sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Vi har på ett flertal sätt i detta kapitel behandlat förankring på arbetsmarknaden, men också diskuterat olika former av social förank- ring. Däremot har vi inte diskuterat en tredje arena, som utgörs av politiken. Det kan ses som centralt för demokratin att politiskt delta- gande och politiska resurser uppvisar en relativt jämlik fördelning mellan olika befolkningsgrupper. Den politiska jämlikhetens utveckling har belysts i en rapport för (och 1999).38 Den bild som tecknas i deras studie är i många avseenden positiv. över en längre tidsperiod har flertalet skillnader, exempelvis mellan kvinnor och män respektive mellan arbetare och tjänstemän, minskat betydligt. Det finns dock en grupp som över lag kommit att uppvisa ett allt större politiskt utanförskap , nämligen invandrarna. Det har tidigare visats att det blir allt mindre förekommande att människor anser sig vara oförmögna att överklaga myndighetsbeslut i takt med att yngre generationer med högre utbildning ersätter äldre 38 Studien baseras på data dels från de så kallade medborgarundersökningarna (utförda i huvudsak av forskare vid vid Upp- sala Universitet), dels från levnadsnivåundersökningarna (utförda av forskare vid vid ). Indikatorerna rör både förmågor (såsom förmågan att överklaga ett myndighetsbeslut) och handlingar (exempelvis att skriva en artikel). 258 Välfärd, ofärd och ojämlikhet Här kan vi nu något överraskande konstatera att det under senare delen av decenniet skett en uppgång i förekomsten av denna typ av bristande kompetens (se tabell 3.5:1). Denna uppgång bekräftas också av och studie. Vad beträffar utsatthet för våld föreligger sannolikt ett visst mörkertal i offerundersökningar av denna typ. Med detta i åtanke kan noteras att andelen av befolkningen som varit utsatt för våld eller hot om våld i stort sett varit oförändrad under decenniet.39 Som framgår av de nedersta raderna i tabell 3.5:1 är det vid slutet av decenniet sammantaget betydligt fler än vid decenniets början som har problematiska förhållanden i minst två avseenden. bör man komma ihåg att majoriteten av befolkningen saknar de problem som vi här urskiljt. Förändringarna av förekomsten av dessa olika problem säger dock ingenting om hur de hör samman och om det skett några förändringar härvidlag . Det är fullt mö jligt att omfatt- ningen av ofärd inom olika områden ökar som samgången av ofärd minskar eller tvärtom. Som exempel kan nämnas att och (1984) fann att sambanden mellan olika välfärdsproblem var ungefär lika starka som , trots att omfattningen av problemen hade minskat drastiskt . I figur 3.5:2 ges en bild av hur de olika välfärdsproblemen hänger samman. Feta respektive heldragna linjer indikerar att det föreligger ett starkt respektive måttligt starkt samband, medan streckade linjer anger att det föreligger ett svagare, dock statistiskt säkerställt, samband. Att linjer saknas mellan indikatorer betyder att det inte föreligger någon relation dem emellan. Sambanden är dock i samtliga fall av vad som i statistiska termer brukar kallas positiv natur, vilket här innebär att väl- färdsproblem inom en sfär medför högre risker för ofärd inom en annan sfär. Vi finner inte på någon punkt att förekomsten av ett problem innebär en tydligt minskad risk för ett annat problem. 39 Andelen skulle bli betydligt lägre om vi också inkluderade ålderspensionärer. Välfärd, ofärd och ojämlikhet Översiktlig bild av sambanden mellan olika välfärds- Fet linje=starkt samband Heldragen linje=måttligt samband Streckad linje=svagt samband Som framgår av figur 3.5:2 är många välfärdsproblem starkt relaterade till varandra. För det första kan vi tydligt konstatera ekonomins centra- litet. Människor med stora ekonomiska svårigheter har i högre grad än andra personer problem också i de andra sfärerna. Sett utifrån denna aspekt befinner vi oss således ganska långt ifrån Walzers komplexa jämlikhet. Vi kan också notera att det finns en mycket stark inbördes relation mellan ekonomiska resurser och tre andra områden, nämligen arbetsmarknadsförankring, hälsostatus och politiska resurser. Bristande umgänge uppvisar också en tydlig samvariation med övriga områden, men denna association är svagare. Utsatthet för våld eller hot om våld har ett klart samband med ekonomiska resurser, men tycks därutöver inte ha någon koppling till andra problem. Detta har sannolikt att göra med att utsatthet för våld är extremt tydligt relaterat till två särskilda grupper, nämligen yngre män och ensamstående mödrar. Vi har också funnit att relationen mellan ekonomiska resurser och de övriga sfärerna har blivit något starkare , medan kopplingen mellan bristande politiska resurser och andra problem blivit något svagare. På det hela taget är det dock snarare stabiliteten i kopplingen mellan olika välfärdsproblem än förändringarna som är det slående. 260 Välfärd, ofärd och ojämlikhet Vissa grupper har särskilt höga risker för att drabbas av flera olika välfärdsproblem Vilka grupper är det då som i högre grad än andra tycks vara drabbade av flera välfärdsproblem? För att söka besvara denna fråga har vi valt att studera de individer som uppvisar bristande resurser på minst två av de fem områden som är tydligast relaterade till varandra. Vi utesluter således utsattheten för våld i denna analys. Den grupp som har minst två välfärdsproblem är betydligt större än vid decenniets inledning, trots att det skedde en smärre nedgång mellan 1993/1994 och 1997/1998. Det framträder tydliga sk illnader mellan olika sociala grupper i utsattheten för flera välfärdsproblem. Klassk ill- naderna följer ett klart och förväntat mönster, såtillvida att arbetarkate- gorierna har större risker än tjänstemän att ha flera olika typer av väl- färdsproblem. Det finns också stora och systematiska skillnader inom dessa kategorier beroende på arbetets kvalifikationsnivå. Dessa skill- nader har varit i stort sett stabila . Vi finner också stora skillnader mellan personer med olika familjesituation. Utsattheten för flera olika välfärdsproblem är relativt sett störst bland ensamstående med barn, men också ensamstående utan barn uppvisar större risker än sammanboende. Det bör noteras att ensamstående med barn till över- vägande del är ensamma mödrar. Välfärd, ofärd och ojämlikhet Förändrade skillnader i förekomsten av att ha två eller fler välfärdsproblem mellan inrikes och utrikes födda. Standardiserat för kön, ålder, familjetyp och social klass. Genomsnitt =1,0 1 989/1990 1 993/1994 1 997/1998 Källa: Egna bearbetningar av (SCB). Det finns också tydliga skillnader i utsattheten för flera välfärdsproblem mellan inrikes och utrikes födda. Personer som är födda utomlands är mer utsatta än vad Sverigefödda är och denna skillnad har förstärkts , vilket framgår av figur 3.5:3. Framför allt bör det betonas att vi inte ser någon förbättring för de utrikesfödda under senare delen av decenniet. Vi finner också förändringar av olika åldersgruppers utsatt- het för samtidiga välfärdsproblem. Risken mer än fördubblades för de yngsta mellan början och mitten av decenniet och fortsatte att öka något även därefter. Också för andra åldersgrupper ökade risken /1994, men över lag minskade risken till 1997/1998. Sammantaget var risken för samtidiga välfärdsproblem större i slutet än i början av decenniet för samtliga åldersgrupper, med undantag för den äldsta åldersgruppen i våra analyser. För den gruppen var risken i stort sett oförändrad . Det har alltså skett stora åldersförskjutningar till de yngres nackdel vad beträffar utsattheten för flera typer av välfärdsproblem. 262 Välfärd, ofärd och ojämlikhet Välfärdsproblem bland de arbetslösa Med tanke på att mycket präglats av den dramatiska arbets- löshetskrisen uppfattar vi det särskilt intressant att studera de arbets- lösas levnadsförhållanden. 40 Arbetslöshet leder ofta till försämringar av individens ekonomiska och materiella standard liksom av det psyko- sociala välbefinnandet. Arbetslöshet är en huvudsaklig orsak till relativ ekonomisk fattigdom (se exempelvis Halleröd 1995) och ett flertal stu- dier har visat att det är vanligt att arbetslösa saknar de sociala kontakter och den aktivitet, status och identitet som det tidigare arbetet erbjudit (se exempelvis Jahoda 1982, ). Arbetslösa mår över lag fysiskt och psykiskt sämre än vad förvärvsarbetande gör (och 1999). Föräldrars arbetslöshet påverkar också barnens villkor i negativ riktning (och 1996, 1998, Ström 1998). Figur 3.5:4 Andelar som har svårt att klara löpande utgifter av dem som står utanför arbetskraften, de korttidsarbetslösa, de långtidsarbetslösa samt de förvärvsarbetande. Källa: och (F:XXVII, se bilaga 2). Ekonomiska problem är vanligast förekommande bland de långtids- arbetslösa såväl under högkonjunkturen ( 1986/1991) som under lång- konjunkturens initialfas (1992/1994) och mognadsfas (1995/1997). 40 Detta avsnitt bygger på och underlag till kommittén (F:XXVII, se bilaga 2). Välfärd, ofärd och ojämlikhet figur 3.5:4 framgår att andelen som har problem med att klara sina löpande utgifter är högst bland de långtidsarbetslösa och lägst bland de förvärvsarbetande under alla de tre studerade perioderna. tidsarbetslösa har svårt att klara sina löpande utgifter, medan motsvarande andel bland dem som förvärvsarbetar är Näst efter de långtidsarbetslösa är det personer med kortare arbetslöshetsperioder som har det sämst ställt ekonomiskt. liknande mönster gäller ekonomiska svårigheter i termer av att sakna Exempelvis saknar drygt en tredjedel av de korttids- arbetslösa kontantmarginal, medan motsvarande andel av de förvärvs- Den generella tendensen för samtliga kategorier är att den ekono- miska situationen försämrats . För de två kategorierna arbetslösa sker dock ingen statistiskt säkerställd försämring gällande avsaknad av kontantmarginal och problem med löpande utgifter mellan de två inledande perioderna. Däremot finns det en tendens till att den ekonomiska situationen försämras mer för de arbetslösa än för övriga mellan de två senare perioderna. Exempelvis ökar andelen av de lång- tidsarbetslösa som saknar kontantmarginal Sammantaget pekar resultaten i riktning mot att det ekonomiskt sett blivit svårare att vara arbetslös under lågkonjunkturens Som framgår av figur 3.5:5 är andelen med hälsoproblem lägst bland de förvärvsarbetande och högst bland de långtidsarbetslösa och bland dem som står utanför arbetskraften. Det är ungefär dubbelt så vanligt bland långtidsarbetslösa jämfört med förvärvsarbetande att uppge att allmänhälsan inte är mycket god. I övergången mellan högkonjunktur och lågkonjunktur, det vill säga från 1986/1991 till 1992/1994 försämras hälsoläget något för samtliga grupper utom för de korttidsarbetslösa. Vid analyser där skillnader i gr uppernas samman- sättning beaktas framkommer att försämringen var relativt sett störst för de förvärvsarbetande. Hälsan för de båda grupperna av arbetslösa har förändrats marginellt . Mellan perioden /1994 och 1995/1997 förbättrades hälsoläget något för samtliga studerade kategorier, men relativt sett mest för de förvärvsarbetande. 41 Kortare arbetslöshetsperioder är de som varar mindre än . 264 Välfärd, ofärd och ojämlikhet Andelar som inte har mycket god hälsa av dem som står utanför arbetskraften, de korttidsarbetslösa, de långtidsarbetslösa samt de förvärvsarbetande. Källa: och (F:XXVII, se bilaga 2). Välfärd, ofärd och ojämlikhet 3.6Välfärdsförändringar – har varit ett unikt årtionde? Vi började detta kapitel med att ställa frågor om välfärdens nivå och fördelning samt förändringar härvidlag . Givet de stora strukturella förändringar och kanske framför allt den sysselsättningskris som präglade 1990-talets inledning kan det synas som ett närmast självklart antagande att det skett försämringar av levnadsvillkoren för det stora flertalet . Förändringarna av sysselsättning och arbetslöshet utgör en bakgrund till och en förutsättning för 1990-talets välfärdsförändringar, men är en central del av välfärdspanoramat för de individer som berörs. Som diskuterades inledningsvis är emellertid människors välfärd något mer än enbart individuella reflektioner av makroekonomiska förhållanden (se exem- pelvis Kautto m.fl. 1999). För det första kommer vissa makroe kono- miska och socialpolitiska förändringar att göra avtryck i människors vardagsliv först på . För det andra fördelas inte krisens bördor jämnt mellan olika befolkningsgrupper. För det tredje påverkas välfärden också av sådant som ligger utanför såväl ekonomin som politiken. Hur kan vi då sammanfatta välfärdens mönster under det gångna decenniet? Om vi börjar med att studera välfärdens nivå, i meningen hur många som är utsatta för ofärd enligt olika indikatorer, alternativt den genomsnittliga ofärdsnivån, finns det dock tecken på försämrad välfärd inom centrala områden . Vid sidan av att arbetslösheten ökat har också villkoren för dem som har ett arbete förändrats på flera sätt. Exempelvis har det blivit vanligare med tidsbegränsade anställningar och jäkt i arbetet. Människors ekonomiska villkor har försämrats påtagligt, såväl genomsnittligt som gällande förekomsten av stora ekonomiska svårigheter. Vi har speciellt noterat att den allmänna ekonomiska uppgång som inträffade under andra halvan av decenniet inte tycks ha förbättrat situationen på något märkbart sätt för dem som har minst resurser, vilket också lett till ökad inkomstspridning. Åren 1997/1998 uppgav av dem i åldrarna att de har problem att klara de löpande utgifterna för bland annat mat och hyra. Motsvarande andel var i början av decenniet . Vidare är det exempelvis fortfarande 1997 av befolkningen som lever i familjer med inkomster som understiger socialbidragsnormen, vilket kan jämföras med ingång. Speciellt oroande är att andelen barn som lever i familjer med så låga inkomster nära nog tred ubblats . Trots en viss nedgång innan utgjorde de 1997 av alla barn. 266 Välfärd, ofärd och ojämlikhet SOU 2000:3 Människors hälsotillstånd uppvisar mindre dramatiska förändringar. Vi har dock kunnat konstatera att befolkningens hälsostatus försämrades något första hälft, medan det skett vissa förbättringar under slutet av decenniet. Om vi istället väljer att studera hälso- utvecklingen utifrån dödlighetsutvecklingen framkommer en mycket positiv bild. Spädbarnsdödligheten, som ofta används som indikator på välstånd mer allmänt, har nästan halverats under det gångna decenniet, från en internationellt sett redan låg nivå. Även dödligheten i befolk- ningen i stort har minskat, utom för kvinnor i arbetaryrken. Sociala relationer människor emellan är inte något som bör vara föremål för direkta politiska ingripanden. Däremot skapar politiska beslut och andra sociala förändringar i stor utsträckning de förutsätt- ningar och begränsningar som finns för människor att knyta och upp- rätthålla relationer av olika slag. Också med tanke på att sociala rela- tioner har betydelse för andra livsvillkor kan sociala relationer ses som en viktig välfärdsdimension. Vi har inte funnit att det skett någon ökning av social isolering eller att de sociala nätverken försvagats . Om något, tycks utvecklingen gått i positiv riktning, vilket går på tvärs mot rådande föreställningar. Denna utveckling är en fortsättning på en trend som spårats i välfärdsundersökningar sedan slutet av 1960- talet. Det finns en tydlig tendens i riktning mot att fördelningen av mate- riella resurser kommit att förskjutas uppåt i åldrarna . Både vad gäller genomsnittliga inkomster och förekomsten av stora ekonomiska svårigheter finner vi att yngre drabbats betydligt hårdare än äldre. Samma grundläggande tendens finner vi också beträffande psykiska hälsobesvär i form av ängslan, oro och ångest. Dessa problem ökade mer i omfattning bland yngre och medelålders än bland äldre . En förklaring till denna åldersför- skjutning i välfärdens fördelning är att sysselsättningsnedgången varit mest påtaglig bland de yngre. är förskjutningen av ålders- skillnaderna inte enbart ett 1990-talsfenomen, utan denna tendens kunde konstateras . Att levnadsförhållandena delvis ser annorlunda ut för kvinnor och män är knappast någon nyhet. I många avseenden finner vi dock inga, eller endast ringa, förändringar av könsskillnaderna . Ett viktigt undantag är att den psykosociala arbetsmiljön tycks ha förvärrats för kvinnor. Detta resultat kan rimligen kopplas till den köns uppdelade arbetsmarknaden och det faktum att kvinnodominerade yrken inom vård, skola och omsorg i många fall påverkats mer än andra yrken av omstruktureringar och minskade resurser. Vi har vidare funnit mycket stora och i en del fall ökande skillnader mellan inrikes och utrikes födda. När man beaktar de skillnader som Välfärd, ofärd och ojämlikhet föreligger mellan dessa grupper med avseende på exempelvis ålder och klass, framkommer att utrikes födda personer i jämförelse med personer födda i har sämre hälsa, sämre ekonomi och lägre syssel- sättningsgrad. Utrikes födda personer har också oftare än andra tidsbe- gränsade anställningar, de är oftare trångbodda och har oftare bristande sociala nätverk. De utrikes födda som grupp är med andra ord förför- delade med avseende på hela det välfärdspanorama vi studerat. Vi finner också att utrikes födda har kommit att utgöra en allt större del av dem som är utsatta för fler än ett välfärdsproblem . Man har ofta funnit välfärdsskillnader mellan personer som är ensamstående och personer som är sammanboende. Här har vi kunnat konstatera att de ensamstående med barn, det vill säga i huvudsak ensamma mödrar, är en utsatt grupp. De ensamstående med barn har mycket stora ekonomiska problem och deras ekonomiska situation har förvärrats markant . De har oftare än andra ofärds- problem i fler än ett avseende. Det förtjänar också att påpekas att ensamstående mödrar i hög utsträckning varit utsatta för våld eller hot om våld. Vad de ensamstående mödrarnas utsatthet i olika avseenden innebär för deras barns välfärd kan vi inte direkt utläsa ur dessa data. Klasskillnaderna har i flertalet avseenden varit stabila under 1990- talet, vilket också är ett mönster som i grova drag gällde under 1980- talet. Det är viktigt att poängtera att det alltjämt i slutet av detta sekel finns stora skillnader i välfärd beroende på klassposition. På så gott som samtliga områden som studerats här uppvisar arbetargrupperna, och då särskilt arbetare i okvalificerade yrken, mer av ofärd än vad tjänstemannagrupperna gör. De beskrivningar av 1990-talets välfärdsutveckling som vi gjort i detta delbetänkande är i allmänhet baserade på uppgifter från studier av olika människor . Vi har med hjälp av dessa upp- gifter beskrivit utvecklingen för olika grupper i samhället. Resultaten visar hur ofärden fördelades mellan kvinnor och män, inrikes och utrikes födda, yngre och äldre, arbetare och tjänstemän samt mellan personer med olika familjesituation. Vid en bedömning av dessa resultat är det viktigt att minnas att enskilda individers välfärdsutveckling i många fall är annorlunda än den som kan konstateras för en viss befolkningsgrupp i genomsnitt. Det finns självfallet variationer inom grupper som inte alltid fångas av medelvärden eller procenttal. Viktigare är dock att individer under sina livsförlopp passerar genom olika åldrar och civilstånd, byter bostadsort, skaffar sig ytterligare utbildning och byter yrke eller gör karriär inom ett och samma yrke. Att välfärden försämrats för ensamstående föräldrar som grupp behöver inte innebära att enskilda ensamma 268 Välfärd, ofärd och ojämlikhet SOU 2000:3 mammor fått det sämre. Motsvarande gäller för de äldre. Att pensionärer som grupp fått en realt sett förbättrad ekonomisk situation är inte detsamma som att de individer som blivit pensionärer fått det bättre. Detta beror istället på att nya pensionärskullar i genomsnitt har bättre villkor. För enskilda individer innebär pensione- ringen oftast en försämrad ekonomi, och har de äldre dessutom fått se sina pensioner urholkas. Hur ska då välfärdsförändringarna i allmänhet respektive för olika befolkningsgrupper sammanfattas? För det första kan vi konstatera att 1990-talets inledning var unik i så måtto att välfärden inom flera områ- den – framför allt arbete, ekonomi och hälsa – försämrades generellt sett. Detta avviker tydligt . Den samlade väl- färdsbilden handlar dock inte bara om nivåer, utan i högsta grad också om fördelning. Den kanske mest relevanta frågan är då om vi kan urskilja befolkningsgrupper vars levnadsvillkor har förvärrats mer än andra grupper. Våra analyser pekar främst ut tre grupper, nämligen utrikesfödda, ensamstående mödrar och yngre personer. Dessa kategorier kännetecknas för det första av en kraftigt minskad sysselsättningsnivå, vilket avspeglas i att dessa grupper i högre grad än andra har fått stora ekonomiska problem. Därutöver finner vi belägg för att dessa gr upper har drabbats hårdare än andra när det gäller aspekter av välfärden som är av icke materiell karaktär. Exempelvis tycks det psykiska välbefinnandet framför allt ha förvärrats för yngre personer, situationen vad gäller politiska resurser och social förankring är speciellt bekym- mersam för utrikesfödda, och för ensamma mödrar är våld och hot om våld en anmärkningsvärt vanlig företeelse. ska dessa föränd- ringar inte skymma det faktum att vissa grupper haft en oförändrat stor utsatthet för ofärd på olika arenor. Delvis handlar det här om samma grupper. Ensamstående föräldrar samt utrikesf ödda personer är i högre grad än andra utsatta för sjukdom, nu som . Dess- utom har arbetargrupperna inom snart sagt alla här belysta områden en fortsatt sämre situation, åtminstone i jämförelse med tjänstemän på hög nivå och mellannivå. Allra sist finns det skäl att poängtera att vi (förutom vad gäller utvecklingen av inkomstförhållanden) inte kunnat beskriva välfärds- förändringar för två breda ålderskategorier, nämligen barnen och de allra äldsta. Det förefaller mycket angeläget att i framtida välfärdsstudier också inkludera dessa grupper. 4 Ofärd, kunskapsluckor och vägval Syftet med detta avslutande kapitel är att i all korthet; (i) lyfta fram några centrala välfärdsproblem, (ii) peka på de centrala kunskapsluckor om välfärden som vi funnit och (iii) identifiera några viktiga vägskäl för välfärdspolitiken. Fokus på ofärd är motiverat av socialpolitiska skäl. Det innebär inte att vi tycker man ska bortse ifrån de områden där vi kunnat konstatera att ofärden minskat. Tvärtom är kunskapen om framgångsrika processer väl så väsentlig för diskussionen om social- politikens framtida inriktning. Men det är ändå viktigt att fokusera på dåliga eller försämrade förhållanden eftersom dessa uppenbart är angelägna att åtgärda. Vi har i jämförelsevis goda möjligheter att ge en i fakta väl- grundad beskrivning av människors levnadsförhållanden. Förutom den reguljära statistikinsamling där offentliga verksamheter beskrivs ur ett myndighets- eller producentperspektiv finns regelbundna intervjustudier där ett stort antal människors erfarenheter kommer till uttryck. Dessa återkommande studier av levnadsförhållanden gör det möjligt att följa välfärdsutvecklingen . finns det viktiga aspekter av välfärden som inte speglas i traditionella levnadsnivåundersökningar. Det gäller bland annat mindre befolkningsgrupper med stora problem som inte fångas upp i den här typen av urvalsundersökningar, men också frågor om kvalitet och tillgänglighet i de olika socialpolitiska åtgärdssystemen. Detta motiverar att vi i avslutningen till det här betänkandet ger förhållandevis stor uppmärksamhet åt de kunskaps- luckor som uppenbarligen finns. Vi ska i det sammanhanget också beröra inriktningen på kommitténs fortsatta arbete. 270 Ofärd, kunskapsluckor och vägval I det delbokslut som inleder detta betänkande sammanfattas 1990-talets välfärdsutveckling. Där redovisas både positiva och negativa föränd- ringar inom de olika socialpolitiska försörjningssystemens och väl- färdstjänsternas utformning liksom hur olika gruppers levnadsför- hållanden ter sig med tyngdpunkt på ekonomi, arbete och hälsa.