sou · GOB3122d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En särskild utredare skall utreda samarbetet med . Utredningen skall utgöra underlag för beslut om behov, inriktning och former för stödet till efter 2001. Utredningen skall omfatta en utvärdering av det hittillsvarande samarbetet med inriktning på de insatser som gjorts efter utvärderingen (Ds 1997:75). Förslag till framtida inriktning på samarbetsprogrammet efter 2001 skall lämnas baserat på erfarenheter av det hittillsvarande samarbetet samt en analys av förändringar i omvärlden. Det nuvarande samarbetsprogrammet med löper från till . Den totala budgeten för programmet uppgår till . Riktlinjerna för programmet lades fast i propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete (prop. 1997/98:70). Till grund för propositionen låg en utvärdering utförd under ledning av professorn : Att utveckla ett grannlandssamarbete – en utvärdering av samarbete med (Ds 1997:75). Samarbetsprogrammet fokuserar på närområde: , , , , och . Insatserna har fyra övergripande mål. 1. främja en säkerhetsgemenskap, 2.fördjupa demokratins kultur, 3.stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt 4.stödja en miljömässigt hållbar utveckling. Samarbetet skall enligt prop. 1995/96:153 präglas av ett jämställd- hetsperspektiv. Att bistå , , och i förberedelserna för EU-medlemskapet samt att stödja och vidare integration i och europeiska samarbetsstrukturer är högt prioriterat. Relationerna till länderna i är en högt prioriterad fråga för regeringen och utvecklingssamarbetet med dessa länder är ett viktigt instrument för att främja både utvecklingen i länderna och relationerna med . Att verka för en utvidgning av EU, fördjupade relationer till och , demokratiseringen av samt ett intensifierat Östersjösamarbete är centrala element i regeringens politik. ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) gör regeringen bedömningen att utvecklingssamarbetet med kommer att fortsätta efter 2001. Innan medel anvisas skall en oberoende utvärdering av samarbetet genomföras. Stora förändringar har ägt rum i omvärlden för det nuvarande samarbetsprogrammet. Inte minst har de politiska förändringarna och den ekonomiska utvecklingen varit snabb i de baltiska staterna och . Förhandlingar om EU-medlemskap pågår nu med samtliga dessa länder. EU har inlett arbetet med en konkretisering av den Nordliga dimensionen. Relationerna till är av en annan karaktär än när samarbetsprogrammet inleddes. Förbindelserna med dessa länder kan sägas befinna sig i en brytningspunkt, där utvecklingen gör det motiverat med mindre tonvikt på statliga insatser av biståndskaraktär och där målet är normala grannlandsrelationer av den typ som råder mellan länderna i . finns länder i , även i vårt närområde, där behoven av stöd är stora och kan förutses förbli så . Skillnaden mellan de länder som ansökt om medlemskap i och andra länder i regionen kommer sannolikt att bli ännu tydligare under den kommande programperioden. De stora förändringarna i omvärlden leder till en rad frågor inför ett nytt program för utvecklingssamarbete. Är de mål som har lagts fast för det nuvarande stödet fortfarande relevanta? Vilken geografisk region skall samarbetsprogrammet riktas till? Hur länge finns det behov av fortsatt bilateralt utvecklingssamarbete med de blivande EU- Vilka instrument skall användas? Hur långsiktigt bör utvecklingssamarbetet med olika delar av regionen vara? Vilken betydelse bör tillmätas uppkommande skillnader i utveckling mellan olika delar av ett land även om det på nationell nivå uppvisar en gynnsam situation? Vilken betydelse kan Sverigefrämjande genom nätverk mellan institutioner och personer på subnationell nivå enligt "bottom-up"-principen ha? Utredningen skall belysa dessa och andra grundläggande frågor som skall tas upp i en proposition om omfattning, behov, mål och inriktning för utvecklingssamarbetet med . Syftet med utredningen är att få underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för stödet till efter 2001. En analys skall ge en samlad bild av utvecklingssamarbete med efter utvärderingen (Ds 1997:75). Förslag på omfattning och inriktning av stödet skall lämnas på grundval av utvärderingen av det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt analyser av förändringar i omvärlden. 1.Genom studier av bl.a. resultatanalyser och utvärderingar skall utredaren göra en sammanfattande analys och bedömning av de hittillsvarande insatserna. Utredaren skall inrikta sig särskilt på insatser som genomförts efter utvärderingen . skall en uppdelning göras utifrån de olika program- perioderna 1995–1998 samt 1999–2001. Det nuvarande samarbetsprogrammets utformning och metoderna för dess genomförande skall analyseras i förhållande till de fastställda målen i prop. 1997/98:70. Bland annat skall utredaren analysera hur den ökade inriktningen på den sociala sektorn följts upp i praktiken samt huruvida insatserna uppfyllt syftet att stödja EU- anpassningen. Vidare skall erfarenheterna av jämställdhetsmålet i det hittillsvarande samarbetsprogrammet belysas. 2.En översiktlig kartläggning av andra givares insatser skall göras, både bilaterala och multilaterala. EU:s stödinsatser i regionen (Phare, ISPA, SAPARD, Tacis) är av särskilt intresse. Andra viktiga aktörer är brittiska biståndsmyndigheten samt de nordiska länderna, enskilt och samlat i och dess institutioner. De svenska insatserna bör även ses mot bakgrund av de internationella finansiella institutionernas verksamhet. Utredaren skall beskriva förhållandet mellan det bilaterala utvecklingssamarbetet och andra givares, i synnerhet EU, bl.a. med avseende på samordning och samfinansiering av investeringar. 3.Relationen mellan de insatser som finansieras från utgiftsområde 7 och Östersjömiljarderna skall analyseras med utgångspunkt i kravet på att dessa skall komplettera varandra. 4.Betydelsen av utvecklingssamarbetet för svenskt näringslivs utveckling i regionen skall belysas. Vidare skall utredaren undersöka svenska företags deltagande i projekt som genomförs i samarbete med multilaterala organisationer. I synnerhet hur Sidas insatser påverkat svenska företags deltagande i multilaterala projekt där Sida ingår skall analyseras. 5.Utredaren skall genomföra en kort omvärldsanalys som skall beakta bl.a. den ekonomiska utvecklingen, handelns utveckling, den sociala utvecklingen, miljöutvecklingen, demokratiutvecklingen, mänskliga rättigheter samt EU-utvidgningen. Förslag på framtida inriktning 6.Utredaren skall se över målen för utvecklingssamarbetet och deras relevans i ljuset av utvecklingen i samarbetsländerna och erfarenheten av det hittillsvarande samarbetet. I detta sammanhang skall både målformulering och innehåll beaktas. Exempel på frågor är: Hur bör stöd för EU-anpassningen reflekteras i målformuleringen? Kommer målet att fördjupa demokratins kultur att vara lika relevant som när utvecklingssamarbetet inleddes? Kan näringslivsinriktning och stöd för svenska företag i utvecklingssamarbetet föranleda nya målformuleringar? Kan det finnas skäl att införa ett särskilt mål för uppbyggandet av nya sociala system i samarbetsländerna? Kan det finnas skäl att se över miljömålet? I vilken utsträckning bör det tydligare fattigdomsperspektivet i internationella organisationer, banker och andra aktörer påverka det svenska utvecklingssamarbetet med regionen? Utredaren bör belysa möjliga målkonflikter mellan ambitioner på olika områden. 7.Det geografiska området för stödet skall utredas med grund i erfarenheterna från det hittillsvarande samarbetet och omvärldsanalysen. 8.De instrument som används skall analyseras. Kunskapsöverföring har varit den helt övervägande metoden i utvecklingssamarbetet, utom på miljöområdet där investeringsstöd har varit den övervägande metoden. Användningen av krediter och garantier i samarbetet och effekterna av detta skall undersökas, med beaktande av de internationella överenskommelser som reglerar användning av bundna krediter i regionen. Utredaren skall rikta uppmärksamhet på önskemål och intresse såväl hos parter i som i mottagarlandet. Vidare skall landstrategierna analyseras. Utredaren skall se över strategiernas ändamålsenlighet, tidsram och för vilka länder strategier bör fastställas. 9.Utredningen skall analysera programperiodens längd. Vilka skäl kan finnas för en kortare eller längre programperiod? 10.EU-utvidgningen är ett starkt svenskt intresse och det över- gripande syftet med utvecklingssamarbetet med kandidatländerna är att stödja ländernas EU-anpassning. Ett par av länderna i närområdet kan bli medlemmar i redan omkring 2003–2004. Andra kandidatländer kommer då att ha nått långt i förberedelserna för medlemskap. Detta kommer att ha konsekvenser för det bilaterala samarbetet i regionen. Av särskilt intresse är en bedömning av hur förutsättningarna förändras när de första kandidatländerna blir medlemmar av EU. 11.Det bilaterala stödets förhållande till det multilaterala stödet, inklusive partnersamverkan (twinning), och andra givares insatser skall analyseras närmare. Vilka fördelar respektive nackdelar har t.ex. det bilaterala samarbetet kontra det multilaterala? Vilka insatser bör överlåtas åt multilaterala aktörer snarare än bilaterala? Hur kan största möjliga mervärde av de svenska insatserna Utredaren skall undersöka möjligheterna och formerna för samverkan mellan multilateralt och bilateralt stöd. 12.Rollfördelning, organisation samt vilken roll finansiering inom ramen för samarbetet bör ha skall utredas närmare när det gäller det decentraliserade samarbetet (med länsstyrelser, landsting och kommuner som främsta aktörer). De regler som gäller för myndigheternas verksamhet skall därvid beaktas. 13.Former och åtgärder för näringslivets medverkan i utvecklings- samarbetet skall belysas. Om så anses nödvändigt mot bakgrund av målen för programmet skall sektorer där ett närmare samarbete är särskilt relevant identifieras. Utredaren bör huvudsakligen använda sig av befintligt material kompletterat med intervjuer och samråd med relevanta departement, myndigheter och organisationer på området samt näringslivet. Noteras bör även pågående arbete, bl.a. avseende tjänsteexport i och statlig regi. Utredaren skall beakta och samråda med den parlamentariska utredningen om politik för global utveckling som pågår – (dir. 1999:80). Även andra utredningar skall beaktas, exempelvis Sidas utredningar om reguljärt grannlandssamarbete och andra givares näringslivsinriktade stöd samt Svenska institutets utvärdering av sitt samarbete med och den inom initierade översynen av principerna för medelsanvisning till . Utredaren skall knyta till sig en referensgrupp med experter från departement och närmast berörda myndigheter. Kostnaderna för utredningen skall belasta anslaget B1.4 Övriga bidrag till samarbetet med , delposten 2. Till regeringens disposition. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete i ett slutbetänkande . Ett första utkast skall presenteras . ( se även separat bilaga) Den i det följande redovisade utvärderingen av utvecklingssamarbetet med är en del av utredningen med samma namn, kommittédir. Tankar och förslag om åtgärder för det fortsatta samarbetet läggs fram i utredningens huvudrapport, varför resonemangen i utvärderingsrapporten inte leds fram till förslag till åtgärder. Utvärderingen baseras i stor utsträckning på tidigare utvärderingar av projekt och program. Dessa täcker delar av sektorer, inte helheten, och behandlar i flertalet fall insatser, som avslutades före innevarande periods början 1999. Majoriteten av deras konklusioner måste icke desto mindre bedömas både relevanta och välgrundade. Östsamarbetet har fortfarande under sin fjärde programperiod 1999–2001 i huvudsak samma fyra huvudmål kring en säkerhets- gemenskap, demokratins kultur, en socialt hållbar ekonomisk om- vandling och en miljömässigt hållbar utveckling, som formulerades i samarbetets början. Formuleringarna av de fyra huvudmålen för perioden /95 hade tydliga kopplingar till systemskiftet i , t.ex. att stödja införande av en fungerande marknadsekonomi. De kopplingarna tunnades ut mot bakgrund av den snabba utvecklingen i regionen, som då bl.a. hade bekräftat att varken de baltiska ländernas suveränitet eller marknadsekonomins fundamentala roll längre var ifrågasatta. Utvecklingen har varit fortsatt snabb –2000, vilket delvis fråntagit målformuleringarna deras aktualitet. De fyra huvudmålen är relativt vida i sina formuleringar och i praktiken därför mindre användbara som instrument för styrning och utvärdering. Insatserna tillgodoser närmast definitionsmässigt målen, som i praktiken har fått rollen att ange och avgränsa verksamhetsområden för samarbetet. I stället har några mer operativa mål, i praktiken kommit att fungera som styrande för samarbetet. Ett sådant är att hela samarbetet skall präglas av ett Bilaga 2 SOU 2000:122 Till formen är det en riktlinje, men har i praktiken fungerat som ett mål. Ett annat är att samarbetet skall inriktas på sådana områden som underlättar , , och medlemskap i samt vidare integrera och i europeiska samarbetsstrukturer. Målet har högsta prioritet. Ett tredje anger att samarbetet skall inriktas på sådana sektorer inom vilka har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen har särskild efterfrågad kompetens. Bland de anvisade sektorerna finns lantmäteri, institutionell utveckling inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre, skatter och statistik, miljö och energi, samt kärnsäkerhet och strålskydd. Vidare skall stödet koordineras med EU och andra finansiärer. Utvecklingssamarbetet skall också inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena. Därtill kommer att samarbetet skall leda till gott grannskap. Dessa riktlinjer har i praktiken kommit att fungera som de operativa målen för samarbetet, vilket i realiteten inte kan sägas vara styrt av de fyra huvudmålen. Säkerhetssamarbetet fortsätter att ha sin tyngdpunkt i . Det har dels inneburit ett fortsatt samarbete inom bl.a. gränsskydd, brottsförebyggande och icke-spridning av kärnmaterial. Dels har det också kunnat utnyttja den beslutade förbandsnedläggningen i till att genom en omfattande insats av försvarsmateriel stödja försvarskapaciteten i de baltiska länderna. Den insatsen bedöms i utvärderingen som metodologiskt ovanligt intressant – hög relevans i ländernas nuvarande utvecklingsfas, positiva effekter på deras försvarskapacitet, förstärkta grannlandsrelationer, och hushållning med materiella resurser. Kärnämneskontrollsamarbetet har hög relevans för utvecklingen. Ett flertal andra givare med större resurser är dock aktiva på området. Handläggningen av insatserna på säkerhetsområdet har börjat överföras från UD till Sida. Den minskar antalet myndighetsfunktioner inom UD, som Sida är en mer kompetent motpart till de svenska genomförarna av insatserna. De senare har bl.a. börjat inkorporera etablerade metoder för beredning och rapportering kring internationellt utvecklingssamarbete. Några av dem påtalar dock att överföringen till Sida resulterat i långsammare beslut. Den återstående hanteringen inom UD synes också ha stramats upp, bl.a. genom att prioriteringar och riktlinjer för säkerhetssamarbetet formaliserats. Utvärderingsfrekvensen inom Säkerhetssamarbetet har varit lågt. På demokratiområdet finns en blandad grupp insatser – decentraliserat samarbete, enskilda organisationer, SI:s öst- europaverksamhet, rättssamarbete, språk- och integrationsstöd. Insatserna rör demokratins och rättssamhällets instrument, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning och kultur. De har det gemensamt att de bidrar till framväxten av ett mer demokratiskt samhällsskick än det länderna har lämnat bakom sig. Det är svårt att generellt bedöma ett av dessa samarbetsområden som mer relevant än andra. Insatserna måste ses i sina sammanhang. Flertalet insatser visar sig då relevanta där de verkar, men utvärderingen vill särskilt peka dels på journalist-, politiker- och MR-stödet till , dels på rättssamarbetet med de baltiska länderna. Rättssamarbetets långsiktiga inriktning, planering och organisation framstår som värdefullt. Erfarenheten av samarbetet på detta område understryker den stora betydelsen av att välja rätt föremål för de svenska insatserna och att utforma dem rätt, något som är av större betydelse än t.ex. beloppens storlek. Arbetssättet torde kunna ha intresse även för andra delar av östsamarbetet. Det decentraliserade samarbetet framstår som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna, som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett kontaktnät inom EU. Utfasningen av det i de baltiska länderna kommer sannolikt att behöva än planerat. förordar en fortsatt svensk beredskap att finansiera ett decentraliserat samarbete även med länder som blivit medlemmar av EU, eftersom motsvarande EU-program enligt erbjuder betydligt sämre möjligheter att bevaka svenska intressen. Under innevarande programperiod har utgiftstaket skapat betydande svårigheter för det decentraliserade samarbetet. Till regeringens övergripande beslut hör att Svenska institutets verksamhet i sin helhet definierats som demokratisamarbete. Utvärderingen finner goda skäl för definitionen, men efterlyser ett klargörande av de operativa länkarna mellan SI:s verksamhet och demokratimålet. En aktuell utvärdering bedömer att SI:s höga relevans för ett samarbete på mer lika villkor borde ge SI en växande roll i det framtida grannlandssamarbetet. Erfarenheterna från flera av demokratisamarbetets delområden stödjer inte att tanken att Östsamarbetet i sin nuvarande form helt skall upphöra när de berörda samarbetsländerna erhåller EU-medlemskap. Några av de svenska parterna på demokratiområdet bedömer snarare att det kan vara ett svenskt egenintresse att ha möjlighet att finansiera ett begränsat antal insatser även därefter. En annan diskussionsfråga har uppstått i det att samarbetsländerna definitionsmässigt och formellt är demokratiska. Även om det t.ex. inte är kontroversiellt längre i att säga att den egna demokratin har brister, pekar återföringen från fältet på att erbjudanden ett stärka demokratin i samarbetsländerna riskerar att blockera samtal mer än att öppna. Terminologin är inte fullt aktuell längre. Inom det ekonomiska och sociala samarbetet är de närings- livsinriktade bilaterala och multilaterala insatserna tillsammantagna en tung grupp. Både tidigare utvärderingar och under denna utvärdering gång intervjuade utlandsmyndigheter finner stödet på det hela taget värdefullt, med frågetecken för enskilda projekt, som t.ex. handelskammarsamarbetet. Kommentarerna från näringslivet är mer blandade. Det uttalade syftet med samarbetet är att bidra både till en hållbar ekonomisk omställning och till ett ekonomiskt samarbete. Utvärderingen noterar en tydlig utveckling i de flesta samarbetsländers näringsliv. Även om det inte går att avgöra exakt hur mycket det svenska stödet har bidragit, underlättar insatser för att stärka kompetens, regelverk och kontrollfunktioner i närområdets länder för både svenska och inhemska företag, och bidrar därmed till ekonomisk utveckling, indirekt även i . Även om uppenbarligen insatsernas effektivitet varierar, blir helhetsintrycket att de samlade insatserna i hög grad bidrar till det uttalade syftet. Till de mest framgångsrika hör Financial Markets, som både bidragit till en konsolidering av banksektorn i och till att underlätta ett närmare samarbete mellan svenska/nordiska och baltiska banker. Som svar på regeringens instruktion om att utvecklingssamarbetet på det sociala området skall öka har detta nu stor bredd, och engagerar ett stort antal parter på båda sidor. Det har också utvecklats tematiskt och tagit upp främst barn- och handikappfrågorna, i viss mån även socialförsäkringarna. De växande problem och negativa effekter på det sociala området av den ekonomiska omstruktureringen i länderna, som låg bakom regeringsinstruktionen, kvarstår och riskerar att försvaga det folkliga stödet för reformprocessen. Utvecklingen till har därmed stärkt argumenten för en fokusering på de sociala sektorerna i samarbetet. Hälsosektorn kommer inte heller att bli föremål för finansiering från Phare-programmet. Bland periodens insatser framstår de systemförändrande insatserna som de mest relevanta för om- ställningen inom samarbetsländerna, t.ex. samverkansprojekten med och utvecklingsarbetet i . Det sociala samarbetets stora bredd och stora antal aktörer mot- svaras inte av någon sammanhållande funktion på departementsnivå. Det finns utrymme även på det området för en tjänstemannadialog på ministerienivå kring övergripande frågor och prioriteringar inom det bilaterala samarbetet. Infrastruktursamarbetet, som minskat , har avsatt värdefulla resultat på flera håll, och i flera fall övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I de fallen borde erfarenheterna av övergången studeras, främst för att klarlägga hur och på vilka villkor det har skett. Lantmäteri- och fastighetssamarbetet, främst genom Swedesurvey, har fått stor omfattning och drar betydande finansiella resurser. Det bedöms i samarbetsländerna som mycket värdefullt, bl.a. som stöd för ansträngningarna att attrahera utländska investeringar. I går dock den process, som lantmäteristödet är tänkt att underlätta, ännu långsamt framåt. Insatserna synes ändå vara ett värdefullt svenskt bidrag till reformprocessen. Förvaltningsstödet tillhör de mest intressanta i ett måluppfyllelseperspektiv . I och i har de stor EU-relevans. Även i och är de högst relevanta men får i vissa fall endast mindre, bestående resultat. Ett skäl är att enskilda insatser inneburit introduktionen av metoder eller koncept, som inte uppfattats som relevanta i just det aktuella sammanhanget. Den erfarenheten är generell och avspeglar ett grunddrag i Östsamarbetet, dvs. att övergångsländerna efterfrågar – och får – flera alternativa lösningar på enskilda frågor presenterade av sina utländska samarbetspartners, kan pröva dem och slutligen välja att anta eller förkasta. Förvaltningssamarbetets höga relevans för reformprocessen och potential i ett grannlandsperspektiv motiverar likväl ambitiösa satsningar. Val av samarbetsområde samt organisation och styrning av samarbetet har ovanligt stor betydelse för resultatet. Förvaltningssamarbetet besväras emellertid av att de svenska personalresurserna är begränsade, något som behöver beaktas i övervägandena inför det fortsatt utvecklingssamarbetet, inte minst inom twinningsamarbetet, som framstår som ett nyckelsamarbete i ett grannlandsperspektiv. Miljösamarbetet inom Östsamarbetet skiljer sig från dess andra komponenter genom att kunna finansiera stora investeringar och genom att verka inom ett internationellt ramverk i form av internationella konventioner och gemensamma nordiska planer och Det kan också uppvisa goda resultat på flera håll. De genomförda insatserna kan uppvisa hög relevans för miljömålet. Resultatens hållbarhet får i allmänhet bedömas som god, bl.a. tack vare att EU-medlemskapsprocessen håller uppe kravnivån avseende miljöföroreningar i kandidatländerna. Samarbetsförutsättningarna framstår som i huvudsak goda i och som delvis mindre uppmuntrande i . Miljösamarbetet med har visat sig mer komplicerat än det med kandidatländerna, särskilt på grund av de institutionella svagheterna. Till de mest framgångsrika insatserna inom miljösamarbetet hör de, som lyckats kombinera substantiella effekter i samarbetslandet med svenskt företagsdeltagande, såsom exempelvis fjärrvärmeprojektet i . Till samarbetsmönstret hör också ett gemensamt agerande med utvecklingsbankerna, vilket ger det svenska tekniska välståndet betydligt större finansieringsresurser att arbeta med. Tack vare den struktur av gemensamma organ och överens- kommelser som skapats runt Östersjömiljösamarbetet är den internationella, särskilt den nordiska, rollfördelningen relativt klar.