sou · GOB399d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Sådana befogenheter tillåter dock inte domarna att agera godtyckligt. Domarna är nämligen också underkastade vissa åligganden. Det judiciella ansvaret är därför bestämt av förhållandet mellan domarnas befogenheter och plikter. Enligt rekommendationen bör medlemsstaterna ta alla nödvändiga steg för att respektera, försvara och befrämja domarnas självständighet. I synnerhet bör domarnas självständighet i enlighet med Europakon- ventionen garanteras. Som exempel på detta nämns bl.a. att domares beslut inte får överprövas på annat sätt än genom i lag stadgade regler om överklagande, att inget annat organ än domstolarna själva skall kunna besluta om deras behörighet såsom den definieras i lag och att regeringen – med undantag för beslut om nåd, amnesti och liknande – inte skall kunna fatta beslut som retroaktivt ogiltigförklarar en dom eller annat domstolsbeslut. De verkställande och lagstiftande makterna bör garantera domarnas självständighet och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra denna självständighet. Alla beslut som rör domarnas yrkesliv skall grundas på objektiva kriterier. Urval av domare och deras karriär skall baseras på sakliga grunder med avseende på kvalifikationer, integritet, förmåga och effektivitet. Den myndighet som bestämmer vilka som skall bli domare och om dessas karriär bör vara fristående från regeringen. För att garantera denna självständighet kan t.ex. myndighetens ledamöter väljas av domarna själva. I de stater där konstitutionella eller rättsliga stadganden och traditioner tillåter att regeringen utnämner domarna skall det finnas garantier för att säkerställa att utnämningsförfarandet i praktiken är öppet och självständigt samt att utnämningsbesluten inte påverkas av andra hänsyn än sådana som kan härledas från de objektiva grunder som nämns i rekommendationen. Sådana garantier kan t.ex. erhållas genom att utnämningsbeslutet föregås av råd från ett särskilt fristående och kvalificerat organ och att dessa råd i praktiken följs av regeringen eller att det finns möjlighet att till en fristående myndighet överklaga utnämningsbeslutet eller att den myndighet som fattar be- slutet skyddar mot opåkallad eller otillbörlig påverkan. Domare skall i sin dömande verksamhet vara självständiga och kunna agera utan restriktioner, otillbörligt inflytande, lockelser, på- tryckningar, hot eller inblandning, vare sig direkt eller indirekt, från något håll eller av någon anledning. Fördelningen av mål får inte vara påverkad av önskemål från parterna i målet eller någon annan person som har intresse av utgången. En domare får inte fråntas ett mål utan giltigt skäl. Alla personer som är inblandade i ett mål, inberäknat statliga myn- digheter och deras ombud, är underställda domarens bestämmanderätt. Domarna skall ges tillräckliga medel och kunna utnyttja dessa för att kunna vidmakthålla sin auktoritet och domstolens värdighet. Arbetsförhållandena skall vara sådana att domarna kan arbeta effektivt. Detta skall uppnås genom att ett tillräckligt antal domare till- sätts och genom tillhandahållande av lämplig utbildning såväl i tjänsten som, om möjligt, före utnämningen. Utbildningen skall vara kostnadsfri för domarna och i synnerhet avse ny lagstiftning och nya rättsfall. Även studiebesök utomlands hos utländska myndigheter och domstolar inne- fattas i sådan utbildning. Domarnas ställning och ersättningen till dem skall garanteras mot- svara deras yrkes värdighet och deras ansvar. Det skall sörjas för en förbättrad karriärstruktur i syfte att möjliggöra att man kan rekrytera och behålla duktiga domare. För att säkerställa att domarna kan arbeta effektivt och utan onödiga förseningar skall det tillhandahållas till- räckligt med biträdespersonal och hjälpmedel, inklusive datorer och liknande. Vidare bör icke-juridiska arbetsuppgifter överföras från domarna till annan personal i enlighet med Rekommendationen (86)12 om åtgärder för att förhindra och minska domstolarnas stora arbets- börda. Alla nödvändiga åtgärder för att garantera domarkårens säkerhet bör också vidtas, t.ex. i form av säkerhetsvakter i domstolarna eller till- handahållande av polisskydd åt domare som utsätts för allvarliga hot. Domarna skall ha rätt att bilda föreningar som, antingen på egen hand eller tillsammans med något annat organ, har till uppgift att skydda deras självständighet och bevaka deras intressen. Beträffande de uppgifter som åligger domarna föreskrivs följande. Domarna skall försvara alla personers rättigheter och friheter. De är skyldiga och skall också ges rätt att utöva sitt judiciella ansvar för att säkerställa att lagarna tillämpas på rätt sätt och att enskilda mål hand- läggs rättvist, effektivt och snabbt. Domarna är skyldiga att agera själv- ständigt och fritt från utomstående hänsyn i alla mål. De skall hand- lägga mål på ett opartiskt sätt i enlighet med vad de bedömer vara fakta i målet och hur lagen bör tillämpas. De skall se till att alla parter får en rättvis rättegång och att parternas processuella rättigheter i enlighet med respekteras. En domare får inte avsäga sig ett mål utan giltigt skäl. Vad som utgör giltiga skäl bör definieras i lag och kan exempelvis avse allvarliga hälsoproblem, jäv eller rättvisans in- tresse. Domarna skall vid behov på ett opartiskt sätt förklara de processuella reglerna för parterna i målet och, där det kan anses vara lämpligt, uppmuntra parterna att förlikas. bör förses med domskäl. Dessa skall vara begripliga. En domare är skyldig att delta i den utbildning som är nödvändig för att kunna utföra sina åligganden på ett effektivt och riktigt sätt. Rekommendationen innehåller även regler för de fall en domare underlåter att utföra sina åligganden på ett effektivt och korrekt sätt. I sådana situationer skall alla nödvändiga åtgärder, som inte hotar domarens självständighet, kunna vidtas. Detta gäller även när det är fråga om disciplinära brott. Åtgärder som nämns är att frånta domaren mål, förflytta domaren till att utföra andra juridiska uppgifter inom domstolen, ekonomiska sanktioner i form av tillfälligt lägre lön eller suspension. En ordinarie domare, som inte har ett tidsbegränsat förord- nande, får dock inte skiljas från tjänsten utan giltiga skäl förrän domaren nått den obligatoriska pensionsåldern. Vad som anses vara giltigt skäl skall anges i lag. Medlemsstaterna bör även överväga att inrätta ett särskilt organ som har till uppgift att besluta om disciplinära sanktioner i de fall sådana beslut inte skall fattas av domstol. Domaren skall i en process ges åtminstone det skydd som kräver. Disciplinmål skall således prövas inom skälig tid och domaren skall ha rätt att bemöta alla anklagelser som riktas mot honom eller henne. 2.2.5Utkastet till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna pågår ett arbete inom Europeiska unionen med att ut- forma en stadga om de grundläggande rättigheterna. I ingressen anges först att de europeiska folken mellan sig har skapat en allt fastare sammanslutning och att de har beslutat dela en fredlig framtid på grundval av gemensamma värden (1.). Vidare stadgas att unionen bygger på de odelbara och allomfattande principerna om kvinnors och mäns värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt på den demokra- tiska principen och rättsstatsprincipen (2.). Ingressen avslutas med att var och en garanteras de rättigheter och friheter som anges i det följande (7. I utkastets kapitel VI Rättvisa finns artikel 45 Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Punkt 2 av denna artikel lyder. Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en skall ha möjlighet att rådgivas, försvaras och företrädas. 2.3Andra internationella dokument om domares självständighet m.m. 2.3.1Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning Inom ramen för det multilaterala samarbetet inom har även utarbetats en European Charter on the statute for Judges, som är ett dokument av rekommenderande karaktär. Det är domare i medlems- länderna som har arbetat fram dokumentet. En översättning till svenska av stadgan med förklarande bakgrundspromemoria finns i bilaga 8. Stadgan innehåller rekommendationer om att det t.ex. skall finnas särskilda klagomöjligheter för den domare som anser sig hotad i sin oavhängiga ställning av åtgärder riktade mot honom Vidare anges att i varje beslut som påverkar urval, rekrytering, utnämning, karriärutveck- ling eller skiljande från tjänst av domare bör ett från de verkställande och lagstiftande makterna oberoende organ vara inblandat, antingen som rådgivande organ eller som direkt beslutsfattande. Detta organ bör bestå av minst hälften domare utsedda av domare genom regler som garanterar en bred representativitet. I stadgan anges att domarna genom sina representanter eller yrkes- föreningar skall kunna medverka i beslutsfattandet i frågor om dom- stolsadministration, om budgetfrågor för domstolarna, om hur dessa beslut skall föras ut på nationell och lokal nivå samt i frågor om anställnings- och lönevillkor. När det gäller domares förflyttningsskyl- dighet anges att det i princip skall vara förbjudet att flytta en domare utan dennes samtycke. Även utan samtycke skall det dock vara möjligt att förflytta en domare som en disciplinär åtgärd eller på grund av en omorganisation eller för tillfällig förstärkning i en närliggande domstol. Staten skall enligt stadgan ha en skyldighet att se till att domare har tillräckliga medel för att fullfölja sina uppgifter, speciellt att avgöra mål inom rimlig tid. Domare skall vara garanterade fortbildning på statens bekostnad för att kunna upprätthålla och fördjupa sina kunskaper och därmed upprätthålla den kompetens som är nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Som en generell princip anges att fundamentala regler rörande domarnas kompetens, oberoende och opartiskhet bör ges på högsta normgivningsnivå, dvs. I övrigt bör reglerna ges i vart fall i lagform. Rekommendationerna är inte tänkta att vara obligatoriska utan pre- senteras som optimala medel för att tillförsäkra domstolarna och domarna den kompetens, det oberoende och den opartiskhet som enskilda individer har berättigade anspråk på. Syftet med rekommen- dationerna är att förstärka självständigheten i dömandet i medlems- staterna. De skall således inte kunna åberopas för att sänka nivån för garantier rörande rättskipningens självständighet i något land. 2.3.2The Charter of the Judge The Charter of the Judge har arbetats fram inom den inter- nationella domarunionen. Detta dokument anges innehålla en generell minimistandard. Dokumentet innehåller bl.a. regler om domarnas själv- ständighet, varav framgår att domaren i dömandet inte endast skall vara oberoende från staten och stå utanför sociala, ekonomiska och politiska påtryckningar, utan även vara oberoende av andra domare och dom- stolsadministrationen. Vidare framgår att domstolsadministrationen måste vara organiserad på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet. Domstolsadministrationen skall endast grundas på objektiva och relevanta hänsyn. Enligt dokumentet skall domarna utföra sina dömande uppgifter opartiskt och utan oskäligt dröjsmål. Staten skall se till att domstolarna har tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifter. I beslut angående medelstilldelning skall domstolarna beredas tillfälle att medverka eller höras. 2.4Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning enligt regeringsformen Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § regeringsformen (RF) där det stadgas att ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rätts- regel i särskilt fall. Regeln har ansetts vara ett förtydligande jämfört med den gamla regeln i § 47 regeringsform där det stadgades att rikets hovrätter och alla andra domstolar ''skola efter lag och laga stadgar döma''. Regeringsformen gör ingen åtskillnad mellan hur domare och andra förvaltningstjänstemän tillsätts. Båda dessa kategorier tillsätts nämligen enligt 11 kap. 9 § RF av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Även om så inte är fallet är det således, enligt regeringsformen, inte något som hindrar att ordinarie domare, även ledamöterna av och Regeringsrätten, skulle kunna utnämnas av ett domstolsverk eller någon annan förvaltningsmyndighet. domarutredning föreslog att denna möjlighet till delegering borde tas bort (SOU 1994:99 Del A s. 222). Som en särskild rättssäkerhetsgaranti brukar betecknas kravet på att domare när de väl utnämnts bör vara oavsättliga. I 11 kap. 5 § RF stadgas beträffande ordinarie domare att en sådan domare får skiljas från tjänsten om han genom brott eller grovt eller upprepat åsido- sättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare endast skiljas från sin tjänst om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att gå i pension. Till skillnad från vad som gäller i många andra västerländska länder och från vad som stadgades regeringsform innehåller den nuvarande regeringsformen inte någon bestämmelse om att en domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom. Även i de fall där fråga om avsked uppkommer utan att domaren gjort sig skyldig till brott, dvs. när domaren på visst sätt åsidosatt sina tjänsteåligganden, prövas avskedsfrågan – utom när det gäller justitieråd och regeringsråd – av en särskild nämnd, . Domaren har emellertid rätt att påkalla domstols prövning av ett sådant beslut. Detsamma gäller be- träffande beslut om avstängning från tjänsteutövningen eller om åläggande att undergå läkarundersökning som meddelats mot ordinarie domare. Rätten till domstolsprövning består i att domaren kan stämma staten inför Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt organiserad, och i annat fall inför tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbets- domstolen. Eftersom Arbetsdomstolens ledamöter har tidsbegränsade förordnanden innebär det att frågan om en ordinarie domares oavsätt- lighetsskydd kommer att prövas i en slutinstans bestående av icke ordi- narie domare. Beträffande ledamöterna av och Regeringsrätten prövar om en ledamot skall skiljas eller avstängas från tjänsten eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. Talan väcks i sådana fall av JO eller JK (12 kap. 8 § andra stycket RF). är också förbehållen rätten att pröva åtal för brott i utövningen av tjänsten av dessa domare. Ordinarie domare har enligt regeringsformen visst skydd mot att förflyttas. Regeln är överflyttad från § 36 regeringsform, där den infördes . Förflyttning kan, enligt 11 kap. 5 § tredje stycket RF, ske endast om det påkallas av organisatoriska skäl och då till annan jämställd domartjänst. Med jämställd domartjänst menas annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och där domaruppgifterna är väsentligen likartade (prop. 1964:140 s. 100). Någon geografisk begränsning av förflyttningen föreligger inte. Det är även tämligen oklart hur denna regel skall tillämpas om någon egentlig jämställd domartjänst saknas, något som t.ex. framkom när försäkrings- domstolarnas verksamhet övergick till den allmänna förvaltningsdom- stolsorganisationen. Materiella regler som behandlar domstolar och domare är utöver de nu nämnda annars få i regeringsformen. Högsta domstolens och Rege- ringsrättens ställning som högsta allmänna domstol respektive högsta förvaltningsdomstol är fastlagd i 11 kap. 1 §. Vidare finns bestäm- melser om att i dessa två domstolar endast får tjänstgöra som ledamot den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Däremot finns det i regeringsformen inget krav på att rättskipningen i övrigt skall ut- övas av ordinarie domare. Anledningen till detta var, enligt departe- mentschefen i propositionen med förslag till ny regeringsform, att det på grund av organisatoriska skäl inte var möjligt att uppställa en sådan regel för övriga domstolars del. Man ville även hålla möjligheten öppen att för vissa specialdomstolar göra undantag från den huvudregel som framgår av 11 kap. 1 § tredje stycket om att det i övriga domstolar skulle finnas åtminstone en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381 f.). I 11 kap. 4 § stadgas vidare att det i lag skall föreskrivas om dom- stolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången. Av 11 kap. 1 § andra stycket framgår att annan domstol än och Regeringsrätten skall inrättas med stöd av lag. Domstol får dock inte inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål (2 kap. 11 § RF). Den senare bestämmelsen tar främst sikte på orostider och innebär bl.a. ett förbud mot s.k. ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar som är inrättade för att döma över redan begångna gärningar. I lag skall också föreskrivas eventuella regler om begränsning av rätten att få mål prövat av eller Regeringsrätten samt regler om undantag från kravet att det skall finnas ordinarie domare i domstolarna beträffande sådana domstolar som har inrättats för hand- läggning av vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdom- stolen (11 kap. 1 § tredje stycket RF). Även undantag från kravet att rättstvister mellan enskilda skall prövas av domstol och från huvud- regeln om offentlighet vid domstolsförhandling samt vidare grund- läggande bestämmelser om domarnas och domstolsanställdas rättsställ- ning, regler om resning och återställande av försutten tid genom beslut av annan domstol än eller Regeringsrätten och närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid skall meddelas i lag (se närmare 11 kap. 3 §, 2 kap. 11 och 12 §§, 11 kap. 10 och 11 §§ RF). De föreskrifter om domstolsväsendet som måste meddelas i lag faller också, enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF, inom lagrådets granskningsområde om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. I övrigt gäller för normgivningen av rättskipnings- och domstols- frågorna de allmänna reglerna i 8 kap. RF. De innebär att i den mån en föreskrift som rör domstolarna inte enligt regeringsformen måste be- slutas genom lag eller, oavsett kravet på lagform, ändå reglerats i sådan form kan föreskrifter meddelas av regeringen eller sådan myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. DV:s föreskrifter är sådana normer. Dessutom beslutar domstolarna själva om arbetsordningar. De senare är emellertid inte normer i rege- ringsformens mening. Några särregler för domstolsväsendet finns inte i budgethänseende. Där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev. Att dom- stolarna här inte konstitutionellt sett är att likställa med förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen framgår av 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, där det talas om lagens tillämplighet på regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Domstolarnas oavhängiga ställning innebär inte att de därmed står över lagar och kontroll. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § RF stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utöver budgetkontroll från olika håll står domstolarna under rättsligt inriktad kontroll och till- syn av JO och JK. I 1 kap. 8 § RF stadgas att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av vad som menas med begreppen rättskipning och förvaltning finns inte i regeringsformen eller dess förarbeten. I propositionen till regeringsformen påpekades dock att domstolarnas verksamhet inte uteslutande utgörs av rättskipning, utan att domstolarna även har vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden (prop. 1973:90 s. 387). domarutredning gjorde bedömningen att rättskipning i vart fall innefattade att avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet eller integritet (SOU 1994:99 Del A s. 37 f.). Utredningen anförde dock vidare att en sådan definition är statisk och tillbakablickande och att man i stället borde söka ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället. Avsaknaden av en definition av begreppet rättskipning innebär att domstolarnas huvuduppgift är beroende av vad man vid skilda tillfällen väljer att lägga in i begreppet. Utvecklingen tyder på att domstolarnas roll kommer att öka och att innebörden av rättskipningsbegreppet därmed kommer att vidgas, dvs. innebörden av rättskipningsbegreppet förändras med samhällsutvecklingen (jfr SOU 1998:135 s. 51). 2.5Domarutnämningar och domstolsledning – allmänna utgångspunkter Kommitténs överväganden: De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarnas oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas, att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och modernise- ras som den enskilde domarens oavhängighet i rättskip- ningen upprätthålls. Utmärkande för en rättsstat är att den dömande makten är självständig i sin rättskipning. Som framgått har såväl i internationella dokument som i den svenska regeringsformen domstolarna getts en särställning jäm- fört med andra organ i samhället. Principen om en självständig dömande makt – dvs. oavhängiga domstolar och oavhängiga domare – är mycket viktig att upprätthålla. Det gäller att redan under lugna och normala samhällsförhållanden ha sett till att denna ordning är konstitu- tionellt säkerställd så att domstolarna och domarna även i krislägen kan stå fria och oberoende med oförbrukat förtroendekapital. Av detta följer också som en konsekvens att ordningen för urval och utbildning av domare, domarnas arbetsvillkor m.m., liksom domstolarnas yttre och inre organisation, måste vara närmare reglerad och detta med regle- ringens utgångspunkt i konstitutionen. Principen om oavhängiga domstolar och domare har inte som syfte att slå vakt om några egenintressen för domarkåren. I stället rör det sig om en konstitutionellt grundad princip som måste upprätthållas till medborgarnas skydd i en demokratisk rättsstat. Man kan därmed säga att denna princip skall betraktas utifrån ett medborgarperspektiv. Det medborgarperspektiv på domstolsväsendets verksamhet, som ofta framhålls, inrymmer sådana krav som rättstrygghet, rättssäkerhet, effektivitet och god service men det har alltså också en konstitutionell dimension. Att beakta medborgarperspektivet fullt ut innebär således att göra avvägningar mellan de olika aspekter som inryms i detta begrepp. sådana avvägningar måste såväl formella och konstitutionellt grundade aspekter beaktas som mer praktiska och materiellt inriktade synpunkter. Det går inte att komma i från att ett visst spänningsförhållande kan föreligga mellan t.ex. modernitets- och förändringstänkande när det gäller domstolarna och behovet av en oavhängig dömande makt som präglas av fasthet och stabilitet över tiden.