sou · GOB3102d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning skulle det statliga uppdraget väsentligen kunna förtydligas genom att formuleringarna i beslutet inkluderade specificerade och upp- följningsbara mål för verksamheten, samt en tydlig gränsdragning mellan det statliga uppdraget och den övriga verksamheten. Tydligare statligt uppdrag m.m. Utredningen har under sitt arbete erfarit att andra aktörer, såväl myndigheter som företag, inte alltid vet i vilken roll uppträder. I kontakten med andra myndigheter uppfattas export- rådet ibland som kommersiell aktör när det förväntas att uppträder i sin myndighetsroll. Detta uppfattas som otillfredsställande, inte minst mot bakgrund av att enligt lag har att utföra vissa myndighetsuppgifter. har genom det statliga basuppdraget och lagen om den funktionella direktivrätten ålagts en myndighetsuppgift och för dessa uppgifter erhåller man ett omfattande statligt anslag. Rådande oklarhet skulle möjligen kunna undanröjas t.ex. genom att man i det årliga regeringsbeslutet specificerade att 1) även har en myndighetsroll 2) skall samverka med andra offentliga aktörer, inklusive UD, inom ramen för denna roll och 3) för andra uppdrag utöver denna specificerade myndighets- roll måste tilldelas särskilda medel. Utredningen är medveten om att gränsdragningsproblemen härvidlag är besvärliga. Att hantera dubbelrollen som såväl myndighet som kommersiell aktör innebär i många fall en delikat balansgång. Icke desto mindre är det nödvändigt att förmår hantera bägge dessa roller. 1.Målen och inriktningen för verksamheten. De mål som anges för det statliga uppdraget i regeringsbeslutet uppfyller inte kraven att vara uppföljningsbara. Det torde vara svårt att i efterhand bedöma, huruvida lyckats uppfylla målen eller inte. och UD bör samråda vad gäller utformningen av målen. Regeringsbeslutet med riktlinjer bör ange tydliga och uppföljningsbara mål samt vilka geografiska och sakområden som skall prioriteras. myndighetsuppgifter bör specificeras. Återrapporteringskraven i regeringsbeslutet bör utgå från vilken information regeringen behöver för sin styrning av . Kraven på återrapportering bör Tydligare statligt uppdrag m.m. skärpas genom att även omfatta uppgifter om fördelningen av de statliga medlen mellan olika länder och kontor liksom vilka resurser som går åt för uppdraget. Först med vetskap om detta, kan staten bedöma om fördelningen bör ändras. 3.Förhållandet mellan de olika dokumenten. Avtalet och stadgarna gäller över längre tidsperioder. I dessa regleras lämpligen det som är över tiden. Regeringsbeslutet med riktlinjerna utformas i taget. Däri regleras lämpligen det som särskilt gäller för just . Det som redan står i stadgar eller avtal behöver inte upprepas i riktlinjerna då detta kan minska tydligheten i uppdraget. I avtalet med den andra huvudmannen bör det framgå att staten, genom regeringsbeslut, kan styra användningen av de statliga medlen. Avtalet bör tydligare redovisa vilka målen för verksamhet är. Utredningen noterar också att terminologin skiljer sig åt mellan dokumenten. I stadgarna och regeringsbeslutet talas det om budgetunderlag medan man i avtalet använder termen anslagsframställning. Likaså talas i stadgarna om verksamhetsberättelse men i regeringsbeslutet om förvaltningsberättelse. Tydligheten skulle öka om samma terminologi användes. 4.Strukturen i riktlinjerna respektive i återrapporteringen. I regeringsbeslutet med riktlinjerna används en indelning i Det statliga uppdraget, Marknadsplats , Informations- teknik, Miljöexport och Marknadsplats . I redovisning av det statliga uppdraget används däremot gängse indelning i tre huvudområden exportinformation, exportutveckling samt exportkonsul- ting. Såväl styrningen som uppföljningen av verksamheten skulle förbättras av att samma struktur användes i regerings- beslutet om riktlinjerna för det statliga uppdraget och i redovisning 5.Staten största uppdragsgivare. Staten bör som största uppdragsgivare ställa krav på och kontinuerligt bevaka hur ålagda uppgifter utförs. bör behandla staten som den viktigaste uppdragsgivaren. 6.Vad gäller utvärderingen och effekterna av verksamhet noterar utredningen skrivningen i regerings- beslutet, om att självt skall redogöra för hur verksamheten bidrar till näringslivets tillväxt och inter- nationella konkurrenskraft. Sådan redovisning skulle sannolikt kräva ett mycket omfattande arbete Dessutom är Tydligare statligt uppdrag m.m. part i målet. Utredningen anser därför att uppdraget att göra sådan redogörelse i stället bör ges till en oberoende part. 7.Genom större tydlighet i regeringsbeslutet beträffande myndighetsrollen skulle rollfördelningen gentemot andra myndigheter och offentliga aktörer kunna klarna och förutsättningarna för samarbete med andra aktörer, såväl privata som offentliga, skulle kunna förbättras. 16 Samverkan med andra aktörer Enligt direktiven skall utredningen belysa och analysera export- rådets samarbete med andra aktörer och, om anledning finns, före- slå förbättringar. Samverkan med utrikesförvaltningen har behand- lats i kapitel 14. I direktiven ingick också uppgiften att utvärdera samarbetet inom exportcentrum samt svara på frågan huruvida skall ha en tydligare samordningsroll för samtliga stat- liga exportfrämjandesatsningar. rapporter från RRV (1996) och konsulten (1998) (se avsnitt 3.1) har beskrivit att det finns många aktörer på detta område och att samordningen ofta är bristfällig. Enligt saknades till stor del samordning på den strategiska nivån både centralt och regionalt. Den samordning som ägde rum var främst operativ. Däremot förekom ett ganska omfattande samarbete på både den centrala och regionala nivån. ansåg inte att det gick att tala om ett statligt sammanhållet statligt exportfrämjande. Generellt kan konstateras, att behovet hos företagen för en one stop shop, dit företagen skall kunna vända sig med samtliga för- frågningar för att sedan lotsas vidare till rätt instans, inte synes vara särskilt stort. Den undersökning som Forum för Småföretags- forskning gjort (se avsnitt 3.1) visar, att företagen synes hitta rätt ändå. Problemet med mångfalden är kanske snarare att aktörerna konkurrerar med varandra om offentliga och privata medel och erbjuder likartade tjänster. är en av flera statliga och privata aktörer som ger information och rådgivning till näringslivet vad gäller exportfräm- jande. Flera andra aktörer såsom , , , m.fl. Samverkan med andra aktörer bedriver verksamhet som tangerar . I vissa avseenden kompletterar de olika aktörerna varandra men är de på vissa områden konkurrenter. Att organisationer och privata aktörer som är inriktade på olika former av företagsutveckling i ökad utsträckning även ägnar sig åt exportfrämjande verksamhet är en naturlig följd av den ökade internationaliseringen. Allt färre delar av företagsamheten kan överleva i nationell isolering. Samverkan i förekommer på olika sätt mellan aktö- rer, t.ex. inom exportcentrum. deltar också i det sam- råd som sker i i utlandet (se avsnitt 6.2.10), ett forum där deltagarna informerar om kommande aktiviteter och i viss utsträckning samordnar dessa. har också utanför NSU nära kontakter med andra Sverige- främjande aktörer. har också samarbetsavtal med och företräder på ett par platser utomlands. Man har också på några orter utomlands nära kontakter med STATT:s representanter. har också löpande kontakter med EKN och SEK. är företrädd i och i . Det finns även andra aktörer än de ovanstående vars verksamhet kan vara värdefull ur exportfrämjande synpunkt. Bland dessa kan Sida och särskilt nämnas (se avsnitt 6.2.12 och 6.2.16). Sida bedriver eller finansierar aktiviteter som kan vara av stort intresse i exportfrämjandet. Antalet kontaktpunkter med andra aktörer i är störst inom verksamhetsområdet exportutveckling, den verksamhet som bedriver i och som går ut på att utveckla företag till kompetenta exportörer. Detta är det av verksamhetsområden som, vad utredningen uppfattat, fått motta mest kritik. Kritiken har bl.a. gått ut på att i roll varit otydlig och att projekten varit påhittade uppifrån och utgått från snarare än från företagens behov. Verksamheten har också kritiserats för att i otillräcklig utsträckning ha tillvaratagit befintliga nätverk utan snarare konkurrerat ut dessa. Därutöver har privata konsulter och handelskammare ansett att viss verksamhet varit konkurrenssnedvridande. har setts som en statligt delfinansierad exportfrämjandeaktör mot vilken privata aktörer inte kan hävda sig i konkurrensen om offentliga medel. Vad beträffar verksamheten har utredningen också uppfattat att det ofta är en dålig koppling mellan den regionala verksamheten i och verksamheten utomlands. Samverkan med andra aktörer har under utredningens gång beslutat att omorgani- sera sin Sverige-verksamhet (Se avsnitt 5.8.9). Utredningen har under arbetets gång besökt flera av de i export- centrumsamarbetet deltagande aktörerna på olika orter (, , , , , och ) och tagit del av dessas synpunkter på verksamheten. Synpunkter på samarbetet har också framförts i inkomna yttranden. Utredningen har funnit att erfarenheterna av exportcentrum- samarbetet varierar, varför några generellt giltiga slutsatser är svåra att dra. Utredningen noterar att samarbetet sällan eller aldrig fun- gerat enligt ursprungstanken, att tjänstgöra som enda inkörsport för företagens export- och internationaliseringsansträngningar. I stället har exportcentrum oftast huvudsakligen fungerat som en intern samarbetsform mellan de inblandade aktörerna. Exportcent- rum har dock på vissa orter förbättrat möjligheterna för de export- främjande aktörerna att samarbeta med varandra. Begreppet exportcentrum har inte i någon större utsträckning använts utåt gentemot företagen. (i utredningens företagsenkät- se avsnitt 7.2) uppgav av de tillfrågade företagen att de kontaktat exportcentrum). Detta synes bero på att de inblandade inte velat ge upp sin identitet och framträda under namnet Exportcentrum. Kritiken mot Exportcentrum hänger delvis ihop med att kon- ceptet upplevs ha utarbetats över huvudet på tilltänkta samar- betspartners. Inrättandet av ytterligare ett begrepp och varumärke på ett område där väletablerade aktörer redan fanns uppges ha ökat otydligheten och begreppsförvirringen för företagen. Viss kritik har också riktats mot att den statliga finansieringen av Exportcent- rum varit konkurrenssnedvridande på exportkonsultmarknaden. Regeringen uttryckte sin syn på främst samverkan men också sam- ordning i budgetpropositionen . Det sades där att export- rådets roll som centralt exportfrämjande organ borde stärkas och lämpliga samarbetsformer utvecklas. Sedan sades att inte skulle utvärdera andra organs exportfrämjande och inte heller Samverkan med andra aktörer disponera samtliga tillgängliga anslag för fördelning till andra organ. Däremot sades inte närmare hur denna roll skulle stärkas utan bara allmänt att samarbetet borde byggas ut. Såvitt utred- ningen erfarit har regeringen inte heller senare närmare angett hur en förstärkning av denna roll skall ske. Regeringen har inte heller i regleringsbrev e.d. till andra aktörer följt upp detta. Såvitt utred- ningen kan bedöma har alltså varken på regional eller nationell nivå av staten tilldelats någon samordnande roll för exportfrämjande åtgärder. Att det finns flera aktörer på exportfrämjandeområdet är enligt utredningens uppfattning en naturlig följd av internationalise- ringen. Denna har medfört, att det knappast går att stimulera före- tagsutveckling utan att komma in på exportfrämjande verksamhet. Exportfrämjande är visserligen ett verksamhetsområde men kun- dens, företagens, behov av främjande är mycket olika och kan inte tillgodoses av en aktör. Att försöka styra in samtliga aktörers exportfrämjande i en form och med en aktör som överordnad de andra är varken lämpligt eller möjligt. Däremot bör givetvis en samordning syftande till optimal resursanvändning komma till stånd. Varje aktör bör, vad gäller exportfrämjande, koncentrera sig på att utveckla sin kärn- kompetens. Utredningens uppfattning är att ej bör ges ett uttalat uppdrag som samordnare av statliga insatser på det exportfräm- jande området. Däremot bör staten ålägga andra statliga aktörer på det exportfrämjande området att samråda med rörande exportfrämjande. bör inom ramen för det statliga upp- draget informera andra aktörer om sin planerade verksamhet och samråda med dem. Samordningen mellan olika aktörer kan förbättras på den över- gripande nivån genom att en representant för t.ex. näringsdeparte- mentet eller under detta departement lydande organisation tas in i styrelse. På motsvarande sätt bör en representant för knytas till den nya näringslivsmyndigheten. Samverkan med andra aktörer verksamhet i befinner sig i omvandling. Utredningen har inte bedömt det meningsfullt att i detta läge utvärdera den verksamhet som fasas ut. Det är heller inte möj- ligt att i detta skede utvärdera den nya inriktningen. Utredningen bedömer dock att koncentrationen på vissa specificerade program är steg i rätt riktning. Av betydelse i sammanhanget är också de förändringar i och som kommer att genomföras. organisation för näringslivsutveckling, den s.k. , föreslår i sitt slutbetänkande att den nya företagsutvecklingsmyndigheten övertar ansvaret för småföretagsinriktade verksamhet. Varken eller ex- portrådsutredningen gavs tillfälle att kommentera förslaget. For- muleringen är oklar. Utredningen tolkar det som syftande på verksamhet i , exportutveckling. Utred- ningens bedömning är att de förändringar som gör av verksamheten bör utvärderas efter 2–. I detta sammanhang kan förslag övervägas. En idé som kunde prövas vore att bedriva Sverige-verk- samheten i ett särskilt bolag. Ett sådant bolags utbud av program och tjänster skulle då tydligare konkurrensutsättas och kunna jämföras med andra alternativ. Även om brist på samordning fortfarande kan vara ett problem på vissa orter verkar samarbetet inom exportcentrum ha förbättrat kommunikationen mellan de inblandade aktörerna. Detta har i sin tur förbättrat förutsättningar för de exportfrämjande aktörerna att samordna aktiviteterna. Exportcentrum har möjliggjort en regional kraftsamling vilket visat sig värdefull för möjligheterna att få finan- siering för bl.a. EU-projekt. Även för samarbetet med de regionala tillväxtavtalen tycks samarbetet ha varit av värde. Utredningen ifrå- gasätter dock om en intern samordning motiverar omfattande extra tillskott av statliga resurser. Innan beslut fattas om ytterligare Samverkan med andra aktörer medel utöver de regionalpolitiska medel som redan avsatts för exportcentrumsamarbetet, bör verksamheten noggrant utvärderas. Utredningen anser det viktigt att har god kännedom om Sidas och verksamhet och att de möjligheter till export som dessas verksamhet skapar tas tillvara. bör inom ramen för det statliga uppdraget kontinuerligt hållas och hålla sig informerad om dessa organisationers verksamhet. Där så bedöms lämpligt bör komma med initiativ till sats- ningar som är värdefulla såväl ur bistånds- som ur främjande- synpunkt. Det statliga uppdraget bör preciseras i detta avseende. finansiering har beskrivits i avsnitt 5.9. Beskrivningen visade att staten står för av basfinansiering, dvs. för exportinformation, som dock till viss del finansieras även via medlemsavgifter. Övriga intäkter är betalning för utförda tjänster. Utredningen har kommit fram till att det bör finnas ett statligt åtagande på exportfrämjandeområdet. har gjort vinster som använts för att bygga upp ett eget kapital. väntas ett betydande överskott i den löpande verksamheten. Därtill kommer vissa engångsfaktorer som förbättrar resultatet. Tillsammans väntas detta medföra att export- rådet kommer att överskrida nivån i eget kapital, en nivå som styrelsen ansett lämplig som buffert för oförutsedda hän- delser. Därmed inträder en ny situation där det inte längre finns behov att avsätta hela vinsten till det egna kapitalet. En del av årets överskott och kommande års eventuella överskott kan således dis- poneras på annat sätt. Samma möjlighet kan framöver uppstå vad gäller avkastningen på det egna kapitalet. Utredningen konstaterar att det varken i avtalet eller stadgarna anges hur överskott eller avkastning på kapital skall disponeras. Däremot står det i det årliga regeringsbeslutet att verksamhet i princip skall redovisa ett nollresultat. Vidare sägs där att får disponera uppkommet överskott och under- skott enligt styrelsebeslut. Det kan finnas olika uppfattningar om vem som skall anses som ägare till överskotten. Det är en fråga för huvudmännen att avgöra hur resurserna fördelas. Utredningen anser att överskotten på lämpligt sätt bör återföras till exportfrämjande. Tjänster för små och medelstora företag, samt nätverksbyggande av betydelse för svensk export, bör byggas ut och kunde övervägas i detta sammanhang. Eftersom situationen är oreglerad, ny och av principiell karaktär och berör båda huvud- männen anser utredningen att beslutet om dessa medels utnytt- jande inte bör fattas av styrelsen utan lyftas upp på huvudmanna- nivå. Medlen kan tills vidare fonderas i avvaktan på beslut. Det beslut som styrelsen fattat om att bör ha ett eget kapital på är inte självklart. Det är eftersträvansvärt i en kommersiell verksamhet ha en viss reserv så att man på ett hyggligt sätt kan klara av tvära kast i verksamheten. Men det bör inte finnas behov att bygga upp en reserv för den händelse att sta- ten skulle anse att det statliga anslaget bör skäras ner. 17.3Exportrådets medlemmar och medlemsavgifterna Utredningen har behandlat en fråga som inte nämns i direktiven men som har koppling till finansiering och andra frågeställningar i utredningen, bl.a. status. Det gäller frågan om export- rådets medlemmar eller abonnenter som de benämns i avtalet om . Detta har beskrivits i avsnitt 5.10. Betänkandet SOU 1991:3 behandlade kortfattat frågan om abonnemangssystemet. Den konstaterade att systemet bidrog till att skapa ömsesidig legi- timitet för verksamheten och att det därför borde finnas kvar. Man konstaterade vidare att avgifterna i första hand borde användas för exportservice vilket också då var fallet. Man kan konstatera att begreppet medlem i viss mån för tanken fel eftersom i strikt mening inte är någon medlemsor- ganisation. Medlemmarna har ju inte något direkt inflytande på organisationens skötsel genom en föreningsstämma e.d. Utred- ningen noterar att ett nytt medlemsprogram införts från . Frågan om medlemssystemet har varit uppe till diskussion i några av de möten som utredningen haft, bl.a. i samband med att associationsrättsliga status diskuterats. Nuvarande medlemssystem har fördelar både för och medlem- marna. Medlemsavgifterna står för en icke oväsentlig del av finansi- eringen av exportinformation och medlemskapet ger medlemmarna vissa fördelar. Det ger också särskilt nära relationer med ett antal företag vilket kan vara värdefullt. Verksamheten är å andra sidan ganska resurskrävande. Frågan om skall ha medlemmar eller inte är ytterst en fråga för de båda huvudmännen. Ett eventuellt avskaffande av systemet skulle kräva att den finansiering som erhålls genom medlemsavgifter ersattes med andra intäkter i samma storleks- ordning. Ett möjligt alternativ som i så fall kunde prövas vore om någon eller flera näringslivsorganisationer kunde gå in med motsvarande medel. Här bör framhållas att systemet med medlemmar (som kanske hellre bör benämnas något annat) sanno- likt kan behållas även i en situation där ges en etablerad associationsrättslig status. Utredningen anser att överskott i verksamhet bör återföras till exportfrämjande verksamhet. De båda huvudmännen bör avgöra hur dessa medel skall utnyttjas. Utredningen föreslår att huvudmännen i samband med förhandlingar om att bilda ett aktiebolag diskuterar om medlemsprogrammet bör behållas och hur den finansiering som medlemmarna bidrar med skulle kunna ersättas. I direktiven ställs frågan om möjligheterna att samordna den im- portfrämjande verksamhet som finns i med den exportfrämjande. Utredningen har i avsnitt 2.2 om utrikeshandel redovi- sat att den anser importen lika viktig som exporten för att skapa välstånd och sysselsättning. Denna syn ligger i linje med den tradi- svenska inställningen att frihandel är gynnsam för såväl som andra länders ekonomiska utveckling. Utredningen har tidigare konstaterat att det klart viktigaste sättet att främja im- port (liksom export) är arbetet att vidareutveckla EU:s inre mark- nad och genom det handelspolitiska arbetet. Den frågeställning som tas upp ovan avser dock inte detta utan mer riktad import- främjande verksamhet. De flesta med jämförbara länder avsätter avsevärda resurser för exportfrämjande men endast begränsade för importfrämjande. utgör ett undantag och har en organisation () som enbart ägnar sig åt importfrämjande. Detta förhållande måste ses mot bakgrund av stora handelsbalansöverskott och påtryckningar utifrån att vidta åtgärder för att rätta till detta. har liksom vissa andra länder stött importfrämjande med biståndsmedel men också med medel ur de s.k. Östersjö-miljarderna. De statliga insatserna har alltså i huvudsak avsett och vissa Östersjö-länder. Detta har bl.a. framgått av avsnitten 6.2.6, 6.2.12, 6.3.3 och 6.3.7. Utredningen noterar att det åligger utrikesförvaltningen att arbeta med importfrämjande. Detta framgår av Instruktionen för Utrikes- representationen där det sägs att beskickningar och konsulat skall främja. näringsliv och utrikeshandel. Även och handelssekreterarkontoren hanterar i viss utsträckning importfrämjande förfrågningar även om detta inte formellt ingår i uppgifterna och kan också utföra konsultuppdrag som rör import- främjande. Betänkandet SOU 1991:3 behandlade kortfattat denna fråga. Den pekade på det höga inslaget av importvaror i exporten. Den framhöll också att det i många sammanhang kan vara lämpligt att importörer följer med på delegationsresor som i huvudsak syftar till att främja svensk export. Utredningen tog inte ställning till om och hur importfrämjandet skulle integreras i verk- samhet. Den ansåg vidare ett nära samarbete mellan och importörernas organ angeläget för att säkerställa att import- frågor blev tillfredsställande belysta i verksamhet. Regeringen uttryckte i budgetpropositionen sin syn på roll i importfrämjandet. När det gäller frågan om engagemang i importfrågor, så finns det enligt reger- ingens mening inte tillräckliga skäl att förorda en förändring av karaktär och uppgifter. I stället bör ett fortsatt nära samarbete ske med importörernas organ på detta område. Flera yttranden till utredningen har tagit upp denna fråga. Han- delskamrarna anser inte att skall åta sig importrelate- rade uppdrag utan att importfrämjande med fördel kan skötas av handelskamrarna. och exportföreningen anser båda att utredningen i positiv anda bör pröva förutsättningarna att integrera importfrågor i organisation. anser att staten bör satsa ytterligare resurser på importfrämjande och anger skälen för detta. Man anger bl.a. att mindre företag gynnas av en fri resurs för information och kontaktförmedling och att detta skulle uppskattas i omvärlden och på så sätt kunna vara exportfrämjande. Ett sådant främjande kunde enligt innehålla bl.a. tillhandahållande av efterfrågestyrd information till intresserade i och utlandet samt utbildning i import- relaterade frågor. anger två alternativ, antingen låta nuvarande organisationer bestå och lägga uppdrag för import- främjande på eller att skapa en ny handelsfrämjande organisation där dessa uppgifter placeras. Det är lätt att utifrån ett principiellt resonemang komma fram till att staten bör satsa medel på allmänt importfrämjande på samma sätt som på exportfrämjande. Det kan alltså synas ologiskt att som så kraftfullt framhåller importens vikt inte bedriver något statligt finansierat generellt importfrämjande utöver det som är biståndsfinansierat.