sou · GOB359d1 · 2001-01-01 00:00:00 — får kommunen inte uppgifter automatiskt från något av dessa register och inte heller har man, med undantag för att någon kommun har tillgång till bolagsregistret, direktåtkomst till något av registren. Som nämnts i avsnittet Tillsyn i praktiken är det slumpartat om kommunerna får de uppgifter som är nödvändiga för en effektiv tillsyn direkt från berörda myndigheter. Möjligen kan det fungera i en liten kommun med tjänstemän som har god kännedom om restaurangföretagen och de personer som är knutna till dessa. Hel- täckande blir kontrollen inte ens i sådana fall eftersom polisen på orten 92 Vissa bestämmelser i alkohollagen varken behöver veta att det pågår en utredning på en annan ort rörande en viss person eller att denna person senare kanske döms på annan ort. En effektiv tillsyn fordrar att myndigheterna automatiskt får erforder- lig information. Kort sagt bör regler införas om sambearbetning av Alkoholinspektionens tillståndsregister med utsökningsregistret, polisre- gistret och bolagsregistren. Resultatet av samkörningen skall automa- tiskt skickas till kommunerna, antingen från Alkoholinspektionen eller den som gjort körningen. Som nämnts är det Alkoholinspektionens uppgift att upprätta ett register med uppgifter bl.a. om tillståndshavare av serveringstillstånd och de personer som företräder dessa. Detta arbete har inte prioriterats av Alkoholinspektionen. Ännu efter det att reglerna infördes saknas ett sådant register över företrädare. Sambearbetning med polisre- gistret har därför inte kunnat ske. Det är mycket angeläget att Alkohol- inspektionen nu skyndsamt upprättar ett register så tillsynen kan effektiviseras. betänkande har remissbehandlats. För- utom Hotell- och () och Hotell- och Restaurangföretagare (), som båda beklagade att tillståndsregistret inte är upprättat och i princip tillstyrkte utredningens förslag, yttrade sig endast Datainspektionen och Alkoholinspektionen i frågan. Datainspektionen ansåg dels att förslaget saknade sekretess- överväganden eller andra analyser avseende skyddet för enskildas integritet, dels att nuvarande regler var tillräckligt långt gående och avstyrkte därför förslaget om sambearbetning av nämnda register. Alkoholinspektionen framförde att mängden information som behöver bearbetas är svåröverskådlig och menade att sambearbetning endast kan fungera om automatiska utskick mellan myndigheterna blir verklighet samt att utredningens förslag också var en resursfråga för inspektionen. 3.3.5Regeringsuppdrag om färdigställande av register Regeringen gav i regleringsbrev för Alkoholinspek- tionen i uppdrag att "enligt gällande regler färdigställa de person- och tillståndsregister som är under utveckling. Inspektionen skall också enligt gällande regler hos () begära utdrag ur polisregistret avseende dem som har antecknats i registret." I promemoria till redovisade Alkoholinspektionen att man har ett Vissa bestämmelser i alkohollagen 93 fungerande person- och tillståndsregister enligt de förutsättningar som finns i alkohollagen. Registret används i den dagliga tillsynsverksam- heten och prövningarna vad gäller partihandel, tillverkning och inköpstillstånd. Beträffande registret över serveringstillstånden nämner Alkoholinspektionen att innan alkohollagens tillkomst hade det centrala tillsynsansvaret för alkoholserveringen. Det register som då användes innehöll i huvudsak endast sådana uppgifter som erfordrades som underlag för statistik. Detta register fördes över till inspektionen och blev grunden för det register över serveringstillstånd som byggdes upp. Registret saknade dock från början uppgifter bl.a. om kommuntillhörighet och vilka som var tillståndshavare. Den gick därför åt till uppdatering av gamla register som Alkoholinspektionen ägnade den mesta kraften åt att bygga upp rutiner för arbetet med partihandels- och tillverkningstillstånd. Även den kommunala verksam- heten hade som primär målsättning att bygga upp kompetensen, i detta fall avseende arbetet med serveringstillstånd. Det centrala registret över serveringstillstånden hade inte högsta prioritet. Vidare anförde inspektionen att registret nu kontinuerligt uppdateras och att man har tillsatt en särskilt anställd person som enbart har till uppgift att registrera de beslut som kommunerna enligt alkohollagen skall tillställa inspektionen. För att ett färdigställande av registret och kontroll med utdrag från RPS, enligt regleringsbrevet, skulle kunna genomföras inom den angivna tidsramen bedömde Alkoholinspektionen att uppgifterna i registret över serveringstillstånd inte kan, utan extra kontroll beträf- fande vissa kommuner, ligga till grund för en generell uppdatering med integritetskänsliga belastningsuppgifter. De allra flesta kommuner har väl uppdaterade uppgifter avseende serveringsställe och tillstånds- havare men för vissa kommuner är uppgifternas kvalitet osäker. Inspektionen anförde vidare att enbart personer med betydande inflytande (PBI) vars vandel kan ha betydelse för tillståndet skall registreras. Erfarenheten från tillsynsverksamheten över partihandeln visar att det är svårt att precisera vilka som bör registreras. Dessutom fanns praktiska svårigheter med uppgifterna från . När uppgifterna om tillståndshavare uppdaterats och PBI bestämts kan information om dom i brottmål och förekomst av ärende hos polis- eller åklagarmyndighet hämtas från RPS. Alkoholinspektionen fick emellertid information om att alla kommuner inte hade uppgifter om PBI så systematiskt ordnade att de kunde uppdatera inspektionens register inom den angivna tidsramen. Det enda praktiskt möjliga till- vägagångssättet var att genomföra en kontroll med ett urval av kommu- ner, där stora och små kommuner ingick, och att från Patent- och 94 Vissa bestämmelser i alkohollagen () hämta de offentliga uppgifter som finns i aktiebolags- och handelsbolagsregistren om de registrerade tillstånds- havarna på ADB-medium. De uppgifter som finns registrerade i PRV:s register omfattar dock inte alla PBI-kategorier som Alkoholinspek- tionen får registrera. Länsstyrelserepresentanter gjorde en genomgång av registret tillsammans med vissa av de utvalda kommunerna och bestämde den personkrets för vilka belastningsuppgifter skulle inhäm- tas. Sammanlagt valdes ca 3 700 personer ut och inspektionen färdig- ställde informationen i av RPS anvisat format och skickade denna till RPS . (Utfallet resulterade i en 6-procentig träffbild, dvs. ca 200 personer fanns i polisens register. En tredjedel av personer- na hade blivit dömda för trafikonykterhetsbrott. Ytterligare en tredjedel hade blivit dömda för narkotikabrott, misshandel, förskingring och bokföringsbrott. Ingen hade dock blivit dömd för skattebrott.) Alkoholinspektionen anförde vidare att för de kommuner vars registeruppgifter har brister är dessa så stora att de inte, utan omfattande korrigeringar, kan ligga till grund för inhämtning av belast- ningsuppgifter. Uppdateringen av registret beträffande PBI tar . De belastningsuppgifter som skulle komma att registreras, vilket i det aktuella fallet kunde ske tidigast , avsåg de förhållanden som rådde . Många ägarbyten hade skett därefter och för övriga hade sannolikt stora förändringar skett i den personkrets som från början registrerades. Inspektionens bedömning var att uppgif- terna därför måste kontrolleras igen. Detta skulle i sin tur ytterligare fördröja återkopplingen till kommunerna. Sammanfattningsvis bedömde Alkoholinspektionen att uppdate- ringen av registret borde styras av kommunernas behov och inte av eller Alkoholinspektionens. Det är kommunen som har detaljkunskapen om tillståndshavarna av serveringstillstånd och den personkrets som skall vandelsprövas. Kommunen har också ansvaret för vilken information som skickas till inspektionen som underlag för uppdatering. Med hänsyn till det skiftande behovet och ambitionsnivån hos kommunerna borde, enligt Alkoholinspektionens uppfattning, uppdatering enbart omfatta de kommuner som var intresserade av att få del av informationen i registret och inhämtande av belastningsuppgifter från RPS. En överenskommelse mellan dessa kommuner och Alkohol- inspektionen borde också träffas om kvalitetssäkring av framför allt personuppgifterna. Vissa bestämmelser i alkohollagen 95 Det centrala registret över serveringstillstånd innehåller f.n. ca 12 000 serveringsställen med ca 10 000 tillståndshavare. har inspektionen ny- eller avregistrerat mellan 2 500 och 3 000 tillstånds- havare och serveringsställen . Därtill kommer registreringar av förändringar i tillståndet som innebär förändringar i ägarkretsen eller att lokalerna ändras. Enligt uppgift från byter en femtedel av restaurangerna ägare . Vad gäller de statistiska uppgifterna är registret nu färdigställt. "Statistikdelen" består av aktuella serveringstillstånd med kommuntill- hörighet samt försäljningssiffror som är hämtade från restaurangernas statistikuppgifter i den s.k. restaurangrapporten. Utvecklingen av antalet serveringstillstånd och försäljningsstatistik kan med hjälp av registret utläsas såväl nationellt som regionalt och lokalt. "Person- delen" är fortfarande under uppbyggnad. Man kan uppskatta antalet personer med betydande inflytande (PBI) till ca fyra stycken i genom- snitt per serveringstillstånd. För de kommuner som deltog i ovan redovisade registerprojekt m.a.a. regleringsbrevet är uppgifterna så gott som kompletta. Ett problem med denna del av registret är emellertid, som tidigare nämnts, att uppgifterna ständigt ändras. Restauranger byter ägare och ägarbilden förändras hos befintliga tillståndshavare avseende styrelseledamöter och andra s.k. PBI. Alkoholinspektionen arbetar dock med att utveckla rapporteringen från kommunerna genom IT-teknik, och flera kommuner förbättrar f.n. sina datasystem bl.a. för att underlätta informationsutbyte med andra myndigheter. Inspektionen för också diskussioner med och om hur uppgifter smidigast kan inhämtas från dessa myndigheter. 3.3.7Kommunernas behov av registeruppgifter I samband med en ansökan om serveringstillstånd kontrolleras såväl lokalens som den sökandes förutsättningar att kunna bedriva verk- samhet med alkoholservering i enlighet med alkohollagens bestämmel- ser. Prövningen avseende sökandens personliga lämplighet berörs närmare i avsnitt 4.4. Vad som är relevant i detta avseende är hur den s.k. vandelsprövningen går till. Enligt 7 kap. 14 § alkohollagen skall tillståndsmyndigheten i kommunen inhämta polismyndighetens yttran- de innan en ansökan om stadigvarande serveringstillstånd får bifallas. yttrar sig över ordnings- och säkerhetsfrågor angående serveringsställets belägenhet och omständigheterna kring själva tillståndet, t.ex. serveringstidens längd samt om sökandens all- 96 Vissa bestämmelser i alkohollagen männa lämplighet efter kontroll av om personen i fråga förekommer i polisens register. Vandelsprövningen omfattar alla personer som räknas in i PBI-kretsen, dvs. ägare, styrelseledamöter, bolagsmän m.fl. När det gäller lämplighetsprövningen enligt 7 kap. 7 § inhämtas vanligen också ett yttrande från den lokala skattemyndigheten. I övrigt ankommer det oftast på sökanden själv att förete bl.a. konkursfrihetsbevis från tings- rätten och ett s.k. personnummerutdrag från kronofogdemyndigheten för att visa att han är lämplig för uppgiften. skall enligt 7 kap. 14 § särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. Eftersom kommunen inte har någon rätt att ta del av uppgifter ur belastnings- (eller misstanke-) registret, händer det att polismyndighetens yttranden kan bli ganska svårtolkade för tillståndsmyndigheten. Exempelvis kan en avstyrkan avseende den personliga lämpligheten ske enbart med hänvisande till att uppgift förekommer i belastningsregistret. Det är emellertid tillståndsmyndigheten som skall fatta det avgörande beslutet om personen i fråga kan anses vara lämplig eller inte och i detta läge vill kommunen givetvis ha tillgång till alla relevanta fakta. Kommunernas tillsynsarbete över alkoholserveringen består av yttre tillsyn i form av inspektioner på serveringsställen och inre tillsyn, som bl.a. består av uppgiftsinhämtande från andra myndigheter. Samarbets- partners i den inre tillsynen är vanligen polis-, skatte- och kronofogde- myndigheter samt . Det finns en skyldighet i 8 kap. 2 § för polis-, kronofogde- och skattemyndigheter att underrätta kommunen om förhållanden som kan ha betydelse för serveringstillståndet. De två förstnämnda skall enligt bestämmelsen göra detta självmant medan skattemyndigheten skall lämna uppgifter endast på begäran. För samt- liga dessa tre myndigheter gäller dock att de rimligen inte alltid kan veta om en viss person, som har gjort sig skyldig till brott eller annan försummelse, har någon anknytning till restaurang med serverings- tillstånd inom kommunen. Dessa myndigheter behöver därför få en signal från kommunen om vilka personer kommunen är intresserad av att få uppgifter om. Hur detta går till i praktiken finns det många lokala varianter på. En slags gemensam nämnare är dock att någon regelbun- den generell vandelsprövning inte förekommer i annat än någon enstaka mindre kommun med endast ett fåtal serveringstillstånd. För att en sådan, fortlöpande, prövning skall komma till stånd behöver kommunen med jämna mellanrum förse dessa statliga myndigheter med listor över de personer (PBI) som man vill ha kontrollerade. Detta förekommer, såvitt är känt för utredningen, endast i förhållande till kronofogdemyndigheten i några av de större kommunerna. De kommu- ner som deltog i Alkoholinspektionens registerprojektet erhöll vandels- uppgifter via inspektionen. I övrigt förekommer det dock mycket sällan Vissa bestämmelser i alkohollagen 97 att kommunerna hämtar in uppgifter som kommer från belastnings- och misstankeregistren genom att vända sig till Alkoholinspektionen med begäran därom. I samverkan med andra myndigheter, t.ex. inom ramen för , läggs ofta upp riktlinjer för såväl den yttre som den inre tillsynen, där man på olika grunder väljer ut objekt för en närmare granskning. Detta kan leda till att kommunen inleder ett s.k. åtgärdsärende med ifrågasättande av serveringstillståndet. I dessa sammanhang är det brukligt att kommunen inhämtar personuppgifter från polismyndigheten även om skälet till ett eventuellt administrativt ingripande kan ha sitt ursprung i en helt annan fråga. På detta vis sker ständigt en prövning hos kommunen av vilka personer som av olika orsaker behöver vandelsprövas även efter det att serveringstillstånd har meddelats. Detta arbete påminner om ett slags förundersökningstän- kande där den fortlöpande vandelsprövningen är selektiv och inte generell. Det har framförts till utredningen från kommunalt håll att man främst genom det lokala samarbetet med andra myndigheter håller sig väl underrättad om förhållanden som kan vara av betydelse för serveringstillståndet. Kommunen får uppgifter om nya delägare, styrelseledamöter, bolagsmän eller andra s.k. PBI vanligen från tillståndshavaren själv jämlikt bestämmelserna i 8 kap. 3 §, i samband med den löpande yttre tillsynen eller från PRV. Om kommunen vill vandelspröva dessa personer finns dock samma problem med sekretesshinder i förhållande till polismyndigheten som vid tillståndsprövningen. 3.3.8Ny myndighet på alkoholområdet I propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m. anförde rege- ringen att det finns anledning att begränsa antalet centrala myndigheter inom det drogpolitiska området. En organisationskommitté tillsattes med uppgift att ombilda till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabsmyndighetskaraktär på folkhälsoområdet. Alkoholinspektionen skall i samband med detta upphöra som egen myndighet och ingå i den nya myndigheten. I direktiven (1999:56) till organisationskommittén anges att den nya stabsmyndigheten skall vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmel- serna i alkohollagen och ansvara för föreskrifter, allmänna råd m.m. i syfte att se till att lagtillämpningen blir så riktig och enhetlig som möjligt enligt lagstiftarens intentioner. Myndigheten skall följa dom- stolarnas rättspraxis och sprida kännedom om rättsutvecklingen samt ta fram informations- och utbildningsmaterial som riktar sig till kommu- 98 Vissa bestämmelser i alkohollagen nala myndigheter och andra aktörer inom alkoholområdet. I direktiven anges även att myndigheten skall ansvara för ett nationellt register över bl.a. dem som har serveringstillstånd. skall lämna förslag till vilken statistik som kommer att behövas . Den nya myndigheten skall inte handlägga enskilda ärenden utan arbeta med övergripande tillsyn och uppföljning. Därav följer att direkt tillståndsgivning eller tillsyn över enskilda objekt faller utanför myndighetens ansvarsområde. Målsättningen är att genom denna renodling av arbetsuppgifterna skapa en mer rationell och ändamåls- enlig administration kring dessa frågor inom alkoholområdet. skall enligt direktiven samråda med Alkoholutred- ningen i dessa frågor. Tanken är att den nya myndigheten skall fungera fullt ut från . Med stöd av regleringen i 12 kap. alkohollagen har Alkoholinspek- tionen byggt upp ett omfattande register över innehavare av tillverk- nings- och partihandelstillstånd. Parallellt med detta utvecklar man också ett register med motsvarande uppgifter om innehavare av serveringstillstånd. Registret är i denna del komplett avseende serve- ringsställets belägenhet (kommuntillhörighet), tillståndets omfattning, tillståndshavare samt uppgifter om försäljningen av alkoholdrycker. Vad gäller tillståndshavare är det den juridiska personen (registrerings- numret för aktie-, handels-, kommanditbolag eller enskild firma) som avses och försäljningssiffrorna är hämtade från uppgifterna i den s.k. restaurangrapporten (se avsnitt 3.4). För vissa kommuner, huvudsak- ligen de som deltog 1999 (se avsnitt 3.3.5), finns dessutom personuppgifter avseende ägare, styrelseledamöter, bolags- män m.fl., dvs. personer med betydande inflytande (s.k. PBI). Registret består m.a.o. av en fullt utbyggd statistikdel och en personuppgiftsdel under uppbyggnad. Som en följd av att de särskilda tillstånden angående införseln av och partihandeln med spritdrycker, vin och starköl togs bort vid årsskif- tet 1999/2000 har Alkoholinspektionen inte längre något tillstånds- eller tillsynsansvar över enskilda aktörer på detta område. Alkoholut- redningen föreslår i betänkandet SOU 2000:60 Bestämmelser om teknisk sprit m.m. att även tillverknings- och inköpstillstånden skall avskaffas. Den framtida stabsmyndigheten skall enligt regeringens proposition 1998/99:134 inte heller handlägga enskilda ärenden. Den nya myndighetens behov av ett register med fullständiga personupp- gifter avseende partihandel och tillverkning kommer med anledning av Vissa bestämmelser i alkohollagen 99 detta att behöva omprövas. Genom en lagändring i samband med att partihandelstillstånden avskaffades har partihandlarna (och tillverkar- na) emellertid fortfarande skyldighet att lämna statistiska uppgifter över försäljningen. Vad gäller registret över serveringstillstånd har ett sådant funnits för forsknings- och statistikändamål. Alkohol- inspektionen arbetar f.n. med att komplettera detta register med person- uppgifter avseende tillståndshavare och s.k. PBI. Inspektionen har för egen del ingen användning för sådana uppgifter, eftersom det inte ingår i inspektionens nuvarande, eller den framtida stabsmyndighetens, ansvarsområde att arbeta med enskilda tillstånds- eller tillsynsärenden. Den ursprungliga tanken var emellertid att personregistret skulle kunna samköras med andra register, framför allt med polisens register. Denna fråga aktualiserades också av och togs upp i regleringsbrevet till Alkoholinspektionen inför . Se avsnitten 3.3.4 och 3.3.5 ovan. Resultatet av samkörningen skulle efter bearbetning av inspektionen sändas ut till berörda kommuner för kännedom och eventuella åtgärder. Som redogjorts för ovan (avsnitt 3.3.5) är personuppgiftsdelen av restaurangregistret dock långt ifrån komplett. Registret omfattar f.n. ca 10 000 tillståndshavare avseende stadigvarande tillstånd. Antalet berörda personer (de s.k. PBI) kan uppskattas till ca fyra stycken i genomsnitt per tillstånd, dvs. totalt ca 40 000 namn/personnummer, varav endast ca en tiondel har registrerats av inspektionen. Dessa personer byts dessutom kontinuer- ligt ut mot andra och registret behöver därför ständigt uppdateras för att vara aktuellt. Ett nationellt tillstånds- och statistikregister behövs för att man skall kunna följa alkoholkonsumtionens utveckling, nationellt, regionalt och lokalt samt för forsknings- och statistikändamål. Det torde också ligga i den nya centrala alkoholmyndighetens övergripande uppgifter att ha ett statistik- och uppföljningsansvar över alkoholflödet i landet. Med de tillståndsuppgifter från kommuner och försäljningssiffror från till- ståndshavare och leverantörer, som lämnas , har dessutom Alkoholinspektionen ett för dessa ändamål fullt utbyggt register. Därigenom kan man följa såväl serveringstillståndens utbred- ning som restaurangkonsumtionens utveckling samt hur import- och exporthandeln med spritdrycker, vin och starköl utvecklas. anser mot denna bakgrund att den del av Alkoholinspektionens register som avser uppgifter om innehavare av serveringstillstånd jämte uppgifter om tillståndets omfattning och villkor för detta, serveringsställets belägenhet samt försäljningsvolymer bör behållas främst för framtida uppföljning och forskning. Ett sådant register fyller också en praktisk funktion genom att det lätt kan 100 Vissa bestämmelser i alkohollagen kontrolleras t.ex. om någon har tillstånd i mer än en kommun. Registret bör bygga på kommunernas uppgifter om meddelade och återkallade tillstånd samt den s.k. restaurangrapporten. Liksom nu bör dessa uppgifter kompletteras med uppgifter om försäljningsvolymer från partihandlare (och tillverkare). Det bör bli en uppgift för den nya att i fortsättningen föra detta register. Frågan gäller emellertid om det centrala registret bör begränsas till nu angivna uppgifter eller om ambitionen bör ställas högre, t.ex. genom att det kompletteras med uppgifter om PBI-personer. Syftet härmed skulle vara att göra registret mer användbart som hjälpmedel för kommunerna vid deras löpande tillsyn. I denna del gör utredningen följande överväganden. Ett sätt att förenkla inhämtandet av personuppgifter till det centrala registret skulle vara att via datamedium överföra dessa från Patent- och () aktiebolags- och handelsbolagsregister. Därmed fångar man upp styrelseledamöter och bolagsmän men inte delägare eller andra s.k. PBI utanför denna krets. Även en sådan registerhållning kräver dock kontinuerlig uppföljning. Det finns dessutom inget hinder för kommunerna att själva ta in dessa uppgifter. Många kommuner gör det redan genom att de via datakom- munikation är uppkopplade till PRV. Så gott som alla kommuner har lagt upp egna register över serveringstillstånden i kommunen. Detta behövs bl.a. för att kunna hålla reda på vilka tillståndshavare man enligt alkohollagen är skyldig att utöva tillsyn över samt för vissa lokala statistikbehov m.m. Det finns inget gemensamt registersystem för kommunerna och vilka uppgifter som registreras styrs ofta av lokala behov. Sedan personupp- giftslagens tillkomst är det bestämmelserna i denna som styr vad kommunen får registrera. Enligt mening ter det sig högst tveksamt om den förhållandevis stora arbetsinsats som det skulle innebära för den nya stabsmyndigheten att hålla registret aktuellt på nu angivet sätt är motiverad med hänsyn till kommunernas tillsyn. Kommunernas olika strategier för tillsyn varierar men synes sällan grunda sig på regelbunden uppföljning av alla förändringar av styrelseledamöter m.fl. Risken är dessutom stor för fortsatta problem med en registerhållning av denna omfattning med det ansvar den innebär för stabsmyndigheten.