sou · GOB310d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Även om den kritik som riktas mot fastighetstaxeringen ibland bygger på missuppfattningar av det svåröverskådliga regel- systemet finns det all anledning att ta fasta på kritiken och undersöka hur reglerna kan ändras för att bli rättvisare och förenklas för att bli mer lättöverskådliga. Vad som då främst behöver förbättras eller förändras är – utöver den tidigare nämnda metodutvecklingen – informationen till beslutande myndigheter om både de fastigheter som utgör jämförelseobjekt vid marknadsvärdebedömningen och de fastigheter som skall värderas, informationen till fastighetsägarna och deras möjligheter att påverka taxeringsförfarandet i olika skeden samt de olika formerna av taxering och intervallen mellan dem. 7.3Allmänt om marknadsvärde- bedömningen Det bör till en början slås fast att det finns ett vedertaget marknadsvärdebegrepp, som används även i andra sammanhang än inom fastighetstaxeringen, och att detta marknadsvärdebegrepp även fortsättningsvis bör vara utgångspunkt inom fastighetstaxeringen. Både internationellt och nationellt finns närliggande och väl inarbetade definitioner. Nationellt har definitionen i Fastighetsnomenklatur, utgiven av , fått en bred användning. Marknadsvärde definieras där som mest sannolikt pris för en fastighet vid en viss angiven värdetidpunkt på en fri och öppen marknad. Detta kan jämföras med definitionen i 5 kap. 3 § FTL enligt vilken med marknadsvärdet för en fastighet avses det pris som den sannolikt betingar vid en försäljning på den öppna marknaden. Det kan i och för sig finnas vissa fördelar med att ett begrepp definieras på samma sätt inom olika områden. Skillnaden mellan de olika definitionerna är dock inte särskilt stor. Någon anledning att ändra definitionen av marknadsvärde i 5 kap. 3 § FTL finns därför enligt utredningens mening inte. I värderingsprocessen är en viktig del att få fram ett relevant jämförelsematerial då marknadsvärdet skall bedömas. Av definitionen på marknadsvärde kan utläsas att ledning skall hämtas från köp på en fri och öppen marknad. Vidare framgår av 5 kap. 5 § FTL att man inte skall beakta sådana försäljningar om vilka kan antas att ovidkommande omständigheter har inverkat på priset. Det skall således ske ett gallringsförfarande för att sortera bort de köp som inte klarar de kriterier som lagen uppställer och därför inte är relevant jämförelsematerial. Om tillgängliga jämförelseköp är få blir det särskilt betydelsefullt om gallring sker eller inte. Detta påtalas särskilt för lantbruksfastigheter, eftersom släktköp, som enligt nuvarande regler är grund för gallring, är vanligt förekommande vid försäljning av sådana fastigheter. Frågan om gallring av släktköp behandlas särskilt i kapitlet om lantbrukstaxeringen. En annan viktig fråga är hur extrempriser skall behandlas. I kritiken mot fastighetstaxeringen har det ibland hävdats att höga priser slår igenom alltför mycket. Extrema värden på B/K kan bero på antingen att det tidigare taxeringsvärdet är felaktigt eller att det finns speciella orsaker till köpeskillingen. Ur statistisk synpunkt är det tveksamt med en generell gallring, eftersom jämförelsematerialet då blir mindre. Däremot måste det vid köp med extremvärden, framför allt då jämförelsematerialet är litet, noggrant utredas om en gallringsgrund finns. Vidare kan den s.k. försiktighetsprincipen möjligen anses tala för att alltför stora och snabba förändringar i prisläget inte bör beaktas, t.ex. genom att prishöjningar över en viss gräns inte skall påverka taxeringsvärdet eller att i vart fall en fördröjningsprincip tillämpas så att stora förändringar i prisläget inte tillämpas förrän man kan konstatera om de ingår i en trend eller är tillfälliga. När det gäller de olika metoder som används för att bestämma marknadsvärdet, nämligen ortsprismetoden, avkastningsmetoden och produktionskostnadsmetoden vilka närmare beskrivits i kap. 4, bör betonas att det vid tillämpningen sker en marknadsvärdeanpassning också när de båda andra metoderna används. Det har gjorts gällande att åtminstone lantbruksenheter bör värderas med större hänsyn till fastighetens avkastning. För att inte en avkastningsvärdering skall bli beroende av speciella omständigheter (t.ex. verksamhet knuten till nuvarande innehavare) är en marknadsvärdeanpassning nödvändig oavsett vilken metod som används. Det förhållandet att en marknadsvärdeanpassning normalt skall ske bör framgå av FTL och ett förtydligande bör därför göras i lagen. Utredningen föreslår därför att man i stället för att tala om avkastnings- resp. produktions- kostnadsmetod bör använda begreppen avkastningsberäkning och produktionskostnadsberäkning och klart ange att hänsyn i normalfallet skall tas till fastighetsförsäljningar i orten. Tyngdpunkten i taxeringsförfarandet måste läggas på sådana faktorer som påverkar taxeringsvärdet mest. Vidare måste resurserna inom taxeringsorganisationen koncentreras på sådana fastigheter och sådana områden där det är svårast att komma fram till vad som är det rätta marknadsvärdet. De undersökningar som utredningen har gjort och de erfarenheter som utredningen i övrigt fått ta del av visar att det i de flesta fall är läget som har den allra största betydelsen för marknadsvärdet. Däremot har andra värdefaktorer, t.ex. vissa standardfaktorer, en mer begränsad betydelse för vilket marknadsvärde en fastighet har. Vad utredningen därför framför allt bör inrikta sitt arbete på är att undersöka möjligheterna att förbättra de regler och den hantering som har att göra med lägets betydelse för vilket pris en fastighet betingar. Å andra sidan bör utredningen undersöka möjligheterna att förenkla och ytterligare schablonisera de regler och de förfaranden som styr vissa värdefaktorer som t.ex. standardfaktorerna. När det gäller lägets betydelse för en fastighets marknadsvärde är indelningen i värdeområden och den värdenivå som bestäms för värdeområdet av mycket stor betydelse. Utredningen måste därför undersöka om denna indelning görs på ett ändamålsenligt sätt eller om den kan förbättras och förfinas. En annan faktor som har att göra med fastighetens läge är den s.k. belägenhetsfaktorn, som på ett mycket påtagligt sätt höjer taxeringsvärdet för fastigheter som har ett strandläge eller ett strandnära läge. En viktig uppgift för utredningen är att undersöka hur ett sådant läge påverkar marknadsvärdet och om nuvarande regler på ett tillfredsställande sätt fångar upp de skillnader i marknadsvärde som kan förekomma. En särskild fråga är hur detaljerade reglerna om hur marknadsvärdet bestäms skall vara och i vilken utsträckning dessa regler skall finnas i lag, förordning, föreskrifter eller enbart i rekommendationer som ger stora möjligheter för beslutande myndigheter att göra skönsmässiga bedömningar. Det kan hävdas att en fastighetstaxering som bygger på marknadsvärdeprincipen inte bör styras av en detaljerad lagreglering utan enbart av de värderingstekniska principer som gäller på fastighetsmarknaden. Vad man måste hålla i minnet är dock att taxeringsvärdena inte enbart är ett mått på fastighetens marknadsvärde utan också används som underlag för olika skatter, framför allt fastighetsskatten, som har en mycket påtaglig inverkan på människors ekonomi. Det är därför viktigt att värderingen är förutsägbar och att det finns en författningsreglering som möjliggör för den enskilde att kontrollera de taxeringsvärden som bestäms för hans fastighet. avvägning måste därför göras mellan i vilken utsträckning som värderingstekniska principer skall författningsregleras och när värderingen kan ske på mera skönsmässiga grunder. Det finns med all säkerhet många orter eller områden där det inte finns några större problem utan taxeringsvärdena återspeglar marknadsvärdena på ett fullt godtagbart sätt. Det kan t.ex. gälla enhetliga radhusområden i orter som kan betecknas som normala vad gäller prisbilden och där det skett ett inte alltför litet antal försäljningar som kan användas som jämförelseobjekt. Här är en långtgående schablonisering knappast några problem. Det finns dock också områden där det är svårt att komma fram till vad som är det rätta marknadsvärdet. Det kan gälla områden med en mycket blandad bebyggelse, områden där det finns få försäljningar eller områden där försäljningar till extrema priser har förekommit. I sådana områden kan det finnas anledning att göra en individuell värdering eller i vart fall ägna särskild omsorg åt förberedelsearbetet. Här bör lokala fastighetstaxeringsnämnder och specialister på värdering av olika typer av fastigheter vara till god hjälp. Även om det schabloniserade taxeringsförfarandet förbättras på olika sätt måste det finnas möjligheter att göra justeringar av det resultat som den schabloniserade värderingen leder fram till. Det kan ske genom att möjligheterna till justering för säregna förhållanden utökas. Dels bör det nuvarande minimibeloppet kunna sänkas, dels bör man kunna tänka sig en utvidgning av de situationer då justering bör kunna ske. Kanske bör då också en begreppsförändring övervägas, eftersom uttrycket säregen leder tankarna till mycket exceptionella förhållanden. Vidare bör man öka möjligheterna att få till stånd förändringar genom omprövning och överklagande. Det bör således vara lättare att genom egen utredning kunna få till stånd en ändring av en schabloniserad värdering. En komplikation är dock att sådan utredning kan vara dyrbar och inte möjlig att åstadkomma för vem som helst. Här kan dock påpekas att förvaltningsdomstolarna har ett visst utredningsansvar. Av stor betydelse är också hur ofta allmänna fastighetstaxeringar genomförs och vilka möjligheter som finns till förändringar . Olika förändringar som sker på en ort kan snabbt medföra att fastighetspriserna förändras. Det kan vara t.ex. industrinedläggningar eller etableringar som får sådana effekter men även andra förändringar såsom förändringar i konjunkturerna kan få stora effekter. Det nuvarande systemet att genom ett omräknings- förfarande fånga upp sådana förändringar i prisutvecklingen har visat sig ha stora brister, framför allt när det gäller hyreshus. Det finns därför anledning att undersöka om det är möjligt att ha allmänna fastighets- taxeringar med kortare tidsintervall. Att taxeringsvärdena är någorlunda aktuella är viktigt inte bara för att få ett tillförlitligt underlag för olika skatter utan också för att taxeringsvärdena skall kunna användas för t.ex. kreditgivning. Man kan således sammanfattningsvis konstatera att en allmän fastighetstaxering inte kan genomföras utan en ganska omfattande schablonisering. Även om ambitionsnivån självfallet skall vara hög, måste man konstatera att det inte alltid går att finna det objektivt sett korrekta taxeringsvärdet för den enskilda fastigheten. Det hänger givetvis samman med dels att fastighetsbeståndet är så oerhört varierande vad gäller läge, egenskaper och utseende, dels att i all fastighetsvärdering ingår – och sannolikt måste ingå – ett visst mått av osäkerhet och subjektiva värderingar. Vidare bygger ett schabloniserat förfarande på statistiska beräkningar som visserligen kan ge ett helt korrekt genomsnittligt värde för ett visst område men som inte alltid ger det exakt rätta värdet för den enskilda fastigheten. Det går för övrigt aldrig att finna ett exakt rätt värde på en fastighet oavsett om man använder ett schabloniserat förfarande eller gör en individuell värdering. Mot bakgrund av att taxeringsvärdet är underlag för fastighetsskatten, som för många människor är en kännbar ekonomisk påfrestning, är detta ett problem. Av samma anledning måste det anses vara ett problem att ett schabloniserat förfarande medför svårigheter för den enskilde att förstå och kontrollera de förutsättningar och de fakta som ett sådant förfarande bygger på. Det är således en mycket angelägen uppgift för utredningen att försöka förbättra det schabloniserade förfarandet och göra detta så enkelt som möjligt, att i systemet bygga in möjligheter till individuella bedömningar och att förbättra möjligheterna att få till stånd förändringar genom omprövning och överklagande. Utredningen föreslår inga lagändringar när det gäller det undantag från marknadsvärdeprincipen som avser privaträttsliga förpliktelser. Sådana förpliktelser skall således (med undantag av servitut och liknande) inte heller framledes få beaktas vid bestämmandet av marknadsvärdet. I 5 kap. 3 § andra stycket FTL finns ett betydelsefullt undantag från marknadsvärdeprincipen av innebörd att vid värderingen inte beaktas andra privaträttsliga förpliktelser än sådana som gäller enligt servitut och liknande eller som enligt tomträttskontrakt gäller om markens nyttjande. De skäl som angetts som motiv för att enbart beakta privat- rättsliga förpliktelser som utgörs av servitut o.d. vid värderingen är den lagbundna ömsesidigheten i fråga om sådana rättigheter. De är alltså av annan art än övriga privaträttsliga förpliktelser. De privaträttsliga förpliktelser som man vid värderingen oftast bortser från med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 3 § andra stycket FTL är arrende- och hyresavtal och andra dispositionsrätter. Det förhållandet att man vid marknadsvärdebedömningen bortser från flertalet privaträttsliga förpliktelser har ifrågasatts i olika sammanhang. Man kommer här också in på frågor av särskild karaktär som skiljer sig från diskussionen kring marknadsvärdet i övrigt. Utredningen har därför valt att behandla denna fråga i ett särskilt kapitel. 8.2Bakgrund och gällande rätt infördes i anvisningarna till KL ett undantag från huvudprincipen att det allmänna saluvärdet skulle vara en generell värderingsgrund. I första stycket av punkt 1 av anvisningarna till 9 § nämnda lag föreskrevs nämligen bl.a. att det allmänna saluvärdet skulle bestämmas utan avräkning för gäld eller för kapitalvärdet av skyldighet att utgiva undantag eller av annan privaträttslig förpliktelse, vilken ej är att hänföra till servitut eller annat liknande förhållande. Det är helt klart att sådana förpliktelser som angetts är ägnade att inverka på en taxeringsenhets marknadsvärde (allmänna saluvärde). Stadgandet som sådant innebär ett avsteg från huvudprincipen om marknadsvärdering och det kan sägas vara en specialregel för bestämmande av marknadsvärde (allmänt saluvärde) vid fastighets- taxering. Bakgrunden till stadgandet var en PM av se bilaga till prop. 1932:220 s. 89, 90): Fråga är härvid om omständigheter, som utöva inflytande på den faktiska prissättningen å fastighet, men beträffande vilka osäkert kan vara, huruvida de bör beaktas vid bestämmandet av allmänna saluvärdet. Om en fastighet utgör tjänande fastighet i fråga om servitut, bör enligt redan nu gällande uttryckliga bestämmelser avdrag få ske för värdet därå. Detta sammanhänger med att servitutet är en vid den tjänande fastigheten häftande rättighet, som medräknas vid den härskande fastighetens taxering. Denna ömsesidighet synes vara skäl att beakta – – – Vad servitut angår likställs därmed annan liknande rättighet till förmån eller last för fastigheten. Även här lärer vara fråga om fastigheter såsom sådana vidhäftande rättigheter och skyldigheter, vartill hänsyn tages genom tillägg vid den ena fastighetens taxering och eventuellt genom avdrag vid den andra fastighetens taxering, värdet av andra rättigheter får inte avdragas. En restriktiv tillämpning synes här böra äga rum. Frågan prövades ingående i samband med reglerna taxering. I SOU 1973:4 anförs bl.a. följande i denna fråga: Marknadsvärdet av en byggnad på ofri grund kan påverkas av beskaffenheten av den rätt med vilken byggnadens ägare disponerar den mark där byggnaden är belägen. Emellertid kan även det motsatta förhållandet vara för handen. Så kan inträffa om byggnaden ligger på mark, som innehas med nyttjanderätt för avsevärd tid framåt mot årligt lågt arrende. Med hänsyn till det anförda kan frågan givetvis ställas huruvida exakt lika byggnader skall åsättas olika byggnadsvärde om villkoren i respektive nyttjanderättsavtal i fråga om marken inte är likvärdiga. Utredningen anser för sin del att så inte bör ske. Ett av skälen till specialregeln om privaträttsliga förpliktelser har ansetts vara svårigheterna att få kännedom om sådana förpliktelser som kan påverka marknadsvärdet och till de möjligheter som skulle öppnas att disponera över fastigheternas marknadsvärden, om undantagsregeln slopades. Det skall således inte vara möjligt att genom olika avtals- konstruktioner påverka den egna fastighetens taxeringsvärde. Förutom arrende- och hyresavtal och andra dispositionsrätter finns det emellertid även en annan typ av privaträttsliga förpliktelser som faller bort på grund av nämnda bestämmelse, nämligen inskräkningar i ägarens rätt att förfoga över sin fastighet på grund av att för fastigheten gäller fideikommissrätt, testamentariska förbehåll, bestämmelser i stiftelse- urkund eller motsvarande. I ett rättsfall har Regeringsrätten tagit ställning till en rådighetsinskräkning av detta slag. Det gällde bestämmande av väntetiden vid värdering av exploateringsmark. För ägarna gällde enligt gåvobrev att de inte utan förre ägarens medgivande fick sälja eller hyra ut marken förrän den yngsta av ägarna fyllt . Regeringsrätten ansåg att denna rådighetsinskränkning var en sådan privaträttslig förpliktelse som inte skulle beaktas vid taxeringen (RR 1988 ref. 10, jfr även RÅ 85 Aa 200 och 1986 not 364). En annan privaträttslig förpliktelse som har diskuterats i detta sammanhang är upplåten avverkningsrätt till skog. Sådan upplåtelse beaktas inte vid fastighetstaxeringen. Frågan om taxeringen av upplåten avverkningsrätt togs bl.a. upp i en motion till riksdag. Bakgrunden var att en upplåtare av avverkningsrätt kan drabbas av vissa dubbelbeskattningseffekter. Så länge en rotpost inte har avverkats innefattas rotposten i sin helhet i skogsbruksvärdet. Vid förmögen- hetsbeskattningen skall fastigheten tas upp till taxeringsvärdet vid utgången av det kalenderår som föregår taxeringsåret eller, om nytt taxeringsvärde åsätts fastigheten, till det för taxeringsåret åsatta taxeringsvärdet. skall emellertid även försäljningslikviden tas upp i dess helhet, antingen i form av erhållen likvid eller som innestående fordran hos köparen. I ett rättsfall RÅ 1958 not Fi 1833, har en fordran av en upplåten avverkningsrätt fömögenhetsbeskattats trots invändning om att avverkning ännu inte skett och fordringen därför motvägdes av en skyldighet att leverera skogsprodukter. I en motion hemställdes att skulle hos regeringen begära ändring av reglerna för bestämmande av skogsbruksvärde. beslöt med bifall till motionen att hos regeringen begära förslag till sådana ändringar av bestämmelserna om fastighetstaxering att dubbelbeskattning av värdet av upplåten avverkningsrätt undanröjdes. behandlade härefter frågan och yttrade bl.a. följande. Den tid som skog till vilken avverkningsrätt har upplåtits, kommer att kvarstå oavverkad synes enligt kommittén regelmässigt vara begränsad. Vidare kan fastighetsägaren sedan avverkning har skett begära ny taxering av fastigheten. Mot denna bakgrund och då viss hänsyn till förevarande situation ofta kan tas genom reglerna om förmögenhetsskattelättnader för småföretagare föreslår kommittén inte någon ändring av gällande ordning i fråga om upplåtna avverkningsrätter. I prop.1979/80:40 s. 98 konstaterar departementschefen att en del remissinstanser anser att även sålda avverkningsrätter och andra inskränkningar i förfoganderätten som har betydelse för marknadsvärdet bör beaktas vid värdesättningen. Han påminner vidare om att denna fråga behandlades ingående års taxering men att önskemålet avvisades. För egen del ansåg departementschefen att i princip samma skäl som framfördes års taxering alltjämt gällde för att inte beakta andra privaträttsliga förpliktelser än servitut vid taxeringen. När det gäller tomrättskontrakt anförde i sitt betänkande (SOU 1979:32) att sådana kontrakt kan sägas ha en viss offentligrättslig prägel över sig eftersom en kommun eller staten så gott som alltid står som tomträttsupplåtare. Med hänsyn härtill föreslog kommittén att privaträttsliga förpliktelser som tagits in i tomträttskontrakt skulle beaktas vid taxeringen. Som ovan har nämnts är arrendeavtal en form av privaträttsliga förpliktelser som man vid fastighetstaxeringen i stor utsträckning bortser från med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 3 § andra stycket FTL. Det är också just vid förekomst av arrendeavtal som man från kritikerhåll har framfört att det finns starka skäl för att ta hänsyn till den förfoganderättsinskränkning som ett sådant avtal innebär vid bestäm- mandet av taxeringsvärdet. Förfoganderättsinskränkningen förstärks av den tvingande lagstiftning som gäller för denna dispositionsform. Med anledning av det anförda kan det finnas anledning att kortfattat redogöra för den lagstiftning som gäller för arrendeavtal. Bestämmelser som är gemensamma för olika former av arrende finns i 8 kap. JB. Arrende definieras i 8 kap. 1 § JB som avtal varigenom jord upplåtes till nyttjande mot vederlag. Vederlagsfria upplåtelser är således inte arrende. De bestämmelser som gäller enbart för jordbruksarrende, då syftet med upplåtelsen är att jorden skall användas till jordbruk, återfinns i 9 kap. JB. Är syftet med arrendeupplåtelsen att arrendatorn skall ha ett fritidshus eller annat enfamiljs bostadshus föreligger bostadsarrende. Bestämmelserna om bostadsarrende finns huvudsakligen i 10 kap. JB. Anläggningsarrende föreligger när syftet är att för förvärvsverksamhet äga byggnad på arrenderad mark och denna form av arrende regleras i 11 kap. JB. Föreligger en arrendeupplåtelse som inte kan inrangeras i någon av de nämnda kategorierna, är arrendet ett lägenhetsarrende Institutet lägenhetsarrende regleras i 7 och 8 kap. JB . Bestämmelserna i är i allmänhet utformade med utgångspunkt från att reglerna är dispositiva, dvs vad som har avtalats skall gälla om annat inte uttryckligen har angetts. Lagens regler om arrende är dock i regel tvingande. När allmänna regler om besittningsskydd har tagits upp för jordbruksarrende och bostadsarrende har detta för arrende- lagstiftningens del medfört att reglerna i stor utsträckning har blivit tvingande. Även utanför besittningsskyddsreglerna fanns redan före JB åtskilliga tvingande regler i arrendelagstiftningen. I 8 kap. 3 § JB föreskrivs att avtal om arrende skall upprättas skriftligt. Vidare skall även uppsägning av arrendeavtal enligt 8 kap. 8 § JB vara skriftlig. I 7 kap. 11–15 §§ JB finns bestämmelser om rättighetsbestånd vid överlåtelse av fastighet. Huvudregeln i 7 kap. 11 § JB är att överlåtaren har skyldighet att göra förbehåll om upplåtelsen, om inte inskrivning av rättigheten är beviljad. Sådant förbehåll medför att upplåtelsen gäller mot den till vilken fastigheten överlåts. För upplåtelse som avser arrende eller hyra gäller en särskild regel i 7 kap. 13 § JB som innebär att sådan upplåtelse gäller mot ny ägare av fastigheten även om förbehåll inte skett. En förutsättning är dock att upplåtelsen skett genom skriftligt avtal och att arrendatorn har tillträtt före överlåtelsen. Enligt huvudregeln om upplåtelsetiden för arrende är maximitiden (7 kap. 5 § första stycket JB). Jordbruksarrende och upplåtelse av fast egendom inom detaljplan är dock bindande under längst . Staten kan dessutom upplåta arrende för arrendatorns livstid. Är arrendetiden inte bestämd enligt vad som sagts , gäller avtalet . Omfattar arrende bostad för arrendatorn skall arrendetiden utgöra . Har avtal träffats , gäller det för den nu angivna minsta tiden. Om arrendenämnden godkänt avtalet i denna del, gäller det dock för den överenskomna tiden. Enligt 8 kap. 23 § JB kan arrenderätten förverkas och jordägaren kan säga upp avtalet under vissa uppräknade förutsättningar bl.a. om arrendatorn dröjer med betalning av arrendeavgiften utöver en viss angiven tid eller om arrendatorn vanvårdar arrendestället m.m.