sou · GOB399d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Nästa nivå är den centrala förvaltningsmyndig- heten, som enligt regeringens förordning (1988:317) med instruktion för , skall meddela föreskrifter och allmänna råd i syfte att i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten hos domstolarna. Domstolarna själva utfärdar slutligen arbetsordningar. Domstolens arbetsordning beslutas i kollegiala former, i plenum eller kollegium utom i där lagmannen är beslutande. Enligt regeringsformens system för normgivning utgör emellertid reglerna i domstolarnas arbetsordningar, till skillnad från de arbets- ordningar som utfärdas av myndigheter under regeringen, formellt sett inte några bindande rättsliga regler. På denna punkt bör en grund- lagsändring ske. Den konstitutionella restriktionen – att yttre domstolsadministration inte får verka inskränkande på domstolens och domarens självständig- het – kommer till uttryck på flera sätt i normgivningen. I 11 kap. 2 § regeringsformen stadgas att ingen myndighet, ej heller , får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur dom- stol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Den principen åter- speglas sedan i 2 § förordningen med instruktion för . Där erinras om att skall utöva sin verksamhet med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter samt om att verket inte får bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare. Den andra grundläggande styrningsformen när det gäller dom- stolarna är budgetstyrning. Här skall inte redogöras närmare för bud- getprocessen. I 1 och 2 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten ges några utgångspunkter. l § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushåll- ning iakttas. Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. 2 § Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de re- sultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Att notera är att domstolarna nämns särskilt som en av statens verk- samheter. Budgetprocessen berör naturligtvis hela kedjan av funktioner från de enskilda domstolarna till . har härvid en central anslagsberedande, medelsfördelande, ekonomiförvaltande och internkontrollerande funktion. fattar sina budgetbeslut avseende vissa specificerade ut- giftsområden, i princip ett för varje beredande riksdagsutskott. I ingår domstolarna tillsammans med sektorerna polisväsendet, åklagarväsendet, kriminalvården och exekutionsväsendet i ett sådant utgiftsområde. anses kunna använda ett överskott inom en av dessa sektorer till en annan sektor inom samma utgiftsområde. Så skedde , då ett överskott inom exekutionsväsendet och kriminalvården till stället användes för åklagarväsendets behov. Riks- dagens justitieutskottet ansåg det naturligt att extra resursbehov i första hand täcktes genom omfördelning inom samma utgiftsområde men pe- kade på de negativa konsekvenserna av en sådan ordning: Om myndigheterna nämligen inte kan räkna med att senare få till- godogöra sig ett anslagssparande utan finner att detta i stället dras in till staten försvinner incitamentet till en långsiktig och god hushållning inom myndigheterna. Resonemanget kan ge anledning att här även nämna att en domstol enligt det rådande budgetsystemet inte råder över sitt anslagssparande. Anslagssparande kan helt eller delvis dras in till . En domstol som av något skäl inte kan hålla sin till- delade budget får anlita kredit upp till ett visst gränsbelopp och därefter amortera på denna. En budgeträttslig fråga som kan diskuteras, är om det inte skulle vara lämpligt att domstolarna på grund av deras konstitutionella sär- ställning bildade ett särskilt utgiftsområde. Omfördelningar av medel mellan sektorer av nämnt slag som skulle medföra att medel för- des till eller från domstolsväsendet synes i vart fall principiellt olämpliga. Det i och för sig i flera avseenden rimliga resonemanget om den s.k. rättskedjan – dvs. att olika myndigheter inom rättsväsendet har vissa gemensamma ansvarsuppgifter i en sorts produktionskedja – har inte någon konstitutionell bärkraft och bör inte drivas för långt. Ett modernt inslag i budgetstyrningen är mål- och resultatstyrning, som får ökad betydelse även på domstolsområdet, se bestämmelsen i 2 § budgetlagen. fastställer på regeringens förslag för domstolsväsendet en generell budgetram och de övergripande målen. Dessa mål, de s.k. 190 Bilaga 5 SOU 2000:99 effektmålen, formuleras dock endast i mycket allmänna termer. Målet för rättsväsendet är att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. – Domstolsväsendets del av effektmålet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Verksamheten skall präglas av ett medborgarperspektiv. Regeringen har sedan via regleringsbrevet till ålagt domstolarna att själva bestämma sina närmare verksamhetsmål enligt vissa kriterier. Dessa rör avverkningstakt i fråga om avgjorda mål och målbalansernas ålder för några få huvudkategorier av mål. har emellertid regeringen själv bestämt vilka verk- samhetsmål som skall gälla för samtliga domstolar utom Högsta dom- stolen och Regeringsrätten. De senare skall enligt regeringens beslut även själva fastställa sina verksamhetsmål. Den långsiktiga inriktningen för domstolarna skall vara att genom- strömningstiderna skall minska för samtliga mål- och ärendekategorier samt att mål- och ärendebalansernas åldersstruktur skall förbättras. Regeringen är medveten om att det knappast kommer att vara möjligt för samtliga domstolar att förändra balansernas ålders- struktur i den utsträckning som är önskvärd. För t.ex. hovrätterna har regeringen sedan fastställt verksamhetsmål enligt följande: Medianåldern för avslutade mål: 5 månader Balanserade mål äldre än : Balanserade mål äldre än Medianåldern för avslutade mål: 3 månader Balanserade mål äldre än : Balanserade mål äldre än : Ett syfte med mål- och resultatstyrning är att resultatet av domstolens arbete skall kunna mätas i produktivitetstermer genom att de avgjorda målen fördelas på olika kategorier, kostnaderna fördelas och styck- kostnader kan anges. fördelar ju också – i en dialog med respektive domstol – det av beslutade domstolsanslaget på de enskilda domstolarna bl.a. efter vissa nyckeltal. En viktig fråga i detta sammanhang är om det går att utveckla mål- och resultatstyrning till ett alltigenom lämpligt planeringsinstrument för domstolsväsendet. Hur och av vilka organ skall det handhas? I dagens budgetsystem beslutar om budgeten för rätts- väsendet i sänder. En viktig diskussionsfråga gäller om inte domstolsväsendet borde få arbeta med en mera långsiktig budget? och de större domstolarna skulle sannolikt vara be- tjänta av ett system med t.ex. en treårsbudget. En ordning där förutsebarheten om de ekonomiska ramarna på ökade inom domstolsväsendet skulle troligen möjliggöra en mycket bättre planering av verksamheten och därmed också kunna gagna domstolarnas självständighet. Härutöver styrs verksamheten genom regeringens utövning av utnämningsmakten avseende domare. Av betydelse är här hur bered- ningen inför besluten är ordnad. Vilket inflytande har domarna själva när det gäller domarutnämningarna – och av särskilt intresse här – i fråga om utnämning av domstolschefer? Utnämningsförfarandet är inte enhetligt. Utnämningar till de flesta domartjänsterna inklusive chefs- tjänster, utom chefstjänsterna vid de tre största underrätterna samt president- och lagmanstjänster i överrätterna och samtliga ledamots- tjänster i och Regeringsrätten, de s.k. kallelse- tjänsterna, bereds i . Om denna nämnd är föreskrivet att den skall bestå av minst sju ledamöter och att dessa utses på högst av regeringen. Nämnden består av nio domare – de flesta av dem domstolschefer, general- direktören i och en domstolsanställd icke-jurist. En av domarna och den domstolsanställda icke-juristen har facklig bakgrund. Ledamöterna i nämnden utses av regeringen utan något formellt beredningsförfarande. I fråga om kallelsetjänsterna har domarkåren inte något inflytande under beredningen utan den sker informellt hos regeringen. Ett inslag är dock att justitieministern inför utnämningen av justitieråd och regeringsråd besöker respektive Regeringsrätten och presenterar den tilltänkta kandidaten. har numera begärt att förfarandet i fråga om utnämningen av högre domare skall utredas och regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté för bl.a. denna uppgift. Se kommittédirektiven, dir. 1998:84. Hur formerna för rekryteringen och utnämningen av domare och domstolschefer utövas av regeringen är av betydelse för att säkerställa domstolarnas självständighet men också för att stödja en ordning där lämpade personer utnämns att leda domstolarna och därmed som chefer svara för den inre domstolsadministrationen. Regeringen utnämner även ledande domstolsadministratörer (expe- ditionschefen och ett av departementsråden i samt generaldirektören i ). Regeringen utser också ledamöterna i (som består av tio personer: generaldirektören, ordförande, två riksdagsledamöter, en advokat, en domstolsanställd icke-jurist och fem domare). Någon formell beredning av dessa utnämningar under inflytande från domar- kårens sida förekommer inte. Det bör i sammanhanget slutligen nämnas att det finns en konsti- tutionell kontroll av regeringens utnämningsmakt. Den utövas av konstitutionsutskott. Vidare får mycket av den yttre domstolsadministrationen utövas av regeringen och i form av en mängd olika löpande förvaltningsåtgärder. Jag går inte närmare in på det här. Det utövas slutligen kontroll och tillsyn dels inom domstolsväsendet genom överrätternas (se 2 kap. 1 § ) och domstols- chefernas försorg samt genom ekonomiadministration och internrevision, dels externt genom ombudsmäns och Justitiekanslerns rättsligt inriktade tillsyn och genom revisorers och ekonomi- och förvaltningsrevision. Det finns anledning att notera att det är , som är en myndighet under regeringen, som i praktiken utövar den revisionella kontrollen i frågan om domstolsväsendet. Den svenska ordningen med en ekonomisk och förvaltningsmässig revisionell kontroll som huvudsakligen utövas under regeringen och inte under parlamentet är inte så vanlig internationellt sett. Just i fråga om domstolsväsendet kan denna ordning ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Det skulle vara bättre från maktdelningssynpunkt om domstolsväsendet var föremål för revisionell kontroll av ett organ under parlamentet men revisorer har vanligen inte sysslat mycket med domstolsväsendet. 6En tillspetsad tes om domstolsadministration Låt oss formulera en avsiktligt tillspetsad tes: Det är inte domstolarna själva som sköter de viktigaste delarna av domstolsadministrationen i . Det gör någon annan. Av betydelse är här sådana faktorer som: 1.Domstolen har inte egna intäkter för att finansiera sin verksamhet. 2.Kostnaderna i verksamheten kan inte kontrolleras av domstolen själv genom prioriteringar. Det råder beslutstvång. Resursåtgång och kostnaderna styrs helt av måltillströmningen. 3.Den viktigaste personalresursen, domarna, anställs inte av dom- stolen. Inte heller bestämmer domstolen de anställda domarnas löner. 4.Domstolen får inte heller själv bestämma att en ledig domartjänst skall utlysas. 5.Domstolen förfogar inte som andra myndigheter – och så måste det vara – över möjligheten att begränsa antalet domare genom upp- sägning på grund av arbetsbrist eller brist på ekonomiska resurser. 6.Domstolen bestämmer inte över IT-resursen. 7.Domstolen har inte kostnadsansvar för sin lokalhållning. 8.Domstolen bestämmer inte i fråga om hur verksamhetsuppgifterna skall genomföras. Vad som skall göras och hur det skall göras är i stället mycket ingående normstyrt genom förfarandereglerna. 9.Domstolen har inte ansvar för att formulera de överordnade målen för verksamheten utan det sker i lag eller i samband med budgetstyr- ningen. Allt detta får sägas vara viktiga förutsättningar som bestäms av annan än domstolen i de styrformer som nämnts. Domstolsadministra- tionen ligger alltså i dessa delar hos andra samhällsorgan än domstolen själv. är detta i fördelat på , regeringen och som ju i realiteten har huvuddelen av uppgiften på området. är en sedvanlig förvaltningsmyndighet. I andra länder förekommer lösningar som har mera karaktär av själv- förvaltningsorgan. Kanske kan den yttre domstolsadministrationen genom att bedrivas i en ökad grad av autonomi vinna en högre grad av legitimitet bland domarna. Balansen är emellertid svår: Medborgarna är inte beredda att acceptera att domstolarna och domarna blir en stat i staten som det blir svårare att få insyn i än . Det är inte givet att domstolarnas legitimitet i samhället gagnas av en ökad grad av själv- förvaltning. Ett problem med den yttre domstolsadministrationen är att norm- styrningen och budgetstyrningen och de andra styrformerna inte i alla avseenden är väl synkroniserade. Man kan se konflikter mellan budget- styrningen och normgivningen. Den senare uttrycker de generella, materiella förutsättningarna för domstolsverksamheten. Vad som är speciellt för domstolarna är detaljeringsgraden i normgivningen i fråga om hur verksamheten skall utföras. T.ex. kan rent yttre förhållanden som domstolen inte råder över leda till att en domstol som korrekt fullgör sina uppgifter enligt lagstiftningen, faktiskt måste överskrida sin budget. Det är då ett skyddsintresse att budgetstyrningen inte inrymmer åtgärder som undergräver domstolens självständiga ställning utan att denna permanent kan upprätthållas. Det är inte ägnat att stärka medborgarnas tilltro till en domstol om det blir allmänt bekant att den är tvungen att så att säga driva sin verksamhet på kredit, skuldsatt till de anslagsgivande myndigheterna, även om detta beror på faktorer utanför domstolens egen kontroll. För att sammanfatta. De viktigaste delarna av domstolsadministrationen ligger i utanför domstolarna. Detta är inte något unikt för vårt land. Yttre domstolsadministration är i en uppgift för , regeringen och . En fråga är hur uppgifterna skall fördelas dem emellan. En annan är vilken grad av oavhängighet ett domstolsverk skall ha samt vilken grad av medbestämmande, delaktig- het eller inflytande domarna och domstolscheferna skall ha i denna del av den administrativa processen. Hur skall vara sammansatt och hur skall ledamöterna utses? Skall verket vara en vanlig förvaltningsmyndighet under regeringen eller ha en högre grad av autonomi? Vad blir kvar för domstolen själv att administrera? Vilket ansvar blir kvar till domstolschefen och hur skall det utövas i för- hållande till de domare som är anställda i domstolen och till övrig personal? Vad är det som faller inom begreppet inre domstolsadminis- tration? roll i fråga om den yttre domstolsadministrationen har tagits upp i det föregående. Men har också en ledande funktion när det gäller den inre domstolsadministrationen. Verket har formulerat sin roll på följande sätt: Reformarbetet gäller att anpassa domstolarna till utvecklingen, säkerställa en hög kvalité och göra domstolsverksamheten mera kostnadseffektiv. Arbetet syftar till att skapa ett effektivare och mera flexibelt domstolsväsende. Målstyrningen skall bli tydligare och domstolarna skall ges större möjligheter att själva besluta om sin orga- nisation och sina arbetsformer. skall ha en drivande och stödjande roll och skall ta egna initiativ till förändringar. I fråga om den inre domstolsadministrationen bör först nämnas alla de generella momenten i ekonomi- och personaladministration. Av särskilt intresse är dock beslutsformerna inom domstolen och särskilt ledningsfunktionen och dess roll när det gäller domstolens organisation och arbetsformer samt i fråga om intern tillsyn och resultatuppföljning. Det som kan kallas inre domstolsadministration kanske mera i detalj kan förtecknas som sådant som att indela domarna till tjänstgöring att sätta mera konkreta mål att kontrollera att målen nås att följa kostnadsutvecklingen att äska medel att göra verksamhetsplan och utvärdera den att syssla med kompetensutveckling och personalfrågor att hantera ADB-system att sköta ekonomi- och personaladministrativa system att inregistrera och lotta mål att inom sig omfördela arbetet att utveckla handläggningsrutiner att sköta lokaler och inredning att syssla med övrigt stödjande inre arbete att svara för domstolens servicefunktioner i förhållande till allmän- heten. De generella krav som särskilt ställs på myndighetschefer i allmänhet, inklusive domstolscheferna, framgår av 6,7 och 8 §§ verksförordningen som lyder: Myndighetschefens ansvar och uppgifter 6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet. 7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. 1.hushålla väl med statens medel, 2.verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, 3.fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekven- serna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksam- heten samt vidta de åtgärder som behövs, 4.beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling samt jämställdheten mellan kvinnor och män, 5.se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten under- lättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut, 6.se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndig- hetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. 8 § Myndighetens chef skall se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Chefen skall skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. formulerar sina krav på domstolschefen så här: Domstolscheferna skall leda verksamheten i ordets rätta bemärkelse inom sin del av domstolsväsendet inom de ramar statsmakterna och – enligt statsmakternas intentioner – anger. Domstolscheferna skall ikläda sig rollen och ta ett tydligt arbetsgivaransvar. Domstolschefen skall alltså inte bara administrera, i meningen att förvalta domstolen, utan skall leda och ansvara för verksamheten samt än mera leda utvecklingen av verksamheten och skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. Chefen har ansvar för den verksamhetsplanering som krävs inom budgetprocessen. Discipli- nära frågor samt omplacering och avveckling av personal är chefens ansvar. Domstolschefen skall svara för information till anställda och massmedier samt hålla s.k. svåra samtal. Domstolschefen skall söka bedriva en aktiv personalpolitik där personalens engagemang tas till vara. Att utöva ett ledarskap vid en domstol är i hög grad att sätta ett exempel, chefens föredöme är viktigt. Chefskapet uppnås genom ut- nämningen, det verkliga ledarskapet växer fram ur personalens för- troende. En viktig fråga är hur ansvaret för den inre administrationen skall fördelas inom domstolen. Vad skall beslutas av särskilda beslutsorgan inom domstolen som plenum, kollegium och vad skall domstolschefen själv enrådigt bestämma över? Skall det finnas stödfunktioner såsom en ledningsgrupp el. dyl. för domstolschefens beslutsfattande? Skall dom- stolens ledningsfunktion och chefsrollen utformas så att den admi- nistrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten stärks? Detta är frågor som skall övervägas av den tidigare nämnda parlamentariska kommitté som den tillsatte (se dir. 1998:84). Eftersom domstolarna mer än annan offentlig förvaltning är normstyrd blir också administrativ utveckling inom domstolarna relaterad till lagstiftning och kan fordra lagstiftningsåtgärder i högre grad än rörande andra verksamheter. Den eller de som administrerar en domstol är starkt beroende av lagstiftningsprocessen. Med andra ord: Domstolarna är normstyrda dels i fråga om uppgifternas innehåll, dels i fråga om hur de skall utföras. Detta skapar permanens och stabilitet men underlättar inte administrativt förändringsarbete. Ekonomiska medel för verksamheten tilldelas genom politiskt/administrativa beslut utan närmare målangivelser. Sedan är tanken att den dagliga adminis- trationen skall utövas så nära den faktiska verksamheten som sådan. Den består i dömande verksamhet vars innehåll principiellt sett är konstitutionellt skyddat och i praktiken svårt att förutse och planera. Domstolschefen får inte agera mot den enskilde domaren när det gäller dennes befattning med det enskilda målet. Intressant att diskutera är emellertid hur den gränsen skall dras. Skall domstolschefen här iaktta ett respektavstånd? Eller tar chefens tillsynsuppgift och dennes rätt och skyldighet att hävda kravet på effektivitet i verksamhet vid i för- hållande till den enskilde domaren genast utanför det enskilda målet? Det borde vara ett mindre problem för domarens självständighet att acceptera åtgärder av en domstolschef som tillhör domstolsväsendet än ingripanden av utomstående kontrollanter som och Justitiekanslern. I relationen mellan den enskilde domaren och domstolschefen bör det finnas en sådan ömsesidig vilja till dialog och samförstånd som i praktiken eliminerar eller begränsar problemen kring skyddet för den enskilde domarens oavhängighet. Att vårda en sådan relation får ses som en viktig domaretisk uppgift för alla som tillhör domarkåren. Det är viktigt att domstolschefen står för en roll som för längre än till karikatyren av en skolrektor, sysslande med schemaläggning, indelning till tjänstgöring och vikariatsförsörjning. Den passive dom- stolschefen, som förlamas eller begränsas av sin rädsla för varje diskussion om de konstitutionella restriktionerna iakttagits av honom på rätt sätt är en avart. Domstolschefen som effektivitetsjagande slav- drivare är å andra sidan alltid en konstitutionell hydra. I stället vill nu i sitt arbete med chefsutvecklingen inom domstolsväsendet peka på följande egenskaper i en god ledar/ chefsprofil: kompetens, förmåga att engagera och vinna gehör, entusiasmera och motivera, målmedvetenhet, förändringsvilja och flexibilitet, inlevelseförmåga, stresstålighet, delegering- och organisa- tionsförmåga, beslutsförmåga, självuppfattning och självkritik. I fråga om mål och resultat skall en chef enligt denna policy kunna sätta upp mål och kontrollera att de nås, fortlöpande följa upp verksamheten och faktorer som kan inverka på den och vidta behövliga åtgärder, se till att verksamheten bedrivs effektivt. Det ställs krav på att en chef regelbundet skall informera personalen om verksamheten, skapa goda förutsättningar för kommunikation på arbetsplatsen och se samtalet som en dialog. En chef skall kunna skapa en kreativ arbets- miljö och ta till vara olikheter bland de anställda och utveckla sina medarbetare efter vars och ens förmåga. En chef skall ha en positiv människosyn, så att medarbetarna synliggörs, blir bekräftade och får ta ansvar, kunna inspirera och entusiasmera, ha förmåga att lyssna och förstå, stötta och leda medarbetare, skapa tillit, förtroende och arbetstillfredsställelse, ge återkoppling på medarbetarens prestationer. En chef skall snabbt kunna fatta beslut, våga handla, kunna hantera konflikter, ta sitt arbetsgivaransvar. En chef skall skapa förutsättningar för lärande som leder till ökade kunskaper och erfarenheter, uppmuntra framsteg och stimulera medarbetarna till att dela med sig av sina kunskaper till sina arbetskamrater. En chef skall utveckla gemensamma värderingar, attityder och normer t.ex. om hur man behandlar med- arbetare, arbetskamrater, hur man hanterar förtroende, konflikter m.m., vara medveten om hur människor beter sig i olika situationer, föregå med gott exempel.