sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I ett system med utgiftstak kräver sådana förändringar omprioriteringar inom berörda utgiftsområden. När det gäller de medel som avser den nationella medfinansieringen har denna finansieringsprincip inte ifrågasatts av berörda department. Däremot har det ifrågasatts om principen om finansiering inom oför- ändrade ramar är tillämpbar på återflödet, då en sådan praxis kan in- verka negativt på incitamenten för att öka återflödet till . Vidare har det hävdats att eftersom återflödet är saldoneutralt bör finansie- ringsprincipen inte tillämpas. Mot denna bakgrund har frågan om hanteringen av återflödet varit föremål för diskussion i . Man har diskuterat olika sätt att hantera återflödet. Ett förslag har varit att för de aktuella ansla- gen medge undantag från budgetlagens bestämmelser om bruttoredo- visning och i stället hantera förändringarna på budgetens inkomstsida. Ett annat förslag har varit att lyfta ut EU-anslagen från statsbudgeten och utgiftstaket, för att på så sätt lättare kunna hantera återflödet. En sådan lösning skulle föranleda en teknisk justering av berörda utgifts- områden samt av utgiftstaket. Ett tredje förslag har varit att låta even- tuella justeringar av anslagen till följd av ett ökat återflöde hanteras över budgeteringsmarginalen utan krav på finansiering inom aktuellt utgiftsområde. Vad som talar emot en särbehandling av EU-anslagen är här, liksom i fallen ovan, att utgiftstakets syfte att styra de totala utgifterna förfelas om vissa utgifter särbehandlas genom att lyftas ut ur utgiftstaket. Effekten av att någon utgiftskategori hanteras utanför utgiftstaket blir att utgiftskontrollen och styrning på detta område försämras. Från ett strikt budgetperspektiv finns det inga särskilda skäl för att utgifter, som är ett resultat av förhandlingar i internationella fora, inte också bör prövas mot andra utgifter. När det gäller förslag till lösningar, som innebär nettobudgetering, strider dessa mot de grundläggande principer om transparens i budgeten, som har legat till grund för reformeringen av budgetprocessen. Myndigheternas förbrukning av anslagsbehållningar redovisas i stats- budgeten som posten minskning av anslagsbehållningar, vilken in- räknas i utgiftstaket. Osäkerheten kring myndigheternas årliga förbruk- ning av anslagsbehållningar betraktas som stor. En högre medelsför- brukning än prognostiserat leder till en ökning av beräkningsposten Saldomål, utgiftstak m.m. 105 minskning av anslagsbehållningar. Denna ökningskall inrymmas in- om det fastlagda utgiftstaket och sålunda, allt annat lika, kunna absor- beras av budgeteringsmarginalen. Om det ackumulerade sparandet är relativt högt i förhållande till budgeteringsmarginalen – vilket har varit fallet – kan det uppstå svårigheter att hantera oförutsedda förändringar i myndighe- ternas medelsförbrukning inom utgiftstaket. Kontrollen över medelsför- brukningen ligger också till största delen hos de enskilda myndigheter- na och är därför på kort sikt utanför regeringens kontroll. Mot bakgrund av dessa problem kan det finnas skäl att överväga om myndigheternas förbrukning av sparade medel inte bör omfattas av utgiftstaket. För detta talar att osäkerheten skulle minska om posten lyftes ur utgiftstaket. Det ursprungliga motivet för att de ingår under utgiftstaket var att utgiftstaket skulle omfatta samtliga utgifter för att ha den avsedda styrande effekten. Det kan också anföras att det inte finns något skäl att skilja på styrningen av innevarande budgetårs tilldelade medel och dem som har tilldelats . Det är främst två skäl, som talar emot att exkludera förbrukningen av anslagssparande från utgiftstaket. För det första är den en del av de statliga utgifterna. För det andra kan det leda till spridningseffekter så att även andra delar av utgifterna lyfts ut. Osäkerheten i prognoserna av förbrukningen bör kunna hanteras med tillräckliga osäkerhets- marginaler. I den nuvarande konstruktionen av utgiftstaket för staten är utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m. det enda utgiftsområde, som har undantagits från utgiftstaket. Skälen för detta var framför allt att sväng- ningarna i dessa utgifter bedömdes vara alltför stora samt att staten på kort sikt bara i begränsad omfattning kan styra dessa utgifter (prop. 1994/95:150). Mot bakgrund av att det statsfinansiella läget nu är betydligt med stabilt än vid den tid när modellen för utgiftstak utformades, kan det övervägas om det inte nu finns förutsättningar för att också inkludera statsskuldsräntorna i utgiftstaket. Det kan vidare hävdas att de skäl, som anfördes för en särbehandling av ränteutgifterna, inte väsentligt skiljer sig från de argument som redovisats för särbehandling av andra utgifter. kan det konstateras att förändringarna mellan budget och utfall är förhållandevis stora. Ränteutgifterna kan förutom av ränteförändringar och förändringar i statsskuldens storlek påverkas 106 Saldomål, utgiftstak m.m. av förändringar i statsskuldens sammansättning och tillfälliga valuta- förluster eller valutavinster. Sammantaget kan konstateras att det finns ett antal argument, som framförs för att någon typ av utgift eller verksamhet skall undantas från utgiftstaket. Generellt betonas utgiftens särart, dvs. att utgiften i fråga har särskilda särdrag, som gör att den inte kan behandlas som andra ut- gifter på statsbudgeten eller inom utgiftstaket. I vissa fall lägger man vikten vid någon form av autonomi, t.ex. att finansiering sker genom särskilda avgifter eller någon annan form av specialdestination. En tredje typ av argument för särbehandling rör bristen på kontroll av eller osäkerheten kring utfallet. Vidare åberopas risken för att en utgiftsökning kan tränga undan andra angelägna behov. I detta kapitel beskrivs arbetet med makroekonomiska prognoser och annat makroekonomiskt underlag för budgetarbetet. Vidare beskrivs hur tidsplanerna för de makroekonomiska prognoserna har förändrats med den nya budgetprocessen. I dessa båda delar bygger redovisningen på underlag från prognosenhet, och statistikprogrammet för nationalräkenskaper vid Statis- tiska centralbyrån. Därefter redovisas analyser om prognossäkerhet på kort och medel- lång sikt. Dessa analyser bygger på studier av . Förslag till förbättringar av det statistiska underlaget och prognossä- kerheten, vilka har lämnats av prognosenhet, och enheten för nationalräkenskaper vid Statis- tiska centralbyrån, återges. Kapitlet innehåller också en redovisning av analyser av de offent- liga finansernas konjunkturkänslighet med särskild inriktning på de statliga utgifterna. I detta avsnitt redovisas bl.a. analyser av hur de statliga utgifterna påverkas om utvecklingen av priser, löner och BNP- tillväxt avviker från de prognoser, som görs i budgetarbetet. Makroekonomiska prognoser spelar en större roll i budgetarbetet . Förändringen av budgetprocessen har ställt krav på prognoser och kalkyler på medellång sikt. Den ökade användningen av kvantifie- rade mål för den ekonomiska politiken har ställt allt högre krav på prognosprecision. Saldomålet, som är ett budgetpolitiskt mål, är uttryckt i makroeko- nomiska termer och prognoser för statens utgifter och inkomster påver- kas av vilka antaganden som görs av den makroekonomiska utveck- lingen. Det makroekonomiska prognosarbetet i har förändrats avsevärt med den nya budgetprocessen. De viktigaste skill- naderna för arbetet med prognoser är att den ekonomiska politiken vägleds av medelfristiga mål, att de budgetpolitiska riktlinjerna numera omfattar med kvantifierade mål och restriktioner, att de senare inkluderar saldomål och utgiftstak och att budgetåret följer kalender- året. Till följd av införandet av medelfristiga mål avseende statsskuld och offentligt sparande samt treåriga utgiftstak kompletteras numera kon- junkturbedömningarna i samband med budgetpropositionen och vår- propositionen regelmässigt med s.k. medelfristiga beräkningar med en prognoshorisont . Medelfristiga mål för arbetslöshet och sysselsättning ställer också krav på återkommande medelfristiga beräkningar. var det främst konjunkturbedömningar för inne- varande och nästkommande år som var viktiga. Medelfristiga beräk- ningar genomfördes främst i samband med de återkommande långtids- utredningarna. Arbetet med prognoserna har vidare förändrats genom att progno- serna har tidigarelagts både och . Vissa problem med den nya tidsplanen har observerats av progno- senhet och av . i avsnittet redovisas också vilka konsekvenserna kan bli om prognoserna till budgetarbetet skulle komma att ytterligare tidigareläggas. De medelfristiga beräkningarna måste dessutom göras i ett tidigt skede i budgetarbetet, eftersom de används som underlag för att fast- ställa utgiftstaken. kunde medelfristiga beräkningar presente- ras mycket sent i processen eftersom de inte påverkade budgetprogno- serna, som var ettåriga. Övergången till kalenderår ger bättre möjligheter att utforma bud- getpolitiken med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen. Den senare beskrivs bättre i kalenderår än i de tidigare tillämpade budgetåren fr.o.m. t.o.m. . ställs ökade krav på av- stämning mellan de makroekonomiska prognoserna, som baseras på nationalräkenskapsdata, och budgetberäkningarna. Ramarna för bud- getarbetet sätts av de budgetpolitiska målen som är formulerade dels i budgettermer (utgiftstaken), dels i nationalräkenskapstermer (saldo- målet). Producenter av makroekonomiska underlag till budgetarbetet prognosenhet är ansvarig för att utarbeta makro- ekonomiska prognoser som underlag för budgetarbetet. Prognoserna redovisas i bilagor till den ekonomiska vårpropositionen respektive budgetpropositionen med . Ansvarig för dessa bilagor är chefen för prognosenheten. har också i uppdrag att utarbeta makroekono- miska prognoser. Myndighetens effektmål inkluderar att utarbeta så tillförlitliga prognoser och analyser av den ekonomiska utvecklingen inom och utom landet, att de kan användas av beslutsfattare som un- derlag för goda beslut. Det ingår särskilt i upp- drag att leverera prognosunderlag i modellformat till Finansdeparte- mentet i samband med vårpropositionen och budgetpropositionen. roll i budgetarbetet är främst att utveckla model- ler och metoder, svara för statistiskt underlag för modellberäkningar och att genom underhandskontakter med ekono- miska avdelning bistå med analyser och bedömningar i departementets prognosarbete. gör fyra konjunkturprognoser . Statistikprogrammet för nationalräkenskaper vid Statistiska central- byrån svarar för att ta fram nationalräkenskaper. De utgör ingångsvär- den för centrala makroekonomiska variabler i prognosarbetet. National- räkenskaperna sammanfattar och beskriver i form av ett kontosystem med kompletterande tabeller ekonomiska aktiviteter och ut- veckling. Redovisningen sker kvartalsvis och för helår. Nationalräken- skaperna används som underlag för analys av ekonomi . Den nya budgetprocessen har medfört att tidsplanen för budgetarbetet i har tidigarelagts både . I detta avsnitt beskrivs först förändringarna och därefter arbetet med budgetpropositionen . Med den föregående ordningen brukade trycklov till den reviderade nationalbudgeten (RNB), som ingick som bilaga i kompletteringspropositionen, lämnas omkring . Med den nya budgetprocessen ges trycklovet till vårpropositionen redan omkring . är förändring- arna ännu större. Tidsschemat för arbetet med makroekonomiska prognoser har ge- nom dessa tidigareläggningar blivit mer sammanpressat. utsättning för att det skall vara möjligt att arbeta enligt den nuvarande tidsplanen är att prognosenhet har omfattande kontakter under hand med och Statistiska central- byrån. Det ställs höga krav på att de makroekonomiska prognoserna är till- förlitliga. Det har därför bedömts angeläget att vänta in senaste data från nationalräkenskaperna. Det har varit möjligt att ta med dessa data i prognosunderlaget genom att nationalräkenskaperna har tidigarelagt sin rapportering . Tidigareläggningen av nationalräken- skaperna har gjort att har kunnat slutjustera sin prognos tidigare och prognosenhet tidigare jämfört med i den föregående budgetprocessen. En annan väsentlig skillnad mellan den nuvarande budgetprocessen och den föregående är att prognosenhet avslutar sitt prognosarbete innan har presenterat sin slut- liga prognos. Budgetarbetet inleds på grundval av en preliminär be- dömning från prognosenhet och det är denna prognos som i praktiken är styrande för budgeten. Om den definitiva prognosen skulle avvika på ett avgörande sätt från de preliminära be- dömningarna så skulle det enligt bedömare inom innebära stora svårigheter att räkna om och omförhandla budgeten som återstår fram till trycklovet. I tabell 5.1 anges tidpunkter för överlämnandet av underlag från na- tionalräkenskaperna (NR), slutjustering av prognoser från () och prognosenhet (Fi) samt trycklov av den ekonomiska vårpropositionen (VÅP) respektive Revi- derad nationalbudget (RNB). Särskilt för pro- gnosenhet är tidigareläggningen betydande, nästan en månad. Tabell 5.1 Tidpunkter för underlag och trycklov Tidsplanen för prognosarbetet har påverkats påtagligt av omläggningen av budgetåret till kalenderår. De ekonomiska propositio- ner som tidigare presenterades avsåg oftast riktlinjer för den ekonomiska politiken, men de gick inte in i detalj på hela budgeten. Beredningen inför en budgetproposition är väsentligt mer komplicerad än inför de ekonomiska höstpropositioner, som förekom i den tidigare budgetprocessen. arbete med budgetpropositionen förutsätter tid för konsekvensberäkningar ner på anslagsnivå och för- handlingar mellan samtliga fackdepartement och . Särskilda krav ställs på budgetprocessen under ett valår. För att den nytillträdande regeringen och skall ges möjlighet att påverka budgeten även för det första budgetåret presen- teras budgetpropositionen under ett valår först i samband med att den nya samlas, vilket sker . Det gör att tids- pressen på prognosenheten att lämna en definitiv prognos är något mindre under ett valår. Det illustreras i tabell 5.2 av prognostidspunk- terna för hösten då det var riksdagsval. redovisar en snabbver- sion av nationalräkenskaperna . Den är mindre de- taljerad än de vanliga kvartalsräkenskaperna och görs med delvis andra metoder. Däremot kan inte den ordinarie redovisningen av nationalrä- kenskaperna beaktas i prognosarbetet inför budgetpropositionen under vare sig år med ordinarie riksdagsval eller andra år. har lagt in ett extra prognostillfälle för att snabbt kunna göra en uppdatering när snabbversionen av na- tionalräkenskaperna redovisas. Därmed finns möjlighet för att slutjustera sin prognos . Under valår har prognosenheten vid haft tillgång till Kon- junkturinstitutets slutversion i sitt prognosarbete, men slutjusteras prognoserna ungefär . I tabell 5.2 anges tidpunkter för överlämnandet av underlag från na- tionalräkenskaperna (NR), slutjustering av prognoser från () och prognosenhet (Fi) samt trycklov för budgetpropositionen (BP) respektive den ekonomiska höstpropositionen (höstprop.). Tidigareläggningen är särskilt stor som 1999 när det inte har genomförts ett allmänt val. Tabell 5.2 Tidpunkter för underlag och trycklov BP/höstprop. 1Snabbversion, ordinarie redovisning lämnades 2Snabbversion, ordinarie redovisning lämnades Utredningen har bett , chefen för statistikpro- grammet för nationalräkenskaper vid och che- fen för prognosenheten i att redovisa konsekven- ser av den genomförda tidigareläggningen av prognoserna till budget- arbetet. prognosenhet menar att en tidigareläggning, som innebär ett mer ofullständigt och preliminärt statistiskt underlag, minskar tillförlitligheten. Det gäller särskilt om tidigareläggningen in- nebär att man går miste om ett kvartals nationalräkenskaper vid prog- nostidpunkten. Tidigareläggningen av prognoserna har ökat osäkerhe- ten i prognoserna. Det är vidare en nackdel att inte ha tillgång till en färdig helhetsbild från när låser sin konjunkturbedömning. Prognosenheten påtalar också att prognosarbetet har blivit mer sammanpressat i tiden, vilket minskar möjligheten att grundligt analy- sera utfallet av nationalräkenskaperna och därmed också konjunkturlä- get. Osäkrare underlag och hårdare tidspress ökar sårbarheten, men också risken för att prognosprecisionen försämras samt att vändpunkter i konjunkturen inte uppfattas för budgetarbetet. Det finns vidare en risk för att personalomsättningen ökar till följd av ökade krav på personalen, vilket skulle kunna försämra prognoskom- petensen. anser att informationsunderlaget till vårpropo- sitionen inte påtagligt har försämrats av omläggningen. Utvärderingen av detta försvåras dock av att helårsräkenskaper inte publicerades un- der de aktuella åren. Därigenom återstår frågan huruvida tidigarelägg- ningen av nationalräkenskapernas fjärde kvartal leder till ökade revide- ringar när årsräkenskaperna publiceras . Det statistiska underlaget till budgetpropositionen har däremot en- ligt blivit bräckligare. I grunden beror detta på svårigheter att samla information samt de normala tidsförskjutningar, som föreligger i framtagandet av den må- nads- och kvartalsstatistik, som ligger till grund för nationalräkenska- perna. Nationalräkenskapernas snabbutfall saknar därför information på vissa områden. Konsekvenserna av detta bedöms dock som accep- tabla och revideringarna mellan snabbutfallet och den traditionella beräkningen har varit av hanter- bar storleksordning. Prognoskvaliteten har enligt varit relativt god under de år, som det nya tidsschemat har varit i kraft. Speciellt gäller detta BNP-prognoserna, medan andra nyckelvariabler, t.ex. inom ar- betsmarknadsområdet, har haft större prognosfel. Observationerna är dock för få för att några längre gående slutsatser av detta ännu skall kunna dras. påtalar vidare att det sammanpressade tids- schemat, i såväl mars som augusti, har lett till en icke-optimal arbets- fördelning mellan och . Som egentligt underlag till arbete med propositio- nerna levererar en preliminär prognos samt en preliminär analys av nyinkomna nationalräkenskaper. I arbetet med vårpropositionen levereras också uppdaterade modeller (och ). Däremot görs de sista slutjusteringarna av Konjunkturinstitu- tets prognos då kalkyler är låsta. Denna ordning har dock enligt bedömts som den givet förutsättningarna bästa lösningen, bl.a. beroende på att föränd- ringarna mellan preliminär och definitiv version av marsprognosen normalt är måttliga. Förutsättningar att ytterligare tidigarelägga de makroekonomiska prognoserna prognosenhet anger att det finns tre sätt att åstadkomma en tidigareläggning av de makroekonomiska prognoserna. Alla tre alternativen skulle enligt prognosenhetens bedömning leda till sämre precision i prognoserna. Den första möjligheten är att nationalräkenskaperna tidigareläggs. För underlaget till den ekonomiska vårpropositionen skulle det inne- bära en försämring enligt prognosenheten, eftersom företagen inte har investeringsuppgifter klara förrän . För underlaget till budget- propositionen borde dock kvaliteten på nationalräkenskaperna kunna förbättras genom resurstillskott eller längre bear- betningstider. Den andra möjligheten är att prognoserna baseras på sämre statis- tiskt underlag. Det skulle enligt prognosenheten innebära försämringar i prognosprecisionen både inför den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Den tredje möjligheten är att prognosarbetet komprimeras ytterli- gare. Det är dock enligt prognosenheten inte möjligt att ytterligare för- korta den tid, som står till förfogande för prognosarbetet, om siffer- underlaget för budgeten skall vara konsistent. är beräk- ningsprocessen så komprimerad att vissa omräkningar inte kan genom- föras fullt ut. påtalar problem med en ytterligare tidigare- läggning av de makroekonomiska underlagen . Dessa problem hänger samman med svårigheterna att tidigarelägga nationalräkenska- pernas fjärde kvartal. En tidigareläggning skulle försvåras av att inves- teringsenkäten inte ytterligare kan forceras utan allvarliga kvalitetsför- sämringar. Detta hänger i sin tur samman med företagens arbete med årsboksluten. menar att ett underlag som levereras till innan nationalräkenskapernas fjärde kvartal (preliminärt helår) är färdigt, knappast är användbart för Finansdepar- tementet. menar vidare att ett sådant underlag till en del snabbt skulle bli överspelat. Även om tillväxttal inte nödvän- digtvis behöver påverkas kommer viktiga utgångsnivåer för prognosen att förändras. Dessa nivåer är centrala framförallt för beräkningar av de offentliga finanserna. Statistikprogrammet för nationalräkenskaper vid Statistiska central- byrån ser också problem med en ytterligare tidigareläggning av natio- nalräkenskaperna. En tidigareläggning med så mycket som en är inte möjlig med nuvarande statistikunderlag och nuvarande metoder, vare sig det gäller fjärde kvartalet eller andra kvartalets snabbversion. Följande fyra skäl anförs: Det är inte möjligt att genom- föra en så stor tidigareläggning genom att ytterligare korta tiderna för olika delmoment i produktionen, det är redan nu svårt att få in underla- gen från uppgiftslämnarna så tidigt som krävs, det är redan nu ett pro- blem att produktionstiden är så pressad att tiden för kontroll av under- laget och för analys och bedömning av resultatet är alltför kort samt, slutligen, en tidigareläggning skulle innebära att inslaget av gissningar och bedömningar skulle bli så stort att kvaliteten skulle kraftigt äventyras. konstaterar att en omställning kanske vore möjlig att genomföra . För att definitivt ta ställning fordras en seriös utredning med genomgång av allt underlag och kontakter med statistikproducenter och uppgiftslämnare. En över- syn av metoderna skulle också behöva göras. Sannolikt skulle antalet enkättillfällen behöva öka, vilket skulle innebära högre kostnader. Be- räkningarna skulle också i viss utsträckning få baseras på prognos- uppgifter. Makroekonomiska prognoser avses normalt ange det mest sannolika utfallet för den ekonomiska utvecklingen. Det kan gälla t.ex. BNP, pri- ser, löner och sysselsättning. Prognoserna är dock förknippade med Osäkerheten i prognoserna ökar i regel med avståndet till prognoshorisonten, men prognoser på kort sikt innehåller också en betydande osäkerhet. En analys visar att prognoser, som har gjorts de senaste drygt tio åren året före budgetåret avviker från det faktiska utfallet med i medeltal för BNP och för KPI. Prognosfelen för det närmast följande året blir i regel mindre i prog- noserna än , men förbättringen som uppnås genom att vänta är begränsad till några tiondelar. När prognosfelen ackumuleras uppgår det absoluta medelfelet till för BNP och för KPI. De största prognosavvikelserna för en treårsperiod är för BNP och för KPI. I detta avsnitt redovisas mer i detalj prognossäkerheten för vissa centrala parametrar. har på uppdrag av utredningen analyserat prog- nossäkerheten för några makroekonomiska variabler, som är särskilt betydelsefulla för utvecklingen av de statliga finanserna. Uppdraget har gällt att analysera prognosfelen i prognoser på kort och medellång sikt. I första hand har prognoser använts i studien, men när det gäller medelfristiga prognoser har prognoser använts, eftersom departementet har gjort fler sådana prog- noser än . Beräkningarna visar att de absoluta medelfelen1 i prognoserna är relativt stora både på kort och medellång sikt. Det framgår av tabell 5.3. De absoluta medelfelen som anges i tabellen har beräknats som avvikelser från den faktiska förändringstakten . Pro- centtalen anger de genomsnittliga felen och vid bedömningen kan det därför finnas skäl att ta hänsyn till att utfallet kan komma att avvika i ännu högre grad från prognosen. I de flesta fall ökar medelfelen med prognosperiodens längd. Beträf- fande BNP-prognosen så är dock skillnaden inte så stor i prognossä- kerhet mellan prognoser för ett respektive fram i tiden.