sou · GOB345d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Förbehåller sig statsmakterna rätten att i lagen korrigera reglerna kan utsläppsrätten få denna rättsliga status. Det bör utredas vidare om och i så fall under vilka omständigheter som staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. 2.5Tilldelningen av utsläppsrätter sker via auktion/gratis tilldelning Vid den ursprungliga/första tilldelningen av utsläppsrätter skall staten fördela ett stort antal identiska utsläppsrätter vid ett eller flera tillfällen. Det kan ske på några olika sätt. Utsläppsrätterna kan fördelas gratis till grupper i samhället som på olika sätt berörs av att ett totalt utsläppstak införs. En sådan grupp är de företag och utsläppskällor som påläggs en skyldighet att inneha utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp eller påläggs en utsläppsbegränsning. Utsläppsrätterna kan också auktio- neras eller säljas ut och detta leder till inkomster för staten. Man kan också tänka sig en kombination av gratis tilldelning och en auktion. Jag anser generellt sett att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätterna är via ett auktionsförfarande och jag förordar därför ett sådant. Vid en auktion kommer utsläppsrätterna att fördelas till dem 34 Förslag till en marknad för utsläppshandel som värderar rätterna högst. Förorenaren får betala för de utsläpp som skapas i den egna anläggningen och auktionen kan därmed sägas följa polluter-pays-principle. Auktionen skapar vidare ett större omvand- lingstryck på förorenaren och leder till en likabehandling mellan å ena sidan befintlig verksamhet och å andra sidan nytillkommande aktörer. Därutöver inbringar auktionen inkomster till statskassan. Under utredningens gång har det emellertid framkommit att en auk- tionering av utsläppsrätter till befintliga verksamheter med tillstånds- plikt eventuellt kan leda till att staten blir skyldig att ersätta dessa verk- samheter. Den grundläggande juridiska utgångspunkten är här rege- ringsformens regler i kap. 2 18 § om äganderätten. Befintliga verksam- heter med tillståndsplikt äger rätten till nuvarande utsläpp och en auk- tion skulle i praktiken då innebära att staten tar över denna äganderätt och använder influtna medel för andra ändamål. Staten har under vissa förutsättningar en rätt att vidta ett expropriationsliknande ingrepp, vil- ket detta klassas som, om det tillgodoser angelägna allmänna intressen. Miljöintressen anses vara ett sådant allmänt intresse. Men staten har då en skyldighet att ersätta de berörda för ingreppet. Regeringsformens regler i kap. 2 18 § innebär, om denna tolkning är riktig, att det tilldelningsförfarande som staten skulle kunna använda för befintliga verksamheter med tillståndsplikt utan att behöva betala ersättning till dem är, att dela ut utsläppsrätterna gratis. För befintliga verksamheter utan tillståndsplikt och för nya verksamheter kan ett auk- tionsförfarande användas. En auktion kan dock användas vid en uppströmsansats utan att det strider mot regeringsformens 2 kap. 18 § om den riktas mot import eller försäljning av ett bränsle. Som tidigare redovisats föreslår jag att en uppströmsansats används för koldioxid som då bl.a. täcker in kol- dioxidutsläpp från transportsektorn. Remissberedningen av denna utredning kommer förhoppningsvis att klargöra regeringsformens eventuella inskränkningar för ett auktions- förfarande. Om sådana inskränkningar finns bör frågan överlåtas till den parlamentariska kommittén med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Dir. 1999:71). Som tidigare nämnts menar i sin grönbok att anordnandet av regelbundet återkommande auktioner tekniskt sett är att föredra eftersom denna metod skulle ge alla företag en rättvis och lika chans att på ett öppet sätt förvärva de utsläppsrätter de vill ha. Kom- missionen säger vidare att de intäkter som staten får in skulle kunna användas till att främja investeringar i effektivare energianvändning, forskning och utveckling eller till offentliga investeringar i andra åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Det blir, enligt kommissionen, en central fråga att diskutera huruvida beslut om till- Förslag till en marknad för utsläppshandel 35 delningsförfarande skall tas på EU-nivå eller om medlemsstaterna själva skall få avgöra denna fråga. Jag anser att tilldelningsförfarandet måste vara lika mellan olika länder på grund av konkurrensskäl. Alldeles oberoende av vilket tilldelningsförfarande som kommer att användas bör tilldelningen av utsläppsrätter ske i olika rater (till exem- pel ) och med god framförhållning. Genom att tidigt fastställa regelverket, där det bl.a. ingår vilka tilldelningsprinciper som skall användas, kan tidpunkten för första tilldelningen av utsläppsrätter vara strax efter fastställandetidpunkten för regelverket. 2.6Åtagandeperioder och totala utsläppstak Med en åtagandeperiod avses den period inom vilket ett av staten upp- ställt utsläppstak skall uppfyllas. Kyotoprotokollets första åtagande- period omfattar åren 2008–2012. kommer åtagande att uppgå till 5 gånger av utsläpp under förutsättning att den bördefördelning som diskuterats inom EU kommer att gälla. tilldelade mängd uppgår då till koldioxidekvivalenter eller koldioxidekvivalenter . Som tidigare redovisats gör jag bedömningen att av utsläppen på lång sikt skulle kunna omfattas av kvotplikt. Om vi antar att det totala utsläppstaket för källorna i handelssystemet bestäms utifrån deras utsläppsandel skulle det totala taket uppgå till 60 miljo- ner ton . ingår emellertid som ett land inom EU och EU är en part under Kyotoprotokollet. Frågan uppkommer då om det är upp till varje medlemsland att bestämma det totala utsläppstaket för sina utsläpps- källor i handelssystemet eller om detta är ett beslut som skall tas på EU-nivå. I sägs att medlemsländerna inom ramen för avtalet om delad börda kommer att behöva enas om hur stor andel av utsläppsminskningen som skall fördelas på de handlande sektorerna i varje medlemsstat och hur stor del av utsläppsminskningen som skall åstadkommas genom andra åtgärder. Kommissionen menar att detta kommer att skapa en tydlig ram för hur medlemsstaterna sedan skall fördela utsläppsrätter till företag på sitt territorium. Jag anser att det inte ligger på denna utredning att ta ställning till detta utan detta får utredas vidare. Om EU:s handelssystem träder 2005 blir åtagandeperioden åren 2005–2007 och då uppkommer ånyo frågan om hur det totala utsläppstaket för handelssystemet skall fastställas. Skall det ske via förhandlingar eller via någon annan lösning? 36 Förslag till en marknad för utsläppshandel grönbok anges för ett handelsystem för utsläppsrätter inom unionen , där man enats om sektorssträckningen, att det skulle resultera i ett förutbestämt antal utsläppsrätter för varje medlemsstat som ingår i handelssystemet. Jag föreslår att driver en linje för åtagandeperioden –2007 som går ut på att varje enskilt medlems- land kan bestämma taket för sitt eget handelssystem genom att utfärda ett antal utsläppsrätter. Landet skall dock informera hur många ut- släppsrätter som utfärdas. Vidare skall varje medlemsland göra det möjligt att få växla in utsläppsrätter som utfärdats i perioden mot utsläppsrätter som utfärdas under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. I slutet av varje åtagandeperiod skall en kontroll av efterlevnaden genomföras. Kyotoprotokollet har en femårig åtagandeperiod och jag föreslår att statsmakterna i det svenska systemet inför en årlig kontroll av efterlevnaden. När ett regelverk fastställs och utsläppsrätter tilldelas marknaden antingen gratis eller via auktion kommer olika marknadsplatser att upp- stå. Inledningsvis kommer mäklare att vara betydelsefulla för att bringa samman aktörer som vill handla. I ett senare skede kommer även han- del med utsläppsrätter att ske på organiserade börser. Viktiga motiv för handel via börs är aktörernas behov av större säkerhet och lägre kost- nader. Staten bör ha en öppen attityd till olika marknadslösningar. Det finns platser där andrahandsmarknaden kan etableras och jag anser att statsmakterna inte behöver reglera andrahandsmarknaden utöver tillgänglig reglering via t.ex. . Det bör ges möjlighet även för fysiska personer att handla. Kyotoprotokollet omfattar även två ytterligare mekanismer, Gemen- samt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling och båda är projektbaserade. Företag i länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp kan investera i specifika projekt i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tillgodohavande att kvitta mot egna utsläpp. I fallet med Gemensamt genomförande skall båda län- derna vara industriländer som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska sina utsläpp. Mekanismen för en ren utveckling avser Förslag till en marknad för utsläppshandel 37 samarbete mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åta- ganden och å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. För att bli giltiga skall de utsläppsminskningar som skapas med de två projektbaserade mekanismerna godkännas. För detta krävs bl.a. att utsläppsminskningarna skall vara additionella, med vilket menas att investeringarna skall leda till utsläppsminskningar som går utöver vad som annars skulle uppnås. Fastställandet av additionalitet består såle- des av att undersöka vad som kommer att hända om ett projekt inte kommer till stånd. Ett referensscenario utarbetas för utvecklingen av utsläppen och projektets utsläppsminskningar beräknas sedan i förhål- lande till referensscenariet. Med tidig kreditering avses möjligheten för företag att kunna till- godogöra sig utsläppsminskningar från investeringar som genomförs för att fullgöra åtaganden under den första åtagandeperio- den –2012. I Kyotoprotokollet anges för Mekanismen för en ren utveckling att utsläppsminskningar som uppnåtts till den första åtagandeperiodens början får utnyttjas för att full- göra åtaganden under den första åtagandeperioden. Något motsvarande finns inte för Gemensamt genomförande. inledde försöksverksamhet med gemensamt genomförande. –1997 genomförde åtgärder för att effektivisera energianvändning och introducera förnybara energislag i och i syfte att minska utsläppen av koldioxid och andra klimat- och miljöpåverkande ämnen från energi- systemen i dessa länder. Vid det första partsmötet i beslutades det att en försöksperiod eller pilotfas skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder som benämns Activities Implemented Jointly (AIJ). Den svenska försöksverksamheten med gemensamt genomförande har bedrivits inom ramen för klimatkonventionens pilotfas. Insatsernas klimatpolitiska karaktär har preciserats i takt med att de internationella förutsättningarna klarnat. Rapportering och metodut- veckling beträffande utsläppsutveckling och reduktion har betonats liksom föreskrifter och avtal om möjlig framtida kreditering. Inom ramen för de energipolitiska insatserna skall också vidta ett multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande. Ett beslut togs att tillsammans med ett antal länder skall delta i samarbete med och dess etablerade . Fonden avses genomföra upp till ett tjugotal projekt. I diskuteras inte frågan om de projekt- baserade mekanismerna. Jag anser att även dessa skall kunna ingå i ett handelssystem och föreslår därför att bör verka för att så sker. 38 Förslag till en marknad för utsläppshandel 2.9Mätnings-, rapporterings- och kontrollfunktioner Dimensionerat på rätt sätt leder ett system med överlåtbara utsläpps- rätter i riktning mot att de åtaganden som gjort att begränsa utsläppen av växthusgaser uppnås till lägsta kostnad. För att detta skall gälla och för att skapa tilltro till systemet måste mätnings-, rapporte- rings- och kontrollfunktionerna utvecklas eller förbättras. Jag föreslår att ett övervaknings- och tillståndsgivande organ skapas i syfte att övervaka dessa funktioner. En annan viktig funktion för övervakningsorganet är att godkänna/ge tillstånd till sådana utsläpps- minskningar som blir resultaten av att svenska företag investerar utomlands för att uppnå sina åtaganden. har ansvaret för att sammanställa de årliga utsläp- pen av växthusgaser. Dessa redovisas till regeringen som rapporterar till . Beräkningarna görs på myndighetsnivå uti- från aggregerad data. I ett handelssystem måste utsläppen från varje utsläppskälla som ingår i systemet kunna mätas eller beräknas. Jag anser att den standard som utarbetats av IPCC skall vara grun- den för denna avräkning. Det innebär således att kopplingen mellan produkt och utsläpp kommer att följa vissa modeller och som inte i varje situation följer en reell utsläppssituation. De olägenheter denna standardmodell innebär uppvägs av att det blir enklare och lika för alla som accepterat IPCC:s bedömningssätt att knyta ett handelssystem till enskilda produkter. För de flesta insatsvaror (olja, kol) skapar den eventuella diskrepansen inga problem då det råder ett entydigt samband mellan produkt och utsläpp av växthusgaser. Summan av utsläpp från samtliga utsläppskällor i systemet skall, tillsammans med utsläppen från aktiviteter som inte omfattas av han- delssystemet, utgöra den nationella redovisningen av utsläppen. Rapporteringen består dels av att rapportera utsläppen från ut- släppskällan till en central myndighet som ansvarar för uppföljningen. Det bör utvecklas en standardmall för vad som skall ingå i en sådan rapportering. Bl.a. bör standardmallen innehålla information som gör det möjligt för den centrala myndigheten eller någon annan att rekon- struera utsläppsberäkningen. I rapporteringen ingår även att aktörerna rapporterar in de inköp och försäljningar av utsläppsrätter som gjorts. För detta ändamål krävs ett centralt register som håller reda på vilka som äger utsläppsrätterna. Varje företag, organisation eller privat person har ett konto som kan liknas vid ett VPC-konto. Köp av utsläppsrätter ökar på kontot, medan försäljning eller utnyttjande av utsläppsrätter minskar kontot. Förslag till en marknad för utsläppshandel 39 skall också finnas information om antalet utsläppsrätter per innehavare samt utsläppsrättens giltighetstid. Kontrollfasen består av att kontrollera att de totala utsläppen från utsläppskällorna kan matchas mot ett motsva- rande innehav av utsläppsrätter. En granskning består då dels av att undersöka att de totala utsläppen som rapporterats in från de enskilda utsläppskällorna har beräknats eller mätts på ett korrekt sätt. De sam- lade utsläppen från samtliga utsläppskällor bör vidare stämmas av mot makrodata på grund av att klimatkonventionens riktlinjer utgår från makrodata som insamlas av SCB. I kontrollfasen ingår även att kontrollera äganderätten till utsläpps- rätterna. De företag som äger utsläppskällor rapporterar in hur många utsläppsrätter som sålts respektive köpts. Lämplig rapporteringstid- punkt kan vara densamma som systemet med indirekta skatter. Här kan krav uppställas att företagen skall ha en godkänd revisor som också är rapporteringsskyldig. jämför sedan före- tagets egna rapporter mot den rapport som vidimerats av företagets revisor för att kontrollera att de uppgifter som båda har lämnat in över- ensstämmer med varandra. Kontroll hos företagen dvs. att förbrukningen av produkter stämmer med inrapportering bör kunna skötas av och/eller som utför revision hos företag. Utsläppsreduktioner som skapas då svenska företag investerar i projekt utomlands avser en utsläppsminskning som skapas i förhållande till en referenscenario som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Utsläppsreduktioner är således en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och ett hypotetisk referenscenario. Övervak- nings- och tillståndsgivande myndighets roll blir här att kontrollera och godkänna de uppgivna reduktionerna i den mån detta inte gjorts i internationella organ. skall följa inten- tionerna i mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling. Dessa funktioner kan i enlighet med vad som övervägs i klimatförhandlingarna komma att fyllas av ett el. flera auktoriserade revisionsorgan och förutsätta endast begränsad myndig- hetsutövning. kontrolleras att innehavet av utsläppsrätter minst uppgår till de totala utsläppen från anläggningarna. I de fall utsläppskällorna inte har tillräckligt många utsläppsrätter eller utsläppsreduktioner för att täcka sina utsläpp måste ett sanktionssystem 40 Förslag till en marknad för utsläppshandel träda i kraft. Detta kan vara utformat på olika sätt men jag menar att det måste vara kraftfullt. Sanktionerna skall verka avskräckande och detta leder även till att tilltron till själva systemet stärks och främjar handel. Det skall dock finnas tid efter avstämningstidpunkten för utsläpps- källorna att komma i balans och på så sätt undgå att betala överskri- dandeavgiften. I det amerikanska handelssystemet för svaveldioxid har såväl höga böter som en tvåmånaders period efter avstämnings- tidpunkten för utsläppskällorna att komma i balans och det system har visat sig mycket framgångsrikt. Efterlevnaden är fullständig. Jag föreslår mot bakgrund av de goda erfarenheterna i att höga överskridandeavgifter utdöms. Storleken kan diskuteras men böterna skall vara mycket högre än det rådande marknadspriset på utsläpps- rätter. Jag föreslår vidare att den tid som företagen skall ha på sig för att kunna komma i balans sätts . Detta gäller både i det korta och i det långa perspektivet och skall vara lika i hela handels- systemet. Om företaget inte rättar sig efter ovanstående sanktioner finns ytterligare en sanktionsmöjlighet mot befintlig verksamhet med till- ståndsplikt. Myndigheten kan ansöka hos domstol om rätten att få dra in tillståndet att bedriva verksamheten. är den centrala författningen på miljörättsområdet i Sve- rige och bygger i huvudsak på ett system med en individuell prövning och kontroll av verksamheter. Balken anger krav på att bästa teknik skall användas för varje enskild verksamhet. Systemet med individuell prövning och krav på bästa teknik bygger på äldre lagstiftning som infördes för att åtgärda lokala miljöproblem orsakade av ett fåtal punktkällor. Växthuseffekten är dock ett globalt miljöproblem som orsakas av utsläpp av klimatpåverkande gaser från många olika källor spridda över stora områden. Utsläppen orsakar vare sig lokala eller regionala pro- blem och därför finns det inte samma behov av individuell prövning med krav på bästa teknik för varje enskild verksamhet. Frågan om växthusgaser kan istället regleras genom en generell lagstiftning som ett system med tak och handel med utsläppsrätter utgör och den kan ingå i ett separat kapitel i . Principen om kostnadseffektivitet inom klimatområdet innebär att en given utsläppsbegränsning görs där kostnaden är som lägst. Förslag till en marknad för utsläppshandel 41 balkens krav på att bästa teknik skall användas för varje enskild verksamhet kan hindra att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Vidare blir det svårt för myndigheterna att ha kontroll över de totala utsläppen. Antalet nya anläggningar kan bli stort och därmed kan de totala utsläppen bli högre än förväntat, trots att anlägg- ningarna använder bästa teknik. Genom en separat reglering av kol- dioxidfrågan kan kravet på bästa teknik frångås. Därmed erhåller man ett system där myndigheterna har kontroll på de totala utsläppen sam- tidigt som kostnadseffektivitetsaspekten tillgodoses. Jag föreslår därför att koldioxidfrågan regleras i ett självständigt och separat kapitel i . I anges att den successiva geografiska utvidgningen av handelsystemet inom EU är en viktig fråga genom att unionen förmodligen kommer att få nya medlemsstater inom en inte alltför avlägsen framtid. Varje system som utarbetas inom EU måste därför vara öppet för senare anpassning och utbyggnad. EU:s överens- kommelse om bördefördelning skulle inte ändras om EU utvidgas under den första åtagandeperioden –2012. Kommissionen menar dock att ett system för ömsesidigt erkännande av nationella system skulle göra det möjligt att ansluta nya EU-medlemsstater till det gemensamma handelssystemet. Det gemensamma handelssystemet inom EU måste vidare, enligt kommissionen, utarbetas med hänsyn till EES-stater utanför EU som kan ha egna handelssystem eller önskar delta i det gemensamma han- delssystemet inom EU. Jag föreslår att ansökarländer och EES-stater skall ges möjlighet att delta i ett gemensamt handelssystem . I fråga om de projektbaserade mekanismerna kan även andra länder deltaga utanför här angiven krets. Med begreppet sänkor avses upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd som t.ex. trädbiomassan i skogsmark. I Kyotoproto- kollet inkluderas sänkorna i artiklarna 3.3 och 3.4, men endast i begränsad omfattning. Innebörden av protokollets artikel 3.3 är att kolupptag som sker –2012 och som kan hänföras till nybeskogning och återbeskogning korrigerat 42 Förslag till en marknad för utsläppshandel för de emissioner som avskogningen medför kan räknas parterna tillgodo. Definitionerna av nybeskogning och av- skogning är relativt entydiga och berör för svensk del mycket små arealer. IPCC:s definition på återbeskogning förutsätter en ändrad markanvändning och medför inte några nya arealer för . Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i i novem- ber 2000 kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviteter i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. är det oklart om eller i vilken utsträckning och andra länder kan till- godoräkna sig sänkor för att klara respektive lands åtagande under den första åtagandeperioden. I denna utredning har sänkorna inte beaktats utan det får utredas vidare hur dessa skall hanteras när beslut har tagits om definitioner av aktiviteter. Ett handelssystem på kort sikt bör omfatta ett antal länder som har lik- artade utgångspunkter för sitt agerande. Det innebär handel med våra grannländer och delar av EU. Jag anser att bör sträva efter att utveckla förslag till handelssystem till att omfatta en uppströmsansats som för del innebär att verksamheter som betalar koldioxidskatt skall ingå i handelssystemet. I samband med att ett handelssystem införs i och i övriga länder med början kan den svenska koldioxidskatten fasas ur och helt tas bort. Det bör utredas vidare hur denna utfasning bäst bör ske. Om staten förlorar inkomster genom ett auktionsförfarande kan inkomstbortfallet kompen- seras genom justeringar inom energiskatteområdet. Denna utredning har studerat möjligheterna att utnyttja Kyotoproto- kollets flexibla mekanismer i . Den slutsats som jag kommer fram till är att inte ensidigt bör införa ett handelssystem utan systemet bör åtminstone omfatta ett antal länder som har likartade utgångspunkter för sitt agerande. För del innebär detta på kort sikt handel med våra grannländer och länder inom EU där ett system kan komma att växa över tiden till att omfatta allt fler medlemsländer Förslag till en marknad för utsläppshandel 43 På lång sikt kommer en större internationell marknad att etableras med deltagande från en rad olika länder. För att bana väg för införandet av ett handelssystem för utsläpps- rätter/utsläppsreduktioner föreslår jag följande inriktning på det fort- satta arbetet: Regeringen bör utarbeta riktlinjer för hur regelverket för handels- systemet skall se ut på såväl kort som lång sikt. Regelverket bör fastställas . Regeringen bör undersöka möjligheten att inkludera så många utsläppskällor som möjligt och samtliga gaser i handelssystemet. Regeringen bör utreda konsekvenser av att inkludera industrisekto- rer i handelssystemet som konkurrerar med länder utan bindande åtaganden. Regeringen påbörjar utvecklingen av beräkningsmetoder och rap- porteringsrutiner som skall användas av de kvotpliktiga. Regeringen bör undersöka de vidare konsekvenserna av regerings- formens regler i kap. 2 §18. Regeringen bör utreda hur sänkorna skall hanteras. Regeringen bör utreda hur koldioxidskatten skall fasas ur.