sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Exempel på tillväxtpaket/åtgärder inom branchklustren är för klust- ret Livsmedel utveckling av tillväxtpotentialen i svensk frukt- och bär- odling samt utveckling av marknader för högkvalitativ svensk fågel. Inom klustret Bioteknik/Biomedicin finns tillväxtpaket som bl.a. inne- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet bär utveckling av ett internationellt doktorsprogram inom Medicon Valley samt utveckling av ett vårdindustriellt kluster. Exempel på till- växtpaket inom det tredje klustret Besöksnäring och kultur är pro- jekthus för produktutveckling och stimulans till samverkan inom be- söksnäringen samt IT–utveckling för marknadsföring av den skånska turismen. I den granskning som en tjänstemannagrupp i har genomfört framhålls att det skånska tillväxtavtalet har en god inriktning på tillväxt i näringslivet. Antalet insatsområden/kluster är begränsat. Avtalet har däremot brister när det gäller koncentration på åt- gärdsnivån; det innehåller drygt 40 åtgärder. Enligt gransknings- gruppen kommer det sannolikt att bli svårt att hitta finansiering till samtliga dessa. Finansieringen och genomförandet är också en svaghet i tillväxtavtalet, enligt gruppen. En uppenbar svårighet är att man valt att utgå från behovet av resurser, snarare än tillgången på desamma (Ds 2000:7, s. 27 f.). I står arbetet med det regionala utvecklingspro- grammet, i benämnt den regionala utvecklingsstrate- gin (RUS), i fokus för det regionala partnerskapet (jfr ovan). Tillväxtavtal och kan i detta avseende betraktas som genomförandeinstrument (, 2000a, s. 30). Arbetet med att ta fram RUS började , då Väststyrelsen – den ideella förening som bildats för att förbereda in- träde i försöksverksamheten – inledde arbetet med att ta fram en vision, kallad Det Goda Livet, för den blivande regionen. Detta dokument låg sedan som grund för utarbetandet av RUS. Efter det togs ett tjänstemannaunderlag fram av den partssamman- satta s.k. Utvecklingsgruppen, vilken består av tjänstemän från , , länsarbetsnämnden, kommunförbun- den, , universitet och högskolor, Västsvenska indu- , Företagarna, samt LRF. Det underlaget, tillsammans med ett utkast till utvecklingsstrategi remissbehandlades sedan i ett än vidare partnerskap (, 2000a, s. 30 f.). Efter detta inledande skede tog de politiska partierna själva över ar- betet med RUS. I brett partipolitiskt samförstånd formulerade de för- troendevalda självständigt tio mål för RUS. Detta i en process som av såväl politiker som tjänstemän genomgående beskrivs som vital och Försöksverksamheten och angränsande verksamhet nydanande (, 2000a, s. 31). En viktig ambition i detta politiska arbete har varit att målen skall vara mätbara och möjliga att utvärdera. RUS antogs av regionfullmäktige och innehåller följande delar (, 2000a, s. 31, , 2000b, s. 35): Visionen om Det Goda Livet, Fyra tvärsektoriella prioriteringar, RUS kan betraktas som ett övergripande politiskt styrdokument. Dokumentet är i åtgärdsavsnitten huvudsakligen diskuterande och när det gäller ansvarsfördelning, finansiering, tidsplan och uppföljning ges ingen konkret vägledning. På detta vis skiljer sig RUS, som politiskt styrdokument, tydligt från de utvecklingsinstrument – tillväxtavtal och andra mer exekutivt inriktade program, t.ex. regional transportinfra- strukturplan – med vars hjälp RUS skall genomdrivas (, 2000a, s. 31). Det regionala tillväxtavtalet utgör ett av flera genomförandeinstru- ment för RUS och är i den meningen underordnat utvecklingsstrategin. I sammanhanget har viss kritik framförts mot att tillväxtavtalen tids- mässigt kom lite olyckligt, innan arbetet med RUS hade slutförts (, 2000a, s. 32). Arbetet med tillväxtavtalet utgick från samma tjänstemannaunderlag som RUS och inleddes . Arbetet har dels bedrivits på regionövergripande nivå, dels i åtta delregioner. Dessa åtta är: Mellansjöregionen (), De delregionala partnerskapen har en skiftande organisatorisk ka- raktär och sammansättning. Genomgående gäller dock att det är kom- munerna som ansvarar för samordningen inom de delregionala part- nerskapen. Regionen centralt bidrar emellertid med tjänstemannastöd. Den delregionala nivån har givits en mycket viktig roll i det regio- nala utvecklingsarbetet. Delregionerna har fått stor självständighet när det gäller att genomföra såväl RUS som tillväxtavtalen. Över hälften av regionens resurser för regional utveckling – totalt ca. 130 miljoner kro- nor – har öronmärkts för de delregionala partnerskapen. De formella besluten i detta avseende, åtminstone för de statliga medlen, kommer Försöksverksamheten och angränsande verksamhet dock att tas av centralt (, 2000a, s. 33). Betydande ansträngningar har gjorts från Västra Götalandsregio- nens sida för att förankra det regionala utvecklingsarbetet och för att skapa lokal och delregional delaktighet. Bland annat har en regionut- vecklingsberedning tillskapats, vilken består av regionutvecklings- nämnden (se avsnitt 2.5.1) och 12 ledande kommunföreträdare, utsedda av kommunförbunden. I regionutvecklingsberedningen diskuteras alla viktigare regionala utvecklingsfrågor innan de behandlas av regionut- vecklingsnämnden och (, 2000a, s. 32 f.). I den granskning som en tjänstemannagrupp i har genomfört framhålls analysarbetet som en särskild styrka i Västra Gö- talands tillväxtavtal. I analysen görs en systematisk genomgång av oli- ka aspekter i länet samt styrkor och svagheter i regionens näringsliv (Ds 2000:7, s. 33). Det konstateras vidare att när det gäller finansiering och genomförande är de delregionala avtalen generellt sett relativt sva- ga. Däremot är formerna för självstyrelseorganets finansiella medver- kan i de delregionala avtalen väl genomarbetade. I har tillväxtavtalsprocessen varit mycket nära kopplad till ar- betet med det regionala utvecklingsprogrammet (RUPEN). Ett första utvecklingsprogram – RUPEN 97 – togs fram redan under försöksverk- samhetens första år. Bakom den snabba processen låg bl.a. en väl för- beredd och intensiv förankringsprocess; sammanlagt cirka 1.000 perso- ner beräknas ha varit involverade i arbetet med utvecklingsprogrammet (, 2000a, s. 27). I den modell som valt är det tänkt att arbetet med utveck- lingsprogrammet skall vara en ständigt pågående process. och 1999 har RUPEN 97 diskuterats i länets samtliga kommun- fullmäktigeförsamlingar och i . I samråd med, för- utom kommuner och landsting, regionala statliga myndigheter, nä- ringsliv och organisationer har tagit fram ett reviderat förslag till regionalt utvecklingsprogram – RUPEN 99. antogs det nya utvecklingsprogrammet av förbundsfullmäktige. Det regionala tillväxtavtalet utgör ett av RUPEN:s genomförandein- strument. Genom att tillväxtavtalsarbetet i tidsmässigt sam- manföll med utarbetandet av det regionala utvecklingsprogrammet och dessutom till sin karaktär var snarlikt uppdraget att ta fram ett utveck- lingsprogram kom tillväxtavtalen av flera aktörer att inledningsvis upp- fattas som ett störningsmoment och något som ledde till förvirring och Försöksverksamheten och angränsande verksamhet dubbelarbete i det redan existerande regionala samarbetet (, 2000a, s. 28). Som en konsekvens av vad som redovisats ovan har till- växtavtal mycket starkt knutits till RUPEN. Fem insatsområden lyfts särskilt fram i tillväxtavtalen (, 2000a, s. 28): Musik- och upplevelseindustrin, som handelsplats, tillskapandet av en handelshögskola för (), Kunskapsförsörjning och affärsutveckling i samverkan mellan nä- ringsliv, högskolor universitet och institut, Samtliga fem områden utgör konkretiseringar av motsvarande om- råden i RUPEN. Den ekonomiska tyngdpunkten ligger på området Lo- kala utvecklingscentra, med vilket avses mötesplatser för näringsliv, konsult- och utbildningsverksamhet, fackföreningar m.fl. (Ds 2000:7, s. 25). innehåller en detaljerad finansieringsplan, med tyd- liga indikationer med avseende på ansvarsfördelning och genomföran- de. Avtalet är också starkt fokuserat på ett fåtal tydligt avgränsade in- satsområden (, 2000b, s. 28). Den totala ekonomiska omfatt- ningen av de fem insatsområdena i tillväxtavtalet beräknas för hela programperioden uppgå till . Av dessa är mer än hälften statliga medel, kommer från of- fentliga regionala och kommunala aktörer samt EU. Resterande beräknas det privata näringslivet bidra med (i , 2000, s. 4). Enligt i vilar utvecklingsfrågorna i länet på tre ben (, 2000a, s. 29): En fast struktur, i form av politiska organ, En behovsrelaterad struktur, i form av programberedningar, rap- portörskap etc., En regional mobilisering. Det regionala partnerskapet hör hemma i det tredje benet. nerskapet organiseras i Nätverket för regional utveckling, vilket består av representanter för ett fyrtiotal organisationer. Nätverket har träffar och utgör ett forum för information, avstämning och förankring i alla typer av regionala utvecklingsfrågor, inte bara tillväxtavtalet (, 2000a, s. 29). Ur det regionala partnerskapet har det s.k. lilla partnerskapet växt fram. Detta partnerskap består av de viktigaste aktörerna – i praktiken innebär det oftast de viktigaste finansiärerna – i det regionala utveck- lingsarbetet. I utgörs det lilla partnerskapet av, förutom Regi- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet onförbundet, , , , länsarbetsnämnden samt Sydsvenska . Däremot ingår inte, som en markering av det förändrade ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna i som försökslän, kommuner, landsting och länsstyrelse (, 2000a, s. 29). På olika sätt har också arbetat med att förankra ar- betet med såväl RUPEN som tillväxtavtalet. Bland annat har seminarier genomförts med lokala företagsgrupper i alla kommuner. Vidare är inbegripet i en kontinuerlig dialog om arbetet med RUPEN och tillväxtavtalet med , vilket består av ord- förandena i , Företagarna och Handelskammaren. I en utvärdering genomförd på uppdrag av konstateras att ledande aktörer i det regionala utvecklingsarbetet, såväl politiker som företagare, ger en entydigt positiv bild av arbetet i part- nerskapet. Arbetet präglas, enligt i princip alla intervjupersoner, av delaktighet, samsyn och god stämning. Bland fåtalet negativa kom- mentarer nämns att den omsorgsfulla förankringen ibland kan leda till en utdragen beslutsprocess (, 2000a, s. 29). I den granskning som en tjänstemannagrupp i har genomfört konstateras att tillväxtavtalet förefaller vara väl förankrat (Ds 2000:7, s. 25). Granskningsgruppen anser också att avtalet ligger långt fram när det gäller finansiering, men att det är svagare när det gäller att beskriva hur genomförandet skall ske. Samma sak gäller för uppföljning och utvärdering. Vidare menar gruppen att tillväxtavtal är intressant, då det tydligt framhåller vikten av ett gränsöverskridande synsätt. Exempelvis i arbetet med och inom designområdet finns ett starkt behov av länsöverskridande samarbete (Ds 2000:7, s. 26). Även på har det regionala utvecklingsprogrammet (RUPEN) legat till grund för arbetet med tillväxtavtalen. I det avseendet hade kommunen ett bra utgångsläge för att starta arbetet med tillväxtavtalet. RUPEN togs fram i samverkan med och i samråd med ett stort antal berörda organisationer. Programmet antogs av kommunfull- mäktige (Wrenne, 1999, s. 23). tillväxtavtal är uppdelat i tre insatsområden: Dessa insatsområden är härledda ur den analys som gjordes i sam- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet band med RUPEN och de är medvetet branschöverskridande. Genom att arbeta branschöverskridande vill man från kommunens sida tvinga fram kreativitet och idérikedom (Wrenne, 1999, s. 24). Totalt omfattar tillväxtavtalet 17 åtgärder. Det finns en tydlig kopp- ling till länets specifika förutsättningar; utveckling av jordbruket, livs- medelsindustrin och besöksnäringen prioriteras särskilt. Vidare lyfts läge i fram (Ds 2000:7, s. 22). Enligt granskningsgrupp förefaller till- växtavtal vara väl förankrat i det s.k. lilla partnerskapet (Ds 2000:7, s. 22). I detta mindre partnerskap ingår kommunen, , , högskolan, SAF, LO, TCO, , , Länsbygdsråd, Fornvänner, Östsvenska handelskammaren, Företagarna och . Tillväxtavtalsprocessen har haft en stark po- litisk förankring genom kommunens ansvar för arbetet. På finns också ett stort partnerskap bestående av ett hund- ratal personer indelade i åtta undergrupper, där även i sådana här sam- manhang mer otraditionella grupper som konstnärer och musiker finns representerade. Det är från detta större partnerskap som åtgärdsförsla- gen i avtalet ursprungligen emanerar. Granskningsgruppen anser att tillväxtavtalet har en tydlig regional profil och en genomarbetad analys. Åtgärderna förefaller också rele- vanta, även om den röda tråden från analysen, enligt gruppen, inte all- tid framgår helt tydligt. På uppdrag av kommittén har företagsekonomer vid /gjort en jämförande analys av tillväxtavtalsarbetet i och (Wrenne, A. 1999, Nytänkande kontra tradition – en studie av utarbetandet av regionala tillväxtavtal i och ). Huvudsyftet har varit att jämföra hur arbetet har bedrivits i ett län, där självstyrelseorganet har haft huvudansvaret, med ett län där har lett arbetet. Den kanske viktigaste iakttagelsen i forskarrapporten är att det finns en stor och viktig skillnad i hur tillväxtavtalsarbetet har bedrivits i de båda länen; en skillnad som sammanhänger med försöksverksamheten på . Enligt rapporten har nämligen hela arbetsprocessen på präglats av ett nytänkande som saknats i . har inte lika stor erfarenhet av den här typen av utvecklingsarbete som i , vilket har påverkat or- ganiseringen av arbetet, liksom engagemanget i detsamma. Det har också varit viktigt för kommunen att visa att man klarar av att ta ansvar för den regionala utvecklingen. I tillväxtavtalsarbetet har kommunen medvetet försökt att skapa ett kreativt regionalt partnerskap. I rapporten konstateras vidare att den politiska förankringen av till- växtavtalsprocessen har varit tydligare på jämfört med Ble- Försöksverksamheten och angränsande verksamhet På har ansvaret för arbetet legat på kommunen. Kom- munalråden har dessutom varit gruppordförande i det stora partnerska- pet. I har den politiska förankringen begränsats till en mindre grupp, bestående av landstingsråd och kommunalråd, vilka har haft in- flytelserika roller i ett sent skede av processen. De politiska organen på har däremot haft ett större inflytande över själva arbetsproces- sen. Introduktionen av i har inneburit betydan- de förändringar för den svenska regionala politiken. Det gäller så gott som samtliga områden inom politiken – innehåll, form, finansiering, genomförande, deltagande aktörer, regleringar etc. (ström, 1998, s. 63). första period med stöd från strukturfonderna är nu avslu- tad. För vår del utgjordes perioden av åren 1995 . EU har satsat i svenska struktur- fondsprojekt. Till detta skall läggas nationell offentlig medfinansiering på cirka 16 miljarder. Den svenska medfinansieringen har, särskilt i områden med stöd från flera strukturfondsprogram, kommit att innebära en betydande fi- nansiell börda för länsstyrelser, kommuner och andra medfinansiärer. Den praktiska innebörden har blivit att den regionala utvecklingspoliti- ken, det gäller såväl nationella, som regionala och lokala utvecklingsin- satser, har kommit att inordnas inom de ramar som strukturfondspro- grammen sätter. Insatser som ligger utanför strukturfondsprogrammen bidrar till att försvåra medfinansieringen av programmen (, 1998, s. 70). Strukturfondsprogrammen skiljer sig från den traditionella svenska regionalpolitiken och de utvecklingsprogram som där har funnits ge- nom att vara betydligt mer detaljerade och striktare hållna när det gäller möjligheten till tolkningar. Därmed är de också betydligt mer styrande. Den svenska modellen för genomförandet av strukturfondspro- grammen –1999 skulle kunna beskrivas som en kombination av decentralisering och centralisering. Decentralisering när det gäller beslutsfattandet; central styrning via statliga myndigheter när det gäller tolkningen av reglerna för fondernas användning. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet svenska modellen innebar vidare att strukturfonderna inte integrerades i den existerande nationella politikens genomförandeorganisation, vil- ket är fallet i åtskilliga andra EU–länder (, 1998, s. 72). 2.10.2 Utvärderingar av den första programperioden Ett antal utvärderingar har genomförts under den nu avslutade första programperioden, –1999. Generellt gäller att de problem som utvärderingarna pekar på huvudsakligen sammanhänger med brister i de administrativa rutinerna. Förutom vad som skulle kunna betecknas som rena inkörningsproblem utpekas också problem av mer djupgå- ende karaktär. Strukturfonderna har växt fram inom en komplex administrativ kultur på europeisk nivå, inom skilda politikområden, med skilda re- gelverk och med olika administrerande generaldirektorat vid Europeis- ka kommissionen. Dessa fonder skall på den europeiska nivån smälta samman till gemensamma utvecklingsprogram. Ett förhållande som knappast underlättar möjligheten att skapa ändamålsenliga lösningar för det enskilda landet. För del kompliceras det hela av en ungefär lika komplex struktur av förvaltningsansvariga statliga myndigheter och av en otyd- lig rollfördelning mellan nationella statliga myndigheter och regionala och lokala företrädare. De olika målprogrammen har delvis olika sys- tem för genomförandet. I en rapport från ning () framhålls att det finns en besvärande otydlighet i rollfördel- ningen, när det gäller såväl beslutandemöjligheter som prioriteringar och strategier. Enligt rapporten grundar sig denna otydlighet ytterst i avsaknaden av en tydlig regional aktör med kapacitet och legitimitet att utveckla och driva regionala strategier och att forma stabila regionala partnerskap (, 1998, s. 100). I avsaknaden av en stark regional aktör har ofta blivit den viktigaste regionala aktören i partnerskapet. Detta som företräder staten, bl.a. i rollen som medfinansiär. I samspel med de många och starka kommunerna har det traditionella mönstret av en fördelande länsstyrelse och ett antal om medlen konkurrerande kommuner kommit att upprepas i strukturfondernas partnerskap. De regionala partnerska- pen har därför oftast blivit relativt svaga. I efterhand har också och kritiserat programarbetet för att det i allt för stor utsträckning varit en statlig angelägenhet. Man har bl.a. pekat på att ansvaret för att ta fram programförslagen lades på statliga utredare, att i förhandlingarna med Försöksverksamheten och angränsande verksamhet kommissionen om de svenska programförlagen representerades regio- nerna av statliga tjänstemän från , inte av förtroendevalda från kommuner och landsting samt att sekretariatsfunktionen i de flesta fall lades på (SOU 1999:24, s. 36). Inom flera referensgrupper var det också intensiva diskussioner om vem som skulle ha ansvaret för genomförandet av strukturfondspro- grammen. Återigen var det som stod mot kommun- och landstingssektorn. Argumenten för var erfarenhet och att man varit drivande i arbetet med att ta fram programmen. För kommu- ner och landsting talade vikten av en demokratisk förankring också i genomförandet av programmen. Diskussionerna ledde i vissa fall till att organisationsfrågan kom att överskugga frågan om innehållet i pro- grammen. Det var viktigare vem som bestämde över fördelningen av pengarna än vad dessa skulle användas till (SOU 1999:24, s. 37). Sammanfattningsvis framgår ändå av utvärderingarna att genomförande av den första programperioden av strukturfonderna har varit en framgång i den meningen att samarbetet i nya konstellationer över kommun- och länsgränser har ökat. Nya finansieringslösningar, där medel från stat, kommuner och landsting i högre grad än tidigare samverkar har också utvecklats. Politiken har vidare varit en framgång i den meningen att den regionala politiken har utvecklats i riktning mot en mer aktiv och tillväxtorienterad politik. Tyvärr har man inte lyckats sammankoppla detta med ett tydligare regionalt ansvar för denna poli- tik. Avsaknaden av en stark och tydlig regional aktör, i kombination med en ovana att hantera en territoriellt baserad förhandlingspolitik, har försvagat den regionala nivåns inflytande på strukturfondspro- grammens innehåll (, 1998, s. 100 ff). 2.10.3 De svenska strukturfondsprogrammen under den nya programperioden Under den nya programperioden förändras de svenska strukturfondsprogrammen både med avseende på geografisk indelning och administrativ hantering, bl.a. som en följd av att antalet målområden och gemenskapsinitiativ minskas. Det finns nu tre målprogram: Mål 1, som omfattar insatser i områden vars BNP per invånare är av gemenskapens genomsnitt, insatser i de mest glesbefolkade områdena samt ett särskilt program för kusten i norra . Områden som omfattas av mål 1 är: , , samt . Försöksverksamheten och angränsande verksamhet ingår även delar av , och . To- talt är 51 kommuner berörda av mål 1. Mål 2, som omfattar områden som genomgår ekonomisk och social omställning inom industri- och tjänstesektorn, landsbygdsområden på tillbakagång, stadsområden med problem samt krisdrabbade om- råden som är beroende av fiske. Mål 2 sammanfaller inte med läns- gränserna. Programmet berör sammanlagt 76 kommuner i 11 län samt cirka 300 öar utan fast landförbindelse. De län som berörs av mål 2 är , , , , , , , , , samt . Ytterligare 14 kommuner deltar i programmet under en övergångstid. Mål 3, som omfattar åtgärder för att utveckla arbetsmarknaden och de mänskliga resurserna. Mål 3 bygger på den europeiska syssel- sättningsstrategins fyra pelare; höjd kompetens, fler företagare, förmåga att förändra samt ökad jämställdhet. Gemenskapsinitiativen för programperioden –2006 är: Interreg III, som omfattar gränsregionalt, transnationellt och inter- regionalt samarbete för att stimulera en harmonisk, balanserad och varaktig utveckling över hela gemenskapens område (se även av- snitt 3.5). , som omfattar ekonomisk och social förnyelse av städer och förorter med problemfyllda bostadsområden som präglas av ökad arbetslöshet, ohälsa och bidragsbehov. Leader+, som omfattar insatser för landsbygdens utveckling. Equal, som omfattar samarbete mellan medlemsländerna i syfte att främja nya metoder för att bekämpa all slags diskriminering och ojämlikhet i anslutning till arbetsmarknaden. Regeringen har tagit beslut om att dela upp mål 2–området i fyra delregioner. Den norra mål 2–regionen består av mål 2–områdena i , och ; den västra mål 2– regionen består av områdena i , och Västra Göta- lands län. Den södra mål 2–regionen består av områdena i Östergöt- lands, , , och . Slutligen kommer öarna i gamla 5b–Skärgård att tillsammans med utgö- ra en region. Regeringen har vidare utsett länsstyrelserna i och att vara huvudansvariga och förvaltningsmyndigheter för respektive mål 1–program. För mål 2–programmet har huvudansvaret för uppdragets genomförande i den norra regionen lagts på länsstyrel- sen i ; i den västra regionen får i län motsvarande uppdrag. i får huvudan- svaret för såväl den södra regionen som öarna. Försöksverksamheten och angränsande verksamhet länsstyrelserna kommer också att utses till förvaltningsmyndigheter för respektive region. Vid förvaltningsmyndigheterna inrättas en strukturfondsdelegation med ledamöter från samtliga län som har att besluta om strukturfonds- stöd i respektive område. Delegationen skall ledas av chefen för för- valtningsmyndigheten. I övrigt består den främst av företrädare för de andra länsstyrelserna, självstyrelseorgan, länsarbetsnämnder, landsting och kommuner. De båda sistnämnda kommer att vara i majoritet. För att stöd skall kunna beviljas krävs enhällighet. Förvaltningsmyndigheterna skall vara utbetalningsansvariga myn- digheter för respektive program och får därmed det fulla ansvaret för genomförandet av programmet. Det utbetalningsansvar som de centrala verken har haft –1999 decentraliseras därmed till de länsstyrelser som utses till förvaltningsmyndigheter.