sou · GOB398 · 2001-01-01 00:00:00 — Utrymmet för vårt land att bedriva en mot omvärlden avvikande politik har minskat, särskilt beträffande utformningen av skatter och regler som riktas mot de mest rörliga produktionsfak- torerna. Globaliseringen innebär att de multinationella företagen har möjlighet att investera där förutsättningarna bedöms mest attraktiva. Eftersom informations- och kommunikationstek- niken ökat möjligheterna att koordinera funktioner inom ett produktionssystem (företag), kan ökad hänsyn tas till de spe- cifika krav som är förenade med verksamhetens olika delar såsom ledningsfunktioner, FoU och produktion. I ett policy- perspektiv har denna utveckling haft till följd att olika länders och regioners fördelar vad gäller att attrahera rörliga resurser, främst direktinvesteringar, fått ökad uppmärksamhet. I detta sammanhang har begrepp som kluster eller regionala innova- tionssystem fått allt större betydelse för att förklara utveck- En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik lingen av nya produkter och företagslokaliseringar. Företag som verkar inom samma bransch, eller på annat sätt har likartade utvecklingsförutsättningar, har stora fördelar av att vara lokalise- rade så nära varandra att de kan utveckla samspel. Ur ett regionalt tillväxpolitiskt perspektiv utvecklas två motstridiga tendenser. Å ena sidan ser vi organisationsmönster där produk- tion sker i mer eller mindre oberoende enheter inom ramen för allt större multinationella system Å andra sidan innebär både klusterutveckling och en alltmer påtaglig koncentration av humankapitalet till färre och större orter en motsatt tendens i form av geografisk koncentration. Gemensamt för båda dessa tendenser är dock att regionernas attraktionskraft blir allt viktigare. Att bidra till framväxten av innovativa och kreativa lokala och regionala miljöer blir viktigt för den ekonomiska utvecklingen på aggregerad nivå. Sammantaget betyder detta att en nationell politik för tillväxt genom ökad produktivitet kan grundas på en av två strategier. Den ena är att söka öka attraktionskraften genom att erbjuda låga kostnader, framförallt för produktion. Den andra är att söka utveckla goda ramvillkor för näringslivet. I detta ligger bl.a. att erbjuda möjligheter till samverkansfördelar med andra företag och med forskningsmiljöer. Att förbättra ekonomins tillväxtför- måga genom investeringar i olika slag av infrastruktur och i arbetskraftens kvalitet hör också hit, liksom att i övrigt söka etablera institutionella förhållanden som är anpassade till den nya ekonomin. , liksom flertalet av , har valt den senare strategin, nämligen att söka utforma bästa möjliga ram- villkor för näringslivet vad gäller att utveckla kunskap och omställningsförmåga. Med ökad rörlighet över gränserna kan en harmonisering av politiken följa: för att t.ex. kunna behålla och attrahera tillväxtskapande investeringar, måste erbjuda lika fördelaktiga ramvillkor som konkurrentländerna. Tillväxt- politiken kan därför sägas vara konkurrensutsatt.3 Givet att de 3 Inom används termen för att beskriva situationen. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik flesta i många avseenden har likartade förutsätt- ningar, är de insatser som görs i stort de samma. Det innebär att det inte bara är typen av insats, utan att också tidpunkten för och sättet att implementera denna, som är avgörande för resul- tatet. Sammantaget kan konstateras att kraven på kunskaps- underlaget för tillväxpolitiken har ökat. Denna konkurrenssituation har bidragit till att benchmarking4 blivit ett allt viktigare verktyg i politikut- forming. Benchmarking är i detta sammanhang ett sätt att skaffa kunskap för att vara en tidig efterföljare till de som utvecklat och använder best policy practice. I har vi inte på samma systematiska sätt som i t ex , och använt oss av denna metod. Ett välkänt problem i detta sammanhang är att de skillnader som föreligger mellan länder innebär att man måste ha en be- tydande institutionell förståelse för att kunna dra lärdomar av andra länders erfarenheter. Lokal närvaro i en eller annan form är därför en viktig del i omvärldsanalysen; i avsnitt 1.1.2 ut- vecklar vi detta i mer detalj. En annan betydelsefull komponent i en framgångsrik till- växtpolitik är att ha förmåga att identifiera och utveckla befint- liga eller potentiella styrkeområden. Denna uppgift förutsätter en hög analyskapacitet i förening med förmåga att fungera som arena för kunskapsutbyte mellan aktörer i det nationella inno- vationssystemet. Poängen är att söka behålla eller vinna tids- försprång vad gäller att identifiera strategiskt viktiga frågor och att omsätta dessa insikter i politisk handling när så erfordras. saknas en aktör som kan fylla denna funktion. En annan effekt av globaliseringen är att behovet av inter- nationell samordning av politiken blir allt viktigare. För del har arbetet inom EU kommit att få allt större betydelse. För att kunna påverka den gemensamma agendan, krävs ett gediget förberedelsearbete. Detta är en mycket tung börda och ställer 4 Benchmarking avser jämförelser mellan länder och regioner för att få en uppfattning om den egna positionen i förhållande till viktigare konkurrentländer. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik stora krav på och dess myndigheter och för- stärkning på analyssidan är väl motiverat. bör också ta aktiv del i det analysarbete som bedrivs inom . Under vårt arbete har framkommit att såväl som ser brister vad gäller kapaciteten från svensk sida i detta avseende. Det är vår uppfattning att ett viktigt steg för att stärka underlaget för tillväxtpolitiken är att utveckla en jämbördig medspelare till . Framväxten av en ny ekonomi Begreppet ny ekonomin hänger nära samman med de struk- turförändringar som följt av snabb teknisk utveckling, och då särskilt utvecklingen av informations- och kommunikations- tekniken (IKT); se t.ex. (2000) eller (2000). Den nya tekniken anses innebära nya förutsättningar för tillväxt och utveckling på samma sätt som ångmaskinen och elgeneratorn . Precis som var fallet med de två senare, beror IKT:s förmåga att generera ekonomisk tillväxt på ett antal samverkande faktorer. IKT är inte begränsad till de företag och branscher som producerar och säljer produkter och tjänster i IT-branschen. Tvärtom, IKT för med sig nya krav och möjligheter som på- verkar hela ekonomin. Men för att IKT ska generera maximal ekonomisk tillväxt krävs betydande omstruktureringar inom såväl företag, branscher och marknader. Utmaningen för tillväxtpolitiken är att underlätta denna om- vandling. Ett gott klimat för företag och individer att investera i och utveckla kunskap och kompetens är en nyckelfaktor i detta sammanhang. Politiken kan påverka utvecklingen genom att utforma institutioner (lagar, regler, attityder), att sörja för en god infrastruktur (fysisk såväl som kunskapsmässig) samt att på marginalen påverka resursanvändningen genom incitament (främst utformningen av skatte- och bidragssystemen). Sam- mantaget bildar detta det ramverk inom vilket individer och En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik företag fattar sin beslut, vilket i sin tur är avgörande för för- nyelsetakten i ekonomin. Effekten av politiska ingrepp beror av hur olika typer av insatser samverkar. För att få avsedd effekt måste tillväxtpoli- tiken vara, vad som brukar kallas, systemövergripande. Proble- met är att kunskapen om hur olika typer av insatser samverkar är högst begränsad. Det finns en viss utvärderingstradition kring effekter av finansiellt stöd medan effekterna av institutionella förhållanden – regelverk och konventioner – och infrastruktur är mindre studerade. I en situation då tillväxtpolitiken i ökande omfattning består av regelförändringar och investeringar i infra- struktur är denna kunskapsbrist ett växande problem. Den tekniska förändringen sker snabbt medan den politiska processen med nödvändighet kräver tid. Teknikens och politi- kens olika tidsskalor innebär att omvärldsanalysen idealt ska möta två krav. Den ska dels ha förmåga att skilja ut sådana tekniska förändringar som har betydelse för policyutvecklingen från övriga. Dessutom måste den kunna identifiera vilka trög- heter som måste övervinnas för att tekniska förändringar ska få genomslag i form av ekonomisk tillväxt. IKT är den teknik som tycks ha störst samhällsdrivande kraft. Det finns dock anledning att tro att den kan få efterföljare som på liknande sätt ställer nya krav på politik- utformningen för att resultera i tillväxt; exempelvis så har bio- tekniken, nanotekniken5 och materialtekniken pekats ut som potentiella efterföljare. Ur AI:s synvinkel är det naturligtvis inte tekniken i sig som är av intresse. Däremot är det viktigt att förstå de komplexa förhållanden (samspelet mellan institutioner och politikåtgär- der) som möjliggör teknikdriven utveckling i vissa regioner runt om i världen. Det är vår uppfattning att dessa studier görs bäst på plats. Personer vid AI bör därför göra längre studieresor till för intressanta tillväxtregioner. För att denna typ av studieresor ska kunna göras på ett effektivt sätt, är tillgång till 5 Framtida teknologi för implementering av integrerade elektroniska kretsar. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik fasta strukturer och personalkontakter på plats viktig. Områden som karaktäriseras av snabb teknisk utveckling är exempelvis området kring , som domineras av IKT, liksom vissa regioner i ; vi återkommer till detta i avsnittet 1.1.2. Globalisering och snabb teknisk utveckling ställer således krav på en mer framsynt och välgrundad tillväxtpolitik vilket i sin tur är ett starkt argument för inrättandet av AI. AI får en viktig roll i att syntesera befintlig kunskap som rör framväxten av nya strukturer i ekonomin. Tillgången till data som kan beskriva relevanta förhållanden inom ramen för den nya ekonomin är generellt sett dålig. Exempelvis finns behov av att få en bättre bild av dynamiken i de svenska industriella systemen. Inom ramen för AI:s omvärldsanalys ligger därför också att identifiera kunskapsluckor och utifrån dessa stimulera forskning och sta- tistikproduktion som bidrar till ökad förståelse av ekonomins funktionssätt. Tillväxtpolitiken har att hantera frågor om framtida inves- teringar, som kunskapen om framtiden av uppenbara skäl brister. Kunskapen om vilka metoder som ska användas i denna situation är låg. För att hantera situationen är exempelvis viktigt att följa vad som görs i andra länder, liksom att utveckla metoder för benchmarking. Vi menar att också här har AI en viktig roll. Betydelsen av internationellt samarbete, särkilt inom ramen för EU och , ställer stora krav på kvalificerade underlag. En viktig del i AI:s omvärldsanalys bör vara att ta del av och bidra aktivt till redan pågående arbete inom dessa organisationer. I beskrivningen av omvärldsförändringarna ovan, framkom indirekt också de utmaningar politiken har att hantera. Med risk för att upprepa vissa saker, redogör vi här kortfattat för den tillväxtpolitiska agendan. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Globalisering och snabb teknisk utveckling ökar kravet på kompetens och flexibilitet i näringslivet. För att hantera den allt hårdare konkurrensen sker en specialisering i det enskilda före- taget, som man blir allt mer beroende av att komplet- tera den egna kompetensen genom samverkan med externa aktörer, såsom högskolor, leverantörer och kunder. Det enskilda företagets utvecklingskraft, beror allt mer på den sammantagna styrkan eller kompetensnivån i det system eller kluster i vilket det verkar. Att söka underlätta kunskapsförsörjningen och om- vandlingsförmågan i dessa system (s.k. innovationssystem) är därför en viktig utmaning för tillväxtpolitiken. I detta ligger också att utforma ramverk som främjar inflöde av utländska direktinvesteringar. Tillgången till kompetens är avgörande för näringslivets ut- vecklingskraft i den kunskapsbaserade ekonomin. Snabb teknisk utveckling gör att kunskap i hög grad är en färskvara. Att skapa förutsättningar för det livslånga lärandet är därmed en av tillväxtpolitikens viktigaste utmaningar. Det handlar å ena sidan om att säkra en infrastruktur i form av ett flexibelt utbild- ningssystem, å andra sidan om att utforma ett incitamentssystem som underlättar för individ och företag att investera i kom- petensutveckling. Sambandet mellan humankapital och tillväxt hänger nära samman med kvaliteten på humankapitalet. Att få en bättre insikt i vilka och på vilket sätt olika faktorer påverkar humankapitalet kvalitet är en annan relevant fråga. Vi har tidigare konstaterat att staten har en viktig roll i att säkra ett ramverk bestående av infrastruktur, institutioner och incitament som sammantaget främjar utvecklingskraften i den svenska ekonomin. I takt med internationaliseringen, blir statens handlingsmöjligheter mer begränsade som effekterna av beslut som påverkar näringsklimatet blir större och får snabbare genomslag. Systemövergripande lösningar krävs. Att stärka kunskapen om effekterna av olika politikåtgärder givet det ramverk som finns, liksom vad gäller nya krav som om- världsförändringarna ställer på detta ramverk, är därför en annan viktig utmaning för tillväxtpolitiken. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik I ett till ytan stort och glest befolkat land som är skillnaderna mellan regioner stora vad avser såväl nedärvd näringsstruktur som tillväxtförutsättningar. års utveck- ling mot en regionalisering av näring- och tillväxtpolitiken, tydligast uttryckt i arbetet med de regionala tillväxtavtalen, aktualiserar behovet av analyser av hur betingelserna för dyna- misk näringslivsutveckling varierar mellan olika delar av landet. Att uppmärksamma hur tillväxtens institutionella och infra- strukturella förutsättningar skiljer sig mellan regioner för att därigenom förbättra kunskapsunderlaget för en regionaliserad närings- och tillväxtpolitik är därför viktigt. Det faktum att dynamiska industriella system så ofta är tydligt förankrade i en specifik regional miljö ger viktiga ledtrådar i analysen av de pro- cesser som gynnar framväxten av innovativt och dynamiskt företagande. Den tillväxtpolitiska agendan är uppbenbart bred och många frågor går in i varandra. Omvärldsanalysen vid AI bör därför utmärkas av ett systemperspektiv och ett projektorienterat arbetssätt. Att specificera exakta frågeställningar för analysen är dock meningslöst – här ryms allt ifrån frågor om entreprenör- skap, ny teknik, riskkapitaltillgång, arbetsorganisation, attityder, skatter, regleringar etc. Vi menar istället att det kan vara en fördel att försöka arbeta efter ett antal programområden av bredare karaktär som löper och som sedan byts ut efter hand. Initialt föreslår vi att AI har tre program; i) Innovationer, företagande och kapitalbildning, ii) Humankapital och iii) Infrastruktur och institutionalia. De tre programmen ska präglas av såväl ett lokalt/regional som ett nationellt och inter- nationellt perspektiv. Som framgår av bilagorna E respektive D ligger detta förslag i linje med inriktningen på Sirs verksamhet, liksom i viss utsträckning också Statts profilområden. Vi be- dömer därför att detta upplägg ger goda utsikter för att AI integrerar och bygger vidare på befintlig verksamhet. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik I direktivet anges att vi ska särskilt analysera vilken form och omfattning av internationell närvaro som behövs för om- världsbevakningen. Omvärldsanalys innebär en systematisk och kontinuerlig process på strategisk och operativ nivå avseende insamling, analys och spridning av omvärldsinformation för att t.ex. öka en organisations konkurrenskraft. Sett ur ett nationellt perspektiv (t.ex. AI:s) kan omvärldsanalys likställas med insam- ling och analys av omvärldskunskap till användning för tillväxt- politikens utformning. Ovan har vi pekat på betydelsen av att tillväxtpolitiken kon- tinuerligt anpassar sig till de krav förändringar i omvärlden ställer (framväxten av ny teknik, demografiska förändringar, nya process-/och eller produktinnovationer m.m.), liksom att Sve- rige i ökad utsträckning noga bevakar och drar lärdom av poli- tikutvecklingen i andra länder. Vi har under vårt arbete anordnat en hearing med experter och representanter för myndigheter inom den tillväxtpolitiska sfären i syfte att diskutera behovet av utländsk närvaro för att bedriva denna typ av omvärldsbevak- ning. Baserat på denna och övrigt arbete under utredningens gång har vi kommit fram till följande. är Internet en viktig källa att hämta grundläggande om- världskunskap från. För att kunna leverera kvalificerade underlag för politikutformning krävs dock i bland en betydligt djupare kännedom om de system och förutsättningar som råder i intressanta och viktiga regioner för svensk del. Det behövs en detaljerad institutionell kunskap om de olika system (flöden, processer) och personer som är drivande i olika länder för att tolka utvecklingen i andra delar av världen. Denna förståelse är i det närmaste omöjlig att få vid ett tidsbegränsat besök (eller via Internet). Genom att finnas på plats finns möjlighet att bygga upp det nätverk och förtroende som är nödvändigt för att få tillgång till strategisk information. En permanent utlandsstruk- tur har också förmåga att identifiera och värdera trender, inte minst inom teknik, och utifrån detta göra korta politikanalyser. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Dessa är i sin tur viktig input till tyngre forskningsprogram på hemmaplan. Lokal närvaro på ett begränsat antal platser i världen som präglas av stor dynamik, snabb teknikutveckling och fram- stående forskning, såsom exempelvis och , är därför väl motiverat. Ytterligare ett motiv för närvaro är höga språkliga och kulturella barriärer, vilket gör det svårt att få tillgång till och tolka strategiskt viktig information. och andra delar av kan vara exempel på detta. som ett stort antal aktörer inom den tillväxt- politiska sfären (på såväl nationell som regional nivå) skulle ha nytta av en väl utformad utlandsstruktur, är kostnaden för stor för att en enskild aktör (såsom AI) ska vara beredd att bära den. Det kan således finnas skäl för ett samlat offentligt åtagande. Det är då viktigt att utarbeta former för maximal utväxling av utlandsstrukturen. Detta handlar delvis om att ha rätt kompetens på fältet så att kvalitet upprätthålls, men förutsätter framför allt att spridningen av kunskapen liksom återkopplingen till är god. Inriktningen på verksamheten ska vara väl grundad vilket pekar på betydelsen av efterfråge- styrning. Enligt direktivet ska vi analysera vilken form och omfattning av internationell närvaro som AI behöver för omvärldsbevakning. För att säkra kunskapsutbytet med utlandet är det av värde att kunna nyttja fasta strukturer i utlandet. Det gäller framför allt i regioner som av olika skäl är intressanta att studera ur ett policyperspektiv. Det kommer också att vara viktigt att period- vis låta personal vid AI samla in projektspecifik kunskap på plats i utlandet, gärna i samverkan med svenska experter med lämplig profil. AI har naturligtvis också nytta av de analyser som en fast utlandsstruktur har att förmedla. Det finns således behov av både en flexibel projektorganiserad utlandsverksamhet och möjlighet att kunna nyttja fasta struk- En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik turer i utlandet för att bedriva omvärldsbevakning6. Den snabba förändringen på den tillväxtpolitiska kartan ställer krav på en flexibel och kompetent strategisk bevakning. Det gäller särskilt när nya frågor ska bevakas i nya regioner eller när nya nätverk av aktörer och intressenter behöver utvecklas för att förstå framväxten av nya tillväxt-/politikområden. Det innebär till att börja med att strukturer i utlandet inte får utformas på ett sätt som riskerar att låsa fast bevakningshorisonten utan tillåter såväl geografisk som ämnesmässig flexibilitet. Det innebär också att de fasta kontoren endast är en komponent i bevakningen; att utveckla relationer till lokala kunskapsproducenter eller bygga upp projekt som fokuserar andra delar av världen är lika viktigt. Ett viktigt motiv för att ha fasta strukturer i utlandet är att det gör det möjligt att på ett tidigt stadium urskilja och tolka händelser och tendenser i den globala ekonomin. Denna kun- skap är i sin tur viktig för utformningen av en framsynt till- växtpolitik. AI kommer att ha tillräcklig kompetens för att beställa, ta emot, analysera och sprida denna kunskap. krävs en viss kritisk massa på fältet. För att finansiera en struktur av tillräcklig volym, är det viktigt att fler aktörer utöver AI kan nyttja strukturen. Vi menar också att flera aktörer inom den tillväxtpolitiska sfären skulle ha nytta av en gemensam ut- landsstruktur för omvärldsbevakning. För att en sådan gemen- sam struktur ska fungera på ett tillfredsställande sätt, krävs att omvärldsbevakningen användarorienteras och att den tillväxt- politiska relevansen säkerställs. Det är därför viktigt att nya former för kunskapsutbyte mellan utlandsstrukturen och olika aktörer på hemmaplan utvecklas. Ett rekryteringssystem som bygger på kompetens från de näringspolitiska organen eller deras närhet (högskolor, universitet, regioner m.fl.) är också nödvändigt. Genom att vara väl förtrogen med det svenska systemet och ha väl upparbetade kontakter på hemmaplan underlättas kunskapsinhämtandet i utlandet och kunskaps- utbytet med hemlandet. Någon typ av gemensam finansiering 6 Se också Ds (1994:111). En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik mellan de aktörer som nyttjar strukturerna, däribland AI, är viktig för att säkra efterfrågestyrning och kunskapsspridning. Gemensam finansiering/uppdragsfinansiering är också nödvän- dig för att få tillräckligt stor volym i utlandsverksamheten och därmed säkra en kritisk massa. Samordningsmöjligheter med andra aktörer som har strukturer i utlandet såsom Utrikes- departementet, , Invest in () och bör också vara möjligt. En översyn som Statt lät göra (Statt, 1999) visar att av statsbudgeten kan hänföras till olika typer av omvärldsbevakning i organisationer på central och regional nivå. En bättre samordning av dessa medel skulle sannolikt skapa utrymme för uppbyggnaden av en väl funge- rande struktur för omvärldsbevakning, både vad gäller nyttjande av strukturer i utlandet och kanaler för finansiering, kunskaps- spridning, rekrytering och efterfrågestyrning på hemmaplan. En komplikation i sammanhanget är att, som många skulle ha nytta av strukturer i utlandet, varierar kunskaps- behovet mellan olika aktörer. Medan exempelvis AI kan ha intresse av att bevaka mer övergripande frågeställningar, behöver en operativ myndighet, en region eller företag ofta mer specifik information. Olika regioner kan vara av olika intresse för olika aktörer: En plats som är intressant ur policysynpunkt är exem- pelvis inte alltid intressant vad gäller industriell dynamik. Det krävs också olika typer av kompetenser för att bevaka olika regioner, från generalister till tekniska specialister. Vi anser att någon bör ges ansvaret för samordningen av omvärldsbevak- ningen och dess utlandsstruktur. Givet det övergripande ansvar för tillväxtfrågor som AI kommer att ha, menar vi att detta ansvar bör ligga på AI, vilket också ligger i linje med utredning om vissa myndigheter (, 1999). Att presentera en optimal struktur för omvärldsbevakning, sett ur svenska ögon, är dock en komplex uppgift och ryms inte inom ramen för vårt arbete. Det är vår bestämda uppfattning att saken skyndsamt bör ses över på annat sätt. Ett gemensamt ansvar för finansiering av utlandsverksamheten bör säkerställas En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik genom skrivningar i regleringsbreven till berörda myndigheter redan för .