sou · GOB341 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över (dir. 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet Kommittén Välfärdsbokslut. Ett första delbetänkande Välfärd vid vägskäl, utvecklingen (SOU 2000:3) överlämnades . En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kunskapsunderlag som olika forskare och forskargrupper skrev för kommittén. Därutöver författades också underlag av kommitténs ledamöter. Flera av dessa har tidigare publicerats som bidrag i några av de forskarvolymer som getts ut av kommittén (SOU 2000:37 Välfärdens förutsättningar, SOU 2000:38 Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:39 Välfärd och skola respektive SOU 2000:40 Väl- färd och försörjning). Föreliggande betänkande Välfärd, ofärd och ojämlikhet utgör det femte i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. Vi hoppas och tror att detta betänkande skall bidra till en nyanserad diskussion kring välfärdens utveckling i . 1 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning ........................................ De stora dragen – från 1980- .................................... Välfärdsforskningens teoretiska överväganden ......................... Välfärdens centrala områden ..................................................... Fördelningspolitiskt relevanta befolkningsgrupper.................... 1.4.1 Familjetyp och livscykel ................................................... 1.4.3 Social klass........................................................................ Intervjumaterial och metoder som använts ................................ 1.5.1 Undersökningar av Levnadsförhållanden.......................... 1.5.2 Analys- och redovisningstekniker..................................... 2 Den allmänna välfärdsutvecklingen ................................................... Förändringar av ofärden............................................................. 3 Arbete och sysselsättning ..................................................................... Fysiska och psykiska arbetsförhållanden ................................... Arbete och sysselsättning – en summering ................................ Inkomstskillnader och förändringar ........................................... 4.1.1 Individinkomsternas förändringar..................................... 4.1.2 Disponibel hushållsinkomst .............................................. 4.1.3 De låga inkomsternas sociala fördelning .......................... Stora ekonomiska svårigheter .................................................... Ekonomi och boende.................................................................. Ekonomiska resurser en summering...................................... 5.2.1 Långvarig sjukdom............................................................ 5.2.2 Självskattad hälsa .............................................................. 5.2.3 Värk och ängslan............................................................... 5.2.4 Hälsoutvecklingen – en summering..... 104 6 Sociala relationer och medborgarskap............................................. Sociala nätverk och socialt stöd ............................................... 6.1.1 Bristande sociala nätverk ................................................ 6.1.2 Bristande socialt stöd ...................................................... Medborgarskap och tillit .......................................................... 6.2.1 Politisk fattigdom ............................................................ 6.2.2 Oro och utsatthet för våld................................................ 6.3.1 Strukturella förutsättningar ............................................. 6.3.3 Ingen enhetlig bild........................................................... Sociala relationer en summering.............. 7 Ofärdens ackumulering och samvariation....................................... Samband mellan välfärdsproblem............................................ Ofärdens samvariation – en summering................................... 8 Välfärd, ofärd och ojämlikhet .............................. Förändringar i ofärdspanoramat............................................... Ofärdens utveckling –1998 – en summering.................... 1Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning1 Vad man genom seklers lopp menat med begreppet välfärd har skiftat högst väsentligt. När 1615 beklagade sig över tillståndet i landets flotta ...på vilken all riksens välfärd synes hänga...2, eller när vid sitt trontillträde 1751 tog valspråket Statens välfärd – min välfärd3, så avsåg de med välfärd inte direkt vanliga människors levnadsförhållanden. Även används begreppet välfärd på ganska skilda sätt i olika sammanhang. , särskilt i den politiska debatten, blir välfärd liktydigt med offentliga transfereringar och tjänster, som exempelvis pensioner, barnbidrag, vård och skola. I andra sammanhang kan välfärd bli liktydigt med individuell ekonomisk nytta. Båda dessa typer av avgränsningar blir enligt vår mening för snäva. Välfärd måste å ena sidan gälla individers levnadsförhållanden och livschanser, men kan å andra sidan inte enbart begränsas till ekonomiska förhållanden. Såväl de välfärdsstatliga systemen som individuella ekonomiska resurser är således av stor betydelse för, men inte liktydig med, människors välfärd. 1Tidigare versioner av denna volym har seminariebehandlats vid Kommittén Välfärdsboksluts interna seminarium på Friiberghs herrgård, vid kommitténs seminarium på samt vid . Ett tack till alla deltagare vid dessa möten samt till våra kollegor i kommittén för konstruktiv kritik och värdefulla synpunkter. Ett speciellt tack också till och som båda kommenterade den version som var tillgänglig vid seminariet på . Vi vill också tacka kommittéassistent som ansvarat för allt praktiskt arbete i samband med redigering och publicering. 2Citatet taget från (1884, sid. 55). Vi vill tacka , bibliotekarie vid Livrustkammaren för hjälpen med att hitta denna referens. 3Detta är en vanlig översättning av den latinska originalformuleringen Salus publica salus mea. Det förekommer även en översättning med något mjukare framtoning: Det allmännas väl är mitt väl. Även om båda översättningarna är likvärdiga kan denna senare vara att föredra (e-postkommunikation med , , ). 8 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning En bedömning av välfärdsutvecklingen måste därför vila på en analys av hur livsvillkoren utvecklats för enskilda med- borgare. En sådan analys skall i sin tur uppfylla två krav. För det första krävs uppgifter om en rad olika slags levnadsförhållanden, exempelvis hälsa, arbete, familj, ekonomi och sociala relationer. Eftersom det inte finns någon gemensam måttstock med vilken exempelvis en dålig hälsa kan vägas mot en god inkomst måste analyser av välfärdsutveckling grundas på ett flertal olika välfärdsdimensioner. För det andra skall en analys av välfärdsutvecklingen grundas på uppgifter för ett stort antal människor representativa för den svenska befolkningen. De frågor vi här fokuserar på är i många stycken sådana att de inte kan besvaras utifrån enstaka iakttagelser eller några fås erfarenheter. Hur lågkonjunkturen med arbetslöshet, fastighetskris, budgetsanering och inskränkningar i de välfärdsstatliga programmen påverkat nivån och fördelningen av ofärden för enskilda människor måste belysas genom att hämta jämförbara uppgifter om vardagens villkor för människor av alla slag i samhället. Via massmedia kan man få en god bild av den politiska debatten kring välfärdsfrågor, följa beslut rörande förändringar i välfärdssystemen liksom få en inblick i hur människor kan beröras genom ingående reportage kring enskilda öden, men dessa typer av uppgifter ger inte något fullgott underlag för en bedömning av välfärdsutvecklingen i stort. Inte heller kan vi på basis av våra egna eller våra arbetskamraters, släktingars eller vänners av nödvändighet begränsade erfarenheter skapa oss en bild av de mer generella förändringarna av välfärdens nivå och fördelning som vi här vill belysa. Trots att egna och närståendes direkta erfarenheter av social eller ekonomisk ofärd, liksom mer indirekta erfarenheter av detta slag förmedlade av media, ofta är viktiga impulser till engagemang och handling riskerar en beskrivning av utvecklingen mer generellt baserad på denna typ av informationer att bli missvisande. Vi skall här söka göra en sådan analys av hur livsvillkoren föränd- rats baserat på många enskilda människors faktiska levnadsförhållanden. Vi kommer därvid i första hand att fokusera på välfärdsproblem, dvs. på olika former av ofärd (orsakerna till detta dis- kuteras utförligt i avsnitt 1.2 nedan). De övergripande frågor vi skall söka besvara är om och hur ofärdens nivå förändrats , på vilket sätt olika former av ofärd är fördelade mellan befolkningsgrupper centrala i den fördelningspolitiska diskussionen, samt om och hur några förändringar i denna fördelning skett . Inledningsvis diskuteras kort de strukturella förändringar som utgör fonden till de individuella levnadsödena, och de teoretiska och praktiska överväganden som ligger till grund för våra analyser. Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 9 1.1De stora dragen – från 1980- till 1990- tal En summering av välfärdsutvecklingen för medborgarna i kan inte göras utan att sättas in i ett sammanhang av de större sociala och strukturella omvälvningar som skett de senaste 10–15 åren. som samhälle och den omvärld som existerar i är något annorlunda jämfört med slutet av . Detta gäller ett flertal olika samhällsområden, men mest påtagliga är kanske de demografiska, politiska och ekonomiska förändringar som skett. skedde också betydande befolkningsförändringar. När decenniet inleddes låg barnafödandet i på en mycket hög nivå också i ett internationellt perspektiv. Därefter har dock födelse- talen sjunkit dramatiskt och har det varit färre personer som föds än som avlider, något som inte inträffat . med dessa starka fluktuationer i födelsetal har liksom de flesta andra länder en långsiktig trend mot en åldrande befolkning. var det framförallt de mycket gamla som ökade i antal, medan däremot yngre pensionärer ej blev fler. Inom den politiska sfären har några av efterkrigstidens största för- ändringar skett . Mest dramatiskt på den globala scenen är måhända och upplösning. Nära kopplat till denna process, och ur ett svenskt perspektiv kanske det mest omvälvande, är och den tyska återföre- ningen, samt återuppståndelsen av de baltiska staterna. Tillsammans har dessa processer satt en punkt för det och förändrat såväl karta som dess politiska klimat. Det är i efterhand lätt att glömma att även under den senare delen av 80-talet präglades av skarpa motsättningar mellan supermakterna och Sovjet- unionen, exempelvis utplaceringen av missiler i och de amerikanska planerna på . Oron för ett tredje världskrig med användande av kärnvapen var i allra högsta grad en realitet för många människor , i likväl som i många andra europeiska länder. Parallellt med återuppståndelsen av ett antal nationalstater och en begynnande demokratisering i östra har den europeiska unionen expanderat i väst. I och med inträde i EU 1995 har också den svenska politiska diskussionen förändrats, dels genom de starka mot- sättningar som fanns och fortfarande finns inom och mellan partierna i själva EU-frågan och dess förlängning i exempelvis EMU-debatten, men också genom att många inhemska diskussioner numer som regel 10 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning också har en EU-dimension. Även formellt har de politiska spelreglerna ändrats i och med EU-inträdet, med de för EU-medlem- skapet nödvändiga ändringarna i grundlagen som exempel. Också den ekonomiska situationen har förändrats dramatiskt under det gångna decenniet. Den överhettade högkonjunkturen under 1980- talets andra hälft följdes av en dramatisk vändning. En internationell konjunkturnedgång förvärrades av en fastighetskris, och följdes av en svår kris i bankväsendet där flera stora banker var tvungna att söka statlig hjälp. Arbetslösheten ökade rekordsnabbt till nivåer okända i depressionsår. steg arbetslösheten från . föll också arbetskraftsdeltagandet från rekordhöga , och genom kombinationen av minskat arbetskraftsdeltagande och drama- tiskt högre arbetslöshet bland dem som är i arbetskraften föll sysselsättningen också kraftigt. Fastän arbetslöshetsnivåerna stabili- serades kring för att därefter långsamt sjunka har arbetskraftsdeltagandet liksom sysselsättningen förblivit klart lägre än vid 1990, och även 1999 låg sysselsättningsgraden lägre än vid årtiondets ingång.4 1990-talets inledning innefattade också andra ekonomiska omvälv- ningar. Inte minst den stora skattereform som sjösattes ändrade spelreglerna för arbete och inkomst i , bl.a. genom sänkningen av marginalskatten till för en överväldigande majoritet av inkomsttagarna och breddandet av skattebasen till att exempelvis inkludera även många sidoförmåner som tidigare undantagits från beskattning. I samband med skattereformen gjordes även förändringar i bidragssystemen, inkluderande exempelvis höjningar av barnbidrag och bostadsbidrag inledande år, vilka senare dock blev föremål för betydande omprövning. Sysselsättningskrisen fick också en förödande effekt på statens finanser genom minskande skatteintäkter och ökande offentliga utgif- ter, framför allt till arbetsmarknadsåtgärder. Årtiondets mitt präglades därför av budgetsanering med med åtstramningar och begränsningar i välfärdsstatens olika åtaganden. Nedskärningar i socialförsäkringar och bidrag, flera skattehöjningar, liksom åtstramningar i resurstilldelningen till vård, skola och omsorg har präglat diskussionen om välfärdsut- vecklingen. Även om välfärdsstaten tycks överlevt krisåren är frågan om hur medborgarna, och särskilt då de mest utsatta, klarat de tunga åren i början och mitten av . Den svenska ekonomin har återhämtat sig med tillväxt och tillväxtprognoser som inte upplevts , 4 Sifferuppgifterna är hämtade från . Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 11 även om arbetslösheten och sysselsättningen på inget sätt återgått nivåer. Fastighetspriserna har också stigit, och är i många fall högre än vid den förra höjdpunkten 1990. Samman- taget kan dock konstateras att de politiska och ekonomiska förändring- arna som präglat och dess omvärld satt bestå- ende spår i viktiga samhälleliga strukturer. Dessutom har det gångna decenniet bevittnat demografiska och sociala förändringar som till- sammans med de politiska och ekonomiska omvandlingarna bidragit till att människors livsvillkor är påtagligt annorlunda än , på såväl gott som ont. Vilka avtryck detta har gjort i enskilda människors och utsatta gruppers faktiska levnadsförhållanden är alltså ämnet för denna skrift. Uppfattningen av välfärd som individuella levnadsförhållanden i ett flertal dimensioner är också en central utgångspunkt i den samhälls- vetenskapliga forskningstradition som kommit att kallas välfärdsforsk- ning, en tradition som sett flera svenska pionjärinsatser. När den stat- liga tillsattes fram- hölls bland annat att ...det i första hand (är) påkallat att överväga vilken information som erfordras för att ge låginkomstdiskussionen ett godtagbart underlag (SOU 1970:34, sid. 10). Orsaken till att en utred- ning kring låginkomstproblematiken inte enbart skulle analysera före- komsten av låga inkomster framgår också klart: Vill man mäta lev- nadsstandarden måste därför också annat material än taxeringsstatisti- ken användas (SOU 1970:34, sid. 10). Utredningens tolkning av dessa direktiv innebar bl.a. att man gav i uppdrag åt en grupp forskare att genomföra en undersökning om människors levnadsförhållanden i all- mänhet. Detta uppdrag, under ledning av , resulterade i att den första svenska Levnadsnivåundersökningen genomfördes , vilken i sin tur kom att bli en utgångspunkt för mycket av den välfärds- forskning som initierades och senare i såväl som i andra länder. I sina överväganden kring hur denna levnadsnivåundersökning skulle utformas tog avstamp dels i den brittiske social- politiske forskaren arbeten, dels i de mer praktiska resonemang om hur utvecklingsgraden i olika länder bäst kunde jäm- föras. Under FN:s regi hade det produce- rats flera dokument som diskuterat hur man på ett bättre sätt skulle 12 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning mäta och jämföra länders välstånd. Den fokusering som fanns, och finns, på BNP-tillväxt som det enda måttet på utveckling ifrågasattes alltmer. Orsakerna till detta var flera. För det första menade man att det var långt ifrån givet att ekonomisk tillväxt alltid är av godo (kom ju också de första miljödebatterna), och för det andra visste man föga om huruvida det ökade materiella välståndet kom alla med- borgare till del. Med andra ord, frågor om välfärden i vidare mening samt om dess fördelning kan självfallet inte besvaras enbart utifrån kunskap om det ekonomiska välståndet och dess tillväxt. Utifrån Titmuss (1958) idéer formulerades också den definition av begreppet välfärd som kom att användas i . Definitionen gjordes i två steg, där först levnadsnivå definierades som: förfogande över resurser i pengar, ägodelar, kunskaper, psykisk och fysisk energi, sociala relationer, säkerhet m.m. med vars hjälp individen kan kon- trollera och medvetet styra sina livsvillkor (1970:25). Begreppet välfärd används därefter som en samlingsbeteckning för individernas levnadsnivå på de områden som medborgarna söker påverka genom gemensamma beslut och genom åtaganden i institutionella former, dvs. genom politiken (, sid. 138). För är således välfärdsbegreppet på individuell nivå nära knutet till välfärdsstatens åtaganden gentemot medborgarna, och anknyter explicit till resonemang om medborgarbegreppets utvidgning i samband med välfärdstaternas framväxt (1950). Det finns här flera viktiga ting att notera. För det första tar defini- tionen sin utgångspunkt i människan som aktiv varelse, som själv kan färdas väl genom livet under förutsättning att hon ges resurser därtill. För det andra definieras välfärd, eller det goda livet, endast indirekt. Det som ska eftersträvas är att ge medborgarna resurser så att de själva kan välja, så att de har utrymme att handla och utifrån sina egna önskemål forma det goda livet. Människor kan ha olika uppfattningar om vad som utgör detta goda liv, medan man lättare kan enas om vilka de onda, negativa förhållanden som uppenbarligen är i strid med detta (). Mer precist kan man säga att onda förhållanden kan bestämmas empiriskt, medan önskvärda idealtillstånd inte kan fast- ställas utifrån en sådan kunskapsbas (1975). Man kan med Popper (1969) faktiskt hävda att föreställningar om det ideala samhället både är självförgörande och onda. Detta eftersom vi saknar möjlighet att på vetenskaplig grund fastställa vad som är ideala tillstånd och att troendes försök att realisera idéer om sådana tillstånd ofta leder till våld. Därför bör undersökningar om människors förhållanden i första hand fokusera på ofärd av olika slag (se även Allardt 1998). För det tredje fokuserar definition av välfärd på sådana kollektiva angelägenheter somuppkommer ur de krav och möjlig- Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning 13 heter som alla individer i alla samhällen ställs inför över livscykeln (, sid. 56). Konkret innebär detta bland annat att vid bedömningen av välfärdens nivå och utveckling skall inte enbart indi- videns hälsotillstånd eller utbildningsnivå inkluderas, utan även hennes tillgång till de kollektiva systemen som sjukvården och utbildnings- väsendet. Förutom välfärdsstatliga institutioner utgör också andra gemensamma system som lagar och regler en resurs, alternativt en resursbrist. En annan viktig distinktion inom välfärdsforskningen rör huruvida man skall koncentrera sig på förhållanden så som de är (en beskrivande ansats) eller på den enskildes värdering av sina förhållanden (en sub- jektiv ansats) när välfärden skall beskrivas och analyseras. Genom att fokusera på resurser snarare än behovstillfredsställelse förefaller det naturligt att främst utgå från mer faktiska levnadsvillkor.5 Vad som däremot mer exakt skulle innefattas i levnadsnivån är givetvis långt ifrån självklart utifrån dessa utgångspunkter. bör man notera att när man söker sammanställa områden som bör beaktas för en bred välfärdsbeskrivning så finns en ganska hög grad av överensstämmelse alldeles oavsett teoretisk ansats. Att exempelvis olika indikatorer på befolkningens hälsotillstånd, liksom arbetsför- hållanden och ekonomi bör beaktas bestrids sannolikt inte av någon. I den svenska levnadsnivåundersökningen listades nio områden med utgångspunkt från krav och möjligheter som varje människa möter under livscykeln och som är så krävande att man i alla samhällen sökt lösa dem gemensamt (, sid. 138). Dessa områden inkluderar 1) hälsa och tillgång till vård, 2) sysselsättning och arbets- villkor, 3) ekonomiska resurser och konsumentskydd, 4) kunskaper och utbildningsmöjligheter, 5) familj och sociala relationer, 6) bostad och närservice, 7) rekreation och kultur, 8) säkerhet till liv och egendom samt 9) politiska resurser.6 5Denna distinktion kanske kan tros vara av mindre betydelse men faktum är att sambandet mellan hur nöjd man är med olika levnadsförhållanden har ett relativt lågt samband med de faktiska villkoren (se t.ex. Allardt 1975). Anledningen till detta har framförallt diskuterats i termer av människors förväntningar eller aspirationsnivåer. Lite förenklat kan man säga att ju bättre villkor man har, desto större är förväntningarna, medan människor som är vana vid knappa förhållanden tenderar att anpassa sina framtida förväntningar. Det var detta som ledde att varna för en fokusering på de subjektiva bedömningar, då sådana riskerar att fånga den fattiges fördragsamhet liksom den rikes missnöje (, 1979: 51). 6Denna indelning är något reviderad från den ursprungliga lista som användes vid levnadsnivåundersökning. 14 Välfärd, välfärdsteori och välfärdsmätning En sista stor fråga rör förstås möjligheterna att söka sammanfatta levnadsnivån i ett enda enkelt mått. Självfallet vore ett sådant samman- fattande mått på individers eller samhällens välfärd slagkraftigt om det gick att konstruera på ett rimligt sätt. Levnadsnivåforskningen har dock i huvudsak ställt sig negativ till sådana försök. Om välfärden är mång- dimensionell innebär det att vi endast kan göra vissa partiella jämför- elser. Det är självfallet mer negativt om en individ både är fattig, sjuk och arbetar under dåliga villkor än om han eller hon inte har något av dessa välfärdsproblem.7 Att mera i detalj sammanväga olika former av ofärd för att kunna jämföra, och ytterst också rangordna samtliga individer på en enda ofärdsskala synes såväl praktiskt omöjligt som teoretiskt ogrundat. Slutsatsen har istället varit i linje med den som Amartya Sen har hävdat när han menat att mer mångfacetterade indikatorer än BNP måste användas för att bedöma ett lands välfärd när vi är intresserade i levnadsförhållandena: Why must we reject being vaguely right in favour of being precisely wrong? (Sen 1987:34). Levnadsnivåundersökningens resultat väckte stor uppståndelse då de publicerades första år. Tidens anda var förvisso sådan att diskussioner och nyheter som gällde rättvisa och fördelning av den ekonomiska tillväxten alltid fick stor uppmärksamhet i den offentliga debatten. Levnadsnivåundersökningens fynd fick dock extra stor genomslagskraft, dels därför att undersökningen initierats av en statlig utredning, dels därför att resultaten i sig av många uppfattades som överraskande. Många hade nog trott att Folkhemmet var mer eller mindre färdigbyggt, det vill säga i stort sett alla svenskar fått en hygglig standard. När så inte visade sig vara fallet kom starka reaktioner. Också i forskarvärlden kom reaktioner på den första svenska Lev- nadsnivåundersökningen och dess ansats att mäta människors livs- villkor.