sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för att föra samtal i offentlig- heten kan därför te sig bristfälliga: Massmedierna, vilka har varit så framträdande som i det offentliga samtalet, tycks kunna utbreda en tystnad mellan de politiska institutionerna och medborgarna. Tvärtemot vad vi förväntar oss, lyckas de inte skapa det eftersträvansvärda samtal mellan beslutsfattare och medborgare. I stället kan de motverka kommunikation.82 Hur ska detta förklaras? I dagens massmedier sker en upplösning av så kallade begreppsdefini- tioner. Begrepp som politik, ekonomi, journalistik, vetenskap, offentligt, privat, fiktion, verklighet, underhållning – alla har i grunden tydliga betydel- ser. I det moderna mediesamhället kombineras emellertid begreppen med varandra och samman- kopplas i nya konstellationer. Politik binds sam- man med underhållning. Det kan ge en ytlig och fördummande bild av politiken: En bild som inte stimulerar mottagarna till reflektion och samtal. Kampen om mediernas uppmärksamhet är hård. Att det rör sig om ett mycket sinnrikt sampel mel- lan medier och exempelvis politiska sammanslut- ningar, visar . I en undersökning av hur tre olika slags kvinnoföreningar försöker att nå fram i de offentliga samtalen noterar hon, att in- gen ensam sätter villkoren. Men priset att komma fram kan vara högt: Anpassning, osynliggörande eller tillspetsning.83 Som vi ska se mer i kapitlet om lobbning, har opinionsbildning också blivit ett yrke för alltfler. Det gäller inte bara inom medieföretag, politiska rörelser och intresseorganisationer.84 Det är även en tjänst som är till salu på marknaden. Professionellt yrkeskunnande om hur rätt sorts uppmärksamhet lättast erhålls i medierna utbjuds till dem som har förmåga att betala. Kommer inte de elever som saknar mediakunskap att bli en andra sortens elever? Hur skall dessa elever som i princip inte ens får den mest elementära under- visning i IT att kunna hävda sig i samhället ? Kommer vi helt enkelt att få en ny form av klassystem? Vikten av redaktionellt oberoende, opartiskhet och god journalistisk etik blir större i takt med att allt flera institutioners relation till medierna professi- onaliseras.85 Att hävda mångfald bland medierna är inte minst viktigt för att medierna ska kunna bevaka varandra. Det gäller i än större utsträckning när tempot i nyhetsförmedlingen är snabbt. Vilka får (och hinner) komma till tals? Den kritiska journalistiken äventyras när allt mera av det som synes vara verkligheten lagts till rätta för medierna. Hur journalister hanterar denna fara är av stor betydelse för alla medborgares verklighets- uppfattning. Det gäller inte minst med tanke på dem som inte har råd, möjlighet – eller vilja – att lägga sin verklighet till rätta för medierna. Mycket talar för att vi den närmaste framtiden kan vänta oss en än hårdare konkurrens om framför allt tittare och lyssnare i TV och radio. För enskilda medieföretag blir det då än viktigare att fånga pub- likens uppmärksamhet. Risken är att man till varje pris frestas att underhålla och dramatisera. Men verkligheten är inte alltid underhållande eller på- trängande spännande. En sådan utveckling riskerar att tränga undan det yrkeskunnande som förknippats med journalistik, för att ge utrymme för presentatörer av annat slag. Att de offentliga samtalens kvaliteter inte auto- matiskt gynnas av medierna är en tanke som får stöd av , som analyserat tre de- battprograms roll för de politiska samtalen, näm- ligen Svar Direkt, Nattöppet och Svart eller vitt. I historisk belysning är dessa program löftesrika demokratiska innovationer, då de ger möjlighet för vanligt folk att medverka kring ämnen som annars kanske inte skulle ha lyfts upp på den politiska dagordningen. Problemet är emellertid att de vanliga medborgarna i själva verket spelar tämligen undanskymda roller i hårt regisserade föreställningar, vilkas dramaturgi blir viktigare än innehållet. Programmen går främst ut på att kon- trastera stereotypa motsättningar mellan folket och makten, där journalisten gör sig till tolk för det maktlösa folket, som dessutom alltid tycks ha rätt. I denna miljö, där det privata blir politik, tycks däremot argumentation och idéutbyte lysa med sin frånvaro. Två viktiga kriterier för ett fungerande samtal tycks därmed inte uppfyllas.86 Många av dagens medier förefaller alltså förstärka redan existerande stereotyper och upp- fattningar. Denna slutsats drar även i sin analys av de mediediskussioner som följde efter två uppmärksammade artikelserier. Exempelvis framställs politiker i dessa som skurk- aktiga, som hänsynslöst utnyttjar sin makt över den svage, medan mediet självt intar hjälterollen.87 Denna typ av journalistik spelar på vad i sin uppsats kallar politikermisstrons väl- behag. Bortom en sund skepsis till maktutövning och makthavare, som är en vital del av mediernas granskningsroll, slår den över i cynismens förakt. vill emellertid nyansera bilden något: Alla medier får inte dras över en kam. I sin analys över TV:s roll för det politiska samtalet menar han att det finns de program som åstadkommer ett be- rörande engagemang, som genererar en aktiv och kritisk hållning hos tittaren, likaväl som det finns de som bidrar till passivitet och okritiskt tänkande. TV kan alltså, menar , vara både en resurs och ett hot i ett demokratiskt samhälle, beroende på hur mediet används.88 Därför måste journalisternas roll diskuteras i en öppen debatt. Från demokratisk synvinkel är det centralt att också ägare och verksamma i medie- företag själva diskuterar sin roll, sin etik och sitt an- svar. En god journalistisk etik är oumbärlig för Försök att politiskt styra journa- listiken är oförenliga med en väl fungerande demo- krati. Det finns bedömare som menar att de politiska partierna är mer beroende av medierna än av sina egna medlemmar.89 Om det skulle vara fallet, är det partiernas eget ansvar. Om en etisk diskussion är angelägen bland journalisterna med tanke på de- mokratin, bör det också sägas om partiansvariga och politiskt förtroendevalda. Politiskt verksamma har anledning att överväga hur man fullföljer sitt uppdrag och hävdar sin värdighet också i för- hållande till medierna. En självkritisk diskussion i partierna om i vilken utsträckning de kommunika- tiva processerna kan överlåtas till massmedierna är väl befogad och kan knappast bli tillräckligt livlig. Anpassningen till medielogiken kan ibland dri- vas mycket långt. Vi har sett exempel på att önskan om en kortsiktig propagandaeffekt leder till en mycket långtgående intimisering av relationen till väljarna.90 I det här ljuset diskuterar våra valfors- kare bl.a. TV:s roll under några olika valrörelser. De konstaterar att det paradoxalt blir svårare för väljarna att tränga igenom det s.k. mediabruset och få fatt i vad partierna menar och vill.91 Som sagt, informationens kvantitet och kvalitet utvecklas inte alltid i takt. Med makt följer ansvar. De förtroendevalda står till svars för sina handlingar i de allmänna och fria valen. Men vem kan utkräva ansvar av medierna, vem granskar medierna? Mediernas innehåll ska inte styras. måste ha frihet att utvecklas i enlighet med egna beslut. Dessa förhållanden, tillsammans med mediernas stora och sannolikt växande inflytande över det offent- liga samtalet nödvändiggör en bred och djup- gående reflektion hos alla berörda. Att medieföretagen är politiskt oberoende stäl- ler ett krav på dem att själva ta ett stort ansvar. Det finns redan en rad institutioner där medierna ut- övar en granskning av den egna verksamheten. Men det behövs också en mer fri, och till medierna (och staten) obunden granskning. En fristående vetenskaplig forskningsverksamhet kring medier- nas betydelse för demokratin är synnerligen ange- lägen. Ytterst sett är det dock medborgarna själva som måste bära ansvaret för att pröva rimlighet, rele- vans, sanningshalt m.m. i mediernas rapportering från politiken. Våra studier visar att medborgarna utför den granskningen. De har förnuft och kom- petens att genomskåda medialiseringens avigsidor. Men vi vill understryka hur viktig medbor- garnas skolning i kritiskt tänkande är. Universitet och högskolor fristående från medieföretagen har också en uppgift inte bara som utbildare och kun- skapsproducenter på medieområdet utan också som kritiska granskare av den roll och de villkor som gäller för medierna i samhället. Skolan har här en viktig uppgift. Den bör fostra till ett kritiskt förhållningssätt till mediernas utbud i den breda medborgarfostran som ingår i skolans uppdrag. Den bör förmedla baskunskaper som ger förutsättningar för enskilda att värdera informa- tionssamhällets väldiga utbud och att sätta in en- skilda händelser i ett sammanhang och den bör fostra till kritiskt tänkande.92 Med den brusande flod av information som medierna öppnat slus- sarna för har det blivit än viktigare att också familj och civilsamhälle bidrar till att skapa ett livslångt bildningsintresse. Ett pluralistiskt samhälle präglas bland annat av en mångfald av levande samtal medborgare emellan, av öppna debatter med en rik flora av idéer som förs fram av olika medborgargrupper, samt av en politisk beslutsprocess med goda möjligheter till insyn. Medborgarnas vägar till den politiska makten är flera. Från korporativism till pluralism: ökad betydelse för lobbning Det svenska samhället har under de senaste decen- nierna rört sig i riktning mot just ett samhälle präg- lat av pluralism och bort från ett mer korporativt system. Korporativismen har länge varit ett utmär- kande drag för det svenska styrelsesättet, där staten har gett vissa organiserade intressen möjlighet att under institutionaliserade former medverka i den offentliga beslutsprocessen. I anslutning till indus- trisamhällets konfliktlinjer är det främst löntagar- nas och arbetsgivarnas men också böndernas orga- nisationer, som staten har upphöjt till legitima deltagare i det politiska beslutsfattandet. Korporativismen sågs länge som en styrka i den svenska demokratin. Att företrädare för de tre sto- ra intressena, arbete, kapital och jordbruk deltog i det officiella beslutsfattandet möjliggjorde exem- pelvis en god förankring hos medborgarna. De se- naste decenniernas förändringar av det svenska samhället har emellertid påtagligt förändrat synen på det korporativa systemet. Till detta har bland annat en ökad individualisering, nya etniska grup- per, nya sociala rörelser och nya politiska fråge- De representerade intressena har kommit att uppfattas som särintressen, inte längre representativa för de konfliktlinjer som finns i det sen-industriella . Fler medborgargrup- per vill vara med och påverka. Det gör det svårare att använda förhandling mellan inbjudna parter som metod för konfliktlösning. Den korporativa modellen får därför ta ett steg tillbaka. Hur märks korporativismens minskade bety- delse? Den kan skönjas på flera områden, bland an- nat inom kommittéväsendet, där det tillkallas allt färre stora kommittéer med de organiserade intres- sena representerade. I stället tillkallas fler enmans- utredningar som dessutom förutsätts jobba snabbt. Avkorporativiseringen yttrar sig också genom att intresseorganisationernas formella representation i förvaltningsmyndigheternas styrelser har upphört. Avkorporativiseringen har gett utrymme för ett mer pluralistiskt samhälle, med organisationer som är tämligen oberoende av staten och som deltar och försöker påverka utanför de politiska institu- tionerna. Aktörerna söker med andra ord nya metoder för att påverka politiskt beslutsfattande. Beslutsfattandet blir mer informellt, konkurrensen om politikernas uppmärksamhet ökar. Rösterna blir fler och personliga kontakter och nätverk får ökad betydelse till förfång för det traditionella sam- manträdet. I detta samhälle får lobbying, eller som vi föredrar att kalla det, lobbning, en alltmer fram- trädande plats i den politiska beslutsprocessen. Lobbning som metod för att påverka beslutsfattan- det är visserligen inte någon ny företeelse i vårt land. Den förekom , långt innan blev en demokrati. Men i ett mer pluralis- tiskt samhälle ökar den emellertid i omfattning och blir tillsammans med bland annat opinionsbildning en viktig metod för att påverka politiskt besluts- fattande. Det formella beslutsfattandet i represen- tativa organ utmanas alltmer av organiserade kam- panjer som syftar till att påverka den politiska dagordningen och beslutsprocessen. Vi anser att lobbning varken kan värderas som något bra i sig för demokratin eller som något en- bart dåligt. Det senare har annars ofta varit den syn som bland annat medierna fört fram.93 Vi värderar den utifrån dess faktiska påverkan på den politiska jämlikheten, öppenheten och möjligheten till in- syn. Men är det verkligen så att alla är jämlika och har lika förutsättningar? Förvrids inte demokratin om vissa har mer pengar till sitt förfogande? Har de då inte större förmåga att påverka? Eller är det bara en marginell skillnad? Men vad menas egentligen med lobbning? Av vilka och på vilket sätt bedrivs den? Och hur påverkar den svensk demokrati? Dessa frågor avser vi att besvara i detta avsnitt. Vi kommer här i huvudsak att koncentrera oss på lobbning i . EU- medlemskapet har emellertid fått som följd att vissa organiserade intressen har ändrat sitt sätt att arbeta; det har skapat ett behov av att försöka påverka på ytterligare en arena. (Lobbning i EU behandlas i EU-avsnittet). Det förekommer dessutom en intensiv lobbning på den globala arenan. Vad innebär lobbning? Lobbning är en form av icke-institutionaliserat del- tagande i beslutsprocessen. Den skiljer sig därför från det korporativa systemets institutionaliserade deltagandet. I ett korporativt system utser staten vissa organisationer till legitima aktörer, att genom representation i beslutande organ påverka inifrån det politiska systemet. Lobbning skiljer sig från detta på åtminstone tre punkter: För det första begränsas inte tillträdet till beslutsfattaren till några få aktörer som, för det andra, utses och ges en särställning av staten, och som för det tredje har representation i beslutande organ.94 Det icke-institutionaliserade deltagandet försöker istället påverka politiken utifrån, det vill säga utan att ha en särställning som part i den officiella beslutsprocessen. Initiativet tar dessutom intresseorganisationerna själva. De väntar inte på att bli inbjudna av staten. Men lobbning är likväl riktad inåt, mot beslutsfattaren direkt. Det finns givetvis flera andra sätt att utifrån påverka politiskt beslutsfattande (se figur 2). Ett sätt är direkta aktioner, till exempel civil olydnad, som vi emellertid anser hamnar utanför diskus- sionen om lobbning. Aktioner av detta slag disku- teras i stället i ett annat avsnitt i betänkandet.95 Ett annat sätt att utifrån påverka är att försöka bilda Här försöker aktörerna att indirekt påverka beslutsfattaren, antingen genom att de själva öppet deltar i den allmänna debatten, till exempel genom att själva göra ett inlägg, eller genom att gå via en journalist, som ser till att de får sin ståndpunkt belyst. Till skillnad från lobbning riktar sig opinionsbildning mot medborgarna och den allmänna opinionen, och inte direkt mot beslutsfattaren. Opinionsbildning bör ses som en påverkansform som kan användas som ett alternativ till eller till- sammans med lobbning när man vill påverka poli- tiskt beslutsfattande. Lobbning definierar vi som: icke-institutionaliserade direktkontakter med poli- tiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande. Figur 2: Det politiska deltagandets former Definitionen är värd några påpekanden. Förutom att det är fråga om direktkontakter och inte kon- takter via exempelvis media kan lobbning bedrivas dels av en enskild individ, dels av ett organiserat intresse eller företag, dels av professionella lobbare. Det är metoden som är det centrala och inte vem som utför den, vilket skiljer vår definition från andra som anser att lobbning ska avse en organi- serad verksamhet med en viss professionalitet.96 Måste det vidare handla om en laglig verksam- het? I debatten hörs ofta att lobbning ska definieras som en laglig och icke-korruptiv verksamhet, för att skilja lobbning från muttagande m.m.97 Vi dis- kuterar lobbning mer förutsättningslöst än så: Lobbning kan bedrivas både på ett hederligt och ett ohederligt sätt. Det är visserligen olyckligt att Källa: et al. många betraktar lobbning som något fult och ohederligt. Men det vore lika olyckligt om lobb- ning enbart definierades som en laglig verksamhet. Att undvika värdeladdade ord ger förutsättningar för en mer nyanserad och dynamisk bild av lobb- ning. Lobbning är sällan en isolerad företeelse utan används ofta tillsammans med andra påverkansfor- mer, till exempel opinionsbildning. I ett pluralis- tiskt samhälle är dessa två sätt av politisk påverkan nära sammanflätade och används inte sällan paral- lellt. Exempelvis har vi sett flera sinnrika politiska kampanjer där opinions- mätning, opinionsbildning och lobbning kombine- rats. Hur och av vilka bedrivs lobbning i ? Två aktörer dominerar och professionaliserar sin lobbning Ett av huvudresultaten i vår dokumentation av lobbning och avkorporativisering, utförd av stats- vetaren m.fl., är att det är två aktörer som dominerar: en löntagarelit (arbetar- rörelsens organisationer) och en näringslivselit (företagen med sina bransch- och arbetsgivarorga- nisationer). Dessa två var huvudaktörer i det gamla korporativa systemet. De verkar ha anpassat sig till den nya situationen, där det icke-institutionali- serade deltagandet blir allt vanligare och där ett större antal organiserade intressen vill vara med och påverka. De tar i stor omfattning kontakt med beslutsfattare. Visserligen har arbetarrörelsens organisationer inte drastiskt ökat sin lobbnings- verksamhet i form av kontakter med riksdagsleda- möter, men det är ändå värt att notera att närmare fyra av tio riksdagsledamöter har kontakter med LO minst en gång i veckan.98 SAF och andra företagarorganisationer har nästan fördubblat sina kontakter med riks- dagsledamöter. Vart fjärde företag tar kontakt med beslutsfattare . Direkt kon- takt är den överlägset vanligaste påverkansformen, betydligt vanligare än att man till exempel tar kon- takt med medier, deltar i debatt eller anlitar konsul- ter. Sammantaget tar emellertid näringslivseliten färre kontakter än löntagareliten.99 Till skillnad från framför allt näringslivet men även arbetarrörelsens organisationer har många av de organisationer som inte var representerade i de korporativa organen inte på något påtagligt sätt ökat sina kontakter. Det gäller till exempel miljö- organisationer, kvinnoorganisationer och religiösa organisationer.100 Vilka är det då som kontaktas av närings- livseliten och löntagareliten? Jo, båda kontaktar oftast lokala beslutsfattare. Kontakterna med EU- företrädare är fortfarande ganska få. Företagen och dess organisationer försöker påverka tjänstemän- nen snarare än politiker, medan löntagarorganisa- tionerna framför allt riktar in sig på politiker. Även de frågor de engagerar sig i skiljer sig åt. Föga överraskande bryr sig arbetarrörelsens organisa- tioner mest om arbetsmarknadsfrågor, till exempel arbetsrätt och arbetsmiljö. Näringslivet och dess organisationer arbetar med sina hjärtefrågor, alltså näringslivsfrågor såsom skatter och konkurrens- frågor.101 Kontaktverksamheterna professionaliseras ock- så alltmer. På de större företagen och organisa- tionerna, både arbetarrörelsens och näringslivets, inrättas särskilda avdelningar för samhällskontak- ter. Även om det åtminstone bland de större lön- tagarorganisationerna har funnits om- budsmän och andra organisationsföreträdare som i praktiken har sysslat med lobbning, så har verk- samheten kraftigt ökat och i syn- av närings- livselitens och hälften av löntagarelitens kontakt- avdelningar har inrättats under 1990-talet.102 Konsulter är inte vanliga, men blir allt fler De som lobbar mest, de stora företagen och deras organisationer och arbetarrörelsens organisationer, gör det oftast på egen hand. Professionella lobbare som hyrs in på konsultbasis är ännu inte så vanliga i Sverige.103 Att anlita sådana blir emellertid allt van- ligare, främst som mellanhänder mellan kunder och beslutsfattare. Direkt lobbning utförs sällan av konsulter. I stället ordnar de möten med beslutsfattare för att stärka de långsiktiga relationerna med politiker. Vidare bevakar de den politiska utvecklingen och ser till att hålla kunderna informerade om det politiska läget. I takt med den ökade mediali- seringen av politiken hjälper konsulter även till med opinionsbildning, bland annat i form av opini- onsundersökningar och debattartiklar och andra kontakter med medierna.104 Antalet PR-konsulter var 1998 cirka 600. Det är en ökning med , då de var 412.105 23 av branschorganisationen 40 medlemsföretag bildades , medan 17 av dem har bildats under 1990-talet.106 Dessa siffror säger inget om hur många företag och konsulter som i själva verket sysslar med lobbning och poli- tisk påverkan. Men de speglar en tydlig tillväxt av konsulter . Resultaten från en enkätundersökning som m.fl. presenterar i sin studie antyder dock att den del av konsultföretagens verksamhet som handlar om politisk påverkan är större nu än tidigare.107 Vilka är det då som använder konsultföretagen? Till skillnad från egen lobbning, som oftare utförs av löntagareliten än näringslivseliten, är det främst näringslivseliten som tar hjälp av professionella lobbare. Den anlitar i större omfattning konsulter än arbetarrörelsens organisationer. Och ju större företaget dessutom är, desto oftare tas professionell hjälp. Inte heller andra organisationer och nyare medborgarsammanslutningar, exempelvis av den typ som bland annat Pamlin åberopar i sin uppsats, tycks förmögna att följa med i denna utveckling. De anlitar mer sällan professionella lobbare än de två eliterna.108 Det är företag och organisationer som redan har egna avdelningar för samhällskontakter som oftare anlitar konsulter än vad andra gör. Konsulterna förefaller alltså inte i första hand kompensera för egna resursbrister. Det är de stora och resursstarka företagen och näringslivsorganisationerna, som är de mest aktiva. Sammanfattningsvis tycks alltså den nya typen av lobbning framförallt nyttjas av närings- livseliten, medan arbetarrörelsens organisationer inte förefaller ha anammat denna påverkansform i lika stor utsträckning. Än mer oroväckande, men inte helt överraskande, är att konsultverksamheten inte tycks öka de reella möjligheterna för nya medborgargrupper, däribland nyare sociala rörelser, att komma till tals. I stället cementeras klyftorna mellan dem som redan har stora resurser och dem som saknar detta. Lobbningens påverkan på demokratin Vilka effekter har den ökade betydelsen av lobb- ning för möjligheterna till ett fullgott demokratiskt styre? För att kunna besvara frågan måste man veta dels hur lobbningen påverkar öppenheten och möjligheten till insyn, dels hur den påverkar den politiska jämlikheten. Erbjuder den lika möjlig- heter för alla medborgare och medborgargrupper att delta effektivt? Öppenhet och möjligheten till insyn Öppenheten och möjligheten till insyn var brist- fällig i det korporativa systemet. Ledarna för orga- nisationerna kunde förhandla fram kompromisser vid överläggningar utan att allmänheten (inte alltid heller medlemmarna) hade insyn i vad som avtala- des. Emellertid kompenserades denna demokra- tiska brist i någon mån av att det sällan rådde något tvivel om vilka som bar ansvaret för de beslut som fattades. Ledarna för organisationerna ställdes till svars åtminstone inför sina medlemmar. När lobbning bedrivs blir det svårare att i efter- hand utkräva ett tydligt ansvar. Visserligen bär den offentliga beslutsfattaren det slutgiltiga formella ansvaret för det beslut som fattas. Däremot blir det svårare för allmänheten att utkräva ansvar av den eller de som genom att bedriva en lobbnings- kampanj legat bakom utformningen av ett visst beslut.