sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Fastigheter som nyttjas av ägaren själv däremot (privatbostadsfastigheter) är att beteckna som konsum- tionskapital. För dessa fastigheter utgörs avkastningen av bostadens nyttjandevärde samt eventuell värdestegring till följd av stigande fastighetspriser. Någon skarp gräns mellan kapitaltillgångar och konsumtionsvaror går givetvis inte att upprätta. I princip kan alla konsumtionsvaror, som nyttjas , betraktas som konsumtionskapital. Fastig- heter har dock som regel betydligt längre varaktighet än flertalet andra konsumtionsvaror. Därigenom blir deras karaktär av kapital mer fram- trädande. Privatbostäder utgör dessutom den dominerande formen av realkapital i hushållssektorn. Av såväl fördelningspolitiska skäl som för att uppnå en samhällsekonomiskt önskvärd balans mellan investeringar i bostadssektorn och andra områden ansågs det därför väsentligt att beskatta avkastningen av det kapital som privatbostäderna representerar i samma utsträckning som annan kapitalavkastning. Genom skattereformen ersattes den tidigare kombinationen av schablonbeskattning och fastighetsskatt för småhus upplåtna med äganderätt av en renodlad objektsskatt, den statliga fastighetsskatten. Såväl valet av underlag för denna skatt som skattesatsen motiverades med hänvisning till målet om likformighet i kapitalinkomstbeskattning i stort. (Se även kapitel 4.) För bostadsrätternas del förordade utred- ningen om reformerad inkomstbeskattning, RINK (SOU 1989:33), att en liknande ordning skulle införas i syfte att uppnå likformighet i beskattningen mellan såväl egnahem och bostadsrätter som mellan bostadsrätter och andra kapitaltillgångar. Detta förutsatte dock, enligt utredningen, en allmän översyn av värderingen av bostadsrätts- fastigheter i fastighetstaxeringen, vilket låg utanför ramen för utred- ningens uppdrag. I samband med reformen deklarerade dock regeringen att den hade för avsikt att reformera fastighetstaxeringen i syfte att uppnå ekonomiskt rättvisande regler för taxering av bostadsrätts- fastigheter. Detta skulle möjliggöra en anpassning av skattereglerna i syfte att uppnå likformighet i beskattningen av egnahem och bostads- rätter, betraktade som kapitaltillgångar (prop. 1989/90:110, s. 504). Beträffande hyresrätterna var man dock betydligt mindre tydlig om motiven till ett fortsatt uttag av fastighetsskatt vid sidan av den konventionella beskattningen av hyresföretagen i inkomstslaget näringsverksamhet. Detta gäller såväl utredningens betänkande som regeringens proposition. I det följande (avsnitt 6.1) ska vi redogöra för hur synen på fastig- hetsbeskattningen som en del av kapitalinkomstbeskattningen har SOU 2000:34 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 93 kommit till uttryck i tidigare utrednings- och lagstiftningsarbeten. Utifrån detta synsätt och givet det mål om likformighet i beskattningen av olika typer av investeringar, som präglade 1990–skattereform, står det klart att avkastningen av bostadskapitalet bör beskattas i samma utsträckning som andra kapitalinkomster. Vidare leder det till slutsatsen att beskattningen bör baseras på fastigheternas marknadsvärde. Hur stort det totala skatteuttaget bör vara som andel av marknadsvärdet, eller ett marknadsvärderelaterat taxeringsvärde, för att målet om likformighet i kapitalbeskattningen ska uppfyllas är dock svårare att ge något entydigt svar på. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.2. Syftet här är dock endast att klargöra vilka principer som bör ligga till grund för en bestämning av bostadsbeskattningens nivå i det fall då hänsyn endast ska tas till kapitalbeskattningens likformighetsmål. Enligt direktiven består vårt uppdrag i denna del endast i att anvisa hur nivån på skatteuttaget teoretiskt sett kan fastställas utifrån målet om likformighet. Huruvida andra principer och målsättningar bör beaktas då en i praktiken lämplig nivå ska fastställas är en fråga som, enligt direktiven, inte ska besvaras av utredningen. I avsnitt 6.3 behandlas de principer som bör styra reavinstbeskattningens utformning. Där behandlas även avvägningen mellan reavinstbeskattning och löpande beskattning av privatbostäder. I avsnitt 6.4 diskuteras hur den löpande beskattningen av dessa bostäder bör påverkas av det faktum att bostadsinvesteringar även berörs av vissa andra skatteregler såsom reglerna om mervärdesskatt och stämpelskatt. 6.1Principiella utgångspunkter för tidigare reformer av fastighetsbeskattningen I de principiella diskussionerna om fastighetsbeskattningens utformning som förts under i stort sett (se kapitel 4) har argumentationen för att bostadsfastigheter bör betraktas som en kapital- tillgång i beskattningen utgått från två olika perspektiv. Utifrån det ena synsättet jämförs egnahemsägarens situation med hyresgästen/hyres- värden. Egnahemsägaren framställs här som en fastighetsägare som hyr ut sin fastighet till sig själv. Liksom i reguljär hyresverksamhet utgörs bruttoavkastningen då av bostadens hyresvärde. Detta hyresvärde bör förutom kostnaderna för drift och underhåll även innefatta en normal avkastning eller ränta på fastighetens totala kapitalvärde. Det innebär att hyresvärdet även inkluderar en avkastning på fastighetsägarens egna kapital, dvs. den obelånade delen av fastighetens marknadsvärde. Denna avkastning utgör en förmån som egnahemsägaren åtnjuter i 94 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen SOU 2000:34 relation till hyresgästen i form av inbesparade levnadskostnader. Följande uttalande illustrerar synsättet: Man kunde /.../ se förhållandet på det sättet, att bostadshyra normalt innefattade ränta å hela det kapital, som vore eller kunde anses vara, investerat i den bostad kostnaden avsåge. Bostadshyra vore att anse såsom ingående i normala levnadskostnader. Den som bebodde enfamiljsfastighet inbesparade den del av normala levnadskostnader, som motsvarade ränta å hans i enfamiljsfastigheten investerade egna kapital. 1953:187, s.13) De ränteutgifter som man undgår genom att satsa ett eget kapital i bostaden utgör alltså, utifrån detta perspektiv, en avkastning som inte borde undantas från beskattning. I utredningar och propositionstexter dominerade detta synsätt fram till 1990-91 års skattereform och det var framförallt med hänvisning till målet om neutralitet mellan boende i olika upplåtelseformer som man hävdade att förmånsvärdet av det egna kapitalet borde vara föremål för beskattning. I samband med skattereformen utgick dock argumenta- tionen från ett delvis annorlunda synsätt. I såväl utredningen som i regeringens proposition stod skattesystemets inverkan på den enskildes val mellan olika typer av kapitalplaceringar i centrum. I grunden handlade det om att skapa förutsättningar för en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av sparandet i ekonomin mellan olika sektorer. Istället för att jämföra hyresgästen med bostadsägaren (inkluderande såväl egnahemsägaren som bostadsrättsinnehavaren) fokuserade man på den enskildes val mellan att placera ett visst eget kapital i en egen bostad och i andra typer av tillgångar. Tanken är att valet av boende inte bara är ett konsumtionsval utan även ett sparande- eller invest- eringsval. Den som bestämmer sig för att bosätta sig i eget hem eller bostadsrätt bestämmer sig i regel även för att placera en viss del av sina sparade tillgångar i boendet och för ett visst framtida bostadssparande genom amorteringar på de lån som tas på fastigheten. På så vis invol- verar de flesta beslut om boendet även överväganden om hur omfattande sparandet ska vara och om det ska placeras i en bostad eller i någon annan (real eller finansiell) kapitaltillgång. I detta sammanhang spelar givetvis skattereglerna en roll. I den mån de gynnar sparande i bostadstillgångar framför andra typer av sparande kommer människor att placera sitt sparande i egna hem eller bostadsrätter i högre utsträck- ning än de annars skulle ha gjort. Detta sätt att betrakta frågan är mer direkt relaterat till de verkliga beslut om boende och sparande som den enskilde står inför. Liksom i det fall då bostadsägarens situation jämförs med hyresgästens, utgår man här från att den del av fastighetens marknadsvärde som inte är belånad utgör ett eget kapital från vilket bostadsägaren erhåller en avkastning. Eftersom fokus i detta sammanhang är inställt på valet av SOU 2000:34 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 95 sparform utgår man dock från att avkastningen motsvarar alternativ- avkastningen för det egna kapitalet, dvs. den avkastning som normalt skulle utgå om det placerades i någon jämförbar kapitaltillgång. Skill- naden mellan denna alternativavkastning och den ränta som bostads- ägaren, till skillnad från hyresgästen, undgår att betala genom att satsa eget kapital i bostaden kan dock inte anses vara särskilt stor. Båda dessa resonemang tar sin utgångspunkt i att bostadsfastigheter inte bara används för konsumtion utan också fungerar som kapital- tillgång. Oavsett vilket av de två synsätten man anlägger blir slutsatsen, utifrån ett kapitalavkastningsperspektiv, att man för att uppnå lik- formighet i beskattningen av olika typer av kapital och neutralitet i beskattningen av boende i olika upplåtelseformer måste beskatta för- månen, eller den icke-monetära avkastningen, av det egna kapitalet i ägarbostäder på samma sätt som andra kapitalinkomster. En av de centrala målsättningarna med skattereformen var att åstad- komma en likformig beskattning av olika sparformer. Före skattere- formen var den effektiva skattebelastningen på avkastningen på hus- hållens direkta finansiella sparande högre än vad som gällde för hus- hållens sparande i realtillgångar. Skatteuttaget för ett egnahem via schablonintäktsbeskattning och () fastighetsskatt, var exempelvis betydligt lägre än den skatt som togs ut om motsvarande belopp investerades i obligationer. Redan detta förhållande gynnade sparande i egnahem framför många finansiella sparformer. Bristen på likformighet i kapitalinkomstbeskattningen ökade dessutom kraftigt med stigande inflation, som framgår av tabell 6.1. Skälet var att såväl beskattningen av avkastningen av finanisellt sparande för fysiska personer som företagsbeskattningen baserades på nominella inkomster, dvs. utan hänsyn tagen till att en del av inkomsterna endast utgör kompensation för inflationen. En av målsättningarna med reformen var att skapa förutsättningar för en ur samhällsekonomisk synpunkt bättre balans mellan investeringar i bostadssektorn och andra investeringar. Genom det nya skattesystemet begränsades asymmetrierna betydligt. innebar den relativt låga kapitalinkomstskattesatsen att skattesystemets inflationskänslighet reducerades avsevärt trots att det nya systemet bygger på en renodlat nominell beskattningsprincip. 96 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen SOU 2000:34 Tabell 6.1 Effektiv skattebelastning (procent) på den reala avkastningen av hushållens sparande i olika former. Inflation (%) Aktie i eget företag Källa: Egna beräkningar baserade på uppgifter om realt avkastningskrav före skatt redovisade i Agell, och skattepolitik i teori och praktik, Bilaga 1 till SOU 1995:104, tabell 3.2. 1 Uppgifterna bygger på en summering av alla skattekonsekvenser, inklusive inkomst- beskattning för fysiska personer och i förekommande fall företagsbeskattning, för ett hushåll som sparar en krona i tillgången i fråga. Samtliga tillgångar antas vara obelånade och det reala avkastningskravet efter alla skatter är satt till . Skattesatsen på personliga kapitalinkomster antas vara före skattereformen och efteråt. Den effektiva skattesatsen har beräknats som (b-s)/b där b är den reala bruttoavkastning före alla skatter som krävs för att hushållets reala avkastning efter skatt skall uppgå till en viss procent, s. Beräkningarna i tabell 6.1 utgår från att tillgångarna är obelånade. I det fall de finansierades med lån var den effektiva skattebelastningen i det gamla systemet betydligt lägre än vad som framgår av tabellen. Det tidigare skattesystemet erbjöd nämligen betydande rabatter på upplåning genom att skattelättnaden vid avdrag för ränteutgifter bestämdes av de relativt höga marginalskatter som gällde generellt i inkomst- beskattningen. Sammantaget medförde detta att den som valde att investera i en ägarbostad fick ett ur skattesynpunkt mycket förmånligt sparande på kuppen, särskilt om investeringen finansierades med lån. I tider med hög inflation ökade dessa skatteförmåner kraftigt och med- förde , bl.a. , att den reala kapitalkostnaden efter skatt för många bostadsägare blev negativ.1 1 I nominella termer kunde bostadsutgifterna visserligen vara betydande. Kombinationen av stigande fastighetspriser, hög inflation och generösa ränte- avdrag innebar dock under vissa perioder att den reala kapitalkostnaden efter skatt var negativ. En betydande del av utgifterna fungerade därmed som en form av skattesubventionerat sparande. Se exempelvis , och , Bo Betalt för att bo: värdestegring och kapitalvinster på bostadsmarknaden , 1978, eller Agell, ; , och , skattepolitik i teori och praktik. SOU 1995:104 bilaga 1, avsnitt 3.4. SOU 2000:34 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 97 Denna brist på likformighet i beskattningen av olika typer av inkomster var, som nämnts ovan, ett av de mer centrala motiven bakom den genomgripande reformeringen av skattesystemet som genomfördes –91. Olikformigheten var särskilt stor avseende olika typer av kapitalinkomster. Detta gav upphov till betydande samhällsekonomiska snedvridningar genom att personer och företag av skatteskäl lockades att välja investerings- och finansieringsalternativ som de inte skulle ha valt i ett mer neutralt skattesystem. Skattelättnaden uppvägde de extra kostnader och andra nackdelar som de valda alternativen medförde för personen eller företaget i fråga. I praktiken kom dock dessa kostnader att indirekt belasta andra skattebetalare och samhällsekonomin i stort. I den skattepolitiska debatt som föregick skattereformen uppmärksam- mades särskilt de samhällsekonomiska effekterna av att investeringar i bostadssektorn var skattemässigt gynnade framför investeringar i före- tagssektorn. Det gällde framförallt investeringar i ägarbostäder. Olik- formigheten i skattesystemet ledde också till orättvisor genom att personer med samma faktiska inkomst betalade olika mycket skatt beroende på skillnader i kunskap och möjligheter att utnyttja den bristande likformigheten. Mot denna bakgrund och med hänvisning till att privatbostäder utgör ungefär hälften av hushållens totala förmögen- hetstillgångar sågs det som angeläget att låta målet om likformig kapitalbeskattning vara styrande för utformningen av fastighetsbeskatt- ningen. Innan vi lämnar denna fråga bör det påpekas att en likformig beskattning av olika typer av investeringar inte nödvändigtvis utgör den ur samhällsekonomisk synpunkt mest optimala formen av kapital- inkomstbeskattning. I den skattepolitiska diskussionen åberopas ofta två diametralt motsatta principer för en samhällsekonomiskt effektiv beskattning av kapitalinkomster. Enligt den ena bör staten inte påverka sparandets fördelning mellan olika investeringsformer. Därför, hävdar man, bör en likformig kapitalinkomstbeskattning eftersträvas. Enligt det andra synsättet bör man för att stimulera den långsiktiga tillväxten i ekonomin premiera risktagande. Riskabla, men samhällsekonomiskt lönsamma, investeringar bör därför beskattas lindrigare än exempelvis banksparande och placeringar i statsobligationer. Till saken hör också att en likformig beskattning av olika typer av investeringar inte nödvändigtvis behöver innebära att skattesystemet inte påverkar den enskildes investeringsbeslut. Skälet är att kapitalinkomstbeskattningen i regel inte bara utgör ett beskattningsinstrument. Kapitalbeskattningen fyller också en viktig försäkringsfunktion genom reglerna om förlust- avdrag som innebär att staten är med och delar placerarnas risker (se avsnitt 6.3.1). Därför kan även ett likformigt skattesystem innebära att sparande i riskabla tillgångar stimuleras. 98 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen SOU 2000:34 beskattning behöver alltså inte vara neutral i den meningen att den inte påverkar den enskildes val av sparform. Även om den ekonomisk-teoretiska litteraturen ger en viss väg- ledning om de ekonomiska samband och mekanismer som bör beaktas i de normativa diskussionerna om kapitalbeskattningens utformning, så kan något entydigt teoretiskt stöd inte ges för någon av de två ovan- nämnda principerna.2 Til syvende og sidst är avvägningen mellan dem en bedömningsfråga som inte bara påverkas av vår uppfattning om ekonomins funktionssätt och de renodlade ekonomiska effektivitetsmål som de teoretiska analyserna utgår från, utan också av de fördelnings- effekter som de olika principerna kan ha. 6.1.2Nivån på skatteuttaget för nominella kapitalinkomster Förutom en enhetlig likformig beskattning av olika sparformer var ett syfte med skattereformen att så långt möjligt uppnå en enhetlig beskatt- ning av kapital- och arbetsinkomster. Motivet var även här att undvika samhällsekonomiska snedvridningar och orättvisor. Av olika skäl ansåg man dock att kapitalbeskattningen skulle baseras på nominella kapital- inkomster, dvs. utan justering för inflationen. Det innebar att likformig- heten i beskattningen av arbetsinkomster och kapitalinkomster inte skulle kunna uppnås oberoende av inflationsnivån. Genom en låg skattesats ansågs dock inflationens inverkan på det effektiva skatte- uttaget kunna begränsas. Av symmetri- och allmänna likformighetsskäl ansåg man att skatten på ränteinkomster och övriga nominellt beräknade kapitalinkomster skulle uppgå till . Valet av skattesats baserades på en avväg- ning mellan å ena sidan fördelningspolitiska och bostadspolitiska mål om att det stora flertalet skulle få en skattelättnad för ränteutgifter som svarade mot marginalskatten på löneinkomster och, å andra sidan, målet om att stimulera sparande och motverka låntagande. Med en skattesats på för nominella kapitalinkomster, hävdades det vidare, skulle samma skattesats tillämpas för det stora flertalets förvärvsinkomster, för aktiebolag och andra företagsformer samt för personliga kapitalinkomster. Väsentligt var också att denna skattesats skulle gälla 2 En kortfattad redogörelse för dessa frågor återfinns i Agell, J och , P-A: Skattesystemet, hushållens portföljval och prisbildningen på kapitalmark- naden, SOU 1989:33, bilaga 3. För en mer allmän översikt av litteraturen på området se Sandmo, A. The Effects of Taxation on Savings and Risk Taking, i Handbook of Public Economics, Volume I (redaktörer: . Auerbach och M. Feldstein), , , 1985. SOU 2000:34 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningen 99 alla kapitalinkomster och avdrag, oavsett nivån på den skattskyldiges övriga inkomster. 6.1.3Valet av skatteunderlag och skattesats i fastighetsbeskattningen Med hänvisning till att bostadsfastigheter i skattesammanhang bör betraktas som kapitaltillgångar utgick man i 1990–skattereform från att avkastningen av fastighetskapitalet bör beskattas i samma utsträckning som annan kapitalavkastning. Vidare hävdades att skatte- reglerna borde utformas så att avkastningen efter skatt blir oberoende av bostadskapitalets finansiering. Det senare skulle uppnås genom att skattelättnaden för ränteutgifter och liknande skulle bestämmas av den skattesats som gällde generellt för nominella kapitalinkomster i kapital- inkomstbeskattningen. Direktavkastningen av det kapital som privatbostäderna repres- enterar motsvaras dock av ett icke-monetärt förmånsvärde. Den gener- ella kapitalinkomstskattesatsen kan därför inte tillämpas direkt för dessa tillgångar. Först måste den bas som ger upphov till avkastningen, dvs. skatteunderlaget, definieras och avkastningens storlek fastställas. Låt oss börja med frågan om underlaget för beskattningen. Rent generellt gäller att en tillgångs avkastning är proportionell mot dess kapital- eller marknadsvärde. Så länge fastighetsbeskattningen utformas som en del av kapitalinkomstbeskattningen, med syfte att beskatta avkastningen av fastighetskapitalet, är det därför naturligt att basera beskattningen på ett underlag som speglar fastighetens marknadsvärde. Så har också varit fallet alltsedan schablonintäktsbeskattning av småhus infördes vid taxering. Fram fastställdes den beskattningsbara direktavkastningen som en schablonintäkt motsvarande en viss andel av fastighetens taxeringsvärde.4 I samband med skattereformen slopades visserligen schablonintäktsskatten för småhus med äganderätt. Den ersattes dock av fastighetsskatten som också den baserades på taxeringsvärdena och syftade till att beskatta den direkt- avkastning som bostadskapitalet ansågs generera. Så länge fastighetsbeskattningen utgör en del av kapitalinkomstbe- skattningen är det alltså relativt lätt att besvara den principiella frågan 3SOU 1989:33, s. 68. 4I praktiken tillämpades olika former av schabloniserad intäktsberäkning med utgångspunkt i fastigheternas taxeringsvärden också inom ramen för den konventionella beskattningen av småhus som gällde års taxering. Den praktiska tillämpningen av den konventionella metoden varierade dock från län till län. 100 Beskattning av privatbostäder inom kapitalinkomstbeskattningenSOU 2000:34 om vilket underlag som bör ligga till grund för beskattningen. Frågan om hur stor avkastningen skall anses vara, i procent av marknads- eller taxeringsvärdet, är betydligt svårare att besvara. Historiskt har olika metoder använts för att fastställa avkastningens storlek. När en schabloniserad fastighetsbeskattning först infördes grundades riks- dagens beslut om schablonintäktens nivå på överväganden utifrån två olika utgångspunkter. Det ena synsättet, som utvecklades mer utförligt skattelagssakkunnigas betänkande, utgick från den jämförelse av boende i ägar- och hyresbostäder som redogjorts för ovan. Tanken var att schablonintäkten skulle motsvara hyresvärdet minus vissa omkostnader för vilka avdrag inte skulle medges i det nya systemet. Genom att avdrag skulle medges för räntor på lånat kapital (samt tomträttsavgäld) skulle resultatet bli att endast den del av hyres- värdet som motsvarade det egna kapitalet skulle beskattas. Detta förut- satte dock att schablonintäktens nivå fastställdes i enlighet med detta resonemang. Med hänvisning till olika statistiska uppgifter hävdade de skattelagssakkunniga att nettohyresvärdet kunde anses motsvara av taxeringsvärdet. Dåvarande finansministern instämde i princip, men valde en annan utgångspunkt för sitt förslag. Eftersom avsikten var att beskatta det i bostaden nedlagda egna kapitalet ansågs det lämpligt att utgå från alternativavkastningen för detta kapital då det placeras i någon jäm- förbar finansiell tillgång. Enligt finansministern motsvarades alter- nativavkastningen i detta fall av sparbankernas inlåningsränta. Efter avdrag för vissa icke direkt avdragsgilla kostnader ansåg han att schablonintäkten skulle fastställas till av taxeringsvärdet.5 Han tillade dock att procenttalet borde kunna ändras vid mer avse- värda förskjutningar i räntenivån. Någon sådan följsamhet i procent- talet, till de betydande förändringar i räntenivån som faktiskt följde, blev det dock inte fråga om. Såväl de skattelagssakkunniga som finansministern utgick alltså från ett alternativavkastningsresonemang för att komma fram till en lämplig nivå på schablonintäkten. Men medan de skattelagssakkunniga i sitt betänkande utgick från den avkastning fastigheten skulle ge i en alternativ användning tog finansministern sikte på den avkastning som det i fastigheten nedlagda kapitalet skulle ge om det placerades i någon jämförbar finansiell tillgång. I samband skattereformen fokuserade man, som framhållits tidigare, på beskattningens inverkan på den enskildes val mellan olika typer av sparande. I diskussionerna om nivån för