sou · GOB335 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett antal expertpaneler har också inrättats för att bedöma hälsoeffekter och ange kriterier för olika hälsostörningar. har ett samarbete mellan 2 The Study on Health Effects of and their Economic Consequences; Tom , , , , . , Miljömedicinska avdelningen. 114 Hälso- och miljöeffekter WHO och EU pågått när det gäller bl.a. WHO:s riktlinjer för luftkvalitet. Resultaten av det nu inledda arbetet kommer också att vara vägledande för åtaganden och åtgärdsarbete inom EU. Riskbedömning utgör ett alltmer tydligt inslag i besluts- fattandet inom miljö- och hälsoområdet. Sammanvägningen av olika risker och kraven på kostnadseffektiva åtgärder kommer också att öka kraven på underlagen för olika beslut. Från ett samlat samhällsperspektiv skulle därför en förbättrad och utökad riskforskning bli en strategisk faktor för välståndsutveckling och möjlighet att nå det ekologiskt hållbara samhället. Tyvärr saknas detta samlade perspektiv i den nationella forskningsplaneringen. Av historiska och andra skäl har olika risker för hälsa, miljö och säkerhet behandlats inom enstaka ämnesdiscipliner och med ämnesspecifik teoribildning och terminologi. Resultatet har blivit en fragmenterad och ur samhällets totala synvinkel ineffektiv forskningsinsats. gäller att ett riskbaserat beslutsfattande ligger som grund för åtgärder och insatser inom samtliga miljökvalitetsmål. 7.1.2FoU-behov inom miljörelaterade hälsoeffekter har bedrivit ett projekt om Miljö och Folkhälsa3, som slutrapporterades . Forskningsprogrammets syf- te har varit att initiera och stödja epidemiologisk forskning som belyser sambanden mellan miljöföroreningar och förekomsten av sjukdom. I programmet identifierades sex sjukdomsgrupper för vilka forskning angående miljöfaktorers inverkan ansågs angelä- gen: cancer, luftvägssjukdomar, allergiska sjukdomar, hjärt-kärl- sjukdomar, reproduktionspåverkan och sjukdomar i nervsystemet. Bland angelägna områden för fortsatt forskning till följd av luft- föroreningar har angivits allergier, astma och annan överkänslighet för att belysa miljöfaktorers och annan inverkan på sjukdoms- 3 Rapport 4904. Hälso- och miljöeffekter 115 Ytterligare ett forskningsområde av betydelse rör nya verktyg för effekt- och exponeringsanalyser enligt rapporten. Inom den miljörelaterade hälsoforskningen finns det fortfa- rande en rad olösta frågor som framgår i föregående avsnitt. Det finns många olika typer av hälsorisker som har samband med faktorer i miljön, från välkända men mindre allvarliga risker som vi vet att människor utsätts för, till hypotetiska risker som kan vara mycket allvarliga , men där vi inte vet om ens några är eller kommer att bli drabbade. framhöll i betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling – Förslag till nationellt handlingsprogram (SOU 1996:124) att forskningen och riskvärderingen behöver förstärkas. () framhåller i sitt enkätsvar att det behövs bättre kunskaper om dosimetri och mekanismer, vilket mer grundläggande forskning kan ge. Som skäl för en sådan inrikt- ning nämner IMM de allvarliga effekter som setts i ett stort antal epidemiologiska studier av måttliga halter av partiklar i omgiv- ningsluften, effekter som ökad dödlighet och ökad förekomst av lungsjukdomar. framhåller att vid riskbedömning- en utgör ofta exponeringen den svaga länken. Yrkes- och miljömedicinska enheten vid Sahlgrenska universi- tetsjukhuset uppger att det behöver utveck- las mätmetoder för personlig exponering för cancerframkallande ämnen från fordonsemissioner. Det behövs enkla metoder för att få fram bättre exponeringsdata för riskbedömning och möjligheter till miljörelaterad hälsoövervakning. Av detta kan man dra slutsatsen att forskning kring riskbedöm- ningen med dess olika komponenter som faroidentifiering, nollef- fektambitionen/dos-responsanalysen, exponering, riskkaraktäri- sering och luftföroreningsepidemiologi har stor betydelse för folkhälsan. har beträffande forskningsbehov inom hälso- och miljöområdet också framhållit behovet av en mer åt- gärdsinriktad forskning, dvs. att öka vår kunskap när det gäller att bedöma hälso- och miljörisker utifrån mätningar av emissioner nära fordonet. Denna kunskap är enligt vik- 116 Hälso- och miljöeffekter tig för att kunna utveckla framtida miljöanpassade motorer och en effektiv utrustning för efterbehandling av avgaserna. Forskningen bör särskilt inriktas på hälsoproblem som kan uppstå i stads- miljöer, t.ex. effekten av partikulära föroreningar från fordonsav- gaser och andra källor. 7.2Effekter på naturmiljö och kulturföremål Avgaser från fordon och arbetsmaskiner har också stor betydelse för en rad effekter i naturmiljö och på kulturföremål. Försurning, effekter av ozon på grödor och skog samt övergödning av hav och markekosystem är också till stor del beroende av emissioner från förbränningsprocesser. Miljöeffekterna har haft en mycket stor betydelse för utvecklingen av EU:s försurnings- och ozonstrategier samt för protokollen under konventionen för långdistanstran- sporterade gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). Det nationella åtgärdsarbetet mot fordonsemissioner har också i stor utsträckning tagit sin utgångspunkt i effekter i naturmiljön. Forskningen inom området är till följd av problemens art ofta gränsöverskridande. har spelat en central roll i forskningen ända sendan försurningsproblemet upptäcktes . Forskningsbehoven inom området har främst varit betingade av att ta fram tillförlitliga underlag för det internationella åtgärdsarbetet, dvs. underlag för att visa sambanden mellan utsläpp och effekter i miljön samt vilka förbättringar som kan förväntas uppträda till följd av reducerade utsläpp. Forsk- ningen har varit starkt miljömålsorienterad, framför allt genom utveckling och tillämpning av begreppet kritisk belastning. Hälso- och miljöeffekter 117 Trafiken har även stor betydelse för effekter på material inklusive kulturhistoriskt värdefulla föremål. Genom de minskade utsläppen av svaveldioxid har effekterna i många fall begränsats, men allvarliga effekter kvarstår till följd av exponering för kväveoxider och marknära ozon. Kväveoxiderna bidrar till bl.a. korrosion på stenmaterial samt till algpåväxt på material som i sin tur ger upphov till skador. Ozon har en påtaglig påverkan på många biologiska material. Mer kunskap behövs dock kring sambandet mellan dos och effekter och vilka åtgärder som behövs för att skydda materialen för fortsatt påverkan. Framför allt gäller detta indikatorer och beskrivnings- och bedömningsmetoder. 7.3Miljömål – osäkerheter och kunskapsbehov Miljömålen bygger på nuvarande kunskaper kring samband mellan mänsklig påverkan och effekter på människans hälsa och på natur- och kulturmiljön. Effektbilden är dock komplex och många av miljömålen har stora osäkerheter i det underliggande materialet. intar en central roll i detta arbete och innehåller flera nya verktyg, bl.a. bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Så- dana normer skall införas för att uppfylla EG-direktiven om luft- och vattenkvalitet, men kan också införa egna nationella miljökvalitetsnormer. Ny kunskap behöver utvecklas för att få fram naturveten- skapligt och medicinsk underlag för att fastställa miljömål, formu- lera miljökvalitetsnormer, göra prioriteringar och utveckla åtgärds- strategier. Metoder för riskanalyser behöver utvecklas, särskilt metoder som kan beakta osäkerheter och som gör det möjligt att beakta exponeringssituationer snarare än olika ämnen. För detta behövs såväl grundforskning som mer tillämpad naturvetenskaplig och medicinsk forskning. 118 Hälso- och miljöeffekter Även om forskningsinriktning och mål kan fastställas för stora delar av problemkomplexet måste det också finnas utrymme för kunskapssökande forskning för att upptäcka nya problem. 7.4Slutsatser om FoU-behov inom effektområdet ·Den miljömedicinska och den effektinriktade naturvetenskap- liga forskningen måste fortsatt få en hög prioritet så att fram- tida åtgärder kan prioriteras utifrån den bästa kunskapen kring effekter och deras orsakssamband. Ett sådant forskningsområde utgörs av partikelområdet. ·Kunskapen om miljöeffekter och orsakssamband behöver tidigt komma den tekniska utvecklingen till del. Teknikutveckling framhålls starkt av forskningsfronten när det gäller hälso- och miljöeffekter och bör därför kunna drivas integrerat med forsk- ning kring miljöeffekter och orsakssamband. Inom områden där trafiken utgör den dominerade källan bör särskilda trafikrela- terade program etableras. ·Miljöeffektforskningen i övrigt bör ses i ett mera generellt perspektiv med stöd från forskningsorgan med en allmän inriktning mot miljö- och hälsoeffekter. ·Behovet att stärka svensk toxikologisk och miljömedicinsk forskning har lyfts fram i flera utredningar. Speciellt betonas myndigheternas behov av kunskap och forskarkompetens för att klara deltagande i internationella fora, liksom arbe- tet inom landet med att förhindra och hantera olika miljö- problem. Områden som är särskilt angelägna är att utvärdera och förbättra den vetenskapliga grunden för riskbedömningar, samt att föra ut kunskap från detta arbete till samhället i övrigt. I detta sammanhang är forskningen av stor betydelse i arbetet med miljökvalitetsnormer. 8Systemstudier och styrmedel m.m. Forskning inom system- och styrmedelsanalys bör i större utsträckning än bedrivas i samarbete med de grupper som arbetar med motor- och bränsleutveckling, emissions- och effektområdena. Samarbete över disciplingränserna behöver utvidgas och innefatta områden som psykologi, statsvetenskap och ekonomi. Några andra angelägna forskningsområden är att utveckla ekonomiska modeller för att uppskatta olika styrmedels inverkan på nya bilars och bilparkens bränsleekonomi/specifika koldioxidutsläpp, på bilanvändningen och andra samhällsmål. Forskning kring vilka åtgärdskombinationer som är optimala för att åstadkomma ett ekologiskt hållbart transportsystem bör också ingå. Om skall ha en framträdande roll inom system- och styrmedelsanalys bör kompetensen förstärkas, inte minst när det gäller att beakta problemet i ett internationellt (europeiskt) per- spektiv. saknas det dessutom en tillfredsställan- de forskningskompetens som kan tillgodogöra sig resultaten av den forskning som framkommer internationellt. 120 Systemstudier och styrmedel m.m. 8.1.1Hela transportsystemet i fokus Ett systemperspektiv innebär att man ser hur aktiviteter och resurser i samhället påverkar samhällsutvecklingen. Systemet har ett mål och målet styr användning och samverkan mellan resurser och aktiviteter inom systemet. Utveckling av kunskaper kring själva transportsystemet i ett systemperspektiv framstår därför som en viktig fråga. Behovet av förändringar spänner över hela området från samhällsplanering till fordonsutveckling och bränsletillförsel. De energimotiverade insatserna inom kommunikations- och transportforskningen bör bedömas mot bakgrund av de samlade ställningstagandena till energipolitiken och energiforskningen. Miljöutveckling handlar i de flesta fall om teknikutveckling, t.ex. bränslesnålare bilar. Behovet av naturvetenskapliga och tek- niska åtgärder riktade mot fordon och av medicinska insatser bör dessutom kompletteras med samhällsvetenskapliga och beteende- vetenskapliga studier för att föreslå och utvärdera olika åtgärder som påverkar resandet. Internationellt har sådana åtgärder högsta prioritet. Denna forskning visar entydigt att enbart fordonstekniska åtgärder mot emissioner inte är tillräckliga för att nå uppsatta mål för en bärkraftig utveckling inom transportsektorn. Det innebär att man behöver se miljöproblemet i ett systemperspektiv, dvs. samspelet mellan åtgärder och inverkan (positiv eller negativ) bör analyseras tillsammans – man behöver utföra systemanalyser. Systemstudier och styrmedel m.m. 121 Samverkan i DPSIR-kedjan samt några exempel inom emissionsområdet Luft-, vatten- och Källa Rapport 5006. Systemsynen måste fokusera på grundläggande aspekter på sam- spelet mellan fordon, miljö och användares behov, önskemål atti- tyder och preferenser. Genom forskning kan kunskapen öka och bättre än tidigare bidra till att förstå helheter inom transport- systemet och dess betydelse för och beroende av samhällsutveck- lingen i övrigt. Forskning och utveckling inom systemanalysområdet är generellt svag i och har endast i begränsad utsträckning haft internationell betydelse. Nationell forskning inom trafik-/miljö- 122 Systemstudier och styrmedel m.m. området utförs bl.a. vid Centret för miljöstrategiska studier vid /. Inom Stif- telsen för miljöstrategisk forskning – MISTRA – finns två pro- gram som också berör samspelet mellan trafik och miljö i ett systemperspektiv. Ett program skall studera formerna för uthålliga regionala transportsystem med fokus på . Det andra ingår som ett delprogram i ett forskningsprogram kring gränsöverskridande luftföroreningar, där miljöeffekterna av till- kommande nationella åtgärder (inkl. vägtrafik och arbetsmaskiner) skall studeras. Systemanalyser av transportsystemet har bl.a. gjorts i det EU- finansierade projektet . Genom scenarieanalys med back- castingteknik har utvecklingen i transportsystem perioden –2020 studerats ekonomiskt, socialt och miljömässigt. En bärande slutsats är att både teknisk utveckling och ett brott i ökningen av transportefterfrågan måste åstadkommas, framför allt med hjälp av en rad samverkande åtgärder. I EST-projekt studeras transportsystemet genom några scenarier för utvecklingen fram , respektive möjliga åt- gärdsstrategier för att uppnå ett hållbart transportsystem. Bedöm- ningar av effekter på systemet görs för en viss produkt eller tjänst i miljökonsekvensbeskrivningar eller i miljöledningssystem osv. med hjälp av livscykelanalyser (LCA). Angreppssättet, med av- gränsningar, ger skilda resultat med olika analysmetoder. Även Vägverket1 och KFB2 har i sina strategier för forskning fram uppmärksammat behovet av forskning inom detta angelägna område. 1Inriktningsprogram för FoU åren 2000–2009 – för en samhällsekono- miskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning; Publikation 1999:72. 2Forskning för en hållbar utveckling av transportsystemet – förnyelse av transportsystemet i ekologisk, ekonomisk och social balans; En strategi för svensk transportforskning 2001–2004 med utblick mot 2010. Rapportering av ett regeringsuppdrag till KFB. Systemstudier och styrmedel m.m. 123 8.2Effektiviteten i styrmedel – uppföljning och utvärdering Sambandet mellan miljö och ekonomi har en central plats i sam- hällsdebatten. Såväl teori som praktik har visat att priset på naturresurser och kostnaden för att släppa ut föroreningar har avgörande betydelse för förbrukningen av naturresurser och mängden utsläpp. Till samhällets förfogande finns en rad olika styrsystem för att minska hälso- och miljöpåverkan. Instrumenten för miljöanpas- sade transporter kan vara fysisk planering inkl. en uppbyggnad av en miljöanpassad infrastruktur, normer i form av lagar och före- skrifter, – på emissionsområdet gränsvärden för olika verksam- heter – ekonomiska styrmedel som miljöavgifter, miljösubventio- ner och skattenedsättning samt åtgärder för att långsiktigt påverka människors beteende genom bl.a. utbildning, miljömärkning och information. Exempel på mer specifika styrmedel inom transportsektorn är lokala trafikföreskrifter (miljözoner, gräddfil för bussar och miljöbilar), krav i samband med upphandling, frivilliga överens- kommelser (branschåtaganden) och åtaganden (miljöledning). Många utvärderingar har gjorts när det gäller tillämpningen inom vägtransportsektorn av främst ekonomiska styrmedel och deras effekter på miljön. Inom drivmedelsområdet har ekonomiska incitament lett till att har striktare miljöspecifikationer för bensin och dieselolja än övriga . Som en följd av detta har bl.a. kväveoxidutsläppen från dieselbilar reducerats med . Meningarna är ändå delade om styrmedlen varit fram- gångsrika eller ej. Det nya sättet att arbeta i miljöpolitiken innebär att styrmedels- valen och styrmedelsmixen behöver optimeras för att nå uppställda mål, men effekterna av vidtagna åtgärder behöver också kunna följas upp och utvärderas för att kunna överblicka vad som återstår att göra. 124 Systemstudier och styrmedel m.m. En utvecklad analys när det gäller ekonomiska styrmedel kan t.ex. omfatta särskilda förhållanden som gäller nationell tillämp- ning av miljöskatter och -avgifter för vägtransportsektorn. I många fall är det kanske betydligt mer effektivt att lösa miljöproblem genom gemensamma åtgärder på internationell nivå. Att nå sådana överenskommelser är dock en tidskrävande process. Systemanalyserna kan sedan användas för att utveckla scena- rier för olika utvecklingsalternativ, där samspelet mellan olika fak- torer i samhällsutvecklingen kan analyseras. En variant av scena- rietekniken utgörs av s.k. back-casting, i vilken man utgår från den situation man önskar uppnå . Sedan analyserar man vilka beslut och när de måste fattas för att målet skall kunna nås och de samhälleliga konsekvenserna av dem. Denna typ av analyser utgör viktiga underlag för beslut om styrmedel. Det hittillsvarande miljömålsarbetet har visat att underlagen för att såväl sätta miljömål som att ta fram kostnadseffektiva åtgärder är ofullständiga. En genomgång av sektorsmyndigheternas under- lagsrapporter till tyder på ett behov av fortsatt forskning och utveckling. Det är också angeläget att ut- släppsmålen nås på ett sätt som innebär så låga samhällsekono- miska kostnader som möjligt, dvs. de åtgärder och åtgärdskombi- nationer som väljs skall vara kostnadseffektiva. Olika styrmedel påverkar åtgärder olika och för att bedöma konsekvenser på ett jämförbart sätt krävs omfattande modell- beräkningar. Det behövs också mer kunskap om huruvida de miljöpolitiska styrmedlen inom vägtrafikområdet är effektiva, men också vilka negativa bieffekter de har (fördelningspolitiska aspek- ter, tungadministrerade m.m.). Kunskapen om hur olika styrmedel samverkar behöver också förbättras. När man väljer styrmedel för vägtransportområdet bör det ske med hänsyn till måluppfyllelse, kostnadseffektvitet, incitament för teknisk utveckling, genomfö- randeaspekter, fördelningseffekter och effekter på den svenska industrins konkurrenskraft. Även samband mellan olika styrme- Systemstudier och styrmedel m.m. 125 delsaspekter behöver belysas. Åtgärds-effektanalyser är andra vik- tiga FoU-uppgifter inom vägtrafikområdet. ·Forskning inom styrmedels- och systemanalys bör i större utsträckning än bedrivas i samarbete med de grupper som arbetar explicit med motor- och bränsleutveckling, emis- sions- och effektområdena. Samarbetet behöver också utvidgas över disciplingränserna och innefatta områden som psykologi, statsvetenskap och ekonomi. ·Om skall ha en framträdande roll inom området bör kompetensen förstärkas, inte minst när det gäller att beakta problemet i ett internationellt (europeiskt) perspektiv. saknas det dessutom en tillfredsställande forsk- ningskompetens som kan tillgodogöra sig resultaten av den forskning som framkommer internationellt. ·Av kostnadseffektivitetsskäl och på grund av att vissa miljöproblem inte går att avhjälpa enbart med tekniska lös- ningar krävs det forskning kring vilka åtgärdskombinationer som är optimala för att åstadkomma ett ekologiskt hållbart transportsystem. ·Utveckling av ekonomiska modeller för att uppskatta olika styrmedels inverkan på nya bilars och bilparkens bränsle- ekonomi/specifika koldioxidutsläpp och på bilanvändningen och andra samhällsmål är några andra angelägna forsknings- områden. 9Svensk emissionsforskning i ett internationellt perspektiv Svensk forskning inom emissionsområdet har haft stor betydelse som underlag för de harmoniserade tekniska reglerna inom bl.a. fordonsområdet. Den har även haft betydelse för och andra internationella överens- kommelser som t.ex. konventionen för långväga gränsöver- skridande luftföroreningar med tillhörande protokoll för att reducera olika föroreningar. Det svenska försprånget inom transportforskningen i stort håller emellertid på att hämtas in av andra länder. Också svenska forskares deltagande i olika projekt inom EU:s femte ramprogram för forskning visar en nedgång i jämfö- relse med utfallet i det fjärde ramprogrammet. En bidragande orsak till detta kan vara svårigheter att finna motfinansiering till beviljat stöd. Motsatsen gäller för det svenska deltagandet i EU:s ramprogram för folkhälsa som syftar till att ta fram under- lag för gemenskapsåtgärder för miljörelaterad ohälsa, främst luftföroreningar. Ett annat orosmoment är, trots en avancerad miljöforskning i , att svenska forskningstjänsteföretag får en försvinnan- de liten del av den uppdragsforskning som upphandlas i bl.a. EU. Om skall kunna stärka deltagandet i EU:s ram- program för forskning och öka möjligheterna för den forsk- ningsnära tjänstesektorn att konkurrera internationellt måste en medveten strategi utformas med denna inriktning. 128 Svensk emissionsforskning ... internationellt perspektiv SOU 2000:35 Europeiseringen och en snabb teknisk utveckling ställer öka- de krav på den svenska provningsverksamheten för avgasorien- terad forsknings- och undersökningsverksamhet att anpassa sig till den ändrade konkurrenssituationen. Ett sätt kan vara att söka samarbete i strategiska allianser eller att medverka i olika internationella nätverk. 9.1Internationellt samarbete för att lösa miljöproblemen 9.1.1Forskningens betydelse för internationella strategier Många av de stora miljöproblemen känner inte några nationella gränser. De beslut som styr utvecklingen och omfattningen av många miljöproblem fattas också i allt högre grad på internationell nivå, främst inom EU, men också genom andra internationella överenskommelser. För att klara miljökvalitetsmålen krävs både ett framgångsrikt nationellt miljöarbete och ett offensivt svenskt internationellt miljöarbete. Forskningen inom miljöområdet är till följd av problemens ofta gränsöverskridande karaktär i stor utsträckning internationell. har spelat en central roll i dessa sammanhang ända sedan försurningsproblemet upptäcktes . Inom EU har med denna forskning som bas lyckats initiera en strategi inom försurningsområdet med en rad åtgärder. En central tanke är att i ett direktiv lägga fast nationella tak för utsläppen i varje medlemsstat som skall gälla . Nivåerna skall bestämmas med utgångspunkt från modellberäkningar, som syftar till att identifiera var det är mest kostnadseffektivt att reducera utsläppen av svavel, kväveoxider och ammoniak. Forskningsbehoven inom området har främst varit betingade av att ta fram tillförlitliga underlag för det internationella åtgärdsarbetet för att visa sambanden mellan SOU 2000:35 Svensk emissionsforskning ... internationellt perspektiv 129 utsläpp och effekter i miljön samt vilka förbättringar i miljön som kan förväntas uppträda till följd av utsläppsminskningar. Forsk- ningen har varit starkt miljömålsorienterad, framför allt genom utveckling och tillämpning av begreppet kritisk belastning. En betydelsefull aspekt av det svenska arbetet inom emissions- området är den expertis som kan bidra med i olika interna- förhandlingar m.m. Svenska ambitioner i EU och andra internationella organisationer måste byggas under med expert- kunnande och en fortsatt forskning. Det är därför viktigt att den kompetens och expertis som vuxit fram under de senaste årtion- dena inte avvecklas, inte minst som många av miljöproblemen är storskaliga och fordrar agerande på transnationell nivå. En stark forskningsprofil utgör ett viktigt stöd för sådana åtgärder. 9.1.2Internationellt samarbete för att lösa CO2-problematiken Forskningen inom energiområdet har allt sedan oljekriserna varit internationell i betydande mån och har därmed en annan karaktär än inom miljöområdet. Forskningssamarbete inom energiområdet äger rum bl.a. inom () och EU:s forskningsprogram, men också i andra multila- terala sammanhang.