sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — stad bedriver ett omfattande arbete och har arbetat fram ett handlingsprogram mot växthusgaser. Kommunen har ökat biobränsleandelen som fjärrvärmenätet expanderat. Man har ersatt 1/3 av stadens fordonsflotta med el, etanol och biogasbilar. Infrastrukturen för biodrivmedel har byggts ut vilket gör det möjligt att tanka biogas, etanol, RME (rapsmetylester) och el. Översiktsplanen är inriktad på att staden ska byggas inåt vilket medför en förtätningar av de centrala delarna. Byggandet ska ske i goda kollektivtrafiklägen. Genom en gemensam teknikupphandling mellan flera städer byter man ut glödlampor i trafikljus till lysdiodrar vilket leder till energi- besparingar. ger också stöd till teknikutveckling för energieffektivisering som t. ex. individuell styrning av energibehov i flerbostadshus. Man har också arbete med teknikutvecklande krav- specifikationer för låg energiförbrukning i samband med byggprojekt. Särskild mjukvara har utvecklats för uppföljning av energiåtgång i lokaler och vid transporter. kommun är ett annat exempel som förutom att vara med i projektet utmanarkommunerna genomför ett flertal insatser för att Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 263 minska utsläppen av växthusgaser. Exempel på energiområdet är ny biobränslebaserad fjärrvärme, närvärmeverk, information, solfångare med mera. Inom trafikområdet samarbetar kommunen med och genomför olika insatser t. ex. gratis parkering för miljövänliga bilar, cykelvägar och cykelkampanjer, förstudie av DME (dimetyleter)- fabrik, och bolag kartlägger koldioxidutsläpp från transporter. Vidare planeras ett flertal aktiviteter som pelletskampanj, etanol i stadsbussar, kampanjvecka för cykel till arbetet, miljökrav vid offentlig upphandling, bilpool för verksamhet med miljövänliga fordon med mera. De fem kommunerna har valts ut att vara med i Svenska () projekt "Utmanarkommunerna" (har varit med men har lämnat samarbetet och ersatts av ). Projektet syftar till att hjälpa kommunerna att bli mer eller mindre fossilbränslefria. Olika metoder prövas för att bl.a. minska behovet av transporter, använda energi mer effektivt och använda mindre av fossila bränslen till transporter och uppvärmning. Tanken är att SNF och kommunerna tillsammans ska skapa utmaningar gentemot riksdag, regering, näringsliv och andra kommuner för att undanröja nationella hinder för hållbar utveckling. Lokala hinder som kommuner uppmärksammat består bland annat i Lag (1992:1528) om offentlig upphandling. T. ex. kan inte kommun upphandla den miljömärkta elen som det kommunala bolaget producerar eftersom den kostar mer per kWh och det enligt lagen endast kan ställas miljökrav på produkten i användningsledet och inte i tillverkningsledet. Det framgår också att detsamma gäller för transporter, det är inte möjligt att ställa krav på korta transporter vid upphandlingar. Övriga hinder vad gäller transporter och trafik är att man på nivå endast kan göra åtgärder på marginalen. Den enskilda kommunen kan inte påverka trafiken på genomfartslederna. Byggande av nya nationella vägar föregås av nationella beslut. Några nationella hinder som utmanarkommunerna pekat på är bland annat att signalerna emellanåt är otydliga, att de nationella besluten inte varit tillräckligt kraftfulla, avsaknad av koldioxidskatt på elproduktion vilket gör det olönsamt att bedriva biobaserad elproduktion samt avsaknad av information. 264 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 9.5.6Diskussion och kommitténs bedömning I kommunerna pågår ett stort och värdefullt arbete som antingen syftar till energisparande åtgärder eller som direkt syftar till att minska utsläppen av växthusgaser. Kommunerna ligger ofta långt före andra aktörer på grund av att miljöarbetet ofta är en högt prioriterad fråga på nivå. Det finns emellertid en risk att klimatproblemet inte uppmärksammas i tillräckligt hög grad på grund av att effekterna av en klimatförändring inte är tillräckligt kända. Kommittén anser att det är centralt att klimatfrågan uppmärksammas i högre utsträckning på alla samhällsnivåer för att utsläppen av växthusgaser ska kunna minska. En avvägningsfråga när det gäller statliga styrmedel är regleringar som omfattar kommunerna och som kan komma i konflikt med det kommunala självstyret. Det finns därför skäl att noga överväga juridiskt tvingande moment bl.a. på grundval av de variationer som finns mellan kommuner. Variationen mellan de största och de minsta kommunerna i fråga om resurser är avsevärd och det kan vara svårt att genomföra och få genomslag för kostsamma regleringar. Stora kommuner har större möjligheter att följa de påbud (eller förbud) som staten ålägger dem. Små kommuner med begränsade resurser har inte alltid samma möjligheter. Det är därför som t.ex. stöd av olika slag ofta är att föredra. Stöd måste noga följas upp och endast beviljas om någon form av motprestation uppfylls. Kommittén anser att ett stöd bör införas för åtgärder i kommuner i syfte att minska utsläpp av växthusgaser och främja energihushållning , genom klimatprogram (KLIMP). Programmen ska syfta till att ge förutsättningar för åtgärder, aktiviteter och program i bred delaktighet där långsiktighet och kostnadseffektivitet är centralt. Medel för KLIMP bör omfatta . En myndighet bör ansvara för medlen. En stor del av klimatpolitiken kan förverkligas och genomföras på den lokala nivån. Kommittén anser att klimatprogrammen kan bidra till fortsatta insatser för att identifiera kostnadseffektiva åtgärder för att reducera utsläppen av växthusgaser och hushålla med energi på den lokala nivån. Projekten som kan erhålla statliga medel, klimat- programmen, ska ha preciserade mål. Medlen till klimatprogrammen ska noga övervägas med beaktande av fördelningen och att flera av projekten kan förväntas bli energirelaterade. Det är också viktigt att de fördelade medlen tydligt åtföljs av åtaganden och villkor om utsläpps- minskningar av växthusgaser och/eller energibesparingar. Klimat- programmen ska följas upp . Klimatprogrammen bör kunna bidra till en ökad samverkan mellan olika samhällssektorer och ökad delaktighet i hela samhället. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 265 Kommittén bedömer att det är mycket centralt att det kommunala miljöarbetet och förstärks och blir mer offensivt i klimatfrågan. Ett annat syfte med klimatprogrammen är att med kraft sprida information och kunskap på lokal nivå i enlighet med klimat- konventionens artikel 6 för att höja allmänhetens medvetande om problemet. Detta kan bidra till bred delaktighet och ett ökat ansvarstagande hos allmänhet, företag, organisationer och enskilda medborgare. Klimatprogrammen kan också syfta till att uppmuntra lokala initiativ som t. ex. fossilbränslefria kommuner eller kommuner som vill delta i internationellt samarbete för att reducera utsläppen av växthusgaser (t.ex ICLEI och CCP). Erfarenheter från utmanarkom- munerna bör tas till vara genom att staten initierar och bidrar till en samlad utvärdering av hittillsvarande resultat. Deltagande aktörer i klimatprogrammen bör vara så brett som möjligt och därför inte enbart begränsa sig till enbart kommuner. Det är synnerligen angeläget att fler kommuner aktivt deltar i samverkan med organisationer, folkrörelser, näringsliv och enskilda individer i det fortsatta utvecklandet av åtgärder och projekt som riktar sig mot mindre användning av fossila bränslen, mindre utsläpp av växthusgaser och energibesparingar. En möjlighet är också att utforma en nationell databas som möjliggör beräkning av den personliga miljö/klimatprofilen. Databasen borde kunna utformas med kommunspecifika data där möjligheter till ett annorlunda handlingsmönster i den egna kommunen preciseras. Syftet med denna databas är att kunna visualisera för de enskilda medborgarna att förändringar i livsstil i syfte att minska de enskilda utsläppen inte behöver ske genom en markant försämrad levnads- standard. De kommunala energiplanerna har utvecklats till ett dialog- och informationsinstrument snarare än ett påbud från statsmakterna att kommunerna ska ha aktuella energiplaner. Kommittén bedömer att de kommunala energiplanerna är viktiga eftersom de kan medverka till en klimatpolitisk dialog mellan stat och kommun. De bör därför vara ett viktigt instrument för det lokala klimat- och miljöarbetet. Emellertid är lagen helt tandlös vilket medför att incitamenten för kommunerna att ta fram energiplaner är låga. Kommittén föreslår därför en översyn av lagen. Möjligheterna att stärka lagen genom uppföljning, tillsyn och sanktioner bör vara en prioriterad uppgift i översynen. Frågan om lämpligheten av att kommunerna upprättar kombinerade energi- och klimatplaner bör utredas i samband med översynen av den kommunala energiplaneringen. Syftet med översynen är att energi- 266 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation planerna ska tillgodose behovet av att kommunerna planerar sin försörjning med el och värme på ett sådant sätt att den redan nu tydligt anpassas till de omställningar som behöver ske för att nå det nationella målet 2050. I annat fall finns risk för att investeringar vidtas som låser energiförsörjningen vid strukturer som inte är långsiktigt hållbara. De regionala energikontoren kan bli väsentliga för den framtida klimatpolitiken i syfte att främja åtgärder mot energihushållning och effektivisering och introduktion till alternativa energikällor. Det är dock ännu för tidigt att säga något om vilken betydelse de har eller har haft ur klimatpolitisk synvinkel. Energikontoren är dock att betrakta som en möjlighet i det klimatpolitiska arbetet då energihushållning och alternativa energikällor särskilt ingår i deras uppgiftsområde. Kommittén ser det också som önskvärt att kommunerna ställer miljökrav i sin offentliga upphandling, i synnerhet vad gäller utsläpp av växthusgaser. 9.6Svenska folkets kunskaper om klimatproblemet Svenska folkets kunskaper om klimatproblemet är viktiga i flera avseenden. En ökad medvetenhet om problemet, hur och varför det uppkommer och vilka åtgärder som krävs för att komma till rätta med det kan vara en förutsättning och en utgångspunkt i ett långsiktigt klimatarbete. Det är också rimligt att anta att en ökad medvetenhet om problemet bland medborgarna gör det lättare att fatta politiskt svåra beslut. Beslut om en hållbar utveckling som har fattats av innebär att någon form av förändring måste komma till stånd. Det samhälle vi lever i och sättet vi lever på är inte långsiktigt ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart. För att åstadkomma den nödvändiga förändringen kan en medvetandeökning av klimat- problemet bland samhällsmedborgarna vara önskvärd. Det återfinns också i konventionens artikel 6 att parterna när de utför sina åtaganden ska främja utveckling och genomförande av program för utbildning och för att höja allmänhetens medvetenhet om klimatförändring och dess effekter. Staten kan åstadkomma ett ökat medvetande om klimatproblemet genom att använda informativa styrmedel. Det kan finnas anledning att se över informationsbehovet i syfte att underlätta och åstadkomma nödvändiga förändringar och åtgärder. Mätningar och undersökningar av befintliga kunskaper är en nödvändig förutsättning innan staten Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 267 vidtar en informativ insats. Dels för att kunna granska vilket behov av information som finns bland medborgarna, dels för att kunna mäta den effekt som styrmedlet haft och för att få en vidare förståelse för de villkor som gäller för informativa styrmedel. En generell informations- insats för att höja medvetenheten och kunskaperna hos medborgarna skiljer sig i allmänhet från sådana informationsinsatser som nämns i kapitel 13 Möjligheter att begränsa utsläppen i olika sektorer. Informationsinsatser som nämns i kapitel 13 är riktade informations- insatser till vissa grupper i samhället där klimatproblemet har brutits ned i mindre och specifika möjliga förändrat beteende. Generellt sett är det detta som beteendevetare i allmänhet också förespråkar; dvs. att bryta ned komplexa miljöproblem i mindre beståndsdelar. Vi vet väldigt lite om allmänhetens kunskaper om växthus- effekten och klimatfrågan. (Samhälle-Opinion-Media) undersökningar som gjorts under visar på att svenska folket skattar och prioriterar miljön högt. Undersökningarna ger dock inte svaret på vad svenska folket vet om klimatförändringar. En slutsats är emellertid att globala miljöproblem prioriteras högt. Både och har undersökt svenska folkets kunskaper och åsikter ur olika aspekter på klimatfrågan. Undersökningarna tyder på ett ganska stort miljöengagemang. I undersökning visar det sig att frågan om en reducering av växthusgaser är ett högt prioriterat miljömål. Vi kan också konstatera att en undersökning visar att svenskarna tillhör de i som anser att skyddet av miljö bör prioriteras högt av EU (SOM-undersökningen 1995, SOM-undersök- ningen 1998, , 1998:7, Eurobarometer, 1999). Vi har i kapitel 7 visat på svårigheterna med det mångfacetterade informativa styrmedlet. Det föreligger en stor brist vad gäller undersökningar om de kunskaper som det svenska folket eventuellt besitter avseende klimatproblemet. 9.6.1Diskussion och kommitténs bedömning Det finns tecken som tyder på att kunskaperna om själva växthuseffekten, vad klimatproblemet innebär och vad som krävs för att göra något åt problemet är låg bland medborgarna i allmänhet trots ett stort miljöengagemang. Motivet för klimatrelaterade informations- kampanjer om klimatproblemet är att generellt höja medborgarnas kunskaper om växthuseffekten och klimatproblemet. Kommittén anser att det sannolikt finns brist på kunskap vad gäller växthuseffekten och dess risker. Av bl.a. denna anledning finns det skäl att intensifiera 268 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation informationsinsatserna avseende växthuseffekten. En annan anledning är att information kan möjligöra kraftfullare styrmedel. Ytterligare ett motiv för information är att det kan skapa ett krismedvetande som i sin tur gör det lättare för medborgarna att acceptera kraftfulla framtida styrmedel. Det är önskvärt att det sker en allmän medvetenhetshöjning av medborgarnas kunskaper om: klimatproblemet och växthuseffekten, hur och varför växthuseffekten uppstår, vad som krävs för att reducera utsläppen och möjligheter att bidra med egna åtgärder. Sammantaget är dessa tre punkter centrala för den svenska strategin och för de kommande årens åtgärder för att kraftigt reducera användningen av fossila bränslen och för att möta de krav som både klimatkonventionen och kyotoprotokollet ställer på landet. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att i samarbete med bör få till uppdrag att utforma ett informationsmaterial som konkret beskriver vad hushåll själva kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser. Kommittén anser att det är angeläget att de informativa insatserna utvärderas och följs upp. 9.7Måluppfyllelse och uppföljning av åtaganden Koldioxidmålet som innebär en stabilisering av utsläppen av växthus- gaser för att därefter minska, kommer troligtvis inte att uppnås. konstaterade naturresursdepartementet i första nationalrapport att utsläppen av koldioxid kommer att öka något mellan och . beräk- nades ökningen bli större p.g.a. ökad trafik och användning av fossila bränslen för elproduktion. Rapporten visade att utsläppsökningen skulle bli ännu större utan nuvarande styrmedel och åtgärder dvs. energi- och miljöbeskattning, program för effektivare energi- användning, investeringsstöd till biobränslebaserad kraftvärme, vind- kraft och solvärme. Klimatkonventionen bedömde i sin granskning av första nationalrapport, , att har många olika styrmedel, men att det viktigaste enskilda styrmedlet var koldioxidskatten. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 269 granskarna beräknades att koldioxidskatten motsvarade av åtgärdernas uppskattade effekter . ansåg även, , i den andra national- rapporten, att de viktigaste styrmedlen var energi- och miljöskatter, de energipolitiska programmen, investeringsstöd och stöd till utveckling och demonstration. Klimatkonventionens granskare framhöll att de svenska klimat- och energipolitiska besluten samt den andra nationalrapporten, inte innehöll några förslag på förstärkta eller ytterligare åtgärder som kan vidtas om koldioxidmålet inte skulle uppfyllas. Granskarna menar också att saknade en övergripande övervakningsmekanism för att följa upp och utvärdera effektiviteten i olika styrmedel och åtgärder som är relaterade till klimatfrågan. Utifrån olika bedömningar som gjorts , , kan sägas att målet om att stabilisera koldioxidutsläppen inte kommer att nås (Ds 1994:121, Ds 1997:26, Framework Convention on Climate Change , Framework Convention on Climate Change , 1996, IEA 1996, EEA 1999, 1994, 1996, 1997, 1998, Klimatdelegationen 1994, 1995, Energipolitiska propositionen 1997, Transportpolitiska propositionen 1998, Miljömålspropositionen 1998, ). Om det nuvarande målet ska uppfyllas krävs både kraftfullare styrmedelsinsatser och ett fördjupat internationellt samarbete enligt olika bedömningar som har gjorts av t.ex. Klimat- delegationen, granskarna av de svenska nationalrapporterna, , , och Trafikverken. Däremot bedöms, i ett flertal fall, att övriga mål för främst metan kommer att uppnås. Utsläppen av vissa växthusgaser varierar dock mycket kraftigt och osäkerheterna i bedömningarna verkar vara stora. Osäkerheter i den befintliga statistiken utgör dessutom ett stort problem vid bedömning av måluppfyllelse. Som har redovisats finns ett koldioxidmål för transport- sektorn. Vid en genomgång av miljörapporter från kan konstateras att framhöll verket att målet, att minska utsläppen så att det inte överstiger nivå, inte kommer att kunna nås. Med undantag av , då verket angav att målet var möjligt att nå , kvarstod denna bedömning i samtliga rapporter. 270 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation åtagande enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet innebär att ett tydligt mål för EU-länderna har formulerats. Rapportering av utsläppen och vilka åtgärder som vidtas för att minska utsläppen behandlas dels i Nationalrapporten, dels i den årliga rapporten som lämnas till . Regler och metoder för rapporteringen utarbetas av IPCC och fastställs av klimat- konventionen. är det möjligt att använda egna metoder för att beräkna emissionsfaktorer om det går att påvisa att de är lika bra som de metoder som har utarbetats av IPCC. Nationalrapporten utarbetas ungefär . Rapporterings- kraven är omfattande. De innefattar utsläppsdata, en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits och vilka effekter som har uppnåtts, prognoser för utsläpp, forsknings- och informationsinsatser. Rapporterna granskas av en utvald expertgrupp. Den årliga rapporten som lämnas till klimatkonventionen innebär att utsläppsdata ska redovisas enligt de krav som ställs. En fråga som diskuteras är om den årliga rapporteringen också ska vara föremål för granskning av en särskild expertgrupp. EU har ett övervakningssystem (monitoring mechanism), för att säkerställa att EU klarar det gemensamma åtagandet. EU lämnar årliga rapporter och nationalrapport till kommissionen. I det internationella sammanhanget är EU en part. Det är därför viktigt för EU att säkra att medlemsländerna fullföljer sina åtaganden. Detta innebär bl.a. att uppgifterna som lämnas till konventionen dess för innan måste lämnas till EU. EU:s krav har fastställts i en EU-reglering, vilket innebära att den är lagligt bindande i medlemsländerna, utan att särskilda direktiv utfärdas. Denna reglering är under omarbetning och den nya regleringen kommer troligtvis att fastställas . Mot bakgrund av EU:s åtaganden i Kyotoprotokollet kommer högre krav att ställas på EU- ländernas rapportering. Sammantaget har kraven på utsläppsstatistik av växthusgaser, en redovisning av vidtagna åtgärder och resultat successivt ökat. Sannolikt kommer kraven att skärpas ytterligare. För all rapportering gäller att det är av stor betydelse att tillämpa enhetliga regler vid utsläpps- beräkningar. Kunskap måste finnas om vilka utsläpp som görs och hur stora de är. tillhör de länder som har bra rapportering, men vi klarar inte de krav som ställs fullt ut. Det är framförallt två brister som har på- talats. Den ena är att det finns problem med att redovisa utsläppen. Underlag saknas för tre gaser (ofullständigt halogenerade fluor- Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 271 karboner, fluorkarboner och svavelhexafluorid) och underlagen för utsläppen från dels jordbruk, dels avfallsdeponier är bristfälliga. Den andra bristen är att beskrivning av effekter av de åtgärder som vidtas är otillräcklig. ansvarar för att sammanställa underlag som lämnas av ansvariga myndigheter. uppgift framgår av förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. Underlaget lämnas till som redovisar till klimatkonventionen och . Ett flertal myndigheter och branschorganisationer har i samband med myndigheternas miljömåluppdrag (avsnitt 9.1.3) lämnat förslag till hur de 15 miljökvalitetsmålen kan följas upp. Förslagen baseras på 10-25 indikatorer för varje miljökvalitetsmål. De flesta indikatorerna används redan i samband med uppföljning, internationell rapportering och miljöövervakning. En samlad redovisning av förslagen finns i , med undantag för uppföljningen av kulturmiljön där ett särskilt förslag lades fram av . Länsstyrelserna har också lämnat förslag till regional uppföljning av miljökvalitetsmålen. Stora likheter finns mellan förslagen till nationell och regional uppföljning. pågående arbete innefattar att lämna förslag till uppföljningssystem för alla miljö- kvalitetsmål, med undantag av målet Begränsat klimatpåverkan. 9.7.2Diskussion och kommitténs bedömning Det nuvarande målet om att koldioxidutsläppen från fossila bränslen ska stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till nivå, för att därefter minska kommer sannolikt inte att uppnås. Kommittén har tidigare framhållit behovet av att använda ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel i syfte att uppnå ytterligare resultat. Enligt vår bedömning krävs även en fastställd ordning för uppföljning och utvärdering för att ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Vi kan konstatera att inte kan tillgodose samtliga krav på redovisning av dels utsläpp av växthusgaser, dels vidtagna åtgärder och effekter av dessa. Rapporteringskraven föranleds av såväl inter- 272 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation nationella överenskommelser som den EU-reglering som har fastställts på grundval av denna. Även om rapportering anses vara av god kvalitet i jämförelse med övriga länder ser kommittén ser allvarligt på de brister som har påtalats av klimatkonventionen samt de iakttagelser som vi har gjort om brister avseende det statistiska underlaget, som redovisas i kapitel 6. På goda grunder antar vi att kraven på såväl redovisning av utsläpp som redovisning och bedömning av vidtagna åtgärder dessutom kommer att skärpas. Kommittén har utrett möjligheten att föreslå regeringen att lämna ett uppdrag till att fastställa en ordning för hur våra internationella åtaganden ska rapporteras. I sammanhanget har övervägts föreskriftsrätt för för vad som ska rapporteras, hur rapporteringen ska genomföras och när rapporterna från myndigheterna ska föreligga. Vidare har även frågan om vilka myndigheter som bör omfattas av rapporteringskravet diskuterats. Tanken bakom övervägandena var att säkerställa att myndigheterna, inom sina ansvarsområden, svarar för att redovisa de uppgifter som behövs för att ska kunna fullfölja sina internationella åtaganden. Kommittén har dock valt att föreslå att ett Klimatråd ska inrättas. För det föreslagna är vissa frågor ut rapporterings- synpunkt särskilt angelägna att behandla. Dessa frågor är: uppgiftsfördelning och avgränsning av myndigheternas ansvar för dels utsläppsstatistik, dels genomförandet av klimatpolitiken, kvalitetshöjning av det statistiska underlaget för beräkningsmetoder och data,