sou · GOB323d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta angreppssätt utgår ifrån en identifiering av möjliga åtgärder för att därefter identifiera lämpliga styrmedel, t.ex. information, bidrag och regleringar, för att få dessa åtgärder till stånd. Flera av de åtgärder som diskuteras i kapitel 13 kan komma att ske spontant vid en höjning av koldioxidskatten eller vid ett system med handel med utsläppsrätter, eftersom själva syftet med dessa styrmedel är att ge ekonomiska incitament till förändringar. 12.1Effekter på koldioxidutsläpp av höjd koldioxidskatt Den koldioxidskatt som krävs för att nå en given utsläppsnivå är starkt beroende av ekonomins framtida utveckling. Grundscenariots utformning är därför av central betydelse för analysen av effekterna på ekonomin av att genom en ökad koldioxidbeskattning nå en given utsläppsnivå. Som redogjordes för i kapitel 11, så har både och tagit fram grundscenarier till för . I modell erhålls koldioxidutsläppen som en konsekvens av den ekonomiska utvecklingen samt de antaganden som görs om energiförbrukningen. Statens energimyndighets analys är av partiell karaktär, där en bedömning först görs av energianvändningens utveckling i olika sektorer och där resultaten från de separata analyserna sedan knyts samman i så kallade energibalanser. Processen är till väsentliga delar iterativ där den totala energianvändningen anpassas till de förväntade energipriserna, den ekonomiska aktiviteten i samhället samt den 310 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter För närmare beskrivning av förutsättningar och antaganden, se Faktaruta 12.1 och 12.2. och analyserar utsläppen av koldioxid men inte övriga växthusgaser. I Tabell 12.1 redovisas utsläppen av den totala mängden växthusgaser i grund- scenarierna, där övriga växthusgaser adderats till koldioxidutsläppen. Tabell 12.1 Grundscenarier: Utsläpp av växthusgaser 1990 jämfört med grundscenarier 1 växthusgaser (Mton) 1990 (%) 1 Angivet i koldioxidekvivalenter, alla sex gaser inkluderade. Källa: Kommitténs beräkningar (tillägg av övriga gaser) utifrån (1999b) och (2000). Efter tillägg av övriga växthusgaser, visar analyserna av och på en ökning av utsläppen av växthusgaser med 5 respektive . Vi kan inte med säkerhet säga hur framtidsutvecklingen blir och scenarier är alltid behäftade med stora osäkerheter. De båda grundscenarier är exempel på möjliga utvecklingsvägar och skillnaden kan tolkas som ett osäkerhetsintervall. 12.1.1Konjunkturinstitutets analys av koldioxidskatter använder en så kallad allmän jämviktsmodell för att studera effekter på den svenska ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning. Fördelen med en allmän jämviktsmodell är att den är generell, dvs. den omfattar hela ekonomin och kan fånga upp de återverkningar som sker mellan olika sektorer vid t. ex. en skatteförändring. Modellen fångar därför upp de totala konsekvenserna för ekonomin på ett mer fullständigt sätt än vad partiella modeller gör. Däremot har modellen en hög aggregeringsnivå och är sämre på att beskriva förändringar i detalj i enskilda sektorer. I Faktaruta 12.1 ges en översiktlig beskrivning av modellens centrala antaganden och beräkningsförutsättningar. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 311 Faktaruta 12.1 analys - allmän jämviktsmodell Den ekonomiska tillväxt som modellen genererar styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer som arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Genom att lägga in en höjd koldioxidskatt i modellen kan man analysera restriktionens påverkan på utsläppen av koldioxid, på ekonomin i stort, samt på strukturförändringen i ekonomin. I beräkningarna antas att strukturen på nuvarande energiskattesystem ligger kvar, dvs. industrin belastas av den generella nivån av koldioxidskatten. Vad gäller de individuella nedsättningsreglerna för tillverkningsindustrin antas att de undantag som gäller även gäller , men modellen tar inte hänsyn till att en skatteökning resulterar i att fler företag kommer uppfylla kriterierna för individuella nedsättningar och därmed få reducerad skatt. Anledningen är att analysen görs på branschnivå och nedsättningsreglerna kan därför inte behandlas då detta kräver en mer detaljerad analys. Modellen ger en bild av tillståndet 2010 och kan inte fånga upp de anpassningskostnader, i form av t.ex. strukturell arbetslöshet, som kan uppkomma på kortare sikt. Ett centralt antagande i modellen är att eventuella åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte har några märkbara effekter på svensk ekonomi eller på världsmarknadspriserna. Det bör påpekas att modellen är lämpad att analysera marginella förändringar och att resultaten därför bör tolkas med stor försiktighet, särskilt vid större skatteförändringar. Större vikt bör läggas vid storleksordningar och på effekternas riktningar än av de numeriska resultaten (, 2000; , 1999). har på uppdrag av kommittén analyserat fyra scenarier till 2010 med olika nivåer på koldioxidskatter och därmed koldioxidutsläpp. Analysen omfattar dels vilka skattenivåer som krävs för att erhålla en förändring av koldioxidutsläppen med +4 %, -respektive -, dels effekterna av dessa skattenivåer samt effekterna av en skattenivå på /kg koldioxid. De skattenivåer som enligt modellen krävs för att nå de olika utsläppsnivåerna visas i Tabell 12.2. räknar i sin modell endast med utsläpp av koldioxid, och inte de övriga växthusgaserna, vilket betyder att de endast behandlar en delmängd av de utsläpp som uppdrag och Kyotoprotokollet omfattar. I tabellerna visas först utsläppsnivåerna för koldioxid, samt reduktionen av koldioxid . Därefter visas den procentuella reduktionen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter. 312 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Tabell 12.2 Koldioxidutsläpp vid olika skattenivåer, CO2-skatt (öre/kg CO2) CO2-utsläpp (Mton CO2) grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med , samtliga växthusgaser (%)1 Källa: , 2000 1 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade. har som en alternativ analys även beräknat vilka skattenivåer som skulle krävas för att uppnå samma utsläppsnivåer, om man istället utgår ifrån Statens energimyndighets grundscenario. I och med att de två myndigheterna använder olika modeller är det inte möjligt att helt återskapa Statens energimyndighets grundscenario i modell, utan vissa justeringar har gjorts av modelltekniska skäl. Analyserna utifrån detta scenario bör därför inte tolkas som en analys av Statens energimyndighets grundscenario, utan som ett alternativt grundscenario till analys med antagande om en lägre energianvändning och därmed lägre koldioxidutsläpp . Tabell 12.3 Koldioxidutsläpp vid olika skattenivåer, analys av ett alternativt grundscenario med lägre energianvändning1 CO2-skatt (öre/kg CO2) CO2-utsläpp (Mton CO2) grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med , samtliga växthusgaser (%)2 Källa: , 2000 1Grundas på Statens energimyndighets grundscenario. 2Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 313 Resultaten av simuleringarna tydliggör grundscenariots betydelse för den nivå på koldioxidskatten som enligt scenarierna krävs för att nå en viss utsläppsnivå. Om utsläppen, med dagens fattade beslut, ökar , krävs en betydligt högre skattenivå för att begränsa utsläppen än om utsläppsökningen endast blir . analys ger en bild av den koldioxidskattenivå som kan krävas för att nå en given utsläppsnivå, med hänsyn till de osäkerheter som präglar framtidsscenarier. För att begränsa utsläppsökningen av växthusgaser till +5 % av nivå, krävs enligt analysen en höjning av skatten från dagens nivå på /kg koldioxid till /kg koldioxid. För en oförändrad utsläppsnivå krävs en koldioxidskatt på . För en reduktion av utsläppen krävs en skatt på . 12.1.2Statens energimyndighets analys av koldioxidskatter analyserar effekterna av en koldioxidskattehöjning separat för varje sektor, där de olika sektorerna har sina metoder och modeller för att bedöma påverkan av skatteförändringen. Fördelen med denna ansats jämfört med analys är att den på ett mer detaljerat sätt kan beskriva förändringen i de olika sektorerna. I Faktaruta 12.2 ges en översiktlig beskrivning av centrala antaganden och beräkningsförutsättningar i analysen. Faktaruta 12.2 Analys av beräkningar baseras på den makroekonomiska utveckling som är resultatet av analys för de olika skattenivåerna. I beräkningarna antas att det nuvarande energiskattesystemets struktur är oförändrat i stort, så tillvida att tillverkningsindustrin belastas av den generella nivån på koldioxidskatten. Reglerna för individuella nedsättningar för tillverkningsindustrin antas vara oförändrade, och en analys görs av vad de har för betydelse vid en höjning av koldioxidskatten. antar dessutom att energiskatten på el höjs när koldioxidskatten ökar för att motverka en omfattande konvertering mot el för uppvärmning i bostadssektorn. Även vissa justeringar i priserna för biobränsle och fjärrvärme görs (, 1999b, 1999c). 314 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter De utsläppsreduktioner som erhålls vid olika skattenivåer visas i Tabell 12.4. Första kolumnen visar utsläppen i grundscenariot och övriga kolumner visar utsläppen vid de olika höjda skattenivåerna. Statens energimyndighets analys omfattar endast koldioxidutsläpp från förbränning och inte utsläpp från industriprocesser. Utsläpp av övriga växthusgaser ingår inte heller i analysen. Tabell 12.4 är därför kompletterad med den procentuella utsläppsförändringen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter. Tabell 12.4 Koldioxidutsläpp vid olika skattenivåer, analys av CO2-skatt (öre/kg CO2) CO2-utsläpp (Mton CO2) grundscenariot (Mton CO2) Förändring jämfört med , samtliga växthusgaser (%)1 Källa: , 1999c. 1 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade. Enligt Statens energimyndighets analys ger /kg koldioxid en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot på koldioxid 2010, vilket motsvarar en ökning av utsläppen av samtliga växthusgaser . Om skatten höjs till /kg koldioxid ligger utsläppen av växthusgaser kvar nivå. Då skatten höjs till 110 respektive /kg koldioxid, minskar utsläppen av växthusgaser med 2 respektive . Utifrån de grundscenarier som tagits fram av och ges bilden att utsläppen av växthusgaser troligen kommer att överstiga nivå (se Tabell 12.1). Grundscenarierna är dock betingade på ett antal underliggande antaganden som gjorts angående produktivitetsutveckling, ekonomins funktionssätt, utveckling av världsmarknadspriser, etc. Om inte dessa antaganden visar sig stämma överens med den faktiska utvecklingen kommer inte heller grundscenarierna att vara giltiga. Med andra ord ska scenarierna inte betraktas som någon prognos, utan snarare som en möjlig, och kanske trolig, utveckling av svensk ekonomi. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 315 I analysen beräknas de koldioxidskattenivåer som krävs för att åstadkomma givna utsläppsreduktioner . analys ger vid handen att för att stabilisera utsläppen av växthusgaser nivå krävs en tredubbling av dagens nivå, dvs. /kg koldioxid. I Statens energimyndighets analys krävs en något lägre skattehöjning för att stabilisera utsläppen, /kg koldioxid. En stor del av skillnaden kan förklaras med att koldioxidutsläppen är betydligt lägre i Statens energimyndighets grundscenario än i det grundscenario som är resultatet av analys. Det senare verifieras till viss del i alternativa analys där grundförutsätt- ningarna anpassats mer till de förutsättningar som används i Statens energimyndighets grundscenario. Slutsatsen är att det enligt dessa analyser krävs en skattehöjning till en nivå på /kg koldioxid för att uppnå en stabilisering av utsläppen nivå. Ett problem med de analysmetoder som resultaten bygger på är antaganden om teknisk utveckling som bl.a. påverkar den specifika energianvändningen. I analysen finns inlagd en spontan energi- effektivisering. Problemet är dock att graden av energieffektivisering förmodligen, och förhoppningsvis, beror på den politik som faktiskt förs. Det betyder att en stor skattehöjning, som uppfattas som permanent, förmodligen leder till att takten i energieffektivisering ökar, vilket i sin tur leder till minskade utsläpp. Hur snabbt och mycket energieffektiviseringen ökar på grund av detta beror bl.a. på kostnaden för att investera i ny energisnålare teknik i förhållande till skattehöjningens storlek. Denna återkoppling mellan politik och utsläpp kan dock inte dessa analyser fånga upp, vilket kan leda till en överskattning av den skattehöjning som krävs för att uppnå en given utsläppsreduktion. 316 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 12.2Effekter på ekonomin i stort En skattehöjning har i princip två effekter, dels en real effekt till följd av att ekonomins aktörer förändrar sitt beteende för att begränsa den utgiftsökning skatten medför. Dels en omfördelningseffekt från de som betalar skatten till de som får nytta av skatteintäkten. Den samhällsekonomiska kostnaden som blir följden av en skattehöjning är i princip den konsumtionsminskning som uppstår eftersom man nu går miste om konsumtion som innan skattehöjningen uppenbarligen hade ett positivt värde. Den samhällsekonomiska vinsten är att utsläppen minskar, vilket i grunden är syftet med koldioxidskatten. Själva skattekostnaden är inte någon samhällsekonomisk kostnad utan en ren omfördelning av resurser mellan de som bidrar till utsläppen och de som får nytta av skatteintäkterna. Ett sätt att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna av en skattehöjning är att studera förändringar i bruttonationalprodukten (BNP). En minskning i BNP betyder att den samlade produktionen minskat, vilket tyder på att skatten har en real negativ effekt. Skattens omfördelande effekter kan i princip uppskattas genom att studera förändringar i de i BNP ingående komponenterna privat och offentlig konsumtion, export och import etc. Betydelse för omfördelningen har även självklart hur de ökade skatteintäkterna används. Kostnaden, eller BNP förlusten, kan betraktas som prislappen på den utsläppsminskning vi vill åstadkomma. har i sin modell analyserat effekterna på BNP och dess komponenter. En ökning av koldioxidskatten ger en förändring i relativpriserna vilket ger återverkningar i efterfrågan av varor och strukturförändringar i ekonomin. I modellen antas att marknadens aktörer fullt ut anpassar sig till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Modellen visar effekterna på ekonomin när en ny jämvikt är uppnådd och ger endast resultat för slutåret. Modellen kan med andra ord inte säga något om hur vägen dit ser ut eller något om storleken på eventuella anpassningskostnader som kan uppkomma på kortare sikt. Att uppskatta anpassningskostnader är av naturliga skäl förenat med stora svårigheter, bl. a. krävs detaljerad kunskap om lönebildning och arbetsmarknadens funktionssätt. De ökade skatteintäkterna ges i modellen tillbaka till hushållen i en klumpsummetransferering. Detta kan tolkas som t.ex. en generellt sänkt löneskatt eller ökade bidrag. Modellen kan inte analysera omfördelningseffekter för olika hushållstyper. En sådan analys ges istället i avsnitt 12.5. Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 317 12.2.1Effekter på BNP, konsumtion, import och export, m.m. En ökad koldioxidskatt innebär att tillväxten i ekonomin dämpas, vilket kommer till uttryck i form av lägre BNP. Detta under förutsättning att länder i vår omvärld i sin tur inte vidtar åtgärder för att minska sina utsläpp som i slutändan leder till att svensk ekonomi gynnas. Dessutom ger skattehöjningen effekter på sammansättningen av BNP, dvs. den får effekter på konsumtion, import och export. Beroende på olika branschers struktur vad gäller energianvändning, samt möjligheter att hitta substitut till de nu dyrare fossilbränslena kommer de olika branscherna att påverkas olika mycket av en förändring i koldioxidskatten. Energi- och framför allt kolintensiv industri kommer att drabbas av en relativt sett större kostnadsökning, vilket betyder att investeringar i dessa branscher blir relativt mindre lönsamma. Följden blir därmed att resurser överförs från dessa verksamheter till mindre energiintensiv verksamhet. Med andra ord sker en strukturomvandling. I modell antas även en allmän energieffektivisering som dock är oberoende av nivån på koldioxidskatten. Skillnaden i de makroekonomiska effekterna mellan grundscenariot och skattescenarierna är ett mått på kostnaden av den skatteökning som görs relativt grundscenariots skattenivå. Tabell 12.5 visar de makroekonomiska effekterna av ensidiga svenska skatteökningar. Tabell 12.5 Makroekonomiska effekter av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten, procentuell förändring jämfört med grundscenariot (öre/kg CO2) -0,1 -0,3 -0,4 -0,6 -0,0 -0,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,4 -0,7 -1,1 -0,4 -0,6 -1,0 -1,3 -0,2 -0,5 -0,7 -0,9 -0,1 -0,2 -0,4 -0,5 Källa: , 2000 Tabellen visar den procentuella förändringen i BNP och dess komponenter som skatteökningen ger upphov till för . 318 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter kan inte säga något om åren . Vid en ökning av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive /kg koldioxid, blir BNP 0,1, 0,3, 0,4 respektive lägre än om skatten bibehålls på nuvarande nivå. Förändringen i privat konsumtion uppgår till cirka en tredjedel av förändringen i BNP. Offentlig konsumtion antas i modellen vara oförändrad, vilket betyder att skatteintäkterna återförs till den privata sektorn, i detta fall i form av en transferering till hushållen. Både exporten och importen minskar till följd av ökad koldioxidbeskattning, men exporten påverkas kraftigare vilket indikerar att svenskproducerade varor blir relativt sett dyrare jämfört med varor producerade i utlandet. Att effekten på BNP blir relativt liten, uttryckt i procentuell förändring, kan till stor del förklaras med att utgifterna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av BNP. Ett annat sätt att beskriva de makroekonomiska effekterna av de olika skattenivåerna är att titta på förändringarna i absoluta tal. Dessa visas i Tabell 12.6. Tabell 12.6 Makroekonomiska variabler 1997 samt vid olika skattenivåer 2010 (öre/kg CO2), miljarder kronor priser Källa: , 2000 är kostnaden, i Vid en skattehöjning till per/kg koldioxid, vilket motsvarar en dryg fördubbling av koldioxidskatten, minskar BNP med . Om man jämför denna minskning av BNP med andra liknande beräkningar finner man vissa likheter (se SOU 1997:11). Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 319 I detta avsnitt presenteras resultaten från två modellkörningar där två centrala antaganden i analys förändras var för sig. I det första alternativet släpps antagandet att lönerna är fullständigt flexibla. Istället antas att lönerna inte anpassar sig nedåt. Det innebär i praktiken att ökade kostnader till följd av högre koldioxidskatt (vilket leder till lägre arbetskraftsefterfrågan) inte kompenseras av den lönepress nedåt som naturligt uppstår då arbetskraftsefterfrågan faller. I det andra alternativet antas en annan nivå på världsmarknadspriserna än i den ursprungliga analysen. Åtgärder för att uppfylla Kyotoprotokollet även i andra länder antas resultera i en höjning av världsmarknadspriserna på de varor som exporteras och importeras. Det bör betonas att resultaten från dessa analyser, framförallt det andra alternativet, är förknippade med stor osäkerhet, vilket frammanar försiktighet i tolkningen. I analyserna av effekter på ekonomin i avsnitt 12.2.1 har antagits att arbetsmarknaden fungerar perfekt, vilket i detta fall betyder att lönerna anpassar sig så att efterfrågan på arbetskraft alltid är lika med utbudet på arbetskraft. Om man istället antar att arbetsmarknaden inte anpassar sig till de nya förhållandena i den meningen att lönerna är stela nedåt, kommer en skattehöjning att leda till ett utbudsöverskott på arbetskraft. Med andra ord uppstår arbetslöshet. Enligt modellberäkningarna kommer kostnaderna, i termer av minskad BNP-tillväxt i förhållande till utvecklingen i grundscenariot, att bli ungefär högre vid antagandet att arbetsmarknaden inte anpassar sig till de nya förhållandena (, 1999). Effekter då även omvärlden inför utsläppsrestriktioner Resultaten som redovisats i avsnitt 12.2.1 kan tolkas som om att inga åtgärder i syfte att uppfylla vidtas i vår omvärld och att andra länder därför inte belastas med de ökade kostnader ett åtgärdsprogram innebär. Alternativt kan resultaten tolkas som att de förändringar som omvärlden vidtar inte påverkar den svenska ekonomin nämnvärt. Kyotoprotokollet kommer med stor sannolikhet att leda till långtgående åtgärder och ett internationellt åtgärdsprogram, 320 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter antingen det är i form av högre skatter eller i form av utsläppstak eller andra regleringar, leder till att produktionskostnaderna ökar även i andra länder. Hur mycket dessa kostnader ökar beror till stor del på vilka åtgärder som redan vidtagits för att minska koldioxidutsläppen, men även på vilken typ av styrmedel som används. I länder där små eller inga åtgärder tidigare vidtagits, kan man förvänta sig att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner är små, medan det omvända gäller för länder som redan vidtagit omfattande åtgärder. Ett sätt att i modellanalysen ta hänsyn till att även omvärlden inför åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser är att förändra de i modellen exogent givna världsmarknadspriserna på varor och tjänster enligt någon studie som har ett världsperspektiv. har använt resultat från två olika internationella studier. Den första studien analyserar effekterna på världsekonomin av ett införande av Kyotoprotokollet. I den andra studien analyseras hur världsmarknads- priserna påverkas av en höjning av energiskatten som innebär att priset på energivaror ökar , dels i alla världens länder, dels enbart i . I analysen antas även en förändrad struktur på energiskattesystemet på så sätt att koldioxidskatten sätts till samma nivå för samtliga aktörer. Undantagen som gäller för svensk industri är alltså borta och alla betalar full koldioxidskatt. Det innebär att det är svårt att särskilja effekten av höjda världsmarknadspriser från effekten av den förändrade skattestrukturen. I ett nytt grundscenario antas importpriserna öka med i genomsnitt . Med en global energiskatt som innebär att de globala utsläppen sammanfaller med ökar importpriserna, enligt de studier som refererar till, med i genomsnitt . Vad gäller effekterna på den svenska ekonomin av en anpassning till , givet den omvärldsförändring som beskrivs ovan, visar modellresultaten att minskningen av BNP-tillväxten jämfört med grundscenariot uppgår till knappt en tredjedel av kostnaden jämfört med det fall då omvärlden inte vidtar några åtgärder. Detta är en effekt av att inte genomgår samma typ av strukturförändring som i fallet där hänsyn inte togs till att omvärlden inför utsläpps- begränsningar. För vissa delar av svensk tillverkningsindustri visar simuleringarna till och med att vissa positiva effekter uppkommer av ett internationellt åtgärdsprogram jämfört med grundscenariot att inga åtgärder genomförs. Däremot visar simuleringarna att verkstads- industrin samt handels- och tjänstenäringar, som gynnades av en ensidig svensk skatteökning, drabbas negativt i och med höjda Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 321 reallöner och minskad efterfrågan från utlandet (, 2000). Den analys som presenterats i detta avsnitt visar att en svensk höjning av koldioxidskatten leder till en lägre ekonomisk tillväxt i jämfört med om skatten inte höjs. Kostnaden i termer av minskad BNP i jämförelse med grundscenariot ligger i intervallet , beroende på skattehöjningens storlek (/kg koldioxid). Resultaten är beroende av dels grundscenariots utformning, dels av de antaganden som gjorts angående utvecklingen i vår omvärld.