sou · GOB329d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Avregleringen av vissa marknader och konkurrensutsättning av vissa tjänster i kommunerna har för den enskilde inneburit ökade val- möjligheter men också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller. Det är angeläget att klargöra vilken roll konsumentpolitiken har i detta sammanhang. Kommittén skall därför analysera vilka rättigheter den enskilde har i sin roll som medborgare respektive som konsument i olika sammanhang. Kommittén skall också överväga vilka instanser man bör kunna vända sig till med eventuella klagomål och för att få information. Arbetet med produktsäkerhetsfrågor bör analyseras i ett internationellt perspektiv. Kommittén skall analysera om arbetet med produktsäker- hetsfrågorna bör förändras, och lämna förslag om hur detta i så fall skall ske. Kommittén skall också analysera vilka statistiska grunddata som behövs för detta arbete, om ett nationellt skaderapporterings- system behövs samt hur det i så fall bäst kan utformas. Kommittén skall vidare föreslå hur tillsyn och marknadsbevakning bör utformas på konsumentområdet, och hur detta arbete bör finansieras. Slutligen skall kommittén analysera om konsumentinflytandet bör stärkas i standardi- seringsprocessen samt lämna förslag på hur det i så fall bör ske. Nya roller för de konsumentpolitiska aktörerna Förutsättningarna har förändrats och rollerna ändrats även för de olika aktörerna på det konsumentpolitiska området, såsom myndigheter, kon- sumentvägledare och konsumentorganisationer. Konsumenternas för- troende för () och är stort, men kommittén bör ändå analysera om och i så fall hur ombuds- mannafunktionen respektive verkets roll kan vidareutvecklas och tydliggöras ytterligare. Kommittén skall analysera om man bör stärka marknadsrätten och ge KO möjligheten att förordna om näringsförbud vid grova åsidosättanden på det marknadsrättsliga området. En sådan åtgärd skulle kunna underlätta för KO att sanera marknaden från de företag som systematiskt bryter mot den konsumentskyddande lagstift- ningen. Kommittén skall också analysera om KO:s roll kan vidareutvecklas genom möjligheten att ge biträde åt enskilda även på andra områden än finansiella tjänster. utför en viktig utrednings- och analysverksamhet, arbetar med att stödja den lokala konsumentrådgivningen samt utarbetar utbildnings- och informations- material. Kommittén skall se över om dessa funktioner kan utvecklas ytterligare. Rådgivningen till konsumenterna i kommunerna är en viktig del av konsumentpolitiken. Kommittén skall lämna förslag på hur kon- sumenternas rätt till lokal, objektiv och oberoende konsumentvägled- ning bäst kan tas till vara. Det bör här bl.a. beaktas att människor med utländsk bakgrund kan ha bristande kunskaper i svenska språket. En särskilt viktig fråga att analysera är hur arbetet med budgetrådgivning och skuldsanering kan förstärkas. Det svenska deltagandet i den nor- diska miljömärkningsverksamheten har bedrivits i aktie- bolaget . Kommittén skall genomföra en utvär- dering av de organisatoriska formerna och lämna förslag om formerna för det fortsatta statliga engagemanget i det nordiska miljömärknings- systemet. Konsumentorganisationerna har fått nya uppgifter och spelar en allt viktigare roll som opinionsbildare inom konsumentpolitiken. Organi- sationerna har dock små ekonomiska resurser. Kommittén skall ana- lysera och lämna förslag om vilket engagemang det offentliga bör ha, t.ex. ekonomiskt, i konsumentorganisationerna. Information, utbildning och forskning på konsumentområdet Forskning om produktsäkerhet, hushållsekonomi, konsumenters behov och beteenden etc. är viktig för att fördjupad kunskap som underlag för konsumentpolitiska insatser. läm- nade förslag om hur konsumentforskningen skulle kunna orga- niseras, men någon större satsning har inte kunnat göras på detta område. Vetenskapliga underlag blir dock allt viktigare i ett internatio- nellt perspektiv, och det är därför viktigt att har tillgång till sådant material för att stärka möjligheterna att påverka den internatio- nella utvecklingen på konsumentområdet. Relevant kunskap är också en förutsättning för att konsumenterna själva skall kunna göra ratio- nella val på marknaden, för att de skall kunna tillvarata sina rättigheter och i övrigt agera med styrka som konsumenter. Kommittén skall där- för analysera och lämna förslag om hur samhällets ansvar för konsu- mentinformation konsumentutbildning och forskning bör utformas och finansieras. Kommittén skall också analysera om det behövs det sär- skilda insatser för unga konsumenter, eller om konsumentinformatio- nen behöver tydliggöras för personer med bristande kunskaper i svenska språket. Det står kommittén fritt att även i andra hänseenden ta upp frågor och lägga förslag som rör konsumentpolitik och som kan vara av betydelse för området. När det gäller området konsumenterna och miljön har regeringen presenterat en åtgärdsinriktad handlingsplan, och en utvärdering av arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken genomförs löpande. Det finns därför inget behov av att i denna utredning granska detta vidare. Kommittén bör dock analysera miljömålets relation till de övriga målen och identifiera eventuella målkonflikter. Om det för hel- hetens skull visar sig finnas behov av förändringar av miljömålet, kan förslag läggas fram i detta avseende. Ekonomiska konsekvenser av förslagen skall beräknas. I de fall kommittén lämnar förslag om ökade statliga insatser skall kommittén också lämna förslag till finansiering genom effektivisering eller omprövning. Kommittén bör lyfta fram goda exempel och nya lös- ningar på konsumentpolitiska problem och visa på möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan olika aktörer. Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag, särskilt de utredningar som nämns i dessa direktiv. Kommittén bör föra en nära dialog med konsumenter och deras företrädare samt med andra intressenter. Om de förslag som lämnas har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet särskilt anges. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen lämnas skall vidare vara i linje med regeringens målsättning med en från miljösynpunkt hållbar utveckling i samhället. I analysarbetet och vid konsekvensbeskrivningar av regleringarna skall kommittén i tillämpliga delar följa regeringens beslut den 1 sep- tember 1994 om en ordning för systematisk genomgång i av företagsregler, liksom de checklistor m.m. som anges i beslutet. Kommitténs förslag skall redovisas . Delrapporter skall lämnas om finansiella tjänster och om utvärdering av verksamheten inom SIS Miljö- märkning AB . Beslut vid regeringssammanträde . 2000 (Fi 1999:01) ges i uppdrag att kartlägga rättsläget när det gäller konsumenternas möjlighet att få kon- sumentinformation om dagligvaror vid handel via Internet. Vid behov skall kommittén föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Kommittén skall vidare analysera och föreslå hur riktad information om dagligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksamheten. 2000 skall också studera ett danskt initiativ rörande djupare information om märkning och göra en bedöm- ning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projek- tet kan vara intressant för svenskt vidkommande. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att identifiera konsumentpolitikens långsiktiga innehåll och prioriteringar. Kommittén skall göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen, och utredningen skall genom- föras i ett tydligt EU-perspektiv. Vid behov skall kommittén föreslå hur de gällande målen kan utvecklas och förbättras, mot bakgrund av de kraftiga samhällsförändringar som skett sedan målen lades fast . Kommittén skall också överväga vilka medel i form av lagstiftning samt ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål. Kommittén skall enligt direktiven värdera vilka strategier som är lämpliga för att skall kunna bedriva ett kraftfullt och initierat arbete med konsumentfrågor inom EU och andra relevanta internationella forum och vilka sakfrågor som särskilt bör lyftas fram. Kommittén skall särskilt analysera målen och medlen för konsu- mentaspekterna inom områdena hushållsekonomi och finansiella tjänster, informationsteknik, produktsäkerhet och marknadsbevakning. Miljömålet i konsumentpolitiken utvärderas löpande i annan ordning och någon särskild analys av detta skall inte göras i denna utredning, om det inte visar sig vara av särskild vikt ur ett helhetsperspektiv. Förslag från Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror lämnade sitt slutbetänkande Märk väl! (SOU 1999:7). Utred- ningen har analyserat de problem som finns och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på daglig- varuområdet. Betänkandet har remissbehandlats. Flera förslag till kon- kreta åtgärder för förbättring av information till konsumenterna om dagligvaror lämnades i betänkandet. Två av förslagen skall nu utredas vidare av 2000. Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror ansåg att konsumenter som handlar dagligvaror via Internet bör ha rätt att få samma typ av information vid köptillfället som de enligt lag har rätt till vid handel i traditionella butiker. Men man menade att det inte är helt klarlagt om näringsidkare som säljer dagligvaror via Internet har samma skyldighet som i vanliga butiker att lämna information i enlig- het med de regler som finns på dagligvaruområdet. 2000 skall därför kartlägga rättsläget när det gäller konsu- menternas möjlighet att få konsumentinformation om dagligvaror vid handel via Internet. Vid behov skall kommittén föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror föreslog vidare att skulle ges i upp- drag att med hjälp av den moderna informationstekniken tillhandahålla information om märkning av livsmedel samt tillhandahålla särskilt riktad information till dem som är allergiska eller överkänsliga för något ämne. Förslaget har tagits emot positivt av flertalet remiss- instanser, men kräver ytterligare utredning. Konsumentpolitiska kom- mittén 2000 skall analysera och föreslå hur riktad information om dag- ligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksam- heten. I analysen skall beaktas eventuella könsaspekter samt hur infor- mationsbehovet kan tillgodoses för personer med bristande kunskaper i det svenska språket. 2000 kan även överväga andra förslag från Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror. Ett danskt varuinformationsprojekt skall studeras Ett projekt rörande information om märkning har påbörjats i inom Dansk Varefakta Naevn. Projektet syftar till att skapa ett elektroniskt system i butikerna med bakgrundsinformation om den märkning som förekommer på förpackningarna. Tanken är att det skall bli en gemensam europeisk databas. 2000 skall studera det danska projektet och göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande. För arbetet gäller i övrigt de förut- sättningar som har angetts i de ursprungliga direktiven (dir. 1999:1). Förteckning över kommuner som saknar konsumentverksamhet () 1Källa: SCB, Folkmängd 2Beslut har tagits att starta konsumentverksamhet tillsammans med , och kommuner Analys av publikationer av hushållens ekonomi * Båda är verksamma vid , . Adress: Box 7082, 220 07 . Syftet med föreliggande arbetet är att analysera de rapporter som Kon- sumentverket (KV) fortlöpande publicerar avseende de svenska hus- hållens ekonomiska situation. Denna granskning kan givetvis ske uti- från en rad olika aspekter. Vi har valt att göra den utifrån ett perspektiv som kan sammanfattas i följande frågeställning: I vad mån resulterar metoder och förhållningssätt i rapporter som utgör ett användbart underlag för ekonomisk-politiska beslut i frågor som rör hushållens ekonomi? Denna utgångspunkt har valts av två skäl. För det första överensstäm- mer den med det syfte som KV angett för arbetet med dessa rapporter. I rapport 1998:25 anges exempelvis följande syfte, Syftet är också att visa beslutsfattare hur ett hushållsekonomiskt angrepps- sätt kan vara användbart för att utarbeta bra underlag för beslut i olika frå- gor som rör hushållens ekonomi (Rapport nr 1998:25, sid. 10 ) För det andra betonar kommittédirektiven (Dir 1999:1) särskilt behovet av att det finns ett tillförlitligt underlag att använda vid ekonomiska beslut. En viktig uppgift för konsumentpolitiken är att garantera att man i sam- hället löpande analyserar och beaktar de verkliga hushållsekonomiska effekterna av den ekonomiska politiken i omvärlden i stort samt effekterna av politiska och andra beslut med ekonomisk anknytning. Hushållsekono- miska bedömningar är viktiga för det löpande ekonomisk-politiska arbetet. Analyser av hushållsekonomiska effekter måste därför ske på ett tidigt sta- dium – men också fungera som en kontrollstation för välfärdspolitiken. Kommittén skall föreslå vilka analyser ur en konsumentpolitisk synvinkel som behövs på det hushållsekonomiska området och hur sådana skall genomföras (Dir 1999:1, sid. 14) Vi vill understryka att vår analys enbart tar fasta på monetära aspekter. Frågor där en monetär värdering inte är uppenbar, exempelvis frågor rörande hälsa, utbildning, miljö etc. behandlas således inte alls i före- liggande studie. Denna begränsning är inte föranledd av att vi bedömer sådana aspekter som oviktiga – tvärtom – utan för att de inte ingår i det uppdrag vi har fått av Kommittén. Vi vill också betona att vår analys görs med hjälp av allmänt veder- tagen ekonomisk teori, som lärs ut till studenter på grundnivå, och vår ambition är att illustrera på vilka punkter det pågående analysarbetet hos KV kan modifieras och kompletteras för att en bättre målupp- fyllelse skall kunna uppnås. Dessa teorier beskrivs närmare för de som så önskar i appendix 1–4. Detta så att vi i den löpande texten kan kon- centrera uppmärksamheten på de principiella resonemangen och för att inte i onödan komplicera framställningen.. Uppsatsen är strukturerad på följande sätt. För att förstå våra reso- nemang framöver tror vi att det är lämpligt att inleda med en mycket kortfattad beskrivning av de utgångspunkter vi har för vår analys. I avsnitt 1 behandlas därför kortfattat och i allmänna termer hur begreppet ekonomisk välfärd skall betraktas. De läsare som är väl för- trogna i nationalekonomisk teori kan emellertid hoppa över detta avsnitt och gå direkt till avsnitt 2. Viktigt för framställningen här är att klargöra hur tiden och tidsaspekten påverkar analysen och bedöm- ningen av familjens välfärd. Avsikten med avsnitt 2 är att mera konkret granska KV:s tillvägagångssätt och diskutera hur detta påverkar KV:s slutsatser. I avsnitt 3 fångas de dynamiska aspekterna upp och de reso- nemang som introducerades i avsnitt 1 rörande förhållandet mellan tid och ekonomisk välfärd utvecklas. I det sista avsnittet fokuseras upp- märksamheten på en analys kring orsak och verkan och avsikten är att identifiera de orsakssamband som är viktiga för att förstå och förklara hushållens ekonomiska situation. Vi menar att utan sådan kunskap kan inte ett statistiskt material, oavsett dess omfattning, tjäna som underlag för beslutsfattande eller som beskrivning av historiska förlopp, ty det bidrar inte med information över varför situationen utvecklades på det sättet det gjorde. 1 Ekonomisk välfärd och tid Ekonomisk välfärd är ett abstrakt och besvärligt begrepp men med det avser vi den tillfredsställelse som ett hushåll uppnår i en viss situation. Denna bestäms av ett antal faktorer – ekonomiska såväl som icke eko- nomiska – såsom priser, inkomstflöden, hälsa, etc. Ekonomisk välfärd är omöjligt att mäta exakt. En hygglig approximation utgörs dock av storleken på familjens konsumtion alternativt den del av inkomsten som återstår efter det att utgifterna för minsta konsumtionsnivå dragits bort. Men vad bestämmer då storleken på familjens konsumtion, dvs. på hushållets ekonomiska välfärd? Svaret är dess disponibla inkomst. Populärt brukar den löpande disponibla inkomsten användas. Detta betraktelsesätt är emellertid bara undantagsvis korrekt. Istället är det hushållets totala inkomster under dess hela livstid som är avgörande inte bara för välfärden totalt, utan också för välfärden vid varje given tidpunkt.1 Ett hushålls konsumtion, dvs. ekonomiska välfärd, är därför relaterad till dess sammanlagda livstidsinkomst inklusive förmögenhet, och inte till rådande inkomsten. Detta är innebörden av den s.k. livscykelhypotesen som beskrivs närmare i appendix 1.2 Genom att inkomster och utgifter inte är perfekt synkroniserade över livscykeln kommer hushållets konsumtion ibland att överstiga den disponibla inkomsten och ibland understiga den. Bristen på kortsiktig synkronisering kan hänga samman med att inkomsten tillfälligt är mycket låg på grund av sjukdom, arbetslöshet eller på grund av att 1Den sammanlagda (potentiella) arbetsinkomsten brukar ofta betecknas med humankapitalet. Till detta kapital skall också läggas det som tillkommit genom arv och andra överföringar mellan generationerna. Men det bortser vi ifrån framöver. 2Denna formulerades ursprungligen av och R. Brumberg. För dessa insatser belönades senare med ekonomipriset till minne. Tankar snarlika de som ges av livscykelteorin har också formulerats av , i den s.k. permanenta inkomsthypotesen. utgifterna är tillfälligt mycket höga (taket kan blåsa bort under en storm). För att överbrygga denna brist kan olika former av försäkringar, såsom hem-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkring, tillgripas. Bristen på långsiktig synkronisering mellan inkomster och utgifter är ett resultat av att (arbets-) inkomsten för många växer under livsti- den för att nå en topp runt 50–. Därefter planar den ut eller faller och blir noll efter pensioneringen. Denna tidsprofil är särskilt framträ- dande för personer i karriäryrken. Den långfristiga samordningen mel- lan utgifter och inkomster kan lösas genom en väl fungerande kapital- marknad. Argumentet är att hushållet kan vända sig till den för att låna när så behövs och för att placera kapital när överskott uppstår. Typiskt för detta beteende är hushållet som sparar under den yrkesaktiva delen av sitt liv för att kunna hålla konsumtionen uppe efter pensioneringen.3 I enlighet med detta resonemang är den rådande konsumtionen en bättre indikator på hushållets välfärd än den rådande arbetsinkomsten. Överstiger konsumtionen inkomsten, kan detta signalera att hushållet enbart befinner sig i en situation då inkomsten tillfälligt understiger konsumtionsbehovet och att mellanskillnaden täcks med lån. Ett hus- håll med låga inkomster vid en viss given tidpunkt behöver med andra ord inte nödvändigtvis vara ett hushåll som är resurssvagt också över . Viktigt för att denna tolkning skall hålla är dock att kapitalmarknaden fungerar tillfredsställande så att hushållet verkligen kan låna på någorlunda rimliga villkor i perioder med underskott. För att se detta kan vi betrakta den löpande inkomsten hos 3 fiktiva personer, A, B och C under 10 perioder som motsvarar olika åldersin- tervall. Situationen återges i tabell 1.1 nedan. A kan sägas representera en individ med ett typiskt karriäryrke, individ B en med ett yrke som i allt väsentligt saknar ett karriärinslag. C slutligen kan vara ett exempel på en artist som har en mycket hög inkomst. Därefter faller han i glömska och inkomsten faller till noll. Exemplet har kon- struerats så att den totala inkomsten över livet är densamma för samt- liga individer, nämligen 24. Detta gör att deras konsumtion också, om vi bortser från arv och gåvor, är densamma.4 3 Finns en perfekt fungerande kapitalmarknad behöver således hushållets konsumtion vid varje given tidpunkt inte överensstämma med inkomsten. Däremot måste i avsaknad av arv och andra överföringar mellan generationerna den totala konsumtionen överensstämma med den totala inkomsten över livet. 4 För att inte komplicera framställningen i onödan bortses från inflation och räntor. Vi bortser också från andra inkomster än arbetsinkomster. Tabell 1.1 Inkomsten för personerna A, B och C. Jämförs individernas inkomster vid låt säga finner vi att B har den högsta inkomsten. Används den rådande inkomsten som mätare på välfärden får B den högsta välfärden. emellan blir B B A B C. Görs jämförelsen istället vid låt ålder får vi följande rangordning C B A B B. ytterligare en rangordning nämligen A B B B C. Exemplet visar med andra ord att inkomsten vid en viss given tid- punkt dåligt speglar individens totala resurser över livet och därmed hans välfärd, ty alla tre individer kan konsumera lika mycket. Istället är det de över livet totala resurserna som bör användas som jämförelse- grund. 1.2Valet mellan arbete och fritid Bilden under föregående punkt kompliceras då vi inkluderar det sätt på vilket inkomsten genererats. Argumentet är här att det inte bara är vär- det på konsumtionen utan också mängden fritid som ger individen väl- färd, se appendix 2. För att illustrera detta kompletterar vi tabell 1.1 med individernas arbetsinsatser. Detta presenteras i tabell 1.2 och upp- gifterna där är, precis som de i tabell 1.1, rent fiktiva. Tabell 1.2 Inkomsten och arbetsinsatsen för personerna A, B och C. Tabell 1.2 visar en ny bild av de tre individerna. De har fortfarande samma totala inkomst, men den har som synes uppnåtts genom en olika mängd arbetsinsats, och individ C är den som ansträngt sig minst. Var- för arbetsinsatsen varierar vet vi inget om, men om det kan anses som rimligt att fritid och inkomst tillsammans bestämmer individens väl- färd, påverkas vår slutsats från tidigare. Ty tas även arbetsinsatsen med i kalkylen, blir rangordningen mellan individernas ekonomiska välfärd följande C B A B B . Av detta följer att också en jämförelse av indivi- dernas totala inkomst ger en ofullständig bild därför att den inte speglar hur inkomsten uppnåtts. Ett annat sätt att inkorporera individernas arbetsinsats i analysen är att istället jämföra den totala potentiella inkomsten över hela livscy- keln, som beräknas utifrån antagandet att individen arbetar heltid. Om vi låter arbetsmängden 12 i tabell 1.2 representera heltidsarbete, kan vi omvandla de angivna inkomsterna till den som skulle ha uppnåtts vid heltids arbete. Detta ges av tabell 1.3 nedan. Eftersom individ C är lite speciell, har vi valt att bara inkludera individerna A och B. 5 Tabellen visar nu att individ A har en högre total inkomst och därmed en högre potentiell livstidskonsumtion än B, vilket bekräftar bilden som gavs av tabell 1.2. Den ekonomiska välfärden för A skulle därmed kunna sägas vara högre än den för B. 5 Hans inkomst har ju uppnåtts genom artistisk verksamhet som kräver speciell talang, tur och arbetsinsats. Tabell 1.3 Potentiell inkomst för personerna A och B. Ovanstående utvidgning ger inte heller en alltigenom korrekt och rätt- visande bild. I enlighet med den s.k. hushållsproduktionsteorin är det inte de inköpta varorna som skapar välfärd för hushållet, utan de nyt- tigheter som framställs med hjälp av egen tid och de inköpta varorna, se appendix 3.