sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi återkommer till Statskontorets förslag och kommitténs ställningsta- ganden med anledning av dessa i avsnitt 8.2.10. 6.5.2 Regionalt utvecklingsprogram, regional- politiska och andra utvecklingsmedel I lagen om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning stadgas bland annat att det regionala utvecklingsansvaret som självsty- relseorganen övertar omfattar uppgiften att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling (regionalt utvecklingsprogram). I den kartläggning av det statliga regionala intresset som har genom- förts av en arbetsgrupp inom (–gruppen) redo- görs bland annat för det statliga intresset inom området regional ut- veckling. När det gäller det regionala strategiarbetet anges att staten har ett starkt intresse av att varje region har en väl förankrad, långsiktig strategi. Detta innebär att det statliga intresset inte förutsätter något givet statligt myndighetsansvar för det praktiska strategiarbetet. Det är enligt –gruppen viktigt att varje län ges möjlighet att i strategiar- betet själv definiera problembilderna och möjligheterna och finna ut strategier för hur de uppsatta målen skall nås (–rapporten, 2000, s. 5). I de län där regionala självstyrelseorgan har övertagit ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna är det statens uppgift att tillse att de regionala anpassningarna inom olika statliga sektorer ryms inom de nationella målen. För att fullfölja den arbetsuppgiften menar – gruppen att det är tillfyllest med en uppföljning av de grundläggande strategidokumenten i ändamålsenliga former. Inom det här området föreligger det således inte något specifikt kontroll- eller tillsynsbehov från statens sida, enligt –gruppen (–rapporten, 2000, s. 5). Formellt har kvar ett ansvar för att följa upp det regio- nala utvecklingsarbetet (se även avsnitt 6.6.2). Det är uppgift att följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas för att uppnå målen i utvecklingsstrategin. Vidare skall fortlöpande följa utvecklingen i länet och ta initiativ till förändringar i strategin. När det gäller uppföljningen av korrespondensen mellan de regionala utvecklingsprogrammen och de nationella målen på de politikområden som berörs har också det huvudsakliga ansvaret att tillse att planerna inte strider mot de nationella målen. Självfallet är det där- utöver varje enskild myndighets ansvar att informera regeringen om man finner att den av riksdag och regering beslutade politiken inom ett sakområde inte kan genomföras på grund av lokala eller regionala självstyrelseorgans agerande. Som framgår av den utvärdering som Per Silenstam har gjort för kommitténs räkning begränsar sig i praktiken uppfölj- ning till användningen av de egna regionalpolitiska medlen (Silenstam, 2000, s. 53 f.). I regeringens regleringsbrev för är det ock- så enbart uppföljningen av egna regionala utvecklings- medel som tas upp. Uppgiften att följa upp det regionala strategiarbetet i stort åligger istället i praktiken . Vi återkommer strax till utvärdering. Av de utvärderingar som kommittén har låtit göra framgår, vilket också antyds av ovanstående redovisning, att det finns vissa oklarheter och brister när det gäller såväl uppföljning som utvärdering av det re- gionala utvecklingsansvaret. Per Silenstams utvärderingsrapport till kommittén har redan nämnts. Vidare framhålls i den ovan refererade rapporten från Statskontoret om uppföljningen och utvärderingen av det regionala utvecklingsansvaret att uppföljningen mot nationella och Utvärderingen av försöksverksamheten 275 regionala mål inte görs på ett systematiskt sätt (Statskontoret, 2000:18, s. 8 f.). Regeringen tar inte ställning till länens regionala utvecklingsplaner eller ger besked om utvecklingsarbetets inriktning och mål i det enskilda länet. Regeringen fördelar en viss andel regionalpolitiska medel till länen oavsett hur länsplanen är utformad, eller vilka projekt man avser att satsa på. Ingen uppföljning görs heller av att de regionalpolitiska medlen används för planens prioriterade om- råden. Trots bristerna när det gäller uppföljning och utvärdering kan kom- mittén ändå konstatera att samtliga fyra försökslän har utarbetat egna regionala utvecklingsprogram. Vi har inte heller funnit att i sitt uppföljningsarbete har haft några synpunkter på att de regionala utvecklingsprogrammen i försökslänen på någon eller några punkter skulle strida mot de nationella målen för de aktuella politikområdena. Indirekt, via de utvärderingar som har gjorts av tillväxtavtalsarbetet, framgår också att försökslänens utvecklingsplaner fungerar som styr- dokument för länens hela utvecklingsarbete, inkluderat tillväxtavtalen. Regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel I ett regeringsbeslut anges närmare villkoren för försökslänens användning av de regionalpolitiska medlen. I beslutet hänvisas också till regleringsbrevet avseende vissa anslag inom utgifts- område 19 Regional utveckling och utjämning samt regleringsbrev av- seende . Vidare framgår att självstyrelseorganen skall lämna en rapport med redovisning av och kommentarer till verksamhet och re- sultat enligt de krav som regeringen ställer (N98/3025, N98/3061). I regleringsbreven för har givits uppdra- get att inhämta, bedöma samt kommentera självstyrelseorganens rap- portering inom ramen för programmet Regional utjämning och utveck- ling. har också redovisat en mer kortfattad rapport för . En generell iakttagelse från sida, det gäller både för och , är att försökslänens redovisningar kvalitetsmässigt är ojämna. Något som, enligt , kan förklaras av att självstyrelse- organen har hunnit olika långt i sin verksamhetsutveckling, men också i arbetet med framtagandet av verksamhetsberättelserna. Ytterligare en generell iakttagelse som gör för är att självstyrelseor- ganens företrädare inom det näringspolitiska området på ett naturligt och smidigt sätt ingår som en part i olika program och akti- viteter. Kontakterna är många och breda. I ett avsnitt av den utvärdering som Per Silenstam gjort för kom- mitténs räkning belyses centrala myndigheters erfarenheter av försöks- Fokus ligger visserligen på nya roll i tre av försökslänen – , och – men av de in- tervjuer som görs framgår också intervjupersonernas syn på självstyrel- seorganens agerande, bland annat med avseende på de nationella må- lens genomslag. Av intervjuerna med företrädare för centrala myndig- heter inom området regionalpolitik och regional näringspolitik framgår att dessa inte uppfattar att genomslaget för de nationella målen har bli- vit mindre i försökslänen. Av intervjuerna framgår också att de regio- nala självstyrelseorganen har visat större intresse för uppföljning och uppföljningsmått än länsstyrelserna i icke försökslän (Silenstam, 2000, s. 38). har synpunkter på tidpunkten då självstyrelseorganens åter- rapportering till skall vara inlämnad, vilket enligt regeringens beslut är . Denna tidpunkt passar emellertid självsty- relseorganen dåligt, eftersom rapporterna är kopplade till deras verk- samhetsberättelser och dessa inte är klara förrän . förslår därför att återrapporteringen senareläggs för att bättre passa in i arbetet med framtagandet av verksamhetsberättelserna och för att få kvalitets- mässigt bättre och innehållsrikare rapporter. Ett alternativ är att upp- draget delas upp så att den första rapporteringen be- gränsas till en siffermässig redovisning av de regionalpolitiska medlen. Övrig redovisning med måluppfyllelse, effekter, generella krav m.m. bör ske i anslutning till att verksamhetsberättelserna är klara och fast- ställda. Nedan följer en redovisning av bedömningar för budget- , län för län. har det jämfört med då hade det regi- onala utvecklingsansvaret, skett en stor omfördelning mellan åtgärder för småföretagarstöd till projektverksamheter som även inkluderar medfinansiering till . användes mer än hälften av medlen till företagarstöd, har nästan 80 pro- cent av insatserna gått till projekt. Vissa ytterligare jämförelser med görs också. Bland annat anges att redovisningen för är mer omfattande när det gäller exemplifiering och redovisning av projektverksamheten på sakområ- den. redogörs också för s.k. prioriterade insatsområden, t.ex. samverkan mellan olika regionala aktörer och kompetenscentra i Skå- ne. Till skillnad kommenteras också insatser 1998. Utvärderingen av försöksverksamheten 277 Förskjutningen i riktning mot en högre andel projektmedel, inklusi- ve medfinansiering av strukturfondsprojekt, och en minskning av före- tagsstöden, har fortsatt även . I den mer omfattande redovisning som gör för kommenteras självstyrelseorganens återrapportering med avseen- de på de olika verksamhetsmålen. Nedan följer en sammanställning av viktigaste synpunkter när det gäller redovis- ning inom de olika verksamhetsmålen: Samordning: Enligt har på ett föredömligt och översiktligt sätt åtgärdsvis redovisat sina samordningsinsatser. bedömning är därför att redovis- ningen i stort skett i överensstämmelse med regleringsbrevets di- rektiv. Uppföljning och utvärdering: I beskrivs uppföljnings- och utvärderingsinsatser i allmänna ordalag. Det saknas, enligt , en närmare redovisning av konkreta aktiviteter och former för uppföljning och utvärdering. prioriteringar m.m.: Här anges att regle- ringsbrevets föreskrifter om de olika stöden, prioriteringar och ef- fekter till stor del har uppfyllts. Det framgår av rap- port att ett strategiskt val har gjorts genom att självstyrelseorganet har slopat småföretagsstödet till förmån för generella insatser och projektverksamhet riktade mot näringslivet. I rapporten redovisas länsöverskridande projekt, dock utan ett mått på omfattningen. Storleken på medfinansiering i EG:s strukturfondsprojekt saknas också. För landsbygdsstödet saknas beräknade sysselsättningsef- fekter. Generella krav på återrapportering: redovisar i sin återrapportering ingen särskild bedömning av den regionalpolitiska situationen. kom med i försöksverksamheten senare än de övriga länen – – varför det följaktligen saknas en redovis- ning för . Av rapporten för framgår bland annat att det har skett en ökning av direkta företagsstöd. Nedan redovisas viktigaste synpunkter när det gäller Västra återrapportering inom de olika verksam- hetsmålen: Samordning: Enligt är regionens redo- visning för detta mål något kortfattad. Det som redovisas är arbetet med tillväxtavtalen och strukturfondsprogrammen. anser dock att de redovisade samordningsinsatserna inom regional ut- veckling är tillräckliga, med hänsyn taget till att detta är som det regionala självstyrelseorganet har ansvar för dessa frå- gor och det stora förändringsarbete som måste genomföras i länet. Uppföljning och utvärdering: Det saknas en samlad utvärdering av insatserna. I rapporten anges att huvuddelen av beslutade projekt och aktiviteter pågår och att det därför inte an- ses möjligt att nu göra en samlad utvärdering. instämmer i att det kan vara olämpligt att redan i detta skede avsätta stora resur- ser för utvärderingar. Det hade dock varit möjligt för regionen att redovisa gjorda uppföljningsinsatser. prioriteringar m.m.: Enligt har gjorda prioriteringar, enskilda stödåtgärder, effekter m.m. redovisats på ett tillfredsställande sätt. Vad gäller företagsstöden har antal stöd, beviljat belopp samt sysselsättningseffekter fördelat på män och kvinnor redovisats. anser det bra att även andelen kvinnliga stödföretagare är redovisade. av de regionala utvecklingsmedlen har beviljats till projektverksamhet och medfinansiering. Med hänsyn till de stora belopp som har beviljats till projekt borde återrapporteringen, enligt , innehålla en mer detaljerad redovisning, t.ex. fördelning på geografiska och prio- riterade områden. Däremot är det positivt att satsningen på läns- övergripande projekt med inriktning på kommunikationer och tu- rism har lyfts fram i regionens rapport. Generella krav på återrapportering: I Västra ges en kortfattad och bra belysning av den regionalpolitiska situationen i länet, enligt . För redovisas för en tendens till minskning av de regi- onala utvecklingsbidragen och landsbygdsstödet och en ökning av an- delen projektmedel, inklusive medfinansiering av strukturfondsprojekt. Att de regionala utvecklingsbidragen och landsbygdsstöden minskar sammanhänger med medelsbrist. I rapporteringen från i ges få kommentarer om projekt- verksamheten och inga exempel alls på projekt. Däremot har, jämfört med föregående period i regi, tankegångarna vad gäller uppföljning och utvärdering för samtliga stöd utvecklats. note- rar vidare att regionförbundet i sin rapportering inte gör någon geografisk fördelning på kommunnivå vad gäller företagsstöden. Utvärderingen av försöksverksamheten 279 har inga större förändringar inträffat jämfört med föregå- ende år. Andelen medfinansiering till har dock minskat till följd av att strukturfondsprogrammen avslutas /2000. redovisas också medel för utvärdering separat, vilket inte har gjorts tidigare. noterar att i i de regi- onala utvecklingsinsatserna tydligt följer den regionala utvecklingspla- nen – RUPEN. Nedan följer en sammanställning av viktigaste synpunk- ter när det gäller redovisning inom de olika verk- samhetsmålen: Samordning: Enligt är Regionförbun- dets redovisning kortfattad, men visar ändå på ett aktivt arbete för att samordna olika regionala aktörer. Ett stort antal aktörer har varit engagerade i tillväxtavtalsarbetet. har däremot inte gjort någon närmare redovisning av vilka aktörer som deltagit samt resultat av samordningsinsatserna. Uppföljning och utvärdering: har redovisat genomförda uppföljnings- och utvärde- ringsaktiviteter. Av redovisningen framgår att en godkänd revisor har arbetat med uppföljning och utvärdering för . Enligt förefaller detta otraditionella arbetssätt vara ut- vecklande, även om en stor del av revisorns resurser har använts till att granska rekvisitioner. Ett exempel på utveckling av formerna för uppföljning och utvärdering, som lyfter fram, är den data- bashanterare som redovisas i . Databasen rymmer samtliga stödformer. Enligt kan databasen ge såväl bättre beslutsunderlag som underlag för uppföljning och utvärde- ring. Databasprogrammet är igång . Re- gionförbundets rapport innehåller enbart en begränsad redovisning av de olika regionala stödens effekter. Det framgår inte heller av rapporten huruvida de olika insatserna i syfte att förbättra uppfölj- ning och utvärdering genomförs i enlighet med en gemensam plan. prioriteringar m.m.: konstate- rar att regleringsbrevets föreskrifter om de olika stöden, priorite- ringar och effekter till viss del har uppfyllts. För det regionala ut- vecklingsbidraget har redovisat såväl motiv, prio- riteringar som sysselsättningsförändring. Däremot saknas uppgifter om omsättnings-, vinstmarginals- och förädlingsvärdesförändring. förutsätter att dessa uppgifter har inrapporterats i annan ordning. När det gäller landsbygdsbidrag bedömer att Re- gionförbundets redovisning är tillfyllest. Vidare har projektverk- samheten redovisats på ett bra sätt vad gäller länsövergripande pro- Däremot saknar till stor del en beskrivning av verk- samheten i stort, vilka projekt som har tagit initia- tiv till, eller deltagit i finansieringen av. Enligt data har cirka 140 projekt beslutats . Detta borde ha fått större ut- rymme i redovisningen. Generella krav på återrapportering: Dessa krav har, enligt , till viss del uppfyllts. Det saknas emellertid en bedömning av den regionalpolitiska situationen i länet. I likhet med och redovisas för en ökning av an- delen utvecklingsmedel som har gått till projektverksamhet, jämfört med föregående år då medlen utbetalades av . Ökningen har skett på bekostnad av medfinansieringen av EU–projekt. Denna omfördelning uppvägs dock av de särskilda medel, , för medfinansiering av EU–projekt med anledning av nedläggningen av sockerbruk, vilka tillkom . anger i sin redovisning att förändringen av det regionala utvecklingsansvaret inte innebär någon förändring av inriktningen på det långsiktiga regionala utvecklingsarbetet. Skälet är att även tidigare hade kommunen en central roll i utvecklingsarbetet. I likhet med övriga försökslän bygger de regionalpolitiska åtgärderna på på det regionala utvecklingsprogrammet (RUPEN). RUPEN antogs av kom- munfullmäktige . konstaterar vidare att återrapporteringen för är be- tydligt mer omfattande och strukturerad än den för . Uppfölj- ning och utvärdering får också ett stort utrymme redovis- ning. Bland annat redovisas en projektvärderingsmodell som avsevärt har underlättat hanteringen av projekten och medfinansiering av . RUPEN har också, enligt , strukturerats på ett mycket utvärderingsvänligt sätt. En rapport har sammanställts som redovisar samtliga projekt och aktiviteter och som är kopplad till RUPEN. Som en jämförelse gavs utvärderingen inget utrymme alls rapport, vilken ansvarade för. redovisas för en minskning av projektverksam- heten; det gäller såväl i summor som andelsmässigt. I övrigt noterar bland annat att tydligt redovisar sina prioriterade utvecklingsområden och delområden. Nedan redovisas viktigaste synpunkter när det gäller kommuns redovisning inom de olika verksamhetsmålen: Utvärderingen av försöksverksamheten 281 Samordning: Enligt innehåller rappor- ten en ingående redovisning av gjorda samordningsinsatser. Såväl arbetet med tillväxtavtalen som strukturfondsprogrammen är redo- visade på ett översiktligt och bra sätt, enligt . Rapporten uppfyller väl de krav som ställs i regleringsbrevet. Uppföljning och utvärdering: fram- håller även i detta års redovisning det rapportsystem som presenterade (se ovan). noterar också att kommunen anser det viktigt att kontinuerligt ifrågasätta formerna för uppföljning och utvärdering liksom att satsa ännu mer på utvär- dering. Detta ställer större krav på projekturvalskriterier och pro- jekturvalsmetoder. I rapporten har även beaktats behovet av infor- mationsinsatser i detta sammanhang. anser att på ett seriöst sätt tagit sig an uppgiften att följa upp, utvär- dera och sprida information om verksamheten. I rapporten och aktiviteter 1999 , innehållandes drygt 200 projekt och aktivite- ter, redovisas hur varje enskilt projekt har utvecklats. prioriteringar m.m.: Enligt har kommunen i återrapporteringen på ett väl strukturerat sätt redovisat de olika stöden, prioriteringar och effekter. Generella krav på återrapportering: Kommunens rapport innehåller en kortfattad beskrivning i länet. Vidare en genomgång av pågående och planerade insatser, bland annat när det gäller flyg- och färjeför- bindelser. 6.5.3Den regionala transportinfrastruktur- planeringen Inom den långsiktiga transportinfrastrukturplaneringen har självstyrel- seorganen i försökslänen från övertagit ansvaret att upp- rätta en länsplan för regional transportinfrastruktur. I länsplanen görs en prioritering av de åtgärder som skall genomföras under en tioårspe- riod. Genomförandeansvaret ligger, som tidigare, på och , vilket innebär att självstyrelseorganen inte hanterar några anslag för genomförande av planerna. För en detaljerad redovisning av arbetsgången och ansvarsförhållandena på detta område hänvisas till avsnitt 2.3. I den mellandepartementala –gruppens kartläggning av det stat- liga regionala intresset anges det nationella intresset inom detta politi- kområde vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Enligt –gruppen tillgodoses det statliga intresset i hu- vudsak genom ekonomisk styrning och genom planeringsprocessen. Vidare garanteras det statliga intresset vid ett vidgat kommunalt infly- tande genom och breda genomförandeansvar (–rapporten, 2000, s. 7, 23 ff.). Det bör noteras att från regeringens sida behandlas de regionala självstyrelseorganen i detta sammanhang i princip på samma sätt som de statliga länsstyrelserna. De får samma uppdrag att redovisa vid samma tillfälle. En skillnad finns dock. I länsstyrelsernas reglerings- brev anges att de i sina årsredovisningar skall: redovisa åtgärder i länsplanen för regional transportinfrastruktur som har genomförts och som har särskilt stor betydelse för att uppnå den regionala målbild som har definierats i planen. Ange även faktiska eller förväntade effekter av dessa åtgärder. () har utvärderat transportinfrastrukturplaneringsprocessen i försökslänen (1999:1, s. 53 ff.). har avgränsat sin utvärdering till två av för- sökslänen – och . utvärdering av processen i När det dåvarande regionförbundet övertog planeringsansvaret bildades en arbetsgrupp bestående av tjänstemän med uppgift att arbeta fram ett underlag. Arbetsgruppens arbete resulterade i ett för- slag, där satsningen på järnväg var andelsmässigt ovanligt stor, sett i ett nationellt perspektiv. De skånska kommunerna anser att de varit mer delaktiga i processen jämfört med tidigare. Man menar också att bildandet av mellankommu- nala grupper, med både politiker och tjänstemän och med uppgift att arbeta fram gemensamma förslag till länsplanen, har ökat förutsätt- ningarna att uppnå en samsyn på länets samlade transport- behov. Det har också uppfattats som positivt att tjänstemän från själv- styrelseorganet samt trafikverken har deltagit i mötena med de mellan- kommunala grupperna. Detta har givit möjlighet för kommunföreträ- darna att lämna förslag under processens gång. I den förra planerings- omgången, då planeringsansvaret låg på , upplevde kom- Utvärderingen av försöksverksamheten 283 munerna att de endast kunde lämna synpunkter på redan framlagda för- slag. Samtliga aktörer som har varit i kontakt med anser att det po- litiska engagemanget när det gäller den regionala transportinfrastruk- turplaneringen har ökat avsevärt sedan självstyrelseorganet övertog ansvaret från . Självstyrelseorganet har medvetet arbetat med att få med kommunerna i processen. Enligt finns det anledning att tro att det ökade politiska in- flytandet har inneburit en lägre måluppfyllelse av regeringens kvantifi- erade krav enligt direktiven vad avser framförallt vägförbättringsåtgär- der, än om hade haft kvar samma inflytande. för- sökte också under planeringsprocessen få ökat gehör för vägförbätt- rings- och bulleråtgärder, men från politiskt håll valde man efter av- vägningar mellan olika behov att satsa mindre på dessa åtgärder än vad som avsågs i regeringens direktiv. Politikerna ansåg att det inte kunde vara meningen att en så stor andel av medlen skulle vara låsta av cent- rala direktiv. Däremot har självstyrelseorganet varit noga med att upp- fylla statsmakternas krav vad avser statsbidrag till handikappanpass- ning av kollektivtrafiken samt miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder på det kommunala vägnätet. När det gäller den förhållandevis stora satsningen på spårbunden trafik är meningarna delade huruvida denna sammanhänger med själv- styrelseorganets övertagande av planeringsansvaret. Företrädare för självstyrelseorganet och anser att så är fallet. , lik- som företrädare för några kommuner menar dock att satsningen är en följd av infrastruktursatsningar på nationell nivå, bland annat med an- knytning till . utvärdering av processen i i övertog ansvaret för den regionala transportinfrastrukturplaneringen bildades en arbets- grupp med delvis annan sammansättning än vad som hade gällt tidigare under ansvar. För att betona kommunernas viktiga roll stärktes deras representation. Istället för att enbart representeras av fö- reträdare för kommunförbundet fick nu varje kommun i länet en repre- sentant i arbetsgruppen. Vidare hade inte längre och Ban- verket någon representant i gruppen. Efterhand kom dock de båda tra- fikverken att adjungeras till arbetsgruppens möten. Arbetsgruppen, som bestod av en tjänsteman per kommun, en repre- sentant vardera från , länstrafikbolaget och träffades regelbundet under planeringsprocessen. En viktig skillnad jämfört med den tidigare planeringsomgången är, enligt , att kommunpolitiker från samtliga kommuner har träffats och gemensamt diskuterat samt fattat beslut med avseende på planen.