sou · GOB351d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Förslaget till principmodell innehåller ett ställningstagande till skattesubventionens utformning och de huvudsakliga ramarna för de regler som kan komma att behövas för sparandet och användningen av sparmedlen. Ett förslag redovisas också till hur förvaltningen av de sparade medlen kan utformas. har jag valt att nu inte i något avseende – förutom det som gäller användningen av medlen för och – lämna färdiga förslag till detaljregleringar eller i övrigt slutgiltiga ställningstaganden. Avsikten med att redovisa en principmodell är att få remissinstansernas synpunkter och förslag innan jag tar slutgiltig ställning till förslagets olika delmoment. Att förslaget är konkret och tydligt innebär för- hoppningsvis att remissinstansernas reaktioner och synpunkter också blir konkreta. Jag har bedömt det nödvändigt att nu redovisa så detaljerade kost- nadsberäkningar som möjligt även om de endast kan ses som räkne- exempel. Jag har också gjort en första bedömning av förslagets effekter på arbetsmarknaden, utbildningsområdet och för olika grupper och individer. finns inget jämförbart system att utgå från i beräkningarna. De måste därför bygga på antaganden och kvalificerade gissningar om hur många som kommer att delta i systemet och hur de kommer att vilja utnyttja systemet. Varken i eller andra länder finns , såvitt jag kunnat utröna, någon motsvarighet till det IKS- system jag här föreslår. Studier om förslagets effekter måste därför enligt min uppfattning i stället göras medan systemet är i kraft och ligga till grund för löpande överväganden om behovet av eventuella justeringar. Jag har som underlag för mina förslag lagt ut en rad uppdrag på externa experter och konsulter för att få ett så kvalificerat underlag som möjligt. De som redovisas i detta betänkande är följande: Professor , f.d. skattesakkunnig på , har i en rapport redovisat ett huvudalternativ till skatte- tekniska lösningar och alternativa förslag. (Bilaga 1). Docent , VD vid , har på mitt uppdrag gjort analyser av förslagets effekter på individnivå utifrån ett antal typfall. Syftet är att belysa hur IKS kan utnyttjas och vilka effekter det kan få för olika individer under en livscykel och för deras livsinkomster. (Bilaga 2). (), har fått mitt uppdrag att i en rapport redovisa förslag till förvaltnings- organisation, förvaltningspolicy samt tänkbara placeringsalternativ för sparandet. (Bilaga 3). Konsult , som även i andra sammanhang anlitats av parterna bl.a. inom ramen för industrins samarbetsavtal, har fått mitt uppdrag att i samråd med parterna undersöka intresset för att sluta avtal som kan komplettera IKS samt ge exempel på sådana avtals- konstruktioner. (Bilaga 4). Statskontoret har på mitt uppdrag i rapporten för finan- siering av individuell kompetensutveckling, kartlagt och samman- fattat existerande förslag till modeller. (Bilaga 5). Jag har givit () i uppdrag att redovisa några internationella utblickar. vid Tekniska Attachéers kontor i har i en rapport till utredningen sammanfattat erfarenheter från och . (Bilaga 6). Jag har dessutom genomfört två seminarier , dels ett om ansvarsfördelning, roller och avgränsningar i förhållande till reguljär vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning och verksamhets- relaterad kompetensutveckling, dels ett forskarseminarium om drivkrafter och villkor för anställdas och företags kompetens- utveckling, som genomfördes i samverkan med Rådet för arbetslivs- forskning (). Jag räknar med att kunna publicera en samman- fattning av det sista seminariet och de forskningsrapporter som där redovisades i en särskild rapport . Utredningen har också genomfört ett särskilt seminarium med som består av ledande nationalekonomer knutna som fristående rådgivare till . Jag har haft samråd med , arbetsgruppen för översyn av arbetsmarknadsutbildning, CSN och i småföretagar- frågor med SimpLexgruppen, Nybyggarna och Företagarnas riks- organisation. Jag har förutom den samverkan med parterna som skett inom utredningens samrådsgrupp och den s.k. kontaktgruppen även träffat en rad enskilda företag, arbetsgivareorganisationer och fackliga organisationer. Jag har i frågor om sparandet och dess förvaltning haft samråd med , och enskilda för- säkringsbolag. 2En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 2.1Incitament för individens medverkan till sin egen kompetensutveckling Att ett system för individuell kompetensutveckling blir enkelt, tydligt och tillräckligt attraktivt för alla grupper i samhället är avgörande för om vi skall lyckas göra deltagandet i systemet till en naturlig del av den generella välfärden, något som angår oss alla. Ett antal frågor är särskilt avgörande för intresset att delta. Är subventionen av systemet tillräckligt attraktiv? Det är viktigt att skattesubventionen utformas så att den uppmuntrar till deltagande från alla grupper. Alla människor i arbetslivet är i behov av kompetensutveckling, men behoven ser väldigt olika ut. Skall vi nå stora grupper, både de med kort utbildning och de som redan har en lång utbildning som ständigt måste förnyas, måste utformningen av skattemodellen vara sådan att den uppmuntrar både till sparande för framtida kompetensutveckling och uttag till individuell kompetens- utveckling. Av det skälet är det önskvärt med en viss skattelättnad redan vid spartillfället samtidigt som större delen av subventionen bör utformas så att den premierar kompetensutveckling. I samhällets intresse ligger att få ut mesta möjliga kompetensutveckling för insatta medel. Sparformen bör vara tillräckligt attraktiv i förhållande till andra sparformer, dvs. möjligheterna till avdrag, avkastning på insatt kapital m.m. måste klara konkurrensen från annat sparande. 22 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Kan individen avgöra till vilken kompetensutveckling sparade medel skall användas? Att det tydligt framgår att det är individen som sparar pengar och att det också är individen som bestämmer till vad de sparade pengarna skall användas är avgörande. Det måste finnas en stor frihet för individen att själv bestämma vilken typ av kompetensutveckling han eller hon vill bedriva. Det kan vara allt från reguljär utbildning, korta IT-kurser, pröva nytt jobb till praktik utomlands. Möjligheterna att också kunna välja tid och plats för sin kompetensutveckling är viktig. Många kommer att vilja vara kvar på sin arbetsplats och förlägga studier till deltid, andra vill ha möjlighet till distansutbildning. Flexibiliteten måste vara stor i hur och till vad kompetensmedel kan användas. Kan behoven och önskemålen av olika utbildningar tillgodoses? Att kunna erbjuda ett stort och varierat utbud av kompetensutveck- lingsmöjligheter är avgörande för intresset att delta. Vi ser redan nu hur utbildningssektorn växer med en stor hastighet. Ett system för kompe- tenssparande kommer att ytterligare öka trycket på utbildningssektorn. Det finns anledning att se över och troligen också förändra nuvarande regler och förordningar för högskolan och vuxenutbildningen med utgångspunkt i vuxnas och anställdas speciella behov av anpassat utbud. Att kunna erbjuda information och överblick för individerna kan ha avgörande betydelse. Är arbetsgivare intresserade av att medverka? I de fall arbetsgivare är intresserade av att medverka i den individuella kompetensutvecklingen, genom att spara på individens konto eller bidra på andra sätt, startar en process på arbetsplatsen. De allra flesta individer har behov av att få stöd och hjälp av arbetskamrater, personalansvariga och övriga på arbetsplatsen i funderingar på vad som är bra kompetensutveckling och hur deras framtid skulle kunna se ut. Om det dessutom kommer till stånd kollektivavtal kopplade till det individuella kompetenssparandet skulle kompetensfrågorna hamna i centrum och intresset för individen att delta öka. En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 23 Går det att kombinera kompetenssparandet med andra former av studiestöd? Kompetenssparandet måste ses som ett komplement till existe- rande former av samhällsstöd till utbildning och kompetensutveckling. Kompetenssparandet behövs för att göra det möjligt att förverkliga de ökande behoven av kontinuerlig generell kompetensutveckling för individer, dvs. att det blir en naturlig del i det livslånga lärandet. Det är rimligt att individer tar ett stort eget ansvar för den egna kompetens- utvecklingen. Men för att göra denna sparandeform tillgänglig för alla behövs en statlig stimulans. För att systemet till fullo skall kunna utnyttjas bör det kunna fungera som ett komplement till studiemedel och till det särskilda utbildningsbidraget. Kan man få rådgivning och stöd inför sådana val? Även om många arbetsgivare kommer att vara intresserade av att delta i individernas kompetensutveckling och bidra med stöd och råd har samhället ett stort ansvar att se till att detta finns tillgängligt för alla. Många löntagare har sådana anställningsformer att man inte har en fast arbetsgivare eller så är man intresserad av att byta karriär och därför inte intresserad av att rådgöra med nuvarande arbetsgivare. För alla dessa måste det finnas möjligheter att få vägledning och stöd i sin planering och i sitt val av kompetensutveckling. 2.2Grundläggande utgångspunkter för principmodellen Jag föreslår att för att stimulera individuell kompetensutveckling införs en möjlighet att med skattesubvention avsätta medel till ett individuellt kompetenssparande (IKS). Jag har valt följande fem grundläggande utgångspunkter som varit styrande för utformningen av principmodellen. Ett system för individens eget sparande till sin egen kompetens- utveckling bör vara ett generellt system som är tillgängligt för alla löntagare och företagare. Målet är att alla individer i arbetskraften i ett fullt utbyggt system har ett eget kompetenskonto. 24 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Systemet bör vara frivilligt och bygga på att individen själv väljer att på eget initiativ delta vilket också innebär att det är individens pengar som individen själv bestämmer över. Systemet bör fungera självständigt och individen skall inte vara beroende av om arbetsgivaren är intresserad av medverkan till kom- petensparandet för att få del av den statliga subventionen. Det bör vara individens eget val vilken kompetensutveckling han/hon vill delta i och hur denna finansieras. Det är individens sparande och individens medel. Då är också individen den som bäst kan bedöma vilken kompetensutveckling som bäst gynnar individens långsiktiga intressen. Definitionen av den kompetensutveckling som medlen skall kunna användas för bör därmed också vara så vid och generös som möjligt. Till kompetensutveckling bör exempelvis räknas all utbild- ning, såväl reguljär som övrig utbildning samt praktik. Det bör även vara möjligt att både studera och praktisera utomlands. I fortsätt- ningen benämns dessa olika former av kompetensutveckling endast kompetensutveckling eller utbildning. Systemet bör ge individen ökade möjligheter till kompetens- utveckling utöver de som erbjuds. Systemet får inte överta eller ersätta andra insatser för vuxnas kompetensutveckling utan ses som ett komplement och ett tillskott utöver det som sker . Det betyder att arbetsgivarens ansvar för den verksamhets- relaterade kompetensutvecklingen odelat ligger fast. Samhällets insatser för att, via stöd till vuxenutbildning, folk- bildning och genom ett generöst vuxenstudiestöd, ge dem som har kortast utbildning, och störst behov reella möjligheter att komplette- ra sin grundutbildning och uppdatera sina kunskaper i takt med utvecklingen, behövs mer än någonsin och får inte minska till följd av införandet av IKS. Samhällets ansvar för att ge arbetslösa en ny eller kompletter- ande kompetens för att kunna komma tillbaka till arbetslivet skall inte övertas av IKS. Från min utgångspunkt är det önskvärt och viktigt att det generella systemet kompletteras med avtal och överenskommelser som inne- bär att arbetsgivarna medverkar. Därför måste ett grundkrav vara att systemet utformas så att det gör det möjligt att komplettera med avtal och överenskommelser. Dessutom bör systemet helst stimulera till kompletterande avtals- lösningar. Till detta kommer att systemet i administration och regelverk bör vara så enkelt och överblickbart som möjligt såväl för individer och arbets- En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 25 givare som vill utnyttja systemet som för skattemyndigheter och andra som ska hantera systemet. En avvägning är här givetvis alltid nöd- vändig. Vissa regler och viss kontroll är nödvändig om syftet med statens subvention ska kunna uppnås. Enligt min bedömning skulle dock ett system med en rad specialregler direkt motverka direktivens syfte att nå en så stor del av arbetskraften som möjligt. Mot bakgrund av att den statliga subventionen utgör en betydligt mindre del än individens egen insats är det enligt min mening inte heller motiverat att bygga upp en omfattande administration för att uppnå maximal kontroll över hur den statliga subventionen används. Den bästa kontrollen av att medlen används på bästa sätt utför individen själv. Det samhället bör bidra med utöver vissa grundkriterier för medlens användning är att stödja individen med information och vägledning inför såväl individens val av sparande som utnyttjandet av kompetensmedlen. 2.3Förslag till utformning av skattemodellen budgetproposition avsatte 1,35 mdkr för och 1,15 mdkr , i syfte att stimulera individuell kompetensutveckling. Avsättningen gjordes på statsbudgetens inkomst- sida och det framgår av utredningens direktiv att stimulansen bör utgå i form av reducerad skatt. Jag lämnar i detta delbetänkande förslag till utformningen och principerna för en modell där staten med skattesubvention stimulerar individers sparande för sin framtida kompetensutveckling. Förslaget innebär att jag lägger fast utformningen av den statliga subventionen men väntar med att föreslå en detaljreglering till huvudbetänkandet. Detta överensstämmer med direktiven till utredningen men ger mig också en möjlighet att inhämta remissinstansernas synpunkter och förslag innan slutlig ställning tas till utformningen. Jag har gett professor i uppdrag att utforma förslag till skatteteknisk lösning till ett system för individuellt kompetens- sparande. Den rapporten finns med som bilaga 1. Mitt förslag till ut- formning av skattemodellen utgår till största delen från Lodins rapport. I kapitel 3 redogör jag bl.a. för de avvikelser från Lodins modell som jag har föreslagit. Jag går inte i detta delbetänkande in på samma detaljnivå som ibland har gjort. Min avsikt är att Lodins rapport och förslag också skall utgöra ett av underlagen inför huvudbetän- kandet. 26 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) Mitt förslag innebär att alla löntagare och företagare skall ha möjlighet att starta ett regelbundet sparande, på ett kompetenskonto, för sin framtida kompetensutveckling. Jag har valt att inte åldersmässigt begränsa målgruppen som kan delta i sparandet. Det kan finnas skäl som talar för en åldersbegränsning, kanske främst när det gäller utnyttjandet av sparade medel. Det skulle emellertid kunna leda till att ungdomar för att få del av en skattesubvention, skulle skjuta upp sina studier. Detta är en fråga som behöver analyseras ytterligare, och jag avser att i huvudbetänkandet återkomma till detta. Sparande till kompetensutveckling föreslås tillåtas med upp till ett halvt prisbasbelopp () och föreslås att detta skall medföra rätt till avdrag från den skattskyldiges förvärvsinkomst i form av allmänt avdrag. Arbetsgivare som vill med- verka till individers kompetenssparande föreslås få möjlighet att på samma sätt avsätta upp till ett halvt prisbasbelopp på individens eget kompetenskonto. Dessa avsättningar behandlas på samma sätt som individens sparande när de kommit in på kontot. Arbetsgivaren betalar arbetsgivaravgifter och gör preliminärskatteavdrag (inklusive avdrag för allmän pensionsavgift) och avsättningarna berättigar individen till avdrag från förvärvsinkomst på samma sätt som egna insättningar och också till sociala förmåner det år avsättningarna görs. Egenföretagare bör på motsvarande sätt kunna sätta av upp till ett prisbasbelopp på sitt kompetenskonto. Jag avser att återkomma närmare till detta i huvud- betänkandet. Jag utgår i mitt förslag från att hela subventionen bör tillfalla indivi- den, oavsett om det är individen eller arbetsgivaren som avsätter pen- gar. Detta förstärker utgångspunkten i förslaget, pengarna är individens och individen bestämmer själv hur de skall utnyttjas. I ett andra skede när individen själv beslutat att påbörja ett kompetenssparande är det angeläget att även arbetsgivare är villiga att medverka till den indi- viduella kompetensutvecklingen. Av det skälet vore det önskvärt att om ytterligare medel tillfördes systemet, också överväga möjligheten att kunna subventionera arbetsgivare som bidrar med insättningar på individuella kompetenskonton. Jag återkommer till detta i kapitel 8. Med den begränsade resursram som finns har jag inte ansett det möjligt att dela på subventionen till både individer och arbetsgivare. För att pengarna på kontot, skall kunna utnyttjas, bör sparandet ha pågått i minst 12 kalendermånader och utnyttjandet avse kompetens- utveckling. Uttagna belopp föreslås beskattas som förvärvsinkomst. För att stimulera uttag för kompetensutveckling föreslår jag också att uttag skall berättiga till en kompetenspremie. Kompetenspremien utformas som en skattereduktion som maximalt kan uppgå till av ett prisbasbelopp () per kalenderår. En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 27 kompetenspremien relateras till kompetensutvecklingens omfattning , dvs. för maximal kompetenspremie krävs heltidsstudier motsva- rande . För att kunna få del av kompetenspremien bör krävas att individen tar ut ett belopp från sitt kompetenskonto som är åtmins- tone dubbelt så stort som storleken på kompetenspremien. Eftersom systemet skall vara öppet för alla löntagare och företagare är det viktigt att ovanstående förslag kan tillämpas även för egen- företagare samt mindre företag med få anställda. Jag är medveten om att det kan finnas anledning att föreslå förändringar i den lagstiftning som gäller dessa företag, men avser att återkomma till detta i huvud- betänkandet. Jag har givit en konsult i uppdrag att analysera de sär- skilda villkor och effekter som ett system för IKS kan komma att få för dels småföretagare och egenföretagare, dels för grupper med olika former av tidsbegränsade anställningar som frilansare, konsulter, an- ställda vid uthyrningsföretag m. fl. Arbetet skall ske i nära kontakt med aktiva småföretagare och deras företrädare. Rapporten kommer att presenteras . 2.3.2Avdrag och uppskjuten beskattning Mitt förslag till utformning av skattemodellen innebär att alla inne- havare av kompetenskonto får göra avdrag i deklarationen mot förvärvsinkomst, för egna insättningar på kontot, med upp till ett halvt prisbasbelopp samt med ytterligare högst ett halvt prisbasbelopp för arbetsgivares insättningar. En förutsättning för att kunna unyttja avdragsmöjligheten är att avdraget överstiger de förvärvsinkomster individen har. Någon möjlighet att göra insättningar på kompetens- kontot utöver detta föreslås inte. Av administrativa skäl kan det behövas ett minimibelopp för vad individen tillåts avsätta vid varje insättningstillfälle. Jag föreslår att en sådan gräns sätts vid . Vid uttag från kontot föreslås att de uttagna medlen beskattas som andra skattepliktiga ersättningar som inte är pensionsgrundande i inkomstslaget tjänst. Denna utformning av förslaget innebär att insätt- ning av medel till kompetenskonto minskar individens inkomstskatt som uttag ökar densamma. Under förutsättning att individens marginalskatt är densamma vid avsättning som vid uttag så uppstår ingen subvention av kompetenssparandet. Jag utgår från att de allra flesta individer som utnyttjar sina medel till kompetensutveckling mitt i yrkeslivet inte är beredda att sänka sin levnadsnivå så radikalt att det påverkar marginalskatten. Av det skälet blir avdragsrätten en upp- skjuten beskattning på de sparade medlen och inkomstbortfallet för staten blir försumbart. Däremot kommer likviditetseffekterna att bli 28 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) något större systemet byggs upp. Detta är emellertid ofrånkomligt, och uppvägs av ökade inkomster längre fram när uttagen ökar. För individens del medför dock den uppskjutna beskattningen en möjlighet att omfördela sina inkomster över livscykeln och därmed ges en möjlighet att finansiera kontinuerlig kompetensutveckling och ett livslångt lärande. Tillåtet avdrag har föreslagits till högst ett halvt prisbasbelopp för egna insättningar och ytterligare ett halvt prisbasbelopp för arbets- givares insättningar. Begränsningen föreslås med hänsyn till de eko- nomiska ramar som avsatts för skattesubventionen. Att avdragets stor- lek inte har föreslagits stå i relation till inkomstens storlek beror på att avdragsmöjligheten bör vara neutral i förhållande till inkomstens storlek. Då får alla, oavsett inkomst, samma rätt att utnyttja maximalt avdrag för kompetenssparande. har i sin rapport föreslagit att egenföretagare vid avsättning till IKS endast skall medges avdrag i form av allmänt avdrag. Jag delar Lodins uppfattning men avser att återkomma till bl.a. egenföretagarnas situation i huvudbetänkandet. När en person tar ut pengar från sitt kompetenskonto för kompe- tensutveckling föreslår jag att personen får rätt till en kompetens- premie. Det är denna kompetenspremie i form av en skattereduktion som utgör större delen av subventionen för kompetensutveckling. Jag föreslår alltså att huvuddelen av skattesubventionen läggs vid uttag från kompetenskonto till kompetensutveckling. Mitt motiv för detta är att stimulansen just till kompetensutveckling blir tydligast genom denna konstruktion. För att ytterligare tydliggöra avsikten med kompetenssparandet föreslår jag dessutom att kompetenspremiens storlek relateras till kompetensutvecklingens omfattning . Enligt förslaget bör storleken på skattereduktionen beräknas efter hur stor del av en årsarbetstid som kompetensutvecklingen motsvarar. Maximal kompetenspremie i form av skattereduktion föreslås bli av ett prisbasbelopp () och kravet för att tillgodogöra sig denna är kompetensutveckling motsvarande heltid. Genom att beräkna hur stor procentuell andel av en årsarbetstid i timmar som utbild- ningen/praktiken/kursen utgör kommer reduktionen att variera beroen- de på studiernas omfattning. För utbildningar inom det reguljära utbild- ningsväsendet är omfattningen av dessa beräknade som poäng. En poäng anses motsvara en veckas högskolestudier. På samma sätt bör En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 29 även övriga utbildningars och kompetensutvecklingsmöjligheters om- fattning kunna värderas. Vad som avses med kompetensutvecklingens omfattning är alltså inte hur det tar för individen att tillgodogöra sig innehållet i kompetensutvecklingen utan den omfatt- ning av innehållet i kursen eller praktiken som avses. Skattereduktionen reducerar den totala skatten, vilket innebär att den även utgår mot kapitalskatt. Det är därför inte nödvändigt att kontoinnehavaren skall ha betalat kommunal- och/eller statlig inkomst- skatt för att kunna tillgodogöra sig reduktionen. För att kunna till- godogöra sig en kompetenspremie bör dock individen för sin kompe- tensutveckling ta ut ett sparbelopp som är minst dubbelt så stort som den kompetenspremie individen blir berättigad till. Denna föreslagna begränsning är främst ett sätt att undvika taktiserande vid uttaget för kompetensutveckling. Min avsikt med att föreslå att kompetenspremiens storlek relateras till kompetensutvecklingens omfattning , är att få till stånd maximal kompetensutveckling för insatta medel.