sou · GOB342 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen skall bl.a. definiera begreppet barnmisshandel, beskri- va utvecklingen av barnmisshandel samt söka förklaringar till denna, sammanställa och redovisa kunskapsläget när det gäller möjligheterna att känna igen orsaksmönster, beskriva hälso- och sjukvårdens roll samt föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra det stödjande och behand- lande arbetet, redovisa förskolans, skolans och skolbarnsomsorgens be- hov av kunskap kring barnmisshandel, kartlägga polisens och åklagar- nas handläggningstider och arbetsmetoder, föreslå insatser för att för- bättra arbete med barn som utsatts för misshandel och med deras familjer, uppmärksamma olika samverkansformer samt före- slå åtgärder för att avlägsna hinder för samverkan, kartlägga rehabilite- 24 Kommittéuppdraget och dess genomförande ringen av förövare samt arbeta utåtriktat och opinionsbildande. I kom- mittédirektiven sägs vidare att utredningen inte skall behandla frågor om mobbning och sexuella övergrepp därför att dessa frågor behandlas redan i andra sammanhang. I kommittédirektiven anges inte heller om utredningen skall behandla vuxnas våld mot barn eller våldet mellan barn. Efter diskussion dels i kommittén, dels med beslutades att det är vuxnas, , våld mot barn som skall utredas. Eventuella förslag till ökade kostnader förutsätter motsvarande förslag till finansiering. I direktiven anges att uppdraget i fråga om polisens och åklagarnas handläggningstider och metoder för arbetet med barnmisshandelsutred- ningar skall redovisas senast före utgången av . Regeringen be- slutade att ge utredningen förlängd tid till . Handläggningstider har kartlagts för polisanmälda fall av barn- misshandel gällande barn i åldrarna 0–och 7–. I direktiven har inte definierats vad som avses med metoder. Kom- mittén har därför definierat metoder som frågor som rör handläggnings- rutiner, förhör, kompetens och handledning. Det finns inga metoder beskrivna i generella direktiv eller lik- nande som säger hur polis och åklagare skall arbeta med barnmisshan- delsärenden. Förklaringen är sannolikt att det inte är möjligt att följa en bestämd modell eller metod därför att varje ärende är unikt. Vi har uti- från de ovan uppräknade faktorerna lagt förslag som vi med ledning av våra kontakter med polis och åklagare bedömer kommer att förbättra och effektivisera arbetet med barnmisshandelsutredningar. 1.3Kommitténs arbete med delbetänkandet Sekretariatet har tagit del av utredningar, rapporter och forskning inom området samt bjudit in aktuella föreläsare från åklagare och polis till kommitténs möten för att dels bredda den allmänna kunskapen hos kommittén och sekretariatet, dels få information direkt från verksam- hetsföreträdare. Vidare har vi under arbetets gång gjort studiebesök i verksamheter samt samrått med myndigheter och organisationer när så har behövts. Sekretariatet har tagit del av närliggande kommittéers och utredningars arbete, såsom (S 1999:43), (Ju 1998:48), Utredningen om elevvård – skol- Kommittéuppdraget och dess genomförande 25 hälsovård (U 1998:59) samt (S 1999:42). Vi har också haft ett flertal enskilda samtal med poliser och åklagare. I direktiven framhålls att rättsväsendet har viktiga uppgifter när det gäller att komma till rätta med barnmisshandel och förhindra att barn- misshandel fortsätter. Ett problem som ibland förs fram är att ärenden som rör barnmisshandel tar tid. Utredningen fick, som tidigare nämnts, uppdraget att kartlägga polisens och åklagarnas handläggningstider och metoder för arbetet med barnutredningar. Vi skickade därför ut en enkät till 55 poliser s.k. barnutredare, varav omkring hälften verksamma på polisområdesnivå och hälften på länsnivå samt till de 37 åklagarkammare som har att handlägga ärenden rörande barn- misshandel. Mottagarna av enkäten ombads besvara frågor om bl.a. handläggningsrutiner, förhör av barn, kompetens, samverkan och sekre- tess. De ombads också att lämna förslag till hur arbetsmetoder etc. kan förbättras och handläggningstider förkortas. Svar har kommit in från 52 poliser och 36 åklagare. Resultatet av enkäten används i detta betän- kande; exempel på enkätformulären till polis och åklagare redovisas i bilaga 2. I kommittédirektiven nämns att () planerar ett forskningsprojekt för att fördjupa kunskapen om barnmiss- handel samt att utredningen skall ta till vara de erfarenheter som BRÅ gör i detta arbete. Det omnämnda forskningsprojektet har inte kommit så långt att kommittén har kunnat hämta underlag till utredningen från detta. Kommittén uppdrog därför åt BRÅ att göra en studie av hand- läggningstider vid polisanmäld barnmisshandel. Resultatet av denna studie används som underlag i detta betänkande samt redovisas i sam- manfattning i bilaga 3. Till sekretariatet har knutits två referensgrupper en med representanter från fackliga organisationer och en med representanter från barnrätts- organisationer. LO, TCO och representerar de fackliga organisa- tionerna samt , Hem och skola, , , Ung SIOS och Unga Örnar barnrättsorganisationerna. Referensgrupperna har diskuterat till utredningen hörande frågor. Grupp- erna har också fått ta del av innehållet i förslaget till delbetänkande samt haft möjligheter att lämna synpunkter. 26 Kommittéuppdraget och dess genomförande Vidare har referenspersoner knutits till sekretariatet i samband med utformandet av enkäten och vid tolkningen av resultaten. Förslagen i delbetänkandet har även diskuterats av de till kommittén knutna experterna. anordnade i samverkan med kommittén en konferens angående polisens och åklagarnas arbete med barnmisshandelsärenden. I konferensen deltog förutom kom- mittésekretariatet ett femtontal barnutredare verksamma inom polisvä- sendet samt representanter från åklagarväsendet och . Frågor som exempelvis kompetens och samverkan diskuterades ingå- ende. Kommittén lägger i sitt delbetänkande förslag som berör polisens och åklagarnas handläggningstider och arbete med barnmisshandels- ärenden. Enligt kommittédirektiven skall utredningen inte behandla mobbning och sexuella övergrepp eftersom dessa frågor behandlas i andra utredningar. När det gäller tidsfrist för handläggningstider och arbetsmetoder bör dessa vara desamma för alla barn utsatta för över- grepp som kommer i kontakt med polis- och åklagarmyndigheterna. När utredningen nu presenterar sina förslag kan vi konstatera att mer- parten av förslagen är sådana att de omfattar och förbättrar villkoren för alla utsatta barn. Polisens och åklagarnas arbete med barn som misshandlas kan inte ske isolerat från annat liknande arbete i samhället utan förutsätter i stäl- let en nära samverkan med andra myndigheter med ansvar för utsatta barn. Vi kommer därför att återkomma till polis- och åklagarmyndig- heterna i huvudbetänkandet när det gäller bl.a. samverkan och anmäl- ningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen (1980:620). 2.1Anmälningar till polisen om barnmisshandel Den senaste mer omfattande vetenskapliga undersökningen om barn- misshandelns omfattning och förekomst i gjordes 1980. Sådan kunskap är viktig vid utformning av förebyggande arbete, utbild- ningsinsatser, forskning, stöd och hjälp m.m. Kommittén har bl.a. där- för fått i uppdrag att beskriva och om möjligt även förklara den faktiska utvecklingen av barnmisshandel. Tre studier kommer att genomföras med syftet att få en bild av barnmisshandelns förekomst och utveck- ling. Dessa kommer att redovisas i kommitténs huvudbetänkande. En- ligt direktiven skall utredningen inte behandla frågor om mobbning och sexuella övergrepp eftersom dessa frågor behandlas i andra utred- ningar. Omfattningen av sådana övergrepp berörs därför inte nedan. De enda systematiskt insamlade uppgifterna som vi har tillgång till och som kan ge oss någon uppfattning om omfattningen och ut- vecklingen av barnmisshandeln är den officiella kriminalstatistiken. Från den kan vi hämta uppgifter om antalet anmälningar till polisen om barnmisshandel, vilka i sig säger ganska lite om den faktiska utveck- lingen och omfattningen av barnmisshandeln. Uppgifterna samlas in och bearbetas av , , . BRÅ:s statistik visar att majoriteten av de våldsbrott, som polisan- mäls i är misshandelsbrott och då mot både vuxna och barn. Antalet anmälda misshandelsbrott har ökat kontinuerligt sedan 1970- talet och den största ökningen var ; i synnerhet mellan åren 1992–1995. Antalet anmälningar om misshandel mot barn har ökat mer än antalet anmälningar om misshandel mot vuxna . I kriminalstatistiken ingår både anmälningar om våld mellan barn och vuxnas våld mot barn. Orsakerna till ökningen av antalet anmälningar är många. Man kan bl.a. peka på att fler yrkesgrupper fått skyldighet att anmäla övergrepp mot barn och i samband med detta fått utbildning och information om vad anmälningsskyldigheten innebär kopplat till kunskap om när barn Ökningen kan också vara en spegling av skolornas nya riktlin- jer om att polisanmäla våld inom skolan. Det finns troligen också en ökad benägenhet hos allmänheten att anmäla våld, både det som sker privat och det som sker på allmän plats. Våldshandlingar tolereras i allt mindre grad. Det kan inte heller uteslutas att den faktiska misshandeln av barn kan ha ökat. () undersökningar av levnadsförhållandena bland den vuxna befolkningen visar på en cirka 1-procentig faktisk ökning av upplevt våld och hot om våld när man jämför senare delen av 90-talet med senare delen av 80- talet. finns det en sådan uppdelning i kriminalstatistiken att det är möjligt att utläsa anmälningsfrekvensen av misshandel och grov misshandel mot barn i åldrarna 0–och 7–. Antalet anmälda misshandelsbrott mot barn mellan 0–har mer än fyrdubblats –1998, från 196 till 823 fall. har antalet anmälda misshandelsbrott mot barn i åldern 7–femdubblats, från 758 till 4 808 fall. Statistiken är ännu inte färdigställd och därmed inte möjlig att redovisa i sin helhet. De preliminära siffrorna för perioden januari– visar dock en ökning på jämfört med motsva- rande period 1998, både totalt och i åldersgrupperna var för sig. När det gäller anmälningar om våld mot barn mellan 0–begås av brotten inomhus och av en för barnet bekant per- son, dvs. en person känd mer än till namn och utseende. Även de pre- liminära siffrorna visar på samma förhållanden. I de av brotten där förövaren är okänd för barnet sker misshandeln till övervägande delen utomhus. Den dolda misshandeln av barn i denna åldersgrupp är troligen mycket stor. Rent faktiskt har barn mel- lan 0–få vuxenkontakter utöver föräldrarna, varför möjligheten till upptäckt är mindre. Anmälningarna om misshandelsbrott mot barn mellan 7–har ökat kraftigt i antal och de brott som skett inomhus av en för barnet bekant person har ökat mest. Även antalet brott som begåtts inomhus av en för barnet obekant person har ökat kraftigt. En orsak till fler polisanmälningar kan vara den ökade uppmärksamheten och den minskade toleransen för mobbning och våld i skolan. I statistiken ingår som tidigare nämnts också misshandelsbrott mellan barn. är siffrorna liknande; i av anmälning- arna är förövaren känd för barnet och misshandeln sker då till övervä- gande del inomhus, i de av fallen där gärningsmannen är okänd sker misshandeln till utomhus. ningsbenägenhet kan således vara en del av förklaringen till den kraf- tiga ökningen. BRÅ konstaterar att brott där gärningsmannen är okänd anmäls i högre grad än brott med en känd gärningsman. Vi har tidigare konstate- rat att brott mot barn huvudsakligen sker inomhus och oftast med en känd gärningsman. Med denna bakgrund är det angeläget att ställa sig frågan om storleken på mörkertalet när det gäller misshandel av barn. 2.2FN:s konvention om barnets rättigheter ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter, den s.k. . är en del av den inter- nationella rätten. Genom ratificeringen har således påtagit sig en internationell, folkrättslig, förpliktelse att följa konventionens be- stämmelser. Liksom många andra dokument som behandlar mänskliga rättigheter innehåller konventionen inga sanktioner mot länder som inte följer konventionens bestämmelser. Inte heller finns någon möjlighet för enskilda att anföra klagomål. Varje konventionsstat är dock skyldig att se till att bestämmelser på ett eller annat sätt införlivas med den nationella lagstiftningen. Konventionen tar inte ställning till hur detta skall ske utan överlämnar till varje stat att vidta nödvändiga åtgärder. I har vi valt en modell som innebär att lagstiftningen skall anpassas till och stämma överens med konventio- nen, s.k. transformering. uttrycker ett tydligt barnperspektiv, något som framför allt framgår av artikel 3.1 om att barnets bästa skall sättas i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn och artikel 12 om bar- nets rätt att bli hört och att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Båda dessa principer är inskrivna såväl i föräldra- balken som i socialtjänstlagen (1980:620). Den bestämmelse i som närmast behandlar frågan om barnets rätt till skydd mot misshandel är artikel 19, som har följan- de lydelse: 1.Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshan- del eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller an- nan persons vård. 2.Sådana skyddsåtgärder bör, på det sätt som kan vara lämpligt, innefatta effektiva förfaranden för såväl upprättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och dem som har hand om bar- net nödvändigt stöd, som för andra former av förebyggande och för identifiering, rapportering, remittering, undersökning, behandling och uppföljning av fall av ovan beskrivna sätt att behandla barn illa samt, om så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande. Även andra artiklar berör barn i utsatta situationer, t.ex. artikel 34, som behandlar skydd mot sexuell exploatering, och artikel 39, som anger att staterna skall vidta åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilite- ring och social återanpassning för de barn som blir t.ex. utnyttjade eller utsatta för övergrepp, omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning. 2.3Gällande rätt i fråga om barnmisshandel Vi har i ett omfattande regelverk som på olika sätt syftar till att garantera våra barns rättigheter och att skydda barnen mot övergrepp och vanvård i olika former. Att ett barn utsatts för misshandel startar ofta en lång kedja av utredningsinsatser hos flera olika myndigheter. Det kan vara skolan eller förskolan som först observerar att ett barn far illa. Skolan gör en anmälan till som i sin tur kanske gör en anmälan till polisen. Även hälso- och sjukvården kopplas in. Olika berörda myndigheter definierar barnmisshandel på olika sätt. Den läkare som tillfrågas kan ha en helt annan uppfattning om vad som är barnmisshandel än en polis eller åklagare. I vårt uppdrag ingår bl.a. att definiera begreppet barnmisshandel. Vi har ännu inte arbetat fram någon sådan definition. Detta delbetänkande behandlar endast polisens och åklagarnas arbete med barnmisshan- delsutredningar. Eftersom dessa har att utgå från bestäm- melser om vad som är misshandel har vi funnit det naturligt att i detta betänkande använda samma definition. I den följande texten avses allt- så med barnmisshandel misshandel enligt definition som riktar sig mot en underårig, dvs. mot någon som inte fyllt . Enligt kommittédirektiven har frågan om barn som mobbas eller ut- sätts för sexuella övergrepp undantagits från utredningsuppdraget, då dessa frågor behandlas redan i andra sammanhang. De metoder som används och de frågor som aktualiseras i ärenden som rör brott mot barn är emellertid ofta desamma oavsett om fråga är om misshandel eller något annat övergrepp och det är därför inte alltid möjligt att helt skilja de olika ärendegrupperna åt. Trots att vår framställning tar sikte på polisens och åklagarnas handläggning av barnmisshandelsärenden kommer den därför i vissa fall även att omfatta andra grupper av ären- den som rör brott mot barn. Vi återkommer i slutbetänkandet till uppdraget att definiera barn- misshandel. Frågan om det kan finnas skäl till ändring av de straff- rättsliga bestämmelserna om misshandel kommer att behandlas i det sammanhanget. Det kan ändå vara på sin plats att redan nu kort redo- göra för några av de bestämmelser som behandlar frågan om vad som är barnmisshandel. 2.3.1Föräldrabalkens förbud mot aga Föräldrars rätt att aga sina barn ströks ur men först skrevs ett uttryckligt förbud mot aga in. Den s.k. anti- agalagen finns i 6 kap. 1 § och har följande lydelse: Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Agaförbudet är inte straffsanktionerat. Detta innebär att en bestraff- ningsåtgärd mot ett barn är brottslig endast om gärningen kan hänföras till misshandel eller något annat brott enligt . Till den del bestämmelse går utöver vad som är straffbart enligt syftar den enligt lagens förarbeten främst till att utgöra ett pedagogiskt stöd. Den skall övertyga föräldrar och andra om att inga former av våld får användas i barnens fostran. Att straffbelägga över- trädelse av bestämmelsen utöver vad som redan följde av regler ansåg föredragande departementschefen inte nödvändigt (prop. 1978/79:67 s. 6 f.) Med kroppslig bestraffning menas främst handlingar som medför att barnet tillfogas kroppsskada eller smärta, även om störningen är helt lindrig eller hastigt övergående. Det är endast våld i bestraffningssyfte som avses, dvs. åtgärder som riktas mot barnet i efterhand för något som det har gjort eller underlåtit. Att föräldrarna i andra fall måste ha viss rätt att övervinna fysiskt motstånd från barnets sida har ansetts vara oundvikligt, om de skall kunna fullgöra sin skyldighet att ha upp- sikt över barnet, särskilt när det är litet. Det kan exempelvis gälla att lyfta eller rycka undan barnet för att hindra det från att göra sig illa eller skada andra (prop. s. 7). Bestämmelser om misshandel finns i 3 kap. 5 och 6 §§ : 5 § Den som tillfogar en annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter honom eller henne i vanmakt eller något annat sådant tillstånd, döms för misshandel till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse . 6 § Är brott som i 5 § sägs att anse som grovt, skall för grov misshandel dömas till fängelse, lägst ett och högst . Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen var livsfarlig eller om gärningsmannen tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller eljest visat särskild hän- synslöshet eller råhet. Någon särskild straffbestämmelse som gäller misshandel av barn finns inte. Misshandelsbestämmelserna har haft oförändrad lydelse i sak se- dan 1962, då antogs. Straffsatsen för ringa misshandels- brott ändrades dock på så sätt att fängelse inför- des som maximistraff. m.fl. har i , En kommentar (del 1, sjunde uppl., 1998, s. 156 f.) lämnat följande beskrivning av vad som straff- rättsligt är att hänföra till misshandel: Med kroppsskada avses inte bara sådana typiska skador som sår, svullnader, benbrott eller ledskador utan även funktionsrubbningar av skilda slag, såsom förlamningar eller skador på syn eller hörsel. Men också annat kan omfattas av begreppet skada. Exempelvis att raka håret av en person (särskilt av en kvinna) kan bedömas som en kroppsskada. Sjukdom inbegriper också psykisk sjukdom och psy- kisk invaliditet. Under sjukdom faller också sådant psykiskt lidande som medför en medicinskt påvisbar effekt, t.ex. en psykisk chock. Kroppsskada eller sjukdom kan ha åsamkats och sålunda misshan- del föreligga utan att handlingen behöver ha inneburit tillfogande av smärta. Med smärta avses ett fysiskt lidande som ej är alltför obe- tydligt. Tillfogande av ett mindre kroppsligt obehag, t.ex. genom störande ljud, faller sålunda ej under misshandelsbegreppet. I propositionen (1962:10) med förslag till brottsbalk ansåg departe- mentschefen att misshandelsbrott som inte är av bagatellartad natur normalt bör föranleda fängelse (del B s. 91). Av uttalanden i praxis och i senare förarbeten framgår att denna princip fortfarande gäller (se bl.a. Nytt Juridiskt Arkiv, avd. 1 1990 s. 521 och 1991 s. 438 samt prop. 1992/93:141 s. 28 f.) Gärningar som kan betraktas som övergrepp men inte faller under misshandelsbegreppet kan vara straffbelagda i annan ordning, t.ex. som ofredande (4 kap. 7 § ) eller förolämpning (5 kap. 3 § Sexualbrotten har en särskild reglering i sjätte kapitel. 2.3.3Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Insatser inom för barn och ungdom skall i första hand lämnas i samråd med den enskilde med stöd av socialtjänstlagen. Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) är en kompletterande skyddslag som reglerar förutsättningarna för att tvångs- vis vårda eller skydda den unge. LVU reglerar endast tvånget i vården, i övrigt regleras vården i socialtjänstlagen. Om förutsättningarna för vård enligt lagen är uppfyllda har socialnämnden inte bara en befogen- het utan även en skyldighet att ingripa till den unges skydd. En förutsättning för vård i de s.k. miljöfallen är att det finns en på- taglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något an- nat förhållande i hemmet (2 § LVU). Dessutom skall enligt 1 § LVU nödvändig vård inte kunna lämnas den unge med samtycke av vård- nadshavaren och den unge själv, när denne har fyllt . Uttrycket misshandel i LVU anknyter till FN:s deklaration om Barns rättigheter och innefattar både fysisk och psykisk misshandel. Detta framgår av förarbetena till lagen. Som exempel på psykisk misshandel nämns att den unge utsätts för psykiskt lidande ge- nom systematiska kränkningar, nedvärdering eller terrorisering (prop. 1989/90:28 s. 65). Vård med stöd av lagen beslutas av länsrätten efter ansökan av soci- alnämnden. Om rättens beslut inte kan avvaktas, får nämnden under vissa förutsättningar som anges i 6 § LVU, besluta om om- händertagande av barnet. Kan nämndens beslut inte avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande. Det är socialnämnden som be- stämmer hur vården skall ordnas och var barnet skall vistas under vård- tiden. 2.4.1Socialtjänstens arbete med barn Socialtjänstlagen innehåller särskilda bestämmelser om socialnämn- dens eller motsvarande nämnds ansvar för barn och ungdomar. Nämn- den skall enligt 12 § socialtjänstlagen verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighets- utveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom, med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra beroendeframkallande medel samt dopingmedel, i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de be- höver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, samt – – – Frivillighet och självbestämmande skall vara vägledande vid handlägg- ningen av enskilda ärenden. Detta innebär att den enskilde själv får bestämma om han eller hon skall ta emot erbjudanden om en viss hjälp- insats eller inte. För de små barnens del gäller att det är deras vård- nadshavare som får avgöra om ett erbjudande om stöd- och hjälpinsat- ser skall accepteras. Det är dock socialnämnden som har det yttersta ansvaret för att skydda barn som far illa.