sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Politiskt förtroendevalda i små stater upplever sig ofta satta under press från resursstarka särintressen som med hänvisning till möjligheterna till inter- nationell rörlighet vill styra politiken i en bestämd riktning. Demokratiska staters samverkan kan därför vara ett uttryck för en strävan att hävda breda medbor- garintressen gentemot starka särintressen. Men ibland uppfattar skilda medborgargrupper att just allianser mellan stater och särintressen hotar vär- den som är omistliga. I en global opinionsbildning och lobbning sätter de därför igång särskilda akti- oner för att öppna ofta slutna rum och få till stånd samtal om en delvis alternativ politisk dagordning. I dessa sammanhang kommer ofta IT-instrumentet till användning för att kommunicera och mobilisera.34 Demokratipolitik i globaliserade miljöer Få, om ens någon, torde vilja hävda att det med tanke på det allmänna bästa är möjligt att avstå från samarbete mellan staterna och beslutsproces- ser som, helt eller delvis, sker på mellanstatlig eller överstatlig nivå. Det finns värden som är viktiga att hävda och som bäst, eller i vissa fall endast, kan häv- das i internationella fora utan procedurer som helt överensstämmer med demokratins ideal. I den mån sådana procedurer inte kan ersättas med demokrati måste procedurerna göras så demokratiska som möjligt.35 Från demokratisynpunkt är det emellertid vik- tigt att inte stanna vid detta konstaterande. Det är just vetskapen om att det finns starka drivkrafter för en internationalisering av politiken, och att en sådan internationalisering kan vara nödvändig för att vidmakthålla demokratins legitimitet, som är en av de största utmaningarna när det gäller att hävda folkstyrets principer inför 2000-talet. Hur ska då demokrati bäst kunna möta en fortsatt globalise- ring och utsträcka alla medborgares möjlighet till deltagande, inflytande och delaktighet? I det skede av globalisering vi nu befinner oss krävs insatser för att frigöra individer så att alla har för- måga att så långt möjligt på jämlika villkor delta i det politiska beslutsfattandet. Det kan gälla utbild- ningsinsatser när det gäller språk och kulturkom- petens likaväl som att göra effektiv datakommu- nikation tillgänglig för alla. En ordning där politiskt beslutsfattande sträcks ut till flera och åtskilda nivåer, inte minst i inter- nationella sammanhang, kan lätt leda till att styret blir ytterst komplext och svåröverskådligt. Vikten av att inte belasta demokratiska institutioner med sådant som lika bra, eller bättre, kan ut utan medverkan av representativt sammansatta försam- lingar ökar. Demokratin i sig själv förutsätter en hög grad av självbestämmande för individerna, enskilda eller i frivillig samverkan med andra. Det är viktigt att verka för att beslutsprocesser på alla nivåer öppnas så att medborgarna kan göra bruk av sina medborgarskap. Där maktutövning sker ska insyn också finnas. All delegering av poli- tisk makt till förhandlingsbaserade beslutspro- cesser kräver särskild motivering och bör göras föremål för politisk debatt i öppna fora. Och i alla organ som fått politisk makt delegerad till sig måste största möjliga offentlighet påfordras. Situationen inom åtskilliga organ lämnar mycket övrigt att önska. Det är ett politiskt ansvar för dem som dele- gerar maktutövning att också kräva den öppenhet som är nödvändig för demokrati. För att hävda demokrati i av globalisering bör man förlägga beslutsfattande till lägsta effektiva beslutsnivå. Globaliseringen ger i sig argument för ett starkt lokalt självstyre. I ett samhälle där med- borgarnas rörlighet är stor, inom och utanför nationsgränserna, gäller detta inte bara självstyre lokalt inom ett geografiskt avgränsat territorium. Det kan också gälla självstyre lokalt för mindre grupper och kollektiv, oberoende av kommun- gränser, inom åtskilliga områden. Ett centralistiskt beslutsfattande inom national- statens ram kan försvåra folkviljans förverkligande lokalt och regionalt inom riket. Genom att öka möjligheterna till lokalt självbestämmande och anpassning av politiken till lokala förhållanden stärks möjligheterna för flera att framgångsrikt del- ta i ett samspel internationellt och globalt. Så kan man demokratiskt ta till vara de ökade möjlighe- terna till rörelser över, och kommunikation obero- ende av, nationsgränser. Globaliseringen innebär förändrade konkurrens- förhållanden inte bara mellan företag utan även inom stater, regioner/lokala ekonomier. Det hand- lar ytterst om en tävlan i attraktivitet och om arbetstillfällen. Regionala intressen kan sålunda vara annorlunda än nationella intressen. Det är lät- tare för mindre enheter, som regioner och lokala miljöer, att etablera sig som noder i olika kunskaps- eller produktionsnät än för hela nationella ekono- mier. En viktig konsekvens är att nya allianser utvecklas i politiken. I den traditionella, nationella ekonomin skapades varaktiga (korporativa) allian- ser mellan stora företag, fackliga organisationer och staten. Den förhandlingsekonomi som utvecklats på det nationella planet återfinns i den nya situa- tionen även på det regionala planet. Till skillnad från tidigare är de regionala partnerskapen mer mångfacetterade och svåra att avgränsa. De för- stärks av en europeisering på idéplanet där partner- skapstanken genomträngt den regionala sfären. Dagens utvecklingspolitik hanteras, som vi ska återkomma till, i mindre grad exklusivt inom de of- fentliga systemen. Den inbegriper även allehanda privata aktörer. Förhandlingssystem riskerar dock alltid att skapa slutenhet och inkludera endast ett fåtal. Den demokratiska utmaningen är således att skapa öppenhet och ökat deltagande i utvecklings- processerna. Vidare krävs offentliga mötesplatser för samtal om den regionala utvecklingen. Utan medborgarnas deltagande, inflytande och delaktig- het i dessa politiska processer minskar otvivelaktigt den demokratiska legitimiteten för besluten. Det är på nationalstatens nivå som utmaningarna är störst när det gäller att i globaliseringens tid vid- makthålla och förstärka demokratin. Det ska sam- tidigt noteras att utmaningarna som skulle möta om globaliseringens mönster bryts, och vänds i sin motsats, med största sannolikhet vore ännu svårare att hantera. Varje uppgift om nationalstaternas snara död och upphörande måste bedömas som överdriven. Trots globaliseringen är många stater alltjämt först och främst beroende av sina hemmamarknader. I och fall är det exempelvis bara värdet av av produktionen av varor och tjäns- ter som avsätts utomlands. I och övriga nordiska länder är utlandsberoendet visserligen större. Det finns dock argument som talar för att välfärdsstaterna av gjort även mindre länder mera robusta inför globaliseringens verkningar och att dagens utvecklade industriländer är väsentligt mindre sårbara för exempelvis konjunktursväng- ningar än vad staterna var på 1870- eller 1930-ta- len.36 finns emellertid en motverkande tendens. En minimal störning i investerarnas infor- mationsbehandling, s.k. informationsturbulens, har framkallat svåra kriser , t.ex. i . kan sådana kriser komma att bli regel snarare än undantag.37 Globaliseringen omvandlar staternas villkor. Förändringarna går emellertid inte bara i en rikt- ning. I vissa fall medför globaliseringen att i varje fall somliga nationalstaters makt ökar. I andra fall har globaliseringsprocesser minskat staters makt. Inte minst har själva föreställningen om att den politiska handlingsfriheten minskat kommit att få stor betydelse. Obekymrade entusiaster inför globaliseringen och bekymrade skeptiker inför samma utveckling gör ofta en likartad analys av globaliseringens inverkan på nationalstaten: Globaliseringen medför att politiska regleringar i demokratisk regi i ökad utsträckning ersätts med regleringar i form av marknadsmekanismer. Där den ene ser en ökad individuell frihet som ett viktigt demokrativärde som vinns genom utvecklingen, ser den andre för- lusten av möjligheten till ett gemensamt demo- kratiskt beslutsfattande som det mest centrala i det dynamiska förloppet. Den senare kategorin brukar hävda att de individuella friheterna är ojämnt för- delade och att marknadsreglering riskerar att leda till växande orättvisor medan de förra menar att ge- mensamt beslutsfattande ofta är förtryckande för individerna och leder till effektivitetsförluster. Det finns också bedömare som menar att det alls inte rör sig om en maktförskjutning från politiskt inflytande till marknadspåverkan utan att begreppet systemkapitalism ger en mera korrekt beskrivning av . Systemkapitalismen består av möten mellan demokrati och ekonomi inne i olika system, och via systemsamband som är både ekonomiska, tekniska, legala och politiska till sin natur. Globaliseringen beskriver rörelser inom dessa system och kan naturligtvis förskjuta makten parterna emellan.38 idéer om en kosmo- politisk syn på demokratisk styrning där medborgarna har flera medborgarskap, nationellt, regionalt och globalt, tycker jag hör hemma här . Utvecklingen är alltså inte ödesbestämd; den är beroende av vilken politik som väljs. Det är möjligt att föra en politik som minskar sårbarheten och hindrar oönskade konsekvenser av globaliseringen och det är möjligt att föra en politik som ökar möjligheterna till demokratisk påverkan även på globala förhållanden inom nationalstatens ram. Ut- vecklingen är inte given. Det är i stor utsträckning den politiska viljan som avgör demokratins situa- tion, såväl inom nationalstaten som i övrigt, även i en globaliserad värld.39 Ingen marknadsekonomi kan fungera utan regler. En kapitalism som får sätta sina egna regler ten- derar att föröda sig själv. Likaväl som ett regel- system för marknadsekonomin under demokratin utvecklats inom ramen för nationalstater är det sannolikt att ett sådant regelsystem behövs också på global nivå. Många ifrågasätter om de institu- tioner som finns är tillräckliga för att möjlig- göra marknadsekonomins framtid.40 Ett omfattande byggande av internationella institutioner för att möta utmaningar som inte nationalstaterna ansett sig kunna, eller vilja, möta på egen hand har pågått . Detta har skett i intensivare takt under den senare , inte minst i men även på global nivå. Det är sannolikt att detta institu- tionsbyggande kommer att fortsätta med den ut- veckling som kan iakttas. Det är inte självklart att dessa institutioner är förankrade i demokratiska former. har privata institutioner för reglering av inter- nationella förhållanden växt kraftigt i omfattning. Det gäller exempelvis privata skiljedomsförfaran- den, organ för standardisering, kreditvärderings- institut m.m.41 Det är inte heller på det sättet att alla politiska initiativ för att påverka och reglera inter- nationella förhållanden tas genom staterna. Med- borgarrörelser med ambitioner att spela en global roll har växande betydelse.42 Det senaste årtiondets kraftfullaste globalise- ringsinitiativ som tagits från staternas sida har ägt rum i , genom EU:s tillkomst, utveckling och utvidgning. (Det svenska EU-medlemskapets betydelse, konsekvenser och möjliga orsak till reforminitiativ på demokratins område behandlas i ett annat avsnitt.) Det finns också förslag till åtgärder för en förbättrad demokratisk styrning på global nivå. Ett av de mest genomarbetade finns genom The Commission on Global Governance. Här föreslås bland annat en ordning för att enskilda, minoriteter och frivillig- organisationer ska kunna få sin sak framlagd i säkerhetsråds dagordning. Förslag finns också om ett ekonomiskt säkerhetsråd knutet till FN i syfte att öka det demokratiska in- flytandet och kontrollen när det gäller världs- ekonomins utveckling. Initiativ föreslås också för en reformering av det politiska säkerhetsrådet liksom för en förstärkning av den internationella rätten.43 Vi menar att dessa reformförslag bör ha stor tyngd i den svenska FN-politiken. Åtskilliga andra förslag till ett ökat demokratiskt inflytande på regleringen av internationella och globala förhållanden har lagts fram. Ett förslag gäller en ordning för global kreditförsäkring.44 I har bland annat förslag lagts fram om initiativ till en global finansinspektion.45 Välorganiserade och kapitalstarka särintressen gör stora ansträngningar för att påverka de regelverk och regimer i vilka internationella och globala spel- regler läggs fast. er har visat sig kunna spela en stor roll i sådana sammanhang, exempelvis i samband med förhand- lingarna om (ett multilateralt investe- ringsavtal), valfångstkommissionens möten, FN:s miljö- och kvinnokonferenser etc.46 Medborgar- organisationerna måste ges reella möjligheter till insyn, deltagande och inflytande när regelverk ut- formas på global nivå. Det är ett sätt att stärka möjligheterna för demokratiska processer i det som annars lätt blir slutna förhandlingsordningar. Många länder i tredje världen saknar rättsstat, mänskliga fri- och rättigheter och okorrumperad förvaltning. Tillsammans med ett tungt kolonialt beroendeförhållande bidrar detta till att skapa en ond politisk-ekonomisk cirkel. Inte i något land med fria val och fri press har massvält inträffat.47 folkopinioner är starkt engagerade i frå- gor med krav på lösningar som i många fall bara kan åstadkommas genom ett starkt utvecklat inter- nationellt samarbete. I vissa fall måste lösningarna vara globala. En av de viktigaste utmaningarna in- för 2000-talet är därför att stödja processer som möjliggör deltagande, inflytande och delaktighet för medborgarna. Av central betydelse är ansträngningar för att utveckla demokrati och mänskliga rättigheter inom ramen för utvecklingssamarbete på alla nivå- er, genom FN såväl som genom bilaterala sam- arbetsavtal. Ett särskilt problem utgör det stora antalet människor som är på flykt, vilkas politiska och medborgerliga rättigheter är mycket svaga. Enskilda organisationer och politiska partier, men också statliga och kommunala myndigheter i spelar en viktig roll. Genom samarbete med sina motsvarigheter i andra länder kan de förstärka en demokratisk kultur. Det finns många skäl att betrakta jordens befolk- ning som en politisk ödesgemenskap. Ett världs- medborgarskap måste därför realiseras i annan form än som en idealistisk dröm. Universella mänskliga fri- och rättigheter måste ges en starkare ställning i den internationella rätten liksom möjlig- heterna att förebygga och bestraffa förbrytelser gentemot dessa rättigheter. Detta förutsätter att principen om att suveräna staters rätt till oin- skränkt självbestämmande inte accepteras. Natio- nernas självbestämmanderätt kompletteras med legitima möjligheter för förtryckta att få sin sak prövad och möjligheter för världssamfundet att ingripa till skydd för dem som inte får sina univer- sella rättigheter tillgodosedda inom enskilda stater. De försök som gjorts för att utarbeta en stadga med universella mänskliga skyldigheter för stater och enskilda inom ramen för är av intresse i detta sammanhang.48 Cirka 1,3 miljarder människor beräknas leva i absolut fattigdom. Fler än 800 miljoner männi- skor lider av undernäring.49 Möjligheterna att möta ytterst allvarliga kriser, som massvält, är större när demokrati och fri åsiktsbildning råder. Det finns starka skäl att tro att det är med förstärkt demokrati i internationella sammanhang och på global nivå som en tryggare och rättvisare värld med större välstånd bäst byggs. När kriser hotar världen i sin helhet måste också demokratins räckvidd göras global. Det finns också starka skäl att arbeta för att stärka möjligheterna till deltagande, inflytande och delaktighet på medborgarskapets grund i den reg- lering som sker i internationella och globala sam- manhang. Lika viktigt är att åstadkomma ett demo- kratiskt inflytande på områden där en demokratisk reglering på global nivå saknas. Det gäller exem- pelvis globala miljöfrågor. Där finns det möjlig- heter att utforma procedurer utan att skada den demokrati som erövrats på lokal, regional och nationell nivå. Globaliseringens omfattning och innebörd är inte ödesbestämd utan bestämd av politisk vilja. Som ett litet land med stort utlands- beroende har stor anledning att söka gå i spetsen för ett bättre fungerande demokratiskt styre på global nivå. I samspelet mellan människor behöver kunskaper, erfarenheter och åsikter kunna utväxlas så att kon- flikter kan blottläggas och lösas i en fortgående dialog. Att denna kommunikation fungerar väl är av central betydelse för demokratin. åstadkomma mötesplatser och offentliga rum där alla ges möjligheter att delta, vara delaktiga och ha inflytande i opinionsbildningen skapas förutsätt- ningar för en upplyst förståelse i gemensamma angelägenheter.50 I ett globaliserat samhälle spelar medierna en mycket betydelsefull roll för det offentliga samtalet och därmed för politiken och folkstyrelsen.51 Genom förmedling av vetenskapens och exper- tisens kunskaper blir det möjligt för oss att veta också sådant som våra sinnen inte direkt kan uppfatta.52 I det tekniskt avancerade och speciali- serade samhället är beroendet av medier stort. Det räcker inte långt att bara hålla egna ögon och öron öppna. av information blir där- för avgörande för alla människor på flertalet av de områden där vi behöver bilda oss en uppfattning som medborgare. De skapar till stor del våra bilder av såväl omvärlden som oss själva. Medierna påver- kar även den politiska dagordningen och granskar den offentliga maktutövningen. reser mediernas utveckling en rad frå- gor kring det offentliga samtalet. Det finns tenden- ser som gör att den avlägsnar sig från det demo- kratiska idealet om en upplyst förståelse. Givetvis är det svårt att nå målet om en fullständig och begriplig kommunikation som ger varje medbor- gare som är berörd av beslut möjlighet att på saklig grund bilda sig en ståndpunkt om det gemensam- ma bästa.53 Har det exempelvis blivit lättare för alla att göra sina röster hörda? Somliga upplever att motsatsen gäller. Trots utbudets omfattning finns det grupper för vilka medieutbudet ändå kan vara svårtillgäng- ligt. Mångfalden i kanaler för mediedistribution motsvaras inte av en lika stor mångfald i perspektiv när det gäller skildringar av verkligheten eller fram- förandet av åsikter.54 Koncentration av ägandet kan leda till skadliga mediemonopol. Åtskilliga menar att medierna i allt större utsträckning ägnar sig åt underhållning och ytliga diskussioner, mycket snuttifierat tjatter men få upplysande och efter- tänksamma samtal. Konkurrensen på mediemarknaden medverkar vidare till ett uppskruvat tempo i nyhetsförmed- lingen som inte alltid är förenligt med den journa- listiska etikens krav på källkritik. Nyhetsförmed- lingen har också fått en ökad betydelse för de finansiella rörelserna på aktie- och penningmark- naden. Det har lett till att resursstarka grupper söker påverka innehållet i ofta resurssvaga medie- företags rapportering. Det finns också ett ofta på- talat flockbeteende som i synnerhet när journalis- tiken gäller enskilda människor kan stå i motsats- ställning till demokratins krav på upplyst förstå- else. Dessa utvecklingstendenser har betydelse för om i vilken utsträckning medierna kan svara mot folkstyrelsens krav. Kampen om makt i samhället är till stor del en fråga om kamp om massmediernas uppmärk- samhet. Dagens politiska makthavare måste erövra och förtjäna allmänhetens respekt vid framträdan- de i medierna – att inneha ett mandat som folkvald eller vara formellt utnämnd i en hög position ger inte i sig legitimitet. Denna allmänhetens kritiska hållning gentemot dem som utövar makt är en de- mokratisk tillgång. Det är inte bara politiker som i ökad utsträck- ning ser medierna som den arena där förtroende vinns och/eller förloras. Medborgarundersök- ningar visar också att allmänheten bedömer att uppmärksamhet i press, radio och TV är det mest effektiva sättet att påverka – effektivare än att rösta i valen och effektivare än arbete i politiska partier.55 Ny teknik, ökade och bättre spridda kunskaper och en demokratisering har gjort många tidigare slutna samhällen allt öppnare. Fler människor har fått förutsättningar att vara bättre underrättade om sin samtid än vad som varit fallet i någon an- nan generation. Detta är ett obestridligt och stort framsteg från demokratisynpunkt. Och allt talar för att möjligheterna att sprida information och öka medieutbudet kommer att växa ytterligare i snabb takt under överskådlig framtid. Genom utbudet i medierna kan fler skaffa sig kunskaper. Trots att klyftor alltjämt finns på infor- mationsområdet är inte elitens kunskapsövertag i dag alls så stort som före de moderna mediernas ge- Det är också sannolikt att medierna bi- dragit till att minska auktoritetstron och gjort fler människor kritiska till framförda påståenden. gade kunskaper har gjort att ståndpunkter som människor fått kunskaper om att det finns alter- tidigare fick förbli oemotsagda därför att de fram- stod som odiskutabla nu sätts i fråga till följd av att Det ökade och friare informationsflöde som medieutvecklingen medfört har på många sätt bi- dragit till att stärka medborgarnas möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet. skäl att tro att många slags maktmissbruk blivit väsentligt svårare att utöva. Mediernas vitala roll i demokratin måste få ökad politisk uppmärksamhet. den statliga mediepolitiken och vad som är möjligt och lämpligt att påverka genom beslut i regering Med det synsätt Demokratiutred- ningen valt är det också angeläget att diskutera på vilket sätt medborgare, sammanslutningar och företag kan ta ett ansvar för att medierna ska bidra till en upplyst förståelse. Det är en central politisk Den kan kanske inte få ett svar genom lagar eller beslut i folkvalda församlingar. Men den kan få ett politiskt svar genom en diskussion som ställer olika parter till svars för vad de gör eller inte gör. fortlöpande sådan diskussion behövs vid sidan av en politik som syftar till att hindra monopol, öka mångfalden och öppenheten i samhället. En av demokratins verkliga förgrundsfigurer, skrev: Jag hatar Dina åsikter, men skulle kunna ge mitt liv för att Du får framföra dem. Något som många , speciellt massmedia, borde ta till sig lite bättre! Fri åsiktsbildning är en oumbärlig förutsättning för demokrati. Alla ska ha möjligheter att komma till tals. Hinder ska inte finnas för enskilda att kunna ta del av vad andra har torgfört. Idealet om politisk jämlikhet ställer inte bara krav på allmän och lika rösträtt. Det reser också anspråk på en politik där alla medborgare ges möjlighet att aktivt bilda opi- nion. Att säkerställa utrymme för kritik och pro- test även när sådana yttringar är obekväma är en angelägen politisk uppgift. Ett sådant klimat kan påverkas av lagar och politiskt beslutsfattande. Till stor del avgörs dock utrymmet för de inlägg i sam- hällsdebatten som kräver civilkurage av de attity- der och hållningar som medborgare gemensamt bi- drar till att hålla levande eller förkväva.56 De som är folkvalda eller innehar chefspositioner har ett särskilt ansvar i detta sammanhang. I statlig och verksamhet finns det ett meddelarskydd, förankrat i grundlag, som syftar till att vidga yttrandefriheten så att missförhållanden och maktmissbruk lättare kan beivras. Det innebär att en anställd får använda sin yttrandefrihet kring uppgifter som inte är hemliga. Vissa hemliga uppgif- ter får dessutom lämnas ut för publicering enligt vissa regler. Meddelarfriheten går längre än yttran- defriheten. Erfarenheten visar att kunskapen om detta meddelarskydds existens och motiven för detta behöver ökas. I ett läge där offentlig finan- siering av privat verksamhet blir allt vanligare, exempelvis på sjukvårdens område eller i företag som sysslar med miljöfarlig verksamhet, är det angeläget att eftersträva en utvidgning och för- stärkning av meddelarskyddet. Även i den om- fattning gällande rätt ger meddelarskydd är det angeläget att främja en förvaltningskultur där de anställda har ställning som demokratins väktare snarare än den som maktens drängar.57