sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Dels skall utvecklingssamarbetet på alla samhällsområden utformas så att det bidrar till ökad jämställdhet, dels skall Särskilda insatser genomföras för att öka kvinnors representation i de politiska för- samlingarna och för att underlätta kvinnors situation på arbets- marknaden. För att vidare underlätta valet av samarbetsområden inom ramen för de fyra huvudmålen anvisar prop. 97/98:70 fyra styrande faktorer. Dessa faktorer bör därmed betraktas som mål för samarbetet i den bemärkelsen, att nya insatser skall vara inriktade på minst en av dessa styrande faktorer. Den första riktlinjen är att samarbetet skall inriktas på sådana områden som underlättar , , och medlemskap i samt vidare integrera och i europeiska samarbetsstrukturer. Målet har högsta prioritet. Med hjälp av kommissionens utlåtanden och partnerskapen för anslutning skall insatserna styras till för anslutningsprocessen kritiska områden. För de baltiska länderna framhålls uppfyllandet av de ekonomiska kriterierna, tredjepelarområdet och miljöområdet, medan för särskilt miljösektorn hålls fram. För och förordas institutionsstärkande insatser och främjande av mellanfolkliga kontakter. Den andra styrande faktorn anger att utvecklingssamarbetet skall inriktas på sådana sektorer inom vilka har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen har särskild efterfrågad Östsamarbetets mål och inriktning SOU 2000:122 Motsvarande tänkande fanns med i prop. 94/95:160, men det gjordes tydligare inför den aktuella perioden som ett resultat av den sandgrenska utredningen. Bland de anvisade sektorerna finns lantmäteri, institutionell utveckling inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre, skatter och statistik, miljö och energi, samt kärnsäkerhet och strålskydd. Vidare skall Stödet skall koordineras med EU och andra finansiärer. Risken att utifrån kommissionens prioriteringar flera aktörer dras till samma samarbetssektorer påpekas. konstaterar propositionen att vissa områden är eftersatta inom det internationella utvecklingssamarbetet, och förordar därför insatser för att främja jämställdhet, demokratiinsatser och decentraliserat stöd. Den fjärde styrande faktorn anger att Utvecklingssamarbetet skall inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena. Stödet skall bidra till att öka säkerheten i regionen och till att skapa en ekonomiskt dynamisk region i norra . Handelshinder behöver röjas undan och tillgången till riskkapital förbättras. Miljö-, energi- och kärnsäkerhetsinsatser anges som betydelsefulla i ett regionalt perspektiv, liksom gränskontrolls- och annat säkerhetsfrämjande samarbete. Till målangivelserna hör också den geografiska avgränsningen. 97/98:70 anger att utvecklingssamarbetet med de central- och östeuropeiska länderna skall bidra till en dynamisk och demokratisk gemenskap. Prioriterade samarbetsländer skall vara , , , , och . Utökade insatser i andra länder förutses även. Utvecklingssamarbetet med och sägs kunna komma att minska , medan de andra två kandidatländerna och skall kunna räkna med ett fortsatt betydande utvecklingssamarbete med . För del bedömer prop. att Såväl säkerhetspolitiska som ekonomiska skäl tillsammans med stora samarbetsmöjligheter talar för en fortsatt ökning av utvecklingssamarbetet. 97/98:70 innebär att den tidigare kretsen av fem prioriterade länder utvidgas med , främst på grund av landets storlek och dess geopolitiska läge i . Dessutom skall en särskild beredskap finnas för utökat samarbete med när de politiska och ekonomiska förutsättningarna finns för att bedriva ett utvecklingssamarbete med landet. Utan att explicit nämnas bland målsättningarna i prop. 97/98:70, anges i dess ingress och därefter vid återkommande andra tillfällen i Östsamarbetets mål och inriktning texten att utvecklingssamarbetets huvudsakliga inriktning –2001 skall vara åtgärder som leder till gott grannskap. Denna prioritering har sedan lyfts fram i respektive landstrategier och därvid utformats som ett slags mål eller riktningsangivelse för samarbetet. Grannlandsperspektivet har gjorts till föremål för en särskild instruktion till Sida regleringsbrev. Östsamarbetet handläggs av () och kanaliseras via två myndigheter: Sida genom dess regionavdelning Sida-ÖST, och (). UD har inom Östsamarbetet både departements- och myndighetsfunktioner. Regeringen anger i s.k. landstrategier mer ingående hur samarbetet med respektive land skall utformas . Därutöver styr regeringen utvecklingssamarbetets inriktning genom att ange belopp för samarbetet på miljöområdet, genom enskilda organisationer, etc., . I enlighet med regeringens förslag budgetproposition beslöt att skulle anslås för Östsamarbetet under anslag 7B för vartdera 1999 och 2000, respektive för . bedriver utvecklingssamarbete och annat statligt finansierat samarbete med länderna i med medel också från andra anslag. Under anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete, 7A, anslås medel för insatser i , främst för samarbetet med Bosnien- , , , , och , men även för länder i södra och i . Samarbetet handläggs av Sida-ÖST, som på grund av utvecklingen i Kosovo fick ytterligare internt tilldelade till detta samarbete. Från anslaget för Näringslivsutveckling i , den andra s.k. Östersjömiljarden, finansieras projekt i närområdet av intresse för det svenska näringslivet. En första miljard kronor anslogs 1996, en andra 1998. Den första miljarden har tagits i anspråk. Regeringsbeslut om medelsanvändning ur den andra bereds av UD i första hand på basis av Östersjöberedningens förslag, jfr kapitel 6 nedan. Relationen mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet under 7B diskuteras i kapitel 6. Anslagsöversikt för Östsamarbetet, mkr B 1 Samarbete med , varav Östsamarbetets mål och inriktning SOU 2000:122 Övrigt Östsamarbete, varav Summa anslag 7 B Merparten av samarbetet genom Sida och SI, B 1.1 och B 1.2, liksom säkerhetssamarbetet via UD, B 1.4.1, styrs av regeringen via landstrategier, som gäller för hela samarbetsperioden. Medlen till regeringens disposition, B 1.4.2, används främst för ändamål utanför det landinriktade samarbetet, t.ex. bl.a. för bidrag med till NEFCO:s (Nordiska finansieringsbolaget för miljöinvesteringar) grundkapital, till dess miljökreditfacilitet, till i , och till administrativa kostnader för Östsamarbetet inom . Avsättningarna för förlustrisker avser statliga garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier till länder i regionen. har de av statsmakterna fastlagda utgifts- begränsningarna ändrat förutsättningarna för planeringen av verksamheten. Eftersom Östsamarbetet i flera länder befinner sig i en uppbyggnadsfas, har del av anslagna medel reserverats från ett budgetår till nästa. Ingående reservation tillsammans med årets anslag har utgjort den finansiella ramen verksamhetsplanering. De i vårpropositionerna 1999 och 2000 fastlagda utgiftstaken begränsade emellertid utbetalningarna till drygt hälften av de tillgängliga medlen. Som illustration anges nedan de aktuella beloppen för . Tillgängliga finansiella resurser 2000, mkr SOU 2000:122 Östsamarbetets mål och inriktning Utgiftstaket för övrigt Östsamarbete, , skall även rymma garantiförluster. För en diskussion av hur utgiftstaket har påverkat programmet hänvisas till rapportens kapitel 8. För att ge möjlighet till en diskussion av resultaten av Östsamarbetet anlägger utvärderingen i detta avsnitt ett mer långsiktigt perspektiv än den aktuella samarbetsperiodens. Uppföljningen av den aktuella perioden sker på landbasis i kapitel 4. I enlighet med kommittédirektivet har den följande diskussionen om måluppfyllelse främst baserats på tillgängliga resultatanalyser och utvärderingar av projekt och program, kompletterade med intervjuer i och i samarbetsländerna. I första hand behandlas sådana insatser som utvärderats efter grannlandsutvärderingen . Rapporten redovisar nedan under respektive huvudmål dels tillgängliga utvärderingsresultat i stark sammanfattning, dels syn- punkter och uppgifter som framkommit i samband med utvär- deringsintervjuer i samarbetsländerna och i . Varje delavsnitt avslutas med ett försök till sammanfattande bedömning av mål- uppfyllelsen på respektive område. Resultat och erfarenheter från de skilda samarbetsområdena kopplas ihop med de landvisa obser- vationerna senare i en sammanfattande diskussion i rapportens kapitel 8. Som framgår av figur 3.1. nedan, som redovisar totalkostnaden för beslutade insatser 1998 och 1999, utgör insatserna på de ekonomiska och sociala områdena den största gruppen. Gruppen innehåller ett stort antal insatser inom ett brett område, alltifrån näringsliv till offentlig förvaltning. I avsnitt 3.4 presenteras gruppens fem delområden var för sig. På grund av att investeringsmedel ingår är miljösamarbetet beloppsmässigt det näst största . Östsamarbetet 1998 och 1999 per målområde Det specifika informationsunderlaget för diagrammet återfinns i den databas över de två åren, som finns att tillgå inom UD och Sida. Säkerhetssamarbetet har sin upprinnelse i det tidiga nittiotalets suveränitetsstöd till de då åter självständiga tre baltiska länderna. Det har successivt vidgats både geografiskt och äm-nesmässigt och utgår under innevarande samarbetsperiod även till och nordvästra . Det tillskrivs hög prioritet i prop. 1997/98:70, även om det –1997 endast tagit av de samlade resurserna i anspråk. har dess andel enligt den särskilt upprättade databasen varit 1998 och 1999, motsvarande 53 respektive . Däri ingår dock insatser som ämnesmässigt hör till rättssamarbetet och behandlas under den rubriken nedan. 1997/98:70 preciserar också till vilka tre delområden det fortsatta säkerhetssamarbetet skall koncentreras: -säkerhetspolitisk kompetens, demokratiskt totalförsvar och fredsfrämjande verksamhet, -de baltiska ländernas förmåga att bevaka och kontrollera sina gränser, samt -internationell och organiserad brottslighet, asyl- och migrationspolitisk kompetens och olycks- och katastrofberedskap. Det svenska stödet till de då åter självständiga baltiska länderna kom igång snabbt . Det hade under de första två samarbetsperioderna sin fokus i kust- och gränsbevakning, polis och tull, migration och asylsäkerhetspolitisk kompetensuppbyggnad, civilförsvar och räddningstjänst. En av de tyngsta komponenterna var förstärkningen av . Suveränitetsstödet till de baltiska länderna hade en civil och fredstida inriktning. Suveränitetsstödet vidgades 1995 till ett bredare säkerhets- samarbete, omfattande hela närområdet, dvs. Det vidgades då även till sitt innehåll till att också omfatta bl.a. bemötandet av de s.k. lågnivåhoten – organiserad brottslighet, smuggling och illegal invandring. I samarbetsprogrammet ingick också insatser till den civila styrningen av försvarsmakten och förmågan att delta i fredsfrämjande verksamhet, minröjning, samt katastrof- och olycksberedskap. Säkerhetssamarbetet med , och har under den andra fortsatt fokuserat på kust- och gränsbevakningen. Ett regeringsuppdrag lade grunden för en långsiktig beredning av ett större åtagande. På basis av en sammanhållen, övergripande plan för upprustning av de baltiska ländernas kustbevakning och landgränsbevakning gjorde sedan fem svenska myndigheter en serie samordnade insatser. Dessutom gjordes ett antal andra insatser av systermyndighetskaraktär. () tillsammans med () bidrog med bl.a. totalt 11 radarstationer invid sjögränser, inklusive reservdelar, utbildning, drift och underhåll, () med 11 kustbevakningsfartyg, ett antal andra fartyg och annan utrustning, också tillsammans med reservdelar, utrustning, m.m., () med fordon, radiokommunikations- och annan utrustning, utbildning och rådgivning, () med fordon, inspek- tionsutrustning, utbildning, m.m. Därutöver bidrog till mottagningscenter för flyktingarna. Insatserna innebar ett kraftigt stöd till uppbyggnaden av vitala funktioner inom de tre ländernas säkerhetssystem. Stödet till i har begränsats till gränsbevakningen och polisen via RPS. Fordon, datorer, kommunikations- och kontorsutrustning har ingått. Kunskaps- överföringen har haft ett mindre utrymme. Säkerhetssamarbetet 1995–1998 har belysts i en utvärdering2. Den redovisar ett övervägande positivt intryck av samarbetet med de baltiska länderna och . De svenska insatserna röner stor uppskattning hos mottagarna. Utvärderarna finner att samarbetet har flutit väl med de fyra motparterna, lättast med , med vissa fördröjningar och komplikationer på grund av bl.a. oklarheter kring ansvarsfördelning och beslutsfattande i , och delvis hämmat av kulturskillnader mellan och . De svenska myndigheternas insatser har varit av två huvudsakliga slag – FMV och FOA har främst stått för analys, planering och installation av det upprustade bevakningssystemet, medan GTS, KBV och RPS inlett sina samarbeten med överlämnande av begagnad materiel till de baltiska kollegorna. Utvärderarna finner insatserna genomgående relevanta och i allmänhet också adekvat genomförda. Kostnadseffektiviteten varierade dock. hade de tre senare myndigheterna också engagerat sig i en mer systematisk kunskapsöverföring, vilket utvärderarna välkomnar. De efterlyser också ett fortsatt metodarbete på svenska sida avseende beredning, genomförande och uppföljning av insatser. Som ett steg i riktning mot en ökad biståndsprofessionalitet föreslår utvärderarna att den löpande handläggningen av säkerhetssamarbetet övergår från UD till Sida. De föreslår också att formerna för den övergripande styrningen av samarbetet utvecklas genom att översiktsplaner för samarbetet med enskilda länder upprättas och överenskommes på politisk nivå, inom vilka sedan myndigheterna kan agera långsiktigt, och där också andra insatsförslag än myndigheternas egna kan identifieras. Utvärderarna noterar också att myndigheterna har ett stort egenintresse av det säkerhetsfrämjande samarbetet för sin egen operativa verksamhet och förordar att de därför borde reservera resurser för den del av samarbetet som har just en löpande operativ karaktär, medan biståndsmedel skulle tas i anspråk när samarbetet resulterar i projekt av mer tydlig resursöverföringskaraktär. Myndigheterna borde instrueras av regeringen att som del av det 2 Att söka säkerhet i samarbete, och , UD-Ds 1998:30. löpande arbetet medverka i internationellt arbete, särskilt över , och också erhålla de nödvändiga medelstilldelningarna för ändamålet. har institutionsutveckling och kunskaps- överföring fått en mer framträdande plats inom säkerhetssamarbetet. Exempel på sådana insatser är ett pliktverk i , försvarsupplysning och erfarenhetsutbyte mellan försvarschefer i , officersutbildning till de tre baltiska länderna och civil officersutbildning i , samt en baltisk försvarshögskola. En större insats har gjorts i den baltiska fredsbevarande bataljonen BALTBAT. Därtill kommer kompetensupp- byggnadsinsatser i , och har en långtgående upprustning av fältförband inletts med bl.a. hjälp av materiel, som blivit tillgänglig tack vare nedläggningen av vissa förband i . Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att inkomma med förslag till verksamhetsplaner för det militära samarbetet med de baltiska länderna 2000–2001. På basis av de inkomna förslagen har medel avsatts för utbildningsstöd (officersutbildning i och specialkurser), specifikt områdesstöd (projekt av större omfattning ) samt materielstöd (i enlighet med önskemål från respektive baltiskt land, och med tillgången på övertalig materiel i ). Kostnaderna delas mellan Östsamarbetet och Försvarsanslagen. Materielkostnaderna beräknas på basis av destruktionskostnaden för den aktuella materielen och belastar inte Östsamarbetet. Enligt den nuvarande planeringen kommer , och att tillsammans att erhålla utrustning för tio infanteribataljoner, tre ledningskompanier, sex ingenjörskompanier och tre luftvärnsbataljoner, dvs. utrustning till en sammanlagd styrka om cirka 10 000 man. Leveranserna har påbörjats. De mottagande länderna bekostar frakten från svensk hamn. I vissa fall köper de själva ytterligare materiel. Militära representanter för de mottagande länderna uttrycker en stor uppskattning av de aktuella insatserna, både av materielleveranserna och av utbildningsmöjligheterna. Beredningen av de stora insatserna har också tvingat dem att själva planera bättre, vilket ses som nyttigt. De är klara över att det också ligger i intresse att den baltiska försvarsförmågan stärks. I det svenska utvecklingssamarbetet med Central och ingår ett relativt omfattande samarbete kring kärnsäkerhet och strålskydd. Programmet har tre huvudelement: kärnsäkerhet och kärnämneskontroll, som båda hanteras av (), samt strålskydd, som handläggs av (). De båda myndigheterna har inrättat särskilda enheter för hanteringen av det internationella samarbetet. Medan Kärnämneskontrollen ämnesmässigt faller under säkerhetssamarbetet, räknas kärnsäkerhet och strålskydd till miljö- och energisamarbetet, se vidare avsnitt 3.5 nedan. Kärnämneskontrollsamarbetet – eller insatserna till stöd för nukleär icke-spridning – är inte begränsat till närområdet utan omfattar hela den forna , samt . Samarbetet har koncentrerats till lagstiftning, myndighetsstöd och direkt stöd till berörda anläggningar. Lagstiftningsstödet samordnas internationellt via den av koordinerade Experts, ILG. Myndighetsstödet har inriktats på organisationsutveckling, personalutbildning och utrustning, särskilt till fysiskt skydd för kärnanläggningar. En viktig samarbetspartner är den ryska kärninspektionsmyndigheten . Samarbetet går in i sin tredje fas. Utöver den allmänna utvärderingen ovan är kärnämneskontroll- samarbetet det enda enskilda programmet inom säkerhetssamarbetet, som har utvärderats3. Utvärderarens övergripande slutsats är att programmet haft en lämplig inriktning och genomförts väl. Kärnämneskontrollsamarbetet ses som essentiellt och bör enligt utvärderaren kopplas närmare till de globala icke-spridnings- ansträngningarna. Utvärderaren förordar vidare, av hänsyn både till samarbets- ländernas behov och till legitima skyddsintressen, att stödet fortsätter. Det bör ske ungefär på den nuvarande finansiella nivån och utan att spridas till fler länder. Regeringen bör enligt utvärderaren låta Sida styra och följa upp programmet på samma sätt som annat Östsamarbete. Alla tre citerade utvärderare såg UD:s hantering av konkreta samarbetsinsatser som en myndighetsfunktion, som de rekommen- derade skulle delegeras till Sida. Så har delvis skett, i och med att hanteringen av de civila myndigheternas insatser inom säkerhets- samarbetet överfördes till Sida. Förändringen har bl.a. inneburit att insatshanteringen underkastats Sidas reguljära LFA- metodik4 och andra krav t.ex. på rapportering av medelshantering och 3Förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd i , Per 1998. 4LFA, Logical Framework Approach, ursprungligen amerikansk projektplaneringsmetod, som används på stor bredd i de internationella utvecklingssamarbetet. För de deltagande myndigheterna framstod Sidakraven inledningsvis som främmande och tidskrävande, men ses som ett stöd i ambitionerna att höja insatsernas kvalitet. Från myndighetshåll påtalas dock att beslutsgången nu tar . UD och Sida uttrycker sin tillfredsställelse med nyordningen. skall även vissa säkerhetsfrämjande insatser på det militära området beredas och beslutas av Sida, men den frågan är fortfarande under diskussion mellan berörda departement. Insatser av särskild utrikes- och säkerhetspolitisk vikt – vilkas andel dock minskat över tiden – skall även framgent hanteras av UD. UD leder också samrådsgruppen Öst- Säk, som avgör huruvida inlämnade insatsförslag skall komma i fråga för finansiering inom säkerhetssamarbetet. Ett mer utförligt och långsiktigt underlag för säkerhetssamarbetet har producerats i form av politiska överväganden för det säkerhetspolitiska stödet, och av en mellan UD och Sida överenskommen promemoria om den interna handläggningen och om reglerna för ansökan om stöd. Årsplaner diskuteras och fastställs numera också mellan de två sidornas försvarsministerier. En inom Försvarsmakten tillsatt intern arbetsgrupp med inriktning på kan komma att bidra till det vidare operationaliseringsarbetet inom det militära samarbetet. Det ovan nämnda förslaget att regeringen skulle instruera berörda svenska myndigheter att ta in östersjösamarbetet i sin reguljära verk- samhetsplanering och bevilja dem medel för det, har dock inte beaktats. Utöver de ovan citerade kommentarerna från mottagarsidan redovisar t.ex. ett önskemål om ytterligare närmande i för- svarssamarbetet. En rådgivare i försvarsplanering vid försvars- ministeriet bör få sin tjänstgöring förlängd. Dessutom efterfrågas en rådgivare i totalförsvarsfrågor. Städningen av nukleära anläggningar måste fortsätta, liksom utbildningsinsatserna. förordar också bilaterala försvarsavtal. Representanter för utlandsmyndigheterna i de baltiska länderna uttrycker stor uppskattning över den stora försvarsmaterialssatningen, och konstaterar att ingen annan givare gör så substantiella insatser. De bedöms utgöra ovanligt starka bidrag till både försvarskapaciteten i de berörda länderna och till de svenska intressena i regionen. Säkerhetssamarbetet har bevarat sin höga relevans för utvecklingen i regionen . Det har dynamiserats påtagligt på det militära området med koppling till den svenska förbandsnedläggningen. Den kopplingen synes ha givit god utdelning på flera sätt. Resurser av begränsat värde i har kunnat förmedlas till länder där de har fått stort värde. har erhållit en tydlig profil i säkerhetssamarbetet i området. Säkerhetssamarbetet med de baltiska länderna har behållit sin prioritet för och lyfts till en högre ambitionsnivå. Satsningen har också stor betydelse för de berörda ländernas EU-anpassning, inklusive för deras relationer till NATO. Insatsen har också genererat positiva effekter för det svenska försvaret. De fredsfrämjande insatserna, liksom insatserna till stöd för olycks- och katastrofberedskap är ännu av mindre omfattning, men har betydande symbol- och integrationsvärden. De migrationspolitiska insatserna väcker uppskattning. Samarbetet till stöd för förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd synes kompetent och röner stor uppskattning. Det drar stora ekonomiska resurser. Formerna för insatsernas handläggning synes ha förbättrats , dels genom att ordförandeskapet för Öst-Säk-gruppen inom UD flyttats till den ansvariga enheten, dels genom överföringen av flertalet myndighetsfunktioner från UD till Sida. Några återstår ännu att överföra, vilket bör ske så snart omständligheterna medger. Överföringen har bl.a. lett till en förbättrad återrapportering om insatsernas genomförande och resultat. Rapporteringen tillbaka till UD om insatsgenomförande, som togs upp av den ovan nämnda utvärderingen, uppvisar fortfarande brister, vilket föranlett UD att skärpa kraven. I vissa fall har också fortfarande insatser påbörjats innan bidragsbeslut fattats. Även om det inte finns något att andra mot den aktuella hanteringen av insatsförslagen inom UD, är det knappast förenligt med önskemålet om klara ansvarsförhållanden inom förvaltningen att en myndighetsfunktion, som löpande beslut om bidrag till projektsamarbete, ligger kvar på departementsnivå. I de fall att föreslagna insatser är av särskild utrikes- eller säkerhetspolitisk vikt bör företrädesvis andra former för departementets medverkan sökas än den specifika granskningen och godkännandet av föreslagna insatskomponenter, samarbets- och rapporteringsformer, budgetar, m.m. har också länge behövda riktlinjer för verk- samheten formaliserats. Delar av det samarbete, som hos Sida redovisas under rubriken säkerhetssamarbete, synes ämnesmässigt höra till rättssamarbetet och borde snarare redovisas där. Utöver den ovan citerade mer allmänna utvärderingen har endast kärnsäkerhetssamarbetet utvärderats. Sannolikt finns lärdomar av intresse att dra även inom andra delar av säkerhetssamarbetet. I sina riktlinjer för Östsamarbetet 1999–2001 anger regeringen i prop.