sou · GOB3105d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda och analysera frågan om medlingens roll i rättssystemet. Utredaren skulle i detta sammanhang även belysa frågan om familjerådslag. Utredaren skulle – om arbetet gav anledning till det – lämna förslag till sådan lagstiftning som övervägandena ledde fram till. Hovrättslagmannen förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som expert i utredningen förordnades fr.o.m. socionomen . Hovrättsassessorn förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om medling vid ungdomsbrott (Ju 1998:02). Utredningen får härmed överlämna betänkandet Medling vid ungdomsbrott (SOU 2000:105). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i .................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare........................ Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) ........ Förslag till lag om medling vid ungdomsbrott........................... Utredningens uppdrag och arbete ................................................ Vad är medling?................................................................ 2.2Tankarna bakom medling vid ungdomsbrott; Olika syften med medling vid ungdomsbrott.................... Utvecklingen i av medling vid ungdomsbrott...... överväganden om medling vid ungdomsbrott.... 2.5.2Riksåklagarens rapport för unga lagöverträdare (1996:6) .................................................... Gällande rätt m.m. ......................................................................... Den svenska kriminalpolitikens utveckling...................... Kritiken mot behandlingstanken....................................... Påföljdssystemet för unga lagöverträdare......................... Allmänt om påföljdssystemet ........................................... Särskilda påföljdsregler m.m. för ungdomar .................... Handläggning av ungdomsmål.......................................... Handläggningsregler för straffmyndiga ungdomar Möjligheter att beakta medling i rättssystemet ................. Anmodan av polisman ...................................................... Påverkan på straffmätningen ............................................ Påverkan på påföljdsvalet ................................................. Betydelse vid åtalsunderlåtelse......................................... Betydelse vid rapporteftergift ........................................... Europeiska Unionen (EU)................................................. Forskning kring medling ............................................................. Vissa internationella undersökningar om medling vid Försöksverksamheten med medling vid ungdomsbrott ........... Brottsförebyggande rådets uppdrag m.m ........................ Beskrivning av försöksverksamheten ............................. Brottsförebyggande rådets utvärdering av försöksverksam- Medling vid brott. Rapport från en försöksverksamhet. BRÅ - rapport 1999:12 Medling vid brott. Medling vid brott. Medling vid brott. Slutrapport från en försöksverksam - BRÅ - rapport 2000:8 Familjerådslag för unga lagöverträdare Erfarenheter från familjerådslagsprojektet för unga Slutsatser av familjerådslagsprojektet för unga Utredningens ....................................överväganden och förslag Är medling en lämplig åtgärd vid ungdomsbrott? Gärningsmännens upplevelser av medling Brottsoffrens upplevelser av medling 9.5Är dagens möjligheter att beakta medling tillräckliga? 9.6Bör medlingsverksamheten regleras eller på annat sätt Hur skall medling förhålla sig till rättsprocessen? Medling som påföljd....................................................... Medling som en särskild grund för åtalsunderlåtelse ..... Möjligheten att beakta medling i domstol ...................... Övriga möjligheter att beakta medling ........................... Hur bör medlingsverksamheten organiseras? Formerna för medlingsverksamheten ............................. Allmänna utgångspunkter för medlingsverksamheten.... Vilken åldersgrupp bör komma i fråga för medling?...... Vilka brott bör komma i fråga för medling?................... Medling vid återfall i brott? När i rättsprocessen bör medlingen ske? Vem skall initiera medling och hur skall det ske? Resultatet av medlingen.................................................. Vilka skall fungera som medlare? Vikten av samarbete........................................................ Ekonomiska konsekvenser m.m.................................................. Förslag till lag om ändring i ....................... Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ............ Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)....................................................................... Förslag till lag om medling vid ungdomsbrott................ Författningsändringarnas ikraftträdande m.m................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 1998:30 .................................................... Bilaga 2 Medlingsprojekt som har ingått i försöksverksamheten........ Utredningen har haft i uppdrag att utreda och analysera frågan om medlingens roll i rättssystemet för unga lagöverträdare samt i detta sammanhang även belysa frågan om familjerådslag. Om arbetet ger anledning till det har utredningen haft att lämna förslag till sådan lagstiftning som övervägandena har lett fram till. Medling som metod används i inom flera olika områden. Den form av medling som omfattas av utredningens uppdrag är medling vid ungdomsbrott. Ett sådant medlingsförfarande innebär normalt att gärningsmannen och brottsoffret efter erforderliga förberedelser möts inför en opartisk medlare. Vid mötet får båda parter berätta om sina upplevelser av brottet. Gärningsmannen får tillfälle att be brottsoffret om ursäkt och parterna kan diskutera hur gärningsmannen kan gottgöra brottsoffret och träffa ett avtal om detta. Rättsfilosofin bakom medling kallas Restorative eller reparativ rättvisa. Reparativ rättvisa kan definieras som en process i vilken parter som berörs av ett brott samlas för att tillsammans lösa hur man skall hantera följderna av brottet och dess verkningar . Medling vid brott kan ha flera syften. Bland annat kan medling leda till ökad insikt om brottets konsekvenser hos gärningsmannen och på så sätt minska risken för att han återfaller i brott. Ett annat framträdande syfte är att medlingen skall ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet och få gottgörelse av gärningsmannen. Den svenska medlingsverksamheten för unga lagöverträdare har i huvudsak vuxit fram spontant och utan styrning från statsmakterna . fick regeringens uppdrag att inleda en försöksverksamhet med medling för unga lagöverträdare. Rådet skulle även följa och samordna de projekt som omfattades av försöksverksamheten samt utvärdera den. Projekten valdes ut av den dåvarande byggande arbete i samråd med och utredningen. Försöksverksamheten kom att omfatta 32 projekt runt om i landet och pågick . I stort sett samtliga projekt har fortsatt sin verksamhet efter försökstidens utgång. Därutöver förekommer medling vid ungdomsbrott på ytterligare ett tjugotal platser i landet. I kapitel 3 redovisas bland annat dagens möjligheter att i rättssyste- met beakta medling och den unges vilja att göra rätt för sig. Bland annat får en polisman enligt 13 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, LUL, under vissa förutsätt- ningar anmoda den som har fyllt eller kan antas ha fyllt 15 men inte att vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa skada på grund av brott. Vidare kan medling ha betydelse vid åklagarens prövning av åtalsfrågan. Att medling har skett kan också i viss mån påverka domstolens straffmätning och val av påföljd. I kapitel 4 redovisar utredningen medling ur ett internationellt perspektiv. Kapitlet innehåller bland annat en redogörelse för rekommendation om medling i brottmål som antogs av ministerkommittén . Vidare redovisas med tonvikt på nordiska förhållanden hur medling vid brott används i olika länder. Kapitel 5 innehåller en redovisning av olika undersökningar och forskningsresultat beträffande medling vid brott. I kapitel 6 beskrivs den försöksverksamhet med medling vid ungdomsbrott som tidigare nämnts. har utvärderat försöksverksamheten och resultaten av den utvärderingen sammanfattas i kapitel 7. Kapitel 8 beskriver Svenska Kommunförbundets projekt med familjerådslag för unga lagöverträdare som pågick i tio kommuner . Till dessa familjerådslag inbjuds, förutom brotts- offret, gärningsmannens privata sociala nätverk och vid rådslaget diskuteras inte bara brottet utan den unges hela sociala situation. Utredningens överväganden och förslag Är medling vid ungdomsbrott en lämplig åtgärd? Den utvärdering som har genomfört av försöksverksamheten visar att medling för unga lagöverträdare kan ha en positiv inverkan på både gärningsmän och brottsoffer. Internatio- nella undersökningar visar samma resultat. Utredningen anser därför att medling vid ungdomsbrott är en åtgärd som bör användas i större Trots att det inte kan visas att medling medför en minskad risk för återfall i brott menar utredningen att medling har så många fördelar att metoden måste anses värdefull. Gärningsmännens och brottsoffrens upplevelser av medling Försöksverksamheten får anses ha visat att medlingen påverkar gärningsmännen på ett positivt sätt. Detta gäller särskilt i de fall brottsoffret har varit en privatperson. Enligt utredningen kan medling ha en rehabiliterande effekt på den unge. Brottsoffren har under försöksverksamheten getts en betydelsefull roll och deras intressen har beaktats. De mest positiva upplevelserna har de brottsoffer som i egenskap av privatpersoner utsatts för brott. Enligt utredningen synes medling vid allvarligare brott ofta vara till mer för brottsoffren än för gärningsmännen. Sammantaget anser utredningen att medling i många fall kan vara positiv för brottsoffren. Den försöksverksamhet med familjerådslag med inslag av medling som har genomförts har varit alltför begränsad för att det skall gå att dra några mer långtgående slutsatser. Utredningen menar dock att sådana familjerådslag kan ha en positiv inverkan på gärningsmannen. Vid familjerådslag är det väsentligt att samordnaren, som leder rådslaget, har goda kunskaper om brottsoffers behov och reaktioner. Det kan vara en fördel om själva mötet mellan gärningsman och brottsoffer sker separat från det stora rådslaget, eftersom det kan upplevas som obehagligt för brottsoffret att möta hela den unges nätverk. Är dagens möjligheter att beakta medling tillräckliga? Utredningen anser att de möjligheter som finns att i rättssystemet beakta att medling har skett eller skall ske inte är tillräckliga för att främja medlingsverksamheten, varför medling vid ungdomsbrott i högre grad än bör beaktas i den ordinarie rättsprocessen. Bör medlingsverksamheten regleras eller på annat sätt göras enhetlig? Enligt utredningen finns det ett behov av tydligare regler för hur rättsväsendet skall förhålla sig till medling. Av främst rättssäkerhets- och rättviseskäl behövs det också en viss reglering av själva medlingsverksamheten. Att medlingsverksamheten regleras och görs mer enhetlig torde även ha betydelse för att främja användandet av medling och ge verksamheten legitimitet. Eftersom medling är en metod under utveckling måste en reglering dock tillåta att verksam- heten utvecklas och inte vara alltför detaljerad. Utredningen föreslår att det införs en särskild lag om medling vid ungdomsbrott som har karaktären av en ramlag. Närmare föreskrifter om lagens tillämpning bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller frågan om hur medling skall förhålla sig till rättsproces- sen har utredningen övervägt om medling bör vara en särskild påföljd. Med hänsyn till bland annat att medling bygger på brottsoffrets frivilliga medverkan anser utredningen att det inte är lämpligt att införa medling som en påföljd i straffsystemet. Vidare har utredningen övervägt ett system med villkorade åtalsunder- låtelser som innebär att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse med det villkoret att den unge skall delta i ett medlingsförfarande. Om den unge inte uppfyller villkoret kommer åklagaren att i stället väcka åtal. Ett system med villkorade åtalsunderlåtelser kan bland annat ha vissa processekonomiska fördelar. Utredningen menar dock att man bör undvika att försätta de unga i en situation där de anser sig tvingade att godta ett villkor om medling för att slippa åtal. Det finns vidare en risk att den unge deltar av fel anledning och inte är uppriktigt ångerfull och beredd att be om ursäkt om medlingen innebär alltför stora fördelar i rättsligt hänseende för gärningsmannen. Om den unge slipper åtal genom att acceptera ett villkor att delta i medling, finns det uppenbara risker att gärningsmän ställer upp på medling enbart för att undvika åtal. Med ett sådant system kan man utsätta brottsoffer för risk för ytterligare kränkning. Det finns också risk att brottsoffer kan känna sig tvingade att delta för att den unge inte skall komma att åtalas. Utredningen anser därför att ett system med villkorade åtalsunderlåtel- ser är mindre lämpligt och därför inte bör införas. Medling som en särskild grund för åtalsunderlåtelse I stället för ett system med villkorade åtalsunderlåtelser föreslår utredningen att den omständigheten att den unge har deltagit i medling skall utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse enligt 17 § LUL. Härigenom undviks i huvudsak de negativa effekter som är förenade med villkorade åtalsunderlåtelser. Om den unge inte uppfyller det avtal som har träffats med brottsoffret under medlingen, skall åklagaren kunna återkalla beslutet om åtalsunderlåtelse. Även om det enligt utredningens mening är väsentligt att ungdomsmål handläggs skynd- samt, föreslås att tidsfristen för beslut i åtalsfrågan enligt 4 § LUL får förlängas i de fall medling är aktuell. För att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning när det gäller beslut om åtalsunderlåtelse anser utredningen att Riksåklagaren bör utfärda nya allmänna råd och där ger anvisningar om den närmare tillämpning- en av den föreslagna bestämmelsen. Möjligheten att beakta medling i domstol Utredningen föreslår genom ett tillägg i 29 kap. 5 § att domstolarna vid straffmätning och påföljdsval skall beakta att medling har ägt rum. Ett medlingsförfarande kan också beaktas av domstolen när den unge överlämnas till vård inom , om medling ingår i den vårdplan som har utarbetat för den unge. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå några ändringar beträffande de övriga möjligheter att beakta medling som finns . Hur bör medlingsverksamheten organiseras? Under försöksverksamheten har medling i huvudsak bedrivits inom ramen för den kommunala och har i sin utvärdering gjort bedömningen att det är lämpligt att medlings- verksamheten organiseras där. Utredningen delar den bedömningen. Det främsta skälet härför är att medlingen på så sätt blir tillgänglig över hela landet, vilket är väsentligt av rättviseskäl. Medling ligger också väl i linje med annan verksamhet som bedriver för ungdomar som har begått brott. Enligt utredningen är det nödvändigt att göra medlingsverksamheten obligatorisk för kommunerna, dvs. i lag föreskriva att det inom kommunens socialtjänst skall finnas medlingsverksamhet. Utredningen föreslår därför ett särskilt stadgande om detta i socialtjänstlagen (1980:620). Det föreslås att regleringen kompletteras med den ovan nämnda lagen om medling vid ungdomsbrott. Den föreslagna lagstiftningen reglerar inte medlingsverksamheten i detalj utan anger endast ramarna för denna. En detaljreglering är olämplig bland annat på grund av kommunernas skiftande storlek och uppbyggnad samt att medlingen som metod är under utveckling. Mindre kommuner med låg ungdomsbrottslighet har enligt 4 § social- tjänstlagen möjlighet att samarbeta för att få till stånd en fungerande medlingsverksamhet. Utredningen anser att det finns ett behov av en samordnande, nationell enhet som svarar för frågor om utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring m.m. och föreslår att skall ges denna roll. Allmänna utgångspunkter för medlingsverksamheten Utredningen lämnar vissa förslag som gäller formerna för medling vid ungdomsbrott. Utredningen anser att vissa grundläggande krav bör ställas på medlingsverksamheten. För det första måste den uppfylla i vart fall något av de syften som utredningen har framhållit, dvs. att den skall leda till en ökad insikt om brottets konsekvenser hos den unge och att den skall ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Vidare skall medlingen vara frivillig för båda parter. Det är viktigt att medlingsverksamheten utformas så att främst brottsoffren, men även gärningsmännen, känner att de har en verklig möjlighet att vägra delta. Ytterligare en grundläggande utgångspunkt är att brottet skall vara erkänt av den unge. I vart fall måste den unge ha tagit på sig ansvaret för de huvudsakliga delarna av brottet även om han inte fullt ut erkänner allt vad målsäganden lägger honom till last. Medlingsmötet skall inte vara någon slags mindre rättegång och det bör i princip inte förekomma någon diskussion kring skuldfrågan vid mötet. Vidare bör den unge gärningsmannen ges möjlighet att be brottsoffret om ursäkt vid medlingsmötet. Mötet bör även om möjligt mynna ut i någon form av avtal mellan parterna. Slutligen är det en grundläggande utgångspunkt att medlaren skall vara opartisk och hjälpa båda parter i den utsträckning som det behövs. Vilken åldersgrupp bör komma i fråga för medling? Enligt utredningen bör ungdomar i åldersgruppen 15–främst komma i fråga för medling. För denna åldersgrupp gäller särskilda handläggningsregler i brottmål och även ett speciellt påföljdssystem, vilket bör kunna underlätta användandet av medling. Möjligheten att påverka gärningsmannen och ge honom en större insikt och en ökad förståelse för brottets konsekvenser torde också vara större när gärningsmannen är ung. Vidare torde brottsoffren i allmänhet vara mer villiga att möta en ung gärningsman än en äldre. Utredningen vill dock inte utesluta att även gärningsmän i åldern 18–skall kunna komma i fråga. Även för gärningsmän som inte är straffmyndiga, dvs. barn , bör medling kunna komma i fråga som en behandlingsåtgärd. Vilka brott bör komma i fråga för medling? För att medling skall vara aktuell bör krävas att brottet är polisanmält, att den unge har erkänt brottet eller i vart fall har tagit på sig det huvudsakliga ansvaret för brottet samt har samtyckt till medling. Skall ett medlingsförfarande komma till stånd krävs givetvis att brottsoffret vill medverka. Det är enligt utredningen inte lämpligt att i lag utesluta några brott från medling. Vid sexualbrott och s.k. brottsofferlösa brott är dock normalt inte lämpligt eller ens möjligt med medling. Ju allvarliga brottet är desto större hänsyn måste tas till brottsoffret. Brottsföre- byggande rådets utvärdering tyder på att parternas upplevelser av medlingen är mer positiva när brottet har varit riktat mot en privatperson än mot en juridisk person. Medling vid återfall i brott? Enligt utredningen bör medling främst komma i fråga för ungdomar som är att betrakta som förstagångsbrottslingar. Utredningen vill emellertid inte utesluta att medling kan vara aktuell även för ungdomar som återfaller i brott. Om det är lämpligt med medling vid återfall får avgöras i det enskilda fallet. Har den unge tidigare genomgått medling och då inte uppfyllt medlingsavtalet är dock ytterligare medling i princip utesluten. När i rättsprocessen bör medlingen ske? Utredningen anser att medling bör kunna äga rum i alla stadier av rättsprocessen. Den modell för medlingsverksamhet som utredningen förslår bygger dock på att medling främst skall ske innan ärendet har blivit rättsligt avgjort. Oavsett när medlingen sker är det viktigt att själva medlingsförfarandet sker skyndsamt. Vem skall initiera medling och hur bör det ske? Enligt utredningen är polisen, åklagarna och de mest lämpliga initiativtagarna till medling. Även domstolen bör i vissa fall kunna initiera medling. Polisen bör regelmässigt, om det inte är olämpligt, fråga den unge om han är villig att delta i medling och underrätta om resultatet. Kontakten med brottsoffret bör däremot tas av medlingsverksamheten. Om medling inte aktualiserats tidigare bör åklagaren i sin begäran om yttrande från socialnämnden om vilka åtgärder nämnden vidtagit eller avser att vidta i fråga om den unge ange att skall undersöka förutsättningarna för medling. kan även på eget initiativ ta upp frågan om medling. Slutligen kan domstolen i samband med att yttrande inhämtas från socialnämnden initiera medling. Medlingsmötet skall vara till för både gärningsman och brottsoffer. Den närmare utformningen av medlingsförfarandet bör inte regleras i detalj. Det är dock viktigt att både gärningsmän och brottsoffer får tillräcklig information och förbereds inför mötet på lämpligt sätt, t.ex. genom enskilda förmöten med medlaren. Som regel bör vårdnads- havare till både gärningsman och brottsoffer vara närvarande vid medlingsmötet. Medlingens resultat är beroende av bland annat vilken typ av brott medlingen gäller, vilka krav brottsoffret ställer samt gärningsmannens inställning och möjligheter. Medlaren bör se till att de överenskom- melser som ingås är skäliga. Om det träffas ett avtal är det lämpligt om det av avtalet framgår om målsäganden har rätt att kräva skadestånd på grund av brottet om avtalet inte uppfylls eller om avtalet har ersatt den Medlingsverksamheten bör kontrollera att medlingsavtalen uppfylls och som huvudregel underrätta åklagaren om avtalet inte följs. Vilka skall fungera som medlare? Utredningen anser sig inte ha underlag för att bedöma om medlings- verksamhet med tjänstemannamedlare eller med lekmannamedlare är den mest lämpliga formen. Därför bör varje medlingsverksamhet få avgöra om det skall vara tjänstemän eller lekmän som medlar. Oavsett vilka som fungerar som medlare bör dessa vara opartiska och få adekvat utbildning. Socialtjänstsekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretess- lagen (1980:100) gäller för båda kategorierna. De upparbetade rutiner som finns mellan polis, åklagare och socialtjänst för handläggning av ungdomsmål kan enligt utredningen användas även när det gäller medling. Att tillskapa samverkansgrupper med representanter för berörda myndigheter kan vara ett bra sätt att förbättra samarbetet. Det är även väsentligt att medlingsverksamheten samarbetar med bland annat brottsofferjourerna och att representanter för verksamheten ingår i lokala brottsförebyggande råd. Indirekt medling som innebär att parterna inte träffas personligen utan deras synpunkter i stället vidarebefordras av medlaren, bör enligt utredningen komma i fråga endast i undantagsfall. Detta torde bli aktuellt främst om brottsoffret inte vill träffa gärningsmannen personligen, men ändå vill få sina synpunkter framförda till denne. Det är enligt utredningen väsentligt att tar brottsoffer- frågorna på allvar och inte använder brottsoffren som ett medel att söka rehabilitera gärningsmännen. Det är viktigt att medlingsverksamheten följs och utvärderas samt att forskning kring medling kommer till stånd. Förslagen kan komma att leda till något ökade kostnader för landets kommuner. kan rättsväsendet i viss mån komma att avlastas. Förslagen bör ha en brottsförebyggande effekt. Med beaktande av den förberedelsetid som kan behövas för kommunerna och bör utredningens förslag kunna träda i kraft . The Commission on Mediation was required to study and analyse the place of mediation in the system of for young offenders, and, in that context to examine the question of family group conferences.