sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Det har hävdats att den vidgning av världsekonomin, eller globalisering, som skedde var mäktigare än den som ägt rum . Relativt sett var sannolikt förändringen i de ekonomiska vill- koren mellan exempelvis 1850 och 1870 större än den mellan 1975 och 1995.2 Det innebar att den starka internationalisering av ekonomin som växt sig allt starkare bröts. skedde i utbytet mellan staterna, accentuerat av börskraschen i 1929. Mätt i procent av BNP var omfattningen i världshandeln och i utlands- investeringarna för de rika industriländerna jämförbar med dagens omfattande ekonomiska internationalisering. Perioden mellan första världs- krigets utbrott och cirka 1970 skiljer däremot ut sig från såväl tiden före som efter den.3 Med utgångspunkt i de tendenser som kan iakt- tas kan man dock inte utgå från att det kommer att ske en oavbruten fortsatt globalisering framöver. Globaliseringen, liksom idén om globalisering, måste ses i ett historiskt perspektiv. Faser med ökad ekonomisk och kultu- rell integration tvärs över nationsgränserna har växlat med faser där protektionism har rått och minskat utbyte över nationsgränserna ägt rum.4 Vad är globalisering? Begreppet globalisering används ofta utan att dess innebörd preciseras. Det brukas för att beskriva en utveckling med världsomspännande kulturell kon- vergens, snabb och global informationsspridning och ett allt friare flöde av kapital, varor och tjänster över nationsgränserna. Globalisering innebär utvidgning och intensifi- ering av sociala, ekonomiska och politiska relatio- ner – ett flerdimensionellt fenomen som omfattar många olika slags processer och som fungerar på många olika tidsskalor.5 har definierat globaliseringsprocessen i ekonomiska sammanhang med en uppdelning i tre etapper. En etapp utgörs av internationalisering och har bland annat form av ett ökat handels- utbyte. En annan etapp utgörs av transnationali- sering och består bland annat av en ökning av ut- ländska direktinvesteringar och tillväxt i multi- nationella företags operationer tvärs över nations- gränserna. Den tredje etappen är den direkta globa- liseringen, bestående av avreglerade finansmarkna- der och världsomspännande nätverk för produk- tion och information.6 Somliga menar att distinktionen mellan inter- nationalisering å den ena sidan och globalisering å den andra sidan är av avgörande vikt. Enligt dessa utmärks internationaliseringen, oavsett det är fråga om ekonomiska, politiska eller kulturella relati- oner, av att den är styrd eller överenskommen mel- lan stater i en eller annan form. Somliga, men inte alla, hävdar att globaliseringen däremot innebär att de enskilda nationalstaternas möjlighet att styra, kontrollera eller välja mellan olika alternativ har försvunnit eller avsevärt minskat.7 Andra analytiker betonar att globaliseringen inte består av spontana skeenden. Att reglering på nationalstaternas nivå ersätts med mellanstatlig el- ler överstatlig reglering är ett resultat av en med- veten politik. De mäktigaste staternas inflytande stärks. Flera samhällsvetare har påpekat att det tillfogats ytterligare ett element i globaliseringen, nämligen insikten om en global miljö.8 I takt med vetenskapens landvinningar har vi fått allt mer kunskap om människans beroende av sin ekologiska omvärld och hur handlingsmönster och verksamheter hotar den. Genom medier- nas och informationsteknologins utveckling får vi allt mer och allt snabbare kunskap om såväl konti- nuerliga verksamheters långsiktiga miljökonsek- venser (t.ex. i form av ozonskiktsuttunning) som akuta miljökatastrofer (allt från jordbävningar till kemikalieolyckor). Ett allt tydligare drag för dagens miljöproblem är att de är diffusa, det vill säga svåra att avgränsa och rum. Å ena sidan kan det tolkas som att miljö- frågan blivit allt svårare att politiskt hantera – den överskrider traditionellt politiska gränser, inte minst den nationalstatliga. Å andra sidan kan det tolkas som att mänsk- ligheten ställs inför kunskapen om globala miljöproblem, problem där ingen na- tionalstat eller region kan vara säker på att undgå att drabbas av negativa miljökonsekvenser, och där en enskild nationalstats agerande inte är till- räckligt för att undvika ett realiserande av dessa miljöproblem. Detta är grunden för att forskare ställer för- hoppningar på att de globala miljöproblemen kan tjäna som bas för utvecklandet av ett globalt med- vetande om människans beroende av miljön och därmed kan politiska och sociala lösningar på miljöproblematiken underlättas. Genom den nya informationstekniken, inte minst satellitbaserad television, har också föreställningen om jordens befolkning som en ödesgemenskap kraftigt förstärkts. För allt fler yrkesgrupper, veten- skapsmän och forskare, företag och institutioner är deltagandet i nätverk över nationsgränserna väl så viktigt som tillhörigheten till en viss stat.9 Produktionsformerna har förändrats och en allt större del av de varor och tjänster som erbjuds på marknaden baseras på kunskap och information vilket medför att produktionen i växande grad är frigjord från geografiska och fysiska bindningar. En teknisk utveckling som gjort effektivare och snabbare kommunikationer tillgängliga för allt fler påskyndar utvecklingen. Att allt fler stater förfogar också över massförstörelsevapen som kan hota hela mänskligheten bidrar också till detta. Föreställningar om övergripande gemensamma mänskliga rättigheter har fått en större spridning och fäste såväl i överenskommelser mellan stater som genom bildandet av flera medborgarorganisa- tioner med global aktionsradie. Musik, konsumtionsvaror, filmer och underhåll- ning har i många fall en nära nog världsomspän- nande spridning, symboliserad av märkesnamn som Mc , Coca Cola och Levi´s, artist- grupper som och och evenemang som och . Det engelska språket har bl.a. därigenom fått en världsdominerande ställ- ning. Det som mer än något annat blivit centralt i diskus- sionen om globalisering är emellertid den ekono- miska utvecklingen . Det är inte minst den internationella handeln, utlandsin- vesteringarna och det finansiella kapitalets rörelse över gränserna som fått stor uppmärksamhet. Världshandeln hade en omfattning som var 16 gånger större än vad som var fallet 1950. Tillväxten är ett resultat av såväl medveten politik (, WTO m.m.) som bättre och billigare transportmedelsorganisation och i viss utsträck- ning att vissa delar av och växt i betydelse. av världshandeln är dock koncentrerad till OECD-länderna.10 På marknaden existerar ojämlika villkor för handel: Det är exempelvis ett problem att bl.a. bönder tvingas avyttra sina produkter till priser långt under världsmarknadspriser. Utlandsinvesteringarna har växt ännu snabbare än utrikeshandeln. ökade utlands- investeringarna i världen med ett årligt genomsnitt på medan motsvarande tal för utrikes- handeln är . De 150 största företagen, främst koncentrerade till , och , svarar ensamma för en tredjedel av utlands- investeringarna.11 Enligt viss forskning finns det de senaste årtion- dena en ökad tendens till att stora världsomspän- nande företag sprider sina centrala funktioner till flera stater och kontinenter. Detta till skillnad från den organisation, med alla centralt styrande funk- tioner geografiskt koncentrerade, som var typisk från och med och därefter. En bidragande faktor till den nutida in- ternationaliseringen är att innovationsprocesser i stigande grad är globala och kräver närvaro i flera olika stater och kontinenter för framgång i flera företags verksamheter. Färre gränshinder och sänkta kostnader i långväga transporter har också lett till strukturförändringar bland annat till följd av att skalfördelar ökat konkurrenskraften i stor- företagande.12 Även detta förhållande har bidragit till att utlandsinvesteringarna i världen har växt tre till fyra gånger snabbare än världshandeln. Den senare har i sin tur växt drygt snabbare än världsekonomin.13 Att utlandsinvesteringarna växt i stor omfatt- ning har flera förklaringar. En viktig förklaring är avregleringen av kapital- marknaden och överenskommelser mellan staterna om ett regelverk på detta område, inte minst inom . Detta har gett internationellt verksamma företag nya möjligheter att utnyttja kostnadsskill- nader beroende på differenser i löner, skatter och utbudet av produktionsfaktorer i olika delar av världen.14 Även teknologiska förändringar, framför allt när det gäller IT, och den internationalisering av innovationsprocesser som nämnts ovan har bety- delse.15 Framgång på marknader förutsätter att företag förändrar sitt beteende till dessa ändrade villkor och resultatet är bland annat de ökade ut- landsinvesteringarna. Det mest betydelsefulla inslaget i globaliseringen av ekonomin torde dock bestå i de fria rörelserna av finansiellt kapital över gränserna. Med finansmark- nadens globalisering menas här handel med valu- tor, aktier, obligationer och andra värdepapper. Värdet på betalningar i denna handel har sjudubb- lats perioden –1997 och den dagliga omsätt- ningen på valutamarknaden är 40 gånger större än dagsvärdet i världshandeln med varor.16 Omsättningen av svenska kronor mot utländsk valuta var 1997 drygt åtta gånger större än 1986 på den svenska valutamarknaden, som både BNP i löpande priser och utrikeshandeln endast fördubblades. Den dagliga omsättningen på den svenska valutamarknaden uppgick till , vilket kan jämföras med att BNP beräknats till 1739 miljarder kro- nor. Betalningar kopplade direkt till utrikeshan- deln svarade endast för av omsätt- ningen av svenska kronor i valutahandeln.17 Rörelserna på finansmarknaderna består till stor del av att kortsiktiga placeringar görs i en ständig strävan till värdesäkring och vinst. kan en sådan oavbruten handel i stort sett ske oav- sett nationsgränserna med hjälp av en teknik som gör information tillgänglig och med operationer som ger ögonblicklig effekt. Hur detta kapital förflyttas beror till stor del på förvänt- ningar, inte minst när det gäller räntor, skatter och på den effektivitet i verksamheten som olika mark- nadsplatser kan erbjuda. Rörelser kommer till stånd på grundval av uppgifter om händelser som får en sekundsnabb världsvid spridning. Ofta är det inte en bedömning av vilka reella effekter som den uppgivna händelsen får i ekonomin utan en bedömning av hur andra aktörer kan förväntas re- agera på uppgiften som blir vägledande för hand- landet. Politik som inte motsvarar marknadsanaly- tikers personliga bedömningar av vad som gynnar ett visst lands ekonomi blir bestraffad med fallande valutakurs och höjda räntor.18 Förutom den avreglering på finansmarknaden som är nära nog global, och som inleddes i och , främjas till- växten i handeln med valutor av att transaktionerna är skattefria. De största investerarna och multi- nationella organisationerna, som bestämmer hur kapitalet placeras, har säte i , , , och . Kapitalflödet är i princip globalt, men spridningen av kapital är inte jämnt fördelad över jordklotet.19 Marknadsekonomi och representativ demokrati samexisterar i . Från demokratisynpunkt finns det därför skäl att i första hand ta fasta på att det sociala kapital, den mellanmänskliga tillit och det starka civilsamhälle, som främjar demokratins utveckling även bedöms ha stor betydelse för marknadsekonomin.20 Institutionerna, det vill säga samhällets långsiktiga spelregler för mänsklig sam- levnad, präglar handlingarna och bestämmer ut- vecklingen i såväl det ekonomiska som politiska livet. Marknadsekonomi förutsätter inte bara en rättsstat utan också goda och varaktiga institu- tioner, vars fortbestånd bäst främjas av demokrati. Globaliseringens effekter för samhällsutveck- lingen, och därmed för demokratin, är ett kontro- versiellt ämne i politiken och ganska vitt skilda me- ningar finns också bland samhällsforskare. Att globaliseringen utsätter nationalstaterna och sam- hällets institutioner för ett omvandlingstryck råder det kanske inte delade meningar om. Men uppfattningarna går vitt isär när det gäller hur stort detta tryck är, om utvecklingen är önskvärd eller inte och hur en politik som vidmakthåller och vidgar demokratin bör se ut. Synen på globali- seringen är helt enkelt beroende av politiska värde- ringar. Delvis beror skilda synsätt på en olikartad verklighetsuppfattning om vilket handlingsutrym- me enskilda stater faktiskt har i nuvarande fas av globalisering. Många menar att utrymmet för poli- tik på nationell nivå minskat, att handlingskraft främst måste visas för att åstadkomma en anpass- ning till en omvärld som inte låter sig påverkas inom nationsgränsernas ram. Alternativet till anpassning nationellt är att i samverkan med andra stater åstadkomma handlingskraft bortom nations- gränserna. Genom att underlätta ökad rörelsefrihet över grän- serna ökar medborgarnas möjligheter att utnyttja sina medborgerliga rättigheter för att ha själv- bestämmande i sina liv. På ett mycket intressant sätt spränger globaliseringen ett antal gränser för informationsutbudet. Medborgaren får snabbt till- gång till information om politiska händelser run- tom i världen till glädje för sin bildning och kanske också opinionsbildning. Allmän världsomfattande tillgång till information om händelser i samma stund de inträffar torde också främja demokratin genom att ge flera medborgare ökade möjligheter att påverka politiska beslutsprocesser i de fall dessa är öppna för demokratiskt inflytande. Det vidgade informationsutbudet är emellertid till dominerande del präglat av ett västerländskt perspektiv. Denna skevhet har betydelse för hur de politiska debatterna utformas runtom i världen. Det finns en risk för att globalt inflytelserika medier skapar internationella eller globala opinio- ner som påförs medborgarna uppifrån. global offentlighet fordrar att medborgaren får till- gång till ett mycket brett spektrum av perspektiv och synvinklar på såväl det globala som det natio- nella och det lokala.21 Informationsutbudet har en slagsida till förmån för de mest resursstarkas efterfrågan och intressen. Möjligheterna till deltagande i massmediernas skildringar och debatter med internationell räck- vidd föreligger endast för ett fåtal. Risken för att även en omfattande konsumtion av mediernas innehåll leder till en ensidig världsbild är alltså påtaglig.22 Demokratins ideal förutsätter ett öppet samhälle. Vars och ens rätt att ta sig till närmaste järnvägs- station eller flygplats och ta sig vart som helst i värl- den utan tillstånd från statsmakten betraktas i demokratier med goda skäl som en viktig demo- kratisk rättighet. Det är i diktaturer och av själv- härskare som ett fritt utbyte över gränserna för- nekas. Att bygga hinder vid statsgränserna ingår ofta i strategier för att stoppa en demokratisk ut- veckling. Förutsättningarna att utnyttja rörelsefriheten över nationsgränserna är inte jämlika. Det är också ett faktum att även de formella möjligheterna för lågutbildade och resurssvaga personer att fritt röra sig över nationsgränserna är mindre nu än vad de var sedan.23 Och medan rörelsefriheten över nationsgrän- serna på finansmarknaden ökat enormt så har hindren när det gäller inter- nationell rörlighet blivit större för i varje fall den lågutbildade arbetskraften. Kulturbunden kom- munikation har blivit allt viktigare i den högt utvecklade ekonomin. Det har bidragit till en hög rörlighet men endast för en mindre krets av speci- . Vad händer med nationalstaterna? En stor del av diskussionen på detta område gäller emellertid hur nationalstaternas möjligheter påver- kas av globaliseringen. Här går meningarna vitt isär. Några menar att nationalstaterna är på väg att spela ut sin roll och att de har en framtid lik svunna tiders stadsstater eller imperier. Andra menar att staternas roll förvisso förändras men att de i vissa avseenden har en än viktigare roll att spela även . De som hävdar detta brukar också understryka att den hittida globaliseringen i allt väsentligt är ett resultat av beslut av och genom staterna. Åter andra brukar hävda att enskilda nationalstater måste sluta sig samman i större grupperingar för att undgå att bli randstater utan egentligt inflytande på den poli- tik som är angelägnast för framtiden.24 Det finns de som menar att globaliseringen innebär att staterna fragmenteras, och att olika delar av statsmakten tenderar att vävas in i olika omvärldar av internationella organisationer, andra stater, företag och intresseorganisationer och att olika delar av statsmakten i allt mindre grad är kopplade till varandra.25 Andra menar att en upp- splittring också sker av samhället inom national- staterna. Det är en illusion att tro att alla sitter i samma båt i den globala ekonomins nationalstater. Vill- koren skiljer sig radikalt mellan de globalt lätt- rörliga specialisterna (symbolhanterarna), de yrkes- verksamma i företag som är utsatta för inter- nationell konkurrens och övriga, exempelvis arbetslösa och de som är sysselsatta i lokala service- näringar.26 Det kan komma att leda till sociala slit- ningar mellan de förra och de senare.27 Globaliseringen har alltså inte bara gränsöver- skridande effekter. Möjligheterna till lokalt infly- tande på arbetsplatser och i kommuner påverkas av fjärrägande, det penningpolitiska beroendet av omvärlden etc. Det förhållandet att som stat anslutit sig till väsentligt fler internationella organisationer med maktbefogenheter jämfört med vad som var fallet vid antyder vidare att statens makt inte behöver ha minskat. Men det går inte att sätta likhetstecken mellan staternas möjlig- heter att reglera samhället, nationellt och internati- onellt, och medborgarnas möjligheter att vara delaktiga, deltagande och ha inflytande i demo- kratiska beslutsprocesser.28 Demokratin fördjupas knappast om statens möjlighet att reglera växer genom internationellt samarbete eller genom gemensamt beslutsfattande med andra stater och denna reglering sker i former där medborgarnas möjligheter till inflytande minskar. Särskilt allvar- ligt för demokratin blir det om nationalstatens makt minskar som medborgarnas möj- ligheter att kontrollera och styra statsmakten också minskar.29 Internationaliseringen av politiken innebär att allt flera beslut om regleringar är ett resultat av för- handlingar mellan stater istället för av öppna, demokratiska beslutsprocesser. Inrikes- och utri- kespolitiken har sammanflätats alltmer och gräns- området mellan inrikes- och utrikespolitik har blivit allt mera diffust. Ut- vecklingen innebär också att beslut flyttas längre bort från medborgarna, till sammanhang som är svårare att överblicka och känna. När beslut vuxit fram i internationella nätverk och partnerskap för- svåras ansvarsutkrävandet.30 Förhandlingar är förvisso också ett inslag i nationell politik. Här finns dock ett regelverk och en offentlighet som alls inte föreligger i samma utsträckning när politik delegerats till mellanstat- liga eller överstatliga institutioner och självfallet heller inte när sådant beslutsfattande är delegerat till expertbaserade organisationer utom politikers räckvidd. Förutsättningarna för insyn, påverkan och utkrävande av ansvar är i allmänhet avsevärt bättre när det gäller beslut som föregåtts av för- handlingar i kommuner och i riksdag än när beslutet formulerats i förhandlingar med andra stater, i mellanstatliga organisationer eller i exem- pelvis internationella standardiseringskommissio- ner. Det är en allmänt omfattad tes bland förhand- lingsforskare och praktiker att tystnad under för- handlingsskedet gynnar möjligheterna att nå ett eftersträvat resultat. Även om syfte, motiv och re- sultat vid övernationella förhandlingar redovisas kan det vara svårt för medborgare att få insyn och ha inflytande i sådana beslutsprocesser. Det är svårt att veta hur och av vem man ska utkräva ansvar: Var förhandlingsresultatet det bästa möjliga med tanke på uppgivna syften och motiv? Det är dessutom ofta svårt att återta besluts- makt som delegerats till övernationella organisatio- ner. De bygger på förhandlingar och enighet åstad- kommen genom kompromisser. Missnöje med ett beslut kan i vissa fall bara hanteras genom att träda ur organisationen. Därmed lämnar man också ett beslutsfattande som anses vara av yttersta vikt för den enskilda staten. Skillnaden mellan vad som å ena sidan är folkvaldas ansvar och det som de å andra sidan har förutsättningar att påverka riskerar att bli mycket stor. En växande misstro mot demo- kratin kan bli resultatet. Hur medborgarna kan kontrollera beslut och beslutsprocesser är här en central fråga. Delege- ringen av beslutsfattande till övernationella organ kan bli så omfattande och långtgående att det poli- tiska systemet drivs till en punkt där man kan tala om det som en demokrati.31 Beslut som tillkommit efter förhandlingar och genom kompromisser mellan många stater är i allmänhet svåra att ändra. Grunden för kompromissen kan ryckas undan om en av flera punkter i en överens- kommelse förändras och därför kan förändringar utebli trots att det finns en stor uppslutning bakom krav på förändringar på just denna punkt. Om allt mer bäddas in i en internationaliserad förhandlingsdemokrati, finns det risk för att man reducerar medborgarnas möjligheter att ha insyn och vara delaktiga i beslutsprocesserna.32 Inför och under övernationella förhandlingar är stora delar av beslutsunderlaget ofta hemliga. Det gäller inte minst kunskaper och bedömningar av andra medverkande staters förhandlingspositioner. I allmänhet finns också en obenägenhet att tydligt klargöra den egna statens förhandlingsposition, eftersom framgång i förhandlingar med många utomstående parter förutsätter ett mandat som medger flexibilitet. Offentlighet inför förhand- lingar kan leda till låsningar som skadar möjlig- heterna att tillgodose den egna nationens intresse under realförhandlingarna. Beslutsprocesser gen- om internationella förhandlingar riskerar att bli mindre förutsebara, vilket minskar förutsätt- ningarna för insyn och inflytande. För i varje fall små stater gäller också att natio- nellt samförstånd som regel anses stärka förhand- lingspositionen i internationella sammanhang. Internationella förhandlingar är ofta tröga och tids- krävande. Beredskap för att regeringsskifte kan inträffa under förhandlingarna är ett förhållande som stimulerar till samförstånd. När partier avstår från att artikulera medborgaropinioner eller idé- mässigt förankrad politik av detta skäl är det ett exempel på hur ett föregivet statsintresse sätts före demokratins ideal. När beslut i ökad utsträckning fattas i slutna rum och utan att frågorna debatteras öppet av etablerade partier ökar utrymmet för att även extrema, odemokratiska krafter kan vinna stöd i opinionen. Öppenhet, insyn och en genomskinlighet som möj- liggör att ansvar utkrävs är omistliga värden i en demokrati. Det finns en risk att dessa värden för- skingras om politiskt beslutsfattande sker i former med lägre halt av demokrati, när öppna besluts- salar ersätts med slutna förhandlingsrum. Den hot- bild som framträder är att de internationaliserade demokratierna och de övernationella organisatio- nerna kommer att leverera en alltför anonym och inflexibel politik som inte motsvarar den segerrika demokratins krav på tillgänglighet, öppenhet och rörlighet. Detta innebär självfallet inte ett fördömande av internationellt samarbete eller nödvändigtvis en varning för ett utökat mellanstatligt samarbete och överstatligt beslutsfattande. Beslut om in- träde i övernationella organisationer kan mycket väl vara demokratiska utan att den aktuella orga- nisationen i sig är en demokrati.33 Deltagande i internationella organisationer kan motiveras med andra värden än demokratins, exempelvis fred, ekonomisk tillväxt eller förbättrat skydd för liv. Samverkan mellan stater kan öka möjligheterna för politiska krafter i demokratier att gemensamt åstadkomma handlingskraft när villkoren för poli- tikens bedrivande ändrats till följd av att ekono- mins aktörer agerar i och mellan många stater.