sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Sammanställningen grundar sig främst på det material som utredningen hämtat in från respektive land, men också på vad som genom tidigare utredningar m.m. är känt. Även har bidragit med viss in- formation som grundar sig på de svar organisationen fått på en enkät till medlemsländerna om etiska regler m.m. i offentlig förvaltning. Utredningen har inte fått något svar på sina frågor från , och . Sammanställningen är därför mer begränsad beträffande de tre länderna än övriga. 4.1Internationella åtaganden och domstolar Internationella konventioner av intresse för del innehåller inte mycket konkret om möjligheten för offentligt anställda i allmänhet att åta sig bisysslor. När det gäller domares bisysslor finns några punkter av in- tresse. Den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter har inga regler som direkt gäller bisysslor. Däremot är konventionens artikel 8, som ger alla rätt till respekt för sitt privatliv, relevant för diskussionen om anmälning o.dyl. av bisysslor. Konventionens artikel 6, som gäller vars och ens rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol, har också sin be- tydelse för diskussionen om vilka bisysslor en domare kan åta sig. FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary stadgar i generella termer att allmänna medborgerliga rättigher, såsom yttrandefrihet och religionsfrihet, tillkommer även domare men att rättigheterna får an- passas till kraven på domstols oavhängighet och opartiskhet. Domare skall också ha rätt att ansluta sig till organisationer som kan vara av intresse för domaruppgiften. R (94) 12 on the Independence, efficiency and role of judges har motsvarande bestämmelser om rätten att ansluta sig till organisationer. Bland de internationella domstolarna har både , den i och närmare regler om domares bisysslor. För de två senare är reglerna i stort sett desamma och innebär att möjligheten att ha bisysslor är mycket begränsad. De får inte ha politiska eller offentliga uppdrag. De får inte heller ha vare sig avlönat eller oavlönat arbete vid sidan om domartjänsten. För domarna vid EG- domstolen kan det dock ges dispens av Rådet. i sin tur har en allmän bestämmelse enligt vilken domarna inte kan delta i verksam- het som är oförenlig med deras oavhängiga och opartiska ställning eller med de krav som ett heltidsämbete medför. Vilka bisysslor som därmed är tillåtna eller ej avgörs av domstolen. Reglerna om offentligt anställdas bisysslor finns för statliga tjänstemän i tjänstemannalagen och för kommunala tjänstemän i de kommunala tjänste- mannareglementena. Kollektivavtal innehåller normalt inte regler om bi- sysslor. För andra anställda än tjänstemän följs i allmänhet samma regler som gäller för tjänstemän. Enskilda anställningsavtal kan innehålla närmare bestämmelser. Enligt tjänstemannalagen skall en tjänsteman ha bisysslor bara om och i den utsträckning det anses förenligt med ett samvetsgrant utövande av de plikter som följer av huvudanställningen och med den nödvändiga respekt och tillit som följer med den anställningen. Vid bedömningen av om en bi- syssla är förenlig med huvudanställningen läggs vikt vid om bisysslan kom- mer att kräva för stor arbetsinsats av den anställde och om det finns risk för intressekonflikter. Man ser också till om bisysslan kan strida mot de krav som ställs på en tjänstemans värdighet. Som utgångspunkt gäller att bisyssla kan innehas utan särskilt tillstånd från arbetsgivaren och utan krav på anmälan. Den myndighet där tjänste- mannen är anställd kan dock föreskriva anmälningsplikt på vissa områden där det finns särskilt behov av det. Det har gjorts bl.a. beträffande vissa ledande ämbetsmäns innehav av olika styrelseposter. Anmälningarna re- gistreras då hos anställningsmyndigheten. Exempelvis departementschefer, direktörer och avdelningschefer i vissa lönenivåer skall underrätta sin mi- nister innan de åtar sig en syssla som styrelseledamot i vinstdrivande bolag m.m. Det åligger ministern att i varje enskilt fall avgöra om bisysslan är förenlig med huvudanställningen. Kontrollen av hur bisysslereglerna efterlevs sker i samband med den löpande arbetsledningen. Bortsett från viss anmälningsplikt finns inga spe- ciella kontrollmekanismer. Om en anställd åsidosätter en bisyssleregel eller en anmälningsplikt kan det leda till disciplinära åtgärder. publicerade en rapport om statsan- ställdas sidoinkomster (Statsansattes biindtaegter). Av denna framgår bl.a. att det inom universitets- respektive rättsväsendet är mycket vanligt med bisysslor. Bland professorerna, lektorerna och adjunkterna har , respektive bisysslor. Också en mycket hög andel av domarna har bisysslor, liksom direktörer och avdelningschefer bland de administrativa cheferna i förvaltningen i övrigt. I rapporten dras också slutsatsen att bi- sysslorna oftast återfinns hos privata och statliga arbetsgivare, medan de kommunala är mindre vanliga, och att det är en mindre del av bisysslarna som har den största andelen bisyssleinkomster. För danska domare gäller dels de vanliga regler om bisysslor som gäller generellt för statstjänstemän enligt tjänstemannalagen, dels de specialregler som finns i rättsvårdslagen och bara gäller för domare. Domare har enligt rättsvårdslagen rätt att vid sidan av tjänsten utöva fast intäktsbringande verksamhet bara om de fått tillstånd till detta av ett särskilt råd bestående av domare (presidentrådet). Rådet avgör bara om bisysslan är av sådan art att den kan anses oförenlig med domartjänsten, inte om bisysslan är så arbetskrävande tidsmässigt att den därigenom är svårförenlig med den. Tillstånd brukar inte ges för uppdrag som ledamot av styrelse i förvärvsdrivande verksamhet. Tillstånd krävs inte beträffande sådana uppdrag som enligt lag skall utföras av domare eller av jurister som uppfyller kraven för att bli utnämnda till domare. Verksamhet som inte är att betrakta som fast omfattas inte av tillståndsreglerna. Under förutsätt- ning att uppdraget inte kan anses oförenligt med domartjänsten är det såle- des tillåtet för danska domare att ha skiljemannauppdrag. Bisysslor är relativt vanligt förekommande bland danska domare, inte minst i de högre instanserna. Vanligt är att domare är ledamöter även i specialdomstolar, i olika styrelser, råd och nämnder inom den offentliga förvaltningen, och att de deltar i lagstiftningsarbetet. Men även privata upp- drag, framför allt som skiljedomare och domare i privata organ på det kon- sumenträttsliga området, förekommer. skall domare redovisa sina intäktsbringande bi- sysslor till överordnad domstolschef. Av uppgifterna skall framgå vad bi- sysslan går ut på, vem som är uppdragsgivare och hur stor ersättningen för uppdraget är. Uppgifterna är, bortsett från de som gäller ersättningen, of- fentliga. Om det anses nödvändigt kan en domstolspresident anmoda en domare att redogöra för tidsåtgången för bisysslor. På grund av de uppgifter som framkommit därigenom eller genom domarens vanliga redovisning kan domstolspresidenten bestämma att domaren får åta sig bisysslor bara efter presidentens tillstånd. Presidenten kan dock fatta sådant beslut först efter att ha samrått med presidentrådet. Offentligt anställdas rätt att ha bisysslor regleras genom såväl författning och enskilda anställningsavtal som riktlinjer och praxis. För tjänstemän inom statsförvaltningen gäller statstjänstemannalagen. De flesta anställda är tjänstemän. För övriga statsanställda finns inga speciella lagstadganden förutom att bisyssla som kan åstadkomma skada på arbetsgivaren som konkurrerande verksamhet inte är tillåten. Det finns inga lagstadganden som berör kommunala tjänstemän, men deras rätt att ha bisysslor har ge- nom kommunala tjänstereglementen begränsats på nästan samma sätt som för statstjänstemännen. Enligt statstjänstemannalagen får en tjänsteman inte ta emot eller inneha en bisyssla som kräver att arbetstid används för uppgifter som hör till bi- sysslan, om inte myndigheten på ansökan beviljar tillstånd till det. Bisysslo- tillstånd kan beviljas också och begränsat och kan återkallas om det finns skäl till det. Vid prövningen av om bisysslotillstånd skall beviljas skall det beaktas att tjänstemannen inte på grund av bisysslan får bli jävig i sina uppgifter. Bisysslan får inte heller äventyra förtroendet för opartisk- heten i skötseln av uppgifterna och den får inte heller annars inverka men- ligt på skötseln av uppgifterna eller utgöra sådan konkurrerande verksam- het som uppenbart skadar arbetsgivaren. Andra bisysslor än sådana som nämns i förra stycket skall anmälas till myndigheten. Denna kan på de grunder som nämns där förbjuda tjänste- mannen att ta emot eller inneha sådan bisyssla. Anmälningar av, ansök- ningar om tillstånd för och myndigheters beslut om bisysslor är tillgängliga för allmänheten. Det finns inga systematiska kontrollmedel. kan kontrollera bisysslefrågor och Justitiekanslern och övervakar generellt statsförvaltningen och att stadganden för denna följs. Finska domares möjlighet att ha bisysslor är i huvudsak samma som för andra statsanställda. Enligt lagen om utnämning av domare gäller dessutom att den som skall bli eller är ordinarie domare skall lämna en redogörelse enligt statstjänstemannalagstiftningen för sina bindningar. Domare skall också anmäla vilka bisysslor de har till domstolen. Dom- stolen kan förbjuda domaren att ta emot och inneha bisysslan om den kan medföra att jäv uppkommer i tjänsten, om bisysslan kan komma att äventy- ra förtroendet för domarens opartiskhet i tjänsteutövningen eller annars kan inverka menligt på skötseln av tjänsten. Ett sådant beslut kan överklagas till . Det finns i övrigt inga hinder mot att en domare skulle kunna åta sig ett skiljemannauppdrag. Detta synes i praktiken också vara ganska vanligt. Att domare har andra typer av uppdrag är inte särskilt vanligt. Förändringar är dock att vänta. Regeringen har i en proposition föresla- git att tillstånd skall krävas för de bisysslor som sköts av domare och föredragande vid domstolar. Tillstånd skall ges av domstolschef eller Vidare förbereder riktlinjer om tjänste- männens bisysslor. Ändamålet är att fästa myndigheternas uppmärksamhet på statstjänstemannalagens bisyssleregel som förutsätter att myndigheten får reda på alla bisysslor tjänstemännen har för att kunna pröva om bisyssla är tillåten eller inte. Förberedelsen av riktlinjerna hör samman med ett pro- jekt om tjänstemannaetik. Utgångspunkten är att en arbetstagare skall få använda sin fritid efter eget önskemål. Detta synsätt har lång tradition i norsk rätt. har dock gett regeringen rätt att se till att ingen offentliganställd kan ha bisyssla som hämmar eller sinkar arbetet i huvudanställningen. Sådana problem kan handla om jäv, företagshemligheter, lojalitetsplikt eller att bisysslan inverkar på kvalitet och kvantitet i arbetet i huvudanställningen. Det finns ingen generell föreskrift som gäller bisysslor. Staten har ingått kollektivavtal med innebörd att arbetstagare inte får ha bisysslor som kan hämma eller sinka det ordinarie arbetet om det inte finns särskild anledning eller tillstånd. Som tillägg till detta har Arbeids- og administrasjonsdeparte- mentet utarbetat riktlinjer för bisysslor. För några yrkesgrupper finns lagreglerade begränsningar i rätten att ha bisysslor, bl.a. för poliser. Enligt polislagen måste t.ex. polisman ha tillstånd för att utöva bisyssla och får inte ha bisyssla som kan leda till tvivel om i vilken egenskap polismannen uppträder eller om hans eller hennes oav- hängighet i tjänsten. Även i lokala kollektivavtal kan förekomma vissa spe- cialbestämmelser, t.ex. för läkare. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har som utgångspunkt att eventuella tveksamheter kring en bisyssla bör diskuteras på förhand med arbetsgivaren. gäller att arbetsgivare inte kan ålägga sina anställ- da någon generell anmälningsplikt om det inte ges uttryckligt stöd för detta, som t.ex. i polislagen. Förbud mot bisysslor kan i övrigt tas in i reglementen och kollektivavtal, och i enskilda anställningskontrakt kan föreskrivas t.ex. att tillstånd behövs för bisyssla. I samband med översyn av vissa andra förvaltningsrättsliga frågor har inom regeringen väckts frågan om arbetstagarnas upplysningsplikt i fråga om bisysslor är tillräcklig i förhållande till gällande rätt. I det sammanhanget har anförts att om upplysningsplikten bör skärpas bör detta göras i de indi- viduella anställningsavtalen, eftersom dels bisyssleproblem förekommer framför allt i vissa yrkesgrupper, inte minst bland vårdpersonal, dels en bestämmelse i individuellt avtal har större tyngd än motsvarande i ett kol- lektivavtal. Ett regeringsförslag med denna innebörd kommer sannolikt att läggas till . Något specifikt kontrollsystem finns inte. Det är den enskilde arbetsta- garen som är ansvarig för de bisysslor han eller hon innehar. Om reglerna inte följs har arbetsgivaren ansvaret för att ingripa. De förteckningar över bisysslor som i vissa fall har upprättats frivilligt är tillgängliga för allmänheten. Som exempel kan nämnas att högsta domare efter en diskussion i media om domarjäv på grund av bisysslor lät förteckna sina bisysslor. Domares rätt att ha bisysslor är reglerad i lag och avtal. Som utgångs- punkt är domare bundna av den icke lagstadgade lojalitetsplikt som liksom för andra arbetstagare gäller i arbetsförhållanden. Efter omständigheterna kan det strida mot lojalitetsplikten att åta sig bisysslor. Domare har i princip rätt att inneha bisysslor, dock inte att vara advo- kater eller medlemmar i förlikningsråd. Liksom andra offentliga tjänstemän får de inte inneha anställning eller utöva verksamhet som på något sätt kan hindra eller försena det ordinarie arbetet. Det finns ett utredningsbetänkande med förslag (NOU 1999:19, Dom- stolene i samfunnet) som i fråga om bisysslor går ut på bl.a. följande. Do- mares alla bisysslor skall registreras, utom medlemskap i partier, trossam- fund, intresseorganisationer och ideella föreningar samt enstaka förelä s- ningar o.dyl. Även investeringar i bolag över viss summa skall registreras. Det som skall registreras är domarens namn, titel och anställning, vad bi- sysslan går ut på, vem som är uppdragsgivare och bisysslans varaktighet. Uppgift skall också lämnas om huruvida bisysslan är inkomstbringande, men inte inkomstens storlek. Förbud skall bara finnas mot att vara advokat, driva rättshjälpsverksamhet samt sitta i skiljenämnd som utnämnd av part. Vissa bisysslor som visserligen inte är förbjudna men ändå anses känsliga skall domaren kunna ansöka om att få godkända. Det gäller t.ex. bisysslor som innebär att domaren mer än tillfälligtvis blir jävig och arbetskrävande sysslor som gör att domararbetet sinkas. Även för bisyssla i näringsverk- samhet, skiljenämnd (ej partsutsedd skiljeman) och i kollegiala förvaltnings- organ vars frågor kan överprövas av domstol skall tillstånd krävas. - I be- tänkandet anförs också att domare generellt sett bör vara försiktiga med att åta sig framträdande politiska uppdrag och betydelsefulla uppdrag o.dyl. i typiska intresseorganisationer samt att det från myndigheternas sida bör iakttas försiktighet med att ge de högsta domarna vissa uppdrag. Domare kan som huvudregel inte förena domartjänsten med utövande av allmänna uppdrag, annan yrkesverksamhet eller avlönat uppdrag. Det anses oförenligt med domartjänsten, och därmed förbjudet, att utföra andra upp- gifter för stat eller kommun, att utöva annat yrke eller att åta sig betalda uppdrag överhuvudtaget. Undantag från huvudregeln kan göras i det en- skilda fallet. Domstolens chef kan således besluta att medge att en domare får undervisa i ämnen som ligger inom domarnas ämnesområde och att domaren får utföra sådana sysslor som anses vara förenliga med domar- rollen. I övrigt tillåts domare syssla med vetenskaplig, litterär och konstnärlig verksamhet. Domarna får också inneha skiljemannauppdrag. Det rekom- menderas dock att tillstånd inte ges till en domare vid vars domstol skilje- målet kan komma upp efter överklagande etc. Det tycks vara möjligt för domare att medverka i undersökningskommissioner. På grund av maktdelningslärans princip är deltagande i lagstiftningsar- betet inte möjligt. Domare får inte heller yttra sig offentligt i politiska frågor eller strejka. De får inte inneha politiska ämbeten eller vara gifta med per- soner som innehar en sådan position. Den italienska domstolslagen förbjuder i allmänhet domare att delta i privat näringsverksamhet. - bestående av bl.a. domare, professo- rer och advokater - avgör om en bisyssla är av sådan karaktär att den är förbjuden enligt lag. För andra typer av bisysslor är utgångspunkten att förhandssamtycke från krävs om det gäller bisyssla som kan hämma arbetet i domartjänsten eller skada anseendet för domaryrket. Samtycke är särskilt viktigt när bisysslan är förenad med inkomst. Undan- tag gäller dock för bisysslor som har anknytning till fritidsaktiviteter eller deltagande i organisations- och föreningsliv i övrigt, eller till författar- och forskningsverksamhet i övrigt. Det finns ingen generell regel om registre- ring av bisysslor, men det är vanligt att i samband med god- kännande av en bisyssla skaffar sig kännedom om vilka andra bisysslor domaren har. Att vara skiljedomare är inte förbjudet enligt lag, men i praxis ger inte samtycke till sådan bisyssla. Att vara frimurare är däremot förbjudet på grund av de förpliktelser som följer med ett medlemskap i så- dan orden. Utvecklingen i visar en tydlig tendens i riktning mot att inskränka domares möjlighet att ha bisysslor. Enligt den holländska Act, som gäller både statligt och kom- munalt anställda, skall dessa sektorer ha regler för anmälan och registrering av bisysslor. För den statliga offentliga förvaltningen finns dessa bland de allmänna reglerna för statsanställda (Regulations). Bisysslor som kan skada den offentliga tjänsten är inte tillåtna. I Regulations sägs också att en statsanställd i centralförvalt- ningen skall upplysa sin arbetsgivare om vilka bisysslor han eller hon har som har anknytning till huvudtjänsten. Varje offentliganställd måste själv avgöra om bisysslan är sådan att han eller hon skall lämna upplysning om den. Det åligger sedan arbetsgivaren att avgöra om bisysslan är tillåten, vilket den inte är om den kan skada ett fullgott uppfyllande av åliggandena i huvudanställningen eller förvaltningen som sådan. Det åligger arbetstagaren och arbetsgivaren att regelbundet kontrollera och redogöra för förändringar i bisyssleinnehavet. Det kan göras t.ex. vid årliga samtal dem emellan. In- om kommer uppgifterna om bisysslor att bli offentliga när det gäller t.ex. vissa högre tjänstemän. För holländska domare finns relativt få restriktioner i fråga om bisysslor. De får inte inneha annan tjänst som sin huvudsakliga yrkesverksamhet. De är förbjudna att arbeta som bl.a. advokater och notarier. De tillåts dock vara t.ex. skiljedomare och styrelseledamöter i det privata näringslivet samt vara medlemmar i kommittéer och kollegiala förvaltningsorgan. De behöver inte söka särskilt tillstånd för denna slags verksamhet, men skall anmäla eventuella bisysslor till domstolens administrativa enhet. Som generell regel gäller att bisysslor inte får leda till att förtroendet för domstolarna kan ska- das. Regler för statsförvaltningen finns i Civil Service Management Code. Syf- tet med dessa regler är bl.a. att bibehålla allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen och dess anställda. Det finns inga mera detaljerade centrala regler om bisysslor. Reglerna och principerna om bisysslor åter- speglas i stället i handböcker och riktlinjer för respektive verksamhet och blir del av individuella anställningsavtal. Liknande dokument finns för kom- muner och offentliga organ. För bisysslor gäller bl.a. att den anställde måste ha tillstånd för att kunna åta sig en bisyssla som direkt eller indirekt kan påverka hans eller hennes arbete. Det finns omfattande, lagreglerade begränsningar i heltidsdomares möj- lighet att ha bisysslor. Engelska heltidsdomare får inte praktisera inom det juridiska verksamhetsområdet, vilket t.ex. innebär att de inte mot betalning får vara skiljedomare eller medlare. De får inte heller mot ersättning åta sig styrelseuppdrag i det privata näringslivet. Förbudet gäller dock inte styrel- seuppdrag i familjeföretag inom lantbruket. Det finns också restriktioner för domare som vill delta i politisk verk- samhet. En domare kan t.ex. inte vara medlem av Underhuset. Domare som är medlem av Överhuset tar vanligtvis inte del i förhandlingar i andra saker än de som gäller juridiska frågor. I vilken utsträckning domare kan delta i den allmänna politiska debatten är upp till dem själva, men det för- väntas att de inte kommenterar offentliga frågor som de är eller varit enga- gerade i tidigare. Som generell regel gäller för domare att bisysslor inte får leda till att doma- rarbetet hämmas eller sinkas. En domare får inte med de döman- de uppgifterna syssla med annan myndighetsutövning. Undantag finns dock, eftersom domare bortsett från de dömande uppgifterna får syssla även med domstolsadministrativt arbete och andra uppgifter som enligt lag skall utfö- ras av domstolarna eller domare. Domarna får vidare delta i lagstiftnings- arbete, forska och undervisa vid vetenskapliga akademier och läroanstalter, vara eximinatorer samt vara ordförande i medlingsorgan. Så länge som en person innehar en domartjänst får han eller hon inte heller vara regerings- medlem eller parlamentsledamot. Utgångspunkten för att domare skall få åta sig en bisyssla är att tillstånd har getts. Tillstånd kan ges att vara skiljeman eller ge expertutlåtanden i skiljedomsmål endast i de fall där parterna i skiljeförfarandet gemensamt förordar domaren eller om han nominerats av ett oberoende organ som inte är part i målet. Domaren skall vägras tillstånd om han eller hon kan komma att befatta sig med saken i domstol. Domare får inte utom tjänsten avge rättsliga utlåtanden eller mot betalning lämna råd i juridiska frågor. Rätten för anställda i den federala förvaltningen att ha bisysslor regleras i författning och administrativa bestämmelser tillsammans med regler som rör etiskt uppträdande över huvud taget. Vissa regler kan leda till såväl åtal eller civilt anspråk som disciplinära åtgärder. De administrativa bestämmel- serna kan leda till disciplinära åtgärder. Vissa anställda kan åläggas att redogöra för sina inkomster och därvid anmäla särskilda typer av bisysslor, vilket kan röra sig om allt från anställ- ning som officer till anställning eller konsultuppdrag i t.ex. bolag och organi- sationer. Uppdrag i sociala, religiösa, politiska eller broderskapsföreningar behöver inte anmälas. Anmälan kan vara antingen offentlig eller konfidenti- ell. Olika verksamhetsgrenar kan också kräva att vissa bisysslor skall god- kännas i förväg. En särskild myndighet (Office of Government Ethics) övervakar att olika verksamheters riktlinjer m.m. efterlevs. Varje verksamhet har också en skyldighet att ge sina anställda råd i etiska frågor och kontrollera de uppgifter som lämnas in. De uppgifter som lämnas av anställda är tillgängliga för allmänheten. Politiska aktiviteter är som regel tillåtna för offentlig anställda. om detta finns i en särskild lag, The Hatch Act. På federal nivå får dock inte anställda vid myndigheter som t.ex. FBI (tion), Secret service och CIA () vara engage- rade politiskt. De får dock vara inaktiva medle mmar av politiskt parti. De flesta universitet och högskolor drivs privat eller av respektive del- stat. Vilka regler som gäller för lärarnas bisysslor varierar. Det är dock vanligt t.ex. att det av forskare krävs anmälan av bisysslor och investering- ar som kan påverka forskningsarbetet. Det gäller då bisysslor i ett något snävare begrepp, närmast andra anställningar, och ibland finansiella intressen. Domares möjlighet att ha bisysslor regleras i lag och i Code of Conduct for US Judges, vilken innehåller en mängd etiska regler.