sou · GOB385d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Som vi redovisat ovan kräver emellertid en sådan mer öppen gemenskap inom den enhetsstatliga ramen bl.a. en ökad regional och lokal självständighet. Att statens roll har förändrats behöver inte nödvändigtvis innebära en försvagning. Ett sådant synsätt bygger ofta på en syn på maktför- hållanden som ett nollsummespel, där en förstärkning av den regionala och övernationella nivån motsvaras av en försvagning av den statliga nivån. Utvecklingen torde vara mer komplex än så. Den förändrade statliga rollen har som utgångspunkt att staten är en institution väl invävd i det omgivande samhället. Staten utgör, såväl nationellt som internationellt, ofta en aktör bland andra. I denna förändrade roll ligger som en allt viktigare uppgift att agera i nätverk och att skapa arenor, där såväl offentliga som privata aktörer kan mö- tas. De regionala partnerskapen utgör ett exempel på sådana arenor ini- tierade av staten. En förstärkt regional nivå skall inte i första hand betraktas som en konkurrent till den centrala statliga nivån på den internationella arenan. Som bl.a. EIPA framhåller i sin rapport till kommittén har en förstärkt regional nivå utnyttjats av den centrala statliga nivån som ett konkur- rensmedel gentemot andra stater. EIPA konstaterar att det finns en ten- dens till tävlan mellan staterna när det gäller att tillskapa regioner som har kraft att möta de utmaningar som internationaliseringen ställer. Som vi har haft anledning att framhålla i ett flertal sammanhang i be- tänkandet skapas politiken allt oftare i komplexa nätverk mellan övernationella, nationella och subnationella nivåer. I ett internationellt perspektiv är det tveksamt om det fortfarande går att tala om ett stats- centrerat världssystem; utvecklingen går mot ett mångcentrerat system med ett stort antal självständiga aktörer vars samarbetsmönster varierar såväl som mellan sakområden (, 1998a, s. 89). Över- enskommelser växer fram inom gränsöverskridande nätverk, där repre- 138 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar sentanter för offentliga och privata organisationer möts. – överenskommelsen har lyfts fram som ett intressant exempel på denna nya världsordning. Avtalet undertecknades av de enskilda staterna, men frivilligorganisationer spelade en stor roll för tillkomsten av miljöpro- grammet. Programmets genomförande är också i stor utsträckning en uppgift för såväl offentliga som frivilliga organisationer på lokal nivå (, 1998a, s. 89). I flera olika sammanhang i betänkandet diskuteras för- och nackdelar med nätverk som en arena för politikskapande och politiskt beslutsfat- tande. Det är därför berättigat att fråga vad ett nätverk egentligen är. För det första kan konstateras att nätverken kan vara antingen spontant framvuxna, eller medvetet skapade. Det kanske viktigaste kännetecknet är att det inte finns en formell, sammanhållande struktur mellan de i nätverket ingående aktörerna. I detta skiljer sig nätverket från traditionella organisationer. Nätverken knyts i stället samman ge- nom någon form av ömsesidigt beroende, t.ex. ett behov av politisk samordning. Upphör det ömsesidiga beroendet så kan det förutsättas att också nätverket upplöses. Vidare kan konstateras att eftersom nätver- ken baseras på frivillighet och har ett minimum av formella regleringar, så är deras förmåga att handla begränsad till de frågor där samtliga in- gående aktörers intressen sammanfaller (, 1999, s. 33 f.). Nätverkens informella karaktär gör att de, jämfört med traditionella organisationer, å ena sidan har större möjlighet till flexibilitet och snabb anpassning till de krav som omgivningen ställer; å andra sidan är de mer instabila och sårbara. Samarbetsområdena tenderar också att bli mer begränsade, både tids- och omfångsmässigt, eftersom konsensus mellan samtliga medlemmar är nödvändigt. Incitamenten för samarbete inom områden där det inte finna några omedelbara vinster för de delta- gande aktörerna är svaga. En formell organisation, t.ex. ett kommunal- förbund, har i jämförelse med nätverksorganisationen lättare att, åt- minstone temporärt, åsidosätta enskilda medlemmars intressen till för- mån för vad som uppfattas som helhetens bästa. I en traditionell orga- nisation har organisationen egna målsättningar och även en viss själv- ständighet. I nätverksorganisationen är förutsättningarna för helhets- tänkande och långsiktighet sämre (, 1999, s. 34 f.). En kartläggning av samverkan för tillväxt som genomförde /98 visar bl.a. att de flesta Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 139 samverkansprojekten bedrivs i mindre reglerade former som nät- verk (se även avsnitt 3.2.4).4 Statens roll i nätverkssamhället Det framväxande gränsöverskridande nätverkssamhället har beskrivits som ett hot mot nationalstaten. Dessa transnationella nätverk under- gräver statens politiska kontroll och inflytande, såväl när det gäller ut- vecklingen inom staten som i relationerna mellan stater (Gidlund & , 1993, s. 223 f). Klämd mellan internationalisering och decent- ralisering vittrar nationalstaten bort, har det hävdats. Det finns dock forskare som anser att detta är ett förenklat synsätt. Det internationella samarbetet i allmänhet, och EU i synnerhet, leder till en ökad efterfrågan på nationalstatliga aktörer, menar ex- empelvis förvaltningsforskaren (, 1997, t.ex. s. 7). I det internationella samarbets- och förhandlingsarbetet ef- terfrågas ständigt en svensk ståndpunkt. På allt fler områden bidrar därmed internationaliseringen till att skapa en nationell politik. Enligt leder internationaliseringen och europeiseringen till att na- tionalstaten blir ännu viktigare än tidigare, eftersom allt mellanstatligt samarbete förutsätter att det finns en aktör som står för det svenska (, 1997, s. 28). resonemang illustrerar också att fördelningen av makt mellan olika nationella och internationella nivåer inte kan ses som ett nollsummespel. Det är inte självklart att internatio- naliseringen eller decentraliseringen leder till att den centrala national- statsnivåns makt minskar (, 1998a, s. 97). Detta hindrar inte att det kan ske förskjutningar mellan institutionerna på den centrala nivån. Det är en ofta framförd synpunkt att har haft svårt att hävda sin ställning i den internationaliserade politiska verkligheten. pekar på en viktig och ofta förbisedd aspekt av interna- tionaliseringen och det framväxande nätverkssamhället, nämligen att behovet av en statlig aktör kan öka. Likafullt innebär beroendet av ak- törers agerande på flera olika nivåer i det politiska systemet ett potenti- ellt hot mot statens handlingskraft och ytterst dess suveränitet. Ett sätt att hantera detta hot är att agera i olika samarbetskonstellationer, ex- empelvis i nätverk. EU kan ses som ett exempel på hur stater bemöter hotet mot handlingskraften och suveräniteten genom att skapa överna- institutioner, där nätverken utgör en viktig komponent. 4 Kartläggningen genomfördes i form av en enkätundersökning till samt intervjuer med områdessakkunniga på . Kompletterande intervjuer har gjorts med kontaktpersoner för olika samverkansprojekt (, 1998, s. 61). 140 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar verken kan staten, eller för den delen också regionen eller kommunen, återta en del av den förlorade handlingskraften, men det sker självfallet på bekostnad av handlingsfriheten. Begreppet multi–level governance, eller flernivådemokrati brukar an- vändas som beteckning för det mångcentrerade flernivåsystem som bl.a. –överenskommelsen utgör ett exempel på. Självfallet har EU, som en övernationell nivå med en extremt kom- plex beslutsstruktur, betytt mycket för framväxten av det flerdemokra- tiska perspektivet. Flernivådemokratin är emellertid inte enbart en fö- reteelse relaterad till det internationella samarbetet. Omvärldsberoendet och komplexiteten i det politiska systemet, också på nationell nivå, ställer allt högre krav på effektivitet och flexibilitet i beslutsfattandet. Det har blivit allt svårare för den centrala statliga nivån att ensam upp- fylla de krav som ställs. Flernivådemokrati innebär därför också ett nytt sätt att se på den nationella politiken och de möjligheter och begräns- ningar som ryms inom denna. Utifrån ett flernivåperspektiv blir funk- tionsfördelningen mellan nivåerna, med avseende på vem som har hu- vudansvaret för en viss verksamhet, av mindre betydelse. Verksam- hetsansvaret är sällan fördelat på ett tydligt sätt mellan nivåerna; i uppgifter som exempelvis en kommun utför är ofta den regionala och/eller statliga nivån på ett eller annat sätt också involverad (Baldersheim, 1998, s. 252 f.). Den centrala frågan i ett flernivådemokratiperspektiv är hur en ef- fektiv samordning av en viss uppgift kan åstadkommas när makten är spridd på flera politiska nivåer. I detta perspektiv på styrning utgör subsidiaritetsprincipen och partnerskapsmodellen centrala element. I praktiken kan flernivådemokratin översättas med en form av demokra- tiskt beslutsfattande som växer fram genom förhandlingar i nätverk. Förhandlingar är också det naturliga sättet att åstadkomma kollektiva beslut i ett system där deltagarna i beslutsprocessen inte är hierarkiskt över- eller underordnade varandra, utan ömsesidigt beroende med såväl gemensamma som motstridiga intressen (, 1999, s. 217). Att förverkliga ett demokratiskt styrelseskick utifrån en flernivådemo- kratisk modell är naturligtvis inte oproblematiskt, tvärtom. Möjligheten till ansvarsutkrävande är ett exempel på ett problemområde i ett flerni- Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 141 Att kunna ställa de valda representanterna till svars för de genomförda åtgärderna utgör ett grundelement i den representativa demokratin. För att ha en rimlig möjlighet att utkräva ansvar måste medborgarna ha insyn i den politis- ka beslutsprocessen. Vidare måste beslutsprocessen vara genomskinligtransparent i den meningen att det skall kunna gå att uttyda vem som är ansvarig för ett visst beslut. I ett system baserat på förhandling- ar är ansvarigheten problematisk. Förhandlingar förs bäst i slutna rum, utan offentlig insyn. Kompromissen, som naturligtvis är ett centralt element i en förhandling, åstadkoms lättast när insynen är begränsad. Ansvaret för förhandlingsresultatet delas också mellan deltagarna, vilka alla har fått modifiera sina ursprungliga krav. Full offentlighet gör att förhandlingsdeltagarna lätt låser sig i förutbestämda positioner. Nätverken bygger också på informalitet och förtrogenhet mellan deltagarna. En ökad öppenhet minskar därvid nätverkens komparativa fördel. I ett förhandlingssystem finns alltid möjligheten att skylla mind- re populära resultat av förhandlingen på andra aktörer. För utomståen- de är det naturligtvis svårt, kanske omöjligt, att i ett sådant system fin- na den som är ytterst ansvarig för ett visst beslut. Makten tenderar att anonymiseras (, 1999, s. 226). Av en undersökning av den svenska statsförvaltningens EU–arbete framgår den höga graden av informalitet i arbetet. EU–arbetet sker i mycket stor utsträckning via informella kontakter. Vidare framgår, del- vis som en konsekvens av detta arbetssätt, att de förvaltningar som är mycket involverade i EU–arbetet tillskriver offentlighet och insyn liten betydelse (, 1999, s. 97). Ett problem som sammanhänger med ansvarsutkrävandet gäller kongruensen mellan dem som röstar och dem som påverkas av de poli- tiska besluten. I en allt mer internationaliserad politisk verklighet upp- står det allt oftare en diskrepans mellan den territoriellt begränsade an- svarigheten och den geografiska räckvidden av de politiska besluten. I ökad utsträckning påverkas medborgarna av beslut som tagits av andra stater, av andra aktörer, eller som utgör resultat av förhandlingar mel- lan den egna staten och andra stater eller andra aktörer. Det kan kon- stateras att den traditionella demokratimodellen, med sin grund i geo- grafisk avskildhet och nationellt självbestämmande, inte ter sig särskilt realistisk utifrån ovanstående diskussion (, 1999, s. 227). Nät- verksorganiseringen kan här ses som ett försök att överbrygga territori- ella och avståndsmässig hinder. I ett nätverk är territorium och geogra- fiskt avstånd av mindre betydelse. 142 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 4.4.3Regionalt samarbete och regional konkurrens Utvecklingen mot ökad decentralisering och internationalisering har inneburit framväxten av nya samarbetsformer, såväl inom nationen som på den internationella arenan. Samverkansmönstret mellan kommuner, landsting, länsstyrelser och andra privata och offentliga aktörer tende- rar att bli allt mer mångfasetterat. Visserligen varierar samverkansfor- merna, men tendensen är ändå tydlig: det är samverkansprojekt som drivs i mindre reglerade former som dominerar allt mer. Decentralise- ring och internationalisering öppnar för dessa mer informella samver- kansformer. Utöver detta torde den starka betoningen av lokal och re- gional tillväxt göra att mer flexibla former för samarbetet ges företräde (, 1998, s. 69). Det regionala samarbetsmönstret utanför försökslänen redovisas i kapitel 3. Redovisningen är visserligen knappast heltäckande, till detta förändras mönstret allt för snabbt, men ändå ger den en god bild av det intensiva samarbete som växer fram på den regionala nivån. Eftersom redovisningen i kapitel 3 huvudsakligen berör samarbetet mellan regio- ner i fokuseras diskussionen i det följande avsnittet på samar- betet mellan regioner i olika länder. I propositionen om den regionala samhällsorganisationen framhåller regeringen de på olika håll i framväxande nya samarbetsfor- merna mellan kommuner och mellan regioner som en av de mest intres- santa utvecklingstendenserna (prop.1996/97:36, s. 29). I flera av dessa regioner är den administrativa indelningen av underordnad bety- delse. För olika verksamheter kan olika geografiska områden ingå i regionen. Flera av regionerna byggs också över nationsgränser. Rege- ringen konstaterar att de allt starkare regionala samarbetssträvandena som uppstår ur ekonomiska behov sällan är anpassade till de administ- rativa nationsgränserna. Nationsgränserna förlorar därmed sin betydel- se och utbytet mellan näraliggande regioner stimuleras. Det ökande transregionala samarbetet och regionbyggandet har –talet blivit en viktig komponent i internationaliseringsprocessen. Expansionen när det gäller gränsöverskridande regionalt samarbete och regionbyggande tog sin början i mitten av 1970–talet. tillkom 38 officiellt accepterade transregionala regioner i (, 1998, s. 46). I har vi –talet bland annat kunnat se framväxten av det nya Östersjö- Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 143 samarbetet, samarbetet i , samt det omfattande Öre- sundsprojektet. Det går att finna flera skäl till den snabba utveckling som äger rum inom det transregionala samarbetet. Fyra större förändringsprocesser har här sagts vara av avgörande betydelse. Det gäller den fördjupade EU–integrationen, den ökade regionaliseringen inom vissa länder, Sovjetimperiets sammanbrott samt utvecklingen mot ett utvidgat EU. Särskilt viktig i sammanhanget torde den fördjupade EU–integrationen vara. Förutom en ökad politisk legitimitet har denna inneburit att större ekonomiska resurser från EU:s budget har kommit gränsöverskridande regionala samarbetsprojekt till del (, 1998, s. 47). Det för svenskt vidkommande kanske mest aktuella och intressanta ex- emplet på gränsöverskridande regionalt samarbete är det svensk – danska arbetet med att integrera . består på den svenska sidan av med cirka 1,1 miljoner invånare och på den danska av Hovedstadsregionen med knappt 1,8 miljoner invånare (– en region blir till, rapport från den dans- ka och , 1999, s. 11). Utvecklingen mot att skapa en ny storregionen runt tog fart på allvar genom beslutet om den fasta förbindelsen över sundet. Genom skapas en fast förbindelse mellan två storstadsområden med sammanlagt nästan tre miljoner invånare. Utbildningsnivån i regi- onen är hög och forskningen ligger långt framme inom flera framtids- områden, t.ex. IT, bioteknik och medicin. Integrationsarbetet över illustrerar tydligt vad vi tidigare påpekat, nämligen att det inte nödvändigtvis behöver råda en konkur- rens mellan regioner och stat. De svenska och danska regeringarna har givit ett starkt stöd till integrationsprocessen. Bland annat genom ar- betet inom Öresundskomiteen har det gjorts en omfattande genomgång av regler, rutiner och administration inom ett stort antal politikområden (– en region blir till, 1999). Syftet är att söka eliminera de lagstiftningsmässiga och institutionella hinder för integrationen som finns och att lyfta fram de möjligheter som redan nu finns för ökat samarbete. De svenska och danska regeringarna har också tillsatt en svensk dansk styrgrupp för den fortsatta Öresundsintegrationen. Styrgruppen skall ha det samlade ansvaret för att regeringarnas arbete med integra- tionen drivs framåt och att regeringarna informeras om problem och möjliga lösningar i integrationsarbetet. 144 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar Det internationella samarbete som nationalstaterna allt mer vävs in i gör också de enskilda länderna mer beroende av varandra. Men inter- nationaliseringsprocessen innebär inte enbart ett ökat samarbete. Den kanske tydligaste förändringen på den regionala nivån är att konkurren- sen mellan regionerna ökar. Regionberedningen ansåg att det är den regionala konkurrensen som kommer att känneteckna under (SOU 1995:27, s. 171). Utvecklingen går mot att regionerna försöker mobilisera resurser och kompetens för att i konkur- rens med andra regioner, inom och utom landet, hävda den egna regio- nen (, 1997, s. 148). Regional utveckling har allt mer kommit att inriktas mot att göra re- gionen attraktiv för investeringar i ett internationellt konkurrenspers- pektiv. I denna situation bör man vara uppmärksam på att utvecklingen också kan innebära ökade regionala skillnader och intressemotsättning- ar inom landet. Det har också hävdats att det finns en risk att regioner som har haft svårt att attrahera näringslivet, genom den ökade konkurrensen kommer att få det ännu besvärligare. Det bör där- för understrykas att regional utveckling inte på något vis är synonymt med regional konkurrens. Vi har ovan pekat på det växande samarbetet mellan regioner och mellan stater för att åstadkomma regional utveck- ling. Vidare visar omfattande studier att en inflyttning av företag spelar en mycket obetydlig roll i förnyelsen och tillväxten av näringslivet i regioner. Den helt avgörande rollen spelas av regionens redan existe- rande och potentiellt nya företag. Regional tillväxt är mer beroende av en bra växtmiljö för företag, t.ex. attraktiv högre utbildning, än förmå- gan att locka till sig etablerade företag i konkurrens med andra regio- ner. Enligt en utvärdering av tillväxtavtalen som genomförts av forska- re vid i är tillväxten kopplad till funktionella regioner, som lokala arbetsmarknader (LA– regioner5), och nätverk av sådana regioner (et al, 1999). Tillväxt- strategier bör därför utvecklas med särskild hänsyn till respektive läns olika LA–regioner. Det kan noteras att i Regionalpolitiska utredningens delbetänkande framhålls på samma sätt de lokala arbetsmarknadernas 5 En LA–region utgörs i den svenska kontexten av en grupp av kommuner med gemensam arbetsmarknad. En kommun i en sådan grupp har en hög frekvens av arbetspendling i förhållande till minst en annan kommun i gruppen. Över tid har antalet LA–regioner minskat kraftigt; ungefär en halvering . Minskningen är ett uttryck för den allt mer långtgående integrationen av kommunernas arbetsmarknader. Landet består av mellan 80–100 LA–regi- oner (et al, 1999, s. 8 f.). Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar 145 betydelse för tillväxten (SOU 2000:36). Enligt utredningen är det rim- ligare att se den svenska utvecklingen som summan av den utveckling som äger rum på varje lokal arbetsmarknad, snarare än något nationellt fenomen som sprids ut över landet (s. 81). menar att det är fel att betrakta regional utveckling som ett nollsummespel, där den ena regionens "vinst" innebär den andra regio- nens "förlust". Det är, enligt , klart rimligare att se förhållandet mellan regionerna som ett "dynamiskt, ömsesidigt beroendeförhållan- de, där framgång tenderar att föda framgång" (, 1999, s. 15). Nordregio () hävdar i en rapport att konkurrensen mellan regioner är begränsad till ett relativt litet fält av investeringar, vars betydelse för välståndet i regionen är ännu mer begränsat (Nordregio, 1999a, s. 6 ff). Det gäller lokalisering av tillverknings- och andra enheter samt attraktion av fastighetskapital och annat rörligt kapital för direktinvesteringar. Forskningen visar, enligt Nordregio, att avgörande för en regions utveckling är dess invånares och företags förmåga att utveckla och för- bättra sina resurser. Råvaror är lätta att utnyttja över i stort sett hela världen. I detta läge har tillgången till mer speciella resurser blivit allt viktigare och den kanske viktigaste av dessa speciella resurser är tillgången på specifik och tillämpad kunskap. Eftersom kunskap emel- lertid kan läras och kopieras också av andra blir det av avgörande bety- delse att besitta förmågan att ständigt utveckla kunskapen och göra den än mer specifik. Utifrån ovanstående perspektiv har, enligt Nordregio, den administ- rativa indelningen begränsad betydelse för regioners förmåga att ut- vecklas positivt. Att geografiskt utvidga regionen har liten effekt på förmågan att uppgradera kunskapen och generera innovationer. I det här perspektivet har den regionala indelningen möjligtvis betydelse för att skapa förutsättningar för att utveckla regionens system av stödjande institutioner, bl.a. forsknings-, utbildnings- och finansieringsinstitutio- ner. Det är också väsentligt hur dessa stödjande institutioner fungerar, inte minst de som är politiskt styrda. Organiseringen av de politiskt styrda institutionerna har stor betydelse för om man på politisk väg skall kunna underlätta en dynamisk och välståndsskapande regional utveckling. Regeringen understryker i budgetpropositionen för att den regionala tillväxten inte kan förväntas vara lika stor i alla orter eller regioner. Tillväxt innebär förändring och det är, enligt regeringen, ofrånkomligt att vissa orter växer medan andra går tillbaka. Det är emellertid en fördel för hela landet om utvecklingen är balanserad. I det här sammanhanget bör tilläggas att tillväxten bygger på en ökad specialisering och att marknadsekonomisk specialisering tenderar 146 Den regionala samhällsorganisationens förändrade förutsättningar att leda till en allt mer utvecklad geografisk arbetsfördelning. Detta i sin tur innebär någon form av geografisk omstrukturering, där vissa städer, regioner, länder är vinnare (, 1998, s. 16). Regeringen framhåller vidare att tillväxten inte heller kan ske på samma sätt i landets alla delar, eftersom olika typer av produktion ställer olika krav och förutsättningarna att möta dessa skiftar. Enligt regeringen måste varje region i första hand bygga sin utveckling på sina egna förutsättningar, något som i sin tur befrämjas av större regio- nal och lokal handlingsfrihet (prop. 1999/2000:1, UO 19, s. 21). Sam- ma syn på den regionala tillväxtens förutsättningar återfinns i regering- ens förord till utvärderingsrapporten om tillväxtavtalen från Regerings- kansliets granskningsgrupp (Ds 2000:7). En utpräglad tillväxtorientering förändrar förutsättningarna för po- litiken på lokal och regional nivå. En regional tillväxtpolitik innebär ökad lokal och regional autonomi och därmed en mer skiftande utveck- ling lokalt och regionalt (, 1998, s. 20). Av de forskningsresultat som har redovisats ovan framgår att risken för en skadlig konkurrens mellan regionerna är klart överdriven.