sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Syftet med undersökningen var att söka svar på frågor rörande det förhållandet att så få kvinnor söker chefsanställ- ningar och vad som skulle kunna öka attraktiviteten för denna typ av anställningar. Ungefär hälften av de tillfrågade besvarade enkäten. Av svaren framkom bl.a. att ett skäl till att det finns så få kvinnliga chefer kan vara svårigheten att kombinera arbete och familj som är viktig för att kvalificera sig för chefsanställningar. Andra skäl som framkom var att domstolsvärlden är en värld med manliga värderingar, liksom att kvinnor är mycket självkritiska. Vidare angavs det i enkätsvaren att det knappast finns några kvinnliga förebilder. DV har därutöver låtit intervjua ett antal kvinnliga domstolschefer om deras syn på och erfarenhet av chefskapet. Det har också hållits ett seminarium där frågeställningarna kring kvinnor och chefskap för- djupats. Tillsammans med företrädare för olika domstolsslag och per- sonalkategorier avser DV att inleda ett omfattande jämställdhetsprojekt. Syftet är att ta fram en strategi för förändring av värderingar och förhållningssätt. Inom ramen för projektet kommer bl.a. frågor som mentorskap, nätverk, coaching och former för rekrytering att behandlas. Av en sammanställning som DV har låtit ta fram framgår att det är få kvinnliga sökande till de chefsanställningar i domstolarna som ut- lyses lediga för ansökan. För anställningar på domstolschefsnivå var det av de sökande som var kvinnor. Motsvarande siffra såvitt avser anställningar som chefsrådman i tingsrätt eller länsrätt och vice ordförande på avdelning i hovrätt eller kammarrätt var . Vid en jämförelse som kommittén har gjort mellan utnämningar till de högre domarbefattningar som tillsätts efter kallelseförfarande och de chefsdomarbefattningar som tillsätts efter ansökan, kan konstateras att kallelseförfarandet lett till att en högre andel kvinnor utnämnts. avsåg av domarutnämningarna efter kallelseförfarande kvinnor, medan motsvarande siffra för chefsdomar- utnämningar efter ansökningsförfarande var (se bilaga 7). Den statliga arbetsgivarfunktionen utövas på olika nivåer; lokalt inom varje myndighet, i vissa fall även på regional nivå samt centralt. Att ge en fullständig uppräkning över vad som innefattas i arbetsgivarfunktio- nen är inte helt lätt. Ledning kan till viss del hämtas i det arbetsrättsliga nyckelbegreppet förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Av förarbetena till MBL framgår att till det området hör alla frågor som rör anställningsvillkoren för enskilda arbetstagare, såväl när det gäller bestämmandet av det arbete som skall utföras och andra åtagan- den av arbetstagare som i fråga om lön och annan ersättning för arbetet. Även frågor inom området för arbetets ledning och fördelning samt i övrigt om de förhållanden under vilka arbetet utförs hör dit. Därutöver framgår att lagens innebörd är att också frågor som rör ledningsför- hållanden i stort faller inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det framhålls t.ex. att frågor som gäller utvidgning eller inskränkning eller eljest omfattningen av en verksamhet har be- tydelse för arbetstagarna redan därigenom att besluten återverkar på ekonomi och budget och därmed på arbetstagarnas utsikter att behålla sin sysselsättning och trygga sin försörjning. Beslut som ligger inom dessa ramar anges också ofta få återverkningar på innehållet i arbets- tagarnas arbete och de förhållanden under vilka arbetet utförs. Lagen bygger därför på att även frågor som rör bedrivandet av verksamheten i stort skall anses höra till förhållandet mellan arbetsgivare och arbets- tagare. 1975/76:105 bilaga 1 s. 326 f.) Som framgått har begreppet getts en ganska vidsträckt innebörd. Följaktligen är det också en vidsträckt ram inom vilken den statliga ar- betsgivarfunktionen kan komma att verka. Den statliga arbetsgivarfunktionen fullföljs ytterst av regering och riksdag. För centrala statliga arbetsgivarfrågor finns en särskild förvalt- ningsmyndighet, . skall som central arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga ar- betsgivarpolitiken (2 § förordning [1994:272] med instruktion för Ar- betsgivarverket). Till verkets uppgifter hör att utföra förhandlingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister. svarar vidare för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området verksamhet är avgiftsfinansierad och verket leds av ett arbetsgivarkollegium bestående av 80 ledamöter, som representerar de olika myndigheterna (2, 4 och 7 §§ instruktionen). Kollektivavtal sluts på statens vägnar av (2 § för- ordning [1976:1021] om statliga kollektivavtal, m.m.). Arbetsgivar- verket får dock lämna över dessa uppgifter till andra myndigheter under regeringen (3 §). Även om har lämnat över till annan myndighet att föra förhandling om kollektivavtal får verket med- verka i förhandlingen (4 §). Samråd skall också ske med Arbetsgivar- verket före uppsägning av ett kollektivavtal (6 §). träffar med sina motparter det återkommande ramavtalet om anställningsvillkor och löner för statligt anställda (RALS). Det centrala avtalet följs sedan av lokala fördelningsförhand- lingar. sluter också centrala avtal om t.ex. pensioner, medbestämmande, anställningstrygghet och arbetsmiljö. Enligt det särskilda chefsavtalet (bilaga 3 till RALS) ingår anställ- ningar som ordförande i respektive Regeringsrätten samt president i i regeringens s.k. frikrets. Det innebär att om förhandlingsrätt inte gäller fullt ut beträffande dessa. Av samma avtal följer att till domstolarnas chefskrets hör justitieråd och regeringsråd som inte är ordförande i domstolen, andra hovrätts- presidenter än presidenten i , kammarrättspresidenter, chefer för hyresnämnderna i , och samt domstolarnas tekniska ledamöter. För domstolsväsendets del fyller DV den lokala arbetsgivarfunktio- nen. Det är DV som förhandlar och träffar avtal om exempelvis ordina- rie domares löner. Utvecklingen mot en ökad självförvaltning för de enskilda domstolarna har medfört ett större ansvar för domstols- cheferna att fullgöra uppgiften som arbetsgivare. En stor del av de lokala kollektivavtalsförhandlingarna sköts av domstolscheferna. I de flesta fall tecknar domstolschefen för arbetsgivarens räkning lokala kollektivavtal om löner för den icke dömande personalen inom den egna domstolen. Domstolschefen fullgör också i övrigt arbetsgivar- funktionen på domstolen. om förhandlings- och informationsskyldigheter för arbetsgivaren skall numera ses i ljuset av det centrala avtalet Samver- kan för utveckling som slöts , det s.k. samverkans- avtalet. I samverkansavtalet framhålls behovet av de anställdas aktiva medverkan i processerna före och efter beslut. Samverkan genom in- formella processer mellan chefer och personal, mellan arbetsgivare och fack och mellan olika anställda är tänkt att ersätta det traditionella ar- betssättet med förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagare i samband med formella beslut. God information, öppen stämning, konstruktiva diskussioner, praktisk problemlösning och en vilja att sätta verksamheten i centrum skall känneteckna samverkansprocessen. För domstolschefen i egenskap av arbetsgivare innebär detta en delvis förändrad roll där förmågan till dialog, samverkan och kommunikation med medarbetarna är viktigare än förmågan att ge order och formulera regler. Det arbetsrättsliga kontraktet i offentlig anställning Synen på det offentliga anställningsförhållandet har genomgått en gradvis förskjutning. Ett civilrättsligt avtalsgrundat syn- sätt på anställningen har vunnit insteg. har därtill fått en mer uttalad roll som arbetsgivare. I propositionen med förslag till lag om offentlig anställning framhålls att det inte är staten som sådan, utan myndigheten som är arbetsgivare (prop. 1993/94:65 s. 120). I lagtexten talas inte längre om arbetstagare hos staten , vilket var fallet lag om offentlig anställning. I 1 § av den nu gällande lagen används i stället uttryck som framhåller att det är fråga om en anställning hos den särskilda myndigheten. Av det arbetsrättsliga kontraktet mellan arbetsgivare och arbets- tagare följer en arbetsskyldighet för arbetstagaren samt krav på sam- arbete och lojalitet från arbetstagarens sida. Arbetstagaren är också skyldig att följa de ordnings- och säkerhetsföreskrifter som arbets- givaren meddelat. Det är arbetsgivarens uppgift att se till att arbets- tagaren uppfyller sin del av avtalet. Arbetsgivarens skyldigheter består därutöver i att – utöver betala lön – ansvara för arbetsledning, organi- sation och ekonomi samt uppfylla de åtaganden som närmare regleras i författningar och avtal. Parallellen med det privaträttsliga anställningsavtalet gäller dock inte fullt ut. Det finns vissa särdrag för den offentligrättsliga anställ- ningen som kräver särskild reglering, och då avses inte endast den sär- skilda reglering som principen om domstolarnas och domarnas själv- ständighet föranleder för domares anställningsvillkor (se mera härom i avsnitt 4.5). Myndigheternas självständiga ställning, skyddandet av demokratiska beslutsprocesser, rättssäkerhet och andra allmänintressen fordrar i vissa avseenden en särskild reglering för den offentligrättsliga anställningen. Till skillnad från den privaträttsliga anställningen gäller således exempelvis regler om allmänna handlingars offentlighet (offentlighetsprincipen), kravet på sakliga grunder (förtjänst och skicklighet) vid anställningsbeslut samt rätten att överklaga ett anställningsbeslut. I regeringsformen finns vidare krav på lagstiftning när det gäller grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning (11 kap. 10 §). innehåller bl.a. regler om bisysslor och disciplinansvar. Offentligt anställda har även ett straffrättsligt tjänsteansvar enligt . Denna särreglering ger uttryck för de grundläggande krav och etiska värderingar som skall vara vägledande för offentliganställda i deras yrkesroll. För en diskussion om offentliganställdas roll och ansvar se även prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr 1997/98:294. Den genomförda översynen av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn är också ett led i denna diskussion (se betänkandet Offentligt anställdas bisysslor SOU 2000:80). I 1 och 2 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten ges några utgångs- punkter för budgetprocessen inom den statliga verksamheten. Enligt 1 § skall i statens verksamhet eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning. Med statens verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt 2 § skall regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verk- samhetsområden. har mål- och resultatstyrning fått en ökad betydelse inom den offentliga förvaltningen och även på domstolsområdet. Det innebär att , på förslag av regeringen, fastställer en generell budgetram och de övergripande målen för verksamheten. Dessa mål, de s.k. effektmålen, formuleras i allmänna ordalag. Effektmålet för rätts- väsendet är att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rätts- trygghet. Domstolsväsendets del av effektmålet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Verksamheten skall präglas av ett medborgarperspektiv. har regeringen också bestämt vilka verksamhetsmål som skall gälla för domstolarna, dock inte för och Regeringsrätten. I regleringsbrevet har regeringen sålunda föreskrivit att den långsiktiga inriktningen för domstolarna skall vara att genom- strömningstiderna skall minska för samtliga mål- och ärendekategorier samt att mål- och ärendebalansernas åldersstruktur skall förbättras. Därutöver har regeringen för ett antal enskilda målgrupper lagt fast verksamhetsmål i fråga om högsta medianålder för avslutade mål och högsta volymer av oavgjorda äldre mål. Med den ökade betoningen av målfrågor följer ett ökat resultat- ansvar och ett vidgat handlingsutrymme för verksamheten. Ett problem med mål- och resultatstyrning inom domstolsväsendet är emellertid att resultatet av domstolens arbete inte alltid är lätt att mäta. Delvis hänger det samman med den generella svårigheten att styra och värdera tjänstekvalitet. De kvantitativa måtten ger inga absoluta sanningar, utan måste tolkas och användas med omdöme. I detta sammanhang kan nämnas att kvalitetsutveckling och kvalitetsmätning inom den offent- liga sektorn har ägnats en ökad uppmärksamhet . inrättades en särskild myndighet, , med uppgift att bl.a. stödja ett systematiskt kvalitets- arbete i statsförvaltningen (prop. 1997/98:136 s. 20 f.). Även inom domstolsväsendet har kvalitetsfrågor varit föremål för diskussioner (se bl.a. regeringens uppdrag till DV Kvalitet i domstolsverksamhet och DV:s rapport ). Att definiera kvalitet i domstolsarbete är en särskilt svår och känslig uppgift. Domstolschefen har i enlighet med verksförordningens regler i egenskap av myndighetschef ett ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I ansvaret ingår bl.a. att hushålla väl med statens medel samt att fortlöpande följa upp och pröva verksam- heten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Dom- stolschefen har ett ansvar för att uppfylla de mål för verksamheten som regering och riksdag fastställt och att hålla sig inom de givna bud- getramarna. För domstolschefernas del gäller emellertid att de inte själva kan kontrollera kostnaderna i verksamheten. De kan inte påverka antalet inkomna mål och ärenden och handläggningen av dessa är ingående normstyrt genom förfaranderegler. Domstolscheferna har även i övrigt begränsade möjligheter att påverka verksamhetsresultatet; en del be- gränsningar hänger samman med budgetstyrningen för offentlig verk- samhet, andra hänger samman med principen om domares självstän- dighet vilken medför bl.a. att domstolschefen inte genom uppsägning fullt ut kan påverka personalresurserna. För domstolschefen kan det lokala resultatansvaret i förening med ökade krav på kvalitet och be- gränsade ekonomiska resurser upplevas som ytterst besvärligt. Dom- stolschefen har givetvis här att efter bästa förmåga söka uppfylla de uppställda målen för verksamheten. I domstolschefens uppgifter ingår även att i budgetskrivelser eller på annat lämpligt sätt redogöra för situationen och framföra synpunkter. Att leda förändringsarbete beskrivs ofta som en av de största ledarut- maningarna. Chefen har i förändringsprocessen många viktiga roller att fylla. Chefen skall vägleda, entusiasmera, engagera, uppmuntra och ge råd och stöd till medarbetarna. Medarbetarnas engagemang är av av- görande betydelse för resultatet av reformarbetet. Inte sällan leder för- ändringar till motstånd som chefen måste vara beredd att möta och att söka övervinna. Förändringsprocesser leder ofta till rädsla och känslor av osäkerhet . Information och kommunikation är härvid omistliga inslag i förändringsarbetet. Chefen måste informera, men bör även vara beredd att lyssna på och ta till sig de synpunkter som kommer från medarbetarna. Häri ligger till viss del en motstridighet i chefsrollen. Chefen skall vara lyssnande och lyhörd, men be- stämd och beslutfast. Det är sällan det i förändringssammanhang är möjligt att handla så att alla blir nöjda . Prioriteringar och av- vägningar måste göras som oundvikligen går ut över vissa önskemål. Det krävs uthållighet och mod för att genomföra större och mer genom- gripande förändringar i en verksamhet. För domstolscheferna är ledning av förändringsarbete någonting som är i hög grad aktuellt. Verksamheten i domstolarna är ständigt under översyn och förändring genom att de förfaranderegler och mate- riella regler som gäller för målens och ärendenas hantering och av- görande ändras. Därutöver pågår ett omfattande ut- vecklingsarbete avseende domstolarnas organisation – såväl inre som yttre – och arbetsformer. En del av detta arbete bedrivs i domstolarnas egen regi och en annan del bedrivs av domstolen i samarbete med . För en närmare redogörelse för detta arbete se bl.a. regeringens skrivelse, skr. 1999/2000:106. I flera domstolar pågår försöksverksamheter för att pröva olika for- mer av beredningsorganisation. I vissa fall prövas en uppluckring av rotelgränserna genom att arbetet sker i grupper eller arbetslag, t.ex. samverkan i olika rotelgrupper, inrättande av storrotlar. Avsikten är att målhanteringen skall effektiviseras och arbetsfördelningen genomsyras av renodling. Den ordinarie domaren skall i så stor utsträckning som möjligt ägna sig åt rent dömande uppgifter. Det pågår även olika samverkansprojekt mellan olika domstolar. Dessa varierar såväl till innehåll som till hur långt gående samverkan det är fråga om. Ett exempel på en sådan samverkan är att flera dom- stolar anställt en gemensam administratör. Några domstolar har kommit överens om att ha en gemensam rådman. Samlokalisering och admi- nistrativ samverkan är andra alternativ som prövas. Det förekommer även samverkan i vissa frågor, exempelvis vid prövning av häktningar. För vissa domstolar pågår en diskussion om en längre gående samver- kan i form av en gemensam domkrets med dömande på flera orter. I några fall har en sammanläggning av domstolar skett och ytterligare sammanläggningar är under utredning. påbörjades ett antal försöksverksamheter med en gemensam chef för flera domstolar (se vidare avsnitt 4.6.4). Det pågår även reformarbete som går ut på att öka samverkan mellan domstolarna och andra myndigheter inom rättsväsendet. Ett exempel på detta är projektet lagföring som bedrivs mellan , 6:e åklagarkammaren i , polis- mästardistrikt och Frivården /. Syftet är att minska handläggningstiderna från anmälan till dom i brottmål. Liknande pro- jekt pågår i bl.a. . I det föregående har redogjorts för några av de krav som ställs på en domstolschef. Det är inte fråga om en fullständig uppräkning eller en beskrivning av en ny chefsprofil. Avsikten är i stället att särskilt fram- hålla vissa viktiga delar av domstolsledarskapet för att med bl.a. dessa som utgångspunkt senare övergå i överväganden kring frågor om vilka krav som bör ställas på en domstolschef och hur domstolarnas led- ningsfunktion bör vara utformad. En viktig funktion för domstolschefen är att företräda domstolen i olika sammanhang, att vara domstolens ansikte utåt. Det kan gälla i förhållande till advokatkåren, åklagarväsendet eller andra myndigheter, i kontakter med allmänhet och massmedia eller i internationella sam- manhang. Domstolarnas och domstolschefernas informations- och service- ansvar är författningsreglerat. Domstolarna omfattas av de allmänna regler om information, service och samverkan som gäller för myndig- heter. Domstolarna har således enligt förvaltningslagen en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till en- skilda i frågor som rör domstolarnas verksamhet (4 §). Domstolarna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (5 §). Vidare skall domstolarna lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 §). Förvaltningslagen gäller domstolens handläggning av förvaltningsärenden och inte den dömande verksamheten. Enligt förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. skall domstolar i lämplig utsträckning också i sin övriga verk- samhet lämna upplysningar till enskilda i frågor som rör den verksam- heten. Det finns givetvis en gräns för hur långt denna upplysningsplikt Domstolarna är inte skyldiga att tillhandahålla ingående och omfattande juridisk rådgivning. Domstolschefen har det yttersta ansvaret för att kraven på service, information och samverkan uppfylls. Enligt verksförordningen åligger det myndighetens chef att se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service, tillgänglighet och information (7 §). I förordningsmotiven anges bl.a. att bestämmelsen innebär att myndighetens chef har ett ansvar för att sprida information om myndighetens verksamhet. Informationsverksamheten skall ses som en integrerad del av verksamheten och utformas på grundval av medborgarnas och olika intressenters behov av kunskap och informa- tion (regeringens förordningsmotiv 1987:5 s. 8). Vi lever i ett samhälle där medborgarna är kritiska och ifråga- sättande på ett helt annat sätt . Det finns någon blind tro på auktoriteter. I grunden är detta något positivt och eftersträ- vansvärt i ett demokratiskt samhälle. För domstolarnas del innebär det att deras verksamhet sätts i fokus och utsätts för kritisk granskning på ett sätt som man kanske inte är van vid. Liksom de flesta samhälls- institutioner i övrigt har domstolarna fått vidkännas ett allt mer sjunkande förtroende från allmänhetens sida. Det är möjligt att detta till viss del hänger ihop med att medborgarna blivit mer upplysta och kritiska. Det gör det emellertid särskilt viktigt att det som sker i dom- stolarna återges i samhället på ett sakligt och korrekt sätt. Allmänhetens uppfattning om domstolarna grundas på erfarenheter från direkta kontakter med domstolarna, men också i betydande ut- sträckning på den bild medierna ger av domstolarna och deras verk- samhet. Frågan om lämpligheten i att domare kommenterar domar i vilka de själva varit med om att besluta är omdebatterad. Den frågan skall inte närmare beröras här. Det som här är aktuellt är domstols- chefens ansvar. För domstolschefen blir det i första hand fråga om att ge allmän information om domstolen och dess arbete. I detta avseende har domstolschefen en viktig och betydelsefull roll att fylla. Ökad samverkan mellan myndigheter och ett ökat intresse från all- mänhetens och massmedias sida för domstolarnas verksamhet har lett till, och kommer sannolikt också att fortsätta leda till, att domstols- chefens uppgift att företräda domstolen utåt tar större tid i anspråk. Därtill kommer den ökade internationaliseringen och den europeiska integreringen som även för domstolarnas del lett till ökade internatio- nella kontakter. Den grundläggande regeln om domstolarnas oavhängighet finns i 11 kap. 2 § RF och lyder Ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Regeln är utformad så att den garanterar domstolens självständighet i förhållande till utom- stående. Bestämmelsen får även ses som uttryck för en princip om den enskilde domarens självständighet i dömandet och detta även internt, dvs. i förhållande till andra domare och övriga anställda i domstolen, inklusive domstolens chef. Den enskilde domarens oberoende ställning garanteras även genom den särskilda anställningstrygghet som ordinarie domare har. Den grund- läggande bestämmelsen härom finns i 11 kap. 5 § RF. Utöver bestäm- melsen i regeringsformen regleras ordinarie domares anställningsför- hållanden i huvudsak i lagen om fullmaktsanställning, och an- ställningsförordningen. Enligt lagen om fullmaktsanställning skall or- dinarie domare anställas med fullmakt. Det är enligt 11 kap. 9 § RF regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som till- sätter domare. Det finns således en möjlighet – om än outnyttjad – för regeringen att delegera utnämningsmakten när det gäller ordinarie domare till ett domstolsverk eller annan förvaltningsmyndighet. Enligt 11 kap. 5 § RF kan en ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om denne genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, eller uppnått gällande pensionsålder, eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Reglerna innebär att ordinarie domare inte kan sägas upp från sin anställning med åberopande av sådana sakliga grunder som normalt är tillräckliga för att skilja en anställd från anställningen, t.ex. arbetsbrist. Grundlagsskyddet gäller endast de domare som räknas som ordina- rie.