sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Gemenskapen skall vidta åtgär- der med huvudsyftet att uppnå målen att främja konsumenternas intres- sen och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå. Rådet skall besluta om åtgärder, som i likhet med vad som redan tidigare gäller för särskilda insatser, kan vara inriktade på att stödja eller komplettera medlemsstaternas politik. Åtgärderna kan emellertid även avse att övervaka medlemsstaternas nationella politik dvs. att gemensamt fattade beslut efterlevs. Konsumentskyddsaspekter återfinns inom många av gemenskapens övriga politikområden. Mot denna bakgrund har en ny bestämmelse (artikel 153.2) införts som gör det obligatoriskt att beakta konsumentskyddskrav vid utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet. En ytterligare förändring av betydelse för konsumentintresset är att även miljöpolitiken skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik på alla områden. Det är inte bara kommissionen utan också rådet och parlamentet som skall sträva efter en hög miljö- och konsumentskyddsnivå när reg- ler beslutas för den inre marknaden. Detta framgår av den nya lydelsen av artikel 95.3 (f.d. 100 a 3). handlingsplan för konsumentpolitiken 1999– 2001 Inledningsvis konstaterade kommissionen i sitt fjärde handlingspro- gram att konsumentpolitiken under kom- mer att bli ett eget fullvärdigt politiskt område. Konsumentpolitik och andra politiska frågor överlappar varandra och länkas samman i allt högre grad. Konsumentpolitiken kommer att få ett större inflytande inom gemenskapen vilket ställer krav på en ny mognad hos konsu- menterna och deras företrädare. Om konsumenterna fullt ut skall kunna vara delaktiga på lika villkor i samhället måste de vara medvetna om hur deras intressen förhåller sig till andras. Medvetenheten om sina rättigheter som samhällsaktörer medför också att konsumenterna blir mer medvetna om sitt ansvar för miljön och samhället i stort. Utvecklingen kommer enligt kommissionen att påverka konsument- politiken på många sätt. Myndigheternas arbete med genomdrivande, Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 73 riskbedömning och lagstiftning kommer att utsättas för allt större tryck. Det kommer att krävas större samordning och mer samarbete mellan myndigheterna. Trots alla pågående förändringar är enligt kommissio- nen det grundläggande syftet med konsumentpolitik och konsumenträt- tigheter oförändrat. som konsumenten har en skyldighet att försvara sina egna intressen är hon beroende av att myndigheterna främjar hennes säkerhet och hälsa genom att säkerställa att produkterna och tjänsterna på marknaden uppfyller höga krav. Det är med andra ord inte det grundläggande syftet med konsumentpolitik som håller på att förändras utan snarare samspelet mellan konsumentintressen och andra aktörers intressen. I och med att intressena blir mer sammanlänkade måste även samspelet kännetecknas av större samarbete. Enligt kommissionens uppfattning krävs ett närmare och mer sam- arbetsinriktat förhållande mellan konsumenter och företag, där dessa agerar som jämbördiga parter. Konkurrens är nödvändig men inte till- räcklig, varken för att tillfredsställa konsumenterna eller för att skapa stabila och innovativa marknader. Om konsumenterna skall kunna behandlas som jämbördiga parter måste de ha en kraftfull enad röst och dessutom ha tillräckligt tekniskt kunnande i förhållande till företagen. 3.3Övergripande mål och inriktning för det svenska EU-arbetet De nu gällande övergripande målen för och inriktningen med arbetet med konsumentfrågor i EU formulerades av regeringen i skrivelsen (1995/96:181) Konsumentpolitiken i EU – mål och inriktning för det svenska arbetet. Det övergripande målet skall enligt skrivelsen vara att ge konsu- menterna en stark ställning på marknaden, och att främja konsumenter- nas intressen och inflytande i ett integrerat . Det skall vara möjligt att bibehålla och utveckla nivån på svensk konsument- politik. Utgångspunkten för de svenska insatserna skall vara de mål som gäller för den svenska konsumentpolitiken. Ett annat mål är att medlemsstaterna skall ha frihet, med stöd av subsidiaritetsprincipen, att ge konsumenterna ett starkare skydd än vad som följer av gemenskapsreglerna under förutsättning att detta inte leder till hinder för den fria rörligheten av varor, tjänster och kapital. Det bör noteras att den nämnda principen inte får leda till att konsu- mentskyddet på gemenskapsnivå blir så lågt att konsumenterna inte kan känna förtroende för den inre marknaden. Subsidiaritetsprincipen får med andra ord, enligt regeringens mening, inte användas som ursäkt för 74 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt att underlåta att ge konsumenterna ett minimiskydd på gemenskaps- nivå. I skrivelsen (1996/97:83) och den inre marknaden gjorde regeringen följande bedömning vad gäller konsumentpolitik. Konsumenternas förtroende behövs för att den inre marknaden skall kunna förverkligas till alla delar. bör därför fortsätta att arbeta för en stark ställning för konsumenterna på marknaden, för att främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat samt för att nivån på svensk konsumentpolitik skall kunna bibe- hållas och även vidareutvecklas. Insatserna skulle särskilt inriktas på högt konsumentskydd och hög tillgänglighet. Som prioriterade områ- den utpekades IT, marknadsföring, tvistlösning, finansiella tjänster, produktsäkerhet och livsmedel, konsumtion och miljö samt forskning och utbildning. Regeringen har i broschyren Konsumentpolitiken i EU – en läges- rapport () kommenterat det aktuella läget för respektive mål. Regeringen konstaterade att de flesta mål för de olika sakfrågor som hade ställts upp i riksdagsskrivelsen (1995/96:181) hade uppfyllts. erfarenheter var enligt regeringen att samarbetet på konsu- mentområdet hade blivit öppnare, enklare och effektivare. Samarbetet behövde dock både fördjupas och breddas. Konsumentintressena behövde vidare få ett större utrymme när gemenskapspolitik utforma- des på andra politikområden. 3.4Konsumentverkets och de frivilliga konsumentorganisationernas internationella verksamhet har vad gäller internationellt arbete främst ägnat sig åt europafrågor med särskild tyngdpunkt på standardisering och utveckling av det rättsliga konsu- mentskyddet. Standardiseringsarbetet har varit inriktat på bland annat leksaker, cykel- och småbarnshjälmar, barnmöbler och barnomsorgsartiklar. Verket har haft ordförandeskapet i flera standardiseringsgrupper, vilket Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 75 varit till stor hjälp i arbetet och i vissa fall varit en förutsättning för att nå framgång. deltar i nätverket (Representation in Standardization) bland annat genom att ha ordförandeskapet i . Verket har därigenom kunnat påverka standardiseringsarbetet i tekniska kommittéer och grupper. Inom ramen för det rättsliga europasamarbetet har deltagit i olika expertgrupper avseende konsumentpolitik, produkt- säkerhet och personlig skyddsutrustning. Verket deltar i ett europeiskt skaderapporteringssystem (f.d. EHLASS) och EU:s notifikationssystem för säkerhet RAPEX. Verket har ordförandeskapet i (Product Safety and in Europe). Kon- sumentverket deltar i nätverket (International Marketing Super- vision Network) i vilket tillsynsmyndigheter från ett 20-tal länder sam- arbetar i syfte att förhindra otillbörlig marknadsföring. Vad gäller hushållsekonomi/skuldsanering så är engagerat i nätverket Network on Debt Advice and Household Economy. För frågor kring konsumentutbildning finns nätverket Network of Consumer Educators. Nätverket, i vilket deltar, omfattar deltagare från alla västeuropeiska länder, flera central- och östeuropeiska samt några . deltar i samarbetet inom konsument- kommitté och i det nordiska konsumentsamarbetet under . De svenska konsumenterna företräds i olika internationella samman- hang av frivilliga organisationer. Organisationernas arbete utgör ett viktigt komplement till de statliga insatserna. (Organisationerna och deras arbete redovisas i kapitel 5 i betänkandet.) 76 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 3.5Det nordiska samarbetet på det konsumentpolitiska området Det förhållandet att de nordiska länderna har kultur och historia gemensamt har lett till en likartad syn på konsumentpolitiken vilket gynnat samarbetet på området. Det förhållandet att , och är medlemmar i och att och samarbetar inom ramen för präglar i hög grad samarbetet. Det konsumentpolitiska samarbetet sker mellan konsumentmi- nistrarna inom . samordnas frågorna av en ämbetsmannakommitté. Det övergripande målet för samarbetet är att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning, att främja konsumenternas rätt till information och under- visning samt rätt att organisera sig för att skydda sina intressen och att ta till vara sina möjligheter att uppnå hälsa och säkerhet inom en eko- nomisk ordning som bygger på en bärkraftig utveckling. Samarbetet gäller främst lagstiftning och regler för att uppnå en högre nivå av konsumentskydd, utformning av skäliga villkor vad gäller ekonomiska förhållanden, utveckling av konsumentinformation och konsumentundervisning. Vidare gäller samarbetet produktrelate- rade frågor som t.ex. marknadsövervakning, kontroll av produkters säkerhet och inflytande på standardiseringsarbetet. 3.5.1Nordisk handlingsplan för konsumentområdet t.o.m. Ett nytt handlingsprogram, t.o.m. , har tagits fram för det nor- diska samarbetet på konsumentområdet. Handlingsprogrammet omfat- tar det nordiska samarbetets tre pelare 2.Norden och /EU/EES. 3.Norden och dess närområden. De frågor som särskilt har utpekats som prioriterade är konsumentaspekter på livsmedel, finansiella tjänster, konsumtion och miljö, nödvändighetstjänster samt IT och konsumentforskning. I handlingsplanen konstateras att samtliga nordiska länder har som mål att få till stånd en hög skyddsnivå för konsumenterna. Detta skall i första hand uppnås genom den nationella konsumentpolitiken. De gemensamma nordiska insatserna har till uppgift att tjäna som ett kom- plement och stöd till de enskilda insatserna. Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 77 Kommitténs bedömning: De nationella svenska konsumentpoli- tiska målen har visat sig fungera väl som utgångspunkt för såväl arbetet inom gemenskapen som annat internationellt arbete. De nu gällande målen för inriktningen med arbetet med konsument- frågor i EU formulerades och lades fast av efter endast medlemskap i unionen. Det övergripande målet är att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden samt att främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat . Samti- digt bör nivån på svensk konsumentpolitik bibehållas och utvecklas. Den generella utgångspunkten för de svenska insatserna skall vara de mål som gäller för den nationella svenska konsumentpolitiken. (De nationella svenska konsumentpolitiska målen behandlas i kapitel 2 i betänkandet). bör arbeta för en fungerande gemensam europeisk marknad som har konsumenternas förtroende. Detta förutsätter bland annat att alla konsumenter tillförsäkras bästa möjlighet att göra överlagda val på marknaden livsmedel är säkra och hälsosamma produktsäkerhetsfrågor, skadeförebyggande arbete samt mark- nadskontroll drivs effektivt och i samarbete mellan länderna regelverket på konsumentområdet, för att främja ett dynamiskt konsumentskydd, består av minimiregler konsumenterna har tillgång till enkla och effektiva vägar för att få gränsöverskridande tvister lösta gränsöverskridande marknadsföring följer de lagar som gäller i mottagarlandet/effektlandet de etiska frågorna kring marknadsföring uppmärksammas, med särskild inriktning på sårbara grupper som t.ex. barn och unga 78 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt bör inom EU verka för att konsumenterna blir medvetna om sambandet mellan konsumtionsmönster och miljön och att de, bland annat genom tydligare information, ges reell möjlighet att genom sin konsumtion främja en långsiktigt hållbar utveckling. Ett europeiskt institut/centrum för konsumentforskning bör upprättas och stödjas av EU. Konsumenterna måste kunna lita på att de livsmedel som produceras är sunda och säkra. Information om innehåll och produktionssätt bör fin- nas tillgänglig genom märkning eller på annat sätt. Som exempel på områden där det finns särskilt behov av information kan nämnas han- deln med genetiskt modifierade organismer (GMO). Det beslutade internationella avtalet om handel med GMO, Cartagenaprotokollet, ger importlandet rätt till information vid import av GMO och rätt att stoppa importen om landet bedömer att det finns risker för miljön och människors hälsa. Det finns regler på gemenskapsnivå om märkning av livsmedel som innehåller genmodifierade ingredienser. Alla livsmedel, hos vilka det går att genom analys påvisa genetiskt förändrat DNA eller protein, måste märkas (se bland annat och rådets förord- ning nr 258/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser CELEX 397R0258). Märkning behöver dock inte ske av produkter som innehåller genmodifierade ingredienser som, vid en analys, inte kan påvisas ha egenskaper som skiljer sig från icke genmodifierade ingre- dienser. Märkning behöver inte heller ske av majs eller sojabönor eller produkter med dem som råvara om dessa innehåller genetiskt modifie- rat material till följd av oavsiktlig kontaminering under t.ex. odling, skörd, transport, lagring eller bearbetning. Tröskeln för oavsiktlig före- komst i livsmedelsingredienser av material från genetiskt modifierade organismer är satt till . (Se bland annat EG-förordningarna nr 50/2000 CELEX 300R0050 och nr 49/2000 CELEX 300R0049). Enligt vår mening bör i införas en obligatorisk märkning av alla pro- dukter som härstammar från genmodifierade produkter oavsett om detta kan påvisas vid en analys. Således bör inom EU verka för att de nuvarande märkningsreglerna för majs och sojabönor ändras. Enligt vår mening skall märkning ske om produkterna innehåller genetiskt modifierade organismer oavsett om fråga är om oavsiktlig kontamine- ring. Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 79 Vidare bör verka för att satsningar görs på regelverket kring produktsäkerhet, på det skadeförebyggande arbetet och på kontrollen av att reglerna följs (marknadskontroll). Det svenska konsumentskyddet har utvecklats och vuxit fram under en lång följd av år. Skyddet är i de flesta fall bättre och bredare än det minimiskydd som finns inom gemenskapen. Mot den bakgrunden tycker vi att den svenska målsättningen bör vara att Sve- rige även fortsättningsvis skall ha rätt att behålla sin höga skyddsnivå och att även utveckla den vidare. Att gemenskapsreglerna ofta repre- senterar en lägre skyddsnivå kan förklaras med att de gemensamma reglerna måste ligga på en nivå som kan accepteras av samtliga med- lemsstater. De gemenskapsregler på konsumentskyddsområdet som finns är som regel utformade som minimiregler vilket inne- bär att det, inom ramen för EG-fördraget, är möjligt att införa eller behålla strängare nationella regler. På områden som är under utveck- ling, vilket får anses vara fallet på konsumentområdet, bör enligt vår mening minimiregler väljas. Lagstiftaren kan rimligen inte förutse alla konsumentproblem som kan uppstå. Minimiregler har fördelen, vid en jämförelse med totalharmoniserade regler, att medlemsländerna snabbt kan införa nationella bestämmelser vid oförutsedda problem. Vi anser därför att regeringen bör verka för att systemet med minimiregler på konsumentområdet inte överges till förmån för en totalharmonisering. Dessutom bör naturligtvis verka för en höjning av den gemen- samma miniminivån inom EU. För EU:s medlemsstater finns konventioner med gemensamma reg- ler för frågor med anledning av gränsöverskridande tvister. I Bryssel- konventionen finns bestämmelser om vilket lands domstol som är behörig att pröva en tvist, medan det i Romkonventionen anges vilket lands lag som skall tillämpas. Båda konventionerna innehåller särskilda bestämmelser om konsumenttvister som gör det möjligt för en konsu- ment att under vissa förutsättningar föra talan mot en näringsidkare i sitt hemland med stöd av hemlandets lag. Vi menar att det är viktigt att det även vid tvistlösning utanför domstol, t.ex. i Allmänna reklama- tionsnämnden och motsvarande organ inom EU/EES, finns gemen- samma principer om lagval och jurisdiktion. Vi anser därför att bör verka för att det skapas överenskommelser på gemenskapsnivå som gör det möjligt för konsumenten att i sådana fora kunna välja att anhängiggöra en tvist i konsumentens hemland mot en näringsidkare i ett annat land. bör verka för att effektlandsprincipen tillämpas vid gräns- överskridande marknadsföring d.v.s. att marknadsföraren är skyldig att följa de lagar som gäller i konsumentens hemland (mottagarlandet). I annat fall kan det finnas risk för att konsumentskyddet försämras för 80 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt dem som har ett bättre skydd och att syftet med minimiregler, att enskilda länder skall kunna hålla en högre skyddsnivå, urholkas. För att konsumenterna i skall kunna göra miljömedvetna konsumtionsval krävs att de har tillgång till god information om den miljöpåverkan som blir följden av en viss konsumtion. bör därför arbeta för att miljöinformationsarbetet intensifieras och att kon- sumentrelaterade miljöfrågor integreras i det konsumentpolitiska arbe- tet. Kunskap om konsumenternas behov, problem och beteenden är en förutsättning för en målinriktad konsumentpolitik. Detta gäller såväl nationellt i som inom EU. Det är viktigt från såväl effektivi- tetssynpunkt som från trovärdighetssynpunkt att åtgärder baseras på vetenskap. bör arbeta för att konsumentforskning blir ett eget forskningsområde inom gemenskapens program för forskning. bör vidare, för att höja kvaliteten hos konsumentforskningen och bredda dess omfattning, ta initiativ till att ett Europeiskt forskningsin- stitut/centrum bildas med ekonomiskt stöd från EU. Forskning, som är relevant från konsumentsynpunkt, kan förekomma parallellt inom de olika medlemsstaterna. /centrum kan tjäna som mötesplats och inspirationskälla för konsumentforskarna. Forskare med olika bakgrund kan mötas och få nya impulser vilket kan föra forskningen framåt och leda till att dubbelarbete undviks. Kommitténs förslag: och de frivilliga organisa- tionerna bör få ökade resurser för sitt arbete med konsumentskydds- frågor inom ramen för det europeiska och internationella samarbetet. bör regelmässigt delta, tillsammans med ansvarigt departement, då frågor med anknytning till verkets ansvarsområde diskuteras i råds- och kommissionsarbetsgrupper. Information från regeringen om aktuella EU-frågor med konsu- mentpolitisk anknytning av mera långsiktig och principiell karaktär bör på ett tidigt stadium lämnas till fackutskott. Även relevanta myndigheter och organisationer bör genom remissför- farande beredas tillfälle att, på ett tidigt stadium i beredningspro- cessen, lämna synpunkter. bedriver ett omfattande internationellt arbete där EU- frågorna utgör tyngdpunkten. Det är viktigt att den kunskap på detalj- nivå som finns inom verket tas till vara. Kompetensen hos verket bör Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt 81 utnyttjas av regeringen som en resurs vid framtagandet av underlag och ståndpunkter i olika EU-sammanhang. bör vidare tillsammans med berört departement aktivt delta i bland annat relevanta råds- och kommissionsarbetsgrupper. Detta förutsätter att Konsument- verket på ett tidigt stadium blir informerat om aktuella frågor. En ytter- ligare förutsättning är att har en så flexibel organisa- tion att verket på kort varsel kan bistå regeringen med de nödvändiga insatserna. En stor del av verkets internationella engagemang är inriktat på säkerhetsfrågor. På de områden där det finns Nya metoden-direktiv, sker detaljregleringen av de krav, som från säkerhetssynpunkt skall ställas på produkter, i praktiken inom ramen för standardiserings- arbetet. Konsumentintresset förutsätts tas till vara genom att konsu- mentföreträdare deltar i standardiseringsarbetet. För att systemet skall fungera optimalt krävs en stark konsumentrepresentation i standardi- seringsarbetet. Verkligheten är dock att konsumenternas röst är svag i förhållande till industrins intressen vilket till stor del beror på att kon- sumentsidan har förhållandevis små resurser till sitt förfogande. Kon- sumentverket deltar i olika standardiseringsgrupper både inom ramen för de europeiska standardiseringsorganisationerna (och ) och den internationella standardiseringsorganisationen (ISO). Deltagandet är mycket resurskrävande, både vad gäller tid och kostnader. (Standardiseringsarbetet behandlas även i kapitel 9 i betän- kandet). internationella arbete är emellertid inte bara inriktat på standardisering och därmed sammanhängande frågor. Verket deltar även mycket aktivt i olika nätverk och arbetsgrupper inom ramen för det konsumenträttsliga samarbetet på nordisk, europeisk och inter- nationell nivå. Även detta arbete kräver stora resurser i form av tid och kostnader. arbete med att bevaka att den konsument- skyddande lagstiftningen följs sker i allt högre grad på internationell nivå. Det är vanligt att företag bedriver verksamhet över grän- serna, ofta till flera länder . När företag som agerar mot den svenska marknaden är etablerade i ett annat land försöker Konsument- verket få hjälp av tillsynsmyndigheten i det andra landet för att komma till rätta med t.ex. otillbörliga marknadsföringsåtgärder. Direktivet 98/27/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen (CELEX 398L0027) som skall vara genomfört kommer att ge de konsumentskyddande myndigheterna bättre möjligheter att agera på gränsöverskridande verksamheter. För svensk del kommer KO att kunna driva talan i domstol i för andra EU-länders konsumentorganisationer/myndigheters räkning. 82 Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt motsvarande sätt kommer utomlands att kunna agera via andra länders tillsynsorgan. Denna typ av verksamhet kommer att vara resurskrävande och fordra ökad kompetens. har internationella arbete även kommit att inriktas på bistånd till och samarbete med och olika länder i central- och . Det är fråga om insatser av skift- ande karaktär och omfattning. Långsiktiga samarbetsprojekt som t.ex. samarbete med ryska konsumentmyndigheter för att stödja uppbyggan- det av en konsumentverksamhet och punktinsatser i form av studie- besök, seminarier etc. Ett aktivt deltagande i standardiseringsarbetet och det internatio- nella konsumenträttsliga samarbetet är enligt vår mening nödvändigt för att skall kunna påverka utvecklingen inom EU mot ett star- kare konsumentskydd. arbete har varit framgångs- rikt trots att resurserna varit knappa. En negativ konsekvens av det stora internationella engagemanget är dock att det påtagligt minskar utrymmet för nationella insatser både vad gäller den rättsliga bevak- ningen av marknaden och mera stödjande verksamhet på skilda områ- den. Enligt vår mening bör därför tillföras särskilda resurser för det internationella arbetet. De frivilliga organisationernas arbete i standardiseringen, kommit- téer, arbetsgrupper och nätverk utgör ett viktigt och nödvändigt kom- plement till de statliga insatserna. Att företräda konsumenterna är en uppgift för de frivilliga organisationerna. Kommissionens konsument- kommitté (CC) är vidare uteslutande förbehållen de frivilliga konsu- mentorganisationerna. Organisationernas resurser är dock knappa, både vad gäller personal och pengar. De statsbidrag och projektstöd som lämnas till organisationerna är avsedda för arbete med att företräda konsumenterna i Europasamarbetet och standardiseringsarbetet samt för att sprida information om dessa frågor. Enligt Kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken för perioden –2001 krävs ett närmare och mer samarbetsinriktat för- hållande mellan konsumenter och företag.