sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — När det gäller banker går utvecklingen mot ett allt större inslag av automatiserade tjänster. Utvecklingen innebär färre personliga kontakter mellan konsument och institut: -gick man in på posten eller banken och betalade sina räkningar, använder man giro eller betalar via Internet. -tog man ut pengar i kassan och betalade kontant eller med check i affärer, tar man ut pengar i automater och betalar med kontokort eller kontantkort. Den här utvecklingen har drivits fram bl.a. mot bakgrund av institutens strävan att sänka sina kostnader. Tanken är att kunderna själva skall sköta enklare ärenden med hjälp av automater, giro, telefon och Internet, medan de bankanställda i större utsträckning skall fungera som rådgivare/säljare. I våra direktiv framhålls att har ett gott grundläggande konsumentskydd och att det hos oss finns en konsumentskyddande lagstiftning inom området finansiella tjänster. Särskilt på områdena för en del sparformer och betaltjänster skall vi enligt direktiven analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informa- tionskrav, är tillräckligt och i förekommande fall föreslå hur det kan förbättras. Vidare har vi i uppdrag att beakta den ökade handeln över gränserna och att överväga en eventuell permanentning av KO:s talerätt. Den genomgång vi har gjort av det konsumentskydd som finns på området torde visa att också beträffande finansiella tjänster är det grundläggande skyddet gott. Genomgången visar enligt vår mening att såväl lagstiftningen som de övriga instrument - föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer samt reklamationshantering och tvistlösning - som finns för efterlevnad och övervakning av marknaden i stort uppfyller de krav som kan ställas. Till detta kommer att regeringen och berörda myndigheter fortsätter att aktivt verka för ett bättre konsumentskydd såväl här hemma som genom det arbete som bedrivs i EU och genom det nordiska samarbetet. Det har emellertid funnits anledning att från ett konsumentperspektiv närmare undersöka hur konsumentskyddet uppfattas och fungerar i praktiken. Som tidigare nämnts biträds kommittén av företrädare för de flesta aktörer och intressenter på området och de har delat med sig av sina erfarenheter och kommit med synpunkter. Kommittén har genom sitt sekretariat dessutom haft kontakt med andra aktörer och intressenter för att närmare utröna om - och i så fall vilka - problem det finns på området. Sekretariatet har träffat , FORA Försäkringscentral (tidigare AMF-Centralen), Konsumentråd, , Stiftelsen byrå, Stiftelsen , Försäkrings- branschens nämnder, , Premiepensions- myndigheten, , , klagomåls- ansvariga vid SE-Banken och kundombudsmannen hos samt Skuldrådgivningsbyrån i . Vidare har det förekommit kontakter med företrädare för sekretariat. Härutöver har vi tagit del av rapporter, verksamhetsberättelser, utredningsförslag m.m. och remissvar beträffande de utredningsförslag av intresse som bereds inom samt följt debatten och vad som i övrigt uppmärksammats på området i massmedierna. Vidare har chefredaktören för tidskiften Sparöversikt, , på vårt uppdrag lämnat en rapport som vi använt oss av i detta avsnitt. När det gäller förhållandena och utvecklingen på marknaderna för finansiella tjänster har vi - från ett konsumentperspektiv - funnit i huvudsak de frågor och problem som beskrivs nedan vara aktuella och av intresse. Som vi inledningsvis påpekat skall rapporten i första hand ses som en lägesbeskrivning och ett diskussionsunderlag för det fortsatta arbetet och vi kommer i slutbetänkandet att återkomma för att där ta ställning till de frågor som aktualiserats. I ett avseende tar vi emellertid redan nu ställning och anger som vår uppfattning att förslag om att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning skall avskaffas inte skall genomföras, se nedan avsnitt 8.3. 8.2Något om utvecklingen och trender på området Marknaden för finansiella tjänster har differentierats och segmenterats på olika sätt . Produkter och tjänster har blivit fler och ofta mer komplicerade. Det krävs betydande kunskaper och tid för att kunna utvärdera och jämföra olika alternativ. Många tjänster och produkter som var avgiftsfria och finansierades via bankernas räntemarginal är öppet prissatta såsom checkar. Det har också skett en prisdifferentiering som innebär att olika kunder i praktiken betalar olika pris för samma tjänster. Men tjänsterna har också differentierats så att det finns större möjligheter för kunden att själv anpassa sina finansiella tjänster efter sina egna behov. Finansiella tjänster marknadsförs på ett helt annat sätt . Metoderna påminner ofta om marknadsföring av vanliga konsu- mentvaror, men med den skillnaden att det ofta är mycket svårare för en kund att bilda sig en uppfattning om kvaliteten i tjänsterna. Det är t.ex. ofta svårt att veta vilken fond som kommer att gå bäst, vilken pensionsförsäkring som ger den största värdestegringen, vilken typ av bostadslån som blir billigast i längden o.s.v. Större krav på de enskilda konsumenterna Den nya marknaden för finansiella tjänster ställer mycket större krav på de enskilda konsumenterna jämfört med vad som gällde för inte så länge sedan. Det finns möjligheter för den, som har tillräckliga kunskaper och uppfyller kraven för att vara en bra kund hos banken, att välja lämpliga alternativ och få bra villkor. saknar inte så få konsumenter förutsättningar för att utnyttja det större utbudet. De som har goda kunskaper, tillgång till information och personlig rådgivning kan bättre utnyttja de produkter och tjänster som erbjuds inom det finansiella området. Flera undersökningar visar att det är människor med högre inkomster, längre utbildning och stort sparande som har lättast att göra det. Omvänt gäller att människor med lägre inkomster, mindre sparande och kortare utbildning i större utsträckning riskerar att göra dåliga val. Även på andra sätt har förutsättningarna ändrats. Flera av våra trygghetssystem har, eller är på väg att, förändras. Inte minst övergången till ett nytt pensionssystem har fått många att fundera kring behovet av att komplettera de allmänna trygghetssystemen med egna lösningar. Fler människor tecknar kompletterande sjukförsäkringar som skall ge skydd vid långvarig sjukdom. ställs människor inför fler individuella val på det här området. I det nya pensionssystemet skall alla själva välja fonder som skall förvalta en del av de avgifter som betalas in för den framtida pensionen. Inom de flesta tjänstepensionssystem sker liknande förändringar. Detta skapar oro och osäkerhet om hur man skall bete sig för att inte göra felaktiga eller dåliga val. Antalet bankkontor har minskat kraftigt . har helt nya typer av bankkontor öppnats, ofta i annorlunda miljöer, t.ex. i varuhus och affärer. I många av de nya kontoren finns inga traditionella kassor. I stället görs kontantuttag, överföringar och betalningar i automater. Personalen på plats informerar om de automatiska tjänsterna och fungerar som säljare. Denna utveckling torde komma att fortsätta. Ett informationssystem som inte anpassats De informationssystem som banker och försäkringsbolag använder vid försäljning av tjänster och produkter är inte fullt ut anpassade till de träffade kunden i princip alltid en person innan han eller hon fattade beslut om lån, placeringar eller försäkringar. Det gav banken eller försäkringsbolaget möjlighet att komplettera den skriftliga informationen i broschyrer etc. med upplysningar som är väsentliga i det enskilda fallet. hade konsumenten möjlighet att ställa frågor för att bättre förstå tjänsten. fattar alltfler konsumenter beslut utan någon personlig kontakt med institutet. Detta ställer stora krav både på produkternas konstruktion och avgiftssättning samt på informationsmaterial, eftersom konsumenterna annars löper risk att fatta felaktiga beslut. De nya tjänsterna och Internet Det är för tidigt att dra några säkra slutsatser om hur aktiehandeln kommer att påverkas av Internet. Mycket talar för att även vanliga sparare till en rimlig kostnad kan få del av professionella analyser och översikter. Internet har redan inneburit att vanliga människor fått bättre möjligheter att följa utvecklingen på de finansiella marknaderna. har de första fondmarknadsplatserna lanserats på Internet. Bakom satsningarna ligger övertygelsen att Internet kommer att bli en viktig distributionskanal för fonder. Ur konsumentperspektiv finns betydande fördelar med att få tillgång till fonder hos olika förvaltare på ett och samma ställe. Det blir inte heller dyrare för kunden att gå via någon av de oberoende marknadsplatserna. Avgifterna är desamma som för den som sparar direkt i fonderna. Marknadsplatserna finansierar sin verksamhet genom att de får en del av de avgifter som annars går till fondförvaltaren. Det är troligt att marknadsplatserna för fonder kommer att erbjuda ytterligare information och service mot en kontoavgift. På de s.k. sajter som lanserats finns dock en hel del information om fonder och fondsparande som man kostnadsfritt kan ta del av. Också försäkringsbolagen har utvecklat tjänster för Internet. För de traditionella bolagen handlar det i första hand om att kunderna kan skaffa mer information om hur försäkringarna fungerar. Det finns flera exempel på fondförsäkringsbolag som via Internet informerar om aktuella värden på fondförsäkringssparandet liksom möjligheten att byta fonder. Framväxten av först telefon- och sedan Internetbanker är på väg att undanröja ett viktigt hinder mot effektiv konkurrens och ökad kundrörlighet på marknaden för finansiella tjänster. Genom att de personliga kontakterna blir färre blir det lättare att vara otrogen sin gamla bank. Finansiella tjänster kommer i större utsträckning än tidigare att bli en tjänst bland andra. Det kommer att vara naturligt att ha flera banker och vara kund i flera försäkrings- och fondbolag, om man som kund tjänar på det. Internet och utländska aktörer Internet kommer också att innebära en reell möjlighet för utländska aktörer att ta sig in på den svenska marknaden för finansiella tjänster riktade mot hushåll. kommer de svenska aktörerna dock att ha ett betydande försprång, eftersom många kunder även i fortsättningen vill ha möjlighet att träffa en rådgivare eller säljare personligen. Närmare om produkterna - tjänsterna har utbudet av finansiella tjänster ökat. Ofta har nya finansiella instrument utvecklats för de professionella marknaderna och därefter erbjudits hushållen i "originalutförande" eller i förenklad form. Det gäller till exempel optioner, terminer, warrants (optionsrätter), låneskydd och räntetak. förekommer det också att finansiella tjänster utvecklas i huvudsak för hushålls- marknaden. Det gäller t.ex. fonder, fondförsäkring och aktieindex- obligationer. Det är inte troligt att intresset för sparkonton skulle öka . I stället talar mycket för att människors sparande på sparkonto i allt större utsträckning kommer att begränsa sig till ett mindre buffertsparande att ha i reserv för oförutsedda utgifter. På transaktionskonton är räntorna mycket låga och alltfler blir medvetna om att lönekontot inte är något lämpligt alternativ för pengar som man kan avvara några månader eller mer. eller senare kommer troligen någon aktör, efter amerikansk förebild, att erbjuda transaktionskonton i penningmarknadsfonder. Kunden erbjuds då ett transaktionskonto med betalningsmöjligheter i form av bankkort och gireringsmöjligheter, men där avkastningen bestäms av utvecklingen för penningmarknadsfonden som kontot är kopplat till. För kunderna kommer det att innebära en möjlighet att få bättre avkastning på sina transaktionsmedel men medföra vissa risker. Det mesta talar för en fortsatt tillväxt för fondsparande. Den svenska fondmarknaden är på väg att mogna. De svenska fondspararna tycks vara på väg att ändra sitt beteende. fördelar alltfler fondsparare sitt sparande på flera olika fonder och även på olika förvaltare. Framväxten av nya oberoende marknadsplatser där kunden får tillgång till fonder hos många olika förvaltare och uppbyggnaden av det nya premiepensionssystemet talar för att den utvecklingen kommer att fortsätta. Inom fondbranschen talas allt oftare om det kunskapslyft som fondmarknaden genomgått. Fler och fler kunder fattar själva beslut om vilken eller vilka fonder de skall välja utan särskild rådgivning. Fondspararna blir också allt mer aktiva och byter fonder oftare . Utbudet av fonder är så brett att det är svårt att tänka sig att helt nya alternativ kommer att lanseras i någon större utsträckning. Mycket talar dock för att antalet bransch- eller sektorfonder kommer att öka . För konsumenten innebär det stora utbudet både möjligheter och problem. Det finns goda möjligheter att anpassa fondsparandet efter de egna förutsättningarna, som det är svårt att jämföra och utvärdera olika alternativ. Avgiftsredovisningen är mycket omfattande, även om det kan vara förvirrande att fonder registrerade i har strängare krav på avgiftsredovisning än de utlands- registrerade fonder som marknadsförs i . ligger det i sakens natur att det är svårt att bedöma rimligheten i avgifterna för en tjänst, vars kvalitet man inte på förhand kan veta något om. Det stora intresset för fonder har dock lett till utvecklandet av oberoende betygs- och ratingsystem som försöker ge en objektiv bild av fondernas historiska prestationer. De avgiftsjämförelser som presenterats visar att svenska fonder generellt inte är dyrare än utländska. Trots det har svenska fondförvaltares avgifter debatterats flitigt. En konsekvens av detta är att flera fondbolag lanserat nya avgiftssystem, där avgiften relateras till avkastningen. I korthet fungerar det så att avgiften blir högre om avkastningen överträffar vissa jämförelsetal och lägre när fonden utvecklas sämre. En annan konsekvens är att flera fondbolag lanserat särskilda fonder för den som kan sätta in stora belopp. I dessa fonder är förvaltningsavgiften lägre än i motsvarande fonder som erbjuds vanliga kunder. Allt talar för att avgiftssystemen kommer att differentieras ytterligare. Det kan ske på olika sätt. ·Avgiften kopplas i högre grad än till fondens placeringsinriktning. Fonder som inte erbjuder aktiv förvaltning (indexfonder) får generellt lägre avgifter, medan avgifterna sätts högre i fonder som kräver stora resurser på förvaltningssidan. ·Det startas flera fonder med lägre avgifter för placerare med stora belopp att placera. Dessa kunder erbjuds inte bara lägre avgifter utan också bättre och tätare information. ·Det kan inte uteslutas att fondbolagen kommer att införa fasta kontoavgifter. Sådana förekommer i många andra länder och kan få till följd att småsparare straffas ut. Sparandet i aktieindexobligationer är en ganska ny företeelse och som beräknas uppgå till , varav drygt hälften finns i onoterade aktieindexobligationslån. Aktieindexobligationer riktar sig nästan uteslutande till hushåll och det finns en hel del som talar för att det är de kunder som har begränsad erfarenhet av och kunskap om sparande i aktier och aktiefonder som valt det här placeringsalternativet. har räntorna varit så låga att det varit svårt för utgivarna att skapa attraktiva villkor på sina aktieindexobligationer. Det beror på att en stor del måste läggas på obligationsdelen för att det satsade kapitalet skall kunna garanteras fullt ut. Därför erbjuder många utgivare olika garantinivåer. Det brukar fungera så att man satsar ett större belopp än det man garanteras att få tillbaka. Det är inte ovanligt att den del som man i så fall riskerar att förlora utgör av satsat belopp. I utbyte mot att garantin om pengar tillbaka inte gäller hela beloppet, kan avkastningsmöjligheterna göras mer generösa. Ett särskilt problem med aktieindexobligationer är att det för en privatperson är mycket svårt att veta om de villkor som utgivaren erbjuder verkligen är marknadsmässiga. Det beror bl.a. på att utfärdaren inte redovisar vilken ränta obligationsdelen ger. Av allt att döma kommer fler aktieindexobligationslån att emitteras med nya underliggande aktiekorgar, börser eller branscher. Huvudmålgruppen lär även i fortsättningen vara människor med begränsade erfarenheter av aktiesparande. Warrants kan närmast översättas med optionsrätter och är ett slags konstgjorda teckningsoptioner. De utfärdas av banker eller värdepappersbolag som ett placeringsinstrument i huvudsak för privatpersoner. Warrants ger inte någon rätt att teckna aktier i det eller de bolag som de är kopplade till. Warrants har normalt en löptid om två - och kunderna erbjuds att teckna dem , den så kallade teckningstiden. Normalt är det exakta priset (teckningskursen) inte fastställt när kunden tecknar sig. I stället brukar utgivaren ange ett intervall inom vilket kursen sannolikt hamnar. Det exakta priset fastställs först på emissionsdagen. De första optionsrätterna noterades på Stockholmsbörsen 1994. är ca 120 noterade på börsen. är det värdepappersbolag som har flest warrants noterade. Men har även och i viss mån och börjat ge ut warrants. Att storbankerna givit sig in på marknaden innebär att produkten i praktiken är tillgänglig för alla. Från konsumentsynpunkt innebär warrants och aktieindex- obligationer flera problem. Det handlar om unika produkter, vilket gör det svårt att jämföra olika alternativ. Konstruktionerna är svåra att genomlysa och det gör att det i praktiken är omöjligt att veta om de erbjudna villkoren är skäliga eller inte. Intresset för att placera i optioner har i hög grad påverkats av börsutvecklingen. Intresset för och handeln med optioner ökar när kurserna stiger och avtar när kurserna faller. Men även med en lugnare börsutveckling än lär fler och fler svenska hushåll komma att pröva optionsplaceringar . Innan man får börja handla skall man skriva under ett avtal där man informeras om villkor och risker. Det är emellertid oklart hur medveten den genomsnittlige optionskunden är om de risker han eller hon utsätter sig för. har de flesta banker infört system med paket med ett urval tjänster, t.ex. giro, bankkort och ett visst antal kontoutdrag . För detta betalar kunden en årlig avgift. Ofta premierar bankerna sina "bästa" kunder med lägre pris på grundpaketet. Detta är ett led i en generell strävan från bankernas sida att etablera helkundsförhållanden. Det kan ta sig olika uttryck. Kunder som uppfyller vissa krav erbjuds olika förmåner, ofta i form av rabatter på olika tjänster. Kraven kan röra sig om att få in lönen på konto i banken, ha bankkort, giro, ett visst sparande i fonder eller på konto och/eller lån. Systemen med förmånskoncept för kunder som är bra ur bankens synpunkt kommer av allt att döma att utvecklas vidare. Det finns också en tendens till att kunder som inte klarar kraven för att bli förmånskunder drabbas av högre avgifter. Ofta motiverar bankerna sina avgifter med att de skall avspegla bankens kostnader för tjänsten i fråga. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas varför kostnaden för en tjänst, t.ex. giro, kan vara fyra - fem gånger högre för en icke- förmånskund än för en förmånskund. En annan förändring innebär att kunderna i större utsträckning ges möjlighet att välja servicenivå och på det sättet påverka priset. Detta är ytterligare ett uttryck för differentieringen av priser och tjänster. är det möjligt att förhandla om villkoren på sina bostadslån hos nästan alla långivare. Förhandlingsutrymme finns både vad gäller räntesats och övriga villkor. Kunder som betraktas som "bra" och viktiga för långivaren har stora möjligheter att skaffa sig bättre villkor än normalkunden. Detta är ett exempel på den differentierade prissättning som blivit allt vanligare. Denna utveckling kommer med stor säkerhet att fortsätta. Den nya försäkringsrörelselagen kommer av allt att döma innebära stora förändringar för de traditionella livförsäkringsbolagen, även om det är oklart hur stora förändringarna blir. En viktig nyhet är att livbolag kommer att kunna dela ut vinster till sina aktieägare. har alla livförsäkringsbolag drivits enligt ömse- sidighetsprincipen. I praktiken innebär det att alla eventuella överskott skall gå tillbaka till försäkringstagarna. Den nya lagen öppnar möjligheten att omvandla befintliga livförsäkringsbolag till vinstutdelande. För att kunna genomföra en sådan förändring krävs bland annat att av försäkringstagarna säger ja till förändringen, som inte säger nej. En av de större aktörerna har redan signalerat om planer på att konvertera sitt livförsäkringsbolag för att möjliggöra vinstutdelning. Ändå är det svårt att se att särskilt många bolag kommer att konvertera verksamheten. I stället startas förmodligen nya vinstutdelande bolag vid sidan av de gamla. De äldre bolagen kommer i så fall att drivas vidare enligt ömsesidighetsprincipen. Vad den nya försäkringsrörelselagen kommer att innebära på produktsidan är för tidigt att uttala sig om. Helt klart är att möjligheter öppnas för mer differentierade produkter. Kanske kan man tänka sig försäkringslösningar där bolaget garanterar en högre garanterad avkastning än dagens tre - , i utbyte mot att avkastning utöver garantin går till bolaget. Den nya lagen kommer att göra det möjligt för livbolag att låta sina kunder flytta sitt sparande till annat bolag. saknas sådan flytträtt. Om någon av de större aktörerna fattar ett sådant beslut kommer troligen övriga att följer efter. Det är rimligt att anta att det privata pensionssparandet kommer att öka . Av allt att döma kommer en stor del av detta att gå till individuellt pensionssparande (IPS). 8.3.1Banklagskommitténs förslag - också en fråga om konsumentskydd (Reglering och tillsyn av banker och kredit- marknadsföretag 1998:160) har i ett makroperspektiv analyserat behovet av ändrade rörelseregler inom bankområdet. Någon närmare kartläggning eller värdering av vilka konsekvenser den föreslagna förändringen och regleringen får för konsumenterna har således inte gjorts. Vi kan inte heller, mot bakgrund av den korta tid vi har till vårt förfogande, söka kartlägga och analysera de konsekvenser som förslag torde komma att få för konsumentskyddet. Däremot har vi funnit anledning att lämna följande synpunkter på förslaget. Enligt bör lagstiftningen i första hand inriktas på ett stabilitetsintresse vilket också anses utgöra ett grundläggande skydd för konsumenter av finansiella tjänster. Att banker och andra liknande institut kan fullgöra sina gjorda åtaganden måste anses vara det mest centrala i konsumentskyddet. Längre än så sträcker sig dock inte överväganden vad gäller konsumentskyddet. har följaktligen anlagt ett mycket begränsat perspektiv på konsumentskyddet inom bankområdet. Väsentliga konsumentfrågor som t.ex. avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet, kvaliteten på information osv. har inte beaktats. Enligt bör dessa frågor så långt möjligt beaktas i den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. Vi har i anledning härav funnit anledning att särskilt beröra vissa aspekter utifrån vad föreslår. En för konsumenterna viktig fråga inom det finansiella området är tillgången till för dem enkel och jämförbar information, en fråga som också får konsekvenser för instituten i ett makroperspektiv. Det finns skäl att jämföra hur informationsfrågan har behandlats i lagstiftningsarbetet med den nya försäkringsrörelselagen (prop. 1998/99:87, Ändrade försäkringsrörelseregler; särskilt i avsnittet om genomlysningsprincipen). Ett skäl för en särreglering på försäkringsområdet är enligt propositionen den obalans i fråga om information som ofta föreligger mellan försäkringsgivare och försäkringstagare. Försäkringsbolagen har av lätt förklarliga skäl ett stort informationsövertag, särskilt i förhållande till försäkringstagare som är konsumenter. Det är således inte tillräckligt att hänvisa till det regelsystem som finns för företag i allmänhet för att förhindra vilseledande eller otillräcklig information. En informationsregel bör betona informationens kvalitet.