sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — För svensk del har statsmakterna lagt fast att de offentliga finanserna bör visa ett överskott på av BNP som genomsnitt över en kon- junkturcykel. finns det ett golv. Underskottet i de offentliga finanserna får inte överstiga av BNP. Om det uppstår ett större underskott än av BNP i ett land, så kan landet utsättas för sanktioner. För länder som är medlemmar i valutaunionen finns sär- skilda och mer långtgående sanktionsmöjligheter. Utgiftstaket kan ses som en parallell till gränsen för underskottet i de offentliga finanserna. Avståndet mellan utgiftstak och utgiftsmål bör uttryckas i procent av utgiftsmålet, på motsvarande sätt som avståndet mellan saldomålet och gränsen för underskottet i finansiellt sparande uttrycks i procent av BNP. Utredningen vill i detta sammanhang utveckla motiven för att an- vända termen utgiftsmål och inte någon annan möjlig benämning. Det kan förefalla märkligt att ha ett mål för utgifterna. Man brukar mer tala om mål för verksamheter och se utgifterna som en konsekvens av må- len för verksamheterna. Det kan också förefalla märkligt att ha som mål att nå upp till en viss nivå på utgifterna. Man brukar mer tala om att försöka begränsa utgifterna givet att man vill nå upp till vissa mål för verksamheterna. Det finns emellertid flera skäl för att utredningen ändå har valt att använda benämningen utgiftsmål. För det första är det väsentligt att välja ett ord, som markerar att statsmakterna bör sikta mot något som är lägre än utgiftstaket. Det är en sådan ordning, som skulle kunna göra, att man kommer bort ifrån de problem, som har funnits med den nuvarande ordningen, med en för liten marginal för att hantera osäkerhet. För det andra är utgiftsmålet inte ett mål i den meningen att regeringen bör sträva efter att nå upp till målet. Som framgår av senare avsnitt är utgiftsmålet en övre gräns för utgifterna. Utgiftsmålet bör, enligt utredningens förslag, avse det be- lopp, som statens utgifter högst bör uppgå till. För det tredje ansluter benämningen utgiftsmål till en internationell terminologi. Redan när utgiftstaket infördes hänvisade regeringen till de positiva erfarenhe- terna av utgiftsmål i andra länder. Vidare bör understrykas att införandet av ett utgiftsmål inte innebär att budgetprocessen blir svagare. Det är inte ett förslag, som den som ogillar utgiftstak och andra restriktioner bör stödja, i hopp om att Överväganden och förslag 183 komma bort ifrån sådana restriktioner. Avsikten med utredningens för- slag är i stället att införa en budgetprocess, som är lika strikt som den nuvarande på , men som är mer flexibel på kort sikt. Den skulle tillåta mer av tillfälliga avvikelser och ge mer tid för regering och riksdag att utforma välgrundade och effektiva åtgärder vid en eventuell oförutsedd och oönskad utgiftsutveckling. Utgiftstak och utgiftsmål bör fastställas nominellt i miljarder kro- nor. Det finns två huvudsakliga motiv för detta. Det första motivet är att nominellt fastställda tak och mål är enklare och tydligare än reala mål, både att besluta om och att tillämpa. Det är exempelvis en fördel att slippa räkna om reala nivåer med index för att få fram utgiftstak och utgiftsmål i aktuellt penningvärde. Valet av index är nämligen en komplicerad fråga och riskerar att bli en förhandlingsfråga i budget- beredningen. Utgiftsmål och utgiftstak som fastställs som andel av BNP blir också svåra att förutsäga och tillämpa. Både prognoser och utfall för BNP revideras ofta. Det andra motivet är att nominella utgiftstak och utgiftsmål under- stödjer inflationsbekämpningen och penningpolitiken. Nominella ut- giftstak och utgiftsmål innebär att det inte ges en automatisk kompen- sation för höga pris- och löneökningar. Låga pris- och löneökningar kommer att vara positivt för den ekonomiska tillväxten i och med att det reala värdet av de offentliga utgifterna därigenom stiger. Om priser och löner däremot ökar snabbare än väntat, så kommer de offentliga utgifterna i reala termer att öka i en långsammare takt och därmed medverka till att dämpa inflationstakten. Om utgiftstak och utgiftsmål vore indexerade, så skulle de i stället kunna medverka till att driva upp inflationen. Utgiftstak och utgiftsmål bör vidare fastställas före det budgetår taket och målet avser. Syftet med detta är att ge budget- politiken en långsiktig inriktning. Taket och målet bör fastställas för ett budgetår så långt framåt i tiden att de långsiktiga ekonomiska trenderna blir styrande och inte kortsiktiga svängningar i konjunkturen. Det är inte möjligt att göra en välgrundad konjunkturbedömning och därmed blir det naturligt att fokusera på den långsiktiga utveck- lingen, när tak och mål fastställs. Skulle statsmakterna i stället välja att fastställa utgiftsmål och utgiftstak på kortare sikt, så är risken uppenbar att konjunkturpolitiska hänsyn kommer att tas. Därmed skulle den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken undergrävas. I diagram 8.1 ges en grafisk illustration av modellen med utgiftsmål och utgiftstak. I modellen antas utgiftstak och utgiftsmål öka i en viss takt i nominella termer. En konsekvenskalkyl finns också inlagd i mo- dellen. Den beskriver utvecklingen av utgifterna enligt redan beslutade åtaganden. I illustrationen anges som ett exempel att utgifterna enligt 184 Överväganden och förslag konsekvenskalkylen ökar långsammare än utgiftsmålet och utgiftstaket i nominella termer. Skillnaden mellan utgiftsmål och konsekvenskalkyl utgörs av det som i nästa avsnitt benämns planeringsmarginal och kan ses som ett möjligt reformutrymme. Utrymmet för nya utgifter kan dock inte tas i anspråk förrän tidigast i budgetarbetet inför respektive budgetår. Det är först då som man kan räkna på konsekvenskalkylen mer i detalj. Det är också först då som man kan göra en någorlunda bra bedömning av om man i utgångsläget kommer att befinna sig på utgiftsmålet. Om utgifterna i praktiken kommer att utvecklas mellan år 0 och år 1 så som illustreras av den prickade linjen i diagrammet så har en stor del av reformutrymmet för år 2 redan tagits 1. Som illustreras i diagrammet så skall budgetarbetet år 1 ändå inriktas på att utgiftsmålet skall nås år 2. Där- med är reformutrymmet för år 2 redan begränsat enligt exemplet. Diagram 8.1 Illustration av modell med utgiftsmål och utgiftstak Utredningen föreslår att begreppet budgeteringsmarginal slopas och er- sätts av två nya begrepp, osäkerhetsmarginal och planeringsmarginal. Själva benämningen budgeteringsmarginal är inte väl vald eftersom den antyder att det är en marginal, som kan utnyttjas för nya utgifter vid budgeteringen. Ett av problemen med den nya budgetprocessen har haft att göra med budgeteringsmarginalen. Det kan därför vid en vida- Överväganden och förslag 185 reutveckling av budgetprocessen vara bra att markera förändringen med ett byte av begrepp. Motiven för den föreslagna terminologin kan behöva utvecklas nå- got. Med osäkerhetsmarginal avses en marginal för att hantera osäker- het. Med planeringsmarginal avses en marginal, som om statsmakterna så vill kan användas för reformer. Den utgör då ett reformutrymme. Den kan också användas för att sänka skatterna eller för att minska statsskulden. Planeringsmarginalen kan också vara negativ och då ange de utgiftsminskningar som behöver genomföras om det uppsatta ut- giftsmålet skall nås. Terminologin osäkerhetsmarginal och planerings- marginal anknyter till de engelska termerna contingency reserve och planning reserve. Osäkerhetsmarginalen utgörs av skillnaden mellan utgiftstaket och utgiftsmålet. Den bör bestämmas till av de statliga utgif- terna enligt utgiftsmålet eller ca . Den bör inte öka över tiden utan ha samma storlek i förhållande till de totala utgifterna . Den bör vidare endast användas för att hantera osäkerhet och inte för reformer. I utredningens direktiv ingick att lämna förslag till hur stor budgete- ringsmarginalen bör vara vid ingången till ett budgetår. Utredningen föreslår således att begreppet budgeteringsmarginal slopas och ersätts med begreppen osäkerhetsmarginal och planeringsmarginal och att osäkerhetsmarginalen skall vara av de statliga utgifterna vid ingången till ett budgetår. Undantag från denna huvudregel kan förekomma och kommenteras nedan. Osäkerhetsmarginalen syftar till att ge en tillräcklig flexibilitet för att kunna hantera osäkerheten i prognoser för de statliga utgifterna. Den bör exempelvis vara tillräckligt stor för att hantera det förhållandet att regelstyrda utgifter kan komma att överstiga anslagen för året eller att myndigheterna kan komma att minska sina anslagsbehållningar. Det skulle bl.a. förbättra förutsättningarna för att behålla den flexibilitet, som avsågs uppnås genom införandet av rambudgeteringen, och inte urholka den genom restriktioner i användningen av anslagssparande. Utredningen återkommer till den frågan längre fram. Utredningen menar att osäkerhet till följd av den reala konjunkturen respektive pris- och löneutvecklingen bör behandlas olika. Osäker- hetsmarginalen bör vara tillräckligt stor för att klara effekterna av en relativt djup lågkonjunktur. De statliga utgifterna är emellertid inte så känsliga för den reala konjunkturen. De skattningar, som utredningen har fått fram, tyder på att en marginal på 10–skulle räcka för att klara en relativt djup lågkonjunktur. Med detta menas här stagnation i stället för en real BNP-tillväxt på per 186 Överväganden och förslag Det är främst utgifterna för arbetslöshetsersättning, som påverkas av den reala konjunkturen. Däremot bör osäkerhetsmarginalen inte vara så stor att den kan klara effekterna av att pris- och löneökningarna i rad väsentligt överstiger vad som statsmakterna anser vara acceptabelt. Vid beräkningen av osäkerhetsmarginalen har utredningen förutsatt att inflationen bör kunna överstiga den målsatta ökningstakten med sam- mantaget . De stat- liga utgifterna är mycket känsliga för pris- och löneutvecklingen. Även i detta fall tyder skattningarna på att en marginal på 10–skulle räcka för att klara effekterna av en sådan avvikelse. Om utgifterna ökar mer än förutsatt till följd av högre pris- och löneökningar än vad som betraktas som acceptabelt, så blir utrym- met för en ökning av de statliga utgifterna i motsvarande mån mindre . Därigenom kommer budgetpolitiken att understödja infla- tionsmålen och penningpolitiken. Särskilt vid ett eventuellt framtida svenskt medlemskap i den europeiska monetära unionen (EMU) skulle en sådan mekanism vara väsentlig för inflationsbekämpningen. Då finns någon nationell penningpolitik, som kan utnyttjas för att hålla nere inflationen. Den sammanlagda effekten av en djup lågkonjunktur och något för höga pris- och löneökningar på de statliga utgifterna skulle således uppgå till ca eller av de statliga utgif- terna. En ekonomisk utveckling av detta slag skulle kunna uppstå vid en s.k. utbudschock, när för höga pris- och löneökningar föranleder en åtstramning av penningpolitiken, vilken i sin tur drar ner tillväxten. I denna osäkerhetsmarginal på bör också inrymmas andra typer av osäkerheter som effekter av ändrade beteenden inom sjukförsäkringsområdet m.m. Det bör vidare noteras att den totala osäkerheten i beräkningar av de statliga utgifterna är betydligt större än nämnda 25 mil- jarder kronor. De beräkningar, som utredningen har tagit del av, tyder närmast på att den är dubbelt så stor. Utredningen menar emellertid att all denna osäkerhet inte skall rymmas i osäkerhetsmarginalen. Det gäl- ler särskilt den osäkerhet som beror på pris- och löneökningar. Om denna skulle inrymmas i osäkerhetsmarginalen skulle i praktiken en ut- veckling med en inflationstakt långt över inflationsmålet accepteras. Budgetpolitiken skulle då varken vara konsistent med penningpolitiken eller inflationsmålet. Planeringsramen anger skillnaden mellan utgiftsmålet och en kon- sekvenskalkyl av de statliga utgifterna. Den senare anger nivån på de statliga utgifterna vid en framskrivning av gällande regler. Denna fram- skrivning kan göras mer eller mindre detaljerad. Överväganden och förslag 187 högre än nivån enligt konsekvenskalkylen, så är planeringsramen posi- tiv. Det indikerar att det kan finnas ett utrymme för nya reformer utan att utgiftsmålet överskrids. Planeringsramen kan, som redan nämnts, också användas för att sänka skatterna eller för att minska statsskulden. Utgiftsmålet måste nämligen inte uppnås, utan är en övre gräns för den eftersträvade nivån på de statliga utgifterna. Om utgiftsmålet ligger lägre än nivån enligt konsekvenskalkylen, så är planeringsramen nega- tiv. För att nå ned till den målsatta utgiftsnivån måste då besparingar vidtas. Det bör i detta sammanhang noteras att den av utredningen före- slagna budgetprocessen skiljer sig från den nuvarande i ett speciellt av- seende. Ett beräknat reformutrymme , som ligger längre fram i tiden än det nästkommande budgetåret, tas inte upp till prövning vare sig i vår- eller budgetpropositionen under det år beräkningen görs. Det beräknade reformutrymmet är endast en indikation på att det kan komma att finnas ett sådant utrymme när budgeten för det aktuella året skall fastställas. Vid nästa beräkning kan mycket väl bilden ha ändrats och det utrymme man såg kan ha förändrats. Det är först vid bered- ningen av budgeten för det aktuella året som ett eventuellt reformut- rymme kan bestämmas och eventuellt utnyttjas för reformer. Budgetprocessen i ett system med utgiftsmål Utredningen föreslår att regeringen i sin beredning av förslag till stats- budget skall sträva efter att de statliga utgifterna skall uppgå till högst nivån enligt det utgiftsmål, som beslutades . Det bör slås fast i budgetlagen. Möjligheter bör finnas att avvika från ut- giftsmålet vid en djup lågkonjunktur eller vid andra exceptionella för- hållanden. Skälen för utredningens förslag är följande. Budgetprocessen bör utformas så att det finns ett operativt mål. Detta operativa mål bör vara konkret, välgrundat och ha en fast formell underbyggnad. Utgiftsmålet kommer att bli konkret, om det i enlighet med utredningens förslag fastställs i miljarder kronor i löpande priser. Utgiftsmålet kommer dessutom att kunna bli välgrundat, om det som utredningen föreslår baseras på en långsiktig ekonomisk analys, som regeringen ställer sig bakom och redovisar för . Det kommer dessutom att få en fast formell underbyggnad, om det som utredningen föreslår anges i budgetlagen att regeringen vid beredningen av budget- propositionen bör sträva efter att de statliga utgifterna skall uppgå till högst det utgiftsmål, som har beslutat om för det aktuella budgetåret. 188 Överväganden och förslag Budgetprocessen bör vidare utformas så att den ger en större flexi- bilitet för kortsiktiga svängningar i de statliga utgifterna, men kontroll över utgiftsutvecklingen på . Genom att skilja mel- lan utgiftstak och utgiftsmål skapas en marginal, som under löpande budgetår kan användas för att hantera oväntade utgiftsökningar. Samti- digt måste en oväntad utgiftsökning rättas till på . Förutses utgifterna komma att överstiga utgiftsmålet det innevarande året så blir med den föreslagna ordningen utrymmet för utgiftsökningar i motsvarande mån mindre. Det kan i detta sammanhang nämnas att den föreslagna ordningen är väl förenlig med den flexibilitet, som statsmakterna avsåg tillskapa ge- nom rambudgetsystemet. Om de totala statliga utgifterna blir större än anslagen, så minskar det samlade anslagssparandet. Det finns då mindre resurser för myndigheterna att använda kommande år. Denna flexibilitet kommer också att finnas på totalnivå med den av utred- ningen föreslagna ordningen. Oförutsedda utgiftsökningar ett visst år, t.ex. i form av en oförutsedd stor minskning av de samlade anslags- behållningarna, behöver inte mötas med motverkande åtgärder . Det finns bättre tid att analysera varför utgiftsutvecklingen har blivit snabbare än väntat och avgöra om det är en utveckling som kan hante- ras på normalt sätt inom ramen för den flexibilitet, som rambudgetsys- temet ger, eller om det krävs särskilda åtgärder. Om utgiftstaket är hotat så skall regeringen dock i enlighet med budgetlagen vidta åtgärder för att säkerställa att utgifterna inte över- skrider utgiftstaket. Utredningen föreslår inte någon förändring jämfört med dagens ordning i detta avseende. Budgetprocessen bör utformas så att det finns möjligheter att avvika från utgiftsmålet vid en djup lågkonjunktur eller andra exceptionella förhållanden. Osäkerhetsmarginalen föreslås som nämnts inkludera de möjliga effekterna på de statliga utgifterna av en eventuell djup låg- konjunktur. Vid en sådan kan det vara motiverat att utgifterna får över- stiga det långsiktiga utgiftsmålet. Annars kan finanspolitiken få en s.k. procyklisk inriktning, dvs. den kan komma att förstärka lågkonjunktu- ren. Avvikelsen bör emellertid vara begränsad. Det kan vid en djup lågkonjunktur röra sig om en avvikelse uppåt på 10–15 miljarder kro- nor. Det kan också finnas andra exceptionella situationer då en avvikelse från det långsiktiga målet är motiverad. Möjligheten att anpassa ut- giftsmålet bör tillämpas mycket restriktivt eftersom det finns ett egen- värde med stabilitet i budgetpolitiken. Regeringen bör i dessa situatio- ner för redovisa sina motiv för att avvika från utgiftsmålet. Vidare bör utgiftstaket ligga fast även i dessa situationer. Överväganden och förslag 189 Bestämning av utgiftsmål och utgiftstak Den ekonomiska politiken på medellång sikt bör baseras på en avväg- ning mellan nivån på de offentliga utgifterna, skattekvoten och den of- fentliga sektorns finansiella sparande (saldot). Statsmakterna skulle ex- empelvis kunna besluta att politiken inriktas på att bibehålla den reala omfattningen av den offentliga verksamheten och sänka skattekvoten. De skulle också kunna besluta om att bibehålla skattekvoten och an- vända inkomsterna till ökade utgifter eller att kombinera en fallande skattekvot med en viss real ökning av de offentliga utgifterna. I detta avsnitt illustreras hur utgiftsmål och utgiftstak kan bestämmas i ett långsiktigt perspektiv. Som underlag för att bestämma utgiftsmålet på bör statsmakterna först göra en bedömning av den långsiktiga utvecklingen av den nominella BNP-tillväxten. Exempelvis skulle en bedömning kunna vara att den nominella BNP-tillväxten kommer att uppgå till i genomsnitt . Denna bedömning skulle kunna motsvara en real BNP-tillväxt på och en inflationstakt i enlighet med inflationsmålet på . En real tillväxt av storleksordningen är förenlig med de senaste långsiktiga bedömningarna från . Dessa bedömningar kan emellertid förändras över tiden. Fram till bör- jan av var den långsiktiga tillväxten i den svenska ekonomin i storleksordningen , men har den varit . En viktig fråga vid bestämningen av den lång- siktiga tillväxten för de närmaste 5–10 åren är om produktivitets- utvecklingen kommer att vara snabbare än den har varit under de se- naste decennierna. Det skulle kunna vara en följd av exempelvis ökad användning av informationsteknik och förändringar i ekonomins funk- tionssätt. Det skulle i så fall kunna leda till en något högre långsiktig real BNP-tillväxt än under . När det gäller den långsiktiga prisutvecklingen för BNP bör stats- makterna välja ett antagande som är förenligt med inflationsmålet för penningpolitiken. Det senare är uttryckt som att inflationstakten enligt konsumentprisindex (KPI) skall uppgå till med en marginal uppåt och nedåt på . På kort sikt kan prisutvecklingen för BNP skilja sig från inflationstakten enligt KPI. På är de emellertid relativt lika. För perioden –1999 har exempelvis priset på BNP ökat och KPI ökat . Den något högre ökningstakten för KPI sammanhänger främst med devalveringarna 1981–82 och 1992 samt skattereformen 1990–91. Ett lämpligt antagande för den långsiktiga prisutvecklingen på BNP torde med hänsyn till de normalt relativt små avvikelserna på 190 Överväganden och förslag mellan de båda inflationsmåtten vara i storleksordningen . Det skulle bidra till att finans- och penningpolitiken utformas med samma förutsättningar och understödjer varandra. Om ambitionen är att sänka skattenivån bör de offentliga ut- gifterna vid en långsiktig nominell BNP-tillväxt på långsiktigt öka långsammare än i nominella termer. Exempelvis skulle de av statsmakterna bedömas böra öka med 3 pro- cent . Utgiftskvoten minskar då med ungefär en halv procent av BNP . Därtill kommer att ränteutgifterna kan komma att minska till följd av ett eventuellt budgetöverskott och en därmed sammanhäng- ande minskning av statsskulden. I detta exempel har förutsatts att även de kommunala utgifterna ökar . Statsmakterna kontrollerar emellertid i första hand bara de statliga utgifterna. De motsvarar av BNP om statsskuldsräntorna, statsbidragen till kommuner och landsting och utgifterna för ålderpensionssystemet inkluderas. Kommunernas och landstingens utgifter påverkas dock indirekt genom restriktioner vad avser skatteuttag, balanskrav m.m. Statsmakterna påverkar även utgif- terna i kommuner och landsting genom de uppgifter, som läggs på dem, men enligt den kommunala finansieringsprincipen skall staten ange finansiering om staten ger kommuner och landsting nya uppgifter. Ett utgiftsmål för enbart statens utgifter sänker därför inte den offentliga utgiftskvoten i fullt ut samma takt. Utredningen går inte in närmare på vad som är en lämplig nivå på eller ökningstakten för utgiftsmålet. Det är en politisk fråga, som ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen begränsar sig till att föreslå en ordning för budgetprocessen. Denna ordning är förenlig med olika nivåer på eller ökningstakten för utgiftsmålet. På kort sikt kan avvikelserna från den långsiktiga strategin vara be- tydande. BNP-tillväxten varierar i takt med konjunkturen, vilket inne- bär att utgiftsmålet som andel av BNP kan variera betydligt på kort sikt. Därtill kommer att de offentliga utgifterna kan behöva fungera som automatiska stabilisatorer av konjunkturen, vilket innebär att ut- gifterna bör kunna understiga det långsiktiga utgiftsmålet i högkon- junktur och överstiga det i lågkonjunktur. Vid exempelvis en real BNP- tillväxt på i stället för sjunker den of- fentliga utgiftskvoten väsentligt snabbare. I exemplet ovan skulle den sjunka med drygt 1 ½ procent av BNP . Utredningen vill i detta sammanhang även understryka hur kraftigt saldot i de offentliga finanserna varierar med konjunkturen. Under en konjunkturcykel kan saldot variera med 5–av BNP. Det är därför olämpligt att sträva efter att hålla saldot på en oförändrad nivå över konjunkturen. Det skulle leda till en kraftigt destabiliserande eko- Överväganden och förslag 191 Utredningen anser därför att saldomålet bäst uttrycks som ett genomsnitt över en konjunkturcykel och att saldomål för en- skilda år normalt bör undvikas. Den föreslagna ordningen med ett på detta sätt långsiktigt bestämt utgiftsmål är oberoende av medelfristiga prognoser . Det är en fördel eftersom prognoser är osäkra. Statsmak- terna skulle emellertid i stället för att utgå från en långsiktig öknings- takt på nominell BNP och offentliga utgifter kunna utgå från vad de vill uppnå ett visst år. Det gjordes exempelvis för budgetsaneringsperioden –1998, när statsmakterna bestämde att balans i de offentliga finan- serna skulle uppnås 1998. Nackdelen med att på detta sätt fixera ett mål för ett visst år är att det leder till ryckighet i planeringsförutsättning- arna. Storleken på de åtgärder som krävs för att nå målen kommer nämligen att förändras till följd av den makroekonomiska utvecklingen. Varje prognosomgång kommer att leda till ändrade krav på åtgärder. Det var också vad som skedde –1998. Det är där- för bättre att inte tillämpa en sådan modell. Övergången till den nya ordningen Utredningen menar att övergången till den nya ordningen bör göras . Motivet för detta är att övergången bör genomföras så att den inte leder till justeringar i redan beslutade utgiftstak. fram till och med finns riksdagsbeslut om utgiftstak.