sou · GOB360d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Med medlemskap i har EG-rätten, som framgått, blivit en del av den svenska rättsordningen. EG-rättens rättskällor kan delas in i fyra slag; primärrätten med de grundläggande fördragen inklusive senare ändringar samt alla anslutningsfördrag, sekundärrätten, dvs. den lagstiftning som antagits av institutionerna (t.ex. förordningar och direktiv), internationella avtal som ingåtts av gemenskapen samt praxis. Grundfördragen liksom förordningarna har vad som kallas direkt tillämplighet. Med direkt tillämplighet menas att reglerna automatiskt blir en del av den nationella rättsordningen och som sådana skall tillämpas inom denna. EG-rättsliga regler kan också ha direkt effekt. Därmed åsyftas sådana direkt tillämpliga regler som också är så utformade att de kan åberopas av enskilda som stöd för rättigheter som tillerkänts dem. Direkt effekt kan vara antingen vertikal eller horisontell. Vertikal direkt effekt innebär att en bestämmelse kan ge rättigheter till den EU och EG-rätten 201 enskilde som denne kan åberopa mot nationella myndigheter. Horisontell direkt effekt innebär att rättigheterna kan åberopas i förhållande till andra enskilda. Det finns huvudsakligen fem typer av rättsakter som gemenskapens institutioner, i de flesta fall rådet och kommissionen, kan anta. Dessa är förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden (artikel 249 i EG-fördraget). En förordning, som t.ex. rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan, har allmän giltighet. Den är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Alla medlemsstater måste således tillämpa bestämmelserna i en förordning. Så snart en förordning trätt i kraft, vilket den gör genom att ha publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), blir den automatiskt en del av medlemsstaternas nationella rättssystem. När en förordning väl trätt i kraft utesluter den tillämpningen av nationell lagstiftning som inte är förenlig med förordningen. En förordning skapar rättigheter och skyldigheter inte bara för medlemsstaterna utan även för enskilda (dvs. har för de enskilda direkt effekt). Ett direktiv, som t.ex. rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (dvs. cirkulationsdirektivet), är med avseende på det resultat som skall uppnås bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genom- förandet. Avsikten med direktiv är att harmonisera lagstiftningen mellan de olika medlemsstaterna. När tiden för genomförande gått till ända kan vissa regler ha direkt effekt; detta gäller även om staten inte har omsatt direktivet i sin nationella rättsordning. Beslut är till alla delar bindande för dem som de är riktade till. Beslut kan vara ställt till en eller flera medlemsstater eller till en eller flera fysiska och juridiska personer. Kommissionen använder ofta beslut i bestämda ärenden, t.ex. i ärenden om statsstöd. Rekommendationer och yttranden är inte bindande. Vid tillämpning av nationell rätt, särskilt sådan lag som införts för att genomföra ett visst direktiv, är nationella domstolar skyldiga att tolka den nationella rätten i ljuset av direktivets ordalydelse och syfte. EG-rätten skall inte bara beaktas fullt ut i medlemsstaternas nationella rätt utan också ges företräde framför däremot stridande nationella regler. Principen om gemenskapsrättens företräde säkerställer en uniform rättstillämpning även för det fall att medlemsstaterna inte har kunnat eller velat omsätta EG-rättsliga regler till nationell lag. Den övervägande delen av tillämpningen av EG-rätten sker på nationell nivå 202 EU och EG-rätten i de skilda medlemsstaterna; i olika nationella domstolar och hos myndigheter. I denna verksamhet har de nationella domstolarna möjlighet att begära förhandsavgörande från enligt artikel 234 i EG-fördraget (f.d. artikel 177) och sålunda få ett tolkningsbesked i en viss fråga där både den nationella rätten och EG- rätten är föremål för prövning. Kompetensfördelningen mellan domstolarna innebär att tolkar EG-rätten medan den nationella domstolen tillämpar EG-rätten i sitt avgörande av det nationella målet. har den exklusiva befogenheten att tolka EG-rätten (jfr artikel 220 i EG-fördraget). Vid sin tolkning och tillämpning har domstolen vidareutvecklat principerna inom EG-rätten. Många av EG- domstolens viktigaste avgöranden har varit förhandsavgöranden. En viktig del av EG-rätten är de grundläggande allmänna rättsprinciperna. Några rättsprinciper finns uttryckligen angivna i fördragen. Andra principer har härletts från fördragen eller hämtats från medlemsstaternas rättssystem. Bland de allmänna rättsprinciper som tillämpas av kan nämnas legalitetsprincipen, likabehandlingsprincipen, subsidiaritetsprincipen, proportionalitets- principen och skyddet för de mänskliga rättigheterna. 7.2.2Principen om fri rörlighet för varor En central del av EG-samarbetet i den första pelaren utgörs av den inre marknaden som är ett område utan inre gräns med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital (artikel 14 i EG-fördraget). Reglerna beträffande den fria rörligheten för varor innebär ett avskaffande av både tullar och avgifter samt kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. En särskild betydelse i sammanhanget har artiklarna 28 och 30 (f.d. artiklarna 30 och 36) i EG-fördraget. Enligt artikel 28 är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan som huvudregel förbjudna mellan medlemsstaterna. Artikeln har direkt tillämplighet i medlemsstaterna och har också tillerkänts direkt effekt. (Eftersom det är begreppen import/export som genomgående används i nu redovisade bestämmelser används dessa begrepp även nedan.) Avgörande för bedömningen av om en åtgärd faller under artikel 28 är inte utformningen av åtgärden utan den verkan åtgärden har. EG- domstolen har givit uttrycket "åtgärder med motsvarande verkan" en vid tolkning. Den närmare innebörden av uttrycket har preciserats av EU och EG-rätten 203 i det s.k. Dassonville-målet (mål 8/74 Dassonville, 1974, s. 837). I det målet uttalade domstolen att med uttrycket avses alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen. Domstolen har vidare tolkat ovan nämnda begrepp på så sätt att en vara som lagligen tillverkas och marknadsförs i en medlemsstat skall ha fritt inträde i alla medlemsstater. Detta synsätt, som har haft stor betydelse för integrationen, grundlades i målet Cassis de (mål 120/78 mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, 1979, s. 649). I en dom utvecklade domstolen sin praxis och förklarade att nationella regler avseende vissa försäljningssätt inte påverkar handelsflödet mellan medlemsstaterna (mål C-267–268/91, Keck och Mithouard, 1993, s. I-6097). Reglerna måste dock, för att inte omfattas av förbudet i dåvarande artikel 30, gälla för både inhemska och andra aktörer samt ha samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och importerade varor. har efter det s.k. Keck-målet i några fall prövat exklusiva försäljningsrättigheter och därvid dömt i linje med domen i nämnda mål (exempelvis mål C-391/92, Kommissionen mot , 1995, s. I-1621 och mål C-387/93, åklagaren mot , 1995, s. I-4663). I fråga om nationella regler som föreskriver tillståndskrav för import av varor har i flera fall slagit fast att sådana krav är att anse som en åtgärd med motsvarande verkan (se t.ex. mål 51–54/71, International Fruit, 1971, s. 1107 och mål 41/76, Donckerwolcke, 1976, s. 1921 samt mål C-304/88, Kommissionen mot , 1990, s. I-2801). Artikel 28, som beträffande export har sin motsvarighet i artikel 29 (f.d. artikel 34 i EG-fördraget), är inte utan undantag. I artikel 30 anges situationer då handelshindrande nationella regleringar undantagsvis kan vara tillåtna mellan medlemsstaterna. Enligt artikeln gäller att bestämmelserna i artikel 28 och 29 inte skall hindra sådana förbud eller restriktioner mot import, export eller transitering som grundas på hänsyn till –allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, –intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, –intresset att bevara växter, –intresset att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde, eller –intresset att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Det kan således vara tillåtet med förbud eller restriktioner som syftar till att skydda människors hälsa från alkoholens skadeverkningar. 204 EU och EG-rätten Förbuden eller restriktionerna får dock inte utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Åtgärderna måste vara nödvändiga och får inte heller gå längre än vad som behövs. Åtgärderna i fråga måste alltså vara proportionella i förhållande till de mål som eftersträvas. En intresseavvägning skall göras mellan det nationella skyddsintresset och gemenskapsintresset så att varucirkulationen på den gemensamma marknaden inte onödigt hämmas. Om ett skyddsbehov kan tillfredsställas på ett annat sätt än vad som skett och om ett sådant sätt bedöms medföra mindre hinder för det fria varuutbytet, måste medlemsstaten välja det sättet. har givit villkoren för att medge undantag en snäv tolkning. I exempelvis två mål där domstolen funnit att importreglerna stred mot dåvarande artikel 30 (mål C-304/88, Kommissionen mot , 1990, s. I-2801 och mål 124/81, UHT Milk, 1983, s. 203) åberopades det i dåvarande artikel 36 angivna skyddsintresset för människors liv och hälsa. Målen handlade om import av levande boskap respektive värmebehandlad mjölk och grädde. I båda fallen underkände argumentationen och ansåg att skyddet för den allmänna hälsan kunde tillgodoses med mindre genomgripande åtgärder. Vid sidan av nuvarande artikel 30 i EG-fördraget och de hänsyn som där räknas upp har i sin rättstillämpning utvecklat ytterligare undantag. Exempel på sådana undantag är effektiv skattekontroll, konsumentskydd och god handelssed. I Franzén-målet (mål C-189/95, åklagaren mot , 1997, s. I-5909) prövade förenligheten av System- bolagets detaljhandelsmonopol med gemenskapsrätten (nuvarande artikel 31, f.d. artikel 37, i EG-fördraget). I domen, som meddelades , slog domstolen fast att dåvarande artikel 37 inte utgjorde hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandelsmonopol för spritdrycker, vin och starköl (alkohol- drycker) och dess funktionssätt som avsågs i begäran om förhandsavgörande. tolkade emellertid de frågor som ställt på det sättet att de också avsåg de nationella bestämmelser som, även om de inte direkt reglerade monopolets EU och EG-rätten 205 funktionssätt, ändå påverkade detta. De bestämmelserna skulle enligt domstolen bedömas mot dåvarande artikel 30 i EG-fördraget, dvs. regeln om förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Vad domstolen därvid prövade var tillståndssystemet för partihandlare och tillverkare. Detta system utgjorde enligt domstolen ett hinder för import av spritdrycker, vin och starköl från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. En sådan lagstiftning som den svenska stod alltså i strid med dåvarande artikel 30. Den svenska lagstiftningen kunde inte rättfärdigas under åberopande av dåvarande artikel 36, dvs. lagstiftningen kunde inte fullt ut motiveras av hänsyn till skyddet för liv och hälsa. Den svenska staten ansågs inte ha visat vare sig att det tillståndssystem för partihandel som föreskrevs i alkohollagen, särskilt vad avsåg villkoren för lagringskapacitet samt de höga skatter och avgifter som skulle betalas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunnat uppnås genom åtgärder som begränsade handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. Således fann domstolen att dåvarande artiklarna 30 och 36 utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera spritdrycker, vin och starköl var förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen. Som en anpassning till förhandsavgörande beslöt regeringen att sänka avgifterna för tillståndsprövning för tillverknings- och partihandelstillstånd från till . Ett annat resultat av domen var att Alkohol- inspektionens föreskrifter om ansökan om partihandelstillstånd liksom föreskrifterna kring lagerhållning och distribution förenklades. Vid sin uppföljning av Franzén-målet beslutade Europeiska kommissionen att till enligt dåvarande artikel 169 (nuvarande artikel 226) i EG-fördraget överlämna en s.k. formell underrättelse om hinder mot import av spritdrycker, vin och starköl till . I underrättelsen av gjorde kommissionen 206 EU och EG-rätten gällande bl.a. att vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen beträffande partihandelstillstånd (krav på lagringsmöjligheter och visad lämplighet samt tillsynsavgifterna) stod i strid med dåvarande artiklarna 30–36 i EG-fördraget. De svenska åtgärderna kunde inte betraktas som nödvändiga och proportionella i förhållande till intresset av skydd för folkhälsan. Den formella underrättelsen föranledde de tilläggsdirektiv som fick . Det kan nämnas att ådömde dagsböter för olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt innehav av sådana drycker, enligt dels lagen om handel med drycker, dels alkohollagen. Mot bakgrund av Franzén-domen, tidigare rättspraxis från EG- domstolen (särskilt mål C-304/88, Kommissionen mot , 1990, s. I-2801 och mål 124/81, UHT Milk, 1983, s. 203) och kommissionens kända kritik gjorde utredningen vid genomförandet av den första delen av utredningsuppdraget bedömningen att det svenska systemet med partihandelstillstånd som villkor för rätt till import generellt kunde ifrågasättas från EG-rättslig synpunkt. Det ansågs därför finnas anledning att söka utforma en reglering som framstod som hållbar också på . Mot bakgrund av dessa ståndpunkter föreslog utredningen att de särskilda parti- handelstillstånden skulle avskaffas och i alkohollagen ersättas med en koppling till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt. Som framgått av bl.a. kapitel 3 har förslagen, efter regerings- och riksdagsbehandling, utmynnat i motsvarande lagändringar med ikraftträdande . Myndighetsstrukturen på alkoholområdet 207 I 1998:19, beslutade vid regerings- sammanträde , uttalas bl.a. följande. Det finns i samband med översynen av de materiella bestämmelserna på området även skäl att utreda huruvida även fortsättningsvis skall vara central tillstånds- och tillsynsmyndighet för handeln med tekniska alkoholprodukter eller om dessa uppgifter bör föras över till Alkoholinspektionen. För ett sådant överförande talar inte minst det förhållandet att tillståndsgivning och tillsyn avseende tillverkning av sprit ligger på Alkoholinspektionen och att de alkoholpolitiska kontrollfrågorna skulle bli samlade vid en central myndighet och inte uppsplittrade som . En sådan ordning förutsätter dock att såväl den kemisk-tekniska kompetens som den mer allmänna erfarenhet på området som har byggts upp hos kan föras över och tas till vara hos Alkoholinspektionen. har regeringen givit Statskontoret i uppdrag att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och då bl.a. även ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. Statskontoret skall också lämna ett principiellt förslag till en ny myndighetsstruktur på området. Utredaren har i uppdrag att i samråd med Statskontoret närmare diskutera även dessa organisatoriska frågor. Utredaren skall också belysa de ekonomiska konsekvenserna av en eventuell organisatorisk förändring. Regeringen gav i uppdrag till Statskontoret att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet (AN-området). 208 Myndighetsstrukturen på alkoholområdet uppdraget ingick också att lämna principförslag till en ny myndighets- struktur på området. Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten mot droger – kartläggning och skiss till ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet (1998:22) som överlämnades till regeringen . I rapporten anför Statskontoret bl.a. följande: –Förutsättningarna för regeringen att samlat styra, leda och följa upp samhällets insatser för att uppnå de alkohol- och narkotikapolitiska målen måste förbättras. Denna styrning försvåras av mängden aktörer på alkohol- och narkotikaområdet. –Dagens uppgiftsfördelning innehåller oklarheter, gränsdragnings- problem och samordningssvårigheter såväl centralt som regionalt som är till men för effektiviteten. –Genom en förbättrad samordning och effektivisering av arbetet kan man sänka statens kostnader på området. Statskontorets rapport mynnar, mot bakgrund av föreliggande problem och vissa allmänna utgångspunkter som att ompröva statens engagemang respektive att decentralisera uppgifter till regional/lokal nivå, ut i tre principiellt olika huvudalternativ för ny myndighets- struktur: –"Fusionsmodellen"; knyter an till den norska modellen (med ett Rusmiddeldirektorat) och innebär i princip att alla centrala alkohol- och narkotikafunktioner förs samman i en myndighet. –"Stabsmyndighetsmodellen"; innebär att uppgifter som hänger nära samman med regeringens ledning, styrning, utveckling och utvärdering samlas hos en myndighet medan operativa förvaltningsuppgifter avskiljs. För all tillståndsverksamhet på alkoholområdet diskuteras "en samordning av alkoholpolitisk och fiskal prövning i kombination med en förenkling av och viss kommunalisering av prövningen" (se närmare nedan) alternativt en decentralisering till vissa länsstyrelser. –"Samverkansmodellen"; bygger på att ansvars- och uppgifts- fördelningen mellan undersökningsmyndigheterna förtydligas. Den befintliga myndighetsstrukturen ändras i princip inte. I samtliga alternativ förutsätts att tillståndsärenden rörande alkoholdrycker och teknisk sprit hålls samman och att roll stärks. I övrigt diskuteras olika alternativ att placera in de nya uppgiftskombinationerna hos befintliga myndigheter respektive hos en nyinrättad myndighet. Sammantaget finner Statskontoret i sin rapport att samverkans- modellen inte tillräckligt förbättrar regeringens förutsättningar att samlat styra den statliga AN-verksamheten. Den är inte heller ägnad att markera ett nytänkande eller en kraftsamling på AN-politiken. Myndighetsstrukturen på alkoholområdet 209 mellan fusionsmodellen och stabsmyndighetsmodellen anser Stats- kontoret att det finns ett visst försteg för den sistnämnda. I bägge alternativen anser Statskontoret att inrättande av en ny myndighet är bäst. Statskontoret förordar alltså att ett fortsatt organisationsarbete inriktas mot en ny central stabsmyndighet för ledning, utveckling och utvärdering av den statliga AN-verksamheten. Myndigheten skall ansvara för bl.a. "föreskriftsarbete och övergripande tillsyn vad gäller alkoholdrycker och teknisk sprit som inte ankommer på punktskattemyndigheten". De aktörer som utövar omedelbar tillsyn på fältet – polismyndigheter, kommuner, skattemyndigheter och läns- styrelser – skall rapportera till samordningsmyndigheten. Vad gäller tillståndsgivningen bör enligt Statskontoret i första hand övervägas att genomföra en samordning med skattemyndighetens och kommunernas tillståndsgivning. En samordning med skattemyndigheten skulle innebära att denna myndighet (genom Särskilda skattekontoret) "prövar ansökan om registrering som skattskyldig och tillstånd att tillverka och/eller handla med alkoholvaror respektive teknisk sprit". För att undvika ett stort merarbete för skattemyndigheten bör enligt Statskontoret övervägas en samordning med även kommunerna, genom att man låter dessa ha hand om "ärenden som avser mindre volymer obeskattad (denaturerad) sprit exempelvis att användas för utbildnings- och forskningsändamål, i egen produktions- process etc.". För ett lokalt övertagande talar även att kommunens lokalkännedom om de sökande då kan utnyttjas. Den revisionella tillsynen bör av praktiska skäl ligga på skattemyndigheten. Läns- styrelsen bör utöva statlig direkttillsyn över de kommunala besluten. Enligt Statskontoret skulle den samordnade tillståndsprövningen, förutom att förenkla och effektivisera tillståndsadministrationen, på flera punkter möta den kritik som Europeiska kommissionen riktat mot hinder för import av alkoholdrycker till . Statskontoret anför att en vidareutveckling av att kommunalisera prövningen av vissa tillståndsärenden skulle kunna vara att överlåta ansvaret för "minutförsäljningen" av vissa tungt denaturerade produkter på partihandlarna. Dessa har redan en god kännedom om produkter och kunder och kan föreslå en denaturering som passar ett visst behov. Systemet påminner enligt Statskontoret om den modell för egenkontroll av produktsäkerhet m.m. som är vanlig beträffande det fria varuutbytet inom den europeiska gemenskapen. Den ställer dock stora krav på ansvarig myndighet att såväl utforma entydiga villkor som att utöva tillsyn. Vad gäller resursbehovet bedömer Statskontoret att en samordnad tillståndsprövning medför ett marginellt ökat resursbehov hos 210 Myndighetsstrukturen på alkoholområdet För kommunernas del bedöms att det krävs ökade resurser för kompetensuppbyggnad och handläggning vid prövning av vissa ärenden rörande teknisk sprit. Om lösningen med att överlåta ansvaret på partihandlarna skulle väljas undviks dock enligt Stats- kontoret belastningsökningen på kommunerna. Statskontoret understryker i sin rapport att såväl samordnad som decentraliserad tillståndsgivning kräver närmare granskning på ett antal punkter. Behovet att av alkoholpolitiska skäl komplettera det prövningsunderlag som skattemyndigheten inhämtar måste exempelvis undersökas närmare. Vidare bör det undersökas hur kompetensbehovet för att ta ställning till och kontrollera de tekniska villkor som skall gälla för denaturering och skattebefrielse av tekniska spritprodukter skall tillgodoses om besluten läggs på kommunen. I den mån någon av de framförda lösningarna vinner gehör föreslås att fortsatt beredning görs av . Till grund för den nedan begränsade redovisningen ligger sammanställning av remissyttrandena över Statskontorets rapport. För en fullständig redovisning av remissvaren hänvisas till nämnda sammanställning1. Beträffande de övergripande synpunkterna på rapporten kan kortfattat nämnas bl.a. följande. anser bl.a. att de arbetsuppgifter som verket har även fortsättningsvis bör utföras av en central myndighet och inte decentraliseras till lokala och regionala myndigheter. Alkoholinspektionen tar bestämt avstånd från en decentralisering som innebär att den centrala stödjande verksamheten nedprioriteras. Alkoholinspektionen anser att alla frågor som gäller import, tillverkning och försäljning bör vara samlade hos inspektionen. tillstyrker en samordning av tillståndsgivningen beträffande upplagshavare/upplag och tillstånd att tillverka eller handla med alkoholvaror, men framhåller att utgångspunkten för Särskilda skattekontorets arbete måste vara det EG-rättsliga systemet beträffande punktskatter. Verket anser det inte vara lika naturligt att samordna den fiskala verksamheten med tillståndsgivning enligt LFT. Om denna verksamhet förs över till skatteförvaltningen behövs förstärkning med kemisk/teknisk kompetens motsvarande den som finns på 1 Dnr S97/604/ST. Myndighetsstrukturen på alkoholområdet 211 Verket avstyrker att kommunerna skall tilldelas ansvar för beskattning eller tillståndsgivning avseende teknisk sprit. 8.3Propositionen 1998/99:134