sou · GOB335 · 2001-01-01 00:00:00 — Undersökning för att bestämma en eller flera egenskaper hos en produkt, tjänst eller process enligt ett specificerat för- Generellt godkännande av en viss produkt, utförande eller metod, utfärdat av behörig myndighet eller i särskild ordning utsett 1 Mål och riktlinjer 1.1Samhällets behov av forskning inom avgas- och bränsleområdet Det nya övergripande transportpolitiska målet är att transport- politiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och nä- ringslivet i hela landet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Transportsektorns påverkan på människors hälsa, ekosystem, kulturminnen och bidrag till utsläppen av växthusgaser är viktiga drivkrafter i utvecklingen av morgondagens transportsystem. Pro- gram för omställning och utveckling av transportområdet nödvän- diggör en långsiktig satsning på forskning, utveckling och demon- stration av ny teknik och alternativa drivmedel. Transportsektorns energiförsörjning bör enligt statsmakterna på lång sikt grundas på förnybar energi ((jfr prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). infördes och har lagt fast 15 nationella miljömål för det miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). (M 1998:07) och (1998:06) arbetar med att i samverkan med sektorsmyndigheterna ta fram delmål för att ange 26 Mål och riktlinjer inriktning och tidsperspektiv, liksom förslag till åtgärdsstrategier för att de övergripande miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Den ekologiska omställningen av transportsektorn kräver att man utgår från miljömålen. Utformningen av förslag till framtida sektors- och delmål för att nå ett ekologiskt uthålligt samhälle förutsätter relevanta under- lag för avvägningar och bedömningar, inte minst när det gäller transportsektorns utveckling. Sådana underlag har betydelse också för att kunna påverka regelverket på EU- och internationell nivå. Regeringen har dessutom lagt fram ett förslag till en radikalt förändrad myndighetsstruktur för den statligt finan- sierade forskningen i propositionen Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering (jfr prop. 1999/2000:81 och även prop. 1999/2000:71 Vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken). Förutom tre nya forskningsråd inrättas också en ny myndighet för behovsstyrd forskning och utvecklingsarbete till stöd för innovationssystemet. Den nya huvud- sakliga inriktning skall var stöd till innovationssystemet och en hållbar utveckling och tillväxt. I skall enligt förslaget ingå de ansvarsområden som hanteras av Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), de FoU-finansie- rande delarna av Närings- och teknikutvecklingsverkets () verksamhet och även delar av de ansvarsområde som handhas av (). En organisationskommitté skall också inrättas med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av bl.a. de nya föreslagna myndigheterna så att de kan börja sin verksamhet . skall KFB och avvecklas. Genom att det nu nämnda förslaget behandlar organisationsstrukturen för den sektors- finansierade forskningen under får det också konsekvenser för den statligt finansierade forskningen inom avgas- och bränsleområdet. lämnas dock utanför och förblir även fortsättningsvis en separat myndighet. Mål och riktlinjer 27 Mot denna bakgrund är uppgiften enligt direktiven (dir. 1998:89) att lämna förslag till vilka forsknings- och utvecklingsområden som bör prioriteras från transport-, miljö-, energi- och närings- politiska utgångspunkter och föreslå ett program för forskning kring avgaser och bränslen inom motorfordonsområdet. Uppdraget omfattar avgasutsläpp från såväl motorfordon som arbetsmaskiner. Programmet skall omfatta en tioårsperiod med en mellankom- mande utvärdering . Förslag till en långsiktig finansiering av det statliga åtagandet inom området skall också lämnas. I sammanhanget skall beaktas hur de statliga insatserna inom området skall kunna ske i nära samverkan med näringsliv och andra berörda parter. Även det på- gående arbetet inom EU med det femte ramprogrammet för forskning och utveckling och andra forskningsprogram som berör avgasfrågor skall beaktas. I direktiven anges vidare att den statliga finansieringen av forskning, utveckling och uppföljning i fråga om vägtrafikens utsläpp är uppdelad på ett stort antal myndigheter och institu- tioner. Ett behov av en bättre samordning har också kunnat konstateras. Utöver direktiven har en skrivelse (dnr 1/99) till regeringen från KFB, , , Statens ener- gimyndighet och AB lämnats över till utred- ningen. Organisationerna har pekat på den betydelsefulla forsk- ning och utveckling som bedrivits inom bilavgas- och bränsleområdet i , men framhåller att de långsiktiga förutsättningarna att finansiera verksamheten är oklara. De lämnar i skrivelsen också förslag till ett tioårigt Forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprogram för ekologiskt hållbara transporter. 28 Mål och riktlinjer 1.2Utökad samverkan staten – näringslivet Enligt våra direktiv ingår särskilt att beakta hur statliga forsk- ningsinsatser inom avgas- och bränsleområdet skall utformas för att öka samarbetet mellan staten och industrin på detta fält. Inom transportsektorn finns det flera exempel på framgångsrika samar- betsprojekt mellan staten och näringslivet som kan tjäna som före- bilder för att öka samverkan också inom utredningens område. Ett exempel är arbetet med ett miljöanpassat transportsystem, det s.k. , där nio myndigheter samverkade med företrädare för bil- och oljeindustrin. Ett annat gott exempel på en sådan samverkan är Fordonsforskningsprogrammet med en delad finan- siering mellan staten och fordonsindustrin. Programmet tillkom och pågår alltjämt (jfr prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:NU30. 1992/93:399, bet. 1992/93:FÖU13, rskr. 1992/93:393 och prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:NU2, rskr. 1996/97:122.). Finansieringen från statens sida uppgår till . Ytterligare ett samverkansprojekt mellan staten och fordonsin- dustrin kommer att presenteras . Det skall i första hand inriktas på utveckling av mer miljöanpassade fordon – Program för samverkan mellan staten och fordonstillverkarna kring utveckling av miljövänligare fordon (Miljöanpassade Fordon – SMF). Programmet skall löpa . Från statens sida disponeras totalt . Programmet skall omfatta områden såsom avan- cerad förbränningsteknik, hybridfordon och bränslecellteknik, viktreduktion samt kompetensförsörjning. Avsikten är att såväl fordonstillverkarna som universitet och forskningsinstitut samt underleverantörer skall medverka i programmet (jfr prop. 1999/2000:1). Mål och riktlinjer 29 Forskningens långsiktiga betydelse för att nå de uppsatta miljö- kvalitets- och transportpolitiska målen innebär att inte minst frå- gorna om finansiering av forskning, prioriteringar och resurs- användning måste behandlas från ett brett beslutsunderlag. Mot bakgrund härav inleddes utredningsarbetet med en enkät till ett femtiotal forskningsfinansiärer och forskningsutförare för att kart- lägga nuläget. Vi återkommer senare i betänkandet med resultatet av enkäten både vad gäller inriktningen av avgasforskningen, de finansiella utgångspunkterna för uppdraget och åtgärder för att förbättra samverkan mellan forskningsfinansiärerna. Genom att ett stort antal myndigheter, företag och organisa- tioner medverkat i utredningen har en god plattform skapats för arbetet. Det förslag till FoU-program som lämnas har en bred förankring, liksom förslagen till organisation och finansiering. Arbetssättet har medgivit att ett antal frågor kunnat belysas i mindre arbetsgrupper. Det har gällt frågor om beräkningsmodeller och emissionsstatistik, hälso- och miljöforskning samt organisa- tionsstruktur både vad avser finansierings- och utförarsidan. Sekretariatet har dessutom haft överläggningar med företrädare för fordonstillverkarna, med avgaslaboratorier och med företrädare för företag och branschorganisationer, statliga myndigheter samt utförande organisationer. Sekretariatet har också besökt för att studera organisa- tions- och finansieringsfrågor vid (Staten ). Uppgifter om EU:s femte ramprogram för forskning, liksom om andra pågående projekt inom vägtransportsektorn och emissionsområdet, har erhållits vid besök hos Generaldirektoratet för företagspolitik i . 30 Mål och riktlinjer Direktivens begrepp "avgaser och bränslen inom motorfordons- området" handlar primärt om emissioner från fordon och arbets- maskiner och effekterna av dessa på ekosystemen, kulturmiljön och människors hälsa. Även om området sålunda i första hand avser påverkan av det som släpps ut från avgasröret, mätmetoder m.m. måste det ses i sammanhang med forskning och utveckling kring fordon/förbränningsmotorer. Emissionsforsk- ningen bör även kopplas till motsvarande drivmedelsteknisk FoU. Endast en gemensamt planerad och samordnad FoU för motorer och bränslen å ena sidan, och för emissioner och deras påverkan på människa och miljö å den andra, kan ge maximal effekt av insatta resurser och är sannolikt den bästa garantin för att undvika suboptimeringar. Ambitionen måste vara att betrakta FoU för motorfordons- området i ett samlat perspektiv. Detta måste komma till uttryck främst i planering och finansiering av FoU-verksamheten, men även i tolkning av resultat och i värdering av åtgärdsbehov. Enligt vår mening bör målet vara att staten och näringslivet samverkar för att på en gång stimulera och utveckla fordons- och bränsleteknik och stödja FoU med syfte att analysera och minska hälso- och miljöeffekter. Som framgår i avsnitt 1.2 finns det ett väl funge- rande samarbete mellan staten och näringslivet inom det fordons- tekniska området i form av Programrådet för Fordonsforskning (PFF). Tillsammans med det ovan nämnda Samverkansprogram- met Miljöanpassade Fordon och verksamhet kring drivsystem och bränslen bör detta kunna bilda en naturlig utgångspunkt för ett utvidgat programinnehåll och en fortsatt samverkan. Likaså bör den forskning som snuddar vid miljöövervakningen tas med. Detta gäller sådan FoU som behövs för att stämma av mot miljökvalitetsmålen och delmålen samt för att bedöma såväl miljö- och hälsotillstånd som åtgärdsbehov. Härigenom kan en tydligare Mål och riktlinjer 31 koppling mellan de miljöpolitiska ambitionerna och de forsknings- politiska prioriteringarna åstadkommas. Uppdraget är tydligt avgränsat till emissioner från vägtrafiken och arbetsmaskiner. Emissioner från andra transportslag som järn- väg, sjöfart och flyg tas därmed inte upp. Inom åtminstone vissa delområden, t.ex. forskning om hälso- och miljöeffekter, borde det dock vara naturligt att FoU-insatser samordnas över gränserna för olika transportslag. Utredningsuppdraget innefattar ett brett spektrum av forskning och utvecklingsarbete. Det gäller allt från grundläggande, kun- skapssökande forskning, t.ex. om hälsorisker (epidemiologi, toxi- kologi), till starkt målbundet forsknings- och utvecklingsarbete, i vissa fall även med inslag av demonstrations- och provnings- verksamhet. I kapitel 2 redovisar vi ett antal grunder som genom statsmakternas transport- och miljöpolitiska beslut lagts för bl.a. behovet av kunskapsutveckling och åtgärdsinriktad FoU inom emissionsområdet. Det gäller underlag för att sätta och uppnå samhällets transport- och miljöpolitiska mål. Vidare framgår att verksamheten i också måste ses i ett internationellt perspektiv, inte minst inom ramen för samarbetet inom Europeiska Unionen (EU). I ett andra huvudavsnitt i detta kapitel diskuterar vi FoU-beho- ven mera specifikt mot bakgrund av de riktlinjer och beslut som riksdag och regering och vissa berörda myndigheter lagt fast. Kapitlet utmynnar i ett antal förslag till att strukturera de fortsatta insatserna inom området emissionsforskning. I kapitel 3–8 ges en mera ingående beskrivning av nuläge och utgångspunkter för forskning kring fordons- och teknikutveckling inom såväl motorfordon som arbetsmaskiner, emissionsstatistik, effektforskning och systemforskning. För varje område redovisas 32 Mål och riktlinjer också utredningens allmänna överväganden beträffande forsk- ningsbehov och forskningsinriktning m.m. Utredningens syn på behovet av internationellt samarbete inom området framgår i kapitel 9. Förslaget till ett sammanhållet forskningsprogram redovisas i kapitel 10, medan de organisatoriska och finansiella aspekterna av uppdraget framgår i kapitel 11. 1.6Konsekvenser vad gäller direktiv till samtliga utredare För utredningen gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt direktiv till samtliga utredare att pröva offent- liga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:14) och effekter för brottsligheten (dir. 1996:49). När det gäller de jämställdhetspolitiska och ekonomiska konse- kvenserna av våra förslag behandlar vi dem i kapitlen 10 och 11. Vårt uppdrag innebär att föreslå ett forskningsprogram inom emissionsområdet och hur detta skall finansieras. Vi gör därför den bedömningen att våra förslag inte kommer att få några effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. De kommer inte heller att få några regionalpolitiska konsekvenser. 2Emissionsforskning för renare luft och ökad konkurrenskraft Utgångspunkten för att identifiera angelägna forskningsbehov inom emissionsområdet är miljömålen för transportsektorn och därmed sammanhängande åtgärdsstrategier. En framgångsrik emissionsforskning är en förutsättning för att minska vägtra- fikens effekter på hälsa, miljö och kulturminnen. Forskning och teknisk utveckling i samspel inom emissions- området mellan staten och industrin kan öppna nya möjligheter för omställningen till en ekologiskt hållbar utveckling, men också ge näringslivet konkurrensfördelar. Medlemskapet i EU och andra internationella fora skapar ett ständigt behov av bl.a. forskningsunderlag för en svensk strate- gi och för att påverka beslutsprocessen. Ett sammanhållet forskningsprogram inom emissionsområ- det ställer krav på långsiktighet, kraftsamling och prioritering, samordning av forskningsinsatser och samverkan mellan forsk- ningens olika intressenter inom områdena ·Systemstudier och styrmedel. 34 Emissionsforskning för renare luft ... konkurrenskraft 2.1.1Målstyrning ökar behovet av underlag för åtgärder De luftföroreningar som uppstår genom förbränning av drivmedel vid transporter påverkar människors hälsa och kulturminnen på lokal nivå. Regionalt bidrar utsläppen till övergödning och försurning och globalt påverkas klimatet och ozonskiktet. Utsläp- pen hotar skogliga ekosystem och känslig fjällmiljö, liksom djur och växter i havsmiljön. Hälsoaspekterna utgör tillsammans med klimatfrågan den främsta drivkraften för åtgärder för att begränsa utsläppen från trafiken såväl i som interna- tionellt. Miljömålen luft, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan är därför de viktigaste drivkrafterna för åtgärder, men miljömålen Försurning, Giftfri miljö och Ingen övergödning har också betydelse för åtgärder för att minska utsläppen från bl.a. vägtrafik och arbetsmaskiner. Som framgått tidigare bildar den transportpolitiska propositio- nen (1997/98:56) grunden för transportsektorns miljöarbete. Även miljömålspropositionen (1997/98:145) tar upp åtgärdsstrategier på vissa områden som berör transportsektorn. Bland dem kan nämnas drivmedelsområdet, utökade avgaskrav inom EU till att inte enbart gälla vägtrafikfordon och vissa större dieseldrivna arbetsmaskiner, och en utveckling av det svenska miljöklassystemet för bilar (jfr Avgasrening 2000 SOU 2000:12). Förutsättningarna för att minska vägtrafikens effekter på hälsa, miljö och kulturminnen påverkar i hög grad möjligheterna att upp- nå så gott som samtliga nationella miljökvalitetsmål. Merparten av de luftföroreningar som bidrar till försurningen i kommer emellertid från andra länder, för såväl svavel som kväveoxider. Av dessa kommer från övriga EU- stater. bidrar också med utsläpp till nedfall och effekter i andra länder. av de svenska kväveoxid- emissionerna faller ned i områden utanför . Miljömålen utformas utifrån överväganden kring vilka expo- neringsnivåer som kan anses acceptabla från hälso- och miljö- synpunkt. För ekosystemeffekter utformas miljömålen ofta utifrån Emissionsforskning för renare luft ... konkurrenskraft 35 konceptet kritisk belastning och för hälsoeffekter används lågrisk- nivåer. Baserat på värderingar av kritisk belastning och lågrisknivåer har vid behandlingen av den transportpolitiska proposi- tionen inte haft något att erinra mot regeringens förslag till etappmål för utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser (prop. 1997/98:56, s. 31, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). ·utsläppen av koldioxid från transporter i bör ha stabiliserats nivå ·utsläppen av kväveoxider från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå, ·utsläppen av svavel från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå, ·utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. har dessutom undertecknat ett protokoll om gränsöverskridande luftföroreningar som i vissa fall innebär ytterligare reduceringar av dessa utsläpp . Förutsättningarna för att minska vägtrafikens och arbetsmaski- nernas effekter på hälsa, miljö och kulturminnen påverkar i hög grad möjligheterna att uppnå så gott som samtliga nationella miljökvalitetsmål. En trolig utveckling är också att intresset kommer att skjutas över mot vägtrafikens koldioxidutsläpp samt mot utsläpp från arbetsmaskiner. Orsaken till detta är att vägtrafikens emissioner, främst kväveoxider och flyktiga organiska ämnen i övrigt har minskat och kommer att minska ytterligare som ett resultat av beslutade utsläppskrav. Regeringen framhåller i den transportpolitiska propositionen särskilt behovet av en långsiktig forskningsstrategi, nya kunskaper och nya sätt att strukturera den kunskap som redan finns. Forsk- ningen skall tillgodose två grundläggande krav: dels att ta fram underlag för politiskt fastställda åtgärder, dels att bygga upp kompetens och därigenom skapa handlingsberedskap och förmåga 36 Emissionsforskning för renare luft ... konkurrenskraft att hantera nya problem. I det transportpolitiska beslutet gjorde regeringen och också den bedömningen att långsiktig hållbarhet är ett av de tre prioriterade områdena inom strategisk transportforskning. Inom den tillämpade transport- forskningen har miljöanpassade transporter och drivmedel samt kollektivtrafik givits en hög prioritet. 2.1.2FoU i relation till näringslivets behov Regeringen har i skrivelsen Hållbara – uppföljning av åtgärder för en ekologiskt hållbar utveckling (skr. 1999/2000:13) till uttalat att den svenska bilindustrin ligger i frontlinjen med att miljöanpassa transporterna. Bilindustrin är också viktig för ekonomi och sysselsättning i . Kunskap om teknik och organisatoriska lösningar som kan bidra till en hållbar utveckling är viktiga konkurrensfaktorer. Många av världens ledande fordonstillverkare satsar stora resurser på att skapa konkurrensfördelar genom att tidigt kunna erbjuda bränslesnålare och alternativt drivna fordon. För en livskraftig fordonsindustri krävs särskilda insatser för att möta framtidens utmaningar. Ett nära och aktivt samarbete mellan staten och näringslivet har stor betydelse för utvecklingen av framtidens teknik enligt regeringen. Traditionella svenska produkter får en mer uttalad system- karaktär, där olika komponenttekniker och olika kunskapsområden integreras. Sådana komplexa tekniska system kräver metoder och verktyg för att analysera, konstruera och använda kombinationer av s.k. hård- och mjukvara. Ökade övergripande krav som säker- het, livscykels- och kretsloppstänkande, miljö- och energikrav, men också förhållanden som har att göra med kvalitet, kostnads- effektivitet och kortare ledtider, är faktorer som ökar komplexi- teten i de tekniska systemen och därmed också svårigheterna att konstruera, utveckla och hantera systemen. Det finns ett stort behov av att utveckla samarbetet mellan stat- liga forskningscentra och industrin. Erfarenheterna från det hittillsvarande samarbetet är också goda. Emissionsforskning för renare luft ... konkurrenskraft 37 utveckling i samspel, inte minst inom emissionsområdet, mellan industri och samhälle kan öppna nya möjligheter för omställningen till en ekologiskt hållbar utveckling, men också ge näringslivet konkurrensfördelar. 2.2Forskningen inom emissionsområdet i ett internationellt perspektiv De dynamiska förändringarna i omvärlden med starka interna- drivkrafter påverkar löpande det svenska transport- systemet och den svenska transportpolitikens förutsättningar. Vårt medlemskap i och i andra internationella fora skapar därmed ett ständigt behov av en bred och tidig samverkan och en väl utvecklad strategi när det gäller att utforma svenska ståndpunkter och att påverka beslutsprocessen. Om vi t.ex. skall kunna hävda ett inflytande i EU räcker det inte att vara väl förberedd vid ärendenas behandling i ministerrådet. Minst lika viktigt är arbetet som före- går slutdokumenten, där ståndpunkterna växer fram successivt i olika arbetsgrupper. I arbetet med att begränsa utsläppen från fordonen har viktiga framsteg gjorts inom EU. Inom ramen för de s.k. Auto/Oil-programmen har som ett resultat av Auto/Oil I ett antal direktiv antagits för reglering av avgasutsläppen för lätta och tunga fordon i syfte att uppnå satta luftkvalitetsmål. Auto/Oil II har en bredare inriktning än enbart fordons- och bränslekrav. I olika expertgrupper har man försökt att analysera åtgärder för en allmän miljöanpassning av transportsystemet. Ett starkt forskningsstöd är viktigt för att kunna genomföra dessa och tidigare nämnda åtgärder (jfr även kap. 9). Åtgärdsarbetet inom de olika konventionerna kommer i allt högre grad att kräva att man ser till helheter, dvs. att man beaktar olika miljöproblem och åtaganden i konventioner gemensamt när man utarbetar underlagen. Ett sådant synsätt kommer också att kräva fortsatt forskning kring sambanden mellan aktiviteter i sam- hället och olika effekter och effektrisker, kring formulering av 38 Emissionsforskning för renare luft ... konkurrenskraft miljömål och valet av kostnadseffektiva åtgärder. Detta har stor vikt eftersom många av miljöproblemen är storskaliga och fordrar agerande på transnationell nivå. Trafikens bidrag till luftföroreningarna skall enligt miljömåls- propositionen vara försumbart på 25–. För att nå dit krävs fortsatt långsiktigt arbete. Vissa av de nationella miljömålen är också betingade av åtgärder såväl lokalt, nationellt som interna- tionellt. kan genom att ligga i frontlinjen inom emis- sionsområdet ge ett särskilt kraftfullt bidrag till det transport- politiska arbetet på internationell och på EU-nivå genom nationella erfarenheter och/eller hög kompetens. 2.3Forskningsbehov uttryckta i olika utredningar och vår enkät I detta avsnitt identifierar vi ett antal ytterligare områden där det också behövs kunskapsutveckling och åtgärdsinriktad forskning, utveckling och demonstration (FUD) inom emissionsområdet. 2.3.1KFB:s rekommendationer om forskningsbehov Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) presenterade i sep- tember 1998 ett forskningsprogram för transportsektorns avgas- utsläpp och ett program för energirelaterad transportforskning (KFB-information 1998:9). Programmet bygger på en omfattande inventering och analys av forskningsbehov när det gäller tran- sportsektorns avgasutsläpp. KFB konstaterar att transportsektorns avgasutsläpp är ett angeläget, men mycket brett och omfattande forsknings- område, där det fortfarande finns ett stort kunskapsbehov. KFB bedömer också att den samlade kompetensen inom området är hög i och stryker under vikten av att denna kompetens bibe- hålls med hänsyn till forskningens betydelse som stöd i miljöar- Emissionsforskning för renare luft ... konkurrenskraft 39