sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Därefter tillkom nya halv- eller helstatliga institutioner med uppgifter på konsumentområdet. Konsumentorganens verksamhet var framför allt inriktad på att hjälpa hushållen att utnyttja sina resurser så väl som möjligt. Med ett stigande välstånd kom inriktningen att delvis ändras mot provning och upplysning om varor. Konsumentskyddet breddades och fördjupades . Ett stort antal lagar infördes. Det byggdes upp särskilda statliga institutioner med konsumentpolitiska uppgifter, såsom Konsu- mentverket, (), och (). Dessa myndigheter (KO är en del av ) utför viktiga insatser inom ett brett register, som innefattar bl.a. hushållens ekonomiska situation, produkt- säkerhet, utbildning i konsumentfrågor, marknadsövervakning och tvistlösning. antog riktlinjer för konsumentpolitiken (prop. Målet skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. beslutade om nya riktlinjer (prop. 1985/86:121), som innebar att konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor, särskilt på hushållens baskonsumtion. Ett mål för konsumentpolitiken blev därför att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser. Det tidigare målet att konsumenternas ställning på marknaden skulle förbättras fördes också vidare med en viss justering. De nuvarande målen för konsumentpolitiken lades fast av (prop. 1994/95:140). De tidigare målen om hushållens resurser och konsumentens ställning på marknaden förblev grundläggande för det fortsatta arbetet, men förtydligades och förstärktes. Ett nytt mål om att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet infördes. Det allt starka- re sambandet mellan miljöpolitik och konsumentpolitik behövde också komma till uttryck i målen. beslutade därför att ett ytter- ligare mål för konsumentpolitiken skulle vara att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. I våra huvuddirektiv (dir 1999:1) anför regeringen att har ett gott grundläggande konsumentskydd och goda förutsättningar för att driva en aktiv konsumentpolitik, men att samhället har genomgått stora förändringar , vilket gör att konsumentpolitiken behöver ses över på nytt. Vi ges därför i uppgift att lämna förslag om hur den framtida kon- sumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardags- situation. Vi skall identifiera konsumentpolitikens långsiktiga innehåll och prioriteringar. Vårt arbete skall genomföras i ett tydligt EU-per- spektiv, där det nordiska samarbetet är en viktig bas. Vi skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen. Vid behov skall vi föreslå hur målen kan utvecklas och förbätt- ras, mot bakgrund av de nya förutsättningar som samhället ger. Vi skall också överväga vilka medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål. Miljömålet i konsumentpolitiken utvärderas löpande i annan ordning och någon sär- skild analys av detta skall inte göras i denna utredning, om det inte visar sig vara av särskild vikt ur ett helhetsperspektiv. Vi skall särskilt analysera målen och medlen för konsumentaspek- terna inom områdena hushållsekonomi och finansiella tjänster, infor- mationsteknik, produktsäkerhet och marknadsbevakning. Våra huvuddirektiv finns i sin helhet intagna i bilaga 1. gav regeringen oss tilläggsdirektiv (dir 1999:77) där vi fick i uppdrag att kartlägga rättsläget när det gäller konsumen- ternas möjlighet att få konsumentinformation om dagligvaror vid han- del via Internet. Vid behov skall vi föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Vi skall vidare analysera och föreslå hur riktad information om dagligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den kon- sumentpolitiska verksamheten. Vi skall också studera ett danskt initiativ rörande djupare informa- tion om märkning av dagligvaror och göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande. Våra tilläggsdirektiv finns i sin helhet intagna i bilaga 2. I vårt uppdrag ligger att – i praktiken mindre än – behandla ett stort antal frågor. Kommitténs arbete med den framtida konsumentpolitiken spänner över ett betydande område. Flera av de frågor som kommittén behandlar gränsar till utredningsarbeten som behandlats eller behandlas av andra statliga utredningar. Inte minst gäller det frågor som rör t.ex. tillgänglighet till ny informationsteknik. Som underlag för våra ställningstaganden har vårt sekretariat haft många kontakter med andra utredningar, departement, myndigheter, frivilliga organisationer, företag och branschorganisationer samt med media. En del av dessa kontakter har bestått i en dialog med de av rege- ringen förordnade experterna, bland vilka finns företrädare för bl.a. myndigheter, näringsliv och konsumentorganisationer. För kommitténs räkning har också ett antal konsultuppdrag utförts. I slutbetänkandet lämnar vi flera förslag till ny lagstiftning. På grund av den korta tid som stått till vårt förfogande har vi därför endast i några fall haft tid att ta fram författningsförslag. Kommittén presenterade en delrapport om finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv som utgjort ett diskus- sionsunderlag för bl.a. kommitténs fortsatta arbete med finansiella tjänster. lämnade kommittén delbetänkandet Nordisk mil- jömärkning – det statliga engagemanget (SOU 1999:45). Vi skall enligt våra direktiv lämna förslag om hur framtidens konsu- mentpolitik skall utformas så att den kan ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag. Som en grund för detta skall kommittén föreslå vilka konsumentom- råden som bör prioriteras och vilken ambitionsnivå som skall gälla. Det innebär att kommittén också måste värdera vad som skall vara konsu- mentpolitikens huvudinriktning och föreslå en modell för det offentliga åtagandet. Kommittén skall utvärdera och se över de konsumentpolitiska målen och det konsumentpolitiska arbetet. Om det finns behov skall kommittén föreslå hur målen kan utvecklas och fungera bättre, sett i förhållande till de nya förutsättningarna i samhället. Vi skall också föreslå vilka arbetsformer och vilka medel – lagstiftning, ekonomiska och andra resurser – som bör utnyttjas för att öka möjligheterna att uppfylla målen. Kommittén bör analysera miljömålets relation till de övriga målen och identifiera eventuella målkonflikter. Skulle det för helhetens skull visa sig finnas behov av förändringar av miljömålet kan kommittén där- för föreslå sådana. Enligt direktiven har ett gott grundläggande konsument- skydd och en fungerande myndighetsstruktur på området. Det finns en god grund för t.ex. produktsäkerhetsarbete, lokal rådgivning vid köp av varor, arbete med reklamationshantering och tvistlösning, budgetråd- givning, produkttester, konsumentinformation och konsumentutbild- ning. Konsumentmyndigheterna har ett högt förtroende bland konsu- menterna och ger goda förutsättningar att driva en aktiv kon- sumentpolitik som gagnar konsumenterna. Samhället har dock genom- gått stora förändringar , vilket gör att konsumentpolitiken behöver ses över. 2.2De nu gällande konsumentpolitiska målen De gällande konsumentpolitiska målen är: att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt håll- bar utveckling. Målen beslutades av i enlighet med rege- ringens förslag. De två målen om hälsa/säkerhet och miljö innebar en utvidgning av ramen för konsumentpolitiken i förhållande till vad som gällt . I propositionen (prop. 1994/95:140) Aktiv konsumentpolitik anförde regeringen att konsumentpolitiken är en del av välfärdspolitiken och att i detta också ligger ett fördelningspolitiskt inslag. Konsumentpolitiken har också stor betydelse för en fungerande marknad och konsumentbetingade regler för företagens handlande bidrar till en effektiv konkurrens. I propositionen föreslog regeringen att den framtida konsumentpolitiken skulle bedrivas i enlighet med följande mål och inriktning. 2.2.1Konsumentpolitikens syfte och övergripande mål Regeringen ansåg att syftet med det konsumentpolitiska arbetet är att stödja konsumenterna i deras roll som aktörer på marknaden och som brukare av varor och tjänster. Den då pågående utvecklingen i sam- hället innebar att behovet av konsumentpolitiska insatser skulle komma att öka. Det var särskilt angeläget att uppmärksamma situationen för ekonomiskt eller socialt utsatta hushåll eller hushåll som av andra skäl hade behov av särskilt stöd. De nationella målen för konsumentpolitiken borde, enligt regering- ens mening, vara flexibla så att arbetet kan anpassas till den nationella och internationella utvecklingen. Målen skulle ta sikte på sådana frågor som är väsentliga för konsumenterna. Resurserna måste vara relaterade till målen och utnyttjas effektivt. Insatserna måste kunna följas upp och utvärderas. De mål som gällt och som syftade till att stödja hus- hållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser och att stärka konsumenternas ställning på marknaden hade enligt regeringen en stark förankring och borde förbli grundläggande också för det framtida kon- sumentpolitiska arbetet. De borde dock förtydligas och förstärkas, bl.a. för att klarare uttrycka att det handlar om mål. Med målen för ögonen borde strategier läggas fast, aktiviteter genomföras och medel avsättas. Regeringen ansåg att en viktig uppgift var att skydda konsumenter- nas hälsa och säkerhet. Detta hade inte direkt kommit till uttryck tidi- gare, varför regeringen ansåg att ett sådant mål borde läggas fast. Rege- ringen ansåg också att det allt starkare sambandet mellan miljöpolitik och konsumentpolitik måste komma till uttryck i de nya målen. De förslag som lades fram gällde i första hand det statliga engage- manget och målen skulle gälla det konsumentpolitiska arbetet oavsett vilken myndighet som svarade för det. Regeringen betonade dock att målen och inriktningen borde få ett sådant genomslag att de blev väg- ledande även för det lokala konsumentarbetet. De frivilliga konsu- mentorganisationerna bestämde naturligtvis själva målen för sin verk- samhet, men även för deras arbete borde de nationella målen och inriktningen vara en naturlig utgångspunkt. Statens bidrag till de frivil- liga organisationerna hade självfallet, enligt regeringen, sin utgångs- punkt i dessa. Regeringen kommenterade ytterligare de fyra konsumentpolitiska målen. När det gällde målet Hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina resurser skrev regeringen att de hushållsekonomiska frå- gorna fått ökad betydelse i det rådande samhällsekonomiska läget. Hushållens ekonomiska situation skulle under de närmast följande åren komma att präglas av det kärva ekonomiska klimatet. En del hushåll kunde förväntas drabbas särskilt hårt på grund av arbetslöshet, problem med skuldsättning eller förändrade inkomster eller utgifter. Besparingar i transfererings- och bidragssystemen var exempel på faktorer som påverkar hushållens inkomster eller utgifter. Konsumentpolitiken som en del i fördelningspolitiken skulle därför komma att få ökad betydelse. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det första målet för den framtida konsumentpolitiken skulle vara att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Målet innebar en hög ambitionsnivå. Med ekonomiska och andra resurser avsågs i första hand pengar och andra tillgångar samt kunskap och tid. Åtgärderna kunde vara inriktade både på den situation då kon- sumenten uppträder som köpare på marknaden, men också på den när en vara eller tjänst brukas. Åtgärderna kunde också gälla t.ex. sparande. Utvecklingen pekade på att hushållen framöver skulle få ta ett större enskilt ansvar än tidigare för sin långsiktiga ekonomi, bl.a. som en följd av förändringarna i transfereringssystemen. Budgetrådgivning skulle även vara ett viktigt medel för att hjälpa hushåll att reda upp sin ekonomi. Skuldsanering måste kunna tillgripas när andra möjligheter är uttömda. Regeringen avsåg att aktivt följa Konsument- verkets utvärderingar av skuldsaneringslagen och budgetrådgivningens och skuldsaneringens effekter för hushållen. Regeringen hänvisade till att följer hushållens inkomster, konsumtion, tidsanvändning, attityder m.m. genom egna undersökningar och analyser av extern statistik. Verkets hushållseko- nomiska beräkningar, kompletterande statistik och analyser ger under- lag för bl.a. politiker, myndigheter och kommittéer vid beslut om bidragsnivåer, taxor och annat som påverkar hushållens ekonomi. Regeringen nämnde även att tillsammans med konsumentverksamhet och lokala konsumentorganisationer arbetade med att utveckla en metod för att mäta dagligvarubutikers pris, kvalitet och service. Syftet med sådana mätningar var att öka den lokala konkurrensen och ge enskilda hushåll ett underlag för valet av inköpsställe. När det gällde hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser och göra välöverlagda val ansåg regeringen att konsumentinformationen var av stor betydelse. För att göra marknaden överblickbar för konsu- menterna måste informationen vara tydlig, objektiv, adekvat och jäm- förbar, vilket inte minst gällde prisinformation och produktinformation. Det var också viktigt att informationen gjordes tillgänglig för olika konsumentgrupper och att den nya informationstekniken utnyttjades på ett positivt sätt. Målet angående konsumenternas ställning på marknaden ansåg rege- ringen vara av avgörande betydelse för konsumenternas möjligheter att agera välöverlagt och ta tillvara sina intressen. Att beivra otillbörlig marknadsföring och att kräva saklig informa- tion i reklamen nämndes som en viktig uppgift för . En annan viktig uppgift var att följa utvecklingen på reklam- och mediaområdet genom t.ex. undersökningar och produktion av fakta och debattmaterial. För att stärka och hävda konsumenternas ställning behövdes dock inte bara lagstiftningsåtgärder. Det ansågs också viktigt att den mark- nadsrättsliga lagstiftningen och konsumentskyddsreglerna efterlevs och att detta följs upp. Regeringen ansåg vidare att förbättrad utbildning måste komma till stånd för att konsumenterna skall kunna göra kloka val, påverka mark- naden och hävda sina rättigheter. Regeringen föreslog ett nytt konsumentpolitiskt mål om att skydda kon- sumenternas hälsa och säkerhet. Om detta skrev regeringen att de kon- sumentpolitiska insatserna på produktsäkerhetsområdet hade ökat i omfattning och betydelse, bl.a. som en följd av EU-samarbetet. Kon- sumentverket hade fått ett utökat tillsynsansvar och nya lagar på pro- duktsäkerhetsområdet hade tillkommit. Nya regler som införts med anledning av det europeiska samarbetet innebar att de nationella myndigheterna måste kontrollera att olika pro- dukter uppfyller de fastställda säkerhetskraven. Regeringen hade i bud- getpropositionen 1995 markerat betydelsen av en effektiv marknads- kontroll och att detta måste vara en prioriterad uppgift för Konsument- verket. Medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet skulle komma att bli allt viktigare, eftersom standardiseringen fått en helt ny bety- delse för de regler som rör människors liv, hälsa och säkerhet. Ett viktigt mål för standardiseringsarbetet måste enligt regeringen vara att säkerställa höga krav på säkerhet, i synnerhet när det gäller sådana pro- dukter som är avsedda för barn. Standardiseringsarbetet är även viktigt för att göra olika produkter tillgängliga för personer med funktions- hinder av olika slag. Regeringen menade också att konsumentorganisa- tioner och andra frivilliga organisationer måste ges tillfälle att med- verka i standardiseringsarbetet. Regeringen nämnde även EG:s skaderapporteringssystem (EHLASS). Systemet innebär att information samlas in från utvalda sjukhus i medlemsländerna om varor som varit inblandade i hem- och fritidsolyckor. En sådan statistik var enligt regeringen viktig i ett lång- siktigt arbete för säkrare produkter. Säkerhetsfrågorna hade således redan hög prioritet i det konsument- politiska arbetet. Mot denna bakgrund var det naturligt för regeringen att uttryckligen sätta upp säkerhet som ett konsumentpolitiskt mål. Regeringen ansåg vidare att ett sådant mål också borde omfatta skyddet för konsumenternas hälsa. Det finns ett nära samband mellan säkerhet och hälsa. Hälsoproblem kan vara en effekt av en varas skad- liga egenskaper. Det finns även andra kopplingar mellan det konsumentpolitiska arbetet och hälsofrågorna, t.ex. när det gäller användningen av hälsoargument i marknadsföringen eller betydelsen för allergiker av en riktig innehållsdeklaration på livsmedel. Också sambandet mellan hälsa och miljö borde betonas i detta sammanhang. När det gällde förslaget om ett miljömål ansåg regeringen att det var viktigt att starkare betona sambandet mellan konsumtion och miljö. De konsumentpolitiska målen borde därför innefatta ett miljömål. Regeringen hänvisade bl.a. till att jordens resurser är ändliga och att kommande generationer har rätt till en god miljö. Det måste därför vara en viktig konsumentpolitisk uppgift att länka in människorna i sådana konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Att påverka produktionen i denna riktning ansågs också angeläget. Detta synsätt skulle understryka betydelsen av att man från centralt håll ska- par förutsättningar för och stimulerar en utveckling av långsiktigt håll- bara konsumtions- och produktionsmönster. Det var angeläget att göra konsumenterna medvetna om betydelsen av att handla miljöanpassat trots att ett sådant handlande kan komma i strid med kortsiktiga intres- sen. Mot denna bakgrund var det naturligt att ställa upp ett miljömål för konsumentpolitiken. (Miljömålet har utvecklats närmare i en hand- lingsplan från regeringen, se avsnitt 2.5.) När det gällde det kommande konsumentpolitiska arbetet föreslog rege- ringen att detta under de närmast följande åren skulle inriktas på tre prioriterade områden – hushållens baskonsumtion, stöd till konsu- mentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd samt främjande av konsumentintressena i det internationella samarbetet. Dessa särskilt viktiga områden uteslöt dock inte insatser på andra områden. Regeringen ansåg att det i ekonomiskt ansträngda tider var särskilt angeläget att konsumenterna får ut så mycket som möjligt av sina resurser. Här hade baskonsumtionen, dvs. områden som oundgängligen belastar hushållens ekonomi, stor betydelse. Det var därför viktigt att marknaden för sådana varor och tjänster även i fortsättningen skulle ägnas särskild uppmärksamhet i det konsumentpolitiska arbetet. Det gällde inte bara varorna och tjänsterna som sådana, utan också frågor om finansiering och försäkringar m.m. De områden som i första hand skulle räknas till baskonsumtion var livsmedel, kläder, boende och transporter. På t.ex. bostadsområdet innebar det att frågor om köp och hyra av lägenheter och småhus borde uppmärksammas, men också sådant som gällde bostadens inredning och funktion. I fråga om transporter borde bevakningen omfatta såväl hushållens egna transportmedel som transporttjänster av olika slag. Ett område som hade fått ökad konsumentpolitisk betydelse till följd av avreglering och ökade inslag av konkurrens inom den offentliga sektorn var olika typer av offentliga tjänster. Regeringen menade att dessa i hög grad borde räknas in under begreppet baskonsumtion. Det kunde gälla t.ex. vård, omsorg och utbildning, men även tekniska tjänster som el, tele, värme och vatten. Regeringen ansåg att det skulle vara en angelägen uppgift för kon- sumentpolitiken att stödja sådana grupper av konsumenter som är utsatta eller i övrigt har behov av särskilt stöd – konsumenter som av olika skäl har svårigheter att själva bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Det handlade om ekonomiskt eller socialt utsatta konsument- grupper, t.ex. hushåll med svag ekonomi, ungdomar, ensamstående med barn, arbetslösa och invandrare. Det gällde också grupper som av andra skäl kan ha behov av särskilt stöd, t.ex. sjukdom, skada, handi- kapp eller ålder. Det var också angeläget att uppmärksamma funktionshindrade per- soners möjligheter att på samma villkor som andra fungera som kon- sumenter. Regeringen pekade på hinder av olika slag som kunde för- svåra detta, t.ex. brister i den fysiska miljön eller avsaknad av tillgäng- lig information. Det nämndes också att funktionshindrade personer i rollen som konsumenter, på grund av okunnighet eller fördomar, kunde bemötas på ett sätt som gjorde att de inte hade möjlighet att tillvarata sin rätt. Ett område som i detta sammanhang fått ökad aktualitet var utveck- lingen när det gäller informationsteknik. Det borde vara en viktig upp- gift att bevaka och styra utvecklingen så att så breda konsumentgrupper som möjligt har möjlighet att utnyttja tekniken. I det sammanhanget borde särskilt uppmärksammas de äldres och handikappades möjlig- heter att utnyttja teknikstyrda serviceanläggningar. Det gällde inte minst inom området för finansiella tjänster där utvecklingen av ny tek- nik gick snabbt. Det tredje prioriterade området var det internationella samarbetet. Regeringen hänvisade till att de konsumentpolitiska frågorna blivit alltmer internationella. Särskilt EU-medlemskapet skulle i hög grad komma att påverka det framtida konsumentarbetet. I propositionen redovisades också regeringens syn på det konsu- mentpolitiska arbetet i vissa frågor. Regeringen ansåg att konsumentin- flytandet borde breddas. Frivilliga organisationer borde utgöra ett vik- tigt komplement till statlig och verksamhet. När det gällde ungdomar ansåg regeringen att otraditionella vägar och nya medier borde prövas för att nå ut med kunskap och information till olika ung- domsgrupper. Riktlinjerna som tidigare lagts fast för den kommunala konsumentverksamheten, t.ex. att den bygger på frivillighet, skulle ligga fast. EU-samarbetet och värdet av det nordiska samarbetet beto- nades. Vidare nämndes behovet av brukarskydd i anslutning till avreg- lering och ökad konkurrens i den offentliga sektorn samt vikten av forskning för att få kunskap om konsumenternas förhållanden och hur dessa kan förbättras. är den centrala myndigheten på konsumentområdet och har huvudansvaret för att genomföra den statliga konsument- politiken. Verksamheten styrs av de övergripande mål och priorite- ringar som beslutat. Konsumenterket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för konsu- mentrelaterade miljöfrågor och skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor. Ver- ket har även uppgifter enligt förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. Vidare får bl.a. utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. () har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare rörande varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk. Ett beslut från nämnden är inte bindande utan en rekommendation om hur tvisten skall lösas. Det kostar ingenting att få sin tvist prövad. Vissa tvister prövas inte, t.ex. köp av fast egendom och tvister som rör hälso- och sjukvård. Nämnden tillämpar också s.k. värdegränser, vilket innebär att den inte prövar tvister där värdet av vad som yrkas under- stiger ett visst belopp. Handläggningen är skriftlig.