sou · GOB329d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Principen om ömsesidigt erkännande gäller, vilket innebär att en vara som lagligen har tillverkats eller marknadsförts i en medlemsstat fritt skall få cirkulera på hela den inre marknaden. Den fria rörligheten är dock i detta fall något begränsad, eftersom en medlemsstat enligt EG-fördraget och rättspraxis inom vissa snäva gränser får ha regler som i praktiken medför handels- hinder. Några samlade bestämmelser om hur marknadskontrollen skall organi- seras och bedrivas finns inte inom EU. De enskilda produktdirektiven enligt den nya metoden förutsätter att medlemsstaterna utför mark- nadskontroll, men saknar närmare regler för hur den skall utföras. Det lämnas till medlemsländerna att själva organisera sin marknadskontroll på bästa sätt. Det finns dock allmänna krav på åtgärder som skall säker- ställa att endast produkter som uppfyller direktivets krav kan släppas ut på marknaden. I leksaksdirektivet, artikel 12, sägs t.ex. följande: Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det tas stickprov på leksaker på marknaden för att kontrollera att lek- sakerna överensstämmer med detta direktiv. I EG:s generella produktsäkerhetsdirektiv (rådets direktiv /59/EEG om allmän produktsäkerhet, Celex 392L0059) finns all- männa regler om produktsäkerhet och marknadskontroll. Det är tillämpligt på alla konsumentprodukter som inte omfattas av speciella produktdirektiv. Det grundläggande syftet, enligt artikel 1, är att säker- ställa att produkter som släpps ut på marknaden är säkra. I direktivet anges vilka skyldigheter tillverkare och importörer har när det gäller att vidta åtgärder i säkerhetssyfte. Enligt artikel 5 i direktivet skall medlemsstaterna anta de bestäm- melser som är nödvändiga för att tillverkare och distributörer skall iaktta sina förpliktelser att endast släppa ut säkra produkter på mark- naden. Vidare skall medlemsstaterna utse myndigheter med nödvändiga befogenheter för marknadskontroll. I artikel 6 nämns bl.a. att marknadskontrollorganen skall kunna vidta följande åtgärder: i rimlig omfattning kontrollera produkternas säkerhetsegenskaper fram till deras slutliga användning, ålägga företagen att lämna nödvändiga upplysningar, ta slumpvisa prover för säkerhetskontroll, ställa förhandsvillkor för marknadsföring och kräva lämpliga var- ningar, förbjuda att farliga produkter släpps ut på marknaden, och organisera ett effektivt och tillbakadragande av farliga produkter. I har beslutat att marknadskontrollen skall utföras av de sektorsmyndigheter som har tillsyns- och föreskriftsansvar över spe- ciella områden. har dessutom utsett SWEDAC (Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll) till samordnings- och kontakt- organ för den svenska marknadskontrollen. SWEDAC skall bl.a. främja effektivitet i kontrollinsatserna på olika områden och vara kontaktpunkt gentemot EU-organ. Som ett viktigt underlag för detta arbete har SWEDAC bildat ett Marknadskontrollråd. Rådet består av företrädare för olika myndigheter med marknadskontrollansvar. Till rådet har också knutits företrädare för näringsliv, konsumenter och arbetsmark- nadens parter. EU:s pågående åtgärder om marknadskontroll En utvärdering av hur den inre marknaden fungerar och slutsatser om vad som bör göras för att förbättra effektiviteten presenterades av kommissionen (Den inre marknadens följder och effektivitet, KOM (96) 520). Kommissionen såg positivt på utveck- lingen, men ansåg att det fanns mycket kvar att göra för att avskaffa återstående hinder för en integrerad marknad. Kommissionen fick därefter () i uppdrag av minister- rådet att ta fram en målinriktad handlingsplan för den inre marknaden. Den angav prioriteringar för att skapa en tydlig och strategisk vision om vad som behöver göras, och fastställde fyra mål och ett antal specifika åtgärder som syftade till att förbättra den inre marknadens funktion. Bland åtgärderna återfinns att förstärka produktkontrollerna. Där anges att de produktkontroller som genomförs för att övervaka att produkter uppfyller produktföreskrifter är oregelbundna och kan äventyra både konsumentskydd och rättvis konkurrens. Kommissionen avsåg att lägga fram förslag till lagstiftning om stärkande av de gemensamma reglerna för marknadsövervakning, t.ex. genom att sörja för gemensamma kontrollmetoder eller mer detal- jerade kontrollrutiner på områden som omfattar både industri- och kon- sumentprodukter. I en förteckning över prioriterade åtgärder framgår att reglerna för marknadsövervakning skall skärpas i utvalda sektorer, bl.a. inom de områden som omfattas av den nya metoden för teknisk lagstiftning. Inom denna sektor skall de olika beståndsdelarna av marknadsöver- vakning ses över (organisera kontroller, kräva information, ta stick- prov, informera högriskgrupper, utföra effektiva återkallanden) och villkoren för dess tillämpning skall definieras. När det gäller konsum- tionsvaror under det allmänna produktsäkerhetsdirektivet skall bl.a. åtgärder vidtas för att stärka tillämpningen av de obligatoriska krav på marknadsövervakning som föreskrivs i direktivet. I övrigt gäller att kommissionen tillsammans med representanter för ett flertal medlems- länder har rest runt i unionen och studerat de olika lösningar för mark- nadskontrollen som länderna valt. Några mer exakta rekommendationer eller förslag till förändringar har inte framkommit med anledning av detta. Det kommissionen uttalat avseende marknadskontrollen är att den är något som primärt faller inom ramen för medlemsstaternas kompetens att lösa och effektivisera. I den antagna Strategin för den inre marknaden förs tan- karna från handlingsplanen vidare (KOM (1999) 464 slutlig). anger kommissionen bl.a. att ytterligare åtgärder för en effektiv mark- nadskontroll måste vidtas. påbörjade kommissionen en översyn av produktsäkerhets- direktivet. Enligt artikel 16 i direktivet skall rådet efter det att direktivet trädde i kraft, med stöd av en rapport från kommissionen, avgöra om direktivet skall justeras. För utvärderingen har kommis- sionen bl.a. inrättat en arbetsgrupp med representanter för medlems- länderna, konsumentorganisationer och standardiseringsorgan. Enligt Strategin för den inre marknaden skall kommissionens rap- port läggas fram . Preliminärt har kom- missionen funnit att en övergripande förändring av direktivet inte är nödvändig, men att förstärkningar, förtydliganden och förbättringar krävs på vissa punkter. Det gäller bl.a. marknadskontrollen. Enligt kommissionen har svagheter i marknadskontrollen och behovet av för- bättringar uppmärksammats åtskilliga gånger, bl.a. i kommissionens handlingsplan och strategi för den inre marknaden. Dessutom har både konsumentorganisationer och näringslivet inkommit med klagomål till kommissionen över att det, trots gemenskapslagstiftningen, före- kommer farliga produkter på marknaden. Kommissionens rapport kan därför förväntas innehålla förslag om skärpta krav på medlemsstaterna när det gäller marknadskontroll. Regeringens syn på den svenska marknadskontrollen Inför /95 pekade regeringen på att ställde krav på insatser från i form av bl.a. marknadskontroll (prop. 1993/94:100, s. 54). Nya insatser i form av bl.a. systematiska kontroller på produktsäkerhetsområdet skulle komma att krävas. I budgetpropositionen för /96 (prop. 1994/95:100, s. 33) anförde regeringen att skyddet av människors hälsa och säkerhet är av avgörande betydelse när behovet av marknadskontroll bedöms. Resurserna för marknadskontroll borde i första hand användas för att övervaka produkterna från säkerhetssynpunkt och stå i rimlig pro- portion både till de risker och de personer som är tänkta att använda produkterna. Att barn inte utsätts för onödiga risker borde ha en hög prioritet. insatser i egenskap av tillsynsmyndighet behövde ökas , bl.a. när det gällde stickprovs- kontroll av att produkter uppfyller CE-märkets krav. I samband med förslaget om det nya konsumentpolitiska målet om skydd av konsumenternas hälsa och säkerhet (prop. 1994/95:140) nämndes att de nya regler som införts med anledning av det europeiska samarbetet förutsatte att myndigheterna måste kontrollera att olika pro- dukter uppfyller de fastställda säkerhetskraven. Regeringen tog i sin skrivelse till Konsumentpolitiken i EU – mål och inriktning för det svenska arbetet (skr. 1995/96:181) bl.a. upp frågan om marknadskontroll. Regeringens bedömning var att kontrollen av att produktsäkerhetsregler och standarder följs måste för- stärkas och samordnas. Skälen för att förstärka kontrollerna var, enligt regeringen, att den nya säkerhetslagstiftningen måste genomföras och efterlevas av medlemsländerna. För att efterlevnaden skall kunna garanteras krävs en marknadskontroll i medlemsländerna som överens- stämmer med problemens omfattning. Det erfordras vidare att de natio- nella tillsynsmyndigheterna agerar enligt samma principer och att ut- övandet av tillsynen så långt som möjligt är likformig. Det finns annars risk för att produkter dumpas på en marknad där kontroll och övervak- ning är mindre omfattande än på de övriga marknaderna. Stora skillna- der i kontrollen mellan medlemsländer kan också leda till bristande konkurrensneutralitet. Regeringen skrev vidare att marknadskontrollen är en trovärdighetsfråga för konsumenterna. Konsumenterna måste kunna lita på att produktsäkerheten håller en likformig och hög stan- dard inom hela den inre marknaden. I en skrivelse 1996 från regeringen till , och den inre marknaden (skriv. 1996/97:83), betonades åter behovet av marknadskontroller. För att säkerställa den inre marknadens effekti- vitet, vilket ansågs vara en övergripande svensk prioritering, bedömde regeringen att marknadskontroll var ett av de områden som var ange- lägna för förbättring och effektivisering. Regeringen anförde bl.a. att det för svenskt vidkommande är mycket viktigt att de väsentliga säker- hetskrav som ställs på varor är uppfyllda. Frågan är central för med- borgarnas förtroende för den inre marknaden. Det krävs, enligt rege- ringen, en fungerande marknadskontroll som ser till att säkerhetskraven efterlevs. Denna funktion borde också byggas ut inom hela unionen och kompletteras med fungerande informationssystem och samarbete mel- lan ansvariga myndigheter i olika länder. Regeringen ansåg vidare att konsumenternas och företagens förtroende för den inre marknaden måste förstärkas. Konsumenterna och arbetstagarna måste kunna lita på att produkterna uppfyller en tillfredsställande standard. Vidare anför- des i fråga om marknadskontroller att det är särskilt viktigt att konsumenterna kan lita på att produkterna de köper är säkra. Utform- ning och utförande av marknadskontrollen är den enskilda medlems- statens uppgift, vilket är viktigt för att den skall fungera på ett likvär- digt sätt i alla medlemsstater och på en nivå som är tillräcklig för att garantera säkra produkter på den inre marknaden. Regeringen ansåg vidare att det från konkurrenssynpunkt är av största betydelse att tillse att företag följer samma kravnivåer. Säkerställandet av en tillräcklig volym och adekvat nivå på marknadskontrollen bland alla medlems- stater ansågs vara en viktig fråga för den inre marknaden, inte minst i utvidgningsperspektivet. I flera budgetpropositioner har regeringen betonat vikten av att gör kraftfulla insatser i arbetet med marknadskontroll för att de mål som satts upp för EU-arbetet skall kunna fullföljas. Regeringen lämnade , i samband med den Interna- konsumentdagen, en lägesrapport om konsumentpolitiken i EU. När det gällde målet om att konsumenterna måste kunna lita på att varor och tjänster som säljs på den gemensamma marknaden inte är farliga, som fastställdes , skrev regeringen att regelverket är väl utbyggt och ger ett gott konsumentskydd. En förutsättning för att reg- lerna skall följas är att tillsynsmyndigheterna utövar en effektiv kontroll. Regeringen konstaterade att detta inte har varit möjligt i tillräcklig omfattning i , och att det därför finns behov av ökade resurser till myndigheterna för att de skall kunna kontrollera marknaden effektivt. redovisade i en rapport till regeringen vilka åtgärder verket vidtagit när det gäller marknadskontroll av farliga produkter (Marknadskontroll av farliga produkter, rapport 1998:14). Verket är tillsynsmyndighet för produktsäkerhetslagen (1988:292), lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lag (1992:1326) om person- lig skyddsutrustning för privat bruk och lagen om farliga livsmedels- imitationer (1992:1328). På leksaksområdet gäller s.k. självcertifiering, vilket innebär att till- verkaren eller importören själv ansvarar för att leksaken uppfyller de krav som lagen och den europeiska standarden för leksakers säkerhet ställer. Tillverkaren eller importören skall förse leksaken med CE- märkning för att bekräfta detta. Endast om tillverkaren eller importören väljer att inte följa standarden behöver produkten provas och godkän- nas av en opartisk instans. För personlig skyddsutrustning gäller olika krav beroende på vilken produkt det gäller. För de enklaste slagen av personlig skyddsutrust- ning, t.ex. solglasögon, gäller självcertifiering. cykelhjälmar och flytvästar typgodkännas av en oberoende provnings- instans, ett s.k. anmält organ, innan de får CE-märkas och säljas. För vissa slag av produkter, som är avsedda att skydda mot särskilt allvar- liga risker, bl.a. filterskydd och dykapparater, måste dessutom tillverk- ningen kontrolleras av ett opartiskt organ. För både leksaker och personlig skyddsutrustning ställs dessutom krav på att tillverkaren eller importören skall ha teknisk dokumentation tillgänglig för tillsynsmyndigheten som redovisar hur man säkerställer att produktionen uppfyller gällande krav. Den huvudsakliga delen av marknadskontrollen ägnas åt produkternas säkerhetsegenskaper. Detta sker genom granskning av produkten och/eller kontrollprovning. Det kan t.ex. gälla varningsmärkning, håll- fasthetskrav eller brandkrav. Vidare granskas om produkten har CE- märkning i de fall detta är ett krav och om produkten gått igenom typ- kontroll när detta är föreskrivet. Samarbete med den kommunala konsumentverksamheten marknadskontroller sker, , i samarbete med konsumentverksamheten i vissa kommuner. Verket har träffat avtal med ett 30-tal kommuner, som åtagit sig att avsätta viss arbetstid för detta arbete. Samtliga kommuner med konsu- mentverksamhet har erbjudits att delta. betalar viss ersättning för arbetstiden (per dag). genomförde verket en två dagars utbildning för de deltagande konsumentvägledarna. En planerad återkommande årlig utbildnings- insats har av kostnadsskäl inte kunnat ske. Konsumentvägledarnas uppgift är framför allt att välja ut och köpa in produkter. Uppgiften kan också bestå av att kontrollera märkning såsom CE-märkning, varningstexter och annan säkerhetsinformation eller att utföra vissa enklare kontrollmätningar. En viktig uppgift är också att dokumentera uppgifter om produkten och om inköpsstället, leverantör, leveranstidpunkt m.m. Samarbetet har enligt fungerat väl. Systemet är dock sårbart eftersom det bygger på frivillig medverkan från kommu- nernas sida. Endast omkring 30 kommuner, av totalt cirka 240 med konsumentverksamhet, har valt att delta. Svårigheter har också ibland märkts från kommunerna att avsätta tid för kontrollerna, eftersom dessa konkurrerar med det egna ordinarie arbetet. En nackdel är också att konsumentvägledarna saknar mer djupgående kunskaper om de säker- hetskrav som gäller för olika produkter. Marknadskontroller 1994–1999 har genomfört ett 30-tal marknads- kontroller av produkters säkerhet. Majoriteten av kontrollerna har genomförts i samarbete med den kommunala konsumentvägledningen. Antalet årliga kontroller har som mest uppgått till elva (1996), men har minskat kraftigt dels på grund av minskande resurser hos myndigheten dels på grund av att området inte prioriterats. har två kontroller i samarbete med kommunerna genom- förts. gjordes två kontroller av leksaker. De visade t.ex. att hälften av de skallror som kontrollerades hade säkerhetsbrister. Av de 30 skallror som inte klarade kraven var 24 CE-märkta. kontrollerades fyra produktområden – småbarnscyklar, vattenleksaker, småbarns- och våningssängar samt dykluft. gjordes elva produktkontroller. I flertalet påträffades ett stort antal produkter med säkerhetsbrister på marknaden. De kontrolle- rade produkterna var mjuka leksaksdjur, dockvagnar, kläder (brandegenskaper), campingstolar, napphållare, cykelhjälmar, stoppade sittmöbler (brandegenskaper), ljuslyktor, cigarettändare, andnings- skydd och flytvästar. Sex kontroller avsåg säkerhetsanordningar för fönster, hörselskydd, maskeradkläder/mjuka dockor, oljelampor, ridhjälmar och lekplatser. Kontrollen av lekplatser, som gjordes i liten skala i fem kommuner, visade att det fanns stora säkerhetsbrister. genomfördes fyra kontroller. Dessa avsåg solglasögon, stegar, skallror och tomtemasker. Resultaten visade att ett stort antal solglasögon saknade CE-märkning trots att detta är ett krav , att 14 av 57 kontrollerade skallror inte uppfyllde kraven i leksakslagen, att 8 av 12 stegar inte klarade kraven och att 2 av 9 tomtemasker hade säkerhetsbrister när det gällde brandkrav. Två kontroller avsåg cigarettändare respektive skydds- glasögon. Kontrollen av tändare genomfördes gemensamt i åtta EU- länder. Verket har också lokalt i bl.a. kontrollerat inlines- hjälmar och leksaker, samt genomfört en aktivitet beträffande höga barnstolar. En del av marknadskontrollen på produktsäkerhetsområdet grundar sig på anmälningar från privatpersoner, konsumentvägledare och andra om misstänkta säkerhetsbrister hos olika produkter. inkommer omkring 100–150 sådana anmälningar. Huvuddelen av dessa rör lek- saker och andra produkter för barn. Ärenden om produktsäkerhet uppkommer också genom underrättel- ser från EU om ingripanden mot produkter som skett i andra medlems- länder. Enligt EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv skall ett med- lemsland underrätta kommissionen om en myndighet beslutat om åtgärder för att hindra, begränsa eller föreskriva särskilda villkor för en viss vara som kan orsaka skada på konsumenter. Kommissionen skall vidarebefordra en underrättelse om ingripande mot en produkt till alla medlemsländer. Cirka 70 sådana underrättelser inkom till . Verket är skyldigt att undersöka om den aktuella produkten finns i landet och rapportera tillbaka till kommis- sionen om vilka åtgärder som vidtagits. Systemet kallas RAPEX (of ). Samarbete med andra myndigheter Inom har samarbete främst skett med Arbetarskyddsstyrelsen, som har tillsynsansvar för personlig skyddsutrustning som används i arbetslivet. deltar i det Marknadskontrollråd som samordningsmyndigheten bildat. På det nordiska planet deltar verket i Nordiskt samarbetsforum för produktsäkerhet, ett projekt under . Deltagarna i forumet utbyter erfarenheter både om marknadskontroller och om frå- gor som rör skaderapportering, lagstiftning, information och forskning. Gemensamma eller samordnade kontroller har inte genomförts. Det finns bl.a. olikheter i lagstiftningen och skillnader i strukturen för marknadskontrollen. Dessutom har marknaderna visat sig vara mindre homogena än väntat. () är ett nätverk mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna som bildades . De flesta län- der, och dessutom EES-länderna , och , är med i nätverket. är framför allt ett forum för ömsesidig informa- tion och samordning av lagtillämpning och marknadskontroller. har bl.a. genomfört en undersökning om tillämpningen av EG:s leksaksdirektiv i ett antal medlemsländer. Den visade tydligt behovet av marknadskontroll inom EES-området. Mellan 20 till 50 procent av de kontrollerade leksakerna uppfyllde inte de gemensamma kraven. genomförde åtta länder inom en samordnad marknadskontroll. Kontrollen avsåg cigarettän- dare. Marknadskontroll i andra länder Som tidigare framgått finns det inga samlade regler inom EU om hur marknadskontrollen skall organiseras och bedrivas. Varje land får såle- des utforma kontrollen på det sätt man anser är lämpligt, under förut- sättning att man säkerställer att den skyddsnivå som föreskrivs i direk- tiven respekteras av näringsidkarna. I till regeringen om marknadskontrollen beskrevs kontrollen i tre andra EU-länder översiktligt. Följande redo- visning är hämtad från rapporten. Produktsäkerhet kontrolleras i huvudsak genom förhandskontroll och marknadskontroll. Tillverkare och importörer har det primära ansvaret för produkternas säkerhet och måste se till att de produkter som säljs uppfyller de krav som ställs på dem. Kontrollen av detta kallas för- handskontroll. Genom marknadskontroll, i form av stickprovsmässiga undersökningar, försäkrar myndigheterna att förhandskontrollen funge- rar. Ansvaret för marknadskontrollen ligger på flera olika myndigheter, främst på , länsstyrelserna och kommunernas hälso- skyddsinspektörer. Marknadskontrollen hos de olika myndigheterna samordnas av . leder, planerar och styr produktsäkerhetsövervakningen i . Marknadskontrollen av allmän produktsäkerhet, leksaker, livsmedelsimitationer, kosmetika, kemikalier och livsmedel ombesörjs på lokal nivå av kommunernas hälsoskyddsinspektörer. På övriga områden har länsstyrelserna som uppgift att övervaka och ge ut riktlinjer för produktkontrollen inom sina distrikt. Länsstyrelserna skall utarbeta och förmedla instruktioner och information. Dessa fungerar även som samordnare mellan lokal och central nivå. Kontrollen av konsumentprodukter regleras i stor utsträckning av produktsäkerhetslagen. Den är liksom den svenska produktsäkerhets- lagen av allmän karaktär och har i stort sett samma innehåll. genomfördes nio rikstäckande marknadskontrollprojekt. Sammanlagt granskades cirka 1 900 produkter och tjänster. kontrollerades säkerheten på cirka 1 800 lekplatser. Länsstyrelserna genomförde dessutom självständigt tio marknadsövervakningsprojekt. Dessa omfattade kontroll av märkning, bl.a. genom att kontrollera så många produktkategorier som möjligt av hela utbudet på vissa försälj- ningsställen, kontroll av säkerhetsdokument, kontroll av säkerheten hos motionshallstjänster och kontroll genom provning av leksaker. Totalt kontrollerades närmare 6 000 produkter. beredde anvisningar för de rikstäckande samprojekten medan länsstyrelserna utförde sina egna projekt självständigt. De praktiska kontrollerna utfördes av kommunernas hälsoinspektörer. En stor del av den franska marknadskontrollen sorterar under La Direction Génerale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, D.G.C.C.R.F., ett organ under finansministe- riet. handhar bl.a. konsumentskydd, konkurrensfrågor, produktsäkerhet, priskontroller och kvalitetskontroll hos tillverkare. fanns hos D.G.C.C.R.F. sammanlagt cirka 4 100 personer, varav de flesta arbetar på de cirka 100 lokalkontoren. Myndigheten har två särskilda högskolor för utbildning av sina kontrollanter och inspektörer. Den äger åtta laboratorier som används i marknads- kontrollen genom att testa de stickprov på produkter som kontrollan- terna skickar in. Myndigheten har befogenhet att ingripa mot tillhandahållandet av alla slags konsumentvaror, bl.a. livsmedel, leksaker, kosmetika och elartiklar. vidtogs cirka 158 000 myndighetsåtgärder som gällde produktsäkerhet, de flesta av dessa på livsmedelsområdet. Beträffande säkerheten hos konsumentvaror och tjänster vidtogs över 27 000 åtgärder. i regionen gjorde cirka 2 800 företagsbesök inom olika branscher, varav drygt hälften avsåg distribu- tionsledet. Varje producent eller importör som först släpper ut en vara på den franska marknaden måste enligt fransk lag använda ett internt kontroll- system för att säkerställa att produkten uppfyller de grundläggande säkerhetskraven. Företaget måste på förfrågan kunna visa vilka kontroller som har gjorts. Kontrollsystemet skall innehålla checklistor som beskriver hur kontrollerna utförts och hur ofta. Många företag tillämpar dessutom frivilliga egenkontrollsystem.