sou · GOB3126d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades dåvarande statsrådet och chefen för att tillkalla en med uppdrag att göra en utvärdering av samhällets narkotikapolitiska insatser och lägga förslag till sådana effektiviseringar av narkotikapolitiken som kommissionen skulle finna möjliga. Översynen skulle omfatta lagstiftningen inom området samt insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare och insatser för att begränsa tillgången på narkotika. Kommissionens direktiv (Dir. 1998:18) har bifogats betänkandet som bilaga 1. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommissionen angående kriminalvårdens behandlingsinsatser. Tilläggsdirektiven (Dir. 2000:29) redovisas i bilaga 2. förordnades EU-parlamentarikern som ledamot och ordförande i kommissionen. förordnades som ledamöter i kommissionen dåvarande riksdags- ledamoten (), konsulten , överläkaren , direktören och chefsåklagaren . förordnades som sakkunniga i kommissionen kanslirådet , Justitiedeparte- mentet, ämnessakkunniga , Socialdeparte- mentet, och kanslirådet , . förordnades som ledamöter i en parlamentarisk referensgrupp riksdagsledamoten (), poliskommissarien (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (c) samt riksdagsledamoten (). departementssekreteraren , redaktören , utredaren och hovrättsassessorn (tidigare ). Utredningens assistent har t.o.m. varit , t.o.m. , t.o.m. och från . Kommissionen överlämnar härmed slutbetänkandet Vägvalet – Den narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126). Förslag till lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt ............................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl........................... Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1156) om Uppdraget och dess genomförande............................... 15 § kommittéförordningen ................................................. Vi står inför ett vägval ................................................. Styrning, ansvar och samordning.................................. Partnerskap för ökad samverkan .......................................... 3.1.1 Narkotikapolitiken har blivit otydligare.................... 3.1.2 Nationell ledning behövs ........................................... Kommunens övergripande ansvar......................................... Lokala narkotikapolitiska strategier ..................................... 3.3.1 De lokala strategiernas grunddrag ............................. 3.3.2 Lokala och regionala kartläggningar .......................... 3.3.3 Riktlinjer för det förebyggande arbetet ..................... 3.3.4 Ansvar och samverkan inom vård och behandling .... Den regionala nivån .............................................................. Den nationella nivån............................................................. Insatser mot efterfrågan............................................ Struktur, kompetens och framförhållning........................... 4.2.2 Tänkbara orsaker bakom det ökande 4.2.3 Vägar in i missbruk ................................................... 4.3.2 Ungdomars attityder till droger ............................... 4.3.3 Myndigheters och organisationers uppfattning om förebyggande arbete ........................................... Ett eget kompetensområde....................................... Effekter av prevention .............................................. 4.3.6 Vad bör ingå i en preventionsstrategi och vilka områden behöver förstärkas?.................................... Insatser i skolan ........................................................ Opinionsbildning och information........................... Upptäcka, rådgiva, stötta .......................................... 4.4.3 Konsekvenser av kriminaliseringen av eget bruk...... 4.4.4 reaktion på ungdomars 4.4.6 Rådgivning och hjälp till ungdomar och anhöriga .... 4.4.7 Ungdomskompetens inom socialtjänst och hälso- Vården av narkotikamissbrukare ........................................ Vad är missbrukarvård?............................................ 4.5.2 Vad skall narkomanvården åtgärda?......................... Effekter av narkomanvård........................................ 4.5.4 Missbrukarvårdens omfattning och inriktning i 4.5.5 Kommissionens bedömning av missbrukarvården... 4.5.6 formulering av målen för vård och behandling ........................................... 4.5.7 Särskilda insatser för de tyngsta missbrukarna ........ 4.5.8 Samhällets kostnader för det tunga Insatser mot utbudet................................................. Kontroll av narkotiska läkemedel ....................................... Ett förbättrat rapporteringsförfarande .................... 5.1.2 Effektivare tillsyn över läkares förskrivningar......... 5.1.3 Missbrukare som går runt till flera läkare ................ Kontroll av den illegala narkotikahandeln .......................... Organisation och resurser........................................ Vård och behandling........................................................... Utveckling av behandlingsverksamheten................. 6.2.5 Samarbete med andra myndigheter.......................... 6.3.2 Glasruta i stället för bevakat besök? 6.3.3 Visitation av häktes- och anstaltslokaler med hjälp av hund............................................................. 6.3.4 Granskning av försändelser till intagna i anstalt, 6.3.5 Disciplinära följder m.m. av missbruk i anstalt......... Förskrivning av bensodiazepiner .............................. Vissa övriga frågor .................................................... Utveckling och forskning .......................................... Förbättrad dokumentation och uppföljning........................ 7.1.1 Dokumentation och utvärdering av de 7.1.2 Dokumentation och utvärdering av vård och 7.2.1 Förebyggande arbete och tidiga insatser................... 7.2.2 Vård och behandling inom ................. LVM- och LVU-vård................................................ Vårdinsatser inom kriminalvården............................ Hälso- och sjukvårdens missbrukarvård................... 7.3.1 Kompetensutveckling inom förebyggande arbete .... 7.3.2 Kompetensutveckling inom vård och Ett rådgivande råd för missbrukarvård m.m........................ 7.5.1 Forskning om förebyggande frågor.......................... 7.5.2 Forskning om ungas läkemedelskonsumtion ........... 7.5.3 Forskning om vård och behandling .......................... 7.5.4 Kriminologisk och annan samhällsvetenskaplig 7.6Kunskaps och informationsspridning (samverkan forskning/praktik)............................................................... Ledning och samordning .................................................... Förslaget till lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt .......................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:531) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1156) om Ikraftträdande och övergångsfrågor ............................. Samhällets kostnader för narkotikamissbrukare...... Av utgivet material.......... Svensk narkotikapolitik står inför ett avgörande vägval. Den ena vägen kräver betydande tillskott av resurser i form av engagemang, ledning, kompetens och ekonomi. Den andra vägen innebär sänkta ambitioner och betydande acceptans av narkotikamissbruk. Detta är viktigaste slutsats av den ut- värdering kommissionen gjort av samhällets narkotikapolitiska in- satser . Översynen har omfattat lagstift- ningen inom området samt insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare liksom insatser för att begränsa tillgången på narkotika. har under arbetets gång kunnat kon- statera att det finns stora brister på det narkotikapolitiska området. Av avgörande betydelse för narkotikapolitikens nuvarande till- stånd är att den politiska prioriteringen av narkotikafrågan minskat. Avsaknaden av politiskt engagemang avspeglar sig givetvis bl.a. i att resurstilldelningen till de myndigheter och andra delar av samhället som har att arbeta med narkotikan och dess konsekvenser minskat. Samtliga samhällssektorer på detta område har fått vidkännas omfattande ekonomiska nedskärningar som problemets omfattning ökat och dess karaktär försvårats. Det finns brister i strukturen för att bekämpa narkotika- problemet, främst inom det förebyggande arbetet och inom den vård och behandling som erbjuds missbrukare. Redan den omständigheten att allt fler ungdomar än har en mer tillåtande attityd till narkotika visar att en stor del av det förebyg- gande arbetet inte når fram. Såvitt gäller vård och behandling för narkotikamissbrukare är detta ett område som varit föremål för omfattande nedskärningar och nedprioriteringar i landets kommuner. På många håll har kontinuiteten i verksamheten gått förlorad och har också kunnat konstatera behov av kompetensutveckling för dem som arbetar med dessa frågor. Främst är det de tunga missbrukargrupperna som drabbats. Också inom kriminalvården har insatserna för att få narkotika- missbrukare i vård och behandling dragits ned. Även myndigheterna på kontrollområdet har fått vidkännas stora nedskärningar och andra förändringar . Utbudet av narkotika har ökat liksom pressen på som narkotikamarknad. Detta har givetvis gjort arbetet mot nar- kotikainflödet svårare. Inom myndigheterna på kontrollområdet råder det emellertid inte någon oklarhet kring sådana fundamentala frågor som syfte, mål och medel för narkotikabekämpningen. Detta har lett till att det varit kontrollåtgärderna som fått dominera i praktiken även om det i den narkotikapolitiska debatten inte sällan varit vård och behandling, eller bristen därpå, som stått i fokus. På detta sätt håller den för den svenska narkotikapolitiken så viktiga balansen mellan olika insatser för att dämpa efterfrågan och minska tillgången på narkotika att gå förlorad. har – i sitt vägval – funnit att den restriktiva svenska narkotikapolitiken måste upprätthållas och för- stärkas. Det finns enligt kommissionens mening inte några argument eller fakta som talar för att det i något avseende skulle vara bättre, för vare sig enskilda missbrukare eller samhället i stort, med en politik som sänker garden mot narkotikamissbruk och nar- kotikahandel. En annan sak är att resultatet av den nu förda svenska narkotikapolitiken skulle kunna vara – och måste bli – bättre. lägger i detta betänkande därför fram förslag vars syfte är skapa helhet och balans och att förstärka, förnya och utveckla den restriktiva narkotikapolitiken. Ett förstärkt politiskt ledarskap bedömer att det är nödvändigt med en starkare prioritering, tydligare styrning och bättre uppföljning av narkotikapolitiken och av de konkreta insatserna på alla nivåer, från det lokala arbetet i kommuner och landsting till regeringens arbete. Kommissionen föreslår ett förstärkt narkotikapolitiskt ledarskap där regeringen tar en mer aktiv roll, både nationellt och Vidare föreslår kommissionen en modell för för- stärkta lokala insatser och förbättrad lokal samordning samt en mer aktiv roll för de centrala myndigheterna när det gäller utveckling av metod- och kompetensfrågor. Ansvaret för att genomföra politikens olika delar ligger på myn- digheter och organisationer på lokal, regional och central nivå. Det kommunala och landstingskommunala ansvaret innebär att ambitionsnivån och engagemanget varierar kraftigt kommunerna emellan. Samordning och samverkan av insatser sker i viss omfattning sektorsvis eller lokalt, men en central samordning utifrån det för narkotikapolitiken så viktiga helhetsperspektivet saknas. Därmed sker inte heller någon övergripande uppföljning eller utveckling av de insatser som vidtas och heller ingen värdering av hur de påverkar varandra. Enligt mening finns det trots den splittrade bild som framträder inte skäl att göra några förändringar avseende den grundläggande ansvarsfördelningen för narkotika- frågorna. Inte heller bedömer kommissionen att en mer detaljerad lagstiftning skulle kunna bidra till en konstruktiv samverkan mellan olika aktörer. Samverkan bör i stället utgå från en analys av varje aktörs möjligheter att bidra till arbetet, av vilka vinster som finns med bättre samverkan, av behovet samt möjligheterna att utveckla metoder, kunskap och kompetens. Initiativet till en sådan samverkan – ett aktivt partnerskap mellan dem som är berörda och har ansvar för narkotikaproblemen – bör enligt kommissionen tas av regeringen, som också skall svara för en samlad uppföljning av insatserna. Inom regeringen är flera departement berörda av de narkotika- politiska frågorna. Socialministern är den minister som har ansvar för samordningen av narkotikapolitiken. anser att den nationella ledningen bör förstärkas genom att en sär- skild minister utnämns, med placering på , med ett tydligt eget ansvar för ledningen av det narkotikapolitiska arbetet. Därigenom skulle man tydligt manifestera ett nationellt politiskt ledarskap i narkotikafrågan. Ministerns uppdrag bör omfatta ett lednings- och samordnings- ansvar för såväl det nationella som det internationella narkotika- arbetet. Huvuduppgiften bör vara att utforma långsiktiga strategier för att uppnå de nationella narkotikapolitiska målen. Detta arbete måste bedrivas utifrån ett helhetsperspektiv och omfatta samhällets samtliga insatser mot narkotika, samt med ett tydligare ansvar för samordningen av myndigheternas arbete än vad som existerar . För att möjliggöra och intensifiera en utveckling och sam- ordning av de lokala insatserna föreslår att kommuner och landsting skall upprätta lokala narkotika- politiska strategier. De lokala strategierna skall fungera som övergripande styr- dokument där pågående och planerade insatser för hela det nar- kotikapolitiska området beskrivs. Ambitionsnivån, liksom val av insatser och metoder, är upp till varje kommun att bestämma ut- ifrån de lokala förutsättningar som råder, men såväl långsiktiga som kortsiktiga mål för verksamheten skall tydligt framgå liksom hur arbetet skall bedrivas, organiseras, utvärderas och finansieras. anser vidare att staten i största möjliga utsträckning skall bistå kommunerna och landstingen i upprät- tandet av de lokala strategierna, inte minst genom att bidra till ut- veckling av metoder och kompetens. Lokala kartläggningar av narkotikasituationen och av miss- brukets omfattning bör ingå som ett led i de lokala strategierna. Sådana kartläggningar bör om möjligt utföras så att de också kan användas för nationella sammanställningar. föreslås få i uppdrag att i samarbete med kommuner och landsting utarbeta praktiska riktlinjer för lokala kartläggningar. En viktig del av de lokala strategierna är utveckling av samverkan och av professionella nätverk. Det är särskilt angeläget att problemen med samverkan mellan olika instanser med vårdansvar kan lösas, eftersom missbrukare annars riskerar att hamna mellan stolarna. Detta gäller dels tunga missbrukare som kräver samman- satta och långvariga insatser, dels personer som är i inledningen av sitt missbruk, för vilka det är viktigt med lättillgängliga insatser. Länsstyrelserna föreslås få ett ökat ansvar för metod- och kompetensutveckling. Länsstyrelserna bör bistå kommunerna vid upprättandet av de lokala strategierna och också svara för upp- följning av dessa. föreslås också få en roll i att för- medla kontakter mellan forskningsmiljöer och kommunerna. Utvecklingen för centrala myndigheter har gått mot en koncentration på uppföljnings- och tillsynsuppgifter. Narkotika- kommissionen påpekar att uppföljning och tillsyn kan generera betydande kunskap om utvecklingen på det lokala planet inom respektive myndighets ansvarsområde. Kommissionen vill fram- hålla vikten av att denna kunskap inte stannar hos de centrala myn- digheterna utan kan återföras till de lokala aktörerna. I den processen är det de centrala myndigheternas ansvar att ur ett hel- hetsperspektiv analysera erfarenheterna och dra slutsatser om behov och möjligheter till metod- och kompetensutveckling. föreslår att de centrala myndigheterna skall ta på sig ett ökat ansvar för att aktivt driva frågor om kunskapsförmedling, metod- och kompetensutveckling. Detta kräver i sin tur att samverkan mellan myndigheterna stärks för att garantera att inga områden blir obevakade men också för att und- vika dubbelarbete. Både de länsvisa uppföljningarna, som kommissionen föreslår att länsstyrelserna skall genomföra, och de mer övergripande upp- följningar som de olika myndigheterna skall genomföra bör kunna utgöra bra underlag för regeringens samlade bedömningar. Utifrån dessa analyser bör regeringen mer aktivt kunna styra samhällets insatser och vid behov föreslå studier, utvecklingsinsatser och forskning på sådana områden som framstår som angelägna. Regeringen bör vidare regelbundet ge en samlad rapport om narkotikapolitikens utveckling till . För att markera att man inleder en ny offensiv mot narkotika- problemen föreslår kommissionen att regeringen tillsammans med berörda myndigheter, , och frivilligorganisationer genomför nationella och regionala kon- ferenser som en startpunkt för ett partnerskap. Utvecklingen är ytterst beroende av om de narkotikapolitiska insatserna också kan upprätthållas på lång sikt. Hur man kan förverkliga en sådan lång- siktig lösning bör vara temat för en inledande konferensserie. Enligt bedömning finns det inte några skarpa gränser mellan förebyggande insatser, vård och behandling och begränsning av utbudet. Att satsa på en effektiv vård är också en viktig förebyggande insats. Ett effektivt förebyggande arbete och väl fungerande vård och behandling kräver att insatserna präglas av kontinuitet och kompetens. Kommissionen har därför sett som sin uppgift att föreslå hur en struktur kan utformas som både kan förbättra och fördjupa åtgärderna och göra så att processer kommer till stånd som kan leda till en utveckling på lång sikt. Utmärkande för mycket av det förebyggande arbete som bedrivs är att det präglas av tillfälliga åtgärder och projekt som ofta inte förmår påverka den ordinarie verksamheten. De stödjande miljöerna runt unga har försämrats och blivit färre och det saknas såväl resurser som metoder att nå utsatta barn och ungdomar lik- som metoder att på ett tidigt stadium nå dem som har påbörjat ett missbruk. Kommissionen konstaterar vidare att det finns stora brister i utformningen av missbrukarvården och att omfattningen inte heller svarar mot behovet. Aktuell forskning om olika förebyggande metoder och program visar att information och undervisning om droger inte förmår påverka ungdomars beteende om den förekommer isolerat. För att nå framgång måste sådana insatser ingå i ett system av åtgärder som begränsar tillgången och det skall finnas tydliga regler som inkluderar samhällets normer och värderingar samt en fungerande vård och behandling. Genom intervjuer med ett stort antal ungdomar har bl.a. följande områden med relevans för missbruksutvecklingen och det förebyggande arbetet utkristalliserats: ett ökande tablett- och blandmissbruk, ungdomars upplevelse av stress och utanförskap samt av en frånvarande vuxenvärld. Kommissionens kontakter med myndigheter och organisationer med ansvar för och kunskap om förebyggande arbete har visat på en rad brister inom detta område. Spridning av kunskap och infor- mation är otillräcklig, vilket medför att verksamma metoder har svårt att nå ut. Insatser, framför allt inom den reguljära verksam- heten, dokumenteras och utvärderas alltför sällan. Det finns inte heller någon klar och gemensam uppfattning om vad som skall betecknas som förebyggande arbete, vilket försvårar samarbetet mellan olika aktörer. Skolan är enligt kommissionens bedömning den viktigaste arenan för det drogförebyggande arbetet. Mycket tyder dock på att det förebyggande arbetet har minskat i omfattning i skolan . föreslår därför att i samarbete med får i uppdrag att utarbeta rikt- linjer för skolans samlade undervisning om tobak, alkohol och nar- kotika som kan tas in i nu gällande läroplan för grundskola och gymnasieskola. Kommissionen vill särskilt lyfta fram metoder som syftar till ett konsekvent och kontinuerligt arbete med det som brukar benämnas socialt och emotionellt lärande i skolan för att främja barn och ungdomars psykiska hälsa och öka deras motståndskraft Vidare betonar kommissionen vikten av en god skol- miljö samt av att metoder för elevinflytande och föräldramed- verkan utvecklas inom skolan. Kommissionen vill också lyfta fram vikten av att utveckla strategier för att förebygga missbruk bland unga vuxna, i första hand i åldrarna . Dessa är ofta förebilder för de yngre och strategier att nå dem saknas i de flesta kommuner. Det finns ännu inte så mycket kvalitativ forskning om vilka ung- domar det är som använder narkotika mer regelbundet. De under- sökningar som finns ger en motstridig bild. Å ena sidan framträder en bild av vanliga ungdomar utan problem som använder narkotika utan några allvarliga följder. Å andra sidan visas också att utveck- lingen av narkotikamissbruk vanligen följer ett mönster där använ- dandet av narkotika har föregåtts av ett omfattande bruk av legala droger, och således kommer relativt sent i utvecklingen mot ett missbruk. En central uppgift för det förebyggande arbetet är att motverka normalisering av narkotikamissbruk. måste det finnas en beredskap för att hantera situationen om utvecklingen skulle leda till att narkotika blir ett mer accepterat inslag i det vardagliga livet. Utan att minska på de insatser som görs för att minska nyrekryte- ringen måste arbetet därför i högre grad än tidigare fokusera på åt- gärder för att nå dem som redan har inlett ett experimenterande med droger. Skolan och fritidsverksamheten har ett stort ansvar att upptäcka de ungdomar som lever i gränslandet till att inleda ett missbruk. Man måste snabbt uppmärksamma och reagera på de signaler dessa ungdomar sänder och snabbt agera när ett missbruk uppdagas. Lärare med kunskaper om tidiga tecken och med ambition att stödja elever som inte fungerar bra liksom en väl fungerande skol- hälsovård med kunskap om ungdomar och missbruk är bland de viktigaste förutsättningarna för att identifiera och hjälpa barn i be- hov av särskilt stöd. Barn och ungdomar med riskbeteende eller som på andra sätt befinner sig i en riskzon skall utgöra en prioriterad målgrupp för skolans förebyggande arbete. För att kunna nå de ungdomar som har börjat experimentera med droger måste det finnas ett fungerande skyddsnät i skola och lokalsamhälle och ett strukturerat samarbete mellan socialtjänst, polis, skola, fritidsverksamhet och frivilligorganisationer. Nar- har emellertid funnit att det på många håll inom saknas strukturerade metoder för att arbeta med dessa ungdomar och att det också ofta saknas ett övergripande samarbete mellan socialtjänst och polis. Att avbryta ungdomars experimenterande med droger är ett arbete i flera steg. För det första krävs kompetens att fånga upp signaler om droganvändande. För det andra krävs en utbyggd råd- givningsverksamhet och för det tredje behövs olika former av behandlingsalternativ. Också föräldrar vars barn har fastnat eller är på väg in i missbruk behöver ett omfattande stöd. Kommissionen föreslår därför att alla ungdomar och föräldrar skall ha tillgång till en lokal rådgivningsverksamhet om alkohol-, narkotika- och missbruksrelaterade frågor. Denna verksamhet skall endast vara rådgivande och bygga på frivillighet och förtroende.