sou · GOB367 · 2001-01-01 00:00:00 — Mötena har ofta kombinerats med studiebesök och många goda exempel har redovisats liksom information om försök och pågående projekt. - Deltagit vid möten och arrangemang i skärgårdsområdena Vi har under arbetets gång deltagit vid möten, som har arrangerats av länsstyrelserna, för lokala, kommunala och regionala aktörer. Exempel på sådana möten är informationsmöte i (), refe- rensgruppsmöte i (), upptaktsmöte i () och seminarium i om intressemotsättningar som hot mot hållbar utveckling i skärgården (). Vi har också besökt samtliga skärgårdsområden för att knyta kon- takt och för att samtala med politiker på och regional nivå samt representanter för intresseorganisationer och , om hur regionen ser på arbetet med att skapa ekologiskt hållbar utveckling i skärgården. Vårt syfte var dessutom att skaffa oss en uppfattning om hur arbetet med regeringsuppdraget fortskred. Miljövårdsberedningens besök i skärgårdsområdena skedde . Bakgrund och uppdrag 21 - Deltagit vid möten och arrangemang som centrala myndigheter arrangerat Vi har i mån av tid deltagit vid möten arrangerade av centrala myndig- heter t.ex. nätverksmöten för kulturmiljöfrågan i skärgårdsuppdraget. - Bjudit in berörda centrala myndigheter till samrådsmöten Vi har bjudit in till sex samrådsmöten för Miljövårdsberedningen och berörda centrala myndigheter – det första och det sista . Vi har också haft många informella samråd med en- skilda myndigheter under arbetets gång. De myndigheter som deltagit vid samråden har varit , , Försvarsmakten, Gles- bygdsverket, Kemikalieinspektionen, , Riksantikva- rieämbetet, , , , Geologiska Undersökningar och . Mötena har i regel hållits efter de avstämningsmöten där både myndigheter och länsstyrelser deltagit. Samrådsmötena har varit in- riktade på att informera om och diskutera det pågående arbetet, disku- tera vilket stöd länsstyrelserna kan behöva från de centrala myndighe- terna samt ta reda på vilka åtgärder som Miljövårdsberedningen kan behöva vidta. - Samordnat information och aktiviteter som kan vara av intresse för flera regioner samt förmedlat och haft kontakt med vissa skärgårdsanknutna aktörer som inte i första hand arbetar på regional nivå Vi har lagt ned mycket tid på att vara allmän koordinator i projektet. Det innebär att vi har svarat på och förmedlat frågor, fångat upp idéer som kan behöva bearbetas eller föras vidare, skickat ut information och minnesanteckningar samt i den mån vi har haft tid deltagit vid möten och hållit oss informerade om övrigt skärgårdsrelaterat arbete. Exempel på möten som vi har deltagit i är (exklusive myndighets- arrangemang) seminarium om kustplanering (), arbets- möte i om miljöförhållandena i de baltiska skärgårdarna (), forskningsprogrammet programsemina- rium (), symposium för kustkulturen (), in- formations- och frågestund hos Svenska (december 22 Bakgrund och uppdrag 1999) samt konferens om europeiska policys för hållbar kustzonsut- veckling (). Så här utvärderade vi de regionala miljö- och hushållningsprogrammen Utvärderingen av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen har främst inriktats på bedömning av ett urval av de programförslag som riktar sig till rege- ringen och som bedöms som särskilt viktiga bedömning av programförslagen som helhet inklusive en bedömning av huruvida ytterligare åtgärder behövs. Som utgångspunkt för bedömningarna av förslagen i miljö- och hus- hållningsprogrammen för skärgårdarna har vi använt följande underlag Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) samt remissvar på betänkandet Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) länsstyrelsernas regeringsuppdrag (Regeringsbeslut 17, 18 decem- ber 1997, se bilaga 2). Länsstyrelserna har blivit ombedda om att uppdatera och ev. förtyd- liga/utveckla faktaunderlagen i betänkandet Hållbar utveckling i Sveri- ges skärgårdsområden (SOU 1996:153). Vidare har forskare knutna till forskningsprogrammet om bärkraftig förvaltning av kustresurser (SUCOZOMA, ) lämnat synpunkter beträffande aktualiteten i betänkan- dets faktaunderlag. Dessa forskare har också, som underlagsmaterial till oss, formulerat trender som berör kustzonen och analyserat hur de regionala miljö- och hushållningsprogrammen möter vissa av dessa trender. Vi har under hand diskuterat vissa frågor med bl.a. centrala myndighe- ter och länsstyrelser. Bakgrund och uppdrag 23 Vi har inte utvärderat den arbetsprocess som lett fram till de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna. En sådan utvär- dering är mycket viktig, men bör göras av någon som inte själv varit delaktig i processen. Vid en sådan bör också samtliga aktörer som varit aktiva i arbetsprocessen deltaga. Emellertid har länsstyrelserna fram- fört önskemål om att Miljövårdsberedningen, som avslutning på arbetet med programmen, ska arrangera ett utvärderingsmöte med inriktning på den arbetsprocess som länsstyrelserna, myndigheterna och Miljövårds- beredningen har deltagit i. Mötet kommer att hållas . behandlar betydelsen av regionala underlag, däribland miljö- och hushållningsprogram, för att samlat och sek- torövergripande hantera miljö- och hushållningsfrågor på regional nivå samt länsstyrelsernas ansvar för detta. betänk- ande har redovisats . föreslår också hur sådana regionala underlag kan utvecklas, bl.a. med utgångspunkt från gjorda erfarenheter i samband med arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna. Kapitel 2 beskriver förutsättningarna för hållbar utveckling i Sveriges skärgårdar. Där finns iakttagelser och slutsatser om länsstyrelsernas arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen, pro- grammens innehåll och inriktning samt kommentarer kring de förvänt- ningar programmen har skapat. Kapitlet avslutas med en sammanfatt- ning av våra slutsatser om programmen och skärgårdens framtida ut- veckling. Kapitel 3 innehåller våra förslag till ytterligare åtgärder. Kapitlet inleds med övergripande förslag om hur arbetet för hållbar utveckling i skärgårdarna bör fortsätta. Därefter behandlas verksamheter och bo- ende, fiske och vattenbruk, vattenmiljön, vattenförsörjningen, strän- derna samt natur- och kulturmiljön. I dessa avsnitt återfinns kortfattade beskrivningar av ett urval av åtgärdsförslagen i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen samt våra bedömningar och förslag. Kapitel 4 innehåller konsekvensbeskrivningar av våra förslag enligt regeringens direktiv till samtliga kommittéer. 2Regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsområden i landet 2.1Hållbar utveckling i skärgården De flesta av Sveriges skärgårdar hyser bofast befolkning sedan många . Redan de första människorna i skärgården sökte sig dit för naturresursernas skull. Man fiskade, jagade och bröt mark för odling. Djuren fick beta i skogen och längs stränderna. Byggnader upp- fördes för bostäder och djur på platser med skyddade lägen. Båthus och fiskebodar uppfördes vid vattnet. Skärgårdslandskapet formades på så vis av människans aktiviteter genom ett samspel mellan det redan existerande landskapet och den tekniska, sociala och ekonomiska ut- vecklingen. Många natur- och kulturvärden som vi uppfattar som genuina och karakteristiska, har alltså uppstått av människans strävan att försörja sig. Människans närvaro och levnadsförhållanden speglas också genom ägostrukturer, ortnamn, traditioner m.m. En god miljö är fundamental för den regionala och lokala utveck- lingen i samtliga skärgårdsområden. I betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) konstaterar att begreppet levande skärgård bör vara förenligt med hållbar skärgård. Också i länsstyrelsernas program framhålls att ett av de viktigaste syftena med åtgärderna inom miljö- och hushållningsområdet är att trygga möjligheten för människor att bo och verka i skärgården. betonas i programmen att miljö och hushållningsfrågorna måste integreras i en bredare diskussion som omfattar såväl social, ekonomisk som kulturell utveckling av våra skärgårdsområden för att hållbar utveckling ska vara möjlig. Det ligger en paradox i att samhällets intresse för skärgården i många avseende är inriktat på att värna spåren av mänskliga aktiviteter som uppstått inom ramen för en inte längre existerande skärgårdseko- nomi. De värden man ofta vill bevara representerar ett skärgårdsliv som i stort sett inte längre finns. En central fråga är därför hur man ska kunna få en samhällsutveckling i skärgården, vars konsekvenser för 26 Regionala miljö- och hushållningsprogram miljön och natur- och kulturresurserna går att förena med ekonomisk bärkraft. Hållbar utveckling i skärgården måste omfatta också anslutande kustområden på fastlandet. Det finns starka direkta band och influenser mellan fastlandet och skärgården som rör ekologi, hydrologi etc. Natu- ren ändrar gradvis karaktär från fastlandskusten och ut mot ytterskär- gården. Strandängar, kustnära skogar, åmynningar, små vattendrag och kustsjöar är knutna till fastlandet men hör också skärgården till. Det pågår ständigt en process där stranden successivt förskjuts utåt. Det finns också ett samspel både vad gäller fysiska samhällsstrukturer och samhällsutvecklingen i övrigt. Våra kuster och skärgårdar har unika värden. De har också stor be- tydelse för många människor, både bofasta och besökare. I ett av miljö- och hushållningsprogrammen används termen nationalklenod om skär- gården, i ett annat används begreppet nationallandskap. uttrycker sig i termer av riksintressen och har satt upp mil- jökvalitetsmål som omfattar Hav i balans samt levande kust och skär- gård. I ett globalt perspektiv talas om delar av skärgården som tänk- bart världsarv. Innebörden i dessa begrepp beror på vems perspektiv man utgår ifrån. Många olika aktiviteter är koncentrerade till kustzonen där de direkt eller indirekt påverkar miljön och tar mark- och vattenresurser i an- språk. Skärgårdarnas känsliga miljöer och natur- och kulturresurser riskerar därmed att oåterkalleligt förändras. Så som redan har påtalats i olika sammanhang försvårar detta inte bara möjligheterna till varaktig bosättning och försörjning utan det har också negativ inverkan på kust- och skärgårdsområdenas stora rekreationsvärden. Människan utgör därmed både en förutsättning för och ett hot mot en levande skärgård. I de regionala miljö- och hushållningprogrammen berörs de delvis mot- stridiga, men också ömsesidigt beroende och samverkande intressena att nyttja skärgården som resurs och att bevara dess unika värden. Skärgårdarnas miljö- och hushållningsproblem beror till mindre del på situationen i själva skärgården. De hänger snarare samman med samhällsutvecklingen i stort. Skärgårdsbefolkningens möjligheter att försörja sig genom traditionella näringar såsom skärgårdsjordbruk och kustfiske har försämrats och därmed möjligheterna att hålla odlings- landskapet i hävd och traditionell bebyggelse i stånd. Bebyggelse och annan exploatering, överutnyttjande av sötvattenresurser och fiske- resurser, förorening av mark, luft och hav i och utanför kustzonen, mo- torbåtstrafik m.m. leder till störningar, förslitning, övergödning, för- giftning av mark och vatten samt förstörelse av djur- och växtliv både på land och i vatten. Också tillgängligheten till stränderna försvåras. Regionala miljö- och hushållningsprogram 27 Sammantaget leder detta till genomgripande förändringar av hela skär- gårdslandskapet. Det som skiljer skärgårdarna från många andra glesbygder i landet är det omfattande säsongsboendet och friluftslivet. Många skärgårds- områden har karaktären av avfolkningsbygd, men är utsatta för ett starkt exploateringstryck. I synnerhet de storstadsnära skärgår- darna är relativt lättillgängliga för ett mycket stort antal människor. Omkring en tredjedel av befolkning bor permanent inom från kusten. Inom kustzonen är befolkningstätheten särskilt hög i stort sett längs hela , upplands- och södermanlandskusten ner till samt intill några större norrlandsstäder. En successiv för- ändring av tidigare utpräglade skärgårdssamhällen pågår på många håll, framför allt nära storstäderna. i ett europeiskt perspektiv ger Sveri- ges skärgårdsområden unika möjligheter till natur- och kulturupplevel- ser, vilket i ett längre perspektiv ytterligare kommer att öka trycket mot skärgårdarna. Efterfrågan på fritid i skärgården grundas huvudsakligen på dess kultur- och naturvärden. Dessa är i sin tur beroende av fortsatt yrkes- mässig aktivitet baserad på traditionella näringar. Fritiden i skärgården är också beroende av de servicetjänster, som produceras av skärgårds- boende. Det finns med andra ord ett ömsesidigt beroende mellan den yrkesmässiga sektorn och fritidssektorn, som det också upp- står intressekonflikter och konkurrens om mark- och vattenresurserna. Ett allt för hårt eller olämpligt nyttjande leder till utarmning av ge- mensamma natur- och kulturresurser. I slutändan blir alla förlorare. För att effektivt kunna lösa problemen kring miljö och resurshushållning i skärgården är det därför nödvändigt att förstå och beakta också vilken roll ekonomiska, sociala och kulturella strukturer spelar. 28 Regionala miljö- och hushållningsprogram 2.2Regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgården, iakttagelser och slutsatser Länsstyrelsernas arbete med programmen Programarbetet har haft karaktären av pilotprojekt och särskilda medel har av regeringen ställts till länsstyrelsernas förfogande. Det har av länsstyrelserna påtalats som en förutsättning för att kunna genomföra uppdraget. Programarbetet har ändå för alla de berörda länsstyrelserna inneburit en kraftsamling både vad gäller arbetsinsats och avsatta re- surser. Två av programmen har utarbetats gemensamt av flera länsstyrelser. En viktig del av uppdraget har i dessa län varit att se till helheten i det gemensamma skärgårdsområdet och att genom programmen bidra med underlag för en sammanhållen syn. Programarbetet har på så sätt skapat en grund för ett fortsatt organiserat samarbete över länsgränser när det gäller skärgårdsfrågor. Berörda länsstyrelser framhåller det positiva i samarbetet men också att detta har krävt mycket tid och resurser. Visioner, problembilder och lösningar formas olika beroende på vilka aktörer som deltar i en arbetsprocess. Trots att många samhälls- sektorer och aktörer varit berörda är det ändå inte tydligt i vilken ut- sträckning dessa verkligen integrerats i programarbetet och därmed hur de påverkat innehållet i programmen. Nästan genomgående saknas i programmen synliga analyser kring målkonflikter. Endast ett av pro- grammen har en tydlig sektorövergripande ansats och behandlar fråge- ställningar bland annat utifrån geografiska utgångspunkter. Övriga pro- gram behandlar varje sektor för sig. Vikten av dialog betonas i alla program och kopplingar görs både till Agenda 21-processen och den kommunala fysiska planeringen, där medborgarnas inflytande utgör en central del. Flera program framhåller att en förutsättning för hållbar utveckling är att människor är delaktiga i utvecklingen av sin egen livsmiljö. ställer det krav på sam- hället att aktivt stödja och ta tillvara initiativkraft och engagemang hos boende, verksamma och besökare i skärgården. Miljövårdsberedningen avstår från att närmare utvärdera själva ar- betsprocessen, inte minst därför att vi själva har varit en aktör under arbetets gång. Vi kan ändå konstatera att programarbetet i samtliga be- rörda län tycks ha bidragit till dialog och erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelser, skärgårdsbor och kommuner. Lokala aktörer och brukare Regionala miljö- och hushållningsprogram 29 tycks ha kommit till tals, även om det har skett i olika omfattning uti- från de skilda förutsättningarna i respektive län. Länsstyrelserna har hållit ett stort antal möten, diskussioner, seminarier, samråd och remis- ser. Någon heltäckande bild av alla dessa aktiviteter ges emellertid inte i programmen. Några länsstyrelser menar att myndigheter samt bofasta och deras organisationer har kunnat samlas kring en gemensam pro- blemanalys och vision om önskvärd utveckling. noteras i programmen svårigheterna att nå även de tillfälliga besökarna och de fritidsboende, som i delar av skärgården utgör en mycket stor andel av de boende. Arbetet med miljö- och hushållningsprogrammen har också bidragit till dialog myndigheter emellan. Det är tydligt att programarbetet bidragit till att skapa enighet re- gionalt och att det erbjudit en ram för samarbete. Programarbetet ses i några län som grunden i en nationell och regional kraftsamling för hållbar utveckling och för att bibehålla skärgården som nationalklenod. Programmen har olika inriktning De fyra skärgårdsområdena omfattar hela skalan från glesbygdsskär- gård via landsbygdsskärgård till tätortsnära skärgård och består alltså av en mångfald miljöer med varierande förutsättningar och problem. Uppdraget har av länsstyrelserna tolkats och genomförts utifrån förut- sättningarna i respektive skärgårdsområde, regionala behov, tidigare erfarenheter av liknande programarbete samt tillgängliga resurser. Programmen riktar sig sammantaget till fyra nivåer av mottagare, nämligen regering, riksdag och centrala statliga myndigheter, länssty- relserna själva, kommuner och landsting samt organisationer, företag och enskilda i skärgården. Länsstyrelserna betonar sinsemellan olika aspekter när det gäller programmens syfte samt huvudsakliga användningsområden, nämligen att se till helheten i kusten och skärgården och ge olika aktörer i samhället (kommuner, riksdag, myndigheter, intresseorganisationer m.m.) en gemensam plattform att agera från, att föreslå genomtänkta och väl förankrade, konkreta förslag till åt- gärder, att regionalisera miljömålen och bidra till att dessa uppnås, att ge ett samlat underlag för samhällsplanering som berör kustzo- nen samt inför EU:s program kring integrerad kustzonsförvaltning (, ICZM), att initiera fördjupningar av kommunernas översiktsplaner i kust- och skärgårdsområdet, 30 Regionala miljö- och hushållningsprogram att styra utvecklingen i skärgården mot hållbart nyttjande med fokusering på de områden, som öppnats av militären och där syssel- sättningen i skärgården ingår som en väsentlig del, att finna lämpliga förvaltningsformer för skärgårdsfrågor. Dessa olika synsätt står inte i motsättning till varandra utan visar sna- rare på bredden vad gäller programmens användningsområden. Bland de faktorer som influerat länsstyrelserna i arbetet kan nämnas det ökade behovet av regional överblick och samverkan, samt länssty- relsernas ansvar för detta. Det finns hos länsstyrelserna också en aktiv strävan att i sin verksamhet integrera miljövård med resurshushållning och fysisk planering. Vidare har arbetet med att regionalisera mil- jökvalitetsmålen bland annat bidragit till att vidga miljöbegreppet till att tydligare omfatta också kulturmiljöaspekter. Flera länsstyrelser be- tonar att de regionala miljö- och hushållningsprogrammen är en del i en större kunskapsuppbyggnad där sektorsamordning är en viktig del. Också det växande internationella samarbetet inom ramen för EU- medlemskapet har, enligt länsstyrelserna, varit en av utgångspunkterna för miljö- och hushållningsprogrammen. Det gäller exempelvis det kommande vattendirektivet, liksom arbetet med Natura 2000 samt en- skilda projekt inom ramen för Mål 5b (numera mål 2-öarna) och de s.k. gemenskapinitiativen Interreg och Leader. Några länsstyrelser har också intresserat sig för EU:s demonstrationsprogram för integrerad kustzonsförvaltning (, ICZM). Frågorna som hanteras i miljö- och hushållningsprogrammen har stor bredd, berör många sakområden och är ofta mycket komplexa. I de fyra programmen finns mer än 200 delvis överlappande förslag, som rör åtgärder och ansvar på både , regional och central nivå. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen ger en god bild av bredden på de frågeställningar, som berör tillstånden i skärgårdens miljö samt nyttjandet av mark- och vattenresurserna. Sammantaget ut- gör programmen en imponerande och betydelsefull resurs- och pro- bleminventering samt åtgärdskatalog för skärgården. Tyngdpunkten i programmen handlar om skärgårdens miljö och en långsiktig hushåll- ning med natur- och kulturresurser. tar programmen upp även andra dimensioner i begreppet hållbar utveckling, så som frågan om hur krav på miljöanpassning kan förenas med krav på sysselsättning och tillväxt. Regionala miljö- och hushållningsprogram 31 I programmen föreslås ett mycket stort antal väl avgränsade åtgär- der, som syftar till att förbättra miljön i vid mening och till utveckling i skärgården. Programmen innehåller också många förslag till mer över- gripande, långsiktiga åtgärder såsom att ta fram av strategier, översyn av samverkansformer och liknande. Det gäller bl.a. förslag kring fri- tidsbåtarnas miljöfrågor, hur ur natur- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefulla fastigheter kan bevaras och skötas eller hur värdefulla natur- och kulturmiljöer ska förvaltas i områden där den militära närvaron avvecklas. Många frågeställningar kräver enligt länsstyrelserna ytterli- gare dialog mellan olika intressenter eller myndigheter för att man ge- mensamt ska komma fram till långsiktiga lösningar. Bland annat gäller detta lokal förvaltning av fiskeresurser. Andra frågeställningar fram- hålls som lämpliga att hantera inom ramen för kommunernas översikts- planering, så som vatten- och avloppsfrågor, eller genom länsstyrelser- nas löpande miljöövervakning. Programmen anlägger genomgående ett regionalt perspektiv på de frågeställningar som behandlas. betonas kommunerna som en viktig aktör i arbetet för hållbar utveckling i skärgården. Detta gäller inte minst inom ramen för den fysiska planeringen. Också skärgårds- föreningar, byalag och organisationer anges som viktiga medaktörer. Några förslag rör också behovet av internationella åtaganden, i synner- het för att komma till rätta med övergödning och förgiftning av skär- gårdshaven samt vad gäller förutsättningarna för jordbruk och fiske. Huvuddelen av förslagen utgår ifrån ett ansvarstagande inom ramen för befintlig lagstiftning. Ett fåtal förslag handlar om ändringar eller förtydliganden av regler och lagar. Bland annat föreslås ett generellt biotopsskydd för grunda bottenområden, att rätten att föreskriva vissa regler kring skärgårdsfisket återförs till regional nivå, att regelverk som försvårar möjligheten att bevara äldre nyttofartyg ses över samt att tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna när det gäller husbåtar klargörs. Många förslag förutsätter att resurser tillförs. Programmen påtalar, både genom enskilda förslag och i bak- grundstext, att behovet av inventeringar, forskning och ökad kunskap är mycket stort. Länsstyrelserna menar generellt att kunskap angående skärgårdens natur- och kulturmiljöer ofta är spridd, inaktuell eller sak- nas. Det gäller både enskilda biotoper eller objekt, som t.ex. grunda vattenområden och vrak eller mer allmänt den miljön, skärgår- dens bebyggelsemiljöer eller friluftslivet i skärgården. I flera program betonas på olika sätt samspelet mellan samhällsut- vecklingen, skärgårdsekonomin och bevarandet av skärgårdens natur- och kulturmiljövärden. Natur- och kulturmiljöfrågor ägnas över lag mycket stor uppmärksamhet men behandlas nästan genomgående var för sig och inte utifrån ett helhetsperspektiv på skärgårdslandskapet och 32 Regionala miljö- och hushållningsprogram pekar de regionala miljö- och hushållnings- programmen, liksom bland annat EU:s program för integrerad kustzonsförvaltning, på ett ökat behov av överblick, samordning och samsyn i kust- och skärgårdsområdena, exempelvis genom ett för flera län samordnat miljöövervakningsprogram för kustvattnet. I alla pro- gram behandlas också alternativa förvaltningsformer, t.ex. skär- gårdsstiftelser eller lokala förvaltningsmodeller för fisket. Några program framhåller kust- och skärgårdslandskapets betydelse för människors identitet och upplevelse.