sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare hävdade man att skatteuttaget för denna typ av investeringar bör jämföras med beskattningen av en riskfri räntebärande tillgång, till vilken banksparande i allmänhet räknas.14 Som påpekats tidigare antogs avkastningen från denna typ av tillgångar uppgå till vid en framtida inflationstakt på och en realränta på . Indirekt antogs därför även att den totala avkastningen på bostadsinvesteringar uppgår till under dessa förutsättningar. Med en kapitalinkomstskattesats på skulle alltså det totala skatteuttaget uppgå till av marknadsvärdet för att likformighet i kapitalinkomstbeskattningen skulle uppnås. 12Med den förväntade avkastningen avses i dessa sammanhang den genom- snittliga avkastningen av den aktuella tillgången sett över . 13Den risk eller osäkerhet som är förknippad med en viss tillgång definieras i dessa sammanhang som den faktiska avkastningens variation kring den genom- snittliga avkastningen. Ju större variation desto mer osäker eller riskabel sägs tillgången vara. 14I teoretiska analyser av sparande och investeringar skiljer man i regel mellan riskfria och riskabla tillgångar. I verkligheten finns det emellertid knappast några riskfria tillgångar eftersom osäkerhet om inflationens utveckling innebär att även banksparande och sparande i statsobligationer, som i teorin brukar betraktas som riskfria tillgångar, blir riskabla. 110 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 Med samma typ av resonemang applicerat på dagens förhållanden, där förväntningarna om den framtida inflationstakten antas motsvara inflationsmål på , skulle den totala nominella avkastningen av hushållens bostadsinvesteringar antas uppgå till 5pro- cent av bostädernas marknadsvärde.15 I termer av taxeringsvärdet, som förutsätts uppgå till av marknadsvärdet, skulle den totala avkastningen då uppskattas till 6,7 (= 0,05/0,75) procent. Utifrån detta resonemang, där hela avkastningen av bostadskapitalet betraktas som riskfri som värdestegringen antas motsvara den allmänna inflationstakten, kräver likformighet i kapitalinkomstbeskattningen ett totalt skatteuttag för privatbostäder på av marknadsvärdet. 6.2.3Tolkningen av likformighetsmålet i ett olikformigt skattesystem I såväl (FBU) betänkande (SOU 1994:57) som i stencil Fastighetsskatt – alterna- tiva underlag m.m. (Ds 1998:3) utgår man till att börja med från att den totala avkastningen av en bostadsinvestering motsvarar avkastningen från en i vissa avseenden jämförbar placering. Vidare konstaterar man att om det vore så att den nominella värdestegringen beskattades med samma effektiva skattesats som andra kapitalinkomster så borde schablonintäkten sättas lika med realräntan. påpekar man att även om det finns en uttalad målsättning om likformighet i kapitalbeskattningen så är den långtifrån uppfylld i dagens skattesystem. Värdestegring beskattas bl.a. i allmänhet i lägre utsträckning än löpande avkastning. Detta medför att skatteuttaget skiljer sig åt mellan olika tillgångar beroende på hur stor del av den totala avkastningen som består av värdesstegring. För s.k. riskfria, räntebärande tillgångar som banksparande utgörs hela avkastningen av räntor som beskattas fullt ut i nominella termer. Beträffande bostadsinvesteringar däremot, liksom många mer långsiktigt inriktade finansiella sparformer som exempelvis aktier, består en betydande del av avkastningen av värdestegring. Genom att dessa beskattas först när de realiseras beviljas den skattskyldige en räntefri skattekredit vars värde växer med innehavstidens längd. Ju större del av den totala avkastningen som utgörs av kapitalvinster och ju längre den 15 Det bör dock påpekas att även antagandet om den långsiktiga realräntan kan behöva revideras med hänsyn till de förändringar som ägt rum på såväl pen- ning- och kapitalmarknaderna som valutamarknaden . Se vidare fot- not 19 för referenser i denna fråga. SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 111 genomsnittliga innehavstiden är för en viss tillgång, desto lägre är det effektiva skatteuttaget i förhållande till den formella skattesatsen för denna tillgång (se vidare avsnitt 6.3.2). Därtill kommer att den formella skattesatsen på reavinster för vissa typer av tillgångar, såsom exempelvis privatbostäder, ligger på en lägre nivå än den skattesats som gäller för löpande kapitalinkomster.16 Mot denna bakgrund ifrågasatte man i båda dessa arbeten det lämpliga i att betrakta banksparande som den relevanta jämförelsenormen. Den fråga man bör ställa sig i detta sammanhang är hur målet om likformighet skall tolkas då kapitalbeskattningen i stort inte är likformig och vår uppgift endast rör beskattningen av ett tillgångsslag. Här finns alternativa tolkningar. En första tolkning innebär att kravet på likformighet anses uppfyllt om avkastningen från tillgångar med likartade risk- och likviditets- egenskaper beskattas i samma utsträckning. Denna tolkning kan sägas ha legat till grund för de resonemang som fördes i samband med 1990- skattereform. Även de resonemang som redovisas i FBUs betänkande samt i Ds 1998:3 utgår från denna tolkning av likformig- hetsmålet. Konkret innebär det att man för att fastställa en riktpunkt för den löpande beskattningen av privatbostäderna först väljer ett tillgångs- slag som utifrån vissa kriterier kan anses jämförbar med bostads- sparande. Därefter utformas bostadsbeskattningen så att det totala skatteuttaget från dessa tillgångar blir detsamma som för jämförelse- . Som framhållits i föregående avsnitt betraktades långsiktigt sparande i en riskfri tillgång som den relevanta jämförelsenormen i samband med skattereformen. I (FBU) betänkande (SOU 1994:57) samt i Ds 1998:3 framhålls dock att aktier i vissa avseenden kan anses vara ett mer relevant placeringsalternativ till bostadsinvesteringar. Motiveringen är att aktier och bostadstillgångar är jämförbara med avseende på avkastningens fördelning mellan löpande avkastning och värdestegring medan banksparande skiljer sig från båda dessa tillgångsslag på denna punkt. I båda de ovannämnda arbetena redovisas omfattande analyser och beräkningar av den nivå på schablonintäkten som under olika förutsättningar skulle resultera i en likformig beskattning av bostadstillgångar och aktieplaceringar. Resultaten varierar beroende på vilka antaganden som görs avseende den genomsnittliga innehavstiden och värdestegringens nivå för respektive tillgångsslag. Ytterligare en faktor av betydelse är på vilket 16 Genom att endast halva reavinsten av en privatbostad tas upp som beskattningsbar inkomst är den formella skattesatsen för dessa . 112 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 sätt bolagsskattens inverkan på den totala beskattningen av aktieplaceringar hanteras i analysen. I FBUs betänkande använder man sig av en indirekt metod för att beakta bolagsskatten och utgår från att värdestegringen på såväl bostäder som aktier sammanfaller med den allmänna inflationen som antas uppgå till . Vidare utgår man års regler för beskattning av reavinster och aktieutdelningar. Beroende på vilka antaganden som görs beträffande den genomsnittliga innehavstiden för respektive tillgångsslag visar beräkningarna att en likformig beskattning av aktier och bostadstillgångar förutsätter en schablonintäkt på mellan av taxeringsvärdet.17 Utan hänsyn tagen till bolagsskattens effekter skulle schablonintäkten sättas något högre. En andra tolkning av likformighetsmålet tar sikte på den allmänna norm om en 30-procentig beskattning av alla kapitalinkomster som låg till grund för utformningen av kapitalbeskattningen i samband med skattereformen. Närmare bestämt tolkas likformighetsmålet så att denna norm ska användas som riktpunkt för diskussionen om hur beskattningen av privatbostäderna skall utformas, även om skatte- reglerna för vissa andra tillgångar av olika skäl avviker från . Argumentet är att så länge det finns en uttalad målsättning om likformighet i kapitalbeskattningen så bör varje avvikelse från som finns i nu gällande skatteregler betraktas som ett resultat av vissa politiska bedömningar och prioriteringar. Ett totalt skatteuttag på aktie - investeringar som understiger kan t.ex. motiveras med hän- visning till att man vill stimulera utbudet av riskkapital i syfte att främja den långsiktiga tillväxten i ekonomin. Om så är fallet är det inte givet att bostadsinvesteringar bör beskattas lika förmånligt. Den jämförelsenorm som dessa båda tolkningar av likformighets- målet utgår från skiljer sig alltså åt. Bortsett från detta fastställs dock riktpunkten för den totala nivån på skatteuttaget för privatbostäder enligt samma principer. Först bestäms storleken på den totala avkastning som bostadskapitalet kan anses ge upphov till före skatt. Den del av avkastningen, som utgörs av nettohyresvärdet, förutsätts motsvara den riskfria realräntan, medan värdestegringen uppskattas med hänvisning till den förväntade långsiktiga prisutvecklingen på privatbostäder. I den mån reavinstskattereglerna medför att värdestegringen beskattas effektivt med den skattesats som jämförelsenormen påbjuder är slutsatsen att schablonintäkten ska motsvara realräntan. Om den effektiva beskattningen av värdestegringen understiger ska detta emellertid kompenseras genom en högre schablonintäkt. 17 Notera att man i detta resonemang utgår från att hela beskattningen av avkastningen från bostadstillgångarna sker genom en löpande intäktsbeskatt- ning, dvs. även den del som motsvaras av värdeförändringarna. SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 113 då jämförelsenormen motsvaras av det effektiva skatteuttag som gäller för aktieavkastning krävs dock en något mindre uppräkning av schablonintäkten än i det fall då utgörs av den generella kapitalinkomstskattesatsen. I det följande redovisas vår syn på hur bostadsbeskattningens nivå bör bestämmas i det fall hänsyn endast tas till kapitalbeskattningens likformighetsmål. Vi börjar då med att redogöra för vår syn på hur likformighetsmålet bör tolkas i ett skattesystem som inte är likformigt. Därefter behandlas frågan om hur nivån på den avkastning, som den löpande beskattningen i första hand ska ta sikte på, bör fastställas. Eftersom kommitténs uppgift består i att genomföra en översyn av skattereglerna av endast ett tillgångsslag anser vi att nivån på bostads- beskattningen bör fastställas med hänvisning till den allmänna norm om likformig behandling av olika kapitalinvesteringar som kan anses ligga till grund för kapitalbeskattningens utformning i stort. Det innebär inte att det inte kan finnas andra skäl som talar för att skattereglerna ska utformas så att det totala skatteuttaget från bostadstillgångarna avviker från den allmänna . Om så är fallet bör detta emellertid inte i första hand motiveras med hänvisning till att man därigenom uppnår likformighet med ett visst alternativt tillgångsslag, utan utifrån de bostads- och fördelningspolitiska målsättningar samt eventuella andra syften som man anser att skattesystemet måste uppfylla. Vår uppgift är emellertid endast att ta ställning till hur nivån på skatteuttaget ska fastställas om hänsyn endast ska tas till likformighetsmålet. I det följande utgår vi därför från att likformighetsmålet innebär att all avkastning av bostadskapitalet – dvs. såväl nyttjandevärdet som värdestegringen – ska beskattas med en effektiv skattesats på . Den löpande beskattningen ska i första hand ta sikte på direktav- kastningen, dvs. nyttjandevärdet av den ägda bostaden. För att fastställa nivån på denna del av avkastningen kan vi utgå från den teoretiska modell avseende den enskildes val mellan olika former av sparande som vi redogjort för i avsnitt 6.2.1. Det direktavkastningskrav som enligt modellen ligger till grund för prisbildningen på bostadsmarknaden beror bl.a. på de förväntningar avseende den framtida värdestegringen efter skatt som finns på marknaden. Det innebär bl.a. att reavinstreglerna är av viss betydelse för direktavkastningskravet. Låt oss därför utgå från att den förväntade värdestegringen motsvarar inflationen och att reavinstreglerna utformas så att den nominella värdestegringen beskattas effektivt . 114 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 kan då, enligt de resonemang som redovisats i avsnitt 6.2.1, i stort sett anses motsvara den reala avkastningen på en riskfri räntebärande tillgång. Den teoretiska analys som leder fram till denna slutsats bygger, som framgått i avsnitt 6.2.1, på ett antal förutsättningar som i praktiken inte kan anses vara helt uppfyllda. De kostnadsmässiga fördelar som följer av att den som äger sin bostad har större möjligheter till självförvaltning än den som hyr innebär att direktavkastningskravet kan tänkas understiga den nivå som den teoretiska modellen anger. Det förhållandet att det på hyresmarknaden inte alltid finns tillgång till bostäder som är jämförbara med de ägda bostäderna pekar i samma riktning. Å andra är den ägda bostaden inte lika likvid som den riskfria räntebärande tillgång som avses i den teoretiska modellen. Av detta skäl torde direktavkastningskravet överstiga den riskfria räntan. Även osäkerheten avseende den framtida värdestegringen på bostadskapitalet talar för att priserna genomsnittligt sett fastställs så att direktavkastningskravet på marknaden överstiger den riskfria räntan. Som påpekats tidigare är den sammantagna effekten av dessa faktorer svår att uppskatta. I den mån de kan anses ta ut varandra kvarstår dock den ovannämnda slutsatsen, att direktavkastningen kan anses motsvara den reala avkastningen på en riskfri räntebärande tillgång. Frågan om hur nivån på den avkastning som den löpande beskattningen i första hand ska ta sikte på bör fastställas kan emellertid också besvaras utifrån ett alternativavkastningsresonemang som inte är lika starkt kopplat till den teoretiska modellen. Även i detta fall tar vi fasta på att den totala avkastningen från bostadskapitalet består av två komponenter – nyttjandevärdet och värdestegringen. Eftersom värde- stegringen, av skäl som redovisas i avsnitt 6.3, beskattas först då de realiseras behöver endast den icke-monetära delen av avkastningen, nyttjandevärdet, fastställas. Denna del av avkastningen kan, i fråga om ägarbostäder, jämställas med en riskfri avkastning. Ur ett alternativ- avkastningsperspektiv innebär det att denna del av avkastningen kan anses motsvara den reala avkastning man kan förvänta sig om det kapital, som bostaden representerar, placerades i en räntebärande riskfri tillgång. Direktavkastningen eller nyttjandevärdet av privatbostaden kan således även utifrån detta resonemang anses motsvara den förväntade framtida långsiktiga realräntan på riskfria kapitaltillgångar. Det bör dock poängteras att vi härmed syftar på den genomsnittliga reala avkastning man kan förvänta sig om kapitalet placerades i en annan jämförbar tillgång motsvarande den förväntade innehavstiden. Det rör sig därför inte om den från tid till annan gällande kortsiktiga realräntan utan om den förväntade långsiktiga realavkastningen på riskfria kapitaltillgångar, annorlunda uttryckt som SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 115 den långsiktiga realräntan. I princip kan den sägas motsvara den lång- siktiga tillväxttakten i ekonomin justerad för den s.k. tidspreferensen.18 Den kan också sägas motsvara den nominella räntan minus den lång- siktigt förväntade (och således inte observerbara) inflationstakten. Med långsiktiga förväntningar avses här förväntningar avseende de kommande 10 eller kanske 15 åren. Då man i praktiken ska fastställa den långsiktiga realräntan kan olika metoder tillämpas.19 Man kan bl.a. utgå från den aktuella räntan på s.k. realränteobligationer. Som framhållits tidigare tar den löpande beskattningen huvudsakligen sikte på privatbostädernas direktavkastning. Såledesbör den långsiktiga riskfria realräntan användas som riktpunkt vid fastställandet av den intäkt som den löpande beskattningen av privatbostäderna ska baseras på. Den andra komponenten i avkastningen av privatbostäderna mot- svaras av bostadskapitalets nominella värdeförändring och är betydligt mer osäker. I beskattningen kan denna osäkerhet dock hanteras genom att värdeförändringarna endast tas upp till beskattning när de realiseras. I den mån reavinstskatten utformas så att den effektiva beskattningen av värdeförändringarna blir lägre än den som generellt gäller för kapitalinkomster bör detta emellertid beaktas när nivån på det löpande skatteuttaget fastställs. Vi återkommer strax till detta. Först vill vi dock poängtera att vi här har förutsatt att man i den löpande beskattningen utgår från ett realt avkastningskrav medan reavinstbeskattningen tar sikte på den nominella vinsten. Detta kanske kan framstå som inkonse- kvent. I praktiken innebär det dock att vi upprätthåller principen att kapitalbeskattningen ska baseras på nominellt beräknade inkomster vilken lades fast i och med 1990–skattereform. Bostadskapitalets totala nominella avkastning består nämligen, som anförts ovan, av tre delar: realräntan, den del av värdeförändringen som motsvaras av inflationen samt den reala delen av värdeförändringen. Om den löpande beskattningen tar sikte på den reala avkastningen som rea- vinstbeskattningen riktas mot den nominella värdestegringen beskattas var och en av dessa tre delar en och endast en gång. 18Tidspreferensen syftar på att vi för att vara beredda att spara ett visst belopp och därmed skjuta viss konsumtion kan förmodas kräva en viss ersättning. 19För en diskussion om hur den långsiktiga realräntan i ekonomin kan fastställas se t.ex. , på lång sik t, opublicerad uppsats, , , 1998. Se även två bilagor till inlägg i målet om Tranbodarna 12, dom 1994- 12-22: Lybeck, , A. Realräntan de kommande tio åren (bilaga 1) och , som underlag för beslut inom privat och offentlig sektor (bilaga 2). 116 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 Låt oss nu återvända till frågan om hur reavinstskattereglerna, i det fall de innebär att det effektiva skatteuttaget understiger , bör påverka nivån på den löpande beskattningen. Som framgått tidigare i detta avsnitt innebär likformighetsmålet, enligt vår tolkning, det att all avkastning av bostadskapitalet, dvs. såväl nyttjandevärdet som värde- stegringen – ska beskattas med en effektiv skattesats på . I det fall då reavinstreglerna utformas så att den effektiva skattesatsen på värdestegring understiger den generella kapitalinkomstskattesatsen behöver vi även ta ställning till i vilken utsträckning detta bör kompenseras genom högre löpande skatteuttag, via en högre procent- sats vid bestämmandet av schablonintäkten. För att ta ställning i denna fråga utgår vi från det grundläggande syftet bakom kravet på likformighet i kapitalinkomstbeskattningen. I samband med skattereform motiverades detta krav bl.a. med hänvisning till att man därigenom ville skapa förutsättningar för en ur samhällsekonomisk synpunkt bättre balans mellan investeringar i bostadssektorn och andra investeringar. (Se avsnitt 6.1) Bristande likformighet i beskattningen kommer bl.a. till uttryck i relativpriserna på olika kapitaltillgångar, som i sin tur påverkar fördelningen av de samlade investeringarna i ekonomin mellan olika sektorer. Mot den bakgrunden kan likformighetsmålet anses innebära att den löpande beskattningen av bostadskapitalet ska utformas så att privat- bostädernas marknadsvärden kan förväntas bli desamma som i det fall då såväl direktavkastningen som värdestegringen beskattas effektivt . Med denna precisering av likformighetsmålet blir slutsatsen att schablonintäkten ska fastställas så att den effekt, som den effektiva reavinstskattens avvikelse från den generella kapitalinkomst- skattesatsen har på fastighetspriserna, upphävs. Den utsträckning i vilken den procentsats som bestämmer schablonintäktens storlek bör överstiga realräntan blir således inte bara beroende av skillnaden mellan den generella kapitalinkomstskattesatsen och den effektiva reavinstskattesatsen. Den beror också på reavinstskattens respektive den löpande beskattningens betydelse för fastighetspriserna. I tidigare utredningar av hur en riktpunkt för det löpande skatte- uttaget bör fastställas redovisas inget tydligt ställningstagande i frågan om hur priseffekterna av reavinstbeskattningen respektive den löpande beskattningen ska beaktas. De slutsatser som redovisas bygger dock på analyser där reavinstskatten och den löpande beskattningen indirekt förutsätts påverka fastighetspriserna i samma utsträckning. I realiteten är det dock inte säkert att så är fallet. Därför behövs en precisering av likformighetsmålet på det sätt som skett ovan. I en promemoria som överlämnats till kommittén redovisas en alternativ modell för hur schablonintäktens nivå bör fastställas om man SOU 2000:34Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 117 anser att schablonintäkten enbart skall fånga upp nettohyresvärdet, så som det kommer till uttryck i marknadens direktavkastningskrav, och inte kompensera för en i förhållande till gynnsam reavinst- beskattning.20 Diskussionen utgår från en teoretisk portföljvalsmodell av det slag som legat till grund för de teoretiska resonemangen ovan. I en situation där den effektiva reavinstskatten skiljer sig från den generella kapitalinkomstskatten blir dock slutsatsen beträffande nivån på schablonintäkten en annan än den som vi redovisat ovan. Det beror på att utgångspunkten i promemorian är att schablonintäkten enbart ska spegla den nivå på direktavkastningen eller nettohyresvärdet som utifrån den teoretiska modellen är förenlig med jämvikt på kapitalmarknaden vid gällande reavinstregler. Enligt vad som anförs i promemorian finns det skäl som talar för att schablonintäkten inte ska fastställas så att den kompenserar för en i förhållande till gynnsam reavinst- beskattning. Författarna hänvisar bl.a. till det förhållandet att en sådan kompensation måste utgå från en bedömning av den genomsnittliga reavinst som bostadsinvesteringen kan förväntas ge upphov till. Därmed, menar man, finns det en risk att vissa hushåll via schablonintäkts- beskattningen kommer att få betala skatt på en tänkt reavinst som i praktiken inte nödvändigtvis uppkommer. Som framgår av det jämviktsvillkor som återges i inledningen till avsnitt 6.2.1 kan en relativt sett gynnsam reavinstbeskattning, via pris- bildningen på ägarbostäder, förväntas medföra lägre direktavkast- ningskrav på bostadsinvesteringar. I det fall då schablonintäkten enbart skall fånga upp nettohyresvärdet och inte även kompensera för en gynnsam reavinstbeskattning, blir slutsatsen därför att man, i det fall då den effektiva reavinstskatten understiger den generella kapitalin- komstskattesatsen, ska fastställa schablonintäkten till en lägre nivå än i det fall då den effektiva reavinstskattesatsen motsvarar den generella kapitalinkomstskattesatsen på . En sådan lösning överensstämmer dock inte med vår syn på lik- formighetsmålet. Med hänvisning till de motiveringar som ligger bakom detta mål anser vi att ett ställningstagande avseende den nivå på schablonintäkten, som är förenlig med likformighetsmålet, bör utgå från en situation där värdestegring beskattas effektivt . I det fall man av olika skäl anser att reavinstbeskattningen ska utformas så att skatteuttaget understiger denna nivå innebär kravet på likformighet att de priseffekter som detta kan förväntas ge upphov till motverkas genom ett högre löpande skatteuttag. Därigenom motverkas även effekterna av en olikformig reavinstbeskattning på kapitalanvändningen i samhället. 20 Promemorian har utarbetats av fil.dr. Hovick Shahnazarian, kansliråd respektive finanssakkunnig vid . 118 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 I detta avsnitt behandlas vissa principiella frågor rörande reavinst- beskattningens utformning.