sou · GOB3113 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta skapar möjligtvis en jävsproblematik som också diskuteras på många håll. har kartlagt omvärldens förvänt- ningar och behov av myndighetens normgivande verksamhet inom det brandförebyggande området. I denna kartläggning har intervjuer genomförts med intressenter inom området såsom exempelvis räddningstjänster, länsstyrelser samt branschorganisationer och ägare eller innehavare av brandsyneobjekt. Många av de intervjuade anser att det behövs en samordning mellan bl.a. räddningstjänstlagstiftningen och bygglagstiftningen. I den debatt som vi har följt har även den synpunkten lyfts fram att mycket kan åstadkommas på frivillig väg och att det är upp till kommunen som enhet att ta sitt ansvar när det gäller brandsäkerhet vid nybyggnad. Detta kan ske genom samarbete mellan berörda funktioner inom kommunen. Som exempel på ett sådant arbetssätt kan nämnas där riktlinjer för handläggning av brandskyddsfrågor vid byggnation tagits fram i samarbete mellan och stadsbyggnadskontoret.1 Som nämnts så har regeringen uppdragit åt en särskild utredare att göra en översyn av räddningstjänstlagen (avsnitt 4.3.4). I direktiven nämns att mot bakgrund av erfarenheterna från branden i pekat på behovet av att se över de regelverk som har betydelse för brandskyddet. I utredningens uppdrag ingår att analysera och tydliggöra förhållandet mellan räddningstjänst- lagstiftningens bestämmelser och annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet. Inom har föreslagits att myndigheten i översynen bör inta en aktiv hållning i dessa frågor. Även om den nu beskrivna problemställningen återkommande diskuterats synes diskussionen alltså ha tagit ny fart efter branden genom att många frågar sig om en annorlunda hantering av frågor rörande brandskydd i lokaler hade kunnat påverka utgången i det aktuella fallet. Vi ser det som angeläget att den utredning som har som uppdrag att göra en översyn av räddningstjänstlagen tar upp och behandlar dessa frågor. 1 Artikel i tidningen nr 6, , och stads riktlinjer för handläggning av brandskyddsfrågor vid byggnation (). 178 Några särskilda frågor Vi konstaterar att en diskussion förts efter branden som tar upp om dörrbredden i en samlingslokal bör vara anpassad efter hur många personer som faktiskt kan vistas i lokalen eller som om personantalet bör anpassas till den aktuella dörrbredden. Vi anser att denna och hithörande säkerhetsfrågor – även när det gäller vad som kan krävas i samband med ny- och ombyggnad av lokaler – bör uppmärksammas. En annan diskussion som förs, som kom att särskilt aktualiseras efter branden, är förhållandet mellan föreskriven dörrbredd och det antal personer som maximalt får vistas i en lokal. Problemställningen tas upp bl.a. i (s. 11 och 34). På Rädd- ningstjänsten liksom på många andra håll har man efter branden i ställt sig bl.a. följande frågor. Är det rimligt att tillåta så smala dörrar i en så stor lokal? Måste myndigheterna tvinga fram ombyggnad av dörröppningar därför att bygglovet inte följs (maximalt 150 i lokalen)? I diskussionen synes främst två uppfattningar göra sig gällande, å ena sidan att man bör anpassa personantal efter dörrbredd och å andra sidan att dörrbredden skall anpassas efter hur många som kan vistas i lokalen. Antalet utrymningsvägar har naturligtvis också betydelse. I den aktuella lokalen fick enligt bygglovet maximalt 150 personer vistas – som vi vet befann sig emellertid nära 400 ungdomar där vid brandutbrottet. Brandsyn hade utförts regelbundet för lokalen, den senaste . De som arrangerade festen i lokalen hade inte hos polisen ansökt om tillstånd att anordna offentlig tillställning trots att sådant tillstånd krävts enligt ordningslagen. I sitt beslut att inte inleda förundersökning mot arrangörerna i denna del uttalade åklagaren bl.a. att erforderligt tillstånd inte sökts och att arrangörerna därigenom undvek ordningsregler samt särskilda föreskrifter om högsta antalet tillåtna personer i lokalen. I samband med att tillstånd att anordna offentlig tillställning meddelas kan polisen nämligen – efter hörande av räddningstjänsten – uppställa villkor om hur många personer som får vistas i lokalen. Så skedde för den aktuella lokalen när ansökte om tillstånd att anordna dans och det uppställdes som villkor att maximalt 110 personer fick vistas i lokalen. Uppsåtlig eller oaktsam underlåten- het att söka tillstånd för en offentlig tillställning kan straffas med böter eller fängelse . Några särskilda frågor 179 Lokalens sammanlagda yta uppgår till ca 350 kvm i en brandcell. Ungdomar som var med på festen har berättat att det var mycket trångt och varmt i lokalen under festkvällen och att det blev värre ju längre kvällen led. Från lokalen som är belägen på andra våningen finns två utrymningsvägar belägna i varsin ände av det långsmala utrymmet. Eftersom det brann för fullt i trapphuset till nödutgången var det inte möjligt för ungdomarna att ta sig ut den vägen. Vid utrymningen genom den enda kvarvarande utgången uppstod panik och trängsel. Denna utgång var men eftersom dörren, som var utåtgående, endast kunde öppnas så inkräktade dörrbladets tjocklek på öppningen och den fria bredden var endast . Dimensionerande för det i bygglovet angivna personantalet har varit utrymningsvägarnas antal och bredd. Gällande byggnadsregler före- skrev att en utrymningsväg skall vara och ha en fri bredd om minst 0,8 m. Det föreskrevs vidare att från brandceller som avses rymma fler än 150 personer skall dörröppningarna och utrym- ningsvägarna ha minst 1,20 m fri bredd. Det var mot bakgrund av dessa regler som det bestämts att maximalt 150 personer fick vistas i lokalen.2 har vi, när denna fråga kommit upp till dis- kussion, oftast stött på uppfattningen att det är praktiskt och ekono- miskt omöjligt framför allt att kräva ombyggnad av alla befintliga lokaler vars yta medger att fler än 150 personer vistas där. Det anses också att myndigheterna inte kan kräva ombyggnad i det enskilda fallet om ägaren/innehavaren inte har för avsikt att låta fler än 150 personer vistas i lokalen. Man kan nämligen fråga sig vem som egentligen skall bestämma hur en lokal skall nyttjas. Om ägaren vill använda lokalen på ett sätt som innebär att maximalt 150 personer kommer att vistas där, varför skall myndigheterna då med hänvisning till att lokalen rymmer fler kräva utgångar och dörrbredder för exempelvis 400 personer? Det har i sammanhanget påpekats att utrymningstider dessutom påverkas av en mängd olika faktorer och inte bara beror på utrymningsvägarnas antal och dimensionering. Många som vi kommit i kontakt med ser det dock som en självklarhet att utrymningsvägarna måste dimensioneras efter hur många som faktiskt kan rymmas i en lokal. Branden i framhålls som ett tydligt exempel på att så måste ske. Även på myndighetsnivå förfäktas denna uppfattning. Exempelvis har den arbetsgrupp som initierades efter branden av i i ett brev till anfört som sin syn att dimensioneringen av brandskydd i publika lokaler bör förtyd- 2 Uppgifterna är hämtade ur (avsnitt 3.2.1) s. 12. 180 Några särskilda frågor ligas och i vissa fall höjas exempelvis genom att utrymningsvägars bredd dimensioneras mot det antal besökande som ryms i lokalen i stället för det antal besökande som ett eventuellt tillstånd medger. För vår del anser vi att det visserligen kan ifrågasättas om det är realistiskt att kräva ombyggnad av alla befintliga lokaler. Denna och hithörande säkerhetsfrågor – även när det gäller vad som kan krävas i samband med ny- och ombyggnad av lokaler – bör dock uppmärk- sammas, inte minst mot bakgrund av branden i . Som vi har förstått det kommer att ta upp och behandla denna fråga i sin rapport. 8.3.5Räddningstjänstens befogenhet vid missförhållanden Vi konstaterar att när det gäller räddningstjänstens möjligheter att, vid upptäckt av svåra missförhållanden från brandsäkerhets- synpunkt, avbryta en pågående tillställning så torde alltid ytterst den möjligheten finnas att begära biträde av polisen. Vid en av våra första kontakter med företrädare för påtalades för oss att räddningstjänsten har mycket små möjligheter att agera när den upptäcker missförhållanden. Som exempel angavs att om en särskild brandsyn genomförts i lokalen på (innan branden startade), när festen pågick för fullt, så hade räddningstjänsten likväl haft små möjligheter att förhindra att festen fortsatte på sätt som skedde. På frågar man sig om brandskyddsreglerna är de rätta när dessa inte kan förhindra att en katastrof inträffar och vem som skall bära ansvaret för brandsäkerheten i det enskilda fallet. Särskild brandsyn under pågående verksamhet är enligt vad som uppgetts för oss inte särskilt vanligt. Ofta utförs dock fler sådana efter det att en uppmärksammad brand inträffat i eller i utlandet. Så skedde också enligt uppgift efter branden i . Vid dessa brandsyner uppmärksammar räddningstjänsten ibland missförhållanden såsom att nödutgången är blockerad eller att för många personer vistas i lokalen. I det läget kan brandsyneförrättaren agera på olika sätt. För det första kan han, såsom ofta sker, försöka att hitta den/de som är ansvariga för verksamheten i lokalen och påtala missförhållandena. Ofta räcker det att en diskussion förs på platsen för att ansvariga skall vara villiga att förbättra brandskyddet på sätt som krävs. Några särskilda frågor 181 Det inträffar dock emellanåt att räddningstjänsten stöter på rakt motsatt attityd, t.ex. vid ungdomsfester. Ett annat alternativ, och om brandsyne- förrättaren inte vinner gehör för sina synpunkter på brandskyddet, är att meddela ett brandsyneföreläggande. Detta förutsätter naturligtvis att brandsyneförrättaren har rätt att meddela ett sådant, något som inte följer automatiskt. Under alla förhållanden har brandsyneförrättaren inte befogenhet att förena föreläggandet med vite eller att fatta beslut om ett gällande förbud att nyttja lokalen till dess nöd- vändiga åtgärder vidtagits. För att vara giltigt måste vidare ett före- läggande ställas till rätt person, dvs. ägare eller innehavare av lokalen. Det säger sig självt att det i vissa fall kan vara svårt att skyndsamt få fram uppgifter om ansvarig person, exempelvis på en ungdomsfest där festdeltagarna inte gärna vill få sin fest avbruten. Det är inte ens säkert att den som föreläggandet rätteligen skall ställas till är närvarande på platsen. Det är lätt att instämma i uppfattningen att brandsyne- föreläggandet i dessa sammanhang är ett alltför trubbigt instrument. Brandsyneförrättaren har dock möjlighet att i stället kontakta polisen som kan göra en bedömning av om lokalen kan utrymmas med stöd av ordningslagen (1993:1617). Detta kan särskilt bli aktuellt i de fall allvarliga brister i brandskyddet uppdagas. Enligt vad vi erfarit diskuteras det inom räddningstjänsterna runt om i landet om räddningstjänsten, vid exempelvis en särskild brandsyn där missförhållanden upptäcks, har rätt att utrymma en lokal. Enligt 45 § räddningstjänstlagen får räddningsledaren vid en räddningsinsats bl.a. utrymma områden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Ett sådant agerande förutsätter alltså för det första en mer kvalificerad fara än en situation med exempelvis en blockerad nödutgång. Att nödutgången är blockerad innebär nämligen inte en ökad risk för att det skall börja brinna utan endast en större risk om det börjar brinna. För det andra förutsätter en tillämpning av bestämmelsen som huvudregel att det är fråga om en räddningsinsats och så är ju inte fallet vid brandsyn. Efter branden har en arbetsgrupp initierad av i tagit upp till diskussion hur man bör gå tillväga om det vid exempelvis en kvällsbrandsyn konstateras att gällande brand- skyddskrav har åsidosatts. Arbetsgruppen ger uttryck för uppfattningen att såväl räddningstjänstlagen som ordningslagen kan tillämpas för att avbryta tillställningen men rekommenderar att i första hand ordningslagen tillämpas för att snabbt uppnå effekt av åtgärden. har i ett svar till gett uttryck för uppfattningen att det är polisen som har att fatta beslut om upplösning av en tillställning i dessa fall. Efter samråd med har därefter meddelat en rekommendation till länets 182 Några särskilda frågor räddningschefer av innehåll att en fråga om att upplösa en offentlig tillställning bör underställas . Brandsyneförrättaren har alltså i sista hand möjlighet att kontakta polisen som kan göra en bedömning av om lokalen kan utrymmas med stöd av ordningslagen. får enligt lagen upplösa en offentlig tillställning, om det vid den förekommer något som strider mot lag eller om den medför oordning, fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken, under förutsättning att mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga (23 § första stycket 2 och 24 §). Den möjlighet som brandsyneförrättaren i ovan nämnda situation har att kontakta polisen för att komma till rätta med missförhållanden som upptäckts vid särskild brandsyn torde behöva tillämpas endast i mycket liten utsträckning. Vi föreställer oss nämligen att de fall där räddningstjänsten, efter att ha påtalat missförhållanden som är så allvarliga att de kräver ingripande, inte blir åtlydda eller lyssnade på ändå hör till ovanligheten. Skulle den situationen uppstå så finns alltså ytterst möjligheten att kontakta polisen som får göra en bedömning av tillämpligheten av ordningslagen. Möjligheten av att ge räddningstjänsten rätt att avbryta tillställningar i vidare mån än vad de har skulle behöva föregås av noggranna överväganden med hänsyn till det ingrepp som detta skulle kunna innebära i det enskilda fallet. Vi är emellertid inte övertygade om att de medel som står till buds är otillräckliga. Däremot är det naturligtvis av största vikt att inblandade har kunskap om förfaringssättet och det ansvar och befogenheter som tillkommer respektive myndighet. Vi konstaterar att de problem som uppkom i samband med att för sin utredning ville få tillgång till material som omfattas av förundersökningssekretess, framstår som onödiga och belastande för de tjänstemän som var involverade men att det kanske inte helt går att undvika frågeställningar som dessa i en del fall. Genom våra kontakter med företrädare för i och för har vi erfarit att det uppkom problem i samband med att ville få tillgång till material som omfattas av förundersökningssekretess. Några särskilda frågor 183 Brottsutredningen och undersökning bedrevs redan från början parallellt och i viss utsträckning har Haveri- kommissionen haft ett intresse av att få del av polis och åklagares material. Tidigt under brottsutredningen uppdrog åt () i att utföra vissa undersökningar avseende brandförlopp m.m. har haft intresse av att ta del av resultaten av dessa undersökningar liksom annat material, förhörsuppgifter m.m., som förekommit i förundersök- ningen. I samband med att åtal väcktes var förundersökningsmaterialet inte längre sekretessbelagt men hade ett intresse av att ta del av uppgifterna i ett tidigare skede. Vid förfrågan har dessa uppgifter emellertid inte ansetts kunna lämnas ut med hänsyn till uppgifternas känsliga karaktär och till den stränga sekretess som omgärdar uppgifterna. Enligt vad vi förstått har problemen kunnat ut och kunnat få del av materialet dock inte i den omfattning och på det sätt som man från början tänkt sig. Det inträffade har ändå gett upphov till en principiell diskussion och enligt uppgift har i bl.a. påtalat problemställningen för Riksåklagaren. Åtminstone en del av problemet sammanhänger med det förhål- landet att bedriver sin utredning med en öppenhet gentemot de som är närmast berörda. Av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor framgår att har en underrättelseskyldighet gentemot de som kan vara berörda av den händelse som undersöks (7 §, även 7 § förordningen 1990:717 om undersökning av olyckor). I en underrättelse som med anledning av branden skickade till en stor skara intressenter skriver bl.a. att alla som är direkt berörda av en olycka som utreds av SHK har rätt att följa utredningen. Som berörda räknas bl.a. anhöriga till dem som omkommit, de som blivit skadade i olyckan, de som fått egendom skadad och försäkringsgivare. Alla dessa kommer att få information om utredningen – – – Denna underrättelseskyldighet har av åklagarna ansetts kunna medföra stor skada för brottsutredningen. Av lagen om undersökning av olyckor framgår vidare att en undersökning enligt lagen skall genomföras i samråd med den som enligt 23 kap. leder förundersökning av det inträffade (8 §). Denna bestämmelse torde dock inte verka inskränkande på den informations- skyldighet som är ålagd. Det förhållandet att även i och för sig omfattas av förundersöknings- sekretess enligt 5 kap. 1 § i sekretesslagen, för uppgifter som lämnas ur förundersökningen till myndigheten, kan sägas stå i strid med denna informationsskyldighet. 184 Några särskilda frågor Vi har inte fördjupat oss i någon närmare tolkning av dessa bestämmelser. Vårt intryck är att den uppkomna situationen är ovanlig därför att det normalt är så att en eventuell brottsutredning avvaktar undersökning. Enligt vad företrädare för uppgett är det ovanligt att en intressekonflikt som den här beskrivna uppstår men att det kan inträffa särskilt när det gäller bränder. De åklagare som vi har talat med har sagt sig inte ha någon tidigare erfarenhet av det inträffade och understrukit nödvändigheten av en sträng sekretess som i viss utsträckning måste upprätthållas även gentemot . De problem som uppkom i samband med att ville ta del av uppgifter ur förundersökningen löste sig alltså . , i samband med att åtal väcktes, hävdes också den mycket stränga sekretess som kringgärdat förundersökningen. Polis- utredningen var då färdig. har enligt uppgift nu avslutat den del av undersökningen som består i faktainsamling. Myndighetens intresse av att ta del av faktauppgifter torde därmed ha tillgodosetts. I den mån den problemställning som beskrivits behöver övervägas närmare och kanske leda till någon form av regeländring utgår vi ifrån att de som är berörda kommer att se till att detta sker. Problem tenderar emellertid att glömmas bort när de väl fått sin lösning. För vår del vill vi ändå peka på att de diskussioner som blev följden av att önskemål om att ta del av uppgifter kom i konflikt med förundersökningssekretessen framstår som onödiga och belastande för de tjänstemän som var involverade. Kanske går det emellertid inte helt att undvika att frågeställningar som dessa uppkommer i en del fall. 8.5Upprätthållande av sjukvårdssekretess vid en katastrof Vi konstaterar att det vid branden uppstod svårigheter när det gäller den stora efterfrågan på sekretessbelagda uppgifter från sjukvården och fäster uppmärksamheten på att det vid katastrofliknande händelser kan uppstå svårigheter, om inte annat så rent praktiskt, att värna denna sekretess. Vi har från olika håll uppmärk- sammats på att den sekretess som omgärdar sjukvården vållat problem i samband med branden i . Den lagstiftning som reglerar sjukvårdssekretessen anses i och för sig inte vara otydlig men dess Några särskilda frågor 185 tillämpning är inte i första hand tänkt att avse katastrofliknande händelser. Sådana händelser undantas emellertid inte heller från tillämpningsområdet. Vid branden var efterfrågan på uppgifter från sjukvården – i första hand om vilka som var patienter på sjukhusen – mycket stor. Hälso- och sjukvårdens sekretessbestämmelser till skydd för den enskilde regleras i 7 kap. sekretesslagen. Den huvudsakliga innebörden av bestämmelserna är att sekretess gäller till skydd för den enskilde för uppgift om dennes hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Detsamma gäller i bl.a. rätts- medicinskt hänseende. En händelse som branden i medför enligt en del att sekretess inte kan upprätthållas i samma utsträckning som annars, dels därför att det rent praktiskt är mycket svårare – enligt uppgift förekom det att patientlistorna stals ur händerna på personalen och att anhöriga stormade en intensivvårdsavdelning för att leta efter sina nära och kära – och dels därför att en etisk avvägning medför att uppgifter bör lämnas ut i större utsträckning än annars, i en utsträckning som åtminstone delvis strider mot lag. I allmänna råd för psykiskt och socialt omhänder- tagande vid stora olyckor och katastrofer anges att det vid masskade- situationer och katastrofer kan vara nödvändigt att ge en mera öppen information om inträffade skador och hur de skadades tillstånd utvecklas men att denna information i så fall måste ges på ett av- identifierat och kollektivt sätt. Information som går att hänföra till en viss person får bara lämnas efter det att en bedömning gjorts att uppgiftslämnandet inte är till något men. Det framhålls också att det är synnerligen viktigt att genom en öppen information motverka ryktesspridning och skapa förståelse för olika reaktionsmönster.3 Vi har frågat oss om det finns anledning att överväga särskilda sekretessregler vid katastrofliknande händelser. På sjukvårdens beredskapsenhet i , där man i det akuta skedet fick många förfrågningar om förfaringssättet med sekretessbelagda uppgifter, har man emellertid kommit fram till att det inte finns anledning till några sådana överväganden. Även i det akuta skedet besvarades frågor kring sekretess med beskedet att sekretesslagens regler gäller, detta efter att jurister rådfrågats. Vid branden gjorde slutligen sjukhuschefen den bedömningen att en lista på de som vårdades på sjukhusen skulle lämnas ut. I vart fall kommunen fick del av dessa uppgifter och kunde på så vis informera bl.a. skolorna inför skolstarten. 3 Allmänna råd 1991:2, reviderad upplaga 1996. 186 Några särskilda frågor Att sekretessbelagda uppgifter om patienter obehörigen åtkommits i samband med branden talar naturligtvis inte i sig för att gällande regler bör ändras. Det för alltför långt att här göra en analys av dessa regler och av vilka intressen de skall skydda. Vi vill i sammanhanget endast fästa uppmärksamheten på att det vid katastrofliknande händelser kan uppstå svårigheter, om inte annat så rent praktiskt, när det gäller att värna den sekretess som råder för uppgifter inom sjukvården. Vi förordar att regeringen tar initiativ till ett närmare samarbete mellan statliga myndigheter som har ett beredskapsansvar och pekar på att Rådet för räddningstjänst efter ombildning skulle kunna utgöra ett lämpligt forum. Detta skulle kunna ha som en av sina viktigaste uppgifter att bevaka hur alla de värdefulla studier, som framställs av svenska myndigheter m.fl. i samband med svåra händelser, tas till vara för framtiden. Därvid skulle kunna diskuteras vad som är värt att ta fasta på i form av erfarenheter från insatser liksom vad som varit särpräglat och inte kan ligga till grund för någon generell slutsats. Vid totalförsvarsbeslut utvidgades säkerhetsbegreppet till att omfatta också fredstida risker och hot i form av svåra påfrestningar. Med detta begrepp avses inte en enskild händelse i sig – som branden i är ett exempel på – utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. För ett antal särskilt utpekade områden har det ansetts särskilt angeläget att det finns en tillräcklig förmåga att klara av dessa påfrestningar. Som en följd av detta ställningstagande om ett nytt säkerhetsbegrepp har också frågor om ledning och samordning inom totalförsvarets civila delar kommit i ett nytt läge. Kraven på samverkan myndigheter emellan har stärkts. I promemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32) har en av Försvarsdepartementet tillsatt arbetsgrupp bl.a. föreslagit ett antal åtgärder för att reglera myndigheternas ansvar i dessa situationer.