sou · GOB357d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 4.FHI är välkänt internationellt – i EU och WHO – för sitt enga- gemang i policyutvecklingen på folkhälsoområdet. På detta fält har institutet haft en viktig stabsfunktion för den . 5.Beträffande metodval och val av verktyg för realisering av institutets mål har man oftast använt relevanta och lämpliga insatser, särskilt för att utveckla program: a)För de flesta program finns det strategiska dokument och bidrag till policyutvecklingen. b)Användningen av kunskaps- och faktaunderlag vid utveck- lingen av program är allmänt god och forskningsresultat används. c)Det finns en rad goda exempel på idé- och metodutveckling samt modellprojekt som bas för program samt för spridning och insatser på olika programområden. d)Det bedöms som en styrka att FHI arbetar sektorsöver- gripande inom olika program. e)Stöd till regionala och lokala nätverk, etablering av kontakter och samarbete på olika nivåer har allmänt funge- rat bra. f)Det fleråriga skriftliga samarbetsavtal som finns mellan EpC och FHI är en styrka och borde kunna tjäna som mo- dell i andra samarbetsrelationer. g)Stödet till den regionala och lokala nivån i form av ekonomiskt stöd, metodutveckling, forskningsstöd, upplys- ningsverksamhet och nätverksbyggande etc. har haft stor betydelse för att stimulera utvecklingen. h)Inom programmen har utbildning, kommunikation och information oftast använts på ett relevant sätt. i)Från folkhälsovetenskaplig metodsynvinkel bedöms det att lämpliga metoder ofta använts i programutveckling och - Det finns dock variationer mellan olika program. j)Det finns en starkt programorienterad tra- dition bland institutets medarbetare. I dagens programori- enterade verksamhet är detta en styrka. Se dock punkten 2 a nedan. 6Utvärderingsgruppen har noterat att FHI har inhämtat erfarenheter från landstingens samhällsmedicinska chefer/motsvarande. Deras bedömning visar att FHI i huvudsak utarbetar bra informations- material och bra rapporter om hälsans bestämningsfaktorer som kunskapsstöd till det lokala folkhälsoarbetet. De anser också att FHI:s initiativ att bilda nätverk med kontaktpersoner från hela landet har haft stor betydelse för erfarenhetsutbyte och kunskaps- förmedling och att ekonomiskt stöd har varit en förutsättning för utvecklingsarbetet. (Bilaga 5) 1Samspelet mellan regering/departement och FHI om mål för och prioritering av verksamheten bedöms inte särskilt positivt av utvärderingsgruppen. De årliga regleringsbreven är ofta inte sam- ordnade med budgetutvecklingen och tidshorisonten för uppdragen. Vidare formuleras i regleringsbreven ofta mål, som visar bristande respekt för behovet av långsiktiga insatser för att uppnå önskade resultat. I FHI:s interna SWOT-analys sägs bl.a.: Dålig kontinuitet i uppdraget från departementet, svårt att tyda deras förväntningar, brister i samarbetet ---Uppdraget diffust och brett och ger därför liten vägledning. En sådan statlig regleringsram kan ge upphov till likgiltighet och skepsis bland personal och ledning och till en prioritering av interna mål på bekostnad av de externa. a)saknas det en uppsamling av erfarenheter på tvärs över programmen om hur strategier, handlingsprogram, metoder och produkter fungerar. b)saknas det en kritisk bedömning av den aktuella program- strukturen vid institutet. Det tydligaste exemplet anser vi vara främjandeenheten/programmet. c)saknas det en systematisk inarbetning av jämlikhets- och genusperspektiven i program och interventioner. d)saknas det en avtalsreglerad samverkan om kampanjer mellan FHI samt landsting och kommuner m.fl. (Det s.k.. CEN-LOK-konceptet, central-lokal samverkan) e)saknas det en systematisk och planerad utvärdering av program i deras helhet och av väsentliga programelement. f)saknas det en systematisk uppföljning av de få utvärde- ringar som faktiskt gjorts, t.ex. rekommendationerna från utvärderingen av samarbetsavtalen med universiteten. I denna utvärdering rekommenderades bl.a. att forskarnas möjlighet till tjänstgöring inom FHI utnyttjas och att FHI bör ha ett vetenskapligt råd. g)saknas det en enhetlig policy för om FHI skall utveckla och bedriva egen forskning eller träffa avtal med forsknings- institutioner. h)saknas det enligt de samhällsmedicinska cheferna bl.a. tillräckligt metodstöd och strategiskt stöd för folkhälso- arbetet samt en policy för implementering 3Det saknas inom FHI en klar och välkänd lednings- och besluts- struktur. 4Utvärderingsgruppen har definierat stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet på följande sätt: En stödfunktion för regeringens behov av att få beslutsunderlag för sin folkhälsopolitik. agera på direkt uppdrag av regeringen beträffande folkhälso- politiken på hög och övergripande nivå följa och analysera utvecklingen samt ta de initiativ utvecklingen föranleder i relation till folkhälso- politiken bistå med att utforma generella strategier och handlingsplaner, t.ex. hälsokonsekvensbedömningar. Gruppen konstaterar att det i relation till ett kommande nationellt, brett sektorsövergripande folkhälsoprogram, som bl.a. involverar arbets- livssektorn, miljösektorn, socialsektorn, hälso- och sjukvårdssektorn, trafiksektorn etc. helt saknas en nationell stabsfunktion. 5Folkhälsoinstitutet är en myndighet, men i internationella samman- hang uppfattas institut som en organisation, där egen forskning, utredning och i viss mån utvecklingsarbete är kärnområden. 1.Det förefaller finnas brett politiskt stöd för folkhälsoarbetet i , liksom för en nationell folkhälsomyndighet som FHI. 2.FHI utgör en viktig resurs för folkhälsoarbetet, både personellt och ekonomiskt, och kan genom bl.a. en översyn av ledningsstrukturen förändras i önskad riktning. 3.Om FHI förblir en programorienterad organisation har man tillgång till en betydande expertis inom området programutveckling. 4.Om FHI skall bli den myndighet som utgör navet för det framtida nationella folkhälsoprogrammet bör en stabsfunktion inarbetas i alla funktionella och organisatoriska scenarier för FHI. 5.En brett sammansatt generaldirektörsgrupp för folkhälsofrågor, med FHI:s generaldirektör som ordförande och med en stark sekretariats- funktion bakom sig, skulle kunna utvecklas till en del av en framtida stabsfunktion. 1.Vacklande politisk hållning gentemot FHI p.g.a. en förändrad syn på folkhälsoarbetet och på FHI:s roll i detta arbete. Starkt växlande ekonomiska villkor för myndigheten beroende på både den sam- hällsekonomiska utvecklingen och på en förändrad uppfattning om var medlen för utveckling av det nya folkhälsoprogrammet skall placeras. 2.Bristande förmåga hos FHI att inrätta nya funktioner, till följd av att institutet i stor utsträckning rekryterat praktiskt orienterade programmedarbetare, specialiserade inom ett ämne. 3.Anställda kan uppleva en risk för arbetslöshet om det inte finns beredskap och förmåga att erbjuda relevant kompetensutveckling för det fall att institutet förändras till att bli en myndighet av stabs- karaktär. 4.Bristande erfarenhet av genomgripande förändringsarbete inom FHI. 5.I en pågående utveckling mot färre och större regioner i kan det förväntas att regionerna också bygger upp egen kompetens på folkhälsoområdet, inklusive kompetens att utveckla och implemen- tera folkhälsoprogram. En större central programorienterad resurs på FHI torde därför antagligen kunna ifrågasättas. Utvärderingsgruppen har noterat att direktiven för organisations- kommittén anger att verksamhet skall förändras så att den får en mera tydlig stabskaraktär. Som resultat av våra över- väganden har vi därför identifierat tre möjliga scenarier för den framtida organisationen. Dessa scenarier skall ses mot bakgrund av överväganden om tre tänkbara huvudfunktioner för institutet: stabs- funktion – kunskaps- och utvecklingsfunktion – praktisk program- verksamhet. Det första scenariot innebär att institutet bibehålls i sin nuvarande programinriktade form. Om man önskar en framtida stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet får denna funktion placeras utanför FHI. Det andra scenariot adderar en stabsfunktion till den första modellen och det sker en utbyggnad av funktionen för att täcka de behov som anges i direktiven för . En sådan förändring skulle medföra att institutets verksamhetsområde skulle breddas i förhållande till det nuvarande och spänna över olikartade uppgifter som ställer olika krav på sina utövare. Vi har dock ifrågasatt om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, bibehålla kvalitet i insatserna och härbärgera så pass olikartade verksamhets- kulturer inom sig. Det tredje scenariot innebär att institutets stabsfunktion och roll som kunskaps- och utvecklingscentrum stärks bl.a. genom en kompe- tensförstärkning och genom att man i större utsträckning använder de möjligheter som informationsteknologin erbjuder. Konsekvensen är att det sker en omprioritering och omstrukturering av verksamheten inom FHI. Programmen skulle omprövas och vissa delar förläggas någon annanstans, kanske regionaliseras. Strategier och idéer till program- utveckling borde emellertid även framgent vara en uppgift för , liksom utvärdering av program. En annan variant innebär, att programmen i sin helhet skulle avvecklas som en uppgift för och förläggas någon annanstans. Vi konstaterar att detta vore en möjlig utveckling, men att den skulle medföra att den del av institutets verksamhet som hitintills stått starkast skulle avvecklas, vilket sannolikt skulle innebära en betydande kompetensförlust. Dessutom torde det krävas att man finner nya former för att bibehålla anknytningen till det praktiska folkhälsoarbetet. Utvärderingsgruppen har också konstaterat att det preliminära förslag till nationella folkhälsomål som lagts fram av Nationella folk- hälsokommittén leder till en breddning av folkhälsoområdet och till att ännu fler sektorer berörs av arbetet . del är det en stor utmaning att hantera och bidra till implementeringen av ett sådant program. Vi anser att det krävs någon typ av struktur som kan fungera som stöd för institutet i detta arbete och har därvid valt att lyfta fram den generaldirektörsgrupp som träffas och som fungerar som informations- och samrådsorgan. Denna grupp kunde, vilket också framgår av vår SWOT-analys ovan, förses med ett starkt sekretariat och utvecklas till ett stöd vid implemen- teringen av ett brett folkhälsoprogram. Utvärderingsgruppen vill också peka på att namnet möjligen är mindre lämpligt, eftersom begreppet i andra länder har en annan innebörd. I europeiska sammanhang avses orga- nisationer med stora inslag av forskning och analys. 1att det formuleras några olika scenarier för FHI:s framtid och att dessa scenarier konsekvensbedöms innan beslut fattas. Utvärderingsgruppen har kortfattat beskrivit 3 scenarier baserade på överväganden om tre huvudfunktioner för institutet: stabsfunktion – kunskaps- och utvecklingsfunktion – praktisk programverksamhet: Scenario 1: FHI fortsätter som programinriktad kunskaps- och utveck- lingsmyndighet. Scenario 2: En stabsfunktion tillförs modell 1. Scenario 3: FHI:s tyngdpunkt förskjuts så att större vikt läggs vid stabsfunktion. Utvärderingsgruppen har inte sett det som sin uppgift att rekommen- dera val av scenario. 2att samspelet mellan regering/departement och FHI ses över och förbättras. Det är viktigt att formuleringarna om mål och resultat innehåller en realistisk tidshorisont och att det sker en samordning med budgetutvecklingen. 3att FHI:s verksamhetsidé utvecklas och att denna verksamhetsidé också förmedlas till andra, så att man såväl på central som regional och lokal nivå har realistiska förväntningar på FHI. 4att policy, strategi och mekanismer för att överföra forsknings- resultat till praktiskt folkhälsoarbete ses över i syfte att stärka den vetenskapliga förankringen av arbetet. 5att man eftersträvar en allmän kompetenshöjning inom FHI. 6att FHI satsar på att i större utsträckning utvärdera egna program och folkhälsoarbetet i allmänhet. 7att de svagheter som omtalas i SWOT-analysen elimineras sam- tidigt som organisationens styrkor bibehålls så att organisationen kan anpassas till den förändring som skall genomföras. Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå en ombildning av till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet. Om detta genomförs betyder det att den nya myndigheten framförallt skall följa och analysera utvecklingen på området både nationellt och internationellt, ta fram fakta, utarbeta nationella handlingsplaner, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder samt arbeta med underlag och utredningsuppdrag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvärdering av folkhälsoområdet. Alkohol- inspektionens uppgifter av övergripande tillsynskaraktär skall också föras över till den nya myndigheten, liksom upp- gifter när det gäller teknisk sprit. Kommittén antog namnet för . Inom ramen för kommitténs uppdrag låg att göra en övergripande utvärdering av nuvarande verksamhet. Vid sitt sammanträde beslutade kommittén att uppdra åt en extern grupp att genomföra utvärderingen. Av Organisationskommitténs direktiv till den externa utvärderings- gruppen framgår bl.a. att utvärderingen skall belysa hur arbetat i syfte att ge underlag för överväganden om FHI:s framtida inriktning. Utvärderingen bör belysa hur FHI arbetat utifrån statsmakternas mål och uppgifter, bl.a. när det gäller priori- teringar av verksamhetsområden och metoder, vetenskaplig förankring och om samverkan med andra aktörer skett på ett lämpligt sätt. som FHI i första hand utvärderas mot nuvarande syfte, roll och funktioner, som de kommer till uttryck i regleringsbrev, instruktion, budgetproposition m.m., bör utvärderingen ge underlag för kommitténs bedömning av FHI:s framtida roll, som den uttrycks i kommittédirektiv. Utvärderingen bör även göras i ett internationellt perspektiv. Värderingen av FHI:s arbete skall främst göras i form av en så kallad kollegiebedömning, dvs. experterna i utvärderingsgruppen bedö- mer FHI:s arbete med utgångspunkt i sin erfarenhet och kompetens inom folkhälsoarbetet. Utvärderingen skall besvara följande tre frågor: 1.Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt priori- teringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål? 2.Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå stats- makternas mål? 3.Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med stats- makternas mål? Den externa utvärderingsgruppens sammansättning och arbetsprocess Den utvärderingsgrupp som tillkallades fick följande sammansättning: Finn , ordförande, direktör för , , chef för samhällsmedicinska enheten, Väster- bottens läns landsting Gudjón Magnússon, tidigare departementsråd, , nu rektor för , , professor i folkhälsovetenskap, , utredare, sekreterare i gruppen. Gruppen har arbetat t.o.m. . har utvärderarna träffats . Gruppen har beställt underlagsmaterial, diskuterat det samlade materialet och i enighet utarbetat sammanfattning, SWOT-analys och rekommenda- tioner. Mellan mötena har medlemmarna individuellt sökt kunskap om FHI och dess arbetssätt genom studier av underlagsmaterial och intervjuer. Gruppen har också haft ett möte med företrädare för . Själva utvärderingen har genomförts med hjälp av en s.k. SWOT- modell (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threaths). Den består av fyra nivåer: 1.Beskrivning av institutionen, dess syfte, personal, ekonomi och utveckling. 2.Intern självvärdering som innefattar en analys av institutionen i dess helhet samt av program och funktioner. Självvärderingen presen- teras i form av en SWOT-analys. 3.Extern utvärdering med SWOT-konklusioner. En utvärderingsgrupp går igenom allt material och kan granska ytterligare genom bl.a. intervjuer. 4.Uppföljning av ansvariga instanser, i detta fall bl.a. för och självt. I arbetet har också använts en modell (struktur-process-resultat-modell) i syfte att systematiskt undersöka huruvida FHI har uppfyllt stats- makternas mål. Modellen medger att man studerar om mål har givit upphov till specifika strukturer, processer (aktiviteter) och resultat inom en organisation. Modellen visas på följande sida. Modellen har använts på de olika målen i instruktion och regleringsbrev m.m. Slutligen skall pekas på de begränsningar som funnits för gruppens arbete. Uppdraget har varit att göra en övergripande utvärdering av FHI. När det gäller institutets program innebär detta att en allmän bedömning av verksamheten skall göras, men att man däremot inte skall gå in i detalj på enskilda program i organisationen. Det har också legat utanför uppdraget att göra enkäter till avnämare eller systematiskt undersöka samarbetet med andra organisationer. I vissa fall måste gruppens slutsatser därför bli tentativa eller allmänt hållna, eftersom mera precisa svar hade krävt ett annat upplägg på utvärderingen och en annan typ av materialgenomgång. Tiden för att utföra uppdraget har också varit knapp, vilket inneburit ytterligare en restriktion för arbetet. Mål för verksamheten: det man vill nu och 1Existerande och tidigare mål (instruktion, regleringsbrev, interna mål) 2Framtida mål (sannolika, teoretiska) Struktur: vad man har 1Ekonomiska, organisatoriska och administrativa ramar a) ekonomiska resurser b) institutets organisation och arbetsform c) lokaler, utrustning kompetens och kvalifikationer hos ledning och personal Process: det man gör 3Ledning och fördelning av arbetet Resultat: det man får till följd av struktur och process 1Relaterat till existerande och tidigare måla. a) mål från instruktionen b) mål från regleringsbreven 2Relaterat till internationella och framtida måla. a) europeiska folkhälsoinstitut. b) ett framtida brett folkhälsoprogram och en stabsfunktion 3Relaterat till befolkningens hälsa (det ultimativa målet för insat- serna) Grundläggande beskrivning av FHI Detta kapitel baseras i huvudsak på ett underlagsmaterial som beställts av utvärderingsgruppen och som utarbetats på . I propositionen 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor föreslog regeringen att godkänna att ett folkhälsoinstitut inrättades 1992. fattade beslut i enlighet med detta (rskr. Bakgrunden var enligt propositionen att det trots att hälsoutvecklingen i stort varit positiv fanns stora skillnader i sjuklighet och dödlighet mellan olika åldrar, mellan könen, mellan olika sociala grupper och mellan olika delar av landet. Regeringen ville därför vidta vissa åtgärder såsom lagstiftningsåtgärder och bildande av ett kunna nå målet en mer jämlik hälsa. FHI:s huvuduppgift skulle vara att centralt driva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. Insti- tutet skulle vidare enligt propositionen stimulera det tvärsektoriella samarbetet mellan centrala myndigheter, samverkan mellan olika sam- hällsnivåer och deltagande av frivilliga organisationer. Institutet skulle därigenom bl.a. göra det möjligt att påverka strukturella förhållanden av betydelse för en positiv hälsoutveckling. Direktiven för organisationskommittén för , som tillsattes inför FHI:s bildande (Dir. 1991:77) utgick från nämnda proposition och sade bl.a. att en viktig uppgift för institutet var att transformera forskningsresultat och annan aktuell kunskap om det moderna folkhälsoarbetets metoder till praktisk handling. Arbetet borde ske genom och i nära samarbete med kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, frivilliga organisationer m.fl. Institutet skulle vidare omsätta hälsopolitiska initiativ i programarbete eller verka för att detta skulle ske inom andra organisationer. Inledningsvis skulle program byggas upp för områdena alkohol och droger, tobak och olycksfallsskador samt program för särskilda grupper, till att börja med för barn och ungdom samt utsatta kvinnor. I tilläggsdirektiven togs fokuseringen på de fem programmen bort och man sa att kommittén även bör beakta de förslag beträffande vissa andra folkhälsoområden som framförts i ett antal motioner. Institutet skulle, enligt utredningsdirektiven, svara för att det före- byggande hälsoarbetet byggde på vetenskapligt väl förankrat underlag. Huvudinriktningen i arbetet borde vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att förbättra dessa gruppers situation. I FHI:s instruktion (SFS 1996:614) och i myndighetens reglerings- brev beskrivs uppgifterna för FHI på likartat sätt som i proposition och kommittédirektiv. I instruktionen sägs inledningsvis att FHI är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring. I den senaste budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) säger regering- en att institutet ytterligare bör sträva efter att förstärka sin roll som och metodutvecklare. I linje med detta ligger att institutet skall stimulera och stötta andra aktörer att bedriva ett aktivt folkhälsoarbete. Det sägs vidare att FHI bör i högre grad utnyttja möjligheten att låta fler av institutets aktiviteter utvärderas av extern kompetens. Dessutom är det regeringens uppfattning att FHI ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället. inrättades har organisationen i huvudsak haft en vertikal uppbyggnad baserad på ett antal program. infördes nuvarande organisation i och med att man delade upp programmen i en förebyggande del och en hälso- främjande del. Till den förebyggande delen räknades sakprogrammen alkohol och narkotika (tidigare enheten för hälsa och beroende), allergi, skador och tobak, (tidigare enheten för hälsa och miljö) samt HIV/aids/std (tidigare del av enheten för hälsa och sexualitet). Till främjandefunktionen fördes områdena kost och fysisk aktivitet (från enheten för hälsa och miljö) samt (från enheten för hälsa och sexualitet) barns och ungdomars hälsa, kvinnors hälsa, äldres hälsa och invandrares hälsa. Dessutom räknas uppdraget att främja villkoren för homosexuella och förebygga diskriminering hit. STD/HIV/ Arbetet bedrivs med inriktning på verksamhetsgrenarna nationellt folkhälsoarbete, lokalt folkhälsoarbete samt FoU. 1998 fördes de två staberna Forskning och utveckling samt Utvärdering samman till Utvärdering och forskning. Den tidigare forskningschefen utsågs till vetenskapligt ansvarig och ingår i verksledningen. har en styrelse med generaldirektören som ord- förande. Styrelsen har i stort sett en rådgivande uppgift. Verksledningen har haft två delvis vakanta poster: överdirektören har varit sjukskriven och folkhälsorådet tjänstledig för utlandsuppdrag. 1998 utsåg generaldirektören chefen för främjande till ställföre- trädande generaldirektör. Personalstyrkan har ökat något. Den stora förändringen har varit att många som börjat som projektanställda, knutna till någon särskild uppgift, har fått fast anställning beroende på att uppdraget blivit längre än som först förutsågs. Institutet har varit relativt bemannat med ca.100 medarbetare. 1999 hade av medarbetarna akademisk grundexamen. Det övervägande flertalet, 43 av 74, var utbildade inom det ekonomiska, samhällsvetenskapliga eller beteendevetenskapliga området. 9 personer (varav 3 läkare) hade utbildning för vårdyrken. De personer som nyrekryterats har främst haft beteendevetenskaplig eller samhällsvetenskaplig utredarkompe- tens. Den interna forskarkompetensen har förstärkts så att varje program nu har minst en forskarkompetent medarbetare. Ekonomisk utveckling –1999 Det bör observeras att /96 omfattade 18 månader och att dessa siffror bör multipliceras med 2/3 för att ge jämförbarhet. var verksamhetsåret ett budgetår (–) och därefter ett kalenderår (–). Vidare är redovisningarna genomgående gjorda i löpande (respektive års) priser och tusental SEK (tkr).