sou · GOB321d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen skall hålla berörda centrala arbetstagarorga- nisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regional- politiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbe- tet (dir. 1996:49). För utredningsarbetet gäller också regeringens direktiv om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). I detta sammanhang skall utredningen redovisa ekonomiska effekter av sina förslag, både i fråga om rationaliseringsvinster på lång och kort sikt samt eventuella avvecklingskostnader. (Fö 1998:01) om översyn av och andra pliktfrågor m.m. Utredningen (Fö 1998:01) om översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor m.m. lämnas genom tilläggs- direktiv i uppdrag att -överväga och föreslå förändringar som i förhållande till nuvarande ordning medför att pliktsystemet blir flexiblare och mer anpassat till rådande säkerhets- och försvarspolitiska för- utsättningar samt gör det möjligt att vid behov öka internationella insatser, -överväga och i förekommande fall föreslå förändringar som medför att plikttjänstgöring i större utsträckning kan fullgöras i eller i närheten av den ort där den totalförsvarspliktige är bosatt, -överväga och föreslå eventuella förändringar av påföljd för brott mot totalförsvarsplikten, -överväga om personskadeskyddet bör förändras för de totalför- svarspliktiga och i förekommande fall komma med förslag samt -uppmärksamma de effekter som förslagen i övrigt kan få på de förmåner som gäller för den som fullgör plikttjänstgöring. Med stöd av regeringens bemyndigande tillsattes en parlamentarisk utredning med uppgift att göra en översyn av tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt. Enligt direktiven (dir. 1997:106) skall utredningen främst utreda frågor om inskrivningssystemet, uppskovsreglerna, utbildnings- reserven, utbildningstidernas längd, pliktutbildningen för kvinnor, avgångar samt utbildningens meritvärde. Utredningen skall där- utöver utreda olika disciplinfrågor inom totalförsvaret samt över- väga om ett pliktsystem för svåra påfrestningar på samhället i fred skall införas. Dessa direktiv ligger alltjämt fast. Sedan direktivens tillkomst har Försvarsberedningen presen- terat delrapporten i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9). I rapporten diskuteras innebörden av den internationella utvecklingen på det säkerhetspolitiska området sedan det senaste totalförsvarsbeslutet fattades . Försvarsberedningen gör i sin analys bl.a. den bedömningen att ett större krig i och därmed också ett angreppshot mot ter sig än mer avlägset än inför det senaste totalförsvarsbeslutet. Därutöver menar att krav även kan komma att ställas på att medverka till krishantering i ett vidare globalt sammanhang. Försvarsberedningen anser därför att bör pröva att lägga relativt större vikt vid att ha kapacitet för krishantering både i det egna närområdet och i internationella fredsfrämjande och huma- nitära insatser. Genom totalförsvarsbeslutet lade fast vilka mål och resurser som totalförsvaret skall ha – 2001. Ett viktigt inslag i beslutet är att Försvarsmaktens bered- skap skall medge att organisationens huvuddel efter beslut om det skall ha uppnått full krigsduglighet. För att skapa förutsättningar för att åstadkomma balans i För- svarsmaktens ekonomi och planering har regeringen i propo- sitionen Försvarsmaktens ekonomi och verksamhet m.m. (prop. 1997/98:84) angivit att det övergripande målet för För- svarsmaktens beredskap skall ändras enligt följande. Försvars- maktens beredskap skall medge att utvalda delar av organisa- tionen efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas, dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. Utredningen om utlandsstyrkan har i betänkan- det Utlandsstyrkan (SOU 1998:30) lämnat förslag bl.a. om per- sonskadeskydd, rehabilitering m.m. för personal i utlandsstyrkan. har i betänkandet Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37) tagit upp frågan om personskadeskyddet m.m. för totalförsvarspliktiga. Mot bakgrund av det anförda finns det anledning att vid översynen av utbildningssystemet för totalförsvarspliktiga beakta ytterligare aspekter än de som har angivits i utredningens ursprungliga direktiv. bör inrikta sig på att ha ett pliktsystem som är flexibelt och anpassat efter förmågan att lösa olika uppgifter med hänsyn till rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsätt- ningar. Detta innebär att pliktsystemet bör vara mer differentierat än nu samt mer anpassat till tänkbara förändringar av uppgifter och resurser. Utredningen skall därför utreda och föreslå de förändringar som behöver göras av det nuvarande utbildningssystemet för att det bättre skall möta de nya krav som kommer att ställas . I sammanhanget skall beaktas att ett mål bör vara att alla som genomgår mönstring och som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall skrivas in för sådan tjänst- och att inskrivning i en utbildningsreserv bör tillgripas endast undantagsvis. Utredningen skall överväga möjligheterna att genomföra för- ändringar som medför att utbildningssystemet blir flexiblare med avseende på större variationer i utbildningstidernas längd. Utred- ningen skall också utreda och föreslå de eventuella förändringar som behöver göras av pliktsystemet för att kunna möta ett kvar- stående behov av att långsiktigt kunna anpassa försvarsförmågan. Härvid skall utredningen analysera för- och nackdelar med ett utbildningssystem som tillåter att grundutbildningen inte behöver genomföras i en följd, t.ex. att en andra del av grundutbildningen först görs i ett anpassningsskede. Utredningen skall även utreda behovet av och möjligheten att krigsplacera den totalförsvars- pliktige efter sådan utbildning. I sitt arbete skall utredningen beakta att ett framtida system av beredskapsskäl måste kunna tillförsäkra att ett ganska stort antal totalförsvarspliktiga ges sådan utbildning att dessa får de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. En sådan utbildning behövs också för att säkerställa rekrytering till offi- cersyrket och för internationella insatser. Utredningen skall analysera och i förekommande fall lämna förslag till om det kan skapas ett system med ökade möjligheter för den enskilde att fullgöra sin plikttjänstgöring i eller i så nära anslutning som möjligt till den ort där denne är bosatt. Utredningen skall vidare i sina förslag beakta möjligheterna av att förlägga utbildningstiderna så att de i mindre utsträckning än kolliderar med när terminerna för högskolestudier börjar och slutar. Påföljder för brott mot totalförsvarsplikt För att pliktsystemet skall kunna upprätthållas måste det finnas fungerande och trovärdiga påföljder för underlåtenhet att fullgöra sådan tjänstgöring som omfattas av totalförsvarsplikten. För när- varande tillämpas en mycket fast praxis när det gäller påföljdsval och straffmätning för s.k. totalvägran. En ändrad utformning av pliktsystemet i riktning mot ett mer flexibelt system ger emeller- tid anledning att ta upp frågan om denna praxis bör ändras i något avseende. Utredningen skall med utgångspunkt från sina överväganden när det gäller pliktsystemets utformning behandla frågan om hur vägran att fullgöra tjänstgöring bör bedömas i påföljdshänseende. Bland annat skall utredningen undersöka om de olika alternativen till fängelse i anstalt kan komma till användning i större utsträck- ning än såsom påföljd för totalvägran. När det gäller användningen av olika påföljdsalternativ skall utredningen beakta de överväganden som redovisas i regeringens proposition Vissa reformer av påföljdssystemet (prop. 1997/98:96). Om utredningen kommer fram till att den nuvarande ordningen skall ändras, bör förslag utarbetas till ändring av relevanta straffbestämmelser i lagen om totalförsvarsplikt. Utredningen skall uppmärksamma de effekter som utredningens förslag kan få på de förmåner som enligt pliktlagstiftningen är förknippade med fullgörandet av totalförsvarsplikten. Mot bakgrund av vad som tagits upp i ovannämnda betänkan- den om utlandsstyrkan och den framtida arbetsskadeförsäkringen och med beaktande av statsmakternas ställningstagande till för- slagen skall utredningen överväga om personskadeskyddet bör förändras för de totalförsvarspliktiga med avseende på rehabilite- ringsansvar och stöd till anhöriga m.m och i förekommande fall komma med förslag. Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författnings- reglering. Med ändring av vad som angivits i huvuddirektiven skall utred- ningen redovisa resultatet av allt sitt arbete . Utredningen behöver således inte lämna något delbetänkande i fråga om lagregleringen av disciplinansvar och uppskov. Utredningen skall även i de uppdrag som lämnats i detta till- läggsdirektiv samarbeta med , Försvars- makten, . och övriga som anordnar pliktutbildning samt och . Om det krävs försöksverksamhet får den bedrivas inom utred- ningens ram och skall då göras inom gällande lagstiftning. Utredningen skall i nödvändig utsträckning jämföra det svenska pliktsystemet med motsvarande system i de nordiska länderna. Även i övrigt skall vad som angivits i utredningens huvud- direktiv (dir. 1997:106) under rubriken "arbetets bedrivande" gälla för de uppdrag som i detta tilläggsdirektiv lämnats utred- ningen Tilläggsdirektiv till 1998 års Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen (Fö 1998:01) om översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor m.m. lämnas genom tilläggs- direktiv i uppdrag att -i fråga om pliktens omfattning beakta att grunden för det framtida pliktsystemet skall vara vilka uppgifter som skall lösas genom totalförsvarsverksamhet och att förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för pliktsystemet, -i fråga om inskrivningssystemet överväga lämpligheten av ett system där större hänsyn till frivillighet kan tas, -överväga och lämna förslag till hur man kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i s.k. stödproduk- tion, -pröva frågan om värnpliktsutbildningen även kan anpassas till ökningen av förmågan till internationella insatser samt -utreda behovet av ändringar i krigsplaceringssystemet. Regeringen beslutade om direktiv (dir. 1997:106) till en översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor m.m. Vidarebeslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 1998:49) till utredningen. Sedan tillkomsten av dessa direktiv har Försvarsberedningen presenterat sin rapport års kontrollstation Förändrad omvärld – omdanat försvar (Ds 1999:2). Med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen beslutade regeringen på grundval av För- svarsberedningens rapport om propositionen (prop. 1998/99:74) Förändrad omvärld – omdanat försvar. har beslutat att bifalla regeringens förslag (bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224). På uppdrag av regeringen lämnade Försvarsmakten förslag till framtida struktur för Försvarsmakten (Fö1999/1185/MIL). Rapporten innehåller flera förslag som berör totalförsvarsplikten. I den del som förslaget berör totalförsvars- plikten har inkom- mit med ett yttrande. Mot bakgrund av ovanstående finns det anledning att vid över- synen av pliktsystemet beakta ytterligare aspekter än de som har angetts i utredningens tidigare direktiv. Utredningen skall i sitt fortsatta arbete beakta vad statsmakterna i ovannämnda beslut anfört om totalförsvarspliktens inriktning. Utredningen skall därvid särskilt överväga följande. Nytt mål för dimensioneringen av pliktsystemet I den nämnda propositionen (prop.1998/99:74) Förändrad om- värld- omdanat försvar anförde regeringen att kravet på total- försvarets förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp borde vara dimensionerande för det framtida pliktsystemet. ansåg i sitt betänkande (bet. 1998/99:FöU5) att grunden för det framtida pliktsystemet borde vara vilka upp- gifter som försvaret skall lösa och att uppgiften att möta ett väpnat angrepp borde vara dimensionerande. I utredningens tidigare tilläggsdirektiv har det angetts att utred- ningen skall beakta målet att alla som genomgår mönstring och som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall skrivas in för sådan tjänstgöring. Utredningen skall nu i sitt fortsatta arbete i stället beakta att grunden för det framtida plikt- systemet skall vara vilka uppgifter som skall lösas genom total- försvarsverksamhet och att förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för pliktsystemet. Försvarsmakten har i sitt underlag till framtida struktur för Försvarsmakten lämnat förslag till förändringar av tillämpningen Utredningen skall i sitt arbete ta del av vad som framförts i underlaget i följande hänseende. Ett inskrivningssystem med ökad frivillighet Försvarsmakten har föreslagit ett förändrat inskrivningssystem där ett ökat inslag av frivillighet införs. Utredningen skall över- väga lämpligheten av att införa ett inskrivningssystem för total- försvarspliktiga där större hänsyn tas till frivillighet och om så är fallet lämna förslag till ett sådant system. Minskning av totalförsvarspliktiga i s.k. stödproduktion Utredningen skall också överväga hur man kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i sådana befattningar som i huvudsak används för stöd, bl.a. till beredskap och pro- duktion av flygtid samt till utbildningen, s.k. stödproduktion. Utbildning mot internationella uppgifter och flexiblare krigs- placering Försvarsmakten har föreslagit att utbildningen bör inriktas mot större inslag av internationella uppgifter. Försvarsmakten har också föreslagit att krigsplaceringssystemet förändras. Utredningen skall därför pröva frågan om värnpliktsutbild- ningen även kan anpassas till ökningen av förmågan till internationella insatser och så att krigsplaceringssystemet för totalförsvarspliktiga kan bli mer flexibelt. Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författningsregle- ring. Utredningen skall, med ändring av tidigare direktiv, redovisa resultatet av sitt arbete . Utredningsarbetet skall även fortsättningsvis bedrivas i sam- arbete med Försvarsberedningen, , För- svarsmakten, samt Värnplikts- rådet och . Utredningen skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisa- tioner informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. I utredningens arbetsgrupper har ingått företrädare för utred- ningen samt de representanter för myndigheter eller motsvarande som framgår av följande sammanställning: Styrelsen för psykologiskt försvar har som konsult deltagit i arbetet inom sekretariatetet och i flera av arbetsgrupperna. och , båda Försvarsmakten, har del- tagit i arbetet med utformning av utredningens skiss till mönst- rings- och inskrivningssystem. Huvuddragen i gällande ordning En sammanhållen tjänstgöringsskyldighet för totalförsvaret En skyldighet att tjänstgöra för att försvara landet har funnits länge i . Före reglerades skyldigheten att tjänstgöra inom totalförsvaret genom olika lagar för skilda slag av verksamhet. Skyldigheten avsåg i samtliga fall en plikt att delta i en verksamhet under höjd beredskap. Med några undantag regle- rade bestämmelserna också skyldigheten att i fred delta i utbild- ning. Pliktpersonal kunde vidare i en del fall vara skyldiga att i fred medverka för att undanröja hot mot landets säkerhet. trädde lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i kraft (prop. 1994/95:6 och 87, bet. 1994/95:FöU1, rskr. 1994/95:78). Den ersatte ett flertal lagar som innehöll plikt- bestämmelser, bland andra värnpliktslagen (1941:967), lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m., lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret samt allmänna tjänstepliktslagen (1959:83). trädde ytterligare några nya lagar i kraft, nämligen lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning och lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Till nämnda lagar har regeringen utfärdat verkställighetsföreskrifter. Den nya lagstiftningen har medfört en flexiblare användning av totalförsvarets personalresurser. Hur många personer som skall skrivas in med plikt och hur lång utbildning de skall genomgå styrs av behovet av pliktpersonal under höjd beredskap. Behovet av personal för att lösa det militära och civila försvarets uppgifter i krig styr inskrivning och utbildningstid. Behovet avgörs av dem som ansvarar för verksamheten. Tjänstgöringsskyldigheten som är gemensam för hela totalför- svaret benämns totalförsvarsplikt. Enligt lagen om totalförsvars- plikt skall tjänstgöringsskyldigheten fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänst- och krigstjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten innebär endast tjänstgöringsskyldighet under höjd beredskap. Totalförsvar - militär och civil verksamhet Totalförsvar avser inte en organisation utan en verksamhet. Begreppet definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och avser verksamhet som behövs för att förbe- reda för krig. Totalförsvarsverksamhet i fred utgörs såle- des - utöver den ordinarie verksamheten - av sådana förberedande åtgärder som behövs just för att vi skall kunna bemästra påfrest- ningarna på samhället under krigsförhållanden. Totalförsvarets förmåga grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning från fred till krig. Enligt den s.k. ansvarsprincipen medför ansvaret för en verksamhet i fred ett ansvar också i krig (prop. 1994/95:6 s. 84 och prop. 1994/95:7 s. 51). Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Militärt försvar avser den mili- tära verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten. Det följer av beredskapsförordningen (1993:242). Huvuduppgiften för För- svarsmakten är att i fred vidta förberedelser för att i krig kunna försvara mot väpnade angrepp som hotar landets frihet och oberoende. Andra uppgifter i fred som följer av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten är att 1) övervaka och hävda territoriella integritet i luften, till sjöss och på marken, 2) kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, 3) kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred, och 4) ha en beredskap som medger att huvud- delen av Försvarsmaktens organisation efter särskilt beslut har uppnått full krigsduglighet. Försvarsmaktens bered- skap, organisation och planläggning skall vidare medge att För- svarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas för att motsvara framtida krav och behov. Huvuduppgiften för civilt försvar är att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Civilt försvar omfattar enligt den ovan nämnda beredskapsförordningen all den civila verksamhet som ingår i totalförsvaret, dvs. beredelser som statliga civila myndigheter, kommuner, landsting och registrerade trossamfund samt enskilda och företag vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsför- hållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Verksamheten är uppdelad i närmare ett tjugotal funktioner. Varje funktion representeras av en funk- tionsansvarig myndighet som, under regeringen, ansvarar för samordningen av beredskapsförberedelserna i fred och verksam- heten under höjd beredskap. Det finns inget hinder för att utnyttja de resurser som finns för totalförsvarsverksamhet även för annan verksamhet i fred utan alla resurser som har tillförts totalförsvaret får när det är möjligt och lämpligt användas även för annan verksamhet i fred. Vid utformningen av resurserna- såväl personella som materiella - gäller dessutom enligt 2 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap en direkt skyldighet att ta hänsyn till att dessa också skall kunna användas vid internationella freds- främjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka sam- hällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Detta innebär inte en utvidgning av verksamhetsområdet för totalförsvaret. Totalförsvarsresurserna ställs till förfogande för det samhällsorgan som normalt har att hantera denna typ av händelse. Den typ av totalförsvarsresurser som kan komma till användning är bl.a. lednings- och personalresurser, förplägnads- och förlägg- ningsresurser, transportresurser, materiel och reservkraft (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1). Enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap kan beredskapen höjas för att stärka landets försvarsförmåga. Två beredskaps- grader råder. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen enligt nämnda lag besluta om skärpt eller högsta beredskap. När höjd beredskap råder kommer personal inom totalförsvaret helt eller delvis att tas i anspråk med plikt. Sådan tjänstgöring kan emellertid bli aktuell även i ett tidigare skede. Enligt 3 kap. 10 § lagen om totalförsvarsplikt kan totalförsvarspliktiga som har skri- vits in i utbildningsreserven bli skyldiga att fullgöra sådan plikt, om regeringen anser att det behövs med hänsyn till för- svarsberedskap. Grundläggande bestämmelser om totalförsvar och totalförsvars- plikt finns i 1 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges. Totalförsvarets behov av personal tillgodoses genom anställningsavtal, särskilda avtal om tjänstgöringsskyldighet och en på plikt baserad tjänstgöringsskyldighet, benämnd totalför- svarsplikt. Hur stor del av totalförsvarets personalbehov som får tillgodoses genom anställningsavtal och särskilda avtal framför totalförsvarsplikt har inte uttryckligen reglerats. Den grundläg- gande principen är att totalförsvaret skall vara så upp- byggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolk- ningen (1 §). Statsmakterna har därvid (se t.ex. prop. 1986/87:95 och prop 1994/95:6) uttalat att detta mål uppnås genom ett på plikt baserat personalförsörjningssystem. Detta kommer till uttryck genom regeln att totalförsvarets personalför- sörjning skall tryggas genom totalförsvarsplikt (2 §). Totalförsvarsplikten innebär en skyldighet för varje svensk med- borgare och för den som utan att vara svensk medborgare är bosatt i att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Denna skyldighet gäller från början av det kalenderår personen fyller till slutet av det kalenderår när personen fyller . Tjänstgöringsskyldigheten fullgörs som inledningsvis nämnts som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värn- plikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitions- utbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten fullgörs endast under höjd beredskap. Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten och skall alltid inle- das med grundutbildning. Någon kortaste grundutbildningstid för värnplikt har inte angivits i lagen. Den nedre gränsen för antalet grundutbildningsdagar bestämmer i stället regeringen i verkstäl- lighetsföreskrifter (se 1994/95:FöU1 s. 23). är den kortaste grundutbildningstiden .