sou · GOB3119d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för att införa ett system för individuell kompetensutveckling Beslut vid regeringssammanträde . Den höga förändringstakten i arbetslivet ställer krav på en kontinuerlig kompetensutveckling. Kompetensutveckling bedrivs främst för att utveckla de anställdas kunskaper och erfarenheter eller för att förbättra individens ställning på arbetsmarknaden. Den enskildes intresse och vilja att satsa på ett livslångt lärande förutsätter att det är ekonomiskt och praktiskt möjligt att kombinera yrkesverksamhet och utbildning. Det är angeläget att staten på olika sätt stimulerar en utveckling som ökar intresset för sådan individuell kompetensutveckling. Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) att särskilda medel avsätts för att stimulera individu- ell kontinuerlig kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling anges i propositionen till och därefter . Regeringen ger en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur avsatta budgetmedel för individuell kompetensutveckling effektivast skall disponeras. Utredaren bör redovisa ett flexibelt system där utrymme finns för att begränsa eller utvidga den ekonomiska ramen. I utredarens uppdrag ingår att redovisa bland annat följande; de viktigaste förslagen och befintliga modellerna för ett system för individuell kompetensutveckling samt ett eget förslag till hur ett sådant system kan utformas, -en analys utifrån ett effektivitets- och tillväxtperspektiv samt ur ett fördelningspolitiskt perspektiv, -hur förslaget kan stimulera andra avtals- och försäkringslös- ningar på arbetsmarknaden, -vilken relation förslaget bör ha till studiestödssystemet och andra offentliga stöd till utbildning samt förslagets eventuella inverkan på utbudet och efterfrågan på utbildnings- och arbets- marknaden samt dess inverkan på andra sparformer. Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag . En snabb strukturomvandling ställer höga krav på arbetsmarkna- dens funktionssätt och på ny och hög kompetens hos arbets- kraften. Om inte de anställda genomgår relevant utbildning i mot- svarande takt riskerar deras kunskaper att föråldras och deras yrkesmässiga rörlighet att minska. Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) att särskilda medel avsätts för att stimulera individu- ell kontinuerlig kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling anges i propositionen till och därefter . På dagens arbetsmarknad får högutbildade personer personalut- bildning i större utsträckning än lågutbildade. Med personalutbild- ning avses här utbildning som betalats av arbetsgivaren. Av de hög- skoleutbildade deltog i personalutbildning , medan motsvarande siffra för dem med gym- nasieskola eller grundskola var . Grup- perna tjänstemän, medelålders och heltidsarbetande fick personal- utbildning i större utsträckning än andra grupper. har totalt sett en hög andel personalutbildning jämfört med övriga OECD- länder. Dock har vi i en högre andel korta personalutbild- ningar jämfört med övriga EU-länder, och . I små företag genomförs personalutbildning i mindre omfattning än i större företag och förvaltningar. Utmärkande för är att andelen högskoleutbildade är relativt hög inom den offentliga sektorn, men betydligt lägre inom stora delar av näringslivet. Utbildningsnivån är generellt sett lägre i små företag. Detta gäller i samtliga branscher förutom inom delar av den privata tjänstesektorn. Små företag har svårare att avsätta tid för kompetensutveckling på grund av sitt starkare beroende av enskilda anställda. Det är främst personer med kort utbildning som drabbas av upp- sägningar. Under de omfattande neddragningarna i början av 1990- talet var det nästan uteslutande personal med kort utbildning, såväl tjänstemän som arbetare, som sades upp. Arbetslösa personer med kort utbildning har stora svårigheter att komma tillbaka i arbete igen. Flera studier visar att det finns ett positivt samband mellan utbildningsinvesteringar och ekonomisk tillväxt. I en studie genomförd av konstateras att en procent högre utbild- ningsnivå i företagen ger drygt en procent högre arbets- produktivitet. Studier visar också att företag med decentraliserat beslutsfattande och organiserad personalutveckling är mer pro- duktiva och har lägre personalomsättning och sjukfrånvaro än andra företag. Det bli allt vanligare med tidsbegränsade anställningar. Statisti- ken visar att personer med sådana anställningar riskerar att distan- seras i kompetensutvecklingshänseende. Inte heller deltidsarbe- tande deltar i personalutbildning i lika stor utsträckning som heltidsarbetande. En större andel kvinnor än män har tidsbe- gränsade anställningar eller deltidsanställningar. Nya anställnings- former och fler egenföretagare medför också ett behov av en ny finansieringsform för kompetensutveckling. Ett system för indivi- duell kompetensutveckling måste därför utformas så att det omfattar en stor del av arbetskraften och så att det även gynnar personer med kort utbildning. Europeiska socialfondens mål 3 Europeiska socialfondens mål 3 –2006 medfi- nansieras till hälften av den svenska staten. Programmet syftar till att utveckla de mänskliga resurserna i arbetslivet. Målgrupperna är anställda, enmansföretagare och arbetslösa. Kompetensutveck- lingen skall vara verksamhetsrelaterad och de insatser som riktar sig till anställda skall grunda sig på gemensamma handlingsplaner eller överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsplatsen. Mål 3-programmet skiljer sig därmed i grunden från tanken bakom denna satsning på individuell kompetensutveckling som har som huvudsakligt syfte att få till stånd ett långsiktigt system som ger individen ett större inflytande över sin kompetensutveckling. Denna kompetenssatsning behöver heller inte vara relaterad till verksamheten på arbetsplatsen. Det finns dock kopplingar mellan de båda insatserna, bland annat kan ökad verksamhetsrelaterad kompetensutveckling öka intresset för individuell kompetensutveckling. I ett par andra länder finns exempel på liknande system för spa- rande till individuell kompetensutveckling. Ett ökat inslag av kompetensutveckling i arbetslivet är av avgö- rande betydelse för svenska företags möjligheter att hävda sig i en allt starkare internationell konkurrens. Vi lever i ett samhälle som ständigt förändras, inte minst p.g.a. den snabba IT-utvecklingen, och som ställer mycket höga krav på företagens flexibilitet. Ett företags framgång är i många fall beroende av förmågan att snabbt kunna förändra produktionssystemen samt utbudet av varor och tjänster, vilket i sin tur ställer höga krav på personalens kompetens. Kontinuerlig kompetensutveckling av anställda förbättrar ett före- tags stabilitet och ställning på marknaden vilket i sin tur minskar risken för uppsägningar. Arbetsgivaren har ett större ansvar för den jobbspecifika kompetensutvecklingen medan individen och samhället har ett större ansvar för den individspecifika kompetensutvecklingen. Det ligger i individens intresse att kunna styra över den egna kompetensutvecklingen. Relevant kompetens stärker individens självtillit och position på arbetsmarknaden, anställbarheten ökar och därmed tryggheten. Brister i bas- eller grundutbildningen kan innebära ett behov för individer att delta i längre utbildningar inom det reguljära utbildningssystemet för att i nästa steg ytterligare bygga på sin kompetens i form av exempelvis en kortare vidareut- bildning. Samspelet mellan reguljär utbildning och annan form av kompetensutveckling är därför en viktig förutsättning för att kunna tillgodose olika individers behov och möjligheter. Kompe- tensutveckling möjliggör också breddning och utveckling av arbetsinnehållet och är därmed av stor vikt för den enskildes arbetsmiljö. För statens del innebär detta sannolikt gynnsammare förutsätt- ningar för en ökad tillväxt och minskade arbetslöshetskostnader. Ett system för individuell kompetensutveckling kan även få effek- ter på arbetsmarknaden genom att det bidrar till att jämna ut en variation av lönekostnader över konjunkturcykeln. Systemet förut- sätts verka konjunkturutjämnande genom att människor i första hand kommer att utbilda sig under lågkonjunkturer. Motiv för en statlig medverkan Staten har ett intresse av att bidra till tillväxt genom att skapa för- utsättningar för ökad produktivitet och konkurrenskraft. Tillväx- ten gynnas av kompetensutveckling som bidrar till en ökad rörlig- het på arbetsmarknaden och underlättar strukturomvandling. Avsikten med statens medverkan är att öka omfattningen av kom- petensutveckling och därigenom bland annat förebygga arbetslös- het och förtidspensioneringar. Den fallande pensionsåldern är ett växande problem. Utslagning från arbetsmarknaden på grund av brist på, eller felaktig, kompe- tens kan förebyggas genom kontinuerlig kompetensutveckling och genom tillvaratagandet av den kompetens som finns hos alla indivi- der, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Ett system för individuell kompetensutveckling syftar till att underlätta omställningar och att ge möjlighet för individen att bygga upp kunskap över livscykeln och därmed motverka den uttunning av kunskaper som kan drabba dem som har varit yrkes- verksamma . Genom att förebygga uppkommande brister i kompetensen i ett senare skede av arbetslivet ökar individens pro- duktivitet över livscykeln. stärker kompetensutveckling individens ställning på arbetsmarknaden vilket underlättar struk- turomvandlingar. Ett annat viktigt skäl för statens engagemang är att möjliggöra att resurserna för den individuella kompetensut- vecklingen följer individen oberoende av om denne byter arbetsgi- vare. Ett statligt stöd för ett system för individuell kompetensutveck- ling ger individen ett större inflytande över sin egen kompetensut- veckling. Ett sådant system kan även bidra till att bryta den köns- segregerade arbetsmarknaden. Ökad trygghet på arbetsmarknaden för den enskilde innebär minskade samhällsekonomiska kostnader. Ett system för individuell kompetensutveckling kan stimulera till nya avtalslösningar mellan fackliga organisationer och arbetsgivare som direkta avtal mellan löntagare och arbetsgivare, samt till avsättningar för företagarens egen kompetensutveckling. En arbetsgivare som investerar i sådan kompetensutveckling som är användbar även i andra företag riskerar att de anställda, som då blir attraktivare på arbetsmarknaden, byter arbetsplats. I och med detta kan andra arbetsgivare som inte har behövt betala något, utom möjligen högre lön till individen, dra nytta av investeringen i kompetensutveckling. Denna situation innebär en betydande risk för att företagen underinvesterar i generell kompetensutveckling (sådan kunskap som är användbar på en bredare arbetsmarknad). Någon liknande risk för att företagen underinvesterar i jobb- specifik kompetensutveckling (sådan kompetens som endast är användbar i ett visst företag) finns inte eftersom sannolikheten att de anställda byter jobb inte ökar i och med en sådan kompetensut- veckling. Gränsen mellan dessa båda typer av kompetens kan dock i många fall vara oklar. Skillnaden mellan generell och jobbspecifik kompetens blir allt mindre i takt med att den generella kompe- blir viktigare. Ett system för individuell kompetensutveckling kommer sanno- likt mestadels att användas till investeringar i generell kompetens- utveckling i och med att företagen är mer villiga att betala hela kostnaden själva för investeringar i jobbspecifik kompetensutveck- ling. På så sätt kommer ett system för individuell kompetensut- veckling att motverka en underinvestering i generell kompetensut- veckling. I och med att arbetskraftens generella kompetensnivå höjs så kommer alla företag att ha tillgång till en mer kvalificerad arbetskraft. Detta kan vidare bidra till att arbetskraftens rörlighet ökar vilket förkortar vakanstiderna och minskar risken för flaskhalsar för alla företag. Frågan om ett system för individuell kompetensutveckling har tagits upp i olika rapporter och utredningar. Förslag har bland annat lämnats av och Småföretagsdelega- tionen. Arbetsgruppen för kompetensutveckling i arbetslivet ledd av och samsynsmännen /har föreslagit att förutsättningarna för ett kompetenskonto skall prövas. Flera fackliga organisationer, politiska partier och företag har föreslagit ett införande av kompetenskonto i någon form. Regeringen anser det mot denna bakgrund angeläget att utreda hur ett utbyggt generellt system för individuell kompetensutveck- ling skulle kunna utformas. Härigenom stimuleras den politiska och fackliga debatten och ges ett fastare underlag för fortsatta poli- tiska prioriteringar. Ett förslag bör lämnas om hur ett system för individuell kompetensutveckling inom avsatta medel effektivast kan utformas. Om ikraftträdandet kommer till stånd senare än beräknat bör utredaren överväga i vilken utsträckning förberedande insatser bör vidtas. Ett syfte med offentliga insatser för att stödja individuell kompe- tensutveckling är att bidra till en högre kunskapsnivå hos arbets- kraften samt en jämnare fördelning av inhämtandet av kunskaper över livet. Detta skulle bidra till att förebygga risken för arbetslös- het och förtida pensionering samt förstärka individens trygghet. Ett andra syfte är att öka individens valfrihet, stärka individen och dennes inflytande över den egna kompetensutvecklingen. Avsikten är att individen själv skall förfoga över medlens använd- ning. Ett tredje syfte är att bidra till att stärka företagen och deras konkurrenskraft samt samhällsekonomin i stort. Ett fjärde syfte är att underlätta omställningar. Var och en skall ha både möjlighet och resurser att vara mer yrkesmässigt rörlig . Genom att förebygga uppkommande brister i kompeten- sen ökar individens produktivitet och självtillit över livscykeln. Ett femte syfte är att bryta den etniskt segregerade och den könssegregerade arbetsmarknaden och den sociala snedrekryte- ringen till högre utbildning genom att erbjuda individen större möjligheter till ett nytt yrkesval senare i livet eller en anpassning av utbildning förvärvad i andra länder. 1.Utredaren skall kartlägga och beskriva de viktigaste förslagen och existerande modellerna för ett system för individuell kom- petensutveckling (även exempel från andra länder). 2.Utredaren skall ange den eller de modeller som utredaren anser är att föredra. Utredaren kan även föreslå en ny/egen modell för individuell kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling anges i budgetpropositionen till och därefter 1,15 mil- Utredaren skall lämna förslag till hur avsatta medel för individuell kompetensutveckling effektivast skall disponeras. 3.Utredarens förslag bör vara så flexibelt att den ekonomiska ramen kan utvidgas eller begränsas. Olika ambitionsnivåer och utformning för ett utbyggt generellt system, som skall vara till- gängligt för alla löntagare och företagare, skall redovisas. För- och nackdelar med förslaget/förslagen skall redovisas samt kostnadsberäknas. Alla förslag till ökade utgifter eller minskade intäkter måste åtföljas av förslag till finansiering. 4.Utredaren skall analysera förslaget utifrån ett effektivitets- och tillväxtperspektiv samt från ett fördelningspolitiskt perspektiv. Förslagets konsekvenser för olika grupper av individer, t.ex. med olika inkomst- och utbildningsnivå, kön eller etnisk tillhö- righet, skall redovisas. I samband med detta skall utredaren pröva hur systemet kan bidra till att nå en mer jämlik utbild- ningsnivå. 5.Utredaren skall redogöra för huruvida systemet kan stimulera andra avtals- eller försäkringslösningar på marknaden, bl.a. bör visas på en lösning där arbetsgivaren bidrar till finansieringen av individuell kompetensutveckling. Sådana möjligheter får dock inte påverka individens möjlighet att bestämma över de sparade medlen. 6.Utredaren skall redovisa vilken relation det system som utreda- ren förespråkar bör ha till studiestödssystemet och andra offentliga stöd till utbildning. Det viktiga är att systemet för individuell kompetensutveckling används till vad det är avsett för. 7.Utredaren skall analysera hur ett system för individuell kompe- tensutveckling kan komma att påverka utbudet och efterfrågan på utbildnings- och på arbetsmarknaden. Utredaren skall belysa samspelet med och effekterna på det reguljära utbildnings- systemet samt hur systemet kan komma att inverka på formerna för hur reguljär utbildning bedrivs. Utredaren skall analysera vilka effekter förslaget kan få för personalutbildningen. 8.I sitt förslag skall utredaren ta särskild hänsyn till de eventuella problem som är förknippade med små och medelstora företag samt egenföretagare. Utredaren skall även redovisa förslagets konsekvenser för egenanställda och personer med tidsbegrän- sade anställningar. 9.Utredaren skall ange hur snart systemet skulle kunna vara verk- samt i full skala. 10.Utredaren skall ta ställning till hur staten, i form av reducerad skatt, skall subventionera den individuella kompetensutveck- lingen. I samband med detta skall utredaren särskilt beakta föl- jande frågeställningar: kall avkastningen på eventuellt fonderade medel vara skattefri eller skall den schablonbeskattas? Skall subventionen vara proportionell mot skattesatsen på förvärvsinkomster, kapitalinkomster eller skall den ges i form av en skattereduktion? Hur skall arbetsgivarens eventuella bidrag till individuell kompetensutveckling behandlas skattemässigt? Vilken skattebehandling skall gälla vid uttag av eventu- ellt fonderade medel? 11.Förslaget eller förslagen kan exempelvis utformas som ett konto eller en försäkring. I utredarens förslag skall följande frågeställningar besvaras: Hur lång bör spartiden tillåtas vara? Hur stort bör det sparade beloppet maximalt få vara? Vilken slags utbildning och vilka typer av kostnader bör sparandet kunna användas till? Hur bör de ej utnyttjade sparmedlen hanteras? Skall det finnas en begränsning inom vilken utbild- ningen måste påbörjas? Bör den maximala sparsumman bestämmas nomi- nellt eller som andel av lönen? Skall individen kunna påverka avkastningen? 12.Utredaren skall föreslå vem eller vilka som skall förvalta eventuellt fonderade medel. I samband med detta skall redovisas i vilken utsträckning det finns system som kan utnyttjas även för detta ändamål samt hur förvaltningen av detta system bör förhålla sig till förvaltningen av pensionsmedlen. 13.Utredaren skall också ta ställning till de civilrättsliga frågor som följer av det föreslagna systemet, t.ex.: Skall det sparade beloppet kunna utmätas? Vad händer med sparandet om den som har sparat för- sätts i konkurs eller avlider? Vad händer med det sparade beloppet vid en bodelning? 14.Utredaren skall analysera hur sparandet till individuell kompe- tensutveckling kan inverka på andra sparformer samt på den finansiella marknaden. Förslaget skall tydligt redovisas inklusive eventuella lagförslag eller ändringar av befintliga lagar. Utredaren skall i sitt arbete samråda med Kunskapslyftskom- mittén. En samordning skall också ske med den pågående över- synen av arbetsmarknadsutbildningen (1999/8867/A). Därutöver skall utredaren samråda med arbetsmarknadens parter, näringslivet, och när det gäller förvaltningen av sparmedel särskilt med företrä- dare för finansmarknaden, samt . Därutöver skall utredaren beakta kommittéförordningen (1998:1474). Kommittéförordningen kompletteras vad avser nya och förändrade reglers effekter för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt av förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor och därtill hörande förordningsmotiv (Fm 1998:2). Utredaren har möjlighet att samråda med SimpLexkom- missionen (N) i dessa frågor. Uppdraget skall redovisas . Utredaren bör, , redovisa förslag till hur avsatta budgetmedel kan disponeras för individuell kompetensut- veckling . Utredaren skall redovisa principer för ett flexibelt system. Utredaren kan här i stället välja att fortlöpande redovisa sitt arbete till regeringen. 1Finansiella effekter under olika antaganden om sparbeteendet I budgetpropositionen avsatte 1,35 mdkr för och 1,15 mdkr med syftet att stimulera individuell kompetensutveckling. Avsättningarna gjordes på statsbudgetens inkomstsida. Med utgångspunkt i det förslag till skattesubventionerat indivi- duellt kompetenssparande som lämnas i kapitel 3 följer frågan vilka finansiella effekter som följer av detta. I kapitel 5 redovisar utreda- ren beräkningar av de offentlig-finansiella effekterna av IKS-syste- met givet ett antal antagande om individernas sparbeteende. I detta kapitel redovisas ytterligare beräkningar av effekterna under alter- antaganden om antal personer som sparar, samt deras spar- belopp och spartider. Tre antaganden har avgörande betydelse vid beräkningen av de finansiella effekterna av IKS-systemet. 1.hur många personer som inleder en sparsekvens, 2.hur länge personernas sparsekvenser pågår, samt 3.hur mycket varje person sparar. Beräkningarna i kapitel 5 bygger på antagandet att femton procent av gruppen på 4,3 miljoner personer under de tre inledande åren, dvs. , 2003 och 2004, kommer att inleda en spar- sekvens. Andelen nya sparare kommer därefter att vara . Vidare antas att den genomsnittliga spartiden och det genomsnittliga sparbeloppet efter de inledande åren uppgår till respektive . Fördelningen för spartidernas längder ligger mellan ett och , med en tonvikt på tider omkring . Fördelningen för de sparade beloppens storlek är skevare än för spartiden. Innebörden av detta är att avtrappningen mot högre belopp sker långsammare än för spartiden. Insättningarna spänner över ett intervall . Sparbeloppets typ- värde ligger strax och dess genomsnitt på . Med utgångspunkt från ett antal antaganden är det möjligt att beräkna de offentlig-finansiella effekter som följer efter införandet av IKS-systemet. Rent praktiskt görs detta i en simule- ringsmodell Tillvägagångssättet består i att generera en kohort med individer som inleder en sparsekvens. Den tid som individen sparar och det sparade beloppets storlek antas komma från två på förhand valda fördelningar. Dessa fördelningar skall återspegla både förväntningarna om de genomsnittliga spartiderna och de genom- snittliga sparbeloppen. De skall dessutom återspegla den hetero- genitet som kan tänkas finnas bland individerna i populationen. Efter det att ett datamaterial med observationer på olika indi- vider sparande har genererats är det sedan möjligt att beräkna de periodiserade och de kassamässiga offentlig-finansiella effekterna. Jag har i detta avseende valt att hålla mig till de periodiserade effekterna. Varaktigt överensstämmer de emellertid med varandra. Skatteregler för har används, med undantag för den genomsnittliga kommunalskatten som är . Förutom antaganden om individernas sparbeteenden kräver den valda metoden antaganden om realavkastning och reallöneutveck- ling. Eftersom de finansiella ramarna är uttryckta i ikraftträdande årets priser har jag valt att inte beakta någon reallöneutveckling. Därigenom hålls underlaget för inkomstskatt . Detta kan tolkas som att antal arbetade timmar i ekonomin är oförändrat. Något skattebortfall uppkommer därigenom inte till följd av den kompetensutveckling som genomförs. Realavkastningen antas upp- gå till . Låt mig inledningsvis redovisa vad som händer om antalet påbör- jade sparsekvenser förändras. Jag ändrar därför den varaktiga ande- len av arbetskraften som påbörjar en sparsekvens från att vara så låg som till att vara . För de tre inledande åren antas, i likhet med kapitel 5, att andelen är högre i res- pektive situation. Övriga antaganden om spartid och sparbelopp hålls oförändrade. Även antagandet om uttagsbeteendet, och där- med storleken på utbetald kompetenspremie per person, ligger fast. En konsekvens av dessa förändringar är att antalet aktiva sparare varierar.