sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — avgav kommittén sitt betänkande Näringsförbud (SOU 1984:59) med förslag till lag om näringsförbud. Propositionen 1985/86:126 lämnades och trädde lagen (1986:436) om näringsförbud i kraft. Nuvarande reglering om näringsförbud Ändamålet med lagen är främst att förhindra att personer som i näringsverksamhet orsakar stora skador skall kunna fortsätta med det. Det skall gå att ingripa med förbud i fall när det framstår som stötande att en person som begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet fortsätter att driva näring. Näringsförbud skall dock kunna komma i fråga bara vid kvalificerade fall av illojala förfaranden. Enligt lagens huvudregel (1 §) skall näringsförbud, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas den – dvs. fysisk person – som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Lagen innehåller utöver huvudregeln särskilda bestämmelser om näringsförbud i vissa specifika fall då brottslighet inte föreligger (1a–2 §§); dels vid underlåtelse att betala skatt, tull eller avgift enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, dels beträffande den som försatts i konkurs och som grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i närings- verksamhet. Vid prövningen av om näringsförbud är påkallat från allmän syn- punkt skall (enligt 3 §) särskilt beaktas om åsidosättandet varit syste- matiskt eller syftat till betydande , om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Har näringsidkaren i närings- verksamhet gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse , skall vid tillämpningen av huvud- regeln i 1 §, näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det. Näringsförbud skall meddelas för , lägst tre och högst tio Den som fått näringsförbud får i princip inte driva näringsverksam- het eller på annat sätt delta i näringsverksamhet. Talan om näringsförbud i samband med brott förs i tingsrätt av all- män åklagare och i vissa fall och om åklagaren förklarat sig avstå från att ansöka om näringsförbud, av kronofogdemyndigheten. Är det uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (tillfälligt näringsförbud). Ett beslut om tillfälligt näringsförbud gäller , om inte annat förordnas. Marknadsföringslagen innehåller ett antal sanktioner för det fall näringsidkaren åsidosätter sina åligganden enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen. Marknadsföringslagen utgör navet i den marknadsrätts- liga lagstiftningen. Övrig marknadsrättslig lagstiftning saknar som regel särskilda bestämmelser om sanktioner. I stället hänvisar lagarna till marknadsföringslagens bestämmelser om sanktioner. Undantag är radio- och TV-lagen (1996:844), tobakslagen (1993:581) och alkohol- lagen (1994:1738) som anger att marknadsstörningsavgift kan utgå för vissa överträdelser enligt respektive lag. Sanktionssystemet i marknadsföringslagen är utformat så att det som regel krävs att KO väcker talan – vid eller, i vissa fall, – om sanktion. -förbjuda viss marknadsföring (14 §) eller viss produkt (17 §), -ålägga näringsidkare att lämna information (15 §), -ålägga näringsidkaren en marknadsstörningsavgift (22 §), eller - besluta om utplånande m.m. av vilseledande framställningar (31 §). Sanktionen marknadsstörningsavgift infördes med nya marknadsfö- ringslagen och ersatte straffansvaret i den tidigare marknadsförings- lagen (1975:1418, se prop. 1994/95:123 s. Förbud respektive åläggande enligt 14 §, 15 § eller 17 § skall kombineras med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Det finns ingen övre gräns för hur högt vitesbelopp som får sättas. Enligt lagen (1985:206) om vite skall sådant fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständighe- terna i övrigt kan antas förmå honom eller henne att följa det föreläggande som är förenat med vitet (3 §). Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, får vite föreläggas som löpande vite (4 §). Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten under- låter att fullgöra denna. Om vitesföreläggandet innefattar ett förbud eller någon liknande föreskrift eller det annars är lämpligt, kan i stället bestämmas att vitet skall betalas för varje gång föreskriften överträds. Rätten får meddela förbud enligt 14 § eller 17 § eller åläggande enligt 15 § att gälla tills vidare – s.k. interimistiskt beslut – om -käranden (i vårt fall KO) visar sannolika skäl för sin talan, och -det skäligen kan befaras att svaranden (näringsidkaren) genom att vidta eller låta bli att vidta en viss handling minskar betydelsen av ett förbud eller ett åläggande. Interimistiskt beslut får verkställas genast. Marknadsstörningsavgift (enligt 22 §) får åläggas en näringsidkare om denne, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot någon bestämmelse i 5–13 §§ mark- nadsföringslagen, dvs. den s.k. förbudskatalogen, dock inte lagens generalklausul om tillbörlig marknadsföring (4 § 1 st) eller den all- männa informationsregeln (4 § 2 st). Marknadsstörningsavgift får beslutas även i vissa fall av åsidosättande av bestämmelser om mark- nadsföring i speciallagstiftning, t.ex. alkohollagen (1994:1738). Mark- nadsstörningsavgiften skall fastställas till lägst och högst . Avgiften får dock inte överstiga av näringsid- karens årsomsättning. När avgift fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. För att säkerställa ett anspråk på marknadsstörningsavgift får rätten besluta om kvarstad. Med kvarstad avses en form av handräckning enligt vilken en gäldenär provisoriskt fråntas besittningen till eller förbjuds att förfoga över egendom som tillhör honom eller henne. Man brukar tala om att egendom beläggs med kvarstad. Regler om kvarstad finns i 15 kap. . Marknadsstörningsavgift får inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett åläggande som har med- delats vid vite enligt marknadsföringslagen. Vid överträdelse av ett vitesförbud enligt 14 § eller av en föreskrift i 5–13 §§ får rätten efter vad som är skäligt besluta att vilseledande framställning som finns på vara, förpackning, trycksak, affärshandling eller liknande skall utplånas eller ändras så att den är vilse- ledande. Om detta syfte inte kan uppnås på något annat sätt, får rätten besluta att egendomen skall förstöras. I fall som inte är av större vikt har KO själv en sanktion att tillgå; förbuds- eller informationsföreläggande vilket skall kombineras med vite (21 §). För att ett sådant föreläggande skall bli gällande som en lagakraftvunnen dom krävs dock att näringsidkaren godkänner föreläg- gandet eller . förslag om näringsförbud på det konsumenträttsliga området I betänkandet Ett effektivare näringsförbud (SOU 1997:123) föreslog att näringsförbud skall kunna meddelas även vid andra grova åsidosättanden än sådana som regleras i lagen om näringsförbud, t.ex. vid grova åsidosättanden av marknadsrättsliga regler. Enligt författningsförslaget i betänkandet skulle näringsförbud kunna meddelas den som i andra fall än de som anges i 2–4 §§ grovt åsidosatt sina skyldigheter i egenskap av näringsidkare. Som huvudsakliga skäl för sitt förslag anförde utredningen: Grova åsidosättanden i näringsverksamhet av lagstadgade skyldigheter kan – trots att de inte är kriminaliserade – ha stora skadeverkningar såväl för det allmänna som den enskilde. Verksamhet av detta slag bryter ner allmänhetens förtroende för näringsverksamhet och förvränger konkurrens- situationen för de seriösa näringsidkarna. Näringsförbudets syfte är – för- utom allmänpreventionen – att hindra en näringsidkare från fortsatt skadlig eller otillbörlig näringsverksamhet. Det är väl förenligt med näringsför- budets syfte att beakta alla typer av åsidosättanden när man bedömer om någon på annat sätt har grovt åsidosatt sina skyldigheter som näringsidkare. Avgörande för bedömningen av om åsidosättandet är grovt är främst om näringsidkarens förfarande skett systematiskt, om tvingande lagregler åsidosatts eller om förfarandet inneburit ett missbruk av näringsfriheten. Som exempel anför utredningen (s. 167f) den situationen att en näringsidkare säljer odugliga produkter till olika konsumenter. Han bryr sig inte om konsumentens reklamationer och vilseleder dem om Trots att han i flera fall förlorar i Allmänna reklama- tionsnämnden och trots vitesförelägganden från fortsätter han med sin verksamhet. eller senare brukar visserligen marknaden själv sätta stopp för näringsidkarens agerande. Man kan dock tänka sig fall där näringsidkaren byter verksamhetsort eller byter firma. Han lyckas fortsätta att bedriva sin verksamhet (har hämtat exemplet från betänkandet Näringsförbud /SOU 1984:59/ s. 400). menar att ett näringsförbud ligger nära till hands i dylika situationer. Utredningen anför vidare att en överträdelse av ett vitessanktionerat förbud eller åläggande enligt marknadsföringslagen bör – om det skett systematiskt – kunna ligga till grund för en talan om näringsförbud. På samma sätt bör enligt utredningen sådana oegentligheter som föranlett en marknadsstörningsavgift i vissa fall kunna grunda ett näringsförbud. Vid remissbehandlingen av betänkandet ställde sig några remissin- stanser positiva till förslaget, däribland (remissyttrande , dnr. 97/K3497). Verket anförde att det efterlyst möjligheter att meddela näringsförbud på grund av systematiska eller grava överträdelser av den konsument- skyddande lagstiftningen (se remissyttranden från med dnr. 79/K953 (SOU 1979:13), 84/K2110 (SOU 1984:59) och 95/K935 (SOU 1995:1). En majoritet av remissinstanserna ansåg dock att den föreslagna regeln var alltför allmänt hållen och för vagt formu- lerad och därför inte uppfyllde grundläggande krav på förutsebarhet och tydlighet. Vissa av remissinstanserna ifrågasatte dessutom behovet av en sådan regel (prop. 1998/99:44 s. 15). Regeringen anförde i prop. 1998/99:44 (s. 15 f) att den visserligen delar utredningens uppfattning att näringsförbud i princip bör kunna meddelas även vid andra grova överträdelser än de som omfattas av lagen om näringsförbud. Det gäller t.ex. överträdelser av den konsu- ment- och marknadsrättsliga lagstiftningen. Regeringen anförde vidare att den har förståelse för remissinstansernas kritik mot den föreslagna bestämmelsens utformning och bedömde det inte möjligt att då genom- föra förslaget om näringsförbud vid andra grova åsidosättanden. Rege- ringen anförde att den dock har för avsikt att återkomma i frågan i ett senare sammanhang. Kommitténs bedömning: Nuvarande regler om näringsförbud i samband med brott täcker som regel grova åsidosättanden på det marknadsrättsliga området. Grova åsidosättanden i näringsverksamhet på det marknadsrättsliga området kan medföra ekonomisk och annan skada för enskilda. Den enskilda kan t.ex. vilseledas att köpa en otjänlig eller t.o.m. hälsovådlig produkt. Verksamhet av detta slag kan även bryta ner allmänhetens förtroende för näringsverksamheten och förvränga konkurrenssituatio- nen för de seriösa näringsidkarna på området. – förutom allmänpreventionen – att hindra en näringsidkare från fort- satt skadlig eller otillbörlig näringsverksamhet. Vi anser därför att det måste vara möjligt att förhindra att personer, som vid marknadsföring och annan näringsverksamhet på det marknadsrättsliga området orsakar stora skador, skall kunna fortsätta med det. Det måste gå att ingripa med förbud i fall som rör allvarliga oegentligheter, t.ex. mot en person som systematiskt ignorerar vitessanktionerade förbud eller ålägganden eller marknadsstörningsavgift. lämnar ett exempel på ett grovt åsi- dosättande som rör näringsidkare som säljer odugliga produkter (se avsnitt 15.6.2). Den som säljer odugliga produkter gör sig normalt skyldig till bedrägeri eller försök därtill. Näringsförbud kan enligt vår mening behöva tillgripas även i andra situationer än dem som utred- ningen beskrivit. Ett sådant fall är då ett företag upprepade gånger bedriver grovt vilseledande marknadsföringskampanjer riktade mot stora grupper av konsumenter och vägrar att följa beslut av domstol om att upphöra med förfarandet. Det kan även vara fråga om utdömande av vite från eller annan allmän domstol som inte överklagats. Situationen kan också vara den att näringsidkaren gång på gång kringgår förbud eller ålägganden av eller KO, något som kan ske på grund av att förbuden och åläggandena är utformade så att de tar sikte på i första hand en viss närmare angiven marknadsföringsåtgärd. Enligt KO förekommer notoriskt oseriös verksamhet ofta inom branscher med tillfällig försäljning av konkurspartier och andra till- fälliga lager samt bantningsmedel, hälsoprodukter och mirakelmedel. Ett exempel i praktiken är en näringsidkare vars verksamhet KO försökt stoppa, där vitesföreläggande på vitesföreläggande utfärdats men där näringsidkaren kringgått föreläggandena genom att flytta verksamheten till nya bolag. Den aktuella näringsidkaren hade även ålagts marknadsstörningsavgift. Avgiften medgavs men försattes näringsidkaren på egen begäran i konkurs. Verksam- heten fortsatte med nya marknadsföringskampanjer i annat bolag varpå KO polisanmälde näringsidkaren. Näringsidkaren dömdes sedermera till fängelse för bl.a. grovt bedrägeri dock utan att åklagaren väckte frågan om näringsförbud. Av de exempel som lämnas framgår med stor tydlighet att mark- nadsföringslagens sanktionssystem inte är tillräckligt för att komma till rätta med grova åsidosättanden av den marknadsrättsliga lagstiftningen av det slag som beskrivits. En annan omständighet som gör att mark- nadsstörningsavgift sällan kan användas är att oseriösa näringsidkare sällan har annat än minimal beskattningsbar inkomst och det saknas uppgifter om omsättning eller underlag för att beräkna den. Det finns därför inget underlag för avgiften som är relaterad till viss procentsats av omsättningen (24 § marknadsföringslagen). Det är inte meningsfullt för KO att föra process för att näringsidkaren skall åläggas en mark- nadsstörningsavgift om . Det torde dessutom ofta vara så att oseriösa näringsidkare saknar tillgångar eller går i konkurs. Det är viktigt att systematiska överträdelser som kan ha stor ekono- misk betydelse för många beivras effektivt. Vi har inom ramen för vårt uppdrag inte haft möjlighet att göra en djupare analys och undersök- ning av de grova åsidosättanden som förekommit på det marknads- rättsliga området. En utvidgning av lagstiftningen om näringsförbud är som vi ser det en fråga som kräver noggranna analyser och övervägan- den. Eftersom ett näringsförbud kan vara liktydigt med ett yrkesförbud måste det betraktas som ett straff och det måste därför ställas stränga krav på proportionaliteten mellan det grova åsidosättandet och straffet. Av vad vi erfarit från KO och som kunnat utläsas av tidigare utred- nings- och lagstiftningsarbeten (framför allt SOU 1979:13, 1984:59, 1995:1 och 1997:123, prop. 1979/80:83 och 1985/86:125 samt LU 1979/80:31 och NU 1985/86:22) har vi kunnat dra slutsatsen att de grova åsidosättanden som förekommer normalt innefattar brott. Det brott som är aktuellt är ofta bedrägeri eller försök därtill. Möjlighet att meddela näringsförbud i sådana fall finns enligt lagen om näringsförbud. En möjlig slutsats är att åklagarna i högre grad bör vara uppmärksamma på att näringsförbud kan vara påkallat. Vi har utifrån vad som sagts inte sett något behov av en utvidgning av reglerna om näringsförbud. De statliga anslagen på det konsumentpolitiska området för uppgår till . Anslagen fördelar sig enligt följande. (Källa: Budgetpropositionen , utgiftsområde 24, kapitel 10) 16.2Ekonomiska konsekvenser för staten Kommittén har i enlighet med sina direktiv lagt förslag som på väsent- liga områden stärker konsumenternas ställning på marknaden. De för- slag som vi redovisar i detta betänkande innebär därför med nödvändighet ökade utgifter för staten på ett antal viktiga konsument- områden. Ambitionen har dock varit att så långt möjligt även låta näringslivet ta ett större ekonomiskt ansvar för betydelsefulla konsumentfrågor inom några områden. Det har inte varit möjligt att inom ramen för vårt arbete göra några exakta beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna. I det följande redovisas dock uppskattningar av de ökade kostnaderna för staten på de områden där sådana konsekvenser direkt kan förutses som en följd av förslagen. Varje utgiftspost nedan förutsätts utgöra tillskott till redan befintliga anslag. Vi har inte haft möjlighet att i övrigt föreslå priori- teringar eller omfördelningar inom de olika utgiftsområdena på det konsumentpolitiska området. Vad gäller den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt (kapitel 3) förutsätter våra förslag ökade resurser med . De ökade anslagen bör enligt vår mening fördelas mellan och de frivilliga organisationerna att användas i arbetet med frågor inom EU. Därtill bör de frivilliga organisationerna få ökade möjligheter att erhålla medel för olika projektarbeten i enlighet med våra förslag (kapitel 5). En ökning av anslagen på området torde behövas med . Vi har beträffande finansiella tjänster (kapitel 6) föreslagit att uppdrag lämnas till . För att kunna fullgöra dessa uppdrag behöver verket ett resurstillskott om totalt . Därutöver har vi föreslagit uppdrag för som kan medföra ökade kostnader, vilka inte finns med i dessa beräkningar. Arbetet med att utveckla hushållsekonomiska analyser (kapitel 7) i enlighet med våra förslag torde förutsätta ett ökat anslag till verket med . Våra förslag på området produktsäkerhet (kapitel 9) innebär att skall förstärka marknadskontrollen. För detta ända- mål krävs ett årligt tillskott med . Ett utbyggt skaderapporteringssystem beräknas kosta sammanlagt . Detta omfattar bl.a. insamling av data från sjukvården, som kan beräknas kosta , och kostnader för som beräknas till . Vi bedömer att det konsument- politiska utgiftsområdet bör svara för en tredjedel av kostnaden för datainsamling. Sammanlagt innebär detta ett resurstillskott med . För att säkerställa ett aktivt deltagande i standardi- seringen behövs ett årligt resurstillskott om . Totalt kräver således arbetet med produktsäkerhet en förstärkning med . Vad gäller en ökad satsning på konsumentforskning (kapitel 10) menar vi att denna bör finansieras genom en omfördelning av forskningsanslagen, dvs. att forskningsanslag på andra forsknings- områden förs över till konsumentforskningen. Vi har uppskattat medelsbehovet till . Beträffande konsumentutbildning (kapitel 11) innebär våra förslag bl.a. att staten tar ett utökat ansvar för att stödja konsumentunder- visningen i skolan. Ett sådant åtagande torde förutsätta ett resurs- tillskott för om . Den utveckling av verksamhet som vi föreslår generellt (kapitel 15) torde kräva ett resurstillskott, utöver vad vi uppskattat för verkets del på övriga områden, om . Bland annat föreslår vi att utrednings- och analysarbetet bör utvecklas och förstärkas. Det är viktigt att har tillräckliga ekonomiska resurser för att exempelvis kunna dra nytta av den spetskompetens som finns inom andra områden och som behövs för att utveckla det konsumentpolitiska området. Vi föreslår även en ökad IT-satsning vilket bl.a. också kan få till följd att Konsument- verkets intäkter från försäljning av mer traditionella informations- material och publikationer minskar. För att finansiera en sådan IT- satsning är det nödvändigt att tillförs ytterligare resurser. Kostnaderna för förslagen på de ovan redovisade områdena torde sammanfattningsvis kunna uppskattas till , vilket till största delen utgör ökade anslag till . 16.3Särskilt om förslaget om konsumentverksamhet Den totala kostnaden för förslaget om införande av en obligatorisk konsumentverksamhet (kapitel 4) kan uppskattas till . Enligt vårt förslag skall kostnaden delas mellan staten och kommunerna. Kommitténs förslag i denna del innebär också bl.a. att Konsument- verkets stöd till kommunerna behöver förstärkas. Detta förutsätter att får ökade anslag på området med . 16.4Ekonomiska konsekvenser för andra än stat och kommun Ett par av våra förslag förutsätter finansiering av privata aktörer. Så är fallet beträffande förslagen angående bostadsköpsrådgivning (kapitel 13) och eventuella motsvarande lösningar på andra områden i enlighet med förslagen angående nya marknader (kapitel 14). Dessa kostnader är svåra att uppskatta, eftersom de är beroende av omfattningen av den rådgivning som de föreslagna organen skall tillhandahålla. Som en jämförelse kan dock nämnas att kostnaden för att driva Konsument- ernas Försäkringsbyrå uppgår till . Vidare föreslås att förutsättningarna för att i införa ett Internetbaserat informationssystem för dagligvaruhandeln skall undersökas vidare (kapitel 12). Ett sådant system förutsätter att de producenter m.fl. som använder sig av systemet även finansierar 17.1Förslaget till lag om konsumentverksamhet i kommunerna I paragrafen slås fast att kommunerna ansvarar för att det finns konsu- mentvägledning. I paragrafen anges inte hur kommunerna skall organi- sera verksamheten. De kommuner som tillhandahåller kon- sumentvägledning på frivillig väg synes ha löst frågan på olika sätt. Det bör även fortsättningsvis vara upp till respektive kommun att organi- sera verksamheten efter de olika förutsättningar som råder lokalt. Frå- gor kring organisation m.m. av konsumentvägledningen har behandlats i den allmänna motiveringen, kapitel 4. Allmänna bestämmelser om kommunernas befogenheter och organi- sation följer av kommunallagen (1991:900). Här bör särskilt nämnas möjligheten att samverka med annan kommun genom att bilda kommu- nalförbund (3 kap 20-28 §§) och genom att bilda en gemensam nämnd (3 kap 3a-3c §§). Även möjligheten att, i vissa fall, lämna över vården av kommunala uppgifter till annan än kommunen bör nämnas (3 kap 16 §). I första stycket anges vad konsumentvägledningen minst skall omfatta. Omfattningen av konsumentvägledningen har behandlats utförligt i den allmänna motiveringen, kapitel 4. I andra stycket görs en hänvisning till kommunernas skyldigheter enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Genom hänvisningen markeras att konsumentvägledningen inte skall utgöra ett led i den s.k. budget- och skuldrådgivningen, som kommunerna enligt 1 § skuldsanerings- lagen är skyldiga att utföra. I paragrafens första stycke anges att konsumentvägledningen skall vara kostnadsfri för konsumenterna. Härmed avses att besök hos eller annan kontakt med konsumentvägledare skall vara kostnadsfri. Av andra stycket framgår att bestämmelsen dock inte hindrar kom- munerna från att ta ut ersättning för administrativa kostnader såsom för fotokopiering, porto och liknande. Likaså skall ersättning kunna tas ut för material såsom böcker och broschyrer. 17.2Förslaget till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601) Bestämmelsen behandlas i kapitel 6. Lagens tillämpningsområde utvid- gas något till att omfatta samtliga s.k. finansiella tjänster. Exempel på en sådan är konsumentkredit vilken, även om den normalt går under benämningen finansiell tjänst, formellt är att betrakta som en annan finansiell nyttighet än vara eller tjänst. Utvidgningen sker genom ett tillägg om att lagen är tillämplig även på näringsidkare som i finansiell verksamhet tillhandahåller andra nyttigheter till konsumenter. Med finansiell verksamhet avses i första hand verksamhet som bedrivs av finansiella institut, dvs. institut som står under tillsyn av Finansinspek- tionen.