sou · GOB391d1 · 2001-01-01 00:00:00 — När det gäller hanteringen av säljtillstånd bör det beaktas att detta i flertalet fall torde vara en engångskostnad som på lång sikt är försumbar. När det gäller tillsynsavgifter i övrigt torde kostnadsökningen vara måttlig. Den som efter lagbrott mister sitt tillstånd att sälja tobak, drabbas självfallet hårt i sin näringsverksamhet. Några liknande påföljder, t.ex. tillfälliga säljförbud, finns inte i nuvarande tobakslag. Det har tidigare bedömts föra för långt att kunna använda säljförbud. I motsats till den som drabbas t.ex. av säljförbud för öl, kan ett säljförbud för tobak i en del fall medföra att hela rörelsen hotas. Argumentet är dock inte tillämpligt för alla säljställen. Livsmedels- affärer, bensinstationer, restauranger, gatukök m.fl. torde i allmänhet inte drabbas så hårt att hela verksamheten hotas om de mister sitt säljtillstånd för tobak, även om det självfallet utgör ett avbräck. Problem drabbar i första hand de säljställen där tobak svarar för huvud- delen av omsättningen. Tanken är dock inte att indragning av sälj- tillstånd skall drabba en näringsidkare på grund av enstaka misstag Vid allvarliga överträdelser, t.ex. i form av systematisk försäljning till minderåriga, är det dock motiverat att ingripa kraftfullt. Avgörande är således att en skärpt kontroll av detaljhandeln med tobak är ett verksamt sätt att få förbudet mot försäljning till barn respekterat och efterlevt. Ett system med säljtillstånd ger också bättre kontroll över reklamen på säljställen. I samband med tillståndsgiv- ningen finns det vidare möjligheter att se till att den som får säljtillstånd har tillräcklig utbildning om lagstiftningen och bakgrunden till denna. Den skärpta kontrollen gör det också lättare att bekämpa annan oseriös eller illegal verksamhet, t.ex. befattning med smuggel- och stöldgods. Den nuvarande situationen vad gäller tillsyn enligt tobakslagen har beskrivits ovan. För kommunerna innebär det nu framlagda förslaget ett utökat tillsynsansvar, utöver det de redan har beträffande rökfri miljö i offentliga byggnader, gemensamhetslokaler och lokaler dit allmänheten har tillträde respektive i fråga om åldersgränsen vid tobaksköp. Kom- munerna får också ansvaret för det föreslagna systemet med säljtill- stånd för detaljhandel med tobak. Denna tillsyn kan till stora delar samordnas med den tillsyn som redan bedrivs. På vissa säljställen bedrivs tillsyn enligt exempelvis livsmedelslagen. Och när det gäller hanteringen av sälj- tillstånd kan den i en del fall samordnas med hanteringen av serverings- tillstånd enligt alkohollagen. Det är ofrånkomligt att en effektivisering av den kommunala tillsynen kräver ökade resurser. Det blir bl.a. nödvändigt att upprätta kommunala register över de säljställen för tobak som finns i kommunen. Även kommunernas handläggning av frågor rörande säljtillstånd kommer att kräva ökade resurser. Stora delar av den kommunala tillsynen är f.n. avgiftsfinansierad. Det gäller t.ex. livsmedelstillsyn eller tillsyn enligt . Det finns en uppenbar risk att den tillsyn som inte ens delvis kan finansieras med avgifter, blir lägre prioriterad. Mot denna bakgrund finner kommittén att tillsynen bör få ökade resurser genom införande av tillsynsavgifter. Enligt kommitténs me- ning bör all tillsyn enligt tobakslagen kunna avgiftsbe- läggas. Det gäller såväl redan befintlig tillsyn, t.ex. beträffande offentliga lokaler, som de tillsynsinsatser som föranleds av kommitténs förslag till skärpta regler om rökfritt i restauranger och andra serve- ringar. Således bör kommunerna kunna besluta om tillsynsavgifter Liksom för andra tillsynsavgifter bör de utgå enligt sedvanliga principer om självkostnad, likställighet m.m. Tillsynsavgifterna innebär självfallet en utgift för näringsidkarna. Enligt kommittén kommer denna kostnadsökning att vara måttlig. Enligt kommunernas taxor för miljöskyddstillsyn utgör tillsynsavgifter- na 250–för den faktiska tillsynen. Avgiften för livsmedelstillsyn i butiker varierar mellan 1 500–, beroende på butikens storlek m.m. Det torde inte möta något hinder för kommunerna att besluta om differentierade taxor som också tar hänsyn till om tobakstillsynen samordnas med annan tillsyn. Paragrafen innehåller de bestämmelser om åldersgräns vid köp av tobaksvaror som f.n. finns i 12 §. I paragrafen anges ett krav på säljtillstånd för den som vill bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Paragrafen innehåller även bestämmel- ser om meddelande och återkallelse av säljtillstånd. Av 12 § b följer att detaljhandel med tobaksvaror får bedrivas endast av den som har fått sådant tillstånd. Med detaljhandel avses här, liksom i bl.a. alkohollagen (1994:1738), försäljning till konsumenter. Annan försäljning, t.ex. från producent till partihandel, eller import av tobaksvaror berörs inte. I begreppet detaljhandel ligger att det är fråga om försäljning i näringsverksamhet. Annan försäljning, t.ex. en enskild konsuments vidareförsäljning till en annan konsument, faller utanför regleringen. Med tobaksvaror avses liksom i tobakslagen i övrigt cigaretter, cigariller, cigarrer, piptobak, rulltobak, snus, tuggtobak, råtobak och andra produkter som innehåller tobak. Däremot avses inte produkter som inte innehåller tobak utan endast något ämne ur tobak, exempelvis läkemedel för rökavvänjning som innehåller nikotin. I andra stycket anges att ett säljtillstånd skall avse en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme (säljställe). En näringsidkare som har flera olika säljställen får således söka tillstånd för vart och ett av dem. Enligt tredje stycket prövas frågor om säljtillstånd av den kommun där säljstället är beläget. Det ankommer på kommunfullmäktige att av- göra vilken nämnd eller motsvarande som skall handlägga tillstånds- ärendena. Här sägs också att ansökan om säljtillstånd skall göras skriftligen hos kommunen. En näringsidkare som har säljställen inom flera kommuner får ansöka om tillstånd i var och en av dessa. Enligt tredje stycket får vidare kommunerna möjlighet att ta ut en avgift för prövningen av frågor om säljtillstånd. I överensstämmelse med vad som gäller för liknande avgifter på andra områden ankommer det på kommunfullmäktige att bestämma grunder för avgiften. Betalnings- skyldig blir dels den som har gjort ansökan om säljtillstånd, dels den som har fått sådant tillstånd. Fjärde stycket innehåller bestämmelser om förutsättningarna för meddelande av säljtillstånd. Bestämmelserna har utformats efter före- bild av reglerna om serveringstillstånd i 7 kap. 7 § alkohollagen (1994:1738). I stycket sägs till en början att säljtillstånd får ges endast till den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Sådana omständigheter som skall beaktas utöver den sökandes personliga och ekonomiska förhållanden kan vara om den verksamhet som näringsidkaren bedriver vid sidan om den tilltänkta tobakshandeln särskilt vänder sig till barn och ungdom eller om säljstället ligger i nära anslutning till en skola. Det torde i princip vara olämpligt att tobaks- varor säljs i leksaks- eller godisaffärer. Enligt vad som vidare sägs i fjärde stycket skall vid tillstånds- prövningen särskild hänsyn tas till om sökanden kan förväntas följa tobakslagens bestämmelser om handel och marknadsföring och om sökanden i övrigt är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Ett grundläggande krav är alltså att näringsidkaren känner till bestämmelserna om förbud mot försäljning av tobaksvaror till ungdomar , liksom bestämmelserna om marknadsföring av tobak. På samma sätt som när det är fråga om serveringstillstånd enligt alkohollagen bör det i princip vara uteslutet att ge säljtillstånd till den som är restförd för skatter och liknande. Enligt femte stycket får kommunen i samband med ett beslut om säljtillstånd eller senare meddela de villkor som kan behövas. Det kan vara fråga om både villkor som underlättar tillsynen och villkor som tar sikte på efterlevnaden av tobakslagen. Kommunen kan exempelvis föreskriva att information om säljtillståndet skall anslås på säljstället eller att det skall finnas lämplig skyltning om åldersgränsen vid tobaks- köp. Sjätte stycket innehåller bestämmelser om återkallelse av säljtill- stånd. Även här har reglerna om serveringstillstånd i alkohollagen tjänat som förebild (7 kap. 19 § alkohollagen). Kommunen skall återkalla ett säljtillstånd, om tillståndshavaren inte följer tillämpliga lagbestämmelser och meddelade villkor eller om förutsättningarna för tillstånd enligt 12 § b inte längre föreligger. Kom- munen kan dock nöja sig med att meddela näringsidkaren varning, om detta kan anses vara en tillräcklig åtgärd. I praktiken torde det i första hand vara vid mera flagranta fall av lagöverträdelser och dylikt som det blir aktuellt att återkalla ett säljtill- stånd. Det kan exempelvis röra sig om upprepade försäljningar av tobaksvaror till minderåriga eller medveten befattning med stöld- eller smuggelgods. Vid mindre allvarliga överträdelser är det naturligt att kommunen först försöker åstadkomma rättelse genom förelägganden, som kan förenas med vite (enligt bestämmelserna i 20 § tobakslagen, andra och tredje styckena). I många fall finns det också anledning att först pröva om det är tillräckligt med en varning, innan det blir fråga om indragning av säljtillståndet. Den som bedriver detaljhandel med tobaksvaror utan säljtillstånd kan ådömas straff. En bestämmelse härom har tagits in i 27 §. Paragrafen innehåller gällande bestämmelser om tillsyn. Som en nyhet får dock kommunerna i fjärde stycket möjlighet att ta ut en avgift för sin tillsyn enligt lagen. I överensstämmelse med vad som gäller för liknande avgifter på andra områden ankommer det på kommun- fullmäktige att bestämma grunder för avgiften. Sedvanliga principer om självkostnad, likställighet etc. skall iakttas. Paragrafen innehåller bestämmelser om ansvar motsvarande de nuva- rande reglerna i 27 §. Som en nyhet föreskrivs dock att den som upp- såtligen eller av oaktsamhet bedriver detaljhandel med tobaksvaror utan att ha säljtillstånd döms för grov olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst . Även här har reglerna i alkohollagen tjänat som förebild (10 kap. 2 § alkohollagen). Reservation och särskilda yttranden av ledamoten () Jag vill först klargöra att ett betänkande om folkhälsa till sin natur alltid blir synnerligen politiskt kontroversiellt. Detta därför att information och åtgärder i denna fråga berör en av samhällets kärnfrågor – relationen mellan stat och individ. Det föreliggande slutbetänkandet behandlar liksom delbetänkandet folkhälsofrågorna i ett brett perspektiv. Det förmedlar mycket kunskap om hälsoförhållanden och hälsoproblem samt lämnar många förslag som kan bidra till en bättre folkhälsa. De inledande kapitlens resone- mang är intressanta bidrag till debatten. Slutbetänkandets text har dock i viss mån blivit otydligare än del- betänkandet då det gäller att visa på de underliggande värderingar som leder fram till förslagen. Bakgrunden till denna förändring torde delvis vara ett försök att nödtorftigt skyla över befintliga politiska värderings- skillnader inom kommittén m.m. Resonemangen i betänkandet måste mot den bakgrunden delvis ses i ljuset av delbetänkandet och de omfattande underlagsmaterial som senare presenteras. De många mål som sätts upp är i stort okontro- versiella – vem vill inte arbeta för minskad fattigdom och bättre hälsa åt alla. Liksom i delbetänkandet finns dock starka bakomliggande politiska värderingar och ett starkt politiserat folkhälsobegrepp. Det leder till att betänkandet vid en samlad bedömning av text, för- slag, framhållna utmaningar och använda indikatorer är mycket tydligt i sitt försvar av den förda socialdemokratiska politiken med höga skatter, påföljande omfattande bidrag och små inkomstskillnader. Den socialdemokratiska modellen ses underförstått i betänkandet närmast som en förutsättning för god folkhälsa, varför den bör perma- nentas. Man vill med åberopande av hälsoskäl styra medborgarna i politiskt korrekt riktning och till av politikerna förespråkade beteen- 216 Reservation och särskilda yttranden Kärnfrågan, i vilken utsträckning staten skall lägga sig i hur medborgarna lever, döljs på ett subtilt sätt. Betänkandet omfattar mängder av mål, målgrupper, aktörer, åtgär- der, utmaningar och indikatorer varför en genomgång i alla enskild- heter synes mindre konstruktiv. Detta särskilt som de grundläggande politiska värderingarna är genomgående och påverkar förslagen inom så gott som alla områden. Jag väljer därför att göra en principiell genomgång där mina invänd- ningar mot analysen tydliggörs. Slutligen behandlar jag några av- gränsade frågor av särskilt intresse, nämligen myndighetsstrukturen m.m. på folkhälsoområdet samt arbetet mot missbruk av bl.a. alkohol och tobak. Sammanfattningsvis kan sägas att de mål som sätts upp i betän- kandet oftast är okontroversiella men att den väg betänkan- dets text anvisar samt de indikatorer som används ofta leder fel. Stödjande eller stjälpande sociala miljöer för individen? Majoriteten har tyvärr enligt min mening feltolkat betydelsen och implikationerna av att många hälsoskillnader är klass- och inkomst- beroende. Feltolkningen leder till slutsatsen att hälsoproblem bäst möts med ökade bidrag och transfereringar samt större offentliga satsningar i utsatta områden. Slutsatsen blir underförstått att människor mår bäst av att även fortsättningsvis i allt väsentligt vara beroende av det allmännas insatser. Åtgärder som konserverar en förödande hög skattenivå och som låser människorna kvar i utsatta miljöer och i ett beroende av offentlig bidragspolitik löser enligt min uppfattning inga hälsoproblem. Det finns istället ett statistiskt signifikant samband mellan att vara social- bidragstagare och ett upplevt dåligt hälsotillstånd. Förslag som därför skulle framstått som naturliga, är t.ex. sådana som medför att arbetslösheten minskar genom en avreglering av arbets- marknaden eller sådana som medför att egna ansträngningar lönar sig bättre genom lägre skatter på inkomst och boende. Några sådana för- slag förs emellertid inte fram. Föreställningen att transfereringssystem kan avhjälpa problem som kommer av en dåligt fungerande arbetsmarknad och en bristande social rörlighet är självbedrägeri. Genom att fokusera på symptomen kan problemen istället fördjupas och hälsoproblemen därmed öka. Det är vad vi sett . Benägenheten att se bidragssystem som nycklar för att åtgärda hälsoproblem leder fel. Reservation och särskilda yttranden 217 Jämlik hälsa eller bättre hälsa? Ett huvudtema i utredningens arbete har varit att hälsan inte är jämlikt fördelad utan att vissa grupper har en bättre hälsa än andra. I praktiken ställer sig kommitténs majoritet, trots ett mer nyanserat resonemang i de första kapitlen, nu som tidigare bakom en politik som – liksom den förda – är byggd på hög beskattning av alla kombinerat med bidrag till alla samt en minimering av inkomstklyftor som medel mot ojämlikhet i hälsa. Jag delar inte uppfattningen att detta skulle gynna en god folkhälsa. Inkomstklyftor är – enligt kommitténs majoritet – av ondo och ett skäl till goda folkhälsa är den kraftiga inkomstutjämningen. Jag tror inte att försvaret för utjämningspolitiken förbättrar hälsan för de mest utsatta. I de länder som varit mest extrema i frågan om eko- nomisk utjämning, t.ex. de gamla , var folkhälsan verkligen inte god utan ibland rent av undermålig. I är det också anmärk- ningsvärt att inom den sektor som i sitt lönesystem har den största inkomstutjämningen – den offentliga sektorn – är sjukskrivningar och hälsobesvär till synes vanligare än i den privata sektorn där inkomst- skillnaderna är större. Jag tror inte heller att en modell där man gjort i princip alla till väl- färdsstatens klienter genom ett generellt välfärdssystem – med stora offentliga utgifter och extrem rundgång i transfereringarna – främjar hälsan. De länder som senare hälft ökat sina offent- liga utgifter mest har noterat den lägsta ekonomiska tillväxten och största arbetslösheten. Omfördelningen har mest blivit rundgång. som har störst offentlig sektor har också den största rundgången. av BNP betalas i skatter och återbetalas i transfereringar till samma personer. av den generella välfärdsstatens transfereringar går till de fattigaste. Däremot får den svenska medelklassen mer av transfereringar än i något annat land. Alla har blivit välfärdsstatens klienter som vi har den minst sociala fördelningspolitiken av alla västländer. Det generella välfärdssystemet medför i praktiken att vi betalar höga skatter för att alla skall få lägre levnadsstandard. Det är möjligt att målet att nå en jämlik hälsa kan uppnås på detta sätt men det blir då till priset av att hälsonivån inte höjs. En mer träffsäker modell behövs. En modell som riktar stödet dit det främst behövs som människor ges större möjligheter att bestämma själva, förverkliga egna projekt och delta på en flexibel arbetsmarknad. 218 Reservation och särskilda yttranden En nödvändig och lämplig styrning av människors liv? Inspirerade av förhoppningar om ohälsans och sjukdomars tidiga upp- täckt och möjligheten till rationella åtgärder mot risker och riskbeteen- den, fokuserar kommitté majoriteten på livsstilsrisker så att man därigenom i alltför hög utsträckning vill styra friska människors liv. Alltför lite hänsyn har tagits till den enskildes ansvar och integritet. Gränsen mellan å ena sidan befogad omtanke om medborgarnas hälsa och å andra sidan förmynderi och klåfingrighet överskrids alltför ofta. Betänkandet innehåller välmenande råd med paternalistisk anstryk- ning som i förlängningen riskerar att minska medvetenheten hos män- niskor om det egna ansvaret för sin hälsa. Framställningen präglas av föreställningen att människor i gemen inte kan ta ett individuellt ansvar och att omsorgen om folkhälsan rättfärdigar ingrepp i människans hela tillvaro. Detta är tydligt framförallt genom att individuella problem mer eller mindre konsekvent av kommittémajoriteten ges kollektiva lös- ningar. Därmed urholkas förutsättningarna för individuellt ansvars- tagande. Bättre hälsa om man bryter människors maktlöshet Det som behövs är enligt min uppfattning inte mer av bidrag, politisk planering och folkhälsolagstiftning, utan mer av mångfald, frihet och valfrihet samt ökade möjligheter för människor att själva kunna påver- ka sina liv. Det är min bestämda uppfattning att alltför många känner att de saknar en reell möjlighet att ta sig framåt och utvecklas i livet. Men detta handlar i mycket hög grad om individens bristande makt över sitt eget liv, inte om avsaknad av stöd- och bidragsbeslut som fattas av politiker. Ingenstans i betänkandet förs någon egentlig diskussion om den bristande jämlikhet och ohälsa som kan följa på att många är fastlåsta i en negativ situation på grund av skatte- och bidragseffekter. Man kommenterar inte att vi fått ett samhälle där egna ansträngningar på grund av marginaleffekter i skatte- och bidragssystem inte leder till ekonomiska förbättringar för det egna hushållet. Ett samhälle där det inte lönar sig att studera och där den enskilde inte i någon avgörande grad kan påverka sin eller sin familjs situation skapar maktlöshet. Det förhållandet att osäkra bidragsbeslut från nyck- fulla politiker styr tillvaron – inte eget arbete – skapar en befogad oro vilken inte rimligen kan befrämja en god hälsa. Den instängdhetens frustration som präglar allt fler i de så kallade utsatta områdena borde ha beaktats mera i betänkandet i samband med Reservation och särskilda yttranden 219 att ojämlikheter i hälsa diskuteras. Istället för att tala om ökade stöd och stödjande miljöer borde enligt min mening större vikt ha lagts vid att föreslå vägar och öppnade möjligheter för människor att ta sig ur eventuell fattigdom och ohälsa samt att ge dem möjligheter att forma sina liv. Man borde ha frågat sig vad som ligger bakom människornas maktlöshet, vad som hindrar deras kreativitet och deras sociala rörlighet. Detta snarare än att se dem som ett svagt kollektiv som måste utsättas för myndigheternas omsorger. Samhällets viktigaste uppgift borde här vara att återupprätta för- hållandet mellan ansträngning och belöning för dem som sitter fast i olika bidragsfällor. Många nytillkomna bidragstagare blir helt utläm- nade till välfärdstjänstemännens välvilja. Försörjning och välfärd blir beroende av andras beslut. Makt över den egna vardagen får man först med ett arbete. Makt över den egna ekonomin får man först då det lönar sig att arbeta. Bidragssystemen har för människor i utanförskap en inlåsande effekt. Människor måste ges möjlighet att påverka sin egen situation om hälsan skall bli god. Det finns enligt min mening goda skäl att anta att om människor i större utsträckning fick möjlighet att bestämma själva över sin vardag och sina pengar, fick verka på en mindre reglerad arbetsmarknad med större flexibilitet och möjligheter samt slapp hamna i bidragsfällor och politikerberoende så skulle stressen minska, självkänslan växa och hälsan befrämjas. Trygga och jämlika uppväxtvillkor? Även vad beträffar barn och ungdomar är de övergripande målen i betänkandet goda men liksom i delbetänkandet är kommittén alltför snäv i sin syn på vad som konstituerar en god barnhälsa. Trots den reservation som jag då fogade till betänkandet har de av mig då berörda frågorna inte tagits upp till någon diskussion. Kommittén har påtalat att problem med barns hälsa, inte minst den psykiska ohälsan och de psykosomatiska besvär bland barn som tenderar att öka. I kommitténs betänkande förs dock fortfarande – trots de lovvärda målformuleringarna – ingen diskussion om effekterna av att stödet till barnfamiljer i princip enbart riktats till en enda om- sorgsform. Därmed har endast familjer med omfattande ekonomiska resurser haft möjlighet att välja barnomsorgsform utifrån barnets och familjens bästa. Övriga familjer har, på grund av systemens konstruktion, inte haft några verkliga valmöjligheter. En beskattning som allmänt nått en 220 Reservation och särskilda yttranden betungande nivå och som dessutom inte tar någon hänsyn till barnfamiljernas försörjningsbörda har ytterligare adderat till proble- matiken. Kommittén återfaller här till att som på de flesta andra ställen för- orda en generell välfärdspolitik vars negativa effekter jag tidigare be- lyst. Att döma av att kommittén i betänkandet utelämnat en diskussion om det ojämlikt fördelade stödet till barnfamiljerna gör kommittén tydligen bedömningen att dessa inskränkningar i familjernas självbe- stämmande samt i deras försörjnings- och omsorgsmöjligheter inte haft någon betydelse för utvecklingen av barns hälsa. Kommittén tar utgångspunkt i att förbättringarna för barn och deras föräldrar skall ske genom bidrag och transfereringar från staten. Man berör inte hur orättvist det ekonomiska stödet är fördelat och att jäm- likhet kommit att tolkas som att båda föräldrarna helst skall arbeta hel- tid utanför hemmet. Den offentliga ekonomiska styrningen har i detta avseende varit järnhård. Att skattevägen lätta familjernas bördor diskuteras överhuvudtaget inte alls. lever mer än ett av tio barn i familjer som uppbär socialbidrag och bland de som gör det är det fem ggr vanligare med be- svär av ängslan, ångest och oro jämfört med de som ej är bidrags- beroende. Trots att jag i den tidigare reservationen tagit upp de mest konkreta – för alla uppenbara – hälsoeffekterna av den svenska barnomsorgen, d.v.s. den omfattande infektionsspridningen, så förbigås detta i slut- betänkandet. Ett viktigt arbetsmiljöproblem, som hör ihop med detta förbigås också, möjligen för att inte ifrågasätta det befintliga monopolet för offentligt styrd och reglerad barnomsorg.