sou · GOB382d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Lärare som enligt statistiken hör till det samhällsvetenskapliga verk- samhetsområdet undervisar på det tekniska utbildningsområdet. Om man trots alla reservationer skulle göra ett försök med en jäm- förelse mellan teknik och naturvetenskap å ena sidan och humaniora och samhällsvetenskap å den andra, så visar resultaten som väntat rela- tivt stora skillnader mellan de båda områdena. De båda områdena sva- rar tillsammans för av antalet helårsstudenter vid universitet och högskolor. Antal helårsstudenter per lärare 1994–98 Källa: Statistiska meddelanden U 23 , SCB samt tidigare motsvarig- heter. Jämförelsen har här begränsats till att gälla universitet och högskolor med fasta resurser för forskning eftersom det bara är för dessa lärosäten som personalen fördelas efter verksamhetsområde. I övrigt gäller att de olika personalkategorierna schablonfördelats på grundutbildning och forskning med samma omräkningstal för båda verksamhetsområdena. Det synes rimligt med hänsyn till hur personalen inom olika verksamhetsområden fördelar sig över uppgifterna grundutbildning och forskning, men schablonerna blir givetvis grövre och grövre. Lärartätheten var i början av perioden dubbelt så hög inom teknik och naturvetenskap som inom humaniora (inklusive teologi), samhälls- vetenskap och juridik. har sedan skillnaden minskat något genom att lärartätheten minskat inom naturvetenskap och teknik. Som nämndes tidigare kan dock bilden vara missledande eftersom en växande del av helårsstudenterna framför allt på kurser som är klassifi- cerade helt eller delvis som teknik utbildas av lärare som organisato- riskt hör till det humanistisk-samhällsvetenskapliga området.12 Jämfört 12 Kurser klassificeras efter sitt innehåll. Lärarna klassificeras efter sin fakul- tetstillhörighet. Systemvetenskapliga kurser t.ex. klassificeras helt eller delvis Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 93 med resursinsatsen i pengar som redovisades inledningsvis är således skillnaderna i lärartäthet mindre. Här spelar dock också det större lokalbehovet inom teknik och naturvetenskap in och större behov av dyrbar utrustning. Räknar vi bort lokalerna i den inledande kalkylen är resurserna för naturvetenskap och teknik 2,5 gånger resurserna för humaniora och samhällsvetenskap. Tar man sedan hänsyn till dyrare utrustning inom det förra området så kan man kanske tala om ett förhållande ungefär två till ett när det gäller lärarresursen. Vad olika kurser kostar och hur kostnadsfördelningen ser ut för kur- serna finns det inga samlade uppgifter över. Ett av skälen till detta är naturligtvis att det skulle kräva en mycket detaljerad redovisning. Den största enskilda kostnadsposten för en kurs är ersättning för lärarinsat- sen. Kurskostnaden blir således direkt beroende av varje enskild lärares lön. Andra frågor som inte är så enkla att hantera är den enskilda kur- sens del av gemensamma administrationskostnader och lokalkostnader. Ett annat skäl är traditionen. Det finns en stark tradition att räkna kurs- resurser i form av undervisningstimmar i stället för i kronor. har i regleringsbrev för uppdragit åt några lärosäten att redovisa kostnaden i kronor per helårsstudent för- delat på resp. utbildningsområden och att beskriva och kommentera den modell som använts för att ta fram uppgifterna.13 Det har emellertid gjorts några undersökningar av undervisningens omfattning sett huvudsakligen från studentens perspektiv. Hur mycket undervisning får studenten vid samhällsvetenskapliga fakulteten vid ? Den frågan besvarades i en rapport . Det konstaterades i rapporten att antalet undervisnings- timmar i genomsnitt på samtliga kurser sjunkit 1992/93 1997. Dessutom har gruppstorleken på grundkur- serna stigit, medan den sjunkit något på C/D-nivå.14 Vid ställdes frågan: Varför får studenter inom humaniora och samhällsvetenskap enbart 3–4 timmars undervisning veckan? Rapporten tar upp följande skäl. som tekniska eller naturvetenskapliga. Men lärarna tillhör som regel samhälls- vetenskaplig fakultet. 13Regleringsbrev avseende universitet och högskolor för . 14Hjertsén, ; Hur mycket undervisning får studenten vid samhällsveten- skapliga fakulteten vid ? Jämförelse ht 97 och /93. 94 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning humaniora och samhällsvetenskap är lågt. Lärarnas lönenivå spelar roll. Lärarnas tid för examination/administration är ytterligare en faktor. Avsättningarna till gemensamma ändamål minskar undervisningstiden. Gruppstorleken är en viktig faktor.15 Vid vid publicer- ades en rapport med titeln: Grundutbildning på obestånd? I rapporten analyseras resursminskningens konsekvenser för historisk-filosofiska sektionen. Det konstaterades att det totala antalet undervisningstimmar per student minskat med . Minskningen på grundnivå var medan antalet timmar på C/D-nivå ökat . Föreläsnings- undervisning har inte ökat i omfattning. Det totala utbudet av kurser har minskat de flesta deltidskurser. Institutionerna arbetar aktivt för att minska kostnaderna. Det kan ske genom lokalbesparingar och/eller genom att använda vikarier i stället för fast anställda lärare i undervisningen.16 HSV har gjort en undersökning med frågan: Är grund- utbildningens kvalitet i farozonen? Det är en fallstudie som berör uni- versiteten i , , , , och samt och . I rapporten konstateras att den undervisning en student får i de flesta fall ligger långt under Grundbultens rekommendationer. Lärarnas arbetsbelastning är hög (/vecka) och tid saknas för kompetensutveckling och egen forskning.17 Vid våra samtal med studenter lokalt och centralt har frågan ställts om det är meningsfullt att studera vid högskolan då undervisnings- stödet är av så liten omfattning? 4.2.8Vart tar alla timmar vägen? Som framgått av föregående avsnitt är situationen oroande. I vår enkät och vid våra besök på lärosätena har vi mött en enstämmig uppfattning att resurserna försämrats och är dåliga. Detta har allra starkast kommit till uttryck från utbildningsområdena humaniora och samhällsvetenskap där det som Linköpingsexemplet ovan visar, finns resurser för endast 15Undervisningstid inom filosofisk fakultet. Rapport 13, filosofiska fakulteten, . 16Melkersson, : Grundutbildning på obestånd? 17Är grundutbildningens kvalitet i farozonen? HSV 2000:12 AR. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 95 ca 4 timmars undervisning . Det är mindre än hälften av Grundbultens rekommendation som en miniminivå. Som visats ovan har en urholkning av anslagen skett under 1990- talet. Nedskärningen i kronor är dock inte så omfattande som minsk- ningen i antalet undervisningstimmar antyder. Det finns uppenbarligen även annat som påverkar antalet undervisningstimmar. Ett förhållande som påverkar antalet undervisningstimmar är lärarnas arbetstid och hur den disponeras. I arbetsuppgifterna ingår inte endast föreläsningar, seminarier, lektioner och handledning utan också examination, utveck- lingsarbete etc. Det finns ingen enkel formel man kan använda för att härleda anta- let undervisningstimmar ur prislapparna eller ur mått som lärartäthet. Den minskning av antalet undervisningstimmar som konstaterats beror sannolikt också på: Löneökningen har varit snabbare än pris- och löneom- räkningen. Arbetstidsavtal (lärarnas rätt till forskning/utvecklingsarbete är nu- mera inskriven i avtal och omfattar av arbetstiden). Nya ofinansierade uppdrag har tillförts högskolan. Ett exempel är den tredje uppgiften, dvs. Andra exempel är jämställdhetsarbetet, studentinflytandet och arbetet för ökad mångfald. Ambitionen att upprätthålla fördjupningskurser (C- och D-kurser) Då neddragningar sker stryks i första hand s.k. lösa timmar, vilka normalt är billigare än timmar i tjänst. Genom vår enkät och genom de samtal vi fört med högskoleledning- arna har vi funnit att de mindre och medelstora högskolorna sannolikt klarat förändringen bättre än universiteten. En anledning kan vara den förhållandevis stora och ökande andelen C/D kurser vid universiteten. I Grundbulten18 jämfördes spännvidden mellan dyraste och billigaste utbildningar i några länder, varvid konstaterades att spänn- vidden var störst i . I utredningen förslogs också att spänn- vidden skulle minska – inte minst därför att den lägsta nivån ansågs vara för låg och att utredningen inte fick föreslå åtgärder som ökade statsutgifterna. 18 SOU 1992:44, s. 59. 96 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning Spännvidden i det nya svenska systemet då det infördes /94 var 1–4,5. (HSJT-medicin: det konstnärliga området ingick inte.) Spänn- vidden är 3,7 jämförd på samma sätt. Minskningen samman- hänger främst med att lokalkostnaderna lagts in i systemet. Flera utländska exempel visar att spännvidden mellan lägsta pris- lapp (som regel humaniora och samhällsvetenskap) och teknik/natur- vetenskap är större i . Jämförelser är inte alltid lätta att göra, men faktorn 2 verkar ligga närmare ett internationellt genom- snitt än den svenska faktorn 2,5. I , där jämförelsen görs i undervisningstimmar per student är spännvidden mellan humaniora/ samhällsvetenskap å ena sidan och naturvetenskap/teknik å den andra för lägre examina 2,4. I är spännvidden mellan samma ämnesområden drygt 2, i 2. , där det endast finns två grupper, har en spännvidd mellan dyra och billiga ämnen på endast 1,5.19 Även relationen mellan ersättning för helårsstudenter och helårs- prestationer har förändrats. Då systemet infördes /94 var tanken att tyngdpunkten skulle ligga på prestationsersättningen. Utbildnings- ministern skrev i propositionen till : Jag anser dock för egen del att det kan finnas skäl att något justera beredningens förslag att stu- dentpengen bör utgöra av per capita-ersättningen för en tillhan- dahållen årsstudieplats. Jag förordar därför att studentpengen till att börja med skall utgöra av den beräknade per capita-ersätt- ningen.20 Relationen mellan ersättningarna för helårsstudenter och helårs- prestationer blev dock inte exakt 30–70. Även hade syn- punkter på detta och fastställde relationen till 40–60. /95 lades ersättningen för lokalkostnader och lånekostnader in i ersättningarna. Dessa lades helt på studentpengen, vilket har för- ändrat relationen. varierar relationen mellan 44–för studentpeng och 46–för helårsprestation. Av svaren på vår enkät och våra diskussioner med företrädare för såväl universitet och högskolor som statsmaktsnivån framgår att den helt dominerande uppfattningen är att det nuvarande resurstilldelningssys- 19Maasen, : Models of financing higher education in Europé. 1992/93: 169 s. 18. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 97 temet med ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer upp till ett takbelopp i sina grunddrag fungerar väl. Vi delar denna uppfattning. Detta är ju också i överensstämmelse med våra direktiv, som anger att det nuvarande styrsystemet i sina grunddrag ska ligga fast. Det måste dock framhållas att resurstilldelningssystemet ännu endast prövats av expansion inom den grundläggande högskoleutbildningen. Såväl i enkät-svaren som vid våra överlägg- ningar med företrädare för universitet och högskolor framfördes far- hågor för att lärosätena kommer att få systembetingade problem om studenttillströmningen minskar. Som resurstilldelningssystemet är ut- format ger detta effekter på lärosätenas intäkter. Men kost- naderna kan inte skäras ned lika snabbt, eftersom lärosätena har lång- siktiga bindningar genom såväl de regler som gäller för personalens anställningstrygghet som hyresavtal. Vi återkommer i det följande till detta. Statsmakterna har själva uppmärksammat att systemet inte kan tillämpas när en ny högskola inrättas och ska byggas upp från grunden. Men av uttalanden från företrädare för statsmakterna att döma finns inga planer på att inom överblickbar tid inrätta nya högskolor. Vi tar därför inte närmare upp frågor om resurstilldelningen när en ny hög- skola inrättas. Den initiala resurstilldelningen till ett nytt lärosäte måste, enligt vår mening, under alla omständigheter bedömas från fall till fall. Därefter är det viktigt att den nya högskolan så snabbt som möjligt inlemmas i det reguljära systemet och följer de regler och vill- kor som gäller för alla lärosäten. 4.3.2Resursbehov för olika utbildningar Även om systemet för fördelning av resurser i ledet mellan statsmakten och högskolan fungerar i stort sett väl, finns det invändningar mot resursnivån totalt sett och fördelningen via prislapparna till utbild- ningsområden. Enkät-svaren och de synpunkter som framförts vid våra överlägg- ningar med företrädare för universitet och högskolor visar en närmast enstämmig uppfattning att resursstandarden inom den grundläggande högskoleutbildningen generellt är för dålig. Flera bedömare anser att detta särskilt gäller utbildningen inom området humaniora – teologi – samhällsvetenskap – juridik. Här har, framförs ofta, besparingar och bristande kostnadskompensation under fler år lett till att resursnivån nu passerat en kritisk gräns och ligger under smärtgränsen. Många studenter får alltför få undervisningstimmar och undervisas i alltför stora undervisningsgrupper. 98 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning Det ligger utanför vårt uppdrag att komma med förslag som innebär totalt sett ökade kostnader. Eventuella förslag till ändrade per capita- ersättningar måste således åtföljas av förslag till omfördelningar. Vi konstaterar med beklagande att universitet och högskolor inte, med de redovisningsrutiner som tillämpas , kan ange de faktiska kostnaderna för olika utbildningsinsatser. Enligt vår mening är det mycket angeläget att universitets- och högskolestyrelserna håller sig underrättade om dels hur resurserna i kronor för grundutbildning fördelas på kurser och dels hur de pedagogiska förhållandena är inklusive timmar . Vår bedömning är att så inte sker i tillräcklig omfattning . När resursstandarden för högskoleutbildningen behandlas t.ex. i den allmänna debatten gäller diskussionen så gott som uteslutande endast en typ av resursinsatser i utbildningen, nämligen antalet lektioner eller undervisningstimmar. Som tidigare framgått finns inga enkla samband mellan resurstilldelning i kronor och timmar . Som enda mått på den pedagogiska situationen är det inte heller, som visas nedan, tillfyllest. Likväl är det ett mått, som mäter den pedagogiskt viktiga faktorn lärar-studentkontakt. Med de låga tal det nu börjar handla om blir faktorn klart kritisk. För effektiv inlärning är självfallet inte enbart undervisningstimmar avgörande. Även studieförhållanden i övrigt och studiemiljön är av stor vikt. På många sätt har lärosätenas fria förfogande över utbildnings- resurserna lett till att dagens studenter – även inom området huma- niora/samhällsvetenskap – fått tillgång till utbildningsresurser av andra slag i väsentligt högre omfattning . Dagens studenter har t.ex. i mycket större utsträckning än för bara något årtionde sedan till- gång till läs- och arbetsplatser på högskolan samt biblioteksservice. Tillgången på datorer och annan utrustning må upplevas som fort- farande otillräcklig, men den har likafullt inneburit en betydande satsning på resurser att användas i utbildningen och av studenterna. En större andel av lärarna har egen forskarutbildning, med den kvalitetshöjning som ligger i detta. De regler som gäller – att alla forskarutbildade lärare ska arbeta inom såväl undervisning som forskning – har sannolikt lett till starkare forskningsanknytning. Också detta får förutsättas innebära kvalitativa förbättringar i utbildningen. Grundbulten, som hade i uppdrag att bland annat bedöma resurs- behoven för olika typer av grundläggande högskoleutbildning, framhöll att det inte är möjligt att på något objektivt sätt fastställa den optimala omfattningen av lärarstödet i olika utbildningar. Varken den pedago- giska forskningen eller det underlag som utredningen sökt skaffa fram ger egentligen vägledning för att bedöma vilken uppläggning av under- visningen eller vilken lärartäthet som skulle ge det bästa resultatet inom Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 99 det enskilda ämnet eller som krävs för att uppnå de mål som uppställts för en viss utbildning. Än mindre kan man på pedagogiska grunder fastställa de ideala kostnadsrelationerna mellan olika ämnen eller utbildningsområdena. Det är heller inte möjligt att på förhand bedöma konsekvenserna av en ökning eller en minskning av resurstilldelningen till olika utbildningar.21 Vi instämmer till fullo i detta. Det går inte att ta fram ett objektivt underlag för beslut om lämplig resursnivå för den grundläggande hög- skoleutbildningen. Ersättningsnivåerna i resurstilldelningssystemet kan sägas ange vilken resursstandard som statsmakterna – givet konkurre- rande utgiftsändamål på den statliga budgeten – vill ge den grundläg- gande högskoleutbildningen. Universitet och högskolor har i viss mån givit motsägelsefulla svar på frågan om nuvarande prisrelationer mellan olika utbildnings- områden är rimliga. Det som uppmärksammats mest i den allmänna debatten är den bristsituation, som av många anses råda inom humaniora och samhällsvetenskap. Denna påtalas också både i enkät- svaren och vid våra överläggningar med företrädare för lärosätena. framhåller dock många resursbehoven också för andra utbildningsområden, främst då naturvetenskap och teknik. Det visar sig också att i lärosätenas faktiska agerande – genom att utnyttja möjlig- heterna till omfördelningar mellan utbildningsområden – har några valt att ge särskilda förstärkningar till naturvetenskap och teknik. I princip behöver inte prislappar och utbildningsområden spela särskilt stor roll för styrning av utbudet av program och kurser och avses inte heller göra det. Prislappar och utbildningsområden är instrument genom vilka betalning utgår för uppfyllda uppdrag. Betalningen avses schablonmässigt täcka vad det kostar att utbilda studenter inom olika områden. Det årliga takbeloppet som bestäms för varje högskola kan be- skrivas genom fyra faktorer: 1.Totalantalet studenter (varmed alltså förstås helårsstudent + helårs- prestation). 2.De relativa prislapparna, där den lägsta får vikten 1 och de andra vikter lika med kvoten mellan prislappen i fråga och den lägsta. 3.Den aktuella högskolans profil beskriven som en serie siffror, som anger den relativa andelen av studenter per utbildningsområde. 21 SOU 1992:44 s. 20. 100 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 4.Den lägsta prislappen. Ett sifferexempel: En högskola har profilen HSJT-studenter och NT-studenter – inga andra utbildningsområden är företrädda. Totalantalet studenter är 5 000. De nationellt bestämda relativa prislapparna är sådana att HSJT = 1 och NT = 2,5. Lägsta prislappen är . Högskolans tak är då Taket = 26 000 x 5 000 x (0,7x1 + 0,3x2,5) = 188 500 000 Av de fyra faktorerna ovan bestämmer statsmakterna helt och hållet 2 och 4, medan högskolorna i någon utsträckning förfogar över 1 och 3. Dock ingår A och C i statsmakternas beräkningsunderlag, men hög- skolorna är i princip inte bundna av detta underlag. Men när stats- makterna fastställer mål om examina, antal studenter m.m. sätts olika restriktioner på 1 och 3. Dessutom finns en annan restriktion på 3, i form av krysslistan över vilka prislappar, som får tillämpas vid resp. högskola. Det har tidigare framgått att statsmakterna vill ha möjlighet att styra antalet studenter kopplade till olika program eller utbildningsområden, ibland i termer av nybörjare. En god överblick över studenternas för- delning på utbildningsområden och per lärosäte får man genom att beräkna den relativa fördelningen per lärosäte och för riket som helhet. Med detta underlag kan resonemang föras om lärosätets fortsatta utveckling inom lärosätet och med statsmakterna. Med profilunderlaget kan statsmakterna bättre på nationell nivå bedöma avvägningen mellan olika områden. De relativa talen har för- delen att på ett tydligare sätt visa hur en högskolas profil ser ut och hur den förhåller sig till den nationella profilen (bil. Frågan om eventuella ändringar av ersättningsnivåerna (prislapparna) och utbildningsområdena diskuterar vi i två avsnitt. I det första utgår vi från nuvarande utbildningsområden och prislappar. I det andra disku- terar vi vissa möjliga justeringar av de områden inom vilka ersättnings- nivåerna tillämpas. Vi har också noterat att fördelningen av ersättningen på helårsstude- rande resp helårsprestation är olika för utbildningsområdena. Då sys- temet infördes var avsikten att lägga tyngpunkten på prestationer. Då lokalresursen lades in i systemet fördes den helt till helårsstuderande. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning 101 Vi menar att fördelningen borde ses över och att relationen 50–borde eftersträvas. 4.3.5.1Nuvarande utbildningsområden och eventuella förändringar av prislapparna Med utgångspunkt i nuvarande utbildningsområden är det vår uppfatt- ning att de relativa nationella prislapparna bör justeras av följande skäl. 1.Även om den enskilda högskolan inte är bunden av de nationella prislapparna är det välkänt och oundvikligt att dessa ändå sätter vissa normer och har ett starkt signalvärde. De lokala möjligheterna till omfördelningar är också starkt varierande, beroende på utbildningsmixen vid det enskilda lärosätet. 2.Omfattningen av lärarstödet i vissa ämnen och på vissa nivåer har blivit oacceptabelt lågt. Grunden för denna förändring är blandad – en minskning av lägsta prislappen i reala tal, nya avtal på lärar- området, nya uppgifter för högskolorna m.m. Likväl, en uppjuste- ring av den lägsta nivån ter sig såväl sakligt som psykologiskt hög- gradigt angelägen. Detta är i synnerhet angeläget om en social och etnisk breddning i studentrekryteringen skall kunna åstadkommas. 3.Flera utländska exempel visar att spännvidden mellan lägsta pris- lapp (som regel humaniora och samhällsvetenskap) och teknik och naturvetenskap är mindre än i . Mot denna bakgrund föreslår vi att den lägsta ersättningsnivån höjs med totalt eller nära . Det innebär att den lägsta ersättningsnivån kompenseras för de alltför låga pris- och löneomräk- ningarna /94. Eftersom våra förslag enligt direktiven måste vara kostnadsneutrala, föreslår vi att höjningen av den lägsta nivån finansieras genom en sänkning av ersättningsnivåerna till alla övriga utbildningsområden. Det innebär en sänkning för övriga områden beräknat på antalet ersättningsberättigade helårsstuderande och prestationer 1999 och med ersättningsnivåer enligt regleringsbrev för . Effekterna av förslaget per utbildningsområde blir: 102 Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning Justerade ersättningsnivåer med +15 % på HSJToch –5,på alla övriga områden Källa: Ersättningsberättigade hst och hpr , högskoleenheten. Ersättningsnivåer från regleringsbrev för . Ersättning enligt kolumn 4 är antal hst och hpr 1999 med prislappar från regleringsbrev . De justerade prislapparna är + i jämförelse med för HSJToch –5,på alla övriga. De konstnärliga utbildningarna har 7 pris- lappar. Resursen för de konstnärliga utbildningarna har här summerats. Smärre avrundningsfel finns i tabellen. Vi föreslår att förändringen läggs ut . Utbildningsområdenas ersättningsnivåer har egentligen sin grund i tidi- gare förhållanden, vilka i betydande utsträckning saknar aktualitet . Ingenting har egentligen gjorts för att modernisera och rationalisera dess grunder. Att ersättningsnivåer knyts till allmänna och vidsträckta områden som teknik och samhällsvetenskap – och dessutom som ett beräkningsunderlag – må i och för sig vara uttryck för ett sätt att decentralisera, som är ändamålsenligt. Likväl har den centrala indelningsgrunden betydande styreffekter och den skapar med viss oundviklighet definitionssvårigheter i vad avser klassificeringen av kurser. Vad är en teknisk kurs, vad är en samhällsvetenskaplig?