sou · GOB337d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 51990-talets ekonomiska utveckling – vilken roll har åldersfördelningen spelat? Välfärdssystemen påverkas på flera sätt av befolkningens sammansätt- ning. I detta kapitel är fokus framförallt satt på hur demografin har på- verkat den makroekonomiska miljön för välfärdssystemen. Det är vik- tigt för hela den ekonomiska politiken att ta hänsyn till de trendföränd- ringar i den makroekonomiska utvecklingen som ålderssammansätt- ningens förändringar ger upphov till. Inte minst är det viktigt för fast- ställandet av de ekonomiska ramar som begränsar möjligheterna att bedriva välfärdspolitik. Förändringarna i befolkningsstrukturen ger di- rekta effekter på välfärdssystemen genom att vissa åldersgrupper na- turligt sett har större behov av den sociala trygghet som dessa system ger, men även genom att de bakomliggande resurserna påverkas direkt. Skattebasen och utbudet av personal för vård och skola är bra exempel på detta. Dessa direkta effekter har diskuterats mycket i den allmänna debat- ten, och kommer säkerligen att diskuteras ytterligare. Avsikten med detta kapitel är emellertid att visa på hur ålderssammansättningen har djupgående effekter på hela samhällsekonomin. Orsakerna till detta är två enkla och lätt verifierbara fakta. För det första varierar en individs ekonomiska beteende och resurser kraftigt över livscykeln. Människor i olika åldrar går från det totala beroendet av andra i småbarnsåren till en allt större autonomi som kulminerar och se- dan gradvis avtar när förvärvsförmåga och hälsotillstånd sakta försäm- ras med ålderdomens inträde, för att i många fall åter sluta med en hög grad av beroende av andra människor. För det andra finner vi i moder- na industrisamhällen att åldersfördelningen uppvisar en mycket hög grad av ojämnhet, där stora och små födelsekohorter omväxlande do- minerar en given åldersgrupp. 146 1990-talets ekonomiska utveckling Interaktionen mellan åldersspecifikt beteende och resurser samt va- riationerna i åldersgruppernas relativa storlek skiftar hela den sam- hällsekonomiska jämvikten och ligger bakom många av de oförutsedda trendbrott som inträffat . Naturligtvis sker detta i ett samspel med många andra både inre och yttre samhällsfaktorer. Vår förståelse av de ekonomiska mekanismerna bakom ålderseffekterna är än så länge begränsad. I det följande ska jag emellertid argumentera för att välfärdsutvecklingen kunde ha varit bättre om den ekonomiska politiken och 1990-tal tagit större hänsyn till de makroekonomiska tendenser som variationerna i ålderssamman- sättningen ger upphov till. Inom den ekonomiska forskningen har inneburit ett genom- brott för ett nytt sätt att tolka och förstå makroekonomisk förändring. Istället för att förklara ekonomiska fluktuationer som enbart ett resultat av politiska ingrepp och missgrepp har man kunnat påvisa att det bak- om ekonomiska uppgångar och nedgångar också kan ligga mycket mer fundamentala faktorer – nämligen förändringar i de demografiska för- utsättningarna. På sätt och vis innebär denna nya forskning att man återupplivar en gammal tradition inom ekonomiämnet som representeras av namn som Malthus (1798), (1901), (1940), Keynes (1923,1937) och Boserup (1975). Gemensamt för dessa ekonomer är att de sett be- folkningsförändringar som den kanske viktigaste drivkraften bakom ekonomisk och social utveckling. Visserligen har de haft olika uppfatt- ningar om hur befolkningen påverkar ekonomin. Malthus, och den unge Keynes ansåg t.ex. att befolkningstillväxt i huvudsak är skad- ligt. Boserup, , och den mogne Keynes, däremot, såg stora posi- tiva effekter av befolkningstillväxt. Ett viktigt framsteg i den nya forskningen är att man lyckats över- brygga den motsättning som funnits mellan befolkningsoptimister och befolkningspessimister. Lösningen har visat sig vara mycket enkel. När man studerar hur befolkningstillväxt påverkar ekonomi och samhälle så ska man inte bara ta hänsyn till hur antalet människor förändras. Man måste också se till befolkningens åldersstruktur. Effekterna av en ök- ning i antalet barn skiljer sig från effekten av en ökning av antalet unga, antalet medelålders eller antalet äldre. Det är först när man tar hänsyn till förskjutningar i åldersstrukturen som de demografiska ef- fekterna på ekonomin framträder klart. Det intressanta när man gör denna enkla modifikation är – för det första – att det visar sig att både 1990-talets ekonomiska utveckling 147 malthusianerna och anti-malthusianerna har haft rätt. Befolkningsök- ning leder till ökad fattigdom när antalet barn växer men till ökad till- växt och välstånd när den arbetsföra, framförallt den medelålders be- folkningen, ökar. För det andra så visar analyser där hänsyn tas till ål- dersstrukturen att demografin är just så betydelsefull som de alla – från Malthus till Boserup – har hävdat. De som har haft fel är de som brukar kallas befolkningsneutralister, dvs. de som ansett att samhällsvetare i sina förklaringar inte behöver ta hänsyn till demogra- fiska förhållanden. De nya upptäckterna av tydliga befolknings- och ålderseffekter på ekonomin innebär en utmaning för traditionell makroekonomisk analys. Trots att befolkningsekonomi tidigare varit en viktig del av inte minst svensk nationalekonomi så har befolkningsperspektivet på samhälls- ekonomin nästan helt försvunnit. Den makroeko- nomiska analysen har istället dominerats av tekniskt sofistikerade mo- deller byggda på grundantaganden om en stabil befolkningsstruktur. En nytolkning av vår mest näraliggande ekonomiska historia berör med nödvändighet också en del ömtåliga frågor. Mycket av stridslinjer och ställningstaganden i dagens politiska landskap bygger på etablera- de tolkningar av vad det är som hänt med den svenska ekonomin under 1970-, 1980- och 1990-tal. Att föra fram nya förklaringar kan och bör därför uppfattas som ett ifrågasättande av politiska handlingslinjer. Analysen kan i denna mening kallas politisk och kontroversiell, trots att den endast består i en tillämpning av nya vetenskapliga rön på ett visst historiskt skeende. I huvudsak är emellertid denna tolkning ingen omtolkning utan mera en fråga om att dra fram mera djupliggande or- sakskedjor i ljuset. För att vi ska kunna utforma en välfungerande ekono- misk politik krävs det att vi har ett klart grepp om hur de samhällseko- nomiska förutsättningarna kan påverkas av demografisk förändring. Ett av de bästa sätten att lära sig om hur demografi och ekonomi samspelar är att mer i detalj granska en period som både är relativt välbekant och som kännetecknats av snabba demografiska förändringar. I nästa avsnitt följer en redogörelse för utvecklingen av den svenska befolkningens ålderssammansättning. Avsnittet därefter behandlar teo- rin bakom åldersansatsen – dvs. en forskningstradition som fokuserar på hur förskjutningar i åldersstrukturen påverkar social och ekonomisk utveckling. Åldersansatsen bygger på tre grundpelare. För det första en analys av åldersstrukturens utveckling, för det andra vår kunskap om hur människors ekonomiska beteende ändras över livscykeln och, för det tredje, traditionell ekonomisk teori om hur makroekonomiska vari- abler påverkar varandra. 148 1990-talets ekonomiska utveckling I det näst sista avsnittet beskrivs vilka trender i de senaste decenni- ernas makroekonomiska utveckling i som kan förklaras av för- skjutningarna i ålderssammansättningen (och vad som inte kan förkla- ras av demografin). I det avslutande avsnittet framförs några reflektio- ner kring hur förändringar i den demografiska strukturen kan tänkas ha påverkat välfärdssystemen. 5.3Den svenska åldersfördelningens utveckling Ett viktigt verktyg för att förstå hur en befolknings åldersstruktur för- ändras över tiden är det demografiska begreppet kohort. Ursprungligen var kohort en beteckning på en enhet i den romerska hären som rekryte- rats från samma ort. I den romerska härens slagordning bildade kohor- ten en kolonn uppdelad i tre linjer om sammanlagt runt 360 man. Inom demografin avser kohort en grupp av individer med samma födelsetid. De svenska 40-talisterna utgör på detta sätt en kohort medan 50- talisterna utgör en annan. I en befolkningstabell som beskriver ålders- strukturen i ett land över tiden kan man följa en kohorts åldrande ge- nom att läsa diagonalt i tabellen. T.ex. så hittar man fyrtiota- listkohorten i kolumnen med antalet personer som är medan vi får läsa i kolumnen för för att hitta dem. En kohort rör sig därför genom åldersstrukturen på samma sätt som en romersk kohort en gång rörde sig över slagfältet. I en sluten befolkning kan förskjutningar i åldersstrukturen enbart uppstå som ett resultat av att de kohorter som avlöser varandra i en viss åldersgrupp är av olika storlek. är den viktigaste orsaken till storleksskillnader mellan kohorter att födelsetalen varierar över tiden. Ser vi historiskt har emellertid variationer i dödligheten varit av stor betydelse. T.ex. så föddes det i i stort sett lika många människor som det gör . I vuxen ålder hade emellertid antalet individer i kohorten decimerats så starkt att befolkning trots i princip lika många födda barn bara var en fjär- dedel av vad den är . I befolkningar som påverkas av migration kan emellertid en kohort både krympa och svälla. Utflyttning påskyndar kohortens krympning medan inflyttning kan få den att svälla. Ser vi nu till åldersutvecklingen i så har den i huvudsak formats av den storleksfördelning som svenska kohorter uppvisade , se figur 1. I detta diagram visas dels den faktiska åldersstrukturen i form av staplar, dels en linje som visar hur en medelstor kohort kommer att utvecklas om hänsyn tas till det 1990-talets ekonomiska utveckling 149 dödlighetsmönster som rådde . Kohorter som lig- ger över jämförelselinjen är större, medan de som ligger under är mind- re än genomsnittet. Här kan vi för det första konstatera att alla kohorter som fötts tidigare än 1905 är mindre än genomsnittet. Detta beror på att de kohorter som föddes var utsatta för högre dödsrisker framförallt under barn- och ungdomsåren. En ytterligare krympning av dessa ko- horter skedde sedan genom den omfattande emigrationen från . Kohorterna födda är i stort sett alla större än genomsnittet. Orsaken är att dessa kohorter föddes då fertiliteten fortfarande var förhållandevis hög som mortalite- ten fallit markant. De har inte heller påverkats lika negativt av utvand- ring. Kohorterna födda ligger däremot långt under ge- nomsnittet. Bakgrunden till detta är mellankrigstidens kris i befolk- ningsfrågan. Födelsetalens uppsving syns också tyd- ligt i figuren. Först hittar vi en kohort som ligger på medelnivå. Även 1960-talets kohorter ligger något över genomsnit- tet. Med hjälp av jämförelsenivån kan man också läsa ut vilka framtida förändringar i ålderssammansättningen som ligger inbäddade åldersstruktur. Stora kohorter kommer nämligen att ligga kvar på en nivå över genomsnittet medan små kohorter kommer att ligga kvar un- 150 1990-talets ekonomiska utveckling Ökningen av de äldsta åldersgrupperna efter 1970 beror därför en- ligt denna figur på att de stora kohorterna från går in i pensionsåldern och där ersätter de mindre kohorterna från tiden . Ser vi sedan på utvecklingen av antalet personer i övre medelåldern, , så framgår det att denna grupp kommer att gå tillbaka . Här kommer ju de kraftiga kohorterna att ersättas av de små kohorter som föddes i mellan- krigstiden. Figuren illustrerar också tydligt den kraftiga impuls som fyrtiota- listgenerationen skapat i den svenska åldersstrukturen. Styrkan i denna impuls beror inte bara på att kohorten i sig är stor. Pulsen förstärks av att 40-talistkohorten följer i spåren på den rekordsvaga mellankrigsko- horten. Runt 1970 befann sig 40-talisterna och de passe- rade 30- och 40-årsåldern. I figur 2 visas på motsvarande sätt läget . Jämförelsenivån bygger här på dödligheten . Som framgår av figur 2 så skiljer sig den demografiska situationen 1990 avsevärt från läget . 1990 så ligger de äldsta kohorterna mycket nära medelstorleken medan medelålderskohorterna ligger långt under. För 1990-talet innebär detta att de yngsta pensionärerna faktiskt har blivit färre i takt med att de kraftiga kohorterna från tiden ersatts av de magra kohorterna från . 1990-talets ekonomiska utveckling 151 Det mest markanta trendbrottet ser vi i antalet personer i åldern . åldersstruktur ger helt andra förutsättningar än vi hade un- der 80-talet. 1990 befolkades övre medelåldern av de rekordsvaga ko- horterna från mellankrigstiden. har dessa svaga ko- horter efterhand ersatts av de talrika 40-talisterna. Vi har därmed fått en kraftig uppgång av antalet personer i övre medelåldern. Åldersstrukturerna 1970 respektive 1990 kan i en mening ses som spegelvända i förhållande till varandra. Där åldersstruktur har underskott – åldersgrupperna över 65 och yngre medelåldern – så finns det 1990 ett överskott. I övre medelåldern däremot – där ål- dersstruktur har överskott – så uppvisar åldersstruktur ett un- derskott. Jämförelsen mellan 1970 och 1990 visar att åldersstrukturen över en relativt begränsad period kan förändras på ett mycket påtagligt sätt. Orsaken till dessa variationer är dels de långsiktiga fluktuationer i kohortstorleken som hör samman med den demografiska transitionens förlopp och långsiktigt fallande födelsetal (se och , 2000), dels de mer kortsiktiga variationer som beror på kraftiga fluktu- ationer i fertiliteten. Hur betydelsefulla är då dessa variationer? I slutänden kan en sådan fråga endast besvaras genom att man empiriskt undersöker sambanden mellan åldersstruktur och ekonomi. Men även teoretiskt kan vi förvänta oss att se vissa samband. Orsaken är tydliga och över tiden relativt sta- bila mönster i hur människors ekonomiska beteende förändras över livscykeln. De resurser i form av humankapital och andra tillgångar som de förfogar över varierar också på ett regelbundet sätt över livscy- keln. Ser vi till det allra grövsta mönstret så kan människans liv sägas sön- derfalla i tre faser. Det mänskliga livet inleds alltid med en barndoms- fas där individens produktiva förmåga är lägre än hennes konsumtions- behov. Barndomsfasen följs sedan av en vuxenfas då människan kan producera ett överskott utöver vad hon behöver för sin egen omedelba- ra överlevnad. För dem som inte dör följer senare en åldrandefas där den produktiva förmågan återigen avtar så att indi- viden på nytt blir beroende av andra för sin överlevnad. I internatio- nella statistiska publikationer används dessa livsfaser för att indela be- 152 1990-talets ekonomiska utveckling folkningen i barn (), befolkning i arbetsför ålder () och äldre (65- år). Men människors ekonomiska beteende över livscykeln påverkas inte bara av deras produktionsförmåga. Av central betydelse är också deras deltagande i reproduktionen. Människors reproduktiva fas inträffar nästan uteslutande under den arbetsföra delen av livet och för de flesta människor i moderna samhällen så är den reproduktiva fasen betydligt kortare än den produktiva. Detta betyder att man i arbetsför ålder kan skilja mellan tre perioder: En ungdomsperiod som sträcker sig från det fysiska vuxenblivandet fram till familjebildningen. Statistiskt skulle ungefär- ligen kunna avgränsas till åldrarna från 15 till . En familjeförsörjarperiod som omfattar tiden från familjebildningen tills dess att ens barn inträtt i arbetsför ålder. Det rör sig här unge- färligen om åldrarna En övre medelålder som omfattar tiden från det att ens barn blivit arbetsföra tills man själv inträder i ålderdomen. I huvudsak omfattas av åldrarna . I samband med att alltfler människor uppnår en mycket hög ålder har behovet ökat av att urskilja olika perioder också i ålderdomen. I första hand har man här kunnat konstatera att yngre pensionärer i viktiga avseenden skiljer sig från äldre pensionärer över 75, framförallt när det gäller hälsan och mortaliteten, men till följd därav också när det gäller konsumtionsmönster och arbetskraftsdeltagande. Ser vi nu till dessa olika livsfaser uppvisar de mycket tydliga kän- netecken. Barndomsfasen kännetecknas av en hög grad av beroende, inte bara när det gäller fysisk försörjning utan också för omvårdnad, tillsyn och kognitiv stimulans. Ungdomsfasen präglas av hög geogra- fisk rörlighet, inträde på arbetsmarknaden, inträde på bostadsmarkna- den och familjebildning men också av relativt låga inkomster, under- ordnade positioner och för män relativt hög brottsbenägenhet. Familje- försörjarfasen präglas av hög skuldsättning, pressad ekonomi, stora utrymmeskrav men också ökande inkomster och mer ansvarsfulla posi- tioner i yrkeslivet. I den övre medelåldern minskar försörjningsbördan, sparandet ökar och finansiella tillgångar (aktier, fonder, bankmedel) får en större bety- delse. Den geografiska rörligheten är låg och man byter mer sällan ar- bete. En stor andel av de förvärvsaktiva innehar överordnade positio- ner. Kriminaliteten är mycket låg. Egenföretagandet är som högst. De unga pensionärernas främsta kännetecken är en låg förvärvsin- tensitet och att de sänker sitt sparande. Unga pensionärer är även starkt 1990-talets ekonomiska utveckling 153 beroende av offentliga transfereringar för sin försörjning. Jämfört med medelålders har de en högre dödlighet. Äldre pensionärer uppvisar ett efterhand alltmer försämrat hälsoläge och deras mortalitet blir med sti- gande ålder allt högre. I motsats till vad man skulle förvänta sig från en livscykelmodell för sparandet har de däremot ett positivt sparande. Detta kan bero på att ett försämrat hälsoläge minskar deras konsum- tionsförmåga. De äldres positiva sparande kan emellertid också delvis vara en illusion. Eftersom personer utan förmögenhet har en högre dödlighet så kan den genomsnittliga förmögenheten i en kohort öka när den successivt tunnas ut. De åldersvariationer som skapas när olika stora kohorter rör sig genom åldersstrukturen sätter spår i den makroekonomiska utvecklingen p.g.a. att människors ekonomiska beteende förändras över livscykeln. Man kan tänka sig att dessa effekter uppstår på två sätt. För det första kan det vara fråga om en ren aggregeringseffekt. En ökning av antalet unga med hög flyttningsbenägenhet leder t.ex. till att antalet observerade flyttningar ökar. Om en individs beteende påverkar andra individer kan emellertid en åldersförskjutning leda till en andra typ av effekter som skiljer sig från dem vi rent mekaniskt kan räkna fram med hjälp av in- formation om åldersspecifika beteenden. Man måste nämligen också räkna med att de åldersspecifika beteendena kan komma att påverkas. T.ex. så kan en stor kohorts inträde på arbetsmarknaden leda till en press nedåt på lönerna som får de unga att utbilda sig längre, se Ohls- son (1986). Lägre löner för de unga kan sedan påverka andra delar av ekonomin i enlighet med ekonomiska och sociologiska mekanismer som i sig inte behöver vara direkt relaterade till demografin. Tillvägagångssättet för att analysera ålderseffekter skiljer sig åt be- roende på om syftet är att påvisa de enkla ålderseffekter som kan räk- nas fram direkt från data över åldersspecifika beteenden eller om man är ute efter de sammansatta ålderseffekter som uppstår när en ålder- schock påverkar de åldersspecifika beteendena. I det första fallet här- leds ålderseffekterna på grundval av mikrodata och man kan sedan un- dersöka hur mycket av t ex en ökad migration som beror på att antalet unga med hög flyttbenägenhet har ökat. För att analysera sammansatta ålderseffekter skattar man istället regressionsmodeller, där den stude- rade makrovariabeln ses som en funktion av åldersstrukturen mätt som exempelvis befolkningsandelar för olika åldersgrupper. En svårighet med regressionsansatsen är att åldersvariablerna måste uppvisa en hygglig variation om regressionsmetoden ska fungera. 154 1990-talets ekonomiska utveckling tersom åldersandelarna förändras långsamt så innebär detta att det krävs relativt långa tidsserier för att en skattning av ålderseffekter ska ge tillförlitliga resultat. När man väl har ett empiriskt material som uppfyller fordringarna så har emellertid regressionsmetoden visat sig vara en robust metod för att granska sambanden mellan befolknings- struktur och makroekonomisk utveckling. Vilka är då de makroekonomiska variabler som i första hand bör va- ra kopplade till åldersstrukturen? En uppenbar kandidat är naturligtvis sparandet. Eftersom människors produktiva förmåga växlar starkt med åldern medan konsumtionsbehoven är relativt stabila så kommer livscykeln att kännetecknas av omväxlande underskotts- och över- skottsfaser (och , 1954; , 1959). Teore- tiskt sett bör barnperioden och åldrandeperioden vara av under- skott medan den senare delen av det yrkesaktiva livet bör vara av överskott. I den internationella litteraturen är Leff (1969) en tidig och välkänd referens för empiriska samband mellan åldersstruktur och sparande. Leffs studie har ifrågasatts men har och (1982) och (1987) i huvudsak bekräftat Leffs resultat. Andra studier som pekar i samma riktning är och (1996) och Horioka (1997) som kunnat visa på robusta samband mellan kvoten försörjda i befolkningen och sparandet. har och Wil- liamson (1997) och (1998) kunnat visa på mycket kraftiga samband mellan sparandet och åldersfördelningen i Östra och Sydöstra , samt i ett urval länder över hela världen. När det gäller före- komsten av ålderseffekter på sparandet i makrodata är resultaten i stort sett entydiga. Forskare som utgår från studier på mikronivå är emellertid mer tveksamma till livscykelhypotesen, t.ex. Muellbauer (1994), Bosworth m.fl. (1991). I studier på hushållsdata har man nämligen visat på stora samtidiga förändringar i varje åldersgrupps sparkvot när den aggrege- rade sparkvoten förändrats. Följaktligen måste man dra slutsatsen att den i makrodata observerade korrelationen mellan sparande och ålders- struktur endast i liten utsträckning kan förklaras av en enkel livscyke- leffekt på hushållens sparande. För en fördjupad teoretisk diskussion av sambandet mellan sparande och åldersstruktur se och (1999b) och och (2000). I figur 3 visas hur sambandet mellan åldersstruktur och sparande ser ut i svenska data. Här bekräftas i allt väsentligt det mönster som vi en- ligt livscykelmodellen borde förvänta oss. Andelen barn har en stark negativ effekt och även de båda pensionärsgrupperna har negativa ef- fekter. Den starkaste positiva effekten har istället andelen 50-64- åringar. Familjeförsörjargruppen har också en positiv 1990-talets ekonomiska utveckling 155 Ett liknande mönster hittar man även i data från andra OECD- länder. Ålderseffekter på den nationella sparkvoten, 1946- 1996 -0,5 -1,5 Vid en tolkning av figur 3 ska man ha i minnet att sparandet inte enbart avser hushållssparande utan även företagens och den offentliga sek- torns sparande. För att förklara hur åldersfördelningen påverkar spa- randet räcker det alltså inte med att se hur det individuella sparandet utvecklas utan man måste också exempelvis ta hänsyn till hur den of- fentliga sektorns intäkter och utgifter påverkas av olika åldersgrupper. Det intressanta med figur 3 är att den visar hur åldersstrukturen på- verkar en variabel som enligt gängse ekonomisk teori har betydelse för en rad makroekonomiska samband. För det första kan det finnas ett samband mellan sparandets nivå och räntan. Eftersom räntan kan ses som pris på sparmedel så bör den stiga när sparandet är lågt och sjunka när sparandet är högt. En låg räntenivå bör i sin tur underlätta investe- ringar och ekonomisk tillväxt medan en hög räntenivå kommer att ver- ka dämpande på investeringarna. Existensen av ålderseffekter på spa- randet gör därför att vi kan misstänka ålderseffekter även på investe- ringarna och på den ekonomiska tillväxten. En annan möjlig effekt gäller bytesbalansen. Ett land med högt spa- rande konsumerar förhållandevis litet. Detta betyder att importefterfrå- gan dämpas och exporten stimuleras.