sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Orsaken till att en så pass liten del av SIH:s konsulentverksamhet vänder sig till den kommunala vuxenutbildningen ligger framförallt i att , vid bildandet av myndigheten, tog över länsskolnämndernas befintliga stödorganisation som inte var inriktad mot att ge stöd till vuxenutbildningen. Den nya stödorganisationens verksamhet ska rymmas inom dagens ekonomiska ramar. För att den nya myndigheten ska ges förutsättningar att erbjuda stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor inom den kommunala utbildningen för vuxna krävs enligt Kunskapslyfts- kommitténs bedömning att ytterligare medel tillförs till myndigheten. Specialpedagogiskt stöd till folkhögskolor En jämfört med andra vuxenutbildningsformer hög andel av folkhög- skolans deltagare har någon funktionsnedsättning. En slutsats som kan dras av detta är att det finns ett stort behov av specialpedagogisk kom- petens inom folkhögskolan. uppgick andelen deltagare som erhöll någon form av stöd som följd av ett funktionshin- der inom folkhögskolan till av det totala antalet deltagare inom ramen för den särskilda satsningen för arbetslösa (Sisus 1999). Totalt finns 147 folkhögskolor. Av dessa har några inriktat sin verk- samhet mot att erbjuda kurser och/eller särskilt stöd till vissa grupper av deltagare med funktionshinder. Förutsättningarna för att upprätthålla en hög kompetensen i specialpedagogiska frågor för de målgrupper som dessa folkhögskolor särskilt vänder sig till är goda. Spridningen av specialpedagogisk kompetens och specialpedagogiska erfarenheter mellan folkhögskolor sker via olika nätverk. Sisus har på olika sätt stöttat uppbyggnaden av sådana nätverk. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning finns det på samma sätt som inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar och det offentliga skoväsendet för vuxna ett behov av ett organiserat och systematiserat arbete med att erbjuda specialpedagogiskt stöd till hu- vudmännen inom folkhögskolan. Det är inte möjligt för den enskilda folkhögskolan att upprätthålla en hög kompetens över hela det special- pedagogiska fältet. anser att folkhögskolan därför bör ges möjlighet att ta del av den nya statliga stödorganisa- tionens specialpedagogiska kompetens. För de elever som tillhör målgruppen för riksgymnasieskolan utgör några av landets folkhögskolor det huvudsakliga utbudet av vuxenut- bildning. Det är framförallt några folkhögskolor som kan erbjuda utbildningsmöjligheter som kan inkludera specialpedagogik, anpassad utbildning, internatboende och omsorgs- och habiliterinsinsatser. Folkhögskolan kan även sägas vara unik i vuxenutbildningssam- manhang när det gäller utbildning för personer med hjärnskador för- värvade i vuxen ålder. Ytterligare exempel på områden där folkhög- skolan saknar motsvarigheter när det gäller att erbjuda utbildning som kan sägas motsvara det offentliga skolväsendet är de utbildningar som anordnas för dövblinda deltagare på samt den utbildning som ges i teckenspråkig miljö på . I förra betänkande, SOU 1999:39, visades att den kommunala vuxenutbildningen inom särvux är dåligt utbyggd. En uppskattning av utbildningsvolymen visar att den totala utbild- ningsvolymen uppgår till ca 400 heltidsstuderande fördelade på knappt 4 000 deltagare. Under /2000 anordnar sammanlagt 22 folkhögskolor särskilda långa kurser för deltagare med utvecklingsstör- ning. Folkhögskolan står i och med detta för en stor andel av den totala volymen av genomförd vuxenutbildning för studerande som tillhör särvux målgrupp. anser att de erfarenheter som landets folk- högskolor har av att utbilda deltagare med olika funktionshinder bör tas till vara på ett bättre sätt än vad som sker . Den nya stödorganisa- tionen kommer att få en omfattande och mycket bred kompetens i spe- cialpedagogiska frågor. anser att folkhögsko- lan med de – i vissa fall unika – kunskaper som skolorna har av vux- enutbildning för deltagare med funktionshinder utgör ett värdefullt komplement till de specialpedagogiska resurser som kommer att sam- manföras i den nya myndigheten. skrev i sitt förra betänkande, SOU 1999:39, att de folkhögskolor som har resurscenter/aktivitetscenter knutna till folkhögskolan med tiden byggt upp en omfattande erfarenhet och kompetens vad gäller att undervisa de grupper man vänder sig till. Det är möjligt att det går att ta vara på denna kompetens på ett bättre sätt än vad som görs genom att erbjuda vissa folkhögskolor ett särskilt uppdrag att fungera som ett nationellt resurscenter för att utveckla och sprida kunskap till den samlade vuxenutbildningen när det gäller studerande med exempelvis förvärvade hjärnskador eller stude- rande med utvecklingsstörning. Flera folkhögskolor har i sina remissvar på förra betänkande ställt sig positiva till att det skapas nationella resurs- center för att utveckla och sprida kunskap inom området undervisning av vuxna med funktionshinder. Furuboda folkhögskola har i en skrivelse till anmält sitt intresse av att fungera som ett resurscenter inom området utbildning riktad till personer med hjärn- skador förvärvade i vuxen ålder. Specialpedagogiskt stöd till den kommunala utbildningen för vuxna Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att förbereda ombildandet av i skolan (). I direktiven till utredningen anges vilken inriktning den nya myndigheten bör ha. bedömning utifrån regeringens direktiv är att den nya myndigheten är lämpad att erbjuda huvudmännen inom det offentliga skolväsendet för vuxna spe- cialpedagogiskt stöd förutsatt att myndigheten ges ökade ekonomiska ramar. Målsättningen bör vara att huvudmannen, dvs. kommunen, i mån av behov har samma möjlighet att erhålla specialpedagogiskt stöd oavsett vilken skolform behovet uppstår inom. Den nya myndigheten beräknas kunna verka . Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det viktigt att uppdraget att erbjuda specialpedagogiskt stöd till huvudmännen inom det offentliga skolväsendet för vuxna finns med vid uppbyggnaden av den nya myndighetens organisation. föreslår att regeringen ger Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor (dir. 2000:09) i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur stöd i specialpedagogiska frågor till skolhuvudmännen inom den kommunala utbildningen för vuxna ska organiseras inom ramen för organisationens verksamhet. Enligt utredningens direktiv ska den nya myndigheten börja verka . Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det fullt möjligt att inom denna tidsram ta hänsyn till de särskilda behov som kommunerna har av specialpedagogiskt stöd inom vuxenutbildningen vid skapandet av den nya myndigheten för specialpedagogiskt stöd. Specialpedagogiskt stöd till folkhögskolans huvudmän Frågan om att ge folkhögskolan tillgång till den nya specialpedagogiska stödorganisationen är mer komplex än när det gäller att ge den kommunala utbildningen för vuxna tillgång till specialpedagogiskt stöd. Kommunerna omfattas i egenskap av huvudmän för det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar redan av det statliga stödet till skillnad från folkhögskolornas huvudmän. Den nya myndigheten ska t.ex. svara för rådgivning till personal i lednings- eller specialistfunk- tioner på verksamhetsövergripande nivå och till beslutsfattare. I de flesta kommuner torde denna målgrupp för det specialpedagogiska stö- det ha ansvar och uppgifter inom både barn- och ungdomsutbildningen och vuxenutbildningen. Reformarbetet av den specialpedagogiska stödorganisationen för barn och ungdomar har påbörjats. Arbetet bedrivs utifrån den befintliga stödorganisationens utformning, barn och ungdomsskolans förutsätt- ningar samt de behov som barn och ungdomar med funktionshinder har av ett specialpedagogiskt stöd. bedömer att frågan om hur folkhögskolan ska ges tillgång till den nya stödorganisa- tionen liksom frågan om hur folkhögskolan kan bidra med sina special- pedagogiska kunskaper och erfarenheter inte kan lösas inom ramen för den tid som återstår innan den nya myndigheten ska börja verka. förslår att frågan om hur folkhögskolan ska ges tillgång till det specialpedagogiska stöd som den nya stödor- ganisationen kan erbjuda liksom frågan om hur folkhögskolan kan bidra med sina specialpedagogiska kunskaper och erfarenheter bör utredas i särskild ordning. I uppdraget bör även ligga att utreda för- utsättningarna för att ge någon eller några folkhögskolor i uppdrag att fungera som ett nationellt resurscenter för den samlade vuxenut- bildningen inom ramen för den nationella stödorganisationen. Stöd till övriga huvudmän inom vuxenutbildningen Förutom den kommunala utbildningen för vuxna och folkhögskolan bedrivs vuxenutbildning inom utbildningsformerna kvalificerad yrkes- utbildning, arbetsmarknadsutbildning, privat anordnad utbildning, hög- skolan och utbildning i studieförbundens regi. anser att det är viktigt att samtliga huvudmän inom vuxenutbildningens olika utbildningsformer ges möjlighet utnyttja den kompetens som den nya specialpedagogiska stödorganisationen kommer att besitta. Kommittén anser vidare att huvudmän inom vuxenutbildningens olika utbildningsformer bör ges möjlighet att vid behov upphandla special- pedagogiska tjänster från den nya stödorganisationen. föreslår att regeringen bör ge Utred- ningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor (dir. 2000:09) i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur myndighetens instruktion och övrigt regelverk bör utformas för att huvudmän inom ut- bildningsformerna kvalificerad yrkesutbildning, arbetsmarknadsut- bildning, privat anordnad utbildning, högskolan och studiecirkel- verksamhet ska ges möjlighet att upphandla specialpedagogiska tjänster. Omstruktureringen av det specialpedagogiska stödet till barn- och ung- domsskolan sker inom befintliga ekonomiska ramar. Uppskattningen av kostnaderna för förslag tar sin utgångspunkt i detta. Det huvudsakliga arbetet med att erbjuda skolhuvudmännen inom barn- och ungdomsskolan stöd i specialpedagogiska frågor genomförs av . Enligt SIH:s årsredovisning för bud- uppgick de totala kostnaderna för specialpedagogisk råd- givning och stöd genom SIH:s konsulenter till under (, 2000). Insatserna till barn- och ungdomsskolan kostade . Resterande kostnader fördelade sig mellan insatser i förskolan (14,), insatser för vuxna dövblinda (7,), upphandlade tjänster av landstingens pedagogiska hörselvård (3,) och upphandlade tjänster av yrkesvalslärare i specialskolan (3,). /99 deltog totalt 1 331 000 elever i och gymnasieskolan (inklusive särskolan). deltog 221 000 helårsstuderande i den kommunala utbildningen för vuxna (, 1999c; , 2000a). I relativa tal motsvarade voly- men på den kommunala utbildningen för vuxna av barn- och ungdomsskolan under /99. En uppskattning – baserad på vuxenutbildningens omfattning av det totala offentliga skolväsendet 1998 – ger att de resurser som krävs för att den nya stödorganisationen ska ges reella möjligheter att ge special- pedagogiskt stöd till den kommunala utbildningen för vuxna motsvarar . Hänsyn bör dock tas till att den nuvarande kon- sulentorganisationen endast vänder sig till vissa grupper av elever med funktionshinder och att den nya stödorganisationen kommer att få ett bredare uppdrag. Hänsyn bör dock även tas till att att volymen på vuxenutbildningen sannolikt kommer att minska efter det att det fem- åriga avslutats. En mer rimlig uppskattning av de resurser som krävs för att den nya stödorganisationen ska kunna er- bjuda specialpedagogiskt stöd till kommunerna i egenskaper av hu- vudmän för vuxenutbildningen är enligt kommitténs bedömning . föreslår att den nya specialpedagogiska stödorganisationen tillförs ytterligare ekonomiska resurser för att täcka det behov som finns av specialpedagogisk kompetens inom det offentliga skolväsendet för vuxna. Inom barn- och ungdomsskolan finansieras det specialpedagogiska stö- det till kommunala huvudmän via statsbidrag. En sådan lösning är mo- tiverad även för stödet till den kommunala utbildningen för vuxna. De förslag för fram för att ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes får enligt kommitténs direktiv inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. föreslår att kostnaderna för att skapa ett fungerande stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor inom den kommunala utbildningen för vuxna bör finansieras genom en omfördelning av de medel som avsätts för att finansiera genomfö- randet av vuxenutbildning inom ramen för den statliga satsningen på utbildning för vuxna. 13 .4 .5 Utbildningstolk En förutsättning för att barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och vissa hörselskadade ska kunna delta i vuxenutbildningen är att de får tillgång till tolk. Genom ställningstagande till 1981-års budgetpro- position fick teckenspråket officiell status. har i uppdrag att lägga förslag på vilka åt- gärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att stu- dera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Kom- mitténs kartläggningsarbete har visat att studerande som behöver ut- bildningstolk har betydande svårigheter att få tolkinsatserna finansie - rade. Den grundläggande orsaken är att utbildningstolkning är förknippat med stora kostnader för utbildningsanordnaren. Det nuvarande systemet för att finansiera utbildningstolkning inom vuxenutbildningen innebär i regel att finansieringsansvaret ligger på Eftersom detta ansvar inte är tydligt reglerat i lag har utbildningsanordnaren ingen skyldighet att erbjuda utbild- ningstolkning. Detta resulterar ofta i att utbildningsanordnaren av eko- nomiska skäl avstår från att erbjuda den studerande utbildningstolkning. En av grundprinciperna i den offentliga handikappolitiken är ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär förenklat att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. På en övergripande nivå betyder detta att de medel som avsätts för vux- enutbildning även ska täcka kostnader för studerande med funktions- hinder. På lokal nivå, dvs. hos den enskilde utbildningsanordnaren, in- nebär principen att om verksamheten behöver anpassas i något avse- ende för att bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Kunskaps- lyftskommitténs inställning är att ansvars- och finansieringsprincipen, så långt det är möjligt, bör gälla även inom vuxenutbildningen. Ansvars- och finansieringsprincipen har inget stöd i lag när det gäller utbildningstolkning. Konstruktionen där utbildningsanordnaren har ett allmänt och opreciserat ansvar för att utbildningen görs tillgänglig för alla innebär att den studerande ges en svag ställning gentemot ut- bildningsanordnaren. Väljer utbildningsanordnaren att inte finansiera utbildningstolkning innebär detta i praktiken att ett deltagande i utbild- ningen inte är möjlig för den som behöver utbildningstolkning. I princip finns två sätt att stärka den studerandes ställning. Det kan dels ske genom införande av en rättighets- och/eller skyldighetslagstift- ning dels genom att utbildningsanordnaren ges möjlighet att ansöka om särskilda medel för att täcka kostnaderna för utbildningstolkning. Oavsett metod för att öka möjligheten att studera med stöd av ut- bildningstolkning kommer kostnaderna för tolk att öka när dessa möj- ligheter utnyttjas. Om en skyldighet att erbjuda utbildningstolkning för kommunerna införs måste den också följas av en ökad ekonomisk er- sättning från staten. Detta regleras i den s.k. finansieringsprincipen som innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter, utan att de ges möjligheter att finansiera dessa på annat sätt än genom höjda skatter. Alla ekonomiska regleringar till följd av principens tillämpning bör göras genom att statsbidragsramen minskas eller ökas. Finansieringsprincipen innebär också att statsbidragen bör minska om kommunerna fråntas skyldigheter eller om de till följd av regelförändringar får möjlighet att bedriva en mer kostnadseffektiv verksamhet (prop. 1998/99:105). Staten har det övergripande ansvaret för att teckenspråkstalande ges samma möjligheter som andra att delta i vuxenutbildning. Enligt Skol- lagen har alla rätt till utbildning på grundläggande nivå inom den kommunala vuxenutbildningen. Staten kan därigenom sägas ha ett sär- skilt ansvar för att säkerställa tillgången till utbildningstolkning så att rätten till utbildning görs utkrävbar. lämnar i detta betänkande ett förslag om att rätten till grundläggande utbildning ska utvidgas till att även gälla gymnasial utbildning. Detta vidgar ramen för statens särskilda åtagande att säkerställa tillgången på utbild- ningstolkning. är det således endast inom den vuxenutbild- ningen på grundläggande nivå som vuxna kan sägas ha möjlighet att kräva att få delta i utbildning. Deltagande i annan offentligt finansierad vuxenutbildning avgörs av i vilken utsträckning storleken på de medel som avsätts för utbildningen motsvarar befolkningens efterfrågan på utbildningen. Statens ansvar kan här sägas bestå i att säkerställa att människor med funktionshinder har samma möjligheter som andra att ta en utbildningsplats i anspråk. Ytterst handlar det om att via regler, finansieringsformer och främjande av utbildningens kvalitet verka för att ingen diskrimineras på grund av en funktionsnedsättning. Ur ett utbildningspolitiskt perspektiv är statens ansvar tydligt för att den offentligt finansierade utbildningen, dvs. vuxenutbildning, utbildning finansierad av folkbildningsanslaget, arbetsmarknadsutbildning, KY och högskoleutbildning, är tillgänglig för alla och att ingen utestängs från utbildningen på grund av ett funktionshinder. Statens ansvar för att finansiera utbildningstolkning i samband med privat finansierad utbildning är svagare jämfört med den offentligt finansierade vuxenutbildningen. Den offentligt finansierade vuxenut- bildningen är väl utbyggd i . Vuxenutbildningen är målstyrd vilket ger förutsättningar för en stor flexibilitet när det gäller utbildningsutbud. Utbudet ska motsvara den efterfrågan som vuxna och arbetslivet har. I detta ligger ett krav på en kontinuerlig förnyelse av utbildningsutbudet. De förslag som kommittén för fram på en framtida struktur på den offentligt finansierade vuxenutbildningen förväntas bidra ytterligare till detta. Privata utbildningsanordnare utgör ett värdefullt komplement till den offentligt finansierade utbildningen. De som bedöms som särskilt värdefulla kan erhålla ekonomiskt stöd och kan därmed i viss utsträck- ning jämställas med övrig offentligt finansierad vuxenutbildning. Ur ett utbildningspolitiskt perspektiv är det därmed motiverat att staten säker- ställer tillgången till utbildningstolkning inom vissa av de s.k. komp- letterande skolorna. föreslår att staten bör finansiera de kostnader som uppstår för att genomföra utbildningstolkning inom den offentligt finansierade vuxenutbildningen. 13 .4 .6 Utgångspunkter för ett nytt system för finansiering av utbildningstolkning anser att möjligheten att erhålla utbildnings- tolkning bör öka. Ett statligt initiativ för att stärka den studerandes ställning bör inriktas mot att åstadkomma ett system där människor som behöver utbildningstolkning har samma möjligheter att studera oavsett var man bor och oavsett vilken offentligt finansierad vuxenut- bildningsform man väljer att studera inom. Tillgången på utbildningstolk bör inte styra valet av utbildningsanordnare. Dessa argument talar för att ansvaret för att finansiera utbildningstolk bör samlas centralt hos en huvudman. Alternativet är att införa särskilda regler och särskilda anslag för re- spektive utbildningsform vilket sannolikt innebär mer administration och sämre kostnadskontroll. Ur den studerandes synpunkt är det en fördel med ett enhetligt finansieringssystem. De oklarheter som finns inom vuxenutbildningen och den process som det innebär att övertyga utbildningsanordnaren om att finansiera kostnader för utbildningstolkning avskräcker sannolikt många från att börja studera. Oklara regler riskerar dessutom att fördröja utbildningsstarten. Ett samlat anslag har den fördelen jämfört med flera mindre anslag att efterfrågan på utbildningstolk fördelas jämnare mellan olika bud- getår. En temporär efterfrågeökning inom en utbildningsform kan ut- jämnas genom en efterfrågeminskning inom en annan utbildningsform. Den totala kostnaden blir relativt sett mer stabil. Detta har fördelen att förväntade kostnader blir lättare att beräkna vilket minskar risken för att anslaget inte täcker de kostnader som uppstår under budgetåret. föreslår att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk i samband med vuxenutbildning finansieras via ett samlat anslag hos en huvudman. Barn- och ungdomsskolan bedrivs inom utbildningsformer som är or- ganiserade för att kunna ge elever med kommunikationshandikapp en god utbildningsmiljö. Staten tar ett omfattande ekonomiskt ansvar för att stödja denna verksamhet. Mot bakgrund av detta anser Kunskaps- lyftskommittén att det inte finns några starka skäl för att de utbild- ningsformer som ligger inom barn- och ungdomsskolan bör omfattas av det föreslagna samlade statliga finansieringsansvaret för utbildningstolk. Den föreslagna satsningen på utbildningstolk ska ses som en insats för att öka kvaliteten i vuxenutbildningen. I kommitténs direktiv för upp- draget att utreda situationen för studerande med funktionshinder anges att de förslag kommittén lämnar inte får leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna (dir. 1997:104). Finansieringen av en utbyggd tolktjänst bör ske via de medel som – direkt eller indirekt – finns avsatta för utbildningstolkning. förslag kan förväntas leda till ett ökat utnyttjande av utbildningstolk vilket le der till ökade kostnader för utbildningstolkning. I enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen bör detta ökade utnyttjande finansie ras genom en omfördelning av de medel som det offentliga avsätter för vuxenutbildning. föreslår att de ökade kostnaderna för utbildningstolk bör finansieras via en omfördelning av de medel som satsas på vuxenutbildningen. Utbildningstolkning inom vuxenutbildningens olika former förslag om att ett enhetligt finansieringssys- tem bör skapas för att finansiera utbildningstolkning inom vuxenut- bildningens olika former innebär en stor reform för teckenspråkstalan- des vuxenlärande. ser detta som en utbild- ningspolitisk reform och inte en socialpolitisk- eller handikappolitisk reform. Ett samlat ansvar för finansiering av utbildningstolkning kräver en tydlig avgränsning. Denna avgränsning bör ske utifrån utbildnings- politiska överväganden. I det följande redovisas Kunskapslyftskommit- tén överväganden och förslag för hur ett samlat ansvar för att erbjuda utbildningstolkning bör förhålla sig till vuxenutbildningens olika former. Beräkningar redovisas av hur stor efterfrågan på utbildningstolkning kan komma att bli som en följd av kommitténs förslag, vilka kostnader detta kan förväntas leda till och omfattningen av de medel som tidigare avsatts till tolkkostnader. Att beräkna behovet och efterfrågan av vuxenutbildning hos stude- rande med behov av utbildningstolk i vuxenutbildningen är vanskligt. I brist på uppgifter om hur många som deltar i utbildningen via ut- bildningstolk är vi hänvisade till att göra beräkningar baserade på an- delen döva och hörselskadade av befolkningen som utnyttjar vardags- tolkning och befolkningens deltagande i vuxenutbildningens olika ut- bildningsformer. beräknade 1991 att ca 10 000 vuxna personer har behov av tolk. I den uppföljning som gjorde av handikappreformen avseende tolktjänstverksamheten 1998 beräknades antalet tolkanvändare uppgå till 6700 (, 2000). Andelen tolkanvändare uppgår därmed till knappt av befolkningen. Landstingen uppskattade dock i en enkät som samman- ställde att antalet presumtiva tolkanvändare uppgick till ungefär 12 000 1996 (, 1997a).