sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att inte heller närings- verksamheten enligt 3 § lagen om rätt till ledighet för att bedriva nä- ringsverksamhet skall få innebära väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. Detta skulle ge arbetsgivaren en uttrycklig möjlighet att av- slå en begäran om ledigheten för verksamhet som innebär t.ex. en för- troendeskadlig bisyssla. Utredningens bedömning: Det finns inget som tyder på att arbets- hindrande bisysslor generellt skulle vara ett problem. Det är till stor del en arbetsledningsfråga att uppmärksamma bisysslor som är ett hinder i Överväganden och förslag 177 Gällande regler ger arbetsgivarna möjlighet att stoppa bisysslor som är arbetshindrande. Förbud för anställda att ha bisysslor som inverkar hindrande på arbetet i huvudanställningen finns inom alla delar av den offentliga sektorn. Ar- betsgivaren kan ålägga arbetstagaren att upphöra med en sådan bisys- sla. En arbetstagare är skyldig att på begäran lämna uppgift om bisyss- lan till arbetsgivaren. Bestämmelserna om arbetshindrande bisysslor finns i kollektivavtal. De har i stort sett samma innehåll i de olika avta- len. Det allmänna intresset av att ha en effektiv förvaltning gör ett förbud mot arbetshindrande bisysslor motiverat. Att det bör finnas regler om arbetshindrande bisysslor är knappast kontroversiellt. Det är självklart att man skall använda sin arbetskraft och kompetens åt de arbetsupp- gifter för vilka man anställts och får lön. Anställningarna skall utformas så att de kräver en insats som motsvarar lönen. Bisysslorna är något som hör till fritiden. Det finns inga hållbara argument för den på sina håll förekommande inställningen att man har rätt att använda en viss andel av sin betalda arbetstid åt bisysslor. En myndighet som ser genom fing- rarna med arbetshindrande bisysslor är inte värd allmänhetens förtroen- de. Myndigheternas och kommunernas praxis visar inte på några större problem när det gäller att tillämpa gällande bestämmelser om arbets- hindrande bisysslor. Genom de kontakter som utredningen har haft med myndigheter och kommuner har det dock framgått att det finns stora va- riationer i vilken inblick de har i förekomsten av bisysslor och i hur fram- för allt kommunerna väljer att agera. Det är därför rimligt att räkna med ett visst mörkertal i fråga om arbetshindrande bisysslor. Det går inte att genom resultaten av vår egen enkätundersökning dra slutsatsen att arbetshindrande bisysslor generellt skulle vara ett problem för myndigheter, kommuner och landsting. Men det betyder naturligtvis inte att det skulle saknas anledning för arbetsgivarna att i enskilda fall uppmärksamma bisysslor som är ett hinder i arbetet. Det är i hög grad en arbetsledningsfråga. Den kan sannolikt ofta lösas lokalt och infor- mellt genom direkta åtgärder från arbetsledningens sida. Men det kan inte uteslutas att arbetsgivaren ibland väljer att blunda för arbetshind- rande bisysslor. Vilka konsekvenser av en bisyssla som gör den arbetshindrande är i allmänhet uppenbart. Det kan handla om att arbetstagaren är borta från arbetsplatsen utan giltigt skäl, har svårt att hålla tider och att utföra schemalagda arbetsuppgifter eller i övrigt inte orkar med de uppgifter som normalt hör till anställningen. Svårigheten ligger snarare i att visa på ett samband mellan bisysslan och bristen i sättet att utföra arbetsupp- 178 Överväganden och förslag Som framgår av AD 1997 nr 18 är detta dock inte något oöverstigligt hinder för en arbetsgivare som vill utnyttja bestämmelsen, i synnerhet som denna är utformad som en s.k. arbetsgivarventil. Arbetsgivaren kan enligt gällande bestämmelser ålägga en arbetsta- gare att helt eller delvis upphöra med en bisyssla som arbetsgivaren an- ser vara hindrande för arbetet. Utredningen anser att sådana bestäm- melser om förbud mot arbetshindrande bisysslor ger de statliga och kommunala arbetsgivarna tillräckliga möjligheter att, om de vill, stoppa bisysslor som hindrar anställda från att sköta sitt arbete. Det är angeläget att myndigheter och förvaltningar utnyttjar den möj- lighet att ingripa mot arbetshindrande bisysslor som bestämmelserna ger. Ledningen har ett ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och att arbetsmiljön vid myndigheter och förvaltningar är bra. Om det finns brister i dessa avseenden och de visar sig bero på alltför omfattande bi- sysslor, bör arbetsgivaren utnyttja den möjlighet som bisyssleförbudet ger att komma till rätta med missförhållandena. Att arbetstiden är fri eller att de anställda arbetar mycket på distans är inget skäl för arbets- givaren att låta bli att ingripa mot missbruk av möjligheten att ha bisyss- lor. Det allmänna intresset av att motverka arbetshindrande bisysslor är enligt utredningens mening så starkt att arbetsgivaren närmast har en skyldighet att ingripa mot sådana bisysslor. Myndigheter och förvaltningar bör alltså inhämta de upplysningar som behövs för att bedöma bisysslor och förbjuda dem om de inverkar hindrande på arbetet. Hur detta skall gå till behandlas i avsnitt 7.4. Utredningens förslag och bedömning: Det finns inget som tyder på att konkurrensbisysslor utgör något större problem. Prövningen av om en bisyssla är konkurrensskadlig eller ej skall ligga på arbetsgivaren och inte på regeringen. De som är anställda hos staten, kommunerna eller landstingen får inte driva eller delta i verksamhet som konkurrerar med arbetsgivarens. Denna tredje typ av otillåten bisyssla - konkurrensbisyssla - regleras i kollektivavtal på både det statliga och det kommunala området. Konkurrensbisysslorna är de som senast blev föremål för reglering. På den statliga sidan gjordes detta i anslutning till bisysslela g- stiftning och på den kommunala . Motivet var att myndigheterna i relativt stor utsträckning hade börjat driva kommersiell verksamhet som var konkurrensutsatt och, på den kommunala sidan, att marknadsliknande former för driften av bl.a. sjukvården hade blivit allt Överväganden och förslag 179 Det ansågs då inte rimligt att en myndighet utsattes för skada genom att anställda konkurrerade med myndigheten. Bestämmelserna infördes i kollektivavtalen närmast i förtydligande syfte. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor hade dittills ansetts täcka även konkurrens- bisysslorna I det statliga avtalet är förbudet mot konkurrensbisysslor begränsat till att gälla arbetstagare vid myndigheter som bedriver affärs- eller upp- dragsverksamhet. Det är inom området för den verksamheten som ar- betstagaren inte får ha anställning, uppdrag eller del i företag eller an- nars i förvärvssyfte utöva verksamhet. Det kommunala avtalet saknar sådan begränsning. Förbudet mot konkurrensbisysslor kan alltså använ- das inom alla kommunala verksamhetsområden. Precis som beträffande de andra bisyssletyperna kan en arbetsgivare dels begära de uppgifter som behövs för att bedöma en bisyssla, dels förbjuda bisyss- lan. På den statliga sidan kan en arbetstagare få ett särskilt medgivande av regeringen att ha en konkurrensbisyssla. Bestämmelserna som sådana har såvitt vi kunnat se inte förorsakat några större tillämpningsproblem. Praxis är inte särskilt omfattande. Däremot kan man genom några av de kartläggningar som gjorts i kom- muner konstatera att det i viss omfattning förekommer att anställda dri- ver egen verksamhet inom precis samma område som den förvaltning de arbetar vid handhar. Eftersom det rör sig om endast revisioner, som gjorts stickprovsvis, och det varierar hur förfrågningar och kontroller görs i övrigt finns det anledning att räkna med ett mörkertal. På den statliga sidan finns ett fåtal avgöranden i vilka regeringen har haft att ta ställning till begäran om medgivande att ha konkurrensbisyssla. Man kan också med stöd av den kartläggning vi låtit göra med hjälp av SCB kon- statera att många av dem som har bisysslor också svarat att det finns beröring mellan någon av bisysslorna och verksamheten i huvudanställ- ningen. Det behöver dock inte innebära att det är fråga om någon kon- kurrerande verksamhet. Införandet av förbudet mot konkurrensbisysslor motiverades med att myndigheter, som drev kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet, kun- de lida ekonomisk skada om tjänstemännen fick konkurrera fritt med de myndigheter där de var anställda. hade bisysslan kunnat betrak- tas som förtroendeskadlig och därmed förbjudas. Men så hade inte alltid varit fallet. Den statliga affärs- och uppdragsverksamheten har ökat i omfattning sedan reglerna om konkurrensbisysslor infördes. Många statliga myn- digheter bedriver någon form av kommersiell verksamhet inom åtminstone någon del av sitt område. Även i kommunerna och lands- tingen är sådan verksamhet omfattande. Arbetskraften är mer rörlig genom att anställda mer än tidigare går fram och tillbaka 180 Överväganden och förslag mellan de olika sektorerna. Detta sker som myndigheternas verksamhet i vissa fall helt skall finansieras genom intäkter och bedrivas i konkurrens med privata företag. Vi anser det rimligt att myndigheter som bedriver sådan näringsverksamhet inte utsätts för ekonomisk skada genom att deras anställda får fritt konkurrera med myndigheten. Det finns därför skäl att även fortsättningsvis ha ett förbud mot konkurre- rande bisysslor. Även för konkurrensbisysslorna gäller att det inte finns någon skarp gräns i förhållande till de förtroendeskadliga bisysslorna. Att en anställd har en bisyssla på den egna myndighetens område kan i vissa fall vara både olämpligt från konkurrenssynpunkt och förtroendeskadligt. Det statliga förbudet mot konkurrensbisysslor kan bara tillämpas vid myndigheter som bedriver affärs- eller uppdragsverksamhet. Denna be- gränsning, som inte finns på det kommunala området, förefaller onödig. Det finns ingen entydig definition av begreppet uppdragsverksamhet. Det är oklart om avgiftsfinansierad verksamhet enligt 4 § avgiftsförord- ningen (1992:191), som kan vara konkurrensutsatt, hör till det område där förbud mot konkurrensbisysslor kan användas. Många myndigheters verksamhet finansieras både med anslag och intäkter från uppdrags- verksamhet. Gränserna mellan de båda områdena är inte skarpa. En an- ställd kan arbeta med både anslags- och intäktsfinansierad verksamhet. En verksamhet kan det ena året vara anslagsfinansierad för att vara intäktsfinansierad. Samma typ av verksamhet kan hos en myndig- het vara finansierad med anslag och hos en annan myndighet finansieras med avgifter. är verksamheten helt konkurrensutsatt, ibland är den inte det. Mot denna bakgrund skulle den statliga konkurrensbisyssleregelns begränsning till affärs- och uppdragsverksamhet enligt utredningens me- ning kunna tas bort. Detta blir med utredningens förslag liksom en fråga för parterna. På det kommunala området finns ingen motsvarande begränsning. Det har såvitt man vet inte vållat några problem. Det blir de ansvariga myndigheternas sak att avgöra om en verksamhet är av sådant konkurrensutsatt slag att en bisyssla inom området bör förbjudas. Den avgörande omständigheten blir därvid om myndigheten lider någon form av skada, ekonomisk eller annan, på grund av bisysslan. har bäst förutsättningar att bedöma om en bisyssla medför skadlig konkurrens för myndigheten och om den kan tillåtas. Vi ser ingen anledning varför regeringen i fortsättningen skall pröva sådana frågor. Hänvisningen till ALFA i förordningen (1996:1524) med regeringens arbetsgivarnyckel bör därför tas bort. I stället bör ar- betsgivaren på detta område ha samma möjligheter i fråga om uppgifter om bisysslor som vi förordat beträffande de arbetshindrande sysslorna. Detta återkommer vi till i avsnitt 7.4. Överväganden och förslag 181 Frågan om formen för reglering diskuteras i avsnitt 7.5. Utredningens förslag och bedömning: De offentliga arbetsgivarnas möjligheter att på ett tidigt stadium reagera mot förtroendeskadliga bisysslor förbättras framför allt på den statliga sidan. Arbetsgivare som får känne- dom om en förtroendeskadlig bisyssla skall ålägga arbetstagaren att upphö- ra med eller inte åta sig bisysslan. Frågan kan i sin helhet bli föremål för överprövning enligt arbetstvistlagen. Arbetsgivaren skall också informera sina anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla förtroende- skadlig. Offentligt anställda skall på arbetsgivarens begäran lämna de upp- gifter arbetsgivaren behöver för att kunna bedöma arbetstagarnas bisysslor. Skyldigheten omfattar alla bisysslor. Bestämmelserna placeras i lagen om offentlig anställning och blir tillämpliga inte bara i staten utan även i kom- muner, landsting, kommunalförbund och försäkringskassor. Arbetsmarkna- dens parter behåller möjligheten att i kollektivavtal reglera hur arbetshind- rande bisysslor och konkurrensbisysslor skall bedömas och vad som skall bli följden av att arbetstagare har sådan bisyssla. Arbetstagaren skall fortfa- rande ha möjlighet att få besked av arbetsgivaren om dennes syn på en bisyssla, men författningsregleringen av denna fråga upphävs. Domare som anställs genom beslut av regeringen, chefer för förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen samt direktörer för allmänna för- säkringskassor skall på eget initiativ anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. Vid tillämpningen av bestämmelserna om bisysslor skall för de grupperna , regeringen respektive sty- relsen för vara arbetsgivare. Anmälningsskyldigheten regleras i författning. 182 Överväganden och förslag 7.4.1Behövs ett nytt kontrollsystem? Enligt direktiven skall utredningen se över både reglerna om förtroende- skadliga bisysslor och framför allt kontrollfunktionen, dvs. ordningen för hur man kan se till att reglerna följs. Utredningen skall undersöka hur det nuvarande kontrollsystemet för de förtroendeskadliga bisysslorna, baserat på den enskildes bedömning kombinerat med en beskedsrätt - s.k. frivillig kontroll, kan förändras. Det finns enligt direktiven mycket som talar för att det finns ett sådant behov. En förändring skulle kunna innebära att en anmälningsskyldighet för bisyssleinnehav införs i viss omfattning, men även andra alternativ, exempelvis tillståndskrav för vis- sa bisysslor, kan övervägas. Utredningen har inte funnit någon anledning att föreslå någon större förändring i fråga om vilka bisysslor som skall vara tillåtna eller inte. Reglerna om förbud mot bisysslor är ändamålsenligt utformade. De är generellt hållna och bör enligt utredningens uppfattning vara det även . Men regler av detta slag måste upp av ett effektivt kontrollsystem. Det måste vara möjligt för myndigheterna att se till att reglerna efterlevs. Dagens regler bygger på dels den frivilliga kontrollen, dels vissa möj- ligheter för arbetsgivaren att ta reda på vilka bisysslor som förekommer och ta ställning till dem. Anmälningsplikt för bisysslor förekommer fram- för allt i kollektivavtal för vissa chefskategorier. Därutöver kan särskilda villkor förekomma i enskilda anställningsavtal. Frågan är då om kontroll- systemet fungerar tillfredsställande eller om det finns anledning att för- ändra det. Den statistiska undersökningen om bisysslor har visat på en omfatt- ning av bisysslor som enligt vår mening generellt sett inte är alarmeran- de eller förvånansvärt stor. Denna bild bekräftas av den information som utredningen har fått genom sina kontakter med statliga myndighe- ter, försäkringskassor, kommuner och landsting. Vi har emellertid också konstaterat att det inte utesluter problem inom enstaka förvaltningsom- råden eller yrkesgrupper. Myndigheter och förvaltningar med t.ex. myn- dighetsutövning, tillsyn och upphandling bland arbetsuppgifterna kan ha ett särskilt intresse av att veta bl.a. om de anställda har bisysslor inom samma verksamhetsområde. Genom undersökningen har vi också kun- nat notera att såväl arbetsgivare som anställda i relativt liten utsträck- ning utnyttjar de formella möjligheter som finns att ge och få information om bisysslor. Utredningens kontakter med myndigheter och förvaltningar har ock- så visat på ganska stora variationer i fråga om hur arbetsgivarna väljer att agera. Exempelvis har vissa statliga myndigheter utarbetat utförligt informationsmaterial med vägledning om bisysslors tillåtlighet. En del myndigheter är också måna om att hålla frågan levande och ta upp den Överväganden och förslag 183 med nyanställda, i utvecklingssamtal och vid utbildningstillfällen. Det är dock inte hos alla arbetsgivare som informationen når ut till de an- ställda. Vidare kan en del kommuner sägas till fullo ha utnyttjat sin möj- lighet att begära uppgifter om bisysslor medan andra har valt att undvika sådant av bl.a. integritetshänsyn. Ett gemensamt drag för i stort sett alla myndigheter vi varit i kontakt med har dock varit att man i och för sig är medveten om att otillåtna bisysslor kan förekomma, men har praktiskt svårt att utan konflikter med den anställde hantera frågan. En sektor som avviker något från det mönstret är landstingen, där man framför allt av konkurrensskäl tycks ha haft bisysslefrågan mer aktuell och också valt att ta upp den i anställningsavtal och att ge t.ex. verk- samhets- och avdelningschefer ansvar för att samla in uppgifter om bi- sysslor från övrig personal. Problemet är inte i första hand att kunna tillämpa bisysslereglerna på bisysslor som uppmärksammas utan snarare att otillåtna bisysslor upp- täcks först när det är . De är inte de materiella reglerna utan kontrollsystemet som brister. En del av de olämpliga bisysslor som emellanåt uppdagats har kommit som en överraskning för arbetsgivarna. Att en bisyssla varit att betrakta som otillåten kan för övrigt ibland också vara en överraskning för den anställde. Bisysslefall uppmärksammas och debatteras ibland i massmedia. Kritiken mot anställda som har och myndigheter som tolererar olämpliga bisysslor kan vara hård. Redan förekomsten av något eller några ensta- ka fall av förbjudna bisysslor, framför allt förtroendeskadliga, kan vara tillräckligt för att allmänhetens förtroende för myndigheter skall få sig en ordentlig knäck. Det sagda leder inte till att någon absolut vattentät och närgången kontroll av bisysslor bör eftersträvas. För det första är det inget som skulle gynna arbetsklimatet i myndigheter och förvaltningar. Det finns inte heller någon anledning tro att man med en rimlig insats av resurser faktiskt skulle kunna konstruera ett sådant kontrollsystem. Likväl finns det skäl att söka åstadkomma ett sätt för arbetsgivarna att bättre kunna skaffa sig information om bisysslor och ingripa mot dem framför allt om de är förtroendeskadliga men även ar- betshindrande eller konkurrerande. 7.4.2Olika alternativs för- och nackdelar Det viktigaste målet med ett ändrat kontrollsystem tycker vi är att de materiella bisysslereglerna når sitt syfte, dvs. att olämpliga bisysslor upptäcks och stoppas. En grundläggande förutsättning för en effektiv kontroll av hur bisysslereglerna efterlevs är att reglerna är enkla och tydliga. Den anställde måste ha möjlighet att kunna bedöma var gränsen 184 Överväganden och förslag mellan tillåtna och otillåtna bisysslor går, så att han eller hon vet när det är påkallat att förhöra sig om arbetsgivarens syn på saken. Arbetsgiva- ren å sin sida måste genom reglerna få en klar bild av vilka bisysslor det kan finnas anledning att förbjuda eller diskutera med den anställde. Förutom möjligheten att skaffa sig kunskap om förekomsten av bi- sysslor måste arbetsgivaren ha befogenhet att agera och att ålägga nå- gon rimlig påföljd när så behövs. Kontrollfunktionen måste vara organi- serad så att befogenheter och ansvar för att utöva kontrollen är fördela- de på ett tydligt sätt. Kontrollsystemet måste uppfattas som rättvist för att fungera effektivt. Det är en fördel både för den anställde och för myndigheten om ett ingripande kan ske tidigt och kanske på ett informellt sätt, innan mera kännbara sanktioner behöver tillgripas. En stor del av ansvaret för bedömningen av bisysslor ligger för an- ställda i stat och försäkringskassa på den anställde själv, med den nämnda rätten att få myndighetens besked om bisysslan är förtroende- skadlig eller ej. Det systemet skapades med utgångspunkten att det för- utsattes att arbetstagarna skulle använda sig av den möjligheten när de tvekar om sitt ställningstagande. En fördel med systemet är naturligtvis att arbetsgivaren slipper lägga sig i saker som kanske ofta upplevs hö- ra till den anställdes privatliv. Arbetsgivaren behöver inte heller ha några mer eller mindre omfattande rutiner för att bedöma bisysslor som an- mäls. Å andra sidan finns det nackdelar. Dels kan förekommande bi- sysslor komma som överraskningar för arbetsgivaren i ett läge då all- mänhetens förtroende för myndigheten redan har rubbats. Dels har inte den statliga arbetsgivaren rätt att ge något formligt besked i fråga om en förtroendeskadlig bisyssla så länge inte den anställde har begärt något sådant. De nackdelarna skulle man kunna komma undan om man i stället kräver tillstånd till eller anmälan av bisysslor. Båda systemen ger emel- lertid ett omfattande administrativt arbete. Arbetsgivaren skall ju inte bara ta emot uppgifter om alla bisyssleförhållanden, som dessutom änd- ras . Arbetsgivaren förutsätts också antingen ge besked om tillstånd eller, beträffande anmälningssystemet, i vart fall ha gjort en be- dömning av bisysslans tillåtlighet. En utebliven reaktion kan ju lätt upp- fattas som ett godkännande. Till detta kommer flera andra olägenheter. För det första är det långt ifrån säkert att alla anställda kommer att an- mäla alla relevanta bisysslor eller söka tillstånd för dem. Systemen för- utsätter nämligen att den anställde skall känna till vilka bestämmelser som gäller och kunna bedöma vilka sysslor som kan vara tveksamma. Det är också svårt att göra generella avgränsningar beträffande vilka bisysslor som skall anmälas eller som kräver tillstånd. Inom en och samma myndighet kan finnas så många olika kombinationer av arbets- uppgifter, befattningar och bisysslor att det skulle kräva en hel del spe- Överväganden och förslag 185 cialreglering, vilket knappast skulle göra systemet lätt att överblicka. Att å andra sidan kräva att alla bisysslor skall anmälas eller kräva tillstånd leder till att en mängd fullkomligt harmlösa bisysslor blir föremål för ar- betsgivarens inblick eller bedömning, vilket inte är önskvärt för någon. Erfarenheterna av tillämpningen av de anmälningsskyldigheter som finns på några områden är inte alltigenom goda. Det är i praktiken knappast någon skillnad mellan tillståndsprövning och anmälningsskyldighet kombinerad med rätt för arbetsgivaren att förbjuda bisysslan. Nackdelarna med generella anmälnings- eller till- ståndssystem är enligt vår mening sammantaget så stora att vi inte ser dessa som något alternativ till dagens bestämmelser. Generellt sett be- hövs inte så hård kontroll som ett anmälnings- eller tillståndssystem medför. Genom våra kontakter med myndigheter och förvaltningar har vi också fått intrycket att det av anförda skäl finns ett motstånd mot så- dana obligatorium. Vi menar att det finns bättre sätt att ge möjligheter till kontroll. Beslut i fråga om förtroendeskadliga bisysslor Mer ändamålsenligt än både dagens system på den statliga sidan med s.k. frivillig kontroll och ett med generell anmälnings- eller tillståndsplikt är enligt utredningens mening att ge arbetsgivaren en möjlighet att in- hämta uppgifter om de anställdas bisysslor för att kunna få en bild av och bedöma vad som förekommer. Arbetsgivarens möjlighet blir reell genom att arbetstagarna åläggs att på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs. Skyldigheten att lämna uppgifter bör gälla alla bi- syssletyper. Detta påminner om det kontrollsystem som finns på den kommunala sidan. Om sådana uppgifter visar att någon förtroendeskadlig bisyssla före- kommer eller att arbetstagaren avser att åta sig sådan bisyssla, är det väsentligt att arbetsgivaren gör vad han kan för att den inte skall före- komma. Arbetsgivaren skall därför vara skyldig att ålägga arbetstagaren att upphöra med eller inte åta sig bisysslan.