sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — eftersträvas , i syfte att öka effektiviteten i den offentliga sektorns resurshantering. Lokala arbetsmarknader med strukturellt eller temporärt låg sys- selsättning kräver större uppmärksamhet från statens sida än andra bättre fungerande områden. Även regioner med särskilt gles bebyggelse och liten befolkning har särskilda förutsättningar som gör att medel som med framgång används i andra landsdelar inte fungerar här. Det är dessa typer av lokala arbetsmarknader som fått den största uppmärksamheten i denna utredning. Andra regioner med särskilda villkor är exempelvis den befolkningsexpansiva storstaden, med trängsel och andra problem. En särskild urbanpolitik bör utvecklas som ett komplement till de åtgärder som här behandlas. När det gäller att prioritera statens insatser för regional utveckling betonas vägarnas betydelse av flertalet personer utredningen haft kontakt med. Utredningens analyser pekar i samma riktning. Den kanske viktigaste förutsättningen för regional välfärd och tillväxt är möjligheten att utnyttja vägar. Även andra transportstrukturer ingår i den infrastruktur staten bör säkerställa. Exempelvis finns möjligheter att förbättra person- transporter med flyg på långväga distanser eller med spårbunden trafik mellan och inom större orter. Även tillgången till kommunikationer i vid mening, bl.a. datorkommunikation, mobiltelefoni och andra framväxande former av informationsöverföring ger förutsättningar för regional tillväxt. Ytterligare en avgörande förutsättning som skall nämnas inled- ningsvis är tillgången på kompetenta personer i alla yrkesroller. Denna kompetens kräver ständig anpassning inom yrkeslivet, ibland även i form av formell vuxenutbildning. Inom högskolesektorn kan olika former av distansutbildning och utlokaliserad utbildning bidra till att alla delar av landet får bättre kunskapsutveckling. Politiken för regional utveckling kommer väsentligen att vara generell, men själva anpassningen till den lokala situationen kommer att resultera i olika politiska och organisatoriska lösningar på likartade problem. Här ser utredningen det som väsentligt att anpassningen sker i decentraliserade beslutsformer. Statens roll är att formulera mål och finansiera åtgärder men det praktiska genomförandet bör oftare än hanteras lokalt av andra aktörer. Den föreslagna politiken har förstås hämtat mycket från den tidigare politiken, dels för att delar av den fungerat bra, dels för att det inte går att plötsligt, utan övergångsperiod, göra stora systemskiften. Utredningens förslag skall ses som riktningsangivelser där den detaljerade anpassningen kommer att ta tid. I konsekvens med strävan efter mer decentraliserad hantering måste mycket av den konkreta anpassningen till nya mål ske i decentraliserade former. En viktig riktningsförändring har redan aviserats i delbetänkandet. Trots att en stor del av diskussionen om regional balans handlat om befolkningsfrågan ligger det närmare till hands att ha ett mer individinriktat välfärdsmål för den nya politiken. Alla skall ha goda förutsättningar för företagsamhet, arbete och välfärd, oavsett nuvarande och framtida befolkningsstruktur på hemortens lokala arbetsmarknad. En minskande befolkning är dock ett problem för flertalet kom- muner, både ekonomiskt och psykologiskt. Utredningens analyser visade dock att det skulle vara omöjligt för staten att förhindra befolkningsminskningar på flertalet lokala arbetsmarknader trots kraftfulla näringspolitiska insatser. Det är helt enkelt så att eventuella statliga mål för kommunernas framtida invånartal inte kan verkställas. Flera omorienteringar är nödvändiga för att anpassa en framtida politik till nya värderingar och omvärldsvillkor. En framtida politik bör sträva efter att betona långsiktig ekonomisk tillväxt snarare än kortsiktigt ökad konsumtion. Stimulansskapande åtgärder bör få företräde framför kompensatoriska. Grundläggande förutsättningar för företagsamhet bör betonas mer än sektorstöd. I de näringspolitiska inslagen bör långsiktig ekonomisk tillväxt i företagen betonas mer än temporära sysselsättningsökningar. Utredningens förslag till en ny politik skall ses som ett första steg på vägen mot en omorientering till ett nytt decentraliserat sätt att arbeta med den offentliga sektorns medel för regional utveckling. De regionala problem utredningen uppmärksammat kräver minst lika stort budgetutrymme som den tidigare politiken, dels för att undvika en tudelning av , dels för att åstadkomma den eftersträvade ekonomiska tillväxten på alla lokala arbetsmarknader. Vidare krävs förändringar mot ett självlärande decentraliserat beslutssystem där staten får en mer begränsad men tydligare roll vad gäller den konkreta resurshanteringen. De framväxande servicesektorernas betydelse för regional utveckling är uppenbar. De har beaktats i utredningen, men fortsatta analyser är nödvändiga för att öka insikten i den pågående omvand- lingen till en serviceekonomi, inte minst för att många av dess akti- viteter utförs utanför näringslivet och därför inte beaktas i den vanliga statistiken. Lokalt producerad service bidrar till regional stabilitet. Viktiga inslag är här lokala kulturaktiviteter i alla former, men också stora delar av vårdsektorn. Andra delar av serviceekonomin gynnar också inhemsk regional tillväxt, dock mer ojämnt. Hit hör branscher som turism, musik och underhållning. Det har inte varit möjligt att inom utredningstiden behandla olika jämställdhetsfrågor tillräckligt ingående. Ett problem vid studier av exempelvis jämställdheten mellan män och kvinnor i olika regioner är att vi som individer inte bara är antingen män eller kvinnor, utan även äldre–yngre, rika–fattiga, svenskfödda–utlandsfödda osv. Eftersom alla kombinationer är möjliga krävs fördjupade analyser för att förstå betydelsen av varje enskild bakgrundsvariabel. Bättre kunskaper av vardagslivets praktik i olika regioner för människor med olika bakgrund behövs inför fortsatta avvägningar mellan välfärdspolitikens regionalt inriktade och individinriktade inslag. Några av utredningens förslag har dock en jämställdhetsprofil. 10.3Ny syn på regionalpolitiken Vi har kunnat konstatera att regionalpolitiken, sedan den etablerades som självständigt politikområde , successivt breddats såväl innehållsmässigt som geografiskt. Från att ha varit en politik med ett förhållandevis entydigt mål, dvs. att avlänka en del av sysselsättningstillväxten från överhettade regioner till regioner med underutnyttjade resurser, och en tydlig koppling mellan mål och medel har efterhand såväl antalet mål som medel blivit fler. Detta har inneburit att en ökad otydlighet skapats när det gäller regionalpolitikens syfte och att kopplingen mellan olika mål och medel blivit allt otydligare. Denna otydlighet förstärks av att det är mer relevant med ett geografiskt perspektiv inom en rad olika politikområden. Regionalpolitiken kan därför i den mest extrema tolkningen sägas ha kommit att handla om alla typer av frågor som går att hantera med regionalt riktade insatser och all slags politik. Begreppet regionalpolitik tolkas med andra ord på många sätt. Utredningens uppgift har varit att göra en genomgripande omprövning av dels de anslag som rubriceras som regionalpolitik, dels andra åtgärder som avses påverka den regionala utvecklingen. De jämfört med helt nya förutsättningarna för politiken innebär att drivkrafterna i ekonomin, många samhällsekonomiska samband och det politiska handlingsutrymmet förändrats på många avgörande punkter. I betänkandets inledande kapitel ställdes exempelvis frågan om befolkningsminskning och negativa flyttningstal i ett stort antal regioner kan tas till intäkt för ett regionalpolitiskt misslyckande. En annan fråga gäller statens roll i den konkreta hanteringen av resurser som fördelats regionalt. I vilken utsträckning skall staten nöja sig med att formulera mål och anslå medel för att överlåta den praktiska utformningen av åtgärderna till andra aktörer? Utredningen konstaterade tidigt att det fanns ett stort behov av att ta fram ny kunskap för att finna svar på frågor av mer grundläggande karaktär. Det är således ett omfattande underlagsmaterial som ligger till grund för utredningens analyser, slutsatser och förslag. Detta till trots återstår fortfarande många frågor att besvara, och det finns ett stort behov av att fördjupa ett flertal analyser ytterligare. Många resultat i utredningens analyser har emellertid lett till att kommittén sett ett behov av en förhållandevis radikal omprövning av regionalpolitikens framtida inriktning. Detta gäller såväl politikens mål som dess medel och genomförande. 10.3.1Slutsatser angående befolkningsförändringar och flyttningar Utredningens analyser av flyttningsmönster bygger i huvudsak på utvecklingen , ett årtionde med stora omställningar på arbetsmarknaden. Jämförelser med tidigare decennier visar både likheter och olikheter i mönstren. I stort sett följer den regionala befolkningsutvecklingen dock stabila utvecklingsmönster . Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om föränd- ringstakten varierar mellan olika år. har emellertid skillnaderna ökat mellan olika regioners befolkningsutveckling. Befolkningsminskningen har i jämförelse varit förhållandevis omfattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskoleregioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminskningar är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden. Det är en viktig fråga för regionalpolitiken huruvida de ökade omflyttningarna innebär en återgång till 60- talets flyttlasspolitik. Utredningens analyser visar dock att orsakerna till den ökade omflyttningen till stor del är helt andra . Ungdomar svarar för i stort sett hela ökningen av antalet flyttningar, medan den geografiska rörligheten för åldrarna tenderar att fortsätta minska. Knappt hälften av alla flyttningar är direkt kopplade till arbetsmarknaden. Den ökade rörligheten kan framför allt härledas till den kraftiga ökningen av antalet studerande. Det är framför allt i de små tätorterna i de mindre arbetsmarkna- derna som det negativa flyttnettot varit som störst. omgivande landsbygden, även i glesbygdsregioner, haft en positivare utveckling. En annan viktig skillnad jämfört med 1960-talets flyttvåg, är att det i mycket få fall handlar om tvingande skäl. Beslut om att flytta eller stanna upplevs i dagens som nästan helt och hållet frivilliga. Den stora majoriteten, både de som flyttat och de som stannar, är också nöjda med den plats de bor på. Den tidigare traditionella bilden, där tvingande arbetsmarknadsskäl bidrog till den kraftiga omflyttningen , är av en mycket ringa omfattning . De flesta som flyttar uppger också skäl som inte är relaterade till vare sig arbetsmarknaden eller studier. Det dominerande motivet är i stället att man vill byta miljö. Mycket tyder alltså på att livsstilsfrågor och boendepreferenser styr var människor väljer att bo. Här bör särskilt betonas betydelsen av ett, i vid bemärkelse, rikt kulturliv som en förutsättning för en attraktiv boendemiljö, men också som drivkraft för lokal utveckling. Ovanstående slutsatser innebär inte att befolkningsutvecklingen är ointressant ur vare sig ett regionalt utvecklingsperspektiv eller utjämningsperspektiv. Däremot är orsakerna och konsek- venserna till stor del annorlunda än under tidigare decennier. Även när det gäller den framtida utvecklingen tyder det mesta på att vi får räkna med en fortsatt svag befolkningsutveckling för flertalet lokala arbetsmarknader. Detta beror framför allt på låga födel- seöverskott. Mycket talar också för att denna trend förstärks på lång sikt, vilket framför allt kan skapa skevheter i åldersfördelningen eftersom allt färre måste försörja allt fler. Detta kan i sin tur bli ett allvarligt problem för såväl tillväxten som välfärden i hela landet. 10.3.2Dagens regionalpolitik ersätts av en ny Den otydlighet som successivt uppstått kring regional- politikens syfte och kopplingen mellan mål och medel har föranlett utredningen att försöka renodla politiken, dels med avseende på syfte, dels med avseende på geografi. Med utgångspunkt från all politiks övergripande mål, tillväxt respektive fördelning, föreslår vi en indelning i tre typer av politikområden, som vi benämner: En regional tillväxtpolitik är beroende av såväl en långsiktig struk- turinriktad politik, som en mer kortsiktig stimulanspolitik. En regional strukturpolitik har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål. Dess främsta uppgift är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. En regional stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad, och inte låst av långsamma beslutsprocesser. Med en regional välfärdspolitik menas den politik som skall garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice. Detta oaktat tillväxt- och utvecklingsför- utsättningar. Det finns inga knivskarpa gränser mellan dessa områden, eftersom det finns många åtgärder som har betydelse för en lång rad olika mål och därmed kan ses ur olika aspekter. Även om all politik kan ha betydelse för allt måste politiken av praktiska skäl arbeta inom tydligt definierade sektorer för att undvika kaotiska och okontrollerbara styrsystem. Den indelning vi gör utgår därför dels i respektive politikområdes huvudsakliga mål och syfte, dels i den betydelse olika geografiska förutsättningar har för respektive politikområdes utformning. uppfattas regionalpolitiken som en politik för att kompensera för brister i all övrig politik. Det innebär att det parallellt med en näringspolitik för att stödja företagen i ett visst område, en regionalt inriktad näringspolitik för att stödja företagen i samma område samt ytterligare några sektoriella stöd, även finns särskilda regionalpolitiska stöd till företag i samma område. Förutom behovet att tydligare beskriva regionalpolitikens syfte, mål och förhållande till övriga politikområden finns ett behov att klargöra regionalpolitikens geografiska gränser, dvs. om politiken är avgränsad till utpekade s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden eller om den är avsedd för hela landet, men tar hänsyn till varierade regionala förutsättningar? För regionalt inriktade insatser kan åtminstone tre huvudsakliga regiontyper identifieras: Områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt gleshetsregioner Med denna indelning av politiken har utredningens viktigaste uppgift varit att definiera mål för hur varierade regionala förutsättningar skall kunna vägas in inom respektive område. Det krävs då att olika regionalt inriktade åtgärder för att skapa välfärd respektive ekonomisk tillväxt kan fungera integrerat med övriga politikområden. Med hänsyn till utredningens uppdrag är det i första hand de två förstnämnda regiontyperna, gleshetsregioner och regioner under omstrukturering, som är i fokus för utredningens uppmärksamhet och förslag. En naturlig konsekvens av detta synsätt är emellertid att det inte finns någon anledning att t.ex. särskilja de regionalpolitiska före- tagsstöden från övrig politik för företagsutveckling. Av detta följer, enligt utredningens uppfattning, att regionalpolitik inte bör ses som ett separat politikområde vid sidan om de övriga. Enligt utredningens uppfattning bör regionalpolitiken i denna mening avvecklas och ersättas med en regionalt baserad tillväxt- respektive välfärdspolitik för hela landet, där en anpassning till varierande lokala och regionala förutsättningar är möjlig. Det innebär att såväl politikens operativa mål som dess medel måste anpassas till de förutsättningar som finns i olika delar av landet. Utredningen föreslår därför att regionalpolitiken i sin nuvarande form avvecklas och ersätts med en lokalt och regionalt anpassad välfärds- och tillväxtpolitik för hela landet. En regionalt anpassad och sektorsövergripande politik förutsätter också, enligt utredningens uppfattning, att den i hög grad kan bedrivas i decentraliserade former. Det innebär att en precisering av mål såväl som en anpassning av medel kan ske. En sådan politik måste med andra ord grundas på en analys av de varierande lokala och regionala förutsättningarna i olika delar av landet. Därutöver har förutsättningarna för den framtida politiken för- ändrats i en rad andra avseende, i och med t.ex. en snabb internatio- nalisering, informationsteknikens utbredning, de mindre företagens och entreprenörskapets ökade betydelse. Sammantaget innebär detta att helt andra och ökade krav ställs på analysunderlag, uppföljningar och utvärderingar, liksom på kompetensen hos politikens genomförare. Utredningen har dock konstaterat att det finns brister i detta avseenden. En viktig erfarenhet vi gjort under arbetets gång är att det finns betydande brister i tillgång till information och analysunderlag angående den regionala utvecklingen. Ett annat återkommande problem är bristen på kvalificerade utvärderingar, även om detta har förbättrats . Vi har också uppfattat att det finns ett ökat behov av utbildning och fortgående kompetensutveckling inom de myndigheter och organisationer som har ansvar för politikens genomförande. Analyser av statliga åtgärder som avsiktligt eller oavsiktligt påverkar den regionala utvecklingen återfinns emellertid inom en rad traditionella planeringssektorer och vetenskapliga discipliner. Utbildning, kommunikationer och näringsliv analyseras på ämbetsverken och på högskolor av ekonomer, geografer och personer med praktisk bakgrund. Det finns en god kompetens inom olika delar av statens verksamhet, men den är koncentrerad till för få personer. Behovet av strategiska studier är betydligt större än tillgången på personer med erfarenhet inom området regional utveckling. Ett ökat inflöde av data, analyser, utvärderingar och jämförande studier behövs. Bara genom att man mer systematiskt tillvaratar erfarenheter av lyckade och misslyckade projekt kan åtskilliga resurser hanteras bättre. Problemet, dels vad gäller politikens möjligheter att få fram relevant beslutsunderlag, dels vad gäller tjänstemännens möjligheter att arbeta effektivt, är således bristande information samt bristande kunskaper om och möjligheter till hantering av den information som finns. Utredningen föreslår därför att ett program utvecklas för att öka tillgången på relevanta beslutsunderlag och sprida erfarenheter mellan handläggare som arbetar med regionala utvecklingsfrågor. Ett program i enlighet med detta förslag skulle kunna innebära att en profilerad utbildning inom högskolan utvecklas, med såväl utbildningar på magisternivå som långsiktiga doktorandprogram. Inte minst finns ett behov av nya kunskaper i analysmetoder och regional utvecklingsteori. Erfarenheterna från liknande doktorandprogram inom exempelvis arbetsmarknadspolitikens område är goda. Därutöver bör en regelbunden översyn av den regionala utveck- lingen göras av en liten grupp oberoende experter. Detta kan ge ökade förutsättningar för överblick och nya perspektiv och därmed berika den politiska diskussionen om regional utveckling. I en sådan översyn bör mål, medel och genomförande av politiken liksom den faktiska utvecklingen av olika indikatorer som är av betydelse för välfärd och tillväxt, granskas och kommenteras. Erfarenheterna från liknande översiktliga analyser inom andra politikområden (ERU, EFA, m.fl.) är goda. Enligt utredningens uppfattning bör också alltid kompletteras med en bedömning av regional ekonomisk tillväxt. I praktiken är det ju produktionen på olika arbetsplatser på landets cirka hundra lokala arbetsmarknader som tillsammans skapar den nationella tillväxten. Ett regionalt perspektiv på utvecklingsfrågorna innebär därför en lika naturlig verklighetsförankring som de i ekonomisk teori mer uppmärksammade tidsaspekterna. Till större politikområden är det vanligt att knyta särskilda forskningsresurser i syfte att långsiktigt få fram ett underlag för politikens utformning. En ny myndighet organiseras nu under för att genomföra regional analys. Därutöver skulle ett mer långsiktigt forskningsprogram kunna initieras. Erfa- renheterna av forskningsrådens satsningar på prioriterade forsk- ningsfält är goda. Därutöver bör också ökade resurser anslås för vidareutbildning av tjänstemän. Det pågår en ständig utveckling av idéer, analysinstrument och arbetsmetoder internationellt, men även i . Dessa behöver anpassas till svenska förhållanden, vilket med fördel kan ske i ett samarbete mellan forskare, konsulter och tjänstemän. Erfarenheter från olika fält kan då berika varandra. Tillämpningen av exempelvis förbättrade analysinstrument underlättas dessutom om metoderna anpassats till praktiska förutsättningar. Likaså bör utredningsresurserna inom det regionalpolitiska området öka. Den del av regionalpolitiken som syftar till att stärka näringslivets utvecklingsförutsättningar och skapa bättre betingelser för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning, bör få mål som frikopplas från den regionala befolkningsutvecklingen. Slutsatserna av utredningens analyser visar att det inte är praktiskt att se vare sig den totala befolkningsutvecklingen eller lika stora in- och utflyttningar till alla regioner som ett primärt mål för regionalt inriktade näringspolitiska insatser. I den mån denna politik är framgångsrik borde resultatet i första hand kunna avläsas i hur väl regionens arbetsmarknad har utvecklats i termer av ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. En annan viktig förutsättning för denna del av politiken är att en majoritet av människor, trots den ökade geografiska rörligheten, bor kvar på sina hemorter sett ur ett tioårsperspektiv. För flertalet män- niskor, och i synnerhet dem som befinner sig på arbetsmarknaden, är en flytt förbunden med höga sociala kostnader. Detta innebär att vi inte i någon större utsträckning kan förvänta oss att t.ex. arbetslösheten i en region minskar i någon avgörande grad till följd av att fler flyttar till regioner med arbetskraftsbrist. En radikalt annorlunda situation, som tvingade fram egenförsörjning till priset av en förändrad arbetsmarknadspolitik, skulle kräva politiska beslut av en sådan omfattning att utredningen bedömt att frågan ligger långt utanför utredningens mandat. Detta innebär att näringslivet för sin rekrytering av arbetskraft nästan helt och hållet är beroende av de människor som finns i regionen. Även motsatsen gäller. Arbetslösheten i en region beror på hur arbetsmarknaden och näringslivet utvecklas där. I denna mening fungerar landets ekonomiska utveckling som summan av det som händer på ett hundratal förhållandevis autonoma lokala arbetsmarknader. I många ekonomiska analyser ses utvecklingen mer teoretiskt– som ett nationellt fenomen som distribueras ut över landet. Med ett sådant perspektiv blir en politik på nationell nivå med generella åtgärder viktig. I praktiken är det dock förutsättningarna för produktion på de lokala arbetsmarknaderna som måste fungera. Som utredningen tidigare visat skiljer sig förutsättningarna för att utnyttja den lokala produktionskapaciteten radikalt mellan olika regiontyper. Exempelvis behöver tillväxtregioner särskilda investe- ringar för att fortsätta att fungera som motorer i den nationella eko- nomin, medan omstruktureringsregioner behöver snabba men tillfälliga åtgärder för att återta sin produktionskapacitet. Glesa regioner ställer större krav på omskolning av arbetskraft och rörlighet för att rymma ett specialiserat näringsliv. Det innebär att en tillräckligt hög rörlighet såväl inom som mellan lokala arbetsmarknader är en viktig faktor. Det senare gäller såväl till som från den lokala arbetsmarknaden. Utredningens analyser visar att varje lokal arbetsmarknad som inte utnyttjar sin kapacitet minskar den nationella tillväxten med stora belopp sett över en längre tidsperiod.