sou · GOB3104 · 2001-01-01 00:00:00 — Har fullmäktige fattat ett principbeslut om avyttring av aktier eller fast egendom, bör en överlåtelse eller avhändelse som sker först efter ikraftträdandet, för att vara giltig, godkännas genom ett nytt beslut i fullmäktige med tvåtredjedelsmajoritet. För att inte den s.k. sanktionslagstiftningen och de nya bestämmelserna skall kringgås genom att det före ikraft- trädandet beslutas i fullmäktige med enkel majoritet om avyttringar som skall genomföras efter ikraftträdandet, föreslår kommittén att sanktionslagstiftningen (i fråga om avyttringar enligt 1 § första stycket 1 och 2) skall äga fortsatt tillämplighet på den typen av transaktioner som avses och som har godkänts före ikraftträdandet. Skulle fullmäktige efter ikraft- trädandet godkänna transaktionen på nytt – med tvåtredjedels- majoritet – skall kommunen inte drabbas av någon sanktion. 4Konsekvenser av kommitténs förslag Konsekvenserna av kommitténs förslag kommer att variera från kommun till kommun. I åtskilliga kommuner kommer förslaget inte att ha några egentliga följdverkningar eftersom det inte råder någon politisk strid om att sälja ut omfattande delar av det kommunala bostadsbeståndet. Därtill skall läggas att det i många kommuner också saknas privata aktörer – t.ex. fastighetsbolag eller enskilda hyresgäster – som är intresserade av att förvärva de aktuella fastigheterna. I en del kommuner kan förslaget däremot antas medföra att genomförandet av vissa planerade försäljningar av det kommunala bostadsbeståndet förhindras. Andelen kommunala bostäder kommer sålunda att bli något högre i dessa kommuner jämfört med om förslaget inte genomförs. Den omständigheten att förslaget kan förhindra att det all- männyttiga bostadsbeståndet avyttras helt på en viss ort är av särskilt intresse då de allmännyttiga bostadsföretagens hyres- nivåer utgör norm vid hyressättningen i det privata lägenhets- beståndet. Eftersom de allmännyttiga bostadsföretagen drivs utan enskilt vinstintresse utgör de såväl en mycket viktig aktör som konkurrent till de privata aktörerna och kan härigenom bidra till att dämpa ökningen av boendekostnaderna över tiden. En viss andel av de kommunala bostäderna som har sålts har ombildats till bostadsrätter. Konsekvenser av kommitténs förslag Det finns anledning att förmoda att kommitténs förslag leder till en något högre andel hyresrätter i dessa kommuner än vad som annars blir fallet. Andelen bostadsrätter kommer i motsvarande mån att bli något lägre. Det är svårt att göra någon egentlig bedömning av förslagets effekter på nyproduktionen av bostäder. Givetvis är det så att om en kommun gör sig av med sitt bostadsföretag så förlorar kommunen en viktig organisation som kan ansvara för nypro- duktion och förvaltning av nya bostäder. Avgörande för denna möjlighet är naturligtvis viljan hos den politiska majoriteten i kommunen. Förslaget kan leda till att förutsättningarna för nyproduktion förbättras. Förslagets effekter på konkurrensen avgörs av den lokala bostadsmarknadens struktur. Förslaget medverkar till att fler all- männyttiga hyresrätter kommer att finnas kvar. På de bostads- marknader där allmännyttans andel av det totala beståndet av bostäder är låg och efterfrågan på bostäder är hög, kan förslaget påverka konkurrensen positivt. Om allmännyttans andel av det totala beståndet är mycket hög, kan förslaget förhindra en omstrukturering, genom att en politisk minoritet kan motsätta sig denna. Kommunen och det kommunala bostadsföretaget Som anförts torde det i åtskilliga kommuner saknas politisk majoritet för att genomföra mer omfattande avyttringar av det kommunala bostadsbeståndet. Den föreslagna lagstiftningen kommer då inte att ha några egentliga följdverkningar. I de kommuner där det finns en politisk vilja att avyttra kom- munens bostäder, kommer kommitténs förslag att få betydelse. Det kommer bl.a. att leda till att de politiska företrädarna som önskar genomföra mer omfattande avyttringar måste söka nå blocköverskridande överenskommelser om detta. Det kan också antas – som anförts i föregående avsnitt – att sådana överens- kommelser inte kommer att träffas i alla berörda kommuner och Konsekvenser av kommitténs förslag att en del planerade avyttringar sålunda inte kommer att kunna genomföras. Såväl i de kommuner där det kan bli aktuellt med försäljningar som i övriga kommuner kan förslaget antas medföra vissa mer indirekta verkningar. Bl.a. kommer betydelsen av en mer lång- siktig planering av kommunens verksamhet och användningen av kommunala medel att öka, då möjligheten att lösa oförutsedda problem med snabba försäljningar blir begränsade. Givetvis begränsar kommitténs förslag allmänt sett kom- munernas kortsiktiga handlingsutrymme. En politisk majoritet kan inte längre utan vidare avyttra kommunens bostäder och t.ex. använda intäkterna för andra kommunala verksamheter eller för skattesänkningar. Som redovisas i avsnitt 3.5.4 har det för övrigt aldrig varit tänkt att statens stöd till bostadssektorn skulle användas för kommunens löpande verksamhet. Detta stöd har syftat till att främja bostadsförsörjningen och har därmed aldrig varit avsett som en del av det allmänna statliga stödet till kommunerna. Mot de kortsiktiga effekterna måste också ställas de mer långsiktiga effekterna av att förslaget kan förhindra mindre väl överlagda försäljningar och ombildningar av det kommunala lägenhetsbeståndet. Först och främst måste konstateras att om en kommun av- yttrar sitt bostadsföretag går kommunen i praktiken miste om ett viktigt verktyg för att utöva ett direkt inflytande över bostadsmarknaden. Kommunens förutsättningar att fullfölja sitt generella ansvar för bostadsförsörjningen försämras. Likaså för- lorar kommunen ett viktigt verktyg för att styra utvecklingen i ett visst område i kommunen. Vidare avhänder sig kommunen ett viktigt verktyg för att kunna fullfölja sitt boendesociala ansvar. Möjligheten för kom- munen att upplåta lägenheter till en rimlig kostnad till hushåll med särskilda behov eller till personer som inte på egen hand kan skaffa en bostad försämras. Det finns flera exempel på kom- muner, som sedan de avyttrat sitt bostadsbestånd, har tvingats att till mycket höga kostnader lösa bostadsfrågan på annat sätt, t.ex. genom att hyra hotellrum. Till det skall givetvis läggas Konsekvenser av kommitténs förslag risken för mänskligt lidande och social utslagning som upp- kommer om en person eller en familj inte kan erbjudas en värdig bostad. En ökning av andelen bostadsrätter kan också i sig leda till en ökad segregering i kommunen. I en del mer attraktiva bostads- områden kan det komma att endast finnas ett ytterst begränsat utbud av hyresrätter. En avsaknad av en möjlighet att hyra en lägenhet på orten kan också leda till att flexibiliteten på arbetsmarknaden äventyras; möjligheten att rekrytera personal till orten försämras om nyanställda inte kan skaffa sig en bostad. En sådan utveckling kan vara mycket negativ för förutsättningar för framtida tillväxt i kommunen. I sammanhanget kan också påtalas att tillgången på hyres- lägenheter också påverkas av de privata fastighetsägarnas åtgär- der. I t.ex. minskar andelen hyreslägenheter snabbt också genom att det privatägda beståndet av hyresrätter ombil- das till bostadsrätter (se avsnitt 2.2.2). Kommitténs förslag har dock inte någon inverkan på ombildningar i det privata beståndet. Kommittén menar att det kan antas att förslaget kommer – om det förhindrar en försäljning av ett kommunalt bostads- bestånd – i allmänhet att förbättra kommunens förutsättningar att ta ett långsiktigt ansvar för bostadsförsörjningen och att kommunen därmed långsiktigt utvecklas väl. Även för de kommunala bostadsföretagen måste förslaget huvudsakligen anses vara till fördel. Företagen har som grund- läggande verksamhetsändamål att förvalta bostäder. Med för- slaget har företagen kvar möjligheten att avyttra delar av sina fastighetsbestånd. kan sannolikt mer kortsiktiga svängningar i verksamheten undvikas och den långsiktiga plane- ringen av företagens verksamhet förbättras. En nackdel med förslaget är givetvis att det leder till en något mer administrativt betungande hantering av överlåtelser av fastigheter. Kommunen måste beräkna antal fastigheter och lägenheter och frågan om överlåtelsen kan behöva prövas av Konsekvenser av kommitténs förslag Med dagens datoriserade rutiner torde dock upp- gifter om fastighets- och lägenhetsbestånden kunna tas fram utan att några större arbetsinsatser kommer att krävas. I enlighet med resonemanget ovan torde de flesta hyresgäster inte komma att beröras av förslaget. För en del hyresgäster kan förslaget medföra att de även kommer att ha ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd i stället för ett privatägt företag. Omvandlingen av hyresrätter till bostadsrätter kommer också att begränsas. För hyresgäster som motsätter sig en omvandling måste förslaget därvid anses positivt. De hyresgäster som önskar omvandla sin hyreslägenhet till en bostadsrättslägenhet, kommer däremot att uppleva förslaget som negativ. Det bör i detta sammanhang noteras att en hyresgäst inte har någon ovillkorlig rätt att ombilda sin hyresrätt till en bostadsrätt; en ombildning förutsätter att hyresgästerna i minst två tredjedelar av de uthyrda lägenheterna i fastigheten går med på ombildningen och att fastighetsägaren är villig att överlåta fastigheten. En hyresgäst som föredrar att bo i en bostadsrätt framför en hyresrätt är givetvis oförhindrad att förvärva en sådan lägenhet på den öppna marknaden. Hyresgästen kan då inte göra den typ av ekonomisk vinst som en del hyresgäster har lyckats göra under de senaste årens ombildningar. Det måste antas att en stor grupp människor även kommer att efterfråga möjligheten att hyra en lägenhet. Om den nuvarande utvecklingen skulle bestå och en stor andel hyres- lägenheter ombildas till bostadsrättslägenheter, kommer det på en del lokala bostadsmarknader i praktiken inte att finnas någon möjlighet att hyra en lägenhet. Ett genomförande av kommitténs förslag kan bidra till att denna utveckling motverkas. Konsekvenser av kommitténs förslag Som anförts i det inledande avsnittet antar kommittén också att förslaget kan bidra till att dämpa ökningen av boende- kostnaderna i hyressektorn över tiden. 5.1Förslaget till lag om kommunala beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag m.m. Kommittén förordar att de nya bestämmelserna förs samman i en ny lag, lagen om kommunala beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag m.m. I första stycket finns en definition av vad som avses med kommu- nalt företag. De företag som avses är således aktiebolag, handels- bolag, kommanditbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommunen utövar det bestämmande inflytandet. I andra stycket finns en definition av vad som avses med bestämmande inflytande. I den första punkten anges att kommunen äger aktier i ett aktie- bolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen. Kommunen måste alltså med äganderätt inneha aktierna eller andelarna och dessa måste vara förenade med mer än hälften av samliga rösterna. Att kom- munen innehar en aktiemajoritet med panträtt eller genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig om rätten att få förfoga över mer än hälften av samtliga röster, grundar inte ett sådant inflytande som avses i bestämmelsen. Vidare anges att kommunen inte får ha avtalat bort rätten att förfoga över hälften eller mer än hälften av Kommunen måste alltså förfoga över mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen och får inte genom ett konsortialavtal ha avtalat bort rätten att förfoga över denna röstmängd. Den andra punkten gäller stiftelser. För att kommunen skall anses ha det bestämmande inflytandet måste den ha rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stif- telse med egen förvaltning. Om ett åtagande att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet görs av en juridisk person, föreligger anknuten förvaltning (se 2 kap. 2 § stiftelselagen, 1994:1220). För en sådan stiftelse gäller att kommunen skall anses ha det bestämmande inflytandet om den eller ett kommunalt företag (se tredje stycket) är förvaltare. I tredje punkten har intagits en bestämmelse som gäller han- delsbolag och kommanditbolag. Ett bostadsföretag som två eller flera kommuner gemensamt utövar det bestämmande inflytandet över, utgör inte ett sådant företag som omfattas av denna lag. Tredje stycket behandlar koncernfallet. Om ett kommunalt företag – ensamt eller tillsammans med kommunen eller tillsam- mans med ett eller flera andra kommunala företag – har det bestämmande inflytandet över ett företag, skall även det sist- nämnda företaget räknas som ett kommunalt företag. Sålunda skall ett av ett kommunalt företag helägt aktiebolag, räknas som ett kommunalt företag. Samma sak gäller om aktierna ägs t.ex. med en tredjedel var av tre olika kommunala företag. I paragrafen finns en definition av kommunalt bostadsföretag. Samtliga företag som uppfyller kriterierna för kommunalt bostadsföretag, uppfyller kriterierna för kommunalt företag. I paragrafen anges att de bestämmelser i lagen som gäller fast egendom även omfattar tomträtt. Paragrafen riktar sig till dels kommuner, dels kommunala företag och omfattar överlåtelser av aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag och andra åtgärder som leder till att kommunen förlorar inflytande över ett kommunalt bostadsföretag. Paragrafen omfattar givetvis inte andra juridiska personers eller fysiska personers överlåtelser av aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag. Med överlåta avses köp, byte eller gåva. Annan åtgärd som leder till att kommunen förlorar inflytande över bostadsföretaget, kan utgöras av en mängd olika typer av transaktioner genom vilka kommunens inflytande över bostadsföretaget minskar. T.ex. omfattas den situationen att kommunen överlåter aktier i ett kommunalt företag, som i sin tur äger aktier i ett bostadsföretag. Det kan också vara fråga om andra typer av rättshandlingar. T.ex. kan en aktie i ett kommu- nalt bostadsföretag användas som apportegendom vid etablering av ett nytt bolag. Ett kommunalt företag kan också dela ut aktierna i bostadsföretaget. Även beslut om fusion enligt 14 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) omfattas. Om ett kommunalt företag äger aktier i ett kommunalt bostadsföretag och företaget är överlåtande bolag, kommer aktierna i bostadsföretaget att föras över till en ny juridisk person, det övertagande bolaget. Skulle det kommunala företaget vara övertagande bolag, minskar kommunens inflytande i det företaget, vilket i sin tur medför minskat inflytande i bostadsföretaget. Även en emission i ett kommunalt företag som avviker från aktieägarnas företrädesrätt omfattas. Samma sak kan gälla beträffande andra ändringar i bolagsordningen. Också ett konsortialavtal som innebär att kommunen kan utöva rösträtt för sina aktier omfat- tas. Vidare omfattas beslut om likvidation som fattas i ett kom- munalt företag. Ett sådant beslut medför nämligen att bolagets tillgångar, däribland t.ex. aktier i ett bostadsföretag, måste avytt- ras eller skiftas. Kommunfullmäktige måste fatta beslut om åtgärden innan den genomförs eftersom en åtgärd som kommunfullmäktige inte har godkänt är ogiltig (se även 9 §). Givetvis finns det inget hinder mot – utan kan snarare vara till fördel för besluts- processen i fullmäktige – om det har förhandlats fram ett färdigt avtalsförslag (eventuellt ett undertecknat avtal som är villkorat av fullmäktiges godkännande) som fullmäktige kan ta ställning till. Om ett kommunalt företag har begärt att kommunen skall godkänna t.ex. en överlåtelse och kommunfullmäktige godkänt överlåtelsen, måste företaget anses ha uppfyllt det krav på att låta fullmäktige yttra sig som kan föreligga (se 3 kap. 17 § första stycket 3 kommunallagen, 1991:900). Exekutiva åtgärder som riktas mot ett kommunalt företag, t.ex. beslut om utmätning, omfattas inte av bestämmelsen (åtgärden vidtas då inte av kommunen eller av företaget). I andra stycket finns två undantag från kravet på beslut i full- mäktige. Det ena gäller att kommunen enligt lag eller en myndig- hets beslut är skyldig att vidta åtgärden. Kommunfullmäktige behöver då inte besluta. T.ex. kan ett företag vara skyldig att besluta om likvidation på grund av att bolagets eget kapital understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet (se 13 kap. 2 § aktiebolagslagen). Det andra undantaget gäller den situationen att kommunen inte förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget. Med bestämmande inflytande avses sådant inflytande som anges i 1 § andra och tredje styckena. T.ex. behöver kommunfull- mäktige inte besluta om en avyttring av aktier av det totala röstvärdet, om kommunen äger resterande aktier. Givetvis kan det enligt kommunallagen krävas att kommunfull- mäktige skall ta ställning även till en sådan överlåtelse därför att det anses vara ett ärende av större vikt för kommunen (se 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen). Kommunen behöver inte heller besluta om en överlåtelse av aktier i ett moderbolag, om kommunen behåller det bestämmande inflytandet över det eller de bostadsföretag som ingår i koncernen, vilket kan ske genom att kommunen sam- tidigt förvärvar aktierna i dessa företag. godkänt en sådan åtgärd som avses i paragrafen och åtgärden har genomförts, kan bostadsföretaget inte längre betecknas som ett kommunalt bostadsföretag (se 2 §). Kommunen kan sålunda därefter försälja sina resterande aktier eller andelar i företaget utan att kommunfullmäktige behöver enligt denna lag ta ställning till åtgärden. I denna paragraf finns bestämmelser som riktar sig till kommu- nala bostadsföretag. Bestämmelserna tar sikte på den situationen att företaget söker avhända kommunen inflytande över företaget. Det kan ske genom ett flertal av de transaktioner som nämns under 4 §. T.ex. kan företaget besluta om likvidation – företaget kommer då att upphöra och dess tillgångar att försäljas eller skiftas. Vidare kan det ske genom att det beslutas om fusion enligt 14 kap. 1 § aktiebolagslagen, om bostadsföretaget är övertagande bolag. Det kan också ske genom bl.a. ändringar i bolagsordningen och rik- tade emissioner. I andra stycket finns undantag från kravet på beslut av kom- munfullmäktige. Om företaget enligt lag eller en myndighets beslut är skyldig att vidta åtgärden, behöver kommunfullmäktige inte besluta om åtgärden. Samma sak gäller om kommunen inte förlorar det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget. I denna paragraf finns bestämmelser om överlåtelse eller annan avhändelse av fastigheter som ägs av en kommun eller ett kom- munalt bostadsföretag. Bestämmelsen omfattar fast egendom som är taxerad som hyreshusenhet eller småhusenhet och upptar byggnad i vilken kom- munen eller ett kommunalt bostadsföretag har upplåtit bostads- lägenhet med hyresrätt. Flera av begreppen återfinns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och skall ges samma innebörd som i den lagen (se 2 kap. 2 § och 4 kap. 5 §). Kommunfullmäktige behöver inte fatta beslut i fråga om fas- tigheter som är taxerade som industrienhet, specialenhet eller lantbruksenhet. Om byggnaderna på en hyreshusenhet är in- rättade för kommersiella ändamål, t.ex. till kontor, butik, hotell eller restaurang, omfattas fastigheten inte heller av kravet på beslut i fullmäktige. Med överlåta eller på något annat sätt avhända sig egendomen avses samma åtgärder som omfattas av 4 § (se ovan). I tre punkter i första stycket har angetts de situationer då det fordras beslut av kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige behöver sålunda inte besluta om kommunen och de kommunala bostadsföretagen vid överlåtelsetillfället inte har överlåtit eller avhänt till någon annan än kommunen eller ett kommunalt bostadsföretag i kommunen fast egendom som inrymt mer än en tiondel av det antal bostadslägenheter som kommunen och de kommunala bostadsföretagen ägde . Ytterligare en förutsättning för att kommunfullmäktige inte skall behöva besluta är att kommunen och de kommunala bostadsföretagen efter inte har överlåtit eller avhänt till någon annan än kommunen eller ett kommunalt bostadsföretag i kommunen, mer än 1 000 bostadslägenheter samt att överlåtel- sen eller avhändelsen inte medför att de nu nämnda gränserna överskrids. Det saknar betydelse huruvida lägenheterna eller vid överlåtelsetillfället var uthyrda. Om en kommun efter förvärvat nya hyresfas- tigheter eller byggt nya hus, omfattas även de vid en överlåtelse av den angivna kvoten. Kommunen bör lämpligen i samband med lagens ikraft- trädande upprätta en förteckning över de fastigheter och lägen- heter som kommunen och de kommunala bostadsföretagen äger och därefter löpande anteckna försålda fastigheter och antal lägenheter i dessa. Enligt 3 § gäller det som sägs om fast egendom även tomträtt. Det innebär bl.a. följande. Om en kommun har upplåtit mark med tomträtt till ett kommunalt bostadsföretag, som i sin tur har uppfört en hyresfastighet på marken, måste kommunfull- mäktige godkänna en överlåtelse av tomträtten, om överlåtelsen medför att gränserna enligt någon av de tre punkterna i första stycket överskrids. Har kommunen upplåtit tomträtt till en enskild person, t.ex. för egnahemsbebyggelse, omfattas en över- låtelse av tomträtten inte av bestämmelserna (eftersom paragra- fen endast omfattar överlåtelse av tomträtt som en kommun eller ett kommunalt bostadsföretag gör). Skulle kommunen beträffande den sistnämnda situationen överlåta fastigheten som tomträtten avser till tomträttshavaren, omfattas det inte heller av bestämmelserna (eftersom varken kommunen eller ett kommu- nalt bostadsföretag har upplåtit bostadslägenhet med hyresrätt på egendomen). Enligt andra stycket fordras inte tillstånd om kommunen eller företaget enligt lag eller en myndighets beslut är skyldig att överlåta eller avhända sig egendomen eller om ett kommunalt bostadsföretag i kommunen skall förvärva egendomen. I 5 kap. 43 § kommunallagen, som handlar om hur ett ärende i kommunfullmäktige avgörs, anges att om inte något annat är föreskrivet, bestäms utgången genom enkel majoritet. Från denna regel görs genom förevarande paragraf undantag. Det föreskrivs att fullmäktiges beslut enligt 4, 5 eller 6 § är giltigt, om det har biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. Bestämmelserna i kommunallagen är i övrigt tillämpliga. I paragrafen finns bestämmelser om dispens, s.k. undantag, från bestämmelserna i lagen. Enligt första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, medge undantag från bestämmelserna i 4, 5 eller 6 §. Medges undantag, medför det att en överlåtelse eller en annan åtgärd som omfattas av bestämmelserna inte behöver under- ställas kommunfullmäktige enligt de angivna bestämmelserna eller godkännas av fullmäktige med en tvåtredjedelsmajoritet. Däremot kan åtgärden behöva underställas fullmäktige enligt bestämmelser i kommunallagen eller enligt klausul i bolagsord- ningen för ett kommunalt företag. En överlåtelse eller en annan åtgärd kan då godkännas med enkel majoritet. I andra stycket finns bestämmelser om vem som beslutar om en ansökan om undantag och innehållet i ansökan. Ett beslut om en ansökan skall fattas av kommunfullmäktige. En enkel majoritet av fullmäktiges ledamöter måste biträda beslutet. I tredje stycket finns bestämmelser om när undantag får med- ges. Första punkten omfattar den situationen att det kommunala företaget befinner sig i en ekonomiskt besvärlig situation. Undantag skall då kunna medges för att underlätta genomföran- det av en rekonstruktion av företaget. Ett undantag kan då inne- bära att företaget tillåts att avyttra en betydande andel av sina fastigheter eller att kommunen tillåts överlåta aktierna i företaget till ett utomstående företag, som i sin tur kan tillskjuta företaget nödvändigt kapital.