sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — En annan lösning kan vara att föra in målsättningarna som sådana direkt i lagstiftningen, dvs. att göra miljömålen till målsättningar för . I varje fall vissa av målen har den karaktären att det borde vara möjligt att föra in dem som målsättningar i lagen. Som vi pekar på under avsnitt 19.4.3 kan en sådan lagstiftningsteknik dessutom under- lätta för införlivande av vissa EG-direktiv som bygger på den formen av lagtekniska lösningar. En fördel skulle vara att det blev klarare vilka miljömål som avses men riskerar systemet att bli stelbent på ett icke önskvärt sätt. En sådan lösning kräver därför omfattande över- väganden, inte minst hur målen ska verka utanför balkens tillämp- ningsområde. Ett alternativ som vi har funnit vara möjligt att genomföra, är att i ett nytt tredje stycke till 1 kap. 1 § föra in en allmän hänvisning till miljömålen, t.ex. att av antagna miljökvalitetsmål och del- mål till dessa ger ledning för att bedöma vad som krävs för att nå en hållbar utveckling. Att föra in en hänvisning till miljömålen, med en förklaring till vilken funktion målen har, skulle innebära ett förtydligande för tillämpningen. En sådan hänvisning har i och för sig inte samma kraft som de ovan diskuterade lösningarna men träffar hela balkens tillämpningsområde, dvs. i princip alla åtgärder eller verksamheter som är relevanta för mål. Med tanke på att vi föreslår ett antal knytningar mellan och miljömålen, i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar, och eftersom ännu inte har hunnit tillämpas i någon större omfattning, avstår vi dock från att nu lämna några konkreta förslag till en mer allmän knytning. Vi anser att det är angeläget att dessa frågor följs upp och övervägs ytterligare i samband med att tillämpningen av utvärderas. Om det visar sig att tillämpningen behöver ytterligare stöd genom förtydliganden i lagstiftningen, bör frågorna tas upp på nytt. 682 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 19.4.3Frågor som rör miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram Flera av de föreslagna delmålen är väl ägnade att operationaliseras genom miljökvalitetsnormer. I miljöbalkspropositionen (1997/98:45 del 1 s. 167) konstateras sålunda att normerna avsevärt kommer att förbättra möjligheterna att styra mot nationella mål för miljökvalitet. Men sägs att det kan antas att miljökvalitetsnormerna kommer att innebära en högre grad av precisering i beskrivningen av miljökvaliteten än de nationella miljömålen. Det kan konstateras att miljömålen som huvudregel inte direkt kan omsättas i en bindande norm, utan målen måste i många fall konkretiseras ytterligare. Det är emellertid viktigt att arbetet med att ta fram miljökvalitetsnormer prioriteras med utgångspunkt i miljömålen. Det kan därför övervägas att i 5kap. 1§ direkt hänvisa till dessa mål. En hänvisning skulle kunna innebära t.ex. att det anges att ett kriterium för att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer är, om det behövs för att uppnå av antagna miljömål. En sådan hänvisning skulle innebära att blir ett tydligt genomförandeinstrument för sådana miljömål och markera att framtagande av miljökvalitetsnormer bör ske strategiskt i förhållande till miljömålen. Systemet med miljökvalitetsnormer ska följas upp av som också ska analysera normernas genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar av systemet som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. ska vidare bl.a. analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Mot denna bakgrund och att erfarenheterna av att arbeta med miljö- kvalitetsnormer är begränsade, så avstår vi från att lämna förslag i denna del. I samband med den översyn som ska göras av systemet med miljö- kvalitetsnormer anser vi bl.a. att samrådsförfarandet bör ses över. Att åtgärdsprogrammen kopplade till miljökvalitetsnormer fungerar som genomförandeinstrument är vitalt. För att få ett större engagemang, en bredare utredning och en bättre förankring av åtgärdsprogrammen inom dess geografiska tillämpningsområde bör det sålunda övervägas att införa regler om ett utökat samråd, i princip enligt det som gäller i samband med processen att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. I vissa avseenden kan åtgärdsprogrammen syfta till gripa in på många olika sätt i samhället och vara av stort intresse för all- mänheten, t.ex. genom trafikreglering. Framför allt av dessa skäl anser vi att samrådsunderlaget bör breddas. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 683 Eventuellt bör det även övervägas att ta fram ett system med ett obligatoriskt fastställelseförfarande för åtgärdsprogram. Detta är befo- gat bl.a. med tanke på programmens stora betydelse och att de kan innefatta krav på att åtgärder vidtas av olika huvudmän – kommunala, statliga eller privata. T.ex. kan man överväga att ge ett an- svar för att fastställa kommunala åtgärdsprogram och regeringen ansvara för att fastställa övriga program. I det senare fallet kan man överväga att, i enlighet med förfarandet om regeringens tillåtlighets- prövning i 17 kap., ha ett beredningsförfarande som miljödomstol eller regional instans svarar för. Kopplat till genomförande av miljökvalitetsnormer finns det anledning att förtydliga lagstiftningen så att det klart framgår att krav kan ställas i anledning av beslutade miljökvalitetsnormer innan genomförandetiden har inträtt. Även möjligheterna att föra in ett sådant klarläggande i (1987:10) bör utredas. Vad gäller skulle ett sådant klarläggande kunna kopplas till beslutade åtgärdsplaner. Skulle åtgärdsprogrammen få direkta rättsverkningar, ställer det dock i sin tur anspråk dels på en mer formell förprocess, dels att planerna ska vara överklagningsbara. Det finns även anledning att närmare utreda förutsättningarna för att skapa en struktur för ett system med åtgärdsprogram direkt kopplade till miljömålsarbetet, utan samband med miljökvalitetsnormer. har inga öppningar för ett sådant system. Att strukturera genomförandet på ett tydligare sätt bör emellertid ha stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen men dessutom vara användbart och underlätta för genomförande av EG-direktiv som kräver att medlems- staterna upprättar program för genomförande (se direktiv /464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö). Vi har erfarit att det på pågår ett arbete att se över införlivande bl.a. av det åberopade direktivet. Vi anser att det är angeläget att dessa frågor beaktas i samband med att tillämpningen av utvärderas och att frågorna även bör bevakas inom ramen för det uppföljningssystem vi föreslår under kap. 20. 684 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 19.4.4Förslag till ändringar eller tillägg som rör miljökonsekvensbeskrivningar och kunskapsunderlag Ett viktigt frågekomplex är ärenden som rör åtgärder eller verksamheter som kräver någon form av förprövning av myndighet innan åtgärderna eller verksamheterna får påbörjas. Myndigheterna ges i dessa fall möjlighet att i förväg bedöma verksamheternas eller åtgärdernas för- enlighet med krav. En förutsättning för att sådana krav ska vara meningsfulla är att myndigheterna verkligen får in ett ända- målsenligt material som de kan grunda sina bedömningar på. Vi anser sålunda att det är angeläget att det bl.a. i beslut om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet tas hänsyn till miljö- målen och att frågorna obligatoriskt kommer in vid bedömningarna. För att säkra att detta sker anser vi det inte tillräckligt eller rimligt att lägga hela bördan på det allmänna att som part argumentera kring miljömålen, utan sökanden bör åläggas att redovisa ett sådant material inför besluts- instansen. Vi föreslår därför att det i 6 kap. förs in regler om att en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla en redovisning av verksam- hetens eller åtgärdens förenlighet med berörda miljömål. Genom en sådan åtgärd blir redovisningen ett obligatoriskt underlag vid olika slags tillståndsprövningar enligt men även i ett antal lagar som hänvisar till balkens MKB-regler. Mot detta kan i och för sig anföras att denna redovisning kommer att tynga hanteringen och därigenom i någon mån fördyra för den enskilde och förlänga handläggningstiden för ärendena. Vi har dock funnit att kravet på sådan redovisning är så angeläget att det intresset bör väga över. Dessutom förekommer det redan nu att sådana krav ställs i enskilda fall. Med en uttrycklig regel blir det klart att myndigheterna kan kräva sådan utredning och det blir en likriktning vad gäller redovisningen. Förutsebarheten för den enskilde ökar sålunda beträffande vilka krav som kan ställas. ligger det ett ansvar bl.a. på att vägleda beslutsmyndigheterna vad gäller en metodik för hur man bl.a. i pröv- ningsärenden kan och bör ta hänsyn till miljömålen. Detta är viktigt dels för att säkra att relevanta miljömål beaktas på ett riktigt sätt, dels så att inte myndigheternas ärendehantering onödigt försvåras när det förs in ytterligare aspekter och moment i prövningen. Ett exempel på sådant arbete är det projekt om miljöarbete i regional samverkan som driver tillsammans med bl.a. länsstyrelser och kom- muner, , varav ett delprojekt rört frågan om kopplingen mellan miljöbalkstillämpning och miljömålen. I avsnitt 3.3.3 redovisar vi några utgångspunkter för prövning i enskilda fall. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 685 En förutsättning för att redovisningskravet ska kunna fungera i praktiken, är att det skapas ett system så att den enskilde kan få tillgång till ett underlag som belyser frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna bör ansvara för detta material. Denna fråga utvecklas ytterligare i kap. 23. De frågor som tas upp i det följande ligger i och för sig inom an- svarsområdet för . Men eftersom frågorna har mycket stor betydelse för miljömålsarbetet lämnar vi i några fall förslag till direkta lagtekniska lösningar och i övrigt utgångspunkter för frågor som närmare bör utredas. Det är viktigt såväl att den sökande redan på ett tidigt stadium sätter sig in i som att myndigheterna uppmärksammas på huruvida en verk- samhet är förenlig med miljömålen eller inte. Som stöd för vad länssty- relsen kan kräva under samrådsskedet finns det därför anledning att närmare utreda förutsättningarna för att i 6 kap. 4 § direkt ange ett sådant krav. För att processmässigt få in en redovisning av det tilltänkta projektets eventuella inverkan på miljökvalitetsmålen kan man föreskriva ett generellt krav i 6 kap. 7 § . Ett sådant krav skulle tvinga in material i ärenden/mål och indirekt tvinga fram ställningstagande till hur enskilda projekt ställer sig till miljömålen. Eftersom ett antal lagar hänvisar till bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv- ningar, skulle därmed miljömålen få ett genomslag vid tillämpning i tillstånds- och anmälningsärenden även utanför balken. I det följande redovisar vi hur lagtekniska lösningar kan se ut i dessa avseenden. 6 kap. 7 § ning för en verksamhet eller ning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra åtgärd som kan antas medföra skall innehålla de uppgifter som skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland enligt 3 §, däribland 1. en beskrivning av verk- 1. en beskrivning av verk- uppgifter om lokalisering, ut- uppgifter om lokalisering, ut- formning och omfattning, formning och omfattning, 686 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 2.en beskrivning av de åt- gärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvi- kas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökva- litetsnorm enligt 5 kap. över- träds, 3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på män- niskors hälsa, miljön och hus- hållningen med mark och vatten samt andra resurser som verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra, 4.en redovisning av alter- platser, om sådana är möjliga samt alternativa ut- formningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgär- den inte kommer till stånd, och 5.en icke teknisk samman- fattning av de uppgifter som anges i 1-4. I ett beslut enligt. För verksamheter eller åt- gärder som inte kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvens- beskrivning innehålla vad som anges i första stycket, i den ut- sträckning det behövs med hän- 2.en beskrivning av de åt- gärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvi- kas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökva- litetsnorm enligt 5 kap. över- träds, 3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på män- niskors hälsa, miljön och hus- hållningen med mark och vatten samt andra resurser som verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra, 4.en redovisning av alter- platser, om sådana är möjliga samt alternativa ut- formningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgär- den inte kommer till stånd, 4 a. en redovisning av verksamhetens eller åtgärdens inverkan på berörda miljömål och hur miljömålen har använts vid bedömningarna enligt 1–4, och 5. en icke teknisk samman- fattning av de uppgifter som anges i 1-4 a. I ett beslut enligt. För verksamheter eller åt- gärder som inte kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvens- beskrivning innehålla vad som anges i första stycket, i den ut- sträckning det behövs med hän- Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 687 syn till verksamhetens eller åt- gärdens art och omfattning. Av 22 kap. 1 § första stycket 6 framgår. syn till verksamhetens eller åt- gärdens art och omfattning. Av 22 kap. 1 § första stycket 6 framgår. Man kan även överväga att ta in en bestämmelse i 22 kap. 1 § miljöbal- ken om att en ansökan ska innehålla en redovisning mot miljömålen. Vidare kan man överväga ett krav på att beslutsinstansen ska redovisa sina ställningstaganden med avseende på miljömålen, jfr 5 § förord- ningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Vad gäller den förstnämnda frågan får den anses täckt av kravet på redovis- ning i miljökonsekvensbeskrivningen. Problemet vad gäller frågan om redovisning i beslut, är att den typen av krav dels onödigt kan tynga ärendehanteringen, dels i praktiken tenderar till att enbart resultera i ett upprepande av någon form av standardformulering. Det väsentliga är att myndigheterna har ett material rörande miljömålen tillgängligt och att den gör sin bedömning utifrån det. Vi avstår därför från att lämna förslag i dessa delar. För att miljömålen ska kunna ge vägledning för bedömningar av vad en hållbar utveckling innebär enligt 1 kap. 1 § , krävs att det finns tillgängligt ett underlag som belyser dessa frågor. I många fall behöver de nationella miljömålen anpassas, konkretiseras och preciseras till regional och lokal nivå, för att de ska kunna ge en ändamålsenlig vägledning vid bedömningar i enskilda fall. Ett sådant material har stor betydelse för myndigheternas och kommunernas vidare arbete. För att uppfylla det i 6 kap. 7 § föreslagna redovisningskravet, behövs en bred kunskap om relevanta miljö- och resursfrågor. Det kan dock knappast åläggas den enskilde att i ärendet fullt ut utveckla en sådan kunskap utan tillgång till ett utvecklat, offentligt och lättillgängligt underlag. Vi föreslår därför att länsstyrelserna får ett ansvar för att tillhandahålla sådant regionalt anpassat kunskapsunderlag. Nedan lämnas förslag till lagteknisk lösning. 6 kap. 11 § tillämpa denna balk skall se till tillämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- att sådana planer enligt plan- behövs för att belysa frågor om behövs för att belysa frågor om 688 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att till- handahålla planer enligt samt planerings- underlaget till dessa. vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Detsamma gäller underlag som belyser frågor om miljö- målens innebörd på regional och lokal nivå. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att till- handahålla planer enligt samt planerings- underlaget till dessa. , som har det regionala ansvaret för övrigt sådant material, bör även svara för att det finns tillgängligt ett underlag för bedömning t.ex. av en verksamhets inverkan på miljömålen. Inte minst för kommunernas arbete med översiktsplaner är det nödvändigt att någon ges det formella ansvaret att samla och hålla material tillgängligt. En redaktionell ändring föreslås med innebörd, att sista meningen bryts ut till ett nytt andra stycke. 6 kap. 12 § utredningar, program och annat planeringsunderlag som har bety- som har betydelse för hushåll- delse för hushållningen med mark ningen med mark och vatten i och vatten i länet och som finns hos länet och som finns hos statliga gäller underlag som belyser skyldig att på begäran tillhanda- frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå. på begäran tillhandahålla sådant samt åt den som är skyldig att tillämpa denna balk samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 689 19.4.5Frågor som rör skydd av områden, m.m. Vi anser att förutsättningarna bör utredas för att i föra in bestämmelser som markerar den strategiska betydelsen reglerna om områdesskydd har i förhållande till ett antal delmål som vi föreslår. Därför bör närmare utredas möjligheterna att förtydliga 7 kap. 27 § , dvs. att förteckningen över områden, som bör prioriteras i vad gäller områdesskydd, inte enbart bör avse naturområden. Ett flertal av delmålen innefattar nämligen även andra områden än sådana som kan betraktas som naturområden. En sådan ändring kan även motiveras mot bakgrund av EU:s förslag till ramdirektiv för vattenresurser. Om förslaget genomförs krävs följdändring i 15 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. En ändring skulle kunna preciseras genom att ange ....över områden vilkas miljö bör skyddas i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål. Enligt 12 kap 6 § gäller krav på samråd med till- synsmyndigheten vid åtgärder som medför väsentlig ändring av natur- miljön. Vi anser att förutsättningarna bör utredas för att utvidga/tydlig- göra tillämpningsområdet för den bestämmelsen till att omfatta krav på samråd även vid intrång i det kulturpräglade landskapet. I 3 kap. 8 § finns bestämmelser som avser att skydda bl.a. vattenområden som är särskilt lämpliga eller av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning. Vi anser att förutsättningarna bör utredas för att i 3 kap. även föra in bestämmelser med syfte att främja en god hushållning med värdefulla grund- eller yt- vattentillgångar som sådana. En sådan reglering bör i princip kunna följa det förslag som fördes fram i slutbetänkande (SOU 1995:45) men även täcka ytvattentillgångar. För att stödja intentionerna i ett sådant förslag finns det anledning att utreda förutsättningarna för och behov av att t.ex. i 11 kap. ange starkare skydd för vattentillgångar, eller att i 7 kap. 22 § förtydliga att även uttag av vatten ska kunna regleras i föreskrifter för ett vatten- skyddsområde. En sådan bestämmelse korresponderar delvis med 9 kap. 10 § där kommuner bemyndigas att meddela föreskrifter om tillstånds- eller anmälningsplikt för nyanläggning av grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras upp- komma. Frågan har fått ökad aktualitet genom miljömålsarbetet och genom EU:s förslag till ramdirektivet för vattenresurser. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. ska beaktas vid prövning av ärenden enligt och ett antal till balken anknutna lagar. Även vid planering enligt (1987:10) är hushållningsbestämmelserna tillämpliga. har gjort en översyn av riksintressen för 690 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen naturvården enligt 3 kap. . Med tanke på dessa frågors vikt för miljömålsarbetet är det även angeläget att ansvariga myndigheter ser över övriga riksintressen enligt 3 kap. . Vidare bör de ansvariga myndigheterna utveckla närmare underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. . Det kan tilläggas, att ska utreda hur 3 och 4 kap. ska integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning enligt balken. 19.4.6Frågor om tillsyn, miljöövervakning och uppföljning En väl fungerande tillsyn är viktig för att miljömålsarbetet verkligen ska leda fram till de mål som har formulerats. Det är därför angeläget att tillsynen prioriteras och dess strategiska betydelse används i miljö- målsarbetet. Tillsynen innehåller två delar: Dels en rådgivande och stödjande del, dels den repressiva delen som bl.a. innefattar uppgiften att reagera på överträdelser. Den repressiva delen är mer självklar och tydlig i sina gränser, medan den stödjande rollen kan uppfattas som otydlig och oklar till sin innebörd. Den sistnämnda rollen är emellertid mycket viktig från förebyggandesynpunkt och kan användas t.ex. för att stimulera företagare att arbeta miljömedvetet och förmedla kunskaper om vad ansvar för egenkontroll innebär. Båda dessa delar är mycket viktiga i miljömålsarbetet och bör prioriteras mot denna bak- grund. Som tidigare konstaterades i avsnitt 3.3.2 kan frivilliga miljö- ledningssystem och en väl fungerande egenkontroll frikoppla resurser och förändra myndighetsarbetet till att få ett mer strategiskt innehåll. De myndigheter som har ett direkt ansvar för tillsyn över verksam- heter, de operativa tillsynsmyndigheterna, ska enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt (tillsynsförordningen) ta fram planer för sitt tillsynsarbete. Sådana planer kan och bör användas som instrument i arbetet med att nå miljömålen. I det föregående har vi föreslagit att länsstyrelserna ska tillhandahålla ett regionalt anpassat kunskapsunderlag. Ett sådant material bör kunna tjäna som ledning då tillsynsplaner tas fram. De myndigheter som har ansvar för tillsynsväg- ledning, dvs. att följa upp och stödja de operativa tillsynsmyndigheterna, har en viktig uppgift att ta fram metoder för ett sådant strategiskt myndighetsarbete. Exempel på ett sådant arbete är det som pågår vid med att ta fram allmänna råd och handböcker för SOU 2000:52 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 691 olika frågor enligt , t.ex. om egenkontroll, tillsyn och miljösanktionsavgifter. En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter ska enligt 7 § tillsynsförordningen för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med till- räcklig kompetens för tillsynsarbetet. I avsnitt 19.4.8 diskuterar vi närmare kring resursfrågorna. En annan aspekt som delvis har bäring på resursfrågorna är frågor om samordning och samarbete mellan de olika tillsynsmyndigheterna. I samband med miljöbalksreformen inrättades på central nivå ett tillsyns- och föreskriftsråd vid . Rådet är ett samrådsorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt . Rådet består av företrädare för myndigheter som har cent- ralt ansvar för tillsynsvägledning enligt tillsynsförordningen samt av generalläkaren. Dessutom finns i rådet företrädare för kommunerna och länsstyrelserna. Även på regional och lokal nivå finns krav på organise- rat samarbete. har i 26 kap. 6 § ett tydligt och allmänt krav på att tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som ska utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.