sou · GOB399d4 · 2001-01-01 00:00:00 — I ett perspektiv där domstolarna skall framstå som moderna samhällsinstitutioner är kvalitetsutveckling ett viktigt perspektiv. Inom verksamheten skall skapas förutsättningar för lärande och dialog, eller det skall med andra ord ges ett stöd för de processer som leder till en kultur som verkar för förnyelse och utveckling i syfte att åstadkomma systematisk kvalitetsutveckling. I allmänhet brukar managementkon- sulter här tala om en kundorienterad verksamhetsutveckling. För domstolarnas del är det snarare medborgarperspektivet som är det centrala men man måste också tänka kategorivis på den tilltalade, målsäganden, vittnen etc. Rättsväsendet ställs inför stora utmaningar inför 2000-talet och det är avsikten att domstolarna skall moderniseras under inflytande av ett medborgarperspektiv som ledstjärna. Detta är en riktig tanke. Men det räcker inte att säga att domstolarna nu skall ges större frihet att själva genomföra detta. Är det en defaitistisk nidbild att påstå att domstolarna nu är föremål för kortsiktiga budgetvillkor som försvårar kvalitetsarbetet, att det inte finns utrymme för rationaliseringar så länge lagstiftningen och domstolsväsendets yttre organisation ser ut som de gör, att det inte finns utrymme för kompetensutveckling så länge arbetsläget är sådant det är? Hur finna balansen mellan yttre och inre domstolsadministration? Här finns troligen först en viktig och svår organisatorisk uppgift att lösa. är domstolarna alltför varierande i storlek – många är alltför små och några få är alltför stora – för att man skall kunna utveckla en rimligt entydig domstolschefsroll. finns det ca 140 domstols- chefer i den svenska domstolsorganisationen och det är alldeles för mycket. Detta medför också att roll som central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område blir mycket skiftande i förhållande till olika domstolar. Det behövs en rationell och mer likformig domstolsorganisation och detta är en viktig uppgift som det politiska systemet måste ta sig an och lösa på lång sikt. Även i fråga om domstolarnas arbetsuppgifter och processordning fordras för- ändringar. En del kan göras genom inre utvecklingsarbete under ledning och inspiration men åtskilligt fordrar lagstiftningsåtgärder och därmed ett politisk ansvarstagande. Först härigenom ges de riktiga goda förutsättningarna för en modern och rimligt enhetlig chefsroll inom domstolsväsendet. Då bör man också kunna utveckla ett sorts koncerntänkande mellan och de enskilda domstolarna. Inom en sådan ram kan domstolschefen också ges flera rättsliga, administrativa och ekonomiska instrument för att kunna göra det som statsmakterna önskar och som jag tror att också domarna och de övriga domstolsanställda önskar och har berättigade anspråk på att begära? Det som efterfrågas blir därmed ett ökat faktiskt handlingsutrymme för den inre domstolsadministrationen. Det är ytterst domstolarna själva som känner sin verksamhet. Med större frihet för domstolen själv följer sedan också skärpta krav på resultat. En viktig punkt som jag i anslutning härtill vill framhålla och som får ses som en viktig punkt inte minst inom ramen för ett koncern- tänkande gäller makten över statistiken och resultatredovisningen. Den saken får inte inskränkas till att bli en teknisk dialog över huvudet på domstolarna mellan å ena sidan och regeringen och å den andra. Det är i domstolen som målstocken kan inventeras fysiskt och man står närmast resultaten av statistiken. Av avgörande betydelse är att domstolscheferna och domstolarna måste kunna syna den överordnade redovisningen på nationell nivå – bryta ned den och använda den i sin egen verksamhet. Det fordrar tillgång till instrumenten och en rätt att ställa krav på kvalitet och öppenhet i redovisningen både vad gäller statistik och ekonomi. Detta är inte bara en praktisk fråga utan faktiskt en principiell och konstitutionell fråga om domstolarnas oavhängiga ställning. På samma sätt är det viktigt att budgetprocessen eller fördelningen av medel till de enskilda dom- stolarna är en öppen process. Den bör vara transparent så att dom- stolarna kan syna den. En viktig ledstjärna för en god domstols- administration bör alltså vara att principen om transparens iakttas i de administrativa styrprocesserna. Det är en viktig uppgift för domstols- cheferna att här vara kravställare på överordnade organ. 8Olika perspektiv på domstolsadministration Man kan anlägga flera olika perspektiv på domstolsadministration. Mot varandra, men också förenade, står ett effektivitets- och ett rättssäker- hetsperspektiv på frågan. Medborgaren, politikern, domaren, revisorn m.fl. – alla kan de stå för skilda förhållningssätt. Många förenas dock i uppfattningen att domstolarna skall finan- sieras genom allmänna medel, dvs. att huvudmannen är medborgarna genom folkrepresentationen och att frågan om kvalitet i verksamheten (därmed avser jag både rättssäkerhet och effektivitet) är ett ansvar för både domstolarna själva och för den normgivande folkrepresentationen och för den verkställande makten, regeringen. Ett sådant synsätt kan sägas vara den gode medborgarens, eller den demokratiska rättsstatens, perspektiv. För att domstolarna skall fullgöra sin uppgift måste de ha legitimitet. Den demokratiska rättsstatens företrädare, allmänheten och maktens granskare måste ha förtroende för domstolarna. Brister det så försvagas denna särskilda statsfunktion och därmed den demokratiska rättsstaten som sådan. Att driva tanken att det finns en olöslig motsättning mellan rättssäkerhet och effektivitet leder mot denna bakgrund enligt min mening fel. En god rättstillämpande verksamhet inrymmer krav på att hävda rättsstatens krav på ett effektivt sätt. De rätta avgörandena skall tillkomma i en rättssäker ordning och uppgiften skall fullgöras effektivt, dvs. utan onödig tidsåtgång och utan resursslöseri. Dålig administration blir ett hot mot både rättssäkerhet och effektivitet, liksom en god administration skall kunna stödja och utveckla bådadera. Legitimitet vinner domstolar och domare om de kan tillgodose de båda kraven rättssäkerhet och effektivitet utan att tumma på det ena kravet för att gynna det andra. Självständigheten måste vårdas på ett ansvarsfullt sätt. Anförtrodda ekonomiska resurser skall förvaltas och användas väl för verksamhetens syften. Det gäller alltså att finna den ordning där domstolsadministrationen är utformad så att den bäst gagnar både rättssäkerhet och effektivitet. Både den yttre och den inre domstolsadministrationen skall relateras till konstitutionen och rättskipningen. Men kanske borde man försöka tänka i en sorts relationsytor mellan å ena sidan yttre domstols- administration och konstitutionen och å andra sidan inre domstols- administration och rättskipningen. Genom utformningen och fördelningen av rollerna för den yttre domstolsadministrationen formuleras en viktig del av domstolarnas konstitutionella ställning. Det kan därvid sägas att det finns en sorts maktdelning mellan för det första med dess beslutanderätt i fråga om generella anslag till domstolsväsendet och normer om domstolsorganisation och rättens sammansättning m.m., för det andra regeringens uppgifter att svara för domarutnämningarna och över- gripande förvaltningsåtgärder för domstolsväsendet och för det tredje roll i fråga om medelstilldelning och service till de enskilda domstolarna. Genom sådana olika element skall dessa tre statsorgan ge domstolarna förutsättningar att rättssäkert och effektivt fullgöra sin rättskipningsuppgift enligt konstitutionen. Den inre domstolsadministrationen bör vara så utformad och drivas så att den inte leder till konflikter inom domstolen av konstitutionell I stället skall den vara en stödfunktion för rättskipningen i dom- stolen och ta vid där processordningen inte bestämmer handlägg- ningsformerna i domstolens arbete. har statsmakterna inlett olika försöksverksamheter inom dom- stolsväsendet. Det har vunnit gillande i . Bland domarna är opinionen inte entydig. En hel del viktiga erfarenheter kommer troligen att vinnas både när det gäller domstolarnas yttre organisation i fråga om bl.a. administrativ och ekonomisk samverkan mellan domstolar och när det gäller inre organisation i fråga om bl.a. arbete på storrotel med flera domare stödda av beredningspersonal i stället för att varje mål på en domare. Statsmakterna har också betonat domstolarnas eget ansvar. De skall klara de nödvändiga omställningarna själva genom eget förändringsarbete. har genom lättnader i regelsystemet ökat domstolarnas möjligheter att själva besluta om sin inre organisation. Är det så att lagstiftaren sedan passivt kommer att stå vid vägs ände? I denna situation finns det en spänning mellan stelhet och dynamik. Det gäller att åstadkomma en lycklig avvägning. Visst utrymme för försöksverksamhet bör finnas. bör erinras om det grund- lagsfästa kravet att huvuddragen av domstolarnas organisation skall framgå av lag. Försöksverksamhet på domstolsväsendets område bör därmed rimligen ses som en ansvarsfråga som inte kan dra sig undan och helt överlämna till regeringen. Jag tog i det föregående upp koncerntänkandet som en aspekt på en framtida domstolsadministration. Eftersom relationen mellan Dom- stolsverket och de enskilda domstolarna i grunden är god och för- troendefull borde det gå att inom en sådan ram finna en lämplig administrativ kompetensfördelning där de enskilda domstolarna och domarkårens självständighet skyddas och domstolsföreträdarna ges ett stärkt inflytande även på den centrala förvaltningsmyndighetens verk- samhet, dvs. Frågan är om det fordrar en utveckling mot ökad självförvaltning i former där domarkollektivet själv genom sina associationer eller genom valhandlingar utser eller nominerar sina representanter i olika beslutsorgan? Det bör vara möjligt att finna goda former för inflytande som inte leder in i en självförvaltning där domarna framstår som en association. Det kan ifrågasättas från demokratiska utgångspunkter. Det är inte heller givet att en sådan lösning leder till en lycklig utveckling för domstolarna. Legitimiteten hos allmänheten kan komma att försvagas. Det finns vidare en risk att den administrativa ledningen i ett sådant system blir för försiktig och passiv. Vid maktdelning enligt Montesquieu anges domstolarna som en självständig statsmakt. Detta får sedan i de olika staternas konstitu- tioner konsekvenser för synen på lagstiftningen, budgetsystemet, utnämningsmakten och administrationen av och inom domstolarna. Den verkställande maktens roll i förhållande till domstolarna blir här känslig. Inte minst blir roll ömtålig och det särskilt i länder med ministerstyre. Då kan det särskilt åberopas konstitutionella argument för att bryta ut stora delar av domstols- administrationen ur departementet. I länder utan ministerstyre och med förvaltningsmyndigheter, som visserligen styrs av regeringen men som också har en betydande grad av oberoende, kan det vara lättare att finna en mindre problematisk och lämplig form för en centraliserad domstolsadministration. tycks ju den svenska lösningen med Dom- stolsverket ge inspiration i andra länder. Men man kan inte importera färdiga lösningar utan man måste också vara lyhörd för de inhemska kraven på en viss egen domstolskultur. Man kommer aldrig ifrån att även de nationella domstolarna måste fogas in i varje särskilt nationellt konstitutionellt system. Hur skall man få dynamik och utveckling och bevara självständighet och permanens inom domstolsväsendet – det är frågan. Måste man avstå från effektivitetsförbättringar för att värna om domstolarnas oavhängighet? Ja, man kan inte driva effektivitets- och produktivitetstänkandet på samma sätt beträffande domstolarna som i fråga om andra delar av den offentliga förvaltningen. Den konstitutio- nella principen om domstolarnas självständighet har sitt pris. Medborgarna har rätt att kräva ett domstolsväsende som värnar om denna princip men som kan arbeta effektivt och som kan svara mot högt ställda servicekrav. Lagstiftaren har också rätt att kräva att domstolsväsendet bedrivs under iakttagande av ekonomisk rationa- litet. Slutligen har medarbetarna i domstolarna rätt att fordra att verksamheten kan ses som en del av det moderna arbetslivet. Att administrera domstolar i ett statiskt samhälle – det är en ganska enkel och billig förvaltningsuppgift. Att administrera domstolar i ett dynamiskt och föränderligt samhälle – det är ett stort, svårt och kost- nadskrävande projekt. Redogörelser för avgöranden i tillsyns- och ansvarsfrågor med huvudsaklig inriktning på domstolar och domare Viss rättstillämpning hos domstolarna, JO och JK Redovisningen avser rättstillämpning hos , hov- rätterna, Arbetsdomstolen, JO och JK. Promemorian bygger på den genomgång som gjordes av domarutredning (SOU 1994:99 Del B bilaga 16). Viss redigering och uppdatering har därutöver skett. Materialet avser tiden . Allmänt om JO:s och JK:s tillsyn av domstolarna JO 1975 s. 37 JO konstaterade att en rådman i tingsrätt hade förfarit oriktigt då denne i avskrivningsbeslut sedan båda parter uteblivit från första inställelse i återvinningsmål förordnat att tidigare meddelat lagsökningsutslag skulle stå fast. JO uttalade att det rörde en bedömningsfråga men gjorde inte gällande att tjänstefel skulle föreligga i saken. JO 1975/76 s. 116 En hovrätt bedömde en handläggningsåtgärd hos en tingsrätt som rättegångsfel. Tingsrättens ordförande begärde att JO skulle pröva målets handläggning vid tingsrätten i vissa hänseenden. JO yttrade på anförda skäl att tingsrättens förfarande inte överensstämde med gällande rätt. JO 1987/88 s.19 Ifrågasatta felaktigheter i hovrätts dom; även uttalande om begräns- ningar i JO:s tillsyn över domstolar. JO uttalade kritik mot hovrätts dom i fråga om redovisningen av målsägandens och ett vittnes utsagor samt i fråga om redovisningen i domstolens protokoll av svarandens inställning till ett skadeståndsyrkande. JO redovisade vidare utförligt vilka frågor rörande hovrättens handläggning som han inte avsåg att pröva. Ärendet rörde ett brottmål där en domare åtalats och fällts till ansvar för brott utom tjänsten. I fråga om domaren hade funnit att domaren inte skulle avskedas från sin anställning som domare (11/1984). JO sökte inte ändring i detta beslut. JK väckte dock talan hos Arbetsdomstolen om avskedande av domaren (dnr JK 3345-86-20). JK återkallade senare sin talan sedan förlikning träffats mellan parterna. Jämför även resningsärende NJA 1987 s. 459. JO 1989/90 s. 36 JO-uttalande om de allmänna principerna för JO:s prövning av domstolarnas verksamhet. Ärendet rörde en anmälan till JO angående tingsrätts handläggning av en framställning från JK om förhör med en journalist. JO anförde bl.a. att JO inte skall överpröva avgöranden på det sätt som en överinstans gör och att beslut av myndigheter i frågor där den rättsliga regleringen ger utrymme för skilda bedömningar enligt fast praxis endast föranleder kritiska uttalanden av JO om det rör sig om klara felbedömningar. Denna återhållsamhet är enligt JO särskilt uttalad i fråga om avgöranden av domstolarna, vilket har sin grund i dessas i grundlag fastlagda självständighet i den rättstillämpande verksamheten. JO 1992/93 s. 43 JO-kritik mot tingsrätt och hovrätt för lång handläggningstid, oklar- heter i domskälen samt bristande motivering av beslut om avvisning av bevisning. Jämför Högsta domstolens beslut och skrivelse till konstitutionsutskott . JO 1992/93 s. 54 Allmänna JO-uttalanden i fråga om ett förfarande som inte ansetts stå i överensstämmelse med regler (avgörande av mål i dess helhet sedan beslut att ta upp viss fråga till avgörande genom mellandom fattats). JO 1997/98 s. 474 Handläggningen av en god mans begäran om tillstånd till försäljning av huvudmannens fastighet. Uttalanden om JO:s begränsade tillsyn i bedömningsfrågor. JK 1989 s. 29 Vissa frågor rörande domstolarnas handläggning av det s.k. styck- mordsmålet (prövning av ett flertal handläggningsfrågor). JK 1996 A. Anmälan mot en kammarrättspresident för hennes brev till en tingsrättslagman med anledning av dennes vitsord över presidentens dotters notarietjänstgöring vid tingsrätten. JK fann att korrespondensen avsåg en privat angelägenhet och därmed föll utanför JK:s tillsyns- område. Till beslutet finns fogat en promemoria som innehåller ett utförligt resonemang kring vad som är offentlig respektive privat sfär i förhållande till området för JK:s tillsyn. JO 1999/2000 s. 48 Kritik mot för att verket till samtliga kammarrätter och länsrätter distribuerat en vid upprättad promemoria med begäran om förtursbehandling av vissa mål. JO uttalade att verkets handlande visserligen inte kunde ses som något direktiv från verkets sida. Det är emellertid enligt JO av stor vikt att verket uppträder på ett sådant sätt att dess agerande inte orsakar något som helst tvivel i frågan om domstolarnas självständighet, särskilt känsligt är detta i mål där staten är part. Enligt JO borde därför inte ha tillmötesgått hemställan. Fördelning av mål m.m. JO 1980/81 s. 47 Bristfällig handläggning av tvistemål. Vikten av att tingsnotaries lämplighet att mottaga förordnande enligt tingsrättsinstruktionen nog- grant prövas i varje särskilt fall. JO 1983/84 s. 32 Kritik mot att tingsnotarie fått handlägga ett komplicerat inskrivnings- ärende. JK 1985 s. 73 Fråga om bl.a. tingsnotarie bort förordnas att handlägga ärende angående adoption av vuxen person. JK 1989 s. 70 Fråga om hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål skulle tilldelas rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande. Utredningen visade att besluten var väl grundade varför JK inte fann anledning till kritik. JK 1996 A. Vissa frågor om ordinarie domares arbetsförhållanden. JK uttalade kritik mot hovrätts åtgärd att flytta hovrättsråd från avdelning med rotelansvar till placering i s.k. pool utan eget rotelansvar. Måls beredning och avgörande a) Långsam handläggning JO 1965 s. 15 Åtal mot rådman för dröjsmål med utfärdande av stämning i brottmål och för försummad kontroll huruvida utfärdad stämning delgivits; dröjsmålen och försummelserna hade medfört preskription i vissa fall. Rådmannen dömdes i laga kraft vunnen hovrättsdom för tjänstefel. JO 1969 s. 415 Åtal mot vice ordförande i med avgörande av mål angående fastställande av grundhyror. Åtal för tjänstefel bifölls i laga kraft vunnen hovrättsdom. JO 1973 s. 21 Åtal mot ordförande i med utsättande av sammanträde med nämnden och meddelande av nämndens utslag. Åtalet för tjänstefel vann bifall i laga kraft vunnen hovrättsdom. JO 1990/91 s. 24 JO:s anmälan om disciplinansvar mot domare för dröjsmål med expediering av beslut om rättspsykiatrisk undersökning i brottmålsdom lämnades utan bifall av (Ä 9/1989). Saken rörde en fråga om domarens ansvar som rotelinnehavare för en delegerad arbets- uppgift. Beslutet vann laga kraft. JO gjorde framställning till rege- ringen om meddelandet av föreskrifter som närmare reglerar ansvars- fördelningen mellan rotelinnehavare och annan personal när fråga är om delegerade arbetsuppgifter. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f. JK 1989 s. 52 Misstanke mot rådman i tingsrätt för vårdslös myndighetsutövning bestående i att häktningsförhandling inte hållits inom föreskriven tid. JK beslutade om åtalseftergift. JK 1989 s. 77 Anmälan om disciplinärt förfarande mot rådman i tingsrätt för dröjsmål med att underrätta tilltalad om dom, för dröjsmål med att utfärda stämning, för dröjsmål med att sända över vadeinlaga till hovrätten och för beslut om att förlänga vadetid samt för att utan giltigt skäl utebli från sin tjänst. ålade rådmannen löneavdrag (Ä 7/1989). JK:s beslut , dnr 3210-97 Åtal mot rådman på grund av dröjsmål med handläggning av mål (vattenmål) vid tingsrätt. Åtalet för tjänstefel vann delvis bifall i laga kraft vunnen hovrättsdom. b) Oriktig rättstillämpning Handläggning JO 1961 s. 58 Häradshövding hade till vederbörande landsfogde översänt en brott- målsakt för de åtgärder landsfogden kunde vilja företa i fråga om undersökning angående osanna vittnesutsagor. Sedan menedsåtal väckts mot vittnen i det förra brottmålet handlade häradshövdingen menedsmålet trots att han var jävig. Åtal mot häradshövdingen för tjänstefel ogillades i laga kraft vunnen hovrättsdom med hänvisning till jävsreglernas allmänna avfattning och utrymmet för skilda tolkningar. JO 1968 s. 17 Åtal för tjänstefel mot tingsdomare dels för att han vid handläggningen av faderskapsmål förordnat tingsvaktmästare att i egenskap av god man bevaka svarandens rätt i målet, trots att svaranden vistades under känd adress, dels för att domen i målet enligt sin avfattning grundats endast på medgivande av gode mannen, dels för att indispositivt tvistemål avgjorts utan huvudförhandling. Även fråga om tingsdomaren förfarit felaktigt genom underlåtenhet att tillföra akten i avgjort mål ett av protokollföraren upprättat protokoll, som i stället ersatts med ett av ordföranden upprättat protokoll. Åtalet, som fördes till , bifölls delvis (NJA 1967 not. B 1). JO 1980/81 s. 17 Disciplinansvar för tingsfiskal som bl.a. underlåtit att meddela dom i mål angående vårdnad om barn, umgängesrätt m.m. beslöt om varning (Ä 1/1980). JO 1984/85 s. 21 Åtal mot vid tingsrätt för myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i samband med handläggning av dispositivt tviste- mål. Åtalet, som fördes till , vann delvis bifall (NJA 1984 s. 80). JO 1985/86 s. 19 Ansvar ifrågasatt mot vid tingsrätt för förtal och myndighets- missbruk i samband med handläggning av frågor om viss persons lämplighet som biträde enligt rättshjälpslagen. JO uttalade kritik i vissa avseenden. I fråga om lagmannens beslut att entlediga biträdet, vilket inte föregåtts av kommunikation, beslöt JO om åtalseftergift för myndighetsmissbruk. JO 2000/2001 s. 55 En rådman i tingsrätt vägrade att hålla häktningsförhandling med hänvisning till att åklagaren inte hade tillhandahållit rätten något skriftligt utredningsmaterial. JO inledde förundersökning rörande tjänstefel, men lade ned förundersökningen då varken uppsåt eller straffbar oaktsamhet bedömdes föreligga. Allvarlig kritik riktades dock mot rådmannen för dennes handläggning av häktningsfrågan. JK 1990 s. 24 Tingsfiskal hade varit försumlig genom att inte uppmärksamma att rätten inte var domför. Fråga om tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brotts- balken. JK ansåg brottet ringa, åtalade inte och tog inte upp frågan om disciplinansvar. Högsta domstolens dom , mål B 114-99 Rådman vid tingsrätt hade vid upprepade tillfällen handlagt tvistemål i strid med regler. Främst rörde det sig om att råd- mannen avgjort mål trots att målen inte varit tillräckligt förberedda. Rådmannen dömdes för 19 fall av tjänstefel. uttalade att även om rådmannen får anses ha handlat i syfte att avgöra målen snabbt och rationellt innebar handläggningen i många fall att svarandena berövades möjligheten att effektivt föra sin talan och därmed en väsentlig del av det rättsskydd som de var berättigade att åtnjuta under prövningen vid domstol. Jfr även JO 1998/99 s. 37 under avsnitt 5 Arbetsledning inom domstolen m.m. JO 1977/78 s. 19 Befogade tvångsåtgärder mot advokat som misstänkts för brott? Fråga om disciplinär påföljd för åklagare och tingsrättslagman. JO kritiserade domaren och anmälde åklagaren till . JK anmälde senare domaren till (JK:s beslut publicerades i TSA 1977 s. 224). beslöt om varning mot domaren och lämnade anmälan mot åklagaren utan bifall (Ä 6/1976 och Ä 3/1977). JO 1991/92 s. 25 JO:s anmälan om disciplinansvar för bl.a. chefsrådman i tingsrätt med anledning av ett beslut om hemlig telefonavlyssning (avlyssning av telefon till vilken den misstänkte kunde antas komma att ringa) lämnades utan bifall av (Ä 2/1991). JO:s beslut och beslut innehåller en utförlig diskussion av bl.a. domarens rättsliga ansvar för det felaktiga beslutet. JO 1996/97 s. 31 Åtal för tjänstefel mot tf rådman som beslutat om häktning trots att lagliga förutsättningar för häktning inte förelåg.