sou · GOB335 · 2001-01-01 00:00:00 — Strategierna innefattar i flera fall en långsiktig koncentration av kompetens och särskilt stöd till marknadsförings- och offereringsarbete. Förutom att området är av intresse som ett sätt att hämta hem medel från EU är det också strategiskt viktigt för att skapa framförhållning inom viktiga miljöområden. Detta bör därför vägas in i värderingen av priori- terade forskningsområden (jfr också avsnitt 11.6). Ett annat viktigt skäl för en större inriktning mot EU för framtida FoU samt för kvalificerad utrednings- och utvecklings- verksamhet inom luftvårdsområdet i är det s.k. CAFE- programmet. Inom ramen för detta skall EU samla alla frågor kring luftföroreningar i till en gemensam överordnad strategi. En förberedande studie pågår . Den väntas vara klar . Vi har tidigare hänvisat till betydelsen av forskning inom emissionsområdet för möjligheter att föra en aktiv internationell miljöpolitik och för den svenska fordonsindustrins utveckling och konkurrenskraft. Vår uppfattning är att drivkraf- terna för den fortsatta utvecklingen måste baseras på visionerna i avsnitt 10.1. Fordonsindustrin, vägtrafiken och bruket av förbränningsmotordrivna arbetsmaskiner är betydelsefulla faktorer Förslag till forskningsprogram 161 för samhället, näringslivet och sysselsättningen. Den industriella produktionen av motorfordon i och delar till dessa uppgår till och till detta skall läggas omsätt- ningen inom transportsektorn. Enbart inköp av drivmedel uppgår till ca . Samhället har ett ansvar både för att skapa förutsättningar för ett gott näringslivsklimat och att verka för att en hög kompetens och kunskap för att utveckla miljöanpassade fordon finns tillgänglig inom landet. Samhället har också ett ansvar för att på olika sätt reducera risker och effekter från transportsektorn så långt möjligt. Regeringen har dessutom pekat på områdets betydelse i samband med Samverkansinitiativet kring utvecklingen av miljöanpassade bilar. Projektet är enligt utredningen väl lämpat att bidra till att ta ett avsevärt steg mot uthålliga transportsystem. Vi anser också att vårt förslag till forskningsprogram och prioriteringar ökar förutsättningarna för att det svenska emissions- och miljöeffektarbetet skall komma att ligga i frontlinjen. Vi redovisar de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag i avsnitt 11.4. Vi vill dock redan här nämna att våra beräkningar enligt de förutsättningar som gäller för uppdraget resulterar i ett behov av 275–för perioden –2005. Med en betydande industriell insats ökar förutsättningarna ytterligare att nå de mål och visioner som utgör grunden för programförslaget. 11 Organisation och finansiering Programmet för emissionsforskning (EMFO) bör läggas samman med Fordonsforskningsprogrammet och Samverkans- projektet under ett gemensamt programråd. Staten och industrin bör teckna ett avtal om programmet. En Beredningsgrupp för EMFO inrättas under det gemensamma programrådet med ansvar för att genomföra programmet. I bör ingå företrädare för myndigheter, fordonsindustrin, petroleumindustrin och tillverkare av arbets- maskiner. Beredningsgruppens ordförande och ledamöter skall utses av regeringen. En programledare skall knytas till verk- samheten. En särskild funktion inrättas med syfte att stärka den internationella dimensionen. Finansieringen av programmet bör ske i samverkan mellan staten och industrin. De statliga insatserna föreslås uppgå till ca , varefter programmet omprövas. Industrins medverkan har uppskattats till . Utredningen föreslår en snar översyn av de institut och FoU-centra som verkar inom emissionsområdet för att uppnå en ökad internationell konkurrenskraft. Överväganden och förslag till organisation, finansiering m.m. i detta kapitel grundar sig på det förslag till forskningsprogram som framgår i kapitel 10. 164 Organisation och finansiering Organisationen av den framtida emissionsforskningen bör utfor- mas så att den får en inriktning som svarar mot det program som utredningen föreslagit. Det innebär att miljö- och transportpolitiska behov såväl för myndighetssfären som för industrin, vetenskapliga kvalitetskrav, en väl avvägd balans mellan beställar- och forskarinflytande skall tillgodoses. Till detta kommer behovet av en basorganisation som ger långsiktig stabilitet åt satsningarna på emissionsforskningen och där viktiga aktörer har en permanent roll. Slutligen bör även beaktas möjligheten att underlätta att forskningsresultat omsätts i bättre produkter från tillverkarna av fordon, arbetsmaskiner och drivmedel. Som tidigare framhållits har problemet med en uppdelning av finansieringen av forskningen inom fordons- och avgasområdet på ett stort antal statliga organ uppmärksammats, bl.a. i flera svar på utredningens enkät. Man pekar även på att det på utförarsidan finns problem med att många enheter är små och arbetar isolerat från varandra. Flera instanser anser att det finns ett behov av en koncentration av resurserna om forskningen skall kunna hävda sig i den internationella konkurrensen. Svaren bekräftar således vad som framhållits i utredningens direktiv och den skrivelse som KFB, , , och AB lämnade till Kommunikationsdeparte- mentet . Som framkommit i kapitel 10 delar utredningen denna uppfattning och betraktar detta som en viktig en förutsättning för att de visioner och mål som där angivits skall kunna uppnås. När det gäller den statliga finansieringen av emissionsforsk- ningen har fragmentariseringen även uppmärksammats i Närings- departementets utredning med förslag till en ny myndighets- organisation för den statligt finansierade forskningen som presen- terades . Som tidigare redovisats har regeringen i proposition 1999/2000:81 föreslagit att en ny bildas genom en sammanslagning av KFB, de FoU-finansierande Organisation och finansiering 165 delarna av och delar av (jfr även prop.1999/2000:71). Vi utgår från att våra förslag anpassas till den organisationsstruktur som förväntas bli följden av kommande riksdagsbeslut. 11.2Förslag till organisationsstruktur för emissionsforskningen Inom utredningen råder enighet om behovet av ett samordnande organ för forskningen inom området motorer, drivmedel, emissio- ner och effekter. behövs organisatoriska lösningar som medger flexibilitet och främjar samarbete mellan olika aktörer och vetenskapliga discipliner. Ett gemensamt program för hela området bör ge samordnings- fördelar både ur statens och industrins synvinkel. Utredningen har därför övervägt olika möjligheter att organisera verksamheten så att dessa fördelar kan tas tillvara. Den lösning som sannolikt bäst skulle garantera integration och samverkan/ samplanering av insatserna vore att utnyttja det programråd som utgör ett gemensamt styrorgan för det nuvarande Fordonsforskningsprogrammet och Miljöan- passade Fordon (SMF) för att även ansvara för emissions- forskningen. Bl.a. med hänvisning till de goda erfarenheterna av samverkan mellan staten och industrin i Programrådet för fordonsforskning (PFF) har bilindustrins företrädare förordat ett gemensamt programråd enligt denna modell. Med en sådan lösning skulle programrådet bli den beslutande instansen för fördelning av resurser inom hela fältet. Under det gemensamma programrådet inrättas sedan ett särskilt beredningsorgan med uppgift att planera och samordna insatserna inom emissionsforskningen samt bedöma relevans och vetenskaplig kvalitet av de olika ansökningarna eller programmen (se fig. 11.1). 166 Organisation och finansiering Förutsättningar för ett gemensamt programråd finns i viss mån redan, eftersom SMF enligt uppgift skall ansluta till den arbetsmodell som utvecklats i Fordonsforskningsprogrammet och PFF. Det finns uppenbara fördelar med en integrerad lösning enligt den här modellen. Samordning och samplanering av insatser inom de olika programområdena skapar sannolikt de bästa förutsätt- ningarna för att fullt ut utnyttja de synergieffekter och därmed effektivitetsvinster som kan nås genom att betrakta insatser inom motor- och bränsleteknik respektive emissionsforskning i ett integrerat perspektiv. finns det emellertid vissa skäl att ge emissions- programmet en mera självständig ställning. Fordonsforsknings- programmet och Samverkansprogrammet Miljöanpassade Fordon har bägge en klar inriktning mot teknikutveckling och har som ett viktigt mål att stärka den svenska fordonsindustrins konkurrens- kraft. Emissionsforskningen har till en del samma mål men har en klar orientering också mot samhällets behov av FoU för miljöpolitiken och myndigheternas behov av underlag för sin reglerande roll. Den har också en kunskapssökande uppgift för att exempelvis klarlägga samband mellan hälsa och miljö. Emissions- forskningen innefattar vidare vissa insatsområden som har en relativt svag anknytning till fordonsteknisk utveckling. Drivet till sin spets skulle ett sådant synsätt kunna leda till slutsatsen att emissionsforskningen bör ha en helt fristående ställning i förhållande till Fordonsforskningsprogrammet och Samverkansprogrammet Miljöanpassade Fordon. Organisation och finansiering 167 lösning öppnar i och för sig möjligheter till samverkan i form av ömsesidigt informationsutbyte men kan knappast garantera något samarbete i materiell mening. Möjligheten att skapa synergi- effekter genom samplanering av insatser för de olika verksamhets- blocken skulle kunna gå förlorad. Risken är också att en sådan lösning skulle försvåra möjligheterna till ett fruktbart samarbete mellan myndigheterna och industrin och försvaga utsikterna att hävda vår position i samarbetet inom EU och även i övrigt internationellt. Utredningen vill mot denna bakgrund föreslå en lösning som befrämjar samverkan, samplanering och kraftsamling av insatser för FoU inom fordons-, bränsle- och emissionsområdena, sam- tidigt som emissionsforskningens särställning beaktas. Av skäl som angivits ovan innebär detta att emissionsprogrammet bör få en något mera självständig ställning i förhållande till det gemen- samma programrådet, dock utan att möjligheterna till samverkan med de andra programmen behöver äventyras. Utredningens förslag innebär sålunda : ·Att huvudansvaret för att genomföra emissionsforsknings- programmet läggs på PFF, som dock för att inrymma emis- sionsforskningen bör kompletteras enligt punkt 2 nedan. Fordonsforskningsprogrammet, Samordningsprogrammet Mil- jöanpassade Fordon och Emissionsforskningsprogrammet får därmed ett gemensamt programråd. Detta utgör sålunda gemensamt styrorgan för hela verksamhetsfältet. Därigenom säkerställs samordning och utbyte av kunskap och erfarenheter mellan programmen och mellan myndigheterna och fordonsindustrin. ·I PFF ingår de fem myndigheterna KFB, , , och , fem företrädare för fordonsindustrin samt en av regeringen utsedd ordförande. Myndigheterna har tillsammans med den av regeringen utsedde ordföranden majoritet. Med hänsyn till de delvis ändrade förutsättningar som tillkomsten av den nya FoU- myndigheten och EMFO-programmets anslutning innebär utgår 168 Organisation och finansiering vi från att PFF:s sammansättning måste omprövas. Från emissionsforskningens utgångspunkter är det i sammanhanget angeläget att uppmärksamma behovet av representation för området arbetsmaskiner, som företräds av andra intressent- grupper än fordonsindustrin och delvis andra offentliga organ. Förändringar i organisationen bör ske så att den nuvarande balansen mellan myndigheter och industri bevaras. ·Parallellt med nuvarande beredningsorgan under programrådet föreslår utredningen att en särskild beredningsgrupp inrättas för emissionsforskningen EMFO, med ansvar för projektberedning, medelstilldelning och genomförande av programmet. ·Beredningsgruppen EMFO bör vara sammansatt av repre- sentanter från berörda statliga myndigheter, dvs. från den nya enligt förslag i prop. 1999/2000:81, Energi- myndigheten, och (en ledamot vardera), två företrädare för fordonsindustrin, en för petrole- umbranschen samt en för tillverkare av arbetsmaskiner. För att markera det mera uttalade samhällsintresset i EMFO i förhållande till de övriga programmen inom PFF bör EMFO ledas av en ordförande som bör vara neutral i förhållande till de intressen som i övrigt är företrädda i beredningsgruppen. Såväl ordförande som ledamöter bör utses av regeringen. ·I likhet med övriga delprogram bör EMFO bemyndigas att tillsätta en programledare för verksamheten. En möjlighet är att förlägga programledningen till den nya , en annan att funktionen upphandlas externt. Oavsett lösning är det angeläget att beredningen av EMFO:s ärenden kan samordnas med övriga sekretariat/programledningar inom PFF. ·EMFO bör vidare ha möjlighet att knyta till sig erforderlig vetenskaplig och annan expertis för planering, styrning, genomförande och uppföljning av verksamheten. Med hänsyn till behovet av att planera för uppbyggnad av verksamheten inom olika insatsområden (jfr kap.10) bör EMFO, särskilt i ett Organisation och finansiering 169 inledningsskede, ha ett betydande ekonomiskt utrymme för att anlita expertis i planerings- och referensgrupper. ·Till grund för EMFO bör ligga ett avtal mellan staten och näringslivet (fordonsindustri och tillverkare av arbetsmaskiner). Bl.a. med hänsyn till att vi ännu inte vet hur den nya kommer att organiseras och vilka befogenheter den kommer att få har vi avstått från att presentera ett formellt förslag i den här frågan. Förebilder för ett avtal kan emellertid hämtas från Programmet för Fordonsteknisk forskning och Samverkansprogrammet Miljöanpassade Fordon. I överenskommelsen bör anges EMFO-programmets syfte att bilda bas för en kraftsamling av insatserna för emissionsforskningen samt att detta skall ske i samverkan mellan staten och industrin och så långt möjligt samordnat med de samarbetsprogram i övrigt som pågår för fordons- och bränsleteknisk FoU. Vidare bör i avtalet anges sammansättningen av Beredningsgruppen EMFO. ·För att säkerställa EMFO-programmets integritet bör överens- kommelsen vidare innehålla uppgift om de resurser staten ställer till förfogande för programmet samt erforderliga regler för beslut och genomförande. Om möjligt bör volymen på industrins bidrag till programmet också anges. Vi utgår från att beredningsgruppen får en stor frihet att formulera och genom- föra ett samlat program på grundval av utredningens förslag. Inom flera programområden förutsätter vi att det blir en sammanvägning av de olika delprogrammens intressen och engagemang. För vissa områden kan bildas särskilda samråds- grupper mellan delprogrammen. 170 Organisation och finansiering VV, STEM, NV, , bil- och oljeind., neutral ordf. I anslutning till ovanstående punkter och figur 11.2. vill utred- ningen slutligen kommentera arbetsformerna för EMFO. Som framhållits i flera sammanhang tidigare är vi inom utredningen ense om värdet av samverkan på olika plan för att nå önskvärd kraftsamling av insatserna. Under utredningens arbete har både myndigheterna och industrin uttryckt sitt intresse för samverkan. EMFO bildar genom den föreslagna samman- sättningen en god plattform. medverkan i EMFO innebär att den energiforskning med anknytning till emissionsområdet som stöds av så långt det är möjligt kan samordnas med övrig emissionsforskning. Detta torde innebära att dubbelarbete kan undvikas och samordningsvinster uppnås. En sådan koppling kan ge en viss förstärkning av de samlade resurserna inom området. Härtill kan läggas området arbetsmaskiner som också blir ett nytt inslag. Under utredningsarbetet har också uttryckts ett gemensamt intresse av ökade FoU-insatser inom flera områden. Myndigheter- na har förklarat att man är beredd att avsätta delar av sina nuvarande resurser till EMFO som gemensam resurspool. Bilindustrin har för sin del i en skrivelse till utredningen uttryckt sin vilja att samverka med myndigheterna både på projektbasis och som finansiär genom egna insatser i projekt. Områden som direkt utpekats som intressanta inom ramen för det program utredningen framlagt är: ·Emissionsmodeller över hur utsläpp ska beräknas ·Emissionsfaktorer för lätta och tunga fordon Organisation och finansiering 171 ·Trafikarbetets fördelning och storlek ·Partiklar, mätproblem och hälsoeffekter ·Oreglerade emissioner, mätmetoder och effekter Bilindustrin har uppgivit att nuvarande egna insatser inom dessa områden uppgår till 6 –. som vi bygger på förutsättningen att samverkan skall eftersträvas så långt möjligt är vi inom utredningen medvetna om att vissa projektområden eller enskilda projekt kan ha intresse enbart eller till största delen för myndigheterna eller för företagen. Vi förutsätter att det i sådana fall måste ske en prövning av olika intressenters ekonomiska engagemang i projekten. EMFO:s roll som plattform för samråd och informationsutbyte kan emellertid även i sådana sammanhang vara betydelsefull. Inte minst erfarenheterna från det Fordonstekniska programmet och PFF visar att det behövs mötesplatser mellan myndigheter och industri som kan bidra till att öka samarbetet mellan myndighetsspecifika FoU-behov och företagens FoU inom fordonsområdet. 11.3Konsekvenser av en samlad forskningsinsats enligt utredningens förslag En väsentlig fråga är vad som uppnås vid ett beslut i överens- stämmelse med det förslag som utredningen lämnar. Vilka konse- kvenser får förslaget för myndigheterna, industrin och forsknings- organisationerna? Policymässigt innebär förslaget en förstärkning av dialogen mellan statliga myndigheter och industrin inom emissions- forskningen. Möjligheterna till ett aktivt samarbete kring ett av miljöområdets mest centrala problem kommer att förstärkas. En plattform för ett sådant samarbete saknas . Vid ett genomförande av programmet kommer svenska myndigheters möjligheter att driva en aktiv miljöpolitik inom tran- sportområdet att påtagligt förstärkas. Detta gäller såväl det 172 Organisation och finansiering svenska miljömålsarbetet som internationellt inom EU. kommer att åter kunna etablera ett kunskapsförsprång inom viktiga delar av bilavgasområdet, vilket också leder fram till att vi med en helt annan kraft kan vara pådrivande inom bilavgasområdet. För industrin kommer satsningen att ge ökade möjligheter till samverkan och tidig inriktning inom teknikområdet. Den innebär också en möjlighet att i ökad utsträckning samverka för att säkerställa oberoende testning och utvärdering av ny teknik. Denna typ av tjänster upphandlas i stor utsträckning från internationella avgaslaboratorier. Ett genomförande av vårt förslag kommer också att positivt påverka den nationella kompetens- försörjningen inom området, vilket i sin tur förbättrar rekryte- ringsmöjligheterna för fordonsindustrin. Genom att fordons- tillverkarna i en allt högre grad fått ett internationellt ägande kan denna faktor bli betydelsefull Förslaget kommer att förstärka möjligheterna för kunskaps- uppbyggnaden vid universitet och högskolor, men framför allt vid forskningsinstituten. Möjligheterna för en aktiv medverkan i EU:s forskningsprogram ökar, men också förutsättningarna för försälj- ning av forskningsnära tjänster till kommissionen och till andra internationella kunder. Förslaget har störst betydelse för FoU vid MTC, där den forskningsrelaterade verksamheten kan byggas ut och bli internationellt konkurrenskraftig. Även för andra forskningsutförande organ kan effekterna bli påtagliga. För detta uppdrag gäller regeringens direktiv (dir. 1994:23) till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden. Som en del av uppdraget ingår att också pröva de statliga insatsernas ekonomiska omfattning och hur detta långsiktigt skall finansieras. Direktiven anger dessutom att statens utgifter inte får överstiga nuvarande kostnader. För att få en uppfattning om den ekonomiska ramen för uppdra- get efterlyste vi i vår enkät även uppgifter om det ekonomiska Organisation och finansiering 173 stödet till FoU för . Inventeringen visade att stöd till forskningen med direkt inriktning mot emissions-, effekt- och styrmedelsfrågor enligt vår bedömning uppgick till 40 – med KFB och som de största finansiärerna. Övriga finansiärer är bl.a. , och . Därtill kommer att Energi- myndigheten inom ramen för det energipolitiska programmet givit stöd till energirelaterad forskning inom transport- och drivmedelsområdet med upp emot . Endast en liten del av dessa medel har dock anknytning till emissionsforskning. Osäkerheten i uppskattningen beror till viss del på hur stor andel av den effektinriktade forskningen som kan räknas in i inventeringen, bl.a. mot bakgrund av att Natur- vårdsverket inte haft medel för att stödja någon miljöforskning . Medlen återfinns i statsbudgeten under utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård, 21 Energi, 22 Kommunikationer och 24 Näringsliv samt 16 Utbildning och universitetsforskning. Med ledning av regleringsbrevet för för respektive finansiär och uppgifter från myndighetsrepresentanterna i utred- ningen har utredningen sålunda försökt att skatta statens utgifter för emissionsforskningen. En stor del av de tillgängliga resurserna är inledningsvis för tioårsperioden uppbundna hos flera av finansiärerna i pågående forskningsprojekt. I figuren nedan fram- går såväl beloppen för som för . 174 Organisation och finansiering Bå 2000 () (~1 mkr) stöd till energirelaterad forskning inom området transporter och drivmedel sker som tidigare framgått inom ramen för det energipolitiska programmet och de mål som satts upp för detta. har fram t.o.m. beslutat om ekonomiskt stöd till sådan forskning motsvarande , varav tangerar området emissionsforskning. Näringslivet bidrar enligt en sammanräkning av uppgifterna i utredningens enkät med ca till emissions- relaterad forskning vid högskolor, institut och motsvarande. Offentlig finansiering i tillägg till redovisningen ovan (kommuner m.fl.) uppgår till ca för . Till de ovan angivna beloppen skall läggas de statliga myndig- heternas resurser för utrednings- och provningsverksamhet m.m. som ofta har en nära koppling till forskningen. Denna verksamhet kan uppskattas till 20–. Vi har mot denna bakgrund och osäkerheterna i uppgifterna för tagit som utgångspunkt för statens utgifter för emissionsforskningen eller ca fram . Fr.o.m. detta torde år också de medel som Energi- myndigheten avsätter till stöd för emissionsrelaterad energi- forskning kunna föras över till EMFO, vilket medför en förstärk- Organisation och finansiering 175 ning med som mest . Vi kan också konstatera att förändringar skett i de ekonomiska förutsättningar som gäller för uppdraget sedan direktiven beslutades . En del av finansieringen måste därför ske genom att staten skjuter till ytterligare medel för emissionsforskningen. Om ett program enligt utredningens förslag kommer till stånd räknar vi också med att bilindustrin och andra potentiella finansiärer kan bidra till finansieringen av forskning inom det här området. 11.5Finansiering av ett särskilt projekt för emissionsstatistik Utredningen har i avsnitt 10.2.2 p C föreslagit ett särskilt FoU- projekt med inriktning att utveckla metodik, ta fram underlag för och uppdatera emissionsstatistiken inom vägtransportsektorn. Från föreslagna medel till emissionsforskningen bör för detta projekt avsättas . En samlad programorganisation bör också inkludera särskilda uppgifter och funktioner som stärker den internationella dimensio- nen i FoU-arbetet. Detta kan ske genom att programrådet inrättar en särskild och för alla gemensam stödfunktion för att stärka FoU- rollen gentemot EU och andra internationella organ. En sådan funktion kan ha flera olika uppgifter som att medverka till att svenska forskare och experter ·deltar i viktiga forskningsprojekt inom EU:s forskningsprogram ·deltar i utformningen av kommande forskningsprogram, närmast utformningen av det sjätte ramprogrammets forskning- sinriktning ·blir viktiga konsulter och experter för EU inom utredningens område 176 Organisation och finansiering ·medverkar vid utveckling av metoder för avgasprovning och emissionsinventeringar m.m.