sou · GOB374 · 2001-01-01 00:00:00 — EU arbetar aktivt för att stärka FN:s roll och förbättra dess möjligheter att hantera kriser och förebygga konflikter. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik påverkar i hög grad också arbetet inom . Medlemsländerna samråder och utarbetar gemensamma ståndpunkter i flertalet frågor som beslutas i . EU spelade en central roll inför och under i då den europeiska säkerhetsstadgan antogs. EU har också drivit frågor om ökad aktivitet av i , och , där fältverksamhet nu ökat betydligt. Parallellt med EU:s uppbyggnad av en civil krishanteringsverksamhet pågår en liknande process inom och det är viktigt att de två organisationernas arbete samordnas. 3.1.4Västeuropeiska unionen (VEU) Den Västeuropeiska unionen (VEU) bildades ursprungligen 1948 under namnet Västunionen då , , , och undertecknade en pakt om gemensamt självförsvar och utökat ekonomiskt samarbete, . Västunionen efter- träddes 1954 av den Västeuropeiska unionen då även och Väst- blev medlemmar. VEU är en militär allians för kollektivt självförsvar men skall också arbeta för ekonomiskt och socialt samar- bete. Mellan 1954 och hade organisationen i stort sett bara en uppgift; att övervaka återuppb yggnaden av Västtysk- lands militära styrkor efter . Från mitten av 1980- talet fick emellertid organisationen en förnyad aktualitet i samband med planerna på att samarbetet inom den Europeiska gemenskapen (EG) skulle utvecklas till en Europeisk union (EU) där medlemssta- 58 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. terna i förlängningen även skulle samarbeta på försvarsområdet. I antog VEU-länderna en deklaration som innebar att VEU skulle utvecklas både som EU:s försvarskomponent och som Nato:s europeiska pelare. I Petersburgsdeklarationen angavs att VEU aktivt skulle stödja FN:s och konfliktlösande, fredsbevarande och fredsska- pande operationer. Medlemsstaterna rekommenderades också att ställa militära styrkor till VEU:s förfogande. Att delta i militära operationer utanför VEU:s område var emellertid frivilligt. Förutom de ursprungliga länderna är även , Portu- gal, och det nuvarande medlemmar i unionen. , och är associerade medlemmar. Eftersom VEU är en militär allians har den traditionella svenska neutralitetspolitiken för- hindrat ett svenskt medlemsskap i organisationen. Genom medlemsskap i EU blev diskussionen om ett svenskt medlemsskap emellertid aktuell och valde då att delta som observatör. Dan- mark, , och har också observatörsstatus i VEU. Härutöver kan tio Central- och Östeuropeiska länder som är associe- rade till VEU delta i fredsbevarande insatser, humanitära aktioner och krishantering om VEU:s medlemmar tillstyrker det. Genom att associ- era även dessa länder blev VEU den första organisation som tog ett allvarligt steg i syfte att integrera i den väst- europeiska säkerhetspolitiska sfären. Konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet VEU har inga egna militära styrkor utan det är medlemsländerna som ställer styrkor till förfogande. Dessa har i praktiken två uppdragsgivare, och , men i krigstid skall de lyda under Nato-befäl. fick VEU sitt första gemensamma militära uppdrag då en VEU-styrka genomförde ett minröjningsuppdrag i . Det militära samarbetet utvecklades under kriget vid (1990–91) då medlemmarnas militära insatser koordinerades genom VEU. deltog VEU i övervakandet av FN:s embargo mot och och kontrollerade bl.a. sjöfarten i det . På EU:s uppdrag har VEU också organiserat en polisstyrka i där bl.a. svenska poliser ingått. VEU leder två missioner: Multinational Advisory Ele- ment (MAPE) som är en rådgivande polisinsats i och Western European Union Demining Assistance Mission (WEU ) som är en SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. rådgivande mission på minröjningsområdet i . WEU missionen står under svensk ledning. 60 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. En union under avveckling Inför i föreslog några länder att EU och VEU skulle slås samman. Förslaget mötte då starkt mot- stånd från en del länder, framförallt som ansåg att sam- manslagningen skulle riskera att underminera Nato. Avvecklingen sker nu emellertid successivt. De missioner som kvarstår kommer att föras över till EU. bildades av tio västeuropeiska länder, däribland , 1949. Syftet var att få en stabilisering av förhållandena i där man ville främja de politiska, ekonomiska, sociala, juridiska, kulturella och administrativa områdena för att förhindra ytterligare krig. För- svarsfrågorna lämnades utanför och rådets beslut var och är fortfarande inte bindande för medlemsländerna. Endast när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna har rådet en överstatlig roll genom minister- kommittén och . Den nya permanenta Europadom- stolen inrättades och har hunnit arbeta . Respekten för demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer utgör hörnstenarna i arbete. Principerna har lagts fast i den s.k. där skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna anges. Europakonven- tionen har ratificerats av samtliga medlemsstater. minis- terkommitté och för mänskliga rättigheter, som alltså är fristående från rådets normala organisation, ser till att medlems- länderna efterlever konventionen. Det är också ministerkommittén som fortlöpande ser till att domar verkställs. Under ministerkommitténs möte i beslöts om inrättandet av ett ämbete som kommissarie för mänskliga rättigheter. I kommissariens uppgifter ingår att främja medvetandet om de mänskliga rättigheterna, ge råd och identifiera brister i staters lagstiftning och rättstillämpning. har på ett flertal andra områden också arbetat fram kon- ventioner. Bland de viktigaste märks konventionen för förhindrande av tortyr. Genom har också öppnat sina dörrar för medlemmar från . har de stränga kraven på medlemskap luckrats upp vilket har debatterats flitigt inom SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. hade 23 medlemmar, de dåvarande västeuropeiska demokratierna. Antalet medlemsländer är nu uppe i 41, däribland flera av de forna , men fler länder står på tur som kandidater. roll i det europeiska politiska samarbetet har föränd- rats . spelade rådet en mindre roll men med ett växande medlemsantal har rådet stärkt sin position betydligt. Praktisk konfliktförebyggande verksamhet sker bl.a. genom bidrag till antirasistiska kampanjer och demokratisk utveckling i och samt genom kurser, seminarier och konfe- renser. Kommissionen för demokrati genom lag som bildades , söker bistå länderna i med upprättandet av nya demokratiska konstitutioner. Denna verksamhet har satt tydliga spår i de nya konstitutioner som antagits. samarbets- och biståndsprogram fyller också en viktig roll. Insatserna, som mer konkret handlar om expertbistånd, utbildning och seminarier, riktar sig främst till jurister, poliser och fängelseperso- nal. Men också i övrigt förstärker nu sin kapacitet när det gäller efterlevnad och övervakning av avtal och konventioner. Ett sär- skilt övervakningsutskott inom den parlamentariska församlingen rapporterar efterlevnaden av åtaganden som de nya medlemsstaterna gjort. En viktig fråga är skyddet av nationella minoriteter liksom en tydli- gare satsning på förtroendeskapande åtgärder i konfliktdrabbade områ- den. Att behålla sin roll som den främsta förespråkaren och försvararen av de mänskliga rättigheterna och demokrati i är nog den största utmaningen . Det är främst inom detta område som rådet bidrar till fred och säkerhet i . Det är också inställning att dessa frågor skall prioriteras. Efterlevnaden och övervakningen av rådets konventioner förutsätter ett ökat samarbete med andra internationella organisationer som t.ex. FN, organisationen för säkerhet och samarbete i (), EU och den Västeuropeiska unionen samt med enskilda organisationer. erkände de enskilda organisationernas bety- 62 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. delse genom att ge dem möjlighet att få en rådgivande ställning inom organisationen. har flera enskilda organisationer denna status. I likhet med och EU arbetar också med frågor som rör demokratiutveckling och respekt för mänskliga rättigheter. De tre organen möts regelbundet i syfte att undvika dubbelarbete och för att ta tillvara respektive organisations komparativa fördelar. Inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har stött ett fördjupat samarbete mellan unionens medlemmar i rådets arbete. 3.1.6North (Nato) och Partnerskap för fred (PFF) (Nato) är en försvarsallians med 19 medlemsländer. Nato-länderna bidrar till det gemensamma försvaret med i huvudsak tre olika typer av militära styrkor: 1.Huvudförsvarsstyrkorna är majoriteten av Nato:s totala truppstyrka på runt 4,1 miljoner soldater. Förbanden består till största delen av de enskilda medlemsländernas egna försvarsmakter. I fält lyder de under Nato befäl. 2.Styrkor för snabba insatser skall kunna sättas in vid oroshärdar eller mindre konflikter och kan rycka ut på mycket kort varsel. Huvud- delen av styrkan i Implementation Force (IFOR) till Bosnien-Herce- govina rekryterades från dessa styrkor. 3.Förstärkningsstyrkorna är nationella förband som kan sättas in vid en mobilisering. Initiativ till bildandet av nya säkerhetspolitiska institutioner togs i bör- jan av då () och Partnerskap för fred (PFF) inrättades. Syftet var att knyta de Central- och Östeuropeiska länderna närmare ett militär-politiskt samarbete. PFF är öppet för samtliga medlemsstater inom organisationen för säkerhet och samarbete i () och utgörs av bilaterala avtal som OSSE-medlemmarna utanför Nato inbjudits att teckna med allian- sen. Målsättningen med PFF är öppenhet om försvarsplaneringen, demokratisk kontroll av militära resurser, gemensamma övningar och utvecklande av interoperabilitet. SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. För att förändra och förstärka formerna för samarbetet inom ramen för PFF ombildades NACC till det () 1977. Syftet är att Nato och partnerländer skall kunna mötas för dialog och konsultationer. Efter det slut har Nato genomgått stora förändringar för att anpassa sig till den nya säkerhetspolitiska miljön. Medlemsländernas förpliktelse att bistå varandra militärt i händelse av krig är fortfarande kärnan i verksamheten. har emellertid Nato tagit på sig nya uppgifter med genomförande av fredsbevarande och freds- skapande operationer i f.d. . Enligt beslut kan Nato utsträcka fredsbevarande insatser att gälla även utanför medlems- staternas territorium enligt mandat från FN eller . Nato:s mandat har också utvidgats att gälla s.k. fredsframtvingande åtgärder enligt FN stadgans kapitel VII. Nato:s nya uppgifter ställer helt nya krav på organisation och arbetsformer och deltagande i fredsfrämjande insatser har varit kontro- versiellt inom alliansen. fick Nato ledningen för en multina- tionell styrka med närmare 60 000 soldater som skulle se till att fredsavtalet, det s.k. , efterlevdes i Bosnien. IFOR-styr- kan (Implementation Force) var den första Nato-styrka någonsin som utplacerats utanför ett medlemsland. I styrkan ingick även förband som inte var Nato-medlemmar, däribland . IFOR-styrkan ersattes av en betydligt mindre Nato-ledd truppstyrka, Sfor (Stabilisation Force) på drygt 30 000 man som skulle övervaka övergången till stabila för- hållanden och säkra freden i . Detta uppdrag pågår fortfarande. Det samarbete som deltar i inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) handlar bl.a. om att öva för deltagande i fredsfrämjande insatser. I flera av de PFF-övningar som har haft ansvar för har det flerdimensionella perspektivet lyfts fram. Två exempel på detta är övningarna Nordic Peace 98 och 99 där ett stort antal civila myndigheter och enskilda organisationer medverkade. 3.2Hur ser de internationella insatserna ut ? 64 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. 3.2.1Vilka är de legala grunderna för fredsfrämjande insatser? Majoriteten av de genomförda fredsfrämjande operationerna har skett inom FN:s ram. Eftersom inte innehåller några bestämmelser om möjligheten att upprätta fredsbevarande operationer har det utbildats en praxis som snarare bygger på stadgans grundläg- gande syfte att upprätthålla fred och säkerhet. Dessa återfinns i FN- stadgans kapitel VI och VII. Kapitel VI handlar om fredlig lösning av tvister som säkerhetsrådet kan fatta beslut om. Exempel på detta kan vara att staterna inleder för- handlingar, en undersökning kan genomföras för att få fram fakta, en oberoende part kan försöka medla (oftast generalsekreteraren eller någon av honom utsedd). Alternativt vänder man sig till den internatio- nella domstolen i för att få saken rättsligt prövad. I kapitel VII anges de möjligheter som säkerhetsrådet har att till- gripa av tvångsmedel i händelse av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandlingar. De maktmedel som står till buds för säkerhetsrådet i detta fall är allt från rekommendationer till bindande ekonomiska sanktioner och våldsanvändning. De tvingande åtgärderna kan vara antingen icke-militära eller militära. beslut som grundar sig på stadgans kapitel VII är bindande för FN:s medlems- länder. tar också upp en annan viktig princip som rör medlems- staternas suveränitet. Den innebär att FN eller enskilda medlemsstater inte får blanda sig i ett lands interna angelägenheter om inte landet själv godkänt det. Men suveränitetsprincipen kan sättas åsido om den rådande situationen hotar internationell fred och säkerhet. har principen emellertid minskat i betydelse. FN:s Generalsekre- terare konstaterade vid Generalförsamlingens öppnande att det nationella suveränitetsbegreppet förändrats och att individers suve- ränitet har stärkts. Enligt stadgans artikel 99 har generalsekreteraren rätt att samman- kalla säkerhetsrådet för att söka hantera en konflikt som håller på att gå över styr. Generalsekreteraren har emellertid bara använt sig av denna möjlighet i och 1990. I praxis kännetecknas de traditionella fredsfrämjande operationerna inom FN:s regi av följande element: insatsstyrkans opartiskhet, fredsavtal mellan de stridande parterna, parternas samtycke till FN- insatsen samt begränsad våldsanvändning. När det gäller samtycke är det också en förutsättning för insatser utanför FN:s ram. Enligt FN- stadgans kapitel VII har säkerhetsrådet befogenhet att legitimera SOU 2000:74 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. utökad våldsanvändning om det krävs för vissa ändamål som t.ex. att skydda humanitära transporter. När parterna samtyckt till en FN-insats återstår att förhandla fram ett mandat för den fredsfrämjande styrkan. Mandatet är oftast generellt hållet och öppet för tolkning, vilket ibland är avsiktligt eftersom kon- fliktsituationen kan förändras över tiden. Mandatet antas som en reso- lution i säkerhetsrådet och är i regel tidsbegränsat . kan besluta om ett förändrat mandat i samband med att mandatperioden löper ut. FN-styrkans arbetsuppgifter i detalj (terms of reference) formuleras i samband med styrkans upprättande. Detta sker i olika dokument där ett av de första är att göra en detaljerad tolkning av mandatet i form av ett Rules of Engagement (RoE). RoE kan finnas på flera nivåer och inom olika sakområden. Det är också det dokument som reglerar den enskilde FN-anställdes agerande ute i fält som t.ex. rätten att bruka våld. Utöver RoE finns det andra dokument som bl.a. reglerar anställ- nings- och arbetsvillkor mer i detalj eller andra delar av verksamheten i fält. De rättsliga förhållandena för en FN-insats och dess personal regle- ras genom ett Status-of-Forces Agreement () mellan FN och den stat inom vars gränser insatsen sker. FN-personalens status är i sin tur reglerad genom olika konventioner om immunitet och privilegier som respektive hänvisar till. Den mest betydelsefulla är Konventio- nen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal från . Bakgrunden till konventionen var det ökade antal angrepp mot FN:s personal i fält som lett till allvarliga skador eller dödsfall. Den viktigaste principen som regleras i konventionen är den om universiell domsrätt. Det innebär att den som begått brott mot någon av personalen i en FN-insats skall kunna åtalas överallt. Konventionen har också en mycket vid definition av de personalkategorier som täcks av konventionens skyddsregler till skillnad från Konventionerna (SÖ 1947:26) och 1947 (SÖ 1951:84 med senare ändringar) om privilegier och immunitet för FN respektive som endast ger skydd åt tjänstemän inom dessa organisationer och experter med uppdrag för dem. omfattas även hjälparbetare från icke-statliga organisationer som ger humanitärt bistånd i anslutning till en FN-insats. 3.2.2Finansiering av fredsfrämjande insatser 66 Internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande. FN finansierar sin verksamhet genom obligatoriska bidrag från med- lemsländerna. Bidraget baserar sig på respektive lands betalningsför- måga. andel av den reguljära budgeten är vilket för motsvarar . När beslutar om en fredsfrämjande insats upp- rättas en separat budget som antas av . Varje medlemsland bidrar med en viss andel. För del uppgår denna till för . Medlemsländerna är skyldiga att bidra till FN:s reguljära budget såväl som till de fredsbevarande operationerna, oavsett om landet del- tar med personal eller bidrar med utrustning till insatsen eller inte. För medlemsländerna innebär det en svårighet att budgetera för kostna- derna för fredsbevarande operationer eftersom man inte i förväg kan veta hur många FN-missioner som behövs eller hur pågående insatser förändras i storlek och omfattning över tiden. Förutom de obligatoriska bidragen till FN:s reguljära budget och till de fredsbevarande operationerna uppkommer ytterligare kostnader för medlemsländerna när de beslutar sig för att bidra med personal eller utrustning till en insats. Den nationella budgeten kommer då att belas- tas med kostnader för rekrytering, utbildning, utrustning, löner, trakta- menten och andra löpande kostnader för de som skall tjänstgöra i insat- sen. direkta deltagande i fredsfrämjande insatser och finansie- ringen härför beskrivs närmare i kapitel 4. För FN-insatser gäller dock att FN är ersättningsskyldigt för de kontingenter som ställs till förfo- gande av medlemsländerna, vilket i praktiken innebär att vissa länder kan tjäna pengar på att delta i FN-missioner. betalar FN per soldat. FN ersätter också materiel som ställs till FN:s förfogande. Genom FN:s dåliga ekonomi har dessa återbetalningar emellertid skett med betydande fördröjning. För kontingenter och experter som ställs till Nato:s eller förfogande utgår ingen ersättning från respektive organisation. För innebär detta att den svenska statsbudgeten direkt belastas för hela kostnaden för de kontingenter som ställs till Nato:s förfogande. är avsatt för insatserna i Bosnien (Stabilization Force, Sfor) och med för Kosovo- insatsen (Kosovo Force, Kfor). För OSSE-insatserna belastas huvud- delen av fältpersonalen och en stor del av högkvarterspersonalen direkt av medlemsländerna genom sekonderingar. En viss del av verksamhet finansieras genom uttaxering från medlemsländerna. 4Från förfrågan till insats – hur är rekryteringen organiserad i ? 4.1Hur ser beredningsgången ut när deltar i fredsfrämjande insatser? En officiell förfrågan till om att delta i en internationell freds- främjande insats initieras oftast av en internationell organisation som FN, organisationen för säkerhet och samarbete i () m.fl. Förfrågan är skriftlig men kan ofta ha föregåtts av en mer informell, muntlig förfrågan. Beslut om rekrytering till internationella fredsfräm- jande insatser kan sägas ske vid fyra olika tillfällen: 1.En helt ny mission skall sättas upp 2.Deltagande i en pågående insats utökas 3.Avlösning av ett annat land i ett pågående uppdrag 4.Avlösning eller s.k. rotation av personal i en pågående insats Beredningsgången inom och dess myndigheter är i princip densamma om en helt ny mission skall sättas upp, deltagande i en pågående insats utökas eller vi skall avlösa ett annat land i en pågående insats. De berörda departementen och myndig- heterna bedömer en förfrågan utifrån olika utgångspunkter. I regel är det som bereder ärendet inom . Efter gemensam beredning med berörda departement beslutar rege- ringen om skall delta i ett nytt uppdrag. Därefter meddelas beslutet till det internationella organ som kommit med förfrågan. I samma regeringsbeslut anges också vilket anslag på statsbudgeten som insatsen skall belasta och vilken myndighet som därmed blir direkt ansvarig för att insatsen verkställs. När det gäller s.k. rotation är det den ansvarige myndigheten, t.ex. Försvarsmakten, eller Sida, som beslutar, inom 66 Från förfrågan till insats – hur är rekryteringen organiserad SOU 2000:74 ramen för sitt mandat och gällande regeringsbeslut, om och när personalen skall ersättas med ny. Enligt regeringsformens 10 kapitel, 9 §, får regeringen sätta in för- svarsmakten eller del därav vid väpnade angrepp mot riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om medger det (punkt 1), om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden (punkt 2), eller om en skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som godkänt. har beslutat om sådant medgivande i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt denna lag har regeringen möjlighet att sända en väpnad styrka utomlands utan att inhämta medgivande och efter framställan från FN eller organisationen för säkerhet och samarbete i () som beslutat om en fredsbevarande operation. En förutsättning är att styrkan ställs till förfogande för fredsbevarande verksamhet. Med stöd av lagen får högst 3 000 personer tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst. Personal som skall delta i fredsfrämjande verksamhet skall anställas särskilt för detta och ingå i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Rekrytering är frivillig. Lagen (1999:568) om utlandsstyrka inom Försvarsmakten samt för- ordningen (1999:569) om utlandsstyrka inom Försvarsmakten, båda senast ändrade , innehåller mer detaljerade bestämmelser om utlandsstyrkan. Lagen är även tillämplig för den som tjänstgör utomlands i polisens utlandsstyrka. Av förordningen framgår bland annat att det är Försvarsmakten som rekryterar, organiserar och utbildar utlandsstyrkan som kan bestå av såväl militär som civil perso- nal. I förordningen (1999:1155) om polisens utlandsstyrka regleras motsvarande men för . I denna lagstiftning hänvisas i sin tur till andra lagar och förord- ningar som har relevans inom området. Det gäller t.ex. lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 2 kapitel, lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m., arbetsmiljö- lagen (1977:1160) m.fl. Man kan konstatera att ju starkare militära drag en fredsfrämjande insats har och ju farligare miljö den befinner sig i, desto större skäl att ha ett regelverk som möter de krav som kan komma att ställas jämfört Från förfrågan till insats – hur är rekryteringen organiserad. med om uppdraget mer är att likna vid en traditionell biståndsinsats i avsaknad av reell maktutövning. Vid sidan om denna lagstiftning finns också lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet som ger regeringen bemyn- digande att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övningar och annan utbildning för fredsbevarande verksamhet. Det gäller exempelvis övningar inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). deltagande i internationella fredsfrämjande missioner finansi- eras över flera anslag på statsbudgeten. Det är Utgiftsområde 5 Utrikes- förvaltning och internationell samverkan Anslaget B4 Fredsfrämjande verksamhet, Utgiftsområde 6 Totalförsvar Anslaget A2 Fredsfrämjande truppinsatser samt Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd Anslaget A1 Biståndsverksamhet. Anslaget 5 B4 Fredsfrämjande verksamhet finansierar deltagande i fredsfrämjande insatser, i första hand inom ramen för FN och .