sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — En sammanfattande redovisning av efterlevnaden och förutsättningarna för efterlevnaden är viktigt inte bara för trovärdigheten i systemet utan också för återkopplingen från tillsynen till de som utformar själva regelverket. 7 Förslag till åtgärder i I detta kapitel presenterar vi förslag till åtgärder som behövs i för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Vi inleder med att i avsnitt 7.1 gå igenom och dess regelverk ur ett kemikalie- och varuperspektiv. I avsnitt 7.2 lämnas våra förslag till åtgärder som bör göras med stöd av . I avsnitt 7.3 går vi igenom de informativa och marknadsdrivna styrmedlen på nationell nivå och lämnar förslag till förändringar av dessa. I avsnitt 7.4 har vi samlat våra förslag till fortsatt nationellt arbete inom myndigheter och näringsliv, vad gäller deras bidrag till att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. 7.1Beskrivning av ur ett kemikalie- och varuperspektiv trädde (SFS 1998:808) i kraft. I denna balk har reglerna från 15 lagar arbetats samman, t.ex. lagen om kemiska produkter, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. är en omfattande lagstiftning med 33 kapitel och sammanlagt närmare 500 paragrafer. Dessutom tillkommer mer detaljerade bestämmelser i en rad olika förordningar. Syftet med en samlad miljöbalk är att minska svåröverskådligheten med den tidigare miljölagstiftningen, att förstärka reglerna för de områden som hade en bristfällig reglering och att reglera all verksamhet som kan förorsaka en dålig miljö. I och med sammanslagningen av de 15 tidigare lagarna har en rad likartade regler ersatts med gemensamma regler. Nedan finns en översiktlig genomgång av de bestämmelser i och dess förordningar som berör arbete. 200 Förslag till åtgärder i 7.1.1Bakgrund, mål och tillämpningsområde Enligt 1 kap. 1 § i syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveck- ling skall bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det anges också vad som skall gälla för att mål skall uppnås. Det anges exempelvis att miljö- balken skall tillämpas så att: ·människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, ·värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, ·den biologiska mångfalden bevaras, ·mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekolo- gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och ·återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reglerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påverkar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner. I 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som gäller vid alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta är en viktig nyhet jämfört med tidigare lagstiftning. För kemikalie - reglerna fanns dock redan i tidigare lagstiftning allmänna hänsynsregler. Omvända bevisbördan (2 kap. 1 §) Enligt är verksamhetsutövaren vid exempelvis tillstånds- prövning och tillsyn skyldig att visa att allmänna hänsyns- regler följs. Bevisbördan är alltså omvänd. Det ankommer på den som söker tillstånd enligt att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar Förslag till åtgärder i 201 mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accepteras. Kunskap (2 kap. 2 §) En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Det är exempelvis rimligt att den som skall påbörja en verksamhet först skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra vilka miljöeffekter som kan uppkomma. Vid tillämpningen är det den eventuella effekten av en åtgärd som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, Miljöbalk, del 2, sid. 14): .....begränsar sig kraven i det dagliga livet till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndigheter kan inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Vid myndig- hetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas. Redan enligt lagen om kemiska produkter ankom det på tillverkare och importörer av kemiska produkter att genom egna undersökningar eller på annat sätt skaffa sig relevant kunskap för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkterna kan orsaka. Det fanns också ett krav på tillgång till kemisk och toxikologisk kunskap. De mer konkreta kraven på kunskap finns också i balkens tillsynskapitel (26 kap. 19 §). Kunskapskravet är enligt balken också tillämpligt på varor som inne- håller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta är nytt i för- hållande till tidigare lagstiftning. 202 Förslag till åtgärder i Försiktighetsmått (2 kap. 3 §) Den grundläggande hänsynsregeln i innebär att alla som skall vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begräns- ningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att åtgär- den inte skall skada hälsan eller miljön. Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt regeln om försiktighetsmått förebyggas, hindras eller motverkas. Såväl fysisk som psykisk skada på människors hälsa omfattas. Uttrycket olägenhet för människors hälsa definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, sid. 15) skall hänsyn också tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker. Vid yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att undvika skador. Tekniken skall från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experiment- stadiet. Tekniken behöver dock inte finnas i . Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall en avvägning göras enligt vad som sägs enligt skälighetsregeln i 2 kap. 7 § (se nedan). Regeln om försiktighetsmått kan sägas vara en naturlig följd av den princip som utarbetades inom – principen att förorenaren skall betala (polluter pays principle), som också kommer till uttryck i skyldigheten att avhjälpa skador enligt 2 kap. 8 § . Skyldigheten att vidta försiktighetsmått hänger också nära samman med den internationellt vedertagna försiktighetsprincipen. Försiktig- hetsprincipen uttrycks i 2 kap. 3 § genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en åtgärd kan skada människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren kan inte ursäkta sig med att det saknas full vetenskaplig bevisning om att skada uppkommer. Förslag till åtgärder i 203 Produktvalsprincipen (2 kap. 6 §) Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja kemiska produkter som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. I tidigare lagstiftning kallades produktvalsprincipen för substitutionsprincipen. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, del 2, sid. 21–24) måste en bedöm- ning göras i varje enskilt fall. Generella förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas för en produkt eller en vara enbart med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. . Generella förbud kan däremot ske med stöd av bestämmelserna i 14 kap. 24 och 25 §§. Produktvalsprincipen innebär vidare att skadliga ämnen och beredningar som i och för sig är tillåtna, skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt som är mindre farlig eller helt ofarlig. Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan produkt än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alternativ för en sär- skild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs, kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors hälso- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns och hälsans fördel. Enligt principen om försiktighetsmått kan det också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt med en annan metod som innebär att någon användning av kemiska produkter över huvud taget inte behövs. Ett miljömässigt bra produktval förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en rättvisande information om varans miljöegenskaper. Detta regleras i 14 kap. I regeringens proposition om (prop. 1997/98:45) står också att skälighetsregeln i 2 kap. 7 § skall tillämpas vid tillämpningen av 204 Förslag till åtgärder i produktvalsprincipen, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler. En avvägning måste därvid göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt avseende vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen. Som exempel nämns personlig integritet och valfrihet. Vidare kan produktvalsprincipen vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. En viktig ståndpunkt som regeringen (prop. 1997/98:45) förde fram var att det ofta inte är tillräckligt att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller en vara. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter. Detta är ju i praktiken en mycket vanlig situation, inte minst på kemikalie- och varuområdet. Produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det gäller till att börja med IPPC-direktivet1 (96/61/EG) där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga. Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen (2 kap. 5 §) Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelsen ger uttryck för hushållnings- och kretsloppsprinciperna. Beträffande båda principerna gäller att de bästa effekterna nås i sam- band med konstruktion och tillverkning. Bestämmelsen skall tillämpas bland annat vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Det innebär en utvidgad prövning jämfört med tidigare lagstiftning. 1 Integrated Pollution Prevention and Control, direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Förslag till åtgärder i 205 Skälighetsregeln (2 kap. 7 §) Enligt 2 kap. 7 § skall kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedöm- ningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Ytterligare allmänna hänsynsregler m.m. Utöver ovan nämnda principer och regler finns ytterligare allmänna regler införda i 2 kap. . Det är lokaliseringsprincipen (4 §), ansvar för avhjälpande av skador (8 §) vilken liksom reglerna om för- siktighetsmått är ett uttryck för principen att förorenaren skall betala, samt stoppregeln (9 §). I 5 kap. finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Möjligheten att införa miljökvalitetsnormer är en viktig nyhet i lag- stiftningen och den innebär att regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador. Dessa miljökvalitetsnormer är ett helt nytt verktyg i svensk miljölagstiftning. Miljökvalitetsnormer skall ange de högsta föroreningsnivåer eller stör- ningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte över- skridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de kan t.ex. ange högsta halt av förekomst i mark, vatten eller luft av kemikalier. Till skillnad från gränsvärden och riktvärden skall miljökvalitetsnormer alltså enbart ta fasta på vad människan och naturen tål – utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska förhållanden. Om en miljökvalitetsnorm meddelats skall statliga myndigheter och kommuner iaktta att uppfylls när myndigheterna och kommu- nerna planerar och planlägger, prövar tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Tillstånd skall inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en 206 Förslag till åtgärder i Tillstånd och villkor får omprövas om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitets- norm inte uppfylls. Vidare skall åtgärdsplaner upprättas av regeringen eller andra myndig- heter om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. finns miljökvalitetsnormer beslutade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly i luft. Det finns också ett antal EG-direktiv som innehåller t.ex. gränsvärden för miljökvalitet. 7.1.4Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd I 9 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller också gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, byggnader eller fasta anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Inte heller skall ordet verksamhet övertolkas. Begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv, vilket medför att exempelvis en soptipp som inte längre tillförs något avfall omfattas så länge den kan leda till en förorening. Det är verk- ningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgö- rande. Med stöd av ställer regeringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I en bilaga till förordningen förtecknas sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd vid miljödomstol, som skall tillståndsprövas av länsstyrelserna respektive miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till eller kommunen. Även ändringar av pågående verksamheter kan vara tillståndspliktiga. I sådana fall skall en samlad prövning ske av hela verksamheten. omfattade tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet i princip bara utsläppen från verksamheten. Enligt kommer en bredare prövning att ske. Även frågor om resurshushållning och Förslag till åtgärder i 207 kemikalieanvändning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Det innebär att såväl försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen måste uppmärksammas vid prövningen. Enligt regeringen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 347) har det tidigare varit en brist att tillståndsmyndigheten, vid prövning enligt miljöskyddslagen, inte i större utsträckning på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats, och därför har det varit utsläpps- mängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är enligt regeringen alltför statiskt och bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Därför ankommer det, enligt regeringen, på tillståndsmyndigheten att vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet enligt , överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. Enligt regeringen bör det betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte för att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgöranden skall de sär- skilda föreskrifterna om kemiska produkter i 14 kap. tillämpas. Villkoren bör därför utformas så att de inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när verk- samheten utövas. Tilläggas kan att produktvalsprincipen fortlöpande skall tillämpas av alla verksamhetsutövare, oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats. Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi. Möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen bör enligt regeringen särskilt uppmärksammas. Inte heller här skall man bedöma huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte. Den ovan redovisade tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG-rätten. I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anges det i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna för är användning av avfallssnål teknik, 208 Förslag till åtgärder i användning av ämnen som är mindre farliga, främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, hushållning med råvaror och energieffektivitet samt tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper. 7.1.5Särskilda bestämmelser om kemiska produkter regler om kemiska produkter innebär inga större föränd- ringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produkter. För hantering och andra åtgärder med kemiska produkter gäller de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. . Av särskild betydelse är som vi har nämnt kraven på kunskap, försiktighetsmått och produktval. I 14 kap. finns dessutom särskilda bestämmelser om just kemiska produkter. Dessa regler kan utvidgas till att även omfatta varor (se nedan). Förordningar som utfärdats om kemiska produkter och varor är bland annat: ·Förordningen (1985:837)) om PCB m.m. ·Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer ·Förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel ·Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Även varor kan omfattas Med kemiska produkter avses enligt kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Regeringen får även föreskriva att bestämmelserna om kemiska produkter skall tillämpas på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Exempel på sådana varor som redan regleras är träskyddsbehandlat virke, varor som innehåller asbest och kvicksilverhaltiga varor. Förslag till åtgärder i 209 Krav på miljö- och hälsoutredning Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall se till att det finns en tillfredsställande miljö- och hälsoutredning. Utrednings- skyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor och är fortlöpande. Den upphör således inte då produkten släpps ut på mark- naden. Den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön. Regeringen har föreskrivit att kravet också gäller för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skador på människor eller miljön. Enligt Kemika- lieinspektionens föreskrifter skall hälso- och miljöfarliga kemiska pro- dukter märkas. Vid överlåtelse till yrkesmässig användare skall även varuinformationsblad lämnas. När krav på märkning inte finns kan pro- duktinformation lämnas på annat sätt, t.ex. genom att ett informations- blad bifogas den kemiska produkten. Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller importe- ras hit skall registreras i ett produktregister i den utsträckning regeringen och Kemikalieinspektionen har föreskrivit det. Regler om förhandsanmälan, tillstånd och godkännande Krav på förhandsanmälan kan införas för tillverkning och import av kemiska produkter som inte tidigare varit i bruk i landet. Dessutom kan tillstånd krävas för import av särskilt farliga kemiska produkter från länder som inte är medlemmar i och vid yrkesmässig överlåtelse och annan hantering av särskilt farliga produkter. För kemiska bekämpningsmedel gäller särskilda krav. Sådana får inte importeras från länder utanför EU, släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkända. Kemiska produkter som inte har god- känts, eller som omfattas av ett undantag från kravet på godkännande, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att använd- ningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. 210 Förslag till åtgärder i Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt på marknaden skall underrätta behörig myndighet om det kommer fram nya uppgifter om att produkten kan vara skadlig. Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt får kemiska produkter generellt förbjudas. Detta kan bli aktuellt även för produkter vars befarade skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag, men som genom den utbredda använd- ningen kan leda till skadeverkningar. I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns förbud som gäller bl.a.: ·kadmium (ytbehandling, stabilisator eller som färgämne) ·kvicksilver i bl.a. vissa varor (termometrar, viss utrustning, mät- instrument m.m.), ·metaller (kvicksilver, bly, kadmium, sexvärt krom) över vissa värden i förpackningsmaterial Det finns även förbud som gäller vissa andra hälso- och miljöfarliga produkter och varor. Förslag till åtgärder i 211 7.2Förslag till åtgärder med stöd av I detta avsnitt lämnar vi förslag till åtgärder som bör vidtas med miljö- balken som grund. 7.2.1Förslag om nationella förbud av kemiska produkter och varor Utredningens bedömning och förslag Kvicksilver, kadmium och bly bör avvecklas inom hela EU.