sou · GOB353d4 · 2001-01-01 00:00:00 — I det arbete som bedrivits med utgångspunkt i de respektive kemikalie - planerna har haft en samordnande roll. Verket har, förutom med företag, samarbetat även med andra centrala och regionala myndigheter, , representanter för olika branschorganisationer samt miljöorganisationer. I sin slutrapport konstaterar NV följande, angående industrins kemi- kaliearbete generellt: ·Väsentliga förändringar i riktning mot en användning av mer miljö- anpassade kemiska ämnen har gjorts t.ex. inom textil-, färg-, och grafisk industri. ·Brist på tillräcklig information om innehållet i kemiska produkter har försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bra utvärdering och ett bra produktval. ·Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddstyrelsen och har inlett ett samarbete för att få till stånd ökade krav på information om innehåll i kemiska produkter i varuinformations- bladen. ·Kunskaper saknas ofta när det gäller att tillgodogöra sig och värdera den information som är tillgänglig framför allt när det gäller många små och medelstora företag. Här har branschorganisationerna en viktig roll genom att underlätta informationsöverföringen. (NV Kemikalieanvändning i förändring) Dessa slutsatser stämmer väl överens med vad som framkommit i denna utvärdering. NV anser vidare att information och kompetens- höjning är viktiga åtgärder för att åstadkomma en långsiktig förändring inom de olika branscherna. Detta bör i huvudsak ske branschinternt. Betydelsen av bättre varuinformationsblad bör enligt NV särskilt understrykas eftersom dessa i flertalet fall utgör basen för kemikalie - arbetet i användarledet. NV påpekar också att kommer även information om vilka kemiska ämnen som byggs in i varor att vara av största betydelse då det är dessa kemiska ämnen som kommer att prioriteras för åtgärder nationellt och internationellt. 9Statistik över användningen av ämnen från OBS-listan Vi skall i detta avsnitt studera hur användningen av ämnena på OBS- listan har förändrats under de år som listan funnits och använts inom företag, myndigheter etc. En diskussion skall föras kring huruvida några effekter kan spåras till just användandet av OBS-listan samt vilka andra faktorer som också kan ha påverkat användningen. 9.1Statistik från Kemikalieinspektionens produktregister Kemikalieinspektionen har tagit fram särskild statistik över den användning av ämnen från OBS-listan som rapporterats till inspek- tionens produktregister. Syftet med statistiken är främst att försöka se om den relativt breda spridningen och användningen av OBS-listan haft någon effekt på den faktiska användningen av de ämnen som finns på listan. På grund av de många sidofaktorerna är det dock svårt att kunna identifiera någon sådan effekt. Vi skall här redovisa statistik dels över den totala användningen, dels över användningen av vissa särskilda grupper av ämnen, för att sedan diskutera de sidofaktorer som också kan påverka siffrorna. Kemikalieinspektionen har bistått utredningen i tolkningen av siffrorna. De siffror som här redovisas gäller de ämnen som fanns med på den första OBS-listan, som togs fram . På den omarbetade listan, som kom , har vissa ämnen tillkommit medan andra försvunnit. Eftersom det är förändringen som intresserar oss har vi valt att enbart studera den rapporterade användningen av de ämnen som fanns på den första versionen av OBS-listan. Ser man på den totala mängden av ämnena från OBS-listan visar statis- tiken från produktregistret att denna har ökat. Även antalet anmälda kemiska produkter innehållande ämnena har ökat. Totalkvantitet (ton) Antal produkter (st) Detta tycks vara en nedslående statistik för OBS-listan. Det räcker emellertid inte att enbart se på den totala mängden av ämnena. Här kan enskilda och speciella produktgrupper slå igenom stort, vilket gör det svårt att göra dra relevanta slutsatser. Vi skall därför se på siffror för undergrupper bland ämnena på OBS-listan. Sedan skall tänkbara för- klaringar till siffrorna diskuteras. En viktig aspekt värd att nämnas , är att en minskning av kvantiteten bara är ett sätt att reducera riskerna med farliga kemikalier. Det finns andra åtgärder som företagen kan ha vidtagit med anledning av att ett ämne finns på OBS-listan, som inte avspeglar sig i statistik som denna. KemI har valt att särredovisa statistik över olika ämnesgrupper. En sådan uppdelning är mellan synteskemikalier och funktionskemikalier. I gruppen synteskemikalier ingår alla ämnen på OBS-listan som i huvudsak omvandlas till andra ämnen. De används enligt Kemikalie - inspektionen mestadels i stora anläggningar och är näst intill omöjliga att substituera bort för det enskilda företaget, som lever på just den råvaran. Det är inte troligt att arbetet med att minska riskerna med dessa ämnen avspeglar sig i minskade volymer. Ofta tillgrips andra åtgärder som arbetarskydd, rening etc. Synteskemikalier (ton) Antal produkter (st) Synteskemikalier (ton) minus Antal produkter (st) minus Siffrorna visar som synes att både ämnenas kvantitet och antalet kemiska produkter som innehåller synteskemikalier ökar, oavsett om man räknar med den mycket stora mängden kolmonoxid som finns i bränslegas eller inte. I gruppen funktionskemikalier ingår ämnen som i huvudsak används för att de har en speciell uppgift i den produkt där de förekommer. De omvandlas inte som synteskemikalierna till andra ämnen. Funktions- kemikalierna används mest i kombination med andra ämnen i kemiska produkter, och det kan vara lättare att hitta ersättningsämnen. En nedgång i volymen skulle här kunna innebära att substitution – byten till alternativa ämnen – använts i arbetet med att reducera de risker ämnena på OBS-listan medför. I dessa siffror ingår inte så kallade avvecklingsämnen. Dessa redovisas separat längre ner. Funktionskemikalier (ton) Antal produkter (st) Siffrorna visar att antalet produkter som innehåller funktionskemikalier har ökat till nästan det dubbla och att mängden också har ökat. Den något mindre volymen än kan enligt KemI inte tas som intäkt för att mängden börjar minska. KemI har valt att särskilt redovisa gruppen funktionskemikalier med ämnena metylcyklohexan, oktan och toluen borttagna. Dessa tre kemi- kalier förekommer huvudsakligen i bränslen och enligt KemI är det endast i vissa sammanhang som användningen av de två första rapporteras till produktregistret. Funktionskemikalier (ton) minus metylcyklohexan, toluen, oktan Antal produkter (st) minus metylcyklohexan, toluen, oktan En jämförelse med siffrorna för samtliga funktionskemikalier visar enligt KemI att det, beträffande de tre kemikalierna som främst finns i bränslen, rör sig om ett relativt litet antal produkter som dock används i mycket stor omfattning. De används som drivmedel och syntesråvara, och den omsatta mängden påverkas sannolikt inte av huruvida ämnena finns med på OBS-listan eller inte. Vi kan dock också utifrån dessa siffror konstatera att det inte finns någon tydlig trend vad gäller användningen av övriga funktions- kemikalier. För att kontrollera för effekten av att tillverkningen med ämnesgruppen borater upphörde har KemI valt att ta bort även dessa ämnen. Funktionskemikalier (ton) minus metylcyklohexan, toluen, oktan och Antal produkter (st) minus metylcyklohexan, toluen, oktan och Siffrorna visar att effekten av att denna tillverkning upphörde förklarar den kraftiga minskning i använd mängd som tycktes ha skett . Ämnen som finns upptagna på Kemikalieinspektionens Begränsnings- lista, dvs. vars användning totalt eller delvis är reglerad i lagtext eller som omfattas av nationella avvecklingsmål, betecknas här avvecklings- ämnen. KemI har valt att särskilt se hur den rapporterade användningen av dessa ämnen har förändrats. Genom att jämföra denna grupp med gruppen övriga funktionskemikalier ovan kan man se om det föreligger någon skillnad mellan ämnesgrupperna. Vill man kan man se det som en jämförelse mellan ämnen där man satt in regleringar, och ämnen som endast omfattas av ett informativt styrmedel. Avvecklingsämnen (ton) Siffrorna visar att dessa ämnen, inte oväntat, minskat vad gäller både kvantitet och antal produkter. Enligt KemI hade de flesta dock minskat kraftigt i användning redan innan OBS-listan kom. CFC och HCFC är de som minskat mest efter OBS-listans publicering. Enligt KemI beror dock detta sannolikt mer på användningsförbudet och Naturvårds- verkets informationsinsatser än på OBS-listan. Jämförelsen med funktionskemikalierna ovan visar att användningen av dessa varierar i volym medan avvecklingsämnena minskar. 9.2Andra förklaringar till förändringar i statistiken Den statistik som presenterats här bygger alltså på den användning av ämnen som rapporterats till Kemikalieinspektionens produktregister. Siffrorna förmedlar en bild som antyder att användningen av OBS-listan inte lett till någon minskning i användningen av ämnena på listan, bortsett från de som varit föremål för restriktioner av olika slag. Som diskuterades i avsnitt 2.2.3. finns emellertid en rad faktorer som också kan inverka på användningen av kemikalier och då även av sådana kemikalier som finns på OBS-listan. Dessutom kan OBS-listan ha den effekten att företagen uppmärksammar just dessa ämnen i högre grad och anmäler dem i större utsträckning . Hur stor påverkan de olika faktorerna har på den rapporterade användningen är svårt att säga. Icke desto mindre skall här redovisas ett antal sådana faktorer. En väsentlig sidofaktor är konjunktursvängningar, såväl allmänna som branschspecifika. Ökad efterfrågan på vissa produkttyper gör att dessa tillverkas i större omfattning och om en produkt innehåller ett ämne från OBS-listan ger detta utslag i statistiken. De stora förändringarna i användningen av ämnen som ingår i petroleumprodukter torde exempelvis till stor del kunna förklaras på detta sätt. Ett sätt att kontrollera för generella konjunktursvängningarnas inverkan på statistiken över OBS-ämnen, är att jämföra förändringarna i använd- ningen av ämnen från OBS-listan med förändringar i den totala rapporterade användningen av kemikalier till produktregistret. Siffrorna visar att ökade den totala volymen i pro- duktregistret med , medan ökningen i total volym OBS- ämnen var . Motsvarande siffror för åren 1997–1998 är en minskning med för totalvolymen i produktregistret och en ökning med i den totala volymen . detta kan man dra slutsatsen att ökningen av ämnena från OBS-listan åtminstone inte tycks vara orsakade av en allmän konjunkturuppgång och generellt ökad efterfrågan. Däremot kan det vara så att just kemiska produkter som innehåller ämnen från OBS-listan av någon anledning blivit mer efterfrågade. För att identifiera sådana särskilda faktorer krävs emellertid mer elaborerade studier än vad som finns möjlighet att göra inom ramen för denna utvärdering. Något som inte heller skall hållas för omöjligt är att vissa ämnen som finns på OBS-listan kan ha använts som alternativ till ämnen som blivit förbjudna eller varit föremål för andra begränsningsåtgärder. I dessa fall kan ämnet från OBS-listan ha bedömts som det minst dåliga alternativet, vilket kan ha lett till en något ökad användning av just detta. En ytterligare faktor som måste tas i beaktande är tidsfaktorn. Även om ett företag arbetar med OBS-listan, t.ex. i produktutvecklingsfasen, så kan det ta tid innan detta ger utslag i den rapporterade användningen. I en av intervjuerna med företag uppskattades tiden, från det att man började använda OBS-listan vid utvecklingen av en viss produkttyp till det att ämnet/ämnena minskade i användning, grovt till . Detta beror naturligtvis mycket på vilken typ av produkt det rör sig om samt en rad andra faktorer. Enligt Kemikalieinspektionen beror dock den uteblivna minskningen i volymen ämnen från OBS-listan främst på att det på listan finns ett antal ämnen som i vissa produktionsgrenar används i mycket stor omfattning. Några exempel är etandiamin och etenoxid som används för framställning av bl.a. rengöringskemikalier samt dikloretan och vinylklorid som används vid tillverkning av PVC, m.m. Ämnena är huvudkomponenter i stora industrier, och den rapporterade använd- ningen påverkas endast i mycket liten grad av att ämnena finns med på OBS-listan. Andra faktorer överskuggar den effekt som OBS-listan här kan ge. Statistiken säger förstås inte heller något om den risk ämnena medför. Risken har att göra med den kvantitet av ämnet som används men flera andra aspekter spelar också roll. Vi återkommer till frågan om risk- bedömningar och riskbegränsningsåtgärder nedan. Både den mer branschspecifika statistik som tagits fram i samband med arbete med kemikalieplaner och den statistik som Kemikalieinspektionen tagit fram direkt från produktregistret, rör den rapporterade användningen och införseln av ämnen i kemiska produkter. En stor mängd av de ämnen som cirkulerar i samhället härstammar emellertid från andra typer av varor som förts in till . Över dessa ämnen, som kommer in i landet inarbetade i varor, finns det ingen statistik att tillgå. De ämnen som inarbetats i varor kan dels läcka vid hantering och användning av varorna, dels frigöras efter det att varorna förbrukats. När man studerar de uppgifter som här presenteras är det viktigt att vara medveten om att denna del saknas. Sammanfattningsvis kan man säga att det finns en rad sidofaktorer som kan inverka på den rapporterade användningen, vilket gör det än svårare att identifiera effekten av OBS-listan. Det går således inte att, utifrån denna statistik, säga om OBS-listan haft någon effekt på användningen av de ämnen som finns med på listan. 10Andra effekter och hållbarheten i förutsättningarna En klar effekt av OBS-listan är att de många olika svarta, vita och gröna listor som togs fram på lokal och regional nivå till stor del har försvunnit. Ett av Kemikalieinspektionens syften med OBS-listan var att skapa enhetlighet på detta område, och i och med att OBS-listan ersatt många av de listor som cirkulerade har detta syfte uppnåtts. 10.1.1Ökad medvetenhet och riskbegränsningsåtgärder Att utgivandet av OBS-listan har lett till ökat medvetenhet hos flera aktörer beträffande farliga kemikalier har påpekats från flera håll. OBS- listan har satt i gång en process i riktning mot en ökad kemikalie kontroll både inom företagen och det offentliga. En mer konkret effekt av OBS-listan som påpekats i intervjuerna är att olika slags riskbegränsningsåtgärder vidtas av företaget. Det kan dels handla om åtgärder som syftar till att begränsa riskerna för de som han- terar ämnet inom företaget eller hos företagets kunder, dvs. åtgärderna vidtas för att förbättra arbetsmiljön. En annan typ av riskbegränsnings- åtgärder kan vara mer riktade mot risker som uppkommer när produkten lämnat företaget, dvs. då den används av konsumenter och förr eller senare blir till avfall. För att minska den risk som produkten medför för människor och miljö kan en rad åtgärder vidtas. Produkten kan utformas på ett sätt som gör att det farliga ämnet inte läcker under hanteringen, eller så att produkten blir lättare att ta om hand efter förbrukning och det farliga ämnet i möjligaste mån kan hållas i ett slutet kretslopp. För att det sistnämnda skall vara möjligt krävs naturligtvis väl fungerande återvinningssystem. Att ett ämne förekommer på OBS- listan kan göra företaget medvetet om att riskerna existerar och få det att vidta åtgärder i den riktning som beskrivits. I de intervjuer som gjorts har ett par bieffekter påtalats som i det långa loppet skulle kunna generera en negativ påverkan på människa och miljö. En bieffekt, som påtalades av en intervjuperson som arbetar med kemikalietillsyn, har sitt upphov i att frånvaro av ämnen från OBS-listan i en produkt ses som ett konkurrensmedel. Företagen vill kunna hävda att de inte har några ämnen från OBS-listan i sin produktion. Följden kan då bli att de till sina kunder låter bli att redovisa mycket små kvantiteter av ämnen från OBS-listan. Sådana små kvantiteter som de enligt kundens krav inte behöver redovisa men annars ändå hade gjort. Även dessa små kvantiteter av exempelvis allergiframkallande ämnen kan ha skadliga effekter. Denna negativa bieffekt kan i längden försvåra även myndigheternas bild av den totala förekomsten av farliga ämnen. Det bör dock återigen påpekas att OBS-listan mycket väl kan ha gjort företag uppmärksamma på farliga ämnen, och att företagen till följd av detta noggrannare kontrollerar huruvida dessa ämnen förekommer i produkterna. Det slutliga resultatet torde bli att flera farliga ämnen anmäls, och att den samlade bilden av förekomsten av farliga kemikalier i samhället därmed blir mer fullständig. Den bristande kunskapen, och det faktum att OBS-listans kriterier tillämpas i mycket liten omfattning, ökar naturligtvis risken för att ett ämne från OBS-listan byts ut mot ett lika farligt, eller i värsta fall ännu farligare ämne som inte finns med på listan. Denna risk har påpekats i intervjuerna men det är mycket svårt att veta om och i så fall i vilken omfattning sådana felaktiga byten verkligen sker. En annan bieffekt, som riskerar att i längden påverka miljön negativt, påtalades av en miljökonsult. Effekten har sitt upphov i de stora kost- nader som krävs från företagen för att ta reda på exakt vilka ämnen som ingår i deras produkter. Ett företag med ambitioner i miljöfrågan kanske satsar de resurser som krävs för att få reda på innehåll. När offerterna sedan värderas kan det visa sig att miljökraven väger mycket lätt jämfört med pris, funktion etc. Ett annat företag som inte satsat lika mycket på att ta reda på alla ämnen som produkten innehåller kanske får ordern, t.ex. tack vare ett lägre pris. De mer miljöanpassade företagen kan missgynnas i dessa fall. Att det kostar för företagen att ta reda på vad som ingår i produkterna – i samband med krav på frånvaro av ämnen från OBS-listan – är i sig ett slags problem och skulle ju på sätt och vis kunna ses som en bieffekt av användningen. Att veta vad som ingår i det man producerar är en förutsättning för att tillämpa den lagstadgade produktvalsprincipen. Företagen har också enligt lagstiftningen skyldighet att veta vad det använder i sin produktion. Det som ligger bakom dessa höga kostnader, som kan leda till den negativa bieffekten att miljöambitiösa företag missgynnas, är i första hand att det brister i informationen från till- verkare och leverantörer till kunderna. Behovet av god varuinformation påpekas även bl.a. i kemikalieplan (t.ex. s 17, Natur- vårdsverket, Kemikalieanvändning i förändring. Plan för kemikalie- arbetet – Slutrapport). De kostnader det innebär för det enskilda företaget att ta reda på inne- hållet i komponenter och produkter skall vägas mot de konkurrens- fördelar som miljöanpassningen kan ge. Vissa upphandlare som utred- ningen talat med anser, till skillnad mot vad som sagts ovan, att miljö- aspekten kan väga tungt vid valet av leverantör. En annan positiv effekt av företagens interna kemikaliearbete är att det kan ge konkurrensfördelar på en internationell marknad där miljöfrågan väger allt tyngre. Särskilt kan detta inträffa när restriktioner för användningen av vissa kemikalier genomförs på europeisk eller inter- Ett företag med redan utvecklad intern kemikaliekontroll ligger då steget före sina konkurrenter. Ett exempel på detta är de svenska förbuden mot CFC (freoner). Där ledde företaget anpassning till de nya reglerna, att företaget fick ett försprång gentemot utländska konkurrenter när regleringar infördes på internationell nivå (t.o.m. överenskommelsen om Montrealprotokollet). Denna typ av effekter är naturligtvis svåra att mäta. av företagen i enkätundersökningen svarade att ett skäl till att de använde OBS-listan var att ämnena kan komma att omfattas av restriktioner . Att ett farligt ämne uppmärksammas, t.ex. via OBS-listan, behöver dock inte leda till att ämnet byts ut. Ett annat sätt att undgå ämnet är att byta till en mer miljöanpassad teknik där kemikalien inte behöver användas. Att så sker har påpekats i de intervjuer som gjorts. I vilken utsträckning det sker är dock svårt att veta. I kemikalieplan nämns exempelvis att ny teknik i tryckerierna har minskat behovet av kemikalier för många trycksaker. Digitaltryck kräver inga framkallningskemikalier, film eller plåt, inga luftutsläpp sker och maskinerna behöver inte rengöras lika mycket. Om vi återgår till den mål- medelkedja som presenterades i avsnitt 2.2.3. kan vi nu i efterhand se vilka av de bakomliggande förutsätt- ningar/antaganden som verkligen förelåg respektive i vilka förutsätt- ningar det funnits problem. Den första antagandet i mål- medelkedjan var att företag och myndig- heter uppmärksammar och beställer OBS-listan. Utredningens bedöm- ning är att detta antagande till stor del visat sig riktigt. OBS-listan är mycket väl känd både bland offentliga aktörer och företag. Den tycks också vara väl spridd. Samtliga personer som utredningen har talat med känner till OBS-listan och de flesta har på ett eller annat sätt kommit i kontakt med den i sitt arbete. I företagsenkäten framkom att en stor del av företagen använde OBS-listan och att den sprids på en rad olika sätt. Några problem vad gäller distributionen av listan tycks inte föreligga. När det gäller spridningen till offentliga upphandlare och tillsyns- myndigheter skall dock påminnas om att utredningen främst talat med personer som arbetat aktivt med miljöfrågor. 10.2.2Förstår aktörerna OBS-listan? Nästa antagande/förutsättning var att företag och myndigheter förstår listan och hur den skall användas. Här har verkligheten inte visat sig lika problemfri. Flera intervjupersoner från både myndigheter och företag har i intervjuerna uppgett att det är svårt för framför allt små företag att använda OBS-listan. Denna tes får ett visst stöd i den enkät- undersökning som gjorts. I intervjuerna angavs från flera håll att det sällan görs riskbedömningar inom företagen, trots att betydelsen av dessa påpekas bl.a. i OBS-listans inledning. I enkätundersökningen angav endast ca en tredjedel av före- tagen att användningen av OBS-listan baseras på riskbedömningar. Den främsta orsaken till detta torde vara att det är mycket resurskrävande, oavsett om företagen gör det själva eller anlitar en konsult. Vi har också sett flera exempel på att offentliga upphandlare använder OBS-listan som en rak lista – dvs. man kräver att ämnena inte skall förekomma, oavsett mängd, framtida exponering etc. Ett undantag kan här sägas vara den upphandlare som uppger att dispens kan ges, dels beroende på huruvida alternativ finns, dels beroende på hur ämnet används. Flera andra upphandlare ställer endast krav på att ämnena inte bör förekomma, eller att de skall redovisas särskilt. De offentliga upphandlare som använder OBS-listan vid ställandet av miljökrav tillämpar i regel inte heller listans kriterier för att identifiera andra ämnen med lika stor farlighet. Det är de exempel som finns upp- tagna på listan som uppmärksammas. Upphandlarna ser dock listan som en god hjälp i arbetet. I enkätundersökningen angav att deras kunder inte använder OBS-listan på rätt sätt. De intervjupersoner som arbetar med tillsyn anser sig förstå och kunna använda listan. Den används i tillsynen främst som en kunskapsbas. Med anledning av svårigheterna att förstå OBS-listan har det bl.a. fram- förts att den borde få ett lättare språk och bli mindre kemisk till sin karaktär. Från flera håll har också påpekats att informationen om farliga kemikalier bör vara anpassad efter respektive bransch. För att informationen skall gå fram och leda till resultat krävs dock även en grundläggande kunskap hos mottagarna. Enligt flera intervjupersoner är kunskapen kring kemikalier bristfällig framför allt hos de mindre företagen samt hos företag som inte själva direkt hanterar kemikalierna. De sistnämnda kan vara företag som främst hanterar sammansatta produkter i vilka kemikalierna ingår. Att företagens kunskaper om kemikalier varierar bekräftas i andra undersökningar.