sou · GOB311d3 · 2001-01-01 00:00:00 — som förvisso kan genomföra betalningar av mycket aktningsvärda belopp, sysslar således inte med stora betalningar eller grossist- betalningar i den mening som angetts. Av ganska uppenbara skäl är det de system, de regelverk och de aktörer som hanterar de stora betalningarna som står i fokus när det gäller systemriskerna. Störningar och fallissemang i denna del av betalningsväsendet kan snabbt få dramatiska och vidsträckta kon- sekvenser, dels genom de stora finansiella exponeringar aktörerna normalt har sinsemellan, dels därför att dessa aktörer – betalningsinter- mediärerna – i dessa system också, i aggregerad form, även hanterar betalningar till och från sina kunder, dvs. Sådana systemstörningar inträffar inte om system och funktioner på lägre nivå, exempelvis ett kontokortsystem eller ett girosystem, skulle fallera. Massbetalningarna reser alltså inte några systemriskproblem av akut karaktär. Icke desto mindre finns goda skäl för – men också för andra myndigheter – att följa och övervaka även detta område. Det första skälet är att ett effektivt fungerande betalningssystem förutsätter allmänhetens förtroende. Om de generella betaltjänster som erbjuds allmänheten är dåligt utformade eller dåligt skötta kan detta leda till förtroendeproblem som successivt eroderar betalningssystemets funktionsförmåga och effektivitet. Också här finns starka inslag av externa effekter: en aktör eller ett system som fungerar dåligt kan påverka förtroendet negativt också för andra aktörer och för systemet i sin helhet. Mekanismen i ett sådant förlopp är vad som brukar betecknas guilt by association: ett konto- kortsystem som havererar påverkar förtroendet för andra kontokort- system, om postgirot får problem drabbas även bankgirot osv. Detta kan i sin tur leda till en samhällsekonomiskt mycket kostsam flight to quality i form av en övergång till kontantbetalningar. I det perspektivet kan man se utgivning av sedlar och mynt som inte bara en betaltjänst och ett betalningsmedel bland andra, utan också som ett sista skyddsnät mot en återgång till bytesekonomi. Det andra viktiga skälet till att följa utvecklingen på massbetalnings- området är att dessa system berörs av den problematik som tidigare diskuterades angående stordriftsfördelar på såväl produktions- som efterfrågesidan. Här finns, delvis därför, oligopolistiska drag i mark- naden och potentiella tillträdesproblem. Komplikationsgraden i tjänster och system liksom prissättningen av dessa innebär också transparens- problem för kunderna. Med andra ord finns för staten både allmänna effektivitetsfrågor och konsumentaspekter att bevaka på massbetalnings- området. Massbetalningar i Volym B:489 3 Den empiriska bilden I detta avsnitt beskrivs översiktligt läge och utvecklingstendenser när det gäller olika betalsätt. Fokus ligger på de betalningsinstrument och -metoder som används i kundledet. Någon beskrivning av hanteringen av dessa betalningar inom banksystemet vad avser clearing och avveckling görs däremot inte. 3.1Vad kostar betalningshanteringen? Att beräkna de totala samhällsekonomiska kostnaderna för betalnings- hanteringen är en komplicerad – för att inte säga omöjlig – uppgift; ett antal internationella studier har dock bedömt att kostnaderna kan ligga kring av BNP.6 Omsatt på svenska förhållanden skulle detta i så fall innebära totala kostnader i storleksordningen 50 mdkr . Kostnaderna för kontanthanteringen uppgår enligt bedöm- ningar bara den till cirka 10 mdkr . Dessa kostnader skulle kunna reduceras genom att kontantbetal- ningar, pappersbaserade gireringar och checkbetalningar ersätts med elektroniska överföringar och av elektroniska pengar, det senare åtminstone på lite sikt. Kostnaderna för elektroniska kontoöverföringar – i form av t.ex. autogiro, elektroniska gireringar och internetbetalningar – bedöms uppgå till mellan en tredjedel och hälften, jämfört med checkbetalningar eller pappersbaserade girobetalningar.7 Med tanke på hur stor del av girotransaktioner och liknande som fortfarande görs via traditionella blanketter och över disk på 8, torde utrymmet för 6Humphrey, D. and L. Pulley, The check is in the mail: Why the US lags in the adoption of cost-saving electronic payments Working Paper, 1997. 7Humphrey, D., L. Pulley, J. Vesala, Cash, Paper, and Electronic Payments: A Cross-Country Analysis, , Credit, and Banking, Vol. 28, No. 4 (Nov. 1996, Part 2). 8Enligt en enkät som genomfördes på uppdrag av , angav av de tillfrågade att de betalade huvuddelen av sina räkningar över disk, medan huvudsakligen skötte sina girobetalningar per post. Därutöver framgick att sade sig inneha bankkort, hade tillgång till banktjänster per telefon och via internet (se Bankernas Volym B:490 Bilaga 15 SOU 2000:11 effektivisering av betalningssystemet vara betydande – redan en mycket grov överslagsberäkning indikerar att det kan handla om värden motsvarande . Som ytterligare en indikation på att det dels handlar om stora värden, dels att de kan förändras väsentligt genom teknisk utveckling kan följande exempel ges: 9 , kring 1950, fick de flesta anställda fort- farande sin lön i form av ett lönekuvert innehållande kontanter. För- säkringsombud och fackföreningskassörer cyklade runt och tog upp kontanta avgifter, hyran betalades på posten eller vid besök hos hyres- värden. Man kan överslagsvis anta att det ökade fotarbete ett sådant system skulle medföra jämfört med dagens motsvarar för varje vuxen medborgare. Sju miljoner människor skulle då använda omkring extra för att klara sina betalningar. Detta motsvarar i sin tur en arbetskraftskostnad på , det vill säga av BNP! Detta är förvisso ett grovt tillyxat räkneexempel, men det demonstrerar tydligt vilken ekonomisk potential som ligger i rationaliseringen av vardagliga, till synes triviala betalningsrutiner. Den övergång från kontantbetalningar till kontobetalningar som skett under har alltså med alla säkerhet inneburit mycket stora kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster. Mycket tyder på att vi står mitt uppe i en nytt effektivitets- språng i betalningshanteringen när den i huvudsak pappersbaserade kontohanteringen i snabb takt ersätts med elektroniska tekniker i hela transaktionskedjan. Det finns också klara indikationer på att pris- sättningen av betaltjänsterna spelar en viktig roll för i vilken grad och i vilken takt denna potential tas tillvara. 3.2Utvecklingen av olika betalsätt Ingen vet med säkerhet hur många betalningar som genomförs i eller det sammanlagda transaktionsvärdet för dessa betalningar; betaltjänster – avgifter och information, Regeringsrapport, Finansinspek- tionen 1999). 9 Se , , Finanssektorns samhällsekonomiska betydelse, kap. 1 (bilaga 2 till ). SOU 2000:11 Massbetalningar i Volym B:491 det finns av förklarliga skäl ingen statistisk rapportering av kontant- transaktionerna. Antalet betalningar och de värden som därvid utväxlas avspeglar givetvis den allmänna ekonomiska aktiviteten och prisnivån, men också de allmänna betalningsvanor som är förhärskande . Vissa grova indikationer hur betalningarna fördelar sig mellan kontantbetalningar och andra betalningsformer finns dock, liksom hur denna fördelning utvecklas över tiden. Vissa uppgifter som brukar refereras i sammanhanget talar om att kontantbetalningar svarar för av antalet transaktioner men av det samlade värdet, medan det omvända gäller för kontobaserade betalningar. Att denna bedömning kan ligga hyggligt nära sanningen styrks av en finsk undersökning, som genomfördes 1992.10 I en enkät som lät utföra uppgav av de tillfrågade att de huvudsakligen använde kontanter (även) vid köp överstigande 11. Den väsentliga slutsats man i alla händelser kan dra är att kontanter fortfarande – trots talet om ett annalkande kontantlöst samhälle – alltjämt svarar för en mycket stor del av transaktionsvolymen, medan en överväldigande del av de värden som byter ägare överförs mellan olika konton. När det gäller kontobaserade betalningar finns statistiska uppgifter, låt vara med ofullständig täckning och delvis av mindre god kvalitet. Klart är dock att girobetalningar dominerar mycket starkt i – värdemässigt svarade dessa 1998 för av de konto- baserade betalningarna. I termer av antal transaktioner var motsvarande siffra 77 %.12 När det gäller utvecklingen över tiden är det uppenbart, bristfä llig statistik till trots, att kontantbetalningarna minskar i relativ betydelse. Detsamma gäller checkbetalningarna. Istället är det kortbetalningar och girobetalningar som vuxit och växer i betydelse. Utvecklingen mot en lägre relativ kontantanvändning har pågått . En indikation på detta 10Virén, M.: Demand for different payment media in , 2/1994. Studien genomfördes i form av enkäter till drygt 1000 hushåll. Resultatet pekade på att kontanter svarade för av antalet transaktioner och av det totala värdet. Tar man i beaktande att företagens betalningar – som inte studerades i denna under- sökning – i avsevärt högre grad torde ske över konton, torde värdeandelen totalt sett bli betydligt lägre än . 11Finansinspektionen, a.a. s. 21. dock avsnitt 3.2.3 nedan. Volym B:492 Bilaga 15 SOU 2000:11 är det långvariga, trendmässiga fallet i förhållandet mellan värdet av utelöpande sedlar och BNP 13 (se figur 1). Utvecklingen mot en ökad användning av framför allt kontokort och en mindre kontantanvändning har accentuerats i takt med att elektronisering och datorisering gjort kort snabbare och säkrare att använda för både säljare och köpare. att den privata finansiella sektorns roll som betalningsförmedlare växer, i den meningen att numera den överväldigande delen av betalningarna sker med banktillgodohavanden snarare än med centralbankstillgodo- havanden, dvs. sedlar och mynt. Utelöpande sedlar och mynt i förhållande till BNP 1950-1998, procent 1950 1955 1960 1 965 19 70 1975 1980 19 85 199 0 1995 1998 Successivt krymper det spektrum av transaktionsslag för vilka kontanter utgör ett konkurrenskraftigt betalningsmedel. Den minskade kontantanvändningen ska dock inte uppfattas som att kontanter är ett i största allmänhet ineffektivt betalningsmedel som borde 13 Självfallet kan denna utveckling inte enbart ses som en reflex av att kontanter ersatts av andra betalningsinstrument; exempelvis har ökade möjligheter till kontantuttag (t.ex. genom bankomater) minskat konsument- ernas behov av att själva ha stora mängder kontanter på lager. Med andra ord kan en oförändrad transaktionsvolym genomföras med en mindre mängd utelöpande kontanter. SOU 2000:11 Massbetalningar i Volym B:493 För småtransaktioner är det fortfarande – och torde förbli – ett enkelt, transparent och effektivt sätt att betala. Historiskt sett är för övrigt det typiska att nya betalningstekniker ganska långsamt tar marknad från de gamla, utan att för den skull eliminera dem: introduktionen av sedlar tog inte bort myntanvändningen, checkar och giron slog inte ut sedlarna och elektroniska betalningsmetoder kommer säkerligen inte att helt slå ut pappersbaserade tekniker. Vid närmare eftertanke kan man ju för övrigt konstatera att även i ett modernt samhälle bedrivs fortfarande en hel del byteshandel. har studier gjorts för att se hur substitutionsprocessen från kontanter till kontobaserade betalningar gått till i olika länder. 14 Här har man kunnat notera ett principiellt likartat förlopp där kontantanvänd- ningen, med befintliga, på marknaden etablerade substitut, minskar tills den når nivån , i värdetermer, av alla s.k. POS (point-of- sale)-transaktioner, dvs. i huvudsak betalningar i butik. Alla länder som studerats15 följer ungefär samma spår, och skillnaderna ligger i hur långt de har kommit i processen, som följer en flack s.k. S-kurva. Detta innebär att kontantsubstitutionen är långsam i början, för att därefter accelerera kraftigt och sedan har en period av långsamt framskridande tills en mättnadspunkt uppnås. Med utgångspunkt från den analys som gjorts skulle och redan vara framme vid denna mättnadspunkt, medan länder som och närmar sig denna. Slutsatsen är alltså att det tycks finnas en slags jämviktsnivå för kontantanvändningen. har inte ingått i denna undersökning, men möjligen ligger i nivå med de senare länderna eller eventuellt ytterligare något längre ifrån denna balanspunkt. Analysen gäller dock bara för substitutionen mellan kontanter och de alternativa betalningsmetoder som finns fast etablerade på marknaden – denna balanspunkt kommer sannolikt att förskjutas mot en allt lägre kontantanvändning om och i takt med att elektroniska pengar etableras som ett alternativ. Hanteringen av kontanter är av naturliga skäl utpräglat fysisk, och med stora inslag. I kombination med de stora säkerhetskrav som måste ställas blir det därmed, som framgått, fråga om en kostsam hantering. Därmed är det också angeläget att möjligheterna till rationalisering av verksamheten tas tillvara. Det är bland annat mot den bakgrunden man skall se det faktum att Riksbank överlåtit kontanthanteringen till ett helägt bolag, som 14Snellman-Vesala-Humphrey, Substitution of Noncash Payment Instru- ments for Cash i Discussion papers 1999. 15Finland, , , , , , , , . Volym B:494 Bilaga 15 behåller utgivningsrätten när det gäller sedlar och mynt, liksom en tillsynsfunktion över bolagets verksamhet. Avsikten är att bankerna skall ta över ägarmajoriteten i bolaget. Check har aldrig varit något särskilt vanligt betalningsmedel i , i synnerhet om man jämför med länder som och . har checkanvändningen dessutom snabbt minskat till nästan försumbara nivåer. Statistiken på detta område är osäker, men utifrån uppskattningar som gjorts av bankerna har checkanvä ndningen minskat med . Detta styrks av uppgifterna i den ovan nämnda enkät genomfört, där ingen av de tillfrågade uppgav sig använda check som huvudsaklig betalningsmetod vid köp . Huvudskälet till den snabba minskningen är att bankerna har aktivt styrt över kunderna från den kostsamma checkanvändningen till att använda kort; som checkanvändningen minskade , ökade korttransaktionerna . Det medel bankerna främst använt i denna process är prissättningen, vilket i praktiken inneburit att check har blivit ett för kunden mycket dyrt sätt att betala. För ett land som gäller det omvända – här består den omfattande checkanvändningen, och ett skäl anses vara det faktum att flertalet amerikanska banker, av rädsla för kund- och konkurrent- reaktioner, ännu inte börjat ta betalt för checkhanteringen. Ett annat skäl torde vara att checkhanteringen ger bankerna inte oväsentliga float- intäkter, vilket minskar incitamenten till avgiftssättning. Innan elektroniseringen satte in var kontokortet väsentligen en slags stämpeldyna varmed standardiserade papperscheckar producerades i butikskassan. Detta var en tidsödande procedur för både kund och betalningsmottagare, vilket begränsade användbarheten, i synnerhet för mindre inköp och i dagligvaruhandeln. har dock kontokorts- betalningarna ökat kraftigt, genom den snabba introduktionen ( se tabell 1) av kontokortsterminaler i butikskassorna, och i kombination med att detaljhandelskedjorna introducerat egna kortsystem, oftast kopplade till förmånserbjudanden av olika slag. Antal betalningsterminaler i butik Källa: , 1998, Riksbank. Massbetalningar i Volym B:495 Antal kontokortstransaktioner 1990-1998 (milj.) Andel av totala trans.volymen Källa: , 1998, Riksbank. Som framgår av tabellerna handlar det om en kraftfull expansion av kortanvändning i allmänhet och av elektroniserad sådan i synnerhet. Kontokort svarade 1998 för av de totala icke- kontanta transaktionerna mot 1994. innebär siffrorna dock en kraftig underskattning av nivå och, sannolikt, även tillväxttakt i den meningen att dessa siffror inte inkluderar de terminaler och de kort som detaljhandelskedjor, bensin- bolag m.fl själva installerar respektive ger ut. Uppgifter angående detta samlas inte in regelbundet. Nämnas kan dock att enligt den undersökning som gjordes av , uppgick antalet transak- tioner med dessa typer av kort till 175 miljoner,17 och antalet terminaler uppgick till 16 130 stycken. Mot den bakgrunden förefaller det sannolikt att av de icke-kontanta transaktionerna sker med olika former av kontokort. Drivkrafterna till den ökade kortanvändningen har alltså dels varit bankernas avsiktliga strävan, manifesterad bl.a. i prissättningen, att minska checkanvändningen, dels att hanteringen av kort och kortbetal- ningar snabbt elektroniserats och därmed gjorts både säkrare och effektivare – både för kunderna och för kortmottagande butiker. Korten har därför inte bara tagit marknadsandelar från checkarna utan också från kontanterna. Dessutom har fler och fler funktioner kommit att integreras i ett och samma kort: automatuttag, betalning med eller utan kredit (inom och utom landet), elektroniska pengar etc. 16Med kreditkort avses inköp som görs mot en avtalad kredit och där ränta och amortering (vanligen) faktureras en gång . Med bankkort avses inköp som sker med löpande avräkning mot transaktionskonto i bank. I denna kategori inräknas i detta sammanhang även s.k. betalkort, där gjorda inköp faktureras i sin helhet . 17Betaltjänster (slutbetänkande av ), SOU 1995:69. Volym B:496 Bilaga 15 Som framgått sker en överväldigande del av betalningsförmedlingen i inom ramen för Bankgirot och Postgirot. uppgick antalet transfereringar inom postgirosystemet till 472 miljoner och det överförda värdet uppgick till 4796 mdkr. Motsvarande siffror för Ba nkgirot var 315 miljoner transaktioner och 2912 mdkr. Andelen pappersbaserade transaktioner var och andelen elektroniskt initierade transaktioner var . Trots den språkliga symmetrin utgör postgirot och bankgirot i grunden två ganska olika företeelser. Bankgirot är ett system som möjliggör betalningar från ett konto i en bank till ett konto i en annan bank genom att vanliga transaktionskonton länkas till särskilda bankgironummer. Bankgirot håller således självt inga konton. Postgirot, å sin sida, är ett system för överföringar mellan konton i en och samma bank – ; ett om man så vill slutet system. Att postgirot spelar så stor roll trots denna institutionella begränsning beror på att kontostocken har en betydande täckningsgrad; man har, för att återanknyta till tidigare förda resonemang, på egen hand nått en kritisk massa av bred acceptans. Detta är i sin tur till en del en produkt av dess tidigare ställning som statlig betalningsmyndighet med monopol på statliga betalningar. Postgirots monopol på statliga betalningar avskaffades 1994, och ombildades postgirot till bank, , ägd av Posten. Postgirot är alltså i princip en bank bland andra – skill- naden visavi andra banker, förutom det uppenbara faktum att man, , inte deltagit i Bankgirosystemet, ligger i att dess möjligheter att bedriva bankverksamhet i form av kreditgivning etc. är beskurna av ägaren staten – avsikten vid bildandet var att postgirot i allt väsentligt skulle förbli en renodlad betalningsförmedlare. vårproposition om den ekonomiska politiken förutskickades dock att regeringen överväger att sälja postgirot, mot bakgrund av de lönsamhetsproblem som finns, delvis p.g.a. den begränsade verksamhetsinriktningen, och de kostnader och risker det skulle innebära för staten att istället utveckla postgirot till en fullvärdig bank. 18 tog regeringen ställning för en sådan försäljning. 1998/99:100. Massbetalningar i Volym B:497 För- och nackdelar med ett enhetligt girosystem har från och till diskuterats olika möjligheter att öka öppenheten mellan postgirot och bankgirot. Ett argument för detta är givetvis att utnyttja rationaliteten i en öppen, gemensam infrastruktur. Å andra sidan har man från statens sida – förutom de rent affärsmässiga tveksamheter som funnits på ömse håll – sett ett värde i att upprätthålla två konkurrerande, parallella transfereringssystem. Även ur sårbarhets- aspekt finns argument för en sådan struktur; om det ena systemet av någon anledning går ner finns en alternativ betalningsväg. Likväl är det tveksamt om det samhällsekonomiska värdet av att ha två separata konkurrerande girosystem är större än värdet av en enhetlig och öppen infrastruktur för girobetalningar mellan alla banker. Även om man skulle bedöma att de samhällsekonomiska fördelarna med en tvåsystemslösning överväger, torde det vara svårt att hävda att dessa fördelar är av en sådan dignitet att det kan motivera att staten i en eller annan form upprättar en konkurrens på denna marknad genom att äga och driva ett av systemen – en sådan lösning måste betraktas som exceptionell och kan knappast motiveras vid annat än mycket tydliga och samhällsekonomiskt betydelsefulla marknadsmisslyckanden. Att staten de facto har och har haft en sådan roll på betalningsområdet är en produkt av historien och av ekonomiska och institutionella förutsätt- ningar som inte längre föreligger. Regeringens förslag att sälja postgiro- systemet är mot den bakgrunden naturlig. En försäljning kan komma att leda till att bank- och postgirosystemen i praktiken smälter samman. Noteras skall också att postgirot, även innan regeringen framlagt förslaget om försäljning, deklarerade sin avsikt att delta i bankgirosystemet, vilket kommer att ske . Med andra ord är det högst sannolikt att en gemensam infrastruktur när det gäller girobetalningar kommer att växa fram. I det läget blir den naturliga och väsentliga uppgiften för staten att övervaka att den gemen- samma infrastrukturen inte utnyttjas för monopolistisk prissättning eller blir sluten visavi nya aktörer. Bilateralisering av betalningstrafiken? finns tendenser som pekar mot att betydelsen av traditionella girofunktioner och -system kan komma att minska. 19 Under bankkonflikten 1990 kunde bankerna och bankgirot inte sköta betalningshanteringen på normalt sätt. Eftersom postgirots anställda inte tillhörde dåvarande bankmannaförbundet (postgirot var då ännu inte en bank), och därmed inte berördes av konflikten, kunde betalningstrafiken fortsätta inom postgirot. Volym B:498 Bilaga 15 av internetbankning som pågår innebär åtminstone två saker med relevans för girosystemen. Det ena är att det med stor säkerhet kommer att innebära genombrottet för elektroniskt initierade överföringar även från hushållen – har det huvudsakligen varit företag som kunnat elektronisera sina betalningar, även om hushållen i viss utsträckning använt sig av olika former av autogiro. Det andra är att de praktiska möjligheterna att göra överföringar direkt mellan bankkonton, inom men också mellan olika banker, ökar påtagligt genom att flera banker erbjuder denna möjlighet via sina internetbanker. En sådan bilateralisering av betalningstrafiken leder till att efter- frågan på traditionella, multilaterala girofunktioner minskar, allt annat lika. Görs överföringarna inom en och samma bank uppnår man dessutom nära nog realtidsavveckling av betalningarna. Lägger man till detta den fortgående koncentrationen på bankområdet, kan man spekulera över möjligheten om en utveckling mot den situation som råder i , där en stor del av företagen håller transaktionskonton i samtliga de tre dominerande bankerna. Därmed kan man, genom att gå vid sidan av traditionella giroorganisationer, genomföra merparten av sina betalningar i form av inhouse-transaktioner i realtid och utan floatkostnader Att hålla transaktionskonton och hantera betalningar parallellt i flera banker är dock knappast ett praktiskt och kostnadsmässigt attraktivt alternativ för hushåll och småföretag. Det finns också en risk att ett mer bilateraliserat betalningssystem minskar öppenheten och transparensen i systemet; bankerna avgör ju då i sista hand själva med vilka andra banker man vill ha bilaterala överenskommelser och på vilka villkor. En annan funktion som kommer att stödja ett ökat utnyttjande av elektroniserad betalningsförmedling via internet, inom ramen för bilaterala eller multilaterla lösningar, är de olika system för elektronisk fakturering som är under introduktion.