sou · GOB399d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Rådets förslag, som normalt avser endast en kandidat och som enbart är rådgivande, ingår som en del av beslutsunderlag vid utnämningar av domare i byrett (underrätt) och lagmansrett (hov- rätt). Rådets förslag är inte offentligt och delges inte heller de sökande. Samtliga lediga domartjänster, dvs. även dem i Høyesterett, ut- annonseras och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Ansökningarna skickas till , som vidarebefordrar dessa till Rådet, om det är fråga om en tjänst i byrett eller lagmansrett. Ansökningarna behandlas därefter parallellt i departementet och hos Rådet under vilken referenstagning äger rum. Intervjuer av sökande förekommer enbart hos departementet. Vid dessa är det vanligt att chefen för den berörda domstolen är närvarande. Domstolschefen har emellertid ingen formell rätt att ange sin inställning även om denne kan tillfrågas om sin åsikt om de sökande. Departementet är inte heller skyldigt att rådfråga Rådet men detta sker i praktiken alltid. Om departementet avser att frångå Rådets förslag på kandidat kontaktas Rådets ordförande. Det slutliga avgörandet ligger dock hos justitieministern eller dennes stats- sekreterare. följs departementets förslag, men det har hänt att ministern har frångått detta. Förfarandet vid tillsättning av en befattning som domare i högsta instans är något annorlunda i så måtto att det rådgivande organet inte deltar i detta. Innan förslag på kandidat lämnas till regeringen inhämtas Høyesteretts inställning. Departementet skickar därvid över samtliga ansökningar till domstolen, som behandlar dessa i plenum. Därefter sker en direkt, men informell, kontakt mellan justitieministern och högsta domstolens ordförande vid vilken den senare muntligen redogör för domstolens uppfattning om vem som bör eller inte bör utnämnas. Stor vikt läggs vid domstolens inställning när det gäller att utnämna dess domare. Systemet av utnämning av domare i karaktäriseras som icke- offentligt, utom i de delar det avser vilka som sökt en domarbefattning (s.k. søkerlister) och vem justitieministern föreslår för utnämning. Det föreligger förslag att införa möjlighet att begränsa offentligheten när det gäller uppgifter om vilka som sökt en offentlig anställning (Ot. nr 56 [1999-2000]). Utnämning av högre domare 97 Behörighetskrav för högre domarämbeten För att kunna utnämnas till domare krävs att personen i fråga är norsk medborgare, ekonomiskt vederhäftig (solvent) och har avlagt juridisk examen. Den som utnämns bör även ha bredast möjliga yrkeserfaren- het. För anställning som domare i Høyesterett och som krävs vidare att man har fyllt och att man har det högsta betyget i sin juridiska examen, nämligen laudabilis. För tjänst som domare i hovrätt, s.k. lagdommer, måste man ha fyllt och åtminstone ha avlagt juridisk examen med näst bästa betyg; haud illaudabilis. Tillsättningen sker efter en skicklighetsbedömning vid vilken stort avseende fästs vid praktisk arbetslivserfarenhet. God analytisk förmåga och förmåga att uttrycka sig skriftligen och muntligen beaktas också. Goda språk- kunskaper (i synnerhet i engelska) anses ge ett försteg. Jurister från samtliga juridiska yrken är behöriga att söka en domar- anställning. Det finns inget krav på att den som utnämns till en högre domartjänst skall ha tjänstgjort som domare tidigare. Detta är dock inte helt ovanligt. Flera av domarna i högsta domstolen har således varit domare i lägre instans innan de blev ledamöter i den högsta instansen. Den norska Domstolskommisjonens förslag tillsattes i en kommitté (Domstolskommisjonen) med uppdrag att bl.a. utreda domstolarnas administrativa ställning, erfarenheterna av reformen av systemet för utnämning av domare samt disciplinära förfaranden mot domare. Kommitténs direktiv utvidgades sedermera till att även omfatta en utredning av systemet med tids- begränsade domarförordnanden samt om domarnas bisysslor. Utredningsuppdraget redovisades och är för när- varande föremål för behandling inom . Kommittén utvärderade i sitt betänkande (Domstolene i samfunnet, NOU 1999:19) bl.a. olika alternativa utnämningsorgan till dagens ordning där regeringen utnämner domarna. Utnämningsmakten skulle t.ex. i stället kunna läggas helt eller delvis hos , hos domstolarna själva, hos ett nyinrättat statligt organ som står fritt i förhållande till såväl domstolarna som regeringen och eller man skulle kunna låta domartillsättningarna följa det system som gäller för statliga tjänstetillsättningar i övrigt i med ett särskilt tillsättningsråd sammansatt av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter (dvs. ett korporativt system). Kommittén kom emellertid fram till att inget av dessa alternativ skulle tillvarata de allmänna hänsyn och principer som bör ligga till grund vid 98 Utnämning av högre domare utnämningar av domare, inte minst principerna om domstolarnas självständighet i dömandet och en demokratisk utnämningsprocess. När det gäller alternativet att lägga utnämningsmakten, helt eller delvis, hos parlamentet uttalade kommittén att det som först och främst talade för en sådan ordning var demokratiska hänsyn. Kommittén ansåg emellertid att parlamentet som utnämningsorgan skulle kunna innebära en fara för partipolitiskt grundade domarutnämningar, eller i vart fall att allmänheten skulle uppfatta dem som sådana, eftersom val av medlemmar i olika organ oftast sker på partipolitiska grunder. Även om ett sådant förfarande undveks i fråga om domarutnämningarna skulle det likväl i efterhand vara svårt att avgöra om en domarutnämning ändå skett efter sådana urvalsprinciper. Med hänsyn till karaktär av ett stort, kollegialt, politiskt organ skulle det inte heller, enligt utredningen, kunna garanteras att domarutnämningarna ägde rum i full enighet. Kommittén menade att det med som utnämningsorgan således fanns en risk för att domarna skulle komma att uppfattas, om inte nödvändigtvis som representanter för politiska grupperingar, så i vart fall som personer med nära anknytning till de politiska partier eller grupperingar som stödde deras utnämning. Oavsett riktigheten av en sådan uppfattning skulle det kunna medföra att allmänhetens tillit till domstolarnas opartiskhet påverkades negativt. Detta ansågs i synnerhet vara fallet i fråga om utnämningar till högsta domstolen, som kunde förväntas ådra sig särskild uppmärksamhet. Kommittén ansåg inte heller att det fanns någon anledning att införa en ordning där både den lagstiftande och den verkställande makten hade inflytande över domarutnämningarna. En sådan ordning kunde, enligt kommittén, ha skäl för sig i , där presidenten inte är parlamentariskt ansvarig för sina utnämningar, men inte i ett land där statsskicket bygger på parlamentarism. Vidare skulle även ett sådant medinflytande över utnämningarna från parlamentets sida innebära en risk för politiserade utnämningar. Kommittén var inte heller positivt inställd till ett förfarande där domstolarna fick utnämningsmakten eller där denna lades på ett särskilt från såväl domstolarna som regering och riksdag helt fristående utnäm- ningsorgan. Det senare alternativet bedömdes vara helt främmande för norskt statsskick. När det gäller domstolarna som utnämningsorgan ansåg man att det fanns en risk att dessa, med en sådan självrekryte- ring, med tiden skulle komma att utvecklas till en stat i staten utan någon form av demokratisk styrning. Ett sådant utnämningssystem skulle också kunna komma att bidra till en minskad bredd i rekryte- ringen till domartjänsterna. Kommittén föreslog i stället att domarna även i fortsättningen skulle utnämnas av kungen i statsrådet (dvs. av regeringen). Utnämning av högre domare 99 utnämningsmakt skulle emellertid begränsas såväl formellt som reellt genom inrättandet av ett nytt starkt externt förslagsorgan som skulle lämna förslag på kandidater till domartjänsterna. Förslag borde lämnas avseende tillsättning av samtliga domartjänster med undantag för be- fattningen som ordförande (justitiarius) i Høyesterett. Regeringens val- frihet skulle begränsas såtillvida att den inte får utnämna annan sökande till tjänsten än en av dem som föreslagits av organet, med mindre än att organet på regeringens begäran har gjort en särskild värdering av den aktuelle sökanden. Kommittén menade att en ordning med regeringen som utnämningsorgan kopplat till ett förstärkt förslags- förfarande var den som bäst tillvaratog hänsynen till såväl parlamenta- riskt ansvar som domstolarnas självständighet som man skulle uppnå en professionell och effektiv urvalsprocess. Förslagsorganet föreslås bestå av sju ledamöter som väljs med möjlighet till omval . Två av ledamöterna skall vara representanter för allmänheten, tre vara domare representerande samtliga tre instanser och två vara jurister som är verksamma utanför domstolarna och som har en bred kontaktyta. När det gäller de två sist- nämnda ansåg utredningsmajoriteten att båda dessa borde representera dem som använder domstolarna, dvs. En minoritet av kommitténs ledamöter var emellertid av den uppfattningen att en av dem borde vara en offentligt anställd jurist. De ledamöter som skall representera allmänheten föreslås bli utsedda av och övriga fem ledamöter av regeringen. Regeringen skall också bestämma vem som skall vara ordförande och viceordförande i förslagsorganet. Med en sådan sammansättning ansåg kommittén att man tillförsäkrade för- slagsorganet en domstolsfacklig kompetens som användar- och samhällsintressena tillvaratogs. Regeringen skulle vid val av domarrepresentanterna t.ex. kunna ta emot förslag från Høyesteretts plenum, domare i övriga instanser eller den norska domarföreningen. Vid valet av de två juristerna som inte är domare bör de organisationer som organiserar de aktuella yrkesgrupperna kunna lämna förslag på lämpliga kandidater. Någon formell förslagsrätt eller skyldighet för regeringen att samråda föreslås emellertid inte. Det nämns särskilt att representanterna för allmänheten inte bör vara ledamöter av . I förslagsorganets uppgifter skall ingå att behandla inkomna ansök- ningar på ungefär samma sätt som det rådgivande organet gör , med det tillägget att det nya organet även skall kunna intervjua sökande. Förslagsorganets förslag skall innehålla en motivering samt en rangordning av de kandidater som det föreslår skall komma ifråga för anställningen. I normala fall skall tre kandidater sättas upp på för- slag till varje anställning. Vid de tillfällen där flera anställningar skall 100 Utnämning av högre domare tillsättas vid en domstol bör så pass många sättas upp på förslag att det även vid tillsättningen av den sista anställningen finns tre personer för regeringen att välja mellan. För det fall färre än tre sökande sätts upp på förslag till en anställning skall detta motiveras. Förslaget skall, tillsammans med redogörelser för vad som framkommit vid eventuella intervjuer med de sökande, referenshandlingar och annat material på vilket beslutet grundats, skickas till departementet. Förslagen, men inte skälen för dessa, föreslås vara offentliga i och med att de överlämnas till departementet. sker behandlingen av ansökningarna såväl i det rådgivande organet som i departementet. Kommittén lämnade inget förslag om hur utnämningsärendena borde behandlas i departementet i ett framtida system. Anledningen härtill var att frågor om intern organisering av departementen inte ligger inom ansvarsområde och en ändring av organisationen föranleder därför inte någon reglering i lag. Kommittén menade emellertid att man i största möjliga mån borde undvika en försenande dubbelbehandling t.ex. genom att det företas intervjuer av sökande m.m. även i departementet. Offentligheten i listan över dem som söker en anställning som domare föreslogs bli något utvidgad så till vida att den, utöver namn, yrkestitel och adress, även bör vara offentlig i fråga om ålder, utbildning och tidigare anställningar (jfr dock Ot. nr 56 [1999-2000]). Särskilt om utnämningsförfarandet för domare i Høyesterett är inte det rådgivande organet involverat vid tillsätt- ningarna av domare i den högsta instansen, utan samråd sker med dom- stolen inför utnämning av domare till denna. Domstolskommisjonen diskuterade om man borde ge parlamentet ett inflytande över dessa domarutnämningar . Man kom emellertid fram till att en ordning där regeringen inhämtade ett icke-bindande yttrande från var främmande för det norska parlamentariska systemet. Om å andra sidan skulle godkänna utnämningarna av høyeste- rettsdomare skulle det innebära att parlamentet faktiskt styrde utnäm- ningarna av dessa. Faran för att dessa domarutnämningar därmed skulle komma att bli politiserade var i så fall lika stor som om ensamt utnämnde domarna. Kommittén förutsatte att det inte i fanns någon önskan om att domarna i högsta instans skall ha en partipolitisk profil eller att partipolitiska överväganden skulle ligga till grund för besluten i Høyesterett. Utnämningarna av domarna till denna domstol borde därför även i fortsättningen ske av regeringen. Utnämning av högre domare 101 När det gäller frågan om dessa tillsättningsärenden borde beredas på ett annat sätt än som föreslogs bli fallet med övriga domartjänster an- förde kommittén att domstolens konstitutionella särställning (vissa för- fattningsmässiga funktioner) kunde tala för en annan ordning. Invänd- ningar kunde i synnerhet resas mot det förhållandet att förslag på kandidater skulle komma att lämnas av ett organ i vilket det bl.a. ingick domare från de lägre instanserna. Kommittén ansåg emellertid att det är domstolens dömande verksamhet som är dess helt dominerande funk- tion och att det därför är önskvärt att domstolens domare väljs ut efter samma sorts kriterier som landets övriga domare. Detta talade för att förslagsorganet borde medverka även vid urval av domare till tjänsterna i högsta instans. Det enda andra alternativ som kunde vara aktuellt var att domstolen själv yttrade sig i dessa ärenden till rege- ringen. Kommittén ansåg emellertid inte att det var lämpligt att undanta tjänsterna i högsta instans från den reform som tillskapandet av det nya förslagsorganet innebar. Ett sådant undantag skulle kunna inverka menligt på allmänhetens tillit till domstolens ledamöter. Kommittén föreslog därför att även anställningarna som domare i Høyesterett (med undantag för ordförande) skulle omfattas av det nya förslagsförfarandet, men att domstolens ytttranderätt skulle bevaras. Ett sådant yttrande borde dock inte avges förrän efter det att förslagsorganet lämnat sitt förslag i tillsättningsärendet. Yttrandet lämnas av domstolens ordförande och kan efter dennes fria skön inne- hålla såväl en rekommendation av en eller flera av de sökande som ett mer allmänt hållet yttrande om ordförandens kännedom om kandida- terna eller andra förhållanden som bör ha betydelse vid tillsättningen. Detta yttrande skall inte vara offentligt. har domstolens yttranden i tjänstetillsättningsärenden lämnats muntligen av justitiarius till justitieministern. I utövas den dömande verksamheten av såväl juristdomare (yrkesdomare) som s.k. fredsdomare för vilka det inte ställs krav på juridisk utbildning. De senare verkar i de domstolar som kallas Magistrates´ Courts. Nedanstående skildring avser yrkesdomarna. Juristdomarna kan i sin tur utöva sitt ämbete på heltid eller deltid. Deltidsdomare fortsätter vid sidan av domaruppgifterna att arbeta med sin ordinarie juridiska verksamhet. Anställningarna som domare i 102 Utnämning av högre domare Överhuset (House of Lords), i Court of Appeal och i är att betrakta som högre domartjänster. Engelska heltidsdomare utnämns, med undantag för District Judges (underrättsdomare), av monarken. Utnämningarna av domarna i Över- huset och i Court of Appeal samt vissa chefsdomartjänster (Heads of Divisions of the Supreme Court) sker på förslag av premiärministern, som i sin tur rådfrågar . I övriga fall är det Lordkanslern som lämnar förslag på vem som skall utnämnas. Denne utnämner även District Judges. Engelska domartjänster som innehas på deltid utnämns antingen av monarken eller av Lordkanslern. Lordkanslern har även en lagstadgad rätt att förordna innehavare av vissa lägre domartjänster eller andra lämpliga yrkesverksamma jurister att tillfälligt tjänstgöra på brottmålsavdelningen i Court of Appeal eller i . Tillsättning av yrkesdomare sker efter ansökan utom såvitt avser anställningarna i de högsta domstolarna, dvs. House of Lords och Court of Appeal, samt tjänsterna som Head of Division. omfattades även anställningarna som domare i av ett kallelse- förfarande. utannonseras emellertid anställ- ningarna som Judge och den som är intresserad av och behörig för en sådan befattning kan söka den. Lordkanslern har emellertid förbehållit sig rätten att även kunna föreslå en icke sökande för utnämning till domare i (dvs. ett slags kombinerat ansöknings- och kallelseförfarande). När det gäller de rena kallelse- tjänsterna är det möjligt att lämna en intresseanmälan till . Varken namnen på dem som söker en anställning som domare eller på dem som anmäler sitt intresse för en sådan är offentliga. Beredningen av ansökningsärendena sker av en särskild avdelning i (). Den kandidat som Lordkanslern anser vara den bäst kvalificerade utnämns i praktiken. Detta gäller för övrigt även vid tillsättningarna av de högsta domarbe- fattningarna, eftersom premiärministerns förslag i dessa utnämnings- ärenden bygger på en rekommendation från Lordkanslern. Lord- kanslerns val sker efter referenstagning och konsultationer. Upplys- ningar om och förslag på presumtiva domarkandidater samlas systema- tiskt in bl.a. vid årliga besök i landets domkretsar. Yttranden avseende de sökandes lämplighet för domaryrket (både på det yrkesmässiga och personliga planet) inhämtas ex officio såväl från representanter för domarkåren (heltidsdomarna) som från advokatkåren. Dessa yttranden, som ju lämnas av juristkollegor, tillmäts stor betydelse och kan lämnas både i muntlig och skriftlig form. Muntliga yttranden antecknas och bevaras. Yttrandena är konfidentiella, men det finns en möjlighet för den sökande att få en muntlig sammanfattande redogörelse avseende Utnämning av högre domare 103 den allmänna uppfattningen om dennes lämplighet för domaryrket. Intervjuer förekommer också. Under beredningen avseende de högre domarämbetena rådfrågas dessutom domarna i dessa domstolar om kandidatens lämplighet innan denne rekommenderas för utnämning. Möten med domarna i de högsta domstolarna för konsultationer angående lämpliga framtida kandidater sker dessutom regelbundet. Parlamentet medverkar inte i beslut om enskilda domarutnämningar, men det har hänt att ett av dess utskott () har ställt frågor om utnämningsförfarandet. Utnämningsförfarandet avseende såväl domare som s.k. Queen´s Counsel har varit föremål för en utredning av vars rapport publicerades . I rapporten föreslogs bl.a. att det skulle inrättas en särskild fristående kommission för domarutnämningar (Commission for Judicial Appointments), en kommissionär och flera vicekommissionärer, med uppgift att övervaka utnämningsförfarandet och som skulle kunna agera som ombudsman för besvikna kandidater och organisationer. Däremot föreslog inte att kommissionen skulle fungera som någon form av tjänsteförslagsnämnd. har lett till att Lordkanslern har utnämnt en kommissionär som skall över- vaka utnämningsförfarandet. Behörighetskrav för högre domarämbeten De flesta engelska domare rekryteras bland barristers, dvs. sådana jurister som har rätt att uppträda i domstol antingen som försvarare eller ombud eller som åklagare, även om domarbanan numera även är öppen för solicitors. Vilka kvalifikationer en sökande måste ha för att komma i fråga för en viss domartjänst regleras närmare i lag. För en heltidstjänst krävs normalt att domarkandidaten har tjänstgjort som domare på deltid. Kravet på sådan tjänstgöring har som huvud- sakligt syfte att man på detta sätt skall kunna iaktta hur personen fungerar som domare, att pröva om denne har de för domaryrket rätta egenskaperna och för att man, vid val mellan flera kandidater, skall kunna bedöma vem av dem som är mest lämplig att utnämnas till ordi- narie domare. Rekryteringen till de högsta domarbefattningarna sker oftast bland dem som redan innehar en ordinarie domartjänst. För att bli domare i , dvs. Judge, krävs erfarenhet av processföring vid denna domstol eller att man har innehaft en tjänst som Circuit Court Judge . I praktiken innebär detta att om vederbörande inte befordras från en annan domartjänst (oftast som Circuit Judge) det för utnämning krävs mellan 20 och 30 års yrkeserfarenhet samt att vederbörande innehar titeln 104 Utnämning av högre domare Queen´s Counsel, dvs. De flesta av dessa domare har arbetat som tillförordnad deltidsdomare i domstolen (Deputy Judge). Kvalifikationskraven för en of Appeal (domare i Court of Appeal) är att personen tidigare, vilket är fallet, har varit Judge. Även jurister som har haft rätt att framträda inför kan dock komma i fråga för en sådan anställning. Befattningarna som domare i Court of Appeal tillsätts ofta genom befordran av erfarna domare från . För anställning som (chefen för brottmålsenhet och för Queen´s Bench), of Rolls (chefen för domstolens tviste- målsenhet), President of the Family Division eller vicekansler (chefs- domare i ) krävs att vederbörande antingen är domare i Court of Appeal eller har kvalifikationer motsvarande dem som krävs för utnämning till domare i denna domstol. I praktiken utnämns alltid antingen en domare från Överhuset eller från Court of Appeal till dessa befattningar. För att kunna bli utnämnd till domare i Överhuset, dvs. of Appeal in Ordinary, s.k. , måste personen under ha innehaft ett högre juridiskt ämbete. Som sådana räknas bl.a. tjänst som Lordkansler, domare i Court of Appeal eller eller motsvarande domartjänst i eller på . Även jurister som har haft rätt att föra process inför de högsta domstolarna kan komma i fråga som laglord. En blivande laglord har normalt varit domare i Court of Appeal eller i motsvarande domstol i respektive före utnämningen. Franska domare utnämns av republikens president. Domarbefattning- arna är uppdelade i två tjänstegrader, varav den högre är indelade i två undergrupper. Såväl tjänstegraderna som undergrupperna är dessutom indelade i olika nivåer. De allra högsta befattningarna (anställning som domare i högsta instans, hovrättspresident eller president vid vissa större andra domstolar) ingår emellertid inte i den högsta tjänstegraden utan ligger utanför (hors hiérarchie). De högsta domarna, nämligen domarna i (de cassation), hovrättspresidenterna (de s.k. förste presidenterna) och presidenterna i tribuneaux de grande instance (underrätt), tillsätts efter vad som närmast kan betraktas som ett kallelseförfarande. Utnämning av högre domare 105 domare utnämns av presidenten på hemställan av justitieministern. Denne har i sin tur begärt ett utlåtande från ett särskilt råd, Le Conseil Supérieur de la Magistrature. Utlåtandet är inte offentligt. Rådet består i detta sammanhang av tolv ledamöter inberäknat pre- sidenten och justitieministern. Fem av Rådets ledamöter är domare i allmän domstol och en tillhör åklagarkåren. Dessa sex utses av domar- respektive åklagarkåren enligt särskilda regler. Bland de fem domar- representanterna skall finnas en ledamot av , som utses av den domstolen, en hovrättspresident, som utses av hovrätts- presidenterna och en president från en tribunal de grande instance, som utnämns på liknande sätt av sina chefskollegor. En rådsledamot utses av den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État) bland dess ledamöter. Slutligen ingår i rådet tre representanter för allmänheten, varav två utses av talmannen i Nationalförsamlingen respektive Senaten och den tredje av presidenten. De ledamöter som representerar allmänheten får varken vara parlamentsledamöter eller tillhöra domarkåren. Det föreligger ett grundlagsförslag som innebär att antalet representanter för allmänheten utökas till sex stycken.