sou · GOB311d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 15 De relativt små finansiella företag som etableras under namnet (eller börjar kalla sig) privatbanker är inte alls traditionella inlåningsbanker trots beteckningen. De har inte nödvändigtvis bankoktroj och deras affärsidé är vanligen fondmäkleri, kapitalförvaltning och finansiell rådgivning åt ett begränsat antal förmögna privatkunder. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:57 Riskkapitalbolag måste dessutom i viss utsträckning ses som intermediärer, som kan bidra med riskkapital till nystartade och små företag genom att de förvärvar ingående kunskap om dessa. Frågan om AP-fonderna skall få placera i onoterade aktiebolag kom därför upp till diskussion . Behovet av finansiella intermediärer försvinner naturligtvis inte, eftersom dessas existens bygger på förekomsten av asymmetri i informationsfördelningen, en företeelse som är så fundamental att den inte gärna kan antas vara på väg att försvinna. Den finansiella intermedieringens omfattning kan kanske ses som resultatet av två, av varandra oberoende, motverkande krafter. Å ena sidan eroderar informationsteknologins framsteg denna asymmetri, å andra sidan ökar efterfrågan på effektiv riskhantering med tilltagande specialisering och högre per capitainkomster och leder till tillväxt av de marknader som präglas av asymmetriskt fördelad information. Sannolikt är det dock så att banker i snäv mening, dvs. intermediärer som tar emot inlåning och omvandlar till illikvida fordringar (omvandling av till- gångar) förlorar i betydelse medan pensionsfonder och därmed kapital- förvaltning växer. sjönk t.ex. bankin- låningens andel av hushållens totala tillgångar från , medan andelen aktieinnehav steg från . Denna utveckling har intressanta konsekvenser för bankernas intäkter och kostnader. För det första vilar bankkoncernernas verksamhet därför allt mera på produktion av finansiella tjänster som genererar avgifter och provisioner i stället för på omvandling av inlåning till illikvida fordringar som ger ett räntenetto. För det andra är det rimligen så att den finansiering som är lättast att värdepapperisera är den som är billigast att få information om, billigast att övervaka och minst riskfylld. Kvar i själva banksystemets utlåning blir därmed den finansiering som är dyrast att hantera och mest riskfylld, vilket under i övrigt lika förhållanden innebär att bankernas marginaler mellan in- och utlåningsräntor måste antas stiga. Att värdera denna utveckling från samhällsekonomisk synpunkt låter sig inte så lätt göras. Den äger emellertid rum på en avreglerad marknad, där vi inte har skäl att tro att det skulle föreligga exceptionellt stora marknadsmisslyckanden, dvs. där skillnaden mellan privatekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhet inte kan antas divergera särskilt mycket. Marknadsmisslyckanden i den finansiella sektorn visar sig vanligen ha att göra med bristande genomlysning, vilket i sin tur beror på brister i staternas regelsystem och tillsyn (Dermine 1996). Detta talar för att utvecklingen är samhällsekonomiskt lönsam förutsatt att den finansiella sektorn är underkastad regelsystem och tillsyn som ger stabilitet och Volym A:58 Bilaga 2 hindrar omfattande finanskriser utan att hindra samhällsekonomiskt lönsamma finansiella innovationer. En intressant följd av den beskrivna utvecklingen på finans- marknaderna är att avkastningskravet på aktier tenderar att falla (och därmed leda till ett historiskt lyft av kursnivåerna). Vi kan urskilja tre faktorer som tenderar att förskjuta efterfrågan från mera likvida och säkra placeringar som insättningar i bank och obligationer. För det första är en allt större del av sparandet mycket långsiktigt pensions- sparande, där kravet på likviditet i placeringarna är väsentligt lägre än för annat sparande. För det andra är aktieplaceringar nu väsentligt mera likvida än tidigare genom effektivare global handel med många fler aktörer än . För det tredje har en allt effektivare finanssektor gjort det möjligt att på ett helt annat sätt än tidigare åstadkomma risk- spridning och omfördela risker i en aktieportfölj med hjälp av framför allt optioner. Från samhällsekonomisk synpunkt innebär detta att riskkapital har blivit allt billigare, vilket rimligen ger högre produktion per capita.17 En utgångspunkt för att mera allmänt bedöma den samhälls- ekonomiska effekten av finanssektorns snabba förnyelse är förhållandet att sparande och försäkring i stor utsträckning kan ses som substitut för varandra. Finanssektorns alltmer sofistikerade riskhantering kan därmed antas innebära att det allmänna behovet av likviditet och soliditet sjunker och att systemet därmed medför att sparmedlen används allt effektivare. Det är tänkvärt att , som har världens i många avseenden mest avancerade finansiella sektor, kan ha lägre sparande och investeringar än något annat OECD-land år ut och år in, och ändå upprätthålla världens högsta per capita inkomst och under en stor del av nittiotalet registrera en av västvärldens högsta tillväxttakter. 16Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 3. 17Eftersom alla dessa förändringar innebär att avkastningskraven på aktie- placeringar faller under i övrigt lika förhållanden, driver de fram en betydande kursuppgång av engångskaraktär som dock sprids ut över åtskilliga år. Långvariga kursuppgångar på bred front leder lätt till overshooting, dvs. att kurserna kommer upp på långsiktigt ohållbara nivåer som sedan justeras genom kraftiga kursbakslag. Sådana frågor är högaktuella efter den extrema kursuppgången . SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:59 3Vad är det för fel på den finansiella sektorn? – Om den finansiella sektorns samhällsekonomiska dysfunktioner I föregående kapitel analyserade vi den finansiella sektorns funktioner i samhällsekonomin och konstaterade att dessa är helt grundläggande för produktivitet och materiellt välstånd. Sektorn beskrevs där som en oundgänglig del av den samhällsekonomiska infrastruktur utan vilken ett någorlunda avancerat ekonomiskt system inte kan fungera, en sektor att jämställa med transportsektorn eller energisektorn. Allmänhetens syn på vad som sker i finanssektorn präglas emellertid av en betydande skepsis. Delvis har denna djupa rötter i olika kulturer. Förbud mot att ta ränta och förakt för penningmånglare har gamla anor och även har motviljan mot den finansiella sektorn varit stark. I inledningen till , som handlar om två legendariska amerikanska bankrånare , ger medlidsamt sin pistol till en bonde för att låta honom skjuta sönder den skylt banken har satt upp på gårdsplanen efter konkursen. Bakgrunden är där depressionen, som ruinerade många människor, och vreden riktades naturligt nog ofta mot banksystemet som ju var och är den institution från vilket det obehagliga budskapet om konkurs måste komma. Den som har gått i konkurs eller misslyckats med att finansiera sitt ekonomiska drömprojekt är sannolikt ofta benägen att skylla på den bank som sade nej till ytterligare krediter.18 Medan föregående kapitel handlade om den finansiella sektorns funktioner i samhällsekonomin, skall detta kapitel däremot handla om finanssektorns dysfunktioner. Vi börjar med några sådana problem som är någorlunda välstuderade och belagda, nämligen: Vilka olika slag av risker finns i den finansiella sektorn. Varför uppstår finanskriser och hur farliga är de? 18 Den svenska befolkningens förtroende för bankerna ligger emellertid för- hållandevis högt. har stort förtroende enligt Svenska Bank- föreningens SIFO-undersökning och hade stort förtroende för personalen vid det egna bankkontoret. Volym A:60 Bilaga 2 Vad kan och bör staten göra för att reducera riskerna för finansiella kriser och andra dysfunktioner? Vi avslutar sedan kapitlet med några ytterst kortfattade personliga reflektioner kring två frågor som ofta dyker upp i debatten men inte har blivit föremål för omfattande forskning, nämligen: Undermineras det demokratiska systemets möjligheter att bedriva ekonomisk politik av finansmarknaden? Vad beror det på att ersättningarna i den finansiella sektorn tycks vara oproportionerligt höga för vissa befattningshavare och vissa typer av tjänster? 3.1Olika slag av risker i den finansiella sektorn Vi konstaterade i föregående kapitel att en av den finansiella sektorns viktigaste uppgifter är att t illhandahålla möjligheter till riskminskning och riskomfördelning för hushåll, företag och offentliga myndigheter. Det kan därför te sig paradoxalt att den finansiella sektorn så ofta misslyckas med att hantera sin egen riskexponering och därmed hamnar i svårkontrollerade förlustsituationer och branschkriser. I själva verket är det naturligtvis inte paradoxalt. Finanssektorns uppgifter är ju sådana att de finansiella företagen ingår kontrakt som är förenade med svårbedömda risker och som skall matchas så att riskerna sprids. Som vi redan har sett är det t.ex. i bankernas fall så att en av deras huvud- uppgifter är att med hjälp av mismatch, dvs. genom att låna in kort och låna ut långt, skapa likviditet i samhällsekonomin. Finanssektorn har därför att hantera mängder med olika osystematiska risker som under vissa förhållanden kan bli systematiska och har att brottas med incitamentsstrukturer som kan driva handläggare på olika nivåer att ta för höga risker. gör följande systematisering av olika slag av risker som framför allt bankrörelse är förenade med (SOU 1998:160): 1Marknadsrisk (aktiekursrisk, växelkursrisk, ränterisk) 3Kreditrisk (kreditfordringsrisk, motpartsrisk) SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:61 Vi skall i korthet kommentera dessa risker. Marknadsrisker är helt enkelt risken för att värdet på olika värdepapper skall förändras genom att aktiekurser, växelkurser eller räntor förskjuts. En fullständig matchning som eliminerar marknadsrisken är inte alltid möjlig. Banker förlorar t.ex. normalt pengar om marknadsräntorna stiger. Detta beror på att räntebindningstiderna på skuldsidan, dvs. i inlåningen, är korta, så att ränteuppgången slår igenom snabbt där, som svenska banker har betydande obligationsinnehav, vilket innebär att ränte- bindningstiderna är ganska långa på tillgångssidan. Vid ränteuppgång måste alltså bankerna nästan börja betala mer ränta till insättarna, medan ränteavkastningen på obligations- portföljen är oförändrad på kort sikt och förändras mycket långsamt efter hand som olika obligationer förfaller och ersätts av nya som återspeglar det högre ränteläget. Likviditetsrisk ligger inbyggt i bankernas själva affärsidé, såsom konstaterades i föregående kapitel. En bank lånar ju in kort och erbjuder insättarna möjligheten att ta ut pengarna snabbt, dvs. oftast utan uppsägningstid, men lånar ut till projekt som innebär att den inte kan få tillbaka pengarna snabbt. Om ett större antal viktiga insättare skulle vilja ta ut sina pengar kan banken drabbas av likviditetsbrist. Med den gigantiska globala interbankmarknaden kan en bank dock alltid låna upp behövlig likviditet förutsatt att den är solid och så genomlyst att detta förhållande är uppenbart för andra aktörer på marknaden. En solid banks likviditetsrisk innebär därför knappast något större hot än att enstaka affärsmöjligheter kan komma att missas medan likviditets- problemet löses. Kreditrisk är det som man normalt tänker på i samband med bankkriser och allmänna finanskriser. Om man har fordringar på andra i form av givna lån eller genom värdepapper som obligationer och certifikat utfärdade av andra än stater, kan man inte vara säker på att Volym A:62 Bilaga 2 SOU 2000:11 låntagaren/emittenten kommer att kunna uppfylla sina åtaganden. Pengar kan därmed förloras. med växande global värdepappershandel och en grosshandelsmarknad där banker och storföretag handlar i risk, finns det dessutom ständigt en stor volym affärer som har avslutats, men inte avvecklats, dvs. likvid har inte erhållits av motparten. Sådana s.k. motpartsrisker är naturligtvis en form av kreditrisk. Operativa (eller administrativa) risker har tilldragit sig ökad uppmärksamhet senare tid. Med handlä ggningsrisk menas då misstag som kan begås vid affärers genomförande (redovisning, registrering, dokument m.m.), medan intern kontrollrisk syftar på problemet att medarbetare bryter mot lagstiftning eller interna bestämmelser, vanligen genom att ta större risker än de har rätt till. Sådana brott av en anställd mot regelverken förekommer ingalunda enbart i syfte att berika den anställde utan har ofta som mål att skapa stora vinster åt det finansiella företag som är arbetsgivare (om än för att därmed indirekt förbättra den anställdes framtida anställningsvillkor och interna karriär kan man förmoda). Tekniska risker hänger ofta ihop med datorer, datasystem och telekommunikationer, men kan också vara resultat av illa utformade system för kreditvärdering och dylikt. Systemrisker hänger framför allt samman med den enorma volymen transaktioner som sker i den globala grosshandelsmarknaden och som expanderar starkt genom tillväxten av derivathandeln. När banker och andra finansinstitut handlar över grosshandelsmarknaden i det vällovliga syftet att kontrollera sin riskexponering kan de komma upp i så stora volymer att överenskomna men fortfarande utestående, alltså icke- avvecklade, affärer kan komma upp i lika stora belopp som bankernas kapitalbaser. Detta innebär att ett fallissemang i en stor bank skulle kunna ge kedjereaktioner genom hela systemet. Derivathandeln, som är en särskilt kraftig metod att skydda sig mot risk, kan, om den används i motsatt syfte, dvs. till att ta på sig risk i stor omfattning, leda till enorma förluster och förtroendekriser, som kan hota hela systemet. Legala risker kan uppkomma ur illa skrivna kontrakt eller ur förhållandet att det juridiska systemet i ett land inte klarar att upprätt- hålla kontraktsrätten. Sådana problem drabbar naturligtvis all affärs- verksamhet, men i den finansiella sektorn är kontrakt sannolikt svårare att utforma och av centralare betydelse för utfallet av affärsrörelsen. Politiska risker är risker som kommer av ekonomiskpolitiska åtgärder och andra ändringar i lagstiftningen. Avregleringar av finans- marknaderna, växelkursändringar, skatteförändringar, uppkomst av politisk oro är exempel på sådant som har vållat stora finansiella kriser i många länder. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:63 Rörelserisker är risker som följer av osäkerhet beträffande efter- frågans utveckling, konkurrenternas åtgärder, följderna av ny teknik osv. Där skiljer sig knappast den finansiella sektorn från andra branscher. 3.2Varför uppstår finanskriser? De olika risker som banker och andra finansiella företag är utsatta för skulle inte vara av stort allmänt eller medborgerligt intresse, om de bara innebar att privatägda sådana institutioner kan drabbas av förluster eller i värsta fall konkurs. Sådana händelser är i första hand ett problem för ägarna som ju frivilligt har investerat i en verksamhet som är och självklart måste vara förknippad med risk. Ett samhällsekonomiskt intresse av att försöka begränsa risktagandet i den finansiella sektorn uppkommer egentligen bara om de ovan redovisade riskerna skulle kunna leda till att hela sektorns förmåga att fungera skulle kunna slås ut eller åtminstone allvarligt försämras. Vi konstaterade ovan att den finansiella sektorn är en irreducibel del av en modern samhällsekonomi, dvs. en sektor utan vilken resten av ekonomin inte kan fungera. Ett större sammanbrott i den finansiella sektorns vitala funktioner och framför allt då i betalningssystemet skulle leda till en kollaps i ekonomin som närmast är att likna vid resultatet av ett sammanbrott i energisektorn eller transportsektorn. Eftersom finansiella kriser med punkterade spekulationsbubblor har varit ett återkommande inslag i den ekonomiska utvecklingen åtminstone sedan antiken19, skulle man kunna tro att sådana totala katastrofer av och till har inträffat. Det finns dock inte något exempel på att en sådan verklig finansiell härdsmälta någonsin skulle ha inträffat (Persson-Viotti 1998). De finanskriser vi finner i historien är vanligen kriser där värdet på olika tillgångar har stigit till ohållbara nivåer och där ett hastigt fall i tillgångspriserna sedan har ruinerat banker, andra företag och privat- personer. Åtskilliga sådana finanskriser har inträffat bara i , , , , , , , ett flertal länder i och i . Trots att det har sett hotfullt ut, har emellertid inte dessa finanskriser lett till så vådliga konsekvenser. Visserligen har de drabbade länderna i många fall gått igenom perioder av recession med arbetslöshet och förstörda statsfinanser i samband med dessa finanskriser, men, som vi 19 För en modern genomgång av den finansiella spekulationens historia, se Take the Hindmost, A History of Financial Speculation (Chancellor ). Ett tidigare standardverk är Kindlebergers Manias, Panics and Crashes (1978). Volym A:64 Bilaga 2 skall se, är det i långt ifrån alltid motiverat att se dessa bakslag i den reala ekonomin som resultatet av finanskriser. Ofta är det tvärtom så att finanskriser har utlösts, dvs. spekulationsbubblor punkterats, av bakslag i den reala ekonomin. Låt oss dock först ta upp frågan hur det finansiella systemet är tänkt att fungera vid kriser. Likviditetsproblem och roll som lender of last resort Som konstaterades i kapitel 2 är en viktig uppgift för bankerna att trans- formera tillgångar så att insättarna kan erbjudas likvida placerings- möjligheter som låntagarna kan få långfristiga lån. Denna mismatch, som innebär att bankerna levererar likviditet till det ekonomiska systemet, finansieras genom att bankerna får en avkastning på sin utlåning som täcker deras kostnader för kredithantering inklusive normala kreditförluster. Den gör det alltså möjligt för dem att betala ränta på inlåningen, men den förutsätter då att bankerna håller mycket små kassareserver i relation till sin omslutning. Detta är i sin tur möjligt därför att risken för att insättarna skall vilja ta ut sina pengar normalt är osystematisk. Bankerna hamnar därför i en mycket sårbar position om risken för uttag plötsligt blir systematisk genom att alla eller i varje fall många insättare av något skäl har blivit oroliga och vill ta ut sina pengar . Bankerna kan ju inte snabbt realisera sina tillgångar för att möta sådana uttag, eftersom det är själva finessen i systemet att de senare utgörs av långfristig utlåning till företag och hushåll och således är mycket illikvida. För att lösa detta problem har till uppgift att vid sådana bankpaniker uppträda som s.k. lender of last resort och tillhandahålla likviditet. Eftersom definitionsmässigt kan producera hur mycket pengar som helst, finns det ingen kvantitativ begränsning för i vilken utsträckning den kan stödja en bank eller hela banksystemet i sådana lägen. Staten uppträder alltså via som en ytterst pålitlig återförsäkrare för banksystemet vid likviditets- kriser. Eftersom bankernas låga likviditet därmed inte behöver vålla bekymmer i ett modernt finansiellt system, kan alltså likviditet tillhandahållas av banksystemet till förhållandevis låga kostnader (och risker), vilket leder till lägre finansieringskostnader för mindre företag och hushåll. Det är viktigt att i detta sammanhang notera att de lägen då uppträder som lender of last resort är likviditetskriser. De banker som drabbas av bankpanik, dvs. av mycket stora uttag, har alltså kvar sina tillgångar, sina långfristiga fordringar på företag, hushåll och SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:65 offentlig sektor och det ligger i definitionen på en likviditetskris att dessa fordringar inte faller i värde. Några hotande förluster är det således inte tal om vid likviditetskriser utan det som händer är att de drabbade bankerna får finansiera sig kort i i stället för hos allmänheten i väntan på att förtroendet återställs och inlåningen kommer tillbaka. Om de som tar ut pengarna, vill hålla dessa i form av inhemska sedlar får trycka upp sådana i tillräcklig mängd. Sedlar är ju skuldbevis, vilket innebär att finansierar sin utlåning till krisbankerna på detta sätt. När förtroendet är återställt och folk kommer och sätter in pengarna i bankerna igen går dessa tillbaka till och ordningen är återställd. I vår globala ekonomi med fria kapitalrörelser mellan länderna, kan det dock uppstå problem via valutamarknaden. Om de som i panik tar ut pengarna placerar dem i banker i ett annat valutaområde eller om bankerna har finansierat sig genom inlåning från andra valutaområden, kan det naturligtvis uppkomma kraftiga obalanser i valutamarknaden. Den egna valutan säljs och andra valutor köps. Om landet har fast växelkurs, kan , om valutareserven inte räcker, behöva låna utländsk valuta. Så länge det är fråga om en likviditetskris och det inte har uppstått någon form av kostnadskris för landet bör inte heller detta vara något problem. Om landet i stället har flytande växelkurs faller naturligtvis den egna valutans värde och utländska valutor blir mycket dyra att köpa, vilket kan tänkas leda till att valutautflödet upphör. Allmänheten är kanske inte beredd att sälja med vad som uppfattas som förlust. Soliditetsproblem i bankerna genom kreditförluster Beskrivningen ovan av hur elegant likviditetskriser i banksystemet i princip kan hanteras, ter sig kanske i förstone orealistisk, med tanke på de dramatiska bankkriserna i och i och . Det måste därför påminnas om att förmåga att uppträda som lender av last resort på ovannämnda sätt gäller likviditetskriser. Bankkriserna i de nordiska länderna berodde emellertid på soliditetskriser uppkomna genom att värdet på bankernas fordringar hade fallit, dvs. på snabbt växande kreditförluster. Läget var således ett helt annat. Bankerna behövde inte låna tillfälligt utan behövde tillskott av nytt eget kapital. Om en bank drabbas av så stora kreditförluster att det egna kapitalet helt eller delvis förbrukas, borde den normala gången vara att den rekapitaliseras genom nyemission eller samgående med någon annan bank. Om den vägen av något skäl inte är framkomlig, får den gå i Volym A:66 Bilaga 2 SOU 2000:11 konkurs, varvid dess tillgångar tas över av andra banker och likviderna för de överlåtna tillgångarna delas mellan fordringsägarna/insättarna. är ofta en utmärkt metod för strukturomvandling i samband med kriser i andra branscher. När det gäller banker är det emellertid inte säkert att den vägen är framkomlig. Eftersom i varje fall större banker är helt centrala för ländernas betalningssystem, går det inte att ta risker med förtroendet för hela det finansiella systemet genom att låta en sådan bank gå i konkurs under okontrollerade former, och är det fråga om en mera omfattande bankkris, där flertalet banker i landet drabbas av omfattande krisförluster är alternativet att låta banksystemet klara sig bäst det kan otänkbart. Då hotas betalningssystemet av sammanbrott och det ekonomiska systemet därmed av en total kollaps. I sådana systemkriser måste staten medverka i räddningsarbetet. Det är emellertid då inte utan som blir aktören. kan mobilisera kapital med hjälp av statens beskattningsmakt för att gå in och delta i rekapitaliseringen. Så skedde också i de i de nordiska länderna i de ovannämnda fallen. Vi återkommer till bankernas soliditetsproblem nedan, men det kan vara värt att redan här påminna om två förhållanden. För det första är det kanske svårt att föreställa sig bankpaniker som inte beror på soliditetsproblem, eftersom allmänheten vet att likviditetskriser kan hanteras med relativ lätthet, därför att det finns en lender of last resort med obegränsade resurser. Insättarna har därför inga skäl att frukta för sina pengar, om det inte föreligger soliditetsproblem genom kreditförluster. För det andra kan noteras att banker är mycket sårbara även för kreditförluster genom att de har så låg soliditet jämfört med andra typer av företag.