sou · GOB3102d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det borde ingå i avrapportering av det statliga uppdraget, att regelbundet inkomma med en omvärldsanalys innehållande strategiska bedömningar av framtida exportmarknader. En sådan bedömning kan utgöra ett värdefullt underlag för beslut om kommande exportfrämjande satsningar. 13.7Sverige-manifestationer, t.ex. utställningar I direktiven ställs frågan om i annan omfattning inom ramen för det statliga uppdraget borde satsa på Sverige- manifestationer, t.ex. utställningar, och vad detta skulle få för konsekvenser för andra delar av det statliga uppdraget. arbetar inom ramen för det statliga uppdraget knappast alls med i form av t.ex. utställningar. När det statliga anslaget skars ner, var detta en av de verksamhetsgrenar som kraftigt minskade i volym. Enligt uppfattning är allmänna Sverige-manifesta- tioner ofta kostsamma, resurskrävande och av begränsat värde i exportnyttohänseende. Varje sådan satsning måste alltså vägas mot andra aktiviteter som kan uppnå samma resultat. I vissa yttranden som inkommit till utredningen har framförts att i större utsträckning än borde bistå små och medelstora företag vid mässor. Samma synpunkt har framförts vid möten som utredningen haft med företag och organisationer. Andra företag som utredningen varit i kontakt med har dock ifrågasatt värdet av generella utställningar. Utredningens uppfattning är att värdet av deltagande i allmänna ofta kan ifrågasättas. inte att man helt skall avstå från sådan verksamhet. Mässdeltagande kan under vissa specifika förutsättningar vara ett effektivt sätt att marknadsföra sig, varför det kan finnas skäl att stödja sådan verksamhet. Sådant stöd bör enbart avse små exportoerfarna företag som bedömts ha god exportpotential. Mässdeltagande bör ingå i ett paket med såväl noggranna förberedelser som genomtänkt uppföljning. Mässan ifråga bör normalt vara en special- eller fackmässa. En utgångspunkt för stödet skall vara att företagen själva betalar en del av kostnaden. Utredningen bedömer det inte möjligt att inom ramen för det statliga uppdraget på nuvarande nivå genomföra större . 13.8Var skall finnas utomlands Utredningen anser att frågan om var har utlandskontor också avser det statliga uppdragets inriktning. I avsnitt 5.7 och 5.12 har beskrivits var f.n. har utlandskontor och hur de statliga medlen fördelas till dessa. I yttranden eller i kontakter har den stora närvaron i i frågasatts. Det har ansetts att EU-området bör betraktas som hemmamarknad och att därför inte behöver vara närvarande där. Man har pekat på att det finns andra kanaler för att inhämta information, t.ex. EIC-kontoren. Utredningen delar inte denna uppfattning utan anser det viktigt att det finns en närvaro också på närmarknaderna. Det är särskilt små och medelstora företag som kan dra nytta av denna närvaro. Man kan inte jämställa marknaden i andra länder med hemmamarknaden. Affärskulturen är delvis annorlunda även i näraliggande länder. Därtill kommer problem till följd av olika regelverk och dessas tillämpning samt språkproblem. Utredningen anser det viktigt att de båda huvudmännen kontinuerligt bedömer om förändringar borde göras i utlands- organisationen. Det är därvid viktigt att inte ha ett alltför kortsiktigt perspektiv. Utredningen vill påminna om att det i avtalet om står att staten skall bidra till rådets finansiering av export till svårbearbetade eller avlägsna men lovande marknader. En viktig fråga som ständigt bör ställas är om utlandsorganisation har den rätta balansen mellan när- och fjärrmarknader respektive mer lätt- respektive svårbearbetade marknader. Självklart måste i det enskilda fallet en noggrann avvägning göras mellan export- eller internationaliseringsnytta och kostnaden att i någon form etablera sig på en ny ort respektive att lägga ner ett kontor. En fråga som bör ställas är önskvärdheten av att självt finns företrätt på en marknad jämfört med att utrikesförvaltningen finns där. Det finns ju också mellanformer som kan vara värda att pröva i ett uppbyggnadsskede, t.ex. att placerar en person på en utlandsmyndighet. Dessa frågor måste självfallet lösas i nära samförstånd mellan och utrikesförvaltningen. En möjlighet som redan övervägs är att samarbeta mer med i första hand de nordiska länderna både för att få en större geografisk täckning och minska kostnaderna för utlandsverksamheten. 13.9Efterfrågestyrd respektive uppsökande verksamhet Utredningen har noterat att övervägande delen av det statliga uppdraget omfattar efterfrågestyrd verksamhet. Viss uppsökande verksamhet ingår dock också, t.ex. är handelssekreterarna på sina Sverige-resor ofta ute på vad som kan betecknas som uppsökande verksamhet. Utanför det statliga basuppdraget, inom verksamhets- området exportutveckling, arbetar med uppsökande verksamhet i ganska stor omfattning. Detta gäller också till stor del inom övriga statliga uppdrag som ligger på . Den uppsökande verksamheten är således totalt sett relativt omfattande även om den inom ramen för det statliga uppdraget är begränsad. Om den uppsökande verksamheten utanför det statliga uppdraget skulle komma att minska, anser utredningen att det vore önskvärt med en ökning inom ramen för det statliga uppdraget. Utredningen anser att den huvudinriktning som fastställdes för det statliga exportfrämjandet vid i propositionen 1991/92:108 bör behållas. Vidare anser utredningen att det statliga uppdraget med den starka betoningen på exportinformation (t.ex. marknads- och landinformation) har en lämplig inriktning mot bakgrund av samhällsekonomiska överväganden. Mer bör dock göras för små företag t.ex. i form av lågprisalternativ vid delegationsresor och visst stöd till mässdeltagande. Det långsiktiga strategiska arbetet bör utökas i form av regelbundna bedömningar av strategiska exportmarknader. Styrelsen bör kontinuerligt bedöma om närvaron utomlands har den rätta fördelningen mellan olika slags marknader. Utredningen bedömer att de föreslagna utökningarna är svåra att genomföra inom ramen för den nuvarande nivån på det statliga basuppdraget. Utredningen föreslår att de båda huvudmännen upptar förhandlingar om möjligheter att på annat sätt finansiera en sådan utökning och därvid beaktar överskottsmedel. 14Exportrådet och utrikes- förvaltningen Direktiven tar upp ett antal frågeställningar som avser samarbetet mellan och utrikesförvaltningen, vilket är naturligt med tanke på den nära kopplingen både i och utomlands. UD är på den statliga sidan huvudman för och ger riktlinjer för hur de statliga basuppdraget hos skall användas. är det som leder och planerar den exportfrämjande verksamheten vid utlandsmyndigheterna. Export- rådet och utrikesförvaltningen kan beskrivas som kom- municerande kärl, främst utomlands eftersom utlandsmyndig- heterna sköter exportfrämjandet på de orter där inte är representerat. Vidare är Sverige-främjande, där exportfrämjande ingår, en viktig uppgift för hela utrikesförvaltningen. Såvitt utredningen uppfattat fungerar samarbetet på det hela taget väl men skulle kunna förbättras. Kontakterna, både formaliserade och informella, är omfattande och äger rum ofta och på alla nivåer. deltar i den dialog som en gång äger rum mellan UD och dess underlydande organisationer. Denna dialog där chef och ansvarig statssekreterare möts är ett värdefullt tillfälle att gå igenom verksamheten och gemensamma frågor. Samarbetet mellan och de 21 s.k. ESEA-ambassaderna (se avsnitt 4.7) är ett annat exempel på de nära kontakterna. En regelbunden kontakt är också möten i gruppen exportfrämjandeforum (EFF) som leds av UD. Vid dessa avstäms pågående och planerade aktiviteter. Normalt deltar en eller flera personer från ledning i dessa möten. Erfarenheterna av detta sägs från båda håll positiva. 14.2Exportrådets s.k. funktionella direktivrätt En viktig faktor i förhållandet mellan och utrikesförvaltningen är den s.k. funktionella direktivrätt som delegerats från UD till (prop. 1979/80:16). Denna innebär att det är som skall leda och planera exportfrämjandet inom utrikesrepresentationen. Motivering i propositionen för att ge denna rätt var strävandena att göra den statliga exportfrämjande organisationen mer marknads- anpassad och enhetlig. Staten har också i andra fall överlåtit en myndighetsuppgift åt en organisation som inte är myndighet. Ett exempel är AB Utredningen har ställt sig frågan huruvida denna direktivrätt är ändamålsenlig. Frågan om direktivrätten har berörts i något enstaka möte som utredningen haft. har i sitt yttrande framfört att direktivrätten gentemot handelssekreterarna är värde- full och bör behållas. Utredningen har övervägt frågan om ansvaret för ledning och planering av exportfrämjandet inom utrikesrepresentationen. Då UD som en viktig uppgift arbetar med Sverige-främjande där exportfrämjande ingår, kan det förefalla underligt att UD själv inte kan styra alla delar av främjandet vid utlandsmyndigheterna. Styrningen skulle sannolikt i viss mån förenklas om UD fick ansvar även för exportfrämjandet, eftersom UD avgör hur mycket resurser som avsätts för olika ändamål vid utlandsmyndigheterna. En förändring som innebar att UD övertog detta ansvar skulle å andra sidan leda till att ledningen av exportfrämjandet gick över från en organisation med särskild exportfrämjandekompetens till UD där exportfrämjande endast är en del av en mycket omfattande verksamhet. Under förutsättning att den funktionella direktiv- rätten utövas på ett tillfredsställande sätt, bedömer utredningen att nuvarande system bör behållas. Enligt avtalet om skall leda och planera den exportfrämjande verksamheten inom utrikesrepresentationen. Formuleringen innebär att det åligger att leda exportfrämjandet vid samtliga utlandsmyndigheter, inbegripet de som finns i länder som inte är prioriterade ur exportfrämjande synpunkt. Det kan nämnas att även utrikesförvaltningens s.k. projektexportfrämjare utomlands omfattas av nuvarande formu- lering, trots att dessa inte styrs från . utövar f.n. den funktionella direktivrätten aktivt- det har bl.a. en av utredningens enkäter visat - gentemot de 21 ambassader som ingår i projektet (Effektivare Samarbete Ambassader-se avsnitt 4.7). Inom detta projekt har kontakterna varit intensiva och olika satsningar, som utredningen bedömer som värdefulla, gjorts för att höja kompetensen och förbättra standarden på teknik utrustning på respektive utlands- myndighet. Andra utlandsmyndigheter ägnas dock mindre uppmärksamhet även om ambition är att tillämpa erfarenheter från ESEA på fler utlandsmyndigheter. Det faktum att somliga av dessa åsidosätts eller får begränsad uppmärksamhet innebär enligt utredningens uppfattning att f.n. inte uppfyller den uppgift som följer med direktivrätten. Utredningen bedömer det därför nödvändigt att uppmärksamhet ägnas även ambassaderna i de länder som inte är prioriterade. Även dessa behöver vägledning i sitt exportfrämjande arbete och stöd för försäljning av uppdrag. För att klara en sådan förändring bedömer utredningen att i bör avdela mer resurser för detta (se även avsnitt 14.4). En annan förutsättning är att samordningen mellan UD och fungerar bättre . Detta är viktigt för att få balans mellan de uppgifter som ålägger utlandsmyndigheterna och de resurser som dessa erhåller (se avsnittet nedan). Ett sätt att förbättra samordningen mellan och utrikesförvaltningen är genom närmare samordning av de båda organisationernas verksamhetsplanering. Utredningen har funnit brister i kopplingen mellan UD:s och verksamhetsplan och anser det önskvärt med närmare samordning mellan dessa processer som äger rum ungefärligen parallellt. Den verksamhetsplan för exportfrämjandet som görs av utlandsmyndigheter under ledning borde bli en del av myndighetens totala verksamhetsplanering. Likaså har utredningen funnit att denna vid vissa av sällan är avstämd med eller ens känd för respektive ambassad. Omvänt tycks det också ibland vara så att ambassaden i verksamhetsplaneringen inte samråder med i frågor som gäller främjande. Utredningen anser att lokalt samråd i dessa frågor borde vara en självklarhet. 14.4Exportrådets och UD:s resurser för samarbete I direktiven ställs frågan om UD respektive avsatt tillräckliga resurser för samarbetet sinsemellan. Utredningen konstaterar att neddragningen av det statliga basuppdraget bl.a. ledde till att resurser i för bevakning av olika geografiska regioner försvagades. Vissa uppgifter utförs inte längre i samma utsträckning. Möjligheten att vara samtalspartner i frågor om en viss region, ordna besöksprogram för utländska affärsmän eller hålla i ett delegations- besök utomlands har försämrats. har UD:s resurser på detta område förstärkts. På varje geografisk enhet tillsattes en ny tjänst som näringslivsfrämjare. Vidare har UD:s projektexportsekretariat (PES) tillkommit och förstärkts. UD har också utomlands förstärkt resurserna för projektbevakning genom nya tjänster vid några av de internationella finansinstitutionerna m.m. Främjandets roll i hela utrikesförvaltningen har också betonats mer . Det har således i skett en tyngdpunktsförskjutning i riktning mot UD. Utomlands är det i viss mån tvärtom. Utrikes- representationen har minskat sin personal medan ökat sin. Utredningen gör bedömningen att UD har avsatt tillräckliga resurser för samarbetet med . har med avdelade resurser inte haft möjlighet att aktivt utöva den funktionella direktivrätten gentemot alla utlandsmyndigheter. Utredningen anser därför att bör avsätta mer resurser i för frågor med anknytning till de olika utlands- regionerna. Detta skulle vara positivt för samarbetet mellan och utrikesförvaltningen. Utredningen anser därutöver att det är viktigt för samarbetet att det på båda håll finns en centralt placerad kontaktperson i frågor som gäller det statliga uppdraget och verksamheten i stort. På UD är kontaktpersonen den för ansvarige tjänstemannen på EIM-enheten. Motsvarande funktion bör finnas på . 14.5Arbetsfördelningen mellan och utrikesförvaltningen I direktiven ställs frågan om arbetsfördelningen mellan export- rådet, projektexportsekretariatet och UD:s näringslivsfrämjare bör klargöras bättre. Viss otydlighet föreligger ofta rörande exakt vilka uppgifter respektive en underlydande myndighet eller organisation skall göra. Utgångspunkten är givetvis att regerings- kansliet skall fastställa policy och riktlinjer för en verksamhet medan den praktiska hanteringen skall ske på en underställd organisation. På det hela taget verkar denna uppdelning fungera väl mellan och UD. Det finns dock vissa oklarheter som blivit större . Detta har bl.a. att göra med att fått minskade resurser i medan UD:s i stället förstärkts. En skillnad i uppgifter mellan och UD är att UD har ett bredare främjaruppdrag. På just exportfrämjandeområdet sammanfaller dock ansvaret. Utredningen uppfattar att det är oklart var vissa arbetsuppgifter skall utföras. Projektexport- sekretariatet (PES) arbetar på ett område där även i viss utsträckning är aktivt. Det är främst med för projektexport, upphandling och finansiering som det finns beröringspunkter. Denna är till stor del inriktad på att betjäna företagen med uppgifter om upphandling medan PES arbetar mer med strategiskt arbete för att öka internationella organs upphandling i . Såväl näringslivsfrämjarna som PES tycks i viss utsträckning bedriva sådan verksamhet som skulle kunna hanteras av . Utredningen konstaterar att PES på sitt område har betydligt större resurser än för denna verksamhet. En teoretisk möjlighet vore att föra över ovannämnda funktioner vid UD till . Utredningen tror dock inte att detta vore den bästa lösningen, Skälen är bl.a. att främjarna på UD har ett bredare främjaransvar än bara exportfrämjandet och att PES´arbete till stor del förutsätter en nära koppling till den politiska nivån. Även om ingendera sidan uttryckt att det finns allvarliga problem p.g.a. föreliggande otydlighet, anser utredningen det angeläget att ansvarsfördelningen blir klarare och att det klargörs utåt vem som gör vad. Utredningen föreslår att UD och gemensamt förtydligar ansvarsfördelningen. rådet bör får ett större ansvar för att ta hand om delegationsresor, inkommande besök från andra länder och från utlands- myndigheter. En specificering av det statliga uppdraget i detta avseende bör göras. 14.6Utbildning och växeltjänstgöring m.m. Ett smidigt samarbete mellan och UD underlättas om bägge sidor har god kännedom om hur den andra sidan fungerar. Utbildning och förbättrad information till främst nyanställda behövs. Utredningen anser att främst nyanställda på och dess utlandskontor som skall arbeta med eller nära det statliga uppdraget, inbegripet handelssekreterare, bör informeras grundligt om utrikesförvaltningens sätt att fungera, det statliga uppdraget, vad det i olika avseenden innebär att vara myndighet m.m. Likaledes borde nyanställda på UD, särskilt de som kommer att arbeta med främjandefrågor utbildas av . Ovanstående sker redan i viss utsträckning men bör utökas. Utredningen bedömer att växeltjänstgöring mellan och UD är ett bra sätt att höja kompetensen på båda håll och öka kännedomen om den andra organisationen. Sådan tjänstgöring bör uppmuntras. Exportfrämjande kompetens bör i högre utsträckning än vara en merit ur karriärsynpunkt på UD. Utredningen har tagit del av UD:s interna utredning om kompetensförsörjning (KRUT) där sägs att vissa delar av UD behöver tillföras ytterligare kompetens, beroende på kommande stora pensionsavgångar. Det gäller bl.a. främjandefrågorna. KRUT ansåg att behoven inom dessa områden på kort sikt borde tillgodoses genom riktad rekrytering. 14.7Teknisk utrustning inom utrikesförvaltningen Utredningen har konstaterat att samarbetet mellan utrikes- förvaltningen och ofta hämmas p.g.a. att vissa utlandsmyndigheter saknar modern teknisk utrustning. Situationen har förbättrats men inte i tillräcklig utsträckning. Utredningen anser det angeläget att åtgärder vidtas på detta område. Utredningen anser att även fortsättningsvis bör ha en funktionell direktivrätt över exportfrämjandet inom utrikes- representationen. Detta kräver dock att resurserna på i förstärks och att verksamhetsplaneringen mellan och UD samordnas bättre. Det är väsentligt att det även på finns en centralt placerad kontaktperson för frågor rörande det statliga uppdraget och verksamheten i stort. Arbetsfördelningen mellan UD och bör klargöras bättre genom samordnad verksamhetsplanering och informations- utbyte. Kunskapen på UD om och vice versa bör för- bättras genom utbildning och växeltjänstgöring. Hög kompetens på UD inom exportfrämjandet är viktig och bör uppmuntras. 15 Tydligare statligt uppdrag m.m. I direktiven ställs frågan om det finns skäl att precisera det statliga uppdraget för att därmed tydliggöra statens roll som beställare av exportfrämjande tjänster. Utredningen har från bl.a. ekonomistyrningsverket erhållit synpunkter på utformningen av det statliga uppdraget och redovisningen och utvärderingen av verksamheten. Det finns inget givet svar på frågan hur detaljerad styrningen av en viss statsstödd verksamhet bör vara eller hur återrapporterings- kraven bör utformas. Återrapporteringskraven i riktlinjerna bör utgå från vilken information regeringen behöver för sin styrning av . Det kan därför vara lämpligt att man upprättar en plan för uppföljning och utvärdering. Oavsett detaljeringsgraden bör verksamhetsmålen vara tydliga och uppföljningsbara. De bör kunna fungera som ledstjärna vid prioriteringar i verksamheten och det bör i efterhand gå att avgöra huruvida målen för en viss verksamhet har nåtts. En utgångspunkt härvidlag kan vara är de s.k. SMART- kriterierna. (återfinns bl.a. i handledning för regleringsbrev och andra styrdokument för ) och går ut på att målen för en verksamhet bör vara: Genom att ge tydligt formulerade mål för verksamhet kan man bedöma huruvida målen har uppfyllts eller inte. Detta kan ge en bättre styrning av verksamheten. Tydligare statligt uppdrag m.m. 15.2Styrningen av och det statliga uppdraget Utredningen har ovan i (avsnitt 5.3, 5.4, och 5.11.2) kortfattat beskrivit hur staten instruerar . Detta görs i avtalet och stadgarna som är slutna med den andra huvudmannen och i det årliga regeringsbeslutet med riktlinjer. Härutöver kan staten också utöva inflytande genom utnämningen av de av staten utsedda ledamöterna i styrelsen och representantskapet. En precisering av det statliga uppdraget kan i första hand ske i regeringsbeslutet med riktlinjer. I avtalet om , som senast ändrades 1998, finns allmänna skrivningar om det statliga uppdraget. Där står t.ex. vilka rådets uppgifter är, att rådet skall avge en anslagsframställning samt vad den statliga finansieringen skall stödja. Det anges också att rådet skall planera och leda handels- sekreterarnas verksamhet och exportfrämjande verksamhet inom utrikesrepresentationen. Däremot står det inte i avtalet att staten genom regeringsbeslut kan styra användningen av de statliga medlen. Det står inte heller vilka målen för verksamhet är. Detta gäller såväl den statligt finansierade verksamheten som uppdragsverksamheten. Sådana förtydliganden är önskvärda då de kan bidra till större klarhet i olika avseenden. Regeringsbeslutet med riktlinjer för den statliga verksamheten är det dokument varigenom staten anger hur de centrala statliga medlen för exportfrämjande skall användas. Innehållet i beslutet för har beskrivits ovan (avsnitt 5.11.2) och återfinns i sin helhet som bilaga 3. Beslutet innehåller anvisningar för det statliga basuppdraget på de två första sidorna i beslutet och för de särskilda uppdragen på följande tre sidor. Vad gäller basuppdraget är beslutet relativt kortfattat och allmänt hållet. Det definierar inte tydligt mål för det statliga basuppdraget eller uppgifterna och prioriteringarna inom detta mål. Det är tydligare vad gäller avrapportering och vad de statliga medlen får användas till. Inget mål för verksamheten anges, som t.ex. att öka exporten allmänt, öka exporten från små och medelstora företag eller få fram nya exportörer. I och med att verksamhetsmålen är så otydligt Tydligare statligt uppdrag m.m. formulerade synes det i praktiken vara omöjligt att i efterhand göra någon uppföljning av huruvida målen uppnåtts. Vidare sägs med ett undantag (gäller för IT-satsningar) inget om hur de statliga medlen bör fördelas mellan olika uppgifter, mellan verksamhet i och utomlands eller mellan länder/regioner utomlands. Inget sägs heller om fördelningen mellan de fyra områden som nämns i beslutet under rubriken för anslags- medel. Det anges att små och medelstora företag skall prioriteras i verksamheten, att de möjligheter som EU-medlemskapet medfört skall utnyttjas, att nya svenska spjutspetsområden skall prioriteras och att de möjligheter som näringslivets ökade miljöanpassning medfört skall utnyttjas. Inget sägs dock om hur detta skall göras eller hur resurser skall fördelas. Vad som menas med begreppet spjutspetsområden är heller inte närmare definierat. Utredningen noterar också att det över huvud taget saknas skrivningar om behovet av långsiktiga strategiska satsningar i syfte att främja export till marknader vars betydelse bedöms öka . I beslutet sägs att Omfattningen av samtliga statliga eller andra offentliga uppdrag och bidrag till skall redovisas separat. Inget sägs dock i beslutet om att en gränsdragning skall göras mellan de statliga uppdragen och övrig verksamhet. Ovanstående genomgång av skrivningarna i regeringsbeslutet visar att staten givit fria händer att själv fatta beslut om inriktningen av den verksamhet som finansieras av staten, och frånhänt sig möjligheten att styra det statliga uppdraget. Genom den avrapportering av det statliga uppdraget som görs, har ändå staten fått en viss uppfattning om hur avser att använda de medel som man tilldelas och hur medlen använts. Utredningen anser att det statliga uppdraget borde förtydligas. Ett förtydligande av det årliga regeringsbeslutet är därvid det mest verksamma instrumentet.