sou · GOB330 · 2001-01-01 00:00:00 — Att såsom en framgångsrik IT-nation dessutom har möjlighet att vara ett föregångsland genom att bli ett av de första länderna i världen som inför den föreslagna avtalskonstruktionen är något som stärker argumenten ytterligare. Ett argument som skulle kunna anföras mot att införa den föreslagna avtalskonstruktionen är att dagens system har en stark förankring i den bakomliggande historiska utvecklingen av Internet. är ett land som, i dessa sammanhang, varit med och det har redan tidigt både funnits intresse och kompetens att hantera domännamnsfrågor här. Från den första registreringen fram till har i princip utvecklingen drivits av entusiastiska och kompetenta personer med visioner om att domännamn är viktigt för utvecklingen av Internet. De flesta har dessutom arbetat nästan helt på ideell basis och de har gjort en stor insats. En följd av detta är att dagens system är utformat helt i enlighet med de krav och riktlinjer som har ställts från Internetsamfundet. Det finns också en rad andra system som utformats på liknande sätt som det svenska, exempelvis det i för toppdomänen .no. De övergripande målen när det nuvarande svenska systemet utformades var att en god säkerhet i domännamnssystemet skulle tillförsäkras. Den svenska toppdomänen .se kännetecknas också av en SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende organisationen 75 mycket hög driftsäkerhet och administrationen av en stor teknisk kompetens som är ägnad att garantera att driftsäkerheten också skall komma att kunna behållas . Många av de intressenter som utredningen talat med hävdar att varken målen eller kraven har ändrats nämnvärt och att det därför inte finns anledning att ändra i den befintliga strukturen. Utredningen är emellertid av den åsikten att den föreslagna avtalsmodellen inte innebär några avgörande ändringar av den befintliga organisatoriska strukturen. Det handlar i stället om att ansvarsförhållandena klarläggs. Dessutom ser användandet av Internet och domännamn väsentligt annorlunda ut än vad det gjorde när uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se ursprungligen delegerades. omfattar domännamnshanteringen stora kommersiella värden för företag och enskilda och det är därför motiverat att staten tar ett större ansvar för hanteringen. Under utredningens arbete har det också framkommit synpunkter på att det är olyckligt att privaträttsliga organisationer beslutar om regler som får genomgripande konsekvenser för företag, organisationer och enskilda medborgare, exempelvis vem som skall få registrera ett domännamn under toppdomänen .se. De som framfört dessa argument menar att staten själv borde ha det övergripande ansvaret för hanteringen och även ansvaret för den faktiska administrationen. Det stora flertalet synpunkter som utredningen tagit del av har emellertid varnat för att lägga den praktiska hanteringen av domännamnen på en myndighet. Argumenten går till stor del ut på att domännamnshantering ställer mycket stora krav på flexibilitet och snabbhet. Dessa krav tillgodoses bäst om hanteringen sköts av en privaträttslig organisation som har större möjligheter än en myndighet att anpassa sig till de snabba förändringar som Internetutvecklingen kännetecknas av. En annan inte obetydlig invändning mot att låta staten ta över hela ansvaret för hanteringen är att det inte finns någon anledning att göra så stora förändringar, om det finns ett fungerande system för domännamnshantering att utgå från. Flera av de synpunkter som utredningen tagit del av pekar i den riktningen. 5.3 Alternativa modeller för domännamnshantering Under utredningsarbetet har det framkommit förslag på andra modeller än den befintliga. Bland de olika förslag som kommit utredningen till 76 Överväganden och förslag avseende organisationen 2000:30 del går det att urskilja tre modeller förutom den befintliga, nämligen att staten tar över hela ansvaret för hanteringen, att staten tar över ansvaret för hanteringen men delegerar administrationen till en annan aktör samt att hela ansvaret för hanteringen läggs på en och samma privata aktör. De tre modellerna presenteras nedan. Därefter följer, i nästkommande avsnitt, en redogörelse för varför utredningen valt att utgå från att bör vara kvar som uppdragstagare. 5.3.1 Staten ansvarar och administrerar Denna lösning går ut på att staten tar över ansvaret för toppdomänen .se från den nuvarande organisationen, . Hela administrationen bedrivs i samhällelig regi, exempelvis inom ramen för en myndighet. Det finns ett närliggande exempel i . Där har staten valt att ta hela ansvaret för administrationen av den finska toppdomänen .fi. Rent praktiskt sköts administrationen av den finska motsvarigheten till PTS och alla regler som gäller för domännamn i stiftas med stöd i lag. För mer information om det finska systemet hänvisas till bilaga 3. På samma sätt kan man tänka sig att PTS eller PRV skulle ta över den praktiska hanteringen av domännamn i . De nuvarande reglerna skulle skrivas om till myndighetsföreskrifter och det nuvarande systemet för konfliktlösning skulle ersättas av det system våra förvaltningsdomstolar erbjuder. 5.3.2 Staten ansvarar men delegerar Ett annat alternativ är att staten tar över rollen som huvudansvarig men att uppdraget att vara registreringsenhet delegeras till en privaträttslig organisation som får utföra det praktiska arbetet. Delegationen av registreringsenhetsfunktionen skulle i denna modell kunna ske genom upphandling. Administrationen kommer således att hanteras med stöd i ett avtal mellan staten och den privaträttsliga organisationen. Detta sätt att lägga upp hanteringen av domännamn återfinns exempelvis i där den amerikanska regeringen spelat en aktiv roll som huvudansvarig men där den praktiska administrationen sköts av privaträttsliga organ med stöd i avtal mellan dessa och regeringen. Både den nationella amerikanska toppdomänen .us och de generiska toppdomänerna .com, .org samt .net hanteras utifrån en modell som liknar den här presenterade. SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende organisationen 77 5.3.3 Marknadsaktör ansvarar Denna modell är den som kan sägas vara mest marknadsanpassad. En privat aktör har hela ansvaret och administrerar toppdomänen .se utifrån marknadens krav. Det uttalade kravet på att verksamheten skall vara icke vinstdrivande faller således. Detta sätt att lösa hanteringen av domännamnsfrågor är vanligt förekommande. Exempelvis administreras toppdomänen .nu på detta sätt och samma sak gäller för vissa andra toppdomäner. Det faktum att en toppdomän drivs under marknadsmässiga villkor har flera fördelar. Den privata aktören har möjlighet att disponera eventuella intäkter för att satsa på teknisk kompetens och utveckling av toppdomänen i fråga. Den konkurrens som finns mellan olika toppdomäner i världen tvingar dessutom företaget som administrerar en toppdomän att vara konkurrenskraftig beträffande priser och service. Om det ansvariga företaget inte lever upp till marknadens krav märks detta genast genom en minskad tillströmning av ansökningar. Genom att låta administrationen utföras utanför marknaden kan utvecklingen hämmas. 5.4 blir uppdragstagare modeller ovan förutsätter mer eller mindre genomgripande förändringar av det befintliga systemet. Ansvaret för toppdomänen .se måste exempelvis delegeras om i det fall någon av de presenterade modellerna skulle bli utredningens förslag. Den internationella utvecklingen pekar i och för sig mot att stater i allt större utsträckning tar över ansvaret för det egna landets toppdomän. Dessutom finns inget som talar för att ICANN skulle motsätta sig en begäran från den om en re-delegering av ansvaret för den nationella toppdomänen .se. Utredningen är således av den åsikten att det skulle gå att genomföra en överflyttning av ansvaret om den stod för initiativet. Detta skulle emellertid kunna bli problematiskt, dels på grund av att frågorna om vem som får disponera över en toppdomän är otydligt besvarade, dels på grund av att det säkerligen skulle ta tid innan ett nytt system rörande de organisatoriska förhållandena får stabilitet och stadga i samband med en större förändring av den svenska hanteringen av domännamn. Utredningens utgångspunkt har därför varit att alla eventuella förslag på genomgripande förändringar av den organisatoriska strukturen måste övervägas mycket noga. 78 Överväganden och förslag avseende organisationen 2000:30 givetvis ställas mot alternativet att använda den befintliga strukturen som utgångspunkt och i stället föreslå ändringar inom ramen för denna. Något som kan konstateras är att har uppdraget att hantera toppdomänen .se och att det, mycket tack var NIC-SE, fungerat väl inom ramen för de regler som varit gällande. Genom att låta och därmed NIC-SE kvarstå kan den kompetens som finns inom nuvarande organisationer tas tillvara. Ett annat viktigt argument är att dagens organisationer under de år de hanterat toppdomänen .se knutit viktiga kontakter internationellt men också med andra organisationer i . Stiftelsen har dessutom den fördelen att de står under tillsyn. Vidare kan tillläggas att stiftelseformen är en association som är väl lämpad för ett uppdrag som hanteringen av domännamn. Se bilaga 7 för en vidare redogörelse beträffande stiftelser som organisationsform. I bilagan diskuteras också legitimitet. Utredningen ser därför inte några behov av att göra större förändringar i den organisatoriska strukturen. För att ge denna struktur en starkare legitimitet föreslår utredningen att uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se formaliseras i ett avtal som sluts av den eller av en myndighet på uppdrag av regeringen. I avtalet bör de villkor tas in som krävs från statens sida för en domännamnshantering i samhällsnyttans tjänst. De ytterligare förändringar som bör vidtas för att säkerställa legitimitet har inte organisatorisk strukturpåverkan. Utredningens slutsats är att , mot bakgrund av att den redan administrerar .se, får fortsatt förtroende att hantera den svenska toppdomänen. Legitimiteten kan dock stärkas ytterligare. Utredningen föreslår att detta bör ske genom att två ordinarie platser och en suppleant i upplåts åt representanter som regeringen utser på förslag av exempelvis PTS. Förslaget innebär att nuvarande stadga måste ändras, något som i samtal med utredningen har utfäst sig att göra, i enlighet med utredningens förslag. När de av regeringen utsedda ledamöterna tar plats i kommer legitimiteten att stärkas ytterligare. Dessutom skulle det vara lämpligt om stadgan ändrades så att envar styrelseledamot skulle kunna utses till ordförande. Det har vidare föreslagits att regeringen bör utse en revisor för att granska verksamhet. Utredningen har övervägt detta förslag men mot bakgrund av de förändringar som utredningen föreslagit avseende styrelsesammansättningen i stiftelsen bedömer utredningen att det inte behövs . Vidare talar stadgans tydliga not-forprofit inriktning, och det faktum att NIC-SE såsom varande ett aktiebolag redan är föremål för revision, för att någon ytterligare SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende organisationen 79 revision inte behövs. Det förutsätter givetvis att , på sina hemsidor och i andra delar av verksamheten, visar en öppenhet som svarar mot de krav som kan ställas på en stiftelse med ett uttalat mål att inte vara vinstdrivande. Under utredningsarbetets gång har även andra synpunkter framförts beträffande hur legitimiteten kan stärkas. Det har påtalats att en av orsakerna till att den befintliga organisationen inte upplevs som legitim är att själv äger det bolag, , som är registreringsenhet. Ett annat sätt att skapa legitimitet skulle därmed kunna vara att låta den faktiska hanteringen skötas av ett helt fristående företag. Ett sådant förslag skulle innebära att måste sälja ut aktierna i . Tanken är sedan att uppdraget att vara registreringsenhet fortsättningsvis skall upphandlas under fri konkurrens. Utredningen vill dock framhålla att den privaträttsliga aktör som tecknar avtal med regeringen om hanteringen av den svenska toppdomänen .se måste få frihet att bestämma hur administrationen rent praktiskt skall skötas. Det har visat sig att åtgärden av att låta NIC-SE vara ansvarig för den praktiska hanteringen har fungerat väl och att NIC-SE utfört sin del av domännamnshanteringen på ett förtjänstfullt sätt. skulle bryta mot avtalet med regeringen, exempelvis genom att målen med hanteringen inte uppfylls, skulle en redelegering av uppdraget att hantera den svenska toppdomänen kunna aktualiseras. Ett avtalsbrott har givetvis avtalsrättsliga konsekvenser och en konsekvens torde vara en hävning av avtalet och en därtill följande re-delegering av uppdraget. Utredningen vill i sammanhanget understryka att en del i avtalet med regeringen måste vara att åtar sig att anpassa prissättningen efter de nya förhållandena. Det kan nämnas att när konkurrensen öppnades avseende .comdomänen sänkte NSI avgifterna till registreringskontoren från ungefär 300 till . Detta kan vara en indikation på hur mycket avgifterna skulle kunna sänkas i det svenska systemet. Utredningen anser sammanfattningsvis att den brist på legitimitet som finns till följd av organisationen i dagens system kommer att försvinna om uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se formaliseras genom ett avtal mellan regeringen och . Därtill skall läggas utredningens förslag att upplåter två ordinarie platser och en suppleantplats i åt representanter som regeringen utser. 80 Överväganden och förslag avseende organisationen 2000:30 5.5 Förutsättningar för uppdraget Det hittillsvarande systemet för hanteringen av toppdomänen .se har, som framkommer av avsnitt 1.8, organiserats på ett myndighetslikt sätt. Såvitt utredningen har förstått har syftet bakom valet av denna struktur varit att ge legitimitet år organisationen. Självklart är det inte otillåtet att låna organisatoriska idéer från myndighetsvärlden. Det har dock visat sig att de myndighetslika dragen snarare har skapat förvirring bland användarna än den eftersträvade legitimiteten. De myndighetslika dragen kan, förutom legitimitetsproblem, också medföra svårigheter i samband med att de ovan beskrivna avtalen skall tecknas. Eftersom den nuvarande hanteringen är myndighetslik kan det nämligen argumenteras för att det skulle innebära att regeringens avtal med kommer att innefatta myndighetsutövning, något som inte kan upplåtas via avtal utan stöd i lag. Enligt den i avsnitt 1.8 anförda definitionen av begreppet myndighetsutövning faller ett avtal som sådant utanför begreppet. Ett avtal mellan regeringen och där parterna deltar i avtalets tillblivelse skulle därmed inte vara myndighetsutövning. Ett sådant avtal blir dock inte tillåtet om uppdraget som avtalet rör innefattar myndighetsutövning i ett senare led. En förutsättning för att , utan vidare överväganden, skall kunna erhålla uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se är att de regeländringar som utredningen föreslagit i föregående kapitel genomförs. Genom att ändra systemet och ta bort de delar som ger hanteringen drag av myndighetsutövning skulle uppdraget att hantera det svenska domännamnssystemet kunna ske genom ett avtal mellan regeringen och . Utredningen gör den bedömningen att det främst är regelverket och den till detta kopplade förprövningen som utgör problemet. Om förprövningen slopas och regelverket ändras så att alla som ansöker om domännamn som huvudregel får möjlighet att registrera dessa innefattar hanteringen, enligt utredningens förmenande, inte myndighetsutövning. 5.6 blir den myndighet som regeringen utser som ansvarig I GAC:s förslag talas det om avtalsförhållanden där regeringen eller den myndighet som regeringen utser skall vara part gentemot uppdragstagaren och ICANN. Beträffande ansvaret för hanteringen av den SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende organisationen 81 svenska toppdomänen .se föreslår utredningen att PTS blir den myndighet till vilken regeringen överlåter ansvaret att vara avtalspart. Frågan har diskuterats med bland annat PRV och PTS samt med en rad intressenter. Argumenten för att PTS skall bli avtalspart är främst att domännamnshanteringen är övervägande teknisk till sin natur och den kompetens som krävs för att vara avtalspart är bäst representerad på PTS. Att PTS skulle vara avtalspart betar självfallet inte regeringen dess möjlighet att i uppdraget eller på annat sätt ge PTS instruktion om vad regeringen anser vara av sådan samhällelig vikt att det bör tas in i avtalet med som avtalsvillkor. 5.7 Hur skall avtalen mellan de olika parterna utformas? Den trepartskonstruktion som det talas om i GAC-förslaget skulle således för svenskt vidkommande få följande utseende: Det går att urskilja tre avtal i figuren. Ett mellan PTS och , ett mellan regeringen och ICANN samt ett mellan och . De två sistnämnda avtalen är i sammanhanget av underordnad betydelse. Båda dessa avtal syftar till att parterna skall informera varandra om hur hanteringen av domännamnssystemet skall skötas. Avtalet mellan regeringen och ICANN innebär enligt GAC:s förslag att regeringen förser ICANN med information om hur förhållandet mellan staten och uppdragstagaren är reglerat. Vidare skall ICANN informeras om hur regeringen skall se till att avtalet med uppdragsRegeringen/ 82 Överväganden och förslag avseende organisationen 2000:30 tagaren efterföljs. Mellan ICANN och finns redan en förbindelse avseende hanteringen av den svenska toppdomänen .se även om den är av informell karaktär. Inom ramen för den föreslagna avtalskonstruktionen måste också avtalet mellan ICANN och formaliseras. Av central betydelse för utredningens förslag är avtalet mellan PTS och . Utredningen rekommenderar att detta avtal utformas i linje med de förslag som GAC diskuterar. Det bör således finnas ett åliggande för att verka för medborgarnas intressen. Härvid bör särskilt konsumentintresset beaktas samt det faktum att avregistreringsärenden måste behandlas skyndsamt. Vidare skall det framgå av avtalet att regeringen har ett övergripande ansvar för att den nationella toppdomänen fungerar. En annan viktig punkt är att accepterar att en spegel-server avseende toppdomänen .se ställs under PTS kontroll och således utanför inflytande. Dessutom bör det finnas en klausul som klargör att hanteringen av toppdomänen .se inte utgör en rättighet utan är att se som ett uppdrag i allmännyttans tjänst. Utredningen vill också peka på att avtalet bör slutas som självfallet inte bör vara för kort av hänsyn till stabiliteten i systemet. 5.8 Ytterligare rekommendationer avseende den befintliga organisationen utredningsarbetets gång har det framkommit stark kritik från företag och organisationer – men även från allmänhetens sida – beträffande de nuvarande organisationernas förmåga att ge adekvat och aktuell information. Ett tydligt exempel på informationssvårigheterna är att utredningen när inledande kontakter togs gjorde upptäckten att flera av de olika organisationsdelarna inte riktigt visste vad de övriga sysslade med. Problemen har sin förklaring i att det handlar om organisationer under uppbyggnad. I uppbyggnadsskeden är det svårt att hålla informationen uppdaterad internt men också mot allmänheten. En annan förklaring är att mycket av arbetet har skötts mer eller mindre ideellt av de deltagande personerna vid sidan om deras ordinarie arbetsuppgifter. Det är självklart att det inte är en enkel uppgift att sköta informationshanteringen under sådana förhållanden. Att bristerna vad beträffar kommunikationen i det befintliga systemet enkelt kan förklaras innebär emellertid inte att de kan fortgå. Domännamnshanteringen är av ett stort samhällsintresse och det är SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende organisationen 83 därmed av utomordentlig vikt att de organisationer som sköter hanteringen är vaksamma och medvetna om de krav som ställs beträffande information utåt mot allmänheten men även inåt mot de egna organisationsdelarna. Som exempel på brister kan bland annat nämnas de olika organisationernas hemsidor som i flera fall har visat sig dåligt uppdaterade. Detta har påpekats från flera av de intressenter som utredningen talat med och det gör att förtroendet för dem som utför domännamnshanteringen minskar. Sannolikt är detta ytterligare en förklaring till att flera av de intressenter utredningen talat med upplever att den befintliga organisationen inte har haft tillräcklig legitimitet. När uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se fortsättningsvis skall ske med stöd i ett avtal med PTS medför det att myndigheten och därmed regeringen får skäl och möjlighet att bättre informera sig om den verksamhet som bedriver. Möjligheterna till insyn underlättas vidare genom att regeringen utser ledamöter i . Ett annat sätt att förbättra kommunikationen med myndigheter och samhällsrepresentanter är att fortsätta utvecklingen av det arbete som redan fortgår i den arbetsgrupp som bildats i kölvattnet efter Statskontorets utredning Svenska delen av Internet, den s.k. DOSA-gruppen. I denna grupp finns redan representanter för staten och de olika organisationer som ansvarar för domännamnshanteringen. Utredningen bedömer vidare att de förslag utredningen presenterat i tidigare avsnitt kommer att medföra att också hanteringen av informationsfrågorna förbättras. Inte minst den tydligare rollfördelning som diskuterades i avsnitt 4.7 kommer att innebära att det blir lättare för allmänheten att se vem som ansvarar för vad. Därmed blir det också enklare att införskaffa information samt att rikta frågor till rätt mottagare. För att ytterligare förbättra kommunikation mot användare och allmänheten är det dessutom viktigt att adekvat och aktuell information finns på de inblandade organisationernas hemsidor. Kanske bör det dessutom övervägas om det inte måste finnas ett större inslag av fast anställd och för uppgiften kompetent personal i som kan ta sig an dessa uppgifter. Utredningen menar att i varje fall måste prioritera arbetet med att informera organisationsdelarna och avnämarna i sin framtida roll som ansvarig för uppdraget att hantera den svenska toppdomänen .se. SOU 2000:30 85 6 Övriga förslag och rekommendationer 6.1 Införandet av Secure DNS Som nämnts i avsnitt 4.4 finns det en säkrare teknik för hantering av DNS-information som kallas secure DNS (DNSSEC). I har man kommit ganska långt med införlivandet av DNSSEC. På tekniksidan kan nämnas att svenska DNS-tekniker deltar i internationella arbetsgrupper för standardisering av Internetprotokoll. Man har internationellt också börjat experimentera med de programvaror som finns och även där deltar svenska aktörer. Den svenska registreringsenheten, NIC-SE, utvecklar vidare tekniska system för hantering av bland annat signaturer. En viktig faktor för utvecklingen av den svenska delen av Internet är att säkra system måste byggas och att utvecklingen av dem måste prioriteras. I detta sammanhang vill därför utredningen rekommendera att alla inblandade aktörer prioriterar utvecklingen av DNSSEC. Som exempel kan nämnas att det skulle vara till stor hjälp om svenska myndigheter i det internationella arbetet verkade för en öppenhet i dessa frågor mellan olika länder, inte bara i , utan också i och i andra delar av världen. Svenska myndigheter skulle också kunna bidra till spridningen av DNSSEC genom att tidigt själva börja använda den nya tekniken och därigenom skapa förtroende för metoderna. Att kunna vara säker på att man verkligen kommunicerar med rätt myndighet i den allt större elektroniska korrespondensen skulle vara en draghjälp åt utvecklingen av DNSSEC och få upp intresset hos företag och privatpersoner för säkrare teknik. I sammanhanget är det också angeläget att förutsättningar skapas för att domännamnsanvändare i skall få möjlighet att välja att utnyttja den säkrare tekniken. Att erbjuda DNSSEC ställer emellertid högre krav på registreringsenheten. I utredningens förslag kommer dessutom ombuden att ges 86 Övriga förslag och rekommendationer SOU 2000:30 ett större ansvar .