sou · GOB3116 · 2001-01-01 00:00:00 — I förhållande till vad som gäller när målen tidsmässigt handläggs bör möjligheten till överlämnade i detta fall göras mer restriktiv. För att överlämnade skall få göras krävs här att det nya målet avser samma verksamhet och dessutom har ett nära samband med det ursprungliga målet. Även i andra situationer än vad som ovan sagts kan det finnas skäl att överlämna ett mål till en annan miljödomstol. Därför bör det också finnas en möjlighet till överlämnande om det föreligger särskilda skäl och överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Särskilda skäl kan vara att överflyttningen medför ekonomiska fördelar. Ett exempel är att det krävs sammanträde i målet och att detta hellre hålls av en annan miljödomstol som är bättre belägen. Även andra fall då regeln skall tillämpas kan dock tänkas. Regeln är avsedd för enskilda fall. Den skall inte systematiskt användas i ett antal typ- Inte heller bör regeln tillämpas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar. Sammanfattningsvis medför således förslaget att överlämnade av mål kan ske i följande fall. –De båda målen handläggs och har ett nära sam- band. –En annan domstol har tidigare prövat ett sådant ansöknings- mål som sägs i 21 kap. 1 § och som avser samma verksamhet samt har ett nära samband med det nya målet. –Det finns särskilda skäl för överlämnande. Förslaget ger möjligheter till en effektivisering av handlägg- ningen. I huvudsak ger det därmed möjlighet till minskade kost- nader för både miljödomstolarna och verksamhetsutövarna. I undantagsfall skulle ett överlämnande i ett sent skede av hand- läggningen kunna innebära en fördröjning till nackdel för någon av de inblandade parterna. I förslaget till bestämmelse anges därför att överlämnandet får ske om det inte innebär avsevärd olägenhet för någon part. 2.6.2Gemensam handläggning av vissa mål Vissa verksamheter fordrar tillstånd enligt flera kapitel i balken av olika tillståndsmyndigheter. Miljödomstolen har möjlighet att göra en samlad prövning av ären- den som annars skulle prövats av en nämnd eller av . Vi föreslår att miljödomstolen också skall kunna pröva ärenden som skulle prövats av ett centralt verk eller annan förvaltningsmyndighet. För att möjliggöra för en sökande som söker ett tillstånd som berör flera särskilda verksamheter – exempelvis både vatten- verksamhet (11 kap.) och miljöfarlig verksamhet (9 kap.) – att få en gemensam handläggning föreskrivs i 21 kap. 3 § att mål eller ärenden får handläggas i en och samma rättegång om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Samordningen behöver inte bara avse verksamheter som i första instans prövas av domstolen, utan kan även omfatta även ett sådant ärende som normalt handläggs vid länsstyrelse eller kommun. Det kan nämligen förekomma att den ansökan som avser vattenverksamheten skall prövas av miljödomstolen medan den ansökan som avser den miljöfarliga verksamheten skall prövas av en kommun eller länsstyrelse. En sökande får i sådana fall inge ansökningen till miljödomstolen i stället för till eller kommunen. Miljödomstolen har även möjlighet att vid en prövning av ett mål eller ärende på eget initiativ ta till sig ett ärende hos en länsstyrelse eller kommun. Det finns dock fall då en central förvaltningsmyndighet skall pröva vissa delar av en verksamhet medan domstolen skall pröva andra. Som exempel kan nämnas att vid muddring är själva muddringen vattenverksamhet enligt 11 kap. medan tippningen av muddringsmassorna är miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. Dessutom kan krävas dispens enligt 15 kap. 33 § från dump- ningsförbudet i 31 §. Av 38–40 §§ renhållningsförordningen framgår att har behörighet att meddela sådana dispenser. Sökanden har dock enligt gällande lag ingen möjlighet att ge in sin dispensansökan till miljödomstolen. Miljödomstolen har heller inte rätt att ta över en ansökan från och handlägga hela verksamheten gemensamt. För att underlätta handläggningen av verksamheter som både handläggs vid en miljödomstol och en förvaltningsmyndighet, såsom , föreslår kommittén att det skall införas en möjlighet för en sökande att till miljödomstol ge in en ansö- kan som normalt skall handläggas av förvaltningsmyndighet. Vidare föreslås att en miljödomstol skall kunna förbehålla sig prövningen av sådant ärende som normalt handläggs av en för- valtningsmyndighet. Ändringen bör genomföras genom att ordet länsstyrelse i 21 kap. 3 § byts ut mot ordet förvaltningsmyndighet. Förslaget kommenteras utförligare i författningskommentaren. Förslaget ger möjlighet till effektivisering och därmed minskade kostnader för prövningsmyndigheterna och parterna. Vi föreslår att det införs en möjlighet att i miljödomstolen avgöra överklagade mål i stor sammansättning – dvs. oftast ordföranden, ett miljöråd och två sakkunniga ledamöter – även om målen inte avser avgörande i sak av tillståndsfråga. Vi föreslår också en ändring som möjliggör liten sammansätt- ning – med enbart ordförande och miljöråd – i överklagade tillståndsmål. Enligt 20 kap. 4 § skall miljödomstolen som huvud- regel bestå av ordföranden, som skall vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter (s.k. stor sammansättning). I stor sammansättning får enligt nämnda bestämmelse också ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd ingå. Från huvudregeln görs i 5 § andra stycket första meningen undantag för mål som tas upp i miljödomstol efter överklagande av beslut av förvaltningsmyndighet. När dom- stolen avgör sådana mål skall den bestå av ordföranden och ett miljöråd (s.k. liten sammansättning). Undantagsregeln gäller dock inte när tillståndsfrågor avgörs i sak i överklagade mål. Då skall domstolen enligt 5 § andra stycket andra meningen ha stor sammansättning. Att överklagande av villkor för ett tillstånd även är att bedöma som tillståndsfråga framgår av avgöranden av (se bl.a. beslut i mål nr M 5171- 99). De avgöranden av förvaltningsmyndigheter som överklagas till miljödomstolarna är mycket skiftande. Nuvarande reglering bygger på principen att avgöranden i sak av tillståndsfrågor alltid är av sådan omfattning att de kräver stor sammansättning medan övriga överklagade mål betraktas som så begränsade att de endast kräver liten sammansättning. Någon möjlighet för miljö- domstolarna att frångå den reglerade sammansättningen finns inte. Visserligen kan det generellt sägas att det absoluta krav på stor sammansättning som gäller vid avgörande i sak av tillstånds- frågor får anses innebära en större rättsäkerhet, men även andra mål kan vara omfattande och komplicerade och kräva en stor sammansättning. I sådana fall kan bestämmelsen om liten sammansättning med samma resonemang medföra en minskad rättsäkerhet. Vid utformningen av nya bestämmelser bör utgångspunkten vara att domstolen skall ha den sammansättning som är motive- rad i det enskilda fallet. Med anledning av vad som anförts ovan föreslår kommittén att 20 kap. 5 § andra stycket ändras. Den föreslagna ändringen medför att nuvarande regler görs mera flexibla och anpassnings- bara till varje enskilt överklagande. Bestämmelserna om dom- stolens sammansättning i mål som inte är avgöranden i sak av tillståndsfrågor bör ändras så att en möjlighet att ha stor sam- mansättning i dessa mål införs. Stor sammansättning får dom- stolen ha om målet med hänsyn till sin omfattning eller svårig- hetsgrad kräver det. Vi föreslår vidare en möjlighet för domstolen att i avgöranden i sak av överklagade tillståndsfrågor ha en liten sammansättning bestående av ordföranden och ett miljöråd. En liten samman- sättning kan domstolen ha om målen är av enkel beskaffenhet. Vad som är att anse som mål av enkel beskaffenhet återkommer vi till i författningskommentaren. Förslaget påverkar miljödomstolarnas kostnader eftersom mål med stor sammansättning innebär högre kostnader än mål med liten sammansättning. Det gäller särskilt vid resor för att hålla sammanträde eller syn. Förslaget ger möjligheter till förändringar i både kostnadshöjande och kostnadssänkande riktning. Vi bedömer att den totala effekten på miljödom- stolarnas kostnader blir liten. Vi föreslår att ansökningshandlingarna i ansökningsmål hos miljödomstolar alltid skall sändas till samt till den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör upp- gifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, förutom till de andra myndigheter som redan utpekats. I 22 kap. regleras förfarandet vid miljödomstolarna i ansökningsmål enligt balken. I 4 § anges vilka myndigheter som skall få sig tillsänt ansökningshandlingar och miljödomstolens kungörelse i de mål som kommer in till miljödomstolen. Enligt de nuvarande bestämmelserna skall , Kammar- kollegiet, och alltid få både ansökningshandlingar och kungörelse, medan och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet endast skall få kungör- elsen. som är en av de myndigheter som svarar för att föra det allmännas talan har en partsroll i ansökningsmål hos miljödomstolarna. Det framgår av 22 kap. 6 § första stycket där det anges att , Kammarkollegiet och läns- styrelsen när det behövs skall föra talan i ansökningsmål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Även kommunen får enligt andra stycket föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen och är alltså part i målen. De ansökningsmål som behandlas av miljödomstolarna gäller miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. är oftast tillsynsmyndighet i dessa fall. När det gäller miljöfarliga verksamheter har dock tillsynsansvaret i vissa fall överlåtits till kommunen som genom den eller de nämnder som kommun- fullmäktige bestämmer utövar tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet. Vidare har och oftast även den kommunala nämnden deltagit i det arbete med miljö- konsekvensbeskrivning som föregått ansökan. och den kommunala nämnden har därför normalt goda kunskaper om förhållandena i de enskilda målen. Det är väsentligt att dessa kunskaper tas tillvara i samband med behandlingen av en ansökan och att möjligheten till ett lokalt inflytande vid prövningen stärks. Enbart en kungörelse utgör inte ett tillräckligt underlag för och den kommunala nämndens arbete med att i ett yttrande till miljödomstolen precisera sina bedömningar och synpunkter. För att och den kommunala nämnden skall kunna fungera som remissmyndigheter bör de alltid tillsändas både ansökningshandlingar och kungörelse i ansökningsmål hos miljödomstolarna. Detta behövs också för att och kommunen efter intern information från sin nämnd skall kunna fullgöra sina partsroller på bästa sätt. Kommittén föreslår alltså att och den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet alltid skall tillsändas både ansökningar och kungörelse i ansökningsmål hos miljödomstolarna. När det gäller miljöfarliga verksamheter överensstämmer förslaget med den praxis som gällde vid tillämpningen av miljöskyddslagen och som också utbildats vid flertalet miljö- domstolar vid tillämpningen av . Ansökningar beträffande vattenverksamheter har inte i någon större utsträck- ning översänts till kommunala nämnder tidigare. Förslaget kan därmed genom det ökade antalet exemplar av ansökningshandlingar innebära vissa marginellt ökade kostnader för verksamhetsutövarna. 2.6.5Förenklad information i kungörelser om vattenverksamhet När en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet kungörs, skall den enligt nuvarande bestämmelser innehålla en upplys- ning om att ägare till fastigheter som berörs av ansökan är skyldiga att uppge innehavare av de särskilda rättigheter som belastar fastigheten. Om en sådan uppgift inte lämnas kan fastighetsägaren drabbas av skadeståndsansvar. För att effek- tivisera domstolens handläggning föreslår vi att kungörelsen inte alltid skall behöva innehålla denna upplysning, utan att den skall kunna lämnas på annat lämpligt sätt. Enligt 11 kap. 9 § behövs tillstånd enligt balken för vattenverksamhet. I 22 kap. redogörs för förfarandet i ansök- ningsmål. En ansökan i mål om vattenverksamhet skall enligt 1 § andra stycket 1 innehålla uppgift om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller ej och i förekommande fall namn på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna. Av 3 § framgår att om en ansökan tas upp till prövning skall miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen skall enligt 3 § första stycket 2 innehålla en upplysning om innehållet i 7 §. Enligt 7 § skall ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om vatten- verksamhet till miljödomstolen uppge innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten. Om fastighetsägaren utan giltigt skäl underlåter detta kan skadeståndsskyldighet uppkomma. Förutom att kungörelsen skall införas i ortstidning skall enligt 3 § tredje stycket en utskrift av kungörelsen sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen. Enligt 13 kap. 26 § vattenlagen skulle fastighetsägaren lämna samma uppgifter som anges i 22 kap. 7 § . Till skillnad från vad som gäller enligt behövde dock inte upplysning om bestämmelsen lämnas i kungörelsen. I stället kunde upplysningen om fastighetsägarens skyldighet lämnas på annat lämpligt sätt. I praktiken innebar detta att vattendom- stolarna oftast sände med information om bestämmelsen i de utskick av kungörelsen som gjordes till berörda sakägare. I huvudbetänkande (se SOU 1996:103, del 2, s. 447) föreslås i huvudsak en ordning liknande den som gällde enligt vattenlagen. I miljöbalkspropositionen (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 237) har dock möjligheten till alter- nativ information utgått. Någon motivering till varför denna ändring gjordes finns inte. Kravet på att ha med information om 22 kap. 7 § i kungörelsen medför att annonskostnaderna för kungörelser blir högre än vad som kan anses motiverat. Upplysningen i kungörelsen ger vidare upphov till många frågor från fastighetsägare som inte berörs av bestämmelserna, vilket medför merarbete för miljödomstolarna. Med anledning av det merarbete och de kostnader som nuvarande ordning medför föreslår kommittén en återgång till vad som gällde enligt vattenlagen. Förslaget kommer att innebära minskade kostnader för sökanden i form av minskade annonskostnader. Vidare kommer förslaget att innebära minskat arbete för miljödomstolarna. 2.6.6Antal exemplar av skrivelser med synpunkter Det antal exemplar som behövs av synpunkter på en ansökan kan variera mellan olika mål. Vi föreslår därför en ändring så att miljödomstolen själv får bestämma antalet i varje enskilt fall. För att minska domstolarnas kostnader för kopiering brukar det i förelägganden till parter föreskrivas att yttranden skall inges i flera exemplar. I mål enligt kan det variera hur många exemplar som behövs för att kommunicerings- skyldigheten skall kunna uppfyllas. Enligt nuvarande bestäm- melse i 22 kap. 10 § är dock antalet bestämt till tre exemplar. Vi föreslår att bestämmelsen om hur många exemplar som en hand- ling skall ges in i ändras och att det överlämnas till miljödom- stolen att bestämma antalet. Att det antal exemplar som domstolen begär av en enskild inte får överstiga vad som kan anses skäligt framstår som naturligt och behöver inte anges i lagtexten. 2.6.7Rätt för miljödomstolarna att förfoga över allmänna lokaler Vi föreslår att det skall införas en särskild bestämmelse som ger domstolar rätt att förfoga över lokaler i allmänna bygg- nader. I tidigare gällande vattenlagen fanns i 13 kap. 9 § en bestämmelse som gav domstolen rätt att förfoga över lokaler i allmänna bygg- nader. Denna bestämmelse överfördes inte till . Frånvaron av tvingande bestämmelse har i vissa fall inneburit svårigheter för domstolarna att finna lämpliga lokaler för sam- manträden. I vissa fall har även höga lokalhyror förekommit. Kommittén föreslår därför att den tidigare regleringen i vatten- lagen överförs till . Den nya bestämmelsen bör betecknas 3 a § och införas i kapitel 20 som gäller för samtliga domstolar. Eftersom sökanden och i förekommande fall den som full- följer en talan är skyldig att ersätta de lokalkostnader som dom- stolen har betalat (25 kap. 8 § ) innebär förslaget minskade kostnader för sökanden och den som överklagar. Vi föreslår att kravet på att en ansökan skall innehålla en formaliserad säkerhetsrapport begränsas till de fall där det krävs en säkerhetsrapport enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor. I likhet med vad som föreslagits i fråga om skyldigheten att ge in en miljökonsekvensbeskrivning i ansökningsmål, bör skyldigheten att ge in en säkerhetsrapport begränsas till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter. I 22 kap. 1 § första stycket 6 finns angivet att en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla en säkerhetsrapport i de fall verksamheten omfattas av lagen om åtgärder för att före- bygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (sevesolagen). Det görs också en hänvisning till denna bestäm- melse med en upprepning av kravet i 6 kap. 7 § fjärde stycket. Enligt sevesolagen får stora kemikaliehanterande verksamheter inte anläggas eller ändras utan föregående säkerhetsprövning. Den prövningen har samordnats med tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter så att prövningarna görs i ett sammanhang av miljödomstolen. Säkerhetsprövningen skall grundas på en säkerhetsrapport. Bestämmelser om vad säkerhetsrapporten skall innehålla, hur den skall uppdateras och vilka myndigheter som skall granska den finns i sevesolagen och förordningen till den. I sevesolagen finns det dock inte något krav på att en säker- hetsrapport skall upprättas för alla de verksamheter den om- fattar. Skyldigheten gäller endast de verksamheter som omfattas av den så kallade högre kravnivån. I motiven till bestämmelserna i (se prop. 1998/99:64 s. 38 ff) anfördes att endast de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån skulle inge en säkerhetsrapport i samband med tillståndsprövningen. Ställningstagandet i motiven infördes dock inte i lagtexten. Införandet av innebar att säkerhetsfrågorna gavs en ökad betydelse vid all tillståndsprövning enligt balken. Vi vill därför understryka att det i varje mål och ärende måste finnas ett tillräckligt underlag för att bedöma de säkerhetsmässiga aspekterna av verksamheten eller åtgärden. Det gäller både de större kemikaliehanterare som omfattas av den högsta kravnivån enligt sevesolagen och andra verksamheter som har en mindre omfattande kemikaliehantering. Kemikaliehanteringen måste alltså alltid redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen och annat beslutsunderlag vid prövning enligt . Det är dock inte nödvändigt att underlaget alltid utgörs av en sådan formaliserad säkerhetsrapport som anges i sevesolagen. Det är i stället lämpligt att kravet på en formaliserad säkerhetsrapport samordnas i sevesolagen och . Lagtexten kommer då också att överensstämma med vad som angavs i motiven till . Vi föreslår därför en ändring i 22 kap. 1 § första stycket 6 och 6 kap. 7 § fjärde stycket så att kravet på säkerhetsrapport begränsas till de verksamheter för vilka det föreligger en skyldighet att upprätta en sådan enligt sevesolagen. Dessutom föreslås att skyldigheten begränsas till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter av samma skäl som anförts beträffande miljökonsekvensbeskrivningar i avsnitt 2.2 ovan. 2.7Förfarandet vid utdömande av viten Vårt förslag är att handläggningen av materiella viten för- enklas. Detta skall huvudsakligen ske genom att samma skriftliga förfarande som gällde före ikraft- trädande återinförs, dock med den skillnaden att prövningen fortfarande skall göras av miljödomstol. Förslaget innebär även ett förtydligande av vilken miljödomstol som är behörig att pröva frågan om utdömande av vite och en ändring av miljödomstolens sammansättning. Materiella viten används som medel för att förmå någon att iaktta en myndighets beslut i själva saken, t.ex. att följa ett vill- kor i ett givet tillstånd. Sådana viten skall skiljas från processuella viten som en myndighet under ett måls eller ärendes handläggning använder för att förmå någon att fullgöra en prestation, t.ex. att infinna sig till huvudförhandling eller inge en skriftlig handling. Processuella viten döms ut av den utfärdande myndigheten utan ansökan. Detta till skillnad från materiella viten, där en ansökan måste ges in till en domstol som prövar om vitet är lagligen grundat. Nedanstående genomgång av gällande rätt avser materiella viten. I 26 kap. 3 § första stycket anges vilka myndig- heter som är tillsynsmyndigheter. En tillsynsmyndighet får enligt 9 § första stycket meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken Ett beslut om föreläggande eller förbud får enligt 14 § förenas med vite. Även i 10 kap. 11 §, 28 kap. 7 § och 33 kap. 4 § finns bestämmelser om användande av vite. En miljödomstol prövar enligt 20 kap. 2 § första stycket 8 som första instans mål om utdömande av viten som förelagts med stöd av balken. Prövningen sker efter särskild framställan av den myndighet som förelagt vitet. Av 21 kap. 2 § framgår att en talan av en myndighet om utdömande av vite väcks genom ansökan om stämning. Myndigheten skall vid ansökningstillfället enligt 1, 2 och 4 §§ samt bilagan till förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna betala ansökningsavgift. I bestämmelserna i 20 kap. har inte närmare preciserats vilken miljödomstol myndigheten skall vända sig till när den vill ha ett vite utdömt. I 20 kap. 8 § sägs dock att mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet prövas av den miljödomstol inom vars område verksamheten bedrivs, har bedrivits eller skall bedrivas. Denna bestämmelse får med hänsyn till den praxis som utvecklats anses tillämplig vid bestämmandet av rätt forum. I 20 kap. 3 § andra stycket finns regler om dom- stolens handläggning av vitesmål. Där anges att målet skall handläggas enligt reglerna i om åtal för brott för vilket svårare straff än böter inte är stadgat. Enligt 1 kap. 3 b § andra stycket är rätten i mål om brott för vilket svårare straff än böter inte är stadgat domför med en lag- faren domare. I 20 kap. 4 och 5 §§ finns dock generella bestämmelser om miljödomstolens sammansättning. Huvudregeln enligt 4 § är att miljödomstolen är domför med en lagfaren domare, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Från denna regel anges i 5 § vissa undantag som inte omfattar utdömande av vite. Därutöver föreskrivs i 20 kap. 10 § miljö- balken att ordföranden skall ha utslagsröst vid omröstning utom i mål om utdömande av vite där den lindrigaste meningen skall gälla. Med anledning av vad som redovisats har osäkerhet om rättens sammansättning förelegat. i ett beslut (mål nr M 5868-99) funnit att bestämmelserna får tolkas så att miljödomstol vid utdömande av vite skall bestå av en lagfaren domare, ett miljöråd samt två sak- kunniga ledamöter. Det har inte direkt klarlagts om regler om allmänt åtal (45 och 46 kap.) eller om enskilt åtal (47 kap.) skall vara tillämpliga vid handläggningen. I Miljöbalksutbildningens kompendium i och dess förordningar, Att använda , del 6, hänvisas det till reglerna om enskilt åtal i 47 kap. . Merparten av miljödomstolarna synes dock tillämpa reglerna om allmänt åtal rörande handläggningen. Även nedan angivet avgörande rörande rättegångskostnader (mål nr M 2898-00) ger vid handen att bestämmelserna om allmänt åtal skall vara tillämpliga. Skillnaderna mellan allmänt och enskilt åtal rör bl.a. följderna av tillsynsmyndighetens utevaro vid en huvudförhandling och som nedan kommer att beröras rätten till ersättning för rättegångskostnader.