sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett återkommande tema när den lokala och regionala samhällsförvalt- ningen diskuteras är hur bästa möjliga balans kan åstadkommas mellan statens övergripande ansvar för den nationella politikens genomförande i landets alla delar och för att garantera att alla medborgare ges likvär- diga förutsättningar oavsett var de bor samt kommuners och regioners frihet och ansvar att själva formulera målen för sin verksamhet. Detta är komplicerade avvägningar, där någon en gång för alla given optimal balans naturligtvis inte står att finna i ett samhälle som ekonomiskt, socialt och värderingsmässigt ständigt befinner sig i rörelse. Som påpekats fastslås redan i regeringsformens (RF) första paragraf att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. An- svars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommuner/landsting regleras däremot inte på annat sätt i RF än att det föreskrivs att kom- munernas åligganden och befogenheter skall meddelas i lag. I förarbe- tena till RF framhålls vad gäller ansvarsfördelningen att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhets- syn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål (prop. Enligt lagmotiven anses det, med denna utgångspunkt, var- ken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och precise- rade gränser runt en självstyrelsesektor. I stället hävdas det att arbets- och befogenhetsfördelningen i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I följande avsnitt görs ett försök att sortera och systematisera de principer och argument som anförs när uppgiftsfördelningen mellan stat och lokala och regionala självstyrelseorgan diskuteras. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning inleds med en redovisning av principer och argument för ett statligt ansvarstagande. I avsnittets andra del görs motsvarande systematisering när det gäller lokala och regionala självstyrelseorgan. Principer och argument för ett statligt ansvar Genomslag för nationella mål och garanti för likvärdiga förutsättningar Som kommittén påpekar i sitt delbetänkande innebär ett accepterande av mångfald och variation på den regionala nivån och en fortsatt de- centraliseringspolitik, inte att staten abdikerar. Staten har det övergri- pande ansvaret för att ställa upp mål för verksamheten. En viktig prin- cipiell utgångspunkt för uppgiftsfördelningen, särskilt sett i ett demo- kratiskt perspektiv, är att dessa nationella mål får genomslag i den för- da politiken. Det övergripande ansvaret för att de mål som anges i den nationella politiken genomförs i landets alla delar vilar även fortsätt- ningsvis på staten. De nationella målens förverkligande sammanhänger ofta med ambi- tionen att garantera en likvärdig och balanserad utveckling och likvär- diga förhållanden i hela landet, bland annat med avseende på utbild- ning och samhällsservice för medborgarna. Det har också angivits som ett starkt statligt intresse att garantera medborgarna samma möjligheter till en god miljö i olika landsändar (–rapporten, 2000). Ambitionen att skapa likvärdighet utgör ett centralt argument för statlig styrning och ansvarstagande. En mycket viktig nationell uppgift i sammanhanget anses vara den centralt beslutade regionalpolitiska omfördelningen av resurser till lan- dets olika delar, i syfte att garantera en rimlig utjämning av skillnader- na i förutsättningar. När det gäller användningen av dessa resurser är det sedan de lokala och regionala behoven och förutsättningarna som styr. I den nationella politikens genomförandeled har de kommunala självstyrelseorganen fått möjlighet att delta i ökad utsträckning. Den decentraliseringspolitik som har förts under de senaste decen- nierna har inneburit att regeringen har övergått från en direkt till en mer indirekt styrning. Den förändrade styrningen innebär att kraven på statsmakternas kontrollinstrument, såsom tillsyn, uppföljning och ut- värdering, ökar. Utan en fungerande kontroll riskerar och regeringens styrförmåga att urholkas och det blir svårare att fullfölja en politik med inriktningen att skapa likvärdiga förhållanden i hela landet. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 159 Behov av enhetlig ledning och nationell överblick En princip för ett statligt ansvar, som bland annat framhålls i proposi- tionen om den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36, s. 32), är att för verksamheter som har en given anknytning till hela riket och där det behövs ett centraliserat beslutsfattande och en enhetlig led- ning, bör ansvaret ligga på statliga myndigheter. Hit hör uppgifter som militärt försvar, säkerhetspolitik och övrig utrikespolitik, men också verksamheter som kräver överblick över hela landet och som uttrycker en nationell syn på t.ex. hur stora kommunikationsstråk – vägar, järn- vägar, teleförbindelser – bör utformas (jfr SOU 1968:47, s. 193 ff). Vidare kan till denna kategori föras det överordnade ansvaret för sam- hällsekonomin, särskilt för stabiliseringspolitiken i vid mening (SOU 1991:98). Det är utifrån ett statligt perspektiv viktigt att få en bra ba- lans mellan tillgång och användning av de samlade resurserna i ekono- min. Det framhålls som ett starkt statligt intresse att de samlade finan- siella resurser som staten avsätter används på ett ändamålsenligt sätt (–rapporten, 2000, s. 2 f). När det gäller ovanstående kategori av statliga verksamheter med behov av centraliserat beslutsfattande och enhetlig ledning kan det, enligt regeringen, ändå finnas behov av en decentralisering av själva verksamheterna (utföraransvaret). På försvarets område är detta en självklarhet. Ser vi till exemplet med vägar, järnvägar och teleförbin- delser menar regeringen att det är möjligt att öka den andel av resurser- na inom dessa områden som har en regional anknytning och där beslu- ten också kan fattas av en demokratisk församling på regional nivå (prop. 1996/97:36, s. 32 f). Enhetlig tillämpning av regler och rättssäkerhet Principiellt brukar statligt ansvarstagande anses vara att föredra när enhetlig tillämpning av gällande regler utgör ett centralt värde i sam- manhanget, t.ex. när det gäller rättsvård, fiskala angelägenheter och delar av välfärdspolitiken. Den mellandepartementala arbetsgrupp (–gruppen) som har haft till uppgift att kartlägga det statliga intresset på regional nivå, framhål- ler rättssäkerheten som ett av de viktigaste statliga intressena (– rapporten, 2000, s. 2 f). Rättstryggheten utgör ett fundament för för- valtningen och skall säkra att den enskilde medborgaren får en behand- ling som överensstämmer med regelverkens intentioner. Under efter- krigstiden har det varit en tydlig utvecklingslinje att uppgifter av rättsvårdande karaktär har behållits eller förts över till statligt huvud- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning Exempelvis har polis- och åklagarmyndigheterna förstatli- gats . Det är, enligt regeringen, en principiell be- dömning att polis, åklagarväsende, domstolar, tull-, skatte- och exeku- tionsväsende bör vara statliga verksamheter (prop. 1996/97:36, s. 32). Inom dessa områden är kraven på likformighet mycket starka och ut- rymmet för lokala och regionala anpassningar är mycket litet eller obe- fintligt. Däremot är en långt driven decentralisering inom staten vanlig och nödvändig av serviceskäl. När det gäller välfärdspolitiken hanteras lämpligen generella väl- färdssystem av socialförsäkringskaraktär på statlig nivå. I övrigt har staten och de lokala och regionala självstyrelseorganen ett gemensamt ansvar när det gäller välfärdspolitiken. Med anknytning till de regionala utvecklingsfrågorna finns också inom närings- och sysselsättningsområdet ett antal generellt verkande styrmedel, t.ex. i form av regleringar på arbetsrätts- och skatteområdet. Dessa har setts som en självklar del i ett nationellt ansvar och ingår som en del i den centralt beslutade nationella politiken. I propositionen om den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) framhål- ler regeringen dock att utvecklingen mot en ökad samverkan mellan staten och den kommunala självstyrelsen bör få ytterligare konkreta uttryck inom bland annat dessa områden. Det bör emellertid understry- kas att staten inom dessa områden behåller det övergripande ansvaret för politikens inriktning. Regeringen framhåller vidare i propositionen om den regionala samhällsorganisationen, att det är ett statligt ansvar att säkra en sam- ordning av offentlig verksamhet som kan tillgodose samhällets hel- hetssyn (prop. 1996/97:36, s. 33 f). Även –gruppen understryker att ett statligt ansvarstagande behövs för att åstadkomma ett helhet- sperspektiv på den offentliga förvaltningen. Staten måste ta ett ansvar för att säkra en samordning av sin egen verksamhet och för att tillgodo- se behovet av att väga ihop olika uppfattningar (–rapporten, 2000, s. 2 f). Härav följer också ett krav på att uppträda på ett enhetligt sätt i hela landet. Det är, enligt regeringen, viktigt för att decentraliserings- politiken skall kunna fortsätta, att det finns en sammanhållen och kom- petent statlig organisation på regional nivå med ansvar för tillsyn, rättstillämpning, uppföljning och utvärdering (prop. 1996/97:36). Or- ganisatoriskt är detta uppgifter som staten huvudsakligen har anförtrott . Av ovanstående redovisning framgår att staten generellt sett har ett övergripande ansvar för att skydda medborgarnas liv, hälsa och sociala trygghet samt att garantera rättssäkerheten. I detta ligger också ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av vare sig centrala, regionala eller lokala organ (SOU 1996:129, s. 187). Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 161 Som Regionberedningen påpekar står den statliga lokala och regionala förvaltningen i ett något annorlunda styrningsförhållande till regering- en och till centrala statliga myndigheter, jämfört med vad som gäller för kommuner och landsting (SOU 1995:27, s. 193). Den statliga bud- getprocessen skiljer sig från den kommunala och den statliga myndig- hetshierarkin ger andra och mer direkta möjligheter till styrning. Om regeringen exempelvis vill spara eller ändra prioriteringen i en verk- samhet är det lättare att åstadkomma sådana förändringar för statliga myndigheter än för de lokala och regionala självstyrelseorganen.1 An- ser regeringen att sådana styrbehov är särskilt viktiga inom ett visst verksamhetsområde talar mycket för att ansvaret i så fall bör läggas på statliga myndigheter. Det har exempelvis inom delar av miljö- och re- surspolitiken uttalats att det finns ett starkt nationellt intresse av att åstadkomma en styrning som innebär en avvägning mellan kortsiktiga och långsiktiga hänsyn (–rapporten, 2000, s. 2 f). Principer och argument för lokal och regional självstyrelse Det har anförts som ett argument för och regional självsty- relse att den ger förutsättningar för jämförelsevis större flexibilitet och bättre anpassningsförmåga i förhållande till de behov av offentliga åt- gärder som kan finnas. Särskilt brukar framhållas vikten av att de lo- kala och regionala självstyrelseorganen har större möjligheter än den centrala statliga nivån att tillhandahålla tjänster samt samordna och avväga resurser utifrån de behov som lättast kan bedömas lokalt och regionalt. Att verksamheter, där behovet av central ledning, enhetlighet och likformighet i handläggningen är av avgörande betydelse, anses mer lämpade att hanteras av staten har redan konstaterats. Utifrån det om- vända perspektivet skulle kunna anföras att verksamheter där statliga lokala och regionala organ har en betydande rörelsefrihet kan vara mer lämpliga att sätta under ett direkt lokalt eller regionalt politiskt ansvar, 1 Det bör dock noteras att staten visat en ökad benägenhet till detaljstyrning av den kommunala sektorns ekonomiska förhållanden, t.ex. ge- nom skattestopp, reducering av inkomster till följd av skattehöjningar och för- budet att sälja ut viss egendom i form av fastighetsbolag. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning genom att de överförs till kommunala självstyrelseorgan (SOU 1968:47, s. 212). Särskilt om det finns ett uttalat behov av variation och anpassning i en viss verksamhet brukar detta framhållas som ett argu- ment för att lägga ansvaret för verksamheten på lokala eller regionala självstyrelseorgan. Kommunala självstyrelseorgan står för en mångfald av olika modeller och skilda lösningar när det gäller handhavandet av det offentliga uppdraget. Som Regionberedningen påpekar kan det där- för vara lämpligt att statsmakterna, när huvudmannaskapet för en viss uppgift fastställs, tydliggör vilka variationer i genomförandet som kan accepteras utifrån de nationellt uppställda målen (SOU 1995:27, s. 185 ff). Om man från statsmakternas sida vill decentralisera en viss verk- samhet bör man vara klar över att ett till lokala och regionala självsty- relseorgan decentraliserat utförande innebär variationer. Allmänt gäller också att uppgifter där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt har ansetts lämpliga att överlåta på kommunala självsty- relseorgan. På så sätt möjliggörs direkt politiskt inflytande och an- svarsutkrävande. Här avses således verksamheter där de lokala förhål- landena i det enskilda fallet är av avgörande betydelse (SOU 1968:47, s. 197). En principiell synpunkt som ofta brukar framföras i det sam- manhanget är att det politiska ansvaret gentemot medborgarna för en viss uppgift också bör följas av ett ansvar för finansieringen av upp- giften i fråga (SOU 1995:27, s. 195). Här kan det finnas anledning att uppmärksamma distinktionen mel- lan uppgifter och ansvar. Sett ur ett självstyrelseorgans perspektiv kan det vara väl så viktigt att få en minskad reglering av och ett större eget ansvar för verksamheter som man har kompetens att sköta, som att åta sig nya uppgifter. Som har framgått av den tidigare framställ- ningen anses överhuvudtaget inte verksamheter som förutsätter en om- fattande central styrning och reglering vara särskilt lämpade för den lokala och regionala självstyrelsen. Kravet på närhet, kontakt och dialog, liksom behovet av lokala och regionala anpassningar, har också givit de lokala och regionala själv- styrelseorganen en mycket viktig roll när det gäller genomförandet av olika välfärdsuppgifter. De kommunala självstyrelseorganen har det praktiska ansvaret för de välfärdsuppgifter som riktar sig direkt till medborgarna, t.ex. i form av utbildning, barnomsorg, äldreomsorg, so- cialtjänst samt hälso- och sjukvård och tandvård. har utvecklingen också gått mot ett ökat kommunalt ansvar för sådana välfärdsuppgifter. Som grundläggande uppgifter för de kommunala självstyrelseorga- nen i övrigt betraktas verksamheter som avser teknisk service som vat- ten, avlopp, gator, renhållning och energi. Andra exempel på kommu- nala uppgifter är fysisk planering, miljö- och hälsoskydd samt rädd- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 163 har också kommunerna från länsstyrel- sen bl.a. övertagit uppgifter när det gäller miljötillsyn, beredskapspla- nering, serveringstillstånd och livsmedelskontroll.2 Ovan nämnda upp- gifter är reglerade i särskild lagstiftning. Rent definitionsmässigt tillhör givetvis också de uppgifter som de kommunala självstyrelseorganen åtagit sig med stöd av kommunallagens allmänna kompetensregel självstyrelseorganens ansvarsområden. Dit hör exempelvis fritids- och kulturverksamhet och industriell verksamhet. Det kan tyckas självklart, men förtjänar ändå att påpekas, att en de- centralisering av statliga uppgifter till lokala och regionala självstyrel- seorgan innebär att denna verksamhet inte kan påverkas av medborgar- na i andra delar av landet. Av detta följer att de kommunala självstyrel- seorganens uppgifter inte bör ha en räckvidd som går utöver det geo- grafiska område där beslutsbefogenheten utövas. Men även det natio- nella intresset kan vara utpräglat lokalt till sin karaktär; det nationella intresset – riksintresset – behöver inte geografiskt omfatta hela landet (SOU 1995:27, s. 186). Effektiv resursanvändning och demokratisk förankring Ett argument som brukar anföras för att lägga ansvaret för en viss verk- samhet på lokala eller regionala självstyrelseorgan är att det är en ef- fektivare resursanvändning att utnyttja redan befintliga lokala eller re- gionala mänskliga och materiella resurser för genomförandet av statliga beslut, jämfört med att bygga upp en ny statlig organisation för ända- målet. Detta argument har blivit viktigare efterhand som kommuners och landstings administrativa och kompetensmässiga styrka har växt. Av särskilt intresse för kommittén är de regionala utvecklingsupp- gifterna. En principiell syn på ansvarsfördelningen när det gäller dessa uppgifter, som bland annat framförs av Regionberedningen, är att de regionala utvecklingsuppgifterna är väl lämpade för den regionala självstyrelsen (SOU 1995:27, s. 181 ff). Såväl demokrati- som effekti- vitetsskäl anförs som argument för en sådan uppgiftsfördelning. Med avseende på effektiviteten framhålls särskilt möjligheten till samord- ning och kraftsamling av olika insatser på den regionala nivån. På så sätt ökar det demokratiska inflytandet över frågor som är viktiga för den regionala utvecklingen. Regeringen har också funnit en förändrad 2 I en utredning från föreslås dock att tar över ansvaret för all livsmedelstillsyn i landet genom ett antal regionala enhe- ter. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning uppgiftsfördelning på detta område värd att pröva genom den försöks- verksamhet som vår kommitté har haft till uppgift att utvärdera. I den proposition som ligger till grund för försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning har regeringen därvidlag särskilt tagit fasta på demokratiargumenten (prop.1996/97:36). I propositionen uttrycks detta som att huvudsyftet med försöksverksamheten är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret (s. 31). Det bör dock noteras att de nya regionala självstyrelseorganen enligt förordningen om regionalt utvecklingsar- bete (1998:34) beskrivs som en parallell organisationsform till länssty- relsen. Här tas således ingen särskild hänsyn till att regionala självsty- relseorgan är demokratiskt förankrade organisationer på regional nivå. När det gäller uppgiftsfördelningen framhöll kommittén i sitt del- betänkande nödvändigheten av att de regionala självstyrelseorganen utrustas med relevant beslutskompetens. Det finns en uppenbar risk för besvikelse bland medborgarna om det skapas stora förväntningar på de regionala självstyrelseorganens förmåga att lösa samhällsproblem, som självstyrelseorganet saknar effektiva instrument för att lösa de aktuella uppgifterna. Även en demokratiskt förankrad organisa- tion kan uppfattas som skendemokratisk om den enbart har ett be- gränsat utrymme för självständigt handlande och beslutsfattande. Det är också väsentligt att de uppgifter som ett regionalt självstyrelseorgan får ansvar för är av reell och uppenbar betydelse för medborgarna i re- gionen. 5.3Det regionala utvecklingsansvaret och uppgiftsfördelningen mellan stat och lokala och regionala självstyrelseorgan I det följande avsnittet diskuteras mer i detalj uppgiftsfördelningen mellan stat och lokala och regionala självstyrelseorgan med avseende på uppgifter som anknyter till det regionala utvecklingsansvaret. Moti- vet för att fördjupa redovisningen inom detta område är att det regio- nala utvecklingsansvaret i försökslänen har förts över från till regionala självstyrelseorgan. Det finns emellertid fler uppgifter med anknytning till regional utveckling än de som har överförts. I förelig- gande avsnitt anlägger kommittén ett bredare perspektiv på regional utveckling och på uppgiftsfördelningen inom detta område. Ett syfte med avsnittet är att det skall utgöra en grund för de ställningstaganden som kommittén gör i övervägandeavsnittet av betänkandet (kap.8). Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 165 Det finns åtskilliga verksamheter som på ett eller annat sätt påverkar regionens utveckling. När Regionberedningen diskuterade dessa frågor var det främst uppgifter inom sakområdena näringsliv och sysselsätt- ning, kommunikationer, kultur, fysisk planering, miljö, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, turism samt uppgiften att vara regi- onens företrädare som man lade in i det regionala utvecklingsansvaret (SOU 1995:27, s. 212 ff). Vi kommer i princip att följa Regionbered- ningens uppdelning i den fortsatta redovisningen. Under denna rubrik behandlas tre politikområden, nämligen näringspo- litik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. Näringspolitiken är till sin natur mer generell än regional- och arbets- marknadspolitiken, även om selektiva åtgärder kan vidtas och har vid- tagits inom näringspolitikens område. Näringspolitik är ett brett verk- samhetsområde som påverkas av en lång rad sakområden, som skatte- och finanspolitiken, miljön och arbetsrätten. Ser vi till näringspolitiken utifrån ett regionalt perspektiv är verksamheter inriktade mot att stödja nyföretagande och att utveckla små och medelstora företag betydelse- fulla. Särskilt viktig är frågan om riskkapitalförsörjning till företagen. Företagsstöden bygger på en relativt hög grad av likformighet i syfte att skapa likvärdiga förutsättningar, utan hänsyn till lokala förhållanden. Här finns en tydlig skillnad jämfört med regionala utvecklingsstrategi- er. Konkurrensaspekten och behovet av att få genomslag för nationella näringspolitiska riktlinjer har motiverat att staten har det avgörande beslutsansvaret för de enskilda företagsstöden (–rapporten, 2000, s. 6 f). Allmänt kan konstateras att staten spelar en viktig roll i riskkapital- försörjningen. Staten är exempelvis engagerad genom det statliga del- tagandet i tillväxtavtalsarbetet (se avsnitt 2.9). Mycket viktiga i det här sammanhanget är också de regionala utvecklingsbolagen, vars syfte är att främja utvecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och nyfö- retagande. Organisationen har varit utformad med ett moderbo- lag där staten är huvudägare, men där också näringslivet är aktivt engagerat samt regionala utvecklingsbolag med staten (majoritetsägare) och landstingen som ägare. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning Regeringen föreslår i en proposition (prop.1999/2000:71) emellertid vissa organisatoriska förändringar av den statliga näringspolitiken. En av dessa förändringar innebär att en ny myndighet för företagsutveck- ling bildas genom att delar av och slås samman. Den nya myndigheten föreslås bli inrättad fr.o.m. 1 janu- ari . Den organisatoriska förändring som här föreslås får också vissa konsekvenser för den regionala näringspolitiken. Av propositionen framgår inte hur relationen mellan huvudägaren staten och minoritetsägaren påverkas av att man övergår från aktiebolagsform till myndighetsform. Vad som kan utläsas är att den allmänna inriktningen av den regionala näringspolitiken, med ett så långt som möjligt decentraliserat beslutsfattande, ligger fast. Regering- en påpekar också att statens roll vad gäller relationen till företagare och företag skiljer sig åt mellan försökslänen och övriga län. När det gäller förslagets konsekvenser för den regionala nivån, där den huvudsakliga direktkontakten med företagen skall äga rum, avser regeringen att återkomma till med konkreta förslag. Regionalpolitiken har två komponenter, nämligen tillväxt och fördel- ning. Den regionalpolitiska utredningen, som presenterade ett delbe- tänkande (SOU 2000:36), täcker in dessa komponenter genom en uppdelning av regionalpolitiken i tre politikområden regio- nal välfärdspolitik, regional strukturpolitik och regional stimulanspoli- tik. Inom välfärdspolitiken ryms den fördelningspolitiska komponen- ten, medan tillväxten är uppdelad på struktur- respektive stimulanspo- litik.