sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En domstolschefs administrativa uppgifter kan i viss utsträckning jäm- ställas med vad som gäller för chefer i andra verksamheter. Förutom ansvar för resultat, budget och personal innefattar domstolschefskapet även ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner, planera domstolens verksamhet samt se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Ett för domstolschefskapet särskiljande drag ligger i att dom- stolschefen måste väga de regler som finns om myndighetschefens an- svar för att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt mot det grundlagsfästa skyddet för den enskilde domarens självständighet i dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med det enskilda målet. Å andra sidan är domaren intill gränsen för självstän- digheten i dömandet i administrativa frågor, liksom övriga anställda, underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolens ledning och domstolschefen. Det kan ibland vara svårt att veta var denna gräns går och balansgången kan vara känslig. Domstolschefens ställning är också avgränsad och begränsad genom de olika formerna för yttre och inre styrning av domstolarna. Med yttre domstolsstyrning avses verksamhet som sker från, i förhållande till domstolarna, utanförstående statsmakter och myndigheter och som be- gränsar domstolens egen bestämmanderätt. Detta kan ske genom norm- givning, budgetstyrning, utnämningsförfarande, löpande förvaltning samt kontroll och insyn. Den inre domstolsstyrningen avser huvudsak- ligen den interna ledningsfunktionen och dess roll när det gäller dom- stolens organisation, arbetsformer, interna tillsyn och resultatuppfölj- ning. En diskussion om domstolschefens roll bör innefatta ett resone- mang om balansen mellan yttre och inre domstolsstyrning samt om de avgränsningar och begränsningar som det leder till för domstolschefens vidkommande. De krav som ställs på domstolarna att deras verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat liksom faktorer som den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer höga krav på domstolarnas administrativa ledning i allmänhet och på domstolscheferna i synnerhet. Det gäller här att finna en ordning där det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning iakttas och respekteras fullt ut som domstolarna effektivt kan fullgöra sin samhällsuppgift. 4.2Den yttre styrningen av domstolarna Med yttre domstolsstyrning avses verksamhet som sker från, i för- hållande till domstolarna, utanförstående statsmakter och myndigheter. Denna verksamhet, som begränsar domstolens egen bestämmanderätt i vissa administrativa frågor, sker genom normgivning, budgetstyrning, utnämningsförfarande, löpande förvaltning samt kontroll och insyn. Normgivning kan ske på olika hierarkiska nivåer. Utgångspunkten är bestämmelsen i 11 kap. 4 § RF om att huvuddragen av domstolarnas organisation skall föreskrivas i lag. Sådana föreskrifter finns i bl.a. och lag om allmänna förvaltningsdomstolar. Närmare föreskrifter om domstolsverksamheten lämnas av regeringen i förordningar med instruktioner för domstolarna. Det finns också generella föreskrifter som gäller domstolar såväl som vanliga myndig- heter, t.ex. verksförordningen. Under denna nivå i normgivningen finns föreskrifter utfärdade av den centrala förvaltningsmyndigheten inom domstolsväsendet, (). Enligt regeringens förordning (1988:317) med instruktion för meddelar DV före- skrifter och allmänna råd i syfte att i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten i domstolarna. Domstolarna själva utfärdar arbetsordningar, vilka beslutas i kollegiala former – i plenum eller kollegium – utom i där lagmannen är beslutande (jfr avsnitt 4.3.7). Enligt regeringsformens system för normgivning ut- gör reglerna i arbetsordningar som utfärdas av myndigheter under regeringen bindande rättsliga regler. Domstolarnas arbetsordningars ställning är dock mera oklar. En annan grundläggande styrningsform när det gäller domstolarna är budgetstyrning. I 1 och 2 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges som utgångspunkter för budgetprocessen att hög effektivitet skall eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under rege- ringen. Vidare anges att regeringen för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsom- råden. fattar sina budgetbeslut avseende vissa specificerade utgiftsområden, i princip ett för varje beredande riksdagsutskott. Dom- stolarna ingår tillsammans med polisväsendet, åklagarväsendet, krimi- nalvården och exekutionsväsendet i ett sådant utgiftsområde. Riks- dagen anses kunna använda ett överskott inom en av dessa sektorer till en annan sektor inom samma utgiftsområde. fastställer på regeringens förslag för domstolsväsendet en generell budgetram och de övergripande målen. Dessa mål, de s.k. effektmålen, formuleras endast i mycket allmänna termer. Målet för rättsväsendet är att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. – Domstolsväsendets del av effektmålet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Verksamheten skall präglas av ett medborgarperspektiv. Regeringen ålägger sedan via regleringsbrevet till DV domstolarna att själva bestämma sina närmare verksamhetsmål huvudsakligen i fråga om avverkningstakt för avgörande av mål och målbalansernas ålder för vissa huvudkategorier av mål. har emellertid regeringen själv bestämt vilka verksamhetsmål som skall gälla för samtliga domstolar utom och Regeringsrätten. Den långsiktiga inriktningen för domstolarna skall vara att genomström- ningstiderna skall minska för samtliga mål- och ärendekategorier samt att mål- och ärendebalansernas åldersstruktur skall förbättras. Härutöver styrs domstolarnas verksamhet även genom regeringens utövande av utnämningsmakten avseende domare (för en närmare re- dogörelse, se avsnitt 3). Vidare utövas mycket av den yttre domstols- styrningen av regeringen och framförallt DV i form av olika löpande förvaltningsåtgärder (se avsnitt 4.2.2-4.2.6). Slutligen utövas kontroll och tillsyn på olika sätt dels genom JO:s och JK:s rättsligt inriktade till- syn, dels genom revisorers, och ekonomi- och förvaltningstillsyn. Sammantaget kan konstateras att en stor del av styrningen av dom- stolarna beslutas av andra samhällsorgan än domstolen själv, i huvud- sak fördelat på , regeringen och DV. DV har i realiteten huvuddelen av uppgiften. 4.2.2Domstolsverket och domstolarna – en historisk tillbakablick Domstolarna hade hand om sin egen administration direkt under . Administrationen av de allmänna under- rätterna sköttes dock i huvudsak av hovrätterna. förvalt- ningsrättsreform skötte också kammarrätterna och Regeringsrätten sin egen administration. Detsamma kom att gälla . Personalen i ägnade ett förhållandevis om- fattande arbete åt anslagsfrågor och administrativa problem som rörde domstolarna. Vidare medförde organisationen med flera parallella ad- ministrativa enheter utan centralt samordnande organ ofta dubbelarbete. fick ett antal sakkunniga i uppdrag att utreda frågor om vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som borde tillkomma en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område samt organisationen av en sådan myndighet. De sakkunniga antog namnet . Ett centralt organ var enligt direktiven nödvändigt för att åstadkomma en effektiv planering, en samordning av resurserna på domstolsområdet och en tillfredsställande uppföljning av verksamheten. I sitt betänkande Ny domstolsadministration (SOU 1971:41) före- slog att ett domstolsverk skulle inrättas som en central förvaltningsmyndighet med uppgift att leda och samordna den administrativa verksamheten inom domstolsväsendet. fattade därefter principbeslut om inrättandet av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. beslutades också att myndigheten skulle inrättas och vara förlagd till . Redan före principbeslutet att inrätta en central förvaltningsmyn- dighet för domstolsväsendet hade Domstolsväsendets organisations- nämnd () inrättats. var att anse som ett provisorium i av- vaktan på resultatet av förslag. Arbetet med inrättandet av ett domstolsverk sammanföll i tiden med tillkomsten av regeringsform. Det fanns de som menade att domstolarnas ställning genom den nya regeringsformen försvagats. In- rättandet av DV ökade farhågorna om en försvagad ställning för dom- stolarna. Från olika håll framfördes att det skulle bli svårt – en del an- såg det till och med omöjligt – att avgränsa myndighetens kompetens- område så att inte domstolarnas självständighet kränktes. Flera av re- missinstanserna ansåg att förslag inte till- räckligt tillgodosåg kravet på att DV:s inrättande inte fick innebära något ingrepp i domstolarnas självständighet i den dömande verksam- heten. tillsattes en ny grupp sakkunniga med uppdraget att i detalj utreda frågorna om vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som en central förvaltningsmyndighet inom domstolsväsendets område borde ha samt organisationen av en sådan myndighet. Utredningen, som antog namnet , redovisade sina förslag i be- tänkandet Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m. (Ds Ju 1974:5). När det gäller frågan om domstolarnas självständighet i förhållande till en nyinrättad central förvaltningsmyndighet påpekade att principen om domstolarnas självständighet i dömandet var inskriven i den nya grundlagen varför den inte kunde rubbas av vare sig regeringen eller den nya centralmyndigheten. I sista hand ankom det enligt utredningen på domstolarna själva att bl.a. i skydd av grundlagen värna om sin rätt (Ds Ju 1974:5 s. 34 f.). Även om det enligt utredningen mot denna bakgrund kunde synas överflödigt föreslogs – i enlighet med förslag från vissa remissinstanser – att det i den nya myndighetens instruktion togs in en erinran om domstolarnas självständighet vid fullgörandet av sina dömande uppgifter. Sedan DV varit verksamt tillsattes en sär- skild utredning med uppgift att följa upp reform av domstols- administrationen. Resultatet redovisades i betänkandet och domstolarna (Ds Ju 1982:3). En av utredningens huvuduppgifter var att granska verkets verksamhet och den inverkan denna haft på domstolarna efter inrättandet för att se om inrättandet av DV inneburit att principen om domstolarnas självständighet när det gäller deras dömande uppgifter trätts för när. Utredningen slog fast att så inte varit fallet. Utredningen konstaterade vidare att DV syntes ha ägnat sig åt angelägna uppgifter och gjort en riktig prioritering av dessa. Utredningen framhöll i detta avseende att DV:s servicefunktion gentemot domstolarna var den allra viktigaste av verkets uppgifter och att andra, i och för sig angelägna, uppgifter inte borde ges en sådan omfattning att serviceverksamheten till någon del eftersattes. Utredningen fann dessutom efter samtal med ett stort antal domstolschefer att inställningen till DV och dess arbete i allmänhet var positiv. 4.2.3Domstolsverkets organisation och uppgifter DV:s nuvarande organisation och uppgifter framgår i huvuddrag av förordningen (1988:317) med instruktion för . DV är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, arrendenämnderna, hyres- Av instruktionen framgår att verket, med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt rege- ringsformen vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter, skall inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänse- ende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och all- männa råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. I 2 § stadgas särskilt att verket inte får föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende skall tilldelas en viss enskild domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare. DV:s huvuduppgifter är att, som framgår av dess instruktion, i ad- ministrativt hänseende leda och samordna verksamheten inom domstolsväsendet, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. DV fungerar även som överpröv- ningsinstans för vissa av domstolarnas administrativa beslut och beslut i avgiftsfrågor. Därutöver har DV uppgifter enligt rättshjälpslagen (1996:1619) som innebär att verket har rätt att överklaga beslut om rättshjälp och att påkalla att beslut om rättshjälp skall upphöra. DV be- vakar i denna del statens intressen, men har även rätt att föra talan till förmån för enskild part. DV har 163 anställda. Chef för verket är generaldirektör. Generaldi- rektören anställs genom beslut av regeringen för en bestämd tid. Verket har en styrelse som består av högst tio ledamöter, varav en är ord- förande och en vice ordförande. Generaldirektören ingår i styrelsen. Ledamöterna i styrelsen utses av regeringen. Regeringen utser även en av ledamöterna att vara ordförande. Styrelsen utser inom sig en av ledamöterna att vara vice ordförande. Sammansättningen av styrelsen har sett olika ut . Utöver personer med erfarenhet från domstolsområdet har även ingått fackliga representanter, politiskt för- troendevalda och någon advokat. 1995 utgick emellertid de fackliga representanterna och de politiskt förtroendevalda från styrelsen. Enligt av beslutade riktlinjer för sammansättningen av skulle styrelsen vara sammansatt av personer som huvudsakligen hämtats från domstolarna (se prop. 1993/94:17, bet. 1993/94:JuU10, rskr 1993/94:98). Därefter har en återgång till tidigare ordning skett och ingår såväl fackliga representanter som politiskt förtroendevalda åter i styrelsen (prop. 1994/95:100 bilaga 3, bet. 1994/95:JuU15, rskr 1994/95:255). består styrelsen av – utöver generaldirektören som är ordförande – en länsrättslagman som är vice ordförande, en hovrättspresident en tingsrättslagman, två riksdagsledamöter, en advokat, en landshövding samt två arbetstagarrepresentanter ( Styrelsen är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Styrelsens befogenheter följer vad som gäller för centrala ämbets- verk i allmänhet och regleras genom bestämmelserna i verksförord- ningen. Styrelsen skall således besluta om årsredovisning, delårs- rapport, budgetunderlag, eventuella åtgärder med anledning av Riks- revisionsverkets revisionsrapporter m.m. samt sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Styrelsen skall vidare pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överens- stämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall biträda myn- dighetens chef samt föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. DV beslutar självt om sin organisation. I verket skall dock enligt dess instruktion finnas en generaldirektör och en chefsjurist. Efter den senaste omorganisationen består DV av fem enheter, nämligen ekono- mienheten, IT-enheten, personalenheten, serviceenheten och utveck- lingsenheten, två sekretariat, ett informationssekretariat och ett juridiskt sekretariat, samt ett administrativt kansli. Varje enhet leds av en enhetschef. Chefen för informationssekretariatet är informationschef och chefen för det juridiska sekretariatet är chefsjurist. Ekonomienheten handlägger budget- och finansieringsfrågor. En- heten leder arbetet med verkets budgetunderlag och svarar i samband med budgetarbetet för fördelningen av resurserna mellan myndighe- terna inom förvaltningsområdet. Vidare ansvarar enheten för bl.a. års- redovisning, verksamhetsuppföljning och verksamhetsanalys samt mål- och ärendestatistik. IT-enheten är en utförarorganisation när det gäller nyutveckling, underhåll och drift av IT-system som DV ansvarar för. Personalenheten är uppdelad i personalsektionen och utbildnings- sektionen. Personalsektionens huvudsakliga områden är personal- och lönepolitik, personalförsörjning, chefsutveckling, arbetsmiljöfrågor och personalsociala frågor samt personaladministrativt utvecklingsarbete. Utbildningssektionen arbetar med utbildningsverksamhet för all perso- nal inom verksamhetsområdet. Serviceenheten består av tre sektioner – lönesektionen, redovis- ningssektionen och lokalförsörjningssektionen. Enheten arbetar med domstolsadministration och ansvarar för löne- och redovisningsadmi- nistrationen inom verksamhetsområdet samt har beställaransvaret för IT-system av administrativ karaktär. I enhetens ansvar ingår också lokal- och säkerhetsfrågorna inom verksamhetsområdet. Utvecklingsenheten består av en sektion för verksamhetsstöd och en utvecklingsgrupp. Enhetens huvudsakliga uppgifter är att vara en drivande kraft bakom de förändringar och rationaliseringar som sker Sektionen för verksamhetsstöd svarar för ut- vecklingen av metoder och rutiner inom verksamhetsområdet och är på detta område beställarorganisation i förhållande till IT-enheten. Utvecklingsgruppen inledde sitt arbete . Tanken är att gruppen i nära samarbete med domstolarna skall verka för att moderni- sera domstolsväsendet. Utvecklingsgruppens uppgifter är att kommuni- cera med verksamheten, föra ut idéer och metoder för verksamhets- analys, samordna reformarbetet inom domstolsväsendet, stödja och leda olika försöksverksamheter i domstolarna samt genomföra föränd- ringar. Försöksverksamheterna har till syfte att utveckla och analysera effektivare och modernare organisations- och arbetsformer. Arbetet bedrivs i projektform med deltagande av personal från domstolarna. Enligt verkets beräkningar uppskattas en genomgång av verksamheten vid landets samtliga domstolar ta . har projekt genom- förts på ett drygt fyrtiotal domstolar. Utöver uppgiften att delta i dom- stolsprojekt har medlemmarna i utvecklingsgruppen en kontaktmanna- funktion för förändringsfrågor. Inom DV finns också en personalansvarsnämnd som för domstols- väsendets del prövar frågor som avses i 19 § verksförordningen, dvs. frågor om skiljande från anställning, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning för i huvudsak den icke dömande personalen. består av, förutom generaldirektören som ordfö- rande, chefsjuristen och en ledamot som utses av DV, f.n. personalche- fen, samt två ledamöter som utses av regeringen, efter nominering av de fackliga organisationerna och . Vidare finns det en internrevisor inom verket, som är direkt underställd generaldirektö- ren. DV utför även kansligöromål åt de båda fristående myndigheterna och . 4.2.4Utveckling mot ökad självförvaltning för domstolarna har DV varit föremål för skilda ut- redningar, initierade såväl av verket självt som av regeringen. beslutade DV att göra en översyn av verkets arbetsuppgifter och organisation. Översynen resulterade i DV Rapport 1991:5. En av ut- gångspunkterna för översynen var att göra en bedömning av hur DV skulle kunna fullgöra sina arbetsuppgifter med minskade resurser. Ställningstagandet var föranlett av uttalanden i bl.a. budget- proposition om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa till- växten inom den offentliga sektorn. För arbetet anlitades en extern En bärande tanke i konsultens arbete var att det inte gick att förena rollen som centralmyndighet, innefattande centrala beslutsfunk- tioner, med rollen som service- och utvecklingsorgan i en och samma organisation eller myndighet. Konsultens förslag innebar att verksam- heten skulle omorganiseras i tre steg. Under det första steget skulle verket arbeta i en oförändrad organisation men med inriktning på att ett stort antal beslutsbefogenheter och uppgifter av servicekaraktär skulle delegeras ut till domstolarna. I steg två skulle ytterligare uppgifter föras ut från verket till domstolarna. Under steg tre skulle verket övergå i en renodlad konsultroll och alla centralmyndighetsuppgifter skulle då föras bort från verket till bl.a. regeringen. DV ställde sig bakom rapporten endast beträffande de två första stegen. Under ungefär som konsultutredningen genomfördes, fick DV i uppdrag av regeringen att föreslå hur verkets personal- och ekonomiadministrativa uppgifter skulle kunna förenklas och decentrali- seras med sikte på att åstadkomma en besparing på . I DV Rapport 1991:9 redovisade verket resul- tatet av uppdraget. I rapporten föreslogs att ett antal löpande arbetsupp- gifter inom det personal- och ekonomiadministrativa området skulle föras ut till domstolarna och att vissa rationaliseringar och ompröv- ningar inom andra områden skulle göras samt att vissa tjänster skulle få avgiftsbeläggas. Rapporterna från DV föranledde av olika skäl inga vidare åtgärder. utarbetades inom en promemo- ria som behandlade domstolsväsendets framtida organisation och ad- ministration (Ds 1992:38). I promemorian, som för övrigt innehöll bl.a. förslag om en sammanslagning av de minsta tingsrätterna, föreslogs ytterligare decentralisering av administrativa uppgifter till domstolarna. I promemorian konstaterades att det inte fanns några hinder mot att inom helt avveckla DV som central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. De samordningsuppgifter som måste hanteras centralt bedömdes vara av sådan art att de kunde hanteras inom eller av ett särskilt stabsorgan. Vidare föreslogs att hov- rätterna respektive kammarrätterna skulle bistå de mindre underrätterna med administrativt stöd. Vid remissbehandlingen av promemorian ansåg en överväldigande majoritet av remissinstanserna på olika grunder att det fanns ett stort behov av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet och att DV inte borde avvecklas. I budgetpropositionen /budgetår (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 26) anförde departementschefen att den grundläggande tanken bakom förslagen i departementspromemorian var att i möjligaste mån minimera de centrala administrativa beslutsfunktionerna inom dom- stolsväsendet och låta domstolarna ta ett större verksamhetsansvar. Den centrala verksamheten borde koncentreras till i första hand utvecklingsfrågor och frågor av ekonomisk natur samt vissa stöd- funktioner. Departementschefen anförde vidare att hon tagit intryck av vad många remissinstanser anfört, nämligen att en decentralisering av administrationen kan ske inom ramen för den befintliga myndighets- strukturen. Detta innebar, enligt departementschefen, att verkets karaktär av centralt ämbetsverk av mer traditionell typ ändras och att organisationen därmed krymps. Därefter angav regeringen i prop. 1993/94:17 Förvaltningen inom domstolsväsendet, principer som skall vara vägledande vid en föränd- ring av den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet och arbetsfördelningen mellan denna och domstolarna. ställde sig positiv till propositionen i den delen (bet. 1993/94:JuU10 och rskr 1993/94:98). Gemensamt för det nämnda utredningsarbetet var bl.a. att det i alla delar förespråkade en långt driven decentralisering av såväl besluts- befogenheter som andra uppgifter från DV till de enskilda domstolarna. Det saknades emellertid en mer detaljerad uppräkning av hur arbetsför- delningen mellan DV och domstolarna borde se ut. Mot bakgrund här- av lämnade regeringen DV i uppdrag att utarbeta för- slag till en ny arbetsfördelning mellan verket och domstolarna. DV lade i en delrapport (DV Rapport 1994:1) fram ett antal förslag som gick ut på fortsatt delegering av beslutsfunktioner och decentra- lisering av förvaltningsuppgifter från DV till domstolarna. Rapporten innefattade även förslag till avgiftsfinansiering av vissa tjänster som verket tillhandahåller domstolarna. I princip samtliga förvaltningsuppgifter lades enligt förslaget ut på domstolarna. De arbetsuppgifter som även bedömdes vara sådana att de i huvudsak borde handhas av DV var