sou · GOB378d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett tredje sätt kan då vara att rikta medel från den stat- liga försäkringsgivaren och att till särskilt eftersatta områden öka utbu- det av aktiva insatser. Att för försäkringsgivaren enbart begränsa dessa medel till sjukvårdshuvudmannen eller till kommunen kan också ifrå- gasättas. Jag kan mycket väl tänka mig att det för vissa grupper av sjuk- skrivna kan finnas andra alternativ än att nuvarande sjukvårdshuvud- man eller primärkommun är utförare. Det kan gälla för personer med stressrelaterade besvär eller för personer med behov av missbruksreha- bilitering för att nämna några exempel. Här kan likaväl privata tjänste- producenter, stiftelser, kooperativa verksamheter m.fl. var aktuella som utförare av rehabiliteringsinsatser. Jag tror en pluralism som utförare är bra. Denna möjlighet att även ge mer fristående verksamheter uppdrag och ansvar underlättas naturligtvis av den tredje fasen i rehabilitering till arbete som jag föreslagit (utvärdering och uppföljning). Ett systematiskt uppföljningsarbete av insatta resurser och av de som varit utförare av insatserna kan också bättre motivera en ökad mångfald och pluralism i rehabiliteringsarbetet. Jag föreslår därför att Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter 345 försäkringsgivaren ges möjlighet att ge anordningsbidrag till uppbygg- nad av nya verksamheter för sammansatta rehabiliteringsinsatser för särskilt eftersatta områden. före- slås att avsätts ur rehabiliteringsförsäkringen för detta ändamål. Ett sådant stimulansbidrag utgör av utgifterna för detta område. Det bör vara upp till styrelsen för den nya rehabiliteringsstyrelsen att bestämma hur dessa medel bäst används för att stimulera utbyggnad av rehabiliteringsresur- ser. Resultatet av en sådan treårssatsning får sedan avrapporteras till regeringen som får bedöma om effekterna är tillfredsställande. Utredningens förslag: Mer omfattande insatser blir aktuella mot bakgrund av samhällsekonomiska effekter och framtida utbildnings- krav. Nuvarande ettårsgränsen för rehabiliteringsersättning förlängs . Som jag redan pekat på i avsnitt 9.2 finns i nuvarande regelverk vissa begränsningar i samband med arbetslivsinriktad rehabilitering som kri- tiserats i olika sammanhang. Jag har också i diskussionspromemorian beskrivit att behovet av insatser i samband med rehabilitering i fram- tiden kan komma att bli mer omfattande än tidigare och kräva mer insatser än . Vid remissbehandlingen av diskussions- promemorian har utredningen också fått stöd för denna uppfattning. Vidare är den nuvarande ettårsgränsen för rehabiliteringsersättning är kritiserad och ifrågasatt. är i vissa fall en kort omställnings- period, inte minst om den grundläggande utbildningen är låg eller gammal. En flerårig omskolning finansierad av försäkringen kan dock av rättviseskäl diskuteras. Omfattningen på insatsen måste kunna stäl- las i relation till andra liknande situationer, t.ex. enskilda utbildnings- satsningar finansierade med studiemedel som kan ha sin grund i änd- rade förhållanden på arbetsmarknaden eller egna ambitioner i livet. Att överhuvudtaget ha en tidsgräns eller vissa riktlinjer för hur omfattande en rehabiliteringsinsats eller en utbildning bör vara kan i och för sig diskuteras. För unga personer kan mycket omfattande insat- ser vara lönsamma i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det visar också den samhällsekonomiska studie utredningen låtit göra. I många fall, kanske flertalet, bör dock enligt min mening en omställning kunna ske 346 Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter Det kan exempelvis handla om någon termins utbild- ningsinsats kombinerad med praktik eller mjukstart några månader. Trots att flertalet insatser bör kunna genomföras än kan gränsen ifrågasättas. Framför allt i situationer där det är mindre lämpligt att återgå i arbete hos tidigare arbetsgivare. Det kan istället vara fråga om arbetsbyte, bransch- eller yrkesbyte där mer omfattande insatser är självklara. Omfattningen av samhällets stöd kan också komma att påverkas av om inriktningen på rehabiliteringen eller utbildningen är särskilt efter- frågad. Så sker när exempelvis stöd ges för s.k. bristyrkesutbildningar. I princip alla program på gymnasiet är treåriga och i princip alla ges möjlighet till studier på denna nivå. En omskolning till nytt yrke innebär i många fall fleråriga utbildningsinsatser. Även hög- skolestudier krävs numera i allt högre grad på arbetsmarknaden, vilket som regel förutsätter någon form av studiestöd. För att ytterligare stimulera utbildning som ett viktigt led i rehabili- teringen föreslår jag därför att den nuvarande inriktningen med rehabi- literingsersättning under högst ändras med upp- följning av resultaten terminsvis. En förutsättning bör vara att studierna ingår i en i förväg bestämd plan där försörjning under hela studieperio- den är finansierad. 17.3Utökad rätt att studera med rehabiliteringsersättning Utredningens förslag: Åldersgränsen för behörighet till statliga vuxenstudiestödet höjs från 50 till . Rehabiliteringsersättning får användas mer flexibelt. Ändringar i förordning (1991:1321) om rehabiliteringsersättning görs så att högskolestudier med rehabiliteringsersättning blir möj- ligt. Fråga om arbetsskada bör avgöras tidigt för att skapa riktiga för- utsättningar vid rehabilitering. Möjligheten till vuxenstudier med bibehållen rätt till förtidspen- sion möjliggörs upp . Utformning av nya ersättningsregler vid utbildning i samband med rehabilitering bör om möjligt bygga vidare på de regler som gäller för studier i allmänhet och på gällande studiemedelssystem. Här finns dock vissa problem som jag anser måste uppmärksammas. Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter 347 Åldersfördelningen bland de som är aktuella för studiestöd skiljer sig radikalt från åldersfördelningen bland sjuka och arbetsskadade. Huvuddelen av studiestödet är av naturliga skäl riktat till de yngre i befolkningen som utbildning efter sjukdom och stödbehov i den situationen berör individer högre upp i åldrarna Av nedanstående figur framgår att ca 1/3 av de som varit föremål för aktiv rehabilitering (individer ersatta med rehabiliteringspenning eller personer för vilka en rehabiliteringstjänst köpts) är . Mer än hälften av de långtidssjukskrivna är . Andel (%) individer i olika åldersgrupper med rehabilite- ringspenning och sjukpenning. 14 15 16 18 Sjukskrivna sept 99 (180 000) Rehabpenning 1998 tot 34000 individer Köp av tjänst 91-95 ca 12000 individer/år Höjd åldersgräns för behörighet till statliga vuxenstudiestödet har (jfr SOU 2000:28) föreslagit att åldersgränsen för behörighet till statliga vuxenstudiestödet höjs från 50 till . Jag delar bedömningen att en åldersgräns är alltför snäv för att svara upp mot behovet av att ge stöd även till äldre i sam- band med studier. Många med behov av utbildning i samband med pla- nerad arbetslivsinriktad rehabilitering är . Den samhällseko- nomiska studien som redovisas i kapitel 6 innebär att även relativt kostsamma insatser i form av exempelvis utbildning lönar sig även för 348 Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter Alternativkostnaden i form av sjukpenning eller förtidspension och ett inte oansenligt produktionsbortfall är högre än kostnaden för en omskolning. Tidsgränsen för att kunna studera med lån och bidrag från det nya studiestödssystemet bör alltså ändras. Jag är i och för sig tvek- sam till om förslag om en höjning till är tillräcklig. Även återstår ju en stor del av livet och i bästa fall mellan 10–i arbete. Trots detta föreslår jag som ett första steg att höja gränsen till . Ökad flexibilitet under utbildning Det nya arbetslivet kommer att ställa högre krav på flexibilitet och beredskap att lära sig ny teknik – nytt kunnande. Ansvarsförhållandet mellan arbetsgivare, det offentliga och individen kan därför komma att förändras. Frågor om anställningens värde, individens ansvar för egen kompetensutveckling och hur mycket av en mer omfattande omskol- ning som det offentliga kan svara för kommer då i fokus. Att öka det offentliga åtagandet för nya – och i vissa fall – relativt omfattande insatser är inte oproblematiskt. Detta skulle kunna medföra onödiga påfrestningar. Enkelt uttryckt kan det upplevas som orättvist att vissa får sin yrkesutbildning gratis via socialförsäkringen medan andra för betala med egna medel för den. Även individen har ett ansvar för sin egen rehabilitering vilket jag berört i tidigare avsnitt (jfr 13.1). Utbildning till annat arbete/yrke kan också ses som en investering . Omskolningen kan ses som en möjlighet att förverkliga sina drömmar och ambitioner att trots skada/sjukdom kunna försörja sig själv genom ett eget arbete. De nya individuella kompetensutvecklingskontona som kommer att byggas upp kan användas även i dessa sammanhang i kombina- tion med ersättning från försäkringen och/eller med studiestöd. Dessa system kommer sammantaget enligt min bedömning att öka flexibilite- ten i olika behovssituationer. Rehabilitering och byte till annat likvärdigt arbete blir på så sätt en investering i ny kompetens och nya möjligheter att försörja sig själv. Om tiden för en utbildning skulle komma att omfatta en treårsperiod (många av gymnasiets program omfattar en treårsperiod) skulle ansva- ret för ersättning kunna fördelas mellan det offentliga och individen så att ju längre insats som planeras desto större blir individens ansvar och delar av rehabiliteringen kan ses som ett led i den egna investeringen. Att själv aktivt vara med och finansiera en del av utbildningen ställer också högre krav på individen att ta ansvar för sin egen situation. Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter 349 tidigt ökar förutsättningarna för att lyckas i och med att individen själv är med och påverkar och finansierar. En enkel modell för en mer omfattande finansiering skulle kunna fördelas på följande sätt: Individen söker studiestöd och/eller Rehabiliteringsersättning på heltid under tre terminer skulle kunna för- delas på ett mer flexibelt sätt tillsammans med andra stödformer och på så sätt utgöra en god grund för försörjning under rehabiliteringen. Försörjningsfrågan är mycket central och ibland helt avgörande för individens motivation att delta eller inte. har i sin kartläggning av olika stödformer vid utbildning också kartlagt studiestödets betydelse för rekrytering till studier (SOU 2000:28). Bland de som inte påbörjat en högskoleutbildning har föl- jande skäl framkommit. De vanligaste skälen i tur och ordning var: Man har bra arbete utan studier. Man vill tjäna pengar istället för att studera. Man ville inte ha studieskulder (tydligast i socialgrupp III). Det är svårt att försörja sig på studiemedel. Personer med låg utbildning är överrepresenterade bland de långtids- sjukskrivna. Det framgår av flera olika undersökningar. Likaså är per- soner i arbetaryrken kraftigt överrepresenterade bland långtidssjuk- skrivna (RFV redovisar 1997:2). 350 Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter Mer omfattande studier i samband med rehabilitering och framför allt högskolestudier är därför inte den mest självklara åtgärden för ett stort antal. Ett alltför omfattande ekonomiskt ansvar på en redan utsatt person kan, som jag ser det, vara ett hinder för rehabiliteringen eller bidra till att inte genomföra den planerade rehabiliteringen. Detta måste i sin tur vägas mot den orättvisa som gratis utbildning innebär. I förordning 1991:1321 regleras i detalj under vilka utbildnings- situationer rehabiliteringsersättning kan utgå: 2.allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är nödvändig för- beredelse för yrkesutbildning eller 3.orienterande utbildning i datateknik för personer med britsfällig eller föråldrad skolutbildning. Dessa regler har varit gällande sedan reformen genomfördes och är enligt mitt sätt att se det föråldrade. Utifrån det resonemang jag fört om ökad flexibilitet och om ett mer samhällsekonomiskt tänkande i samband med rehabilitering anser jag att det är dags att se över dessa regler. För mig är det självklart att göra det möjligt att utge rehabilite- ringsersättning i även andra utbildningssituationer än vid yrkesutbild- ning och orientering i datateknik. Rehabiliteringsersättning bör kunna utgå under den utbildning som planerats i samråd med försäkringsgiva- ren och som bedömts som den mest lämpliga. Exempelvis bör även högskolestudier som ett led i rehabiliteringen vara möjlig. Ett viktigt skäl för denna ändring är vidare försäkringsgivarens uppdrag att reha- bilitera till ett likvärdigt arbete. Det är nödvändigt att tidigt avgöra frågan om arbetsskada För arbetsskadade gäller på samma sätt som för övriga sjukskrivna att rehabilitering till arbete är vägen tillbaka till arbete på gamla arbets- platsen eller till annat likvärdigt arbete. Arbetsskadeförsäkringens möjligheter till ekonomiskt stöd under rehabiliteringen är dock bättre än i den allmänna sjukförsäkringen. Vid bestående skada kan arbets- skadeförsäkringen ersätta skillnaden i inkomst före och efter skadan. Försäkringen – som i detta avseende bygger på skadeståndsrättsliga principer – kan ersätta mer omfattande rehabiliteringsinsatser. Detta framgår av rättspraxis från Regeringsrätten. Av RFV:s allmänna råd framgår också bl.a. att rehabilitering med anledning av arbetsskada till skillnad från rehabilitering enligt lagen om allmän försäkring Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter 351 också kan omfatta högskolestudier Grunden för detta är att rehabilite- ring ska ske i syfte att minimera de ekonomiska verkningarna av ska- dan. Försäkringen ska medverka till att inkomsten efter skadan är den- samma som före skadan. Något sådant mål finns inte i lagen om allmän försäkring. Arbetsskadeförsäkringen har utretts i särskild ordning (SOU 1998:37) där det också föreslogs att en särskild omställningsersättning skulle vara alternativ till den arbetsskadelivränta som utbetalas ut i samband rehabilitering. I det nuvarande systemet finns det en viss oklarhet när prövning av arbetsskada ska ske och när en rehabiliteringssituation uppstår. Ett tidigt avgörande om skadan är orsakad av arbetet och därmed kan bedömas som arbetsskada är enligt min uppfattning av avgörande bety- delse. Dels har det betydelse för hur omfattande insats som kan komma ifråga, dels kan det finnas en risk för att frågan om skadan är arbets- relaterad eller inte kan hämma själva rehabiliteringsprocessen om den inte är avgjord. Vid varaktig eller för avsevärd tid bestående nedsättning av arbetsför- mågan kan förtidspension eller sjukbidrag beviljas. Sjukbidrag beviljas som regel inte än och förtidspension beviljas fram till då förtidspensionen byts ut mot ålderspension. Rätten att studera med bibehållen rätt till sjukbidrag eller förtids- pension har varit föremål för olika diskussioner . Med nuvarande regler kan det inte anses givet att en person med förtidspen- sion har rätt att bedriva heltidsstudier och behålla sin rätt till förtidspension. Det finns något motsägelsefullt i att dels vara helt arbetsoförmögen som man klarar väl så krävande studier. I samband med att sjukbidrag beviljas förväntas dock numera att det pågår aktiva insatser med sjukbidrag. Utbildning kan då vara en sådan insats. (S 1997:3) fick i uppdrag att göra en översyn av reglerna så att de möjliggör en aktiv rehabilitering och uppmuntrar till aktivitet. Utredningen presenterade två förslag som direkt har med aktiva och rehabiliterande insatser att göra (jfr SOU 1997:166). Det första förslaget var om rätt till s.k. vilande pension. Efter för- slag av regeringen (prop. 1999/00:4) om vilande förtidspension beslu- tade om nya regler fr.o.m. . Reformen innebär att den som uppburit förtidspension under ska 352 Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter kunna prova på arbete och behålla sin rätt . Därefter finns möjlighet att välja att fortsätta att arbeta, men då förkla- ras pensionen vilande till den del individen arbetar. finns rätten att arbetspröva utan att rätten till pensionen går förlorad. Därefter kan ytterligare en period vara aktuell med rätt till vilande förtidspension. Motivet för att införa dessa regler har varit att öka möjligheten för personer som vill bryta sitt bidragsberoende att göra det utan att riskera försörjningen . Det andra förslaget från var att ge för- tidspensionärer rätt att bedriva studier med bibehållen ersättning. Denna fråga har regeringen valt att hålla öppen i väntan på att regelsystemet för unga funktionshindrade fått sin slutliga lösning. Regeringen är dock inte avvisande utan har uttalat att studier kan i många fall vara det mest effektiva medlet för att förbättra möjlig- heterna för en förtidspensionär att helt eller delvis försörja sig själv. Studier kan enligt min uppfattning vara ett mycket effektivt sätt att bryta sitt bidragsberoende. för i sitt slut- betänkande (SOU 2000:28) en diskussion om möjligheten att studera med bibehållen rätt till förtidspension. Kommittén föreslår att nuva- rande regelverk ändras så att det ges större möjligheter att studera med bibehållen förtidspension. Det kan som sagt tyckas motsägelsefullt att lägga sådana förslag då personer med rätt till förtidspension enligt reglerna saknar arbetsför- måga och studier på såväl heltid som deltid är krävande. Å andra sidan är hälsotillstånd inte något statiskt. Hälsan och därmed förmågan att åter delta i arbetslivet kan ändras över tiden. I dessa fall kan beroendet av en trygg försörjning vara avgörande för vilka mått och steg man är beredd att ta. Förslaget om vilande pension är ett exempel på insikt om försörjningens betydelse. På motsvarande sätt kan det var för den som med för- tidspension inspireras av att uppta studier för att om möjligt kunna välja nya vägar i livet. Ett hot om indragning av rätten till förtids- pension främjar inte dessa försök. Alternativet blir då att förtidspension fortsätter utgöra grunden för försörjning. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv har samhället knappast något att förlora på alldeles så långa utbildningssatsningar. Försörjningen av en förtidspensionär är ju tryg- gad fram till ålderspension. Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter 353 I syfte att öka möjligheterna att bedriva vuxenstudier för de som redan beviljats förtidspension föreslår jag att nuvarande möjlighet att studera med bibehållen förtidspension eller sjukbidrag ändras. Möjlig- heten att studera med bibehållen rätt till förtidspension bör begränsas . kan förlängas med om särskilda skäl föreligger. 17.4Flexiblare användning av arbetshjälpmedel Utredningens förslag: Beloppet för bidrag till arbetshjälpmedel föreslås höjt från till maximalt . Som jag redan redovisat i kapitel 10 ligger det i arbetsgivarens gene- rella anpassningsansvar att se till att förebygga ohälsa och olycksfall på arbetsplatsen. Ett sätt att göra detta kan vara att t ex utrusta arbets- platsen med olika hjälpmedel eller anpassa arbetsredskap efter indivi- dens förutsättningar. Rent allmänt kan sägas, att vad som är bra för en enskild individ är ofta bra för alla arbetstagare på arbetsplatsen. Enligt förordningen om bidrag till arbetshjälpmedel (1991:1046) kan bekosta eller lämna bidrag till finansiering av arbetshjälpmedel. För att göra en rimlig bedömning vad som är arbets- givarens ansvar och vad som eventuellt kan erhållas i bidrag krävs ibland ett samarbete mellan och . Ofta uppstår dock diskussioner mellan arbetsgivare, och enskild individ om hur långt arbetsgivarens ansvar sträcker sig. Det har inte gått att hitta några riktigt bra rutiner kring betalnings- frågan, eftersom arbetsgivarnas förhållanden kan variera kraftigt. Det finns en uppenbar risk att den enskilde individen kommer i kläm allt- medan myndigheterna träter om vem som skall betala. Min uppfatt- ning är att denna möjlighet att använda bidrag till arbetshjälpmedel måste användas på ett så flexibelt sätt som möjligt så att återgång i arbete underlättas. Bidrag till arbetshjälpmedel kan i vissa falla vara avgörande för om en person kan komma tillbaka till sin arbetsplats och kan därför på marginalen ha mycket stor betydelse. Försäkringens kostnad för arbetshjälpmedel är ca och beloppet är maximerat till . Det finns enligt min mening anledning att justera detta belopp. Jag föreslår därför att beloppet ökas till maximalt . Det kan vidare finnas skäl att se över nuvarande regler för arbets- hjälpmedel. Inom ramen för den nya rehabiliteringsförsäkringen ökar 354 Vidgad tillgång till rehabiliteringsmöjligheter möjligheterna generellt att via köp av olika tjänster underlätta återgång i arbete. Arbetslinjen har också genomsyrat alla de förslag till åtgärder som jag fört fram. Den nya Rehabiliteringsstyrelsen bör därför bevaka den närmare utformningen av dessa regler och om behov föreligger föreslå regeringen om ändringar i reglerna. 18 Stärkta förutsättningar i arbetslivet Rehabiliteringsförsäkringen vänder sig till befolkningen i arbetsför ålder och är en försäkring mot inkomstförlust på grund av sjukdom för de som förvärvsarbetar. Utredningen har också som en av de bärande etiska principerna valt arbetslinjen. Den betonar arbetets värde för välfärd och välbefinnande. Aktiva insatser prioriteras före passiva utbetalningar av kontantersättningar i syfte att öka möjligheten att för- sörja sig genom eget arbete (jfr kap. 16). Den samhällsekonomiska kal- kylen i kapitel 6 bekräftar i ekonomiska termer – en satsad krona i rehabilitering ger nio åter – den mycket stora lönsamhet för samhället att sjukskrivna personer möjligt kan få förutsättningar att arbeta. visar utredningens kartläggning av de senaste årens utveckling på ett växande problem när det gäller möjligheten för indi- viden att arbete under pågående rehabilitering eller när sjukskrivnings- behovet är över. Detta problem inom dagens arbetslivsinriktade reha- bilitering beror bl.a. på nu gällande ansvarsförhållanden mellan arbets- givare, arbetsmarknadsorgan och försäkringskassorna. I detta kapitel ger jag därför förslag till hur förutsättningarna till arbete kan stärkas under eller efter rehabilitering. Det sker mot bak- grund av den bild av arbetsmarknadens förändringar som tidigare målats upp (kap. 4). Först vill jag dock betona arbetets värde och ge en problembeskrivning sett utifrån dagens förhållanden 18.1Arbetets läkande kraft – vikten av arbetsplatstillgång under och efter rehabilitering. Utredningens bedömning: Även om det finns avigsidor med arbete som behöver åtgärdas, t.ex. mindre goda miljöer, enformighet och stress så är utredningen övertygad om det goda med arbetet och arbetslivet. Detta ur ett individperspektiv. bygger hela vår välfärd på att tillräckligt många individer förvärvsarbetar. 356 Stärkta förutsättningar i arbetslivet Tillgång till en arbetsplats – med eller utan arbetsanpassning – och ibland också kortare arbetstid, bidrar ofta till läkande för den sjukskrivne individen under rehabiliteringen. Arbetslinjen och arbetets betydelse Med rehabiliteringsreformen 1992 fick också sjukförsäkringen en direkt koppling till arbetslinjen som redan gällde i arbetsmarknadspoli- tiken. Det övergripande målet för den arbetslivsinriktade rehabilite- ringen, ett begrepp som myntades i den då reviderade försäkringen, blev att så många som möjligt skulle kunna försörja sig genom eget förvärvsarbete. Statsmakterna betonade därmed arbetets betydelse också inom socialförsäkringarna. Det var en naturlig utveckling mot bakgrund av att reformen formulerades när arbets- marknaden präglades av överhettning och växande sjukskrivningstal (jfr kap. 1). Vidare bygger hela vår svenska välfärd på att tillräckligt många individer förvärvsarbetar och därmed genom skatter och avgifter bidrar till inte bara försörjning av t.ex. barn, äldre och funktionshind- rade personers särskilda behov, utan också till våra gemensamma behov av vägar, rättsväsendet, kultur, sjukvård etc. Efter reformens införande försvann en halv miljon arbetstillfällen, vi fick ett stort bud- getunderskott i statens finanser och en växande arbetslöshet.