sou · GOB394 · 2001-01-01 00:00:00 — Det tekniska genomförandet av omfördelningen av tillgångarna Ett särskilt problem som bör uppmärksammas är att Andra AP-fonden ännu inte har något kansli. Denna fond kommer således inledningsvis att få stora igångsättningskostnader vilket kommer att belasta resultatet. I jämförelse med de andra fon- derna kommer dessa kostnader att vara betydande och sannolikt medföra att Andra AP-fondens totala kapital under förvaltning blir lägre. Avkastningen på det förvaltade kapitalet förändras emellertid inte av detta förhållande, däremot kan förvaltnings- kostnaderna relativt de andra fonderna till en början komma att vara högre. Som framhölls i föregående avsnitt ligger ansvaret för att både utskiftningarna och omfördelningen sker komplikationsfritt och med hög säkerhetsnivå på de fyra fondernas kanslier. Trots detta kan behov finnas av en särskild funktion som får till uppgift att följa processen och vid behov även ta ställning till och fatta beslut om uppkommande problem. Jag tog upp denna fråga redan i skrivelsen till regeringen (Fi 2000:3525) om inleveransen till . Reger- ingen har sedermera tagit ställning i denna fråga och givit mig i uppdrag att tillse att genomförandet sker i enlighet inte bara med beslutet om inleveransen till utan även i fråga om hela den process som omfattar både överföringarna och omfördelningarna. I och med att olika transaktioner förs in i denna bild kan ett sådant uppdrag komma att bli mera tids- krävande än vad jag ursprungligen avsåg i min skrivelse och egentligen sträcka sig ända fram tills dess att bokslutsarbetet i fonderna är avslutat. I sitt beslut om detta uppdrag föreskriver regeringen samråd med Första – Fjärde samt Sjätte samt . Enligt direktiven skall jag även rappor- tera på vilket sätt regeringens beslut om inlevererans och till- gångsfördelning genomförts. Det tekniska genomförandet av omfördelningen av tillgångarna I samband med omfördelningen av AP-fondens samlade till- gångar uppstår en del tillfälliga komplikationer i redovisningen hos respektive fond. De nya portföljerna kommer att värderas till marknadsvärde och bör därmed få en ingående balans som motsvarar marknadsvärdet . Det innebär att de gamla fonderna i sina bokslut för verksamhets- kommer att få en extra resultatkomponent avseende realiserade värdeförändringar i sina bokslut. Den avkastning på som är Tredje och Fjärde AP-fondernas avkastnings- krav enligt nu gällande reglemente skall överföras till Första och Andra AP-fonderna /maj månad året efter bokslutsåret. Mot bakgrund av att tillgångarna har delats upp och en ny lagstiftning föreligger bör denna överföring inte ske för . Detta förhållande bör dock anmärkas i en not i redovisningen. Vidare kan det förekomma andra problem i redovisningen som är specifika för uppdelningen. Principen för hur dessa skall hanteras – utifrån utredningens perspektiv – bör vara att alla fonder behandlas lika och att regeringens årliga utvärdering av fondernas förvaltning inte försvåras. Fördelning av tillgångar i samband med reformeringen av AP- fondssystemet Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen lämnade en proposition till riks- dagen om en reformering av Allmänna pensionsfonden. I propositionen föreslås att nuvarande första-femte fondstyrel- serna ombildas till fyra nya, lika stora fonder – Första-Fjärde AP-fonderna – med identiska och flexibla placeringsregler. Sjättefondstyrelsens verksamhet berörs inte i propositionen. I enlighet med vad som föreslås i propositionen tillkallas nu en särskild utredare som ges i uppdrag att lägga fram förslag till sammansättning av den i propositionen föreslagna överföringen av tillgångar från de nybildade Första och Andra AP-fonderna till . Vidare skall utredaren i enlighet med pro- positionen föreslå hur onoterade aktier i och Fjärde AP- fonderna skall värderas i samband med en föreslagen överföring till . Slutligen skall förslag lämnas på hur kvar- varande tillgångar skall fördelas mellan Första-Fjärde AP-fon- derna. Utredarens olika förslag skall utgöra underlag för reger- ingens beslut. Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 okto- ber 2000. Bilaga 1 SOU 2000:94 AP-fondens marknadsvärderade behållning uppgick till (prognos). Fördel- ningen av tillgångarna mellan fondstyrelserna framgår av nedan- stående tabell. Av de totala tillgångarna är placerade i svenska kortfristiga penningmarknadsinstrument, i svenska statsobligationer, i svenska bostadsobligationer samt i svenska aktier. Det utländska innehavet är på totalt varav är obligationer och resterande del aktier. AP-fondens tillgångar i miljarder kronor och procent per , marknadsvärden (preliminära, avrundade siffror) Överföring från AP-fonden till I samband med reformeringen av pensionssystemet övergår vissa kostnadsbelastningar från AP-fondssystemet till statens budget. För att kompensera statskassan skall AP-fonden överföra medel till . Enligt tidigare beslut skall AP-fonden, under vart och ett av överföra till statskassan. Regeringen lämnade en proposition till om en omorganisation av Allmänna pensionsfonden (prop. 1999/2000:46), AP-fondspropositionen. I propositionen föreslås AP-fonden därutöver göra en överfö- ring av tillgångar till ett marknadsvärde om . Överföringen skall ske . Enligt för- slaget får AP-fonden till överföra likvida medel i svensk eller utländsk valuta, räntebärande värdepapper utgivna av svenska staten för allmän omsättning denominerade i såväl svenska kronor som utländsk valuta (statspapper) och räntebärande värdepapper utgivna för allmän omsättning av kreditmarknadsbolag med huvudsyfte att ge kredit mot fastighet som säkerhet (bostadspapper). Bostadspapperen skall dock vara denominerade i svenska kronor och ha en återstående löptid på högst . Regeringen skall besluta om överföringens till- gångssammansättning. Efter beslutade och föreslagna över- föringar beräknas ca (exklusive sjätte fond- styrelsens medel) kvarstå i AP-fonden . Ny organisation och nya placeringsregler AP-fondernas huvudsakliga roll i det reformerade ålderspen- sionssystemet föreslås i propositionen vara att fungera som en buffert för den inkomstrelaterade ålderspensionens fördel- ningsdel. Därutöver kommer AP-fonden, framför allt , att bidra till finansieringen av systemet. Därutöver finns Sjunde AP-fonden som inom premiepensions- systemet skall förvalta medel i två fonder, premiesparfonden och premievalsfonden (längre fram i tiden eventuellt inklusive s.k. generationsfonder). Buffertfunktionen skall, utöver sjätte fondstyrelsen, utövas av fyra initialt lika stora fonder. Kapitalet i nuvarande första, andra, tredje, fjärde och femte fondstyrelserna skall i huvudsak delas upp på dessa fyra fonder. Övergången till den nya organisatio- nen sker genom att nuvarande fondstyrelser ombildas . Tredje fondstyrelsen läggs ned och verksamheten förs över till första fondstyrelsen. Första, andra, fjärde och femte fond- styrelserna kommer att utgöra de fyra nya AP-fonderna. Därutöver föreslås första, andra och fjärde fondstyrelserna byta namn till Första, Andra respektive , medan femte fondstyrelsen bildar Tredje AP-fonden. Sjätte fond- styrelsen blir och kvarstår i princip oförändrad med en inriktning mot investeringar i inhemska små och medel- stora företag. Förslaget i propositionen innebär att det nuvarande AP- fondssystemet med fonder specialiserade på förvaltning av ett tillgångsslag (räntebärande värdepapper respektive aktier) över- går till ett system med blandfonder. Dessa skall ha identiska placeringsregler. De nya placeringsreglerna medger större flexi- bilitet i förvaltningen och ger ökade möjligheter till placeringar i aktier och utländska tillgångar. Fonderna skall vara oberoende sinsemellan och varje fond skall bl.a. fastställa en egen placer- ingspolicy. Första-Fjärde AP-fonderna kommer enligt det nya regle- mentet inte att tillåtas investera i fordrings-rätter som inte är utgivna för allmän omsättning, t.ex. reverslån och s.k. partner- finansieringslån (direktlån). De nuvarande första-tredje fond- styrelsernas innehav av sådana fordringsrätter skall därför avvecklas. Lånestocken skall förvaltas av Första AP-fonden. För- valtningen skall ske i en separat portfölj vid sidan av den egent- liga fondförvaltningen. Influtna medel skall fördelas lika mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Ifrågavarande lån förutses uppgå till storleksordningen vilket innebär att fonderna inledningsvis beräknas uppgå till per fond (exklusive direktlån). Första-Fjärde AP-fonderna skall inte annat än indirekt få pla- cera i onoterade aktier. Nuvarande fjärde och femte fondsstyrel- sernas innehav av sådana värdepapper föreslås därför mot ersätt- ning överföras till . Den särskilda utredaren skall som underlag till regeringen ge förslag till vilken tillgångssammansättning överföringen på från Första och Andra AP-fonden till skall ha. För att undvika kraftiga effekter på de finansiella mark- naderna är det viktigt att de nya AP-fonderna behöver omfördela sina portföljer så litet som möjligt. I syfte att i möjligaste mån undvika sådana störningar bör AP-fonderna ges ett stort inflytande över vilka tillgångar som skall ingå i den engångsvisa överföringen. får överföringens samman- sättning betydelse för vilken tidsmässig profil amorteringen av statsskulden får och kan i viss mån påverka statsskuldens sammansättning och löptid. Blir dessa effekter betydande, kan tvingas göra motverkande transaktioner, vilka leder till kostnader för staten. Viss statsskuldspolitisk hänsyn måste därför också tas när tillgångarnas sammansättning bestäms. Utredaren bör finna en lämplig avvägning mellan dessa delvis motstående intressen. Det är inte självklart hur tillgångarnas marknadsvärden skall beräknas, exempelvis om hänsyn skall tas till likviditeten i de räntebärande papper som inte är föremål för omfattande handel. Utredaren skall föreslå lämplig värderingsmetod. Överföring av onoterade aktier från Fjärde och Femte AP- fonderna till Enligt föreslagna placeringsregler tillåts Första-Fjärde AP-fon- derna inte annat än indirekt placera i aktier, konvertibla skulde- brev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som inte är utgivna för allmän omsättning eller är marknadsno- terade. Det betyder att de nybildade Tredje och Fjärde AP-fon- dernas innehav av sådana tillgångar måste avvecklas (värdet av dessa tillgångar uppgick vid slutet av 1999 till en knapp miljard kronor). Innehavet av dessa värdepapper skall enligt proposi- tionen mot ersättning överföras till som byggt upp en betydande organisation för riskkapitalinvesteringar inom den onoterade sektorn. Överföringen skall ske per . Ersättningen skall ingå i de medel som skall fördelas mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Fjärde och femte fondstyrel- serna har förespråkat en ersättning som motsvarar marknads- värdet grundat på oberoende värderingar. Mot en överföring av tillgångarna till bokförda värden har det anförts att det innebär ett visst mått av godtycke i överförda förmögenhetsbelopp samt att utvärderingen av fondernas förvaltning blir missvisande om det bokförda värdet skiljer sig från marknadsvärdet. För en överföring till bokfört värde talar att marknadsvärderingar av onoterade bolag är behäftade med stor osäkerhet och innebär kostnader för pensionssystemet som kan synas svårmotiverade. Den särskilda utredaren skall föreslå en lämplig modell för värdering av de onoterade tillgångarna. Därvid skall hänsyn tas till faktorer såsom möjligheterna till en rättvis utvärdering av fondernas förvaltning och kostnaderna i samband med en värde- ring. Fördelningen av kvarvarande tillgångar Utredaren skall lämna förslag till hur de kvarvarande till- gångarna skall fördelas mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Övergången till blandfonder innebär att de kvarvarande medlen måste flyttas och fördelas mellan fonderna. Räntebärande värde- papper måste föras från Första och Andra AP-fonderna till de övriga fonderna. Omvänt skall aktietillgångar föras till Första och Andra AP-fonderna. Utgångspunkten för tillgångsfördel- ningen skall vara att det beloppsmässiga värdet av tillgångarna (med undantag för de direktlån som skall förvaltas av Första AP-fonden separat) skall fördelas lika mellan fonderna. För att uppdelningen av de befintliga tillgångarna skall bli värdemässigt rättvis skall tillgångarna värderas till marknadsvärde. Vidare bör uppdelningen göras med syfte att varje fond skall få en, med avseende på sammansättningen av tillgångarna, väldi- versifierad portfölj av värdepapper. Detta gäller egenskaper som tillgångsslag, risk, löptid, emittent m.m. Det överordnade målet för fondförvaltningen är att få hög avkastning på förvaltade medel. Hänsyn måste tas till detta vid fördelningen av tillgång- arna. Fördelningen får därför inte göras på ett sådant sätt att möjligheterna att bedriva en effektiv kapitalförvaltning försvåras. Vid fördelningen måste det beaktas om och hur riskerna har hanterats, t.ex. med derivatinstrument, i de befintliga portföljerna. Vidare måste det beaktas att de poster som fördelas inte får bli svåra att omsätta, t.ex. om de avviker från marknadsstandarden för s.k. handelsposter. Av särskilt intresse i detta avseende är behandlingen av fastighetstillgångar som i stor utsträckning återfinns i nuvarande 1–3 fond- styrelsernas helägda fastighetsbolag. Därutöver skall tillgångarna fördelas så att de sammanlagda omstruktureringskostnaderna för fonderna minimeras. Hänsyn skall härvidlag tas till såväl kostnaden för uppdelningen av till- gångarna som kostnaden för transaktioner efter det att uppdel- ningen genomförts. Utredaren skall i förslaget till fördelning även beakta hur kortsiktiga marknadseffekter i görligaste mån kan undvikas. En fördelningsmetod kan vara att tillgångsslagen fördelas lika mellan fonderna och att det inom respektive tillgångsslag sker motsvarande uppdelning i fråga om emittent, löptid m.m. Utre- daren kan även överväga om det är möjligt att med ett auktions- liknande förfarande fördela tillgångarna mellan fonderna. Där- igenom skulle de enskilda fonderna redan i utgångsläget delvis kunna påverka sammansättningen av sin portfölj. Fördelen med en sådan metod är att fonderna besparas transaktionskostnader för en motsvarande omstrukturering på marknaden. Även andra metoder som tar hänsyn till de enskilda fondernas egna önske- mål bör övervägas. En uppdelning som i så stor utsträckning som möjligt baseras på fondernas egna preferenser innebär att de framtida kostnaderna för omstruktureringen kan reduceras. Vidare skall utredaren analysera vilka olika administrativa åtgärder och tillvägagångssätt som kan komma att krävas i sam- band med den slutliga tillgångsfördelningen. Former för regeringens beslut Den engångsvisa överföringen liksom fördelningen av tillgång- arna skall enligt propositionen ske per . Beslut om tillgångsfördelningen mellan AP-fonderna respektive Riks- gäldskontoret kan emellertid av praktiska skäl behöva fattas av regeringen . Vid beslutstidpunkten kommer i så fall inte de exakta värdepappersinnehaven i fonderna att vara kända och inte heller de exakta marknads- värdena. Utredaren skall därför föreslå hur dessa osäkerheter vid beslutstidpunkten skall hanteras. Utredaren skall föreslå marknadsvärderingarna skall ske och när beslut skall fattas samt vilken form beslutet skall ha. Utredaren skall i sitt arbete samråda med samt med nuvarande första-sjätte fondstyrelserna fram till och därefter med Första-Fjärde AP-fonderna och . Den särskilda utredaren skall avlämna en delrapport om de övergripande principer som bör gälla för fördelningen av tillgångarna. Utredarens uppdrag skall vara slutfört . Utskiftning av AP-fondernas tillgångar Beträffande fördelningen av AP-fondens tillgångar anges bl.a. följande i propositionen: Tillgängliga fondmedel skall beloppsmässigt fördelas så lika som möjligt mellan de fyra buffertfonderna, utan att kravet på effektivitet i förvaltningen efterges. För att uppdelningen av de befintliga tillgångarna skall bli värdemässigt rättvis måste tillgångarna värderas till mark- nadsvärde. Vidare bör uppdelningen göras med syfte att varje fond skall erhålla en, med avseende på sammansättningen av tillgångarna, väldiversifierad portfölj av värdepapper. Detta gäller egenskaper som tillgångsslag, risk, löptid, emittent m.m.. Det överordnade målet för fondförvaltningen är att erhålla hög avkastning. Hänsyn måste tas till detta vid fördelningen av tillgångarna. Fördelningen får därför inte göras på ett så- dant sätt att möjligheterna att bedriva en effektiv kapitalför- valtning försvåras. Vid fördelningen måste beaktas om och hur riskerna har hanterats, t.ex. avseende derivatinstrument, i de befintliga portföljerna. Vidare måste beaktas att de poster som fördelas inte blir svåra att omsätta, t.ex. om de avviker från marknadsstandarden för s.k. handelsposter, eller att mervärden som kan vara förenade med t.ex. större aktieposter i enskilda företag, går förlorade. Följande riktlinjer bör gälla vid fördelningen av AP-fondens till- gångar: Utgångspunkten bör vara att tillgångarna delas i fyra iden- tiska startportföljer, en för var och en av Första till Fjärde AP-fonderna. Undantag från denna generella regel kan göras om speciella skäl föreligger, t.ex.: för att underlätta administrationen vid överföringen. för att hänsyn bör tas till de olika AP-fondernas historik och specialistkompetens samt, om möjligt, till fondernas olika allokeringsönskemål och förvaltningsprofil. för att vissa poster ej lämpar sig för uppdelning (t.ex. mycket små poster eller vissa optionsupplägg). eftersom samtliga fonder sannolikt kommer att behöva överföra medel från svenska tillgångar till utländska till- gångar bör förutsättningarna för denna typ av omallokering vara jämnt fördelad. Eftersom samtliga fonder sannolikt kommer att behöva öka sin aktieandel bör förutsättningarna för omallokering från obligationer/likvida medel till aktier vara jämnt fördelad. Eftersom den föreslagna utskiftningen innebär avsteg från strikt proportionell fördelning av tillgångarna kommer vissa avräkningsproblem att uppstå. Som grundprincip bör gälla att differenser avräknas mot samma tillgångsslag. De värdepapper som får fungera som utjämningsposter bör vara likvida. Specifik uppdelning av tillgångar AP-fonderna sinsemellan Derivatpositioner fördelas ej. Innehaven av svenska marknadsnoterade aktier föreslås delas beloppsmässigt lika mellan AP-fonderna. En annan huvud- regel bör vara att aktierna delas lika mellan de fyra fonderna. Dock bör en minsta beloppsgräns för delning införas om per emittent. Detta innebär att Tredje och Fjärde AP- fonden behåller sina respektive innehav om de understiger . Aktier som faller under beloppsgränsen ska av- räknas mot kontanta medel såvida inte totalsumman för så- dana innehav överstiger . I sådant fall skall istället reglering helt ske med de tre största svenska marknads- noterade aktieinnehaven. Utländska marknadsnoterade aktier föreslås beloppsmässigt delas lika mellan de fyra fonderna. Generellt bör också de enskilda posterna delas lika mellan AP-fonderna. För utländska aktier gäller per emittent som lägsta beloppsgräns. Aktier som faller under beloppsgränsen ska avräknas mot kontanta medel såvida inte totalsumman för sådana innehav överstiger . I sådant fall skall istället reglering helt ske med de tre största utländska marknadsnoterade aktieinnehaven. Innehav i onoterade bolag förs över till en run off fund som administreras av . Undantag från denna regel görs för fastighetsbolag (se nedan). Som framgår nedan utgör svenska nominella statspapper i många fall avräkningsvaluta. Dessutom fungerar detta till- gångsslag i vissa avseenden även som regleringsvaluta för värdeförändringar fram . Detta leder till icke proportionalitet i fördelningen av nominella svenska stats- papper, dvs svenska nominella statspapper fungerar som reglerande residualtillgång efter korrigering av icke propor- tionalitet och värdeförändring.) Ett övergripande önskemål är att de bostadsobligationer som skall fördelas mellan AP-fonderna skall ha god omsättnings- barhet och lägst A-rating samt en spridning som väl sam- manfaller med ett marknadsindex för bostadsobligationer. Innehaven av svenska bostadsobligationer fördelas belopps- mässigt lika mellan AP-fonderna. Första AP-fonden kommer att erhålla en än övriga AP- fonder. Realränteobligationer som skall fördelas bör ha en spridning som någorlunda väl sammanfaller med ett marknadsindex för realränteobligationer. Mer specifikt önskar de olika AP- fonderna erhålla följande volymer av realränteobligationer: Första AP-fonden önskar erhålla Andra AP-fonden önskar erhålla Tredje AP-fonden önskar erhålla Den icke proportionalitet som uppstår genom ovanstående fördelning av realränteobligationer regleras med hjälp av svenska nominella statsobligationer. Beträffande svenska kreditobligationer bör Första AP-fon- dens innehav av svenska kreditobligationer delas belopps- mässigt lika mellan AP-fonderna. Innehav med sämre rating än A och/eller av ej plain vanilla-karaktär behålls av Första AP-fonden (d.v.s. Andra till Fjärde AP-fonderna er- håller endast obligationer med rating om lägst A). Vad gäller innehaven i utländska nominella statspapper bör utgångspunkten för diskussionen vara att de delas belopps- mässigt lika mellan de fyra AP-fonderna. Praktiska skäl gör dock att det är lämpligt att Första AP-fonden behåller sitt innehav. Som kompensation för att Andra, Tredje och Fjärde Fonden avstår från sina andelar av utländska statsobligationer ska ovanstående fonder erhålla 12 mdr vardera i likvida medel och/eller svenska stats- eller bostadspapper som förfaller . Kvarstående icke proportionalitet regleras med hjälp av svenska nominella statspapper med kort löptid. Dock gäller också tilläggsregeln att om Första AP-fondens innehav av utländska statspapper överstiger 50 mdr ska de övriga fonderna kompenseras med en fjärdedel var av över- skjutande belopp i likvida medel/korta papper. Första AP-fonden behåller utländska kreditpapper som avräknas mot svenska nominella statspapper. Aktier i nuvarande Första AP-fondens helägda fastighets- bolag – AP-Fastigheter – bör utskiftas i lika delar. Kon- sortialavtal som reglerar ägandet mellan parterna måste upp- rättas. Första AP-fonden har åtagit sig att avveckla fondens innehav av europeiska och amerikanska fastighetsbolag. Samma mål- sättning gäller för Första AP-fondens innehav av fastighets- bolag i och . I den utsträckning en avveckling ej kan verkställas bör innehaven delas lika. Ytterligare överväganden (möjliga förändringar) Innehållet i detta dokument baseras på de olika fondernas nuva- rande situation. Detta innebär att vissa förändringar kan komma att föreslås längre fram i den mån de kan accepteras av samtliga fonder samt ej försvåra för utredningen om fördelningen av AP- fondens tillgångar. Första AP-fonden Andra AP-fonden Tredje AP-fonden