sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — När man reglerade bisysslorna , betonade man i allmän- het kvantitetssynpunkten, dvs. staten/arbetsgivarens intresse av att begrän- sa bisysslorna så att de inte hindrade arbetstagarna från att satsa tillräckligt på huvudtjänsten. Ett undantag från detta var förordningen 1864 angående utvidgad näringsfrihet som innehöll ett förbud för kronofogdar, åklagare och tulltjänstemän att idka handelsrörelse. utvidgades förbudet mot tjänsteföreningar något. Regeringen avvisade dock förslag om totalförbud. Man var rädd att ett sådant förbud skulle leda till att staten berövade sig de större förmågornas tjänst. Ännu löneregleringskommitté dominerade de kvantitativt präglade synpunkterna och frågan om tjänsteföreningarna. Kommittén sade bl.a. att staten borde kunna ställa anspråk på sina tjänstemän, där dessa avlönas på ett tillfredsställande sätt, att åtminstone i regel deras tid och krafter helt ägnas åt dem anförtrodda befattningar. Därför borde dessa befattningar så ordnas att de i allmänhet fullt kräva sin man. Kommittén föreslog utvidgade förbud mot tjänsteförening och mot privata uppdrag om tjänstemannen inte i särskilda fall fick tillstånd till bisysslan. I kommitténs betänkande fanns också ett förslag om 6 timmars obligatorisk tjänstgöring på tjänsterummet. Bland statstjänstemännen väckte förslagen mycket missnöje. Det hette bl.a. att kommittén tänkte göra tjänstemännen till slafvar. Regeringen tyckte att särskilt kommitténs förslag om förbud mot bi- sysslor av enskild karaktär var alltför långtgående. Föredragande departe- mentschefen ansåg att sådana bisysslor kunde vara till nytta för staten ge- nom de erfarenheter tjänstemännen skaffade sig. Man kunde inte heller förbise att i konkurrensen om den dugande arbetskraften det statliga lö- neläget kunde medföra rekryteringssvårigheter. Debatten om bisysslebestämmelser fortsatte under 1910- och 1920- talen. De kvalitativa synpunkterna på bisysslorna, dvs. att dessa inte fick medföra minskat förtroende för förvaltningens integritet, började nu fram- träda tydligare. JO framhöll i en skrivelse till regeringen att det inte var tillbörligt att en tjänsteman själv försatte sig i ett sådant läge att han blev jävig i ärenden som han annars skulle ha fått handlägga. JO ville inte ha ett generellt förbud mot bisysslor men en utvidgning av de gällande spe- cialförbuden. löneregleringskommitté, som fortfarande existerade, kunde inte finna någon framkomlig väg att bestämma omfattningen av ett mera gene- rellt förbud mot bisysslor och ifrågasatte om man kunde vinna några verkli- ga fördelar med ett sådant förbud. Ett generellt förbud skulle också enligt kommittén kunna inkräkta på det område där statstjänaren bör äga själv- bestämningsrätt efter personliga intressen i motsvarighet till andra tjänstin- nehavare. revisorer intresserade sig för bisysslorna. undersökte de bisysslornas omfattning bland statstjänste- männen. Cirka 2/5 av tjänstemännen hade en eller flera bisysslor. Av de högsta tjänstemännen hade ungefär 2/3 bisysslor. Revisorerna drog slutsat- sen att eftersom statstjänstemännen hade bisysslor i så stor utsträckning hade kraven på tjänstens behöriga skötsel och på kontrollen därav inte fungerat tillfredställande. begärde en allsidig utredning av bi- sysslefrågan. I direktiven till bisyssleutredning uttalade regeringen att bi- syssleväsendet kunde väcka allvarliga betänkligheter ur statsnyttans syn- punkt. Hänsyn måste tas till statens intresse av att tjänstemännen i största möjliga utsträckning ägnade sin arbetskraft åt de uppgifter för vilka staten betalade dem lön och till det för rättsordningens upprätthållande betydelse- fulla kravet att de i tjänsteutövningen inte lät sig ledas av andra hänsyn än sådana som betingades av det allmännas bästa. Å andra sidan medförde bisysslorna vissa fördelar för staten som arbetsgivare, bl.a. genom de vid- gade erfarenheter tjänstemännen fick och genom att rekryteringsmöjlighe- terna förbättrades. Efter att ha gjort en statistisk undersökning kom utredningen fram till att bisysslefrekvensen var betydande och att bisysslorna var så vanliga bland de högre tjänstemännen att man där kunde tala om en gruppföreteelse. En förklaring var dessa tjänstemäns relativt låga löner. Utredningen ville dock inte föreslå några omedelbara genomgripande åtgärder men föreslog dock vissa författningsbestämmelser, både generella och speciella. nare borde, när det fanns anledning, ses över och ändras med hänsyn till utvecklingens gång. Utredningens förslag genomfördes emellertid inte. lönekommitté karakteriserade bisysslefrågan som ett av de mera ömtåliga och svårlösta problem som kommittén haft att ta ställning till. Enligt kommittén borde det statliga avlöningsreglementet i fråga om bisyss- lor bara innehålla föreskrifter med karaktär av lönevillkor, dvs. föreskrifter som reglerade rätten att ha bisysslor ur kvantitativ synpunkt. Bestämmelser om förtroendeskadliga bisyssor borde placeras i verksinstruktionerna. An- mälningsplikt borde införas. Den borde i princip omfatta alla slag av bi- sysslor. Vissa begränsningar i anmälningsskyldigheten var nödvändiga av praktiska skäl. Om en myndighet fann att en anställds bisyssla kunde inver- ka hindrande på tjänsteutövningen skulle bisysslan förbjudas. Lönekommit- téns förslag ledde av statsfinansiella skäl inte till några ändringar. En särskild fråga som aktualiserades var om det var lämpligt att justitieråd och regeringsråd åtog sig skiljemannaupp- drag. En riksdagsledamot menade i en riksdagsdebatt att den situa- tion som skapades genom att ledamöterna av och Rege- ringsrätten tog uppdrag som skiljemän var konstitutionellt ytterst betänklig. revisorer hade också betänkligheter. Justitieministern och riks- dagen gick på förbudslinjen. Det avgörande för dem var att det vid skilda tillfällen kommit till uttryck att skiljemannauppdrag inte kunde anses förenliga med justitierådens och regeringsrådens ställning som utövare av landets högsta domsmakt. Justitieråden och regeringsråden blev förhindra- de att åta sig sig några som helst befattningar eller uppdrag vid sidan av domartjänsten om dessa inte kunde anses vara av mera ideell natur. De restriktiva reglerna kom att gälla . var det dags för nästa lönekommitté. Denna lade fram förslag som nära anslöt till bisyssleutrednings. Kommittén framhöll att ett syfte med att skärpa bestämmelserna var att hindra missbruk av tjänste- männens i och för sig naturliga rätt att använda sin fritid efter gottfinnan- de. För vissa bisysslor föreslog kommittén ett system med tillståndspröv- ning. Bisysslebestämmelser som i sak stämde överens med kommitténs förslag infördes i statens allmänna avlöningsreglemente. Utvecklingen mot allt strängare regler om möjligheten att ha bisysslor drevs i inte ringa utsträckning av . Ofta kom initiativet från enskil- da riksdagsledamöter. revisorer och hade inte att behandla särskilt många individuella fall av bisyssleinnehav, men ärenden rörande förtroendeskadliga bisysslor återkom med en viss regel- bundenhet. Det rörde sig vanligen om förtroendeskadliga bisysslor. Reviso- rerna fann det anmärkningsvärt att en myntdirektör haft ett betalt uppdrag som styrelseordförande och verkställande ledamot i en ekonomisk förening som hade till ändamål att köpa silver av myntverket och sälja det vidare till Revisorerna gillade inte heller att tjänstemän vid Bygg- nadsstyrelsen haft egen arkitektverksamhet vars uppdrag i vissa fall senare skulle granskas av styrelsen. fann det betänkligt att landshövdingar haft uppdrag som styrelseledamöter i kommunikationsföre- tag inom länet. Landshövdingarna kunde, menade utskottet, lätt hamna i den situationen att de antingen i tjänsten måste ta ställning till vad de be- slutat i företaget eller anmäla jäv när ärendena behandlades i . JO har fram till de nuvarande reglernas tillkomst behandlat ganska många frågor om tjänstemäns bisysslor. Ingripandena har varit tal- rika mot tjänstemäns bisysslor som JO ansett olämpliga ur kvalitativ syn- punkt. I en skrivelse till regeringen begärde JO en allmän översyn av bisysslebestämmelserna. Dessa var enligt JO svårtolkade. Någon fast och vägledande praxis hade inte utvecklats. JO misstänkte att tjänstemän i be- tydande utsträckning hade privata uppdrag utan tillstånd. Anmälningsskyl- dighet syntes JO ur kontrollsynpunkt vara mera ändamålsenlig och ur admi- nistrativ synpunkt enklare än ett tillståndsförfarande. JO menade att en översyn framför allt handlade om att tillgodose såväl tjänstemännens intres- se av att få använda fritiden för arbete vid sidan av tjänsten som samhällets krav på att sådant arbete inte sker på sätt och i former som är ägnade att rubba allmänhetens förtroende för myndigheters objektivitet och opartisk- het. Den principiella utgångspunkten för denna avvägning borde vara att man söker undvika att uppställa ovillkorliga förbud mot privat verksamhet utan i stället tillgodoser kontrollsynpunkten genom en prövning i det enskilda fallet om en bisyssla är lämplig eller olämplig. JO:s framställning var ett av skälen till att regeringen tillkallade bisyssleutredning vars förslag ligger till grund för den nuvarande bisyssle- regleringen. En hade förhandlingsrättsreform genom- förts. Den innebar att de offentligt anställda tjänstemännens lön och andra anställningsvillkor i huvudsak skulle regleras i kollektivavtal. Statstjänste- männens förhandlingsrätt omfattade dock inte alla områden. Vissa s.k. avtalsförbud skulle fortfarande gälla. Med förhandlingsrättsreformen upphävdes bestämmelserna i avlönings- reglementena om begränsningar i rätten för offentliga tjänstemän att ha bisysslor. Nya generella regler om bisysslor togs in i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan samt i kollektivavtal på den statliga och kommunala sidan. Olika specialregler om bisysslor fördes över till myndig- heternas instruktioner. I 13 § statstjänstemannalagen fanns en bestämmelse om bisysslor med följande lydelse: Tjänsteman må ej åtaga sig uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet till hans oväld i tjänsteutövningen. Närmare bestämmel- ser härom meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av Konungen. Lagregleringen medförde att avtal om förtroenderubbande bisysslor var förbjudna. Motsättningsvis följde att frågor om tjänstemäns rätt att ha andra bisysslor fick regleras genom kollektivavtal. I Allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän (AST) fanns en allmän regel om i vilken omfattning en tjänsteman fick ha bisysslor som inte var förtroendeskadliga. I kollektivavtalen på den kommunala sidan (ABT) föreskrevs bl.a. att en tjänsteman inte utan kommunens medgivande fick åta sig tjänst eller upp- drag eller idka förvärvsverksamhet. I samband med förhandlingsrättsreformen gjordes specialreglerna om bisysslor i olika författningar mera enhetliga . Den vanligaste typen av specialregel innebar att en tjänsteman inte utan tillstånd fick åta sig uppdrag av kommun eller enskild i ärenden som handlades av myndig- heten eller driva eller vara anställd i företag vars verksamhet föll inom myndighetens område. angavs näringsgrenar eller yrken som tjäns- temannen inte fick vara verksam i. Tillstånd att inneha en bisyssla kunde meddelas av regeringen eller anställningsmyndigheten. Den översyn av de offentligrättsliga bestämmelserna om bisysslor som JO hade begärt startades . I direktiven konstaterade regeringen att frågor om bisysslor - inte minst förtroendeskadliga - ofta kom upp i den offentliga debatten. revisorer hade innan behandlat sådana fall. Enligt regeringen fanns det anledning att göra en översyn även om man inte kunde göra gällande att förtroendet för tjänstemännens och myndigheternas objektivitet skulle ha minskat. Föreskrifterna om bisysslor hade kommit till . De var i viss mån oenhetliga och be- häftade med brister. Det kunde finnas sakligt sett omotiverade skillnader mellan olika personalgruppers rätt att ha bisysslor. Det hade efter förhand- lingsrättsreformen visat sig svårt att dra gränsen mellan bisysslor som av- ses i lag eller annan författning och sådana som kunde behandlas i avtal. Det kunde finnas bisysslor som inte rubbade förtroendet för tjänstemannens opartiskhet men som skadade myndighetens anseende. bisyssleutredning lät göra en omfattande statistisk undersök- ning av de offentliga tjänstemännens bisyssleinnehav. Med den som en del av underlaget föreslog utredningen i sitt betänkande (SOU 1969:6) Offent- liga tjänstemäns bisysslor vissa ändringar i bisysslereglerna. Utredningen flyttade dock inte gränsen mellan det område som skall vara reglerat i of- fentligrättslig ordning och det område där kollektivavtal kan slutas om bi- sysslorna. Utredningen föreslog att 13 § statstjänstemannalagen skulle ändras så att även bisysslor som kan skada förtroendet för en annan tjänstemans opartiskhet eller myndighetens anseende blev otillåtna. Myndigheterna skulle enligt förslaget bli skyldiga att om en tjänsteman begärde det lämna honom besked om en bisysslas tillåtlighet. Vidare förslogs att en särskild myndighet, bisysslenämnden, skulle inrättas för att kunna ge råd i frågor om tillstånd och besked rörande bisysslor. I fråga om s.k. konkurrensbisysslor föreslog utredningen att initiativ skulle tas till förhandlingar om avtalsbe- stämmelser i syfte att begränsa möjligheterna för vissa grupper av tjänste- män att ha sådana bisysslor. I fråga om domarna föreslog utredningen att dessa måste söka tillstånd för att driva näringsverksamhet eller åta sig upp- drag som skiljeman, rådgivare i rättsliga angelägenheter eller styrelseleda- mot i aktiebolag eller ekonomisk förening. Utredningen ansåg att en allmänt hållen bestämmelse om förtroende- skadliga bisysslor var att föredra framför ett antal specialregler som anger situationer där typiskt sett förtroenderisker föreligger. Utredningen lämnade en rad synpunkter på hur man borde bedöma en bisysslas tillåtlighet enligt den generella regeln. Regeringen och gick i huvudsak på utredningens förslag (prop. blev det dock inte. Några särregler för domarna blev det inte heller. Det föredragande statsrådet ansåg att ett kontrollsystem som grundade sig på ett obligatoriskt tillståndskrav hade nackdelar. Det måste för att bli effektivt medföra ett ganska betungande administrativt arbete. Domarna hade med sin utbildning och yrkeserfaren- het särskilda förutsättningar att själva kunna avgöra om en bisyssla skulle strida mot kravet på opartiskhet i tjänsteutövningen. Man behövde inte be- fara att ett enhetligt regelsystem som omfattade även domarna skulle leda till att förtroendet för domarkåren och domstolarna minskade. Bestämmelserna om förtroendeskadliga bisysslor har stått oförändrade . Grundregeln finns numera 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Inte heller kollektivavtalsregle r- na om arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor har förändrats nämnvärt . Inom den kommunala sektorn infördes dock först regler om konkurrensbisysslor. Genomgången visar att utmaningen för lagstiftaren tillba- ka varit densamma. Det har handlat om att hitta den rätta avvägningen mellan de anställdas intresse av att få använda fritiden till sysselsättningar vid sidan av tjänsten och statens intresse av att bisysslor inte innehas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för myndigheters saklighet och opartiskhet kan rubbas. Frågan har inte sällan varit känslig och utan enkla svar. De frågor som aktualiserats när man haft att dra gränsen mellan tillåtna och otillåtna bisysslor har haft en benägenhet att återkomma . Vilka typer av bisysslor bör vara förbjudna? Vilka grupper av anställda bör vara särskilt försiktiga med bisysslor? Bör kontrollen av att bisysslereglerna följs ske genom förbud, tillståndsprövning, anmälningsskyldighet eller genom självkontroll från de anställda? Bör bisysslereglerna vara generella för hela förvaltningen eller speciella för olika grupper av tjänstemän eller olika typer av bisysslor? Bör de finnas i författning eller kollektivavtal? Vilken vikt ska man fästa vid skäl som åberopas för att bisysslor skall vara tillåtna, t.ex. att tjänstemännen skaffar sig kunskaper och erfarenheter som är till nytta i huvudanställningen, att tjänstemännens kompetens behövs på olika poster i samhället, att möjligheten att ha betalda bisysslor underlättar re- kryteringen till domstolarna och förvaltningen? Den allmänna opinionen, och de statliga kontrollorganen har varit pådrivande när det gällt att få fram reglering av bisysslorna. Kommit- téer och utredningar har i sina förslag haft en tendens att gå längre i fråga om restriktioner på möjligheterna att ha bisysslor än vad som sedan accep- terats av statsmakterna. Ändringarna i bisyssleregleringen kom tidigare ganska tätt. De gick för det mesta i åtstramande riktning. Den nu gällande bisyssleregleringen, som kom till och , kan kan- ske sägas vara slutpunkten på denna utveckling. Dessa regler - i författning såväl som i kollektivavtal - var generella och väl formulerade. De ger ett klart, principiellt uttryck för de särskilda krav i fråga om bisysslor som måste ställas på dem som har offentlig anställning och var gränsen för de- ras engagemang i andra samhällssektorer går. Reglerna har stått sig . Under dessa har den offentliga förvaltningens villkor förändrats radikalt. Den offentliga sektorn har vuxit. Förvaltningen har internationalise- rats och datoriserats. Nya styrnings- och ledningsformer har trängt in i för- valtningen. Gränserna mellan förvaltning och näringsliv har blivit svårare att urskilja. Denna utveckling har ändrat förutsättningarna för hur mötet mellan den offentligt anställde och medborgaren utfaller. Den har snarare ökat än minskat behovet av klara regler för att stoppa bisysslor som skadar förtro- endet för den offentliga förvaltningen och dess anställda. Det som har sagts gäller framför allt de förtroendeskadliga bisysslor- na. De arbetshindrande bisysslorna tycks ha varit lättare att hantera. Sedan man kommit till rätta med problemet med tjänsteföreningarna och etablerat principen att tjänsterna skulle utformas så att de kräver en helhjärtad insats och avlönas därefter och att staten därför borde kunna kräva av en tjäns- teman att han eller hon ägnar sin tid och kraft åt tjänsten, har de arbetshind- rande bisysslorna inte vållat några större problem ur regleringssynpunkt. de inte kan vara tillåtna är självklart vare sig arbetsgivaren är statlig, kom- munal eller privat. 84 Nuvarande reglering och praxis beträffande bisysslor Nuvarande reglering och praxis beträffande bisysslor 85 3Nuvarande reglering och praxis be- träffande bisysslor I det här kapitlet redogörs för regler om bisysslor i författningar och kollektivavtal samt praxis på området. De domar och beslut som varit en del av utredningens material finns förtecknade i bilaga 2. En del av des- sa finns intagna eller kommenterade i t.ex. Statlig anställ- ning (Hinn/1994), Offentlig anställning (Hinn/1996), cirkulär 1996:A 16, Justitieombudsmännens ämbets- berättelser och Justitiekanslerns årsböcker. Regeringsbesluten som upptas i bilagan är sådana som beretts gemensamt mellan de departe- ment som ansvarar för de statliga personalfrågorna och andra departe- ment. Offentliga arbetstagares rätt att ha bisysslor har begränsats genom för- fattning och avtal. Frågorna har reglerats på olika sätt beroende på vil- ken sektor regleringen gäller för och på vilket sätt bisysslan kan vara oförenlig med den anställdes huvudanställning. De statsanställdas bisysslor regleras i två olika former, dels i offent- ligrättslig ordning genom författning i fråga om s.k. förtroendeskadliga bisysslor, dels genom avtal mellan parterna på den statliga arbetsmark- naden i fråga om s.k. arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor. För arbetstagare hos allmän försäkringskassa gäller samma uppdelning. Däremot gäller för arbetstagare i kommun och landsting att reglerna om såväl de förtroendeskadliga som de arbetshindrande bisysslorna och konkurrensbisysslorna finns i kollektivavtal. Förbuden mot förtroendeskadliga bisysslor är betingade av de sär- skilda krav på integritet som den offentliga anställningen ställer på ar- betstagarna. Kraven kan härledas ur 1 kap 9 § regeringsformen, som 86 Nuvarande reglering och praxis beträffande bisysslor slår fast att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som full- gör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna objektivitets- princip betyder bl.a. att en offentligt anställd inte får låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn. Objektivitetsprincipen återspeglas också i reglerna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223). Reglerna syftar till att garantera att handläggningen hos förvaltningsmyndigheterna präglas av objektivitet och saklighet. Jävsbestämmelser för domare finns i och för kommunalt anställda och förtroendevalda i kommunallagen. Jäv skall beaktas självmant och leda till att en annan person handlägger ärendet eller målet. Bisysslebegreppets omfattning har definierats genom förarbetena till den tidigare gällande statstjänstemannalagen samt uttalanden av Arbetsdom- stolen (jfr. 1970:72 s. 75 och AD 1985 nr 69). Enligt dessa omfat- tar begreppet i princip varje syssla vid sidan av den anställning som får anses utgöra huvudanställning. Även extraarbete för huvudarbetsgivaren eller annan myndighets räkning kan vara att betrakta som bisyssla, lik- som tillfällig eller kortvarig verksamhet på fritid. Det gör detsamma om bisysslan civilrättsligt är att hänföra till uppdrag eller anställning eller till egen verksamhet. Det är också utan betydelse om bisysslan utförs åt privat eller offentlig uppdragsgivare och om den är avlönad eller ej. Som anfördes i förarbetena skall den närmare bestämningen av vad som skall läggas in i ordet verksamhet ske med utgångspunkt från vad det intresse kräver som skall skyddas med bestämmelsen, dvs. bevaran- det av allmänhetens förtroende för arbetstagarens oväld i arbetet. Det intresset kräver ibland att arbetstagaren avstår också från mera enstaka transaktioner. Förarbetena förutsätter dock en viss aktivitet från arbets- tagarens sida för att det skall vara fråga om någon verksamhet. Som exempel anförs bisyssleutrednings betänkande (s.78) att man kan äga och uppbära utdelning av aktier i ett företag som står under ens tillsyn i arbetet, utan att detta utgör någon verksamhet, medan förvalt- ningsåtgärder inte kan vidtas om det kan innebära en förtroendeskada. bisyssleutredning konstaterade att det i detta sammanhang såväl som i andra uppstår betydande gränsdragningssvårigheter och att man måste ta skälig hänsyn till i vad mån den tilltänkta verksamheten Nuvarande reglering och praxis beträffande bisysslor 87 berör tjänstemannen personligen för att rörelsefriheten inte skall bli allt- för beskuren. Begreppet omfattar enligt förarbetena inte sådan verksamhet som typiskt sett får anses höra hemma på privatlivets område och det som har samband därmed. Till detta räknas t.ex. att ta tillvara egna eller närståendes rättsliga intressen, exempelvis att upprätta famil- jerättsliga dokument, och att i egen eller närståendes sak föra talan inför domstol eller annan myndighet. Inte heller har det avsetts att varenda aktivitet vid sidan av huvudanställningen skall räknas som en verksam- het, eftersom det skulle kunna leda till rena absurditeter. Enbart den omständigheten att åtgärder utgör led i förvaltningen av egen förmögenhet innebär inte med nödvändighet att de typiskt sett hör hemma på privatlivets område. Offentliga tjänstemän har ansetts få tåla vissa begränsningar i det avseendet. Beskaffenheten och omfattningen av sådana begränsningar får variera i huvudsak efter förhållandena i hu- vudanställningen. I vissa fall kan arbetstagaren t.ex. tvingas avstå från att vara engagerad i branscher som är föremål för hans verksamhet i huvudanställningen.