sou · GOB368 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa län har ett antal ytstora kommuner, i flertalet fall dock inte så stora så att de reduceras enligt 5 000 km2-regeln. Till skillnad från storstadslänen saknar dessa län även mycket ytsmå ko m- muner, med i som enda undantaget. Resultatet är att dessa tre mellansvenska län gynnas av de undantagsregler som infö r- des ovan. Vad gäller fördelningen mellan kommuner kan effekten av modellv a- let lätt avläsas i bilaga 2 (tabell 2) i kolumnen längst till höger där utfa l- let beräknats som stödkronor per invånare på landsbygden. de kommuner där stödsumman är lägre än respektive högre än : Maximistöd per landsbygdsinvånare i några kommuner Lägst stöd per invånare Högst stöd per invånare Kommentar: I tabellen bortses från de 22 kommuner som på grund av liten land s- bygdsareal inte kommer med i stödunderlaget alls. Skälet till de låga stöden är en kombination av olika faktorer, som väger olika tungt i de berörda kommunerna, som liten landsbygdsbefolkning och liten landsbygdsareal, i synnerhet efter den reduktion som slår relativt tungt på redan från början små kommuner. Specialr e- geln för de små landsbygdsområdena har bl.a. den effekten att även de minsta maximistöden inte blir alltför små – det lägsta beloppet, , gäller . Vad gäller de stora bidragen är det i länen söder om de fem nordl i- gaste länen endast 19 kommuner, varav ett ytterst litet fåtal utanför Bergslagen, som får mer än per landsbygdsinvånare, närm a- re bestämt , , , , , , Ha g- fors, , , , , , , , , , , och . I tabellen visas att de som får allra mest ligger i och där de stora ytorna slår igenom. Nedan följer mer specifika krav som bör ställas på ett projekt som kan stödjas. Projektets samband med IT-infrastrukturprogrammet Som ovan framhållits skall kommunen ha ett IT-infrastrukturprogram som måste godkännas av en statlig myndighet. De medel kommunen an- söker om skall gälla ett eller flera specifika projekt som skall framgå av kommunens program. Det skall framgå tydligt av programmet skälen till att dessa projekt prioriteras samt sambandet mellan dessa projekt och nätutbyggnaden i övrigt. Skälen till att man inte bedömer att marknaden kan finansiera projekten framgår delvis av underlaget för stödet till det publika ortssammanbindandenätet (utifrån den prioritering av områden och orter som kommer senare från ). Vidare bör det framgå att en samordning, där sådan behövs, har skett med angrä n- sande kommuner. Det bör framgå vilka möjligheter som finns att anvä n- da andra existerande stöd. Stöd utgår enligt schablon med 1/3 av kostn a- derna för projektet. I normala fall blir underlaget alltså 1/3 av upphan d- lingens kostnad för kommunen. I vissa kommuner kan redan en del av landsbygds-befolkningen, på grund av ett stort befolkningsunderlag och en tät struktur, ha tillgång till nät med hög kapacitet, medan det i andra kommuner saknas helt. Bland kriterierna för beslut om stöd per projekt bör finnas en strävan att mellan alla kommuner uppnå en så jämn fördelning som möjligt bland land s- bygdsborna, oavsett kommuntillhörighet. om man bor på landsby g- den skall sannolikheten att man får tillgång till ett statsunderstött orts- och områdesnät vara så lika som möjligt oavsett vilken kommun man bor i. En sådan strävan till utjämning kan med den beslutsordning som för e- slås här dock endast ske inom respektive län. Ovanstående leder till två saker: dels att det i projektplanen bör finnas angivet hur stor andel av invånarna och företagen på landsbygden som i och med projektet får förbättrad tillgänglighet, dels att det av planen bör framgå hur stor andel av landsbygden som redan har sådan tillgänglighet. En kategori som inte särskilt beaktats i denna utredning är mindre orter som ligger mycket nära orter med 3 000 eller fler invånare. De mindre orterna har i dessa fall ett sådant läge att de utan större problem kan få tillgång till nätet i de större tätorterna. Dessa orters kostnadsa n- delar borde därför dras av från respektive kommuns beräknade stöd. Någon beräkning av detta slag har inte gjorts här utan detta får justeras i en kommande etapp, där detta avdrag får göras för kommuner som eventuellt får tillskott. Det tekniska underlaget för stöd Stödet till kommunala insatser för att åstadkomma lokala nät och a c- cessnät syftar till att stimulera byggandet av nya förbindelser och att anslutningen är dimensionerad för att huvudsakligen kunna överföra multimediatjänster med god kvalitet. Underlaget omfattar utgifter för anläggande av lokala allmänt til l- gängliga telenät för att möjliggöra sådan anslutning för tele- och dat a- kommunikation som är dimensionerad för att kunna överföra multimedi- atjänster med god kvalitet till bostadsfastigheter, varmed även avses fri- tidshus, eller fast driftställe i områden där sådan anslutning i annat fall kan antas bli avsevärt dyrare än i normala fall. Begreppen bostadsfastig- het (inklusive fritidsbostad) och fast driftställe är avsedda att täcka samma objekt som begreppen privatbostadsfastighet, hyreshus eller fast driftställe i det förslag till lag om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation som bereds i . Termen allmänt tillgängligt telenät är hämtad från telelagen (1993:597). Termen är inte definierad i lagen men ett nät anses allmänt tillgängligt om det står till allmänhetens förfogande. Ett känn e- tecken för att nätet skall anses allmänt tillgängligt är att det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet. Datakommunik a- tion faller in under telelagens definition för telemeddelande i 1 §. Se vi- dare Post- och () rapport och Internet , sid. 143 och 152. Det skall vara fråga om nya förbindelser. I detta ligger att det skall vara fråga om nya ledningar för tele- och datakommunikation vid fast förbindelse eller nya radioförbindelser. Anslutningen skall vara dimensionerad för att huvudsakligen kunna bära multimediatjänster med god kvalitet. Med multimedia avses här datorbaserade presentationer som kombinerar två eller flera typer av medier (ljud, bild eller text), där användaren interaktivt kan påverka pr e- sentationerna. I regeringens proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, sid. 70) anges att begreppet bredband allmänt används utan att innebörden är klart definierad. Någon officiellt fas t- ställd definition finns inte, anges vidare, utan bredband är egentligen en beskrivning av hög överföringskapacitet för tele- och datakommunik a- tion. definierade i sitt betänkande Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) bredband som överföringskap a- citet för tele- och datakommunikation om minst /s i riktning såväl till som från användaren. En sådan kapacitet i nätet närmast abonnenten, det s.k. accessnätet, är så hög att både mottagande och sändning kan ske av rörliga bilder med god kvalitet. I glesbygden är radiolösningar många gånger den enda ekonomiskt rimliga accessformen. Radiolösningar me d- ger i allmänhet inte fullt så hög k apacitet. Det är inte möjligt att ange någon bestämd överföringskapacitet som gräns för att kostnader för nya förbindelser skall berättiga till stöd. Istället bör det utslagsgivande vara att förbindelsen skall vara dimensi o- nerad för att huvudsakligen kunna bära multimediatjänster med god kvalitet för det antal abonnenter som kan antas komma att ansluta sig till den. Det går inte att i detalj redogöra för vilka överföringskapaciteter som skall krävas för alla upptänkliga fall. Detta får bedömas efter b e- räkningar av vad som rimligen kan krävas i det enskilda fallet. I gles- bygd bör radiolösningar med lägre överföringskapacitet godtas om det inte är ekonomiskt rimligt att anlägga annan förbindelse. En närmare avgränsning av stödberättigande kostnader har ännu inte gjorts. Utgångspunkten är begreppet projektkostnader. I detta kan ingå material, arbetskostnad, hyra av utrustning m.m. för att etablera nätet. Kostnader för utnyttjande av mark får däremot inte ingå i underlaget. Regelmässigt ligger det ett marknadsvärde i att inneha ett nät. För att ta till vara detta marknadsvärde bör därför, i huvudfallet där kommunen genom upphandling tillser att någon annan anlägger nätet och blir näti n- nehavare, underlaget för stödet inte överstiga kommunens kostnader e n- ligt upphandlingen. Förenlighet med den kommunala likställighetsprincipen och något om den kommunala kompetensen samt regler om statsstöd Den kommunala kompetensen m.m. Utvecklingen mot ökad konkurrens i den offentliga sektorn har medfört att gränsen mellan offentlig och privat sektor blivit mindre markerad. Den offentliga sektorn agerar mer marknadsorienterat och affärsmässigt i sin egenskap av tjänsteproducent som den privata sektorn bryter in på marknader som traditionellt tillhört den offentliga sektorn. Kommuners och landstings traditionella förvaltningsområden har förn y- ats genom nya styrformer och alternativa driftsformer. Verksamheter som tidigare drivits i egen regi och i förvaltningsform har överförts till drift i privaträttslig form. Det kan vara kommunala bolag, kommunala driftentreprenader, offentlig bidragsgivning eller offentligt köp av tjän s- ter. Gemensamt för dessa alternativa driftformer är att det allmänna har ett obligatoriskt eller förväntat ansvar för verksamheten som sådan. I 2 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) fastställs att kommuner och landsting får bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . Kommuner eller lands- ting får vidare enligt 2 kap. 8 § genomföra åtgärder för att främja n är- ingslivet i kommunen eller . Individuellt inriktat stöd till en- skilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Dessutom finns i konkurrenslagen (1993:20) regler som är giltiga även för verksamhet, även om det kan konstateras att nuv a- rande regler i konkurrenslagen och kommunallagen i huvudsak reglerar förhållanden inom offentlig respektive privat sektor var för sig och inte tar sikte på de problem som uppstår när offentlig och privat näringsver k- samhet möts på samma marknad. Konkurrenskonflikter mellan offentlig och privat sektor som inte lö- ses inom ramen för särskild lagstiftning eller prövningsförfaranden ha n- teras av det av regeringen särskilt inrättade . När kommuner och landsting agerar som inköpare av varor och tjänster gäller lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, , som i sin tur bygger på EU-direktiv om offentlig upphandling. För en närmare redogörelse av de regler som har nämnts här hänvisas till betänkande Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) s. 49 f. Den kommunala likställighetsprincipen avser att förhindra att kommunen gynnar vissa grupper framför andra. Principen återfinns i 2 kap. 2 § kommunallagen. Där fastslås att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. I n- nebörden av denna princip är att kommuner och landsting inte får särb e- handla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Det fordras således rationella hänsyn eller sakliga överväganden för att en kommun skall få behandla sina ko m- munmedlemmar olika. Likställighetsprincipen innebär inte ett absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläg g- ningar eller tjänster bara åt vissa kommunmedlemmar. Grundprincipen måste dock vara att kommunen senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter.6 Av uttalanden i förarbeten till kommuna l- lag framgår att det är ofrånkomligt att det i en starkt decentraliserad o r- ganisation som t.ex. en kommun med heltäckande kommundelsnämnder kan uppstå variationer beträffande servicenivå mellan olika kommund e- lar. 6 Den nya kommunallagen, m.fl., Kommentus, 1993, s. 66. För stödet till kommunerna för att bygga ut lokala allmänt tillgängl i- ga telenät bör likställighetsprincipen innebära att det inte finns något hinder mot att kommuner upphandlar utbyggnad eller anlägger nät i ett område trots att det inte finns motsvarande nät i andra områden eller delar av kommunen, förutsatt att det ingår i kommunens planering att tillse att det byggs ut sådant nät i andra områden med liknande förutsät t- ningar. I sammanhanget är det viktigt att behandla om statsstöd (o f- fentligt stöd). Direkt ekonomiskt stöd från staten, en kommun eller b i- stånd med kommunala medel som gynnar vissa företag eller viss pr o- duktion faller under reglerna för statligt stöd. 7 Reglerna återfinns i ar- tiklarna 87–89 i . I sammanhanget bör också nämnas a r- tiklarna 96–97. Medan artiklarna 87–89 är riktade mot selektiva åtgä r- der avser artiklarna 101–102 samrådsförfaranden för att undvika sne d- vridningar av konkurrensen till följd av generella stödsystem. I stat s- stödsreglerna görs ingen åtskillnad mellan privat och offentlig företag s- samhet. (offentliga företag) är principiellt liksom privata underkastade konkurrensreglerna i . Artikel 31 om anpas s- ning av statliga handelsmonopol har också samband med här aktuella frågor och kan komma att tillämpas parallellt med artiklarna 87–89. I artikel 87 återfinns huvudregeln om förbud mot statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Undantagen i fördra- get finns i p. 2 och 3 i artikeln samt beträffande jordbrukspolitiken och transportpolitiken. Utöver artiklarna i finns bestämmelser som har utfä r- dats på grundval av EG-fördraget. Rådet har utfärdat förordningar om statsstöd särskilt beträffande regionalstöd och sektorstöd. Kommissionen har också utnyttjat sin rätt att komplettera regelverket med ett flertal rättsakter som reglerar villkoren för stöd i form av direktiv, riktlinjer, skrivelser m.m.8 Det offentliga stöd som utgår till det svenska näringslivet är anmält och godkänt av och finns närmare redovisat bl.a. i årliga rapport näringsliv och näringspolitik, s. 19. Vidare finns lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemen- skapernas konkurrens- och statsstödsregler. Lagen innehåller regler om kommunala stödåtgärder. Där stadgas att kommuner och landsting är 7EU och EG-rätten, Allgård m.fl., 3 uppl., s. 394. 8EU och EG-rätten, Allgårdh m.fl., 3 uppl., s. 394. skyldiga att lämna upplysningar till regeringen om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av EU- kommissionen samt om upphävande av kommunala beslut som strider mot artikel 92 (numera 87) i . I artikel 87 anges som huvudregel att: stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vi l- ket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I artikeln anges också vilka stödformer som är förenliga med den geme n- samma marknaden. Godtagbara är såvitt här är av intresse stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. Därutöver kan som förenligt med den gemensamma marknaden anses bl.a. stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vi s- sa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfatt- ning som strider mot det gemensamma intresset. Det är kommissionen som efter anmälan från medlemsland avgör vilka stöd som är förenliga med den gemensamma marknaden. För att stödet till kommunerna för bredbandsutbyggnad inte skall a n- ses falla under statsstödsreglerna måste stödet vara av generell karaktär och får inte gynna vissa företag eller viss produktion. Ett statligt stöd kan således varken gynna ett enskilt kommunalt eller privat bolag eller näringsverksamhet som ägnar sig åt bredbandsutbyggnad eftersom detta skulle kunna snedvrida konkurrensen på marknaden för nättjänster. Ett statligt stöd för bredbandsutbyggnad måste därför utformas på ett sådant sätt att det skall leda till en utbyggnad av infrastrukturer på ett för marknadens aktörer konkurrensneutralt sätt. Stödet måste vara fö r- enligt med huvudregeln i artikel 87.1. Ett stöd som utgår till kommune r- na för att de själva skall anlägga telenät och sedan upplåta nätkapacitet, varigenom de kommer att bedriva televerksamhet och utgöra teleoperatö- rer enligt telelagen, kan hota att snedvrida konkurrensen på teleområdet. Ett sådant stöd kan också utgöra ett hinder mot etableringsfriheten inom gemenskapen genom att missgynna företag från andra medlemsstater som vill etablera sig som teleoperatörer i . Om kommunerna istället använder stödet till att upphandla utbyggnad av sådana nät som inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund för att därigenom försöka tillgodose kommun-medlemmarnas behov av IT- infrastruktur och om upphandlingen sker enligt en modell där den som erhåller uppdraget etablerar sig som nätoperatör och åtar sig att erbjuda t.ex. nätkapacitet inom ett område som öppen upphandling s- form tillämpas, bör stödformen inte anses snedvrida eller hota att sne d- vrida konkurrensen. I de undantagsfall där ett upphandlingsförfarande inte ger några anbud alls och det alltså trots stödet inte är möjligt för kommunen att få någon som mot skäliga villkor vill etablera infrastru k- tur i området kan kommunen välja att bygga själv och också driva nätet. Det bör inte heller utgöra ett hinder för att t.ex. kommunala bolag deltar i upphandlingsförfarandet förutsatt att full konkurrensneutralitet råder beträffande villkoren, t.ex. beträffande markvillkor. Givetvis måste det kommunala bolaget också behandlas på samma sätt som övriga i up p- handlingsförfarandet på samma sätt som sker i andra sammanhang där kommunala bolag deltar i upphandling och där lagen om of- fentlig upphandling är tillämplig. 3.3Villkor som gäller näten i funktion Nätet skall vara öppet Öppenhet kan definieras som att det skall vara tillgängligt och kunna hyras av alla operatörer. har i en rapport 9 föreslagit att de subventioner som föreslagits i IT-propositionen bör vil l- koras med att lösningar som främjar konkurrens används, särskilt inn e- hållskonkurrens liksom konkurrens mellan olika leverantörer på IP- nivån. Att åstadkomma lösningar som garanterar goda möjligheter till konkurrens i accessnäten är dock inte alldeles enkelt. Anslutningen bör för att medge öppenhet vara anordnad så att den medger att abonnente r- na kan välja operatör oberoende av andra abonnenter inom fastigheten, villaområdet, industriområdet eller motsvarande. Detta betyder bl.a. att anslutningspunkten i fastigheten (fasighetsnoden) eller motsvarande för villaområde och industriområde (fastighetsområdesnoden) skall vara utformad så att flera operatörer har möjlighet att placera sin aktiva u t- rustning i utrymmet för anslutning av en enskild abonnent. Härvidlag gäller dock allmänt att det är svårast att tillgodose krav på öppenhet i accessnätet närmast abonnenterna, det som vanligen benämns fastighetsnätet och som inte omfattas av stödet till kommunerna. Möjli g- heterna att åstadkomma konkurrens på transportnätsdelen är dock enkl a- re, åtminstone så länge det finns tillräckligt med fiberledningar som kan upplåtas åt operatörer. 9 Risker för monopolisering av bredbandstjänster till flerfamiljshus . För stödet kan villkor ställas innebärande att kommunen tillförsäkrar sig att nätet är öppet. Det kan exempelvis utformas så att stöd endast utgår där nätinnehavaren åtar sig att tillhandahålla ledning eller annan form av nätkapacitet till andra. Kommunen kan även som villkor för att upplåta mark ställa sådana villkor. Priserna skall vara rimliga och enhetliga inom kommunen Med rimliga priser avses att subventionen skall få genomslag i de priser till vilka nätet erbjuds på marknaden. Begreppet enhetlighet kan tolkas så att priset är avståndsokänsligt. Kommunerna skall för att få stöd g e- nom avtal i samband med upphandlingen se till att nätinnehavaren till- handahåller nätkapacitet på villkor som är rimliga med beaktande av det stöd som har utgått för att anlägga telenätet. Kommunen kan även som villkor för att upplåta mark ställa sådana villkor. 4 Former för utbetalning m.m. Enligt tilläggsdirektivet skall stödet belasta statsbudgetens inkomstsida och utgå i form av en reduktion av kommunens skatteinbetalningar. Som exempel på en sådan form nämndes i tilläggsdirektivet kreditering på skattekonto i likhet med stöd som lämnas för anställning enligt lag (1999:591) om kreditering av anställningsstöd på skattekonto. Arbet s- marknadsstyrelsen (AMS) fattar i det fallet beslut om stöd till arbetsg i- vare och översänder en datafil till () som, utan eget beslut10, krediterar arbetsgivaren i efterskott. På ett liknande sätt skulle en myndighet, exempelvis eller annan myndig- het, fatta beslut om stödet till en kommun, varefter verkställer krediteringen. Kreditering av anställningsstöd på skattekontot innebär följande e n- ligt regeringens proposition (prop. 1998/99:100): AMS eller länsar- betsnämnden skall fatta beslut om anställningsstöd. Stödet består i att skattekontot för den arbetsgivare som anställer en arbetslös med anstäl l- ningsstöd genom myndigheterna försorg krediteras med beslutat stödb e- lopp. Beslutet om anställningsstöd innebär således en minskning av det belopp som arbetsgivaren skall betala in på skattekontot. Vidare fram- går av propositionen att regleringen av att stödet får ges ut bör ske g e- nom lag. Lagförslaget är av så enkel beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Något yttrande av lagrådet har därför inte i n- hämtats. Det förslag som då lämnades och antogs av (bet. 1998/99:FiU27, rskr. 1998/99:249 UO14) innebar att utgifterna för a n- ställningsstödet inte belastar utgiftsområdet. Enligt skattebetalningslagen (1997:483) 3 kap. 5 § upprättas skattekonto för varje person som är skattskyldig enligt denna lag. Skattebetalning s- lagens bestämmelser om skattekonto omfattar även kommuner, eftersom 10 annat än om själva krediteringen. dessa är skattskyldiga exempelvis enligt mervärdesskattelagen och skyl- diga att erlägga sociala avgifter. Enligt 1 kap. 1 § skattebetalningslagen omfattar lagens tillämpningsområde också mervärdeskattelagen (1994:200) och lagen (1981:691) om socialavgifter. En kommun är skattesubjekt enligt mervärdesskattelagen genom att den inte är undanta- gen från lagens tillämpningsområde i 1 kap. mervärdesskattelagen och är också skyldig att erlägga sociala avgifter för sina anställda. Eftersom det finns skattekonto så finns förutsättningar att låta stödet till kommunerna för att anlägga lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet utgå i form av en kreditering av deras skatt e- konton på samma sätt som enligt lagen (1999:591) om kreditering av anställningsstöd på skattekonto. I Riksrevisionsverktets (RRV) årliga rapport till regeringen för (RRV 2000:16) har RRV lämnat bedömningar avseende nettoredovi s- ning på statsbudgeten. RRV skriver att RSV har krediterat skattekontot med anställningstöd i enlighet med förordningen (1997:1275) om a n- ställningsstöd och har därmed finaniserat bidraget med medel från in- komsttitel. Redovisad skatt mot inkomsttitel har därmed minskats med utgifterna för anställningsstödet, med nettoredovisning på statsbudgeten som följd. Enligt lagen om kreditering av anställningsstöd på skattekonto får a n- ställningsstöd tillgodoföras arbetsgivare genom kreditering på skatt e- konto. Regeringen har utnyttjat möjligheten och beslutat att stödet skall krediteras skattekontot. Enligt RRV står beslutet i strid mot budgetla- gens krav på att inkomster och utgifter skall redovisas brutto på stats- budgeten, dvs att skatteinkomster inte får minskas med utgifterna för anställningsstöd. De grundläggande reglerna om finansmakten finns i 8 och 9 kap. reger- ingsformen (RF).