sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — inkomster över 7,5 basbelopp sjönk från 1990 till 1992. denna andel förhållandevis stabil , men har andelen som har inkomster över taket ökat snabbt. Mot bakgrund av den allmänt sett höga reallönetillväxten 1998 och 1999 finns all anledning att tro att andelen fortsätter att stiga. förvärvsaktiv ålder hade 1997 i nkomster över taket, medan motsvarande andel var för kvinnorna. Det finns också betydande åldersskillnader bland heltidsarbetande i detta avseende. andelarna med inkomster över taket återfinns bland personer i åldrarna Det finns också stora skillnader mellan olika fackliga grupper på arbetsmarknaden. LO-kvinnorna och av LO-männen har inkomster som Bland de TCO-anslutna är motsvarande siffror 6,8 procent respektive och i är andelarna med inkomster över taket respektive . ställer viktiga frågor om vem ska vara försäkrad för vad och hur höga inkomster som ska försäkras, men tyder också på att det redan finns brister i det offentliga försäkringsskyddet. det kompletterande kollektiva eller individuella avtalsskydd, men sådana typer av system är inte lika heltäckande som de obligatoriska systemen. Frågan om pensionsåldern har diskuterats upprepade gånger under Det fanns till och med i den så kallade krisöverenskommelsen 1992 en passus om höjd lagstadgad pensionsålder, även om det aldrig fattades några beslut om detta. Pensionsåldern har också diskuterats i relation till deltidspensionssystemet och till pensionsreform. 86 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar infördes en förlängd omställningspension för dem som har barn . Särskild omställningspension kan utbetalas om den efterlevande saknar egna möjligheter till försörjning. I förtidspensionssystemet har ersättningstiden påverkats indirekt av den höjda nivån för och sedermera avskaffandet av de så kallade äldrereglerna. infördes en karensdag i sjukpenningförsäkringen och det har också skett förändringar i sjuklöneperiodens längd. I det här samman- hanget är det på sin plats att påminna om att det infördes en sjuklöneperiod där arbetsgivaren betalar sjukersättning den . Varaktigheten i sjukpenningen är i stor utsträckning beroende av agerande, vilket kommer att diskuteras nedan. Förändringar i försäkringens tillämpning Betydelsen av försäkringsadminstrationen är viktig att beakta rent all- mänt, men har särskild betydelse för arbetsskadeförsäkringen, långa sjukfall och förtidspensionering. Vad gäller arbetsskadeförsäkringen finns det exempelvis anledning att uppmärksamma de stora förändringar som skett av andelen beviljade ansökningar. Denna andel sjönk och fortsatte att minska . Det inträffade en skarp nedgång i andelen beviljade ansökningar i samband med att det nya striktare arbetsskadebegreppet infördes. Det faktum att andelen avslag ökade så markant redan innan lagen ändrats indikerar dock att det skett en kraftig förskjutning i praxis. Det har också skett betydande förändringar av försäkringskassornas handläggning av långa sjukfall, och dessa förändringar har inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det skedde en betydande bortpensionering av långa sjukfall 1993, vilket innebar att antalet nybeviljade förtidspensioner ökade som antalet långa sjukfall minskade. Det sammanlagda antalet långa sjukfall och förtidspensioner ökade , men minskade 1995 och 1996. Kunskaperna om vilka som fått avslag på sina ansökningar om exempelvis förtidspension och arbetsskada är begränsade. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Ersättning från socialförsäkringen till personer med funktionshinder Utöver förtidspensionerna finns det tre ersättningar som riktas till per- soner med mer varaktiga handikapp och funktionsnedsättningar, nämli- gen närståendepenning, handikappersättning och bilstöd. Dessa har inte påverkats av förändringar av indexering och det har inte skett någon dramatisk nedgång i antalet mottagare eller i de registrerade genomsnittliga utbetalningsbeloppen. Närståendepenningen infördes och ska göra det mö jligt för en person att vara hemma från arbetet för att ge en sjuk anhörig vård. Antalet mottagare har ökat kraftigt då närmare 2 000 personer fick närståendepenning. Flertalet av dessa var kvinnor. Expansionen stagnerade , men 1998 hade antalet stigit till 7 477 mottagare, varav var kvinnor. Genomsnittsbeloppet var och kvinnor uppbar generellt sett högre belopp än män. Det finns inom ramen för socialförsäkringssystemet också en handi- kappersättning som syftar till att ge ekonomisk trygghet för personer som har merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Det genom- snittliga bidragsbeloppet var 1998 , och totalkostna- den var . Antalet personer med handikapp- ersättning har ökat något från cirka 49 000 personer 1990 till ungefär 56 000 personer 1998. Resultat från en studie utförd tyder på att män fick högre handikappersättning än kvinnor med liknande behov (Hetzler 1994). Det saknas dock mer aktuella kunskaper om huruvida insatser och ekonomiska ersättningar fördelas jämnt mellan kvinnor och män i förhållande till deras behov. finns det ett särskilt bilstöd för personer som har varaktiga funktionshinder och som är under normal pensionsålder. Året efter införandet var det mer än 5 000 personer som fick del av denna förmån. har ungefär 2 000 män och kvinnor fått rätt till bilstöd. Eftersom bilstödet kan erhållas inträffade en ökning 1996. Det är något fler män än kvi nnor som uppbär bilstöd. 88 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. har som helhet inneburit stora påfrestningar på många barnfamiljers ekonomi. Årtiondet inleddes med att de ekonomiska familjestöden ökade, vilket delvis var en kompensation för att de direkta boendekostnaderna ökade. Därefter minskade dock sysselsättningen som det skett utgiftsminskningar på familjestödets område och skattehöjningar på bland annat förvärvsinkomster. Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. Till sin uppb yggnad har emellertid systemet behållit sin grundläggande karaktär. Barnbidragen är allmänna och utgår utan inkomstprövning och med tillägg för familjer med tre eller fler barn. Föräldrapenningen och den särskilda föräldrapenningen är inkomst- relaterade. Föräldrapenningen utgår med ett mycket lågt grundbelopp till den som inte har ersättningsgrundande inkomster. Bostadsbidrag utgår till de barnfamiljer som har låga inkomster i förhållande till sina hyreskostnader (inom vissa givna utrymmes- och kostnadsramar). Bidragförskottet benämns visserligen underhållsstöd numera, men betalas fortfarande ut till de ensamstående föräldrar som inte får till- räckligt stort underhållsbidrag från den förälder som inte är vårdnads- havare. Vårdbidrag utgår till föräldrar som har funktionshindrade barn. Även om huvuddragen i familjestöden har stått sig, har det skett betydande regelförändringar och förändringar av ersättningarnas storlek som fått konsekvenser för barnfamiljernas ekonomiska välfärd. För att bedöma välfärdsutvecklingen är det därför motiverat att granska de olika stödformernas utveckling närmare. Barnbidragen har alltså förblivit allmänna och utbetalas utan inkomst- eller behovsprövning. Barnbidragen höjdes 1990 då beloppet blev per barn och månad. höjdes beloppet till och flerbarnstilläggen förstärktes. I reala termer nådde barn- bidragen då sin högsta nivå . Det låg i skattereformens upplägg att barnbidragen skulle höjas ytterligare. I den ekonomiska krisens och de försämrades statsfinansernas spår uteblev emellertid denna höjning. justerades flerbarnst illäggen ned. Barnbidragen blev 1996 föremål för en nominell sänkning sedan de infördes. Flerbarnstillägget avskaffades för de barn som föddes och senare, medan övriga fick behålla t illägget. höjdes barnbidragen åter till den nominella nivå som gällde 1995, det vill säga , och flerbarnstilläggen kom åter att gälla alla. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Föräldraförsäkringen har påverkats av de flesta av de förändringar som gjorts av ersättningsnivåerna i sjukpenningförsäkringen. I princip har ersättningsnivån gått från 90 till 80 till 75 och åter till . Därtill har ersättningsnivåerna för den individualiserade mamma- respektive pappamånaden – som är reserverad för respektive förälder – ändrats ytterligare ett antal gånger, men utgår vid årtiondets slut med samma procentsats som föräldrapenningen i övrigt. Det kan noteras att det skett förändringar i den t illfälliga föräldrapen- ningen, det vill säga den ersättning som utgår när man vårdar sjukt barn. förlä ngdes ersättningstiden . Denna ersättning har inte omfattats av den karensdag som införts i den vanliga sjukpenningen. har utvecklingen mot att ge bostadsbidragen karaktär av ren familjepolitik stärkts. Liksom barnbidragen var bostads- bidragen ett av de instrument som användes för att öka omfördelnings- graden av skattereform och fick därmed en ökad betydelse utgiftsmässigt. I samband med att 1994 övertog ansvaret för utbetalningarna av bostadsbidragen ändrades principerna för hur de sökandes inkomster skulle fastställas. Generösare bidragsnivåer och nya beräkningar av inkomstunderlaget ledde i kom- bination med massarbetslöshetens inträde till att kostnaderna för bostadsbidraget ökade snabbare än vad man budgeterat för. Kraven på besparingar kom att bli starka inte minst på detta område. Resultatet blev att en rad förändringar föreslogs och genomfördes. I 1995 och vårpropositioner föreslogs förändringar gällande bidragens nivåer och såväl belopp som ytnorm stramades åt. Vidare beslutades att inget bostadsbidrag betalas ut för dem som är och saknar barn. infördes också ett helt nytt system för beräkning av bidragens storlek och för återbetalning av för högt utbe- talade belopp (liksom utbetalning i efterskott av för lågt utbetalade belopp). ersattes det gamla systemet med bidragsförskott med ett nytt där förmånen kallas underhållsstöd. Den kanske största förändringen i detta system gäller hur nivån på underhållsskyldigheten fastställs och utformningen av villkoren för hur underhållsskyldigheten ska betalas. Det har också skett en viktig principiell förändring när det gäller hur nivån på det sammanlagda underhållsstödet bestäms. räknade man upp bidragsförskottet så att det utgjorde av basbeloppet. Underhållsstödet är emellertid ett nominellt belopp som inte räknas upp med pris- eller löneutvecklingen. Det fanns visserligen en svag skrivning i förslaget till det nya systemet om att man skulle låta inkomst- utvecklingen hos de underhållsskyldiga styra bidraget storlek. I praktiken har denna skrivning inte fått några konsekvenser. har den nominella nivån varit . 90 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Även barnpensionerna brukar räknas till familjestödet. Barnpension i form av den avlidne förälderns folkpension och ATP-del utgår till efterlevande barn . Antalet barnpensioner ligger stabilt omkring 30 000 under hela decenniet. Här har reglerna i huvud- sak varit oförändrade, vilket också gäller vårdbidraget. Vårdbidrag kan utgå till föräldrar och syftar till att underlätta för föräldrar att i hemmet ta hand om barn som är sjuka eller har funktionshinder. Antalet föräldrar som får detta bidrag har nästan fördubblats . betalades vårdbidrag ut till ungefär 15 000 föräldrar och 1998 var antalet omkring 27 000. Helt vårdbidrag utgår som av basbeloppet, men kan också utgå som delar av helt belopp. Dessutom kan kostnadsersättningar utgå. Bidraget var i genomsnitt 1998, och den totala kostnaden för insatsen var 1,5 m iljarder kronor. Figur 2.1:8 beskriver utvecklingen av några av familjestöden . Kurvorna beskriver dels barnbidragens och bidragsför- skottens/underhållsbidragens belopp priser, dels föräldra- penningens ersättningsnivå i procent. Barnbidragens reala värde ökade i samband med skattereformen vid decenniets inledning. Inflationen var visserligen låg , men det oförändrade nominella barnbidraget innebar att köpkraften sjönk något fram till mitten av 1990- talet. När det nominella barnbidraget sänktes 1996 fick det till konsekvens att det reala värdet låg under ingångsvärdet för 1990-talet. Det återställande av det nominella beloppet som skedde 1998 lyfte upp värdet över det som gällde 1990, men inte upp till nivåer. Förändringarna när det gäller bidragsförskott/underhålls- bidrag är mindre dramatiska i reala termer. Det fasta nominella beloppet har under årtiondets andra hälft inte påverkats nämnvärt, tack vare den låga inflationen. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Barnbidragens storlek (kronor priser), bidragsförskottens storlek (kronor priser) samt ersätt- ningsnivå för föräldrapenningen (procent), 1990–1998 Förmånsstorlek, kronor per Källa: (M:I, se bilaga 2). Värdet av bostadsbidraget är svårare att fastställa på något enkelt sätt eftersom bostadsbidraget gjorts beroende av så många faktorer. De beräkningar som gjorts över de medelbelopp som utbetalats i bostads- bidrag pekar i linje med utgiftsutvecklingen på att det skedde en stor ökning fram till mitten av årtiondet. har beloppen sjunkit något såväl i nominella som reala termer. Antalet mottagare har också sjunkit, särskilt bland gifta och samboende (1999). över hela årti ondet har bostadsbidra- gens betydelse som inkomstkälla ökat, men måhända inte i samma utsträckning som bostadskostnaderna ökat sin betydelse som utgiftspost. 92 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 2.1.5Allt fler har fått socialbidrag och kostnaderna har ökat kraftigt Socialbidragen har fått allt större betydelse för många människors försörjning. 8 Arbetslösheten har medfört att stora grupper haft problem att etablera sig på arbetsmarknaden och därmed i mindre grad kommit att omfattas av de gängse socialförsäkringssystemen. Ungdomar och invandrare har haft särskilt stora problem på arbets- marknaden och har därför en stor del i expansionen på socialbidrags- området. Vi kommer därför att ägna särskilt intresse i detta avsnitt åt ungdomars och invandrares socialbidragstagande. Socialbidragen har ökat kraftigt i omfattning under större delen av . Kostnaderna har stigit, bidragstiderna har blivit längre och bidragstagarna har blivit fler. Det är först som denna trend har brutits. Andel bidragstagare i befolkningen, genomsnittligt antal månader som bidrag utgått samt totala kostnader för socialbidra- gen i fasta priser, 1990–1998. Källa: bearbetningar av data från SCB och (F:IV, se bilaga 2). Av Figur 2.1:9 framgår att socialbidragens expansion generellt sett var som kraftigast , varefter ökningstakten minskat något och övergått till en nedgång efter 1997. Andelen i befolkningen som fått socialbidrag har ökat från till 8 Detta avsnitt bygger på samt och underlag till kommittén (F:IV, F:XII och F:XXII, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Socialbidragstagandets nivå kan betraktas som mycket hög utifrån ett historiskt perspektiv och man får söka sig tillbaka till krisåren för att hitta liknande siffror (se exempelvis och 1988). Det är dock värt att notera att nedgången 1998 är av en omfattning som för andelen bidragstagare års nivå. Kvartalsdata från tyder också på en fortsatt kraftig minskning efter 1998. Vi vet dock ännu för lite för att uttala oss mer preciserat om vilka grupper som trots denna generella nedgång kommer att kvarstå med bidrag. Marginalise- ringsmönstren i tider av sjunkande bidragstagande kan komma att se annorlunda ut och omfatta andra grupper än vad som är fallet i tider av ökning. Förutom att bidragstagarna blivit fler har också bidragsbehoven blivit mer genomgripande i så måtto att de genom- snittliga hjälpperioderna blivit längre. Genomsnittstiden har ökat från drygt 1990 1998 och man kan se en påtaglig ökning av andelen hushåll som utifrån olika definitioner kan betraktas som långvarigt beroende. Till skillnad från vad som gäller andelen bidragstagare sker ingen minskning av bidrags- tidernas längd 1998. Kostnaderna för socialbidragen beskriver den mest markanta expan- sionen . I fasta priser har socialbidragskostnaderna ökat från 1990 till totalt 1998, med en topp på 12,4 m iljarder 1997. Att denna kurva stiger brantare än de båda övriga i Figur 2.1:9 har att göra med att kostna- derna inte bara är en funktion av antal bidragstagare, utan också av bidragstidernas längd och av hur mycket som i genomsnitt betalas ut till bidragshushållen . Genomsnittsbeloppet för de bidrag som betalas ut har ökat i fasta priser . Storleken på de utbetalda bidragen kan inte utan vidare betraktas som ett mått på generositet i förhållande till mottagarna, utan påverkas också av förändringar i bidragstagargruppens sammansättning och be hov. Exempelvis har socialbidragstagare som behöver hjälp på grund av arbetslöshet i regel mer omfattande behov än vad socialbidragstagare i övrigt har (1991). Mot bakgrund av att utmärks av att de arbetslösa påtagligt har ökat sin andel av bidragstagarna kan den sju-procentiga ökningen av de genomsnittliga bidragsbeloppen betraktas som låg. Tabell 2.1:10 visar att bidragstagandet ökat i flertalet hushållstyper . Ensamboende män har ökat sitt bidragstagande fram- för allt under periodens inledande år, varefter de uppvisar en nedgång. Bidragstagandet bland ensamstående kvinnor utan barn har ökat konti- nuerligt och uppvisar en minskning först . 94 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar grupp utgör också en väsentligt högre andel av bidragshushållen Ensamstående kvi nnor med barn är sedan ett antal tillbaka den hushållskategori som haft det allra högsta bidragstagandet. Detta gäller alltjämt , trots att en viss minskning kan noteras under den senare delen av perioden. Generellt sett har vi alltför lite kunskap om vilka orsakerna är bakom de ensamståendes höga socialbidragstagande. I synnerhet bör mer uppmärksamhet riktas mot processerna bakom det mycket höga bidragstagandet bland ensam- stående kvinnor med barn. Vad gäller kvinnors och mäns social- bidragstagande i allmänhet är fördelningen slående jämn, även om det finns en svag tendens mot en relativt större ökning av bidragstagandet bland kvinnor . Utvecklingen vad gäller bidragstider och utbetalda belopp har i allt väsentligt varit likartad för män och kvinnor. Andel bidragshushåll i olika hushållstyper 1990, 1994 och 1998, samt olika hushållstypers andel av bidragshushållen 1990 och 1998. Ensamstående män utan barn Ensamstående män med barn Ensamstående kvinnor utan barn Ensamstående kvinnor med barn Gifta/samboende utan barn Gifta/samboende med barn Källa: SCB och . Fördubblat socialbidragstagande bland ungdomar Utvecklingen på socialbidragsområdet präglas framför allt av den markanta ökningen av ungdomars socialbidragstagande. Av Tabell 2.1:11 framgår att ungdomar i åldrarna har haft en utveckling av socialbidragstagandet som ingen annan grupp kommer i närheten av. Bidragstagandet i ungdomsgr uppen har i stort sett för- dubblats . Den generella nedgången i bidragstagandet har dock haft ett tydligt genomslag framför allt bland de unga. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Andel bidragshushåll i olika åldersgrupper 1990, 1994 och 1998 samt olika åldersgruppers andel av bidragshushållen 1990 och 1998 18–24 år 25–29 år 30–39 år 40–49 år 50–59 år 60–64 år a Uppgift saknas. Källa: SCB och . Bidragstagandet har ökat också för dem i högre åldrar. Bland annat kan vi notera en stadig, om än jämförelsevis begränsad, ökning av bidrags- tagandet i förvärvsaktiva åldrar . Nedgången är inte lika uttalad för denna åldersgrupp som för de yngre. Andelen bidragshushåll bland gr upperna har minskat med mellan , vilket kan jämföras med minskningar på mellan för personer i åldrarna . Vid en närmare granskning av ungdomars socialbidragsmönster fin- ner man stora variationer inom åldersgruppen (se Figur 2.1:12). Social- bidragstagandet är särskilt omfattande i åldrarna , det vill säga direkt efter gymnasietiden. Ungefär en femtedel av såväl 20-åringarna som 21-åringarna hade socialbidrag 1997. Andelen med bidrag minskar successivt med ökad ålder. 96 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Andel personer med socialbidrag 1997 i procent av samt- liga personer i varje årsklass. Källa: (F:XXII, se bilaga 2). Inom ramen för ett forskningsprojekt där hushållens socialbidrags- mönster studerats under en lång följd av år har olika ungdomskullars socialbidragserfarenhet särskilt följts upp (1997). I Figur 2.1:13 presenteras en jämförelse av bidragsmönstret mellan å ena sidan fyra årsklasser som blev andra hälft och å andra sidan fyra kullar som nått myndighetsåldern från det att arbetslös- hetskrisen slog genom . Dessa två gruppers bidragserfarenhet skiljer sig åt markant. Socialbidragserfarenheten är mycket lägre för de äldre årskullarna som föddes än för dem som föddes . Av de förra hade haft socialbidrag , medan motsvarande andel för de senare var ungefär en tredjedel. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Ackumulerad bidragserfarenhet bland ungdomar födda –1970 respektive 1974–1977. Procent av samtliga personer i respektive årsklass Källa: (F:XXII, se bilaga 2). För flertalet ungdomar har socialbidraget varit en akut hjälp i skarven mellan utbildning och arbete, vid deltagande i kortare arbetsmarknadsåtgärder eller i avvaktan på jobb eller utbildning. Ungdomars bidragstider är kortare än de som gäller för äldre hushåll i allmänhet och för barnfamiljer i synnerhet. Dock har det under 1990- talets första hälft skett en successiv ökning av andelen ungdomar med långvariga bidragstider. Före sysselsättningskrisen uppgick andelen med långvariga bidrag av de debuterande ungdomarna till 19 procent.9 Denna andel hade 1994 och 1995 stigit till . Ung- domarnas genomsnittliga bidragstid per kalenderår har ökat med en tredjedel (från ). 9 Långvarig bidragstid anses föreligga när individen haft socialbidrag under ett kalenderår. 98 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 En fjärdedel av de ungdomar som debuterat i socialbidrag har haft socialbidrag så länge att det rimligen haft en påtaglig inverkan på deras ekonomiska och sociala ställning. har sammanlagt drygt 46 000 ungdomar varit långvarigt beroende av socialbidraget för sin försörjning. Invandrarungdomar och ungdomar med flyktingstatus är klart överrepresenterad i denna grupp. Medan i genomsnitt av samtliga Sverigefödda ungdomar med socialbidrag hade långa bidragsperioder var motsvarande andel bland ungdomar med utländskt medborgarskap respektive bland unga flyktingar. Risken att kvarstå med socialbidrag är större ju yngre man är när man får socialbidrag . En kartläggning 1992 och 1993 visar att debutanter i övre tonåren har betydligt längre bidragstider än deras något äldre kamrater. Den ökade flyktinginvandringen inledande år har haft tydliga effekter på socialbidragets omfattning. Bidragstagandet var redan före tre till fyra gånger högre bland utländska hushåll än bland svenska. Eftersom den ökade invandringen sammanföll med den vikande konjunkturen och krisen på arbetsmarknaden blev effekterna på socialbidragstagandet oundvikliga. utgör de utländska hushållen av samtliga bidragshushåll och de svarar samman- taget för av socialbidragskostnaderna. I jämförelse med svenska socialbidragshushåll har invandrarhushållen väsentligt längre bidragstider och erhåller högre utbetalda belopp , det senare även beaktat hushållsstorlek (1999c). Invandrare med socialbidrag har med andra ord i regel mer genomgripande behov av hjälp än vad Sverigefödda har, vilket förklarar det faktum att invandrarhushållens andel av kostnaderna är större än vad deras andel av samtliga bidragshushåll är. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar