sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — som är anpassad till motsvarande regler inom EU är i princip tvingande och innebär med vissa undantag att det ställs hårdare och mer detaljerade krav när statliga myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner upphandlar varor och tjänster. Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling, , (1994:615), syftar till konkurrensneutrala villkor för privata och offentliga producenter vid anbudskonkurrens. antog lagen om byggfelsförsäkring (1993:320). Lagen gäller vid både ny- och ombyggnad av flerbostadshus och vissa en- och tvåbostadshus. Enligt lagen om byggfelsförsäkring ska i dessa aktuella fall en speciell byggfelsförsäkring tecknas. Denna säljs av försäkringsbolagen. får inte sådana byggnadsarbeten som omfattas av lagen påbörjas förrän bevis om byggfelsförsäkring inlämnats till . Byggfelsförsäkringen ska gälla , oavsett om byggnaden byter ägare. Den ska omfatta skälig kostnad för att avhjälpa fel i byggnadens konstruktion, material eller utförande samt skador på byggnaden som orsakats av felet.21 har byggsektorn upplevt stora förändringar. Dels har ekonomin genomlevt en lågkonjunktur för att sedan gå in i en högkonjunktur, dels har det skett förändringar i flera av de spelregler som påverkar byggandets konkurrensförutsättningar. Bygg och bostadssektorerna har också varit föremål för en mängd offentliga ingrepp. förändrades förutsättningarna för många av de spelregler som tidigare införts. Intresset riktades bland annat mot vad som upplevdes som dålig konkurrens och höga kostnader i byggsektorn. Det offentliga åtagandet för bostadsfinansieringen blev allt svårare att uppfylla på grund av den försämrade ekonomin . Anpassad kontroll av byggandet - SOU 1993:94, s 108f har flera förändringar skett, som kan benämnas omregleringar. Här följer en genomgång av några viktiga förändringar i de spelregler och marknadsförutsättningar som påverkar bygg- och bostadssektorerna. 3.9.1Från inflationsekonomi till realränteekonomi Byggandet är känsligt för ränteförändringar. Kapitalinvesteringarna är stora och planeringstiderna långa. Ekonomin har skiftat från en inflationsekonomi till en realränteekonomi. var ekonomin i ett läge med hög inflation och höga räntor. Efter fastighetskrisen drabbades byggandet av en kraftig nedgång. Lediga lokaler fanns tillgängliga på de flesta orter i landet. Att köpa existerande fastigheter var oftast billigare än att bygga nytt. En minskad inflation och sjunkande nominella räntor har bidragit till att byggandet åter börjar vända uppåt. skedde det en kraftig nedgång i nyproduktion av bostäder men en ökning av reparation, ombyggnationer och underhåll. Ombyggnation och underhållstjänster tillhandahålls av byggentreprenörsföretag, men utförs även till stor del av privatpersoner som kanske renoverar sina bostäder istället för att byta bostad. Bostadsmarknaden och marknaden för byggande av bostäder är fragmentiserad. har bostadsmarknaden ytterligare koncentrerats kring storstadsregionerna i och med en ökade inflyttning till storstadsregionerna. Vi har marknader med låg efterfrågan och stort överskott av lägenheter med marknader i balans med real konkurrens om bostadskunderna samt överhettade marknader med brist på lägenheter. Den nyproduktion som sker sker nästan uteslutande i storstadsregionerna, och då främst som privata småhus eller bostadsrätter i flerbostadshus. I samband med miljonprogrammet producerades en stor mängd lägenheter runt om i hela landet. När utvecklingen går mot en koncentration av befolkningen till storstadsregionerna, har en stor mängd lägenheter blivit tomma i vissa regioner. Största delen av dessa lägenheter ägs av allmännyttan. Överutbudet har orsakat de kommunala bostadsbolagen höga kostnader. Detta har medfört hyreshöjningar i vissa kommuner medan andra kommuner har tillskjutit kapital för att hålla hyrorna nere. har även rivning av tomma lägenheter i syfte att minska sina kostnader förekommit. Produktionskostnaden för bostadsbyggandet i främst Stockholms- området påverkas starkt av försäljningspriset för bostadsrätter. Nyproduktionskostnaden för en lägenhet är mycket högre än vad marknaden är villig att betala för densamma. Då försäljningen av bostadsrätter visat sig vara en mycket vinstgivande verksamhet har vissa byggentreprenörsföretag valt att till stor del själva bedriva både produktions- och försäljningsdelen. Det har även skett en förändring i efterfrågan . Vissa konsumenter efterfrågar i högre utsträckning individuellt anpassade bostäder. Infrastrukturen och boendemiljön i omgivningen har fått en ökad betydelse. Individualiserat anpassade bostäder finns ofta i en exklusiv miljö vilket innebär ökade kostnader och i regel ett dyrare boende. Ett annat exempel är och som i samarbete utvecklat projektet . I detta projekt erbjuds bostäder, med lägre standard som byggs billigare, för en grupp som efterfrågar billigare bostäder. Nedgången på byggmarknaden påverkade efterfrågan inom samtliga byggsektorer. Efterfrågan på fabriksbetong och cement har till exempel minskat kraftigt . Den totala produktionen av fabriksbetong i var . hade produktionen gått ner . Förbrukningen av cement minskade från till . Som ett resultat av lågkonjunkturen ökade förvärv, fusioner och nedläggningar i byggsektorn. Fåtalsdominansen består därför på flera marknader och har i vissa fall förstärkts. På tre marknader har förvärvsaktiviteten varit särskilt hög. Dessa marknader är byggentreprenadmarknaden, betongmarknaden, VVS-installations- och grossistmarknaderna. Förvärv i byggentreprenadbranschen har i regel skett genom att någon av de större byggföretagen köpt upp små lokala företag. Det har också förekommit att medelstora företag köpts upp av större konkurrenter. Liksom för byggentreprenadbranschen har förvärven på betongmarknaden inneburit att större företag har köpt upp mindre, lokalt baserade företag. Ofta har byggföretag, verksamma med väg- och anläggningsbyggande, önskat säkra sina leveranser av insatsvaror och därför integrerat verksamheten bakåt. I VVS-branschen har hälften av förvärven gällt grossistledet. Även här har oftast större företag köpt upp mindre, lokala företag.22 Antalet medelstora företag har minskat genom konkurser eller genom uppköp av de stora aktörerna. Exempelvis förvärvades av som sedan i sin tur förvärvades av . Denna utveckling har lett till att det finns ett litet antal stora företag och en mängd mindre företag. Ett annat område där en ökad koncentration har skett är fabriksbetongmarknaden. Antalet företag har minskat med . Genom att andelen medelstora företag minskat i antal har de stora företagen fått färre konkurrenter om medelstora projekt. förvärvade NCC det konkurrerande företaget . Förvärvet innebar att två av de största aktörerna på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden gick samman. Genom samgåendet skapades ett byggföretag med en total omsättning på och cirka 23 000 anställda. som NCC förvärvade skedde ett annat stort förvärv på den svenska byggmarknaden, nämligen förvärv av företaget och från AB . och var verksamt med väg- och anläggningsprojekt samt med insatsvarorna asfalt och ballast i bland annat , samt . Även i VVS/VA-grossistledet har koncentrationer ökat genom förvärv. Av de tre kvarvarande rikstäckande grossisterna har och av både marknaden för grossistförsäljning för VVS-produkter och för VA-produkter. , som är rikstäckande, finns det 20-30 mindre grossistföretag som endast har ett eller ett fåtal försäljningsställen och därmed en mindre geografisk täckning. I samband med fastighetskrisen gick många, främst mindre privata, fastighetsägare i konkurs. Fastigheterna köptes upp av stora fastighetsbolag, vilket har lett till en koncentration av den svenska fastighetsmarknaden med jämnstora fastighetsförvaltare. Efter fastighetskrisen har kreditgivarna blivit mer restriktiva vid utlåning till fastigheter. De aktörer som finns på den svenska fastighetsmarknaden har en större andel eget kapital investerat, vilket medför en naturlig sänkning av antalet aktörer på marknaden. Såväl som NCC har betydande verksamheter utanför . Företagen har ytterligare utökat sina respektive verksamheter framförallt i och . Närvaron av utländska byggentreprenörer på den svenska marknaden är dock 22 , Konkurrensen i (bilaga) Ett undantag är som har kommit in på den svenska byggmarknaden. förvärvade och har därefter förvärvat ytterligare företag inom fastighetsförvaltning samt bygg och anläggning. Vissa redan etablerade företag inom byggmaterialindustrin har övergått i utländsk ägo. Ett exempel är Cementa som tidigare ägdes av och svenska staten. ägs bolaget av som i sin tur ägs av . har det varit en ökad koncentration på den svenska marknaden genom förvärv, som syftat till att stärka företagen internationellt. Optiroc Group AB:s förvärv av från NCC är ett exempel på en koncentration som syftar till att förstärka den internationella konkurrenskraften. Ett annat förvärv som ökade koncentrationen inom byggsektorn var den statliga försäljningen av Swerock till och . Då NCC förvärvade medförde ägandet av Swerock en koncentration av marknaden. NCC avyttrade samtliga av ägda aktier i för att få förvärvet godkänt. Swerock är nu ett helägt dotterbolag till . Det har skedde en viss omstrukturering i byggsektorn under lågkonjunkturen . har i de förvärv som verket haft att bedöma med hjälp av konkurrenslagen konstaterat, att förvärven inte haft någon påtagligt skadlig effekt på konkurrensen. Förvärven har därför lämnats utan åtgärd. Konkurrenslagen är inte ett tillräckligt instrument för att bryta redan etablerade strukturer på en marknad. Konkurrenslagen ger begränsade möjligheter att ingripa mot koncentrationsökningar genom förvärv. Byggbranschen kännetecknas nu av en ökad koncentration med ett fåtal stora aktörer samt en mängd små lokalt verksamma aktörer utan egentlig marknadsmakt. De stora aktörerna NCC, och är vertikalt integrerade företag som är verksamma på samtliga marknader från insatsvaror till byggproduktion. En allmän tendens är att företagen strävar efter att få en säker avsättning för sina produkter samt en trygg råvaruförsörjning och har därför integrerat sig vertikalt. har dock en tillbakagång till originalverksamheten skett, vilket medfört att byggentreprenörerna till viss del avvecklat sitt ägande i byggmaterialledet. Ett antal utländska företag har etablerat sig inom byggmaterialhandeln . Dessa är , och Silvanbygg. Fler och fler enskilda bygghandlare går också samman i olika konstellationer med mer eller mindre renodlade inköpssamarbeten, eller olika former av Kedjesamverkan omfattar ofta en gemensam profil, gemensamma kedjevarumärken och ett likartat sortiment. Tjänsteutbudet inom byggmaterialhandeln har utvecklats under 1990- talet genom gör det själv butikerna. Dessa butiker har till stor del kunnat etablera sig på grund av den ökade efterfrågan av byggmaterial från konsumenternas sida. De erbjuder tillgång till ett brett sortiment av varutyper i och med dess samlokalisering med andra butikstyper, exempelvis stormarknader inom dagligvaruhandeln, i externa köpcentra. Gör det själv-butikernas marknadsföring vänder sig i hög grad mot konsumenter och sker ofta genom direktreklam i form av utskick av egna tidningar, men även genom annonsering i dagspressen. En stor del av marknadsföringen sker även genom radioreklam, där man lyfter fram kedjans namn och den service butiken erbjuder i form av exempelvis hemkörning eller släpvagnslån. Butikerna marknadsför också egna varumärken i högre grad än den traditionella bygghandeln. har det skett en tyngdpunktsförskjutning mot större företag inom byggvaruhandeln. har det totala antalet företag och det totala antalet butiker ökat mer än genomsnittet för sällanköpsvaruhandeln. Också antalet anställda inom byggvaruhandeln har ökat under 90-talet.23 Antalet företag har ökat i alla storleksklasser utom i klassen med 50- 99 anställda. Särskilt markant är ökningen i gruppen med fler än 100 anställda. fanns endast ett företag inom byggvaruhandeln med fler än 100 anställda, 1999 fanns fyra företag i denna storleksklass. Om antalet anställda studeras blir denna tyngdpunktsförskjutning än mer tydlig. Totalt har antalet anställda i byggvaruhandeln har ökat . Den allmänna trenden i detaljhandeln har varit ett minskat antal anställda. Totalt minskade antalet anställda inom detaljhandeln . arbetade av de anställda i företag hörande till största storleksklassen, var motsvarande siffra . hade av företagen av de anställda inom byggvaruhandeln. 23 Se Bilaga 3, Byggvaruhandelns strukturomvandling och effekter på priser 3.9.5Innovationer i produkter och tjänster Det är svårt att mäta innovationen av produkter och tjänster inom byggmaterialindustrin. Det saknas bra måttstockar och därmed statistik eller motsvarande. Ett mått är naturligtvis produktens eller tjänstens andel av marknaden. Men svårigheterna att ens nå marknaden kan vara stora. Innovationer av produkter finns dock inom det befintliga systemet. Vissa befintliga produkter får en bättre kvalitet, exempelvis kan metoder för att öka hållfasthet eller bearbetbarhet i betong utvecklas och provas i experimentmiljö och ibland även introduceras för tillämpning i vissa byggprojekt, men når därefter inte med automatik hela marknaden. Vad beträffar hinder för introducering av nya sorters betong är betongindustrin traditionsbunden och ser nya betongrecept som besvärande på grund av det åtföljande producentansvaret att den gjutna slutprodukten håller rätt prestanda. Samma bundenhet vid traditionella lösningar återfinns bland stora beställare, som exempelvis och . Andra produkter får en bättre kvalitet genom att innovationen omfattar en processutveckling mot industriell tillverkning. Detta gäller exempelvis prefabricering av stommar, installationer eller våtrumsmoduler. I båda ovan nämnda fall av utveckling av befintliga produkter märks den ökade kvaliteten genom prishöjningar på de enskilda produkterna, vilket inte säger något om de faktiska eller möjliga prissänkningarna detta lett till för byggobjektet totalt. Inom VVS/VA-marknaden sker successivt en övergång till plaströr, det vill säga rör av polyvinylklorid (PVC) respektive rör av polyeten (PE). Av det avloppsnät som var i drift i bestod av betongrör. Den nyläggning som skett under en lång rad år har i allt högre grad skett med användande av plaströr. utgjorde plaströr av den totala nylagda längden avloppsrör, mot betongrörens andel om . Det förändrade materialvalet har inneburit en positiv utveckling för de plaströrstillverkande företagen, som därigenom kunnat finna en ökad avsättning för sina produkter. Detta har skett på bekostnad av betongrörtillverkande företag som fått minska sin produktion. En annan marknad där produktinnehållet successivt har förändrats är ballastmarknaden. Utvecklingen på ballastmarknaden har under 1990- talet gått från naturtäkter till bergtäkter, vilket medfört en ytterligare förskjutning från de små till de stora företagen. var någonsin som produktionen av bergkross översteg produktionen av Denna utveckling har hållit i sig och uppgick andelen bergkross till och andelen naturgrus till . Minskningen av andelen naturgrus ligger i linje med myndigheternas uttalade målsättning att bl.a. genom beskattning minska andelen naturgrus. har användningen av dataprogram för CAD och IT i allmänhet ökat i byggsektorn. Både programvara och hårdvara har blivit billigare , vilket medfört att antalet användare utökats. IT bygger en ny infrastruktur för effektiv kommunikationsteknik och nya kommunikationsformer mellan aktörerna och har en ökande roll inom projektering, upphandling, produktion och förvaltning. Genom att på detta sätt med informationsteknik samla alla aktörer inom ett byggprojekt ökar dramatiskt möjligheterna att förtydliga projektmålet för samtliga inblandade inklusive beställaren. Dessutom medger systemet en naturlig integrering av design och produktion och underlättar genom överblickbarheten den svåra samordningen av stomme, installationer och inredning. Rätt använt kan IT minska både byggfel och kvalitetsfel. IT kan användas både för strategisk sammanhållning av produktion och förvaltning och för taktisk sammanhållning av aktörer och process mot projektmål. Inom byggbranschen har det utvecklats nya företag och samarbeten som tillhandahåller olika sorters kalkyleringsprogram. Framförallt nomi byggmaterialindustrin har detta medfört en effektivisering av hanteringen. Då byggmaterialindustrin tillhandahåller en stor mängd varor har det varit problem att hitta gemensamma benämningar på olika produkter. Det har utvecklats gemensamma koder och artikelnummer, som finns tillgängliga och hålls uppdaterade via internet. Kalkyleringsprogram finns tillgängliga som automatiskt kan kopplas till prisinformation som sänds digitalt till detaljisterna; detta medför stora transaktionskostnadsbesparingar för företagen. Många företag, speciellt inom byggmaterialindustrin och handeln, erbjuder även beställnings- tjänster direkt på sina hemsidor, vilket innebär att kunderna inte behöver anpassa sig till speciella öppethållningstider för att göra sina beställningar. ITs intåg i byggsektorn har påskyndat rationaliseringen inom olika delar av sektorn. Inte minst kan noteras möjlighet att i högre grad få teknisk information kring bygg- och installationsmaterial, hitta nya leverantörer nationellt och internationellt, söka objekt och lämna offerter vid offertförfrågan, auktion beträffande varor och tjänster över Internet med mera. Den samlade bedömningen är att Internet som media kommer att effektivisera och strukturrationalisera delar av byggindustrin i allt snabbare takt. Det accelererande tempot i utvecklingen kräver dock motsvarande kompetenshöjning i olika led för att effekten skall bli den maximala. För att öka användbarheten inom återstår mycket forsknings- och utvecklingsarbete, bl.a. vad gäller standardisering av information för att överbrygga av programspråk och programtyper, samt utformning och prövning av nya rutiner kring överföring av information mellan aktörerna m.m. En ökad samverkan kring slutproduktens kvalitet och ekonomi ställer även kritiska frågor kring vilken information som ska överföras och vilka aktörer som har behov av den. Mycket av detta arbete pågår inom byggsektorns utvecklingsprojekt 2002. fanns det många samarbeten genom gemensamt ägande på ballast- och asfaltmarknaderna, så kallade joint . Många av dessa joint venturebolag samägdes av de stora aktörerna. I samband med konkurrenslagens ikraftträdande erhöll ett antal ansökningar om icke-ingripandebesked alternativt undantag från dessa joint venturebolag. Ett stort antal av ansökningar avslogs av , vilket har medfört att ägarstrukturen på ballast- och asfaltmarknaden har ändrats genom att de stora aktörerna inte längre samarbetar.24 Det har också varit vanligt att byggentreprenörer samarbetar i konsortier vid större byggprojekt för att kunna lämna konkurrenskraftiga anbud. Även större byggföretag kan anse sig sakna resurser eller inte vilja binda upp för mycket resurser på ett enstaka projekt, utan istället sprida riskerna och intäkterna. har löst upp ett antal samarbeten mellan de stora aktörerna på marknaden. I dessa ärenden gjord bedömningen att företag som var för sig har kapacitet och möjlighet att bedriva en verksamhet inte skall samarbeta med sina konkurrenter. Ett sådant samarbete hämmar konkurrensen på marknaden. Då företagen även är vertikalt integrerade företag finns det också en uppenbar risk att de samordnar sina verksamheter även i övriga produktionsled. Enligt EG-rätten är det framförallt små och medelstora företag, som kan behöva samarbeta i joint för att hävda sig i konkurrensen med de stora aktörerna. har ingripit med stöd av konkurrenslagen mot kartellbildningar. Ett sådant fall finns inom VVS/VA industrin. hade och samt ytterligare två företag tillsammans den övervägande delen av 24 , Konkurrensen i (bilaga) försäljningen av PVC-rör på den svenska marknaden. var Uponor och KWH de företag som dominerade försäljningen av tryckrör tillverkade av PE-rör. Enligt ett avtal om prissamarbete mellan Uponor och KWH skulle KWH inte sälja PVC-rör på den svenska marknaden. presenterade AB Svenska Wavin ett PE-tryckrör vilket fick KWH att börja sälja markrör tillverkade av PVC. Detta ledde till starka reaktioner från rörmarknaden och påtryckningar utövades för att dels KWH skulle upphöra med PVC-rörförsäljning, dels för att Wavin skulle begränsa sin expansion på marknaden för PE-rör. yrkade att skulle döma ut betydande konkurrensskadeavgifter för de tre plaströrsföretagen för att de hade överenskommit om marknadsandelar, samarbetat om priser, utbytt information om försäljningsvolymer samt fördelat större kommunala upphandlingar av vattenledningar mellan sig. Ett annat exempel på kartellsamarbete rör cementmarknaden. Den Europeiska kommissionen dömde , 42 europeiska cementföretag, 8 nationella branschorganisationer och den Cembureau till böter på sammantaget 248 miljoner ecu motsvarande . Cementföretagen dömdes för olovlig kartellbildning som hade till syfte att styra all eventuell överproduktion inom den europeiska cementindustrin utanför Europamarknaden samt att ge de deltagande företagen ett hemmamarknadsskydd. Bland de företag som bötfälldes kan nämnas Euroc, Aker A/S, Aalborg , och plc. Kommissionens beslut har överklagats till första instansrätten. Ytterligare ett exempel rör plastslangar. Det svenska företaget , det franska företaget . och dess svenska dotterbolag hade träffat en överenskommelse om att Tricoflexföretagen skulle upphöra med att sälja industrislang till en konkurrent till . Orsaken till detta var att hindra konkurrenten från att sälja vissa Tricoflexprodukter vidare till ett annat företag på marknaden. Syften med överenskommelsen var att försvåra för konkurrenter att verka på marknaden för industriförnödenheter. Det är särskilt viktigt att små företag inte hindras att utveckla nya affärsidéer eller hindras att konkurrera på lika villkor som andra företag på marknaden. yrkade att , Tricoflex och Tricoflex skulle åläggas att betala konkurrensskadeavgift. yrkande om konkurrensskadeavgift medgavs av företagen. Inom byggsektorn har det varit vanligt att konkurrerande företag samarbetat inom ramen för olika branschorganisationer om prissamarbete i form av branschvisa priskataloger. Bransch- organisationerna har hävdat att samarbetet är särskilt viktigt för de mindre företagen, som därmed får bättre förutsättningar att konkurrera med de större branschföretagen. Prissamarbeten riskerar att anpassas till de mindre effektiva företagen och motverkar därigenom en effektiv priskonkurrens. En horisontell prissamverkan medför risk för prisstelhet, underlättar för företagen att föra kostnadsökningar vidare till senare led samt ökar företagens kännedom om konkurrenternas beteende. gav leverantörerna ut cirkaprislistor till byggmaterialhandeln, som var vägledande i prissättningen till konsument. tillämpar leverantörerna nettoprislistor till byggmaterial- handeln, som kan erhålla rabatter och bonus på dessa prislistor, men som kalkylerar sina egna försäljningspriser gentemot konsumenterna. I ett antal ärenden har haft tillfälle att bedöma olika typer av priskataloger. I de fall som fått avslag har prissamarbetet varit omfattande och innefattat samtliga företag inom bransch- föreningen. har dock framhållit att det inte är konkurrensbegränsande att tillhandahålla olika sorters kalkylerings- modeller, i vilka den enskilde företagaren sätter in de företagsspecifika värden som gäller för dennes kostnadssituation. 3.9.7Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen Den legala definitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag fanns i förordning (SFS 1986:694) om handläggning, förvaltning m.m. av bostadslån och räntebidrag, vilken upphävdes 1991. Kommunernas lagstadgade ansvar för bostadsförsörjningen har upphört i och med att bostadsförsörjningslagen (1947:523) upphävts . upphävdes bostadsanvisningslagen (1987:1274).