sou · GOB359d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Översyn av vissa bestämmelser i alkohollagen samt av bestämmelserna om försäljning av teknisk sprit m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) samt i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. och att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. I uppdraget ingår att kartlägga hur lagstiftningen på de områden som omfattas av utredningsuppdraget tillämpas och huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtyd- liganden eller tillägg behövs på särskilda punkter. I samband med anslutning till EU trädde en omfattande lagreform på alkoholområdet i kraft. Reformen innebar bl.a. att monopolen för tillverkning, export, import och partihandel av alkoholdrycker försvann och ersattes av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet, Alkoholinspektionen, inrättades. Den nya alkohollagen (1994: 1738), som ersatte lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker, innebar även i övrigt vissa genomgripande förändringar av reglerna för alkoholhantering, bl.a. vad avsåg reglerna för serveringstillstånd. Även om reformen innehöll omfattande materiella och organisa- toriska förändringar avsågs inte att frångå de riktlinjer som under bred enighet hade antagit genom alkoholpolitiska beslut, bl.a. att lagstiftningen på alkoholområdet i ett social- och hälsopolitiskt perspektiv skall syfta till att begränsa det privata vinstintresset och alkoholens tillgänglighet samt att skydda ungdomen. Alkohollagen har varit i kraft . Mot bakgrund av sina erfarenheter som central tillsynsmyndighet vid tillämpningen av lagen har Alkoholinspektionen kommit in med en skrivelse med förslag till olika författningsändringar. Dessa förslag behandlar frågor kring inköpstillstånd, partihandelsrätt för kronofogde- myndigheter, krav på att endast anställd personal får anlitas i serveringsrörelse, Alkoholinspektionens föreskriftsrätt, olika tillsyns- och registerfrågor m.m. Alkoholinspektionen har i regleringsbreven fått i uppdrag att utvärdera kommunaliseringen av tillstånds- och tillsynsfrågor avseende servering (jfr. betänkande 1994/95 SoU 9). Uppdraget skall återrapporteras till regeringen senast . Med stöd av ett regeringsuppdrag har , , , , och länsstyrelserna tillsammans kartlagt omfattningen av och karaktären på den olovliga sprithanteringen i landet och också lämnat förslag till lämpliga åtgärder för att minska denna hantering. I promemorian Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8) redovisas uppdraget. Där föreslås bl.a. att en kriminalisering av köp och innehav av hembränt och smuggelsprit bör utredas ytterligare, att kriterierna för grovt brott enligt alkohollagen samt ändring av straffskalorna bör övervägas, att en ändring av minimipåföljden för grovt varusmugglingsbrott samt införandet av brottet grov olovlig befattning med smuggelgods bör övervägas, att möjligheten att lagföra för medverkansbrott vid exempelvis försäljning av aktivt kol och turbojäst bör utredas m.m. , och har kommit in med skrivelser till som bl.a. behandlar behovet av förbättrad tillsyn av folkölsförsäljningen i livsmedelshandeln. Framför allt begär att det i alkohollagen införs en möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen av försäljningen av folköl inom handeln. Ett införande av tillsynsavgifter för detaljhandelns folkölsförsäljning ser kommun som en nödvändighet för att åtminstone de större kommunerna skall kunna bedriva effektiv och systematisk kontroll av försäljningen i detaljhandeln. Flera kommuner har också krävt förtydliganden av begreppet alkoholpolitiska olägenheter i samband med tillståndsansökningar enligt alkohollagen samt krav på förtydliganden när det gäller möjligheterna att återkalla tillstånd. Andra frågor som tagits upp är de kommunala alkoholpolitiska programmens rättsliga status samt krav på kunskap om alkohollagen för dem som driver partihandels- eller serveringsrörelse. Hotell- och restaurangföretagare () kritiserar i en skrivelse till den möjlighet som finns i alkohollagen att ge tillfälliga serveringstillstånd både för servering till allmänheten och i s.k. slutna sällskap. SHR menar att myndighetskontrollen och tillsynen över serveringen vid de tillfälliga tillstånden i praktiken är obefintlig och den ekonomiska redovisningen ytterligt oklar. SHR begär att möjligheten att ge tillfälliga tillstånd till alkoholservering till allmänheten och slutna sällskap tas bort ur alkohollagstiftningen. I den mån det finns behov av tillstånd till tillfällig servering skall detta bara kunna ges till någon som redan har stadigvarande tillstånd till servering till allmänheten. Föreningen har i en skrivelse till begärt att alkohollagen skall ändras så att även den som enbart har inköpstillstånd får importera spritdrycker för användning i sin verksamhet. i har i en skrivelse till Socialdeparte- mentet bl.a. begärt att alkohollagen skall ändras på så sätt att man måste vara myndig för att sälja eller servera produkter som man måste vara myndig för att få köpa. har i en skrivelse till inkommit med förslag till vissa ändringar i alkohollagen som berör detaljhandelsbolagets verksamhet. dom i "Franzénmålet" I målet C-189/95, åklagaren mot , där begärt förhandsavgörande, prövade bestämmelserna om detaljhandelsmonopolet och dess funktions- sätt mot artikel 37 i . Artikeln reglerar anpassningen av statliga handelsmonopol. Domstolen konstaterade att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol skall avskaffas men väl att de till utformning och funktionssätt skall anpassas på ett sådant sätt att ingen av medlemsstaternas medborgare diskrimineras i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor. Syftet med artikeln är enligt domstolen att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse såsom skyddet av folkhälsan, upprätthålla vissa handelsmonopol. Sammanfattningsvis fann domstolen med hänsyn till uppgifterna i målet att detaljhandelsmonopolets kriterier och urvalsmetoder föreföll varken diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. Sålunda slog domstolen fast att artikel 37 inte utgjorde hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker och dess funktionssätt som avsågs i begäran om förhandsavgörande. tolkade emellertid de frågor som ställt på det sätt att de också avsåg de nationella bestämmelser som, även om de inte direkt reglerade monopolets funktionssätt, ändå påverkade detta. De bestämmelserna skulle enligt domstolen bedömas mot artikel 30, som innehåller ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Vad domstolen därvid prövade var tillståndssystemet för partihandlare och tillverkare. Detta system utgjorde enligt domstolen ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. En sådan lagstiftning som den svenska stod således i strid med artikel 30. Den svenska lagstiftningen kunde inte rättfärdigas under åbero- pande av artikel 36, dvs lagstiftningen kunde inte fullt ut moti- veras av hänsyn till skyddet för liv och hälsa. Domstolen menade att den svenska staten i detta fall inte hade visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrevs i alkohollagen, särskilt vad avsåg villkoren för lagringskapacitet samt de höga skatter och avgifter som skulle betalas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunnat uppnås genom åtgärder som begränsade handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. Således fann domstolen att artiklarna 30 och 36 utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker var förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen. Som en anpassning till domen i i det s.k. Franzén-målet har regeringen beslutat att sänka avgifterna för tillståndsprövning för tillverknings- och parti- handelstillstånd från till . Alkoholinspektionens föreskrifter om ansökan om partihandelstillstånd liksom före- skrifterna kring lagerhållning och distribution har också förenklats som resultat av dom. , som har uppmärksammat vissa delar i det svenska systemet för partihandel med alkoholdrycker, har underrättats om de svenska åtgärderna med anledning av domen. En annan fråga som är nära förknippad med domstolens dom är den nuvarande utformningen av reglerna kring rätten att direktimportera alkoholdrycker. som också berörts av utgången i Franzénmålet har här ett något annorlunda system än . Lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. Alkohol används, vid sidan om tillverkning av alkoholdrycker, för en rad mycket skiftande ändamål inom industri, hälsovård, undervisnings- och forskningsverksamhet etc. Regler om användning av alkohol i dessa sammanhang finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. (LFT). Bestämmelserna om alkoholhanteringen i övrigt finns numera i huvudsak i alkohollagen. I alkohollagen regleras sålunda dels tillverkning av sprit och alkoholdrycker, dels handel med alkoholdrycker. Enligt 1 § tredje stycket LFT har en beteckning i lagen samma betydelse som i alkohollagen. Med sprit förstås enligt 1 kap. 2 § alkohollagen en vätska som innehåller alkohol i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande, varigenom alkohol i en sådan koncentration framställs eller utvinns. Vin, starköl och öl anses dock inte som sprit. Inte heller utgör framställning av sådan dryck tillverkning av sprit. Enligt LFT förstås med teknisk sprit sådan sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt, vetenskapligt eller annat likartat ändamål och som är hänförlig till tulltaxenummer 22.07 eller 22.08 B.1 eller B.2 tulltaxelagen (1987:1068). Tulltaxenummer 22.07 omfattar odenaturerad etylalkohol, dvs. etylalkohol som inte gjorts odrickbar, med en alkoholhalt av minst 80 volymprocent samt etylalkohol och annan sprit, denaturerade, oavsett alkoholhalt. Tulltaxenummer 22.08 B.1 eller B.2 avser i huvudsak odenaturerad etylalkohol med en alkoholhalt mindre än 80 volymprocent. Som exempel på teknisk sprit kan nämnas absolut alkohol (sprit med en sammanlagd etanol- och metanolhalt överstigande 99,5 volymprocent), cellulosaråsprit (sprit framställd ur en biprodukt från cellulosaindustrin och med en sammanlagd etanol- och metanolhalt på 95 - 96 volymprocent) samt finsprit (sprit med en alkoholhalt på 95 - 96 volymprocent). Även andra former av teknisk sprit förekommer beroende på tillverkningsteknik och råvaror. Med alkoholhaltigt preparat förstås enligt LFT en vara som innehåller mer än 1,8 viktprocent etylalkohol och som inte är hänförlig till tulltaxenummer 22.03-22.07 eller 22.08 B.1 eller B.2 och inte heller är sådant läkemedel som omfattas av läkemedelslagen (1992:859). Som exempel på alkoholhaltiga preparat kan nämnas alkoholhaltig lag med frukter, vissa färger, förtunningar och rengöringsmedel, kosmetiska preparat, hygieniska medel såsom hårvatten och parfymer, samt kylvätska för värmepumpar. Hit hör också sammansatta alkoholhaltiga beredningar (s.k. koncentrerade extrakt) för framställning av drycker. Vidare kan nämnas växtextrakt, vitaminpreparat och homeopatiska preparat i den mån de är alkoholhaltiga och inte är att anse som läkemedel. Som alkoholhaltiga preparat behandlas också brännvätskor och bilvårdsmedel, såsom karburatorsprit och spolarvätska. Import, försäljning och inköp inom landet av teknisk sprit kräver normalt tillstånd, medan tillståndskravet för alkoholhaltiga preparat är begränsat till importen. Alkoholhaltiga preparat får dock inte säljas inom landet utan att först ha blivit godkända. Beträffande såväl teknisk sprit som alkoholhaltiga preparat, vilka inte är avsedda för förtäring, gäller att de i princip måste vara denaturerade, dvs. produkten skall ha tillsatts något ämne för att göra den otjänlig för förtäring. Tillståndsgivningen och annan prövning enligt LFT sköts av som också har tillsyns- ombesörjde tillståndsgiv- ning och tillsyn enligt lagen. Ansvarig myndighet för tillstånds- givning och tillsyn enligt alkohollagen är Alkoholinspektionen. pågick i ett arbete med förslag till ny lagstiftning om handel med tekniska alkoholprodukter vilket i allt väsentligt grundade sig på förslag (SOU 1986:35 Handel med teknisk sprit m.m.). Överväganden i samband med förhandlingar om ett medlemskap i unionen medförde emellertid att proposition lades fram endast i den del som avsåg möjligheten att ta ut kontrollavgifter för att täcka statens kostnader för tillsyn enligt lagen - se 8 a § LFT (SFS 1991:408, prop. 1990/91:139, bet. 1990/91 SoU17, rskr. 1990/91:268). har det gjorts ändringar i LFT av i huvudsak redaktionell karaktär dels i samband med att reglerna i förordningen (1963:654) om försäljning från apotek av alkohol- haltiga läkemedel och teknisk sprit m.m. fördes in i lagen (SFS 1994:956, prop. 1993/94:149, bet. 1993/94:SoU26, rskr. 1993/94:410), dels i samband med ikraftträ- dandet av alkohollagen (SFS 1994:1741, prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106). Under detta lagstiftningsarbete, som bl.a. syftade till att anpassa den svenska alkohollagstiftningens regler för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker till och senare anslutning till EU, uttalade regeringen att även om en omarbetning av LFT inte krävdes på grund av så vore det angeläget med en översyn av LFT . Denna översyn motiverades inte minst av behovet av en språklig översyn av lagen. Tid för en sådan översyn fanns dock inte i samband med arbetet med EG-anpassningen av alkohollagstiftningen. Senast har ändringar gjorts i LFT så till vida att reglerna om försäljning från apotek av alkoholhaltiga läkemedel har tagits bort ur lagen i samband med den reform på läkemedelsområdet som trädde i kraft (SFS 1996:1158, prop. 1996/97: 27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). Det regionala samverkansorganet mot den ekonomiska brottslig- heten (SAMEB) i under ledning av landshöv- dingen har skrivit till Social- och Justitiedepartementen och påtalat en rad problem i lagstiftningen och den praktiska hanteringen när det gäller lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. SAMEB begär med anledning av bl.a. ett i media uppmärksammat fall av olaglig försäljning av teknisk sprit att en genomgripande översyn av den svenska alkohollagstiftningen genomförs för att hanteringen av teknisk sprit inte skall kunna utnyttjas vid ekonomisk brottslighet. Flera riksdagsmän har motionerat om åtgärder för att stoppa försäljningen av s.k. alkopulver som främst vänder sig till ungdomar. , som i sitt betänkande Alkoholreklam (SOU 1998:8) bl.a. behandlade frågan om försälj- ning och marknadsföring av alkoläsk, konstaterar där att försälj- ning och marknadsföring av alkopulver faller utanför deras uppdrag. Utredningen menar att denna fråga bör tas upp av den utredning som skall se över lagstiftningen om teknisk sprit m.m. Alkohollagen tillkom under stark tidspress och lagen var i stora delar en anpassning till de krav som följde av anslutning till EU. Det finns nu skäl att göra en genomgång av hur alkohollagens bestämmelser fungerat sedan de trädde i kraft . Mot denna bakgrund tillkallas en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna i alkohollagen. I uppdraget ingår att kartlägga hur lagstiftningen tillämpas och tillsynen fungerar samt huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtydliganden eller tillägg behövs på särskilda punkter. Utredaren skall särskilt se över alkohollagen med utgångspunkt från den kritik och de synpunkter som framförts från EG- domstolen, Alkoholinspektionen, , olika kommuner, SHR, och andra och som gäller frågor bl.a. kring de lagliga förutsättningarna för tillstånd, begreppet alkoholpolitiska olägenheter, de kommunala alkoholpolitiska programmens rättsliga status, en eventuell partihandelsrätt för kronofogdemyndigheter, kravet på att endast anställd personal får anlitas i serveringsrörelse, eventuell åldersgräns för försäljnings- och serveringspersonal, alkohol- inspektionens föreskriftsrätt, frågor som berör detaljhandels- bolagets verksamhet, olika tillsyns-, statistik- och registerfrågor, eventuella tillsynsavgifter för folkölstillsynen, kunskapskrav m.m. samt frågan om importrätt av alkoholdrycker. Utredaren skall också göra en översyn av lagens ansvars- och straffbestämmelser, bl.a. med utgångspunkt från de överväganden som förts fram i promemorian Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8), och förutsättningar för återkallelse av tillstånd. Utredaren bör i arbetet inhämta erfarenheter från och om hur man där hanterar motsvarande frågor. Ny lagstiftning för handel med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat Mot bakgrund av risken för missbruk och andra olägenheter finns det starka skäl för en fortsatt reglering av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat inom den alkoholpolitiska lagstiftningens ram. Det huvudsakliga syftet bakom alkohollagen och LFT är detsamma, nämligen att söka förebygga alkoholpolitiska olägenheter i form av missbruk. Detta kan i viss mån anses tala för en samlad reglering för de produkter som omfattas av de båda regelkomplexen. Riskerna för olägenheter till följd av att tekniska alkoholprodukter används för konsumtion är emellertid i viss mån annorlunda än de risker som följer med de produkter som skall kontrolleras genom alkohollagen. Även i övrigt skiljer sig handeln med tekniska alkoholprodukter på flera punkter från verksamhet som innefattar tillverkning av eller handel med alkoholdrycker. Skillnaderna kommer till uttryck bl.a. genom det i alkohollagen föreskrivna statliga detaljhandelsmonopolet för spritdrycker, vin och starköl () och genom att tillståndshavare enligt LFT i allmänhet bedriver en väsentligt annorlunda verksamhet än tillståndshavare enligt alkohollagen. Det kan inte uteslutas att dessa skillnader även i fortsättningen medför behov av en delvis annan begreppsbild och redaktionell uppbyggnad än den som använts i alkohollagen. Utredaren skall i samband med sin översyn av LFT utreda om handeln med tekniska alkohol- produkter liksom bör regleras i en särskild lag eller om bestämmelserna i stället bör arbetas in i alkohollagen. Teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat definieras delvis med utgångspunkt i tulltaxelagen (1987:1068). Tulltaxelagen upphörde att gälla då en ny EU-anpassad lagstiftning på tullområdet trädde i kraft. I den nya lagstiftningen indelas olika produkter enligt den s.k. kombinerade nomenklaturen enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan. Även om indelningen som sådan inte skiljer sig nämnvärt i sak från vad som föreskrevs i tulltaxan, visar redan detta förhållande på behovet av en översyn av och en omarbetning av lagstiftningen om tekniska alkoholprodukter. Behovet av en översyn och av en ny lagstiftning motiveras härutöver redan av att LFT även i redaktionellt hänseende är föråldrad och osystematiserad. Hänvisningen till tulltaxan kan i vissa fall också medföra att produkter, som med hänsyn till exempelvis en låg missbruksrisk inte borde underkastas särskild kontroll, likväl träffas av tillstånds- och tillsynskraven i LFT. Från olika håll har det också framförts att det nuvarande systemet i LFT med kontroll av allehanda alkoholpreparat är opraktiskt. Det finns t.ex. färger och lacker, fotokemikalier, rengöringsmedel samt limprodukter som på grund av sin sammansättning inte innebär någon missbruksrisk. Det är naturligtvis inte rationellt att utöva kontroll av preparat som innehåller alkohol men som inte innebär risk för missbruk. Utredaren skall mot denna bakgrund utreda om sådana produkter inte helt borde kunna undantas från lagens nuvarande krav på tillstånd eller godkännande eller om det kan införas möjlighet till undantag från dessa krav. Härigenom skulle resurser också kunna frigöras för tillståndsprövning och tillsyn för de produkter som bedöms utgöra en större risk i missbruks-hänseende. Utredaren skall också se över de definitioner som används i LFT. Uppenbart är att hänvisningarna i indelningssystemet, i den mån de över huvud taget skall behållas, skall gälla den kombinerade nomenklaturen i stället för den numera upphävda tulltaxelagen. Utredaren skall emellertid också överväga om ytterligare förändringar kan göras i indelningssystemet i syfte att förenkla de materiella bestämmelserna. Det kan här uppmärksammas att flera av bestämmelserna i gäller lika i förhållande till de båda huvudgrupperna av produkter och att vinster inte minst i redaktionellt hänseende torde kunna uppnås genom en mer samlad reglering. Det bakomliggande syftet med begränsningarna av handeln med teknisk sprit är att förhindra att spriten används för förtäring. Av 5 § 1 mom. LFT framgår att handeln med alkoholhaltiga preparat i princip är fri. Tillstånd krävs endast för införsel. Av 3 § LFT följer emellertid också att alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda för förtäring normalt inte får föras in eller säljas i landet utan att först ha denaturerats på det sätt förskrivit eller godkänt. Bestämmelsen innebär i praktiken att försäljning av ett visst preparat inte är möjlig utan föregående prövning och godkännande av . Utredaren skall mer allmänt överväga denna ordning i enlighet med vad som sagts ovan men också överväga om det bör införas en möjlighet att kunna återkalla ett godkännande av ett alkoholhaltigt preparat om det visar sig att preparatet blir föremål för missbruk. Utredaren skall även överväga om det skulle vara ändamålsenligt att förena ett godkännande med vissa försäljningsbegränsningar, t.ex. att en viss produkt får säljas endast till en begränsad krets av köpare såsom sjukhus eller vissa industrier eller att produkten får säljas endast över disk. I samband härmed skall utredaren också belysa behovet av försäljningsbegränsningar för nya typer av preparat som alkopulver och liknande. Ett antal företag i bedriver återvinning av teknisk sprit. Denna rening har tidigare skett med stöd av tillstånd till innehav av destillationsapparat enligt 18 § i den numera upphävda lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m.(LTD). Tillstånden lämnades då var tillsynsmyndighet både enligt LTD och LFT. Som framgått är tillsyns- myndighet enligt LFT . Alkoholinspektionen är central förvaltningsmyndighet över efterlevnaden av alkohol- lagen, som fr.o.m. ersatt bl.a. LTD. I samman- hanget måste också beaktas att alkohollagen inte innehåller några bestämmelser om särskilda tillstånd för innehav av destillationsapparater. Däremot gäller att tillverkning av destillationsapparater lagligen kan äga rum endast efter beställning från någon som har tillverkningstillstånd för sprit eller spritdrycker. Dessutom godtas överlåtelse av apparat från någon som har tillverkningstillstånd för sådana varor till annan som har motsvarande tillstånd. I övrigt krävs tillstånd för tillverkning av sprit eller spritdrycker för att innehavet inte skall vara att anse som olovligt, såvida inte Alkoholinspektionen har medgivit undantag från tillståndskravet. Sådant medgivande är avsett att kunna tillämpas bl.a. för de företag som bedriver återvinning av teknisk sprit, se prop. 1995/96:205, bet. 1996/97:SoU3, rskr. 1996/97:6. Alkoholinspek- tionen medgav i beslut sådant undantag för vissa fall.