sou · GOB366d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Staten bör svara för att de betalningar som sker som betalningsstoppet skjuts upp inte skadar övriga borgenärer, dvs. de som inte får betalt innan betal- ningsstopp beslutas. Kommittén föreslår en metod som ser till att övriga borgenärer inte skadas av att betalningarna inte stoppas. Trots ett betalningsstopp skall kunna besluta att banken skall fullgöra enstaka förpliktelser om det ger en nytta för borgenärerna som överstiger kostnaden. Vidare skall myndig- heten kunna besluta att banken skall fullgöra enstaka förpliktelser av systemskyddsskäl. Om fullgörandet inte är i borgenärernas gemen- samma intresse skall staten svara för att fullgörandet inte sker på bekostnad av de borgenärer som inte får betalt. Enligt förslaget skall ett beslut om offentlig administration inte med automatik medföra betalningsstopp, eftersom ett sådant kan ha konsekvenser för en banks rörelse som försvårar och rentav omöjliggör en rekonstruktion av banken. Tanken är att offentlig administration skall kunna tillgripas på ett relativt tidigt stadium innan problemen har blivit så stora att inte alla borgenärer kan få fullt betalt. I sådana fall är det inte nödvändigt att stoppa fullgörandet av bankens förpliktelser för att skydda borgenärerna från en ojämlik behandling. Även system- skyddsskäl kan göra det olämpligt eller omöjligt att stoppa en banks betalningar; en banks underlåtenhet att fullgöra förpliktelser kan medföra problem för andra banker. Ett betalningsstopp föreslås kunna begränsas till att avse endast efterställda fordringar. skall stoppa betal- ningen av efterställda fordringar om inte fortsatta betalningar ligger i borgenärernas gemensamma intresse. Det skall alltså inte vara möjligt att av systemskyddsskäl skjuta på ett betalningsstopp avseende efter- ställda fordringar. Betalningar av efterställda lån kan i regel stoppas utan några systemeffekter och utan allvarliga konsekvenser för driften av bankens rörelse. För det fall det finns skäl att tro att oprioriterade borgenärer kommer att få fullt betalt räcker det att stoppa fullgörandet av efterställda fordringar för att skydda borgenärerna. Att låta bli att stoppa betalningar av efterställda lån skulle leda till onödigt stora kostnader för systemskyddet. Kommitténs bedömning är att det i regel kommer att råda sådan osäkerhet om bankens värde vid beslut om offentlig administration att fullgörandet av efterställda fordringar bör stoppas. Om det mot förmodan skulle vara nödvändigt att betala vissa efterställda fordringar av systemskyddsskäl får beslut fattas i varje enskilt fall. Ett betalningsstopp föreslås inte gälla insättningar som omfattas av den statliga insättningsgarantin, eftersom det medger att banken fort- sätter att bedriva inlåningsverksamhet och betalningsförmedling, vilket torde underlätta en rekonstruktion. Lösningen innebär också ett bättre konsumentskydd; för många insättare kan det vara besvärligt att inte ha tillgång till sina insättningar, även om det bara är fråga . Förbättringen av konsumentskyddet minskar i sin tur risken för att insättare skall ta ut sina pengar på grund av oro för att banken skall sättas under offentlig administration. skall, med en metod som liknar den som används vid uppskjutet betalnings- stopp, svara för att utbetalningar till insättare inte skadar andra borge- närer. Offentlig administration skall enligt förslaget upphöra när det inte längre finns skäl för förfarandet. Om en bank uppfyller alla krav på bankrörelse och beräknas kunna klara finansieringen på egen hand skall den offentliga administrationen upphöra och banken sättas i fri verksamhet. Offentlig administration kan också avslutas genom att banken försätts i konkurs eller blir föremål för likvidation efter ansökan av . Offentlig administration skall inte få pågå längre än om det inte finns särskilda skäl för det. För att motverka risken för att förfarandet pågår längre än nödvändigt, med de nackdelar för ägarna som detta kan medföra, skall ägare till av aktierna från beslutet om offentlig administration hos rätten kunna begära att denna upphör. Kommittén föreslår, som nämnts, att det skall inrättas en särskild myndighet – – med huvudansvar för institutet offentlig administration. Myndigheten skall också kunna fungera som informell rekonstruktör utanför offentlig administration och hjälpa till med kontakterna mellan banker som har finansiella problem och potentiella finansiärer. Myndigheten skall med andra ord kunna agera som förhandlingsbiträde. Kommittén anser att dessa uppgifter inte är lämpliga för vare sig , eller , eftersom de kan komma i konflikt med deras huvudsakliga uppgifter. Genom inrättandet av en särskild krishanteringsmyndighet är det möjligt att renodla de olika myndig- heternas roller. Enligt kommitténs bedömning är det under normala förhållanden tillräckligt att träffas regelbundet för att diskutera utvecklingen på de finansiella marknaderna och för att förbereda sig för krissituationer av olika slag. Det kan vara lämpligt att styrelsen har någon form av mycket begränsad kanslifunktion till sitt förfogande. Styrelsen bör i sitt arbete ha tillgång till informations- flödena och kunskapen inom och , vilket kan lösas genom representation i styrelsen. I händelse av kris i någon bank måste ha möjlighet att snabbt få tillgång till nödvändiga resurser, t.ex. för att anlita konsulter, eventuellt anställa personal eller liknande, för att möta de krav som den nya situationen må ställa. En av uppgifter blir att avgöra om en bank i svårigheter bör sättas under offentlig administration eller om likvidation eller konkurs är lämpligare alternativ. Vid bedömningen gäller det att avgöra om banken kan komma att utgöra en systemrisk eller om det finns risk för omfattande kapitalförstöring. Bedömningen fordrar ingående kunskap om det finansiella systemet och är i hög grad beroende av det allmänna ekonomiska läget, tillståndet på bank- marknaden och även internationella förhållanden. I tider av allmän oro på de finansiella marknaderna och när det kan vara aktuellt att sätta flera banker under offentlig administration är det viktigt att denna bedömning görs samlat hos . Självklart bör i dessa frågor samråda med Finans- inspektionen och . Detta kommer att ske naturligt om det ingår företrädare för och i styrelsen för och även annars kan det förutsättas att informationsutbytet mellan myndigheterna blir omfattande och öppet. Den viktigaste uppgiften för blir att ta kontroll över en bank som satts under offentlig administration och bestämma inriktningen på rekonstruktionsarbetet. Efter ett beslut om offentlig administration måste myndigheten, i den mån den inte redan har det, snabbt skapa sig en klar bild av läget i banken. Eventuellt bör den byta ut bankens styrelse och verkställande direktör. Konsulter kan behöva anlitas för att utröna bankens ekonomiska ställning. För att påskynda eventuell rekrytering av ny ledning och konsulter bör myndigheten vara förberedd genom att ha sonderat lämpliga kandi- dater. efter beslutet om offentlig administration måste myndigheten också ta ställning till om huruvida bankens betalningar skall stoppas och om huruvida en garanti bör utfärdas. Därefter vidtar arbetet med en rekonstruktion innefattande bl.a. förhandlingar om försäljning av delar av rörelsen och ny finansiering samt eventuella beslut om att helt eller delvis lägga ned rörelsen. Sammanfattningsvis anser kommittén följande beträffande behovet av att inrätta en permanent krishanteringsmyndighet. För att hantera systemrisker och för att möjliggöra en rekonstruktion av en bank utan onödig kapitalförstöring torde normalt fortsatt drift utan avbrott vara en grundförutsättning. Detta resonemang är bak- grunden till kommitténs förslag om offentlig administration kombinerat med en permanent inrättad krishanteringsmyndighet. Som framgår av betänkandet är offentlig administration ett flexibelt men ganska komplicerat instrument till skydd mot en rad olika typer av system- hotande kriser samt för avveckling eller rekonstruktion av banker. Det är kommitténs bestämda uppfattning att det föreslagna förfarandet kräver en permanent inrättad krishanteringsmyndighet så att den: är väl förtrogen med relevant lagstiftning erhåller information löpande bland annat från och förberett sig för de olika situationer som mycket snabbt kan kräva beslut och insatser. Rollfördelningen mellan inblandade myndigheter En fördel med en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker och en särskild krishanteringsmyndighet är att Finans- inspektionen, och kan ges tydliga roller i händelse av kris i en eller flera banker. primära uppgift är att bedriva tillsyn över enskilda banker. En väsentlig del i tillsynsuppgiften är att identifiera problem i en bank på ett tidigt stadium. Kapitalproblem och vissa andra problem leder slutligen till att en banks oktroj måste återkallas. Visar det sig att en bank saknar förmåga att på egen hand åtgärda problemen skall inspektionen samråda med . Myndig- heten kan då inträda i rollen som förhandlingsbiträde. Den rollen bör inte åläggas att spela, eftersom inspektionen med hänsyn till sin fortsatta tillsynsuppgift inte bör ha något ansvar för de lösningar som förhandlingarna kan leda till. Innan Krishanterings- myndigheten ansöker om att en bank skall sättas under offentlig administration skall den, enligt förslaget, samråda med och . Det är viktigt att arbetsfördelningen mellan och blir sådan att ansvarsområdena inte överlappar varandra eller att det uppstår glapp mellan dem. En bank under offentlig administration skall vara föremål för ordinär tillsyn. Även när bedriver rekonstruktionsförhand- lingar bör inspektionens verksamhet beträffande den aktuella banken begränsas till ordinär tillsyn. Självfallet krävs i sådana lägen nära kontakter mellan och inspektionen. har, som en del i ansvaret för ett stabilt betalnings- väsende, en likviditetsstödjande uppgift. En stor del av bankers skulder är antingen uppsägningsbara eller har mycket kort löptid. Om misstro mot en banks betalningsförmåga uppstår får banken snabbt ett akut likviditetsbehov. saknar en stor del av bankers tillgångar andrahandsmarknad. En bank som drabbas av misstro kan därför normalt sett inte tillgodose sitt likviditetsbehov genom att snabbt sälja tillgångar. Vid framtvingad försäljning kan banken behöva acceptera priser långt under det bokförda värdet. Av denna anledning kan misstro mot en banks betalningsförmåga bli självuppfyllande. För att undvika att även solida och livskraftiga banker blir insolventa på grund av misstro mot deras förmåga att fullgöra förpliktelser, kan banker med likviditetsproblem vända sig till för att få lån på särskilda villkor, s.k. nödkrediter. Motiven för en ordning med som s.k. lender of last resort är främst att undvika systemrisker men även onödig kapital- förstöring. Det är viktigt att nödkrediter inte används för att hålla liv i banker som inte är livskraftiga. bör därför bara ge nödkredit om den bedömer att bankens likviditetsproblem beror på ogrundad misstro mot bankens ekonomiska ställning eller att banken kommer att lyckas åtgärda sina problem. För att förhindra att banken tvingas att underlåta att fullgöra betalningar innan ett beslut om offentlig administration hinner fattas och verkställas, bör dock finansiera en bank i avvaktan på ett beslut om offentlig skall således innan den nekar nödkredit samråda med . Det bör vara möjligt för att ge nödkredit till banker under offentlig administration. I de fall en statlig garanti för att en bank skall fullgöra sina förpliktelser är utfärdad finns det inte anledning för att underlåta att ge nödkrediter. Det bör därför vara möjligt att förutsätta att underlättar arbete genom att vid behov ge nödkrediter till banker under offentlig administration. uppgift är att hantera insättnings- garantin och investerarskyddet. Genom framför allt insättningsgarantin är staten latent en stor fordringsägare i banker. För att underlätta rekonstruktion av banker med finansiella problem föreslår kommittén att nämnden bör få möjlighet att vid ackord agera som fordringsägare på statens vägnar. skall därvid endast se till kostnaderna för insättningsgarantisystemet och inte ta hänsyn till effekten på det finansiella systemet, dvs. nämnden får bara gå med på (rösta för) ett ackord om nämnden bedömer att ackordet kommer att leda till lägre kostnader för insättningsgarantisystemet. Möjligheten att genomföra ett ackord skulle vara betydligt mindre om nämnden inte kan delta. Insättningar som omfattas av den statliga insättningsgarantin utgör i regel en betydande del av bankers finansiering så om nämnden inte kan delta skulle övriga borgenärer få bära en oproportionerligt stor börda. Av samma anledning skall nämnden stå för nedsättningen av garanterade insättningar vid en tvångsnedsättning av oprioriterade fordringar. Lag (2002:XXX) om offentlig administration av banker Härigenom föreskrivs följande. Bankaktiebolag (bank) som är på obestånd eller vars oktroj annars skall återkallas kan, enligt bestämmelserna i denna lag, efter beslut av domstol bli föremål för ett särskilt förfarande för rekonstruktion eller avveckling av banken eller dess rörelse under statlig kontroll (offentlig administration). Syftet med offentlig administration är att problem i banker inte skall leda till störningar av det finansiella systemet samt härutöver att under- lätta rekonstruktion av bankrörelser som bedöms ha utsikt till fortsatt lönsam verksamhet. Offentlig administration av banker handhas av Krishanteringsmyn- digheten. Om inte annat föreskrivs, gäller lagen (1992:242) om domstolsären- den för rättens handläggning enligt denna lag. Ansökan och beslut om offentlig administration Ansökan om offentlig administration görs av Krishanteringsmyn- digheten hos . En ansökan om offentlig administration skall bifallas om 1.banken inte har fullgjort förfallen förpliktelse och den inte visar att oförmågan är tillfällig, 2.banken förväntas inte kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, 3.det enligt 7 kap. 20-221 §§ bankrörelselagen (1987:617) finns grund för att återkalla bankens oktroj. Vid bedömningen enligt första stycket 1 och 2 skall bortses från bankens möjlighet att få kredit på särskilda villkor enligt 6 kap. 8 § lagen (1988:1385) om riksbank. Ansökan om offentlig administration skall prövas genast. Är det fara i dröjsmål får rätten utan att höra banken besluta om offentlig administration till dess annat beslutas, om gör sannolikt att banken är på obestånd enligt 2 § eller att det föreligger grund för att återkalla bankens oktroj. Beslut om offentlig administration skall genast kungöras. Verkningar av offentlig administration övertar genom beslutet om offentlig administration aktieägarnas rätt att vid bolagsstämma besluta i bankens angelägenheter genom att företräda samtliga aktier. Detta gäller dock inte för beslut om nyemission och nedsättning av aktiekapital. 1 Enligt kommitténs förslag till lagtext i SOU 1998:160. Under offentlig administration får bolagsstämman inte besluta om vinstutdelning eller annan sådan användning av bankens egendom som avses i 12 kap. aktiebolagslagen (1975:1385). Har ett sådant beslut fattats före beslutet om offentlig administration får det inte verkställas så länge denna pågår. skall besluta att en bank under offentlig administration inte skall fullgöra förpliktelser som uppkommit före beslutet (betalningsstopp) om det inte är i borgenärernas gemensamma intresse att banken fortsätter att fullgöra sina förpliktelser. Myndig- heten skall dock inte besluta om betalningsstopp om ett sådant kan leda till allvarliga störningar av det finansiella systemet. Betalningen av skulder som enligt fordringsavtalet skall betalas först efter det att andra fordringar har blivit fullt betalda skall alltid stoppas om inte fortsatt betalning är i borgenärernas gemensamma intresse. Ett betalningsstopp gäller inte fullgörande av förpliktelser som omfattas av insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insätt- ningsgaranti eller förpliktelser som omfattas av en garanti som ut- färdats i enlighet med 5 kap. 1 §. kan besluta om undantag från ett enligt 3 § beslutat betalningsstopp om bankens fullgörande av en förpliktelse ligger i borgenärernas gemensamma intresse eller om det behövs för att upprätthålla systemstabiliteten. En banks fullgörande av en förpliktelse i strid mot Krishanterings- myndighetens beslut om betalningsstopp skall, om banken utan oskäligt uppehåll yrkar det, gå åter om det visas att motparten kände till eller borde ha känt till att förpliktelsen omfattades av betalningsstoppet. Efter ett beslut om betalningsstopp får utmätning eller annan verk- ställighet inte äga rum mot banken för fordran som omfattas av betalningsstoppet. Verkställighet får dock ske för fordran för vilken borgenären har handpanträtt eller retentionsrätt. Beslut om betalningsstopp enligt 3 § skall kungöras genast. I beslut enligt 3 § om att skjuta upp ett betalningsstopp och i beslut enligt 5 § att göra undantag från ett betalningsstopp skall särskilt anges huruvida beslutet fattats för att upprätthålla systemstabiliteten eller för att det ligger i borgenärernas gemensamma intresse. beslutar efter samråd med om en bank under offentlig administration skall få ta emot nya insättningar som enligt lagen (1995:1571) om insättnings- garanti omfattas av insättningsgarantin. Ömsesidigt förpliktande avtal och kvittning [Se avsnitt 8.4.6 i betänkandet] kan, efter medgivande av regeringen, utfärda en garanti för att en bank under offentlig administration skall fullgöra de förpliktelser som uppkommer därefter och fram tills administrationen upphör. Garantin omfattar inte förpliktelser som omfattas av insättnings- garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Upphör offentlig administration genom att banken försätts i konkurs eller blir föremål för likvidation skall garantin enligt 1 § fortsätta att gälla efter det att respektive förfarande avslutats. I annat fall skall garantin upphöra att gälla efter det att administrationen upphör. Har staten på grund av garantin fullgjort betalning för bankens räkning inträder staten gentemot banken i den ursprunglige fordrings- ägarens ställe. Har en garanti utfärdats enligt 1 § skall banken betala en avgift till för garantin. Avgiften skall fastställas enligt riktlinjerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten och garanti- förordningen (1997:1006). skall i konkurs äga rätt till betalning för fordran avseende avgiften först efter det att andra fordringar blivit fullt betalda Rätten kan under offentlig administration på begäran av Krishan- teringsmyndigheten besluta om förhandling om offentligt ackord. För ackordsförhandlingen gäller vad som föreskrivs i 3 kap. 2 27 §§ lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion om inte annat före- skrivs i denna lag. Vad som i lagen om företagsrekonstruktion föreskrivs om rekon- struktören gäller enligt denna lag . I stället för vad som föreskrivs i 3 kap. 2 och 3 §§ lagen om företagsrekonstruktion beträffande vilka borgenärer som deltar i en ackordsförhandling och vilka fordringar som omfattas av ett offentligt ackord, omfattas endast fordringar som uppkommit före det att Kris- hanteringsmyndigheten enligt 3 kap. 3 § beslutat om betalningsstopp. Fordringar som enligt 3 kap. 4 och 5 §§ inte omfattas av ett betalningsstopp omfattas dock inte av ett offentligt ackord. Statens fordringar på grund av lån enligt 8 kap. 1 och 4 §§ skall omfattas av ett offentligt ackord. Vid omröstning skall fordringar som omfattas av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och fordringar som enligt denna lag på annat sätt är av staten garanterade betalning behandlas som om de omfattades av ackordet om de uppkommit före det att enligt 3 kap. 3 § beslutat om betalningsstopp. För fordringar som avses i första stycket röstar respektive . Nedsättning av en banks aktiekapital och fordringar på banken Rätten kan efter en begäran från besluta om nedsättning av aktiekapitalet i en bank under offentlig admin- istration i den mån aktiekapitalet inte motsvaras av rörelsens värde med avdrag för bankens skulder. Om rätten i enlighet med 1 § beslutat att sätta ned aktiekapitalet i en bank till noll kan rätten efter en begäran från Krishanteringsmyn- digheten besluta att sätta ned fordringar som enligt 6 kap. 4 § deltar i en ackordsförhandling i den mån det behövs för att bankens skulder skall motsvara rörelsens värde. Vid nedsättning av fordringar skall förmånsrättslagens (1970:979) bestämmelser om förmånsrättsordning- en iakttagas. Vid beräkningen av nedsättningen enligt 2 § skall fordringar som omfattas av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och fordringar som enligt denna lag på annat sätt är av staten garanterade betalning behandlas som om de omfattades av nedsättningen om de uppkommit före det att enligt 3 kap. 3 § beslutat om betalningsstopp. Om inte stoppar en banks fullgörande av förpliktelser enligt 3 kap. 3 § på den grunden att ett stopp kan leda till allvarliga störningar av det finansiella systemet, skall Krishant- eringsmyndigheten, i den mån det behövs för att skydda bankens borge- närer, tillföra medel till banken vid ackord eller nedsättning av ford- ringar eller till konkursboet vid en efterföljande konkurs. De medel som skall tillföra utgörs av skillnaden mellan bankens kostnad för att fullgöra sina förpliktelser, från det att ett betalningsstopp borde ha fattats av hänsyn till bankens borgenärer och tills det att ett beslut om betalningsstopp fattas, och vad som influtit till banken i form av lån utan förmånsrätt och tillskott. Kostnaden för fullgörandet av för- pliktelser som trots ett betalningsstopp skulle ha fullgjorts enligt 3 kap. 5 § på den grunden att fullgörandet skulle ha legat i borgenärernas gemensamma intresse, skall inte beaktas. Om en konkurs följer i direkt anslutning till en offentlig admini- stration skall till konkursboet betala ett belopp som motsvarar det belopp varmed de insättningar som omfattas av insättningsgarantin har minskat med från ett betalnings- stopp enligt 3 kap. 3 § till konkursutbrottet. Staten har rätt att i konkursen bevaka en fordran utan förmånsrätt motsvarande det betalade beloppet. Om en konkurs följer i direkt anslutning till en offentlig admini- stration skall till konkursboet betala ett belopp som svarar mot bankens kostnad för fullgörande, från ett betalningsstopp enligt 3 kap. 3 § till konkursutbrottet, av garanterade förpliktelser enligt 5 kap. 1 § som uppkommit före ett betalningsstopp. Staten har rätt att i konkursen bevaka en fordran utan förmånsrätt motsvarande det betalade beloppet. Om en förpliktelse fullgörs enligt 3 kap. 5 § första stycket enbart för att undvika allvarliga störningar i det finansiella systemet, skall Kris- hanteringsmyndigheten till banken antingen låna ut eller på annat sätt tillföra medel som motsvarar bankens kostnad för fullgörandet av för- pliktelsen senast vid ackord, nedsättning av fordringar eller bankens konkurs. Om tillför medel till banken i form av lån, skall myndighetens fordran på banken ha samma ställning enligt förmånsrättslagen som den förpliktelse som banken fullgjorde. Om fullgörelsen avsåg en naturaförpliktelse skall Krishanteringsmyndig- hetens fordran på banken jämställas med den skadeståndsfordran som den ursprunglige motparten skulle ha fått om förpliktelsen inte hade fullgjorts. Efter ett beslut om offentligt ackord skall till banken betala ett belopp motsvarande vad en nedsättning av insättares garanterade fordringar skulle ha inneburit om de hade omfattats av ackordet. Efter ett beslut om offentligt ackord skall Krishanteringsmyn- digheten till banken betala ett belopp motsvarande vad en nedsättning av fordringar som garanterats enligt 5 kap. 1 § skulle ha inneburit om de hade omfattats av ackordet. Efter ett beslut om nedsättning enligt 7 kap. 2 § skall till banken betala ett belopp motsvarande vad en ned- sättning av insättares garanterade fordringar skulle ha inneburit om de hade omfattats av nedsättningen.