sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — 3 Det skall därför finnas identifierade motiv för att med näringsrättslig särreglering inskränka handlingsfriheten för näringsidkare och/eller konsumenter. Regleringar skall ge fördelar som åtminstone i kvalitativa termer förväntas uppväga de merkostnader, t.ex. till följd av försämrad effektivitet, som kan uppstå. Detta synsätt ger inte mycket 3 Se t.ex. huvudbetänkande (SOU 1998:160). Volym C:136 Bilaga 18 SOU 2000:11 hjälp i de konkreta avvägningarna vid beslut om reglernas innehåll och utformning, men det anger åtminstone var bevisbördan ligger när förslag om särregleringar förs fram. Så långt målen för finansiella regleringar. Nästa fråga är hur konkur- renskraft kommer in i analysen av det finansiella regelverket. En möjlig koppling vore att uppfatta konkurrenskraft som en restriktion på det finansiella regelverket på motsvarande sätt som hänsyn till effektivitet. För att bedöma det rimliga i en sådan koppling är det nödvändigt att söka precisera vad som menas med konkurrenskraft i allmänhet och hur det förhåller sig till begreppet effektivitet i synnerhet. En första observation är att på ett principiellt plan är konkurrenskraft svårare att definiera än effektivitet. Det sistnämnda handlar ytterst om att hushåll och företag skall få tillgång till tjänster av god kvalitet till låga priser, där god kvalitet i ett finansiellt sammanhang kan sägas innefatta systemstabilitet. Målgr uppen är entydigt användarna av den finansiella sektorns tjänster. Konkurrenskraft däremot riktar intresset i första hand mot producenterna, dvs. målet är att det skall finnas gynnsamma förutsättningar för att bedriva viss verksamhet. Det är generellt svårare att värdera den samhällsekonomiska betydelsen av vem som tillhandahåller en viss tjänst. Det viktiga är normalt tjänsten som sådan. Ett undantag kan vara om produktionen i fråga är förknippad med någon form av externalitet, t.ex. genom att bidra till ökad effektivitet i den övriga ekonomin. Eftersom delar av den finansiella sektorn, bl.a. betalningssystemet, kan sägas tillhöra den samhälleliga infrastrukturen, kan det finnas positiva externaliteter som motiverar statlig inblandning i olika former, inte bara när systemet hotas av allvarliga störningar. Frågan är vilka former som denna inblandning i så fall bör ta. En numera självklar utgångspunkt är att finansiell verksamhet bäst bedrivs i privat regi och under konkurrens, dvs. staten bör inte spela rollen av monopolproducent av finansiella tjänster, möjligen med några få och specifika undantag, t.ex. centrala funktioner i betalningssystemet. Staten fungerar i stället som regelgivare och som övervakare av att privata producenter följer dessa regler. Målet är primärt att ge samhälls- ekonomin en stabilare infrastruktur av skäl som behandlats ovan. Huruvida staten bör gå längre och t.ex. direkt stödja hela eller delar av den finansiella sektorn i syfte att tillvarata eller skapa positiva externa effekter är principiellt en öppen fråga, som har anledning att ta ställning till. Den analyseras dock inte närmare i denna rapport. En princip för sådant stöd som betonas nedan är att stödet i så fall bör redovisas öppet och inte åstadkommas genom t.ex. avkall på de stabilitetsinriktade kraven i den finansiella lagstiftningen. SOU 2000:11 Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:137 En andra observation är att relationen mellan effektivitet och konkurrenskraft inte är entydig. Det är rimligt att anta att en effektiv finansiell sektor också är konkurrenskraftig. I så fall fungerar åtgärder som främjar effektivitet som medel för att stärka konkurrenskraften. Motsatsen gäller emellertid inte. Svenska hushålls och företags behov av finansiella tjänster kan i långa stycken tillfredsställas effektivt även om den inhemska finansiella sektorn inte är konkurrenskraftig. Tjänsterna tillhandahålls i så fall via import från företag baserade utanför . Detta innebär att åtgärder som främjar effektivitet genom att underlätta import av finansiella tjänster kan försämra svenska finansiella företags konkurrenskraft. Omvänt gäller därmed att åtgärder som gör den inhemska finansiella sektor mer konkurrenskraftig inte nödvändigtvis främjar effektivitet, t.ex. om de innebär att handelshinder införs. Tanken att använda dolda subventioner eller handelshinder för att främja konkurrenskraften strider mot svensk officiell politik, liksom mot internationella åtaganden. För tydlighetens skull bör dock dessa motsätt- ningar mellan effektivitet och konkurrenskraft noteras. En måhända uppenbar slutsats av dessa resonemang är att konkur- renskraft inte kan ges rangen av självständigt mål. Det förefaller heller inte rimligt att likställa det med effektivitet i egenskap av restriktion på problemet att härleda ett ändamålsenligt regelverk. I flertalet avseenden torde effektivitet och konkurrenskraft gå hand i hand, men den motsättning som kan finnas gör att konkurrenskraft inte utan vidare kan sägas vara synonymt med effektivitet. Konkurrenskraft kan således hänföras till avdelningen Allmänna hänsyn vid utformningen av finansiella regleringar: Vid valet mellan två i övrigt likvärdiga regler bör den väljas som är att föredra från konkurrenskraftssynpunkt. För att konkretisera diskussionen av samspelet mellan regler och konkurrenskraft är det lämpligt att identifiera några huvudelement i det finansiella regelverket och fundera på vilken betydelse dessa kan tänkas ha för konkurrenskraften. I de följande avsnitten behandlas relationerna mellan konkurrenskraft och, i tur och ordning, kapitaltäckningsregler, insättningsgaranti respektive övrigt konsumentskydd. Volym C:138 Bilaga 18 Slutsatsen att det krävs regleringar för att uppnå en t illräcklig grad av finansiell stabilitet bygger på att det finns ett marknadsmisslyckande. 4 Privata aktörer skulle i frånvaro av regleringar vara beredda att välja lösningar som inte i tillräcklig grad beaktar t.ex. betalningssystemets betydelse för samhällsekonomin. Banker och deras kunder kan befaras ta respektive acceptera större risker än vad som är önskvärt från samhälls- ekonomisk synpunkt. Denna intressekonflikt förvärras av att staten kan vara tvungen att gripa in och stödja bankerna om en allvarlig kris uppstår. Härav kapitaltäckningsregler, rörelseregler etc. i syfte att minska risken för störningar i betalningssystemet. Dessa åtgärder reducerar också statens förväntade kostnader för att den av samhälls- ekonomiska skäl måste garantera att det finns ett fungerande betalnings- system. Kapitaltäckningsregler kan tjäna som exempel på de avväg- ningar mellan stabilitet och konkurrenskraft som kan uppstå. Huvuddragen i kapitaltäckningsreglerna är internationellt harmoni- serade och inom EU finns minimikrav i direktivform. Det finns utrymme att tillämpa hårdare regler på nationell nivå och det kan förutsättas att även tillämpningen varierar från land till land. Därigenom uppstår frågan huruvida det är lämpligt att formellt eller informellt införa hårdare regler än i andra länder. En följd, brukar det hävdas, är att de inhemska företagens konkurrensförmåga försämras. Företagen måste förränta en större mängd riskkapital och avkastningskraven på risk- kapital är högre än på lånat kapital. Därmed finns en potentiell motsättning mellan stabilitet och konkurrenskraft. Resonemanget bygger på att kapitaltäckningskraven är bindande, vilket inte nödvändigtvis är fallet. Företagen kan frivilligt välja en högre kapitaltäckningsgrad än den lagstadgade, t.ex. därför att privata motparter ställer krav på viss kapitalstyrka. Mer allmänt gäller att finansiella företag har behov att visa att de är stabila och kreditvärdiga. Att underordna sig regleringar och tillsyn är här ett viktigt medel. I så måtto kan regleringar vara gynnsamma för konkurrenskraften. Det finns således ingen generell motsättning mellan stabilitetsregler och företagens 4 Orsakerna till detta marknadsmisslyckande och dess följder diskuteras utförligt av Herring och Santomero (2000) och i SOU 1998:160, särskilt avsnitt II. Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:139 intresse av att ha god konkurrenskraft. Från företagens sida kan det dock finnas intresse att få statlig auktorisation – och tillgång till statligt stöd i krislägen – med så lindriga begränsningar av verksamheten som möjligt. Det samhällsekonomiskt betingade stabilitetsintresset är här över- ordnat företagens intresse av stark konkurrenskraft. Det gäller i synnerhet i verksamheter där det finns risk för störningar av sådan art och omfattning att staten tvingas gripa in, t.ex. en generell bankkris. Ett regelverk som inte till fullo beaktar dylika risker gör att de enskilda institutens konkurrenskraft stärks genom en implicit statlig subvention, dvs. på skattebetalarnas bekostnad. Det är inte en ändamålsenlig ordning. Det finns en gräns för hur höga kapitaltäckningskrav som bör tillämpas, eftersom alltför strikta kapitalkrav fördyrar kreditförsörj- ningen. Avvägningen i detta avseende bör dock styras av hänsyn till effektivitet. Om de utländska företagen har motsvarande implicita garantier från sina respektive stater, uppstår ett slags exportsubventioner. Dessa gynnar de inhemska skattebetalarna som slipper ställa ut motsvarande garantier. Sannolikt gynnas även de inhemska köparna av företagens tjänster, åtminstone så länge stödet inte gör att de utländska företagen får en starkare marknadsposition än vad de inhemska företagen tidigare hade. Risken finns att företag från länder med lägre satta krav inte kan räkna med stöd från hemlandet som de får så stor betydelse att deras störningskänslighet hotar stabiliteten i det inhemska finansiella systemet. Det är emellertid i så fall ett stabilitetsproblem, som om något förvärras om även inhemska företag tillåts ta större risker. Analys i termer av den inhemska finanssektorns konkurrenskraften leder således fel. En annan dimension på frågan om följderna av högt satta stabilitets- krav rör vad som händer om konkurrensen ökar från aktörer innanför och utanför landets gränser som erbjuder likartade tjänster som t.ex. banker utan att vara underordnade samma regelverk. Kreditgivning kan t.ex. flyttas från banker till värdepappersmarknader. Lånen hamnar på så sätt hos aktörer som inte är underordnade kapitaltäckningskrav och därigenom har lägre avkastningskrav. I en sådan jämförelse är det en konkurrensnackdel för bankerna att de måste uppfylla kapitaltäcknings- krav. Från samhällsekonomisk synpunkt kan det dock vara en fördel om krediter flyttar från bankernas störningskänsliga balansräkningar till mindre störningskänsliga, allt under förutsättning att analysen av skyddsvärde och skyddsbehov är korrekt och gränserna för kapital- täckningsreglernas tillämpning är rätt satta. Det är då fråga om en omflyttning som leder till ökad stabilitet och, sannolikt, ökad effektivitet Volym C:140 Bilaga 18 SOU 2000:11 i mening att krediter kan erhållas på förmånligare villkor (allt annat lika). Det är i praktiken svårt att sätta rätt nivå på kapitaltäckning och andra styrmedel för att nå målet systemstabilitet med beaktande av restriktionen effektivitet. Den kvalitativa slutsatsen av resonemangen ovan är lika fullt att hänvisningar till försämrad konkurrensförmåga inte är tillräckligt för att motivera ändringar i ett regelverk som uppfattas som väl avvägt från stabilitets- och effektivitetssynpunkt. Sådana kompromisser kan lätt skapa subventioner och bli dyra för samhällsekonomin och skattebetalarna. bör det noteras att det kan finnas motiv att gå längre i stabilitetsambitionerna, både från lagstiftarens och tillsynsmyndigheters sida, än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Om företag med statlig auktorisation som står under myndighetstillsyn går omkull, riskerar särskilt tillsynsmyndigheten att drabbas av kritik. Regler och tillsyn som hämmar effektivitet och konkurrensförmåga har mindre påtagliga effekter. Från beslutsfattarnas synpunkt är följderna av felbedömningar således inte symmetriska. Det är därför väsentligt att regelgivare och -tillämpare förmås att vidga perspektivet så att effektivitetsaspekterna ges tillräckligt vikt. Kravet att det skall finnas uttalade motiv för finansiella särregleringar är ett led i denna strävan. Reglernas tillämpning i den löpande tillsynen måste också följas och motiveras i en öppen debatt. Därtill torde konkurrens från omvärlden vara en viktig kontrollmekanism. Hur ett väl avvägt regelverk ser ut är således en väsentlig fråga. Diskussionen kring dessa frågor, både internationellt (t.ex. av (1999)) och inhemskt (SOU 1998:160), pekar på en ökad tonvikt på kvalitativa bedömningar i tillsynen.5 Tanken är att de formella kapitaltäckningsreglerna skall ses som minimikrav, som skall kompletteras med krav fastställda på basis av tillsynsinformation. granskning av interna kontroll- och riskhan- teringssystem etc. är viktiga inslag i denna process. Detta kan ses som en anpassning av regler och tillsyn till den ökade komplexiteten i de finansiella institutens verksamhet. I princip bör en sådan ansats skapa större flexibilitet i regelverket. Det bör vara gynnsamt för effektiviteten i sektorn och för konkur- renskraften jämfört med en ordning där regelgivaren söker fånga alla risker i formella kapitaltäckningstermer. Det senare torde av rena försiktighetsskäl leda till generellt högre kapitalkrav och göra det svårt att anpassa krav och regler till t.ex. ändrade metoder för riskhantering. 5 Se även Boot m.fl. (2000) och (2000). SOU 2000:11 Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:141 ställer flexibla regler stora krav på tillsynen. Den måste kunna följa med i utvecklingen på t.ex. riskhanteringsområdet och rätt bedöma risknivån i olika verksamheter. Hög kompetens hos tillsyns- myndigheten framstår därmed i ökad utsträckning som en viktig faktor i försök att främja stabilitet och effektivitet i ett lands finansiella sektor, liksom dess internationella konkurrenskraft. kan överväga att uttrycka sitt stöd för denna utveckling av regelverket, som vägledning för inhemsk lagstiftning och för agerande i internationella diskussioner, t.ex. inom EU. Utredningen bör i så fall även peka på konsekvenserna för tillsynens inriktning och de krav på resurser för tillsyn som uppstår. Volym C:142 Bilaga 18 Insättarskyddet, dvs. kapitalvärdesskydd för fordringar på i första hand banker, kan sägas befinna sig i gränslandet mellan system- och konsumentskyddsområdet. Det grundläggande insättarskyddet tillvaratas genom åtgärder för att stärka de enskilda institutens stabilitet och motståndskraft mot störningar i systemskyddande syfte. Därtill finns en explicit insättningsgaranti i statlig regi och med statlig finansiell uppbackning, som träder in om ett institut går i konkurs. Garantin har en beloppsgräns på per insättare och bank. Den gränsen är så låg att insättningsgarantin har liten betydelse från stabilitetssynpunkt, eftersom den omfattande upplåning från andra finansinstitut inte täcks. Den kan heller inte tas i anspråk vid systemhotande kriser, då mer generella statliga stödåtgärder torde behöva sättas in. Insättnings- garantins syfte är främst att skydda insättare mot kapitalförluster vid isolerade kriser i enskilda banker. I så måtto kan insättningsgarantin i första hand ses som en del av konsumentskyddet. I tar staten ut en årlig avgift av de institut vilkas insättningar omfattas av insättningsgarantin. Avgifterna differentieras med hänsyn till institutens kapitaltäckningsgrad. Avgiftsinkomsterna samlas i en fond som skall tas i anspråk om ett institut går i konkurs och garantin måste infrias. När fonden nått en viss nivå skall avgiftssatsen sänkas. Fonden har upplåningsrätt i Riksgälds kontoret. Eventuella underskott skall täckas av framtida avgiftsinkomster. Avsikten är således att systemet skall vara självfinansierat på lång sikt. Insättningsgarantin styrs av ett EU-direktiv som anger vissa minimikrav. har när det gäller beloppsgränsen valt att lägga sig på miniminivån. Inom EU har insättningsgarantisystem införts och enligt skilda principer, bl.a. när det gäller omfattning och avgiftsnivå. Dessa olikheter torde vara ett viktigt skäl till att det infördes exportförbud för insättningsgarantier inom EU; ett utländskt institut fick således inte via filial erbjuda mer omfattande försäkring än den som finns inom landet. Denna regel upphörde att gälla vid utgången av 1999. Det torde bidra till att öka betydelsen av skillnader i insättningsgaranti- system, även om det tidigare exportförbudet kunde kringgås om kunden förde ut pengar och gjorde sin insättning direkt i en bank i ett annat land. Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:143 Skillnader i principer för att fastställa avgifter för insättnings- garantier mellan länder kan påverka konkurrenskraften. Liksom det är svårt att bedöma rätt nivå på kapitaltäckning är det inte självklart hur en rättvisande insättningsgarantipremie skall sättas. Utgångspunkten bör dock vara att premien skall sättas utifrån aktuariella principer så att instituten varken subventioneras eller beskattas via denna mekanism. Observationen att andra länder har lägre avgifter utgör därmed inte ett tillräckligt skäl för att sänka garantiavgiften i det svenska systemet. På samma sätt som med fel satta kapitaltäckningskrav riskerar man i så fall att ge en implicit subvention till de berörda företagen. Avgiftssättningen i andra länder kan tänkas avspegla en annan syn på denna sorts subventioner; har allmänt sett en mer principfast syn på industri- och statsstöd än många andra EU-länder. Regeln som förbjöd export av insättningsgarantier var sannolikt ett resultat av en kompromiss under förhandlingarna om insättningsgarantidirektivet. 6 Insättningsgarantier fanns redan i flera länder och några är mycket generösa. Att ta bort dessa var omöjligt, som man med hänsyn till förbjudet mot statsstöd inte ansåg det rimligt att låta dessa system utan vidare spridas över gränserna. Det principiellt rätta sättet att angripa frågan vore dock att granska insättningsgarantierna med utgångspunkt i de formella reglerna om statsstöd. I praktiken torde inte det vara tillräckligt, eftersom insättningsgarantier kombineras med implicita åtaganden från statens sida. Ett land som vill ge stöd till sina finansiella företag har därför goda möjligheter att göra detta utan att det kan klassas som statsstöd i formell mening. Från svensk synpunkt kan man å ena sidan se överdrivet generösa insättningsgarantier i omvärlden som en transferering från andra länders skattebetalare, vilken i sig rimligen bör välkomnas. Å andra sidan sned- vrids konkurrensen, som alltid i samband med stats- och exportstöd. Det bör dock finnas starka skäl för att skall välja att på samma sätt söka stödja . Goda principer för hur statligt stöd skall hanteras har lagts fast i den svenska budgetlagen.7 Där anges att subventioner bör redovisas öppet mot anslag och inte läggas som en slags negativ skatt. Vidare gäller att statliga garantier skall prissättas enligt aktuariella principer och att avgifter som inte betalas av den som får garantin skall betraktas som subventioner och finansieras över anslag.8 Avsteg från dessa principer skulle kunna inverka menligt på den 6Se och (2000), som beskriver direktivprocessen. 7Se lag (1996:1059) om statsbudgeten. 8Se garantiförordningen (1997:1006). Dessa regler gäller formellt inte insätt- ningsgarantin, men principerna borde vara tillämpliga. Det gäller även om man uppfattar insättningsgarantin som privatfinansierad med hänvisning till Volym C:144 Bilaga 18 övergripande budgetdisciplinen och skapa utrymme för andra områden att ta statliga resurser i anspråk utan att besluten och kostnaderna redovisas öppet. linje bör därför vara att verka för att budget- och garantireglerna i andra EU-länder ges motsvarande tydliga utformning så att fördragets statsstödsregler kan följas också i praktiken. Slutsatsen att insättningsgarantin bör bygga på aktuariella principer innebär att premiesättningen i det svenska insättningsgarantisystemet sannolikt kan ifrågasättas. Såväl avgifternas totala nivå som deras fördelning mellan banker med olika riskprofil, som görs enbart med hänsyn till kapitaltäckningsgraden, är satta med trubbiga metoder. är det komplicerat att tillämpa aktuariella metoder på banker, bl.a. därför att den reella risknivån är svår att mäta och dessutom snabbt kan ändras genom ändringar i portföljens sammansättning. 9 Hur långt man kan komma i praktisk tillämpning är därmed osäkert. Slutsatsen att aktuariella principer bör gälla har dock implikationer för vilka argument som kan uppfattas som giltiga i diskussioner om hur avgifterna bör sättas. att eventuella underskott i fonden skall täckas av framtida avgifter på bankerna. I så fall gäller det att riskjustera avgifterna så att de fördelas på ett rättvisande sätt mellan bankerna. Rättvisande riskjusterade avgifter ger dessutom bankerna incitament att begränsa sitt risktagande. 9 Se Herring och Santomero (2000), avsnitt 5.1. Finansiella regleringar och konkurrenskraft Volym C:145 Som konstaterades inledningsvis är frågor om konsumentskydd på finansiella marknader inte väsensskilda från mer generella konsument- skyddsfrågor. Trots att finansiella tjänster kan ha stor privatekonomisk betydelse har konsumentskyddet inte samma samhällsekonomiska dignitet som systemskyddet. Vidare bör det finnas en grundläggande överensstämmelse mellan konsumenternas och regelgivarens intresse. Herring och Santomero (2000, s. 10) beskriver det som att regulators serve a monitoring function on behalf of unsophisticated of modest means. mellan staten, å ena sidan, och privata aktörer – bankerna och deras kunder – å den andra som ligger bakom systemskyddsregleringar har ingen motsvarighet på konsumentskydds- området, eftersom regelgivaren bör fungera som kundernas ombud. Det marknadsmisslyckande som skall rättas till är således av en annan karaktär och rör primärt hur konsumenters ställning – avtalsrättsligt, när det gäller tillgång på rättvisande information etc. – skall kunna stärkas i förhållande till den situation som uppstår i frånvaro av regleringar. Synen på regelgivaren som konsumenternas ombud gör det rimligt att fråga sig vilken grad av konsumentskydd som dessa efterfrågar. Den enkla tolkningen är att om staten lyckas avväga skyddsnivån rätt, bör detta vara gynnsamt för den finansiella sektorns konkurrenskraft. För svaga regleringar torde i vart fall riskera att skrämma bort kunder. I praktiken kompliceras bilden dock av att konsumenter är en heterogen grupp och att konsumentskydd ger upphov till kostnader som, direkt eller indirekt, i stor utsträckning torde övervältras på kunderna. Som framgår av citatet ovan, är det de mindre kunniga och kapitalstarka konsumenterna som man i första hand vill skydda. För att nå detta mål krävs emellertid inte sällan generella regler som begränsar avtalsfriheten även för kunder som är väl förtrogna med finansiella risker av varjehanda slag. Det uppstår därmed en avvägning, där långtgående konsumentskyddsambitioner kan göra det svårt för instituten att konkurrera om de mer sofistikerade kunderna (eller orimligt dyrt därför att de sofistikerade utnyttjar de optioner som ligger inbäddade i konsumentskyddsreglerna till sin förmån). Dessa kan få de tjänster de Volym C:146 Bilaga 18 efterfrågar, inklusive önskad grad av skydd, till lägre kostnad genom att vända sig till institut i länder där valfriheten är större. En andra komplikation är att finansiella företag i många fall är beroende av ett förtroendekapital att de skall kunna Instituten har därför incitament att vinnlägga sig om ett gott rykte i sina relationer med kunderna även om regleringar inte införs. bör därmed finnas större utrymme skyddsområdet än när det gäller systemstabilitet, där staten även måste se till att begränsa sina kostnader som implicit garantigivare. I konsumentskyddslagstiftning finns två principiellt olika ansatser.