sou · GOB326d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En första fråga gäller vad som skall krävas för att ett interimistiskt beslut om förarförbud skall bli föremål för prövning. Som framgår ovan innebär den nuvarande ordningen att samtliga beslut om omhändertagande skall överlämnas till för prövning. Det krävs således inte att körkortshavaren överklagar beslutet eller på annat 240 Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud sätt initierar prövningen. Enligt vår uppfattning skulle en motsvarande ordning beträffande beslut om tillfälligt förarförbud innebära en alltför stor belastning på de straffprocessuella myndigheterna och tingsrätter- na. Vi menar dessutom att det inte är orimligt att kräva något slags initiativ från den som vill att beslutet skall prövas. Vi föreslår därför att beslut om tillfälligt förarförbud skall prövas bara om körkortshavaren överklagar beslutet. Det kan nämnas att motsvarande gäller i andra liknande samman- hang. Så gäller exempelvis enligt 27 kap. 6 § RB att den som har drabbats av ett beslag, som har verkställts utan rättens förordnande, får begära rättens prövning. Utan en sådan begäran sker inte någon prövning av det beslagsbeslut som meddelats av undersökningsledaren eller av åklagaren. En liknande ordning gäller vid beslut om reseförbud enligt bestämmelsen i 25 kap. 5 § RB. Vårt förslag bör ses också mot bakgrund av att det enligt nuvarande ordning är mycket ovanligt att polisens beslut om omhändertagande ändras av länsstyrelserna. Vi har tidigare nämnt att antalet omhändertaganden uppgick till drygt 19 000 . Under upphävdes endast 365 sådana beslut. Instansordningen för prövningen av överklagade beslut om tillfälligt förarförbud kan utformas på flera olika sätt. , åklagare och allmän domstol kan på olika sätt ta del i handläggningen. Hur uppgifterna skall fördelas måste avgöras mot bakgrund av såväl kravet på rättssäkerhet som intresset av en effektiv resursanvändning. Enligt vår uppfattning ligger i kravet på rättssäkerhet att det alltid måste vara möjligt att få beslutet prövat i domstol. Det kan i sammanhanget dock nämnas att ett sådant krav inte alltid följer av , se avsnitt 6.1.2. Beslut om tillfälligt förarförbud, som har meddelats av polis, bör emellertid inte få överklagas direkt till domstol. En sådan ordning skulle med tanke på den betydande ärendemängden medföra en belastning på tingsrätterna som inte skulle vara samhällsekonomiskt försvarbar. Därvid finns skäl att åter uppmärksamma den låga ändringsfrekvens som gäller vid länsstyrelsernas prövning av beslut om omhändertaganden. Det saknas skäl att tro att beslut om tillfälligt förarförbud kommer att ändras i väsentligt större omfattning. Av det sagda följer att polisens beslut om tillfälligt förarförbud bör prövas antingen av polismyndigheten eller av åklagare. En prövning av polismyndigheten skulle innebära att frågan under- Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud 241 ställdes en överordnad tjänsteman i befälsställning. Vid valet mellan polismyndighet och åklagare finns skäl att beakta den omständigheten att merparten av de trafikbrott som föranleder ett körkortsingripande är av sådan beskaffenhet att förundersökningen vanligen färdigställs i omedelbar anslutning till polisingripandet eller i vart fall eller dagen därpå. När förundersökningen har slutförts, överlämnas ärendet till åklagare för bedömning. Samtliga de gärningar som är aktuella kan också antas bli handlagda av åklagare i något skede. Det framstår därför som rimligt att åklagaren skall pröva överklagandet av polisens beslut om tillfälligt förarförbud. På så sätt säkerställs en enhetlig bedömning i åtalsfrågan och i prövningen av det överklagade beslutet. 15.3.3Hur man överklagar och polismyndighetens omprövning Reglerna för hur beslut om tillfälligt förarförbud överklagas till åklagare kan delvis utformas i enlighet med vad som gäller enligt nuvarande ordning för överklagande av interimistiska beslut om körkortsåterkallelse. Det innebär att överklagandet skall ske skriftligen. Av överklagandet måste självfallet framgå vilket beslut som avses och vilken ändring som körkortshavaren begär. Han kan exempelvis yrka att beslutet skall upphävas eller att dess giltighetstid skall sättas ned. Körkortshavaren bör dessutom ange de omständigheter som han vill anföra till stöd för sitt yrkande. En särskild fråga gäller om rätten att överklaga skall vara inskränkt till . Generellt gäller för straffprocessuella tvångsmedel att de kan överklagas utan begränsning i tiden. Så är fallet beträffande exempelvis beslut om att någon skall vara häktad, tillstånd till restrik- tioner enligt 24 kap. 5 a § RB och beslut om reseförbud. Vi menar att detsamma bör gälla beslut om tillfälligt förarförbud. Överklagandet skall ställas till åklagaren, men ges in till den polismyndighet som har meddelat det interimistiska beslutet. En särskild fråga gäller polismyndighetens möjlighet att ändra det över- klagade beslutet. Förvaltningslagen (1986:223) innehåller en särskild bestämmelse om omprövning av beslut (27 §). Finner en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Enligt bestämmelsen i 28 § FL förfaller ett överklagande av en myndighets beslut, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. 242 Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud myndigheten beslutet på annat sätt, skall överklagandet anses omfatta det nya beslutet. Vi menar att såväl processekonomiska skäl som intresset av att felaktiga beslut rättas så snabbt som möjligt talar för att polismyndig- heten bör kunna ändra överklagade beslut om tillfälligt förarförbud som är uppenbart felaktiga. Fråga är dock om det kan ske med stöd av den nuvarande regleringen i förvaltningslagen, vilken i princip gäller för den verksamhet som bedrivs vid polismyndigheterna. I 32 § FL görs emellertid det betydelsefulla undantaget att bestämmelserna i 8–30 §§ FL inte gäller i polismyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Av förarbetena till bestämmelsen följer att undantaget i 32 § FL omfattar polismyndigheternas verksamhet till förekommande eller beivrande av brott. Det kan gälla exempelvis den brottsförebyggande verksamheten, huvuddelen av övervakningsverksamheten samt spanings- och utredningsverksamheten. Frågor om tillfälligt förarförbud skulle utgöra ett nytt inslag i polismyndigheternas verksamhet och det kan diskuteras om det skulle omfattas av undantaget i 32 § FL. Vi menar att mycket talar för att så skulle bli fallet. Det följer bl.a. av de överväganden vi gjort om körkortsingripandets karaktär av straffrättslig sanktion, jfr. Vi föreslår därför att det i körkortslagstiftningen införs en särskild bestämmelse om möjligheten till omprövning. Bestämmelsen bör hänvisa till 27 och 28 §§ FL. Det bör framhållas att denna ändringsmöjlighet inte får leda till någon beaktansvärd fördröjning av åklagarens prövning. Finner polismyndigheten att det interimistiska beslutet inte bör ändras, skall överklagandet översändas till åklagaren för prövning. Till överklagandeskriften skall bifogas det överklagade beslutet, uppgift om delgivning, föreliggande utredning om brottet samt en redogörelse för de omständigheter som har legat till grund för ingripandet. Finner åklagaren att det saknas skäl för att tillfälligt förarförbud skall gälla i avvaktan på att körkortsfrågan avgörs slutligt, skall han upphäva polisens beslut. Körkortet skall då återlämnas till körkortshavaren, som åter får köra i enlighet med sin behörighet. Gör åklagaren däremot bedömningen att det tillfälliga förarförbudet bör fortsätta att gälla, skall han ogilla körkortshavarens ändringsyrkande med följd att det överklagade beslutet står fast. Innan han fattar ett sådant beslut måste de uppgifter som finns i ärendet kommuniceras med körkortshavaren, i den mån denne tidigare inte fått del av dem. Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud 243 kan gälla uppgifter som framkommit i förundersökningen av brottet eller genom polisens redogörelse för de omständigheter som har legat till grund för ingripandet. Enligt vår uppfattning bör åklagaren i förekommande fall kunna sända uppgifterna till körkortshavaren utan krav på formell delgivning. Som regel bör körkortshavaren beredas tillfälle att yttra sig . Tiden för yttrande bör kunna sättas relativt kort. I sammanhanget kan nämnas att länsstyrelserna enligt nuvarande ordning i allmänhet ger körkortshavaren en frist att yttra sig över polisens beslut om omhändertagande. Dessutom gäller att länsstyrelserna skickar föreläggandet till körkortshavaren utan krav på formell delgivning. I flertalet fall torde den förberedande handläggningen hos åklagaren vara avslutad i och med att tiden för körkortshavarens yttrande löpt ut eller då yttrande kommit in. Åklagaren skall då utan dröjsmål pröva överklagandet och meddela beslut i frågan om tillfälligt förarförbud skall fortsätta att gälla. Körkortshavaren bör kunna underrättas om beslutet utan krav på formell delgivning. Åklagarens beslut skall kunna överklagas till tingsrätt utan begräns- ning i tiden. Samma krav bör därvid ställas som vid överklagande av polismyndighetens beslut. Överklagandet skall riktas till tingsrätten, men ges in till åklagaren. Denne bör ha samma möjligheter som polismyndigheten att ompröva sitt beslut om tillfälligt förarförbud. Tingsrätternas prövning av överklagade beslut om tillfälligt förarförbud är en verksamhet som av principiella skäl bör omfattas av rättegångs- balkens regler om rättegången i brottmål. Enligt vår uppfattning innebär emellertid intresset av en snabb och enkel hantering att särskilda regler bör gälla i vissa avseenden för ifrågavarande prövning. Dessa regler bör föras in i körkortslagstiftningen. I den mån förfarandet inte regleras genom särskilda bestämmelser, skall handläggningen ske enligt regler om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse . Vi skall i det följande ge en översiktlig redogörelse för hur handläggningen kan utformas. En första fråga gäller vilken domstol som skall vara behörig att pröva det överklagande beslutet om tillfälligt förarförbud. Forumfrågan bör regleras av allmänna forumregler. Det innebär att överklagandet skall prövas av den domstol som är rätt forum enligt reglerna i 19 kap. RB. I de flesta fall kommer prövningen således att ske vid tingsrätten i den ort där brottet förövades. 244 Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud prövning bör dock ofta kunna ske vid domstolen i den ort där körkortshavaren är bosatt med stöd av bestämmelsen i 19 kap. 1 § tredje stycket RB. Frågan om domstolens sammansättning bör regleras av bestämmel- sen i 1 kap. 3 b § andra stycket RB beträffande mål om brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse . Det innebär att prövningen kan göras av en lagfaren domare. I sammanhanget finns skäl att erinra om att det i 19 § TI föreskrivs att nämndemän alltid skall delta i avgörandet när en tingsnotarie hand- lägger brottmål vid huvudförhandling. Enligt vår uppfattning bör överklagade beslut om tillfälligt förarförbud kunna prövas på handlingarna utan nämnd av tingsnotarie som har tjänstgjort och som bedöms ha tillräcklig erfarenhet och i övrigt vara lämplig. En särskild fråga gäller i vilken utsträckning tingsnotarier skall kunna förordnas att handlägga överklagade interimistiska beslut om förarförbud. I avsnitt 14.2 föreslår vi en begränsning av möjligheten att förordna notarier när ett förarförbud av viss längd kan komma i fråga. Enligt vår uppfattning bör en motsvarande begränsning inte gälla, när det är fråga om att pröva överklagade beslut om tillfälligt förarförbud. Förfarandet enligt bygger på muntlighet. En viktig fråga är om domstolen skall kunna pröva överklaganden av beslut om tillfälligt förarförbud efter ett skriftligt förfarande. Inte minst samhälls- ekonomiska skäl talar för en sådan ordning. Det kan konstateras att den nuvarande körkortslagstiftningen innebär att tillämpar ett skriftligt förfarande vid prövningen av omhändertaganden. Detsamma gäller i stor utsträckning också den överprövning som sker i förvalt- ningsdomstol av interimistiska beslut om återkallelse. Enligt vår uppfattning saknas skäl att låta inslagen av muntlighet i förfarandet öka när frågan förs över till straffprocessen. En sådan utveckling skulle med stor sannolikhet medföra ökade handlägg- ningstider. Vi föreslår därför att domstolens handläggning av ifråga- varande ärenden som huvudregel skall vara skriftlig. I sammanhanget kan nämnas att det redan finns exempel på förfaranderegler som innebär att domstolen kan använda sig av skriftlig handläggning, trots att föremålet för prövningen har en direkt anknytning till rättegången i brottmål. Av 10 § lagen (1986:436) om näringsförbud följer att rätten kan besluta om s.k. tillfälligt näringsförbud efter ett skriftligt förfarande. Vi föreslår således att rätten skall kunna pröva ifrågavarande frågor efter skriftlig handläggning. Med hänsyn till att ett beslut om tillfälligt förarförbud kan vara en ingripande åtgärd för den enskilde bör det dock vara möjligt att i vissa fall få till stånd ett muntligt förfarande. Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud 245 Tingsrätten bör kunna hålla muntlig förhandling, om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. Vidare bör gälla att muntlig förhandling skall hållas, om körkortshavaren begär det och förhandlingen inte är uppenbart obehövlig. Tillämpningen av den föreslagna ordningen behandlas närmare i författningskommentaren. Vi vill dock framhålla att ju det interimistiska beslutet kan gälla, desto större anledning finns det att ha muntlig handläggning, eftersom det interimistiska beslutet får mer karaktär av straff ju längre det gäller. Tingsrättens beslut skall kunna överklagas till hovrätten enligt bestämmelserna i . Det bör krävas prövningstillstånd för att hovrätten skall ta upp överklagandet till prövning. Avslutningsvis finns anledning att än en gång framhålla nödvändig- heten av skyndsamhet i handläggningen. Vi har övervägt att föreslå regler som innebär att domstolen skall avgöra frågan om interimistiskt förarförbud inom en viss i författning angiven tid. Sådana bestämmel- ser finns beträffande domstolens handläggning av frågor som rör exempelvis häktning och beslag som har verkställts utan rättens förordnande. Den nuvarande körkortslagstiftningen innehåller däremot inga sådana tidsfrister för förvaltningsdomstolarnas överprövning av interimistiska beslut om körkortsingripande. Det kan också antas att tidsåtgången kan variera väsentligt i olika ärenden, inte minst av hänsyn till körkortshavarens eget behov av utredning. Enligt vår uppfattning saknas därför skäl att i författning ange inom vilken tid som tingsrätten skall pröva överklagade beslut om tillfälligt förarförbud. Det bör vara tillräckligt att ange att rätten skall pröva överklagandet skyndsamt. Våra förslag beträffande handläggningen av beslut om tillfälligt förarförbud bör ses mot bakgrund av behovet av att finna en lämplig avvägning mellan kravet på rättssäkerhet för den enskilde och behovet av en ändamålsenlig resursanvändning för de straffprocessuella myndigheterna och de allmänna domstolarna. Icke desto mindre kommer ifrågavarande handläggning att medföra en betydande belastning på det straffrättsliga systemet. Det gäller särskilt åklagarnas arbetsbörda. Vi vill därför åter framhålla att det finns anledning att göra en översyn av vilka av de interimistiska ingripandena, som verkligen kan anses nödvändiga ur ett trafiksäkerhetsperspektiv, jfr. 16Handläggning av övriga körkortsingripanden I kapitel 10–15 lämnar vi förslag till hur körkortsingripanden på grund av trafikbrott kan flyttas över till straffprocessen. Förslagen omfattar ingripanden av det slag som avses i 5 kap. 3 § 1–4 KKL. I det följande behandlar vi frågan om beslutsorganisationen för övriga körkorts- ingripanden bör ändras, om våra förslag genomförs, och på vilket sätt det i så fall bör ske. De ärenden som härvid avses är ingripanden enligt 5 kap. 3 § KKL på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende (punkten 5), allmän brottslighet (punkten 6), medicinska skäl (punkten 7) eller på grund av formella skäl (punkten 8). I avsnitt 2.4.1 redogör vi för bl.a. dessa ingripandegrunder. En självklar utgångspunkt är att beslut om körkortsingripande av angivet slag även i fortsättningen skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Våra fortsatta överväganden avser därför enbart beslutsorganisationen i första instans. Enligt vår uppfattning finns det flera möjliga beslutsorganisationer för ifrågavarande ärenden. Ett alternativ är förstås att den nuvarande organisationen får vara kvar, så att körkortsingripandet även i fortsätt- ningen skall prövas vid i det län där körkortshavaren är folkbokförd. Ett annat alternativ skulle kunna vara att samtliga ingripanden handläggs vid enbart någon eller några av landets länsstyrelser. Så gäller exempelvis redan att i handlägger samtliga ärenden om s.k. överlastavgift för ägare till fordon registrerat i utlandet. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att ifrågavarande körkortsingripanden flyttas över till . Det kan till en början konstateras att den nuvarande besluts- organisationen fungerar väl. Vår utgångspunkt är därför att den bör behållas, om inte avgörande skäl talar för annat. Av särskild betydelse är därvid frågan om ifrågavarande körkortsingripanden utgör en tillräckligt stor arbetsuppgift för att de skall kunna handläggas rationellt med nuvarande organisation. Det finns därför anledning att 248 Handläggning av övriga körkortsingripanden behandla dels hur många ärenden som det är fråga om, dels hur handläggningen är beskaffad. I avsnitt 17.1.1 beräknar vi personalkostnaderna för länsstyrelsernas prövning av körkortsingripanden på grund av trafikbrott. Av vår beräkning framgår bl.a. att flertalet körkortsingripanden är av det slag som förs över till straffprocessen med våra förslag. Återstående ärenden utgör av samtliga körkortsingripanden, vilket bör motsvara cirka 5 000 ingripanden , jfr. Körkortsingripanden på grund av opålitlighet i nykterhets- hänseende, allmän brottslighet eller medicinska skäl initieras vanligen genom uppgifter i de underrättelser och domar som länsstyrelserna får in från respektive de allmänna domstolarna. Det kan gälla exempelvis uppgifter om narkotikabrott eller annan allvarlig brottslighet, trafiknykterhetsbrott, missbruk av olika slag, allvarlig sjukdom eller beslut med stöd av lagen (1976:511) om omhänder- tagande av berusade personer m.m. Av betydelse i sammanhanget är också de anmälningar som ges in till länsstyrelserna av läkare och polismyndigheter enligt 10 kap. 2 § KKL respektive 7 kap. 9 § KKF. Det är då fråga om anmälningar angående körkortshavare som av medicinska skäl är uppenbart olämpliga att inneha körkort eller som av annan anledning inte bör ha körkort. Körkortsingripande på grund av formella skäl föranleds av att körkortsinnehavaren inte har följt ett föreläggande om att ge in läkarintyg eller bevis om godkänt förarprov. När det gäller körkortsingripanden på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende, allmän brottslighet eller på grund av medicinska skäl bör framhållas att de i allmänhet är förhållandevis arbetskrävande. måste göra en noggrann utredning av körkortsinne- havarens förhållanden, vilket inte sällan föranleder upprepade kontak- ter med körkortshavaren. Dessutom inhämtas i regel yttranden från läkare och olika myndigheter, som t.ex. socialtjänst, frivårdsmyndighet eller Trafikmedicinska råd. Enligt vår uppfattning talar det sagda för att den nuvarande beslutsorganisationen bör behållas. En decentraliserad organisation bör vara till fördel för beslutsfattarens kontakter med körkortshavaren och för arbetet med att inhämta erforderlig information från läkare och olika myndigheter. Med beaktande av den mängd ärenden som det nu är fråga om och handläggningens beskaffenhet menar vi att det finns tillräckligt underlag för att dessa ärenden även i fortsättningen skall prövas av i det län där körkortshavaren är folkbokförd. Det bör också framhållas att den prövning som dessa ärenden förutsätter har mycket gemensamt med de överväganden som görs i ärenden om Handläggning av övriga körkortsingripanden 249 i ärenden om villkor för körkortsinnehav (se 3 kap. 10 § KKL). I samtliga fall handlar det om att bedöma i vilken mån en person uppfyller de krav som är förenade med innehav av körkort. Det kan gälla exempelvis hans pålitlighet i fråga om nykterhet, hans personliga lämplighet eller hans medicinska förutsättningar. Handläggningen av ifrågavarande körkortsingripanden bör således kunna organiseras tillsammans med exempelvis ärenden om körkorts- tillstånd. En sådan ordning bör kunna bidra till att länsstyrelserna kan behålla en hög kompetens i dessa frågor. Vi föreslår således att körkortsingripanden av det slag som avses i 5 kap. 3 § 5–8 KKL även i fortsättningen skall ske vid i det län där körkortshavaren är folkbokförd. 17 Genomförandet av förslagen I kapitel 8 finns en redogörelse för några av de argument som talar för respektive mot att körkortsingripanden på grund av brott skall flyttas över till straffprocessen. En av de fördelar som vi pekar på gäller möjligheten till kostnadsbesparingar för det allmänna. Enligt vår uppfattning torde det ur kostnadssynpunkt vara en given fördel att två skilda handläggningar ersätts med en gemensam. Vi skall i det följande utveckla denna ståndpunkt mot bakgrund av våra förslag till hur en överflyttning kan ske. För att få en uppfattning om de ekonomiska konsekvenserna för det allmänna, är det nödvändigt att behandla såväl de besparingar som skulle vinnas vid i första hand länsstyrelserna och de allmänna förvaltningsdomstolarna som de kostnadsökningar i straffprocessen som kommer att uppstå, om våra förslag genomförs. 17.1.1Kostnader för den nuvarande ordningen Som framgår av vår redogörelse i avsnitt 2.4.1 grundas det stora flertalet av alla beslut om körkortsingripande på trafikbrott av det slag som avses i 5 kap. 3 § 1–4 KKL. En överflyttning av dessa körkorts- ingripanden till straffprocessen i enlighet med våra förslag skulle således frigöra en betydande del av de resurser som krävs för att länsstyrelserna skall kunna fullgöra sin uppgift att pröva frågor om körkortsingripande. Det handlar då i första hand om personalkostnader. För att få en uppfattning om storleken på dessa, har vi undersökt hur många årsarbetskrafter som är sysselsatta vid landets länsstyrelser med körkortsingripanden. Undersökningen har gjorts med hjälp av , vilken är en sammanslutning för dem som arbetar med körkortsfrågor vid länsstyrelserna. 252 Genomförandet av förslagen sammanlagt 134 årsarbetskrafter är sysselsatta med att handlägga ärenden om körkortsingripanden vid länsstyrelserna. Arbets- kraften kan delas in i tre olika tjänstemannagrupper – administrativ personal (53), som utför de kontorsgöromål som är en förutsättning för verksamheten, handläggare (51), vilka har till uppgift att bereda ärendena för beslut, samt beslutsfattare (30). Siffrorna inom parentes anger antalet årsarbetskrafter inom varje grupp. Arbetet med körkortsingripanden vid länsstyrelserna är i allmänhet organiserat så att varje befattningshavare arbetar med samtliga typer av ingripanden. Det är därför inte möjligt att direkt få fram hur många årsarbetskrafter som är sysselsatta med just körkortsingripanden på grund av trafikbrott. Det är således nödvändigt att göra en uppskattning av det antal årsarbetskrafter som skulle försvinna från länsstyrelserna, om våra förslag genomförs.