sou · GOB378d3 · 2001-01-01 00:00:00 — För egen del bedömde jag redan när förslag om personalekonomiska bokslut första gången väcktes, , att detta var en åtgärd som skulle kunna sätta mer fokus på arbetsmiljö, hälsa och personal- ekonomi på de svenska arbetsplatserna. Genom personalekonomiska bokslut skulle uppgifter kring personalen bli publika på samma sätt som de ekonomiska resultaten. Det fanns dock en viss tveksamhet till förslagen i remissopinionen och vi fick istället reform med arbetslivsinriktad rehabilitering. Som utförligt beskrivits i betänkandet har denna reform inte fått avsedd effekt och ohälsa relate- rad till arbetsplatsen har återigen ökat dramatiskt. I denna situation och med alltmer av sjukfrånvaron kopplad till stress och utbrändhet menar jag det är dags att pröva personalekonomiska bokslut. De mjuka frå- gorna hur personalen mår, investeringar i personalutveckling skulle därmed få en ställning utåt som de ekonomiska förhållandena har. Ökningen av sjukfrånvaron har emellertid i stor utsträckning kom- mit att beröra den offentliga sektorn (kommuner, landsting och annan statlig eller offentlig förvaltning). Till någon del kan dessa stora skill- nader mellan offentlig och privat sektor förklaras av exempelvis olik- heter i ålderssammansättning. Det är emellertid påverkbart och behöver ett för offentlig sektor. Med detta som bakgrund föreslå att i lag införa bestämmelser som skulle omfatta hela arbetsmarknaden är tvek- samt. Jag menar att det är alltför tydligt att problemen med den ökande sjukfrånvaron i första hand omfattar offentlig sektor. En sektor som enligt min mening borde sträva efter att föregå med gott exempel när det gäller förebyggande arbete och god arbetsmiljö. För det andra är det ännu med säkerhet inte visat att en sådan åtgärd skulle ha en påtaglig effekt på sjukfrånvaron. Jag tror dock att krav om personalekonomisk redovisning innebär en nödvändig och välgörande fokusering på de mjukare frågorna på arbetsplatsen och därmed indirekt påverkar frågor om arbetsorgani- sation och arbetsledning. Av de olika rapporter jag tagit del av under utredningsarbetet har det visats sig att de mer mjuka frågorna som hur arbetet organiseras och leds har avgörande betydelse för sjukfrån- varo. Jag föreslår därför att personalekonomisk redovisning införs på samtliga arbetsplatser med fler än 100 anställda men begränsas i ett första steg till offentliga arbetsgivare (offentliga myndigheter, kommu- Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 267 ner och landsting). Olika nyckeltal för personalen tas fram minst en gång och presenteras tillsammans med den ekonomiska redo- visningen. Exempelvis bör antal personer som varit sjuk- skrivna mer än en månad, antal personer som eller annan lämplig tidpunkt är sjukskrivna mer än en månad, upprepad korttids- frånvaro, kostnader för anpassning och rehabilitering, personalomsätt- ning, hur mångfalden bland anställda tillgodoses m.m. redovisas. Upp- gifterna bör vidare redovisas uppdelade på kön och åldersgrupper. Denna åtgärd bör kunna genomföras . Regeringen bör ange vissa enhetliga krav enligt ovan på en sådan redovisning. Med enhetliga nyckeltal inom offentlig sektor bör goda möjligheter till jäm- förelser mellan olika arbetsplaster finnas. Om en sådan åtgärd visar sig vara verkningsfull och kostnadseffektiv bör det övervägas om perso- nalekonomisk redovisning i ett senare skede skall omfatta hela arbets- marknaden. För att åstadkomma en bättre arbetsmiljö är jag tveksam om det är till- räckligt med regelstyrning. Här kan komma att behövas också ekono- miska incitament för att snabbare nå resultat. Ett sätt att åstadkomma detta är att höja avgiften till rehabiliteringsförsäkringen med någon procentenhet för arbetsplatser inom den offentliga sektorn som på års- basis i genomsnitt har en högre sjukfrånvaro än den privata sektorn som helhet. Denna förhöjda avgift kan sedan minskas i olika steg. Den första minskningen kan ske när myndigheten, kommunen, förvalt- ningen visat upp sin första personalekonomiska redovisning för försäk- ringsgivaren. Den andra minskningen kan ske när de förebyggande insatserna också lett till färre och kortare sjukskrivningar och därmed minskade kostnader för försäkringen. Detta andra steg blir möjligt först när en andra personalekonomisk redovisning genomförts. Motiven för en sådan ordning är för det första att komma åt den högre frånvaron och dess kostnader på ett mer effektivt sätt. Ett annat motiv är att incitamenten för att aktivt arbeta förebyggande inom offentlig sektor kanske inte alltid är lika starka som inom privat sektor. Jag avstår dock att nu lägga några förslag om detta dels för att det redan med att införa en ny rehabiliteringsförsäkring innebär ett omfat- tande arbete, dels för att jag ovan föreslår personalekonomiska bokslut genomgående inom offentlig sektor. När dessa förslag genomförts och utvecklingen visat att de inte får tillräcklig effekt kan förslaget åter övervägas. 268 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 14.1.4Förstärkta insatser för anpassning och förebyggande arbete på arbetsplatserna Utredningens förslag: En kompetensförstärkning med 40 yrkes- inspektörer inom områdena beteendevetenskap och arbetsorganisa- tion genomförs. I arbetsmiljölagen regleras ansvaret för arbetsanpassning och rehabili- tering. Enligt dessa regler ska arbetsgivaren ha en för verksamheten lämplig organisation. Många arbetsplatser har utarbe- tat rutiner för detta men många saknar fortfarande sådana. I den intern- kontrollföreskrift som Arbetarskyddsstyrelsen givit ut (AFS 1996:6) utvecklas ytterligare hur detta arbete ska gå till. Utöver dessa bestäm- melser gäller även för arbetsgivaren lagen om allmän försäkring där bl.a. ansvaret för rehabiliteringsutredningen regleras och en del andra lagbestämmelser kring anställningsskydd mm. Jag kommer i nästa avsnitt att föreslå att en av ovanstående skyldig- heter flyttas till försäkringsgivaren, ansvaret för rehabiliteringsutred- ningen. I avsnitt 15.3 kommer jag att närmare ange skälen för detta för- slag. Jag vill emellertid redan nu peka på att arbetsgivaren även fort- sättningsvis kommer ha ett stort ansvar för att lämna uppgifter om arbetsförhållanden och annat som kan vara av intresse för rehabilite- ringsutredningen. I övrigt kommer ovan beskrivna ansvar för anpass- ning och rehabilitering av anställda att kvarstå. Arbetarskyddsstyrelsen håller på med en översyn av sina regler som beräknas börja gälla . Av vad jag erfarit kommer arbetsgivarens ansvar för dessa frågor förtydligas ytterligare och om möjligt kommer även reglerna för internkontroll att förenklas. Tillsyn av arbetsgivarnas arbete med dessa för arbetsplatsen viktiga frågor vilar på yrkesinspektionen. Detta har av olika skäl dock inte varit en prioriterad uppgift trots att sjukfrånvaron utvecklats på det dramatiska sätt som vi beskrivit . Enligt uppgift från Arbetarskyddsstyrelsen rörde av alla de krav som yrkesinspektionen ställde just arbetsanpassning och reha- bilitering. Det är en anmärkningsvärt låg siffra mot bakgrund av att så få rehabiliteringsutredningar genomförs. En förklaring till detta kan vara att yrkesinspektionens verksamhet fortfarande domineras av inspektioner som rör den fysiska arbetsmiljön och att kompetens saknas inom området arbetsorganisation, anpassning och rehabilitering. Jag föreslår därför en kompetensförstärkning inom beteendeveten- skap och arbetsorganisation för landets yrkesinspektioner som har till- synsansvar för dessa frågor på arbetsplatsen. Av vad jag inhämtat finns Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 269 i storleksordningen 400 yrkesinspektörer i landet. Som ett steg i att bygga ut deras inspektioner i frågor som kan påverka den psykosociala miljön föreslår jag en förstärkning med 40 inspektörer (+10 %). Jag hoppas härigenom förebygga en framtida utökning av sjukskrivningar. Här vill jag åter påminna om utredningens studie om behov av att ändra arbetssituationen på grund av hälsoskäl som visat att 1 miljon arbets- tagare det gångna året övervägt detta. Särskilt behov för detta finns inom yrken med hög anspänning. 14.1.5Ekonomiskt stöd till offentliga arbetsgivare Utredningens förslag: Offentliga arbetsgivare ges nu möjlighet att ansöka om bidrag från försäkringen för en tredjedel av den kostnad som varit aktuell för den anställde i samband med rehabilitering. En informationskampanj bör genomföras om arbetsgivares ansvar för arbetsanpassning och rehabilitering och möjligheterna att göra avdrag för kostnader relaterade till företagshälsovård och rehabili- tering. I kapitel 10 har jag beskrivit nu gällande regler för avdrag för företags- hälsovård, förebyggande insatser och rehabilitering som arbetsgivare har. Jag har i samband med utredningen erfarit att denna möjlighet att göra avdrag enligt kommunalskattelagen är dåligt känd. I den nationella utbildningssatsning som jag beskriver i avsnitt 15.9.4 blir en viktig uppgift att sprida information om denna möjlighet. Jag vill också för- orda att såväl den nye försäkringsgivaren som yrkesinspektionen får i uppdrag att aktivt informera om betydelsen av dessa insatser som avdrags möjligheter till arbetsplatsen. Denna regel är dock inte kost- nadsneutral i den meningen att avdrag för dessa insatser aldrig kan bli aktuell för offentlig verksamhet. Jag föreslår därför att offentliga arbetsgivare istället kan ansöka om bidrag från försäkringen för en tredjedel av de kostnader som varit aktuella för de anställda . Ett sådant bidrag skulle ekono- miskt ge stimulans åt förebyggande och rehabiliterande insatser på den offentliga sidan. Bidraget skulle avse samma kostnader som företag i den privata sektorn kan göra avdrag för. Det inkluderar därmed även företagshälsovård. 270 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 14.2Egenföretagare får utvidgad rätt till rehabilitering Utredningens förslag: Egenföretagare skall i den nya rehabilite- ringsförsäkringen så långt som det är möjligt jämställas med arbets- tagare vid prövning av rätten till rehabiliteringsinsatser. Det betyder att egenföretagares arbetsförmåga skall prövas inte enbart mot nuvarande arbetsuppgifter utan även mot möjligheten att erhålla andra arbetsuppgifter i den egna näringsverksamheten. Genom denna förändring likställs företagare och arbetstagare fullt ut i den nya rehabiliteringsförsäkringen. Den svenska arbetsmarknaden domineras av fast anställda, för när- varande . Av arbetskraften utgör , eller drygt 400 000, egna företagare. Dessa egenföretagare bidrar till finansiering av den nuvarande sjukförsäkringen genom att betala sjukförsäkrings- avgift (egenavgift). har jag i avsnitt 10.6 kunnat konstatera att egenföretagare särbehandlas när det gäller möjligheter att få ersätt- ning från samhället under rehabilitering. Anledningen till denna särbehandling är att de nuvarande kriterierna för bedömning av arbetsförmågan och därmed rätten till ersättning från sjukförsäkringen och förtidspensionsförsäkringen tar sikte på annat arbete hos arbetsgivaren. Skillnaden uppstår i steg 3 och steg 4 i den så kallade steg-för-steg- modellen som gäller och som redogjorts för i avsnitt 9.1. Det innebär att egenföretagaren, som av naturliga skäl inte har någon arbetsgivare, ges mindre möjligheter än arbetstagaren till rehabilite- ringsåtgärder i den egna verksamheten innan arbetsförmågan bedöms mot alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Enligt min mening är det inte rimligt att egenföretagare skall vara med och finansiera en försäkring men sedan inte omfattas av samhäl- lets stöd i en eventuell rehabiliteringssituation. Därför anser jag att egenföretagaren i den nya rehabiliteringsförsäkringen bör – så långt det är möjligt – jämställas med arbetstagaren vid prövning av rehabilitering till arbete. Det betyder att egenföretagarens arbetsförmåga skall prövas inte enbart mot nuvarande arbetsuppgifter utan även mot möjligheten att erhålla andra arbetsuppgifter i den egna näringsverksamheten. Genom denna förändring blir det en mer likställd situation mellan företagaren och arbetstagaren i den nya rehabiliteringsförsäkringen. Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 271 I avsnitt 18.5 ger jag förslag om ett nytt stöd för mjukstart vilket ytterligare kommer att gynna egenföretagarens rehabiliteringsmöjlig- heter. 14.3Försök med rådgivare till arbetsplatsen Utredningens förslag: Försöksverksamhet med rådgivare (case- manager) som stöd för mindre arbetsgivare i rehabiliteringsarbetet bör genomföras i några län. Försäkringen finansierar och organiserar ett försök med sammanlagt 30 rådgivare . Upp- giften blir i första hand att vara ett stöd för små och medelstora arbetsgivare i frågor kring förebyggande insatser, arbetsanpassning och rehabilitering till arbete. Det finns skäl att anta att en stor del av arbetsgivarna bedriver sitt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete på ett tillfredsställande sätt utan att det behöver initieras eller styras av regelverk. Det är arbetsgivare som både har förmåga, kunskap och intresse för att dels bedriva ett förebyggande arbete, dels rehabilitera sina anställda. Dessa arbets- givare har kanske en utbyggd personalvård, underställd personalavdel- ning och/eller egen företagshälsovård till sin hjälp. De kanske också köper de aktuella tjänsterna från en extern företagshälsovårdscentral eller en specialiserad rehabiliteringsorganisation. För många andra arbetsgivare kan det dock vara svårare att klara av arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet. Av den kartläggning utred- ningen genomfört framgår att arbetsgivarna på framförallt mindre företag har svårt att leva upp till de skyldigheter och förväntningar som ställs på dem enligt nuvarande regler. Många mindre företag saknar dels tillgång till adekvat professionell rådgivning i rehabiliterings- frågor, dels att tillgången är både ojämn och bristfällig. Denna brist försvårar enligt min mening förebyggande insatser på arbetsplatserna, tidig upptäckt och en effektiv planering av rehabiliteringsinsatser. De mindre företagen utgör en klar majoritet av alla företag. Utred- ningen anser att det därför är betydelsefullt att dessa arbetsplatser och arbetsgivare – i likhet med individen – skall kunna få stöd i sin roll. I vissa länder har man prövat en funktion med en personlig rådgivare (case manager) som skall kunna vara ett stöd både när det gäller arbetsgivarens rehabiliteringsverksamhet generellt och i enskilda reha- biliteringsfall. I några länder är det försäkringsgivaren som till- handahåller en case manager och således ingår i försäkringen, i andra 272 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera är det motsvarighet till företagshälsovård, men alla arbetsplatser har tillgång till sådan resurs. Genom stödet skulle arbetsgivarens kunskap om arbetsmiljölagens krav på arbetsanpassning och rehabilitering öka. Arbetsgivaren skulle också få ökade kunskaper om hur rehabilitering går till i praktiken. Därmed kan den arbetslivsinriktade rehabiliteringen integreras med det förebyggande arbetsmiljöarbetet på arbetsplatsen. Mot bakgrund av det behov som framkommit i kartläggningen och av remissvaren att döma föreslår jag att försök med denna typ av stöd till mindre arbetsgivare prövas i några län för att se om detta även är lämpligt för svenska förhållanden. Jag föreslår därför att försäkringen finansierar och organiserar ett försök med sam- manlagt 30 rådgivare (case-managers). Uppgiften blir i första hand att vara ett stöd för små och medelstora arbetsgivare i frågor kring före- byggande insatser, arbetsanpassning och rehabilitering till arbete. 15Kraftfullare försäkring – en rehabiliteringsförsäkring skapas I den diskussionspromemoria som togs fram och presenterades av utredningen redovisades tre alternativa modeller för fram- tida finansiering och administration av en försäkring vid sjukdom och arbetsoförmåga. Modell 1 var en förstärkning av nuvarande sektorer inom området, I modell 2 beskrevs en offentlig huvudaktör genom en rehabiliteringsförsäkring och i modell 3 slutligen gavs arbetsgivaren ett tydligare ansvar för åtgärder och finansiering. I detta avsnitt beskrivs mer ingående förslaget till en ny rehabiliteringsförsäkring med en offentlig huvudaktör som i huvudsak bygger på en utveckling av modell 2. Försäkringsgivarens huvuduppgifter, medel för aktiva insat- ser, köp av enklare vård och behandlingsinsatser, metodutveckling, organisation och försäkringens finansiering och ställning beskrivs. Ett förslag till central och lokal organisation för verksamheten rehabilite- ring till arbete presenteras. 15.1Vem skall vara den nya försäkringsgivaren? Utredningens bedömning: Vid val av vilken organisation som är mest lämpad för uppgiften att utveckla området rehabilitering till arbete bör ett antal kriterier/utgångspunkter ligga till grund för bedömningen: Det behövs en kraftfullare försäkring som kan finansiera aktiva och tidiga insatser i syfte att den sjukskrivne så fort som möj- ligt ska komma i arbete. Individen skall vara i centrum vid rehabili- tering till arbete, de regionala och lokala skillnaderna i försäkrings- utfall ska minskas, en ökad professionalisering av arbetsuppgiften måste åstadkommas, en ökad försäkringsmässighet jämfört med dagens system är nödvändig och försäkringens förebyggande roll måste förstärkas. Detta leder fram till ett behov av en ny försäkring 274 Kraftfullare försäkring – en rehabiliteringsförsäkring skapas – rehabiliteringsförsäkringen – som ersätter dagens sjuk- och för- tidspensionsförsäkring. Den nya försäkringen innehåller rätt till rehabiliteringsstöd, mer kraftfulla medel för aktiva insatser och får en mer fristående ställning i förhållande till statsbudgeten. Vid val av organisation som huvudansvarig för rehabilitering till arbete har jag övervägt olika alternativ. Jag har vid mitt övervägande låtit ett antal kriterier eller utgångspunkter ligga till grund för min bedömning. Vilket sätt att organisera administrationen skulle sedan bäst kunna möta dessa kriterier eller utgångspunkter? En viktig och avgörande utgångspunkt för reformen är att sätta indi- viden i centrum för rehabilitering till arbete. Ett annat kriterium är att åstadkomma nödvändig samordning av alla de insatser som kan vara aktuella i en rehabiliteringsprocess och därmed komma bort från eventuella revirtänkanden. Vidare måste det skapas en större enhetlig- het i landet och de regionala/lokala skillnaderna måste minska. Detta gäller inom såväl utbud av resurser som behov av ekonomiskt stöd. Exempelvis måste nuvarande skillnader i ohälsotal mellan olika regio- ner minska och inte öka som . Hur kan en ökad professionalisering av rehabilitering till arbete bäst åstad- kommas? En ökad försäkringsmässighet i systemet är ytterligare ett viktigt kriterium vid val av organisation. Det kommer också behövas en bra fältorganisation som kan arbeta aktivt med att driva och utveckla verksamheten med rehabilitering till arbete på det lokala planet (kommunen, arbetsplatsen) men också på den regionala och centrala nivån. På det lokala planet, ute på arbetsplatserna måste det förebyg- gande arbetet få ett genomslag. Hur detta arbete bäst kan stärkas och utvecklas utgör ett annat kriterium. För att åstadkomma detta krävs dock ett antal aktiviteter/för- ändringar som i korthet kan sammanfattas på följande sätt. För det första måste enligt min uppfattning en sammanhållen reha- biliteringsförsäkring skapas. Nuvarande sjukförsäkring har trots ett sär- skilt kapitel om rehabilitering inte fått ett tillräckligt genomslag för rehabiliteringens roll och betydelse för individen och för samhällseko- nomin. Förtidspensionsförsäkringen och sjukförsäkringen kan alltmer betraktas som två kommunicerande kärl. En misslyckad eller sen reha- bilitering har stor risk att sluta med förtidspension. En lyckad rehabili- teringsinsats å andra sidan kan minska trycket på förtidspensionsför- säkringen. Att fortsätta betrakta dessa försäkringar som separata en- heter riskerar bara att skapa övervältringsproblem. Båda försäkringarna måste betraktas som en helhet tillsammans med ett kraftigare stöd för Kraftfullare försäkring – en rehabiliteringsförsäkring skapas 275 Dessa båda försäkringar bör därför föras samman i en ny rehabiliteringsförsäkring. Den bör i första hand omfatta nuvarande sjuk- och rehabiliterings- ersättning, medel för köp av rehabiliteringstjänster, bidrag till arbetshjälpmedel, delar av nuvarande sk Dagmarmedel, sjukbidrag och förtidspensioner, avgifter till det nya ålderspensionssystemet samt kostnader för administration. Jag har övervägt om inte också den nära- liggande arbetsskadeförsäkringen borde ingå i en ny rehabiliteringsför- säkring. Det finns flera skäl som talar för det t.ex. att innan frågan om arbetsskada är avgjord kommer rehabiliteringen behandlas i den nya rehabiliteringsförsäkringen. Jag har ändå stannat för att vid detta första steg mot en ny rehabiliteringsförsäkring inte föreslå en total integrering av arbetsskadeförsäkringen. I ett andra steg bör detta dock övervägas. För det andra ska försäkringsgivaren ha ett tydligt huvuduppdrag att korta pågående sjukskrivningar men också att minska behovet av sjuk- skrivningar. Detta sker på i huvudsak två sätt. Dels genom en tidig, aktiv och mer sammanhållen rehabilitering dels genom tidiga och aktiva insatser i syfte att minska onödiga sjukskrivningsperioder (väntetider mm). För det tredje ska försäkringsgivaren ha en aktiv roll i det förebyg- gande arbetet. Huvudansvaret för förebyggande insatser bör även fort- sättningsvis åvila arbetsgivaren men den offentliga försäkringsgivaren har en viktig informations- och upplysningsroll i det förebyggande arbetet. För det fjärde måste en ökad grad av försäkringsmässighet skapas i den nya rehabiliteringsförsäkringen. Detta kan lämpligen ske i två steg där en fiktiv fond skapas i ett första steg och en mer fullständig försäk- ringsmässighet åstadkoms i steg två med en från statsbudgeten helt fri- kopplad fond. För det femte måste området med rehabilitering till arbete profes- sionaliseras. Det innebär att utbildningskraven för de som ska arbeta med den nya försäkringen kommer att vara högt ställda. Jag utgår ifrån att högskoleutbildning alternativt någon form av certifiering måste vara en i grunden klar målsättning. Metodutveckling, uppföljning och utvär- dering inom området rehabilitering till arbete blir en viktig del. I kapi- tel 19 utvecklas kopplingen mellan forskning och utbildning samt hur den satsning som bör göras kan genomföras i några olika steg. För det sjätte måste den nya försäkringen ha en roll i att bevaka och se till att utbudet av resurser inom rehabilitering till arbete utvecklas. Det innebär löpande bevakning av såväl kommunernas, hälso- sjukvår- dens, arbetsmarknadsmyndigheternas som rehabiliteringsproducenter- nas aktiviteter och utbud av resurser inom detta område över hela landet. 276 Kraftfullare försäkring – en rehabiliteringsförsäkring skapas För det sjunde måste medel i försäkringen tillskapas för att skynda på olika insatser (behandlingar, vård) när väntetider eller andra hinder medför onödiga samlade kostnader. Utredningens förslag: En offentlig aktör ges huvudansvar för sam- ordning av rehabilitering till arbete. Den offentliga huvudaktören får ekonomiskt och administrativt ansvar för en stor del av de resurser som används inom detta område. Jag har i kapitel 12 tidigare redovisat skäl för rollfördelningen mellan individ – det offentliga – arbetsgivarna och därvid menat att en offent- lig modell just nu är lämpligast i . För att åstadkomma den förändring inom en offentlig modell av nuvarande arbetslivsinriktad rehabilitering, som jag menar är nödvän- dig, måste det offentliga åtagandet samordnas och bli tydligare . Ett samhällsekonomiskt synsätt måste utvecklas inom detta område dvs. det är viktigt att se på den totala effekten över olika kassakistor att en sjukskriven person snabbast möjligt kan återgå i arbete.