sou · GOB325d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Om någon av ledamöterna anser att uppgiften inte bör lämnas ut får ordföranden överlämna ärendet till regeringen om ordföranden anser att uppgiften ändå bör lämnas ut. En uppgift får lämnas ut för säkerhetsprövning endast om uppgiften kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. består av högst åtta ledamöter. Ledamöterna utses av regeringen. består av en f.d. lag- man, en chefsrådman, två riksdagsledamöter och en advokat. finansieras över Säkerhetspolisens anslag och nämndens kanslifunktioner sköts av . Som föredragande i ärenden om registerkontroll har nämnden förordnat en byråchef, en kriminalkommissarie och en kriminalinspektör. En polisintendent har förordnats som föredragande i fråga om nämndens uppgift att följa Säkerhetspolisens registrering och i fråga om verksamhetsberättelse. En hovrättsassessor har förordnats att vara föredragande i ärenden som rör nämndens särskilda uppdrag från regeringen. Registerkontrollärenden avgörs dels efter föredragning vid samman- träden för nämnden i dess helhet, dels efter föredragning för ord- föranden eller vice ordföranden. Registerkontrollärenden kan också avgöras genom beslut av en föredragande. Uppgift i Säkerhetspolisens register får dock lämnas ut till den myndighet eller motsvarande som har begärt registerkontroll endast efter beslut av nämnden i sin helhet. En föredragande kan inte själv fatta ett beslut om att lämna ut uppgift ur polisregister. Nämnden höll 25 sammanträden. Före- dragning för ordföranden eller viceordföranden skedde . Nämnden besöker myndigheter och företag för att ta del av deras arbete 276 Kontrollen av polisen med säkerhetsskyddsfrågor som har anknytning till nämndens verksam- het. ombudsmän är en statlig myndighet under som utgörs av justitieombudsmännen (). väljer en eller flera ombudsmän som skall utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verk- samhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter (lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). JO skall se till att dessa efterlever lagar och andra för- fattningar och att de fullgör sina åligganden i övrigt. JO skall särskilt se till att regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet iakttas och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO handlägger klagomål från allmänheten, men utför också inspek- tioner och andra undersökningar på eget initiativ. JO får närvara vid förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndig- hetens protokoll och handlingar. och tjänste- man hos staten skall lämna JO de upplysningar och yttranden som han eller hon begär. Dessa regler omfattar även Säkerhetspolisen. JO avgör ett ärende genom beslut, vari han eller hon får uttala sig om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får därutöver bl.a. väcka åtal i vissa situationer. Under /99 avgjorde JO rörande polisväsendet 533 s.k. klagomålsärenden och 9 s.k. initiativärenden (Justitieombuds- männens ämbetsberättelse 1998-99). En polismyndighet inspekterades under verksamhetsåret. Justitiekanslern () är regeringens högsta ombudsman. JK skall ge regeringen råd och utföra utredningar i juridiska angelägenheter. JK skall värna rättssäkerheten och förbättra effektiviteten på den offentliga förvaltningens område, se till att den enskilde får rätt utan att det all- männa intresset sätts åt sidan på skaderegleringens område samt bidra till en riktig rättstillämpning och lagföring på tryckfrihetens och yttrandefrihetens områden. JK har tillsyn över att bl.a. statliga myndig- heter och anställda vid sådana myndigheter som utövar offentlig Kontrollen av polisen 277 verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). JK får väcka åtal, t.ex. mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten. JK har tillsyn över vissa uppgifter i fråga om personregister och över- vakningskameror. JK:s tillsyn bör i första hand inriktas på verksam- hetsområden där det saknas ordinära tillsynsorgan. och tjänsteman vid sådan myndighet skall lämna JK de upplysningar och yttranden som han begär. Det gäller också Säkerhetspolisen. JK har haft ett begränsat antal tillsynsärenden rörande polisen. revisorer utses av och består av tolv ledamöter jämte ett kansli med anställda tjänstemän. revisorer har bl.a. i uppdrag att granska den statliga verksamheten (12 kap. 7 § regeringsformen). Granskningen är huvudsakligen inriktad på för- hållanden med anknytning till statens budget, men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna skall granska hur målen för statlig verksamhet uppfylls och effekterna av verksamheten. Revisorerna får infordra handlingar, uppgifter och yttranden som behövs för granskningen. revisorer har genomfört utredningar som berört polisens verksamhet. Revisorerna redovisade en granskning av polisverksamheten i rapporten i samhällets tjänst (se 1993/94:RR2). Revisorerna genomförde en undersökning av den ekonomiska brottsligheten och av ekobrotts- bekämpningen. Arbetet redovisades i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (se 1994/95:RR4). lämnade revisorerna den förut nämnda rapporten förändringar inom rättsväsendet (1998/99:9). är en central förvaltningsmyndighet för statlig revision (förordningen [1998:418] med instruktion för Riksrevisions- verket). Verket utför effektivitetsrevision och årlig revision. Verket granskar statlig verksamhet från effektivitetssynpunkt. Verket granskar myndigheters årsredovisning, underliggande redovisning och led- 278 Kontrollen av polisen Inom sitt verksamhetsområdet skall verket stödja utbildning. Utöver den årliga revisionen genomför sär- skilda granskningar. genomförde verket en granskning av polisväsendet med inriktning på mål- och resultatstyrning (Polisens resultatstyrning, RRV 1996:11). Som förut nämnts genomförde verket på regeringens uppdrag en granskning av polisväsendet och lämnade för ett effektivare resursutnyttjande (RRV 1996:64). lämnade verket rapporten – del av regeringsuppdrag (RRV 1996:64 del 2). lämnade verket en rapport om polisens arbetstider, med särskild tyngdpunkt på utrycknings- beredskapen (Polisens arbetstider, RRV 1998:53). Därefter fick verket i uppdrag att granska och utvärdera rationaliseringsarbetet inom tre polismyndigheter. Verket lämnade en delrapport (RRV 1999:42). Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen (1998:204). Datainspektionen är också tillstånds- och tillsynsmyndig- het enligt kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182). Datainspektionen har till uppgift att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter och för att god sed iakttas i kredit- upplysnings- och inkassoverksamhet. Inspektionen skall särskilt inrikta sin verksamhet på att informera om gällande regler samt ge råd och hjälp åt den person som efter förordnande självständigt skall se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt. Datainspek- tionen skall följa och beskriva utvecklingen på IT-området när det gäller frågor som rör integritet och ny teknik. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt artikel 28 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Datainspektionen fullgör de förpliktelser som anges i artikel 13 i konven- tion om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av person- uppgifter när det gäller att lämna uppgifter till behörig myndighet i en stat som är ansluten till konventionen. Datainspektionen är nationell tillsynsmyndighet enligt artikel 23 i konventionen om upprättande av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen). Kontrollen av polisen 279 Datainspektionen har tillsyn över polisväsendets hantering av per- sonregister och skall tillse att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Datainspektionen har rätt att för tillsynen få tillgång till bl.a. handlingar. Datainspektionen har genomfört ett mycket begränsat antal inspektioner av Riks- polisstyrelsen, bl.a. av Finanspolisen. 9.7Tillsyn inom andra områden Det kan vara av intresse att göra en jämförelse med hur tillsynen är organiserad inom andra områden. I det följande lämnas uppgifter om och om hur frågan om tillsyn över verksamheten lösts inom åklagarväsendet. Det är av särskilt intresse att se närmare på Försvarets underrättelse- nämnd, eftersom den verksamhet som nämnden granskar, liksom verk- samheten hos , är omgärdad av särskild sekretess. har till uppgift att följa under- rättelsetjänsten inom Försvarsmakten och samt inom de övriga myndigheter som bedriver underrättelsetjänst och som hör till Försvarsdepartementet (förordningen [1988:552] med instruktion för ). Nämndens uppgift är kontrollerande och innefattar en granskning av att underrättelse- verksamheten bedrivs på ett sätt som är förenligt med gällande lagstiftning och regeringens riktlinjer för verksamheten. Nämnden har inte något ansvar för att kontrollera att verksamheten operativt bedrivs på ett effektivt sätt och ger inte råd till underrättelseorganen i operativa frågor. Nämnden skall särskilt ägna uppmärksamhet åt de enheter som inhämtar underrättelser med särskilda metoder. Nämnden skall också särskilt granska anslagsframställningar rörande underrättelsetjänsten, uppläggande och förande av de register som behövs för verksamheten, medel och metoder för inhämtning av underrättelser samt principer för rekrytering, utbildning m.m. av personal inom underrättelsetjänsten. Insynen och kontrollen skall ske fortlöpande. Nämnden skall lämna Försvarsmakten de synpunkter och de förslag till åtgärder som för- anleds av granskningsverksamheten. Om det behövs skall nämnden också lämna förslag till regeringen. 280 Kontrollen av polisen Försvarsmakten skall vid ledningen av den militära underrättelse- tjänsten underrätta nämnden i frågor som är av principiell natur eller annars av större vikt, om inte verksamheten försvåras avsevärt där- igenom (6 § förordningen [1994:642] med instruktion för Försvars- makten). Om information inte har kunnat lämnas, skall frågan utan dröjsmål anmälas för nämnden. Nämnden har rätt att av andra myndig- heter få de upplysningar och det biträde som fordras för dess verk- samhet. Nämnden har sex ledamöter, varav fem med parlamentarisk bak- grund och en med särskild juridisk kompetens. En av ledamöterna är ordförande. Det finns också en sekreterare. Ledamöterna och sekrete- raren utses av regeringen. Regeringen utser också nämndens ord- förande. Nämnden sammanträder på kallelse av ordföranden. Nämnden skall sammanträda minst . I regel sker det sex – . Nämnden skall dessutom sammanträda om någon leda- mot eller Försvarsmakten begär det. Nämndens ordförande och sekreterare får pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar och överklagande av nämndens beslut. Nämnden är beslutför när ordföran- den och minst tre av de andra ledamöterna är närvarande. När ärenden av större vikt handläggs skall om möjligt samtliga ledamöter vara närvarande. Nämnden har s.k. underrättelsegenomgångar med föredragningar av personal vid Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och vid andra berörda myndigheter. Nämnden kontrollerar att de riktlinjer, som regeringen har angivit för underrättelse- och säkerhetstjänstens verk- samhet följs. Nämnden lämnar synpunkter bl.a. på prioriteringar i underrättelseinriktningen, på inhämtningsverksamheten och på sam- arbetet med främmande staters underrättelsetjänster. Nämnden genom- för platsbesök vid myndigheter. Nämnden granskar och yttrar sig skriftligen till regeringen över myndigheternas budget- äskanden. En viss begränsad utvärdering av underrättelseverksamheten med avseende på inriktning och resultat görs i samband med gransk- ningen av myndigheternas budget. Nämnden granskar förutom budget- framställningen, myndigheternas årsredovisningar och planerings- underlag för . har uttalat att nämnden inte har förut- sättningar att ägna sig åt den budgetgranskning som föreskrivs i nämndens instruktion och föreslår i sitt betänkande Underrättelse- tjänsten – en översyn (SOU 1999:37) att den uppgiften utgår som en huvuduppgift och att nämnden i stället fortsättningsvis bör granska att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gällande inriktning och att uppgifterna fullgörs på ett riktigt sätt. Kontrollen av polisen 281 Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket (7 kap. 2 § ). Riksåklagaren skall leda och samordna verksamheten samt se till att den bedrivs effektivt (2 § förordningen [1989:847] med instruktion för Riksåklagaren). Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följd- riktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen. Riksåklagaren får meddela föreskrifter och allmänna råd för verksamheten och även i övrigt lämna råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. Åklagarväsendet fick en ny organisation. Landet är indelat i sex åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. Varje regional åklagarmyndighet leds av en överåklagare. Åklagar- myndigheterna är indelade i åklagarkammare. Dessa leds av en kammarchef, som är chefsåklagare. Antalet kamrar är 38. budgetproposition gavs riktlinjer för Riksåklagarens till- synsverksamhet (prop. 1993/94:100). Det angavs att Riksåklagarens regelbundna tillsynsbesök av samtliga åklagarmyndigheter med vissa intervaller borde upphöra och att formerna för tillsynsbesöken borde ändras. Regeringen angav bl.a. att de regelbundet återkommande till- synsbesöken var förhållandevis resurskrävande och att de knappast kunde anses stå i proportion till de effekter som uppnåddes. Resurserna borde enligt regeringen sättas in där de gjorde mest nytta och det var därför inte rationellt att t.ex. regelbundet göra tillsynsbesök på välskötta åklagarmyndigheter. Riksåklagarens tillsynsbesök borde generellt sett syfta till att det skapades en enhetlig rättstillämpning och att kvaliteten i åklagarverksamheten hölls på en hög och jämn nivå. Även andra bevekelsegrunder för tillsynsbesök kunde enligt regeringen förekomma, t.ex. för att granska handläggningen av vissa ärendetyper eller för att utreda någon specifik frågeställning. Överåklagarna har under riksåklagaren ansvaret för och ledningen av åklagarverksamheten inom sitt verksamhetsområde (7 kap. 2 § andra stycket ). Riksåklagaren och överåklagaren får överta uppgifter som till- kommer lägre åklagare (7 kap. 5 § första stycket ). Detta sker genom en överprövning av underordnade åklagares beslut. I princip kan alla åklagarbeslut i brottmålsfrågor bli föremål för över- prövning. 282 Kontrollen av polisen Rättsenheten hos Riksåklagaren handhar den övergripande över- synen av åklagarmyndigheterna. Tillsynen utövas huvudsakligen genom överprövningsärenden och klagomålsärenden. En anmälan mot åklagare med anledning av misstanke om brott i utövningen av tjänsten skall som huvudregel överlämnas till Riks- åklagaren. Hos Riksåklagaren finns en rådgivande nämnd. Riksåklagaren skall inhämta nämndens mening i ärenden som är av större vikt eller av principiell betydelse. Riksåklagaren skall också fortlöpande hålla nämnden informerad om verksamheten inom åklagarväsendet. Ärenden där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får dock inte behandlas i nämnden. Nämnden består av en ordförande och högst sex andra ledamöter. Ledamöterna i nämnden förordnas av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser en av ledamöterna att vara ordförande i nämnden. Nämnden består av sex parlamentariker eller f.d. parla- mentariker och en advokat. Nämnden är beslutför när minst fyra ledamöter är närvarande. Riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren skall vara närvarande vid nämndens sammanträden. Ärendena föredras av riksåklagaren, biträdande riksåklagaren eller den tjänsteman som riksåklagaren bestämmer. Polisverksamheten intar en central och för medborgarna betydelsefull plats i rättssamhället. Av särskild betydelse är polisens befogenheter att utöva tvång och våld. Polisen har en rätt men också en skyldighet att göra ingripanden som innebär att de grundläggande fri- och rättig- heterna som tillförsäkrats medborgarna inskränks. Polisen har t.ex. befogenhet att utföra kroppsvisitation, att företa husrannsakan och att beröva någon friheten. En del av de beslut som fattas av polisen kan inte överklagas. Det gäller t.ex. vissa tvångsingripanden med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. Polisen intar således en särställning i samhället. Det finns bl.a. på grund av polisens befogenheter ett särskilt behov av en medborgerlig insyn i och ett medborgerligt inflytande över verksamheten. Detta gäller i hög grad de delar av verksamheten där allmänhetens direkta insyn i verksamheten måste inskränkas, bl.a. arbetet inom kontraspionaget. har ett eget ansvar för sin verksamhet. Det an- svaret omfattar olika former av kontroll av den verksamhet som bedrivs inom myndigheten. Kontrollen av polisen 283 betydelse bl.a. för möjligheten att förebygga oegentligheter och för möjligheten att se till att verksamheten bedrivs rättssäkert. Myndighetens egenkontroll utövas ytterst av myndighetens chef och också av styrelsen. Från den kontrollen som myndigheten själv skall utöva bör man skilja tillsyn över verksamheten, som enligt vad som förut sagts, skall utövas av ett oberoende organ. Den tillsyn som JO, JK, revisorer m.fl. utövar är naturligtvis av stor betydelse. Deras tillsyn berör dock normalt sett mer polismyndigheterna än och sker inte heller med en sådan kontinuitet som krävs för att tillsynen skall bli effektiv. Med den särställning som polisen har i samhället är det av vikt att den operativa verksamheten är föremål för en kontinuerlig och effektiv tillsyn för att allmänhetens förtroende för polisen skall kunna upprätthållas. har sedan länsstyrelsernas roll som tillsyns- myndigheter avskaffades ensam ansvaret för den kontinuerliga till- synen över polisväsendet. Tillsynsverksamheten som riktar sig mot polismyndigheterna synes fungera väl och Tillsynsenheten bör fortsatt utöva tillsyn över dessa. Tillsynsenhetens verksamhet riktar sig i princip inte mot de operativa delarna av . Dessutom lyder enheten under rikspolischefen och är därför inte något oberoende organ. En ordning där myndighetens egen chef hade ansvaret att utöva tillsyn godtogs inte då länsstyrelserna utövade tillsyn över polismyndigheterna genom länspolismästaren. Länspolismästaren fick inte på vägnar handlägga ärenden som avsåg tillsyn av den egna myndigheten. Ett tillsynsärende som på grund av denna regel inte kunde handläggas inom den polismyndighet för vilken läns- polismästaren var chef skulle i stället överlämnas till eller handläggas för räkning av någon som inte lydde under länspolismästaren. Med ett likartat synsätt kan den begränsade kontroll som Tillsynsenheten utövar mot inte betraktas som egentlig tillsyn. Någon fungerande tillsyn över operativa verk- samhet som utövas av ett oberoende organ, som särskilt har till uppgift att fortlöpande sköta sådan verksamhet, finns således inte, med undan- tag för den begränsade tillsyn som utövar. Vid sidan av sitt tillsynsansvar skall som förut beskrivits utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksam- heten i landet. kontrollerar polismyndigheterna genom de åtgärder som styrelsen vidtar i budgetprocessen. I budget- föreskrifterna fördelar länsramarna. Rikspolis- styrelsen ansvarar också för polisväsendets samlade årsredovisning, 284 Kontrollen av polisen som bl.a. skall ge underlag för statsmakternas planering och budgete- ring av den framtida verksamheten, och har tagit fram resultatmodellen. meddelar också föreskrifter för polismyndig- heterna. Dessa och allmänna råd för polisväsendet meddelas i en särskild författningssamling, RPSFS. Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet återfinns också i FAP, som är en intern författnings- samling. Föreskrifter är den beteckning som används i 8 kap. regerings- formen för rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Föreskrifter är bindande och generellt gällande regler som tillkommit genom beslut av ett offentligt organ. En regel är generell om den t.ex. avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. meddelar föreskrifter med stöd av sin instruktion och med stöd av en rad specialförfattningar. Rikspolis- styrelsen meddelar t.ex. vissa föreskrifter om hur de medel som till- delas polismyndigheterna skall användas. utfärdar också föreskrifter inom en rad andra områden. får under vissa förutsättningar meddela föreskrifter t.ex. om ekonomi- administrativa och personaladministrativa rutiner, om förbindelsetjänst och larmrutiner, om beväpning och övrig personlig utrustning och om gemensamma informationssystem för polisväsendet. får även meddela föreskrifter t.ex. om beslut som har samband med rapporteftergift och om vilka hjälpmedel som får användas för att stoppa fordon. Inom vissa områden lämnar dessutom allmänna råd till polismyndigheterna. Allmänna råd är till skillnad från före- skrifter inte bindande. I författningssamlingsförordningen (1976:725) anges att allmänna råd är sådana generella rekommendationer om till- lämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. För att en myndighet skall få meddela föreskrifter krävs att regeringen delegerat sådan rätt till myndigheten. Det behövs däremot inte något särskilt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta om allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119). Riks- polisstyrelsen skall enligt sin instruktion utfärda allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning detta behövs för att uppnå plan- mässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete. utövar genom de befogenheter som beskrivits i många avseenden en stark styrning över polismyndigheterna. Där- utöver kan framhållas att har inflytande över polis- väsendet genom den utbildning som styrelsen bedriver. be- driver egen operativ verksamhet. Mot bakgrund av vad som redovisats anser kommittén att tillsynen över Rikspolis- Kontrollen av polisen 285 styrelsens operativa delar bör stärkas. En utomstående sakkunskap som står fri i förhållande till den verksamhet som skall värderas kan ha större förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn än en som är en del i organisationen. Ett oberoende organ skulle kunna stärka allmänhetens förtroende för polisen. Med ett sådant organ tydliggörs att tillsynsverk- samheten sker för att slå vakt om den enskildes rätt. Detta skulle bl.a. kunna ha betydelse för den återkommande debatten om att polisen utreder brottsmisstankar mot polisen. Kommittén anser inte att ord- ningen i fråga om vem som skall utreda polisen fått en tillfredsställande lösning, men den frågan ryms inte inom kommitténs uppdrag. Kommittén anser att en oberoende nämnd som kan åstadkomma en bred insyn bör inrättas. Nämnden bör få i uppgift att utöva tillsyn över den verksamhet som bedrivs vid och . Övriga delar av den centrala polisen skall inte omfattas av nämndens tillsynsverksamhet. Nämnden bör ersätta Riks- polisstyrelsens styrelse. Kommittén bedömer att utför ett utmärkt arbete.