sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Tillfälliga majoriteter får alltså inte sätta sig över lagarna. Denna anda i Regeringsformen ingår i en historiskt kontinuerlig idéutveckling. Efter en genomgång av den svenska författningshistorien från hedenhös fram konstaterar : De många stridigheterna till trots har det fun- nits en genomgående syn: Maktens fördelning och utövning ska vara lagfästa. Ett sådant regelverk fin- ner vi redan i kungabalken med dess bestämmelser om bl.a. kungaval och om kungens uppgifter och skyldigheter. En förutsättning för systemet är att lagreglerna respekteras. Det är alltså Lagbunden- heten som ska gälla.70 Allt oftare förekommer emellertid demokrati- definitioner som upphöjer rättsstaten till ett demo- kratikriterium. Ännu längre går de som i konsti- tutionalistisk övertygelse vill att politiken – för längre eller – ska lämna över delar av den offentliga beslutssfären till domstolar och juridiska institutioner. Politiken ska judikaliseras, enligt dessa förespråkare. Som framgått av våra skrifter och seminarier har den faktiska politiska utvecklingen ställt den här saken på sin spets. Medlemskapet i EU har inne- burit ett ökat inslag av juridiska normer och beslut av jurister än vad som präglat den svenska folk- styrelsetraditionen.71 Två internationella domstolar på samma hierarkiska nivå; och har makt att tolka och tillämpa generella rättighetsregler med genom- slag i svensk rätt. Det rör sig om en dramatisk för- ändring när , ehuru långsamt, införlivats i svensk rätt. Regeringsformens stad- gande om respekt för alla människors lika värde och den enskildes frihet och värdighet (Regerings- formen 1:2) begränsar i sig majoritetsviljans räck- vidd. Med understryks den gränsen. I de avseendena ser vi inga risker för att ju- dikaliseringen skulle äventyra folkstyrelsen. Tvär- tom innebär den att förverkligandet av folkstyrel- sens etik övervakas och förstärks. Vi kommer ock- så att på vissa punkter argumentera för att den för- stärks ytterligare. Varje förtroendevald och offentliganställd måste iaktta och utbreda rättsstatens värden – förutsäg- barhet, offentlighet, överprövbarhet etc. I likhet med flera andra statliga utredningar, bl.a. Kommu- nala förnyelsekommittén och Förvaltningspolitiska kommissionen, menar vi att en del av det s.k. för- nyelsearbetet i kommuner, län och statliga myndig- heter har tagit för lätt på rättsstatens krav t.ex. ifråga om klarhet, förutsägbarhet och professionell själv- ständighet. Det är därför inte poänglöst att fram- häva respekten inför lagarna. Det gäller inte bara mellan de offentliga myndigheterna å ena sidan och individer eller företag å den andra. Det gäller i lika hög grad relationen mellan offentliga myndigheter. När kommuner trotsar verkställigheten av riks- dagens beslut utmanas grundvalen för en rättsstat. Oavsett om orsaken är oklara ansvarsförhållanden eller osund maktutövning har det betydelse för medborgarnas tillit till folkstyrelsen. Så även om det varken finns teoretiska eller praktiska skäl att villkora demokrati med rätts- statens värden, vill vi klart argumentera för ett antal värden som också gynnar rättsstaten. De politiska beslutsfattarna bör alltid väga in förenligheten med gällande lagar inklusive respekten för enskilda människors integritet och minoriteternas intressen. Dessa värden bör beaktas för deras egen skull. Det finns alltså inte någon väg runt medborgarna eller de politiska församlingarna. Inom de politisk- demokratiska beslutsprocesserna måste det sedan finnas mekanismer för att förtydliga och hävda rättsvärdena. Här bör mer göras. Utöver rättsstats- och ekonomivärden har det bland beslutsfattare och forskare förts fram tankar på att även föra in ekologiska kriterier på det demokratiska beslutsfattandet. De problematiserar demokratins rumsliga, miljömässiga förutsätt- ningar. Demokrati har diskuterats av- gränsat, i ett nationellt, eller möjligen lokalt rum. Allt fler frågor får en global karaktär. Beslutande- makten ligger i stor utsträckning utanför det terri- toriella ansvarsområdet för en nation, en region eller en kommun. Man menar att de multinatio- nella företagen befinner sig utanför det område där demokratiskt ansvar kan utkrävas. Miljökonse- kvenser av företagens och politikens agerande är ofta kännbara för befolkningen på helt andra platser än där de fattas. Den nationella politiken måste därför, menar man, kompletteras ovanifrån av överenskommelser eller av institutioner på över- nationell nivå och av transnationella nätverk på lägre nivåer. De prövar också kritiskt demokratins tids- aspekt – på vilket sätt väger vi in kommande gene- rationers intressen i de demokratiska beslutspro- cesserna? Bygger den liberala demokratimodellen egentligen på en systematisk förpassning av miljö- värdena bort från den politiska dagordningen, till ett särintresse bland många andra? Utifrån ett ifrå- gasättande av människoartens överhöghet över andra arter och liv söker somliga alternativa former för en autonomi som inte bara gäller människor.72 Gemensamt för en gren av den ekologiska demo- kratikritiken och en del av de tidigare åberopade propåerna är att beslut av viss ekonomisk, juridisk och ekologisk art skulle kunna överlämnas till expertgrupper av olika slag. En demokrati behöver självklart experter. Inom varje led av politiken tillför de omistliga kvaliteter: i debatten, i beslutsunderlagen, i genomförandet och i utvärderingen. Men experternas kunnande räcker inte till för att slutligt avgöra värderingskonflikter. Experterna har lättare att se svagheterna hos politi- ker än begränsningarna i sin egen expertis. Vi över- tygas därför inte av demokratidefinitioner som över- låter beslut åt sådana aktörer som inte kan hållas ansvariga eller vars makt inte kan tas till- baka. Vi slår vakt om allas rätt att delta i konflikt- lösningen. Demokratins erbjudande att på detta sätt fredligt lösa konflikter och genom insyn och ansvarsutkrävande kontrollera hur makten utövas är oöverträffat. I samma stund inser vi det uppfordrande allvaret i en sådan princip. Både politiken och dess omvärld utmärks av mer eller mindre givna utvecklingsdrag som försämrar möjligheterna för enskilda medbor- gare att sätta sig in i och överblicka vad besluten handlar om. På flera av våra seminarier har just denna demokratiproblematik analyserats. Det skedde bl.a. i anslutning till ett resonemang av : Det finns ett ofrånkomligt samband mellan begriplighet och demokrati. Det demokratiska sty- relseskicket bygger på de båda förutsättningarna att medborgaren kan bilda sig en egen mening om frågor som berör hennes liv och framtid, och att hon kan överblicka konsekvenserna av sina egna handlingar tillräckligt väl för att ta ansvar för dem. Analysen av det högtekniska, expertberoende och massmediala samhället leder till djupgående tvek- samhet. sammanfattar den själv så här: Det är möjligt att det industriella och teknifierade samhällets komplikationer är så stora, att demo- kratiskt deltagande i de offentliga beslutsproces- serna i längden måste urarta till en tom formalitet av antingen instämmande eller protest inför obe- gripliga alternativ. Att ge demokratidefinitionen ett mer om- fattande substantiellt innehåll än respekten för den enskilda människan och hans/hennes integritet – vore att förse det med fler värden än rimligt för strävan att utveckla folkstyrelsen som en anti- auktoritär procedur för debatt, beslut och genom- förande. Ekologiska värden, ekonomisk tillväxt och nationell säkerhet kan uppfattas som minst lika centrala som demokrati. För oss räcker det emeller- tid att konstatera att de trots allt står i ett asymme- triskt förhållande till demokratin. En ökad hand- lingskraft innebär inte självklart att demokratin fördjupas. Demokratin kan å andra sidan inte för- djupas om inte handlingskraften ökar. De kan be- traktas som nödvändiga men inte tillräckliga vill- kor för en demokratisering. Efter att ha prövat de argument som under skilda tider förts fram stannar vi därför för en demokratidefinition som inte tar ställning till beslutens innehåll. Därigenom undviks den risk som ett vittförenat demokratibegrepp kan innebära för skärpan i samtalen om såväl demokrati som ekonomi eller rättssäkerhet – och som i värsta fall kan leda till att man fördrar att rättssäkerheten eller effektiviteten utvecklas negativt därför att folk- styrelsen förstärktes, eller omvänt. Renodlingen kan förhoppningsvis också minska risken för att vi får en så slapp användning att kärnbetydelsen av folkstyrelse förloras. 1999; jfr och 1999 1998, S. 90 SOU 1990:44, s. 403 Jfr et al. SOU 1990:44, s. 403 SOU 1990:44, s. 408 f. SOU 1999:76, se även 1996 a 1999, s. 206 f. 1998, s. 30 f. , Harrop, Breslin 1992 I pågår för och 1999, S. 300 närvarande en översyn och en viss reformering av val- metoderna i de olika förekommande valen. Europavalen innebär detta en reformering i riktning mot ett mer proportionellt system. SOU 1990:44, S. 11 reformförslag etc. i , se exempelvis: Karam et al. Amnå och Montin 2000 1992, S. 94 1945, S. 57, jfr 1999 Sassen 1999; Ingelstam 1999; , och 1999; 1999, 1998, Storch 1998 Stjernquist 1999, S. 44 SOU 1999:58, Nergelius 1999, 1999 EN UTHÅLLIG DEMOKRATI! När vi ser tillbaka på det gångna seklet är det demokratins överlevnadsförmåga som mest impo- nerar. Märkbart opåverkat av de yttre skeendena är det i stort sett samma representativa, parlamen- tariska och partibaserade statsskick som ännu fungerar. Ända in gäller regeringsform. Vid sidan av kyrkan och universi- teten är det få institutioner som kan konkurrera med folkstyrelsens former ifråga om uthållighet. I en rad avseenden har de mest grundläggande villkoren för folkstyrelsen emellertid förändrats mycket kraftigt under hela seklet. Det är en histo- riens ironi att just de demokratiska organisations- former, som i långa stycken gjort framstegen socialt möjliga och politiskt legitima, har så svårt att göra sig gällande i denna nya samhällsmiljö. I slutet av århundradet har anpassningsproblemen blivit sär- skilt tydliga. De är inte unika för vårt land. Det är ingen tillfällighet att demokratiutredningar av lik- nande slag som vår pågår i flera länder. En del av förändringarna beror, antingen direkt eller mer indirekt, på politiska beslut som t.ex. medlemskapet i EU och förändringarna i den offentliga sektorn. Andra har mindre att göra med politiska beslut utan mer på de allmänna förskjut- ningar i människors tänkande, attityder och bete- enden som i sin tur samverkar med framväxten av en ny global informationsekonomi av nätverks- karaktär. I den här delen av betänkandet ska vi, som det står i vårt direktiv, belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folksty- ret möter inför 2000-talet. Först berörs de gene- rella utvecklingsdrag som utmärker folkstyrelsens förutsättningar. Sedan analyseras de olika fråge- ställningar som riktats mot oss. Till skillnad från andra parlamentariska utredningar, vilka oavbrutet avlöst varandra under , vill vi i ett längre tidsperspektiv analysera möjligheterna att utveckla medborgarstyrelsen i vårt land. De etiska grundvalar vi vill blottlägga och förstärka skulle motverkas och omöjliggöras av ett kortsik- tigt förhållningssätt. I det här avsnittet ska vi i korthet redogöra för hur några av de mer grundläggande villkoren för folkstyrelsens arbetsformer förändras. Det bildar en bakgrund till de fördjupade analyser som sedan följer. Ett av de utmärkande dragen för vår tid är att män- niskornas rörlighet ersatt stabiliteten, oförutsäg- barheten förutsägbarheten, osäkerheten tvärsäker- heten. Det gäller människors sociala relationer så- väl som deras idéer och tänkesätt. Industrisamhäl- let omvandlas till vad som omväxlande kallas bl.a. nätverkssamhälle, kunskapssamhälle och informa- tionssamhälle. Det rör sig om en omvälvning som på flera plan ruckar på de strukturella förutsätt- ningarna för de politisk-demokratiska institutioner som skapades i och för industrisamhället. Vi ser det tydligt när det gäller den rumsliga rör- ligheten inom och mellan länder. Den medför bl.a. att etniska identiteter konfronteras i ökad utsträck- ning.1 Den nya informationstekniken utmanar radikalt demokratins platsbundenhet.2 Globalise- ringen skapar också möjligheter att knyta gemen- skapsband med likasinnade långt borta för att odla en viss särart. Den territoriella begränsning som nationalstatsdemokratin vilat på framstår som bitvis överspelad.3 Sekelslutet uppvisar en etnisk sammansättning som påkallar diskussioner om hur olika etniska identiteter kan få tillgång till folk- styrelsens värden. Om hur vi ska kunna utveckla en mångfald inom ramen för ett gemensamt intresse. De tidigare tämligen stabila, grundläggande relationerna mellan väljare och valda, medborgare och förtroendevalda ifrågasätts och blir av alltmer temporär natur. var det relativt lätt att för- utse dessa relationer utifrån strukturella betingelser som klass, kön och bostadsort. är de alltmer rörliga och föränderliga. Väljarnas val av politiskt parti skiljer sig alltmer från deras föräldrars. De byter partier mellan val och de röstar på olika partier i kommun, landsting, riksdag och EU. Allt fler väljer dessutom att låta bli. Allt färre medbor- gare är längre identifierbara som exempelvis folk- partist eller vänsterpartist. politisk sympati för växlar nu och rum.4 Det är delvis demokratins egen förtjänst att med- borgarna blivit mer kunniga, frigjorda och kritiska till politiska budskap och traditioner. Mer temporära är också de arbetsformer som växer fram som alternativ till de stabilare, klassiska hierarkiska organisationstyperna. I form av något lösligare och tillfälligare nätverk eller projekt av skilda slag sluter sig fler medborgare samman för att framföra gemensamma idéer och krav. De gör det bl.a. eftersom nätverket är en arbetsform som förefaller ha en större flexibilitet och bättre passa ett kunskapssamhälle. I jämförelse med den mer klas- siska föreningstypen är nätverkets genomskinlig- het t.ex. när det gäller ansvarsförhållandena i varje fall formellt sett svagare. Principerna för rekryte- ring och uteslutning är också svårare att få fatt i. Men nätverken och projekten har å andra sidan en större fokusering på en bestämd uppgift som ska lösas under en bestämd tid.5 Sammantaget innebär rörligheten att de bitvis nya och mångfacetterade medborgaridentiteterna utmanar folkstyrelsen på fundamentala punkter. För många medborgare framstår därför de gamla folkrörelserna och kollektiva organisationerna, vilka kanaliserade tidigare generationers demokra- tiska vilja och vision, som fjärmade från vår tids avgörande idéer och skeenden. De betraktas mer som del av vår tids problem än som lösningar på dem.6 Politiken har inte minst i många unga med- borgares ögon gått från att vara stora rörelsers kamp mot varandra där individerna var medlems- basen till mer komplicerade strukturer. Auktori- teter och traditioner prövas i en kritisk reflektion. Den nya livspolitiken ifrågasätter gamla repre- sentativitetskategorier och påkallar personliga, aktiva ställningstaganden utifrån andra typer av identiteter. Tid för demokrati? På ett av våra seminarier diskuterade vi varför för- ändringstempot ofta är så högt att det blir svårt att hinna med breda och fortlöpande folkliga samtal för att förankra överväganden och beslut. Det kon- staterades också att själva den nationella politiska tiden får konkurrens. Tidsordningen kompliceras, där allt från lokala och regionala till nationella och övernationella tidskalendrar vävs in i varandra, men också konkurrerar om den politiska upp- märksamheten.7 Därför är det rimligt att fråga sig om det finns tid för demokrati eller om tiden sprungit ifrån demokratins idéer.8 Vi menar att det slags demok- rati vi argumenterar för på den här punkten måste bjuda nyttotänkandet motstånd. Demokrati inne- bär ofta att dämpa farten för att hinna ta fram seri- öst beslutsunderlag, lyssna på berörda men också att ge rum för att oliktänkande ska kunna kon- fronteras och söka sig fram till lösningar som kan vinna respekt och inge förtroende. Vi menar att er- farenheten av det senaste årtiondets stegrade bes- lutstempo är att det ofta gått för fort och att bakom vad som föreföll vara beslutsfähigt och handlings- kraftigt fanns både illa underbyggda analyser och brist på tid för att lyssna och förankra. led- de det till att beslut fick rivas upp. Trots ledarnas of- tast goda strävan upplevdes deras fartblindhet som en okänslighet och arrogans av dem som blev över- körda och övergivna. Den åberopade nyttan beskar friheten, effektiviteten gjorde sig bred på rättfärdig- hetens bekostnad. Det var å andra sidan inte bättre förr när t.ex. utredningar fick arbeta eller medbor- gare underdånigt och utan saklig grund fick vänta på myndigheternas besked. Det är den lätt- sinniga brådskan som måste bekämpas. Vill man ha fram självständiga och professionella analyser får man respektera att ämbetsverk eller vetenskapliga Att t.ex. förlita sig på att remissinstanserna ska kompensera för kvali- tetsbrister i utredningsväsendet avspeglar en slapp, defensiv, ja närmast kunskapsföraktande hållning.9 Mellan å ena sidan utdragna och improduktiva beslutsprocesser och å andra sidan slarvigt beslutsfattande finns en balanspunkt. Strä- van måste vara att se till att det politiska besluts- fattandet får ett sakligt underlag som svarar mot mycket höga kvalitetskrav och beslut som är för- ankrade bland de berörda. Det finns både demo- krati-, effektivitets- och rättssäkerhetsskäl att ta strid för eftertänksamheten. Framväxten av vad som kallats kunskapssamhället tilldelar olika experter ett stort utrymme. kunde en politisk förtroendeman själv besitta expertis inom det område som besluten gällde. Han, som det oftast handlade om, hade förvärvat en egen erfarenhet och visste i detalj vad det var för slags problem och vilka slags lösningar som kunde tänkas stå till buds. Särskilt har kunskapssamhället gjort att politiken – liksom medborgarna – område för område blivit mer beroende av expertis för att beskriva, förklara och förändra verkligheten.10 Från att mestadels ha varit beroende av den juridiska sakkunskapen har de politiska beslutsfattarna nu att lyssna på ett närmast oräkneligt antal expertis inom medicin, samhälls- vetenskap, ekonomi, teknik, ekologi m.fl. Vi kan bara påminna om vilken betydelse olika veten- skapsområden haft för kommunsammanlägg- ningarna, , skolan och sjukvårdens organisering. I en av våra forskarrapporter har vi sett vilken utomordentligt liten krets samstämmiga experter som på riksplanet kom att leda den svåra ekono- miska politiken.11 Utrymmet för en kritiskt om- prövande mångfald i den ekonomisk-politiska debatten synes ha varit synnerligen begränsat.12 Det är inte bara det att antalet vetenskapsom- råden som politiken måste konsultera växer. Inom vart och ett av vetenskapsfälten sker också en upp- delning och fragmentering. Fler och fler speciali- teter uppstår inom vart och ett av dessa vetenskaps- områden. Det finns t.ex. inte bara de som forskar om brottslighet i allmänhet. Det finns specialister på gatuvåld, kvinnovåld, invandrarvåld etc. På liknande vis präglas också de förtroende- kunskapsutveckling av en ökad speciali- sering. Allt färre behärskar vida fält av politikens sakområden. Politikerna blir bostadspolitiker, invandrarpolitiker, regionalpolitiker, miljöpolitiker etc. Därmed riskerar de helhetsperspektiv, som den representativa demokratin och partipolitiken måste övervaka, att gå förlorade. Politiska beslut har också motverkat överskådlighet. De förtroen- devalda har tagit för lätt på medborgarnas behov av insyn, offentlighet och verkliga möjligheter att lokalisera och utkräva ansvar. innebär kunskapssamhället att den politiska dagordningen växer ofantligt. Kampen om vad som ska stå på den politiska dagordningen är hård. Fler och fler problem upptäcks och pock- ar på politiska ställningstaganden; först måste det klarläggas om det är en politisk fråga eller ej, sedan vilka slags politiska lösningar som i så fall ska sökas. I regel läggs nya områden till utan att gamla prövas om och tas bort. Både när nya problem och nya lösningar upptäcks tenderar de förtroendevaldas beslutsmängd att öka; den politiska logiken gör att man varken kan handla mot bättre vetande och negligera ett uppenbart problem eller avstå från att tillgripa den lösning som just offentliggjorts. Inte minst i den svenska politiska kulturen ligger det nära till hands att först ställa krav på det politiska systemet och efterfråga den ansvariga beslutsfatta- Folkstyrelsens erfarenheter av en fartdämpande och kunskapssökande folkbildning kan inte nog värdesättas som offentligt rum i ett komplicerat kunskapssamhälle. Det är ingalunda så att kunskapssamhället fören- klar det politiska beslutsfattandet. Ofta känneteck- nas den vetenskapliga utvecklingen inte bara av en växande kunskapsmängd utan också av oenigheter bland forskare själva. Inte minst inom de medicin- ska, naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga fälten kan vi se hur komplexiteten ökar. Paradoxalt nog verkar alltså kunskapssamhället vara ett samhälle där osäkerheten och riskerna ökar. För att klarlägga risker och skingra osäkerhet ter det sig mer naturligt att minska farten än att öka den. Ändå förefaller utvecklingen vara den rakt motsatta. Desto viktigare är det att erkänna och förtydliga den politiska demokratins värde gente- mot andra samhällssektorers forcerade beslutstem- po. De demokratiska processerna tjänar som en kritisk fartdämpare som både är långsiktigt inrik- tad och helhetsorienterad. De andra sektorerna av samhället mår därför bäst av en politik som ut- märks av stabilitet, förutsägbarhet och det gemen- samma bästa.13 Medborgarnas förtroende för politiken har sanno- likt påverkats av att 152 000 kommunala förtro- endeuppdrag försvann . 1951 gick det 35 medborgare på en förtroendevald, 1995 184, 1999 20014. Färre medborgare än någonsin har en bekant, släkting, arbetskamrat, granne eller vän som är politiskt förtroendevald. Och när politikerupp- draget professionaliserades, blev innehavaren dis- tanserad från medborgarna. Särskilt under ned- skärningsåren kom detta, enligt vår mening, att få mycket negativa följder för tilltron till politiken och de förtroendevalda. Vi bedömer att det kommer att ta för att återställa det förlorade förtroendet för politiken. Också därför behöver politiken en större lång- siktighet. Men långsiktigheten är en politisk brist- vara , delvis därför att politikens omvärld utmärks av betydande osäkerhet och att de inne- boende riskerna i besluten är så stora. I våra val- studier framgår att inte minst ungdomen kritiserar frånvaron av utopier och idéer.15 efter- frågar många ungdomar ofta snabbhet och ome- delbar handling.16 De har stora förväntningar på att politikerna ska lösa det socio-ekonomiska tom- rummets17 stora problem med arbetslöshet, fattig- dom och rättvisa. Anspråken måste vägas mot behovet av tid för analys och tid för förankring. Snabba beslut är inte automatiskt bra beslut lika litet som långsamma be- slut är bra beslut. En demokrati som levererar snabba beslut med låg kvalitet och tunn förankring är inte värd någon trovärdighet. Nittiotalsekonomins följder för servicedemo- kratin De offentliga finansernas och arbetsmarknadens utveckling drabbade stora med- borgargrupper mycket hårt. Bl.a. en osund resurs- användning, en försummad offentlig ekonomi och en bristfällig verklighetsförankring låg till grund för nedskärningar och försämringar i de offentliga välfärdssystemen.18 Skatte- och avgiftshöjningar reducerade också många medborgares ekonomiska handlingsfrihet. Särskilt en långvarig arbetslöshet minskade dessutom såväl förtroendet för det poli- tiska systemet som lusten att ge sig in i de tradi- arbetsformerna inom den representativa