sou · GOB392 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag för att öka antalet utländska studenter i Förslag: Bristen på bostäder, särskilt i storstadsområdena, bör lösas . Utan tillräckligt antal studentbostäder kommer det vara svårt att rekrytera utländska studenter. Motiv för förslaget: Bostadsbristen är på många håll är allvarlig, och i Stockholms- och akut. Bristen på studentbostäder begränsar påtagligt möjligheterna att kunna rekrytera fler utländska studenter till svenska lärosäten och uppfattas av flera lärosäten vara det enskilt största hindret för att kunna öka antalet gäststudenter. Det får anses särskilt betänkligt att huvudstadens lärosäten inte skulle kunna öka rekryteringen av utländska studenter på grund av bostadsbrist. Å andra sidan har flera universitet och högskolor bostadsgaranti för sina studenter. Det gäller t.ex. och . Om alla utländska studenter på grundutbildningsnivå kunde garanteras en studentbostad, helst i studentkorridor med både svenska och utländska studenter i, så skulle detta utgöra ett starkt argument i marknadsföringen av svensk högre utbildning. Den nuvarande situationen gör det svårt att se hur flera av lärosätena skulle kunna ta emot fler gäststudenter även om intresset för att studera i skulle öka. Utredningen är medveten om att bostadsfrågorna är kommunernas sak och att regeringen givit vissa bidrag till studentbostadsbyggande. Ytterligare åtgärder bör dock vidtas. 5Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning Förslag till åtgärder för att öka andelen utländska studenter vid svenska lärosäten har behandlats i kapitel 4. I detta avsnitt behandlas kostnader och synpunkter på finansiering samt ett alternativ till finansiering nämligen med avgifter. Avgiftsfrågan vad gäller andra länder behandlas i kapitel 2. Utbildning har blivit en handelsvara och innebär för några av de rika industriländerna betydande exportinkomster. Inom och EU är det framför allt , och som tar ut avgifter. Dessa täcker mer än väl kostnaderna för de studenter som kommer från länder utanför EES-området. Avgifterna utgör för de största universiteten till och med en inte oväsentlig inkomstkälla som till en del täcker bortfallet av offentliga medel. är i övrigt omgivet av grannländer som huvudsakligen har fri utbildning för alla studenter oavsett ursprungsland. Det är endast danska universitet som tar ut avgifter för vissa magister- utbildningar. De nordiska länderna har inga planer på att införa avgifter för utländska studenter och inte heller någon uttalad eller samlad strategi för att öka antalet utländska studenter. som är mycket aktiv när det gäller att rekrytera utländska studenter har valt att bibehålla avgiftsfrihet oavsett studenternas ursprungsland. får från federal nivå ett tillskott för att rekrytera utländska studenter och kombinerat med ett utbyggt stipendieprogram kommer tyska universitet med all sannolikhet att utgöra en nordeuropeisk konkurrent om studentströmmarna. Dessa fakta bör beaktas vid överväganden om svenska universitet och högskolor skall ges möjlighet att ta ut avgifter av studenter som kommer från länder utanför EES-området. Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning finns det ett antal utländska studenter från dessa länder inom den ordinarie grundutbildningen. Det är dels studenter inom ramen för utbytesavtal och dels gäststudenter. Universitet och högskolor erhåller ersättning för dessa studenter på samma sätt som för svenska studenter, d.v.s. för helårsstudenter och helårsprestationer inom det takbelopp som beslutar för respektive lärosäte. Inom forskarutbildningen är förhållandet detsamma. Utländska studenter antas i konkurrens med svenska studenter. Kostnaderna för utbildningen, handledningen och den forskning som doktoranderna medverkar i ersätts via det ordinarie anslaget till forskning och forskarutbildning eller från externa källor. Bidrag till doktorandernas till försörjning kommer antingen från anslagen till forskning och forskarutbildning eller från externa källor. Många utländska doktorander är anställda som doktorander eller har utbildningsbidrag. Men det finns även exempel på utländska doktorander som enbart får stipendier. Utredningen skall enligt direktiven utreda förutsättningarna för att avgiftsbelägga utbildning för studenter utanför EES-området. Förslagen skall rymmas inom befintliga ramar. Om förslagen har ytterligare kostnadskonsekvenser skall utredaren lämna förslag till finansiering. Det totala antalet studenter på grundutbildnings- och forskar- utbildningsnivå är ca 340 000 varav 13 000 är utländska medborgare (en del av dessa är bosatta i se kapitel 3). Utredningen föreslår att antalet utländska studenter på grund- utbildningsnivå utanför utbytesprogram – från länder utanför EES- området - skall öka med totalt 5 000 samt olika åtgärder för att detta skall bli möjligt Dessa har behandlats i kapitel 4. Kostnaderna för åtgärderna har beräknats till att vid slutet av uppgå till totalt . För fördelning på ändamål se avsnitt 5.5. Till detta kommer att universitet och högskolor själva måste avsätta ytterligare resurser t.ex. för studievägledning, marknads- föring. Avgörande för de totala kostnaderna för staten är om stats- makterna kommer att tillåta avgifter. Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning Utredningen vill presentera tre handlingslinjer. Dessa innebär för staten olika kostnadskonsekvenser. ·Alternativ 1: Avgiftsfriheten bibehålls och inga särskilda för staten tillkommande kostnadskrävande åtgärder vidtas för att öka antalet utländska studenter vid svenska universitet och högskolor. Enligt detta alternativ bör åtminstone den nationella strategin upprättas. Alternativet betyder att inga resurser tillförs för nya platser och att avgifter inte tillåts. Konsekvenserna är bl.a. att svenska studenter trängs undan. Utredningen vill inte förorda detta alternativ. ·Alternativ 2: Avgiftsfriheten bibehålls. För att inte tränga ut svenska studenter tillförs medel för nya utbildningsplatser vidare resurser för marknadsföringsåtgärder m.m. En utgångspunkt är att minst lika många utländska studenter som dagens även fortsättningsvis skall studera i . ·Alternativ 3: Avgifter får tas ut. Inga nya statliga medel behövs för nya platser. Resurser för marknadsföringsåtgärder m.m. tillförs. bör det innebära inkomster för ett antal utländska studenter motsvarande dagens. Beträffande handlingslinjerna 2 och 3 avstår utredningen från att ta ställning men har angivit för- och nackdelar med de bägge alternativen. Export av utbildning är en väsentlig inkomst för många länder. Svensk högre utbildning håller en hög kvalitet och borde kunna vara intressant på den växande globala utbildningsmarknaden. 5.2Inga kostnadskrävande åtgärder (alternativ 1) Detta alternativ skulle kunna innebära att förslaget om en nationell strategi genomfördes men att i övrigt universitet och högskolor själva utan särskilda nationella åtgärder fortsätter sitt inter- nationella arbete men åläggas att uppfylla vissa mål t.ex. att öka kurs/programutbud på engelska, att ta in fler studenter från vissa regioner utanför EES-området. Detta alternativ skulle inte vara kostnadskrävande för staten men innebära vissa negativa konse- kvenser t.ex. att antalet tillgängliga platser för svenska studenter Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning Detta kan inte anses tillrådligt i då statsmakterna har uttalat att hälften av en ungdomskull skall ha påbörjat högskolestudier . Att inte nu vidta särskilda åtgärder skulle dessutom sannolikt innebära att får svårt att hänga med i konkurrensen i då andra länder runt omkring oss kraftsamlar för att rekrytera utländska studenter. Som framgått av det föregående finns det omkring 13 000 utländska medborgare (se vidare kapitel 3) som deltar i högre utbildning inkl. forskarutbildning. Om inga ytterligare åtgärder för att rekrytera utländska studenter till svensk högre utbildning vidtas kommer förmodligen detta antal att ändå öka något . Det beror delvis på att invandrarnas andel av det totala antalet studenter inom högskolan kommer att öka. För en del ämnesområden är det omvittnat att utländska studenter utgör en viktig rekryteringsbas för forskarutbildningen. Med en arbets- marknad som i allt större utsträckning framgångsrikt konkurrerar om nyutexaminerade studenter från grundutbildningen kan antalet utländska doktorander sannolikt komma att öka . En sådan ökning medför inte ökade kostnader för staten. innebär det att position inte kommer att förstärkas internationellt och att internationaliseringen vid landets lärosäten inte kommer att förändras nämnvärt. medför detta en försvagning av internationella konkurrenskraft. Utredningen vill inte förorda detta alternativ. 5.3Bibehållande av avgiftsfria studier (alternativ 2) Detta alternativ innebär att principen om utbildningens avgifts- frihet ligger fast, men att antalet utländska studenter ökas utan att det inkräktar på svenska studenters möjlighet att få en plats i högskolan. Alternativet innebär ökade utgifter för utbildnings- platser m.m. Utbildning inom det offentliga utbildningsväsendet är avgiftsfri för studenten. Principen om avgiftsfri utbildning har en lång tradition i . beslutade med anledning av vad Rege- ringen anförde i proposition (prop. 1957:133, bet. SU 1957:156) att avskaffa alla kvarvarande avgifter vid universiteten m.fl. Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning I det fall slopandet av dessa avgifter innebar ett inkomstbortfall för lärosätena erhöll dessa kompensationer. I budgetpropositionen /95 (prop. 1994/95:100, Bil. 9) uttalade regeringen att högskoleutbildning som anordnas och finansieras av staten även fortsättningsvis skall vara avgiftsfri. I enlighet med detta uttalande tillades i högskoleförordningen (1993:100) 1 kap 10 § att utbildningen vid högskolorna skall vara avgiftsfri för studenterna. Av 3 § avgiftsförordningen (1992:191) framgår att en myndighet får ta ut avgifter för tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Universitet och högskolor har enligt förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor (1997:845) rätt att bedriva uppdragsutbildning som knyter an till grundläggande högskoleutbildning. 5.3.2Förslag ang. grundläggande utbildning (enl. alt. 2) Förslag: Den grundläggande högskoleutbildningen bör även fortsättningsvis vara avgiftsfri för studenter från länder utanför EES-området. Om antalet studenter från dessa länder skall öka bör universitet och högskolor tillföras extra resurser för 5 000 nya studenter . Skälen för förslaget: Enligt 1 kap. 10 § högskoleförordningen (1993:100) är utbildningen vid högskolan avgiftsfri för studenterna oavsett varifrån de kommer och vilken utbildning som tas i anspråk. Det kan gälla kurser inom den grundläggande högskoleutbildningen, hela program eller forskarutbildningen. Avgiftsfriheten är dessutom obegränsad till omfånget. Den som har resurser till sin försörjning kan i princip läsa hur mycket som helst vid svenska universitet och högskolor. Detta gäller såväl svenska som utländska studenter. Resurserna för grundläggande högskoleutbildning är begränsade. Universitet och högskolor får ersättning för ett högsta antal studenter inom grundutbildningen. Utbildning av studenter ovanför takbeloppet blir en kostnad för vilken ingen ersättning utgår. kännetecknades den grundläggande högre utbildningen av en betydande överproduktion. De helårs- studenter och helårsprestationer som inte ryms inom ett lärosätes Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning takbelopp kan sparas till kommande år och tas i anspråk om lärosätet inte har nått ända upp till takbeloppet. Situationen är sådan att flera universitet och högskolor nu har anpassat sin grundläggande utbildning så att prestationerna ryms inom takbeloppet. Några har också svårt att nå ända upp till takbeloppet. Antagningen för visar på att vissa utbildningar har svårt att få tillräckligt många studenter. Det finns tomma platser. Andra utbildningar har långa köer avsökande. Vid antagningen ht 2000 till högskolan kunde 50 000 förstagångssökande inte beredas plats. Om utbildningen även i fortsättningen skall vara avgiftsfri även för studenter från länder utanför EES-området bör dimensione- ringen av den grundläggande högskoleutbildningen ökas radikalt. Med hänvisning till det stora antal sökande som inte kan få studieplats är det inte möjligt att föreslå att ett ökat antal utländska studenter skall kunna antas inom ramen för nuvarande resurser till grundutbildningen. Det finns inte totalt en sådan över- kapacitet att det är tänkbart. De platser som är tomma är dess- utom förmodligen lokaliserade till fel lärosäte och utbildning. Om antalet studenter från länder utanför EES-området skall öka kan detta inte ske inom ramen för den svenska högskolans ordinarie resurser. Högskolorna måste därför tillföras särskilda resurser för detta om inte avgifter skall tillåtas. Det är angeläget att satsningar på ökad rekrytering av utländska studenter inte inkräktar på svenska studenters möjligheter till att erhålla en plats i högskolan. Om universitet och högskolor skall erhålla ersättning för ett ökat antal utländska studenter via anslaget till grundläggande högskoleutbildning bör nya resurser tillföras. Som framgår av det föregående (kapitel 4) kan ett rimligt mål vara att antalet utländska studenter ökar med 5 000 dvs. 1 000 studenter . Lågt räknat är den genomsnittliga ersättningen för en studieplats /år. Det innebär en kostnadsökning om totalt dvs. De lärosäten som genom tillskott av resurser skulle vara intresserade ta emot fler utländska studenter föreslås under den årliga budgetdialogen anmäla detta hos , som därefter föreslår fördelning av resurser i budgetpropositionen. Det bör inom takbeloppet reserveras ett utrymme för utbildning av utländska studenter. Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning bör som föreslagits i det föregående (kapitel 4) stipendiemöjligheterna ökas väsentligt så att studenter av alla kategorier kan studera vid svenska lärosäten. Förslag om omfattningen lämnas i avsnitt 5.5. Förslag: Forskarutbildningen bör även fortsättningsvis vara avgiftsfri för studenter från länder utanför EES-området. Vidare bör medel tillföras för internationella forskarskolor inom angelägna områden. Skäl för förslaget: Av kapitel 3 framgår att det finns ett förhållandevis stort antal doktorander från länder utanför EES- området. Dessa doktorander har bedömts och antagits på samma grunder som svenska doktorander. Ersättning till universitet och högskolor för dessa doktorander skiljer sig inte på något sätt från ersättningen till de svenska doktoranderna. Kostnader för utbildningen och finansieringen av doktorandernas stipendier/utbildningsbidrag eller doktorand- anställningar kommer antingen via anslaget till forskning och forskarutbildning eller från externa finansiärer såsom forsknings- råd eller stiftelser. Vid kontakter med företrädare för universitet och högskolor har det framkommit att utländska doktorander är attraktiva inom flera områden där det är svårt att finna tillräckligt kvalificerade svenska blivande doktorander. Nära nog samtliga svenska lärosäten har i de forsknings- strategier som tidigare inlämnats till Regeringen kraftigt under- strukit det kommande stora generationsskiftet och behovet av att rekrytera ny personal och många har också utarbetat strategier för att kunna göra detta. Forskarutbildning är inom vissa områden mer internationellt präglad och inriktad än grundläggande högskoleutbildning. Det kan sägas höra till den akademiska friheten och traditionen att studenter som har för avsikt att forska letar upp den lärare/forskare som uppfattas som den mest framstående inom området. På liknande sätt är det naturligt att forskare och lärare försöker rekrytera de mest begåvade och talangfulla studenterna. I själva verket kan det gynna och svensk forskning att ha en Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning så internationellt öppen och vidsynt rekrytering av doktorander som möjligt. Av det skälet bör enskilda utländska medborgare från länder utanför EES-området även fortsättningsvis kunna antas till forskarutbildning på samma villkor som svenska medborgare. Vidare föreslår utredningen att medel tillförs för några inter- nationella forskarskolor, inom särskilt angelägna områden som föreslagits i kapitel 4, som komplement till de forskarskolor som föreslagits i den forskningspolitiska propositionen. Det är även av biståndsskäl angeläget att anta doktorander från biståndsländer. Många av dessa länder saknar en väl utbyggd forskarutbildning. Studenter från dessa länder bör kunna beredas plats som svenska doktorander och till en viss del finansieras med stöd av de stipendier som står till buds för denna kategori. Det bör övervägas att öka dessa. Om det är fråga om att utbilda en grupp personer fram till doktorsexamen på uppdrag av en inhemsk eller utländsk uppdrags- givare kommer frågan i en annan dag. Det är då fråga om en typ av uppdragsutbildning, som skall avgiftsbeläggas på samma villkor som annan uppdragsutbildning. Med detta alternativ skulle en lång svensk tradition bibehållas. Liksom i skulle den fortsatt fria utbildningen kunna ingå i en svensk rekryteringsstrategi och vara en konkurrensfördel i förhållande till länder som tar ut avgifter. Det skulle också innebära att ställning i förhållande till övriga nordiska länder inte rubbades. Vidare skulle meriterade utländska studenter som på grund av kostnaderna inte skulle kunna studera i andra länder även fortsättningsvis ges möjlighet till utbildning vid svenska lärosäten. De hittillsvarande erfarenheterna av denna kategori studenter är mycket goda. De är ofta synnerligen motiverade och avslutar sin utbildning . Detta alternativ innebär att svenska studenters möjlighet att få en plats i högskolan inte minskar eftersom resurser tillförs högskolan. Regeringens mål är som nämnts i det föregående att en viss andel av befolkningen skall kunna erbjudas en plats i högskolan. Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning Detta alternativ är således jämfört med avgiftsalternativet kostnadskrävande. Det innebär kostnader för nya studieplatser. Det innebär liksom för avgiftsalternativet kostnader för stipendier samt för de åtgärder i övrigt föreslås dvs. för marknadsföring, utveckling av kurser, gästlärare etc. 5.4Införande av avgifter för enskilda studenter från länder utanför EES-området (alternativ 3) Rätten att ta ut avgifter förutsätter en förordningsändring. Vidare att ett konkurrenskraftigt utbildningsutbud kan erbjudas samt en aktiv marknadsföring eftersom fler studenter skall rekryteras som vi inför avgifter och våra närmaste grannländer kan erbjuda avgiftsfri utbildning. Förslag: Högskoleförordningen bör ändras så att högskolorna får möjlighet och har skyldighet att ta ut avgift för högskoleutbildning av studenter och doktorander från länder utanför EES-området, som ej omfattas av utbytesavtal mellan universitet. Lärosätet skall äga rätt att behålla ersättningen. Lärosätenas möjligheter att ta ut avgifter samt vilka skyldigheter som detta innebär gentemot de studenter som betalar avgifter bör regleras i en särskild förordning. Studenternas rättigheter mot lärosätet bör även regleras. Skälen för förslaget: I kapitel 4 har förslag framförts om förändring av förordningen om uppdragsutbildning. Detta förslag avser ersättning för sådana studenter utanför EES-området som inte omfattas av bilaterala eller multilaterala utbytesavtal. Flera länder tar ut avgifter av utländska studenter. tar ut avgifter av såväl egna studenter som utländska studenter. Den senare kategorin betalar relativt stora avgifter. ser avgifter från utländska studenter som en naturlig inkomstkälla liksom universiteten i . och högskolor i tar ut. Införandet av skyldigheten att ta ut avgifter skulle innebära att universitet och högskolor kan öka rekryteringen av studenter utanför EES-området utan kostnad för staten. Erfarenheter från bl.a. och visar att det finns en Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning mycket stor efterfrågan på högskoleutbildning trots avgifter. Införandet av avgifter i skulle troligen inte minska antalet utländska studenter om lärosätena kan erbjuda attraktiva konkurrenskraftiga utbildningar och goda studiemiljöer etc. När det gäller forskarutbildningen bör det även vara möjligt att anta doktorander från länder utanför EES-området som betalar avgift för sin utbildning. Svensk forskarutbildning har ett gott rykte och är eftersökt av utländska studenter. Universitet och högskolor måste själva avgöra hur många studenter som kan antas till olika utbildningar mot avgift. Dimensioneringen av den ordinarie, anslagsfinansierade utbild- ningen får inte minska. Lärosätena bör i årsredovisningen särskilt redovisa inkomsterna från avgiftsfinansierad utbildning, antalet studenter på olika kurser och program samt studenternas studieprestationer. Olika hänsyn måste tas t.ex. att verksamheten inte går ut över kvaliteten i den ordinarie grundutbildningen, konsekvensen för lärarna och annan personal. bör få i uppdrag att särskilt följa den avgiftsfinansierade utbildningen. Den särskilda förordningen som skall reglera lärosätenas möjligheter att ta ut avgifter bör innehålla föreskrifter om ansökan, antagning samt reglera förhållandet mellan den enskilde betalande studenten och lärosätet. I övrigt bör högskoleförordningens bestämmelser vad avser utbildningen följas. Bedömning: Varje lärosäte bör få besluta om vilka avgifter som skall tas ut för utbildning. Principen bör vara full kostnads- täckning. Hänsyn bör tas till avgiftsnivåer i andra länder. Skälen för utredningens bedömning: Universitet och högskolor är självständiga myndigheter och kan självständigt fatta ekonomiska beslut. Därför bör var och en besluta om avgifternas storlek på olika utbildningar. En invändning mot en sådan ordning är att avgiften då kan komma att variera för en och samma utbildning vid olika lärosäten. Så är det redan nu när det gäller uppdragsutbildning. Utredningen ser inget hinder i detta bara principen om full kostnadstäckning gäller vid prissättningen. Avgiften kan tänkas variera t.ex. beroende på om utbildningen ges Kostnader, finansiering samt frågan om avgiftsbeläggning på svenska eller engelska. Vid beräkningen av avgifternas storlek bör även kostnader för marknadsföring räknas in. Det är viktigt att de avgifter som tas ut av svenska lärosäten inte i alltför hög grad avviker från den internationella prissättningen. Detta torde emellertid regleras av sig självt. För höga avgifter ger få studenter och låga avgifter kan göra en del studenter misstänksamma beträffande utbildningens kvalitet. Allmänt kan sägas att många lärosäten i länder utanför tar ut avgifter av svenska studenter och ser det som naturligt att studenterna betalar. Flera länder i har infört avgifter för utländska studenter. De borde således inte upplevas som anmärkningsvärt om skulle införa avgifter. måste dock en rad åtgärder vidtas för att stimulera intresset för att studera i . Uttagande av avgifter skulle innebära en i stort sett kostnads- neutral väg att öka antalet utländska studenter vid svenska universitet och högskolor. Intäkterna innebär resurser till respektive lärosäte för ett ökat utbildningsutbud. Vissa centrala resurser skulle inledningsvis behöva tillföras t.ex. för marknads- föring. Införandet av avgifter skulle sannolikt innebära en drivkraft för universitet och högskolor att öka sina ansträngningar för att öka rekryteringen av utländska studenter, utveckla nya kurser på engelska kanske också stimulera till ett ökat samarbete mellan lärosäten för att utveckla nya internationella utbildningar. Andra länder tar ut avgifter av svenska studenter som har rätt att få låna av svenska staten till dessa.