sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Klimatkonventionen beslutade vid den femte partskonferensen att förlänga pilotfasen för gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly). Särskild vikt lades vid en ökad geografisk spridning av projekten till fattiga länder. bör genomföra projekt i sådana länder. Kommitten anser därför att regeringen bör överväga att uppdra åt att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling. Det finns som vi sett stora svårigheter i behandlingen av sänkorna internationellt dessutom finns signaler om betydande svårigheter att finna lösningar som kan desarmera denna fråga för förhandlings- parterna inför mötet (COP 6). För ett land som med stora skogsområden är frågan om sänkor särskilt viktig. Det är oklart om eller i vilken utsträckning kan tillgodoräkna sig sänkor under den första budgetperioden. bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyotoprotokollet, där storleken på reduktions- eller begränsningsåtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet denna restriktion bör verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och uppfattas som rättvist. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. Det är också angeläget att definitioner utformas så att ett konventionellt miljöanpassat skogsbruk inte missgynnas i förhållande till plantageskogsbruk i protokollet. Med tanke på skogsekosystemens stora betydelse för den globala kol- balansen är det angeläget att skydda kolförråd och verka för att upptag i sänkor bibehålls eller ökas. Det är angeläget att besluten som fattas av konventionens partsmöte ger incitament till en god skogsskötsel i dessa avseenden och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk. 204 Internationellt arbete med klimatproblemet Oavsett vilka lösningar som kommer att nås när det gäller flexibla mekanismer och sänkor behöver vi genomföra kraftfulla åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser för att kunna möta våra åtaganden enligt Kyotoprotokollet och förbereda de ännu kraftigare mera djupgående reduktioner som blir nödvändiga i nästa åtagandeperiod. Vi måste också integrera klimatfrågan i vår u-landspolitik på ett mera effektivt sätt. I själva verket måste, enligt kommitténs uppfattning, en svensk ratifikation, vilken måste samordnas med övriga EU-medlem- staters, och de legalt bindande åtaganden som följer med en sådan ratifikation, föregås av att förutsättningarna åtminstone i huvudsak klargörs beträffande bl.a. sänkor och flexibla mekanismer. Mot bakgrund av de betydande osäkerheter som finns i prognoser för den framtida utsläppsutvecklingen i är det kommittens bedömning att fortsatta åtgärder inom landet är nödvändiga i kombination med en ansvarsfull tillämpning såväl av principerna för tillgodoskrivande av sänkökningar som insatser tillsammans med andra parter och tillgodoräknande av dessa genom flexibla mekanismer, är avgörande för att med säkerhet kunna uppfylla åtagandena enligt Kyoto- protokollet. Klimatfrågorna kan endast tacklas effektivt genom ett långt drivet internationellt samarbete. I en globaliserad världsekonomi är växthus- effekten ett av de globala miljöhot som måste angripas utan dröjsmål om inte själva grunderna för framtida ekonomisk tillväxt sätts i fara. Framtida generationers intressen måste enligt definitionen på hållbar utveckling tillgodoses. Men detta måste ske med hänsyn till dagens behov av utveckling och kamp mot fattigdom på global nivå. För bör klimatfrågan också ses som ett tillfälle att aktivera vår u– landspolitik och genom effektiva insatser i fattiga länder visa internationell solidaritet. Kommittén bedömer det som centralt att även fortsättnings- vis agerar kraftfullt internationellt för att behålla sitt engagemang i klimatfrågan. Det är viktigt att åtgärder och styrmedel harmoniseras över nationsgränserna i så stor utsträckning som möjligt eftersom detta bidrar till att samlade klimatstrategi lättare kan genomföras. 9Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Kommitténs förslag och bedömningar avseende den nationella nivån: Kommittén lämnar inga förslag om en ytterligare nedbrytning av nationella utsläppsmål för fler sektorer. Motivet är klimatproblemets globala karaktär, den långsiktighet som utmärker frågan, fördelningsaspekter samt nedanstående förslag som behandlar myndigheternas arbete. Koldioxidmålet för transportsektorn har formulerats efter ett omfattande utrednings- arbete som har genomförts. Kommittén förordar att målet kvarstår. Klimatpolitiska överväganden bör beaktas i direktiv till utredningar inom de politikområden som berörs av klimat- politiken. Bedömningarna ska omfatta hur lämnade förslag påverkar utsläppen av växthusgaser. Syftet är att förbättra beslutsunderlaget och underlätta för den politiska nivån att göra avvägningar mellan olika intressen. Myndigheternas ansvar och uppgifter för genomförandet av klimatpolitiken bör regleras i instruktion och regleringsbrev för respektive myndighet. De myndigheter som i första hand berörs är , , , , , , , , , , , Sida, och dvs. ett ansvar för en enhetlig redovisning av utsläpp inom de sektorer där utsläpp av växthusgaser sker, att redovisa vilka åtgärder som vidtas, 208 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation att upprätta planer och lämna förslag till ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi. Detta bör omfatta en bedömning av kostnader samt vilka styrmedel som är lämpliga att använda, att genomföra åtgärder som de ansvarar för samt att följa upp åtgärder. Till ovan nämnda myndigheter bör regeringen lämna uppdrag att upprätta planer för att minska utsläppen av växthusgaser. Syftet är att åstadkomma en process, där myndigheterna utreder förutsättningar för åtgärder och lämnar förslag enligt ovannämnda beskrivning. Myndigheterna ska i varje enskilt fall ta tillvara möjligheterna till samverkan med övriga myndigheter. Frågan om planerna bör vara sektorsövergripande kan diskuteras. Statliga verksamheter bör även minska utsläppen genom t.ex. energieffektiviseringar inom den egna verksamheten samt att i samband med upphandling av fordon, transporttjänster, resor, lokaler och entreprenadarbeten sträva efter att sådana upphandlingar väljs som innebär låga utsläpp av växthusgaser och hushållning med energi. Det kan ske genom att tillämpa de rekommendationer som utarbetas av delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01). Information bör spridas till kommuner, landsting och stat om vikten av att ställa miljövillkor vid upphandling. I samband med utvecklingen av miljöledningssystem i statliga verksamheter bör klimatfrågan uppmärksammas. Regeringen bör skyndsamt informera medborgarna och samhället i stort om växthuseffekten och om möjligheter till medverkan att begränsa klimatpåverkan genom egna åtgärder samt om nödvändigheten av skärpta styrmedel. Informationen bör utformas i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer, kommuner och frivilliga organisationer. Statens utgifter uppskattas till . Informationen bör genomföras . bör i samarbete med få till uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 209 Regeringen bör rapportera till i samband med att rapportering genomförs till internationella organ. Behovet av överblick över åtgärder och resultat kan därmed tillgodoses. Information om såväl utsläpp som resultat av vidtagna åtgärder samt vilka styrmedel som bör användas når därmed alla beslutsnivåer. En samlad utvärdering av måluppfyllelse och uppnådda resultat bör genomföras . På grundval av uppnådda resultat bör klimatpolitiska beslut fattas av om en eventuell revidering av mål, fortsatta åtgärder och styrmedel, samt ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter. Kommittén föreslår att samordningen inom förstärks i syfte att bl.a. leda och fördela ansvar för ett brett genomförande av klimatpolitiken. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser för ändamålet bör tillgodoses. Kommittén föreslår att ett Klimatråd inrättas på myndighetsnivå. Rådet bör vara rådgivande och utgöra ett stöd för i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering för att säkerställa genomförande av klimatpolitiken. Till rådet bör ett mindre kansli knytas. Följande myndigheter bör ingå i rådet: , , , , , Luft- fartsverket, , , , , , Sida, och , dvs. Kommitténs förslag och bedömningar avseende den regionala och lokala nivån: Regionala utsläppsmål för växthusgaser bör inte beslutas på nationell nivå. Bedömningar om behov av regionala mål bör övervägas på den regionala nivån. Därigenom kan förutsättningar skapas för fortsatta insatser på den regionala nivån. Länsstyrelserna bör i den regionala planeringen uppmärksamma effekter på utsläpp av växthusgaser och bedöma alternativ med begränsad klimatpåverkan. 210 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis bedriva ett aktivt arbete i samverkan med övriga sektorer inom ramen för strategi för regional miljö (STRAM). Arbetet bör omfatta åtgärder för att minska utsläppen av samtliga växthusgaser. Ett aktivt miljöarbete pågår inom landstingen, inom kollektivtrafiken och i samband med fastighetsförvaltningen. Det är väsentligt att även fortsättningsvis bedriva ett arbete som bidrar till genomförandet av klimatpolitiken. Regeringen bör anslå för lokala klimatprogram (KLIMP) i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och främjar energi- hushållning. Programmen bör syfta till att reducera utsläpp av växthusgaser. Medel ska fördelas med hänsyn till projektens relativa kostnadseffektivitet. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel till programmen. Projekt inom klimatprogrammen bör ha preciserade mål, vilket underlättar uppföljning och utvärdering. Kommunala informationsprojekt för att höja allmänhetens medvetande om klimatproblemet bör även kunna få stöd. Ett syfte med klimat- programmen är också att bygga upp och stärka medverkan och delaktighet mellan kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda medborgare. Medel kan också beviljas till projekt med mål fossilbränslefri kommun, exempelvis de s.k. utmanarkommunerna. Stöd kan utgå till kommuner som vill delta i () och Cities for Climate Protection (CCP). Kommittén bedömer det som centralt att det kommunala miljöarbetet och inom ramen för nu kraftigt stärks och blir än mer offensivt. Kommunerna är en ytterst viktig och central aktör för att nå framgång i klimatpolitiken. Lagen (1977:439) om energiplanering bör ses över. Särskild uppmärksamhet bör ägnas möjligheterna att i lagen särskilt beakta utsläpp av växthusgaser samt att i övrigt stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner. Hushållningsprincipen, som redovisas i 2 kap. 5§, ska ges en stor vikt i den kommunala energiplaneringen. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 211 Regeringen bör utvärdera hur de regionala energikontorens verksamhet påverkat utsläpp av växthusgaser och introduktion av alternativa energikällor. Finansieringen av verksamheten bör i första hand vara en fråga för respektive region. Det är önskvärt att både kommuner och landsting i sin offentliga upphandling beaktar miljöhänsyn och då i synnerhet hänsyn till utsläpp av växthusgaser. Det internetbaserade verktyget om ekologisk upphandling som är under utarbetning kan förväntas bli ett stöd i detta arbete. Redovisningen i detta kapitel omfattar en beskrivning av hur klimat- politiken i har vuxit fram, vilka styrmedel som har tillämpats, vilka krav som finns på rapportering samt resultat av den förda politiken. Vidare redovisas hur arbetet är organiserat på främst den centrala nivån. Syftet är dels att diskutera behovet av en nedbrytning av nationella mål till sektorer och regioner, dels att lämna förslag till hur klimatpolitiken kan integreras i olika verksamheter. I kapitel åtta konstateras att det internationella arbetet med klimat- problemet innebär både möjligheter till och begränsningar för ett genomförande av klimatpolitiken i . Vidare är det väsentligt att beskriva de samband som finns mellan främst energipolitiken och miljöpolitiken för att få en bild av sambanden mellan olika politikområden. 9.1Nationella klimatpolitiska mål för olika politikområden Avsnittet behandlar klimatpolitiska mål inom olika politikområden som har varit vägledande för de resultat som har uppnåtts. Syftet är att ge en bild av hur klimatpolitiken har vuxit fram och sambanden med övriga politikområden. På grundval av denna utveckling är ett annat syfte att redovisa förutsättningar för att bryta ned ett nationellt mål för att minska utsläppen av växthusgaser till olika sektorer. 9.1.1Energipolitik – klimatpolitikens föregångare Användningen av fossila bränslen svarar för en stor del av de utsläpp av växthusgaser som människorna förorsakar som fossila bränslen svarar för en mycket stor del av energiförsörjningen i världen. 212 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Sambanden mellan energiproduktion och klimatpåverkan har varit känt , men uppmärksammades på en bredare front under 1960-70- talen. hade industriländernas användning av olja växt mycket snabbt, vilket hade bidragit till en hög ekonomisk tillväxt och en ökad miljöförstöring. Oljekrisen ledde till kraftigt höjda oljepriser och ökade kostnader för energiförsörjningen, vilket innebar en minskad ekonomisk tillväxt i många länder. var det övergripande målet för energi- politiken främst att minska oljeberoendet. Informativa och ekonomiska styrmedel användes, t.ex. informationskampanjer för energisparande, bidrag för energisparande investeringar och energiskatt. Efter ett omfattande investeringsprogram togs den första kärnkrafts- reaktorn 1972. Syftet med kärnkraftsprogrammet var bl.a. att minska oljeberoendet. Energipolitiken ändrar delvis inriktning efter kärnkraftsolyckan i och den därpå följande folkomröstningen om kärn- kraften i . Det övergripande målet, som angavs för energipolitiken, var att skapa förutsättningar för ekonomisk och social utveckling. oljeberoende skulle minskas kraftigt, kärnkraften skulle avvecklas och ett nytt energisystem med varaktiga, förnybara och helst inhemska energikällor skulle utvecklas (prop 1980/81:90 s 1). för folkomröstningen om kärnkraft fördubblades priserna på den internationella oljemarknaden. Begreppet oljeersättning markerade inriktningen av energipolitiken. Ett nytt energiskattesystem infördes, som innebar att flera skatter på energi infördes. Oljepriserna sjönk kraftigt , vilket än en gång förändrade förutsättningarna för energipolitiken. Staten sökte hålla oljepriset uppe genom skattehöjningar i syfte att undvika en ökad oljekonsumtion. I samband med olyckan i Tjernobyl aktualiserades frågan om kärnkraften på nytt. har energipolitikens inriktning varit att skapa förutsättningar för en omställning av energisystemet i syfte att avveckla kärnkraften, att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt samhälle. beslutade om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning angavs som ett övergripande energipolitiskt mål. I försörjningstryggheten ligger också Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 213 att energisystemet ska vara uthålligt och robust i det längre tids- perspektivet och ska därför uppfylla viktiga miljö- och säkerhetskrav. I riktlinjerna angavs att frågan om när kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraft- produktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrens- kraftiga elpriser. I den energipolitiska propositionen konstaterades att den svenska klimatstrategin måste vara åtgärdsinriktad. De åtgärder som föreslogs var en effektiv energianvändning genom energihushållning samt att stimulera en miljöanpassad energiproduktion. Det ansågs även angeläget att minska trafikens klimatpåverkan, men resultatet av åtgärderna inom trafikområdet ansågs bero på utvecklingen av drivmedelspriserna. Höjda bensinpriser hade bidragit till att koldioxidutsläppen från trafiken hade minskat. preciserade riktlinjerna för energipolitiken. Av den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning, uttrycks mål och riktlinjer för energipolitiken. Som mål anges: att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i (prop. 1996/97:84 s 7) Klimatpolitiken påverkas av Energiöverenskommelsen mellan social- demokraterna, och som bl.a. innebar att en reaktor i ställs av vid utgången av . Den andra reaktorn i ska ställdes av . Den sist- nämnda avvecklingen villkorades och bortfallet av elproduktion ska kunna kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Beslutet om den sista reaktorns avveckling till 2010 har upphävts genom 1997-års energipolitiska riksdagsbeslut. I propositionen för en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) framhölls att naturgasen är det fördelaktigaste fossila bränslet och det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som har undantagit från utbyggnad ska även fortsättningsvis skyddas. energipolitiska beslut och ovannämd proposition innehöll även riktlinjer för klimatpolitiken inom energi- området. I riktlinjerna betonas principen om en kostnadseffektiv fördel- ning av åtgärder enligt klimatkonventionen samt att hänsyn ska tas till 214 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation redan vidtagna åtgärder och klimatpåverkande utsläpp per invånare. bör, enligt näringsutskottet, genomföra kostnadseffektiva insatser såväl internationellt som nationellt (betänkande 1996/97:NU12). Regeringsförklaringen och Energiöverenskommelsen inne- fattade ett antal riktlinjer för energipolitiken. För klimatpolitiska ställningstaganden är inriktningen att elförsörjningen i huvudsak ska baseras på inhemskt producerad el väsentlig. En annan riktlinje som slogs fast var att produktion och användning av alternativa drivmedel ska stödjas som ett led i minskningen av trafikens miljöpåverkande utsläpp. Andra delar som är av betydelse, t.ex. beskattningen av energi behandlas i kapitel 12. Mål och inriktning har konkretiserats i ett energipolitiskt program som redovisas i kapitel 13. uppmärksammade de globala miljöproblemen som sammanhängde med utsläpp av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser. Kommissionens rapport innebar att klimatfrågan blev föremål för en bredare politisk behandling. Det första klimatpolitiska målet, I riksdagsbehandlingen av propositionerna Miljöpolitiken inför 1990- talet (prop. 1987/88:85) och Energipolitik inför 1990-talet (prop. 1987/88:90) formulerades det första uttryckliga klimatpolitiska målet. beslutade att regeringen bör klarlägga energianvändningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för vad naturen tål. Som ett nationellt delmål angavs att koldioxid- utsläppen inte bör ökas utöver den nivå de har . påminde om att koldioxidproblemet är av global natur och inte kan lösas genom nationella åtgärder. Det ansågs därför väsentligt att med ett internationellt erkännande av problemet. Förändring av det klimatpolitiska målet, ändrade det klimatpolitiska målet som beslutades . Till grund för beslutet låg Energiöverenskommelsen, , mellan socialdemokraterna, och liberalerna om Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 215 riktlinjer för energipolitiken, och den miljöpolitiska propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90). ...en samlad strategi för minskad klimatpåverkan. Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser begränsas inom alla samhällssektorer. skall verka för att de totala koldioxidutsläppen i inte över- stiger nuvarande nivå för att därefter minska. Detta mål kan sedan utsträckas till övriga industriländer (prop. 1990/91:90, s 18). Vidare angavs att den samlade strategin för minskad klimatpåverkan bör bygga på administrativa och olika sorters ekonomiska styrmedel. I ovannämnda proposition konstaterades att klimatfrågan intar en särställning i miljöarbetet eftersom problemet är globalt och lång- siktigt. Vidare angavs att det nationella arbetet mot klimatförändringar bör utformas så att tillsammans med övriga västeuropeiska länder kan vara pådrivande i det internationella arbetet. En svensk klimat- strategi måste vara åtgärdsinriktad. Den ska omfatta samtliga klimat- påverkande gaser och samtliga samhällssektorer. ska aktivt verka för begränsningar av utsläppen även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell marknad. Långtgående sådana begränsningar kräver internationell samverkan prop. 1990/91:90 s 23) Nuvarande klimatpolitiska mål, beslutades huvuddelen av de klimatpolitiska mål som fort- farande gäller vilket bl.a. innebär att: bör ratificera klimatkonventionen. Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser ska därmed begränsas. bör genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som inter- nationellt. En nationell strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till nivå för att därefter minska (kursiveringen är ett tillägg av ). Metanutsläppen från avfallsupplag bör minska . Åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser ska utgöra en integrerad del av det framtida samhällsbyggandet och i arbetet med att miljöanpassa olika samhällsaktiviteter. Klimataspekterna bör beaktas ingående inför energi- och transport- systemets framtida utbyggnad, bostädernas och arbetsplatsernas 216 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska utvecklingen. beslutade om ett ytterligare utsläppsmål i syfte att minska klimatpåverkan. Målet innebär att utsläppen av HFC- och FC- föreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör begränsas till att motsvara högst av koldioxidutsläpp , räknat som koldioxidekvivalenter. miljömålsproposition formuleras miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan enligt följande: Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145). Miljökvalitetsmålet innebär enligt regeringen att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären ska stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halten av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Regeringen bedömer att målet behöver kompletteras med delmål. De tidigare beslutade målen inom klimatområdet föreslås fortsätta att gälla. beslutar i enlighet med regeringens förslag.