiga förändringen blir. Eftersom de förändringar som antagandena ger upphov till är relativt små i jämförelse med den totala befolkningen blir prognoserna jämförelsevis bra, åtminstone på kort till medellång sikt och vad gäller den äldre delen av befolkningen. Även små skillnader mellan en antagen utveckling och den verkliga ger dock på lång sikt upphov till relativt stora fel om de blir bestående över en tillräckligt . 2.2.1 Det är svårt att prognostisera fruktsamheten Antalet födda barn varierar relativt mycket år medan underliggande faktorer som antalet kvinnor i fertil ålder och det antal barn som de till slut kommer att ha fött under sin fruktsamma tid varit betydligt stabilare. För att förstå hur detta hänger ihop är det viktigt att skilja på två olika fruktsamhetsbegrepp. Kohortfruktsamhet är det antal barn en genomsnittlig kvinna av en viss årgång föder under sitt liv. Medan kvinnor som föddes i genomsnitt födde mer än fyra barn har genomsnittet för kvinnor födda legat relativt stabilt kring 2 barn. Periodfruktsamheten beskriver situationen under ett givet år och talar om hur många barn en kvinna skulle föda under sitt liv om förhållandena under detta år skulle vara bestående under hela hennes fruktsamma period. Så är det dock inte utan periodfruktsamheten varierar betydligt mer än kohortfruktsamheten. En låg eller hög Bilaga 9 till LU 1999/2000 fruktsamhet under ett enskilt år säger inte så mycket om den långsiktiga viljan att föda barn. Trots att antalet födda barn varierar så pass mycket år så har attitydundersökningar haft svårt att visa den grundläggande inställningen till barn har ändrats.2 Källan till de relativt stora variationerna verkar med andra ord inte ligga i en förändrad syn på barn, utan i det faktum att kvinnor har ändrat tidpunkten under sin fruktsamma period när väljer att föda sina barn. När kvinnor senarelade det första barnets födelse, bland annat på grund av längre studier och ett behov av att först etablera sig på arbetsmarknaden, ledde det till en period med färre födslar. På samma sätt är en viktig förklaring till uppgången i antalet födslar och att utvecklingen mot stigande medelålder hos mödrarna avstannade som det blev ekonomiskt rationellt att föda ett ytterligare barn efter det tidigare barnets födelse på grund av reglerna för föräldrapenning. har antalet födslar snabbt minskat till en ny rekordlåg nivå. Från att ha kunnat uppvisa en fruktsamhet som var bland de högsta i , med drygt 2,1 barn per kvinna 1990, ligger nu på ett europeiskt genomsnitt kring 1,5 barn per kvinna. Även om nivån inte är exceptionellt låg i en internationell jämförelse så är de snabba förändringarna det. Inget annat land har haft så stora svängningar i fruktsamheten . Utmärkande för utvecklingen mot ett lägre barnafödande är att det är yngre kvinnor som har sänkt sin fruktsamhet mest. Moderns medelålder vid första barnets födelse steg från 1990 till 1997. halverades sannolikheten att en barnlös 25-åring skaffar sig sitt första barn, medan samma sannolikhet för kvinnor som är eller äldre endast förändrades marginellt. är sannolikheten högre för en 36-åring att få sitt första barn än för en 25-åring. Detta är ett helt nytt mönster i jämförelse med 1990-talets början.3 2Statistiska centralbyrån, [2000], Barn. Ja, kanske., av Hoem, B, & , E, Välfärdsbulletinen 1/2000 Bilaga 9 till LU 1999/2000 Sambandet mellan sysselsättningsläge och fruktsamhet Det finns en tydlig koppling mellan en kvinnas arbetsmarknads- situation och inkomst och hennes fruktsamhet. då sysselsättningen faller sjunker också fruktsamheten och tvärtom. Variationen är störst vad gäller det första barnet och i viss utsträckning det tredje eller ytterligare barn. Variationen i antalet andra barn är mindre, men även här är en viss förändring märkbar. Ju senare en kvinna får det första barnet, desto mindre sannolikt är det att ett andra barn föds. När det gäller ett tredje eller ytterligare barn verkar det finnas en viss samvariation med det totala fruktsamhetsläget. när det föds många barn är det även vanligare att barn med ordningstalen tre eller fler föds och tvärtom. Detta tenderar att förstärka fluktuationerna något, men för den sammanlagda fruktsam- heten är det tämligen oviktigt eftersom dessa barn utgör en så liten del av det totala antalet födslar. Regionala studier visar att ju sämre sysselsättningsutvecklingen har varit i en kommun desto färre barn föds i kommunen i relation till genomsnittet. En kvinna som har en årsarbetsinkomst på eller mer har cirka så hög fruktsamhet som en kvinna i samma ålder som saknar arbetsinkomst. Särskilt låg är fruktsamheten hos kvinnor som studerar. Den stora nedgången i fruktsamhet bland yngre kvinnor inleddes under de år , då arbetsmarknadsläget var som svårast. När hade en jämförelsevis hög fruktsamhet tillskrevs ofta den generösa svenska familjepolitiken äran för detta. Ett väl utbyggt system för barnomsorg och en relativt lång inkomstförsäkrad period i samband med födseln i kombination med en hög sysselsättning gjorde att den ekonomiska osäkerheten vid en graviditet var liten. har besparingar på de familje- relaterade transfereringarna genomförts i samband med att de offentliga finanserna konsoliderats, men framförallt har arbetsmarknads- situationen för yngre människor försämrats kraftigt. Detta har med stor sannolikhet påverkat fruktsamheten i negativ riktning eftersom de flesta vill ha en stabil inkomst före förlossningen för att kunna nyttja föräldraförsäkringen på ett bra sätt. I en undersökning uppgav av de barnlösa kvinnorna att det viktigaste skälet till att de ännu inte hade barn var just att de saknade fast jobb. Bland männen var motsvarande andel betydligt lägre, . Bilaga 9 till LU 1999/2000 tyder på att kvinnor är mer känsliga för förändringar på arbetsmarknaden än vad männen är.4 Mot denna bakgrund kan det tyckas något förvånande att de senaste årens förbättrade arbetsmarknadsläge inte verkar ha haft någon effekt på fruktsamheten. Det är dock möjligt att effekten kommer med en viss eftersläpning om det behövs en vis tid för att få ett säkrare fäste på arbetsmarknaden, kvalificera sig för föräldraförsäkring etc. Många unga lågutbildade kvinnor står fortfarande utanför arbetslivet eller har tidsbegränsade anställningar som gör att de inte har ett säkert arbete att återvända till när föräldraledigheten är slut. Utvecklingen mot att kvinnor föder färre barn och att de gör det under en senare del av livet än tidigare är gemensam för de flesta västliga industriländer. har i jämförelse med EU en högre fruktsamhet än genomsnittet, även om upplevde de lägsta nivåerna . I jämförelse med våra närmaste grannländer ligger dock sämre till. De nordiska länderna har länge legat högre till än syd- och centraleuropeiska länder när det gäller antalet barn per kvinna. I har fruktsamheten legat på en lägre nivå än bottenrekordet i med 1,50 barn per kvinna. I var periodfruktsamheten endast 1,2 och i 1998, medan genomsnittet för EU var 1,4 samma år.5 I dessa länder finns det också tecken som tyder på att enbarnsfamiljen mer och mer ses som det normala och upp emot en fjärdedel av alla kvinnor förblir barnlösa under hela livet. Det tycks också vara så att i länder där de flesta barn föds inom äktenskapet är fruktsamheten lägre än i länder där samboskap är vanligt. Synen på exempelvis ensamstående mödrar, tillgång till barnomsorg och ekonomiskt stöd till barnfamiljer skiljer sig mellan länderna och påverkar fruktsamheten. Historiskt stora prognosfel för fruktsamheten I befolkningsprognos huvudalternativ baseras fruktsamhetens framtida utveckling på att önskemålen om familjestorlek i grunden inte ändrats. Den senaste nedgången i fertilitet beror i likhet med tidigare variationer till största delen på att kvinnor skjuter upp barnafödandet i tiden. Det innebär att de mestadels unga kvinnor som inte fått barn i samma utsträckning som 4Löfström, Å, [2000], Att sätta barn till världen, födelsetal och arbetsmarknad - en förstudie, , Economic Studies No. Bilaga 9 till LU 1999/2000 tidigare kommer att föda ett större antal barn än normalt av livet. Återgången är dock inte fullständig utan de årgångar som ändrat sitt beteende mest kommer trots allt att ha färre barn i genomsnitt när deras fertila period är förbi. I prognosen sjunker kohortfruktsamheten för dem som är födda för att sedan öka något. För periodfruktsamheten betyder det att den gradvis ökar från dagens nivå för att sedan plana ut på 1,82 omkring . Som framgår av diagram 2.1 innebär detta att även kohortfruktsamheten stabiliseras på en nivå som ligger något under genomsnittet senare del. Andelen kvinnor som aldrig föder barn väntas också öka något, från . Diagram 2.1 Kohortfruktsamheten för kvinnor födda –1990 Årtalet anger kohortens födelseår. Den heldragna linjen anger faktiskt utfall, den streckade anger prognostiserat utfall. Källa: , Befolkningsprogrammet. Bilaga 9 till LU 1999/2000 Diagram 2.2 Periodfruktsamhet 1900–2050 Den heldragna linjen anger faktiskt utfall, den streckade anger prognostiserat utfall. Källa: , Befolkningsprogrammet. Vid en jämförelse av den historiska utvecklingen med prognosen i diagram 2.2 finner man att den prognostiserade periodfruktsamheten varierar betydligt mindre än den verkliga utvecklingen . Efter den inledande återgången till en högre fruktsamhet sker inga nya förändringar, utan periodfruktsamheten ligger fast. Detta innebär med all sannolikhet att den verkliga variationen i antalet födda barn underskattas. Antalet födda barn i har, som tidigare nämnts, uppvisat en i internationell jämförelse stor variation . Det är naturligtvis svårt att förutse de nya förändringar som kommer att påverka fertiliteten , men det är viktigt att i bedömningen av prognosen känna till att de historiska variationerna i antalet födda barn är betydligt större än de prognostiserade. Barna- födandekurvan skall därför närmast tolkas som en trolig trendtillväxt- kurva kring vilken det verkliga barnafödandet kommer att variera. Det är inte heller osannolikt att en ny snabb uppgång i barnafödande kan komma som förrycker prognosen. Den svenska familjepolitiken där ersättningar vid barnafödande baseras på tidigare inkomster gör kopplingen mellan arbetsmarknadsläget och fruktsamhetsutvecklingen stark. Om utvecklingen går mot med studier och låga inkomster för unga människor innan en etablering sker på arbetsmarknaden kommer den låga fruktsamheten hos unga kvinnor troligen att ligga kvar. Det förbättrade arbetsmarknadsläget kan medföra att fertiliteten stiger kraftigt igen när Bilaga 9 till LU 1999/2000 yngre kvinnor börjar föda barn i större utsträckning, som de som skjutit upp barnafödandet vill försöka komma i kapp. Den svenska familjepolitiken kan med andra ord bidra till att göra fruktsamheten mer konjunkturkänslig med större svängningar i fertiliteten som följd. Det verkar vidare finnas en tendens i tidigare prognoser att vara närsynt i bedömningarna, det vill säga att prognosmakaren i alltför för stor utsträckning utgår från den rådande fertilitetsnivån, även i bedömningen av långsiktiga genomsnitt. Om prognosen görs när periodfruktsamheten är hög så tenderar prognosen att ligga för högt och tvärt om. Detta innebär att relativt stora prognosfel görs även på lite . Av tabell 2.2 framgår att det genomsnittliga prognosfelet för de studerade prognoserna där ett utfall finns är 15 400 barn, och 21 000 barn. Medan medeltalet födda barn vid prognostillfället inte skiljer sig starkt från medeltalet i prognoserna så är variansen betydligt större, särskilt för prognosen . Tabell 2.2 Prognos och utfall över antalet födda barn -9,7 -24,7 -10,8 - - - - - - - - - Anm. Medelvärdet för prognosfelen är beräknade på felets absoluta värde. Källa: , Befolkningsprogrammet, samt egna beräkningar. Om prognosfelen i huvudsak beror på missbedömningar av när i tiden barn föds så kan det tyckas att felen borde jämna ut sig över tiden och att felet när man bedömer det genomsnittliga antalet födda barn över en längre tidsperiod skall vara mindre. I tabell 2.3 jämförs prognos och utfall vad gäller genomsnittligt antal födda barn under en fem- eller tioårsperiod. Även här återfinns mönstret att en prognos gjord när fertiliteten är låg tenderar att underskatta utvecklingen och tvärtom. Det kan också noteras att den senaste prognosen, som gjordes när fruktsamheten var vid sin lägsta nivå , har det genomsnittligt lägsta antalet födda barn. Om de historiska mönstren kvarstår skulle Bilaga 9 till LU 1999/2000 detta tala för att återigen kan överaskas av en kraftig uppgång i antalet födda barn. Tabell 2.3 Prognos och utfall över genomsnittligt antal födda barn -5,0 -13,6 -13,9 -1,8 - - - - - - - - - Anm. Medelvärdet för prognosfelen är beräknade på felets absoluta värde. Källa: , Befolkningsprogrammet, samt egna beräkningar En annan möjlighet är att det har skett ett genuint skift i hur kvinnor ser på barnafödande, en utveckling mer mot sydeuropeiska förhållanden där enbarnsfamiljen blir allt mer dominerande som en större andel kvinnor förblir barnlösa. Om så vore fallet skulle prognosen inte endast underskatta variabiliteten i antalet födda barn, utan också överskatta den genomsnittliga trend som variationerna ligger kring, med än större prognosfel som följd. Slutsatsen av resonemanget är att antalet födslar är mycket svårprognostiserat och att det i sin tur snabbt ger upphov till att förhållandevis stora fel uppstår i prognosen. Detta gäller naturligtvis på kort till medellång sikt endast för antalet barn och ungdomar, och endast på lång sikt sker en påverkan på de äldre åldersklasserna. Ju längre prognoshorisonten är desto större andel av befolkningen är inte födda och desto större blir sannolikheten för felbedömningar. Vid prognoser över antalet pensionärer, personer som är , är endast antagandena om dödlighet och migration av intresse eftersom alla personer som uppnår denna ålder redan är födda. Likaså är fertilitetsprognosen av begränsat intresse för den arbetsföra befolkningens storlek eftersom den första prognosgenerationen, de barn som föds , inte kommer att nå den ålder då man kan räkna med något större arbets- kraftsdeltagande förrän efter 2020. kommer enligt prognosen till exempel endast av befolkningen att utgöras av personer som ännu inte är födda . Detta betyder att prognosen för antalet pensionärer i relation till den Bilaga 9 till LU 1999/2000 arbetsföra delen av befolkningen endast i liten utsträckning är beroende av fertilitetsantaganden, och att utvecklingen av medellivslängd och migration är viktigare. Medellivslängden har kontinuerligt stigit . Ökningen har varit så snabb att i prognoserna ofta inte vågat tro att den även skulle kunna fortsätta att öka i samma utsträckning som . av 1900- talet medförde fallande barnadödlighet och reducerade dödsrisker för ungdomar och medelålders personer att medellivslängden snabbt steg. har dödligheten främst sjunkit för den äldre delen av befolkningen, vilket ger ett mindre bidrag till medellivslängdens utveckling, eftersom livet endast förlängs med ett fåtal år jämfört med om ett barn räddas. Detta faktum talar för att medellivslängdens ökningstakt kommer att bli lägre . Tabell 2.4 Medellivslängdens utveckling - 2050 Källa: , Befolkningsprogrammet.