sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer angav i sitt betänkande Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58) att speciella skäl kan motivera att en central förvaltnings- myndighet leds av en styrelse och att det t.ex. kunde gälla verksamhet som i hög grad berör enskilda människors integritet, bl.a. Rikspolis- styrelsens verksamhet. Som också angetts under avsnitt 8.4.3 godkände andra riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. KU42, rskr. Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret för verk- samheten inför regeringen. Det framhölls att det var svårt att förena kravet på ett tydligt ansvar med uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef. I samband med behandlingen av proposition om tilläggs- budget (prop. 1994/95:150) angavs nya riktlinjer för myndigheternas ledningsorganisation. I propositionen uttalades att verksamhetens art och behovet av att styra myndigheterna på visst sätt skulle vara ut- gångspunkten vid val av ledningsform, att som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skulle väljas enrådighetsverk eller styrelse samt att bägge dessa modeller vid behov borde kunna anpassas till de särskilda förutsättningar som råder för den enskilda myndig- heten. skulle kunna ha ett helt eller ett med myndighets- chefen delat ansvar för verksamheten. med fullt ansvar för verksamheten borde främst övervägas för myndigheter som arbetade under affärsverksliknande förhållanden eller hade en verksamhet som innebar stort finansiellt och självständigt ansvar. En styrelsemodell med ett delat ansvar mellan styrelsen och myndighets- chefen borde övervägas för myndigheter där en viss bredd och mångfald var önskvärd i verksamheten och det därför inte fanns skäl för regeringen att närmare styra den. Modellen kunde även väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd hade stor betydelse. 266 Kontrollen av polisen konstitutionsutskott förordade vid behandlingen av propositionen att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen (bet. 1995/96:KU1). I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst angavs att förvaltningsmyndigheter skall ledas antingen av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk), eller av en myndighets- chef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade besluts- befogenheter eller av en styrelse med fullt ansvar. Lekmannainflytande utövas inom polisväsendet både på central och på lokal nivå. På central nivå finns lekmannainflytande genom och . På lokal nivå finns sådant inflytande genom polisstyrelserna och genom polisnämnderna. Lekmannainflytandet utövas inom huvudsakligen genom myndighetens styrelse. skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten samt biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade (11 och 12 §§ verksförordningen [1995:1322]). Styrelsen skall besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag och om åtgärder med anledning av revisionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen i vissa fall (13 § verksförordningen). Styrelsen skall också besluta om revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt för- ordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. samt besluta om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Förtroendemannainflytande utövas också genom att ledamöterna av styrelsen får information om väsentliga delar av polisverksamheten. har ett särskilt uppdrag att nära följa verksamheten vid , särskilt med avseende på tillämp- ningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar (22 § förordningen [1989:773] med instruktion för ). Styrelsen skall en gång och därutöver när det behövs lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen föranleder. Som beskrivits i avsnitt 2.2.2 om organisation finns i sex ledamöter som har parlamenta- Kontrollen av polisen 267 Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst fyra av de andra ledamöterna är närvarande. Ett visst lekmannainflytande utövas också genom vid . Nämnden prövar frågor om tjänste- ansvar för anställda inom polisväsendet som inte hör under när det gäller frågor om skiljande från anställning, disciplinansvar m.m. Nämnden består av rikspolischefen, personal- företrädarna, chefsjuristen, en tjänsteman vid som rikspolischefen bestämmer och tre särskilt utsedda ledamöter. Vid handläggning av ärenden som gäller anställda vid eller ingår också säkerhetspolischefen respektive rikskriminalchefen i nämnden. Rikspolischefen är ordförande. Regeringen förordnar de ledamöter i som utses särskilt. Det är en länspolismästare, en riksdags- ledamot och en kommunpolitiker. Lekmannainflytandet på lokal nivå inom polisväsendet utövas huvud- sakligen genom den polisstyrelse som finns vid alla polismyndigheter och som skall leda polismyndigheten. Sådant inflytande kan också utövas genom polisnämnder, som skall leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer. Det har dock angetts att det endast är vid de stora polismyndigheterna som polisnämnder bör inrättas. Stora förändringar genomfördes när det gäller lekmannainflytandet på lokal nivå. var länets högsta polisorgan och ansvarade för polisverksamheten i länet. fanns det fler än 100 polismyndigheter i landet, men slogs fler och fler polismyndigheter ihop och sammanföll polisdistrikten med länen. Detta fick till följd att styrelse och polisstyrelsen i princip hade samma kompetensområde. I Budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) angavs att det fanns en osäkerhet i fråga om vilka roller de förtroendevalda och myndigheternas befattningshavare hade och att detta medförde en risk för att de förtroendevaldas inflytande skulle bli svagare än vad som varit avsikten. Regeringen ansåg att polismyndig- 268 Kontrollen av polisen heterna borde ledas av endast en styrelse och att detta borde vara polisstyrelsen. Regeringen ansåg också att ledamöterna skulle utses av regeringen. delade regeringens uppfattning (bet. 1998/99:JuU5, rskr. Polisstyrelsen skall särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överens- stämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen fungerar väl. Polisstyrelsen skall avgöra viktiga frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten samt ekonomi, viktiga frågor som rör polismyndighetens organisation och andra frågor som länspolis- mästaren hänskjuter till styrelsen. Styrelsen får inte avgöra frågor som avser polisledning i särskilda fall. avgör i den utsträckning som polisstyrelsen be- stämmer bl.a. viktiga frågor om planeringen och inriktningen av verk- samheten och om ekonomi samt viktiga frågor som rör polismyndig- hetens organisation. Polisstyrelsen skall särskilt se till att ärenden delegeras till polisnämnden i den utsträckning som det behövs med hänsyn till att polisarbetet skall vara lokalt förankrat. Inte heller polisnämnden får avgöra frågor som avser polisledning i särskilda fall. Polisstyrelsen skall bestå av länspolismästaren och högst tretton andra ledamöter, som utses av regeringen. Ledamöterna skall ha en lokal förankring och styrelsens sammansättning bör i huvudsak mot- svara de politiska styrkeförhållandena i myndighetens område. Polis- styrelsen är beslutför när ordföranden eller viceordföranden, läns- polismästaren och minst fyra andra ledamöter är närvarande. När ett ärende av större vikt behandlas, bör dock samtliga ledamöter närvara. Polisstyrelsen utser ledamöter och suppleanter i polisnämnden. I en polisnämnd skall ingå antingen polischefen eller den ställföreträdande polischefen och det antal övriga ledamöter, lägst fem och högst tio, som polisstyrelsen bestämmer. Polisstyrelsen får bestämma att också chef för polisområde skall ingå i nämnden. Även dessa ledamöter skall ha en lokal förankring. Vid polismyndigheten får det också finnas närpolisråd och andra rådgivande organ för samråd och samverkan mellan polismyndigheten och andra myndigheter eller allmänheten. I ett närpolisråd kan ingå re- presentanter för andra myndigheter, intresseorganisationer, föreningar osv. Näraliggande organ är de lokala brottsförebyggande råden. De är dock inte polisorgan, utan kommunala organ. Kontrollen av polisen 269 har, som angetts förut, till uppgift att utöva tillsyn över polismyndigheterna. Denna uppgift är av intresse vid bedöm- ningen av hur tillsynen av bör utformas. Regleringen av uppgifter inom ramen för tillsynsverksamheten framgår av avsnitt 2.2.1 om uppgifter. Inom Riks- polisstyrelsen finns en särskild tillsynsenhet. Enheten planerar och organiserar inspektionsverksamhet. Enheten lyder närmast under överdirektören. Inom finns också en enhet för internrevision, som lyder direkt under . I det följande anges kort något om dessa enheters verksamhet. Tillsynsenheten skall driva sin verksamhet så att den på bästa sätt främjar polisväsendets långsiktiga utveckling. Enheten skall utöva till- syn och utföra inspektioner av polisväsendet främst med inriktning på att statsmakternas verksamhetsmål och prioriteringar får genomslag, att verksamheten vid polisväsendet bedrivs rationellt och med god hus- hållning med resurserna, att rationaliseringsarbetet genomförs och att rättssäkerheten upprätthålls. Enheten skall ansvara för inspektion av lokal utbildning. Enheten skall också granska större övergripande ut- vecklingsarbeten inom främst från samordnings- och resultatsynpunkt. Tillsynsenhetens verksamhet är av kontrollerande natur och av upp- följande natur. Tillsynsverksamhet av kontrollerande natur sker i regel i form av inspektioner på plats. Sådana inspektioner kan avse en polis- myndighets hela verksamhet och den leds då av rikspolischefen eller överdirektören. Dessa inspektioner kallas rikspolischefsinspektioner och normalt genomförs de vid fyra polismyndigheter . De inriktas främst på att klarlägga att verksamheten bedrivs enligt de mål som an- ges i regleringsbrevet. Övriga inspektioner kan begränsas till vissa speciella grenar eller funktioner hos en eller flera myndigheter. Sådana funktionsinspektioner leds i regel av personal vid Tillsynsenheten. Kontrollerande tillsyn kan också ha skriftlig form och består då av krav på utredning och redovisning av vissa förhållanden eller av krav på svar på olika frågor. Tillsynsverksamhet av uppföljande natur sker också i regel genom inspektioner. En inspektions kontrollerande och uppföljande delar är ofta inte helt lätta att särskilja. Den uppföljande delen har dessutom efter hand genom de ändrade styrformerna av polisens verksamhet fått 270 Kontrollen av polisen en ökad och allt mer avgörande betydelse. Den inom polisväsendet in- förda resultatmodellen med styrning av prioriterade områden och dialog kring resultaten har inneburit att uppföljningstillsynen också sker genom dialoger om verksamhetens mål och om verksamhetens resultat med den lokala polisorganisationen. I dessa arbets- och resultatdialoger, som omfattar samtliga polismyndigheter och som i regel sker på plats hos polismyndigheterna, deltar rikspolischefen eller överdirektören jämte anställda från skilda arbets- enheter och respektive myndighetschef med vissa medarbetare. Tillsynsenheten består av fyra anställda. har be- slutat att därutöver anställa en expert på analys och statistik till enheten. har valt att ha ett begränsat antal anställda vid enheten för att ha möjlighet att inför varje inspektion kunna välja ut den personal som bäst kan det område som skall inspekteras. För varje inspektionsområde tillskapas en grupp som utför inspektionerna på uppdrag. Personal från övriga enheter vid Riks- polisstyrelsen, från och från polismyndigheterna används. Genom detta system anser man också att man lyckas uppnå en spridning av kunskap inom polisväsendet. Målet är att varje grupp skall besitta en hög kompetens inom det aktuella området. Grupperna består i normalfallet av två till sex deltagare och leds oftast av en högre polisiär befattningshavare. Vid vissa inspek- tioner anlitas expertis utanför polisväsendet, t.ex. från Riksåklagaren, och Försvarsmakten. Man överväger att låta utländsk polispersonal delta vid inspektioner för att på detta sätt få nya infallsvinklar på den inhemska verksamheten. använder enheten ett 100-tal olika personer i sin verksamhet. Dessa tjänstgör allt i upp med inspektioner. Rikspolischefen fastställer två inspektionsplaner, en vår- och en höstplan. I stort sett samtliga polismyndigheter var föremål för en eller flera inspektioner . Inspektionerna rörde bl.a. närpolisverksamhet, brottsplatsundersökning, gräns- och säkerhets- kontroll, jämställdhetsfrågor, uppdatering av uppgifter i de polisiära datorsystemen och kompetensutvecklingsfrågor. Den exakta tidpunkten för en inspektion fastställs genom överenskommelse mellan länspolis- mästaren och Tillsynsenheten. Det förekommer också att inspektioner genomförs utan att polismyndigheten får besked på förhand. Normalt tar en inspektion mellan en och , men i vissa fall har inspek- tioner pågått upp till en månads tid. Inspektionsgruppen upprättar ett protokoll, som granskas av Till- synsenheten. Protokollet sänds till den inspekterade myndigheten för sakgranskning. Därefter sammanställs det slutliga protokollet. Till protokollet fogas ställningstagande med anledning Kontrollen av polisen 271 av vad som framkommit vid inspektionen. I de flesta fall avslutar chefen för inspektionen genom att förklara att Riks- polisstyrelsen i allt väsentligt delar inspektionsgruppens synpunkter och att det förutsätts att chefen för den inspekterade myndigheten beaktar synpunkterna i protokollet och vidtar de åtgärder som behövs med anledning av vad som framkommit vid inspektionen. I de fall anmärkningarna är många eller av allvarligare karaktär ålägger överdirektören den inspekterade myndigheten att inom en angiven tid komma in till med en redovisning över vilka åtgärder man vidtagit med anledning av inspektionsresultatet. Om inte erhåller en tillfredsställande redovisning kan myndigheten åläggas att lämna ytterligare uppgifter. I vissa fall kan en förnyad inspektion ske. Om inspektionsgruppen konstaterar att det kan misstänkas att någon anställd vid den inspekterade myndigheten begått ett brott överlämnas ärendet till åklagare för utredning. Inspektionsgruppen får då inte vidare undersöka de direkta förhållanden som brottsmisstanken omfattar. inspekterades rörande kampen mot ekonomisk brottslighet, rörande teknikbundna spaningsmetoder och rörande ADB-säkerhet. Verksamheten som rör sambandsmännen har också inspekterats. in- spekterades angående ADB-säkerhet. Det är således endast i mycket begränsad utsträckning som inspekterats av Tillsynsenheten. Verksamheten riktar sig i stället i stort sett uteslutande mot polismyndigheterna. Säkerhetspolisen har en egen inspektionsenhet som lyder direkt under säkerhetspolischefen. Personalen vid med- verkar också i den inspektionsverksamhet som be- driver. Det sker t.ex. när verksamheten rör försvarsfrågor och andra frågor av säkerhetskaraktär. Internrevisionen är ett av styrelsens instrument för att värdera den interna kontrollen och styrningens effektivitet, ändamålsenlighet och säkerhet. Internrevisionen skall granska kontrollen i system, rutiner och organisation. Internrevisionen skall granska hur myndigheterna inom polisväsendet fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Omfattningen, inriktningen och målen för detta tillsynsarbete, som både är kontrollerande och uppföljande, fastställs av Rikspolis- styrelsens styrelse i årliga revisionsplaner. Planerna skall grundas på en 272 Kontrollen av polisen inom Internrevisionen genomförd analys av risken för väsentliga fel i den granskade verksamheten. Styrelsen skall samråda med . Internrevisionen skall redovisa sina iakttagelser till styrelsen, som har att fatta beslut om åtgärder med anledning av redovisningen. För Internrevisionens verksamhet gäller förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Internrevisionens granskning omfattar hela polisväsendet, med undantag av Säkerhets- polisen. Internrevisionen samverkar bl.a. med Tillsynsenheten. Internrevi- sionen samverkar också med Utvecklings- och stategienheten och Teknikenheten, löpande och i olika granskningsprojekt. genomförde Internrevisionen viss granskning av . bestod Internrevisionen av endast en internrevisor, men utökades med ytterligare en internrevisor. En- heten anlitar också utomstående konsulter. 9.5Ärenden rörande brott eller fel begångna av anställda inom polisen Av intresse i detta sammanhang är vad som händer om misstanke upp- kommer om att en anställd inom polisen gjort sig skyldig till ett brott eller ett fel av annat slag. Särskilda regler gäller i vissa fall för offent- ligt anställda. Här lämnas en beskrivning av några regler som har be- tydelse i detta avseende. Enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning får en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i an- ställningen i vissa fall meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljder är varning och löneavdrag. Arbetsgivaren får dock inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande om en åtgärd vid- tagits för att åtal skall väckas mot en arbetstagare. Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal, om misstanken avser tjänstefel, mutbrott eller vissa fall av brott mot tystnadsplikt. Anmälan skall också göras om misstanken avser annat brott, som kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. En arbetstagare vid bl.a. polisväsendet får med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa. Enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd får en arbetstagare som grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren avskedas. Kontrollen av polisen 273 Om det i en anmälan till polisen har påståtts att en anställd inom polisen har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på annat sätt handlat felaktigt i sin myndighetsutövning, skall ärendet, med något undantag, överlämnas till åklagare (5 kap. 1 § polisförordningen [1998:1558]). Åklagaren skall pröva om förundersökning skall inledas eller inte. Om någon t.ex. skadats under en vistelse i en polisarrest skall, oavsett om en anmälan gjorts eller inte, saken i vissa fall också överlämnas till åklagare för sådan prövning. Detsamma gäller om det i något annat fall uppkommer fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet. Om det genom en anmälan eller på annat sätt har uppkommit fråga om en anställd inom polisen har gjort sig skyldig till något brott som inte har samband med arbetet skall ärendet också överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte (5 kap. 6 § polisförordningen). Överlämnande behöver inte ske, om polismyndigheten beslutar att inleda förundersökning. Det finns särskilda bestämmelser både för polis och åklagare i fråga om den fortsatta behandlingen av ärende som rör misstanke om att an- ställd inom polisen gjort sig skyldig till brott. Det finns t.ex. en be- stämmelse i polisförordningen om vem som får hålla förhör med polisman. I princip gäller att förhör skall hållas av en polisman som är från ett annat polisdistrikt och som har högre tjänsteställning än den som hörs. Detta gäller dock inte om det vid polismyndigheten finns en särskild enhet som handlägger anmälningar mot poliser. Rikspolis- styrelsen har utfärdat kompletterande regler om förfarandet i Rikspolis- styrelsens föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av an- mälningar mot tjänstemän inom polisväsendet m.m. (FAP 403-2). I åklagarförordningen (1996:205) anges att, med vissa undantag, endast överåklagare, biträdande överåklagare, statsåklagare, chefsåklagare och biträdande chefsåklagare får handlägga frågor om ansvar för brott som arbetstagare inom polisväsendet misstänks ha begått i samband med arbetet. I anges att förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En för- undersökning behöver dock inte inledas t.ex. om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förundersökning kan avslutas på två sätt, antingen genom att den läggs ned eller genom beslut i åtalsfrågan. Beslut att lägga ned en förundersökning som rört misstanke om att en polisman gjort sig skyldig till brott som inte har samband med arbetet skall enligt en bestämmelse i polisförordningen fattas av åklagare. Det finns särskilda regler om att ledamöterna i polisstyrelsen eller i polisnämnden skall underrättas om handläggningen av vissa ärenden. 274 Kontrollen av polisen skall bl.a. pröva frågor om skiljande av arbets- tagare från anställning i vissa fall på grund av personliga förhållanden samt frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning (26 § instruktionen för ). skall, som förut sagts, pröva dessa frågor. I vissa fall skall dock frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande prövas av (25 a § instruktionen för ). Den myndighet som arbetstagaren lyder under har ansvaret för att till anmäla frågor som nämnden har att pröva. Anmälan till nämnden kan också göras av ombudsmän och Justitiekanslern. Anmälan till skall göras av . 9.6Tillsyn över polisen som utövas av andra organ Massmedia och allmänheten kontrollerar i viss utsträckning polisen. Det gör även domstolarna i den dömande verksamheten. Det finns också en rad myndigheter som har insyn i och ett ansvar för kontrollen av polisen. Det gäller , ombudsmän, revisorer, och Data- inspektionen. I det följande anges hur dessa myndigheters tillsyn över polisen är utformad. skall enligt sin instruktion (förordningen [1996:730] med instruktion för ) utöva viss kontroll av Säkerhets- polisen. har till uppgift att i ärenden om register- kontroll pröva frågor om utlämnande av uppgifter från register som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, av lagen (1998:621) om misstankeregister och av polisdatalagen (1998:622), eller övriga uppgifter som eller Säkerhetspolisen behandlar enligt polisdatalagen om de inte ingår i en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet. Mot- svarande uppgift fullgjordes tidigare av enligt den numera upphävda personalkontrollkungörelsen (1969:446). skall pröva frågor om utlämnande av uppgifter i ärenden som rör bevakningsföretag. skall även gran- ska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på vad som där sägs om att uppgifter om en Kontrollen av polisen 275 person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexuella läggning. har fått ett särskilt uppdrag från regeringen. skall, i den utsträckning som det är möjligt, försöka fastställa de fall – där personers anställningsförhållanden har påverkats negativt på visst sätt till följd av registrering och utlämnande av personuppgifter. Om en tjänst eller ett uppdrag är placerat i en säkerhetsklass skall den myndighet som avser att anlita en person begära registerkontroll beträffande denne hos . Ansökningen överlämnas av till . Nämnden beslutar om upp- gifter som kommit fram vid registerkontroll eller från de särskilda personutredningarna som görs i fråga om de högsta säkerhetsklasserna skall lämnas ut för säkerhetsprövning. En uppgift får lämnas ut endast om alla ledamöter är ense om beslutet.