sou · GOB312 · 2001-01-01 00:00:00 — -En kopia av den information som sänts till fordonets ägare. -En kort beskrivning av det system tillverkaren kommer att använda för att garantera tillgången på delar eller system för att utföra åtgärderna. Det skall finnas en uppgift om när tillgången på delar eller system kommer att vara tillräckliga för att åtgärderna skall kunna inledas. -En kopia av alla instruktioner skall sändas till de personer som skall utföra reparationerna. -En beskrivning av hur de föreslagna åtgärderna påverkar utsläppen, bränslekonsumtionen, kördugligheten och säkerheten för varje fordons- typ som omfattas av planen för åtgärder med uppgifter, tekniska undersökningar osv. som stöder dessa slutsatser. -Annan information, andra rapporter eller uppgifter som typgod- kännandemyndigheten rimligtvis kan anse sig behöva för att utvärdera planen för åtgärder. -När planen för åtgärder innefattar återkallande, skall en beskrivning av metoden för att registrera reparationen inlämnas till typgod- kännandemyndigheten. Om en etikett används skall ett provexemplar lämnas in. Som ovan nämnts kan myndigheter i övriga medlemsländer ta fram underlag om bristande hållbarhet i avgasrening hos en viss fordonstyp, det som kan kallas kartläggande undersökningar. Om typgodkännande- myndigheten till skillnad mot den myndighet som påtalade felen, kommer fram till att det inte föreligger fel då bör typgodkännandemyndigheten underrätta den anmälande myndigheten om sin bedömning av fordonen. Om det fortfarande finns en tvist mellan typgodkännandemyndigheten och den stat som anmält felen, skall tvisten försöka lösas med hjälp av kommissionen enligt förfarandet i 11.6 i direktiv /156/EEG (bilaga 1 avsnitt 7.1.7.5). 68 Auto/Oil-programmet och dess innebörd tar beslut om att fastställa en åtgärdsplan som innebär att återkallande kan ske. Beslutet har tagits antingen i samförstånd med tillverkaren eller efter en statistisk kontroll. Beslut om att inte När planen har fastställts skall andra länder genom typgodkännande- myndighetens försorg få vetskap om den fastställda planen från godkännandet. Denna underrättelse bör riktas till de nationella typgodkännandemyndigheterna i övriga stater. Medlems- länderna kan nämligen begära att åtgärdspaketet i planen skall tillämpas på samtliga fordon inom dess territorium. Detta blir ett nationellt beslut om att åtgärdsplanen skall verkställas i fråga om de fordon som finns i landet (bilaga 1 avsnitt 7.1.7.4). Enligt information från representanter Auto/Oil-programmet och dess innebörd 69 för som utredningen träffade skall en framställan om detta göras till tillverkaren. Tillverkaren har enligt direktivet ansvaret för att planen genomförs och detta ansvar avser genomförande i varje land som begär detta. I åtgärdsplanen skall som ovan nämnts bl.a. anges hur tillverkaren skall nå fordonsägarna. Eftersom det är tillverkaren som är ansvarig för att alla fordonsägare skall få information om att det finns en åtgärdsplan ska det inte behövas någon representant för tillverkare i de olika länderna av denna anledning. Tillverkaren har ett kundregister som kan utnyttjas. När det gäller privatimporterade bilar kan för del bilregistret utnyttjas för att få vetskap om var de aktuella bilarna finns. I åtgärdsplanen skall även anges var åtgärderna skall genomföras. Detta måste rimligen innebära att tillverkaren står för de kostnader som föranleds av reparationerna vid de verkstäder som tillverkaren har anvisat. Eftersom det är varje medlemslands sak att bestämma huruvida de fordon som finns i landet skall åtgärdas så kan det leda till att det till , i ett senare skede, kommer in direktimporterade fordon som inte har åtgärdats. Detta upptäcks förmodligen vid kontrollbesiktning och bilägaren får på egen bekostnad reparera bilen. Övriga bestämmelser i direktiv /69/EG Direktivet innehåller bestämmelser som begränsar möjligheterna för medlemsstaterna att införa skattelättnader. Detta behandlas i kapitel 10. Direktivet innehåller även information om på vilka områden som kommissionen skall återkomma med förslag till åtgärder (artikel 3 och 4 i direktivet). Dessa åtgärder avser framförallt utvecklingen av OBD- systemet och förfarandet vid godkännande av reservdelar, särskilt i förhållande till OBD-systemet. har beslut fattats inom EU om nya krav för motorer i tunga fordon som skall gälla för tiden genom och rådets direktiv /96/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från motorer med kompressionständning som används i fordon samt om utsläpp av gasformiga föroreningar från motorer med gnisttändning drivna med naturgas eller motorgas (LPG) vilka används i 70 Auto/Oil-programmet och dess innebörd fordon och om ändring av rådets direktiv /77/EG. Enligt direktivet skärps kraven för dieselmotorer till tunga fordon . -skall utsläppen av samtliga reglerade ämnen minska med jämfört med . -skärps avgaskraven på nytt. Jämfört med halveras kväveoxidutsläppen per körd kilometer. Partikelkraven skärps , vilket innebär att samtliga nya tunga fordon kommer att behöva förses med partikelfälla. -skärps gränsvärdet för kväveoxider till en nivå som innebär att en särskild efterreningsutrustning behövs. I samtliga fall börjar de skärpta kraven tillämpas vid nya typgodkännanden. En nyhet med direktivet är att speciella standarder för gasfordon anges för varje kravnivå. Dessutom införs en frivillig kravnivå med särskilt låga utsläpp, EEV (Enhanced Environmental Friendly Vehicle). En avsikt med kravnivån är att den skall kunna anpassas till fordon som drivs med alternativa bränslen. Enligt direktivet anges även att särskilda krav för OBD-system, hållbarhetstestning och tillverkaransvar införs för tunga fordon. för nya typer och för alla typer skall typgodkännanden som beviljas för fordon och motorer till dessa även intyga funktions- dugligheten hos de utsläppsbegränsande anordningarna under fordonets eller motorns normala livslängd. Kommissionen skall undersöka skillnaderna i normal livslängd för olika kategorier av tunga fordon och överväga om lämpliga och för varje kategori specifika hållbarhetskrav bör föreslås (art. 5). Direktivet innehåller en liknande bestämmelse om ekonomiska incitament som finns i direktivet för lätta fordon. Ett viktigt tillägg är att EEV-fordon kan gynnas med skattelättnader. Det pågår även diskussioner om EEV-specifikationer vad gäller lätta fordon men det finns inga förslag på gång. Regeringen har gett i uppdrag att föreslå hur direktivet skall införlivas i svenska författningar. Beslutet får konsekvenser för miljöklassystemet eftersom direktivet kommer att innehåll fyra kravnivåer som åtminstone inledningsvis är frivilliga. 4Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning Den nuvarande bilavgaslagen trädde i kraft . Även om betydande ändringar gjorts är den till stor del uppbyggd utifrån ett system av nationella krav och ett tillverkaransvar som har varit en nationell företeelse. Efter medlemskapet i EU har dock successiva anpassningar till EG-rätten skett av lagstiftningen, särskilt i fråga om de avgasreningskrav som uppställs i bilavgasförordningen. Utredningens utgångspunkt har därför, i enlighet med utrednings- direktiven, varit att utarbeta en ny lagstiftning som är ytterligare anpassad till EG-rätten. I detta avsnitt redovisas vissa allmänna frågor som övervägts inom utredningen. 4.2.1Den nya lagens tillämpningsområde m.m. Avgasreningslagstiftningen finns intagen i särskilda författningar i stället för att regleras tillsammans med fordonslagstiftningen i övrigt. Bestämmelser om vilken myndighet som är typgodkännandemyndighet i fråga om avgasreningssystem finns dock i fordonskungörelsen som innehåller övriga regler om motor- fordons beskaffenhet och utrustning. meddelar således EG- typgodkännande vad gäller särdirektiven /220/EEG, 72/306/EEG, 72 Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning 77/537/EEG och 88/77/EEG samt kapitel 5 i direktiv /24/EG, dvs. får enligt kungörelsen meddela föreskrifter för verkställigheten av dessa direktiv. och skall fullgöra de uppgifter som ankommer på då det gäller de direktiv enligt vilket respektive myndighet skall meddela EG-typgodkännande (55 a §). I fordonskungörelsen finns också den bestämmelsen att om fordon av typ, som blivit besiktigad och godkänd, i betydande omfattning avviker från typfordonet i fråga om beskaffenhet eller utrustning får besiktningsorgan på begäran av eller meddela förbud mot att typintyg utfärdas för fordonen. Besiktningsorganet skall upphäva ett sådant förbud om godtagbara åtgärder för rättelse har vidtagits (62 a §). Kungörelsen håller på att ses över av en särskild utredning, vars arbete beräknas vara slutfört (N:1999:09). Lagstiftningen på avgasområdet bör på grund av dess miljö- anknytning även i fortsättningen regleras i särskild ordning och inte - vilket i och för sig skulle kunna ha vissa fördelar - sammanföras med övriga bestämmelser på fordonsområdet. I detta sammanhang kan anmärkas att samhällets intresse av att trafikmiljöfrågorna framhävs är särskilt stort då t.ex. säkerhetsfrågor på annat sätt uppmärksammas av bilägare men även andra med anknytning till motorfordon. Ett annat skäl mot att sammanföra bestämmelserna om avgasreningskrav med övriga fordonsbestämmelser är det tillverkaransvar som finns på avgasrenings- området och som gör lagstiftningen på sitt sätt mer komplicerad. Regel- verket på fordonsområdet är inte heller sådant att en sammanföring praktiskt låter sig göras och lagstiftningen är, som nämnts, föremål för översyn. Bestämmelsen som reglerar vilken myndighet som ansvarar för typgodkännanden vad gäller avgasrenings- kraven och förfarandet i samband med typgodkännande bör finnas i avgaslagstiftningen med hänsyn till den framträdande roll typgod- kännandemyndigheten får genom den nya EG-lagstiftningen om tillverkaransvar. För det fall bestämmelser om typgodkännande- förfarandet skall finnas i fordons- lagstiftningen i övrigt kan, även i avvaktan på omarbetningen av fordonskungörelsen, 8, 9, 12, 14, 15 och delvis 17 §§ samt, efter omarbetning av fordonslagstiftningen, även 10, 11 och eventuellt 13 §§ i den föreslagna lagen utgå. De för avgas- reningen viktiga reglerna om vilka kontroller som skall göras måste som finnas i fordons- kungörelsen. Bestämmelserna i fordonskungörelsen har inte lagform utan den grundar sig på bemyndiganden i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer. Utredningen har övervägt om det alls är nödvändigt att ta in bestämmelserna om avgasrening i lag, men funnit att det finns regler Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning 73 inom avgasreningsområdet som på grund av sambandet med skattelagstiftningen måste ha lagform, nämligen indelning av bilar i miljöklasser. Vidare har utredningen, som redovisas i kapitel 7 nedan, föreslagit en straffbestämmelse som har fängelse i straffskalan, vilket också kräver lagreglering enligt 8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen. EG- direktiven innehåller också en omfattande reglering gällande myndighets- utövning, t.ex. vilka befogenheter som typgodkännande- myndigheten har på avgasområdet i fråga om bl.a. kontroller, vilket bör regleras i lag. Det kan i detta sammanhang även nämnas att i sitt betänkande (SOU 1998:162) föreslagit en registerramlag för hela vägtrafikområdet där de grundläggande kriterierna för fordons- registreringen och därmed t.ex. för uttag av fordonsskatt anges i en lag om vägtrafikregister. Utgångspunkten för utredningen har som nämnts inledningsvis varit att utarbeta en ny lag som är mer anpassad till det regelverk som finns inom EU än vad den nuvarande lagstiftningen är. Bilavgaslagen reglerar avgasreningskrav för motorfordon, dvs. bilar, mopeder och motorcyklar. För mobila maskiner finns en ny lag (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner. Denna ramlag reglerar exempelvis arbetsmaskiner och traktorer. I utredningens uppdrag har ingått att överväga om det är lämpligt att ha en gemensam motoravgaslag. En sådan lag skulle omfatta alla de fordon och maskiner som påverkar omgivningen genom avgasutsläpp och bränsleångor. Utredningen har dock kommit fram till att det finns flera skäl som talar mot en sådan lagstiftning. Ett sådant skäl är att EG- direktiven för typgodkännande av motorfordon är uppbyggda på ett ungefär likartat sätt, medan reglerna för arbetsmaskiner är uppbyggda efter andra direktiv, s.k. new aproach directive. De avgasreningskrav som är på gång att införas för traktorer kommer att regleras i ett direktiv som knutits till arbetsmaskin- direktivet, varför traktorernas avgasrening bör regleras tillsammans med de mobila maskinerna. En annan anledning är att tillverkare och användare är olika för motorfordon och maskiner. En gemensam lag skulle således inte underlätta tillämpningen i så hög grad att en ändring av den nya lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner kan motiveras. Utredningen har därför kommit fram till att den nya lagen endast skall omfatta avgaskrav för motorfordon och benämnas lagen om motorfordons avgasrening. EG-direktivens bestämmelser vad gäller avgasreningskrav är mycket detaljerade och omfattande. I artiklarna anges de grundläggande bestämmelserna och i olika bilagor finns bestämmelser om gräns- värden, provförfarande och typgodkännandemyndighetens kontroller. Avgasdirektiven ändras relativt ofta och är mycket tekniska till sin karaktär och svåra att överblicka. Det är angeläget att genomförandet av 74 Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning kommande ändringar kan göras så smidigt som möjligt. måste den svenska lagstiftningen vara så tillgänglig att det går att utläsa ur den när olika krav börjar gälla m.m. I utländsk lagstiftning, t.ex. och , har man i stor utsträckning valt att hänvisa till de EG- direktiv som innehåller avgaskraven. Utredningen har också övervägt att kraftigt förenkla lagstiftningen och föreslå en lagstiftning som i viss utsträckning endast hänvisar till ifrågavarande EG-direktiv. är ett föregångsland vad gäller avgasreningsfrågor och har en förhållandevis väl utvecklad lagstiftning på området. Det bör rimligen underlätta för tillämpningen och tillgängligheten av regleringen samt för utvecklingen på området att samma lag- stiftningsteknik används även i fortsättningen. Med hänsyn till denna lagstiftningstradition bör bestämmelserna i omformas och återges även när det gäller lagstiftningen på lägre nivå än lag. Av förordningen bör exempelvis framgå när skärpta krav gäller vid nya typgodkännanden och vid registrering av fordon och vilka utsläpps- nivåer som då gäller samt vilka krav som gäller i samband med kontrollbesiktning. Förordningen bör även innehålla närmare be- stämmelser om typgodkännande- förfarandet. Som konstaterats ovan i avsnittet om gällande regelverk går det inte att direkt översätta EG-lagstiftningens definitioner av olika fordons- kategorier med de svenska definitionerna. Det viktiga är dock att de begrepp som används i svensk lagstiftning är konsekventa för hela fordonsområdet. har i betänkandet av Trafikregister- utredningen föreslagits att de centrala begreppen på fordonsområdet samlas i en särskild lag om vägtrafikdefinitioner. Dessa begrepp bör därför användas i avgasreningslagstiftningen. Några definitioner som inte finns i detta förslag eller i någon annan lagstiftning måste dock anges, nämligen utsläppsbegränsande anordningar, intyg om överens- stämmelse och tillverkare. Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning 75 4.3Vad omfattar det avgasrenande systemet Ett centralt begrepp inom avgasreningslagstiftningen är det avgasrenande systemet. Det har rått delade meningar om vad som skall anses ingå i den avgasrenande utrustningen. Vad detta omfattar har prövats av i rättsfallet NJA 1998 s. 3. Rättsfallet rörde frågan om tillverkarens särskilda åtagande avsåg en komponentgaranti eller en funktionsgaranti. En bil underkändes vid kontrollbesiktning eftersom avgasutsläppen var för höga. Reparationer utfördes på bilen bl.a. genom att bilens styrdator byttes ut. I tillverkarens särskilda åtagande för fel i bilens avgasreningssystem hade under rubriken följande: Avgasreningssystemet är felaktigt om bilens avgasutsläpp inte uppfyller de myndighetskrav som uppställts för bilar i trafik. Bilägaren gjorde gällande att bolaget ansvarar för alla komponenter vilka vid fel eller brist föranleder att gällande avgasvärden överskrids, oavsett om komponenternas primära syfte är att begränsa avgasutsläppen eller ej. Bolaget gjorde gällande att åtagandet endast omfattade sådana komponenter som tillkommit i det primära syftet att begränsa avgasutsläppen. kom fram till att tillverkarens åtagande utgjorde en funktionsgaranti, dvs. åtagandet omfattade även fel i sådana komponenter som inte primärt är avsedda att åstadkomma avgasrening. uttalade dock att vissa begränsningar i åtagandets omfattning bör gälla. Det kan tänkas finnas brister som medför för höga avgasvärden men som är av det slaget att åtagandet rimligen inte bör omfatta dem, t.ex. uppkomna fel på bromssystemet. Avgasreningssystemet är ett komplicerat system till följd av allt högre teknologi. Detta medför att det inte går att exakt ange vilka komponenter som avgasreningssystemet omfattar. I EG-direktiven används begreppet utsläppsbegränsande anordningar i stället för begreppet avgasreningssystem. Med sådana anordningar avses enligt definition i direktiv /441/EEG komponenter som styr eller begränsar avgasutsläpp eller utsläpp genom avdunstning. Inom utredningen har tagits upp frågan om OBD-systemet ingår i detta begrepp. OBD- systemen är egentligen ett kontrollsystem men syftar till att snabbt upptäcka fel som gör att ett fordon släpper ut för mycket avgaser. I informationsdokumentet i bilaga II till direktiv /220/EEG exemplifi- eras dock OBD-system som en ytterligare utsläppsbegränsande anordning. Utredningen utgår därför från att OBD ingår i de utsläpps- begränsande anordningarna. Den svenska lagen bör även i detta hänseende anpassas till EG- lagstiftningen. Begreppet utsläppsbegränsande anordningar bör därför 76 Allmänna utgångspunkter för en ny lagstiftning användas i stället för avgasreningssystemet eller liknande uttryck, något som dock inte hindrar att det etablerade ordet avgasrening används i rubriker o.dyl. Frågan vad utsläppsbegränsande anordningar skall omfatta får lösas i praxis. Utredningens uppfattning är dock att motsvarande resonemang som förts i ovanstående rättsfall från även är aktuellt vad gäller tolkningen av begreppet utsläppsbegränsande anordningar. 5 Godkännande och tillsyn Utredningens förslag: har en central roll i det gemensamma europeiska systemet. Ett av typgodkännande- myndigheten utfärdat typgodkännande skall gälla inom hela EU. Myndigheten handlägger i stort sett alla frågor som rör de fordons- eller motortyper som den godkänt. Myndigheten skall sålunda genomföra kontroller av fordon i bruk av de typer som den godkänt. Myndigheten skall vidare kunna förelägga tillverkaren av sådana fordon att upprätta en åtgärdsplan om de utsläppsbegränsande anordningarna inte uppfyller de krav som gäller för fordonstypen och kan återkalla ett typ- godkännande som utfärdats av myndigheten. Det bör även åligga myndigheten som förordnas som typ- godkännandemyndighet att se till att åtgärdsplaner som fastställts av andra typgodkännandemyndigheter inom EU genomförs på bilar som är registrerade i . Beträffande tunga bilar - och det gäller samtliga bilar i bruk i - som endast omfattas av svenska regler om tillverkaransvar skall denna myndighet kunna förelägga tillverkaren att lägga fram en åtgärdsplan. Myndigheten skall även meddela dispenser i enskilda fall. Tillsynsuppgifter är dels att utfärda närmare föreskrifter om avgasreningskrav m.m., dels att följa upp lagens tillämpning, dels att bedriva en allmän tillsyn av att samtliga motorfordon i bruk i uppfyller de uppställda avgaskraven, dels ock att bedriva tillsyn över att bilar uppfyller de krav som gäller för tillämplig miljöklass. Eventuella misstankar om felaktigheter, som t.ex. kommer fram vid de kontroller av bilar som myndigheten skall genomföra på frivillig basis skall anmälas till vederbörande typgodkännandemyndighet. Frågan vilken myndighet som skall vara typgodkännandemyndighet och enligt uppgift också hur övriga arbetsuppgifter skall fördelas mellan och Naturvårds- verket är föremål för utredning inom . 78 Godkännande och tillsyn Bestämmelser om krav i fråga om avgaser har, liksom för övriga fordonskrav, har byggts upp med ett typgodkännandesystem som innebär att en myndighet inom EU svarar för godkännandet av en fordonstyp eller enskilda delar av ett fordon, dvs. ett typgodkännande som meddelas av denna myndighet skall vara giltigt inom hela unionen utan någon ytterligare prövning. Om oklarheter uppstår om t.ex. en godkänd typ uppfyller uppställda avgasreningskrav, skall den myndighet som utfärdat godkännandet göra de officiella under- sökningarna och se till att eventuella fel åtgärdas. För personbilar samt motorcyklar och mopeder kan typgodkännandesystemet betecknas som fullt utvecklat eftersom det för dessa kategorier är möjligt att få ett godkännande för en hel fordonstyp (helfordonsgodkännande). Den officiella uppföljningen av det tillverkaransvar som införs inom EU och som har beskrivits i kapitel 3 har knutits till typgodkännande- systemet. I utredningens uppdrag ingår att göra en analys av vad de nya reglerna i direktiv /69/EG om tillverkaransvar får för svensk del särskilt med hänsyn till de olika roller typgodkännandemyndigheten och de nationella myndigheterna har i det gemensamma systemet. I detta kapitel kommer att belysas vilka uppgifter som typgodkännande- myndigheten skall ha efter en anpassning till EU:s system, vilka övriga myndighetsuppgifter som föreskrivs i lagen och något om vilken myndighet som skall ges befogenhet att utföra dessa. I nästa kapitel behandlas mer specifikt hanteringen av tillverkaransvaret och vilka hållbarhetskontroller som skall bedrivas . I det kapitlet behandlas även behovet av regler om viten och om ställföreträdare för utländska tillverkare. 5.2Typgodkännandemyndighetens roll i samband med tillverkaransvaret innebär att ett typgodkännande som utfärdas av en typgodkännandemyndighet skall gälla inom hela EU. I lagstiftningen bör bl.a. framgå att sådana motorfordon som har ett intyg om överensstämmelse, dvs. ett intyg från tillverkaren att fordonet är tillverkat i överensstämmelse med en viss fordonstyp eller motorfordon som godkänts enligt relevant avgasdirektiv skall anses stämma överens Godkännande och tillsyn 79 med lagens krav. Någon ytterligare kontroll eller godkännande får inte ske för registrering och ibruktagande av sådana fordon. får ytterligare uppgifter i samband med införande av gemensamma EU-regler om tillverkaransvar och hållbarhetskontroller. När det gäller systemet med hållbarhetskontroller i det nya direktivet för lätta fordon får typgodkännandemyndigheten en central roll eftersom den har ansvaret för att göra de officiella undersökningarna av hållbarheten hos avgasreningssystem hos motor- fordon som den godkänt och uppgiften att besluta om tillverkaren är skyldig att vidta åtgärder beträffande en godkänd typ som visar sig felaktig och att fastställa en åtgärdsplan. Det finns dock inga krav på att typgodkännandemyndigheten skall genomföra hållbarhetskontroller men en regel finns om att vederbörande myndighet i en annan medlemsstat kan begära att typgodkännandemyndigheten kontrollerar fordon om det har påvisats att en fordonstyp inte uppfyller gällande krav. Kontrollen av fordon i bruk har huvudsakligen utformats som en skyldighet för tillverkaren att tillhandahålla uppgifter som sedan skall ligga till grund för hållbarhetskontrollerna. Typgodkännandemyndig- heten skall därför ha rätt att få tillgång till de handlingar, fordon och fordonsdelar samt den utrustning som behövs för kontrollen.