sou · GOB330 · 2001-01-01 00:00:00 — Många har varnat för att skapa stora DNS-databaser, något som kan bli en följd av att förprövningen i det svenska systemet slopas. Under utredningens inledningsskede påtalades att det skulle vara omöjligt att skapa en DNS-databas med bibehållen hög teknisk funktionalitet med mer än en miljon domännamn direkt under toppdomänen. Det har emellertid visat sig att kapaciteten är väsentligt högre än så. Som exempel kan nämnas att den generiska toppdomänen .com har över nio miljoner domännamn registrerade direkt under toppdomänen och att det fungerar tekniskt bra. Enda egentliga följden av en större databas är att överföringstiderna till spegel-servrarna ökar med teknik som används . Beträffande DNS-informationen för .com tar överföringarna . Risken med en stor databas är således att det med dagens teknik tar innan ett registrerat domännamn finns i samtliga spegel-servrar. Mot detta skall sällas att det i ett system med förprövning vanligen tar för att över huvud taget få ett domännamn registrerat. En helt annan fråga är hur den som hanterar systemet skall anpassa sin verksamhet efter ett väsentligt mycket större antal användare. All informationshantering och alla ändringar avseende exempelvis kontaktinformation blir mer tidsödande, om antalet domännamn ökar. Problemet är emellertid övergående och det handlar uteslutande om att 64 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 anpassa tekniska och personella resurser efter de nya krav som ett system utan förprövning medför. Utredningen gör den bedömningen att NIC-SE har goda möjligheter att anpassa sin verksamhet efter de nya kraven och ser därmed inte att detta skulle vara ett hinder mot att slopa förprövningen. 4.5 Hur skall känneteckensrättsliga konflikter hanteras? 4.5.1 Konkurrens om samma namn Som nämnts inledningsvis bygger domännamnssystemet på att alla som använder Internet har en unik adress. Varje domännamn måste med andra ord vara unikt. är det är möjligt för olika innehavare att registrera varumärken och firmor med samma namn. För varumärken gäller exempelvis att dessa kan registreras för olika varugrupper utan att det innebär någon risk att produkterna sammanblandas. Varumärket finns både som ett kännetecken för försäkringar och knäckebröd, varumärket finns för både och fordon etc. Det faktum att alla domännamn måste vara unika innebär dock att det bara kan finnas ett och ett registrerat som domännamn direkt under toppdomänen .se. Problemet finns oberoende av vilket domännamnssystem som väljs. Den enda möjlighet som finns att permanent komma till rätta med den konkurrens som kan finnas mellan olika innehavare av samma namn är att tvinga dessa att dela på en hemsida som får det eftersökta namnet. Därefter får de olika innehavarna lägga länkar från den gemensamma hemsidan till sina respektive sidor. Detta har praktiserats på frivillig väg i några fall. Exempelvis har kommunerna (som måste dela på samma namn på grund av att det nu inte går att använda svenska tecken å, ä och ö i domännamn) en delad hemsida. Från den gemensamma hemsidan får användarna sedan klicka sig vidare till den kommun de vill besöka. Genom denna enkla lösning har de två användarna som konkurrerar om samma namn löst problemet att det inte går att ha mer än ett identiskt domännamn. Sannolikt innebär det inte heller några stora problem för användarna. Det enda som krävs är en ytterligare knapptryckning. Att och lyckades lösa sina mellanhavanden innebär dock inte att det är troligt att alla som konkurrerar om samma namn på den svenska delen av Internet kommer att visa samma beredvillighet. För att komma ifrån problemet med namnkonkurrens skulle därmed den som ansvarar för hanteringen tvingas införa en regel som kräver att SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 65 innehavarna av samma namn skall utgå från en gemensam hemsida. Idén är egentligen tilltalande men kommer sannolikt att medföra stora problem i samband med införandet. Det finns dessutom en rad tekniska och administrativa problem som kan bli svåra att lösa om användarna inte är överrens. Vidare är det omöjligt att ändra förutsättningarna för dem som redan fått domännamn registrerade enligt de gamla reglerna. Utredningen gör därför bedömningen att konkurrensen mellan olika innehavare av samma kännetecken om identiska domännamn är något som inte går att undvika med dagens teknik för Internetkommunikation. Detta oavsett vilket regelverk som knyts till den aktuella toppdomänen. 4.5.2 Missbruk Ett system utan förprövning utgår från att användarna enkelt skall kunna registrera domännamn. I detta ligger att det inte går ställa några krav på att sökanden måste visa upp en registrerad firma eller ett registrerat varumärke som skall förprövas för att ett domännamn skall beviljas. Det kan därmed bli möjligt för andra än innehavarna att registrera exempelvis varumärken. Ett sådant förfarande kan i flera fall innebära ett känneteckensrättsligt intrång, något som givetvis inte är tillåtet. Flera intressenter som utredningen har talat med har varnat för att känneteckensrättsliga konflikter kommer att uppstå om förprövningen slopas. Andra har påstått att risken för att det skall uppstå känneteckensrättsliga problem i ett system utan förprövning är överdriven. För att avgöra hur stor risken kan väntas vara är en naturlig utgångspunkt att jämföra med andra system där det inte finns någon förprövning . är ett näraliggande exempel där förprövningen slopades . som systemet i saknat förprövning har det uppstått en enda känneteckensrättslig konflikt som lett till prövning i domstol. Det exempel som brukar användas för att belysa att det verkligen finns problem i system utan förprövning är antalet konflikter i .com domänen. har ett hundratal konflikter mellan känneteckensinnehavare och innehavare av domännamn som är registrerade under toppdomänen .com lett till prövning i domstol. Det måste dock beaktas att det finns över 9 miljoner registrerade domännamn under toppdomänen .com samt att det amerikanska rättsliga systemet i mycket högre grad än det svenska använder sig av domstolsprocesser för att slita tvister. Mot bakgrund av dessa erfarenheter är det, överfört på svenska förhållanden, rimligt att uppskatta antalet konflikter till något enstaka fall som går till prövning i domstol. 66 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 Utredningen gör således bedömningen att det inte kommer att uppstå särskilt många känneteckensrättsliga konflikter i det svenska systemet när förprövningen slopas. Det skulle med andra ord vara fullt möjligt att genomföra ändringen av det svenska systemet utan några särskilda regler som tar sikte på känneteckensrättsliga problem. Eftersom firmor och varumärken är av mycket stor betydelse för innehavarna kan det dock finnas anledning att vidta vissa försiktighetsåtgärder. Ett sätt att minska antalet potentiella konflikter är att lätta på reglerna lite i taget. Genom att bara tillåta att registrerade innehavare av kännetecken får möjlighet att registrera domännamn undviker man att andra användare registrerar dessa skyddade namn. När så förprövningen slopas har redan de känneteckensinnehavare som velat haft möjlighet att registrera sina namn. Om ett användningstvång införs i det svenska domännamnssystemet är det också något som försvårar för dem som försöker registrera domännamn endast i syfte att sälja till innehavare av registrerade kännetecken. Dessutom innebär en regel, som tvingar den som ansöker om en domännamnsregistrering att acceptera att användandet inte får utgöra ett intrång i en i gällande känneteckensrätt, en markering att missbruk inte accepteras. Även om någon skulle välja att bryta mot den uppställda regeln och registrera ett domännamn som utgör ett intrång i någon annans rätt så kan man med stöd av regeln komma till rätta med problemet genom att avregistrera de namn som utgör intrång i andras rättigheter. Förfarandet utgör nämligen ett avtalsbrott och kan därmed vara grund för avregistrering. Med dessa åtgärder anser utredningen att antalet konflikter kommer att hållas på en låg nivå. I de fall det ändå kommer att finnas behov av en prövning står de allmänna domstolarna till förfogande. Dessa har kompetens härför och ansvarar redan för att lösa konflikter i samband med känneteckensintrång. Självklart finns den möjligheten även när intrånget begåtts genom användning av ett domännamn. Under utredningsarbetets gång har det framkommit synpunkter om att det skulle vara lämpligt att alla konflikter som innefattar domännamn hänskjuts till en och samma domstol, detta för att samla kompetens och erfarenhet och därmed bidra till en enhetlig bedömning. Utredningen kan dock inte utan ytterligare överväganden föreslå att en sådan regel införs. Om det visar sig att det blir problem för de allmänna domstolarna att hantera de tvister som uppstår i samband med domännamnsanvändning , bör emellertid denna möjlighet övervägas. Som skäl härför kan anföras att området är komplicerat och att det sannolikt kommer att uppstå få tvister. Ett annat problem som det finns anledning att uppmärksamma är att en process i allmän domstol är både kostsam och tidskrävande. Detta är SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 67 något som främst missgynnar små aktörer. För att underlätta för dessa skulle det därför kunna vara rimligt att bygga upp ett konfliktlösningssystem som liknar det som ICANN antagit för de generiska toppdomänerna. Systemet tar sikte på domännamnsregistreringar i ond tro, där någon registrerat ett domännamn i uppenbart syfte att missgynna en känneteckensinnehavare, antingen för att snylta på dennes goda anseende eller för att sälja domännamnet. En känneteckensinnehavare som anser att domännamnsregistreringen är ett intrång i kännetecknet i fråga har möjlighet att ta kontakt med en liten flexibel nämnd som snabbt och billigt kan ta ställning till detta. Om nämnden kommer fram till att det är så kan den besluta att domännamnsregistreringen skall upphävas. Inga andra sanktioner är möjliga. Nämnden skall bestå av betrodda personer och parterna har själva möjlighet att utse ledamöter. En stor fördel både för effektiviteten och kostnaderna är att all korrespondens skall kunna skötas elektroniskt. För mer information om det konfliktlösningssystem som ICANN använder hänvisas till bilaga 5. Systemet tillämpas, som nämnts, beträffande de generiska toppdomänerna. Det har emellertid föreslagits att systemet också skall kunna användas som mall för konfliktlösning avseende de nationella toppdomänerna. Utredningen menar att det är en stor fördel om det konfliktlösningssystem som används för den svenska toppdomänen är anpassat efter andra system i världen. Det system som ICANN använder har förutsättningar att utvecklas till en gemensam standard och därmed kan det vara lämpligt att skapa samma möjlighet i . Om det blir aktuellt att införa alternativa konfliktlösningsmöjligheter bör därför ICANN:s modell användas som mall. Utredningen gör dock den bedömningen att det inte är aktuellt i detta skede. Anledningen härtill är främst att risken för konflikter framstår som liten. Dessutom är problemet med att skapa alternativa domstolar, exempelvis en av domännamnsdispyter, att de i många fall upplevs som myndigheter av användare som kommer i kontakt med dem. Det är dessutom olyckligt om känneteckensrätten skulle bli föremål för bedömning i en rad olika organ förutom de allmänna domstolarna. Vid de samtal utredningen har haft med har det framkommit att också framhåller att det är angeläget att det kännteckensrättsliga området behandlas enhetligt. En enhetlig bedömning skapas bäst genom att så långt som möjligt pröva känneteckensrättsliga konflikter i samma ordning. Sammanfattningsvis gör utredningen den bedömningen att tvister avseende domännamn i största möjliga mån bör hänvisas till de befintliga organen för tvistlösning, dvs. de allmänna domstolarna. För att minska antalet potentiella konflikter bör under en över 68 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 gångsperiod låta rättighetsinnehavare registrera domännamn direkt under toppdomänen .se, innan förprövningen slopas helt. Vidare bör de känneteckensrättsliga problemen beaktas i de klara och enkla regler som skall gälla för registrering under toppdomänen .se. Om det inte är absolut nödvändigt, bör inte alternativa domstolar införas. Visar det sig att det ändå finns behov av att skapa sådana möjligheter, får den frågan övervägas särskilt. Samma sak gäller beträffande behovet av att samla alla konflikter som rör domännamn i en utvald domstol. 4.6 Hur tillgodoses konsumentintresset? Konsumenten har en särskilt skyddsvärd ställning i svensk rättstradition. Det är därför angeläget att också den verksamhet som bedrivs under ett domännamn som registrerats under den svenska toppdomänen .se beaktar konsumentintresset. Konsumenter som handlar på Internet, på hemsidor som finns registrerade under .se, skall kunna lita på att de då åtnjuter motsvarande skydd som de skulle göra om de handlade i en butik eller via postorder. Att det skall vara så garanteras av att alla som registrerar domännamn under .se måste acceptera att svenska konsumentregler gäller. Om det skulle visa sig att en handlare på Internet som bedriver verksamhet under en .se domän inte följer nämnda regler, kan konsumenten på samma sätt som beträffande oegentligheter i den verkliga världen få rätt; exempelvis genom att kontakta konsumentombudsmannen, reklamationsnämnden eller genom att gå till domstol. Handel på Internet kan emellertid sägas ställa ytterligare krav på säkerhet och skydd. Ett skäl till detta är att elektronisk handel är ett nytt fenomen och många konsumenter känner osäkerhet i samband med handel som bedrivs över Internet. Vidare kan det argumenteras för att det är lättare att undandra sig ansvar för den handel man bedriver, om försäljningen sker på Internet i stället för från ett fast driftställe här i landet. Utredningen gör den bedömningen att parterna i samband med tvister som rör konsumenthandel i första hand bör förlita sig på de instrument som finns för att garantera att konsumentskyddet efterlevs. Genom att dessutom kräva att de som registrerar ett domännamn under den svenska toppdomänen .se följer svenska regler för konsumentskydd markeras att detta är något som är viktigt för dem som skall agera under ett domännamn i toppdomänen .se. I de fall domännamnsinnehavaren inte följer de villkor som skrivits på skall det resultera i att domännamnet avregistreras. Genom att avregistrera företag som bryter mot registreringsavtalet kommer antalet konflikter med konsumenter att minska. SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 69 kriterium vid avregistrering skall vara att domännamnsinnehavaren bryter mot registreringsavtalet och därtill inte vidtar rättelse. Det är angeläget att frågor om avregistrering handläggs snabbt. Utredningen menar sammanfattningsvis att det finns goda förutsättningar för att tillgodose konsumentintresset om reglerna ändras i enlighet med utredningens förslag. Utgångspunkten är att konsumenter har samma skydd som alltid även när inköpen sker via en hemsida som sorterar under den svenska toppdomänen .se. Utredningen föreslår därutöver att konsumentintresset skall beaktas också i avtalen som reglerar domännamnsregistreringarna. Den som bedriver verksamhet på en .se domän riskerar därmed avregistrering om hänsyn inte tas till konsumenterna. Hotet om avregistrering är i sig återhållande och innebär förbättrade möjligheter för den konsumentrelaterade e-handeln. Vidare rekommendationer avseende konsumenter finns i kapitel 6. 4.7 Andra effekter av slopad förprövning Det finns ytterligare skäl som talar för ett system utan förprövning. Man slipper de problem, som nämnts tidigare, med att den privata aktör som hanterar registreringarna får en myndighetsliknande karaktär. Det är främst de olika momenten av prövning som skapar dessa drag av myndighetsutövning (se avsnitt 1.8). När förprövningen och reglerna som styr den tas bort försvinner också till stora delar de drag av myndighetsutövning som finns i det nuvarande systemet. Det kan i sammanhanget tilläggas att utredningen är tveksam till om det över huvud taget är lämpligt att låta privata aktörer sköta hanteringen så som systemet är utformat . Genomförandet av de av utredningen föreslagna regeländringarna är med andra ord en förutsättning för att hanteringen skall kunna fortsätta att ske inom ramen för den privata sektorn. Utredningen menar dock att domännamnshanteringen hör hemma där. Vidare gör ett system utan förprövning att det blir möjligt att bygga upp ett registreringssystem där hanteringen kan skötas helt elektroniskt. Det ger avsevärda besparingar både och kostnader för de sökande. Framför allt gäller detta nystartade företag. En följd av detta är att det blir möjligt att ge ombuden vidare befogenheter så att dessa får möjlighet att registrera domännamn fullt ut, inte bara ta emot ansökningar och vidarebefordra dessa till NIC-SE. Det skulle således kunna innebära att ombuden får vidare befogenheter. En sådan ändring innebär dock att det kommer att ställas högre tekniska krav på ombuden. Utredningen gör dock den bedömningen att flera av dagens ombud är väl kvalificerade för uppgiften. 70 Överväganden och förslag avseende regelverket SOU 2000:30 ombuden en tydligare roll som registreringskontor kan NIC-SE:s uppgifter renodlas till bevakning av den tekniska funktionaliteten. Förslaget förutsätter givetvis att beaktar att avgifterna som NIC-SE tar ut av ombuden anpassas efter de nya förhållandena som det ökade antalet domännamnsregistreringar och den minskade administrationen innebär. För att garantera säkerheten och funktionaliteten i det nya systemet kommer avtalen mellan de olika aktörerna att vara centrala. Användaren kommer att ta kontakt med ett ombud som under fri konkurrens utför registreringar av domännamn under toppdomänen .se. I samband med registreringarna måste emellertid sökanden acceptera kraven som specificerats i avsnitt 4.2 och som ger möjlighet att fatta beslut om att avregistrera ett domännamn om användaravtalet inte efterlevs. För att garantera att NIC-SE får korrekt kontaktinformation om vem som ansvarar för respektive domännamn, måste det finnas fasta rutiner som stadgar hur ändringar i dylik information skall förmedlas mellan användarna, ombuden och NIC-SE. Vidare måste det finnas ett avtal om hur den tekniska driften skall hanteras mellan ombuden och NIC-SE. Därutöver bör som ett avtalsvillkor skrivas in regler för hur ett avregistreringsärende skall hanteras såväl vad avser administrativa som tekniska frågor. Det är också lämpligt att NIC-SE:s uppgifter specificeras i en skriven instruktion mellan och . Eftersom hanterar det svenska domännamnssystemet utan vinstintresse blir en viktig del av instruktionen mellan stiftelsen och NIC-SE hur intäkterna skall redovisas. Det nya systemet innebär som utredningen ser det fördelar för alla parter. Hela registreringsförfarandet blir enklare för användarna som i normalfallet bara behöver kontakta ett ombud som automatiskt kommer att kunna utföra en domännamnsregistrering. Ombuden slipper, som det uttryckts av några ombud utredningen talat med, sitta på två stolar, dvs. både vara företrädare för sina kunder samt en första förprövningsinstans gentemot NIC-SE. NIC-SE slipper den praktiska administrationen av registreringarna som den nuvarande förprövningen innebär och kan koncentrera sig på huvuduppdraget att garantera den tekniska funktionaliteten. får slutligen en tydligare roll som uppdragstagare och huvudansvarig för hanteringen Detta kan åstadkommas bland annat genom att domännamnsregistreringarna utförs av ombuden som är helt fristående från . Med denna nya rollfördelning kommer den kompetens som finns i de befintliga organisationerna bättre till sin rätt. Ombuden som har en större kundkontakt och bättre möjligheter att agera marknadsmässigt, blir ett tydligt ansikte utåt mot användarna. NIC-SE slipper ägna tid SOU 2000:30 Överväganden och förslag avseende regelverket 71 och resurser åt förprövning och kan koncentrera sig på att bygga upp sin tekniska kompetens. i sin tur får en tydligare roll som ansvarig för hanteringen. För att lösa denna uppgift finns det kunnande inom olika organisationsdelar. De olika nämnder som inrättats för att administrera det hittillsvarande systemet kan få andra roller i det nya. Den kompetens som har byggts upp inom de två nämndorganisationerna NDR och NÖD, där en stor del av kunnande på domännamnsområdet finns samlad, kommer självfallet att vara viktig även , inte minst i samband med att de nya avtalen skall arbetas fram. SOU 2000:30 73 5 Överväganden och förslag avseende organisationen 5.1 Utgångspunkter Som framgår av föregående kapitel finns det stora möjligheter att göra de ändringar som behövs för att det svenska domännamnssystemet skall uppfylla målen. Detta kan ske dels genom regeländringar, dels genom de organisatoriska förändringar som blir en följd av att förprövningen slopas. Det har också, som nämnts, visat sig att det framkommit förhållandevis lite kritik mot de agerande organisationerna. Flera intressenter har dock påtalat bristen på legitimitet i det hittillsvarande systemet. En stor del av legitimitetsbristen har sin förklaring i det hittillsvarande regelverket. Att uppdraget att hantera domännamnssystemet i sker helt utan något stöd i lag eller avtal är också en del i förklaringen. Att de organisationer som har tagit på sig uppdraget att hantera domännamnssystemet i upplevs som legitima av användarna är av största vikt. Förslagen i denna del syftar därför främst till att skapa organisatorisk legitimitet åt domännamnssystemet. Utredningen har härvid tagit intryck av det förslag rörande delegering av ansvaret för hanteringen av de nationella toppdomänerna som GAC har arbetat fram och som har presenterats i kapitel 3. GAC:s förslag är i och för sig ännu inte antaget av ICANN, som under det senaste mötet i detta år beslutade att GAC:s förslag skulle diskuteras vidare under öppna former och förhoppningsvis vara färdigt för ett beslut om antagande vid mötet i . Det finns en önskan både från det svenska samhällets sida och från de ansvariga för de befintliga organisationerna att en legitim grund för domännamnshanteringen skapas. har exempelvis uttryckt att det skulle vara bra om staten tydligare visade sitt intresse och tog ett större ansvar för domännamnsfrågorna. Att staten har ett inflytande över hanteringen och ett ansvar för att den sköts på ett bra sätt stöds också av det faktum att det finns ett brett internationellt samförstånd 74 Överväganden och förslag avseende organisationen 2000:30 om att hanteringen av de nationella toppdomänerna skall drivas på ett allmännyttigt sätt. Utredningen menar att dessa önskemål kan tillgodoses i ett system som bygger på de förslag GAC framfört. 5.2 En svensk modell motsvarande den som GAC föreslagit Utredningen föreslår att inför en avtalsmodell motsvarande den som GAC har föreslagit för delegering av ansvaret för de nationella toppdomänerna. Argumenten för att skapa denna avtalskonstruktion är flera och det finns mycket få skäl mot den. Det främsta skälet till att införa den föreslagna avtalskonstruktionen är den ovan nämnda uppfattningen bland användarna att den nuvarande organisationen har bristande legitimitet. Ett annat skäl är att det finns en stark önskan bland världens länder att komma till rätta med den otydlighet som gäller beträffande delegeringen av uppdraget att hantera de nationella toppdomänerna. Denna önskan har konkretiserats i GAC-förslaget. Utredningen är av den uppfattningen att det är önskvärt att agerar i enlighet med de strävanden som finns internationellt på ett så globalt område som domännamnshantering.