sou · GOB359d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning: Ingen ändring bör göras när det gäller verk- ställighet av beslut enligt alkohollagen. Beslut enligt alkohollagen gäller . Den aktuella paragrafen i kapitel 9 lyder: 1 § Beslut enligt denna lag gäller , om inte något annat anges i beslutet. I propositionen (1994/95:89) Förslag till alkohollag anförs i författ- ningskommentaren: Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt 25 § LTD och 67 § LHD, med undantag för att det är andra beslutsmyndigheter. Alkoholinspektionen respektive kommunen bör i varje enskilt ärende enligt lagen överväga om verkställigheten av beslutet kan eller bör skjutas upp till dess det vunnit laga kraft. Mot bakgrund av lagstift- ningens karaktär av social skyddslagstiftning föreskrivs dock som huvudregel att samtliga beslut enligt lagen skall gälla , oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft. I samband med överklagande till länsrätten kan i förekommande fall inhibition yrkas. Som framgår av kommentaren fanns motsvarande bestämmelse även i tidigare lagstiftning. I en skrivelse till från () hemställs om att alkohollagen ändras så att huvudregeln är att beslut enligt lagen verkställs när det vunnit laga kraft och att endast när det föreligger synnerliga skäl bör beslutet gälla . I skrivelsen anförs vidare: Enligt SRF:s uppfattning tillämpar kommunerna lagen regelmässigt på så sätt att kommunens beslut gäller . Detta utan att prövning skett om sociala skyddsbehov verkligen föreligger härför. Även i fall av t.ex. brister i ekonomisk skötsamhet återkallas serveringstillståndet genom beslut med omedelbar verkställighet. Någon möjlighet för före- Vissa bestämmelser i alkohollagen 135 tagaren att i sådant fall vidta åtgärder såsom uppsägning av personal, avveckla eller överlåta rörelsen föreligger inte tidsutrymme för. Situationen med indraget serveringstillstånd innebär vanligt- vis en omgående likviditetsbrist och obeståndssituation med konkurs som följd. Den uppkomna situationen innebär förutom personlig och ekonomisk tragedi för företagaren och personal även irreparabel ekonomisk skada. Små möjligheter finns i denna situation att överlåta verksamheten och för det fall så sker, är marknadsvärdet ytterst lågt, p.g.a. dåligt renommé genom indragna rättigheter. Möjligheten att i länsrätten överklaga kommunens beslut och begära inhibition, dvs. att beslutet i avvaktan på slutlig prövning inte skall gälla är alltför tidskrävande. Ett beslut om inhibition kan ta och stora ekonomiska skadeverkningar uppkommer . Företagare upplever dessutom att grunderna för att medge inhibition inte tillämpas på likartat sätt i domstolarna. Regeringen beslutade att överlämna skrivelsen till för närmare utredning. I de allra flesta fall återkallas ett serveringstillstånd p.g.a. ekonomiska oegentligheter, allmän oordning/onykterhet eller alkoholservering till underåriga. Den allmänt rådande inställningen hos tillstånds- myndigheterna är att det inte går att vänta med verkställighet av återkallelser i dylika fall. Ett skäl till detta är att tillståndshavare som vet att serveringstillståndet skall återkallas tenderar att ta ut så mycket som möjligt ur företaget . Detta kan innebära att tillståndshavaren åsidosätter ännu fler regler i alkohollagen. Det finns många exempel på detta . I detta sammanhang är det ingen större skillnad mellan ekonomiska och andra oegentligheter. Arbetet med i har bl.a. givit den erfarenheten att när det gäller restaurangrörelser som är ekonomiskt misskötsamma gäller det att verkställa återkallelser möjligt, annars är risken stor att företagaren "dränerar" restaurang- företaget på alla tillgångar . Att marknadsvärdet på restaurangen sjunker om rättigheterna dras in är en följd av de misstag som tillståndshavaren uppenbarligen gjort sig skyldig till, men är ändå en sanning med modifikation. Sedan alkohol- lagen trädde i kraft kan man inte längre överlåta alkoholrättigheterna på någon annan. Alla personer som förvärvar en restaurangrörelse med 136 Vissa bestämmelser i alkohollagen eller utan serveringstillstånd måste ansöka om nytt tillstånd hos kommunen, om han vill servera alkoholdrycker. Det har tagit innan detta har slagit igenom när marknadsvärdet på en restaurang skall bestämmas. vet de flesta presumtiva köpare om de nya reglerna. Det ovan sagda hindrar inte att tillståndsmyndigheterna ändå har att ta ställning till bisatsen i 9 kap. 1 § "om inte något annat anges i beslutet". I praktiken torde det dock vara så att tillståndsmyndigheterna så gott som aldrig ens överväger möjligheten att skjuta upp verkställigheten. Någon statistik finns inte på detta område. stad har dock använt sig av denna möjlighet vid åtminstone tre tillfällen. Frågan har främst kommit upp i fall när det kan övervägas att skjuta upp verkställigheten i avvaktan på exempelvis en ombildning av restaurangföretaget. har övervägt förutsättningarna för en ändring av 9 kap. 1 § av innebörd att ett beslut enligt alkohollagen verkställs först när det vunnit laga kraft, dvs. när sista rättsliga instans har avgjort ett eventuellt överklagande, men att beslutet kan förordnas att gälla om tillståndsmyndigheten finner skäl för det. Detta skulle innebära en slags omvänd presumtion, varigenom kommunen tvingas ta ställning till beslutets verkställighet. En sådan ordning riskerar dock att medföra att en återkallelse kan dröja innan den verkställs. Det kan te sig stötande om de förhållanden som föranlett återkallelsen tillåts fortsätta utan några konsekvenser. Det normala är också att förvaltningsbeslut av denna typ gäller . Utredning- en finner inte att det finns tillräckliga skäl att föreslå någon annan ordning när det gäller alkohollagen. Utredningen vill dock erinra om de möjligheter som finns att begära inhibition enligt förvaltningsprocesslagen samt om vad regeringen anförde i propositionen till alkohollagen om att kommunen bör i varje enskilt ärende enligt lagen överväga om verkställigheten av beslutet kan eller bör skjutas upp till dess det vunnit laga kraft. Det är angeläget att kommunerna blir medvetna om att verkställighetsfrågan ibland kan vara tveksam och att de vid behov utnyttjar den undantags- möjlighet som finns. Enligt utredningens mening bör uppskov med verkställighet av en återkallelse emellertid inte komma i fråga vid ordningsstörningar eller servering till underåriga. Återkallelsen är ju i första hand att betrakta som en skyddsåtgärd. Vissa bestämmelser i alkohollagen 137 Utredningens bedömning: En möjlighet för annan myndighet att överklaga kommunala beslut om tillstånd enligt alkohollagen bör inte införas. Skulle en kommun bevilja tillstånd i strid med alkohollagens bestämmelser är det en uppgift för tillsynsmyndigheterna, i första hand , att påtala detta för kommunen. Beslut om serveringstillstånd har under större delen av fram fattats av tjänstemän vid länsstyrelserna. Kommunerna var tillförsäkrade ett inflytande över alkoholserveringen genom det kommunala vetot. Detta utövades i regel genom beslut i politiska nämnder. Utskänkningspolitiken präglades under i stort sett hela 1900- talet av restriktioner och begränsning av tillgängligheten. Vetot användes därför endast till att stoppa nyetableringar. Något behov av kommunalt inflytande över länsstyrelsernas beslut om avslag eller ingripanden mot redan utfärdade serveringstillstånd ansågs inte föreligga. Risken för ett "felaktigt" bifallsbeslut bedömdes som ganska ringa i och med att både kommunen och oberoende av varandra kunde besluta om att stoppa respektive avslå en ansökan, varvid även förutsättningarna för ett bifall prövades av båda myndig- heterna. Det var dock som hade "sista ordet" och som hade att pröva lagligheten vid bifallsbesluten. Den alkoholpolitiska bedömningen överläts i regel helt och hållet till kommunen. I samband med närmande till genom EES och EG var det nödvändigt att se över bestämmelserna i alkohollagstiftningen. Två utredningar, Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/, tillsattes av regeringen för att utvärdera den dittillsvarande alkoholpolitiken och föreslå förändringar i ett EES- /EG-perspektiv respektive göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) fördes över till kommunerna. Båda utredningarna fann att vilken myndighet som än beslutade om utskänkningen och oavsett eller svenskt medlemskap i , så måste det kommunala vetot avskaffas. Vetot ansågs inte förenligt med artikel 6 i för de mänskliga rättigheterna, som hade anslutit sig till. Alla beslut som rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter skall kunna sakprövas av domstol. Om tillståndspröv- ningen dessutom flyttades från länsstyrelserna till kommunerna, skulle 138 Vissa bestämmelser i alkohollagen detta innebära att kommunerna fick inflytande över alkoholserveringen även utan veto. De två utredningarna var överens om att tillståndsprövningen skulle kommunaliseras, men när det gällde vilken myndighet som skulle besluta om administrativa ingripanden gick meningarna isär. Alkohol- politiska kommissionen konstaterade att länsstyrelserna hade byggt upp en bred erfarenhet på området och att de hade en väl fungerande organisation för att smidigt, opartiskt och juridiskt korrekt kunna besluta om eventuella sanktioner. Enligt kommissionens uppfattning var länsstyrelserna därför bäst lämpade att besluta i dessa ärenden, och det anfördes att det skulle vara svårt att tänka sig att ett beslut om återkallelse av ett serveringstillstånd kan bli föremål för en politisk omröstning i nämnd. Kommunens inflytande över eventuella sanktioner skulle i stället säkerställas genom att kommunen gavs initiativrätt i dessa frågor. LHD/ansåg det som principiellt viktigt att hålla samman de tre funktionerna tillstånds- givning, löpande tillsyn och återkallelser m.m. hos en och samma myndighet. För enskilda tillståndshavare vore det också en nackdel att behöva korrespondera med två myndigheter i stället för en, med därav följande risk för olika besked och bedömningar. Utredningen ansåg att såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska och ekonomiska skäl talade för att dessa funktioner inte skulle splittras på två myndigheter. Med liknande argument fördes sedan diskussionerna om kommunala bifallsbeslut (och även beslut om att inte återkalla ett serveringstillstånd) skulle kunna överklagas. Alkoholpolitiska kommis- sionen framförde i delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) att i sin framtida tillsynsroll skulle ha möjlighet att överklaga ett kommunalt beslut om serveringstillstånd. Motivet var att komma tillrätta med eventuella beslut som tillkommit i strid med lagstiftningens intentioner. Kommissionen föreslog även att boende som riskerar att utsättas för betydande störningar från näraliggande restauranger skulle tillförsäkras överklagningsrätt. LHD/LVM- utredningen ansåg i sitt betänkande Kommunernas roll på alkohol- området och inom missbrukarvården (SOU 1993:31) att möjlighet för att överklaga kommunala beslut vore otillfredsställande med hänsyn till att den enskilde tillståndshavaren kan hamna i en process mellan två myndigheter. Även praktiska och ekonomiska skäl anfördes mot förslaget. I vilken utsträckning t.ex. grannar kan ha rätt att överklaga ett beslut om serveringstillstånd ansåg utredningen får besvaras genom rättspraxis, och det saknades skäl att införa från den normala förvaltningsprocessen avvikande regler om överklagande. Efter remissbehandling, där åsikterna i dessa frågor gick kraftigt isär bland remissinstanserna, bestämde sig regeringen i propositionen Vissa bestämmelser i alkohollagen 139 Förslag till alkohollag 1994/95:89 för att gå på LHD/LVM-utredning- ens linje om att kommunerna (även) skulle besluta om administrativa ingripanden samt att någon särskild överklagningsrätt inte skulle in- föras. beslutade också i enlighet därmed . (se närmare avsnitt 3.3.3) föreslog bl.a. att Alkoholinspektionen skulle få överklaga kommunernas beslut i ärenden om serveringstillstånd och att kommunen skulle bereda möjlighet att yttra sig i tillståndsärenden. Regeringen har senare överlämnat dessa frågor till för närmare överväganden. framförde att det av länsstyrelsernas rapporter till Alkoholinspektionen () framgick att kommu- nerna hade svårigheter med den ekonomiska prövningen. Bl.a. hade sex län rapporterat att beslut hade fattats av kommunerna som inte överensstämde med gällande lag. Från ett norrlandslän uppgavs att tio beslut i strid med alkohollagens bestämmelser fattats i det länet. Fem länsstyrelser angav att det i kommunerna uppstod krockar mellan näringspolitik och alkoholpolitik. I betänkandet anfördes (s. 138 ff) tre skäl till att på nytt ta upp frågan om statliga myndigheters ställning och inflytande över serveringstillståndsfrågor. Det ena skälet är den ekonomiska brottsligheten och det hot den utgör mot välfärdsstaten. Regionalt har lokala myndigheter över hela landet slagit sig samman i gemensamma projekt för att sätta stopp för olika företeelser inom den ekonomiska brottsligheten. Exempel på det är vad som kallas och regionala samverkans- organ mot ekonomisk brottslighet, vilka leds av landshövdingen (förordning [1997:899] om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet). Syftet är att bekämpa den ekonomiska brottsligheten, tidigt uppmärksamma nya inslag i denna, utarbeta en gemensam strategi för kampen mot ekonomisk brottslighet samt ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda insatser. Ett flertal myndigheter medverkar i samarbetet och är samman- hållande. får därigenom unik information och kunskap om den ekonomiska brottsligheten i länet. Det andra skälet att ta upp frågan efter så , enligt , är att det har framförts att kommunerna har svårigheter att tillämpa alkohollagen när det gäller de ekonomiska och juridiska bedömningar som skall göras i samband med en 140 Vissa bestämmelser i alkohollagen Dessa svårigheter kvarstår enligt länsstyrelsernas rapporter till Alkoholinspektionen . Det tredje skälet är en invändning som framfördes redan under remissbehandlingen av de två betänkandena som ledde till att frågor om serveringstillstånd fördes över på kommunerna, nämligen att man med ett så stort antal beslutsfattare riskerar att rättstillämpningen inte blir enhetlig. Kommunaliseringen av beslutanderätten har inneburit att antalet myndigheter som beslutar i serveringstillståndsfrågor ökat från 24 till 286. I några kommuner har beslutanderätten spritts ytterligare genom att tillståndsfrågorna lagts på kommundelsnämnder. Enligt är det, särskilt för de enskilda restaurang- ägarna, ett oeftergivligt krav att lika fall behandlas lika. Utredningen anför vidare att det är svårt att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning inom ett område om inte tveksamma fall kan prövas av domstol. Beslut om bifall till en ansökan om serveringstillstånd kan, om man bortser från grannars och liknandes begränsade möjligheter, inte överklagas och således inte prövas av domstol. Tillämpningen av reglerna om serveringstillstånd kräver erfarenhet och särskild kompetens, vilket enligt utredningen, inte ens kommer att kunna finnas i annat än de större kommunerna. Därför, menar man, finns det skäl att införa en möjlighet att överpröva kommunala beslut om serveringstillstånd. Utredningen föreslår att en statlig myndighet som har att bevaka alkohollagens tillämpning får rätt att överklaga kommunala beslut i frågor om serveringstillstånd. Utredaren för sedan ett resonemang om vilken statlig myndighet som är bäst lämpad att få denna överklagningsrätt och stannar för Alkoholinspektionen. För att felaktiga beslut skall kunna uppmärk- sammas fordras dock särskild bevakning av kommunernas ärenden angående alkoholservering. Detta, anser utredaren, är en uppgift för i rollen som ansvarig för den regionala tillsynen. Genom att permanenta övergångsbestämmelsen om att skall beredas tillfälle att yttra sig innan kommunen får verkställa ett beslut om serveringstillstånd kan hålla sig informerad. Det ankommer sedan på att underrätta Alkoholinspektionen om frågor som bör överklagas. Angående domstolsförfarandet föreslår utredningen att Alkohol- inspektionen får partsställning i överklagade mål om serveringstillstånd och att kommunen utesluts från deltagande i domstol i de mål som inspektionen har överklagat. Alkoholinspektionen får där förutsättas helt ta tillvara det allmännas intresse. Det betyder att när både sökanden och inspektionen överklagar ett beslut om serveringstillstånd, blir det Alkoholinspektionen ensam som kommer att företräda det Vissa bestämmelser i alkohollagen 141 Inspektionen skall också kunna biträdas vid domstolsförhandlingarna av respektive länsstyrelse. har utarbetat en mängd förslag i syfte att motverka den ekonomiska brottsligheten. Förslagen rör olika branscher och har sorterats in under olika departements ansvarsområden. Följande sammanställning av remissutfallet behandlar endast förslaget om överklagningsrätt för Alkoholinspektionen. anför att regeringen i propositionen till alkohollagen inte ansåg det lämpligt och inte heller logiskt att överflytta beslutande- rätten till kommunerna som staten förbehöll sig rätten att uppträda som motpart trots att samma intressen skulle tillvaratas. Mot bakgrund av att denna frågeställning sålunda noga övervägts redan tidigare ställer sig hovrätten tveksam till förslaget om att Alkohol- inspektionen skall få överklaga kommunens beslut. Om Alkoholinspek- tionen ändå skulle tilldelas denna rätt delar hovrätten inte förslag angående domstolsförfarandet. Kommunen bör inta partsställning i domstol oavsett vem som överklagat beslutet, dvs. det bör inte krävas att en enskild först överklagat kommunens beslut. Hovrätten hänvisar till förvaltnings- processlagen där det finns bestämmelser om att den först beslutande myndigheten skall vara motpart till den enskilde när handlingarna överlämnas till domstol. Vidare hänvisar hovrätten till det särskilda yttrandet i betänkandet (s. 554 ff) där artikel 11 i om kommunalt självstyre åberopas, enligt vilken kommunerna har rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa sin rätt till självstyre. Kammarrätten i pekar på de konflikter som kan uppkomma om Alkoholinspektionen har en annan uppfattning än kommunen i en tillstånds- eller tillsynsfråga. Den som fått ett tillstånd av kommunen och som efterlever av kommunen givna direktiv har ett berättigat intresse av att kunna lita på att förutsättningarna för verksamheten inte plötsligt förändras. Tillståndshavaren torde således ha liten förståelse för regler som innebär att Alkoholinspektionen en myndighet som liksom kommunala organ har att bevaka samhälleliga intressen kan överklaga beslut i hithörande frågor. Det är inte länge sedan som det generella tvåpartsförfarandet infördes i förvaltningsprocessen. Tvåpartsförfarandet innebär att den myndighet som först beslutade i saken skall vara den enskildes motpart i domstolen. Kammarrätten avstyrker förslaget. 142 Vissa bestämmelser i alkohollagen Alkoholinspektionen anser att det vore värdefullt att införa en möjlighet att föra kommunala beslut i serveringsärenden till överpröv- ning. Detta främst för att få fram praxisfall och därigenom verka för en så enhetlig och riktig tillståndsgivning i landet som möjligt. Inspek- tionen avstyrker dock förslag om att länsstyrelserna skall beredas möjlighet till yttrande i ärenden om serveringstillstånd. Ett obligatoriskt remissförfarande fanns i övergångs- bestämmelserna till alkohollagen. Detta upplevdes som onödigt, betungande och har dessutom inte sällan förlängt handläggningstiden. Alkoholinspektionen menar att det ligger inom ramen för länssty- relsernas normala tillsynsarbete att hålla sig underrättad om och bevaka kommunernas hantering av enskilda serveringsärenden. Statskontoret avstyrker förslaget om överklagningsrätt och skriver i sitt yttrande att ett sådant system skulle innebära dubbelarbete och ineffektivitet genom att såväl som Alkoholinspektionen skulle granska kommunens enskilda beslut. Intentionerna i den nya alkohollagen var att renodla rollerna och avlasta länsstyrelserna så att resurserna i stället skulle kunna användas till en mer effektiv tillsyn. Statskontoret delar bedömningen i det särskilda yttrandet i betänkandet att det varken ankommer på eller Alkoholinspektionen att utöva någon allmän laglighetskontroll över kommunala beslut. Ett av skälen som anför för att införa en över- klagningsrätt är att kommunerna skulle ha svårigheter att göra bl.a. de ekonomiska bedömningarna. Statskontoret har svårt att se att Alkohol- inspektionen skulle vara bättre skickad att göra dessa bedömningar. Eftersom , enligt Statskontorets uppfattning, inte bör ha uppgiften att bevaka enskilda ärenden bör inte heller länsstyrelserna regelmässigt ges möjlighet att yttra sig i tillståndsärenden. Ett sådant förfarande skulle innebära dubbelarbete och länsstyrelserna måste avsätta resurser för att följa kommunernas enskilda beslut. pekar på att kommunernas beslut om alkoholtillstånd i vissa fall grundas på sysselsättnings- och näringspoli- tiska ställningstaganden i stället för på en strikt bedömning av den enskilde näringsidkarens lämplighet. RRV tillstyrker därför utred- ningens förslag om att Alkoholinspektionen skall kunna överklaga kommunernas beslut i ärenden rörande serveringstillstånd. Näringslivets Skattedelegation avstyrker förslaget och anser att frågan om rätt att överklaga kommuns beslut bör prövas i ett annat sammanhang då en utvärdering av gällande lagstiftning kan göras. Visar det sig då att det inte är lämpligt att kommunerna fattar den här sortens beslut bör eventuellt övervägas om beslutsordningen åter skall ändras. Den föreslagna rätten för Alkoholinspektionen att överklaga kommunala beslut skulle leda till att tillståndshavare, som Vissa bestämmelser i alkohollagen 143 följer av kommunen angivna villkor, riskerar att råka ut för ingripanden från en annan myndighet med en annan uppfattning i samma frågor. i tillstyrker förslaget att Alkohol- inspektionen skall kunna överklaga beslut och att länsstyrelserna skall bistå inspektionen i dess arbete utan närmare motivering. i skriver att restaurangbranschen är en verksamhet där erfarenhetsmässigt såväl kommunernas handläggare som beslutande nämnder i tillståndsärenden kan bli utsatta för stark påverkan från olika särintressen och där näringspolitiken kan sättas före alkoholpolitiken. Ett förhållande som i enstaka fall visat sig kunna leda till att felaktiga tillstånd meddelats. tillstyrker därför förslaget om att Alkoholinspektionen skall få möjlighet att överklaga kommunernas beslut i frågor om serveringstillstånd. Vad gäller en eventuell fortsättning på det obligatoriska remissförfarandet anser emellertid att kommunerna är fullt kapabla att klara tillståndsgivningen på egen hand och avstyrker förslaget i denna del. i tillstyrker förslaget om överklagningsrätt med motiveringen att detta medför en preventiv effekt för kommunernas beslut i serveringsärenden. avstyrker emellertid förslaget om att skall yttra sig i ärenden om serveringstillstånd därför att yttrandena inte kommer att ha det förväntade syftet. Erfarenheten har visat att kommunerna under övergångsåren i ett antal fall gett serveringstillstånd trots att i sitt yttrande avstyrkt ansökan. frågar om det är praktiskt möjligt att införa ett system med överklagningsrätt för Alkoholinspektionen. Branschsane- ringsutredningens påstående om att kommunerna har svårigheter att tillämpa alkohollagen när det gäller de ekonomiska och juridiska bedömningarna har inte verifierats av någon opartisk utredning. När Alkoholinspektionen uppenbarligen inte är så organiserad, att den genom ett snabbt och tydligt agerande kan påtala lagstridiga beslut, är kommunen tveksam till att lagstifta om att utöka inspektionens uppgift.