sou · GOB3125 · 2001-01-01 00:00:00 — Datorer har används i samband med röstsammanräkningen sedan valet . Ett system med 21 stordatorer placerade hos länsstyrelsernas dåvarande dataenheter började då användas för sammanräkning och mandatfördelning. Lösningen förutsatte att länsstyrelsernas allmänna enheter, som ansvarade för valet, tillhandahöll registreringsunderlag på papper till de personer som skötte datordriften vid dataenheterna. I , och fanns inga stordatorer. För dessa län fick registreringsunderlagen skickas till grannlänen där stordatorn var placerad. Sedan uppgifterna i underlagen registrerats skrev datorn efter en särskild körning ut kontrollistor som valhandläggarna fick för kontrolläsning. Sedan de gett klartecken om att underlaget enligt listorna var korrekt registrerat startades de datorbearbetningar som tog fram mandatfördelning, namn på ledamöter och ersättare. Systemet producerade även utskrifter för protokoll samt bevis till ledamöter och ersättare. Den regionala skatteadministrationen var fram en del av . Då bildades fristående länsskattemyndigheter med som chefsmyndighet. Länsstyrelsernas dataenheter ingick tillsammans med skatteavdelningarna i de nya myndigheterna, medan valverksamheten blev kvar på länsstyrelserna. Den lösning som beskrivits för röstsammanräkningen fortsatte dock att tillämpas trots den organisatoriska förändringen års val. val stod det klart att länsskattemyndigheterna avsåg att avveckla systemet med stordatorer. Lösningen års val blev ett valdatasystem baserat på s.k. minidatorer under ett operativsystem som kallas UNIX – ett operativsystem för multibearbetning i minidatorer. UNIX hade av Statskontoret föreslagits som ett för hela statsförvaltningen gemensamt operativsystem. Detta operativsystem hade också redan tidigare använts av vid uppbyggnaden av det nya folkbokföringssystemet 1991. Det ansågs därför naturligt att även det nya valdatasystemet skulle bygga på samma operativsystem. Vid utvecklingen av valdatasystemet utgick man från tre kategorier av användare: den centrala valmyndigheten (), som skulle ha det övergripande ansvaret för systemet och fördela mandaten i riksdagsvalet, länsstyrelserna, som skulle registrera grunduppgifter i systemet och fördela mandaten i kommun- och landstingsfullmäktigvalen, och skattemyndigheterna, som skulle göra rättelser i röstlängderna och utfärda nya röstkort. Den centrala valmyndigheten och skattemyndigheterna hade genom ett säkerhetssystem automatiskt åtkomst över skatteförvaltningens gemensamma nätverk till valdatasystemet. För länsstyrelserna som inte ingick i skatteförvaltningen krävde att de skulle använda samma säkerhetssystem och därmed kunna identifieras och autentiseras vid påloggning mot valdatasystemet. SOU 2000:125 Valdatasystemet 75 särskilda persondatorer placerades på länsstyrelserna. Samtliga användare på länsstyrelserna som skulle arbeta med val fick särskilt behörighetskort och registrerades i skatteförvaltningens behörighets- och kontrollsystem för att uppfylla identifierings- och autentiserings- kraven. Den centrala valmyndigheten administrerar behörighets- systemet för användarna hos länsstyrelserna. Detta medförde att handläggare på länsstyrelserna som jämte valet arbetade med andra arbetsuppgifter fick sitta med två persondatorer på arbetsrummet – en för valarbetet och en för andra länsstyrelseuppgifter. 1994 har krav framförts på att den särskilda person- datorn för val på länsstyrelserna skall avskaffas. Att behöva använda olika datorer för skilda arbetsuppgifter uppfattas inte bara som krångligt utan också som onödigt utrymmeskrävande. års val sökte RSV lösa dessa problem genom att länsstyrelserna anslöts via en särskild skyddad och övervakad förbindelse direkt till skatteförvaltningens nätverk. Detta innebar att länsstyrelserna kunde nå valdatasystemet från sina ordinarie datorer. På grund av att länsstyrelserna och skattemyndigheterna arbetade med olika versioner av samma programvara och operativsystem fungerade inte denna lösning fullt ut. Länsstyrelserna är därför återigen hänvisade till den särskilda persondatorn för valarbetet. När stordatorlösningen infördes i valsammanhang uppfattades den allmänt sett som billig. Utvecklingskostnaden var förhållandevis låg. Gränssnittet mot användarna var av underordnad betydelse. De olika systemen var avgränsade och det fanns inga kostnader för gemen- samma funktioner som säkerhetssystem och kommunikation. Kraven att användarna själva skall kunna arbeta i systemet och kraven på ett grafiskt gränssnitt har förändrat denna bild. Valdatasystemet är ett av många IT-system inom skatteförvalt- ningen och delar resurser för behörighetssystem och utskrifts- hantering. De fasta kostnaderna är förhållandevis höga och kan inte alltid hänföras till en viss funktion i systemet. Valadministrationen bidrar bl.a. till utvecklings- och driftskostnader för transaktions- hanteringssystemet för skattekontot och för e-post och dokument- hanteringssystemet inom skatteförvaltningen utan att ha någon direkt nytta av dessa system i valadministrationen. –1998 har kostnaderna enligt tabellen nedan enligt följande; ADB-utveckling förvaltning och drift . Kostnaderna för valdatasystemet åren 1992–1999 1999 stod det klart att det befintliga valdatasystemet inte skulle gå att använda vid valen . Det bygger på programvaror som inte underhålls . Det fyller inte heller de krav på tillgänglighet som rimligen bör ställas. Flera i valsammanhang betydelsefulla aktörer kan inte nå systemet, bl.a. kommunerna och partierna. Även vad gäller användarvänlighet har systemet brister, som blir uppenbara vid jämförelse med de övriga datasystem som handläggarna arbetar med. 4.2Ett nytt valdatasystem under utveckling Ett centralt krav vid uppbyggnaden av ett nytt valdatasystem är att det skall vara möjligt för hela valadministrationen i vid bemärkelse att nå valdatasystemet. Systemet bör således vara öppet för att länsstyrelser, kommuner, , utrikesförvaltningen samt partierna skall kunna registrera uppgifter i systemet eller hämta uppgifter från systemet. Följande konkreta exempel på vad en ökad tillgänglighet i systemet kan innebära lämnas. Det skall via Internet vara möjligt för vissa användare i valadministrationen att kunna göra utskrifter, t.ex. av röstkort på kommunkanslier och utlandsmyndigheter samt hos . Det skall erbjuda partierna en enkel och smidig lösning för att beställa valsedlar. Det skall vidare ge länsstyrelserna möjlighet att framställa tryckfärdiga original för valsedlar så att korrekturläsningen förenklas. Det skall också underlätta för länsstyrelserna att ta hand om och tolka förklaringar från de kandidater som partierna har anmält. Det skall ge möjlighet för kommunernas valnämnder att själva underhålla uppgifter om de vallokaler som finns i kommunen. Det skall underlätta för kommunerna att beställa valmaterial, t.ex. föreslå lämpliga volymer m.m. Det nya valdatasystemet skall vidare öka säkerheten vid framställ- ningen av röstlängdsregister och röstkort. Tidsmarginalerna vid framställningen och distribution av röstlängder och röstkort är alltför snäva. Röstlängds- och röstkortssystemet är ett centralt delsystem och en grundförutsättning för att val skall kunna hållas. Vid utvecklingen av det nya valdatasystemet bör därför rutiner och tekniska lösningar utvecklas så att en högre grad av säkerhet och mindre personberoende kan uppnås. Systemet skall vidare kunna arbeta med fastighetsuppgifter direkt från . Det skall även klara en eventuell utmönstring av församlingsbegreppet. Ett nytt valdatasystemt skall också erbjuda möjligheter till bättre presentation av valinformation. Att sprida korrekt och aktuell information om valen och valsystemet är en prioriterad uppgift, inte minst mot bakgrund av det minskande intresset av att delta i valen. Aktuell information om valen skall därför kunna hittas på en egen valportal och där kunna hämtas i ett för användaren lämpligt format. Med uttrycket valportal avses en plats på Internet där besökaren ges en samlad bild av hela valadministrationen, med länkar till mer detaljerad information. Införandet av valportalen skall samordnas med den informationsinsats som planeras . har genom valenheten startat utvecklingen av ett nytt valdatasystem. Utgångspunkten för det nya valdatasystemet är att det skall fungera i alla datormiljöer. Eftersom systemet skall möta ett stort antal användare måste det hos användaren fungera oberoende av användarens datorutrustning. Det skall också öka säkerheten i genomförandet av valen Grafiskt kan det nya valdatasystemet, som är under utveckling, åskådliggöras på följande sätt: Figur visas i betänkandet. De krav på ett nytt valdatasystem som närmare beskrivits i föregående avsnitt avser att uppfylla på följande sätt. För att uppfylla kravet att alla aktörer i valsammanhang skall kunna nå systemet skall det nya valdatasystemet baseras på den teknik som utvecklats kring Internet och WordWideWeb. Valdatasystemet skall byggas som en webbapplikation för alla som har behov av att nå systemet. Det enda kravet är att datorn har en s.k. browser (bläddrare, webbläsare). För att säkerställa att endast behöriga användare når systemet utvecklas ett eget behörighets- och säkerhetssystem som bygger på s.k. certifikat. Högre säkerhet vid framställningen av röstlängder och röstkort Att uppnå högre säkerhet i framställningen av röstlängder är i stora delar en fråga om att förändra nuvarande rutiner. Sedan delsystemet första gången gick i drift vid valen har utvecklingen vad avser servrar och minnen gått snabbt. Hur nya rutiner kan åstadkomma högre säkerhet behandlar utredningen i avsnittet Framställningen av röstlängder och röstkort. Grundtanken med en valportal är att skapa en plats på Internet där det ur användarperspektiv skall anses självklart att nå all information om val, både om kommande val och om val som varit. Valadministrationen i var först i världen med att sprida uppdaterad information om sammanräkningen av val, men få personer har hittat till den adress där informationen funnits, . Valportalen bör ge en översiktlig bild av valadministrationen, en bra översikt av reglerna i det svenska valsystemet samt vid val presentera det aktuella läget i sammanräkningen. Genom portalen bör den enskilde väljaren ges en bild av på vilket sätt hans eller hennes röst är delaktig i det resultat som sammanräkningen ger. räknar med att som vid tidigare val förlägga systemet för webbpresentation hos en extern leverantör i perioder av hög belastning. skall valportalen kunna ge forskare, media, partier etc. tillgång till data från tidigare val. Det handlar om grunduppgifter från tidigare val ur ett mycket brett perspektiv. Frågorna som skall besvaras handlar bl.a. om personvalets inverkan. För att kunna möta en bred grupp av intressenter kommer det nya valdatasystemet att använda sig av XML. XML är en standard som vuxit fram inom W3C, , för utbyte av information. XML står för eXtensible Markup Language. Standarden omfattar såväl teckenuppsättning som uppbyggnaden av de faktiska datafilerna. Kring XML-standarden har utvecklats en mängd anslutande standards, bl.a. för parallellpublicering och länkning. XML medger att man ur en och samma textkälla kan publicera en presentation i ett flertal olika format. Det är t.ex. möjligt att presentera en text i form av en tryckt broschyr, som texten presenteras på webben eller via en CD-skiva som kan beställas via e-post. Till valadministrationen lämnas en stor mängd uppgifter på datafiler, t.ex. från med uppgift om postkontor med röstmottagning eller från UD med uppgifter om utlandsmyndigheter som anordnar röstmottagning. På samma sätt lämnar valadministrationen en mängd uppgifter till externa intressenter, t.ex. uppgifter om valresultat till . Datafiler som kommer in till valdatasystemet är oftast i ordbehandlingsformat eller som kalkyblad och behöver konverteras. Datafiler som valdatasystemet lämnar ifrån sig är som regel förbeställda i ett visst format. Utbyte och konvertering av information på datafiler på det nu beskrivna sättet är kostsamt och kan förorsaka problem vid tolkningen av tecken m.m. Problemen kan lösas genom införandet av en gemensam standard – samma filformat – för alla användare. Inom statsförvaltningen pågår ett arbete med att ta fram ett gemensamt spridnings- och hämtningssystem (SHS) för uppgifter på datafiler. SHS bygger helt på XML. , och att kunna hantera uppgifter i XML-format. XML gör det möjligt för användaren att skapa egna samman- ställningar av uppgifter i det format han eller hon själv önskar. Man kan alltså, för ett ge ett exempel, på ett enkelt sätt göra en sammanställlning som visar vilka kvinnliga kandidater i som är valda på personröster eller visar skillnaden mellan valnattsresultatet och det slutliga resultatet i landstingsvalet i län. 5 Röstning via Internet Utredningens ställningstagande i sammanfattning: Utgångspunkten är att ett elektronisk röstningssystem via Internet måste uppfylla följande fem grundkrav. Bara personer som har rösträtt skall kunna rösta. Det skall bara vara möjligt att utnyttja sin röst en gång. Valhemligheten skall vara absolut. En avgiven röst skall inte kunna ändras av någon annan. Systemet skall säkerställa en korrekt sammanräkning av röster på samtliga nivåer (valdistrikt, valkretsar och valområde). Utredningen presenterar ett elektroniskt röstningssystem för röstning via Internet som torde kunna uppfylla dessa krav. Innan det prövas i ett val måste dock en omfattande försöksverksamhet genomföras. Det är först efter en sådan försöksverksamhet som man kan ta slutlig ställning till om förfarandet kan tillämpas i ett verkligt val. En grundförutsättning för elektroniska val måste vara att röstningen skall kunna genomföras under sådana förhållanden att de principer som bär upp valsystemet inte sätts åt sidan. Det innebär att det skall vara minst lika säkert som motsvarande traditionella röstningsförfaranden. En annan förutsättning är att det elektroniska röstningsförfarandet måste vara enkelt och smidigt för väljarna. Det övergripande syftet är att det skall öka tillgängligheten för väljarna. Den nuvarande formen för röstning vid allmänna val bygger helt på pappersbaserade och i huvudsak röstningsprocedurer. Ny teknik med avancerade röstningsmaskiner för elektroniska val kan innebära flera fördelar. Det kan som sagt ge väljarna ökade möjligheter att delta i valet. Det öppnar även möjligheter för att utföra röstsammanräkningen och mandatfördelningen snabbare. 82 Röstning via Internet också möjligt för valadministrationen att snabbt kunna publicera valresultatet till en vidare krets. Risken för fel vid röstsamman- räkningen kan också i stort sett elimineras. Det finns också nackdelar med den nya tekniken som måste uppmärksammas. En är svårigheten att med absolut säkerhet kunna garantera valhemligheten. En annan är hur man skall kunna garantera systemets tillförlitlighet, dvs. att systemet i alla lägen fungerar på det sätt som det utger sig för att fungera. Andra nackdelar är utvecklings- och driftskostnader. Sammantaget rör det sig således i första hand om frågor om säkerhet och tillförlitlighet. 5.2Vilka krav bör ställas på förfarandet? har tagit upp frågan om elektroniska val och vilka krav som bör ställas på ett sådant förfarande. I betänkande (SOU 1999:12) skrift 16 Elektronisk demokrati av framhåller att det inte beror på teknisk efterblivenhet att vi i har en pappers- baserad, i huvudsak röstningsprocedur. Skälet är i stället enligt att en IT-lösning är alldeles för sårbar rent fysiskt. Sabotörer skulle kunna åstadkomma tele- och elavbrott. Ett annat skäl, enligt , är skyddet för valhemligheten, dvs. att ingen utomstående skall kunna få reda på hur man har röstat. Detta gör också att vissa transaktioner i ett röstningssystem inte kan revideras i efterhand. En garanti för medborgarnas tilltro till den här typen av system ligger annars i att datorprogrammen som gör besluten är offentliga och går att testa med egna uppgifter. I sitt betänkande (SOU 2000:1) En uthållig demokrati, s. 188 bedömer att en ökad användning av IT i röstningen sannolikt ökar tillgängligheten i bl.a. de ungdomsgrupper där valdeltagandet borde stärkas. Men så länge som IT inte är tillgängligt för alla finns det emellertid enligt inga skäl att tro att väljare med svag socioekonomisk ställning genom ett sådant valförfarande skulle öka sitt valdeltagande. Det finns också en risk för att förfarandet tenderar att bli en opinionsyttring på valdagen och förlorar den tyngd, värdighet och symboliska betydelse som den traditionella valhandlingen har. Det problem som först måste lösas enligt , är hur den som röstar skall kunna legitimera sig för att omöjliggöra valfusk utan att valhemligheten går förlorad. Andra problem är hur man skall kunna garantera att ingen utsätts för obehörig påverkan vid själva röstningen eller att någon obehörig röstar. har mot bakgrund av nu Röstning via Internet 83 redovisade problem föreslagit att man bör genomföra försök med internetbaserat röstande i någon kommun eller i samband med skolval. Motsvarande frågor har också behandlats ingående av en amerikansk utredning, Internet Voting Task Force i rapporten on the Feasibility of Internet Voting, . I det följande behandlar utredningen vilka grundkrav som bör gälla för ett elektronisk valförfarande via Internet. Enligt utredningen är utgångspunkten följande. Valsystemet måste uppfylla högt ställda krav på tillförlitlighet. Det måste finnas garantier för att valet sker under former som tryggar valhemligheten. Valförfarandet måste vara enkelt och smidigt. Det innebär att elektronisk röstningssystem via Internet måste uppfylla följande fem grundkrav. Bara personer som har rösträtt skall kunna rösta. Det skall bara vara möjligt att utnyttja sin röst en gång. Valhemligheten skall vara absolut. En avgiven röst skall inte kunna ändras av någon annan. Systemet skall säkerställa en korrekt sammanräkning av röster på samtliga nivåer (valdistrikt, valkretsar och valområde). Andra förhållanden som kan behöva beaktas i ett sådant system är skyddet för väljarens personliga integritet och hur röstförsäljning kan hindras. Den första frågan tar sikte på i vilken miljö röstningen sker, t.ex. i en miljö som inte övervakas av valadministrationen. Den andra frågan tar sikte på väljarens möjligheter att i efterhand kontrollera hur systemet har behandlat hans eller hennes röst. För att kunna uppfylla det först nämnda kravet att bara personer med rösträtt skall kunna rösta måste väljaren kunna identifieras på ett säkert sätt över Internet. Detta förutsätter dels att den som deltar i valet vid påloggning skall kunna avkrävas uppgift om sin identitet, dels att han eller hon har ett unikt personligt lösenord. Det finns i valdatasystemet uppgift om varje persons personnummer i röstlängden. I ett valsystem för röstning över Internet 84 Röstning via Internet behöver röstlängden kompletteras med den röstberättigades personliga lösenord eller kod för att kunna göra en säker identifiering. Ett alternativ som kan övervägas är om man som i bör införa ett medborgarkort – ett s.k. smartcard – med bl.a. identitets- uppgifter för varje person lagrade på ett mikrochips på ett plastkort med införande av ett sådant kort skulle identifieringsproblematiken kunna lösas vid val över Internet. Detta förutsätter dock att den som röstar har en kortläsare kopplad till datorn, vilket begränsar möjligheten för många att kunna rösta över Internet från sin hemdator. Utredningen vill i det här sammanhanget peka på att det finns även andra tekniker för identifiering men som också ställer särskilda krav på den hård- och mjukvara som är installerad i användarens dator. Utredningen slutsats är således att behörighetskravet utgör ett problem men behöver inte vara något problem . Bara en röst räknas Det andra kravet, att man bara skall kunna rösta en gång, torde inte utgöra något problem att uppfylla. Systemet har information om alla röstberättigade personer och vid röstningen prickas rösterna – precis som vid den hanteringen – av mot den elektroniska röstlängden. Det innebär, beroende på vilken ordning som förordas, att den andra rösten inte räknas eftersom den inte kan prickas av mot röstlängden, eller att den räknas som en ångerröst och att den först lämnade rösten räknas som obefintlig. Det tredje kravet, att valhemligheten skall vara absolut, ger däremot upphov till svårlösta problem i elektroniska val. För att uppfylla de två först ställda kraven måste den röstande ge information om sig själv (identifiera sig) för att systemet skall kunna avgöra dels om han eller hon har rösträtt, dels för kontrollera att denna rösträtt inte redan har utnyttjats. Här finns vad man i dessa sammanhang brukar kalla ett paketproblem, nämligen kopplingen mellan identitet och röst. Det innebär att i ett elektroniskt valsystem får det inte vara tekniskt möjligt för någon att öppna paketet och kunna se båda uppgifterna. Enligt nuvarande regler i vallagen är det möjligt att ångerrösta vid förtidsröstning men inte vid röstning i vallokal på valdagen. Det innebär att informationen om den röstandes identitet och röst i vart fall måste hållas samman tills röstningen avslutas på valdagen . Röstning via Internet 85 Skyddet för avgivna röster Det fjärde kravet, att ingen obehörigen skall kunna ändra någon annans röst, ställer krav på att paketet kan skyddas under transporten från väljarens dator till valdatasystemet. Det finns olika tekniker för att paketera, kryptera m.m. information som enligt utredningens bedömning uppfyller rimliga krav på en säker lösning. Det femte kravet, att systemet uppfattas som trovärdigt och skänker legitimitet åt valresultatet, ställer särskilda krav på möjligheten att vid behov kunna genomföra en revision av systemet. I det pappersbaserade system som används är det i vart fall teoretiskt möjligt att i t.ex. ett riksdagsval spåra samtliga resultat genom en ny sammanräkning och därmed visa att det redovisade resultatet också är korrekt. I elektroniska val kan enligt utredningens bedömning intresset av att kunna kontrollera valresultatet vara ännu starkare, särskilt mot bakgrund av kända säkerhetsrisker som t.ex. hackers. För att systemet skall kunna uppfattas som trovärdigt krävs att väljarna får en god insyn i hur systemet är uppbyggt och hur det fungerar. Detta ställer särskilda krav vad gäller den pedagogiska presentationen av systemet. Men därutöver fordras, enligt utredningen, att varje röst skall kunna spåras i efterhand av den röstande (revision). Härigenom ges han eller hon möjlighet att själv se om systemet har behandlat rösten på avsett sätt. 5.3Erfarenheter som gjorts i andra länder Utredningen har i enkät till övriga medlemsländer i EU samt till , och frågat dels om röstning via Internet genomförts vid något val och i så fall vilka erfarenheterna är, dels om man planerar att genomföra något val med sådan röstning. Enkätsvaren redovisas i bilaga till betänkandet, bilaga 3. Sammanfattningsvis kan konstateras att inte i något av de tillfrågade länderna har röstning via Internet genomförts vid val eller folkomröstning. I några länder har försök genomförts med elektronisk röstning i begränsad omfattning, men inte via Internet. I flera länder – bl.a. och – planeras dock att sådana försök med elektronisk röstning skall genomföras inom en inte alltför avlägsen framtid. 86 Röstning via Internet I har regeringen fattat ett principbeslut om att införa elektroniska val och folkomröstningar. Enligt beslutet skall röstningen ske i en vallokal med användande av s.k. pekskärmsteknik. Avgivna röster lagras på röstningsmaskinens disk som efter det att röstningen har avslutats transporteras till en gemensam rösträkningscentral. I avser man att genomföra val med elektronisk röstning . En försöksverksamhet har pågått . I den nuvarande vallagen skall införas bestämmelser som gör det möjligt att rösta med magnetkort.