sou · GOB352d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergri- pande beslut. Det handlar t.ex. om fördelning av statliga medel, lagupp- följning som måste vara lika inom hela samhället eller om styrmedel som har till syfte att uppnå samhällsekonomiskt ekonomiskt bästa fördelning mellan sektorer. Många styrmedel som har bäring på individer och företag ligger inte inom sektorsmyndigheternas ansvarsområde. Myndig- heternas sektorsansvar handlar därför i första hand om att integrera hållbar utveckling och miljö i myndighetens hela verksamhet och alla beslut med bäring på företag, organisationer och enskilda samt att följa upp hur miljöansvaret fungerar inom sektorn. Detta måste kompletteras med ekonomiska styrmedel, åtaganden, administrativa styrmedel m.m. Även dessa måste formuleras på ett sätt som ökar möjligheterna för företag, individer och organisationer att väga in hänsyn till miljömålen i sitt handlande. För att miljömålen ska tillämpas fullt ut i olika beslut på olika nivåer i samhället behövs en tydlig central uppbackning av målen. Dessutom behöver olika instrument som centrala styrmedel och administrativa system t.ex. för miljöledning utformas utifrån målen. 124 Det nya miljöarbetet c) Hur bör myndigheternas sektorsansvar utformas för att kunna vara ett redskap för att uppfylla målen? För att delmål och åtgärdsstrategier ska kunna integreras fullt inom beslutsfattandet inom olika sektorer måste sektorsmyndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller hållbar utveckling. Ansvaret ska handla om att driva på utvecklingen inom sektorn som helhet. Miljömyndigheterna (med detta avses här , Kemikalieinspektionen, Bover- ket, och ) måste också ges en tydlig roll när det gäller sektorsansvaret. Den blir att fortsätta att följa upp resultatet av miljömålen, tydliggöra miljöeffekterna av olika hand- lingsvägar och anvisa vägar att närma sig miljömålen. Miljömyndigheterna har också en tydlig roll i tillämpning av lag- stiftning och genomförande av sådana centrala beslut som inte kan göras genom sektorsansvar. Vi anser det nödvändigt att miljömyndig- heterna särskiljer sina olika roller som utfärdare och tillämpare av regler respektive som motor i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisationer och företag. Sektorsmyndigheternas miljöansvar innebär ibland att myndigheten inte kan påverka utvecklingen av miljöförhållandena inom sektorn annat än genom rådgivning. All verksamhet täcks inte heller av myn- dighetsansvar. Förordningar och instruktioner för myndigheternas verksamhet tar allmänt upp deras ansvar för en hållbar utveckling och i en del fall tyd- liggörs också miljöansvaret. I kap. 21 preciseras vad olika myndigheter behöver göra i anledning av miljömålsarbetet. Dessutom behöver alla myndigheter arbeta med ett förebyggande och incitamentsskapande arbete för att miljömålen ska uppnås. Bland annat måste hänsyn till miljömålen tas vid planering på olika nivåer. Myndighetsinstruktionerna behöver ses över för att förtydliga denna arbetsuppgift. En viktig uppgift för sektorsmyndigheterna är att beakta miljömålen i all sin verksamhet. Det kan dock mycket väl tillkomma uppgifter som någon myndighet bör utföra för att miljömålsarbetet ska bli heltäckande. Detta bör också ingå i en översyn. Vi gör den samlade bedömningen att det är angeläget med en fort- satt utveckling av sektorsansvaret. Det måste bli tydligt inom vilka ramar sektorsmyndigheterna arbetar och vad deras sektorsansvar omfattar. Vårs bedömning är att kompletteringar eller förändringar av myndighetsansvar kan behöva aktualiseras. Det nya miljöarbetet 125 Den nya miljölagstiftningen utgör en grund i arbetet med att förverkliga miljökvalitetsmålen. Stora förhoppningar knyts till att ska bli ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. Skälen för vår bedömning: Rättsliga styrmedel kan ha en viktig funktion för miljömålsarbetet men då kanske framför allt som en säkring där övriga styrmedel är för svaga eller är för långsamma. Rättsregler kan i detta sammanhang användas för att strukturera miljömålsarbetet; göra detta tydligt, öppet och robust genom att styra planering och handlande samt för att reglera uppföljning och övervakning av arbetet. Den nya innebar en stor omstrukturering och skärpning av miljölagstiftningen. Balken har bara varit i kraft och tillämpningen har därför inte hunnit bli fullt etablerad. Stora förhoppningar knyts dock till att balken ska bli ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål (miljökvalitetsmål och delmål till dessa). innebär en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och avsikten är att den ska användas bl.a. för att uppnå de miljömål som har antagit. Även samhällsplaneringen och regelsystemet kring de frågorna har stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen. 3.3.1Miljömålens roll i rättssystemet En grundregel som allmänt får tillskrivas en rättsstat är att den enskilde i princip får utnyttja sin egendom som han/hon vill om det inte finns en rättsregel som säger motsatsen. Och över huvud taget göra vad han/hon vill om det inte är förbjudet genom lag. Ska det allmänna ingripa mot en enskild krävs sålunda lagstöd. Denna grundregel utgår från en allmän s.k. rättsgrundsats; legalitetsprincipen, jfr 1 kap. 1 § regeringsformen, vari anges att all offentlig makt utövas under lagarna. Av regeringsformen framgår vilka vägar har att besluta om för medborgarna bindande regler och i vilka avseenden sådana bin- dande regler får beslutas av andra organ. Den svenska normhierarkin består av ett antal typer av författningar av olika status (grundlagar lagar, förordningar och föreskrifter). Vid sidan av dessa normer finns 126 Det nya miljöarbetet även andra grundläggande rättsprinciper som styr tolkningen och tillämpningen av lag, t.ex. proportionalitetsprincipen och den tidigare nämnda legalitetsprincipen. Internationella överenskommelser har efterhand fått en allt mer styrande inverkan. tillämpades strikt en dualistisk princip som innebar att internationella överenskommelser måste transformeras till bindande lagstiftning för att tillämpas som svensk rätt. Inte minst på miljöområdet finns det ett antal viktiga kon- ventioner och överenskommelser. Det finns härutöver ett antal andra rättskällor som ger ledning för tillämpningen; förarbeten, praxis och doktrin. Miljömål som sådana, eller andra av fastställda eller antagna mål, har ingen formell rättslig status i den svenska normhierar- kin eller rättskälleläran. Även om under har beslutat om mål för olika frågor, är systemet relativt nytt och är inte styrt eller etablerat på ett konstitutionellt eller normativt sätt. Miljömålen har dock i viss mån en styrande verkan men då kanske framför allt gentemot myndigheter och andra offentliga organ. I rättsliga sammanhang kan målen användas som ett allmänt underlag för bedömning och i mark- och miljörättslig praxis finns en tradition att använda olika former av icke bindande material, t.ex. översiktsplaner eller bevarandeplaner som underlag för bedömning. Av myndigheter utfärdade allmänna råd är en form av tolkningsunderlag som används inom flera rättsområden. På samma sätt används riksintressen som underlag vid bedömningar av olika mål och ärenden, med den skillnaden att det institutet och i vissa fall även de riksintressanta områdena direkt är reglerade i lag. riksintressena används i det enskilda fallet och vägs mot argumentering för eller emot en exploatering eller genom- förande av bevarandeskydd. Även annat material – riktvärden för olika former av störningar eller skyddsavstånd mellan bostäder och olika former av verksamheter – och som utfärdas av centrala verk eller som upp av högre beslutsinstans används ofta i det praktiska arbetet som utgångspunkt för beslut. Ofta ingår dessa riktlinjer i allmänna råd. Sådana rekommendationer är inte bindande men för att gå ifrån dem i enskilda fall krävs argumentering. Skiftande status mellan olika former av icke bindande material spelar ofta inte så stor roll. Det väsentliga är styrkan i argumenteringen; hur väl underbyggda argumenten är eller hur konkret uttalandet är. Miljömål som är precisa och anpassade till regionala och lokala förutsättningar ger ofta bättre underlag för en tydlig, konkret och relevant argumentering. Självklart spelar det även roll i vilken omfattning mate- rialet har processats. Även vem utgivaren är, dvs. sett ur ett hierarkiskt perspektiv, kan spela viss roll för vilken tyngd argumenten tillmäts i praktiken. Vi föreslår i kap. 23 att länsstyrelserna utvecklar regionala Det nya miljöarbetet 127 miljöunderlag med regionala miljömål, strategier och kunskapsunderlag. De regionala miljöunderlagen bör utformas i dialog med berörda aktörer. Med tillämpning av försiktighetsprincipen och omkas- tade bevisbörda, se 2 kap. 1 §, kan sådant icke bindande material fram- över tänkas få en ökad tyngd – dvs. materialet får en presumtions- verkan som den enskilde måste visa tillbaka. Däremot kan miljömålen som sådana inte direkt användas för att ställa krav mot en enskild mot dennes/dennas vilja. För att kunna användas i syfte att tvångsvis ställa krav mot en enskild, måste målen först operationaliseras, dvs. formu- leras om i bindande regler. Det rättsliga systemet har en stor betydelse för att uppnå miljömålen. Och är det inte relevant att enbart analysera de s.k. miljölagarna – dvs. huruvida lagarna det bett och de genomförandeinstrument som behövs. I ett större perspektiv har även ett stort antal andra författningar direkt eller indirekt betydelse för genomförandet, antingen genom att de kan främja eller motverka målen. Eller kanske författningen har en outnyttjad potential för att kunna främja att miljö- målen uppnås? I kap. 19 resonerar vi ytterligare kring dessa frågor. Under respektive delmål redovisar vi de författningar som vi funnit att har störst betydelse. har ett mycket brett tillämpningsområde och är det lag- komplex som bör ha den största betydelsen för att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås. Balkens bestämmelser täcker upp eller har en potential för att täcka upp ett mycket stort antal av de frågor som kan aktualiseras i samband med miljömålsarbetet. kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och för miljön. I miljöbalkspropositionen konsta- teras också, att utformning med övergripande mål allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvali- tetsnormer medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av fastställda miljömål, se prop. 1997/98:45 del 1 s. 162. De grundläggande bestämmelserna i 1 och 2 kap. (målen och de allmänna hänsynsreglerna) verkar inom hela balkens tillämpnings- området och har en hållbar utveckling som mål – dvs. ambitioner som sammanfaller med miljömålens. I andra kapitlet finns t.ex. försiktig- hetsprincipen inskriven. Försiktighetsprincipen är en övergripande miljörättslig princip som har stor betydelse för att avgöra ansvarsfrågor och för miljöarbetet över huvud taget. Redan risken för människors hälsa eller miljön ska beaktas och verksamhetsutövaren har genom den 128 Det nya miljöarbetet omvända bevisbördan ansvar för att visa att balkens hänsynsregler iakttas. Principen om att förorenaren betalar är inte uttryckligen for- mulerad men framgår av 2 kap. 3 §, om skyldighet att vidta försiktig- hetsmått, och genomsyrar och även ett antal förordningar som är knutna till balken. I finns ett antal bestämmelser av mer generell karaktär: ger ökade möjligheter för regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar att meddela generella föreskrifter. Inte minst för att genomföra miljömål torde i vissa avseenden det mest ändamålsenliga vara att meddela sådana föreskrifter. Generella föreskrifter är ett mer rationellt sätt att skapa enhetliga förutsättningar för verksamheter än att prövningsmyndigheterna i varje enskilt fall måste bestämma en relevant kravnivå. T.ex. är det svårt att i ett enskilt ärende ta hänsyn till ett nationellt miljömål som anger att en form av utsläpp ska reduceras med viss procentsats. Angående konstruktionen med generella föreskrifter bör pekas på att det i princip är möjligt att i det enskilda fallet ställa strängare krav än vad föreskriften anger. Bestämmelser om tillsyn och om olika reaktioner vid överträdelser av balkens bestämmelser har stor betydelse för genomförandet och för lagens trovärdighet. Fördelningen av ansvar för de olika tillsyns- myndigheterna har gjorts klarare och tillsynsmyndigheternas verktyg har vässats, t.ex. genom införande av miljösanktionsavgifter och genom att möjligheterna att besluta om rättelse på den felandes bekostnad har ökats. Tillsynsmyndigheternas stödjande roll understryks och att de genom rådgivning, information och liknande verksamhet, ska skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. bygger på att det primära ansvaret för balkens efterlevnad ligger på verksamhetsutövarna. Frivilliga miljöledningssystem och en väl fungerande egenkontroll kan frikoppla resurser och förändra myndighetsarbetet till att få ett mer strategiskt innehåll. regler i 3 och 4 kap. om hushållningsbestämmelser (f.d. naturresurslagens 2 och 3 kap.) ska tillämpas i prövningsärenden och rör intresseavvägningar för markanvändningen. Även dessa bestämmelser kan komma att ha stor betydelse för att uppnå miljömålen. Direkt betydelse för möjligheterna att uppnå vissa miljömål har reglerna i 7 kap. om skydd av områden, t.ex. naturreservat, biotopskyddsområden och vattenskyddsområden. Bestämmelserna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer har nära samband med de av fastställda miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsnormer innebär att det för vissa geografiska områden eller för hela landet meddelas föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, bl.a. om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Ett antal av de föreslagna delmålen är väl Det nya miljöarbetet 129 ägnade att operationaliseras genom miljökvalitetsnormer och dessa normer kan användas som ett strategiskt instrument i detta avseende, något som vi kommer att närmare beskriva i avsnitt 19.4.3. Till skillnad mot miljökvalitetsmål är miljökvalitetsnormer bindande och är knutna till ett regelverk för genomförandet, bl.a. genom bestämmelser om åtgärdsprogram och åtgärdsplaner. Tillstånd får t.ex. inte lämnas till verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Det finns bestämmelser som kräver att vissa åtgärder eller verksam- heter ska gå igenom någon form av förprövning av myndighet innan åtgärderna eller verksamheterna får påbörjas. Detta innebär att det all- männa ges möjlighet till att i förväg bedöma verksamheters eller åtgär- ders förenlighet med krav och i förekommande fall inte tillåta att verksamheten kommer till stånd eller ställa krav på särskilda försiktighetsmått. Det utvecklade systemet med samråd och miljökon- sekvensbeskrivningar i 6 kap. ger förutsättningar för sökanden att få en ökad insikt om olika konsekvenser av ett önskat projekt, men även för myndigheter och allmänhet att på ett tidigt stadium få en ökad insyn och bättre möjligheter till att påverka planerade verksamheter eller åtgärder. Miljökonsekvensbeskrivningar utgör som dokument ett mycket viktigt beslutsunderlag och ska tas fram bl.a. i ett antal tillståndsärenden enligt men även i samband med prövning av ärenden enligt andra lagar, t.ex. vid byggande av väg eller järnväg. Miljökonsekvens- beskrivningar har till syfte att identifiera och beskriva direkta och indirekta effekter på miljö eller människors hälsa som det sökta företaget kan ha. I de fall miljökonsekvensbeskrivningen berör en verksamhet som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, är syftet också att identifiera och bedöma om det i omgivningen finns säkerhetsrisker som kan påverka verksamheten. Viktigt ur resurssynpunkt är ställningstagandet att myndigheternas arbete enligt avses att avgiftsfinansieras i mycket större utsträckning än enligt tidigare miljölagstiftning. Avgifter får tas ut för myndigheternas kostnader för egna utlägg och för arbete i samband med tillsyn eller prövning av ärenden. Kommunerna har enligt 27 kap. 1 § bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet. När det gäller statliga myndigheter regleras frågorna framför allt i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt och i förordningen (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. innehåller dessutom bestämmelser om rättegångskostnader och vissa andra kostnadsregler för mål som handläggs av miljödomstol. Vissa bestämmelser i balken är knutna till särskilda verksamheter eller åtgärder: Om skydd för djur- och växtarter (8 kap.), miljöfarlig 130 Det nya miljöarbetet verksamhet och hälsoskydd (9 kap.), förorenade områden (10 kap.), vattenverksamhet (11 kap.), täkter och jordbruk (12 kap.), genteknik (13 kap.), kemikalier och biotekniska organismer (14 kap.) och avfall (15 kap.). I detta sammanhang finns anledning att närmare belysa några av dessa områden. För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda utsättning eller utplantering av djur eller växtarter i naturmiljön. I stället för förbud kan utsättandet förenas med särskilda villkor. Bestämmelser om detta finns i 8 kap. 3 och 5 §§ . I bl.a. jakt- och fiskelagstiftningen finns ytterligare bestämmelser i dessa frågor. I 8 kap. finns även bestämmelser som rör handel med djur och växtarter. Bestämmelser om genteknik finns i 13 kap. (ersätter lagen, 1994:900, om genetiskt modifierade organismer) samt i förord- ningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Den svenska regleringen är i stora stycken styrd av olika EG direktiv, främst rådets direktiv /219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifie rade mikroorganismer och rådets direktiv /220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Bestämmelserna i gäller vid ·innesluten användning, dvs. sådan användning som innebär att organismen inte kommer i kontakt med allmänheten eller miljön, t.ex. i ett laboratorium. ·avsiktlig utsättning, dvs. att organismerna inte är inneslutna, samt när ·organismerna släpps ut på marknaden, dvs. görs tillgängliga för någon annan. Det krävs tillstånd för avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att på marknaden släppa ut en produkt som inne- håller eller består av sådana organismer. Vid tillståndsprövningen gäller, förutom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., även en särskild hänsynsregel om att verksamheten ska vara etiskt försvarbar, se 13 kap. 10 §. I förordningen om genetiska organismer ger regeringen bemyndigande åt ansvariga myndigheter att inom sina respektive områden meddela särskilda regler om försiktighetsmått. Tillstånd får bara lämnas om verksamheten är etiskt försvarbar. För innesluten användning behövs inte tillstånd men däremot för anläggning där sådan användning sker. Innan en genetiskt modifierad organism används, sätts ut eller släpps ut på marknaden ska utredas de hälso- eller miljöskador som organismen kan orsaka. Vidare finns krav på att det genom märk- ning det tydligt ska framgå att en produkt som släpps ut på marknaden innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. SOU 2000:52 Det nya miljöarbetet 131 om genteknik är föremål för översyn såväl inom landet som internationellt. Prövning enligt 9 kap. av miljöfarlig verksamhet tar in ett vidare spektra av frågor än vad som var fallet enligt den tidigare gällande miljöskyddslagen (1969:387) som endast avsåg olägenheterna från verksamheten. I förarbetena till pekas på att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling (se prop. 1997/98:45 s. 8). Bl.a. kan prövningen innefatta vissa energi- och transportfrågor. Miljöskyddslagen byggde på den s.k. dämpningsprin- cipen, där föroreningarna från varje enskild anläggning skulle dämpas så långt det var tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat. Hänsyn togs dock inte till helheten, dvs. om området över huvud taget tålde mer föroreningar. Genom kopplingen till bestämmel- serna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer har förutsättningarna förändrats radikalt även i det avseendet. Genom har det förts in bestämmelser som klarare slår fast ansvar för utredning och sanering av förorenade områden samt byggnader och anläggningar. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. och har samband med bestämmelserna om saneringsför- säkring i 33 kap. . Alla som driver verksamhet, som enligt 9 kap. är tillstånds- eller anmälningspliktig, ska obligatoriskt bidra till den försäkringen. Från saneringsförsäkringen betalas ersättning för saneringskostnader, om den som är ansvarig inte kan betala. Kemikaliehanteringen regleras i 14 kap. och i ett antal regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter kopplade till det kapitlet. Såsom för all verksamhet som regleras i är portal- paragrafen (1 kap. 1 §) och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. grundläggande. Vad gäller kemikaliehanteringen är det särskilt viktigt att peka på produktvalsprincipen (2 kap. 6 §) som är en allmän försik- tighetsregel och innebär i korthet att man ska undvika att använda eller sälja farliga kemikalier om dessa kan ersättas med mindre farliga. Som framgår bl.a. kap. 5 är den svenska regleringen i stora delar styrd av olika EG-direktiv. 3.3.3Några utgångspunkter för tillämpning i enskilda fall av miljömål Att i ett enskilt ärende tillämpa miljömålen som en utgångspunkt förut- sätter en god bild av målens struktur och de olika målens innehåll. Detta avsnitt är tänkt att ange vissa utgångspunkter till hjälp för tillämparen för hur de tidigare nämnda kunskaperna ska kunna användas. 132 Det nya miljöarbetet Miljökvalitetsmålen med sina preciseringar och delmål (miljömålen) syftar till att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta; vi ska uppnå en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär att de mål som vårt uppdrag rör inte tar sikte på de andra aspekter (sociala och ekonomiska) som innefattas i Riodeklarationens definition av begreppet hållbar utveckling. När miljömålen har bestämts, har de sålunda inte kompromissats mot andra intressen. Inte heller har eventuella motstridigheter mellan miljömålen vägts av i samband med fastställandet, eller målen priorite- rats mellan varandra ur någon angelägenhetsaspekt. Miljökvalitetsmålen är i princip heltäckande och i vissa fall överlappande, ibland konkurrerande. Preciseringarna och delmålen har inte denna heltäck- ande struktur men även här kan målen vara överlappande – samver- kande eller motstridiga. Har inte miljömålen omsatts i en bindande regel, t.ex. en miljö- kvalitetsnorm eller en generell föreskrift om visst villkor för en bransch, så kan och bör man vid bedömningen i det enskilda fallet ändå hämta ledning från miljömålen. I miljöbalkspropositionen anges också att av antagna miljömål ska vara styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts eller skyddsåtgärds nytta för människors hälsa och miljön, se prop. 1997/98:45 del II s. 24. Miljömålen bör sålunda vara att se som ett obligatoriskt underlagsmaterial för bedömningar enligt ett antal lagar, bl.a. och (1987:10). I samband med sådan tillämpning ska avvägningar göras mellan olika intressen, jfr tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. . som tidigare konstaterats har kompromissen mot andra intressen inte gjorts i målstrukturen, utan den görs i det enskilda fallet utifrån de förutsättningar, bl.a. de lagliga, som gäller där. I ett ärende enligt eller innebär det t.ex. att även andra aspekter än enbart miljömålen kommer att tas in vid bedömningen.