sou · GOB352d3 · 2001-01-01 00:00:00 — fattade beslut (bet. 1998/99:MJU6) i anledning av regeringens proposition (prop. 1997/98:145, rskr. 1998/99:183) om Svenska miljömål. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har formulerats på följande sätt; Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. –Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna. –Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. 8.2Kommitténs förslag till delmål och sammanfattande bedömning Förslag till kompletterande preciseringar av miljökvalitets- målet: a)Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. b)Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. Förslag till etappmål: 1.År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga re- spektive medelhöga volymer bör data finnas re- spektive . 2.År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation. 3.Nyproducerade varor är i huvudsak fria från: –cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantnings- störande ämnen , –mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen , –långlivade och bioackumulerande ämnen , –kvicksilver samt kadmium och bly . Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. 4.Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material. 5.För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns riktvärden fastlagda av berörda myn- digheter. 6.Förorenade områden är identifierade samt undersökta och av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade . Miljömålet Giftfri miljö befinner sig långt från sin slutliga lösning. Ett stort hinder för att få till stånd åtgärder är bristen på kunskap om kemiska ämnen. Det behövs därför etappmål för att klarlägga kemiska ämnens egenskaper, förekomst, flöden, samt i vilken utsträckning människor och miljö utsätts för dem. Denna kunskap är en viktig förutsättning för att nå andra etappmål som innebär utfas- ning, substitution, samt förbättrad hantering och användning som leder till en systematisk riskminskning. Med en offensiv satsning, särskilt när det gäller att skapa en EU-gemensam kemikaliepolicy, anser vi att det är möjligt att nå de föreslagna etappmålen. Viktiga delmoment är att skapa gemensamma system och regelverk inom EU som omfattar; ·krav på att alla kemiska ämnen ska förses med data motsvarande de som krävs för nya ämnen ·krav på hälso- och miljöinformation för varor ·avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper. Om målet Giftfri miljö ska nås behövs också sanering av områden som har blivit förorenade. Det är inte troligt om alla sådana områden kan saneras inom en generation. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö nås inte inom en generation utan kräver ytterligare insatser. bedömer vi att det finns förutsättningar att uppnå ett miljötillstånd där halterna av farliga ämnen är så låga att de inte märkbart påverkar hälsa eller biologisk mångfald. Vårt förslag till etappmål 1 och 3 bygger på det underlag som har tagits fram av (SOU 2000:53). 8.3Skälen för kommitténs förslag Precisering a och etappmål 1 till 5 har föreslagits av Kemikalieinspek- tionen, KemI. Precisering b och etappmål 6 har föreslagits av . Den första preciseringen av miljökvalitetsmålet innebär att människans exponering för kemiska ämnen behandlas utifrån ett helhetsperspektiv och att all exponering för ett ämne eller en ämnesgrupp beaktas obero- ende av om den sker i arbetsmiljö, yttre miljö eller inomhusmiljö. Denna precisering har lagts till av KemI för att förtydliga det av beslutade målet. Med kemiska ämnen avses organiska ämnen, metaller och metallföreningar samt vissa ickemetaller och deras föreningar. Den andra preciseringen är föreslagen av . Etappmål 1 syftar till att öka kunskapen om kemiska ämnens inne- boende egenskaper och att fasa ut användningen av kemiska ämnen som saknar data enligt fastställda minimikrav. Avsikten är att detta ska ske enligt ett system som tas fram gemensamt inom EU. Vårt förslag bygger bl.a. på det underlag som har tagits fram av Kemikalieutred- ningen (SOU 2000:53). Etappmål 2 syftar till att och ge marknaden information om varor enligt EU-gemensamma system för att främja en säker hantering och ett miljöanpassat produktval. Med varor avses kemiska produkter, mate- rial, komponenter och färdiga varor. Etappmål 3 syftar till att förhindra att människa och miljö utsätts för ämnen med särskilt farliga egenskaper. Vårt förslag bygger på det underlag som tagits fram av (SOU 2000:53). Etappmål 4 syftar till att minska riskerna med de kemiska ämnen som inte omfattas av utfasningskravet i etappmål 3. Det innebär att hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen vid användning och annan hantering samt i alla typer av varor och processer minskar fortlöpande, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material. Etappmål 5 innebär att kunskaper tas fram för att kunna definiera halter nära noll och naturliga bakgrundsnivåer så att halterna enligt generationsmålet kan nås. Riktvärden för förekomst av kemiska ämnen ska ange en halt i vatten, sediment och dyl. under vilken ämnet sannolikt inte ger upphov till skada. Riktvärden baseras på tillgängliga data om miljö- och hälsoeffekter och väger inte in tekniska och ekonomiska aspekter. Etappmål 6 är ett mål för omhändertagandet av de historiska förore- ningarna. 8.3.3Regeringens bedömning i miljömålspropositionen Regeringens bedömning i propositionen Svenska Miljömål (1997/98:145) var att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör kompletteras med ett delmål avseende utsläpp och läckage till miljön, som enligt Esbjergdeklarationen och () skall vara uppnått . Därutöver angavs att de riktlinjer för kemikaliepolitiken som redovisas i propositionens avsnitt 6.2 bör tillämpas. Vidare anger regeringen följande utgångspunkter för att utveckla delmål: ·I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det tas fram regionala och lokala program för hur efter- behandling av mark- och vattenområden, där gifter och andra för- oreningar har lagrats, kan vara utförd . Preciseringar och etappmål stämmer i stora drag med förslagen i myn- digheternas målrapporter och regeringens förslag i prop. 1997/98:145. En del av etappmålen är något omformulerade för att de ska bli upp- följningsbara. Omformuleringarna är gjorda i samråd med berörda myndigheter. Kemiska ämnen används för att de gör nytta i många olika sammanhang och området är därför komplext. Omkring 18 000–22 000 kemiska ämnen beräknas finnas i i olika typer av produkter och varor. Bekämpningsmedel, läkemedel och livsmedelstillsatser är de grupper av kemiska produkter som förhandsprövas av myndigheter innan de får sättas ut på marknaden. är ca 600 bekämp- ningsmedelsprodukter, omfattande ca 350 olika aktiva ämnen, godkända av Kemikalieinspektionen. För andra kemiska produkter krävs inget godkännande av myndighet. För nya ämnen finns det dock ett omfattande EU-gemensamt system för förhandsanmälan, innefattande testning och bedömning av ämnens olika egenskaper. Kemiska produkter anmäls till Kemikalieinspektionens produkt- register. I registret finns ca 11 000 kemiska ämnen. De finns i de ca 60 000 kemiska produkter som är i bruk i . Vilka kemiska ämnen som finns i varor finns det tämligen dålig kunskap om . Inom EU är antalet s.k. existerande ämnen ca 100 000. Många av dessa torde dock inte ha någon nämnvärd användning utan hög- volymämnen beräknas utgöra av den totala volymen. Med högvolymämnen avses ämnen som produceras/importeras i volymer över . För flertalet av dessa ämnen saknas data om deras egenskaper och effekter. Flertalet kemiska produkter () och övriga varor som är i bruk i tillverkas utanför landet. Antalet tillverkare och importörer av kemiska produkter är ca 2 100. Det finns också ett stort antal tillverkare och importörer av andra varor. Kemiska ämnen tillverkas i i en ökande omfattning motsvarande en fördubbling . Förorenade områden har huvudsakligen uppkommit genom tidigare utsläpp, spill eller olyckshändelser. Föroreningarna finns i mark, grund- vatten, sediment, byggnader och anläggningar och de flesta har upp- kommit och . Det tillkommer fortfarande nya områden fast i mindre omfattning. Det totala antalet områden bedöms vara 22 000. Hälften är identifierade , resten har uppskattats. Dagens stora problem inom kemikalieområdet är till stor del relate- rade till varor. Varorna och konsumtionens betydelse bör uppmärksam- mas särskilt i arbetet för en Giftfri miljö. Internationell samverkan är nödvändig för att få överblick och kontroll över olika varuområden. Arbetet bör koncentreras på varor som innehåller särskilt farliga ämnen, t.ex. sådana som är bioackumulerbara och långlivade. När det gäller effekter i miljön är spridningen av långlivade, bio- ackumulerbara kemiska ämnen svårast att komma till rätta med. Ett exempel är PCB, som inte ansågs farligt då man började använda det. upptäcktes de negativa miljöeffekterna bl.a. på sälarnas fortplantning. Trots att PCB varit förbjudet finns ämnet kvar i miljön. Så sent som kom nya rön om att PCB bidrar till benskörhet hos människor. Ett annat exempel är DDT som haft ett liknande historiskt förlopp som PCB. Än förekommer DDT i så gott som alla levande organismer – från pingvinerna i till isbjörnarna i och även i oss människor. Både DDT och PCB är förbjudna i men andra ämnesgrup- per med liknande egenskaper används fortfarande t.ex. bromerade flamskyddsmedel. De används bl.a. i elektroniska produkter och texti- lier. har halterna av PCB-liknande flamskydds- medel fördubblats i bröstmjölk. Försenad mental utveckling, cancer och hormonella störningar är exempel på några effekter vissa långlivade, bioackumulerande ämnen kan eller misstänks kunna orsaka hos män- niskan. När det gäller metaller bryts de aldrig ner. Användningen av metaller har ökat och den diffusa spridningen från t.ex. bromsbelägg och båtbottenfärger innebär att metallerna relativt snabbt sprids ut till miljön. Halterna av kvicksilver, kadmium och bly är klart förhöjda i jämfört med naturliga bakgrundshalter. Metallerna förekommer i sådana halter att de påverkar nedbrytningen av dött organiskt material i skogsekosystemen och därmed omsättningen av näringsämnen. Ett annat oroande exempel på metallspridning är att kopparhalterna i flera svenska vatten nu är så höga att effekter på t.ex. blåstång kan befaras. Blåstång är en nyckelart för hela det kustnära ekosystemet. Halterna av kvicksilver i vissa fiskar som gädda och aborre är på sina håll så höga att kvinnor i fertil ålder inte ska äta fisken på grund av risken för fosterskador. Kadmiumtillförsel till via t.ex. kadmiumhaltiga fosforgödselmedel och luftdeposition kan leda till ett ökat kadmiumintag via livsmedel. Kadmium kan ge njurskador. Redan vid rådande exponering för kadmium kan man räkna med att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion. Genomgång av problem som behöver rättas till, orsakerna till pro- blemen, aktiviteter som behöver förändras eller genomföras och vilka sektorer som är ansvariga: FoU och bättre kunskap. 1,2,3,4 effekter och förekomst. Förbud/substitution. och människans hälsa. Utsläpp och läckage vid Minskad total användning. De sprids vid konsum- Nya internationella avtal. varor/produkter. Industri, konsumenter, Varornas utformning är inte 1,2,3,4 anpassad till återvinning. Läckage från deponier. Industri, kommuner, avfalls- företag och konsumenter. Ny processteknik/industri. 1,2,3,4 hantering av kemiska ämnen Minskad total användning. (yrkesmässig användning, Bättre kunskap om ämnen och bättre hanteringsteknik. Avsaknad av data och Forskning och utveckling. ämnen i mark/vatten Förbättra verktygen för att kan ge skador i miljön Utsläpp, spill vid fastighetsägare, kommuner, länsstyrelser, staten, Användningen av kemiska produkter som ingår i Kemikalieinspektionens produktregister inom olika branscher i i ton räknat samt antal ämnen med olika kemiska egenskaper framgår av figur 8.1, 8.2 och 8.3. Mängden kemiska produkter för inhemsk användning är ca per person och år. Mängd cancerframkallande riskmärkta kemiska produkter använda 1996, fördelade på branscher. Mängd produkter märkta som allergiframkallande, repro- duktionsstörande eller mutagena använda 1996, fördelade på branscher. Antal produkter märkta som kroniskt hälsoskadliga använda 1996, fördelade på branscher. Med nollalternativ menas hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljöåtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av redan fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utveck- lingen med dagens regelsystem som bas (business as usual). Alterna- tivet innebär således att ligger kvar på nuvarande ambitionsnivå när det gäller att driva kemikaliesäkerhets- och miljöarbetet nationellt, inom EU och internationellt. Konsekvensen blir att de kemiska ämnena fortsätter att spridas i samhället och miljön trots att det kan finnas stora potentiella risker med många av dem. En del kemiska produkter som läkemedel, biocider och växtskyddsmedel genomgår en prövning som innebär att en produkt måste godkännas innan den får marknadsföras. På liknande sätt ställs krav på data för att få sätta ut ett nytt kemiskt ämne på EU-marknaden. För existerande ämnen som redan fanns på EU-marknaden när reglerna om förhandsanmälan trädde i kraft är bristen på data stor. Det finns ett regelverk inom EU som syftar till att riskbedöma redan existerande Först när länderna inom EU gemensamt kommer överens om att en riskbedömning behöver göras tas data fram för det aktuella ämnet. Det tar tid att få fram gemensamma riskbedömningar. När det gäller arbetet med att riskbedöma existerande ämnen har den internationella kemiindustrin åtagit sig att skynda på framtagningen av data för de största och vanligaste kemikalierna. planerar , och att ta fram relevanta data för 2 500 ämnen. Positiva förändringar som kan förväntas är att arbetet inom EU och internationellt har lett till att kunskapen om kemiska ämnens egenskaper har ökat, främst för högvolymkemikalier. En del särskilt farliga ämnen som är giftiga, persistenta eller bioackumulerbara kommer att ha begränsats genom olika regler. De stora resursstarka företagen har kommit längst i sitt miljöarbete med kemikalier. Arbetet med att sanera förorenade mark- och vattenområden har lett till att de mest angelägna områdena har åtgärdats. Till den negativa bilden hör att okunskapen om redan existerande ämnen och speciellt om lågvolymkemikalier kommer att vara stor när det gäller ämnenas egenskaper och spridning. Speciellt småföretagen har svårt att miljöanpassa kemikalieanvändningen både av ekonomiska skäl och brist på kunskap. Den internationella handeln med kemiska produkter och varor ökar. Länder med ett mindre etablerat miljötän- kande kan få en ökad roll som tillverkare av framför allt varor. Svenska importörer får därmed även fortsättningsvis svårigheter med att få information från varuproducenter och leverantörer. Arbetet med att samla in och destruera farliga ämnen i konstruktioner och varor m.m. kan bara komma en bit på väg – antalet kemikalier och den totala volymen ökar ju liksom antalet varor som de ingår i. Förorenade områden fungerar som sekundära punktkällor från vilka föroreningarna sprids. Läckage förekommer från gruvavfall, fiber- sediment och en del deponier. Från många områden är läckaget begränsat på grund av buffertmekanismer och fastläggning. Dessa återhållande krafter kommer dock med tiden att försvagas varvid risken för läckage ökar. Sammantaget innebär nollalternativet att vissa förbättringar kan uppnås till 2020 rörande risker för enskilda kemiska ämnen. När det gäller risker för exponering, diffus spridning och ökande halter i miljön kan omfattande försämringar väntas. 8.5.2Hur hanteras problemet ? och arbetsmiljölagstiftningen ger en god grund för arbetet för en giftfri miljö. Viktiga delar i balken för att nå målet är t.ex. de regler som gäller tillverkning, import och användning av kemiska pro- dukter (14 kap.), miljökvalitetsnormer (5 kap.), tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och regler om ansvar för efterbehandling av förorenade områden (10 kap.). Delvis knutet till sistnämnda bestämmelser är reformen att införa en s.k. saneringsförsäkring som kan utnyttjas för att betala vissa saneringar där den ansvarige inte kan betala. I balken finns även allmänna principer om försiktighet, bl.a. produktvalsprincipen, som om de tillämpas fullt ut har stor betydelse för att målet Giftfri miljö ska nås (33 kap. ). Ytterligare regler som tillkommit är lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Vidare finns i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll bestämmelser bl.a. om krav på underrättelse till tillsynsmyndighet vid allvarligare driftsstörningar samt om att verksamhetsutövaren ska för- teckna miljö- eller hälsofarliga kemikalier som hanteras inom verksam- heten. Förutom det miljöarbete som styrs av pågår inom industrin miljöanpassning på frivillig basis med hjälp av olika slags verktyg. Exempel på sådana är miljöledningssystem, ISO 14001 eller EMAS, frivilligt producentansvar, miljömärkning av produkter och branschspecifika satsningar. Kemiindustrins program Ansvar och om- sorg innebär åtaganden för kontinuerliga förbättringar vad gäller hälsa, säkerhet och miljö. I miljövarudeklarationer kan uppgifter om ingående ämnen lämnas men det är inte något krav. Handeln med varor är världsomfattande och luften och haven för med sig föroreningar från andra länder. Därför bedrivs en stor del av kemikaliearbete i EU och internationellt. Områden med EU-gemensamma regler är t.ex. klassificering och märkning av kemiska produkter, godkännande av bekämpningsmedel, begränsning av marknadsföring och användning av kemiska ämnen och ämnesgrupper, förhandsanmälan av nya kemikalier, riskbedömning av och åtgärder mot existerande kemikalier samt kommande ramdirektiv med gränsvärden för luft- och vattenkvalitet. Möjligheter finns, när det gäller harmoniserade produktregler som vidtas för att befrämja den inre marknaden, att införa och vidmakthålla nationella regler som är motiverade av miljöskäl, den s.k. miljögarantin. Detta behandlas i kap. 3.3. Viktigt internationellt arbete är konventionsarbetet inom OSPAR där satsningar pågår med att definiera kriterier för ämnen som inte ska tillföras i enlighet med Esbjergdeklarationen. I bedrivs ett omfattande kemikaliesäkerhetsarbete bl.a. med att utveckla testmetoder för kemiska ämnen, att harmonisera klassifice- ring och märkning av kemiska ämnen och att samordna underlag vid prövning av godkännande av bekämpningsmedel. Inom FN pågår arbete med att ta fram en global konvention om avveckling av ett antal ämnen med särskilt farliga egenskaper. Regionalt bedrivs arbete med att begränsa långväga transporter av farliga ämnen. 8.6.1Åtgärder för att nå etappmålen Tre alternativa ambitionsnivåer har analyserats för det framtida arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I detta avsnitt redovisas etappmålen samt de viktigaste åtgärderna som behöver genomföras för att etappmålen ska nås. Åtgärderna som beskrivs under etappmålen svarar mot den ambitionsnivå som vi har valt, MEDEL. har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas respektive . Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet, och där- med också en viktig förutsättning för att skydda den biologiska mång- falden och människors hälsa. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är också en förutsättning för att kunna bedöma vilka ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer för kemikaliepolitiken. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är enligt Kemikalie - utredningen (M 1998:09) följande: ·För alla högvolymämnen (/år eller mer) har tillverkare och importörer senast vid utgången av 2005 tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (men mindre än ) finns sådana data senast vid utgången av 2009. För övriga ämnen finns sådana data senast vid utgången av 2010. ·Efter vissa bestämda tidpunkter får ämnen endast släppas ut på marknaden i den utsträckning datakraven är uppfyllda. Om data enligt kraven saknas för ett ämne ska det behandlas som ett nytt ämne, vilket innebär att det omfattas av kraven på förhandsanmälan. ·Företagen gör, utifrån de data som lämnats, en initial riskbedömning och vidtar behövliga försiktighetsåtgärder. ·Testmetoder som begränsar antalet djurförsök utvecklas och vali- deras. Testkraven enligt ämnesdirektivet förändras i takt med att nya testmetoder som kräver färre djurförsök kommer fram. ·Testkraven i ämnesdirektivet förändras så att de fångar upp de egenskaper som regeringens riktlinjer omfattar. Nya krav beträffande persistens och bioackumulering införs. Likaledes införs testkrav på hormonstörande effekter så snart standardiserade testmetoder finns framtagna. ·Sverige driver frågan om att nya och existerande ämnen ska om- fattas av samma krav på data om hälso- och miljöegenskaper, inom ramen för EU:s kommande kemikaliestrategi. Ämnen som saknar data ska inte släppas ut på marknaden. är varor1 försedda med hälso- och miljöinforma- tion Avsikten är att varor ska vara försedda med sådan hälso- och mil- jöinformation att användarna kan förstå riskerna och hantera varorna på ett säkert sätt. Alternativa informationssystem kan behövas för konsu- menter respektive professionella köpare och säljare. Åtgärder som krävs för att etappmålet ska nås är att: ·Sverige verkar för att det finns ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Vi föreslår därför i enlighet med Kemi- kalieutredningen (M 1998:09) att regeringen genom en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga. ·Näringslivet tar fram livscykelanalyser för varor för att sedan om- sätta dem i miljövarudeklarationer med information om varornas innehåll av kemiska ämnen. ·År 2005 tillhandahålls, genom frivilliga åtaganden, varudeklarationer som inkluderar hälso- och miljöinformation av företag inom branscher som har varor med stor spridning i samhället. Nyproducerade varor är i huvudsak fria från: ·cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstöran- de ämnen , 1 Med varor avses kemiska produkter, material, komponenter och färdiga varor. · mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast ·långlivade och bioackumulerande ämnen , ·kvicksilver samt kadmium och bly . Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. (SOU 2000:53) har haft i uppdrag att föreslå hur regeringens riktlinjer ska preciseras och genomföras dvs. att föreslå åtgärder och styrmedel. Ett huvudförslag är att bör verka för förändringar i EU:s kemikaliepolicy och regelverk för att fasa ut dessa ämnen i kemiska produkter och andra varor. Testmetoderna för reproduktionsstörningar bör utvecklas så att de hormonstörande ämnena täcks in. Kemika- lieutredningen har noterat att det kan finnas svårigheter att avveckla blyackumulatorer till 2010.