sou · GOB3127 · 2001-01-01 00:00:00 — Den största ökningen av landsbygds- befolkningen finns i storstadsregionerna, där befolkningen i den tätortsnära landsbygden relativt sett ökat mer än i tätorterna. Även i flera andra undersökningar konstateras att varken befolkningstillväxt eller inflyttning är ett rent storstadsfe- nomen. 2 Källa: , . har 208 av 289 kommuner drabbats av mins- kad befolkning. har 40 kommuner ökat sin befolkning med . 1.2.3Vilka åldersgrupper flyttar? Expansionen av den högre utbildningen har resulterat i en ökad geografisk rörlighet. Det är ungdomarna som står för hela upp- gången i flyttningarna jämfört med tidigare perioder. Det är endast ungdomar i åldern 19–som har en ökad flyttintensitet jämfört med . Alla andra åldersgrupper har en minskad flyttintensitet jämfört med . En anledning till detta är att det nu är vanligare att studenter skriver sig på studieorten.3 1.2.4Varför flyttar man?4 En analys av statusen före och efter flytt hos de som flyttade mel- lan olika arbetsmarknader åren 1991–1996 visade att hade arbete både före och efter flytten. av de som flyt- tade studerade både före och efter flytten. av de som flyttade studerade före flytten och hade arbete efter flytten. var arbetslösa eller inte sysselsatta före flytten och hade arbete efter flytten. Statusen före respektive efter flytt varierar dock mycket mellan olika arbetsmarknader i landet. De allra flesta som flyttat uppgav att de flyttade frivilligt och att det var lätt att fatta beslutet. Det vanligaste angivna motivet till att flytta var miljöbyte. Att flytta till släkt, flytta ihop, flytta till annat boende samt byta miljö var motiv som uppgavs av sammanlagt av de svarande. Det är alltså inte arbetsmarknadsläget på olika orter som styr flyttningarna. Endast en femtedel uppgav att ett nytt arbete varit ett motiv bakom den senaste flyttningen. Stu- dier uppgavs som ett motiv av ungefär lika många. 3Källa: SOU 2000:87, sid. 38. 4Källa: SOU 2000:87, sid. 42 och 47. 1.2.5Bedömningar om den framtida utvecklingen I Regionalpolitiska utredningen, Rapport 19, görs befolkningspro- gnoser för nio olika regionfamiljer. Regionfamiljerna bildas av lokala arbetsmarknader som sinsemellan liknar varandra beträf- fande folkmängd, näringsstruktur och tillgång till högskola. Sex olika prognoser görs för varje regionfamilj. I alternativ A har en gravitationsmodell använts. Den tar hänsyn till att flyttningar mellan regioner påverkas av avståndet till inflytt- ningsregionen och till regionens egenskaper, t.ex. dess folkmängd. Denna modell baseras också på observerade flyttmönster 1985– 1999. Alternativ B baseras på observerade flyttmönster 1985–1999. Alternativen C och D är demografiska framskrivningar baserade på observerade flyttmönster perioderna 1985–1999 respektive 1985– 1989. Alternativ E är en s.k. demografisk nollframskrivning, vilket innebär att flyttningar negligeras helt. Alternativ F liknar alt. E men där flyttningarna inkluderas, men där de årliga flyttningsnet- tona är noll för alla regioner. I nedanstående tabell redovisas resul- tatet av de sex olika prognoser av befolkningsutvecklingen då lan- dets kommuner delas in i nio olika regionfamiljer. Folkmängd (tusental) i regionfamiljer 1990, 1999 och 2010 enligt 6 prognosalternativ Källa: Regionalpolitiska utredningen, Rapport 19, sid. 28 ff. Av de 109 lokala arbetsmarknadsregionerna beräknas 73 få en befolkningsminskning i samtliga beräkningsalternativ. minskade befolkningen i 65 av 109 regioner. För regionerna , och är prognosen en befolkningsökning med alla sex prognosalternativen (förutom alt. E för där prognosen visar en liten befolknings- minskning). Ökningen för dessa regioner beräknas bli något starkare än . Storstadsregionerna skulle få en folkökning även utan omflyttning eftersom storstadsregionerna över åren har fått en relativt ung åldersstruktur, som kommer att ge ett födelseöverskott. För högskoleregioner visar prognoserna befolkningsökning, om än liten, med fyra av de sex metoderna. Resterande regioner får, enligt prognoserna, befolkningsminskning med alla prognosmetoder. Störst befolkningsminskningar får enligt prognoserna små tjänste- och små industriregioner. Enligt ovanstående prognoser kommer befolkningsförändring- arna de kommande tio åren i stor utsträckning att följa de mönster som har varit . Med denna utveckling framgent bör det omställningsbidrag som föreslogs av utredningen i vår tidigare skrivelse till regeringen och som senare beslutat om inordnas i utjämningssystemet . 1.3De kommunalekonomiska konsekvenserna av befolkningsförändringarna I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet samt dess följsamhet till befolkningsföränd- ringar. Beskrivningen är förenklad och de kommunalekonomiska effekterna är olika beroende av den flyttande personens ålder, inkomst, behov av verksamhet etc. Kommunernas preliminära skatteintäkter beräknas och utbetalas beräknat på antalet invånare året före det aktuella intäktsåret. Om en person flyttar från kommunen under t.ex. juni månad så kommer kommunens skatteintäkter ändå vara oföränd- rade under det innevarande året. Detsamma gäller då en person flyttar in till en kommun. Inkomstutjämningen innebär en mycket långtgående utjämning av kommunernas skatteunderlag och skatteintäkter. Om alla kom- muner hade en skattesats som motsvarar den genomsnittliga kom- munalskatten i riket så skulle samtliga kommuners skatteintäkter efter inkomstutjämningen variera mellan och av den genomsnittliga skatteintäkten/invånare i riket. En kommun är därför alltid garanterad en skatteinkomst på ca per invånare om kommunen har den genom- snittliga utdebiteringen i landet. En kommuns bidrag eller avgift i inkomstutjämningen, som beräknas i kronor per invånare, beräknas utifrån kommunens skat- teunderlag före intäktsåret. Storleken beräknas därefter utifrån antalet invånare i kommunen året före det aktuella bidrags- eller avgiftsåret. Om en person flyttar från kom- munen under t.ex. juni månad så kommer kommunens bidrag/avgift ändå vara oförändrad under det innevarande året. Följaktligen förlorar varje kommun ca per invå- nare som flyttar ut från kommunen, dock med viss fördröjning. Denna inkomstförlust kan variera något beroende på nivån på kommunens skattekraft och utdebitering samt den länsvisa skatte- sats som används i inkomstutjämningen. Variationer i den garante- rade inkomsten kan också uppkomma som en effekt av skillnader i fördelningen av ansvaret för olika verksamheter mellan kommuner och landsting i ett län. Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer för kommuner och landsting. Metoden kallas för standardkostnads- metoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnaderna beräk- nas med hjälp av olika variabler. De olika delmodellerna avser antingen verksamheter som t.ex. barn- och äldreomsorg eller kost- nader som finns i de flesta verksamheter, t.ex. bygg- och uppvärm- ningskostnader. Beräkningen av kommunernas strukturkostnader ska bygga på mätbara och objektiva faktorer som inte kommunerna själva kan påverka, som t.ex. skillnader i åldersstruktur, social struktur, bebyggelsestruktur och geografiskt läge. Systemet är utformat så att en standardkostnad beräknas för olika verksamheter i en kom- mun och summan av dessa kostnader för hela den kommunala verksamheten (strukturkostnad) jämförs sedan med den genom- snittliga strukturkostnaden i landet. Är kommunens strukturkost- nad högre än genomsnittet är strukturen ogynnsam och därför utgår en kompensation till kommunen (bidrag). Omvänt, är strukturkostnaden lägre så måste en kommun med en gynnsam struktur betala en utjämningsavgift till systemet. 1.3.3Hur många kommuner uppfyller kriterierna för stöd för befolkningsminskning i utjämningssystemet Det är, vilket nämnts tidigare, 208 kommuner som haft en mins- kande befolkning mellan åren 1995–1999. Enligt de preliminära beräkningarna 2001 är det 135 kommu- ner som har haft en befolkningsminskning som överstiger två pro- cent den senaste , eller som uppfyller kriterierna för ett minskat antal barn i ålder 7–, och som därmed får ersätt- ning i modellen för befolkningsminskning i kostnadsutjämningen. Den totala ersättningen till dessa kommuner uppgår till ca . Denna summa finansieras genom ett lika stort avdrag för alla kommuner och nettobidraget till de 135 kommu- nerna uppgår därför i praktiken till ca . För landstingen finns ingen motsvarande kompensation inom utjämningssystemet. Landstingens skatteinkomster, bidrag/avgift i inkomstutjämningen och generella statsbidrag förändras samman- taget i huvudsak i takt med de årliga förändringarna av totala folkmängd. Intäkterna i absoluta tal minskar således också vid en minskande folkmängd. Anpassningen av kostnaderna för verksamheten till en totalt sett lägre intäktsnivå i de landsting som har en betydande minskning av befolkningen tar , vilket sär- skilt gäller de fasta kostnaderna t.ex. för lokaler. Anpassningen kan också försvåras av att hänsyn måste tas till att servicen för den kvarvarande befolkningen måste hållas på en rimlig nivå. har godkänt inrättandet av ett omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning. Omställningsbidraget skall utbetalas till landsting som har haft en befolk- ningsminskning om . Förändringar i åldersstrukturen har en stor betydelse för om och i vilken utsträckning en kommun ska kompenseras för åldersrelate- rade kostnadsförändringar i kärnverksamheterna vård, skola och omsorg. Noterbart är att det inte enbart är förändringar i kommu- nens åldersstruktur utan dessa förändringar i förhållande till landets åldersstruktur som bestämmer ersättningen från kostnads- utjämningen. Avviker inte förändringarna av kommunens åldersstruktur från förändringarna i landets åldersstruktur anses kostnadsförändringen i en kommun motsvara den genomsnittliga kostnadsförändringen i landet. I en sådan situation kompenseras inte kommunen för att man fått en mer kostnadskrävande åldersstruktur. Det vanligaste flyttmönstret är att olika förvärvsarbetande grup- per och ungdomar i åldern 20–flyttar från en kommun. En minskning av befolkningen i dessa grupper innebär att andelen äldre samt barn och skolungdomar ökar. Under förutsättning att denna utveckling innebär en relativ förändring av åldersstrukturen i kommuner med stor utflyttning får dessa kommuner kompensa- tion i kostnadsutjämningen. Det generella statsbidraget till en kommun minskar när befolk- ningen minskar. Det generella statsbidraget utgår som ett enhetligt belopp med per invånare vilket innebär att intäkten från detta bidrag minskar proportionellt mot minskningen av invånarantalet. Dessutom finns ett åldersrelaterat statsbidrag som varierar för olika åldersgrupper med undantag för den arbetsföra delen av befolkningen (åldern 19–) vars förändringar inte påverkar denna del av statsbidraget.5 Beroende på hur de personer som flyttar fördelar sig i dessa åldersgrupper minskar även det åldersrelaterade statsbidraget proportionellt mot minskningen av antalet barn, ungdomar och pensionärer. Ju fler yngre och äldre som flyttar, desto mer försvagas alltså kommunens inkomster från det åldersrelaterade bidraget. 5 För åldersgrupperna , , , och är bidraget per invånare , , , respektive . statsbidraget motsvarar av de generella statsbidragen som utbetalas till kommunerna. Det generella statsbidraget utbetalas med ett fast belopp per invånare året före intäktsåret. Om en person flyt- tar från kommunen under t.ex. juni månad så kommer kommunens statsbidrag ändå vara oförändrat under det innevarande året samti- digt som dess kostnader sannolikt minskar. Det motsatta gäller om en person flyttar till kommunen. 1.3.6Effekter på kommunernas kostnader och intäkter av in eller utflyttning Kommunalekonomiska effekter då en person flyttar in i en kom- mun kan variera mycket mellan olika kommuner. Hur mycket kommunens kostnader ökar beror på personens behov av service. Först efter det att personen flyttade till kommunen kan man säga att statsbidrags- och utjäm- ningssystemet tar hänsyn till att befolkningen och därmed även befolkningsstrukturen har ändrats i kommunen. Även då en person flyttar från en kommun kan förändringarna i inkomst- och kostnadsutjämningen variera mycket mellan olika kommuner. Hur mycket kommunens kostnader minskar beror på personens behov av service och hur stora möjligheter det finns att minska kostnaderna. Året efter det att per- sonen har flyttat från kommunen får kommunen minskade skatte- intäkter och statsbidrag. Först efter att personen flyttade till kommunen kan man säga att statsbidrags- och utjämningssy- stemet tar hänsyn till att befolkningen och befolkningsstrukturen har ändrats i kommunen. Kostnadsutjämningen innehåller också, som redovisats tidigare, en modell som syftar till att direkt kompensera kommuner med en svag befolkningsutveckling eftersom de inte bedöms ha möjligheter att reducera kostnaderna för olika verksamheter i samma takt som befolkningen krymper och intäkterna minskar. Utöver denna kompensation finns ett omställningsbidrag till landsting, som ligger utanför utjämningssy- stemet, som har en negativ befolkningsutveckling. I princip ska det åldersrelaterade sambandet mellan kostnader och befolkningsförändringar leda till minskade kostnader för en kommun. Detta samband gäller dock i första hand på då alla kostnader är mer eller mindre rörliga och därför har en starkare anknytning till kommunens befolkningsutveckling. En stor del av kostnaderna som löner, lokalkostnader och olika kapitalkostnader är emellertid fasta på kort sikt och mindre känsliga för olika befolkningsförändringar. Andelen fasta kostnader tenderar också att vara högre i vissa verksamheter. Dessa samband får till effekt att en kommun med stor utflytt- ning och en minskning av befolkningen bland de grupper som främst använder den kommunala servicen inte kan sänka sina kost- nader i samma takt som befolkningen krymper. Kommunen tvingas därför att behålla vissa fasta kostnader i olika verksamheter trots att intäkterna minskar. Vad händer när ett barn flyttar ut från en utflyttningskommun? Kommunens kostnader för ett barn uppgår i genom- snitt till varav är direkt hänförliga till skolan. Beroende på eftersläpningseffekterna i inkomstutjämningen får samtliga utflyttningskommuner behålla de intäkter som ett barn normalt sett genererar efter utflyttning. I diagrammet nedan redovisas de ekonomiska effekterna för tre kommuner då ett 10-årigt barn flyt- tar från kommunen. Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar ut från en kommun med befolkningsminskning Källa: , rapport . Andra året kommer samtliga kommuner att gå miste om de skatteintäkter efter utjämning som 10-åringen tidigare genererat, dvs. utdebiteringen multiplicerad med medelskattekraften, medan intäkterna från kostnadsutjämningen () inte påverkas. Tredje året skiljer sig det ekonomiska utfallet väsentligt åt mellan de olika utflyttningskommunerna. kommun, som inte erhåller något tillägg alls för befolkningsminskning, förlorar hela den ersättning som skoleleven tidigare genererat. Således förutsätter systemet att kommunen successivt har kunnat anpassa verksamheten till ett minskat elevantal. kommun, som erhåller det särskilda tillägget för befolkningsminskning, får behålla som en följd av utfallet i den reviderade kostnadsutjämningen. Denna ersättning är att betrakta som en kompensation för fasta kostnader som kommunen inte hunnit bli av med under den aktuella tidsperi- oden. För kommun, som erhåller såväl det särskilda som extra tillägget för befolkningsminskning, blir utfallet anmärknings- värt. Kommunen får en ersättning på för den utflyt- tade eleven trots att kostnaderna för den tomma platsen i grund- skolan måste vara väsentligt lägre än den ursprungliga, eftersom alla rörliga kostnader försvinner. Som systemet är utformat kommer kommunen att förlora per elev som flyttar in till kommunen, om flyttströmmarna vänder. Vad händer när ett barn flyttar in i en tillväxtkommun? Om ett skolbarn flyttar in till får inte kommunen några nya inkomster från skatter och bidrag , trots att kostnaderna uppstår direkt. Det beror på att skatte- och bidragsinkomsterna för fastställs utifrån antalet invå- nare . Ersättningen från kostnadsutjäm- ningen låter vänta på sig eftersom eleven inte blir bidragsgrundande förrän , se diagrammet nedan. Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar in till en kommun med befolkningsökning Källa: , rapport . Via inkomstutjämningen får år 2. Dessutom får kommunen ett generellt åldersrelaterat statsbidrag på . Den totala intäkten från skatter och bidrag blir således per barn. Kommunernas genomsnittliga kostnader för en 10-åring är emellertid högre. Skillnaden, , ersätts via kostnads- utjämningen år 3. När en tioåring flyttar in ökar andelen barn i åldrarna 7–i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjämningen för kommer således att förbättras. Å andra sidan kommer inflyttningen att leda till att utfallet i kostnadsutjämningen för barnomsorg, gymnasieskolan och äldreomsorgen försämras. Den totala inkomsteffekten när en tioåring flyttar in till Kungs- backa uppgår till . Som framgår av vad som ovan redovisats ger en person som flyttar upphov till olika inkomsteffekter i olika kommuner. De olika utfallen kan bland annat förklaras av skillnader i skattekraft, utdebitering och länsvisa skattesatser. Det faktum att kommunerna har olika värden för de variabler som ligger till grund för kostnads- utjämningen bidrar också till effekterna. I tabellen nedan samman- fattas intäktseffekten vid inflyttning för olika åldersgrupper. Intäktseffekten vid utflyttning är densamma som den vid inflytt- ning, fast med omvänt tecken. Intäktsförändring () vid inflyttning av olika åldersgrupper (kr/inv.) år med utländsk härkomst Källa: , rapport . Rapporten från pekar på att de ned- skärningar som krävts i kommunerna för att få ekonomin att gå ihop återspeglar sig i en lägre servicenivå i de flesta kommuner. Därmed inte sagt att kvaliteten alltid har blivit lidande. Såväl kommuner med växande som minskande befolkning har minskat verksamheten i ungefär samma takt. Utbudsnivån i väx- ande kommuner var i utgångsläget emellertid betydligt lägre. Vidare har det kunnat konstateras för det urval av kommuner som studerats, att den högre service- och kostnadsnivån i mins- kande kommuner, jämfört med riket i övrigt, i huvudsak betalas av dem själva via en väsentligt högre kommunalskatt. Bara 1/3 av den totala kostnadsskillnaden (per invånare) mellan ökande och minskande kommuner är av strukturell karaktär och för detta sker en omfördelning av resurser mellan samtliga kom- muner inom ramen för kostnadsutjämningen. Servicenivån inom vård, skola och omsorg 1995 respek- tive 1999 för kommuner med störst ökning respektive minskning av befolkningen åren 1995–1999 boende > 80 år Källa: SCB och . De analyser som genomförts inom ramen för denna studie tyder på att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskande resurser har haft stor betydelse för resultatutvecklingen . De problem som följer av kraftiga befolknings- förändringar i såväl krympande som växande kommuner är högst påtagliga och väl kända. Men vad analyserna ger besked om är att den generellt sett knappa ekonomin i kombination med ett ökat demografiskt tryck på kommunerna påverkat kommunernas ekonomi i väsentligt större utsträckning. De kommuner som klarat sig bäst i ekonomiskt hänseende är de som gjort större anpassningar inom vård, skola och omsorg än vad som framgår av tabellen ovan. De som av olika skäl inte har förmått att göra dessa anpassningar har klarat sig sämre. Den negativa befolkningsutvecklingen är i de flesta utflyttnings- kommuner av relativt sent datum. Det är sannolikt att många kommuner har klarat de första årens befolkningsminskning genom att effektivisera och på olika sätt anpassa sin verksamhet. Även om det för många kommuner finns möjligheter till fortsatta effektivi- seringar och att anpassa sin verksamhet så kommer det sannolikt förr eller senare att komma till en gräns för vad som är möjligt för kommunerna att göra. 1.4Vad utjämningssystemet förmår och inte förmår Som tidigare redovisats är syftet med utjämningssystemet att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Kraftiga befolkningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksam- heter, medan de med ett vikande befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Förändringarna innebär i regel stora omställ- ningskostnader. Negativa ekonomiska effekter som följer av inrikes omflytt- ningar kan antingen ses som problem av regionalpolitisk karaktär eller som problem av strukturell karaktär som påverkar kommu- nernas ekonomi och förutsättningar att ge invånarna en tillfreds- ställande service utan att kommunerna själva kan påverka situatio- nen. (SOU 1993:53), dvs. den utred- ning som lade grunden för dagens utjämningssystem vad beträffar kostnadsutjämningen, valde det förstnämnda synsättet och ansåg mot den bakgrunden att kommunala insatser som har med arbete och näringsliv samt sysselsättningsbefrämjande åtgärder att göra skulle exkluderas från kostnadsutjämningen. Utredningens princi- ståndpunkt var att arbetsmarknads- och regionalpolitiken är ett statligt ansvar. Även de kommunala uppgifter som har med mark-, exploatering och bostadsförsörjning att göra exkluderades eftersom det är statens uppgift att se till att det finns legala och finansiella förutsättningar för nödvändig bostadsproduktion. Den problematik som har med en gles bebyggelsestruktur och ett svagt befolkningsunderlag att göra beaktades inom ramen för de olika delmodeller som låg till grund för uppbyggnaden av strukturkost- nadsersättningen. Glesbygdens specifika merkostnader beaktades särskilt i utjämningsmodellerna för , gymnasieskolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken samt vatten och avlopp. Dess- utom föreslogs en särskild kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd. I den kompletterande utredning som genomfördes innan syste- met infördes, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144), liksom i senare utredningar som haft till uppgift att se över systemet, bl.a. Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151), har man valt att se på problemet befolkningsminskning som om det är av strukturell karaktär, vilket i sin tur innebär att det skall beaktas i utjämnings- systemet. De tillägg som föreslog har mot den bakgrunden kompletterats med särskilda tillägg för befolkningsminskning respektive ett svagt befolkningsunderlag. Merkostnaderna för problematiken ifråga har dock inte, på samma sätt som vad beträffar övriga delmodeller i kostnadsutjämningen, kunnat fastställas med hjälp av empiriskt underlag. De belopp som fastställts bygger i huvudsak på politiska bedömningar. De ekonomiska problem som eventuellt uppstår vid kraftig befolkningsökning har inte berörts eller studerats av någon av de genomförda utredningarna. En central fråga i sammanhanget är således hur utjämningssy- stemet förmår att fånga upp de ekonomiska effekter som följer av befolkningsförändringar. När det gäller växande kommuner är svaret enkelt. Utjämnings- systemet ger inte kompensation för de merkostnader som följer av en kraftig befolkningsökning. Det åligger således varje enskild tillväxtkommun att ta hand om den problematik som är hänförlig utjämningssystemets eftersläpningseffekter, dvs. den ettåriga eftersläpningen när det gäller intäkterna från skatter och bidrag (inkomstutjämningen) respektive den tvååriga eftersläp- ningen när det gäller ersättningen från kostnadsutjämningen. Där- emot förändras ersättningen i kostnadsutjämningen till följd av de förändringar i åldersstrukturen som kan bli följden av kraftig befolkningsökning. När det gäller kommuner med minskande befolkning är situa- tionen mer komplex.