sou · GOB323d4 · 2001-01-01 00:00:00 — Utredningen har visat att mycket kraftiga höjningar av koldioxidskatten från denna redan höga nivå krävs om skatten skall vara det huvudsakliga styrmedlet för att klara den utsläppsbegränsning åläggs vid en ratificering av Kyotoprotokollet och EU:s börde- fördelning. En så kraftig skattehöjning riskerar att leda till allvarliga konsekvenser för ekonomins tillväxt, konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vi anser att en slutsats som bör dras av detta är att andra, generellt verkande, styrmedel måste användas som komplement till koldioxid- skatten. Kostnadseffektivitetsskäl talar för att sådana utvägar måste prövas. Det är därför positivt att kommittén betonar behovet av en hög beredskap för flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Ett annat kompletterande styrmedel kan vara långsiktiga avtal mellan staten och näringslivet. Slutligen vill vi kommentera kommitténs uttalande att en omlägg- ning av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i överförs till andra länder. Enligt vår mening finns inte någon anledning att av klimatpolitiska skäl begränsa handeln med el över gränserna. Elproduktionen bör ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land den sker. Kyotoprotokollet innebär att de länder som producerar fossilbaserad el får ta ansvar för de resulterande koldioxidutsläppen. Särskilt yttrande av sakkunnige Som sakkunnig i vill jag avge följande synpunkter. Den föreliggande utredningen om svenska åtgärder för att hejda en av människan förorsakad, och redan pågående, klimatförändring innehåller en kortfattad men ändå belysande översikt av aktuella principiella frågeställningar som är viktiga för att skapa en nödvändig långsiktig strategi för klimatfrågans framtida hantering. Detta måste givetvis ske i nära samverkan framför allt med EUs medlemsländer, men också med övriga i-länder och med utvecklingsländerna. Ett sådant ömsesidigt ansvarstagande och internationell koordinering är tveklöst en förutsättning för att kunna finna hållbara lösningar såväl nationellt som globalt. Jag är enig med kommittén om de allmänna målsättningar som formulerats. För att, dels nå en stabilisering av växthusgasernas koncentration på en nivå motsvarande 550 ppm koldioxidekvivalenter i atmosfären, dels inom nå en överenskommelse med om gemensamma åtgärder för att hejda en klimatförändriing, bedömer jag som helt nödvändigt att minska gapet mellan u- och i-länder vad gäller per capita utsläpp av växthusgaser, och då i första hand koldioxid. Det innebär ändå i klartext att i genomsnitt aldrig till närmelsevis kan ta i anspråk fossila branslen för att få tillgång till billig energi i den utsträckning som i-länderna har kunnat göra under 1900- talet. Detta visar i ett nötskal den mycket betydande omställning av världssamhällets energiförsörjnig som måste ske i ett längre perspektiv. För att nå en jämställdhet mellan världens länder emellan till mitten av innevarande århundrade krävs en minskning av de sex växthus- gasernas koncentration i atmosfören med års nivå (beräknat som koldioxidekvivalenter). har de svenska utsläppen av växthusgaser ökat med . Utan ytterligare åtgärder kommer denna utveckling troligen att i stort sett fortsätta. Att utsläppen i stället ska minska med till 2010, jämfört med , är därför I detta perspektiv en rimlig ambition. och konjunkturinstituitet har beräknat storleken av den koldioxidbeskattning som skulle krävas för en reduktion av utsläppen av växthusgaser . Den höjning av koldioxidskatten som skulle krävas visar att kostnaderna för att nå det uppställda målet är relativt stora jämfört med den nuvarande koldioxid- skatten. Kostnadseffektivitet är därför viktigt och talar för att ekono- miska styrmedel är nödvändiga. Det bör understrykas att en stegvis upptrappning av sådana styrmedel är mest kostnadseffektivt, eftersom detta ger tidiga signaler till aktörerna på marknaden, och tid för teknisk utveckling, vilket satimulerar till intensifiering av utveck- Därför bör ekonomiska styrmedel införas så snart som är tekniskt möjligt, men givetvis i samklang med övriga EU-länder. Mot bakgrund av ovan nämnda beräkningarna är det knappast troligt att de åtgärder som kommittén föreslår i avvaktan på att senare införa ekonomiska styrmedel kommer att räcka för att nå det uppställda målet . De leder i rätt riktning, många är i och för sig ändamålsenliga, men hur kostnadsedffektiva de sammantagna kan bli svårt att avgöra. Storleken på den reduktion av utsläppen som kommer att krävas på pekar på att energikällor med ringa eller inga koldioxid- utsläpp kommer att krävas. En bättre hushållning av energi kommer knappast vara tillräcklig, men innebär givetvis att tid vinns för att utveckla ny teknik. Det är därför uppenbart att forskning och utveckling kommer att få ökad betydelse. Detta har också uppmärksammas av ett antal företag både i och i . Den kanske viktigaste effekten av att införa handel med utsläppsrätter som ett styrmedel (och även en höjd kol- dioxidskatt) är de ökade möjligheter att finna avsättning för nya pro- dukter på energiområdet som därignom öppnas. Dessa aspekter på pro- blemet bör tillmätas större betydelse än som framgår av betänkandet. Vidare måste samhällets omställning få ta , annars hotar en avsevärd kapitalförstöring på grund av förtida avskrivningar av sent gjorda investeringar. En klok investeringspolitik krävs för att vi ska kunna behålla en rimlig handlingsfrihet för framtiden. Åtgärder med detta syfter bör vidtas omgående. De samhällsomställningar som kommer att krävas för att komma till rätta med klimatproblemet är givetvis inte utan kostnader. IPCC har uppskattat dem till en eller ett par procent av BNP för i-länderna, betydligt mer för . Även i detta avseende är det viktigt att en succssiv omställning sker. Den årliga ökning av kostnaderna då kan väntas, blir förhållandevis liten jämfört med den årliga ökning av BNP som industriländerna kan visa upp. Men det kommer givetvis att finnas vinnare och förlorare i den omställning som krävs. Det är i allmänhet relativt lätt att identifiera förlorarna, medan vinnarna är att finna bland dem som söker nya vägar för sina företag inför de framtida omställ- ningar som kommer att krävas. Vi vet inte vilka de kommer att bli, men de som satsar på forskning och teknisk utveckling kommer att ha strategiska fördelar. En framtida svensk klimatpolitik bör uppmärksamma den information som jag här kortfattat sökt sammanfatta och som i väsentlig grad bygger på IPCCs slutsatser. Särskilt yttrande av experterna De mänskligt skapade klimatförändringarna är ett av de mest allvarliga och komplexa problem som mänskligheten ställts inför. Klimat- kommitténs betänkande utgör ett mycket värdefullt steg i arbetet med omställningen till ett samhälle som kan klara de långsiktiga klimat- målen. Vi delar i stort den analys som görs i betänkandet avseende problembeskrivning och behovet av åtgärder. Detta gäller särskilt beskrivningen av nuvarande utsläppstrender, möjligheter till utsläpps- minskningar och slutsatsen att ytterligare åtgärder behöver vidtas i för att vi ska nå målen. I betänkandet föreslås som mål att utsläppen skall minska jämfört med . Analyserna av framtida utsläpp från KI/STEM visar istället på en ökning med om inte ytterligare åtgärder vidtas. Mot bakgrund av detta krävs kraftfulla åtgärder för att nå målet. Det är också viktigt att komma ihåg att det långsiktiga mål som kommittén föreslår innebär en halvering av utsläppen . Vår uppfattning är, att om det skall vara möjligt att åstadkomma den genomgripande förändring av samhället som de uppsatta målen kräver, så är det nödvändigt att i processen skapa ett förändringstryck på bred front. Flera olika styrmedel bör sättas in i syfte att förstärka effekten av varandra och ge tydliga signaler om behovet av en successiv, långsiktig förändring i samhället. Många års erfarenhet från miljöarbetet i och internationellt visar att en viktig tillbakahållande faktor är att priset på skadlig miljöpåverkan inte återspeglas i priset på de produkter och processer som ger upphov till miljöproblemen. Exempel från - arbetet visar att en generell svårighet i kommunerna är att motivera investeringar i energibesparingar eller i en övergång till förnybar energi, när de ekonomiska styrsignalerna går stick i stäv med sådana ambitioner. Vi anser därför att förstärkta ekonomiska styrmedel bör utgöra basen i en klimatstrategi. Kommitténs förslag innebär att ett baspaket med åtgärder sätts in . Baspaketet innehåller informationsinsatser och olika åtgärder inom framför allt energi- och trafiksektorerna. Däremot finns de generella ekonomiska styrmedlen inte med utan dessa ingår i ett tilläggspaket som skall införas först om behov finns. För att avgöra behovet skall utvecklingen stämmas av mot ett etappmål som innebär att utsläppen inte skall överstiga nivå. tidpunkt bör det också ha klarnat om och hur handel med utsläppsrätter eller andra flexibla mekanismer kan införas. Vi tycker upplägget med ett baspaket och ett tilläggspaket är bra. Vi anser också att kommitténs förslag till baspaket innehåller många värdefulla och nödvändiga förslag till åtgärder. Däremot anser vi att det redan nu är uppenbart att dessa åtgärder inte är tillräckliga för att klara målet 2010. Att vänta med ökade insatser av generella ekonomiska styrmedel kan komma att försvåra för att nå de uppsatta målen. Det finns också en risk att satsningen på informationsåtgärder och olika stödprogram blir mindre effektiva - och därmed samhällsekonomiskt mera kostsamma - än om de backades upp av en höjd koldioxidskatt. kommer sannolikt de flexibla mekanismerna ha utvecklats så att de är operativa och handeln med utsläppsrätter kan då blir ett huvudinstrument för klimatarbetet. Takten i denna utveckling är dock osäker och avhängig den internationella utvecklingen. Vi anser därför att tills vidare är en höjning av koldioxidskatten central för åtgärdsstrategin En höjd koldioxidskatt skulle göra det dyrare att använda fossila bränslen i förhållande till förnybara, att åka bil i förhållande till att åka kollektivt eller cykla, det skulle bli lönsammare att välja bränslesnåla fordon och att genomföra energieffektiviseringsåtgärder inom såväl industrin som för de privata hushållen. Härigenom skulle en höjd koldioxidskatt således tydligt öka genomslagskraften i de åtgärder som föreslås i baspaketet t.ex. i termer av stöd för effektiviseringsåtgärder och ökad användning av förnybara bränslen i energi- och trafik- systemen. Erfarenheterna av den koldioxidskatt som varit i kraft visar att stora utsläppsreduktioner åstadkommits till relativt sett låga kostnader. Underlagsrapporter som tagits fram till kommittén visar också tydligt att samhällets kostnader för att höja koldioxidskatten är begränsade. Detta trots att det i dessa beräkningar antas att omvärlden inte vidtar några åtgärder alls för att minska sina koldioxidutsläpp. Enligt beräkningarna i kapitel 12, så skulle en ökning av koldioxidskatten , eller motsvarande /kg koldioxid, öka kostnaderna för svenska hushåll med . Detta anser vi vara en låg kostnad med hänsyn till den mycket stora utmaning som klimatproblematiken innebär. Vi anser att en mindre höjning av koldioxidskatten bör genomföras som de andra åtgärderna i baspaketet initieras. Det vore också värdefullt att redan nu tydligt avisera att skatten successivt kommer att höjas framöver/för det fall kommande utvärderingar visar att målen annars inte nås. En möjlighet är att nu höja koldioxidskatten med så mycket att inkomsterna finansierar de ökade utgifter för staten som de andra åtgärderna kommittén föreslår medför. Särskilt yttrande av sakkunniga och Generella ekonomiska styrmedel ger kostnadseffektiva lösningar Uppdraget till har enligt direktivet varit att denna ska lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyotoprotokollet. Genom Kyotoprotokollet åläggs , liksom flertalet industri- länder, att begränsa sina utsläpp. När Kyotoprotokollets åtaganden ska genomföras liksom de nya åtaganden som planeras följa kommer detta att bli kostsamt. Mot denna bakgrund är det viktigt att de åtgärder och styrmedel som utformas tar så små resurser som möjligt i anspråk för att nå det uppsatta målet. När det gäller växthuseffekten är det de totala utsläppen av växthusgaser som är avgörande för miljön. Utsläppens geografiska fördelning har däremot ingen betydelse. Det innebär att utsläpps- begränsningen kan ske på ett kostnadseffektivt sätt med hjälp av generella ekonomiska styrmedel. Exempel på sådana generella styr- medel är miljöskatter och överlåtelsebara utsläppsrätter. Rätt utformade skapar dessa instrument incitament för företag och enskilda individer att förändra konsumtionen och produktionen så att miljöpåverkan minskar. För att uppnå ett givet klimatpolitiskt mål, utan att onödigt stora resurser tas i anspråk, är generella ekonomiska styrmedel rent principiellt överlägsna andra former av åtgärder, som t ex riktade bidrag. Generella ekonomiska styrmedel leder till att kostnaderna för att uppnå det önskade miljömålet minimeras. Varje aktör kommer att jämföra kostnaden (miljöskatten/priset på utsläppsrätten) att släppa ut ytterligare en enhet, med kostnaden att reducera motsvarande mängd utsläpp. Utsläppsbegränsningarna kommer då att ske där det kostar minst att vidta åtgärder. Om myndigheterna hade fullständig informa- tion om olika verksamheters kostnader för utsläppsbegränsningar skulle motsvarande ekonomiskt effektiva åtgärder kunna fastställas centralt. En sådan fullständig information är inte möjlig att få i praktiken, inte ens om avsevärda resurser satsas. En fördel med de generella ekonomiska styrmedlen är därför att dessa inte kräver detaljkunskaper för att kostnaderna ska kunna minimeras. Av kostnadseffektivitetsskäl är det också olämpligt att strategiska klimatpolitiska frågor hanteras på sektoriell eller regional nivå, och då framför allt att sektoriella eller regionala mål fastslås. En sådan hantering minskar möjligheten att ta hänsyn till att det kan vara billigare att vidta åtgärder i andra sektorer eller regioner än den egna. Om kostnadsförhållandet mellan olika sektorer eller regioner förändras över tiden kommer det likaså vara svårt att beakta detta i de överväganden som görs i den egna sektorn eller regionen. Sektorsmål och regionala mål riskerar därför att leda till suboptimala lösningar. Mot bakgrund av att det är de totala globala utsläppen som är avgörande för växthuseffekten ger Kyotoprotokollet länderna möjlighet att använda så kallade flexibla mekanismer för att åstadkomma utsläppsreduktion. Genom att länder har möjlighet att utnyttja utsläppshandel eller kan företa utsläppsreducerande åtgärder i gemensamma projekt med andra länder, kan utsläppsreduktion åstadkommas där det är billigast. har jämförelsevis höga marginalkostnader för begränsning av koldioxidutsläpp. De billigaste åtgärderna har i många fall redan vidtagits, vilket är ett resultat av att haft en koldioxidskatt . är fortfarande ett av få länder som har en sådan skatt. Eftersom har höga kostnader för utsläppsbegränsning kan internationell utsläppshandel bidra till att kostnaderna för att uppnå det svenska klimatmålet minskar betydligt. Ur kostnadseffektivitets- synpunkt är det därför motiverat att utnyttja internationell utsläppshandel så långt detta är möjligt. Målnivån ställer krav på styrmedlen har på uppdrag beräknat de kostnader och skattenivåer som blir följden av olika mål för utsläppsbegränsningar. bedömer att vid en oförändrad politik kommer koldioxidutsläppen överstiga nivå med . Om koldioxidskatten används för att åstad- komma en begränsning ned till (den begränsning som ålagts genom EU:s bördefördelning efter Kyotoprotokollet) krävs att koldioxidskatten mer än fördubblas. Vi anser att beräkningar bygger på en balanserad bedömning av bland annat möjlig- heterna till energieffektivisering. beräknings- modell har också en fördel framför alternativa modeller genom att den ger en konsistent bild av ekonomin, där olika prisåterverkningar i ekonomin beaktas. Om ska ha en sådan hög ambitionsnivå i klimatpolitiken som föreslår, så att denna går utöver det interna- åtagandet, skärps kraven på åtgärder och styrmedel ytterligare. Den bördefördelning som skett inom EU efter Kyotoprotokollet (där tillåts öka sina utsläpp) har tagit hänsyn till redan låga utsläpp per invånare och höga marginalkostnader för ytterligare koldioxidbegränsningar. Den klimatpolitiska strategin bör kunna peka ut sådana åtgärder och styrmedel som åtminstone i grova drag mot- svarar den begränsning av utsläppen som den valda målnivån innebär. Det förefaller inte sannolikt att det föreslagna åtgärdspaketet och dess potentiella utsläppsminskningar uppfyller detta krav. Åtgärds- paketet ger endast ett blygsamt bidrag i jämförelse med vad som skulle krävas om bedömning av utvecklingen besannas. Inte heller svarar det upp mot den bedömning som har gjort. Kyotoprotokollet omfattar redan utsläpp från elimport Kommittén diskuterar konsekvenserna på koldioxidutsläppen av en ökad elimport. Handeln med el innebär fördelar i form av en effektivare produktion av el, vilket bland annat har bidragit till att dämpa prisutvecklingen i ekonomin. På det internationella planet kan den avreglerade elmarknaden, genom en effektivare resursallokering, bidra till att resurser frigörs som bland annat kan användas till insatser för att förbättra miljön. Växthuseffekten är ett globalt problem och behöver därför hanteras på internationell nivå. Kyotoprotokollet är ett resultat av sådana gemensamma ansträngningar. Genom Kyotoprotokollet får de länder som har gjort åtaganden om utsläppsbegränsningar ta ansvar för de utsläpp som skapas i det egna landet. De länder som producerar fossilbaserad el får därmed ta ansvar för sina koldioxidutsläpp. Med ett förtroende för att Kyotoprotokollets åtaganden uppfylls finns det därför inte något motiv för att begränsa handeln med el över gränserna. I betänkande aktualiseras en rad olika skatteförslag. Detta sker delvis av statsfinansiella skäl och delvis av miljöskäl. Gemensamt för alla dessa förslag är att inga överväganden görs beträffande effekter i andra avseenden än det strikt miljöpolitiska. De förslag som här avses är exempelvis differentierad försäljningskatt på lätta fordon med avseende på bränsleförbrukning, differentierad fordonsskatt efter bränsleförbrukning och förändringar i förmånsbeskattningen för att gynna bränslesnålare bilar. Skattesystemets olika delar har olika uppgifter. De miljörelaterade skatterna på fossila bränslen har som en viktig uppgift att styra konsumtionen till alternativa bränslen. Med dessa skatter beläggs den konsumtion som ger upphov till den negativa miljöeffekten med skatt. Kommitténs olika förslag söker istället komma åt motsvarande konsumtion via förändringar i beskattningen på andra eller angränsande områden. Detta sker utan att beakta skattesystemets utformning och den rollfördelning som finns mellan olika skatter. Förmånsbeskatt- ningen utgör till exempel en del av inkomstbeskattningen. Om en inkomst i form av en bilförmån inte behandlas i likhet med andra inkomster innebär detta att ett avsteg görs från den i skattereformen uttalade principen om likformig beskattning av olika slag av arbetsinkomster, kontantlöner och förmåner. Kommittén förespråkar även att skall verka för att beslut om miljöskatter fattas med kvalificerad majoritet i Rådet. En sådan regel kan ge upphov till en mängd gränsdragningsproblem. Det är svårt att strikt definiera vad som avses med miljöskatt, vilket innebär att området för kvalificerad majoritet kan expandera. En sådan beslutsregel riskerar därför att inskränka möjlighet att föra en självständig skattepolitik. föreslår en mängd mer eller mindre kostsamma ågärder. En av dessa är en förlängning av befintliga pilotdispenser för skattebefrielse vid försäljning av etanol. Kommittén diskuterar även en utökad användning av biodrivmedel, inklusive etanol. Regeringen har redan tidigare avslagit dispensansökningar med hänvisning till att detta är en kostsam åtgärd och att den totala miljönyttan är osäker på grund av etanolens energiintensiva produktionsprocess. SÄRSKILT YTTRANDE AV LEDAMOTRONALD (V)............................. SÄRSKILT YTTRANDE AV SAKKUNNIGAOLLE SÄRSKILT YTTRANDE AV SAKKUNNIGEBERT ........................................ SÄRSKILT YTTRANDE AV EXPERTERNATOM SÄRSKILT YTTRANDE SAKKUNNIGALENA .... Ajzen, , , 1980, Understanding Attitudes and Predicting Social Behaviour, Englewood , N.J.: . , KG, 1996, Ord och handling i svensk miljöpolitik, : juridik. Angelöw, , 1994, Individ och miljö: att utveckla och stimulera människors miljöengagemang, : . Angelöw, , 1992, Kommuner och individers miljöengagemang - Om kommuners möjligheter att stödja individers övergång till mer miljöanpassade levnadssätt i SOU 1993:19 Kommunerna och miljöarbetet, Bilaga, : Allmänna förlaget. /Kemiinformation, 1999, Alternativa drivmedel, uppdragsredovisning till , . , 1999, Förslag till åtgärder till följd av den miljöpolitiska propositionen, uppdragsredovisning till regeringen, GD98-5538/95, . , , , , 1999, Trafikverkens miljörapport . & , 1979, Economics, Environmental Policy, and the Quality of Life, Englewood , N.J.: . Bennulf, , 1995. Det gröna handlingsutrymmet i , och , red., Mitt - nr 16. Bennulf, , 1996, Det gröna handlingsutrymmet, i , L. J., red., Livsstil och miljö. Bennulf, , 1999a, Medborgarna och den hållbara utvecklingen i , och , red., Ljusnande framtid - SOM nr. Bennulf, , 1999b, Miljöengagemang i olika grupper av svenska folket: Kunskapsläge och vissa förslag till åtgärder. Bennulf, , . & U. . Bilen: Miljöbov, mjölkkossa eller räddare i nöden? i L. , red., Västsvenska perspektiv, SOM nr. , J., , , , R., , L., Rummukainen, M. & J. Räisänen, 1999, Likely responses of global change to productivity of coniferous in , usin Sweclims climatic scenarios, underlagsmaterial till , : , . Bohm, , 1997, A joint implementation as emission quota trade: an experiment among four Nordic countries, : . , 1999a, Byggsektorns miljömål, : . , 1999b, God bebyggd miljö [Miljökvalitetsmål 11], : . , , 1999, The scope for Nordic co- ordination of economic instruments in environmental policy, : . , , 2000, Effekter på svensk industri av förändrad koldioxidbeskattning, underlagsmaterial till . , 1999, april, El i , , . Ds 1994:33, Så fungerar miljöskatter!, : . Ds 1994:121, första nationalrapport om klimatförändringar: i enlighet med konvention om klimatförändringar, : . Ds 1997:26, andra nationalrapport om klimatförändringar, : . Ds 1998:43, Myndigheternas föreskrifter - handbok i författningsskrivning, : . 1998, Lay Perceptions of Global Risk - Public views of Global in Cross-National Context i International Sociology, Vol 13(4): 473-498, : . , , 1993, Internationell miljörätt, : Iustus förlag. , , , , 1998, TK 2000 (tillsyn - kontroll), Obligatorisk ekonomi- och miljötrimning av oljeeldade värmeanläggningar (max 120 kw), : . M., ., . & M. , 2000 (under slutbearbetning), Kolbindning och kvävebalanser i SKA 99. Rapport nr 82, : Inst för skoglig marklära, SLU. Espey M., 1998, Gasoline demand revisited: an internationell meta- analysis of elasticities, Energy economics, Vol 20. Eurobarometer, 1999, july, report nr 51. European Commission (TREN), 1999c, Integrating the environmental dimension - a strategy for the transport sector (status report), DG VII/DGXI expert group on transport and environment, October1999. European Commission, 1996, COM 549. European Commission, 1998, COM 466 final, Fair payment for infrastructure use (white paper). European Commission, 1999a, Air transport and the environment towards the challenges of sustainable development. European Commission, 1999b, Eurobarometer - Public opinion in union, Report number 51.