sou · GOB3102d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen vill härmed framföra ett stort tack till alla dem som på olika sätt bistått utredningen. 2Sveriges utrikeshandel och dess roll i ekonomin I detta kapitel redogörs inledningsvis kortfattat för utri- keshandel och dess roll i ekonomin. Därefter beskrivs exportfräm- jandet och dess koppling till annat främjande och näringslivsut- veckling. Slutligen redovisas kortfattat de internationella och EU- regler som finns rörande subventioner och statligt stöd. 2.2Exportens roll i ekonomin och utrikeshandel Ett litet land som är för sitt välstånd och sin välståndsut- veckling mycket beroende av ett omfattande ekonomiskt utbyte med omvärlden. En alltför hög grad av självförsörjning innebär slöseri med ekonomiskt knappa resurser eftersom ett land av storlek inte har någon rimlig möjlighet att på ett effektivt sätt producera den mångfald av varor och tjänster som efterfrågas. Det höga svenska välståndet bygger till stor del på att under en lång följd av år kunnat dra fördel av den internationella arbetsfördelningen. Att exportera över huvud taget eller att exportera mycket är inget självändamål utan ett sätt att få medel så att man kan importera, dvs. tillgodose det behov av varor och tjänster som man själv inte kan tillverka på ett effektivt sätt. Det är därför inte rik- tigt, som ibland görs, att betrakta export som något viktigare och finare än import. Båda fyller en lika viktig roll för att skapa väl- stånd och sysselsättning. har en mycket omfattande handel med omvärlden. Detta kan illustreras på olika sätt. Utrikeshandeln med varor och tjänster uppgick till hela 1,615 mdkr, därav export 864 mdkr och im- port 751 mdkr. Av exporten var 701 mdkr varu- och 163 mdkr utrikeshandel och dess roll i ekonomin Av importen var 566 mdkr varu- och 185 mdkr tjänsteexport. Varuhandeln gav således ett betydande överskott- 135 mdkr-medan tjänstehandeln gav ett underskott på 22 mdkr. Utrikeshandeln har ökat både i absoluta och rela- tiva tal. Utrikeshandeln uttryckt som andel av BNP uppgick till , av BNP, därav export och import . Utrikes- handelns andel av BNP är för del betydligt högre än för de stora industriländerna men lägre än för vissa jämförbara länder, t.ex. , eller . varu- och tjänstehandel –1999(mdkr, andel av BNP i %) Ett annat uttryck för exportens betydelse i ekonomin är att ca hälften av den svenska industriproduktionen säljs till utlandet. Betydelsen av exporten och importen för olika branscher liksom olika företag varierar självfallet kraftigt men har ökat. är trots sin litenhet en betydande handelsnation, även i ett globalt perspektiv. var världens 17:e största varuexportör och 20:e största varuimportör. Antalet företag som är engagerade i utrikeshandeln är betydande och ökar. Enligt den senaste statistik som finns tillgänglig- från 1994- fanns då 45.000 export- och 71.000 importföretag. utrikeshandel och dess roll i ekonomin mycket stor del av dessa-närmare 36.000 export-och närmare 57.000 importföretag hade dock ett export- respektive importvärde . Dessa många företag stod för respektive av exporten/importen. De 50 största exportörerna respektive importörerna stod å andra sidan för respektive av exporten respektive importen. De 50 största koncernerna (företagsgrupper med över en mdkr i varuexportomsättning) stod enligt samma statistik för av varuexportvärdet medan motsvarande på importsidan där det fanns 45 företag med mer än en mdkr i varuimportomsättning låg på lägre nivå, . De fem största företagsgrupperna var mycket betydande i exporten och stod 1994 för av varuexport- värdet. Företaget är största exportör och beräknas ensam stå för mellan och av varuexporten. Ovanstående visar att stora företag står för en betydande, dock krympande, del av exporten. Det är viktigt att framhålla att många små och medelstora företag är indirekta exportörer genom att de är underleverantörer. Samarbete med utlandet blir viktigare än tidigare för dessa företag, som måste förbättra sin kompetens och konkurrenskraft. export och import 1999 fördelad på regioner (andel i %) De största exportmarknaderna finns i närhet, i och övriga . totalt svarar för av export- värdet. EU ensamt står för och övriga för . Viktigaste marknader utanför är länder i , främst , med av exportvärdet och , där är största marknad, med . Av tolv största marknader finns tio i medan de andra två är och utrikeshandel och dess roll i ekonomin De fem största exportmarknaderna är i ordning , , , och . På importsidan är andel f.n. varav EU står för . Viktigaste leverantörsregioner utanför är , där och är viktigast, med och , där är klart störst, med . Av tolv största leverantörsländer finns återigen tio i , vartill kommer och . De fem största länderna är i ordning , , , och . De 20 största exportmarknaderna och leverantörsländerna åter- finns i bilaga 8. I exporten är verkstadsvaror den mest betydande gruppen och står för av det totala värdet. Största undergrupper är elektro- varor och datorer , följt av maskiner och väg- fordon . Näst viktigaste grupp är skogsvaror med där papper svarar för mer än hälften. Därefter följer kemi- varor med där läkemedel står för nästan hälften. På importsidan är bilden delvis annorlunda. Störst är även här verkstadsvaror . De viktigaste grupperna är desamma som för exporten, elektrovaror och datorer- , maskiner och vägfordon- . Därefter följer övriga varor där bl.a. livsmedel och tekovaror och skor ingår respektive . Därefter följer kemivaror . I övrigt kan noteras att siffran för energivaror är högre på importsidan men ändå ganska blygsam, bara . Enligt utredningen och exportfinansieringen-SOU 1998:3-är en betydande del av exporten, , intern försäljning i olika företagsgrupper. Man kan dela upp exporten också enligt andra kriterier. Ett sådant kriterium är hur exporten finansieras, ett annat vem som är köpare (offentliga eller privata rättssubjekt), ett tredje karaktären på exporten ur någon synpunkt (t.ex. enkel leve- rans eller projektförsäljning) och ett fjärde typ av marknad (i-, u- eller östland eller när-/fjärrmarknad). I detta sammanhang kan man också nämna motköps-eller kompensationsaffärer, t.ex. i samband med större inköp av försvarsmateriel. Sådana inköp kan i vissa lägen bidra till ökad export. Den roll som staten kan spela för att främja export varierar beroende på vilken typ av export det är fråga om. Avslutningsvis kan det finnas skäl att kort säga något om begreppen export och import. I dagligt tal avser dessa utförsel till respektive införsel från alla länder. Eftersom numera utgör en del av EU:s inre marknad för bl.a. varor och tjänster, är sådan utrikeshandel och dess roll i ekonomin ut- och införsel inom EU i tullteknisk mening inte längre att betrakta som export eller import. Utredningen har ändå valt att i detta betänkande använda dessa begrepp både för EU-länder och andra länder. 2.3Exportfrämjande, annat främjande och näringslivsutveckling Exportfrämjande innefattar åtgärder som privata och offentliga aktörer genomför eller finansierar i syfte att nå ut på exportmark- naden eller i syfte att öka exporten. Med statligt exportfrämjande avses i detta betänkande insatser som statliga organ genomför eller hel- och delfinansierar för att öka svenska företags förmåga att sälja utomlands men också för att öka deras utlandsförsäljning. Ofta används begreppet interna- tionalisering vilket är ett vidare begrepp än export. Det omfattar t.ex. även etablering utomlands. Utredningen har haft som huvud- uppgift att granska det statliga exportfrämjande stöd som ges via . Statligt finansiellt stöd i form av statsstödda export- krediter, exportkreditgarantier eller riskkapital behandlas inte när- mare i detta betänkande. Det statliga exportfrämjandet omfattar aktiviteter av skilda slag. Det kan t.ex. avse: 1) att skapa intresse för export, 2) att allmänt höja företagens kompetens genom utbildning (t.ex. i kultur- skillnader m.m.), 3) att tillhandahålla information (t.ex. om tullar, skatteregler, upphandling, etablering m.m.). Det kan också handla om mer 4) handfast stöd i samband med aktiviteter utomlands (t.ex. deltagande i mässor, delegationsresor, sökande efter agent m.m.) samt 5) mer omfattande insatser (t.ex. marknadsanalyser eller- undersökningar). Detta främjande kan vara generellt och avse alla typer av företag eller särskilt inriktat på företag av en viss stor- lek, vissa sektorer eller vissa delar av landet. I fall utgår stödet som en kombination av generella och riktade åtgärder. Huvuddelen av exportansträngningar utförs av företagen med egna resurser och utan medverkan av offentliga aktörer. Det av staten finansierade stödet till exporten är således ett komplement till den verksamhet som företagen själva bedriver. Det statliga exportfrämjandet kan ses som en del av det totala statligt finansierade Sverige-främjandet som också innefattar allmän Sverige-information, investeringsfrämjande, turism, kultur m.m. Det allmänna Sverige-främjandet kan ha en positiv effekt på utrikeshandel och dess roll i ekonomin exportfrämjandet om det lyckas skapa en positiv Sverige-bild eller om fördelaktiga associationer till det som är svenskt spiller över på exporten. Exportfrämjandet kan också ses som en del av ett handelsfrämjande som också innefattar främjande av import. Utredningen behandlar också kortfattat importfrämjande. Statligt importfrämjande omfattar insatser som statliga organ genomför eller hel- eller delfinansierar för att främja import till . Det kan i sammanhanget finnas skäl att framhålla att det utan jämförelse viktigaste sättet för staten att främja såväl export som import är genom arbetet att utveckla EU:s inre marknad och det allmänna handelspolitiska arbetet. Skapandet av enklare och mindre restriktiva regler och procedurer genom inremarknadsarbetet är mycket betydelsefullt för att främja handeln inom EU-området som ju är den viktigaste regionen i utrikeshandeln. Även det handelspolitiska arbetet är av stor vikt. Detta går ut på att genom tydliga regler och villkor underlätta utrikeshandeln i båda riktningar. Efter EU-inträde ligger ansvaret för att föra handelspolitiska förhandlingar med länder utanför EU på den europeiska kommissionen. Stöd till exportfrämjande kan också sägas vara en del av den all- männa näringslivsutvecklingen. Fler och växande företag är ett vik- tigt mål för regeringens politik för att skapa bättre förutsättningar för ökad tillväxt och sysselsättning. Regeringen arbetar inom en rad områden för att främja näringslivsutvecklingen, bl.a. med konkurrensfrågor, regelförenkling, kapitalförsörjning, förbättrad information och service från myndigheter samt kompetens- utvecklingsfrågor. Arbete för att stimulera företagande och förnyelse bygger i hög grad på att säkerställa goda basvillkor. Regelförenkling är en viktig del av detta arbete liksom åtgärder för att få tillstånd effektivare konkurrens. Företagsfrämjande åtgärder bedrivs också genom rådgivning, olika projekt och bidrag. Inom denna verksamhet tillhandahåller staten mötesplatser och arbetar med att initiera och samordna olika nätverk. Mycket av denna näringslivsutveckling sker på regional och lokal nivå. utrikeshandel och dess roll i ekonomin 2.4Det internationella regelverket och Det finns på internationell nivå vissa regler avseende utrikeshandel som antingen har till syfte att underlätta det ekonomiska utbytet eller att fastställa vilka regler som skall gälla i olika avseenden. Dessa kan t.ex. avse tullar, kvantitativa restriktioner, dumpning, standards och normer, säkerhetsbestämmelser och subventioner. På global nivå finns olika (WTO=World Trade Orga- nization) men det finns också bilaterala och regionala avtal om t.ex. frihandel som innehåller liknande bestämmelser. Vad gäller EU, som för övrigt är part i WTO-avtalen och en mängd olika bilaterala och andra handelsavtal, finns bl.a. bestämmelser om statsstöd. Det finns också en mängd olika EU-bestämmelser som tillsammans utgör regelverket för EU:s inre marknad. Nedan berörs kortfattat de WTO-, OECD- (Organization for Economic Cooperation and Development) och EU-regler som närmast kan anses vara tillämp- liga på statligt stöd till exportfrämjande. Internationellt regleras villkoren för användningen av offentligt stöd (subventioner) i tre avtal WTO:s subventionsavtal, WTO:s flygindustriavtal samt consensus-överenskommelse som avser statsstödd exportfinansiering. Vad gäller stöd till allmänt exportfrämjande är det ovannämnda subventionsavtal som i första hand skulle kunna anses tillämpligt. Avtalet fastställer vad som i avtalets mening utgör en subvention. Ett kriterium är att stödet är selektivt. Det anges också vad som utgör s.k. förbjudna stöd. Dessa är antingen stöd som bestäms av exportresultat eller stöd till för- mån för användning av inhemska framför importerade varor. Exempel på sådant stöd ges i texten. Allmänt stöd till export- främjande av det slag som erbjuder är inte förbjudet enligt avtalet, enligt den tolkning som och många andra länder gjort. Inget fall där detta har ifrågasatts har veterligen varit uppe till allmän diskussion eller varit föremål för tvist i WTO. utrikeshandel och dess roll i ekonomin omfattas genom medlemskapet i EU av de gemenskapsbe- stämmelser som reglerar möjligheterna at lämna offentligt stöd till näringslivet. De s.k. statsstödsreglerna i fördragets artiklar 87 och 88 begränsar möjligheterna för såväl staten som kommuner att lämna stöd inom vissa givna ramar. Kommissionen måste godkänna stödåtgärder innan de införs. Det enda undantaget från denna regel gäller s.k. försumbart stöd. Detta definieras som stöd på högst (=ca ) per företag och treårsperiod. Kommissionen kan godkänna stöd för vissa ändamål som anses ligga inom gemenskapens intresse. Det gäller huvudsakligen vissa utpekade stöd till små och medelstora företag, stöd till forskning och utveckling, stöd för miljöförbättrande åtgärder, stöd för utbildning och sysselsättning samt stöd för utveckling av företag i regionala stödområden. I vissa fall kan kommissionen även god- känna stöd för undsättning och omstrukturering av företag i kris. En princip är att stöd endast får lämnas till investerings-, inte driftskostnader. Dock finns undantag som möjliggör driftsstöd i vissa fall, t.ex. transportstöd inom delar av EU och skattelättnader vid miljöåtgärder. Svenska statliga aktörers stödgivning har anpassats till EU:s krav. För kommunerna har EU:s krav inte inneburit någon föränd- ring, eftersom kommunallagen inte tillåter stöd till enskilda annat än i undantagsfall. I den mån kommunalt stöd som faller under statsstödsregler ändå skulle lämnas föreligger en lagstadgad skyldighet att förhandsanmäla detta till regeringen, som sedan ansvarar för att anmälan sker till kommissionen i formell ordning. innehåller inte något förbud mot exportfrämjande åtgärder av allmän karaktär. Stöd till enskilda företag som faller under artikel 87.1 i EG-fördraget måste emellertid utformas så att det står i överensstämmelse med statsstödsreglerna, oavsett om syftet är allmänt exportfrämjande eller andra ändamål som en medlemsstat prioriterar. När det gäller exportfrämjande kan t.ex. bestämmelserna om s.k. mjukt stöd (subventionerad konsulthjälp) för små och medelstora företag utnyttjas eller också de ovannämnda reglerna om försumbart stöd. När det gäller utnyttjandet i medlemsstaterna av reglerna om försumbart stöd bör noteras att kommit att utrikeshandel och dess roll i ekonomin lägga större vikt vid en fungerande nationell kontroll av bestäm- melsernas tillämpning. 3Tidigare utredningar, rapporter och propositioner Flera utredningar/rapporter som berör exportfrämjandet och har genomförts sedan den förra större utredningen (Statens roll vid främjande av export, SOU 1991:3) genomfördes. Vidare har andra utredningar gjorts som visserligen inte behandlar exportfrämjande men som tagit upp andra frågor, t.ex. konkur- rensfrågor, som är relevanta för exportrådsutredningen. RRV gjorde 1996 en effektivitetsrevision som resulterade i rapporten för att främja export från små och medelstora företag. Syftet var att undersöka om det statliga och statligt stödda exportfrämjandet var effektivt utformat. Revisionen gjordes efter det att beslut fattats om hur export- främjandet borde utformas (prop. 1991/92:108, 1991/92:NU 23), inbegripet att anslag skulle halveras. I rapporten konstaterades bl.a. att den renodling av uppgifter och roller som eftersträvats inte kommit till stånd och att fler aktörer i stället tillkommit. Detta hade skett genom beslut både på central och regional nivå. Exportfrämjande uppgifter hade lagts också på andra aktörer än och . Aktörerna agerade oberoende av varandra och det förekom dubbelarbete och överlappningar. Det saknades en sammanhållande kraft. utfördes vissa tjänster knappast alls. RRV ansåg att många aktörer var små och hade begränsade resurser vilket gjorde exportfrämjandet sårbart. Tilldelningen av medel styrdes också av andra motiv än exportpotentialen, t.ex. regionala hänsyn. Tillkomsten av EU:s strukturmedel hade förstärkt den regionala profilen på exportfrämjandet och förstärkte tendensen till uppsplittring. RRV konstaterade vidare att de totala resurserna för exportfrämjande ökat trots att ordinarie anslag halverats. Ökningen hade enligt RRV bidragit till att insatserna till stor del kommit att koncentreras på att utveckla företagen till utredningar, rapporter och propositioner exportörer medan åtgärder för att främja Sverige-bilden utomlands minskat. RRV ansåg inte att mängden aktörer lett till ett utbud som bättre tillgodosåg företagens behov. Detta berodde på att det till stor del var samma tjänster som erbjöds. Däremot var debiterings- och subventionsvillkoren olika vilket innebar att aktörerna delvis konkurrerade om kunder. RRV ansåg att man borde överväga att stärka roll som det centrala och sammanhållande organet fick konsulten i uppdrag av export- rådet att kartlägga vilka aktörer som erbjöd statligt finansierade tjänster inom exportfrämjandet. presenterade sin rapport och statligt finansierade aktörer inom exportfrämjandet. identifierade på central nivå åtta statliga och statligt hel- och delfinansierade aktörer med exportfrämjande verksamhet. Därutöver fanns privata konsultbolag som genom- förde uppdrag som finansierades med statliga och/eller EU-medel. På regional nivå fanns tio aktörer. På utlandsmarknaderna fanns sju typer av aktörer. Alla förekom dock inte på samma marknader. UD, , handelskammare, vissa exportcentra och ()-kontor hade ökat sina aktiviteter liksom kommuner och landsting. Genomgången visade att många aktörer hade likartade roller och uppgifter. Mycket av det dubbelarbete på regional nivå som RRV pekat på i ovannämnda rapport fanns kvar. Flera aktörer hade huvuduppgifter inom t.ex. allmän företagsut- veckling och exportrådgivning. Viss renodling hade dock skett mellan och ett antal ALMI-bolag vilket minskat över- lappningarna i berörda regioner. EIC och exportcentrum var sam- arbetsformer som i vissa län börjat leva sina egna liv och utvecklats till självständiga aktörer. Detta hade medfört dubblering av insatser mellan EIC, och och/eller mellan export- centrum, , och handelskammaren. Vissa EIC- kontor arbetade med rådgivning inom exportutveckling, bl.a. för att kunna finansiera sin verksamhet. Exportcentrum hade fått en mer begränsad roll än som ursprungligen var tänkt eftersom de deltagande aktörerna önskade behålla sin självständiga profil. Sam- arbetet i exportcentrum fungerade dock bättre . På utlandsmarknaderna hade antalet offentliga aktörer minskat. berörde också kortfattat processen kring de regionala tillväxt- avtalen. redovisade vilka resurser som totalt avsatts för export- främjande och kom fram till en summa på mellan utredningar, rapporter och propositioner kanaliserade mindre än 1/3 av de statliga medlen för exportfrämjande. Länsstyrelser och EG:s struktur- fonder anslog var för sig medel i samma storleksklass. nämnde vidare att generellt sett hade en högre timdebitering än andra aktörer, t.ex. . kommenterade vidare roll som sammanhållande aktör. Regeringens strävan att åstadkomma detta var varken känd eller accepterad av de övriga aktörerna. ansåg inte att man kunde tala om ett statligt sammanhållet exportfrämjande system. Den ökade regionaliseringen ledde enligt till ett behov av en sammanhållande funktion, en spindel-i-nätet funktion, snarare än en bestämmande sådan. konstaterade att, om detta skulle genomföras, måste ges ett uttalat stöd från staten och en anpassning göras av främst . ansåg att man borde se över aktörernas roller, uppgifter och prissättning. Man borde vidare överväga vem som skulle hantera de EU- finansierade uppgifter som arbetade med liksom EIC:s organisatoriska hemvist. Dessutom borde man komma överens om likartade riktlinjer för prissättning. genomförde 1998–1999 en undersökning bland sina små och medelstora medlemsföretag. Syfte var att söka identifiera de problem och behov av stöd som de små och medel- stora företagen upplevde. Vidare undersökte man vad dessa företag ansåg om exportfrämjandet och hur de exportfrämjande aktörernas insatser kunde bli mer effektiva. Resultatet presenterades i en rapport små och medelstora företagens förutsättningar för export och deras erfarenheter av exportfrämjandet som kom 1999. Undersökningen redovisade viss kritik mot exportfrämjandet. Det rörde sig i första hand om kvalitetsbrister i de tjänster som erbjöds. Tre av fyra företag i undersökningen uppgav att de exporterade, i genomsnitt till fem marknader. Det helt dominerande problemet för dessa företag var att finna återförsäljare och att nå de potentiella kunderna. Finansiering av exportsatsningar var ett annat problem liksom att hitta kompetenta exportsäljare och marknadsförare samt kompetens att planlägga strategier. Effek- tivare information om vilka aktörer som fanns, stöd för mässdeltagande samt en effektivare dörröppningsfunktion, bl.a. med hjälp av ambassadpersonal, var önskemål som framfördes av många. Flera efterlyste en kraftsamling kring exportfrämjandet från statens sida för att utnyttja statens anslag på ett optimalt sätt. I den betygssättning som företagen gjorde fick handelskammaren bäst betyg och och sämst. utredningar, rapporter och propositioner att det borde skapas en bättre överblick över vilka exportfrämjande tjänster som erbjöds av organisationer och företag och att detta kunde göras via en marknadsplats på Internet. Forum för småföretagsforskning har på uppdrag av deltagit i ett EU-projekt rörande stöd till små och medelstora företag. Syftet har varit att analysera kvalitetsaspekter av befintlig företagsservice med fokus på servicens kvalitet och synlighet. Parallella studier har genomförts i , , , och . Arbetet i resulterade i en engelskspråkig rapport som publicerades i maj i år-Support services to SME´s analysis of market support services in the context of the working group on the visibility and quality of support services (R 2000:13). En central del i studien var en enkätundersökning som gjordes bland över 1.400 småföretag i tre regioner, , och . Företagen indelades enligt antalet anställda (1–19 respektive 20– 49) samt i tjänste- och tillverkande företag. Företagen tillfrågades bl.a. om de haft kontakt med ett antal uppräknade organisationer, myndigheter och företag som tillhandahåller stöd. De som ingick i undersökningen var bl.a. , , , , handels- kammaren, kommunens näringslivskontor, lokal företagarförening och branschorganisation. Man frågade både om hur ofta man haft kontakt samt om den nytta man haft av kontakten. 20–av företagen hade haft kontakt med , och kom- munens näringslivskontor medan 10–haft kontakt med , handelskammaren och . med regelbunden kontakt låg generellt på . Med branschorgani- sationer och lokala företagarföreningar låg den regelbundna kon- takten på 10–. hade generellt sett fler kontakter än mindre. hade oftare kontakt med tradi- aktörer, t.ex. och , än tjänsteföretag. Generellt var man mer nöjd med en service ju mer man använt den.