sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Genom den tilltagande internationaliseringen och ekonomins globalisering framstår emellertid begränsningen för den enskilda sta- tens makt och inflytande allt tydligare. 128 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar gör det svårare för de enskilda nationalstaterna att lösa sina politiska frågor på egen hand. Tendensen till en försvagning av nationalstaten har också förstärkts av den statsfinansiella kris som –talet drabbade och flera andra europeiska länder. Statsfinansiella begränsningar har satt tydliga gränser för vad det offentliga kan åta sig. För EU–medlemmar sätter också gränser för vilken subsidiepolitik som är möj- lig att föra och vilka områden som kan komma i fråga för ett sådant stöd. Det har också hävdats att det egentligen inte är nationalstaten i all- mänhet som är i kris; krisen gäller mer enhetsstatstanken (, 1997, s. 147 ff). Den nationella identifikationen är ännu stark, medan enhetsstatens krav på enhetlighet inom det egna territoriet är allt mer ifrågasatt. Vissa forskare som lyfter fram enhetsstatens kris menar att det nu sker en övergång från enhetsstater till "nationella allianser". En sådan mer öppen gemenskap inom den nationella ramen förutsätter en ökad regional och lokal självständighet, gemensam identifikation, ge- mensamma intressen och rättvisa förhandlingssystem (, 1997, s. 152). Andra forskare har använt beteckningen differentierad politisk ordning för det nya tillstånd som växer fram inom enhetsstaten. Denna nya ordning kännetecknas bland annat av att politiken huvudsakligen bedrivs i nätverk, av förhandlingar mellan många politiska maktcentra, där enhetsstatens regering enbart utgör en av dessa samt av att politiken i ökad utsträckning blir gränsöverskridande, det gäller såväl över admi- nistrativa, geografiska gränser som mellan nivåer i det politiska syste- met (, 2000b, s. 7 f). Diskussionen om nationalstatens försvagning bygger ofta på en syn på maktförhållanden som ett nollsummespel. Nationalstatens försvag- ning motsvaras av en förstärkning av den övernationella och den sub- nationella nivån. Även om synen på makt som ett nollsummespel starkt kan ifrågasättas (vi återkommer till detta i avsnitt 4.4), är det otvivel- aktigt så att det i ett europeiskt perspektiv pågår en tydlig regionalise- ringsprocess, vars konkreta innebörd är att regionerna stärker sin ställ- ning. Det kan i sammanhanget finnas anledning att erinra om att den cent- raleuropeiska statsbildningsprocessen skiljer sig markant från den svenska. Medan gradvis fogades samman av ett begränsat antal språkligt och kulturellt relativt enhetliga landskap präglades den cent- raleuropeiska statsbildningsprocessen av vad som har benämnts 1500/1500–problematiken (, 1998, s. 41). Med detta avses att det –talet fanns över 1 500 politiskt självständiga territorier i . Inom exempelvis det tysktalande om- rådet fanns det ännu vid mitten av 1600–talet drygt 300 mer eller mind- Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 129 re självständiga politiska enheter. Ännu vid mitten av 1800–talet be- stod detta område av 38 oberoende statsbildningar. Även språkligt och kulturellt rådde en påtaglig mångfald. Exempelvis använde av den italienska halvöns befolkning den officiella italienskan som sitt vardagsspråk så sent som vid mitten av 1800–talet. Denna bakgrund är självfallet av stor betydelse för den regionala ni- våns påtagliga styrka i många av länder . Det är knappast förvånande att i länder där den moderna statsbildningsprocessen kom igång sent och/eller det existerar en regional kultur med djupa historis- ka rötter, som i exempelvis , , , och , där är också olika autonomilösningar och federalism vanligt förekommande (, 1998, s. 41 ff). En illustration av den regionala nivåns politiska tyngd är att av de cirka 200 regionerna på NUTS II–nivån1, vilken något förenklat kan sägas utgöra den genomsnittliga administrativa regionnivån i EU, har drygt 70 en regional autonomi med egen lagstiftningsmakt (, 1998, s. 43). Till dessa kan läggas de franska autonoma dé- partements doutre–mer (Guadolope, , , ), , , samt . Autonoma regioner finns således inte enbart i federala stater. Fär- öarna och tillhör , och till- hör . I har vidare en autonom ställning inom ramen för det brittiska EU–medlemskapet. Lagstiftande församlingar upprättas nu också i , och . Även i , och finns autonoma regioner. Det autonoma territorium som såväl geografiskt som kulturellt lig- ger närmast är . valde efter en folkomröstning att följa in i EU. medlemskap är reglerat i ett särskilt an- slutningsprotokoll, där ögruppens konstitutionella särstatus enligt in- ternationell rätt erkänns och där flera undantag från EU–rätten medges; bland annat gäller detta inom skatteområdet. är i det här sammanhanget av intresse inte enbart på grund av dess närhet till . Ögruppens situation illustrerar också det fak- tum att, tvärtemot vad som torde utgöra en gängse uppfattning i Sveri- ge, befolkningsstorleken har en underordnad betydelse när det gäller en regions ställning som politisk aktör inom EU. har med sina 25 000 invånare genom sin konstitutionella status en politisk tyngd inom 1 NUTS är en förkortning av Nomenclature des unités territoriales statistiques (Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter). NUTS upprättas av () i syfte att få fram en enhetlig indelning av EU:s territo- rium, vilket i sin tur skall möjliggöra framtagandet av jämförbar statistik. Inom NUTS finns fem geografiska nivåer, NUTS I till NUTS V. 130 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar EU som exempelvis vida överstiger den som svenska regioner som , och har, med sina respektive invå- narantal på en bra bit över en miljon. Det är den konstitutionella statu- sen och möjligheten till politiskt ansvarstagande, inte befolknings- mängd, yta, geografisk belägenhet eller ekonomi som avgör en regions styrka i förhållande till såväl statsmakterna som EU. Inte minst gäller detta i frågor om regional utveckling (, 1998, s. 45 f). Internationaliseringen har inneburit att den enskilda staten har kommit att bli allt mer uppbunden av olika internationella mellanstatli- ga överenskommelser. Den internationella arenan har också kommit att inbegripa allt fler icke–statliga aktörer. Gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik tenderar att bli allt mindre meningsfull att försöka upp- rätthålla (, 1997, s. 109). Begrepp som mikro- eller paradipl- omati brukar användas för att beskriva det utrikespolitiska agerande som lokala och regionala självstyrelseorgan ägnar sig åt. Dessa har inte sällan direktkontakter med övernationella organ och samarbetar med andra kommuner och regioner i nya transnationella konstellationer i syfte att främja sina intressen. Regeringen noterar också i den proposi- tion som ligger till grund för kommitténs arbete att i förhållandet mel- lan EU och dess medlemsstater har de lokala och regionala nivåerna kommit att få ökad uppmärksamhet (prop.1996/97:36, s. 29). Genom etableringen av olika samarbetsorgan på den europeiska ni- vån, t.ex. , skapas möjlighet för kommuner och regioner att hävda lokala och regionala intressen. Motståndare på den- na nivå är ofta de olika nationella regeringarna genom de initiativ som dessa tar i europafrågorna. De lokala och regionala självstyrelseorga- nen vill, på de områden som berör dem, vara med och forma det egna landets europapolitik (Baldersheim & , 1998, s. 212). Visser- ligen har regionerna mycket begränsade formella beslutsbefogenheter, men man har desto större inflytande över hur besluten växer fram. De europeiska regionerna utgör därvidlag en betydande påtryckningsgrupp (, 1999). Flera forskare menar att statens monopol på att vara den enda legi- tima utövaren av utrikespolitik upphävs genom de relationer som etab- leras mellan kommissionen och de olika regionala samarbetsorganen (t.ex. , 1995 och Bullman, 1996). Av en intervjuundersökning som har gjorts för kommitténs räkning framgår att politiker och högre tjänstemän i de fyra försökslänen anser att regionernas ökande betydelse i är ett uttryck för en likaledes ökande internationalisering samt att svensk politik har blivit allt mer sammanlänkad med internationella frågor och problem (, 1999a). Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 131 Vidare visar undersökningen att politiker och tjänstemän i försöks- länen anser att det internationella arbetet är mycket viktigt. I samtliga fyra försökslän redovisas ett stort antal projekt och aktiviteter med in- ternationell anknytning. Det gäller bland annat gränsregionala samar- betsprojekt över och , det gäller strategier för att på- verka EU, det gäller arbetet med EU:s stödformer och det gäller olika typer av marknadsföring av länet utomlands. Försökslänen utvecklar detta samarbete dels inom ramen för den egna regionorganisationen och dels med hjälp av länsöverskridande samarbetsorgan som Sydsam och West Sweden.2 Det bör emellertid framhållas att även om intervjupersonerna är po- sitiva till det internationella engagemanget nämner man också ett antal svårigheter i detta arbete. Det kan röra sig om praktiska svårigheter som brist på pengar, språkkunskaper och tid. Men det kan också vara svårigheter av mer grundläggande art. En sådan är den kritiska attityd och den misstänksamhet som politikerna menar att medierna uppvisar när det gäller politikernas utlandsresor och internationella projekt. Vis- sa politiker anser också att de politiska partierna prioriterar det inter- nationella arbetet allt för lågt. En annan svårighet sammanhänger med hastigheten i den tilltagande internationaliseringen. Antalet internationella propåer till regionorga- nen ökar mycket snabbt. Det handlar om en ständigt växande mängd av inbjudningar till internationella konferenser, förfrågningar om medlem- skap i olika internationella organ, om internationella samarbetsprojekt osv. Åtskilliga av de intervjuade politikerna anser att det är svårt att rätt prioritera mellan de olika aktiviteterna. Det gäller att försöka be- döma vad som gagnar den regionala utvecklingen bäst. Den mätning av frekvensen av internationella kontakter som görs i ovannämnda rapport visar att trots de uttalade ambitionerna och trots den tilltagande internationaliseringen är regionpolitikernas internatio- nella kontakter fortfarande mycket sporadiska. Resultatet antyder att när det gäller den praktiska politiken har utvecklingen just börjat. 2 Sydsam är ett samarbetsorgan för kommuner, landsting, kommunförbund och regionförbund i en region bestående av sex län och 75 kommuner (se avsnitt 3.4 för en utförligare beskrivning). West är EU– och re- presentationskontor för 67 kommuner och landsting i , och . 132 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar Tillkomsten av den europeiska unionen och sedermera med- lemskap i denna är den förändring som torde ha betytt mest när det gäller de utvecklingstendenser som här beskrivs i termer av internatio- nalisering. Genom EU har ytterligare en aktör tillskapats med ambitio- ner att utöva makt över det territorium där redan stater, regioner och kommuner samexisterar. När flera politiska nivåer delar på maktutöv- ningen över ett visst territorium uppstår integrativa krafter i olika rikt- ningar (SOU 1995:131). Det är huvudsakligen genom den europeiska integrationsprocessen och EU som regionerna har fått en ny och viktig roll att spela. Även om EU:s integrationspolitik inte i sig har inneburit något officiellt ställningstagande för ökad regional autonomi, har det placerat den regionala frågan högt på den europeiska dagordningen och därmed utövat ett stort inflytande på medlemsstaternas politik visavi sina regioner (, 1999, s. 177). I praktiken har EU:s politik inneburit att samtliga medlemsstater ställs inför uppgiften att på bästa sätt organisera den regionala nivån i syfte att implementera EU:s politik inom viktiga områden som regio- nal- och jordbrukspolitiken. Tillskapandet av EU har å ena sidan fått medlemsstaterna mer intresserade av att utöva inflytande på regional nivå. Å andra sidan har EU gjort de nationella regeringarna mer bero- ende av den regionala nivån när det gäller genomförandet av EU– politiken. Genom EES–avtalet och senare medlemskap i fick de regionala och regionalpolitiska frågorna förnyad aktualitet i . Inom EU var, och är, regionalpolitiken en tung politisk fråga. Från Eu- ropa spred sig debatten om "Regionernas " också till vårt land. Via den europeiska debatten fick ett nytt regionalpolitiskt synsätt fot- fäste i . En region var inte längre i första hand en statlig admi- nistrativ enhet, utan har allt mer kommit att ses som en viktig kugge i en ny modell för ekonomisk utveckling i en allt hårdare internationell konkurrens. Att skapa förutsättningar för regionerna att utifrån egna förutsättningar skapa tillväxt och utveckla konkurrenskraft har blivit ett viktigt mål inom den svenska regionalpolitiken (, 1998, s. 38 f.). () har genomfört en studie av hur EU:s medlemsländer samt har organiserat vad som i studien kallas mellannivån (the Intermediate Level) mellan den Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 133 centrala och lokala förvaltningsnivån. Med mellannivån avses då vä- sentligen antingen den regionala statliga förvaltningen, direktvalda re- gionala självstyrelseorgan eller kommunalförbund, eller motsvarande organ för interkommunal samverkan. Enligt EIPA–rapporten (, T. et al. (eds.) 1999, The Intermediate Level of Government in Europe- an States. Complexity versus Democracy?) utgör strävan efter att stärka de regionala organen i fråga om ställning, kompetens och resurser en av de mest framträdande aspekterna när det gäller pågående reforme- ring av mellannivån i de studerade länderna. I många enhetsstater, även de som kan betecknas som utpräglat centraliserade, finns en rörelse i riktning mot ökad regionalisering, underbyggd av reformer som syftar till att föra över ett ökat antal uppgifter från central till regional nivå (et al., 1999b, s. 413). Ett näraliggande exempel på den tilltagande ambitionen att reformera mellannivån utgör det omfattande reformprogram som har genomförts på regional nivå i , under beteckningen 2000. Inledningsvis bör dock understrykas att har en från de övriga nordiska länderna avvikande linje vad gäller självstyrelseorga- nens organisering och kompetens. Historiskt sett har föredragit att ha ett stort antal kommuner (452), men inga direktvalda självstyrel- seorgan i egentlig mening på regional nivå. I stället har man sedan slu- tet av 1940–talet satsat på långtgående samverkan mellan kommuner inom ett utvecklat system av kommunalförbund. Inom ramen för 2000 har bland annat den fin- ländska sjukvårdsorganisationen slogs något över 100 samkommuner (kommunalförbund) samman till 21 sjukvårdsdist- rikt, ansvariga för den specialiserade sjukvården. Året efter ändrades systemet för fördelning av statsbidrag till kommunerna (statsandels- systemet), på ett sätt som har givit kommunerna betydligt ökad frihet. Genom reformen minskade också arbete med dessa frå- gor. Det finländska regionala reformarbetet har vidare inneburit att 19 nya landskapsförbund har bildats genom sammanslagning av de tidiga- re frivilliga intressebevakande landskapsförbunden och samkommu- nerna för regionplanering, vilka var obligatoriska kommunalförbund. Dessa nya kommunalförbund på landskapsnivå har övertagit länsstyrel- sens ansvar för den regionala utvecklingen och den fysiska planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag. De nya landskapsförbunden inrättades (, 1998, s. 72 f). 134 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar Året efter, , kom nästa steg i den regionala reform- verksamheten, då 13 statliga regionala miljöcentraler inrättades, vilka bland annat övertog miljöenheterna samt enheterna för plan- och bygg- nadsväsendet från . Efter dessa reformer hade förutsättningarna för radi- kalt förändrats. Myndighetens uppgifter hade minskat dramatiskt; an- talet handlagda ärenden minskade med ungefär två tredjedelar och per- sonalen med . De uppgifter som hade kvar var tillstånds-, tillsyns- och myndighetsuppgifter (, 1998, s. 73). Det fanns nu inga uppgifter kvar på som innebar direktkontakt med medborgarna (, 1999, s. 28). Detta var bak- grunden till att det 1996 genomfördes en radikal länsreform som inne- bar att antalet län och antalet länsstyrelser halverades, från 11 till 5 (12 till 6 inklusive ). Länsreformen hade dock inte varit politiskt möjlig att genomföra om den inte också hade innehållit ett andra steg. I detta andra steg till- skapades 15 statliga arbetskrafts- och näringscentraler (TE–centraler) genom att totalt 77 regionala enheter inom detta område slogs samman (, 1998, s. 74). TE–centralerna övertog det statliga ansvaret för närings- och utvecklingsfrågor. Det är väl känt att EU–medlemskapet har utgjort en viktig drivkraft i det finländska regionala reformarbetet. Det bör understrykas att EU–medlemskapet inte nödvändigtvis måste innebära en försvagning av nationalstaten. I den EU–arbete har en viktig strävan varit att återskapa en mer sammanhål- len stat, bland annat genom att utarbeta nationella strategier och posi- tioner inför det europeiska förhandlingsarbetet (ström, 1999, s. 7). En intressant iakttagelse, som framkommer i en ak- tuell studie från EIPA, är emellertid att EU:s federala stater tycks kun- na ha ett försteg i detta förhandlingsarbete. I federala stater finns större möjligheter för den regionala och nationella nivån att agera parallellt för att bevaka och stärka nationella, regionala och lokala intressen.3 I enhetsstaterna kanaliseras allt förhandlingsarbete via den nationella nivån man talar med en röst. EU–arbetet innebär att förhandlingar och förhandlingslösningar får 3 Det kan noteras att flera federala stater t.ex. , och Österri- ke har utnyttjat möjligheten enligt artikel 146 i EG-fördraget att låta sig re- presenteras i ministerrådet av representanter för delstater eller regionala organ. Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 135 en mer framskjuten position på bekostnad av traditionellt beslutsfattan- de. Genom , EU:s "grundlag", lades grunden för ett sty- relseskick där olika aktörer, som intresseorganisationer, företag och regioner, inte bara blir föremål för politisk styrning, utan också aktivt kan delta i den politiska beslutsprocessen. I det europeiska förhand- lingsarbetet är således inte staterna ensamma aktörer. Beslut i EU före- gås av konsultationer, informationsutbyte, lobbying och koalitionsbyg- gande. På så sätt byggs nätverk upp, vilka också fungerar som förbin- delselänkar mellan de olika politiska nivåerna i systemet; mellan lokal, regional, statlig och överstatlig nivå (, 1999, s. 221). Det förtjänar att påpekas att staterna inte står utanför dessa nätverk. Däremot har staten en annorlunda roll i nätverken, jämfört med vad som traditionellt har varit fallet. I stället för att försöka kontrollera nät- verken får man inrikta sig på samverkan. Regeringsrepresentanter ingår på samma villkor som intresseorganisationsrepresentanter och andra aktörer. Forskare menar att det är berättigat att tala om "förhandlingsstaten", som en relevant beskrivning av den moderna sta- tens möjligheter och sätt att agera. Snarare än att göra anspråk på ab- solut auktoritet inom nationsgränsen och ensamrätt på det utrikespoli- tiska området utvecklas staterna allt mer mot att bli medlare mellan nationella och internationella intressen, liksom mellan politiska och ekonomiska intressen. Inom EU blir detta särskilt framträdande och där framgår det också att samverkansrollen inbegriper andra aktörer än stater (, 1999, s. 223). Ett utmärkande drag för nätverken inom EU är mängden av aktörer som är involverade. Detta framgår om inte annat av det stora antal or- ganisationer som har upprättat kontor i . fanns cirka 3 000 rganisationer representerade där; totalt sysselsatte de cirka 10 000 personer. Det finns ingen anledning att tro att antalet har mins- kat . Huvudskälet till att alla dessa organisationer söker sig till är naturligtvis att de finner att EU ger dem större möjlighe- ter att delta i den politiska beslutsprocessen, än vad som gäller i flerta- let andra politiska system (, 1999, s. 222). I demokratiskt styrda system innebär emellertid förskjutningen från beslutsfattande till förhandlingslösningar att de traditionellt öppna ar- betsformerna i demokratin tenderar att hamna i konflikt med det behov av slutenhet som kännetecknar förhandlingssystemet. Risken finns att medborgarna förväntas ge legitimitet åt ett visst förhandlingsmandat och inte åt resultatet av förhandlingarna (, 1997, s. 151). Vi återkommer till en diskussion om dessa frågor i avsnitt 4.4. Det enskilda instrument som torde ha betytt mest för att förändra samarbetsmönster och ytterst maktförhållandena på den regionala nivån i är EG:s strukturfondsprogram. För en utförligare diskussion 136 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar om strukturfondsarbetet hänvisas till kapitel 2 (avsnitt 2.10). Genom Enhetsakten (1988) och (1993) har regional- politiken tydligt lyfts fram som en övernationell fråga. Frågor om stö- dområden och stödnivåer, såväl inom strukturfonderna som för den nationella regionalpolitiken, utgör nu förhandlingsfrågor mellan det enskilda medlemslandet och Europeiska kommissionen. Varje enskilt lands regionalpolitik blir därmed en fråga också för övriga medlems- länder (, 1998, s. 63). Denna utveckling har bidragit till att öka den regionala nivåns betydelse. Även om reformerna delvis kan ses som ett sätt att kompensera nya medlemsländer för en dryg medlemsavgift, utgör grunden för fonderna en strävan att minska pola- riseringen mellan ekonomiskt starka respektive svaga regioner och att säkra att det europeiska integrationsprojektets förmodade ekonomiska vinster kommer alla medlemsstaternas regioner till del. Utvecklingen har gått mot en mer sammanhållen politik för regi- onal utveckling, grundad bland annat på i partnerskap överenskomna utvecklingsprogram (, 1998, s. 11). 4.4Decentralisering, internationalisering och regionernas nya roll I den proposition som ligger till grund för kommitténs arbete konstate- rar regeringen att statens roll på den regionala nivån har förändrats. Staten kan inte på samma sätt som tidigare lösa regionala problem med olika ekonomiska bidrag. Enligt regeringen måste utvecklingsarbetet därför mer inriktas på att stimulera de faktorer och processer som har betydelse för den egna regionens utveckling (prop. 1996/97:36, s. 40). Vidare understryks att den regionala utvecklingsrollen kommer att krä- va mer av samarbete mellan staten, kommuner, landsting, näringsliv, organisationer och EU. Regeringen konstaterar också att EG:s struktur- fondsprogram har förändrat förutsättningarna för det regionala utveck- lingsarbetet, genom att det i betydande utsträckning har kommit att sty- ra både inriktning och arbetssätt i de berörda regionerna. Statsvetaren beskriver i det här sammanhanget fram- växten av en "ny regionalism", som kännetecknas av att regioner upp- träder som dynamiska ekonomiska och politiska aktörer med krav som inte alltid överensstämmer med de nationella statliga och inte heller alltid håller sig inom nationella territoriella gränser. Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 137 förlorar i betydelse när nya samarbetsformer växer fram mellan lokala och regionala aktörer i olika länder (, 1999, s. 22). När vi talar om regionernas nya roll ligger underförstått i detta att också statens roll har förändrats. Vi har haft anledning att diskutera det förhållandet i detta kapitel. Av framställningen framgår att enhetsstatens krav på enhetlighet inom det egna territoriet har blivit allt mer ifrågasatt. Det är möjligt att vi nu befinner oss i en övergångs- fas mellan den traditionella enhetsstaten och vad som har betecknats som "nationella allianser".