sou · GOB351d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt detta förslag blir det inte nödvändigt att därutöver styra användningen av medlen, dvs. det är individens eget val som avgör om pengarna används till försörjning, kursavgifter, studielitteratur osv. Inte heller behöver det finnas några regler som maximerar tillåtet uttag. Eftersom kompetens- premien utgår i förhållande till kompetensutvecklingens omfattning påverkas inte den årliga subventionen genom skattereduktionen av storleken på de årliga uttagen. Från fördelningspolitisk utgångspunkt är dessutom en kompetens- premie i förhållande till kompetensutvecklingens omfattning istället för en kompetenspremie i förhållande till uttaget belopp att föredra. Indi- vider som med små medel klarar att tillgodogöra sig en omfattande kompetensutveckling premieras. Att förlägga kompetenspremien vid uttaget för kompetensutveckling möjliggör för regeringen att, om så anses önskvärt, öka storleken på densamma för att öka uttaget av kompetensutveckling vid exempelvis lågkonjunktur. Om riksdag och regering dessutom stadigvarande vill öka subventionsgraden i kompetenssparandet är det fullt möjligt genom att öka storleken på kompetenspremien. 30 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Skatten på avkastningen på kompetenssparandet föreslås beräknas schablonmässigt, enligt samma principer som för pensionssparande och beskattas med en skattesats på . Både konstruktionen och nivån på avkastningsskatten föreslås därmed vara densamma som för det individuella pensionssparandet. I förhållande till skatten på annat sparande är det en lägre procentsats. Den måttliga subvention som ligger i detta håller sig inom . På samma sätt som för individuellt pensionssparande föreslås inte heller kompetenssparande inräknas i skattepliktig förmögenhet. För att vara berättigad att ta ut medel från kompetenskontot bör krävas att sparandet pågått i minst tolv kalendermånader samt att uttagna medel avses användas till kompetensutveckling. Kontoinnehavaren bör kunna styrka att avsikten med uttaget är kompetensutveckling t.ex. genom ett intyg, från utbildningsanordnare eller motsvarande, där också kompetensutvecklingens omfattning framgår. Efter genom- gången kompetensutveckling redovisas på motsvarande sätt att utbildningen/praktiken är fullbordad. Någon form av system för god- kännande är nödvändigt. Jag har för avsikt att återkomma i huvud- betänkandet till frågor om administration och kontroll. Min ambition är dock att minimera administrationen och att endast föreslå åtgärder som är nödvändiga dels för att kunna beräkna skattereduktionen, dels för att upprätthålla en rimlig rättssäkerhetsnivå både för samhället och individerna. Som jag tidigare beskrivit anser jag inte att det är nödvändigt att begränsa storleken på uttagen eller till vilka omkostnader kompetens- medlen får utnyttjas. Om en kontoinnehavare t.ex. vill delta i en två veckors kurs där avgiften är , så bör det vara fullt möjligt att utnyttja medel från kompetenskontot till detta. Kompetenspremien blir i detta fall låg, endast ca , eftersom den utgår som andel av studiernas omfattning. Väljer kontoinnehavaren att i stället delta i en utbildning på heltid med delvis annan försörjning, kan ett uttag av medel från kompetenskontot begränsas till och ändå hel kompetenspremie utgå. En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 31 2.3.6Uttag för annat än kompetensutveckling Avsikten med att skattesubventionera kompetenssparande är att stimulera individuell kompetensutveckling. Utgångspunkten bör då vara att sparade medel skall utnyttjas endast för kompetensutveckling. Det kan dock uppstå situationer som inte kunnat förutses och där individen behöver komma åt de sparade medlen på sitt kompetenskonto för annat ändamål. Jag föreslår att i dessa fall bör samma restriktioner gälla som för det individuella pensionssparandet, dvs. medel får tas ut från kompetenskontot endast om det finns synnerliga skäl. Det är skattemyndigheten som efter hörande av kontoförare bör göra bedöm- ningen. Vid sådana uttag bortfaller möjligheten att erhålla kompetens- premie. Det finns anledning att överväga om kriterierna för att få tillgång till sparmedlen bör vara så rigida som föreslås. Av flera skäl skulle det vara befogat att låta individer som anser sig ha stort behov av pengarna, också få tillgång till dem. Det skulle dock kräva att någon form av avskattningsregel infördes. Anledningen till att jag ändå föreslår att IPS-reglerna bör tillämpas beror på vikten av att följa reglerna för pensionssparandet. Jag föreslår i stället att begreppet synnerliga skäl ses över för samtliga sparformer med dessa regler. 2.3.7Ej utnyttjade medel på kompetenskontot I de fall en kontoinnehavare som uppnått ej förbrukat innestående medel på kontot, bör det finnas möjlighet att låta kom- petensmedlen övergå i pensionssparande. Därvid blir de regler som gäller för individuellt pensionssparande tillämpliga också på kompe- tenskontot. Det är emellertid inte lämpligt att denna möjlighet inträder förrän kontoinnehavaren uppnått den föreslagna åldersgränsen. Dess- utom bör det vara fullt möjligt att även därefter utnyttja medlen till det de var avsedda för, nämligen kompetensutveckling och därmed också kunna tillgodogöra sig kompetenspremien. Mina motiv för förslaget är att uppmuntra även de äldre i arbetskraften att våga satsa på kompetensutveckling och därmed få en möjlighet att förlänga sin yrkesaktiva tid. Dessutom underlättar för- slaget prioriteringar mellan de olika sparformerna. Valet av kompetens- sparande kan förväntas leda till bättre pensionsvillkor, antingen medlen utnyttjas för kompetensutveckling som ökar möjligheten till högre pension eller helt enkelt tas ut som pension efter fyllda . Jag föreslår att det sätts ett tak för hur stor behållningen på kontot får vara för att få göra insättningar. Taket bör förslagsvis sättas till tio 32 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Det innebär att om inte medel på kontot används till kompetensutveckling, upphör rätten att göra insättningar och därmed möjligheten till avdrag i deklarationen vid en behållning motsvarande tio prisbasbelopp. Så fort pengar tagits ut för berättigade ändamål kan dock insättningarna fortsätta. Jag har valt att föreslå en begränsning av behållningen på kontot främst för att undvika att kompetenskontot utnyttjas endast till ett utökat frivilligt pensionssparande. Enligt tillgänglig statstik är det ca 200 000 individer som utnyttjar den maximala avdrags- rätten i pensionssparandet, dvs. av det totala antalet individer som deltar i det individuella pensionssparandet. Det är dessa individer som kan tänkas ha motiv att utnyttja kompetens- sparandet till ett utökat pensionssparande. För de allra flesta individer är ett sådant agerande alltså inte aktuellt. Jag ser därför inte några stora problem med att tillåta en användning av ej utnyttjade medel vid uppnådda till pension. Att låta reglerna för det individuella pen- sionssparandet tillämpas på kompetenssparandet innebär att individen utan att tillgodogöra sig någon kompetenspremie kan lyfta medlen under minst en femårsperiod. En tänkbar möjlighet vore att låta de individer som så önskar, vid uppnådd pensionsålder, överlåta innestående medel på IKS på de egna barnen. Dessa bör i så fall uppfylla kriterierna för att få delta i kompetenssparande. Jag har inte analyserat konsekvenserna av en sådan möjlighet och kan därför inte bedöma om detta skulle ställa till några problem. Själva tanken att överlåta medlen till de egna barnen innebär att avsatta medel för kompetensutveckling också skulle komma att utnyttjas just för kompetensutveckling. Jag kommer inför huvud- betänkandet att granska möjligheten närmare. Jag avvaktar med utformningen av de civilrättsliga reglerna kopp- lade till kompetenssparande till huvudbetänkandet. Det gäller frågor som t.ex. vad som skall hända med sparade medel vid dödsfall eller vid bodelning och om beloppet t.ex. skall kunna utmätas. Inte heller kommer jag förrän i huvudbetänkandet ta ställning till hur eventuella försäkringslösningar kan kopplas till kompetenssparandet. 2.4Kostnadsberäkningar för systemet – ett räkneexempel Hur långt de avsatta 1,15 mdkr kan förväntas räcka beror på hur många som kommer att utnyttja möjligheten till kompetenssparande, hur mycket de kommer att spara, hur länge de i genomsnitt sparar, hur En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 33 uttagen kommer att fördela sig med avseende på kompetensutveck- lingens omfattning etc. Målsättningen med IKS bör vara att alla i arbetskraften har ett kompetenskonto. Förslaget förutsätter en successiv utbyggnad, men med en snabb uppstart. Eftersom jag i kapitel 7 föreslår en grundplåt till lågavlönade och en stimulans till kollektiv- avtal slutna , utgår jag ifrån att en miljon individer påbörjar ett kompetenssparande. I de beräkningar jag redovisar finns det ca 2 miljoner aktiva konton, dvs. konton som individer regelbundet avsätter pengar till. Dessutom tillkommer de konton som uttnyttjas för uttag till kompetensutveckling samt de som för tillfället är vilande, dvs. inga medel avsätts till kontona. Det innebär att i räkneexemplet har efter en tioårsperiod med IKS större delen av de personer som befinner sig i arbetslivet sparat på ett kom- petenskonto. Eftersom det , såvitt jag kunnat utröna inte finns något liknande system i bruk, är det omöjligt att kunna göra exakta kostnads- beräkningar av det föreslagna systemet. Jag har därför valt att redovisa ett räkneexempel baserat på ett antal uppskattningar som i sin tur ligger till grund för de antaganden som gjorts. Jag har i mina beräkningar utgått från en bedömning om att ett stort antal individer redan från starten kommer att delta i kompetenssparandet. Eftersom IKS är ett nytt system och svårt att bedöma är det ange- läget att det utformas på ett sådant sätt att uppföljning och utvärdering underlättas. Jag avser att återkomma med ytterligare beräkningar i huvudbetänkandet och med förslag till den mer exakta utformningen för att underlätta den kontinuerliga utvärderingen som bör ske av systemet. Avsikten med nedanstående redovisning är främst att ge en översiktlig bild av systemets utformning och gränser. Kostnadsberäkningarna skall därför ses som ett räkneexempel gjorda utifrån antaganden om antal personer som kommer använda sig av möjligheten till kompetenssparandet, spartidernas längd samt spar- beloppens storlek. Ett datamaterial har genererats bestående av indi- vider med det antagna sparbeteendet. Därefter har aggregering skett i syfte att beräkna den finansiella effekten för den offentliga sektorn. Den använda beräkningsmetoden medför att nivån på kostnader och sparandets omfattning innehåller en slumpmässig variation. Denna kan i viss mån peka på den osäkerhet som finns i beräkningarna. Emellertid är det inte lämpligt att med utgångspunkt från denna variation beräkna konfidensintervall för intäkter, kostnader och dylikt. 34 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Det första antagandet som jag gör berör hur många personer som kan förväntas att inleda ett kompetenssparande. För detta ändamål utgår jag från den aktuella målgruppen som utgörs av löntagare och företagare. Denna grupp beräknas uppgå till ca 4,2 miljoner personer. Gruppens storlek förväntas vara i stort sett oförändrad . har det antagits att av den aktuella målgruppen påbörjar ett kompetenssparande. Detta innebär att ca en miljon sparkonton kommer öppnas. förväntas antal nystartade kompetenskonton vara lägre. Andelen som initierar en sparsekvens uppskattas till för gruppen. När jag i detta sammanhang talar om att en person initierar en sparsekvens så innebär det inte nödvändigtvis att det öppnas ett nytt sparkonto. Individen kan ju ha genomgått en eller flera sparsekvenser vilka består av dels en sparperiod, dels en period med kompetensutveckling. Individernas spartider förväntas variera mellan allt från ett till omkring . Inledningsvis kan det vara rimligt att tro att den genom- snittliga spartiden ligger kring tre till . Den genomsnittliga spartiden kan dock antas öka allteftersom systemet har varit i gång. En anledning till detta är att somliga av de personer som påbörjade sparande under beaktande av grundplåten, när de blivit berättigade till denna avbryter sparandet åtminstone för . Vidare torde för- troendet för systemet växa . Det tredje antagandet gäller hur mycket de enskilda individerna kom- mer att avsätta till sitt kompetenssparande. I likhet med spartiden är det rimligt att tro att sparvolymen kommer att variera mellan olika personer. Spridningen på avsättningarna i det genererade datamaterialet är . Den genomsnittliga avsättningen för personerna i de första kohorterna förväntas vara . beräknas dessa avsättningar ha ökat till ca för att stabiliseras kring . En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 35 Det avsatta beloppet antas stå i relation till den inkomst som individen har under ett visst år. En konsekvens av detta är att under uppstarten av systemet kommer de deltagande individernas genom- snittliga inkomst vara lägre än för de personer som deltar . Sett ur ett längre perspektiv förväntas den genomsnittliga inkomsten ligga på ca . Sammanfattning av antaganden om individers sparbeteende 2.4.2Beskrivning av genomsnittliga effekter av sparbeteendet Om vi vet antal personer som inleder ett sparande och som dessa personer kommer att spara kan vi räkna ut både hur många aktiva sparkonton som finns och hur många konton som det tas ut sparmedel från. gjorda antaganden medför att ca en miljon personer påbörjar ett sparande . växer antalet aktiva sparare till ca två miljoner stycken. Eftersom uttag tidigast får ske sparande kommer det inte att ske några uttag . beräknas antalet konton där uttag görs uppgå till ca 270 000 stycken. Att så många personer tar ut pengar sparande hänger ihop med att den genomsnittliga spartiden inledningsvis är förhållandevis kort. Då systemet stabiliserats beräknas antal konton från vilka uttag görs uppgå till ca 400 000 stycken . Det är vidare möjligt att utifrån givna antaganden be- räkna storleken på både det genomsnittliga sparandet och det genom- snittliga uttaget per konto. Sparandet kommer inledningsvis uppgå till för att sakteliga växa till . 36 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) De första uttagen från systemet, vilka förväntas ske , beräknas i genomsnitt uppgå till . Å ena sidan medför den korta spartiden att beloppen blir förhållandevis låga, å andra sidan medför grundplåten som föreslås i kapitel 7, att de blir något högre än de annars skulle vara. beräknas de genomsnittliga uttagen att uppgå till , och till . Sammanfattning av effekterna av individernas sparbeteende Genom att summera antal konton där uttag har skett erhålls det antal sparsekvenser som IKS-systemet har producerat. Således beräknas antal genomförda sparsekvenser uppgå till drygt 2 miljoner stycken. 2.4.3Beskrivning av aggregerade effekter av IKS Systemet för individuellt kompetenssparande skall ha förmågan att kunna hantera ett förhållandevis högt sparande av ett mycket stort antal individer. Genom att använda uppgifterna ovan på de genomsnittliga beloppen och den genomsnittliga omfattningen kan sparandet beräknas på aggregerad nivå. Inledningsvis beräknas de årliga insättningarna till IKS-systemet att vara drygt tre mdkr. Successivt kommer dessa att stiga till omkring 11 mdkr. beräknas uttagen stiga från drygt en mdkr till ca 6 mdkr. Efter omkring kommer både sparande och uttag att stabiliseras på närmare 12 mdkr . Summan av de fonderade sparmedlen kommer som en följd av det antagna sparbeteendet att växa för att därefter uppgå till drygt 40 mdkr. Observera att ett tillskott till såväl uttag som En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 37 fonderade medel sker då vissa individer har möjlighet att tillgodogöra sig en grundplåt. Tabell 3 Utveckling av sparande, uttag och behållning på aggregerad nivå 2.4.4Finansiella effekter av uppskjuten beskattning Beräkningen av finansiella effekter för den uppskjutna beskattningen görs med utgångspunkt från individens årsinkomst och dess avsättning till kompetenssparande. Det har antagits att individens beskattnings- bara inkomst är densamma både vid avsättning till och uttag från sparkontot. Skatteregler för har använts. Vid starten av systemet för IKS minskar skatteintäkterna till följd av den uppskjutna beskattningen med omkring en mdkr. beräknas bortfallet öka 2009 uppgå till ca 2,7 mdkr. När systemet kommer i jämvikt minskar den offentliga sek- torns kostnader för den uppskjutna beskattningen. Emellertid medför den skattemässiga subventionen som ligger i att avkastningsskatte- satsen är satt till att kostnaden för systemet i ett långsiktigt perspektiv kan beräknas uppgå till . 38 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Finansiella effekter av uppskjuten beskattning Utvecklingen av den finansiella effekten av den uppskjutna beskattningen förtjänar ett par kommentarer beträffande de inledande åren. Eftersom den genomsnittliga spartiden antas vara förhållandevis kort för de individer som börjar spara kommer många av dem att ha tagit ut sina sparmedel . Då uttag av sparmedel, inklusive avkastning och eventuell grundplåt, beskattas som inkomst av tjänst reduceras kostnaderna för den uppskjutna beskatt- ningen . De personer som går in i IKS-systemet antas ha en något längre genomsnittlig spartid än sina föregångare. Detta förklarar varför en jämförelsevis låg andel sparmedel tas ut för beskattning . Gällande antaganden om individernas sparbeteende gör att det dröjer fram innan kostnaderna för den uppskjutna beskattningen ebbar ut. kommer uttagen vissa år att vara större än insätt- ningarna vilket leder till att intäkterna överstiger kostnaderna. I figur 1 syns detta genom att den finansiella effekten av den upskjutna beskatt- ningen blir större än noll. En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 39 Observera att de sparmedel som befinner sig i IKS-systemet förr eller senare kommer att tas ut för beskattning. Således bör man ha i åtanke att de kostnader som inledningsvis belastar systemet torde med- föra intäkter av samma storleksordning i ett senare skede. I syfte att beräkna kostnaden för kompetenspremien i form av en skattereduktion som individen erhåller för studier i samband med uttag av medel från kompetenskontot har det antagits ett förhållande mellan studiernas omfattning, det uttagna sparbeloppet och individens inkomst. Vidare beaktas möjligheten att kombinera kompetens- sparandet med andra former av studiestöd. Man kan förvänta sig att många av dem som använder sig av IKS- systemet gör detta i syfte att undvika ett inkomstbortfall under själva utbildningen. Emellertid kommer somliga personer ha möjlighet att komplettera med studiestöd eller välja att studera eller på arbetstid. Därför är det rimligt att vid denna kostnadsberäkning anta att uttagen från systemet inte till fullo täcker ordinarie lön. Av denna anledning antas här att uttagen i genomsnitt täcker av den ordinarie lönen (observera att andelen mäts i förhållande till helår och heltidsarbete). Detta innebär att de sparade medlen räcker längre och att fler personer kan utbilda sig . Det innebär att beräkningarna i detta avseende innehåller en försiktighetsmarginal. En överskattning av individens utbildningslängd gör ju att kostnaden för kompetenspremien kommer att överskattas. Effekter av antaganden om individers uttagsbeteende 40 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Kort spartid är huvudorsaken till att omfattningen av studierna endast kommer att uppgå till av årsarbetstiden. I stort sett kan en fördubbling förväntas ske . Därefter kommer omfattningen växa stadigt för att omkring vara av årsarbetstiden. Eftersom skattereduktionen är knuten direkt till omfattningen av studierna kommer de erhållna reduktionerna inledningsvis vara små. När systemet stabiliserats beräknas skattereduktionerna i genomsnitt uppgå till ca . 2.4.6Finansiella effekter av kompetenspremien Liksom tidigare beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna för den offentliga sektorn av individernas beteenden summerar jag även här de enskilda individernas intäkter och kostnader. Därigenom följer att minskar den offentliga sektorns skatteintäkter stadigt 2015 ha reducerats med ca en mdkr. Finansiella effekter av kompetenspremien En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 41 Som en följd av att både antal uttag och storleken på de uttagna beloppen förväntas bli jämförelsevis låga under uppstarten av systemet beräknas kostnaden understiga . Det bör påpekas att kostnaderna för skattereduktionen under inledningsskedet är beroende av spartidernas längd. Den för- hållandevis snabba kostnadsutvecklingen under de inledande åren beror på att det stora flertalet individer antas ha korta spartider. 2.4.7Sammantagen finansiell effekt för kompetenssparande Summering av finansiella effekter för den uppskjutna beskattningen och för skattereduktionen ger den sammanlagda kostnaden för IKS- systemet. Under inledningsskedet beräknas denna kunna uppgå till ca 3,0 mdkr. Det råder dock inget tvivel om att de genomsnittliga årliga finansiella effekterna för IKS-systemet, när det väl har stabiliserats, kommer att hålla sig inom den ekonomiska ramen 1,15 mdkr. Sammantagen finansiell effekt för kompetenssparande 42 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 2.5Exempel på olika individers sparande I detta avsnitt redovisas några räkneexempel över olika individers sparande. Detta för att illustrera vilka effekter skillnader i inkomst, sparbelopp, spartid och avkastning kan få på kompetenspremiens storlek och behållningen på kontot. Till grund för beräkningarna ligger ett antal förutsättningar och antaganden. Bland annat är alla belopp uttryckta priser. Individens nettoinkomst är beräknad utifrån gällande skatteregler och en genomsnittlig kommunalskattesats på . Netto- inkomsten antas vara oförändrad vid insättnings- och uttagstillfället, vilket innebär att ingen hänsyn tas till möjligheten att komplettera med t.ex. studiemedel. Detta antagande blir också styrande för individen kan ägna sig åt kompetensutveckling utan att förlora i inkomst. När individen gör insättning till kompetenskontot får han eller hon rätt till motsvarande avdrag vilket minskar den beskattningsbara inkomsten. Beskattningen av det sparade beloppet skjuts därmed upp tills dess uttag sker. I exemplen nedan antas att individen tar ut hela behållningen på kontot vid ett och samma tillfälle. Uttagna medel återförs i sin helhet till beskattning det år uttaget sker och den slutliga skatten räknas sedan ned med kompetenspremien dvs. den skatte- reduktion studietiden berättigar till. Individen sätter av och sparar under till en realränta om Kommentar: I detta räkneexempel kommer individen att uppnå samma behållning och därför kunna göra lika stora uttag oavsett inkomst. antas att individen tar ut hela behållningen på kontot. Antagandet om att nettoinkomsten skall vara oförändrad för kom- En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 43 petensutveckling innebär därmed att individer med låg inkomst kommer att kunna studera längre och därmed tillgodogöra sig en högre kompetenspremie. Individen har en inkomst på och sparar under till en realränta om Kommentar: I detta exempel är det individer med samma inkomst som väljer att spara olika mycket och i vissa fall med bidrag från arbetsgivare. sparande tas hela behållningen ut från kontot. Då nettoinkomsten skall vara oförändrad vid insättnings- och uttags- tillfället kommer personer som avsatt de högsta sparbeloppen och som har mest fonderade medel också att kunna studera längst och därmed tillgodogöra sig högst kompetenspremie. Individen har en inkomst på och sparar till en realränta om Kommentar: I det här fallet är det spartiden som varierar.