sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — i samband med upphandlingar från dessa organisationer är också de kostnader, som är förenade med att hålla nödvändiga kontakter med beslutsfattare i finansieringsorgan och mottagarländer. De svenska exportörernas låga andel av upphandlingarna från de multilaterala utvecklingsorganen har diskuterats i olika sammanhang. (Se Kapitel 1.) Utredningen kan konstatera att man ännu inte kan avläsa något resultat av de åtgärder, som vidtagits för att komma till rätta med problemet. De svenska andelarna är – som framgår av redovisningarna i tidigare avsnitt av detta kapitel – fortfarande påfallande låga. Detsamma gäller för den svenska andelen av de upphandlingar, som görs av EU:s olika biståndsorgan. Som framgår av tabellerna 5.4 och 5.5 har mindre andelar än jämförbara länder i främst Phare- programmet men också i Tacisprogrammet. Det svenska deltagandet i EU:s övriga biståndsprogram förefaller också vara blygsamt. 132 Finansiering av förvaltningsexporten Förvaltningsbiståndet har fått ett successivt ökat utrymme under 90- talet inom det svenska bilaterala biståndet. Olika uttalanden från den liksom från Sida ger vid handen att denna utveckling kommer att fortsätta. Inom ramen för EU:s stöd till länder i har skett en dramatisk ökning av insatserna på för- valtningsområdet. Den höga nivån på stöd inom förvaltningsområdet kommer att bibehållas . Vad gäller de multilaterala utvecklingsorganen är det svårt att av befintligt material utläsa någon tydlig tendens vad gäller den hittills- varande utvecklingen av förvaltningsprojektens andel av de totala upp- handlingarna. Uttalanden från flera av dessa finansieringsorgan tyder dock på att förvaltningsområdet kommer att uppmärksammas mer än tidigare i dessa organisationers arbete. Som redovisats i avsnitt 4.9 finns numera ett antal svenska konsult- fonder knutna till multilaterala utvecklingsorgan. Fonderna som till stor del är avsedda att möjliggöra för svenska konsulter att göra kortare insatser kan utgöra en intressant möjlighet för svenska exportörer inom förvaltningsområdet att förbättra kontakterna med utvecklingsorganen och därmed också öka konkurrenskraften i organens anbudstävlingar. Efterfrågan på tjänster inom området statligt förvaltningskunnande diskuteras i kapitel 6. 5Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 5.1Allmänt om regeringens åtgärder för att påverka myndigheternas export har inneburit en tydlig förändring i regeringens insatser för att stimulera de statliga myndigheternas export av förvaltnings- kunnande. Det utredningsarbete som tidigare bedrivits – och de mer generella åtgärder som vidtagits med anledning av utredningsförslagen – har rört statlig tjänsteexport i allmänhet, och perspektivet har i allmänhet varit renodlat ekonomiskt. Huvudfrågorna har varit hur export från den statliga sektorn direkt eller indirekt skall kunna bidra till att stärka den svenska bytesbalansen eller hur svenska exportörer skall få ökad tillgång till projektfinansiering via multilaterala utvecklingsorgan. Den verksamhet inom biståndsområdet, som främst bedrivits av ett antal myndigheter, har i allt väsentligt vuxit fram som ett resultat av myndigheternas kontakter med dels de svenska bistånds- organen, dels förvaltningar i främmande länder i behov av stöd i upp- byggnaden av sin förvaltning. Successivt – och särskilt – har emellertid regeringen visat ett ökande intresse för exporten av förvaltnings- kunnande. Regeringen har inom enskilda områden tagit initiativ som lett till att svenska statliga myndigheter och myndigheter i andra länder utvecklat ett samarbete, som i realiteten inneburit kompetensöverföring från svensk sida. I vissa fall har samarbetet baserats på samarbetsavtal på regeringsnivå, i andra fall har regeringens initiativ inneburit att man genom informella kontakter med myndigheter pekat på angelägenheten av ett samarbete, som därefter utvecklats och hanterats på myndighets- nivå. Ett exempel på ett mer långtgående engagemang från Regerings- kansliets sida är det projekt som bedrivs inom Finans- departementet i form av förvaltningsstöd till de ryska ekonomi- och 134 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport SOU 2000:27 Projektet har en fast organisation av f.n. 5 personer som planerar, samordnar och administrerar arbetet. Dessa finns dels i , dels i . I det direkta arbetet i olika delprojekt enga- geras personal från svenska statliga myndigheter som exempelvis Riks- revisionsverket och . (Se vidare kapitel 10.) tillkallade 1997 en kommitté med uppdrag att samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Kom- mittén skulle fungera som ett forum för samråd och utbyte av informa- tion och erfarenheter vad avser rättsbiståndsinsatser men också bl.a. lägga fram förslag till förändringar för att ytterligare förstärka roll och kompetens inom rättsbiståndet. Kommittén har avgivit ett betänkande som särskilt behandlar utvecklingssamarbetet inom Öst- och ett slutbetänkande som tar upp rättsbiståndet som helhet. (Se vidare kapitel 9.) gav 1997 ett antal av sina underställda myn- digheter i uppdrag att utreda förutsättningarna för att inom något eller några områden bedriva tjänsteexport. I uppdraget ingick att beskriva hur en sådan verksamhet skulle styras, hur arbetet kunde organiseras och vilka för- och nackdelar verksamheten kunde medföra för myndig- heterna. I regeringens proposition 1997/98:70, Att utveckla ett grannlands- samarbete, intar frågor som rör överföringen av kompetens inom för- valtningsområdet en relativt framträdande roll. Bland annat framhålls vikten av fungerande lagstiftning och fungerande institutioner för utvecklingen inom såväl det ekonomiska som det sociala området. Vär- det av en utökad export av förvaltningskunnande understryks. bedriver – utöver de löpande insatser som görs från utrikesförvaltningen som ett led i utvecklingsbiståndet – tillbaka en verksamhet som syftar till att stimulera de statliga myndigheternas deltagande i sådana projekt inom området export av förvaltningskunnande som drivs och delvis finansieras av EU. (Se vidare kapitel 8.) Man kan konstatera att de initiativ som tagits från regeringens sida i allt väsentligt avser svenska myndigheters över- föring av förvaltningskunnande till . Bakom regeringens insatser ligger dels ambitionerna att utveckla samarbetet inom Öster- sjöregionen, dels önskemål om att lämna ett bidrag i arbetet med EU- utvidgningen. Svaren på den enkät som utredningen tillställt de statliga myndigheterna visar också att det är dessa politiska signaler om ökad export av förvaltningskunnande till , som uppfattats från myndighetsnivån. Regeringens växande intresse för ett utökat engagemang från de statliga myndigheternas sida – som också tydligt kommer till uttryck i Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 135 direktiven till denna utredning – har alltså resulterat i ett antal konkreta initiativ under främst . Detta intresse avspeglas emellertid inte, som framgår av avsnitt 5.3, i de dokument som i första hand är avsedda att styra myndigheternas verksamhet, nämligen instruktioner och regleringsbrev. Sidas regleringsbrev har i detta sammanhang karaktären av en allmän eller indirekt signal från regeringen till de myndigheter, som skulle kunna tillhandahålla tjänster i form av export av förvaltningskunnande. innehåller ett antal generella formuleringar om vad som skall vara vägledande för verksamheten. Bland annat sägs att verksam- heten skall vägledas av de skrivelser som regeringen överlämnat till om hållbar utveckling (skr. 1996/97:2), fattig- domsbekämpning (skr. 1996/97:169), demokrati och mänskliga rättig- heter (skr. 1997/98:76), mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89) och om en förnyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122). I dessa skrifter betonas det stora värdet av institutions- uppbyggnad. I regleringsbrevets avsnitt om samarbete med pekas på betydelsen av insatser för att bygga upp sam- hällsinstitutioner inom den sociala sektorn – bl.a. nämns socialförsäk- rings- och pensionssystem. För miljöområdet sägs att samarbetet skall inriktas på institutionellt samarbete, lagstiftningsområdet och insatser relevanta för EU-anpassningen. Insatser generellt inom rättsområdet tas också upp. De generella reglerna för de statliga myndigheternas export av tjänster återfinns i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänsteexportförordningen (1992:192). I avgiftsförordningen stadgas att en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift får bedriva tjänsteexport. Detta under förutsättning att verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Myndig- heten får själv, inom ramen för full kostnadstäckning, besluta om grun- derna för avgiftssättningen, om inte regeringen har beslutat om något annat. skall samråd om avgifterna ske med Ekonomistyrnings- verket (ESV). Enligt ESV:s handledning rörande tillämpningen av avgiftsförord- ningen och tjänsteexportförordningen, Att styra avgiftsbelagd verk- samhet (ESV 1999:16), bör verksamheten inte anses vara av mindre 136 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport SOU 2000:27 omfattning om de sammanlagda intäkterna av de aktuella varorna och tjänsterna än uppgår t ill ett belopp, som mot- svarar av myndighetens totala kostnader. Om verk- samheten varken är av tillfällig natur eller mindre omfattning måste myndigheten begära av regeringen att få ett särskilt bemyndigande eller ett undantag från begränsningarna i avgiftsförordningen. Ett särskilt bemyndigande från regeringen är enligt ESV lämpligt om full kost- nadstäckning eller ett annat preciserat ekonomiskt mål skall gälla för verksamheten. Tjänsteexportförordningen är tillämplig för statliga myndigheter, som bedriver tjänsteexport i enlighet med bemyndigande i avgiftsförordningen eller beslut som regeringen meddelat i det enskilda fallet. Där stadgas bl.a. att en myndighet, om det ligger inom ramen för myndighetens uppgift enligt lag, förordning eller instruktion, får ta t ill vara möjligheterna att inom eller utom riket marknadsföra sina tjänster för en utländsk marknad. Innan marknadsföringen påbörjas, skall ansvarigt departement underrättas om exportens innehåll och omfattning. Verk- samheten skall bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet, och avtal med svenska eller utländska kunder skall slutas på affärsmässiga grunder. Myndigheten skall i årsredovisningen lämna en separat resultatrapport över samtliga kostnader och intäkter i tjänsteexportverksamheten. ESV konstaterar att regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Huvudprincipen för avgiftssättningen är att ersättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som indirekt är förenade med verksamheten. Vid avgiftssättningen skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. För s.k. frivilligt efterfrågade varor och tjänster – och hit hör tjäns- teexporten – är det regeringen som får bestämma att en avgift skall tas ut. I de flesta fall har regeringen delegerat till myndigheten att besluta om avgiftens storlek. Om avgiftssättningen syftar till intäkter, som klart överstiger statens kostnader, bör avgiftssättningen beslutas av . Myndigheterna skall samråda med ESV om sina avgifter. Inkomster från avgifterna skall särredovisas i resultaträkningen i årsredovisningen. Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 137 5.3Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev Av de 94 myndigheter, som besvarat utredningens enkät, uppger 21 att frågan om tjänsteexport eller export av verkets kunnande tas upp i instruktion eller regleringsbrev. Dessa myndigheter kan delas in i några olika kategorier. En grupp består av m yndigheter, vilkas stöd till verksamhet i grann- länderna kan betraktas som ett inslag i arbetet för att lösa myndighetens ordinarie uppgifter, och som har anslagsmedel för att finansiera sådan verksamhet. Hit hör exempelvis (), som enligt sin instruktion skall främja tillkomsten och upprätthållandet av internatio- nella normer på strålskyddsområdet. Enligt gällande regleringsbrev skall myndigheten bidra till utvecklingen och stärkandet av strålskyddsarbetet och aktivt arbeta för effektiva och ökade miljöinsatser i närområde, bl.a. i och . SSI har engagerats i arbetet med att förbättra strålskyddet i på regeringens uppdrag och med finansiering via UD. En annan myndighet inom denna grupp är , som enligt instruktion och regleringsbrev skall medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning. Myndigheten har inom de angivna områdena på regeringens uppdrag genomfört anslagsfinan- sierade exportuppdrag av främst biståndskaraktär. Statens kärnkraftsinpektion (SKi) skall, enligt sitt regleringsbrev, aktivt bidra till utvecklingen och stärkandet av det internationella kärn- säkerhets- och icke-spridningsarbetet, särskilt inom ramen för EU: skall sålunda som medlem av EU aktivt arbeta för effektiva och ökande miljöinsatser i närområde, bl.a. i och i . har SKi ett sammanhållande ansvar för det samlade svenska programmet för samarbete och stöd på det kärntekniska området riktat till . Kostnaderna för programmet finansieras direkt av regeringen. Kemikalieinspektionen skall enligt sitt regleringsbrev: bidra till svenska miljöinsatser i närliggande områden, bl.a. samt i andra länder. Inspektionen skall också biträda i frågor som rör miljösamarbetet i . I regleringsbrevet sägs också att inspektionen utöver det anvisade ramanslaget får bedriva sådan verksamhet som helt 138 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport SOU 2000:27 kan finansieras med avgifter t.ex. uppdrag från EU och samarbete med Sida avseende stöd till andra länder, bl.a. inom . I regleringsbreven för myndigheter inom försvarssektorn – För- svarsmakten, Försvarshögskolan och () – pekas på myndigheternas internationella roll. I ÖCB:s regle- ringsbrev sägs bl.a. att myndigheten inom sitt verksamhetsområde på regeringens uppdrag skall medverka i programmet för säkerhetsfräm- jande åtgärder i . I regleringsbrev sägs att verket inom sitt verk- samhetsområde på uppdrag skall medverka i programmet för säkerhets- främjande åtgärder i samt i motsvarande pro- gram inom miljöområdet. Där sägs också att på affärsmässiga grunder – och med krav på lönsamhet – får erbjuda ut- ländska organisationer tjänster inom räddningstjänstområdet. En andra grupp myndigheter är de, som i sin instruktion endast har inskrivet att de får bedriva tjänsteexport inom sitt sakområde. Hit hör exempelvis , i vars regleringsbrev också sägs att internationell verksamhet skall bedrivas så att den skapar ett mervärde för verkets kärnverksamhet. I instruktion sägs att verket får bedriva sådan tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt och på de v illkor som tjänsteexportförordningen föreskriver. I verkets regleringsbrev anges en beräknad budget för tjänsteexport som det sägs att tjänsteexporten skall finansieras med avgifter. Även , och har i sina instruktioner inskrivet att man får bedriva tjänsteexport inom sina verksamhetsområden. I regleringsbrev står att internationell verksamhet skall bedrivas så att den skapar ett mervärde för verkets verksamhet. Där begärs också en återrapportering av inriktningen och omfattningen av tjänsteexporten. Av Smittskyddsinstitutets instruktion framgår att institutet, inom sitt ansvarsområde och om verksamheten i övrigt medger det, får utföra uppdrag inom eller utom landet till en avgift som man själv bestämmer. Samma möjlighet har , i vars instruktion sägs att ersättningen skall motsvara kostnaden för verksamheten. Utanför dessa två grupper m yndigheter finns endast ett fåtal myn- digheter, för vilka regeringen i instruktion eller regleringsbrev tar upp frågan om tjänsteexport. I regleringsbreven för , , , och Riksåklagaren sägs under rubriken av åtgärder för utvecklingssamarbete på rättsområdet att regeringen har slutit avtal med de baltiska staterna om utvecklingssamarbete på rättsområdet. Där sägs vidare att utgifter för Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 139 genomförande av dessa avtal och andra insatser för utvecklingssamar- bete på rättsområdet skall finansieras med biståndsmedel enligt principen om full kostnadstäckning. I Arbetarskyddsstyrelsens regleringsbrev /93 anvisades medel för särskilda arbetsmiljöinsatser för . anvisades ytterligare medel. har emellertid sådan bistånds- verksamhet inte tagits upp i verkets regleringsbrev. Övriga myndigheter, som omfattas av utredningens enkät, har svarat nej på frågan om export av statligt förvaltningskunnande eller tjänste- export tas upp i myndighetens instruktion eller regleringsbrev. Det gäller alltså även myndigheter, som faktiskt bedriver en omfattande verksamhet på området. Vissa av dessa myndigheter bedriver visserligen verksamheten genom egna bolag, men påverkas ändå indirekt – genom att man ställer personal till förfogande för projektarbetet – av exportens omfattning och inriktning. Andra myndigheter med relativt stor exportverksamhet, som exempelvis , Riks- skatteverket och bedriver verksamheten inom myndigheten, men också i dessa fall sker det alltså utan att det framgår av instruktion eller regleringsbrev. 5.4Tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet Enligt direktiven skall utredningen analysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen att statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet och vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens omfattning och riskexponering. De grundläggande bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen redovisas ovan i avsnitt 5.2. ESV konstaterar i sin handledning rörande tillämpningen av de båda förordningarna att för tjänsteexporten gäller krav på lönsamhet . ESV säger i sina allmänna råd till 5§ avgiftsförordningen att kravet på lönsamhet innebär att minst (kurs här) full kostnadstäckning skall uppnås i verksamheten. ESV påpekar också, i skriften avgiftsbelagd verksamhet, att det vid tjänsteexport torde vara svårare att på förhand bedöma riskerna än vid inhemsk verksamhet. Det kan därför där vara motiverat att kalkylera med ett större riskpålägg för att gardera sig mot förlust i verksamheten. Man säger också att om en myndighet uppvisar betydande överskott som är hänförligt till tjänsteexport, som innebär stort ekonomiskt risktagande, kan regeringen ta särskild hänsyn till detta vid eventuellt beslut om disposition av överskott i verksamheten. 140 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport SOU 2000:27 heten skulle alltså få möjlighet att bygga upp en större finansiell buffert mot oväntade förluster än vad som är tillåtet i annan uppdragsverksam- het. I enkäten till myndigheterna ställdes frågan: Hur tolkar man inom myndigheten tjänsteexportförordningens krav på affärsmä sssighet? En stor del av myndigheterna besvarar inte frågan eller uppger att de inte har gjort någon tolkning av kravet i tjänsteexportförordningen. I denna grupp återfinns främst m yndigheter som inte har någon tjänste- export eller har en blygsam sådan. Ofta säger man att det inte har varit aktuellt att göra någon tolkning. En andra grupp, till stor del bestående av myndigheter som har en relativt sett stor export av förvaltningskunnande, svarar att kravet inne- bär full kostnadstäckning. Någon precisering av innebörden i be- greppet görs i allmänhet inte. I ett fall påpekas att också overhead- kostnader skall täckas. I ett annat sägs att såväl direkta som indirekta kostnader skall täckas. En myndighet säger att intäkterna skall täcka kostnaderna över en längre tidsperiod. Flera myndigheter markerar att man visserligen skall ha full kost- nadstäckning, men att verksamheten inte skall generera vinst. Å andra sidan svarar några myndigheter att man ställer krav på minst full kost- nadstäckning. I ett fall säger man att verksamheten skall bära sina kost- nader och ge ett visst överskott. Samma uppfattning har i allmänhet de myndigheter, som bedriver sin export via särskilda bolag. Utredningen ser kravet på full kostnadstäckning som ett krav på att exportverksamheten som helhet – inte enskilda projekt – långsiktigt skall kunna drivas utan att medel tillförs utöver intäkterna för upp- dragsverksamheten. Det innebär att summan av intäkterna för genom- förda uppdrag skall motsvara alla de kostnader som verksamheten ger upphov till, inbegripet kapitalkostnader, kostnader för marknadsföring och förluster på riskprojekt. Verksamheten skall också belastas en rimlig andel av myndighetens overheadkostnader. I ett enskilt uppdrag kan alltså tas ut en ersättning, som överstiger eller underskrider kostnaderna för just det uppdraget. Att myndigheter tar ut en vinst på utlandsverksamheten, som ut- nyttjas för att täcka kostnader i annan verksamhet hör uppenbarligen till undantagen. Utredningen har inte kunnat finna något exempel på detta. Däremot förekommer ofta motsatsen – att man inte får täckning för alla kostnader som exportverksamheten ger upphov till. Särskilt är det fallet i myndigheter med liten export, där ersättningen ofta baseras enbart på de direkta kostnaderna i det enskilda projektet. Det finns avsevärda variationer i nivån på de påslag utöver de direkta kostnaderna, som görs av olika statliga exportörer. Delvis förklaras variationerna naturligtvis av att overheadkostnaderna faktiskt är olika SOU 2000:27 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 141 höga hos olika myndigheter. Ett annat skäl till variationerna är emellertid olikheter i synen på vilka kostnader, som bör belasta ett exportprojekt. Detta kan i sin tur bero på att man inom en del myndigheter är beredd att subventionera exportprojekten, eftersom man ser exportverksamheten som utrikespolitiskt angelägen eller positiv för myndighetens personal. Myndigheterna skall samråda med ESV om sina avgifter. Utred- ningen har med hjälp av uppgifter från myndigheternas avgiftssamråd fått en bild av de timtaxor, som man räknar med i de myndigheter som har en mer omfattande förvaltningsexport. Taxorna ligger till grund för myndigheternas krav på ersättning för exporttjänsterna. Underlaget bygger på uppgifter rörande nio av de största förvaltningsexportörerna på myndighetssidan, som tillsammans svarar för av den sam- mantagna exporten från gruppen m yndigheter med en förvaltningsexport på /år. (Se tabell 3.2) Några av myndigheterna redovisar olika taxor för skilda personalkategorier. Om man emellertid gör en jämförelse mellan myndigheterna för kategorin handläggare med hög kompetens verksamma i korttidsuppdrag kan man konstatera att timtaxorna varierar . Endast för två av m yndig- heterna ligger taxan och genomsnittet ligger i storleksord- ningen /tim. Detta är alltså de timtaxor för korttidsuppdrag, som enligt myndigheternas kalkyler i genomsnitt skall gälla i exportverk- samheten för att denna skall kunna drivas med full kostnadstäckning. I enskilda uppdrag kan taxorna avvika från de här angivna. Enkätsvaren – och andra myndighetskontakter som utredningen haft – visar att flertalet myndigheter med liten export av förvaltningskun- nande antingen inte anser att deras exportverksamhet faller under tjänsteexportförordningen eller, i vissa fall, över huvud taget inte är medvetna om förordningens krav på affärsmässighet. Myndigheter med större export känner till kravet och tycks göra en relativt likartad tolkning av det. Att olika myndigheter formulerar sin tolkning av kravet på skilda sätt behöver inte innebära att man i prakti- ken kalkylerar olika. Det avgörande är vilka kostnader man vill ha täckning för.