sou · GOB345d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Det torde vara klart att, eftersom Gemenskapen har undertecknat Kyoto-protokollet och introduktionen av ett system med utsläppshandel är ett led i uppnåendet av protokollets målsättningar, kan ett svenskt system med utsläppshandel anses vara en del av ett gemensamt euro- peiskt projekt. Att dela ut gratis utsläppsrätter endast till exempelvis den konkurrensutsatta industrin kan anses vara nödvändigt i ett inled- ningsskede för att systemet skall vara tillräckligt attraktivt och fungera som planerat. Det kan emellertid antas att det blir svårare att få gehör för sådana synpunkter hos Kommissionen om andra nationella system med utsläppshandel inte gör skillnad mellan konkurrensutsatt och annan industri. 72Se Hancher, Ottervanger och Slot, EC State Aids, 2 uppl., Sweet & , 1999, s. 330 f. 5.3.2Artikel 87.3 c – Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner Möjligheten för Kommissionen att godkänna statsstöd med hänvisning till underlättande av utveckling för vissa näringsgrenar eller regioner är det undantag som har det vidaste tillämpningsområdet och även det som oftast används.74 Ett statsstöd anses inte underlätta utvecklingen om denna skulle skett även utan stödet. Vidare betyder termen utveckling att stödet måste leda till förbättring. Det är inte tillräckligt att stödet endast syftar till att upprätthålla en redan existerande stan- dard. Näringsverksamheter får vidare endast erhålla stöd om dessa är i ett ekonomiskt sett sämre läge än motsvarande verksamheter inom gemenskapen. Slutligen bör det noteras att oavsett om statsstödet upp- fyller ovan angivna krav anses det inte acceptabelt om det leder till att handeln påverkas i en negativ riktning som strider mot det allmänna intresset. Enligt detta undantag skulle statsstöd till viss(a) bransch(er) mot- svaras av undantagets hänvisning till vissa näringsverksamheter. Syftet med att förse konkurrensutsatta verksamheter med gratis utsläppsrätter är att låta dessa få på sig för anpassning till de nya miljökrav som ställs i systemet. Om kost- naderna, som dessa miljökrav medför för den konkurrensutsatta indu- strin, skulle hämma dennas utveckling får även utvecklingskriteriet anses vara uppfyllt. Vidare kan det konstateras att, i den mån handel med utsläppsrätter inte införts i andra medlemsländer enligt liknande regler, verksamheter som tvingas betala för utsläppsrätterna hamnar i ett sämre ekonomiskt läge än sina konkurrenter i dessa medlemsstater. Med tanke på systemets höga ambitionsnivå såvitt gäller minskningar av emissioner av växthusgaser bör det även anses vara proportionellt till sitt syfte. 5.3.3Gemenskapens riktlinjer om statsstöd för miljöskydd75 Kommissionen har utfärdat allmänna riktlinjer om statsstöd för miljö- skyddsåtgärder. I dessa riktlinjer noteras att de traditionella miljö- skyddsreglerna, som baseras så gott som uteslutande på administrativ reglering och miljöstandarder, inte har varit helt tillfredsställande. 75EGT C 72/3. Kommissionen hänvisar till Gemenskapens femte miljöskyddsprogram i vilket det konstateras att nya miljörättsliga instrument kan komma att behövas för att principen om att förorenaren betalar och principen om en hållbar utveckling skall kunna genomföras. Ekonomiska incitament såsom statsstöd och hämmande medel såsom skatter och avgifter anges som exempel på alternativa styrmedel.76 Riktlinjerna tillkom för att finna en balans mellan miljöreglerna och reglerna om statsstöd.77 För en begränsad tid kan stöd till företag för anpassning till nya rättsliga krav godtas om de inte överstiger (för små och medelstora företag) av de totala kostnaderna för att uppfylla den nya förpliktelsen om det krävs investeringar i nya anläggningar eller ny utrustning.78 Vidare undantas tillfälliga lättnader från miljöskatter om detta är nödvändigt för att motverka förluster konkurrenskraft, i syn- nerhet på det internationella planet.79 Enligt Kommissionens uppfatt- ning kan dock undantag för sådana skattelättnader endast komma i fråga om de är avsedda att kompensera för de tilläggskostnader som åsamkas produktionen jämfört med vanliga kostnader. Vidare bör stö- det, förutom att vara tillfälligt, även vara gradvis avtagande så att inci- tament till emissionsreduktioner och effektivt resursutnyttjande skapas . Det ligger nära till hands att jämföra miljöskatter med omsättnings- bara utsläppsrätter (vilka för övrigt nämndes i Gemenskapens femte miljöprogram som exempel på alternativa styrmedel). Om gratis utsläppsrätter till vissa marknadsaktörer (men inte till andra) är att se som ett enligt huvudregeln otillåtet statsstöd, kan det hävdas att dessa utgör en befrielse från en ekonomisk börda med syfte att uppnå vissa stipulerade miljömål. Vidare kan fri tilldelning av utsläppsrätter på angivet sätt sägas vara nödvändigt för att deltagande företag skall kunna klara att minska utsläppen till dess att betalning för utsläppsrätterna blir aktuellt. Det framgår dessutom av riktlinjerna att stöd som avses i dessa kan undantas både enligt artikel 87.3 b och c. Detta har praktisk betydelse eftersom Kommissionen kan tillåta större statsstöd enligt artikel 87.3 b än c.80 För att ett statsstöd skall falla under artikel 87.3 b krävs, som ovan nämnts, att det främjar genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse. Det har även konstaterats ovan att ett 78Stycke 3.2.3 A. 79Detta undantag är anmärkningsvärt eftersom Kommissionen normalt sett är mycket restriktiv med undantag för s.k .driftsstöd. nationellt system med utsläppshandel kan vara ett sådant projekt med hänsyn till att gemenskapen undertecknat Kyoto-protokollet och iklätt sig de skyldigheter att minska utsläppen av växthusgaser som följer av detta. Vidare kan det konstateras att stöd i form av gratis utsläppsrätter till vissa företag kan vara nödvändigt för att systemet skall fungera. Det kan t.o.m. vara så att även om motsvarande system i andra medlems- länder inte behöver sådant stöd kan svenska förhållande göra att detta krävs i . Statsstödsreglerna vinner endast tillämpning om systemet med utsläppshandel generellt sett bygger på att utsläppsrätter endast kan erhållas mot vederlag, men vissa företag eller branscher undantas från detta krav. Skulle den svenska utredningen överväga en sådan lösning finns emellertid goda möjligheter för att ett sådant statsstöd ändå accepteras av Kommissionen enligt artikel 87.3 a eller b. Temporär tilldelning av gratis utsläppsrätter till vissa kategorier av företag torde kunna undantas enligt endera av ovan nämnda bestämmelser i synner- het med hänvisning till Kommissionens riktlinjer om statsstöd för miljöskydd genom en analogisk tillämpning av reglerna för undantag av befrielse från miljöskatt. Systemet bör emellertid i sådant fall läggas upp så att stödmomentet gradvis reduceras. Slutligen bör det noteras att medlemsstaterna inte är berättigade att själva bedöma huruvida stats- stöd är förenliga med eller inte. Av artikel 88 följer att detta är Kommissionens uppgift. (, WTO) används som ett paraplybegrepp för vissa avtal om internationell handel som slutits mellan ett stort antal av världens länder (f.n. ca 130 st). Det för denna rapport viktigaste avtalet är det s.k. GATT- avtalet som innefattar regler om beskattning och reglering som diskriminerar import, kvantitativa restriktioner, samt regler om avskaffande av statsstöd. Det finns goda skäl att anta att om ett svenskt system med utsläpps- handel skulle anses vara förenligt med EG-rätten så är det till stora delar förenligt även med WTO-reglerna. EG deltog nämligen i för- handlingarna om och skrev under slutakten å sina med- lemsstaters vägnar. Det får därför förutsättas att EG vid förhandling- arna lade sig vinn om att regler som ansågs vara strängare än dem som gäller enligt inte infördes. Vidare framgår av artikel XVI.4 i att varje medlem skall tillse att dess lagar, före- skrifter och administrativa procedurer motsvarar dess förpliktelser i förhållande till bl a . Sammantaget innebär dessa faktorer att skillnaderna mellan EG-rätten och WTO-reglerna inte tillåts vara alltför omfattande.81 I (Allmänna tull- och handelsavtalet) (baserat på ) återfinns reglerna om global frihandel. I artikel I stadgas att alla aktörer från alla länder i WTO-området har rätt att åtnjuta behandling som motsvarar de mest fördelaktiga villkor ett land erbjuder (s.k. allmän mest gynnad nationsbehandling). Artikeln kräver att om en av WTO-parterna låter ett annat land åtnjuta mer för- delaktiga villkor måste och ovillkorligen importer från 81 och , s. 93. andra WTO-parter erhålla samma behandling. Det är således fråga om ett förbud mot diskriminering.82 Artikel III är ett komplement till artikel I och stadgar om nationell behandling i fråga om intern beskattning och reglering. Denna regel innebär att importerade produkter inte får behandlas mindre fördelak- tigt än inhemska produkter när de en gång (lagligen, dvs. när tull och andra avgifter betalts) passerat landets gränser. Interna skatter och avgifter får inte vara högre än de är för inhemska produkter och lagar och regleringar som påverkar importerade produkters försäljning, köp, transport, distribution eller användning får inte vara mindre gynnsamma än de regler som gäller för inhemska varor.83 Regeln om nationell behandling innebär att inhemska produ- center/leverantörer endast får skyddas genom åtgärder som vidtas vid gränsen. I artikel XI stadgas vidare att kvantitativa importrestriktioner i princip är förbjudna. Detta gör att importtullar egentligen är det enda tillåtna gränsskyddet. Förbudet mot kvantitativa importrestriktioner försvagas emellertid av ett stort antal undantag (exempelvis artikel XI:2a – exportrestriktioner för att hindra eller avhjälpa kritisk brist på livsmedel eller andra nödvändiga varor, artiklarna XII och XVIII:B – restriktioner införda för att skydda betalningsbalansen, artikel XVIII:C –främjande av upprättandet av en särskild industri, artikel XIX – nöd- fallsåtgärder, artikel XX skydd för hälsa och säkerhet, samt artikel XXI –undantag i säkerhetssyfte.) Sammanfattningsvis kan sägas att ovan angivna regler bygger på ett förbud mot diskriminering och förbud mot kvantitativa importrestrik- tioner. Dessa regler är mindre stränga än dess motsvarigheter i EG- rätten, vilket innebär att det är osannolikt att de kommer att utgöra ett problem för införande av ett svenskt system med utsläppshandel. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att systemet är icke-diskrimi- nerande. 82Guide to the Round Agreements, The WTO Secretariat, 1999, s. 40. 83Möjligen skulle en uppströmsansats kunna strida mot denna regel enligt de principer som angivits i avsnitt 2.3.2 ovan. Tidsramarna för författandet av denna rapport har emellertid inte medgivit en undersökning av denna fråga. I artikel XVI stadgas att subventioner skall avskaffas. Enligt artikel XVI.A skall varje regering notifiera alla subventioner som medför att statens export ökar på bekostnad av dess import till de Avtalsslutande Parterna. Inom ram, liksom i EG-rätten, anses befrielse från skatt och avgifter omfattas av begreppet subven- tion, varför fria utsläppsrätter till vissa företag eller branscher i ett system som bygger på att betalning skall erläggas för sådana bör anses vara en subvention i enlighet med vad som diskuterats i avsnitt 5 ovan.84 För att en avtalsslutande part skall vara förpliktad att notifiera en sådan subvention krävs att den leder till ökad export på bekostnad av importen. Detta rekvisit uppfylls i allmänhet med lätthet om sub- ventionen ger incitament till ökad produktion. När en subvention enligt ovan notifieras skall de Avtalsslutande Parterna skriftligen underrättas om subventioneringens omfattning och art, om dess beräknade inver- kan på den mängd av varan eller varorna i fråga som importeras till eller exporteras från partens område samt om de förhållanden som gör subventioneringen nödvändig. Skulle det då konstateras att subven- tioneringen i fråga förorsakar eller hotar att förorsaka allvarlig skada på annan avtalsslutande parts intressen, skall den part som beviljar sub- ventionen på begäran dryfta möjligheterna att begränsa subventio- neringen. Allvarlig skada är ett strängt krav och det kan inte förvän- tas att gratis utsläppsrätter till vissa företag eller branscher skulle kunna leda till sådan skada. Detta gäller i syn- nerhet med hänsyn att systemet med utsläppshandel som sådant kombi- neras med för företagen kostnadsökande krav på minskade utsläpp av växthusgaser. Sammanfattningsvis kan konstateras att reglerna om subventioner i kan komma att bli tillämpliga på ett system som i princip baseras på att deltagarna är förpliktade att betala för utsläppsrätterna, men där viss företag eller branscher befrias från denna skyldighet. Det får emellertid anses vara tveksamt om detta skulle kunna leda till all- varlig skada för en annan GATT-avtalspart. Skulle så vara fallet skall systemet notifieras till de Avtalsslutande Parterna.85 84Se och , s. 95 med hänvisningar. Endast statliga åtgärder som leder till att det allmännas tillgångar belastas skall definieras som subventioner (Guide to the Round Agreements, s. 92). 85Skulle systemet, trots det som angivits ovan, anses strida mot artikel XVI finns möjligheter till undantag i Artikel XX.A. Regler som införs för att bevara 6.3.2Avtalet om subventioner och utjämningsavgifter Vid Uruguayrundan (1994) undertecknades ett särskilt avtal om sub- ventioner och utjämningsavgifter (Avtalet) att gälla vid sidan av . Enligt Avtalet gäller en s.k. trafikljusmodell som inne- bär att vissa subventioner inte anses kunna skada den internationella handeln (grön) och vissa anses vara klart skadliga (röd). Återstående typer av subventioner kan angripas endast om de medför negativa kon- sekvenser för världshandeln (gul). Inom den sistnämnda kategorin ger vissa typer av subventioner upphov till en presumtion för allvarlig skada (se 6.3 ovan om begreppet).Gratis utsläppsrätter kan betraktas som subventioner under de förutsättningar som angavs i avsnitt 6.3 ovan. Avtalet ger, enligt de s.k. operativa reglerna, de avtalsslutande par- terna möjligheter att vidta motåtgärder mot vissa typer av subventioner (gula) men inte mot andra (gröna). De operativa reglerna är endast tillämpliga på specifika subventioner. För att en subvention skall anses vara specifik krävs enligt Avtalets artikel 2 att den beviljas endast till vissa företag, branscher eller regioner. Såvitt gäller utsläppsrätter kan det konstateras att gratis utsläppsrätter till vissa (exempelvis konkur- rensutsatta) företag torde utgöra specifika subventioner.86 Möjliga rättsliga motåtgärder mot vissa subventioner beskrivs nedan. Subventioner mot vilka åtgärder kan vidtas (gula) Subventioner som faller under Avtalets del III benämns åtgärder mot vilka åtgärder kan vidtas. Sådana subventioner är inte förbjudna men heller inte oklanderliga. Enligt Avtalets artikel 5 får inte någon medlem uttömliga naturtillgångar får vidtas om sådana åtgärder genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsumtion. Gratis utsläppsrätter till vissa företag eller branscher kan anses införas för att bevara atmosfären. Utan gratis utsläppsrätter kan det bli svårt att starta systemet med utsläppshandel och utan systemet med utsläppshandel kan tillförseln av växthusgaser inte minskas tillräckligt effektivt. Frågan som återstår är om atmosfären är en uttömlig resurs. Det skulle föra långt att hävda att så är fallet eftersom med ett sådant betraktelsesätt blir i stort sett alla resurser uttömliga. Det har emellertid i juridisk doktrin argumenterats för att så skulle vara fallet, vilket skulle göra undantaget tillämpligt i förevarande fall. (Se Fauchald, Environmental Taxes and Trade Discrimination, 1998, s. 287 ff.) 86 och , s. 99. upprätthålla subventioner som är ogynnsamma för andra medlemmar. Ogynnsamma effekter anges kunna vara skada för en annan medlems inhemska industri, upphävande eller försämring av de förmåner som följer av GATT- avtalet, samt allvarlig skada på en annan medlems intressen. Av dessa effekter är i första hand den sista relevant för ett system med utsläppshandel. Allvarlig skada presumeras föreligga enligt Avtalets artikel 6 om subventionen uppgår till av produktens värde, utgår för att täcka en industris driftsförluster, utgår för att täcka ett företags driftsförluster om det inte rör sig om en engångsföreteelse för att ge utrymme för långsiktiga lösningar och undvika akuta social problem, eller är utformad som ett direkt eftergivande av en skuld. Det är inte otänkbart att tilldelning av gratis utsläppsrätter kan uppgå till av ett stort svenskt företags omsättning. Svaret på frå- gan blir givetvis beroende av utsläppsrätternas värde och den mängd utsläppsrätter som faktiskt tillhandahålls.87 Det kan även tänkas att till- delning av gratis utsläppsrätter anses vara avsedda att täcka en industris driftsförluster.88 I artikel 6.2 stadgas emellertid att en subvention inte anses orsaka allvarlig skada om inte någon av bestämmelserna i artikel 6.3 är tillämpliga. Artikel 6.3 stadgar att allvarlig skada såsom den definieras i artikel 5 kan uppstå om subventionen hindrar eller påverkar import av en motsvarande vara från en medlem till den medlem som beviljar sub- ventionen. Vidare kan allvarlig skada uppstå om subventionen påverkar den subsidierade varans pris exempelvis så att dess pris blir betydligt lägre än priset på motsvarande vara från en annan medlem. Det torde vara klart att besparingar kan göras av de deltagande företag som erhåller gratis utsläppsrätter i ett system som baseras på att betalning i någon form skall erläggas för dessa. Skulle gratis utsläppsrätter inte erhållas blir produktionen dyrare och berörda företags marknadsandelar skulle sannolikt minska till förmån för importerade produkter. 87Se och , s. 101 för räkneexempel och beräkningsgrunder. 88Jfr avsnitt 5.3.3 ovan om Kommissionens riktlinjer för statsstöd för miljöskydd där det konstaterades att befrielse från miljöskatter är att betrakta som ett, normalt sett, otillåtet driftsstöd. skulle rekvisitet allvarlig skada kunna anses vara uppfyllt om värdet på de fria utsläppsrätter som tillhandahålls är tillräckligt högt. Rättsliga konsekvenser av att en subvention befinns vara angripbar Även om det anses vara möjligt att vidta åtgärder mot en subvention enligt ovan krävs att någon medlem faktiskt agerar för att den subven- tionerande medlemmen skall träffas av några förpliktelser enligt Avtalet. Enligt Avtalets artikel 7 kan den klagande medlemmen anhålla om konsultationer med den subventionerande medlemmen. Syftet med detta är att en samförståndslösning skall kunna uppnås. Om konsulta- tionerna förblir resultatlösa kan ärendet hänskjutas till , vars panel skall avge en rapport med ett yttrande över huruvida subventionen i fråga leder till allvarlig skada eller inte. När rapporten avges kan den överklagas eller godtas. För det fall den godtas måste åtgärder vidtas för att få subven- tionssystemet i linje med rapporten. Om sådana åtgärder inte vidtas får den klagande medlemmen vidta motåtgärder som motsvarar arten och graden av subventionens missgynnande effekter som visats. Det får antas att om skulle anta ett system med utsläpps- handel baserat på auktionering av utsläppsrätter men ändå bevilja vissa industrigrenar gratis utsläppsrätter och detta skulle anses vara en angripbar subvention så är förhandlingsposition god i den inledande konsultationen. Det torde inte vara omöjligt att förklara för klagande medlemmar att syftet med subventionen är att genomföra Kyotoprotokollets krav samt att gratis tilldelning till vissa verksamhe- ter endast är avsedd att förekomma tills dess att systemet funnit sina former.89 I ett system baserat på försäljning av utsläppsrätter kan gratis tilldel- ning av sådana till vissa företag eller branscher anses vara en subven- tion såväl enligt självt som enligt avtalet om subventio- 89 För tydlighets skull påpekas det att gratis tilldelning till alla deltagare inte aktualiserar reglerna om förbud mot statliga subventioner, vilket även framhållits ovan. ner och utjämningsavgifter. Om utsläppsrätternas värde och antal påverkar de berörda företagens marknadsposition avsevärt kan subven- tionen i fråga även komma att betraktas som en subvention mot vilken åtgärder får vidtas. Skulle någon medlem i WTO påstå att systemet med utsläppshandel tillfogar den medlemmen allvarlig skada måste konsultationer inledas. I värsta fall kan den klagande medlemmens påstående leda till en process i med över- klagandemöjlighet. Skulle den subventionerande medlemmen förlora processen måste rättelse vidtas annars tillåts den klagande medlemmen att vidta proportionella motåtgärder. Övriga frihandelsregler i GATT- avtalet torde inte påverka möjligheterna för införande av svenskt sys- tem med utsläppshandel. Ett nationellt system med utsläppshandel kommer sannolikt inte att i någon större utsträckning träffas av internationella regler om frihandel och konkurrens under förutsättning att systemets regler inte direkt diskriminerar utländska företag eller varor. Generellt sett är emellertid uppströmsansatsen behäftad med fler risker än nedströmsansatsen. Den förra riskerar att strida mot EG- rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner och det är svårt att bedöma om skulle godta ett berättigande med hänvis- ning till miljöskyddssyftet. Det kan förutsättas att domstolen kommer att kräva att klara skillnader avseende miljöeffekten kan visas till för- mån för den handelshindrande uppströmsansatsen eftersom dess alter- nativ, nedströmsansatsen, inte är handelshindrande. Vidare kan det vara svårt för lagstiftaren att avgränsa de produkter som skall omfattas av en uppströmsansats så att systemet inte hamnar i strid med förbudet mot diskriminerande beskattning i artikel 90. Det sistnämnda gäller dock, till skillnad från slutsatsen avseende kvantitativa importrestriktioner, endast under förutsättning att utsläppsrätter inte erhålls utan kostnad för deltagarna. Nedströmsansatsen kan ifrågasättas enligt reglerna om fri etable- ringsrätt och under vissa speciella förutsättningar enligt reglerna om statsstöd. Såvitt gäller etableringsrätten torde de eventuella problem som kan uppstå kunna undvikas genom att staten vid varje allokerings- tillfälle reserverar utsläppsrätter för potentiella nyinträdande företag. Skulle ett företag från en annan medlemsstat trots detta nekas etable- ringsrätt på grund av att utsläppsrätter saknas torde systemet kunna berättigas med hänvisning till miljöskyddssyftet. Såvitt gäller stats- stödsreglerna kan konstateras att dessa endast kan tillämpas på ett sys- tem som bygger på att deltagarna skall betala för de utsläppsrätter de erhåller, men vissa deltagare eller branscher ändå erhåller fri tilldel- ning. Ett system där stödmomentet (gratis utsläppsrätter) är temporärt och reduceras gradvis torde dock kunna undantas från förbudet i artikel 87. Konkurrensreglerna påverkar inte själva införandet av ett system med utsläppshandel eftersom de i princip inte är tillämpliga på åtgärder vidtagna av staten. Däremot är förståelse av konkurrensreglernas syfte viktigt när ett system med utsläppshandel utformas. Förbudet mot kon- kurrensbegränsande avtal kan inte tas till intäkt för att några särskilda åtgärder bör vidtas vid utformningen av systemet. Det är dock viktigt att konkurrensvårdande myndigheter informeras om att även markna- den för utsläppsrätter, på vilken företag som normalt inte är konkur- renter blir det, måste bevakas. Såvitt gäller missbruk av dominerande ställning finns goda möjligheter för det eller de företag som uppnår en sådan ställning på utsläppsmarknaden att missbruka den. Risken för missbruk kan emellertid minskas avsevärt om staten tillser att det reserveras utsläppsrätter vid varje allokering så att det alltid finns alternativ till de utsläppsrätter som tillhandahålls av eventuella domi- nanta företag.