sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Turismen är en av de största branscherna i världen och av många ansedd som den mest utvecklingsbara. I är turistnäringen den näringsgren som ger mest inkomster tillbaka till samhället i form av skatter och andra avgifter (SOU 1995:27, s. 346). Självfallet spelar tu- rismen en väsentlig roll för den regionala utvecklingen. Utvecklingen av turistnäringen har setts som i första hand ett lokalt och regionalt ansvar. Däremot utgör turistnäringen som helhet ett na- tionellt intresse. Staten har därför ett samlat ansvar för att i andra län- der marknadsföra som turistland. Den konkreta marknadsfö- ringen i landets olika delar anses dock vara en uppgift för kommuner och landsting/självstyrelseorgan. Uppgiften att vara regionens företrädare är ingen uppgift som är for- mellt reglerad på något tydligt sätt. Även utan formell reglering är det emellertid i praktiken av stor betydelse vilken institution som har legi- timitet att föra regionens talan såväl regionalt, nationellt som interna- tionellt. Ett kriterium för att kunna betraktas som regionens företrädare är att institutionen i fråga har beslutsbefogenheter på de områden där man företräder regionen. Vidare torde legitimiteten som företrädare för re- gionen stärkas av att man har en demokratisk förankring på den nivå där dessa beslutsbefogenheter utövas. I de län där regionala självstyrel- seorgan har övertagit ansvaret för den regionala utvecklingen är det utifrån ovanstående resonemang naturligt att självstyrelseorganet utgör regionens företrädare i flertalet sammanhang. Alternativet till det regionala självstyrelseorganet som företrädare för regionen är att landshövdingen axlar denna roll. Detta är också av tradition den ordning som gäller i flertalet län i landet. Förutom att landshövdingen saknar den tydliga demokratiska förankring i regionen som ett regionalt självstyrelseorgan har, har också landshövdingens dubbla roll framhållits som ett problem i det här sammanhanget. Han eller hon skall dels företräda staten på regional nivå, dels inför staten tala å regionens vägnar.4 I de fall när regionala och lokala intressen står Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 177 mot nationella tydliggörs det problematiska i denna dubbla roll. Ytterst är landshövdingen statens företrädare på regional nivå och skall också uppträda som en sådan. I propositionen om den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) markerar regeringen tydligare än vad som varit fallet att och därmed landshövdingens huvuduppgift är att vara statens företrädare i länet. Denna tyngdpunktsförskjutning har också tydliggjorts i den länsstyrelseinstruktion som trädde i kraft . 5.4Den statliga uppgiftsfördelningen och roll Frågan om sektorsvis eller samlad organisation för de statliga uppgif- terna på regional nivå har diskuterats och utretts . Den sek- torsvisa organisationen har inneburit att centrala verk har egna regio- nala organ, under det att en organisation med samordnad länsförvalt- ning har betytt att uppgifterna på regional nivå inordnas i , dvs. att är regionalt organ åt centrala verk. – och 1950–talen inrättades en rad länsnämnder och andra länsorgan med specialiserade uppgifter vid sidan av länsstyrel- sen. Dessa organ var knutna till centrala ämbetsverk. Som exempel kan nämnas länsarbetsnämnd, länsbostadsnämnd, lantbruksnämnd och läns- skolnämnd. Det skedde under en intensiv statlig reformperiod. Syftet var att få snabbt genomslag för de nationella intentionerna och att ef- fektivt verkställa statsmakternas beslut inom vissa sektorer. Statsmak- terna ville få till stånd en kraftsamling inom vissa områden. För att främja samordning mellan de statliga regionala organen utsågs i de flesta fall landshövdingen till ordförande i de fristående nämnderna. Behovet av en ökad samordning av insatser för att främja den regio- nala utvecklingen ledde fram till en länsförvaltningsreform 1971. Då inordnades bl.a. länsarkitektkontoret i . Bakgrunden var att –talet hade fått en roll som regionalpolitiskt samordnande myndighet. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning – och 1980–talen lades nya verksamheter av övergri- pande karaktär på och inte på särskilt inrättade regionala organ. Det gällde t.ex. det regionala ansvaret för miljövården, den fy- siska riksplaneringen och kulturmiljövården. Enligt Plan- och byggla- gen (1987:10) fick i uppgift att bevaka de statliga intres- sena gentemot kommunerna. Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser gav en nyckelroll på det regionala planet när det gäller att ta tillvara nationella intressen. Särskilt framträdande blev principen om samordnad länsförvaltning i utredningar och propositioner på 1980–talet. Då handlade förslagen om att inordna fristående länsnämnder i . Syftet var att förbättra samordningen inom samhällsområden av betydelse för den regionala utvecklingen. skulle ges en verkligt ledande roll i frågor om länets utveckling och framtid, framhölls det. Verksam- heter av mer marginellt intresse för länets utveckling kunde handhas av andra myndigheter, när det var möjligt. bröts t.ex. ut ur 1987. I en försöksverksamhet med samordnad läns- förvaltning i inordnades bl.a. några större länsnämnder såsom länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden och länsskolnämnden i . och ingick inte. fattade beslut om en ny länsförvaltning som trädde i kraft . Enligt propositionen var syftet att göra det möjligt för den nya att kunna allsidigt och kompetent väga olika sektoriella intressen mot varandra och vara en drivande kraft i den re- gionala utvecklingen. Reformens omfattning blev dock mer begränsad än i Norrbottens- försöket. Den enda större länsnämnd som inordnades i var lantbruksnämnden. fick också vidgade uppgifter inom kommunikationsområdet. Däremot ingick inte länsbostadsnämnden och länsskolnämnden i den nya länsförvaltningen. inordnades i , men då hade dess uppgifter reducerats betydligt, och länsskolnämnden lades ner 1991 i samband med att avskaffades och inrättades. Det nybildade fick en egen regional organisation helt vid sidan av . Det framhölls i samband med beslutet att den nya myndigheten hade tillsyns- och uppföljningsuppgifter och inte uppgifter med anknytning till den regionala utvecklingen. Förändrade förutsättningar –talet Utvecklingen –talet har inte varit lika entydig som –talet när det gäller tillämpningen av den samordnade länsförvalt- Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 179 ningen som förvaltningspolitisk princip. Vissa tendenser har gjort sig gällande som delvis motverkar en fortsatt utveckling av den samordna- de länsförvaltningen. Effektiviseringskraven och övergången till mål- och resultatstyrning har lett till att kraven på tydlig styrning och uppföljning har ökat. Detta kan möjligen ha tenderat att gynna den sektorsvisa styrningen. Kraven på tydliga mål, uppdrag och verksamhetsidéer har lett till en ökad beto- ning av renodling av verksamheter. Denna utveckling kan ha varit till viss fördel för en sektorsvis organiserad förvaltning jämfört med en samordnad. Regeringen presenterade 1998 en proposition (prop. 1997/98:136) med riktlinjer för arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. Propositionen baserades bl.a. på Förvaltningspolitiska kommissionens förslag. I propositionen framhåller regeringen att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Syftet är bl.a. att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheter. Propositionen tog också upp kommissionens påpekande om nack- delarna med en fragmentering av den statliga förvaltningen. Fragmen- tering kan, enligt kommissionen, definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring, samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Kommissionen menade att bl.a. renodlingen kan ha bidragit till denna fragmentering. I propositio- nen betonar regeringen renodlingens fördelar. Renodlingen har enligt regeringen medfört att styrproblemen har minskat och effektiviteten har ökat i statsförvaltningen. Regeringen menar dock att de skarpa gränserna mellan sektorsföre- trädare på olika nivåer i statsförvaltningen är ett problem. I det sam- manhanget påpekar regeringen att den delar Förvaltningspolitiska kommissionens uppfattning att behovet av samverkan inte i första hand bör tillgodoses genom organisationsförändringar. I stället bör samver- kan i olika former utvecklas. Tillfälliga organ för avgränsade uppgifter eller informella nätverk kan väljas, framhåller regeringen. Effektiviseringskraven i statsförvaltningen har varit mycket starka. Dessa krav har i första hand mötts genom organisationsförändringar inom varje sektor för sig. Bl.a. har centrala verk ändrat sin regionindelning och minskat antalet regionala organ. Regionberedningen föreslog 1995 att skulle inordnas i med hänvisning till principen om samordnad länsförvaltning. beslutade om en regionalise- ring av skogsvårdsstyrelserna. Landet delades in i 11 regioner med en skogsvårdsstyrelse i varje region. I ovan nämnda proposition konstaterar regeringen att de flesta stat- liga myndigheter har övergett länen som indelningsgrund. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning valtningspolitiska kommissionen försvårar denna utveckling en sam- verkan inom statsförvaltningen. I propositionen framhåller regeringen att en återgång till en länsvis indelning inte är möjlig. Regeringens val av organisationsmodell på regional nivå –talet har varierat. När det gäller och skogsvårdsorga- nisationen valde regeringen en sektorsvis organisation. Samma organi- sationsprincip tillämpades när t.ex. handels- och föreningsregistret överfördes till () och bilregistret till . Ett mer aktuellt exempel är polisfrågorna. upphör- de tillsynsansvar för polisen, och samord- nande funktioner i förhållande till polisen avvecklades i samband med införande av ett nytt system med sektorsvis styrning inom polisväsen- det. För andra verksamheter har regeringen valt modellen med samord- nad länsförvaltning. Statsmakterna har fortsatt att tydligt markera läns- styrelsens övergripande och samordnande roll på miljöområdet. Genom , som trädde i kraft , har fått vidgade uppgifter och ledande, utvecklande och in- formerande roll som regional miljömyndighet har förstärkts. Regeringen har vidare, för den nya programperioden, valt att låta vissa länsstyrelser vara förvaltningsmyndigheter för de geografiska målprogrammen inom (se avsnitt 2.10.3). Även inom EU:s jordbruksadministration har successivt tillförts omfattande uppgifter. Enligt budgetpropositionen kan på regional nivå spela en viktig roll i genomförandet av de integrationspolitiska målen. Särskilda medel har avdelats för arbete med in- tegrationsfrågor i storstadslänen. hade fått uppgifter inom jämställdhetsområdet. Miljö-, jämställdhets- och integrationsfrågorna är frågor av tvär- sektoriell natur. I sådana frågor har en styrka som tvär- sektoriellt organ. I andra frågor kan det finnas fördelar ur effektivitets- synpunkt med sektorsvis styrning. Sammantaget innebär utvecklingen –talet att diskussio- nen om samordnad länsförvaltning nu förs under andra förutsättningar än på 1970– och 1980–talen. Det samlade intrycket är att regeringen prövar vilken organisation som är mest effektiv från fall till fall. Nya former för sektorssamordning för regional utveckling Förutsättningarna har ändrats i ytterligare ett hänseende. Huvudskälet för en utveckling i riktning mot en alltmer samordnad länsförvaltning Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 181 – och 1980–talen var att en sådan länsförvaltning skulle få ökade möjligheter att samordna samhällets insatser av betydelse för den regionala utvecklingen. Samordnad statlig länsförvaltning ansågs vara ett viktigt instrument för att främja den regionala utvecklingen. –talet har inte en organisationsförändring av det slaget ta- gits upp särskilt mycket i diskussionen om den regionala utvecklingen. Betydelsen av sektorssamordning har betonats minst lika starkt som . I det regionala utvecklingsarbetet och den regionala närings- politiken har det sektorsövergripande arbetet fått en allt större betydel- se. Den allt starkare inriktningen på ökad tillväxt och sysselsättning har medverkat till detta. Med nuvarande ansvarsfördelning i länen har läns- styrelsens samordningsroll därmed kommit att utvecklas alltmera. Ex- empel är det s.k. landshövdingeuppdraget och arbetet med de regionala tillväxtavtalen. Dessutom skedde en ökad delegering till länen inom den regionala transportinfrastrukturpla- neringen. Detta har också medverkat till att ge en vidgad roll i den regionala utvecklingen. pågår dock, som tidigare redovisats, en diskussion i de flesta län med den innebörden att kommuner och landsting vill ta ett ökat ansvar för samordningen av de regionala utvecklingsinsatserna i länet i samverkan med staten. Dessutom pågår i fyra län försöksverk- samhet där regionala självstyrelseorgan har övertagit det regionala ut- vecklingsansvaret. Försöksverksamheten har vissa likheter med försöksverksam- heten i . Båda försöken är uttryck för en strävan att förbättra den sektorsövergripande samordningen och därmed effektivisera de regionala utvecklingsinsatserna. Men den stora skillna- den är att samordningsansvaret i det ena fallet ligger på staten och i det andra fallet på ett självstyrelseorgan. Den nuvarande försöks- verksamheten och den nuvarande politiska debatten i länen handlar om att överföra från till politiska organ i länen just den sam- ordningsuppgift i fråga om länets utveckling och framtid som var huvudskälet för utvecklingen av den samordnade länsförvaltningen un- der 1970– och 1980–talen. Det har på ett påtagligt sätt förändrat förut- sättningarna för en fortsatt utveckling av den samordnade länsförvalt- ningen. 5.4.2Länsstyrelsen – statens och regeringens företrädare En jämförelse mellan försöksverksamheten med samordnad länsför- valtning –talet och den pågående försöksverksamheten Uppgiftsfördelning och geografisk indelning med ändrad regional ansvarsfördelning kan lätt ge en överdriven bild av förändringarna i synen på roll. Det handlar om en successiv tyngdpunktsförskjutning. –talet lyftes uppgift att främja länets ut- veckling fram så starkt i regeringens propositioner att den traditionella uppgiften att vara regeringens förlängda arm fick en mindre framträ- dande plats i uppgiftsbeskrivningen. huvuduppgift an- sågs vara frågor av betydelse för länets utveckling och framtid. I utred- ningar inför Norrbottensförsöken förespeglades det att det skulle finnas stora möjligheter till regionala avvägningar och omfördelningar av re- surser mellan olika verksamheter inom ramen för en samordnad läns- förvaltning. Det framhölls också att hade fått en stark regional politisk förankring genom att samtliga ledamöter ut- om ordföranden (landshövdingen) utsågs av . –talet fick den nationella politiken en mer framträdande plats när uppgifter beskrevs i regeringens propositioner. Den första uppgiften var att se till att nationella mål fick genomslag i länet, den andra att främja länets utveckling och den tredje att svara för en effektiv förvaltning. Under loppet av 1990–talet underströk regeringen allt oftare att är statens företrädare och regeringens företrädare. ändrades länsstyrelseinstruktionen för att tydliggöra läns- styrelsens roll i det här hänseendet. I regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) uttrycktes det på följande sätt: Regeringen avser att se över instruktionen för länsstyrelserna så att det av denna tydligare framgår att länsstyrelsernas hu- vuduppgift är att vara statens företrädare i länet. Det övergri- pande målet är att se till att länet utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag, som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar. (s. 34) I denna proposition redovisades förslaget om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. I försöken har roll ytterligare renodlats till att vara statens och regeringens företrädare. Denna inriktning kan delvis sägas innebära ett fullföljande av de mar- keringar som regeringen gjort tidigare –talet, men renod- lingen har fått ett tydligare uttryck och åtföljts av förändringar i arbets- uppgifterna. I propositionen framhålls att när övergripande ansvar för det regionala utvecklingsarbetet upphör försvinner konflikten i länsstyrelsernas hittillsvarande dubbla roll, dvs. Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 183 företrädare i länet och vara regionens företrädare inför stats- makterna. Det framhålls vidare att genom försöket prövas en mer renodlad roll där koncentrerar sig på sin uppgift som sektorsövergripande förvaltningsmyndighet med ett tydligt ansvar di- rekt mot regeringen (prop. 1996/97:36, s. 56). Det anses ge bättre för- utsättningar för att verka för att nationella mål uppnås. Det kan tyckas självklart att är statens och den natio- nella politikens företrädare, eftersom är en statlig myn- dighet och därmed har till uppgift att verkställa statsmakternas beslut. Det finns dock en påtaglig tradition som innebär att även förväntas tillvarata regionala intressen. Dubbelrollen har varit en reali- tet och tyngdpunkten på den ena eller andra uppgiften har förskjutits något i ena eller andra riktningen . skrev Statskontoret följande i en utrednings- rapport: Genom tiderna har alltid varit en mellaninstans i förvaltningen. Å ena sidan har den varit centralmaktens ledan- de förvaltningsorgan i länet, å andra sidan är dess uppgift att föra länsbefolkningens talan inför centralmakten. (Statskon- toret 1985:10, s. 12) Det här långtgående uttrycket att föra länsbefolkningens talan använ- des alltså –talet i en rapport från statens expertorgan på or- ganisationsfrågor. har roll som företrädare för den nationella politiken blivit mer markerad i utredningsrapporter och propositioner, men fortfarande har omvärlden förväntningar på att skall företräda länet inför statsmakten. Detta gäller sär- skilt förväntningarna på chef, landshövdingen. I Statskontorets rapport – gårdagens eller morgondagens förvaltning? (Statskontoret 1998:19) poängteras landshövdingens sär- skilda ställning: Landshövdingen har traditionellt haft en dubbel roll som rege- ringens företrädare och som länets företrädare inför (men inte Uppgiftsfördelning och geografisk indelning gentemot) statsmakterna. Landshövdingen är inte bara chef för – han eller hon har en särställning som person i kraft av bl.a. uppdrag som ordförande i styrelser utanför läns- styrelsen, ceremoniella uppgifter och personliga nätverk. (s. 9) Enligt Statskontoret har dubbelrollen givit landshövdingen en friare ställning i förhållande till regeringen än vad andra verkschefer har. Statskontoret påpekar dock att regeringen markerat att främst är regeringens företrädare (s. 56). analyserar landshövdingerollen i sin rapport till kommit- tén (I skärningspunkten – landshövdingarna och den centrala och re- gionala samordningen, SOU 1998:168). I rapporten jämförs resultaten från genomförda intervjuer med landshövdingar med de resultat som presenterade i en rapport , baserad på liknande intervjuer. Enligt framhöll lands- hövdingarna då att det skett en tyngdpunktsförskjutning till förmån för rollen som länets talesman. Rollen som regeringens förlängda arm an- sågs mer ligga på tjänstemännen i (Ds C 1985:16, s. 209). I rapport konstateras att fram har det skett en förändring. Landshövdingarna är angelägna om att betona rollen som statens representant i länet. Enligt rapporten bör at- titydförskjutningen bland landshövdingarna ses som en reaktion på re- geringens förändrade syn på roll (SOU 1998:168, s. 41). I rapporten framhålls också att flertalet landshövdingar ser positivt på den dubbla rollen; att både vara statens högsta ämbetsman i länet och att vara länets företrädare inför staten. De betraktar sig i första hand som statens företrädare, men balansen mellan de båda aspekterna av rollen är ett intressant inslag i arbetet (s. 96 f). Ett annat kännetecken för landshövdingerollen som ofta nämns i intervjuer med landshövdingarna är samordningsfunktionen. Det är enligt rapporten i samordningsrollen som landshövdingarnas unika position mellan politik och förvaltning och mellan stat och region framträder tydligt. Det är i den rollen som det blir påtagligt att lands- hövdingen är något utöver att enbart vara chef för . Läns- styrelsen är i huvudsak en förvaltningsmyndighet och arbetar därvidlag med frågor som landshövdingen endast i begränsad omfattning tar del av. Landshövdingen sysslar mer med frågor som rör länets näringsliv och sysselsättning, dvs. Utvecklingsfrågor i ett vidare perspektiv. I denna roll är landshövdingen en kontaktskapare som verkar i gränslan- det mellan politik och förvaltning. Analyserna i rapporten visar att landshövdingen har ett brett och intensivt kontaktutbyte med aktörer inom olika områden och på olika nivåer (s. 43, 96 f). Uppgiftsfördelning och geografisk indelning 185 Landshövdingerollen har inte alltid haft denna starka inriktning mot utvecklingsfrågor och regional näringspolitik. Det var enligt rapporten –talet som rollen började förändras i den riktningen. I flera län bildades då näringslivsdelegationer och särskilda arbetsgrup- per. Landshövdingarna inriktade sig alltmer på att samordna olika of- fentliga och privata aktörer i länet. Denna utvecklings- och samord- ningsroll kom också att förstärkas av att och landshöv- dingarna fick större frihet och ökade ekonomiska resurser för att starta olika regionalpolitiska projekt. Kontakterna med näringslivet blev i samband härmed allt viktigare (s. 43 f). Som tidigare nämnts har regeringen –talet tydligare mar- kerat att är statens företrädare. Det har skett genom all- mänt hållna uttalanden och formuleringar i regeringsdokument, men dessa har inte åtföljts av några konkreta förändringar i uppdrag och arbetsuppgifter. Det är först i samband med försöken med ändrad regional ansvarsfördelning som en förändrad inriktning av läns- styrelsens arbete tar sig konkreta uttryck. Det är därför osäkert om regeringens markeringar har lett till någon större förändring av landshövdingerollen –talet. rapport ger inte några tydliga belägg för att detta har skett. I intervjuer- na framkommer att landshövdingarna tycker att regeringen inte till fullo utnyttjar de möjligheter som landshövdingeämbetet ger. Det fram- skymtar att landshövdingen skulle kunna göra mera som regeringens instrument, om regeringen efterfrågade sådana insatser (SOU 1998:168 s. 46 ff). Förväntningar om en förändrad roll framgår det av intervjuerna att många landshövdingar för- väntar sig kraftiga förändringar i landshövdingerollen, om modellen med självstyrelseorgan införs i länen. Det är den dubbla rollen och samordningsfunktionen som landshövdingarna förväntar sig kommer att förändras i samband med försöken med ändrad regional ansvarsför- delning (s. 44, 46 ff). Eftersom landshövdingarna engagerar sig starkt i de för länen stra- tegiskt viktiga utvecklingsfrågorna, drar slutsatsen att lands- hövdingarnas roll förändras på ett avgörande sätt, i de fall ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna förs över till självstyrelseorgan. Landshövdingarna förlorar inflytande i länet. Deras möjligheter att på- verka länets utveckling minskar. Landshövdingarna har i kraft av sin position som länets främsta företrädare kunnat driva utvecklings-, nä- ringslivs- och sysselsättningsfrågor. Den positionen kan i försökslänen Uppgiftsfördelning och geografisk indelning komma att övertas av ledande företrädare för självstyrelseorganet och landshövdingens självklara roll som länets samlande gestalt kommer därigenom att utmanas. När nu länsutvecklingsdelen i landshövdingerollen tonas ned förskjuts tyngdpunkten i ämbetet från en politiskt–admini- strativ ´utvecklarroll´ till en mer traditionell ´förvaltarroll´. Landshövdingerollen kommer i denna situation att mera likna en vanlig verkschefs. (s. 102 f)