sou · GOB311d2 · 2001-01-01 00:00:00 — sou 2000 11 d2 (Fi 1997:14) tillsattes för att utreda den svenska finansiella sektorns internationella konkurrenskraft. Utredningen har givit ett antal svenska och utländska experter i uppdrag att utarbeta specialstudier till utredningen. Dessa 27 studier har löpande offentliggjorts via utredningens hemsida på internet och redovisas som separata bilagor till betänkandet. Bilagorna har i vissa fall som syfte att ge en sammanfattande bild över forskningsläget på viktiga områden, i andra fall till att djupare analysera vissa centrala frågeställningar. De analyser och slutsatser som läggs fram i dessa bilagor är respektive författares egna och sammanfaller inte nödvän- digtvis med utredningens ståndpunkt. De 27 specialstudierna finns samlade i fyra volymer. Volym A innehåller fem bilagor som alla granskar finanssektorns betydelse för tillväxten. I volym B:s nio bilagor avhandlas de olika funktioner som finanssektorn har i samhällsekonomin. Volym C:s sju bilagor behandlar en mängd övriga frågor som t.ex. skatter, arbetskraft och regleringar. Volym D innehåller de sex bilagor som har skrivits på engelska. Den finansiella sektorns samhällsekonomiska Den svenska finansiella sektorns utveckling i Det finansiella systemet och den ekonomiska tillväxten: Svenska erfarenheter 1834-1991 Finansiell utveckling och ekonomisk tillväxt: Fyra perspektiv på finansmarknaderna och tillväxten – Finansiellt system, makt och Den finansiella sektorns funktioner Sparande, investeringar och förmögenhet – en analys med inriktning på sammansättning och förändring av hushållens sparande och Sparandets nivå och placeringsformer: Konsekvenser för finansmarknaderna under de kommande 30 åren i Kreditgivningen och den svenska finansiella och dess internationella konkurrenskraft Clearing och avveckling av svenska värde- Skatternas betydelse för den finansiella sektorns De svenska finansiella marknadernas integration Finansiella regleringar och konkurrenskraft Finansiella intermediärers roll i det finansiella systemet – En översikt av den akademiska Arbetskraft och konkurrenskraft i den svenska , Industrial Structure, and Raghuram G. och Politics, and Financial Development Raghuram G. och Perspectives on The Political Economy of Banking and Financial Regulation What Is Optimal Financial Regulation? . Herring och . Santomero Consolidation and Strategic Positioning in Banking with Implications for Productivity in an International Perspective Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Bilaga 2 till . Eventuella åsikter och förslag som presenteras i denna studie är för- fattarens egna och sammanfaller inte nödvändigtvis med Finansmark- nadsutredningens ståndpunkt. * är fil.dr i nationalekonomi och har forskat framför allt kring internationell ekonomisk integration och multinationella företag. som chefsekonom på arbetar han med samhällsekonomisk analys i sitt konsultföretag . Volym A:10 Bilaga 2 Varför behövs en finansiell sektor? Den finansiella sektorns dysfunktioner...................................... Vad innebär EMU för den finansiella sektorn?.......................... Den finansiella sektorns resursanvändning ................................ Varför behöver vi en finansiell sektor? – Om den finansiella sektorns samhällsekonomiska funktioner ..................................... Hushållen vill utjämna sin konsumtion över tiden ...................... Riskhantering i den finansiella sektorn...................................... Asymmetrisk information och finansiell intermediering ............. Banksystemets likviditet och soliditet........................................ 2.7Vart är finanssektorn på väg? – Om intermediärer, bransch- glidning och värdepappersmarknader........................................ Vad är det för fel på den finansiella sektorn? finansiella sektorns samhällsekonomiska dysfunktioner .............. Olika slag av risker i den finansiella sektorn ............................. Varför uppstår finanskriser? Den svenska finanskrisen ......................................................... En girighetens högborg med feta palatsslavar? Vad innebär EMU för den finansiella sektorn? 4.1Inre marknaden antagligen viktigare än EMU för den Den finansiella sektorns resursanvändning – En statistisk översikt och analys....................................................................... Vad skall räknas till den finansiella sektorn?............................. 5.2Finanssektorns andel av den totala ekonomin i internationell 5.3Den finansiella sektorn i den svenska ekonomin 5.4Sofistikationsgrad och effektivitet i den svenska finanssektorn 103 Vart är den svenska finansiella sektorn på väg? Färre och större finansplatser i världen? – Några reflektioner.. 112 SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:11 5.7Är det ett nationellt intresse att ha en stor och/eller sofistikerad Volym A:12 Bilaga 2 Finanssektorn är en oundgänglig del av den ekonomiska infrastrukturen i varje samhälle som kommit över det rena självhushållningsstadiet. Den intar i detta avseende samma ställning som energisektorn och transport- sektorn. Man kan tänka sig utvecklade ekonomier som saknar stål- industri eller konfektionsindustri, men inte sådana som saknar energi- sektor, transportsektor och finanssektor. Med tanke på finanssektorns centrala roll kan det tyckas paradoxalt att dess verksamhet betraktas med sådan skepsis av stora grupper av medborgare, en skepsis som inte på tillnärmelsevis samma sätt drabbar transportsektorn och energisektorn. Visserligen är verksamheten även i de båda senare föremål för kritik. Det hävdas att vi har för mycket privatbilism och för litet spårbunden trafik i transportsektorn eller att vi använder för mycket fossilt bränsle i energisektorn. Ingen ifrågasätter emellertid nödvändigheten av att ha välfungerande och pålitliga transport- och energisystem. Finanssektorn däremot kritiseras inte bara för bankkriser, spekulations bubblor och underminering av demokratiskt fattade politiska beslut. Det tycks därtill finnas en folklig skepsis mot det samhällsekonomiska värdet av finansiella verksamheter överhuvudtaget. Att det har blivit så är kanske begripligt. Det är fysiskt uppenbart vad energi- och transportsektorerna uträttar. Utan dessa kan uppenbar- ligen ingen produktion av varor och tjänster äga rum. Finanssektorns oundgänglighet är däremot inte lika intuitivt fattbar utan kräver vissa förvärvade insikter och det är nog lättare att se dess misslyckanden och avarter än dess samhällsekonomiska bidrag. I denna rapportfram- ställning behandlas såväl finanssektorns samhällsekonomiska funktioner som dess dysfunktioner. 1.1Varför behövs en finansiell sektor? Den finansiella sektorns grundläggande funktioner kan sägas vara tre, nämligen finansiering, riskhantering och betalningsförmedling. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:13 Med finansiering menas att reala resurser avstås av någon mot löfte om återbetalning med resurser . Att finansiering förekommer, dvs. att det finns de som vill låna och de som vill spara, kommer sig av två förhållanden, nämligen att det tar tid att producera och att hushållen vill utjämna sin konsumtion över livets olika faser. För att producera måste man först anskaffa varor och tjänster, betala hyror osv. Producenten måste alltså göra utgifter, innan han får några inkomster av försäljningen av det han producerar. Om alla producenter skulle vara tvungen att själva spara ihop pengar för att klara denna finansiering, skulle naturligtvis nästan all mer kapitalkrävande verk- samhet vara omöjlig i ekonomin. Lyckligtvis finns det andra som sparar och därför måste hitta någon som kan ta hand om de resurser de producerar men inte vill använda . Den som t.ex. vill pensionsspara kan ju inte göra detta genom att redan under sin aktiva tid köpa mat, kläder och bränsle som han skall använda under sin ålderdom. Den yrkesaktive kan kort sagt inte spara i reala former det han vill konsumera som pensionär. Han måste spara i finansiella former, dvs. han måste hitta några som vill använda mer reala resurser än de själva kan producera och överlämna sina reala resurser till dem mot ett kontrakt som garanterar att han får tillbaka dem t.ex. när han har blivit pensionär kanske flera årtionden . Den första av den finansiella sektorns tre grundläggande uppgifter är således att se till att sparare och investerare finner varandra. Därigenom kan spar- och investeringsbesluten i ekonomin separeras från varandra. Det blir möjligt att genomföra stora reala investeringar tack vare att de som gör investeringarna inte själva behöver spara ihop pengarna först utan kan finansiera dem genom lån i olika former från dem som har anledning att spara. Eftersom vår historiskt sett mycket höga materiella levnadsstandard förutsätter stora investeringar i kapitalintensiva verksamheter, är den således beroende av att det finns en finansiell sektor som sammanför sparare och investerare. Finansieringsuppgiften har dock flera sidor än att bara föra samman sparare med dem som vill investera realt. Det föreligger en intresse- konflikt mellan dem som sparar och dem som lånar för att kunna investera realt, dvs. i varulager, maskiner, byggnader och dylikt. De förra vill kunna få tillbaka sina pengar snabbt om behov skulle uppkomma, dvs. de vill att deras sparmedel skall vara likvida. De senare däremot vill ha långfristiga lån, eftersom de inte kan sälja sitt realkapital snabbt för att få loss pengar och betala tillbaka, när spararna vill ha sina pengar för andra ändamål. Volym A:14 Bilaga 2 Andrahandsmarknader för olika värdepapper erbjuder en lösning på denna intressekonflikt. Företag och andra som investerar i realkapital kan utfärda värdepapper med långa löptider (aktier och obligationer) som köps av spararna direkt eller via värdepappersfonder av olika slag. De som har investerat realt får därmed sitt behov av långfristig finansiering tillgodosett. kan spararna räkna med att sälja sina värdepapper till någon annan om de skulle behöva de pengar de har lånat ut på detta sätt. Genom att det finns väl utvecklade värdepappers- marknader med stor omsättning i papperen, kan spararna därmed uppfatta sina sparmedel som likvida. Väl utvecklade värdepappersmark- nader med hög omsättning förutsätter förekomsten av sådana finansiella företag som fondkommissionärer, som verkar som mäklare, handlare och marknadsgaranter. Eftersom spararna inte skulle vara villiga att tillhandahålla kapital till reala investeringar i tillnärmelsevis den omfattning som sker, om deras pengar därmed skulle bli uppbu ndna , kan vi konstatera att förekomsten av likvida andrahandsmarknader med hög omsättning möjliggör större investeringar och därmed högre materiellt välstånd. Värdepappershandeln, som ytligt sett kan te sig som ett onödigt skyfflande av värdepapper mellan olika finansiella institutioner, fyller alltså en central funktion i det produktionssystem som är grunden för detta välstånd. Den finansiella sektorns andra huvuduppgift är att hantera de risker som all verksamhet (oundvikligen) är förknippad med. Risk kan vara osystematisk (specifik) eller systematisk. Med t.ex. företagsspecifik risk menas risken att just det betraktade företaget oväntat skall börja gå med förlust utan att samma sak inträffar i andra företag. Sådan företags- specifik risk kan en sparare undgå genom riskspridning. Man kan diversifiera bort den genom att köpa aktier i ett antal olika företag. Risken finns kvar på företagsnivå, men enskilda placerare kan komma undan den genom diversifiering och kostnaderna för denna risk- eliminering är nästan försumbar förutsatt att den finansiella sektorn erbjuder värdepappersmarknader som är likvida och välfungerande med god genomlysning. När risken är systematisk, kan den inte elimineras genom risk- spridning, men finansmarknaden erbjuder då möjligheten att mot betalning få någon annan att överta risken, någon som av något skäl har bättre förutsättningar att bära den. Risker kan omfördelas genom handel i risk som är analog med handel i varor och tjänster i övrigt. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:15 företag kan t.ex. mot betalning eliminera den växelkursrisk som det löper på sina väntade försäljningsintäkter genom att ingå ett terminskontrakt som fastställer till vilken kurs de kommande intäkterna i utländsk valuta skall kunna växlas till kronor. Den finansiella sektorn erbjuder möjligheten att omfördela risker mellan olika aktörer via handeln i värdepapper och derivat som terminer, optioner och futures. Den samhällsekonomiska vinsten av att risker kan elimineras eller omfördelas kommer sig av att riskaversion dominerar i ekonomin. Därmed menas att flertalet placerare ställda inför två alternativ som ger samma förväntade avkastning väljer det med lägre risk. Därav följer att det måste finnas ett antal projekt som på grund av relativt hög risk inte genomförs, trots att deras förväntade avkastning överstiger finan- sieringskostnaderna. Vi kan därför dra slutsatsen att eftersom den finansiella sektorn erbjuder möjligheter att minska risker genom sprid- ning och omfördelning får vi mera och bättre allokerade investeringar, och därmed högre produktivitet och välstånd. Asymmetrisk information, intermediärer och den finansiella grosshandelsmarknaden Det är emellertid inte möjligt att klara all finansiering och riskhantering via värdepappersmarknader. Risken i små och medelstora företag liksom i hushåll är okänd eller svårbedömd för aktörerna på värdepappers- marknaderna. och hushåll kan därför inte finansiera sig och hantera sin risksituation genom att utfärda värdepapper och räkna med att sälja dem på marknaden. Det krävs institutioner som specialiserar sig på bedömningen av kreditvärdighet, kompetens och framtidsutsikter i mindre företag och hushåll och sedan erbjuder finansiering och försäkring på grundval av sådan information. Sådana företag är framför allt banker och försäkringsinstitut och kallas i den teoretiska litteraturen intermediärer. Bankerna tar emot hushållens sparmedel, lovar att hushållen kan få dem tillbaka snabbt och utan förlustrisk och lånar sedan ut till framför allt mindre företag som då får vad som åtminstone i praktiken är långfristiga lån för att finansiera sina reala investeringar i varulager, maskiner, byggnader och dylikt. Bankerna som intermediärer erbjuder alltså dels finansiering i form av banklån som ett alternativ till emission av värdepapper, dels likviditet till insättarna som ett alternativ till den likviditet som placerare får genom tillgång till likvida andrahands- marknader för värdepapper. å sin sida fungerar som intermediärer för riskhanteringen, när det gäller hushåll och företag som inte är nog stora Volym A:16 Bilaga 2 och genomlysta för att kunna gå direkt till värdepappersmarknaderna. Utan möjlighet till försäkring via intermediärer skulle inte hushåll kunna äga bostad, fritidshus eller bil, eftersom riskerna för ekonomisk ruin skulle vara för stora. Den finansiella sektorns intermediärer är således nödvändiga för att hushåll och mindre och medelstora företag skall kunna finansiera sig och hantera sina risker. Eftersom banker och försäkringsbolag därmed i sin verksamhet har kunder med ytterst varierande krav på finansiering och riskhantering, får de naturligen balansräkningar med fordringar och skulder, där löptider och risker inte automatiskt är matchade mot varandra. För att hantera sin egen risksituation är de därför beroende av att kunna finansiera sig och lägga av eller ta på sig risk genom operationer på den globala finansiella grosshandelsmarknaden (interbankmarknaden), där en stor del av transaktionerna avser s.k. derivathandel i terminer, optioner, swappar och futures. Denna enorma och globala marknad, där aktörerna bara är finansföretag och storföretag, och där det som försiggår är obegripligt för de allra flesta, är därför indirekt av avgörande betydelse för att mindre företag och hushåll skall kunna finansiera sig och medborgarna därmed kunna välja livsstilar som omfattar ägande av bostad, fritidshus, bil och båt. Den tredje huvuduppgiften för den finansiella sektorn är betalnings- förmedling, där framför allt bankerna inklusive bank- och postgirot spelar en central roll. av betalningarna i svensk ekonomi sker med hjälp av sedlar och mynt och andelen krymper snabbt. Den finansiella teknologin går här framåt med stormsteg (betalkort, smarta kort, internetbetalningar) och leder till allt snabbare betalnings- förmedling. Även om det är intuitivt fattbart att betalningsförmedling är en viktig funktion i samhällsekonomin är det inte lätt att kvantifiera det samhälls- ekonomiska värdet. Om man börjar med att konkret föreställa sig att alla betalningar som görs , inbegripet sådana som sker mellan myndigheter och företag, skulle ske med sedlar och mynt, ställs man inför en helt absurd bild. Medborgarna skulle tvingas använda större delen av sin tid till att åka omkring tungt nedlastade med kontanter för att reglera alla miljontals transaktioner som sker i landet. Vårt nuvarande sofistikerade samhälle skulle helt enkelt inte vara möjligt utan ett mycket sofistikerat betalningssystem. SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:17 Fusioner, branschglidning och desintermediering Inhemsk och internationell avreglering i förening med IT-utveckling och finansiella innovationer medför en betydande strukturomvandling i den finansiella sektorn. Trots att det tycks svårt att påvisa några mera omfattande stordriftsfördelar i bankverksamhet i snäv mening, finns det stora privatekonomiska, och sannolikt också samhällsekonomiska, vinster av att samla produktionen av ett brett sortiment av finansiella tjänster inom ramen för ett finansföretag, som då kan slå ut kostnaderna för att förvärva och underhålla kunskapen om sina kunder på många fler aktiviteter. Detta innebär att utvecklingen tenderar mot breda universalbanker som delvis skapas genom fusioner av banker och försäkringsbolag. Då t.ex. förmögenhetsförvaltning och investeringsbanksverksamhet tycks vara förknippade med betydande stordriftsfördelar, drivs utvecklingen därmed mot allt större företags- enheter i finanssektorn och eftersom företagskoncentrationen i enskilda västeuropeiska länders finanssektorer redan är hög, kommer denna utveckling allt oftare att stå i konflikt med konkurrenslagstiftningen. En fortsatt konsolidering till än större finansföretag kommer därför att kräva att fusioner sker över gränserna. En sådan utveckling synes redan ha börjat. Eftersom intermediärer som banker och försäkringsbolag bygger sin existens på att information om mindre företag och hushåll är dyr att förvärva och kräver kontinuerlig övervakning och uppföljning, befinner de sig under ständig konkurrens från nya finansiella produkter på värdepappersmarknaderna som möjliggör andra lösningar på dessa frågor. Allt kraftfullare IT och alltmer avancerade finansiella lösningar tenderar därför att leda till desintermediering, dvs. värdepappersmark- naderna har en tendens att tränga ut intermediärerna. växer dock efterfrågan på finansiella tjänster från mindre företag och hushåll och leder till ökad efterfrågan hos banker och försäkringsbolag den vägen. 1.2Den finansiella sektorns dysfunktioner Den finansiella sektorns sätt att fungera vållar kritik på åtminstone tre olika sätt. För det första är det naturligtvis inte ägnat att inge förtroende att denna sektor, som har som en av sina huvuduppgifter i samhälls- ekonomin att erbjuda sina kunder riskhantering, så ofta misslyckas totalt med sin egen riskhantering och därför går in i dramatiska kriser och förlorar pengar så att skattebetalarna måste träda in. För det andra hänvisas det ofta i den politiska debatten till finansmarknadens Volym A:18 Bilaga 2 reaktioner för att försvara impopulära ekonomiskpolitiska beslut, vilket föranleder medborgarna att ställa frågan om den finansiella sektorn håller på att underminera det demokratiska styrelseskicket. För det tredje väcker det förvåning, misstänksamhet och avund att det finns anställda i finanssektorn som får extremt höga löner och andra ersättningar utan att allmänheten känner sig övertygad om att de på detta sätt gynnade verkligen har gjort sig förtjänta av en så frikostig behandling. Finanssektorns risker och statens ansvar De risker som den finansiella sektorn har att hantera åt sina kunder måste naturligen hamna i de finansiella företagens balansräkningar, där de sedan skall kunna diversifieras bort eller omfördelas, så att företagen i fråga inte hamnar i orimliga risksituationer. De risker det är fråga om är av många olika slag. De finansiella risker som är särskilt viktiga just i finanssektorn avser risker för att värdet på finansiella tillgångar skall förändras på oförutsett sätt, att likviditeten skall visa sig inte räcka till och att kreditförluster skall uppstå. Därtill kommer operativa risker som har att göra med t.ex. att anställda avsiktligt eller oavsiktligt gör fel eller att datasystem havererar. Politiska risker, dvs. risker för att den ekonomiska politiken läggs om eller att skatteregler ändras är ännu ett viktigt exempel. När enstaka finansföretag tar olyckliga affärsbeslut, utsätts för anställdas felgrepp eller drabbas av datorhaverier, drabbar detta i första hand företagets ägare som förlorar eget kapital. I andra hand kan förlusterna, om de är stora, leda till konkurs och därmed förluster för dem som har finansiella fordringar på finansföretaget. I huvudsak skiljer sig förhållandena i finanssektorn såtillvida inte från villkoren i resten av näringslivet. Affärsverksamhet är förenad med risker och de som deltar i den är rimligen medvetna om detta. När det gäller den finansiella sektorn är det dock två förhållanden som motiverar statlig särbehandling. För det första är det vanligt och oftast av effektivitetsskäl välmotiverat att hushåll och mindre företag har alla sina tillgångar placerade i en enda bank. En bankkonkurs skulle därmed kunna ruinera många hushåll som själva har liten möjlighet att bedöma sin banks kreditvärdighet. Ett rimligt konsumentskydd kräver därför särskilda bestämmelser. För det andra är samhällsekonomin helt beroende av att betalnings- systemet fungerar. Utan fungerande betalningssystem skulle samhällsekonomin kollapsa. Risken för att hela banksystemet skall drabbas av problem och betalningssystemet därmed hotas är inte försumbar. Bankerna har låg soliditet, dvs. litet eget kapital i SOU 2000:11 Den finansiella sektorns samhällsekonomiska betydelse Volym A:19 förhållande till sina tillgångar, och kan därför förlora allt eget kapital och drivas i konkurs om tillgångsvärdena i ekonomin faller snabbt. Ekonomiskpolitiska omläggningar i förening med intressekonflikter mellan aktieägare och företagsledningar i banksystemet och svårigheter för styrelserna i bankerna att genomskåda risktagandet kan skapa (och skapar) återkommande situationer där nästan alla banker gör stora förluster. Det föreligger därmed hot mot betalningssystemets funktion. Dessa förhållanden nödvändiggör genomtänkta statliga regelverk för den finansiella sektorn med kompetent statlig tillsyn för att säkerställa att reglerna följs och för att kunna upptäcka avvikelser . De finanskriser som gått fram över västvärlden, , och och fram till nu har till allra största delen hängt samman med avregleringar av finanssektorn i kombination med vanskött stabiliseringspolitik, fast växelkurs, otillfredsställande regelsystem och dålig statlig tillsyn. Den svenska finanskrisen medförde kredit- förluster i alla banker. I genomsnitt uppgick bankernas kreditförluser till av inlåningen och även i de banker som klarade sig bäst nådde de , vilket visar att krisen i huvudsak berodde på förändringar i den ekonomiska miljön.