sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 5.5.4Exempel på statliga myndigheters organi- sering på regional nivå De statliga myndigheternas och övriga statliga organisationers organi- sering på regional nivå följer som tidigare nämnts olika mönster. Vid tiden för regeringens beslut om kommitténs direktiv, som fattades , förväntades regeringen ta ställning till den statliga regionala för- valtningsstrukturen i samband med beredningen av Förvaltningspolitis- ka kommissionens betänkande (SOU 1997:57). Något sådant ställ- ningstagande redovisades inte i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) som förelades . I kommit- téns delbetänkande (SOU 1998:166) uppmärksammas detta faktum och det framhölls att vissa av kommitténs överväganden som avser den statliga förvaltningsstrukturen får göras utan stöd av ställningstaganden från regeringen. Statskontoret har studerat 15 statliga organisationer och redovisat resultatet i promemorian Regional indelning, daterad 1999–11–30. I denna studie framkommer att den vanligaste indelningsgrunden är regi- oner som är större än län. Av de 15 organisationerna är det fem som har länen som indelningsgrund. Dessa är länsarbetsnämnderna, lant- mäterimyndigheterna, länsrätterna, polisen och försäkringskassorna. Övriga har färre regioner än län, varierande från 3 till 11. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 197 Av de två organisationer som har privaträttslig status, och handelskamrarna, har en länsbaserad organisation medan det finns 12 handelskamrar. Den utveckling mot en övergång från länsorganisationer till större organisationer som har pågått framför allt –talet håller i sig. Inom åtminstone två myndighetskoncerner, och , har diskussioner förts om att övergå till större regio- ner. Vad gäller länsarbetsnämnderna har ett starkt skäl för att bibehålla nuvarande länsvisa organisation varit kopplingen till , vil- ket bl.a. manifesteras genom att landshövdingen är ordförande i länsar- betsnämndens styrelse. De större regionindelningarna kan delas upp i två kategorier. Dels de vilkas regionindelning grundar sig på särskilda funktionella faktorer, som , dels de som av effektivitets- eller besparingsskäl har slagits samman. I det följande beskrivs ett urval av de statliga organi- sationer som Statskontoret har kartlagt. Större regioner än län omfattar vanligen ett eller flera hela län. regionala indelning, med 11 lokalkontor, följer dock ej an- nat än delvis länsgränserna; så har t.ex. och delats. I regionala organisation finns sex tillsynsenheter. Indelningen i regioner följer länsgränserna, med undantag för som delats av en regiongräns. När det gäller och har regionerna påver- kats av andra faktorer än den administrativa indelningen i län. Detta beror på att det kan vara onaturligt att dela ansvaret för t.ex. en ban- sträckning på flera regioner. Regiongränserna överensstämmer därför inte helt med länsgränserna. förvaltande del består av fem banregioner som ansvarar för bannätet och kontakterna med kunder. Regionindelningen styrs av knutpunkter och bansträckningar och överensstämmer därför inte med länsgränserna. har ock- så en produktionsdivision som är indelad i sju produktionsdistrikt och 24 arbetsområden. har sju regioner som följer länsgränserna och vilkas hu- vuduppgift är att ta ett ansvar för vägtransportsystemet inom sitt geo- grafiska område, ansvara för viss myndighetsutövning samt för väg- hållningen på det statliga vägnätet. har också fem resulta- tenheter varav fyra har en egen regional organisation. och kronofogdemyndigheterna har, under Riks- skatteverkets ledning, tio regionala organisationer vardera, vilka följer länsgränserna. Regionindelningen är dock inte den samma för de båda myndigheterna och regionkontoren finns i flera fall på olika orter. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning nuvarande regionala organisation består av 11 regioner, där regiongränserna följer länsgränserna. Varje region är indelad i skogsvårdsdistrikt som totalt uppgår till ett hundratal. Indelningen i tre civilområden och tre militärområden överens- stämmer geografiskt med varandra. Fr.o.m gäller dock helt nya samverkansmönster för civilt och militärt försvar. Ett län kan ingå i flera olika myndighetsregioner med olika geogra- fisk utbredning. är ett exempel på detta och i tabellen ned- an visas i vilka större regioner som ingår tillsammans med andra län. Tabell 5.1 Storregioner i vilka ingår. F, G, H, K, LM och O län1) G, H och K län Södra delen av (, , ) bildar region till- sammans med län (LM). Norra delen av (, , ) bildar region till- sammans med (O). K och LM län G, K och L län G, K, LM och F län2) O och S län , , och Ängel- Södra delen av (, regionala enhet tillsammans med G, K och LM län. (, , ) (O). K, LM, O och S län LM ,O och S län Norra delen av hör till kontoret i medan södra delen hör till EU:s NUTS dvs. regioner, nivå 2 1)Fr.o.m. gäller nya samverkansmönster. 2)Regionindelningen styrs av knutpunkter och bansträckningar och överens- stämmer därför inte med länsgränserna. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 199 5.5.5Konsekvenser av variabel geografisk in- delning för samverkan, samordning m.m. Statskontoret konstaterar i sin promemoria att överblicken och transpa- rensen i den offentliga sektorns organisation kan bli lidande när ett län ingår i flera storregioner med olika geografisk utbredning. Regiongrän- serna i sig spelar dock mindre roll för samarbete och samordning. In- formationstekniken underlättar samarbetet och de nödvändiga kontakt- näten skapas oavsett det geografiska avståndet. Däremot har lokaliseringen av den regionala myndigheten större betydelse. Om organ som behöver samverka inte finns i samma stad så försvåras samverkan i någon mån då vardagliga kontakter och person- kännedom minskar. För t.ex. finns skatteförvalt- ningen i , kronofogdemyndigheten i , skogsvårdsor- ganisationen i , militärområdet i , i Es- kilstuna, i , i , och i . En liknande situation finns i fler- talet län och i norra är de geografiska avstånden mellan läns- styrelse och myndigheternas regionkontor i vissa fall avsevärda. –STAT–utredningen riktade en enkät till samtliga länsstyrelser i landet angående den problematik som är förknippad med regionindelningen i statsförvaltningen. Resultatet av enkäten var inte helt entydigt. Flera länsstyrelser såg regionindelningen som ett hinder för samordning medan andra inte upplevde dessa svårigheter. Länssty- relserna i framför allt storstadsområdena betonade det merarbete som de från länen avvikande regionindelningarna förorsakar och framhöll att personkontakter och lokalkännedom blir lidande. Flera länsstyrelser hävdade däremot att samordningsproblemen kan lösas med flexibla arbetsformer och projektsamverkan över gränserna. I svaren från flera enskilda länsstyrelser framkom dock kritik mot vad som upplevdes som försämrade möjligheter till samordning och samverkan. Exempelvis pekade i på konsekvenserna av regionalisering som innebar att plane- ringsfrågorna flyttades till regionkontoret i . Enligt enkätsvaret fungerade länets vägförvaltning som en enhet inom före omorganisationen, med täta personkontakter och geografisk närhet mellan myndighetskontoren. I den nya organisationen luckrades kon- taktnäten upp och det tog att bygga upp nya. I framhöll man från sida att den egna samordningsuppgiften beträffande olika sektorers verksamhet försvåra- des av att olika myndigheter har skilda regionindelningar. Framför allt ansågs det bero på att de personliga kontakterna och det nära samarbe- tet mellan de tidigare regionkontoren gått förlorade. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning att de regionala aspekterna och helhetssynen fått ge vika för myndig- heternas sektoriella synsätt. Från i län framhölls vikten av att länen inte delas av regiongränser, vilket ansågs leda till fler och mer tidskrävande myndighetskontakter. Som exempel nämndes , vars region- gräns skär rakt genom länet. Att och inte har samma indelning ansåg i också vara en nackdel för planeringen av kommunikationer. i framhöll i sitt svar att samordnings- och planeringsarbetet blir tungrott och tidskrävande till följd av att be- slutsfattarna inte finns i länet. Liknande uppfattningar framfördes från , där man också påpekade de ökade kostnaderna för re- sor och tid samt försämrade möjligheter till lokalmässig och administ- rativ samordning. Från flera länsstyrelser framfördes vid den aktuella tidpunkten upp- fattningen att den statliga verksamhetens geografiska och sektoriella splittring kan stå i motsats till en för samhället optimal organisering. är situationen i stort sett densamma och den kritik som framfördes från länsstyrelserna har generellt sett samma aktua- litet, även om den i vissa fall varierar. Vid en förfrågan till de ovan nämnda länsstyrelserna om hur de upplever den regio- nala myndighetsindelningen framhåller bl.a. att man i viss mån har vant sig vid situationen och att den fört med sig ett ökat samarbete mellan länen. menar man att staten inte tillräckligt tar till vara möjligheter att driva den nationella politiken. I uttrycker man förståelse för att vissa myndigheter, ex- empelvis , är organiserade i större regioner. konstaterar dock att kontakterna mellan och vissa myn- digheter har blivit mindre frekventa p.g.a. de geografiska avstånden. Att statliga myndigheter och verk delegerar till lokal nivå och att det finns en myndighetsrepresentant lokalt framhåller man från är av stor betydelse då myndighetens regionkontor är lokaliserat till annan ort. Länsstyrelserna har på olika sätt försökt finna nya vägar för kom- munikation och samverkan, bl.a. är det vanligt förekommande att che- ferna för de olika myndigheternas regionkontor samlas för överlägg- ningar ett antal gånger . I bl.a. län och har man sådana överläggningar fyra respektive två gånger . Från båda dessa länsstyrelser framhålls dock att den nuvarande regionindel- ningen med kontor på många olika platser skapar problem. Allmänt sett kvarstår också uppfattningen att samordnande roll för- svåras av statsförvaltningens regionala indelning. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 201 De nordiska grannländerna uppvisar många likheter med , vilket går att härleda till en gemensam historia, liknande kulturella, sociala och ekonomiska förutsättningar samt ett långvarigt samarbete. Det finns dock skillnader i organiseringen av den offentliga admini- strationen, framför allt på regional nivå. , med ett annorlunda statsskick och avsaknaden av direktvalda regionala självstyrelseorgan, uppvisar de största olikheterna i den regionala offentliga förvaltningen. är en enhetsstat med decentraliserad politisk och admi- nistrativ struktur. På den regionala nivån finns 14 amtskommuner som motsvarar de svenska landstingen. Den statliga regionala administra- tionen överensstämmer med amtskommunerna i antal och geografisk indelning. Varje statlig amtsförvaltning leds av en statlig amtman (prefekt) som utses av regeringen. Till skillnad från de övriga nordiska grannländerna inskränker sig emellertid de statliga funktionerna på re- gional nivå i till i huvudsak kontroll- och tillsynsuppgifter, där en viktig uppgift för amtmannen är tillsynen över kommunerna. utför dessutom vissa juridiska uppgifter av privat- rättslig karaktär, t.ex. beviljande av skilsmässa. Amtmannen är också ordförande i de nämnder som varje kansli har. Dessa nämnder är be- , rehabiliteringsnämnd och pensions- nämnd. I finns inte några statliga förvaltningsmyndigheter med många ansvarsområden och kompetenser som i , och . Statsamten i har genomgått ett flertal förändringar som successivt minskat deras betydelse. Med början på 1970–talet har allt fler uppgifter överförts från statsamten till amtskommunerna, bl.a. hälso- och sjukvård, miljöskydd och miljövård samt gymnasieutbild- ning. I har utvecklingen varit likartad den i . har ett flertal uppgifter som tidigare åvilade statens företrä- dare i fylkena överförts till de folkvalda fylkeskommunerna. Central- maktens företrädare i vart och ett av 19 fylken är fylkesmannen, som bl.a. fullgör ett flertal kontrollfunktioner gentemot kommunerna. Det statliga fylkesorganet handlägger också bl.a. plan- och byggnadsä- renden, miljövård, familjerättsliga frågor och sociala frågor. Vid sidan av det generella ansvaret för den övergripande statliga verksamheten i fylket har också fylkesmanskontoret specialiserade uppgifter för flera departement. Den statliga regionala förvaltningen sammanfaller liksom i geografiskt med de politiska fylkeskommunerna. Efter en period på 1970–talet med minskat inflytande har fylkes- mannens roll åter stärkts –talet och framåt. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning har skett genom att statliga sektorsmyndigheter har integrerats i fyl- kesmannens kontor och att olika politikområden därmed har kopplats ihop horisontellt på den regionala nivån. tillsatte den norska regeringen en utredning, Oppgave- fordelingsutvalget, med uppgift att granska och utvärdera uppgiftsför- delningen mellan kommuner, fylkeskommuner och den statliga förvalt- ningen på regional nivå. Inledningsvis var utgångspunkten att det skall vara tre nivåer, men i ett tilläggsdirektiv utökades mandatet till att även utvärdera antalet nivåer. Utredningen, som över- lämnades till den norska regeringen , föreslår täm- ligen omfattande förändringar i organiseringen av den offentliga sek- torn. Oppgavefordelingsutvalgets förslag innebär inte någon förändring beträffande antalet politiska beslutsnivåer, men man anser att antalet fylken bör reduceras från 25 till 15. En majoritet vill också att den folkvalda regionala nivån skall förstärkas och ges ett större ansvar för den regionala utvecklingen. Den finska statsförvaltningen är organiserad både på regional och lokal nivå. Förvaltningen på den regionala nivån består av 6 län (inkl. ) och 15 arbetskrafts- och näringscentraler. En omstrukturerings- process har pågått –talet som inneburit att regio- nala förvaltningsmyndigheter med begränsade ansvarsområden har sla- gits samman och att ansvar och befogenheter har delegerats till den lokala förvaltningen. Omstruktureringsprocessen har lett till att successivt har förlorat i betydelse. genomfördes som en konsekvens av förändringarna en radikal länsreform som innebar att antalet län och antalet länsstyrelser halverades, från 11 till 5 (12 till 6 inklusive ). I saknas den politiska mellannivå som i utgörs av landsting, i fylken och i amt. Landskapsförbunden, som är kommunalförbund, kan i viss mån sägas utgöra den finska mot- svarigheten tillsammans med de 21 sjukvårdsdistrikten. De 19 land- skapsförbunden har övertagit ansvar för regional ut- veckling, fysisk planering samt beslut om statliga utvecklingsanslag. För en utförligare diskussion om den regionala reformverksamheten i hänvisas till avsnitt 4.3.2.