sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Att förenkla förvärvsvillkoren för t.ex. barn som föds i eller som kommer hit under sin uppväxt innebär att det svenska samhället visar att vi räknar med att barnen hör hit och att vi betraktar dem som fullt ut tillhöriga den svenska samhällsgemenskapen. Därmed ökar också förutsättningarna för att barnen under sin uppväxt kommer att uppleva samhörighet med , något som är av stor betydelse för såväl barnen som det svenska samhället. När barnet nått en bit upp i skolåldern kan det svenska medborgarskapet i många fall vidare bidra till att barnet lättare upplever sig som en i mängden i skolgemenskapen och därmed även trivs bättre. Allt detta skapar goda förutsättningar för integration och minskar risken för utanförskap. En annan mycket viktig del av integrationsprocessen var enligt kom- mittén att det sprids information om det svenska medborgarskapet och dess betydelse. Slutligen föreslog kommittén att det bör hållas särskilda ceremonier för nya medborgare för att markera medborgarskapsförvär- vet. För den enskilde kunde ceremonierna bl.a. bidra till att förstärka 16 Se avsnitt 2.2.3. 104 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap känslan av samhörighet, vilket enligt kommittén utgör ett viktigt steg i den enskildes integration.17 Regeringens bedömning överensstämmer i huvudsak med kommitténs.18 2.6EG-rätt och internationella konventioner Med det svenska medlemskapet i EU kom artikel 12 (tidigare art. 6) i EG-fördraget att gälla. Denna utgår från en likabehandlingsprincip som innebär ett förbud mot varje form av diskriminering, direkt eller indi- rekt, inom EG-fördragets tillämpningsområde på grund av nationalitet. Detta grundläggande förbud kompletteras av mer precist utformade diskrimineringsförbud på olika områden. Undantag finns emellertid från förbudet, t.ex. i fråga om vissa anställningar i staten och andra offentliga organ19 samt möjligheterna att bosätta sig i ett annat med- lemsland. Syftet med bestämmelsen i artikel 12 är att förhindra att andra medlemsstaters medborgare såväl rättsligt som faktiskt sett utsätts för strängare behandling än den egna statens medborgare. Förbudet träffar såväl behandling i två likartade fall som likabehandling av två skilda fall. Det är inte heller tillåtet att förvandla krav på nationalitet till krav på bosättning eller språkkunskaper, om detta inte på rent objektiva grunder kan försvaras. I EG-fördraget finns även regler om unionsmedborgarskap. Själva begreppet infördes genom artikel 17 (tidigare art. 8). Artikeln före- skriver att varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. I en förklaring knuten till Unionsfördraget klargörs att det gemenskapsrättsliga begreppet uteslutande definieras genom en hänvisning till medlemsstaternas bestämmelser om medborgarskap. Enskilda rättigheter som är förknippade med unionsmedborgarskapet framgår av artikel 18-21 i EG-fördraget. Bland annat regleras rätten att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, deltagande i kommunala val20 och val till samt frågor om diplomatiskt skydd i tredje land. Medlemsländernas förhållningssätt till medborgare i tredje land och vilka rättigheter och skyldigheter som skall gälla för dessa berörs inte i EG-fördraget. 17SOU 1999:34 s. 330 ff, 338. 1999/2000:147. 19Se avsnitt 6.5. 20Se avsnitt 5.3.5. Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap 105 Europeiska rådet21 höll ett särskilt möte i om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i EU. Vid mötet konstaterades22 bl.a. att ett gemensamt förhållningssätt måste även utvecklas för att garantera integreringen i våra samhällen av de medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i unionen. Bland de politiska riktlinjer och konkreta mål som enades om angavs en gemensam asyl- och migrations- politik för EU. De skilda men närbesläktade frågorna om asyl och migration kräver enligt rådet att det utvecklas en gemensam EU-politik varav en del avser en rättvis behandling av medborgare i tredje land. På medborgarskapsrättens område finns det två konventioner som tillkommit inom ramen för det arbete som bedrivits av Europarådet23. Den första av dessa är europeiska konvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap, vilken ratificerades av . Konventionen har som huvudsakligt syfte att reducera antalet fler- faldiga medborgarskap. antog en ny konvention om medborgarskap som – till skillnad års konvention – är neutral i fråga om dubbelt medborgarskap. undertecknade kon- ventionen med förbehåll för ratifikation. europeiska konvention om medborgarskap trädde i kraft . Regeringen har föreslagit att godkänner att den gamla konventionen sägs upp och ersätts av den nya konventionen.24 konvention om medborgarskap behandlar samtliga aspek- ter på medborgarskap. I konventionen finns bl.a. regler om icke- diskriminering. Reglerna innebär t.ex. att en konventionsstats med- borgarskapsregler inte får innebära åtskillnad eller omfatta någon praxis liktydig med diskriminering på grund av kön, religion, ras, hudfärg eller nationell eller etnisk härkomst. Vidare skall varje stat vägledas av principen om icke-diskriminering mellan sina medborgare, oavsett om de är medborgare från födseln eller har förvärvat medborgarskapet senare (art. 5). Medborgare i en konventionsstat som även har ett annat medborgarskap skall inom den konventionsstats territorium där de har hemvist ha i princip samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den konventionsstaten (art. 17). består av medlemsstaternas stats- och regeringschefer samt kommissionens ordförande. 22Uppgifterna är hämtade från rådets pressmeddelande i - ordförandeskapets slutsatser 16-10-1999, nr 200/99. 23Europarådet är en sammanslutning av europeiska stater som bildades med syfte bl.a. att värna om de mänskliga rättigheterna. 1999/2000:147 s. 17 f och 65. 106 Grundläggande frågor med anknytning till medborgarskap Principer rörande icke-medborgare finns i artikel 20. Bestämmelsen berör endast medborgare i en föregångarstat som är stadigvarande bosatta inom det territorium över vilket suveräniteten överförs till en efterträdarstat och som inte har förvärvat medborgarskap i denna stat. I sammanhanget bör också nämnas den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen med ändringar och tillägg gäller som svensk lag (SFS 1994:1219). Enligt konventionens artikel 14 skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Föreskrifter om medborgarskap finns även i FN:s konvention om barnets rättigheter (). har ratificerat konven- tionen. Enligt artikel 7 punkt 1 i konventionen har varje barn rätt att förvärva ett medborgarskap. Vår kartläggning av medborgarskapskrav i lagstiftningen 107 3Vår kartläggning av medborgarskapskrav i lagstiftningen Med begreppet medborgarskapskrav avses i detta sammanhang såväl krav på svenskt medborgarskap som andra krav relaterade till medbor- garskap i lagstiftningen. Kartläggningen omfattar även bestämmelser i lagstiftningen som inte uppställer krav på visst medborgarskap i egent- lig bemärkelse, men som likväl innebär en olikartad behandling av grupper av invånare på grund av medborgarskap. De s.k. medborgarskapskraven kan delas in i fyra huvudgrupper: fri- och rättigheter i grundlag (kapitel 4), rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. (kapitel 5), offentliga anställningar och uppdrag (kapitel 6) och övriga medborgarskapskrav i lagstiftningen (kapitel 7). I varje kapitel redovisas vilka medborgarskapskrav som uppställs i lag- stiftningen samt bakgrund och motiv till nämnda krav. Även sakupplys- ningar som inhämtats från myndigheter, organisationer etc. återges i anslutning till redovisningen av ifrågavarande medborgarskapskrav. Inhämtade uppgifter redovisas i viss mån även i samband med våra överväganden. I början av kapitel 6 finns en schematisk översikt av de medborgar- skapskrav som behandlas i kapitlet med hänvisningar till relevanta lagrum samt avsnitt där regleringen berörs närmare. Motsvarande översikt avseende kapitel 7 finns i bilaga 6. I redovisningen använder vi genomgående begreppet utlänning. Här- med avses varje person som inte är svensk medborgare. Begreppet omfattar således både den som är utländsk medborgare och den som är statslös. 108 Vår kartläggning av medborgarskapskrav i lagstiftningen 3.2Allmänna utgångspunkter och avgränsningar I lagstiftningen finns ett mycket stort antal bestämmelser som på något sätt knyter an till begreppet medborgarskap. Det är inte möjligt eller ens meningsfullt att redovisa alla sådana bestämmelser. I många fall rör det sig om självklara avgränsningar i förhållande till utlänningar som inte har någon anknytning till . I direktiven anges att den ledande principen för utredningsarbetet skall vara att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Härav får anses framgå att kartläggningen av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen skall avse föreskrifter som innebär att utlänningar eller grupper av utlänningar särbehandlas i förhållande till vad som gäller för svenska medborgare. Skillnader mellan medborgare i andra medlemsstater i EU och utlän- ningar i övrigt skall uppmärksammas särskilt. Mot bakgrund av den redovisade huvudprincipen har kartläggningen vidare begränsats till att endast omfatta olikartad behandling av utlän- ningar som har hemvist1 i . Särregler för utländska företag i förhållande till vad som gäller för svenska medborgare eller svenska företag får anses falla utanför vårt uppdrag. Kartläggningen omfattar följaktligen inte utländska juridiska personers rättigheter och skyldigheter i . Utifrån de kriterier som tillämpats vid kartläggningsarbetet faller bl.a. följande föreskrifter utanför kartläggningen. Enligt vissa bestämmelser i 2 kap. har medborgarska- pet betydelse för tillämpligheten av svensk lag på brott som begåtts utomlands. Enligt bestämmelser i räddningstjänstförordningen (1986:1107) har unionsmedborgarskapet i vissa fall betydelse för erhållande av behörighet för befattning inom räddningstjänst m.fl. verksam- heter. 1 Begreppet hemvist definieras i svensk rätt bl.a. i 7 kap. 2 § lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Den som är bosatt i viss stat anses enligt den definitionen ha hemvist där, om bosättningen med hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt måste anses stadigvarande. Denna definition anses vägledande också för tolkningen av andra internationellt privat- och processrättsliga bestämmelser. Vår kartläggning av medborgarskapskrav i lagstiftningen 109 Enligt bestämmelser i förordningen (1963:194) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., har medborgarskapet betydelse för frågan om yttrande skall inhämtas från . Vår kartläggning omfattar inte heller de medborgarskapskrav som upp- ställs inom rättsområden som enligt direktiven uttryckligen har undan- tagits från utredningsuppdraget. Utanför kartläggningen faller således: skyddet mot landsförvisning, frågor om medborgarskap knutna till lagen (1994:1809) om totalför- svarsplikt, lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, utlänningslagen (1989:529), rösträtt och valbarhet till , rösträtt vid val till och frågor som har tagits upp i betänkandet En lag om socialförsäk- ringar (SOU 1997:72). Det finns cirka 370 gällande författningar vari begreppet medborgare eller medborgarskap ingår i författningstexten.2 Vi har gått igenom dessa författningar och även på annat sätt strävat efter att fånga upp flertalet medborgarskapskrav i lagstiftningen. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan förekomma ytterligare sådana krav i lagar och andra författningar. Under arbetets gång har det nämligen framkommit att medborgarskapskravet i flera fall endast framgår indirekt, t.ex. genom hänvisning till annat lagrum eller genom föreskrift att den enskilde skall ha erfarenhet som domare, vilket i sin tur förutsätter att denne är svensk medborgare. I några fall, bl.a. avseende anställningar och uppdrag med anknyt- ning till Försvarsmakten (avsnitt 6.13), är det oklart om medborgar- skapskravet omfattas av vårt uppdrag. Sådana gränsdragningsfall redovisas i vår kartläggning och behandlas i övervägandedelen. 2 Sökning har gjorts i publika databaser, , . 110 Vår kartläggning av medborgarskapskrav i lagstiftningen Fri- och rättigheter i grundlag 111 4 Fri- och rättigheter i grundlag Till medborgarskapet har historiskt knutits vissa grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. tryck- och yttrandefrihet samt skydd mot frihets- berövande. Fri- och rättigheterna är av sådan vikt att de reglerats i den främsta av alla författningar, nämligen i grundlag. Med grundlag avses de lagar som tillsammans bildar den svenska konstitutionen eller statsförfattningen, nämligen regeringsformen (RF), successions- ordningen (SO), tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihets- grundlagen (YGL). Grundlagens särskilda dignitet markeras genom att stiftande, upphävande eller ändring av bestämmelse i grundlag bl.a. måste ske genom två separata riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval.1 Vanlig lag antas efter ett riksdagsbeslut.2 Begreppet förordning används som beteckning på författningar som beslutas av regeringen. Före , då den nuvarande RF trädde i kraft, användes beteckningarna på annat sätt. Förordning var beteckningen på vissa föreskrifter beslutade av ensam (eller i ännu äldre tider av Kungl. Maj:t och gemensamt) och lag stod för föreskrifter beslutade av och Kungl. För föreskrifter beslutade av Kungl. Maj:t ensam användes ofta beteckningen kungörelse. Också andra beteckningar förekom, t.ex. brev, instruktion, stadga och reglemente. Dessa beteckningar med sin gamla betydelse är ännu inte helt utmönstrade ur regelbeståndet.3 På nivån under och regeringen - myndighetsföreskrifter - förekommer olika beteckningar som riktlinjer, kungörelser, föreskrifter etc. I detta kapitel redovisas de grundläggande fri- och rättigheterna i RF, TF och YGL samt analyseras i vilken mån utlänningar särbehandlas. Framställningen är av en nödvändighet komplicerad, framförallt såvitt gäller regeringsformens bestämmelser. 18 kap. 15 § RF. 28 kap. 17 § RF. Den nuvarande riksdagsordningen (RO) intar en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. För stiftande, upphävande eller ändring av dess huvudbestämmelser gäller särskilda procedurregler, se 8 kap. 16 RF. 3Ds 1998:66 Riktlinjer för författningsskrivning. 112 Fri- och rättigheter i grundlag särbehandling som föreligger på detta område mellan svenska medborgare och utlänningar har flera dimensioner. I vissa fall sär- behandlas utlänningar direkt i grundlag. I andra fall är utlänningar jämställda enligt grundlag medan det i vissa av dessa situationer finns en ventil som möjliggör särbehandling i föreskrift av lägre rang. En ytterligare dimension är att det föreligger skillnader i vilka regler som skall iakttas vid inskränkningar av svenska medborgares respektive utlänningars fri- och rättigheterna. I avsnitt 4.2 ges en allmän beskrivning av de grundläggande fri- och rättigheterna i RF och lämnas en kort redovisning av samtliga fri- och rättigheter i RF, den s.k. fri- och rättighetskatalogen. I avsnittet lämnas även en kort beskrivning av vissa regler som måste iakttas vid in- skränkning av dessa, de s.k. materiella skyddsreglerna. I avsnitt 4.3 ges en allmän beskrivning av skyddet för utlänningars fri- och rättigheter i 2 kap. RF. Regleringen i detta kapitel i RF och motiven till särbehandlingen av utlänningar redovisas utförligt i avsnitt 4.4-4.5. Utöver föreskrifterna om grundläggande fri- och rättigheter finns det ytterligare ett antal föreskrifter i RF enligt vilka det uppställs krav på svenskt medborgarskap. Av 3 kap. 2 och 10 §§ RF framgår att endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara vid val till . Bestämmelserna faller dock utanför vårt uppdrag (se avsnitt 3.2). I kapitel 6 redovisas medborgarskapskrav för offentliga anställ- ningar och uppdrag som har stöd i bl.a. en bestämmelse i RF - 11 kap. 9 § tredje stycket. I avsnitt 4.6-4.7 redovisas skillnader mellan svenska medborgare och utlänningar såvitt gäller tryckfrihet enligt TF och motsvarande frihet att yttra sig i radio m.m. enligt YGL samt andra fri- och rättighe- ter relaterade till medborgarskap som uppställs i dessa grundlagar. Kravet på svenskt medborgarskap för jurymän i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål behandlas i samband med offentliga anställningar och uppdrag (se avsnitt 6.7.4). 4.2Grundläggande fri- och rättigheter i RF Enligt regeringsformens (RF) inledande kapitel utgår all offentlig makt i från folket (1 kap. 1 § först stycket). Detta begrepp tog ursprungligen sikte på enbart svenska medborgare.4 torde begreppet avse även utlänningar som har rösträtt vid val till kommun 4 /Ragnemalm s. 17 och 40 ff. Fri- och rättigheter i grundlag 113 och landsting, eftersom det ytterst är genom rösträtten som folkstyret utövas. Enligt RF:s inledande kapitel skall vidare den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (1 kap. 2 § första stycket). Denna föreskrift kan sägas utgöra grunden för det svenska rättssamhället och utgångspunkten för den detaljerade regleringen om grundläggande fri- och rättigheter som följer i 2 kap. RF. Ett led i den offentliga makten är rättskipningen och domstolarna. Domstolar, liksom förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Rättighetsreglerna i 2 kap. RF har utformats mot bakgrund av internationella åtaganden på området; i första hand Europakonventionen.5 Rättighetskapitlet i 2 kap. RF i nu föreliggande skick är dock främst uttryck för svenska erfarenheter och värderingar.6 Regelverket i kapitlet är komplicerat och svåröverskådligt. Kapitlet innehöll när det trädde i kraft fem paragrafer. är kapitlet med sina 23 bestämmelser ett lapptäcke med hänvisningar mellan olika bestämmelser. Som följer av redovisningen nedan (avsnitt 4.3) brukar de grundläggande fri- och rättigheterna delas in i tre kategorier, nämligen fri- och rättigheter (i) som enligt RF är garanterade endast svenska medborgare, (ii) där svenska medborgare och utlänningar är likställda enligt RF och (iii) där svenska medborgare och utlänningar här i riket är likställda enligt RF, men där det i lag är möjligt att meddela andra 5Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen ratificerades av men den inkorporerades i svensk lagstiftning först genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med åtaganden på grund av . Bestämmelsen innebär en markering av att skall ha en särskild betydelse utan att konventionen för den skull har status som grundlag. Orsaken till att konventionen inkorporerats genom vanlig lag och inte grundlag är enligt regeringen (prop. 1993/94:117 s. 36) att det i redan finns en omfattande reglering av fri- och rättigheter, inspirerad av , i 2 kap. RF och att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. 6Inom EU har pågått arbete med en EU-stadga om mänskliga rättigheter - en särskild rättighetskatalog. Vid toppmötet i presenterades ett förslag till stadga. 114 Fri- och rättigheter i grundlag bestämmelser för utlänningar. Av kategorierna är i detta sammanhang primärt endast (i) och (iii) av intresse. förstärktes grundlagskyddet vad gäller fri- och rättigheter genom dels en komplettering och precisering av rättighetskatalogen, dels införandet av 2 kap. 20 § (nuvarande 2 kap. 22 §) vilken reglerar rättighetsskyddet för utlänningar här i riket. Motiven till denna bestämmelse framgår främst av fri- och rättighetsutrednings betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75). Rege- ringen följde i princip utredningsförslaget beträffande utlänningars rättighetsskydd (prop. 1975/76:209) och propositionen antogs av (KU 1975/76:56) utan några ändringar vad gällde utlän- ningars fri- och rättigheter. Slutligen skall kort endast nämnas bestämmelsen i 13 kap. 10 § andra stycket RF som avser den situationen att helt eller delvis är ockuperat av främmande makt. I en sådan situation får ett offentligt organ inte i strid med folkrättens regler ålägga svensk medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Vi har inte sett anledning att överväga den särbehandling som regeln innebär. Reglerna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF är rättsligt bindande och skall ge de enskilda ett visst skydd gentemot det allmänna. Med det allmänna avses i första hand de organ som handhar rättskipning och förvaltning. Bestämmelserna om de s.k. fackliga friheterna samt skyddet för äganderätten respektive upphovsrätten (17– 19 §§), gäller dock även i förhållandet mellan enskilda. Reglerna i 2 kap. riktar sig också till de normgivande organen, men i princip endast inom det offentligrättsliga området. De avser inte att binda som lagstiftare inom privaträtten område, med undantag för diskrimineringsförbuden (15 och 16 §§), vilka gäller för all norm- givning. Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas utan grundlagsändring medan andra kan begränsas genom lag eller, i vissa undantagsfall, genom annan författning efter bemyndigande i lag, s.k. relativa rättigheter. För att begränsning skall få ske måste vissa materiella krav vara uppfyllda (se avsnitt 4.2.3). Beslut om begränsningar är också underkastade vissa förfaranderegler (12 § tredje stycket) genom ett skyddssystem som träder i funktion på yrkande av minst tio riksdagsledamöter. Fri- och rättigheter i grundlag 115 förfaranderegler gäller i princip även vid begränsningar av utlänningars fri- och rättigheter.7 I det följande redovisas samtliga fri- och rättigheter som grundlagsfästs i 2 kap. RF, den s.k. fri- och rättighetskatalogen. Dessa tillkommer i första hand svenska medborgare. De positiva opinionsfriheterna framgår av 1 §. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad 1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden, 3.mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk, 4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats, 5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, 6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Av dessa fri- och rättigheter är religionsfriheten absolut medan de övriga är begränsningsbara. 7 Möjligheterna att påkalla vilandeförklaring av ett förslag till lag om inskränkning gäller beträffande svenska medborgare bl.a. inte vid förslag till lag som enbart angår viss tystnadsplikt, husrannsakan eller liknande intrång eller frihetsstraff som påföljd för viss gärning.