sou · GOB313 · 2001-01-01 00:00:00 — bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar. Byggnadsingenjören förordnades som särskild utredare och sekreterare. mag. har bistått utredaren. Till sakkunniga har förordnats departementssekreterare t.o.m. , departementssekreterare fr.o.m. , departementssekreterare och rättssakkunnige . Härmed överlämnas betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder – en utvärdering (SOU 2000:13). Uppdraget är därmed slutfört. Utvärderingen – syfte, inriktning och avgränsning............ Inriktningen av utvärderingen .......................................... Arbetssätt och metoder.................................................... Dispositionen av betänkandet .......................................... Garantigivningens utgångspunkter och syfte............................... De bostadspolitiska målen............................................... Statens stöd till bostadsfinansieringen.............................. Kreditgarantier för bostadsinvesteringar .......................... Den nya garantimodellen påverkar BKN-systemet ........... BKN-systemets utformning och hantering................................... Kreditgarantier för bostadsinvesteringar .......................... Resultatområdet Nya garantier ........................................ Hantering av garantiansökningar ..................................... BKN-systemets omfattning och inriktning................................... Omfattningen av BKN-garantierna .................................. Nya garantier omfattning och resultat.............................. Resultat och effekter av BKN-systemet ....................................... BKN-systemet och bostadsbyggandet .............................. Garantins effekt på boendekostnaderna............................ BKN-systemet håller tillbaka byggandet genom brister i garantins utformning .......................................... BKN:s bedömning m.m. påverkar också risktagandet....... Finns det motiv för att behålla de statliga garantierna Motiv för kreditgarantier................................................. Kan staten avveckla garantigivningen? Slutsatser och förslag ................................................................... Bostadspolitiska skäl motiverar garantisystemet .............. Kreditgarantier skall förstärka övriga bostads Brister som behöver rättas till.......................................... BKN fastställer garantivillkoren...................................... Hanteringen av garantisystemet m.m. .............................. Utforma konkreta förslag ................................................ Bilaga 1: Kommittédirektiv .................................................................... Bilaga 2: Förteckning över personer och organisationer som intervjuats m.m................................................................ Bilaga 3: Differentierad avgiftssättning och behov av fonderade medel inom BKN-systemet...................................................... Bilaga 4: Sammanställning över kommuner där det byggts bostadsrätter med resp. utan BKN-garantier.................................................. Direktiven kan sammanfattas som att utredningen ska analysera och utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN-systemet) inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen ska inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning BKN-systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och till- växten. Huvudvikten i utvärderingen har legat på att analysera det nuvarande systemet, hur det fungerar, samt dess resultat. Med utgångspunkt i detta har jag bedömt vilka ändringar som kan bli nödvändiga. Jag har därför inriktat mig på att besvara följande huvudfrågeställningar. -Vilka är målen, rollerna och uppgifterna för BKN-systemet? -Vilka resultat har uppnåtts och i vilken utsträckning har målen upp- nåtts? -Är BKN-garantier nödvändiga för att uppnå de bostadspolitiska målen och har staten fortfarande en roll att spela vid finansieringen av bostadsinvesteringar? Finns det förutsättningar för privata lös- ningar att växa fram? -Om staten har en fortsatt roll att spela genom kreditgarantier, vad går att åstadkomma med dem och vilka ändringar behövs? En jämförelse har gjorts med fem andra länders garantisystem. I vilken mån för konkurrens och statsstöd också gäller för BKN- systemet och vilka konsekvenser detta kan få för systemet har också studerats. Resultat och effekter av BKN-systemet Det nuvarande statliga bostadsfinansieringssystemet innebär att fastig- hetsägare och kreditgivare får bära en stor del av de finansiella och kommersiella riskerna. Det ger starka incitament att inte bygga bostäder som inte kan bära sina egna kostnader. BKN-garantierna förväntas medverka till lägre boendekostnader. Det är utifrån det underlag som finns tillgängligt svårt att fastställa om kostnaderna för BKN-garanterade lån blir lägre än för lån med mot- svarande säkerhetsläge som inte har BKN-garanti. Det troliga är att bostäderna över huvud taget inte skulle ha blivit byggda utan BKN- garanti. BKN-garantier har betydelse för beslut om att bygga bostadsrätter. Kreditgivarnas villighet och möjlighet att lånefinansiera ökar med en BKN-garanti. Statliga kreditgarantier medverkar till att det blir möjligt att finansiera nyproduktion av bostadsrätter särskilt i tillväxtregionernas ytterområden och utanför dessa. För egna hem byggda utanför tillväxtområdena gäller samma för- utsättningar som för bostadsrätter i tillväxtregionernas ytterområden. Marknadsvärdet är lågt i förhållande till produktionskostnaden. BKN- garantier behövs för att man ska kunna öka belåningsgraden så mycket att dessa egna hem kan finansieras på rimliga villkor. För bostadsrätter och egna hem i attraktiva områden finns det inte behov av att utnyttja BKN-garantier. För bostadsrätter i de tre storstadsområdenas citylägen och för egna hem i tillväxtområdena hamnar BKN-garantins övre gräns normalt under de av värdet som kreditgivaren är villig att låna ut med bara säkerhet i pantvärdet. BKN- garantin kan därmed inte underlätta finansieringen för bostadsrätter i attraktiva lägen och egna hem i tillväxtområdena. De allmännyttiga bolagen använder sig vanligen av s.k. blockfinan- siering. Genom systemet med blockkrediter eller borgen är de allmännyttiga bostadsföretagen vanligen inte beroende av BKN-garantier för att kunna finansiera sin nyproduktion. För de mindre och medelstora privata fastighetsbolagen är vanligen statsgarantier en förutsättning för att det ska gå att ordna finansieringen. De största bristerna som framkommit i min analys av BKN-systemet är att den statliga kreditgarantin inte är en äkta garanti, att utgångs- punkterna för verksamheten leder till att BKN ska undvika att skador över huvud taget uppstår och att avgiftssättningen begränsar vilka pro- jekt som BKN kan garantera. Dessa brister medverkar bl.a. till att skapa en osäkerhet om garantins värde som i sin tur leder till att risktagandet hos kreditgivarna minskar, men de begränsar också BKN:s möjligheter att ta risker. Sammantaget leder detta till att det under vissa omständigheter inte byggs bostäder som är lönsamma med nuvarande statliga stöd till bostadsfinansieringen. Nuvarande utformning av BKN- systemet håller således i vissa fall tillbaka byggandet. BKN:s nuvarande riskbedömning medverkar till att nyproduktionen av bostäder blir lägre än vad som vore möjligt. BKN:s bedömningar sätter restriktioner för dess eget risktagande. Nuvarande bedömningar ökar också i vissa avseenden osäkerheten om garantins värde och minskar därmed risktagandet hos garantitagare och investerare. Finns motiv för att behålla statliga garantier? Ett generellt motiv för staten att tillhandahålla kreditgarantier har varit att privata alternativ saknats och/eller så har staten bedömt att det sak- nas förutsättningar för att privata lösningar att växa fram. Att privata lösningar inte kommit till stånd beror på flera orsaker. Det avgörande skälet är att riskerna, av de aktörer som arbetar på kom- mersiella villkor, inte är möjliga att hantera kommersiellt. BKN-systemet lever upp till flera av de krav som motiverar statliga garantier. Risktiderna är långa. Garantistocken består av ett relativt begränsat antal garantier och en stor del av garantibeloppet utgörs av belopps- mässigt stora garantier. Det ska ställas mot de förhållandevis låga årliga garantiavgifterna. Några få, slumpmässiga, stora skador kan ödelägga verksamhetens resultat framåt. Kontakter med företrädare för försäkringsbranschen visar att det inte finns någon privat garantigivning liknande BKN:s. Branschen har också framfört att den av främst kommersiella skäl inte är intres- serad av att utveckla privata alternativ till BKN-systemet. Det saknas därmed förutsättningar för att en marknad för sådana garantier ska upp- stå. Existensen av BKN-systemet utestänger inte privata alternativ från att växa fram. Det faktum att privata alternativ inte kan förväntas växa fram är i sig inte ett tillräckligt motiv för staten att driva ett garantisystem. Statens engagemang måste tjäna ett reellt syfte. Inte minst bostadspolitiska motiv måste finnas om BKN-systemet ska behållas. BKN-systemet åstadkommer positiva bostadspolitiska effekter. Det finns sammantaget starka bostads- och regionalpolitiska skäl för att behålla de statliga kreditgarantierna. har i en rapport till regeringen redovisat vilka hinder det finns för att öka bostadsbyggandet i tillväxtområdena. De av redo- visade hindren innebär bl. a att flera möjliga bostadsprojekt inte anses som lönsamma eller inte kan genomföras av andra skäl. Ändringar i BKN-systemet kan inte ersätta insatser för att komma till rätta med de brister som har pekat på. BKN-systemet kan däremot rätt utformat förstärka effekterna av sådana insatser. BKN-garantin kommer även att ha störst effekt inom bostadsrättsområdet. Garantin utnyttjas dock, om än i mindre grad, även inom övriga besittningsformer. Detta talar för att behålla möjligheten för finansiärer av alla bostäder oavsett besittningsform att kunna söka BKN-garanti. Jag föreslår därför att statliga kreditgarantier också skall kunna utfärdas för nybyggnader oavsett besittningsform och för ombyggnader av bostadsrätter och hyresrätter. Dagens BKN-system har dock vissa brister som jag anser behöver rättas till för att det skall kunna medverka till att öka antalet byggda bostäder. Sammanfattningsvis föreslår jag därför att: ·äkta garantier ställs ut och att dessa skall kunna ställas ut vid byggstart, ·utgångspunkten för verksamheten ändras till att minimera statens risker för förlust, dvs. övergång till ett försäkringsmässigt age- rande ·det ekonomiska målet behålls, dvs. att verksamhetens kostnader långsiktigt ska täckas av intäkterna, ·en övergång till differentierad och riskrelaterad avgiftssättning sker, ·en övergång från årliga avgifter till att ta ut avgiften för hela eller delar av garantiperioden i förväg övervägs, ·BKN i fortsättningen fastställer garantivillkoren och inte som regeringen, ·BKN får i uppdrag att utforma konkreta förslag utifrån de av mig här redovisade förslagen. 1.1Utvärderingen – syfte, inriktning och avgränsning Regeringen beslutade att utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN-systemet). I direktiven (Dir 1999:78), bilaga 1, anförs att statens stöd till bostads- finansieringen bör ses som en helhet som sammantaget skall främja att de bostadspolitiska målen uppnås. BKN-systemets del av detta mål är främst att underlätta kreditgivningen till bostadsbyggande och därmed främja en effektiv bostadsförsörjning. En anledning till utvärderingen är, som redovisas i direktiven, att få klarhet i vilken roll BKN-systemet spelar för att underlätta kreditgiv- ningen, minska kapitalkostnaderna för bostadsinvesteringar och däri- genom minska kostnaderna för de boende. Även det faktum att det gått systemet infördes talar, enligt direktiven, för att en utvärdering genomförs. Av direktiven framgår att utvärderingen, mot denna bakgrund, skall analysera och utvärdera BKN-systemet. Utvärderingen skall inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och där- med främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utvärderingen skall även omfatta tidigare utredningar om avgifts- sättningen och Statens bostadskreditnämnds (BKN) behov av fonderade medel, samt kopplingen däremellan. I den mån utvärderingen visar att systemet inte bidrar till att uppfylla målen i önskad omfattning skall den redovisa problemen och begränsningarna. Direktiven pekar på möjligheten för utredningen att lämna förslag på åtgärder som medför en mer ändamålsenlig ordning. Utvärderingen avgränsas till resultatområdet Nya garantier, dvs. garantier för ny- och ombyggnader av bostäder som påbörjats . Utgångspunkten för förslagen skall i enligt med direktiven vara att det ekonomiska målet för resultatområdet Nya garantier skall gälla även i fortsättningen. Det innebär att kostnaderna för verksamheten, sett över , skall täckas av dess intäkter. Det har i utvärderingen inte ingått att bedöma BKN som organisation annat än i de delar det är nödvändigt för att kunna bedöma verksamheten inom Nya garantier. Med utgångspunkt i direktiven har jag koncentrerat mig på att analysera det nuvarande systemet, hur det fungerar, samt dess resultat. Med utgångspunkt i detta har jag bedömt vilka ändringar som kan bli nöd- vändiga. Jag har därför inriktat mig på att besvara följande huvud- frågeställningar. -Vilka är målen, rollerna och uppgifterna för BKN-systemet? -Vilka resultat har uppnåtts och i vilken utsträckning har målen upp- nåtts? -Är BKN-garantier nödvändiga för att uppnå de bostadspolitiska målen och har staten fortfarande en roll att spela vid finansieringen av bostadsinvesteringar? Finns det förutsättningar för privata lös- ningar att växa fram? -Om staten har en fortsatt roll att spela genom kreditgarantier, vad går att åstadkomma med dem och vilka ändringar behövs? En jämförelse har gjorts med fem andra länders garantisystem. I vilken mån för konkurrens och statsstöd gäller för BKN-systemet och vilka konsekvenser detta kan få för systemet har också studerats. Uppdraget för utredningen tolkas som att pröva statens engagemang i garantigivningen och för det fall det skall vara kvar, att dra upp riktlinjer för garantigivningen. De förslag som utredningen presenterar har av tidsskäl fått karaktären av principiella förslag. En fortsatt beredning är därför nödvändig för att arbeta fram operativt inriktade förslag. Utvärderingen bygger av bl.a. tidsskäl på studier av befintliga dokument som beskriver BKN-systemets, mål, roll och uppgifter och de förutsättningar som gällde då systemet infördes. Likaså har jag studerat dokument som beskriver bostadspolitiken, bostadsfinansieringen, samt bostadsmarknaderna. Utredningsarbetet har inneburit kontakter med BKN och intressenterna till garantisystemet, t.ex. byggherrar, bostads- finansiärer, fastighetsbolag och byggare, samt statliga myndigheter, se bilaga 2 för att med dem diskutera hur nuvarande system fungerar. Kontakterna har vidare omfattat diskussioner om det framtida behovet av statliga garantier och eventuella alternativ till dem, samt behovet av förändringar i BKN-systemet för att göra det mer ändamålsenligt. har det genomförts tre utredningar som helt eller delvis berör BKN-systemet och som jag använt som underlag i min utvär- dering. En av dessa är Översyn av BKN:s kreditgarantiverksamhet som KPMG gjort på regeringens uppdrag. Översynen som överlämnades till regeringen koncentrerades till resultatområdet Äldre garantier och omfattade bl.a. en bedömning av skadeutfallen, av , av garantiavgiften och av regelverkets effektivitet. En andra är utredning Bostadsbyggande i tillväxtregionerna möjligheter och hinder där verket redovisat en genomgång av hindren, inkl tillgången på krediter och BKN-garantier, för i första hand ny- produktion av hyresrätter i de s.k. tillväxtregionerna. Den tredje är revisorers rapport kreditgarantier – kontrollen över risktagandet en granskning av hur den garantimodell som infördes genomförts av de fyra garantimyndigheterna inkl BKN. Jämförelser har, med hjälp av räntebidragsregister och BKN:s garantidatabas, gjorts mellan det totala antalet nybyggda bostä- der för vilka räntebidrag betalats ut och nybyggda bostäder som BKN detta år beviljat garantier för. I ett antal kommuner har vidare bostadsrättsprojekt studerats som finansierats såväl med som utan BKN- garantier. Kontakt har tagits med forskare och andra sakkunniga inom bostadsbyggnadsområdet och med den tillgängliga forskningen inom bostadsfinansieringsområdet. Jag nödgas därvid konstatera att det inte slutförts någon mera omfattande forskning inom bostadsfinan- sieringsområdet i med anknytning till de frågeställningar som utredningen berör. Ett antal projekt där finansieringsfrågan behandlas har startat eller planeras att starta . I kapitel 2 beskrivs BKN-systemets roll, syfte och uppgifter, samt mål och orsakerna till att systemet infördes. Kapitlet omfattar också en genomgång av statens stöd till bostadsfinansieringen och BKN-systemets del i detta stöd. Det omfattar vidare en beskrivning av den statliga garantimodell som infördes . Reglerna för statsstöd och konkurrens som gäller inom EU studeras och i vilken mån BKN-systemet omfattas av dessa regler. Hur BKN-systemet är uppbyggt och fungerar samt BKN:s garanti- former redovisas i kapitel 3. Kapitlet omfattar också en beskrivning av prövningen och hanteringen av garantier från ansökan till eventuell skadereglering. Det innefattar vidare en genomgång av det regelverk som styr BKN-systemet. Kapitel 4 innefattar en beskrivning av fem andra länders system för kreditgarantier/kreditförsäkringar för bostadsinvesteringar. I kapitel 5 redovisas garantigivningens omfattning och vilka typer av bostäder som kreditgivarna tar ut garantier för samt var i landet de garanterade bostäderna återfinns. Likaså finns det i kapitlet en genom- gång av bostäder som inte finansieras med hjälp av statliga kredit- garantier. Kapitel 6 omfattar en redovisning av BKN-systemets resultat och effekter och i vilken mån dessa motsvarar de mål som satts upp för garantigivningen. I detta kapitel redovisas orsaker till avvikelserna mellan mål och uppnådda resultat. I kapitel 7 för jag en diskussion om motiven för att behålla det stat- liga kreditgarantisystemet. Utgångspunkten är bl.a. de bostadspolitiska motiven, vägt mot exempelvis de generella motiv för statlig garantigiv- ning som kan urskiljas men också mot marknadens intresse av att på kommersiella villkor utveckla garanti- och försäkringslösningar. I kapitel 8 redovisar jag mina slutsatser och förslag. 2Garantigivningens utgångspunkter och syfte De statliga kreditgarantierna för bostadsinvesteringar är en del av statens insatser för att främja bostadsförsörjningen. Garantierna är säkerheter för återbetalning av lån upptagna på kapitalmarknaden för finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder. De syftar till att skydda långivaren från att inte få betalt från låntagaren. Systemet med kreditgarantier infördes som en del i den omläggning av det statliga stödet till bostadsfinansieringen som genomfördes . Kreditgarantierna ersatte det dittillsvarande systemet med statliga bostadslån. Bostadens grundläggande betydelse för välfärden har ansetts motivera ett särskilt engagemang från statens och kommunernas sida. Det grundläggande bostadspolitiska målet är att skapa förutsätt- ningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader (prop. 1997/98:119). Den svenska bostadspolitiken grundas på en uppgiftsfördelning mel- lan staten och kommunerna. Staten har huvudsakligen varit garant för tillgången på kapital och har också svarat för vissa finansiella kostnader. Kommunerna tillsammans med andra aktörer svarar för att det finns ett tillräckligt stort utbud av bostäder som kan svara mot den efterfrågan som finns. Det grundläggande målet för bostadspolitiken har varit i stort sett detsamma . Målen preciserades i och med att ställde sig bakom regeringens proposition Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop. 1997/98:119). Bostadspolitiken skall bland annat medverka till att efterfrågan av bostäder tillgodoses genom ny- och ombyggnader. Bostadspolitiken skall också medverka till att bostäderna 16 Garantigivningens utgångspunkter och syfte är av god kvalitet och boendekostnaderna hålls låga så att bostäderna kan efterfrågas av alla boende oavsett inkomster. Systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar skall, som tidigare nämnts, ses som en komponent i det större systemet för statens stöd till bostadsfinansieringen. Syftet med detta finansierings- system, som också består av det s.k. räntebidragssystemet, har i sin tur varit att bidra till att målsättningen för bostadspolitiken uppnås. 2.3Statens stöd till bostadsfinansieringen Från statliga bostadslån till kreditgarantier inleddes en genomgripande omläggning av det statliga bostadsfinansieringssystemet. Det system som då fanns beslu- tades av och hade därmed varit i kraft . uppdrogs åt en utredare att belysa den rådande bostadspolitiska situationen, de brister som fanns i de gällande stöd- systemen, systemens fördelningspolitiska effekter och möjligheten att förbättra måluppfyllelsen i bostadspolitiken. Resultatet redovisades i rapporten av bostadssektorn 1989 (Ds 1989:39). Mot bakgrund av denna redovisning och den då pågående översynen av skattesystemet tillkallades en särskild utredare för att se över det rådande bostadsfinansieringssystemet. redovisades betänkandet Ny bostadsfinansiering (SOU 1989:71). Utredningsförslaget behandlades i propositionen om ny bostadsfinansiering m.m. (prop. 1990/91:34). Det nya finansieringssystemet byggde på förutsättningen att hela lånefinansieringen skulle ske på den allmänna lånemarknaden. Räntelån, upptagna på den allmänna kreditmarknaden, föreslogs införas för att möjliggöra omfördelning över tiden av låneräntorna. Räntelånen och en del av de investeringslån som skulle tas upp på den allmänna kreditmarknaden skulle kunna garanteras genom statliga kreditgarantier. I regeringsförklaringen efter riksdagsvalet meddelade den nytillträdda borgerliga regeringen att det beslutade systemet med räntelån inte skulle genomföras samt att ett nytt förenklat lånesystem skulle gälla . I Proposition om bostadsbyggandets finan- siering , m.m. (prop. 1991/92:56) aviserade regeringen förslag om en mer långsiktig förändring av bostadsfinansieringen. I avvaktan på detta redovisades förslag i fråga om räntebidragen och bostads- byggandets kreditförsörjning för . Bl.a. föreslogs att de skatte- kompenserande räntebidragen och realräntebidragen inte skulle införas. I stället skulle tills vidare räntebidrag i stort sett lämnas enligt redan Garantigivningens utgångspunkter och syfte 17 I enlighet med vad som tidigare beslutats föreslogs att den statligt reglerade bostadslånegivningen skulle upphöra fr.o.m. . I stället infördes det tidigare föreslagna systemet med statliga kreditgarantier för lån på kreditmarknaden. Låntagaren tar över en del av ränterisken En särskild utredare redovisade delbetänkandet Avreglerad bostadsmarknad (SOU 1992:24). Ett förslag om ett delvis nytt system för statens stöd till bostadsfinansieringen lades fram i kompletterings- propositionen för /93 (prop. 1991/92:150 bil. Denna nya modell för räntebidrag som föreslogs (det s.k. Danell- systemet) innebar att låntagarna i ökad omfattning bär ränterisken. En ökad räntekänslighet var också ett av syftena med den omläggning av bostadsfinansieringssystemet som genomfördes i olika steg .