sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt vår mening har de aktuella föreskrifterna ett mycket begränsat samband med konsumentpolitiska uppgifter på miljöområdet i övrigt. Vi föreslår att regeringen ser över möjligheten att exempelvis föra över föreskriftsrätten till . godkände ett flerårigt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. ansvarar för en del av programmet. Enligt det verksamhetsmål som gäller för arbetet på energiområdet skall genom provning, märkning och information stimulera till en utveckling av mer energieffektiv teknik och skapa bättre förutsättningar för konsumenterna att få kunskap om energiförbrukning vad avser el- och annan energikrävande utrustning. Inom ramen för energimålet har provat, eller låtit prova, t.ex. olika slag av hushållsapparater, solfångarsystem, maskiner för fastighetstvättstugor, system för uppvärmning av småhus, insatser för öppna spisar, kaminer och vattenvärmare. Verket har också tagit fram provningsmetoder t.ex. för att bestämma energiegenskaperna i småhus. Enligt lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater skall vissa apparater märkas med en energideklarationsetikett. Konsu- mentverket ger ut föreskrifter med stöd av lagen och skall utöva tillsyn över efterlevnaden. Enligt vår mening är det inte helt självklart att skall svara för dessa uppgifter. För de övriga delverksamheterna under det särskilda programmet för en effektivare energianvändning svarar . Vi föreslår att regeringen ser över möjlighe- ten att föra över väsentliga delar av uppgifter enligt energiprogrammet till . Informationsinsatser till konsumenterna om energifrågor är dock en uppgift som Konsument- verket lämpligen kan svara för i samarbete med . provningar på eget laboratorium har skett , främst i syfte att bidra till det producentpåverkande arbetet. Genom provningsverksamheten har produkters funktion och kvalitet granskats från ett konsumentperspektiv. har antalet provningsuppdrag från tillverkare minskat väsentligt. I stället har stat- ligt finansierade energiprovningar och provningar av produkters miljö- egenskaper ökat i omfattning. Energi- och miljöprovningarna sker i hög utsträckning på externa laboratorier. Det har inte varit möjligt att under vår utredningstid genomföra en närmare utvärdering av provningsverksamheten. Enligt vår mening bör kostnaderna för verksamheten ses över och i samband med detta bör det övervägas om behov av varuprovningar kan till- godoses genom att provningar utförs av andra laboratorier. Merkostnader för livsmedel vid specialkost Inom ramen för det hushållsekonomiska arbetet tar fram beräkningar av vilka merkostnader för livsmedel som specialkost, t.ex. glutenfri kost eller kost vid diabetes, medför. Uppgifterna om merkostnaderna efterfrågas främst av försäkringskassor och socialför- valtningar och används i samband med beräkningar av bidrag till behö- vande hushåll. Med hänsyn till behovet av att begränsa Konsument- verkets arbetsuppgifter föreslår vi att beräkningarna, vars användnings- område framför allt hänför sig till vissa bidragssammanhang, i stället bör tas fram av eller . Den snabba förändringstakten i samhället medför att behöver ha en beredskap för att förutse konsekvenserna för konsu- menterna av nya företeelser, produkter och tjänster. Vi föreslår i betän- kandet att i stor utsträckning självt bör prioritera vilka insatser som är mest angelägna utifrån de övergripande målen. Det medför att enligt vår mening bör arbeta utifrån en helhetssyn på konsumentfrågorna. Ett kontinuerligt undersökande och analyserande arbete bör ligga till grund för olika insatser. Som vi tidigare redovisat anser vi att det rättsliga arbetet bör bedrivas integre- rat med den utredande och analyserande verksamheten. Det är också nödvändigt att av resursskäl göra tydliga prioriteringar för att kunna agera kraftfullt inom vissa områden. Även det rättsliga arbetet bör i hög grad inriktas på koncentrerade insatser och principiellt viktiga eller stora frågor och i mindre utsträckning styras av enskilda anmälningar utifrån. De ökade rättsliga befogenheterna bör användas aktivt för att snabbt och effektivt komma tillrätta med missförhållanden på mark- naden, vilket förutsätter att avsätter tillräckliga resurser för sådana insatser. En sådan målstyrd och behovsinriktad verksamhet, som i stor utsträckning bygger på egna initiativ och prioriteringar, ställer stora krav på flexibilitet hos myndigheten. Det innebär att bör ha en sådan organisation och ett sådant arbetssätt att det är möjligt att, även med kort framförhållning, göra omprioriteringar när ändrade förutsättningar kräver detta. Våra förslag kan kräva ytterligare anpass- ningar av organisation utöver vad som tidigare genomförts. Myndighetens ledningsfunktion har en avgörande bety- delse för verksamheten och vi anser därför att den bör ses över. Ett projektinriktat arbete förutsätter att tillräckliga personella och ekono- miska resurser skall kunna samlas kring insatser, vilket enligt vår mening försvåras om organisationen är indelad i många enheter. Orga- nisationen bör ses över med inriktningen att antalet enheter bör vara få eftersom detta minskar och förenklar beslutsvägarna, ökar möjligheten till samverkan och reducerar behovet av att skapa särskilda former för samordning och erfarenhetsutbyte mellan olika enheter. Med hänsyn till stora arbetsfält bör också en översyn av resurs- behovet för de administrativa uppgifterna ske, i syfte att föra över resurser till den operativa verksamheten i så stor utsträckning som möjligt. Till detta hör också frågor om kompetensen. En generell kompetens inom de olika verksamhetsområdena måste finnas. Det är dock knappast möjligt att inom den fasta personalstyrkan besitta djupare kunskaper inom alla de uppgifter som verket ställs inför, särskilt mot bakgrund av de snabba förändringar som sker på marknaden. Det är viktigt att kan dra nytta av den spetskompetens som finns på andra håll i samhället och som kan vara svår att behålla och utveckla på alla områden inom myndigheten. behö- ver därför avsätta tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna tillföra sådan kompetens i form av tidsbegränsade projektanställningar eller liknande i samband med olika insatser. Kommitténs bedömning och förslag: Konsumenterna behöver ha tillgång till objektiv och saklig konsumentinformation för att kunna göra rationella val på marknaden. Rådgivning och annan informa- tion till enskilda konsumenter är därför en viktig del av de offentliga konsumentorganens verksamhet. Internet innebär nya möjligheter att hålla aktuell information till- gänglig för många konsumenter. Det är också nödvändigt att infor- mation sprids på annat sätt, framför allt via de kommunala konsu- mentvägledarna. bör publicera huvuddelen av innehållet i Råd & Rön på Internet. Parallellt med detta bör en satsning på papperstidningen ske. bör ta fram faktablad avseende grundläggande konsumenträttsliga frågor på olika språk. Konsumentinformation i olika former och från olika håll är ett viktigt medel för att uppnå de konsumentpolitiska målen. Företagen har ett huvudansvar för att konsumenterna får tydlig och tillräcklig informa- tion om varor och tjänster på marknaden. Konsumenterna behöver dock ha tillgång även till objektiv och saklig konsumentinformation för att kunna göra rationella val på marknaden. Rådgivning och annan infor- mation till enskilda konsumenter är därför en viktig del av de offentliga konsumentorganens verksamhet. Information är också en viktig uppgift för organisationer som tillvaratar konsumenternas intressen. En avgörande fråga är hur myndigheter och organisationer på bästa sätt håller informationen tillgänglig för den enskilde konsumenten. Den nya tekniken, IT, medger stora möjligheter för enskilda konsumenter att direkt söka information hos centrala myndigheter och organisatio- ner. nya webbplats är ett bra exempel på vad den nya tekniken kan medföra i fråga om förbättrad tillgång till information Med hjälp av IT öppnas vidare möjligheter för exempelvis synskadade att ta del av informationen på lika villkor. En väl utvecklad webbplats kan också avlasta den kommunala konsument- verksamheten när det t.ex. gäller förköpsinformation. Konsumenterna kan därvid hitta informationen, t.ex. marknadsundersökningar, snabbare på egen hand. Vi anser att det är viktigt att nya webbplats marknadsförs på ett effektivt sätt. Adressen bör därvid vara en naturlig utgångspunkt när konsumenterna söker objektiv och saklig information via Internet. Som ett komplement till denna satsning menar vi att det vore av stort värde om tidningen i sin helhet, eller åtminstone i väsentliga delar, publiceras på Internet. Informationen i tidningen kan därigenom göras tillgänglig för en mycket större målgrupp än vad som är fallet . Ett problem som förtjänar påpekas är att genom satsningar på IT på bekostnad av mer traditionellt informationsmaterial riskerar att förlora intäkter. Verkets intäkter från försäljning av för- lagsprodukter minskar . Trenden är således vikande och intäkterna kan förväntas minska ytterligare med en ökad satsning på IT. kräver utvecklingen av webbplatser och databaser nya resurser utan motsvarande möjlighet till direkta intäkter. När det gäller Råd & Rön föreslår vi därför att en satsning på en utveckling av papperstidningen bör göras parallellt med att en större del av innehållet tillhandahålls gratis på Internet. För att finansiera en sådan satsning, som vi menar är nödvändig för att möta en eventuell minskning av pre- numerationsupplagan, föreslår vi att bedömningar av tidningens prenumerationspris, antalet utgivningar m.m. bör ske på mer affärs- mässiga grunder. Information på Internet förutsätter dock att konsumenten själv aktivt söker information. Det är därför viktigt att konsumenterna har en grundläggande kunskap i konsumentfrågor. Med kunskap kan konsu- menten själv identifiera sitt behov av information och veta var han eller hon skall söka den. En framgångsrik satsning på konsumentinformation hänger därför nära samman med frågan om konsumentutbildning. Utbildning i skolan kombinerat med satsningar på information via Internet framstår som ett bra sätt att t.ex. nå ungdomar med konsu- mentinformation. En framgångsrik satsning med konsumentinformation på Internet förutsätter därtill att konsumenterna har tillgång till datorer. Det är där- för enligt kommitténs mening av stort värde att datorer finns tillgäng- liga i samhället, t.ex. på bibliotek, medborgarkontor, skolor etc. För de konsumenter som inte kan eller vill använda IT, liksom på områden där konsumenten är i behov av mer specifik information om en särskild fråga, måste enligt vår mening konsumentinformation bygga på en närhetsprincip. Informationen måste föras ut och finnas tillgäng- lig där konsumenterna finns. En naturlig utgångspunkt i sammanhanget är de kommunala konsumentvägledarna. Dessa har direkt personlig kontakt med konsumenterna och har möjlighet att möta konsumenter i skolor, föreningar, bostadsområden etc. De känner väl de lokala förhållandena och kan därvid anpassa sina råd efter konsumenternas särskilda behov. Information via de lokala konsumentvägledarna framstår därmed som en förutsättning för att nå exempelvis personer som inte behärskar svenska språket. Konsumentvägledarna använder sig vid behov av kommunernas tolkservice i kontakten med dessa. Arbetet kunde dock, enligt vad vi har inhämtat, underlättas om det fanns faktablad tillgängliga på olika språk avseende grundläggande konsumenträttsliga frågor. Enligt vår mening bör ta fram sådana faktablad. Genom lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister, som trädde i kraft , gavs – KO – rätt att i en tvist mellan en konsument och en näringsidkare, som gäller en finansi- ell tjänst, biträda konsumenten som ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet, om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns särskilda skäl för det. Att biträdet lämnas genom att KO agerar ombud innebär att denne måste ha fullmakt från den enskilde för att kunna föra dennes talan. Närmare regler om rätte- gångsombud och fullmakter finns i 12 kap. . Enligt lagen skall försöksverksamheten pågå till utgången av november månad 2002. Lagen skall dock tillämpas även därefter på ärenden i vilka KO beslutat om sitt biträde före utgången av . Enligt våra huvuddirektiv skall vi analysera om KO:s möjligheter att biträda enskilda i allmän domstol beträffande finansiella tjänster bör permanentas. Vi skall även analysera om KO:s roll kan vidareutvecklas genom möjligheten att ge biträde åt enskilda även på andra områden än finansiella tjänster. Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för dåvarande att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge KO möjlighet att före- träda en enskild konsument i ärenden eller mål av principiellt eller all- mänt intresse, främst på området för finansiella tjänster. Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:s biträde åt enskilda konsu- menter, överlämnade betänkandet KO:s biträde åt enskilda (SOU 1996:140). Utredningen föreslog att en försöksverksamhet skulle inledas i vil- ken KO i en tvist rörande en finansiell tjänst mellan en konsument och en näringsidkare skall ha möjlighet att biträda konsumenten. Enligt utredningen syftade förslaget till, förutom att ge den enskilde konsu- menten ett stöd, att stärka rättsbildningen inom konsumentområdet. Konsumenten skall därför enligt utredningen kunna erhålla hjälp av KO i de fall denne anser att utgången i tvisten är av betydelse för rätts- tillämpningen. Biträdesmöjligheten begränsas enligt förslaget emeller- tid inte till rena prejudikatsfrågor utan KO föreslås medverka även när en fråga av annan anledning är av vikt för konsumentintresset, t.ex. när ett större antal konsumenter berörs. Detta uttryckte utredningen på så sätt att KO skall kunna biträda en enskild konsument också då det finns särskilda skäl för det. Som allmänna utgångspunkter för utredningens arbete anförs föl- jande (s. 75): Arbete med konsumentfrågor bedrivs på många områden och kan ske såväl genom förebyggande åtgärder som genom tvistlösning. Arbete kan även ske genom information och rådgivning. Det förebyggande arbetet går i huvudsak ut på att stärka konsumentkollektivet i stort. En viktig roll i det förebyggande arbetet spelar /KO. KO kan bl.a. gripa in och föra talan vid om att oskäliga avtalsvillkor skall förbjudas. KO kan också ingripa mot otillbörliga marknadsföringsmetoder. Även de myndigheter som har tillsynsfunktioner, som t.ex. Konsument- verket och , har stor betydelse i sammanhanget. Genom den förebyggande verksamheten kan man i stor omfattning förhindra att tvister uppkommer. När tvister uppkommer finns för att lösa dessa, förutom de allmänna domstolarna, ett antal organ, såsom och särskilda villkorsnämnder. Härtill kommer även organ som ger råd och information till konsumenterna, t.ex. rådgivningsbyråer och de kommunala konsumentvägledarna. De sist- nämnda är även viktiga i arbetet med att lösa uppkomna problem mellan konsumenter och näringsidkare. En utgångspunkt för utredningens arbete är att den rättsbildning som sker inte är tillräcklig för att tillgodose konsumenternas rätt. Genom den tvistlösning som sker vid kan en tvist lösas på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Vidare är den rättsbildning som sker där av stort värde. tvistlösningen vid gäller dock den betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter upptagande av muntlig bevisning. En skriftlig handläggning kan inte alltid ge en tillfredsställande utredning. Vidare har beslutat att inte pröva vissa typer av tvister. Det finns således fall där den enskilde konsumenten är hänvisad till att föra en pro- cess vid allmän domstol. En sådan process är kostsam, och den enskilde kan därför tvingas att avstå från att ta till vara sin rätt. Härigenom begränsas rättsbildningen på området. Enligt utredningen medför en rätt för KO att företräda en enskild kon- sument vid allmän domstol inte endast att den enskilde får ökade möj- ligheter att ta till vara sin rätt, utan kan enligt utredningen också komma konsumentkollektivet i stort till godo, t.ex. genom att närings- idkaren efter avgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse också gentemot andra konsumenter. Även om dessa inte får omedelbar rättelse utan själva blir tvungna att tillgripa en process kan den tidigare domen ha en betydande bevisverkan. Enligt utredningen främjas prejudikatsbildningen allmänt. Utredningen anför vidare (s. 77): De regler som föreslås skall uppnå den åsyftade effekten att öka rättsbild- ningen inom konsumentområdet. utredningar har föreslagit lös- ningar som har syftat till att få fram vägledande avgöranden inom såväl konsumentområdet som det civilrättsliga området i övrigt. En del av dessa förslag har lett till lagstiftning. Trots detta har antalet prejudikat inte ökat. Andra tvistlösningsvägar än processen i domstol och väljs fortfarande i betydande utsträckning. För att prejudikatsbildningen vid domstolarna skall öka måste det för parterna vara mer fördelaktigt att välja domstolen än att söka lösa tvisten på annat sätt. För konsumenten kan det naturligtvis vara en fördel att KO del- tar i processen på hans sida. För näringsidkaren kan det vara tvärtom. Bara det förhållandet att KO befinner sig på motpartens sida och det massmedi- ala intresse detta kan medföra, kan ha en stor avhållande effekt på hans vilja att föra en process. Betänkandet remissbehandlades varpå regeringen i prop. 1996/97:104 föreslog en lag om försöksverksamhet avseende medverkan av KO i tvister som rör finansiella tjänster. Regeringens förslag överensstämde i huvudsak med utredningens. I propositionen anförde regeringen att de ökade kostnader för KO:s verksamhet som förslaget skulle leda till kunde finansieras av de medel som anslagits till på området för finansiella tjänster (prop. 1995/96:82, bet. 1995/96:LU10, rskr. 1995/96:81). Lagen om försöksverksamhet avseende medverkan av KO i vissa tvister trädde i kraft . 15.5Överväganden angående biträde åt enskilda Kommitténs bedömning: Försöksverksamheten beträffande KO:s möjlighet att biträda enskilda i tvister som rör en finansiell tjänst har pågått endast . Det är enligt vår mening för tidigt att utvärdera om försöksverksamheten bör förlängas eller permanentas. Den utsatta försöksperioden – till utgången av – bör slutföras innan en utvärdering av verksamheten görs. Så länge den pågående försöksverksamheten beträffande KO:s biträde åt enskilda vid tvister som rör finansiella tjänster inte utvär- derats, bör frågan om en utökad försöksverksamhet som tar sikte på konsumenttvister på andra områden anstå. Att det nuvarande systemet inte i tillräcklig utsträckning främjar rätts- bildningen på konsumentområdet är ett problem. Det finns sannolikt ett betydande antal rättsligt grundade anspråk som inte görs gällande vare sig vid domstol eller på annat sätt. Inte minst är så fallet med tvister av liten ekonomisk betydelse. Det är en allvarlig brist i rättssystemet att vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckning på ett för medborgarna så centralt och viktigt område som konsumenträtten. En bidragande orsak till problemet är att de enskilda konsumenterna av kostnadsskäl i vissa fall avstår från att föra sin sak till prövning av allmän domstol. Kostnadsfrågan kan också vara en orsak till att inte anlita sakkunnigt biträde i en process. Det är huvud- sakligen dessa skäl som ligger bakom försöksverksamheten med med- verkan av KO i vissa konsumenttvister (prop. 1996/97:104). Det finns inga regler om hur frågan om biträde skall initieras hos KO. Flertalet ärenden får KO kännedom om genom att enskilda kon- sumenter ansöker om KO:s biträde. Enligt uppgift från KO har sedan försöksverksamheten påbörjades – – 48 ansök- ningar kommit in. Utöver dessa har KO fått underlag i 15 fall från advokater, dvs. Av dessa har KO i 37 fall prövat om förut- sättningar för biträde föreligger, och i sex fall har fullmakt tagits in. Av dessa sex har en tvist lett till förlikning och i ett fall har talan väckts med KO som biträde. Många av dem som söker KO:s biträde har först varit i kontakt med , Konsumenternas För- säkringsbyrå, konsumentvägledare eller . KO har valt att inte aktivt söka fall via massmedia. Visserligen skulle man då sannolikt få ett större antal fall att pröva men enligt KO är risken att dessa fall skulle kräva onödigt stora utredningsinsatser utan att man fann fler principiellt intressanta fall. Att KO inte biträtt enskilda konsumenter i fler tvister kan ha flera förklaringar. De fall som förs fram bör ha ett förhållandevis tydligt prejudikatsvärde och vara av betydelse för en större grupp konsu- menter. Utifrån denna aspekt är det inte alltid prejudikatsfrågan är ren- odlad eller går att utröna av det underlag som finns på ett tidigt sta- dium. En annan förklaring kan vara att många tvister till stor del består av rena bevisfrågor. Utifrån vad som sagts är det vår bedömning att det är för tidigt att utvärdera om försöksverksamheten bör förlängas eller om KO:s möjlighet att biträda bör permanentas. Den utsatta försöksperioden – till utgången av – bör löpa ut innan en utvärdering av verksamheten görs. I samband med denna utvärdering bör även en analys av kriterierna för KO:s biträde göras, t.ex. av om möjligheten för KO att biträda bör utvidgas till att gälla även andra områden eller göras generell. Exempel på andra konsumentområden där det finns behov av ökad rättsbildning är enligt vår mening byggsektorn, produkt- ansvarsområdet och kanske även paketresor samt telefon- och andra allmännyttiga tjänster. Inom dessa sektorer inkommer till KO en mängd ärenden såvitt gäller marknadsföring och avtalsvillkor. Så länge den pågående försöksverksamheten beträffande KO:s biträde åt enskilda vid tvister som rör finansiella tjänster inte har utvär- derats, bör således enligt vår bedömning frågan om en utökad försöks- verksamhet som tar sikte på konsumenttvister på andra områden anstå. Vid den kommande utvärderingen får man väga resultatet mot de resurser erhåller på området. Även om möjligheten till biträde inte utnyttjats i så många fall, kan det enligt vår mening finnas anledning att med i princip bibehållna resurser, eller en mindre förstärkning, utvidga området för KO:s möjligheter att biträda. 15.6Näringsförbud på det marknadsrättsliga området Enligt våra direktiv skall vi analysera om marknadsrätten bör stärkas genom att () ges rätt att besluta om näringsförbud vid grova åsidosättanden på det marknadsrättsliga områ- det. Vi har uppfattat uppdraget som att det avser en analys av om det marknadsrättsliga sanktionssystemet är tillräckligt och om det bör kompletteras med en rätt för KO själv att besluta om näringsförbud eller om KO skall ges rätt att väcka talan härom vid domstol. Före gällde att den som bedrivit enskild närings- verksamhet och som försatts i konkurs, så länge konkursen inte var avslutad, inte fick bedriva näring, s.k. konkurskarantän (199a § konkurslag). Näringsverksamhet som bedrevs i juridisk person omfattades inte av regeln. Emellertid fanns i dåvarande lagstiftning om handelsbolag och enkla bolag samt aktiebolag, regler som delvis hind- rade gäldenär från verksamhet i handelsbolag och aktiebolag (SOU 1984:59, s. infördes i svensk rätt en möjlighet att ålägga en näringsidkare generellt förbud att idka näring – näringsför- bud, dvs. även utan samband med konkurs. Reglerna togs in i kon- kurslagen (199b–j § konkurslag). En förutsättning för reg- lerna om näringsförbud var att missförhållanden förekommit i en rörelse som slutat med konkurs (se bl.a. Konkurs och rätten att idka näring /SOU 1979:13/). Redan i samband med detta lagstiftningsärende uttalades att det kunde finnas skäl att överväga om inte näringsförbud borde kunna tillgripas också i andra fall än då en person gått i konkurs (prop. 1979/80:83 bl.a. s. En parlamentarisk kommitté – – tillsattes .