sou · GOB3106d2 · 2001-01-01 00:00:00 — är på ett helt annat sätt än då präglat av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 invånare är födda utomlands, varav ungefär hälften är utländska medborgare. har av de 900 000 utlandsfödda varit bosatta i . Parallellt med en ökande invandring har en internationalisering i vidare mening ägt rum. Det tydligaste utslaget av denna process är det svenska medlemskapet i EU, som bl.a. inneburit att olika rättigheter som tidigare tillkom endast svenska medborgare numera också kommer medborgare i andra medlemsstater i EU till del. har också den säkerhetspolitiska situationen i såväl vårt närområde som världen i övrigt förändrats i grunden. beslutade om regeringens integrations- politiska proposition , framtiden och mångfalden – från invandrar- politik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Centrala inslag i den nya integrationspolitiken är att sam- hällets etniska och kulturella mångfald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla samhälls- områden och nivåer samt att lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter skall gälla för alla i landet oavsett etnisk och kulturell bakgrund. För att den nya politiken skall få ett reellt innehåll krävs förändringar och nytänkande i hela samhället. Olika typer av hinder i samhällslivet för personer med utländsk bakgrund – såväl formella som informella – måste identifieras och i möjligaste mån undanröjas. I den senast nämnda propositionen framhåller regeringen att staten har ett särskilt ansvar för att samhällets mångfald skall genomsyra arbetslivet. Regeringen har också genomfört utbildningsinsatser riktade mot generaldirektörer, personalchefer och fackliga företrädare vid statliga myndigheter i syfte att öka insikterna om mångfaldens demokra- tiska och samhällsekonomiska fördelar. Frågan om krav på svenskt med- borgarskap för att inneha vissa offentliga anställningar och uppdrag har härvid fått särskild aktualitet. lade i sitt slutbetänkande Säkerhets- polisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) fram ett förslag som innebar att huvuddelen av de över 400 000 tjänster och uppdrag som då var skyddsklassade enligt personalkontroll- kungörelsen (1969:446) – denna ersattes av säkerhetsskyddslagen – skulle vara öppna även för utländska medborgare (s. 276). Förslaget ledde inte till någon förändring och senare tog Säkerhetsskydds- utredningen i sitt betänkande avstånd från uppfattning (SOU 1994:149, s. 220). I anslutning till detta anförde emellertid utred- ningen att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan om med- borgarskapskravet, eventuellt i samband med en mera genomgripande översyn av utländska medborgares ställning. Av särskilt intresse i sammanhanget är att regeringen i stor utsträckning har utnyttjat möjligheten att delegera behörigheten att besluta om placering av anställningar i säkerhetsklass. Det är därför svårt att veta hur många anställningar som egentligen omfattas av säkerhetsskyddslagens regler om krav på svenskt medborgarskap. Även om det , främst på grund av neddragningar i krigsorganisationen, är färre anställningar och uppdrag som berörs än då gjorde sina beräkningar torde det fortfarande handla om ett betydande antal. Önskemål om en allmän översyn av kraven på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och uppdrag har framförts till regeringen av den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism (SOU 1998:99, s. 100) och av Ombudsmannen mot etnisk diskri- minering (DO). Också frågan om den politiska delaktigheten, och då i första hand rätten att rösta i kommunala val, har varit föremål för omfattande diskussion och utredning. I har det t.ex. vid upprepade tillfällen lagts motioner med innebörden att samma regler i detta avseende borde gälla för alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i medlemsstater i EU eller ej. Syftet bakom utvidgningen av den kommunala rösträtten med verkan var bl.a. att öka invandrarnas direkta politiska inflytande på det kommunala området. Med treårsregeln ville man skapa rimliga garantier för att väljaren hade vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, kände till och hade förståelse för svenska förhållanden och hade ett naturligt intresse inte bara för de alldeles aktuella förhållandena i kommunen utan också för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna. Det finns enligt regeringens uppfattning anledning att, i ljuset av de ändrade reglerna för EU-medborgare, diskutera huruvida det är rimligt att hålla fast vid treårsregeln. Sammanfattningsvis finns det således flera skäl som talar för en genomgripande översyn av sådana bestämmelser i lagstiftningen som innebär en olikartad behandling av grupper av invånare på grund av med- borgarskap. Utredaren skall kartlägga i vilka sammanhang som det i lagar och andra författningar ställs krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relate- rade till medborgarskap. Utredaren skall analysera dels de argument med vilka förekommande krav tidigare motiverats, dels vad olika sådana krav i praktiken innebär, såväl för den enskilde som inte är svensk medborgare som för samhället i stort. I ett samhälleligt perspektiv kan det t.ex. vara av intresse att försöka belysa vad krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar och uppdrag i förlängningen betyder för olika delar av den statliga sektorn vad gäller kompetensförsörjning och förtroende från allmänhetens sida. Utredaren skall därefter pröva relevansen av befintliga krav samt vid behov föreslå författningsändringar. Utredaren skall vara fri att även före- slå åtgärder av annat slag som kan vara påkallade. Genom medlemskapet i EU har accepterat att i många avseen- den rättsligt likställa medborgare i andra EU-länder med svenska med- borgare. Utredaren skall mot den bakgrunden särskilt analysera skälen för och emot att i lagar och andra författningar i olika avseenden göra skillnad mellan å ena sidan medborgare i andra medlemsstater i EU, å andra sidan utlänningar i övrigt. Den ledande principen i arbetet skall vara att lika rättigheter och skyl- digheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Bakom krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap skall det alltid ligga i sammanhanget godtagbara sakliga skäl. Sådana skäl kan vara t.ex. hänsyn till rikets säker- het eller allmän säkerhet eller förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation. Utredaren skall för varje enskild bestämmelse väga tyngden av det eller de skäl som talar för en särreglering mot det angelägna i att slå vakt om principen om lika rättigheter och skyldigheter. Uppdraget skall ha en generell inriktning. Vissa delar av lagstiftningen skall emellertid undantas. Skyddet mot landsförvisning är en fråga som rör medborgarskapets kärna. Regeringen ser inte någon anledning att nu överväga förändringar i detta avseende och frågan skall följaktligen inte omfattas av uppdraget. Detsamma gäller frågor om medborgarskap knutna till lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Också lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och utlännings- lagen (1989:529) skall undantas från uppdraget. Lagen om svenskt med- borgarskap utreds av medborgarskapskommitté (In 1997:04) medan utlänningslagen, i vissa delar, ses över av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (UD 1997:04, NIPU). Vad gäller kravet på svenskt medborgarskap för rätt att rösta och vara valbar vid val till , är regeringens uppfattning att inte heller den frågan skall utredas inom ramen för det nu aktuella uppdraget. Det kan dock noteras att utredningsarbete som kan vara av intresse i samman- hanget pågår. Regeringen gav Demokrati- utredningen (SB 1997:01) tilläggsuppdraget att utreda orsakerna till det sjunkande valdeltagandet och föreslå åtgärder för att öka medborgarnas delaktighet och engagemang i det demokratiska systemet. Därutöver har fått i uppdrag att undersöka valdeltagandet i vissa utsatta bostadsområden. Slutligen skall även frågan om rösträtt vid val till liksom de frågor som tagits upp i betänkandet En lag om social- försäkringar (SOU 1997:72) undantas från uppdraget. Utredaren skall i relevanta delar samråda med (SB 1997:01). Utredaren skall vidare ta del av resultaten av arbetet inom 1997 års medborgarskapskommitté. I denna kommittés uppdrag ligger bl.a. att kartlägga vad svenskt medborgarskap innebär i olika avseenden. Det är en uppgift som delvis tangerar utredarens uppdrag att kartlägga krav i lag- stiftningen som är relaterade till medborgarskap, varför utredaren i sitt arbete på denna punkt bör kunna dra fördel av, och i stor utsträckning bygga på, vad den kommittén kommit fram till. Mot bakgrund av att översynen kan tänkas resultera i förslag till grundlagsändringar eller förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och bedömer regeringen att parla- mentarisk medverkan kan komma att behövas. Sådan medverkan bör emellertid i så fall äga rum först i ett senare skede av utredningsarbetet. Utredaren skall först identifiera vilka reformbehov som finns och ange hur dessa kan tänkas bli tillgodosedda. Detta inledande arbete bör kunna ge regeringen underlag för närmare riktlinjer för ett eventuellt fortsatt arbete i vissa delar under parlamentarisk medverkan. För det fall utredaren finner skäl till ett sådant fortsatt arbete skall detta redovisas till regeringen . Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag . (Ku 1999:02) Särskild utredare: , riksdagsledamot Sekreterare: , hovrättsassessor Kansli: , Box, 187, 201 21 Skäl för skrivelsen.......................................................................... Reformbehov och behov av parlamentarisk medverkan ................ Allmänt om utredningsarbetet och kartläggningen ........................ Förutsättningar för det fortsatta utredningsarbetet......................... att många reformförslag går att genomföra enligt regeringens uppdrag till mig att, enligt principen lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare, pröva den nuvarande lagstiftningen, att det fortsatta utredningsarbetet bör utföras av en parlamentariskt sammansatt kommitté, att särskild expertis i grundlagsfrågor bör finnas tillgänglig, att utredningsresurserna för att biträda kommittén utökas samt att utredningstiden förlängs. B Skäl för skrivelsen Enligt kommittédirektiv (dir. 1999:4) skall jag före identifiera vilka reformbehov som finns och redovisa min bedömning av om det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas under parlamentarisk medverkan. Detta utgör grunden för denna skrivelse. Under det drygt halvår som utredningsarbetet pågått har jag vid fyra tillfällen inkallat utsedda experter till möten. Dessa har också därutöver biträtt mig och kansliet med sakinformation och råd, samt svarat för återkopplingen mot respektive departement eller myndighet. Samman- träffande med flera organisationer och myndigheter har också gjorts för att fördjupa mina kunskaper. Allmänt måste jag också framhålla att utredningen stött på flera dokumentations- och tolkningsfrågor än jag kunde förutse, fler återstår dessutom att besvara. Vägledande för mitt arbete har varit direktivens innehåll och då främst den uttalade principen att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invå- nare. Detta till trots har jag funnit att principen inte går att genomföra fullt ut enligt motiveringar nedan. Lite förvånande för mig själv men också för andra, kan jag konstatera att nästan inga direkta skyldigheter följer exklusivt med medborgarskapet. CReformbehov och behov av parlamentarisk medverkan För bedömningen av i vilken utsträckning medborgarskapskrav i lag- stiftningen bör finnas kvar krävs att det först klargörs vilken grundsyn som bör gälla för det svenska medborgarskapet. Frågor som berör värdet av ett svenskt medborgarskap och vilka rättigheter och skyldigheter som bör vara knutna till medborgarskapet bör beröras särskilt. Ett ställ- ningstagande i denna del är av särskilt intresse, eftersom motiven till medborgarskapskraven i lagstiftningen ofta är knapphändiga och ligger relativt långt tillbaka i tiden. Slutbetänkandet års medborgar- skapskommitté (SOU 1999:34) ger inte någon närmare ledning i dessa frågor. Grundsynen på det svenska medborgarskapet är av stor betydelse för bedömningen av i vilken utsträckning medborgarskapskraven i lagstift- ningen bör tas bort till förmån för principen om lika rättigheter och skyldigheter för landets alla innevånare. Det är av vikt att de allmänna riktlinjerna behandlas av en parlamentarisk kommitté. De medborgarskapskrav som uppställs i lagstiftningen berör i huvudsak centrala rättsområden. Ett förslag som innebär att medborgar- skapskraven tas bort kräver en förankring hos allmänheten och de politiska partierna och bör vara föremål för en ingående prövning av en parla- mentarisk kommitté. En parlamentarisk sammansättning synes mot bakgrund härav nödvän- dig, oavsett om översynen slutligt resulterar i förslag till grundlags- ändringar eller förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och . Beträffande reformbehovet avseende medborgarskapskrav inom de tidi- gare redovisade huvudgrupperna gör jag följande preliminära bedömning. Såvitt jag kan bedöma utifrån tillgängligt utredningsmaterial finns det alltjämt godtagbara sakliga skäl att behålla det krav på svenskt medbor- garskap som uppställs för fri- och rättigheter i grundlagarna. Beträffande medborgarskapskrav i grundlagarna avseende offentliga anställningar och uppdrag, se nedan. Rösträtt och valbarhet till kommunala val m.m. Frågan om den s.k. treårsregeln för andra utlänningar än unionsmed- borgare och medborgare i eller vid kommunala val skall finnas kvar har inte varit föremål för någon ingående prövning tidigare. Allmänt kan sägas att en olikartad behandling av utlänningar som är bosatta i beroende på medborgarskap bör om möjligt undvikas. Ett slutligt ställningstagande till om alla i bosatta utlänningar skall ha lika rösträtt i kommunala val kräver mer omfattande beslutsunderlag än som finns tillgängligt . Oavsett utgången anser jag att frågan har en sådan principiell karaktär att den bör prövas i parlamentarisk sammansättning. Rösträtten är knuten till tidpunkten för folkbokföring. En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall emellertid inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs (4 § folkbokföringslagen [1991:481]). Vid en jämförelse med bestämmelserna om uppehållstillstånd i utlänningslagen (1989:529) följer att flera olika tidsfrister i praktiken gäller för olika grupper av medborgare. Tiden är kortast för medborgare i , , och och längst för asylsökande utlänning som inte är nordisk medborgare eller unionsmedborgare. Den sistnämnda gruppen torde kunna utöva sin rösträtt tidigast och åtta månaders vistelse i landet. Det bör under alla förhållanden eftersträvas att tidpunkten för när rösträtt kan utövas blir så enhetlig som möjligt. Medborgarskapskrav för offentliga anställningar och uppdrag Riksdagsledamöter skall alltjämt vara svenska medborgare. Förutsätt- ningar att föreslå förändringar beträffande de krav på svenskt medbor- garskap som uppställs för övriga anställningar och uppdrag med anknyt- ning till synes inte heller föreligga. Däremot finns det anledning att närmare överväga om kravet på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag med anknytning till regeringen - med undantag för statsråd - bör upprätthållas. Såsom tidigare redovisats får enligt RF endast den som är svensk med- borgare inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Det kan ifrågasättas om kravet på svenskt medborgarskap för myndighetschefer m.fl. skall upprätthållas fullt ut. När skulle skiljas från Statens konstmuseer och bli en egen myndighet, kunde museichefen, som är brittisk medborgare, inte vara chef för den nya myndigheten. För att museichefen skulle kunna leda verksamheten vid museet, trots att han var utländsk medborgare, förordnades att ordföranden i museets styrelse skulle vara chef för myndigheten. Museichefen skulle svara för ledningen av museets löpande verksamhet. Det förutsattes att styrelseordförandens uppgifter och beslutsbefogenheter i stor utsträckning skulle delegeras till museichefen. Föreskrifter härom finns i förordningen (1999:563) med instruktion för . Såväl museichefen som styrelseordföranden utses av regeringen. Den lösning som valdes för Moderna museets ledningen utgör ett kringgående av 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Enligt min mening bör en ändring av nämnda lagrum övervägas. och ett flertal andra myndigheter som lyder under regeringen har knappast sådana funktioner att det kan anses oundgängligen nödvändigt att myn- dighetens ledning är svenska medborgare. Med hänsyn till pågående internationalisering kommer det sannolikt att uppkomma andra liknande situationer som i exemplet med . Det kan vidare ifrågasättas om krav på svenskt medborgarskap bör upp- ställas för ledamöter i statliga kommittéer. Ett särskilt problem i sammanhanget är att det framstår som oklart vilka myndigheter som skall anses lyda under regeringen. Det bör på ett entydigt sätt framgå av lagstiftningen i vilka fall myndighetschefer m.fl. skall vara svenska medborgare, förutsatt att kravet inte skall gälla generellt. Domstolarnas självständighet under lagarna utgör en av hörnstenarna i det svenska statsskicket. I RF kommer detta förhållande till uttryck i 11 kap. 2 § enligt vilken ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Eftersom varje domare dömer självständigt har varje enskild domare en mycket viktig och central roll i det svenska samhället och kan i hög grad sägas vara bärare av det svenska samhällets offentliga makt. Mot bakgrund härav intar domartjänster enligt RF, enligt min uppfatt- ning, en särställning i förhållande till flertalet offentliga anställningar och uppdrag. Föreskrifterna i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om krav på svenskt medborgarskap för innehav eller utövande av domartjänst bör i princip finnas kvar. Notarietjänstgöring vid tingsrätt eller länsrätt är för många den första juristtjänsten efter avslutade juridikstudier. Tjänstgöringen anses vara en särskild merit även för sådana juristarbeten där det inte uppställs något formellt krav på notariemeritering. DO har påpekat att kravet på svenskt medborgarskap inom rättsväsendet har betydelse för unga människors yrkesval. medföra att unga utlänningar i väljer att studera till ett annat yrke istället. Jag anser att det bör utredas närmare om det finns förutsättningar att ta bort kravet på svenskt medborgarskap för notarier, trots att de i viss utsträckning utövar domartjänst enligt RF. När det gäller övriga anställningar inom rättsväsendet, som inte omfattas av regleringen i RF, finns det anledning att närmare pröva om det finns tillräckliga skäl för att upprätthålla kravet på svenskt medborgarskap. Vidare bör nämndemännens och andra förtroendevaldas ställning och medborgarskapskraven för dessa omprövas. Anställningar som åklagare, polis och kronofogde m.fl. är ofta förenade med central myndighetsutövning som på ett mer ingripande sätt berör enskildas rättsliga ställning. Det kan emellertid ifrågasättas om lägre anställningar alltid bör blockeras för utlänningar enbart på grund av att kravet på svenskt medborgarskap bör bibehållas för någon eller några av de högre befattningarna i en viss karriär. Andra gränssnitt bör övervägas. Vid prövningen om kravet på svenskt medborgarskap för statliga anställningar bör kvarstå är det nödvändigt att känna till i vilken utsträckning dessa är säkerhetsklassade enligt säkerhetsskyddslagen. Det finns i annat fall risk för att ett ändringsförslag inte får någon effekt i praktiken. har t.ex. upplyst att alla anställningar som polis är säkerhetsklassade. Det är oklart i vilken utsträckning säkerhetsklassning med stöd av säkerhetsskyddslagen förekommer. Inom pågår en kartläggning av i vilken omfattning anställningar hos olika myndigheter är säkerhetsklas- sade. Kartläggningen beräknas vara färdigställd . Först där- efter är det möjligt att bedöma vilket reformbehov som föreligger. Utifrån tillgänglig information är min bedömning att det generella kravet på svenskt medborgarskap för säkerhetsklassade anställningar hos staten, kommuner och landsting bör granskas närmare. Det kan ifråga- sättas om det finns tillräckliga skäl att på det sätt som sker uppställa ett generellt krav på svenskt medborgarskap för säkerhetsklassade anställning hos staten, kommuner och landsting. Någon given koppling mellan hänsynen till rikets säkerhet och det svenska medborgarskapet synes inte föreligga. Utifrån befintligt utredningsmaterial framstår det i och för sig inte som nödvändigt med parlamentarisk medverkan i denna del. DAllmänt om utredningsarbetet och kartläggningen En kartläggning av medborgarskapskrav i lagstiftningen med den generella omfattning som framgår av regeringens direktiv (dir. 1999:4) är mycket tidskrävande och är svår att rymmas inom de tidsmarginaler som uppställs i direktiven. Kartläggningen skall omfatta såväl krav på svenskt medborgarskap som andra krav relaterade till medborgarskap. När det gäller kartläggningen av medborgarskapskrav för offentliga anställningar och uppdrag innebär detta att även anställningar och uppdrag för vilka det uppställs andra särskilda behörighetsvillkor för utlänningar eller vissa grupper av utlänningar i förhållande till vad som gäller för svenska medborgare bör ingå i kartläggningen. Sådan särbehandling förekommer bl.a. genom att det i lagstiftningen uppställs krav på rösträtt vid val av kommunfullmäktige eller för vissa offentliga uppdrag. Särbehandling förekommer också genom att det som behörighetsvillkor föreskrivs att utlänningar skall ha varit folkbokförda . Kartläggningen omfattar ett mycket stort antal lagar och andra författ- ningar. Medborgarskapskravet framgår i flera fall endast indirekt, t.ex. genom krav på att en befattningshavare skall ha erfarenhet som domare. Det förekommer också att medborgarskapskrav för t.ex. en viss befattning följer av flera olika författningar. Arbetet med att finna motiven till medborgarskapskraven kräver omfat- tande studier av förarbetena till lagstiftningen. De ursprungliga motiven är ofta av äldre datum. Kravet på svenskt medborgarskap har därefter förts över till nyare lagstiftning utan närmare motivering. I allmänhet har medborgarskapskraven inte varit föremål för någon mer ingående analys i förarbetena. För att utröna effekterna av medborgarskapskraven krävs att utred- ningen kontaktar de myndigheter, organisationer m.fl. som berörs av kraven. Inhämtandet av kunskaper i denna del är tidskrävande. Sammanträffande har ägt rum med , Ombuds- mannen mot etnisk diskriminering (DO), , , för den statliga sektorn, Regeringens råd för etnisk jämlikhet och integration, vissa organisationer som har ledamöter i rådet samt Samarbetsorganet för invandrare (SIOS). Kartläggningen och övrigt inhämtande av det underlag som erfordras för att jag skall kunna identifiera vilka reformbehov som finns och ange hur dessa kan tänkas bli tillgodosedda är med hänsyn till det anförda inte slutfört. Redan på grundval av det utredningsmaterial som finns anser jag emellertid att det finns flera skäl som talar för att utredningen bör övergå i en parlamentarisk kommitté. Nedan presenteras huvudlinjerna i utred- ningens kartläggning. Medborgarskapskrav i lagstiftningen - huvudlinjerna Medborgarskapskraven kan delas in i fyra huvudgrupper: