sou · GOB3110 · 2001-01-01 00:00:00 — För att undvika dessa rättsföljder - att innehålla medel och därtill kopplade tvister - skall texten ersättas med följande text om detta beror på förhål- lande för vilket konsumenten svarar, skall uppdraget anses utfört utan fel. 364 Reservationer och särskilda yttranden Förslag till Lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring För arbetena och för leveransen (leveranserna) skall säkerhet ställas från näringsidkaren till konsumenten i sådana fall som avses i 51 § KTjL och 48 § KKL. Säkerheten avser färdigställandetiden. Det bör anges i lagtexten när säkerheten får upphöra. För hus där köparen delvis själv tän- ker ansvara för färdigställandet gäller motsvarande resonemang som un- der 3 § att det måste anges när säkerhet för hus som helt eller delvis är självbygge upphör. Förslag till tillägg: Säkerheten gäller, vid leveransåtagande, till dess att fullständig leverans mottagits. Då även avtal om byggarbeten träffats för husets färdigställande, skall säkerhet finnas till dess att samtliga an- märkningar, som påtalas vid en av försäkringsgivaren godkänd besiktning, avhjälpts. SOU 2000:110 Bilaga 1 365 Konsumentskyddet vid förvärv och Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ges uppdraget att pröva hur konsumentskyddet vid småhusentreprenad i fortsättningen skall vara utformat. Utredaren skall göra motsvarande överväganden när det gäller konsumentskyddet vid för- värv från näringsidkare av fast egendom eller byggnadsdelar. En utgångspunkt skall vara att konsumenternas skydd skall förstärkas i de avseenden där det finns brister. -hur konsumenten kan tillförsäkras ett heltäckande avtalsskydd i förhål- lande till säljaren eller entreprenören, samt -hur det kan garanteras att säljarens resp. entreprenörens skyldigheter mot konsumenten alltid blir fullgjorda, även vid näringsidkarens obestånd och i liknande situationer. I uppdraget ingår att, såvitt gäller konsumentens avtalsskydd vid små- husentreprenad, ta ställning till om det är möjligt och lämpligt att låta kon- sumenttjänstlagens (1985:716) tvingande regler bli tillämpliga på samtliga sådana entreprenader. Motsvarande överväganden skall göras när det gäl- ler de tvingande reglerna i jordabalken om konsumenters fastighetsköp och konsumentköplagens (1990:932) tvingande regler om köp av bygg- nadsdelar. Inom konsumentområdet är det vanligt med lagregler som är tvingande till förmån för konsumenten. Konsumenttjänstlagen (1985:716) är uppbyggd på detta sätt. Lagen gäller för avtal om tjänster som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet utför åt konsumenter huvudsakligen för enskilt ändamål. Till de tjänster som omfattas av lagen hör arbete på fast egen- dom, arbete på byggnader och arbete på andra anläggningar på mark eller i vatten eller på andra fasta saker. Ett avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är normalt utan verkan mot denne. Från detta finns emellertid ett betydelsefullt undantag. När det gäller småhusentreprenad blir lagen nämligen inte tvingande om konsumenten tillförsäkras ett sådant garanti-, försäkrings- och avtalsskydd som ställs som villkor för statlig bostadsfinansiering (se 3 § andra stycket). Om en konsument förvärvar ett småhus genom ett fastighetsköp eller köper byggnadsdelar till ett småhus, omfattas avtalsförhållandet med nä- ringsidkaren av bestämmelserna i 4 kap. jordabalken resp. konsumentköp- lagen (1990:932). Bestämmelserna i konsumentköplagen liksom flera be- stämmelser i 4 kap. jordabalken är tvingande. Också här gäller dock att reglerna inte är tvingande om konsumenten tillförsäkras ett sådant garanti- , försäkrings- och avtalsskydd som ställs som villkor för statlig bostadsfi- nansiering (se 4 kap. 19 d § andra stycket jordabalken och 3 § andra styck- et konsumentköplagen). Bestämmelser om villkoren för statlig bostadsfinansiering finns i för- ordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. I förord- ningen finns särskilda regler om kraven på konsumentskydd vid nybygg- nad av egnahem m.m. (se 8 §). Reglerna innebär att konsumenten skall tillförsäkras såväl ett avtalsskydd som ett försäkrings- och garantiskydd, s.k. småhusgaranti. När det gäller avtalsskyddet anges i förordningen endast att detta skall vara tillfredsställande med hänsyn till allmänna konsumentintressen. I praktiken innebär det att tjänsten skall omfattas av avtal som har tagits fram av parterna på marknaden i samarbete med . Den småhusgaranti som skall finnas skall bestå av –dels en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlig- het med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal (produktionsgaranti), –dels ett betryggande åtagande att avhjälpa sådana väsentliga skador på huset som består i eller är en följd av fel eller brister i konstruktion, utfö- rande eller material och som upptäcks och anmäls från utgång- en av den garantitid som anges i köpe- eller entreprenadavtalet till dess har gått, räknat för slutbesiktningen (ansvarsutfästelse). Om uppförandet och färdigställandet är tryggat på något annat sätt än genom en produktionsgaranti, får statligt bostadsstöd ändå lämnas om det finns särskilda skäl (se 8 § tredje stycket). Undantaget har tillkommit bl.a. för sådana fall då en konsument har påbörjat byggnationen av ett småhus utan att känna till kravet på produktionsgaranti. prövar ärenden om statligt bostadsstöd. Behovet av en översyn Konsumenttjänstlagen gjordes tillämplig på entreprenader . Som framgått är emellertid lagen inte tvingande om entreprenadtjänsten omfat- tas av en sådan småhusgaranti och ett sådant avtalsskydd som utgör förut- sättning för statligt bostadsstöd. infördes en motsvarande regle- ring i jordabalken för fastighetsköp och i konsumentköplagen för köp av byggnadsdelar. Systemet med småhusgarantier upprätthålls på frivillig väg. En viktig orsak till att sådana garantier tillhandahålls och efterfrågas på marknaden är att garantin är en förutsättning för räntebidrag. En annan drivkraft bakom det frivilliga systemet är den relativa avtalsfrihet som näringsidkarna uppnår genom att den civilrättsliga konsumentlagstiftning- en inte är tvingande i dessa fall. Regleringen innebär att den som förvärvar ett nyproducerat småhus av en näringsidkare - oavsett om detta sker genom entreprenad, fastighetsköp eller köp av byggnadsdelar - får ett relativt gott skydd. Det statliga bostadsstödet kommer emellertid att förändras . Räntebidragen till nyproducerade egnahem kommer att upphöra . Redan detta aktualiserar frågan hur man även i fortsättningen skall kunna säker- ställa konsumentskyddet. Avvecklingen av räntebidragen medför att det framtida konsument- skyddet måste utformas så att det fungerar fristående från ett statligt bo- stadsstöd. Enligt regeringens mening är det särskilt angeläget med ett heltäckande konsumentskydd på ett område som är så viktigt för den enskilde som upp- förande eller förvärv av ett småhus. När en ny reglering - fristående från statligt bostadsstöd - utformas, måste man därför söka efter lösningar som kan förbättra konsumentskyddet på de punkter där detta kan behövas. Flera omständigheter talar för att det finns behov av att stärka konsu- mentens avtalsskydd. Det måste nämligen konstateras att konsumentens avtalsskydd i dessa sammanhang är sämre än vad som skulle följa av en tillämpning av konsumenttjänstlagen. Det accepterade lagstiftaren visser- ligen när reglerna kom till. Skälet var att man ville skapa incitament för ett frivilligt garantisystem. Lagstiftaren utgick vidare från att Konsumentver- ket genom förhandlingar skulle kunna stärka det avtalsskydd som konsumenten hade enligt det då gällande standardavtalet ABS 80 (se prop. 1989/90:77 s. 18 f.). Efter detta har ett nytt standardavtal, ABS 95, kommit att tillämpas på marknaden. Detta avtal ger konsumenten ett star- kare skydd än det föregående avtalet. En jämförelse mellan villkoren i det nya avtalet och bestämmelserna i konsumenttjänstlagen visar emellertid att konsumentens skydd är bättre enligt konsumenttjänstlagen än enligt avtalet. möjligheter att påtala fel och göra gällande påföljder vid fel eller dröjsmål är nämligen - såsom i skilda sammanhang har påtalat - större enligt lagen än enligt ABS 95. Lagen innehåller dessutom regler om avrådande i de fall då tjänsten inte är till rimlig nytta för konsumenten. En fördel med standardavtalet är reglerna om att besiktning skall äga rum. Besiktningsskyldigheten kan emellertid också innebära en betydande nackdel för konsumenten, eftersom han inte kan åberopa fel som inte har tagits upp i besiktningsprotokollet. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att undersöka bl.a. om det är lämpligt att också i fortsättningen tillåta några undantag från de an- nars tvingande konsumentskyddsreglerna. Enligt regeringens uppfattning måste ett från statligt bostadsstöd fristå- ende konsumentskydd också innefatta ett heltäckande färdigställande- skydd. Det bör övervägas om ett sådant skydd i undantagsfall bör ersättas med ett rent ekonomiskt skydd. Självfallet måste man vid utformningen av regleringen beakta de brister som det nuvarande systemet kan vara förenat med. I det sammanhanget kan nämnas att har påtalat att det kan förekomma situationer där entreprenadarbetena avbryts utan att konsu- menterna har möjlighet att utnyttja garantin. Det rör sig bl.a. om vissa si- tuationer då entreprenören kan antas vara på obestånd men ännu inte har försatts i konkurs. Förslag till en från statliga bostadsstöd fristående ordning för småhu- sentreprenader har lagts fram av i betänkandet Byggkvalitet för framtiden (SOU 1997:177). Den utredningen föranleddes emellertid av delvis andra skäl än de som tas upp här. Utredningen före- slog bl.a. att det nuvarande systemet med småhusgarantier skulle ersättas med en obligatorisk byggfelsförsäkring. Förslaget om byggfelsförsäkring innebar att konsumenten i fortsättningen inte skulle få ett sådant färdig- ställandeskydd som den nuvarande produktionsgarantin innefattar. Utred- ningen hade inte i uppdrag att närmare överväga möjligheten att göra den civilrättsliga konsumentlagstiftningen helt tvingande. Utredningens förslag i de delar som rör småhusgarantin och byggfelsförsäkringen har inte re- mitterats. Förslagen kan enligt regeringens mening inte anses tillgodose de krav på konsumentskyddets utformning som har aktualiserats. Rege- ringen anser därför att de frågor som prövades av utredningen behöver övervägas ytterligare. Det bör ske genom ett uppdrag till en särskild utre- dare. Utredaren skall pröva hur konsumentskyddet i fortsättningen skall vara utformat i fråga om sådana avtal mellan en näringsidkare och en konsu- ment som avser förvärv av småhus, småhusentreprenad eller köp av bygg- nadsdelar. En utgångspunkt skall härvid vara att konsumentskyddet skall kunna fungera fristående från statligt bostadsstöd. Utredaren skall sträva efter att hitta lösningar som ger konsumenterna ett fullgott skydd. Under alla förhållanden måste det system som utredaren föreslår innebära att konsumenten tillförsäkras ett avtalsskydd och en garanti för fullgörandet av säljarens eller entreprenörens skyldigheter som minst motsvarar nivån i den nu gällande ordningen. Eventuella brister i det nuvarande systemet måste dock avhjälpas. De förslag som utredaren lägger fram får inte leda till generellt ökade byggkostnader. Den rättsliga regleringen skall dock säkerställa entreprenö- rens resp. säljarens skyldighet att leverera enligt avtalet. Utredaren skall redovisa i vad mån eventuella föreslagna försäkringar eller garantier finns tillgängliga på marknaden. Utredaren skall lämna förslag till de lagregler och övriga författning- sändringar som behövs. Utredaren skall pröva hur konsumenten kan tillförsäkras ett fullgott avtals- skydd. En förstärkning av detta skydd får dock inte ske på ett sådant sätt att de övriga beståndsdelarna i konsumentskyddet (dvs. småhusgarantin eller dess efterföljare) äventyras. Om det nuvarande frivilliga garantisys- temet ersätts med någon form av obligatorisk ordning, såsom t.ex. krav på en byggfelsförsäkring eller liknande, skall utredaren pröva om det är möj- ligt och lämpligt att låta konsumenttjänstlagens tvingande reglering om- fatta samtliga småhusentreprenader. Om utredaren föreslår en sådan ord- ning, måste utredaren ta ställning till om lagen behöver kompletteras, t.ex med särskilda regler om besiktning av entreprenaden. Om det visar sig att det inte är möjligt eller lämpligt att stärka avtals- skyddet genom att göra lagen tvingande, skall utredaren pröva om konsu- mentens ställning i avtalsrättsligt hänseende kan förbättras genom att för- utsättningarna för det särskilda undantaget i lagen ändras. Det kan ske t.ex. genom en ordning där det föreskrivs att de avtalsvillkor som tillämpas mellan parterna skall vara godkända av en viss myndighet. Härigenom kan man skapa effektiva medel att få fram ett nytt standardavtal som är mera förmånligt för konsumenten än det nuvarande. Utredaren skall göra motsvarande överväganden när det gäller avtals- skyddet vid avtal mellan en konsument och en näringsidkare om fastighet- sköp eller köp av byggnadsdelar. Fullgörandet av säljarens eller entreprenörens skyldigheter Utredaren skall utforma de regler som fordras för att det även i fortsätt- ningen, dvs. även efter det att kopplingen till räntebidraget har upphört, kommer att finnas ett färdigställandeskydd som minst motsvarar nivån i dagens produktionsgarantier och ansvarsutfästelser. I den mån det färdig- ställandeskydd som dagens produktionsgarantier innefattar inte är heltäck- ande måste dessa brister avhjälpas. Särskild uppmärksamhet skall därvid ägnas konsumentens ställning i samband med näringsidkarens obestånd och i liknande situationer. En möjlighet kan vara att den nuvarande verksamheten med småhusga- rantier fortsätter i någon form. En avveckling av kopplingen till statligt bostadsstöd innebär emellertid att den prövning av garantiernas villkor som görs av kommer att upphöra. Utredaren måste därför finna ett system som säkrar att de garantier som ställs ut har ett önskvärt innehåll. Detta torde förutsätta någon form av myndighetskontroll. Det förhållandet att kopplingen till statligt bostadsstöd försvinner för vidare med sig ett behov av att skapa nya incitament för parterna att över huvud taget använda sig av garantisystem. En möjlighet är att det nuvarande garantisystemet ersätts med t.ex. ett legalt krav på byggfelsförsäkring (jfr. SOU 1997:177). I lagreglerna kan man då närmare ange vilket innehåll försäkringen (där, när det gäller ent- reprenaderna, ett heltäckande färdigställandeskydd skall ingå) skall ha. Denna modell har den fördelen att den inte behöver förutsätta att det görs undantag från de annars tvingande reglerna. Utredaren skall även pröva om andra modeller är möjliga. Att beakta i övrigt för utredaren Utredaren skall i den utsträckning det är lämpligt med hänsyn till inrikt- ningen på uppdraget ta till vara och vidare analysera de överväganden som gjorts av . Utredaren skall beakta vad som sägs i de generella direktiven till samt- liga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa eventuella regio- nalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtagan- den (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget skall vara slutfört . SOU 2000:110 Bilaga 2 373 (JU 1998:05) Beslut vid regeringssammanträde . Den utredare som har till uppgift att pröva hur konsumentskyddet vid småhusentreprenad m.m. skall vara utformat (, Ju 1998:05) ges ett utökat uppdrag. -överväga hur konsumentskyddet skall vara utformat vid avtal om om- byggnad eller tillbyggnad av småhus och vid avtal om annat arbete på fast egendom eller byggnader, samt -undersöka om lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring i ett visst av- seende är ändamålsenligt utformad. Utredaren skall lämna förslag till den författningsreglering som är mo- tiverad. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare för att pröva hur konsumentskyddet vid småhusentreprenad i fortsätt- ningen skall vara utformat (se dir. 1998:80). I uppdraget ingår även att överväga utformningen av konsumentskyddet vid förvärv från näringsid- kare av fast egendom eller byggnadsdelar. Utredningen har antagit namnet (Ju 1998:05). Behovet av en översyn Inom konsumentområdet är det vanligt med lagregler som är tvingande till förmån för konsumenten. Det innebär att ett avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är utan ver- kan mot denne. Konsumenttjänstlagen (1985:716) är uppbyggd på detta sätt. Till de tjänster som omfattas av lagen hör arbete på fast egendom, arbete på byggnader och arbete på andra anläggningar på mark eller i vat- ten eller på andra fasta saker. Konsumenttjänstlagen är emellertid inte tvingande om konsumenten tillförsäkras ett sådant garanti-, försäkrings- och avtalsskydd som ställs som villkor för statlig bostadsfinansiering. Omfattningen av de statliga bostadsbyggnadssubventionerna blir därför av betydelse för de civilrättsli- ga konsumentskyddsreglernas genomslag. När konsumenttjänstlagen gjordes tillämplig på dessa slag av tjänster gällde att bostadssubven- tioner lämnades för såväl nybyggnader som ombyggnader av bl.a. småhus. gäller dock att bidrag inte lämnas för ombyggnad, om inte arbete- na har påbörjats eller upphandlats före (se 1 § andra stycket förordningen [1992:986] om statlig bostadsbyggnadssubvention). I praktiken innebär detta att statlig bostadssubvention numera utgår endast vid nybyggnation. Det sagda torde innebära att undantaget från konsu- menttjänstlagens tvingande regler saknar betydelse för sådana småhu- sentreprenader som enbart avser ombyggnad eller tillbyggnad av ett be- fintligt hus. Utredarens uppdrag, såsom det beskrivs i de ursprungliga direktiven, innebär att hon skall ta ställning till hur konsumentskyddet i fortsättningen skall vara utformat för de småhusentreprenader som är undantagna från konsumenttjänstlagens tvingande regelverk. Utredningens uppdrag har varit inriktat på nyproduktion av småhus, medan frågor om konsumentskydd vid ombyggnad eller tillbyggnad får anses falla utanför uppdraget. I utredarens uppdrag ingår att undersöka om det finns ett behov av att stärka konsumentens avtalsskydd. Därvid skall utredaren bl.a. ta ställning till om konsumenttjänstlagens tvingande regler bör bli tillämpliga även på sådana småhusentreprenader som är undantagna från lagen. Det har upplysts att utredaren överväger att föreslå särskilda lagregler för avtal om uppförande av småhus mellan en konsument och en näringsidkare. Enligt regeringens uppfattning är det ändamålsenligt att utredaren också ges möjlighet att överväga huruvida dessa regler, helt eller delvis, bör vara tillämpliga även på andra slag av avtal som avser arbete på fast egendom eller byggnad, t.ex. avtal om tillbyggnad eller ombyggnad av befintliga småhus. Vidare har utredaren i uppdrag att överväga på vilket sätt konsumenten i fortsättningen skall garanteras att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad näringsidkaren har åtagit sig (färdigställandeskydd). Enligt de ursprungliga direktiven är en möjlighet att den nuvarande verksamheten med småhusgarantier får fortsätta i någon form. En annan möjlighet är att det nuvarande garantisystemet ersätts med t.ex. ett legalt krav på byggfels- försäkring. Även här är det enligt regeringens mening lämpligt att utreda- ren får möjlighet att ta ställning till om det framtida färdigställandeskyd- det, helt eller delvis, bör gälla också för andra tjänster som avser arbete på fast egendom eller byggnad än nyproduktion av småhus. Utöver vad som framgår av de ursprungliga direktiven skall utredaren prö- va om de regler om avtalsskydd och färdigställandeskydd som utredaren kan komma att föreslå för uppförande av småhus skall gälla även för annat arbete på fast egendom eller byggnader än nyproduktion av småhus. Utre- daren skall först och främst överväga vad som skall gälla för entreprenader som innebär ombyggnad eller tillbyggnad av ett befintligt småhus. Utreda- ren skall emellertid också ta ställning till om det framtida regelverket, helt eller delvis, skall omfatta arbete även på annan fast egendom eller bygg- nad än småhus, t.ex. arbete på trädgårdsanläggningar eller förrådsbyggna- der. En viktig fråga för utredaren blir således att ta ställning till i vilken utsträckning om- eller tillbyggnadsarbeten på ett småhus samt andra arbe- ten på fast egendom skall omfattas av de regler som skall gälla då ett småhus uppförs. Utredaren kan därvid behöva göra en avgränsning mellan skilda tjänster beroende på dessas art eller omfattning. En sådan avgränsning måste i så fall utformas så att den blir enkel att tillämpa för såväl konsumenter som näringsidkare. Utredaren skall lämna förslag till den författningsreglering som är mo- tiverad. Om utredarens överväganden påkallar det, står det henne fritt att ta upp andra anknytande konsumentsskyddsfrågor och lägga fram de förslag som är ägnade att förbättra regleringen på området. Behovet av en översyn Lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring innehåller bl.a. regler om att det skall finnas en byggfelsförsäkring när en näringsidkare uppför en bostads- byggnad för permanent bruk eller utför vissa ombyggnadsåtgärder på en sådan byggnad (se 1 §). har i en skrivelse till regeringen påpekat att innebörden av uttrycket "när en näringsidkare uppför" är oklar. Frågan är vem som åsyftas med detta näringsidkarbegrepp. Rent språkligt kan den som avses vara antingen den som låter uppföra ett hus eller den som fak- tiskt uppför huset. Främst aktualiseras frågan i den situationen att en kon- sument låter en entreprenör uppföra ett småhus åt sig. Frågan har behand- lats av i betänkandet Byggkvalitet för framtiden (se SOU 1997:177 s. 294 f.). Den utredningen föreslog att kravet på bygg- felsförsäkring skulle gälla oavsett om byggnadsarbetet utförs av en nä- ringsidkare eller inte. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning. Som har framgått berör uppdrag även lagen om byggfelsförsäkring. Utredaren överväger att föreslå att det fram- tida regelverket om färdigställandeskydd arbetas in i den lagen. Mot den bakgrunden framstår det som ändamålsenligt att utredaren även ges i upp- drag att undersöka behovet av att ändra lagen om byggfelsförsäkring så att de problem som och har uppmärk- sammat löses. Utredaren skall undersöka om det finns ett behov av att ändra lagen om byggfelsförsäkring så att det tydligare framgår när en byggfelsförsäkring skall utgöra en förutsättning för påbörjande av en byggnation. Om utreda- ren anser att det behövs en ändring, skall hon lämna förslag till lagregler. Om utredarens överväganden angående konsumentskyddet vid småhu- sentreprenad m.m. gör andra ändringar i lagen om byggfelsförsäkring på- kallade, står det henne fritt att lämna sådana förslag. Förlängd tid för uppdraget Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredarens uppdrag vara avslutat . Med hänsyn bl.a. till de nya uppgifter som utreda- ren nu får förlängs tiden för hennes uppdrag till .