sou · GOB311d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Det redovisade förfarandet har trots flera försök att påskynda processen visat sig mycket tidskrävande. Den allt mer ökande för- ändringstakten inom den finansiella sektorn har inte sällan inneburit att en tilltänkt reform inte varit helt anpassad till de faktiska förhållanden som råder för ikraftträdande. Som exempel kan nämnas att den kommitté som fick i uppdrag att se banklag- stiftning tillsattes och lämnade sitt betänkande . Lagstiftningen trädde i kraft . De snabba förändringarna på kreditmarknaden gjorde det nödvändigt att i grunden förändra regelsystemet. Denna utveckling drev fram regeländringar i ett flertal länder. Från en relativt detalj- reglerande lagstiftning har regelverket alltmer tagit formen av en ram- lagstiftning som förutsätter en utfyllnad från regeringen eller tillsyns- myndigheten. Den ökande finansiella integreringen med andra länder och den snabba utvecklingen av finansiella instrument gjorde också vissa former av regleringar, t.ex. pris- och kvantitetsreglering, ineffektiva. Det fanns vidare en tydlig internationell trend att ta bort olika hinder i syfte att uppnå en bättre fördelning av resurser och öka effektiviteten på de finansiella marknaderna. Avvecklingen av de kvantitativa regleringarna på den svenska kredit- och valutamarknaden var alltså en naturlig och nödvändig följd av att den svenska ekonomin är en öppen ekonomi med stort utbyte med omvärlden. Den svenska finansiella lagstiftningen tog således stort intryck av de förändringar som skedde utomlands men var ändå till stor grad påverkad av specifika svenska förhållanden. Statens roll på de svenska finansiella marknaderna har förändrats mot en inriktning att främja en fri konkurrens. Från en situation där egna lösningar i form av kvantitativa regleringar styrde den finansiella sektorn har utvecklingen gått mot en situation där dels ingreppen minimeras och riktas mot vissa angelägna skyddsintressen, dels frihandel gentemot utlandet prioriteras högt. I och med att de kvantitativa regleringarna avskaffats bedrivs penningpolitiken genom agerande på en marknad. De regler som finns för de finansiella marknaderna avser inte som tidigare främst att reglera kreditutbudet och resursallokeringen, utan i första hand att hantera systemrisker. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:161 Statens förändrade roll och agerande speglar en förändrad grundsyn hos statsmakterna beträffande de finansiella marknaderna. Ett brett utbud på finansiella tjänster ses som en tillgång för samhället av främst två skäl. För det första för att sparmedel effektivt skall kunna kanaliseras från sparare till investerare, vilket är av grundläggande betydelse för ekonomins funktionssätt och tillväxt. För det andra för att förbättra riskhanteringen i samhället via breda möjligheter till port- följval, både för hushållen och företagen. Volym C:162 Bilaga 19 3 Lagstiftning inom ramen för EES Genom avtalet mellan EG och EFTA-staterna 1992 om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) förändrades förutsättningarna för den svenska finansiella lagstiftningen radikalt. Genom avtalet åtog sig och övriga EFTA-stater att införa regler om etableringsfrihet och om rätt att tillhandahålla tjänster, motsvarande vad som enligt fördraget om upprättandet av europeiska e konomiska gemenskapen () gäller för medlemsstaterna i EG. De principer som ligger till grund för innebär i korthet att en auktorisation som ett finansiellt företag fått i det medlemsland där företaget hör hemma skall ha giltighet i hela EG-området. Företaget skall med stöd av denna enda auktorisation obehindrat kunna erbjuda tjänster till mottagare i andra medlemsländer utan att det där ställs krav på etablering eller särskilt tillstånd. Hemlandsauktorisationen skall också ge rätt till fri filialetablering i andra medlemsländer. Verksamheten skall, var den än bedrivs inom gemenskapen, i princip står under hemlandstillsyn, dvs. hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning även av filialer etablerade i andra medlemsländer. En ordning med en enda auktorisation och hemlandstillsyn förutsätter i princip att varje medlemsland godtar övriga medlemsländers regler för finansiell rörelse och offentlig tillsyn som tillräckliga för att tillgodose det egna landets anspråk på sundhet i rörelsen. Därför har det i direktivform lagts fast minimiregler syftande till harmonisering av grundläggande regler för verksamheten i olika typer av finansiella företag. Genom avtalet åtog sig att i den svenska lagstiftningen implementera de direktiv som omfattades av avtalet. befann sig således i den situationen att ett antal direktiv som tidigare beslutats av de dåvarande skulle omformuleras till att ingå i den svenska finansiella lagstiftningen. Genom avtalet bereddes och övriga EFTA-länder tillfälle att delta i olika EG-institutioner men utan någon reell möjlighet att påverka resultatet av förhandlingarna kring utarbetandet av olika direktivförslag. Direktiven innehåller inga egentliga förarbeten eller förklaringar till bestämmelserna i de olika artiklarna. Direktiven inleds av en s.k. preambel som närmast kan jämföras med ett allmänt avsnitt där skälen och avsikten med direktivet i stort presenteras. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:163 Implementeringen av direktiven har i huvudsak handlagts på samma sätt som vid sedvanligt reformarbete även om själva utredningsfasen ofta kortats ned och bedrivits inom ramen för departementets egen utredningsverksamhet. Däremot har utformningen av propositionen skett på ett likartat sätt som tidigare bl.a. med tämligen utförliga uttalanden av departementschefen i anslutning till lagbestämmelserna. 3.1Direktivens förhållande till nationell lagstiftning Det är viktigt att påpeka att direktiven inte i sig är tillämpliga som bindande normer inom de olika medlemsländerna. För detta krävs att direktiven implementeras i det nationella bindande regelverket antingen genom lag, regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter. För det fall ett land antingen försummar att implementera ett direktiv eller verkställer implementeringen på ett felaktigt sätt genom misstolkning av direktivets innebörd kan direktivet dock i vissa fall få direktverkan som nationell lagstiftning. Det ankommer ytterst på att fälla avgörandet i sådana fall. Så har också skett för svensk del då domstolen underkände den begränsningsregel om som gällde för försäkringsbolagens placeringar av s.k. fria medel. Det är också viktigt att påpeka att den process som leder fram till att ett direktiv antas inom EU kan liknas vid ett förhandlingsförfarande där de deltagande länderna slutligen kommer fram till en kompromissprodukt som en majoritet av länderna (enligt deras röstetal) kan enas om. åtagande att implementera de redan antagna direktiven inom den finansiella sektorn innebar således att utan möjlighet att påverka direktivens utformning i någon del förband sig att införa direktivens påbud i den nationella lagstiftningen. En särskild svårighet i detta arbete var avsaknaden av förarbeten eller tillgång till mötes- protokoll eller andra minnesanteckningar från de förhandlingar som genomförts ofta . I de flesta fall utgör en minimiharmonisering. Det är en lägsta godtagbara nivå som fastställs varför det står varje medlems- land fritt att ställa högre krav på de företag som det ger verksamhets- tillstånd. Å andra sidan får ett sådant medlemsland finna sig i att företag från andra länder som verkar på den egna marknaden måhända bara uppfyller direktivens minimikrav. har i olika sammanhang kritiserats för att ha infört direktivbestämmelser alltför snabbt och alltför bokstavstroget. Kritiken hänför sig kanske främst till den period innan inträtt i EES. Volym C:164 Bilaga 19 Kritiken avser främst, åtminstone inom den finansiella sektorn, att i flera avseenden intaget en restriktivare ställning än den som EU-direktivens minimiregler medger. Den finansiella regleringsprocessen Volym C:165 4 Ett svenskt medlemskap i Genom det svenska medlemskapet i EU fr.o.m. är fullvärdig deltagare i Europeiska Unionen. deltar således numera i såväl tillskapandet av nya direktiv som i det fortsatta förändringsarbete som pågår rörande tidigare antagna direktiv. Den beslutsprocess som gäller inom EU skiljer sig markant från den besluts- process som gäller för framtagningen av nationell lagstiftning. För att förstå innebörden av EUs process krävs ingående kunskap om och erfarenhet av denna process. De direktiv som behandlar de finansiella företagens verksamhet antas med stöd av art. 251 i EG-fördraget. Det innebär att antagandet av direktivet faller under den s.k. medbeslutandeproceduren. Det är alltså rådet som tillsammans med , på förslag av kommiss- ionen, fattar beslutet att anta ett direktiv. På det sättet garanteras de tre centrala EU-institutionerna inflytande över de regler som fastställs. Den process som slutligen leder fram till att ett regelverk läggs fast i medlemsländernas nationella lagstiftning ger emellertid många fler än medlemsländernas regeringar (och i bland nationella parlament), kommissionen och de folkvalda EU-parlamentarikerna möjlighet att ha ett ord med i saken. Redan ger den korporativistiskt sammansatta Ekonomiska och sociala kommittén (Ecosoc) rätt att yttra sig (art. 262). Detsamma gäller för (), som enligt art. 105.4 skall höras om varje förslag till gemenskapsrättsakt inom ECB:s behörighetsområde. Men därutöver gör många olika institutioner och organisationer – på mer eller mindre formell väg – sin röst hörd. Själva upprinnelsen till det arbete som sedermera resulterar i bindande regelgivning på nationell nivå kan i stort sett se ut hur som helst. Det är emellertid bara kommissionen som har rätt att lägga fram förslag till EG-rättsakter. Kommissionen har alltså en exklusiv initia- Volym C:166 Bilaga 19 SOU 2000:11 Men det finns många olika informella möjligheter för den intresserade att försöka förmå kommissionen att använda initiativ- rätten – eller att inte använda den. Kommissionen, som ju i grunden är ett politisk organ, även om den har tillgång till en stor tjänstemannaorganisation, tar gärna intryck av önskemål som framförs från politiska församlingar. Kommissionen lyssnar t.ex. noga på vad kan tänkas framföra. Även om kommissionen inte har någon fördragsenlig förpliktelse att agera med anledning av ett eller annat uttalande som parlamentet gör har exempelvis kraven på mer utvecklat och förstärkt konsumentskydd satt påtagliga spår när kommissionen utnyttjat initiativrätten. På samma sätt har medlemsländerna alltid möjlighet att försöka övertyga kommissionen om det berättigade i att lägga fram förslag. Det stora flertalet förslag föds nog emellertid på annat sätt. En viktig anledning för kommissionen att agera är det arbete som lett till över- enskommelser i olika internationella organ. för banktillsyn spelar en utomordentligt stor roll. bildades av centralbankerna inom G 10. I kommittén ingår representanter för centralbanker och banktillsyns- myndigheter i de elva G 10-länderna (, , , , , , , , , , ) samt . Kommissionen deltar i kommitténs arbete som observatör. Kommittén är administrativt men inte organisatoriskt eller formellt knuten till (). arbete har stor betydelse för den EG-rättsliga regleringen av bankväsendet. Kommitténs rekommendationer – om- sorgsfullt överenskomna mellan inte bara EU-länder utan också de, beträffande de finansiella marknaderna, viktigaste länderna utanför EU (inte minst , och ) – lägger fast standarder för exempelvis tillsyn och kapitaltäckning som det blir ytterligt svårt för EU-länderna att avvika från. Det beror inte bara på den självklara moraliska förpliktelsen att rätta sig efter det man kommit överens om och rekommenderat, utan också på att det finns ett starkt intresse av att det egna bankväsendet behandlas så att det inte missgynnas i jämförelse med konkurrenter från andra industriländer. Det bör noteras att av EU:s femton medlemsländer är det bara åtta som är medlemmar i . Detta innebär att kommissionen till en viss del genom sitt observatörsskap får fungera som en vakthund för de utanförstående medlemsländernas räkning. Det är nämligen tydligt SOU 2000:11 Den finansiella regleringsprocessen Volym C:167 att när kommissionens direktivförslag, lagda för att anpassa EG-rätten till rekommendationer, diskuteras i rådet finns det spänningar mellan de länder som haft en möjlighet att påverka Baselarbetet och sådana länder som inte haft det. En annan källa till viss spänning kan också vara förhållandet att det är centralbanker och tillsynsmyndigheter som representerar ett deltag- ande land i , medan regeringarna – de relevanta mini- sterierna – inte gör det. I vilken mån de nationella positionerna för- ankrats genom samråd mellan å ena sidan /tillsyns- myndigheten och å andra sidan ministeriet har alltså stundom betydelse för hur smärtfritt arbetet sedan förflyter i EG-kretsen. Det finns andra internationella organ som också arbetar med olika tillsyns- och rörelsefrågor, såsom the Commissions (IOSCO) och the Supervisors (IAIS). Dessa har, i varje fall inte ännu, fått samma betydelse som . Men inte desto mindre får överenskommelser i dessa fora direkt betydelse när kommissionen bestämmer innehållet i sina förslag. Det finns även andra intressenter som regelmässigt försöker förmå kommissionen att inleda arbetet med förslag till rättsakter. Förekomsten av ett stort antal professionella lobbyister i visar vilken vikt dessa intressenter lägger vid försöken att övertyga kommissionen. Europeiska sammanslutningar av olika slags banker (affärsbanker, sparbanker, kooperativa banker), försäkringsföretag, hypotekslåneinstitut och åtskilliga andra är etablerade i med den direkt uttalade målsättningen att förmå bl.a. kommissionen att tillgodose eller beakta den egna företagskategorin. Det finns också, vid sidan av de europeiska branschsammanslutningarna, enskilda konsultföretag som driver motsvarande verksamhet från sina uppdragsgivare. Den lobbyverksamhet – utövad av branschorganisationer, professionella lobbyister, medlemsländer etc. – som berörts ovan riktar sig vanligen till kommissionen i alla dess skepnader: Tjänstegrenarna (generaldirektoraten), kommissionens rättstjänst, kommissionärernas kabinett, kommissionärerna personligen. Likaledes pågår försöken att påverka genom hela den interna kommissionsprocessen, ända fram till dess att kommissionen fattar sitt beslut. Volym C:168 Bilaga 19 Kommissionen lyssnar ofta tacksamt på synpunkter från olika håll. Det finns flera skäl till det. Redan intresset av att få en tilltänkt reglering rätt, dvs. att den skall åstadkomma vad man eftersträvar, leder kommissionen till att lyssna noga på alla dem som kan tillföra kloka tankar, t.ex. branschföreträdare, tillsynsspecialister och konsument- företrädare. Men även åsikterna hos medlemsländernas regeringar och de eventuella ståndpunkter som kan samla en majoritet i måste beaktas, eftersom det blivande förslaget annars har små möjligheter att överleva den kommande beslutsprocessen. Kommissionen använder en provkarta av åtgärder för att skaffa sig de kunskaper och den inblick i olika ståndpunkter som behövs. I många fall inhämtar kommissionen aktivt råd från marknads- företrädarna (på såväl producent- som konsumentsidan). Det kan ske på olika sätt. Kommissionen kan underhand träffa relevanta personer, man kan samla referensgrupper (med både organisationsföreträdare och enskilda personer, t.ex. forskare, som kommissionen själv tror kan bidra konstruktivt), man kan remittera internt utarbetat underlag (ibland s.k. grönböcker) till intresserade parter. Kommissionen samlar också regelmässigt expertarbetsgrupper med deltagare från – vanligen – samtliga medlemsländer. En expert företräder formellt inte sitt medlemsland utan deltar i arbetet i sin personliga kapacitet; arrangemanget bygger emellertid ofta på den underförstådda eller uttalade förutsättningen att det i själva verket är resp. medlemsland som framför sina åtminstone preliminära ståndpunkter. Det finns också ett antal stående grupper med företrädare för medlemsländerna som i enlighet med bestämmelser i direktiv skall konsulteras om blivande förslag. Det rör sig inom finanstjänstesektorn om (sammansatt av tre medlemmar per medlemsland; en från ministeriet, en från och en från tillsyns- myndigheten – eller i förekommande fall en från den avdelningen inom en centralbank som ansvarar för tillsynen) och om (med två medlemmar per medlemsland; en från ministeriet och en från tillsynsmyndigheten). Det finns också andra kommittéer som har en mindre formell roll men som likväl arbetar kontinuerligt. Det rör sig t.ex. om för värdepappersmarknadsfrågor och om för värdepappersfondsfrågor. Som redan påpekats utgör diskussionerna i dessa ad hoc resp. permanenta grupper en slags Den finansiella regleringsprocessen Volym C:169 förövning till de kommande förhandlingarna i rådet. Kommissionen läser av medlemsländernas positioner och bedömer hur ett förslag skall utformas för att det skall finnas en möjlighet att det blir antaget. Allmänt kan sägas att kommissionen anstränger sig att finna det för rådet och politiskt mest acceptabla förslaget. Det innebär emellertid inte att kommissionen inte har en egen politisk målsättning. Inom den sektor som diskuteras har kommissionen som övergripande mål att säkerställa att den inre marknaden kan fungera fullständigt och friktionsfritt. Målsättningen får dock ses i ljuset av att kommissionen också söker höja konsumentskyddsnivån, en strävan som stundom kommer i konflikt med hänsynstagandet till den inre marknadens behov. Resultatet blir att även om kommissionen synes arbeta inom tämligen vida toleransramar det knappast kommer i fråga att kommissionen lägger fram förslag som direkt strider mot de egna idéerna bara för att medlemsländerna händelsevis skulle önska det. Utöver olika krafter i omvärlden som försöker påverka kommissionen i olika riktning och på olika sätt, pågår ofta ett arbete inom kommissionen som syftar till att den skall kunna lägga fram ett förslag. Nyss antyddes som ett exempel att den tjänstegren som ansvarar för den inre marknaden och de finansiella tjänsterna och den som svarar för konsumentskyddsfrågor inte nödvändigtvis har samma syn på hur en fråga skall hanteras. Precis som vid beredningen av ett interdepartementalt ärende inom det svenska måste kommissionens tjänstegrenar söka nå en samsyn. I den processen medverkar tjänstemän på olika nivåer inom tjänstegrenarna och – om man på den nivån inte når fram till ett resultat – i första hand sakansvariga medarbetare på kommissionärernas kabinett (i bland medverkar kommissionens presidents kabinett som medlare), kabinetts- cheferna och i sista hand vederbörande kommissionärer själva. I slut- skedet av kommissionens interna överläggningar får också övriga kommissionärers kabinett tillfälle att lämna synpunkter. Det är inte alls ovanligt att väsentliga ändringar förhandlas fram vid kabinettens möten. Det slutliga avgörandet har kommissionärerna i kommissionärskollegiet. Sedan kommissionen fattat beslutet – t.ex. att föreslå Europa- parlamentet och rådet att anta ett direktiv – påbörjas en ofta långvarig Volym C:170 Bilaga 19 och tämligen invecklad process. som rådets arbete inleds (i en arbetsgrupp bemannad med sakhandläggare på de ständiga representationerna och/eller sakhandläggare/experter från huvudstäderna) inleder parlamentet sin granskning. har att ta ställning till direktivförslaget i en första läsning. Likt i den svenska förbereds omröstningen i parlamentet av ett utskott (när det gäller finansiella tjänster numera vanligen Utskottet för ekonomi och valutafrågor – det förekommer också att ett utskott lämnar ett yttrande till ett annat som underlag för huvudutskottets betänkande). Utskottsbetänkandet förbereds i sin tur genom att en av utskottsledamöterna utses till – med den ofta använda franska benämningen – rapporteur, dvs. Denne lägger fram ett förslag till utskottsbetänkande, innehållande en (oftast) kort- fattad redogörelse för frågorna och med konkreta förslag till ändringar i direktivtexten. Även andra ledamöter har naturligtvis chansen att föreslå direktivtextändringar. Det finns inget som hindrar att utskottet bifaller alla eller vissa ändringar föredraganden föreslagit som även ändringsförslag från andra ledamöter antas. Det finns till och med något färskt exempel inom området finansiella tjänster där ett och samma utskott antagit ändringsförslag som direkt stridit mot varandra. Vad dikterar då parlamentsutskottets ställningstagande? Först och främst är det naturligtvis den politiska inställningen hos utskotts- majoriteten som spelar roll. Men man skall hålla i minnet att partidisciplinen i är mycket svagare än vad som normalt är fallet i nationella parlament, inte minst den svenska riks- dagen. Skälen till det är flera. Ett är att ett nationellt politiskt partis uppfattning i en viss fråga inte nödvändigtvis, av varjehanda skäl, behöver stämma med ett annat nationellt politiskt partis i ett annat land, även om de råkar ingå i samma partigrupp (eller till och med i samma land; i Europeiska liberala, demokratiska och reformistiska gruppen ingår f.n. parlamentsledamöter representerande såväl som ). Ett exempel hämtat från ett annat politikområde är att den dittillsvarande enigheten inom Gruppen De Gröna i om en narkotikaliberal politik raserades när det svenska ledamöter anslöt sig till gruppen vid inträde i EU. SOU 2000:11 Den finansiella regleringsprocessen Volym C:171 skäl är att ledamöter inte allt för sällan vägleds av påtaglig omsorg om det egna landets intressen. Resultatet blir att även om de olika gruppledarna i utskotten säkert gör sitt bästa för att etablera enighet inom gruppen blir resultaten av omröstningarna ändå oberäkneliga. I parlamentet erbjuder utskottsbehandlingen likaväl som den föregående processen inom kommissionen rika möjligheter för olika intressenter att försöka påverka politikernas ställningstaganden. Lobbyister av alla de slag argumenterar för sin sak inför ledamöterna och deras politiska medhjälpare. Det sägs till och med förekomma att föredragandena erbjuds färdigskrivna, kompletta utkast till betänkanden. Till kategorin lobbyister får nog för övrigt räknas även de nationella regeringarna. Åtminstone vissa länder informerar och diskuterar med, för att inte säga bearbetar aktivt, särskilt det egna landets parlamentsledamöter. Även skedet mellan utskottets antagande av ett betänkande och behandlingen i parlamentets plenum kan användas för påverkan, även om möjligheterna till framgång ter sig mer begränsade – i många fall följer parlamentsledamöterna, i brist på egna djupare kunskaper och uppfattningar, gärna utskottets förslag alternativt den egna gruppens företrädare i utskottet. Redan innan parlamentet slutfört sin första läsning inleds, som redan nämnts, arbetet i rådets arbetsgrupp. Det är här frågan om en förhand- ling mellan medlemsländerna, i vilken även handläggare från det ansvariga generaldirektoratet inom kommissionen deltar. Hur de olika medlemsländernas positioner i allmänhet och i speciella frågor växer fram är en komplex historia. I de flesta fall förbereds nog ställnings- tagandena genom att vederbörlig nationell instans (det rör sig på finanstjänsteområdet om relevant ministerium eller – och det är inte alltför sällan – tillsynsmyndigheten/) samråder med olika intresserade parter inom den egna administrationen likaväl som med andra som kan tänkas ha – och vanligen har – åsikter, såsom bransch- organisationer och konsumentföreträdare. Slutligt avgör vad som upp- fattas som sakligt och/eller politiskt korrekt, vilket inte utesluter att den valda ståndpunkten mycket väl kan överensstämma med just den som någon intresserad part hävdat. Volym C:172 Bilaga 19 Det är väl att märka att förhandlingarna i rådet alltid förs mot bakgrund av att besluten i rådet fattas med kvalificerad majoritet.