sou · GOB360d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Inte heller infördes det några särskilda sanktioner i svensk lagstiftning mot den som bröt mot reglerna i suspensionsordningen, t.ex. genom att inte medföra ledsagardokument under transport. Situationen ändrades dock då lagen om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter (punktskattekontrollagen) trädde i kraft. Punktskattekontrollagens bestämmelser är, vad gäller alkoholvaror, tillämpliga på alkoholvaror enligt 2–6 §§ lagen om alkoholskatt, dvs. bland annat vad som i skattesammanhang kallas etylalkohol. Lagen ger befogenhet att kontrollera dels yrkesmässiga vägtransporter, dels postförsändelser (kommersiella eller privata) som kommer från ett annat . I lagen föreskrivs att yrkesmässiga vägtransporter av bl.a. nämnda punktskattepliktiga alkoholvaror skall åtföljas av ledsagardokument 190 Beskattningsregler och skattekontroll och bevis om ställd säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. För att kunna kontrollera detta har möjlighet att över hela landet undersöka transporter av punktskattepliktiga varor som är eller kan antas vara yrkesmässiga. Finns det anledning anta att en transport inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser får punktskattepliktiga varor m.m. tas om hand. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt för varorna skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig. Skatt skall påföras om skattskyldighet har inträtt och varorna transporterats i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser. får inte lämnas ut förrän skatten är betald och betalas den inte inom skall varorna förverkas. Lagen ger också befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller sådan vara. Transporttillägg kan påföras i samtliga de fall då en transport på svenskt territorium inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets krav på ledsagardokument. Även om punktsskattekontrollagen främst syftar till att tillgodose fiskala intressen, görs ibland med stöd av lagen en kontroll av om det finns rätt att sälja, och föra in, varan enligt alkohollagen eller LFT. En omhändertagen alkoholvara får enligt punktskattekontrollagen nämligen inte lämnas ut om det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i och den som gör anspråk på varan inte är berättigad att bedriva partihandel enligt alkohollagen eller inte har föreskrivet tillstånd för försäljning enligt LFT (2 kap. 16 § första stycket). Även om det inte föreligger hinder enligt vad som sagts för att lämna ut varan, får en omhändertagen alkoholvara fr.o.m. inte lämnas ut om det inte föreligger rätt till införsel enligt alkohollagen eller LFT. Härtill kan nämnas bl.a. de befogenheter som tullen enligt lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) har beträffande bl.a. den kommersiella införseln av alkoholvaror. Inregränslagen är tillämplig beträffande bl.a. – förutom spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen – teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt LFT. Enligt lagen föreligger anmälningsskyldighet bl.a. för den som utan erforderligt tillstånd eller med stöd av ett tillstånd som föranletts av vilseledande uppgift, eller i övrigt utan att ha rätt till det, från ett annat till för in nu nämnda varor. En tulltjänsteman får bl.a. anmana en person att stanna. Sådan anmaning får ges den som i samband med inresa till från ett annat befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage om det behövs för Beskattningsregler och skattekontroll 191 kontroll av den nämnda anmälningsskyldigheten. Anmaning att stanna får ges även den som anträffas i trakterna invid landsgräns mot ett annat , eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat . En förutsättning är att det finns anledning att anta att personen medför t.ex. ovan nämnda varor samt att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet. För kontrollen av införsel- och utförsel- restriktionerna, alltså inte olika skattefrågor, för bl.a. de nu nämnda varorna samt gällande villkor för in- eller utförsel av varorna, ges tullen ett antal kontrollbefogenheter. har bl.a. rätt att undersöka transportmedel, handresgods m.m. Den enskilde är skyldig att lämna uppgifter och i övrigt medverka i kontrollen. får ta hand om varor, om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen (t.ex. undersöka om införseltillstånd för teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat finns; se 17 §). En omhändertagen vara får inte lämnas ut om varan inte får föras in i eller ut ur landet eller om särskilt föreskrivet villkor för införseln eller utförseln inte är uppfyllt. Den som för in eller för ut en vara, eller varans ägare, skall ges möjlighet att uppfylla de villkor som gäller för att varan skall få föras in i eller ut ur landet, alternativt att, vid införsel, återutföra varan. Om så inte sker får besluta att varan skall förverkas (17 a–c §§). Den som inte lämnar föreskriven anmälan kan göra sig skyldig till varusmugglingsbrott. Det kan dock inte bli fråga om att även göra sig skyldig till skattebrott, eftersom varusmugglingslagen i ett sådant fall skall ha företräde framför skattebrottslagen (1971:69). (Vad gäller varusmugglingslagen, se vidare avsnitt 6.5.) Vad beträffar tullens kontrollmöjligheter av tredjelandsvaror, kan kort sägas att dessa motsvarar de som gäller beträffande gemenskapsvaror. För beskattningsmyndighetens uppgift att pröva vandel m.m. samt ansvar för transportkontroller o.d. enligt punktskatte- kontrollagen behövs tillgång till olika registeruppgifter samt ett nära samarbete och informationsutbyte mellan dessa myndigheter. Även andra aktörer behöver naturligtvis byta eller annars få åtkomst till information. Det är härvid av betydelse vilka register som finns och vilken åtkomst som ges till dessa. För uppbörd och annan administration av punktskatter skall beskattningsmyndigheten föra ett särskilt register, (Besluts-, 192 Beskattningsregler och skattekontroll Redovisnings- och Informationssystem för det Särskilda skattekontoret; se 9 kap. 1 § LPP). Ändamålet med registret är diarieföring, bokföring, skatteadministration, revision och betalningskontroll. Registret innehåller huvudsakligen uppgifter om deklarerade och inbetalade punktskatter samt eventuella skattebeslut. Vidare skall beskattningsmyndigheten, enligt 36 § lagen om alkoholskatt, med hjälp av automatisk databehandling föra register över personer som godkänts som upplagshavare eller som registrerats som varumottagare samt över godkända skatteupplag. Ändamålet med detta s.k. SEED-register är att tillhandahålla skattskyldiga och behöriga myndigheter i eller i andra länder uppgifter om godkännande och registrering, vilket är nödvändigt för att skattepliktiga varor skall kunna cirkulera obeskattade inom EG. Registret skall innehålla uppgifter om bl.a. den registrerades namn, registreringsnummer och adress, skatteupplagets registreringsnummer och adress, vilken kategori av varor som den registrerade får ta emot eller som får lagras på skatteupplaget och datum för godkännande samt registreringens eventuella giltighetstid. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får medge att enskilda och myndigheter inom landet får ha terminal- åtkomst till registret. , i , respektive län samt har medgetts terminalåtkomst till registret (13 § förordningen om alkoholskatt). Självklart är det av stort intresse vid en vandelsprövning att veta om den som ansöker om tillstånd tidigare är straffad för eller misstänks för exempelvis ekonomisk brottslighet. har därför tillgång till vissa belastningsuppgifter ur polisens register att användas vid tillståndsprövningen och prövningen av återkallelser. har möjlighet att för sin skattekontroll hämta in uppgifter från andra myndigheter; se 3 kap. 6 a § LPP. har vidare tillgång till Alkohol- inspektionens register. Uppgifter som behövs för de bedömningar som skall göra finns såväl i som i . har tillgång till uppgifter i båda dessa register. För fastställande, uppbörd och redovisning av tull, annan skatt och avgift som skall betalas till förs ett särskilt tullregister. Registret förs med stöd av tullregisterlagen (1990:137). Registret får också användas för bl.a. fullgörande av övervaknings-, kontroll- och revisionsuppgifter inom område. Registret får även användas för prövning av och tillsyn över upplagshavare, skatteupplag och registerade varumottagare bl.a. enligt lagen om alkoholskatt samt Beskattningsregler och skattekontroll 193 revisions- och annan kontrollverksamhet enligt LPP. Registret ingår i Tulldatasystemet (TDS). TDS omfattar samtlig behandling, även , av ärenden som innefattar klarering vid import, export och transitering, debitering av tull och andra skatter samt insamling och bearbetning av underlag för handelsstatistik. Begreppet TDS används dock i allmänhet även för tullregistret. innehåller bl.a. vissa uppgifter rörande import och export, identitetsuppgifter för fysiska och juridiska personer och uppgifter om identitetsbeteckningar för transportmedel. I registret återfinns också uppgifter om registrering hos skattemyndigheten av importörer som är skattskyldiga avseende vissa punktskatter. Vidare får uppgifter om kontroll enligt punktskattekontrollagen och beslut av införas i registret. får sambearbetas med uppgifter från andra register, bl.a. register hos såvitt gäller uppgifter om registrering av skattskyldiga. har terminalåtkomst till tullregistret. En tullregion får dock endast ta del av de uppgifter som behövs i regionens verksamhet. får ha terminalåtkomst till uppgifter om kontroll och beslut enligt punktskattekontrollagen. Vidare gäller att beskattnings- myndigheten för prövning av och tillsyn över upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen om alkohol- skatt samt revisions- och annan kontrollverksamhet enligt LPP får ha terminalåtkomst till uppgifter om kontroll och beslut enligt punkskatte- kontrollagen. Vad gäller de uppgifter som kan komma att registreras i tullregistret, av betydelse för punktskattekontrollagen, kan nämnas t.ex. uppgift om vilka punktskattepliktiga varor som påträffats, tidpunkt och plats för kontrollen, identifikationsuppgifter beträffande genomsökt transportmedel, container och tank samt uppgifter beträffande förare m.m. Vidare kan uppgifter från ledsagardokument om avsändare och mottagare av lasten m.m. komma att registreras samt uppgift om ledsagardokument som vid kontroll visat sig vara förfalskat eller innehålla oriktiga uppgifter. Många av de aktörer och företag som förekommer i punktskattesammanhang förekommer i tullregistret. Andra uppgifter som behöver tillgång till är de som kan underlätta identifieringen av förare. har därför åtkomst till körkortsregistret som innehåller bl.a. identitetsuppgifter och körkortsuppgifter. Uppgifterna i körkortsregistret gäller i huvudsak svenska förare. Genom förekommande registrering av identifierings- uppgifter beträffande förare vid transportkontroll kan emellertid även uppgifter om utländska förare i viss utsträckning finnas tillgängliga. 194 Beskattningsregler och skattekontroll har också terminalåtkomst till uppgifter i Alkoholinspektionens register, dock endast såvitt avser uppgifter om lämnade tillstånd. 6.5Projekt e.d. för att förhindra skatte- undandraganden När det gäller punktskatternas nivå inom EG har det, som tidigare nämnts, inte föreskrivits fasta skattesatser utan endast vissa minimi- skattesatser som inte får underskridas. Det står alltså medlemsstaterna fritt att själva bestämma skattenivåerna, så länge minimiskattesatserna iakttas. Skattesatserna varierar som bekant betydligt inom EG, vilket leder till att oseriösa personer försöker kringgå systemen genom att t.ex. föra in punktskattepliktiga varor till EG utan att över huvud taget betala skatt. Det kan nämnas att skatteundandragandet beträffande en långtradare fylld med t.ex. teknisk sprit kan uppgå till 10–. Troligtvis görs de flesta försöken till skatteundandraganden såvitt avser teknisk sprit vid den illegala införseln av denna sprit. Det är inte enbart länder som har förhållandevis höga skatter som drabbats av problem med skatteundandraganden genom bedrägerier inom suspensionsordning eller inom transiteringssystemen, utan det rör i stor utsträckning sig om ett problem för hela unionen. Att det olagligt saluförs obeskattade varor som undgår all kontroll och både hotar företags konkurrenskraft och medborgares liv och hälsa, är naturligtvis ett stort problem. Åtgärder i syfte att komma till rätta med bedrägerier har också haft hög prioritet inom EG . Bland projekt på gemenskapsnivå kan nämnas t.ex. gemenskapens åtgärdsprogram för att förbättra systemen för indirekt beskattning på den inre marknaden (programmet Fiscalis). Inom ramen för detta program hålls seminarier och bedrivs på annat sätt på detta område samarbete mellan medlemsländerna. Vidare kan nämnas att en s.k. högnivågrupp samlat företrädare för tull och skattemyndigheterna i medlemsstaterna under Europeiska kommissionens ordförandeskap. Gruppen har haft i uppgift att sammanställa en rapport om bedrägerier inom tobaks- och alkoholområdet. I rapporten, som blev klar , behandlas bl.a. arten och omfattningen av bedrägerierna samt svagheterna i kontrollsystemen samt lämnas förslag till åtgärder. När det gäller transporter av alkohol- och tobaksvaror inom EU anser gruppen att det grundläggande kontrollproblemet är att de Beskattningsregler och skattekontroll 195 behöriga myndigheterna i medlemsstaterna saknar information om de transporter som äger rum vid ett visst givet tillfälle. Denna brist gör det svårt att genom riskanalyser rikta kontrollerna mot kontrollvärda transporter, vilket i sin tur försvårar kontrollen av varor under transport. För att åtgärda detta anser gruppen att det är nödvändigt att införa ett datoriserat transport- och kontrollsystem för transporter av alkohol- och tobaksvaror inom EU. Ett sådant system anses dock inte kunna införas . Högnivågruppen rekommenderar därför medlemsstaterna att i avvaktan på det datoriserade systemet införa ett varningssystem som syftar till ett snabbt informationsutbyte (). Gruppen anser att detta kan ske förhållandevis snabbt eftersom medlemsstaterna kan komma överens om att föreskriva att upplagshavare skall upprätta ett femte exemplar av ledsagardokumentet för avgående transporter och sända kopian till behörig myndighet (se artikel 19 i cirkulationsdirektivet). antog Europeiska unionens råd för ekonomiska och finansiella frågor vissa slutsatser med anledning av gruppens rapport. I en av slutsatserna betonar rådet, med förbehåll för resultatet av den genomförbarhetsstudie som föreslagits av kommissionen, vikten av ett datoriserat kontrollsystem som ett mål på lång sikt och åtar sig att arbeta för ett skyndsamt genomförande av ett effektivt och snabbt varningssystem som skall användas selektivt. Vilka uppgifter det pappersbaserade systemet skall innehålla har därefter diskuterats i Europeiska unionens kommitté för punktskatter. presenterade kommissionen ett förslag till pappersbaserat system för generaldirektörerna för tull- och skattemyndigheterna inom EU. Förslaget bygger på att medlemsstaten från vilka varorna avsänds har information om avgående transporter, dvs. att varje medlemsstat utnyttjar möjligheten att genom en femte kopia av ledsagardokument kräva in information om sådana transporter. Detta är en förutsättning för att uppgifter om s.k. högrisk- transporter skall kunna lämnas till övriga medlemsstater. Hur informationen samlas in är dock enligt förslaget en fråga för respektive medlemsstat. Det föreslagna systemet skall inledningsvis endast omfatta sprit och cigaretter. Systemet skall dock inte bara omfatta EU- interna transporter utan även export. Information om avgående transporter skall utbytas via fax eller AFIS-mail. Vidare skall enligt förslaget insamlandet och utbytet av information begränsas till de uppgifter som anges på ledsagardokumentet. Generaldirektörerna har ställt sig bakom förslaget. Ordföranden i Europeiska unionens kommitté för punktskatter hänvisade på möten i kommittén till att generaldirektörerna godkänt förslaget 196 Beskattningsregler och skattekontroll och uttalade att det nu var upp till medlemsstaterna att möjligt få detta system att fungera. Den har i propositionen 1998/99:79 anfört att den välkomnar att det införs ett varningssystem på gemenskapsnivå, vilket bl.a. kommer att kunna effektivisera tullmyndighetens kontroller enligt punktskattekontrollagen och effektivisera beskattnings- myndighetens kontrollverksamhet. I enlighet härmed har också, med ikraftträdande , genomförts vissa lagändringar beträffande ledsagardokument vid transporter av obeskattade varor till annat EU-land och vid export. Bland annat har för vissa transporter uppställts krav på ett femte exemplar av ledsagardokumentet. På gemenskapsnivå pågår nu arbete med att utforma det datoriserade kontrollsystemet. Vad gäller projekt på nationell nivå kan nämnas att det inom skatteförvaltningen –pågick ett projekt syftande till att genom ett antal punktskatterevisioner hos skattskyldiga registrerade som upplagshavare kontrollera att punktskatter redovisats och betalats i den ordning och enligt de bestämmelser som gäller. Det s.k. lagerprojektet leddes av , som lämnade sin slutrapport. Av rapporten framgår bl.a. följande. Projektet har omfattat 220 revisioner, varav sex ej var avslutade för rapporten och därför inte heller ingått i beräkningsunderlaget i rapporten. De avslutade revisionerna har avsett 572 registrerade skatteupplag, varav 342 upplag avseende alkohol- eller tobaksvaror (resterande 230 har avsett mineraloljeprodukter). Resultatet av projektet visar enligt verket att systemet med upplagshavare och skatteupplag i huvudsak fungerar bra i . Inga större oegentligheter har uppdagats. Däremot har framkommit att kännedomen om regelsystemet fortfarande i vissa avseenden är bristfällig. Vidare framhålls från verkets sida bl.a. att det är viktigt att nyregistrerade upplagshavare och skatteupplag kontrolleras efter godkännandet. Vad gäller strävanden på nationell nivå kan vidare nämnas att en arbetsgrupp inom har sett över bl.a. varusmugglings- lagen. Gruppen har bl.a. haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att införa strängare straffrättsliga sanktioner mot förfaranden som strider mot suspensionsordningen i cirkulationsdirektivet. Arbetsgruppen har i departementspromemorian Ny varusmugglingslag (Ds 1998:53) lämnat olika förslag i skärpande riktning. Arbetsgruppens förslag till ny varusmugglingslag bereds f.n. inom . Proposition kan beräknas lämnas till . Som framgått ser punktskatteutredning över förfarandereglerna för punktskatter. I uppdraget ingår (se dir. Beskattningsregler och skattekontroll 197 1997:152) att kartlägga hur lagstiftningen har tillämpats sedan medlemskap i och mot bakgrund av erfarenheterna från tillämp- ningen överväga bl.a. om cirkulationsdirektivets begrepp suspensions- ordning bör införlivas i exempelvis lagen om alkoholskatt, om bestämmelserna om skattskyldighetens inträde är förenliga med cirkulationsdirektivet, om bestämmelserna om godkännande av upplagshavare och skatteupplag behöver ändras i skärpande riktning och om kraven på säkerhet för transporter bör utvidgas. I uppdraget ingår även att göra en allmän översyn av LPP. Utredaren skall i detta sammanhang undersöka om punktskatterna kan inordnas i s.k. skatte- kontosystemet och i sådant fall föreslå nödvändiga lagändringar. Som bakgrund anförs i direktiven att utredaren bör analysera tillämpningen av bestämmelserna i bl.a. lagen om alkoholskatt om god- kännande av upplagshavare och skatteupplag, i syfte att klargöra om det krävs ändringar av lagstiftningen i skärpande riktning samt om beskattningsmyndigheten bör få möjlighet att besiktiga lokaler m.m. Vidare anförs att de svenska bestämmelserna i bl.a. lagen om alkohol- skatt om att upplagshavare skall ställa säkerhet för betalning av skatt i samband med transport av obeskattade varor, endast omfattar transport av varor som sålts inom EU och inte varor som importerats eller skall exporteras. Utredaren skall därför lägga fram förslag till en lagändring som utvidgar kraven på säkerhet, i enlighet med cirkulationsdirektivet. Vid utformningen av lagförslagen bör utgångspunkten vara att kraven på säkerhet skall täcka samtliga de fall som inte täcks av de krav på säkerhet som finns i EG:s tullagstiftning. Utredningsarbetet skall vara avslutat . EU och EG-rätten 199 7 EU och EG-rätten är medlem i Europeiska unionen (EU). Samarbetet i EU grundas på fördrag mellan suveräna stater. Genom fördragen har medlemsstaterna överlåtit en viss del av sin makt och sina beslutsbefogenheter till gemenskaperna och dess institutioner. Samarbetet har på vissa områden överstatlig karaktär och institutionerna har befogenhet att fatta beslut i medlemsstaternas ställe. Den överlämnade makten återfinns inom den del av unionen som utgörs av det traditionellt ekonomiska samarbetet och rör frågor om bl.a. den inre marknaden med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt jordbruks-, konkurrens- och handelspolitik. Genom fördraget om Europeiska unionen (även kallat , Unionsfördraget eller ), som trädde i kraft , utvidgades de politikområden inom vilka samarbete sker. Genom Amsterdamfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget), som trädde i kraft , utvecklades samarbetet ytterligare. Efter en gemensam inledning bygger Amsterdamfördraget vidare på den struktur med en överbyggnad och tre pelare som skapades genom . Inom den första pelaren är samarbetet av överstatlig karaktär. Samarbetet i denna del regleras av de tre grundfördragen; fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget, Kol- och stålfördraget eller EKSG-fördraget) och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom- fördraget) med de ändringar som dessa fördrag genomgått. De hänvisningar till EG-fördraget som görs i det följande avser den artikelnumrering som har införts genom Amsterdamfördraget. (I fråga om vissa välkända artiklar nämns även det tidigare artikelnumret inom parentes.) I beskrivningen nedan av rättsfall anges däremot artiklarna med den numrering de hade före Amsterdamfördraget. 200 EU och EG-rätten I den andra och tredje pelaren är samarbetet av mellanstatlig karaktär. Till den andra pelaren hör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och till den tredje pelaren hör polis- samarbete och straffrättsligt samarbete. De enskilda medlemsstaterna har alltså inte överlämnat någon del av sin suveränitet till EU inom dessa områden. Beslut som fattas inom de områden som omfattas av andra och tredje pelaren skall enligt huvudregeln fattas enhälligt. Inom ramen för den första pelaren har de fem gemensamma institutionerna, dvs. , Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Europeiska gemenskapernas domstol (EG- domstolen; varunder finns Europeiska gemenskapernas första- instansrätt) samt Europeiska revisionsrätten, ansvaret för att genomföra gemenskapens uppgifter i enlighet med de tre grundfördragen. 7.2EG-rätten och dess betydelse i nationell rättstillämpning På grundval av de grundläggande fördragen har en egen rättsordning skapats – EG-rätten. Den liknar, med dess särskilda grunddrag, inte en nationell rättsordning och skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet. Den är självständig men integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. I egenskap av högste uttolkare av denna rättsordning har utvecklat viktiga principer för dess tillämpning.