sou · GOB398 · 2001-01-01 00:00:00 — (Statt) är en offentlig stiftelse som bedriver omvärldsanalys och vars verksamhet ska integreras i AI. Verksamheten finansieras , dels genom ett basanslag från staten på , dels genom uppdrag som svarar för av den totala omsättningen på (1999). Därtill kommer intäkter från konferenser och publikationer på . Två miljoner av omsättningen kom från ett särskilt anslag från staten som syftade till att underlätta nya arbetssätt i organisationen. Till följd av osäkra signaler om organisationens framtid har antalet anställda sjunkit kraftigt . Anställningsstopp har rått och utlandskontoren därmed tömts allteftersom kontrakt löpt ut. Antalet utlandsanställda var 24 stycken, att jämföra med 48 /99. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik SOU 2000:98 Exempel på stora uppdragsgivare. Statt har levererat kunskap till ett flertal aktörer inom den tillväxtpolitiska sfären. Bland de större uppdragsgivarna märks (), Kommunikationsforskningsbered- ningen (KFB), (), (), och Statens energimyn- dighet (Stem). Nedskärningar på personalsidan har inneburit att organisationen fått svårare att ta på sig uppdrag, vilket också avspeglas i tabellen ovan. Det är viktigt att en framtida ut- landsorganisation, på samma vis som Statt, kan leverera kunskap till flera aktörer inom den tillväxtpolitiska sfären. Som framgår av bilaga D har ett förändringsarbete bedrivits inom Statt . Viktiga målsättningar har varit att öka inslaget av analys, få en bättre efterfrågestyrning, liksom en ökad spridning av den kunskap som genereras inom organisa- tionen. Flexiblare bevakning har eftersträvats. Tanken har varit att fältkontoren ska vidga sin bevakningshorisont rent geogra- fiskt. Nya kanaler för att hämta hem omvärldskunskap vid sidan En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik av de fasta fältkontoren har också varit en viktig komponent. Till bilden hör vidare en ambition att stärka Stockholmskon- toret, dels i syfte att kunna bevaka länder som ligger geografiskt nära , dels för att få en bättre förankring på hemmaplan. Att öka förståelsen för den svenska tillväxtpolitikens agenda har varit viktigt och avspeglas i att man i högre grad sökt rekrytera personer från och myndigheter. Samverkans- projekt mellan fältkontor och aktörer inom såväl myndigheter, akademi som näringsliv i har utvecklats. Den osäkerhet som rått om organisationens framtid har dock bromsat upp arbetet. Vi menar dock att färdriktningen i detta förändrings- arbete ligger i linje med vår syn på hur omvärldsbevakning bör bedrivas, och arbetet bör fortsättas inom ramen för AI. Lokalisering av utlandskontor på kort sikt har identifierat och etablerat ett antal nyckelposter i världen. Dessa åter- finns i , , (), , , och . Det är viktigt att de värden som byggts upp av Statt inte skadas i onödan. De nätverk och kontaktytor som byggts upp runt om i världen innebär betydande investeringar. Kontinuitet är en nödvändig förutsätt- ning för att upprätthålla dessa värden. I övergången till en ny typ av organisation finns uppenbara risker att dessa nätverk ero- deras. Övergången måste därför ägnas särskild uppmärksamhet. Vi menar att strukturer som Statt byggt upp i utlandet är viktiga ingångsvärden till AI. Det är viktigt att AI fortsätter det arbete som påbörjats inom Statt med att utveckla flexiblare former för omvärldsbevakningen. Den tyngdpunkt på analys och nätverkande som AI kommer att ha, skapar goda förutsätt- ningar för detta. Namnet vid utlandskontoren är anpassat till lokala förutsättningar och är väl inarbetat på fältet. För att underlätta att de värden som finns upparbetade i form av En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik kontakter och nätverk i utlandet tas tillvara och utvecklas, är det önskvärt att det lokala namnet behålls på fältkontoren. I syfte att maximera utväxlingen av utlandsstrukturen inrättas en särskild funktion vid AI i med uppgift att verka för externfinansierade program, efterfrågestyrning av utlandskonto- rens verksamhet, koordinering av verksamheten samt kunskaps- spridning. Till funktionen kopplas ett råd bestående av relevanta samverkansparter; vi återkommer till detta i avsnitt 4. Vi föreslår att får i uppdrag att initiera, beställa och bedriva utvärderingar av regional-, innovations- och näringspolitiken. I institutets uppdrag ska det även ingå att diskutera lärdomar från andra länder på dessa områden. Institutet bör även ges mandat att verka via andra kanaler så att uppföljningarna och utvärderingarna på dessa områden blir systematiska. AI bör också bidra till kompetensuppbygg- naden på utvärderingsområdet. har en stor offentligt finansierad verksamhet med ett, , ökat inslag av målstyrning. Denna verksamhet kräver kontinuerlig uppföljning och utvärdering för att säker- ställa att den bedrivs på ett ändamålsenligt sätt.7 Det är också troligt att globaliseringen och den snabba tekniska utvecklingen kommer att öka kraven på ett effektivt användande av de 7 Redan här är det viktigt att klargöra skillnaden mellan uppföljning och utvärdering. Med uppföljning menas att man stämmer av hur verksamheten fungerar i förhållande till de uppställda målen; t.ex. om sysselsättningen eller antalet företag i en viss region har ökat under eller efter det att en åtgärd pågått. En utvärdering studerar effekten av åtgärden, dvs. om sysselsättnings- eller företagsökningen beror på åtgärden eller om den ändå skulle ha kommit tillstånd. Utvärderingar är ofta svåra att genomföra och kräver en teoretisk ram att test en hypotes mot, ofta avancerade ekonometriska verktyg och omfattande dokumentation av åtgärden och dess deltagare. En uppföljning kräver också omfattande dokumentation men enklare statistiska metoder. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik offentliga medlen; se t.ex. (1998) för en diskussion. Detta bl.a. eftersom skattebaserna blir allt mer rörliga, vilket medför att en given offentlig verksamhet blir allt svårare att finansiera. I skrivande stund är det naturligtvis svårt att kvantifiera storleken på inkomstbortfallet, men att utvecklingen går i den riktningen råder det knappast något tvivel om. Detta måste således beaktas vid utformandet av den offentliga verksamheten . Det är vår uppfattning att en systematisk utvärdering av tillväxtpoli- tiska satsningar kommer att ge beslutsfattarna en bättre grund att stå på vid utformningen av en framsynt ekonomisk politik. Vi tror även att detta arbete kan röna ett internationellt intresse. För att nå ett effektivt användande av de offentliga medlen, måste det åligga alla (härefter sammanfattas dessa i termen myndighet) som fått skattebetalarnas förtroende att driva verk- samhet med skattemedel att skapa förutsättningar för en konti- nuerlig uppföljning och utvärdering av verksamheten. Detta innebär i fallet med de operativa myndigheterna i den närings-, innovations- och regionalpolitiska sfären att de löpande ska samla in, presentera och tillgängliggöra den statistik som möjlig- gör uppföljning och utvärdering av verksamheten.8 Ansvaret för dokumentationen och uppföljningen ligger således vid den opera- tiva myndigheten och ansvaret för utvärderingen hos en oberoende utvärderare. Detta utesluter dock inte att även andra än den operativa myndigheten genomför uppföljningar eller att den operativa myndigheten ägnar sig åt utvärdering; men an- svarsfördelningen måste tydliggöras så att den verkligen kom- mer till stånd. På några områden sker redan uppföljningar och oberoende utvärdering i den omfattning att beslutsunderlaget vid politik- utformning kan anses som gott. Enligt vår mening är dock regional-, innovations- och näringspolitiken inte föremål för detta i tillräcklig omfattning. har t.ex. ett ansvar för att den närings- och regionalpolitik de själva bedriver utreds och 8 Det är viktigt att oberoende utvärderingar inte försvåras av att den nödvändiga statistiken är svårtillgänglig; detta innebär både att den ska vara lätt åtkomlig och inte för dyr för användare utanför de operativa myndigheterna. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Men det finns ingen oberoende aktör som har ett ansvar för att dessa åtgärders effekt, på ett systematiskt sätt, utvärderas. () har uppdrag att initiera, bedriva och samordna forskning om regional utveckling som bidrar till att utveckla ett regional- politiskt kunskapsunderlag. Det hade därför varit naturligt att hade fått ansvar för att förstärka den regionalpolitiska utvärderingen. Men i och med att regeringen föreslår att avvecklas som egen myndighet och blir en del av , så är det av största vikt att AI får detta ansvar. I annat fall finns det stor risk att denna angelägna uppgift inte kommer tillstånd. Det är vår uppfattning att en systematisk uppföljning och utvärdering av närings-, innovations- och regionalpolitiken måste säkerställas via ett offentlig åtaganden. Vi föreslår därför att det nya AI får i uppdrag att initiera, beställa och bedriva utvärderingar av regional-, innovations- och näringspolitiken och att resultaten från dessa arbeten sammanställs i rapporter. I institutets uppdrag ska det även ingå att diskutera lärdomar från andra länder på dessa områden, och att beakta det teoretiska och empiriska kunskapsläget på respektive område. Man bör notera att om AI ska kunna fylla en viktig roll i dessa avseenden krävs att man har ett tillräckligt stort antal personer anställda9 som arbetar med dessa frågor och att ett flertal av dessa besitter en forskarkompetens. I detta fall är det angeläget att institutet bedriver egen forskning. Endast på så vis kan kunskapen på detta område byggas upp i tillräcklig omfattning och de anställda få en kompetens som gör dem lämpliga beställare och mottagare av utvärderingar och uppföljningar från andra. Med denna kompe- tens kan institutet även utgöra en resurs för då de lägger ut uppdrag till operativa myndigheter på området. Institutet ska även kunna ta på sig uppdrag från andra. Institutets egen utvärderingsverksamhet kommer dock att vara begränsad och det är därför viktigt att AI ges mandat att via 9 Det är ett välkänt faktum att man måste uppnå en viss kritisk massa i dessa sam- manhang för att verksamheten ska kunna fungera på bästa sätt. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik andra kanaler verka för att uppföljningarna och utvärderingarna blir systematiska. Här tänker vi oss att AI bör få en representant i de styrande organen för de nya forskningsfinansierande myn- digheterna. Vi tror även att AI:s översikter om närings-, inno- vations- och regionalpolitikens effekter, där man säkerligen kan identifiera en hel del kunskapsluckor, kan locka forskare att fylla dessa. AI:s roll att bygga upp nya databaser (vårt förslag pre- senteras i avsnitt 1.3) och att göra dessa lättillgängliga, bör också locka fler forskare och utredare till området. Dessa databaser kommer också vara unika i sitt slag och kan således röna stort intresse även bland forskare runt om i världen. Det är vår för- hoppning att dessa databaser kommer att möjliggöra fler inter- nationella samarbetsprojekt med ledande forskare på utvärde- ringsområde. Sådana projekt innebär både att den svenska närings-, innovations- och regionalpolitikens effekter kommer att belysas av världsledande forskare och att svenska forskare och utredare får goda möjligheter att tillägna sig best practice på området. I detta sammanhang är det värt att notera att det råder stor brist på utvärderingskompetens i i dag.10 Det har också framgått, vid samtal med dem som arbetar med dessa frågor , att det krävs en ökad kännedom om teoretiska modeller och empiriska metoder samt ett stort behov av metodutveckling på området. Det är således viktigt att det nya institutet får i uppdrag att anordna kurser i utvärderingsmetodik, som förmed- las av duktiga specialister på området. En sådan kompetens- uppbyggnad kan även utnyttjas till att utvärdera annan offentlig verksamhet. Erfarenheterna från detta arbete bör också ha stort inter- nationellt intresse. Inom EU så bedrivs exempelvis en omfattan- de regionalpolitik; i detta sammanhang är det naturligtvis av stort värde att förmedla goda och dåliga svenska erfarenheter av regional-, innovations- och näringspolitiska åtgärder. 10 Detta gäller generellt för utvärderingen av offentlig verksamhet och inte enbart det närings-, innovations- och regionalpolitiska området. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Vi föreslår att det ansvar för näringsstatistiken som har förs över till . Vi diskuterar dess- utom vem som ska ha statistikansvaret för ett par av före- tagsstatistikens centrala delar; vi föreslår att huruvida beställ- ningsansvaret ska överföras från SCB till AI tas upp . Om man finner detta lämpligt, så bör det genomföras då AI:s verksamhet är i full gång. Institutet föreslås också få en central roll att tillsammans med SCB vidareutveckla före- tagsstatistiken. AI bör ges mandat och resurser att bygga upp, utveckla och tillhandahålla (där så är möjligt) relevanta data- baser av nationell och internationell karaktär. Kvaliteten i de tillväxtpolitiska kunskapsunderlagen är beroende av kvaliteten i den information som analyserna grundar sig på. I takt med den ökade internationaliseringen så kommer också effekterna av såväl goda som dåliga politiska och ekonomiska beslut att få ett allt snabbare genomslag i den ekonomiska utvecklingen. Det är således i hög grad motiverat att staten satsar en del av sina begränsade resurser på en kvalitativt god statistik på det tillväxtpolitiska området. I ett jämförande länder perspektiv har också kommit långt i detta arbete. Inte desto mindre kvarstår en hel del att göra. Det rör främst ökad kvalitet i befintlig statistik, nya fenomen i näringslivet måste kvantifieras12 samt att statistiken måste bli lätt tillgänglig (avseende kostnader och leveranstid) för användarna. genomfördes en reformering av sta- tistikansvaret i . Detta innebar att beställaransvaret för statistiken i betydande utsträckning fördes från SCB till olika sakmyndigheter. Ett av huvudsyftena med reformen var att öka 11Detta avsnitt är delvis baserat på en pm författad av som varit utredningens expert. 12De stora strukturella förändringar som sker i allt snabbare takt i näringslivet kräver att statistiken förmår följa dess skeenden på ett snabbt och bra sätt. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik användarnas inflytande över statistiken för att på så vis nå ökad kvalitet, relevans och omfattning. Enligt den utvärdering som genomförts av reformen (SOU 1999:96) har positiva resultat nåtts i de fall den beställaransvariga myndigheten själv använt statistiken för analyser. Inflytande för beställarmyndigheterna har självklart ökat, men också för andra som varit representerade i dessas rådgivande organ. En nackdel som uppstått enligt utred- ningen är att i vissa fall har överblicken och samordningen minskat. Det är ett område som SCB tillsammans med de andra statistikansvariga myndigheterna nu arbetar med; här skapar Internet goda möjligheter för samordning. Utredningen föreslår dock en del ytterligare åtgärder för att öka integrationen. Utred- ningen pekar också på fall där de statistikansvariga myndig- heterna inte prioriterat dokumentering och arkivering tillräckligt högt. Trots dessa problem är det sammantagna intrycket av reformen att den varit bra och att sakmyndigheter med analys- verksamhet även fortsättningsvis ska vara ansvariga för delar av den officiella statistiken. I vårt direktiv anges att Utredaren skall särskilt analysera om det ansvar för näringsstatistik som har bör överföras till institutet. Med anledning av diskussionen i föregående stycke så finner vi ingen anledning att ifrågasätta att beställar- ansvaret har flyttats från SCB till en sakmyndighet. (Naturligtvis bör den myndighet som har beställaransvaret beakta de problem som utredningen (SOU 1999:96) identifierar.) Vi har istället sökt identifiera vilken myndighet som är mest lämpad att ha beställaransvaret.13 För det första anser vi att det beställaransvar som har för delar av företagsstatistiken även bör vara 13 En av de produkter som ansvarar för är IT-statistiken för företag. () har ett regeringsuppdrag, från dåvarande , att komma med ett sammanhållet förslag om IT-statistiken. Detta ska innehålla ett förslag om hur statistiken på hela IT-området ska utformas, vilka som ska ansvara för respektive del och vad som ska bli officiell statistik, samt hur en eventuell samordning kan utformas. har preliminärt kommit fram till att , i den nuvarande myndighetsstrukturen, ska behålla sitt ansvar för denna del av IT statistiken. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Dessa statistikprodukter är inte fler, eller större, än att det krävs att de hålls ihop, om det ska bli en tillräcklig kritisk massa för att en specialistkompetens ska kunna utvecklas; detta blir inte fallet om de följer respektive operativ myndighet. För det andra har vi övervägt huruvida en operativ myndighet är mer lämpad än att handha beställaransvaret. Det finns naturligtvis fördelar med att låta en operativ myn- dighet sköta statistikansvaret, på så vis blir kopplingen till det operativa tydlig. Det finns dock en del nackdelar med denna konstruktion. Det finns en risk att en operativ myndighet, vid valet att prioritera ett utvecklingsarbete i den operativa verksam- heten eller i statistikfunktionen, väljer det förra. Det finns även en risk att analysverksamheten vid de operativa myndigheterna är begränsade, så att kompetensen att arbeta med statistik- utvecklingsfrågor blir för låg. Det finns dessutom ett problem att behoven i den operativa verksamheten får styra statistik- produktionen i allt för stor utsträckning Vår slutsats är, med beaktande av det ovan sagda, att be- ställaransvaret bör ligga vid AI. Skälen är följande. AI kommer att vara , och förhoppningsvis även det övriga , samlade resurs för analys av närings- livets tillväxtförutsättningar och utvecklingen av tillväxtpoliti- ken. Det kommer därmed att ha den bredd på ämnesområdet och den bredd på kompetens som krävs för att fullgöra beställar- ansvaret. Dessutom har AI en väsentligt större kritisk massa av analytiker än någon av de andra myndigheterna. Integrationen mellan statistikansvaret och analysen kommer också vara mycket stark. Analysfunktionen kommer också ha en väsentligt starkare ställning vid AI än vid de övriga myndigheterna, eftersom man inte har ett operativt ansvar för politikens utformande. AI kom- mer också, med en nära koppling till forskarvärden, lättare kunna fullgöra rollen som den som tillhandahåller ett statistiskt underlag för forskning inom tillväxtpolitikens område. Detta sammantaget gör AI mest lämpad för statistikansvaret. I direktivet anges att Institutet skall ha en viktig roll i styrning av statistik avseende näringsliv, innovationssystem och En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik En särskild fråga som ankommer på orga- nisationsutredaren är att analysera ansvarsfördelningen mellan institutet och andra myndigheter vad gäller företagsstatistiken. Finans- och industristatistiken är centrala delar av den struk- turella företagsstatistiken, och den som ska ha ett övergripande beställaransvar för näringsstatistiken bör också, mot bakgrund av vad som sagts ovan, naturligen ha statistikansvar även för detta område (som ligger kvar vid SCB). I detta fall skulle det således röra sig om att flytta över beställaransvaret för delar av företagsstatistiken från SCB till AI. Institutet skulle härmed kunna göra en insats för utvecklingen av kvalitet och relevans. Man bör därför överväga att statistikansvaret för SCB:s finans- och industristatistik överförs till AI. Vi anser dock att denna diskussion bör påbörjas först och att man i prak- tiken, om man finner denna överföring lämplig, inte genomför överflyttningen förrän verksamheten vid AI är i full gång. (På så vis minimeras eventuella övergångsproblem.) Man kan också föra en liknande diskussion om FoU-statistiken, och då i samråd med den blivande och . Vidare anser vi att AI ska få ett tydligt mandat och resurser för att utveckla den strukturella och långsiktiga företags- statistiken generellt sett; detta arbete ska då ske tillsammans med SCB. Detta gäller inte minst statistiken för tjänstesektorn, där det finns stora utvecklingsbehov. I direktivet anges att Institutet skall bygga upp en långsiktig verksamhet för att möjliggöra jämförelser över tiden. samt att Institutet skall också utgöra en resurs och statistikkälla för forskare och utredare med inriktning på innovationssystem, näringsliv, entreprenörskap och regionala faktorer. För att detta ska vara möjligt krävs att man har en god tillgång till all relevant statistik. Dessutom anges att man ska ha en tydlig karaktär av nätverksorganisation, som i hög grad baseras på den kunskap som forskningen och forskare nationellt och internationellt ut- gör. För att attrahera forskare att arbeta för institutet och få dem att i sin egen forskning välja att studera för tillväxtpolitiken relevanta områden krävs att institutet kan förse dem med kvali- En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik tativt goda data, på för dem ett lättillgängligt och kostnadseffek- tivt sätt. AI bör således ges i uppdrag att bygga upp nationella och internationella14 databaser av relevans för den egna analys- verksamheten, samt forskare och utredare. Det är vår bestämda uppfattning att en målmedveten uppbygg- nad av databaser, och att göra dessa lätt tillgängliga, dels ökar kvaliteten i analyserna och därmed kunskapsunderlagen, dels väsentligt kommer att öka forskning på detta område. Det är också vår uppfattning att dessa databaser inte kommer tillstånd utan ett offentligt åtagande. AI:s avdelning för omvärldsanalys kommer att vara stor- leksmässigt begränsad i förhållande till verksamhetens bredd och djup. Detta eftersom det redan finns ett stort antal kun- skapsproducenter på området; samverkan med dessa blir därför grundläggande för AI. AI har en viktig sam- ordnande roll och ska ta ett helhetsgrepp över tillväxt- frågorna; en sådan aktör saknas dock i . På utvärderingsområdet saknas gränsdragningsproblem; AI får en unik roll genom sitt specifika ansvar för att närings- innovations- och regionalpolitiken systematiskt och konti- nuerligt utvärderas. Också på statistikområdet får AI en egen och viktig roll genom sitt ansvar för uppbyggnad, utveckling och spridning av relevanta data. 14 Vad gäller de internationella databaserna så är det inte rimligt att AI bygger upp några större egna sådana, utan nöjer sig med dem som t.ex. EUROSTATT och byggt upp. I detta sammanhang kan nämnas att AI endast nyttja dem för eget bruk. Dessutom bör någon vid AI ges i uppdrag att ha en överblick om vilka internationella databaser som finns och förmedla denna kunskap till forskare och utredare som är intresserade av området. En ny myndighet för omvärldsanalys, utvärdering och statistik Enligt direktivet ska vi lämna förslag på gränsdragningar mellan verksamheten vid , andra myndigheter och andra närliggande verksamheter. Vi ska också uppmärksamma rege- ringen på eventuella gränsdragningsproblem. Nedan för vi en kortfattad diskussion utifrån AI:s tre verksamhetsområden.15 Eftersom vi menar att utbyte med externa aktörer är helt centralt för att AI ska uppnå ställda mål vad gäller omvärlds- analys, ser vi stora möjligheter för samverkan med externa aktörer, snarare än gränsdragningsproblem. Som vi tidigare konstaterat är mångfald bättre än enfald vad gäller analyser med koppling till tillväxtpolitiken. Dels eftersom området är oerhört brett och därmed bjuder plats för många aktörer, men framför allt för att dessa frågor behöver belysas ur många infallsvinklar. finns naturligtvis en risk för onödigt dubbelarbete.