sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Målet för samarbetet inom Helsingforskonventionen är att skydda och bevara den ekologiska balansen i . Det innebär att alla typer av utsläpp kraftigt måste minska så att känsliga ekosystem skall kunna återhämtas. antogs också Esbjergdeklarationens mål vid ministermöte i , och beslutades om ett aktionsprogram. har bland annat påtagit sig ansvar för arbetet i en implementeringsgrupp. HELCOM följer OSPAR:s arbete, men med inriktning mot specifika Östersjöfrågor. HELCOM har t.ex. också beslutat om en strategi för farliga ämnen som i stort överensstämmer med den som OSPAR har beslutat om. Vissa skillnader kan dock bli aktuella mot bakgrund av särskilda behov. En särskild projektgrupp har tillsatts för implementeringen av detta arbete, och har påtagit sig ansvar att leda detta arbete. Vi anser att bör verka för att användningen – både från punkt- källor och från diffusa utsläpp från varor – av de ämnen som omfattas av de utfasningskriterier som utredningen föreslår (se kapitel 5) bör prioriteras inom HELCOM:s fortsatta arbete med riskhanterings- åtgärder. Det handlar om långlivade och bioackumulerande ämnen samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen. Det nordiska samarbetet inom kemikalieområdet bedrivs i under för miljöskydd (ÄK-M) och dess kemikaliegrupp (NKG). Tabell 8.3 ger en överblick över arbetet inom ramen för som berör vår utredning. 296 Förslag till övrigt internationellt arbete Tabell 8.3 Nordiska ministerrådets arbete om kemikalier för miljöskydd (ÄK-M) Kemikaliegrupp (NKG) Samarbete med andra OSPAR-länder kring kriterier och selektion av ämnen för att Arbetsgrupp för Produktorienterad Miljö- strategi (POMS) Arbetet inom ramen för har i stor utsträckning gällt informationsutbyte, utvecklingsfrågor, arbetsfördelning och gemensamma insatser för att driva viktiga frågor i internationella organ som , Nordsjökonferenserna, OSPAR och HELCOM. Arbetet har inte varit inriktat mot harmonisering av regler, men samarbetet har bidragit till att regelsystemen fått en likartad inriktning. Efter EES- avtalet och EU-medlemskapet för och har det nordiska samarbetet fått ett ökat EU-inslag med syfte att påverka EU på de områden där värderingarna sammanfaller. De nordiska länderna, framför allt prövningsmyndigheterna för växt- skyddsmedel och biocider, samarbetar inom NKG för att minska dubbelarbete och för en harmoniserad syn på riskbedömning. Utbyte av utvärderingar/riskbedömningar för nya och gamla växtskyddsmedel sker. Efter och inträde i EU har arbetet utökats med att ta fram gemensamt underlag till EU t.ex. vad gäller persistens och exponeringsmodeller som tar hänsyn till nordiska förhållanden. På bio- cidområdet arbetar man för att få till stånd gemensamma arbetsrutiner för dokumentationskrav, kriterier för godkännande, utvärderingar av verksamma ämnen samt informationsutbyte. Inom NKG samarbetar de nordiska länderna för utveckling av testmetoder och för koordinering av synpunkter inför OECD-möten om testmetoder. Det nordiska samarbetet är viktigt för att få genomslag i OECD-arbetet vilket i sin tur påverkar EU:s arbete. Ett viktigt projekt i det nordiska samarbetet är att utveckla testmetodik för hormonstörande effekter på fortplantningen. Det främsta syftet med detta projekt är att bidra till riktlinjearbete på området. Förslag till övrigt internationellt arbete 297 har också via för miljö stött det globala arbetet inom ramen för . Det har skett genom att bidra till bekostandet av en tjänst knuten till UNEP- sekretariatet för att arbeta med utvecklingen av kriterier för att inlemma nya ämnen inom ramen för . Tjänsten innehas av en svensk representant, och arbetet har enligt vår uppfatt- ning varit mycket värdefullt för nordisk del. Det nordiska arbetet om farlighetskriterier har varit inriktat på att påverka EU:s kriteriearbete. De internationella konventionernas betydelse för kemikaliesäkerhetsarbetet har resulterat i att man på nordisk basis har gått in i ett samarbete med andra OSPAR-länder kring kriterier och selektion av ämnen för att uppnå Esbjergdeklarationens mål. Bl.a. har tagit initiativ till en nordisk substansdatabas (), som sammanställts i avsikt att underlätta OSPAR-DYNAMEC:s arbete med urval och prioritering av farliga ämnen (se avsnitt 2.2.2, samt avsnitt 4.4 i bilaga 3). När det gäller varor har en arbetsgrupp för produktorienterad miljö- strategi (POMS) etablerats under i . Syftet är att främja produktion och avsättning av miljö- mässigt renare produkter. Gruppen har arbetat med att kartlägga nor- diska aktiviteter och ge förslag till gemensamma nordiska projekt på POMS-området. Arbetet pågår nu med bl.a. syftet att verka för en nor- disk samsyn. Inom EU finns en motsvarighet till POMS i form av arbetet med Policy (IPP). När det gäller de nordiska myndigheterna som svarar för produktreg- istren finns ett samarbete där rutiner för insamling av information samt system för registeruppbyggnad och datahantering i syfte att bedöma harmoniseringsmöjligheter och gemensam statistikhantering diskuteras. 298 Förslag till övrigt internationellt arbete 8.6.1Internationella standardiseringsorganisationen, ISO Utredningens bedömning och förslag bör via standardiseringsorganisationerna verka för: ·miljö- och hälsoskyddshänsyn alltid tas vid utformning av nya standarder och att varje ny standard genomgår en miljöbedömning, ·miljö- och hälsoskyddshänsyn införs i befintliga standarder, ·ISO 14025 utvecklas på ett sådant sätt att innehållsdeklarationer blir obligatoriska i certifierade miljövarudeklarationer, ·kemikaliefrågorna tydliggörs i miljöledningssystemet ISO 14001. Användning av kemikalier bör utgöra en betydande miljöaspekt. Därmed bör de områden som pekas ut i bilaga A till ISO 14001 (vägledningsdokumentet) kompletteras med användning av kemi- kalier. Hur sker standardiseringsarbetet och vilka standarder berör kemikalier? Vi har i kapitel 6 behandlat EU:s roll i standardiseringsarbetet. I detta avsnitt behandlas den internationella standardiseringsorganisationens roll och arbete. ISO () är en sammanslut- ning av nationella standardiseringsorgan. ISO har endast en medlem från varje land, och totalt är antalet medlemmar cirka 110. representeras av SIS (Standardiseringen i ). Standardiseringsarbetet sker i tekniska kommittéer (Technical Committees, TC), underkommittéer och arbetsgrupper. bild- ades ISO:s tekniska kommitté 207, vilken är den kommitté som utveck- lar och uppdaterar standarder inom ISO 14000-serien. Inom ISO 14000- serien finns en rad miljöstandarder med inriktning på följande områden: Förslag till övrigt internationellt arbete 299 I finns åtta standardiseringsorgan, och SIS är centralorgan för den svenska standardiseringen. SIS har ingen egen standardiserings- verksamhet, utan allt arbete med att utarbeta standarder är uppdelat mellan de åtta standardiseringsorganen. Två av standardiserings- organen, SMS (Svensk Material och Mekanstandard) och STG (Standardiseringsgruppen), deltar från svensk sida i arbetet med ISO 14000. ISO:s tekniska kommitté 207 är den kommitté som utvecklar och upp- daterar standarder inom ISO 14000-serien. var antalet deltagande medlemsländer i kommittén 58, därtill kom 15 länder som observatörer och 43 anslutna organisationer (bl.a. , och EU). SMS deltar i det arbete som är inriktat på miljömärkning och livscykelanalyser. STG deltar i det arbete som är inriktat på miljöledning. Utredningens bedömning och förslag om miljövarudeklarationer och livscykelanalyser Syftet med miljövarudeklarationer är att de skall redovisa en produkts miljöprofil. Inom ISO finns en teknisk rapport, ISO TR 14025, som beskriver utformningen av en miljövarudeklaration av typ III, dvs. en deklaration som skall granskas av tredje part. Den teknisk rapporten är en form av förstadium till färdig standard. Data från livscykelanalyser, LCA, utgör en viktig grund för certifierade miljövarudeklarationer. För LCA finns flera standarder inom ISO 14040-serien. Enligt standarden skall analysen på ett systematiskt och lämpligt sätt rikta sig mot miljöaspekterna hos produktsystemet. Några detaljerade anvisningar om hur analysen skall göras finns inte, och standarden lämnar därmed ett ganska stort utrymme för den som skall tillämpa standarden att välja metod för sin LCA. finns många alternativa metoder utvecklade som sinsemellan ger mycket olika resultat och lägger större eller mindre vikt vid kemikaliefrågorna. Utöver data från livscykelanalyser och vissa andra data kan en miljö- varudeklaration även omfatta en innehållsdeklaration. Detta är dock inget krav , och i de fall sådana uppgifter inte lämnas får inte mottagaren av deklarationen någon information om vad varan innehåller. 300 Förslag till övrigt internationellt arbete Detta är ett problem i sig. Problemet blir särskilt stort om den LCA som ligger till grund för informationen i deklarationen utförts på ett sådant sätt att kemikaliefrågorna fått litet utrymme. Vi anser att kemikaliefrågorna bör inkluderas tydligare i miljövaru- deklarationerna. Vi föreslår därför att , genom standardise- ringsorganisationerna, bör verka för att ISO 14025 utvecklas på ett sådant sätt att innehållsdeklarationer blir obligatoriska i certifierade miljövarudeklarationer. Utredningens bedömning och förslag om miljöledningssystem Miljöledningsstandarden ISO 14001 har som huvudsyfte att säkerställa en uppfyllelse av gällande lagstiftning och att garantera ständig förbätt- ring i miljöarbetet. Inom vissa branscher i har stora delar av leverantörs- och produktionskedjorna infört miljöledningssystem och är certifierade enligt ISO 14001. Miljöledningsstandarden innehåller ett antal krav, men dessa är av för- hållandevis generell natur för miljöarbetet och tar liten eller ingen sär- skild hänsyn till eventuella aspekter kring kemikalieanvändningen. Miljöledningsstandarden har inte heller några formella krav kopplade till kemikaliefrågor. Vilka miljöfrågor som skall behandlas och deras prioritering avgörs av huruvida de identifieras som betydande miljö- aspekter, och med betydande miljöaspekter menas delar av en aktivitet eller verksamhet, produkt eller tjänst som kan ha en betydande miljö- påverkan. Att även miljöpåverkan av produkten särskilt uttalas innebär i sig ett helhetsperspektiv som kan inrymma kemikalierelaterade aspekter, men någon närmare precisering fins inte i standarden. Processen för att identifiera de betydande miljöaspekterna innefattar en miljöutredning. Enligt vägledningsdokumentet ISO 14001, bilaga A, bör denna omfatta följande områden: ·användning av råvaror och naturresurser ·andra lokala miljöfrågor. Förslag till övrigt internationellt arbete 301 Några av punkterna kan ha viss anknytning till kemikaliefrågor även om fokuseringen snarare ligger på andra miljöfrågor. I övrigt finns ingen betoning av kemikaliefrågor, men inte heller några hinder eller begränsningar för att behandla dessa i miljöutredningen. I Kemikalieinspektionens rapport kemikaliearbete (nr 3/99) belyses kemikaliefrågornas roll i miljöledningssystem. I rapporten konstateras bl.a. att en viktig del är företagets förutsättningar att styra över produkternas miljöegenskaper. Redan identifieringen av miljöaspekterna skall avse dem som är av sådan natur att organisationen kan förväntas styra och påverka dessa. Detta återspeglas i väg- ledningen (14004, bilaga A) där det påpekas att den som ansvarar för produktens konstruktion kan ha en betydande inverkan på aspekterna genom t.ex. ändring eller utbyte av ett enda ingående material. Någon närmare precisering ges inte, men denna del kan anses ge ett tydligt stöd för exempelvis utbyte av farliga ämnen eller andra kemikalie - aspekter kopplade till produkten. Standarden ställer som krav att företagen skall införa rutiner för att förebygga och hantera olyckor. I någon mån utgör detta ett kemikalie- relaterat krav eftersom olyckor ofta är kopplade till kemikaliehantering. ISO 14004 är en allmän vägledning för att införa och upprätthålla ett miljöledningssystem. Standarden är inte en s.k. kravstandard utan är tänkt att användas som stöd, idébank och som ett mer framåtriktat verktyg. Grundprincipen är densamma som i kravstandarden ISO 14001, och någon särskild behandling av kemikalierelaterade miljöfrågor anges inte. I standarden finns dock en bilagedel som presenterar riktlinjer för miljöarbetet och som kan ligga till grund för miljöpolicy och miljöledningssystem. De exempel som presenteras är Riodeklarationen där bl.a. försiktighetsprincipen lyfts fram. Vi anser att det är viktigt att ISO 14000-serien är generell vad gäller krav, för att en ska vara användbar för olika typer av företag och organisationer. Vi kan dock konstatera att kemikaliefrågorna och varornas kemikalieproblematik verkar ha kommit på undantag i miljö- ledningssystemet. Kemikaliefrågorna behöver tydliggöras för att upp- märksamma miljöproblemen med kemiska produkter och andra varor. Användning av kemikalier är utan tvekan en betydande miljöaspekt och vi föreslår därför , genom standardiseringsorganisationerna, bör verka för att bilaga A till ISO 14001 (vägledningsdokumentet) kom- pletteras med en punkt om användning av kemikalier. 302 Förslag till övrigt internationellt arbete 8.6.2Kemiska industrin: Ansvar och Omsorg startades Responsible Care i av som ett frivilligt initiativ och åtagande från den kemiska industrin att arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö. Initiativet har sedan spritt sig över världen och finns Responsible Care i omkring 40 länder. De företag som ansluter sig till Responsible Care åtar sig att arbeta med ständiga för- bättringar inom säkerhet, hälsa och miljö samt att öppet informera om sin verksamhet och de framsteg som görs. I infördes Responsible Care under namnet Ansvar och Omsorg. 9Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning Det är utredningens uppfattning att företagen skall ha huvudansvaret för att ta fram kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper samt om deras förekomst i varor. Därtill är emellertid satsningar på forskning, miljöövervakning och annan uppföljning av stor betydelse. I föreloggande kapitel lämnas utredningens överväganden och förslag på detta område. I avsnitt 9.1 klargörs utredningens uppfattning av det nuvarande forskningsbehovet, vilket ställs i relation till dagens svenska miljöforskning på kemikalieområdet. Därefter lämnas utredningens förslag till angelägen forskning och metodutveckling. I avsnitt 9.2 diskuteras dagens svenska miljöövervakning i ljuset av den nya kemikaliepolitiken, samt presenteras utredningens förslag till hur kemikalieövervakningen i det perspektivet behöver förstärkas. Avslutningsvis (avsnitt 9.3) beskrivs kortfattat och kommenteras de delmål i rapporten miljö, de etappmål i arbete som närmast berör utredningen, samt utredningens överväganden och förslag i anslutning till den uppföljning av riktlinjernas genomförande som föreslagits av Kemikalieinspektionen och . Behovet av forskningsinsatser på miljöområdet ökar i takt med att nya kemikalier framställs och används. För nya ämnen som sätts ut på marknaden ställs det dock i EG:s ämnesdirektiv (se avsnitt 4.2.2) grundläggande krav på kunskap om egenskaper och effekter. Forsk- ningsinsatser behövs emellertid om nya skadeverkningar på hälsa och miljö upptäcks eller misstänks, ofta som resultat av en oförutsedd exponeringssituation. Det största forskningsbehovet rör dock troligen existerande ämnen, eftersom man i de flesta fall vet väldigt lite om deras egenskaper och effekter, och om hur de sprids i miljön. 304 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00 mot miljömålet om en giftfri miljö och genomförandet av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken kräver en utvidgning av miljöforskningen. De forskningsbehov som är relaterade till utredningens uppdrag rörande långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen, samt ämnen som är cancerogena, mutagena, reproduktionstoxiska eller hormonstörande, inrymmer inte definitionsmässigt en inriktning mot toxicitet av karaktären neuro- och immunotoxicitet samt ekotoxicitet. Utredningens uppdrag på området metaller har dock inte någon sådan begränsning, utan all toxicitet hos metaller och metallföreningar ingår i det problemområde som uppdraget omfattar. Eftersom bristen på kunskap när det gäller organiska ämnens toxiska effekter är stor överlag, särskilt beträffande grundläggande effekter och verkningsmekanismer, finner utredningen det emellertid inte meningsfullt att diskutera forsk- ningsbehovet enbart med utgångspunkt från metaller. I stället bedömer vi det som viktigt att ta upp hela det omfattande behov av miljökemisk och toxikologisk forskning som bl.a. framkommit i kontakterna med utredningens vetenskapliga referensgrupp. Detta forskningsbehov är också viktigt att beakta då det syftar till att generera kunskap av stor betydelse för möjligheterna att nå det övergripande målet om en giftfri miljö. Det behövs generellt en betydande förstärkning av kunskaperna om möjliga och redan uppkomna hälso- och miljöeffekter både av de org- aniska ämnen och de metaller som används i varor och förekommer i produktionsprocesser. Det finns ett mycket stort behov av grundforsk- ning, både på det miljökemiska och på det toxikologiska och utveck- lingsbiologiska området. Stora krav kommer att ställas på forskningen på grund av behovet av metod- och teknikutveckling. För att möjliggöra att kunskaper tas fram om kemiska ämnens inneboende egenskaper såsom persistens och bioackumulerbarhet samt effektrelaterade egenskaper såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantnings- störande, och hormonstörande förmåga, krävs i många fall att nya metoder och tekniker tas fram och att gamla vidareutvecklas. Det är här dessutom synnerligen angeläget att peka på vikten av att arbeta i riktning mot testmetoder som leder till ett minskat behov av djurförsök. Därutöver krävs att exempelvis rutinmässigt användbara analystekniker utvecklas för att möjliggöra studier av flera ämnens flöden med varor och förekomst i miljön än vad som är möjligt . Det kommer också att bli nödvändigt att intensifiera utvecklingsarbetet rörande substitution av sådana kemiska ämnen som kommer att om- fattas av utfasningskrav. Ett viktigt forskningsområde kommer att vara SOU 2000:00 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 305 utveckling av mindre kemikaliekrävande tekniker för att möjliggöra ersättning i användningsområden där stora mängder farliga kemikalier används . För att möjliggöra ett minskat beroende av farliga kemikalier i samhället ser utredningen även samhällsvetenskaplig forskning som central, exempelvis rörande styrmedel och betydelsen för kemikalieanvändingen av beteendemässiga förändringar hos olika aktörer. En kraftfull, nationell satsning på grundläggande miljökemisk, eko- toxikologisk och toxikologisk forskning är en förutsättning för att skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt. Svensk miljökemisk och miljötoxikologisk forskning har ett betydande internationellt anseende, och svensk forskning har haft ett mycket stort inflytande vid problemidentifiering, problembeskrivning och lösning av globala miljötoxikologiska problem (Norstrom, 1998). Som prominent exempel kan nämnas upptäckten av industrikemikalien PCB som en miljöförorening (, 1972). framskjutna position på miljöforskningsområdet är sannolikt en viktig bidragande orsak till internationellt pådrivande ställning på det miljöpolitiska om- rådet. Flera av dagens större forskningsprogram med miljökemiska och miljötoxikologiska förtecken kan ge ytterligare viktiga baskunskaper och insikter av stor betydelse för fortsatta ställningstaganden på miljöområdet. Exempel på sådana är av- slutade projekt i stad och land (Bergbäck och , 1994), MISTRA:s projekt ny strategi för riskbedömning och risk- hantering av kemikalier (News, 1999), samt SLU:s program för studier av flöden av material och energi mellan stad och land i samband med avfallshantering (SLU, 1999) och dess fortsättning Organic – Resource or Risk in Sustainable Agriculture. Det ger dock anledning till viss oro att dagens svenska miljöforskning, i likhet med mycket av miljöforskningen på det internationella planet, i stor utsträckning karaktäriseras av fokusering företrädesvis på de mest 306 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00 Orsaken till detta ligger i de prioriteringar som görs inom en begränsad ekonomisk ram. Detta leder dock till att många framgångsrika forskare måste begränsa sig till att rikta sina insatser mot de områden som är mest i ropet och föremål för de mest omfattande finansiella satsningarna, för att i möjligaste mån försöka garantera sin fortsatta verksamhet. Ofta sker satsningarna till stor del på bekostnad av grundläggande forskning som kan leda fram till kunskaper som är nödvändiga för framtiden. Följderna av att den huvudsakliga prioriteringen sker inom miljöforskningens huvudfåra, med storsatsningar på begränsade fält med högt nyhetsvärde, kan emellertid vara brist på kontinuitet, förlust av kompetens, kunskapsluckor på det grundläggande planet, samt att ytterst angelägna men mindre glamorösa forskningsområden kan bli starkt eftersatta. Detta kan på relativt kort sikt leda till en urholkning av tidigare mycket framskjutna position på den internationella miljöforskningsarenan. En nödvändig förutsättning för att skall kunna fortsätta att vara ett föregångsland inom kemikaliekontrollen är att vi ligger i främsta linjen i fråga om grundläggande miljökemisk och toxikologisk forskning. Angelägna metodutvecklingsprojekt av det slag som omnämns i avsnitt 9.1.5 kan bedrivas med framgång enbart om de utgör en del i en i sina huvuddrag forskarstyrd miljökemisk och toxikologisk frontlinjeforskning. framhöll i sin analys av det yttre miljöområdets behov av toxikologisk forskning (FRN, 1998) att redan flera tidigare statliga utredningar har påtalat behovet av mer kunskap och kompetens vad gäller miljörelaterad toxikologi, och att den främsta orsaken till detta behov är den alltmer komplicerade situationen vad gäller exponering av människor och miljö för olika kemikalier och miljöföroreningar. Trots detta, noterade , har den miljörelaterade toxikologiska forskningen genomlevt en period av nedskärningar, både vad gäller totala medel och antal projekt, som den forskning som finansierats blivit allt mer åtgärdsinriktad och problemlösande till sin karaktär, till förfång för exempelvis forskarinitierade, mer grundläggande studier. FRN rekommenderade bl.a.: ·en betydande ökning av resurserna för forskning rörande miljö- relaterad toxikologi och miljömedicin, ·nya resurser till problemsökande och dimensionerande forskning, ·högre prioritering av forskarinitierad och forskarkontrollerade miljörelaterad forskning, ·samordning av forskningsfinansiering, samt ·att kompetensutveckling och forskarutbildning på området säkras. SOU 2000:00 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 307 Ledningsgruppen för tidigare projektområde Persistenta organiska miljöföroreningar höll ett semina- rium på temat Kan de nationella och internationella miljömålen för organiska miljögifter uppfyllas med nuvarande kompetens och resur- ser? (Utne-Skaare, 1999). Slutsatserna från mötet var att gruppen: befarar att med den nuvarande resursutvecklingen inom svensk miljögift- forskning kan myndigheters och andra avnämares behov svårligen till- fredsställas och ser med oro att detta speciellt kan leda till: -påtagligt minskade möjligheter att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö -svårigheter att fortsatt driva kemikaliefrågor internationellt -svårigheter att få underlag till riskbedömningar/riskvärdering av POPs i livsmedel, m.m. -problem med myndigheters beredskap att hantera akuta frågor -minskade möjligheter att tillfredsställa samhällets och näringslivets behov.