sou · GOB323d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Avvägningen gäller också mellan ekonomisk utveckling kontra perspektiv och mellan vilka grupper som ska vidta och bekosta åtgärderna. Sådana överväganden och ställningstaganden är politiska och ska göras på en politisk nivå. Detta talar för en återkommande översyn av klimatpolitiken åtminstone under varje mandatperiod. En sådan kan lämpligen ske genom att en ny klimatkommitté tillsätts varje mandatperiod. Återföring av resultat av den förda klimatpolitiken på grundval av genomförd uppföljning och utvärdering är särskilt angelägen. Återföringen ska särskilt inriktas på om målen nås genom vidtagna åtgärder och använda styrmedel, så att kan uppfylla sina internationella åtaganden. Denna rapportering är viktig både för fortsatta beslut och för dialog med medborgarna. Regeringen har det övergripande ansvaret för genomförande av strategin. Regeringen rapporterar till om resultat, vilka ändringar eller ytterligare åtgärder som bör vidtas, samt eventuella behov av att revidera målen. Genomförandet kommer att ställa särskilda krav på samordningen inom , eftersom flera departement och många myndigheter berörs. Av detta skäl föreslår kommittén att samordningen inom bör stärkas. Förslag till svensk klimatstrategi 65 organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligt politiskt inflytande och att behovet av kansliresurser för ändamålet tillgodoses. Motiven för förslaget är de internationella åtagandena, behovet av samordning av åtgärder mellan flera politikområden, den långsiktighet som besluten präglas av och de avvägningar som behövs mellan mål inom och mellan politikområden. Ett flertal myndigheter är centrala vid ett genomförande av strategin. Myndigheterna har bidragit med ett underlag till kommittén bl.a. vad gäller förslag till åtgärder. En erfarenhet av kommitténs arbete är att myndigheternas arbete har bidragit till kunskapsuppbyggnad hos berörda myndigheter. Kommittén bedömer att det är väsentligt att myndigheterna kontinuerligt fortsätter arbetet med att vidareutveckla förslag till åtgärder och styrmedel. Kommittén föreslår att berörda myndigheter får ett tydligt ansvar att redovisa uppgifter om utsläpp, förslag till åtgärder och styrmedel samt att följa upp och återrapportera resultat. Uppgifterna bör anges i instruktion och regleringsbrev. Kommittén föreslår att ett Klimatråd inrättas som består av de myndigheter som främst berörs av genomförandet av klimatstrategin. Rådet ska vara rådgivande och utgöra ett stöd för i deras nuvarande myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet bör därvid medverka till att ta fram underlag för en samlad utvärdering och för att säkerställa ett genomförandet av klimatpolitiken. Den regionala och lokala nivån är väsentlig vid ett genomförande av klimatpolitiken. Länsstyrelser, landsting och kommuner har inom sina respektive ansvarsområden goda kunskaper om möjligheter att vidta konstruktiva och kostnadseffektiva insatser för att reducera utsläppen av växthusgaser och att minska energianvändningen. Länsstyrelserna har, som statens samordningsorgan i länen en viktig uppgift att bevaka klimatfrågan bl.a. inom länets näringsliv och inom energi- och kommunikationsplanering. Sammantaget syftar kommitténs förslag till att medföra åtgärder på alla samhällsområden för att minska utsläppen av klimatgaser. De administrativa och ekonomiska styrmedel tillsammans med information omfattar hela samhället vid genomförandet av klimatpolitiken. Olika informationsinsatser ska genomföras för att såväl hushåll som näringsliv ska kunna fatta beslut på grundval av behovet att minska utsläppen av växthusgaser och syftar också till att skapa kunskap, öka medvetenheten så att en delaktighet kan åstadkommas för att genomföra nödvändiga åtgärder på såväl kort som lång sikt. 66 Förslag till svensk klimatstrategi 2.9Statens utgifter och finansiering Utgifter för föreslagna åtgärder Kostnader för baspaketet budgetåren 2001-2004 uppskattas till cirka 1 200, 1 300, 1 600 respektive . Baspaketets åtgärder för hela uppskattas till . Vi bedömer att fördjupade kostnadsberäkningar bör göras i samband med budgetprocessen. En intensifiering av klimatarbetet med informationsinsatser, stöd för långsiktiga omställningar och utökat arbete inom myndigheter innebär ökade utgifter för staten. Nedan redovisas översiktligt ändringar av statens utgifter för åtgärder 2001 och möjligheter till finansiering. Finansiering för åtgärder är helt beroende av vilka huvudsakliga styrmedel som kommer att väljas från tilläggspaketet, framförallt införande av handel med utsläppsrätter och ändringar av energi- och koldioxidskatter. Beskrivning av statliga utgifter för våra förslag bygger på myndigheternas uppskattningar om vilka statliga kostnader åtgärderna kan innebära. I vissa fall har åtgärdsbeskrivningar hämtats från andra källor eller beräknats av kommittén enligt beskrivningar i kapitel 3-13. Vi vill understryka att uppgifterna är osäkra och vi bedömer därför att fördjupade kostnadsbedömningar för åtgärdsarbetet behöver göras av varje myndighet i dialog med . Omprioriteringar kan behöva göras inom respektive utgiftsområde och i budgetprocessen gäller detta också avseende fördelning mellan olika utgiftsområden. Vid beräkning av anslag och omfattning av åtgärdsarbetet för är det angeläget att komma igång snabbt för att kunna uppnå utsläppsminskningar till 2003-2005. kommer tiden för planering och uppstart sannolikt att vara relativt kort för berörda myndigheter. Vi bedömer därför att det är viktigt att uppmärksamma behovet av noggrannare kostnadsberäkningar, bedömning av möjligt resultat för varje åtgärd samt planering för uppföljning av resultat. Utgifterna för budgetåren 2001, 2002, 2003 och 2004 har uppskattats till cirka 1 200, 1 300, 1 600 respektive . Vi vill understryka att många av de åtgärder vi föreslår också kan bidra till att uppnå andra miljömål och kostnaderna bör ses i detta Förslag till svensk klimatstrategi 67 Vi har ej gjort någon fördelning av kostnaderna mellan klimatmålet och övriga mål utan belastar klimatmålet med hela kostnaden i våra underlag. Uppgifter kring effekter på andra miljömål redovisas i bilaga 4 till detta betänkande. I Tabell 2.1 ges en översiktlig redovisning av statsfinansiella utgifter för åren av de förslag på åtgärder och styrmedel som ingår i baspaketet. En mer detaljerad redovisning av statens utgifter för de enskilda åtgärderna, redovisas i bilaga 2. Tabell 2.1 Ungefärlig omfattning av direkta statsfinansiella utgifter för åtgärder och styrmedel i baspaketet, miljoner kr Produktion av el och 1) utgifter för vindkraftprogrammet ingår, men fullständiga uppgifter saknas varför statens utgifter kan bli högre. Den summerade kolumnen avser baspaktets totala åtgärder. Flera av dem pågår även . efter 2004 kan kostnaderna förändras, beroende på vilka åtgärder som då väljs. Kommittén beskriver alternativa möjligheter till finansiering, och dessa omfattar alltså avsevärt mer medel än vad våra förslag medför av utgifter. Vid slutligt val av finansiering förordar vi att hänsyn så långt möjligt ska tas till finansieringsåtgärdens klimatpåverkande effekt. En höjning av energiskatt på el med /KWh ger en kassamässig förstärkning av offentlig sektor som 2001 beräknas uppgår till , 2002 till , och 2003 till 68 Förslag till svensk klimatstrategi Den varaktiga effekten blir något lägre. Detta kan träda i kraft förutsatt att det behandlats i budgetpropositionen. För att utsläppen av koldioxid ej ska öka till följd av ökning i den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället bör koldioxidskattens indexering knytas till BNP-utvecklingen. Kopplingen kan göras till BNP på samma sätt som beräkning sker av biståndets procentmål. Vid antagandet att nominell BNP är högre än KPI, bör intäkten öka med . Med annan konstruktion kan beloppen naturligtvis bli något annorlunda. Denna fråga kräver utredning och beroende på dess omfattning kan förändringen ske från och med indexeringen för eller 2003. Differentierad försäljningsskatt kan införas på nya personbilar med hänsyn till utsläpp av koldioxid. Med ett antagande om ett medelvärde på per ny personbil, skulle det medföra en varaktig intäkt för offentlig sektor på cirka 1 100 miljoner . Den kassamässiga förstärkningen för offentlig sektor kan beräknas uppgå till och , under förutsättning att förslaget kan träda 2003. Höjs fordonsskatten för alla personbilar inklusive diesel med per personbil, ökar skatteintäkterna med nära . Detta kan träda i kraft . Höjning av fordonskatten föreslås differentieras efter förbrukning av fossila drivmedel för bilar som tas i bruk från . (Differentiering kan ej införas för äldre bilar på grund av ett EG direktiv som gör att man ej kan kräva av biltillverkarna att lämna emissionssiffror för dessa äldre bilar). Differentiering kräver utredning och kan införas senare än en höjning. Kvarvarande anslag för de lokala investeringsprogrammen överförs till klimatprogrammen (KLIMP) . Kostnader i samband med personskador vid trafikolyckor överförs till den obligatoriska trafikskadeförsäkringen så att statens utgifter minskar. Beroende på vilka kostnader som överförs skulle statsbudgeten avlastas med (Dnr 1997:2170). Åtgärden skulle även bidra till att främja ett mjukare körsätt, vilket också påverkar utsläppen. Möjligheter till EU stöd för åtgärder i strategin bör undersökas. Finansieringsalternativen har sammanställts i följande tabell. Förslag till svensk klimatstrategi 69 Tabell 2.2 Alternativ till finansieringsåtgärd Höjd el-skatt (skatt på elektrisk kraft) antag höjning med /kWh. Indexering av den generella koldioxidskatten knyts till BNP . Differentierad försäljningsskatt på nya Skatten ökar med ökade Höjd fordonsskatt för alla personbilar. koldioxidutsläpp för bilar som tas i bruk För äldre bilar ger nuvarande system en viss styrning. Överföring av anslag från lokala investeringsprogrammen 1 000 miljoner kronor, att fördela , 2002, 2003. Kommittén har ansett det rimligt att beskriva alternativa möjligheter till regeringen, som har överblick och kan samordna med andra utredningar och därmed välja de alternativ som sammantaget blir bäst. 3Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet – kommitténs förslag I detta kapitel summeras kommitténs förslag till åtgärder och styrmedel i handlingsprogrammet. Utförligare beskrivningar och diskussioner av samtliga åtgärder och styrmedel redovisas i huvudsak i kapitel 7-13. Syftet med förslagen är att påbörja en omställning av samhället som innebär att utsläppen av växthusgaser minskar. Förslag till åtgärder och styrmedel är startpunkten på genomförandet av den strategi som har redovisats i kapitel 2. Förslagen omfattar vad bör göra internationellt och nationellt. Kommittén föreslår att åtgärder ska genomföras i alla sektorer och på alla nivåer. Underlaget grundas i hög grad på beskrivningar som har utarbetats av berörda myndigheter. Det arbete som har bedrivits inom såväl kommittén som vid myndigheterna ska ses som inledningen till en process som kommer att fortgå . Utgångspunkten för kommitténs förslag är att de ska syfta till att engagera hela samhället vid genomförandet. Inledningsvis ska olika informationsinsatser genomföras för att såväl hushåll som näringsliv ska kunna fatta effektiva beslut på grundval av behovet att minska utsläppen av växthusgaser. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och öka energieffektivisering inom ett stort antal områden. Ökad elproduktion från förnybara energikällor ingår även bland förslagen.. Vissa förslag innebär införande eller skärpningar av regleringar samt förordningar. Kommittén föreslår även ytterligare utredningar. Därutöver föreslås ett antal åtgärder och styrmedel, bland annat ekonomiska åtgärder och styrmedel som förutsätter ytterligare analyser och att det internationella förhandlingsarbetet kommer längre. Föreslagna åtgärder har fördelats i olika paket, s.k. bas- och tilläggspaket. Baspaketet innehåller åtgärder som ger allt ifrån omedelbar effekt till genomslag och åtgärder som ger full effekt först på . Baspaketet består av informationsinsatser, åtgärder och 72 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet Baspaketets åtgärder kan beslutas omgående och omfattar en tioårsperiod. Förslag till finansiering gäller för åtgärder i baspaketet t.o.m. . Åtgärderna i baspaketet återfinns i bilaga 2. Åtgärder i tilläggspaket blir aktuella när ytterligare kunskap vunnits om utfallet av baspaketet och när förutsättningarna för de olika styrmedlen klarnat. I tilläggspaketet ingår även åtgärder som beror på internationella förhandlingar, där utfallet än så länge är osäkert och där vi inte har möjlighet att själva fatta beslut. Exempel på sådana åtgärder är användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och sänkor. Vidare ingår skatteförändringar, en utveckling av åtgärdspaketet och genomförande av förslag från de olika utredningarna. En samlad utvärdering av resultat och ansvarsfördelning bör ligga till grund för ett nytt klimatpolitiskt beslut . Utifrån detta görs en bedömning av det fortsatta behovet av åtgärder. I bedömningen tas hänsyn till bl.a. hur utsläppsbilden förändras, klarläggande i de internationella förhandlingarna och resultat från de föreslagna utredningar. Om behov föreligger kan tilläggspaketet bli aktuellt tidigare. Kan tidsschemat kortas ser kommittén bara fördelar i detta. Detta kapitel inleds med en översiktlig presentation av åtgärderna i baspaketet utifrån olika områden och sektorer. Därefter redovisas samtliga föreslagna åtgärder och styrmedel i handlingsprogrammet som indelas i internationella och nationella åtgärder. De nationella åtgärderna grupperas med utgångspunkt på vem vi har identifierat som ansvarig för genomförandet av respektive åtgärd. Vi vill betona att denna uppdelning på myndigheter är avsedd att på ett pedagogiskt sätt redovisa vem ska göra vad. Den föreslagna ansvarsfördelningen kan givetvis förändras under beredningsprocessen. Avslutningsvis beskrivs tilläggspaketet. 3.1Åtgärder och styrmedel inom olika sektorer i baspaketet De viktigaste åtgärderna och styrmedlen som föreslås i avsnitt 3.2 och de som kommer att kunna påbörjas relativt omgående sammanställs här sektors- och områdesvis. Åtgärder inom olika samhällssektorerna ingår i kommitténs förslag. Sammanlagt föreslås cirka 100 åtgärder i ett s.k. baspaket. Förslagen beskriver agerande både internationellt och nationellt. Förslagen syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och öka energieffektivisering inom ett stort antal områden. Dessutom föreslås ytterligare elproduktion från förnybara energikällor. Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 73 bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. Åtgärder föreslås om hur bör agera i förhandlingarna under klimatkonventionen och inom EU. bör verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Det är även angeläget att processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna ut. Inom EU bör verka för att ett handelssystem för utsläppsrätter införs, en miniminivå avseende miljöstyrande energi- och koldioxidskatt samt olika åtgärder för att inom EU införa regler som begränsar utsläppen från främst transporter och som begränsar utsläppen av de industriella gaserna. Övergripande åtgärder på nationell nivå Vi föreslår ett omfattande informationsprogram för att öka medborgarnas kunskap om växthuseffekten och den påverkan vår livsstil har på klimatförändringar. Programmet föreslås utformas av regeringen i bred samverkan med myndigheter, näringsliv, fackliga organisationer, kommuner och frivilliga organisationer. För att möjliggöra en framtida tillämpning av flexibla mekanismer i den svenska klimatstrategin föreslås en särskild teknisk utredning för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter. Möjligheter till ett nationellt system utreds även, för att användas om ett EU-systemet dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra att delta. Stöd till lokala klimatprogram (KLIMP) föreslås även i syfte att stödja projekt som reducerar utsläppen av växthusgaser och främjar energihushållning på lokal nivå. En myndighet bör ansvara för fördelning av medel. Genomförandet av klimatpolitiken förutsätter en god samordning inom såväl som vid myndigheterna. Vi föreslår att samordningen inom förstärks. Kommittén förordar en organisatorisk lösning som säkerställer ett tydligare politiskt inflytande samt att behov av kansliresurser tillgodoses. På myndighetsnivå föreslås att ett klimatråd inrättas. Rådet ska utgöra ett stöd för i deras myndighetsuppgifter avseende de frågor som rör genomförandet av klimatpolitiken och efterföljande rapportering. Rådet ska bestå av de myndigheter som i första hand berörs av genomförandet. bör en samlad utvärdering av bl.a. 74 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet resultaten av åtgärderna i baspaketet ske tillsammans med att nya prognoser tas fram för närmaste framtiden. För att åstadkomma ökat genomslag av föreslås ett antal åtgärder. Åtgärder föreslås även för att ytterligare förbättra beräkningar av utsläppen av växthusgaser. Produktion av el och fjärrvärme För att främja användningen av förnyelsebara energikällor i el och fjärrvärmeproduktion, föreslås i huvudsak investeringsbidrag, i vissa fall kopplat till information. En ökad satsning på vindkraft föreslås 2010 producera el från vindkraft, utöver nuvarande program. Investeringsbidrag föreslås även för konvertering från fossila bränslen till biobränslen för fjärrvärmeproduktion och för investeringar att utnyttja spillvärme från industrin för fjärrvärmeproduktion. För den energiintensiva industrin föreslås bidrag för investeringar med syfte att effektivisera energianvändningen och minska utsläppen av växthusgaser. Bidragen avses i första hand riktas mot processrelaterad energianvändning. Utöver investeringsbidragen lämnas föreslag om information och utbildningsprojekt för att ge ökad kunskap om möjliga energi- effektiviserande åtgärder. De åtgärder som föreslås är bl. a. att sprida information om lönsamma åtgärder inom så kallade hjälpsystem (ventilation och belysning), informera om energieffektiv upphandling och om produkters miljöpåverkan, samt att stimulera genomförandet av miljöledningssystem i små och medelstora företag och stimulera miljöanpassad produktutveckling. För bebyggelse- och servicesektorn föreslås skärpning av gällande krav och regleringar. Förslagen innebär bl.a. att skärpta byggregler för nybyggnation gällande energiåtgång utformas. Dessutom lämnas förslag om att regler för energiåtgång vid om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse ska utredas. Exempelvis föreslås skärpta produktkrav på fönster. Regler och program för eleffektiviserande åtgärder för hushålls- och driftsel bör utformas. Även regler för obligatorisk kontroll av oljeeldade pannor bör utformas. Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 75 värmda flerbostadshus föreslås demonstationsprojekt och beredning för införande av obligatorisk installation av fördelningsmätning, Administrativa styrmedel kompletteras med information och utbildningsprogram för att sprida kunskap om möjliga energi- och eleffektiviserande åtgärder som kan vara lönsamma för den enskilde fastighetsägaren eller hyrestagaren att genomföra. Exempel är, riktad information och utbildning för att åstadkomma energieffektivare fastighetsdrift, samt information om möjligheter till besparingar genom vindsisolering och fasadåtgärder. Vad gäller uppvärmning föreslås stöd för demonstrationsprojekt för konvertering från olja och el till förädlade biobränslen. För att begränsa utsläppen från vägtrafiken föreslås framför allt satsningar på information, utbildning och demonstrationsprojekt med syfte att åstadkomma beteendeförändringar så att enskilda aktivt bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser. De åtgärder som föreslås är; ersätta persontransporter med IT, öka miljöhänsynen i infrastruktur- och samhällsplanering, överföra biltrafik till gång- och cykeltrafik, jämnare körmönster, ökad lastfaktor i godstransportsystemet, öka be- läggningen i persontransportsystemet, samt minska kallstartsutsläppen. Utöver dessa informativa insatser för att reducera vägtrafikens utsläpp, föreslås att införande av en koldioxiddifferentierad försäljningsskatt på bilar och en differentiering av årlig fordonskatt för nya bilar med avseende på utsläpp av koldioxid bör prövas. Åtgärderna syftar till att skapa incitament för konsumenterna att välja bränslesnåla bilar. Dessutom föreslås en utredning om utformningen av beräkning- arna av förmånsvärdet för fri bil så att bränslesnåla bilar främjas. Vad gäller järnvägstrafiken innebär förslagen att man ska förbättra förutsättningarna för både person- och godstrafik på järnväg. Förslagen innebär att järnvägen ges en ökad andel infrastrukturmedel, samt ett statligt stöd för kombitransporterat gods. För flygtrafiken föreslås att internationellt verkar för en om- förhandling av de avtal som förhindrar koldioxidskatt på flygbränsle. För att upprätthålla eller öka upptaget av koldioxid i inom jordbruket och skogen bör en strategi tas fram. Forskning bör även stimuleras som innebär ökad kollagring. Ytterligare underlag ska tas fram för att kunna 76 Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet vidta åtgärder i syfte att minska utsläpp av främst metan och lustgas från jordbruket. De tre industriella växthusgaserna, arbetsmaskiner och avfallsdeponier Ett styrmedel ska tas fram som förhindrar användningen av de tre industriella växthusgaserna, ofullständigt halogenerade fluorkarboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid, i nya installationer. Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner bör även begränsas. För detta föreslås att ett lagkrav införs på snöskotrar och miljövarudeklarationer utarbetas över arbetsmaskiners bränsleförbrukning. Förutom översyn av beräkningsmetoder för metangasavgång från avfallsdeponier, föreslås inga specifika åtgärder inom området. Handlingsprogrammet består av ett baspaket, vars åtgärder i huvudsak sätts in omgående. Några av åtgärderna är fortsättning av pågående program. Flertalet åtgärder löper . Paketet innehåller såväl åtgärder som ger effekt som åtgärder som ger full effekt först på . Baspaketet innehåller också förslag på utredningar. 3.2.1Förslag till internationella åtgärder bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. Följande förslag gäller agerande i förhandlingarna under klimatkonventionen och inom EU. bör verka för att förutsättningar för utveckling och bekämpande av fattigdomen förstärks så att dessa länder kan medverka fullt ut i det internationella arbetet mot klimatförändringar och skydda sig mot konsekvenserna av växthuseffekten. bör vara pådrivande i klimatförhandlingarna, globalt och inom EU, för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. bör verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet Åtgärder, styrmedel och uppdrag i handlingsprogrammet 77 med bl.a. verkningsfulla påföljder som ett inslag. Det är särskilt angeläget att de för mycket viktiga processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna ut. Detta är nödvändigt för att protokollet ska kunna ratificeras och målet med konventionen ska kunna nås. Utsläppsminskningar, i och andra länder, kan då genomföras på ett sätt som kännetecknas av långsiktighet, effektivitet och rättvisa. De ansatser som görs inom ramen för , och energisamarbeten bör fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer.