sou · GOB3126d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Signaler om en ökning av det experimentella bruket av narkotika bland unga människor och en ny öppenhet mot narkotikan i vissa ungdomsgrupper kan dock innebära att landet står inför en ny situation. Därför måste de närmare formerna och metoderna för hur målet skall uppnås kontinuerligt ses över och utvecklas. Mot bakgrund av det anförda finns det behov av en sammanhållen översyn och utvärdering av de narkotikapolitiska insatser som har genomförts sedan avslutade sitt arbete . En sådan översyn bör göras inom ramen för en kommission. Kommissionens huvuduppgift skall vara att lägga fram förslag för att på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifierade insatser mot narkotikamissbruket. Uppdraget skall omfatta såväl insatser för att förebygga narkotikamissbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare som rättsväsendets och tullens arbete med narkotikabekämpningen. Kommissionen skall i sitt arbete utgå från den restriktiva grund- syn som präglar svensk narkotikapolitik. Arbetet skall också utgå ifrån att alla åtgärder mot narkotika skall bygga på en balans mellan insatser ägnade att dämpa efterfrågan och begränsa tillgången på narkotika. Målet att skapa ett narkotikafritt samhälle skall ligga fast. Kommissionen skall särskilt uppmärksamma vikten av samarbete och samspel mellan olika sektorer, nivåer och aktörer i samhället. Med denna utgångspunkt skall kommissionen särskilt ha till uppgift att 1.föreslå förbättringar av metoder och system för att öka kunska- pen om och analysen av narkotikautvecklingen, samt föreslå hur det samlade resultatet av samhällets insatser i förhållande till målet om ett narkotikafritt samhälle skall kunna mätas, 2.utvärdera och föreslå åtgärder för att förstärka och effektivisera det drogförebyggande arbetet, 3.analysera utvecklingen av missbrukarvårdens och kriminal- vårdens behandlingsprogram, värdera dess resultat och effekter i förhållande till insatta resurser samt föreslå åtgärder för att stärka rehabiliteringen av missbrukare, bl.a. genom förbättrad samverkan mellan olika huvudmän och aktörer, 4.utvärdera och lägga fram förslag till åtgärder vad gäller omfatt- ning och inriktning av statens stöd till utveckling av missbru- karvården och brottsförebyggande insatser som gäller narkoti- karelaterad brottslighet, 5.analysera behovet av förändringar av rättsväsendet arbets- metoder samt av straffrättslig och straffprocessuell lagstiftning samt lägga fram förslag till sådana förändringar, 6.utifrån en översyn och sammanställning av den forskning som bedrivs inom narkotikaområdet föreslå hur forskningen kan stimuleras, förstärkas och organiseras samt peka ut särskilt angelägna men eftersatta forskningsområden, samt 7.utforma strategier för särskilt riktade informationsinsatser och för opinionsbildning samt lämna förslag till samhällets stöd till detta. Kommissionen skall kartlägga och, så långt det är möjligt, ut- värdera de insatser och det samarbete som redan förekommer inom rättsväsendet och inom organ som ansvarar för rehabiliterin- gsfrågor. Kommissionen skall i sitt arbete göra en bedömning av det befintliga regelverkets konsekvenser och effektivitet för dels rättsväsendets arbetsmetoder, resultat och resursutnyttjande, dels det offentligas, arbetslivets, organisationers och enskildas arbete med att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare. En förutsättning för att det skall gå att mäta resultatet av sam- hällets insatser i förhållande till målet om ett narkotikafritt sam- hälle är att det finns en gemensam bild av mängden narkotika som konsumeras i samhället. I utredningen gräns – en myndighet (SOU 1998:18) utvecklas en modell för hur detta skall kunna mätas. Kommissionen skall följa och komma med förslag vad gäller metodutvecklingen inom området samt i det sammanhanget ana- lysera faktorer och omständigheter av betydelse för produktionen av syntetisk narkotika i . Kommissionen skall göra en översyn av det förebyggande arbetets omfattning, inriktning, organisation, utvärdering och finansieringsformer samt lämna förslag till hur arbetet skall kunna effektiviseras och förbättras. Kommissionen skall i sina överväganden bl.a. ta i beaktande det stöd som och, när det gäller lokalt brottsförebyggande arbete, arbete fördelar till drogförebyggande arbete. Kommissionen skall också bilda sig en uppfattning om utveck- lingen av missbrukarvårdens och kriminalvårdens skilda behand- lingsprogram. Kommissionen skall undersöka och värdera omfatt- ning och inriktning av samt kostnader för dessa program, vilka missbrukare som kommer i fråga för rehabiliteringsinsatser samt, vad gäller den frivilliga missbrukarvården, fördelningen mellan öppenvård och heldygnsvård. Kommissionen skall i det samman- hanget göra en utvärdering av och komma med förslag vad gäller det statliga stöd till utveckling av missbrukarvården som och länsstyrelserna förmedlar. Kommissionen skall särskilt se över finansieringsfrågor som gäller samarbetet mellan kriminalvården och kommunerna vid kontraktsvård och vistelse utanför enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminal- vård i anstalt. Kommissionen skall i sitt arbete utgå ifrån att narkotik- aproblemet till sin karaktär är globalt och därför kräver ett vitt- gående internationellt samarbete för att kunna få en lösning. Kommissionen skall i sina förslag väga in och värdera erfarenheter som har gjorts i andra europeiska länder, bl.a. vad gäller produktionen av syntetiska droger. Kommissionens förslag skall förstärka internationella insatser och ge möjligheter till ett ökat internationellt genomslag för en restriktiv narkotikapolitik. En utgångspunkt bör vara den framgång har haft i att skapa en bred nationell samling kring målet för narkotikapolitiken satt i relation till de stora och grundläggande skillnader som finns mellan EU:s medlemsländer och inom . Kommissionens arbete skall vara brett upplagt. Den skall bestå av en ordförande och högst fem ledamöter. Till kommissionen skall, utöver sedvanliga experter och sakkunniga, tre referensgrupper knytas. I en av dem skall företrädare för riksdagspartierna ingå medan en annan skall bistå kommissionen med vetenskaplig kom- petens. I den tredje refererensgruppen skall företrädare för berörda myndigheter ingå. Kommissionen är därutöver fri att forma ytter- ligare referens- och expertgrupper om det visar sig behövas under arbetets gång. Kommissionen skall arbeta utåtriktat och i nära kontakt med myndigheter, kommuner och organisationer samt övriga utredningar etc. som pågår med anknytning till uppdraget. Kommissionen bör pröva och förankra sina överväganden och för- slag i seminarier, work-shops, offentliga utfrågningar och liknande. Det skall stå kommissionen fritt att också ta upp andra nära- liggande frågor som kan bidra till de narkotikapolitiska målen än de frågor som närmare preciserats i direktiven. Innebär kommis- sionens överväganden att författningsreglering bör ske skall förslag till sådan lämnas. Förslagens kostnadskonsekvenser skall redovisas och om för- slagen innebär ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas. Kommissionen skall i sitt arbete beakta vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Uppdraget skall redovisas före utgången av . Om kommis- sionen anser det lämpligt kan uppdraget redovisas fortlöpande i delbetänkanden. Tilläggsdirektiv till (S 1998:04) Beslut vid regeringssammanträde . När det gäller kriminalvårdens behandlingsinsatser skall (S 1998:04) i sitt fortsatta arbete lägga särskild vikt vid hur kriminalvårdens möjligheter till påverkan och behandling under straffverkställigheten på bästa sätt kan tas till vara och utvecklas, samt vilka åtgärder som kan vidtas för att dels stärka samarbetet mellan kriminalvården och andra aktörer, dels – om det finns behov – utveckla nya samarbetsformer. Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 1998:18) har chefen för tillkallat en narkotikakommisson. Kommissionens uppdrag är att göra en utvärdering av samhällets narkotikapolitiska insatser och med utgångspunkt från denna föreslå sådana effektiviseringar av narkotikapolitiken som kommissionen finner möjliga. Översynen skall omfatta lagstiftningen inom området och insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotika- missbrukare samt insatser för att begränsa tillgången på narkotika. Uppdraget skall redovisas före utgången av . har särskilt till uppgift att analysera utvecklingen av missbrukarvårdens och kriminalvårdens behandlingsprogram, värdera dess resultat och effekter i förhål- lande till insatta resurser samt föreslå åtgärder för att stärka rehabi- literingen av missbrukare, bl.a. genom förbättrad samverkan mellan olika huvudmän och aktörer. I detta sammanhang skall kommis- sionen också se över finansieringen av frågor som gäller samarbetet mellan kriminalvården och kommunerna vid kontraktsvård och vistelse utanför enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. I en riksdagsmotion (mot. 1999/2000:Ju505, v) med anledning av budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1, Utgifts- område 4) framhölls behovet av dels en samlad utredning av behandlingsinsatserna inom kriminalvården och vad som kan göras för att stimulera till fler behandlingsinsatser, dels en utredning av hur samarbetet mellan olika myndighetsaktörer kan förbättras. I en annan motion (mot. 1999/2000:Ju907, kd) poängterades vikten av att den som är intagen i anstalt motiveras till behandling mot alko- hol- och narkotikamissbruk. har i sitt betänkande (bet. 1999/2000:JuU1) konstaterat att uppdrag i huvudsak om- fattar de frågor som avses i de nämnda motionerna. Utskottet anser emellertid att regeringen bör precisera uppdrag på så sätt att kommissionen i tilläggsdirektiv ges i uppdrag att i sitt arbete lägga särskild vikt vid vilka åtgärder som kan vidtas inom kriminalvården för att stimulera till fler behandlingsinsatser samt hur man kan förbättra samarbetet mellan kriminalvården och andra aktörer. har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört (rskr. 1999/2000:79). skall i sitt fortsatta arbete särskilt upp- märksamma kriminalvårdens speciella möjligheter till påverkan och behandling under straffverkställigheten och hur dessa på bästa sätt kan tas till vara och utvecklas. Kriminalvårdens insatser kan och bör emellertid inte ses isolerade och begränsade i tiden till verk- ställighetsperioden. Därför är kriminalvårdens samarbete med andra aktörer av största betydelse och kommissionen skall lämna förslag till hur samarbetet kan stärkas och – om det finns behov av det – hur nya samarbetsformer kan utvecklas. Samhällets kostnader för narkotikamissbrukare Narkotikamissbruket skapar stora sociala och ekonomiska kostnader såväl för den enskilde missbrukaren som för hans eller hennes anhöriga och för samhället. För att få en uppfattning om de kostnader som narkotikamissbruket genererar har Narkotikakom- missionen sammanställt data från ett antal narkotikamissbrukare. Syftet är inte i första hand att räkna fram den exakta summan av vad missbruket kostar samhället, vilket framstår som mer eller mindre omöjligt, utan snarare att få ett underlag för en diskussion om ekonomiska konsekvenser av narkotikamissbruket och för olika narkotikapolitiska förändringar. Om man studerar de faktiska kostnaderna som ett antal individer genererar är det möjligt att formulera vissa schabloniserade dagskostnader för missbrukare i olika situationer. Vad kostar en missbrukare på behandlingshem, i kriminalvård, i sjukhusvård etc.? Med sådana dagskostnader som grund skulle det sedan vara möjligt att se de samhällsekonomiska effekterna av olika förändringar. Vad blir t.ex. de ekonomiska effekterna om det sker en förskjutning från behandlingshem till kriminalvård eller sjukvård? För att kunna göra sådana beräkningar behöver man kostnader som baserar sig på faktiska individer. Dygnsdosen för en heroin- missbrukare när han eller hon är inne i sin mest aktiva missbruks- period kostar . Eftersom en heroinist normalt inte gör av med dessa summor året runt går det inte att multiplicera maxkostnaderna. För att få ett underlag som visar kostnaderna utslagna gav i uppdrag att sammanställa sådana kostnader. , som är nationalekonom, genomför ett forskningsprojekt om kostnaderna för en grupp missbrukare som genomgått ett öppenvårdsprogram i . På så sätt har hon haft möjlighet att via intervjuer ta fram kostnader för varje individ före, under och efter behandlingen. Ut- ifrån detta material har sedan vissa typfall konstruerats. Underlaget baserar sig på 178 individer och är hämtade ur tre olika samhällsekonomiska beräkningar. De 37 individer som har definierats som missbrukare med psykisk störning är hämtade från två studier av öppenvårdsprogram i landstings regi (publicerade i Kostnads-/effektanalys som metod för utvärdering av behandlingsresultat samt Samordnare och samverkan 2000). Resterande 141 individer ingår i ett pedagogiskt program för att rehabilitera yngre missbrukande återfallsförbrytare. Resultaten från denna undersökning är ännu ej publicerade. För gruppen missbrukare med psykisk störning är medelåldern medan den för de kriminella missbrukarna är . Uppföljningstiderna för de olika grupperna är olika. För de psy- kiskt störda missbrukarna är uppföljningstiden medan uppföljningstiden för den större gruppen, de yngre kriminella missbrukarna, är ett till . Uträkningarna utgår från den individuella konsum- tionen/kostnaden för varje person som ingår i de båda undersök- ningarna. För att kostnaderna skall gå att jämföra har en kostnad per dag räknats ut. Det är viktigt att påpeka att dessa kostnader gäller för individerna i denna grupp och att det inte på ett veten- skapligt sätt går att generalisera detta till hela missbrukargruppen. Likaså finns det kostnader som inte kommer med på detta sätt så som exempelvis polisens kostnader eller domstols- och försäk- ringskostnader. Missbrukskostnader är enbart beräknade i en av delpopulationerna, nämligen den som består av 29 individer i ett öppenvårdsprogram för psykiskt störda missbrukare. Beräkningen gick till på så sätt att varje individ tillfrågades om vilken mängd av olika droger som konsumerats per dag. Denna mängd multiplicerades med en cirka- prislista för olika typer av droger. Eftersom populationerna visar ungefär samma mönster när det gäller vilka droger som används, dvs. att samtliga är blandmissbrukare med amfetamin som domine- rande drog, har vi valt att använda den framräknade kostnaden för båda grupperna och anse den vara rimlig. Detta är kostnader som normalt inte belastar en samhälls- ekonomisk analys eftersom de inte påverkar bruttonational- produkten (BNP). Tanken är då, enligt gängse teori, att den krimi- nella handlingen, antingen den består av rån, bedrägeri, prostitution etc. inte är en del av den s.k. vita ekonomin och alltså inte höjer värdet av de producerade varorna i samhället. Ett annat sätt att se det kan vara att samhället behöver ersätta de stulna varorna med nya varor som i sin tur höjer samhällets totala produktion av varor. Detta sätt att se det får också stöd i ett alternativkostnadsresonemang; om de pengar som läggs på droger hade använts till annan konsumtion får detta också som effekt en höjning av totala antalet producerade varor. Den kriminella ekonomin kan på samma sätt som t.ex. frivilligt arbete, hushållsarbete och svart arbete betraktas som en del av den informella ekonomin, där både handling och betalning är kriminell (1992: Informal Economic Activity). Kommissionen har dock valt att i detta sammanhang betrakta detta som en kostnad. Inte minst som summan av alla individers köp av narkotika utgör ett mått på flödet av pengar från den vita till den svarta marknaden. Här är det framför allt kostnader för narkotikainköp som har studerats och kostnaderna blir därmed direkt avhängiga av vilken drog som intas. Samtliga de studerade, dvs. i båda populationerna, är blandmissbrukare. I populationen missbrukare med psykisk störning är CS (centralstimulantia) dominerande drog och utgör medan opiater (heroin, morfin, metadon och smärtstillande läkemedel med opiater) utgör . Cannabis slutligen utgör av missbruket. I populationen yngre kriminella missbrukare är dominerande drog amfetamin, , med heroin och cannabis på . Missbruket varierar mycket från individ till individ och bygger på självrapporterade värden. Som exempel uppger individer med cannabis som dominerande drog en konsumtion som motsvarar en kostnad av per dag. Individer med amfetamin som huvuddrog har en kostnad på per dag och individer med heroin som huvud- drog en kostnad på 25 och per dag. Kostnaden för en dygnsdos amfetamin beräknas till , för en dygnsdos heroin till och för cannabis till per dag. Den framräknade genomsnittliga kostnaden per dag som anges bör vara rimlig med hänsyn taget till att samtliga individer i båda popu- lationerna uppger att de har ett blandmissbruk. Som jämförelse kan nämnas att i den kartläggning som gjordes var fördelningen den att hade cannabis som dominerande medel, centralstimulantia och opiater. En jämförelse med den undersökta gruppen tyder inte på någon avgörande snedfördelning. Utslaget på årsbasis för samtliga individer har vi antagit en kost- nad på per dag i kostnader för inköp av narkotika. Det är stor skillnad mellan de olika grupperna vilket kan vara en effekt av att de yngre kriminella missbrukarna har liten eller ingen kontakt med myndigheter. De försörjer sig genom kriminalitet. De lite äldre missbrukarna har inte samma kriminella bas och är tvungna att försörja sig via socialbidrag. Även när det gäller be- handling är skillnaderna stora; de psykiskt störda missbrukarna är i större utsträckning i behandling och än de yngre kriminella missbrukarna. Över huvud taget är det så, att många av de yngre kriminella missbrukarna inte har haft några kontakter alls med myndigheter eller sjukvård. Sådana kontakter upprättas först när de deltar i någon typ av behandling. Den genomsnittliga socialbidragskostnaden för gruppen psy- kiskt störda missbrukare i undersökningen är per dag. Motsvarande kostnad för den yngre kriminella gruppen är per dag. Socialbidragsnormen för en ensamstående man är per dag plus hyreskostnader. Med populationen som hjälp och med hänsyn tagen till dem som har en regelbunden kontakt med i form av någon typ av halvstrukturerad öppenvårdsverksamhet och regelbundna samtal med socialsekreterare beräknas kostnaden till per dag. Den största delen består då av kostnaden för samtal. Om man där- emot resonerar så, att kommunen har ett öppenvårdsprogram där SOU 2000:126 Bilaga 3 två socialsekreterare är anställda och som tar emot cirka 10 missbrukare per dag blir kostnaden per dag inklusive kostnaden för regelbundna samtal. Kostnaden för på behandlingshem varierar . I de populationer som har undersökts var den genomsnittliga kostnaden per dag, beräknat , . Det tyder på att individerna är än i behandling. Det blir allt vanligare med kortare behandlingstider, dvs. Kostnaden för en plats inom tvångsvården uppgår till per dag varav kommunernas avgift är per dag. Resterande täcks av statsmedel. Kostnaderna är beräknade på missbrukare med upprepade sluten- vårdsplaceringar både i psykiatrisk vård och i toxikomani. Kostna- der för slutenvård på per dag innebär en årskostnad på , dvs. långt över genomsnittet i befolkningen som uppgår till . Även kostnaderna för öppenvården är höga, eller och per in- divid. Populationen här är medelålders missbrukare, , med någon typ av psykisk störning som man från tidigare forsk- ning vet är högkonsumenter. I denna grupp överväger psykiatrisk vård och toxikomani. Beträffande den yngre kriminella gruppen har de en sjukvårds- konsumtion som liknar normalbefolkningens. Det finns emellertid enstaka individer som varit på avgiftning 3–och enstaka individer som lagts in för psykiatrisk vård eller en månad. Skillnaden i förhållande till gruppen psykiskt störda kan naturligtvis vara att personerna i denna grupp är yngre och därför ännu inte hunnit få allvarliga följder av sitt missbruk och sin lev- nadsstil. I denna grupp överväger i stället somatisk vård. Enligt denna undersökning finns ett starkt samband mellan sjukvårdskostnader och huruvida missbrukaren har en samtidig psykisk störning. I populationen psykiskt störda missbrukare varierar sjukvårdskostnaderna per Bilaga 3 SOU 2000:126 I populationen yngre kriminella missbrukare varierar den genomsnittliga dygnskostnaden för dem som har upprepade behandlingar i psykiatrisk vård , med en majoritet runt per dag i genomsnitt. I populationen missbrukare med samtidig psykisk störning fin- ner vi också ett annat samband, nämligen den mellan kön och sjuk- vårdskostnader. Kvinnor har en högre genomsnittlig sjukvårds- konsumtion än män, eller i genomsnitt för kvinnor mot för männen. Den andra populationen kan inte bearbetas på det sättet då den består av för få kvinnor. Kostnaden för i sjukhusvård för missbruk är i genomsnitt . I dessa populationer är den genomsnittliga kostnaden per dag, som beräkningsgrund, . Den kostnaden kommer sig av att individerna sällan befinner sig i sjukhusvård under . Mönstret är att de går ut och in i vård så att de i genomsnitt befinner sig en och en halv månader i sjukhus- vård för sitt missbruk. Ett årsmedel för gruppen psykiskt störda missbrukare är per dag och för den yngre kriminella gruppen är motsvarande siffra per dag. De äldre missbrukarna har relativt låga kostnader för kriminalitet. De flesta individer i denna grupp har ingen kriminell belastning, dvs. de har inte begått brott som de dömts för. Alla i gruppen är dock kriminellt belastade på så sätt att de begår brott för att få tag på narkotika. Den yngre gruppen är mer kriminell. Populationen kriminella missbrukare består av yngre individer, företrädesvis män, som är narkotikamissbrukande återfallsförbrytare. Medelåldern ligger på . Ett urvalskriterium är just upprepade straff varför den genomsnittliga dygnskostnaden är hög. Kriminalvårdskostnaderna är genomsnittliga kostnader per dag sett över ett till . Kostnaden för olika typer av kriminalvård varierar från (frivård) till (anstalt kl II) per dag. Kostnaden för en anstaltsvistelse varierar beroende på anstaltstyp. Om man istället baserar uträkningen – en fängelsevistelse är i mycket få fall så lång som , här – blir kost- naden per dag . Här är skillnaden mellan grupperna markant. I gruppen psykiskt störda missbrukare är den genomsnittliga kostnaden per dag i sjukpenning och per dag i sjukbidrag/pension. För gruppen kriminella missbrukare är snittkostnaden för sjuk- penning per dag och för utbildningsbidrag per dag. Inga bland de kriminella missbrukarna har sjukbidrag och inga av de psykiskt störda missbrukarna har utbildningsbidrag. Det verkar också som om missbrukarna med samtidig psykisk störning oftare har någon typ av förankring i arbetslivet, vilket man kan se av sjukpenningbeloppens storlek. Av pensionspoängen kan man se den svaga förankringen till arbetsmarknaden i gruppen unga krimi- nella. Samhällets kostnader för narkotikarelaterad brottslighet I sökes (Ds 1999:46) beräknas de samhälls- ekonomiska kostnaderna för den narkotika relaterade brottslig- heten till . Denna summa inkluderar kostnaderna för polisen, tullen, åklagarväsendet, domstolsväsendet, försäkringsbolag, detaljhandel och privat- personer. Utslaget per dag blir kostnaden . Icke samhällsekonomiska kostnader såsom värdet av stöld- gods och självrisker uppskattas i rapporten till lika mycket. har valt att inte ta med dessa kostnader i denna beräkning då det inte framstår som realistiskt att dessa kostnader skulle variera utifrån förändringar i missbruksgruppen.