sou · GOB334d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vår slutsats är därför att en förändring av taxeringsreglerna för bostadsrättsfastigheter skulle ge ökade intäkter i förmögenhetsbeskatt- ningen med mellan 0,2 och , och sannolikt närmare den undre gränsen än den övre. Det bör dock påpekas att vi i denna uppskattning inte har haft möjlighet att beakta förmögenhetsskatte- effekten av ändrade taxeringsvärden för småhus upplåtna med bostads- rätt. Sammantaget kan alltså den direkta budgetmässiga effekten av en övergång till mer neutrala taxerings- och skatteregler för bostadsrätts- fastigheterna enligt våra beräkningar uppskattas till mellan -3,7 och -4,. De långsiktiga statsfinansiella konsekvenserna av en övergång till mer neutrala regler för taxering och beskattning av bostadsrättsfastigheter kan skilja sig från de direkta budgeteffekterna på flera punkter. För det första kommer en förändring i nettoskatteuttaget, som framhållits i av- snitt 13.4, att påverka överlåtelsepriserna på bostadsrätter och därmed även bostadsrättslägenheternas marknadsvärden. Då effekterna slår igenom i underlaget för beskattning kommer det att motverka den initiala förändringen i nettoskatteuttaget. Som framhållits tidigare är de uppskattningar vi gjort av de långsiktiga priseffekterna i olika delar av beståndet behäftade med stor osäkerhet. Resultaten indikerar dock att de förändringar i skatteunderlaget som uppstår till följd av prisan- passningen på marknaden medför att skatteuttaget på lång sikt minskar med istället för 1,3 miljarder för flerfamiljs- fastigheterna. För småhusen däremot tar de positiva och de negativa priseffekterna i de olika delarna av beståndet ut varandra. Dessa uppskattningar bygger dock på ett antagande om full kapitalisering. Med en något lägre kapitaliseringsgrad till följd av bl.a. ökad nyproduktion i 23 Förmögenhetsvärdet har i beräkningarna definierats som det totala taxerings- värdet för föreningens fastighet(er) minskat med föreningens skulder. 442 Konsekvenser av ändrade taxerings- och skatteregler områden där marknadsvärdena ökar torde skatteuttaget på långsikt bli något lägre. Även när det gäller inbesparingen som avskaffandet av de s.k. eviga räntebidragen till ny- och ombyggda bostadsrättsfastigheter innebär skiljer sig de direkta budgetmässiga effekterna från de långsiktiga. Eftersom dessa räntebidrag infördes är det endast en relativt liten del av beståndet som omfattas av stödet. Därför blir också den direkta utgiftsminskningen som följer av att bidragen avskaffas betydligt mindre än skattebortfallet som den garanterade skattelättnaden på för alla föreningens utgiftsräntor medför. I ett längre perspektiv förhåller det sig dock annorlunda. De eviga räntebidragen till bostadsrättsföreningarna är nämligen utformade just i syfte att kompensera för denna boendeforms begränsade möjligheter till skattelättnad för utgiftsräntor. I takt med att nya bostadrättsfastigheter byggs eller äldre fastigheter byggs om kommer en allt större del av beståndet att omfattas av detta stöd i det fall då det nuvarande regelverket bibehålls. Därmed skulle också statens utgifter för ränte- bidrag öka. I ett längre perspektiv är det de utgifter för räntebidrag till bostadsrättsföreningar, som skulle uppstå om det nuvarande systemet bibehålls, som ska relateras till det skattebortfall som följer av utvidgade möjligheter till skattereduktion för föreningarnas utgiftsräntor. För att få en uppfattning om den långsiktiga effekten på stats- budgeten av att ersätta räntebidragen med en garanterad skattelättnad för ränteutgifter har vi uppskattat hur stora utgifterna för de eviga ränte- bidragen till bostadsrättsföreningar skulle ha varit om det hade varit fullt genomfört i beståndet. Vi har då utgått från att omfattande ombyggnader genomförs . Det innebär att Danell-systemet kan anses vara fullt utbyggt efter , dvs. Även om bidraget är "evigt" avtar det till följd av inflationen. Med en årlig inflationstakt på uppgår bidraget efter färdigställandet endast till av det ursprungliga bidraget i reala termer. Beräkningarna utgår vidare från prognoser avseende antalet ny- och ombyggda lägenheter. För förväntas antalet nyproducerade flerfamiljslägenheter uppgå till mellan 20 000 och 30 000 , varav en tredjedel förväntas vara bostadsrättslägenheter. Antalet nyproducerade småhus förväntas uppgå till omkring 10 000 , varav förväntas vara bostads- rättshus. Antalet ombyggda lägenheter i flerfamiljshus förväntas uppgå till mellan 25 000 och 30 000 , varav knappt hälften förväntas vara bostadsrättslägenheter. Vi har därför utgått från att antalet nybyggda lägenheter uppgår till 9 000 och antalet ombyggda lägenheter till 12 000. Även när det gäller bidragsunderlagets storlek bygger våra beräkningar på uppgifter från avseende Konsekvenser av ändrade taxerings- och skatteregler fastigheter färdigställda (se fotnot 22 ovan). Inflationen medför dock, med de förutsättningar som angivits ovan, att bidragsunderlaget avtar med 1/30 . Slutligen förutsätter vi i beräkningarna att subventionsräntan uppgår till nu gällande nivå på . Tabell 13.12 Sammanställning av de statsfinansiella konsekvenserna av en omläggning av taxerings- och skattereglerna för bostadsrättsfastig- heter. Ändrat skatteuttag till följd av underlagsbyte -1,3 -1,0 -0,1 -0,1 kan hänföras till förändringen i underlaget kan hänföras till förändring i skattesatserna -1,6 givet det nya underlaget -0,4 Höjd schablonintäkt för de delar av fastighe- terna som föreningen upplåter med hyresrätt Garanterad skattelättnad på för -2,1 -2,1 -1,1 -1,1 Slopade räntebidrag enligt regler Kostnader för att tidigarelägga ett ökat -1,1 Ökad förmögenhetsskatt till följd av + 0,2 – 0,5 + 0,2 – 0,5 - 3,7 – -4,0 -2,1 – -2,4 Utifrån dessa förutsättningar kan de utgifter som ränte- bidragsregler för bostadsrättsföreningar medför då systemet är fullt utbyggt uppskattas till i dagens penningvärde. Detta belopp motsvarar alltså den långsiktiga budgeteffekten av att slopa dessa räntebidrag. Vi bör emellertid också beakta den statsfinansiella kostnad som uppstår om den garanterade skattelättnaden införs innan räntebidrags- systemet fått full effekt i beståndet som helhet. För att uppskatta dessa 444 Konsekvenser av ändrade taxerings- och skatteregler kostnader kan vi utgå från att skillnaden mellan utgifterna för ränte- bidragen då systemet är fullt uppbyggt och de utgifter som skulle upp- stått fram till denna tidpunkt finansieras genom ökad statlig upplåning. Den varaktiga budgeteffekten av att lättnader för bostadsrättsföreningarnas ränteutgifter införs tidigare än vad som skulle vara fallet med nu gällande regler, motsvaras då av räntan på de sammanlagda framtida saldoförändringarna, i nuvärdestermer. Utifrån dessa förutsättningar kan denna kostnad uppskattas till . Förutom de statsfinansiella konsekvenserna av omläggningen till- kommer vissa andra effekter som är svårare att kvantifiera, men som ändå bör nämnas. Det gäller t.ex. förändringar i skattereduktionen för enskilda bostadsrättsinnehavares ränteutgifter som kan uppstå till följd av förändringarna i överlåtelsepriserna. I kalkylerna ovan har vi förut- satt att hela förändringen i bostadsrättslägenheternas marknadsvärden slår igenom i överlåtelsepriserna. I den mån det påverkar hushållens totala skulder kommer även ränteavdragens storlek och statens intäkter i form av skatt på kapitalinkomster förändras. Vidare gäller att en omläggning av det slag som skisserats här kan komma att påverka bostadsbyggandets omfattning och inriktning. Av analyserna ovan framgår att de negativa priseffekterna främst kan förväntas uppstå i områden där utrymmet för nyproduktion är relativt begränsat. Det gäller däremot inte i många av de områden där positiva priseffekter är att förvänta. Här är det inte otroligt att skatteomlägg- ningen, för det fall den inte finansieras genom en ökning i skatteuttaget i övriga delar av beståndet, kan leda till ett totalt sett ökat bostads- byggande. Under förutsättning att det finns ledig kapacitet i byggsektorn skulle detta även påverka de offentliga finanserna positivt. 14Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. Kommitténs uppdrag består i att se över och utvärdera nu gällande regler för beskattning av bostadsfastigheter. I detta arbete ska vi särskilt koncentrera oss på frågan om huruvida dessa regler uppfyller kraven på likformighet i beskattningen av olika typer av kapitaltillgångar samt skattemässig neutralitet mellan upplåtelseformerna. I den mån vi anser att nuvarande regler inte uppfyller dessa krav ska vi komma med förslag på förändringar som ökar likformigheten i skattesystemet. I uppdraget ingår även att ta ställning till vilken metod som bör användas då man utifrån ett strikt kapitalinkomstbeskattningsperspektiv skall välja nivå på fastighetsskatteuttaget. Enligt direktiven ska vi dock inte ta ställning till frågan om en på detta sätt teoretiskt korrekt nivå på skatteuttaget också är lämplig med hänsyn tagen till andra faktorer än kravet på likformighet i kapitalinkomstbeskattningen. Vidare ingår i kommitténs uppdrag att undersöka om det finns alternativa underlag till ett marknadsvärde- baserat taxeringsvärde som är förenliga med fastighetsbeskattningens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen. I det föregående har vi pekat på vissa förändringar av skatte- och taxeringsreglerna som betingas av kravet på likformighet i beskattningen av boende i olika upplåtelseformer. Det gäller dels den modell för avveckling av fastighetsskatt och räntebidrag för bostäder i hyres- fastigheter som redovisas i kapitel 11, dels den omläggning av reglerna för taxering och beskattning av bostadsrättsfastigheter som skisseras i kapitel 12 och 13. I syfte att tydliggöra fastighetsskattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen föreslår vi vidare en övergång från fastighetsskatt till schablonintäkt. Vår diskussion om underlaget för beskattningen av privatbostäder utmynnar slutligen i två förslag som syftar till att begränsa de problem som uppstår i vissa situationer till följd av att skatten baseras på bostädernas marknadsvärden. Det ena är det förslag till begränsningsregel som redovisades i vårt delbetänkande (SOU 1999:59) och som främst tar sikte på de likviditets- och kost- nadsproblem som den löpande beskattningen av privatbostäderna med- för för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Det andra är det förslag om ett tak på höjningen 448 Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. av skatteunderlaget från till ett annat som redovisats i kapitel 8 och 9 i detta betänkande. Slutligen har vi i avsnitt 9.4 uppmärksammat det förhållandet att gällande taxerings- och skatteregler reducerar de ekonomiska incitamenten till vissa typer av miljöinvesteringar. Dessa effekter bör begränsas genom direkta bidrag eller genom att invest- eringarnas inverkan på taxeringsvärdet inte tillåts slå igenom i under- laget för schablonintäkten då invest- eringen genomförs. I det följande redovisar vi först vår syn på finansieringen av våra förslag (avsnitt 14.1). Därefter berör vi vissa administrativa och andra konsekvenser av förslagen (avsnitt 14.2 och 14.3). 14.1Konsekvenser för de offentliga finanserna I tabell 14.1 ges en sammanställning av de effekter på de offentliga finanserna som de ovannämnda åtgärderna kan förväntas medföra. För närmare detaljer avseende de beräkningar som ligger till grund för uppgifterna i tabellen hänvisar vi till de kapitel där respektive åtgärd behandlas. I detta sammanhang beaktas dock även de indirekta effekter som de aktuella åtgärderna kan förväntas få på de offentliga finanserna i de fall de påverkar nivån på konsumentprisindex (KPI). I enlighet med de konventioner som tillämpas i budgetarbetet vid förutsätts den nettoeffekten på de offentliga finanserna, dvs. effekten med hänsyn tagen till de indirekta KPI-effekten, motsvara av bruttoeffekten i det fall det rör sig om en åtgärd som slår igenom på konsumentprisindex. Med undantag för de beräkningar som avser omläggningen av reglerna för taxering och beskattning av bostadsrättsfastigheter har vi utgått från prognoser avseende förhållanden . För bostadsrätts- fastigheterna däremot speglar beräkningarna, av skäl som redovisats i kapitel 13, förhållandena . Den sammantagna effekten på de offentliga finanserna av de förslag som berör boende i småhus med äganderätt kan enligt dessa beräk- ningar uppskattas till då hänsyn tagits till de indirekta effekterna. Häri innefattas effekterna av en takregel med taket satt till , en landsomfattande begräns- ningsregel där gränsvärdena ännu ej specificerats samt övergången från fastighetsskatt till schablonintäktsbeskattning samt den tidsbegränsade skattereduktionen för vissa miljöinvesteringar Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. 449 Tabell 14.1 Sammanställning av åtgärdernas effekter på de offentliga finanserna. Takregel med ett tak på Successiv nedtrappning av fastighetsskatten för fastigheter med värdeår 1987-93, Slopad fastighetsskatt för fastigheter med värde- eller senare och avveckling av 1993 års 1Med nettoeffekt avses effekten på de offentliga finanserna med hänsyn tagen till de indirekta effekter som de aktuella förändringarna kan förväntas få via konsumentprisindex. I enlighet med de konventioner som tillämpas i budgetarbetet vid förutsätts nettoeffekten uppgå till av bruttoeffekten för den typ av åtgärder som kan förmodas påverka konsumentprisindex. 2I denna del har vi i beräkningarna utgått års volymer och priser. Se vidare kapitel 13. 3Eftersom effekterna på förmögenhetsskatten inte torde påverka konsumentprisindex uppgår nettoeffekten till något av bruttoeffekten. Förslagen om en långsiktig avveckling av fastighetsskatten och de s.k. eviga räntebidragen för hyresbostadsfastigheter skulle resultera i en omedelbar budgetförsämring, netto, på . Den omedelbara effekten är dock något lägre än den långsiktiga effekten eftersom vissa av de berörda årgångarna enligt nu gällande regler fortfarande omfattas av skatterabatten till ny- och ombyggda fastigheter . skulle budgeteffekten uppgå till , netto. Därtill kommer en budgetförsämring på , netto, för avvecklingen av fastighetsskatt och räntebidrag till fastigheter med värdeår 1994 eller . Omläggningen av reglerna för taxering och beskattning av bostads- rättsfastigheter skulle slutligen ha resulterat i en direkt försämring av de offentliga finanserna på mellan 2,7 och , netto, om vi 450 Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. utgår från de förhållanden som gäller (). Den varaktiga budgeteffekten skulle dock bli något lägre och stanna på mellan 1,5 och . Finansieringen av våra förslag Som framkommit i vår analys av boendekostnadernas utveckling (se kapitel 5) lades en betydande del av finansieringen av skattereform på bostadssektorn. Den breddning av basen för mervärdesskatten som genomfördes i samband med reformen innebar bl.a. att fastighetsskötsel, uppvärmning och hushållsel som varit befriade från mervärdesskatt, kom att omfattas av denna skatt. Vidare medförde förändringarna i kapitalinkomstbeskattningen för fysiska personer att värdet av ränteavdragen reducerades kraftigt. Därtill kom reformeringen av reglerna för räntebidrag till ny- och ombyggda bostäder. Sammantaget har dessa förändringar medfört en ökad belastning på boendesektorn. finns emellertid ett visst utrymme för skattesänk- ningar i den offentliga sektorn. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser vi att en del av detta utrymme bör kunna användas för att finansiera de förändringar i beskattningen av bostadsfastigheterna som vi skisserat här. Det bör påpekas att det i huvudsak rör sig om förändringar som motiveras av de likformighetskrav som i hög grad var styrande för omläggningen av skattesystemet i samband med skattereform men som av olika skäl, bl.a. offentligfinansiella, inte har kunnat genomföras tidigare. För det fall man ändå anser att de av oss föreslagna förändringarna bör finansieras inom bostadssektorn vill vi dock peka på följande möjligheter till finansiering. Som framhållits i kapitel 6 finns det skäl som talar för att tyngd- punkten i fördelningen av det totala skatteuttaget mellan löpande beskattning och reavinstbeskattning av privatbostäder bör förskjutas något mot ökad reavinstskatt. Vi hänvisar bl.a. till de likviditets- och kostnadsproblem som skatten medför för vissa hushåll samt den brist på förutsebarhet i skatteuttaget som följer av att skatten följer fastig- heternas marknadsvärden. Mot denna bakgrund bör våra förslag om en takregel samt begränsningsregeln finansieras genom ökat reavinst- skatteuttag. Enligt gällande regler tas endast halva reavinsten upp till beskattning. Enligt uppgifter från SCB redovisades och beskattades reavinster avseende hushållens försäljningar av småhus på totalt Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. 451 vid inkomsttaxering.1 Dessutom beviljades uppskov med totalt 1,9 miljarder kronor.2 Låt oss utgå från att uppskov genomsnittligt sett medges för en period . De totala skatteintäkterna avseende de reavinster som deklarerades kan då uppskattas till i nuvärdestermer.3 Enligt de beräkningar som redovisats ovan kan våra förslag till takregel och begränsningsregel förväntas resultera i en budgetförsämring på , netto. I den mån dessa förslag skall finansieras inom den nuvarande bostadsbeskattningens ramar bör det ske genom att reavinstskattereglerna ändras så att två tredjedelar av reavinsten tas upp till beskattning istället för nuvarande . Det innebär i praktiken att skattesatsen för reavinsten höjs från , vilket mot bakgrund av uppgifterna ovan kan förväntas medföra en budgetförstärkning på omkring 600 miljoner kronor.4 Detta belopp kan också anses täcka det skattebortfall som uppstår då fastighetsskatten för småhus som utgör privatbostadsfastigheter ersätts av en schablonintäktsbeskattning samt den tidsbegränsade skattereduk- tionen för vissa typer av miljöinvesteringar. Med hänvisning till de överväganden som låg till grund för begräns- ningen av avdrag för reaförluster i kapitalinkomstbeskattningen i samband med skattereform5 föreslår vi dock ingen mot- svarande höjning av förlustavdraget. Den generella regel om en begränsning av förlustavdragen till av förlusten som då infördes6 motiverades bl.a. utifrån ett mål om att skapa faktisk, snarare än formell, symmetri i behandlingen av reavinster och – förluster. 1 Uppgiften är hämtad års Hushålls- och Inkomstundersökning (HINK). 2Enligt uppgift från . 3Med nuvarande kapitalinkomstskattesats på avser uppskovet en skatt på . Med en diskonteringsränta på uppgår nuvärdet av detta belopp till . Till detta ska läggas skatteintäkten av de 4,7 miljarder som togs upp till beskattning direkt, dvs. Den totala skatteintäkten i nuvärdestermer kan därmed uppskattas till . 4Eftersom reavinstskatten inte påverkar konsumentprisindex sammanfaller brutto- och nettoeffekten av denna åtgärd. Det bör även påpekas att medan uppgifterna avseende reavinstskatten avser förhållandena är effekterna av takregeln och begränsningsregeln beräknade utifrån förhållandena . Eftersom möjligheterna att uppdatera siffrorna avseende intäkterna av reavinstskatten på ett tillförlitligt sätt är mycket begränsade har vi avstått från en sådan uppdatering. 5Se SOU 1989:33 s. 63 § 2 mom. fjärde stycket SIL. 452 Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. skäl som angavs gällde de möjligheter till skatteanpassning och skattefusk som förlustavdragen kan ge. En kvotering av reaförlusterna ansågs innebära en rimlig avvägning mellan de skäl som talar för och emot restriktiva avdragsregler. I samband med att reavinstreglerna för privatbostäder ändrades, så att av vinsten skulle tas upp till beskattning, anfördes att den generella regeln om förlustkvotering i princip talade för att förlustavdraget skulle begränsas till 35 procent.7 Med hänsyn till förhållandena under de närmast föregående åren, med landsomfattande kraftiga nominella prisfall på bostadsmarknaden, ansågs emellertid en sådan begränsning vara alltför långtgående. har dock situationen på bostads- marknaden förändrats betydligt varför det kan finnas skäl att återställa den relation mellan skattepliktig reavinst och förlustavdrag som övervägandena i samband med skattereformen ledde fram till. Mot denna bakgrund föreslår vi ingen motsvarande höjning av förlust- avdraget utan förordar att detta även fortsättningsvis begränsas till av reaförlusten vid avyttring av privatbostäder. Den varaktiga effekten på de offentliga finanserna av våra förslag avseende avvecklingen av fastighetsskatt och räntebidrag för hyres- bostadsfastigheter uppgår enligt de beräkningar som redovisats tidigare till , netto. I huvudsak motsvaras detta belopp av det skattebortfall som den successiva nedtrappningen av skatteuttaget för fastigheter med värdeår 1987-93 medför . Som redovisats i kapitel 11 motiveras denna del av förslaget i första hand av de tröskel- effekter som skulle uppstå om man satte en skarp gräns efter vilken fastighetsskatten slopas helt. Genom denna lösning tas även viss hänsyn till det relativt höga kostnadsläget som generellt sett råder i de s.k. krisårgångarna jämfört med äldre årgångar. Det kan därför vara lämpligt att finansiera denna del av våra förslag genom en generellt sett något högre fastighetsskattesats på bostadsdelen i hyresbostadsfastig- heterna. Det totala taxeringsvärdet för dessa delar kan uppskattas till 362 miljarder kronor.8 En höjning av skattesatsen skulle alltså resultera i ökade skatteintäkter på , brutto. Med hänsyn tagen till de indirekta effekter en sådan skattehöjning skulle få via konsumentprisindex motsvarar det en budgetförstärkning, netto, på . 1993/94:45 s 59f. 8Det totala taxeringsvärdet för bostadsdelen i fastigheter klassade som hyreshus kan uppskattas till . Om vi tar hänsyn till effekten av skatterabatten för ny- och ombyggda motsvarar det ett skatte- underlag på totalt . Av detta belopp svarar bostadsrätts - fastigheterna för eller 155 miljarder, medan hyresfastig- heterna svarar för resterande eller . Konsekvenser för de offentliga finanserna m.m. 453 När det gäller omläggningen av reglerna för taxering och beskattning av äkta privatbostadsföretag vill vi framhålla att vi med den begränsade utredningstid som givits kommittén inte haft möjlighet att lägga fram något fullständigt förslag om hur en sådan reform bör genomföras i alla sina detaljer. Vi vill dock framhålla att en omläggning av beskattningen av bostäder som innehas med bostadsrätt utgör en mycket angelägen reform om målet om neutralitet i beskattningen av boende i olika upplåtelseformer ska uppnås. Innan så kan ske måste dock ytterligare utredningsarbete utföras, bl.a. rörande värderingsmodellen. Därför presenteras inte heller något förslag till finansiering av en omläggning av beskattningen av bostadsrättsfastigheter. För den fortsatta behandlingen av denna fråga kan dock nämnas att den långsiktiga budgeteffekten på mellan 2,1 och , brutto, som en sådan omläggning kan förväntas medföra, enligt våra beräkningar, motsvarar det skatteuttag som följer av en schablonintäkt på mellan en halv och en procent av taxeringsvärdet för alla ägarbostäder, dvs. egnahem och bostadsrättslägenheter i privatbostadsföretag.9 14.2Processuella och administrativa frågor Takregeln bör, i likhet med vad vi anfört i delbetänkandet (avsnitt 9.3.7) beträffande en begränsningsregel, hanteras genom ett official- förfarande. Eftersom begränsningsregeln utgör ett komplement till tak- regeln sker en prövning enligt denna regel sekundärt. Eftersom tillämpningen av takregeln kommer att omfattas av det årliga inkomsttaxeringsbeslutet kan tillämpningen av dessa regler bli föremål för såväl omprövning av skattemyndigheten som överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Även prövning enligt begränsningsregeln blir möjliga att ompröva och överklaga.