sou · GOB337d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Detta bidrog till att företagen även 6Här relateras integrationsbegreppet till en individnivå. Men integration är självklart inte enbart en individuell process utan också en samhällelig sådan. har uttalat att betraktad från ett samhällsperspektiv kan integra- tion ses som ett förhållningssätt som syftar till att skapa en helhet av samhäl- lets mångfald och som kännetecknas just av kulturell mångfald, etnisk jäm- ställdhet och ömsesidig respekt och tolerans för varandras olikheter (se tidiga- re refererade (not 2) inledningstal, s 6). 7Genom beslut genomfördes en reglerad arbetskraftsin- vandring. De som kom från utomnordiska länder måste ha arbete, arbetstill- stånd och bostad ordande före inresan. antog de riktlinjer som fortsättningsvis skulle gälla för utlänningspolitiken, dvs. att arbetskrafts- invandringen skulle förbli reglerad (Prop. 1968:142, se även arbetsmarknadsut- redningens betänkande SOU 1965:9). Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 185 reglering fortfarande kunde vär- va den nödvändiga utländska arbetskraften. Rekryteringen skedde kol- lektivt genom försorg och ledning i samar- bete med dåvarande arbetsmarknadsdepartement. De utomnordiska medborgare som ville flytta till för att arbeta ställdes således under en arbetsmarknadsmässig prövning. Tillstånd beviljades om ar- betsmarknadsläget motiverade det, bosättningen ordnades vid den kol- lektiva arbetskraftsöverföringen direkt av arbetsgivaren (och 1994). Med en allt svagare världsekonomi minskade be- hovet av en fortsatt aktiv arbetskraftsrekrytering utanför de nordiska länderna. blev det definitivt stopp för den kollektiva arbets- kraftsöverföringen till följd av de krav LO och de svenska fackföre- ningarna ställde på att skydda den inhemska arbetskraften (1988). var det inte längre möjligt att invandra till av ar- betsmarknadsskäl, däremot fanns det generösa regler för familjeåterfö- reningar. Flyktingar hade möjlighet att söka asyl i enlighet med utlänningslag, som beredde politiska flyktingar rätt till asyl i Sveri- ge. 6.3Mot ett organiserat flyktingmottagande Från låg migrationsfrå- gorna hos (). Under AMS regi betraktades migration inte som ett eget politikområde utan det skulle sammanvägas med en rad andra hänsyn i relation till arbetsmarknadssituationen och sysselsättningsläget. Migration var en marknadsfråga, ett synsätt som var förankrat i AMS övergripande uppdrag i ansvaret för arbetsmark- nadspolitiken. Verket hade relativt fria händer att variera arbetskraft- migrationen och anpassa den till konjunkturernas växlande behov av arbetskraft (1984). Flyktingmottagandet ingick som en naturlig del i AMS ansvar för migrationsfrågorna. inrättades (). Verkets upp- gifter var bland annat att svara för den organiserade överföringen av flyktingar, dvs. den flyktingkvot beslutar att skall ta emot. Rent praktiskt innebar detta att invandrarverkets personal medverkade vid kvotöverföringen. Men när flyktingarna sedan anlände till var det AMS som hade huvudansvaret och de slussades vi- dare till AMS flyktingförläggningar där de väntade i avvaktan på arbete eller utbildningsplats. roll handlade främst om att iscen- sätta en rad invandrarpolitiska reformer efter beslut , 186 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten som innebar främjandet av ett kulturpluralistiskt samhälle efter de in- vandrarpolitiska målsättningarna: jämlikhet, valfrihet och samverkan. Bland de viktigaste var reformerna om rösträtt för utländska medborgare och kommunernas skyldighet att anordna hemspråksunder- visning i grund- och gymnasieskolan. I detta sammanhang blev Invand- rarverket, både centralt och lokalt, en viktig information- och opinions- bildare (Soininen 1992). En annan grupp av flyktingar var de personer som spontant reste in i landet och sökte asyl. Denna grupp började stadigt växa under 1970- talet, vilket har ansetts hängt ihop med det faktum att dörren för den så kallade ekonomiska invandringen nu var stängd. En diskussion som fanns i relation till detta påstående är att vi faktiskt inte vet hur många av de tidigare arbetskraftsmigranterna som egentligen skulle ha kvalifi- cerat sig som flyktingar om de hade sökt asyl. Trots allt skedde efter- krigstidens arbetskraftsrekrytering från dåvarande diktaturer som Jugo- slavien, , och . Personer som var utsatta för förföljelse eller av andra politiska anledningar ville lämna landet kunde således göra detta i och med att det fanns en väg öppen för migration utan att man behövde utnyttja asylreglerna (se t.ex. Winai Ström ).8 Ansvaret för de spontant inresta asylsökande låg hos kommunerna. De asylsökande som inte hade egna medel för sin försörjning fick hjälp av socialförvaltningen i den kommun de vistades i under väntan på sitt asylbesked. var detta storstadsregionerna eftersom det var hit flyktingarna sökte sig. En klar majoritet av de sö- kande beviljades uppehållstillstånd av politiska skäl.9 De statliga insat- serna påbörjades först när flyktingen av bedömts som sådan, dvs. fått sitt uppehålls- och arbetstillstånd klart (Ds A 1981:11, s 8). tog emot 3 000-5 000 flyktingar (kvotflyktingar och familjemedlemmar inräknade), vilket mot- svarade av den årliga invandringen (ibid. s 15-17). 8Resonemanget om tillståndsstatistikens komplexitet förs även i invandrarpoli- tiska kommitténs betänkande framtiden mångfalden (SOU 1996:55, s 40): [F]örmodligen hade en hel del av de som invandrade till fått tillstånd att stanna även med dagens bestämmelser, men då genom att åberopa politiska skäl eller nära anknytning till en i bosatt person. På samma sätt skulle sannolikt många som invandrat efter 1971 lika väl ha kunnat bli arbetskraftsinvandrare om möjligheten att åberopa arbetsskäl varit större. 9Invandrarpolitiska kommittén gjorde en stickprovsundersökning av en månads ärenden hos och fann att av de som söker uppehållstillstånd av politiska skäl (dvs. asylsökande) blir underkända, dvs. deras asylskäl godtas ej av (Ds A 1981:11, s 18). Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 187 6.3.1Ambitionen att säkerställa flyktingars rätt till asyl Flyktingars rätt till skydd förstärktes med reformering på grundval av två omfattande utlänningsutredningar (se SOU 1972:84 och SOU 1972:85). I anslutning till bestämmelsen om politiska flyk- tingars rätt till asyl infördes likartade regler för vissa andra kategorier av utlänningar som ansågs ha särskilt behov av skydd: krigsvägrare (sådana som övergett en krigsskådeplats eller som flytt sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring) och personer med så kallade flyktingliknande skäl (sådana som utan att vara politiska flyktingar inte ville återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande skäl för sin hållning). Dessa två skyddsbehövande grupper kunde beviljas uppehållstillstånd i Sveri- ge om det inte fanns särskilda skäl som talade mot detta (Wikrén och Sandesjö 1992). De flyktingar som sökte sig till under 1970- talet kom främst från de så kallade kommuniststaterna i . Ett fåtal kom från länder utanför , främst chilenare och andra latin- amerikaner som flydde diktatorernas terror i sina hemländer. Ett stort antal vietnameser och kineser anlände till uttagna som kvot- flyktingar10 genom UNHCRs försorg. 1980 var det dags för en ny utlänningslag som i vissa delar överens- stämde med tidigare lagstiftning. Nyheterna gällde framförallt bestäm- melserna om flyktingars rätt till skydd. En asylsökande som fick rätt att stanna i landet därför att denne var flykting fick också en rätt till ett dokument som utvisade flyktingsstatusen. Den definition som återfinns i FN:s flyktingkonvention11 av flyktingskap inkorporerades lag. I enlighet med dess 3 § är en flykting en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, till- hörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting skall även den an- ses som är statslös och av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund 10Kvotflyktingar är den grupp av flyktingar som den svenska planerar och budgeterar för. Dessa flyktingar väljs ut genom UNHCRs (Förenade nationernas flyktingkommissariat) försorg i olika flyktingläger. Un- der uppgick flyktingkvoten 1 250 personer . /99 omfattade kvoten 1 800 personer. tog emot 1 127 kvotflyktingar (Källa: ). konvention angående flyktingars rättsliga ställning, vanligen be- nämnd . 188 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten av sin fruktan inte vill återvända dit. definition av flyktingskap står kvar i vår nuvarande utlänningslag 3 kap, 2 § (SFS 1989:529) som dessutom förtydligar att det som har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller des- sa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda (Lag 1996:1379). Kännetecknande för 1980-talet var att började uppmärk- samma fenomenet asylsökande, att allt fler personer sökte asyl i Väst- . I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att i den mån det fanns statistikuppgifter tillgängliga över antalet flyktingar och asylsökande före åttiotalet, så var denna mycket bristfällig och knap- past någon tillförlitlig sådan (Ds A 1981:11, s 15). För svenska förhål- landen finns statistik över asylsökande tillgänglig . Det året registrerades runt 12 000 sökanden, vars antal steg till drygt 30 000 . sökte drygt 12 000 personer asyl i . Antalet personer som sökt asyl i i relation till den utomnordiska invandringen redovisas i fi- gur 2. Asylsökande i relation till utomnordisk invandring till 1983-1998 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 189 skedde en nyorientering inom statsförvalt- ningen vilket kom att påverka det svenska flyktingmottagandet och dess framtida organisering. Det hade börjat uppmärksammas ökade krav på effektivitet och besparingar vilket bidrog till ett resonemang om konkurrens, ökad marknadsorientering och privatisering av service- produktionen. Förnyelsearbetet på AMS började ta fart i en medveten strategi för att möta de nya samhällsekonomiska villkoren. Den nya policyn för arbetsmarknadspolitiken tog sig i uttryck i en målstyrd verksamhet med nyckelord som arbetslinjen, kontakter med nä- ringslivet, från myndighet till serviceorgan och samverkan med arbetsmarknadens parter. AMS skulle nu bli mer flexibelt och servi- ceorienterat. Som ett led i den nya policyn var AMS tvungen att sortera bort arbetsuppgifter och verksamhetsområden som inte passade in i den centrala strategin arbetslinjen (Winai 1989). Till de mer perifera uppdragen hörde bland annat ansvaret för flyktingmottagandet. Från ett perspektiv av effektivisering och rationalisering var det därför naturligt att överlåta detta ansvar till någon annan myndighet. Dessutom, hade en utredning granskat flyktingmottagandet och kommit till den slutsat- sen att eftersom många flyktingar hade upplevt svårigheter före eller i samband med flykten, så var knappast det arbetsmarknadspolitiska perspektivet på flyktingfrågan det rätta (Ds A 1978:1). bad AMS den borgerliga regeringen om att få befrias från ansvaret med flyktingfrågan (Soininen 1992). En arbets- grupp tillsattes, som presenterade sitt betänkande Ett lo- kalt omhändertagande av flyktingar (Ds A 1981:11). Utredningen kom till slutsatsen att frågor kring uttagning, överföring, mottagning och omhändertagande av flyktingar bör ses i ett sammanhang. Den myndig- het som var bäst att sköta detta var eftersom den redan hade ett ansvar för flyktingsamordningen. I utredningen argumentera- des det för att flyktingmottagandet skulle reformeras efter följande ut- gångspunkter: Först och främst skulle reformen åstadkomma ett om- händertagande som utgick efter flyktingarnas behov och inte efter deras ankomst till . Den tidigare skillnaden som funnits i mottagandet mellan kvotflyktingar (statligt ansvar via AMS) och de spontant inresta asylsökande (kommunalt ansvar), skulle därför upphöra. Tanken var att det skulle finnas ett enhetligt flyktingmottagandesystem som gällde lika för bägge typer av flyktingar. Man ville att det skulle råda ett tydligt ansvarsförhållande mellan stat och kommun. Den bästa lösningen an- sågs vara att flyktingarna mottogs i en kommun där de fortsättningsvis kunde bo kvar och arbeta. Ett problem som man ville komma tillrätta med var de långa väntetiderna. Den genomsnittliga vistelsetiden, som 190 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten då var cirka upp till ansågs ha en passiviserande verkan på flyktingarna. De långa väntetiderna gjorde det också svårare för flyktingarna att integrera sig i det svenska samhället. I största mån ville man undvika att flyktingarna vistades på förläggningarna. Reformen om ett nytt flyktingmottagande med som huvudman trädde i kraft . På ett tidigt stadium hade social- tjänstlagen kommit att fungera som en ny princip och rikt- märke för utformandet av det nya flyktingmottagandet. Lagens grund- begrepp om normalisering (den enskildes möjligheter till en normal miljö), kontinuitet (undvika personbyten och andra avbrott i omsor- gen), flexibilitet och helhetssyn (se personens situation i ett samman- hang) preciserade relationen mellan flyktingar och myndigheter enga- gerade i mottagandet. Det lokala flyktingmottagandet omfattade bland annat frågorna om bostad, samhällsinformation, uppehälle, svenskun- dervisning, hälso- och sjukvård etc. Flyktingars behov av att få socialt, kurativt och psykologiskt stöd fick också en bättre garanti i och med reformen. Tolkningsproblemet, dvs. hur ett mottagande efter behov egentligen skulle realiseras, visade sig slutligen bli en fråga för den kommunala personalen att hantera i det dagliga flyktingarbetet (Kadhim 1994, 1996; Similä 1992). Det visade sig att det planerade flyktingmottagandet när reformen väl genomfördes inte motsvarade verkligheten. Den kalkylerade mängden flyktingar som sökte sig till tre- dubblades . För Invandrarverket innebar det inte bara en dålig ekonomisk start, det visade sig dessutom att de orga- nisatoriska arrangemangen inte räckte till. Fler kommuner än tänkt fick engageras i ett flyktingmottagande. De allra flesta av dem saknade erfa- renhet av invandrarfrågor och hade därför inte heller någon organisa- tion eller kompetens uppbyggd kring sådan verksamhet. I brist på orga- nisatoriska lösningar och alternativa synsätt på mottagandet kom dessa kommuner att administrera flyktingmottagandet inom socialförvalt- ningens regi. Det var enbart större kommuner med tidigare erfarenhet av invandring som organisatoriskt sett redan hade byggt upp en admi- nistrativ invandrarfunktion i formen av invandrarbyrå. Des- sa fick nu huvudansvaret för att implementera den svenska flyktingpo- litiken på det lokala planet. roll var främst ett finansiellt operativt ansvar för verksamheten. Detta innebar att verkets kommunhandläggare kom överens och skrev avtal med kommunerna om ett årligt bestämt flyk- tingmottagande som ersattes med ett belopp per mottagen flykting i kommunen. skulle också serva kommunerna med in- formation, stöd och råd och svara för uppföljning av den kommunala flyktingverksamheten. Reformens ursprungliga mål – att engagera ett Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 191 begränsat antal kommuner i mottagandet av flyktingar – kom av In- vandrarverket att uttolkas till flyktingmottagandets solidariska sprid- ning över hela landet (se Soininen 1992:38ff). Verket släppte därför på de krav som tidigare gällt för mottagningskommunerna, dvs. att man skulle ha haft en tidigare invandrar- eller flyktingverksamhet, att det skulle finnas en tillgänglig arbetsmarknad- eller utbildningsmöjlighe- ter, att det skulle finnas lediga bostäder etc. Genom Invandrarverkets försorg kom hela att engageras i ett aktivt flyktingmottagande, vad som senare kom att kallas hela Sve- rige strategin. avtal med 137 kommuner steg till 241 engagerade i flyktingmottagandet . Det fanns delade meningar om logiken i detta. Vissa kommuner protesterade mot den förhärskande flyktingpolitiken (Rystad 1992). Implementeringen av det lokala flyktingmottagandet var helt beroende av kommunernas välvilja att ta emot flyktingar. När allt fler kommuner kom att engage- ras i mottagandet delades upp i fyra geografiska regioner. Varje region hade sina regionkontor och handläg- gare som svarade för kommunerna i sina respektive regioner. hade nästan samtliga svenska kommuner tecknat ett avtal med verket om ett årligt mottagande av ett bestämt antal per- soner. För var det ytterst angeläget att skaffa fram nya kommun- platser och för att kunna tillgodose det tillfälliga boendet upprättades det t.o.m. kommunala baracker. Men även om flyktingarnas bostads- fråga löste sig tillfälligt, erbjöd de nya kommunplatserna inte en varak- tig lösning eftersom de nödvändiga förutsättningarna för en långsiktig integration saknades. Istället kom många kommuner att fungera som genomslussningsorter till andra destinationer, vilket vanligtvis var stor- stadsregionerna (Soininen 1992). 192 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten trädde ett nytt system om schabloniserad stat- lig ersättning till kommunerna i kraft.12 Det nya ersättningssystemet innebar att kommunerna i samråd med flyktingen13 skulle upprätta en individuell plan för dennes introduktion i det svens- ka samhället. Introduktionsplanen skulle ge individerna de nödvändiga förutsättningarna för att integreras i det svenska samhället. Upprättan- det av introduktionsplaner har setts som ett villkor för kommunens rätt till statlig schablonersättning (se Kahdim 1994). Tanken var att den nya ersättningen skulle fungera som ett redskap och stimulera kommunerna till en aktiv organisering av den lokala flyktingverksamheten. Till sin form fungerade de som ett slags kontrakt mellan den mottagna flyk- tingen och den aktuella myndigheten. Planerna skulle omfatta en kart- läggning av den personliga situationen med bosättning, familjeförhål- landen och yrkesbakgrund och kartlägga eventuella behov av stödinsat- ser. Kommunerna skulle tillhandahålla bostäder, undervisning i svens- ka och orientering om utbildning, samhälle och arbetsliv. Flyktingarna skulle också erbjudas arbetsmarknadsservice och kommunerna skulle uppmärksamma speciella behov av psykisk och/eller fysisk rehabilite- ring. Regeringen betonar i sin proposition Mottagande av asylsökande m.m.(1993/94:94) att det är viktigt med olika satsningar i syfte att möj- liggöra flyktingars introduktion, såsom exempelvis insatser inom ut- bildningsväsendet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Tankegångarna om individuella introduktionsplaner som ett verktyg i den kommunala flyktingmottagande verksamheten bygger på visionen att det lokala arbetet präglas av en systematisk och målinriktad helhets- syn för flyktingars integration. Sociologen (1994; 1996; 1999) har i sina studier av olika kommunala flyktingmottagande verk- samheter funnit att verkligheten inte alltid fungerar på det sättet. Ett grundläggande problem hos kommunerna tycks vara att man inte har utarbetat några tydliga och klara målsättningar med sitt flyktingmotta- gande. Vare sig de kommunala politikerna eller tjänstemännen tycks 12 Förordning 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagandet m.m. Regeringen presenterade i proposition 1991/92:72 ett nytt förslag till introduk- tionsersättning åt flyktingar och vissa andra utlänningar, baserat på Ds 1991:79. Propositionen togs av och trädde i kraft . 13 Med flykting avses i detta sammanhang de personer som överförts till Sveri- ge med stöd av särskilt regeringsbeslut, samt personer som fått uppehållstill- stånd efter att ha varit registrerad vid en förläggning för asylsökande. Person- kretsen som också omfattar vissa andra utlänningar, definieras i förordningen 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagandet m.m. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten 193 veta vad som skall åstadkommas med invandrarpolitiken. Från staten tycker kommunerna inte heller att man fått någon konkret hjälp. Up- penbarligen finns det brister i den information och kunskapsöverföring som borde förmedlas från till kommunerna (se också 1999). Det synes som de invandrarpolitiska målen uppfattas på olika sätt av skilda aktörer i den flyktingmottagande verksamheten. Avtalet mellan och kommunerna utgör grunden för den flyktingmotta- gande verksamheten, som det ju i sig inte är något detaljsty- rande dokument. Kadhim (1999) pekar på de stora variationer som fö- rekommer runt om i landets olika kommuner i deras skilda flykting- mottagande verksamheter. Enligt hans uppfattning är det nödvändigt med en bättre styrning av den lokala flyktingmottagningen, eftersom det i slutändan är de enskilda individerna som drabbas. En samhällelig integration är beroende av att det finns en fungerande målin- riktad mottagandeverksamhet. Ett dilemma i detta sammanhang är ändå att det inte finns några systematiska utvärderingar av kommunernas flyktingmottagande verksamhet, t.ex. har inte följt upp hur schablonersättningen fördelats lokalt inom kommunernas olika verksamhetsområden. Flyktingmottagningen som varierar bidrar till ständigt nya omorganiseringar. Varför sker då dessa ständiga omorganisering- ar? En viktig faktor är att det statliga bidraget varierar med antalet mottagna flyktingar. I tider när ett ökat antal flyktingar söker sig till aktiveras kommunerna i ett mer genomgripande mottagande. På det sättet bygger kommunerna upp en organisation och verksamhet för ett visst antal personer för att snabbt tvingas skära ner. För de lokala tjänstemännen innebär detta att det blir omöjligt med framförhållning och arbetsro i mottagningsverksamheten. Dessutom blir det svårt att kontrollera och överblicka den lokala resursanvänd- ningen. Även om invandrarpolitiken främst betraktas som ett implementeringsproblem, kan vi erinra oss situationen under början av decenniet när den nationella asyl- och flyktingmottagningen hade en stark samhällsekonomisk prägel (1994). Kommunerna runt om i landet fick sina outnyttjade bostäder uthyrda, flyktingarna skapade nya arbetstillfällen och möjlig- gjorde fortsättningen av andra, den svenska lokalbefolkningen har fått lära känna nya kulturer och förhoppningsvis fått ett mer berikande liv osv. En fråga som man kan ställa sig i anslutning till det kommunala flyktingmottagandet är: I vilken utsträckning har de lokala partierna och deras företrädare en vilja och ett engagemang att driva samhällsvi- sioner kring frågor som rör flyktingar och invandrare? 194 Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten ropeiska harmonisering på flyktingrättens område har bidragit till en politik som i en allt ökad utsträckning karaktäriserar asylsökande och flyktingar som lycksökare och ekonomiska migranter (Appelqvist 1999). Dessutom, i tider av välfärdsstatlig nedmontering (minskad of- fentlig sektor med dyrare egenavgifter för sjukvård och medicin, ut- bildningssystem under kris och nedskärning etc), ställs solidariteten gentemot de andra, på prov (Faist 1996). Det finns därför en risk att den aktiva debatten och viljan att verka för invandrarfrågorna enbart koncentreras till vissa engagerade tjänstemän och politiker. Det är där- för viktigt med en fungerande samordnande verksamhet som kan utgöra ett positivt incitament och en drivkraft mellan de olika kommunala, regionala och statliga myndigheterna. I det följande kommer de föränd- ringar som skett globalt och lokalt när det gäller invandrings- och flyk- tingpolitikens område att närmare uppmärksammas. 6.4Svensk flyktingpolitik i omvandling Enligt statistikupppgifter från fanns det cirka 22,3 miljoner flyktingar och andra skyddsbehövande runt om i världen.14 registrerades upp- emot en miljon personer som asylsökande.