sou · GOB366d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En bank som har betydande andel kredithantering i sin rörelse eller en bank som har viss speciell typ av kredithantering i sin rörelse måste således ha informations-, styr-, besluts- och kontrollsystem utvecklade för just den inriktning på rörelsen som banken valt. När det gäller kreditprövningen har kommittén föreslagit en be- stämmelse som anger att en banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Kom- mittén har vidare föreslagit en bestämmelse om att kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas. Kommittén har föreslagit att de gällande bestämmelserna om att kredit endast får beviljas om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen och att det som huvudregel krävs 94 Kommitténs förslag i huvudbetänkandet betryggande säkerhet skall slopas. Kommittén har vid denna bedömning konstaterat att regleringen inte längre skall försöka säkerställa att varje enskild kredit är säker utan syfta till att risken i den samlade kreditportföljen är begränsad. En reglering som inriktar sig på enskilda kreditbeslut riskerar både att inverka negativt på institutens kontrollerade risktagande och att försumma den samlade risken i kreditportföljen. Kommittén har avvisat modellen att genom lagreglering av det enskilda kreditbeslutet söka nå en säker portföljsammansättning. Om det inte ställs orimligt stränga krav på t.ex. återbetalningsförmåga och säkerhet, vilka oundvikligen skulle hämma kreditgivningens effektivitet, är detta inte en möjlig väg att gå. Kommittén konstaterar vidare att en av de stora bristerna i bankernas kreditprövning som ledde fram till bankkrisen var oförmågan att korrekt prissätta risk. Det kan inte uteslutas att detta i viss mån berodde på bankrörelselagens grundläggande uppdelning av krediter endast i kategorierna säkra respektive osäkra, där endast säkra krediter får beviljas. Kommitténs förslag innebär att banker måste ha till kreditverksam- heten avpassade informations-, styr-, besluts- och kontrollsystem. Det yttersta syftet med dessa system är att styra verksamheten så att den samlade risken i kreditportföljen inte blir, med hänsyn till den övriga rörelsen, oacceptabelt stor. Lagstiftningen föreslås inte ange hur de system som skall uppfylla detta mål skall se ut. Det överlämnas till varje bank att utveckla system och ta fram instruktioner som är avpassade till den egna rörelsen. Det är nödvändigt för en bank som i någon utsträckning sysslar med kreditgivning att ha relativt detaljerade kreditinstruktioner som anger sådana saker som på vilken nivå beslut skall fattas, vilket underlag som skall finnas för beslutet, vilka säker- heter som skall krävas och så vidare. Vidare ställs direkta krav på att kreditbesluten skall dokumenteras så att det i efterhand går att se vilket beslutsunderlag som fanns samt vem eller vilka som fattade beslutet. Den föreslagna lagstiftningen ställer också krav på att den interna kontrollen är sådan att det upptäcks om det föreligger brister i nämnda avseenden. Kommitténs förslag innebär att rörelsereglerna skall prägla inrikt- ningen på och formerna för tillsynen. Rörelsereglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att banker skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen skall inriktas på att övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna Kommitténs förslag i huvudbetänkandet 95 och att det därvid är de inledande bestämmelserna om soliditet, risk- hantering och genomlysbarhet som framför allt bör vägleda tillsynen. Genom kopplingen till de inledande rörelsereglerna är reglerna om tillsynen uttryckta i generella termer. Följaktligen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Kommittén har, bl.a. genom rörelsereglernas utformning, anvisat målen för tillsynen. Kommittén anser det inte möjligt eller ens önskvärt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsarbetet. Regeringen kan via instruktioner och regleringsbrev precisera kraven på tillsynen. Kommittén gör bedömningen att stabiliteten i betalningsväsendet och på kreditmarknaden är av särskilt stor samhällsekonomisk betyd- else. har utöver tillsynen av dessa områden också en rad andra tillsynsuppgifter. arbetar inspektionen med knappa resurser, såväl finansiellt som personellt och kompetens- mässigt. Tillsynen av de prioriterade områdena måste tillföras mer resurser. Kommittén bedömer det som angeläget att det görs en total översyn av uppgifter. Förutom uppdraget att ha tillsyn över att banker följer lagar och andra författningar samt stadgar och interna instruktioner föreslås att skall åläggas att verka för en sund utveckling av banksektorn och finansieringssektorn. Enligt kommitténs mening är det angeläget att inspektionen följer utvecklingen inom dessa sektorer och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom lagstiftningen. Det nuvarande sanktionssystemet ger inte till- räckliga möjligheter att ingripa på ändamålsenliga sätt. Kommitténs förslag i huvudbetänkandet innebär att inspektionen får fler ingripande- medel till sitt förfogande och ges större utrymme att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation. Varning föreslås få ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av oktroj respektive tillstånd. Inspektionen föreslås vid mindre allvarliga över- trädelser få möjlighet att förutom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av beslut också få möjlighet att meddela anmärkning. Inspektionen föreslås även få en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om rättelse vidtas. Kommitténs förslag i huvudbetänkandet innebär att utvärdering av institutens system för att identifiera, mäta och kontrollera riskerna i den egna rörelsen, dvs. till rörelsen avpassade informations-, styr- och kontrollsystem, kommer att utgöra en avgörande del av tillsynen av ett institut. Systemen måste vara utformade så att de tillgodoser såväl institutens möjlighet till styrning och kontroll som 96 Kommitténs förslag i huvudbetänkandet behov av att kunna utvärdera ett instituts rörelse. Ändamålsenligheten av till exempel interna instruktioner, kontrollfunktioner och rapport- vägar kommer att prövas noga eftersom det är dessa beståndsdelar som bygger upp riskhanteringen. Det är i hög grad fråga om en kvalitativ bedömning av instituten. De föreslagna formerna för tillsynen kommer att ställa högre krav på resurser och kompetens hos . Kommittén har därför föreslagit att tillsynen av bl.a. bankområdet skall tillföras mer resurser. Enligt gällande rätt har bankerna formellt ensamrätt att ta emot inlåning på konto enligt en särskild definition. Ensamrätten är dock i praktiken urholkad genom företeelser som faller utanför definitionen. Kommittén har gjort den bedömningen att ett avskaffande av ensamrätten främjar konkurrensen och produktutbudet på inlåningsmarknaden, vilket medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser. Konsumentskyddsskäl talar dock för viss reglering av det som kommittén benämner mottagande av medel, dvs. inlåning och liknande. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform; ett säkert alternativ. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Den befintliga insättningsgarantin fyller väl de krav som kan ställas på ett säkert alternativ. Kommittén har därför föreslagit att insättningsgarantin skall fortsätta att gälla oförändrad men att den förutom insättningar i banker och värdepappersbolag även skall omfatta insättningar i kreditmarknadsföretag. Företag som tillhanda- håller kontoformer som omfattas av garantin föreslås bli skyldiga att ta emot insättningar av envar om det inte finns sakliga skäl att neka. För att insättningsgarantin helt skall fylla sin funktion som ett säkert alternativ bör det för konsumenterna stå klart vilka insättningar som är garanterade och vilka som inte är det. Kommittén har därför föreslagit en informationsskyldighet för dem som tar emot icke garanterade medel. Informationsskyldigheten skall omfatta företag som erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än varsel och som Kommitténs förslag i huvudbetänkandet 97 inte omfattas av insättningsgarantin. Information om att garantin inte gäller skall lämnas vid marknadsföring av erbjudandet och innan ett avtalsförhållande inleds samt framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. och skall övervaka att informationsplikten fullgörs. Kommittén har föreslagit att också banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som tar emot medel som inte omfattas av garantin skall åläggas samma informationsplikt. För många finansiella tjänster utgörs det grundläggande konsument- skyddet av att konsumentens motpart är ekonomiskt stabil. Den sär- skilda betydelsen av en solid motpart kommer sig av att många rela- tioner på det finansiella området är av långsiktig natur, t.ex. kredit- relationer, eller att konsumenterna riskerar kapitalförluster om mot- parten går omkull, t.ex. vid insättningar i bank. Kunder hos en bank blir ofta som en del av mellanhavandet finansiär av banken. Den soliditets- inriktade lagstiftning som kommittén har föreslagit stärker således det grundläggande skyddet för konsumenterna. Den renodling av uppgifter som kommittén förordar innebär en förstärkning av konsumentskyddet. Risken för att hänsyn till institutens soliditet skall tillåtas gå ut över den enskilde konsumentens intresse blir mindre om det är en annan myndighet, vilken särskilt har till uppgift att se till konsumentintressen, som tar hand om tillsynen på konsumentområdet. I syfte att förtroendet för bankmarknaden inte skall riskeras har kommittén som nämnts föreslagit en bestämmelse som ålägger bank- erna att driva sin rörelse i enlighet med god bankstandard. Bestämm- elsen tar sikte på företeelser som riskerar att skada förtroendet för bankmarknaden och är inte avsedd att tillämpas i enskilda konsument- ärenden. Bestämmelsen innebär dock ett betydande skydd för konsumentkollektivet. Ett av de områden som bestämmelsen om god bankstandard är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot enskilda kunder. Vidare tar bestämmelsen sikte på det förhållandet att kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till bankerna både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Informationsunderläget medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. God bankstandard förutsätter en ändamålsenlig klagomålshantering. 98 Kommitténs förslag i huvudbetänkandet Kommittén har inte föreslagit ändringar i de lagar som är till för att ta tillvara konsumentskyddet avseende sådana aspekter såsom t.ex. skälighet i avtalsvillkor och övrig hantering samt kvalitet på information, vilket ligger utanför kommitténs uppdrag. Kommittén konstaterar dock att det är lämpligt att i annat sammanhang överväga en utvidgning av en del av dessa lagar till att även avse finansiella tjänster och skydd av småföretagare. Avsikten är att kommitténs förslag i huvudbetänkandet skall leda till ökad konkurrens mellan olika finansiella företag. Ökad konkurrens, inom väl avvägda legala ramar, leder till förbättrade villkor och bredare produktutbud för konsumenterna. Det är kommitténs bedömning att förbättrad konkurrens är en betydelsefull faktor för att uppnå en förbättrad ställning för konsumenterna. 5 Förhållanden i andra länder I detta kapitel redogörs för system för hantering av banker med finansiella problem i några andra länder, nämligen , , och . Kommittén har valt att studera dessa länders system därför att de har haft bankkriser och därefter reformerat sin reglering av banker med finansiella problem. Genomgången är inriktad på att beskriva ländernas system för hantering av finansiella problem och inte den praktiska hanteringen under krisen.1 Den praktiska han- teringen var liksom i delvis en konsekvens av det regelverk, eller brist på regelverk, som fanns vid inledandet av krisen. Länderna har vart och ett efter sina erfarenheter ändrat sin reglering i syfte att förbättra hanteringen vid nästa kris. En slutsats av genomgången är att systemen skiljer sig åt mellan länderna. Rollfördelningen mellan tillsynsmyndigheten, och insättningsgarantisystemet ser olika ut i de studerade länderna. Det varierar också huruvida den allmänna obeståndsrätten tillämpas på banker; i och tillämpas den, medan och har särskild obeståndshantering av banker. En orsak till att systemen skiljer sig åt är att den allmänna obeståndsrätten ser olika ut. En annan orsak är att banksystemet ser olika ut, t.ex. har betydligt fler banker per invånare och många fler utländska banker än vad de nordiska länderna har. 1 För en genomgång av praktisk hantering av bankkriser se t.ex. Bankkriser och deras hantering, en rapport till revisorer av och . 100 Förhållanden i andra länder reformerade regleringen av banker2 med finansiella problem . Reformen skedde med anledning av den omfatt- ande krisen i banksystemet som började och pågick in på 1990-talet.3 Under denna kris fallerade mer än tusen banker. Till följd av de omfattande underskotten i bankfallissemangen tog medlen slut i de federala insättningsgarantisystemen. Det fanns ingen politisk vilja att snabbt tillskjuta mer pengar. Banker som i grunden hade förbrukat det egna kapitalet tilläts fortsätta verksamheten, dels för att det sak- nades medel att ersätta insättarna om banken stängdes, dels för att man hoppades på att problemen var övergående. Detta innebar att problem- bankerna, som inte hade något att förlora, fick möjlighet att bedriva en chansartad verksamhet, som om den lyckades skulle vända den nega- tiva utvecklingen till gagn för framför allt bankens ledning och ägare, men om den misslyckades medförde än större underskott i den slutliga konkursen. Detta medförde att kostnaderna för hanteringen av krisen växte betydligt; även om kanske någon bank lyckades vända utveck- lingen, blev resultatet för de flesta av bankerna att förlusterna ökade betydligt. Här skall en övergripande beskrivning ges av det amerikanska kris- hanteringssystemet. Som bakgrund kan anges att strukturen på det amerikanska finansiella systemet skiljer sig mycket från strukturen på det svenska systemet, bl.a. finns det många fler banker per invånare i och det finns också många fler andra finansiella företag. har ett komplicerat system när det gäller tillsynen av banker. På federal nivå finns fyra olika tillsynsmyndigheter, vars uppgifter är delvis överlappande. En av dessa är FDIC, som administrerar det amerikanska insättningsgarantisystemet, men som även har tillsyn över många banker. Till de federala myndigheterna kommer tillsynsmyndig- heter på delstatlig nivå. Flera myndigheter är också involverade i kris- hanteringen av en bank. När det gäller banker som tar emot inlåning finns dock en nära koppling mellan insättningsgarantisystemet och krishanteringen. FDIC har den mest framträdande rollen i krishan- 2 Mer exakt avser reformen som benämns Improvement Act (FDICIA) regleringen av institut som tar emot garanterad inlåning. En allmän uppfattning är att den amerikanska bankkrisen åtminstone delvis orsakades av ett dåligt utformat insättningsgarantisystem. 3 Se t.ex. , E., (1989) Mess, : Press, eller , L., (1991), The S&L Debacle, , NY: för en beskrivning av den amerikanska bankkrisen. Förhållanden i andra länder 101 teringen av de banker som omfattas av dessa system. FDIC har emeller- tid också varit inblandad i krishantering av institut som ej omfattas av systemen, när det har ansetts nödvändigt av stabilitetsskäl. Syftet med reformen i var dels att skärpa kapitalkraven på bankerna, dels att ge FDIC mer adekvata medel att ingripa mot en bank med ekonomiska problem. Regleringen syftar emellertid även till att tillse att FDIC faktiskt ingriper när en bank börjar få problem. Erfaren- heten från den amerikanska bankkrisen var nämligen att tillsyns- myndigheterna underlät att ingripa. En förklaring till detta agerande från myndigheternas sida, som på engelska kallas regulatory forbearance, är som sagt att pengarna i garantifonderna tog slut och politisk vilja saknades att tillskjuta mera medel. Det förklarar emellertid inte varför myndigheten inte ingrep på ett tidigare stadium. Då fanns emellertid ett hopp om att utvecklingen skulle vända och problemen försvinna. En annan förklaring som har framförts är att de ansvariga tjänstemännen på tillsynsmyndigheterna har ett kortsiktigt perspektiv, då det är brukligt att endast arbeta på en tillsynsmyndighet. Dessa tjänstemän skulle således ha hoppats på att det skulle dröja så länge innan problemen blev allmänt synliga att de hann sluta sina anställningar hos tillsynsmyndigheten.4 Oavsett vad förklaringen till beteendet är, syftar reformen till att ge FDIC ett tydligare ansvar för att undvika denna typ av beteende i fram- tiden och det fastslås i lagen att det övergripande syftet med regle- ringen är att lösa problem i institut som tar emot inlåning till lägsta möjliga kostnad för insättningsgarantisystemet. FDIC:s uppgift är således att finna den lösning på problemet som minimerar kostnaderna för garantisystemet. FDIC skall emellertid ta vissa samhällsekonomiska hänsyn. FDIC skall noggrant överväga de ogynnsamma effekter som olika åtgärder kan ha på det lokala närings- livet och andra banker på orten. FDIC skall dra upp riktlinjer för hur de ogynnsamma effekterna kan minimeras. har ända haft system för insättningsgaranti. Det finns två federala fonder med insättningsgarantimedel, en för affärsbanker (commercial banks) och en för sparbanker (saving and loans). Fonderna finansieras genom avgifter och administreras av FDIC. Fond- erna utgör en liten buffert. Om fondernas tillgångar skulle tömmas i 4 Se t.ex. Macey, J., (1994), The Future Regulation and Development of the , . 102 Förhållanden i andra länder snabb takt får FDIC höja premierna och om inte det är tillräckligt får FDIC vända sig till Kongressen med en begäran om stöd. Insättning- arna är ytterst garanterade av staten. En bank får ansöka hos FDIC om anslutning till garantisystemet. FDIC granskar härvid bankens finansiella och ekonomiska situation och bankledningens kvalifikationer. FDIC gör också en bedömning av huruvida samhället behöver banken. FDIC har vissa möjligheter att ingripa mot banker som är anslutna till insättningsgarantisystemet. FDIC kan begära att en försäkrad bank återställer effekterna av vissa olämpliga beteenden i banken. Om banken inte rättar sig, kan FDIC besluta om att den skall uteslutas ur systemet. Exempel på krav som FDIC kan ställa är att bankens tillväxt begränsas och att banken gör sig av med vissa tillgångar eller viss inlåning. Därtill har FDIC i egenskap av tillsynsmyndighet långtgående möjligheter att ingripa mot banker som har ekonomiska problem (se 5.2.4). FDIC kan använda medlen i fonderna till annat än att ersätta insättare för förluster. FDIC har möjlighet att lämna stöd, ge lån, köpa tillgångar eller ta över ansvaret för förpliktelser från en insättnings- försäkrad bank. Detta får emellertid endast ske under förutsättning att stöd till banken framstår som den minst kostsamma metoden för att hantera krisen i banken. Speciellt får inte FDIC vidta åtgärder som ökar förlusterna för någon av fonderna genom att skydda insättningar till högre belopp än vad som följer av insättningsförsäkringen eller skydda andra borgenärer än insättare. Dessa begränsningar gäller emellertid endast om det inte föreligger en systemrisk. FDIC får alltid ge stöd om det förväntas medföra att allvarliga effekter på den finansiella stabiliteten i övrigt kan undvikas eller minskas. FDIC får inte köpa aktier i en bank. När FDIC betalar ut ersättning till insättare övertar FDIC insättarnas fordran på banken. I syfte att minska kostnaderna för insättnings- garantisystemet ändrades 1993 insättningar från att vara oprioriterade fordringar till att vara prioriterade. Förhållanden i andra länder 103 5.2.3En särskild konkurs-rekonstruktionsordning för banker Banker omfattas inte av den allmänna Bankruptcy Code. I stället finns särskilda regler för tillsättandet av en receiver, vars uppgift är att avveckla banken.5 Lagen anger följande grunder för att utse en receiver (sätta banken under administration):6 (A)insufficiens, (B)påtagligt skingrande av tillgångar och vinstmedel beroende på någon överträdelse av stadga eller reglering, alternativt osäker eller osund drift av verksamheten, (C)slutförandet av affärer sker på ett osäkert eller osunt sätt, (D)avsiktlig överträdelse av ett föreläggande från tillsynsmyndig- heten om att upphöra med ett visst beteende och eventuellt återställa effekterna, (E)hemlighållande av räkenskapsmaterial (F)det är sannolikt att banken inte kommer att kunna möta insättarnas krav under normala affärsförhållanden, (G)banken har drabbats av förluster, eller kommer sannolikt att drabbas av förluster som kommer att förbruka hela eller väsentliga delar av det egna kapitalet och det saknas rimliga utsikter för att banken skall kunna bli tillräckligt kapitaliserad utan stöd från federala myndigheter, (H)varje överträdelse av lag eller reglering, eller varje osäkert eller osunt handlingssätt eller förhållanden som sannolikt kan; (i)orsaka insolvens eller påtaglig skingring av tillgångar eller medel (ii)försvaga banken (iii)på annat sätt inverka menligt på insättarnas eller insättarför- säkringsfondens intressen (I)Banken samtycker till tillsättandet av en receiver. (J)Banken upphör att vara ett insättningsförsäkrat institut (K)Banken är underkapitaliserad (se vidare avsnitt 5.2.4) och (i)banken har inte rimliga utsikter att bli tillräckligt kapitaliserad (ii)banken misslyckas att bli tillräckligt kapitaliserad när tillsyns- myndigheten har krävt detta (se vidare avsnitt 5.2.4) 5I vissa lägen kan i stället en conservator tillsättas, vars uppgift snarare är att rekonstruera banken. 6United States Code, Title 12, Chapter 16, §1821. 104 Förhållanden i andra länder (iii)banken misslyckas att lämna in en acceptabel rekapital- iseringsplan i tid (iv)banken misslyckas på ett väsentligt sätt med att implementera en rekapitaliseringsplan (L)Banken är kritiskt underkapitaliserad (se vidare avsnitt 5.2.4) (M)Banken har befunnits skyldig till kriminell penningtvätt. Således kan en receiver tillsättas av många skäl och inte endast av finansiella sådana. Grunderna för tillsättande av receiver har i flera fall en vag utformning, som t.ex. grunderna angivna under (F), (G) och (H). En receiver tillsätts av berörd tillsynsmyndighet eller FDIC. När det gäller de affärsbanker och sparbanker som omfattas av de federala insättningsgarantisystemen fungerar i regel FDIC som receiver. FDIC kan utse sig själv som receiver om det t.ex. finns risk för förluster för insättningsgarantisystemet. Att FDIC blir receiver innebär att myndigheten så att säga kliver in i banken och styr verksamheten inifrån. FDIC efterträder den gamla ledningen och övertar bolagsstämmans befogenheter. FDIC:s uppgift är att avveckla banken till lägsta möjliga kostnad för insättningsgaranti- systemet. Som receiver har FDIC möjlighet att genomdriva stort sett varje avtal som banken tidigare ingått oavsett vilka hävningsgrunder som det ingångna avtalet stadgar. FDIC har även möjlighet att förkasta ingång- na avtal om de är betungande för banken och frånträdet underlättar administrerandet av bankens affärer.