sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — Vad är hållbar utveckling ? Bilaga 7 till LU 1999 / 2000 Bilaga 7 till /2000 SOU och Ds kan kö pas från . serie kan kö pas från Fakta Info Direkt, Kundservice. Fö r remissutsändningar av SOU och Ds års nummerserie svarar på uppdrag av fö rvaltningsavdelning. Fakta Info Direkt, Kundservice Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen,1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet fö r den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: 103 33 Tel: Fax: Grafisk utformning av omslag: rling Bilaga 7 till LU 1999/2000 /2000 har utarbetats inom strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal special- studier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av departementssekreterarna vid strukturenhet. Regeringen lägger stor vikt vid att ska uppnå en hållbar utveckling. Syftet med denna bilaga till är att identifiera de faktorer som är av betydelse för att kunna bedöma om ett land har en hållbar utveckling. I bilagans första del diskuteras olika aspekter som omfattas av begreppet hållbar utveckling. I den andra delen finns en ansats till bedömning av om utvecklingen i kan betecknas som hållbar. Ansvaret för bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. Bilaga 7 till LU 1999/2000 IOLIKA ASPEKTER PÅ EN HÅLLBAR UTVECKLING Hållbar utveckling innehåller flera komponenter ................. 1.2Ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar Den hittillsvarande utvecklingen är inte entydig .......... Miljö och ekonomi – ömsesidigt beroende faktorer ..... Avskogningen kan ha dämpats ..................................... Inga tecken på att icke-förnybara resurser tar slut........ 1.3.4Fördelningen av världens resurser fortfarande Människors hälsa och utbildning förbättras.................. Miljö och ekonomi – delar i en hållbar utveckling ................. Miljön bidrar till ekonomi och välbefinnande.............. Varför överutnyttjas miljön? Miljön behöver synliggöras .......................................... Olika lösningar krävs för olika miljöproblem............... 2.4.1Vissa styrmedel används för nationella 2.4.2Gränsöverskridande miljöproblem kan kräva Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer Människor är närsynta............................................... Osäkerhet påverkar besluten......................................... Valet av ränta har betydelse.......................................... 3.2Garanterar effektiva marknader en hållbar Sparar vi tillräckligt för framtiden? Vad säger teorin? En praktisk ansats att mäta sparandet ........................... Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv ................. 4.1Förhållanden som kan underlätta en hållbar 4.1.1Institutionella förhållanden och inkomstfördelning Befolkningstillväxten är kritisk .................................... 4.1.3Handelsmönster och internationalisering kan Hur kan resten av världen beaktas?........................... Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas?................... 5.1Kapitalstockar som utgångspunkt för en hållbar 5.1.1Stark hållbarhet ställer krav på att naturkapitalet 5.1.2Svag hållbarhet ställer krav på att samhällets samlade kapital inte minskar......................................... Bevarad välfärd som utgångspunkt............................... Olika mått på en hållbar utveckling.............................. Bilaga 7 till LU 1999/2000 IIEN ANSATS ATT BEDÖMA OM UTVECKLINGEN ÄR HÅLLBAR Natur- och miljöresurser i 6.1.1Priset på icke-förnybara resurser kan avspegla1 Fosfor och grus – särskilt knappa resurser?................ 6.1.3Miljöeffekter vid utvinning av icke-förnybara 6.1.4Återvinning, substitution och effektivisering Växter och djur ........................................................... Har en hållbar utveckling?........................................ Går det att mäta om utvecklingen är hållbar? Bilaga 7 till LU 1999/2000 Regeringen lägger stor vikt vid att ska uppnå en hållbar utveckling. Detta begrepp associeras mest med miljöfrågor, men när introducerade begreppet hade det en bredare definition. Kommissionen uttryckte hållbar utveckling som en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Det betonades att en hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska som sociala, kulturella och ekologiska aspekter. Dessutom betonades vikten av en jämn fördelning av resurser såväl inom som mellan generationer. I rapporten gavs dock ingen klar vägledning till hur begreppet kan omsättas i praktiken. Det är därför angeläget att identifiera de faktorer som är av betydelse för att kunna bedöma om ett land har en hållbar utveckling. Syftet med denna bilaga till är att diskutera sådana frågor. Bilagan innehåller två delar. I den första delen diskuteras på ett mer generellt plan olika aspekter som kan läggas på en hållbar utveckling. I den andra delen görs en ansats till bedömning av utvecklingen i och om denna kan betecknas som hållbar. Bilaga 7 till LU 1999/2000 OLIKA ASPEKTER PÅ EN HÅLLBAR Hållbar utveckling innehåller flera komponenter Då utgångspunkt tas i den breda definitionen av hållbar utveckling som omfattar ekologiska, sociala och ekonomiska komponenter ges ingen entydig bild av den hittillsvarande utvecklingen. Den globala ekonomiska utvecklingen har visserligen generellt sett varit positiv , men inkomstspridningen är fortfarande stor mellan och inom länder. Hälsa och utbildning har successivt förbättrats, men med stora återstående skillnader mellan rika och fattiga länder. Den ekologiska utvecklingen ger likaså en sammansatt bild. I i-länderna minskar lokala och regionala miljöutsläpp, men i har i stället en ökning skett. har funnit att det i många fall finns ett samband mellan BNP per person och miljöutsläpp. Sambandet kan beskrivas i form av ett upp- och nedvänt U, och brukar benämnas Miljökuznetskurva. Kurvan illustrerar hur miljöutsläppen i ett land stiger i takt med att inkomsten per person ökar. Vid en viss punkt, när BNP per person uppnått en viss nivå, börjar i stället miljöutsläppen falla vid stigande inkomst. Detta samband kan förklaras med att vid en hög nivå på BNP per person finns det utrymme att avsätta resurser för att minska miljöproblemen (t.ex. genom satsning på ny miljövänlig teknik) och det finns en större acceptans för en skärpt miljöpolitik. Koldioxidutsläppen ökar fortfarande i de flesta länder och därför också globalt. Detta kan förklaras med att det saknas egentlig reningsteknik för utsläppen och att det därför ställs krav på omställning i samhället, vilket ger upphov till stora kostnader. Problemets globala karaktär gör också att globala överenskommelser krävs för att komma till rätta med problemet. När det gäller miljöproblem relaterade till avskogning förekommer sådana problem mer i än i i-länder, vilket kan förklaras av bristande äganderätter och andra institutionella problem. Det finns inga tecken som tyder på att det skulle råda brist på icke-förnybara resurser. Tvärtom tycks det snarare vara så att de nya bevisade reserverna ökar, ny teknik utvecklas i utvinningsprocessen samt utveckling sker av nya substitut. Den sammanlagda bilden av den ekologiska utvecklingen i världen är därför att den generellt sett inte är lika negativ som den då och då framställs. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Miljö och ekonomi delar i en hållbar utveckling Forskningen om en hållbar utveckling har till övervägande del behandlat miljöaspekter. Miljön bidrar på en mängd sätt till människors välfärd både genom att människor direkt kan använda naturresurser i t.ex. produktionen, men också på andra sätt såsom t.ex. i form av upplevelser och rekreation. Det är dock svårt att svara på frågan när utnyttjandet av miljön har överskridit den gräns där utvecklingen blir ohållbar. Utifrån ekologisk grund har vissa begrepp formulerats som ska uttrycka hur stor påfrestningen eller belastningen på miljön kan vara, såsom kritiska belastningsgränser och vad naturen tål. Dessa är dock relativt svåra att tillämpa i praktiken. Ofta används i stället s.k. gränsvärden som uttrycker vad som är en rimlig belastning på miljön utifrån även tekniska, ekonomiska och praktiska avvägningar. Att människor överutnyttjar vissa miljöresurser har sin grund i så kallade marknadsmisslyckanden. Dessa resulterar i fel priser på resurser, och uppfattas utnyttjandet av miljön som helt gratis. Anledningen är att det ofta saknas äganderätter till miljön, varför resursen inte heller köps och säljs på en marknad där den automatiskt kan få ett pris. Många miljöresurser är också kollektiva varor. För att komma tillrätta med problemet och synliggöra miljöns värde, behöver miljön prissättas. Det kräver att miljöeffekterna värderas i monetära termer. Ett antal metoder kan användas vid en sådan värdering av miljöresurser. Hur väl ett värde faktiskt kan skattas i monetära termer kommer att variera beroende på vilka resurserna är och om det finns möjlighet att vid värderingen få ledning av de priser som råder på existerande marknader. I vissa fall blir det nödvändigt att söka indirekta marknader eller att konstruera marknader för att kunna värdera resurserna, t.ex. med hjälp av betalningsviljestudier. Genom att införa miljöskatter kan miljökostnaderna internaliseras, så att dessa beaktas i de beslut som tas av producenter och konsumenter. Det kan också vara aktuellt att införa förbudsnivåer när en viss skada på miljön av ett utsläpp kan få helt oacceptabla konsekvenser. En kombination av regleringar och miljöskatter kan vara ett medel att nå högre effektivitet än vad som är möjligt med enbart regleringar. Överlåtelsebara utsläppsrätter är ytterligare ett styrmedel som gör att ett miljömål kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. För globala och regionala miljöproblem krävs även internationellt samarbete. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Med hänsyn till framtida generationer Avvägningen mellan nutid och framtid har inte varit det mest centrala när hållbar utveckling diskuterats, trots att hänsyn till framtida generationer är det övergripande syftet med begreppet. Människors avvägningar gentemot framtiden påverkas av en rad faktorer. Att det kan vara svårt att få till stånd långsiktiga satsningar beror bl.a. på att människor tenderar att ha en kort tidshorisont. Om det inte finns möjlighet att försäkra sig mot den risk som tas p.g.a. att framtiden inrymmer osäkerhet framstår långsiktiga investeringar som mindre attraktiva än kortsiktiga. Osäkerheten om framtiden påverkar därför människors beteende och bedömningen av vad som krävs för att utvecklingen ska kunna betecknas som hållbar. I de fall information kommer att finnas kan det vara optimalt att undvika att fatta vissa beslut för att i stället hålla fler möjligheter öppna. Försiktighetsprincipen i miljöpolitiken kan ses som ett uttryck för detta. I praktiken är det dock långt ifrån klart när principen bör användas. Att försöka minska osäkerheten om framtiden, men också att mildra konsekvenserna av osäkerhet, t.ex. genom lämpliga försäkringsarrangemang, kan öka förutsättningarna för att en hållbar utveckling kommer till stånd. Avvägningarna gentemot framtiden styrs också av den diskonteringsränta som används i en investeringskalkyl. Det finns ingen anledning att, som det ibland har hävdats, använda en extra låg diskonteringsränta för att det är miljön som påverkas. Däremot finns det inte något sådant som den korrekta räntan, varför valet av ränta kan grunda sig på olika principer. Välfungerande marknader hjälper till att skapa förutsättningar för bättre avvägningar gentemot framtiden. Det är dock oklart i vad mån effektiva marknader kan garantera en hållbar utveckling. Teoretiska analyser har här givit skilda resultat. Sparande är en förutsättning för en hållbar utveckling. Det är genom de resurser som överlämnas till framtida generationer som dessa ges möjlighet att uppnå en viss välfärdsnivå. har introducerat och beräknat måttet genuint sparande. Sparbegreppet har sin utgångs- punkt i det gängse sparbegrepp som används i de konventionella nationalräkenskaperna, men vissa justeringar görs för förändring i realkapital, naturkapital samt ibland även humankapital. har beräknat det genuina sparandet för ett stort antal länder och har då funnit att många länder i stället för ett positivt sparande har ett negativt sparande när det justerade måttet används. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv I många utvecklingsländer står miljöproblem lågt på den politiska dagordningen, eftersom de överskuggas av problem som uppfattas som allvarligare. Att införa miljöskatter och andra åtgärder som syftar till att internalisera miljökostnader är inte heller alltid det mest angelägna i alla länder. Det kan finnas andra institutionella problem som i första hand behöver åtgärdas. Frihet att sprida information och möjlighet att fritt debattera och kritisera är faktorer som är av grundläggande betydelse för att miljöpolitiken ska kunna utformas på ett väl avvägt sätt. Ett demokratiskt samhälle har därför större förutsättningar att uppnå en hållbar utveckling än ett odemokratiskt. Välfungerande regelverk för äganderätter och institutioner som kan kontrollera att reglerna efterlevs, är ytterligare faktorer som kan öka förutsättningarna för en hållbar utveckling. Fattigas och rikas tidshorisont kan skilja sig åt, och kan fattiga personer ha en kort tidshorisont. Att minska fattigdomen är därför en viktig faktor som kan minska negativ miljöpåverkan från människor som lever på marginalen. Befolkningsfrågan har likaså en nära koppling till hållbar utveckling. Om befolkningen ökar i all oändlighet är det ofrånkomligt att resurserna kommer att ta slut. Befolkningsutvecklingen har i sin tur en koppling till ekonomiska faktorer. Ett stort antal barn bidrar för många fattiga till en trygghet som annars inte skulle finnas. En viktig faktor för att dämpa trycket på resurserna är därför att minska fattigdomen, och därmed begränsa befolknings- tillväxten. Handelsmönster kan påverka miljön i det egna landet såväl som i andra länder. Integrationen av marknader har konsekvenser på en mängd olika områden, och vad nettoeffekten blir för miljön varierar med förutsättningarna i det enskilda fallet. Det går därför inte att ge något enkelt svar på frågan om sambandet mellan handel och miljö. Arbete bedrivs inom flera internationella organisationer där syftet är att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande. Vid utformningen av åtgärder på det ena området ska därmed konsekvenserna på det andra området beaktas. Den ökade internationaliseringen gör det svårt rent praktiskt att bedöma miljöeffekter, liksom andra effekter, i omvärlden av den egna konsumtionen och produktionen. En bedömning av om ett land har en hållbar utveckling eller inte görs därför bäst utifrån ett rent nationellt perspektiv. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Den tidiga diskussionen om en hållbar utveckling tog sin utgångspunkt i kapitalstockarna. Två olika synsätt kan urskiljas och det har utmynnat i begreppen stark respektive svag hållbarhet. I princip bottnar skillnaden mellan begreppen i att det finns olika syn på i vilken mån olika typer av kapital kan ersätta varandra. Stark hållbarhet kräver att naturkapitalet bevaras intakt för att utvecklingen ska kunna betecknas som hållbar. Argumenten för detta är att fullständig substitution inte är möjlig, att kunskapen är bristande samt osäkerhet om preferenser. Svag hållbarhet innebär att det är värdet av samhällets samlade kapital (realkapital såväl som natur- kapital) som ska kunna utgöra en indikator på om utvecklingen är hållbar eller inte. Argumenten för detta är att substitution mellan olika kapitalsorter kan ske samt att det är helheten snarare än enskilda komponenter som avgör framtida generationers möjligheter att till- godose sina behov. Ytterligare en tolkning utgår från att hållbar utveckling innebär att det är välfärden för framtida generationer som inte ska försämras. I stället för att helt fokusera på kapitalstockarna är därför välfärds- begreppet grundläggande enligt detta synsätt. Välfärden i samhället ges av individers upplevda nytta av olika varor, tjänster och resurser, även sådana som inte bjuds ut på någon marknad, t.ex. ren luft och rent vatten. Välfärden kan bevaras om det sammanlagda värdet av förändrade konsumtionsmöjligheter och värdet av netto- förändringarna av alla relevanta kapitalstockar inte minskar över tiden. I denna bilaga används denna senare tolkning av hållbarhetsbegreppet i den fortsatta analysen. Ett antal mått har föreslagits för att kunna mäta om ett land har en hållbar utveckling. Det mått som ligger närmast den tolkning som här görs av en hållbar utveckling är den miljöjusterade nettonational- produkten. Det kan teoretiskt visas att nettonationalprodukten under vissa förutsättningar kan tolkas som den maximala konstanta konsumtion som är möjlig utan att konsumtionen minskar . inrymmer detta mått, liksom andra föreslagna mått, både teoretiska och empiriska svagheter. Nettonationalprodukten förefaller ändå vara det mått som ger den mest fullständiga bilden, eftersom måttet fångar upp förändringar i de kapitalstockar som är intressanta att studera. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Justerad nettonationalprodukt (NNP) definieras som: Justerad NNP = konsumtion + värdet av nettoförändringar av realkapital + värdet av nettoförändringar i naturkapitalstocken - värdet av miljöskador + handelsbalansnettot Hållbar utveckling skulle kunna tolkas som en utveckling där den justerade nettonationalprodukten inte minskar över tiden. EN ANSATS ATT BEDÖMA OM Natur- och miljöresurser i För att mäta den miljöjusterade nettonationalprodukten förutsätts att miljö- och naturresursernas priser också avspeglar respektive resurs knapphet. Priset på icke-förnybara resurser kan tillsammans med andra indikatorer spegla knappheten på icke-förnybara resurser, men priset speglar globalt sett inte alltid de miljöeffekter som uppstår vid själva utvinningen av resursen. Dessa miljöeffekter regleras emellertid vid svenska uttag i och minerallagen. Således torde företagets kostnader i för att undvika sådana miljöeffekter speglas i resurspriset. Fisk saknar tydliga äganderätter. På en oreglerad fiskmarknad kan priset på fisk inte avspegla värdet av fisket både och . Fiskekvoter används för att reglera marknaden, vilket, om de efterlevs, gör att priset kan spegla knappheten. Äganderätten till timmer är tydlig och det finns en fungerande marknad för denna resurs, varför priset kan avspegla knapphet. När det gäller bär och svamp som kan plockas fritt i skogen förefaller överuttag inte vara något större problem även om allemans- rätten möjliggör ett överuttag. Det beror bl.a. på att kostnaden för att utvinna resursen generellt sett är hög i förhållande till nyttan av resursen. Värdet av biologisk mångfald kommer däremot inte till uttryck i något pris. Det kan i stället fångas upp i betalningsviljestudier, något som dock kan innebära en del praktiska problem. När det gäller miljöresurser torde inte substitution mot andra resurser vara möjlig, dvs. det är inte möjligt att ersätta tillgången till Bilaga 7 till LU 1999/2000 t.ex. rent vatten med något annat. Det finns emellertid exempel på hur substitution och effektivisering av användning av vissa ämnen som påverkar miljöresursernas kvalitet negativt har kunnat ske över tiden. Miljöresursernas värde avspeglas inte fullt ut i de priser som bildas på marknaden. Däremot kan skatter och andra ekonomiska styrmedel internalisera miljöresursernas samhällsekonomiska värde. Givet att sådana styrmedel finns på plats och kan spegla det samhällsekonomiska värdet, kommer i princip detta att förhindra att resurserna används i större utsträckning än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Värderingar kan fångas upp med hjälp av betalningsviljestudier, men också via politikernas beslut (som kan gälla som en implicit värdering). Det kan dock vara problem att avläsa förändringar i värderingen över tiden om dessa förändras snabbt. Av sådana skäl är det möjligt att särskilda restriktioner kan behöva finnas för att inte utnyttjandet ska överskrida den gräns efter vilken situationen blir ohållbar. Behovet av sådana restriktioner måste avgöras från fall till fall. Det kan vara fråga om förbudsnivåer, utformning av kvotsystem, etc. Det finns inga principiella skäl för att värderingar av resurserna inte ska kunna komma till uttryck. Värderingen kan dock kräva ett omfattande arbete vid utformning av värderingsstudier. Med en aktiv miljöpolitik som strävar i riktning mot att internalisera miljö- kostnaderna finns det därför inga principiella skäl för att en hållbar utveckling ska innebära krav på att vissa naturkapitalstockar exempelvis ska hållas intakta. Har en hållbar utveckling? För att mäta om utvecklingen i är hållbar eller inte har den miljöjusterade nettonationalprodukten (NNP) beräknats. Det innebär att förändringar i naturkapital och värdet av uppkomna miljöskador skattats och beaktats i nationalräkenskapsmåttet. Beräkningarna som presenterats i bilagan tyder på att kostnaderna för de sammanlagda negativa miljöeffekterna får betecknas som små. Vid en jämförelse har inte heller miljökostnaderna stigit, vilket antyder att en effektivare och mindre miljöstörande teknik har tagits i bruk. Beräkningarna indikerar att kan bedömas ha en hållbar utveckling, eftersom den justerade nettonationalprodukten inte avtar över tiden. Vissa stora miljöhot, bland annat klimatförändringar och uttunning av ozonskiktet har dock utelämnats från beräkningarna. Med reservation för dessa tillkortakommanden är en slutsats från Bilaga 7 till LU 1999/2000 beräkningarna att sett ur ett nationellt perspektiv kan sägas ha en hållbar utveckling. Analysen visar att värdering och sammanställning av information i ett justerat nettonationalproduktmått kan ge värdefull information om betydelsen av de miljöutsläpp som produktionen ger upphov till. Justerad nettonationalprodukt kan därför tjäna som ett ramverk för att organisera monetära miljödata. kan justerade nettonational- produkten inte utgöra det enda underlaget för en bedömning av om utvecklingen är hållbar eller inte. Det finns också anledning att vidga den gängse betydelsen av en hållbar utveckling till att också omfatta andra aspekter än naturresurser och miljö. En viktig komponent för ett långsiktigt hållbart samhälle är bl.a. den resurs som befolkningen utgör. I de beräkningar som presenteras i denna bilaga har inte human- kapitalet räknats med på grund av otillräckligt dataunderlag. Det kan konstateras att det är svårt att finna en tolkning av en hållbar utveckling som är allmängiltig och som alla kan vara överens om. Att begränsa synsättet till den del av utvecklingen som rör miljö- och naturresursutnyttjandet, eller kanske till delar av miljön, är inte fruktbart. Inte heller att avgränsa synsättet till den rent ekonomiska utvecklingen, såsom den vanligtvis mäts. Därför har den tolkning som gjorts i denna bilaga varit bred i bemärkelsen att det är framtida generationers samlade välfärd som bör bevaras. Det ger i sin tur en utgångspunkt för att diskutera vad en sådan långsiktig utveckling bör omfatta. kan definitionen betraktas som snäv i den bemärkelsen att inte omvärlden beaktas. Efter en genomgång av alternativa mått förefaller justerade nationalräkenskaper vara det mest framträdande redskap som finns för att ge information om vilken påverkan dagens aktiviteter kan ha . Följande slutsatser kan dras rörande sådana faktorer som är av betydelse för en hållbar utveckling: Den kapitalstock som ger oss försörjningsmöjligheter består av en kombination av naturresurser, realkapital och humankapital.