sou · GOB357d1 · 2001-01-01 00:00:00 — ifrågasätter liksom utvärderingsgruppen om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, ha flera olika verksamhetskulturer i sig och Överväganden och förslag 139 upprätthålla kvalitén i arbetet. Eftersom kritik riktats mot hittillsvarande tyngdpunkten lagts på verti- kalt arbete inom de olika programmen på bekostnad av ett arbete där man försökt uppnå övergripande folkhälsomål såsom jämlikhet i hälsa, anser vi att en fokusering behövs på övergripande strategier för folkhälsoarbetet. förordar i huvudsak scenario tre. bör ha rollen som stabsfunktion i arbetet med de nationella folkhälsomålen samt som kunskaps- och utvecklings- centrum på folkhälsoområdet. bedrivs inom programmen huvudsakligen verksamhet i form av utformning av kunskaps- och faktaunderlag inklusive regerings- uppdrag, metodutvecklingsinsatser, informationsinsatser inklusive framtagande av informationsmaterial, utbildningsinsatser, opinions- bildning och attitydpåverkan/masskommunikativa insatser, samverkan med andra aktörer på nationell, lokal och regional nivå samt utdelning av organisations- och projektstöd. Därutöver bedrivs inom ramen för de olika programmen, forskningsverksamhet eller stöd till forskning samt internationellt arbete. Det finns dock stor variation mellan programmen med avseende på vilken tyngdpunkt man gett de olika verksamheterna, till viss del beroende på att sakområdena i sig ser olika ut och befinner sig i olika utvecklingsskeden. Av de ovan angivna arbetsuppgifterna föreslår kommittén att opinionsbildning och attitydpåverkan/masskommunikativa insatser samt hantering av organisationsstöd och huvuddelen av projektstödet tas bort från institutet. Angående forskningsverksamheten föreslås institutet finansiera viss uppdragsforskning samt utveckla sina hittills- varande samverkansavtal med forskningsinstitutioner. bedömer att expertfunktionen inom programmen även fortsättningsvis bör vara viktiga uppgifter och rymmas inom rollen som kunskaps- och utvecklingscentrum, dock i en annan organisatorisk form. En tyngdpunktsförskjutning bör även ske i det fortsatta arbetet på så sätt att arbete med olika former av strategier och metoder för folkhälsoutvecklingen samt utvärdering av folkhälso- metoder prioriteras. Dessutom bör en förskjutning ske så att rege- ringen, andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting blir institutets viktigaste avnämare. Åtgärder direkt riktade mot allmän- heten bör enbart göras i de fall regeringen ger institutet ett uttryckligt uppdrag. Det är också kommitténs uppfattning att institutet bör utgå från ett betraktelsesätt som betonar samhälleliga eller strukturella förhållandens betydelse för individens möjligheter att nå och bibehålla en god hälsa. Kommittén bedömer att institutets arbete med att bidra till att uppnå målet om jämlikhet i hälsa kommer att förbättras om 140 Överväganden och förslag nuvarande program som organisationsform tas bort och arbetet sker mer sektorsövergripande. För val av vilka områden som skall prioritera bör de nationella folkhälsomålen tillsammans med uttalande om prioriteringar inom hälso- och sjukvården vara vägledande. Enligt riks- dagens uttalande bör prioriteringar inom hälsoområdet ske enligt föl- jande: 2.behovs- och solidaritetsprincipen, Kommittén anser att institutets huvuduppgifter bör vara att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insat- ser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälso- målen samt att vara ett nationellt för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på veten- skaplig grund. Med uppföljning menas här kontinuerlig, i detta fall årlig, efter- handsbedömning av genomförande, prestationer och effekter inom folkhälsoområdet. Med utvärdering menas en mer omfattande insats samt kvalificerad analys och efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter där även orsaksförhållanden bör tas upp. huvudsakliga avnämare bör vara regeringen, andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting. anser att även bör arbeta med vissa andra uppgifter, som hör samman med de här beskrivna huvudsakliga uppgifterna. Uppgifterna som avses är tillsyn enligt alkohol-, narkotika- och tobakslagstiftning samt statistik- samordning inom dessa områden. Institutet bör även ha internationella uppgifter samt ha beredskap att utföra särskilda regeringsuppdrag som regeringen ger genom regle- ringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. gör dock bedömningen att det är viktigt att myndigheten inte får så många uppdrag som , eftersom det försvårar myndighetens planering och riskerar att leda till att kärnuppgifterna inte prioriteras i tillräcklig utsträckning. Kommittén föreslår även att namn ändras till med anledning av myndighetens ombildning. Med tillägget Statens vill vi markera de tydligare myndighetsupp- gifter i form av stabs- och tillsynsuppgifter som institutet föreslås få. Institutet behålls för att poängtera expertfunktionen, rollen som kun- skapscentrum och den vetenskapliga grunden för verksamheten. Överväganden och förslag 141 nya namnet blir också en direkt översättning av institutets nuvarande engelska namn, . 6.1.2Uppföljning och utvärdering av folkhälsomålen bör följa upp och utvärdera insatser på folk- hälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. –analysera i vilken utsträckning målen uppfylls och då bl.a. använda målgruppsperspektiv, –identifiera brister samt ge åtgärdsförslag, –samla myndigheter i deras arbete med de nationella målen, –löpande pröva och vid behov föreslå prioriteringar mellan målen, –vid behov föreslå nya mål, omformulering av mål och avveckling av mål, –utveckla indikatorer och mätmetoder för uppföljning av målen, –aktivt medverka i och följa utvecklingen av folkhälsoområdet och forskningen inom området nationellt och internationellt. Folkhälsoarbetet förutsätts bedrivas på alla nivåer i samhället och inom flera samhällssektorer. utgår från att sektors- myndigheter med uppgifter som omfattas av de nationella folkhälso- målen, som kommer att fastställas av statsmakterna, kommer att ges i uppdrag att ansvara för att åtgärder vidtas som främjar folkhälsan inom sina respektive verksamhetsområden. Utredningen utgår också från att dessa myndigheter kommer att få i uppdrag att följa upp och utvärdera sitt folkhälsoarbete utifrån de folkhälsomål som berör dem. Detta inne- bär att sektorsmyndigheter såsom inom hälso- och sjukvården, Arbetarskyddsstyrelsen inom arbetsmiljön och inom boendemiljön, inom ramen för sina respektive verksamheter skall se till att hälsoaspekter beaktas och att folkhälsomålen följs upp och utvärderas. som folkhälsoarbete förutsätts bedrivas inom olika samhällssektorer betonas inom folkhälsoområdet det sektors- övergripande arbetet för att nå framgång. Det sektorsövergripande perspektivet är viktigt eftersom folkhälsoarbetet kräver samverkan över sektorsgränser för att nå önskat resultat. 142 Överväganden och förslag bör ha ansvar för en samlad uppföljning och utvärdering av verksamhetsområdet folkhälsa med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Med detta menas dels att institutet skall samla berörda sektorsmyndigheter i arbetet med att följa upp och utvärdera målen, dels göra en syntes av de sektors- eller målvisa upp- följningarna och utvärderingarna för att få en helhetsbild över området. Behovet av en samlande myndighet beror på att för varje folk- hälsomål har flera myndigheter uppgifter som påverkar målupp- fyllelsen. Ett annat motiv är att hälsoutvecklingen för olika målgrupper kan behöva utvärderas. Då är det relevant att samlat analysera utveck- lingen och insatserna inom flera olika politikområden. Detta innebär att skall vara en myndighet med organisatoriska förut- sättningar att arbeta sektorsövergripande inom folkhälsoområdet. bedömer att samver- kan, i samband med uppföljning/utvärdering med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, kommer att ske framför allt med de myndig- heter på central nivå som har ett ansvar när det gäller uppfyllandet av folkhälsomålen. Vi bedömer även att samverkan kommer att ske med regional och lokal nivå samt med organisationer. Utvärderingsgruppen konstaterar att det som föreslås av utgör ett brett välfärdspolitiskt program och att det – om det genomförs – innebär att folkhälsoområdet vidgas ytterligare jämfört med . Också i internationell jämförelse är detta ett program som är bredare än det traditionella folkhälsoområdet, menar utvärderingsgruppen och konstaterar vidare att det torde bli en krävan- de uppgift att implementera ett brett folkhälsoprogram och att samla alla de aktörer som berörs. Kommittén konstaterar att kommer att behandla implementeringen av den nationella hälsopolitiska stra- tegin. Vi utgår från att kommer att arbeta vidare med förslag och att berörda fackdeparte- ment kommer att ge sina myndigheter uppgifter inom de nationella folkhälsomålen. för be- handlar enligt sina direktiv enbart roll och upp- gifter i samband med de nationella folkhälsomålen. Utvärderingsgruppen anser inte att har resurser att fylla en samlande funktion. Gruppen kan inte se att det finns strukturer eller funktioner inom institutet som skulle kunna utföra denna uppgift, bortsett från möjligen i viss mån den general- direktörsgrupp som träffas för att utbyta infor- mation och erfarenheter. delar utvärderings- gruppens uppfattning och konstaterar att det varken på Folkhälso- Överväganden och förslag 143 institutet eller någon annanstans finns en funktion inom folk- hälsoområdet, som kan fylla den samlande funktionen. Det bör emellertid också övervägas, menar utvärderingsgruppen, på vilken nivå koordinationsfunktionen för en framtida nationell folk- hälsopolitisk strategi skall ligga. är den myndighet som har till uppgift att implementera statsmakternas intentioner på folkhälsoområdet, men den är en myndighet bland andra och har ingen direktivrätt i förhållande till andra myndigheter, lika lite som i förhållande till den regionala och lokala nivån. Om koordinations- funktionen skall ligga på myndighetsnivå krävs det därför att mandaten blir tydliga. Utvärderingsgruppen menar vidare att ur internationell synvinkel vore en annan möjlighet att lägga koordinationsfunktionen inom och t.ex. bilda en statsrådsgrupp eller tillsätta en folkhälsominister med ansvar att ge riktlinjer för hur folkhälso- programmet skall omsättas i praktisk handling. En dylik lösning skulle understryka folkhälsofrågornas politiska vikt. Modellen kunde under- lätta arbetet på myndighetsnivå, men problemen med att samordna arbetet horisontellt blir kanske inte annorlunda, menar utvärderings- gruppen. håller med om att modellen med en samlande funktion utan en överordnad ställning gentemot andra aktörer kommer att innebära svårigheter. Som utvärderingsgruppen också an- tydde anser vi att svårigheterna att samordna arbetet horisontellt blir liknande om funktionen läggs på myndighets- eller regeringsnivå. Vi ser dock , som har ett samlande ansvar gentemot sektorsmyndigheterna inom miljöområdet, som ett exempel på att en myndighet kan ha en samlande och sektorsövergripande roll gentemot andra myndigheter, som organisatoriskt ligger på samma horisontella nivå. Involverade sektorsmyndigheter har inom ramen för arbetet med miljömålen samverkat i olika former och tillsammans preciserat miljömålen, som sedan redovisats i en rad olika rapporter med olika sektorsmyndigheter som utgivare. Utvärderingsgruppen anser att det krävs någon typ av struktur som kan fungera som stöd för institutet i det samlande arbetet och har därvid valt att lyfta fram den generaldirektörsgrupp som träffas och som fungerar som informations- och samråds- organ. Denna grupp kunde, menar utvärderingsgruppen, förses med ett starkt sekretariat och utvecklas till ett stöd vid implementeringen av ett brett folkhälsoprogram. delar utvärderingsgruppens bedömningar. Rollen för denna grupp behöver dock förstärkas. Arbetet kan under- lättas om regeringen utser medlemmarna i gruppen. 144 Överväganden och förslag övervägas om generaldirektörsgruppen bör ledas av socialministern på motsvarande sätt som gäller för den nationella ledningsgruppen, som arbetar med alkohol- och narkotikaförebyggande insatser. Oavsett om gruppen leds av generaldirektör eller social- ministern bör institutet kunna ansvara för sekretariatsfunktionen till gruppen. Samverkan mellan myndigheterna behöver även ske på operativ nivå. förordar att det till respektive mål bildas en samverkansgrupp. Grupperna bör arbeta med uppföljning, utvärde- ring, utveckling av indikatorer och mätmetoder, åtgärdsförslag m.m. Det är viktigt att samverkan sker på ett sådant sätt att alla samverkande parter kan dra nytta av arbetet. Här har i sin sam- lande och sektorsövergripande roll en viktig uppgift. Kommittén bedö- mer att för att analysera hur folkhälsoinsatserna i förhållande till de nationella målen utvecklas inom olika delar av landet bör samverkan ske med såväl sektorsmyndigheter som med kommuner, landsting och deras förbund. Målen behöver regelbundet prövas för att uppfattas som relevanta. Det har bl.a. att göra med att systemet med nationella folkhälsomål är nytt för , vilket gör att det kan komma att bli behov av juste- ringar när målen börjar tillämpas i praktiken. Det har emellertid också att göra med att samhällsförändringar kommer att leda dels till behov av nya folkhälsomål, dels till behov av omprioriteringar mellan målen. Idéer till omprioriteringar eller nya mål kan komma fram i arbetet med uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i de nationella målen på lokal, regional eller nationell nivå. bör analysera dessa idéer och vid behov ge förslag till statsmakterna om ändringar av eller tillägg till folkhälsomålen. bör även aktivt medverka i och följa utvecklingen inom folkhälsoområdet internatio- nellt. Det samlande ansvaret för målutvärderingen ger förutsättningar för att analysera folkhälsan och föreslå handlingsplaner till regeringen utifrån ett helhetsperspektiv. I utvärderingsarbetet ingår också att se vilka metoder som gör att målen uppfylls samt vilka andra faktorer som bidrar till eller motverkar uppfyllelsen av målen. Kostnadseffektiviteten och samhällsekonomiska konsekvenser bör också analyseras. bör ge regeringen beslutsunderlag samt informa- tion om eventuellt eftersatta områden. Regeringen bör också få förslag till åtgärder för att undanröja bristerna samt upplysning om insatser på folkhälsoområdet nationellt och internationellt. Utvecklingen av folkhälsan i förhållande till de nationella folk- hälsomålen är givetvis också en viktig information för landsting och Överväganden och förslag 145 Redovisningen av utvecklingen på nationell nivå ger möjligheter för kommuner och landsting att jämföra måluppfyllelse och utvecklingstendenser inom det egna området med landet i sin helhet. I de fall där det är möjligt bör uppföljning i form av statistik m.m. redo- visas även på regional och lokal nivå. På detta sätt finns möjlighet till analys av om geografiska skillnader i hälsan utjämnas eller förstärks. Det kan också fungera som underlag för kommuner och landsting som kan jämföra sig med hur målen uppfylls inom andra kommuner och landsting med likartade förutsättningar. I arbetet med redovisning av utvecklingen på regional nivå bör en utgångspunkt vara att det finns regionala folkhälsorapporter, som landstingen använder som underlag vid planering och prioritering av sitt folkhälsoarbete. För att kunna ha den samlande rollen vid uppföljning och utvärde- ring av de nationella folkhälsomålen kommer att delvis behöva ett annat arbetssätt och en annan kompetens än . Det fordras en annan tyngdpunkt i arbetet. Mer analys och utvärdering, överblick och samordning samt ökad samverkan med forskningen kommer att behövas. Kommittén återkommer med överväganden om detta i avsnitt 6.1.8. bör ha huvudansvaret för att till regeringen parallellt med Folkhälsorapporten följa upp och utvärdera insatserna inom folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folk- hälsomålen och ge förslag till åtgärder för att förbättra folkhälsan. Detta bör presenteras i en särskild Folkhälsopolitisk rapport till regeringen. Den nuvarande Folkhälsorapporten bör även i fortsättningen tas fram som ett gemensamt projekt mellan och och huvudansvaret bör ligga på . Samarbetet mellan och () bör vidareutvecklas. Utvärderingsgruppen konstaterar att det finns ett etablerat samarbete mellan och (EpC) och att Folkhälsorapporten, som EpC ger ut i samverkan med är av mycket bra kvalitet, internationellt sett. konstaterar att i samband med nya 146 Överväganden och förslag uppgifter kan myndighetens samverkan med EpC behöva utvecklas och intensifieras. EpC har ansvar för alla större och ett ansvar för folkhälso- och social rapportering (se avsnitt 4.4.6). I detta ansvar ligger kontinuerliga regeringsuppdrag om att vart tredje till fjärde år redovisa en nationell folkhälsorapport och en nationell social rapport. Folkhälsorapporterna har sedan bildades utarbetats i samverkan med institutet, som t.ex. ingått med en represen- tant i redaktionskommittén. Den nationella folkhälsorapporten är en viktig men begränsad del av ett mer kontinuerligt system för folkhälsorapportering. Folkhälso- rapportering är en verksamhet där man kontinuerligt följer hälso- utvecklingen och dess koppling till sociala förhållanden och risk- faktorer i samhället och bland befolkningen. Syftet är att kunna förse statsmakterna, myndigheter, landsting, kommuner och allmänhet med information och kunskap om hälsoutvecklingen och dess orsaksfaktorer och vid behov slå larm. Rapporteringen består av flera delar där den senaste statistiken från alla register publiceras och görs tillgänglig så snart som data inlevererats och bearbetats. En förutsättning för att kunna arbeta med folkhälsorapporteringen på ett bra sätt är att det finns tillförlitliga register och databaser. För detta behövs enhetliga och systematiserade sjukdoms- och åtgärds- klassifikationer. Dessutom behöver register- och databasverksamheten personal med erfarenhet av analysverksamhet för att kunna fungera väl som serviceorgan eller rådgivare för användarna. Alla tre förutsätt- ningarna är uppfyllda på EpC. De statistiska uppgifterna används både för folkhälsorapportering och för rapportering av förhållanden inom hälso- och sjukvård, smittskydd och socialtjänst, uppgifter som ingår i ansvar som sektorsmyndighet för dessa områden. har avtal med EpC bl.a. om Folkhälsorapporten. Dessa avtal är utvärderade av externa utvärderare (Evaluering av sam- arbeidsavtalen mellom og vid , Kraft p. och ds. De ansåg bl.a. att samarbeidet har vart svaert kostnadseffektivt. FHI har fått tjenster som det helt klart ville vaert langt dyrere å produsere dersom FHI skulle ha gjort dette selv. De tjenster EpC har till FHI har vaert av meget god faglig kvalitet, menade också utvärderarna. Även den externa utvärderingsgrupp, som arbetat på uppdrag av (bilaga 4), har bedömt samarbetet mellan och EpC. Gruppen bedömer att när det gäller sam- spelet mellan och Epidemiologiska Centrum har viktiga samarbetsrelationer utvecklats. Gruppen anser vidare att i producerar och de bästa nationella Överväganden och förslag 147 I är rapporten beroende av den expertis som finns inom EpC. Det är gruppens uppfattning att man skall bibe- hålla ansvaret för nuvarande folkhälsorapporter på EpC, men att rapporterna från sida skall följas upp och komp- letteras med en egen rapport med analyser och strategiska bedömningar av vilka folkhälsoinsatser som behövs i framtidens . Mot bakgrund av ovanstående föreslår att EpC även i fortsättningen har huvudansvaret för folkhälso- rapporteringen och den nationella folkhälsorapporten. Folkhälso- rapporten bör även i fortsättningen tas fram som ett gemensamt projekt mellan och och följande förhållan- den bör gälla: Samtliga data ska vara fullt tillgängliga för med beaktande av nödvändig sekretess. Social- styrelsen avgör (beroende på eventuella regeringsuppdrag) hur detta ska publiceras, håller fullt informerad och kallar i så god tid som möjligt till samråd i frågor som kan bedömas vara viktiga att stämma av sinsemellan innan de offentliggörs. /EpC står i normalfallet som huvudutgivare och och even- tuella andra som medutgivare. bör ha huvudansvaret för en folkhälsopolitisk rapportering. Data och analys av utveckling och fördelning av sjuk- domar, skador och de viktigaste riskfaktorerna bör hämtas från Folkhälsorapporten. Detta material måste vid behov kompletteras med information om de indikatorer som krävs för att följa hälsomålen, som i huvudsak kommer att vara satta i exponeringstermer. Trender för dessa indikatorer måste jämföras med uppställda mål för perioden. Detaljerad information krävs om omfattning och fördelning av sam- hällets insatser för att påverka de prioriterade exponeringarna. Det kommer att krävas ett betydande utvecklingsarbete för att få fram denna information. som det finns mängder av relativt väl definierade epidemiologiska data om sjukdomar och exponeringar sak- nas till stor del instrument med vilka omfattning och kvalitet på folk- hälsoarbetets och hälsopolitikens åtgärder kan klassificeras och mätas. Valet av exponeringar och mål är gjort utifrån deras bidrag till sjuk- lighetens omfattning och fördelning inom den svenska befolkningen samt deras konsekvenser. Granskningen av utvecklingen och förslag till eventuella förändringar av målen måste bygga på en återkommande uppdatering av denna analys. Detta förutsätter mätningar av sjukdoms- bördans omfattning och fördelning samt beräkningar av olika expone- ringars betydelse för sjukdomsbördan. Resultatet av ovanstående tre steg bör regelbundet sammanställas i en Folkhälsopolitisk rapport till regeringen. 148 Överväganden och förslag bör hålla fullt informerad och i så god tid som möjligt kalla till samråd i frågor som kan bedömas vara viktiga att stämma av sinsemellan innan de offentliggörs. bör i normalfallet vara huvudutgivare med / EpC och eventuella andra som medutgivare. Samarbetet mellan institutet och EpC bör även kunna vidare- utvecklas på andra områden, t.ex. när det gäller att utveckla system för rapportering av levnadsvanor. Uppföljning och utvärdering i ett målgruppsperspektiv Vid uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen bör ett målgruppsperspektiv användas. folkhälsorapporter har bl.a. visat att det finns stora och i vissa fall ökande skillnader i hälsa mellan olika sociala grupper, geografiska områden och mellan könen. Mot den bakgrunden är det viktigt att ett målgruppsperspektiv används vid uppföljning och utvär- dering av de nationella målen. Vissa målgruppsperspektiv är särskilt viktiga vid vissa folkhälso- mål. Detta gör att i de grupper, som anser bör knytas till olika mål, kan också företrädare för vissa målgrupper ingå, permanent eller tillfälligt. På detta sätt tas deras specifika kunskap tillvara och arbetet förbättras. Kommittén har tidigare uttryckt att det samlande ansvaret för målutvärderingen ger förutsättningar för att analy- sera folkhälsan och föreslå handlingsplaner till regeringen utifrån ett helhetsperspektiv. I detta sammanhang kan det tänkas att vissa faktorer är tydliga inom flera av målen, exempelvis att en viss målgrupp oftare är drabbad än andra. När ett sådant målgruppsperspektiv används i en analys av folkhälsan i sin helhet kan också samverkan ske med företrädare för speciella målgrupper. Också i samband med institutets omvärldsbevakning kan ett målgruppsperspektiv användas. I det följande behandlas två målgrupper, för vilka har eller föreslås få, särskilda uppgifter. Utredningen – företrädare för barn och ung- domar (SOU 1999:65) föreslår att det samordningsansvar för barn- säkerhetsfrågor, som har , i stället bör över- föras till och integreras i institutets nationella Överväganden och förslag 149 skadepreventiva program (se 2.10). anser utredningen att ansvaret för olika sakfrågor bör ligga på sektorsansvariga myndigheter.