sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Majoritetsval i valkretsar med var- dera endast ett mandat att slåss om har dock en benägenhet att centrera makten till det segrande partiet och den leder ofta till två partier som kon- kurrerar om makten på nationell nivå.18 En fördel med denna valmetod är att regeringen har större förutsättningar att bli handlingskraftig. att maktens innehavare blir tydlig, att därmed ansvarsutkrävandet främjas. En nackdel är att metoden ofta missgynnar småpartier så de får det svårt att ta sig in på den politiska arenan. Ett exempel på detta är det brittiska valet där Labour fick 319 av 635 platser i parlamentet av rösterna som liberalerna fick av rösterna men endast 13 plat- ser i parlamentet. fick Labour 48,8 pro- cent av rösterna och Tories . Men Tori- es fick ändå av mandaten.19 Till skill- nad från den proportionella valmetoden är det alltså inte automatiskt folkmajoritetens vilja som avspeglas i parlamentets sammansättning. Valsystemet är en viktig faktor för kvinnors möj- ligheter att bli nominerade och slutligen invalda i parlamenten. Den internationella valforskningen har visat att proportionella valsystem gynnar kvin- nor mer än andra system. En bidragande orsak till detta är att mer än en plats är möjlig för varje parti i varje valkrets. Kvinnor behöver således inte kon- kurrera med en man för att få den enda platsen på det sätt som är fallet i majoritetsvalsystem med en- mansvalkretsar. Det tycks som om kvinnorna har lättare att bli nominerade när det finns plats för två kandidater från samma parti, vilket skapar ett visst balanstänkande som gynnar kvinnor i nomine- ringssammanhang.20 Det finns flera olika sätt att fördela makten i ett land. Till skillnad från , men i likhet med Stor- , är en centraliserad enhetsstat där makten är samlad. har varken ett fede- ralt system med starka regioner eller maktuppdel- ning. Men här har man försökt balansera makten genom en kombination av kommunalt självstyre, förvaltningsdomstolarnas möjligheter att pröva överklaganden och en separation av ämbetsverken från den verkställande makten.21 utgör ett bra exempel på en ännu starkare centralstyrning genom den parlamen- tariska kanalen. Även om den lokala nivån i Stor- har en rad viktiga funktioner är den både ekonomiskt beroende av staten och saknar konstitutionellt skydd för sitt oberoende. Detta till skillnad från där den svenska kommunala självstyrelsen i princip är grundlagsskyddad.22 Ett viktigt svenskt särdrag för den centrala statsmakten är dess konstitutionella åtskillnad mel- lan departement och ämbetsverk.23 I tilläm- pas inte så kallat ministerstyre. De svenska minist- rarna har små möjligheter att fatta egna beslut, det är i stället regeringen som kollektiv som har den centrala rollen.24 Ämbetsverken tillerkänns en betydande självständighet i verkställigheten av regeringens beslut. Hur stor frihet ämbetsverken i praktiken har är emellertid en omdiskuterad fråga. I tillämpas ministerstyre. Där bär en minister allt ansvar för samtliga beslut i den under- ordnade förvaltningen.25 I likhet med , men i motsats till och , har valt att organisera den centrala statsmakten i enlighet med principen om parlamentarism. När regeringen tolereras av flertalet i parlamentet besitter regeringen den reella makten. Parlamentet fungerar som ett lagstift- ningsorgan som legitimerar och kontrollerar den förda politiken.26 Det parlamentariska systemet i ger en stark maktansamling till det parti som har majoritet i underhuset.27 En motsats till enhetsstaterna är de federala staterna, där är ett exempel. En federal stat gör maktuppdelning möjlig på flera olika sätt. Den traditionella maktdelningsprincipen, i vilken kon- trollmakten i tar sin utgångspunkt, har sina rötter i Montesquieus maktdelningslära. För dess konstitution innebär det att makten delas mellan kongressen, presidenten och domstolsväsendet.28 Maktuppdelningen innebär att den verkställande makten separeras från den lagstiftande, något som står i skarp kontrast till det parlamentariska sys- temet, där den verkställande makten utses av den lagstiftande.29 Kongressen i kan således få stort inflytande över de beslut som fattas, i synner- het om kongressens majoritet och presidenten kommer från olika partier.30 Förutom att fördela makten mellan de centrala statsorganen ger det federala systemet även en möj- lighet att dela upp makten mellan olika territoriella nivåer. I besitter den regionala nivån en avsevärd makt. Delstaterna har för det första en hög grad av autonomi, vilket uttrycks genom egen lagstiftande församling, guvernör samt eget dom- stolsväsende. De är för det andra representerade i den federala maktutövningen genom senatorer. Delstaternas kompetensområden omfattar, för det tredje, allt som inte positivt förbehållits den federa- la nivån.31 är ett annat exempel på en stat som i flera avseenden skiljer sig från . till- ämpar ett federalt system men anses dessutom vara en av världens mest decentraliserade stater.32 Den schweiziska demokratimodellen kan sägas dela upp makten mellan den nationella och den regio- nala nivån. De 26 autonoma kantonerna åtnjuter stor politisk makt i termer av självstyre och politisk De kan själva utforma sitt styrelseskick. Dessutom kan de skapa sina egna författningar, parlament, domstolar och valprocedurer.33 Kanto- nernas befogenheter omfattar allt med undantag av det som i författningen uttryckligen lämnats över till de nationella institutionerna.34 Ett utmärkande drag för är att man balanserar den representativa maktutöv- ningen med folkomröstningar, vilka dessutom nästan uteslutande är beslutande. Medborgarna kan både föreslå lagstiftning och, i avvaktan på en avgörande folkomröstning, lägga sitt veto mot ett lagförslag.35 Ytterligare ett särdrag är att en föränd- ring av författningen kräver att minst hälften av de röstande godkänner förslaget.36 En viktig arena för att kanalisera intressen är så kallade intresseorganisationer och påtrycknings- grupper. har, som vi redovisar längre fram, uppvisat korporativa tendenser, exempelvis i den meningen att arbetarrörelsen haft ett nära samarbete med det socialdemokratiska parti, som med några få undantag styrt sedan slut. Den traditionella korporativismen innebär bl.a. att fackföreningar- nas, näringslivets och jordbrukets företrädare i vissa fall deltar i utförandet av statsförvaltningens uppgifter, liksom att vissa domstolar sammansätts av parter.37 Denna form av allians skapar en institu- tionell stabilitet. Den kan emellertid också innebä- ra att nyare, alternativa intressen inte inkluderas. Som vi ska se senare försvagas åtminstone den traditionella korporativismen medan tendenser till ökad pluralism kan skönjas.38 Även i andra euro- peiska länder minskar generellt sett korporativis- men i betydelse. Men i är den däremot fortfarande stark.39 I den schweiziska direktdemo- kratin spelar i synnerhet intresseorganisationer så- som fackförbund, yrkessammanslutningar och arbetsgivarföreningar en central roll. Då dessa har goda ekonomiska resurser och bra förbindelser med regering och parlament tillåts de ofta att ut- trycka sin inställning till nya lagar.40 är ett tydligt exempel på ett liberalkorporativt samhälle där näringslivet generellt sett har större inflytande över den förda politiken än vad fackföreningarna har.41 Såväl som kan sägas på- visa klara pluralistiska tendenser.42 För del tydliggörs den starka pluralismen av att amerikans- ka medborgare ofta organiserar sig i en rad olika intresseorganisationer. Två anledningar till detta kan vara dels att befolkningen i är heterogen, dels att tvåpartisystemet inte ger utrymme för att kanalisera alla intressen. Till skillnad från är den amerikanska fackföreningstraditionen inte så stark.43 I likhet med har starka politiska partier och i ett sådant land är det en stor fördel för en organisation att ha goda rela- tioner till de större partierna. I har fackföreningsrörelsen tidigare, genom kollektiv- anslutningar, haft goda relationer med det social- demokratiska partiet, en allians som precis som i försvagats.44 Jag tycker att det skulle vara ett stort steg framåt i demokratisk utveckling att ha regelbundet åter- kommande elektroniska folkomröstningar. Erfa- renheter från visar ju att det försiggår mer samtal och diskussion bland medborgarna i för dom viktiga frågor då man har folkomröstning- ar. Jag tror att vanligt folk är fullt kapabla att sätta sig in i olika sakfrågor. Den representativa demokratins värden Demokratimodellen i inspireras som sagt av ett direktdemokratiskt ideal. I den form som dominerar moderna demokratier har dock folket i huvudsak överlåtit åt valda ledare att fatta de poli- tiska besluten i deras ställe. Skälen är dels av princi- piell, dels av praktisk natur. Det handlar om att på ett begripligt och kontrollerbart sätt väga samman olika, motstridiga krav till en rimlig helhet. I moderna storskaliga samhällen är det också alltför många medborgare, ärenden och territorier inblandade för att en konsekvent direktdemokrati skulle vara möjlig att genomföra. En representativ demokrati förutsätter å sin sida att det går att hålla fria, allmänna och hemliga val där kandidater till ledande poster konkurrerar öppet med sittande regering. Det ska också finnas en verklig valmöjlighet för väljarna. Inte bara så att det ska tillhandahållas fler än en lista utan valhandlingen ska också få genomslag och betydelse för rege- ringsmakten. Denna regeringsmakt måste i sin tur ha kontroll över beskattning, budget och annat som krävs för att ge eftertryck åt maktutövningen. Den representativa demokratin är den mest spridda metoden för att auktoritativt och legitimt utöva kontroll, utkräva ansvar och utveckla offentlig debatt i moderna demokratier. visar forsk- ningen entydigt att de representativa organen också i vårt land brottas med allvarliga svårigheter i vart och ett av dessa avseenden. Deras verkliga handlings- förmåga och inflytande ifrågasätts. Ansvarsförhål- landena utmärks allt mer sällan av den överskådlig- het och genomskinlighet som modellen förutsätter. De parlamentariska församlingarnas betydelse utmanas, som vi ska se närmare längre fram, bl.a. av lobbning, medialisering, förhandlingssystem och partnerskap. Risken finns för att de representativa organen bara får till uppgift att formellt registrera beslut som avgjorts i andra sammanhang med betyd- ligt mindre möjligheter till medborgerligt deltagande, brett kunskapsinhämtande och offentligt ansvars- utkrävande. Vi finner den här utvecklingen oroande, efter- som dessa system inte i samma utsträckning kan sä- kerställa den öppenhet och insyn, som är förutsätt- ningar för medborgarnas deltagande, inflytande och delaktighet. Ur den här synvinkeln finns det skäl för att medborgarnas tilltro till de etablerade politiska institutionerna sjunker. Den representativa demokratin är i praktiken en partidemokrati.45 De politiska partierna har en nyckelroll för mobilisering, debatt, kontroll och ansvarsutkrävande. Ingen kan ersätta dem i rollen av att samla ihop och kanalisera opinioner. De är överlägsna när det gäller att föra och väga samman åsikter och uppfattningar till helhetsorienterade politiska plattformar. Genom sin rikstäckande organisering – från lokalavdelningen upp till åt- minstone nationella, i vissa fall europeiska och glo- bala församlingar – har de förutsättningar att skapa ändamålsenliga system för att hålla samman det politiska systemet. I den internationellt integrerade politiska miljö som med stor kraft bryter fram är det en central uppgift att upprätta balanspunkter som uppmärksammar och avväger olika territo- riella och identitetsbaserade anspråk. Det innebär ett konfliktfyllt samspel och en strid bl.a. om vem som bäst representerar medborgarna och vem som besitter den bästa kunskap om sak- förhållandena. Något demokratiskt acceptabelt alternativ till att låta dem utgöra huvudinstrument för den poli- tiska maktutövningen föreligger inte. I praktiken kan inte en representativ demokrati leva utan att det existerar partier eller i varje fall valallianser som uppfattas som legitima i samband med val. Hur ska man då se på den aktivitet som olika typer av medborgarsammanslutningar nu ger allt fler prov på? Det gäller de globala rörelser som oftast använder den nya informationstekniken för att t.ex. hävda mänskliga rättigheter och ekologiska värden. Det gäller lokala rörelser som i protest mot att politiska ledare trots goda syften utestängt deras bygder från representation och inflytande går sam- man för att hävda sina intressen. Vår tankegång är att också engagemanget för den egna hembygden representerar en lokal medborgaridentitet som den nationella, representativa demokratins utövare del- vis har förlorat ur sikte. Därför har de represen- tativa organen starka skäl att vara positiva, lyss- nande, varsamma och samtalande i förhållande till dessa medborgargrupper. Varken lokala utvecklingsgrupper eller direkt- demokratiska kanaler kan dock ersätta partiarbetet. De bör välkomnas som självständiga, värdefulla komplement och vitaliserande tillägg till den repre- sentativa demokratins basfunktioner. utgör de också rekryteringsunderlag till partiarbetet. Det torde framför allt gälla på lokal nivå. Där är männi- skor oftast mest insatta och mest direkt berörda. Genom bl.a. lokala folkomröstningar kan man ta till vara människors kompetens och ge underlag för de offentliga samtal som vår folkstyrelse både di- rekt och indirekt behöver fler av. Ju fler deltagandeformer som uppstår utanför de representativa organen, desto större krav ställs på partiernas förmåga att utveckla sin särart och sina särskilda funktioner för att utöva kontroll, utkräva ansvar och utveckla offentlig debatt. Det handlar följaktligen om en i grunden sund konkurrens mellan olika politiska grupper. Förut- sättningen för att demokratin ska berikas är natur- ligtvis att medborgarandan är så stark att de inblan- dade kan respektera olika perspektiv och olika mandat. I så fall finns goda förutsättningar för ett mycket intressant och dynamiskt demokratiskt lä- rande. Både när det gäller arbetsformerna och det politiska innehållet görs den representativa demo- kratins institutioner därigenom mer beroende av folkets engagemang och folkets vilja. Det finns inte någon genväg till legitimetet för de politiska parti- erna. Dialog är vägen. Den svenska demokratins individ- och Sedan de utforskat maktförhållandena i det svenska samhället, konstaterade forskarna i Maktutred- ningen , att samhällsutvecklingen avlägsnar sig från den svenska modellens kollekti- vistiska ideal.46 Själva ville de göra upp med detta samhällsideal, som de tolkade på följande sätt: Demokratin antas här förverkligas genom politiska majoritetsbeslut, en stor offentlig sektor och centralisering.47 Framför sig såg utredarna hur det växte fram nya balanspunkter ifråga om fria personliga val och en solidarisk gemenskap samt hur det gjordes nya avvägningar mellan vad de kallade samhällscent- rering och individcentrering: det samhällscentrerade perspektivet /har/ varit mer dominerande i svensk politik än i de flesta andra västländer. Mycket tyder emellertid på att utvecklingen i gör att den rådande balansen mellan de samhällscentrerade och de individcentrerade aspekterna av demokrati- begreppet allt mer kommer att ifrågasättas.48 I en kritisk värdering av sina direktiv kunde maktforskarna identifiera en stark utvecklingsten- dens, som tog sin utgångspunkt i en annan, mer individorienterad medborgardygd. Ur denna syn- vinkel såg de också själva en mer positiv demokra- tiutveckling med alltmer självständiga och obero- ende medborgare. I den andan förutspådde de och argumenterade uttryckligen för en institutionell nyorientering med större öppenhet, osäkerhet och oförutsägbarhet, helt enkelt en större blandning av kollektivism och individualism. Vi menar att den svenska demokratiska traditionen både innehåller och bör innehålla betydande ele- ment av självorganisering, decentralisering och självförvaltning. Därmed ges utrymme för ett stort mått av pluralism och autonomisträvanden. I flera av folkrörelserna har egenansvaret, sam- vetsplikten och strävanden efter även statligt oberoende varit en bärande idé. I många lokalsam- hällen har det funnits vitala direktdemokratiska stämmor. Fristående associationer har varit levande delar av en medborgartradition med långa anor. I har vi en tradition av de många mötes- platsernas autonoma självstyrelse. Dessa autonomiideal kom delvis i skymundan under efterkrigstidens utbyggnad av den offentliga sektorn. I det praktiska reformarbetet ville man skapa en så god social infrastruktur för så många som möjligt. Effektivisering och professionali- sering tog överhanden. Detta ledde till att nyttan sattes framför friheten. Det var otvivelaktigt fallet när småkommuner lades samman under femtio-, sextio- och sjuttiotalen.49 Även efterkrigstidens demokratiutredningar har vägletts av idealet om representation snarare än idealen om dialog och deltagande/ Politikens uppgift har varit att förvalta välfärdsstaten och dess serviceproduk- tion.50 Tanken att staten ska visa lika omtanke och respekt om varje medborgare har inte alltid domi- nerat svensk politisk praktik, som konstaterade vid vårt seminarium om demokratins räckvidd: /Stora delar/ av den offentliga servicesektorn /har/ byggts upp på idén om standardlösningar, dvs. samma typ av daghem, skolor, äldreomsorg till alla medborgare alldeles oberoende av medborg- arnas egna önskemål. Vad som varit god verksam- het i dessa för medborgarna ibland livsavgörande verksamheter har fastställts på politiskt central nivå, antingen på nationell eller nivå, och den enskildes möjligheter att påverka har historiskt varit tämligen begränsade. Det är därför ingen överdrift att säga att det svenska demokrati- idealet historiskt varit mera kommunitärt än neutralt. Som generell idé är därför principen om autonomi och statens neutralitet kanske okontro- versiell, i praktisk politik förhåller det sig på rakt motsatt sätt.51 När tecknade det dominerande idealet kom den emellertid att alltför ensidigt beto- na den typ av faktisk servicedemokrati som kom- mit att segra i praktisk politik, nämligen den med stark tonvikt på förvaltningsapparatens leverans- förmåga. Maktutredarna studerade varken den lo- kala demokratin, kommunerna, partierna eller folkrörelserna särskilt. Det kan ha bidragit till att de underskattade dessa andra lokala, autonomiorien- terade, deltagardemokratiska element i det svenska demokratiidealet. Vår bild av svensk demokrati är mer samman- satt men också mer motsägelsefull. Bortom den segrande, dominerande politiken står andra, bitvis förlorade ideal. Inom det dominerande politiska partiet, den svenska socialdemokratin, kan man exempelvis finna en ideologisk spänning mellan vad som kan kallas rörelsesocialism och statssocia- lism.52 Kommunernas utveckling avspeglar också denna demokratiska dubbeltydighet. De besitter en internationellt sett betydande självstyrelse men inom ramen för en stark, servicedemokratisk natio- nalstat: Svenskarna har liksom aldrig erkänt eller satt sin tillit till kommuner som påtagligt själv- ständiga politiska samfälligheter.53 Även i efterkrigstidens demokratiutredningar står maktspridningen eller deltagandet tillbaka för en effektiv servicedistribution.54 Men som flera av våra studier visar finns det såväl historiskt sett som i de demokratiexperiment som pågår runtom i landet andra demokratiideal som vi vill ge en renässans. Folkstyrelsens syfte är varken en stor stat eller stora kommuner utan ett samhälle av indi- vider, som är besjälade av en medborgaranda som håller tron på rättfärdighet och solidaritet levande. För att förstå vad demokrati verkligen innebär måste man själv ha upplevt demokrati. Man måste själv ha haft möjlighet att känna att det jag gör nu är en demokratisk handling, ett demokratiskt beteende Ett sätt att erbjuda skolungdomar denna möjlighet kan vara att ersätta delar av den yrkes- inriktade praktiken med besök hos ideella organisa- tioner eller partier. En demokrati ger varje medborgare tillgång till den politiska styrelsen, dvs. den gör henne delaktig i sam- hällsutvecklingen. Ju mindre medborgaren erfar att hon har denna tillgång, att hon upplever sig del- aktig, desto lägre är sannolikheten för att hon ska vilja delta. Ju mer medborgaren erfar att hennes och andras deltagande ger inflytande, desto högre blir sannolikheten för att hon vill fortsätta delta. Medborgarskapet består med andra ord av tre skil- da men inbördes beroende kvaliteter: deltagande, inflytande och delaktighet. Var och en av dem krä- ver alldeles bestämda attityder och institutionella arrangemang.55 I svensk folkstyrelsetradition är medborgarnas breda och djupa deltagande i att lösa de gemensamma angelägenheterna centralt. Deltagar- demokratin har ibland översatts till folkrörelse- demokrati. Den svenska demokratin har varit en lekmannademokrati. I många små kommuner har amatörer axlat förtroendeuppdrag som länge inne- bar att de även verkställde besluten. sträckning som medborgarna är aktiva i olika slag av föreningar har varit ett viktigt mått på den svenska folkstyrelsen och är det alltfort. Det kom- munikativa sökandet efter vad som är det gemen- samma bästa ökar kvaliteten i besluten, det utveck- lar deltagarna och det höjer dessutom den politiska medvetenheten. Varje medborgare ska inte bara erbjudas att delta när de ofta komplicerade frågorna om det gemensamma intresset ska besvaras. Vår demo- kratiteori förutsätter att de verkligen gör det – av flera skäl. Genom att delta utvecklar medborgarna funda- mentala kvaliteter i samhället. Ömsesidigt respek- terande medborgare genererar ett stort humant och socialt kapital som alla sfärer av samhället har glädje och nytta av. Den som inte får motsvarande träning i att skapa tillit genom att vara tolerant mot olik- tänkande, går miste om skolning och förädling av sina mer primitiva instinkter. Den som övar sig i samarbete, kritik och tolerans blir en tillgång för både sig själv och samhället, för såväl den privata som den offentliga sfären. Demokrati är den livs- stil, den livsform eller det sinnelag som både utgör en förutsättning för och är ett resultat av det med- vetet utformade och levande styrelsesättet. En sådan hållning kan inte bara teoretiskt förvärvas. Först när den tillämpas och hävdas i samtal och handlingar blir den trovärdig. Vi vill att varje medborgare på olika nivåer av samhällsförvaltningen och under olika tider av sitt liv deltar när de gemensamma angelägenheterna ska lösas. Här har skolan, folkbildningen och ide- ella organisationer alltjämt en nyckelroll att spela. Detta innebär att staten och kommunerna gene- röst måste tillåta eller erbjuda olika former för del- tagande som medborgarna uppfattar meningsfulla och effektiva. Vi är kritiska till att inlemma alltfler områden och funktioner i statens eller kommuner- nas offentliga beslutssystem. För att ge goda möj- ligheter för många att delta bör det prövas vilka former som bäst kan skapa förutsättningar för ett demokratiskt styrelsesätt. Inte minst gäller detta när nya samhällsproblem kommer upp på den politiska dagordningen. Utan att för ge upp strävan att fortsätta demokratisera den representativa demo- kratins institutioner finns det ibland skäl för stat och kommun att överlämna åt föreningar, företag eller andra inte minst lokala associationsformer att i demokratisk anda själv förvalta sina angelägen- heter. Vi är kritiska till en välvillig men självcent- rerad expansionslusta och kontrollambition i myn- digheter och beslutande församlingar. De bygger nämligen på monopolistiska och självupptagna föreställningar om hur demokrati bäst säkerställs och befordras. En stark stat eller starka kommuner behöver inte indikera demokratisk styrka. Det vore dock lättsinnigt att påstå att det är demokratiskt värdefullt att delta i alla slags sam- manslutningar där man löser gemensamma prob- lem.