sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Resonemanget i den delen har intresse i förevarande sammanhang på det viset att det kan vara en fördel från praktiska synpunkter att anknyta konkursförvaltarrådens verksam- hetsområden till dem som bör gälla för den regionala tillsynsorganisatio- nen. I råden bör t.ex. ingå en representant för tillsynsorganet och de kan ha behov av lämplig lokal för sammanträden. En sådan geografisk anknytning torde även lämpa sig väl för konkursförvaltarrådens kännedom om förval- tarna i området. Allmänt om konkursförvaltarrådens funktion Det torde föreligga en principiell skillnad mellan det fallet att rådens verk- samhet förutsätts resultera i bindande beslut för den enskilde (och tings- rätten) om vilka personer som skall kunna komma i fråga för uppdrag som konkursförvaltare och det alternativet att enbart rekommendationer avges. I det förra fallet skulle det kunna anföras skäl för att det rör sig om pröv- ning av en civil rättighet enligt artikel 6:1 i (ang. tolkningen av frågan om vad som är civil rättighet kan i allt väsentligt hänvisas till , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kom- mentar till om de mänskliga rättigheterna, 1997, s. 125 f., se bl.a. fallet m.fl. mot ). Euro- padomstolens praxis ger visserligen inte något klart stöd för att så är fallet. En lösning med bindande beslut aktualiserar emellertid frågor om särskil- da krav måste ställas på konkursförvaltarrådens sammansättning och pro- cedurregler. Detta medför i sin tur en risk för att systemet blir tungrott och dyrbart. Ett ökat kostnadsansvar kommer att drabba borgenärerna och samhället. Ett annat argument mot att i alltför hög grad formalisera förfarandet i ett konkursförvaltarråd är att domstolen även i fortsättningen skall ha be- slutsbefogenheten att utse konkursförvaltare i den enskilda konkursen. Inrättar man ett domstolsliknande bedömningsorgan som vid sin prövning tar hänsyn t.ex. till förvaltarens debiteringsprinciper kommer bedömning- en att likna den som sedan ankommer på domstolen i det enskilda fallet. En konsekvens härav torde vara att man får en sorts dubbel prövning. Det är nämligen ofrånkomligt att tingsrätten under alla förhållanden måste utse förvaltare, även om kretsen godkänts av konkursförvaltarrådet. Om förfa- randet görs bindande kan kanske också en enskild som godkänts av rådet hos tingsrätten påkalla att få förordnanden. Detta skulle i sin tur hämma konkurrensen. En alternativ lösning är därför att konkursförvaltarrådens ställningsta- ganden till vilka som är lämpliga att få förvaltaruppdrag görs i form av rekommendationer. Rekommendationerna blir naturligen på sitt sätt sty- rande för tingsrätternas val av konkursförvaltare i den enskilda konkursen. Det bör dock inte finnas något absolut hinder mot att det i en konkurs ut- ses en annan person, t.ex. en förvaltare som besitter särskilda kunskaper om en viss verksamhet. Viktiga skillnader mellan ett sådant system i för- hållande till den ordning med listor som tillämpas är, vilket utred- ningen redan framhållit, att ett konkursförvaltarråd kan göra en mer allsi- dig bedömning av vem som har erforderlig specialistkompetens, att denna prövning görs av företrädare för flera olika intressen och att upptagnings- områdena för rekryteringen vidgas betydligt jämfört med dagens domkret- sar. Närmare om sammansättningen i ett regionalt konkursförvaltarråd För att konkursförvaltarrådet skall åtnjuta förtroende hos konkursförfaran- dets aktörer är det viktigt vem som tar säte i detta. Sammansättningen bör vara sådan att i görligaste mån de viktigaste intressena vid konkurs blir Det betyder att enskilda och allmänna borgenärer skall vara företrädda, t.ex. genom representanter för banker och näringslivet i övrigt samt för skatteborgenären. Vidare bör statens övriga intressen be- vakas, bl.a. beträffande den brottsbeivrande verksamheten. Det kan diskuteras om förvaltarkåren bör ges möjlighet att delta i kon- kursförvaltarrådets verksamhet. Det skulle kunna gynna allsidighet och objektivitet i beslutsförfarandet om konkursförvaltarna blir representerade i rådet. Utredningen har emellertid erfarit att är negativ till inrättandet av regionala bedömningsorgan och inte anser sig kunna delta i sådana. Även har i sist nämnda hänseende intagit samma ståndpunkt. Det huvudsakliga skälet är att nämnda organ inte menar sig kunna peka ut personer inom den egna organisationen på grund av risk för jäv. har be- svarat en skrivelse från utredningen om hur samfundet ser på ett eventuellt deltagande från samfundsmedlem i ett bedömningsorgan. Samfundet har uttalat att det varken med hänsyn till samfundets stadgar eller god advo- katsed finns hinder mot att en advokat utses till ledamot i ett sådant organ. Dock har även samfundet framhållit riskerna med jäv om en konkursför- valtare deltar i sådana organ. Om konkursförvaltarråd inrättas kommer dock samfundet att medverka till att utse advokater i dessa. Mot nu angivna bakgrund vill utredningen inte föreslå att företrädare för konkursförvaltarna skall ingå i konkursförvaltarråden. Att förvaltare inte ingår i rådet är inte något avgörande argument mot att införa ett sys- tem med förhandsurval. Förvaltarna representerar inget eget intresse i sammanhanget. När det gäller den närmare sammansättningen av konkursförvaltarråden kan förebilder i stort hämtas från (se avsnitt 5.5). Man bör också ha i åtanke att den lokala förankringen måste tillgodoses. Med hänsyn till att det inte finns något krav på att konkursförvaltarrå- det skall vara ett oberoende, domstolsliknande organ, framstår det inte som nödvändigt att en person med domarbakgrund är ordförande i kon- kursförvaltarrådet. Det är dock inte något som hindrar att en sådan person utses. Ordförandeskapet kan lämpligen cirkulera mellan de olika intresse- ledamöterna. Även om konkursförvaltarråden skall vara flera till antalet kan det från praktiska synpunkter vara ändamålsenligt att en och samma person är ordförande i samtliga råd. Dessa kommer endast att ha tidsbe- gränsade funktioner. Regleringen rörande tillsättningen av ledamöterna i konkursfövaltarrå- det bör inte vara vidlyftig. Genom att rådet inte skall vara ett domstolslik- nande sådant behövs inte någon ingående reglering om principer för till- sättning och skiljande från uppdraget som ledamot. Det torde vara till- räckligt att i en förordning ge bestämmelser om mandatperioder och kvali- fikationskrav (jfr utredningens förslag till förordningsbestämmelser för ). Närmare om konkursförvaltarrådens organisation Av resonemanget ovan följer att den regionala och lokala förankringen bör tillgodoses i en organisation med regionala konkursförvaltarråd. Detta behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära att de olika råden var för sig måste ha en administrativ funktion ute på fältet. En billigare lösning är att man så långt är möjligt knyter den administrativa funktionen för rå- den till en eller flera redan existerande myndigheter. En sådan skall givet- vis inte vara överordnad konkursförvaltarråden, som skall vara självstän- diga, utan endast vara en hjälpande myndighet (värdmyndighet). Med hän- syn till de möjligheter IT erbjuder till långväga kommunikation behöver ett långt geografiskt avstånd inte innebära något hinder. Uppgiften för ett konkursförvaltarråd är att med vissa intervaller fatta beslut om vilka personer som bör ingå i förvaltarkretsen för en kommande period (se nedan). En följd härav blir att rådets aktivitet begränsas till vis- sa perioder. Trots detta bör det ha tillgång till en kanslifunktion för att kunna ta emot ansökningshandlingar, brev, telefon- samtal, sammankalla ledamöter etc. Om en värdmyndighet görs gemensam för alla konkursförvaltarråden kan det underlätta för ledamöterna att ta del av allt skriftligt material i ett enskilt ärende, eftersom det finns tillgängligt inom en och samma myndighet. Vid prövningen av om någon bör upptas i förvaltarkretsen i viss region kan t.ex. jämförelser göras med likartade fall från en annan region som redan finns tillgängliga hos värdmyndigheten. Även om förfarandet i huvudsak skall vara skriftligt kan det inte ute- slutas att ett muntligt förfarande anses påkallat. I så fall bör värdmyndigheten tillhandahålla en lokal. Tänkbara myndigheter som kan komma i fråga som värdmyndighet är hovrätterna, det av utredningen föreslagna eller det offentli- ga tillsynsorganet. Hovrätterna ter sig principiellt sett mindre lämpliga med hänsyn till domstolarnas roll i konkursförfarandet, särskilt beträffan- de utseende av förvaltare i den enskilda konkursen. Ett lämpligare alterna- tiv är i och för sig . Som utredningen senare skall komma till måste emellertid också knytas till en värdmyndighet, lämp- ligen till den nya tillsynsmyndighetens centralfunktion (se avsnitt 5.9.1). Det framstår därför inte som lämpligt att är värdmyndighet för bedömningsorganet. Den lämpligaste värdmyndigheten för konkursförvaltarrådet är därför det nya offentliga tillsynsorganet. Det kan i och för sig riktas kritik mot ett sådant val. utövar kontroll över förvaltarna. heten bör kanske inte sammankopplas med ett förfarande som har till syfte att avgränsa kretsen av lämpliga förvaltare. skall emellertid bistå med rent administrativ hjälp. Den allsidiga sammansätt- ningen i konkursförvaltarrådet torde ge garantier mot att det offentliga tillsynsorganet beskylls för att ha dubbla roller. En särskild fråga är om tillsynsmyndigheten skall utöva sin funktion som värdmyndighet endast centralt eller även regionalt. Praktiska skäl talar till förmån för det först nämnda alternativet. Det torde gynna effekti- viteten i handläggningen om t.ex. det skriftliga materialet i form av ansök- ningar finns på ett ställe. De som önskar att komma i fråga som konkurs- förvaltare kan – oavsett var i landet de har sin verksamhet – ställa sina ansökningar till den ort där tillsynsmyndigheten har sin centralfunktion. De olika konkursförvaltarrådens gemensamme ordförande får därigenom enklast del av ansökningshandlingar m.m. med stöd från tillsynsmyndig- hetens kansli. Kansliet kan även svara för kallelser till konkursförvaltarrå- dets ledamöter inför sammanträden samt svara för annan skriftväxling. I ett fall framstår det som lämpligast att konkursförvaltarråden får stöd av tillsynsmyndigheten regionalt, nämligen när ett konkursförvaltarråd skall sammanträda. Ordföranden får resa till resp. ort för sammanträdet. En sådan lösning torde bli billigare än om de regionala ledamöterna tving- as resa till tillsynsmyndighetens centralort. på den regionala orten får tillhandahålla sammanträdeslokal. Det är också tänk- bart att den regionala tillsynsmyndigheten ombesörjer att kon- kursförvaltarrådets ledamöter får del av handlingar. Det enklaste sättet för ett konkursförvaltarråd att få kännedom om vem som önskar komma i fråga för förvaltaruppdrag är att införa ett ansök- ningsförfarande. Beträffande möjligheterna att få behövliga upplysningar av de sökande kan viss ledning hämtas från det förfarande som enligt benämns förenklad upphandling (jfr 1 kap. 5 § och 6 kap. 2 § ). Sålunda kan ett sådant förfrågningsunderlag, dvs. ett underlag för anbud som en upphandlande enhet tillhandahåller en leverantör (jfr 1 kap. 5 § ), ge vägledning. Ett konkursförvaltarråd bör (eventuellt med bistånd av ) utarbeta ett dokument (förfrågningsunderlag) i vilket anges faktorer (kravspecifikation) som anses viktiga för att kunna bedöma en persons lämplighet som konkursförvaltare. I förfrågningsunderlaget kan även anges vilka omständigheter (utvärderingskriterier) konkursförvaltar- rådet anser viktiga vid valet av vem som skall ingå i förvaltarkretsen (jfr 6 kap. 12 § ). Utformningen av en kravspecifikation bör ske med utgångspunkt i de faktorer som omfattas av specialistkravet för konkursförvaltare (se avsnitt 5.3.1 och 5.3.3.2). Nämnda krav utgör ett generellt kompetenskrav. Detta kan i sin tur brytas ned till mindre beståndsdelar. T.ex. kan kravet på all- männa juridiska kunskaper utformas som en fråga om konkursförvaltarens kunskaper om resp. erfarenheter av obeståndsrätt eller regleringen om ekonomisk brottslighet. Kompetensen i bokföring eller förmågan att hante- ra en driftskonkurs, kan i en förfrågan avse hur stort företag med ett visst antal anställda sökanden kan ta sig an. Sist nämnda fall kan även ge en bild av förmågan att hantera arbetsrättsliga frågor. Frågor om kontorsor- ganisationen kan avse t.ex. vilken personal som finns för ekonomiska och kamerala uppgifter. Ett led i kravet på specialistkompetens är att konkursförvaltaren hante- rar konkursen på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En kravspecifi- kation bör därför även innehålla frågor om enligt vilka principer förvalta- ren brukar debitera olika slags åtgärder. Det bör naturligtvis komma till allmän kännedom att konkursförvaltar- råden ämnar inleda ett ansökningsförfarande. Lämpli- gen kan råden genom annonsering i pressen ge till känna kravspecifikatio- ner och utvärderingskriterier samt när tiden för att ansöka går ut. Upplys- ning bör även lämnas om var ansökningshandlingar m.m. kan rekvireras. För att underlätta förfarandet kan råden också skicka ansökningsblanketter m.m. till konkursförvaltarnas intresseorganisationer, t.ex. Konkursförval- tarkollegiernas Förening. Med ledning av ett förfrågningsunderlag får de personer som önskar komma i fråga som konkursförvaltare i en skriftlig ansökan ange sina kva- lifikationer, debiteringsprinciper, yrkesbakgrund, kontorsorganisation, referenser etc. kan i sin tur infordra yttranden från referenspersoner som sökanden åberopat. Dessutom bör rådet ex officio få inhämta yttranden från t.ex. en domstol som personen uppträtt vid i egen- skap av ombud. Det är i och för sig också tänkbart att utforma förfarandet i bedöm- ningsorganet som ett ännu mera upphandlingsliknande sådant. NOU har i sitt yttrande till utredningen föreslagit att den upphandlande enheten (bedömningsorganet) kan sluta ramavtal (jfr 1 kap. 5 § ) under friare former. Med detta avses enligt nämnden t.ex. avtal som är bindande en- bart för säljarsidan (konkursförvaltarna) och inte för beställaren (staten). Avtalen kan också förses med regler som hur avropen skall göras vid parallella avtal, t.ex. en särskild ordning för hur uppdragen skall tilldelas. En sådan särskild ordning kan vara att ett uppdrag först går till den som lämnat bäst bud eller enligt en viss turordning. Enligt utredningens mening finns inte skäl att välja en lösning av det senast skisserade slaget. Orsakerna är desamma som utredningen anfört ovan för att inte göra konkursförvaltarrådets beslut bindande. Tingsrätten bör ha möjlighet att göra en fri prövning när den utser konkursförvaltare i en enskild konkurs. Om denna prövningsrätt alltför mycket kringgärdas av regler om turordning etc. finns det risk för att konkurrensen sätts ur spel. Enligt utredningens uppfattning torde det vara tillräckligt med ett ordinärt ansökningsförfarande hos bedömningsorganet. För att inte onödigt tynga förfarandet bör skriftlighet vara huvudregeln. Troligtvis räcker detta i flertalet fall. Ett viktigt argument för att förfaran- det i huvudsak bör vara skriftligt är kostnaderna. Även om konkursförval- tarråden var för sig sammanträder på tillsynsmyndighetens regionala verk- samhetsort, skulle ändå inställelsekostnader uppkomma för sökanden vid dennes personliga närvaro. Självfallet bör råden sträva efter att iaktta kommunikationsprincipen (jfr 17 § FL), så att deras beslutsunderlag blir tillförlitligt och sökandenas behov av insyn tillgodoses. Ett skäl för munt- lighet kan vara att någon referensperson uttalat sig negativt om sökanden, varvid ärendet får en tvistig karaktär. Även i fall sökanden åberopar omständigheter som är omfattande och svårbedömda, t.ex. innebörden av tjänstgöring utomlands, kan muntlighet vara att föredra. Ett muntligt förfa- rande bör utgöra undantag (jfr 14 § andra stycket FL). Hur ofta konkursförvaltarråden måste sammanträda hänger till stor del samman med för hur förvaltarketsen bör avgränsas och antalet personer som upptas i kretsen. Det är naturligtvis svårt att bestämma peri- oden, eftersom behovet är beroende av en framtida konkursutveckling. Detta gör det emellertid inte mindre viktigt att försöka vara så noggrann som möjligt. Den enskilde kanske uteslutande ägnar sig åt konkursförvalt- ning och har därför ett intresse av att inte alltför många konkurrerar om uppdragen. Borgenärerna och samhället är heller inte betjänta av att för- valtarna inte kan upprätthålla kompetensen på grund av för få uppdrag. En omständighet av betydelse är handläggningstiderna för konkurser och en annan är fristerna i KL, t.ex. ettårsbegränsningen i 8 kap. 2 § KL i fråga om tiden för att få fortsätta en rörelse. Av enkätsvaren från TSM framgår att låg handläggningstiderna inom de olika regionerna mellan 1 och och mellan 1,5 och . Utdelningskonkurserna tog längst tid, hos flertalet omkring samt för ungefär , t.o.m. inom en region. Avskrivningskonkurserna tog knappt med något undantag där tiden var 2 à . Statistiken torde påverkas av att den avser handläggningen av de konkurser som tillkommit under den kraftiga konkursuppgången . Detta medför att handläggningstiderna kanske är längre än som kan antas vara normalt. För att en konkursförvaltare rimligen skall ha möjlighet att handlägga och avsluta så många konkurser som möjligt bör denna inte vara kortare än . Naturligtvis måste förvaltaren få av- sluta de konkurser han får i slutet av en period. Hur många som skall tas upp i kretsen är också beroende av vilken konkursutveckling som kan förutses . Till ledning kan bl.a. användas åsikter om vad det anser vara ett lagom antal konkurser att handlägga beroende av t.ex. konkursens art. Syn- punkterna kan jämföras med tillgänglig konkursstatistik om antalet kon- kurser fördelade mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser. Om det trots noggranna överväganden visar sig finnas för få konkursförvaltare för en period måste det finnas möjlighet att rekrytera flera. Visserligen är med utredningens förslag tingsrätten oförhindrad att till förvaltare utse en person som inte upptagits i förvaltarkretsen av ett konkursförvaltarråd. Det är givetvis ändå bättre att konkursförvaltarrådet först tar ställning i frågan. En förvaltare skall å andra sidan inte riskera att avföras från kretsen på grund av uppdragsbrist. Det är i och för sig tänkbart att ge konkursförvaltarrådet i uppgift att i förvaltarkretsen uppta alla personer som uppfyller erforderliga kvalifika- tioner och utan hänsynstagande till det förväntade behovet av antalet kon- kursförvaltare. En sådan ordning skulle måhända bättre stå i samklang med den uppfattning NO gett uttryck för (se NO 1992:303 redovisat under avsnitt 4.3.4). Enligt NO:s uttalande bör inte antalet konkurrerande aktörer normeras efter en administrativ bedömning. Mot detta står kravet på att de som utövar förvaltarsysslan skall kunna upprätthålla sin kompetens. Med tanke härpå framstår det därför som motiverat att konkursförvaltarrådet även har till uppgift att försöka göra en prognos över den kommande kon- kursutvecklingen. En slutsats av det anförda är att konkursförvaltarrådet måste samman- träda med åtminstone treårsintervaller. kan organet behöva sammanträda . Om det i mellanperioden visar sig finnas behov av ytterligare förvaltare får extra ansökningsförfaranden och sam- manträden anordnas. Rätt till omprövning eller överklagande av konkursförvaltarrådets be- slut? En rätt för den enskilde att överklaga konkursförvaltarrådets beslut torde endast föreligga om rådets beslut görs bindande. Utredningen har emeller- tid inte ansett att så bör vara fallet. Även från effektivitetssynpunkt är det för övrigt olämpligt att tillåta överklaganden av konkursförvaltarrådets beslut. Ovisshet kommer nämligen då att råda om storleken på kretsen . Eftersom rådet rekommenderar så många konkursförvaltare som det anser behövas för en kommande period, skulle en egendomlig situation kunna uppstå, om t.ex. ett stort antal klagande vinner bifall. Därigenom får landet för många förvaltare. Någon klagorätt bör alltså inte finnas. Ett alternativ till överprövning är omprövning (jfr 27 § FL). Det kan dock vara svårt att tillämpa ett omprövningsförfarande, eftersom förvaltar- kretsen bör avgränsas senast . Även om ansökningsför- farandet får pågå bör inte konkursförvaltarrådet tvingas till omprövningar. Kostnads- och effektivitetsskäl talar mot detta. Kretsen bör avgränsas snabbt, vilket bäst sker genom att rådet genom ett beslut gör sin bedömning av vilka som bör tas med på förteckningen. Undantagsvis kan dock finnas behov av omprövning, t.ex. om ett beslut grundats på missvisande uppgifter. En särskild regel bör meddelas om möjligheten till omprövning. skall inte vara ett domstolsliknande organ, varför några mera uttalade krav på reglering inte finns. I likhet med vad utred- ningen förordar beträffande kan därför konkursförvaltarrå- det regleras i en förordning. I denna kan rådets sammansättning, princi- perna för att utse ledamöter, krav på anknytning för ledamöterna till en viss region, procedurregler för organet och möjligheterna till omprövning regleras. Regler om sekretess synes också påkallade. I KL bör anges att konkursförvaltare utses med ledning av förteckning- ar som upprättas av särskilda konkursförvaltarråd (se 7 kap. 2 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Regeringen bör utse ledamöterna i konkursförvaltarråden. faller under begreppet förvaltningsmyndighet i 1 § FL. Eftersom rådets beslut inte skall vara bindande, torde endast de bestämmelser i som inte särskilt tar sikte på myndighetsutövning bli formellt tillämpliga på förfarandet. Ett delvis nytt system för utseende av konkursförvaltare behövs för att fullt ut garantera att förvaltarna i gemen uppfyller de kompetenskrav som anges i KL. Till vägledning för domstolarna när dessa skall förordna för- valtare i den enskilda konkursen bör införas en ordning med en sådan för- handsbedömning av förvaltarkretsen som ombesörjs av ett antal regionala, allsidigt sammansatta konkursförvaltarråd. Dessa skall med vissa tidsin- tervaller bedöma den allmänna kompetensen hos dem som framställer önskemål om att få förordnanden som förvaltare. Konkursförvaltarråden tar ställning till alla ansökningar som kommit in och avger sedan vart och ett för sin region en rekommendation till domstolarna om vilka som bör anlitas som förvaltare . Med en sådan ordning främjas effektiv konkurrens, motverkas nuvarande oenhetliga praxis och ökas möjligheterna till förutsebarhet för förvaltarna. 5.3.4Domstolens, tillsynsorganets respektive borgenärernas m.fl. roll vid förordnande av förvaltare i den enskilda konkursen Med den föreslagna ordningen för att utse konkursförvaltare kommer domstolens roll att bli en annan än . Konkursförvaltarrådens rekom- mendationer rörande förvaltarkretsen ersätter till stor del den allmänna lämplighetsbedömning som domstolarna måste företa i varje enskild konkurs. Domstolarna bör normalt kunna välja en förvaltare ur de förteckningar som råden har upprättat (se 7 kap. 2 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Även om tingsrättens uppgift vid utseende av konkursförvaltare un- derlättas på nu nämnda sätt, återstår för domstolen flera frågor att ta ställ- ning till. Om man tills vidare bortser från hur domstolen skall förhålla sig till förvaltarförslag från borgenärer m.fl. (se nedan under Borgenärernas roll, m.m.), förekommer i den enskilda konkursen inte sällan anledning att överväga, om förvaltaren bör ha särskilda kvalifikationer med hänsyn till konkursens beskaffenhet. Rör det sig t.ex. om ett jordbruksföretag, faller det sig i regel naturligt att välja en förvaltare bland personer som har praktisk erfarenhet av sådana konkurser. På motsvarande sätt kan tings- rättens kunskap om konkursens art även i andra fall göra att domstolen väljer någon som har speciell vana vid insolvenshantering i en viss bransch.