sou · GOB399d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef förordnas av regeringen för bestämd tid. I allmänhet sker detta första gången för av . Vid förlängt förordnande kan tiden vara kortare, vanligtvis . Beslut om tillsättningar fattas av regeringen på föredragning av ansvarigt statsråd. Varje departement svarar för arbetet med rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område. Samråd skall ske med Statsrådsberedningen, det departement vars verksamhetsområde i sär- skilt hög grad berörs av verksamheten hos den myndighet där den aktuella anställningen skall ske samt det departement från vilket verk- samhetsområde den tilltänkte hämtas. Vid tillsättning av myndighetschefer ligger initiativet helt hos rege- ringen och något ansöknings- eller anmälningsförfarande tillämpas i regel inte. Förfarandet är informellt och slutet. Intervjuförfarande före- kommer och i vissa fall upprättas särskilda kravbeskrivningar. I några få fall anlitas extern konsult vid tillsättningsförfarandet. Det har undantagsvis förekommit att myndighetschefer på en del mindre myndigheter, bl.a. vissa befattningar som museichefer, tillsatts efter ett öppet ansökningsförfarande som föregåtts av att anställningen utannonserats ledig. Regeringen har mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade be- tydelse i dagens statsförvaltning sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer för beredningsprocessen inom . I proposi- tionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) utvecklar regeringen sin syn på hur rekryteringen till chefsbefattningar bör gå till enligt följande. Chefsförsörjningen är, anges det, av vital betydelse för statsförvalt- ningen och den bör i ökad grad uppmärksammas på alla nivåer i för- Utnämning av högre domare 87 valtningen (s. 49 f.). Stor omsorg bör ägnas åt en kvalificerad bered- ningsprocess inför utnämningar och åt balans i rekryteringen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att bredda rekryteringsbasen och få en bättre balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndig- hetschefer. Arbetet med att öka andelen kvinnliga myndighetschefer skall fortsätta. Ytterligare en grupp som behöver uppmärksammas är personer med utländsk bakgrund. För att skapa en bättre balans i re- kryteringsbasen skall också fler chefskandidater aktivt sökas i andra samhällssektorer än den rent statliga. Vidare anges att rekryteringen av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökför- farande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande anges innebära att regeringen söker kandidater även från näringslivet, kommuner och landsting. Vidare skall det så långt möjligt alltid finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga ur- valet. Målet att rekrytera så kvalificerade ledare som möjligt inom statsförvaltningen skall uppnås genom att ta vara på den kompetens som finns bland såväl kvinnor som män. I två olika utredningar som gjorts angående rege- ringens utnämningsmakt har särskilt framhållits vikten av öppenhet i rekryteringen. Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i betänkandet I med- borgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att öppenheten skall tjäna två syften. Den skall bidra till att bredda rekryteringsbasen och den skall ge bättre möjligheter att be- döma – också i en offentlig debatt – hur utnämningsmakten utövas (s. 125 f.). Enligt kommissionen kan öppenhet främjas på olika sätt, men ett minimikrav är att håller en aktuell lista med chefstjänster, som väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra det allmänt känt när en tjänst är ledig och ge möjlighet för in- tresserade personer att anmäla sitt intresse. Enligt kommissionen skall det självklart stå regeringen fritt att välja en person utanför denna krets. I Statskontorets rapport Det viktiga valet av verkschef – En jäm- förande studie av verkschefsutnämningar (rapport 1999:21) har en jäm- förelse gjorts av hur verkschefer rekryteras i med hur rekryte- ringen går till i några andra europeiska länder, nämligen , och . Vid denna internationella jämförelse visar det sig bl.a. att förfarandet i är mindre transparent än i de övriga länderna. Statskontoret fann att det fanns skäl att pröva nya vägar för att öka öppenheten i regeringens utnämningspolitik (s. 55 f.). En väg som med goda resultat prövats i de studerade länderna var att 88 Utnämning av högre domare regeringen tar råd inför enskilda utnämningsbeslut av någon form av fristående organ. Uppgiften för ett sådant utnämningsråd skulle vara att bilda sig en uppfattning om och rangordna de mest kvalificerade kandidaterna. Rådet kunde, enligt Statskontoret, utses av regeringen och bestå av fyra-fem personer med hög integritet och ingående erfa- renhet av såväl offentlig som ideell och privat verksamhet. I sitt arbete kunde rådet få hjälp av en professionell och för gemensam chefsförsörjningsfunktion. Danska domare utnämns av monarken (statschefen) efter förslag från justitieministern. Den senare har därvid det parlamentariska ansvaret för domarutnämningarna. Samtliga anställningar som domare, med undantag för befattningen som president i högsta domstolen, tillsätts efter ett ansökningsför- farande. Lediga anställningar kungörs i Statstidende och ansökningarna skickas till . Namnen på dem som söker en tjänst kan under vissa förutsättningar offentliggöras för övriga sökande eller organisationer vars medlemmar anses tillhöra det naturliga rekryte- ringsunderlaget för domare. En begäran om att få se namnen på de sökande skall vara skriftlig och lämnas in före ansökningstiden för an- ställningen i fråga har gått ut. En enskild sökande kan emellertid för- hindra ett offentliggörande av samtliga namn. Det danska tillsättningsförfarandet ändrades då en särskild tjänsteförslagsnämnd, Dommerutnævnelseråd, inrättades. Rådet har till uppgift att avge förslag till justitieministern i utnäm- ningsärenden avseende samtliga ordinarie domarbefattningar. Rådet kan endast lämna förslag på en kandidat per anställning. Avsikten med detta är att Rådet därigenom skall ha ett avgörande inflytande på vem som utnämns till en viss domarbefattning. Rådets förslag på kandidat är emellertid inte helt bindande. Det skall vara möjligt för justitieministern att avvika från förslaget. Om så sker måste emellertid ministern underrätta Retsudvalg. Om Rådet inte kan enas om en kandidat fattas beslut efter omröstning, vid vilken ordförandens röst är utslagsgivande. Rådets förslag skall vara motiverat och ange om omröstning har skett i ärendet. Om skiljaktiga meningar förekommit skall dessa redovisas. Förslaget är offentligt. Utnämning av högre domare 89 Rådet består av sex medlemmar, varav en højesteretsdommer (tillika ordförande i ), en landsdommer (hovrättsdomare), en byrets- dommer (underrättsdomare), en advokat och två representanter för all- mänheten. Ledamöterna utnämns av justitieministern. När det gäller domarna utses de efter förslag från , de två lands- retterna och den danska domarföreningen. Advokaten utnämns efter förslag från (). Ledamöterna som re- presenterar allmänheten nomineras av Amtrådsforeningen i , kommunernas och Dansk Folkeoplysnings Samråd samt av och kommuner i förening. Ledamöter i , amtsråd eller kommunstyrelser kan inte vara medlemmar av Rådet. Ledamöterna utses utan möjlighet till omval. För varje ledamot skall finnas en suppleant. Behörighetskrav för högre domarämbeten Endast den som har en juridisk kandidatexamen kan utnämnas till domare. För att utnämnas som hovrätts- eller underrättsdomare eller som domare i Sø- og Handelsretten krävs i regel att den sökandes lämplighet för domarämbetet har varit föremål för bedömning i lands- retten (hovrätten), dvs. att denna domstol har godkänt den sökandes skicklighet som domare. För den som skall utnämnas till ledamot i högsta instans krävs att denne visat sig vara lämplig att ta säte i denna domstol. Bedömningen sker genom att kandidaten får votera först i minst fyra mål i domstolen (43 § retsplejeloven). Först sedan kandida- ten fullföljt detta krav kommer utnämning att kunna ske. Traditionen med att högsta domstolens domare skall ha klarat voteringsprov är gammal. Tillsättning av domartjänster skall ske efter en samlad värdering av de sökandes kvalifikationer för aktuell anställning. Särskild vikt skall läggas på sökandenas juridiska meriter och personliga egenskaper. Även bredden av de juridiska erfarenheterna skall beaktas, liksom det förhållandet att det vid domstolarna bör finnas domare med olika juridisk bakgrund. Traditionellt rekryteras danska domare bland domarfullmäktige och anställda i . 90 Utnämning av högre domare Ordinarie domare utnämns av president efter förslag från Statsrådet och enligt ett i lag (lagen om utnämning av domare) bestämt förfarande. Domaranställningar kungörs lediga och man antingen söker dem eller anmäler sig till dem hos den domstol som kungjort anställningen. Skälet härför är att ett ledigförklarande av domarbefattningarna anses vara det bästa sättet att garantera öppenhet i förfarandet. De flesta ordi- narie domartjänster skall tillsättas efter ansökan och är s.k. ansök- ningstjänster. Anställning som domare i och , även befattningen som domstolens president, tillsätts efter anmälan och är s.k. anmälningstjänster. I fråga om offentligheten är tillsättningsförfarandet detsamma oavsett hur anställ- ningen kategoriseras, dvs. offentlighet är huvudregeln. Vid anställning som ledamot i de två högsta instanserna offentliggör den domstol där tjänsten finns att den är ledig. Anmälan till en sådan tjänst sker skriftligen före utgången av en i kungörelsen utsatt tid hos den aktuella domstolen. Genom ett sådant förfarande möjliggörs en offentlig debatt om dem som anmält sig till tjänsterna. Till anmälan skall fogas behövliga uppgifter, bland annat matrikelutdrag. Domstolen lämnar en skriftlig motiverad framställning till Statsrådet som föredrar utnämningsärendet för republikens president. Framställningen beslutas i domstolens plenum och innehåller en redogörelse för de urvals- kriterier som den grundar sig på. Det bör framgå av framställningen varför den föreslagna kandidaten har ansetts vara den mest meriterade för anställningen i fråga. Presidentämbetena i de högsta instanserna tillsätts utan att en sådan framställning skett. Utnämning av dom- stolscheferna i högsta instans sker i stället på grundval av ett förslag till avgörande som tas fram av Statsrådet. Vid tillsättning av övriga anställningar som ordinarie domare bereds ärendena av en nyinrättad nämnd, , bestående av en majoritet av domare. Nämnden är en myndighet inom Justitie- ministeriets förvaltningsområde, men är oberoende av ministeriet. Nämnden lämnar skriftligt motiverade framställningar (förslag) i ut- nämningsärendena som tillställs Statsrådet för föredragning för re- publikens president. De båda högsta domstolarna har också getts en möjlighet att begära in ett utlåtande från nämnden i fråga om dem som anmält sig till en anställning som justitieråd eller förvaltningsråd. För- slagen är offentliga. Utnämning av högre domare 91 består av tolv ledamöter, varav merparten skall vara domare. Det skall även finnas en åklagare, en advokat och en företrädare för den juridiska forskningen och undervisningen bland ledamöterna. Den lagstiftande makten och regeringen är inte represen- terade i nämnden. Skälet härför anges vara att den parlamentariska till- synen över domarutnämningarna är ett led i den grundlagsenliga processen när republikens president fattar sina beslut. Nämndens upp- gift är dessutom att inom utnämningssystemet se till att sakkunskap som garanterar domstolarnas oberoende är det viktigaste kriteriet vid utnämning av domare. En av Högsta domstolens ledamöter skall vara ordförande i nämnden. Denne väljs av domstolen. En av Högsta för- valtningsdomstolens ledamöter, som väljs av den domstolen, skall vara vice ordförande i nämnden. Av övriga domarledamöter skall en vara hovrättspresident, en överdomare vid en förvaltningsdomstol (länsrätt), en tingsrättslagman, en hovrättslagman eller hovrättsråd, en tings- domare, en förvaltningsrättsdomare (domare i länsrätt) och slutligen antingen en förvaltningsrättsdomare eller en domare vid specialdom- stol. Samtliga ledamöter tillsätts för en period av Statsrådet. De skall ha en personlig ersättare. De ledamöter som är domare utses på följande sätt. De båda högsta domstolarna utser, som nämnts ovan, sin respektive ledamot i nämnden. Hovrättspresidenterna och över- domarna i förvaltningsdomstolarna utser inom respektive grupp vem som skall representera dem i nämnden. Ersättare för dessa ledamöter utses på samma sätt. utser en företrädare för hov- rättslagmännen och hovrättsråden, en företrädare för lagmännen vid tingsrätterna och en företrädare för tingsdomarna samt ersättare för dessa. utser en företrädare för förvalt- ningsdomarna och en företrädare för förvaltningsdomarna eller domarna i specialdomstolarna samt ersättare för dessa. Meningen är att de allmänna urvalskriterierna i lagen om utnämning av domare skall tillämpas vid valet av de ledamöter som inte är domare i högsta instans eller hovrättspresident eller överdomare. De båda högsta domstolarna utser därför dubbelt så många kandidater till ledamöter och ersättare än det antal som kommer att tillsättas. be- stämmer om den ställer två förvaltningsdomare eller en sådan och en specialdomstolsdomare på förslag. I förarbetena har det emellertid ut- talats att det är viktigt att specialdomstolarna åtminstone får en ersättar- plats. och riksåklagaren utser vilka som skall vara dessa båda gruppers ledamot och ersättare i nämnden. Vid valet skall vikt läggas vid att åklagaren i fråga har praktisk erfarenhet av sådant arbete och att advokaten skall vara en medlem av advokatför- bundet som regelbundet uppträder i domstol. väljer, efter att ha hört de behöriga forsknings- och undervisningsinstitutio- 92 Utnämning av högre domare nerna, en ledamot och ersättare som företräder detta område. Eftersom det finns flera sådana institutioner har man valt att låta ministeriet utse denna ledamot utan att ett antal kandidater ställs upp på förslag från institutionernas sida. Även för dessa tre grupper skall ett dubbelt antal kandidater ställas upp. Nämndens sammansättning bör vara så opartisk som möjligt med hänsyn till regionala aspekter, ålder, kön och språk. Nämnden är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst åtta ledamöter eller ersättare är närvarande. lämnar sin framställning i ett utnämningsärende begär den in utlåtande om de sökande från den domstol som har för- klarat anställningen ledig. I fråga om tingsrättsdomare begär nämnden även in utlåtande från den tingsrätt där domaren skall tjänstgöra. Av- sikten med detta förfarande är att ge domstolarna en möjlighet att på- verka utnämningarna. Domstolsutlåtandena skall därför ha en stor be- tydelse i urvalsprocessen. Domstolens utlåtande skall ta ställning till vilken av de sökande som är mest kompetent och som därför bör ut- nämnas. Ställningstagandet skall vara motiverat i detalj och utgå från i lag fastställda behörighetsvillkor och utnämningskriterier. Nämnden kan även hämta in andra utlåtanden och utredningar samt höra de sökande och sakkunniga. Den skall även kunna ta in utredningar om de sökandes lämplighet t.ex. för en chefstjänst vid en större domstol. Innan framställningen lämnas in bereds de sökande tillfälle att yttra sig över de utlåtanden som inhämtats under beredningen. I vilken utsträck- ning utredningar, utlåtande och andra handlingar skall vara offentliga regleras i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet av , varvid huvudregeln är att offentlighet gäller. De sökande lämnar sina yttranden direkt till nämnden. I vilken samman- sättning domstolarna, med undantag för de högsta domstolarna, lämnar sina utlåtande över de olika sökande regleras i 10 § lagen om utnäm- ning av domare. Sammansättningen varierar beroende på domstolsslag. Hovrätterna lämnar t.ex. sina yttranden i en sammansättning bestående av presidenten, hovrättslagmännen och två ledamöter som utses av plenum i sänder. och Högsta förvaltnings- domstolen lämnar sina utlåtanden i plenum. Behörighetskrav för högre domarämbeten fick en ny grundlag och reformerades förfarandet för utnämningar av ordinarie domare. Domarkarriären har i varit relativt sluten. Ambitionen är att genom det nya utnämningsförfarandet skapa en öppnare domarbana. Domstolserfaren- het skall inte längre vara det enda kriteriet vid utnämningar utan även Utnämning av högre domare 93 andra jurister bör få en reell möjlighet att få en domartjänst. Skicklig- hetskriteriet betonas. Behörighetsvillkoren för anställning som domare är att veder- börande är en rättrådig, finsk medborgare som har avlagt juris kandidatexamen och som genom sin tidigare verksamhet visat sig ha de insikter i de uppgifter som hör till tjänsten och de personliga egen- skaper som en framgångsrik skötsel av tjänsten förutsätter. Domare vid de högsta domstolarna skall dessutom ha utmärkta lagkunskaper och skall väl uppfylla kraven för behörighet till domarämbete. Presidenten i dessa båda domstolar skall ha ledarskapsförmåga. Utnämningsförfarandet för isländska domare skiljer sig beroende på om det är fråga om en anställning i högsta instans eller i underrätt (har ett tvåinstans förfarande). I båda fallen söks anställningarna. Utnämningarna av domare till sker av republikens president på förslag av justitieministern. Högsta dom- stolens yttrande över sökandenas kvalifikationer skall alltid inhämtas. Formellt sett är presidenten inte bunden av ministerns förslag, men på grund av regleringen i grundlagen av presidentens ansvarsområde skulle ett avslag från dennes sida vara utan praktisk betydelse. Underrättsdomarna utnämns av justitieministern efter förslag från en särskilt förslagsnämnd som bereder dessa ärenden. Nämnden består av tre ledamöter som utnämns av justitieministern för av . Förslag på ledamöter lämnas av den högsta domstolen, samt . Detta betyder i praktiken att två av ledamöterna är domare. Den ledamot som föreslås av är nämndens ordförande. När ansökningstiden för en anställning som domare i underrätt har gått ut skickar departementet över ansökningarna till förslagsnämnden. Nämnden begär in uppgifter om den sökande och tar in referenser. Nämnden skickar därefter tillbaka ansökningshandlingarna till depar- tementet tillsammans med ett motiverat utlåtande över de sökande. I detta bedöms varje sökandes kompetens för befattningen i fråga samt ges ett förslag på vem som bör utnämnas. Nämnden kan vid behov rangordna de sökande. Skiljaktiga meningar kan också redovisas. Nämndens förslag skall vara motiverat men är inte formellt bindande för justitieministern. 94 Utnämning av högre domare Domstolscheferna i underrätterna utses av justitieministern för av . Om det i domstolen finns minst tre ordinarie domare väljer dessa en av dem att utöva ämbetet och lämnar förslaget till ministern, som utser denne. Domstolens förslag är dock inte bindande för ministern. I de fall där domstolen bara har två domare och dessa inte kan enas om vem av dem som skall vara domstolschef lämnas förslaget till ministern av . består av fem ledamöter som utnämns av justitieministern. Två av ledamöterna skall vara underrättsdomare och föreslås av dessa och två skall vara domstolschefer i underrätt och föreslås av domstolscheferna. Den femte ledamoten utnämns utan särskilt förslagsförfarande av ministern och skall inte vara en tjänstgörande domare. Rådet har bl.a. i uppgift att ansvara för domstolarnas ekonomi, bestämma antalet domare i de enskilda domstolarna, utarbeta riktlinjer om koordinering av domstolarnas arbetssätt och att uppträda inför myndigheter och andra instanser som representant för underrätterna gemensamt. väljer själv vem som skall vara dess ordförande. Det finns två specialdomstolar på , Landsdómur och Félags- dómur, som har uppgifter inom avgränsade och konkreta områden och vars domare utnämns på ett annat sätt än det ovan beskrivna. Lands- dómur behandlar mål som parlamentet (Altinget) beslutar att föra mot ministrar på grund av deras ämbetsutövning, dvs. domstolen är en form av riksrätt. I domstolen sitter femton domare, bland annat de fem äldsta domarna i , chefen för herredsrett (retspræsidenten) och professorn i förvaltningsrätt vid univer- sitet. Dessa ledamöter har samtliga suppleanter. Suppleanterna för domarna från och professorn väljs av Högsta dom- stolen respektive . Rättspresidentens suppleant är dock den domare där som har den längsta tjänstgöringstiden. Resterande åtta domare i Landsdómur samt suppleanter för dessa väljs av parlamentet för av . Félagsdómur (Arbetsdomstolen) dömer i arbets- rättsliga mål enligt en särskild lag om arbetskonflikter. Domstolen be- står av fem ledamöter som utses av arbetsministern och arbetsmark- nadens parter. En ledamot föreslås av och en av LO från fackföreningarna. Den tredje ledamoten föreslås av arbetsmi- nistern utifrån en grupp på tre personer som har utpekats av . De övriga två föreslås av , varav den ena särskilt nomineras som ordförande i . Om en arbets- givare som är part i målet inte är medlem av skall denna domare i stället utses av parten i fråga. Om denne inte gör detta utnämner domstolens ordförande denna ledamot. Utnämning av högre domare 95 gäller om parten i målet är en arbetstagare som inte är medlem av en fackförening. Behörighetskrav för högre domarämbeten Endast den som har uttalat som kvalificerad att vara domare i domstolen kan utnämnas till domare där. Kvalifikationskraven för en domare i högsta instans är, utöver juris kandidatexamen eller motsvarande universitetsexamen, följande. Vederbörande skall vara och myndig isländsk medborgare som inte är försatt i konkurs. Han eller hon skall ha den fysiska och psykiska hälsa som befattningen kräver och inte ha gjort sig skyldig till straffbar gärning eller ha ett sådant rykte eller sådana personliga egen- skaper som kan rubba allmänhetens förtroende för domarkåren. Vidare krävs tjänstgöring som underrättsdomare, advokat, professor i rättsvetenskap, polischef, chefsåklagare eller biträdande sådan eller på vissa andra juridiska befattningar på statlig eller nivå. Dess- utom skall ett blivande justitieråd uppfylla de krav på erfarenhet och yrkeskunskap som kan ställas på en domare i . Den som är eller har varit gift med en tidigare utnämnd tjänstgörande domare eller den som är släkt med en sådan antingen direkt eller genom giftermål kan inte utnämnas till domare i högsta instans. Samma behörighetsvillkor, bortsett från ålder och arbetserfarenhet gäller för domare i underrätt. Dessa skall vid utnämningen ha fyllt minst och ha erfarenhet som altingsmand (parlamentsledamot) eller som fast anställd advokat eller jurist med juridiska arbetsuppgifter i statlig eller verksamhet. Norska domare utnämns av kungen i statsrådet, dvs. regeringen, efter förslag från justitieministern. Den senares förslag är offentligt i den del det avser den för utnämning föreslagnes namn, titel, adress, ålder, ut- bildning och tidigare anställningar. har ansökningarna behandlats av och, med undantag för anställ- ningar som domare i högsta instans, i ett särskilt rådgivande organ för domarutnämningar (Det Rådgivende Organ vedrørande Dommerud- nævnelser), som inrättades på försök och som permanentades . Rådet består av tre medlemmar, varav en representerar den 96 Utnämning av högre domare norska domarföreningen, en det norska och en Juristforbund. Ledamöterna i rådet utnämns av Justitiedeparte- mentet för en tvåårsperiod. Rådet begär in utlåtande om de sökande men företar inte intervjuer. Det lägger inte heller fram något skriftligt motiverat förslag utan avger muntliga omdömen om de sökande.