sou · GOB345d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa är baserade på användningen av bästa tillgängliga teknik.74 Utsläpps- gränsvärdena är listade i annex III. De gäller i de fall verksamheter släpper ut betydande kvantiteter med avseende på deras natur och potential att överföra föroreningar från ett medium till ett annat.75 Till dessa hör inte koldioxid.76 Direktivet anger några generella principer som prövningsmyndig- heten ska beakta vid tillståndsprövningen av en verksamhet.77 Pröv- ningsmyndigheten skall säkerhetsställa att en verksamhet drivs på sådant sätt att: ingen betydande förorening förorsakas 71IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention Control) 96/61 artikel 1. 72IPPC-direktivet 96/61 annex 1, 1.1–1.2. 73IPPC-direktivet 96/61 artikel 9.4 2 men. 74IPPC-direktivet 96/61 artikel 9.4 1 men. 75IPPC-direktivet 96/61 artikel 9.3. 76För vissa av de andra klimatpåverkandegaserna kan kravet på utsläppsgränsvärden och angivandet av bästa tillgängliga teknik aktualiseras t.ex. fluorkolväten och perfluorkolväten. Jfr Design of a Practical Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EC, Center for , not 29. 77Direktiv /61 artikel 3. alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika förore- ningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används78 Vad gäller principen om att ingen betydande förorening förorsakas saknar direktivet en definition av ordet betydande. Jag utgår från att direktivet sannolikt rör frågan om föroreningar från en enskild verk- samhet. Eftersom utsläpp av koldioxid från en enskild verksamhet endast har marginell betydelse för växthuseffekten så kan det inte vara frågan om någon betydande förorening i IPPC-direktivets mening. Ändå kan begreppet att ingen betydande förorening förorsakas få betydelse indirekt. Om nämligen koldioxidfrågan bryts loss från verk- samhetens befintliga tillstånd måste företagaren fortsättningsvis följa villkoren för verksamheten i övrigt, t.ex. användningen av fossila bränslen. Det befintliga tillståndet anger en viss ram för hur stora utsläpp som tillåts från verksamheten. Det medför indirekt även en begränsning för systemet med tak och handel med utsläppsrätter. Företagaren får köpa hur många utsläppsrätter den vill men utsläppen som sådana måste korrespondera med det befintliga tillståndet.79 Däremot kan principen om energieffektivitet utgöra ett hinder mot införandet av ett system med tak och handel med utsläppsrätter. Princi- pen anger att varje verksamhet ska bedrivas energieffektivt. Handels- systemet är uppbyggt utifrån ett annat synsätt. Inom ramen för det fast- ställda taket behöver inte alla företagare vidta energieffektiva åtgärder. Tanken är istället att energieffektiva åtgärder ska vidtas hos de företa- gare där åtgärderna är som mest kostnadseffektiva. De företagare som har högre kostnader för att bedriva sina anläggningar energieffektivt kan istället för att vidta energieffektiva åtgärder välja att köpa utsläpps- rätter. Företagarna kan t.ex. köpa utsläppsrätter på marknaden. Den företagare som säljer utsläppsrätterna kan vara den som har fått utsläppsrätter över genom att vidta energieffektiva åtgärder. Ett handelssystem kan medföra att IPPC-direktivets krav på att varje enskild företagare måste vidta energieffektiva lösningar måste frångås. Här föreligger en inkompabilitet mellan IPPC-direktivet och ett system med tak och handel med utsläppsrätter. I vissa situationer kan det finnas en risk att incitamenten att vidta energieffektiva lösningar upp- hör. Skulle ett nationellt handelssystem kopplas ihop med ett interna- tionellt kommer många av de kostnadseffektiva lösningarna att finnas 78IPPC-direktivet 96/61 artikel 3, b, d och a. 79Se även avsnitt 5.3. Det kan minska incitamenten för verksamheter att på hem- maplan vidta energieffektiva åtgärder.80 Nära samman med principen om energieffektivitet hör principen om användandet av bästa tillgängliga teknik. Direktivet anger att vid fast- ställandet av bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga IV särskilt beaktas.81 En sådan utgör kravet på energieffektivitet samt hushållning med råvaror.82 För att ett system med tak och handel med utsläppsrätter ska fungera måste lagstiftaren separera dessa krav från bedömningen av bästa tillgängliga teknik. Det medför att bedömningen av vad som anses som bästa tillgängliga teknik inskränks. Inskränkningen strider mot IPPC-direktivet. I vart fall där ett system med tak och handel med utsläppsrätter omfattar de företag som listas i annex 1. Detsamma får anses gälla för principen om energieffektivitet. 7.2Förslag till direktiv om beskattning av energiprodukter antog kommissionen ett nytt förslag till direktiv vid namn Directive on Restructering the Community Framework for the Taxation of Energy Products.83 Förslaget vidgar omfånget av energi- produkter för EU:s minimiskattesatser. Inte endast mineraloljor omfattas utan alla energiprodukter, såsom naturgas, och fasta bränslen (kol, torv, brunkol). Skatten gäller när energiprodukter används för uppvärmning och motorbränsle. Förslaget omfattar inte något förslag till att introducera en inom EU gemensam energi- och koldioxidskatt. Förslaget innehåller snarare miniminivåer för beskattning av energi- produkter för medlemsstater. Skulle förslaget bli antaget kan många av de verksamheter täckas in som omfattas av systemet med tak och handel med utsläppsrätter.84 Om båda styrmedlen tillämpas vid sidan av varandra finns det en risk för att verksamheterna drabbas av dubbla pålagor. 80I återfinns bestämmelsen i 2 kap. 5 §. 81Direktiv /61 art 2 p 11 sista men. 82Direktiv /62, annex IV p 9. 83Proposal for a Council Directive restructuring the Community framwork for the taxation of energy products, COM(97)30 final. 84Draft Final Report, Designing Options for Implementing an Regime for Greenhouse Gases in the EC, FIELD, 1999 s. 38. 7.3Förenligheten med konkurrenslagstiftningens regler om statsstöd Avsnitt 7.3.1 behandlar statsstödet i relationen till förorenar betalar principen. Vilka stödåtgärder som kan betraktas som statsstöd hör nära samman med frågan om det är det allmänna eller förorenaren som ska bekosta miljöskyddet. Utgångspunkten vad gäller miljöskyddsåtgärder är att förorenaren själv ska stå kostnaderna för sitt miljöskydd. I avsnitt 7.3.2 behandlas de kriterier som artikel 87.1 uppställer om vad som ska betraktas som statsstöd.85 Kommissionen kan i vissa fall ge sitt god- kännande till att statsstöd utgår för åtgärder som rör miljöskydd. Dessa fall behandlas i avsnitt 7.3.3. 7.3.1Statsstöd och relationen till förorenar betalar principen Kontrollen av statsstöd utgör en del av EG:s konkurrensrätt. Reglerna återfinns i artiklar 87–89. Syftet med reglerna är att skapa ett spelområde för alla industrier inom EU och därmed hindra att vissa verksamheter får orättvisa konkurrensfördelar. Konkurrens- fördelarna uppkommer genom stöd från den egna staten. Avsikten är att öppna marknader ska förbli öppna.86 har givit begreppet statsstöd en vid tolkning. Vad som ska betraktas som statsstöd avgörs inte utifrån formen eller inten- tionen bakom bestämmelsen utan istället utifrån den effekt som stödet ger.87 Som statsstöd betraktas inte endast direkt statligt stöd som bidrag utan även stöd som ges på ett indirekt sätt. Det kan vara fall där en stat inte mottar den fulla inkomsten av en föroreningsåtgärd som t.ex. skattelättnader. Vad gäller skattelättnader har kommissionen uttryck- ligen fastslagit att skattelättnader för koldioxid och energi för energi- intensiva företag anses utgöra statsstöd.88 Med statsstöd avses att det är det allmänna och inte förorenaren som står för kostnaden för att vidta miljöskyddsåtgärder. I förhållande till förorenar betalar principen ses statsstöd som en andrahandslösning i de 85Amsterdamföredragets numrering gäller genomgående i avsnittet. 86D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 1. 87D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 55. 88Jans, J H, European Environmental (1995) s 258 samt OJ 1994 C 32/37 samt hans hänvisning till Report, point 451. situationer förorenar betalar principen inte är fullt genomförd. Förore- nar betalar principen anges i artikel 174.2 och utgör en av de funda- mentala principerna i EG:s miljöpolitik. Förorenar betalar principen fordrar att alla miljökostnader ska internaliseras i företagets produk- tionskostnad.89 Den innebär att kostnaderna för åtgärder vilka fordras för att minska föroreningar till en acceptabel nivå ska bäras av de företag vilka är ansvariga för dem. Principen är till för att undvika snedvridningar av konkurrensen i handeln. En snedvridning skulle vara oförenlig med en på gemenskapsnivå korrekt fungerande marknad. Genom att göra förorenaren ekonomiskt ansvarig uppmuntras den att åtgärda föroreningarna. Ett sätt kan vara att finna bättre tekniska lös- ningar.90 Kommissionen har i flera beslut slagit fast att statsstöd inte kan ges om stödet strider mot förorenar betalar principen.91 Av artikel 87.1 i framgår att med statsstöd avses: Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Artikeln utgör inte något uttryckligt förbud mot statsstöd utan vissa kriterier måste vara uppfyllda92 Stödet är beviljat av en medlemsstat eller genom statliga resurser Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen Stödet favoriserar vissa företag eller produktionen av ett vissa varor Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna Stödet är beviljat av en medlemsstat eller genom statliga resurser Av artikel 87.1 i framgår att som stat betraktas centrala statsorgan. har som stater även inkluderat regionala och lokala myndigheter.93 89Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 90Jans, J H, European Environmental (1995) s 24. 91Jans, J H, European Environmental (1995) s 256 samt författarens hänvisning till rättsfall Cartiere del Garda, OJ 1993 L 273/51. 92D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s 54f. Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen Av artikeln ovan framgår klart att den är tillämpbar både på såväl snedvridning som hot om snedvridning. Som snedvridning kan betrak- tas att stödet förstärker positionen av ett specifikt företag då företaget konkurrerar med andra företag i den mellanstatliga handeln. Som stats- stöd betraktas även de fall där stödet förväntas att förebygga eller hindra att nya konkurrenter tar sig in på marknaden.94 Stödet gynnar vissa företag eller viss produktion av vissa varor För att åtgärder ska betraktas som statligt stöd under artikel 87.1 räcker det inte med att åtgärden utgör en statlig angelägenhet. Åtgärden ska också vara selektiv i den meningen att stödet gynnar vissa företag eller viss produktion så att den får inverkan på balansen mellan förmåns- tagarna och konkurrenterna. Detta kriterium brukar kallas selektivitetskriteriumet. Generella åtgärder av ekonomisk politik vilka har en temporär effekt på alla företag i en medlemsstat betraktas inte som statsstöd. Skattenivåer för industrier utgör ett sådant exempel. I rättsfallet 72 och 73/91 Sloman Neptune Schiffarts fastslog general- advokaten att den viktiga faktorn är att det rör sig om en snedvridning från generellt tillämpbara regler vilka leder till att en viss sektor eller ett visst företag favoriseras.95 93Se t.ex. 248/84 v. E.C. Commission (1987) E.C.R. Fallet behandlas i D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 94D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. Där författaren hänvisar till Case 310/85 Deufil (1987) E.C.R. 901 där EG- domstolen vidhöll sin tidigare ståndpunkt i fallet 173/73 v. Commission (1974) E.C.R. 95Cases C 72–73/91, v. (1993) E.C.R: I-887. Fallet behandlas i D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 83. Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna Statsstöd är inkompatibelt med den gemensamma marknaden under artikel 87.1 bara om det påverkar handeln mellan medlemsstater. Kra- ven på en effekt har tolkats vidsträckt. I fallet 730/79 v. Commission diskuterade generaladvokaten att om handel med en spe- ciell produkt är påverkad på ren nationell nivå är inte artikeln tillämp- lig. Artikeln blir först tillämplig när handeln mellan medlemsstater påverkas. Men avsikten med regeln är inte enbart att reglera de konkurrens- snedvridningar som kan uppkomma i relation till importen och expor- ten som sådan från medlemsstater. Det som har betydelse för den gemensamma marknaden kan vara lokaliserat till en enskild medlems- stat. Det rör sig om situationer som är mer relaterade till produktionen än till handeln men som i sin tur påverkar handeln mellan medlemssta- ter. Det rör sig då om fall där effekten på handeln inte är av en sådan liten kvantitet så att den endast är av intresse för en liten del av mark- naden.96 har i samma rättsfall antytt att åberopandet av effek- ter på en mellanstatlig handel i artikel 87.1 kan lätt tillgodoses. Som statsstöd anses fall där stödet förstärker positionen av ett företag i jäm- förelse med andra företag som konkurrerar i den mellanstatliga han- deln.97 I fallet 102/87 v. Commission var det implicit men klart att som statsstöd betraktas fall där en mottagare av stöd är aktiv i en mark- nad där det råder en konkurrens mellan producenter från olika med- lemsstater. Även i de fall företaget inte exporterar till andra medlems- stater är kommissionen berättigad att anta att villkoret av en effekt på handeln mellan medlemsstater är uppnådd. För att stödet ska anses snedvridande räcker det med att den inhemska produkten konkurrerar med importerade produkter.98 Kommissionen bekräftade denna stånd- punkt i rapporten 25th Report on Competition Policy. Fallet gällde statsstöd till ett tyskt företag . Kommissionen ansåg att det stöd som staten hade gett till det tyska företaget påverkade handeln mellan medlemsstater trots att företaget inte exporterade varor till andra länder. Det räckte med att stödet möjliggjorde att företagets 96Case 730/79 v. Commission (1980) E.C.R. 2671 at 2679. Fallet behandlas i D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 98. 97Fallet behandlas i D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 98. 98Case 102/87 v. Commission (1988) E.C.R. Fallet behandlas i D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 98. produktion ökade på den inhemska marknaden och därmed reducerade den potentiella marknaden för importerade varor från andra länder.99 Kravet på underrättelse och minimiregeln För det fall att medlemsstaten ska ge ut statsstöd är den skyldig att underrätta kommissionen i så god tid att kommissionen kan få tillfälle att yttra sig om planerna på att vidta eller ändra stödåtgärder.100 Dock behöver inte medlemsstaten underrätta kommissionen om alla stödåt- gärder. Kommissionen fastställde 1996 en minimiregel som anger att stödåtgärden måste komma upp till en viss miniminivå för att kravet på underrättelse ska vara uppfylld. Stöd som uppgår till mindre än 100 000 ecu per företag är inte underkastad kom- missionens kontroll. I dessa fall behöver inte någon underrättelse ske. Dock har inte ännu otvetydigt accepterat minimiregeln som ett undantag från statsstöd.101 Huvudregeln i artikel 87.1 i är att statsstöd är förbjudet om det utges till specifika företag och industrier som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstater. Statsstöd som ges till företag för miljöskydd uppfyller ofta kriterierna i artikel 87.1. Men vid sidan av reglerna i om statsstöd finns regler om miljöskydd. Miljöfrågorna fördes in i genom Enhets- akten 1986. Syftet med miljöbestämmelserna är att de ska beaktas vid utformningen av gemenskapens övriga politik. Miljöskyddet behandlas i artiklarna 174–176. Kommissionen har givit ut riktlinjer vilka syftar till att upprätthålla en jämvikt mellan konkurrens- och miljöhänsyn. Riktlinjerna benämns Community guidelines on State aid for environmental protection. I riktlinjerna anges att statsstöd kan rättfärdigas i de fall där de fördelar som åstadkoms ur miljösynpunkt överväger ogynnsamma effekter ur konkurrenssynpunkt. Riktlinjerna om statsstöd för miljöskydd tjänar som en vägledning i de fall statsstöd kan utgå vid användandet av olika 9925th Report on Competition Policy (1995), European Commission, para. Se D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s. 99. 100Artikel 88.3 i . 101Case 234/84 Re Meura: v. Commission (1988) ECR 2263. Fallet behandlas i D´Sa, , European Community on State Aid, 1998 s 100f. styrmedel som t.ex. traditionella regleringar och skatter för att skydda miljön.102 Riktlinjerna anger kriterier för när statsstöd kan anses vara förenligt med artikel 87.1. Syftet är inte att uppmuntra medlemsstater att bevilja hjälp utan i de fall de önskar ge statsstöd vägleda dem vilka typer av statsstöd som kan accepteras.103 Ett annat skäl till att statsstöd beviljas i ett övergångsskede är att gemenskapens femte miljöhand- lingsprogram betonar att omfattningen av styrmedel behöver breddas. Mer traditionella regleringar behöver kompletteras med såväl ekono- miska som frivilliga instrument.104 Vid introduktionen av de nya instrumenten kanske förorenaren inte har möjlighet att stå för den fulla kostnaden för sin förorening. Den ska då inte ställas i sämre läge än i de länder som inte har infört något styrmedel. Vilka stödåtgärder som tillåts Riktlinjerna är tillämpbara på alla sektorer som är reglerade genom Romfördraget.105 Tre olika typer av stödåtgärder tillåts. Investeringar, driftstöd samt horisontella miljöstödjande åtgärder. Dessa stödåtgärder godkänner kommissionen utifrån artikel 87.3 c som anger att som stöd godkänns stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksam- heter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Vad gäller driftstöd (operating aid) kan det anses som det normala att kommissionen inte godkänner stöd som företaget får för att driva verksamheten. Sådant stöd utgörs av lättnader för företagen för förore- ningskostnader. Men kommissionen kan göra undantag från detta under förutsättning att väldefinierade omständigheter föreligger. Stödet måste då endast kompensera för extra produktionskostnader i jämförelse med traditionella kostnader. Stödet ska vara temporärt och i princip gradvis för att verka som en drivfjäder för att snabbt minska föroreningar eller introducera ett mer effektivt användande av resurser. Kommissionen kan godkänna tillfälliga lättnader av nya miljöskatter i de fall det är nödvändigt för att uppväga konkurrensskillnader. Detta gäller för den 102Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 1.6. 103Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 1.6. 104Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 1.2. 105Riktlinjerna anger exempel som stålprocesser, motorfordon, fiske, transport, jordbruk. Se Community guidelines on State aid for environmental protection 94/C 72/03 avsnitt 2.1. En annan faktor av betydelse för kommissionens ställningstagande är vilka åtgärder företagen behöver vidta i gengäld för att minska sina utsläpp.106 Kriteriet om investeringsstöd avser områden där krav ställs på före- tag att de ska uppfylla vissa standarder som lagen anger. Det kan t.ex. vara att företagen ska anpassa anläggningen till nya standarder.107 Det sista kriteriumet benämner D´Sa som horisontella miljöstödjande åtgärder. Dessa åtgärder syftar till att hjälpa till att finna lösningar till miljöproblem och sprida kunskap om sådana lösningar så att de tilläm- pas mer vidsträckt. Det kan t.ex. röra sig om informationsverksamhet samt stöd för att köpa miljövänliga produkter.108 Vad gäller ett nationellt system med tak och handel aktualiseras frå- gan om statsstöd i ett fall. Det är när systemet generellt bygger på att utsläppsrätter endast kan erhållas mot vederlag men att lagstiftaren undantar vissa branscher från detta krav. Denna frågeställning behand- lar mer ingående i sin rapport109. 106Jans, J H, European Environmental (1995) s. 269f med hänvisning till art 3.4 i Report point 387. 107För vidare läsning se D´Sa , European Community on State Aid, 1998 s. 108För vidare läsning se D´Sa , European Community on State Aid, 1998 s. 109Hägglöf, M, Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel, 000225, kapitel 5. Rapport avseende handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel Varors fria rörlighet .................................................................... Tullavgifter och avgifter med motsvarande verkan........ Den fria etableringsrätten ........................................................... 3.4Berättigande av icke-diskriminerande hinder mot fri Ingen Rule of Reason .................................................. Icke-ingripande besked och undantag............................. Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna ............... Vad är statsstöd? Undantagen i artikel 87................................................... Artikel 87.3 b – Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse .......... Artikel 87.3 c – Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner............... Gemenskapens riktlinjer om statsstöd för miljöskydd.... Avtalet om subventioner och utjämningsavgifter........... Handels- och konkurrensrättsliga aspekter på ett svenskt system för utsläppshandel Internationell handel regleras av internationella fördrag såsom Rom- fördraget och . Detta gäller givetvis även handel med utsläppsrätter. Syftet med denna rapport är att utröna huruvida ett svenskt system för utsläppshandel skulle kunna komma i strid med något av dessa regelverk eller om det finns frågor som särskilt bör uppmärksammas när/om det beslutas att ett sådant system skall införas. Det förutsätts att den typ av system som aktualiseras är ett system av modellen cap-and-trade, dvs. att staten stipulerar ett utsläppstak och fördelar utsläppsrätter till deltagande företag inom detta tak. Delta- garna tillåts sedan handla fritt med utsläppsrätterna sinsemellan. Det bör redan nu noteras att alla de rättsområden som berörs nedan är föremål för omfattande praxis och kommenterande litteratur. Denna rapport gör således inte på något vis anspråk på att vara uttömmande. Rapporten har författats under stor tidspress och utredningens karaktär har givetvis färgats av detta. Målet har varit att identifiera potentiella risker för att ett svenskt system med utsläppshandel skall komma i strid med de regler som behandlas, inte att bedöma huruvida de kommer att göra det eller hur detta skall undvikas (även om sådana kommentarer lämnas i vissa delar). Nedan kommer i tur och ordning varors fria rörlighet, vilken regle- ras i första hand i artikel 28, den fria etableringsrätten såsom den stadgas i artikel 43, förbud mot konkurrens- hämmande avtal och missbruk av dominerande ställning såsom de stadgas i artikel 81 och 82, statsstödsreglerna i artikel 87, samt de rele- vanta WTO-reglerna att behandlas. Det understryks att alla dessa bestämmelser, förutom konkurrensreglerna, är tillämpliga på staters agerande och inte på ageranden av enskilda medborgare eller företag. Konkurrensreglerna är däremot i princip endast tillämpliga på företags agerande. I de flesta fall kommer ovan nämnda regler att tillämpas på samma sätt oavsett om en nedströms- eller uppströmsansats används i det nationella systemet med utsläppshandel. (Med nedströmsansats förstås att skyldigheten att inneha utsläppsrätter ligger vid själva utsläppskäl- lan, medan en uppströmsansats förpliktar producenter eller importörer av den insatsvara som leder till utsläpp att inneha utsläppsrätter.)