sou · GOB352d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Länsstyrelserna anser att det inte finns tillräckliga underlag för att formulera regionala mål. d)Förslaget utgör en precisering av beslutade mål. Till- gången till tysta orörda områden är ett nationellt intresse. Arealen sådana områden har minskat och hotet mot kvarvarande områden ökar. 1.Etappmålet bygger på miljömålspropositionen och förslag från , men har utvidgats till mer än skador av barmarks- körning. 2.Ursprungligen regeringens förslag enligt miljömålspropositionen samt föreslaget av . Den del av målet som handlar om flygbuller överensstämmer med de förslag som lämnat i samband med redovisning av regeringsuppdrag om översyn av restriktioner beträffande överflygning av och landning med luft- fartyg i känsliga fjällområden (). 3.Omformulering av förslag från och Riksantikva- rieämbetet. 4.Etappmålet bygger på förslag från , och utgör ett komplement till övriga etappmål för att uppnå miljökvalitetsmålets ambitioner vad gäller biologisk mångfald och särskilt den föreslagna precisering b). Vi bedömer att skydd av fjällområden och ökad generell hänsyn i sektorerna måste kompletteras med individuellt utformade åtgärdsprogram för att också de mest hotade arterna ska kunna fortleva på lång sikt. 17.3.3Regeringens bedömning i miljömålspropositionen Regeringen gjorde i miljömålspropositionen bedömningen att miljö- kvalitetsmålet borde kompletteras med delmål avseende hotade arter i fjällmiljön samt trafik med motordrivna fordon i terräng och flyg. Dessa frågor täcks av kommitténs förslag. Rennäringen behandlas och utvecklas av (Jo 1998:03). 17.3.4Avvikelser från myndigheternas förslag De delmål som förslogs av och har beaktats och täcks i huvudsak in i föreslagna preciseringar och etappmål. Frågan om användning och utsättning av genetiskt modifierade organismer, som ingår i beslutade miljökvalitetsmål (enligt avsnitt 17.1), har vi inte närmare behandlat i detta kapitel. Med tanke på de stora risker som är förknippade med utsättning av genetiskt modi- fierade organismer i naturen vill vi dock avråda från sådan utsättning Se vidare kap. 16 beträffande Kommittén om biotekniken i samhället (U 1998:01). Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till problemen och aktiviteter som behöver förändras. Skador på mark, vegeta- Markslitage genom bete, Renskötseln, bl.a. genom tramp av renar och män- bättre lokal reglering av niskor, olämpliga rensköt- Ökad hänsyn i turistverksam- vid körning med fordon på Minskad körning med terräng- Begränsad flygtrafik i fjäll- Utbyggnad av infrastruktur, Ökad hänsyn vid infra- minskar i storlek och nad, mineralutvinning och Ökat stöd till det samiska ex samiska boplatser, visten, traditioner och Utökat skydd av områden genetisk variation slås ut inplantering av fisk, Ökad hänsyn vid jakt Fjällmiljön är känslig och ett alltför intensivt nyttjande leder lätt till skador på mark och vegetation. Det är viktigt att rennäring, samiska och andra traditionella verksamheter och kulturyttringar fortlever och utvecklas och att jordbruk bedrivs i fjällområdet. Fjällens obrutna områden bör inte minska i omfattning. Möjligheterna att bevara fjällens helhetsvärden påverkas också av hur anspråken från energiutbyggnad, mineralutvinning, infrastrukturbyggen och annan exploatering hanteras. Motsättningar mellan olika intressen förekommer, t.ex. mellan rennäring och skogsbruk, mellan traditionellt friluftsliv och motortrafik. Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. I nollalternativet ingår också en bedömning av den allmänna utvecklingen i samhället och i omvärlden. För att bevara fjällens karaktär av betespräglat landskap är det väsentligt att renskötseln fortsatt kan bedrivas. Om antalet sysselsatta inom rennäringen minskar försämras förutsättningarna att bevara såväl samiska traditioner och kulturarv som det betespräglade landskapet. Betesgynnade växter kommer att missgynnas, och det finns risk för minskad biologisk mångfald. Det naturliga betet, särskilt på lavmarker, utnyttjas å andra sidan ibland alltför hårt. Det är väsentligt att rennäringen bedrivs på ett lång- siktigt hållbart sätt. Om inte renantalet anpassas till de natur- liga förutsättningarna, riskerar hårt bete i kombination med slitage att leda till erosion. Berörda länsstyrelser har fått i uppdrag att i samråd med berörda samebyar dels upprätta åtgärdsprogram för överbetade områden i fjällen med syfte att från framtagna åtgärdsprogram vidta lämpliga åtgärder för att renbetet snabbt ska återhämta sig, dels över- väga i vilken utsträckning befintliga renstängsel kan tas bort och om andra stängsel, i mån av ekonomiska resurser, kan ges en från miljö- synpunkt bättre sträckning. Det samiska samhället är utsatt för omfattande strukturförändringar och levnadsmönstren förändras i snabb takt. Många av de fysiska uttrycken för det samiska kulturarvet håller på att försvinna. Exempel är boplatser, visten och lämningar efter renskötsel. I förlusten ingår också ett icke-materiellt kulturarv eftersom allt färre traditionsbärare kan återge minnen och platser som tecknar den samiska kulturmiljön. Stora avstånd, brist på aktiva brukare och ett stödsystem som inte är anpassat till de speciella problemen gör det svårt att bevara kultur- och naturvärden på fjällägenheter och nybyggen, dessa yttersta utposter av jordbrukets expansion. Det levande jordbruk som finns kvar hotas. Omfattningen av nuvarande stöd för underhåll kan inte förhindra att byggnadsbeståndet till stor del förfaller. Den omfattande barmarkskörningen med markskadande fordon fort- sätter av främst rennäringen med successivt ökande slitage och erosion som följd. Utan ytterligare åtgärder mot buller kommer arealen tysta områden i fjällvärlden att minska. De nordiska fjällen är unika sett i ett europeiskt perspektiv och turismen kommer att fortsätta utvecklas. Om inte kunskaperna om fjällområdets natur- och kulturvärden ökar kommer det att försvåra möjligheterna att hushålla med dessa värden vid exploateringar av olika slag. Om inte formerna för en regional förvaltning och ett större lokalt ansvar för natur- och kulturresurserna utvecklas är risken stor att mot- sättningarna mellan olika intressen i fjällvärlden kvarstår och eventuellt också ökar. En hållbar utveckling i alla dimensioner försvåras därmed. 17.5.2Hur hanteras problemen ? hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. anger i flera avseenden restriktioner för markanvändningen i fjällen. Även ren- näringen är ett intresse som har särskilt företräde enligt dessa bestäm- melser (3 kap. 5 §). I 3 kap. finns dessutom ett antal allmänna bestäm- melser avseende skydd för områden av intresse för kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv (6 §), skydd för stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploaterings- företag eller andra ingrepp i miljön (2 §), skydd för mark- och vatten- områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt (3 §). I 4 kap. finns i 2 § bestämmelser om att i fjällvärlden turismen och friluftslivets intressen särskilt ska beaktas vid exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. I 5 § anges bl.a. att inom vissa fjällområden får bebyggelse eller anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. I övrigt innehåller att antal olika regler som aktualiseras av de föreslagna delmålen: 7 kap. om skydd av områden, 8 kap. om skydd mot utsättning av djur eller växtarter, 11 kap. om vattenverksamhet, 12 kap. om täkter samt i 13 kap. om genteknik. Prospektering av regleras av minerallagen (1991:45). Lagen ses över av Utredningen om minerallagen, markägare och miljön (N 1999:04), bl.a. med avseende på behovet av ett förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer. Rennäringens verksamhet regleras främst av Rennäringslagen (1971:437), som innehåller bestämmelser bl.a. om områden där ren- näring får bedrivas samt reglering av betesrätt. I terrängkörningslagen (1975:1313) och terrängkörningsförordningen (1978:594) finns särskilda restriktioner för körning i vissa fjällområden. Buller från snöskotrar regleras av föreskrifter (VVFS 1993:17). Vi utgår ifrån att dessa regler tillämpas och stor restriktivitet med dispensgivning inom terrängskörningsförordningens reglerings- områden (s.k. A- och B-områden) råder. Fornlämningar har ett generellt skydd enligt lagen om kulturminnen m.m. (1988:950). Plan- och bygglagens regler om planering och byg- gande har betydelse också i detta sammanhang. Det finns också eko- nomiska stöd till verksamhet i fjällen t.ex. miljöprogrammets stöd till renskötseln och jordbruksföretag i fjällområdet. Överflygningar och landning och start av flygplan i fjällvärlden regleras av luftfartslagstiftningen. Luftfartsförordningen ger Luftfarts- verket rätt att föreskriva om restriktioner för flyg i vissa områden om det behövs för att luftfarten inte ska orsaka skador eller olägenheter i naturmiljön eller om det behövs för att ta till vara friluftslivets intressen. kan med stöd av införa restriktioner för flyg i nationalparker. De viktigaste åtgärderna för att uppnå delmålen är att anpassa verk- samheterna i fjällen till kulturmiljöns och till ekosystemets förutsätt- ningar. Det är väsentligt att rennäring, jordbruk och annan verksamhet kan fortsätta för att motverka en utarmning av fjällbygden. Av särskild betydelse är rennäringen som medverkar till fjällens karaktär av stor- slaget landskap och upprätthåller ett värdefullt växtsamhälle och en omistlig kultur. bör renantalet anpassas så att överbete av de känsliga lavmarkerna undviks och att erosion som följd av bete eller markslitage inte uppstår. För ett uthålligt brukande av fjällens natur- och kulturvärden och som underlag för exploateringar av olika slag behövs utvecklade kunskapsunderlag och miljöprogram. Energi- och mineral- utvinning måste bedrivas med stor hänsyn till kultur- och naturvärden. I detta avsnitt redovisas först vilka åtgärder som krävs för att nå etappmålen. Därefter beskrivs vilka alternativa ambitionsnivåer vi ana- lyserat och skillnader i konsekvenser mellan nivåerna. Slutligen redo- visas skälen för vald ambitionsnivå samt konsekvenser på av att nå miljökvalitetsmålet. 17.6.1Åtgärder för att nå etappmålen Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet är försumbara. Målet syftar till att behålla ett vegetationstäcke på kalfjället och för- hindra erosionsskador. Täckningsgraden hos främst lavtäcket i botten- skiktet skall vara av minst samma omfattning som och får inte försämras genom mänsklig påverkan såsom renskötsel, turism eller luftburna föroreningar. Antalet s.k. erosionsblottor med substratmark får inte öka i storlek eller antal. Det finns tydliga tecken på att vegetationen i fjällen är utsatt för en påverkan som ökat andelen naken mark. Det är därför viktigt att täck- ningsgraden upprätthålls i minst sådan omfattning att risk för blottlagd mineraljord och erosion inte föreligger. Det behövs förbättringar av terrängfordonen så att både arealen sönderkörd mark och belastningen på förarna minskar. I känsliga om- råden måste användningen av fordonen begränsas. föreslår miljöprogram som upprättas av samebyarna och som innehåller en strategi för hur skador på mark och vegetation ska undvikas. Det hand- lar både om att anpassa antalet renar till vad marken tål, lokalisera och utforma renskötselanläggningar på lämpligt sätt samt att begränsa kör- ningen med barmarksfordon (terrängmotorcyklar och fyrhjulingar) i terrängen i samband med renskötseln. Det behövs en fortsatt utveckling av alternativa metoder i rennäringen. I de fall skador redan uppkommit behöver restaureringsåtgärder vidtas. Kunskapen om fjällens vegeta- tionstäcke behöver förbättras både vad gäller status och variation över tiden. Det är viktigt att det utvecklingsarbete för renbetesinventering som arbetar med slutförs och att inven- teringen kommer till stånd. Frågor rörande markpåverkan från renskötseln behandlas också av . Kommitténs slutbetänkande bör ge fördjupat underlag om åtgärder inom och konsekvenser för rennäringen. Ansvariga för genomförandet är främst , länsstyrel- serna, , , och . Medverkan från renskötselföretagen krävs. Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller nedanstående specifikation -flygbuller är försumbart både inom skoterregleringsområden klass A och inom av nationalparksarealen. -av terrängskotrarna uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA2). För att nå miljökvalitetsmålet behöver samtliga skotrar successivt bytas ut mot mer tystgående. finns ca 140 000 skotrar och antalet ökar. Dagens skotrar har i stor utsträckning tvåtaktsmotorer som ger höga utsläpp av kolväten och partiklar och medför en hög bullernivå. Ut- vecklingen har dessutom gått mot större och starkare motorer vilket ytterligare ökar utsläpp och buller. Ett utbyte till fyrtaktsmotorer med katalysator och god ljuddämpning skulle avsevärt minska såväl utsläpp som buller. Det säljs ca 6 000 skotrar i . Om man antar att dessa ersätter äldre skotrar som skrotas, kan man byta ut 60 000 skotrar. Den naturliga utbytestaken, dvs. utan särskilda styrmedel, blir därmed . Det förutsätter dock att köpa- ren väljer det alternativ som ger lägst buller, även om inköpskostnaden är högre. Även tekniska förändringar av andra terrängfordon, t.ex. ter- rängmotorcyklar, bör ske för att minska bullret (se också etappmål 1 som av andra skäl begränsar användningen av barmarksfordon). Dessutom behöver enligt nya skoterleder anläggas på uppskattningsvis . En planering och utbyggnad av ledsystemet pågår inom ramen för bestämmelserna i förordningen (1997:713) om skoterregleringsområden. Flygrutterna och landningsplatserna i fjällen behöver anpassas till skoterregleringsområdena och nationalparkerna. För att nå målet får start och landning av flygplan och andra luftfartyg inte ske annat än undantagsvis inom skoterregleringsområden A (enligt terrängkörnings- förordningen) och de skyddade områden enligt 7 kap. , dvs. nationalparker och naturreservat, inom vilka det gäller förbud mot att framföra motordrivna fordon i terräng även på snötäckt mark. För att ytterligare minska bullret bör samma regler gälla inom skoterregle - ringsområden B med undantag av särskilt utpekade start- och land- ningsplatser. Generellt bör undantag medges för s.k. nyttoflyg, i vilket inräknas militär luftfart, luftfart vid myndighetsutövning, luftfart i samband med sjukvård och brandskydd, luftfart i samband med ren- 2 Enligt mätmetod SAE J 192 Recommended Practice, Exterior sound level for snowmobiles, som bl. a. tillämpas i . Metoden är utformad av Society of (). För närmare beskrivning se Miljöklassning av snöskotrar, Slutbetänkande från , SOU 1995:97. skötsel och luftfart i samband med hämtning av fälld björn och älg vid jakt. Ansvariga för genomförandet är , , länsstyrelserna, och kommunerna. Medverkan från skotertillverkare, importörer och användare krävs. har merparten av områden med representativa kultur- och naturvärden i fjällområdet ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering. Målet syftar främst till att områden som har höga kulturvärden kan fortleva och utvecklas. För att fjällens kulturhistoriska särprägel ska kunna bevaras krävs att traditionella verksamheter fortsatt bedrivs och att nya verksamheter varsamt fogas till den befintliga kulturmiljön. Därutöver kan vissa områden behöva ett särskilt skydd. Områden och miljöer med enbart höga naturvärden är i hög grad skyddade som naturreservat eller nationalparker. Det behövs ändå ett visst utökat skydd genom reservat och nationalparker i fjällandskapet. Arbetet med 2000 gäller också fjällandskapet liksom arbetet inom med att bevara arktisk flora och fauna. Viktiga kulturvärden att slå vakt om är samiska kulturmiljöer, sa- miska traditioner och geografiska namn, fornlämningar och övriga kulturlämningar, äldre turistanläggningar samt agrara miljöer som fäbodar, fjällägenheter och nybyggen. Fjällägenheter är en speciell upplåtelseform på statlig mark ovan odlingsgränsen. Fäbodar behandlas under miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Miljöer med tra- ditionella byggnader och anläggningar och hävdade marker som t.ex. våtmarker med ängsbruk, är ovanliga och det är angeläget att de som finns kvar fortsätter att brukas och att ett representativt urval även restaureras. Kultur- och naturvärden knutna till det fjällnära jordbruket är viktiga att slå vakt om. Speciella insatser avses göras inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet. En levande fjällbygd är bl.a. en förutsättning för en utveckling av turismen. En översyn av de samlade kultur- och naturvärdena inom områden enligt 4 kap. och en översyn av riksintressen för kultur- miljövården enligt 3 kap. bör genomföras till 2005. De s.k. nybyggena och fjällägenheterna har ofta höga natur- och kulturvärden. Den inventering av fjällägenheter som Riksantikvarie - ämbetet, och gjorde 1995 omfattade 110 platser. Av dessa bedömdes hälften ha högsta bevarandevärde och borde enligt verkens mening behållas i statlig ägo. Av inventeringen framgår att det då bland de mest bevarandevärda fjällägenheterna fanns omkring femton levande aktiva fjälljordbruk. En del av de övriga per- manent bebodda fjällägenheterna har fortfarande viss hävd av marker och bevarade landskapselement. Många har representativ kulturhistorisk bebyggelse. Målet syftar till att dessa utposter kan leva vidare och på lämpligt sätt vårdas och brukas. Det behövs då ytterligare medel för drift och underhåll av de objekt som valts ut som särskilt bevarande- värda. Det behövs en fortsatt systematisk inventering av forn- och kultur- lämningar i fjällen. Kunskapen om fjällens forn- och kulturlämningarna är bristfällig. kommer av fjällvärldens areal att vara fornminnesinventerad. Ytterligare specialinsatser kommer att behöva göras för att erhålla tillräckliga kunskapsunderlag rörande fjällens kulturmiljöer, bl.a. i form av ytterligare fornminnesinventeringar, bebyggelseinventeringar, karteringar och byggnadsdokumentation med särskild inriktning på det samiska kulturarvet. Ett tillfredsställande kunskapsunderlag rörande fjällens forn- och kulturlämningar bör finnas . arbetar tillsammans med länsstyrelserna i för att stödja bevarandet av det samiska kulturarvet. Ett särskilt program för arbetet löper 1998–2000. De berörda länsstyrelserna bör utveckla regionala miljöunderlag som stöd för ett långsiktigt hållbart brukande av fjällen. Kommunerna har en viktig roll genom att i sin fysiska planering ge förutsättningar för en hållbar utveckling av fjällen. I de program som föreslagit att samebyarna upprättar bör ingå en strategi för kunskapsuppbyggnad och bevarande av det samiska kulturarvet. Ansvariga för genomförandet är , , läns- styrelserna, , och Naturvårds- verket. Medverkan från markägare, rennäring och samiska organisatio- ner behövs. har åtgärdsprogram inletts för de hotade arter som har särskilt stora behov av riktade åtgärder. Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter som är så sällsynta och tillbakaträngda att de inte kan åter- hämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de arter som i rödlistan anges som akut eller starkt hotade. arbetar med åtgärdsprogram för fjällräv. Världsnaturfonden har ett åtgärdsprogram för jaktfalk. Med ledning av underlag från ArtDatabanken bedömer vi att åtgärdsprogram behövs kanske för en handfull arter (vår analys visade på en art, men vi be- dömer det vara en underskattning) . Särskild hänsyn bör tas till arter i EU:s fågel- och habitatdirektiv som förekommer i denna miljö. Målet innebär inte enbart att program ska finnas utan också att de ska initieras och genomföras. I vilken utsträckningen åtgärdsprogram behövs beror på hur fram- gångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga etappmål. Mer- parten av den biologiska mångfalden måste säkras genom hänsyns- tagande från de verksamheter som bedrivs i fjällen, samt genom områ- des-/biotopskydd. Vi gör ändock den bedömningen att åtgärdsprogram för enskilda arter kommer att behövas också på . Åtgärderna består av att ta fram åtgärdsprogram och att påbörja dem. Ansvariga för genomförandet är , länsstyrelserna och . Frivilligorganisationer, samebyar och markägare bör involveras i arbetet. 17.6.2Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser I utredningen har tre olika ambitionsnivåer, låg, medel och hög, prövats. Skillnaden ligger enbart i etappmål 2 vad gäller utbytestakten av snöskotrar. I tabell 17.2 beskrivs nivåerna samt skillnader i miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser mellan nivåerna. Beskrivning av tre ambitionsnivåer för Storslagen fjällmiljö med jämförande konsekvensbedömning. ambitionsnivå anges med fetstil för varje etappmål. [endast en nivå] [endast en nivå] [endast en nivå] nås vad gäller buller inom en generation. vad gäller buller inom vad gäller buller inom Ett forcerat utbyte av skotrar till 2010 kräver skotrar över en 20- en högre takt under uppgår till ca 10 Mkr/år. uppgår till ca /år. anpassning i övrigt: ca utgift-erna uppgår till ca /år (främst övrigt: ca /år anpassning i övrigt: ca (främst kostnader för av bättre skotrar). /år (främst inköp av bättre skotrar). kostnader för inköp av bättre skotrar). Ger positiva effekter för utsläpp ger också bättre hälsa för skoterförarna. Fördelning av åtgärdskostnader för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö uppdelat på offentliga utgifter och kostnader för sektorernas anpassning. Vi har prövat ovanstående ambitionsnivåer och funnit medelnivån vara den lämpligaste. Här redovisas vår bedömning av konsekvenserna av föreslagen nivå. Genom att skadorna på mark och vegetation begränsas så bibehålls fjällens naturgivna produktionsförmåga. Utökat skydd och förbättrad skötsel av miljöer med höga kulturvärden gör att kvarvarande fjällä - genheter och fjälljordbruk i viss utsträckning kan hållas levande. Ett urval särskilt värdefulla miljöer skyddas som kultur- eller naturreservat. Förbättrad kunskap om det samiska kulturarvet ger goda förutsättningar att långsiktigt skydda och förvalta arvet. Ett förbättrat kunskapsunderlag medför att exploateringar av olika slag kan genomföras med hänsyn till miljön. Utbytet av snöskotrar ger förutom minskat buller också friskare luft. Snöskotrarna svarar för av kolväteutsläppen från arbetsmaskiner i . Åtgärderna bidrar också till att utsläppen av partiklar, cancerframkallande ämnen och koldioxid minskar. Under förutsättning att åtgärderna mot buller leder till minskad besöksfrekvens i vissa områden (bl.a. genom förbud mot landning med flygplan) så minskar störningarna på djur och växter. Detta tillsammans med åtgärdsprogram för hotade arter ger goda förutsättningar för den biologiska mångfalden. Den samhällsekonomiska nyttan av att etappmålen genomförs är stor. Bland annat tas viktiga steg tas mot en hållbar rennäring och en lång- siktigt bevarad produktionsförmåga i fjällen. Fjällområdet utgör en viktig rekreationsplats för många människor, och är dessutom en stor tillgång för att locka utländska turister till . Nyttan av bevarad biologisk mångfald och ett natur- och kulturlandskap är således stor, värdet låter sig svårligen kvantifieras. Konsekvenserna för pågående verksamheter i fjällen av våra förslag till etappmål bedöms bli begränsade. kommer att kunna redovisa ett bättre underlag om vad som krävs av rennäringen för att nå miljömålen. De offentliga utgifterna uppskattas till ca /år, vilket främst gäller skydd, vård och inventering av värdefulla natur- och kulturområden. Den del av kostnaderna för samhällssektorernas anpassning som kan kvantifieras, främst för ökade inköpskostnader för skotrar, beräknas till ca /år. För beräkningar av kostnader hänvisas till bilaga V.