sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — gjordes nästan all upphandling av de olika FN-organen vilket därvidlag liknade upphandlingen i bilateralt. görs ca en tredjedel av upphandlingen med ett mer decentraliserat ansvar (mottagaransvar) och har i denna del närmat sig systemen som används av och de regionala utvecklingsbankerna. Det är främst UNDP som genomfört denna förändring. Finansiering av förvaltningsexporten 117 Upphandling inom FN-systemet av tjänster från svenska aktörer 1995–1998. M iljoner dollar. Källa: FN; United Nations system, Annual statistical report 1998. I den svenska upphandlingen låg de största delarna, 1,9 m iljoner dollar vardera, på UNOPS och (). Ökningen beror helt på en ökning i upphandlingen från . Eftersom FN-systemet består av ett så stort antal organisationer utan tydlig samordning går det inte att få någon enhetlig bild över utveck- lingen för stödet till förvaltningskunnande. Den största upphandlaren, UNDP, har dock förvaltning som ett av fyra fokusområden (övriga är fattigdom, jämställdhet och miljö). UNDP ser en ökad efterfrågan på stöd för fria val, åsikts- och föreningsfrihet, rättssystemet, reformering av offentlig sektor, decentralisering m.m. Under gruppen övriga finansiärer har utredningen sorterat in alla dem som inte kunnat grupperas in i de andra grupperna i detta kapitel. Här finns de europeiska institutionerna Europeiska och Europeiska investeringsbanken med en stor och växande verksamhet. Gruppen med nordiska finansiärer består av den Nordiska investerings- banken med ett mjukt fönster i utvecklingsfonden och ett särskilt miljöbolag (NEFCO). Till de nordiska finansiärerna hör också den Nordiska projektexportfonden. , som är en del av , finansieras till största delen av Phare. Avslutningsvis pekas också på förekomsten av utländsk bilateral finansiering av svensk förvaltnings- export, direkta anslag och kommersiell export, dvs de fall då mottagaren betalar själv. 118 Finansiering av förvaltningsexporten Europeiska () är den nyaste av de regionala utvecklingsbankerna. Banken har sitt säte i L ondon och stödjer ekonomisk utveckling i Öst- och . har en konsultfond som uppgår t ill . (Se vidare avsnitt 4.9.) totala åtaganden om garantier för lån uppgick t ill . Bankens verksamhet i form av åtaganden om projekt respektive utbetalda medel framgår av tabell 4.35 nedan. Såväl underskrivna åtaganden som utbetalningar har kontinuerligt ökat . Utbetalningarna har mer än fördubblats. Åtaganden –1998 inom . M iljarder ECU. Källa : Europeiska ; Annual report 1998. Av tabell 4.36 nedan framgår åtagandena efter sektor. Som fram- går av tabellen återfinns större delen av stödet inom den privata sektorn. av stödet och 5 av 96 projekt låg inom området Sam- hälle/social service. Finansiering av förvaltningsexporten 119 Åtaganden efter sektor inom 1998, antal projekt. Miljoner Euro samt andel. Samhälle/social service Källa : Europeiska ; Annual report 1998. Trots att stödet till stor del faller inom privat sektor påpekas i bankens årsredovisning att aktiviteter inom förvaltningsområdet tilldrar sig ökad uppmärksamhet från bankens sida, vilket framgår av följande citat: Certain activities – especially those dealing with institution and better governance in the region – acquired a new significance and became even more imperative. 4.8.2Europeiska investeringsbanken (EIB) Europeiska investeringsbanken (EIB) är för långtidsutlåning för utvecklingssamarbete och utveckling inom EU. Banken, som lånar ut till länder i alla världsdelar, har inget direkt stöd för utveckling av förvaltningar. EIB har funnits och ligger i . Av bankens totala utlåning på har 25 miljarder gått till EU-länder. Öst- och samt har fått lån på sammanlagt och AVS-området . 4.8.3Nordiska organ (NIB och NOPEF) Den nordiska investeringsbanken (NIB) med säte i startade och beviljar lån på marknadsmässiga villkor för investeringsprojekt såväl inom som i övriga världen. Lån beviljas inte för för- valtningsprojekt. Miljöfrågor är ett viktigt område inom NIB. Genom ett speciellt miljöfinansieringsbolag, NEFCO stödjer man samarbete på miljöom- rådet i . 120 Finansiering av förvaltningsexporten Den nordiska utvecklingsfonden (NDF) är en del av NIB som utgör den Nordiska bankens mjuka fönster. Villkoren för utlåning är samma som för IDA-krediter med en lånetid , amorteringsfrihet och enbart en serviceavgift på . NDF finansie- rar projekt med nordiskt intresse med prioritet på projekt med positiva mijöeffekter. Utlåningen från NDF finansierar till mycket liten del projekt som stödjer förvaltningskunnande. Den nordiska projektexportfonden (NOPEF) ger lån och bidrag till nordiska företag för förstudier vid projektexport och vid utlandsetable- ringar. 4.8.4OECD/PUMA/ Inom finns programmet PUMA som arbetar med information, analyser, bedömningar och rekommendationer om offentlig förvaltning. Puma arbetar också med att stödja utbyte av goda exempel och att rapportera om utvecklingen på området. PUMA verkar uteslutande i och finansieras av . En fristående del av PUMA är ett program som kallas som stödjer samma tretton länder som Phare i inom förvaltningsområdet. finansieras också till huvuddelen () av Phareprogrammet. budget har varit, 35–40 m iljoner , vilket finansierat såväl egen personal som experter från . bildades efter gemensamt initiativ med (Phare). fungerar delvis som ett sätt att genomföra korta mindre insatser som inte hinner beredas i Phareadministrationen. är större än PUMA och i den egna organisationen finns drygt 20 experter och administrativ personal utöver detta. stödjer länderna inom områdena central administration, revision och finansiell kontroll, utveckling/reformering av förvaltning och styrning, råd om lag- och policyfrågor, budgetering, redovisning och stöd för att bygga stabila förvaltningar med stor öppenhet. Revision och finansiell kontroll är det största området. projekt är små, sällan över 15–20 dagars totalt arbete, och kännetecknas av att de kan genomföras snabbt. I vissa fall skiljer det bara enstaka dagar mellan förfrågan och genomförd insats. tar alltid ansvar för insatsen själv och utnyttjar utomstående experter för att genomföra ett visst inslag. Man gör alltså ingen konkurrensutsatt upphandling och samarbetar normalt inte heller med institutioner utan med enskilda experter. Experterna kommer normalt från medlemslän- dernas centrala statsförvaltningar, ofta från ministerier, och är tjänst- Finansiering av förvaltningsexporten 121 lediga då de arbetar för . De ersättningsnivåer man tillämpar är lägre än normala konsulttaxor. Svenska konsulter används i begränsad omfattning. Personal från och från vissa av myndigheter utnyttjas . för ingen statistik över upphandlingen men strävar efter att ha konsulter från många länder. I varje enskilt projekt strävar man dessutom efter experter från flera länder skall delta, för att minimera risken att ett enskilt lands metod kopieras. Insatserna i de tretton mottagarländerna är relativt jämnt fördelade. 4.8.5Direkta anslagsmedel för förvaltningsexport Några få svenska myndigheter har vad som kan betecknas som direkta anslagsmedel för att genomföra projekt i Öst- och som innebär en nettoöverföring av förvaltningskunnande. () och (SKi) får båda medel från regeringen (i vissa fall genom Sida men utan upphandling) för att bedriva olika typer av stödverksamhet på kärn- krafts- och strålskyddsområdet. Stödet uppgick för båda m yndigheterna tillsammans till 1998. ()har fått medel för att bedriva projekt på miljöområdet i Öst- och . Stödet går numer genom Sida men är direkt avsatt för SNV i Sidas regleringsbrev. Gemensamt för de insatser som görs av dessa tre myndigheter är att det stöd som ges i närområdet har direkta effekter också i . Icke- spridning av kärnvapen och säkerhet i kärnkraftverken i är naturliga svenska intressen. Att förhindra att miljöföroreningar sprids i luft eller vatten från närområdet är ett effektivt sätt att också förhindra försämrad miljö i . Av dessa skäl är det naturligt att insatser som på detta och liknande sätt gynnar finansieras genom anslag och styrs genom myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. En parallell till detta område är sektorsamarbetet på rättsområdet, där insatser bereds i en samarbetsgrupp på men beslutas av Sida. Detta samarbete beskrivs i kapitel 9 och bilaga 2. 122 Finansiering av förvaltningsexporten 4.8.6Andra former för finansiering I den utsträckning andra länder inte har bundet bistånd kan det före- komma att deras biståndsorgan handlar upp tjänster från andra i-länder. Av utredningens enkätundersökning framgår att viss finansiering från andra länders bilaterala bistånd förekommer. Det är, vad beträffar den svenska förvaltningsexporten, främst fråga om projekt finansierade av biståndsorgan i de nordiska länderna men också i enstaka fall andra europeiska länder. En mycket liten del av den svenska förvaltningsexporten finansieras av importören själv, utan hjälp av gåvobistånd eller lån eller bidrag från multilaterala utvecklingsorgan eller liknande. Exempel på sådan finansiering är projekt som genomfört i , samt ett stort projekt som genomför . Genom Sida administrerar i , , AsDB, AfDB, , UNDP och FAO. Fonderna gör det möjligt för de multilaterala instituten att med direkta bidrag finansiera begränsade insatser från svenska konsulter inom projekt som i övrigt kan vara lånefinansierade eller där man av andra skäl inte kan göra insatsen inom projektbudgeten. Inom vilka ramar varje fond får användas finns specificerat och insatserna skall godkännas av Sida. Den multilaterala organisationen fungerar dock alltid som kontraktör. Konsultfonderna är en av få svenska komponenter i det svenska biståndet som är bundet till svenska genomförare. Fonderna ger svenska konsulter en möjlighet att få erfarenhet av att arbeta för de multilaterala organisationerna och därmed bättre förutsättningar att kunna konkurrera i de öppna anbudstävlingarna. Fondmedlen används främst för sektorstudier, förstudier, övervakning eller utvärderingar. Sida följer löpande upp hur de insatta medlen används. På de insatta medel som inte betalats ut ges dock löpande ränta som går in i fonden. När fondmedlen är på väg att ta slut tar man från svensk sida ställning till eventuell påfyllning eller om en ny fond ska upprättas. De nuvarande svenska konsultfonderna inom inrätta- des 1997 och består av en generell f ond och en fond reserverad för . Den generella fonden fick ursprungligen när den inrättades . Därefter har f onden fyllts på , Finansiering av förvaltningsexporten 123 -98 och -98 med vardera gången. Det totala insatta beloppet uppgår alltså t ill sammanlagt . Fonden får användas för finansiering av svenska experter och konsulter för korttidsinsatser i anknytning till Världsbanksprojekt. Av fondens totala belopp är reserverat för miljöinsatser och upp till en fjärdedel av fonden får användas för att finansiera insatser från andra medlemsländers konsul- ter. En svensk insats skall alltså kunna kompletteras med lokal eller annan expertis. I praktiken används denna andel av fonden också för finansiering av insatser i projekt där inte deltar. Den andra svenska fonden i är reserverad för och inrättades . Insatsen uppgick t ill och ingen påfyllning har gjorts. Villkoren för Östeuropafonden är desamma som för den generella fonden, men hela fonden skall användas för svenska konsulter. Tabellen nedan visar de insatser av svenska konsulter som finansierats ur antingen den generella fonden (inklusive reservation för miljöprojekt) eller fonden för . Insatser från utländska konsulter framgår alltså inte av denna tabell. 124 Finansiering av förvaltningsexporten Beslutade insatser budgetåren 1998 och 1999 med finan- siering från de svenska konsultfonderna i . De insatta medlen i fonden uppgår, t illsammans med ränta på ej utbe- talade medel, till i ca . Till juni -99 hade ca utbetalts. Tabellen avser data för beslut som fattats under budgetåren 1998 och 1999. Störst insatser har gjorts inom m iljö, hälsa och infrastruktur, men även privatisering har fått relativt stor del av stödet. Institutionsutveckling står för , motsvarande 40 dagars insatser. Det har inte gått att få fram statistik som visar hur stor del, oavsett sektor, som ligger inom förvaltningsområdet. Den svenska fonden i IDB inrättades 1998 och insatsen uppgick till . Medlen får användas för kostnader inom områden med betydelse för social eller ekonomisk utveckling i de latinamerikanska länder som har en BNP per capita . Fonden får användas för expertstöd inom områden där har särskilt hög kompetens, utbildning och träning i eller i ett mottagarland eller för åter- uppbyggnad efter . av fondens belopp får använ- das för att finansiera konsulter från andra länder. Av tabell 4.38 nedan framgår beslut och utbetalningar och 1999. Finansiering av förvaltningsexporten 125 Beslut –99 om den svenska konsultfonden i IDB, beslutade och utbetalda belopp. Källa : IDB. Besluten motsvarar ungefär hela fondens belopp men utbetalningarna är bara hälften så stora. Sammanlagt 49 insatser har godkänts . Statistiken från IDB över användningen av fonden är inte sektorindelad men vissa fakta om respektive insats finns. Sju av insatserna handlar om kvinnors rättigheter och gender-frågor, fem insatser om miljö och flera inom olika hälsoområden. Andra insatsom- råden är vatten och sanitet, hälsa, utbildning, infrastruktur m.m. Inom flera av projekten kan också konstateras att insatsen ligger inom för- valtningsområdet. Det rör sig exempelvis om statistik om miljö eller levnadsförhållanden, stärkande av offentliga institutioner och trans- portplanering. Omkring hälften av insatserna görs av enskilda konsulter (inkl lokala konsulter) och den andra hälften av företag eller myndig- heter. Inom AsDB finns inga svenska konsultfonder knutna till enbart svenska konsulter. Den svenska fond på som upprättades för att gälla till 1999 var knuten till projekt inom marin miljö i och . I AfDB har en konsultfond om knuten till svenska experter/konsulter som finns registrerade hos banken. Fonden inrättades 1998 och får användas för bl.a. förstudier och annat beredande arbete, utvärderingar samt institutionellt eller annat tekniskt stöd. Upp till en femtedel av fonden får användas för lokala konsulter. Detta är fjärde fond i banken. Sedan den fjärde fonden inrättades har ett tiotal beslut om insatser fattats. Kontrakt har skrivits i fem fall till ett totalt värde av nära och ca har betalats ut. Över hälften av de kon- trakterade medlen har gått till en stor insats inom miljöområdet men i övrigt förekommer bl.a. jordbruk, infrastruktur och finans. Ingen av insatserna ligger inom förvaltningsområdet. Inom den tredje fonden har beslut om ca fyrtio uppdrag fattats och de ackumulerade utbetalningarna uppgått t ill ca . Bland dessa insatser finns vissa förvaltningskomponenter. 126 Finansiering av förvaltningsexporten Inom FN-systemet har placerat konsultfonder i FN:s utveck- lingsprogram UNDP och inom livsmedels- och jordbruksorganisationen . i UNDP inrättades 1994 och har fyllts på två gånger, 1996 och 1998, giltigheten för f onden var till 1999 men en ny fond är under beredning. Fonden uppgick ursprungligen till och påfyllningarna har uppgått t ill 10 respektive . Den gamla fonden, som bara fått finansiera svenska konsulter, har reserverats för korttids- insatser och tekniskt stöd. Regeringar från 55 utvalda länder har kunnat söka medel ur fonden. Nedanstående tabell visar fördelningen av insat- serna fonden funnits. Utnyttjande av den svenska konsultfonden i UNDP, antal insatser samt belopp 1995–1999. Källa : UNOPS. Större delen av fondens medel har utnyttjats, med ökade insatser . De olika insatser har bedrivits i såväl , , som men med tyngdpunkt på i första hand och i andra hand . Ett tiotal insatser kan direkt klassificeras som stöd till förvaltningar men även inom t.ex. områdena skog och miljö förekommer inslag som delvis bör betraktas som förvaltningskunnande. Till skillnad mot fonderna i och utvecklingsbankerna används i stort sett uteslutande företag och inte enskilda konsulter. Från den offentliga sidan finns och med bland konsulterna. Inom FAO finns en mindre fond () som inrättades 1995 för att finansiera korta insatser av svenska konsulter inom FAO:s område. De finansierade insatserna rör skog, jordbruk, miljö och infrastruktur på landsbygden. Projekten har fördelat sig mellan åren enligt nedanstående tabell. Finansiering av förvaltningsexporten 127 Utnyttjande av den svenska konsultfonden i FAO, antal projekt, 1996–1999. Källa : FAO. Projekten har bedrivits i , och i med bl.a. ett antal insatser på . Inom , som stödjer , har en fond för tekniskt samarbete som är knuten till svenska konsulter. Till fonden som inrättades 1991 och utökades har fört . har ca använts. Tabell 4.41 nedan visar hur projekten fördelat sig mellan åren. Utnyttjande av den svenska konsultfonden i , antal insatser samt beslutade och utbetalda belopp 1991–1999. Ungefär hälften av fondens totala belopp användes medan omfattningen till 1999 sjönk betydligt. Av tabellen nedan framgår hur fondens medel fördelats mellan olika sektorer. 128 Finansiering av förvaltningsexporten Utnyttjande av den svenska konsultfonden i , antal insatser samt beslutade och utbetalda belopp efter sektor. De största beloppen betalats ut inom energisektorn, men även inom service har jämförelsevis stora insatser gjorts. De faktiska insatserna inom denna sektor varierar stort men innehåller oftast inslag av förvaltningskunnande. Inom övriga områden är inslag av förvalt- ningskunnande begränsat. Som en utgångspunkt för utredningens sammanfattande kommentarer till de i detta kapitel behandlade finansieringsfrågorna, redovisas i tabell 4.43 ett antal uppgifter ur årsre dovisningar och annat material från de finansieringsorgan, som är av störst intresse i utredningens perspektiv. Tabellen ger en bild av de kapacitetsmässiga relationerna mellan skilda finansiärer och om den totala storleken på de upphandlingar, som finansieras via dessa kanaler. Finansiering av förvaltningsexporten 129 Åtaganden, utbetalningar och konsult upphandlingar omräknat till mdkr för några finansieringsorgan. AVS (EDF) Not: .. markerar att ingen statistik finns tillgänglig. Redovisningarna i de föregående avsnitten illustrerar mycket tydligt svårigheterna i att få en uppfattning om omfattningen av de finansiella resurser, som av olika finansieringsorgan ställs till förfogande för pro- jekt inom området statlig förvaltning. I de indelningar, som de olika organen valt vid beskrivningen av sin verksamhet, kan man inte urskilja just detta slags projekt. Sådana återfinns inom många av de delområden eller ändamål, som särredovisas av finansieringsorganen. Utredningen vill därför inte försöka ens mycket grovt ange storleken på de medel, som totalt sett ställs till förfogande för finansiering av för- valtningsprojekt. Eftersom finansieringsorganen dessutom arbetar med sinsemellan olika indelningar och definitioner, kan det vara svårt att göra meningsfulla jämförelser dem emellan. Också vad gäller svenska bilaterala biståndsmedel är det omöjligt att via Sidas reguljära statistik utläsa hur mycket som går till förvalt- ningsområdet. Sida särskiljer inte i sin verksamhetsstatistik de projekt 130 Finansiering av förvaltningsexporten som tillhör just detta område. Genom nedbrytningar av befintliga redo- visningar har utredningen emellertid fått en uppfattning av storleken av den del av den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande, som finansieras av Sida – dels inom biståndsramen, dels inom stödet till . Utredningen bedömer att omfattningen av denna del av förvaltningsexporten är i storleksordningen 600–/år. Det är uppenbart att denna finansieringskälla är den helt dominerande för svenska exportörer inom området. Det gäller i särskilt hög grad de statliga myndigheterna. Vad beträffar EU-medel kan utredningen för det första konstatera att en mycket betydande andel av det totala bistånd, som riktas till , är avsedd att utnyttjas för projekt inom för- valtningsområdet. I Phareprogrammet skall medel i storleksordningen 4 mdkr/år gå till institutions uppbyggnad. För Tacisprogrammets del är det svårare att få en klar uppfattning om hur stora belopp, som avsätts för förvaltningsutveckling. Praktiskt taget alla viktiga delområden innehåller åtgärder för att förstärka regelverk och offentliga institutioner, och att medlen för sådana insatser närmar sig 1 mdkr/år är ingen orimlig bedömning. I programmen Obnova, , ALA och AVS är andelen förvaltningsbistånd sannolikt betydligt lägre. Utredningen vill dock understryka att den statistiska information, som gått att få fram beträffande dessa programs verksamhet, är utomordentligt bristfällig. Utbetalningarna från de multilaterala utvecklingsorganen, som sum- merar sig till mellan 300 och 400 mdkr/år, går t ill övervägande del till upphandlingar av varor och därt ill knutna tjänster. Som framgår av Tabell 4.43 redovisas från konsult upphandlingar på ca 7.5 mdkr/år, vilket endast är mellan och av de totala utbetal- ningarna, medan för FN-systemet i övrigt av utbetalningarna, eller drygt 11 mdkr, går till konsultupphandlingar. I de regionala ut- vecklingsbankernas finansieringsverksamhet utgör konsultupphandlingar en liten andel. Hur mycket av de multilaterala utvecklingsorganens medel som går till upphandlingar av tjänster inom förvaltningsområdet framgår inte av deras verksamhetsstatistik. Genomgångar av listor över av bankerna finansierade, genomförda projekt visar emellertid att förvaltningsområdet är relativt väl representerat. I deras verksamhetsberättelser intar också området good governance en framträdande plats. Utredningens slutsats är att en inte obetydlig del av konsultupphandlingarna går t ill projekt inom förvaltningsområdet. Som framgår av redovisningarna i de tidigare avsnitten i detta kapitel är procedurerna vid upphandling och genomförande av projekt olika vid de skilda finansieringsorganen. Det gäller arbetet för att utforma grunddokument och för att avisera potentiella anbudsgivare. SOU 2000:27 Finansiering av förvaltningsexporten 131 ansvarsfördelningen mellan finansiär och mottagarland vid utvärderingen av anbud och ställningstagande till valet av utförare. Det gäller styrningen av projektet under arbetets gång och uppföljning. Dessutom tillämpar var och en av de olika organisationerna olika upphandlingsprocedurer beroende på vilken typ av projekt det gäller. Metoderna kan ofta variera beroende på projektets storlek. Vissa projekt erbjuds endast en viss grupp företag eller en viss typ av organisationen. I vissa fall görs direktupphandlingar utan anbudsförfaranden, då man anser att det endast finns en enda naturlig utförare av uppdraget. Det är svårt att sammanfatta utvecklingsorganens hantering av upp- handling och uppföljning av konsultprojekt. Man kan möjligen säga att Sida – särskilt i de svenska aktörernas perspektiv – framstår som mest flexibelt och obyråkratiskt. Det är av naturliga skäl också lättare för svenska exportörer att kommunicera med Sida än med övriga finansi- ärer. Kultur- och språkskäl bidrar självfallet till detta liksom den geo- grafiska närheten till handläggare och beslutsfattare. EU-organen ses av många svenska aktörer som mycket byråkratiska och krävande. I viss utsträckning kommer situationen att förbättras genom att upphandlingsförfarandet nu förenklas och blir mer enhetligt. Delvis kan också synen på finansieringsorganen inom EU komma att successivt bli mera positiv i takt med att svenska exportörer får kunskap om och erfarenhet av systemet. De multilaterala utvecklingsorganens upphandlingar genomförs i allmänhet efter fastlagda mallar och anbuden värderas enligt på förhand redovisade kriterier. I slutfasen av beslutsprocessen är mottagarländerna i olika hög grad involverade. Några av de svenska exportörerna har pekat på riskerna med att den avgörande slutfasen i upphandlingen därmed ibland blir föga transparent. Ett problem för svenska exportörer