sou · GOB3126d1 · 2001-01-01 00:00:00 — arbete, finns markerat en skyldighet att arbeta för att förebygga ohälsa, missbruk och kriminalitet. Socialtjänstlagen ålägger emellertid kommunen ett särskilt ansvar genom socialtjänstlagens § 3 som stadgar att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. förslag: Kommuner och landsting bör utveckla lokala strategier som omfattar hela det narkotikapolitiska området. Ett effektivt narkotikapolitiskt arbete måste utgå från ett helhets- perspektiv på alla individers levnadsvillkor och rymma insatser inom barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och arbetsmarknad så- väl som inom , hälso- och sjukvården och rättsväsen- det. Narkotikafrågor behöver ges politisk prioritet och lokalsam- hällets resurser mobiliseras, eftersom huvuddelen av dessa insatser genomförs på det lokala planet. anser att det är nödvändigt att kommuner och landsting utvecklar sitt arbete utifrån en klar och tydlig strategi som är fastställd i respektive po- litiska ledningar och som klart beskriver mål, ansvar och resurser. De flesta kommuner har någon form av alkohol- och narkotikaprogram för sitt arbete i form av drogpreventiva program och vårdresursplaner. Det förebyggande arbetet kan också rymmas inom kommunens ungdomsplan, ingå i arbetet med s.k. välfärds- och barnbokslut eller utgöra en del av det brottsförebyggande ar- betet. Oavsett hur man väljer att gå till väga är det viktigt att det i varje kommun finns fastställda riktlinjer för hur arbetet skall bedri- vas och att såväl förebyggande insatser som vård och behandling behandlas. Detta är av såväl lokalt som nationell intresse. Sett ur ett lokalt perspektiv markerar en fastställd handlingsplan att frågan priorite- ras politiskt och för den centrala nivån ger de kommunala planerna möjlighet att följa arbetet på lokal nivå och skapa nationell över- blick. Styrning, ansvar och samordning 3.3.1De lokala strategiernas grunddrag De lokala strategierna bör fungera som övergripande styrdokument där pågående och planerade insatser för hela det narkotikapolitiska området beskrivs. Ambitionsnivån, liksom val av insatser och metoder, är upp till varje kommun att bestämma utifrån de lokala förutsättningar som råder, men såväl långsiktiga som kortsiktiga mål för verksamheten bör tydligt framgå liksom hur arbetet skall bedrivas, organiseras, utvärderas och finansieras. anser vidare att staten i största möjliga utsträckning skall bistå kommunerna och landstingen i upprättandet av de lokala strategierna, inte minst genom att bidra till utveckling av metoder och kompetens. Det är uppfattning att lokala narkoti- kastrategier bör: utgå från den lokala situationen samt bygga på en kartläggning av den lokala narkotikamarknaden och missbrukssituationen samt en problem- och resursinventering i kommunen, utgå från en helhetssyn på barns, ungdomars och vuxnas villkor och omfatta ett brett spektrum av socialpolitiska åtgärder, alltså inte bara sådana insatser som direkt syftar till att före- bygga missbruk av alkohol och narkotika bland invånarna, vara väl förankrat i den politiska ledningen och kommunens alla förvaltningar inklusive hos hälso- och sjukvården, frivillig- organisationerna och andra samarbetspartners, utarbetas i samverkan mellan olika förvaltningar och kommu- nala instanser liksom med andra myndigheter, landsting, när- ingsliv, organisations- och föreningsliv samt andra aktörer i närsamhället, tydligt ange hur styrning och samordning fungerar och var ansvaret för såväl helheten som enskilda verksamheter ligger och att den operativa organisationen har en så bred samman- sättning som möjligt, omfatta organisationens hela ansvar när det gäller narkotikafrågorna, dvs. i kommunernas fall skall både det fö- rebyggande arbetet och vårdområdet inkluderas i samma stra- tegi, i möjligaste mån utgå från ett teoribaserat synsätt och bygga på metoder som är vetenskapligt utvärderade, inrymma en plan för kunskapsutveckling och informationsför- medling, Styrning, ansvar och samordning innefatta ett system för dokumentation och utvärdering av de insatser som görs. I utvärderingar av verksamheten är det vik- tigt att även uppmärksamma förändringar inom andra sam- hällsområden som kan ha konsekvenser för barn och ungas välfärd och för missbruksutvecklingen, utformas inom ordinarie verksamhet och endast undantagsvis i projektform. vill i detta sammanhang peka på vikten av att frivilligorganisationerna uppmärksammas i dessa strategier och att ansvar och resursfrågor tydligt regleras. I följande avsnitt av detta kapitel behandlas huvudsakligen an- svars- och samarbetsfrågor. Det mer konkreta innehållet i de olika insatserna behandlas i de följande kapitlen. 3.3.2Lokala och regionala kartläggningar förslag: Lokala och regionala kartlägg- ningar av narkotikasituationen och narkotikamissbruket bör upp- rättas som en del av de lokala narkotikapolitiska strategierna. Det är väsentligt både för det förebyggande arbetet och för att kunna bedöma behovet av vård- och behandlingsinsatser att det inom kommunen finns god kunskap om narkotikamissbrukets omfattning och om hur det kommer till uttryck, hos den enskilda individen, i grupper och i kommunen som helhet. Sådana kartlägg- ningar är också nödvändiga om man skall kunna utvärdera i vilken utsträckning man har lyckats komma i kontakt med de missbrukare som finns i kommunen. De lokala kartläggningarna bör genomföras i samverkan med alla de olika sektorer i samhället som har kontakt med missbrukare och med ungdomar. En förutsättning för att lokala kartläggningar skall kunna utvecklas är att någon instans i kommunen avsätter tillräckliga resurser för att sammanställa och analysera den information som kommer in. har i delbetänkandet Narkotikastatistik (SOU 1999: 90) behandlat vikten av att har en bild av missbrukets omfattning i kommunen och att det görs lokala kartläggningar av narkotikamissbrukets omfattning. Det är angeläget att metoder för lokala och regionala kartläggningar utarbetas på ett sådant sätt att de blir jämförbara mellan olika Styrning, ansvar och samordning kommuner och regioner och också kan användas för att bidra till att ge en bild av narkotikasituationen i landet. I delbetänkandet föreslår kommissionen att skall medverka till att utveckla metoder för kartläggningarna. 3.3.3Riktlinjer för det förebyggande arbetet bedömning: I de lokala narkotikapoli- tiska strategierna är det viktigt att riktlinjer och mål för det före- byggande arbetet inom verksamhetsfält såsom skola/fritid, social- tjänst, barnomsorg, och hälso- och sjukvård finns tydligt angivna. Undersökningar visar att i kommuner där det finns ett väl förank- rat och genomtänkt ungdomsarbete påverkas ungdomars hälsa, häl- sovanor och riskbeteenden i positiv riktning. Ett utvecklat samar- bete mellan olika instanser gör det också lättare att nå ungdomar i riskzon eftersom det finns fler upparbetade samarbetskanaler. Det är därför viktigt att involvera så många aktörer och verksamheter som möjligt och samordna insatserna i en gemensam lokal strategi. Det förebyggande arbetet kan nå resultat först när tillräckligt många individer med olika funktioner i samhället känner att arbetet är angeläget och angår dem och deras verksamhet samt verkar efter gemensamma riktlinjer. Strategin bör innehålla en beskrivning av hur samarbetet mellan skola, fritidsverksamhet, fältarbetare, närpolis, ung- domsenhet etc., är organiserat och hur ansvarsfördelningen ser ut. Den bör vidare innehålla strategier för hur policy- och handlings- planer kan upprättas på enskilda skolor och arbetsplatser och inom föreningslivet samt för samverkan med lokala brottsförebyggande råd. Styrning, ansvar och samordning 3.3.4Ansvar och samverkan inom vård och behandling bedömning: bör även i fortsättningen ha det övergripande ansvaret för missbrukarvården. Kommissionen betonar vikten av att de lokala narkotikapolitiska planerna inkluderar vård och behandling och klara riktlinjer för samverkan med andra parter. 3.3.4.1Socialtjänsten bör även i fortsättningen ha det övergripande ansvaret De tre aktörer som huvudsakligen är berörda när det gäller vård och behandling av narkotikamissbrukare är (inklude- rande tvångsvård enligt LVM), sjukvården och kriminalvården. Kommunernas socialtjänstorganisation är delvis splittrad och fragmentarisk, som insatser för missbrukare kräver överblick och integration. Det har i debatten ibland framförts öns- kemål om att staten skall ta ansvar för den specialiserade missbru- karvården. Två skäl har framförts för detta. För det första har det framhållits att det finns oacceptabla skillnader mellan kom- munerna när det gäller insatsernas omfattning och kvalitet och man menar att ett statligt huvudmannaskap skulle ge mer enhetliga be- dömningar och också ge utrymme för en mer systematisk metod- utveckling. För det andra har det framhållits att det är önskvärt att staten tar det ekonomiska ansvaret för den specialiserade missbru- karvården och i konsekvens därmed också ansvarar för dess ge- nomförande. Ett annat förslag som framförts är att hälso- och sjukvården (landstingen) skall ha huvudansvaret för missbrukarvården. Avsik- ten med detta skulle vara att uppnå bättre samordning mellan av- giftning och andra behandlingsinsatser och att en del av hindren för samverkan med psykiatrin skulle undanröjas i och med att en huvudman hade det samlade ansvaret. Det har också påpekats att landstingen har bättre möjligheter att utveckla vårdalternativ än vad framför allt de mindre kommunerna har. anser att det övergripande ansvaret för missbrukarvården även i fortsättningen skall åvila . Det är nödvändigt att ett socialt helhetsperspektiv läggs på be- handlingsinsatser. Ofta behövs dessutom omfattande sociala stöd- insatser och ett långsiktigt uppföljningsarbete. Styrning, ansvar och samordning dag det lagstadgade ansvaret för sådana insatser och är enligt Nar- uppfattning bäst lämpad att ansvara för dessa uppgifter. 3.3.4.2Socialtjänsten, sjukvården och kriminalvården måste samarbeta om strategier Både när det gäller tidiga insatser och vård och behandling av de tyngsta missbrukarna är det nödvändigt med en god och effektiv samverkan mellan olika samhällsorgan. har ett hu- vudansvar för vård och behandlingsinsatser för narkotikamissbru- kare, men också många andra instanser är berörda; i första hand sjukvården. Som framgår av kapitel 6 är en stor del av missbrukarna också aktuella inom kriminalvården. Missbruket är ofta förknippat med sociala eller andra problem och därför blir det också ofta nöd- vändigt med ett omfattande samhällsstöd under rehabiliteringen. Missbrukarna får ibland ett otillräckligt stöd och insatserna blir inte sällan splittrade och ineffektiva genom att det råder oklarheter om ansvars- och kostnadsfördelning. Handlar det om tidiga insat- ser är det viktigt med snabba reaktioner och ett snabbt insatt stöd, vilket kräver att goda kontakter är upparbetade och att berörda inom primärvården, skolhälsovården, företagshälsovården, frivilliga organisationer m.fl. vet till vilka andra instanser de kan vända sig för att ge ett lämpligt stöd. Vårdinsatserna skall primärt utgå från och fokusera på miss- bruksbeteendet, men det är också nödvändigt att man och parallellt gör det möjligt att bearbeta klientens övriga problem och svårigheter. Detta förutsätter i regel att en reell samverkan kommer till stånd mellan olika vårdgivare och samhällsinstanser om enskilda individer. För att reell samverkan skall kunna ske både när det gäller di- mensionering av resurser och samarbete kring enskilda klienter måste det finnas avtal eller andra överenskommelser om vårdan- svar, betalningsansvar och ansvar för uppföljning. Kommunerna bör få ett tydligt ansvar också när det gäller att samarbetsavtal upprättas med andra huvudmän. Detta innebär inte att kommissionen föreslår några förändringar i det ansvar som åvilar olika myndigheter, men i de fall samarbetet inte fungerar är det kommunen som genom sitt övergripande ansvar har att verka för att en fungerande samverkan kommer till stånd. Styrning, ansvar och samordning För sjukvården bör sjukvårdshuvudmannen på motsvarande sätt ansvara för att avgiftning, sjukvård och psykiatri motsvarar behovet och tydligt redovisa inriktning, mål och resurser i en plan eller policy. Kommissionen har också i kapitlet om kriminalvård föreslagit att frivården bör ta ett tydligare ansvar för att tillsammans med kommunerna utarbeta handlingslinjer och modeller för att utveckla kontraktsvården. Om mål och resurser redovisas på ett tydligt sätt så att de blir vägledande för den egna personalen underlättar det samarbetet med andra huvudmän. Det blir på så sätt klart för alla inblandade vem som ansvarar för vad och vilka resurser som finns tillgängliga. Ett väl utvecklat samarbete kommer också att locka till en ökad effektivisering och minska kostnaderna för alla parter. 3.3.4.3Utveckling av samverkan och professionella nätverk Erfarenheten visar dock att enbart det faktum att det finns avtal om samverkan inte garanterar att samarbetet fungerar när det gäller enskilda klienter. Det finns dock möjligheter att utveckla samverkan. I några fall har man goda erfarenheter av att man också samlokaliserar resur- serna rent fysiskt i en beroendeklinik som drivs gemensamt av kommun och landsting. Exempel finns också på att även kriminal- vården och arbetsförmedlingen medverkar genom att ha personal på plats. Andra sätt att lösa frågan om samverkan visar att det vä- sentliga är om man lyckas bygga upp fungerande professionella nätverk. Några kännetecken på sådana är att de har sanktion från den politiska och administrativa ledningen, att beslutsvägarna är korta, att man har en gemensam grundsyn, att det finns klara prin- ciper kring frågor rörande betalnings- och vårdansvar och att verk- samheten kontinuerligt följs upp. En väsentlig del av innehållet i de lokala strategierna blir att ut- forma, organisera och följa upp samverkan mellan och andra instanser. Styrning, ansvar och samordning förslag: Länsstyrelserna bör, utifrån en samlad analys av länets utvecklingsbehov, få ett ökat ansvar för metod- och kompetensutveckling. Även om huvudansvaret för en stor del av den praktiska verksam- heten med narkotikarelaterade frågor ligger på den lokala nivån finns behov också av regional samordning. Landstingen, polismyn- digheterna, kriminalvården och rättsväsendet i övrigt, vilka alla har viktiga uppgifter inom det narkotikapolitiska fältet, omfattar nor- malt flera kommuner. Länsstyrelserna utövar bl.a. tillsyn över individ- ärenden och har därmed också ansvaret för tillsynen av missbrukarvården. Länsstyrelserna har ett utvecklingsansvar i och med att de skall fördela utvecklingsmedel både till förebyggande insatser och till vårdområdet. Eftersom allt utvecklingsarbete bör baseras på en analys av behov och brister bör länsstyrelserna också få ett utökat uppföljnings- och analysansvar kopplat till ett ansvar för en mer samlad kompetens och metodutveckling i sina respektive län. Kommissionen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att göra samlade uppföljningar av narkotikaarbetet länsvis utifrån kommu- nernas drogstrategier. Detta bör bli ett viktigt instrument för att följa den kommunala utvecklingen länsvis, men också ett medel för analys av utvecklingsbehov. När det gäller analys och genomfö- rande av utvecklingsinsatser är det enligt kommissionens uppfatt- ning en förutsättning att dessa görs i nära samverkan med de aktuella kommunerna, landstingen och läns- förbund samt med centrala myndigheter. kan här fungera som en samordnare, i första hand när det gäller insatser från de statliga myndigheterna i ett län. Ett aktivt partnerskap för- utsätter en dynamisk dialog mellan centrala instanser och kommu- nala och regionala organ. Avsikten är ju bland annat att de kom- munala strategierna skall konkretisera hur man på det lokala planet skall utforma insatser som står i samklang med de nationella nar- kotikapolitiska målen. är det viktigt att det blir fråga om en kommunikation så att erfarenheter och synpunkter från det lo- kala planet kan föras upp och tas tillvara på den nationella nivån. Därigenom kan man också fortlöpande få kunskap om sådana för- hållanden där statliga åtgärder kan behövas. Styrning, ansvar och samordning därmed en central roll i utvecklingen och uppföljningen av de lo- kala narkotikapolitiska strategierna. Det är angeläget med ett närmare samarbete mellan forsknings- miljöer och den praktiska verksamheten, i första hand gäller detta missbrukarvårdens område, men det är viktigt även för det före- byggande arbetet. Länsstyrelserna bör ta initiativ till, att som ett led i sitt ansvar för utvecklingsinsatser, förmedla samarbete mellan kommuner och landsting å ena sidan och de högskolor och forsk- nings- och utvecklingsenheter som finns inom länet å andra sidan. Länsstyrelserna bör också ta initiativ när det gäller att utveckla professionella nätverk på regional nivå. bedömning: De statliga myndigheterna bör aktivt bistå kommuner, landsting och andra lokala aktörer i det lokala utvecklingsarbetet. För att möjliggöra ett sådant stöd och för att förbättra analysen av den nationella utvecklingen inom det narkotikapolitiska området bör samverkan mellan de ansvariga myndigheterna intensifieras. Utvecklingen för centrala myndigheter har gått mot en koncentra- tion på uppföljnings- och tillsynsuppgifter. Kommissionen har inga invändningar mot en sådan utveckling. Uppföljning och tillsyn kan generera betydande kunskap om utvecklingen på det lokala planet inom respektive myndighets ansvarsområde. Kommissionen vill peka på vikten av att denna kunskap inte stannar hos den centrala myndigheten utan kan återföras till de lokala aktörerna. I den pro- cessen är det de centrala myndigheternas ansvar att ur ett helhets- perspektiv analysera erfarenheterna och dra slutsatser om behov och möjligheter till metod- och kompetensutveckling. Detta kräver att olika centrala myndigheter samverkar så att kommunikationen med de lokala aktörerna blir så givande som möjligt. De centrala myndigheterna bör således ta på sig ansvar för att aktivt driva frå- gor om kunskapsförmedling samt metod- och kompetensutveck- ling. har konstaterat att de olika myndighe- terna gör många bra uppföljningar kring olika delområden men att Styrning, ansvar och samordning det finns en brist när det gäller mer samlade analyser och strategier kring hur utvecklingen i landet skall kunna stödjas och eftersatta områden förstärkas. Enligt kommissionens bedömning behövs så- dana samlade analyser på följande områden: uppföljning och stati- stik om narkotikarelaterade frågor, förebyggande insatser, åtgärder för de tunga missbrukarna, kompetensutveckling och utvärdering när det gäller såväl förebyggande arbete som vård och behandling samt samverkan. Kommissionen har utvecklat förslagen avseende dessa områden i kapitel 4 och 7. För kommissionens överväganden kring tull-, polis- och kriminalvårdsmyndigheternas arbete och behov av samverkan hänvisas till kapitel 5 och 6. Här bör dock påpekas att det är självklart att den roll dessa myndigheter och deras insatser spelar på det lokala planet skall ingå i utformningen av de lokala narkotikapolitiska strategierna, liksom i det regionala arbetet. förslag: bör ta initi- ativ till utvärdering, redovisning och utveckling av metoder för samverkan inom det förebyggande området. bör medverka till utvecklingen av professionella nätverk inom vård och behandlingssektorn. En av uppgifter är att följa hur de nationella folkhälsomålen uppfylls och samla myndigheter i deras arbete med dessa mål. Institutet har därmed en central roll i det förebyggande arbetet. När det gäller narkotikafrågorna är enligt Narkotikakom- missionens uppfattning samverkan med och Socialsty- relsen av särskild betydelse. har i delrapporten om narkotikastatik vidare föreslagit att ges i uppgift att ansvara för en samlad nationell narkotikastatistik och att institutet får i upp- drag att utarbeta en handbok i hur lokala och regionala kartlägg- ningar kan genomföras. menar att bör ta ett motsvarande ansvar för att, i samverkan med kommunerna och landstingen, och kriminalvården, utar- beta modeller och vara rådgivare för kommuner och regioner vid upprättandet av lokala och regionala vård- och resursplaner. Av särskild betydelse är att man värderar och föreslår konstruktiva modeller för samverkan mellan olika huvudmän när det gäller enskilda klienter. Styrning, ansvar och samordning som bör också ta aktiva roller när det gäller att följa forskningen på sina ansvarsområden, att ta initiativ till att forskningsresultat sprids till fältet samt initiera ny forskning. Forsknings- och utvecklingsfrågorna behandlas närmare i kapitel 7. förslag: För att manifestera ett tydligt nationellt politiskt ledarskap i narkotikafrågan bör regeringen utse en särskild minister med huvudsakligt ansvar enbart för de narkoti- kapolitiska frågorna. Flera olika departement är berörda av de narkotikapolitiska frå- gorna. I regeringen ansvarar socialministern för samordningen av narkotikapolitiken. Samordningen av övergripande frågor och frå- gor av policykaraktär bereds inom de ansvariga departementen. Eftersom allt operativt arbete på den nationella nivån åvilar myndigheterna är departementen inte dimensionerade för mer ut- åtriktade insatser. I fokus för departementens arbete står främst lagstiftningsarbete och internationell samordning. När det gäller det konkreta arbetet inom finns det enligt kommissionens bedömning ett behov av förstärkning så att det blir möjligt att också leda ett nationellt narkotikapolitiskt arbete. arbete med narkotikafrågan utförs av några enstaka tjänstemän på handläggarnivå inom respektive de- partement. Detta gäller såväl det nationella som det internationella arbetet. Uppgiften för tjänstemän består i stor utsträckning i att bevaka det internationella samarbetet. Frågor som rör den nationella narkotikafrågan gör sig endast gällande då den förda politiken kritiseras eller då det uppstår situationer som kräver regeringens åtgärder i form av lagstiftning. Det är emellertid sällsynt med initiativ som utgår från för att t.ex. föra ut den svenska narkotikapolitiken. Enligt bedömning bör det samord- nande ansvaret för narkotikapolitiken även fortsättningsvis ligga på . Kommissionen anser emellertid att den na- ledningen bör förstärkas genom att en särskild minister med ett tydligt eget ansvar för ledningen av det narkotikapolitiska Styrning, ansvar och samordning Därigenom skulle man tydligt manifestera ett na- tionellt politiskt ledarskap i narkotikafrågan. Ministerns uppdrag bör omfatta ett lednings- och samordnings- ansvar för såväl det nationella som det internationella narkotikaar- betet. Huvuduppgiften bör vara att ansvara för långsiktiga strate- gier för att uppnå de nationella narkotikapolitiska målen. Detta ar- bete måste bedrivas utifrån ett helhetsperspektiv och omfatta sam- hällets samtliga insatser mot narkotika. Detta innebär också att kommissionen anser att Regeringskans- liet bör ta ett tydligare ansvar för samordningen av myndigheternas arbete än vad som görs . Genom att samordna olika insatser undviks att myndigheter utför varandras arbetsuppgifter. Risken för att uppgifter blir obevakade eller faller mellan två eller flera myndigheters ansvarsområde minskar med en klar och tydlig sam- ordning. Vidare skulle en sådan ordning också innebära att reger- ingen får en ökad möjlighet att styra insatserna till sådana områden som bedöms som mest angelägna utifrån en samlad nationell ana- lys. Både de länsvisa uppföljningarna, som kommissionen föreslår att länsstyrelserna skall genomföra, och de mer övergripande upp- följningar som de olika myndigheterna skall genomföra bör kunna utgöra bra underlag för regeringens samlade bedömningar.