sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — de borgenärskollektivet och TSM. ställdes högre krav på för- valtarens kompetens. Vid reformen infördes dock skyldigheten för förval- taren att i viktigare förvaltningsfrågor samråda med särskilt berörda bor- genärer, om det inte finns hinder mot det. För enskilda borgenärer medförde reformen ingen större ändring. Lik- som tidigare kan en enskild borgenär påverka förfarandet genom att på- fordra beslut i olika frågor och föra talan mot vissa beslut, t.ex. utseende av konkursförvaltare eller fastställande av utdelning. För vissa åtgärder rörande särskild egendom krävs medgivande av borgenär med särskild förmånsrätt i egendomen. Det bör också påpekas att lagstiftaren 1979 be- höll rätten att begära utseende av granskningsman. Denna rätt hade tidiga- re funnits för att ge en borgenärsminoritet som blivit besegrad i förvaltar- valet möjlighet att i stället bli företrädd av en granskningsman. gav man den enskilde borgenären en möjlighet till insyn i förvaltningen som gick utöver förvaltarens skyldighet att samråda med särskilt berörda bor- genärer och den allmänna rätt att få upplysningar av förvaltaren som varje borgenär har. Skälen till att borgenärskollektivet berövades sitt direkta inflytande angavs av på följande sätt (se prop. 1978/79:105 s. 108 och 164). Det tidigare systemet gjorde förfarandet tungrott. motverkade det en ändamålsenlig avveckling av konkursboet. Bor- genärerna visade inte sällan ringa intresse för förvaltningens närmare be- drivande. I praktiken var det vanligt att konkursförvaltaren i viktigare an- gelägenheter samrådde under hand med särskilt berörda borgenärer. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande godtog praktiskt taget alla remissinstanser att borgenärskollektivet inte längre skall ha nå- gon beslutanderätt i förvaltningsfrågor. Chefen för förklarade sig dela kommitténs uppfattning i frågan (se prop. 1978/79:105 s. 168). Vid riksdagsbehandlingen blev denna inte föremål för någon yt- terligare diskussion (se betänkande 1978/79:19). När frågan om borgenärernas ställning i konkurs nu på nytt kommer i blickfältet finns det anledning att skilja mellan deras roll vid utseende av konkursförvaltare och deras inflytande över konkursförvaltningen. Den förra frågan hänger samman med det vidare problemet hur man på bästa sätt skall sörja för att man skall uppnå och vidmakthålla en kompetent förvaltarkår. Utredningen kommer att behandla det spörsmålet för sig (se avsnitt 5.3). I förevarande sammanhang begränsas diskussionen till frågan om borgenärernas behov av kontroll över själva konkursförvaltningen. Vad först gäller borgenärskollektivets behov av att påverka konkurs- förvaltningen vill utredningen framhålla följande. Det finns inte några entydiga belägg för att borgenärerna i gemen numera visar ett större in- tresse än tidigare för att på formell väg inverka på förvaltningen. Vid ut- redningens enkät /98 till TSM har uppgetts att kontakter mellan bor- genärer och TSM över lag förekommer och att kontakter vanligen sker i anledning av önskemål om att få borgenärernas synpunkter på kon- kursförvaltarens arvodesyrkande. Av enkäten till tingsrätterna framgår å ena sidan att de flesta domstolarna sällan hör av borgenärerna och å andra sidan att några av de största tingsrätterna, däribland , har en mer frekvent kontakt med borgenärerna om allmänna frågor rörande konkursen. Vid utredningens hearing 1998 har inte av borgenärsföreträdarna ut- tryckts någon önskan om att borgenärerna skall ges en större möjlighet till kontroll av konkursförvaltningen. Frågan har emellertid berörts från ett par andra håll. Sålunda har t.ex. från tingsrätts sida framhållits att en borgenärskommitté av det slag som kan förekomma vid företagsrekon- struktion är en tänkbar metod för att öka borgenärernas inflytande. Å and- ra sidan har från bl.a. konkursförvaltarhåll framförts önskemål om att be- gränsa förvaltarens upplysningsskyldighet mot borgenärerna. Den rätt splittrade bild som sålunda framträder av borgenärernas behov av att ta del i hur konkursförvaltningen bedrivs har naturligtvis att göra med deras olika intressen i konkursen. Härvidlag är förmånsrättsordningen av central betydelse. För den som har särskild förmånsrätt knyts intresset främst till frågan i vilken utsträckning den prioriterade fordringen täcks av den egendom som förmånsrätten avser. För den som har allmän förmåns- rätt gäller spörsmålet väsentligen frågan i vad mån konkursboet omfattar egendom som inte tas i anspråk av borgenärer med särskild förmånsrätt. Och för fordringshavare utan förmånsrätt återstår – som utredningen redan förut framhållit – vanligen endast att konstatera att någon utdelning inte kommer i fråga för denna borgenärskategori. Borgenärskollektivet är med andra ord inte någon enhetlig grupp utan består tvärtom oftast av intres- senter med skilda utgångspunkter för sin bedömning av vad förvaltningen bör syfta till. Vad särskilt gäller löntagarborgenärer bör erinras om att dessas intresse vid konkurs primärt knyts till möjligheten att få betalt för sina fordringar mot gäldenären/arbetsgivaren genom den statliga lönegarantin. gällan- de lönegarantilag (1992:497) ger löntagarna ett skydd mot förlust i sam- band med arbetsgivarens konkurs (jfr prop. 1991/92:139 s. 20 f.). Det be- tyder att konkurs för denna borgenärskategori i praktiken mera blir en frå- ga om utsikterna till fortsatt arbete än om möjligheten att få lönefordring- arna betalda ur konkursboet. Tilläggas bör att de anställdas intressen vid konkurs tas till vara av deras fackliga företrädare vid tillämpning av med- bestämmandelagens (1976:580) föreskrifter om förhandling och informa- tion. Den nu gällande förmånsrättsordningen tillägger staten allmän för- månsrätt för fordringar på skatt och allmän avgift. Både beträffande denna och andra förmånsrätter har 1999 föreslagit vikti- Som uttalats av torde ett genomförande av det kommittéförslaget innebära att nu prioriterade borgenärer (staten resp. innehavare av företagsinteckningar) får ett annat intresse än för närvaran- de att engagera sig i och påverka konkursförvaltningen (se betänkande 1998/99:LU11 s. 8). Det är emellertid ovisst om förslaget kommer att genomföras. Även om så skulle ske förändrar det inte i princip den bild av borgenärskollektivet som beskrivits . En viktig ändring skulle bli att staten som skatteborgenär fick en ändrad ställning, något som i sin tur närmast talar för att man bör undvika att ha en offentlig tillsyn knuten till KFM. Vilken betydelse som ändringen skulle få för innehavare av företagsinteckning är svårt att ange. Förslaget i den delen måste nämli- gen ses i samband med även övriga ändringar som föreslagit. Med hänsyn till ovissheten om kommittéförslagets genomför- ande anser utredningen att diskussionen bör grundas på nuvarande regler om förmånsrättsordningen. Det är inte bara förmånsrättsordningen som har betydelse i samman- hanget. Som utredningen har redovisat förut (se avsnitt 2.1.4) utgör andel- en konkurser som avslutas med avskrivning enligt 10 kap. KL av det totala antalet konkurser och konkurser som avslutas med utdelning följaktligen . Det kan påpekas att det finns avsevärda regionala skillnader i detta hänseende. Sålunda utgjorde andelen avskrivningskon- kurser i , 1997, 1998 och 1999 av det totala antalet. Den stora andelen avskrivningskonkurser medför att det i flertalet konkurser inte finns något ekonomiskt incitament för borgenä- rerna att kontrollera konkursförvaltningen. Även andra omständigheter än de som berörts nu inverkar naturligen på borgenärernas benägenhet att lägga ned tid och pengar på att söka påverka konkursförvaltarens åtgärder. Tillkomsten av en offentlig tillsyn av det slag som TSM utgör har bidragit till att det för borgenärer i allmänhet fun- nits mindre anledning än års reform att utöva kontroll över kon- kursförvaltningen och då särskilt dess formella sida. Även om den offent- liga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande (se vidare avsnitt 5.2.3), kommer förhandenvaron av en sådan funktion fortfarande sannolikt att inverka på borgenärernas inställning till behovet av att kontrollera för- valtningen. Som har berörts i avsnitt 5.2.1 får nämligen den statliga lega- litetskontrollen indirekt positiva effekter för borgenärerna. Den generella höjning av förvaltarnas kompetens som följt med reform har vid- are i sin mån minskat behovet av kontroll från borgenärernas sida (jfr även avsnitt 5.3). Mot denna bakgrund vill det synas som om borgenärskollektivets be- hov av kontroll över konkursförvaltningen inte är så framträdande. Det knyter sig främst till utdelningskonkurser. Det är i dessa fall som en vil- jeyttring från borgenärernas sida skulle kunna få någon betydelse för det ekonomiska utfallet av konkursen. Vad skulle då utgöra motiven för en återgång till det system med borgenärssammanträden och beslutsfattande vid dessa som gällde års reform? Enbart det förhållandet att konkurs primärt avser hanteringen av borge- närernas fordringar mot gäldenären kan inte gärna vara ett tillräckligt skäl för att formalisera borgenärskollektivets inflytande. Även då vi i haft ett sådant system har borgenärerna inte visat så stor be- redvillighet att delta aktivt i konkursförfarandet (se SOU 1977:29 s. 105 f.). Det finns inte några tydliga tecken på att beredvilligheten nu skulle vara större . Med tanke på den omgång och de kostnader som en formalisering av borgenärernas inflytande för med sig bör det finnas klara skäl för att slå in på den vägen. Utvecklingen i våra nordiska grannländer går för övrigt i den riktningen att man i fråga om kontrollen av konkurs- förvaltningen mindre än förut förlitar sig på borgenärernas aktivitet, se t.ex. beträffande under avsnitt 3.4.1. Man kan inte heller jämföra formerna för beslutanderätt i en konkurs med dem som råder i ett i gång varande aktiebolag och dess bolagsstäm- ma. Bortsett från att konkurs gäller även andra juridiska personer än aktie- bolag liksom även fysiska personer skiljer sig förhållandena i konkurs radikalt från vad som gäller om ett rörelsedrivande aktiebolags organisa- tion och verksamhet. Konkursen är inriktad på att boets tillgångar skall avvecklas . För detta ändamål utses en kvalificerad konkursförvaltare. Denne har ofta att fatta snabba beslut för att uppnå ett för borgenärerna så gott resultat som möjligt. En fördröjning av besluts- fattandet genom borgenärernas hörande kan i sämsta fall leda till att deras ekonomiska intressen motverkas. Det affärsdrivande aktiebolagets verk- samhet har ett syfte som närmast är motsatt det som gäller vid konkurs. Här kan långsiktig planering vara ett viktigt led i företagets utveckling. Realisation av bolagets tillgångar kommer inte i fråga som ett normalt inslag i verksamheten. Denna styrs av en bolagsledning; bolagsstämman blir ofta en formalitet. Frågan om utseende av konkursförvaltare har en stor betydelse i sam- manhanget. Ju mera kvalificerad denne är, desto mindre blir borgenärernas behov av att kontrollera dennes åtgärder. Som redan framhållits kommer utredningen i ett följande avsnitt att behandla frågan hur man på bästa sätt skall sörja för att vi får en kvalificerad förvaltarkår. Genomförs utredning- ens förslag i den delen, minskar det borgenärernas behov av att kontrollera förvaltningen. Utredningen anser med hänsyn till det anförda att det inte finns till- räckliga skäl att införa ett system med formell beslutande- eller yttrande- rätt för borgenärskollektivet under konkursförfarandet. Man kan ändå frå- ga sig om det inte finns skäl att efter mönster av regleringen i 2 kap. 16 § lag om företagsrekonstruktion (LFR) införa en ordning med utse- ende av en borgenärskommitté. Förslag i denna riktning har förts fram bl.a. vid utredningens hearing. En jämförelse med förhållandena vid företagsrekonstruktion är inte helt rättvisande. Vid företagsrekonstruktion behåller gäldenären i princip sin rättsliga handlingsförmåga, låt vara att han är skyldig att rätta sig efter rekonstruktörens anvisningar. Med tanke på de rättsverkningar som det förfarandet för med sig för borgenärerna är det av särskild vikt att dessa på olika sätt kan påverka företagsrekonstruktionen. Ett av medlen för detta är deras rätt att påkalla tillsättandet av en borgenärskommitté om i regel tre personer. Vid konkurs har gäldenären fråntagits sin rättsliga handlings- förmåga och konkursförvaltaren tagit hand om konkursboet. Flera av de skäl som anförts tidigare mot en formalisering av borgenärskollektivets ställning kan också åberopas när det gäller tanken på utseende av en bor- genärskommitté. Det finns också ett annat skäl till att man kan ställa sig frågande till om så mycket står att vinna för borgenärerna med en formell ordning för att utöva inflytande över konkursförvaltningen. Inom utredningen har från förvaltarhåll upplysts att kontakterna med borgenärerna ofta sker på ett informellt och smidigt sätt i de konkurser där sådan kontakt är påkallad. Förvaltaren kallar exempelvis berörda fordringsägare till ett möte på sitt kontor för information och diskussion angående förestående åtgärder. Man har menat att det är till fördel att någon ytterligare formalisering av sådant samråd inte sker. Av särskilt intresse i sammanhanget är regeln om konkursförvaltarens samrådsplikt i förhållande till särskilt berörda borgenärer (7 kap. 10 § KL). Denna skyldighet avser "viktigare frågor". Chefen för tementet fann det vid reform obehövligt att i lagtexten ta in ex- empel på sådana frågor (se prop. 1978/79:105 s. 273). I motiven nämndes frågor om vidare drift av gäldenärens rörelse, om försäljning av värdefull egendom eller om väckande av återvinningstalan eller annan talan angåen- de ej obetydligt belopp. Vad som kan anses som "viktigare" fick enligt motiven avgöras med hänsyn till omständigheterna i den föreliggande konkursen. Vad som uttalades lagstiftningsärende har alltjämt giltighet. Det torde inte vara möjligt att med anspråk på fullständighet i lagtexten räkna upp vad som är att anse som "viktigare frågor" i en konkurs. En ex- emplifiering skulle inte innefatta någon förstärkning av borgenärernas inflytande. Att å andra sidan begränsa samrådsskyldigheten till att gälla endast i vissa angivna fall står i motsats till direktivens klart uttalade öns- kan att helst stärka borgenärernas ställning. Även om det inte finns något större behov av att införa en ordning med en särskilt utsedd borgenärskommitté i konkurs, vill utredningen inte ute- sluta att en sådan form för representation i en del fall kan vara till nytta för Som utredningen strax skall komma till finns det starka skäl som talar för att den offentliga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande. Om exempelvis någon närmare granskning från ett tillsynsor- gans sida inte längre företas i alla konkurser, kan det vara ett skäl för att borgenärernas intressen ibland kan behöva tas till vara genom tillsättandet av en mindre grupp av borgenärer som konkursförvaltaren bör samråda med. Ett sådant behov kan å andra sidan finnas också i konkurser där till- synsorganet gör en utökad tillsyn. Behovet av en samrådsgrupp knyts främst till större konkurser. Det är i sådana fall som borgenärernas intressen kan komma att brytas mot varand- ra. Men också för förvaltaren kan det vara till fördel att vända sig till en samrådsgrupp i en kontroversiell fråga. Införandet av en sådan möjlighet kräver inte någon mera vidlyftig lagreglering utan skulle kunna utformas med motsvarande bestämmelser i 2 kap. 16 § LFR som förebild. Utredningen anser med hänsyn till det anförda att det i KL bör tas in regler om utseende av en borgenärskommitté (se vidare avsnitt 5.6.3). En näraliggande fråga är om institutet granskningsman i konkurs bör revideras. I sin rapport (se avsnitt 4.3.7) nämner Konkursförvaltar- kollegiernas Förening att det till den kommitté som utarbetat rapporten framställts förslag om att en av borgenärerna eller (i tillgångslösa konkurs- er) tingsrätten utvald granskningsman skall utses i alla konkurser. Denne skulle därigenom helt ersätta TSM:s funktion. Det skulle enligt rapporten kunna vara en revisor, en jurist eller annan lämplig person, som åtnjuter borgenärernas eller statens förtroende. Med en sådan ordning – framhålls det – skulle kunna uppnås betydande kostnads- och effektivitetsvinster. Förslaget måste enligt rapporten i så fall bygga på att tingsrätterna mer aktivt verkar för och bevakar att rapporteringshandlingar såsom halvårsbe- rättelser och förvaltarberättelser avges . Med hänsyn till innehållet i utredningens direktiv kan det inte komma i fråga att ersätta en offentlig tillsynsfunktion med ett system som bygger på privat granskning av konkursförvaltningen. Som utredningen senare skall komma till är det inte heller en framkomlig väg att utvidga tingsrätternas befattning med konkurs till att avse också en övervakande roll beträffande förvaltningen. Redan av nu anförda skäl kan det principiellt utformade förslaget i rapporten inte tas upp till närmare övervägande. I sammanhanget vill utredningen påpeka att den i motionen 1998/99:L301 framförda tanken på införandet av en obligatorisk konkurs- revisor drabbas av motsvarande invändningar. En möjlighet att vid behov utse en revisor i konkurs finns i 7 kap. 11 § KL. Denna bestämmelse, som lägger i konkursförvaltarens hand att anlita ett sakkunnigt biträde för viss förvaltningsåtgärd, syftar bl.a. på det emellanåt uppkommande behovet av att genom revisor granska gäldenärens bokföring (se prop. 1978/79:105 s. 163). Det står naturligtvis borgenärerna fritt att till förvaltaren framföra önskemål om utseende av en revisor. Någon särskild lagregel om denna möjlighet torde inte behövas. Vad som har anförts nu hindrar naturligtvis inte att institutet gransk- ningsman kan få en något större praktisk betydelse än , om den of- fentliga tillsynsfunktionen ges en ny inriktning. Utredningen ser inte några olägenheter i en sådan utveckling, så länge som detta institut används för sitt hittillsvarande ändamål, nämligen att ge en enskild borgenär en vidgad möjlighet till insyn i konkursförvaltningen. I sammanhanget vill utred- ningen erinra om att i rättsfallet NJA 1996 s. 389 läm- nat utan bifall ett yrkande om förordnande av granskningsman, när detta ansetts uppenbart oförenligt med regleringen i 7 kap. 30 § KL. Det finns inget som hindrar att flera borgenärer förenar sig om en begäran om utse- ende av en granskningsman på deras bekostnad. Att belasta konkursboet med kostnaden skulle kunna leda till oskäligt höga konkurskostnader (jfr SOU 1977:29 s. 145 och prop. 1978/79:105 s. 197). Med hänsyn till det anförda anser utredningen att det inte finns skäl att föreslå någon ändring i de bestämmelser som reglerar institutet granskningsman. När det gäller enskilda borgenärers ställning i övrigt bör framhållas att det för dessa redan finns åtskilliga bestämmelser i som tillgodoser deras rättsskydd, t.ex. krav på medgivande till försäljning av viss egendom och rätt till överklagande av domstolens beslut. Det allmänna önskemålet om att stärka borgenärernas ställning avser inte denna typ av bestämmel- ser. Regeln om konkursförvaltarens upplysningsplikt i förhållande till bor- genärerna (7 kap. 9 § KL) har vid utredningens hearing diskuterats av någ- ra deltagare. Från bl.a. förvaltarhåll har hävdats att upplysningsplikten bör begränsas i fråga om brottsmisstanke och att förvaltaren bör få en själv- ständigare ställning än nu visavi borgenärerna. Företrädare för och har efterlyst en precisering av upplysningspliktens omfattning. Konkursförvaltarens skyldighet att lämna upplysningar avser "boet och dess förvaltning" (vad detta uttryck närmare avser återkommer utredning- en till i avsnitt 5.7.2.3). Skyldigheten gäller även i förhållande till rätten, granskningsmän, gäldenären och TSM. Bestämmelsen i fråga ger uttryck för att alla de berörda personerna och myndigheterna har ett berättigat intresse av att – var och en från sin utgångspunkt – kunna följa konkurs- förvaltningen. Som utredningen ser saken kan det inte komma i fråga att minska borgenärernas möjlighet att få sådana upplysningar som de behöv- er för att bevaka sitt ekonomiska intresse i boet. Från tydlighetssynpunkt skulle det knappast vara en fördel att i lagtexten föra in t.ex. ordet "behövliga" före "upplysningar" för att markera att upplysningsplikten inte är obegränsad. Det får ändå ankomma på den som begär upplysningar att – om det inte framgår av sammanhanget – lämna förvaltaren en uppgift om varför upplysningen är behövlig. Upplysning om brottsmisstanke skall enligt 7 kap. 15 § första stycket 5 KL i dess nuvarande lydelse inflyta i förvaltarberättelsen. Denna skall skickas till varje borgenär som begär det. Något behov för en borgenär att av konkursförvaltaren få upplysning om en brottsmisstanke på ett tidigare stadium av konkursutredningen torde normalt inte finnas. Detsamma gäller i förhållande till gäldenären. För förvaltarens utredning av boet kan det vara av stor betydelse att han i konkursens inledande skede bevarar möj- ligheterna till samverkan med gäldenären (jfr prop. 1986/87:90 s. 273). Frågan om konkursförvaltarens upplysningsskyldighet beträffande brottsmisstanke har behandlats av i dess betänk- ande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53 s. 298 f.). Eko- sekretessutredningen föreslår att det inte skall föreligga någon skyldighet för förvaltare att, innan han avger slutredovisning, lämna uppgifter om att han gjort anmälan om brott, vad han funnit i anslutning härtill och vilka kunskaper han i övrigt fått med anledning av brottsmisstanken. Förslaget innefattar i enlighet härmed dels ett tillägg till 7 kap. 9 § KL, som begräns- ar förvaltarens upplysningsskyldighet, dels ett borttagande ur 7 kap. 15 § KL av skyldigheten att lämna uppgift om brottsmisstanke. Från synpunkt är det viktigt att framhålla att det offentliga tillsynsorganets möjligheter att övervaka konkursförvalt- arens brottsundersökning inte försämras. En annan sak är hur man bör se på förvaltarens upplysnings- och uppgiftsplikt i förhållande till andra, t.ex. gäldenären. Utredningen återkommer till frågan i avsnitt 5.7.2.5. 5.2.3Den offentliga tillsynens allmänna karaktär Utredningens förslag: Den offentliga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande. Tillsynen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll. Tillsynen skall dock vara selektiv genom att dess omfattning anpassas till behovet av samhällelig kontroll i den enskilda konkursen. Det är främst i tre hänseenden som det finns behov av en offentlig tillsyn över konkursförvaltningen, nämligen när det gäller det ekonomiska resul- tatet av konkursen och de därmed förenade kostnaderna, iakttagandet av reglerna i KL och angränsande författningar samt i fråga om vissa allmän- na intressen (beivrande av brottslighet och hänsynen till anställda). Be- träffande kostnaderna är ett viktigt led i kontrollen att bevaka att konkurs- erna inte drar ut för långt . Den formella kontrollen avser inte bara granskning av förvaltarens bokföring, medelsförvaltning och slutredovis- ning utan även en allmän legalitetskontroll. Det är som synes en rad frågor som inställer sig beträffande behovet av en offentlig tillsyn i konkurs. Framställningen i förevarande avsnitt inrik- tas på det allmänna spörsmålet om det behövs en kontroll i varje enskild konkurs eller om kontrollen kan ges en mer selektiv karaktär. Kontrollbe- hovet vid utseende av konkursförvaltare kommer som nämnts förut att behandlas i ett särskilt avsnitt (5.3). Det närmare innehållet i en reforme- rad tillsyn kommer att beröras i senare avsnitt (5.4, 5.6 och 5.7). Hur en ny tillsynsfunktion bör vara organiserad behandlas i avsnitt 5.9.1. Utredningen vill inledningsvis erinra om att statsmakterna har tillagt det nuvarande tillsynsorganet (TSM) vissa uppgifter som ligger utanför övervakningen av konkursförvaltningen. Det gäller TSM:s befattning med den statliga lönegarantin.