sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Svårighet att få rätt nivå. Ska man konstruera en subvention till hyreshussektorn som neutraliserar effekten av ränteavdragen bör systemet vara följsamt i den meningen att det ändras på liknande sätt som skatteeffekten av ränteavdragen. Det innebär t.ex. att om de totala ränteavdragen ändras i egnahemssektorn bör detta påverka subventionerna till hyreshussektorn. I Danellsystemet fanns dock ingen sådan koppling, även om det fanns en koppling till räntenivån. Inte heller denna var dock explicit knuten till räntenivån för den genomsnittliga egnahemsägaren. Oklar effekt för hyresgästen. Neutralitet mellan hyreshus och egnahem handlar inte bara om faktiska förhållanden, utan också om hur förhållandena upplevs av medborgarna. En kompensation till fastighetsägaren skapar därmed en osäkerhet och en svårighet för hyresgästen att mer direkt jämföra sin situation med egnahemsägaren. Slår kompensationen till hyresvärden verkligen igenom i hyran? Hur kan hyresgästen bedöma om denna subvention verkligen är av samma storleksordning som skatteeffekten av egna- hemsägarens ränteavdrag? Egnahemsägarens ränteavdrag och deras skatteeffekt är ju på ett helt annat sätt synliga och lätta att se storleken på. Att kompensera en skatteförlust pga egnahemsägarens ränteavdrag med en subvention till de som inte får del av denna skatteminskning innebär betydande statsfinansiella åtaganden. En förmån till en grupp ska då kompenseras genom en förmån till en annan grupp. Ur stats- finansiellt perspektiv är det rimligen fördelaktigare med ett system som innebär att neutraliserande åtgärder vidtas genom att den grupp som råkar få en fördel också drabbas av en motsvarande nackdel. Dessa tre faktorer talar enligt min mening för att det är ett betydligt intressantare alternativ att kompensera effekten av ränteavdragen genom att ha en neutraliserande fastighetsskatt. Ett sätt att undvika den brist på genomsynlighet och brist på tydlighet, som bidrag till hyreshusägaren innebär, är att istället ge kompensationen direkt till hyresgästen. Skattetekniskt kan detta utformas som ett extra schablonmässigt skatteavdrag för den som är hyresgäst. För att få en storleksordning som liknar värdet för ränteavdragen för egnahems- ägaren får det tas fram någon form av regionala schablonavdrag för olika stora lägenheter och/eller med viss standard. (Eftersom ränte- avdragens storlek beror av husets marknadsvärde borde hyresgästens avdrag åtminstone delvis bero av hyresnivån.) En av invändningar ovan (nr 2 under B) faller bort i och med att hyresgästen direkt får subventionen. De båda andra invändningarna kvarstår dock och dessutom tillkommer ett nytt problem. Ett system som innebär att en hyresgäst får ett skatteavdrag kan leda till större kontrollproblem och risk för missbruk av olika slag, t.ex. att personer behåller förstahandskontrakt och hyr ut i andra hand för att kunna tillgodogöra sig skatteavdraget även om de inte längre bor i lägenheten. Dessa risker kan vara särskilt stora eftersom det handlar om betydande belopp. En nivå på är ju inte otänkbar. (Lån på till ränta innebär ju en skattereduktion på ca .) Det finns alltså minst tre problem med ett system som innebär att hyresgästen direkt får en kompensation motsvarande skatteeffekten av egnahemsägarens ränteavdrag: -Att fördela avdragen rättvist mellan olika hyresgäster -Statsfinansiella aspekter. Detta talar för att det intressantaste alternativet för att neutralisera effekten av ränteavdragen är att ha en fastighetsskatt på egnahem som ska dra in lika mycket pengar till statskassan som staten förlorar på de (ytterligare) ränteavdrag som egnahemsägaren har jämfört med hyres- gästen. I de följande tre avsnitten ska jag diskutera några följdfrågor givet att fastighetskatten utformas så att den neutraliserar effekten av ränte- avdragen. Den första frågan rör effekter av det skissade systemet i två dimensioner: omfördelning inom gruppen av egnahemsägare och hur robust systemet är i förhållande till olika tänkbara förändringar på kapitalmarknaden eller fastighetsmarknad (avsnitt 5). Den andra frågan är hur man ska se på subventioner och beskattning av hyreshus givet en sådan fastighetsskatt (avsnitt 6). Den tredje frågan är hur man utifrån perspektivet i denna uppsats ska se på andra delar av skattesystemet som är fastighetsanknutet, eller som kan tänkas påverka hyresgäst och egnahemsägare olika (avsnitt 7). Även om man bestämmer skattesatsen så att den totalt sett motsvarar värdet av egnahemsägarens ränteavdrag, kommer vissa grupper att betala en skatt som är större än värdet av deras ränteavdrag. För andra grupper kommer det att vara tvärtom. Om man bortser från skillnader i räntenivå mellan olika hushålls lån kan man säga att vinnarna är de som har sina fastigheter högt belånade. Förlorarna är de som har sina fastigheter lågt belånade. Utan att ha några vetenskapliga studier som grund skulle jag gissa att vinnarna är: -Yngre hushåll som har köpt hus. Gissningen är att be- låningsgraden minskar över tiden. -Hushåll med lägre förmögenhet. Gissningen är att belåningsgraden är lägre om hushållet som köper hus är mer förmögna. De antas då välja att investera mer av sitt eget kapital. -Hushåll i områden med fallande marknadsvärden. Gissningen är då att lånens storlek inte faller i takt med marknadsvärdet. Stiger marknadsvärdet antas att hushållen inte direkt kommer att ta upp mer lån. Av dessa tre grupper av vinnare/förlorare är det främst den tredje gruppen som väckt intresse. Debatten om bl a taxeringsvärdena i skär- gården handlade just om en sådan grupp av förlorare, dvs fastighets- ägare vars fastigheter stigit snabbt i värde och som inte har några stora kompenserande ränteavdrag. Vill man göra något åt dessa fördelningspolitiska effekter kan man tänka sig att bygga in olika typer av spärrar i systemet, t.ex. att begränsa ränteavdragen i olika avseenden och därmed kunna sänka den generella fastighetsskatten. Eller att höja den allmänna skattenivån lite och göra riktade sänkningar av skatten (eller taxeringsvärdet) för vissa grupper. Skatte- och regelsystem konstrueras i en viss situation för att lösa vissa problem. Vissa saker tas för givna, och när samhället sedan förändras kan systemet få underliga effekter. Även om vi ska räkna med över- raskningar även , kan det vara bra att försöka göra vissa analyser av hur robust ett system är. Som framgick i avsnitt 4.2 beror den rätta skattenivån på följande faktorer: -taxeringsvärde (skattebas) vi att taxeringsvärdet är en fix andel av marknadsvärdet återstår två faktorer som kan ändras: Belåningsgrad och räntenivå. Om belåningsgraden faller kommer fastighetsskatten att vara högre än värdet av ränteavdragen och då kommer systemet inte att vara helt neutralt. Egnahemsägarna bär en större del av den totala skattebördan än hyresgästerna. Detta kan t.ex. inträffa om marknadsvärdena stiger utan att lånesummorna stiger lika snabbt. Stiger räntan kommer, allt annat lika, egnahemsägarna att gynnas jämfört med hyresgästen eftersom en del av räntehöjningen betalas av minskad skatt. Som jag nämnde ovan kan dessa förhållanden motivera att man med jämna mellanrum, t.ex. vart tredje eller fjärde år gör en utvärdering av skattenivån och anpassar den utifrån de förändringar som nämndes ovan. Med risk för att lägga alltför stor vikt vid händelseutvecklingen , kan det dock vara så att både den genomsnittliga räntenivån som egnahemsägaren betalar och belåningsgraden förändras sakta och gradvis. När det gäller räntan beror detta bland annat på hur lång bindningstid som räntan är på lånen. I så fall är risken ganska liten att det sker stora svängningar som innebär att egnahemsägare/- hyresgäster gynnas ett enskilt år. är det kanske inte heller rimligt att eftersträva någon millimeterrättvisa. 6Beskattning av hyreshus givet en neutraliserande fastighetsskatt, och frågan om subventioner till bostadsbyggande Om beskattningen av egnahem ses som ett sätt att neutralisera skatte- effekten av egnahemsägarens (större) ränteavdrag, är detta ett argument för att skatten just ska röra egnahem och inte hus med hyreslägenheter. innebär detta att det inte finns någon anledning att ha särskilda eviga räntebidrag av den typ som finns . Konsekvensen av resonemangen ovan är därmed att både fastighetsskatten på hyreshus och de eviga räntebidragen kan avskaffas. Detta borde i princip innebära att fastighetsföretag som hyr ut bostäder beskattas som vilket företag som helst. Vill man av olika skäl subventionera bostadsbyggande kan man, vid sidan av det system som skissats , ha ett renodlat subventions- system. Ett sådant system blir dock enligt min mening både tydligare och statsfinansiellt mer hanterligt om det utformas som ett investeringsbidrag av den typ som skissades i den senaste bostads- politiska utredningen. I diskussionen framkommer ibland en ståndpunkt som innebär att en sådan subvention av nyproduktion kan finansieras genom en skatt på äldre hus. Det blir så att säga en omfördelning inom fastighetsägar- kollektivet. Motivet för en sådan omfördelning över tiden mellan nya och gamla hus är ganska klart i en situation där det är hög inflation (och därmed höga nominella räntor), och när det som byggs vänder sig till vanliga familjer. I en situation med låg inflation och låga räntor blir dock kapitalkostnaderna inte särskilt mycket högre inledningsvis än vad de blir . Tror vi att denna situation kommer att bestå ligger det nära till hands att helt avskaffa både räntebidrag och fastighetsskatt för åtminstone nyproduktion av hyreshus. Det fråga som kvarstår är då närmast hur man ska hantera de äldre hyreshusårgångarna. Ska man t.ex. behålla en fastighetsskatt på äldre hyreshus för att finansiera kvarvarande räntebidrag? Det faller dock utanför ämnet för denna uppsats att gå närmare in på den frågan. Den centrala slutsatsen är att med den beskattning av egnahem som beskrivits tidigare finns det ur neutralitetssynpunkt ingen anledning att subventionera eller beskatta hyreshusfastigheter. Ska det finnas en subvention av nyproduktion av bostäder borde den enligt min mening just ses om en subvention av bostadssektorn och därmed finansieras med vanliga skatter. Det kan dock diskuteras om det finns några starka motiv för en mer allmän subvention av nyproduktionen, men den diskussionen hör inte heller hemma i detta PM. Sammanfattningsvis innebär det system som skissats i tidigare avsnitt att det inte finns motiv att ha en fastighetsskatt på bostadshyreshus och inte heller några särskilda eviga subventioner till hyreshus för att kompensera för egnahemsägarens ränteavdrag. 7Andra typer av fastighetsanknuten beskattning Enligt tankarna i de tidigare kapitlen är en fastighetsskatt för egnahem motiverad för att neutralisera effekten av de större ränteavdrag som egnahemsägaren kan göra. En följdtes är också att andra typer av skatter som rör fastigheter, och som ibland diskuteras i samband med jämförelser mellan egnahemsägare och hyresgäster, ska diskuteras separat. Jag tänker då på t.ex. stämpelskatt, realisationsvinstbeskattning och egnahemsägarens möjlighet att utföra mer av fastighetsskötseln med obeskattat arbete. ska jag beröra de allt vanligare tankarna att beskatta just fastigheter därför att det är en skattebas som inte är så rörlig och också som ett sätt att finansiera kostnader för infrastruktur. Förmögenhetsskatten berörs inte här, men synsättet i avsnitt 7.1–7.3 kan lätt överföras även till det fallet. Stämpelskatt utgår vid alla fastighetsförsäljningar och är formellt lika för egnahem och hyreshus. Den totala skatt som betalas av en viss sektor beror på hur hög omsättningen är inom respektive bestånd, dvs hur ofta hyreshus respektive egnahem säljs, samt av marknadsvärdenas storlek. Det är emellertid lätt att konstruera fall där egnahemsägarens kostnader för stämpelskatt är väsentligt högre än motsvarande kostnad i hyreshussektorn. Vi kan tänka oss ett kommunalt bolag eller ett långsiktigt inriktat privat fastighetsbolag som köper och säljer fastigheter ytterst sällan. Det kan också vara så att fastigheten lagts i ett bolag och att det sedan är bolaget som säljs. Eftersom den juridiska person som äger fastigheten inte ändrats blir det formellt ingen fastighetsförsäljning och därmed inte heller någon stämpelskatt. I fall som dessa skulle en egnahemsägare drabbas av en väsentligt högre skattebörda pga stämpelskatten än vad en hyresgäst skulle göra. Detta resonemang förutsätter dock att stämpelskatten är väsentligt högre än de kostnader som det innebär att registrera ett nytt köp mm. Denna förutsättning tycks stämma med verkligheten. Låt oss anta att det är så att den genomsnittlige egnahemsägaren under en normal livscykel bidrar mer till statskassan genom stämpel- skatten än vad en genomsnittlig hyresgäst gör. Man kan förhålla sig till detta på åtminstone tre olika sätt: A.Att egnahemsägaren betalar mer kan ses som en orättvisa som bör åtgärdas genom att stämpelskatten sänks. (Denna ståndpunkt kan också motiveras av att en sänkning kan leda till ökad rörlighet och ett bättre utnyttjande av fastighetsbeståndet.) B.Att egnahemsägare betalar mer kan ses som en orättvisa som bör åtgärdas genom att egnahemsägaren kompenseras på andra sätt, t.ex. genom en lägre vanlig fastighetsskatt. De skattesatser som redovisats ovan skulle då justeras ner utifrån en bedömning av den genomsnittliga egnahemsägarens genomsnittliga årliga stämpelskatt (efter avdrag för de verkliga kostnaderna för registrering av köpen.) Som framgått av mina tidigare resonemang är jag mycket skeptisk till denna form av svårgenomsynliga kompensationssystem. Anser man att stämpelskatten missgynnar egnahemsägaren tycks det mig mer logiskt att sänka stämpelskatten, åtminstone för denna grupp. C.Att egnahemsägaren betalar mer kan ses som en fördelnings- politisk åtgärd, där man beskattar en grupp (egnahemsägaren) som i genomsnitt har en bättre ekonomisk ställning jämfört med den grupp som inte beskattas lika hårt (hyresgästen). Mot detta argument kan dock invändas att man i så fall lägger skatten på något som inte är så entydigt knutet till den ekonomiska ställningen. Det finns ju t.ex. klara regionala skillnader i andelen hushåll som äger egnahem, där mönstret mer tycks vara att fler bor i egnahem i regioner med sämre ekonomisk situation. I grunden handlar dock detta i hög grad om en värderingsfråga där problemet är om det ska göras avsteg från en neutralitet i fastighetsbeskattningen med hänvisning till att någon viss grupp har en ekonomisk situation som innebär att de kan bära en högre skatt. Sammanfattningsvis menar jag att om man anser att stämpelskatten drabbar egnahemsägare på ett sätt som är orättvist jämfört med hyres- gästerna, är det lämpligast att ändra utformningen av stämpelskatten, t.ex. så att den får en nivå som motsvarar kostnaderna för registrering av ett fastighetsköp. I sin grundform kan realisationsvinstbeskattningen ses som en form av inkomstbeskattning där de personer som haft turen att kunna sälja sin fastighet med en betydande vinst får betala skatt på det överskott som försäljningen givit. En sådan realisationsvinstskatt kan tas ut både av enskilda personer och företag som säljer fastigheter med vinst. På motsvarande sätt kan den som säljer med förlust göra avdrag från andra inkomstslag. Utifrån detta synsätt har realisationsvinstskatten inte mycket att göra med frågan om neutralitet mellan hyresgäster och egnahemsägare. Det är ju bara en viss kategori av fastighetsägare inom respektive grupp som drabbas – de som har haft turen att kunna tjäna pengar på köp och försäljning. hävdas att realisationsvinstbeskattningen är felaktigt utformad därför att man beskattar nominella vinster och inte bara reala vinster. Anser man att realisationsvinstbeskattningen, på grund av detta eller andra skäl missgynnar egnahemsägaren, tycks det mig, i linje med argumenten i föregående avsnitt, mer logiskt att ändra på skattens utformning än att kompensera den drabbade gruppen genom justeringar i andra delar av skattesystemet. 7.3Beskattat kontra obeskattat arbete Dagens skattesystem innebär att den som hyr något – vare sig det är en bostad eller en bil – betalar ett pris som innefattar den skatt som utgår på det arbete som uthyraren utför. Den som äger något och själv utför en del av skötseln av objektet kommer inte att behöva betala skatt på detta arbete. Detta förhållande är genomgående i skattesystemet och alltså inte något som är speciellt för bostadssektorn. Därmed borde det inte motivera några särskilda åtgärder just på bostadssektorn. Möjligen kan man argumentera på följande sätt. Om en hyresgäst vill utföra en arbetsinsats i den fastighet där hushållet bor, och där arbetsinsatsen i mängd motsvarar ungefär vad en egnahemsägare utför, borde det kunna utgå en hyresreduktion som inte ses som en beskatt- ningsbar arbetsinsats. Det kan röra t.ex. trappstädning eller skötsel av grönytor, beskattas. Följande två krav bör rimligen vara uppfyllda för att något ska klassificeras som en arbetsinsats som liknar egnahems- ägarens insats och inte beskattas som ett vanligt arbete: -Arbetet ska göras i direkt anslutning till den lägenhet som personen hyr. -Arbetet ska i omfattning motsvara vad en vanlig egnahemsägaren utför för likartade arbeten, vilken innebär att det knappast kan handla . Man kan också notera att denna skillnad mellan egnahem och hyres- lägenheter minskat genom att hyresgästen har möjlighet att göra mer av det inre underhållet själv. Därmed kommer ju även det arbetet att utföras med obeskattat arbete. så reser denna punkt frågan om vilka skillnader mellan egnahem och hyresboende som ska ses som naturliga särdrag för respektive boendeform och vilka som ska ses om onaturliga skillnader som det ska kompenseras för. Att mer insatser kan utföras med obeskattad arbete om man äger något hör enligt min mening mer till de naturliga skillnaderna, på samma sätt som att den som äger tar större ekonomiska risker. Det är därmed inget som staten har anledning att systematiskt kompensera för genom att anpassa skatte- eller regelsystem med hänvisning till detta. 7.4Att beskatta fastigheter därför att det är en mindre rörlig skattebas m.m. har det blivit allt vanligare att diskutera fastighetsskatt, särskilt skatt på mark, som en bra inkomstkälla för staten i en situation där andra inkomstkällor är mer flyttbara. Det bör understrykas att denna fråga är helt oberoende av diskussionen om neutralitet tidigare. Inget hindrar ju att man utöver de åtgärder som är motiverade ur neutralitets- synpunkt lägger på en skatt både på egnahem och hyreshus för att på det sättet dra in pengar till statskassan och finansiera olika offentliga tjänster eller transfereringar. Neutralitetsfrågan kan dock påverka vad som är en lämplig utform- ning av en sådan skatt. Det är t.ex. inte självklart att en sådan skatt enbart ska knytas till marknadsvärdet på fastigheten. Speciellt i en expansiv ort med hyresreglering innebär ju en marknadsvärdebaserad fastighetsskatt att egnahemsägare kommer att få betala en större andel av de offentliga tjänsterna än hyresgästerna. Hyresregleringen håller ju nere marknadsvärdet på hyreshusen och därmed den skatt som betalas av fastighetsägaren/hyresgästerna. Att mer i detalj diskutera hur en sådan extra fastighetsskatt kan utformas faller dock utanför ämnet för denna uppsats. Detsamma gäller tanken att införa en fastighetsskatt bland annat för att finansiera lokala investeringar i infrastruktur. I många länder är ju fastighetsskatten en viktig lokal inkomstkälla. Även detta kan dock ses om ett system som ligger vid sidan av den grundläggande neutralitetsbetingade fastighetsskatten. Huvudtankarna i detta PM kan sammanfattas i följande punkter. 1.Om man betraktar egnahem som varaktiga konsumtionsvaror ska man inte beskatta den nytta, den löpande avkastning, som köpet av egnahemmet ger. 2.Om man betraktar egnahem som varaktiga konsumtionsvaror ska inte kostnader för dem vara avdragsgilla när hushållens skatt beräknas. 3.Dagens regler som innebär att alla räntekostnader är avdragsgilla, leder i praktiken till att egnahemsägaren kan dra av vissa kostnader för sin bostadskonsumtion. Detta kan inte hyresgästen göra. 4.Fastighetsskatt på egnahem kan ses som en kompenserande åtgärd för att neutralisera skatteeffekten av ränteavdragen. fastighetsskatten ska då bestämmas så att statens totala inkomster från fastighetsskatten på egnahem motsvarar skatteeffekten av de (högre) ränteavdrag som egnahemsägaren i genomsnitt har. 5.Med en sådan fastighetsskatt på egnahem finns det ingen anledning att ha några särskilda subventioner (räntebidrag) till hyreshus och heller ingen anledning att ha någon fastighetsskatt på bostadshyres- hus. 6.Andra fastighetsrelaterade skatter och subventioner kan diskuteras separat utifrån sina speciella förutsättningar och roller. Detta gäller t.ex. stämpelskatt, realisationsvinstskatt och förmögenhetsskatt. Det- samma gäller om man vill ha generella subventioner av bostäder eller om man vill beskatta fastigheter av andra skäl, t.ex. därför att det är en skattebas som inte kan flyttas så lätt. kan vi återvända till frågan om vad egnahemmet egentligen främst är. Är det främst en varaktig konsumtionsvara eller en kapital- placering. Det avgörande är kanske hur människor ser på sitt köp av egnahem. Tänker de flesta egnahemsägare/egnahemsköpare på ett sätt som motsvarar A nedan eller på ett sätt som motsvarar B nedan? Synsätt A. Egnahemmet är en bättre boendeform än en hyresbostad. Har man tur kan man dessutom få en bättre avkastning än om pengarna placeras i aktier eller obligationer. Men egnahemmet skulle valts även om den rent monetära avkastningen på det investerade kapitalet var klart lägre än dessa alternativ. Som boendeform är egnahemmet underlägset, bl a pga att det då är kostsammare att flytta och att den leder till större ekonomisk osäkerhet genom att man är ansvarig för alla reparationer. är den ekonomiska avkastning så mycket högre om man köper ett hus, att det är värt att acceptera nackdelarna som boendeformen innebär. Om man tror att synsätt A är betydligt vanligare än synsätt B så talar det rimligen för att egnahemmet i första hand bör ses som en varaktigt konsumtionsvara. Man köper det i så fall först och främst för den icke-monetära avkastningen. Fastighetsbeskattning i – regler och erfarenheter 1 Bakgrund och regler................................................................... Reglerna i korthet................................................................ 2 Erfarenheter från ...................................................... Debatt och stridsfrågor ........................................................ Administrativa erfarenheter m.m. ......................................... Rättvise- och fördelningseffekter.......................................... Progressivitet i beskattningen ............................................... Budgeteffekter för det allmänna ........................................... 1 Bakgrund och regler inträffade en fastighetsskatteskandal i . Detta ledde till införandet av en beskattning som utgick från en viss procent av fastighetens marknadsvärde. ökade fastighetspriserna kraftigt i . Som en följd härav ökade även uttaget av skatt på fastigheter. Det ökade skatteuttaget förde med sig krav på en förändring av systemet och sänkning av skattenivån. Situationen har närmast betecknats som en skatterevolt. Den nya beskattningsmodellen som infördes , benämnd proposition 13 efter förslaget som den lagstiftande församlingen hade att ta ställning till, baserades på anskaffningsvärdet i stället för marknadsvärdet vid beskattningstidpunkten. Övergången till ett anskaffningsvärdebaserat underlag jämte en allmän sänkning av skattenivån bifölls av delstatsparlamentet med två tredjedels majoritet efter det att man hade misslyckats med att åstad- komma ett förslag om reducering av fastighetsskatten.