sou · GOB327 · 2001-01-01 00:00:00 — Ofta är exporten av förvaltningskunnande en del i en större verksamhet, i allmänhet organiserat i ett dotterbolag. 3.2Omfattningen av den svenska förvaltningsexporten Det är svårt att med rimlig grad av säkerhet beräkna omfattningen av den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. Ett grundproblem är naturligtvis att definitionen av export av statligt förvaltningskunnande är oprecis – det är svårt att dra gränsen mot angränsande verksamheter inom myndigheter och företag. Utredningen har heller inte sett det som meningsfullt ägna utrymme åt att lägga fast en mycket klar definition. Ett annat problem är att de organisationer – myndigheter och företag – som är sysselsatta inom området i allmänhet inte har något intresse av att tydligt avgränsa insatser inom området statligt förvaltningskunnande från exempelvis konsultverksamhet inom andra sakområden eller andra samhällssektorer. De kan därför inte särredovisa just exporten av statligt förvaltningskunnande. Inte heller Sidas data är klassificerade på ett sätt, som överensstämmer med utredningens behov. Ett tredje problem är att det i de omsättningsuppgifter, som exportö- rerna redovisar, ibland ingår kostnader för bl.a. utrustning – det kan exempelvis vara fråga om datorer – som knappast bör ingå i ett mått, som skall spegla volymen av export av kunnande inom ett område. Trots svagheterna i såväl definition som mått har utredningen sett det som angeläget att ge en grov bild av storleken på och de volymmässiga relationerna mellan olika delar av den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. Den för utredningen intressanta exportvolymen för de särskilda statliga exportbolagen har med hjälp av intervjuer med bolagens led- ningar bedömts ligga på den nivå, som redovisas i tabell 3.1. Summan av förvaltningsexporten inom den gruppen av exportörer skulle därmed ha legat i storleksordningen /år –98. Liksom för de flesta svenska förvaltningsexportörer är den sidafinansi- erade delen av verksamheten stor. En bedömning efter samtal med samtliga statliga exportbolag är att sidaandelen av bolagens finansiering är grovt angivet . SOU 2000:27 Den svenska förvaltningsexporten 65 För de statliga myndigheter, som ingått i utredningens enkät, sum- merar sig den uppgivna förvaltningsexporten t ill ca /år för perio- den –1998. När det gäller länsstyrelserna kan man med ledning av uppgifter från bedöma att omfattningen av exporten av förvaltningskunnande motsvarar /år. Utredningen har avstått från att försöka få in uppgifter om exportvolym direkt från universitet och högskolor. Data från Sidas avdelning för demokrati och social utveckling visar emellertid att man tog beslut om för projekt genomförda av universitet och högskolor. Sannolikt driver universitet och högskolor därutöver ytterligare projekt, som faller inom vår definition av förvaltningsexport. deltar i exporten av statligt förvaltningskunnande. har omfattande internationella kontakter. Man har till mycket liten del extern finan- siering. Ett undantag är ett projekt i , som finansieras av Sida. För hela gruppen statliga m yndigheter bedömer vi att exporten av statligt förvaltningskunnande har en volym strax /år. Vad gäller den del av förvaltningsexporten, som bedrivs av privata företag är bedömningen betydligt svårare då marknaden består dels av ett relativt litet antal stora aktörer som i varierande utsträckning exporterar tjänster inom förvaltningsområdet, dels ett stort antal små eller mycket små företag som också har verksamhet inom området. Utredningen har genomfört ett antal intervjuer bl.a. för att få underlag för en bedömning av omfattningen av verksamheten och hur exporten finansieras. Intervjuerna har gjorts med de företag, som redovisats i avsnitt 3.1, och med ytterligare ett antal mindre företag verksamma inom området export av statligt förvaltningskunnande. Genom intervjuerna har utredningen fått en uppfattning om storleken på den för- valtningsrelaterade exporten för dessa företag samt en uppfattning om hur stor del som finansieras av Sida respektive med annan finansiering. På tillgängligt underlag gör utredningen bedömningen att den totala förvaltningsexporten från privata svenska företag uppgår t ill 350–/år. Enligt den bild utredningen fått fram bedrivs alltså den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande av tre grupper av aktörer: Statliga exportbolag, statliga myndigheter som sammantagna svarar för en förvaltningsexport av vardera ca , och ett antal privata före- tag med en sammanlagt något större volym förvaltningsexport. Den totala svenska exporten av statligt förvaltningskunnande skulle alltså vara i storleksordningen 800–/år. M yndigheternas exportverk- samhet är i mycket stor utsträckning finansierad via Sida, medan de statliga exportbolagen och de privata företagen i betydligt större utsträckning driver projekt finansierade via andra källor. 66 Den svenska förvaltningsexporten Som kan utläsas av redovisningen av exportörer i avsnitt 3.1 bedrivs förvaltningsexport inom en mängd olika sakområden. Insatser som rör fastigheter är ett tungt område i dagens export av förvaltningskunnande. Det kan gälla exempelvis lagstiftning på området, kartläggning av fastigheter, system för att registrera äganderätt och överlåtelser eller system för att värdera, belåna och beskatta fastigheter. Ett annat stort område är statistik. Där kan det vara fråga om att utforma nödvändig lagstiftning för uppgiftslämnande och hantering av statistikmaterial. Insatserna kan syfta till att utveckla en grundläggande befolkningsstatistik eller statistiska undersökningar som underlag för ekonomisk politik eller för beslut inom exempelvis hälsovården. Miljöområdet är ett annat viktigt område inom förvaltningsexporten. Också här kan det vara fråga om att bygga upp eller utveckla lagstift- ningen men också exempelvis att utforma system för implementering av regelsystemen och för planering av utnyttjandet av naturresurser. Hit hör också uppb yggnad av olika slags informationssystem, som skall ge underlag för beslut inom miljöområdet. Insatser inom infrastrukturområdet spelar en viktig roll i förvalt- ningsexporten. Det kan gälla planering av kommunikationer och orga- nisation av underhåll. Det kan vara fråga om organisationsförändringar, ibland privatisering av verksamheter. Hit hör också exempelvis säker- hetsfrågor. En del av förvaltningsexporten syftar till att bygga upp centrala delar av de mottagande ländernas administration. Exempel på detta är utformning och implementering av statliga budgetsystem och uppbygg- nad av statlig revision och kontrollorgan inom finanssektorn. Annat är utformning av skattesystem och organisation av skatteuppbörd samt socialförsäkringssystem och dess organisation. En del av de projekt, som genomförts av svenska exportörer har syftat till att förändra ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå i administrationen. Ovanstående är en långt ifrån fullständig redovisning av de sakom- råden som ingår i exporten av statligt förvaltningskunnande. Av listan på exportörer i avsnitt 3.1 förstås att uppräkningen skulle kunnat göras betydligt längre. Redovisningen visar emellertid tydligt nog dels att förvaltningsexporten omfattar en mängd sakområden, dels att insatserna inom vart och ett av dessa sakområden kan ha mycket olika karaktär. Det kan för det första vara fråga om att inom ett område utforma den grundläggande lagstiftningen och också andra nödvändiga regelsystem. Också frågor som rör implementeringen och tillämpningen av regelsystemen kan vara uppgifter, som ingår i exportprojekten. En annan uppgift kan vara att bygga upp beslutssystem och att säkerställa att de SOU 2000:27 Den svenska förvaltningsexporten 67 kan fungera och utnyttjas effektivt. Det handlar i många fall om IT- system. Ofta ingår i exportprojekten att närmast från grunden bygga upp eller att kraftigt förändra de statliga organisationer, som skall styra eller själva hantera verksamheten inom ett område. är uppgiften begränsad till delar av organisationen eller vissa funktioner inom den. Stora insatser för personalutveckling är i allmänhet en väsentlig del i projekten, och det är inte ovanligt att där ingår stöd i managementfrågor. Ett specialfall inom institutionsutveckling är partnersamverkan, systerprogram eller twinning, som innebär ett strukturerat, ofta lång- siktigt, samarbete mellan en svensk myndighet och dess systermyndighet i mottagarlandet. Sida har finansierat sådan samverkan och har också EU börjat finansiera detta inom bl.a. Phareprogrammet till stöd för EU:s kandidatländer. Phares part- nersamverkan beskrivs närmare i kapitel 8. Formerna för kompetensöverföring är av olika slag. Ett är olika typer av konsultinsatser innefattande information om erfarenheter och goda exempel på lösningar från framgångsrika organisationer inom området och rådgivning inför beslut och vid planering och genomförande av utvecklingsprojekt i den mottagande organisationen. Eftersom det är fråga om att föra över kunnande är det av avgörande betydelse att exportören inte själv utför arbetet utan endast ger mottagaren det stöd som behövs för att denne skall kunna göra det. Inslaget av lärande i arbetet – on the job training – är i allmänhet stort. Utöver konsultinsatser innehåller projekten ofta kurser/utbildningar för de mottagande organisationens personal. Det kan vara individuella utbildningar för nyckelpersoner och kurser med bredare deltagande från större grupper inom personalen. Det rör sig exempelvis om utbildningar inom det aktuella sakområdet men också ofta om IT-utbildningar. Utbildningarna kan genomföras på plats i mottagarlandet, i eller i ett annat land med lämpligt kursutbud. Det är också vanligt att man inom ramen för ett exportprojekt anordnar studiebesök här i landet eller i något annat land där det finns organisationer som kan visa upp intressanta lösningar. Det förekommer också att exportörerna uppmuntrar och hjälper t ill med att organisera ett erfarenhetsutbyte mellan organisationen i mottagarlandet och mot- svarande organisationer i grannländer i syfte att lägga grunden för ett framtida löpande samarbete. Arbetet i exportprojekten bedrivs på olika sätt. I en del projekt finns en eller flera konsulter, som – ofta ett eller – arbetar på plats i mottagarlandet. De kan ha uppgiften att agera som projektledare eller koordinator av andra insatser inom projektets ram, men de kan också vara experter inom något område. Det är vanligt att dessa långtidskonsulters arbete kompletteras med korttidsinsatser – på 68 Den svenska förvaltningsexporten någon eller – av experter på delområden. Dessutom finns personal, vars arbete ligger utanför mottagarlandet, och som arbetar med utbildningsinsatser och studiebesök. Hur man kombinerar olika typer av personalinsatser är beroende av behoven i projekten, önskemål i mottagarlandet, krav från finansiärer m.m. I de ovan nämnda twinningprojekten inom EU:s Phareprogram finns, som framgår av kapitel 8, krav på att det alltid skall finnas i mottagarlandet långtidsstationerade konsulter. Eftersom finansiering från Sida spelar en dominerande roll i förvalt- ningsexporten – inte minst den del som utförs av statliga myndigheter – utgör de mycket fattiga länder, som prioriteras i det bilaterala biståndet, en viktig grupp. En del av denna grupp utgörs av länder i – främst den södra delen. Många av de exportörer, som under bedrivit export inom förvaltningsområdet, har fortfarande pågående projekt i detta geografiska område. Det är här fråga om länder som , , och . har ytterligare ett land tillkommit i detta område. Det är , där exporten av förvaltningskunnande väger tungt inom det svenska biståndet. Den svenska förvaltningsexporten till södra finansieras inte enbart av bilaterala biståndsmedel utan också via multilaterala utveck- lingsorgan, främst . Förvaltningsexporten till har sin tyngdpunkt i Sydost- asien, där det bl.a. finns projekt i och . Det finns också viss exportverksamhet till exempelvis . I pågår ett antal svenska förvaltningsexportprojekt. I samband med uppb yggnaden av en egen administration i har projekt inom förvaltningsområdet engagerat svenska exportörer. I både och baseras verksamheten på biståndsfinansiering – bilateral och multilateral. På den finns därutöver projekt inom förvaltningsområdet, som finansieras direkt av de importerande länderna. Det område, där den svenska exporten av för- valtningskunnande vuxit snabbast, är Öst- och . Här – inte minst i – återfinner vi också många av de nya exportörena på förvaltningsområdet. Det är myndigheter, som på grund av en kombination av politiska signaler och geografisk närhet till mottagar- landet, funnit det lämpligt och möjligt att engagera sig i mindre export- projekt. Nästan alla de exportörer, som utredningen varit i kontakt med, har åtminstone något projekt i Öst- eller . Den svenska förvaltningsexporten 69 gäller det projekt i främst och , men också i och , på och i finns svenska projekt. I de senare områdena är det dock fråga om verksamhet som bedrivs av mer erfarna exportörer. En del av projekten i Öst- och bedrivs med finansiering från EU. I övrigt är det fråga om annan bilateral eller multilateral biståndsfinansiering. Den svenska exporten till Syd- och är än så länge liten, men en viss ökning kan man iaktta. Bl.a. finns projekt i och . I tabell 3.3 redovisas uppdelat på olika geografiska områden hur många myndigheter, som i utredningens enkät uppgivit att de haft pro- jekt inom förvaltningsområdet –1998. Det skall observeras att tabellen endast visar antalet myndigheter som haft verk- samhet i respektive område. Antalet projekt är större än de tal som redovisas i tabellen. Det bör också understrykas att volymen på verk- samheten i de olika länderna har en annan fördelning än vad som avspeglas i tabellen, eftersom många myndigheter deltar i små projekt. Det senare gäller inte minst många av projekten i våra grannländer. 70 Den svenska förvaltningsexporten Antal myndigheter som uppgivit att de bedrivit export av förvaltningskunnande i olika geografiska områden – 1998. (Endast länder där minst 3 m yndigheter bedrivit export särredovisas.) Andra länder i regionen (11) Andra länder i regionen (7) Andra länder i regionen (14) Andra länder i regionen (8) Andra länder i regionen (6) Den svenska förvaltningsexporten 71 Den relativt sett låga svenska andelen i upphandlingar från de multila- terala utvecklingsorganen och motsvarande EU-organ kan ses som en indikation på att svenska tjänsteexporterande företag och myndigheter möter en hård konkurrens från utländska exportörer inom området. Flera statliga utredningar har diskuterat hur en ökning av den svenska andelen skall kunna åstadkommas, och har den statliga organisationen för stöd till de svenska exportörerna förstärkts. Man kan konstatera att de flesta svenska exportörerna inom förvalt- ningsområdet är små i förhållande till många av de utländska konkur- renterna. De senare är ofta stora, ibland multinationella, konsultbolag, som har förutsättningar att hålla täta kontakter med finansieringsorganen och med beslutsfattare i de länder där projekt skall bedrivas. Deras möjligheter att visa upp lämpliga referensobjekt i samband med upp- handlingar är också goda, eftersom de har en omfattande verksamhet spridd över många länder. De har också god kunskap om vad som är avgörande för att vinna en anbudstävling. Utredningens enkät till de statliga myndigheterna tyder på att kon- kurrensen från utländska systermyndigheter på de flesta områden inte är särskilt omfattande. Enligt enkätsvaren är det främst de statliga myndigheterna i våra nordiska grannländer, som på likartat sätt som svenska myndigheter bedriver export av förvaltningskunnande. Utvecklingen inom främst EU:s Phareprogram – med ökad tonvikt på stöd till de statliga förvaltningarna i främst kandidatländerna – har emellertid stimulerat framväxten av en sådan exportverksamhet inom medlemsländernas förvaltningar . De statliga bolagen förefaller ha en starkare konkurrens från sina utländska mot- svarigheter. När det gäller projekt som har formen av institutionssamarbete – och där svenska myndigheter konkurrerar med utländska motsvarigheter – är det ibland ett problem att vi i den svenska statsförvaltningen tillämpar andra finansieringsprinciper än utomlands. Ofta har de utländska myndigheterna en del av sina kostnader för utlands uppdragen täckta av anslagsmedel och behöver därigenom inte kalkylera med full extern finansiering av hela kostnaden för att genomföra ett uppdrag. Självfallet innebär detta en konkurrensnackdel för en svensk myndighet, som kräver ersättning för att fullt ut täcka kostnaderna för uppdraget. Särskilt har dessa skillnader mellan svenska finansieringsregler och de som gäller i 72 Den svenska förvaltningsexporten SOU 2000:27 andra förvaltningar skapat problem vad gäller EU-finansierade projekt inom förvaltningsområdet. De svenska exportörerna av statligt förvaltningskunnande kan, som framgår av avsnitt 3.2, delas in i tre relativt jämnstora grupper: Statliga myndigheter, statliga bolag och privata konsultföretag. Konkurrensen mellan olika myndigheter är obetydlig. Myndigheternas uppgifter är relativt väl åtskilda, och var och en svarar för den export, som knyts till vederbörande myndighets specifika sakområde. Detsamma förefaller gälla inom den statliga bolagsgruppen. Bolagen är knutna t ill myndig- heter med definierade uppgifter och exportprojekten ansluter till dessa uppgifter. Sannolikt är dock konkurrensen inom den statliga bolags- gruppen något större än inom m yndighetssektorn beroende på att exportverksamheten för bolagen är en huvuduppgift. Det är naturligt att man kan se tydligare tecken på en konkurrens mellan de privata konsultföretagen och de statliga exportörerna. De större privata konsultföretagen arbetar inom områden där också de statliga exportörerna är verksamma. Exempel är områden som hälso- vård, miljövård och utnyttjande av naturresurser, landsbygdsutveckling och transporter. Exportprojekten omfattar bl.a. stöd till lagstiftning, insatser för att organisera verksamheten på olika nivåer i samhället och stöd för att implementera och följa upp verksamheten. I de privata företagens export ingår också projekt som syftar till att mer allmänt utveckla statlig central eller regional administration och att bygga upp kompetensen hos de anställda i den offentliga sektorn. De privata företagens export inom förvaltningsområdet är alltså i stor utsträckning inom samma slags områden och av samma karaktär som de statliga exportörernas. Den är riktad till samma typ av sam- arbetspartners i mottagarländerna och finansieringskällorna är desamma. Vad gäller sidafinansierade projekt kan det därför förekomma kon- kurrens mellan privata och statliga exportörer. När det gäller projekt med finansiering från de multilaterala utvecklingsorganen är det i all- mänhet inte de svenska konkurrenterna som utgör det största problemet. I utredningens kontakter med privata konsultföretag har konkurrensfrågor tagits upp. Man har hävdat att de statliga myndigheterna inte tar ut full kostnadstäckning för sina uppdrag, och att de myndigheter, som arbetar via egna exportbolag, inte ersätts fullt ut när man ställer personal till förfogande för bolagens exportprojekt. Man har också från något håll menat att myndigheterna borde vara skyldiga att ställa personal till förfogande för de privata företagens exportverksamhet, eftersom de annars skulle monopolisera den sak- kompetens, som byggs upp inom myndigheterna. Utredningens uppfattning, efter kontakter med statliga myndigheter och bolag, är att principen om full kostnadstäckning inte tillämpas fullt Den svenska förvaltningsexporten 73 ut av alla statliga exportörer. Främst är det de myndigheter, som har liten erfarenhet av förvaltningsexport, som inte tar ut ersättning som helt täcker kostnaderna, men också mer erfarna exportörer förefaller i viss utsträckning subventionera verksamheten. Detta gäller emellertid också ibland i fall då statligt anställda frigörs för arbete i de privata företagens projekt. (En diskussion av begreppet full kostnadstäckning återfinns i avsnitt 5.4.) 3.6Samverkan mellan olika aktörer Utredningen har i enkäten till myndigheterna och i direkta kontakter med aktörerna inom förvaltningsexporten försökt få en bild av i vilken utsträckning och i vilka former det förekommer samverkan mellan exportörerna. I enkäten ställdes frågan, till de myndigheter som hade en förvalt- ningsexport överstigande en årsperson, hur stor del av exporten som bedrivits i samverkan med andra svenska statliga myndigheter (utöver Sida), andra svenska kommunala organisationer, svenska privata företag och organisationer och organisationer från andra länder (utöver organisationer i samarbetslandet). Myndigheterna tillfrågades också om i vilken form samverkan vanligen skett. Den bild som förmedlas av enkätsvaren är otydlig och måste tolkas med stor försiktighet. Utredningen menar emellertid att enkätsvaren tyder på att myndigheterna med några undantag i mycket begränsad utsträckning samarbetar sinsemellan eller med andra exportörer. I den mån samverkan förekommer förefaller det relativt ofta vara med utländska aktörer – och då inte sällan systermyndigheter i främst grannländerna. När det gäller det samarbete, som förekommer inom , tycks det vara lika vanligt att samarbetspartnern är ett privata företag som att det är en annan statlig myndighet. I några fall rapporte- rar man att samarbete förekommit med kommunala aktörer. Den vanligaste formen för samarbete – oavsett om det gäller sam- arbete med inhemska eller utländska aktörer – förefaller vara att myn- digheten lånar ut eller in personer för expertinsatser i projekt. Några myndigheter arbetar också som underkonsult i andra organisationers projekt eller vice versa. Några av de större statliga exportörerna har ett visst löpande informationsutbyte och samverkar vid rekrytering till projekt, men något mer organiserat och ambitiöst samarbete bedrivs uppenbarligen inte. Utredningen har vid kontakterna med de statliga exportbolagen fått intrycket att man där är mer öppen för att samverka med andra exportö- rer än vad som är fallet i myndighetssektorn. En förklaring till detta är 74 Den svenska förvaltningsexporten att bolagen har lättare att finna lämpliga former för ett organiserat sam- arbete, där risk och vinst delas med ett privat företag. De privata företagen arbetar i allmänhet med en flexibel organisation, där medarbetare rekryteras till enskilda projekt beroende på kom- petenskraven i det specifika fallet. De större företagen har byggt upp databaser med information om konsulter i olika delar av världen och kan utnyttja den informationen för att bemanna projekt med hänsyn till behovet av både sakkompetens och kunskap om lokala förhållanden på den plats där projektet skall genomföras. Samverkan mellan statliga myndigheter och privata företag i består oftast i att myndigheternas medarbetare beviljas tjänstledighet för att under kortare eller arbeta i projekt som drivs av privata företag. Det är alltså inte fråga om en faktisk samverkan mellan två organisationer. Det finns exempel på samarbetet baseras på över- enskommelser mellan de båda organisationerna, men det är ovanligt. 3.7Myndigheternas organisation av exportverksamheten Som framgått av genomgången ovan har de svenska myndigheterna valt att organisera sin tjänsteexport enligt någon av tre huvudmodeller. En är att man skapat ett särskilt bolag för tjänsteexporten, en annan är att verksamheten drivs inom ramen för en egen resultatenhet och en tredje är att insatserna organiseras från fall till fall – dock i allmänhet med en person eller funktion utpekad för att hantera uppb yggnaden av denna typ av projekt. Oavsett vilken modell man valt, utnyttjar man för projektets genom- förande i huvudsak personal från myndighetens sakverksamhet.