sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För detta behövs i dessa domstolar dels personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens, dels i övrigt personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen. Kommittén diskuterar härvid bl.a. en ordning där kansli- chefsfunktionen stärks genom inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande. Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör enligt kommitténs mening ligga i kanslichefsbefattningen. Kansli- chefens uppgift är att närmast under ordföranden leda och fördela arbetet inom kansliet. Kanslichefen ansvarar således för arbetets be- höriga gång beträffande såväl föredragandena som övrig personal. En särskild fråga är om kanslichefsfunktionen i dess nuvarande form är tillräckligt och riktigt avvägd. I båda domstolarna har man hit- tills valt en ordning med kanslichefer som har bakgrund som domare samt erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 331 göringen som kanslichef har, i vart fall då det gäller kanslichefen i , lett till en chefsdomarbefattning. Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda kansliet, särskilt bered- ningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kanslichefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som före- dragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefs- befattningar i de högsta domstolarna är, enligt kommitténs mening, ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. som domstols- eller avdelningschef i underrätt. Arbetet som kanslichef bör vara meriterande för en framtida högre chefsdomarbefattning. Det är viktigt att kanslichefen i sin roll har det stöd som krävs. För detta krävs bl.a. personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens vid sidan av kanslichefen. Det kan även behövas personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen, dvs. på mellannivå i organisationen. När det gäller föredragandeorganisationen kan man t.ex. tänka sig att strukturera om och stärka denna genom inrättandet av befattningar som chefsföredragande. fungerar kanslicheferna i båda domstolarna som närmaste chef för ett 30-40-tal föredragande. Detta framstår inte som en särskilt lämplig ordning, i vart fall inte om chefs- och ledarskapsfunktionen skall kunna fungera i praktiken. Med en ordning där det under kanslichefsbefattningen inrättas ett antal be- fattningar som chefsföredragande med arbetsledande uppgifter över övriga föredragande skulle kanslichefen avlastas. Det har enligt uppgift funnits ett visst motstånd mot detta inom föredragandekårerna i båda domstolarna. Det är givetvis av stor vikt att inte attraktionskraften i föredragandebefattningarna minskar. Kommittén anser emellertid att inrättandet av befattningar som chefsföredragande är en intressant lösning som bör övervägas, om inte förr så i samband med översynen av de båda högsta domstolarnas organisation. Med en sådan ordning skulle fler föredragande få möjlighet att pröva arbetsledande uppgifter. Dessa kunde sedan utgöra en naturlig bas för t.ex. rekrytering av fram- tida kanslichefer eller rekrytering till andra befattningar med arbets- ledande uppgifter inom domstolsväsendet. Att införa chefsbefattningar under kanslichefen kan även bidra till att öka attraktiviteten i kansli- chefsbefattningen. Det skulle därmed även bli naturligt att lönesätta kanslichefsbefattningen högre. I de fall en föredragande befordras till chefsföredragande kan det bli nödvändigt med förlängning av den längsta tid som gäller för förordnande som föredragande i domstolen. Om man på detta sätt stärker ledningsfunktionen i föredragandeor- ganisationen kan man också tänka sig att kanslichefen i kombination med det administrativa chefskapet, liksom chefsföredragandena, kan ges vissa särskilt kvalificerade föredragandeuppgifter. Med en sådan ordning skulle vi också närma oss det system med generaladvokater 332 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten som finns i t.ex. . Det finns en risk för att renodlade administrativa befattningar blir återvändsgränder. Att förena kansli- chefsfunktionen med kvalificerade juridiska uppgifter kan bidra till att göra befattningen mer attraktiv. 5.4.5Arbetsfördelning ordförande - kanslichef Kommitténs överväganden: Kanslichefen skall, utöver att utöva till- syn över beredningsorganisationen, besluta i löpande administrativa frågor i domstolen. Viktigare övergripande administrativa frågor bör ankomma på ordföranden eller plenum. Enligt nuvarande reglering i de högsta domstolarnas instruktioner skall ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium avgöras av domstolens ordförande, om de är av sådan vikt att ordföranden bör av- göra dem eller ordföranden av annat skäl har förbehållit sig beslutande- rätten. Övriga ärenden avgörs av kanslichefen. När det gäller arbetsfördelningen mellan ordföranden och kansli- chefen gör sig olika synpunkter gällande. Å ena sidan kan det hävdas att ordföranden i egenskap av domstolens högste administrative chef bör kunna fatta beslut i alla frågor som inte skall behandlas i plenum. Å andra sidan är det viktigt att begränsa ordförandens administrativa upp- gifter i största möjliga utsträckning så att ordföranden kan ägna sig åt dömande verksamhet. Den nuvarande instruktionsregleringen har den fördelen att ärenden som inte är av sådan vikt att ordföranden bör svara för prövningen eller ordföranden av annat skäl har förbehållit sig be- slutanderätten kan handläggas av kanslichefen även utan delegation (jfr SOU 1971:59 s. 61). Detta möjliggör också flexibilitet och utrymme för olika lösningar beroende på vilka personer som innehar ordförande- respektive kanslichefsbefattningarna. Kommittén menar att instruktio- nernas reglering, vari kanslichefen ges en vid och generell beslutande- rätt i administrativa frågor, markerar såväl ordförandens ställning som kanslifunktionens betydelse. Det finns emellertid risk för att det kan uppstå en form av dubbelkommando om gränsdragningen inte görs tydlig eller inte respekteras. Kanslichefens uppgifter skall enligt kommittén vara att, utöver ut- öva tillsyn över beredningsorganisationen, besluta i löpande admi- nistrativa frågor i domstolen. Viktigare övergripande administrativa beslut bör ankomma på ordföranden eller plenum. Ett sätt att tydliggöra gränsdragningen mellan ordförandens och kanslichefens uppgifter är att i en arbetsordning eller ett särskilt beslut Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 333 uttryckligen ange i vilka frågor kanslichefen har självständig beslutanderätt. Sådana uppräkningar av frågor som åligger kanslichefen förekommer i de båda domstolarnas arbetsordningar. Visserligen anges i arbetsordningarna att uppräkningarna gäller utöver vad som enligt instruktionerna ankommer på kanslichefen. Även om uppräkningarna således inte torde vara avsedda att vara inskränkande i förhållande till instruktionernas vida och generella delegation, kan de ändå ge intryck av att innebära en inskränkning. Heltäckande uppräkningar är svåra, om inte omöjliga, att åstadkomma. Kanslichefens ställning skulle på ett bättre sätt markeras i domstolarnas arbetsordningar om däri angavs att kanslichefen svarar för tillsynen över beredningsorganisationen och löpande administrativa frågor i domstolen. De exemplifierande uppräkningar som arbetsordningarna innehåller skulle i reviderad form kunna föras över i befattnings- beskrivningar för kanslichefen. Kommitténs överväganden: Ordförandena i och Regeringsrätten bör utses av regeringen inom kretsen av de ledamöter i respektive domstol som är bland de äldre i sina befattningar. Vid valet bör hänsyn tas till bl.a. återstående tjänstgöringstid eller om en viss ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Det är eftersträvansvärt att ordföranden innehar befattningen . Särskild vikt bör även tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen. I ett framtidsperspektiv där den nya ordningen för valet av ordförande har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att domstolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning. Olika former för tillsättning Frågan om vilka kriterier som skall gälla vid tillsättning av ordförande i de högsta domstolarna hänger samman med hur ordföranden skall ut- ses. Enligt dagens förhållanden utser regeringen en av domstolens ledamöter att vara domstolens ordförande. Detta kan sägas markera ordförandens ställning och ge ordföranden en demokratisk legitimitet. En annan tänkbar ordning vore att ledamöterna utser ordförande inom 334 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten Tillsättningen skulle kunna föregås av ett offentligt kungörande av befattningen med möjlighet att anmäla intresse. Rekryteringen kan ske internt bland ledamöterna i domstolen eller externt med en utomstående person. En särskild variant av intern rekrytering är att ordförandeskapet ro- terar mellan ledamöterna, så är t.ex. fallet i den isländska högsta dom- stolen. För ett sådant system kan anföras att det främjar domarnas självständighet inom den egna domstolen. Det innebär också en själv- ständighet utåt för domstolen genom att regeringen inte direkt kan på- verka valet av domstolschef. Mot ett roterande ordförandeskap talar bl.a. det förhållandet att det kan finnas ledamöter som varken har fallenhet eller intresse för ledningsfrågor eller andra med ordförande- skapet sammanhängande frågor och som på grund av en sådan ordning ändå tvingas utföra sådana uppgifter . Detta kan ha en negativ inverkan på domstolens arbete. Konflikter kan även upp- komma mellan dem som innehaft ordförandeskapet och den nuvarande innehavaren vid skilda uppfattningar om hur ordförande- skapet skall utövas. Inte heller synes kontinuiteten i verksamheten gynnas av att domarna roterar på chefsposten. Chefstiden måste bli tämligen begränsad. En ordning med roterande ordförandeskap före- faller mest lämplig för en domstol med få ledamöter där alla kan bli ordförande. I större domstolar där så inte kan bli fallet framstår denna ordning som mindre lämplig. Vid intern rekrytering är det internationellt ganska vanligt att dom- stolens domare själva beslutar vem av dem som skall vara ordförande. Ett sådant förfarande tillämpas i t.ex. , på federal nivå och de internationella domstolarna. Systemet skulle här kunna innebära att regeringens roll vid tillsättningen blir av mer formellt slag utan möjlighet att i praktiken påverka valet av ordförande. Detta kan sägas särskilt markera domstolens självständighet utåt. En enhälligt vald ordförande skulle få en stark ställning såväl inom domstolen som utåt. Om ledamöterna däremot är oeniga riskerar den nyvalde ord- förandens ställning att bli svag och splittringstendenser kan uppstå i domstolen. Ett förfarande med val av ordförande kan även innebära att en olämplig konkurrens uppstår mellan ledamöterna och att det där- igenom skapas en dålig stämning i domstolen. Sådana farhågor har också framförts i de intervjuer som kommittén har hållit. Om ord- föranden inte väljs för resten av sin tjänstgöringstid utan för finns det risk att särskilda svårigheter uppstår när vederbörande återgår till att tjänstgöra som ledamot utan ordförandeuppgifter. Ett system där i praktiken den äldste ledamoten förordnas till dom- stolens ordförande tillämpas förutom i också i t.ex. Neder- länderna. Fördelen med ett sådant system är bl.a. att det skapar goda Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 335 förutsättningar för legitimitet för ordföranden. Ordningen är också för- utsebar, ledamöterna vet vem det är som står på tur för ordförande- skapet. Ett urvalsförfarande enligt anciennitetsprincipen medför också att det inte förekommer någon konkurrens mellan ledamöterna om att få uppdraget. Eftersom ordförandeskapet på detta sätt blir en slutbefatt- ning fram till dess att vederbörande går i pension eller av annan anled- ning avgår från ledamotskapet i domstolen sker dessutom en viss naturlig rörlighet på ordförandeposten. Mot anciennitetsprincipen som urvalsmetod talar att ordförandena riskerar att tjänstgöra som ord- förande under relativt korta perioder, vilket inte är bra för kontinuite- tens skull. Det kan även innebära att en för ledarskap och därmed sammanhängande uppgifter mindre lämplig eller ointresserad person utses till ordförande. Vidare kan den äldste ledamoten känna sig för- pliktad att acceptera att ta på sig ordförandeskapet eller i vart fall ha svårt att avböja vid förfrågan, trots att vederbörande egentligen helst skulle vilja slippa denna uppgift. Till detta kan läggas att det i andra sammanhang är ovanligt att tillträde till befattningar sker efter anciennitet. Domstolschefen i högsta instans kan också rekryteras externt genom att befattningen tillsätts med en utomstående person. I de länder som kommittén studerat närmare förekommer extern rekrytering i sin mest renodlade form endast i , där ju även anställningen som ord- förande i högsta domstolen tillsätts efter ett ansökningsförfarande vari såväl ledamöter av domstolen som andra kan delta. Extern rekrytering av president sker också till den franska kassationsdomstolen. Det svenska systemet för tillsättning av ordförande innefattar visserligen inget ansökningsmoment, men det finns formellt inget som hindrar att regeringen förordnar en ordförande utifrån och utnämner denne till ledamot av domstolen, även om systemet inte har tillämpats så annat än beträffande tidigare ledamöter. En av fördelarna med att vidga rekryteringsbasen vid tillsättning av ordförande till att omfatta även andra än domstolens ledamöter är att man på detta sätt kan mar- kera ordförandens särskilda ställning. Vidare kan en person väljas som dels kan inneha befattningen en som ordförande, dels är lämplig och har intresse för de uppgifter som följer med ordförande- skapet. Mot extern rekrytering av ordförande – oavsett om den sker genom ett ansökningsförfarande eller genom kallelse e.d. – kan anföras att en utifrån kommande person inte kommer att ha någon tidigare erfa- renhet av arbetet i den domstol han eller hon blir satt att leda. 336 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten Frågan om hur ordföranden bör tillsättas bör också bedömas mot bak- grund av vilka uppgifter denne bör ha. Om ordföranden – bortsett från domarrollen – mera skall ha en roll att vara domstolens ansikte utåt är valmöjligheterna förmodligen större än om det är en i huvudsak admi- nistrativ chef som skall tillsättas på posten. I det senare fallet torde möjligheten att vid behov även kunna rekrytera någon utanför dom- stolen vara en förutsättning för att i ett enskilt fall få fram den lämpligaste chefen. Däremot synes en ordning med ett roterande ord- förandeskap knappast vara rätt metod att rekrytera en sådan chef. Såsom anförts ovan anser kommittén att uppgiften för ordföranden i respektive Regeringsrätten, utöver dömande, huvud- sakligen skall vara att företräda domstolen utåt. Ordföranden skall även ha det övergripande ledningsansvaret. Detta betyder att ordföranden huvudsakligen bör fortsätta att ha de uppgifter som ordföranden har . Eftersom ordförandeuppgiften således förutsätter både social kompetens och intresse för ledarskap och administration hos inne- havaren är ett system där ordförandeskapet roterar mellan ledamöterna inte lämpligt. Kommittén ställer sig även tveksam till att införa en ord- ning där respektive domstols ledamöter själva väljer ordförande. Detta synes visserligen fungera bra i de domstolar där det tillämpas, men i finns ingen egentlig tradition med ett sådant förfarande och det kan i värsta fall leda till motsättningar inom domstolen. Om man väljer att avstå från såväl ett system med roterande ord- förandeskap som att man inom domstolen själv väljer ordförande åter- står den ordningen att utnämningsmakten, dvs. regeringen, tillsätter de båda domstolarnas ordförande. I och för sig finns även de alternativ som har diskuterats ovan i avsnittet om utnämning av högre domare i fråga om vem som bör utnämna högre domare (jfr avsnitt 3.8.3) när det gäller tillsättande av ordförande i och Regerings- rätten. Kommittén finner emellertid ingen anledning att när det gäller just dessa befattningar frångå den bedömning som gjorts beträffande utnämningsmakten i allmänhet. Ordförandena i de båda högsta dom- stolarna bör således utses av regeringen. Frågan är då om regeringen bör tillsätta ordförandena genom att rekrytera lämpliga personer endast internt eller om det även bör finnas möjligheter till extern rekrytering. En förutsättning för en extern rekrytering av ordförande måste vara att den som utnämns håller minst samma nivå i juridiskt hänseende som domstolens ledamöter i övrigt. Detta innebär att endast någon som man kan tänka sig att utnämna till domare i eller Rege- ringsrätten bör få komma i fråga. Det avgörande argumentet mot att rekrytera ordförande externt utgör enligt kommitténs mening legitimi- Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 337 Det finns risk att en ordförande som rekryteras utifrån har svårt att vinna för ordföranderollen nödvändigt förtroende bland dom- stolens övriga ledamöter och anställda samt allmänheten. Sådana far- hågor har även majoriteten av de personer kommittén intervjuat gett uttryck för. Kommittén anser därför att det lämpligaste är att ord- föranden rekryteras internt, dvs. att ordförandeposten tillsätts med en ledamot eller f.d. ledamot av domstolen. Då inräknas även sådana per- soner som varit justitieråd respektive regeringsråd, men som av en eller annan anledning övergått till annan tjänstgöring, t.ex. som justitieombudsman, justitiekansler, ordförande i specialdomstol, domare i internationell domstol, advokat eller liknande. Ett system med intern rekrytering av domstolens ordförande är också vanligast före- kommande i de länder som kommittén har studerat. Hur bör då denna interna rekrytering ske? Anciennitetsprincipen som i huvudsak har tillämpats är väl förankrad i de båda dom- stolarna. Den har emellertid sina svagheter dels genom att ordförande- tiderna kan bli relativt korta, dels genom att personer som egentligen saknar intresse för ordförandeuppgiften ändå kan känna sig förpliktade att ta på sig uppdraget som ordförande eller av andra skäl har svårt att avböja. Vidare finns det en risk att den till befattningen äldste leda- moten av en eller annan anledning inte är lämpad för ordförande- uppgiften men inte har självinsikt nog att tacka nej till uppdraget. Redan för ett drygt halvsekel sedan förespråkades när det gäller valet av ordförande att denne borde väljas efter andra kriterier än ancienni- tetsprincipen. Vid valet av ordförande borde i stället egenskaper som fallenhet för praktiska och organisatoriska uppgifter tillmätas betydelse. Det poängterades särskilt att detta inte innebar att en i tjänst äldre ledamot som eventuellt förbigicks vid val av ny ordförande skulle vara att betrakta som en mindre framstående jurist och domare. Regeringen har i några fall vid tillsättningen av ordförande i de högsta domstolarna – huvudsakligen beträffande ordförandeskapet i Regeringsrätten – gjort avsteg från anciennitetsprincipen. Här ser kommittén en utgångspunkt för att gå vidare. De krav som bör ställas på ordföranden gör att det är viktigt att denne har förtroende såväl inom domstolen som utåt. Kommittén menar att en av de till befattningen äldre ledamöterna har störst förutsättningar att vinna legitimitet i ord- föranderollen. Vid valet av ordförande bör hänsyn tas till bl.a. åter- stående tjänstgöringstid eller om en viss äldre ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Särskild vikt bör tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen. 338 Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten Ordföranden bör enligt kommittén väljas inom kretsen av de leda- möter som är bland de äldre i sina befattningar, men det behöver inte vara den äldste som väljs. Kontinuitet i ledningen är viktigt. Det kan kräva en viss minsta tjänstgöringstid för ordförandeuppdraget. Kortare ordförandetider än framstår i regel som mindre lämpligt ur den aspekten. Hänsyn bör även kunna tas till lämpligheten med avseende på de egenskaper som bör beaktas vid tillsättningen av ordförande, t.ex. intresse för administration och ledning samt förmåga att företräda dom- stolen utåt i olika sammanhang. När det gäller domstolens inflytande över valet av ordförande är det av betydelse efter vilka kriterier ordföranden skall utses. Skall ancien- nitetsprincipen gälla blir i praktiken behovet av inflytande från dom- stolen inte stort. Om det, som kommittén föreslår, skall vara ett friare val, kan det argumenteras för att domstolens ledamöter bör ges ett in- flytande i frågan. Detta är emellertid i viss mån en känslig fråga. Vem bör t.ex. tillfrågas? informeras domstolens ordförande om vem som kommer att bli dennes efterträdare. Något egentligt samråd sker inte. Det är inte heller självklart att det är önskvärt med en ordning där regeringen sam- råder med den avgående ordföranden angående vem som skall bli dennes efterträdare. En sådan samrådsordning skulle visserligen i visst hänseende kunna sägas förstärka legitimiteten för den nye ordföranden. Det är emellertid inte säkert att det är den avgående ordförandens syn- punkter i detta avseende som bör beaktas. Viktigare är i så fall att för- söka fånga upp ledamotskollektivets uppfattning i frågan. Att finna en bra ordning för detta på ett mera informellt sätt är inte lätt. Samma skäl som kan anföras mot att ledamöterna utser ordförande inom sig kan också anföras mot att införa ett formellt förslagsförfarande där leda- möterna för fram kandidater till ordförandeposten. Därtill kommer risken att ledamöterna i sina förslag skulle komma att strikt följa anciennitetsprincipen. I praktiken skulle ett sådant förslag binda rege- ringen i valet av ordförande. Kommittén anser, som tidigare anförts, att ordföranden bör utses efter andra kriterier. Kommittén befarar att denna ordning inte skulle komma att få genomslag om de båda högsta domstolarna i ett inledningsskede skall föra fram kandidatförslag. Där- för förordar kommittén inte att sådant formellt samråd skall äga rum med respektive domstol inför tillsättning av ordförande. I ett framtids- perspektiv där den nya ordningen har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att dom- stolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning. Vid en fortsatt intern rekrytering av ordförandena i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten synes någon särskild beredning – utöver den Ledningsfunktionen i och Regeringsrätten 339 som sker inom – inte vara behövlig. De personer som kan komma i fråga har ju redan prövats i det bered- ningsförfarande som en gång ledde fram till utnämning som ledamot av den aktuella domstolen. Detta gäller även i de fall då regeringen som ordförande utser en före detta ledamot av domstolen som tjänstgör på annat håll. Något offentligt kungörande eller ansökningsförfarande framstår inte heller som meningsfullt eller nödvändigt. 5.4.7Ordförande eller president? Kommitténs överväganden: Kommittén har inte funnit någon anled- ning att av språkliga skäl ändra tjänstebenämningen till president. Det finns inget som hindrar att ordförande i fråga om de högsta befatt- ningarna i respektive Regeringsrätten, i den mån det blir aktuellt, översätts till president i internationella sammanhang. En allmän strävan till internationalisering utgör inte tillräckliga skäl att ändra tjänstebenämningen. Kommittén skall även överväga om ordföranden i högsta instans skall inneha tjänstebenämningen president.