sou · GOB321d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Med tillämpning av gällande lags omräkningsregler mellan utegångsförbud och löne- avdrag - där en dags utegångsförbud motsvaras av två dagars löneavdrag - skulle en dags löneavdrag motsvaras av två timmars extratjänst. Detta är enligt utredningens bedömning en rimlig avvägning. 17.7.9Var skall besluten i disciplinärenden tas? Utredningens bedömning: Beslut i disciplinärenden bör även fortsättningsvis tas där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort eller - om han eller hon tjänstgör hos ett privat- rättsligt subjekt - av . För skapandet av enhetliga rutiner för handläggning och en likformig praxis på den civila sidan krävs att ÖCB, i samråd med berörda myn- digheter, kommuner, landsting och auditörerna, utövar konti- nuerlig tillsyn och samverkar i de utbildningsinsatser för hand- läggare av disciplinfrågor som behövs. Ovan har angetts att huvudregeln bör vara att prövningen av disciplinärenden i första instans sker vid den myndighet (eller annan huvudman) där den disciplinansvarige tjänstgör. Skälen för den slutsatsen är i korthet att en sådan ordning främjar en snabb handläggning och att det är en fördel om de som är förtrogna med verksamheten tar avgörandena eftersom dessa personer har bättre möjligheter att bestämma lämpliga påföljder. Som också nämnts tidigare kan det dock finnas anledning att göra avsteg från huvudregeln, bl.a. med hänsyn till de olika myndigheternas och andra huvudmäns status och/eller kompetens. I likhet med vad regeringen tidigare funnit (prop. 1994/95:6 s. 155) anser utredningen att det inte är lämpligt att överlåta frå- gor om disciplinansvar till privaträttsliga subjekt. Tvångsåtgärder mot enskilda skall - om inte mycket starka skäl talar för annat - ankomma på det allmänna. Den principen väger tyngre än de, närmast rationella, skäl som ovan uttalats till stöd för att pröv- ningen av disciplinfrågor skall ske där den disciplinansvarige tjänstgör. bör därför även fortsättningsvis ta be- slut i disciplinfrågor beträffande de disciplinansvariga som tjänst- gör vid privaträttsliga subjekt som t.ex. och . Några skäl för att flytta detta ansvar från Rädd- ningsverket till annan myndighet har inte framkommit. På den civila sidan är ansvaret för handläggning och beslut i disciplinfrågor beträffande de totalförsvarspliktiga en relativt ny företeelse. Det tar självfallet för de civila myndig- heterna att bygga upp sådana rutiner och sådan kompetens som finns på den militära sidan. Detta förhållande får dock inte gå ut över enskilda civilpliktiga. Det får aldrig vara så att en felaktig tvångsåtgärd mot en enskild tillåts ursäktas med att beslutsfatta- ren inte var tillräckligt varm i kläderna. kan och ansvar jämte möjligheterna för den enskilde att föra saken vidare till domstol innebär vissa - dock inte fullständiga - garantier mot att fel som beror på ovana och okunskap hos beslutsfattaren uppstår. Bristande kompetens kan också medföra att förseelser som borde föranleda disciplinära åtgärder inte be- ivras, med ordningsstörningar inom enheterna som följd. Grunden till att tillräcklig kompetens finns hos de ansvariga måste läggas genom en gedigen utbildnings- och informationsinsats. Plikt- utredningen har genom en snabbenkät till 39 av de kommunala räddningstjänster i landet som haft civilpliktiga i praktiktjänst- , översiktligt sökt undersöka om tjänstemännen själva anser att de har tillräckliga kunskaper för att handlägga disciplinären- den. Av svaren (35 st) på enkäten kan utläsas att: G Utbildnings- och informationsinsatsen inte har varit heltäck- ande G En stor andel av de tillfrågade har inte fasta rutiner för hand- läggning av disciplinfrågor och hälften anser att det inte finns tillräckliga kunskaper inom den egna organisationen G En klar majoritet anser ändå att ansvaret för handläggning och beslut bör ligga på nivå Det hör till saken att det förekommit få disciplinärenden hos de tillfrågade, vilket medför att handläggningsrutiner inte hunnit byggas upp. Vidare är den ordningen etablerad att rädd- ningsskolorna - dvs. de skolor där den disciplinansvarige utbil- dats före det att han eller hon tjänstgör vid de kommunala rädd- ningstjänsterna - tar över handläggningen för vissa av kommu- nerna om fråga om disciplinansvar uppkommer. Ett sätt att komma tillrätta med bristerna på den civila sidan är att lägga ansvaret för handläggning och beslut på en central nivå. har i skrivelse till utredningen anfört följande. är den myndighet inom det civila försvaret som har de största utbildningsvolymerna av civilpliktiga. I slutbetänkandet (SOU 1998:59) i - rädda och skydda, föreslås att skall få en utökad roll när det gäller utbildning av civilpliktiga. Utredaren anser att bör administrera och samordna all hantering av civilpliktiga, medan befattningsutbildningen bör ges av respektive myndighet. Även utbildning av civilpliktiga bör utföras vid skolor, men med Luftfarts- verket som ansvarig. som lagstiftningen har tillämpats har ett väl funge- rande disciplinsystem utvecklats på räddningsskolorna. Ett motstånd har dock noterats ute i kommunerna när det gäller att tillämpa disciplinlag- Detta återspeglar sig i att antalet disciplinärenden varit få i jämförelse med antalet på skolorna. Det är svårt att bygga upp kompetens generellt i landets samtliga kommuner som har civilpliktiga under utbild- ning. Det är en mycket ojämn fördelning kommunerna emellan. Vissa kommuner har fortlöpande flera civilpliktiga medan andra har några eller en . Eftersom det ställs höga krav på rättssäkerhet i hanteringen av dis- ciplinärenden krävs att den personal som handlägger dessa ärenden har rutin och erfarenhet av att hantera civilpliktiga. En grundläggande tanke i ovan nämnda utredning har varit att samordna hanteringen av civilplik- tiga. Ett led i denna samordning skulle även kunna vara att samla kompe- gällande beslutsfattande i disciplinärenden hos en myndighet. Eftersom är den myndighet som har de största utbild- ningsvolymerna och därmed också rutiner för hantering av disciplinären- den är det lämpligt att fattar samtliga beslut i disciplin- ärenden inom det civila försvaret. Det system som tillämpas beträf- fande bolagen - , Jokkmokkskolan - fungerar bra trots det geo- grafiska avståndet. Samma system skulle kunna tillämpas beträffande övriga myndigheter. Förhör hålls på verksamhetsstället och beslut fattas därefter av . Det finns helt klart vissa fördelar med den modell Räddnings- verket föreslagit. Handläggningstiderna riskerar emellertid att bli längre och avståndet mellan beslutsfattaren och den disciplin- ansvarige ökar, vilket kan medföra försämringar i den pedago- giska verkan systemet med disciplinåtgärder bör syfta till. Vad gäller handläggningstiderna skall det särskilt uppmärksammas att disciplinsystemet skall fungera även i krig, då det kan uppstå betydande svårigheter med att handlägga ärenden på distans. Sammantaget anser utredningen att ansvaret för handläggning och beslut bör ligga kvar på de myndigheter, kommuner och landsting där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort. Såväl praktiska som pedagogiska skäl talar för detta. I den mån brister i kompetens finns hos ansvariga handläggare bör problemen därför lösas genom en utökad utbildningsinsats och inte genom att ansvaret flyttas till en central instans. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det är av stor vikt att ÖCB, i samråd med , Svenska kommun- förbundet, och , jämte auditörerna på den civila sidan, kontinuerligt ser över utbildningsbehoven och till- sammans skapar rutiner för ett system med kompletterande utbildning och en löpande fortbildning för handläggarna. Det är utredningens uppfattning att det är fråga om relativt begränsade insatser då dagens problem i stor utsträckning torde bero på att disciplinreglerna för civilpliktiga är nya och att mycket få ärenden Enligt vad utredningen erfarit har ett över- synsarbete redan inletts på ÖCB:s initiativ. Det är viktigt att framhålla auditörernas roll i systemet. En auditör skall alltid höras om förseelsen inte erkänts av den dis- ciplinansvarige. Auditören kan emellertid - och skall naturligtvis - kontaktas även i andra fall, t.ex. då handläggaren känner sig osäker på vilka åtgärder som är lämpliga. Auditören har enligt 1 kap. 1 § FDT en generell skyldighet att närvara vid handlägg- ningen och lämna råd i de fall detta behövs. Detta förhållande bör handläggarna särskilt uppmärksammas på. 17.7.10Vem skall ha befogenhet att ta beslut i disciplinärenden och var bör gränserna för den beslutandes självständighet gå? Utredningens bedömning: Lägre chefer bör alltjämt ha rätt att ta beslut i disciplinärenden. Utredningens förslag: Kompanicheferna ges rätt att - utöver de befogenheter de har - besluta om löneavdrag för . får en kompanichef - efter delegation - pröva frågor om disciplinansvar avseende personal som står under hans eller hen- nes befäl om förfarandet inte kan antas utgöra brott, förseelsen har erkänts och förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, extratjänst eller utegångsförbud i . I övriga fall skall ärendena avgöras av förbandschefen. På den civila sidan skall dessa frågor prövas av chefen för den organisa- toriska enhet där den disciplinansvarige tjänstgör eller av någon annan högre chef. Förseelser som begåtts av civilpliktiga de tjänstgjort vid något privaträttsligt subjekt skall prövas av . Den gällande ordningen har kritiserats av som bl.a. anfört att det är olämpligt att samma person - kompani- chefen - kan inta rollerna som åklagare, utredare och domare. MAK behandlade denna aspekt i sitt betänkande (SOU 1983:2 s. 74) och anförde därvid följande. Grunden för tillrättavisningsrätten är att det ansetts vara av stor bety- delse för disciplinens upprätthållande att också lägre chefer än dem som har bestraffningsrätt i disciplinmål har tillgång till lämpliga rättelsemedel vid mindre förseelser...... ...kompanichefer har sådan personkännedom och nära kontakt med den specifika miljö som förseelsen begåtts i att han har de bästa förutsätt- ningarna att rätt kunna bedöma förseelsen, dels att handläggning hos kompanichef säkerställer ett snabbt förfarande. Det torde dock inte kunna förnekas att samma omständigheter kan medföra vissa negativa effekter. Sålunda är kompanichefen ej sällan själv involverad i förseelsen så till- vida att den t.ex. begåtts mot honom själv eller under utbildningsverk- samhet som leds av honom. Vidare kan det tänkas att skyndsamhetskravet blir alltför väl uppfyllt så att tillrättavisningsbeslut tillkommer utan till- räcklig omsorg och eftertanke. Vid en samlad bedömning - bl.a. ansågs att en förbandschef inte skulle ha tid att handlägga alla disciplinärenden själv - fann MAK att övervägande skäl talade för att kompanicheferna också fortsättningsvis fick handlägga ärenden av enklare beskaffenhet. Skillnader i uppfattningar visade sig dock under det fortsatta lag- stiftningsarbetet när det skulle avgöras var gränsen för när en kompanichef får besluta skall gå. Regeringen var försiktig i sitt förslag till och ansåg inte att kompanichefer skulle få besluta om utegångsförbud. MAK däremot ansåg att en kompa- nichef borde få besluta om såväl utegångsförbud som löneavdrag. Även UFT föreslog att kompanichefen skulle få besluta om löne- avdrag . Något sådant förslag fanns dock inte med i propositionen till LDT. Fördelarna med att prövningen görs av en lägre chef är i princip desamma som fördelarna med att besluten tas på den myndighet där den disciplinansvarige tjänstgör (eller har tjänst- gjort): G Handläggningen kan ske snabbt G Chefen är väl förtrogen med verksamheten vilket gör honom eller henne särskilt lämpad för att välja påföljd G Dessutom understryks chefens auktoritet vilket kan främja disciplinen Nackdelarna har och - tidigare - MAK pekat på: G Chefen kan ha svårt att vara objektiv, bl.a. därför att för- seelsen riktar sig mot den verksamhet som chefen själv ansvarar för G Det finns en risk att handläggningen blir för snabb G Som systemet är utformat kan chefen i vissa fall inta ställning inte bara som åklagare och domare utan även som målsägande eller vittne (något tillspetsat) G Den disciplinansvarige har ett beroendeförhållande till sin chef vilket kan verka avhållande på viljan att överklaga även om beslutet upplevs som felaktigt eller orättvist Alternativen till att lägre chef har beslutanderätt i disciplinfrågor är - som utredningen bedömer det – att 1)besluten tas av högre chef på myndigheten (motsv. 2)auditören är beslutsfattare eller att 3)någon form av disciplinnämnd inrättas 1)Besluten tas av högre chef Vid denna lösning torde det vara ofrånkomligt att handläggningen av ärendena blir något långsammare. Det är oklart hur t.ex. en förbandschef klarar en - i det närmaste - fördubbling av dis- ciplinärenden. På den civila sidan krävs särskilda överväganden beroende på vilken typ av myndighet den disciplinansvarige tjänstgör vid. Vidare måste det anses tveksamt om beslut av högre chef kommer att uppfattas objektivt i någon nämnvärd högre grad än då en lägre chef tar det. 2) Auditören som beslutsfattare Lösningen innebär en kraftig ökning av auditörernas arbetsbörda. Det kan visa sig att särskilda heltidstjänster måste inrättas vilket innebär att auditörerna tappar sin kontakt med det civila rätts- väsendet, något som måste anses negativt. Generellt kommer auditörskåren med stor sannolikhet att förändras vad gäller kun- skaper och erfarenheter. Kostnaderna för heltidsanställda auditö- rer överstiger med säkerhet kostnaderna för auditörer med denna uppgift som bisyssla och frågan om auditörernas hemvist (skall ny organisation skapas?) Även denna lösning innebär att handläggningstiderna ökar, i vart fall om nämnden skall besluta i första instans. Såväl Värnplikts- rådet som har motsatt sig representation i even- tuella disciplinnämnder med hänvisning till att det torde vara svårt att finna totalförsvarspliktiga som vill sätta sig till doms över sina kamrater. Utredningen har inga belägg för att de nackdelar med nuvarande ordning som redovisats ovan har fog för sig. Tvärtom tyder en hög fastställelseprocent i domstolarna av de överklagade besluten om disciplinansvar och vad som framkommit i kontakter med auditörer, representanter för Försvarsmakten, och på att de chefer som har beslutanderätten i dis- ciplinfrågor sköter detta bra. Detta hindrar dock inte att brister kan förekomma och att man rent principiellt kan ha synpunkter på var - hos vilka personer - beslutanderätten bör ligga. Redan det förhållandet att systemet har en viss inbyggd risk för negativa effekter skall naturligtvis beaktas. Vid en samlad bedömning är emellertid fördelarna med nuva- rande ordning större än de fördelar som kan uppnås med alterna- tiven under punkterna 1-3. Snabbheten i förfarandet, beslutsfatta- rens förtrogenhet med verksamheten och - vilket inte bör förringas - det understrykande av chefens auktoritet som besluts- rätt i disciplinärenden ändå torde medföra, är viktiga pelare i ett disciplinsystem för totalförsvaret. Rättssäkerheten kan enligt utredningens bedömning väl tillgodoses med utbildningsinsatser, auditörernas medverkan i beslutsprocessen och deras tillsyn, överklagandeinstitutet samt - i viss mån - den tillsyn JO utövar. Utredningen föreslår sålunda inga begränsningar i förhållande till vad som gäller , såvitt avser kompanichefers eller andra che- fers rätt att ta beslut i disciplinärenden. Utredningen har ovan föreslagit att utegångsförbudet avskaf- fas. Det är troligt att antalet beslutade löneavdrag därmed kom- mer att öka på den militära sidan i förhållande till . Detta leder till att förbandscheferna i högre utsträckning kommer att få ägna sig att ta beslut i disciplinärenden eftersom denna påföljd inte beslutas av kompanicheferna, om inte antalet disciplinären- den totalt minskar (vilket i och för sig naturligtvis är en långsiktig målsättning). För att förbandscheferna inte skall få en ökad arbetsbelastning i oönskad omfattning föreslår utredningen därför att kompanicheferna ges en begränsad möjlighet att besluta om löneavdrag. Ändringen innebär också att kompanicheferna kompenseras för den inskränkning av möjligheterna att välja påföljd som åtgärden att avskaffa utegångsförbudet medför. Här- vid utgör löneavdrag - som UFT tidigare före- slagit - en lämplig gräns. Med tillämpning av 38 § LDT motsva- rar tio dagars löneavdrag fem dagars utegångsförbud, vilket är det högsta antal dagar en kompanichef kan frihetsberöva en disciplin- ansvarig enligt 21 § samma lag . LDT kan redan i sin nuva- rande lydelse tolkas som att denna möjlighet finns, eftersom det i det sist nämnda lagrummet anges att kompanichefer får pröva frågor om disciplinansvar om förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än utegångsförbud i . anges i lagen att en dags utegångsförbud motsvarar två dagars löneavdrag kan knappast löneavdrag som understiger vara en svårare påföljd än fem dagars utegångsförbud. Då lagen uppenbarligen – vilket inhämtad statistik utvisar - inte tolkats så av dem som har att tillämpa den föreslår utredningen ändring som tydligt anger var gränsen för kompanichefens befogenhet går. Utredningens förslag: Löneavdrag skall kunna beslutas utan att yttrande från auditör inhämtas (om förutsättningarna i övrigt för att underlåta inhämta yttrande är uppfyllda). Yttrande från auditör skall dock alltid inhämtas om den dis- ciplinansvarige begär sådant yttrande. Den disciplinansvarige skall erinras om sin rättighet att framställa en sådan begäran innan beslut tas. Innan en disciplinpåföljd beslutas eller en åtalsanmälan görs skall yttrande inhämtas från en auditör. Yttrande behövs dock inte om fråga är om disciplinansvar om förfarandet inte kan antas utgöra brott, förseelsen har erkänts och förseelsen inte bör medföra svå- rare påföljd än varning, extratjänst eller utegångsförbud i . Auditören skall dessutom generellt, enligt 1 kap 1 § förordningen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m.: 1.närvara vid handläggningen av ett disciplinärende i den utsträckning som det behövs, 2.lämna råd i frågor om verkställighet av disciplinpåföljd, 3.utöva tillsyn över handläggningen av disciplinärenden och ersättningsärenden samt 4.medverka i utbildning och information om tillämpningen av LDT. Auditören är medansvarig för de beslut i disciplinärenden m.m. som fattas på hans eller hennes tillstyrkan. Medverkan av auditör avser garantera att rättssäkerheten till- godoses och att den juridiska kvalitén generellt hålls på en hög nivå vid handläggningen av disciplinärenden. Auditören har ett självständigt ansvar och representerar inte någon av parterna i ett disciplinärende. En auditör skall enligt utredningens uppfattning medverka så snart ärendena inte är helt enkla och då det är fråga om påföljder av allvarligare slag. Särskilt viktigt är det att en auditör skall yttra sig så snart förseelsen förnekas. I de situatio- nerna finns det starka skäl för att en jurist granskar ärendet. Det kan naturligtvis övervägas om det skall vara obligatoriskt att inhämta yttrande från auditör i alla ärenden om disciplinansvar eftersom avgörandena alltid innehåller ett visst mått av juridiskt tänkande. Vidare innebär en ordning med yttrande från en utomstående att risken för att det tas hänsyn till ovidkommande omständigheter minskar kraftigt. Emellertid förefaller det som onödigt och ett slöseri med resurser att kontakta en auditör vid varje erkänd förseelse. Det gäller att finna en lämplig gräns för när auditören skall kopplas in. Den gräns som gäller för obligatoriskt yttrande från auditör förefaller generellt sett väl avvägd. Förslaget om att en kompanichef skall kunna besluta om löneavdrag bör följas av en ändring som gör att löneavdrag inte förutsätter yttrande från auditör enligt huvud- regeln. Ett löneavdrag i den storleken bör inte anses som så ingri- pande att avdraget i sig motiverar auditörens medverkan. Utred- ningen anser emellertid att yttrande från auditör dessutom alltid bör inhämtas om den disciplinansvarige begär det. En sådan möj- lighet skapar en väg för den disciplinansvarige som befarar att avgörandet kan komma att grundas på omständigheter som inte är relevanta eller att chefen av någon anledning vill straffa honom eller henne orimligt hårt. Utredningen har inga belägg för att så sker men åtgärden syftar inte till att komma tillrätta med konstaterade problem utan till att skapa förtroende för systemet. Det finns en viss risk för att den föreslagna åtgärden leder till missbruk av systemet och att auditörernas arbetsbörda därmed ökar kraftigt. Det finns dock ingen grundad anledning att tro annat än att begäran om yttrande från auditör i dessa fall endast mycket marginellt kommer att göras av rent okynne. Det bör i samband härmed också införas en bestämmelse i FDT om att den disciplinansvarige skall upplysas om sin rättighet att begära yttrande från auditör i dessa fall. Om yttrande från auditör inhämtas redan på kompanichefsnivå inom Försvarsmakten torde hinder i form av tvåinstansjäv före- ligga mot att samme auditör yttrar sig igen, om beslutet i dis- ciplinärendet begärs överprövat hos förbandschefen. Detta kan lösas med att viceauditören avger ett av yttrandena. Ett alternativ skulle kunna vara att endast ett yttrande från auditör tas in i varje ärende. Emellertid kan nya omständigheter - dvs. omständigheter som inte framkom vid kompanichefens handläggning - föras fram hos förbandschefen, vilket motiverar att en auditör hörs igen. 17.7.12Bör rätten att använda tvångsmedel gälla även inom den civila delen av totalförsvaret? Utredningens bedömning: Den rätt som tillkommer militära chefer att besluta om omhändertagande, kropps- visitation och husrannsakan bör inte utvidgas till att avse även chefer inom den civila delen av totalförsvaret. Inom Försvarsmakten har vissa befattningshavare rätt att omhän- derta en disciplinansvarig som är så berusad att han eller hon inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller annan. De har också rätt att kroppsvisitera en disciplinansva- rig för eftersökning av egendom som tillhör Försvarsmakten eller annan egendom som vederbörande inte får lov att inneha, t.ex. alkohol eller droger av annat slag. Även skåp, väskor etc. får undersökas i samma syfte. (Se närmare 41-47 §§ LDT). Motsvarande befogenheter tillkommer inte cheferna inom den civila delen av totalförsvaret. Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Denna rättighet får dock, enligt 12 § samma kapitel, begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Med stöd av undantaget i 12 § har särskilda befogenheter att använda tvångsåtgärder bl.a. tilldelats polis- och tulltjänstemän i vissa situationer. När MAK föreslog avkriminalisering av disciplinförseelser av krigsmän föreslog kommittén också att rätten för militära chefer att besluta om kroppsvisitation (som fick ske vid brottsmisstanke) skulle tas bort. Vidare övervägde kommittén att föreslå ett avskaf- fande av bestämmelserna om omhändertagande, men stannade för att militära chefer alltjämt skulle få ta beslut om detta med hänsyn till den militära verksamhetens speciella karaktär (SOU 1983:2 s. 81-83). Regeringen föreslog dock i den efterföljande propositionen (prop. 1985/86:9 s. 72-75 och 118-120) att även möjligheterna till kroppsvisitation borde bibehållas. Skälen var - enligt före- dragande statsrådet - att möjligheten borde finnas, framför allt i syfte att hindra att de värnpliktiga tog med sig ammunition, rök- facklor och annat från de militära anläggningarna, dvs. sådan egendom som är farlig från allmän synpunkt.