sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — TV-avgiften ligger väl i linje med public service-verksamhetens grundläggande utgångspunkter. Avgiften betalas solidariskt, dvs. oavsett hur mycket som avgiftsbetalaren utnyttjar programverksamheten så betalar man samma avgift. Som framgår av kap. 5 är det dessutom endast någon procent av publiken som inte alls tar del av public service- En av public service-verksamhetens grundläggande principer är att alla skall ha samma möjlighet att ta del av programmen. Med en avgift som erläggs för rätten att inneha en TV-mottagare är detta möjligt. Public service-företagen har särskilda uppgifter när det gäller olika minoritetsintressen. Det gäller bl.a. etniska och språkliga minoriteter, samt funktionshindrade, men även mindre intressegrupper överhuvudtaget. Det hade varit svårt att skapa ett system med kommersiell finansiering och ge dessa minoriteter tillgång till ett mångsidigt utbud. Utifrån teoretiska resonemang är dagens TV-avgift inget optimalt finansieringssätt. Alternativen har dock långt större brister.13 För kommande tillståndsperiod är det svårt att se några bra alternativ till dagens TV-avgift. Det finns dock anledning att kontinuerligt analysera hur framtidens finansiering av public service-verksamheten skall se ut. 13 Se bl.a. föregående kapitel. 12 System för medelstilldelning Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga olika sätt att förenkla budgeteringen av medelstilldelningen. Jag skall föreslå en modell där medelstilldelningen kan ske enligt ett på förhand känt index eller enligt andra kriterier så att medelstilldelningen skall kunna budgeteras i det för budgetåret aktuella prisläget. Specifikt för public service-verksamheten är att systemet för medelstilldelning skall garantera ett oberoende. Detta oberoende skall gälla såväl i förhållande till statsmakterna som till kommersiella och andra intressen. Systemet för medelstilldelning bör ge incitament för effektiv och ändamålsenlig styrning, god hushållning med begränsade resurser och en positiv produktivitetsutveckling. Systemet bör vidare minimera suboptimering och konkurrenssnedvridningar, exempelvis när det gäller valet mellan egenproduktion och extern produktion. Systemet bör dessutom vara enkelt och transparent. Ett enkelt system minskar riskerna för tillämpningsfel och är administrativt billigare än ett komplicerat system. Eftersom fler personer kan sätta sig in i och förstå ett enkelt system kan detta lättare uppnå legitimitet än ett komplicerat system. 12.1Dagens system för medelstilldelning 12.1.1Allmänt om dagens system TV-avgiften uppbärs av Radiotjänst i () och skall betalas av alla hushåll som innehar en TV-mottagare. Samma avgift utgår oavsett hur många TV-mottagare hushållet innehar, eller var dessa är placerade (t.ex. i fritidshus och ). Avgiften uppgår till /hushåll för . Av SVT:s totala intäkter utgjorde TV- avgiftsmedel . För SR är motsvarande siffra och för UR , vilket ger en genomsnittlig TV- avgiftsfinansiering för de tre företagen på . Rundradiokontot är benämningen på det konto i , där inbetalningarna från TV-avgiften samlas. 306 System för medelstilldelning in och görs en årsredovisning över influtna och utbetalda medel. RIKAB är, enligt ett avtal med staten, ansvarig för förvaltningen av rundradiomedlen och för utbetalningar av medlen till programföretagen.1 Utbetalningarna går till public service-företagen, SVT, SR och UR. Även verksamhet finansieras till viss del () av medel från rundradiokontot (ca ). Medelstilldelningen från rundradiokontot till programföretagen föreslås av regeringen och beslutas av . Medelstilldelning föreslås i budgetpropositionen, och påminner därigenom till stor del om statsbudgetens anslag som utgår till statliga myndigheter. Medlen till public service-företagen ingår dock inte i anslag i statsbudgeten och därför inte heller i statsbudgetens utgiftstak. Medelstilldelningen från rundradiokontot påverkar endast statsbudgeten om kontoställningen på rundradiokontot förändras . Detta kommer då att synas i nettoutlåning, vilken läggs till statsbudgetens inkomsttitlar och utgiftsanslag för att statsbudgetens saldo skall vara identiskt med statens lånebehov. Medlen till respektive programföretag fördelas med en särskild för- delningsnyckel. Denna tillkom vid upplösningen av den tidigare kon- cernen. Fördelningsnyckeln baseras på en av programbolagen gemensam gjord bedömning av hur fördelningen bör se ut relaterad till uppdrag och verksamhetsnivå. Bolagen kan själva justera fördelningsnyckeln om gemensamma verksamheter ändrar huvudman. Inom ramen för medelstilldelningen fattar programföretagen beslut om medelsavstående till de gemensamägda dotterbolagen och (). Den nu gällande fördelningsnyckeln har följande utseende: Programföretagen får en ordinarie medelstilldelning, vars förutsätt- ningar är givna i beslut om riktlinjer för verksamheten . Grundprincipen är att programföretagens ekonomiska förutsättningar skall ligga fast under hela tillståndsperioden. Så har det dock inte blivit, vilket framgår av kap. 13. Ställningen på rundradiokontot beror dels på hur mycket som betalas in av svenska folket (antalet avgiftshushåll, dvs. betalningsviljan, och TV-avgiftens storlek), dels på hur mycket pengar som public service- 1 Avtal mellan staten och RIKAB om förvaltning av rundradiomedlen 1997- 12-04. System för medelstilldelning 307 Företagen får en uppräkning av sina anslag genom ett särskilt kompensationsindex baserat på utvecklingen av priser och löner. Medelstilldelningen till public service-företagen regleras med ett särskilt kompensationsindex, det s.k. SR-indexet. Denna modell för kostnadskompensation infördes genom beslut om rikt- linjer för public service-verksamheten. Syftet med införandet av ett särskilt index var att förbättra verksamhetens planeringsunderlag och att säkerställa en kompensation som motsvarar verksamhetens speciella kostnadsstruktur. Inledningsvis avspeglade SR-index utvecklingen av konsumentprisindex (KPI). Tabell 12.1 visar att indexet ändrats ett antal gånger . I propositionen 1977/78:91 föreslås att kompensationsindex införs. Index skall följa KPI, vilket sedan gäller 1978/79–1980/81. budgetproposition föreslås KPI överges, till för- mån för basbeloppsindex (BBI) på grund av att den tidigare ordningen ansågs ha överkompenserat SR. budgetproposition konstaterar föredraganden att även BBI-index avviker på ett för gynnsamt sätt från den verkliga kost- nadsutvecklingen. Detta sägs bero på att SR:s utveckling är starkt beroende av löneutvecklingen snarare än prisutvecklingen. Därför föreslås ett kombinerat pris- och löneindex. Regeringsbeslut om att medelstilldelning för programverk- samheten /83, skall ske enligt ett kombinerat pris- och löneindex. Indexet bygger på ett löneindex () och ett basbe- loppsindex (). Regeringsbeslut om beräkning av index fr.o.m. . Prisdelen som från /83 varit BBI, skall nu utgöras av KPI med effekterna av livsmedels- och boendekostnader frånräknade. Vidare lades en begränsning på kompensationen till högst för . Med hänsyn till förändrad kostnadsstruktur ändras prisandelen respektive löneandelen i indexet från 40/till 50/. Fortsatt rensat KPI. SVT och SCB ändrar löneindex från det tidigare använda SAF-indexet till arbetskraftsindex (). Ändringen gäller retroaktivt från . 308 System för medelstilldelning Nuvarande konstruktion beslutades av regeringen . Enligt detta beslut är indexet ett kombinerat pris- och löneindex i proportionen 50/som () beräknar . Beräkningen baseras på KPI med effekterna av boende och livsmedelskostnader frånräknade. Beräkningen av löneindex har baserat sig på utvecklingen av tjänstemannalönerna inom SAF/PTK-området och justeras när en lönemässig förändring sker inom avtalsområdet. kom SVT och SCB överens om att byta löneindex. Bytet av löneindex gjordes retroaktivt, eftersom det nya indexet började gälla från . Indexet hade dittills byggt på Svenska arbetsgivarföreningens (SAF) löneberäkningar baserade på . Det nya indexet, Arbetskraftsindex (), utgår från samtliga företag. Bytet av löneindex innebar att det prognosticerade SR- indexet ökade med närmare en procentenhet i förhållande till den tidigare prognosen, vilket skulle innebära en ökad medelstilldelning om ca . Det slutgiltiga indexet för hamnade på . Programföretagens medelstilldelning sker alltid i ett tidigare års prisläge. Den faktiska medelstilldelningen blir inte känd förrän i efter- hand. Som ett exempel kan nämnas att programföretagens medelstill- delning för var totalt 4 prisläge. Vid en uppräkning av medelstilldelningen för med SR-index blir den totala medelstilldelningen för i verklig- heten 5 . Medelstilldelningen utbetalas med en tolftedel . Senaste prognos över SR-indexets årsutfall används vid utbetalningarna. I sep- tember året därpå görs en slutreglering. När löneindexet ändrades kom även tidpunkten för fastställande av det definitiva indexet att ändras (skedde ). AKI-indexet fastställs , vilket innebär att den medelstilldelning som föreslås i budgetpropositionen bygger på (när budgeten föreslås) ett prisläge. När medlen betalas ut innehåller utbetalningen dels medel i ett då prisläge som beslutats av efter regeringens förslag i budgetpropositionen, dels medel som bygger på en uppräkning till följd av ett prognostiserat SR-index. Prognosen över SR-indexet för utbetalningsåret justeras . När SR-indexets utfall är klart i september året efter utbetalningsåret görs en slutreglering. Tabell 12.1 visar en tidsaxel över medelstilldelningen med utgångspunkt från den tilldelning som föreslås för året. System för medelstilldelning 309 Tidsaxel för medelstilldelningen med utgångs- punkt från den tilldelning som föreslås för Beloppen räknas om till ett (utfall), 1998 (fastställs sept 1999), samt 1999 (prognos). månad för att motsvara den Tabell 12.2 visar SR-indexets, TV-avgiftens och KPI:s årliga öknings- takt åren 1991–1999. Tabellen visar även den faktiska medelstilldel- ningens utveckling. Som tabellen visar har SR-indexet ökat mer än KPI . KPI, SR-index och TV-avgiften 1991–1999. KPI (årsmedel enl. SCB) TV-avgiften (utveckling) KPI rensat från livsmedel och boende Utveckling av faktisk medelstilldelning i Varför skiljer sig KPI och SR-indexet åt? Svaret ligger i konstruktionen av SR-indexet. Indexet består av, vilket tidigare beskrivits, en KPI-del (KPI rensat från livsmedels- och bostadskostnader) och en lönedel (för tjänstemän inom den privata sektorn). Som tabellen visar har KPI rensat från livsmedel och boende ökat snabbare än det vanliga KPI (KPI inklusive livsmedel och kostnader). En anledning till det är att räntorna fallit , vilket fått till följd 310 System för medelstilldelning att boendet (främst för villor och bostadsrätter) blivit billigare. En annan anledning är att momsen på livsmedel sänktes 1996 från till . Vidare gick med i EU 1995, vilket möjligen kan ha inneburit en prispress på livsmedel. Även om det rensade KPI är högre än det vanliga KPI, så är det lägre än SR-index. Det betyder att även lönedelen har bidragit till att dra upp nivån på SR-indexet. Tabellen visar även en annan sak, nämligen att utvecklingen av den faktiska medelstilldelningen varit större än ökningen av TV-avgiften. Att detta varit möjligt beror på att rundradiokontot även haft andra intäkter (se vidare kap. 13) och att antalet avgiftsbetalande hushåll ökat med ca 182 000 . 12.1.3En jämförelse med medelstilldelningen för statliga myndigheter Systemet med ett kompensationsindex som slutregleras i efterhand påminner om det system som fanns för Försvarsmakten före . I försvarets anslagsproposition för varje budgetår angavs då en utgiftsram i ett gammalt prisläge. I regleringsbrevet till myndigheten angavs anslagen i samma prisläge som i propositionen. Utgiftsramen justerades med hjälp av ett särskilt framtaget prisindex, försvarspris- index (FPI), () under budgetåret, samt slutjusterades i november året därpå. Systemet avskaffades till förmån för ett system som ligger i linje med det system som gäller för andra statliga myndigheter. Det huvudsakliga argumentet för detta var att statsmakterna inte visste förrän i efterhand hur mycket pengar de anslagit till försvaret. Förändringen sammanföll med en större översyn av styrnings- och budgetprocessen inom totalförsvaret. Detta arbete syftade bl.a. till att minska osäkerheten inom den statliga budgetpolitiken och öka stabiliteten i medelstilldelningen till försvaret. För andra statliga myndigheter har ett system med efter- släpning tillämpats. Beräkningarna för pris- och löneomräkning (PLO) har förändrats något men principen är densamma. När ett realt oföränd- rat anslag skall beräknas 1999 används index som beskriver förändringen . Dessa index appliceras på löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Beräkningen görs på den fördelning av de tre kostnadsgrupperna som fanns 1997. Beräkningen utförs , och är ett underlag i budget- processen för . System för medelstilldelning 311 Systemet som används för statliga myndigheter är ett system med eftersläpning. Inga kontrollstationer eller slutjusteringar finns. Systemet bygger på att myndigheten kompenseras för en historisk prisutveckling, . På lång sikt ger detta en relativt exakt kompensation för faktiska prisökningar. Vid konstant prisutveckling sker full kompensation . Vid varierande prisutveckling sker kompensationen med eftersläpning. Schablonkomponenten ligger naturligtvis i hur schablonmässig respektive index är. Graden av exakthet i kompensationen ligger i att kompensationen utgår från varje myndighets unika kostnadsfördelning vad gäller fördelningen mellan hyror, löner och övriga förvaltningskostnader. Förutom priskompensationen finns även en rationaliseringskompo- nent med i PLO. Den utgår från produktivitetsutvecklingen i privata tjänstesektorn , och beräknas som ett medelvärde för denna produktivitetsutveckling. Rationaliseringskomponenten minskar därmed priskompensationen. 12.1.4Problem med dagens system för medelstilldelning Dagens medelstilldelningssystem kännetecknas av att nivån på TV- avgiften är angiven i nominella belopp medan medelstilldelningen är reglerad genom ett särskilt index som avspeglar dels löneutvecklingen, dels utvecklingen av för verksamheten relevanta kostnader. Dagens system för medelstilldelning har i huvudsak två problem: 1.Osäkerhet vid budgetering och planering. 2.Kompensationssystemet ger inga incitament för produktivitet- sökningar. Osäkerhet vid budgetering och planering. Riksdag och regering har genom konstruktionen av dagens medelstill- delningssystem inte information om den faktiska medelstilldelningen vid tiden för förslag respektive beslut. Enligt systemet skall besluta om hur stora medel som får disponeras ur rundradiokontot, men vet inte när beslutet tas hur stor medelstilldelningen slutligen blir. Således kan inte i tillräcklig utsträckning överblicka effekter och konsekvenser av beslutet. Även för programföretagen innebär dagens medelstilldelningssystem osäkerhet vid budgetering och planering. Eftersom det är relativt stora summor som skall fördelas (ca. 5,5 mdkr på de tre programföretagen) 312 System för medelstilldelning innebär en relativt liten ökning/minskning i SR-index ett stort tillskott/bortfall i kronor för respektive företag. Om SR-index ökar med en procent ökar intäkterna med för SVT, för och med för UR, enligt den fördelningsnyckel som tillämpas. Om SR- index i stället minskar med en procent minskar företagens intäkter med motsvarande belopp. Som tidigare beskrivits fastställs SR-index för först i sep- tember året därpå, dvs. Till följd av att utfallet för blir klart först efter årsslutet måste planeras och bud- geteras med osäkerhet om utfallet föregående år (1999) och osäkerhet om intäkterna innevarande år (2000). SR-indexet består av två delar. En del (KPI rensat från livsmedels- och bostadskostnader) som kan sägas ge en kompensation för en allmän inflation i samhället totalt. Denna del av indexet skulle ge program- företagen en exakt kompensation2 för prisökningar om företagens konsumtion har samma fördelning av varor och tjänst som den korg som det rensade KPI har. Den andra delen av indexet () ger programbolagen en kompen- sation för löneökningar. Förutsättningarna för en exakt kompensation vad gäller denna del är att lönerna ökar lika mycket i programföretagen som för tjänstemän inom den privata sektorn. Generellt sett ligger det två delar i en nominell löneökning. En del kan ses som en kompensation för inflationen. Den resterande delen är en reallöneökning. På lång sikt är det produktivitetsutvecklingen som ligger till grund för reallöneökningen.3 Eftersom löneindexet utgörs av och inte av de faktiska löne- kostnaderna inom public service-koncernen, kommer resurstilldelningen att bero på löneutvecklingen för tjänstemän inom den privata sektorn. I förlängningen betyder det att nivån på de medel som public service- företagen får utnyttja från rundradiokontot beror på produkti- vitetsutvecklingen inom det privata näringslivet. Därigenom skapas ett lägre omvandlingstryck inom public service-företagen än vad som hade varit fallet om företagen inte fått kompensation för de reallöneökningar som tjänstemännen i privata sektorn haft. programföretagen blir vare sig över- eller underkompenserade. 3Åtskilligt har skrivits om detta. Se bl.a. , , – Arbetsmarknaden, (1995). System för medelstilldelning 313 12.2Medelstilldelning i några andra länder radio (DR) finansieras till 85–med TV- avgiftsmedel. Den till övervägande del kommersiellt finansierade kanalen TV2 finansieras till av TV-avgifter. DR ansvarar för TV- avgiftsuppbörden. För TV-avgiften i innebär det nya mediepolitiska avtalet (medieforliget) att avgifterna fastställs genom en politisk överenskommelse framåt. fanns en fond dit avgiftsmedlen först gick, för att sedan fördelas vidare till programbolagen. får DR direkt tillgång till de uppburna medlen. Någon kompensation för priser och löner finns inte. Det är enligt DR ovanligt att statsmakterna under pågående period går in och justerar TV-avgiften eller på annat sätt ökar DR:s resurser utöver överenskommelsen i medieforliget. Det enda sättet för DR att under pågående avtalsperiod påverka sina TV-avgiftsintäkter är att bedriva en effektiv TV-avgiftsuppbörd. DR:s bedömning är att modellen med direktfinansiering sannolikt har ökat DR:s inkomster från TV-avgiften, bl.a. till följd av att de nu får direkt tillgång till varje ökning av inbetalningarna från TV-avgiften. Om detta beror på effektivare uppföljning och kontroll av skolkare är svårt att säga. Det finska public service-företaget (), är organiserat som ett bolag. Medelstilldelningsmodellen liknar den svenska med en särskild fond där TV-mottagaravgifterna betalas in. Det som skiljer den finska finansieringsmodellen från den svenska är att de kommersiella TV-bolagen i får betala en särskild licens för att få sända. Även denna betalas in på fonden. Fondens tillgångar används för att finansiera YLE:s verksamhet Modellen med de kommersiella TV-bolagens licenser är under omprövning. Enligt den finska regeringen kommer en sådan finansie- ringsform inte att kunna tillämpas i den digitala miljön. Nya sätt att finansiera YLE måste därför diskuteras. Den finska TV-avgiften beslutas av regeringen. Den särskilda licensavgift som de kommersiella bolagen betalar är fastställd i lagen om radio- och TV-fonden. Den är progressiv och beror på operatörernas överskott. 314 System för medelstilldelning När det gäller tilldelningen av medel från radio- och TV-fonden beslutar regeringen för varje kalenderår i en dispositionsplan om för- delningen av fondens medel för olika ändamål. Medel ur fonden betalas till YLE i poster och som godkänts av Finansdepar- tementet i enlighet med bolagets finansieringsbehov. Norsk Rikskringkasting (NRK) är organiserat som ett statligt ägt bolag. NRK finansieras till av TV-avgifter (kringkastingsavgift). Inbetalningen går direkt från den avgiftsskyldige till NRK. Nivån på TV-avgiften föreslås av regeringen och beslutas av riks- dagen . Beslutet om TV-avgiftens storlek är således det enda beslut som statsmakterna tar när det gäller NRK:s medelstilldelning. TV-avgiften justeras utifrån förväntade pris- och löneökningar. Prisförändringskomponenten beräknas utifrån prisomräkningen av ramarna på den norska statsbudgeten inför kommande år (dvs. norska PLO). Lönekomponenten beräknas utifrån resultaten i löneförhandling- arna på arbetsmarknaden. Förutom dessa två komponenter kan rege- ringen föreslå ett nominellt påslag på grund av extraordinära utgifts- behov. ökade TV-avgiften med 3 procent.4 12.3.1Kompensation eller schablon? En exakt priskompensation5 kan i princip endast tillämpas om den som skall kompenseras inte själv kan påverka priserna. Om den som skall kompenseras befinner sig i en situation där företaget är ensam köpare eller den helt dominerande uppköparen på en marknad (monopsoni6) kan företaget påverka priserna. Om det kompenserade företaget vid en sådan marknadssituation får en exakt kompensation kan detta bidra till ökade priser och motverka hushållning med knappa resurser. 4Kulturdepartementet i – Spörsmål om norsk rikskringkastings virk- somhet, skrivelse till utredningen,dnr 33/00. 5Med exakt priskompensation menas här att den som skall kompenseras varken skall över- eller underkompenseras för de prisförändringar som drabbat organisationen. 6Monopsoni – köparmonopol, marknadsform som kännetecknas av att det bara finns en köpare, men många konkurrerande säljare. System för medelstilldelning 315 En modell som skall ge en exakt priskompensation riskerar att bygga upp stora administrativa system. När det gäller det statliga kom- pensationssystemet (PLO) bygger detta på den statliga riksredovisningen och de realekonomiska koder som finns i den statliga redovis- ningsmodellen. På kort sikt finns det dock även en schablonkomponent i PLO-systemet, nämligen att kompensationen bygger på historiska värden. På lång sikt har det dock mindre betydelse. En annan schablonkomponent är de index som respektive kostnads- komponent (löner, hyror, övriga förvaltningskostnader) räknas upp med. Det är inte säkert att de indexen verkligen speglar den prisutveckling som skett för den unika myndighetens kostnadskomponent. Varje myndighet har en unik kostnadsstruktur och till följd av samman- sättningen i respektive kostnadskomponent blir även respektive myn- dighets prisutveckling unik. Detta tar inte respektive index hänsyn till. Trots de schablonkomponenter som finns i PLO är detta trots allt ett system som ligger närmare den exakta kompensationen än kompen- sationssystemet för public service-företagen. Anledningen till att SR-indexet får mer av schablonkaraktär än det statliga kompensationssystemet är att SR-indexet har en schablon- fördelning mellan prisdelen (KPI) och lönedelen (). PLO, däremot, utgår från respektive myndighets reella fördelning mellan tre kost- nadskomponenter. Dessa tre komponenters relativa storlek har betydelse för hur stor priskompensationen skall vara. I det perspektivet är slutregleringarna av SR-indexet en motsägelse. Indexet är redan till sin konstruktion en schablon som antingen ger en över- eller en underkompensation. En slutreglering av indexet ändrar inte på detta faktum. Principiellt bör slutregleringar endast förekomma när det är viktigt att en ersättning eller kompensation blir exakt. Om en kompensation redan från början är en schablon, blir slutregleringen överflödig. Behålla SR-index, men utgå från historiska värden Att behålla dagens SR-index, men utgå från historiska värden är ett alternativ som troligen innebär en relativt liten förändring av dagens system. Om så sker avskaffas slutjusteringarna. Det innebär att när regeringen föreslår hur stora medel som programbolagen får lyfta från rundradiokontot, är kommande års föreslagna belopp uppräknat med föregående års prisutveckling. Ett sådant tillvägagångssätt kan till denna del liknas med det statliga PLO.