sou · GOB357d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det första scenariot innebär att institutet bevaras i sin nuvarande programinriktade form och att det bibehåller de kunskaps- och utveck- lingsfunktioner det har . Om man önskar en framtida stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet får denna funktion placeras utanför FHI. Det andra scenariot adderar en stabsfunktion till den första modellen och det sker en utbyggnad av funktionen för att täcka de behov som anges i direktiven för . En sådan förändring skulle medföra att institutets verksamhetsområde skulle breddas i förhållande till det nuvarande och spänna över olikartade uppgifter som ställer olika krav på sina utövare. Vi har dock ifrågasatt om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, bibehålla kvalitet i insatserna och härbärgera så pass olikartade verksamhets- kulturer inom sig. Det tredje scenariot innebär att institutets stabsfunktion och roll som kunskaps- och utvecklingscentrum stärks bl.a. genom en kompetensförstärkning och genom att man i större utsträckning använder de möjligheter som informationsteknologin erbjuder. Konsek- är att det sker en omprioritering och omstrukturering av verksamheten inom FHI. Programmen skulle omprövas och vissa delar förläggas någon annanstans, kanske regionaliseras. Strategier och idéer till programutveckling borde emellertid även framgent vara en uppgift för , liksom utvärdering av program. En annan variant innebär, att programmen i sin helhet skulle avvecklas som en uppgift för och förläggas någon annanstans. Vi konstaterar att detta vore en möjlig utveckling, men att den skulle medföra att den del av institutets verksamhet som hitintills stått starkast skulle avvecklas, vilket sannolikt skulle innebära en betydande kompetensförlust. Dessutom torde det krävas att man finner nya former för att bibehålla anknytningen till det praktiska folkhälsoarbetet. I detta avsnitt görs under rubrikerna styrkor, svagheter, möjligheter och hot en sammanfattning av utvärderingsgruppens bedömningar. Vidare presenteras i punktform gruppens rekommendationer. 1Ur internationell synvinkel är det positivt att man i har etablerat en särskild central myndighet med en resurser att bistå hela med hälsofrämjande och förebyggande insatser. 2I förhållande till statens hittillsvarande krav att FHI skall satsa på programorienterade mål för verksamheten, har institutet på ett flertal områden utvecklat bra och relevanta program. Utvärderings- gruppen har intryck av att flera av dessa program ligger i framkant metodmässigt och resultatmässigt, också mätt med internationell måttstock. 3Det finns på institutet en stor programrelaterad kompetens. 4FHI är välkänt internationellt – i EU och WHO – för sitt enga- gemang i policyutvecklingen på folkhälsoområdet. På detta fält har institutet haft en viktig stabsfunktion för den . 5Beträffande metodval och val av verktyg för realisering av institut- ets mål har man oftast använt relevanta och lämpliga insatser, särskilt för att utveckla program: a)För de flesta program finns det strategiska dokument och bidrag till policyutvecklingen. b)Användningen av kunskaps- och faktaunderlag vid utveck- lingen av program är allmänt god och forskningsresultat används. c)Det finns en rad goda exempel på idé- och metodutveckling samt modellprojekt som bas för program samt för spridning och insatser på olika programområden. d)Det bedöms som en styrka att FHI arbetar sektorsöver- gripande inom olika program. e)Stöd till regionala och lokala nätverk, etablering av kontakter och samarbete på olika nivåer har allmänt fungerat bra. f)Det fleråriga skriftliga samarbetsavtal som finns mellan EpC och FHI är en styrka och borde kunna tjäna som modell i andra samarbetsrelationer. g)Stödet till den regionala och lokala nivån i form av ekonomiskt stöd, metodutveckling, forskningsstöd, upplys- ningsverksamhet och nätverksbyggande etc. har haft stor betydelse för att stimulera utvecklingen. h)Inom programmen har utbildning, kommunikation och information oftast använts på ett relevant sätt. i)Från folkhälsovetenskaplig metodsynvinkel bedöms det att lämpliga metoder ofta använts i programutveckling och - implementering. Det finns dock variationer mellan olika program. j)Det finns en starkt programorienterad tradition bland institutets medarbetare. I dagens program- orienterade verksamhet är detta en styrka. Se dock punkten 2 a på följande sida. 6Utvärderingsgruppen har noterat att FHI har inhämtat erfarenheter från landstingens samhällsmedicinska chefer/motsvarande. Deras bedömning visar att FHI i huvudsak utarbetar bra informations- material och bra rapporter om hälsans bestämningsfaktorer som kunskapsstöd till det lokala folkhälsoarbetet. De anser också att FHI:s initiativ att bilda nätverk med kontaktpersoner från hela landet har haft stor betydelse för erfarenhetsutbyte och kunskaps- förmedling och att ekonomiskt stöd har varit en förutsättning för utvecklingsarbetet. (Bilaga 5) 1Samspelet mellan regering/departement och FHI om mål för och prioritering av verksamheten bedöms inte särskilt positivt av utvärderingsgruppen. De årliga regleringsbreven är ofta inte sam- ordnade med budgetutvecklingen och tidshorisonten för uppdragen. Vidare formuleras i regleringsbreven ofta mål, som visar bristande respekt för behovet av långsiktiga insatser för att uppnå önskade resultat. I FHI:s interna SWOT-analys sägs bl.a.: Dålig kontinuitet i uppdraget från departementet, svårt att tyda deras förväntningar, brister i samarbetet--- Uppdraget diffust och brett och ger därför liten vägledning. En sådan statlig regleringsram kan ge upphov till likgiltighet och skepsis bland personal och ledning och till en prioritering av interna mål på bekostnad av de externa. a)saknas det en uppsamling av erfarenheter på tvärs över programmen om hur strategier, handlingsprogram, metoder och produkter fungerar. b)saknas det en kritisk bedömning av den aktuella program- strukturen vid institutet. Det tydligaste exemplet anser vi vara främjandeenheten/programmet. c)saknas det en systematisk inarbetning av jämlikhets- och genusperspektiven i program och interventioner. d)saknas det en avtalsreglerad samverkan om kampanjer mellan FHI samt landsting och kommuner m.fl. (Det s.k. CEN-LOK-konceptet, central-lokal samverkan. e)saknas det en systematisk och planerad utvärdering av program i deras helhet och av väsentliga programelement. f)saknas det en systematisk uppföljning av de få utvärderingar som faktisk gjorts, t.ex. rekommendationerna från utvärderingen av samarbetsavtalen med universiteten. denna utvärdering rekommenderades bl.a. att forskarnas tjänstgöringsskyldighet utnyttjas och att FHI bör ha ett vetenskapligt råd. g)saknas det en enhetlig policy för om FHI skall utveckla och bedriva egen forskning eller träffa avtal med forsknings- institutioner. h)saknas det enligt de samhällsmedicinska cheferna bl.a. tillräckligt metodstöd och strategiskt stöd för folkhälso- arbetet samt en policy för implementering 3Det saknas inom FHI en klar och välkänd lednings- och besluts- struktur. 4Utvärderingsgruppen har definierat stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet på följande sätt: En stödfunktion för regeringens behov av att få beslutsunderlag för sin folkhälsopolitik. agera på direkt uppdrag av regeringen beträffande folkhälso- politiken på hög och övergripande nivå följa och analysera utvecklingen samt ta de initiativ utvecklingen föranleder i relation till folkhälso- politiken bistå med att utforma generella strategier och handlingsplaner, t.ex. hälsokonsekvensbedömningar. Gruppen konstaterar att det i relation till ett kommande nationellt, brett sektorsövergripande folkhälsoprogram, som bl.a. involverar arbetslivs- sektorn, miljösektorn, socialsektorn, hälso- och sjukvårdssektorn, trafiksektorn etc. helt saknas en nationell stabsfunktion. 5Folkhälsoinstitutet är en myndighet, men i internationella samman- hang uppfattas institut som en organisation, där egen forskning, utredning och i viss mån utvecklingsarbete är kärnområden. 1.Det förefaller finnas brett politiskt stöd för folkhälsoarbetet i , liksom för en nationell folkhälsomyndighet som FHI. 2.FHI utgör en viktig resurs för folkhälsoarbetet, både personellt och ekonomiskt, och kan genom bl.a. en översyn av ledningsstrukturen förändras i önskad riktning. 3.Om FHI förblir en programorienterad organisation har man tillgång till en betydande expertis inom området programutveckling. 4.Om FHI skall bli den myndighet som utgör navet för det framtida nationella folkhälsoprogrammet bör en stabsfunktion inarbetas i alla funktionella och organisatoriska scenarier för FHI. 5.En brett sammansatt generaldirektörsgrupp för folkhälsofrågor, med FHI:s generaldirektör som ordförande och med en stark sekretariats- funktion bakom sig, skulle kunna utvecklas till en del av en framtida stabsfunktion. 1.Vacklande politisk hållning gentemot FHI p.g.a. en förändrad syn på folkhälsoarbetet och på FHI:s roll i detta arbete. Starkt växlande ekonomiska villkor för myndigheten beroende på både den samhällsekonomiska utvecklingen och på en förändrad uppfattning om var medlen för utveckling av det nya folkhälsoprogrammet skall placeras. 2.Bristande förmåga hos FHI att inrätta nya funktioner, till följd av att institutet i stor utsträckning rekryterat praktiskt orienterade programmedarbetare, specialiserade inom ett ämne. 3.Anställda kan uppleva en risk för arbetslöshet om det inte finns beredskap och förmåga att erbjuda relevant kompetensutveckling för det fall att institutet förändras till att bli en myndighet av stabs- karaktär. 4.Bristande erfarenhet av genomgripande förändringsarbete inom FHI. 5.I en pågående utveckling mot färre och större regioner i kan det förväntas att regionerna också bygger upp egen kompetens på folkhälsoområdet, inklusive kompetens att utveckla och implemen- tera folkhälsoprogram. En större central programorienterad resurs på FHI torde därför antagligen kunna ifrågasättas. 1att det formuleras några olika scenarier för FHI:s framtid och att dessa scenarier konsekvensbedöms innan beslut fattas. Utvärderingsgruppen har kortfattat beskrivit 3 scenarier baserade på överväganden om tre huvudfunktioner för institutet: stabsfunktion – kunskaps- och utvecklingsfunktion – praktisk programverksamhet: Scenario 1: FHI fortsätter som programinriktad kunskaps- och utveck- lingsmyndighet. Scenario 2: En stabsfunktion tillförs modell 1. Scenario 3: FHI:s tyngdpunkt förskjuts så att större vikt läggs vid stabsfunktion. Utvärderingsgruppen har inte sett det som sin uppgift att rekommen- dera val av scenario. 2att samspelet mellan regering/departement och FHI ses över och förbättras. Det är viktigt att formuleringarna om mål och resultat innehåller en realistisk tidshorisont och att det sker en samordning med budgetutvecklingen. 3att FHI:s verksamhetsidé utvecklas och att denna verksamhetsidé också förmedlas till andra, så att man såväl på central som regional och lokal nivå har realistiska förväntningar på FHI. 4att policy, strategi och mekanismer för att överföra forsknings- resultat till praktiskt folkhälsoarbete ses över i syfte att stärka den vetenskapliga förankringen av arbetet. 5att man eftersträvar en allmän kompetenshöjning inom FHI. 6att FHI satsar på att i större utsträckning utvärdera egna program och folkhälsoarbetet i allmänhet. 7att de svagheter som omtalas i SWOT-analysen elimineras som organisationens styrkor bibehålls så att organisa- tionen kan anpassas till den förändring som skall genomföras. 1.Direktiven till utvärderingsgruppen. 2.Sammanfattning av självvärdering samt missiv från generaldirektören. 3.Schema över målen för –2000. 4.Översikt över de föreslagna nationella folkhälsomålen. 5.Sammanställning av de samhällsmedicinska chefernas uppfattningar om FHI:s roll som initierande och stödjande organisation En organisationskommitté (Dir.1999:56) har tillkallats med uppgift att föreslå en ombildning av () till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet. Inom ramen för organisationskommitténs arbete ska enligt direktiven göras en övergripande utvärdering av nuvarande verk- samhet i syfte att ta fram underlag för beslut om framtida inriktning. Detta bör ske i nära samverkan med . I propositionen 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor föreslog regeringen att godkänna att ett folkhälsoinstitut inrättades. fattade beslut i enlighet med detta. FHI inrättade och dess huvuduppgift skulle vara att centralt driva hälso- främjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. Institutet skulle vidare enligt propositionen stimulera det tvärsektoriella samarbetet mellan centrala myndigheter, samverkan mellan olika samhällsnivåer och deltagande av frivilliga organisationer. Institutet skulle därigenom bl.a. göra det möjligt att påverka struktu- rella förhållanden av betydelse för en positiv hälsoutveckling. Direktiven för organisationskommittén för , som inrättades inför FHI:s bildande (Dir. 1991:77) utgick från nämnda proposition och sade bl.a. att en viktig uppgift för institutet var att transformera forskningsresultat och annan aktuell kunskap om det moderna folkhälsoarbetets metoder till praktiskt handling. Arbetet borde ske genom och i nära samarbete med kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, frivilliga organisationer m.fl. Institutet skulle vidare omsätta hälsopolitiska initiativ i programarbete eller verka för att detta skulle ske inom andra organisationer. Institutet skulle även svara för att det förebyggande hälsoarbetet byggde på vetenskapligt väl förankrat underlag. Huvudinriktningen i arbetet borde vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att förbättra dessa gruppers situation. I FHI:s instruktion (SFS 1996:614) och i myndighetens reglerings- brev beskrivs uppgifterna för FHI på likartat sätt som i proposition och kommittédirektiv. I instruktionen sägs inledningsvis att FHI är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring. I den senaste budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) säger regeringen att institutet ytterligare bör sträva efter att förstärka sin roll som och metodutvecklare. I linje med detta ligger att institutet skall stimulera och stötta andra aktörer att bedriva ett aktivt folkhälsoarbete. Dessutom är det regeringens uppfattning att FHI ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället. Utvärderingen ska belysa hur arbetat i syfte att ge underlag för överväganden om FHI:s framtida inriktning. Utvärderingen bör belysa hur FHI arbetat utifrån statsmakternas mål och uppgifter bl.a. när det gäller prioriteringar av verksamhetsområden och metoder, vetenskaplig förankring och om samverkan med andra aktörer skett på ett lämpligt sätt. som FHI i första hand utvärderas mot nuvarande syfte, roll och funktioner, som de kommer till uttryck i regleringsbrev, instruktion, budgetproposition m.m. bör utvärderingen ge underlag för kommitténs bedömning av FHI:s framtida roll, som den uttrycks i kommittédirektiv. Utvärderingen bör även göras i ett internationellt perspektiv. Med utgångspunkt i mål, ansvar och arbetsuppgifter bör utvärderingen översiktligt svara på ett antal frågor. Med översiktligt menar vi att utvärderingen avgränsas till FHI:s syfte och roll i det svenska folkhälsoarbetet strategi, prioriteringar, funktionsprofil, utveckling generellt om programmål, innehåll, metoder generellt om funktioner, t.ex. utvärdering, forskning och administra- tion. Däremot ska inte enskilda program, enskilda funktioner och enskilda produkter behandlas. Värderingen av FHI:s arbete görs främst i form av en så kallad kollegiebedömning, dvs. experterna i utvärderingsgruppen bedömer FHI:s arbete med utgångspunkt i sin erfarenhet av och kompetens inom folkhälsoarbetet. Mot bakgrund av ovanstående bör följande frågor besvaras i utvärderingen: 1Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt prioriteringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål? Hur har FHI prioriterat? Har t.ex. FHI i enlighet med vad statsmakterna uttryckt sett jämlikhet i folkhälsa som ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet? Här ska särskilt beaktas om myndig- heten fäst särskild vikt vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. 2Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå stats- makternas mål? Utvärderingen bör belysa och värdera metoderna som använts. Här inkluderas projektstöd och annat ekonomiskt stöd till kommuner, lands- ting och organisationer. Verksamhetens vetenskapliga förankring ska särskilt belysas. Utvärderingen bör också belysa hur FHI arbetat tillsammans med intressenter/avnämare på regional och lokal nivå. Jämförelser bör göras med andra liknande organisationer. 3Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med stats- makternas mål? Utvärderingen bör belysa utfall/effekter av myndighetens arbete. Utvärderingen bör även belysa och värdera de insatser FHI gör i syfte att förbättra förutsättningarna för en bra och jämlik folkhälsa i enlighet med statsmakternas mål och hur FHI:s arbete har bidragit till aktuellt folkhälsoläge. I denna bedömning ingår bl.a. att se om FHI med utgångspunkt i Folkhälsorapport och annan information satsat på de områden som framgår som problematiska. Den så kallade SWOT-modellen används. Det innebär att det görs en grundläggande organisationsbeskrivning, en intern självvärdering, en extern utvärdering av en utvärderingsgrupp samt att ansvariga ska följa upp resultaten. Organisationsbeskrivningen och den interna utvärder- ingen görs av FHI. Underlagsmaterial i form av utvärderingar av FHI:s arbete som har gjorts och som kan vara till nytta för utvärderingsarbetet sammanställs av FHI. I utvärderingsgruppen ingår Finn Kamper , projekt- ansvarig samt ytterligare tre personer som väljs av Finn Kamper i samråd med kommittésekretariatet. Till sin hjälp har utvärderingsgruppen en akademisk sekreterare, som kommitté- sekretariatet ställer till förfogande. Utvärderaren kommer att arbeta upp till en arbetsmånad med uppdraget, de tre övriga och den akademiska sekreteraren upp till en arbetsmånad. Ersättning utgår från kommittén. Utvärderingen påbörjas och avslutas . Utvärderaren ger kommittén en muntlig redovisning av slutresultatet under den första halvan av mars. får också tillgång till rapportutkast som sänds för underhandsremiss till FHI. Det kommer att ske en samverkan mellan organisationskommittén och angående utvärderingen. har genomfört en intern utvärdering i form av en s.k. SWOT-analys. I denna process har alla anställda vid institutet deltagit. Institutet har valt att helt öppet redovisa de olika synpunkter och förslag som framförts och vi eftersträvar en fortsatt öppenhet i diskussionen om institutets fortsatta roll och uppdrag. Av det skälet bifogas inte enbart institutets rapport från den interna utvärderingen utan även den underlagsrapport, som innehåller resultaten från samtliga SWOT-analyser. För den fortsatta bedömningen är det dock viktigt att hålla i minnet att SWOT-analysen inte ger utrymme för någon bedömning av styrkan av och uppslutningen kring de enskilda sakståndpunkter som framförs. En rad verksamhetsgrenar inom institutet har varit uppe till diskussion i seminarierna. Jag har dragit följande sammanfattande slut- satser av den interna utvärderingen: 1.Institutets verksamhetsidé behöver utvecklas med utgångspunkt från den framtida verksamhetens inriktning och detta bör ske i en process där alla anställda aktivt deltar. 2.Det finns ett antal otydligheter i institutets ledningsstruktur som måste åtgärdas. 3.Det finns ett stort behov av kompetensutveckling för de anställda vid institutet. Andra viktiga frågor där det finns behov av förändringar är forskningens roll på institutet och den informationsverksamhet som bedrivs. SWOT-analysen visar att det finns en mycket engagerad personal- grupp vid men att arbetet i stor utsträckning är kanaliserat till olika distinkta programområden och att det övergripande perspektivet på och analysen av folkhälsoarbetet delvis saknas. Personalens höga kompetens i sakfrågor och engagemang utgör en mycket stor resurs i ett omorganisationsarbete. Detta ställer höga krav på intern utbildning och kompetensutveckling som bör omfatta alla personalgrupper. Här har arbetet med att förstärka den folkhälso- vetenskapliga kompetensen särskild betydelse. Det behov som finns av att utveckla institutets verksamhetsidé är naturligt och begripligt i ljuset av den snabba förändring som skett av folkhälsoarbetets förutsättningar och omfattning som har existerat. Processen med syfte att utveckla institutets verksamhetsidé bör ske parallellt med och samordnas med organisationskommitténs arbete och grundläggas genom en ingående diskussion om folkhälsobegreppets och folkhälsoarbetets ideologiska och vetenskapliga grund och utveckling. Den arbete har i detta sammanhang en viktig roll. har fått i uppdrag att göra en intern utvärdering i form av en SWOT-analys. Nedan följer en kort beskrivning av hur arbetet med denna själv- värdering bedrivits samt de resultat som framkommit. En arbetsgrupp bildades med uppgift att svara för den interna utvärderingen. I arbetsgruppen ingår från AN- programmet, från staben, från hiv/aids, controller samt från utvärdering och forskning (ansvarig). Två konsulter med god erfarenhet från arbete med SWOT-analyser och myndighetsutveckling upphandlades från ledning. Tillsammans med konsulterna definierades de områden, som genom SWOT-analys skulle kunna ge bredast möjliga bild av vår verksamhet och ett bra underlag för vårt fortsatta interna utvecklings- arbete. Stor möda lades ned på att motivera alla att delta. Hela personalen delades in i nio grupper om vardera 10–12 personer. Gruppindelningen gav så jämn fördelning som möjligt på program, arbetstid på institutet, typ av tjänst och kön. Ingen placerades i samma grupp som sin chef. Det gavs möjlighet att byta grupp, vilket gjorde att ambitionen med gruppindelningen inte helt kunde levas upp till. Å andra sidan blev det en mangrann uppslutning på SWOT-dagarna, vilket bedömdes vara viktigast. Varje grupp arbetade under ledning av de två konsulterna (en man och en kvinna) under en hel dag. Konsulterna gjorde en första avrapportering till ledningsgruppen (bestående av verksledning samt samtliga chefer och bitr. chefer för institutets program/funktioner) efter sista SWOT-dagen. En något mer genomarbetad version av SWOT-analysen (se bilagan) redovisades senare för all personal vid tre seminarier om vardera , då tillfälle även gavs till diskussion. GD deltog vid alla tre tillfällena bl.a. för att koppla resultaten till vårt fortsatta interna utvecklingsarbete. Konsulterna ombads därefter att sammanfatta de slutsatser/rekom- mendationer, som ingår i deras avrapportering av SWOT-analysen. Sammanfattningen återges in extenso som bilaga till denna rapport. Arbetsgruppens sammanfattning av SWOT-analysens resultat Förkortningen SWOT står för Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats. De nio gruppernas uppgift var att ta fram olika synpunkter på de teman som förelades dem under dessa fyra rubriker. Varje grupps resultat redovisades på och diskuterades. Alla synpunkter som kommit fram under de olika rubrikerna har redovisats i konsulternas underlagsrapport från SWOT-dagarna. I den har de inte gjort någon viktning eller sortering av synpunkterna. Det innebär bl.a., att resultaten ibland är motsägelsefulla – det någon uppfattar som styrka ser någon annan som svaghet.