sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Samarbetets teman bedöms som väsentliga för utveckling mot en marknadsekonomi. De viktigaste invändningarna är projektets höga kostnader, samt att samarbetets stora bredd försvårat uppnåendet av mer påtagliga resultat. Utvärderaren föreslår att verksamheten 2002 övergår i ett reguljärt samarbete mellan de två ministerierna, varvid Östsamarbetet skulle utnyttjas för att finansiera specifika insatser av mer direkt systemförändrande karaktär. Färre – men större – delprojekt borde eftersträvas. Även i andra delar av den centrala förvaltningen pågår ett utvecklingssamarbete med . Dit hör Statskansliet i , parlamenten i , och , och den centrala förvaltningsreformen i . En tung komponent i förvaltningssamarbetet är den offentliga statistikproduktionen, där SCB lämnat ett omfattande bidrag. Individuella insatser har gjorts i de tre baltiska länderna, som också har deltagit i ett regionalt program. Det regionala programmet har förlängts med ett särskilt EU-statistikanpassningsprogram med 20 delprogram. I kretsar samarbetet kring datakvalitet, databaser och dataspridning, samt EU-anpassning av det statis-tiska arbetet. Samarbetet i omfattar jordbruksstatistik, hushållsundersökningar, gender-, befolknings-, och företagsstatistik, samt statistik för regionala förvaltningsändamål. Ett viktigt inslag i förvaltningssamarbetet är arbetsmarknads- insatserna. () och AmuGruppen har genomfört en serie insatser i , , och . Bland kandidatländerna fortsätter samarbetet med , fokuserat på genomförandet av en aktiv arbetsmarknadspolitik på regional nivå, och med , med inriktning på arbetsförmedling och arbetsmarknadsåtgärder. I har insatser gjorts regionalt och på den federala nivån. Särskilt uppskattade är där utbildnings- och utrustningsinsatser för arbetsförmedlingar, något det ryska samhället inte har erfarenhet av tidigare. 33 Utvärdering av det svensk-ryska samarbetsprojektet, , 1999. varsin modell för samarbetet – hela det svenska konceptet, respektive utvalda delar av det. Stödet har bidragit till etableringen av en sysselsättningstjänst, som gradvis byggs upp över hela riket, och till att regeringen valt en aktiv arbetsförmedlingsmodell och inte en passiv, som förespråkats av . Den senaste utvärderingen av arbetsmarknadsinsatserna behandlar stödet till Litauen34, som fokuserats på mål- och policyarbete, personalutbildning, arbetsmarknadsprognosticering samt datorisering och informationsbehandling. Utvärderarna finner att samarbetet har producerat synliga och hållbara resultat, särskilt inom områdena målstyrning och resultatuppföljning, yrkesrådgivning och arbetsmarknadsprognosticering. Ett bidragande skäl var den ovanligt goda projektorganisationen och – styrningen på båda sidor i samarbetet. Samarbetet fortsätter med huvudinriktning på lärarutbildning inom yrkesinspektion, strategiutveckling för förebyggande insatser och övervakningsutbildning. Som exempel på de mer specialiserade förvaltningsinsatserna kan nämnas högskoleförvaltning och förvaltningsutbildning i med , exportkreditmyndighet i via EKN, regional utvecklingsplanering i och , samt offentlig upphandling och utbildning för kvinnor i politiken i . Flera av de ovan nämnda programmen, inom demokratisamarbetet är även direkt relevanta för förvaltningsutvecklingen i samarbetsländerna, t.ex. stödet till ryska parlamentariker och expertutbytet via . Kommentarerna till denna utvärdering från skilda representanter för samarbetsländerna är som regel positiva till förvaltningssamarbetet. Intresset synes dock större i de baltiska länderna än t.ex. i , där i samtal ofta behoven av utrustning lyfts fram på bekostnad av behoven av ny kompetens. Den skillnaden speglar dock inte nödvändigtvis en skillnad i behov, den kan också i vissa fall snarare spegla en skillnad i attityd, en skillnad som återfinns både på aggregerad och på individuell nivå. Erfarenheten understryker behovet av goda landkunskaper och lyhördhet i samarbetet. Statistiksamarbetet, arbetsmarknadssamarbetet och delar av det centrala förvaltningssamarbetet får dock genomgående positiva kommentarer, tillsammans med önskemål om fortsättning och utvidgning. 34 Swedish Labour Market Projects in 1995–1997, och , 1998. Resultatanalyserna av landsamarbetet, se vidare nedan kapitel 4, tillskriver genomgående förvaltningssamarbetet hög relevans för den pågående reformprocessen i samarbetsländerna. Av olika skäl varierar dock resultaten. Ett skäl är att enskilda insatser inneburit introduktionen av metoder eller koncept, som inte uppfattats som relevanta i just det aktuella sammanhanget. Den erfarenheten är generell och avspeglar ett grunddrag i Östsamarbetet, dvs. att övergångsländerna efterfrågar – och får – flera alternativa modeller och praktiska lösningar i enskilda frågor presenterade av sina utländska samarbetspartners, kan pröva dem och slutligen välja att anta eller förkasta. Stora delar av förvaltningssamarbetet innebär en biståndsfinansierad export av svenskt förvaltningskunnande. Som ett uttryck för en ambition att ytterligare utveckla den svenska förvaltningsexporten tillsattes en statlig utredning . Utredningsrapporten35 klarlägger att exporten av statligt förvaltningskunnande, som till övervägande del består av uppdrag från Sida – för de statliga myndigheternas del är andelen – regleras av avgiftsförordningen och av tjänsteexportförordningen. De två förordningarnas bestämmelser har inte utformats för att stimulera statsförvaltningens tjänsteexport. redovisar de tillfrågade myndigheterna en klart positiv inställning till att öka den. Den främsta restriktionen för en sådan ökning anges dock vara bristen på lämplig personal. Utredningen föreslår bl.a. att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet vid tjänsteexport skall ersättas med ett krav på full kostnadstäckning, att regelverk och instruktioner skall klargöra för myndigheterna avsikterna och förutsättningarna för arbetet, att individuella myndigheter skall studeras och instrueras med syfte att öka deras export, att Sida skall få möjlighet att ge kompletterande finansiering vid twinningsamarbete och fortsätta utveckla formerna för institutionssamarbete, att UD-PES skall stödja ansträngningarna att utveckla tjänsteexporten genom multilaterala organ, samt att en delegation skall inrättas för att stimulera den statliga tjänsteexporten. Rekommendationen angående Sidas kompletterande finansiering av twinningsamarbetet berör direkt Östsamarbetet. I sitt remissyttrande säger sig Sida inte ha några invändningar mot ett kompletterande finansiellt stöd till genomförandet av svenska myndigheters insatser om det finns en påtaglig skillnad mellan myndigheternas kostnadstäckning och EU:s ersättningsnivåer. Sida förutser också en 35 SOU 2000:27, Export av statligt förkunnande, m.fl. fortsatt ökning av exporten av svenskt förvaltningskunnande. Dämpande faktorer är regeringens beslut om avveckling av stödet till kandidatländerna och den relativt höga kostnaden för svenska myndigheters medverkan. Sida instämmer också i utredningens bedömningar om behovet av tydligare styrsignaler från regeringen till förvaltningen. En proposition är under beredning hos . 3.4.6Gemensamma drag i det ekonomiska och sociala utvecklingssamarbetet Det ekonomiska och sociala utvecklingssamarbetet är fortfarande det största området inom Östsamarbetet. Dess andel har dock sjunkit . Minskningen beror bl.a. på att allokeringen till näringslivssamarbete har minskat i takt med att näringslivet i samarbetsländerna, och dess samarbete med det svenska näringslivet, konsoliderats. Näringslivsstödet har fungerat väl i stort. Största bidragen till måluppfyllelse ger sannolikt insatserna för höjd kompetens och för regelverks- och systemutveckling. Utvecklingssamarbetet inom de sociala sektorerna har expanderat i enlighet med regeringens instruktion. Den fortsatta utvecklingen i samarbetsländerna har vidimerat den priorite-ringen. Samarbetsområdet har hög relevans. Insatserna i samfinansiering med uppvisar förstärkta effektmöjligheter och goda möjligheter för svenska företag att komma in på nya marknader. Stödet genom ÖEK har sin botten i det svenska sjuk- och hälsovården och riktas till ett område, där EU-stöd saknas. Ett flertal innovativa insatser görs, inte minst gentemot prioriterade målgrupper i . Socialtjänstfrågorna intar en viktig plats i programmet. I samverkansbilden på svensk sida saknas en sammanhållande funktion på departementsnivå. Det skulle kunna övervägas att låta föra en kontinuerlig tjänstemannadialog på ministerienivå kring de övergripande frågorna inom det bilaterala samarbetet för att bidra till prioriteringarna inom området. Infrastruktursamarbetet har fått ett minskande utrymme inom helheten . Det har avsatt värdefulla resultat på flera håll, och i flera fall övergått i övergått i ett reguljärt grannlands- samarbete. I de fallen borde erfarenheterna av övergången studeras, främst för att klarlägga hur och på vilka villkor det har skett. Insatserna inom fysiska planering och lantmäteri är ett framträdande inslag i samarbetet, särskilt i . Det har dragit stora anslag men har också avsatt goda resultat. Det kan också komma att ge intressanta resultat på , även om den ryska jordreformen endast gått långsamt framåt. Förvaltningssamarbetet, tillsammans med de sociala insatserna, tillhör de mest intressanta i ett måluppfyllelseperspektiv . De har dels stor EU-relevans i och i , och är dels i och i vissa sammanhang det mest inbjudande handlingsalternativet. Uppenbarligen får ett antal insatser endast mindre, bestående resultat, men samarbetsområdets höga relevans för reformprocessen motiverar likväl ambitiösa satsningar. Samarbetet besväras dock redan av resursbasens personalbegränsningar, något som bör beaktas i övervägandena inför det framtida utvecklingssamarbetet, inte minst inom Phares twinningsamarbete, som synes vara ett nyckelsamarbete i ett grannlandsperspektiv. Utvecklingssamarbetet på miljöområdet syftar till att bevara och förbättra miljön, särskilt i och om kring . Investeringar skall enligt beslut på grundval av prop. 1997/98:70 göras inom ramen för Åtgärdsprogrammet för och avspegla de prioriteringar som utvecklandet av en för kan resultera i. För kandidatländerna skall det svenska tekniska stödet inriktas på de krav, som ställs inför det kommande EU-medlemskapet. Inom energiområdet skall insatserna inriktas på att höja effektiviteten inom produktionen, distributionen och användningen av värme och elektricitet, vilket också avses bidra till en minskad miljöpåverkan. 1997/98:70 anger också riktlinjer för kärnsäkerhetssamarbetet som en del av miljösamarbetet. Kärnavfalls- och strål- skyddssamarbetet kategoriseras under miljömålet i Östsamarbetet. Kärnämneskontrollen räknas till säkerhetssamarbetet se avsnitt 3.2 ovan. Miljösamarbetet är det finansiellt näst tyngsta under Östsamarbetets fyra huvudmål. Perioden –1997 tog det av de samlade finansiella resurserna i anspråk. Andelen har stigit under de senaste åren till 1989 och 1999, eller 256 respektive . Miljösamarbetet karaktäriseras i jämförelse med de övriga programmen bl.a. av att ha tillgång till investeringsmedel, vilket gör att beloppen för de svenska bidragen till respektive projekt blir avsevärt mycket större. Huvuddelen av miljösamarbetet situeras inom ramen för det utvecklingsarbete, som baseras på Helsingforskonventionen och Åtgärdsprogrammet för , för samt EU:s miljöprogram för . Det får därmed både en klar inriktning och bas att bygga på och en given ram för internationell samordning av insatserna. De nordiska regeringarna har också skapat en gemensam institutionell struktur för att främja miljösamarbetet runt , där NIB och framförallt det nordiska miljöfinansieringsbolaget tillsammans spelar en ledande roll. Samordningen av de nordiska insatserna till stöd för miljön runt har i den nedan citerade granskningsrapporten från revisorer bedömts som ovanligt god. Den svenska finansieringen av NEFCO belastar Öst-samarbetet. Miljösamarbetet genom Sida har främst inriktats på förbättringar av vatten- och avloppssituationen runt . Den huvudsakliga arbetsmetoden för Sida i de baltiska länderna har varit att engagera sig i större projekt tillsammans med utvecklingsbankerna – i första hand , men även och NIB – och med starkt deltagande av samarbetslandet självt. Sida har finansierat mjukvara och vissa investeringar, i allmänhet på avloppssidan, medan utvecklingsbankerna som regel finansierat vattenkomponenterna. Sida finansierar konsultstudier och –rådgivning bl.a. för förinvesteringsstudier, utrustningskomponenter, samt twinningsamarbete mellan kommunala V/A-bolag för institutionell utveckling. Sidas medel används endast för svenska resurser. Sida bedömer att det gemensamma agerandet tillsammans med utvecklingsbankerna, varibland ofta tar ett projektledaransvar, resulterat i att samarbetsområdet fått tillgång till en större mängd gåvomedel, men menar också att kreditinslagen behövs för att åstadkomma den nödvändiga disciplinen på mottagarsidan, dvs. för att de beslut skall tas som gör operationen i fråga lönsam. Ett enligt Sida oroande inslag i det sammanhanget är att EU-finansiering med 75 à gåvoandel har börjat ställas till förfogande , vilket bedöms kunna urholka möjlig- heterna för det redan pågående samarbetet att uppnå bestående resultat i termer av policy- och institutionella förändringar. I miljösamarbetet med har Sida inte kunnat använda samma arbetsmodell som i de baltiska länderna. Beredningen av direkt projektstöd besvärades enligt Sidas erfarenhet av ofta ändrade positioner, av ett snävt utrustningsperspektiv på samarbetet och av en tvekan inför låntagning. En alternativ ansats blev önskvärd. Lösningen blev att efterskänkte en kreditfordran på om mot att den polska regeringen avsatte motsvarande belopp i lokal valuta till den polska Ekofonden. Beloppet belastar 7B och betalas av Sida till EKN, som därmed kan avskriva sin fordran. Medlen förvaltas helt av Ekofonden, fördelas på projekt och administreras även i övrigt helt i polsk regi. Främst kommuner söker finansiering, i första hand av avloppsreningsinsatser av skilda slag. EU-anpassningen är vägledande för arbetet. Företag från den handfull länder, som bidrar till fonden, inbjuds att lämna projektanbud. har de svenska leverantörsföretagens sammanlagda ordersumma överstigit det svenska finansiella bidraget. En andra, och sista, insats om ytterligare görs . Både Sida och ambassaden uttrycker sin tillfredsställelse med arbetsmetoden, som förenar ett gott ägarskap med en acceptabel förvaltning av medlen och rimliga resultat. Ytterligare några insatser görs dock i utanför Eko-fonden, t.ex. en upprustning av avloppsnätet i Sopot, som har lett till att badstranden ånyo kunnat öppnas av badförbud. Miljösamarbetet med har kommit igång senare, eftersom Sidamedlen inledningsvis var reserverade för de baltiska samarbetsländerna. Det har annorlunda förutsättningar, framför allt präglade av stora institutionella svagheter. Svagheterna leder bl.a. till långa beredningstider och därmed till otålighet hos de svenska leverantörsföretagen. Sida vill å andra sidan ge samarbetet med en tydlig institutionell utvecklingsprofil och menar att marknader och investeringsmöjligheter därmed skapas, som annars inte hade existerat, genom att motparterna både utvecklar en kapacitet att själva hantera sina investeringsbehov och blir kreditvärdiga aktörer. Det första större stödet till , till Vodokanal i , har avtalsfästs. Miljösamarbetet berör även andra områden utöver vatten och avlopp. Så har exempelvis investeringar gjorts i hanteringen av fasta avfall i . har flera större investeringsprojekt färdigställts, som påbörjades i de baltiska länderna. Dit hör bl.a. reningsverken i Haapsalu (), () och (). Den svenska insatsen i de tre projekten har utvärderats36. Utvärderarna finner att de svenska insatserna uppvisar hög relevans och hög effektivitet, samt att de också har bidragit till en avsevärd institutionell förändring hos de baltiska V/A-förvaltningarna, vilka dock ännu inte är fullt självfinansierande. De svenska insatserna har lyckats mobilisera additionell finansiering och har haft tydliga effekter i det att pro-jekten inte hade kunnat verkställas utan dem. Sidas sätt att av flera skäl inte själv engagera sig närmare i det direkta projektgenomförandet röner visserligen uppskattning men bedöms också kunna leda till att andra finansiärländer i stället flyttar fram sina positioner. Twinninginslaget i samarbetet, där paren hade varit , Liepaja- och , hade också behövt ett stöd av en mer aktiv Sidamedverkan, något som utvärderarna dock bedömer att Sidas nuvarande begränsade personalstat inte tillåter. Två andra samarbetsprojekt mellan vattenbolag i resp. i har utvärderats37,38. I båda fallen har varit den svenska parten. Samarbetet har varit inriktat på att bygga upp kapaciteten i skilda hänseenden hos vattenbolagen i Kaunas och – inte minst med avseende på effektiviteten och kvaliteten i den löpande verksamheten, ledningsfunktionerna, och den finansiella autonomin. Utvärderarna finner samarbetet med framgångsrikt, särskilt det med vattenbolaget i Kaunas. Detta bolag har tack vare de svenska insatserna gjort genomgripande förändringar i ledning och organisation och genomför nu ett av största V/A-projekt. Därigenom har bolaget också lyckats leva upp till lånevillkor. Även insatsen i uppskattas av utvärderarna, som bedömer att den bidragit till att göra Vatten autonomt, egenfinansierat och självstyrt. De menar också att de ekonomiska 36Evaluation of the Sida components of the environmental projects in Haapsalu (Estonia), Klapeida (), and (), Technopolis , 2000. 37Twinning Cooperation between , , and , och , 1998. 38Twinning Cooperation between and , , m.fl., 2000. resultaten är för svaga, vilket bl.a. bör åtgärdas med hjälp av en förbättrad företagsutvecklingsplan. () deltar aktivt i utvecklingssamarbetet på miljöområdet. Bland annat lämnar verket stöd till miljömyndigheter i frågor som rör och , främst avseende kunskapsöverföring och förvaltningsutveckling. Huvudintressena har varit och gränsöverskridande vatten, miljön i nordvästra , samt anpassningen till . SNV anlitar sin egen och de svenska länsstyrelsernas personal för insatserna, som finansierats av Sida med . uppgick Sidas bidrag till . erhöll SNV ytterligare för sitt arbete med i nordvästra . En SNV-utvärdering konkluderade att de gjorda insatserna som regel hade god kvalitet, men att rutinerna för kunskapsöverföring och institutionsutveckling borde ses över. SNV har sedan fortsatt att arbeta med dessa frågor. Inte minst eftersträvas en kollegialialitet i samarbetet och en inriktning på centrala policyfrågor. SNV:s samarbete har också alltmer tagit form av ett systermyndighetssamarbete utan sida-finansiering. Sida uttrycker stor tillfredsställelse med SNV:s insatser, som ses som kompetenta och kostnadseffektiva. Representanter för samarbetsländerna uttrycker som regel stor uppskattning av de svenska insatserna. Särskilt uppskattat är bl.a. det s.k. nordiska initiativet i län, som inleddes med att 11 mindre städer identifierades för medverkan, varav fem valdes ut för detaljerad projektplanering och går in i den tredje fasen, finansieringen. På Sidas initiativ har i det fallet de nordiska aktörerna , och samlat sina resurser i en och samma process, centrerad kring NIB och NEFCO. En särskild projektberedningsenhet, PMU, inom länsförvaltningen, finansierad av Sida, håller i processen och leder i praktiken arbetet även hos de berörda städerna, ställer de nödvändiga kraven. PMU bedöms av flera fungera väl och kan komma att få ansvar även för övriga projekt inom länet. Även den svenska insatsen i Vodokanal får goda vitsord. Första resultatet av samarbetet var tariffpolitiska metoder, vilka gjorde det möjligt för Vodokanal att med framgång förhandla med kommunen om höjningar, vilket tidigare hade varit svårt. Det fortsatta arbetet har inriktats på företagsutveckling – strategi- och planeringsarbete samt utbildningsinsatser. angeläget om fortsatt svensk rådgivning, t.ex. inom geoinforma- tionssystem, något som redan använder sig av. bara tillgång till metoderna, så kan verksamheten fungera själv. Vodokanal bedömer också att samarbetet med och kommer att fortsätta efter det att gåvofinansieringen upphört, att det kommer att ta formen av fortsatt erfarenhetsutbyte. De polska kommentarerna till miljösamarbetet med varierar något. Medan Eko-fonden uttrycker stor uppskattning menar miljöministeriet att responsen från Sida på de polska signalerna är svag. Förklaringen till skillnaden får sannolikt sökas i de ovan redovisade Polenspecifika samarbetserfarenheterna. I miljösamarbetet ingår också även ett energisamarbete inom Östsamarbetet, främst med de baltiska länderna. Insatserna har i första hand fokuserats på energieffektivisering inom vär-meförsörjningen, dvs. syftat till att minska energiförluster och höja effektiviteten inom befintliga anläggningar. Samarbetet har innehållit konsultinsatser för förstudier, projektering och övervakning, twinningsamarbete mellan svenska och baltiska energibolag, demonstrationsprojekt med konkurrenskraftig svensk teknik, samt utbildningsinsatser till avgränsade målgrupper. Insatserna har genomförts i anslutning till större investeringsprojekt för rehabilitering av fjärrvärmeanläggningar. Inom energisamarbetet har också de institutionella frågorna betonats, bl.a. lagstiftning. Sida har lämnat förslag till regeringen om att ett kreditinstrument skulle inrättas inom Östsamarbetet för att finansiera investeringar bl.a. på energiområdet. Regeringen har övervägt förslaget, men ännu inte bifallit det. Utöver via Sida finansierar staten energiinsatser i närområdet dels inom det klimatpolitiska programmet via (), via Energimyn- digheten, dels från de två Östersjömiljarderna. Efter det att två utvärderingar hade påtalat brister i samordningen av de svenska insatserna på området, har nya riktlinjer nu bidragit till en bättre samordning mellan de skilda verksamheterna. svarar nu för insatser inom det s.k. klimatsamarbetet, medan Sida ansvarar för insatser inom utvecklingssamarbetet. Ett löpande samrådsförfarande har också förbättrat samordningen mellan de två myndigheterna. revisorer har granskat de svenska miljöinsatserna i Baltikum39. Revisorerna noterar att det inte finns några strikta gränser mellan miljöinsatser som del av ett utvecklingssamarbete, som finansierat av Östersjömiljarden eller som del av ett klimatpolitiskt program. De noterar också att miljöinsatserna inom utvecklingssamarbetet fortsätter i traditionella former utan att som planerat övergå i reguljärt samarbete, något som riskerar att leda till att de baltiska länderna blir beroende av svenska synsätt och regler. Revisorerna anser att hur övergången till ett reguljärt samarbete skall gå till behöver preciseras, och att regeringen bör utarbeta en plan för övergången. Revisorerna anser också att de samlade effekterna av miljö- samarbetet bör utvärderas, gärna i samverkan med andra intresserade länder och finansiärer. De svenska insatserna bör vidare redovisas samlat och på så sätt, att kan ta ställning till dem i ett miljöpolitiskt sammanhang. Regeringen uppmanas också att tillse att ett översiktligt informationsmaterial om de svenska samarbetsformerna inom miljöområdet utarbetas. I det svenska utvecklingssamarbetet med Central och ingår ett relativt omfattande samarbete kring kärnsäkerhet och strålskydd. Programmet har tre huvudelement kärnsäkerhet och kärnämneskontroll, som båda hanteras av (), samt strålskydd, som handläggs av (). De båda myndigheterna har inrättat särskilda enheter för hanteringen av det internationella samarbetet. Medan kärnsäkerhet och strålskydd räknas till miljö- och energiområdet ingår kärnämneskontrollen i säkerhetssamarbetet, se avsnitt 3.2 ovan. Kärnsäkerhetssamarbetet har tre huvudområden – myndighets- samarbete, industrisamarbete och tekniska förbättringar.