sou · GOB353d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En kraftfull, nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning är dessutom en förutsättning för att skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt. Utredningen bedömer även behovet av metodutveckling som stort, liksom behovet att validera, standardisera och implementera test- och analysmetoder. Detta gäller främst utveckling av testmetoder, där behovet att ta fram tester på hormonstörande effekter är särskilt stort, samt utveckling av rutinmässigt användbara analysmetoder där sådana saknas. Att mäta kemiska ämnens förekomst i miljön är ett sätt att skaffa kunskap om vilka ämnen som kan utgöra miljöproblem. ningens synpunkt är sådan kemikalieövervakning en viktigt del i upp- följningen av de åtgärder som vidtas för att nå miljömålet om en giftfri miljö. Bland de kompletteringar till dagens miljöövervakningsprogram som vi föreslår finns övervakning av vissa utfasningsämnen, övervakning av bekämpningsmedelsrester i jordbruksområden, utökad hälsorelaterad miljöövervakning, samt ett utökat program för regelbundet åter- kommande screening-undersökningar av miljöföroreningar i miljö och organismer. Framtida miljöövervakning på metallområdet bör utvidgas till att omfatta så många metaller som möjligt. Utöver traditionell miljöövervakning bör även miljöövervakning av varor utvecklas och genomföras. Det är viktigt att miljöprover samlas i en provbank för att man bakåt skall kunna följa eventuella nya miljögiftsproblem som upptäcks . Utredningen ser det som nödvändigt att i större utsträckning komplettera kemikalieövervakningen med modeller för hur ämnen sprids. För övergripande uppföljningsändamål behövs en löpande redovisning av olika former av uppföljning och utvärdering både i form av detaljerade rapporter och i form av enklare nyckeltal, vilka även bör spegla bl.a. de forsknings- och miljöövervakningsinsatser som görs. har i samråd med bl.a. Kemikalieinspektionen utvecklat ett system med indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, vilket har behandlats vidare av (SOU 2000:52). anser att arbetet med indikatorer är en viktig del i uppföljningsarbetet. Konsekvenser av våra förslag (kapitel 10) Konsekvenser av kravet på data för alla ämnen Att beräkna kostnaderna för att ta fram data om alla ämnen som till- verkas i eller importeras till EU är mycket svårt eftersom många faktorer är okända. Det är exempelvis okänt hur många ämnen som förekommer på den europeiska marknaden. Vanliga gissningar är att cirka 20 000 ämnen används, andra gissningar ligger på ca 40 000– 60 000 ämnen. I det finns omkring 11 000 ämnen som används i kemiska produkter på den svenska mark- naden. Vi har gjort tre räkneexempel där vi utgår från att det finns 11 000, 20 000 eller 40 000 ämnen på marknaden. Kostnaderna för att ta fram data baseras på uppgifter från den amerikanska miljömyndigheten och avser något mindre omfattande krav än våra. Exemplen ger dock en uppfattning om kostnadernas storleksordning. Resultatet av dessa räkneexempel är att kostnaderna för svensk industri kan uppskattas till för 11 000 ämnen, för 20 000 ämnen och för 40 000 ämnen. Fördelat på det antal år som utredningen föreslår för genomförandet, dvs. , blir kostnaden 8, 15 respektive . Det kan jämföras med den svenska kemiindustrins omsättning på . Konsekvenser av utredningens kriterier för utfasning Konsekvenserna av att ämnen med vissa egenskaper inte längre får användas går inte att bedöma, eftersom vi inte vet exakt vilka ämnen som kommer att omfattas av kraven förrän mer kunskaper om ämnenas egenskaper finns. Med utgångspunkt från dagens otillräckliga kunskaper kommer cirka 1 000 ämnen att omfattas av våra utfasningskriterier. Den siffran omfattar endast de ämnen som det finns sådana uppgifter om så att det går att avgöra om de faller för kriterierna eller inte. Ungefär 200 av dessa 1000 ämnen är långlivade och bioacku- mulerande, och cirka 800 är cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande. Den senare gruppen domineras av komplexa petroleumbaserade ämnen. Det är dock viktigt att framhålla att det till dessa cirka 1 000 ämnen kommer att fogas ett ytterligare antal när kravet på kunskap om ämnens egenskaper är uppfyllt. Dagens kunskapsbrist innebär alltså att det kan finnas ett stort mörkertal. Trots de beskrivna svårigheterna har vi försökt att belysa konse- kvenserna för näringslivet genom att föra samtal med representanter för vissa branscher. Branscherna har valts utifrån produktregistrets upp- gifter om vilka branscher som använder de ämnen som på grundval av dagens kunskap kan antas komma att falla inom de föreslagna kriterierna. Flertalet av representanterna framhåller att förslagen går i linje med företagets eller branschens egna mål och visioner. Representanterna för byggbranschen bedömer att konsekvenserna blir måttliga, även om de t.ex. blir större för materialproducenterna än för byggentreprenörerna. Byggentreprenörerna har framfört att de självklart kan bygga hus m.m. om 10–även utan de aktuella ämnena. Materialindustrin å sin sida framhåller att 10–inte är en lång omställningstid om stora processanläggningar måste bytas ut. Behovet av ökad kompetens inom i kemikalieområdet och bättre informationstillgång betonas också av de berörda branscherna. Rep- resentanterna för baskemikalieindustrin, färgindustrin samt byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin har framhållit att det var mycket svårt att bedöma konsekvenserna av förslagen. Man menade dock att kan vara en rimlig omställningstid. 1Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner och genomförande Nedan följer information om bakgrunden till utredningens uppdrag samt en sammanfattning av uppdraget. Regeringens direktiv till utredningen återfinns i bilaga 1. Regeringen föreslog i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6) femton övergripande miljökvalitetsmål för det framtida miljöarbetet, och beslöt att godkänna dessa mål (1998/99:MJU6). Målen redovisas i kapitel 2. Ett av de femton miljökvalitetsmålen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö, vilket innebär att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Målsättningen är att detta miljömål, tillsammans med de övriga, skall nås inom en generation, dvs. För att målet skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen Svenska miljömål att kemikaliepolitiken bland annat bör kompletteras med följande nya riktlinjer: 1.Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen: ·Av människan framställda organiska ämnen som är lång- livade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen. ·Av människan framställda ämnen som är cancerframkall- ande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande. ·Kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar. 38 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 2.Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. 3.Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas. Enligt regeringen bör riktlinjerna vara vägledande för företagens pro- duktutveckling och tjäna som mål för deras kemikaliestrategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av . Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–. Enligt propositionen Svenska miljömål är regeringens allmänna bedömning att allt kemikaliesäkerhetsarbete bör utgå från riskvärd- eringar. Regeringen anser dock att dagens arbetsmetoder bör komplet- teras med ett generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot av människan fram- ställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade. I propositionen betonas behovet av nya angreppssätt i kemikalie arbetet, med syfte att påskynda arbetet med att bl.a. uppnå målen i Esbjergdeklarationen – dvs. att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön skall vara nära bakgrundshalterna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära noll. Den nuvarande riskbedömningsprocessen, såsom den tillämpas bl.a. inom EU:s program för existerande ämnen, går för långsamt. Arbetet kan bedrivas snabbare om åtgärder vidtas mot sådana ämnen som normalt inte bör förekomma i varor och i produktionsprocesser på grundval av ämnenas inneboende hälso- eller miljöfarliga egenskaper. Det nuvarande sättet att arbeta, som baseras på utvärderingar av ett kemiskt ämne i taget, är således otillräckligt och alltför långsamt. Vissa ämnen är dessutom mycket svåra att riskbedöma. Det gäller särskilt av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerbara och långlivade. Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... uppdrag innebär att konkretisera och lämna för- slag till genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikalie - politiken. ·föreslå närmare definitioner i form av gränser, kriterier m.m. för ämnens egenskaper och effekter som avses i regeringens nya rikt- linjer inom kemikaliepolitiken. Exempelvis bör gränser föreslås som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna. ·klarlägga hur riktlinjerna för cancerframkallande, arvsmassepåver- kande och hormonstörande eller på annat sätt fortplantningsstörande ämnen kan relateras till befintliga klassificeringssystem. ·se över nuvarande lagstiftning och analysera om det behövs en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av regeringens nya rikt- linjer. Bland annat skall utredningen redovisa behovet av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller de ämnen som omfattas av riktlinjerna. ·analysera andra styrmedel än lagstiftning och om det behövs lämna förslag till ytterligare styrmedel/verktyg. Exempel på sådana styr- medel är märkning, miljövarudeklarationer, Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista samt olika styrmedel som används frivilligt inom näringslivet såsom exempelvis miljöledningssystem och frivilligt upprättade OBS-listor. ·analysera konsekvenser av förslagen – såväl statsfinansiella effekter som effekter för företag och enskilda. Enligt regeringens direktiv skall utredningens förslag vara vetenskapligt förankrade, utgå från internationellt vedertagna definitioner där sådana finns, samt så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. I direktiven framhålls att skall kunna verka för att ett mer gene- rellt angreppssätt blir etablerat i det internationella kemikaliesäkerhets- arbetet. En viktig utgångspunkt för är därför det generella angreppssätt som kommer till uttryck i regeringens föreslagna riktlinjer. Utredningsarbetet skall redovisas till regeringen . 40 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Det har varit centralt för utredningen att föreslå närmare definitioner för de egenskaper och effekter som avses i regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken, samt att analysera och lämna förslag till ytterligare styrmedel för att uppnå riktlinjerna. Det innebär att uppdraget är inriktat på hur de nya riktlinjerna konkret bör definieras och hur de bör genomföras. Vi har exempelvis inte sett som vår huvuduppgift att göra en problembeskrivning, detta har redan gjorts av (SOU 1997:84). Utförliga problembeskrivningar finns också i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) och i Kemikalieinspektionens rapport miljö (Kemikalieinspektionen, 1999). I stället har vi arbetat med att få fram och presentera konkreta och åtgärdsinriktade förslag för genomförandet av de nya riktlinjerna. Regeringens riktlinjer avser ämnen med vissa särskilt farliga egenskaper – cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande inklusive hormonstörande samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande över en viss nivå. För ämnen med sådana egen- skaper skall ett generellt angreppssätt användas. Det bör noteras att det utöver dessa farliga egenskaper även finns andra farliga egenskaper (neurotoxiska, immunotoxiska, allergiframkallande, ekotoxiska m.fl.), men att dessa inte omfattas av regeringens riktlinjer (se kapitel 2). För ämnen med sådana andra toxiska egenskaper finns inget generellt angreppssätt angivet i riktlinjerna. Däremot finns det skrivningar om att människor och miljö inte skall komma till skada till följd av användning av metaller eller användning av långlivade och bioackumulerande ämnen i produktionsprocesser. För att kunna bedöma det måste man ta hänsyn till all typ av toxicitet. Toxicitet finns alltså med i riktlinjerna om metaller och produktionsprocesser men inte i övriga riktlinjer. I figur 1.1 illustreras på ett schematiskt sätt omfattningen av rikt-linjerna för olika kategorier av ämnen – organiska ämnen, metaller och metall- föreningar samt oorganiska föreningar som inte innehåller metaller. Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Figur 1.1 Riktlinjernas omfattning. De skuggade rutorna visar omfattningen av riktlinjerna för olika ämnesgrupper. Så omfattar riktlinjerna exempelvis generella utfasningskriterier för av människan framställda organiska ämnen, men inte riskbedömningar för organiska ämnen som kan ha andra farliga egenskaper än de som täcks av de generella kriterierna. Utfasning av kvicksilver, PB = persistens och bioackumulering CMRH = cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska och hormonstörande egenskaper Oorganiska ickemetaller = Grundämnen som inte är metaller samt oorganiska fören- ingar av dessa grundämnen. Exempel på icke-metalliska grundämnen är syre och svavel. Exempel på föreningar av sådana är kolmonoxid och svavelsyra. Sammanfattningsvis har vi valt att avgränsa vårt uppdrag så att bl.a. följande områden, vilka kan innebära hälso- och miljöproblem kopplade till kemiska ämnen och produkter, inte har behandlats eller inte fokuserats i arbetet: -befintliga varor och material i samhället -historiska föroreningar av mark och vatten -arbetsmiljöfrågor i anknytning till kemikalieanvändning -radioaktivitet och strålskydd -bensin och petroleumbaserade bränslen 42 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Nedan kommenterar vi våra avgränsningar och vår syn på vårt uppdrag. En viktig allmän utgångspunkt för utredningen har varit att vi skall fokusera på att identifiera och förslå åtgärder för vissa särskilt farliga ämnen, dvs. sådana som enligt de nya riktlinjerna inte alls bör finnas i varor om 10–. Det är viktigt att poängtera att det behövs en rad ytterligare riskbegränsande åtgärder utöver de vi föreslår för att totalt sett minska riskerna med all kemikalieanvändning. För en helhetsbild hänvisar vi till betänkande (SOU 2000:52). Ytterligare åtgärder kan t.ex. behöva vidtas mot ämnen som inte omfattas av riktlinjerna. De nya riktlinjerna avser dessutom enbart nya varor. För att nå miljökvalitetsmålet behövs även åtgärder för att minska läckage av ämnen med farliga egenskaper från befintliga varor i samhället, från deponier samt från förorenade områden. Detta läckage är totalt sett mycket omfattande, kommer att fortgå och kräver särskilda åtgärder. Det är därför viktigt att slå fast att utredningens uppdrag bara avser styrmedel och åtgärder som riktar sig mot nyproducerade varor. Uppdraget innefattar således inte åtgärder mot farliga ämnen i varor som redan finns ute på marknaden eller som har kasserats, eller åtgärder för att förhindra läckage från exempelvis deponier. Vi vill erinra om uppdrag att föreslå etappmål, åtgärdsstrategier och styrmedel för att förverkliga alla miljökvalitetsmål, däribland målet om giftfri miljö. uppdrag är brett, men omfattar inte primärt frågor om genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Däremot finns givetvis flera beröringspunkter mellan att sätta etappmål för att kunna uppnå giftfri miljö och de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Vi har därför haft nära kontakt med under utredningens arbete. Det gäller särskilt beträffande etappmålen för kunskaper om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (etappmål 1, se tabell 1.1) samt för etappmål om särskilt farliga kemiska ämnen (etappmål 3, se tabell 1.1). Beröringspunkterna och arbetsfördelningen kan illustreras enligt nedanstående tabell. Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Tabell 1.1 Beröringspunkter och ansvarsfördelning mellan Kemikalie - utredningen och , utgående ifrån Miljömåls- kommitténs etappmål för målet om en giftfri miljö. kunskaper om kemiska ämnens hälso- och miljöinformation för varor kemiska ämnen med särskilt farliga X = huvudansvar för att ta fram förslag till åtgärder (X) = ansvar, men ej huvudansvar för förslag till åtgärder – = omfattas inte av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken redovisar i sitt betänkande (SOU 2000:52) förslag till formuleringar av etappmålen. Deras förslag till etappmål 1, 2 och 3 bygger på de förslag som vi redovisar i detta betänkande samt på Kemikalieinspektionens förslag till delmål. Vi har således samrått med beträffande formuleringarna av Miljömåls- kommitténs förslag till etappmål 1, 2 och 3. Själva formuleringarna presenteras i förslag. Det är troligt att flera ämnen eller grupper av ämnen som redan berörs av särskilda avvecklings- eller begränsningsåtgärder kommer att åter- finnas bland de ämnen som vi föreslår bör omfattas av de nya rikt- linjerna. För utredningens del finns ingen anledning att ompröva redan beslutade åtgärder; vi ser i stället som vår uppgift att pröva om ytterligare styrmedel krävs för att uppnå riktlinjerna i fråga om dessa ämnen. 44 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Vi har i vårt arbete inte behandlat åtgärder som behövs för att skydda arbetstagare mot skadliga kemikalier i arbetslivet. Så länge ämnena hanteras i tillverkningsprocesser utan risk för spridning till omgivningen, via utsläpp eller med utgående varor, förutsätter vi att de personer som hanterar ämnena ges tillräckligt skydd genom arbetsmiljölagstiftningen. Bensin och andra petroleumbaserade bränslen Såsom framgår av bilaga 4 finns cancerframkallande ämnen i bensin och andra petroleumbaserade bränslen. Dessa är den helt dominerande delen av den i använda volymen av ämnen som kan orsaka cancer. Det är också troligt att flera långlivade och bioackumulerbara ämnen ingår i dessa produkter. Ur utredningens perspektiv behövs således åtgärder även mot bränslen och drivmedel. Flera skäl talar dock för att våra direktiv inte skall tolkas som att utredningen fått i uppdrag att utarbeta förslag om styrmedel för att inom 10–fasa ut ämnen ur bensin och andra bränslen. Bränslena skulle i så fall behöva modifieras eller tas bort från marknaden, vilket i hög grad berör energi- och transportpolitik. De styrmedel som krävs för en sådan förändring är i huvudsak andra än de som normalt används inom kemikalieområdet. Ett av de svenska miljökvalitetsmålen, frisk luft, innebär bl.a. att halterna av luftföroreningar inte skall överskrida fastställda lågrisknivåer för cancer. har haft i uppdrag att presentera åtgärder för att målet skall nås, och vi har i dessa frågor haft nära kontakt med . På grund av frågans speciella natur har vi inte föreslagit åtgärder för dess genomförande. Flera av de förslag som redovisar kommer att bidra till att minska spridningen av dessa ämnen från petroleumbaserade bränslen. Därtill föreslår vi ett fortsatt utredningsarbete för att bl.a. minska riskerna med bensin och andra petroleumbaserade bränslen. Ett sådant fortsatt utredningsarbete bör inkluderas som en viktig fråga inom ramen för de utredningar som föreslår (i övrigt hänvisar vi till betänkande, SOU 2000:52, under avsnittet luft). Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Med hänsyn till att de nya riktlinjerna gäller av människan framställda ämnen tar vi i detta betänkande inte upp frågor om naturligt förekom- mande gifter i annan mån än om dessa anrikas av människan, såsom t.ex. vad gäller kvicksilver och andra metaller. Nedan följer utredningens sammanfattande tolkning av några grundläg- gande begrepp i regeringens nya riktlinjer. Kemiska ämnen, kemiska produkter och varor Med kemiska ämnen avses grundämnen och deras föreningar, t.ex. organiska ämnen, metaller och metallföreningar. Med kemiska produkter menar vi kemiska ämnen och kemiska bered- ningar, där beredningar är blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen. En kemisk produkt kan t.ex. vara målarfärg, lim eller tvätt- och rengöringsmedel. Med varor avser vi såväl kemiska produkter som övriga varor såsom exempelvis bilar, kläder, datorer och byggmaterial. Internationellt, framför allt i EU:s lagstiftning, skiljer man dock på kemiska ämnen (substances) och preparat (preparations). Med preparat avses det som i svensk lagstiftning benämns beredningar. Med produkter (products) avser EU vad vi här kallar varor. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden Vi tolkar begreppet nyproducerade varor som introduceras på mark- naden som att det innefattar alla varor som från en viss tidpunkt kommer ut på marknaden, även om varor med samma funktion funnits på marknaden tidigare. En vara anses som nyproducerad även om åter- vunnet material använts som råvara vid produktionen. Däremot kan inte varor som återanvänds, t.ex. second hand-kläder, anses som nypro- ducerade när de säljs en andra gång. 46 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Med organiska ämnen avses kemiska föreningar som baseras på grund- ämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive föreningar där väteinnehållet helt eller delvis ersatts med andra ämnen såsom halogener. Därutöver kan ytterligare ämnen ingå, t.ex. syre, kväve och fosfor. Här innefattas även metallorganiska föreningar. Av människan framställda ämnen I begreppet av människan framställda ämnen innefattar vi både syntetiserade ämnen och ämnen som utvunnits från t.ex. växter eller . Vi avser både avsiktligen framställda ämnen och andra ämnen som dessa kan ge upphov till (t.ex. DDE som är en nedbrytningsprodukt av DDT). Däremot avser vi inte oavsiktligt framställda ämnen såsom polyaromatiska kolväten genererade vid vedeldning, eller klorerade dioxiner genererade i komposteringsprocesser. Sådana ämnen får anses falla inom ramen för miljömålet om frisk luft, eller inom det område inom miljömålet om giftfri miljö som avser utsläpp. Man skiljer på kemikaliers inneboende farlighet och deras risk. Ett ämnes farlighet handlar om de inneboende möjligheter ämnet har att framkalla skador på hälsa och miljö. Det grundar sig i huvudsak på en bedömning av ämnets biologiska, kemiska och fysikaliska egenska- per. Dessa egenskaper styr dels ämnens inneboende förmåga att orsaka skador på människa och miljö, dels ämnens inneboende förutsättningar till exponering. Farligheten kan indelas i hälsofarlighet och miljöfarlighet (se vidare i kapitel 2). Det finns stora skillnader i farlighet mellan olika ämnen. Ämnen kan vara irriterande för ögon och hud, andra ämnen kan redan vid låga exponeringsnivåer orsaka t.ex. lever- eller njurskador. Vissa ämnen är cancerframkallande, fortplantningsstörande, arvsmassepåverkande eller allergiframkallande. Vissa ämnen har hög giftighet för fisk, andra ämnen anrikas i näringskedjorna och kan på grund av detta orsaka svåra skador i naturen. Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... Ett ämnes risk innebär att ämnets farlighet vägs samman med ytter- ligare information med syftet att bedöma sannolikheten för att skada skall uppkomma samt att bedöma skadans möjliga omfattning.