sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I kapitel 11 lämnar förslag som syftar till att förbättra försörjningsmöjligheterna för studerande med funktionshinder. Bland annat föreslås att förtidspensionärer och sjukbidragstagare ska ges möjlighet att prova på att studera med bibehållen ersättning , utan att rätten till ersättning ifrågasätts. För dem som har rätt till personlig assistans enligt Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt rätt till kompletterande assistansinsatser enligt Lagen (1993:389) om assistansersättning (), är regelverket inte entydigt vad gäller rätten till assistansersättning enligt i samband med deltagande i vuxenutbildning. lämnar i avsnitt 13.4.2 förslag som på hur regelverket bör ändras för att undvika att den studerande inte ges möjlighet att utnyttja rätten till assistansersättning i samband med vuxenutbildning. Förslag på fortsatta utredningsinsatser En stor del av den offentliga organisationen för att tillhandahålla stöd i utbildningssituationen är uppbyggd kring barn- och ungdomars behov. grundläggande inställning är att det inte finns anledning att bygga upp separata stödorganisationer eller system för olika utbildningsformer förutsatt att de organiseras för att möta både vuxna och barns behov. Tvärt om bedömer att det finns stora vinster att göra om man samordnar utvecklingsarbete, kunskapsöverföring, erfarenhetsutbyte, rådgivning, administration m.m. I vissa centrala frågor lämnar förslag på fortsatta utredningsinsatser. Det gäller bl.a. läromedels- och hjälpme- delsförsörjningen för studerande med funktionshinder. Under utred- ningsarbetet har regeringen, mot bakgrund av delbetänkande och slutbetänkande, aviserat att man avser att utreda läromedels- respektive hjälpmedelsområdet i särskild ordning. Kommittén har redovisat vilka hinder som finns inom respektive område och dragit slutsatsen att det värdefullt att frågorna utreds med utgångspunkt i barns, ungdomars och vuxnas behov av stöd och anpassningar. 13 .4 .2 Reflexioner och förslag rörande särskilt stöd och särskilda anpassningar I detta avsnitt redovisas kommitténs reflexioner och förslag rörande åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjlighet att stu- dera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes och där de föreslagna åtgärderna är gemensamma för flera vuxenutbildnings- former. De förhållanden som råder på läromedelsområdet innebär att vuxenstu- derande i behov av anpassad litteratur inte ges möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. föreslog i sitt föregående betänkande, SOU 1999:39, att en bred översyn av statens engagemang vad gäller läromedel och studi- ematerial bör göras. Mot bakgrund av förra betänkande och slutbetänkande uttalade regeringen i proposition 1998/99:105 att staten även fortsättningsvis bör ha ett åtagande att se till att elever med funktionshinder, som är beroende av särskilt utvecklade eller anpassade läromedel, ges tillgång till sådana. Regeringen skriver i propositionen att statens engagemang för produk- tion av läromedel och studiematerial för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder bör utredas ytterligare med utgångspunkt i Fun- kiskommitténs respektive överväganden och slutsatser. ser positivt på att en utredning av lärome- delssituationen på utbildningsområdet nu kommer till stånd. Enligt Kunskapslyftskommitténs synsätt bör utgångspunkten för ett framtida statligt åtagande på läromedelsområdet vara ett system för läromedels- försörjningen som bygger på att vuxenstuderande i behov av anpassad litteratur ges möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med öv- riga vuxenstuderandes. Kommittén vill inför den framtida utredningen peka på några frågor av principiell natur. Inom det nuvarande systemet för statligt stöd till anpassade lärome- del har det ibland stor betydelse inom vilken utbildningsform man stu- derar. Detta innebär t.ex. att den studerande som tagit sig igenom den kommunala vuxenutbildningen trots bristande läromedelsförsörjning kommer att ha betydligt lättare att få behovet av anpassade läromedel tillfredsställda om han eller hon väljer att läsa vidare på högskolan. Inom vuxenutbildningen finns inslag av diagnosberoende regler för den statliga finansieringen av anpassade läromedel inom studieförbundens verksamhet och inom arbetsmarknadsutbildningen. Dessa förhållanden strider mot de handikappolitiska mål som ställt sig bakom. anser att behovet av anpassade läro- medel och studiematerial bör styra möjligheten att erhålla an- passad litteratur och inte utbildningsform eller diagnos. Det finns en rad aktörer på området anpassade läromedel för vuxna. Litteratur framställs av TPB, , Inläsningstjänst, förlag och av stu- dieförbund. Det finns dock ingen aktör som har ett samlat ansvar för utbudet av anpassad litteratur inom vuxenutbildningen. Staten bör enligt mening ta ett övergripande ansvar för att produktionen av anpassad litteratur överensstämmer med efterfrågan på litteratur inom de utbildningsformer som vänder sig till vuxna. Vuxna som studerar ansvarar själva för att finansiera litteratur och stu- diematerial. har inte sett några skäl till att ifrågasätta denna princip när det gäller vuxenutbildningen i stort. För att studerande med funktionshinder ska ha möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes krävs dock att lä - romedlen subventioneras. anser att staten bör ansvara för att läromedelskostnaderna för studerande i behov av anpassade läromedel inte överstiger läromedelskostnaderna för övriga vuxenstuderande. Reglerna som styr hur ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel inom skolan fördelas är oklara och tolkas olika av olika huvudmän. Regel- verket bygger på gamla överenskommelser vars status är oklara dess- utom innehåller det definitioner av utbildning och hjälpmedel som inte är entydiga. Denna gränsdragningsproblematik återfinns inom de flesta vuxenutbildningsformer. På folkhögskoleområdet kompliceras hjälp- medelsfrågan dessutom av en överenskommelse mellan och om vissa ersättningar från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen där bland annat landstingens övertagande av kostnadsansvaret för tekniska hjälpmedel i utbildningssammanhang, i utbyte mot en viss ersättning från staten, ingick. Studerande med funktionshinder i folkhögskolor och studiecirklar omfattades inte av denna överenskommelse. föreslog i sitt förra betänkande, SOU 1999:39, att och respektive i egenskap av företrädare för utbildningsanordnarna gemensamt bör arbeta fram underlag för hur ansvaret för att erbjuda vuxenstuderande hjälpmedel ska fördelas. När det gäller landstingens ansvar för att erbjuda deltagare med funktionshinder hjälpmedel på folkhögskolans olika kurser föreslog att frågan bör klargöras i särskild ordning av regeringen. Målet bör vara att uppnå en parallellitet till andra vuxen- utbildningsformer med avseende på hjälpmedelsansvar. har haft kontakter med berörda huvudmäns intresseorganisationer och med anledning av kommitténs förslag. I den nationella handlingsplanen för handikappoli- tiken (prop. 1999/2000:79) anges att regeringen avser att utse en sär- skild utredare med uppdrag att se över hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder inom hela utbildningsområdet samt lämna förslag till eventuella åtgärder. Utredningen ska omfatta förskola, skola, vuxenutbildning samt högre utbildning. Bland annat ska följande frågor klargöras: -Ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen för olika skolor, utbildningsanordnare och utbildningsformer etc. -Kriterier för behov som ska tillgodoses. -Definitioner, gränsdragning och ansvarsfördelning när det gäller: personliga hjälpmedel för den dagliga livsföringen grundutrustning i skolan/undervisningsformen grundutrustning respektive kringutrustning när det gäller datorer, läromedel och pedagogiska hjälpmedel. -Datorn som hjälpmedel i ett framtidsperspektiv med beaktande av den tekniska utvecklingen, grundutrustning, kringutrustning m.m. -Hjälpmedelsförsörjning och ansvarsfördelning när entreprenörer svarar för undervisningen. ser mycket positivt på regeringens initiativ. anser att hjälpmedelsförsörjningen inom utbildningsväsendet bör vara oberoende av eventuella diagnoser och utgå från de studerandes behov av hjälpmedel och att samma förutsättningar för att erhålla nödvändiga hjälpmedel bör föreligga oavsett vilken utbildningsform den studerande väljer att studera inom. Detta innebär bl.a. att hjälpmedelsansvar inom folkbild- ningen bör jämställas med hjälpmedelsansvaret inom övriga vuxenut- bildningsformer. Vuxna bör ha samma möjligheter som barn och ung- domar att erhålla hjälpmedel. bedömer att bredden och inriktningen på den av regeringen aviserade utredningen ger goda förutsättningar för att åstadkomma en väl fungerande hjälp- medelsförsörjning inom vuxenutbildningen. Den fysiska tillgängligheten inom vuxenutbildningen har stora brister. Det är bestämda uppfattning att det är av största vikt att ansvariga huvudmän ser över den fysiska tillgängligheten i och i kring utbildningslokalerna samt vidtar nödvändiga åtgärder för att öka tillgängligheten. Ansvaret för lokalanpassning ligger enligt kommitténs bedömning på respektive utbildningsanordnare. Enligt Skollagen ska det i alla kommuner finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur skolväsendet ska gestaltas och utvecklas (SFS 1985:1100). anser att frågan om hur den fysiska tillgängligheten ska förbättras bör ingå som en naturlig del av den kommunala skolplanen. Frågan om tillgängligheten i offentliga miljöer spänner över de flesta politikområden. Förutom utbildningslokaler behöver bl.a. bibliotek, allmänna kommunikationer och utemiljöer anpassas för att framförallt rörelsehindrade ska ges bättre förutsättningar att delta i vuxenutbildning. Kommunerna har bär ett stort ansvar för att öka tillgängligheten i samhället. anser att den fysiska tillgängligheten inom vuxenutbildningen bör utgöra ett prioriterat område i kommunernas uppdrag och mandat sträcker sig framförallt till vuxenutbildningen. avser inte att föreslå någon riktad satsning eller särskild reglering från statens sida i syfte att öka den fysiska till- gängligheten inom vuxenutbildningen. En sådan satsning bör istället ske sektorsövergripande för att öka den fysiska tillgängligheten generellt i samhället. anger att assistansersättning inte lämnas för tid då den funktionshindrade vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet" enligt LSS. och dess förarbeten preciserar inte vilka utbildningsformer som avses med att vistas i eller delta i skola. Inne- börden av undantaget i för tid då den funktionshindrade vistas eller deltar i skola preciseras i allmänna råd. allmänna råd är dock inte bindande för den enskilda . Detta innebär att det, enligt Kunskapslyfts- kommitténs bedömning, kan uppstå oklarheter om hur lagen ska tolkas. Dessa oklarheter kan innebära problem och hinder för vissa studerande. I allmänna råd anges att: RFV rekommenderar att med skola i detta sammanhang bör avses sådan utbildning som har kommunen som huvudman, nämligen grundskola, gymnasieskola och särskola. Däremot avses inte t.ex. folkhögskola, vuxenutbildning, Statens skolor för vuxna och universitet (RFV, 1998a). Med stöd av rekommendationer bedömer dock att den som har rätt till assistansersättning normalt även beviljas detta av sin försäkringskassa i samband med vuxenutbildning. För att undanröja eventuella tveksamheter om vilka regler som gäller för assistansersättning och vuxenutbildning anser att lagstiftningen bör förtydligas. anser att den som har rätt till assistans- ersättning bör ha det oavsett om han eller hon väljer att studera som vuxen och oavsett inom vilken utbildningsform som han eller hon väljer att studera inom. Ett klargörande av lagstiftningen skulle säkerställa den enskildes möjligheter att få assistans inom högskolan, folkhögskolan, vuxenutbildning, studieförbundens verksamhet m.m. genom att problem som kan uppstå som följd av oklara begrepp undanröjs. föreslår att regelverket bör ändras på ett sådant sätt att den studerandes rätt till assistansersättning i samband med vuxenutbildning säkerställs. För dem som omfattas av rätten till assistansersättning är det en nöd- vändighet att ha tillgång till personlig assistans i så väl studier som i arbete och i samband med övriga aktiviteter. Utnyttjandet av rätten till assistansersättning torde inte förändras av att någon deltar i vuxen- utbildning. Eftersom förslaget innebär att i lag fastställa vad som kommer till uttryck i allmänna råd bedömer att förslaget inte leder till några ökade kostnader för staten. 13 .4 .3 Ökad kunskap om funktionshinder visade i sitt slutbetänkande, nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder, att bristande kunskap är en viktig orsak till att tjänstemän och andra bemöter människor med funktionshinder på ett olämpligt sätt. Utredaren ansåg att berörda huvudmän i ökad utsträckning bör verka för att de anställdas kompetens höjs om de tankar som ligger bakom de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet och om de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insatserna för personer med funktionshinder. saknas traditionella utbildningsinsatser och andra instrument för att långsiktigt påverka det vardagliga arbetet hos dem som i sitt arbete möter människor med funktionshinder. Utredningen föreslog därför att regeringen bör uppdra åt Sisus att utarbeta och an- svara för ett nationellt kompetensutvecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Till programmet bör knytas ett råd med företrädare för handikapprörelsen, stat, landsting, kommun, fackliga organisationer och Sisus. kan se att det föreslagna kompetensut- vecklingsprogrammet skulle kunna utgöra ett värdefullt stöd till vuxen- utbildningens huvudmän vad gäller att öka kunskaperna hos personalen om de handikappolitiska målen och om de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insatserna för personer med funktionshinder. Det är framförallt skolledare och andra nyckelpersoner som har stora förutsättningar att sprida kunskaperna vidare ut i organisationen som bör komma i fråga för det nationella kompetensutvecklingspro- grammet. För studerande med funktionshinder spelar anordnarens förmåga att samarbeta med andra myndigheter så som försäkringskassa, arbetsför- medling, socialtjänst och hälso- och sjukvården en allt viktigare roll. En förutsättning för att detta samarbete ska fungera är att anordnarna har kunskap om vad andra offentliga aktörer, som studerande med funktionshinder kan ha kontakt med, bedriver för verksamhet. Det är vidare viktigt att de skilda huvudmännen har kunskap och en gemensam syn på de rättigheter som människor med funktionshinder har och de övergripande målen för den svenska handikappolitiken. Människor med funktionshinder har ofta kontakter med många olika offentliga huvudmän. En förutsättning för ett fungerande samarbete är att de olika tjänstemän som den studerande möter har kunskap om vilka rättigheter människor med funktionshinder har, vilka skyldigheter olika huvudmän har samt att de besitter en gemensam värdegrund när det gäller bemötande av människor med funktionshinder som bottnar i de tankar som ligger bakom de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet. Den gemensamma värdegrunden bör utgå från de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insat- serna för personer med funktionshinder. Regeringen har i proposition 1999/2000:79 ställt sig bakom Bemö- tandeutredningens förslag om att inrätta ett nationellt kompetensut- vecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Förslaget syftar bl.a. till att åstadkomma en samsyn mellan olika aktörer som människor med funktionshinder möter. Mot bakgrund av den renodling som beskrivits ovan vad gäller studerande med funktionshinder anser att frågor som rör arbetsförmedlingen, , landsting, kommuner och an- ordnare av vuxenutbildning skulle kunna utgöra ett viktigt tema för det av regeringen föreslagna nationella programmet. anser att frågor som kretsar kring studerande med funktionshinder och som rör arbetsförmedlingen, , landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning bör kunna utgöra ett viktigt tema för det i proposition 1999/2000:79 föreslagna nationella kompetensutvecklingsprogrammet. 13 .4 .4 Specialpedagogisk stödorganisation Den slutsats som kan dras av olika kartlägg- ningar är att det saknas en aktör med ett nationellt ansvara för utveck- ling och tillämpning av specialpedagogik inom vuxenutbildningen. Det har tydligt framkommit att vuxenutbildningens olika aktörer behöver en instans som kan erbjuda specialpedagogiskt stöd om hur undervisningen kan anpassas till studerande med funktionshinder. I Regeringens proposition 1998/99:105 motiveras det statliga åta- gandet för tillhandahålla en specialpedagogisk stödorganisation bl.a. med att det är kommunernas ansvar att alla elever skall erbjudas en till deras för- utsättningar anpassad skolsituation. finns behov av spetskompetens som inte varje kommun kan bygga upp och hålla aktuell på egen hand. Kommunernas förutsättningar att själva svara för denna typ av spetskompetens skiljer sig åt, mycket beroende på storlek. Det krävs därför även ett stöd till kommunerna i specialpedagogiska frågor. De argument som talar för att det bör finnas ett centralt ansvar för att upprätthålla spetskompetens i specialpedagogiska frågor som berör barn- och ungdomsskolan är giltiga även inom vuxenutbildningen. Ett av de starkaste argumenten för ett centralt ansvar är att många kommuner är små och därmed har få elever vilket gör det svårt att upprätthålla en heltäckande specialpedagogisk kompetens. Detta argument torde vara starkare inom vuxenutbildningen eftersom vuxenutbildning bedrivs i en rad olika former och av många olika huvudmän. Som exempel kan nämnas att vuxenutbildningen endast utgör av den samlade utbildningsvolymen inom det offentliga skolväsendet och att folkhögskolorna i genomsnitt har en studerandevolym som motsvarar 230 helårsstuderande per skola och år. När det gäller specialpedagogiskt stöd till den kommunala vuxenut- bildningen finns det inga starka argument som talar för att den nya myndigheten inte skulle kunna erbjuda specialpedagogiskt stöd även till den delen av det offentliga skolväsendet. Stora delar av den kommunala vuxenutbildningen har t.ex. mycket gemensamt med gymnasie skolan. Den specialpedagogiska stödorganisationen riktar sitt stöd till skol- huvudmannen. I praktiken är det samma huvudman, dvs. kommunen, som ansvarar för barn och ungdomsskolan och den kommunala vuxen- utbildningen. Ur Kunskapslyftskommitténs perspektiv förefaller det inkonsekvent att undanta delar av det kommunala skolväsendet från möjligheten att erhålla specialpedagogiskt stöd. även vända sig till den kommunala vuxenutbildningen ställer naturligtvis något annorlunda krav på stödorganisationen jämfört med uppdraget att endast vända sig till barn- och ungdomsskolan. Det är dock mer som är gemensamt än som särskiljer skolledning och lärares uppgifter inom ungdoms- respektive vuxenutbildningen när det gäller uppläggningen av undervisningen. När det gäller insatser och stöd som är gemensamma för särskilda grupper av funktionshinder torde stora likheter finnas när det gäller ungdomar och vuxna. Ungdomar med utvecklingsstörning utvecklas senare än andra ung- domar. Gränsen mellan ungdomsskolan och vuxenutbildningen utgår formellt sett från den studerandes ålder. Det är dock inte möjligt att definiera när människor med utvecklingsstörning bör lämna barn- och ungdomsutbildningen efter samma kriterie r som för den övriga befolkningen. Det finns områden där skillnaderna mellan ungdomars och vuxnas behov av stöd är relativt stora. Det handlar bl.a. om frågor som rör vägledning, studiefinansiering, samverkan med andra aktörer som t.ex. arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor. Utvecklingen inom vuxenutbildningen pekar mot att en allt större del av utbildningen bedrivs i flexibla former. Det handlar bl.a. om olika former av distansstudier, självstudier eller studier i lärcentra. Många vuxna läser dessutom på deltid. Detta är omständigheter som skiljer vuxenutbildningen från barn och ungdomssutbildningen och som ställer andra krav på en specialpedagogisk stödorganisation. Dessa vuxen- specifika förutsättningar är gemensamma oavsett huvudman. anser, liksom , att det är logiskt att den specialpedagogiska stödorganisation som är under upp- byggnad bör ges i uppdrag att ge stöd till skolhuvudmännen, vad avser den kommunala vuxenutbildningen. SIH:s nuvarande konsulentorganisation vänder sig till barn- och ung- domsskolan som består av drygt 1,2 miljoner heltidsstuderande. Antalet konsulenttjänster uppgick till 120 heltidstjänster uppdelade på olika specialpedagogiska områden under /98 (SOU 1998:66). Vuxenutbildning bedrivs i en rad olika utbildningsformer och av en rad olika huvudmän. När det gäller specialpedagogiskt stöd till vuxenut- bildningen finns det några praktisk begränsningar som bör beaktas. Det är inte realistiskt att skapa olika stödorganisationer för vuxenutbild- ningens alla olika utbildningsformer. Med ett allt för litet studerande underlag i en rikstäckande organisation finns det exempelvis risk för att en stor del av arbetstiden går åt till resor. Detta kan åskådliggöras ge- nom ett enkelt räkneexempel. uppgick antalet heltidsstuderande inom den kommunala vuxenutbildningen till 173 500 och antalet heltidsstuderande inom folkhögskolan till 34 000 (SOU 1999:39). Utbildningsvolymen inom folkhögskolan motsvarar av barn- och ungdoms- skolan. Motsvarande andel för den kommunala vuxenutbildningen är . Denna enkla uppställning visar att vuxenutbildningen, och framförallt varje vuxenutbildningsform för sig, utgör ett allt för litet studerandeunderlag för att det ska vara rimligt att på ett effektivt sätt organisera den typ av specialistkompetens som SIH:s konsulent- organisation består i. Uppbyggnaden av en ny specialpedagogisk stödorganisation kommer att innebära att huvuddelen av den specialpedagogiska kompetens som finns i landet, förutom den som finns hos olika utbildningsanordnare, kommer att knytas till den nya organisationen. Den nya myndigheten ska initiera, medverka och driva erfarenhets- och forskningsbaserad utvecklingsverksamhet inom området specialpedagogik. Det finns som ser det stora samordningsvinster att göra om den specialpedagogiska rådgivnings- och utvecklingsverksamheten på nationell nivå bedrivs inom ramen för en organisation istället för flera organisationer. I SIH:s nuvarande instruktion anger att myndigheten har ett ansvar för specialpedagogiskt stöd till det offentliga skolväsendet, dvs. det offen- tliga skolväsendet för barn och ungdomar och det offentliga skolvä- sendet för vuxna. Myndigheten ska vidare ha en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för synskadade, rörelsehindrade, döva- utvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet (SFS 1991:1081). I SIH:s årsredovisning för skriver verket att verk- samhetsgrenen specialpedagogisk rådgivning och stöd syftar till att inget barn, ingen elev eller vuxen ska behöva stå utanför gemenskap och delaktighet i sin utbildningssituation. Såvitt avser vuxna finns endast särskilda tjänster för vuxna döv- blinda. De övriga konsulenternas antal är dimensionerat utifrån behovet i och gymnasieskolan och fältorganisationens resurser tas därför till den helt övervägande delen i anspråk för , gym- nasieskolan och särskolan. SIH:s konsulenter vänder sig till den kom- munala utbildningen för vuxna i mån av efterfrågan och tid.