sou · GOB389d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett uteblivet yttrande kan därför inte tas till intäkt för att det inte skulle föreligga några föreskrifter till skydd för natur- och kulturmiljön eller något behov av samråd innan undersökningsarbeten påbörjas i områ- det. I själva verket torde det normalt sett alltid vara lämpligt att prospektö- ren tar kontakt med berörd länsstyrelse och kommun om sådan inte redan är etablerad. En prospektör som underlåter sådana kontakter bör inte i ett kommande tillståndsärende kunna åberopa att han redan investerat så mycket i sitt projekt att man rimligen inte bör kunna neka honom tillstånd. Regleringen bör utformas så att den inte medför onödig byråkrati och tidsutdräkt. Jag har särskilt övervägt om också berörda kommuner borde få ansökningar om undersökningstillstånd för eventuellt yttrande. Genom plan- och bygglagstiftningen har emellertid kommunen redan enligt nu gällande bestämmelser goda möjligheter att styra markanvändningen. I översiktsplanen anges vilken markanvändning som enligt kommunens uppfattning skall ges företräde inom olika delar av kommunen och vilka områden som är av riksintresse. Då det gäller kännedomen om särskilt skyddsvärda natur- och kulturområden finns denna i allmänhet samlad på . På grund av det anförda har jag funnit att det är tillräckligt om bereds tillfälle att avge yttrande. I vissa delar av landet, där mineralletning pågått och där en nära kontakt redan är etablerad mellan prospektör, länsstyrelse och kommun, kan det vara onödigt att myndigheterna yttrar sig över varje ny Utredarens bedömningar och förslag 225 ansökan om undersökningstillstånd. Någon skyldighet att yttra sig skall därför inte finnas. Yttrandet får heller inte onödigt fördröja bergmästarens prövning av ansökan om undersökningstillstånd. Jag föreslår därför att en komplett ansökan, så snart den inkommit till bergmästaren, översänds till berörd länsstyrelse för eventuellt yttrande . Någon möjlig- het för att få anstånd med svaret bör inte finnas, utan sedan treveckorsfristen gått ut skall bergmästaren kunna pröva ansökan. Om på grund av till exempel arbetsanhopning inte skulle ha möj- lighet att avge ett snabbt yttrande är det naturligtvis inget som hindrar att man tillskriver prospektören och eller bergmästaren sedan tillståndet med- delats. Enligt 2 kap. 10 § minerallagen skall undersökningstillstånd avseende olja, gasformiga kolväten eller diamant förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Någon möjlighet att uppställa sådana villkor i andra former av undersökningstillstånd finns dock inte. Jag föreslår att begränsningen till de uppräknade formerna av undersökningstillstånd avskaffas. Vilka villkor som skall ställas upp beror naturligtvis på vilket område det är fråga om och vilken typ av undersökningsarbeten som kan bli aktu- ella. De bestämmelser till skydd för allmänna intressen i annan lagstift- ning, t. ex i och kulturminneslagen, liksom den allmänna mi- nimeringsregel som jag föreslagit i avsnitt 11.2.2 ovan, utgör bestämmel- ser som alltid gäller vid undersökningsarbeten. Det kan emellertid finnas särskilt skyddsvärda miljöer där det behövs mer detaljerade föreskrifter om var eller när tillträde får ske. Ett exempel kan vara platser där utrot- ningshotade fåglar häckar. Av yttrande till bergmästaren i anledning av ansökan om undersökningstillstånd kan också framgå att det finns anledning att förena undersökningstillståndet med särskilda villkor till skydd för allmänna intressen. 9.2.4Samrådsplikt vid åtgärder som kan påverka kulturmiljön Utredarens förslag: Anmälan för samråd enligt 12 kap 6 § bör krävas även vid åtgärder som väsentligt kan komma att påverka kul- turmiljön. skall uppmärksammas på denna fråga.. Som nämnts i avsnitt 11.2.1 ovan skall enligt 12 kap. 6 § an- mälan för samråd göras till tillsynsmyndigheten innan en verksamhet eller 226 Utredarens bedömningar och förslag åtgärd som väsentligt kan komma att påverka naturmiljön utförs. I be- stämmelsen nämns inget om skyddet för kulturmiljön. Av förarbetena till bestämmelsen framgår emellertid att lagstiftaren förutsett att värdefulla kulturmiljöer kan finnas i områden med värdefull naturmiljö och att därför de kulturvårdande myndigheterna skall underrättas om naturvårdsmyndig- heten uppmärksammar risk för skada på kulturmiljön. Områden som är skyddsvärda från kulturmiljösynpunkt och där kulturvärdena riskerar att skadas av en verksamhet eller en åtgärd, utan att för den skull naturmiljön kan komma att ändras väsentligt faller dock – såvitt jag kan bedöma – utanför samrådsplikten. Det är min uppfattning att områden med värdefull kulturmiljö bör åt- njuta minst samma skydd som naturmiljön och direkt omfattas av 12 kap. 6 § . Detta är också mest förenligt med utgångspunkterna för (jfr bl. 1 kap 1 § andra stycket 2). Den möjlighet för läns- styrelsen att vid mineralprospektering på ett tidigt stadium ta initiativ till samråd bör stå till buds även då det gäller att skydda värdefull kulturmiljö. Jag har därför övervägt att föreslå en ändring av 12 kap. 6 § , så att skyldighet att göra anmälan för samråd införs då någon avser att påbörja en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan befaras väsentligt påverka kulturmiljön inom ett område. Eftersom (M 1999:03) inlett arbetet med en översyn av har jag dock funnit det lämpligast att genom skrivelse uppmärksamma denna kommitté på frågan. 9.2.5Prövning av sökandens lämplighet vid ansökan om undersökningstillstånd Utredarens bedömningar och förslag: Av minerallagen bör klart framgå att bergmästaren, vid prövning av ansökningar av undersökningstillstånd, även får beakta sökandens lämplighet. Enligt 2 kap 2 § minerallagen skall undersökningstillstånd meddelas om det finns anledning att anta att en undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möj- lighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Berg- mästaren har således redan enligt nuvarande bestämmelser att göra en viss bedömning av huruvida sökanden är seriös och har avsikt och förmåga att genomföra undersökningsarbetet på ett ändamålsenligt sätt. Utredarens bedömningar och förslag 227 mets krav att det inte skall vara uppenbart att sökanden saknar möjlighet eller avsikt framgår emellertid att prövningen i normala fall inte skall vara särskilt omfattande. Om en sökande tidigare på ett flagrant sätt åsidosatt sina skyldigheter enligt minerallagen, till exempel genom att inte utföra undersökningsarbetena så att minsta skada och intrång vållas eller genom att utföra undersökningsarbeten där detta inte är tillåtet, torde detta redan enligt gällande lagstiftning kunna beaktas vid prövningen av huruvida samma prospektör vid en ny ansökan skall anses ha avsikt och förmåga att utföra arbetet på ett ändamålsenligt sätt. Detta framgår dock inte särskilt klart av lagstiftningen och det framstår också som oklart i vilken utsträck- ning misskötsamhet vad avser hänsynen till skyddsvärda natur- och kul- turmiljöer kan beaktas. Detta uppfattar jag som en brist i den nuvarande lagstiftningen. Reglerna bör förtydligas i dessa avseenden. Mineralprospektering är i normalfallet en kapitalkrävande och tekniskt komplicerad verksamhet, som ett mindre antal specialiserade företag in- riktat sig på. I de flesta fall torde det vara samma personer och företag som återkommande ansöker om undersökningstillstånd. Härigenom kommer bergmästaren ofta att få en relativt god kunskap om sökandenas lämplighet och förmåga att utföra undersökningsarbetena på ett godtagbart sätt. Enligt min uppfattning bör det klart framgå att bergmästaren vid prövning av ansökningar av undersökningstillstånd även får beakta sökandens förmåga att iaktta tillbörlig hänsyn till natur- och kulturmiljön, och att tidigare misskötsamhet i detta hänseende kan medföra att ansökan avslås. 9.2.6Behovet av utökat skydd för särskilt utpekade områden Utredarens bedömning: De nuvarande bestämmelserna i , och minerallagen ger lagstöd för att skapa skydd åt särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer. De metoder som används vid mineralletning medför – som nämnts ovan – ingen eller relativt liten miljöpåverkan. Åtgärder som kan medföra viss skada är exempelvis användning av fordon i terrängen sam- band med mätningar och provborrningar, röjning av siktfält i de fall pro- spektören saknar modern eller inte kan använda denna, mer omfattande moränprovtagning, större blottningsarbeten och provborr- ningar. De nämnda åtgärderna omfattas av regler och pro- spektören är alltså enligt 12 kap. 6 § skyldig att samråda med 228 Utredarens bedömningar och förslag om det finns risk för att någon av åtgärderna väsentligt kan komma att ändra naturmiljön. För att framföra fordon i terrängen krävs tillstånd enligt terrängkörningslagen. Tillstånd kan krävas för ingrepp i fast fornlämning enligt 2 kap. kulturminneslagen. Som framgått av avsnitt 8.4 finns det möjlighet för och kommunen att i det enskilda fallet med stöd av eller PBL till- skapa skydd mot prospekteringsåtgärder i områden där detta är motiverat. eller kommunen har möjlighet att i natur- och kulturreser- vat, meddela föreskrifter om att mineralletning med vissa metoder eller att gruvbrytning inte får ske om sådana föreskrifter behövs för att uppnå syf- tet med reservatet. Kommunen har vidare möjlighet att använda sig av planlagstiftningen. Jag vill i detta sammanhang erinra om att institutet områdesbestämmelser inrättats just för att ge kommunen möjlighet att säkerställa att områden som man bedömt vara av riksintresse skyddas. Minerallagen innehåller också två bestämmelser som tillkommit i syfte att skydda natur- och kulturmiljön. Enligt 3 kap. 6 § första stycket mine- rallagen får prospekteringsarbeten inte äga rum inom nationalpark eller i strid med föreskrift som meddelats för natur- eller kulturreservat. Vidare krävs enligt 3 kap. 6 § andra stycket p 3 minerallagen till- stånd för att undersökningsarbeten skall få äga rum inom de s k obrutna fjällområdena. Jag har övervägt behovet av att utöka de områden inom vilka mineral- prospektering inte skall få äga rum. Jag har inte funnit anledning att i mi- nerallagen ange ytterligare områden som med hänsyn till sina särskilt skyddsvärda natur- och kulturmiljöer bör undantas från undersökningsar- beten. Enligt min uppfattning finns det inte heller behov av fler former av områdesskydd än de som den nu gällande miljölagstiftningen erbjuder. Beträffande skyddet för särskilt värdefulla kulturmiljöer har jag dock uppmärksammat en brist såvitt avser tillämpningen av 12 kap. 6 § miljö- balken. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.2.5. Med hänsyn till de förslag till lagändringar som lagts fram i departementspromemorian Ds 2000:29 (se avsnitt 11.2.7) finner jag heller inte anledning att föreslå sär- skilda bestämmelser i minerallagen för särskilt skyddsvärda områden av internationellt intresse. Utredarens bedömningar och förslag 229 9.2.7Generella krav på miljökonsekvensbeskrivning eller anmälan för samråd vid undersökningsar- beten i vissa områden. Utredarens bedömning: Det saknas anledning att införa generellt krav på miljökonsekvensbeskrivning eller samråd enligt 6 kap. 12 § vid undersökningsarbeten. Vissa former av undersökningsarbete är tillståndspliktiga enligt miljöbal- ken. Hit hör provbrytning43 av stenkol och slags malm samt provborrning efter olija och naturgas. Om en verksamhet eller åtgärd inte är tillståndspliktig men kan komma att väsentligt ändra naturmiljön skall, enligt 12 kap. 6 § , an- mälan göras hos tillsynsmyndigheten. Verksamheten eller åtgärden får påbörjas tidigast efter att anmälan gjorts och tillsynsmyndig- heten har rätt att förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skador på naturmiljön. Av samma bestämmelse framgår även att regeringen ellerden myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om vissa slag av verksamheter samt vilka upp- gifter en sådan anmälan skall innehålla. I 7 b § i förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd har med stöd av denna bestämmelse föreskrivits att anmälan enligt 12 kap. 6 § skall göras innan undersökningsarbete påbörjas inom ett område som avses i 4 kap. 5 § , d v s inom de obrutna fjällområdena. Genom förordningens 7 § har länsstyrelserna givits generell rätt att föreskriva anmälningsskyl- dighet för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter som kan med- föra skada på naturmiljön. Även får föreskriva anmäl- ningsplikt beträffande viss verksamhet och vissa åtgärder som skall utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen, bl a skogsbilvägar. Enligt min uppfattning finns det således möjlighet att före- skriva anmälningsplikt för samråd i den mån undersökningsarbeten inom vissa områden kan befaras medföra skada på naturmiljön. Som jag tidigare anfört medför de flesta former av undersökningsarbeten inte någon större risk för sådan skada. Jag anser inte att det finns anledning att föreskriva generell anmälningsplikt i hela landet för någon form av undersökningsar- beten. Det är mer ändamålsenligt att länsstyrelserna, som har god känne- 43 Se SNI-koderna 10.1-3, 12.0-1, 13.1-2 och 13-2-2 i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 230 Utredarens bedömningar och förslag dom om skyddsvärda naturmiljöer inom länet, prövar behovet av att införa en sådan anmälningsplikt för viss verksamhet, t ex vägbyggnad eller gräv- ning, inom begränsade områden. Även om lagstiftningen ger länsstyrelserna erforderliga möjligheter till ingripande, är det viktigt att de uppmärksammas på kommande undersökningsarbeten. Jag återkommer i det följande till detta. Det bör redan här även påpekas att anmälningsplikt endast kan före- skrivas vid risk för skada på naturmiljön och inte vid motsvarande risk för skada på kulturmiljön, vilket jag uppfattar som en brist i regelverket. Då det gäller sådana skydds- och bevarandeområden som avses i 7 kap. 27 § föreligger i Ds 2000:29, ett förslag som innebär utökat krav på samråd och på miljökonsekvensbeskrivning i sådana områden. 9.3Markägarnas ställning vid prospektering. Då det gäller markägarnas ställning vid prövning av undersökningstill- stånd och vid undersökningsarbeten har mitt uppdrag i direktiven bl a pre- ciserats på det sättet att jag skall göra en översyn av om markägarnas rät- tigheter i minerallagen behöver utvidgas och hur detta på ett lämpligt sätt skall balanseras mot exploatörernas behov och samhällets krav. Jag har under utredningsarbetet funnit att det främst är inom fem del- områden som förändringar av regelverket bör övervägas i syfte att stärka fastighetsägarens ställning. De frågor som aktualiserats är vilka åtgärder som en prospektör får vidta på annans fastighet utan att överenskommelse träffats med ägaren och utan undersökningstillstånd, d v s gränsdragningen mellan undersökningsarbete och eftersökning prospektörens skyldighet att lämna information och upplysningar om undersökningsarbetena till fastighetsägaren och andra sakägare, fastighetsägarens och övriga sakägares rätt till inflytande vid undersök- ningsarbeten som berör dem, fastighetsägarens och övriga sakägares rätt till ersättning vid undersök- ningsarbeten, undersökningsarbeten i anslutning till bostadshus och anläggningar av betydelse för totalförsvaret prospektörens skyldighet att offentliggöra resultatet av under- sökningsarbetena. Utredarens bedömningar och förslag 231 I det följande kommer jag att närmare redovisa mina överväganden beträf- fande vart och ett av dessa delområden. 9.3.2Gränsdragning mellan undersökningsarbeten och eftersökning Utredarens bedömningar och förslag: En särskild bestämmelse som klargör vilka prospekteringsåtgärder som får vidtas på annans fastighet utan undersökningstillstånd bör införas i minerallagen. Med undersökningsarbeten avses enligt 1 kap. 3 § minerallagen sådana arbeten för efterforskning av koncessionsmineral som innebär ett intrång i fastighetsägarens eller annans rätt. Mineralletning med stöd av allemans- rätten utgör därför inte undersökningsarbeten, utan brukar betecknas efter- sökning. Den närmare gränsdragningen mellan eftersökning och under- sökning är dock svår att dra på grund av den osäkerhet som i vissa fall gäller beträffande vad som är tillåtet enligt allemansrätten. Det osäkra rättsläget måste anses otillfredsställande eftersom det kan leda till irrita- tion och onödiga konflikter mellan markägare och prospektörer. Det är naturligtvis olämpligt att den enda lagtext som reglerar frågan – 12 kap 2 § – förbjuder vad som allmänt förekommer i sam- manhanget. Det är också tydligt att prospektering måste inbegripa en viss eftersökning av redan innan undersökningstillstånd sökts; en för- utsättning för tillstånd är ju att det finns anledning att anta att undersök- ning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral44 och detta krav kan vara svårt att uppfylla om sökanden inte får ta prover på sten och an- nat material från marken.45 För att rätta till förhållandet krävs rimligen en uttrycklig lagregel. Att lita till anvisningar från någon myndighet – bergmästaren eller kanske – är inte tillfredsställande när det som här gäller en praktisk tvistefråga mellan enskilda parter. En möjlighet skulle vara att man ändrade straffbestämmelsen om åverkan i 12 kap 2 § andra stycket . har man i lagstiftningsarbetet framhållit att paragrafen tillkommit under andra samhällsförhållanden än de nuvarande och att den inte kan tolkas helt bokstavligt samt att den även annars var 442 kap 2 § första stycket 1. minerallagen 45Jfr a. a. s 58 232 Utredarens bedömningar och förslag 46 Det kan sägas att straffbestämmelsen över huvud taget knappast tar sikte på åtgärder som inte innebär någon skada eller olägenhet för markägaren. Om man tillade något sådant i bestämmelsen, skulle den bätt- re ansluta till dagens rättsuppfattning. Det torde emellertid ligga utanför mitt uppdrag att föreslå en sådan ändring i en väsentlig regel i brottsbal- ken. Jag föreslår istället en uttrycklig regel i frågan i minerallagen. Mot detta kan knappast invändas att det på ett olämpligt sätt rubbar allemans- rättens innehåll. Bestämmelsen anknyter till vad som redan gäller i praxis. Det kan heller inte åberopas principiella skäl mot att på detta sätt reglera en viss del av allemansrätten. Som framgått saknas ju allmän lagstiftning om denna och istället framgår allmänhetens befogenheter på annans mark indirekt av en rad lagregler som i första hand tar sikte på annat än civil- rättsliga frågor. Bl a i finns bestämmelser om utomståendes rätt till tillträde till annans fastighet i olika fall, även utan myndighets till- stånd ( se 28 kap 9, 11 och 12 §§); här kan också 34 § väglagen om tillträ- de till fastighet för undersökningar med sikte på vägbygge nämnas. Om en liknande regel tas in i minerallagen kan de inte ses som någon nyhet från lagteknisk synpunkt. Bestämmelsen får givetvis inte tolkas motsatsvis, så att 12 kap 2 § and- ra stycket i övrigt skulle förbjuda bagatellartade ingrepp. Be- stämmelsen skall endast uppfattas som ett klargörande av rättsläget på en punkt där regelns missvisande innehåll fått påtaglig praktisk betydelse. De former av prospektering som regeln avser att träffa torde ha en syn- nerligen liten inverkan på fastigheten. Jag tänker då främst på moränprov- tagning och blockletning. Det skulle föra för långt att också vid dessa for- mer av undersökning kräva att överenskommelse träffas med markägaren och de bör därför hänföras till sådan eftersökning som fritt får ske, så länge åtgärderna inte medför någon beaktansvärd skada eller olägenhet för fastighetsägaren och står i överensstämmelse med annan lagstiftning till skydd för hemfriden och för natur- och kulturmiljön. Jag föreslår därför att det i minerallagen införs en regel om eftersökning, av vilken det klart framgår att blockletning och ytnära moränprovtagning i syfte att eftersöka får ske på annans fastighet, under förutsättning att åtgärderna inte kan medföra någon beaktansvärd skada eller olägenhet för fastighetsäga- ren eller att skada uppstår på natur- eller kulturmiljön. Det skall således vara tillåtet för prospektören att knacka loss en del av ett stenblock för att skapa en färsk brottyta, att med en spade gräva upp en mindre mängd torv 46 Se SOU 1983:50 s 149 ff; utredningens förslag ledde dock inte till någon änd- ring av bestämmelsen. Utredarens bedömningar och förslag 233 eller grus och att medföra en liten mängd sten, torv eller grus från fastig- heten för närmare studium och analys. Oberoende av den föreslagna be- stämmelsen gäller givetvis föreskrifterna till skydd för natur- och kultur- miljövärden i och annan lagstiftning. Markägarens och andra sakägares måste givetvis respekteras. Eftersökningsarbete får inte ske på platser där allemansrätten annars inte gäller. Om till exempel en mindre del av ett stenblock måste knackas loss, skall detta ske så att ingreppet blir så lite framträdande som möjligt. Ofta torde det vara möjligt att dölja att något ingrepp alls skett på stenen. På motsvarande sätt skall de små gropar som grävs vid moränprovtagningen fyllas igen, så att inga olägenheter uppstår. De nu berörda åtgärderna torde normalt inte medföra någon ekonomisk skada för markägaren. Skulle sådan skada uppkomma följer av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser att prospektören är skyldig att ersätta den skada han vållat. Så snart de åtgärder prospektören önskar vidta på fastig- heten är mer ingripande än vad som normalt följer av allemansrätten med de nu nämnda förtydligandena skall det åligga denne att ansöka om under- sökningstillstånd eller att ingå ett avtal med fastighetsägaren. 9.3.3Sakägarnas rätt till information Utredarens förslag: De markägare som berörs av ansökan om undersök- ningstillstånd skall underrättas om ansökan och därvid erhålla utökad in- formation om vad detta innebär. Fastighetsägarna skall även underrättas då undersökningstillståndet upphör att gälla. Kungörelse i Post- och och i ortstidning avskaffas. Bergmästaren bör kalla till sammanträde på orten i samband med prövning av undersökningstillstånd om sakägare begär det. har jag kunnat konstatera att markägare inom om- råden som berörs av undersökningstillstånd uppfattar den information som lämnats dem som undermålig. Detta bekräftas av en undersökning i ett publicerat examensarbete vid Kungl. Tekniska holm.47 Av undersökningen framgår att av de tillfrågade fastighetsägarna anser att den information de erhållit från prospektören 47 och , Informationsströmmar vid prospektering av , examensarbete nr 56, och byggande, KTH, 1999. 234 Utredarens bedömningar och förslag Av markägarna i är missnöjda. Då det gäller informationen från Bergsstaten är utfallet av un- dersökningen likartat. I detta hänseende har dock informationens innehåll förändrats och aktiva åtgärder har vidtagits för att förbätt- ra denna. Det är naturligt att undersökningstillstånd enligt minerallagen väcker viss oro hos ägare och nyttjanderättshavare till fastigheter som berörs av tillståndet. I allmänhet är kunskapen om mineralprospektering inte särskilt stor och den som får kännedom om beslutet kan lätt få uppfattningen att gruvbrytning inom området är nära förestående. Att informationen lämnas först sedan tillståndet beviljats är också äg- nat att leda till en känsla av maktlöshet hos den som erhåller upplysning- arna. Om sakägarna däremot underrättas i samband med att ansökan om undersökningstillstånd görs bör detta också medföra att prospektören vinnlägger sig om att ge en så fullständig och korrekt beskrivning av pro- spekteringsprojektet som möjligt, i syfte att undvika onödig oro hos fas- tighetsägare. Enligt min uppfattning är det alltså av största vikt att de som berörs av ett undersökningstillstånd på ett så tidigt stadium som möjligt erhåller en saklig och rättvisande information om vad detta innebär.