sou · GOB352d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Målen kommer att kunna få stor betydelse i olika tillämpningar i samhället. De kan utgöra ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. De kan utgöra en grund för mål som sätts upp inom ramen för miljöledningssystem och för lokala mål. De kommer att ha betydelse för positioner i internationella förhandlingar m.m. Även av dessa skäl är målformuleringen ytterst väsentlig och tydlighet, överskådlighet och konkretion av största vikt. Delmål och sektorsmål ska utformas så att de nationella miljökva- litetsmålen kan uppnås. Målsystemet bör så långt möjligt utformas så att även ny kunskap och nya miljöproblem kan tas om hand. Nya mil- jöproblem eller ny kunskap ska inte behöva kullkasta hela målstrukturen. Målen är, när det har varit möjligt, angivna i kvantitativa termer, t.ex. knutna till en viss procentsats eller något annat tydligt avgränsat kriterium. I några fall har det inte varit möjligt att precisera målet på sådant sätt. Bland preciseringar och delmål till miljökvalitetsmålen finns därför begrepp såsom exempelvis i huvudsak, minimeras, nära noll, till största delen, så långt det är rimligt, så långt möjligt eller försumbar. Även denna typ av begrepp avser att ange nivåer som innebär t.ex. att risk för skada inte ska föreligga. Vid den praktiska tillämpningen bör vederbörande målansvarig myndighet ytterligare precisera målen. Viss ledning för tolkning av begreppen bör hämtas från beskrivningarna under respektive miljökvalitetsmål. Det bör påpekas att det inte är helt ovanligt att denna typ av begrepp förekommer även direkt i lagstiftning. Vad gäller den mer rättsliga tolkningen av hur sådana begrepp bör tillämpas i miljösammanhang kan stöd hämtas bl.a. från och i förarbetena till balken. Exempel där motsvarande begrepp används i lagstiftningen är så långt möjligt (se 3kap. 2 m.fl. §§ och prop. 1997/98:45 del II s. 30), försumbart (se 2 kap. 1 § och prop. 1997/98:45 del II s. 13) och i huvudsak eller huvudsakliga (se 14 kap. 8 § , 1987:10, 2 § bilavgasförordningen, 1987:586, respektive 6 kap. 7 § ). Vid den regionala eller lokala anpassningen bör bl.a. nu diskuterade begrepp konkretiseras för att ge tydligare ledning för tillämpningne. I delmål under miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård, refererar vi till EU:s kommande ramdirektiv för vatten. Det gäller definitioner för god grundvattenstatus, god ytvattenstatus respektive god ekologisk status. Med dessa referen- ser avser vi definitioner motsvarande rådets gemensamma ståndpunkt, (EG) nr 41/1999 antagen av rådet , inför antagande av och rådets direktiv /*/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ram- direktivet). I avsnitt 3.3.5 finns en översiktlig redovisning av innehållet i det föreslagna ramdirektivet. 3 Det nya miljöarbetet Vår bedömning: Miljöarbetet integreras mer och mer i alla verk- samheter och det förebyggande arbetet prioriteras. Det betyder allt mer för miljösituationen hur företag och enskilda handlar. Miljömålen ska kunna ge en god ledning för alla. Skälen för vår bedömning: Målet om att klara av dagens stora miljöproblem inom en generation kommer att kräva medverkan från många. Det är inget som ensidigt kan genomföras av miljömyndig- heterna och lagstiftningen. Det behövs att alla tar sin del av ansvaret. Att det är många små beslut som påverkar miljön ökar behovet av information, utbildning, uppföljning. Syftet ska vara att öka hän- synstagandet till miljöfrågor och hållbar utveckling i alla de många beslut i samhället som har någon relevans för frågorna. Ökad samverkan behövs ofta för att man ska kunna åstadkomma lösningar som är övergripande . I praktiken innebär detta att ansvarstagandet hos varje myndighet och företag samt hos enskilda måste öka som kraven på samverkan med andra ökar. Miljöarbetet har successivt förändrats. handlade det om punktutsläpp och successivt åtgärdades dessa problem med rening av utsläppen, s.k. end-of-pipeteknik. Lagstiftningen var det primära styrmedlet. började mål sättas upp och ekonomiska styr- medel att användas. Det internationella miljöarbetet blev ett betydelse- fullt inslag för att begränsa andra länders bidrag till den svenska miljö- situationen. Allt mer blev det också tydligt att varornas miljöinnehåll och enskildas beteende var väsentligt för miljöarbetet. Kundtryck blev en väsentlig påverkansfaktor. Även om flera farliga kemiska ämnen numer begränsats eller helt tagits bort har den ständigt ökande mängden kemiska produkter blivit ett allt större problem. Vi har fått större kunskap om de miljöproblem som finns kvar i naturen från en tidigare epok. I naturmiljön har förändringen av traditionellt sätt att använda marken inneburit en betydande belastning på den biologiska mångfalden. Här är de pågående strukturförändringarna ibland ett pro- blem för möjligheten att upprätthålla biologisk mångfald och natur- och 116 Det nya miljöarbetet EU-inträdet har inneburit att vi nu kan vara med och påverka inom ett mycket större geografiskt område . Vi är också beroende av EU-beslut. Det internationella samspelet i miljöfrå- gor har blivit en av de grundläggande förutsättningarna för miljöarbete. När den tekniska och ekonomiska utvecklingen gör det möjligt att radikalt förändra miljön utöver tidigare givna ramar ställs särskilda krav. Det behövs ett ansvarstagande för att inte natur- och kulturvärden ska gå förlorade och miljön belastas. har vi avsevärt bättre kunskaper om effekterna av vårt handlande som skapar bättre förutsättningar än tidigare att förebygga problem i omställningen. saknas dock på flera områden kunskap om sambanden i miljön. Det behövs därför en kontinuerlig kunskapsutveckling och kunskapsspridning. Allt fler människor är engagerade i arbetet med att förbättra miljön. Detta har blivit en bred och självgående process. Kundtryck och marknadskrav är ofta lika viktiga drivkrafter för företagen som lagar och andra styrmedel. Många företag, markägare och andra som påverkar miljötillståndet är proaktiva i sitt miljöarbete med miljöledning och på andra sätt. Andra sackar efter. För de senare behövs en kraftfull miljölagstiftning och tillsyn. För alla behövs att miljöarbetet utformas så att ett positivt miljöbeteende stimuleras. De ekonomiska incitamenten för företagen är grundläggande för deras handlande. Det är också viktigt med tydliga mål som ledstjärna i arbetet. Miljömålsarbetet skapar förutsättningar för att miljöarbetet kan utgå från ett dynamiskt tänkande utifrån olika målbilder av vad som ska åstadkommas. Detta har stor betydelse för enskilda och för företag och organisationer som bygger upp miljöledningssystem och miljöstyrning. Strukturomvandlingen i näringslivet är numer dessutom en i huvudsak positiv faktor när det gäller belastningen på miljön genom att de branscher som växer har en mindre miljöbelastning än de som minskar. För flera miljöproblem har sambandet mellan ökad tillväxt och ökad miljöbelastning kunnat brytas. Genom att vi kunnat minska utsläppen per enhet har det varit möjligt att öka rörligheten och konsumtionen utan att det ökat belastningen på miljön. På en del områden har detta bara varit möjligt till en viss gräns, när volymerna ökat mera så har miljöbelastningen ökat igen. Strävan måste vara att det generellt blir så att ökad välfärd kan förenas med minskad miljöbelastning, i och på andra håll. För att det ska bli möjligt måste effektivisering, forskning om nya metoder och teknikutveckling spela en allt större roll i arbetet för en hållbar utveckling. Det handlar om att kunna få ut mer med mindre miljöpåverkan. Det nya miljöarbetet 117 Alla beslut måste värderas efter deras effekter på miljön i stort. Det kan bland annat ske genom att utvidga kravet på att alla strategiska beslut om förändringar av vår miljö ska föregås av miljöbedömningar. ger nu gemensamma utgångspunkter för miljöarbetets olika delar. Arbete pågår med ett EG-direktiv om strategiska miljö- bedömningar. Sådana behöver användas generellt. Därigenom kan också miljöarbetet breddas för att möjliggöra en aktiv hushållning med våra natur- och kulturgivna resurser. Breddas både vad gäller de frågor arbetet omfattar och olika aktörers medverkan. Miljöarbetet har tidigare ofta betraktats enbart som en begränsande restriktion för samhällsarbetet i övrigt. Men hållbar utveckling rymmer också många möjligheter till utveckling av ekonomi och välfärd. kan det bli naturligt att välja lösningar som leder till hållbar utveckling. Miljöfrågorna måste långsiktigt kopplas till samhällsutvecklingen i övrigt och miljöarbetet integreras på ett naturligt sätt i arbetet för en långsiktigt hållbar ekonomi och social utveckling. Detta kommer att kräva ett tvärsektoriellt arbetssätt och ett utvecklat sektorsansvar. Det har också skapats en ökad medvetenhet om hela kedjan från hur livsstil och verksamheter av olika slag påverkar miljön, vilken effekt detta har på miljön, tillståndet i miljön, vilka verkningar det har på hälsa och miljö och slutligen hur styrmedlen ska sättas in. Det nya med miljömålsarbetet är bland annat att sektorsföreträdare får vara med och utforma målen. Miljömålen styr både miljöpolitiken och sektorspolitiken och följs upp inom alla de olika rutorna i bilden. Miljömålen måste också styra det internationella arbetet och därigenom hur andra länders utsläpp påverkar oss och hur vi påverkar andra län- der. De 15 nationella miljökvalitetsmålen och de delmål (preciserings- och etappmål) som behövs för att genomför dem antas av . Detta nya system får en annan tyngd än tidigare målsättningar och kan därigenom bli ett underlag för målformuleringar på olika håll i samhället. De mål och målsättningar som tidigare antagits av täcks i de flesta fall av de nya målen. Miljömålsarbetet handlar om att skapa en gemensam bild av vad en hållbar utveckling är. Den hållbara utvecklingen handlar i sin tur ytterst om att ta långsiktiga hänsyn i beslutsfattandet i samhället. Miljömåls- processen blir då ett sätt att föra in hänsyn till kommande generationer i dagens kortsiktiga beslut. 118 Det nya miljöarbetet Miljöarbetet kommer att innebära en betoning av det enskilda och gemensamma ansvaret för miljöfrågorna. Styrmedlen handlar då om en kombination av stimulans till de som går före, åtgär- dande av gamla synder och en effektiv lagstiftning och tillsyn för att hålla en acceptabel grundnivå. Utformningen av målen utgår från detta synsätt på miljöpolitiken. Företag och organisationer bedriver ett mycket aktivt miljö- arbete. Det kommer att vara av central betydelse för möjligheterna att nå miljömålen att allt fler företag och myndigheter inför system med miljöledning, certifiering och miljöanpassad upphandling. Skälen för vår bedömning: sker en snabb utveckling av olika metoder för att upp- märksamma miljöfrågorna i näringslivets sätt att arbeta och i valet av produkter. Miljöledning och miljöcertifiering av företag, organisationer och myndigheter leder till att miljöeffekterna av verksamheten upp- märksammas på ett tydligt sätt. Flera företag upplever ett starkt tryck från sina kunder att fortlöpande förbättra miljöförhållandena inom sitt företag. Kundkraven omfattar produkter, processer och system och synsätt. Miljöledningssystem är ett instrument för att integrera miljö och hållbar utveckling i planering och alla beslut i anslutna organisationer. Svenska företag har den största procentuella anslutningen i världen till de två internationella systemen. Dessa är det internationella standardi- seringssystemet ISO 14001 och Europeiska Unionens system EMAS. En majoritet av de svarande i Näringslivets miljöchefers årliga enkätundersökning ansåg (1999) att miljöfrågan har stor eller ganska stor betydelse då företaget formulerar sina affärsstrategier. med certifierbart miljöledningssystem ger miljöfrågan större betydelse för affärsstrategierna än företag utan miljöledningssystem. har utvärderat hur införandet av dessa system har påverkat företagens agerande. Detta visar en klar positiv miljöeffekt. Det är dock vanligare att större företag certifierar sig än de små före- tagen p.g.a. en kombination av tids-, resurs- och kompetensbrist i de mindre företagen. Utvecklingen drivs på av att krav ställs på underleve- Det nya miljöarbetet 119 rantörer till certifierade företag att ansluta sig och av en rådgiv- ningsverksamhet från . Inom EMAS och ISO 14001 ställs krav på att företagen ska ange sitt arbete i förhållande till nationella mål. Miljöledningssystemen har medfört en helhetssystem på miljöfrågorna även om det hittillsvarande interna arbetet främst har varit kopplat till den egna verksamhetens utsläpp till luft och vatten. Branschorganisationer har frivilligt påtaget sig rollen att miljöanpassa verksamheten. () har exempelvis lanserat begreppet att ska ha världens renaste jordbuk. Allt flera branscher och företag följer utvecklingen och ställer upp mål för sin egen verksamhet. Utvecklingen att ställa krav på leverantörer och underleverantörer och att ständigt ge incitament för förbättringar är positivt för miljömålsarbetet. För miljöledningssystem framkommer ofta ett tydligt koncern- och ledningsintresse utifrån marknadskrav eller förväntade konkurrensfördelar. Ett förstärkt samverkan mellan företag kan innebära win-win lös- ningar där både ekonomi och en förbättrad miljö går hand i hand. Goda exempel finns då det gäller att samordna och effektivisera transporter. Vi bedömer att inom kemikalieområdet kan företag kunna minska sina kostnader genom att gemensamt eller i samarbete med branschorgani- sationer ta fram kunskap och underlag för att bedöma varors hälso- och miljöpåverkan. Miljöledning har även visat sig vara verksamt inom den offentliga sektorn. Många av de kommuner och länsstyrelser som bedriver ett aktivt miljömålsarbete har också ett aktivt miljöledningsarbete. Allt mer handlar miljöledning inte bara om den egna interna verksamheten utan också om myndighetsutövning och ibland även samhällsplanering. All statlig verksamhet håller på att få miljöledningssystem som inriktas mot att ta ansvar för att uppfylla miljömålen. Miljövarudeklarationer och miljömärkning underlättar för konsu- menter och andra inköpare att välja bästa produkt med hänsyn till miljö och hållbar utveckling. Dessa skapar incitament för att driva på miljö- arbetet och är viktiga för att miljömålen ska kunna uppnås. Samhället bör på olika sätt uppmuntra att dessa arbetssätt införs i ökad utsträck- ning. De har betydelse för uppfyllande av alla miljökvalitetsmål. Miljömålen kan vara en ledstjärna när man utformar systemen och visar på vilka miljöfaktorer som kan räknas in i de frivilliga systemen. På så sätt sker också en bättre helhetssyn. Utarbetande av nya riktlinjer för ekologisk upphandling bör ha miljömålen som rättesnöre. Särskilda certifieringssystem växer nu fram inom olika företags- grupper. Särskilt framgångsrikt i är FSC, system på skogs- och träsidan. Sådana certifieringssystem kan övervägas på flera områden och det är angeläget att integration av 120 Det nya miljöarbetet miljöfrågor i bankernas och försäkringsbolagens arbete drivs vidare och att olika miljöredovisningar i företagen samordnas och integreras. Numer finns särskilda krav i bokföringslagen om att viss miljöinformation ska ingå i företagens årsredovisning. Många företag omfattas av krav på obligatorisk årlig miljörapport. Många företag arbetar därutöver med särskilda miljöredovisningar på frivillig basis och en del kommuner arbetar med miljöbokslut. Syftet är att miljöfrågorna ska synas i arbetet med ekonomiska frågor. Det är angeläget att detta arbete fortsätter. I EMAS och ISO 14001 ingår redovisning och uppföljning för miljöledningssystemet. Offentlig upphandling är omfattande och en miljöinriktad inköpspolitik kan bli ett mycket kraftfullt styrinstrument i miljöarbetet. En särskild delegation arbetar med frågan om hur offentliga organ aktivt ska kunna prioritera produkter vars innehåll, tillverkningssätt och distribution skett på ett hållbart sätt. För att de miljötekniska framsteg som görs i företagen ska nyttjas fullt ut är det angeläget att också utveckla organisationen samt de anställdas engagemang och ansvarstagande. Företag med ett funge- rande miljöarbete bedriver ofta egen utbildning men inom många verk- samheter finns behov av såväl grundläggande som mer yrkesspecifik utbildning i miljörelaterade frågor. Det bör övervägas hur tillgängliga utbildningsresurser och olika former av företagssamverkan kan med- verka till att höja kunskapsnivån kring miljöfrågor i produktion och arbetsliv. 3.2Om sektorsansvar och att styra mot mål Våra överväganden: Sektorsansvaret har en viktig roll i miljömåls- arbetet. Delmålen kommer att fungera som underlag för sektors- övergripande beslut om styrmedel och inriktning av miljöpolitiken men också vara en del av underlaget för ett decentraliserat besluts- fattande där sektorsansvaret är en viktig del. Statliga myndigheters ansvar för miljöfrågorna inom respektive verksamhetssektor måste bli tydligare och miljömyndigheternas roller behöver specificeras. Myndigheternas instruktioner behöver bli tydliga när det gäller att de ska arbeta förebyggande för att uppnå miljömålen med bland annat ökade krav på att verksamheter ska bedrivas med hänsyn till miljöfrågorna. Det nya miljöarbetet 121 Bakgrund: Sektorsansvaret, dvs. att företag, organisationer och myndigheter inom olika samhällssektorer tar eget ansvar för miljöfrågor inom sina verksamheter, har slagits fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik vid olika tillfällen . Vikten av sektorsintegrering framhölls också vid om miljö och utveckling i . I EU ingår denna princip numer som en av de bärande i Amsterdamfördraget och finns med i EU:s femte miljöhandlingsprogram. Efter toppmötena i och drivs sektorsintegreringen inom EU:s olika politikområden. Detta är en utveckling av de grundläggande principerna i miljöpolitiken om förorenarens ansvar. Till skillnad från områden där resultatstyrning är en nyhet har miljöområdet alltid varit ett exempel på samhällsstyrning som handlar om önskvärda framtida tillstånd i samhället. I styrprocesserna på miljö- området har allt mer fokus lagts på styrmedel, aktörer och genomföran- deprocesser. Detta blir ännu mer tydligt genom miljömålsarbetet. som sektorernas ansvar förtydligats har också miljölag- stiftningens roll förändrats. Verksamhetsutövarens ansvar är tydligare i den nya och omfattar ett större område än i tidigare lag- stiftning. Ett antal centrala hänsynsregler gäller all verksamhet enligt balken. Dessutom betonas ofta behovet av fler ekonomiska styrmedel som ett sätt att föra in miljökostnaderna i de ekonomiska besluten i företagen. Administrativa system som miljöledning, miljökonsekvens- bedömningar och strategiska miljöbedömningar är andra sätt att förmå företag och myndigheter att ta hänsyn till effekter på miljön i sina beslut. Alla dessa styrmedel syftar till att öka integrering av miljö och hållbar utveckling i alla beslut i samhället som påverkar miljön. Dessa sätt att styra miljöpolitiken är inte alternativ till varandra utan för varje åtgärd behövs en blandning av dessa styrmedel. Myndigheternas ansvar är en viktig del av frågan om sektorsansvar. I verksförordningen har alla statliga myndigheters ansvar för att bidra till en hållbar utveckling lagts fast. I flera myndigheters instruktion anges främjandet av en god miljö som ett av de viktiga målen för verk- samheten. Många exempel finns på vad som gjorts. Hållbar utveckling har lyfts fram som en övergripande och prioriterad fråga i regerings- arbetet genom regeringsdeklarationen . prioriterar samarbete med andra myndigheter för att stödja dem att ta miljöansvar. Regeringen har lagt fram särskilda propositioner för trafik och miljö, jordbruk och miljö etc. Genom miljömålspropositionen har myndigheternas sektorsansvar för miljön ytterligare förstärkts. Dels har 24 sektorsmyndigheter fått ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sin sektor, dels har 122 Det nya miljöarbetet drygt 20 myndigheter fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida miljöpolitiken. I arbetet med att formulera delmål och åtgärder har några av myn- digheterna samrått inom sektorn med företagens organisationer m.fl. Processen att formulera delmål, etappmål, mål för åtgärder och att välja styrmedel är beroende av kunskap och organisationskultur inom respektive område. En viktig fråga när det gäller sektorsansvaret hand- lar om att myndigheterna ofta har ett begränsat ansvar för verksam- heterna inom sektorn. Detta är särskilt tydligt när det gäller trafik och industri. Myndighetens beslutskompetens är ofta inte sådan att myn- digheten i någon större utsträckning kan påverka miljöhänsynen i sek- torn. Trots detta finns några exempel på ett nytt arbetssätt där flera myndigheter gemensamt arbetat med olika företagsrepresentanter och andra intressenter inom sektorn för att enas om mål och åtgärder. Det gäller bland annat det s.k. MaTS-arbetet beträffande trafiken och när det gäller energi. har på regeringens uppdrag presenterat en rapport till regeringen om sektorsintegreringens möjligheter och problem. Den ingår i serien om miljömålen. framhåller att vissa myndigheter har en väl avgränsad sektor och har arbetat länge med miljöfrågor medan andra av olika anledningar har sämre möjligheter att driva miljöfrågor inom sina sektorer. framhåller att dess roll blir att bistå sektorsmyndigheterna med prioriteringar av miljöproblem samt att följa och utvärdera sektorernas samlade arbete. I praktiken innebär sektorsansvaret på myndighetsnivå ett delat ansvar. och de andra miljömyndigheterna (Kemika- lieinspektionen, , och ) har ett ansvar för att bevaka miljöutvecklingen och föreslå åtgärder. I vissa fall är det miljömyndigheterna som har tillsyns- och föreskrifts- ansvar. Det gäller framför allt för stora delar av regelverk. Sektorsmyndigheterna ska utifrån det ansvar som tilldelas dem beakta att miljöaspekter finns med i alla deras beslut och att miljöarbetet inom sektorn utvecklas. Skälen för våra överväganden: a) Hur bör målen utformas för att sektorsansvaret ska bli tydligt? Delmålens uppgift är att konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen så att åtgärder och styrmedel kan sättas in som gör att målen kan upp- nås. Syftet med arbetet är att uppnå hållbar utveckling. Delmål ska kunna vara vägledande såväl för centrala politiska beslut om lagar och styrmedel som för beslut i kommuner, regioner, företag och organisa- Det nya miljöarbetet 123 Beslutsfattandet måste på ett enkelt sätt kunna ta hänsyn till miljömålen. Miljömålen bör utformas så att de kan integreras i beslutsfattandet såväl centralt som i olika decentraliserade beslut. Om alla som har ansvar för en sektorsverksamhet med miljöeffekter anpassar denna till miljömålen kan anpassningen ske på ett tidigt stadium. Konflikter mellan miljöpolitiken och andra mål kan på så sätt lättare förebyggas. Överblick och ekonomisk effektivitet i verksamheten gynnas om företag, myndigheter etc. väger in miljöaspekterna i sitt arbete. Strategiska miljöbedömningar är ett bra sätt att integrera dessa frågor. Då kan miljöarbetet bli en naturlig del av verksamheten och också en fram- gångsfaktor. Tydliga miljömål ökar möjligheterna för att miljön som en långsiktig faktor vägs in i den kortsiktiga politiken. Målen måste därför kunna vägleda såväl beslut om generella styrmedel som påverkar före- tag och organisationer som sektorsbeslut inom olika sektorer. En poäng med att ha en sammanhängande målstruktur är att samma mål styr såväl sektorsbeslut som beslut av sektorsövergripande karaktär. b) Sektorsansvarets möjligheter och begränsningar? Sektorsansvaret innebär betydande möjligheter att förebygga miljö- problem och inrikta många små beslut mot en hållbar utveckling. Sek- torsansvaret ensamt är dock otillräckligt för att miljömålen ska bli verklighet.