sou · GOB3120 · 2001-01-01 00:00:00 — Svårigheten ligger bl.a. i att känna igen och bedöma rimligheten i de standard- kostnader som beräkningarna utmynnar i. Expertgruppens analys och överväganden Ett särskilt problem i detta sammanhang är att standard- kostnaden representerar olika saker i olika modeller. avser standardkostnaden en beräknad strukturell kostnad som alla kommuner eller landsting har (typexempel grundskola). I andra fall handlar det om en beräknad kostnad som bara vissa kan förväntas ha. Detta gäller exempelvis modellerna för svagt befolknings- underlag, befolkningsminskning och kallortstillägg. Men därutöver finns också en kategori där standardkostnaden inte avser kostnaden, utan kommunens merkostnad i förhållande till en tänkt normalnivå. Det gäller modellen för vatten och avlopp men också flera av de andra delmodellerna. I flera av dessa fall framgår det inte heller klart av definitionen av modellen att stan- dardkostnaden avser att beskriva en merkostnad. Det är först när man ser på beräkningsformeln som man förstår detta. Exempel på denna typ av modeller är näringsliv och sysselsättning, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, administration m.m., uppvärm- ning samt byggkostnader. Över huvud taget gäller att nivån på standardkostnaden ofta mer är en konsekvens av hur beräkningsmodellen konstruerats än att den skulle spegla en tänkbar faktisk nivå på de strukturella kostnaderna eller merkostnaderna i en enskild kommun. Som exempel kan nämnas att ett antal kommuner har negativa standard- kostnader i modellerna som avser byggkostnader och uppvärm- ning. De ovan redovisade förhållandena skapar dock inte i sig några problem när storleken på kommunens eller avgift eller bidrag i kostnadsutjämningen ska beräknas. Orsaken är att för varje delmodell har man räknat fram en vägd genomsnittlig standard- kostnad som gör att bidragen och avdragen inom varje separat modell tar ut varandra. Det man i praktiken summerar vid fram- räknandet av avgiften eller bidraget är således tilläggen och avdrag- en från den genomsnittliga standardkostnaden. På det sättet ser man inte eventuella oklarheter och besynnerligheter i de bakom- liggande siffrorna. Det måste betonas att det är mycket komplicerat att beräkna utfallet av systemet för kostnadsutjämning. Problemet är inte bara de många och komplicerade delmodellerna. Det finns inte heller någon enskild myndighet eller expert som har tillgång till alla grunddata som behövs för beräkningarna. När SCB gör de årliga beräkningarna av utfallet av utjämningssystemet är man således beroende av ett antal olika interna och externa datakällor. Bland annat detta gör att det lätt kan bli fel vid beräkningarna. Expertgruppens analys och överväganden exempel kan nämnas att SCB fick göra flera omräkningar av utfallet innan det blev rätt. Av detta följer att det givetvis är svårt, för att inte säga omöjligt, för exempelvis kommunala politiker och tjänstemän att beräkna utfallet av det befintliga systemet. I många fall är det svårt att till och med förstå varför ändringar sker i de avgifter eller bidrag som kommunen eller betalar till eller erhåller från systemet. Det är dock inte bara utifrån mer tekniska aspekter som man kan ifrågasätta kostnadsutjämningen. Av ännu större betydelse är de innehållsliga frågorna, som exempelvis varför vissa modeller ingår, hur beräkningen inom modellerna utformats samt hur en del av ersättningsnivåerna bestämts. Av beskrivningen i kapitel 6 har framgått att flera av modellerna i kostnadsutjämningen tillkommit efter att Strukturkostnadsutred- ningen och Landstingsekonomiska utredningen lämnat sina förslag. föreslog i sitt slutbetänkande att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag till främst gles- bygdskommuner och ytstora kommuner skulle inrättas. Syftet med statsbidraget skulle vara att kompensera för långa avstånd, avsaknad av en fungerande privat marknad samt att ge bidrag för närings- livsbefrämjande åtgärder. Statsbidragsberedningen hade inte samma uppfattning utan föreslog att ett sådant stöd i stället skulle utgå inom ramen för kostnadsutjämningen – genom tillskapandet av modellerna för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag. Beredningen föreslog också till- skapandet av en modell för befolkningsminskning. I propositionen på beredningens förslag höjdes nivån på kompensationen i model- lerna näringslivs- och sysselsättningsskapande åtgärder och befolk- ningsminskning i förhållande till beredningens förslag. På lands- tingssidan föreslogs i propositionen att ett särskilt tillägg för små landsting skulle införas i hälso- och sjukvårdsmodellen. Alla dessa förslag antogs av och blev därmed delar i det kostnads- utjämningssystem som finns . Även vid den översyn som gjordes av Kommunala utjämnings- utredningen skedde förändringar i propositionsarbetet. Utredning- en föreslog att modellen byggkostnader skulle avskaffas och ansåg att modellen för kallortstillägg borde utgå . I propositionen föreslog man att byggkostnadsmodellen skulle behållas och man sade att det var för tidigt att ta ställning till ett avskaffande av modellen för kallortstillägg. Därutöver föreslog man införandet av en helt ny modell, barn och ungdomar med utländsk bakgrund. antog även dessa förslag. Expertgruppens analys och överväganden Av denna beskrivning torde ha framgått att det är långt ifrån självklart vilka modeller som borde ingå i systemet och också att det finns ett betydande mått av skönsmässighet när det gäller åtminstone en del av de valda ersättningsnivåerna. Tilläggas kan att även i en del andra än de ovan nämnda modellerna kan man ifrågasätta valda ersättningsnivåer och beräkningsmetoder. Detta gäller särskilt de modeller som baseras på regressionsberäkningar, och då främst individ- och familjeomsorgsmodellen. Expertgrup- pen återkommer till denna fråga i kapitel 9. En frågeställning som är vanligt förekommande i debatten om kostnadsutjämningen är om och i sådana fall i vilken mån systemet innehåller regionalpolitiska inslag eller hänsynstaganden. Det finns vitt skilda uppfattningar om så är fallet eller inte. Det är svårt att ha en entydig uppfattning i denna fråga eftersom det inte finns någon enkel och allmänt accepterad definition av vad regionalpolitik är och inte är (se vidare Regionalpolitiska ut- redningens slutbetänkande; SOU 2000:87). Särskilt svårt att ge ett klart svar blir det när man talar om regionalpolitiska inslag eller hänsynstaganden, dvs. om situationer där insatsen inte utger sig för att primärt ha ett regionalpolitiskt syfte. Expertgruppens uppfattning är att det är naturligt och riktigt att man i t.ex. grundskole-, gymnasie-, äldreomsorgs- och hälso- och sjukvårdsmodellen har faktorer som fångar in merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur och liknande. Vi anser således inte att det är motiverat att hävda att detta skulle vara ett utslag av regionalpolitiska hänsynstaganden. bör sägas att vi med detta ställningstagande inte uttalat oss om huruvida de här aktuella faktorerna fångar in dessa skillnader på bästa tänkbara sätt. Detta är en helt annan fråga. Mer tveksamt är det när man ser på en del av de modeller i systemet som inte är verksamhetsanknutna. I kostnadsutjämningen som helhet är det glesbygdkommunerna som får mest bidrag. Som exempel kan nämnas att glesbygdkommunerna genom kostnads- utjämningen fick ett bidrag på nästan per invånare (ovägt genomsnitt). Det är drygt fyra gånger mer än vad man fick i den kommungrupp som erhöll näst mest bidrag , nämligen storstäderna. De modeller – vid sidan av de verksamhetsanknutna – som mest bidrar till glesbygdskommunernas högre ersättningsnivå är modell- erna för befolkningsminskning, näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder, administration m.m., kallortstillägg samt, i synnerhet, svagt befolkningsunderlag. Expertgruppens analys och överväganden flera av dessa modeller tillkommit vid sidan av de grundläggande utredningarna inom området. I en del fall har även ersättningsnivån i dessa modeller höjts i beredningsprocessen. När man bedömer om det finns regionalpolitiska inslag i kost- nadsutjämningen kan man inte heller bara se på vilka modeller som ingår i systemet. Lika viktigt kan vara vilka modeller som inte ingår. I detta sammanhang kan exempelvis konstateras att kompen- sation utgår för de tidigare kallortstilläggen medan något motsva- rande hänsynstagande inte tas till den allmänna lönenivån i kom- munerna, byggkostnader ingår men inte kompensation för skill- nader i marknadshyror etc. Det är inte expertgruppens uppgift att redovisa någon uppfatt- ning om vilka regionalpolitiska satsningar som bör göras. Detta är ytterst en politisk fråga och inte något som bör avgöras av tjänste- män. Det är dock gruppens uppfattning att kostnadsutjämningen inte bör innehålla modeller som med nödvändighet måste bygga på mer uttalade politiska värderingar. Beslut om stöd för exempelvis regionalpolitiska ändamål bör således enligt gruppens mening fattas direkt av politiker och ersättningen bör utgå vid sidan av utjäm- ningssystemet. Det bör understrykas att gruppen med detta inte tagit ställning till vilken nivå dessa insatser bör ligga på. Gruppen ser det dock som naturligt att de berörda kommunerna och landstingen kom- penseras genom ett särskilt statsbidrag vid sidan av utjämnings- systemet, om delmodeller tas bort från den nuvarande kostnads- utjämningen. Det kan även i en del andra fall finnas anledning att diskutera om en modell bör finnas kvar i systemet för kostnadsutjämning. Motivet för ifrågasättandet är i dessa fall att modellen har beräk- ningstekniska brister. Vi återkommer till dessa frågor i det kom- mande kapitlet. Avslutningsvis i detta avsnitt bör några ord sägas om systemets förmåga att göra åtskillnad mellan faktiska och strukturella kost- nader. Beräkningsmodellerna bygger på indirekta faktorer. Därför på- verkas inte utfallet för enskilda kommuner och landsting direkt av de kostnadsändringar som dessa haft. Det som händer – i de modeller som har en koppling till räkenskapsdata – är att den genomsnittliga standardkostnaden förändras. Storleken på denna förändring styrs i sin tur av hur stor kostnadsändringen är (i kronor per invånare) och hur många invånare den kommun eller det landsting har som ändringen avser. Anledningen är att den Expertgruppens analys och överväganden genomsnittliga standardkostnaden är vägd efter varje kommuns eller landstings invånarantal. En stor kommun påverkar således genomsnittskostnaden väsentligt mer än en kommun med ett lågt invånarantal. När det gäller de övriga modellerna påverkas den genomsnittliga standardkostnaden över huvud taget inte av kost- nadsändringar i enskilda kommuner eller landsting. Det är sagt att systemet bara ska ta hänsyn till strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Utjämning ska inte ske för kost- nadsskillnader som beror på skillnader i service, effektivitet och avgifter. I praktiken görs inte någon sådan uppdelning av de totala kostnaderna när man beräknar de genomsnittliga standardkost- naderna i de delmodeller som har en koppling till räkenskapsdata. Slutsatsen är att man åtminstone i dessa fall utgått från att den vägda genomsnittliga standardkostnaden på ett riktigt sätt speglar en insats med en normalnivå med avseende på service, effektivitet och avgifter. Med tanke på att det rör sig om ett vägt genomsnitt – där de olika kommunernas och landstingens invånarantal utgör en av beräkningsgrunderna – kan dock ett sådant antagande ifråga- sättas. Tilläggas kan att inte heller när det gäller övriga delmodeller går det att utläsa att man systematiskt försökt urskilja de strukturella kostnadsskillnaderna från andra kostnadsskillnader när analyserna genomförts och ersättningsnivåerna fastställts. En ytterligare komplikation i kostnadsutjämningen är att ett antal av delmodellerna i systemet innehåller faktorer som har en koppling till inkomstförhållandena i kommunen eller . Detta gäller bl.a. barnomsorgsmodellen (skattekraften i kom- munen), individ- och familjeomsorgsmodellen (andelen män i ål- dern 25–med låg inkomst) samt hälso- och sjukvårdsmodellen (inkomstnivån i matrisen för icke vårdtunga grupper). Expert- gruppen kan således konstatera att inkomstförhållandena inte bara påverkar inkomstutjämningen utan också har betydelse för utfallet i kostnadsutjämningen. Som tidigare framkommit har expertgrupp- en inte haft möjlighet att närmare behandla frågor om beräknings- metoderna i de enskilda delmodellerna. Gruppen vill dock betona att den här ovan beskrivna typen av kopplingar kan vara proble- matiska genom att de mycket väl kan ge effekter inom utjämnings- systemet som helhet som varken är avsedda eller möjliga att klart identifiera. En liknande koppling finns även mellan kostnadsutjämningen och statsbidragssystemet, eftersom båda dessa system innehåller åldersrelaterade komponenter. Här avses det åldersbaserade gene- Expertgruppens analys och överväganden rella statsbidraget till kommunerna, som delvis bygger på samma grunder som kostnadsutjämningen för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg. Expertgruppen anser att detta förhållande kan vara problematiskt då det blir svårt att överblicka den totala effekten av dessa ersättningar. Som redovisas i föregående kapitel finns det fasta införandetillägg i statsbidrags- och utjämningssystemet. Dessa tillägg uppgår till ett betydande belopp: inom vardera kom- mun- och landstingssystemet. Tilläggen finansieras genom en minskning av de generella statsbidragen. Det utmärkande för de fasta införandetilläggen är att de utgår till de kommuner och landsting som skulle drabbas hårdast av att statsbidrags- och utjämningssystemet fick slå igenom fullt ut. Framför allt rör det sig om kommuner som skulle drabbas hårt av den långtgående inkomstutjämningen eller sådana som tidigare fått mer regionalpolitiskt motiverade bidrag. Paradoxen är att dessa medel går till de kommuner och landsting som utjämningssystemet anser borde ha mindre pengar att disponera och att de största beloppen går till dem som systemet anser borde ha de största minskningarna. Det är expertgruppen bestämda uppfattning att man inte kan behålla ett sådant system . I tidigare delar av detta avsnitt har expertgruppen redovisat sin kritik mot det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. I det kommande avsnittet beskrivs vilka lösningar som expertgrup- pen kan tänka sig. Det finns ett antal grundläggande förutsättningar för det kom- munala utjämningssystemet. Det ingår inte i expertgruppens upp- drag att lämna förslag om ändringar i dessa avseenden. Gruppen vill dock ändå i sammanhanget peka på några av de faktorer som på ett avgörande sätt påverkar förutsättningarna för och behovet av utjämning. Av grundläggande betydelse för utjämningen är den fördelning av ansvar för olika verksamheter som finns mellan staten och kom- muner och landsting. Som påpekats flera gången tidigare i detta Expertgruppens analys och överväganden betänkande ansvarar kommunerna och landstingen för stora delar av den offentliga verksamheten. I detta ansvar ingår i flertalet fall även att svara för finansieringen av verksamheten. Denna finan- siering sker i huvudsak genom den kommunala beskattningen. Det är naturligtvis inte förvånande att man i ett sådant system har ett behov av en långtgående utjämning för skillnader både i inkomster och i strukturella behov och kostnader mellan de enskilda huvudmännen. En konsekvens av dessa förhållanden är också att en förändring av finansieringsansvaret för olika verksam- heter klart påverkar både utdebiterings- och utjämningsbehovet inom den kommunala eller landstingskommunala sektorn. Av stor betydelse i sammanhanget är även den kommunala indelningen. Har man många och små kommuner ökar behovet av utjämning. Det är därför ingen tillfällighet att ett återkommande inslag i tidigare insatser för att åstadkomma en ut- jämning varit att genom kommunsammanslagningar försöka åstad- komma större och ekonomiskt mer bärkraftiga kommuner med en mer allsidig näringsstruktur. Det kan vara värt att i sammanhanget påminna om att hade var fjärde kommun mindre än 10 000 invånare. Även skattebasen och skattereglerna i stort påverkar behovet av och förutsättningarna för utjämningen. Eftersom kommunal- skatten är den huvudsakliga inkomstkällan för både kommunerna och landstingen ger förändringar i skattebasen effekter inte bara för enskilda kommuner och landsting utan också för sektorerna som helhet. Det kan här finnas anledning att erinra om att det inte var vi i landet både hade en fastighets- beskattning och en beskattning av företag. I samman- hanget kan även nämnas att man i flertalet europeiska länder har en bredare skattebas, där ofta fastighetsbeskattningen är den mest betydelsefulla inkomstkällan. Kommunernas och landstingens in- komster påverkas också direkt av exempelvis regler om vilka inkomster som är beskattningsbara (inklusive storleken på grund- avdragen) eller vilka utgifter som är avdragsgilla. En förändring av skattebasen eller reglerna för beskattning får därför direkta effekter på behovet av utjämning. Som framgått av den historiska beskrivningen i kapitel 5 hade vi i en utjämning som byggde på ett system med en garanterad skattekraftsnivå. Detta system övergavs därför att utjämningen i systemet inte omfattade alla kommuner. Vår be- dömning är att statsbidragen inte heller i dagens läge räcker till för att skapa ett sådant system som kan omfatta alla kommuner. Expertgruppens analys och överväganden antal kommuner skulle således komma att stå utanför utjämningen. Expertgruppen bedömer att en sådan lösning ligger utanför utred- ningens direktiv, varför gruppen avstått från att utreda detta alternativ närmare. När det gäller utformningen av ett system för utjämning har expertgruppen bl.a. diskuterat möjligheterna att delar av ut- jämningen skulle kunna ske genom regionala bidrag. Tanken är att ansvaret för att fördela dessa bidrag skulle kunna läggas på ett regionalt självstyrelseorgan. Fördelarna med ett sådant system skulle vara att utjämningsbidraget kunde utnyttjas som en av flera regionala resurser för att tillgodose det lokala och regionala behov- et av en fungerande infrastruktur. Gruppen har även diskuterat mer genomgripande förändringar av utjämningssystemet. En idé som mer systematiskt prövats är att förenkla och ta bort modeller i kostnadsutjämningen på ett sådant sätt att det slutliga utfallet av systemet som helhet ändå blir balanserat och rimligt rättvist. Detta angreppssätt har byggt på tanken att rättvisa inte alltid nås bäst genom fler och mer komplicerade omfördelningsmodeller utan kanske tvärtom lättare kan uppnås genom att alla får mindre, men också ger mindre. I detta sammanhang har även prövats att sänka kompensationsgraden i inkomstutjämningen som en eller flera av de delmodeller i kostnadsutjämningen som gynnar de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgifter tagits bort ur systemet. Expertgruppen har dock bedömt att detta inte är en framkomlig väg eftersom det i gruppens analyser visat sig att det alltid finns ett antal enskilda kommuner som inte passat in i en sådan lösning. Gruppen har även övervägt möjligheten att föreslå ett utjäm- ningssystem som bygger på garanterad skattekraft, men där det finns inslag av direkt inkomstutjämning. Expertgruppen har dock inte haft möjlighet att fullfölja denna tanke eftersom en sådan lösning kräver att man har en klar bild över utformningen av de enskilda delarna i utjämningssystemet, något som inte kunnat uppnås under den begränsade utredningstiden som gruppen haft till sitt förfogande. Efter dessa analyser har expertgruppen kommit fram till att alla mer genomgripande förändringar ställer krav på betydligt mer omfattande utredningsinsatser än vad gruppen kunnat genomföra inom den tid som stått till buds. Som tidigare framgått sätter direktiven också gränser för hur långt gruppen kan gå i dessa avseenden. Expertgruppen har därför valt att utveckla ett alternativ som i allt väsentligt bygger på fördelningen i det nuvarande Expertgruppens analys och överväganden systemet men där utfallet bedöms vara både lättare att överblicka och att beräkna. Expertgruppens förslag presenteras i det kommande kapitlet. I detta kapitel redovisas expertgruppens förslag till förändringar i det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. Som redan framhållits i kapitel 1 och kapitel 7 har den korta utredningstiden gjort att expertgruppen tvingats att avgränsa analysen och förslagen till en mer principiell nivå. Detta innebär bl.a. att några förslag om konkreta ändringar i de nuvarande beräkningsmodellerna i kost- nadsutjämningen inte kunnat utarbetas även om gruppen anser att det i vissa fall finns ett sådant behov. Gruppen har dock valt att i ett avslutande kapitel redovisa sin syn på behovet av ytterligare utredningsinsatser. I detta sammanhang lämnas även synpunkter på vilka enskilda beräkningsmodeller som kan behöva utredas vidare. Expertgruppens uppdrag är att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enklare och mer stabilt. Till detta har gruppen lagt målen att utjämningssystemet bör bli mer begripligt och förut- sägbart samt att det också bör ges en sådan utformning att det är möjligt att få en bred uppslutning bakom systemet. I föregående kapitel har expertgruppen redovisat sin analys och sina mer övergripande bedömningar av det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. I korthet har gruppen identifierat följan- de huvudproblem: Kostnadsutjämningssystemet är komplicerat och svårt att för- stå för andra än en liten grupp experter. Kostnadsutjämningen innehåller ett antal delmodeller där det är oklart vad kompensation avser, hur eventuella kostnader be- räknats och varför beräkningsmodellerna givits en viss utform- ning. Det är också i vissa fall oklart hur systemet avgränsats mot den statliga närings- och regionalpolitiken. ifrågasättas varför vissa kostnader ingår i systemet men inte andra (exempelvis kallort men inte den generella lönenivån, byggkostnader men inte den allmänna hyresnivån, kostnader för befolkningsminskning men inte kostnader för ökad befolk- ning). Införandereglerna gör att det beslutade inkomst- och kost- nadsutjämningssystemet inte slagit igenom i verkligheten. I den fortsatta genomgången redovisas utredningens mer konkreta bedömningar och förslag uppdelade i två avsnitt: kostnads- utjämningen respektive införandereglerna och inkomstutjämning- en. Kapitlet avslutas med en beskrivning av effekterna av expert- gruppens förslag. Expertgruppen har valt två huvudlinjer för att förenkla systemet för kostnadsutjämningen. Den ena huvudlinjen är att beskriva effekterna av den utjämning som sker på ett enklare och mer strukturerat sätt. I detta ingår också förslag om vissa förenklingar i de enskilda beräkningsmodellerna och att en del av de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen inte ska räknas om . Den andra huvudlinjen är att de delmodeller i kostnadsutjäm- ningen som bedöms ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar utgår ur systemet och att motsvarande ersättning i stället lämnas i form av ett regionalpolitiskt statsbidrag. Sammantaget bedöms dessa förslag kunna uppfylla kraven ovan på ett enklare, stabilare, mer begripligt och mindre kontroversiellt system för kostnadsutjämning. I fortsättningen i detta avsnitt utvecklas argumenten för expert- gruppens förslag i dessa avseenden. Ny indelning i utjämningsfaktorer I det utjämningssystem som tillämpades –96 hade man ett för varje kommun fastställt strukturkostnadsindex. Detta index beräknades utifrån faktorerna: åldersstruktur, social struktur, glesbygd/tätortsgrad och klimat. Värdet på de olika delfaktorerna fastställdes genom en statistisk metod, multipel regressionsanalys. Beräkningen gjordes mot kommunens totalkostnad.