sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För annan domstolspersonal än domare prövas frågor om disciplinansvar, skiljande från anställningen på grund av personliga förhållanden, åtalsanmälan och avstängning av vid DV. Kommittén menar att domstolschefen bör ha ett in- flytande över dessa frågor. Detta kan ske antingen genom att dom- stolschefen deltar i nämnden i beslut som rör personal i den egna dom- stolen eller genom att beslutsbefogenheterna delegeras till den enskilda domstolen. En ordning där domstolschefen deltar i när det gäller ärenden angående den egna personalen skulle innebära att han eller hon både är anmälare och beslutsfattare i dessa ärenden, vilket kan förefalla vara en märklig ordning. Kommittén menar att en bättre lösning är att beslutsbefogenheterna delegeras från DV till de enskilda domstolarna. Kommittén föreslår en ändring i denna del. Ett annat förhållande som enligt kommitténs mening kan leda till en försvagning av domstolschefens roll hänger samman med det bristande fackliga intresset lokalt på domstolarna. På grund av att det saknas lokala fackföreningar har vid flera av landets domstolar förhandlingar som tidigare förts lokalt i den enskilda domstolen förts upp på högre nivå med DV i stället för domstolschefen som representant för arbetsgivaren. Detta är en utveckling som kommittén menar bör uppmärksammas. Kommitténs överväganden: Kommittén framhåller vikten av att det även under domstolscheferna finns väl fungerande lednings- funktioner i domstolarna. Den personal som fullgör ledningsuppgif- ter under domstolschefen måste kunna ta på sig sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem. Detta fordrar dock klara av- gränsningar vad gäller befogenheter och ansvar samt att gränsdrag- ningen är tydlig för, inte endast domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter, utan även övriga anställda. Det är inte möjligt att, med de olika förutsättningar som gäller i domstolar som är olika stora och skiljer sig åt på annat sätt, lägga fram en generell lösning på hur ansvarsfördelningen skall se ut mellan domstols- chefen och övrig personal med ledningsansvar. Det viktiga är att man inom varje domstol tar ställning till dessa frågor för att undvika ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet. Vidare bör även personer med ledningsuppgifter under domstolschefen ges ut- bildning och stöd i ledarrollen. Utvecklingen mot en ökad vikt för regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstols- chefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. Domstolschefen är administrativ chef och ansvarar ytterst för verksam- heten i domstolen. Vid sidan av domstolscheferna finns andra lednings- funktioner på skilda nivåer. Det handlar om avdelningschefer, admi- nistrativa chefer, rotelchefer/beredningschefer, kansliföreståndare och andra personer med arbetsledande uppgifter. Gemensamt för dessa är att de huvudsakligen härleder befogenheter och ansvar i ledningsfrågor från domstolschefen. Det finns flera skäl till att betona vikten av att det i domstolarna finns väl fungerande ledningsfunktioner även under domstolschefen. I domstolar av viss storlek är det inte praktiskt möjligt för domstols- chefen att för alla anställda fylla ledaruppgiften i vardagsarbetet. Det vardagliga ledarskapet kräver en ledare som finns nära medarbetarna. Om inte domstolschefen har möjlighet att delegera vissa uppgifter blir ledningsansvaret tungt. En avlastning i ledningsarbetet för dom- stolschefen är också en förutsättning för att denne skall kunna få tid över till dömande uppgifter. Som kommittén har anmärkt ligger det ett stort värde i att domstolschefen deltar i den dömande verksamheten. Detta är värdefullt inte endast för domstolschefen själv, utan även för verksamheten i stort. Liksom för allt chef- och ledarskap förväntas det av de personer som fullgör ledningsuppgifter under domstolschefen att de tar på sig sina ledarroller och lever upp till de krav som ställs på dem. Känne- tecknande för dessa s.k. mellanchefer är att det ställs krav på dem både uppifrån och nerifrån. Domstolschefen måste kunna ställa krav på mellanchefen vad gäller lojalitet, ansvarstagande och samarbete. Inte minst viktigt är det med ömsesidig information mellan domstolschefen och mellancheferna. En väl fungerande ledningsfunktion kräver att det samlade ledarskapet drar åt samma håll. Från medarbetarnas sida ställs krav på mellancheferna att de fullgör ett gott ledarskap i det dagliga arbetet. Medarbetarna förväntar sig att den närmaste arbetsledaren är lyssnande, ansvarstagande samt beredd att avsätta tid och ge besked. Mellanchefens insats är av stor betydelse när det gäller att skapa trivsel och samhörighet i den mindre gruppen samt vad gäller uppföljning och återkoppling i det vardagliga arbetet. Mellanchefernas möjligheter att fungera som chefer och axla led- ningsansvar är beroende av omfattningen och avgränsningen av deras befogenheter och ansvar. Domstolschefen måste ta ställning till hur omfattande delegeringen av ledningsansvaret skall vara och var gränserna skall sättas. Det är viktigt att gränserna är tydliga inte endast för domstolschefen och berörda mellanchefer, utan även för övriga anställda. Det är också viktigt att domstolschefen i sitt förhållningssätt i praktiken understödjer och respekterar det delegerade ansvaret och Domstolschefen måste inse att om hon eller han överskrider den angivna gränsen och kliver in på mellan- chefens ansvarsområde riskerar mellanchefens ställning och legitimitet som chef och ledare att undermineras. Kommittén anser inte att det är möjligt att med de olika förutsätt- ningar som gäller i domstolarna ge en generell lösning på hur ansvars- fördelningen skall se ut mellan domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter. En långt gående delegering med tydliga gränser till mellanchefer med vilja och kompetens att fullgöra det delegerade ansvaret kan dock generellt ses som positivt. Domstolschefen ges då bättre möjligheter att ägna sin tid åt övergripande eller principiellt viktiga ledningsfrågor samt i önskvärd omfattning delta i de dömande uppgifterna. Oavsett hur dessa förhållanden ser ut är det emellertid viktigt att man inom varje domstol tar ställning till frågan om delege- ring av ledningsuppgifter; hur omfattande delegeringen skall vara och var gränserna bör gå. Om inte gränserna dras och tydliggörs riskerar det att leda till ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet, vilket påverkar ledningsfunktionen negativt. Det är viktigt att ledarrollen tillmäts betydelse vid rekryteringen även av personer med ledningsansvar under domstolschefen. En för- ändring pågår f.n. när det gäller tillsättningar av befattningar som chefsrådmän och vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammar- rätt. I stort sett samma krav kommer att ställas på beredningen av dessa tillsättningsärenden som vid anställning av domstolschefer. Kommittén anser att detta är ett steg i rätt riktning. För att mellancheferna skall kunna ta sitt ledningsansvar krävs vidare att de får utbildning och stöd i sina ledarroller. Detta är en fråga som, enligt kommitténs mening, bör ägnas större uppmärksamhet . Kommittén understödjer den inriktning som chefsutbild- ningarna i DV:s regi tagit mot att i större utsträckning erbjuda även chefsdomare under domstolschefen tillfälle att delta samt framhåller vikten av att även övriga ledningsfunktioner i domstolarna uppmärk- sammas. Utvecklingen mot en ökad vikt vid regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstolschefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. 4.10.7 Särskilda frågor om chefskap i domstolarna Tidsbegränsat domstolschefskap Kommitténs förslag: Kommittén ser de fördelar som kan finnas med att införa tidsbegränsade chefskap. Enligt kommitténs mening är det emellertid tveksamt om det är väl förenligt med principen om oavhängiga domstolar att domstolschefen av ett externt utnämnings- organ ges ett tidsbegränsat förordnande som chef. Detta gäller även om det bygger på överenskommelse med vederbörande dom- stolschef. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet. Ett sådant system riskerar dock att leda till brist i kontinuitet i led- ningen och rekryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för . I den tid av snabba förändringar vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. En ordning där domstols- chefen väljs internt bland domarna i domstolen leder visserligen inte till samma principiella betänkligheter mot en tidsbegränsning av chefsförordnandet. En sådan ordning dock inte för det aktiva ledarskap i domstolarna som är önskvärt och nödvändigt. I stället anser kommittén att det i första hand bör skapas bättre förutsätt- ningar för domstolscheferna att på eget initiativ frivilligt träda tillbaka från sina befattningar. Detta kan ske t.ex. genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan sär- skild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Sådana lös- ningar som de nu nämnda kan förutsätta överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén ser gärna att sådana lösningar prövas för att därefter utvärderas. En av tankarna bakom tidsbegränsade chefsfunktioner är att rörlighet av chefer allmänt anses gynna utveckling och förnyelse av verksamhe- ter. Ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden skapar även för- utsättningar att vid behov på ett naturligt sätt avveckla chefer. Tidsbegränsade chefsförordnanden är vanligt såväl inom den privata sektorn som inom statsförvaltningen. I den s.k. Verksledningspropositionen togs frågan om rörlighet bland verkschefer upp (prop. 1986/87:99 s. 64 f.). Det slogs fast att större flexibilitet och kortare perioder borde tillämpas vid bestämmande av förordnandetider för verkschefer. Som skäl för detta angavs att forskning och erfarenheter visade dels att chefers egen utveckling och benägenhet för förnyelse avtar i samma befattning, dels att rörlighet och cirkulation i chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamhet som individ. Erfarenheter pekade också på, angavs det, att det kan krävas olika kvalifikationer hos cheferna i de olika utvecklingsskeden som en verksamhet undergår. Sammantaget ansågs att detta borde leda fram till en delvis förändrad syn på verkschefskarriären. Den borde i normalfallet kunna inrymma perioder av chefskap för olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen. Av den senaste propositionen om statsförvaltningen och dess led- ning framgår att det väsentliga syftet med ökad rörlighet bör vara att få rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse i verksamheten (prop. 1997/98:136 s. 51). I chefspolicyn för myndighetschefer anges att tidsbegränsade förordnanden medvetet bör användas som ett instrument både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer. Det anges vidare att rörlighet på chefsposten främjar såväl myndighetens effekti- vitet som chefernas egen utveckling. En ökad rörlighet leder också till, anges det, att chefsbyten och chefsavveckling avdramatiseras och att växlingen mellan chefsuppgifter och andra uppgifter ses som något naturligt. Av chefspolicyn framgår att statsrådet eller statssekreteraren bör – om det inte redan skett i samband med en mål- och resultatdialog – hålla planeringssamtal med berörd myndighetschef senast före förordnandetidens utgång. Vid en jämförelse är det inledningsvis viktigt att beakta att det finns vissa grundläggande och avgörande skillnader mellan chefskap i dom- stol och chefskap inom statsförvaltningen. Inom statsförvaltningen är chefskapet mer uppdragsrelaterat. Den utnämnde myndighetschefen inom statsförvaltningen ges ett uppdrag av regeringen. Relationen mellan uppdragsgivaren och myndighetschefen är relaterad till detta uppdrag, vilket skall följas upp i regelbundet återkommande mål- och resultatdialoger mellan departementsledningen och myndighetschefen. Denna uppföljning ligger sedan till grund för bl.a. ställningstaganden i frågor om omförordnanden och ansvar. Tidsbegränsningen i chefskapet knyter an till det uppdrag som statsförvaltningens myndighetschef får. Domstolschefernas chefskap är annorlunda genom att det inte på samma sätt är utformat som ett specifikt och preciserat uppdrag. Dom- stolschefens chefskap utgör inte något chefskap över själva handlägg- ningen och avgörandet av mål och ärenden. En annan viktig skillnad ligger i att domstolsverksamheten i större utsträckning än annan verk- samhet är normstyrd snarare än styrd genom mål- och resultatansvar. Inom domstolsväsendet finns en administrativ förvaltningsmyndighet, DV, vars ställning mer liknar statsförvaltningens övriga myndigheter. Inom domstolsväsendet förekommer visserligen tidsbegränsade chefskap i specialdomstolarna. I dessa domstolar är emellertid inte endast chefskapet tidsbegränsat, utan även domarförordnandena i sig. Denna ordning utgör en särreglering som ansetts befogad med hänsyn till de speciella förhållanden under vilka dessa domstolar arbetar. Vid en internationell utblick kan man finna exempel på ordningar med tidsbegränsade förordnanden för domstolschefer. Så är t.ex. fallet på där domstolschefer i underrätter utses för av . I de olika internationella domstolarna är det vanligt att domstolschefen, presidenten, väljs internt bland domarna i domstolen för en tidsbegrän- sad period. I regel finns även möjlighet att bli omvald. De olika internationella dokument som behandlar kravet på oav- hängig rättskipning och domstolarnas ställning berör inte uttryckligen frågan om tidsbegränsade domstolschefskap. Tidsbegränsade anställ- ningar som domare anses i regel inte stå i strid med principen om en oavhängig rättskipning under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att domarna inte godtyckligt kan avsättas eller skiljas från anställningen utan saklig grund. Utöver ökad rörlighet och möjlighet att avveckla mindre lyckade chefskap, kan det till stöd för tidsbegränsade domstolschefsförordnan- den anföras att det skulle ge flera av de ordinarie domare som så önskar möjlighet att tjänstgöra som administrativ chef för en domstol. Den som önskar få en domstolschefsbefattning skulle därvid även i större utsträckning än slippa att flytta till annan ort. Därmed breddas rekryteringsunderlaget och förutsättningarna att rekrytera kompetenta chefer ökar. Dessa ökade befordringsutsikter kan även göra domaranställningarna i sig mera attraktiva. Det finns emellertid problem – av såväl praktisk som principiell natur – med tidsbegränsade chefsförordnanden i domstolarna. Enligt kommittén kan det ifrågasättas om tidsbegränsade chefsförordnanden och en ökad rörlighet av chefer genomgående alltigenom är bra från effektivitetssynpunkt. Det finns en risk att ett system med tidsbegrän- sade chefskap i vissa lägen verkar i motsatt riktning och försvårar en långsiktig planering och utveckling av verksamheten. För domstolarnas del gäller att det i regel tar tid innan förändrings- och utvecklingsarbe- ten slår igenom och ger resultat. måste i större utsträckning än andra myndighetsorganisationer präglas av fasthet och stabilitet över tiden. Detta är nödvändigt genom den särskilda ställning och roll i samhället som domstolarna har. Dessa förhållanden kan emellertid leda till viss tröghet när det gäller utveckling och föränd- ringar, vilket kan göra det svårt för en domstolschef att fullfölja plane- rade utvecklingsarbeten och avsätta spår i verksamheten om denne har ett förordnande för chefskapet som endast omfattar . Om de angivna syftena med tidsbegränsade chefskap skall uppnås torde krävas att förordnandetiderna inte är alltför långa och att det sker en viss rörlighet på posterna som annars inte skulle ägt rum. Kommittén har redogjort för de höga krav på kompetenta dom- stolschefer som bör ställas nu och som kommer att ställas i morgon- dagens domstolar. Kommittén menar att det är tveksamt om det finns tillräckligt många lämpliga chefskandidater som uppfyller dessa höga kompetenskrav inom domstolsväsendet som ett sådant system med tidsbegränsade chefskap skulle fordra. Ett särskilt problem som kommittén ser med tidsbegränsade chef- skap ligger i hur man skall ta om hand de f.d. cheferna som inte drar sig helt tillbaka från domstolsverksamheten. Det finns i domstolarna inget bra system för en sådan avveckling av chefskap. I domstolarna finns inte några särskilda specialistbefattningar eller andra särskilda befattningar att gå över till, vilket är vanligt inom andra verksamheter, såsom t.ex. sjukvården. Att en f.d. chef som fått lämna sitt uppdrag efter förordnandetidens utgång går över till en icke befordrad domar- anställning i samma domstol kan vara problematiskt och svårt för såväl den f.d. chefen som dennes efterträdare. För kommittén är diskussionen om tidsbegränsade chefskap i dom- stolarna tätt förknippad med vem som utser och förordnar domstols- chefer. Det är, enligt kommitténs mening, oundvikligt att tidsbegräns- ningen leder till en beroendeställning i förhållande till det organ som beslutar. Särskilt gäller förstås detta om det finns möjligheter till om- förordnande. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet. Ett sådant system kan dock leda till brist i kontinuitet i ledningen och re- kryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för . I den tid av snabba förändringar som vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. Därtill kommer att även med en ordning där möjligheter till omförordnande saknas domstolschefens position blir mera utsatt än om chefskapet inte var tidsbegränsat. Det ligger i sakens natur att om man tillskapar möjligheter att göra sig av med en icke önskvärd domstolschef så leder det till en mer osjälvständig ställning för denne. Det kan hävdas att det i vissa situationer av rekryteringsskäl eller då det i övrigt framstår som särskilt lämpligt bör finnas en möjlighet att tidsbegränsa domstolschefskapet efter överenskommelse med den till- trädande chefen. Enligt kommitténs mening ligger det emellertid ingen avgörande skillnad i om det tidsbegränsade chefsförordnandet föregåtts av en överenskommelse mellan utnämningsorganet och den blivande domstolschefen eller inte. Förhållandena kan ändras under mandat- tiden. Domstolschefen kanske vill ha kvar sin befattning, under förut- sättning att omförordnande är möjligt, eller komma ifråga för annan chefsbefattning. Enligt kommitténs mening får det inte ens föreligga misstankar om att en domstolschef agerar på det ena eller andra sättet just med tanke på sina egna karriärönskemål efter mandattidens utgång. Till utvecklande av frågan kan följande sägas. Tanken bakom idén med tidsbegränsade förordnanden för domstolschefer är att denne har två roller, en som domare i vilken oavsättlighet i princip är garanterad, och en som chef under tidsbegränsning. Det är inte självklart att denna rollklyvning är hållbar. Domstolschefen har nämligen en viktig roll att fylla även från oavhängighetssynpunkt. Just i egenskap av chef har domstolschefen viktiga uppgifter som nära berör själva den dömande verksamheten i domstolen. Det kan gälla sådant som målens fördelning mellan domarna, rekrytering och utbildning av domare o.s.v. Inte minst kan domstolschefen påverka avvägningen i arbetet mellan kvantitet och kvalitet. Domstolschefen har även det övergripande ansvaret för den rättsliga kvaliteten i domstolen. Detta är skälet till att JO och JK remit- terar tillsynsärenden till domstolen som sådan, dvs. Därtill kommer det särskilda ansvar som domstolschefen har i det dis- ciplinära systemet. Domstolschefen skall utöva tillsyn över den dömande verksamheten och vidta de åtgärder som detta föranleder, bl.a. har domstolschefen en skyldighet att göra anmälan till om fråga uppkommer om disciplinansvar, åtalsanmälan eller skiljande från anställningen avseende en domare. Kommittén anser att domstolschefens ansvar för hur domstolen fungerar och hur den uppfattas utifrån rör så viktiga och känsliga frågor att de motiverar att denne har ett fullgott skydd även i sin chefsroll. Domstolschefens fullmakt bör därför omfatta även det administrativa chefskapet. En tidsbegränsning i chefsförordnandet skulle kunna underminera domstolens motståndskraft mot påverkningar utifrån. Det är, enligt kommitténs mening, av yttersta vikt att skapa en ordning som så långt som möjligt förhindrar detta. Som kommittén har redovisat kan det anföras invändningar mot tidsbegränsade chefskap i domstolarna även från praktisk synpunkt. Avgörande är dock enligt kommitténs uppfattning de principiella invändningar som en ordning med tids- begränsade domstolschefskap medför. Kommittén menar att det är tveksamt om en ordning med tidsbegränsade domstolschefskap där ett externt organ utser och förordnar domstolscheferna är väl förenlig med principen om oavhängiga domstolar. Denna principiella invändning skulle emellertid inte gälla om dom- stolschefen utsågs internt inom domstolen eller enligt ett fast rullande schema, dvs. en form av roterande chefskap. Kommittén anser dock inte att interna val eller roterande chefskap bland domarna är ägnat att stärka domstolschefens roll och ett aktivt ledarskap i våra domstolar. Sådana ordningar synes inte ändamålsenliga inom ett domstolsväsende där det ställs allt högre krav på domstolschefen och domstolarnas led- ning. Det krävs att domstolschefen är lämplig att ta på sig ledningsupp- gifter samt har mod att fatta även obekväma beslut om så skulle bli nödvändigt och verksamheten kräver det. Det kan ifrågasättas om interna val skulle leda till att den för domstolschefskapet mest lämpade skulle väljas. Det kan vidare ifrågasättas om den som har ett förord- nande som chef endast har tillräckliga incitament att inleda förändringar och utvecklingsarbete samt ta tag i de svåra frågor som en chef i domstol kan komma att konfronteras med. Kommittén menar att man så långt som möjligt bör söka skydda sig mot problem med en domstolschefs ledning genom en noggrann rekrytering samt bra utbildning och stöd i ledarskapet. Det kan dock alltid hända saker som inte gått att förutse och förebygga. Chefskapet kan vara en tung börda att axla för den som inte längre har motivation därtill. Domstolschefen har visserligen alltid en möjlighet att lämna sin befattning och söka annan domaranställning. Att på detta sätt avträda kan emellertid under rådande förhållanden upplevas som en dramatisk åtgärd. Det finns olika sätt att befrämja en ökad rörlighet t.ex. genom vägar för befordran, såsom för underrättsdomstolschef till överrätts- domare eller från chefskap till specialistroll. Kommittén anser även att system med ökade möjligheter för domstolscheferna att på eget initiativ frivilligt träda tillbaka från chefskapet kan vara intressanta i dessa sammanhang. Några betänkligheter från konstitutionell synpunkt inger inte detta, enligt kommitténs mening. I samtal i chefsdomarkretsar har framgått att det finns visst gehör för idén att underlätta möjligheterna till frivilliga tillbakaträdanden för domstolschefer. Detta ställer krav på resurser och instrument för en sådan ordning. Det kan handla om möjligheter för domstolschefen att övergå till annan icke befordrad domaranställning eller att lämna dömandet helt. Av betydelse är hur ersättningsfrågan löses.