sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Han anförde slutligen att i övrigt torde frågan om komplettering av den allmänna grundlagsbestämmelsen med bestämmelser i andra lagar få anmälas i ett senare sammanhang.41 Offentliga anställningar och uppdrag 191 antog ett vilande förslag till ny RF och ny RO. Ett andra beslut fattades , och författningarna trädde i allt väsentligt i tillämpning den 1 januari 1975.42 6.4.61974 års proposition med förslag till lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274), m.m. Den aviserade kompletteringen av de allmänna grundlagsbestämmel- serna – med GLB:s betänkande SOU 1972:16 som grund – behandlades i propositionen med förslag till lag om ändring i statstjänstemanna- lagen, m.m. (prop. 1974:174, Anställningsskydd i statlig tjänst, m.m.). Föredraganden – som i allt väsentligt anslöt sig till den lösning som hade förordats av GLB – anförde bl.a. följande:43 Den nya RF kräver att förutsättningarna för att uppställa krav på svenskt medborgarskap för tillträde till bl.a. statliga tjänster anges i lag. inflytande över hithörande frågor, bör som grundlagberedningen (GLB) har föreslagit, säkras genom lagregler som innebär att regeringens kompetens att förbehålla tjänster åt svenska medborgare begränsas till att avse endast tjänstekategorier i fråga om vilka det föreligger ett särskilt behov av sådan kompetens..... GLB har föreslagit att det direkt i StjL44 uppställs krav på svenskt medborgarskap endast för tillträde till ett par kategorier tjänster, nämligen militära och civilmilitära sådana. Den föreslagna lagtexten öppnar å andra sidan inte någon dispensmöjlighet i fråga om dessa tjänster. Jag anser att man, i syfte att göra regleringen så klar och lättillämpad som möjligt, bör ansluta sig till de principer som kommer till uttryck i den föreslagna bestämmelsen. Detta innebär att endast sådana tjänstekategorier, som dels är särskilt betydelsefulla från de här aktuella synpunkterna, dels lätt avgränsbara, dels utan undantag skall förbehållas svenska medborgare, anges direkt i StjL. Man bör t.ex. inte låta det lagfästa kravet på svenskt medborgarskap omfatta samtliga tjänster inom det militära försvaret eftersom det, såvitt gäller civila tjänster vid försvarsmakten, kan bli aktuellt med individuella undantag från ett sådant krav. Jag föreslår därför att man godtar den av GLB föreslagna regeln om militära och civilmilitära tjänster. 42KU 1973:26, rskr 1973:265, KU 1974:8, rskr 1974:19 samt SFS 1974:152 och 1974:153. 192 Offentliga anställningar och uppdrag Enligt min uppfattning finns det ytterligare ett par kategorier av tjänster som, i likhet med de militära och civilmilitära tjänsterna, med fördel kan förbehållas svenska medborgare genom bestämmelser direkt i StjL. RÅ har i sitt remissyttrande över GLB:s förslag uttalat att åklagares eller polismans befogenhet över huvud taget inte borde utövas av annan än svensk medborgare. Bestämmelser av denna innebörd borde enligt RÅ tas in i lagtexten. Jag ansluter mig till denna uppfattning. Begreppen åklagare och polisman är båda klara till sin innebörd och båda dessa tjänstekategorier är av den karaktären att de inte i något fall bör stå öppna för andra än svenska medborgare. Jag kan i sammanhanget erinra om att krav på svenskt medborgarskap för innehav eller utövande av domartjänst finns intaget redan i grundlagstexten. Jag föreslår således att bestämmelsen i StjL skall innehålla en föreskrift att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva militär eller civilmilitär tjänst eller tjänst som åklagare eller polisman. GLB:s förslag innebär i övrigt att regeringens kompetens att stänga tjänster för utlänningar begränsas till att avse tjänst med vilken är förenad myndighetsutövning, uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet. Förslaget har i denna del inte föranlett någon erinran under remissbehandlingen, och det torde i stort sett träffa de kategorier i fråga om vilka det är särskilt betydelsefullt att regeringen får besluta. Vissa smärre modifikationer är dock nödvändiga. Det område som enligt GLB:s förslag överlämnas till regeringen torde i några hänseenden vara för snävt tilltaget. Enligt min uppfattning är den verksamhet som bedrivs inom och i utrikesförvaltningen av den beskaffenhet att det stora flertalet tjänster där bör vara förbehållna svenska medborgare. De kriterier för att utestänga andra än svenska medborgare som uppställs i beredningens förslag täcker emellertid endast en del av behovet inom de nu nämnda verksamhetsområdena. Även tjänster som inte är förenade med myndighetsutövning, uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet bör på dessa områden kunna förbehållas svenska medborgare. Jag föreslår därför att regeringen i StjL ges en generell behörighet att förbehålla svenska medborgare tjänster i och utrikesförvaltningen. Vad beträffar innebörden av begreppet myndighetsutövning hänvisar GLB till uttalanden i ämbetsansvarskommitténs betänkande (SOU 1972:1) Ämbetsansvaret II s. 129 f. Jag kan också nämna att justitieministern har utförligt diskuterat begreppet i prop. 1971: 30 med förslag till förvaltningsrättsreform, del 2, s. 334, och i prop. 1972: 5 med förslag till skadeståndslag, s. 498 ff. Begreppet myndighetsutövning förekommer vidare bl.a. i 11 kap. 6 § nya RF. Sammanfattningsvis kan sägas att med myndighetsutövning förstås utövning av befogenhet att bestämma om Offentliga anställningar och uppdrag 193 förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (jfr 3 § första stycket förvaltningslagen). Det torde förhålla sig så att ett mycket stort antal statliga tjänster på olika nivåer kan vara förenade med myndighetsutövning i någon form. Det torde inte vara nödvändigt att kräva svenskt medborgarskap som villkor för tillträde till alla sådana tjänster. Att i lagtexten skilja ut de typer av myndighetsutövning som skall kunna förbehållas svenska medborgare i motsats till övriga former av sådan verksamhet torde emellertid inte vara möjligt. Jag föreslår därför att GLB:s förslag i denna del godtas. Självfallet är emellertid att regeringen måste utnyttja ett bemyndigande av nu diskuterat slag på sådant sätt att de syften som ligger bakom den nya grundlagsregleringen inte äventyras. Vad gäller innebörden av det i GLB:s förslag uppställda kriteriet "uppgift att företräda riket" hänvisar beredningen till vissa uttalanden i betänkandet (SOU 1963: 7) Utlännings tillträde till offentlig tjänst, s. 29. Enligt dessa uttalanden åsyftas med ifrågavarande bestämning tjänsterna i den diplomatiska och konsulära karriären samt de tjänster som innehas av personer, som utan att tillhöra denna karriär har knutits till utrikes- representationen för vissa bestämda uppgifter, t.ex. press-, handels-, lantbruks- och andra specialattachéer, samt vissa kategorier administrativa befattningshavare. Det är tydligt att de nu nämnda kategorierna av tjänster samtliga omfattats av det av mig föreslagna kriteriet "tjänst i utrikesförvaltningen". Något behov av att behålla bestämningen "uppgift att företräda riket" föreligger därför inte. Däremot bör man vid utformningen av bestämmelserna i beakta att ärenden som kräver internationella kontakter eller i övrigt har internationella aspekter har blivit allt vanligare hos statliga organ utanför utrikesförvaltningen. Som exempel på detta kan nämnas SIDA, kommerskollegium, export- kreditnämnden och de svenska biståndskontoren i utlandet. Enligt min mening bör regeringen ges behörighet att också i fråga om myndigheter och andra organ utanför den egentliga utrikesförvaltningen reservera tjänster, vilkas innehavare sysslar med internationella frågor, för svenska medborgare. Jag föreslår därför att det i StjL som en grund för att utesluta utlänningar från tjänst anges att med tjänsten kan vara förenad handläggning av frågor som rör förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation. Att denna bestämning och, kriteriet "tjänst i utrikesförvaltningen" i ganska stor utsträckning täcker samma område torde inte ge upphov till några komplikationer. Också i fråga om bestämningen "åliggande av betydelse för rikets säkerhet" hänvisar GLB till SOU 1963: 7, s. 29. Enligt de uttalanden som görs där avses med detta uttryck i första hand befattningar inom totalförsvarets olika grenar. Därjämte avses tjänster inom polis- och 194 Offentliga anställningar och uppdrag åklagarväsendet samt inom kommunikationsverken, i den mån befattningshavaren har med hänsyn till rikets säkerhet betydelsefull arbetsuppgift. Också befattningarna i statsdepartementen sägs i stor omfattning få föras hit. Det sägs vidare att arbetsuppgifter av angiven art undantagsvis kan förekomma även inom andra myndigheter. Den av GLB använda bestämningen torde i huvudsak täcka behovet att reservera tjänster för svenska medborgare på de områden som är viktiga från försvarssynpunkt. Den kan emellertid i ett hänseende ge upphov till tvekan. Man kan nämligen tänka sig tjänster som visserligen innefattar åligganden som knappast kan sägas i och för sig vara av betydelse för rikets säkerhet - maskinskrivning, stencildragning etc - som ändå kan medföra kännedom om förhållanden som är av stor betydelse från säkerhetssyn- punkt. Lagtexten bör utformas så att det klart framgår att det ingår i regeringens kompetens att reservera också tjänster av senast nämnt slag för svenska medborgare. Jag föreslår där att bestämmelsen i StjL i denna del utformas så att den kommer att avse tjänst som kan medföra kännedom om förhållande av betydelse för rikets säkerhet. De nu diskuterade bestämningarna torde i allt väsentligt täcka behov av att kunna reservera statliga tjänster för svenska medborgare. Man kan emellertid inte utesluta att det undantagsvis finns behov av att i andra fall kunna utestänga utlänningar. Jag syftar på tjänster, som inte är hänförliga till någon av de nämnda kategorierna men som kan medföra mera betydande insyn i det svenska kreditväsendet och i det svenska näringslivet i övrigt. Tjänster av detta slag kan finnas vid sådana myndigheter som bankinspektionen, arbetarskyddsstyrelsen och . Jag kan i sammanhanget nämna att riksbanksfullmäktige under åberopande av sådana synpunkter uttalat sig för att i princip samtliga tjänster vid bör vara förbehållna svenska medborgare. Mot bakgrund av det anförda förordar jag en bestämmelse som innebär att också tjänst som medför kännedom om förhållande, som rör betydelsefullt allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse kan förbehållas svensk medborgare. Förslaget i propositionen 1974:174 omfattade således de bestämmelser som erfordrades utöver grundlagsregleringen för att man efter skulle kunna förbehålla statliga anställningar för svenska medborgare "i behövlig omfattning". godtog regeringens förslag45 och de nya reglerna, som infördes genom ändring av statstjänstemannalagen, trädde i kraft ovan nämnda dag.46 Lagen (1976:600) om offentlig anställning, gamla , tillkom som ett resultat av arbetsrättsreform. Lagen ersatte stats- och 45InU 33, rskr 401. 46SFS 1974:1009 (4 § andra stycket statstjänstemannalagen). Offentliga anställningar och uppdrag 195 Bestämmelserna i statstjänstemanna- lagen om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statstjänst fördes i stort sett oförändrade över till 4 kap. 2 § gamla LOA.47 Till skillnad från statstjänstemannalagen omfattade förutom tjänstemän också arbetstagare hos staten. Betydelsen av detta var inte särskilt stor, eftersom arbetstagarna på statens område med några få undantag skulle anställas som tjänstemän.48 Ordet "civilmilitär" i 4 kap. 2 § gamla utgick (SFS 1983:340). Lagändringen var en konsekvens av en ändrad indelning av Försvarsmaktens personal, där begreppet civilmilitär inte skulle finnas kvar. All personal som ingick i den militära krigsorganisationen skulle benämnas militär personal.49 Gamla ersattes av lagen (1994:260) om offentlig anställning år 1994.50 Bestämmelser om svenskt medborgarskap som behörighetskrav för statlig anställning infördes i lagens 5 och 6 §§. Föredragande statsrådet anförde i propositionen till den nya lagen att han inte ansåg att det fanns någon anledning att i sak ändra dåvarande reglering av de grundläggande behörighetsvillkoren och befordringsgrunderna för statliga anställningar.51 6.5EG-rätten och kravet på svenskt medborgarskap Enligt artikel 39.1 i EG-fördraget skall fri rörlighet för arbetstagare säkerställas inom gemenskapen (principen om arbetskraftens fria rörlighet). Den fria rörligheten innebär att "all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställ- ningsvillkor" (art. 39.2 EG). Rätten till fri rörlighet - med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa - innefattar enligt artikel 39.3 i EG-fördraget rätt att 1975/76:105 (bil 2), InU 1975/76:45, rskr 1975/76:404. 1993/94:65 s. 34. 1982/83:143, FöU 1982/83:13, rskr 1982/83:299. 1993/94:65, bet. 1993/94:AU16, rskr 1993/94:257. 1993/94:65 s. 44. 196 Offentliga anställningar och uppdrag anta faktiska erbjudanden om anställning, förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål, uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten och stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där, på villkor som skall fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter. Den fria rörligheten innebär således att en arbetstagare från ett EU-land kan söka utannonserade arbete i varje annat EU-land och att arbetstagaren därvid har rätt att resa in samt vistas i landet. Förbudet mot diskriminering gäller också sociala och skattemässiga förmåner, rätten att delta i omskolnings- och utbildningsprogram, fackligt medlemskap m.m. Särregler i nationell lagstiftning om krav på visst medborgarskap för anställning är därmed som huvudregel inte tillåtna. Enligt artikel 39.4 i EG-fördraget skall bestämmelserna i artikel 39 1-3 inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst. Undantaget gäller endast själva anställningen. När en person väl är anställd gäller inte undantaget och diskriminering får inte ske på grund av den anställdes medborgarskap i annat land. Bestämmelserna i artikel 39 i EG-fördraget äger direkt effekt och ger alltså enskilda personer rättigheter som kan direkt tillämpas av nationella domstolar. har i ett antal avgöranden behandlat innebörden av undantaget för offentlig anställning i artikel 39.4 och därvid konstaterat att, även om medlemsstaterna har ett berättigat intresse av att förbehålla vissa anställningar inom den offentliga sektorn för sina egna medborgare, är denna rätt inte absolut. Eftersom det är en inskränkning i den fria rörligheten ges den en snäv tolkning. Undantaget omfattar endast anställningar inom den offentliga förvaltningen som är förbundna med myndighetsutövning eller tillvaratagande av statens allmänna intressen. Undantaget avser både statliga och kommunala anställningar, såväl arbetstagare som tjänstemän och både privat- rättsliga och offentligrättsliga anställningsförhållanden. I målet 149/79 Kommissionen mot (1980) E.C.R. 3881 uttalade domstolen att undantaget från principen om arbetskraftens fria rörlighet endast gäller anställningar som står i direkt förbindelse med den offentliga förvaltningens särskilda verksamhet, nämligen den del av verksamheten som avser utövande av offentlig myndighet eller ett ansvar för att värna om statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen. Offentliga anställningar och uppdrag 197 anställningar förutsätter nämligen, enligt domstolen, att arbetstagaren känner en särskild solidaritet med staten. Däremot omfattar undantaget inte anställningar som, oavsett att de finns inom den offentliga sektorn, inte innebär ett deltagande i uppgifter som hör till det egentliga myndighetsutövningsområdet (den egentliga administrationen). Det räcker inte att tjänsten innefattar myndighetsutövning. Myndighetsutövningen skall dessutom vara av sådan natur att den handlar om skyddet av statens allmänna intressen. Mot denna bakgrund konstaterade domstolen att inte kunde ställa upp krav på belgiskt medborgarskap för tjänster som bl.a. järnvägsstationsarbetare, konduktör, banarbetare, renhållnings- arbetare vid järnvägen eller snickare och elektriker vid kommunala institutioner. Däremot godtogs ett krav på belgiskt medborgarskap för att få arbeta som nattvakt. I mål 307/84 Kommissionen mot (1986) E.C.R. 1725 fann domstolen att gjort sig skyldigt till fördragsbrott genom att ställa upp ett krav på franskt medborgarskap för anställning som sjuksköterska vid ett allmänt sjukhus. Medlemsstaterna har inte kunnat enas om något direktiv som ytterligare preciserar undantaget i artikel 39.4 i EG-fördraget. I stället har kommissionen utfärdat ett meddelande i vilket inställningen till undantaget preciserats. Enligt kommissionens meddelande (EGT C 72 ) gäller undantaget endast speciella anställningar hos staten och andra offentliga organ, t.ex. inom Försvarsmakten, polisen, rättsväsendet, skatteväsendet och den diplomatiska kåren. Undantaget skall även gälla anställningar i regeringskansli, länsstyrelse, lokal myndighet, riksbank och andra offentliga organ, där arbetsuppgifterna innefattar utövning av offentlig myndighet, som beredning och verkställighet av rättsliga handlingar. Av meddelandet framgår vidare att kommissionen anser att medlemsländerna bör öppna även den offentliga sektorn för med- borgare i andra medlemsländer inom följande sektorer; offentliga organ som ansvarar för administrationen av kommersiell samhällsservice (t.ex. post, tele, transport), offentlig hälso- och sjukvård, det allmänna undervisnings- och skolväsendet och offentlig icke militär forskning. Vid tillkomsten av – vilken redovisats i föregående avsnitt – var frågan om krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar föremål för överväganden, även mot bakgrund av icke-diskriminerings- förbudet i artikel 39 i . 198 Offentliga anställningar och uppdrag bedömningen att de svenska bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar låg väl inom ramen för de verksamhetsområden på vilka undantaget i artikel 39 ansetts tillämplig (SOU 1992:60 s. 109). Regeringen delade utredningens uppfattning och konstaterade, med godkännande, att det saknades anledning att ändra regleringen av de grundläggande behörighets- villkoren för offentlig tjänst (prop. 1993/94:65). 6.6Anställningar och uppdrag med anknytning till och regeringen Chefer för myndigheter som lyder under och ledamöter av sådana myndigheter eller dess styrelser samt tjänst eller uppdrag som i annat fall tillsätts genom val av , revisorer, ombudsmän, valprövningsnämnd, , och är myndigheter under . ombudsmän, ledamöterna av val- prövningsnämnd och ledamöterna av kan emellertid inte sägas lyda under i den mening som avses i RF.52 Det är vidare tveksamt om ledamöterna i arvodes- nämnd och kan anses lyda under . Någon rapporteringsskyldighet finns inte. Ledamöter i riksbanksfullmäktige och direktion är rikets centralbank och en myndighet under . uppgift som centralbank är att förse landet med betalningsmedel, förvalta guld- och valutareserven och ansvara för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur skall besluta i frågor som rör penningpolitik. fungerar också som bankernas bank. ställning, organisation och verksamhet förändrades i grunden . Bland annat överfördes ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor till regeringen (9 kap. 11 § RF). 52 SOU 1972:15 s. 203. Jfr dock /Stjernquist, Grundlagarna s. 388. Offentliga anställningar och uppdrag 199 har elva fullmäktige, som väljs av . leds av en direktion, som utses av fullmäktige (9 kap. 12 § RF). Direktionen består av sex ledamöter som utses för av . Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som skall vara chef för , och minst en vice ordförande, som skall vara vice riksbankschef (1 kap. 4 § lagen [1988:1385] om riksbank). Ledamöterna i riksbanksfullmäktige skall vara svenska medborgare, eftersom de utses genom val av riksdagen.53 direktion, som tillämpar kollektiv beslutanderätt och svarar för själva ledningen av banken, torde kunna jämställas med en styrelse. Även ledamöterna i direktionen omfattas därför sannolikt av medborgar- skapskravet i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. revisorer är en fristående myndighet under som granskar statlig verksamhet vad gäller måluppfyllelse och effekter. Revisorerna väljs av (12 kap. 7 § RF). I lagen (1987:518) med instruktion för revisorer föreskrivs bl.a. att revisorer har till uppgift att på vägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen får också omfatta sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Har statsmedel tagits emot som bistånd till en viss verksamhet får revisorerna granska hur dessa medel används, i den mån redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens användning. Revisorerna skall också utföra årlig revision av , ombudsmän, , samt Kungliga Slottsstaten och Förvaltning.54 revisorer skall vara tolv. De väljs för valperiod (8 kap. 11 § RO). Suppleanter väljs enligt 7 kap. 8 § RO till samma antal som de ordinarie ledamöterna. Revisorerna och supple- anterna skall vara svenska medborgare (11 kap. 9 § tredje stycket RF). 53Däremot torde riksbanksfullmäktige inte kunna jämställas med en styrelse. 54Jfr lagen (1988:46) om och myndigheter m.m. och lagen (1997:560) om revision av . 200 Offentliga anställningar och uppdrag JO utövar enligt RF en del av kontrollmakt. I 12 kap. 6 § RF föreskrivs att väljer en eller flera ombudsmän att i enlighet med den instruktion som beslutar utöva tillsyn över tillämpligheten i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Enligt 8 kap. 10 § RO är ombudsmän fyra, en chefs- justitieombudsman och tre justitieombudsmän. Härutöver kan det finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Ombudsmännen väljs av efter förslag av . De skall vara svenska medborgare (11 kap. 9 § tredje stycket RF). Ombudsmännens verksamhet regleras i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Ombudsmännen har till uppgift att kontrollera att de organ och personer som står under deras tillsyn efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 §). Omfattningen av tillsynen preciseras i instruktionens 2 §. Exempelvis står statliga och kommunala myndigheter (inklusive domstolar) och deras befattningshavare under ombudsmännens tillsyn. Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar RF:s bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Vid sin tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsmännen beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas (3 §). De skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps (4 §). Ombudsmännen kan göra kritiska uttalanden (icke bindande) och föreslå förbättringar av handläggningsrutiner. Vidare får ombudsmännen som särskilda åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott.55 Om- budsmännen har också möjlighet att göra anmälan om disciplinpåföljd. Däremot kan ombudsmännen inte ändra domar eller beslut. För att ombudsmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter, tillförsäkras de i 12 kap. 6 § RF full insyn i den offentliga verksam- heten.