sou · GOB365d3 · 2001-01-01 00:00:00 — En samordning av avgiften till arbetslöshetskassan och en facklig organisation skulle, som framgått av redovisningen ovan, ha vissa praktiskt hanteringsmässiga fördelar för de skattskyldiga. För det stora flertalet arbetstagare utgör de två avgifterna en enhet och att därmed samordna dem i deklarationen skulle innebära en ökad förståelse för systematiken i skattesystemet. Medlemsavgiften i en facklig organisation och avgiften till arbetslöshetskassan är dock till sin natur helt skilda åt. Fackförenings- avgiften betalas in till arbetstagarens intresseorganisation, medan avgiften till arbetslöshetskassan närmast är att betrakta som en försäkringspremie och betalas till en viss arbetslöshetskassa. Dessa omständigheter talar för att en skattemässig samordning mellan de två avgifterna inte är lämplig. Även förekomsten av en relativt stor grupp enskilt anslutna, av samtliga anslutna till arbetslöshetskassorna och där några samordningsskäl inte gör sig gällande, talar för att de båda Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 159 avgifterna inte bör slås samman för att berättiga till någon form av skatteavdrag. Vid en sammanvägning av de olika argumenten för och emot har utredningen funnit att de två avgifternas olika karaktär och egentliga ändamål talar för att hålla dem skilda åt i den skatterättsliga behandlingen. Avgiften till arbetslöshetskassan bör därför inte ingå i den medlemsavgift till en facklig organisation som utgör underlag för en avdragsrätt eller skattereduktion. En skattelättnad för den fackföreningsavgift som en medlem erlägger under beskattningsåret kan, som nämnts i det föregående, konstrueras på olika sätt. Hur detta sker har betydelse inte minst för de myndigheter som skall hantera de skatterättsliga bestämmelser som införs. RSV har till utredningen redovisat administrativa konsekvenser vid ett genomförande av en skattelättnad för fackföreningsavgiften konstruerad dels som ett avdrag under inkomst av tjänst, dels som en skattereduktion som räknas av från den slutliga skatten. Det förtjänar här nämnas, att skatteförvaltningens strävan rent allmänt är att uttaget av preliminär skatt så nära som möjligt skall stämma överens med den slutliga skatten. För både avdragsrätt och skattereduktion gäller att de inte automatiskt – dvs. inte utan en begäran om jämkning – kan beaktas vid preliminärskatteuttaget. De kommer därigenom att leda till ett för högt uttag av preliminär skatt i ett stort antal fall. För att lösa detta problem skulle man behöva använda sig av en ren schablon för båda alternativen avdrag och skattereduktion. En sådan lösning har dock, som konstaterats ovan, andra nackdelar och är därför inte aktuell. För de skattskyldiga som lämnar förenklad självdeklaration kan avdraget för fackföreningsavgiften förtryckas på deklarations- blanketten. När det gäller gruppen som lämnar särskild självdeklaration kan någon förtryckning inte ske av avdraget. Detta beror på att uppgifterna inte finns tillgängliga när förtryckning av den senare blanketten sker. Det kan nämnas att cirka 5,5 miljoner skattskyldiga lämnar förenklad deklaration och omkring 1,2 miljoner 160 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer skattskyldiga lämnar särskild självdeklaration. Av dem som lämnar förenklad deklaration är det mellan som godtar de förtryckta uppgifterna utan att lämna någon tilläggsuppgift. Om uppgifterna som lämnats av en arbetstagarorganisation behöver ändras under taxeringsåret till följd av att felaktiga eller ofullständiga uppgifter har lämnats, skall detta aviseras till såväl SKM som till fackföreningsmedlemmen. Den skattskyldige måste då antingen begära en ändring i deklarationen eller begära att SKM ändrar uppgiften efter skriftväxling. Det blir således alltid fråga om ett manuellt förfarande vid rättelser. I avdragsalternativet skall aviseringen avse den avdragsgilla delen. Samma uppgift förtrycks på blanketten för förenklad deklaration, vilket innebär att den skattskyldige inte behöver räkna ut hur stort avdrag han är berättigad till. Även om alla uppgifter är förtryckta och någon komplettering inte krävs, utan endast en underskrift, är det rent teoretiskt den skattskyldige själv som yrkar att bli taxerad i enlighet med uppgifterna på blanketten. Avdragsalternativet innebär ökade kostnader för skatteförvaltningen i uppbyggnadsskedet, bland annat genom att ett deklarationsavdrag kräver omarbetning av blanketter, nya registreringsbara rutor samt andra liknande ändringar. Därtill kan återkommande kostnader förväntas uppstå dels genom ett ökat inhämtande av uppgifter från de skattskyldiga, dels genom ett ökat kontrollbehov. 12.11.3Avdrag i form av skattereduktion Skattereduktion för fackföreningsavgift kan ingå i skatteuträkningen på den förtryckta förenklade deklarationen. För dem som lämnar särskild deklaration framgår skattereduktionen först på slutskattebeskedet. Fördelen är dock att den skattskyldige inte behöver redovisa något avdrag i deklarationen. Aviseringar av ändrade underlag för skattereduktion kan behandlas maskinellt utan att vare sig den skattskyldige eller SKM behöver utföra något manuellt arbete. Den slutligt fastställda skattereduktionen framgår för båda slagen av deklarationsförfarande av slutskatte- beskedet. Vid alternativet skattereduktion fastställer SKM på grundval av lämnade uppgifter det slutliga beskattningsresultatet. Därför kan aviseringen från en arbetstagarorganisation avse hela årsavgiften. En sådan ordning är även från den skattskyldiges synpunkt att föredra. Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 161 Genom att skattereduktionen utgör ett skatteuträkningen och genomförs maskinellt kostnaden lägre än i avdragsalternativet. 12.11.4Inverkan på den pensionsgrundande inkomsten Begreppet pensionsgrundande inkomst (PGI) infördes i lagen om allmän tilläggspension (ATP). Bestämmelser om försäkring för inkomstgrundad ålderspension och om beräkningen av den pensions- grundande inkomsten m.m. finns numera i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, LIP. SKM beräknar den pensionsgrundande inkomsten för alla som haft inkomst av arbete. Alla inkomster är dock inte pensions- grundande. Vidare finns det också en övre gräns för hur stor den pensionsgrundande inkomsten kan bli . Gränsen har satts till 7,5 prisbasbelopp. Inkomst av anställning, t.ex. lön, är pensionsgrundande. Sjukpenning och en del andra liknande ersättningar är också pensions- grundande, liksom dagpenning från arbetslöshetskassa (2 kap. 3–5 §§ LIP). Vid beräkningen av en försäkrads pensionsgrundande inkomster av anställning skall avdrag göras för kostnader som denne haft i arbetet, i den utsträckning kostnaderna, minskade med kostnadsersättning som han fått, överstiger (2 kap. 21 § LIP). Kostnader för resor till och från arbetet och för dubbel bosättning påverkar inte kostnadsavdraget vid bestämmandet av den pensionsgrundande inkomsten. De räknas nämligen inte som kostnader i anställningen. Kostnaden för medlemskap i en facklig organisation inte, när det gäller beräkningen av pensionsgrundande inkomst, att anse som en kostnad i anställningen. Underlaget för beräkningen av den pensions- grundande inkomsten påverkas då heller inte av om en skattelättnad för fackföreningsavgiften införs i form av ett skatteavdrag. En skattereduktion påverkar inte heller den pensionsgrundande inkomsten, eftersom reduktionen innebär en avräkning från den slutliga skatten. 162 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer Beskattningens primära ändamål är att finansiera den offentliga verksamheten. Skatterna kan användas i fördelningspolitiskt syfte för att jämna ut inkomst- och förmögenhetsskillnader mellan olika medborgare eller grupper av medborgare. Under en stor del av 1900- talet har skattelagstiftningen präglats av en progressiv inkomst- beskattning, dvs. högre skattesats på högre inkomster. har progressionen i inkomstbeskattningen minskat, inte minst genom den stora skatteomläggning som skattereform innebar. Genom skattereform infördes betydande förenklingar för såväl de skattskyldiga som för skattemyndigheterna. Reformen förutsatte att både antalet avdrag och antalet skattskyldiga som yrkade avdrag begränsades till ett minimum. Som ytterligare led i förenklings- strävandena planeras att än mer minska antalet aktiva deklarations- skyldiga. Detta förfarande förutsätter dock att den vanlige deklaranten inte har alltför många egna avdragsyrkanden. Utifrån dessa förutsättningar bör enligt utredningens uppfattning en skattelättnad för medlemsavgiften till en facklig organisation utformas som en skattereduktion. RSV förordar, som framgått ovan, alternativet med en skattereduk- tion som bygger på uppgifter om faktiskt erlagda medlemsavgifter lämnade av en arbetstagarorganisation i kontrolluppgift till SKM. RSV framhåller främst skattereduktionens klara administrativa fördelar. Enligt RSV är nackdelen med en avdragsrätt, förutom argumenten mot flera typer av avdrag som ovan diskuterats, de olika kontrollmomenten. Vid felaktiga yrkanden eller andra tilläggsuppgifter måste deklarationen kontrolleras i ett manuellt förfarande. Denna kontroll är resurskrävande. Från de grupper som förordar en avdragsrätt har pekats på att avdragsrätt föreligger för en rad kostnader och bör gälla även för fackföreningsavgiften. I den tidigare framställningen har redovisats två olika alternativ till skattelättnad för medlemsavgiften till en facklig organisation. För- och nackdelar med de olika alternativen har därvid behandlats. Som framgår av enkätredovisningen i faktadelen bestäms i de allra flesta fall avgiften till en facklig organisation inte utifrån löneläget. Det förhåller sig tvärtom så att lägre avlönade ofta har en högre fackföreningsavgift. En avdragsrätt medför större fördelar för den som har en hög lön och därmed hög marginalskatt, medan en skattereduktion är skatte- mässigt mer neutral för olika inkomstlägen. Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 163 För den som har lägre marginalskatt än den procentsats som valts vid bestämmande av skattereduktionen är en reduktion mera värd än en avdragsrätt. För den som har en högre marginalskatt än den valda procentsatsen för skattereduktionen gäller det omvända förhållandet. Det rör sig emellertid för den enskilde om relativt små belopp. Vid en sammanvägning av olika faktorer som bör få styra valet av skattelättnad har utredningen stannat för att föreslå att en skattereduktion införs för en viss del av den totala avgiften till en arbetstagarorganisation som medlemmen erlagt under beskattningsåret. Utredningen har vid bestämmandet av utformningen av skattereduk- tionen valt att föreslå av den del av medlemsavgiften som berättigar till en skattelättnad. Den valda procentsatsen ligger nära den genomsnittliga marginalskattesatsen, som för kan beräknas till . Den utgör en lämplig avvägning av en skattelättnad mellan olika arbetstagargrupper. Vid beräkning av det förväntade ekonomiska utfallet av olika alternativ till skattelättnad framgår att kostnaden för avdragsalternativet är högst, medan alternativet skattereduktion med procentsatsen 40 ligger kostnadsmässigt något lägre än avdragsalternativet. Utredningen anser även att de administrativa fördelarna med alternativet skattereduktion för medlemsavgiften till en fackförening måste få väga tungt. Det är i hög grad angeläget att finna en praktisk hanteringsordning som håller de administrativa kostnaderna för förfarandet på en rimlig nivå. Skattereduktionen avgränsas till att omfatta avgifter till sådana organisationer som enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) är att anse som arbetstagarorganisationer. I 6 § MBL avses med arbetstagarorganisation en sådan samman- slutning av arbetstagare som enligt sina stadgar skall tillvarata arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren. Med lokal arbetstagarorganisation avses sådan sammanslutning av arbetstagare som är part i lokal förhandling med arbetsgivare. Med central arbetstagarorganisation avses förbund eller därmed jämförlig samman- slutning av arbetstagare. Bestämmelserna som avser arbetstagar- organisation gäller i tillämpliga delar sammanslutning av flera sådana organisationer. Vad som sägs om medlem i organisation gäller i sådant fall de anslutna organisationerna och deras medlemmar. 164 Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer Beräkningen av en skattereduktion Av den verksamhet som de fackliga organisationerna bedriver är det, enligt vad ovan angetts, den andel som avser allmänt fackligt arbete som får anses utgöra sådan verksamhet som bör berättiga till en skattelättnad. Andelen allmänfackligt arbete av den totala verksamheten uppgår för hela arbetstagarsidan till av den totala medlemsavgiften exklusive avgiften till arbetslöshetskassan. Om procentsatsen 40 väljs och av avgiften anses belöpa på allmänfacklig verksamhet kan skattereduktionen beräknas till (0,40 x 0,62 =) 0,248 och avrundas till av avgiften. På arbetsmarknaden förekommer det att egenföretagare valt att vara medlem i en facklig organisation på arbetstagarsidan eller att ha kvar sitt medlemskap vid övergången från att vara anställd till att driva egen verksamhet. Enligt de uppgifter som kommit fram genom utredningens enkät finns det ett antal egenföretagare inom främst TCO och , men även ett mindre antal inom LO. Dessa medlemmar, jämte de egenföretagare som är anslutna till andra arbetstagarförbund, utgör tillsammans cirka 8 500 egenföretagare inom arbetstagarorganisa- tionerna. Egenföretagaren är skattskyldig för inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet. För att fullt ut uppnå likformighet i den skattemässiga behandlingen av avgifter till en arbetstagarorganisation bör utredningens förslag till skattelättnad omfatta även denna grupp skattskyldiga. 12.14Avgift till utländsk arbetstagarorganisation En av EU:s grundläggande principer är att fri rörlighet för arbetskraft och tjänster skall säkerställas inom unionen. Arbetstagare bör i enlighet med detta kunna arbeta i andra länder och vara medlem i en facklig organisation i arbetslandet. Det bör då vara möjligt att få del av en skattelättnad för medlemsavgiften till en sådan organisation. För att undvika att någon blir dubbelt kompenserad genom att en avgift till en utländsk arbetstagarorganisation berättigar till en skattelättnad i någon Överväganden och förslag – avgiften till fackliga organisationer 165 form både i arbetslandet och i bör dock vissa begränsningar gälla. Det finns en bestämmelse i IL som under vissa förutsättningar ger avdragsrätt för avgift till en utländsk arbetslöshetskassa eller motsvarande enligt ett annat lands system för förmåner vid arbetslöshet (12 kap. 35 § andra stycket). Två villkor ställs upp. För det första medges avdrag från intäkt av tjänst om inkomst från det landet där utgifterna betalas beskattas i som intäkt av tjänst under beskattningsåret och utgiften inte skall dras av enligt 62 kap. 6 § (allmänt avdrag för obligatoriska utländska socialförsäkringsavgifter). För det andra skall avdrag bara göras av dem som är obegränsat skattskyldiga under beskattningsåret. Om de är obegränsat skattskyldiga bara under en del av beskattningsåret, skall avdrag göras för avgifter som avser . Bestämmelsen infördes som en EG-anpassning av de svenska bestämmelserna (jfr kapitel 4). Denna bestämmelse bör kunna tjäna som förebild för regleringen av en skattereduktion för avgift till en utländsk facklig organisation. För en rätt till skattereduktion för en del av fackföreningsavgiften bör därvid motsvarande villkor om att inkomst skall beskattas i och om obegränsad skattskyldighet ställas upp. Arbetstagare som är anslutna till vissa fackförbund inom LO-området erlägger förutom själva fackföreningsavgiften till sitt förbund även ett s.k. mätnings- och granskningsarvode. berättigar arvodet till ett deklarationsavdrag inom ramen för avdraget för övriga kostnader. Av redovisningen i avsnitt 7.4 om mätnings- och gransknings- arvoden kan konstateras att arvodena berör ett mycket begränsat antal arbetstagare. Av dessa är det endast en mindre del som själva betalar arvodena. I allmänhet har frågan reglerats i kollektivavtal på så sätt, att arbetsgivaren betalar de kostnader som ackordsmätningen respektive tidlönegranskningen drar. I dessa fall är mätnings- och gransknings- arvodena helt skilda från fackföreningsavgiften både till sin natur och i den praktiska hanteringen. Mot bakgrund främst av att arvodena inte kan likställas med medlemsavgifter har utredningen stannat för anse att mätnings- och granskningsarvodena i avdragshänseende bör hållas skilda från fackföreningsavgiften. Dessa arvoden bör emellertid även i fortsättningen berättiga till avdrag inom ramen för avdraget för övriga kostnader. 13Överväganden och förslag – avgiften till arbetslöshetskassan Utredningens förslag: En skattelättnad införs för avgiften till en arbetslöshetskassa i form av en skattereduktion av den sammanlagda avgiften som under beskattningsåret betalats till arbetslöshetskassan. Även avgift till utländsk arbetslöshetskassa omfattas av förslaget om skattereduktion. var medlemsavgiften till en arbetslöshetskassa avdragsgill endast inom ramen för det s.k. kapitalförsäkringsavdraget. Detta kapitalförsäkringsavdrag hade till syfte att stimulera försäkrings- sparande, men det avdragsgilla beloppet var maximerat till en viss nivå. I princip förelåg reciprocitet vid den skattemässiga behandlingen av försäkringar, dvs. avdrag för försäkringspremier motsvarades av beskattning för utfallande ersättningar. Detta gällde dock inte avgiften till arbetslöshetskassan. utgör utfallande belopp i form av dagpenning från arbetslöshetskassan skattepliktig intäkt (prop. 1973:49, SkU 1973:30, rskr. 1973:199, SFS 1973:505). För att uppnå en reciprocitet även beträffande avgifter till arbetslöshetskassan och därifrån utbetalade ersättningar förändrades karaktären av avdraget för avgiften till arbetslöshetskassan så att den 1980 blev avdragsgill fullt ut i förvärvskällan (prop. 1979/80:58, bet. 1979/80:SkU20, SFS 1979:1157). Avdragsrätten regleras i 12 kap. 35 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL), punkt 6 första stycket av anvisningarna till 33 § kommunalskattelagen (1928:370, KL). Utgiften för medlemsavgift till arbetslöshetskassan omfattas av en regel som begränsar avdragsrätten 168 Överväganden och förslag – avgiften till arbetslöshetskassan SOU 2000:65 till sådana utgifter som tillsammans överstiger , 12 kap. 2 § tredje stycket IL. Som ovan konstaterats berättigar avgiften till arbetslöshetskassan till ett deklarationsavdrag. Om avdrag kan komma i fråga i flera inkomstslag, skall avgiften dras av i det inkomstslag där intäkterna är störst. Som framgår av redovisningen i det föregående har lagstiftarens intention tidigare varit att avgiften till arbetslöshetskassan rimligen skulle vara avdragsgill, eftersom detta uppmuntrade till att den enskilde skaffade sig ett försäkringsskydd mot följderna av arbetslöshet. Efter hand har förutsättningarna för avdragsrätten successivt försämrats för att numera omfatta endast ett begränsat antal skattskyldiga, nämligen de som har övriga avdragsgilla kostnader som uppgår till . Det är ett samhälleligt intresse att underlätta för den enskilde att ansluta sig till en arbetslöshetskassa. Till detta kommer den omständigheten att avdragsbegränsningen för övriga kostnader i inkomstslaget tjänst kan sägas innebära en olikformighet vid beskattningen av arbetstagarsidan i förhållande till vad som gäller beskattningen av arbetsgivare i inkomstslaget närings- verksamhet, där det inte finns någon beloppsmässig begränsning av avdragsrätten. Även här kan alltså ett resonemang om likformighet föras. Av nu nämnda skäl anser utredningen att värdet av en avdragsrätt för avgiften till arbetslöshetskassan bör återställas. () har beträffande avgift till arbetslöshetskassa pekat på vissa principiella och praktiska problem när det gäller att förändra karaktären på det nuvarande avdraget, som ligger inom avdragsbegränsningen. Av samma skäl som anförts i fråga om skattelättnaden för fackföreningsavgiften anser dock utredningen att återställandet av värdet av skattelättnaden för avgiften till arbetslöshetskassan bör ske genom att ersätta den nuvarande begränsade avdragsrätten med en skattereduktion. Överväganden och förslag – avgiften till arbetslöshetskassan 169 Beräkningen av en skattereduktion Den sammanlagda avgiften som en medlem betalat till arbetslöshetskassan utan maximering till beloppet bör härvid utgöra underlag för beräkningen av en reduktion. Om man väljer en genomsnittlig skattesats om kan skattereduktionen för avgiften till arbetslöshetskassan bestämmas till av inbetalade avgifter. Inverkan på den pensionsgrundande inkomsten I det föregående (avsnitt 12.11.4) har behandlats konsekvenserna i administrativt hänseende av förslaget om skattereduktion för fack- föreningsavgiften. Där har bland annat konstaterats att en skattereduktion inte påverkar beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten (PGI). Vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten av anställning (PGI) skall avdrag göras för kostnader som arbetstagaren haft i anställningen till den del de överstiger . Det är fråga om kostnader i samband med tjänsteresor och s.k. övriga kostnader, dock inte avgift till arbetslöshetskassa. PGI beräknas i nästan samtliga fall maskinellt. Vid denna beräkning anses den avdragsgilla delen av de övriga kostnaderna, dvs. summan av dessa kostnader minskad med , samt kostnaderna för tjänsteresor, som kostnader i anställningen. Det kan med andra ord sägas att det av administrativa skäl förutsätts att avgift till arbetslöshetskassa om ingår i övriga kostnader och att denna avgift utgör de första av de övriga kostnaderna, dvs. den icke avdragsgilla delen. Eftersom avgift till arbetslöshetskassa, som sagts, inte skall anses som en kostnad i anställningen leder detta beräkningssätt till ett tämligen korrekt resultat om arbetstagaren också – som oftast är fallet – har erlagt avgift till arbetslöshetskassa om . De övriga kostnader som återstår, dvs. sådana som dragits av vid taxeringen, läggs samman med kostnaden för tjänsteresor och summan av dessa minskas med innan kostnadsavdrag görs vid beräkningen av PGI av anställning. Utredningens förslag att avgift till arbetslöshetskassa skall medges i form av skattereduktion i stället för som avdrag från intäkt av tjänst ändrar förutsättningarna för beräkningen av PGI av anställning. Det kan då bland annat inte längre förutsättas att de första av övriga kostnader inte utgörs av kostnader i anställningen. 170 Överväganden och förslag – avgiften till arbetslöshetskassan Det finns därför skäl att göra en närmare översyn av nämnda bestämmelser. och bör få i uppdrag att se över de regelsystem som rör kostnadsavdrag vid beräkning av inkomst av tjänst respektive PGI av anställning samt de system som används vid den maskinella beräkningen i dessa hänseenden. Avgift till arbetslöshetskassa är, som nämnts ovan (avsnitt 8.4), avdragsgill även vid beräkningen av inkomst av närings- verksamhet. PGI av annat förvärvsarbete beräknas med ledning av näringsinkomsten efter kostnadsavdrag. Avdraget för avgift till arbetslöshetskassa påverkar PGI av annat förvärvsarbete på samma sätt som andra kostnadsavdrag i näringsverksamheten. Utredningens förslag att avdrag för avgift till arbetslöshetskassa i stället skall medges som en skattereduktion medför att näringsidkares PGI av annat förvärvsarbete i många fall blir något högre. Det medför i sin tur att även egenavgifter och allmän pensionsavgift höjs något. Utredningen föreslår dock inte någon förändring av bestämmelserna om PGI- beräkningen för näringsidkare. 13.3Avgift till utländsk arbetslöshetskassa