sou · GOB367 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) överlämnar härmed sitt betänkande om de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skärgårdsområden. Miljövårdsberedningen lämnade ett betänkande till regeringen om Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153). I betänkandet föreslog beredningen bl.a. att regionala miljöprogram för skärgårdarna skulle utformas av ett antal länsstyrel- ser. Genom beslut gav regeringen sju länsstyrel- ser i uppdrag att utarbeta regionala miljö- och hushållningsprogram för fyra skärgårdsområden. Vid samma tillfälle gav regeringen, genom tilläggsdirektiv (1997:153), Miljövårdsberedningen i uppdrag att följa och stödja arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogram- men samt att därefter utvärdera dem. I uppdraget ingår att, om det be- hövs, föreslå ytterligare åtgärder till skydd för skärgårdarnas miljö. Miljövårdsberedningen överlämnade en lägesrapport till regeringen . Miljövårdsberedningens ledamöter har varit riksdagsledamot ordförande, generaldirektör (t.o.m. septem- ber 1999), statskonsulent , biolog , museichef (t.o.m. ), verkställande direktör , generaldirektör (fr.o.m. ) forsk- ningssamordnare , generaldirektör , universitetsrektor och miljörevisor . Från har , , och kanslichefen deltagit i arbetet med detta betänkande. Bakgrund och uppdrag.................................................................. Miljövårdsberedningens uppdrag och arbete.................... Regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsområden i landet............................................................ Hållbar utveckling i skärgården........................................ 2.2Regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgården, iakttagelser och slutsatser.............................. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården............................. Det fortsatta arbetet .......................................................... Verksamheter och boende................................................. Fiske och vattenbruk......................................................... Natur- och kulturmiljön .................................................. Bedömningar och konsekvenser ................................................. Bilaga 1: Kommittédirektiv..................................................................... Bilaga 2: Länsstyrelsernas uppdrag......................................................... Det är nu det egentliga arbetet börjar. Så kan man sammanfatta arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skärgårdsområden. Sju länsstyrelser har, var för sig eller till- sammans, utarbetat programmen som överlämnades till regeringen . Miljövårdsberedningen har följt och stöttat länsstyrelserna under arbetet, och slutligen utvärderat programmen. Människans närvaro utgör både en förutsättning för och ett hot mot en levande skärgård. I de regionala miljö- och hushållningsprogrammen berörs de delvis motstridiga, men också ömsesidigt beroende och sam- verkande, intressena att nyttja skärgården som resurs och att bevara dess unika värden. Programmen visar att det inte finns några enkla standardmodeller för hur skärgårdens miljö- och hushållningsproblem en gång för alla kan lösas. Programarbetet utgör en imponerande och betydelsefull insats för hållbar utveckling i skärgården. I de fyra programmen finns ett par hundra förslag som berör skärgårdens miljö och en långsiktig hushåll- ning med natur- och kulturresurser. Utmärkande för arbetet har varit att det skett i samarbete med aktörer på alla nivåer. måste vi konstatera att många av de svåra problemen i skärgårdarna kräver lösningar som inte tas upp i programmen. Det handlar om åtgärder som inbegriper hela samhällssektorer och poli- tikområden som jordbrukspolitik och trafikpolitik. Det är nu av yttersta vikt att intentionerna i programmen arbetas in i kommunernas fysiska planering. Det är först då som åtgärdsförslagen kommer att få en praktisk och tydlig innebörd på lokal nivå. Ansvaret för att åtgärderna förverkligas vilar både på , regional och central nivå. Det behövs bl.a. en satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden. Vi föreslår därför att kommunerna i de områ- den, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, ska upprätta fördjupningar av översiktsplanerna för kust- och skärgårdsom- rådet . Övriga kustkommuner i landet har fram på sig. Denna kraftsamling ligger väl i linje med det arbete för hållbar utveckling i kustområdena som sker i övriga . Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag Det är ett allvarligt hinder för hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär, att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs en kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna. En gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden genomförs. Kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, bör upprätta fördjupningar av sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Övriga kust- och skärgårdskommu- ner i landet bör ha upprättat sådana fördjupningar av sina översiktsplaner. Om kommunerna inom angiven tid inte har tagit fram erforder- liga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. . Det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de för- djupade översiktsplanerna tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen respektive . Länsstyrelserna samordnar arbetet med att ta fram det erforderliga kunskapsunderlaget samt prioritera viktiga insatsom- råden. Det bör föras in i regleringsbreven att länsstyrelser och centrala myndigheter har detta ansvar. Ansvaret för kunskaps- försörjningen enligt bör även framgå av respektive myndighets verksinstruktion. De länsstyrelser som tagit fram regionala miljö- och hushåll- ningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet, följer upp och redovisar till regeringen vilka åtgärder som genom- förts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. 2005 bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit. Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde. Regeringen bör uppmuntra ett aktivt svenskt deltagande i ett kommande EU-program för integrerad kustzonsförvaltning, ICZM. Kustlänsstyrelserna bör, tillsammans med motsvarande områden i andra länder runt Nord- och , aktivt deltaga i utvecklingen av den regionala och lokala förvaltningen av kustzonens miljö samt mark- och vattenresurser. Även vatten- områdesvisa samarbeten i linje med EU:s kommande vattendirektiv bör prioriteras. Det är angeläget att stödja skärgårdsborna i deras ansträngningar att utveckla näringar och produkter. Det är viktigt att förslag om t.ex. marknadsföring av lokalt förädlade produkter kan realiseras. Rådgivning kring bl.a. ansökningar om EU-stöd kan underlätta detta. Besöksnäringen i skärgården behöver ses i ett långsiktigt perspektiv där hållbar utveckling står i centrum. De förslag om att utveckla strategier för besöksnäringen i skärgården som flera länsstyrelser presenterar kan vara viktiga steg i denna riktning. Det är viktigt att det finns en godtagbar servicenivå för boende och besökare i skärgården. arbete att till- sammans med utveckla en servicedatabas kan ge kunskap om de förhållanden som råder i skärgårdsområdena. I den fortsatta behandlingen av boendevillkoren för permanent- boende i attraktiva områden är det särskilt viktigt att uppmärk- samma den betydelse som den fastboende befolkningen har för en levande skärgård. får i uppdrag att se över livsmedelslagstift- ningen och dess tillämpningar för småskalig livsmedelsförädling i syfte att underlätta näringsverksamhet för bl.a. skärgårdsbor. får i uppdrag att ge en samlad bild av stöden till person- och godstrafik i skärgården samt hur tillämpningen ser ut i skärgården. Dessutom bör utreda förutsätt- ningarna för nationellt stöd till person- och godstrafik i skär- gården. Forum eller arbetsgrupper som samlar olika kategorier fiskare samt myndigheter och forskare är viktiga initiativ för ett ökat ansvarstagande för förvaltningen av fiskresursen. Det är viktigt att de skador som orsakas av säl och skarv kan minimeras genom förebyggande åtgärder. Här behövs insatser såväl på nationell som på europeisk nivå. Regeringen bör inleda diskussioner med berörda om ett tillfälligt stopp, eller en kraftig minskning, av torskfisket. Fisket bör återupptas först när torskbeståndet ökat i hela det naturliga utbredningsområdet. får i uppdrag att föreslå fångstkvoter för småskaligt kustfiske, i första hand för torsk. I uppdraget ingår att kriterier utarbetas för det fiske som ska räknas till kategorin småskaligt kustfiske. får i uppdrag att göra en plan för de undersökningar som krävs för att kvantifiera och vårda kusternas fiskbestånd. Planen bör inkludera en bedömning av industrifiskets inverkan på fiskförekomsten i skärgårdarna. I uppdraget bör också ingå att utreda möjligheterna att införa krav på miljökonsekvensbedöm- ningar av det storskaliga industrifisket. Berörda länsstyrelser får i uppdrag att i samråd med ansvara för att försök med lokal förvaltning av fiskresursen organiseras och genomförs samt utvärderas. får dessutom i uppdrag att tillhandahålla det kunskapsunderlag som är nödvändigt för försöksverksamheten. Försöken inleds i tre skärgårdsområden, ett i , ett i skärgårdsområdet , och samt ett i skärgårdsområdet och län. Utvecklingen inom vattenbruket bör följas avseende miljöbelast- ning samt lokalisering av odlingar. får i uppdrag att se över och uppdatera de råd och anvisningar som finns beträffande vattenbruk. Övergödningen av kusthaven är sannolikt den enskilda företeelse som har störst negativ inverkan på skärgårdens miljö. Vi anser att den negativa utvecklingen tillåtits pågå alltför och att kraftfulla åtgärder måste vidtas. Det arbete som pågår nationellt och internationellt måste få mycket hög prioritet samt utvecklas och fördjupas för att minska övergödningens negativa effekter på vattenmiljön. Det är viktigt att åtgärder som kan minska övergödningens nega- tiva effekter på regional och lokal nivå genomförs. Det gäller t.ex. åtgärder med syfte att återskapa eller anlägga våtmarker för att reducera näringsinnehållet i vattnet. får i uppdrag att ta fram förslag till strikta utsläppskrav för befintliga båtmotorer och att utforma regler för en snabbare utfasning av båtmotorer som inte klarar utsläppskra- ven. Ett bortre datum bör anges då dessa motorer inte längre får användas. bör undersöka möjligheten att införa en miljöavgift på dylika utombordsmotorer för att påskynda utfas- ningen. En omläggning och differentiering av skatterna på bensin och olja genomförs så att en kraftig skattesänkning på alkylatbensin och biologiskt nedbrytbara oljor blir möjlig. Skattesänkningen syftar till att uppmuntra en övergång till miljöanpassade bränslen och oljor. Omläggningen bör ske i samarbete med berörda delar av näringslivet. får i uppdrag att genomföra en informations- kampanj om skälen för att använda miljöanpassade bränslen och oljor. Kampanjen bör även upplysa om skälen för att fasa ut båt- motorer som inte klarar strikta utsläppskrav. Möjligheten till lokal vattenförsörjning och avloppshantering bör vara vägledande för lokaliseringen av byggnader och anlägg- ningar. Kommunerna bör behandla grundvattenfrågorna mer ingående i sina översiktsplaner än vad som i allmänhet skett. Läns- styrelserna och berörda centrala myndigheter, geologiska undersökning, SGU, och , , bör bistå kommunerna med regionala planeringsunderlag som bland annat innehåller hydrogeologiska utredningar för hela tillrinningsområden. Länsstyrelserna utformar, i samverkan med kommuner och berörda branschorganisationer, en regional vatten- och avloppspolicy som kan ligga till grund för ställningstaganden kring vatten- och avloppsfrågorna i skärgården. geologiska undersökning, SGU, får i uppdrag att införa en licensiering av brunnsborrare i syfte att öka kontrollen av och kompetensen hos brunnsborrare och därmed minska risken för felaktigt borrade brunnar. En utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar till- sätts. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också ingå förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vatten- och avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem. utreder i samverkan med SGU och Livs- medelsverket möjligheten att föreskriva om en miljökvalitets- norm enligt 5 kap. för högsta halt av klorid i sött grundvatten. Stränderna kan inte bebyggas i nuvarande takt. Bebyggelse är i praktiken ett oåterkalleligt ingrepp och tillgången på strand är begränsad. Förändringarna i strandzonen kan i ett långsiktigt perspektiv leda till att en betydande del av de fria stränder som återstår tas i anspråk. En precisering av strandskyddet måste göras i dialog mellan och regional nivå. Det saknas en samlad bild över vilka stränder som i praktiken är tillgängliga för allmänheten och hur utvecklingen i strandzonen i detalj ser ut. Det är viktigt att enkla metoder kommer till praktisk användning på regional och nivå så att man även med små resurser kan följa utvecklingen längs kusten och i skärgården. får i uppdrag att utreda om tillbyggnad i vissa fall bör kräva dispens från strandskydds- bestämmelser eftersom också en tillbyggnad kan utöka tomt- platsens storlek och därmed minska allmänhetens tillträde till strandområdet. Länsstyrelserna bör återkalla rätten att ge dispens från strandskyddsbestämmelserna om tillämpningen av dessa inte är förenlig med lagstiftningens intentioner eller i det fall en kommun inte redovisar alla dispensbeslut. Länsstyrelserna bör skärpa sin tillsyn vad gäller tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna. Kraven för dispens från strandskyddsbestämmelser skärps från dagens särskilda skäl till synnerliga skäl. Detta förut- sätter att strandskyddet avgränsats till att endast omfatta mark- och vattenområden, som uppfyller strandskyddets syften. En sådan skärpning genomförs därför först sedan strandskyddet detaljavgränsats av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna. Samtliga länsstyrelser ser över sina strandskydds- förordnanden. Översynen utförs i samverkan med kommunerna och med stöd av . tar fram nationella anvisningar för detta. Länsstyrelserna detalj- avgränsar i samband med översynen strandskyddsområdets omfattning samt tar vara på möjligheten att utvidga strand- skyddet även i vattnet i syfte att skydda värdefulla grundområden. Det finns behov av att utveckla arbetssätt både regionalt och centralt där markägare, myndigheter m.fl. kan samverka för att gemensamt hitta lösningar på hur natur- och kulturmiljövärden bäst kan hävdas i jord- och skogsbruket. nästa landsomfattande naturinventering bör gälla vattenmiljöer. och i samverkan med Natur- vårdsverket och får i uppdrag att se över möjligheten att använda naturvårdsavtal/nyttjanderättsavtal såväl i jord- som i skogsbruket som ett komplement till natur- och kulturreservat, biotopsskyddsområde och generella naturhänsyn. beaktar särskilt kust- och skärgårdsområdet vid anvisningar kring fördelning av EU:s jordbruksstöd samt vid utformning av informationsinsatser till lantbrukare. Länsstyrelserna anger i sina genomförandeplaner för den del av jordbruksstödet som beslutas regionalt, hur insatser för kust- och skärgårdsområdet kan stärkas. Regeringen ger anvisningar som innebär en omfördelning av det föreslagna investeringsstödet med miljö- inriktning inom ramen för vad som är möjligt enligt EU:s riktlinjer. Bidragsdelen för investeringsstödet bör höjas till och bidragsramen till för öar utan fast landförbindelse. I övrigt ska samma villkor gälla som för fastlandet. Länsstyrelserna, i samverkan med kommuner och berörda lokala och regionala aktörer, identifierar de geografiska områden där ytterligare skydd av olika slag är motiverade med hänsyn till natur-, kultur- och rekreationsvärdena, inklusive möjligheten att tillgodose friluftslivets intressen. Därefter tas en strategi fram för hur dessa områden kan värnas långsiktigt. och får i uppdrag att i samverkan utarbeta en nationell strategi för hur kust- och skärgårdsområdenas samlade natur-, kultur- och rekrea- tionsvärden bör bevaras, vårdas, nyttjas och utvecklas långsiktigt. får i uppdrag att kartlägga grunda vatten- områden och deras biologiska värden i skärgården och utefter kusterna samt att föreslå hur dessa skyddsvärda bottnar kan ges ett generellt förstärkt skydd. I uppdraget bör ingå att föreslå hur de skyddsvärda bottnarna ska definieras. får i uppdrag att utreda frågan om medborgarinflytande i samband med naturvårdsplanering samt möjligheterna att i införa en liknande samrådsprincip som krävs enligt . Länsstyrelser och kommuner i samverkan identifierar och avgränsar hänsynsområden där trafikrestrik- tioner intill land är lämpliga ur bullerbegränsande synpunkt men där begränsning också av andra störningar kan vara motiverade. Länsstyrelserna redovisar resultatet av sitt arbete till . Länsstyrelser och kommuner bör i arbetet samverka med . får i uppdrag att tillsammans med , och finna formerna för ett aktivt bevarande av äldre nyttofartyg som en naturlig del i kust- och skärgårdsområdenas rika kulturarv. och övriga berörda centrala och regionala myndig- heter bildar en samordningsgrupp i varje län som ser över vilka statliga fastigheter som kan vara aktuella för försäljning och bedömer deras värde ur natur-, kulturmiljö- och friluftslivs- synpunkt, liksom för andra samhällsintressen. 1 Bakgrund och uppdrag På statlig nivå har skärgårdsområdenas utveckling utretts i flera olika sammanhang. Som exempel kan nämnas betänkandet Levande Skär- gårdar (SOU 1994:93) och Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153). har skärgårdarna berörts indirekt t.ex. när det gäller utredningar om miljöpolitikens inriktning, biologisk mångfald och färjetrafik. Miljövårdsberedningen fick 1995 i uppdrag (dir. 1995:127) att ana- lysera miljösituationen i landets skärgårdsområden samt att föreslå en strategi och åtgärder för en bättre miljö med tyngdpunkt i de mest ut- satta områdena. Regeringen konstaterade i sitt direktiv till Miljövårds- beredningen att ett ökat och förändrat nyttjande av skärgårdarna med- fört ökade störningar, förslitning, övergödning samt vatten- och luft- föroreningar, att tillgängligheten till stränderna försvårats och att möj- ligheterna att hålla marken i hävd försämrats. Regeringen påtalade också brister i kommunernas planering och i länsstyrelsernas plane- ringsunderlag för de områden som omfattas av 4 kap. (tidigare 3 kap. naturresurslagen). I uppdraget ingick att redovisa förut- sättningarna för att upprätta och genomföra miljöprogram för respek- tive skärgårdsområde samt att överväga organisatoriska former för ett sådant arbete. Miljövårdsberedningen föreslog i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) att vissa länsstyrelser skulle få i uppdrag att utforma och genomföra skärgårdsmiljöprogram med de länsvisa strategiprogrammen för regional miljö (STRAM) som utgångspunkt. 18 Bakgrund och uppdrag 1997 fick sju länsstyrelser regeringens uppdrag (se bilaga 2) att utar- beta regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsom- råden. Regeringens uppdrag riktade sig till Ett regionalt miljö- och hushållningsprogram har utarbetats för varje skärgårdsområde. Programmen redovisades till regeringen vid årsskif- tet 1999/2000. Arbetets uppläggning redovisades till regeringen i en delrapport . Miljö- och hushållningsprogrammen bör enligt direktivet omfatta konkreta steg för att komma till rätta med miljö- och hushållnings- problem i respektive skärgårdsområde på ett sätt som är tillfreds- ställande ur miljösynpunkt som det går att förena med be- hovet av sysselsättning och tillväxt, en analys av förutsättningar för tillämpning av gällande lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser, miljöskydd och skydd av natur- och kulturlandskapets värden, en analys av ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklings- stöd, bl.a. EU-stöd, till ekologiskt hållbara lösningar, ett samlat program för behandling av områdets miljö- och hushåll- ningsfrågor i regional och lokal planering med sikte på ekologiskt hållbar utveckling. Till länsstyrelsernas uppdrag hör en promemoria som var utgångspunkt för arbetet med regionernas miljö- och hushållningsproblem. Skärgårdsregionerna skulle i arbetet med miljö- och hushållnings- programmen samarbeta med berörda kommuner och lokala organisa- tioner m.fl. Regionerna skulle också samråda med berörda myndighe- ter och aktivt verka för en koppling till det lokala Agenda 21-arbetet. Regeringen bidrog med för att stödja de sju länsstyrelsernas arbete med att ta fram miljö- och hushållningspro- grammen. Medlen fördelades av (1,) och 1999 (). Bakgrund och uppdrag 19 1.3Miljövårdsberedningens uppdrag och arbete 1997 fick Miljövårdsberedningen regeringens uppdrag (se bilaga 1) att följa och stödja länsstyrelsernas arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna. Vi hade vidare i uppdrag att utvärdera programmen och om det behövdes föreslå ytterligare åtgärder till skydd för skärgårdarnas miljö. Så här följde och stödde vi länsstyrelserna Med utgångspunkt från regeringens direktiv till oss, regeringens upp- drag till länsstyrelserna, underlag från centrala myndigheter samt våra egna analyser har vi följt och stött länsstyrelsernas arbete genom att arrangera avstämningsmöten för länsstyrelser och centrala myndig- heter delta vid möten och arrangemang i skärgårdsområdena delta vid möten och arrangemang som centrala myndigheter arran- gerat bjuda in berörda centrala myndigheter till informations- och sam- rådsmöten samordna information och aktiviteter som kan vara av intresse för flera länsstyrelser samt förmedla och ha kontakt med vissa skär- gårdsanknutna aktörer som inte i första hand arbetar på regional nivå (t.ex. forskare och intresseorganisationer). I arbetet med att stödja länsstyrelserna har vi lagt särskild vikt vid tre områden dialog kring innebörden av ekologiskt hållbar utveckling i skärgår- darna betydelsen av samarbete med lokala och regionala aktörer betydelsen av att programmen blir åtgärdsinriktade. Även berörda centrala myndigheter som vi samrått med har pekat ut dessa områden som angelägna. 20 Bakgrund och uppdrag Nedan beskrivs de aktiviteter vi genomfört - Arrangerat avstämningsmöten för länsstyrelser och centrala myndigheter Vi har arrangerat fem större möten med bl.a. Miljövårdsberedningen, länsstyrelser och centrala myndigheter. Det första avstampsmötet hölls på för att introducera det kommande uppdraget. Det sista avstämningsmötet hölls i . Avstämningsmötena har varit en av de viktigaste enskilda aktivite- terna i uppdraget att följa och stödja länsstyrelserna. De flesta länssty- relser och myndigheter inom projektet har varit representerade vid mötena. Programmet vid avstämningsmötena har i första hand utgått från länsstyrelsernas önskemål men vi har också tagit upp ämnen som vi själva och myndigheterna har tyckt varit angelägna. Stående pro- grampunkter vid mötena har varit att sprida information om det pågå- ende arbetet inom länsstyrelserna och myndigheterna samt att från olika synvinklar diskutera innebörden av ekologiskt hållbar utveckling i skärgårdarna.