sou · GOB310d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I 9 kap. 8 § JB sägs att om jordägaren har sagt upp arrendeavtalet har arendatorn rätt till förlängning av detta utom när arrenderätten är förverkad eller 1)arrendatorn i annat fall åsidosatt sina förpliktelser i sådan mån att avtalet skäligen inte bör förlängas, 2)jordägaren gör sannolikt att han själv, hans make eller avkomling skall bruka arrendestället och det ej är obilligt mot arrendatorn att arrendeavtalet upphör, 3)jordägaren gör sannolikt att arrendestället behövs för en mer ändamålsenlig indelning i brukningsenheter, 4)jordägaren gör sannolikt att arrendestället skall användas i enlighet med detaljplan, 5)jordägaren i annat fall gör sannolikt att arrendestället skall användas till annat ändamål än jordbruk. Av det ovan anförda framgår att arrendatorn genom lagstiftningen har ett starkt besittningskydd till den arrenderade marken. I 14 kap. 1 § jordabalken (JB) föreskrivs följande angående servitut. Om det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning, får i fastighet (den tjänande fastigheten) upplåtas rätt för ägaren av annan fastighet (den härskande fastigheten) att i visst hänseende nyttja eller på annat sätt taga i anspråk den tjänande fastigheten eller byggnad eller annan anläggning som hör till denna eller att råda över den tjänande fastigheten i fråga om dess användning i visst hänseende (servitut). Servitut får endast avse ändamål som är av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten och får icke förenas med skyldighet för ägaren av den tjänande fastigheten att fullgöra annat än underhåll av väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Av ovan nämnda bestämmelser följer att ett servitut kan sägas vara en belastning som vilar på en fastighet (den tjänande fastigheten) i vems hand denna än är. Belastningen inskränker ägarens dispositionsrätt till förmån för ägaren av en annan fastighet. Servitut enligt jordabalken skall ha bildats genom avtal eller annan inom förmögenhetsrättens område hemmahörande rättshandling. Ett av servitutets igenkännings- tecken i förhållande till andra nyttjanderätter är att i motsats till vid andra nyttjanderätter, där rättighetshavaren är en fysisk eller juridisk person, verkar servitutet till förmån för en annan fastighet. Vid sidan av servitut enligt jordabalken, s.k. avtalsservitut, förekom- mer fastighetsbildningsservitut och andra offentligrättsliga servitut eller tvångsservitut. Sådana tillskapas förutom med stöd av fastighetsbild- ningslagen (SFS 1970: 988) också med stöd av andra författningar såsom t.ex vattenlagstiftningen. Vidare finns servitut som ibland benämns legalservitut, där det är fråga om allehanda begränsningar av ägares rådighet över sin fastighet som följer direkt av lag. Jordabalkens bestämmelser gäller enbart för avtalsservituten men den ovan angivna definitionen av servitut gäller även för övriga kategorier servitut. Det har framförts till utredningen att privaträttsliga förpliktelser bör beaktas vid värderingen eftersom de utan tvekan påverkar marknadsvärdet. Det har vidare framförts att det är orimligt att bortse från privaträttsliga förpliktelser vid beräkningen av marknadsvärdet eftersom många avtal, t.ex. hyresavtal och arrendeavtal i stor utsträckning inte bestäms av parternas avtal utan av tvingande lagstiftning. För hyresupplåtelser gäller t.ex. besittningsskydd och prisreglering för avgifterna. Liknande gäller för olika slags arrenden. Nämnas kan att av den totala åkerarealen i brukas av annan än ägaren (Rapport 1996:10 av ) och jordbruksarrende är således en vanlig företeelse. Förutom kritik som förts fram inom utredningens referensgrupp av framför allt , och har utredningen även fått synpunkter från en företrädare för en markförening i . har uppgett att det förekommer att markägare i föreningen arrenderar ut ett flertal tomter till olika fritidshusägare. Utarrenderingen leder enligt hans uppfattning till ett sänkt marknadsvärde för fastigheterna men taxeringsvärdet påverkas dock inte. Detta innebär att ägarna har stora kostnader för fastighetsskatt för mark för vilken de har en inskränkt förfoganderätt till. Arrendeavgifterna täcker i många fall inte kostnaderna för fastighetsskatten eftersom de i hög grad bestäms av förstagångsarrendet och höjningarna sker etappvis. Eftersom många arrendeavtal är mycket långvariga arrenden kompenseras markägaren således ofta inte för fastighetsskatten. Vidare har företrädare för framfört bl.a. följande när det gäller privaträttsliga förpliktelser. Mellan flera kraftverksägare finns avtal som innebär att kraft överförs mellan bolagen. Avtalen reglerar även fördelning av fastighetsskatt till följd av att kraft överförs mellan bolagen. När kraft förs över till ett annat bolag minskar det överförande bolagets marknadsvärde. Eftersom avtalen påverkar marknadsvärdet bör de enligt företrädare för beaktas vid fastighetstaxeringen. För att överled- ning av kraft mellan bolagen skall få ske måste tillstånd inhämtas av . menar att avtalen till följd av att godkännande krävs av kan jämställas med offentligrättsliga förpliktelser. De skäl som ligger till grund för att man vid fastställandet av taxeringsvärdet bortser från privaträttsliga förpliktelser är att det finns risk för att parterna upprättar skenavtal med det enda syftet att kunna åberopa avtalet som grund för att få ett nedsatt taxeringsvärde. Inverkan på marknadsvärdet av servitut och liknande skall dock beaktas vid bestämmande av taxeringsvärdet. I förarbetena till FTL avgränsas inte servitutsbegreppet på något sätt. Det får därför anses att med servitut får avses avtalsservitut och servitut med offentligrättslig prägel. Det som är avgörande för att servitut skall beaktas vid taxeringsvärdets bestämman- de är att servitut till skillnad från andra belastande avtal för en fastighet följer fastigheten och utgör således inte enbart ett avtal som gäller mellan två parter. Avtalet gäller således mot en ny ägare av fastigheten. Det är emellertid utredningens uppgift att överväga om de framförda argumenten är tillräckliga för att bortse från alla privaträttsliga förpliktelser eftersom ett gällande avtal måste anses inverka på marknadsvärdet. I vart fall när det gäller sådana avtal som styrs av tvingande lagstiftning kan det finnas skäl för att ta hänsyn till förpliktelserna vid bestämmandet av taxeringsvärdet. Detta gäller främst vid långvariga arrendeavtal. Här är risken för skenavtal och otillbörligt förfogande av taxeringsvärdet inte lika stor som vid många andra tänkta inskränkningar i äganderätten. Detta skulle då tala för att justera taxeringsvärdet vid långvariga arrendeavtal. För att en justering skulle kunna vara möjlig kräver detta dock en särskild och relativt ingående granskning av förhållandena för varje enskild fastighet. Det kan också innebära vissa svårigheter att göra en bedömning av avtalet i det enskilda fallet och gränsdragningsproblem kan uppstå. Om privaträttsliga förpliktelser skall påverka taxeringsvärdet innebär detta att en del av underlaget för fastighetsskatt bortfaller. Även om utredningens uppdrag är begränsat till att se över fastighets- taxeringsreglerna är det inte rimligt att utredningen helt bortser från beskattningskonsekvenserna av eventuella förslag. Man kan fråga sig om det är rimligt att genom att ge möjlighet till justering av taxeringsvärdet för privaträttsliga förpliktelser undanta vissa fastigheter från beskattning. Jämförelser kan göras med systemet vid tomträtter. Det är då inte ägaren till marken, nämligen kommunen, som beskattas utan skatten läggs i stället på tomträttsinnehavaren. Detta följer av 1 kap. 5 § FTL som föreskriver att som ägare av fastighet skall även avses innehavare av tomträtt. Vidare följer av 2 § lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt att skattskyldig till fastighetsskatt är ägaren till fastigheten eller den som enligt 1 kap 5 § FTL skall anses som ägare. Enligt den bestämmelse i kommittéförordningen som gäller för alla utredningar skall en utredning som föreslår åtgärder som minskar det allmännas intäkter anvisa hur sådana åtgärder kan finansieras. Även om, när det gäller taxering av lantbruksenheter, endast bostadsbyggnaden och tomtmarken är skattepliktiga skulle det innebära ett inte obetydligt bortfall av underlaget för fastighetsskatt om långa arrenden tillåts att påverka taxeringsvärdet. Detsamma gäller i situationen vid leverans av elkraft mellan olika kraftverksägare. Ett förslag om att privaträttsliga avtal skall få beaktas bör därför leda till att arrendatorn respektive den mottagande kraftverksägaren skall bli den som beskattas för markvärdet. Om så inte sker vid utarrendering blir dessutom följden att för två till synes lika grannfastigheter betalas i det ena fallet fastighetsskatt, nämligen när fastigheten innehas med äganderätt eller med tomträtt, medan grannfastigheten inte betalar någon fastighetsskatt eller betydligt lägre sådan skatt eftersom fastigheten arrenderas. Frågan om förekomsten av privaträttsliga förpliktelser skall kunna påverka taxeringsvärdet innehåller således argument både för och emot en ändring av gällande regler. Ett viktigt argument för en ändring är givetvis att de nuvarande reglerna utgör ett undantag från principen att marknadsvärdet skall vara styrande för taxeringsvärdet. Å andra sidan inger det betänkligheter att skapa möjlighet att genom privata avtal disponera över taxeringsvärdet. Det är vidare svårt att på ett riktigt och rättssäkerhet sätt bedöma när och hur mycket en privaträttslig förpliktelse skall påverka taxeringsvärdet. Det kan emellertid diskuteras om de undantag som redan finns kan utökas. Vad som då främst kan komma i fråga är vissa långvariga arrendeavtal och de avtal mellan kraftverksägare som omnämnts av . Det är dock svårt att göra en lämplig avgränsning. De avtalsslutande parterna torde dessutom ofta ha möjlighet att genom avtal bestämma att ekonomisk kompensation skall utgå till den fastighetsägare som har inskränkningar i förfoganderätten till sin fastighet. Med hänsyn till det anförda har utredningen stannat för att inte föreslå någon ändring av regeln i 5 kap. 3 § andra stycket FTL. Privaträttsliga förpliktelser (med undantag av servitut och liknande) skall således inte heller framledes få beaktas vid bestämmandet av marknadsvärdet. ·att en regel införs som innebär att, om köp saknas, eller är för fåtaliga för att värdenivån skall kunna bestämmas skall ledning även kunna hämtas från köp av fastigheter inom andra värdeområden, där likartade förutsättningar för prisbildningen kan antas föreligga. Denna regel skall vara generell och omfatta samtliga enheter där ortsprismaterial används för att bestämma värdenivån i ett värdeområde ·att bestämmelsen i FTL om att provvärdering skall utföras förtydligas samt därutöver att användningen av s.k. prov- värderingsområden lagregleras samt ·att en bestämmelse tas in i FTF att nivåläggningen skall dokumenteras hos skattemyndigheten. Regler om indelningen i värdeområden finns i FTL, FTF, samt i föreskrifter utfärdade av RSV och skattemyndigheterna. Enligt 7 kap. 2 § FTL skall riket indelas i värdeområden med enhetliga värdeförhållanden för den typ av byggnader och det ägoslag som ingår i värdeområdet. Värdeområdena skall därför bestämmas så att inverkan av de värdefaktorer, som beaktas vid värderingen, skall kunna bedömas enligt enhetliga regler. Exempelvis skall åldersinverkan i området vara lika stor för byggnader med samma värdeår. Enligt 7 kap. 7 § FTL skall regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer besluta om föreskrifter om bl.a. indelning i värdeområden. RSV fastställer därför med stöd av denna bestämmelse föreskrifter om indelningen i värdeområden. Föreskrifter om indelning i värdeområden för bl.a. småhus och tomtmark inom ett län skall dock meddelas av skattemyndigheten (6 kap. 1 § FTF). 192 Värdeområdesindelning och nivåläggning Indelningen i värdeområden skall göras för hela riket så att varje taxeringsenhet kan hänföras till ett bestämt värdeområde. Indelningen i värdeområden skall spegla bl.a. lägets inverkan på en fastighets marknadsvärde. Den sker så långt det är möjligt med stöd av ortspris- material, men måste alltid kompletteras med andra värderingstekniska överväganden. Vid värdeområdesindelningen skall värdeområdena avgränsas så att prisbildningen inom området är så homogen som möjligt. Ett värdeområde skall således avgränsas så att variationer i marknadsvärdet i allt väsentligt är hänförliga till skillnader i de värdefaktorer som beaktas särskilt då riktvärdeangivelsen för en viss byggnadstyp eller ägoslag skall bestämmas. Det betyder i princip att radhus med enhetlig ålder, storlek och standard får samma värde om de ligger i ett och samma värdeområde men att likadana radhus i skilda värdeområden däremot kan få, och oftast får, olika värden. Värdet mellan i övrigt lika radhus inom ett och samma värdeområde kan däremot variera beroende på om husens standard varierar. Värdeområdesindelningar finns för småhus, hyreshus, industri- byggnader, ekonomibyggnader, tomtmark för småhus, tomtmark för hyreshus, tomtmark för industribyggnad, åker- och betesmark, skogsmark och skogsimpediment samt täktmark. För elproduktions- enheter och industribyggnader som värderas enligt produktionskost- nadsmetoden utgör hela landet samma värdeområde. Redan enligt taxeringsförordning utgjorde län eller delar av län områden för enhetsvärden för jordbruk. års allmänna fastighetstaxering upprättade tabellverk och värdeanvisningar. För vilka områden tabellerna och värdeanvisningarna skulle tillämpas bestämdes av fastighetsprövningsnämnderna. För skogen och vattenfallsenheterna fastställdes däremot områdesindelningen centralt. Vid allmänna fastighetstaxering meddelade RSV anvisningar om värderingsområden och områdesanvisningar. RSV indelade riket i värderingsområden för jordbruk och för skogsbruk. Värderingsanvisningar för annan fastighet fastställdes för värderingsområden som hade mycket varierande storlek. Värderingsområden för tomtmark kunde omfatta endast enstaka kvarter eller del av sådant, medan värderingsområdena för hyreshusenheter kunde omfatta en hel stad. fastighetstaxeringskommitté byggde sitt förslag om värdeområden på samma principer som gällde för värderingsområdena vid allmänna fastighetstaxering. Värdeområdesindelning och nivåläggning 193 beteckningen på områdena borde vara värdeområde, en term som kommittén ansåg överensstämma bättre med principen att det är marknadsvärdets storlek som skall styra avgränsningen av ett område. Denna borde enligt kommittén göras så att inverkan av de värdefaktorer, som särskilt beaktas vid riktvärdets bestämmande skulle kunna bedömas enligt enhetliga regler (SOU 1979:32 s. 475). I fråga om värdeområdenas omfattning anförde kommittén vidare (s. 474): En av de mest betydelsefulla värdefaktorerna är fastighetens läge. Detta kan påverka värdet på flera olika sätt. För industrifastigheter kan exempelvis närheten till transportleder ha en värdehöjande effekt, värdet av bostads- fastigheter kan t.ex. påverkas av om fastigheten är belägen inom ett område som har en attraktiv boendemiljö eller ligger i närheten av en storstad etc. Lägets inverkan på värdet beaktas därför lämpligen genom att man geografiskt avgränsar vissa områden, värdeområden. En sådan indelning bör göras i hela landet beträffande de byggnader och ägoslag som skall värderas med ledning av riktvärden. Värdeförhållandena inom ett sådant område bör i allt väsentligt vara enhetliga. Därför bör värdeområdena bestämmas så att inverkan av vissa värdefaktorer som – enligt vad som kommer att redogöras för senare – särskilt beaktas vid riktvärdets bestämmande, skall kunna bedömas enligt enhetliga regler. Departementschefen biträdde förslaget (prop. 1979/80:40 s. 113). 9.3Förberedelsearbetet med inriktning på värdeområdesindelning Bestämmelser om förberedelsearbetet finns i 19 kap. FTL och 3 kap. FTF. Vidare utfärdar RSV med stöd av 7 kap. 7 § FTL föreskrifter för förberedelsearbetet. Inför de allmänna fastighetstaxeringarna har föreskrifterna beteckningen RSFS 1994:13 respektive RSFS 1996:19. Vid den allmänna fastighetstaxeringen har föreskrifterna beteckningen RSFS 1998:16. RSV har vidare tagit fram en inför de allmänna fastighetstaxeringarna (åtgärder). Inom ramen för förberedelsearbetet lämnas förslag på värde- områdesindelning. Förslagen utarbetas på regional och lokal nivå av sakkunniga värderingstekniker, som utgör inhyrda konsulter. Vid den allmänna fastighetstaxeringen upphandlade RSV dessa tjänster 194 Värdeområdesindelning och nivåläggning från , Svefa och vid den allmänna fastighetstaxeringen av ytterligare ett antal konsulter. LMV och RSV medverkar på en övergripande nivå i arbetet med att ta fram riktlinjer för arbetet. tar ställning till förslagen och dessa läggs slutligen till grund för den s.k. provvärderingen ( se även kap. 18). 9.3.2Avgränsning av värdeområden och nivåläggning Förutom att indela i värdeområden skall värdenivåer bestämmas i varje värdeområde, s.k. nivåläggning. Värdeområdesindelning och nivåläggning sker med utgångspunkt i och så långt det är möjligt med stöd av ortsprismaterial. I många fall är emellertid ortsprismaterialet otillräckligt för att man enbart med ledning därav skall kunna avgränsa värdeområden och lämna förslag till riktvärdeangivelser, bl.a. värdenivåer. I sådana fall krävs att värdeområdesindelningen grundas också på annan information än noterade . Exempel på sådan information är t.ex. hyresnivåer, virkespriser, produktions- kostnader och yrkesverksamma värderares kunskap om ett områdes allmänna attraktivitet eller dess bristande attraktivitet på fastighets- marknaden; en kunskap som kan grundas på information om t.ex. efterfrågan och utbud i respektive områden. Vid nivåläggningen kan i områden med otillräcklig ortsprisstatistik ledning beträffande prissättningen för såväl bebyggd som obebyggd tomtmark även fås från andra områden än det aktuella området. När det gäller att bestämma tomtmarksvärdet på exempelvis en strandfastighet har man vid förberedelsearbetet använt sig av köp av strandfastigheter längs en längre kustremsa. I exempelvis har de ca 50 värdeområden som gränsar till analyserats. I områden som saknar köp eller har få köp av strand eller strandnära fastigheter har därmed den generella relationen mellan klasserna förutsatts gälla. Lagstöd för ett sådant värderingsförfarande erhölls inför den allmänna fastighetstaxeringen genom ett tillägg i 5 kap. 8 § FTL. Syftet med bestämmelsen är att kartlägga nivåer i områden där ortsprismaterialet inom ett enskilt område saknas eller är otillräckligt. I förarbetena till lagändringen uttalar departementschefen bl.a. följande (prop. 1994/95:53 ): Marknadsvärdet bestäms i första hand med ledning av fastighetsförsäljningar i orten. Om det finns ett godtagbart antal försäljningar av såväl bebyggda som obebyggda tomter fungerar systemet. Värdeområdesindelning och nivåläggning 195 kan i sådana fall bestämmas så att resultatet stämmer överens med de nämnda reglerna. Det har emellertid visat sig vara svårt att få fram ett användbart ortsprismaterial för obebyggd tomtmark. På sina håll förekommer knappast sådana försäljningar. Bristen på ortsprismaterial kräver också nya lösningar för att kraven på hög värderingsnoggrannhet skall kunna bibehållas. Lagrummet har i enlighet härmed följande lydelse: Vid bestämmande av delvärde för tomtmark i sådana fall då försäljningar av obebyggd tomtmark inom värdeområdet inte ger den ledning som behövs skall vidare iakttas att delvärdet bestäms med ledning av den marknadsvärdenivå för obebyggd tomtmark som normalt förekommer inom värdeområden där marknadsvärdenivån för bebyggda fastigheter är densamma som för värdeområdet i fråga. Av bestämmelsen framgår att denna avser enbart tomtmark. Med stöd av denna har således tomtvärdetabellen för småhus skapats. Bestämmelser om denna finns i 1 kap. 3 § och 35 b § FTF. Med hjälp av tabellen får man i områden där brist på köp föreligger fram värdet på normaltomten på bebyggda småhusenheter. Som tidigare nämnts kan värdenivån i ett enskilt värdeområde i regel inte bestämmas enbart med ledning av ortsprismaterial. Det förekommer inte sällan att några köp över huvud taget inte har skett i ett visst värdeområde, eller att dessa är relativt fåtaliga. Så är ofta fallet när det gäller exempelvis hyreshus och industrier. För att avgränsa ett sådant värdeområde och bestämma en värdenivå förutsätts därför att avgränsning och värdenivå får grundas på annan tillgänglig information, t.ex. ortsprismaterial från liknande områden, likheter eller skillnader i fråga om hyresnivåer och direktavkastningskrav, efterfrågan och utbud i olika områden etc. Inför den allmänna fastighetstaxeringen har RSV i promemorian 11757-98/22 även föreslagit att en bestämmelse tas in i FTL om ortsprismaterialet vid nivåläggning av värdet på hyreshus och industribyggnader. Förslaget innebär att om antalet köp inom området inte är tillräckligt kan ledning hämtas från sådana köp inom andra värdeområden där likartade förutsättningar för prisbildningen kan antas föreligga. I propositionen (prop. 1998/99:109) som behandlar vissa frågor inför den allmänna fastighetstaxeringen konstateras emellertid att frågan om vilket ortsprismaterial som skall få användas är en av flera grundläggande frågeställningar inom fastighetstaxeringen. Enligt vad som framgår av propositionen bör därför dessa frågor behandlas vid en 196 Värdeområdesindelning och nivåläggning mer övergripande genomgång av fastighetstaxeringsreglerna och att arbete därför bör avvaktas. Därutöver föreslår RSV i förslag till ändringar i FTF (promemoria 4893-99/100) inför den allmänna fastighetstaxeringen att värdet av tomtmark för hyreshus och industribyggnad samt övrig byggnad skall bestämmas med ledning av tomtvärdetabeller. I enlighet härmed har med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 8 § FTL för dessa taxeringsenheter bestämmelser om tomtvärdetabell tagits in i 1 kap. 3 och 37 §§ FTF (SFS 1999:631). Vid provvärderingen, som är ett av de viktigaste och därtill ett avslutande moment i förberedelsearbetet undersöks om rätt värdenivå uppnås vid tillämpning av föreslagen indelning i värdeområden och de mot denna indelning svarande riktvärdeangivelserna. Beräkningarna utförs av LMV och resultatet analyseras av förutom LMV de värderingstekniska konsulterna i samråd med skattemyndigheterna. För vissa enheter exempelvis elproduktionsenheter sker detta arbete centralt av RSV och LMV med medverkan av externa intressenter. I samband med provvärderingen och den efterföljande kontrollvärderingen sker således den slutliga nivåläggningen. Vid provvärderingen görs i regel jämförelser med andra värdeområden. Avsikten är därvid bl.a. att uppnå följsamhet mot taxeringsvärdenivåer i angränsande värdeområden så att ur värdesynpunkt omotiverade skillnader inte uppstår. I föreskrifter för förberedelsearbetet inför den allmänna fastighetstaxeringen föreskriver RSV att om ett tillräckligt antal provvärderingsobjekt saknas inom ett värdeområde, får provvärdering ske för en grupp av värdeområden som då tillsammans bildar ett provvärderingsområde (se RSFS 1994:13). Provvärderingsområden har använts vid förberedelse- arbetet. Värdeområdesindelningen är nämligen generellt sett så finmaskig att värdenivån i ett enskilt värdeområde ofta inte går att entydigt bestämma med hög grad av säkerhet enbart med ledning av ortsprismaterial inom detta. För att bilda sig en uppfattning om huruvida de föreslagna värdenivåerna allmänt sett ger rätt taxeringsnivå bildar man därför vid provvärderingen s.k. provvärderingsområden av två eller flera värdeområden för att med ledning av provvärderingsresultatet och med stöd av ortsprismaterialet i flera värdeområden bestämma värdenivån. Nivåskillnader mellan olika närliggande eller likartade värdeområden bestäms däremot med ledning också av annan tillgänglig information, t.ex. hyresskillnader och liknande. Värdeområdesindelning och nivåläggning 197