sou · GOB387d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessutom går det inte att bara betrakta utgiftssidan i politiken, eftersom det sätt på vilket staten väljer att finansiera utgifterna genom skatter, avgifter m.m. också har ett geografiskt utfall. 1.5.2Två övergripande mål: tillväxt och fördelning Man kan ifrågasätta om det över huvud taget är meningsfullt att betrakta regionalpolitiken som ett politikområde. Måhända skulle det vara mer fruktbart att fundera över hur politiken generellt bör ta hänsyn till varierande regionala förutsättningar. En utgångspunkt för en sådan diskussion kan vara att skilja mellan två mål för regionalpolitiken: dels åtgärder som syftar till att skapa förutsättningar för tillväxt i alla regioner, dels åtgärder för att åstadkomma en rimlig fördelning av välståndet mellan olika regioner. SOU 2000:87 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 19 I nästa steg kan man diskutera vilka politikområden (medel) som kan bidra till att uppfylla dessa mål. I detta sammanhang föreslår utredningen att man utgår från tre typer av politik, som vi benämner som följer: Tillväxtpolitiken är också beroende av en mer flexibel och på kort sikt anpassningsbar politik, där exempelvis möjligheter att pröva och utveckla nya metoder finns. Sådan stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad och inte på samma sätt låst av långsamma, i andra sammanhang ofrånkomliga, beslutsprocesser. Med regional välfärdspolitik menas här den politik som skall garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice, oaktat tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. En betydande del av målen för välfärdspolitiken nås via den omfördelning som sker mellan individer som är principiellt oberoende av geografin. Det utesluter inte att denna del av politiken kan leda till regionala omfördelningar. Om vi till exempel valt att via beskattning och bidragssystem överföra resurser från förvärvsarbetande till barn och pensionärer, uppstår regionala nettoflöden av resurser eftersom fördelningen av barn, förvärvsarbetande och pensionärer skiljer sig mellan regioner. I vissa omfördelningssystem väger dock geografin tyngre, som t.ex. när det gäller det kommunala skatteutjämnings- systemet. Välfärdsmålen uppnås dock inte bara genom omfördelnings- systemen, utan beror givetvis också på var olika servicefunktioner lokaliseras och hur kommunikationssystemen utformas. 20 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel En regional strukturpolitik, som avser exempelvis regional anpassning av infrastruktur, har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål. Det främsta syftet med denna politik är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. Denna politik måste med nödvändighet bedrivas långsiktigt och som en integrerad del av budgetprocessen. 1.5.4Mål och politikområden: en renodling I praktiken och i varje enskilt fall är det svårt att dra knivskarpa gränser mellan olika typer av mål och politikområden, eftersom det finns många åtgärder som har betydelse för flera olika mål och därmed kan ses ur olika aspekter. All politik kan ha betydelse för allt. Den renodling vi gör utgår därför dels från respektive politikområdes huvudsakliga mål och syfte, dels från vilken betydelse olika geografiska förutsättningar har för respektive politikområdes utformning. Figur 1: Politiken indelad efter syfte och geografi. Med denna indelning av politiken blir en av utredningens viktigaste uppgifter att definiera mål för hur varierade regionala förutsättningar skall kunna vägas in inom respektive område. Det krävs då att regionalpolitiken kan fungera integrerat med övriga politikområden. Det finns dock i detta fall ingen anledning att särskilja t.ex. de regionalpolitiska företagsstöden från övrig politik för företagsutveckling. I praktiken närmar sig här också närings- eller småföretagspolitik och regionalpolitik varandra, sedan det blivit alltmer relevant för småföretagspolitiken att intressera sig för geografin. En sådan politik förutsätter självklart hänsyn och anpassning till olika lokala förutsättningar. Alternativet är att betrakta regionalpolitiken som en kompensation för brister i all övrig politik, vilket också i hög grad är fallet . SOU 2000:87 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 21 För att öka kunskaperna om regionalpolitikens förutsättningar har kommittén bedrivit ett omfattande analysarbete . Delar av detta arbete har tidigare avrapporterats i utredningens delbe- tänkande. Därutöver har totalt 19 självständiga underlagsrapporter publicerats. En förteckning över dessa återfinnes i litteraturförteck- ningen. I föreliggande slutbetänkande sammanfattas resultaten av hela kommitténs arbete. I kapitel 2 behandlas den regionala befolkningsutvecklingen , men med tonvikt på de förändringar som skett . Befolkningsutvecklingen är resultatet av flera olika faktorer, där flyttningar mellan svenska regioner spelar en relativt underordnad roll. Motiv och orsaker till den mellanregionala befolk- ningsomflyttningen under 1990- talet analyseras särskilt, både med av- seende på vilka som flyttar, hur flyttningarna är relaterade till rörlig- heten på arbetsmarknaden samt vilka motiv olika personer som flyttat respektive inte flyttat anger till sitt val av bostadsort. Avslutningsvis redovisas ett antal beräkningsalternativ för hur befolkningsutveck- lingen kan komma att se ut för landets samtliga lokala arbetsmarknader fram . Därutöver görs också en framskrivning . Orsakerna till skillnader och likheter mellan olika arbetsmarknads- regioner när det gäller sysselsättningsutvecklingen under analyseras i kapitel 3. Här framgår att den absoluta mer- parten av arbetsmarknadsdynamiken äger rum inom ramen för den lo- kala arbetsmarknaden. Flyttningar spelar i detta sammanhang en un- derordnad roll. Med utgångspunkt från de analyser av orsakerna bakom den regionala sysselsättningsutvecklingen som gjorts, presenteras en ny modell för att förutsäga den framtida utvecklingen. Två olika prognos- alternativ för sysselsättningsutvecklingen i samtliga arbetsmarknadsre- gioner redovisas. Dessa ansluter till långtidsutredningens bas- respek- tive högalternativ. Kapitel 4 handlar om den regionala näringslivsutvecklingen och dess orsaker. I fokus står frågor som: Vilka näringar växer respektive krymper var? Hur kan detta kopplas till förhållanden inom den lokala arbetsmarknaden? Hur stor andel av sysselsättningen kan sägas vara lokalt beroende? Den analys som görs av senare decenniers struktur- omvandling sker delvis med en helt ny och annorlunda branschindel- ning. Detta bl a för att öka möjligheterna till en mer mångfacetterad analys av tjänstenäringarnas utveckling. Skillnader och likheter mellan olika arbetsmarknadsregioners dynamiska egenskaper diskuteras också. Med detta avses exempelvis företagens och den lokala arbetsmarkna- dens förmåga till flexibel anpassning, vilken kan beskrivs i ett antal 22 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel Kapitlet avslutas med en diskussion angående ent- reprenörskapets och den s k sociala ekonomins betydelse för den regio- nala utvecklingen. I kapitel 5 belyses inkomstutvecklingen i svenska lokala arbets- marknadsregioner. De regionala inkomst skillnaderna i och deras förändring jämförs med motsvarande utveckling i ett antal andra europeiska länder. Betydelsen av den omfördelning som sker i ekono- min via statsbudgeten diskuteras också, särskilt med fokus på den stat- liga budgetsanering som ägt rum . Kapitel 6 ägnas åt en diskussion av hur förutsättningarna för regio- nalpolitiken har förändrats . Till de mer betydande för- ändringar hör bl a att drivkrafterna i ekonomin till stor del är annor- lunda jämfört med tidigare, entreprenörskapets växande bety- delse, en snabb teknisk utveckling, internationaliseringen och det svenska EU-medlemskapet. En stor del av kapitlet behandlar lärandets betydelse för den framtida politikens utformning. I detta sammanhang konstateras viktiga skillnader mellan de traditionella regionalpolitiska instrumenten och de nya. I mötet mellan dessa två system uppstår olika möjligheter till kunskapsuppbyggnad, kun- skapsöverföring och till lärande. Grundläggande regionala utvecklingsförutsättningar och in- frastrukturens roll för den för den regionala utvecklingen behandlas i kapitel 7. Specifikt diskuteras kommunikationer och högre utbildning, två områden där staten har ett betydande ansvar. Inte minst avregle- ringar och konkurrensutsättning av tidigare statliga infrastrukturmono- pol, men också en snabb teknisk utveckling inom t ex telekommunika- tionsområdet, EU-medlemskapet och internationaliseringen ger helt nya förutsättningar för politikens utformning, såväl inom kommunika- tions- som utbildningsområdet. I kapitlet diskuteras också vilka föränd- ringar som krävs i planerings- och beslutssystemet för att olika åtgärder skall bli effektiva välfärds- eller tillväxtpolitiska instrument. I kapitel 8 behandlas närings- och småföretagspolitiken ur ett regio- nalt perspektiv och de varierande villkor för företagande som finns i olika delar av landet. I synnerhet fokuseras betydelsen av de regional- politiska företagsstöden. I kapitlet görs bl a en genomgång av tidigare utvärderingar av de regionalpolitiska företagsstöden. En redovisning av de utvärderingar som skett inom ramen för regionalpolitiska utred- ningen görs också. Alternativa modeller för att underlätta för framför allt företag i regionalpolitiskt prioriterade områden diskuteras också. Kapitel 9 handlar om välfärdspolitiken och dess koppling till geo- grafin. Exempel på frågor som analyseras är: I vilken utsträckning be- stäms människors välfärdsnivå av de förhållanden som råder på den plats man bor? I vilken mån bör välfärdspolitikens utformning ta hän- SOU 2000:87 Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel 23 syn till olika geografiska förutsättningar? Vilka konsekvenser har ex- empelvis en minskande befolkning för välfärdsnivån i en region? I ka- pitlet behandlas i synnerhet hur tillgängligheten till olika typer av grundläggande samhällsservice har utvecklats samt vilka möjligheter staten har för att påverka utvecklingen. I kapitel 10, slutligen, redovisas vilka slutsatser kommittén drar av de analyser som genomförts av den regionala situationen och utveck- lingen. I kapitlet redovisas också kommitténs överväganden och förslag till mål och medel för politiken. 2Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter och problem Den svenska befolkningsutvecklingen har i vissa av- seenden framstått som dramatisk. Det gäller både första och andra hal- van av årtiondet. I samband med SCB:s kvartalsstatistik över befolk- ningsförändringar i rikets kommuner och län, har en dyster bild av till- ståndet i landets regioner återkommande målats upp. Rubriker som Regionerna blöder, 60-talets flyttlasspolitik är åter och Landsbygden avfolkas har varit vanliga. Krav på ökade regionalpoli- tiska insatser för att vända den negativa utvecklingen har rests. I detta kapitel fokuseras den regionala befolkningsutvecklingen i . Vilka är de långsiktiga trenderna? I vilka av- seenden har dessa trender förändrats ? Är befolkningsutvecklingen ett regionalt problem, och i vilken utsträck- ning kan den regionala befolkningsutvecklingen påverkas med politiska medel? Denna typ av frågor vägleder framställningen. Den regionala analysnivå som huvudsakligen utnyttjas i betänkandet är s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). De definieras som funktionella arbetsmarknadsregioner, dvs. områden där människor kan bo och arbeta utan att behöva göra långa resor. Indelningen av i ett drygt hundratal LA-regioner har genomförts av SCB och bygger på uppgifter om faktisk pendling mellan kommuner.1 Antalet invånare i LA-regionerna är i genomsnitt 8000, men antalet kan variera från knappt 3 300 till 1 860 000 invånare. har det också varit viktigt att skilja mellan tätorter å ena si- dan och gles- respektive landsbygdsområden å den andra. I vissa avse- enden har gles- och landsbygdsområden inom en mer ge- mensamt med motsvarande glesa områden i andra regioner än med tät- orten i den egna regionen. Ett glesbygdsområde definieras i detta sam- manhang som ett större sammanhängande område med gles bebyggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. I dessa områden bor cirka 200 000 invånare. 1 En mer detaljerad beskrivning av hur LA-regionerna statistiskt har definierats ges i bilaga 2. 26 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem nieras utifrån liknande förhållanden, men med skillnaden att dessa om- råden har kortare avstånd till större tätorter.2 En fjärdedel av landets befolkning bor i denna tätortsnära landsbygd. 2.1Stabilt mönster i befolkningsutvecklingen Den regionala befolkningsutvecklingen följer stabila utvecklings- mönster . Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringstakten varierar mellan olika år. När regionalpolitiken etablerades som politikområde var den en reaktion på den omfattande strukturomvandling och urbanisering som ägde rum efter . Denna väldiga omställning till stadsnäringar och stadsboende har i varierande ut- sträckning kommit att prägla regionalpolitiken . De agrara näringarnas omfattande rationalisering och de snabbt ex- panderande industri- och tjänstesektorerna skapade en kraftigt ökad inflyttning från landsbygden till de tätorter där industrin och arbetstill- fällena fanns. Inledningsvis växte befolkningen i stort sett i alla tätor- ter, men framför allt i de större städerna och industriorterna. Sålunda hörde orter som , , , , m.fl. till de mest expansiva. Många industridominerade tillväxtorter kom under de efterföljande decennierna, när industrin rationaliserades, att höra till de regioner där befolkningen minskade mest. Likväl ansågs länge att den befolkningsmässiga tillbakagången i t.ex. in- land var ett problem orsakat av att man låg efter i utvecklingen, och att politiken därför måste inriktas på att industrialisera även dessa delar av landet. kan urbaniseringen i den klassiska meningen sägas vara av- slutad, och vi ser i stället tecken på en omvänd trend med en ökad ut- flyttning från framför allt de större tätorterna till den omgivande lands- bygden. De första tecknen på en sådan förändring visade sig i stort sett som den industriella expansionen nådde sin topp i sysselsätt- ningstermer (1965) och regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde. 2 Utredningen har utgått från definition där tätort är orter med >3 000 invånare. Tätortsnära landsbygd är boendeområden med 5–45 minuters restid till tätort. Glesbygd är boendeområden med över 45 minuters restid till tätort. SOU 2000:87 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem 27 Utvecklingen kan beskrivas med två uttryck: gröna vågen och industrikris. började be- folkningen i storstäderna att minska såväl i som i många andra länder i västvärlden. I stället ökade befolkningen i många mindre tät- orter och på landsbygden,3 men framför allt i många förortskommuner utanför de stora städerna, t.ex. utanför eller utanför . De kraftigaste minskningarna ägde rum i bruks- och industriorter, t.ex. och , samt i ett antal små orter i inland. Över huvud taget kom befolkningsförändringarna i landet in i ett väsentligt lugnare skede, och befolkningen kom trendmässigt att bli alltmer bofast. Effekterna av tidigare decenniers urbaniseringsvåg kan vi dock fortfarande se, bl.a. i form av skevheter i åldersstrukturen och en svag naturlig befolknings- tillväxt i vissa regioner. Det stabila befolkningsmönstret, med förhållandevis små föränd- ringar, har emellertid endast i en begränsad utsträckning påverkats av en uttalad regionalpolitisk strategi. Redan under 1970- talet kunde forskare påvisa hur flyttningsmönstren blev alltmer beroende av valet av vardagsmiljö och livsstil i bostadsorten. Under den dåtida gröna vå- gen lämnade många ett arbete i en större ort för att flytta till en osäker försörjning i en mindre. Denna tendens blev märkbar i och andra , oavsett om de förde regionalpolitik eller ej. Samma fenomen gör sig gällande även under 1980- och 1990- talet, men då med allt större preferenser för ett boende i större orter. Industrins sysselsättningsmässiga tillbakagång avlöstes av en snabb offentlig, i första hand , sysselsättningsexpan- sion. Denna expansion skedde i stort sett i proportion till befolkningen. Behovet av att flytta minskade också i takt med att allt fler människor skaffade sig bil och att det kollektiva transportnätet utvecklades. I stäl- let för att flytta kunde man nu bo och arbeta inom ett mer geografiskt utsträckt område. Likaså ökade svårigheterna för familjer att flytta längre sträckor i takt med att fler kvinnor började förvärvsarbeta, och därmed två personer i hushållet måste hitta ett arbete på den nya bo- stadsorten, i stället för som tidigare en. Ytterligare en bidragande orsak är utbyggnaden av inkomstförsäkringssystem som gjort behovet av att flytta mindre tvingande. Ungdomars val av bosättningsort betingas, vilket berörts ovan, av faktorer som val av livsstil och tillgång till lämpliga arbeten, men förstås också av vilken utbildning de väljer. Re- dan bedömdes av all omflyttning mellan lokala arbetsmarknader bero på att ungdomarna valde en utbild- 3 , H. och Pichler, W (1999): Den gröna vågen. Kontraurbanisering i 90- talets ?, Forskarforum kring lokal och regional utveckling, . 28 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem ning på annan ort än uppväxtorten.4 Den direkta effekten av en satsning på högskoleutbildning, som är viktig för individerna och nödvändig för den regionala tillväxten, har blivit en ökad befolkningstillväxt i de större städer där högskolorna finns. De indirekta effekterna har också inneburit en ökad urbanisering. Många ungdomar utbildar sig till yrken som mest förekommer på större orter och många väljer att fortsätta att bo på orter med större befolkningsunderlag, ibland även i andra länder. En historiskt ny situation växte således fram vad gällde bosätt- ningsmönstrets viktigaste drivkraft. bodde man nära arbets- platserna som i sin tur var belägna vid naturtillgångar och noder i kommunikationsnätet. Arbetsutbudet styrde nettoflyttningen och bo- sättningsmönstrens långsamma förändring. väljer vi friare bosätt- ning efter bostadsortens livsstil. Sedan får arbetsplatserna förläggas till de orter där det finns tillgång till arbetskraft. Vissa bostadsorters var- dagsmiljö och livsstil lockar inflyttare mer än andra, vilket i sin tur ökar just dessa orters attraktivitet för många växande näringar i behov av arbetskraft. En annan självständig faktor, som väsentligt påverkat befolknings- mönstret i sen tid, är förstås näringslivets omstrukturering. har således befolkningsförändringarna skett i en förhållandevis långsam takt, men följt en stabil trend. I storstäder, uni- versitetsorter samt i flertalet regionala centra har befolkningen vuxit, medan antalet invånare i många traditionella industriregioner och be- folkningsmässigt små regioner successivt har minskat. har emellertid den regionalt ojämna befolkningsutvecklingen förstärkts. Nytt är att vi sett en befolkningsminskning i nästan alla svenska regioner. Befolk- ningsminskningen har jämfört varit förhållandevis om- fattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskoleregioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminskningar är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden. Figur 2.1. visar befolkningsutvecklingen i kommuner 1999, inom en fyramilsradie från kommuncentrum, och är representativ för utvecklingen . I endast två kom- muner (inklusive omland) med under 100 000 invånare ökade befolk- ningen. I alla andra kommuner med färre invånare, även de med låg arbetslöshet och stark ekonomisk tillväxt som t.ex. , minskade befolkningen. 4 SOU 1984:1, s 167. SOU 2000:87 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem 29 Figur 2.1: Befolkningsförändringar i kommuner 1999 relate- rade till befolkningsunderlaget inom 4 mil Folkökning 1999 relativt kommunens befolkningsunderlag inom 4 mil (cirkelytor proportionella mot kommunbefolkningen) %befökn.= 1,16logbef4mil - 6,48 -0,5 -1,5 -2,5 -3,5 Befolkning inom 4 mil (log) Ringarna är proportionella till kommunens befolkningsstorlek. Källa: , E, . 2.2Den regionala befolkningsutvecklingens komponenter Förändringar i en regions befolkningsstorlek bestäms av flera olika komponenter. Den naturliga befolkningstillväxten bestäms av skillna- den mellan antal födda och antal döda . Till detta kom- mer flyttningsnettot, dvs. skillnaden mellan in- och utflyttning. Flytt- ningsströmmarna kan i sin tur delas in i inrikes och utrikes omflyttning. 30 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem Betraktat på detta sätt ser vi att en rad faktorer bidrar till att förklara den regionala befolkningsutvecklingen . första år hade de högsta födelsetalen i . Denna baby-boom avlöstes under andra halvan av årtiondet av en period med historiskt mycket låga födelsetal. För riket som helhet medförde detta ett positivt födelse- netto på sammanlagt knappt 130 000 personer, medan födelseöver- skottet under andra halvan i stort sett var noll. tre sista år översteg t.o.m. antalet döda antalet födda. En sådan situation, med naturlig folkminskning i landet som helhet, har inte upp- levt . Figur 2.2: Födelse- respektive invandringsöverskott i – 1999 första år hade större delen av landet ett födelseöver- skott, med några få undantag såsom delar av , Härjeda- len och flertalet regioner i Bergslagen, vilka hade mindre underskott. I första hand var födelsetalen negativa i de minsta arbetsmarknadsregio- nerna, medan de större regionerna hade födelseöverskott. Under 1990- talets senare del har större delen av landet i stället haft ett födelseun- derskott. SOU 2000:87 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem 31 Figur 2.3: Födelseöverskott per lokal arbetsmarknad 1990–1994 och 1995–1999 -140 - - En förklaring till nedgången under slutet av decenniet är de låga ferti- litetstalen, som sjönk till cirka 1,5 barn per kvinna. En fråga är givetvis om generellt håller på att anpassa sig till de låga nivåer som är etablerade i t.ex. många sydeuropeiska länder. Erfaren- heter fertilitetsförändringar säger dock att tillfälliga nedgångar från det långsiktiga genomsnittet (1,9 barn/kvinna) brukar följas av en motsvarande uppgång. En orsak till nedgången är att unga människor väljer att skjuta upp barnafödandet. Det skulle mycket väl kunna innebära att vi ånyo får en baby-boom. De regionala skillnaderna i fertilitetstal som tidigare funnits har minskat över åren och är fertilitetstalen förhållandevis lika över hela landet. De regionala skillnaderna i födelsenetto speglar därför i första hand skillnader i befolkningens ålderssammansättning. 32 Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter, problem ord, kvinnor i olika delar av landet föder ungefär lika många barn, men antalet kvinnor i barnafödande ålder varierar mellan regioner. När det gäller befolkningsutvecklingen i olika typer av bebyggelse- strukturer, så har glesbygdsområden samt mindre och medelstora tät- orter totalt haft en minskande befolkning under 1990- talet, medan den tätortsnära landsbygden, skärgården och de större tätorterna har haft ökande befolkningstal. Tabell 2.1: Befolkning 1998 och befolkningsförändringar 1990–1998 efter bebyggelsestruktur, i procent Andel män/kvinnor -6,2 -4,7 -5,5 Anm: Tätorter är orter med > 3000 invånare. Tätortsnära landsbygd är boendeområden med 5–45 minuters restid till tätort. Glesbygd är boen- deområden med över 45 minuters restid till tätort. Skillnaden mellan olika arbetsmarknader är dock stor vad gäller hur det lokala nytillskottet i bebyggelse utvecklats.