sou · GOB34 · 2001-01-01 00:00:00 — Ytterst utgör rådsförordningen 17/62 om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 rättslig grund för kommissionen att lämna över ett ärende till den nationella konkurrensmyndigheten.6 I ungefär hälften av medlems- staterna anses de nationella konkurrensmyndigheterna ha rättslig möjlighet att tillämpa artiklarna 85.1 och 86. Kommissionens önskemål om att flera medlemsstater, vars konkurrensmyndigheter saknar denna behörighet, skall öppna denna möjlighet har understrukits . I brev till Närings- och framhåller kommissionen att gemenskapens konkurrensregler kommer att bli mer verkningsfulla i hela unionen, till fördel för både företag och konsumenter, om de nationella myndig- heterna tillämpar dem. De nationella myndigheterna är ofta mer lämpade än kommissionen att avslöja och ingripa mot olagliga avtal och missbruk av dominerande ställning. Det gäller framför allt i de fall som kommissionen inte har uppmärksammat, vilket framför allt beror på att de nationella myndigheterna befinner sig närmare händelsernas centrum. Kommissionen påpekar vidare att det inte kan uteslutas att beslut enligt nationell lagstiftning kan vara oförenliga med beslut enligt gemenskapslagstiftningen inom samma område, även om den nationella lagstiftningen är helt harmoniserad med gemenskapslagstiftningen. Vidare sägs att, i de fall den nationella myndigheten tillämpar gemenskapslagstiftning, kommissionen ogärna kommer att granska dess slutsatser eller agera som någon form av appellationsorgan. Om den nationella myndigheten endast har tillämpat nationell lagstiftning menar dock kommissionen att kommissionen kan vara skyldig att undersöka ett klagomål för att se huruvida gemenskapslagstiftningen leder till ett väsentligt annorlunda resultat. 4punkt 65 i meddelandet. 5se särskilt punkterna 24–28 i meddelandet. 69.3 i förordningen. Se även artikel 87 och 88 i EG-fördraget. behandling i av frågan om nationell tillämpning I samband med att regeringen i prop. 1994/95:48 föreslog en särskild lag om tillämpning av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, m.m. uttalade regeringen att frågan om direkt tillämpning av EG-rättens materiella konkurrensregler innefattade frågeställningar och krävde överväganden som låg utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Man fann därför att frågan behövde utredas ytterligare innan något förslag kunde läggas fram. Den t illsatta hade inte i uppdrag att föreslå någon lagstiftning i frågan. Utredningen tog dock upp frågan i sitt betänkande och konstaterade att det inom EG pågick en utveckling i riktning mot att nationella myndigheter i ökad grad skulle svara för tillämpningen av . Utvecklingen kunde enligt utredningen leda till att såväl svenska domstolar som får nya uppgifter inom EG-rättens ram. Några erfarenheter av dessa nya uppgifter fanns ännu inte att re dovisa konstaterade utredningen. De förslag som diskuterades i gemenskapssammanhang bedömde utredningen kunna inrymma många svårbemästrade problem. föreslog i sitt remissyttrande över betänkandet att införandet av möjligheten för verket att tillämpa gemenskapens konkurrensregler skulle övervägas i samband med det fortsatta lagstiftningsarbetet. Mot den angivna bakgrunden finns skäl att nu tillkalla en särskild utredare för att analysera de rättsliga frågor som uppkommer vid införande av möjlighet till nationell tillämpning av artiklarna 85.1 och 86 i EG-fördraget hos konkurrensmyndighet och vid därtill knuten handläggning i domstol. Utgångspunkten bör vara att nationell tillämpning av berörda artiklar bör göras möjlig i . I uppdraget ingår att analysera de rättsliga och sakliga förutsättningarna för en internrättslig behörighet att direkt tillämpa artiklarna 85.1 och 86 för svensk konkurrensmyndighet och domstol vid därtill knuten prövning. 7 SOU 1997:20 Konkurrenslagen 1993–1996, s. 202. Om utredaren inte identifierar starka hinder mot att införa en sådan behörighet, skall han lämna förslag till lagregler som gör en effektiv tillämpning av de aktuella artiklarna möjlig. Utredaren skall särskilt analysera i vilken utsträckning de nuvarande reglerna i konkurrenslagen som gäller procedurer, undersökningar, påföljder m.m. kan tillämpas och är ändamålsenliga för det nya syftet. Vidare skall frågor som rör verkställighet och erkännande av domar m.m. behandlas med särskilt beaktande av förhållandet till Bryssel- konventionen. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). (Närings- och ) Bilagorna 2-4 finns endast i den tryckta upplagan. yttrande angående vitbok om modernisering av reglerna om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget Kommissionen drar i vitboken upp huvudlinjer för grundläggande förändringar i tillämpningen av . Syftet är att, i ljuset av vunna erfarenheter, skapa en ny och effektivare handlägg- ningsordning för arbetet med att motverka allvarliga konkurrens- begränsningar inom EU. delar kommissionens uppfattning att tiden nu är mogen att överväga en radikal reformering av systemet. De främsta skälen för detta är att den administrativa ordning, som skapades , nu alltmer spelat ut sin roll vid tillämpning av artiklarna 81 och 82 samt att en utvidgad och alltmer komplex EU- marknad har blivit allt svårare att övervaka centralt från kommissionens sida. Det administrativa systemet för notifiering och prövning av undantag har fyllt en viktig funktion genom att ligga till grund för kommissionens uppgift att från ikraftträdande formulera en grundläggande praxis i många viktiga frågor på konkurrensområdet. Erfarenheterna numera visar emellertid att notifieringssystemet är mycket resurskrävande utan att ge hög grad av träffsäkerhet och tillförlitlighet när det gäller att spåra och möjliggöra ingripanden mot allvarliga konkurrensbegränsningar. Notifieringssystemet har i stället i allt större utsträckning blivit en ordning för att bereda företag en legal säkerhet mot ingripanden. Därmed försvåras kommissionens prioriteringar, liksom en fortsatt nödvändig och viktig utveckling av praxis på områden där sådan saknas. Erfarenheterna talar för att ett notifieringssystem främst är värdefullt när ny lagstiftning införs. Sedan tillämpningen av reglerna vunnit stadga, framtonar aspekterna byråkrati och kostnader för företagen starkare. En allt större och mer komplex EU-marknad med hög förändringstakt ställer vidare allt större krav på den övervakande myndigheten att följa marknadernas utveckling och de konkurrensproblem som kan finnas inom olika delar av EU. Erfarenheterna i den delen visar att kommissionen får allt svårare att överblicka marknaderna och att använda sina resurser till viktigare konkurrensproblem. Detta gäller enligt svensk uppfattning även om en omlä ggning av det administrativa systemet med notifieringar frigör resurser hos kommissionen. Viktigt i sammanhanget är vidare att de flesta medlemsstater numera har byggt upp fungerande konkurrensmyndigheter och har erfarenheter av nationella regler som i allt större utsträckning i sak överensstämmer med . Till detta kommer att det numera finns en mer utvecklad rättspraxis som ger vägledning om konkurrensreglernas tolkning i skilda situationer. Dessa förändringar talar för att det nu också är lämpligt att överväga en annan arbetsfördelning mellan kommissionen och de nationella myndigheterna. är därför positivt till att ett arbete nu har inletts för att modernisera tillämpningen av , och är berett att aktivt delta i utformningen av en ny ordning som är anpassad till dagens institutionella förutsättningar och den inre marknadens utveckling. Målet bör vara att genom tydliga och lätt tillämpbara förfaranderegler skapa ett mer slagkraftigt system för att motverka konkurrensbegränsningar på den inre marknaden. Ett sådant system skall möjliggöra en bättre resursanvändning samt, så långt som det är möjligt, innebära förenklingar och kostnadsminskningar för företagen. Oavsett valet av modell för att nå målet, är det inledda arbetet mycket omfattande och genomgripande. En ny ordning måste därför föregås av en ingående genomlysning med konsekvensanalys av alla de delfrågor som kan uppkomma innan nya regler kan bli verklighet. Därvid gäller det att söka finna lämpliga lösningar på problem och behov som identifieras. Med en sådan analys som grund, har stor tilltro till att ett nytt och effektivare system skall kunna skapas. Valet av modell att arbeta med Kommissionen presenterar i vitboken ett antal alternativ till förändring av det nuvarande systemet. Det alternativ som förordas av kommissionen består av två huvudmoment. Det ena är att den gällande ordningen, med notifiering och prövning av frågan om huruvida individuellt undantag skall meddelas för visst samarbete mellan företag, tas bort och ersätts med ett legalundantag. Detta undantag skall gälla för samarbeten som uppfyller de nuvarande kriterierna i artikel 81.3 för individuellt undantag, utan att det fattas ett särskilt beslut om detta. Det andra momentet är en mer aktiv roll för medlemsstaterna vid tillämpning av . I det nya systemet förväntas klagomål och initiativärenden få ökad betydelse som grund för konkurrens- myndigheternas ingripanden. delar, av de skäl som anförs ovan om behovet av en reformering, kommissionens uppfattning att det fortsatta arbetet bör inriktas på kommissionsförslaget. anser att de övriga alternativ som kommissionen presenterar inte kan antas leda till önskvärd måluppfyllelse och att de därför inte bör ligga till grund för ett vidare arbete. Det måste emellertid beaktas att ett genomförande av de båda huvudmomenten i det av kommissionens förordade alternativet innebär en radikal och genomgripande förändring som reser principiella frågor vilka måste belysas noga. Till dessa hör bl.a. riskerna för en icke enhetlig tillämpning, en försvagning av de nationella organens – speciellt domstolarnas – ställning och självständighet i förhållande till kommissionen i frågan om förhandsinformation om kommande beslut, uppgiften att skapa en ny ordning för vägledning till företagen samt utbytet av information i ett läge där sekretesskyddet varierar bland medlemsstaterna. Det handlar vidare om förändringarnas återverkningar på nationell rätt vilken ofta byggts upp med EU-reglerna som förebild på grund av det stora värdet av att ha motsvarande regler som EU. Ett ytterligare alternativ kunde därför ha varit att som första steg dels slopa notifieringssystemet, och öka samarbetet mellan kommissionen och de nationella myndigheterna för att öka träffsäkerheten i en mer aktiv övervakning från kommissionens sida, dels bygga upp en ny ordning för vägledning till företag om förbudens räckvidd. Enligt åsikt finns det emellertid skäl för att anta att arbetsbördan för kommissionen vid en sådan ordning fortfarande skulle bli alltför stor och svårhanterlig och att de nationella organens kompetens inte skulle tas tillvara fullt ut. Ett sådant tillvaratagande framstår som starkt önskvärt , för att få ett så effektivt genomslag för konkurrensreglerna som möjligt. anser därför att det fortsatta arbetet bör inriktas både på en förändring av notifieringssystemet och på en mer aktiv roll för medlemsstaterna vid tillämpning av konkurrensreglerna. Detta ställer dock krav på en omfattande utrednings- och analysinsats. Det fortsatta arbetet måste inriktas på att skapa ett nytt system som håller ihop och kan fungera praktiskt. Därför krävs det bl.a. tydliga och konkreta regler i fråga om arbetsfördelningen dels mellan kommissionen och medlemsstaterna, dels mellan medlemsstaterna. återkommer i det följande till fördelningsfrågan. Fortsättningsvis kommenterar enskilda punkter i kommissionens förslag samt pekar på vissa problem och behov som förtjänar särskild uppmärksamhet i arbetet. Den s.k. parallella kompetensen Kommissionen anger att dess förslag innebär en decentralisering och att förslaget ger parallell behörighet för kommissionen, nationella myndigheter och nationella domstolar att även tillämpa artikel 81.3. vill här peka på att det dock finns djupgående skillnader mellan kommissionens ställning och de nationella organens position. Beslut som tas nationellt vid tillämpningen av artiklarna 81 och 82 får verkan endast i det egna landet, medan kommissionens beslut, som meddelas enligt samma rättsregler, blir gällande i hela gemenskapen. Vidare kan enligt förslaget kommissionen, med tillämpning av samma EG-rättsliga regel som det nationella organet, fatta ett sådant beslut rörande ett visst avtal som avviker helt eller delvis från det beslut som det nationella organet meddelat beträffande samma avtal. Fastän det sistnämnda beslutet kan vinna laga kraft, uppstår därmed ingen reell rättskraft i meningen att samma avtal inte kan prövas på nytt enligt samma rättsregel. Dessutom kan kommissionen genom att inleda ett särskilt förfarande frånta den nationella konkurrensmyndigheten behörigheten att handlägga ett visst ärende. Det anförda innebär att decentrallseringen blir partiell och att medlemsstaternas behörighet endast delvis är parallell. Mer rättvisande vore det därför att i stället tala om medlemsstaternas medverkan i tillämpningen av artiklarna 81 och 82, med hänsyn till dessa begränsningar. En ordning av detta slag torde visserligen vara ofrånkomlig. Den bidrar dock till de problem som måste kunna hanteras. Kommissionen tänker sig enligt vitboken olika typer av beslut som fattas i det nya systemet. Dessa omfattar s.k. förbudsbeslut, icke- överträdelsebeslut (i vitboken kallat positivt beslut), beslut som gör åtaganden från företagets sida bindande, beslut varigenom ett gruppundantag återkallas för det enskilda fallet, beslut om att avvisa ett klagomål och beslut om interimistiska åtgärder. Kommissionens förslag innebär därmed att s.k. comfort letters inte i längre skall utfärdas. ser detta som ett riktigt steg. Likaså synes de s.k. icke-ingripandebeskeden försvinna, vilket också framstår som påkallat. Företagen har emellertid behov av att få legal vägledning i fråga om sina avtal när rättspraxis saknas. Om kommissionen därför skulle överväga någon form av beslut som ger vägledning genom prövning av det enskilda fallet, finns problemet att notifieringar och comfort letters kan komma att återuppstå i nya former eller under andra namn. Detta vore mycket olyckligt och kan åtminstone delvis undergräva värdet av en reform. En diskretionär rätt för kommissionen att avgöra om den vill fatta individuella beslut av detta slag skulle kunna leda till att den översköljs av ansökningar om sådana beslut just därför att det inte står klart när kommissionen är beredd att pröva ett ärende. En sådan ärendetillströmning kan bli mycket resurskrävande att hantera, eftersom varje ansökan fordrar någon form av prövning innan den kan lämnas därhän eller ges en närmare bedömning. Vidare kan svåra gräns- dragningsproblem och tröskeleffekter uppstå när kommissionen skall skilja mellan fall som bör prövas respektive fall som inte bör få någon sådan bedömning. är det positivt att legal säkerhet kan skapas. Mot denna bakgrund förordar att företagens behov av vägledning företrädesvis skall tillgodoses genom riktlinjer m.m., för att hindra en återgång till den nuvarande ordningen. Gränsdragningen mellan icke-överträdelsebeslut samt andra beslut behöver förtydligas. Även innebörden av icke-överträdelsebeslut måste klargöras. Kommissionen synes anse att endast denna skall meddela icke-överträdelsebeslut. Här uppstår frågan om hur man skall beteckna ett beslut som är blandat i den meningen att det innehåller både positiva och negativa inslag. För nationella organ är det en vanlig arbetsuppgift att i klagomåls- och initiativärenden ta ställning till om enskilda inslag i avtal strider eller inte strider mot de konkurrensrättsliga förbuden. En sådan ordning måste med nödvändighet fortsätta utan en begränsning till att sådana beslut endast ges i exceptionella fall där en rättsfråga behöver klarläggas. Det är möjligt att kommissionen med de nämnda restriktionerna beträffande icke-överträdelsebesluten avser en annan situation, nämligen den där det varken finns klagomål eller har tagits initiativ utan i stället företaget självt lämnar in sitt avtal och vill ha prövning av om det överträder förbudsreglerna. Det kan vara i detta läge som restriktionerna avses träda in. I klagomåls- och initiativärenden skulle det i så fall inte finnas några begränsningar av det prövande organets rätt att frikänna ett avtal, helt eller delvis. Oavsett om denna tolkning är korrekt eller inte, anser att en ordning av detta slag skall gälla. Den måste få ett tydligt uttryck i det fortsatta arbetet. anser det vara bra från effektivitetssynpunkt att det nationella organet kan meddela beslut om att åtaganden görs bindande. Utgångspunkten måste dock vara bedömningen att avtalet utan åtagandena strider mot förbudet i artikel 81. Denna grund för åtgärden måste fastslås i beslutet. Gruppundantagets rättsliga status och funktion Gruppundantag är värdefulla instrument för att skapa rättslig förutsebarhet för företagen och för att marknaden skall fungera effektivt. När ett legalundantag införs synes dock gruppundantagens legala status och roll stå oklar. gäller att ett avtal som omfattas av förbudet i artikel 81.1 är kvar på förbudsområdet så länge som gruppundantag eller beslut om individuellt undantag inte har meddelats med stöd av artikel 81.3. I det nya systemet med artikel 81.3 som ett legalundantag är det förbud som föreskrivs i artikel 81.1 inte tillämpligt på sådana avtal som uppfyller kriterierna i legalundantaget i artikel 81.3 vilket gäller enligt sitt innehåll utan särskilt beslut. Vad kommissionen kallar gruppundantag synes i detta läge vara något som fyller ut artikel 81.3 genom att ange specifika avtalstyper och förfaranden som uppfyller förutsättningarna där. Detta synes vara något annat än undantag. Denna fråga bör övervägas ytterligare. Den svenska inställningen är dock i sig att de regler som benämns gruppundantag utgör ett värdefullt komplement till legalundantaget och bör finnas i någon form och under någon beteckning. Ser man det nya systemet från svensk lagstiftningssynpunkt skiljer sig situationen vid övergången till ett legalundantag motsvarande artikel 81.3 inte från den normala lagstiftningstraditionen. I är det på andra rättsområden vanligt att förbudsregler inte är förenade med möjligheter till anmälan för individuellt undantag i det särskilda fallet. Företag som reglerna är adresserade till måste alltså på egen risk pröva om de befinner sig inom förbudsområdet eller inte. Ett slopande av systemet med anmälan för undantag samt övergång till direkt tillämplighet för artikel 81.3 avviker således inte från vad som i allmänhet tillämpas i . Förändringen måste också ses mot bakgrund av att kommissionen inom ramen för det nuvarande notifieringssystemet endast kan meddela 3–4 formella beslut om individuellt undantag. Vidare gäller att, även om en anmälan skapar immunitet mot böter, den inte skyddar avtalet mot civilrättsliga sanktioner såsom skadestånd eller ogiltighet, så länge som ett formellt undantagsbeslut ej har meddelats. Inte heller comfort letters ger ett sådant skydd. Den direkta tillämpligheten innebär en förbättring för företagen på denna punkt. Till saken hör att gruppundantag kommer att finnas kvar (jämför dock ovan) och skapa en förutsebarhet samt att en mer utvecklad rättspraxis finns, som ger vägledning om konkurrensreglernas tolkning i skilda situationer. anser att kommissionens förslag, bedömt sin helhet, därmed kan godtas sett ur synvinkeln legal förutsebarhet för företagen. Den nya modellens praktiska funktionsduglighet Risken för icke enhetlig tillämpning Det finns en påtaglig risk för att tillämpningen i de olika medlemsstaterna, vid tolkningen av EG-reglernas innebörd i enskilda fall, inte kommer att bli likformig. En enhetlig praxis måste säkerställas så långt det går i lämpliga former. EG-rättspraxis och olika slag av vägledning för företagen har här en mycket viktig roll. Kommissionen har föreslagit ytterligare mekanismer för att avlägsna eller begränsa nämnda risk. stödjer helt tanken att information skall lämnas till kommissionen om när ett ärende om tillämpning av 81/82 läggs upp respektive avslutas. Kommissionen har som en ytterligare möjlighet framfört rätten till intervention i den nationella handläggningen. En mer omfattande interventionsrätt för kommissionen i civilprocesser är enligt svensk uppfattning alltför långtgående. Det skulle dock kunna diskuteras att tillgodo se ett verkligt behov för kommissionen av att tillföra processen sina synpunkter, men i så fall i mindre långtgående former som redovisas i det följande. Kommissionen har också tagit upp tanken på att den skall få förhandsunderrättelse om innehållet i kommande nationellt beslut som skall meddelas av den nationella konkurrensmyndigheten eller av domstol. Skyldighet att lämna en sådan förhandsunderrättelse strider i mot den konstitutionellt skyddade principen om de rättstillämpande organens självständighet. Denna princip gäller såväl den svenska konkurrensmyndigheten som de svenska domstolarna. Dessutom är svenska organ skyldiga att ge parterna del av det som tillförts processen. Detta är ett grundläggande rättssäkerhetskrav. i så fall få del av både utkastet till beslut och kommissionens yttrande däröver. Särskilt när det gäller domstolarna är en ordning med förhandsunderrättelse inte möjlig och i sak helt olämplig. Bland annat bryts de svenska reglerna om tystnadsplikt och domstolssekretess. Vidare riskerar domstolen att hamna i en animerad diskussion med parterna i frågan hur den bör döma. Vad det kan handla om är bl.a. att kommissionen vill ha möjlighet att av a påverka det nationella organet i fråga om hur det bör besluta. Det kan som berörts diskuteras att tillgodose ett verkligt sådant behov i mindre långtgående former än de som kommissionen tagit upp. Exempelvis kunde man ha en ordning där kommissionen i vissa lägen skall beredas tillfälle att yttra sig. Man måste dock här vara observant på att om kommissionen får många sådana framställningar från de nationella organen, vilket inte går att utesluta, detta kan leda till oönskade fördröjningar av det nationella avgörandet. En modell att diskutera kunde vara att, när kommissionen underrättas om ett ärende om tillämpning av artikel 81 eller 82, domstolen respektive konkurrensmyndigheten skulle vara skyldig att bereda kommissionen möjlighet att yttra sig över ärendet . I överklagas konkurrensmyndighetens beslut till specialdomstol, och det och det handlar därvid inte om civilprocess. Det är för av betydelse att få en belysning av frågan om kommissionen med stöd av en motsvarighet till artikel 9.3 i förordning 17/62 skall kunna ta över ett ärende från en medlemsstat där konkurrensmyndighetens beslut har överklagats till en domstol som skall besluta i saken. I det fortsatta arbetet bör enligt svensk uppfattning diskuteras och preciseras närmare kriterier för när kommissionen kan ta över ett ärende. Fördelning av ärenden samt det tänkta nätverket Det är också betydelsefullt att riktlinjer för fördelning av ärenden utformas på ett så tydligt och effektivt sätt som möjligt, i det arbete som bedrivs vidare. Förutsebarhet är här en viktig aspekt, dvs. att företag har möjlighet att i förväg bedöma vilken myndighet som sannolikt kommer att hantera ärendet. Därmed kan ärendet redan från början anhängiggöras hos den rätta myndigheten vilket minskar den administrativa bördan och därmed kostnaderna för företag och myndigheter. Syftet måste vara att fördela ärenden på ett sätt som ger en så effektiv tillämpning av konkurrensreglerna som möjligt.