sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Det kan inte helt uteslutas att mandatperiodens för- längning kan ha bidragit till ett lägre valdeltagande. Däremot behölls den gemensamma valdagen, trots argumentationen om att den kommunala självsty- relsen och verksamheten ökat. Motståndare till skilda valdagar betvivlade att de lokala frågorna skulle klara konkurrensen med rikspolitiken och varnade dessutom för att valdeltagandet skulle minska. Det bör dock tilläggas att svenska folket gått till val vid inte mindre än fyra tillfällen . Förutom de allmänna valen har som bekant även hållits folkomröstning om medlems- kap i EG/EU 1994 och Europaval 1995. De flesta erfarenheter av skilda valdagar är att de ger ett lägre valdeltagande i kommunalvalen. Och detta är otvivelaktigt den största invändningen emot idén, särskilt som vi befarar att det är just de väljargrupper som redan nu röstar i allt mindre ut- sträckning som då kommer att avstå från att rösta. Det starkaste argumentet för skilda valdagar har att göra med att valrörelser har en mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst partiorganisatio- nerna. Med långa mandatperioder riskerar verk- samheten att tappa i tempo. I samband med riks- dagsval ökar andelen som upplever sig som an- hängare till ett parti jämfört med mellanvalen.64 Det finns även en risk att partiorganisationerna får en svacka efter valet under en fyraårs- period.65 Det uppfordrande allvaret i våra parti- och val- studier gör att vi tilldelar detta argument en särskild tyngd. Vi menar att i det prekära läge som det sven- ska partisystemet nu befinner sig finns det skäl att noggrant pröva flera vägar att stimulera parti- arbetet och lokala politiska diskussioner. Skilda val- dagar kan vara ett sätt att lösa problemet med långa mandatperioder. Men, och detta är viktigt, det är en stor utmaning för det lokala partiarbetet att på lång sikt utveckla de lokala valen på ett sådant sätt att särskilt de medborgare som känner starkt ut- anförskap finner valet meningsfullt. Det sätt på vilket medborgarnas egna valhandlingar utvecklats kan sägas ha försvagat de argument som tidigare utredningar anfört mot en sådan reform. Som vi tidigare redovisat förmår väljarna i ökad utsträckning urskilja det kommunala valet genom att splittra sina röster mellan riksdags-, landstings- och kommunalvalen. Vi ser också att väljarna i ökad utsträckning röstar på partier som bara ställer upp i kommunala val. Dessutom menar vi att kom- munerna blivit allt vik- tigare för medborgarna. Deras självständighet gen- temot statsmakten har ökat i vissa bestämda avse- enden. Allt detta gör att medborgaren har fått ett ökat intresse av att lösgöra kommunalvalet från rikspolitiken. Med andra ord skulle skilda valdagar ytterliga- re betona ansvarsfunktionen i de allmänna valen. Väljarnas möjligheter att identifiera var de politiska frågorna behandlas och att utkräva ansvar för poli- tiken skulle underlättas. De kommunala- och landstingskommunala frågorna skulle få en bättre chans än vad som är fallet att få genomslag i en valrörelse. Detta gäller i hög grad även beträffande de regionala utvecklingsfrågorna, och de förekom- mande valen till regionparlament. Skilda valdagar skulle kunna underlätta för väljarna att engagera sig i kommunala frågor. Skilda valdagar ligger även i linje med person- valet; en reform där ansvarsutkrävandet blir tyd- ligare i förhållandet mellan väljare och valda. Enligt innebär skilda valdagar att ansvar utkrävs av de kommunalt förtroende- valda på grundval av deras program och handlingar. Därmed ökar medborgarinflytandet över de kom- munala besluten.66 Ett annat sätt att vitalisera den kommunala demo- kratin är att införa kommunalt extravalsinstitut. Liksom i skulle man möjliggöra utlysan- de av val om något av- görande inträffat som förhindrar att den kommu- nala (eller regionala) styrelsen fungerar tillfreds- ställande och nya majoriteter påkallas. Den här idén ligger helt i linje med vår argu- mentation för att stärka det kommunala självstyret och den representativa demokratin. Principiellt ser vi inga skäl att tillämpa något annat synsätt på den lokala politiken än på den nationella. Utredningen menar vidare att det är otillfredstäl- lande att en avgiven blank röst av valadministrativa skäl inte redovisas utan automatiskt räknas som ogiltig. En blank röst är onekligen ogiltig i den meningen att den inte ger underlag för fördelning av mandat. Däremot är avlämnandet av en blank röst en valhandling och bör ses som ett aktivt del- tagande i valet och redovisas som en blank sedel. Det är också ett sätt att regelbundet mäta legi- timiteten för det politiska systemet. Gidlund & 1999 b Gidlund & 1999 b Jämför utvecklingen av europeiska partier inom EU och det nav som parlamentsgrupperna i utgjort. 1999, 1998, 1999 1999, se även SOU 1999:93 En internationell översikt se Gidlund 1999 På regeringens uppdrag utför Integrations- verket analyser av valdeltagandet bland olika grupper av Se exempelvis Bobbio i Zoolo . medborgare av utländsk härkomst (In 98/2212/IE). Lipset & Rokkan 1967, Rokkan 1970. Se exempelvis 1974, 1999 Soininen & 1999 a Synen på högt respektive lågt valdeltagande, se direktiven Gidlund & 1999 b till (1989) respektive Bennulf & 1999. För analys av kön och person- röstning, se Wängnerud 1999. representation: Kvinnor besitter f.n. av alla När det kommer till ord- förandeposter ser läget annorlunda ut – SOU 1999:132, s. 59 kvinnor innehar denna position. tillämpar registrering av icke-röstande. 1987, 2000, tabell 558 En utvärdering av informationen om personvalet och 1995 genomfördes av Nomineringsrätts- och valkretskom- Utvärderat personval SOU 1996:66 m.fl. 1998 refererad i 1999 b SOU 1981:15 respektive SOU 1987:6 Gidlund & 1999 b Gidlund & 1999 b SOU 1987:6 s. 12 vi i det som sker också huvuddragen i ett nytt medborgarskap? Nya tänkesätt och handlings- mönster tar gestalt. Den bakomliggande frågan är om man bara kan se det som en triumf för folk- styrelsen att dess former nu radikalt ifrågasätts, överges eller villkoras. Nog vore det naivt att vara enbart positivt nyfiken på allt det nya, att bejaka det bara för att det är nytt och oprövat. Lika omotiverat vore det att nostalgiskt söka hålla fast vid det De värden som vi tidigare preciserat gör det snarare nödvändigt att ställa kritiska frågor inför utvecklingen. Vår utgångspunkt för hela utrednings- arbetet har varit just möjligheterna för medborgarna att göra sig gällande i samhällsutvecklingen. Då är det viktigt att veta vilkas, om någras, deltagande, inflytande och delaktighet som ökar respektive minskar. Är den gamla medborgaren på väg ut? I globala omvandlingsprocesser sätts gränserna för folksty- relsen liksom i komplicerade och flytande relati- oner mellan olika nivåer av samhällsförvaltningen. Men också inom ramen för vårt svenska partisys- tem och valrörelserna utvecklas ett medborgarskap som på bestämda punkter avviker från sina före- gångare. De etablerade formerna för folkstyrelsen har problem med att fånga medborgarnas tid, tilltro och uppmärksamhet. För oss är det viktigt att veta vad utvecklingen betyder för medborgarandan. Är det så att det som sker i form av medborgarengagemang och – organisering har förutsättningar att fördjupa den mellanmänskliga tilliten, de dygder och normer som förädlar det gemensamma intresset? Eller är det snarare så att detta sociala kapital som varit ett slags nationalklenod nu håller på att förskingras av resursstarka medborgargruppers självcentrerade kamp för egna privilegier och av missriktade demo- kratiexperiment? Med dessa frågor för ögonen ska vi i två avsnitt analysera vad som händer med när det gäller olika medborgargruppers politiska inflytan- de och deras gemensamma organisering. Med tanke på hur demokratidebatten ibland förs i vårt land finns det skäl att påpeka en sak som är viktig för att förstå vår analys: Det är inte fel på med- borgarna. Därför bör vi försöka lära oss något av hur de faktiskt organiserar sig för att lösa sina ge- mensamma problem. Även demokratiskt fattade lagar kan visa sig vara dåliga och civil olydnad har använts och används för att uppmärksamma detta. Dessutom tror jag att det är viktigt att människor tar ett moraliskt ansvar även utanför lagens ram. Även en lag som i allmänhet är bra, kan i vissa fall ge orimliga konsekvenser. Utan demokrater stannar demokratin. Folkstyrelsen fordrar att medborgarna har den anda och de resurser som krävs för att få systemet att fungera, att det finns människor som både vill och kan axla det ansvar som krävs för att demokratin ska överleva.1 Den insikten ligger till grund för den allt starkare fokuseringen på med- borgarsammanslutningar som viktiga bidragare till en fungerande demokrati. I föreningslivet utvecklas demokratiskt tänkande. Man lär sig samarbeta och utveckla ett ömsesidigt förtroende för varandra. Där jämkas medlemmar- nas åsikter samman till gemensamma idéer och strävanden. Beslut fattas, för vilka deltagarna tvingas ta ett gemensamt ansvar. Det som avgör om man ska få ett livaktigt fri- villigarbete eller inte är hur de anställda beter sig. Frivilliga söker sig till vakuum, till ett tydligt behov som ingen annan gör något åt. Frivilliga är praktiska. De rycker in där de behövs och drar sig tillbaka när det inte behövs. Om en anställd gör jobbet, så försvinner snart den frivillige. Därför måste organisationen se till att frivilliga är utförare och anställda är möjliggörare. Röda Korsets ordförande . Denna för demokratin viktiga egenskap, som kan liknas vid demokratisk fostran, utgör förenings- livets horisontella kapacitet, enligt vilken med- borgare lär sig samverka och finna gemensamma lösningar. Vissa sammanslutningar kan även spela en vertikal roll. Den betonar föreningslivets och organisationsväsendets möjligheter att vara en mo- biliserande kraft i samhället. Sammanslutningar som aggregerar särskilda intressen kan fungera som en motvikt till offentlig maktutövning genom att den enskilde medborgaren deltar effektivt och kan utöva inflytande. Via organisationer kan medbor- gare underifrån driva sina krav gentemot makt- havare. Från demokratisk synpunkt är det viktigt att sam- manslutningarna både har en vertikal och en hori- sontell kapacitet. För som de driver sina åsikter måste de också ha en benägenhet till sam- verkan och kompromisslösning.2 Mot bakgrund av detta kan vi konstatera att ett starkt och fungerande föreningsliv utgör en grund- bult i ett demokratiskt samhälle, som uttryckligen främjar medborgarnas möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet. Motsatsen är ett sam- hälle med svaga eller obefintliga medborgarsam- manslutningar, där samhället reduceras till ett elit- skikt och en amorf och odifferentierad massa av isolerade individer.3 Vi ser det därför som vår upp- gift att beskriva och problematisera det svenska föreningslivets utveckling. Hur har medborgarnas möjlighet till deltagande, inflytande och delaktig- het påverkats av föreningslivets förändringar? Det svenska föreningslivets utveckling De traditionella folkrörelsernas betydelse för den svenska folkstyrelsens införande och utveckling kan inte nog betonas. Ända sedan det vakuum som skapades , då det traditio- nella, patriarkala svenska samhället föll samman, har folkrörelserna varit viktiga aktörer inom svensk politik. De växte upp som proteströrelser och utmanade det politiska etablissemanget, som i sin tur föraktade deras idéer och handlingar. Några av rörelsernas viktigaste frågor i början av 1900- talet var införande av allmän rösträtt och alkohol- förbud samt frågan om arbetskonflikt. Strejk var ett av de kritiserade medel som användes.4 Rörelserna agerade emellertid inte enbart som proteströrelser. Genom folkbildande verksamhet framodlades vid tiden före och under demokratins genombrott även kunskapen om demokratiskt beslutsfattande, mötesförhandlingar etc., som sedermera låg till grund för en slags demokratisk kultur. Folkrörelserna utgjorde därmed rekry- teringsbas för det framväxande folkstyret.5 Efter den allmänna rösträttens införande änd- rades det framväxande föreningslivets förhållande till staten. Den folkbildande verksamheten fort- satte visserligen, och har så gjort , men organisationerna kom allt mindre att kännetecknas som proteströrelser. De blev legitima politiska aktörer och inledde ett institu- tionaliserat samarbete med statsmakten. Detta blev mest märkbart och framåt, i genom- förandet av den svenska modellen. Samarbetet mellan stat och organisationsliv rönte stor fram- gång och sågs av många som ett före- gångsland.6 Samarbetets korporativa strukturer,7 där vissa organiserade intressen inbjöds av staten att delta i den offentliga beslutsprocessen, hade dock även sina kostnader för de inblandade parterna. Den sociala servicen flyttades i uppbyggandet av väl- färdsstaten över från organisationer till lokala myn- digheter; politikens gränser utvidgades därmed. Detta var för organisationerna måhända i sig inget problem, eftersom de hade bidragit till att placera frågor om sociala välfärdsproblem på den politiska dagordningen. Följden blev emellertid att folk- rörelserna i praktiken förvandlades till förvaltning. Det blev därmed svårare att förmedla någon känsla av angelägenhet för frågorna och målen. Medlems- antalet sjönk och organisationerna tvingades söka alternativa finansieringskällor. Bland annat blev statsbidragen allt viktigare.8 fick värderingar inom den så kallade nyvänstern fäste hos andra grupper, som bland annat började ifrågasätta grunden för den svenska modellen. Dessa grupper ville omdefiniera politiken och ompröva den eko- nomiska och sociala utvecklingen. Nya politiska teman började göra sig gällande, såsom feminism, miljö, global solidaritet m.m. De nya rörelserna använde sig av en rad nya organisations- och hand- lingsformer, däribland nätverk utan vare sig for- mellt medlemskap eller traditionell mötesteknik, samt utomparlamentariska direktaktioner av olika slag.9 Som fallet var för folkrörelsernas framväxt och början av accepterades till en början inte de nya rörelserna av det politiska etablissemanget. ökade dock lyhördheten från staten, i syn- nerhet i de fall då rörelserna agerade enligt de tradi- folkrörelsernas principer. Ett flertal av de nya frågorna integrerades inom ramen för det etablerade partisystemet. Detta gäll- de till exempel miljö- och fredsfrågor. För de tradi- organisationernas del fortsatte under 1980- talet samarbetet med staten, även om det började minska i omfattning.10 började emellertid kri- tiska röster mot organisationsväsendet och dess samarbete med staten på allvar att höjas. tycktes det som om hade det fria organisa- tionsväsendets fördelar men inte dess nackdelar. som organisationerna utgjorde en skola i demokrati, tack vare den folkbildande verksam- heten och de interndemokratiska strukturerna, blev de också en integrerad del av den politiska beslutsprocessen.11 pekar på ett flertal problem. Exempelvis hämmade det omfattande deltagandet i den offentliga besluts- processen organisationernas obundenhet och möj- lighet till fritt agerande. Genom ett flitigt kompro- missande tappade man mycket av sin ideologiska renhet. Ett annat problem som uppmärksammades var inget nytt problem; det rörde organisationernas svårigheter att engagera nya aktiva. Problemet gäll- de både de traditionella organisationerna och de nyare rörelserna. Trots att bara en liten minoritet av medborgarna helt saknade anknytning till en orga- nisation var även andelen verkligt högaktiva få.12 inleddes alltså med att ett varnande finger höjdes. I det nästföljande avsnittet ska vi mer utförligt redogöra för de aktuella utvecklingsten- denserna beträffande det svenska organisations- livet. Det medborgerliga engagemanget ökar men tar sig nya uttryck Hur beskriver man bäst den utveckling som före- ningslivet haft och som fortfarande pågår? I en intervjuundersökning under- söks utvecklingen för medlemskap, aktivitet och uppdrag i olika typer av föreningar. Jämförelser görs där med medborgarundersökning. Slutsatsen som dras av undersökningen är att det sker en minskning i alla tre fallen. Tillbakagången är inte alltför kraftig beträf- fande medlemskap, utan är mer påtaglig vad gäller aktivitet och förtroendeuppdrag. Det engagemang som bär upp organisationslivet finns enligt under- sökningen hos allt färre medborgare, vilket på läng- re sikt kan leda till negativa konsekvenser för sam- hället.13 Att döma av denna undersökning är tendensen oroande. I vår befolkningsstudie, som dokumen- terats av och ,14 målas dock en annan bild upp. Befolknings- studien försöker fånga upp medborgarnas frivilliga arbete och resultatet är på två sätt positivt: För det första har så pass många som av de till- frågade utfört frivilligt arbete , vilket i ett internationellt perspektiv är en mycket hög nivå. För det andra har det sedan förra mättillfället skett en liten men statistiskt sä- kerställd ökning. Intervjuundersökningar, såsom den , som fokuserar förtroendeuppdrag vid mätningen visar betydligt lägre nivåer.15 En alltför omfattande politisk sfär inverkar negativt på det civila samhället. Om ansvaret förutsätts ligga hos systemet, varför ska då individen vilja eller försöka ta ansvar för sig själv. Förklaringen till skillnaden mellan under- sökning och vår befolkningsstudie står med största säkerhet att finna i att de delvis mäter olika saker. Vi gör en bredare ansats än den traditionella folkrörel- seansatsen som görs undersökning. Med det senare menas att den intervjuade tillfrågas i tre steg: medlemskap, aktivt deltagande och förtro- endeuppdrag, som förväntas vara kopplade till va- randra. Vår studie utgår direkt från frivilligt arbete av varierande slag. Man undviker där, genom att inte fokusera på traditionellt deltagande främst i form av förtroendeuppdrag, risken att gå miste om andra och mindre traditionella insatstyper. Studien visar exempelvis att traditionella deltagandeformer som styrelseuppdrag och ledarskap befinner sig på en något lägre nivå än vid mättillfället , medan mer icke-traditionella insatstyper och tillfälligt fri- villigarbete, dock allt som oftast kopplade till ett medlemskap, ökar kraftigt (från ). Det är förhållandevis vanligt med socialt inrik- tade insatser inom ramen för en organisations arbe- te. Små tendenser till ökningar finns också här. Närmare var fjärde tillfrågad har gjort ett sådant frivilligt arbete , till exempel genom humanitära organisationer (som är en av de organisationstyper som relativt sett ökar mest), kyrkan eller pensionärs- och handikapporganisa- tioner. Det är främst kvinnor som svarat för ök- ningen av denna form av deltagande.16 Sammanfattningsvis visar vår studie att det fort- farande finns ett betydande och värdefullt engage- mang inom föreningslivet. Det tar sig emellertid nya uttryck. Tillfälligt frivilligarbete ökar, medan tradi- tionellt föreningsarbete minskar.17 Socialt inriktat engagemang tycks också öka i utsträckning, och det är kvinnorna som står för ökningen. Denna ut- veckling pekar i riktning mot en alltmer social prak- tisering av medborgarskapet samt att förenings- livets tidigare något manliga framtoning till viss del är på väg att ändras. Mot denna bakgrund finns det god anledning att titta närmare på folkrörelsernas utvecklingsten- denser. Hur har de lyckats möta dessa nya förut- sättningar? Färre och äldre medlemmar, svårdefinierad relation till staten När vi i detta avsnitt talar om folkrörelser avser vi stora och välorganiserade organisationer, som finns på olika nivåer i samhället, både lokalt, regionalt och på riksplanet. Organisationerna är hierarkiska och bygger på den representativa demokratins princip om en medlem/medlemsförening, en röst.18 Dessutom bör de vara varaktiga samt ha en sam- hällsförändrande ambition. Definitionen innefattar en stor mängd organisationer, både de traditionella folkrörelserna, med sin mer än hundraåriga histo- ria, och nyare organisationer. De traditionella folkrörelserna hade vid 1980- talets slut börjat mötas av allt svårare kritik. Kriti- ken, som i stora drag har återgetts ovan, skapade ett stort behov av förnyelse för att locka nya med- lemmar och föreningsaktiva. Hur har då utvecklingen sett ut under 1990- talet? Av intervjuundersökning framgår att både medlemstalen och aktivitetsnivån minskat kraftigt för folkrörelserna. Några av de värst drab- bade är till exempel och de fackliga organisationerna, där andelen aktiva har halverats respektive i det närmaste halv- erats.19 tycks folkrörelserna främst attra- hera äldre medborgare. Medelåldern blir allt högre. Vissa organisationer har, i syfte att stoppa denna utveckling, vidtagit en del åtgärder. Man har bland annat utvecklat sin roll och sina verksamhetsfor- mer, och bland annat betonat den folkbildande rollen.20 har det emellertid framförts kritik som pekar på att den folkbildande verksam- heten är på väg i motsatt riktning: Studieförbunden blir alltmer fjärmade från de folkrörelser som födde dem. Studieförbunden lever i stället, menar kriti- ker, sitt eget liv. För många av de 1,2–1,6 miljoner som deltar i den omfattande folkbildnings- verksamheten spelar det exempelvis inte någon roll vilket studieförbund man väljer, och uppåt 30 pro- cent kan inte nämna vilket studieförbund som anordnat den kurs de senast deltagit i.21 Den folkbildande verksamheten och folkrörel- sernas arbete som demokratibefrämjare kompli- ceras ytterligare av att stat och kommun alltmer har kommit att lägga sig i verksamheten. Utöver att den offentliga finansieringen i vissa fall svarar för uppemot 3/4 av organisationernas totala intäkter, vilket tenderar skapa ett finansiellt beroende till det offentliga, har organisationerna i ökad grad även kommit att tas i anspråk av stat och kommun för genomförande av uppgifter inom diverse olika politikområden. På grund av detta styrs organisa- tionerna därigenom inte av sin egen idé oberoende av olika maktgrupper, som är en av huvudavsik- terna med föreningslivet, utan blir i stället integre- rad med den offentliga sfären. Detta problem sträcker sig längre än till de traditionella folkrörel- serna; det gäller även nyare föreningstyper.22 Ett konkret exempel på hur det offentliga har ökat styrningen av ideell verksamhet är på det just nämnda folkbildningsområdet. Verksamheten syftar till att vara fri och frivillig. Med det menas att de anordnande organisationerna ska vara själv- ständiga i förhållande till stat, kommun och andra intressenter. Studierna ska vara öppna för alla, människor ska söka sig till folkbildningen av fri vilja, och de som deltar ska själva bestämma över sina studier. Vid sidan av de relativt vaga målfor- muleringar som staten arbetar fram tillsammans med folkbildningens företrädare, har staten de se- naste åren föreskrivit hur detta ska gå till. Det har man gjort genom förordningar och regleringsbrev, som ju används vid finansiell styrning av vanliga myndigheter. Till exempel ska kurserna i vissa fall leda till kunskaper motsvarande grundskole- eller gymnasiekompetens. Denna typ av krav är inte alls förenlig med tanken att folkbildningen ska ha en fri och frivillig karaktär, utan är i stället ett tecken på hur den offentliga makten, genom att förse studie- förbunden med resurser och sedan ställa krav på en viss typ av resultat, indirekt söker styra verksam- heten.23 Folkrörelserna tycks alltså spela en mindre roll i den folkbildande verksamheten, i vilken stat och kommun i stället spelar en allt viktigare roll. Sam- tidigt har det funnits en kritik som pekar på att flera av de stora folkrörelserna – till exempel fackföreningar och i synnerhet dess centrala organisationer – lägger alltför stor vikt vid att genom till exempel lobbning och opinionsbild- ning24 försöka få gehör för sina intressen, i stället för att sträva efter att öka det medborgerliga enga- gemanget och stärka den interna organisationen.