sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — I den överenskommelse om twinningarrangemanget (Twinning Covenant), som utformas av de båda parterna skall de förväntade resultaten av projektet tydligt uttryckas. Där skall också ansvarsfördel- ningen mellan parterna preciseras och en detaljerad budget redovisas. Denna överenskommelse sänds därefter till kommissionen för slutligt godkännande. Från EU:s sida betonar man starkt betydelsen av att kandidatländerna har ett uttalat intresse av de projekt som skall genomföras. Om ett twinningarrangemang skall bli framgångsrikt måste den mottagande organisationen lägga ned stor kraft och betydande resurser på att ta vara på det stöd som samarbetspartnern i medlemslandet erbjuder. För att säkerställa att inga projekt etableras utan ett sådant intresse finns i kandidatlandet måste detta svara för alla lokala kostnader. Vid de två första twinningrundorna () aviserades samtliga områden för twinningprojekt vid ett och samma tillfälle. Från och med den tredje rundan () görs aviseringen land för land. Därefter har medlemsländerna omkring på sig att utarbeta sina förslag. 8.2Sveriges deltagande i twinningverksamheten Inom såväl medlemsländer som kandidatländer har inrättats särskilda kontor (National Contact Points), som samordnar respektive lands arbete inom ramen för Phareprogrammets twinningverksamhet. För del är det en enhet inom , som har denna uppgift. Gruppen ansvarar för de övergripande kontakterna med kommissionen (bl.a. genom deltagande i den styrkommitté, som är knuten till Phareprogrammet), med andra medlemsländer och med kandidat- länderna. Inom har gruppen löpande kontakter med övriga departement, som vart och ett har utsett en särskild kontaktperson för frågor som rör twinning. Därtill kommer att man har kontakter med statliga myndigheter, som kan tänkas delta som svenska partners i pro- jekt. Den har – senast i regeringsbeslut angående EU-relaterade stödinsatser för kandidatländerna i – uttalat att utvidgningen av den Europeiska unionen är en av regeringen starkt prioriterad fråga. skall aktivt stödja kandidatländernas förberedelser för medlemskap i och omfattande bilaterala medel ställs till förfogande för sådana insatser. Genom EU:s program för s.k. partnersamverkan deltar tjänstemän från medlemsländerna i projekt i kandidatländerna för att Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 171 bygga upp de offentliga institutioner som är nödvändiga för att klara implementeringen av . Insatserna finansieras huvud- sakligen av EU. Detta gäller i första hand institutioner på områdena miljö, jordbruk, finans samt rättsområdet, men även andra sektorer kommer i fråga, bl.a. inom det sociala området. Det är av stor vikt att aktivt deltar i dessa insatser för att ge ett konkret och synligt bidrag till utvidgningsprocessen. avsatte regeringen för integrationsstödjande insat- ser i kandidatländerna. Sådant förberedelsearbete kan bl.a. bestå i att svenska departement eller myndigheter, i konkurrens med andra med- lemsstater, lägger ned resurser på besök i kandidatländerna för att skapa förutsättningar för svenskt deltagande i projekt. Kontakter med, och ibland besök av, potentiella samarbetsparter i andra medlemsländer kan också förekomma. anslogs ytterligare t ill sådant förberedelsearbete. beslutade regeringen att avsätta ytterligare . aviserades ett antal projekt i kandidatländerna vid två s.k. twinningrundor och vid ytterligare en runda. Enligt redovisningarna till styrgruppen uppgår det sammanlagda budget- beloppet för de projekt, som initierades vid twinningru ndor, till ca (att jämföra med de 500 m iljoner Euro, av vilka merparten enligt EU:s ambitioner skall gå till twinning). För de redovisade projekten runda – som ännu inte är helt slutförd – är motsvarande tal . I Figur 8.1 illustreras hur arbetet med twinningprojekt fördelats mellan EU:s medlemsländer i de båda twinningrundorna jämfört med rundan . Figuren b ygger på en summering av budgetbeloppen för de projekt där respektive medlemsland utsetts till projektledare och innebär därmed en förenkling av verkligheten. Det kan emellertid noteras att också jämförelser, som utgår från antalet projekt som länderna deltar i ger en likartad bild. I den tredje rundan saknas material för som ännu inte var klart. 172 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet Fördelning av budget på utvalda länder (projektledare) i Phare-twinning omgång 1–2 respektive 3. Källa : Bearbetning av data från . Som framgår av figuren dominerades de båda första rundorna av , och . Dessa länder sammantagna stod för av projekten – för inemot , och båda i närheten av . Om man jämför dessa tal med vad som gäller för projekten i runda 3, ser man att och där ligger på betydligt lägre tal – respektive medan svarar för . De länder som mest påtagligt ökat sina andelar är främst och därefter . har givits rollen som projektledare i projekt som svarar för av den totala budgeten för de fördelade projekten. Det sammanlagda budgetbeloppet i de 5 projekt i rundorna 1 och 2 där var projektledare var . Motsvarande tal för projekten i runda 3 är . Det skall påpekas att andra länder ingår som partners i projekten och att budgetbeloppen skall täcka även deras insatser. Å andra sidan deltar också som partner i ett antal andra projekt. Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 173 Den geografiska fördelningen av de projekt där deltar fram- går av tabell 8.1 och tabell 8.2. Av de 16 projekt där är pro- jektledare ligger 7 i och 2 i och av de 16 projekt där är partner ligger 6 i och 3 i . Det är alltså en mycket tydlig koncentration till närområdet i de projekt där svenska myndigheter är aktiva. Phare-twinning projekt i runda 1–2 där valts ut som huvudkonsult (lead) eller som partner, twinning covenant (TC) godkänd eller ej, ev partner. Indelat efter land och myndighet. Omgång 1–2 ESV, Fi-dept. D (lead), DK (lead), F omgång 1–2 Källa : samt myndighetskontakter. 174 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet Phare-twinning projekt i runda 3 där valts ut som huvudkonsult (lead) eller som partner, twinning covenant (TC) godkänd eller ej, ev partner. Indelat efter land och myndighet. Fi-dept., RSV SIPU (samordn)1 Fi-dept., ESV, NOU ESV, Fi-dept. Not: .. avser att utredningen saknar denna uppgift. 1) Deltagande svenska myndigheter är , , , PRV och ASS. 2) I projektet deltar även och . Källa : samt myndighetskontakter. Det är 23 svenska statliga myndigheter som deltar eller blivit utvalda att delta i twinningprojekt inom Phareprogrammet. Den myndighet som varit aktiv i flest projekt är Swedac, med fem projekt. Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 175 deltar i tre projekt, bl.a. , och . 8.3De ekonomiska villkoren i twinningverksamheten I alla twinningprojekt skall finnas en heltidsarbetande långtidsrådgivare () med placering i kandidatlandet under . Normalt skall det land som är projektledare tillhandahålla PAA. Formellt kvarstår PAA i tjänst hos sin nationella arbetsgivare och återgår dit efter avslutat projektarbete. Arbetsgivaren får av kommissionen ersättning för PAA:s bruttolön, sociala avgifter, till statens avtalsförsäkringar (exklusive den del som är löneskatteavgift) samt på detta totalbelopp. Direkt till experten betalar kommissionen traktamente, ersättning för boendekostnader, sjukvårdsförsäkring, skolavgifter, flyttkostnader och vissa resor. PAA betalar skatt i sitt eget hemland. För experter som vistas kortare perioder i kandidatlandet har villko- ren förändrats. De nya ersättningsreglerna, som gäller från , innebär att endast kostnader i kandidatlandet ersätts av EU. Myndighetens ersättning för korttidsexpertens arbete i kandi- datlandet motsvarar 2,5 gånger lönekostnaderna. För kostnader i hem- landet, som är förenade med planering och förberedelse för besöket eller rapportering från besöket, utgår härutöver ingen särskild ersättning. Inte heller för kostnader för studiebesök, seminarier eller administration i medlemslandet får myndigheten särskild ersättning från EU. Som tidigare påpekats är här angivna ersättningsregler en utgångs- punkt för förhandlingar mellan den utförande myndigheten och kom- missionen. Det exakta slutliga utfallet blir beroende av förhandlingen. Synen på ersättningsnivån är dessutom beroende av vilka krav de enskilda myndigheterna har på kostnadstäckning. Utredningen har emellertid sett det som väsentligt att ge en så tydlig bild som möjligt av ersättningsnivån i twinningprojekten för att kunna bedöma hur den för- håller sig till vad utredningen anser krävs i den statliga förvaltnings- exporten. Utredningens slutsats är att EU:s ersättningar är otillräckliga i rela- tion till de förutsättningar som gäller för svenska myndigheter. Ersätt- ningen baseras som experten tillbringar i kandidatlandet och ligger i praktiken under vad som betraktas som full kostnadstäckning av de myndigheter, som har en sådan omfattning på sin förvaltningsexport att de lagt fast taxor för sin tjänsteexport. Detta även om man tar hänsyn till att kostnader för förberdelsearbetet ersätts via 176 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet Utredningens slutsats beträffande nivån på EU:s ersättningar i förhållande till vad myndigheterna beräknar vara full kostnadstäckning stöds också av information som kommit fram i utredningens kontakter med de statliga myndigheter som deltar i eller diskuterar twinning- projekt. Hanteringen av twinningprojekten i förändras . kommer även fortsättningsvis att vara National Contact Point, svara för de övergripande kontakterna med kommissionen och de inledande kontakterna med kandidatländer och myndigheter i . Man kommer också att administrera de ersättningar, som myndig- heterna kan få för kostnader i samband med den första fasen av förbe- redelsearbete. Därefter tar Sida över hanteringen av projekten och kan ge myndigheterna ersättning för kostnader som uppstår fram t ill dess överenskommelse (Twinning Covenant) slutits mellan myndigheten och kandidatlandet. Kostnaderna i själva projektet ersätts av EU enligt de regler som beskrivits ovan. Man kan konstatera att EU:s ambitionsnivå vad beträffar volymen på twinningverksamheten inom Phareprogrammet är långt ifrån uppnådd. Avsikten är att huvuddelen av ca 500 m iljoner Euro skall gå till denna verksamhet. Det totala budgetbeloppet runda ligger på drygt 100 m iljoner Euro. Det ligger därför uppenbarligen i EU:s intresse att kraftigt expandera verksamheten i förhållande till dagens nivå. Detta bör beaktas, då man bedömer den framtida efterfrågan på insatser från myndigheter i kandidatländerna i form av institutions- samarbete. Den markering av institutionssamarbetets bety- delse och arbete för att öka de svenska myndigheter- nas deltagande i Phares twinningprojekt har lett till en kraftig ökning av den svenska projektandelen . har två av de länder, som i inledningsfasen svarade för en stor del av projekten – och – minskat sitt deltagande. Många länder har framfört kritik mot kommissionens hantering av programmet. Främst gäller kritiken en långsam procedur inför godkännande av projekt och därav följande höga förberedelsekostnader. Också kravet på långtids- experter i alla projekt anses av många medlemsländer vara sakligt omotiverat. En dialog om dessa frågor förs fortlöpande i olika fora. Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 177 Utredningen konstaterar att EU:s ersättningar till korttidsexperter – enligt de regler som gäller innevarande år – ligger under de krav på ersättning för exporttjänster som ställs av myndigheter med en mer omfattande förvaltningsexport. Utredningens kontakter med myn- digheter, som deltar i eller diskuterar deltagande i twinningprojekt, visar också att det finns en tveksamhet till engagemang i verksamheten. Huvudorsaken är de otillräckliga ersättningarna, men också bl.a. kravet att projekten alltid skall innehålla en långtidsexpert på plats i kandi- datlandet ses som ett hinder. Enligt utredningens bedömning är det inte sannolikt att det går att uthålligt bibehålla den höga nivå på de svenska myndigheternas engagemang i twinningverksamheten, som förefaller bli utfallet av runda. Utredningen menar att det därför är angeläget att i första hand ersättningsfrågan löses, för att önskemålet om ett stort delta- gande från svenska myndigheter i twinningarbetet även fortsättningsvis skall kunna uppnås. Eftersom det knappast torde vara mö jligt att – åtminstone på kort sikt – få till stånd en ändring av EU:s ersättnings- regler, återstår endast att ordna kompletterande finansiering på nationell nivå. Utredningens förslag på denna punkt redovisas i kapitel 14. 9Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Utredningen har ägnat uppmärksamhet åt det utvecklingssamarbete inom rättsområdet, som bedrivs i de baltiska staterna. Verksamheten är ett exempel på att ett departement tagit initiativ till en samordning av insatser från flera myndigheter inom det egna ansvarsområdet. Särskilda former för styrning och finansiering av verk- samheten har utvecklats. De bygger på arbetet i den i kapitel 1 om- nämnda utredningen om utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR), som avlämnade ett delbetänkande om insatser i . För att få en uppfattning om erfarenheterna av verksamheten kan ge underlag för utredningens ställningstaganden vad gäller åtgärder som kan stimulera en expansion av förvaltningsexporten, har utredningen låtit en konsult göra en uppföljning av det hitt illsvarande arbetet och dess resultat. Uppföljningen, som bygger på ett antal intervjuer med företrädare för berörda departement och myndigheter, redovisas som bilaga 2. 9.1Utvecklingssamarbetet på rättsområdet och KUR:s förslag Ett utvecklingssamarbete mellan myndigheter på rättsområdet och motparter i hade bedrivits . Från Justitie- departementets sida hade samarbetet inte ägnats någon större uppmärk- samhet. Verksamheten var splittrad i ett antal insatser utan inbördes koppling. Det s.k. rättskedjeperspektivet saknades i stor utsträckning. När det gällde finansieringsfrågor tillämpades inte enhetliga regler för de olika myndigheternas projekt. Vissa insatser betalades med myndig- heternas egna anslagsmedel, medan andra i olika hög grad fick ersättning för sina insatser via eller Sida. Den totala omfattningen av samarbetet, vad gällde kunskapsöverföring, var relativt blygsam. (En stor del av stödet utgick i form av varor och utrustning.) Bakgrunden till det initiativ som togs av 1996 var 180 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i att man önskade att verksamheten skulle dels utvidgas, dels samordnas. De myndigheter som var aktuella i sammanhanget var (), (), Riksåklagaren (), () och Brottsförebyggande Rådet (BRÅ). KUR föreslog att samarbetet skulle förankras politiskt genom över- enskommelser mellan den och regeringarna i sam- arbetsländerna. Som underlag för dessa överenskommelser skulle berörda svenska myndigheter i inbördes samarbete och tillsammans med motsvarande myndigheter i samarbetsländerna utarbeta handlingsplaner för insatserna. Man skulle i processen också ta hänsyn till det arbete som utförs av andra givarländer och -organisationer. Sida skulle delta i förberedelsearbetet. Det förutsattes att myndigheterna skulle ersättas för sina kostnader i verksamheten via av Sida disponerade medel för stöd till . Regeringsöverenskommelserna sågs som ett grundelement i arbetet för att hålla ihop och sätta fart på verksamheten. En annan viktig åtgärd bestod i att skapa en organisation, som löpande kunde ta ställning till innehållet i verksamheten, underlätta samordningen av insatserna och driva på arbetet. Organisationen skulle också bl.a. främja den nödvän- diga kompetensuppbyggnaden inom berörda myndigheter och identifiera behov av medel för förstudier m.m. KUR föreslog att en informell styrgrupp skulle inrättas för detta ändamål. I gruppen skulle ingå före- trädare för myndighetsledningarna i de aktuella myndigheterna på rättsområdet och Sida och representanter för och , som också skulle svara för sekretariat. Det var KUR:s uppfattning att ingen av de administrativa modeller, som Sida arbetar med, är avpassad för en situation med institutionellt samarbete som är ett led i den svenska utrikes- och biståndspolitiken. KUR föreslog därför att Sida och rättsväsendets myndigheter skulle diskutera sig fram till en modell för finansiering, kontroll, uppföljning, redovisning, rapportering och revision som är avpassad för det institu- samarbetet. Det understryks i betänkandet att förändringarna inte får innebära att kraven på effektivitet och hushållning med statliga medel minskar. Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i 9.2Uppföljningen av de senaste årens utvecklingssamarbete på rättsområdet i Av den uppföljning av de senaste årens utvecklingssamarbete med de baltiska staterna inom rättsområdet, som redovisas i bilaga 2, framgår att volymen på verksamheten har vuxit, och att planerna för indikerar en mycket kraftig ökning. Det visserligen något osäkra sif- ferunderlaget visar att nivån på kunskapsöverföring i verksamheten ligger drygt fem gånger så högt som genomsnittet för åren 1995– 97. Enligt utvärderingen har de deltagande myndigheterna svårt att avsätta mer resurser för rättsbistånd. I uppföljningen konstateras att det svenska snabbt kom igång med arbetet för att med motparterna i de baltiska länderna diskutera regeringsöverenskommelserna, och att dessa kunde undertecknas . I uppföljningen dras slutsatsen att överenskommelserna fyllt den eftersträvade funktionen. Alla intervjuade menar att förankringen av samarbetet på politisk nivå har gett en bättre struktur på arbetet både i och i samarbetsländerna. Utan överenskommelserna hade en kraftig ökning av insatserna inte kunnat åstadkommas. Det konstateras också att man med utgångspunkt i de erfarenheter som vunnits kommer att utforma nästa omgång av överenskommelser så att de blir mindre detaljerade och mer principiellt hållna än den första omgångens. Trots överenskommelserna har det uppenbarligen varit stora problem med samordningen av insatserna i samarbetsländerna. Det förklaras kanske främst av att, åtminstone vissa av, de aktuella myndigheterna i dessa länder inte har samma syn på vikten av inbördes samarbete som vi har i . Styrgruppen, som samlats vid fem tillfällen, har letts av statssekreteraren i och av justitie- ministern. Utöver myndigheternas generaldirektörer eller överdirektörer har ansvariga handläggare deltagit i mötena. De senare har också mötts ett antal gånger mellan styrgruppsmötena för att diskutera mer operativa frågor. På basis av intervjuerna i uppföljningen kan sägas att styrgruppen anses ha fyllt en viktig funktion för att få fart på utvecklingssamarbetet. Det påpekas också att inte minst väsentligt har varit att Justitiedepar- tementet via styrgruppen, och genom att delta på mycket hög nivå i gruppens möten, tydligt markerat den vikt man fäster vid verksamheten. Dessutom har departementet avdelat tjänstemannaresurser för att driva frågorna och arbeta med samordningen av insatserna från de olika 182 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i myndigheterna inom rättsväsendet liksom att föra diskussioner med Sida om hanteringen av projekten. De aktuella myndigheterna har tillsammans med Sida genomfört ett antal utbildningar för de projektledare, som skall arbeta i . Handläggare på myndigheterna har utbildats i den av Sida tillämpade projektplaneringsmodellen. Myndigheterna har systematiskt kartlagt för arbetet lämpliga personalresurser. Flera av myndigheterna har förändrat eller byggt ut sin interna organisation för utvecklingssamarbete. I särskilt hög grad gäller detta RPS. Frågor som rör underlaget för beslut om projektens innehåll och finansiering har successivt lösts. Enligt uppföljningen upplevs nu situ- ationen som tillfredsställande av de intervjuade. Man har kommit över- ens om regler för finansiering av förstudier och andra förberedelser. Ersättningen för genomförandekostnader baseras på principen full kostnadstäckning. I uppföljningen konstateras att de förändringar som genomförts i utvecklingssamarbetet ligger i linje med de förändringsbehov, som KUR pekade på. kvarstår vissa olösta frågor vad gäller administration, kontroll och uppföljning av projekten, men rättsväsendets myndigheter har fått den framförhållning och trygga plane- ringshorisont, som gör det möjligt att öka insatserna på ett planmässigt sätt. Som tidigare påpekats föreslog KUR i sitt delbetänkande att Sida och rättsväsendets myndigheter skulle diskutera sig fram till nya – för institutionellt samarbete avpassade – former för finansiering, kontroll, uppföljning, re dovisning, rapportering och revision. I uppföljningsrap- porten påpekas att sådana diskussioner pågår inom Sida och i . Utredningen har anledning att diskutera vilka slutsatser man på ett mera generellt plan kan dra av det här redovisade arbetet inom rättsområdet. Hur kan de erfarenheter som här gjorts utnyttjas i diskussionen om vad som krävs för att åstadkomma en expansion av exporten av statligt förvaltningskunnande? Om man vill sammanfatta resultatet kan man till att börja med kon- statera, att det faktiskt skett ett kraftigt volymmässigt nivålyft för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet under loppet av . Det är också uppenbart att samordningen av de svenska m yndigheternas insatser har förbättrats. Man kan vidare konstatera att flera av myndig- heterna inom rättsväsendet har genomfört organisatoriska förändringar, SOU 2000:27 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i 183 som ökar förutsättningarna för att framgent effektivt hantera insatser inom ramen för det internationella arbetet. Sammantaget – och i utredningens perspektiv – måste resultatet anses vara mycket positivt. Vad är det då som har lett till detta positiva resultat? Enligt utredningens bedömning har de mycket tydliga politiska sig- nalerna från sida spelat en avgörande roll för att snabbt få igång och kraftigt expandera verksamheten. Dessa signaler har haft formen av tillsättandet av KUR, ett målmedvetet arbete för att få till stånd överenskommelser med den politiska nivån i de baltiska staterna, och en tydlig markering av departementets intresse för frågorna genom representation på hög nivå i styrgr uppen. Överenskommelserna med de baltiska staterna har bidragit till att undanröja hinder på mottagningssidan, som kunnat leda till förseningar i arbetet. De har också lagt en grund för utformningen av projekten i nästa steg. Alla de olika signalerna från departementet har gjort klart för aktörerna på den svenska sidan – myndigheterna inom rättsväsendet och Sida – att de förväntas delta i verksamheten och anstränga sig för att finna lösningar på olika problem. Överenskommelserna – och departementets tydligt redovisade in- ställning till verksamheten – har också gett myndigheterna en anvisning om att man kan räkna med en viss långsiktighet i engagemanget. Genom att sätta in åtgärder för att förbättra det slags kompetens, som krävs för att framgångsrikt genomföra biståndsprojekt, har man lagt en bättre grund för en effektiv projektverksamhet. Man har sannolikt också ökat förutsättningarna för en konstruktiv dialog mellan sidapersonal och personal från myndigheterna inom rättsområdet. Den administrativa hanteringen av beslut om innehåll och finansie- ring av de enskilda projekten, som i ett inledningsskede vållade problem, har successivt fått en utformning som accepteras av de inblandade. Man har också enats om principer för projektfinansiering som bygger på full kostnadstäckning. Utredningen bedömer att lösningen av dessa frågor har haft stor betydelse för att skapa en positiv inställning till verksamheten från myndigheternas sida. I utredningens perspektiv framstår också den pågående diskussionen om en utveckling av formerna för institutionssamarbete som utomordentligt intressant. Det svensk-ryska samarbetsprojektet (SRSP) är intressant för utred- ningen av flera skäl. Det är det första, och ett av de få, exemplen på att ett departement – i detta fall – tagit initiativ, som innebär en ambitiös och långsiktig satsning på bistånd inom förvalt- ningsområdet.