sou · GOB319 · 2001-01-01 00:00:00 — Först när skolsvårigheterna är ovanliga eller komplicerade kan man behöva göra en utredning med hjälp av ett specialistteam. Ett sådant team kan bestå av specialpedagog, talpedagog/logoped, läkare, psykolog och kurator. Dess organisatoriska tillhörighet bör, enligt kommittén, kunna växla beroende på t.ex. kommunernas storlek. Kommittén framhåller vidare att elevvårdspersonalen också bör vara delaktig i utformandet av åtgärder som rör skolmiljön i stort. När det gäller åtgärdsprogram för en enskild elev bör detta fokusera såväl eleven som utbildningssituationen. Kommittén gör vissa kostnadsberäkningar kring de förslag som rör elevvården. Läs- och skrivkommittén (LÄSK) LÄSK tar också upp situationen för barn och ungdomar i behov av sär- skilt stöd i skolan. I sitt slutbetänkande Att lämna skolan med rak rygg (SOU 1997:108) framhåller kommittén att elever i svårigheter är hela skolans ansvar. Läs- och skrivsvårigheter ska man inte i första hand se som elevens problem utan som ett undervisningsproblem. Kommittén förordar att man istället för att tala om elever med särskilda behov och elever som har svårigheter, bör tala om elever i behov av stimulans och stöd. Kommittén understryker att det är hela elevens situation som ska kartläggas när särskilda åtgärder planeras. Man föreslår att rektor och berörd skolpersonal ska få ett tydligare ansvar för arbetet med åtgärdsprogram, vilka ska fokusera både eleven och undervisningen, och utformas i samråd med eleven och vårdnadshavaren. Också LÄSK betonar betydelsen av att elevvården är en integrerad del av skolans hela verksamhet. Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS) FUNKIS tillsattes av regeringen för att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning av funktions- hindrade elever ska fördelas mellan stat, kommun och landsting och vem som ska finansiera verksamheten. Man överlämnade sitt slut- betänkande , FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66). Utredningen understryker skolans ansvar för att undervisning ska anordnas så, att den är lika ändamålsenlig för alla elever och med den enskilde elevens förutsättningar, behov och intressen i centrum. Bl.a. framhåller man att de specialpedagogiska insatserna i skolan bör utgå från principen att handikapp kan och ska minimeras genom förändringar och anpassningar av miljö och bemötande, att den enskilde ele vens behov och situation ska bedömas i ett helhetsperspektiv samt att insatserna inte ska vara segregerande. Specialpedagogerna har flera uppgifter: att göra direkt elevrelaterade insatser, att ge konsultativt stöd till enskilda lärare och arbetslag, att ge stöd till skolans ledning samt att dokumentera insatser och erfarenheter. Kommittén föreslår att eleven och elevens vårdnadshavare ska ha möjlighet att initiera arbetet med åtgärdsprogram. Härigenom, menar kommittén, stärks elevernas och vårdnadshavarnas ställning gentemot skolan liksom relationerna mellan hem och skola. Kommittén understryker vikten av att det finns ett nära samarbete mellan elevvårdspersonal och skolans pedagogiska personal. Eftersom elevvården kan vara organiserad på många olika sätt, bör ele ver, för- äldrar och skolans personal ges information om elevvården och dess uppgifter och organisation. Kommittén föreslår att det i kommunerna ska finnas en samordningsfunktion för frågor som rör elever i behov av särskilt stöd, däribland elever med funktionshinder. Motivet för detta är bl.a. behovet av att öka tillgängligheten till kommunens organisation för elever och föräldrar, men också för att det ska finnas en kontaktyta för de regionala centra för stöd i specialpedagogiska frågor som kommittén också föreslår. Regeringen har lämnat en proposition med anledning av utredningens förslag och har fattat beslut i enlighet med regeringens förslag i . I beslutet var en samordnande funktion inte med. Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU) Kommittén har i två av sina betänkanden tagit upp barn- och skol- hälsovården. I delbetänkandet Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163) skriver kommittén om barns sjukdomar och vårdkostnader och konstaterar att psykosociala och psyko- somatiska problem hos barn och ungdomar befaras öka. Detta talar, enligt kommittén, för att det finns skäl att värna om resurserna inom den förebyggande barn- och skolhälsovården, särskilt i socialt mindre gynnade områden. De framtida resursbehoven för barn- och ungdoms- psykiatrin är vidare, enligt kommittén, beroende av hur avgränsningen görs mot insatser för barn- och ungdomsvård. Kommittén bedömer att några av de kroniska problem som drabbar barn kommer att öka . Det gäller framför allt allergiska till- stånd, diabetes och cancer. Däremot beräknas sjukdomar i grupperna snarare minska. I delbetänkandet En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folk hälsoarbetet (SOU 1997:119) framhåller kommittén att skolhälso- vården har en viktig uppgift i att utveckla nätverk mellan ungdoms- mottagningar, idrottsrörelsen, mödra- och barnhälsovården etc. Den är också en betydelsefull resurs för skolor där elever och lärare m.fl. arbetar med hälsofrågor relaterade till exempelvis mobbning, skador, elevinflytande, skolluncher, tobak, alkohol och samlevnadsfrågor. Kommittén ser därför allvarligt på nedskärningar inom skolhälsovården. Resurserna inom den förebyggande barn- och skolhälsovården bör, skriver kommittén, värnas, särskilt i socialt mindre gynnade områden. Kommittén pekar också på det motsägelsefulla förhållandet att nedskärningar har skett parallellt med att skolan alltmer framhålls som en central arena i folkhälsoarbetet. tog i sitt slutbetänkande Om skola i en ny tid (SOU 1997:121) upp en rad frågor som rör elevers lärande och deras skolmiljö. Jag tycker att det finns anledning att här nämna det avsnitt i betänkandet, En jämlik skola, som tar upp frågor som rör klass, kön och etnicitet i skolan. Kommittén menar att det är av avgörande vikt för den svenska demokratin och för jämlikhet och jämställdhet att skolan även i fortsättningen har som mål att vara en skola för alla. Man hävdar att frågor om jämlikhet och jämställdhet handlar både om attityder och om kunskap och medvetenhet. För att skolan ska kunna uppfylla skollagens och läroplanernas likvärdighetsmål krävs, menar man, hos skolans personal såväl kunskaper som förmåga att omsätta dessa kunskaper i det pedagogiska vardagsarbetet. lägger i jämlikhetsavsnittet fram en rad förslag som rör språkundervisningen i skolan i avsikt att stärka modersmålets ställ- ning. I samband med elevvård finns det också anledning att nämna kom- mitténs förslag om att det i skolförfattningarna bör införas en möjlighet att delegera delar av rektorns ansvar och befogenheter till andra perso- ner eller grupper på en skola. En sådan formell delegationsmöjlighet skulle öppna vägen för att lägga ansvaret för elevhälsan på t.ex. en biträdande rektor eller någon annan i ansvarig ställning på en skola. Jag återkommer till denna fråga. 1997 tillsattes på initiativ en parlamentarisk kommitté för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen. Av direktiven framgår att: lärarens uppgift är att skapa förutsättningar för ele vers lärande vilket är något annat än att lära ut ett visst ämnesstoff. de stora förändringarna i statens styrning av skolan, vilket har gjort ansvarsfördelningen tydligare mellan politiker i stat och kommun och de professionella yrkesgrupperna i skolan. överlämnade sitt slutbetänkande Att lära och leda (SOU 1999:63). Kommittén skriver i sitt betänkande att en ny tid kräver ett nytt läraruppdrag och därmed nya uppgifter för lärarutbildningen. Det gäller inte minst de sociala och kulturella förändringar som sker i landet och i vår omvärld. Skolan är öppen för barn med olika kulturell bakgrund vilket ger nya möjligheter men även andra problem . Nya möjligheter ger också föräldrars och elevers rätt till ökat inflytande i och över skolan. Inte minst informationsteknologin och därmed nya sätt att kommunicera kan förändra villkoren för lärandet och därmed skolans organisation och innehåll. föreslår en helt ny struktur på lärarutbildningarna. Strukturen bygger på tre integrerade delar; En allmän del som skall ge varje lärare förutsättningar att möta alla elever ska innehålla generella special- pedagogiska kunskaper för alla lärare. En inriktningsdel som svarar mot det ämne/ämnesområde som lärarkandidaten vill inrikta sig på, här ingår även inriktningen specialpedagogik. Den tredje delen innebär specialisering, fördjupning och/eller breddning/komplettering av ämne/ämnen. Även i fördjupningsdelen kan specialpedagogik ingå. För att få behörighet till tjänst som specialpedagog kommer det dock att krävas ytterligare påbyggnad, enligt . Kommittén skriver ingenting specifikt om behovet av samarbete i skolan mellan yrkesgrupper med olika kompetens runt de barn som är i behov av särskilt stöd. Ej heller om att ge utrymme i den inledande allmänna delen för kunskaper om vad olika yrkesgrupper tillsammans kan bidra med för att skapa miljöer som främjar lärande och utveckling. () uppdrag är att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. BO ska särskilt upp- märksamma att lagar och andra författningar stämmer överens med åtaganden enligt FN´s konvention om barns rättigheter, Barn- konventionen. Med barn avses enligt konventionen varje människa under . BO har ansvar för sammanställningar av den statliga sta- tistiken vad gäller barns levnadsförhållanden. Erfarenheterna från arbetet med statistik över barnens villkor visar, enligt BO, att uppgifter som angår barn är mycket mindre uttömmande än uppgifter över vuxna och BO har också pekat på att insamling av uppgifter saknas eller att uppgifterna är för gamla. BO arbetar med att utveckla välfärdsindika- torer för barn och ungdom genom att identifiera ett antal variabler som belyser barns och ungas välfärd och livskvalitet likaväl som risker och ohälsa. Några av indikatorerna är kollektiva mått på kvalitet inom skolan. BO har i en särskild skrivelse till utredningen13 lämnat ett underlag för ställningstagande i frågor som rör elevvård och skolhälsovård. Där tar BO upp en del av de synpunkter som också finns redovisade i rapporten Blunda inte för mobbning .14 BO framhåller i skrivelsen att hon får återkommande signaler om att barns hälsa, framför allt den psykosociala hälsan, försämras i . BO vänder sig mot den nedprioritering och omorganisation, som hon anser att skolhälsovården och elevvården har varit utsatt för . Hon påpekar att det stöd barn och ungdomar kan få ofta skiljer sig åt mellan olika kommuner och skolor och lämnar följande förslag till åtgärder : ·En rikstäckande basnivå och verksamhetsmål för skolhälso- och elevvårdens verksamhet bör tas fram. ·I skollagen ska göras tydligt att elever i skolan ska ha tillgång till elevvårdspersonal som skolpsykolog eller skolkurato.r ·Alla skolplaner ska innehålla riktlinjer för och beskrivning av skol- hälso- och elevvården. Blunda inte för mobbningen. Nära och gratis, utvärdering av skolhälsovården 1994 utvärderade skolhälsovårdens förutsättningar och funktion i ett antal kommuner. Arbetet presenterades i en rapport som brukar refereras till som Nära och gratis – en elevs karakteristik av skolhälsovården. Underlaget till rapporten var en enkätstudie till ett representativt urval kommuner, fem fallstudier och natio- nella uppföljning. Flera av utredningens slutsatser är fortfarande giltiga. Skolhälsovården visade sig vara en mycket uppskattad och högt värderad verksamhet. Den sågs som en garant för elevernas hälsa och som en trygghetssymbol på skolorna. Förväntningarna på skolsköterskan betecknades som närmast magiska. Skolhälsovården uppskattas också för sina insatser för elever i svårigheter. Skillnaderna mellan kommunerna var stora när det gällde skolläkar- tjänsternas elevunderlag – från lägst 2 700 elever per skolläkare till upp till 32 000 elever per läkare, omräknat till heltidstjänster. Detta påverkar naturligtvis deras insatser. För skolsköterskorna var skillnaderna mindre, mellan cirka 500 elever per sjuksköterska till drygt 1 500. Men även om elevunderlaget varierade mindre, betyder siffrorna ändå att en stor skillnad råder mellan den som har minst antal elever och den som har flest elever. Utredningen påpekar att även om en stor del av skillnaderna kan förklaras med olikheter i upptagningsområden vad gäller sociala problem, barns åldrar och behov, reseavstånd, etc., kvarstår att kommunernas satsningar på skolhälsovård varierar avsevärt. I kommuner med många elever per skolläkar- och skolskötersketjänst kommer arbetet troligen att domineras av de i skollagen angivna obligtoriska hälsokontrollerna och enklare sjukvårdsuppgifter. Det blir däremot svå- rare att uppfylla de mer övergripande målformuleringarna som att verka för sunda levnadsvanor och följa elevernas utveckling. I de 77 kommuner som ingick i enkätstudien, fanns nio skolläkare med heltidstjänst. Den övervägande andelen skolläkare var allmänläkare och arbetade som skolläkare på deltid vid sidan av arbetet som distriktsläkare. Ledningsfrågorna är komplicerade, menar , och i praktiken leder skolsköterskan själv arbetet på många håll och skolläkaren fungerar enbart som konsult. I kommun anställdes 1994 en medicinskt ledningsansvarig skolsköterska som också skulle svara för den medicinska kompetensen i en resursgrupp för elever i behov av särskilt stöd. fann också att skolhälsovården var relativt osynlig i styr- dokumenten. saknade en tredjedel av kommunerna skriv- ningar om skolhälsovård eller elevvård i sina skolplaner. emellertid också goda exempel på utvecklade planer. Hänvisningar fanns till allmänna råd, som trots att dessa råd då var levde kvar som arbetsinstrument. En förklaring till att skolhälsovård och elevvård saknas i styrdoku- menten, ansåg , var att politikerna såg skolhälsovården som en självgående verksamhet, vars medicinska kompetens man har stort förtroende för och vars arbete man därför inte lägger sig i. Men det kan också hänga samman med att skolhälsovården är en relativt osynlig verksamhet, en del av elevvården som inte är nödvändig att styra utöver vad som finns i författningarna. Nära och gratis-utvärderingen omfattade inte övrig elevvårds- personal men kuratorers och psykologers arbete kommenteras. De intervjuade framhöll behovet av att psykologer och kuratorer var kända för skolans personal och fysiskt närvarande i skolorna. Detta sågs som en viktig förutsättning för att de snabbt skulle kunna bistå med stöd när behov uppstod. I rapporten dras slutsatsen att en skolhälsovård i ett föränderligt samhälle förutom god kompetens av skolsköterskor och läkare också kräver en genomtänkt planering och styrning från övergripande kom- munal nivå. för skolhälsovården blir det sannolikt allt mer väsentligt att utveckla kommunikationer med andra, att arbeta i team, tillsammans med övrig elev- vårdspersonal och med andra instanser i samhället för att på ett adekvat sätt kunna möta morgondagens behov. I samband med att övertog ansvaret för tillsynen av skolhälsovården gjordes en bred genomgång bl.a. av regelverket som styr verksamheten i avsikt att beskriva skolhälsovården och arbetet presenterades i 1998:10 Skolhälsovården . Den utgör också ett underlag för tillsyn av verksamheten och tjänar också som stöd och hjälp för skolhuvudmännens egentillsyn. Den ger även viss insyn och vägledning för alla de som är intresserade av vidareutveckling av skolhälsovården. I huvudsak beskrivs skolhälso- vården eftersom avsikten inte var att ge förslag till förändringar. Under arbetets gång identifierades problem och frågor väcktes vilka fordrar en vidare analys och utredning. I genomgången identifierades även de områden där regler saknas och där vidare klargöranden behövs. Temabild om elever i behov av särskilt stöd I en temabild om elever i behov av särskilt stöd tar upp behovet av insatser på området. Man konstaterar att det finns en diskrepans mellan formuleringsarenan och realiseringsarenan när det gäller elever i behov av särskilt stöd. Skrivningarna i de övergripande styrdokumenten, skollag och läroplan understryker skolans ansvar för att ge alla elever det behov av stöd och hjälp de behöver för att klara skolarbetet. I skolplaner och arbetsplaner tas behov av sådant stöd ofta upp som prioriterade områden. Det finns både en medvetenhet och ett intresse för området på nivå. Tyvärr kopplas detta inte alltid till resurser och åtgärder. Även om nya idéer och olika lösningar utvecklas på många håll finns också skolor och lärare som visar tecken på uppgivenhet. framhåller att det finns ett stort behov av genom- tänkta strategier i kommunerna. Strategier som skulle kunna anvisa hur stödet till elever i olika behovssituationer ska utformas, liksom hur per- sonalens handledning och kompetensutveckling ska se ut i kommunen. Det behöver ske ett utvecklingsarbete kring lämpliga arbetsformer och metodik för stöd till det enskilda barnet, där åtgärdsprogram är en utgångspunkt för den gemensamma planeringen mellan elevvårds- personal, föräldrar, elev och lärare. Samordningen med barnomsorgen bör kunna utnyttjas till att utveckla gemensamma stödsystem för barn- omsorg och skola. Lärare och övrig skolpersonal har behov av ökad kompetens när det gäller funktionsnedsättningar, stöd och specialundervisning framhålls som en angelägen fråga. Den nationella kvalitetsgranskningen 1998 Inom ramen för den nationella kvalitetsgranskningen av skolan 1998 utgjorde undervisningen av elever i behov av särskilt stöd ett av de tre områden som granskades av speciellt utsedda utbildningsinspektörer.15 I granskningsrapporten konstateras att kommunaliseringen av skol- väsendet och de nya läroplanerna ger skolorna stor frihet att organisera skolarbetet på ett nytt sätt och att i detta finns stora möjligheter till för- ändringar. Däremot, menar utbildningsinspektörerna, skapar det natio- nella regelverket delvis otydliga ramar för skolornas arbete med att ge elever särskilt stöd. Grundskoleförordningens bestämmelser är t.ex. med sina relativt detaljerade anvisningar om former för stödundervis- ning inte ett stöd för förändring utan låser snarare skolorna i ett tradi- tionellt tänkande om organiseringen av stödet. 15 Nationella kvalitetsgranskningen 1998, . av det särskilda stödet inskränker sig alltför ofta till formuleringar som inte ger någon vägledning utöver vad som redan står i skollagen. Det finns också, framhålls i rapporten, en risk för att det sätt på vilket kommunerna prioriterar stödresurser, tvingar fram diagnosticeringar och prioriteringar mellan elever som konserverar tänkande och arbets- former. Man menar t.ex. att det är anmärkningsvärt att fördelningen av specialpedagogiska resurser mellan skolorna inte är mer differentierade efter skolornas behov. Inspektörerna anser att man borde pröva en tyd- ligare prioritering av skolor i utsatta områden. När det gäller elevvårdsfrågor fann inspektörerna stora variationer i kostnader mellan de 15 granskade kommunerna. Många kommuner hade bildat centrala resursteam för elevvårdsarbetet. Inspektörerna drar efter sina samtal med teamen slutsatsen att det ofta finns en olöst konflikt beträffande inriktningen av arbetet. Teamen uttalar en önskan att arbeta förebyggande och handledande genom lärarna, som skolledning och lärare ställer krav på insatser för individuella elever. Skolhälsovården behöver, enligt rapporten, på många håll utvärdera sina rutiner och ställa frågan om hur tiden bäst används, särskilt som personalen ofta gav uttryck för att de var överbelastade och stressade. För att utveckla kvaliteten inom skolhälsovården krävs en tydligare ledning av verksamheten. Inspektionen menar att bristen på tydlig led- ning framför allt är problematisk när det gäller det långsiktiga utveck- lings- och förändringsarbetet av skolhälsovårdens verksamhet. I sina åtgärdsförslag när det gäller den nationella och kommunala styrningen tar inspektörerna upp följande punkter: ·Det behövs analyser av om bestämmelserna i skollag och för- ordningstexter överensstämmer med läroplanens intentioner och begrepp, en genomgång som eventuellt bör leda till förändrade bestämmelser ·Det är nödvändigt att skolans huvudman tar ett större ansvar för uppföljningen och utvärderingen av hur resurser används. Det gäller också principerna för hur resurser fördelas, både i fråga om perso- naltäthet, kompetens och i fråga om utvecklingsstöd till skolenheter inom det egna ansvarsområdet. En viktig fråga är skolledarnas kom- petens när det gäller att leda stödundervisningen. ·Skolornas ekonomiska ansvar för sin egen verksamhet måste vara tydligt, i annat fall förhindras deras möjligheter att utveckla sina strategier. Skolorna behöver stöd för att utveckla mål-, kriterie - och kursplanearbete men också ett tydligt ansvar för sina resultat och sina resurser. ·Behovet av kompetensutveckling i att omsätta skollagens och läro- planens mål till lokala och individuella mål för lärare och elevers arbete, är stort. I detta ingår att utveckla arbetet med åtgärdspro- gram. Granskningsrapporten tar också upp förutsättningarna för att utveckla skolans kvalitet. Här framhåller man bl.a. behovet av specialpedagogisk kompetens i skolan. Man menar dock att detta arbete bör få en annorlunda inriktning. Mycket talar, enligt inspektörerna, för att stödets omfattning inte är direkt relaterat till elevernas specifika behov, utan snarare är ett sätt för skolor att lösa undervisningsproblem, som för många lärare förvisso kan te sig svåra. Specialpedagogernas expertinsatser behövs i skolledning och bland lärare för att underlätta elevernas lärande, för att skapa goda lärande miljöer för alla barn och för att undanröja undervisningssvårigheter. Skolornas strategier bör enligt inspektörerna inriktas på förebyggande och stödjande insatser med utgångspunkt i att eleverna i så stor utsträckning som möjligt ska vara kvar i sin vanliga miljö. Stödet måste därför sättas in . Specialpedagogerna behövs också för att bidra med kunskaper om hur organisationer och grupper påverkar individer och elevers lärande, för att utveckla samspelet mellan familjen och skolan, för att ge stöd och handledning till lärare, för att delta i utvecklings- och utvärde- ringsarbete på skolorna, m.m. Skolorna behöver också utveckla nätverk och kontakter med andra institutioner för att tillvarata ny kunskap och kompetens som har relevans för det pedagogiska arbetet. I rapporten konstaterar man vidare att skolans vardag formas bl.a. av det ämnesinnehåll och de frågeställningar som lärare och elever finner intressanta. En nyckelfråga som vi upprepade gånger varit inne på i rapporten, handlar således om att skapa förutsättningar för ett meningsfullt lärande genom att utmana, skapa höga förväntningar i en stöttande miljö, väcka nyfikenhet och lust hos eleverna. De elever som inte tycker att undervisningen angår dem eller förstår meningen med arbetet eller blir ointresserade, får svårare att nå målen. Lärarens traditionella roll som ämnesexpert är i dagens skola otillräcklig. Alla lärare måste enligt vår uppfattning ha grundläggande kunskaper i specialpedagogik och specialpedagogerna har en viktig funktion i att bidra till detta. Inspektörerna konstaterar slutligen att det i alla sammanhang behövs en satsning på uppföljning och utvärdering av gjorda insatser. Bland rapportens åtgärdsförslag finns bl.a. följande: ·Det finns ett stort behov av teoriutveckling inom den specialpeda- gogiska forskningen, liksom av ett forskningsprogram om utbild- ningsreformernas konsekvenser för specialpedagogiken. ·En satsning på samarbete mellan forskningsinstitutioner och skolor bör startas, i en utveckling av goda lärande miljöer, hjälpmedel och stödundervisning i skolan.