sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utvärderingen visar att ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och självstyrelseorgan är otydlig. har möjlighet att fortsätta att spela en övergripande roll i länet, även efter det att det regionala utvecklingsansvaret har överförts till självstyrelseorganen. Det finns därigenom, enligt utvärderingen, en risk för att självstyrelseorganens samordningsroll och ledande roll blir otydlig. Förändringen av länssty- relsens roll är en process som tar tid. Om ansvarsfördelningen är otyd- lig förlängs denna process. Kommittén delar denna bedömning. särskilt när det gäller regionalpolitik och regional närings- politik Otydligheten i ansvarsfördelning gäller i första hand regionalpolitik och regional näringspolitik. Enligt utvärderingen bör uppgifter i regionala utvecklingsfrågor avgränsas på ett tydligare sätt. Man bör skilja på samordningsansvar, genomförandeansvar och upp- följningsansvar. Det är enbart självstyrelseorganet som bör ha något samordningsansvar i regionala utvecklingsfrågor. bör inte ha någon sådan roll, enligt utvärderingen. Självstyrelseorganet bör därmed som samordnare fatta alla beslut om fördelning av de regional- politiska utvecklingsmedlen. Enligt utvärderingen bör genomförandeansvar av- gränsas till de sakområden som man fortfarande ansvarar för, t.ex. miljö, fysisk planering och lantbruk. Däremot bör inte ha något genomförandeansvar i näringslivsfrågor. bör dock även fortsättningsvis ha en uppföljningsroll inom regionalpolitik och regional utvecklingspolitik. Kommittén ställer sig i huvudsak bakom utvärderingens bedöm- ningar och rekommendationer i denna del. När det gäller uppföljningroll är dock kommittén av en annan mening. Uppföljning och utvärdering på den regionala nivån har studerats särskilt. Vi åter- kommer till den frågan nedan. men delvis även inom miljöområdet Även inom miljöområdet har rollfördelningen delvis uppfattats som otydlig. har kvar sina uppgifter inom sakområdet samti- digt som självstyrelseorganet har en viktig roll att spela inom miljöom- rådet. Utvärderaren föreslår här inga omedelbara förändringar, utan vill att man skall avvakta ytterligare erfarenheter av försöket. Kommittén delar i princip utvärderarens bedömning, men menar att det är möjligt att redan nu göra vissa förändringar i syfte att öka det regionala politis- ka inflytandet över miljöstrategiarbetet. Vissa förslag med denna in- riktning redovisas i avsnitt 8.2. och när det gäller landshövdingens roll I utvärderingen konstateras att landshövdingen även fortsättningsvis kommer att ha en ledande roll i försökslänen. Landshövdingens roll som statens företrädare är emellertid ännu inte tillräckligt tydlig. Det finns därmed en risk för oklarheter i ansvarsfördelning mellan lands- hövding och ledande företrädare för självstyrelseorganet. Kommittén delar utvärderarens slutsatser när det gäller behovet av en tydligare an- svarsfördelning. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2. Inga skäl återinföra styrelse har avskaffats i försökslänen. Enligt utvärde- ringsrapporten finns det inget skäl att återinföra den. Kommittén delar denna bedömning. Ansvarsfördelningen inom arbetsmarknadspolitiken behöver utredas Enligt utvärderingen bör det utredas om en del av de s.k. otraditionella medlen inom arbetsmarknadspolitiken kan överföras från länsarbets- nämnd till självstyrelseorgan. Kommittén menar att frågan behöver utredas i ett större sammanhang och återkommer därför i avsnitt 8.2 med ett förslag om en samlad översyn av ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun i fråga om vissa arbetsmarknadspolitiska åt- gärder, däribland de s.k. otraditionella medlen. Utvärderingen av försöksverksamheten 327 Fördelningen av medel till regionala kulturinstitutioner allt för hårt reglerad Kommittén vill här lyfta fram en iakttagelse som gjorts i utvärderingen av den nationella politikens genomslag på regional nivå med avseende på kulturområdet. Av utvärderingen framgår att kulturområdet är före- mål för en omfattande statlig detaljreglering, allt för omfattande, enligt kommitténs mening. Vi återkommer i avsnitt 8.2 med vissa förslag an- gående den regionala ansvarsfördelningen när det gäller fördelningen av medel till regionala kulturinstitutioner i försökslänen. Brister i målformulering, uppföljning och utvärdering I Statskontorets rapport till kommittén konstateras att de nationella målen för verksamheten är otydligt formulerade och ofta inte nedbrutna på regional nivå. Det finns också betydande brister när det gäller upp- följning och utvärdering av de nationella målens genomslag regionalt. Enligt Statskontoret behövs ett samordnat uppföljningssystem för lä- nen. Ansvaret för denna uppföljning bör ligga på den part som har det regionala utvecklingsansvaret, dvs. i försökslänen självstyrelseorganen. Även i Per Silenstams utvärdering uppmärksammas svagheterna i utformningen av de nationella målen, vilka anges som övergripande och allmänt hållna och därför svåra att operationalisera och göra upp- följningsbara. Enligt utvärderingen skulle regeringen behöva ge läns- styrelsen ett väsentligt tydligare uppdrag när det gäller uppföljningen av det regionala utvecklingsarbetet. Kommittén instämmer i Statskontorets och Silenstams bedömning när det gäller bristerna i målformulering, uppföljning och utvärdering. Vi instämmer också i Statskontorets principiella bedömning att ansva- ret för den löpande uppföljningen av det regionala utvecklingsarbetet bör ligga på den part som har det regionala utvecklingsansvaret. Kom- mittén återkommer med vissa förslag avseende uppföljning och utvär- dering i avsnitt 8.2.10. Utvärderingen av försöksverksamheten på 7Utvärderingen av försöksverk- samheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Regionberedningen föreslog i sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) att skulle föras in i länsstyrelseor- ganisationen. Uppgifter som inte utgjorde myndighetsutövning före- slogs bolagiseras eller läggas över på skogsnäringen. Enligt beredning- en fanns det däremot ingen anledning att föreslå att uppgifter fördes över från länsarbetsnämnden till eller att hela länsarbets- nämnden integrerades i . Flertalet remissinstanser var kritiska till Regionberedningens förslag om att inordna skogsvårdsstyrelserna i . De remissinstan- ser som yttrat sig beträffande länsarbetsnämndernas organisatoriska hemvist ansåg att de arbetsmarknadspolitiska frågorna borde hanteras av ett självständigt statligt regionalt organ. uttryckte dåvarande landshövdingen i i en promemoria till regeringen önskemål om att få genomföra en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvalt- ning vid . Motivet angavs vara en önskan att effektivisera den statliga länsförvaltningen i och motverka en fortsatt regionalisering inom de statliga verken, vilket han menade innebar en risk för en utarmning av kompetens och beslutskraft i de statliga orga- nen i . I proposition 1996/97:36 föreslog regeringen att en försöksverk- samhet skulle genomföras i med vidgad samordnad läns- förvaltning innebärande att länsarbetsnämnden och skulle inordnas i organisation. Regeringen avsåg att där- utöver tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda och pröva förutsättningarna för att inordna länsarbetsnämnderna i länsstyrelserna. I propositionens allmänna överväganden om utvecklingen av den statliga förvaltningen på regional nivå anfördes bl.a. att de motiv som Utvärderingen av försöksverksamheten på legat till grund för länsförvaltningsreformen 1991 alltjämt var aktuella och utgjorde utgångspunkt för utvecklingen av den statliga regionala förvaltningen. Motiven som då framfördes för den samordnade länsför- valtningen var bl.a. att minska sektoriseringen och förbättra den regio- nala överblicken (s. 33). Det anfördes vidare att det var angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen så att den fullt ut kunde ta till vara de möjligheter som en sådan modell innebär (s. 34). Som skäl för förslaget anförde regeringen i motivtexten (s. 60 ff.) bl.a. att en mer samordnad länsförvaltning behövdes för att uppnå en förbättrad statlig samverkan och effektivitet på regional nivå. Rege- ringen ansåg vidare att borde ges en tydlig roll att vara regeringens företrädare i länet och att utvecklingen mot en samordnad länsförvaltning borde fortsätta. Ett motiv för att integrera länsarbetsnämnden i orga- nisation var enligt propositionen att en samordning av de näringspoli- tiska och arbetsmarknadspolitiska insatserna krävdes för att de skulle få full effekt. En försöksverksamhet i vilken länsarbetsnämnderna inord- nades i organisation kunde enligt regeringens mening ge värdefulla erfarenheter av hur samspelet mellan olika politikområden av betydelse för sysselsättningen kunde utvecklas och stärkas. När det gällde skogsvårdsstyrelserna hänvisades till vad som sagts i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) om att regionaliseringen av skogsvårdsstyrelserna borde fullföljas. Enligt propositionen var det av särskilt värde att förlägga den före- slagna försöksverksamheten till , eftersom försök också med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun före- slogs äga rum i länet . Erfarenheter kunde då vinnas av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där verk- samheten bedrevs med delvis nya förutsättningar. Det var enligt propo- sitionen också med hänsyn till särställning som region lämp- ligt att inordna i den samordnade länsförvaltning- en, trots den allmänna inriktning vad gäller regionaliseringen som rege- ringen uttalat i annat sammanhang. Försöket föreslogs inledas och avslutas . Vid riksdagsbehandlingen av propositionen yttrade sig bostadsut- skottet (1996/97:BoU3y) till () och anförde att utskottet inte hade anledning att motsätta sig vad som anförts i pro- positionen om förutsättningarna för att inordna länsarbetsnämnden i . ansåg också att inte borde genom ett ställningstagande ge sin syn på beredningen av frågan om förutsättningarna för länsarbetsnämndernas inordnande i länsstyrelser- na. anförde i sitt yttrande (1996/97:AU5y) till KU att det fanns viss anledning hysa tveksamhet till tanken att inordna Utvärderingen av försöksverksamheten på länsarbetsnämnderna i länsstyrelserna, men utskottet ville inte motsätta sig den föreslagna försöksverksamheten. KU (bet. 1996/97:KU4), som avstyrkte en motion (v) i vilken anfördes tveksamhet till förslaget om att inordna länsarbetsnämnderna i länsstyrelserna, ansåg att den före- slagna försöksverksamheten borde komma till stånd och tillstyrkte pro- positionens förslag i denna del. Mot beslutet reserverade sig represen- tanterna för och . följde utskottets hemställan. Den här aktuella försöksverksamheten regleras i lag (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Got- lands län. beslöt regeringen om direktiv till en särskild utredare som skulle förbereda och föreslå de åtgärder som krävdes för försöks- verksamheten (dir. 1997:53). förordnades f.d. generaldi- rektören –som särskild utredare. Norrbom lämnade i sin rapport med anledning av uppdraget (In 97/2080/LS) förslag till bl.a. hantering av förvaltningsmedel och sakanslag samt nödvändiga författningsändringar. Kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1997:80) utvärdera de er- farenheter som uppkommit i samband med försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i . Kommittén har med anledning av denna uppgift tagit initiativ till tre uppdrag avseende uppföljning och utvärdering av försöket. Till Statskontoret uppdrog kommittén att följa upp hur berörda regionala organ inom försöksverksamheten anpassat sig till sina nya roller i försökslänen. Studien skulle inriktas mot frågor om organisation, bemanning, ekonomi och verksamhetsprocesser. Den här aktuella, särskilda försöksverksamheten vid i ingick i uppgiften. Statskontoret har i en promemoria 1998–03–31 Försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning på – genomförandet (dnr 439/97–5) samt i rapporten – går- dagens eller morgondagens förvaltning (Statskontoret 1998:19) avrap- porterat uppdraget. Kommittén har vidare uppdragit till f.d. generaldirektör att dels följa upp försöksverksamheten avseende , dels lämna förslag till uppläggning av den vidare uppföljningen och utvär- deringen. Silenstam har i en promemoria Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning på – förslag till utvärdering lämnat sin rapport till kommittén med anledning av uppdraget . Förslag lämnades bl.a. om en särskild forsknings/utrednings- insats i fråga om effekterna av en mindre sektoriserad och mer samord- nad länsförvaltning i . Utvärderingen av försöksverksamheten på Med anledning av Silenstams rapport uppdrog kommittén till utvecklingsplanering (CTUP) vid Hög- skolan i /att utvärdera försöksverksamheten. Upp- draget har rapporterats till kommittén i tre delar. Den första rapporten, som överlämnades , avsåg arbetsprocessen vid fram- tagandet av regionala tillväxtavtal i respektive (Wrenne 1999). Innehållet i denna rapport redovisas i delar i avsnitt 2.9.4 om arbetet med regionala tillväxtavtal. Den andra rapporten, Vid- gad samordnad länsförvaltning i (Wrenne 2000), över- lämnades . Denna rapport avsåg försöksverksamheten i egentlig mening. En slutrapport överlämnades till kommittén , Försöksverksamheten i – utgångspunkter, genomfö- rande och effekter (2000). Härutöver har kommittén inhämtat synpunkter på försöksverksam- heten från () respektive () genom en utfrågning av företrädare för de båda myndigheterna vid ett kommittésammanträde . I den föreliggande framställningen återkommer kommittén till inne- hållet i de här nämnda rapporterna respektive utfrågningen av repre- sentanter för AMS och . 7.2Utgångspunkter för försöksverk- samheten Som nämnts i det föregående tog dåvarande landshövdingen i initiativ till en försöksverksamhet med vidgad samord- nad länsförvaltning på i form av en promemoria till regering- en. Som motiv till en sådan verksamhet angavs att en effektiviserad statlig länsförvaltning skulle kunna motverka effekterna av den pågå- ende regionaliseringen av statliga myndigheter, vilket han menade in- nebar risk för en utarmning av de statliga organen i . Enligt proposition 1996/97:36 var regeringens motiv för inordnan- det av länsarbetsnämnden och i bl.a. att det behövdes en mer samordnad länsförvaltning syftande till att uppnå bättre statlig samverkan och effektivitet på regional nivå. Läns- arbetsnämndens inordnande i kunde ge värdefulla erfa- renheter av hur samspelet mellan olika politikområden av betydelse för sysselsättningen kunde utvecklas och stärkas. I propositionen betona- des också värdet av den pågående försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning, där utgjorde självsstyrelseorganet. Enligt regeringen kunde då erfarenhet vinnas av Utvärderingen av försöksverksamheten på en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där verksamheten bedrevs med delvis nya förutsättningar. Med hänsyn till sär- ställning var det också lämpligt att inordna i den samordnade länsförvaltningen. Försöksverksamhetens huvuddel avsåg som redovisats i det föregå- ende att det regionala utvecklingsansvaret, ansvaret för vissa regionala utvecklingsmedel och ansvaret för planläggningen av den regionala transportinfrastrukturen fördes över från till . De praktiska konsekvenserna av genomförandet av försöksverksam- hetens två delar blev för i således att tre uppgifter togs bort och fördes till det regionala självstyrelseorganet, medan två tidigare från fristående regionala sektorsmyn- digheter fördes in i . I propositionen underströk regeringen vikten av att det regionala ut- vecklingsarbetet skulle ske i nära samarbete med och and- ra statliga myndigheter, varvid förväntades samver- ka med statliga myndigheter i sitt utvecklingsarbete. nya roll i detta sammanhang är i första hand att verka för att statlig verk- samhet i länet samordnas och anpassas efter övergripande miljö- och regionalpolitiska mål. Enligt tillväxtpropositionen (prop. 1997/98:62) skall i första hand bidra till självstyrelseorganens arbete för regional utveckling som finansiär av projekt och som samordnare av statliga aktörer. I den avslutande utvärderingsrapporten från na/(2000) konstateras att propositionen inte innehåller några konkreta beskrivningar av hur regeringen förvän- tar sig att arbetet skall påverkas av att utvecklingsansvaret överförs till regionala politiska organ, i detta fall . Argumentet i propositionen att utvecklingsarbetets politiska förankring stärks kan tolkas på två sätt. En tolkning kan vara att regeringen betraktar regio- nala utvecklingsprogram som politiska program och inte som profes- sionella planeringsdokument. En annan tolkning är att regeringen me- nar att det finns en stark kraft i ett program som är godkänt av en folk- vald politisk församling; en sådan beslutsordning ger programmet en legitimitet som underlättar dess genomförande. Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning moti- verades i propositionen, som framgått i det föregående, av regeringens strävan efter att samordna statliga verksamheter inom en samlad läns- förvaltning. Enligt rapporten är propositionen alltför vag för att ge nå- gon tydlig bild av vilka effekter regeringen förväntar sig av detta för- sök. En förhoppning om effektivitetsvinster i form av lägre kostnader kan utläsas. Det kan också enligt antas att samord- Utvärderingen av försöksverksamheten på ningen förväntas leda till att uppmärksamheten på behovet av en av- vägning mellan olika sektorsområden ökar. I några fall kanske kraft- fullare insatser förväntas genom insatser som går över etablerade sek- torsgränser. I en diskussion inför valet av undersökningsmetod framhåller för- fattarna att försöksverksamheten inte låter sig utvärderas på ett syste- matiskt sätt, eftersom målen är alltför vagt formulerade. De väljer att genomföra uppdraget från kommittén som en uppföljning, där upp- märksamheten riktas mot att beskriva hur försöksverksamheten påver- kar arbetsformerna. Forskarna har analyserat hur överföringen av det regionala utvecklingsansvaret till påverkat arbetet med det regionala tillväxtavtalet. De har också studerat hur arbetsfor- merna förändrats i samband med övergången till en vidgad samordnad länsförvaltning i . Kommittén återkommer senare till vad forskarna kommit fram till i denna del. Wrenne diskuterar i sin rapport (Wrenne 2000) också hur man kan ge begreppet vidgad samordnad länsförvaltning en konkret innebörd, varvid helhetsbegreppet stått i centrum. Han finner att sambandet mel- lan de två försöken på är svårt att förstå från logiska utgångs- punkter. som man gör ett försök med vidgad samordnad läns- förvaltning överförs det sektorsövergripande regionala utvecklings- ansvaret, som skall präglas av helhetssyn och samverkan mellan olika aktörer, från länsförvaltningen till kommunen. En logisk förklaring skulle enligt Wrenne kunna vara att de mål som uppnås med överför- ingen av det regionala utvecklingsansvaret till kommunen är överord- nade målen med den vidgade samordnade länsförvaltningen. Enligt Wrenne finns det inte en given och entydig helhetssyn, utan denna bör mer betraktas som en ambition än en faktisk situation. Helhetssynen uttrycker i detta fall ambitionen att regionen inte skall betraktas alltför snävt. Vyerna bör med andra ord vidgas. Detta kan ske genom att bil- den av verkligheten antingen breddas eller görs mer allsidig. Bredd- ningen innebär att mer helhet åstadkoms genom att nya aspekter beak- tas vid hanteringen av regionala problem. Allsidigheten innebär att mer mångfacetterade bilder av verkligheten utarbetas. Den innebär att läns- styrelsen förväntas anlägga flera olika perspektiv, vilket bl.a. medför att t.ex. målkonflikter kan gå . Wrennes analys visar att samstämmigheten är stor inom länsstyrel- sens ledning i fråga om vad som läggs i begreppen helhet och helhets- syn: ju fler områden har ansvar för och ju bredare kom- petens som finns i organisationen, desto mer av helhetssyn kan anläg- gas. Det valda, introverta, perspektivet har förenklat arbetet med att konkretisera innebörden i propositionens begrepp. Uppgiften för läns- styrelsen är med denna tolkning att få till stånd ett fruktbart samarbete Utvärderingen av försöksverksamheten på mellan de enheter som ingår i , av vilket följer att länssty- relsen valt att betrakta försöket som i första hand ett organisatoriskt problem. Kommittén återkommer till hur löst detta pro- blem i avsnittet om implementeringen. 7.3Implementeringen av försöksverk- samheten En rad praktiska åtgärder har enligt Wrennes rapport (Wrenne 2000) vidtagits med anledning av försöksverksamheten. Vissa organisatoriska förändringar med åtföljande namnbyten på de nya enheterna har ge- nomförts, en ledningsgrupp för har inrättats, vidare har en samlokalisering genomförts, personalen samutnyttjas till viss del, och vissa informationsinsatser har genomförts. Försöksverksamheten har också satt spår i mål- och strategidokument. Med anledning av att inom ramen för försöks- verksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning utsågs till själv- styrelseorgan flyttades vissa delar av den verksamhet som dittills be- drivits inom regionalekonomiska enhet över till . Kvar blev de delar av enheten som behandlar regional nä- ringspolitik, jämställdhetsfrågor, landsbygdsservice och kommunika- tioner. En ny enhet har tillskapats med namnet enheten för arbetsmark- nad och näringsliv, inom vilken verksamheten vid länsarbetsnämnden integrerats. Under enheten är arbetsförmedlingarna och ett arbetsmark- nadsinstitut organiserade. har därigenom fått en fältorga- nisation som den inte haft tidigare. Personellt utgör enheten ungefär halva myndigheten. Syftet med denna organisering av enheten är att den skall skapa en brygga mellan arbetsmarknadspolitiken och närings- politiken, där det sektorsövergripande arbetet underlättas och uppmunt- ras. Den andra nya verksamhet som tillförts är skogsvårds- styrelsen, vars verksamhet omfattar ungefär lika stora delar av myndig- hetsutövning och uppdragsverksamhet. Inledningsvis hade länsstyrel- sen avsikten att bilda en gemensam enhet av lantbruksenheten och den nya skogsvårdsenheten. Ett argument för en sammanslagning var att skogen på är till största delen bondeägd och att en samordning av verksamheten vid lantbruks- och skogsvårdsenheten sågs som en praktisk fördel, eftersom de båda enheterna har i stort sett samma kundkrets. fann emellertid i ett första skede att verksam- heterna är så väsensskilda att det inte fanns något att vinna på en sam- manslagning. Lantbruksenhetens huvudsakliga uppgift är att Utvärderingen av försöksverksamheten på fördela EU–bidrag till lantbruket. har dock ett prin- cipbeslut om en sammanläggning fattats och de båda enheterna har en gemensam chef. Förändringsarbete pågår med sikte på en sammanslag- ning fullt ut . En tredje enhet som påverkats av försöksverksamheten är livsmiljö- enheten, inom vilken samlats allt som har med fysisk planering och hantering av miljön att göra: miljöskydd, planfrågor, kulturmiljövård, naturvård och länsveterinärens verksamhet. Förvaltningsavdelningen vid har inte påverkats orga- nisatoriskt. Av Statskontorets första rapport till kommittén framgick bl.a. att ingen uppsägning av personal hade skett med anledning av för- ändringen. Verksamheten hade samma ekonomiska resurser som om den försiggått i fristående myndigheter. Det s.k. KAS–kontoret fördes inte över till utan till en ny organisation, Alfa–kassan och Arbetslivstjänster, där AMS övertagit huvudmannaskapet. Länsstyrel- sen hade varit utan landshövding och ar- betsmarknadsdirektör. Genomförandet rapporterades ha påverkat verk- samheten genom att den framför allt tagit kraft från utvecklingsarbetet. Ett led i omorganiseringen har varit att tillsätta en ledningsgrupp bestående av landshövdingen, länsrådet, enhetscheferna och chefen för arbetsförmedlingen i . Den sistnämndes medverkan är enligt Wrennes rapport att se som ett sätt att markera arbetsmarknadspoliti- kens betydelse för .