sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I stort är budgetpropositionen inriktad på åtgär- der som skall vidtas och de omedelbara effekterna av dessa åtgärder. Det förekommer dock även uppgifter om faktorer som påverkar . Det finns inte heller några stora skillnader mellan vår- och budget- propositionerna när det gäller omfattningen av revideringar av utgifts- ramar. De förslag till utgiftsramar som läggs fram i en vårproposition ändras ofta i den följande budgetpropositionen. Det gäller även de ra- mar som skall gälla för det närmast kommande budgetåret. Som exempel kan tas utgiftsramarna för , för vilka riktlinjer ursprungligen angavs vårproposition och vilka slutligt be- stämdes i budgetpropositionen . De 27 ramarna behandlades sammanhållet i totalt tre vårpropositioner och tre budgetpropositioner. reviderades – med något enstaka undantag – alla utgiftsramar med hänsyn till såväl förslag till reformer och besparingar som till förändrade bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen och ändrade pris- och löneomräkningar m.m. Redogörelsen av utgiftsberäkningar i de två senaste ekonomiska vårpropositionerna och i volym 1 i budgetpropositionen är i hög grad lika, såväl i omfattning som till innehåll. Den överlappning mellan dokumenten som finns innebär att många uppgifter som redo- visas i en vårproposition återfinns även i den följande budgetproposi- tionen. En skillnad är emellertid att redogörelsen i budgetpropositionen är mer inriktad på att ange vilka mål och prioriteringar som gäller för verksamheterna inom respektive utgiftsområde. Vårpropositionerna har blivit allt mer detaljerade Det har blivit allt vanligare att regeringen redan i den ekonomiska vårpropositionen aviserar förslag, som skulle kunna höra hemma an- tingen i budgetpropositionen eller i en särproposition. Detta framgår av en jämförelse mellan den första och de två senaste vårpropositionerna. En uppföljning visar att samtliga de frågor för vilka det ekonomiska vårproposition görs en hänvisning till budgetpropositionen också avhandlas i den . Det innebär att samma frågor bereds inför såväl vårpropositionen som budgetpropositionen. Vårpropositionerna innehåller frågor på detaljnivå. Som exempel på detaljuppgifter ekonomiska vårproposition kan nämnas att det i redovisningen av utgiftsområde 1 anges att ansla- get för ombudsmän beräknas höjas med 1,3 miljoner kro- nor med anledning av ökade hyreskostnader samt att det i redovisningen av utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fri- tid anges att regeringen avser att förstärka utgiftsområdet med 10 mil- joner kronor som skall användas till bl.a. stöd för utgivning av lättläst litteratur för ungdomar. Redovisningarna av utgiftsberäkningar är i övrigt relativt likartade i 1996, 1999 och vårpropositioner. I samtliga propositioner redovisas först kortfattat och översiktligt de allmänna principerna och grunderna för bestämmande av utgiftstak och utgiftsramar för de ak- tuella åren. Mer ingående bedömningar görs sedan av storleken på utgiftsramarna för de 27 utgiftsområdena. Dessa bedömningar hålls ofta på ett summariskt och övergripande plan, där grunderna för vilka omständigheter som påverkar utgifterna inom ett visst område anges tillsammans med de politiska målsättningarna för verksamheter inom området. I många fall redovisas politiska prioriteringar inom ett utgiftsområ- de samt viktiga förändringar i de verksamheter, som hör till området. Bedömningarna innefattar emellertid i många fall även mer specifi- cerade uppgifter, ibland med angivande av konkreta belopp, som berör enskilda anslag. Även prioriteringar av olika verksamheter anges i vissa fall på en detaljerad nivå. Redovisningen av beräknade inkomster är utförligare i de två se- naste vårpropositionerna än i vårpropositionen . Den beräk- nade inkomstutvecklingen för de tre följande budgetåren, för såväl den offentliga sektorn som statsbudgeten, redovisas i de senare propositio- nerna i ett fyrtiotal tabeller på olika aggregeringsnivåer. Beräkningarna motiveras och analyseras även utförligt i löptext för olika inkomstslag fördelat på ett fyrtiotal rubriker och underrubriker, varvid bl.a. regel- förändringar redovisas. proposition var redovisningen av inkomstberäkningen mer summariskt. Strukturen i redovisningarna skiljer sig åt mellan utgiftsområden Det är stora skillnader mellan strukturerna i redovisningarna för olika utgiftsområden. I de två senaste ekonomiska vårpropositionerna är variationerna mellan utgiftsområdena stora i fråga om detaljerings- graden, från summariska och övergripande målsättningar till specifi- cerade uppgifter med angivande av konkreta belopp som berör enskilda Skillnaderna kan i och för sig vara motiverade av utgifts- områdenas skiftande karaktärer, men kan också ha andra orsaker, som brist på principer för redovisningen och tidsbrist vid framställningen av texterna. Ett annat exempel på skillnader är utgiftsberäkningarna i budgetpro- positionen . Den genomgång av utgiftsområden som görs i volymerna 2–12 varierar stort i fråga om struktur, innehåll och om- fattning. I vissa fall sker redovisningen i tre steg, med en övergripande redovisning på utgiftsområdesnivå följd av en mer detaljerad genom- gång av olika verksamhetsområden och slutligen preciserade beräk- ningsredovisningar på anslagsnivå. Som exempel kan nämnas utgifts- område 4 Rättsväsendet och utgiftsområde 22 Kommunikationer. I andra fall är redovisningen inte strukturerad med någon tydlig uppdelning mellan de olika nivåerna, dvs. information om verksam- heter och beräkningsgrunder för anslagen återges inte tydligt avskilt i separata avsnitt. Som exempel kan nämnas utgiftsområde 12 Ekono- misk trygghet för familjer och barn. De olikartade strukturerna innebär att den information som finns att tillgå i propositionerna skiljer sig åt mellan olika utgiftsområden. Det kan i vissa fall vara svårt att få en bild av regeringens bedömning av enskilda anslag utan att först ha tagit del av den övergripande informa- tionen om det aktuella utgifts- eller verksamhetsområdet. Å andra sidan förekommer det även att varje enskilt anslagsavsnitt innehåller tillräck- lig information för att ge en relevant bild av verksamhets- och utgifts- området. Det finns brister i dokumentens transparens Möjligheterna att analysera den statliga verksamheten och dess bero- ende av och inverkan på samhällsekonomin försvåras av att stats- budgeten är uppställd efter andra principer än nationalräkenskaperna. De senare är utformade i enlighet med en internationell standard. Den- na standard har utvecklats och används av alla länder. har i EU-samarbetet godkänt denna i princip och är skyldig att följa den. Den institutionella definitionen av staten skiljer mellan national- räkenskaperna och statsbudgeten. De statliga affärsverken redovisas över statsbudgeten, men ingår inte i nationalräkenskapernas definition av staten. Däremot finns det bolag och stiftelser, som inte redovisas över statsbudgeten, men som ändå i nationalräkenskapstermer definie- ras som tillhörande staten, t.ex. de kungliga teatrarna och forsknings- stiftelserna. Det finns inte någon realekonomisk indelning av statsbudgeten. Man kan exempelvis inte i statsbudgeten se hur den statliga konsum- tionen utvecklas. I statlig konsumtion inräknas statens egen förbruk- ning i form av löner, lokaler m.m., men däremot ingår inte transfere- ringar och investeringar. Statens utgifter uppgick till ca inklusive statsskuldsräntor, medan statlig konsumtion uppgick till endast ca . I budgetdokumenten redovisas vidare inte kopplingen mellan olika budgetpolitiska alternativ och deras påverkan på utgiftskvot och skatte- kvot. Hur utgiftskvot och skattekvot utvecklas redovisas och analyseras i finansplanerna men behandlas knappast alls i de kapitel som rör budgetarbetet. Det förekommer också olika siffror för samma sak i olika delar av propositionerna utan att någon förklaring till skillnaderna anges. Det förekommer även avvikelser mellan den redovisning av budget- politiska ställningstaganden som görs i finansplanen och den som görs i statsbudgeten. I finansplanen vårproposition redovisas en tabell avseende utgiftseffekter åren 2000–2002 av nya reformer. Det är svårt, och i vissa fall omöjligt, att härleda de i tabellen angivna refor- merna och beloppen till de utgiftspåverkande förändringar, som redo- visas i samband med genomgången av respektive utgiftsområde, eller till de relevanta avsnitten avseende inkomstberäkningen. Som exempel kan nämnas att det i finansplanen anges att netto- kostnaden för Maxtaxereform och allmän förskola beräknas till och . Frågan om maxtaxereformen berörs sedan i redovisningen av såväl utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning som utgiftsområde 25 Allmän- na bidrag till kommuner, utan att det går att utläsa annat än att de allmänna höjningarna av statsbidragen bör användas bl.a. för att införa en allmän förskola och maxtaxa i barnomsorgen. Det är vidare svårt att utläsa vad föreslagna anslagsförändringar innebär i reala termer. I många – men långt i från alla – redogörelser för enskilda anslag i budgetpropositionen , anges i en tabell hur de beräknade anslagen förhåller sig realt till det föreslagna anslaget för . Någon motsvarande redogörelse finns emellertid inte för hur de föreslagna anslagen för för- håller sig till de anslag som beviljats . Däremot förekommer det att effekter av pris- och löneomräkning redovisas vid beräkningen av ett anslag. I de flesta fall saknas dock sådan redovisning. Det går inte att i vårpropositionen utläsa hur mycket av föränd- ringarna för en viss utgiftsram som beror på t.ex. pris- och löneomräk- ning. Den redogörelse som finns vårproposition av utgifterna inom de 27 utgiftsområdena är tydlig när det gäller vilka faktorer som påverkar de takbegränsade utgifternas storlek, nämligen nya satsningar och besparingar, makroekonomiska förändringar, slutlig pris- och löne- omräkning samt volymeffekter. Det är däremot svårt, och i många fall omöjligt, att utläsa hur mycket olika faktorer påverkar ett visst utgifts- område. En sista iakttagelse är att det finns stora skillnader i transparens avseende beräkningen av enskilda anslag. För drygt 200 av anslagen finns i den senaste budgetpropositionen tabeller där beräkningen av det aktuella anslaget redovisas med utgångspunkt i det innevarande årets anslag med tillägg eller avdrag för effekter av pris- och löneomräkning, besparingar och reformer. Dessa tabeller tillsammans med den informa- tion som återfinns i löptext är ofta tillräcklig för att ge en bra bild av anslagsberäkningen. I de flesta fall saknas emellertid sådana tabeller, vilket innebär att det i många fall är svårt eller omöjligt att härleda en anslagsförändring till enskilda faktorer. 8 Överväganden och förslag Utredningens bedömning: Den nya budgetprocessen har på det hela taget fungerat väl. Men det finns två större problem. Det ena problemet är att det bedrivs budgetarbete både i regeringen och i . Det andra problemet är att systemet med en budgeteringsmarginal inte har fungerat väl. Skälen för utredningens bedömning: Den nya budgetprocessen innebar ett antal förändringar. Budgetåret övergick till att överensstämma med kalenderåret. De tidigare budget- och kompletteringspropositionerna ersattes med en ekonomisk vårproposition och en budgetproposition , förutom under valår då den senare lämnas . Utgiftstak infördes för statens och den offentliga sektorns utgifter. Statens utgifter indela- des i 27 utgiftsområden. Beslutsprocessen i lades om så att först fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden genom ett enda beslut. Därefter beslutar riks- dagen efter beredning i riksdagsutskotten om fördelning av utgifterna inom utgiftsområdena på anslag. Den nya budgetprocessen reglerades i en budgetlag. Ett viktigt syfte med den nya budgetprocessen var att den skulle ha ett tydligt uppifrån-och-ned-perspektiv. Beslut om utgiftstak skulle tas först och vara en restriktion för utgifterna på utgiftsområden och an- slag. Utredningen menar att detta syfte till väsentlig del har uppnåtts. Den statliga budgetprocessen är en kombination av ett uppifrån- och-ned-perspektiv och nedifrån-och-upp-perspektiv. Utgiftstaket sätts mot bakgrund av dels långsiktiga överväganden om utgiftsnivå, skatte- nivå och offentligt finansiellt sparande, dels en summering av de be- 168 Överväganden och förslag räknade utgifterna på anslags- och utgiftsområdesnivå i enlighet med redan fattade beslut. Ett annat viktigt syfte var att den nya budgetprocessen skulle ge en bättre utgiftskontroll. Utredningen menar att även detta syfte har upp- nåtts. De totala statliga utgifterna har hållits inom de ramar, som rege- ring och riksdag har fastställt. Utgiftstaket har verksamt bidragit till detta. Även på utgiftsområdes- och anslagsnivå har utgiftskontrollen stärkts. En viktig förändring i detta avseende är att förslagsanslagen har avskaffats. Den nya ordningen innebär att oväntade utgiftsökningar fordrar särskilda beslut av regeringen och i vissa fall . Även de nya beslutsreglerna i har bidragit till en stärkt utgiftskon- troll. De offentliga finanserna har vidare utvecklats positivt som den nya budgetprocessen har tillämpats; statsmakternas mål har uppfyllts och de offentliga finanserna har blivit mindre känsliga för makroekonomiska störningar. De offentliga utgifterna som andel av BNP har minskat från år en- ligt prognosen i den ekonomiska vårpropositionen 2000. Den offentliga sektorns finansiella sparande har vänts från ett underskott på ca 12 pro- cent av BNP till ett förväntat överskott på av BNP . Statsskulden som andel av BNP har minskat kraftigt. En omfattande budgetsanering efter den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen , en relativt god tillväxt och en låg inflation är huvudorsakerna till denna förbättring av de offent- liga finanserna. Den nya budgetprocessen har, enligt utredningens me- ning, medverkat till att förbättringarna av de offentliga finanserna har kunnat fortsätta även . Utredningen menar emellertid att den nya budgetprocessen även har inneburit problem i främst två avseenden. För det första har budget- arbetet i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budget- propositionen blivit allt för lika. Beredningen inför vårpropositionen skulle inriktas på övergripande frågor på medellång sikt. Anslagsfrågor skulle vänta till ramberedningen inför budgetpropositionen. I praktiken behandlas dock många detaljfrågor . Det har därmed i praktiken uppstått en process med dubbla budgetarbeten i både rege- ringen och . Utredningens bedömning är att det är ineffektivt och tar tid från andra angelägna uppgifter som t.ex. uppföljning och utvärdering. Det är sannolikt också utgiftsdrivande. Den kartläggning, som utredningen har genomfört inom , visar att politiker och tjänstemän där ser förekomsten av dubbla budgetarbeten som ett betydande problem. Även i de kontakter, som utredningen har haft med har detta påtalats som ett be- tydande problem. har man konstaterat att den tendens, som Överväganden och förslag 169 fanns , att arbetade med budgetfrågor , av- bröts. Utredningen föreslår nedan vissa förändringar i budgetprocessen, vilka syftar till att förstärka den ekonomiska vårpropositionens lång- siktiga karaktär och att renodla budgetpropositionen till att behandla det kommande budgetåret. Därmed skulle problemet med dubbla bud- getarbeten kunna undvikas. För det andra menar utredningen att systemet med en budgeterings- marginal inte har fungerat väl. I stort sett hela budgeteringsmarginalen har tagits i anspråk före ingången av aktuellt budgetår. Det har därmed inte återstått en tillräcklig marginal för att hantera osäkerheter i prog- noser över regelstyrda utgifter, myndigheternas anslagsbehållningar, m.m. Utredningen föreslår nedan att utgiftstaket kompletteras med ett utgiftsmål, som ligger på en lägre nivå än utgiftstaket och som utgör ett riktmärke för regeringens och budgetarbete. Därmed skulle problemet med osäkerhet om statsutgifternas utveckling kunna hanteras på ett bättre sätt än . Utredningens förslag: Den ekonomiska vårpropositionen inriktas på långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor. Bud- getpropositionen avgränsas till frågor som rör det kommande bud- getåret. Skälen för utredningens förslag: Uppdelning av frågor mellan vår- och budgetpropositionerna Den nya budgetprocessen innebar flera principiellt viktiga föränd- ringar. En sådan var att budgetprocessen skulle indelas i två faser. De övergripande ramarna för regeringens budgetarbete skulle först anges i den ekonomiska vårpropositionen, bl.a. i form av ett treårigt nominellt utgiftstak. Regeringens budgetförslag skulle sedan presenteras i bud- getpropositionen i termer av ramar för olika utgiftsområden och anslag. De främsta fördelarna med ett utgiftstak anfördes vara att budgetpoliti- ken därmed skulle ges en långsiktig inriktning med högre förutsägbar- het (prop. 1994/95:150, bil. 1, sid. 27, 52–56, prop. 1995/96:150, sid. 49–50, 55–58). Enligt utredningens bedömning har den nya budgetprocessen inte kommit att utvecklas så som ursprungligen var avsett. 170 Överväganden och förslag den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen har blivit påtaglig. Den ekonomiska vårpropositionen, som skulle vara regering- ens ekonomisk-politiskt viktiga proposition, har kommit att bli förhål- landevis detaljerad och har kommit att innehålla ställningstaganden i sakfrågor. Budgetpropositionen har å andra sidan kommit att upprepa många av de mer långsiktiga frågor, som togs upp i den ekonomiska vårpropositionen. Vidare fattas beslut om nivåerna för de övergripande restriktionerna fortfarande i hög grad med utgångspunkt i bedömningar på anslagsnivå. Dessa bedömningar på anslagsnivå summeras sedan till utgiftsområ- desnivå och totalnivå där de blir i hög grad styrande för bestämningen av utgiftstaket. De långsiktiga samhällsekonomiska frågorna riskerar därmed att komma i skymundan för mer konkreta kortsiktiga fråge- ställningar redan i budgetberedningens inledande skede. Beredningarna inför vårpropositionen respektive budgetpropositio- nen har kommit att likna varandra till den grad att den nya budgetpro- cessen i av många anses innebära dubbla budget- arbeten. Den vid presentationen använda benämningen vårbudgeten bekräftar att den position som den ekonomiska vårpropositionen har fått är att vara ett preliminärt budgetförslag. Även i har kritik riktats mot vad man uppfattar som dubbla budgetarbeten. Det beror främst på att preliminära utgiftsområ- desramar skall fastställas i samband med den ekonomiska vårproposi- tionen. Denna ordning har lett till ett relativt omfattande budgetarbete i även . I stort sett samtliga utskott engageras i arbe- tet. har den nya budgetprocessen inneburit en förbättring i detta avseende jämfört med den tidigare ordningen. Då förelades riks- dagen en budgetproposition , en kompletteringsproposition och normalt en ekonomisk-politisk proposition . Därut- över förekom ett antal propositioner med ekonomiska konsekvenser . Det innebar att arbetade med budgetfrågor i stort sett . Den nya ordningen avviker från den beslutsmodell, som Riksdags- utredningen föreslog, enligt vilken beslut om den övergripande inrikt- ningen av budgetpolitiken skulle tas , men däremot inte mer detaljerade beslut om exempelvis utgiftsområdesramar. Orsaken till att regeringen började föreslå att fatta preliminära beslut om utgiftsområdesramar var främst att man ville binda dem med riksdagsbeslut. hade man arbetat med treåriga ramar för anslag och departement. De hade emellertid inte fått den styrande verkan man eftersträvade. Genom riksdagsbeslut re- dan skulle utgiftsområdesramarna kunna bli mer styrande för den fortsatta budgetberedningen inom . Överväganden och förslag 171 Det har också noterats i att de preliminära utgiftsområdes- ramarna tas upp för beslut vid upprepade tillfällen. Sammantaget fattar beslut om samma ramar för utgiftsområden för ett visst år vid sex tillfällen. Det första beslutet om en preliminär fördelning av utgif- terna på utgiftsområden fattas före det aktuella budget- året. Sedan följer ytterligare fyra preliminära beslut i budget- och vår- propositioner samt det definitiva beslutet i budgetpropositionen året före det aktuella budgetåret. Dessutom ändras nivån på ramarna nor- malt mellan beslutstillfällena och utgiftsområdesramarna är inte lika styrande som utgiftstaket, vilket utredningen återkommer till nedan. Enligt utredningens bedömning bör åtgärder vidtas, som gör att man kan undvika dubbla budgetarbeten. Det bör ske genom en uppdelning av de frågor, som behandlas i den ekonomiska vårpropositionen res- pektive budgetpropositionen. Det främsta skälet för en sådan uppdel- ning är att det skulle leda till en mer effektiv budgetprocess i både regeringen och . Utredningen föreslår att den ekonomiska vårpropositionen inriktas på långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor. I vår- propositionen bör den långsiktiga inriktningen av den ekonomiska po- litiken bestämmas och övergripande ramar för utgifterna fastställas. Vårpropositionen bör innehålla regeringens förslag till i föl- jande frågor: Riktlinjer för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken och den kommunala ekonomin. Utgiftstak och utgiftsmål för det tillkommande året (år 3). Mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Riktlinjer för skattepolitiken samt en beräkning av statens inkomster . Underlag för uppföljning och utvärdering av den offent- liga verksamheten. Utredningens förslag innebär en utvidgning av innehållet i den ekono- miska vårpropositionen i vissa avseenden. Vårpropositionen innehåller riktlinjer för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken och den kommunala ekonomin samt mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Den skulle behöva utvidgas på tre områden: utgiftsmål (behandlas mer utförligt i avsnitt 8.3), skattefrågor och underlag för uppföljning och utvärdering av den offentliga verksamheten. Den ekonomiska vårpropositionen bör utvidgas med förslag om riktlinjerna för skattepolitiken på både kort och medellång sikt. Det finns flera skäl för detta. Skattefrågorna spelar en undanskymd roll i budgetprocessen jämfört med utgiftsfrågorna. 172 Överväganden och förslag skattepolitiken redovisas inte med samma långsiktighet och detalje- ringsgrad som inriktningen av utgiftspolitiken. Vidare är målen för skattepolitiken, utgiftspolitiken och det finansiella sparandet (saldot) inbördes beroende och bör bestämmas som en helhet. Genom att hantera skattefrågorna kan man dessutom förbättra beslutsprocessen. Förutsättningar skulle skapas för att och utforma motsvarande lagförslag på skatteområdet samt lagrådsgranska förslagen. Därmed skulle risken minska att regeringen behöver förelägga skatteförslag, som inte är granskade av lagrådet. Genom att hemställa att tar ställning till den i vårpropositionen redovisade inkomstberäkningen skulle möjligheterna förbättras att i sammanställa de olika partiernas förslag till inriktning av budgetpolitiken, vilket skulle för- bättra beslutsunderlag och tydligheten i de olika budget- alternativen. Vidare bör vårpropositionen utvidgas med underlag för uppföljning och utvärdering av den offentliga verksamheten. Ett av syftena med in- förandet av den nya budgetprocessen var att regering och riksdag skulle kunna ägna mer tid åt dessa frågor, men det har ännu inte rea- liserats i någon nämnvärd utsträckning. har uttalat att man vill ha ett bättre underlag för uppföljning och utvärdering . Ex- empelvis skulle man vilja att regeringen tidigare än för presenterar en årsredovisning för staten. Det finns flera typer av underlag för uppföljning och utvärdering. Utredningen tar inte ställning till vilka underlag, som bör ingå i vårpro- positionen, men vill peka på några möjligheter. En tidigareläggning av årsredovisningen för staten förbereds . Förutsättningarna för att redovisa en sådan i eller i anslutning till vårpropositionen torde därför förbättras framöver.