sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av att beslut om inriktningen av konsumentpolitiken utgick från att konsumentverksamhet skulle komma att finnas i landets samtliga kommuner inom en relativt nära framtid var den negativa trenden oroande. Det var mycket angeläget att konsumentpolitiken skulle ha en fortsatt stark lokal för- ankring. Regeringen ansåg därför att det var påkallat att närmare redo- göra för hur den lokala konsumentverksamheten hade utvecklats och att redovisa vilka åtgärder som behövde vidtas. Regeringen ansåg att det var viktigt att ge verksamheten ett utökat stöd i olika former. De åtgärder som var aktuella skulle ta sin utgångs- punkt i den situation som kommunerna befann sig i, t.ex. det rådande ekonomiska läget och ett pågående reformarbete i kommunerna. Åtgär- derna syftade till att öka kunskaperna om den kommunala konsumentverksamheten och dess effekter, utveckla formerna för en effektivare konsumentverksam- het, stärka frivilliga organisationers möjligheter att lokalt arbeta med konsumentfrågor, effektivisera det statliga stödet till den lokala konsumentverksam- heten. Riksdagsbehandlingen av skrivelsen föranledde inga erinringar (bet. 1990/91:LU37, rskr. 1990/91:334). påpekade att konsu- mentverksamheten var ett frivilligt åtagande för kommunerna och att det ankom på varje kommun att avgöra hur verksamheten skulle orga- niseras. var det för statsmakterna i hög grad angeläget med en väl utbyggd lokal konsumentverksamhet. Det hade också rått en bred politisk uppslutning kring en satsning på denna verksamhet. dagsbeslutet om inriktningen av konsumentpolitiken utgick från bedömningen att konsumentverksamhet skulle komma att finnas i samtliga landets kommuner inom en relativt nära framtid. Enligt utskottets mening hade betydelsen av den kommunala konsumentverk- samheten inte avtagit utan snarare ökat. Utskottet såg där- för med oro på att den fram positiva utbyggnadstakten bru- tits genom att flera kommuner beslutat att lägga ned eller skära i kon- sumentverksamheten. Utskottet anslöt sig helt till regeringens bedöm- ning av vilka åtgärder som var påkallade för att konsumentpolitiken även fortsättningsvis skulle kunna ges en lokal förankring. Som framgick av regeringens skrivelse skulle olika former av stöd ges till den kommunala konsumentverksamheten. Enligt utskottets mening borde resultaten av dessa åtgärder avvaktas innan man över- vägde huruvida ytterligare stöd borde utgå. Utskottet erinrade om att tanken på att staten skulle lämna ett särskilt ekonomiskt bidrag till kommunerna för utbyggande av konsumentverksamheten prövats och avvisats i samband med konsumentpolitiska beslut. Enligt utskottets mening kunde i det rådande statsfinansiella läget inte någon annan bedömning komma i fråga. Regeringens proposition 1995 om konsumentpolitiken konsumentpolitiska proposition (1994/95:140) ansåg rege- ringen att de riktlinjer som statsmakterna hade fastställt för den lokala konsumentverksamheten skulle ligga fast. Staten skulle fortsätta att som tidigare stödja den lokala verksamheten. Regeringen menade att fler kommuner åter satsade på lokal verk- samhet och att den nedåtgående trenden hade brutits. för propositionen fanns konsu- mentvägledning i 235 av landets 288 kommuner, vilket enligt rege- ringen betydde att de flesta kommuner hade någon form av konsument- verksamhet och en eller flera anställda konsumentvägledare. hade inga erinringar mot vad regeringen anfört (bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). såg positivt på att den nedåtgående trenden i kommunerna hade brutits. 4.6Utvärderingar av den kommunala konsumentverksamheten presenterar statistik över den kommunala konsumentvägledningen. Statistiken bygger på uppgifter i enkäter som skickas ut till alla kommuner som har konsumentverksamhet. Den innehåller uppgifter om verksamheten samt tjänsteresurser, budget, tillgänglighet m.m. Regeringsuppdrag om utveckling av verksamheten I samband med regeringens skrivelse till 1991 om kommu- nernas konsumentverksamhet fick i uppdrag att utreda hur den kommunala verksamheten skulle kunna utvecklas. Upp- draget redovisades (rapport /93:10 m.fl.). föreslog insatser för att i vissa stycken effekti- den dåvarande verksamheten. Insatserna skulle även ses som åtgärder för att öka kunskaperna hos beslutsfattare och opinionsbildare om vad den kommunala konsumentverksamheten åstadkommer. Verket ansåg att det brådskade med politiska insatser för att stärka den lokala verksamheten och förhindra ytterligare nedskärningar på nivå. Uppdraget innehöll flera delar, bl.a. skulle modeller för att utvär- dera konsumentverksamhet tas fram. Det visade sig finnas en modell för utvärdering av s.k. svårmätbara områden, som gick att tillämpa på konsumentverksamheten. Med utgångspunkt från denna modell gavs några exempel på hur främst utvärderingar av reklama- tionshantering och förköpsrådgivning skulle kunna genomföras. Ett sådant exempel avsåg en undersökning om reklamationshantering i ett antal kommuner, som visade att värdet i pengar för konsumenterna per ärende var större än kostnaderna för hanteringen av ärendena. I genom- snitt tjänade konsumenten per ärende och kommunens kost- nader var 200–. Till detta tillkom de förebyggande effekter som uppkom genom att både konsumenter och näringsidkare fick ökad kun- skap om sina rättigheter och skyldigheter. Det visade sig vara svårare att mäta kvantitativa effekter av förköps- rådgivning eftersom något köp inte har gjorts vid rådgivningstillfället. I en kommun där en utvärdering gjorts antogs att konsumenterna i genomsnitt hade sparat per rådgivningsärende. I en annan kommun bedömdes att konsumenterna kunnat spara i genomsnitt 500 kr vid köp av större hushållsapparater och vid köp av bil till följd av genomförda kalkyler över bilens kostnader. I en tredje kom- mun hade det genomsnittliga värdet per köprådgivningsärende beräk- nats till . redovisade också en kvalitativ utvärdering av budgetrådgivningen i tre kommuner. Den visade bl.a. att de hjälp- sökande som intervjuats var mycket nöjda med den hjälp och råd- givning de fått. Utöver att de ekonomiska förhållandena i de flesta fall kunde förbättras betydde rådgivningen också mycket för den psykiska hälsan och självförtroendet, vilket i regel var positivt för arbetsförmåga och familjesituation. Studien visade också på värdet för kommunerna och samhället i stort, t.ex. avlastning av kostnader för socialtjänst, sjuk- och psykvård och besparingar genom att ärenden inte går vidare till kronofogdemyndighet. slutsats var att det fanns behov av mer systema- tiska utvärderingar, bl.a. för att kunna göra jämförelser och analyser över tiden. Att ta fram beslutsunderlag och kunna visa på effekter av verksamheten hade blivit allt mer väsentligt, särskilt mot bakgrund av den ekonomiska situationen i kommunerna. Ytterligare insatser behöv- des dock för att utveckla kompletterande modeller. Utvärderingar av förebyggande aktiviteter borde också göras i högre grad, t.ex. hur rik- tade informationsinsatser påverkar antalet reklamationer. Det var också viktigt att ta hänsyn till kvalitetsaspekter, eftersom rådgivning inte bara har ekonomiska effekter utan dessutom betyder mycket för konsumen- tens långsiktiga förmåga att klara sin situation genom ökad kunskap. pekade på behovet av forskningsinsatser. Vidare behövde politikernas och konsumentvägledarnas kunskaper öka om vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika konsument- politiska insatser. En annan del av uppdraget gällde att vidareutveckla modeller för lokal medling i tvister. ansåg att det befintliga sys- temet fungerade mycket bra och att det inte fanns anledning att införa några nya modeller. För att stödja och hjälpa särskilt utsatta konsu- menter var det viktigt att stödet fanns så nära dem som möjligt, dvs. i den egna kommunen. Vägledarna hanterade då närmare 90 000 rekla- mationer och bidrog därigenom till att i genomsnitt av dessa kunde lösas. Dessutom visade en ekonomisk beräkning att kostnaden för ett ärende hos konsumentvägledningen var väsentligt lägre än för ett ärende hos . Några för- slag till förbättringar inom den befintliga modellen avsåg riktade insat- ser, t.ex. samarbete i reklamationsråd och utbildning och information till problembranscher. ansåg också att konsument- verksamheten i betydligt fler kommuner borde bygga upp systematise- rade kontakter med det lokala näringslivet. När det gällde den lokala tvistlösningen visade det sig finnas stora skillnader mellan de enskilda kommunerna beträffande hur stor andel av reklamationerna som gick vidare till Allmänna reklamationsnämn- den. Skillnaderna berodde dels på olikheter i vägledarnas rutiner, dels på skillnader i resurser, vilket innebar att vissa vägledare inte hade möjlighet att arbeta lika aktivt som andra i reklamationsfrågor. Det fanns också påtagliga skillnader mellan kommunerna när det gällde hur många ärenden hos som passerat kon- sumentvägledningen. Att en större andel gått direkt till nämnden kunde t.ex. bero på bristande resurser genom att konsumenten på grund av begränsade öppettider haft svårt att få kontakt med kommunen. Enligt aktuell statistik från hade den kommunala konsumentvägledningen varit i kontakt av de anmälda tvisterna. Detta var en ökning jämfört med /96 och 1997, då motsvarande andel var . Enligt en undersökning bland 14 kommuner fanns det relativt stora skillnader mellan dessa vad gällde hur många ärenden som fördes vidare till . Det framgick dock att t.ex. , med en mycket aktiv konsumentverksamhet och ett stort antal ärenden, endast hänvisade av tvisterna vidare till nämnden. En tredje del av uppdraget avsåg den kommunala marknadsbevak- ningen, ett samlingsbegrepp för att dels fånga upp/samla in konsu- mentproblem, dels åtgärda/undanröja dem. Bevakningen kan avse både löpande egen bevakning och periodiska insatser, främst medverkan i projekt och kontroller som initieras av . Konsument- verkets redovisning visade att det fanns ett klart samband mellan tjänstgöringsresurserna för vägledarna och omfattningen av marknads- bevakningen. Samarbetet mellan kommunerna och verket fungerade bra. Vissa förbättringar borde dock vidtas för att effektivisera arbetet, t.ex. informationsrutinerna mellan verket och kommunerna. Kommuner med låg aktivitet på området borde stimuleras att öka insatserna genom samarbetsprojekt. pekade även på kommunernas kommande roll i marknadskontrollen på bl.a. produktsäkerhetsområdet. När det gällde det statliga stödet till verksamheten hade effekterna av stöd särskilt undersökts i ett antal kommuner. I det stora hela var kommunerna nöjda. Förbättringar kunde dock göras när det gällde materialservicen. Vägledarna önskade också höja sin kompetens inom vissa områden. ansåg att det var mycket angeläget med insatser för att stärka kunskapen om konsumentverksamheten hos kommunala beslutsfattare och organisationsföreträdare. Staten borde dessutom ge stöd till utvecklingsprojekt för att pröva hur konsumentverksamhetens breda kontaktyta med medborgarna bättre kunde tas till vara i den övriga kommunala verksamheten. Enligt rapporten hade hälften av konsumentvägledarna någon form av högskoleutbildning. En kartläggning visade att önskade vidareutbildning genom högskolestudier. åtog sig bl.a. att tillsammans med högskolor anordna distanskurser i konsu- menträtt, hushållsekonomi, konsumentpolitik m.fl. ämnen. Vem vänder sig till konsumentvägledningen? gjorde en undersökning av bl.a. vilka kon- sumenter som vände sig till den kommunala konsumentvägledningen och hur konsumenterna uppfattade servicen. En motsvarande under- sökning hade genomförts (1983). Samtliga socioekonomiska grupper, förutom lägre tjänstemän, var väl representerade i kontakterna med vägledningen (hushållen hade indelats i fem grupper). Jämfört med undersökning utnyttjade gruppen arbetare i betydligt större utsträckning konsumentväg- ledningen och utgjorde den största gruppen. Omkring var tredje kon- sument i undersökningen kom från ett arbetarhushåll. var dock tjänstemän på mellannivå och hög nivå något överrepresenterade i många kommuner. En lägre andel hade eftergymnasial utbildning jämfört med undersökning. Dessa var dock fortfarande överrepresenterade. Av samtliga personer hade grund- eller gymnasieutbildning. Tjänstemän med låg utbildning var den grupp som i minst utsträckning kontaktade konsumentvägledningen i flertalet kommuner. Enpersonshushåll var kraftigt underrepresenterade (var femte kon- takt), liksom ungdomar och personer . Däremot var barn- familjer och personer i åldern 25–50 överrepresenterade. Nästan hälf- ten av personerna som kontaktade vägledningen tillhörde hushåll med barn. Fler kvinnor än män, respektive 40, sökte sig till kon- sumentvägledningen, vilket överensstämde med under- sökning. Hälften av dem som kontaktade vägledningen förvärvsarbetade. Närmare en femtedel var arbetslösa eller studerade. De skilda grupperna vände sig till vägledningen med delvis olika problem. Arbetare, företagare/lantbrukare och lägre tjänstemän ville i större utsträckning ha hjälp med reklamationer och konsumenträttslig rådgivning. Rådgivning före köp efterfrågades framför allt av tjänste- män på mellannivå och hög nivå. Samma fördelning visade sig undersökning. Hushållsekonomisk rådgivning efterfrågades främst av lägre tjänstemän och arbetarhushåll. En majoritet av konsumenterna, , ansåg att det var lätt att komma i kontakt med konsumentvägledningen. Uppfattningen varie- rade dock något mellan olika kommuner. Var femte tyckte att det var svårt, t.ex. genom att det ofta var upptaget eller svårt att komma fram per telefon. Majoriteten, , var nöjda med den rådgivning de fått. De uppfattade vägledarna som serviceinriktade, hjälpsamma och kunniga i allt från förköpsrådgivning till svåra reklamationsärenden och hushållsekonomisk rådgivning. Det ansågs positivt att vägledarna är opartiska, t.ex. vid tvister mellan en konsument och en närings- idkare. har lokala utvärderingar gjorts av bl.a. kommu- nernas och företagens reklamationshantering och konsumenternas upp- fattning om denna. Resultaten visade t.ex. att företagens hantering hade vissa brister, att av konsumenterna var nöjda med konsu- mentverksamhetens stöd vid reklamationer och att högutbildade perso- ner oftare tenderar att vända sig direkt till Allmänna reklamations- nämnden utan föregående kontakt med kommunen. 4.7En jämförelse – konsumentrådgivning i Från och med början av 1992 är alla kommuner i skyldiga att anordna konsumentrådgivning. Verksamheten regleras av lagen om anordnande av konsumentrådgivning i kommunerna. Lagen reglerar bl.a. vilka uppgifter som skall ingå i konsumentrådgivningen och hur konsumentrådgivningen skall organiseras. Konsumentpolitikens mål i är att sörja för konsumenternas grundtrygghet genom att eliminera eller minimera de ekonomiska och hälsomässiga risker som är förknippade med anskaffning och använd- ning av konsumtionsnyttigheter. För att uppnå målet försöker man inverka på utbudet och på så sätt förebygga risker, förbättra konsu- mentens möjligheter att själv verka aktivt och utveckla konsumenternas rättsskydd. Konsumentpolitikens medel består av konsumentskydd, varigenom konsumentens ställning tryggas, konsumentupplysning, varigenom den enskilda konsumentens verksamhetsmöjligheter förbätt- ras samt konsumentforskning, som ger information till hjälp för kon- sumenten och till grund för konsumentpolitiken. Med utgångspunkt från den nationella konsumentpolitiken avses med konsumentpolitik sådan verksamhet som syftar till att bevaka kommuninvånarnas intressen som konsumenter och förbättra deras ställning som köpare och användare av nyttigheter. Målet skall försöka uppnås genom att dels öka kommuninvånarnas kunskaper och färdigheter som konsumenter, dvs. som köpare och användare av varor och tjänster, dels inverka på de lokala förhållandena i en riktning som gynnar konsumenterna. Staten ger statsbidrag, s.k. statsandel, till kommunerna för anordnandet av konsumentrådgivning. Storleken på statsbidraget varierar beroende på kommunens invånarantal och s.k. bärkraftsklass. Statsbidragen är dock inte öronmärkta för vissa uppgifter, varför det är svårt att ange hur stor del av kommunernas kostnader för den obligatoriska verksam- heten som täcks av bidragen. Systemet innebär dock, enligt det finska , att kommunerna också för egen del måste svara för de kostnader konsumentrådgivningen medför genom kommunal- beskattningen. Lagstadgade uppgifter för konsumentrådgivningen Konsumentrådgivarens uppgifter regleras av den ovan nämnda lagen. I praktiken är verksamheten indelad i följande delområden: bevakning och uppföljning i anknytning till konsumentrådgiv- ningen. Den allmänna konsumentupplysningen innebär att konsumentråd- givaren aktivt arbetar för att öka konsumenternas kunskaper och fär- digheter. Sättet att genomföra arbetet kan variera från kommun till kommun, beroende på de lokala förhållandena. och särförhållanden bör beaktas. Likaså varierar konsumentproblemen med tiden och upplysningens innehåll och målgrupper påverkas av t.ex. ny konsumentlagstiftning, miljöaspekter, aktuella problem och priorite- ringar i konsumentmyndigheternas verksamhet. Rådgivarna bör aktivt och mångsidigt samarbeta med olika offent- liga och privata instanser, t.ex. läroanstalterna, lokala massmedier, olika organisationer och övriga kommunala förvaltningar. Upplys- ningen kan spridas genom föreläsningar, tidningsartiklar, utställningar och evenemang m.m. Den personliga rådgivningen syftar till att förebygga konfliktsitua- tioner och ekonomiska förluster. Rådgivningen skall ordnas så att det finns regelbunden mottagning. En stor del av den kommunala konsumentrådgivningen går ut på att bistå konsumenter i konfliktsituationer med näringsidkare. Rådgiv- ningens uppgift är att uttryckligen eftersträva en förlikningslösning. Rådgivaren skall bl.a. ta reda på fakta och bekanta sig med lagstift- ningen, ge råd till konsumenten om åtgärder, bistå konsumenten vid förhandlingar med näringsidkaren och, vid behov, hjälpa till att föra ärendet vidare till behörigt organ. Konsumentrådgivningen har också bevakningsuppgifter. Förseelser eller problem beträffande t.ex. konsumtionsnyttigheternas kvalitet, prissättning och marknadsföring skall anmälas till behörig myndighet. De vanligaste fallen gäller marknadsföringsförseelser, som anmäls till länens inspektörer eller till eller produkt- säkerhetsförseelser, som anmäls till hälsoinspektörerna eller Konsu- mentverket. Marknadsföringsförseelser som beror på okunskap och avtal som är oskäliga för konsumenterna förebygger konsumentrådgivaren genom att informera näringsidkarna om vilken avtalspraxis eller vilka mark- nadsföringsmetoder som är acceptabla. Vid upptäckt av marknads- föringsförseelser som är uppenbara kan rådgivaren kontakta närings- idkaren direkt. Till konsumentrådgivningens uppgifter hör också att bistå konsu- mentmyndigheterna. På begäran skall rådgivaren införskaffa uppgifter, både då enskilda fall utreds och i samband med större undersökningar. Uppgifterna kan bestå av att bistå med övervakning av marknadsföring och avtalsvillkor eller att införskaffa uppgifter till eller följa upp efterlevnaden av rekommendationer och beslut. Kommunerna får själva besluta om hur konsumentrådgivningen skall organiseras. Intentionerna med lagen är att kommunen inrättar en eller flera konsumentrådgivartjänster, men man kan också välja att köpa tjänsten från en annan kommun, samverka med annan kommun eller låta uppgiften utföras på deltid eller i kombination med en annan kom- munal tjänst. Som en andrahandslösning kan kommunen enligt lagen köpa rådgivningstjänster av en privat producent, t.ex. en organisation som bedriver hushållsrådgivning eller en konsumentorganisation. När det gäller konfliktlösning förutsätter dock lagen att uppgiften sköts av en kommunalt anställd rådgivare. Det är alltid kommunen som ansvarar för att alla de uppgifter som hör till konsumentrådgivningen utförs på ett yrkeskunnigt och ändamålsenligt sätt. Enligt en redovisning av verksamhet sköts rådgivnings- tjänsterna i huvudsak som en bisyssla. Den vanligaste kombinationen vid konsumentrådgivning på deltid är att låta konsumentrådgivar- och hälsoinspektörsuppgifterna tillsammans bilda en tjänst. fanns i 452 kommuner med sammanlagt 199 konsumentrådgivare, 66 av dessa på heltid. av befolkningen har tillgång till en rådgivare som har heltidstjänst. Det är vanligast att kommunstyrelsen svarar för ledningen av kon- sumentrådgivningen, men någon annan lämplig nämnd kan också före- komma. svarar för kontakterna med kommunerna och har till uppgift att styra den kommunala rådgivningen. Lagen om kommu- nal konsumentrådgivning innehåller inga villkor om särskild utbildning eller behörighet. Det är därför viktigt med regelbunden fortbildning. svarar för utbildningen, minst samt temadagar om aktuella frågor. framställer också informationsmaterial som behövs inom konsumentrådgivningen. Eftersom konsumentrådgivningen spänner över ett brett område för- utsätter det ett samarbete mellan myndigheter på riksplanet och det lokala planet. De statliga myndigheterna behöver information från kon- sumentrådgivningen till stöd för konsumentpolitisk planering, för att utarbeta informationsmaterial och för utbildningsbehov. De statliga myndigheterna kan i gengäld erbjuda handledning i verksamheten, fortbildning och nödvändigt informationsmaterial. På länsnivå samarbetar konsumentrådgivningen med länets inspek- törer i övervakningen av marknadsföring, priser, produktsäkerhet och livsmedel. Genom samarbete inom kommunen är det möjligt att påverka andra myndigheters arbete genom att föra fram konsumentaspekter, eller att nå konsumentgrupper som annars inte skulle nås av rådgivningen. Som exempel på viktiga samarbetsmyndigheter nämns bl.a. bildningsväsen- det för att t.ex. ge lärarna bättre förutsättningar att ta upp konsument- frågor i undervisningen, socialväsendet för att kunna ge rådgivning till skuldsatta personer och personer med ekonomiska svårigheter samt miljövården för att aktivera kommuninvånarna till att verka för en bättre miljö. I har kommunerna inte någon skyldighet enligt lag att ordna skuldrådgivning. Inför införandet av skuldsaneringslagen 1993 fanns ett förslag om obligatorisk skuldrådgivning, men detta togs bort i propositionen till lagen med hänsyn till att kommunerna redan var skyldiga att tillhandahålla konsumentrådgivning. Inom ramen för denna lagstiftning kunde kommunernas tjänstemän, liksom tjänstemän inom socialförvaltningen, bli skyldiga att syssla med olika slag av eko- nomisk rådgivning till privatpersoner. Begreppet självstyrelse infördes kommunallag (1991:900). Enligt lagens 1 § är indelat i kommuner och lands- ting, som på den kommunala självstyrelsens grund sköter de ange- lägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Av detta följer att även de angelägenheter som följer av särskilda bestäm- melser skall skötas på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om självstyrelse hade uttryckts i annan lag än grundlag trots att den introducerades redan i förarbetena till kommunalförordningar. I regeringsformen sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket). Av propositionen till kommunallagen (prop. 1990/91:117) framgår att införandet av principen var ett sätt att markera vikten av självstyrelse. Dock kan självstyrelsen aldrig vara total. formen ger stöd för att genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn (s. 23). Den kommunala kompetensen regleras i kommunallagen.