sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Förutom att kommunerna i utjämningen av utgiftsbehov själva står för en bestämd del av kostnaderna, sker utjämningen helt inom ramen för statsbidragsgivningen. Kommun- er med höga kostnader får ett högre bidrag än kommuner med låga kostnader. Inom utjämningen av skatteunderlag får kommuner med låg skattekraft på motsvarande sätt en ökning av statsbidragen medan kommuner med hög skattekraft får en minskning. Det finska utjämningssystemet kan därför sägas bygga på en indirekt utjämning. 6Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Detta kapitel innehåller en beskrivning av det nuvarande stats- bidrags- och utjämningssystemet. Att välja en rimlig nivå på en sådan beskrivning är inte lätt. En uppenbar risk med en översiktlig beskrivning är att läsaren får svårigheter både att förstå hur det nuvarande systemet fungerar i praktiken och att skapa sig en upp- fattning om eventuella brister i detta. En mer detaljerad beskriv- ning – å andra sidan – riskerar att fastna i långa tekniska beskriv- ningar av olika delsystem och moduler utan att man kan se kopp- lingen mellan beskrivningarna och systemets funktionssätt och ut- fall i stort. Med tanke på expertgruppens uppdrag – att bedöma möjlig- heterna att åstadkomma ett enklare och stabilare utjämningssystem – är det dock i många fall nödvändigt att vara relativt detaljerad i beskrivningen. Skälet är att det är först när man kan förstå styrkan och svagheten i det nuvarande systemet – på olika nivåer – som man har förutsättningar att rätt värdera för- och nackdelarna med olika alternativa lösningar. Av detta skäl har det bedömts nöd- vändigt att här göra en relativt detaljerad beskrivning av främst det mest komplicerade delsystemet, nämligen systemet för kostnads- utjämning. En annan fråga är hur beskrivningen i kapitlet ska avgränsas innehållsligt. I det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet finns en klar åtskillnad mellan, å ena sidan, statsbidragsdelen och, å andra sidan, utjämningsdelen. Det kan konstateras att det finns kopplingar mellan delarna men de är varken särskilt tydliga eller betydelsefulla. Situationen är dock annorlunda när man ser hur systemet växt fram historiskt (jämför kapitel 4) och hur utjäm- ningen sker i övriga nordiska länder (kapitel 5). I dessa beskriv- ningar ser man klart att ambitionen att utjämna inkomster och kostnader mellan kommuner och landsting kan ske på ett flertal olika sätt: genom en rent inomkommunal utjämning, genom enbart Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet statsbidrag eller – vanligtvis – genom en kombination av dessa metoder. Av detta skäl lämnas i detta kapitel även en beskrivning av det generella statsbidraget till kommuner och landsting. Som redan nämnts i tidigare kapitel består det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet av fyra olika delar: inkomst- utjämningen, kostnadsutjämningen, införanderegler samt det gene- rella statsbidraget. Hur de olika delsystemen är konstruerade och vilka effekter de ger redovisas i fyra separata avsnitt nedan. Av skäl som tidigare redovisats är avsnittet med beskrivningen av kostnads- utjämningen väsentligt längre än de övriga. Kapitlet avslutas med en beskrivning av de samlade effekterna av systemet som helhet. I systemet för inkomstutjämning utjämnas skillnader i skatte- inkomster mellan kommuner och mellan landsting. Den grund- läggande tanken är att alla kommuner och landsting ska garanteras en skattekraft, dvs. ett skatteunderlag per invånare, som motsvarar genomsnittet i landet. De kommuner respektive landsting vars skattekraft är lägre än medelskattekraften i riket får ett inkomst- utjämningsbidrag. Bidraget finansieras genom inkomstutjämnings- avgifter från de kommuner respektive landsting som har en skatte- kraft över riksgenomsnittet. Inkomstutjämningen betalas alltså helt och hållet av kommunerna och landstingen själva. Inkomstutjämningen sker i två separata system, ett för kom- muner och ett för landsting. Tekniken och principerna är dock desamma i bägge systemen. Beräkning av bidrag och avgifter Beräkningen av en kommuns bidrag eller avgift sker i flera steg. Underlaget för beräkningen utgörs av den del av skatteunderlaget per invånare som avviker från riksgenomsnittet, multiplicerat med antalet invånare i kommunen. Bidragsunderlaget för en kommun som erhåller bidrag beräknas alltså som folkmängden multiplicerat med medelskattekraften minus egen skattekraft. För en kommun som betalar en avgift beräknas underlaget som folkmängden multiplicerat med egen skattekraft minus medelskattekraften. För att räkna ut bidraget eller avgiften multipliceras därefter underlaget med den s.k. länsvisa skattesatsen. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Bidragsunderlag = folkmängd x (medelskattekraft – egen skattekraft) Bidrag = bidragsunderlag x länsvis skattesats Avgiftsunderlag = folkmängd x (egen skattekraft – medelskattekraft) Avgift = avgiftsunderlag x länsvis skattesats Vid beräkningen av bidrag och avgifter har man velat använda sig av en enhetlig skattesats, t.ex. genomsnittlig utdebitering för kom- muner respektive landsting. har det dock skett betydande skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. De enhetliga skattesatserna måste därför justeras för sådana skatte- växlingar. De justerade skattesatserna kallas länsvisa skattesatser. De utgörs av av kommunernas respektive landstingens genomsnittliga skattesats plus den skatteväxling som gjorts i respektive län minus den genomsnittliga skatteväxlingsnivån 1995 (2,). Av praktiska skäl har vi valt att uttrycka skattesatsen i procent i stället för skattekronor. Om ingen skatteväxling hade genomförts skulle kommunernas respektive landstingens länsvisa skattesatser vara lika stora i hela landet. De skillnader som finns beror alltså enbart på i vilken ut- sträckning kommunerna tagit över verksamheter från landstingen. Eftersom skatteväxlingarna inom länen tar ut varandra blir summan av den länsvisa skattesatsen för kommunen respektive lika stor i varje län, - vilket är detsamma som av den totala medelutdebiteringen i riket 1995. Länsvis skattesats = (0,95 x medelutdebitering ) + skatte- växling i respektive län - 2,94 Det huvudsakliga motivet till att använda en enhetlig skattesats i inkomstutjämningen är att kommuner och landsting inte själva ska kunna påverka storleken på sina bidrag eller avgifter. Om man i stället hade använt kommunernas och landstingens egna skatte- satser skulle en avgiftsbetalande kommun kunna sänka sin avgift genom att sänka den egna utdebiteringen. På samma sätt skulle en bidragsmottagande kommun kunna höja sitt bidrag genom att höja utdebiteringen. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet De i de länsvisa skattesatserna brukar benämnas kompensationsgraden. Detta innebär att bidragsmottagande kom- muner kompenseras för av skillnaden mellan egen skattekraft och medelskattekraften. På motsvarande sätt måste avgifts- betalande kommuner avstå från av skillnaden mellan egen skattekraft och medelskattekraften. Begreppet kompensationsgrad är lätt att förväxla med det som brukar kallas utjämningseffekt eller utjämningsgrad. Medan kom- pensationsgraden syftar på vad som utjämnas (skillnaden mot medelskattekraften) ser utjämningsgraden till resultatet av utjämningen. En kompensationsgrad på resulterar i en utjäm- ningsgrad för kommunerna på . Det betyder att om alla kommuner hade haft samma skattesats skulle kom- munernas skatteinkomster per invånare efter inkomstutjämning ligga av den genomsnittliga skatteinkomsten i riket. Att utjämningsgraden ligger inom just detta intervall beror på att kommunernas skattekraft före utjämning varierar av medelskattekraften. För landstingen medför kompensa- tionsgraden på en utjämningsgrad på . En lägre kompensationsgrad än skulle innebära en större spridning i utjämningsgrad. Utjämningen skulle med andra ord inte bli lika långtgående. Ett problem med en hög kompensationsgrad och länsvisa skatte- satser är att det kan uppstå negativa marginaleffekter i systemet. Kommuner och landsting med en egen utdebitering som är lägre än den länsvisa skattesatsen, får en minskning av den samlade in- komsten om den egna skattekraften ökar mer än den genom- snittliga skattekraften i riket. Det som händer i dessa fall är att när skatteunderlaget växer, ökar visserligen skatteinkomsterna. Men om den egna utdebiteringen är lägre än den länsvisa skattesatsen blir avgiftsökningen eller bidragsminskningen större än ökningen av skatteinkomsterna. Nettoeffekten blir således negativ. var det 21 kommuner som hade s.k. negativa marginaleffekter. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet beslutade om ändringar i inkomst- utjämningen för att eliminera de negativa marginaleffekterna. Änd- ringen innebär i korthet en bidrags-/avgiftsjustering så att en kommuns/landstings procentuella inkomstförändring (förändring av skatteinkomster netto efter inkomstutjämning) mellan , till ska bestämmas av utvecklingen i riket och till av utveck- lingen i den egna kommunen/ . Inkomstutjämningen är ett inomkommunalt system som omfördelar mellan kommunerna och mellan landstingen. 232 kommuner erhåller bidrag som finansieras genom avgifter från de övriga 57 kommunerna. Flertalet avgiftsbetalande kommuner är förortskommuner till storstäderna. De kommuner som får de största bidragen finns framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner. Vad gäller landstingens inkomstutjämning är det bara som betalar en avgift. Övriga landsting har en skattekraft under genomsnittet och får därför bidrag. I diagrammet nedan visas storleken på kommunernas bidrag respektive avgifter . Figur 6.1: Kommunernas bidrag/avgifter för inkomstutjämning år Bidrag (+) respektive avgifter (-), kr per inv Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Tabellen nedan visar utfallet för några av de kommuner och landsting som har högst bidrag eller avgift. Av tabellen framgår att spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt lägre för lands- tingen än för kommunerna. Detta kan till stor del förklaras av att det är betydligt mindre skillnader i skatteunderlag per invånare (här uttryckt som relativ skattekraft) mellan landstingen än mellan kommunerna. En annan orsak är att de länsvisa skattesatserna är lägre i landstingssystemet. Tabell 6.1: Högsta avgifter och bidrag 2000 kr/inv. kr/inv. (+/-) (+/-) Vid beräkningen av bidrag och avgifter inom inkomstutjämningen måste man av naturliga skäl använda uppgifter . Som nämnts ovan är de länsvisa skattesatserna hämtade . Befolkningsuppgifterna som används för är . Data om kommunernas och landstingens skatteunderlag kommer , men har räknats om med hjälp av de av regeringen fastställda uppräkningsfaktorerna . Uppräkningsfaktorerna är samma för alla kom- muner respektive landsting och tar därför inte hänsyn till att skatteunderlaget har växt olika mycket i olika kommuner och landsting. Syftet med kostnadsutjämningen är att utjämna strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner respek- tive landsting. Med detta menas att utjämning ska ske för skillnader i behov av service och för förutsättningarna att producera denna service, dvs. sådana skillnader som kommunerna Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet och landstingen inte själva kan råda över. Utjämning ska däremot inte ske för kostnadsskillnader som beror på skillnader i vald servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Kostnadsutjämningen utgår från ett antal delmodeller. Varje sådan modell avser antingen en verksamhet – som t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg – eller kostnader som kan återfinnas i samtliga eller flertalet verksamheter, exempelvis uppvärmningskostnader. I varje delmodell beräknas de strukturella kostnadsskillnaderna med hjälp av ett antal faktorer som ska spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna mellan enskilda kommuner respektive landsting. Kostnadsutjämningen innefattar modeller för 16 verksamheter och kostnadsslag för kommunerna och fyra för landstingen. I varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad, i kronor per invånare, för varje enskild kommun respektive landsting. Summerar man de beräknade standardkostnaderna för de olika delverksamheterna erhåller man en kommuns eller ett landstings strukturkostnad, ut- tryckt i kronor per invånare. På motsvarande sätt får man fram en genomsnittlig strukturkostnad genom att summera de genom- snittliga standardkostnaderna för samtliga delverksamheter. De kommuner och landsting som har en beräknad struktur- kostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag motsvarande den överskjutande kostnaden. Understiger strukturkostnaden genomsnittet i landet betalar kommunen eller landstingen i stället motsvarande avgift. Detta innebär att summan av bidrag i kostnadsutjämningen i princip kommer att motsvara summan av avgifter. I fortsättningen av detta avsnitt lämnas en beskrivning av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen. Beskrivningen görs först för kommunsystemet och sedan för landstingssystemet. Det bör noteras att det är olika skalor i de diagram som följer i detta kapitel. När man ska beräkna hur mycket pengar som omfördelas genom kostnadsutjämningen måste man skilja på hur mycket som omfördelas inom enskilda delmodeller och vad som omfördelas på totalnivå. Orsaken är att kommuner som exempelvis ligger över genomsnittskostnaden i vissa modeller i regel ligger under genomsnittet i andra modeller. När man summerar utfallet av Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet samtliga modeller för de enskilda kommunerna kommer dessa över- och underskott att i stor utsträckning ta ut varandra. Den verkliga omfördelningen i systemet blir därför väsentligt mindre. I följande tabell visas vilka delmodeller som ingår i kommun- systemet och storleken på omfördelningen inom de olika model- lerna. Även den totala omfördelningen redovisas. Tabellen visar klart att den totala (netto-)omfördelningen är betydligt mindre än summan av omfördelningen inom enskilda modeller. Det är till och med så att var omfördelningen på totalnivån mindre än omfördelningen inom enbart modellen för äldreomsorg. Tabell 6.2: Omfördelningen 2000, mdkr Barn och ungdomar med utländsk bakgrund TOTAL (netto-)omfördelning var den genomsnittliga strukturkostnaden per invånare. betalade 160 kommuner avgifter inom kostnadsutjämningssystemet och 129 fick bidrag. Den högsta av- giften, per invånare, betalades av kommun och det högsta bidraget fick kommun, med per invånare. På kommungruppsnivå är det storstäder, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner och övriga mindre kommuner som får bidrag i kostnadsutjämningen. Avgifter betalas således av grupperna för- Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet orter, större städer, medelstora städer, industrikommuner och öv- riga större kommuner. I diagrammet nedan visas storleken på kommunernas bidrag/ avgifter . Figur 6.2: Kommunernas bidrag/avgifter för kostnadsutjämning år Bidrag (+) respektive avgifter (-), kr per inv Under rubrikerna nedan redovisas hur de strukturella kostnads- skillnaderna beräknas i de olika modellerna. En beskrivning görs även av vilken omfördelning respektive modell leder till. Vid beskrivningen av kommunernas avvikelse från de genomsnittliga standardkostnaderna används begreppen tillägg respektive avdrag. Tillägg får kommuner som har standardkostnader över genom- snittet och avdrag de som ligger under. Den nuvarande modellen för utjämning av kommunernas kost- nader för äldreomsorg baseras i stor utsträckning på principer som lades fram av och Statsbidragsbered- ningen. har dock modellen uppdaterats och kompletterats med vissa nya variabler enligt förslag som lämnades av Kommunala utjämningsutredningen. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Modellen består av flera delar. Själva kärnan i modellen och den del som fördelar mest pengar mellan kommunerna är en matris- modell med s.k. normkostnader, beräknade efter vårdbehovet för den äldre befolkningen i respektive kommun. Normkostnaderna beaktar ålder, kön, yrkesbakgrund, civilstatus och etnicitet. De normkostnader som används i modellen har tagits fram av Kommunala utjämningsutredningen och avser . Dessa normkostnader beräknas för varje enskild kommun uppdelat efter ålder (65-74, 75-84 samt ), kön (man och kvinna) och etnicitet (utländsk bakgrund eller ej). Tilläggas kan att normkostnaderna för personer med utländsk bakgrund helt enkelt bygger på en uppskrivning av kostnaden för mot- svarande svensk kategori. Normkostnaden per person i varje grupp multipliceras sedan med antalet personer i respektive grupp. Detta görs för varje kommun. Efter denna räkneoperation summeras delprodukterna i respektive kommun. Resultatet bildar respektive kommuns totala normkostnad. Normkostnaderna per person uppdateras inte i modellen. Vad som däremot uppdateras är antalet personer i de olika grupperna. Dessutom justeras kommunernas normkostnader så att det vägda genomsnittet per invånare i landet svarar mot den vägda genomsnittliga nettokostnaden för äldreomsorg enligt senast kända uppgift från det kommunala räkenskapssammandraget (RS), redu- cerat med . Utöver matrismodellen består kostnadsutjämningen för äldre- omsorg av tre olika former av tillägg eller avdrag: ett enhetligt tillägg för färdtjänst och handikappomsorg ett tillägg för institutionsboende i glesbygd ett tillägg eller avdrag för merkostnader för hemtjänst i gles- bygd Tillägget för färdtjänst och handikappomsorg är ett schablonpåslag på per invånare till alla kommuner. (Det är samma som förekommer i justeringen av normkostnaderna ovan.) Storleken på detta tillägg bygger på bedömningar av Struktur- kostnadsutredningen. Även tillägget för institutionsboende är ett schabloniserat tillägg baserat på bedömningar. Det utgår av den totala normkostnaden i 31 kommuner som be- dömts vara glesbygdskommuner. Tilläggen finansieras genom av- drag för alla kommuner (med per inv. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Beräkningen av tillägg respektive avdrag för merkostnader för hemtjänst i glesbygd är relativt komplicerad. Det räcker här med att säga att merkostnader bara beräknas uppstå för resor till pensionärer, , som bor längre bort än från en möjlig serviceort för . Den framräknade standardkostnaden för de enskilda kom- munerna räknas därefter upp med nettoprisindex till bidragsårets kostnadsnivå. omfördelade modellen för äldreomsorg mellan kommunerna. Det gör modellen till den mest omfattande i hela kostnadsutjämningen, mätt efter hur mycket pengar som omfördelas. Den genomsnittliga standard- kostnaden var per invånare. Störst tillägg fick kommun med per invånare. Högsta avdraget, per invånare, har kommun. 202 kommuner fick ett tillägg 2000. Övriga 87 kommuner får ett avdrag. Av diagrammet nedan framgår att tilläggen och avdragen i kommunerna i stort sett följer en normalfördelning. Figur 6.3: Kommunernas tillägg respektive avdrag för äldreomsorg Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Den nuvarande modellen för utjämning av kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg infördes . De faktorer som beaktas i modellen är andelen av respektive kommuns befolkning som är: ensamstående kvinnor i åldern 18–med barn utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU som vistats i 0–19 år arbetssökande utan ersättning från A-kassa eller KAS män i åldern 25–med årsinkomst samt ett täthetsmått (roten ur tätortsbefolkningen i respektive kommun ) Standardkostnaderna beräknas med hjälp av en regressionsekvation, där variablerna ovan har givits olika vikter utifrån redovisade kostnader för individ- och familjeomsorg. Alla variabler utom täthetsmåttet uppdateras . Själva regressionen upp- dateras däremot inte – de olika variablernas vikter ligger alltså fast mellan åren. De framräknade standardkostnaderna justeras så att deras vägda genomsnitt överensstämmer med senast kända genomsnittskostnad för individ- och familjeomsorg enligt RS. Dessutom sker en upp- räkning till det aktuella bidragsårets kostnadsnivå med netto- prisindex. Individ- och familjeomsorgsmodellen är den näst största av utjämningsmodellerna räknat efter hur mycket pengar som omfördelas (3,). Den genomsnittliga standardkostnaden för individ- och familjeomsorg är per invånare. Totalt är det 27 kommuner, främst i storstads- områdena, som får ett tillägg. (per inv. ), (per inv.) och (per inv.) får de högsta tilläggen. Högsta avdrag hade kom- mun med per invånare. Fördelningen i övrigt framgår av diagrammet nedan. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Figur 6.4: Kommunernas tillägg respektive avdrag för individ- och familjeomsorg Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv I modellen för beaktas förutom åldersstrukturen även kommunens sociala och geografiska struktur. Hänsyn tas till den sociala strukturen genom att behovet av modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk (svenska 2) beaktas. Skillnader i geografisk struktur som beaktas är merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader. För att beräkna de enskilda kommunernas standardkostnad används följande komponenter: andelen barn 7–15 år andelen barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap barnens geografiska fördelning inom kommunen är ett av de sex områden där man genom det kommunala räkenskapssammandraget har tillgång till uppgifter om den faktiska totalkostnaden i riket. Vid beräkningen av utjäm- ningen för används genomsnittskostnaden i riket 1998. Denna kostnad är per invånare. De befolkningsuppgifter som används vid beräkningarna avser förhållandet före bidragsåret. Merkostnaden för barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap utgörs av ett enhetligt fast belopp, . Beloppet har varit detsamma . Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet När det gäller de enskilda kommunernas kostnader för små skolor och skolskjutsar bygger dessa belopp på en beräkning som gjordes av Kommunala utjämningsutredningen. Beräkningen grundades på uppgifter om förhållandena /96. I det nuvarande systemet är dessa kostnadsuppgifter att betrakta som konstanter, dvs. de förändras inte mellan åren. Schematiskt – och något förenklat – kan beräkningen inom mo- dellen beskrivas på följande sätt. Först beräknas åldersfaktorn, dvs. kommunernas kostnad på grund av andelen barn i åldern 7–15. I detta steg fördelas total- kostnaden för ut på alla enskilda kommuner. Därefter ges kommunerna ett avdrag eller tillägg beroende på andelen elever med utomnordiskt eller finskt medborgarskap. Slutligen görs ett avdrag/tillägg för merkostnader på grund av behov av små skolor och skolskjutsar. Hela beräkningen görs utifrån senast kända RS- uppgift. Den framräknade standardkostnaden för de enskilda kommunerna räknas därefter upp med nettoprisindex till bidrags- årets kostnadsnivå. Den genomsnittliga kostnaden för beräknades till per invånare, vilket motsvarar en totalkostnad för verk- samheten på . Störst tillägg, per invånare, fick Krokums kommun och störst avdrag har stad, med per invånare. Följande diagram visar hur kommunerna fördelar sig med avseende på tillägg/avdrag. Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet Figur 6.5: Kommunernas tillägg respektive avdrag för grundskola Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv Totalt är det 56 kommuner som får avdrag och 233 kommuner som får tillägg. Man kan konstatera att spridningen är väsentligt större när det gäller storleken på tilläggen jämfört med avdragen. Barnomsorgsmodellen beaktar andelen barn i åldersgruppen 1–och behovet av barnomsorg. Barnomsorgsbehovet beräknas i modellen med hjälp av uppgifter om föräldrarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och ett täthetsmått. Beräkningen av stan- dardkostnaden utgår från två grundkomponenter: en åldersersätt- ning och ett volymindex. Åldersersättningen baseras på tre olika ersättningsbelopp: för barn 1–, för barn 3–och för barn 7–.