sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen återkommer till näringslivets medverkan i programmet i ett separat kapitel. Samarbetet på det sociala området har ökat i enlighet med beslut. Stora satsningar har gjorts i , och . Vi tycker att det verkar vara ett bra val av länder för insatser just på det sociala området. Enligt utvärderingen bekräftar den ekonomiska utvecklingen att argumenten stärkts för samarbete i de sociala sektorerna. Dessutom är hälsosektorn inte prioriterad inom EU-programmen. De systemförändrande insatserna anses ha varit mest relevanta. En speciell eloge ges till Sida för samarbetet med i både och . Sidas stöd slussas via lokala konsultfonder som upphandlar tjänsterna i . Detta kopplas till större krediter från i både och . Stora aktörer från svensk sida är () under och . ÖEK fungerar delvis som grossist av Sida-medel och förmedlar dem till svenska genomförare. På det sociala området finns inte någon sammanhållande funktion på departementsnivå. 7.1.5Huvudmål 4 – att stödja en miljömässigt hållbar utveckling Samarbetet på miljöområdet är inriktat på . Det skiljer sig från många andra områden genom att det länge verkat inom ett ramverk av internationella konventioner. Tre svenska källor tillför resurser till dessa aktiviteter. Utvecklingsanslaget finansierar Sida. finansierar separat klimatpolitiska program och Östersjömiljard 2 finansierar bl.a. Sida och för miljöprojekt. Samarbetet omfattar miljöprojekt (främst på vatten och avloppssidan), förvaltningsstöd genom , energieffektivitet genom och kärnsäkerhet. Det är det enda samarbetsområde där Sida kan bidra till investeringar genom gåvofinansiering. Arbetet drivs i regel ihop med , och . Sidas roll är bl.a. att genom tekniskt bistånd assistera i projektförberedelser. kan därmed bereda väg för projekt vars finansieringsbehov överstiger den svenska finansieringsförmågan. arbetar med förmånliga krediter av villkorslånetyp. Miljösamarbetet är det näst största området i det svenska pro- grammet och har till 1997 representerat igenomsnitt av totalprogrammet. har det stigit till en tredje Projekt på miljö- och energiområdet tar ofta (ofta 2–) att förbereda eftersom det finns en önskan att investeringarna skall få en acceptabel självfinansieringsgrad. Det gäller således att försöka säkerställa, att t.ex. VA-bolagen blir självständiga och effektiva och kan sätta tarifferna så att självfinansieringsgraden blir acceptabel. Ett kontantbidrag till investeringen är ofta ett verkningsfullt medel för att tarifferna skall kunna anpassas till den låga köpkraften i samarbetslandet. De mest framgångsrika insatserna inom miljösamarbetet, säger utvärderingen, är de som lyckats kombinera stora utvecklingseffekter i samarbetslandet med ett deltagande av svenska konsulter och hårdvaruleverantörer. Utredningen vill tillägga, att Sidas filosofi är helt kongruent med den som styr utvecklingsbanker som och . Utan denna samsyn skulle samarbetet och arbetsfördelningen mellan den bilaterale aktören och de internationella finansiärerna aldrig ha blivit så bra. Sidas komparativa fördel ligger i att med tekniskt bistånd och egen projektutvecklingskompetens utveckla vissa delprojekt inom ramen för en större investering eller ett investeringsprogram. Gåvobistånd för investeringar har varit en knapp resurs med stort mervärde i alla länder i CÖE. Detta ändrar sig i kandidatländerna i och med de utbyggda EU-programmen. I OSS fortsätter emellertid gåvofinansiering att vara en knapp resurs. Utvärderingen konstaterar att miljö- och energisamarbetet visat goda resultat, särskilt i de baltiska länderna. Med undantag för Eco- fonden har förutsättningarna för miljösamarbetet i varit mindre uppmuntrande. I är arbetet komplicerat och projektutvecklingen tar . driver ett program omfattande ett 70-tal projekt för förbättrad energieffektivitet och ökat utnyttjande av förnybara energislag i , och . Det räknas som en del av svensk klimatpolitik. har avsatt för perioden –2004. Det är bidrag till det internationella samarbetet inom . Normalt räknas detta program inte in i redovisningen av samarbete med CÖE, vilket inte är helt logiskt. Inspirationen till Östersjöprogrammet kom från ett liknande program inom EU för (METAP). Det inter- nationella ramverket, målinriktningen och kraften i genomförandet verkar ha varit bättre i . Den modell för internationell samverkan som har utvecklats för har studerats för eventuell användning på andra håll och har stått som förebild för liknande samarbeten runt , och . Programmet för kärnsäkerhet har tre huvudområden. Kärnsäkerhet och kärnämneskontroll hanteras av () och strålskydd av (). Dessa myndigheter har ett väl organiserat samarbete och har varit aktiva i CÖE . Dessutom spelar det statliga företaget () en viktig roll på kärnavfallsområdet. –2000 har ställt till förfogande i CÖE. Kärnsäkerhetssamarbetet omfattar tre huvudområden – myn- dighetssamarbete, industrisamarbete och tekniska förbättringar. Det samlade programmet omfattar stöd inom reaktorsäkerhet, avfallshantering, kärnkraftsanknutet strålskydd samt beredskap. Resurserna har koncentrerats i huvudsak till , 1992–1998, med både myndighetssamarbete och tekniska bistånd till kärnkraftverket i . I ges stöd bland annat till säkerhetshöjande program i Leningrad- och Kola-verken. Den övergripande slutsatsen i en utvärdering var att SKI/SSI:s verksamhet inom kärnsäkerhet haft en lämplig inriktning och genomförts väl. Insatser till stöd för att förhindra spridning av nukleärt material (kärnämneskontroll) är inte begränsade till närområdet utan omfattar hela f.d. och . Samarbetet, som leds av SKI, omfattar lagstiftning, myndighetsstöd och direkt stöd till vissa anläggningar. Lagstiftningsstödet koordineras internationellt. En utvärdering har gjorts som menar att verksamheten har varit mycket tillfredsställande i länder där gått in med ett fullt program. Utvärderingen konstaterar sammanfattningsvis, att samarbetet till stöd för förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd synes kompetent och röner stor uppskattning. Kommentaren görs, att programmet drar stora resurser och att det finns flera aktörer inom samma område. Utredningen vill tillfoga några reflektioner beträffande arbetet inom detta område. De svenska myndigheterna på kärnkraftsområdet deltar i ett antal pågående och planerade EU-projekt avseende kärnsäkerhet och strålskydd. Finansiering från förutsätter i många fall också delfinansiering från EU. Arbetet bedrivs ofta inom ramen för internationellt satta normer och i samarbete med andra länder, , Kärnsäkerhetsfonden (NSA) i och med EU. På Kola-halvön samarbetar nära med och . Dessutom verkar det finnas ett gott samarbete med svensk kraftindustri. SKI:s arbete med Ignalina-reaktorn har haft flera positiva bieffekter. Den omfattande säkerhetsstudie av västerländsk modell som finansierades av SKI låg till grund för beslut i NSA att finansiera ett stort uppföljande säkerhetshöjande program. Villkoret var ett litauiskt åtagande att påbörja en stängning av verket . Denna kontraktuella förpliktelse lades senare till grund för diskussio- nerna om medlemskap mellan och . I propositionen för nu pågående programperiod anges fyra riktlinjer för val av insatser, nämligen: Stöd för samarbetsländernas EU-integration Inriktning på sektorer där har efterfrågad komparativ fördel (den svenska reursbasen) Koordinering med EU och andra givare Inriktning på sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena Den första av dessa har högsta prioritet. Dessutom återanknyts till beslut enligt vilket allt samarbete med CÖE skall genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. Propositionen säger att denna fråga måste få genomslag i alla verksamhetsområden. Rege- ringen gör markeringen att det sociala samarbetet bör intensifieras. För att understryka den temporära naturen av det statsstödda sam- arbetet anger propositionen att detta är ett naturligt led i övergången till ett normalt grannlandssamarbete. Med stöd av utvärderingen görs en kort sammanfattning av hur dessa riktlinjer efterlevts. Riktlinjen avseende jämställdhet har i praktiken hanterats som ett operativt mål, säger utvärderingen. De verkställande myndigheterna har givits instruktioner att beakta jämställdhet på tre sätt; i inriktningen av programmet, i bedömningen av enskilda insatser och genom att göra särskilda riktade insatser för att förbättra kvinnors ställning. Emellertid väcker denna fråga begränsat intresse i samarbetsländerna. Slutsatsen i utvärderingen är att måluppfyllelsen brister och att målet och sättet för dess uppnående bör ses över. Två alternativa vägar indikeras. Ett oförändrat mål förutsätter visst nytänkande beträffande metoder. Om målet inte är lika prioriterat som förut krävs en revidering. Utredningen kommer i förslagsavsnittet under detta kapitel diskutera hur man för denna fråga vidare. Inriktningen på insatser för att stödja EU-integrationen har haft en starkt styrande roll. Detta är inte enbart förtjänst eftersom kandidatländerna styrt in hela sitt reformarbete på just EU- anpassningen. Samarbetet med och har präglats av insatser för att stödja omställningen som i sin tur skall kunna bidra till en bredare och starkare europeisk kontaktyta. EU-dimensionen i samarbetsprogrammet med kandidatländerna har operationaliserats genom (1) valet och utformningen av åtgärder, (2) det särskilda integrationsstödet via UD och (3) skräddarsydd finansiering för att underlätta svenskt deltagande i twinningprojekt finansierade av Phare. Utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. Vårt intryck är att den svenska komparativa fördelen på vissa områden förbättrats över tiden i takt med att svenska genomförare förstärkt sin kompetens. Samarbetets metoder har också förbättrats. Det tidiga 90-talets punktinsatser har på många områden övergått till ett mer avtalsreglerat programbistånd som sträcker sig . Detta tvingar beställaren i samarbetslandet att mera noga överväga med vem samarbetet skall bedrivas. Avtalen kan ses som en kontraaktuell bekräftelse av önskvärdheten att arbeta bilateralt med just . Phare-programmets twinning är ett intressant litmus-test på den svenska resursbasens komparativa fördel i och med att myndigheterna Av statistiken att döma har svenska myndigheter lyckats hävda sig väl. Eftersom EU-programmen generellt anses tungarbetade finns det emellertid en tendens till att somliga genomförare hellre söker sig till Sida. Det bedöms som mycket smidigare. Utredningen har helt klart fått bilden av att det svenska stödet är betydligt mer användarvänligt än EU:s. Men man måste vara vaksam så att inte den egna kassan finansierar aktörer som inte är tillräckligt duktiga för att klara konkurrensutsättningen eller som enbart av bekvämlighetsskäl föredrar svensk finansiering. Den svenska resursbasen i form av kompetent myndighetspersonal lämpad för internationellt arbete kommer inte alltid när- områdesprogrammet till godo. Myndigheterna engagerar dem i andra länder som är prioriterade av (västra , etc.) eller med EU-finansiering i andra kandidatländer som inte är prioriterade i det svenska programmet (, , ). Många myndigheter anser att det finns en brist på kompetenta personer som passar för utlandsuppdrag. Utvärderingen gör ingen egen bedömning av koordineringen med EU och andra givare i och med att direktiven anger att huvud- utredaren skall beakta EU-anpassningen. Vårt huvudintryck är att koordineringen med andra givare och finansiärer på de flesta håll fungerar bra och på vissa håll alldeles utmärkt. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 6. Utvärderingen gör ingen explicit bedömning om programmet styrts efter riktlinjen att främja regionala insatser i Östersjö- och Barentsregionera. Utvärderingens innehåll ger dock vid handen att denna riktlinje efterlevts. Riktlinjerna beträffande en ökad tonvikt på det sociala området har, som tidigare nämnts, följts. Programmet visar på flera håll vägar mot ett normaliserat grannlandssamarbete (se utvärderingen kapitel 3.8). 7.2Förslag till riktlinjer för programmet Utgångspunkten för utredningens överväganden är att nuvarande samarbetsprogram med ger ett värdefullt bidrag till både transition och konvergens i närområdet. Programmet har blivit bättre . Det är mest verkningsfullt i de baltiska länderna. Kandidatländerna har snabbat upp EU-anpassningen på ett mer mål- och resultatinriktat sätt och svenska aktörer verkar göra alltmer professionella insatser. senare år har tyngdpunkten av insatserna successivt kommit att förskjutas från de baltiska länderna till . I är en mindre samarbetspartner och möter en mer komplex miljö. Samarbetet med är snart utfasat och utfasningen har påbörjats i . De riktlinjer som har satt upp har följts. Ambitionerna på jämställdhetsområdet har emellertid inte nåtts. Utgiftstaket har bromsat expansionen i . Med dessa två reservationer kan man konstatera att programmet under rådande förutsättningar är väl genomfört. Utvärderingen pekar inte på några större brister men indikerar att programmet kan behöva justeras på en del punkter. Den har sökt peka ut vissa särskilt värdefulla insatser men har inte kunnat identifiera områden med lägre prioritet. Vid en jämförelse av motsvarande stöd från andra länder framstår och de nordiska länderna som stora bilaterala givare. Mönstret går igen från biståndssamarbetet. Stödets omfattning skall ses mot bakgrund av de nordiska ländernas engagemang för och och för den prioritet utvidgningen har i de nordiska EU- länderna. Samarbetet åtnjuter stort folkligt stöd. Bland de nordiska länderna är i särklass störst, även i absoluta tal. Trenden bland bilaterala givare är att fasa ut stödet till de kandidatländer som är närmast medlemskap. Det tyska programmet har en inriktning på näringslivssamarbete; det engelska har styrs av fattigdomsbekämpning. Innehållet i det finska närområdesprogrammet tycks inte avvika markant från det svenska, men det geografiska området har avgränsats hårdare. har specialiserat sig mycket mer än på miljöområdet. Det norska programmet är koncentrerat till NV med tonvikt på Kola-halvön. Utredningen bedömer, att det svenska programmet, jämfört med de nordiska länderna, har en bred ansats både beträffande sektorer och det geografiska verksamhetsområdet. Samarbetet med närområdets länder måste även ses i ett större sammanhang. samlade insatser för CÖE uppgår till ca och omfattar 21 länder. Finansieringen kommer från två anslag för utvecklingssamarbete och ett för näringslivsfrämjande i närområdet. Vår schablonmässiga andel av EU:s stöd till hela CÖE uppgår till ca . Vad som beskrivits och diskuterats i tidigare kapitel pekar på att programmets framtida utformning bör påverkas framför allt av följande faktorer: Växande skillnader mellan OSS- och kandidatländerna ställer programmet inför i princip tre kategorier av länder; de som sannolikt blir EU-medlemmar 2004, de som sannolikt blir medlemmar och . En beredskap måste finnas för att tidtabellen för medlemskap kan förskjutas. Skall behovet av större differentiering föranleda förändrade all- männa riktlinjer eller skall det kodifieras på lägre nivå? Målen i det svenska programmet för kandidatländerna överens- stämmer i stort sett med EU-programmens. De gemensamma förmedlemskapsstöden till kandidatländerna ökar med en faktor 3 jämfört med föregående år och är förprogrammerat . Den starka ökningen av EU-stödet efter medlemskap bekräftar utredningens bedömning att inget bilateralt stöd skall utgå efter medlemskap. Detta är ett nytt läge och vi måste anpassa vårt program därefter. Hur skall utfasningsstrategin se ut? Tyngdpunkten i vårt program har under senare förskjutits mot och OSS. Denna avstämningspunkt måste användas för att bedöma på vilket sätt vi bäst skall gå fram i denna mer komplicerade omgivning. Tusen blommor eller kraftsamling? Fortsatt geografisk koncentration eller ökad spridning? De kommande årens fokusering inom EU på utvidgningen kommer även att öka betydelsen av EU:s och dess medlemsländers politik gentemot länderna öster om kandidatländerna. Europaintegrationen får inte göra halt vid något som kan uppfattas som en Bryssel- gardin. Regioner som gränsar till ett utvidgat EU är av särskild vikt. har två stora bilaterala program i dessa närområden till EU med delvis olika regler. är tillfälle att resa frågor om ökad harmonisering. Utredningen har i sina interna övervägande testat ett antal hypoteser beträffande den framtida utformningen av det svenska programmet. Riktlinjerna för detta program bestäms i princip på två nivåer; regering och riksdag stakar ut färdvägen för hela programmet och på förslag från Sida, fastställer regeringen, strategier för varje land. Utredningens slutsats är att programmet måste ge klara besked angående en utformningsstrategi och en ambitionsgrad i framför allt . Den senare hänger ihop med val av inriktning; ett fortsatt brett program eller ett med ökad kraftsamling till vissa sektorer. Behovet av ökad differentiering får sitt uttryck dels i utfasningen, dels med längre programperioder viket möjliggör ökad långsiktighet i och . De sju prioriterade länderna som arbetar med kan grupperas på följande sätt: 1) och , 2) och , 3) och och 4) . Detta demonstrerar behovet av ökad differentiering. Det får bli en uppgift för landstrategierna. Dessa kommer därför att bli viktigare . Tidsperspektivet i förkortas men blir längre i OSS. Det är inte utredningens uppgift att yttra sig om den geografiska utbredningen av de två CÖE-programmen. Men regeringen bör nu bedöma med vilken stramhet närområdet skall tolkas. Därtill kommer frågan om eventuellt kreditinstrument och organisationen av samarbetsprogrammet. Dessa två senare frågor behandlas i ett senare kapitel. 7.2.1Hållbar utveckling och fördjupad integration De riktlinjer som regering och riksdag sätter för programmet bör göras inom ramen för en övergripande ambition att med ett statsstött samarbete i det svenska närområdet bidra till en hållbar utveckling och fördjupad integration. Detta skall förstärka regionen som ett dynamiskt tillväxtområde i och minska skillnaderna mellan länder. Värdegemenskapen mellan medborgare skall öka baserat på demokrati, mänskliga rättigheter och ett öppet samhälle med stabila institutioner. Hållbar utveckling är målet för för som utarbetades på uppdrag av regionens regeringschefer och fastställdes av utrikesministrarna . Begreppet förklaras som en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Inom EU har det lyfts fram i Femte miljöhandlingsprogrammet, Amsterdam-fördraget och i Agenda . UD har redan i regleringsbreven understrukit vikten av åtgärder som främjar . Hållbarhet har i detta sammanhang inte bara en ekologisk mening. Regeringen har tidigare betonat vikten av att den ekonomiska omställningen skall vara socialt hållbar. Tanken bakom uttrycket fördjupad integration är att det skall omfatta både europaintegrationen och övergången mot ett normalt grannlandssamarbete. Regering och riksdag har tidigare definierat ett brett ramverk för östprogrammet och angivit vad man kallat huvudmål och styrande faktorer. Flera utvärderingar som sökt ta fasta på dessa mål har konstaterat att de snarare har karaktären av verksamhetsområden. För att öka klarheten föreslår vi att regeringen i fortsättningen i stället fastställer ett antal huvudområden. Därtill bör regeringen ange ett antal riktlinjer för programmets genomförande. Programmet skall få ökad precision i land- och vid behov sektorstrategier där mål anges och inriktningen preciseras. Utredningen föreslår att regeringen för nästa programperiod anger följande huvudområden: Marknadsekonomi och social trygghet Ett samarbete på regional och lokal nivå Demokratins kultur och ökad värdegemenskap (alt. ett förstärkt civilsamhälle) Vi vill understryka att förändringarna från innevarande år inte är ett utryck en expansion av antalet områden. Utvärderingen pekade på att en stor andel insatser skedde under målet demokratins kultur. I förenklingssyfte föreslår vi att man bryter ut två stora områden som enbart har viss relevans i förhållande till demokratimålet, dvs. utbildning och forskning och det decentraliserade samarbetet. Allt samarbete inom dessa huvudområden skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv, i enlighet med riksdagsbeslut . Eftersom utvärderingen pekat på att det har varit svårt att få gehör i samarbetsländerna för behoven av samarbete kring jämställdhet har frågan ställts om ambitionsnivån skall ligga fast eller om den skall sänkas. Utredningen anser att stora ansträngningar gjorts för att definiera på vilket sätt de svenska parterna skall beakta jämställdhetsaspekten. Sida har gjort särskilda insatser för att lyfta fram dessa frågor inom ramen för de riktlinjer som fastställdes av Sida 1997. har 37 jämställdhetsinriktade insatser gjorts och dessa har till stor del kommit till stånd tack vare den aktiva roll som Sida tagit. Enligt beslut förutsätter insatser under östprogrammet att det finns en efterfrågan i samarbetslandet. Sidas agerande har sökt att identifiera eller aktivera denna efterfrågan med visst, men dock otillräckligt resultat. Genomförandet kompliceras av att budskapet skall gå genom ytterligare ett led, d v s den svenske genomföraren. Dessutom är det ingen lätt uppgift att applicera jämställdhetsperspektivet på flera områden i programmet, t.ex. investeringsprojekt inom miljö och vatten och avlopp. Utredningen finner det inte befogat att rekommendera att en förändring av beslut som omfattar allt internationellt utvecklingsbistånd. Kvinnors situation i framför allt och har försämrats under programmets löptid. Däremot, som utvärderingen indikerar, kan nya metoder prövas, förslagsvis med tonvikt på riktade åtgärder till kvinnor. Givet omständigheterna i länderna och rådande prioriteringar där bör ambitionsnivån ses i ett längre tidsperspektiv. Vi föreslår att genomförandet av programmet inom ovannämnda huvudområden styrs av fem riktlinjer, av vilka två är överordnade. Utredningen föreslår följande två överordnade riktlinjer: Att främja EU-anpassningen i kandidatländerna och system- förändringar och europaintegration i , och Att främja relationerna med Programmet skall ta sin utgångspunkt i behoven i samarbetsländerna. Svenska intressen skall tillgodoses såväl i utformningen av programmet som i dess genomförande. Som redan angivits i regleringsbrevet för till Sida skall programmet verka för ett samarbete mellan partners i samarbetslandet och svenska företag, organisationer, länsstyrelser, kommuner och myndigheter inom områden där har en erkänd och efterfrågad kompetens. Detta sker redan i stor utsträckning, men det är en markering att relationen med lyfts upp till en överordnad riktlinje. Utredningen motiverar detta på två sätt. Relationsbyggandet med är ett led i övergången till normalt grannlandssamarbete. Ett sådant kännetecknas just av det ömsesidiga intresset. Dessutom vill utredningen redan nu bädda för en ökad handlingsfrihet för regeringen om den nu eller senare önskar att göra en partiell sammanslagning av de tidsmässigt osynkroniserade anslagen för utvecklingssamarbete och Östersjömiljarden. De andra tre riktlinjerna är: Mellanstatligt regionalt samarbete. Det är viktigt bl.a. för norm- sättandet som kan följas upp bilateralt. En successiv avveckling ju närmare kandidatländerna kommer EU- inträdet. Stadfäst utgångspunkten, att inga nya åtaganden om statsstött samarbete skall göras efter medlemskapet. Att genom koordinering med nationella och internationella aktörer förstärka effekterna av de svenska insatserna. Detta och andra sätt skall användas för att säkerställa en tillfredsställande kostnadseffektivitet i genomförandet. Om regering och riksdag accepterar denna utrednings tanke att förlänga programperioden till säg kommer nästa programperiod att omfatta 2002–2006. är i princip redan utfasat. Utredningen rekommenderar därför att det inte görs någon landstrategi för .