sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Men det behövs också brobyggare som är akti- va både i den lilla och den stora politiken och där- med skapar länkar mellan institutioner och organi- sationer. Båda typerna hör dock till en ny elit som invånarna inte alltid kan utkräva något politiskt ansvar av. Men demokratiexperimenten har gett fler människor makt och inflytande. Det här kan, enligt , antingen leda till en vitalisering där alla samarbetar eller en autonomisering där olika grupper jobbar lokalt men inte deltar i den kommunala politiken. Eller också kan det leda till en kolonisering, så att grupperna sugs in i den poli- tiska och administrativa apparaten.105 Förklaringar till framväxten av nya organisa- tionsformer är bland annat att de traditionella insti- tutionerna har svårt att hantera dagens problem och därför utmanas av olika grupperingar. Institu- tionerna, särskilt partierna, har också växande pro- blem med legitimiteten.106 Besparingspolitiken är troligen en av orsakerna till att den kommunala demokratin har ifrågasatts allt mer under 1990- talet. Servicedemokratin har inte kunnat leverera tillräckligt mycket service när pengar har saknats. Medborgarnas värderingar har också gått mot mer individualism som många ifrågasatt effektiviteten i kommunernas och landstingens verksamheter. Kommuner och landsting har satsat mycket på administrativa förändringar och management. Lös- ningarna har dock inte alltid varit bra och det kan vara den nya osäkerheten om hur man egentligen ska förändra som gör att många kommuner nu börjat diskutera den lokala demokratin mer igen.107 Antalet kommunala nämnder har minskat från 3 012 till 2 754 . av kommu- nerna har genomfört en stor förändring av den politiska organisationen. Ett tiotal kommuner har infört utskott knutna till kommunstyrelserna och ett 20-tal har beredningar inför fullmäktige. av kommunerna hade samma nämnd- organisation 1999 som 1995. I landstingen har antalet nämnder minskat från 242 till 212 mest beroende på att landstingen blivit färre. Åtta landsting inklusive de tre storstadsland- stingen har en beställar-utförarstyrning. 1998 arbetade en miljon människor i kommuner och landsting. Ungefär tre fjärdedelar var anställda i kommunerna, en fjärdedel i landstingen och åtta av tio var kvinnor.108 Personalen är naturligtvis genom sin storlek och sin professionalisering en maktfaktor i kommuner och landsting och har där- för betydelse för den lokala demokratin. I kommu- nerna går det ungefär 15 anställda på varje för- troendevald. De anställda har också mer och mer skaffat sig specialkunskaper och kompetens inom sina speciella områden, vilket gör att de kan få svå- rare att acceptera att det är lekmän som ytterst bestämmer över deras arbete. Inom kommun- och landstingssektorn kan man skönja en skärpt mot- sättning mellan experter och de förtroendevalda.109 I alla fall växer kritiken från vissa yrkesgrupper mot politikerstyret. Motsättningarna syns kanske mest inom sjuk- vården och skolan, de största offentligt styrda verk- samheterna, som dessutom har stora, välutbildade personalgrupper. Ordförandena både för läkarnas och sjuksköterskornas fackförbund har uttalat sig för mer privata alternativ i vården.110 En undersök- ning som och några entreprenadföre- tag inom vårdsektorn låtit göra visade att en majo- ritet av sköterskor och biträden sa sig ha större möjligheter att påverka sina jobb hos de privata arbetsgivarna.111 Många lärare sviktar också i sitt förtroende för kommunpolitikerna. Det har framgått av en rad undersökningar gjorda av bland annat de fackliga organisationerna. 1998 kom med en rapport som i stort sett gav kommunerna skulden för den uteblivna pedagogiska utvecklingen i skolan. Lära- re och politiker misstror varandra och klyftan växer mellan de förras dagliga verksamhet och de senares visioner, menade RRV. Lärarna tycker att kommunledningarna mest sysslar med ekonomi och administration.112 En undersökning från visade att av lärarna inte tycker att politikerna klarar sitt ansvar för skolan.113 Många lärare säger sig också känna en vanmakt och att deras arbetssituation styrs utifrån.114 konstaterar emellertid i en annan rapport, baserad på en undersökning av tio kom- muner, att det är tjänstemän och lärare som driver på utvecklingen och att politikernas mål i praktiken spelar en väldigt liten roll.115 Enligt en internationell jämförelse får skolorna i sköta sig själva mer än i de flesta andra län- der och att det är rektorerna som styr, inte politi- kerna. Andelen beslut som tas ute på den enskilda skolan har nära nog fördubblats.116 I massmedierna rasar debatten om framför allt sjukvården och skolan. De hör kanske också till de verksamheter som drabbats mest av politiskt beslutade nedskärningar och organisa- tionsförändringar. Det har ökat pressen på chefer- na men också på den övriga personalen. Många har hoppat av med följd att det blivit stor brist på sjuk- sköterskor och lärare. Det finns en spänning mellan de förtroendevalda och de professionella. Den har blivit särskilt tydlig när resurserna begränsas.117 Cheferna inom kom- munerna verkar i en gråzon där rollfördelningen gentemot politikerna är oklar. Det finns motsätt- ningar som ibland sägs bero på ett förakt hos kom- munalråden för den akademiska utbildning chefer- na har. Målstyrningen har inte gjort arbetsfördel- ningen lättare. De flesta tillfrågade chefstjänstemän trodde att de i allt högre grad kommer att politise- ras.118 Att gränsdragningen mellan tjänstemän och politiker är särskilt otydlig i framgår av en jämförelse med lokalt och regionalt ledarskap i några andra länder i . Den här oklarheten har lett till den stora omsättningen på administrati- va chefer i landsting och kommuner, konstaterar författaren till studien som gjorts för . skiljer sig också från andra länder genom att inte betona decentralisering lika mycket utan tvärtom delvis ha återgått till centralstyrning. har haft den snabbaste omstruktureringen av kommunsektorn, har mindre samarbete mellan partier och mellan olika politiska nivåer, har fler politiker per invånare men också en mer ifrågasatt offentlig sektor än de andra länderna, fann i sin jämförelse.119 Vi har tidigare slagit fast, att demokratin är beroende också av att det finns opartiska tjänste- män. Precis som de statliga ämbetsmännen har de kommunala tjänstemännen sakkunskapen och kan fungera som demokratins väktare och den enskilde medborgarens skydd. Ekonomismen breder ut sig men bör ersättas av de andra värden som offentliga sektorn står för. De självständiga tjänstemännen kan t.o.m. bidra till ett ökat medborgerligt deltagande, hävdar somliga forskare.120 Stödet för politikerna vilar till stor del på det för- troende som medborgarna har för personalen inom de offentliga verksamheterna. I servicedemokratin är det effektiviteten i servicen snarare än förmågan att uppträda som medborgarnas företrädare som ger de lokala politikerna och partierna legitimitet.121 Ett flertal gånger har det rapporte- rats till medierna om tystnaden på jobbet; arbetsta- gare i offentlig sektor som bland annat på grund av rädsla för att förlora jobbet inte öppet vågar kriti- sera den egna verksamheten. Denna brist på öppenhet och demokratisk arbetsplatskultur hind- rar medborgarna från att utöva ett effektivt delta- gande och riskerar att urholka demokratin. tar upp pro- blemet i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommu- ner och landsting, där det konstateras att omorga- niseringar i kommun och landsting har lett till att de anställda i mindre utsträckning använder sig av sin grundlagsfästa rättighet att lämna kritik beträf- fande hur verksamheten sköts. Orsakerna tycks vara rädsla för att förlora jobbet samt ökade krav på lojalitet. menar fort- sättningsvis att regelsystemet är klart och tydligt och att lagändringar därför inte är nödvändiga, men att det bland personer i ledande ställning verkar fin- nas både en okunnighet om gällande rätt och ointresse om hur deras agerande uppfattas. Kom- mittén drar därför slutsatsen att det är mycket angeläget att vidta de åtgärder som leder till att medvetenheten om gällande regler ökar, samt att arbeta för att de anställda inte motarbetas när de använder sig av rättigheterna.122 läm- nade sitt slutbetänkande har vi dessvärre inte kunnat skönja någon ljusning på problemet, utan I en undersökning av kommu- naltjänstemannaförbund () , där 1 400 medlemmar i kommuner, landsting och kyrkan deltog, är resultaten nedslående. Näs- tan hälften av de tillfrågade () vågar inte upplysa allmänheten om missförhållanden på arbetsplatsen genom att öppet kritisera verksam- heten i massmedier. De främsta skälen till detta är att man är rädd att förlora jobbet () och att man anser att kritik ska skötas internt på arbetsplatsen och inte i massmedier (). anser av dem som deltog i undersökningen att de är mindre benägna än tidigare att i massmedier kritisera verk- samheten. Återigen är den främsta orsaken till detta att de är rädda för att bli av med sitt arbete (22 pro- cent).123 Tystnaden riktas inte bara mot massmedier, utan i vissa fall även mot arbetsledningen. Närmare en femtedel av de tillfrågade () vågar inte framföra kritiska idéer och förslag på arbetsplat- sen, och anledningen handlar om oro och rädsla; man vill inte riskera att förlora jobbet. Ungefär lika många () säger sig, på grund av det tuffare arbetsklimatet och en osäker arbetssituation, vara mindre benägna att fram- föra kritik . Vad värre är att det tycks fin- nas fog för denna rädsla, eftersom en av fyra tillfrå- gade uppger att de själva har erfarenhet av att det straffar sig att framföra kritik på jobbet.124 Att med rädsla för att förlora jobbet inte våga lämna kritik är ett hot mot en av grundpelarna i den svenska demokratin, nämligen den grundlagsskyd- dade yttrandefriheten. Det framstår därför som nödvändigt att åter lyfta fram Kommunala förny- elsekommitténs arbete, som dessvärre är lika aktu- ellt nu som . Av undersökning framgår vidare, att räds- lan för att tala med medier om missförhållanden på arbetsplatsen är mer utbredd bland kvinnor än bland män. av de tillfrågade kvinnorna anser sig i massmedier våga kritisera brister i verksamheten gentemot av männen. Kvinnor vågar dessutom i lägre grad fram- föra kritik till arbetsledningen.125 Sammantaget vi- sar detta att kvinnor upplever mindre trygghet och större oro på arbetsplatsen, och att förhållandet mellan könen på detta område inte är jämställt. Av mängden JO-anmälningar mot kommunala che- fer och politiker att döma så har det inträffat allvar- liga övertramp. De offentligt anställda har enligt grundlagen yttrande- och meddelarfrihet, och det är inte tillåtet för en myndighet att ingripa mot det. Men problemen tycks ha ökat , och en orsak verkar vara dåliga kunskaper hos de ansvariga om vilka regler som gäller.126 JO har också i ett antal fall kritiserat kommuner för att ha åsidosatt anställdas demokratiska fri- och rät- tigheter. Rädslan bland de anställda för att framföra kritik har ökat på hela arbetsmarknaden. Arbets- livsdelegationen menar att konkurrensen om job- ben har bidragit till att tystnaden ökat. Den fram- håller värdet av en öppen debatt och att alla arbets- tagares yttrande- och meddelarfrihet därför bör stärkas.127 Antalet politiskt förtroendevalda sjönk till 1974 i stort sett från 200 000 till 50 000. 1980 hade antalet ökat till 70 000 men 1995 sjönk det igen till 50 000. Som vi diskuterat tidigare, är knappt var tolfte vuxen med i något politiskt parti och de etablerade partiernas sjunkande medlemssiffror har gjort det svårare för partierna att rekrytera folk till fullmäk- tige, nämnder och styrelser. Andra fritidsintressen konkurrerar om tiden, men medborgarna väljer också andra kanaler för att påverka t.ex. genom direktkontakter med tjänstemännen eller att som brukare engagera sig t.ex. i ett daghem eller en skola. Många deltar för också i intressegrupper, ideella organisationer och kampanjer, vilket också gör att politikerna måste anpassa sig till ett nytt poli- tiskt landskap. De har själva också organiserat om mycket av det politiska arbetet i kommuner och landsting.128 Den höga andelen politiker som arbe- tar i den offentliga sektorn hade 1994 ökat till medan var privatanställda. har antalet ordinarie förtroendeupp- drag i kommunerna minskat från ungefär 46 000 till 38 000. Dessutom finns 30 000 uppdrag som supp- leanter. Antalet personer på dessa poster är 44 500, vilket är 6 000 färre än 1995. Heltids- politikerna tar över allt mer. Det är bara en handfull kommuner i landet som inte har minst en halv- tidsavlönad politiker. 1974 var det ungefär 80 som inte hade det. Antalet hel- och halvtidspolitiker i kommunerna är nu 527, vilket dock är ett 40-tal färre än 1989. kom fram till att antalet förtroendeuppdrag i kommuner och landsting minskade med nära 10 000 bara och därefter fortsatte att sjunka. Kommittén undersökte också vilka befolknings- grupper som var företrädda på förtroendepos- terna. De medelålders dominerade, särskilt i lands- tingen där ungefär hälften var . Andelen kvinnor i fullmäktige hade 1995 stigit till i kommunerna och i landstingen till . Med intresse noterar vi, att var femte medborgare i åldern 15–numera kan tänka sig att ta emot ett uppdrag av det parti de sympatiserar med. Var tjugon- de svarar absolut ja på den frågan.129 Om man ser till andelen i olika åldrar på de kom- munala förtroendeposterna jämfört med andelen i befolkningen, är gruppen 18–mest underre- presenterad, de mest överre- presenterade. De förra utgör av invå- narna men har av posterna. Nästan lika illa är det för dem där siff- rorna är . 60–66-åringar- na utgör av befolkningen men har av de politiska uppdragen. De sit- ter dessutom på nära hälften av alla ordförandepos- ter. Medelåldern bland partiernas ledamöter ligger mellan () och () med de andra partierna däremellan. Ungdomarnas känsla av maktlöshet har belagts i en rad undersökningar. Flera statliga utredningar har behandlat frågan och kommit med förslag till förändringar bl.a. sänkt rösträttsålder. Förslagen har dock inte lett till några beslut av regeringen.130 Inte ens i skolan är ungdomarnas inflytande sär- skilt stort trots alla försök till skoldemokrati , konstaterar flera av författarna i Demo- kratiutredningens skrift folkstyret.131 har gått igenom de projekt för ökat inflytande för ungdomar som pågått i kommunerna . Drygt 100 kommuner hade inrättat ungdomsråd, oftast dock på initiativ från politiker och tjänstemän, inte från ungdomar- na själva. Råden ska vara organ knutna till olika nämnder för att kanalisera ungdomarnas åsikter, men summeringen visar att rätt få ungdomar del- tagit.132 Fördelningen mellan könen är kvinnor och män. Andelen har legat still . har dock kvinnoandelen ökat kraf- tigt: 1974 var den . Kvinnorna är mest underrepresenterade bland de äldre leda- möterna. Störst andel kvinnor på förtroendeposter i kommunerna finns i () följt av och socialdemokraterna (44), (40), (38), kristdemokra- terna (37), (35), övriga (34) och parti- politiskt obundna (33). På ordförandeposterna är den manliga dominansen kompakt, . av de heltidsavlö- nade politikerna och av ledamöterna i kommunstyrelsen är män. Bland verksamhetsområ- den dominerar män mest inom infrastruktur och skydd medan av posterna inom vård och omsorg innehas av kvinnor.133 Förtroendevalda med utländsk bakgrund Bland de valda är de som har utländsk bakgrund kraftigt underrepresenterade i de politiska försam- lingarna. De innehade av full- mäktigeplatserna i kommuner respektive landsting 1994 och andelen hade inte ökat sedan 1988.134 En undersökning av de 20 mest s.k. invandrartäta kommunerna efter valet visade dock att anta- let fullmäktigeledamöter med utländsk bakgrund ökade . Andelen fördubblades eller ökade ännu mer i , , , , , och Malmö.135 Men det finns även andra, mer interna problem med den lokala demokratin. Politikerrol- len har genom omorganisationer och bespar- ingspolitik i kommuner och landsting förändrats och fritidspolitikerna har förlorat makt till che- fstjänstemän och yrkespolitiker. ansåg att de förtroendevalda och deras partier måste hitta nya sätt att följa, värdera och prioritera verksamheter- na. Det är nödvändigt att politikerna kliver fram, synliggörs, kommunicerar och hålls ansvariga. Par- tierna måste tänka mer på medborgarna. Politiker- nas mandat är både otydligt och oåtkomligt, och de mål de formulerar är ofta bara ekonomiska, mena- de kommittén och föreslog bland annat att man skulle införa politiska utvärderingar.136 I en enkät sade sig ungefär hälften av de tillfrå- gade nämndpolitikerna ha upplevt att beslut mer eller mindre redan var fattade före partigrupps- möten. Sju av tio ville ha mer blocköverskridande sakdiskussioner utan prestigefull konfrontation.137 Tecken tyder på att politikerna inte främst upp- fattar sig som representanter för medborgarna utan som strategiska politiska ledare för den kom- munala verksamheten, visar en undersökning av tre nordiska kommuner. De förtroendevalda tycker att de har förlorat makt över den vardagliga styr- ningen och genomförandet av politiken. Deras roll är också mer att ta emot och medla än att mobi- lisera invånarna. De betraktar kommunerna som serviceinstitutioner, och förtroendet för dem själva är beroende av själva verksamheten. Trots alla orga- nisationsförändringar har många politiker fort- farande en ganska traditionell syn på demokrati.138 Att olika befolkningsgrupper är representerade i de politiska församlingarna är viktigt för systemets 1990 hade hoppat av mellan valen, visa- de en undersökning av Kommunförbundet.139 I många kommuner ökade avhoppen från förtroen- deuppdragen 1991–94, särskilt bland de unga och nyvalda. I de 18 kommuner som förnyelsekommit- tén undersökte 1995 hade var tredje förtroendevald fått sitt första uppdrag . Omsättningen berodde på valutslagen, men också på avhopp, framför allt bland kvinnor och ungdomar. rapporterade partierna om växande svårigheter att rekrytera nytt folk till pos- terna. Orsakerna till problemen var att fritidspoliti- kerna allt mer marginaliserats när heltidspolitiker och chefstjänstemän tagit över. Många förtroende- valda var också missnöjda med de nya roller de hade tilldelats i de nya styrformer där politikerna ska hålla sig borta från detaljfrågor. Partierna klarade heller inte av att bli de fora för diskussion om prioriteringar, mål och utvärderingsresultat som de hoppats.140 6 680 förtroendevalda hade 1996 lämnat sina uppdrag under pågående mandatperiod.141 Avhop- pen var vanligast bland unga, kvinnor och nyvalda. Över hälften av kommunerna svarade också att avhoppen blivit allt vanligare. 1 367 av fullmäktige- ledamöterna, , hade lämnat sina upp- drag . En undersökning av 13 västsvenska kommuner 1998 med sammanlagt 4 000 förtroendevalda visar att andelen som lämnat något uppdrag under den förra mandatperioden var , av dem hade lämnat alla uppdrag och ville inte komma ifråga för några nya. Framför allt var det unga och kvinnor som hoppade av. De politis- ka skälen spelade inte någon avgörande roll. Det var vanligare att man lämnade sina uppdrag av pri- vata skäl eller därför att man flyttat eller att det uppstått konflikter med arbetsgivaren.142 Frågan om avhopp kommer att behandlas av den nya kommunaldemokratiska kommittén. En del politiker stannar å andra sidan ovanligt länge på sina poster. 37 av de kommunstyrelseordföran- den som satt hade innehaft sin post eller mer.143 De senaste årens många kommunala skandaler har satt strålkastarljuset på revisionen. Den diskutera- des både av och Kom- munala förnyelsekommittén och utreddes så små- ningom av . Dess förslag ledde sedan även till propositionen En stärkt revision, som innebär en hel del ändringar i revisorernas roll. har gjort en översikt över vad vi vet om det så kallade politikerföraktet. Hans slutsats är att misstron inte är särskilt omfattande. Politikens legitimitet hänger dock på att folk upplever att de vid behov kan påverka den service de får inom t.ex. barn- och äldreomsorg. Den kommunala nivån har undersökts sär- skilt genom VästSOM-undersökningarna. Ande- len som tyckte att kommunstyrelsen skötte sig bra varierade kraftigt mellan olika mätningar såväl mel- lan kommuner som . SNS Demokratiråd frågade hur viktiga de olika politiska nivåerna var och fick både bland allmän- heten och de förtroendevalda de högsta siffrorna för kommunerna. På frågan om hur samspelet mel- lan väljare och valda fungerar var det fler kritiska än nöjda, men missnöjet med medborgarstyret i den egna kommunen var bara hälften så stort som för och staten. konstaterar att för- väntningarna både på service och inflytande har ökat men att medborgarna tycks anse både att poli- tiken levererar det den ska och att det går att påver- ka systemet. Misstron mot de förtroendevalda finns framför allt i socialt svaga grupper men också hos en elit. Som vi visat tidigare, klagar medborgarna mer på bristen på dialog mellan väljare och valda än på hur institu- tionerna fungerar. En förklaring kan vara en tradi- tion av kritik, en minskad auktoritetstro och allt högre förväntningar på systemet. Och allmänhe- tens förtroende för kommunstyrelserna har fak- tiskt ökat kraftigt jämfört med och 1997. Det är forfarande dock fler som säger sig ha ett litet för- troende än som har ett stort förtroende för kom- munstyrelserna. Intressant att notera är att förtroendet för de förtro- endevalda varierar: Medborgarna är inte blinda. De kan urskilja enskilda förtroendevalda och bedöma deras handlingar var för sig. Den samhällsinstitution som medborgarna har störst förtroende för är sjukvården medan grunds- kolan kommer på sjätte plats strax före domstolar- na. De politiska partierna ligger trea från slutet med bara och efter sig.144 var medborgarna mycket tillfredsställda med servicen inom tunga politiska områden. Det är fler som är nöjda än missnöjda – på alla områden utom två: socialtjäns- ten och, framför allt, möjligheten att få jobb. De som är brukare av olika delar av den offentliga servicen är betydligt mer nöjda med servicen än medborgar- na i allmänhet. Såväl medborgare som brukare är mest nöjda med biblioteken.145 Medborgarna är vidare mer nöjda med kommu- nerna än med landstingen. Mest nöjda är de med rättssäkerheten, följd av handlingskraften, medan medborgarstyrelsen är sämre. hade minst tilltro till kommun- och landstingssys- temen som uppskattas mer av låg- än högutbildade. Tilltron är högre bland dem som är intresserade av kommun- och landstingspolitik än bland de ointres- serade. Högutbildade, män och yngre medborgare med utländsk härkomst är mindre intresserade än andra grupper av kommun- och landstingspolitik. Men lågutbildade är lika intressserade av kommu- nal- och landstingspolitik som rikspolitik. Det finns även ett samband mellan hur hög tilltro man har till andra invånare och den tilltro man har till kommuner och landsting. Kvinnor och yngre har mindre kontakter med politiker än vad andra grupper har. Bland politikerna är det männen som har mest kontakter med invånarna. Särskilt förtro- endevalda i landstingen tycker att samspelet med väljarna är dåligt.146 Deltagandet i valen till kommuner och landsting var vid de senaste två valen drygt 84 respektive . Framför allt minskade röstandet 1998 i grupper med kort utbildning och låg lön. För de utländska medborgarna har röstandet sedan de tilläts delta i kommun- och landstingsvalen , sjunkit från . Som vi visar i kapitlet om valen, väljer allt fler med- borgare att splittra sina röster, t.ex. genom att rösta annorlunda i fullmäktigevalen och riksdagsvalet. har riksdagspartierna utmanats av hundratals lokala partier. Vid det senaste valet fick lokala partier 606 mandat i kommunfullmäktige, vilket var en ökning med 113 . Antalet lokala partier i kommunernas valda församlingar ökade från 88 efter valet till 123 efter 1994 års val och till 141 . Lokala partier har plats i fem jämfört med två efter valet . De lokala partiernas andel av rösterna i kom- munalvalet ökade 1994–98 från .