sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — De utgjorde av alla offent- liga utgifter och är till största delen statliga. Ränte- utgifterna består främst av räntebetalningar på statsskulden. I tabellen nedan visas hur de offentliga finanserna utvecklats sedan år 1980.1 Siffrorna uttrycks, som brukligt, i förhållande till BNP. Märk väl att det av storheterna nedan egentligen bara är konsumtion och investeringar, den s.k. reala resursanvändningen, som bidrar till bruttonationalprodukten. Procentandelarna av BNP summerar alltså inte till hundra. 1 Uppgifterna i tabellen avser reviderade NR enligt det nya europeiska nationalräkenskaps- systemet (ENS 95). Siffrorna utom är preliminära. Den offentliga ekonomins utveckling Tabell 2.1: Den offentliga sektorns finanser (procent av BNP) -4,1 -3,9 -7,9 Källa: SCB och Kommuner och landsting svarar för en betydande del av samhälls- ekonomin. utgjorde de kommunala utgifterna av de totala offentliga utgifterna. Den kommunala konsumtionen svarade för ungefär två tredjedelar av den totala offentliga konsumtionen. Kommunsektorns finansiella sparande har varierat under 1990- talet. För primärkommunerna som kollektiv har utvecklingen gått i positiv riktning . redovisades ett positivt finansiellt sparande. Landstingen har däremot dragits med ett växande underskott . Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting är stora. gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Det är resultatet enligt resultaträkningen som avgör om kommunerna klarar balanskravet eller ej – inte det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. redo- visade 73 av landets då 288 kommuner ett positivt resultat. Mot- svarande siffra året därpå var 123. hade 106 kommuner ett positivt resultat. , då balanskravet alltså börjar gälla, be- dömer två av tre kommuner att de kommer att klara kravet. För landstingen är prognosen inte lika god. Endast åtta av 20 landsting räknar med ett positivt resultat . Den offentliga ekonomins utveckling Den dominerande inkomstkällan för den kommunala sektorn är skatteinkomsterna. svarade skatterna för av inkomst- erna. Statsbidragens andel uppgick till och övriga inkomsters andel till . Underlaget för beskattning består av invånarnas för- värvsinkomster inklusive skattepliktiga transfereringar, reducerat med olika skatteavdrag. Den ojämförligt största delen av skatte- underlaget utgörs av löneinkomster. Av de skattepliktiga trans- fereringarna är pensionsinkomsterna störst, följt av ersättningar från sjuk- och arbetsmarknadsförsäkringarna. De viktigaste faktorerna för skatteunderlagets utveckling är förändringar i sysselsättning samt regeländringar i skatte- och bidragssystemen. innehöll flera exempel på sådana förändringar. Skattereformen –91 innebar att det kommunala skatteunderlaget breddades, bl.a. genom att hushållens möjligheter till skatteavdrag försämrades. Under krisåren påver- kades kommunernas och landstingens skattebas negativt av den försämrade sysselsättningen. Införandet av avdragsgilla egen- avgifter för hushållen och sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna ledde också till ett reducerat skatte- underlag. verkade ökade totala ersättningar från arbets- löshetsförsäkringen i motsatt riktning. Skillnaderna i skatteunderlag mellan enskilda kommuner och landsting är mycket stora. motsvarade skatte- kraft, eller skatteunderlag per invånare, av medelskatte- kraften, vilket var högst i landet. hade lägst skattekraft . Bland landstingen hade högst skatte- kraft av medelskattekraften. Lägst låg kom- mun (som står utanför landsting) . I diagrammet nedan visas hur spridningen i skattekraft mellan kommunerna har utvecklats . För de allra flesta kom- muner är skillnaderna inte särskilt stora. Men ett fåtal kommuner, med i spetsen, har en jämförelsevis mycket hög skattekraft. över hela den aktuella tiden har dock spridningen minskat något. De stora skillnaderna i skattekraft ut- jämnas nästan helt i det nuvarande inkomstutjämningssystemet. Den offentliga ekonomins utveckling Figur 2.1: Spridningen i kommunernas skattekraft åren 1970–1999 Kommunsektorns skatteinkomster påverkas förutom av skatte- underlaget också av de skattesatser som tillämpas i kommuner och landsting. Den genomsnittliga kommunala utdebiteringen har höjts successivt . har staten velat förhindra fortsatta kommunala skattehöjningar med hjälp av olika tekniker. tillämpades ett skattestopp, dvs. kommuner och landsting fick enligt lag inte höja skatten. Året därpå fick de kommuner och landsting som inte höjde skatten kompensation genom att ökade skatteinkomster från sänkt grund- avdrag för löntagare inte drogs in. –96 då inga statliga åtgärder mot skatte- höjningar vidtogs, höjdes den genomsnittliga utdebiteringen (exkl. kyrkoskatt). Åren 1997–99 återinfördes sanktioner, nu i form av statsbidragsindragningar för de kommuner och landsting som höjde skatten. Denna åtgärd tillämpades i praktiken på fem kommuner . De olika åtgärderna för att stävja skattehöjningar begränsade ökningen av den genomsnittliga skattesatsen –. över har ökningen varit större. I nedanstående diagram visas hur den genomsnittliga skattesatsen har utvecklats i kommuner och landsting med 1980 som basår. De stora inbördes förändringarna och framåt förklaras av kommunernas övertagande av äldre- och handikappomsorg och därpå följande skatteväxlingar (bl.a. den s.k. ÄDEL-reformen). Den totala genom- snittliga kommunala skattesatsen ökade med per skatte- Den offentliga ekonomins utveckling krona, eller , . Den högsta totala kommunala skattesatsen ligger totalt på och den lägsta på . Motsvarande siffror var 31,5 respek- tive (exkl. församlingsskatt som inte utgår ). som kommunalskatterna har höjts har alltså sprid- ningen minskat något . Figur 2.2: Utvecklingen av genomsnittlig , landstings- och total utdebitering åren 1980–2000 Total, exkl församling Den näst största kommunala finansieringskällan efter kommunal- skatten är statsbidragen till kommuner och landsting. Dessa inklu- derar både generella och specialdestinerade bidrag, varav de gene- rella statsbidragen utgör merparten. En rad förändringar i regler och ekonomiska regleringar mellan staten och den kommunala sektorn har inneburit att statsbidragen har varierat under 1990- talet. Statsbidragen påverkades även av den statliga budgetsane- ringen. har kommunsektorn ökat kraftigt i be- tydelse. Den kommunala konsumtionen, som svarar för cirka fyra femtedelar av sektorns utgifter, nära nog sexdubblades i fasta priser . Ett tecken på en kommande expansion av verksamhet är nivån på de kommunala investering- arna. Utgifterna för sådana investeringar låg på en mycket hög nivå Den offentliga ekonomins utveckling sjönk investeringsnivån kraftigt och konsumtionsökningen därefter blev inte lika kraftig som . bromsades den reala utgiftsökningen upp och minskade de kommunala konsum- tionsutgifterna i fasta priser. Orsaken till detta var att lågkon- junkturen tvingade kommuner och landsting till återhållsamhet. Detta visade sig bl.a. i att antalet sysselsatta i kommuner och landsting sjönk . har de kommunala konsumtionsutgifterna i fasta priser stigit igen. Ökningen var på , men förklaras till stor del av överföringen av läkemedelssubventionen till landstingen. därpå ökade konsumtionen . Därmed är utgifterna i reala termer tillbaka på ungefär samma nivå som . Som tidigare nämnts svarade konsumtion och inkomstöver- föringar för cirka 46 respektive av den offentliga sektorns utgifter . I kommunsektorn är motsvarande siffror 83 res- pektive . Av transfereringarna från kommunsektorn går drygt två tredje- delar till hushållen. Dessa hushållstransfereringar består av social- bidrag och avtalspensioner. Utbetalningar av socialbidrag ökade i lågkonjunkturens spår, men har minskat . Resterande del av kommunsektorns utgifter utgörs av inves- teringar () och räntor (). Dessa utgiftsposter har också följt 1990-talets konjunkturväxlingar relativt väl. Den ovan använda indelningen av de kommunala utgifterna har sitt ursprung i nationalräkenskaperna. För att få en mer detaljerad bild av hur mycket de kommunala verksamheterna kostar, sägs här även något om driftkostnader för de viktigaste verksamhets- områdena. Detta sätt att redovisa kommunernas utgifter härrör från kommunernas bokslutsstatistik, som delas in i en driftdel och en investeringsdel. Kommunernas driftkostnader för den egentliga verksamheten, exklusive de landstingsfria kommunernas sjukvård, uppgick till . De verksamheter som till största delen är åldersberoende (äldreomsorg, barnomsorg och utbildning) svarade för nästan tre fjärdedelar av dessa kostnader. Driftkostnadernas sammansättning i övrigt framgår av tabell 2. gäller en ny verksamhetsindelning, vilket försvårar jämförelser . Den offentliga ekonomins utveckling Tabell 2.2: Kommunernas driftkostnader för vissa verksamheter Infrastruktur, skydd m.m. Vård och omsorg om äldre och Individ och familjeomsorg exklusive Landstingens driftkostnader är inte lika omfattande som kom- munernas och de domineras fullständigt av kostnader för hälso- och sjukvård. uppgick landstingens totala driftkostnader till , varav utgjordes av kostnader för hälso- och sjukvård. Så hög har hälso- och sjukvårdsandelen inte varit sedan innan ÄDEL-reformen genomfördes . 3Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet Utjämningssystemet för kommuner och landsting utgör bara en liten del av den totala omfördelningen mellan olika delar av landet. Kontanta inkomstöverföringar, direkta och indirekta skatter, regio- nalpolitiska stöd samt offentlig konsumtion bidrar alla till utjäm- ningen av inkomster och resurser mellan individer i olika kommun- er. Varje system har var för sig omfördelande effekter. Dessutom sker ytterligare omfördelning genom att de olika systemen sam- verkar. En förändring i beskattningen av inkomster påverkar t.ex. nettoutbetalning av transfereringar eftersom flertalet transfere- ringar är skattepliktiga. Den samlade effekten av de olika systemen är därför svår att överblicka. I detta kapitel görs ett försök att sätta in det kommunala utjämningssystemet i ett större sammanhang. 3.1Den offentliga förvaltningens uppgifter Enligt nationalekonomiska teorier har den offentliga förvaltningen tre huvuduppgifter. Den ska bidra till en rättvis inkomstfördelning, en effektiv resursfördelning och en stabil konjunkturutveckling. Det bör understrykas att vi här använder en modell, dvs. en för- enklad bild av verkligheten. En av förenklingarna i modellen är det centralistiska perspektivet. I praktiken är dessa uppgifter resultatet av en samverkan i många olika former mellan politiker och tjänste- män på skilda nivåer. Inkomstfördelningsfunktionen innebär att uppfylla nationella mål om inkomstutjämning mellan medborgare, kommuner eller region- er. En rättvis inkomstfördelning mellan medborgare uppnås främst genom transfereringar och skatter, men också indirekt genom den offentliga konsumtionen. En stor del av inkomstutjämningen sker över medborgarnas livscykel. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet Resursfördelningsfunktionen handlar om att korrigera s.k. mark- nadsmisslyckanden så att samhällets resurser fördelas så effektivt som möjligt. Detta sker bl.a. genom att organisera en effektiv pro- duktion av offentliga varor eller tjänster, t.ex. skola och sjukvård. Utgifterna för denna produktion kallas i nationalräkenskaperna för offentlig konsumtion. Konjunkturstabilisering uppnås genom olika former av finans- och penningpolitik. har penningpolitiken fått en mer framträdande roll, medan finanspolitiken blivit mer inriktad på strukturpolitiska frågor. För vårt syfte är det främst de två först- nämnda av den offentliga förvaltningens funktioner som är av intresse. För att den offentliga förvaltningen skall kunna fullgöra sina åtaganden är det enligt litteraturen inom området viktigt att rätt arbetsfördelning mellan central, regional och lokal förvaltning upp- nås. Utgångspunkten är att staten, genom sin lagstiftande makt, bestämmer de gränser inom vilka regionala eller lokala organ kan agera. Enligt detta synsätt ansvarar den centrala förvaltningen bl.a. för samordningen av regionala och lokala organs handlande så att det passar helheten från inkomstfördelnings-, resursfördelnings- och stabiliseringspolitisk synpunkt. För att styra dessa organs handlande i önskvärd riktning kan staten t.ex. använda sig av olika former av statsbidrag. I det följande diskuteras transfereringarnas, den offentliga konsumtionens och utjämningssystemets roll utifrån den offentliga förvaltningens inkomstfördelnings- och resursfördelningsfunk- tioner. Utjämningssystemet behandlas här som en form av stats- bidrag som fyller funktionen av central samordning. Fördelningen av inkomster och vilken inkomst en individ har beror på en mängd faktorer. Den mest grundläggande faktorn är den lön individen erhåller från arbetsmarknaden, förutsatt att hon förvärvs- arbetar. Lönen bildar tillsammans med avkastningen på sparat kapi- tal individens faktorinkomst. För att fullgöra den offentliga förvalt- ningens inkomstfördelande funktion, strävar man efter att jämna ut ojämlikheter i faktorinkomster mellan medborgarna med hjälp av inkomstöverföringar och skatter. Det konsumtionsutrymme den enskilde individen förfogar över efter transfereringar och skatt kallas disponibel inkomst. När effekterna av välfärdsstatens omför- Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet delande verksamhet studeras, brukar faktorinkomsternas fördel- ning ställas mot de disponibla inkomsternas fördelning. Transfereringssystemet omfördelar inkomster på flera sätt. En stor del av all omfördelning sker över livscykeln. Med livscykel- relaterad omfördelning menas omfördelning från yrkesverksam period till icke yrkesverksamma perioder. Utbetalningen av pen- sioner, som utgör mer än hälften av alla överföringar till hushållen, är ett exempel på en sådan omfördelning. Transfereringar kan också fungera som en form av försäkring mot mer eller mindre oförutsedda inkomstbortfall. Händelser som sjukdom, invaliditet och arbetslöshet kan inträffa under alla livs- faser och leda till sänkt inkomst och levnadsstandard. Exempel på överföringar av försäkringstyp är sjukförsäkring och arbetslöshets- försäkring. Vissa inkomstöverföringar, t.ex. barnbidraget kan inte hänföras till någon av ovanstående kategorier. Transfereringarna finansieras genom inkomsttagarnas och arbetsgivarnas skatter och avgifter. Skattesystemet har progressiva inslag. Därmed förstärks dess utjämnande effekt. Ett exempel på progressiva skatter är den statliga inkomstskatten på för inkomster över den s.k. brytpunkten. Högre upp i skatteskalan finns ytterligare en brytpunkt över vilken den statliga inkomst- skatten är . En effektiv omfördelning och utjämning av samhällets resurser åstadkoms bl.a. genom offentliga satsningar på sjuk- och hälsovård, utbildning och andra sociala program. Huvudsyftet med att staten driver in skatter som används till att i offentliga system bedriva välfärdsprogram av detta slag är att göra tillgången till och utnyttjandet av dessa tjänster mindre beroende av den enskildes ekonomiska resurser. De offentliga tjänsterna utgör ungefär en fjärdedel av brutto- nationalprodukten. Kontanttransfereringarna, som egentligen inte är en del av BNP, motsvarar en nästan lika stor andel. De offentliga tjänsterna kan inte jämställas med kontanter, men de har ändå ett värde eftersom den enskilde annars skulle få betala för de tjänster han eller hon behöver ur egen ficka. Det individuella konsum- tionsutrymmet påverkas alltså även genom offentlig konsumtion, om än inte lika direkt som i fallet med kontanta inkomstöver- föringar. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet En stor del av de offentliga tjänsterna produceras av kommuner och landsting. Barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård, äldre- omsorg, bibliotek, gatubelysning m.m., är alla exempel på verksam- heter i kommunsektorn. Transfereringarna administreras däremot nästan helt genom statens (socialförsäkringssektorns) försorg. Ett viktigt undantag är socialbidraget som sköts av kommunerna. 3.4Central samordning genom statsbidrag Statsbidrag till kommunerna är ett viktigt instrument för samord- ning av den offentliga förvaltningens funktioner. För att effektivi- sera resursfördelningen kan t.ex. specialdestinerade bidrag ges i syfte att stimulera kommunen att bedriva en viss verksamhet som även invånare i andra kommuner kan dra fördel av. I konjunktur- stabiliserande syfte kan statsbidrag t.ex. användas för att ge kom- munen incitament att förskjuta planerade investeringar från en högkonjunktur till en efterföljande lågkonjunktur eller för att behålla personal som annars skulle behöva avskedats. Ytterligare ett exempel på hur den centrala förvaltningen samordnar samhälls- funktionerna är utlokaliseringen av statlig verksamhet i regional- politiskt syfte. Det kommunala utjämningssystemet betalar ut generella bidrag till kommuner med låg skattekraft och/eller höga utgiftsbehov. Bidragen finansieras genom avgifter från de kommuner som har hög skattekraft och/eller låga utgiftsbehov. I termer av den beskrivningsstruktur som använts ovan har utjämningssystemet effekter både för den offentliga förvaltningens inkomstfördelande och resursfördelande funktion. Att kommuner- nas ekonomiska förutsättningar utjämnas, bidrar i sig till att uppnå nationella mål om inkomstfördelning mellan kommuner. I nästa steg påverkas medborgarna genom subventionerad konsumtion och/eller utjämnade kommunala skattesatser. Om en bidragsmottagande kommun använder tillskottet till att, kvantitativt eller kvalitativt, förbättra standarden på den kommun- ala servicen har samhällets resursfördelning förbättrats. I den mån bidragen/avgifterna verkar utjämnande på kommunalskatten, på- verkas dessutom medborgarnas inkomstfördelning. Utjämnings- systemet skall dock inte ses som ett fördelningspolitiskt instru- ment för individer. Eftersom alla kommuner har både fattiga och rika invånare blir träffsäkerheten i detta avseende låg. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet Välfärdssystemen i omsätter mycket stora belopp. betalades ut i kontanta transfere- ringar till hushållen. Den offentliga konsumtionen uppgick till . Transfereringar, konsumtion och övriga offent- liga utgifter bekostas av skatter och avgifter. Totalt tog den offent- liga sektorn in i skatter och avgifter . Den överlägset största transfereringsposten är pensionerna. Totalt betalades , dvs. mer än hälften av alla hushållstransfereringar , ut i form av ATP och folk- pension m.m. Arbetslöshets- och sjukförsäkringsersättningar upp- gick till 32 respektive . De viktigaste områdena när det gäller den offentliga konsumtionen är hälso- och sjukvård, social trygghet samt utbildning och forskning som tillsammans står för av all offentlig konsum- tion. På den offentliga sektorns inkomstsida är kommunalskatten den största posten med , följt av sociala avgifter på . Den statliga inkomst- skatten inbringar , vilket är en liten siffra i sammanhanget. Momsen, som också är en statlig skatt, inbringar betydligt mer; . I jämförelse med övriga välfärdssystem omsätter utjämnings- systemet för kommuner och landsting relativt blygsamma belopp. fördelade inkomstutjämningen i kommunerna och i landstingen. Motsvarande siffror för kostnadsutjämningen var för kom- munerna och för landstingen. Genom de s.k. införandereglerna omfördelades 1,7 respektive 0,6 miljarder kro- nor. Dessutom gäller att en kommun exempelvis kan betala en avgift i inkomstutjämningen och ta emot bidrag i kost- nadsutjämningen. Tar man hänsyn till dessa effekter så fördelade utjämningssystemet netto mellan kommun- erna och mellan landstingen. Dessa belopp är små också sett i förhållande till det generella statsbidraget. utgick statsbidraget med till kommunerna och till landstingen. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet Även om utjämningssystemet primärt utjämnar kommunernas och landstingens inkomster och kostnader, är det viktigt att komma ihåg att systemet finns till för medborgarna. Liksom med övriga system för fördelning av inkomster och resurser är det kommuninvånarnas välstånd som utjämnas. Det är dock svårt att mäta de olika offentliga systemens relativa betydelse för omfördelningen av inkomster och resurser mellan invånare i olika kommuner. Det beror bl.a. på att det näst intill är omöjligt att skapa sig en detaljerad bild av hur fördelningen skulle ha sett ut om t.ex. de offentliga verksamheterna och social- försäkringssystemen inte fanns. Dessutom finns det en mängd statistiska problem som komplicerar analysen. Ett exempel är problemet att kunna identifiera inkomster som kommer från privat utförd men offentligt finansierad verksamhet. Genom att bearbeta SCB:s officiella inkomststatistik går det dock att ta fram en statisk bild av olika systems bidrag till fördel- ningen av disponibel inkomst mellan individer i olika kommuner. En sådan bearbetning kan ge värdefull vägledning i bedömningen av de offentliga verksamheternas respektive transfereringarnas relativa betydelse för fördelningen av inkomster och resurser mellan individer i olika kommuner.1 I figuren nedan har landets kommuner sorterats i fallande ordning efter de inkomster som genereras från produktion av varor och tjänster i den privata sektorn. Den förhållandevis kraftigt slut- tande kurvan i figuren (faktorinkomst privat sektor) illustrerar att inkomstskillnaderna mellan olika kommuner är stora när man endast ser till den lön och kapitalavkastning från privat sektor som tillfaller respektive kommuns invånare. 1 Metoden har utarbetats vid fördelningsanalysenhet. Data avser och har bearbetats av vid fördelningsanalysenheten. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet Inkomst per invånare (olika definitioner) i kommunerna2 Kommuner (sorterade efter faktorinkomst i privat sektor) Om man till dessa inkomster även lägger de löneinkomster som generas i den verksamhet som bedrivs inom den offentliga sektorn blir dock skillnaden mellan kommunerna betydligt mindre. Detta illustreras i figuren av kurvan för total faktorinkomst. Den offentliga verksamheten bidrar på motsvarande sätt som den privata till det samlade utbudet av varor och tjänster i ekonomin och därmed till det allmänna välståndet bland rikets medborgare. Fördelningen av inkomsterna från den offentliga sek- torn styrs dock på ett mer direkt sätt av politiskt fattade beslut än fördelningen av inkomster genererade inom privat sektor. Det innebär att skillnaden i lutning mellan kurvan som visar faktor- inkomster i privat sektor och kurvan för total faktorinkomst främst är resultatet av politiskt fattade beslut. Ett exempel på faktorer som förklarar skillnaden i lutning är effekterna av det kommunala utjämningssystemet. Men minst lika viktigt är variationer vad gäller kommunala skattesatser, avgifter för offentlig verksamhet, kom- 2 Glidande medelvärden (5 observationer). Punktvärden för och , som utgör extremerna vad gäller faktorinkomst i privat sektor, är dock utsatta. Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet munernas prioriteringar, val av verksamhetsform och lokaliseringen av statlig verksamhet. Den slutliga fördelningen av de genomsnittliga inkomster som disponeras av invånare i olika kommuner påverkas även av den omfördelning som sker via offentliga transfereringar och skatter. Som framgår av figuren bidrar dessa till att ytterligare minska de inkomstskillnader som finns mellan individer i olika kommuner (se kurvan för disponibel inkomst). Fördelningen av disponibel inkomst är förhållandevis jämn. Nio av tio kommuner ligger inom intervallet –8 500 till +16 000 kronor runt medianvärdet som upp- går till per invånare. Den kommun vars invånare har den högsta genomsnittliga fak- torinkomsten från privat sektor är . Inkomsten uppgår där till per invånare. Lägsta inkomster av detta slag har invånarna i med .