sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Man menar att de problem som hänger samman med regionbildningen och den massmediala fokuseringen på den politiska situationen samt hälso- och sjukvårdens ekonomiska problem inte får skymma sikten för det regionala självstyrets möjligheter när det gäller regionens utveckling. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 3Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten I detta kapitel ges en sammanfattande bild av pågående och planerad regional samverkan i de län som står utanför försöksverksamheten. Re- dovisningen bygger i huvudsak på en studie – Gamla län blir nya regio- ner? – som Statskontoret har genomfört på uppdrag av kommittén. En delrapport av studien lämnades och refererades i kommitténs delbetänkande (SOU 1998:166). Statskontorets slutrapport, som utgör underlag för detta kapitel, är daterad . Mot bakgrund av den relativt snabba utveck- lingen på det regionala området har det därför varit nödvändigt att komplettera materialet med senare inkomna fakta. Uppgifter som an- vänts är hämtade från Svenska Kommunförbundets inventering av läns- förbundens och kommunernas syn på regional samverkan och regionalt självstyre efter 2002, daterad samt kommun- och landstingsförbundens gemensamma inventering av förekommande sam- verkan, gjord . Dessutom har uppgifter hämtats från regionala hemsida på Internet, Region 2002+, och direkt från regionala kon- taktpersoner i länen. När det gäller avsnitten 3.2.2–3.2.5 har skriften Associationsrätten författad av (1999) och skriften Kommunala samverkansformer författad av och (2000) varit viktiga källor. Redovisningen i detta kapitel fokuserar i första hand på de nya sam- verkansformer som vuxit fram inom existerande länsgränser. Med nya samverkansformer avses politiska fora som behandlar gemensamma frågor för länet/regionen under ledning av förtroendevalda från kom- muner och landsting. De regionala partnerskap som bildats främst för arbetet med regionala tillväxtavtal kan också betraktas som ett nytt in- slag på den regionala arenan. Dessa beskrivs i kapitel 2 och 4. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten Vidare lämnas redogörelser för nya samverkansformer över existe- rande länsgränser samt över nationsgränser. 3.2Samverkansformer och aktörer på den regionala nivån Statskontoret beskriver i sin rapport hur den negativa ekonomiska ut- vecklingen –talets första hälft ledde till en ökad insikt om behovet av samverkan på regional nivå. I alla län har ett samarbete vuxit fram och etablerats mellan staten, och kommunerna kring de regionala utvecklingsfrågorna. Främst har det varit sysselsätt- nings- och näringslivsfrågor som utgjort grunden för samarbetet och ofta har näringsliv och organisationer funnits med som parter. Samar- betet mellan stat och kommuner har –talets senare hälft vuxit genom bl.a. särskilda beslutsgrupper för strukturfondsbidrag, samverkan i arbetsmarknadsfrågor och i kompetensutveckling. Initia- tivtagare till denna form av samarbete har varit som också svarar för samordningen. I många län har samarbetet formaliserats i utvecklingsråd eller länsstrategiråd med uppgift att lägga fast långsikti- ga utvecklingsplaner samt stödja och samordna genomförandet. Exem- pel på sådana råd är i län, i län, i och i . –talets senare hälft har också nya samverkansformer ut- vecklats med en uttalad inriktning mot ett ökat regionalt självstyre. Denna samverkan grundar sig på delvis andra faktorer. EU– inträde, den europeiska regionaliseringen samt den regionala försöks- verksamheten i , , län och har drivit på utvecklingen. I de flesta fall har det varit fråga om gemen- samma initiativ från de politiska partierna, landstingen och kommuner- na eller . Syftet är att ge ut- vecklingsarbetet en fast regional demokratisk förankring under tydlig politisk ledning samt att förbereda ett eventuellt beslut om ny regional samhällsordning. När Statskontoret slutförde sin studie hade sådana initi- ativ tagits i tolv av de sjutton länen utanför försökslänen. kan man konstatera att det i varierande utsträckning har tagits steg i den rikt- ningen i samtliga län. Enligt Svenska Kommunförbundets inventering Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 101 har elva län genomfört en utredning med syfte att in- rätta ett regionalt självstyrelseorgan. I tre län pågår ett utredningsarbete och i ytterligare tre län förs diskussioner. Tillväxtavtalen och arbetet med strukturfonderna, som beskrivs ut- förligt i kapitel 2, utgör grunden för ytterligare en ny samverkansform på den regionala arenan, s.k. partnerskap mellan stat, kommuner, landsting, näringsliv och organisationer. Statskontoret konstaterar att partnerskapen, samarbetet i råd med som spelförare samt de politiska initiativen till samver- kan på regional nivå utgör tre olika urskiljbara utvecklingslinjer. I ett och samma län kan dessa pågå parallellt. Parlamentariska grupper som bildas av flera huvudmän har ingen offentligrättslig status och kan alltså inte fatta formella beslut. I flera fall används nu denna form för att diskutera hur den framtida organisa- tionen av det regionala utvecklingsarbetet skall utformas. I något fall övervägs att använda detta alternativ som en mer permanent samarbets- form. Formen för samverkan är inte så betydelsefull så länge berörda parter är eniga i alla de frågor som man samverkar omkring. Men om alla parter måste vara eniga för att ett beslut skall kunna genomföras, och sådan enighet inte råder, är det lätt att inse att kravet på konsensus kan vara förlamande. I ett kommunalförbund kan majoritetsbeslut fattas. Beslut kan såle- des fattas i en fråga även om någon part motsätter sig beslutet. Staten får inte ingå i ett kommunalförbund och det finns ingen of- fentligrättslig form för samverkan mellan stat och kommun som möj- liggör ett gemensamt beslutsfattande. Visserligen kan man enligt Stats- kontoret tänka sig privaträttsliga samverkansformer, t.ex. föreningar eller bolag, men dessa former brister i demokratiska avseenden och i insynsfrågor. Som framgår av den fortsatta framställningen pågår samverkan av varierande slag i samtliga län som inte omfattas av försöksverksamhe- ten, i flera fall med det uttalade syftet att förbereda bildandet av någon form av självstyrelseorgan i försökslagstiftningens mening. Syftet med redovisningen i detta avsnitt är att redovisa en heltäckande bild av fak- tiskt existerande och möjliga former för samverkan som sträcker sig från enklare till mera avancerade former och som inte kräver särskild lagstiftning. I föreliggande avsnitt redovisas de former som används för inom- och mellanregional samverkan av skilda slag, dels vad gäller former som är offentligrättsligt och i vissa fall även privaträttsligt reglerade (gemensam nämnd, kommunalförbund, samverkan enligt speciallag- stiftning, avtal, aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten förening och stiftelse), dels informell samverkan (projekt, nätverk). De olika formerna beskrivs relativt standardiserat i fråga om reglering av formen och vissa viktiga egenskaper; exempel ges också på den aktu- ella formen i praktisk tillämpning. 3.2.2Offentligrättsligt reglerad samverkan: gemensam nämnd, kommunalförbund m.m. Alla kommunala verksamheter med undantag för civilt försvar kan bli föremål för samverkan i en gemensam nämnd. Regleringen (3 kap. 3 a– c §§ KL) tillåter inte bara att kommuner samverkar med andra kommu- ner och landsting med andra landsting. Kommuner får också samverka med landsting under förutsättning att den verksamhet man vill att den gemensamma nämnden skall sköta är gemensam. En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter enligt särskilda föreskrifter och för verksamheten i övrigt, vilket innebär att en gemensam nämnd kan få uppgifter i sam- ma utsträckning som inomkommunala nämnder. Samarbetet i en ge- mensam nämnd kan t.ex. avse gymnasieskolan. En annan möjlighet kan vara att slå samman sjukvårdsdistrikt från två olika landsting och lägga det sammanslagna distriktet under en gemensam nämnd i ett av lands- tingen. En gemensam nämnd ingår endast i en av de samverkande kommu- nernas eller landstingens organisation. Kommunallagens regler om nämnder tillämpas, med vissa kompletteringar. Till grund för samverkan i en gemensam nämnd skall det finnas ett nämndreglemente och en överenskommelse om samverkan. Sammanfattningsvis kan sägas om egenskaperna hos formen ge- mensam nämnd att högsta beslutande organ formellt sett är fullmäktige i det landsting eller den kommun som tillsatt nämnden, att valet är indi- rekt (fullmäktige utser ledamöter och ersättare) och att kompetensen är den som enligt kommunallagen tillkommer en nämnd. Formen gemen- sam nämnd förekommer t.ex. på miljöområdet (två eller flera kommu- ner har en gemensam ) och hjälpmedelsnämnder (gemensamma nämnder mellan kommuner och landsting). är en form för samverkan som fun- nits . Ett kommunalförbund har väsentligen samma organi- satoriska uppbyggnad som en kommun eller ett landsting. De flesta kommunalförbunden, ett sextiotal, finns inom rädd- ningstjänsten, vatten- och avloppsverksamhet, utbildning och vård/be- handling. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 103 Reglerna om kommunalförbund fanns i en särskild lag, kommunalförbundslagen (1985:894). Från för- des dessa regler in i kommunallagen (3 kap. 20–28 §§). Reglerna har därvid moderniserats och förenklats. Reglerna för bildande av kommunalförbund har förenklats; ett kommunalförbund är formellt bildat när förbundsordningen har anta- gits av medlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i för- bundsordningen (20 §). Möjligheterna att reglera detaljfrågor i för- bundsordningen har vidgats (27–28 §§). Överlämnade uppgifter behö- ver inte vara gemensamma för medlemmarna. Det enda formella kravet är att de skall avse vården av kommunala angelägenheter (20 §). Detta medför en möjlighet att bilda s.k. flersaksförbund, där medlem- marna i förbundet tar med sig kompetenser av olika slag, som tillsam- mans utgör kommunalförbundets kompetens. Förbundsmedlemmarnas möjligheter till styrning och insyn har förstärkts. Regler kan sålunda tas in i förbundsordningen, t.ex. om förbundets ekonomiska förvaltning vad gäller budgetprocessen och den ekonomiska uppföljningen. Små- partier som inte är representerade i den beslutande församlingen kan i förbundsordningen tillerkännas närvaro- och yttranderätt i fullmäktige eller direktion i enlighet med 5 kap. 21 § kommunallagen. Rätten till utträde ur ett kommunalförbund är ovillkorlig (26 §). Uppsägningstiden skall vara om inte anges i förbundsordningen. Det är möjligt att inrätta nämnder också i ett kommunalförbund som är orga- niserat med förbundsdirektion. Medlemmarna kan numera också låta förbundsstyrelsen vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige. En ytterligare nyhet är att friheten har ökat vad gäller medlemmarnas möj- lighet att komma överens om representationen i den beslutande för- samlingen (förbundsfullmäktige eller direktion). Dock skall enligt 23 § tredje stycket en medlem vara representerad i den beslutande försam- lingen med minst en ledamot och en ersättare. I en kommentar till kommunallagen (m.fl., 1997) framhålls att en rad av de frågor som tidigare behandlades i lag numera kan reg- leras av parterna själva i förbundsordningen. I lagen regleras i princip endast frågor av konstitutiv karaktär, vilket betyder att den interna or- ganisationsfriheten ökar och att förbundsordningen blir ett viktigare instrument än tidigare för regleringen av förbundets förhållanden. I lagen anges de frågor som måste regleras i förbundsordningen (28 §). Huvudregeln är att kommunallagen gäller i tillämpliga delar (21 §). Beslut inom kommunalförbund kan liksom tidigare överklagas genom kommunalbesvär enligt 10 kap. KL. Sammanfattningsvis utövas således den beslutande makten i ett kommunalförbund av förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen. Valsättet är indirekt, varvid förbundets medlemmar (kommuner eller Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten landsting) väljer representanter till den beslutande församlingen. Ett kommunalförbunds kompetens omfattar allt som ingår i den allmänna kommunala kompetensen. är verksamma på ett fler- tal områden, främst räddningstjänst, VA, utbildning och vård/behand- ling. Till detta kan läggas att det finns intressanta möjligheter att utnyttja bestämmelserna om tillskapa former för långtgående samverkan inom ramen för den kommunala kompetensen mellan två eller flera landsting och de i landstingen ingående kommu- nerna i frågor som rör regional utveckling i allmänhet. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 3.2.5 Interregional samverkan. För fullständighetens skull bör här också nämnas att det också finns former där lagstiftaren förutsatt att kommuner eller landsting samver- kar. Exempel på detta är räddningstjänstlagen (1986:1102), renhåll- ningslagen (1979:596), miljöskyddslagen (1969:387), hälsoskyddsla- gen (1982:1080). I räddningstjänstlagen ges kommunerna vida möjlig- heter att samverka med varandra. En kommun kan t.ex. sluta avtal med en annan kommun om att sköta hela räddningstjänsten inklusive de delar som innefattar myndighetsutövning. Enligt renhållningslagen får en kommun avtala med en annan kommun om att sköta renhållnings- verksamhet i de delar som inte avser beslutsfattande. Samverkan är också möjlig när det gäller tillsyn enligt bl.a. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. 3.2.3Offentligrättsligt reglerad samverkan: kommunala företag Kommunala bolagsbildningar har förekommit sedan andra delen av 1800–talet, men först kommunallag har de kommunala före- tagens ställning lagreglerats. Som kommunalt företag räknas enligt 3 kap. 16 § kommunallagen ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekono- misk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Kommuner och landsting får på grundval av denna bestämmelse över- lämna vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till sådana rättssubjekt. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning mot enskild enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kom- munala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). I 3 kap. 17 § KL finns bestämmelser om de legala villkoren för bil- dande av helägda kommunala aktiebolag och stiftelser. Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 105 skall, innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller lands- tinget innehar samtliga aktier, fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut fattas som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Detsamma gäller när kommunen eller bildar en stiftel- se för en angelägenhet. I 3:18 KL finns bestämmelser om delägarskap i sådana bolag eller föreningar där kommunen eller beslutar tillsammans med någon annan. Kommunens eller skyldigheter vad gäller ansvar och kontroll regleras i 3:19 KL. Formerna aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftel- se regleras också i privaträttsliga former, vilket beskrivs nedan. Ett aktiebolag är en egen juridisk person utan personlig ansvarighet för delägarna, vars förhållanden regleras i aktiebolagslagen (1975:1385). Lagen innehåller regler om hur bolag bildas och registre- ras, om bolagets organ (styrelse, bolagsstämma, verkställande direktör och revisorer), om skydd för aktieägarminoriteter och borgenärer samt om likvidation av aktiebolag. Svensk aktiebolagsrätt reglerar två typer av aktiebolag, privata och publika aktiebolag. Publika aktiebolag måste ha ett högre aktiekapital än privata bolag. Endast publika bolag får vända sig till allmänheten för att anskaffa kapital. Kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande över ett aktie- bolag, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälf- ten av samtliga röster i bolaget eller annars förfogar över så många röster i detta. Aktiebolagsformen är den utan jämförelse vanligaste associations- formen i . 1999 fanns det över 300 000 aktiebolag, av vilka ca 1 300 var kommunala företag med kommunen eller som ma- joritetsägare. Sådana aktiebolag är vanligast förekommande i fråga om samverkan på kommunikationsområdet. Ett exempel är . Ett exempel från ett annat verksamhetsområde är museums AB, som drivs av kommun och . Ett handelsbolag är ett bolag där delägarna avtalat om att bedriva näringsverksamhet i bolag och bolaget införts som handelsbolag i han- delsregistret. Reglerna om handelsbolag finns i lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. Handelsbolag är i först hand avsedda för små bolag där bolagsmännen litar på varandra och verkar aktivt i bola- gets verksamhet. Ett handelsbolag är en juridisk person. Varje bolags- man kan som huvudregel fatta beslut på bolagets vägnar och binda bo- laget i förhållande till tredje man. Varje bolagsman är primärt och soli- Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten dariskt ansvarig för bolagets förpliktelser. Ett handelsbolags resultat delas som huvudregel lika mellan bolagsmännen. Eftersom ett handels- bolagsförhållande bygger på förtroende mellan bolagsmännen innehål- ler lagen regler om upplösning av handelsbolag i situationer där förtro- endeförhållandet typiskt sett inte längre föreligger. En ekonomisk förening bedriver ekonomisk verksamhet för sina medlemmars intressen. Föreningen är en självständig juridisk person utan juridiskt ansvar för delägarna. Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar innehåller regler om hur en ekonomisk förening registreras, om föreningens organ (styrelse, föreningsstämma, verkställande direk- tör och revisorer), om skydd för medlemsminoriteter och borgenärer samt om likvidation. Ett formellt krav på en ekonomisk förening är att den skall ha sty- relse och stadgar. Styrelsens ledamöter utses i regel av fullmäktige i de samverkande kommunerna eller landstingen. Kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande över en ekonomisk före- ning, om de har rätt att tillsätta och avsätta mer än hälften av styrelsens ledamöter. är ofta en form av producent- eller konsument- kooperativ och är enligt en undersökning av Svenska kommunförbun- det vanliga inom näringslivs- och turistsamverkan. Exempel på sam- verkan i denna form är Vindue, där svenska och norska kommuner till- sammans med IT–företag arbetar för att marknadsföra och utveckla regionen och dess IT–företag i . En ideell förening är en juridisk person utan personlig ansvarighet för delägarna som bildas genom att medlemmarna utser en styrelse och antar stadgar om föreningens ändamål m.m. Ideella föreningar är inte reglerade i lag. Några särskilda krav på vilka som kan vara medlemmar finns inte. Följaktligen kan t.ex. kommuner, landsting organisationer, företag etc. vara medlemmar. Enligt en kartläggning som genomfört används samverkansformen ideell före- ning i princip endast inom området övergripande samverkan. Ett exem- pel på en ideell förening är Östsam, som beskrivs närmare i avsnitt 3.3. är en enskild juridisk person, som förvaltar medel som anslagits för ett särskilt ändamål. Stiftelser regleras i stiftelselagen (1994:1220). Stiftelsens verksamhet skall ha ett speciellt syfte eller ändamål. Huvudsyftet för stiftelsens ändamål kan inte ändras utom i undantagsfall. Den part som vill utträda ur stiftelsen kan i princip inte återfå den ekonomiska insats som gjorts vid stiftelsens bildande. Stif- telsens styrelse, som väljs av de samverkande parterna, är högsta be- slutande organ. Dess kompetens är grundad på ett stiftelseförordnande, i vilken grunderna för verksamheten lagts fast. Liksom fallet är med en ekonomisk förening anses kommuner och landsting ha ett rättsligt be- Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten 107 stämmande inflytande över en stiftelse, om de på grund av stiftelseför- ordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av styrelsens le- damöter. Exempel på stiftelser som samverkansform är Stiftelsen , som har läns landsting och kommun som huvudmän. Stiftel- sen har till uppgift att verka för funktionshindrade och deras möjlighe- ter på arbetsmarknaden. Stiftelsen arbetar på uppdrag av länsarbets- nämnden och har hela länet som arbetsfält. Ett annat exempel är i som kommunerna i , och län samt bl.a. driver tillsammans för att främja utvecklingen i . Alla parter bidrar ekonomiskt till institutet, som också får pengar från sponsorer och via anslag till projekt. Informell samverkan äger framför allt rum i form av projekt och nät- verk. Projektsamverkan är relativt vanlig inom bl.a. hälso- och sjukvår- den, och då framför allt inom de områden där både kommun och lands- ting har ett huvudmannaansvar. Det kan t.ex. vara en organisationsform som används innan en verksamhet formalise- ras och permanentas. Som exempel på samverkansprojekt kan nämnas Ny hälso- och sjukvårdspolitik i , där kommun- och lands- tingspolitiker, vårdpersonal och tjänstemän gemensamt diskuterar häl- so- och sjukvårdens framtidsfrågor. Ett annat exempel är det skadefö- rebyggande arbete som pågår i flera län Risklinjen som i vissa fall bedrivs i projektform. Nätverk är en lös form av samverkan som ofta används för erfaren- hetsutbyte (för en mer ingående diskussion om nätverk se avsnitt 4.4.2). Nätverket kan inte fatta formella beslut, utan respektive part som ingår i nätverket fattar beslut för sin egen del om åtaganden som anknyter till samverkan. Det är vanligt att politiker träffas i nätverks- form för att diskutera frågor där man har gemensamma intressen på t.ex. regional nivå. Frågorna som diskuteras kan vara aktualitetsprägla- de eller inriktade på mera långsiktiga problem och hur de skall lösas. De fria diskussionerna inom nätverket kan sedan föras vidare på de samverkande kommunernas hemmaplaner. Ett exempel på samverkan i nätverksform är och , där politiker och tjänstemän från 11 kommuner i , och träffas för diskussioner om t.ex. hög- skolefrågor och mellanregional samverkan. Ett annat exempel är det Regionalt samarbete utanför försöksverksamheten internationella arbetet i , som leds av en kommitté med representanter från kommuner och landsting men där man i nätverks- form driver de internationella frågorna tillsammans med andra intres- senter. Samverkan över länsgränser – interregional samverkan – mellan kom- muner respektive landsting eller mellan kommuner och landsting kan ske i praktiskt taget alla de former som redovisats i det föregående i detta avsnitt. Interregional samverkan beskrivs närmare i avsnitt 3.4. När det särskilt gäller samverkan inom ett kommunalförbund har det i avsnitt 3.2.2 framhållits att denna form har en betydande potential och flexibilitet. Det finns flera möjliga, storskaliga tillämpningar av kom- munalförbundsmodellen. Exempelvis skulle kommuner och landsting i , om de ville vidareutveckla det nuvarande samarbetet inom ramen för den ideella föreningen , på detta sätt kunna tillskapa ett samverkansorgan för regional utveckling. Om ingick i en sådan regionbildning, skulle t.o.m. frågan om detta landstings särskilda kompetens som regionpla- neorgan enligt lagen (1987:147) och en eventuell överföring av denna kompetens på en tänkt Mälarregion kunna aktualiseras. Andra möjliga regionbildningar på kommunalförbundsbasis är t.ex. en uppgradering av delar av intresseorganisationen till en Stornorrlandsre- gion eller motsvarande utveckling av samarbetsorganisationen till en sydsvensk storregion. Om sådana samverkansorgan för regional utveckling önskar få sköta uppgifter som tillkommer självstyrelseorganen i de fyra län som bedriver försök med ändrad regional ansvarsfördelning, måste de givet- vis inhämta tillstånd från regeringen och härom. 3.3Län som arbetar med nya samverkans- former inom existerande länsgränser