sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Det generella bidraget fungerade som ett instrument för regleringar mellan staten och kommunsektorn, förutom att det var en viktig finansieringskälla. Införandereglerna syftade till att begränsa genomslaget av de senaste årens bidragsförändringar och få till stånd en infasning till det rådande utjämningssystemet. Införandereglerna bestod av fasta införandetillägg och rörliga införandetillägg och finansierades genom det generella bidraget. Då det nuvarande utjämningssystemet på en övergripande nivå överensstämmer med det som infördes görs inte någon beskrivning av det nuvarande systemet i detta kapitel. En mer detaljerad beskrivning av det nuvarande systemet görs i stället i kapitel 6. Skatteutjämningssystemet har syftat till att utjämna skillnader i skattekraft och kostnadsförutsättningar. Ända skedde detta främst genom statsbidrag till de kommuner och landsting som bedömdes ha en otillräcklig skattekraft. Utjämningen skulle kunna beskrivas som indirekt och kompensatorisk; helt finansierad av staten. Genom att allt fler kommuner och landsting successivt kom att bli mottagare av dessa kompensatoriska statsbidrag gick dock utvecklingen mot ett allt mer generellt och direkt utjämnande system. infördes skatteutjämningsavgifter i utjämningssystemet. Syftet med avgifterna var bl.a. att delfinansiera de för övrigt statsfinansierade utjämningsbidragen som ökade i omfattning. Detta inslag av direkt överföring av kommunala skatte- medel från kommuner och landsting med hög skattekraft till sådana med lägre försvann emellertid i och med införandet av det nya utjämningssystemet . I det nya systemet skulle alla kommuner garanteras samma skattekraft genom ett statligt skatteutjämningsbidrag, vilket ersatte flertalet av de specialdestinerade bidragen. Utjämningen omfattade nu landets alla kommuner utom , och , som hade en alltför hög skattekraft för att rymmas i systemet. Införandet av det nya systemet innebar radikala föränd- ringar av utjämningens utformning. Den viktigaste förändringen var att systemet från och med detta år helt och hållet byggde på en direkt och inomkommunal utjämning, både mellan kommuner och mellan landsting. Inkomstutjämningen såväl som den s.k. kostnads- utjämningen betalades fullt ut av kommunerna respektive lands- tingen själva. Det nuvarande utjämningssystemets grundprinciper har i detta avseende inte förändrats jämfört med det system som infördes . 5Utjämningssystemen i , och I följande kapitel ges en beskrivning av utjämningssystemen i , och . Beskrivningen är övergripande och har inte ambitionen att gå djupare in på motiven bakom de valda utjämningssystemen. Kapitlet bygger på en genomgång av lagtexter och offentliga utredningar från respektive land samt på rapporten Kommunernas inkomst- och kostnadsutjämningssystem i , , och Danmark.1 Rapporten behandlar i första hand vilka effekter bidrags- och utjämningssystemet har för huvudstaden i respektive land. Tilläggas kan att för när- varande genomför en studie av de kommunala utjämningssystemen i . En rapport från detta projekt beräknas utkomma . I har det liksom i länge förts en debatt kring utformningen av det statliga bidrags- och utjämningssystemet. Diskussionen har både gällt mer tekniska detaljer – såsom vilka fak- torer som ska ingå och vilken vikt de ska ges – och frågor av mer grundläggande karaktär, som hur långt utjämningen ska gå och avvägningen mellan enkelhet och rättvisa i systemet. antog den lag som gäller för det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet i . I stort består systemet av tre komponenter: utjämning av skatteunderlag, utjämning för utgifts- behov samt generella och kompletterande statsbidrag. 1 , Kommunernas inkomst- och kostnadsutjämningssystem i , , och , 2000. Utjämningssystemen i , och Utjämningen av skatteunderlaget består av tre delar: en lands- omfattande utjämning för 275 primärkommuner, en utjämning för kommunerna i huvudstadsområdet2 och en utjäm- ning som omfattar de 14 amtskommunerna (motsvarar de svenska landstingen). Kommunerna i huvudstadsområdet blir således före- mål för utjämning två gånger, först en gång i det landsomfattande systemet och sedan ytterligare en gång i det system som bara om- fattar kommunerna i huvudstadsområdet. Utgångspunkten för de tre systemen är densamma. De kom- muner som har en skattekraft (skatteunderlag per invånare) som är större än medelskattekraften i riket får betala ett bidrag till de kommuner vars skattekraft är mindre än den genomsnittliga. Det danska inkomstutjämningssystemet är med andra ord helt inom- kommunalt och utjämningsresultatet påverkar inte kommunernas statsbidrag. Bidraget eller avgiften för en primärkommun beräknas i den landsomfattande utjämningen som skillnaden mellan kommunens egen skattekraft och riksgenomsnittet, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,45 och en skattetrycksfaktor. Skattetrycks- faktorn definieras som summan av de kommunala nettodrifts- och anläggningskostnaderna i hela landet, dividerad med det samlade skatteunderlaget i hela landet. Skattetrycksfaktorn används i stället för kommunernas egna skattesatser och kan jämföras med den s.k. länsvisa skattesatsen i det svenska utjämningssystemet. I det särskilda utjämningssystemet för kommunerna i huvudstads- området, som alltså görs utöver den landsomfattande utjämningen, beräknas bidrag eller avgift på ett likartat sätt. Skillnaden är att man vid uträkningen av bidragets storlek här utgår från den genomsnitt- liga skattekraften i huvudstadsområdet och att man använder en utjämningskvot på 0,40. För amtskommunerna beräknas bidraget eller avgiften som skill- naden mellan kommunens egen skattekraft och den genomsnittliga skattekraften i landet, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,80 och en skattetrycksfaktor. Skattetrycksfaktorn för amtskommun- erna definieras på motsvarande sätt som för primärkommunerna. 2 Huvudstadsområdet omfattas av och kommuner samt Köpen- hamns, och amtskommuner. Utjämningssystemen i , och I likhet med systemet för utjämning av skatteunderlaget består systemet för utjämning av utgiftsbehov också av tre delar: ett för alla primärkommuner, ett ytterligare för kommunerna i huvud- stadsområdet samt ett för amtskommunerna. Kommuner vars utgiftsbehov är mindre än genomsnittskom- munens betalar ett bidrag till de kommuner vars utgiftsbehov är större än genomsnittet. Således är även detta ett inomkommunalt utjämningssystem skilt från statsbidragen. I likhet med vad som är fallet i inkomstutjämningen utjämnas utgiftsbehovet för kommun- erna i huvudstadsområdet i två steg. I det landsomfattande systemet beräknas bidraget eller avgiften för landets alla primärkommuner som skillnaden mellan det egna ut- giftsbehovet per invånare och det genomsnittliga utgiftsbehovet per invånare, multiplicerat med kommunens invånarantal och en utjämningskvot på 0,45. Som grund för beräkningen av den en- skilda kommunens utgiftsbehov ligger åldersfaktorer och ett antal sociala faktorer. Stor vikt läggs här vid faktorer som ensamstående med barn, arbetslösa och bostadssituationen. Det tillkommande bidraget/avgiften för kommuner i huvud- stadsområdet beräknas på liknande sätt. Skillnaden är att man här använder det genomsnittliga utgiftsbehovet per invånare för kom- munerna i huvudstadsområdet i stället för det genomsnittliga kommunala utgiftsbehovet i hela landet, samt att utjämningskvoten satts till 0,40. Beräkningen av den enskilda kommunens utgifts- behov vilar även här på en kombination av ålders- och sociala faktorer. Förutom faktorerna i det landsomfattande systemet tar man här även hänsyn till antalet vuxna utan yrkesutbildning. Amtskommunernas bidrag respektive avgift beräknas som skill- naden mellan den enskilda amtskommunens utgiftsbehov per invå- nare och det genomsnittliga utgiftsbehovet per invånare för landets alla amtskommuner, multiplicerat med amtskommunens invånar- antal och en utjämningskvot på 0,80. Den högre utjämningskvoten innebär att utjämningen av utgiftsbehovet för amtskommuner är mer långtgående än för de övriga kommunerna, vilket också gäller för amtskommunernas inkomstutjämning. På samma sätt som för de övriga kommunerna beräknas den enskilda amtskommunens utgiftsbehov med utgångspunkt från olika åldersfaktorer och sociala faktorer. Störst vikt ges åt kriterierna ensamstående med barn och antalet ensamstående äldre (). Utjämningssystemen i , och De danska statsbidragen består dels av ett generellt statsbidrag, dels av ett antal kompletterande statsbidrag som i vissa fall har en utjämnande funktion. Det generella statsbidraget fördelas på kommuner och amtskommuner efter deras andel av det samlade skatteunderlaget. Det generella statsbidraget verkar med andra ord i motsatt riktning mot den inomkommunala skatteutjämningen. Ett av de ovan nämnda kompletterande statsbidragen ges till kommuner med särskilt svagt skatteunderlag. Detta bidrag beräk- nas på skillnaden mellan kommunens egen skattekraft och av den genomsnittliga skattekraften. Denna mellanskillnad multipli- ceras sedan med den genomsnittliga skattetrycksfaktorn för kom- munerna och en utjämningskvot på 0,40. Kommuner som uppfyller kraven för detta statsbidrag kan också erhålla ett arbetsmarknads- stöd från staten för medfinansiering av regionala EU-projekt. Vida- re kan kommuner på öar utan fast förbindelse få ett bidrag till stöd för skolungdomar som tvingas flytta för att kunna genomföra sin skolgång. Kommuner och amtskommuner kan dessutom från och med få ett särskilt bidrag för att täcka eventuella förluster som uppkommit i samband med tidigare års lagändringar rörande utjämnings- och bostadsbidragssystemet. Ett villkor för bidrag är dock att kommunens förlust på grund av dessa förändringar överstiger av beskattningsunderlaget. Tre av de bidrag som i det danska systemet sorterar under kom- pletterande statsbidrag är i realiteten en del av den inomkommunala utjämningen. Kommuner i huvudstadsområdet med särskilt svåra ekonomiska problem kan få ett bidrag som finansieras av alla kommuner i huvudstadsområdet. Bidrag lämnas också för att täcka kommunernas merkostnader för flyktingar och asylsökande. Storleken på bidraget beror på antalet flyktingar och asylsökande i kommunen, vilken ålders- kategori de tillhör och hur länge de haft uppehållstillstånd i . Bidraget betalas av samtliga kommuner genom en avgift baserad på kommunens andel av det totala skatteunderlaget. Dessutom betalar amtskommuner vars utgiftsbehov för AIDS- behandling är mindre än genomsnittet i landet ett bidrag till de amtskommuner som har ett större utgiftsbehov för detta ändamål. Bidraget eller avgiften beräknas som skillnaden mellan det egna utgiftsbehovet för AIDS-behandling och det genomsnittliga ut- Utjämningssystemen i , och giftsbehovet i landets alla amtskommuner, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,85. skiljer sig från de övriga nordiska länderna genom att man inte har några landstingskommuner. har i stället sam- kommuner (motsvarar kommunalförbund i ) som ansvarar för vissa specifika verksamheter, som t.ex. specialsjukvård, yrkes- utbildning eller andra verksamheter som kräver ett större befolk- ningsunderlag. Samkommunerna har inte någon beskattningsrätt. Antalet kommuner i har minskat . fanns det 547 kommuner. uppgår antalet till 452 stycken och kommer att sjunka ytterligare i och med en planerad kommunsammanslagning . En viktig del av kommunernas inkomster utgörs av de s.k. statsandelarna (statsbidrag). Systemet med statsandelar innebär att staten betalar kommunerna en viss del av kostnaderna för uppgifter som staten ålagt dem att sköta. Syftet med detta statsbidragssystem är att utjämna förutsättningarna för kommunerna att kunna er- bjuda sina invånare offentliga tjänster till en rimlig utdebiterings- nivå, oavsett inkomst- och utgiftsförhållanden. Även samkom- munerna erhåller vissa statsbidrag. Statsbidragen fördelar sig på ett allmänt statsbidrag, ett uppgiftsbaserat statsbidrag (för sektorerna social- och hälsovård samt undervisnings- och kulturverksamhet) och ett finansieringsunderstöd, som ges efter särskild prövning. Finansieringsunderstöd ges i första hand till kommuner som befinner sig i en svår ekonomisk situation. Understödet kan också vara avhängigt vissa villkor gällande sanering av kommunens ekonomi. Finansieringsunderstödet kan jämföras med den svenska s.k. kommunakuten. Det finska statsbidragssystemet, som reformerades , bygger dels på en bedömning av varje kommuns utgiftsbehov, dels på en utjämning med utgångspunkt från kommunernas skatte- intäkter. Systemet består av fyra huvudkomponenter: utjämning av skatteunderlag, utjämning av utgiftsbehov, allmänt statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemen i , och De kommuner som har en skattekraft som är av genomsnittet i landet får en ökning av statsbidragen. Detta tillägg motsvarar skillnaden av den egna skattekraften och utjämnings- gränsen , multiplicerat med den genomsnittliga skattesatsen i landet (vilket således innebär att man tillämpar en utjämningskvot på 1,0). På motsvarande sätt får de kommuner som har en skatte- kraft som är större än av genomsnittet en minskning av stats- bidragen. Skillnaden är att man vid minskningen använder en ut- jämningskvot på 0,40. Dessutom gäller att minskningen högst får motsvara av kommunens skatteinkomst, vilket inträffar då kommunens skattekraft ligger på av medelskattekraften. Över denna gräns upphör således minskningen av statsbidraget för kommunen. Kommunernas skatteinkomster består av tre delar: kommunal- skatten, kommunens andel av samfundsskatten och fastighets- skatten. Utjämningen av utgiftsbehov finansieras i av de statliga sektorsbidragen (uppgiftsbaserade statsbidrag). De kalkylerade kost- naderna baserar sig på kommunernas faktiska utgifter, åldersför- delningen och ett antal andra kriterier. En fastställd del av kostna- derna i mark per invånare ska bekostas av kommunerna själva (egenfinansieringsandel) och är lika stor för alla kommuner. Den överskjutande delen betalas av staten i form av bidrag. Kommuner med höga kalkylerade kostnader får med andra ord ett större bidrag än kommuner med låga kalkylerade kostnader. har kommunernas statsbidrag minskat, vilket inneburit att egen- finansieringsandelen blivit allt större. Sektorsbidragen omfattar social- och hälsovård samt under- visnings- och kulturverksamhet, och delas ut på basis av de olika åldersgruppernas storlek och ett antal särskilda kriterier för varje sektor. För social- och hälsovård tar man hänsyn till antalet förtids- pensionerade, antalet arbetslösa och det geografiska läget. När det gäller undervisnings- och kulturverksamhet ser man till enhets- Utjämningssystemen i , och kostnader per elev, invånarantal, kalkylerade lärotimmar, skolornas storlek och befolkningstäthet. Allmänt statsbidrag och införanderegler Det allmänna statsbidraget delas ut till kommunerna som ett grundbelopp per invånare, kompletterat med ett antal tillägg (miljötillägg). Dessa tillägg är: skärgårdstillägg eller glesortstillägg (beroende på vilket som är mest fördelaktigt för kommunen), tätortstillägg för trafiken och språktillägg för de kommuner som är tvåspråkiga eller som ligger inom samernas hembygdsområde. Det finns även införanderegler som syftar till att begränsa förluster och vinster i samband med ändringar i utjämnings- systemet. Det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet i träd- de i kraft . Principerna i systemet bygger på en reform som genomfördes . Syftet med reformen var att få till stånd en rättvisare fördelning mellan kommunerna, men också att skapa förutsättningar för en effektivare planering och styrning av den kommunala verksamheten genom att kommunerna gavs en större handlingsfrihet. Systemet är uppbyggt så att överföringar till kommuner utgår som ett samlat bidrag – fördelat efter objektiva kriterier – vilket kommunerna sedan fritt får disponera. Statsbidrags- och utjämningssystemet – eller intäktssystemet som det kallas i – har genomgått vissa främst tekniska förändringar, men principen för omfördelning mellan kommunerna och fylkeskommunerna har förblivit densamma. Grundsyftet är att utjämna de ekonomiska förutsättningarna för ett likvärdigt kommunalt tjänsteutbud, men systemet ska också fungera som ett instrument i den generella regionalpolitiken. I det nuvarande intäktssystemet får 435 kommuner och 20 fylkeskommuner (motsvarar de svenska landstingen) ett samlat statsbidrag som utbetalas i tio årliga terminsbelopp. Bidraget består av sju olika poster för primärkommunerna och fem poster för fylkeskommunerna. Av dessa poster dominerar invånarbidraget, som är den enda post som har någon verklig omfördelande och utjämnande effekt då den innefattar inkomst- Utjämningssystemen i , och Övriga poster som ingår i intäktssystemet är: Nordnorgebidrag, skönsmässigt bidrag, huvudstadsbidrag, över- gångsregler (i samband med införandet av löpande inkomstut- jämning), försök med ramfinansiering av specialdestinerade bidrag (endast primärkommunerna) samt regionalbidrag (endast primär- kommunerna). Invånarbidrag med inkomst- och utgiftsutjämning Invånarbidraget, som fungerar som ett generellt bidrag, utgår i princip som ett enhetligt belopp per invånare till både primär- och fylkeskommuner. Bidraget justeras dock för respektive kommun beroende på resultatet av inkomst- och utgiftsutjämningen samt storleken på de specialdestinerade bidragen och effekterna av övergångsreglerna. Grunderna för dessa justeringar beskrivs när- mare nedan. infördes ett system med löpande inkomstutjämning i . Detta innebar inte någon reell skillnad i omfördelning av skatteintäkter kommuner emellan, men fick vissa administrativa effekter. baserades inkomst- utjämningen på skatteuppgifter, vilket kunde få konsekvensen att kommuner med svagt skatteunderlag inte fick kompensation förrän . I det nya systemet beräknas inkomstutjämningen i stället fortlöpande, med skatteintäkterna för varje enskild månad som bas. I samband med införandet av den löpande inkomstutjämningen gjordes ytterligare en ändring. Beräkningen av bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen genomförs nu i två steg. Man skiljer på resultat av inkomstutjämningen brutto och resultat av inkomst- utjämningen netto. Skillnaden mellan brutto och netto är att man i nettobeloppet räknat med avgifter, som numer tas ut för att syste- met ska vara statsfinansiellt neutralt. Bruttoutjämningen, som motsvarar den gamla beräkningsmetod- en, beräknas för primär- respektive fylkeskommuner enligt följande. De primärkommuner som har en egen skattekraft av medelskattekraften i riket får ett bidrag (bruttobidrag) som motsvarar skillnaden mellan den egna skattekraften och av medelskattekraften, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,91 Utjämningssystemen i , och och den maximala skattesatsen.3 De primärkommuner som har en skattekraft av medelskattekraften får inte något bidrag, men behöver heller inte betala någon avgift till systemet. Kommuner med en skattekraft av den ge- nomsnittliga skattekraften betalar däremot en avgift (bruttoavgift) som beräknas som skillnaden mellan den egna skattekraften och av medelskattekraften, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,50 och den maximala skattesatsen. Tilläggas kan att man i successivt höjt utjämningsgränsen för primärkommunerna. var gränsen av medel- skattekraften och för kommer den att ligga på . har man sänkt utjämningskvoten från 1997 till en planerad nivå på 2001. För fylkeskommunerna gäller för att alla med en skattekraft av medelskattekraften får ett bidrag (bruttobidrag) som motsvarar skillnaden mellan den egna skatte- kraften och av medelskattekraften, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,91 och med den maximala skattesatsen. Någon avgift betalas inte av fylkeskommuner med en skattekraft över denna nivå. Även för fylkeskommunerna har man successivt höjt utjämningsgränsen respektive sänkt utjämnings- kvoten. var utjämningsgränsen av medelskatte- kraften och utjämningskvoten 0,96. kommer utjäm- ningsgränsen att uppgå till och utjämningskvoten till 0,90. Gränsen mellan ett positivt och ett negativt resultat för den enskilda kommunen i inkomstutjämningen ligger ungefär vid en skattekraft på av medelskattekraften. Nivån kan dock variera . I utgiftsutjämningen ska i princip alla skillnader i beräknade utgiftsbehov mellan kommunerna utjämnas. Utgiftsbehovet beräk- nas med hjälp av en kostnadsnyckel som består av 16 viktade kri- terier för primärkommunerna och 17 viktade kriterier för fylkes- kommunerna. Kostnadsnyckeln ska beakta strukturella opåverk- bara faktorer som påverkar kommunernas utgifter, som t.ex. ålderssammansättningen. För primärkommunerna omfattar utgifts- utjämningen hälso- och , och den kom- munala administrationen. När det gäller fylkeskommunerna om- fattar utgiftsutjämningen hälsosektorn, vidareutbildningen och kollektivtrafiken. Resultatet för den enskilda kommunen i utgifts- 3 I beslutar om kommunernas och fylkeskommunernas maximala skattesatser. Dessa skattesatser används i praktiken av alla kommuner. Utjämningssystemen i , och utjämningen ger antingen ett tillägg eller ett avdrag på invånar- bidraget. till sin helhet jämnar alla tillägg och avdrag i utgifts- utjämningen ut varandra. Övriga poster i intäktssystemet Utöver ett regionalbidrag, som endast utgår till ett fåtal primärkommuner med färre än 3000 invånare och skatteintäkter av riksgenomsnittet, utgår – som ett led i den norska regionalpolitiken – också ett Nordnorgebidrag till både primär- och fylkeskommuner. Nordnorgebidraget syftar till att främja den regionala sysselsättningen och förbättra det kommunala tjänste- utbudet. Som kompensation för att företagsbeskattningen gjordes statlig infördes ett huvudstadsbidrag som skulle täcka hälften av det inkomstbortfall som denna förändring ledde till för . Regeringen ansåg att huvudstaden har sådana speciella uppgifter att det motiverar ett särskilt bidrag. fördelar det norska kommunal- och regiondeparte- mentet ett skönsmässigt bidrag till primär- och fylkeskommunerna. Fördelningen av detta bidrag följer till viss del samma objektiva kriterier som i utgiftsutjämningen, men bidrag utgår även till kom- muner som av olika anledningar är i behov av extra stöd. och framåt pågår ett försök att ramfinansiera specialdestinerade bidrag till 20 kommuner. Syftet är att undersöka om denna form av ramanslag kan bidra till en effektivare förvaltning samt att man vill se vad en större handlings- frihet har för påverkan på den lokala demokratin. I och med införandet av en löpande inkomstutjämning föll ersättning för vissa primär- och fylkeskommuner bort . Detta kompenseras med ett övergångsbidrag som betalas ut . Även om med sin särbehandling av huvudstadskom- munerna kan sägas ha ett mer komplicerat och omfattande utjämningssystem än är det ändå det system som har mest likheter med det svenska. Liksom har man ett inomkom- munalt system som utjämnar både inkomster och kostnader mellan Utjämningssystemen i , och såväl kommuner som amtskommuner. Det som framför allt skiljer de båda länderna åt är att inte har en så långtgående utjämning som . I det danska systemet ingår även vissa kompletterande statsbidrag som också de har en utjämnande funk- tion, vilket inte återfinns i det svenska utjämningssystemet. Efter- som dessa statsbidrag är statligt finansierade har det danska systemet således inslag av både direkt och indirekt utjämning. Det norska systemet intar något av mellanposition om man diskuterar i termer av direkt eller indirekt utjämning. Inkomst- och utgiftsutjämningens bidrag och avgifter tar visserligen ut varandra, men används för att justera det generella statsbidraget för den enskilda kommunen eller fylkeskommunen. Det norska systemet kan därför inte sägas bygga på en direkt och inomkommunal ut- jämning. har det utjämningssystem som har minst likheter med vårt eget, även om det med sina fyra huvudkomponenter påminner om det svenska systemet.