sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — 14 nr 5 1998. Utbildningsprogram i radio och TV 235 Hur stor del av UR:s medelstilldelning används för program som helt eller huvudsakligen är avsedda att användas inom utbildnings- väsendet? Kan dessa program finansieras på annat sätt än via TV- avgiften? UR anser det svårt att analysera och diskutera framtida inriktning och villkor för utbildningsprogramverksamheten i public service utifrån det synsätt och den uppdelning av verksamheten som utredningsdirektiven anger. Enligt UR görs ingen uppdelning mellan program avsedda att användas i utbildningsväsendet respektive andra program när pro- grammen planeras och inte heller när de används. UR har därför tagit fram ett material som redovisar direkt- och efteranvändningen av UR:s program. Vart och ett av UR:s program används inom utbildningsväsendet. Somliga används mer, andra mindre – men i genomsnitt en tredjedel av UR:s totala publik använder programmen i utbildningsväsendet. Dessa uppgifter ger dock inget svar på hur mycket programmen till utbildningsväsendet kostar. I enlighet med mina direktiv har jag valt att även göra en indelning av programmen som utgår från avsikten med programmen. Om UR:s indelning i fyra programkategorier följs är det först och främst de kom- petenshöjande programmen som syftar till att användas inom utbild- ningsväsendet. Dessa står för av medelsanvändningen, vilket innebär ca UR:s public service-redovisning och underlaget till denna ger dock stöd för att en betydligt större andel av program- kostnaderna, eller ca , är kostnader för program riktade till utbildningsväsendet. Under antagande att en del av vuxen- programmen produceras för användning inom utbildningsväsendet ökar kostnaderna ytterligare. Sammanfattningsvis kan konstateras att en uppdelning av UR:s program är svår att göra mot bakgrund av hur programmen används. Följaktligen är det svårt att säga något om hur mycket medel som använts för program till utbildningsväsendet och därmed också hur utbildningsprogrammen skall finansieras på annat sätt än via TV- avgiften. Det ter sig rimligt att TV-avgiften, så länge programmen eter- sänds, bekostar utbildningsväsendets användning av UR:s program eftersom de huvudsakligen används av allmänheten och till mindre del i skolorna. Om programmen inte längre skulle etersändas utan direkt- distribueras till utbildningsväsendet skulle det vara betydligt enklare att koppla programkostnaderna till utbildningsväsendet och därmed even- tuellt skattefinansiera verksamheten. 236 Utbildningsprogram i radio och TV Har användarna nytta av UR:s program? UR argumenterar för att utbildningsprogram ska tillhöra public service eftersom utbildning därigenom görs tillgänglig för alla medborgare. Att utbildningsprogram görs tillgängliga för alla innebär dock inte att alla tar del dem. I etersändning är det, relativt sett, få som lyssnar och ser på program från UR. De låga tittar- och lyssnarsiffrorna beror främst på ogynnsamma sändningstider men också på programmens karaktär i för- hållande till det övriga utbudet vid samma tider. De som tar del av pro- grammen i etersändning är främst äldre. I undervisningssammanhang används UR:s material mest i bandad form. UR:s program är inte unika i utbildningssammanhang. UR:s del av skolornas medieanvändning har gått ner. Flertalet lärare använder sig också av andra producenter, bland annat SVT, och ibland bara av andra producenter. Utlåningen av UR:s program från AV-centraler är oför- ändrad trots en totalt sett ökad etermedieanvändning i skolorna. För- säljningen av UR:s förlagsprodukter minskar också. Lärarna anser dock i allmänhet att UR:s program ger ett stort pedagogiskt utbyte. Få undersökningar tar upp allmänhetens uppfattning om UR:s pro- gram. har visat att få har någon uppfattning om programmens kvalitet – användarnas omdömen tyder i många fall på att de inte känner till innehållet i UR:s program. I undersökningar där ett urval av UR:s program bedömts av allmänheten ges dock positiva omdömen om UR:s utbud. UR:s omvärld – konkurrens, internationell utveckling och nya krav på utbildningens utformning och inriktning UR möter alltmer konkurrens. En privatfinansierad kunskapskanal har börjat sända i det digitala marknätet. I utbildningsväsendet ökar konkurrerande producenter av läromedel sina andelar. UR är dock fort- farande den enskilt största producenten av eterburna läromedel och har genom sin position som public service-företag inga liknande konkur- renter när det gäller bredden och räckvidden av programmen. I många av de europeiska public service-företagen sker en ökad satsning på utbildningsprogram. I en del länder har digitala utbild- ningskanaler startats eller planeras att startas. Gemensamt för många av dessa kanaler är att innehållet är en kombination av renodlade utbildningsprogram och mera allmänna kunskapsprogram inom exempelvis konst och historia. De renodlade utbildningsprogrammen har ofta en nära koppling till skolornas kursplaner. Flertalet länder utvecklar också on line-tjänster på Internet som komplement till utbild- Utbildningsprogram i radio och TV 237 I många länder finansieras utbildningsprogrammen genom en kombination av skattemedel och TV-avgifter. Mycket talar för att efterfrågan på utbildning kommer att öka och bli en livslång process för människor i hela landet. På individnivå finns en önskan om att anpassa undervisningen så att det blir möjligt att lära sig under hela livscykeln. Flexibilitet betonas, vilket innebär att individen skall ha möjlighet att lära sig närsomhelst och varsomhelst. Preferenserna när det gäller sättet att lära sig visar att det finns en framtid för audiovisuella läromedel – kanske framför allt över Internet. 8.10Slutsatser – olika handlingsvägar för UR UR:s nuvarande situation är inte tillfredsställande. Statsmakternas ifrågasättanden av UR:s verksamhetsinriktning och otydligheten i UR:s uppdrag har verkat hämmande på UR:s utveckling och effektivitet. Det finns således anledning för statsmakterna att ta ställning till hur UR:s verksamhet ska organiseras och finansieras . Mitt uppdrag är inte att lämna ett färdigt förslag. Däremot vill jag, som ett stöd till den parlamentariska beredningen om public service- företagens villkor inför kommande tillståndsperiod, peka på några möjliga handlingsvägar för UR . Även om olika organisa- tions- och finansieringslösningar kan diskuteras är jag redan nu beredd att ta ställning på en punkt. Mot bakgrund av mina bedömningar i före- gående avsnitt anser jag att det finns starka skäl, bl.a. tillgängligheten för alla och ökade utbildningsbehov, som talar för att utbildningspro- gram även fortsättningsvis skall ingå i det samlade public service-utbu- det. Den premissen är utgångspunkt för mina förslag till olika alternativ för UR:s framtida organisation. Att utbildningsprogrammen skall tillhöra public service- verk- samheten gör också att jag ser det som naturligt att verksamheten till övervägande del finansieras med TV-avgifter. Denna finansiering bör, i likhet med vad som gäller, kunna kombineras med att staten, i be- gränsad omfattning, ställer särskilda medel till förfogande för program- verksamhet inriktad på särskilt angelägen fortbildning av lärare. Sådan skattefinansiering får dock inte innebära att grundläggande public service-värden såsom t.ex. oberoende sätts åt sidan på ett sådant sätt att utomstående kan påverka programmens innehåll. Möjligheten till skattefinansiering får inte innebära att UR har skyldighet att producera program på beställning. Jag bedömer att det finns en stor potential för utbildningsprogram , inte minst tack vare den digitala tekniken. 238 Utbildningsprogram i radio och TV behöver dock utbildningsprogrammen ges bättre förutsättningar i det samlade public service-utbudet för att denna potential skall kunna utnyttjas bättre. För att detta skall kunna ske måste ett antal frågor lösas. Det rör sig om att UR glidit ifrån sitt ursprungliga uppdrag att producera program för utbildningsväsendet. Det rör sig om UR:s oklara målsättningar och otydliga programprofil som bl.a. medfört gränsdrag- ningsproblem gentemot SVT:s och SR:s programverksamhet. Det rör sig om att UR har en undanskymd tillvaro i public service-kanalerna och därmed för allmänpubliken. Det rör sig också om att UR tappar andelar av skolornas användning av etermedia och att UR upplevs som otydliga av användarna. Det rör sig om att parallella produktionsresurser byggts upp i public service-verksamheten. De, i förhållande till programutbudet, omfattande tekniska resurser som UR byggt upp kan innebära en ekonomisk belastning för ett företag av UR:s storlek. De förslag som presenteras i det följande utgår från att det finns flera alternativa organisatoriska lösningar för att komma tillrätta med problemen kring utbildningsprogrammens ställning i public service- verksamheten. I mina förslag har jag också övervägt, i enlighet med mina direktiv, hur folkbildningsinslaget i public service-utbudet totalt sett skall stärkas. I det sammanhanget bör nämnas att SVT ser möjlig- heter till samordningsvinster genom att UR:s folkbildande program samordnas med SVT:s. I förslagen har jag också uppmärksammat de behov public service-företagen uttryckt om att frigöra resurser för nya digitala media, framför allt Internetverksamheten. Som framgår på annan plats i detta betänkande (se 17.2) menar jag att det finns ett starkt behov av en samlad översyn av public service- verksamhetens organisation, innehåll och finansiering under nästa till- ståndsperiod med tanke på inträffade och förmodade omvärldsföränd- ringar. Utgångspunkten bör vara att publicistiska bedömningar skall avgöra vilka medier programmen skall distribueras i snarare än en viss företagsstruktur. som stått till mitt förfogande har jag inte haft möjlighet att presentera ett underlag som gör det möjligt för mig att förorda att exempelvis samtliga de tre nu befintliga företagen sammanförs till ett. Jag konstaterar tvärtom att nuvarande riktlinjer med vissa förändringar i stort kan ligga till grund för verksamheten under nästa tillståndsperiod. Dessa konstateranden har betydelse för hur jag bedömer de tre alternativ som jag redogör för i det följande. Mycket talar för att den nu beslutade omorganisationen inom Utbildningsradion – där personal och resurser för radio, TV och Internetverksamhet sammanförs och organi- seras i redaktioner – är ett slagkraftigt sätt att organisera public service- verksamheten i dess helhet . Av dessa skäl är jag inte beredd att förorda alternativ två. Att splittra Utbildningsradions kom- Utbildningsprogram i radio och TV 239 petens på två olika företag innan en prövning har gjorts av om hela verksamheten bör bedrivas samlat vore snarare att ta ett steg tillbaka. Många av de samordningsfördelar som uppnås genom alternativ två skulle således bäst kunna förverkligas i ett läge där hela public service- verksamheten bedrivs samlat. Min uppfattning att produktion av utbildningsprogram bäst tillgodo- ses inom ramen för en sammanhållen public service-verksamhet innebär att jag inte heller är beredd att förorda alternativ tre. Min slutsats är att alternativ ett är den bästa organisationen för den kommande tillståndsperioden. Jag vill dock betona att denna slutsats till stor del beror på att jag menar att det finns fog för att utreda förutsättningarna för en omorganisation av public service-verksamheten till ett sammanhållet företag med decentraliserad organisation. I avvaktan på en sådan utrednings slutsatser bör Utbildningsradion, som framgår av beskrivningen av alternativ ett, genom tillstånden få bättre förutsättningar att utveckla sin verksamhet. UR organiseras och finansieras som men ges förbättrade förut- sättningar. Detta alternativ ansluter till de önskemål som UR framfört till utred- ningen och utgår från att en public service-tillhörighet bäst tillgodoses genom ett varierat utbud av olika kunskapsprogram och inte genom en insnävning till utbildningsprogram. UR bör, som , organiseras i ett fristående bolag därför att pro- gramverksamheten, till skillnad från SVT och SR, bygger på en bland- ning av radio, TV och Internetverksamhet. UR:s nya organisation som gäller från syftar till att stärka det flermediala inslaget i alla UR:s program. Utbildningsprogram i ett fristående bolag anses också möjliggöra en närmare samverkan med användarna än inom SVT och SR. Problemen med att få tar del av UR:s program skulle kunna lösas dels genom att starta en digital weekendkanal som kan utvecklas till en större kunskapskanal i samarbete med SVT, dels genom att UR vidareutvecklar sin webbverksamhet så att fler tjänster och program görs tillgängliga på Internet. Ett ytterligare sätt att öka programmens användning är att SVT och UR avtalar om att SVT:s programarkiv kan användas av UR för efter- sändning/efterbearbetning av program utan andra kostnader än de upp- hovsrättsliga och administrativa. 240 Utbildningsprogram i radio och TV För att stärka samverkan mellan respektive SR bör krav kunna skrivas in i sändningstillstånden med innebörd att program- företagen åläggs att samarbeta kring de folkbildande programmen i lik- het med vad man gör vad gäller program för funktionshindrade samt etniska och språkliga minoriteter. Kostnadsmässigt bör UR i detta alternativ ligga på samma nivå som . UR integreras i de övriga public service-företagens verksamhet i syfte att stärka utbildningsprogrammens ställning och det samlade folkbildningsansvaret. Alternativ 1 möjliggör, genom att ge UR större kanalutrymme och genom förbättrat samarbete med SVT och SR, att fler kan ta del av UR:s program. Det löser dock inte problemen vad gäller gränsdrag- ningen gentemot SVT:s och SR:s programverksamhet, UR:s efterfrågan på attraktiva sändningstider i SVT:s kanaler och inte heller problemen med de, med SVT och SR parallella produktionsresurser, som UR byggt upp. En väg att komma till rätta med dessa problem är att UR inordnas som en avdelning inom SVT respektive SR i likhet med vad som gäller för andra europeiska public service-företag. Detta skulle kunna leda till en bättre samordning med en rad positiva följder. UR:s folkbildande program skulle, genom sina likheter med SVT:s och SR:s folkbildande program, relativt enkelt kunna integreras med SVT:s och SR:s folkbil- dande programverksamhet och därmed stärka folkbildningsinslaget totalt sett inom public service-företagen. Hur stor del av UR:s medel som går till allmänna eller folkbildande program kan fastställas genom att tillämpa den indelning som UR gör vad gäller kompetenshöjande, berikande program osv. Det är framför allt de kompetenshöjande programmen som kan anses vara renodlade utbildningsprogram. Med utgångspunkt i UR:s resursförbrukning skulle i så fall ca gå till utbildningsprogram och resterande ca till allmänna eller folkbildande program. De allmänna/folkbildande programmen skulle genom en integrering bli föremål för en övergripande prioritering och samordning vilket sannolikt skulle leda till en koncentration av folkbildande program på bättre sändningstider än . Utbildningsprogrammen skulle samlas till en egen avdelning inom SVT respektive SR. Utbildningsprogramavdelningen skulle inrikta sig på utbildningsprogram riktade till skolor, högskolor samt den organiserade Utbildningsprogram i radio och TV 241 folkbildningen inklusive studieförbunden och därmed bli tydligare till sin karaktär, både internt i företaget och externt mot användarna. Utbildningsprogrammen skulle, liksom , förutsätta en närmare samverkan med användarna än vad som gäller för övriga programtyper inom public service-utbudet. Produktionen av såväl folkbildande- som utbildande program skulle sannolikt bli billigare genom att teknikresurserna, som finns inom olika bolag, samordnades. Därmed skulle resurser kunna frigöras för exempelvis angelägen webbverksamhet. Vidare skulle fler TV-program ur kunna utnyttjas i bildande syfte än vad som är fallet . Den digitala weekendkanal med utbildnings- och kunskapsprogram som UR planerar skulle sannolikt också vara enklare att driva i en organisation där SVT:s och UR:s resurser är integrerade. En nackdel med detta organisationsalternativ är att public service- företagens oberoende skulle kunna bli ifrågasatt av de som anser att utbildningsprogrammen inte bör anpassas till utbildningsväsendets behov. Internationella erfarenheter visar dock att det är möjligt att kombinera en oberoende public service-verksamhet med produktion av utbildningsprogram som är anpassade till utbildningsväsendets behov. Utbildningsprogrammen bör huvudsakligen finansieras med TV- avgifter. Alternativ två förutsätter att regeringen beslutar om en organi- sationskommitté som, tillsammans med programföretagen, drar upp de närmare riktlinjerna för ett samgående. UR behåller sin ställning som självständigt public service-företag men verksamheten renodlas mot utbildningsprogram. SVT och SR tar över de folkbildande/allmänna programmen. I förhållande till alternativ två har detta alternativ fördelen att SVT:s och SR:s verksamhet ges en starkare oberoende ställning genom att inte producera utbildningsprogram. Sannolikt blir också utbildningspro- grammens profil ännu tydligare för användarna om de produceras av ett självständigt bolag. UR:s budget anpassas till en mindre verksamhet och medlen som används för att producera folkbildande program bör överföras till SVT och SR. Den verksamhet med utbildningsprogram som återstår skulle dock bli för liten för att motivera de resurser som UR lägger på administration, marknadsföring och teknik. Alternativet ökar sannolikt inte heller UR:s möjligheter att få bättre sändningstider i SVT:s och SR:s kanaler. 242 Utbildningsprogram i radio och TV Även alternativ tre förutsätter att regeringen beslutar om en organi- sationskommitté som, tillsammans med programföretagen, drar upp de närmare riktlinjerna för hur SVT och SR skall ta över UR:s folkbildande program och hur den återstående utbildningsprogramverksamheten skall dimensioneras och organiseras. Produktionen och distributionen av etermedier genomgår ett teknikskifte. Den analoga tekniken för produktion av radio- och TV-program ersätts alltmer av den digitala tekniken. Parallellt med denna utveckling sker också en digitalisering av radio- och TV- programmens distribution. är den digitala produktions- tekniken på väg att ta över den analoga tekniken i programbolagens verksamhet, medan de digitala och analoga distributionsnäten existerar sida vid sida. Digitaliseringen av distributionen för radio och TV har vuxit fram i ett komplicerat samspel mellan marknadskrafter och statliga intressen. Pådrivande faktorer har dels varit bristen på frekvensutrymme som blivit alltmer påtaglig i takt med att bl.a. mobiltelefoni vuxit i betydelse, dels radio- och TV-branschens behov av att utveckla sitt utbud. Digital distribution tar ett betydligt mindre frekvensutrymme i anspråk än analog distribution och frigör därmed frekvenser som kan användas för sändningar av flera radio och TV-kanaler eller nya applikationer t.ex. mobilt Internet. Dessutom möjliggör den digitala sändningstekniken nya former av radio- och TV-program, exempelvis interaktiva program. För hushållen är dock alltjämt analoga signaler den huvudsakliga mottagningsformen för radio och TV. kan den digitala distribu- tionen väntas ersätta den analoga, i varje fall när det gäller television. Det återstår dock ett antal tekniska och ekonomiska frågor att lösa som berör såväl programföretagen som konsumenterna innan den digitala distributionen kan ersätta den analoga. I detta kapitel redovisas, i enlighet med utredningens direktiv, hur en övergång från analog till digital sändningsteknik skulle kunna genomföras för public service-företagens del. Kapitlet inleds med en kort historik som beskriver statsmakternas tidigare ställningstaganden vad gäller digital radio och digital TV. Där- efter redogörs för nuläget vad gäller digital distribution av radio och TV. Avsnittet innefattar bl.a. en redogörelse för den aktuella marknads- situationen för såväl digital radio som digital TV. företagens verksamhet med att distribuera sina program via andra medier än radio- och TV-sändningar, exempelvis Internet, beskrivs. Särskilda avsnitt ägnas åt programföretagens synpunkter och önskemål vad gäller distributionen av program. Programföretagens nuvarande och prognosticerade kostnader för att producera och distribuera programmen digitalt beskrivs. Även olika möjligheter att finansiera parallellsändningskostnaderna beskrivs. Det redogörs vidare för hur den digitala sändningstekniken tillgodoser olika beredskapskrav. I anslutning till denna redogörelse ges också en beskrivning av den pågående utvecklingen i det s.k. teknikbolaget som upprättats mellan programföretagen. Slutligen görs en bedömning av olika alternativ för en övergång från analog till digital sändningsteknik för såväl radio som TV. 9.2Statsmakternas ställningstaganden när det gäller digital radio och digital TV fattade beslut om att låta SR, UR och privata programföretag, efter särskilda beslut av regeringen, påbörja digitala radiosändningar1. SR har tillstånd att sända digitalt i nationella frek- venser i Stockholms-, och Malmöområdena samt i Norr- bottens län. Regionalt får SR sända digitalt i , , och . Några tillstånd för privata radiobolag att sända har inte utfärdats. De försök med digitala radiosändningar som påbörjades motiverades främst med att den digitala tekniken framstod som över- lägsen den analoga. Den digitala tekniken ger bättre ljudkvalitet, effek- tivare utnyttjande av frekvensutrymme, större tålighet mot störningar och möjligheter att sända bilder och text i radio. Sändningarna inleddes för att SR skulle få pröva på den nya tekniken och för att ge allmänheten möjligheter att bedöma för- och nackdelar med den nya tekniken. Det förutsattes vidare att SR skulle klara satsningarna på digital radio utan någon extra medelstilldelning. uttalade att en utvärdering av digital radio inte kunde göras förrän mottagare fanns tillgängliga och såväl allmänheten som radioföretag givits möjligheter att bedöma för- och nackdelar med de digitala radiosändningarna2. Regeringen beslutade att låta SR få starta digitala sändningar i en särskild finsk kanal, P7. 1994/95:170, bet. 1994/95:Ku 47, rskr. 1994/95:369. 1996/97:KU17, 1996/97:Kru4y, rskr. 1996/97:178. Konsumenternas efterfrågan av digitala radiomottagare har varit mycket liten under de år sändningarna pågått. Därför har det ansetts att det inte funnits någon möjlighet att utvärdera verksamheten. Frågan om hur verksamheten med marksänd digital ljudradio bör fortsätta bereds inom (prop. 1999/2000:55, s. 37). beslutade att införa markbundna digital TV- sändningar i Sverige3. konstaterade att olika distributions- former skulle finnas sida vid sida och att statens insatser skulle inriktas på att främja en sådan utveckling. Introduktionen av digital TV fick dock inte innebära att publikens valfrihet inskränktes eller att SVT:s program inte kunde nå alla i landet. Statsmakterna såg en risk för att kommersiella bolag skulle komma att dominera de nya distributionsvägarna. En sådan dominans skulle kunna leda till att yttrandefriheten och mångfalden begränsades om de kommersiella bola- gen med olika tekniska lösningar band konsumenterna vid det egna distributionsnätet. Enligt riksdagsbeslutet skulle den grundläggande ambitionen fortsatt vara att TV-sändningar kunde tas emot av alla som bor i . konstaterade också att av befolkning nåddes med TV-signaler från marksändare. Det kunde dock inte ute- slutas att den framtida tekniska utvecklingen skulle kunna leda till en ändrad bedömning när det gällde hur TV skulle distribueras. Av riks- dagsbeslutet framgår dock att regeringen bedömde att det då () inte fanns något annat alternativ för distribution, t.ex. satellit och bredband, som var tillräckligt utvecklat för att helt kunna ersätta mark- sändningar.