sou · GOB366d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Eftersom lagen om företags- rekonstruktion inte är tillämplig på bankaktiebolag behövs inte någon särskild reglering av hur offentlig administration skall förhålla sig till företagsrekonstruktion enligt lagen därom. Offentlig administration och konkurs Kommitténs förslag beträffande offentlig administration innebär att ett sådant förfarande utgör ett alternativ till konkurs Offentlig admini- stration och konkurs kan inte pågå . I avsnitt 8.3.2 har redogjorts för att man måste förhindra att en borgenär vid förhand- lingar med staten använder ansökan om konkurs som påtrycknings- medel eller hot. Det bör därför inte vara möjligt att försätta en bank i konkurs utan att först har getts tillfälle att utnyttja möjligheten att ansöka om offentlig administration. Kris- hanteringsmyndigheten skall därför alltid underrättas om att en ansökan om konkurs beträffande en bank har getts in till rätten. överväger om den vill utnyttja möjligheten att ansöka om offentlig administration bör en ansökan om konkurs vila. övervägande skall mynna ut i antingen att en ansökan om offentlig administration ges in till rätten eller annars att det inte föreligger något hinder mot att försätta banken i konkurs. Oavsett vilket som blir beslut bör rätten underrättas om det. Det ligger i sakens natur att de överväganden som måste göras av i dessa fall måste ske skyndsamt. Det kan emellertid vara frågan om svåra bedömningar för vilket också kan krävas omfattande utredning. Förhållandena i de enskilda fallen kan dock variera. Det bör därför inte föreskrivas någon viss längsta tid en konkursansökan på detta sätt kan vara vilande. En föreskrift om att en konkursansökan i dessa fall skall vila bör tas in i konkurslagen. 210 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag Om beslutar att inte ansöka om offentlig administration bör myndigheten som nämnts meddela rätten detta. Det innebär att rätten åter tar upp konkursansökningen till prövning på vanligt sätt. bör alltså, liksom , alltjämt vara tillämpligt på banker. Om däremot beslutar att en ansökan om offentlig administration skall ges in till rätten skall ansökan om konkurs alltjämt vila. Frågan är hur länge en sådan ansökan skall vila. Det är tämligen givet att ansökan om konkurs skall vila fram till dess ansökan om offentlig administration prövas av rätten. En prövning av ansökan om offentlig administration kan leda till att ansökningen avvisas, ogillas eller bifalles. Om ansökningen bifalles inleds alltså det särskilda förfarandet offentlig administration. Det förfarandet utgör, som nämnts, ett alter- nativ till konkurs. Förfarandet kan dock leda till att konkurs framstår som oundviklig eller som fördelaktig. För att tidsfrister för återvinning m.m. skall bevaras bör därför en ingiven ansökan om konkurs alltjämt vila så länge den offentliga administrationen pågår. I avsnitt 8.9 behandlas frågan om upphörande av offentlig admini- stration. Som anges där ankommer det på rätten att besluta om att en offentlig administration skall upphöra. När ett beslut härom fattas bör en konkursansökning inte längre vila. När den offentliga administration avslutas på ett lyckosamt sätt finns det inte anledning att återuppta prövningen av en konkursansökan. Den bör därför då förfalla. Den offentliga administration kan dock avslutas utan att man har lyckats med att rekonstruera banken. I ett sådant fall kan det vara önskvärt eller t.o.m. nödvändigt att försätta banken i konkurs. I ett sådant fall bör medge att en ingiven kon- kursansökning prövas. Det nu sagda bör naturligtvis gälla oavsett om grunden för beslutet om offentlig administration är att banken i fråga är på obestånd eller att det föreligger grund för att återkalla dess oktroj. Om ansökningen om offentlig administration avvisas eller ogillas bör däremot det temporära hindret mot att pröva konkursansökningen upphöra. En annan ordning skulle innebära att varken offentlig admini- stration eller konkurs kan komma till stånd. Det är en icke acceptabel situation. Borgenärerna bör givetvis inte vara förhindrade att få en konkursansökning prövad i de fall offentlig administration inte kommer till stånd. Dessa verkningar, dvs. att konkursansökningen förfaller respektive hinder mot prövning av den upphör, bör i enlighet med vad som kan sägas gälla generellt inom insolvensrätten inträda utan hinder av att rättens beslut överklagas. Som anförs i avsnitt 8.9 bör under en pågående offentlig administration kunna ansöka om bankens för- Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 211 sättande i konkurs. En sådan ansökan grundar sig på att Krishanterings- myndigheten funnit att det inte finnas något bättre alternativ än att försätta banken i konkurs. I ett sådant fall bör en ansökan om konkurs givetvis inte vilandeförklaras. I övrigt bör vad som här sagts om vilandeförklaring m.m., gälla oavsett vem, banken själv eller någon borgenär, som är konkurssökande. Offentlig administration och likvidation Ett bankaktiebolag kan enligt bestämmelserna i 13 kap. aktiebolags- lagen (1975:1385) likvideras. Det kan ske genom frivillig likvidation (13 kap. 1 §) eller genom tvångslikvidation (13 kap. 2 4 a §§). Tvångslikvidation beslutas av rätten eller registreringsmyndigheten. I 13 kap. 5 6 a §§ finns bestämmelser om förfarandet vid tvångs- likvidation och i 13 kap. 7 20 §§ bestämmelser om genomförandet av likvidation. nämnda bestämmelser i aktiebolagslagen gäller även bankaktiebolag (se 1 kap. 1 § bankrörelselagen [1987:617]). Dessutom föreskrivs i 9 kap. 19 och 20 §§ bankrörelselagen att rätten skall förordna om likvidation om oktrojen har återkallats resp. att Finans- inspektionen är behörig att inge anmälan om likvidation. På samma sätt som offentlig administration bör utgöra ett alternativ till konkurs bör det utgöra ett alternativ till likvidation. En offentlig administration bör därvid ha ett företräde framför likvidation på samma sätt som framför konkurs. Det innebär att ansökan om likvidation, oavsett om den skall prövas av rätten eller registreringsmyndigheten, bör vila i avvaktan på att tar ställning till om ansökan om offentlig administration bör ges in. Även här bör vilandeförklaringen först och främst gälla fram till dess att rätten tar ställning till ansökan om offentlig administration. Om den ansökningen bifalles bör ansökan eller anmälan om likvidation fortsätta att vila till dess förfarandet avslutas. Om den offentliga administrationen avslutas på ett lyckosamt sätt bör ansökan eller anmälan om likvidation förfalla. Om det däremot inte visar sig möjligt att inom ramen för den offentliga administration åstadkomma en godtagbar lösning och att förfarandet därför bör upphöra bör medge att ansökan resp. anmälan prövas. På samma sätt som bör gälla för ansökan om konkurs bör ansökan om lik- vidation kunna prövas även om offentlig administration pågår. I praktiken kommer en sådan ansökan att förenas med en begäran om att den offentliga administrationen skall upphöra. 212 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag Om ansökningen om offentlig administration däremot avvisas eller ogillas bör likvidationsförfarandet återupptas och handläggas till slut i vanlig ordning. 8.4Verkningar av offentlig administration Ett beslut om offentlig administration påverkar den bank som sätts under administration på många sätt. Genom beslutet blir ett särskilt regelverk tillämpligt på banken. Det regelverket innehåller bl.a. bestämmelser som direkt anger rättsverkningar av beslutet samt anger hur rörelsen får bedrivas. Vidare ger det möjlighet för Krishanterings- myndigheten att i olika avseenden besluta i bankens angelägenheter, såsom t.ex. om rörelsens inriktning, styrelsens och ledningens sammansättning, bankens organisation, försäljning eller nedläggning av hela eller delar av rörelsen eller fusion. får också möjlighet att på olika sätt besluta om en banks fullgörande av förpliktelser genom offentligrättsliga beslut som direkt binder banken. 8.4.2Statlig kontroll över rörelsen Kommitténs förslag: övertar genom beslutet om offentlig administration aktieägarnas rätt att vid bolagsstämma besluta i bankens angelägenheter genom att företräda samtliga aktier (med i avsnitt 8.7.1 nämnda undantag). En viktig ingrediens i offentlig administration är att staten genom skall beredas möjlighet att ta kontroll över rörelsen i den bank som satts under administration. Ett sådan kontroll är viktig av flera skäl, bl.a. för att upprätta förtroendet för banken, för att det knappast är möjligt att garantera en banks åtaganden om staten inte har kontroll över den samt för att förhindra moral hazard. Kontroll över rörelsen kan uppnås på åtminstone två principiellt olika sätt, antingen genom att tvångsvis träder in i det associationsrättsliga systemet och därigenom utövar sin beslutanderätt, eller genom att ges sär- skilda maktbefogenheter genom lagbestämmelser. Ett exempel på den senare modellen är konkursförvaltare som ges en nästan total bestämmanderätt över en rörelse helt vid sidan av det associations- Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 213 Eftersom utgångspunkten är att banken även efter beslutet om offentlig administration skall kunna fortsätta att bedriva en i många fall komplicerad och omfattande rörelse på ett affärsmässigt sätt är det tveksamt om det är möjligt att i allt för hög grad rycka undan den associationsrättsliga basen för beslutssystemet. Modellen med en förvaltare som ges i lagen angivna befogenheter blir mindre flexibel och öppnar för problem vid gränsdragningen till de ordinarie bolags- organens uppgifter och befogenheter. Att lägga hela det operativa och förvaltande ansvaret direkt på eller på någon eller några av den utsedda personer synes omöjligt åtminstone när det gäller en större bank. Någon typ av arbetsfördelning mellan förvaltaren och bolagsorganen – med den risk för oklara beslutsvägar som detta medför – synes alltså nödvändig. Det bör framhållas att besluts- och kontrollsystem i banker i hög grad bygger på interna instruktioner som är kopplade till bankens juridiska struktur. Ytter- ligare ett skäl att behålla den associationsrättsliga strukturen i funktion är att det underlättar en återgång till normal drift efter avslutad offentlig administration. En möjlig lösning är att låta Krishanterings- myndigheten ta bolagsstämmans plats och därigenom erhålla bolags- stämmans befogenheter i t.ex. ärenden rörande styrelsetillsättningar och fusioner. kan därigenom också ge direktiv till styrelsen i den utsträckning som aktiebolagsrätten tillåter det. Lösningen att tar bolagsstämmans plats medför stor flexibilitet genom att myndigheten kan välja grad av ingripande i rörelsen. Vissa fall kanske fordrar byte av såväl styrelse som verkställande direktör och högre ledning medan det i andra fall inte behövs förändringar eller endast små sådana i detta avseende. Vidare ges myndigheten de möjligheter som aktiebolagsrätten medger till förändringar av kapitalstruktur, organisation och liknande. Det är kommitténs bedömning att övervägande skäl talar för att behålla den associationsrättsliga strukturen i funktion även under offentlig administration men ge bolags- stämmans makt. Praktiskt sker detta lämpligen genom att aktieägarna berövas möjligheten att företräda sina aktier vid bolagsstämma och att tar deras plats. Vid bolagsstämma kommer sålunda att ha samtliga röster. I den mån aktiebolagsrätten tillåter det är därigenom fri att bestämma över banken i olika avseenden. Krishanteringsmyn- digheten kommer vad avser beslutanderätten att inta samma ställning som en ensam ägare till en bank. Genom att enligt förslaget ges samtliga röster på bolagsstämma har den också övertagit aktieägarnas rätt att 214 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag besluta i bankens angelägenheter. Därigenom får myndigheten möjlig- het att, direkt eller indirekt, i allt väsentligt kontrollera rörelsens inrikt- ning, styrelsens och ledningens sammansättning, bankens kapital- struktur (se dock avsnitt 8.7.1), bankens organisation, försäljning eller nedläggning av hela eller delar av rörelsen eller fusion. Vid utövandet av denna bestämmanderätt är myndigheten bunden att verka inom de ramar som det aktiebolagsrättsliga systemet ger. Enligt den s.k. generalklausulen i aktiebolagslagen får bolagsstämman inte fatta ett beslut som kan ge en otillbörlig fördel åt en aktieägare eller någon annan till nackdel för bolaget eller någon annan aktieägare. I den mån statens intressen i en viss fråga strider mot bankens eller aktieägarnas intressen finns det alltså ett visst utrymme – i den mån otillbörlighetsrekvisitet medger – för att inom ramen för bolagsstämmans makt genomföra ett beslut i frågan (se även avsnitt 8.10). Förslaget ger alltså aktieägarnas rätt att besluta vid bolagsstämma. Övriga rättigheter som följer med aktie- ägandet påverkas inte av förslaget annat än i den mån det ger Kris- hanteringsmyndigheten möjlighet att genom myndighetsbeslut binda banken. Kommittén har inte överblickat alla de möjligheter som aktieägarna, till följd av aktieinnehavet, kan ha att under offentlig administration utöva inflytande på bankens drift. 8.4.3Stopp för utbetalningar till aktieägarna Kommitténs förslag: Under offentlig administration får bolags- stämman inte besluta om vinstutdelning eller annan sådan an- vändning av bankens egendom som avses i 12 kap. aktiebolagslagen. Har ett sådant beslut fattats före beslutet om offentlig administration får det inte verkställas så länge banken står under administration. Det är en viktig princip för offentlig administration att det är en banks aktieägare som i första hand skall bära eventuella ekonomiska förluster. För att garantera att så blir fallet bör utbetalning av bankens medel överhuvudtaget inte få ske under offentlig administration. Det kan visserligen vara så att en bank inte har ekonomiska problem när den sätts under administration och att det därför skulle kunna tänkas att t.ex. vinstutdelning skulle kunna förekomma, men för det första så kan den ekonomiska ställningen hastigt förändras och för det andra så indikerar ett beslut om offentlig administration att något är allvarligt fel Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 215 med det sätt som banken skötts och det är under sådana omständigheter olämpligt att betala ut bankens medel till ägarna. Utbetalning av bankens medel till ägarna får ske endast enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen om vinstutdelning, utbetalning vid nedsättning av aktiekapitalet, reservfonden eller överkursfonden. Alla dessa sätt för utbetalning bör omfattas av ett förbud. Förutom att bolagsstämman bör förhindras att fatta beslut av ovan nämnd innebörd under offentlig administration bör ett sådant beslut som fattats före beslutet om offentlig administration inte få verkställas så länge banken står under administration. 8.4.4Stopp för fullgörande av förpliktelser (betalningsstopp) Kommitténs förslag: skall besluta att en bank under offentlig administration inte skall fullgöra förplikt- elser som uppkommit före beslutet (betalningsstopp) om det inte är i borgenärernas gemensamma intresse att banken fortsätter att full- göra sina förpliktelser. Myndigheten skall dock inte besluta om betalningsstopp om ett betalningsstopp kan leda till allvarliga störningar av det finansiella systemet. För förpliktelser som omfattas av den statliga garantin eller insättninggarantin se avsnitt 8.5.3 respektive 9.2.3. När skall betalningarna stoppas? Kommitténs förslag är att banker skall kunna sättas under offentlig administration om de är på obestånd eller om det föreligger grund för att återkalla oktrojen (8.3.1). Om en bank som satts under offentlig administration har gjort så stora förluster att det egna kapitalet är förbrukat bör bankens borgenärer tvingas att bära en del av förlusterna. Borgenärerna bör bära förlusterna rättvist i den ordning som förmåns- rättslagen föreskriver. En förutsättning för detta är att bankens betal- ningar stoppas. Det är annars inte möjligt att genom ackord sätta ned fordringarna eller att vid en efterföljande konkurs upprätthålla för- månsrättsordningen. Som framgår av avsnitt 6.4.3.5 skall betalningarna inte stoppas i samband med beslut om offentlig administration om det ligger i borgenärernas gemensamma intresse att banken fortsätter att fullgöra 216 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag sina förpliktelser eller om ett stopp kan leda till allvarliga störningar av det finansiella systemet. Vid bedömningen av om en banks betalningar bör stoppas måste hänsyn tas till att även en ekonomiskt stark bank kan gå under enbart på grund av misstro mot dess förmåga. Det är av detta skäl som Riks- banken har möjlighet att ge nödkrediter. Ett beslut om offentlig admin- istration kan i sig utlösa sådan misstro. Vid ett beslut om offentlig administration torde det därför vara i stort sett uteslutet att det med säkerhet går att göra den bedömningen att banken kommer att klara sig utan statligt stöd i någon form. Det är dock rimligt att möjligheten till nödkrediter från bör tas med i bedömningen av om en bank kan fortsätta att fullgöra sina förpliktelser. Det faktum att en bank står under offentlig administration bör inte hindra att den får nödkrediter för att möta sinande finansiering av olika slag. Liksom för banker som inte står under administration bör dock en förutsättning för nödkredit vara att banken bedöms som solid och livskraftig (se avsnitt 3.2 och 7.3). bör således kunna låta banken fort- sätta att fullgöra sina förpliktelser om bedömningen är att den kan fort- sätta med det, eventuellt med tillfällig hjälp av nödkrediter. Är en banks rörelse inte livskraftig innebär ett beslut om att fortsätta betalningarna att den grupp av borgenärer som har fordringar som för- faller till betalning långt fram i tiden kommer i ett sämre läge jämfört med dem som får betalt snabbare. Förutsättningen för att det skall vara möjligt att i ett sådant läge underlåta att stoppa betalningarna är att de kvarvarande borgenärerna får en bättre utdelning, än vid ett stopp, genom att rörelsen drivs vidare. Det kan då sägas att det ligger i borgenärernas gemensamma intresse att betalningarna fortsätts. Bedömningen av om en banks rörelse är livskraftig eller inte kommer alltid att vara i någon mening skönsmässig. Det är ytterst en fråga om att bedöma en viss banks möjlighet att klara sig i en framtida marknad. Ett beslut om att fortsätta en banks betalningar på grund av att dess rörelse bedöms som livskraftig har samband med frågan om rörelsen skall fortsättas eller inte. I praktiken kan det knappast komma ifråga att besluta om att fortsätta betalningarna och besluta om att rörelsen skall avvecklas. Däremot torde det inte finnas hinder mot att stoppa betalningarna med avsikten att ändå fortsätta rörelsen. Eventuellt kan ett betalningsstopp vara så förödande för förtroendet för banken att det omöjliggör fortsatt drift även om en statlig garanti utfärdas för avtal som ingås (se vidare avsnitt 8.5) Även bedömningen av om ett betalningsstopp kan leda till så all- varliga störningar på det finansiella systemet att ett stopp bör under- låtas måste bygga på ganska grova uppskattningar. Bedömningen är i hög grad beroende av tillståndet i det finansiella systemet som helhet; Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 217 likadana problem kan komma att bedömas olika beroende på hur spridningsrisken bedöms. I de fall under- låter att stoppa betalningarna endast av systemskyddsskäl bör myndig- heten inrikta verksamheten i banken på att så snabbt som möjligt bringa systemriskerna att upphöra. bör i dessa lägen kontinuerligt ompröva beslutet att underlåta att stoppa betalningarna. Verkningar av ett stoppbeslut Ett av huvudsyftena med att stoppa betalningarna är att uppnå en jämlik behandling av en banks borgenärer. Även fullgörande av andra förpliktelser än betalningar, såsom t.ex. leverans av varor eller värde- papper, kan innebära en ojämlik behandling av dem som har fordringar på banken. När det gäller finansiella företag är det särskilt olyckligt att göra skillnad på ordinära betalningar, som förmodas fullgöras i svenska kronor, och leverans av utländsk valuta eller värdepapper. Ett stopp bör därför innefatta alla förpliktelser, såväl betalningar som naturaför- pliktelser, som grundar sig på avtal som träffats respektive händelser som inträffat före stoppbeslutet. Stoppbeslutet har likheter med ett konkursbeslut. I konkurs skiljer man mellan konkursfordringar och massafordringar (se avsnitt 2.1). Konkursfordringar har sin grund i avtal som konkursgäldenären ingått eller händelser som inträffat före konkursbeslutet. Konkurs innebär som huvudregel att inga ensidiga förpliktelser i form av konkurs- fordringar fullgörs eftersom det inte är i borgenärernas intresse. Undan- tag görs för sakrättsligt skyddade anspråk (sakrättsligt skydd innebär att motparten har en mot övriga borgenärer skyddad rätt). Vid företagsrekonstruktion får gäldenären inte utan rekonstruktör- ens samtycke betala skulder som uppkommit före beslutet om företags- rekonstruktion. Rekonstruktören får samtycka till betalning endast om det föreligger synnerliga skäl. Företagsrekonstruktion innehåller uttryckligen förbud endast för fullgörande av betalningar. Fullgörande av andra förpliktelser omfattas inte av förbudets ordalydelse. Det kan ifrågasättas om det inte i rättstillämpningen bör utsträckas till ensidiga förpliktelser av annat slag, t.ex. avseende leverans av utländsk valuta eller värdepapper. Det finns dock inte anledning att utveckla denna fråga närmare här. Frågan är under övervägande i . När det gäller offentlig administration är det, som nämnts kommitténs mening, klart att ett stopp bör omfatta alla typer av ensidiga förpliktelser med undantag för sådana anspråk som har sak- rättsligt skydd. 218 Regler för offentlig administration av bankaktiebolag Anspråk på banken som grundar sig på avtal eller händelser som träffats respektive inträffat efter stoppet omfattas inte av stoppet. I avsnitt 8.4.7 redovisas vilken ställning sådana anspråk skall få i olika avseenden. Vem skall besluta? Som framgår ovan kan beslut rörande stopp av betalningar behöva grundas på bedömningar av utpräglad företagsekonomisk och samhälls- ekonomisk art. är bemannad just för att klara sådana bedömningar, vilket naturligtvis starkt talar för att besluten skall ligga hos myndigheten. Eftersom beslut rörande stopp av betalningar – oavsett om det beslutas om stopp eller inte – kan ha betydande ekonomiska konsekvenser för såväl aktieägare som borge- närer kan rättssäkerhetsskäl anses motivera att beslutet ligger hos dom- stol. Genom att domstol beslutat om offentlig administration finns det dock, enligt kommitténs bedömning, utrymme för att inom förfarandets ram ge möjlighet att besluta rörande betalningsstopp. Det skall tilläggas att även om beslutet om betalnings- stopp läggs hos domstol kan det inte bli fråga om annat än att dom- stolen i realiteten blir beroende av initiativ från Krishanterings- myndighetens och får lita dess bedömningar. Det är knappast möjligt att låta den enskilda banken under admini- stration besluta om betalningsstopp. Besluten förutsätter bedömningar rörande det finansiella systemet av samhällsekonomisk art som det inte är lämpligt att ett enskilt företag har ansvar för. beslut att stoppa betalningarna är ett offentligrättsligt beslut som det åligger banken under offentlig admin- istration att följa. När ett beslut om att stoppa fullgörandet av samtliga förpliktelser fattats åligger det bankens olika organ att genomföra det. Vad som händer om banken ändå fullgör en förpliktelse behandlas i avsnitt 8.4.9. Kommitténs förslag: Betalningsstopp kan begränsas till att avse endast efterställda fordringar. Betalningen av efterställda fordringar skall stoppas om inte fortsatta betalningar ligger i borgenärernas gemensamma intresse. Regler för offentlig administration av bankaktiebolag 219