sou · GOB334d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Frågan om systemet stred mot den amerikanska konstitutionens likabe- handlingsklausul (Equal Protection of the Constitution) avgjordes 198 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter slutligen av som i ett avgörande 1992 fann att så inte var fallet. I var en av orsakerna till omläggningen att fastighets- värderingssystemet ansågs som osäkert och dessutom led av brist på enhetlig och likformig värdering. Häri ligger givetvis en avgörande skillnad mellan situationen i och svenska förhållanden. Det är med andra ord inte avsaknaden av ett fungerande fastighets- taxeringssystem som skulle kunna motivera ett byte till ett anskaffningsvärdebaserat underlag. Ur ett rättviseperspektiv har det framförts att det inte är lämpligt med ett underlag som medför att likadana fastigheter får olika stor skattebelastning beroende på var i landet de är belägna. Kritiken tar sikte på att skatten skapar en regional snedvridning av bostadskostnaderna eftersom skatteuttaget är väsentligt högre i stor- städerna och andra attraktiva områden än i utpräglade lågprisområden, som t.ex. inland. Som vi påpekat tidigare är denna skillnad en konsekvens av att fastighetsbeskattningen utgör en del av kapital- inkomstbeskattningen vilket i sin tur förutsätter ett marknadsvärdes- relaterat underlag. Eftersom marknadsvärdena på fastigheter varierar över riket uppstår, som en naturlig följd, även skillnader i skatteuttaget. En fastighet med ett högt marknadsvärde representerar ett större kapital och följaktligen också en större avkastning, vilket motiverar det högre skatteuttaget. En övergång till ett anskaffningsvärdebaserat underlag skulle dock delvis förändra detta samband mellan skatten och fastighetskapitalets storlek. Regionala skillnader kommer naturligtvis alltid att kvarstå eftersom det skattemässiga ingångsvärdet bestäms av nivån på fastig- hetspriserna på orten. kommer därför det skatte- mässiga ingångsvärdet – och därmed det framtida skatteuttaget – för fastigheter i olika delar av landet att skilja sig åt beroende på prisnivån på orten vid förvärvstidpunkten. En förändring jämfört med dagens system är att fastighetsägare kan belastas med olika stort skatteuttag trots att deras respektive fastigheter är likadant utformade, belägna i samma område och därmed kan förutsättas vara lika värdefulla. Skillnaderna i skatteuttag kommer att bero på skillnader vid förvärvs- tidpunkten och på hur en årlig uppräkning av underlaget förhåller sig till fastighetsprisernas utveckling. På samma sätt som det kan vara svårt att acceptera stora regionala skillnader i skatteuttaget kan det utifrån ett annat rättviseperspektiv vara svårt att finna acceptans för en skillnad i skatteuttag som i allt väsentligt beror på fastigheten är förvärvad. En konsekvens av ett anskaffningsvärdebaserat underlag kan ju bli att fastigheter med förhållandevis låga marknadsvärden belastas med ett betydligt högre skatteuttag än fastigheter med ett Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 199 förhållandevis högt marknadsvärde. Nedanstående exempel illustrerar på ett förenklat sätt hur ett anskaffningsvärdebaserat underlag fungerar i detta hänseende. Land X består av två skilda regioner; en sydlig del och en nordlig del. År 1 är de ekonomiska förhållandena i de båda regionerna likartade. Fastigheterna A, B (belägna i den norra regionen), C och D (belägna i den södra regionen) är alla identiskt lika fastigheter – både till byggnad och tomt – med samma byggnadsår. Fastigheten E är en i förhållande till de övriga fastigheterna avsevärt mindre och sämre fastighet. år 1 förvärvas fastigheterna A och C för vardera . Underlaget för skatten detta år uppgår till för vardera fastigheten. Uppräkningen av underlaget följer inflationen vilken förutsätts uppgå till . År 2 är den ekonomiska utvecklingen mer positiv i den södra regionen än i den norra. Fastighetspriserna ökar därför mer i den södra regionen. Vid slutet har därför fastighet C ett marknadsvärde som överstiger fastighet A. Underlagen för skatten är dock fortfarande lika stora. Åren går och skillnaden i ekonomisk utveckling blir alltmer markant mellan de båda regionerna. Den södra regionen upplever en mycket stark ekonomisk tillväxt medan utveckligen i norr är mer måttlig. Skillnaderna i tillväxt återspeglas i fastighetsprisernas utveckling med kraftiga prisökningar i söder. I norr är dock prisökningen inte lika stor. År 15 är marknadsvärdet för fastighet A: , för C: . Underlaget för skatten är dock fortfarande lika stort. Den ursprungliga köpeskillingen har räknats upp och uppgår år 15 till för vardera fastigheten. år 15 förvärvas fastigheten B för , (jfr. marknadsvärdet för A) och fastigheten D för (jfr. marknadsvärdet för C). Underlaget för skatten uppgår till för B och för D. Samma datum förvärvas fastigheten E (som är mindre och sämre än de övriga) för . Underlaget för skatten blir . Vid utgången av år 15 gäller följande. Fastighet C belastas med ett dramatiskt mycket lägre skatteuttag än grannfastigheten D trots att de har lika stort marknadsvärde. Även i förhållande till den betydligt mindre värdefulla grannfastigheten E belastas C med ett avsevärt lägre skatteuttag. Som framgår så består regionala skillnader i skatteuttag för fastigheter som förvärvats beroende på skillnader i fastigheternas marknadsvärden vid förvärvstidpunkten (jfr. B och D). Den stora vinnaren i systemet är otvivelaktigt ägaren till fastighet C. 200 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter Exempel: Fastigheterna A-D utgörs av identiska fastigheter. Fastig- heten E är en mindre och sämre fastighet. Underlaget för skatt räknas upp . Som nämnts tidigare, i avsnitt 8.5.2, har övergången till ett anskaff- ningsvärdebaserat system i inneburit att den genomsnittliga effektiva skattesatsen på fastigheter kan variera betydligt beroende på anskaffningsår och fastighetprisernas utveckling. betalade en genomsnittlig förvärvare av en fastighet i County ca fyra gånger mer i skatt än en fastighetsägare med en lika värdefull fastighet som har basår 1975. Om det uppfattas som orättvist eller inte att fastigheter med lika stort marknadsvärde kan belastas med dramatiskt skilda skatteuttag beroende på förvärvstidpunkt och fastighetsprisernas utveckling beror sannolikt på i vilken situation betraktaren själv befinner sig. Ur ett rättviseperspektiv är det sannolikt så att omläggningar av skatte- systemet i den aktuella riktningen underlättas om man kan erbjuda samtliga berörda skattelättnader, t.ex. genom en allmänt sänkt skattenivå, vilket var fallet i . 8.5.6Kapitaliseringseffekter vid en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat underlag En förändring i den totala skattebelastningen på fastigheter ger generellt upphov till effekter på fastighetspriserna. I princip rör det sig Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 201 sammanlagda värdet av skatteförändringen , mätt i nuvärdestermer, kapitaliseras i priserna. I vilken utsträckning detta sker kan givetvis variera. Av betydelse i sammanhanget är dock att fastighetsskatten utgör en förhållandevis tydlig kostnad för alla hushåll, som ingår som en självklar post i de kalkyler som i regel görs i samband med ett förvärv. Därför är betydande kapitaliseringseffekter att vänta i samband med en förändring i det totala skatteuttaget. Eftersom diskussionen här avser konsekvenserna av en budget- neutral övergång till ett anskaffningsvärdebaserat underlag skulle skatteuttaget genomsnittligt sett inte påverkas. Som påpekats tidigare (se avsnitt 8.5.4) kommer dock skatteuttaget förändras för fastigheter och hushåll som i vissa avseenden skiljer sig från genomsnittet. Det gäller framförallt fastigheter i områden där den långsiktiga prisöknings- takten överstiger genomsnittet. För dessa fastigheter kommer skatte- satshöjningen inte kompensera fullt ut för det över tiden växande gapet mellan skatteunderlaget och fastighetens marknadsvärde Följaktligen blir skatteuttaget i dessa delar av beståndet lägre än med nuvarande ordning, vilket kan förväntas ge upphov till ytterligare höjningar av huspriserna. Omvänt gäller givetvis att för fastigheter med relativt svag prisutveckling kommer gapet mellan skatteunderlaget och fastighetens marknadsvärde växa långsammare än genomsnittet. Följaktligen kommer den höjning av skattesatsen som krävs för en budgetneutral omläggning att motsvaras av ett högre totalt skatteuttag för dessa fastigheter, vilket kan förväntas ha en negativ effekt på fastighets- priserna i samband med övergången. Ytterligare en faktor som är av betydelse för fastighetspriserna i detta sammanhang är att förvärvspriset skulle få en direkt betydelse för skatteuttagets storlek. Det innebär att det finns ytterligare en anledning för köparna på marknaden att hålla nere förvärvspriset. I detta avseende torde underlagskonstruktionen ha en viss generell prisdämpande effekt, både i områden med snabb prisutveckling och på svagare marknader. Detta gäller dock inte i det fall anskaffningsvärdet utgörs av taxeringsvärdet vid förvärvstidpunkten. Sammanfattningsvis skulle de fördelar som en övergång till ett anskaffningsvärdebaserat underlag medför i attraktiva och expansiva områden, med snabb långsiktig prisutveckling, i många fall sannolikt kapitaliseras i fastighetspriserna. Fastighetspriserna i dessa områden skulle alltså pressas upp ytterligare i samband med ett underlagsbyte av detta slag. För fastigheter med relativt långsam prisutveckling skulle det ökade skatteuttag, som ett budgetneutralt underlagsbyte medför, däremot få en prissänkande effekt. 202 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter En nackdel med ett anskaffningsvärdebaserat underlag är att det ger upphov till s.k. inlåsningseffekter. Med detta avses att en anskaffnings- värdebaserad skatt genom sin konstruktion leder till att människor väljer att behålla sina fastigheter jämfört med det fall då skatteuttaget inte är kopplat till anskaffningsvärdet. Grunden till detta är att underlaget för skatten bara ligger fast (realt sett) så länge den skattskyldige inte byter bostad. Ju längre han eller hon har ägt sin bostad, och/eller ju mer fastighetspriserna har stigit utöver inflationen, desto större blir skattehöjningen i samband med ett bostadsbyte. I den mån bostadsbytet ger upphov till väsentligt högre skatteuttag är det sannolikt att enskilda, av skatteskäl, bor kvar längre i sina bostäder än de skulle ha gjort om skatteuttaget inte var relaterat till fastighetens värde vid anskaffningstidpunkten. Ett förtydligande kan här vara på sin plats. Både i ett marknads- värdebaserat system och i ett anskaffningsvärdebaserat system medför ett bostadsbyte givetvis att skatteuttaget förändras om bytet gäller bostäder med olika marknadsvärden.10 Det är emellertid inte denna typ av förändring i skatteuttaget som är av betydelse i detta sammanhang, där inlåsningseffekterna av en anskaffningsvärdebaserad skatt står i fokus. Det centrala är istället den förändring i skatteuttaget som uppstår även om det rör sig om ett byte av bostäder med samma marknads- värde, dvs. den förändring i skatteuttaget som bytet som sådant ger upphov till. Det förhållandet att bytet i sig leder till ökad skatt medför sannolikt att människor blir mindre benägna att anpassa sitt boende när behoven och förutsättningarna i övrigt förändras. Som ett typexempel kan nämnas ett äldre hushåll med en stor bostad. I ett system med en marknadsvärdebaserad skatt tänker vi oss att detta hushåll skulle välja att byta till en mindre bostad, som ur nyttjandesynpunkt bättre svarar mot hushållets nuvarande behov och som, i den mån läget är detsamma, skulle kosta mindre. Om priserna stigit kraftigt hushållet ägt sin nuvarande bostad, skulle ett sådant byte i ett system med en anskaffningsvärdebaserad skatt, emellertid kunna resultera i ett ökat skatteuttag och därmed kanske också högre boendeutgifter totalt sett. Följaktligen finns det en risk för att hushållet väljer att bo kvar i sin bostad, trots att den svarar sämre mot deras nuvarande behov än den mindre bostaden. Den andra sidan av detta mynt är att tillgången på lediga större bostäder för hushåll med växande behov av utrymme begränsas. Dessa hushåll kommer därför bo kvar i mindre bostäder än 10 Vi utgår här från att fastighetens köpeskilling motsvarar marknadsvärdet vid förvärvstillfället. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 203 de annars skulle ha gjort. Detta beror då inte bara på att skatteuttaget för dessa hushåll skulle öka till följd av bytet som sådant, utan även på att priserna på de större bostäderna i denna situation blir högre. Vad detta exempel illustrerar är att de inlåsningseffekter som torde följa av en anskaffningsvärdebaserad skatt innebär att det befintliga bostadsbeståndet inte utnyttjas på bästa sätt. Därmed ger de upphov till välfärdsförluster för den enskilde och för samhället. I den mån ny- produktionen till följd av inlåsningseffekterna inriktas mot en typ av bostäder som det i ett system med marknadsvärdebaserade skatter egentligen inte råder någon brist på (i exemplet ovan: de större bostäd- erna) medför det också ett ineffektivt utnyttjande av våra samlade resurser. Den utbudsbrist som inlåsningseffekterna ger upphov till beror ju enbart på skattesystemets konstruktion, inte på antalet befintliga objekt i beståndet. En minskad benägenhet att byta bostad när hushållens behov och förutsättningar i övrigt förändras kan också medföra att hushållens geografiska rörlighet minskar. Detta kan få negativa konsekvenser för arbetsmarknaden. Som framhållits tidigare (kapitel 6) var det bl.a. med hänvisning till de inlåsningseffekter som reavinstbeskattningen kan ge upphov till som 1993 beslöt att återinföra och utvidga de tidigare uppskovsreglerna i reavinstbeskattningen. Samma typ av resonemang är givetvis giltiga beträffande de inlåsningseffekter som skulle följa med en anskaffningsvärdebaserad fastighetsbeskattning. Att genom statistiska bearbetningar av människors flyttmönster uppskatta inlåsningseffekternas omfattning är mycket svårt, för att inte säga omöjligt. Skälet är främst att vi i en sådan analys skulle vilja isolera effekten av just övergången från en marknadsvärdebaserad till en anskaffningsvärdebaserad beskattning av fastigheter på innehavs- tiderna. Underlagsbytet i genomfördes emellertid som nivån på fastighetsskatteuttaget sänktes kraftigt. Att med hjälp av statistiska metoder försöka fånga de förändringar i innehavstiderna som underlagsbytet som sådant gav upphov till är därför knappast möjligt. Därtill kommer att förhållandena i , i fråga om bl.a. skatter och avgifter, offentliga bidragssystem, arbetsmarknad och bostads- marknad m.m. skiljer sig i väsentliga avseenden från de som råder i . Resultatet av en sådan analys skulle därför vara av begränsat värde när det gäller att bedöma vilka inlåsningseffekter en övergång till anskaffningsvärdebaserad fastighetsbeskattning skulle ge i . Vi får därför nöja oss med att konstatera att inlåsningseffekterna är starkt beroende av den genomsnittliga innehavstiden i utgångsläget samt av skillnaden mellan fastighetsprisernas ökningstakt och uppräkningen av 204 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter skatteunderlaget i det anskaffningsvärdebaserade systemet.11 Nivån på skatteuttaget och på fastigheternas marknadsvärde är också av betyd- else liksom flyttkostnaderna exklusive skatteeffekten. Är uppskovsregler för att minska inlåsningseffekterna en rimlig lösning? Som påpekats tidigare ger även realisationsvinstbeskattningen upphov till inlåsningseffekter. Dessa effekter torde dock reduceras avsevärt genom reglerna om uppskov av realisationsvinst vid bostadsbyten. För att undgå inlåsningseffekter som förorsakas av ett anskaffningsvärde- baserat underlag skulle man, rent teoretiskt, kunna tänka sig att komplettera systemet med generösa regler som möjliggör för enskilda att låta det ursprungliga skatteunderlaget gälla även om man förvärvar en ny bostad. Regler med sådan innebörd skulle emellertid få till följd att själva tanken bakom ett system med ett anskaffningsvärdebaserat underlag förlorar i betydelse. Istället för att skapa förutsebarhet i det framtida skatteuttaget i samband med ett förvärv blir konsekvensen, något tillspetsat, att de som skaffar sig sin första ägarbostad i ett läge då fastighetspriserna är låga gynnas under resten av sin bostadskarriär jämfört med dem som går in på marknaden när priserna är höga. Detta är därför inte någon acceptabel lösning på problemet med inlåsnings- effekter i ett anskaffningsvärdebaserat system. 8.5.8Ett anskaffningsvärdebaserat underlag och skattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen Vi har tidigare förklarat att det är ett grundläggande krav att ett alternativt underlag har en tillräckligt stark koppling till fastighetens marknadsvärde. Ett anskaffningsvärdebaserat underlag har vid förvärvstidpunkten en direkt koppling till marknadsvärdet på fastigheten. I vilken utsträckning denna koppling kvarstår kommer att bero på den allmänna prisutvecklingen på fastigheter. Under förutsättning att underlaget räknas upp kommer det även bero på hur uppräkningstalet förhåller sig till prisutvecklingen. 11 Detta framgår bl.a. i OSullivan, A; Sexton, T.A. ; Sheffrin, S.M. Property taxes and tax revolts. The legacy of Proposition 13., , 1995 där en teoretisk modell, som beskriver de mekanismer som påverkar innehavstiderna, presenteras. Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 205 finns det dock anledning att anta att kopplingen till det aktuella marknadsvärdet försvagas. Det gäller särskilt i expansiva regioner och andra attraktiva områden. Om majoriteten av alla fastigheter skulle omsättas eller i vart fall inom förhållandevis korta intervall skulle kopplingen till marknadsvärdet givetvis förbli stark. Den svenska fastighetsmarknaden fungerar dock inte på det viset. Den genomsnittliga innehavstiden i varierar beroende på region, men uppgår som lägst till () och som mest till ().12 Avgörande för om ett anskaffningsvärdebaserat underlag skall anses uppfylla vårt grundläggande krav på koppling till marknadsvärdet är vilket slag av uppräkningsteknik som används. Ett anskaffningsvärde- baserat underlag som inte räknas upp under fastighetens innehavstid kan inte under några omständigheter accepteras. Ju mer uppräkningstakten avviker från marknadsvärdenas utveckling desto sämre kommer målet om likformig beskattning av kapitaltillgångar att uppfyllas. Som vi förklarat tidigare, i avsnitt 8.5.2, måste uppräkningen i vart fall följa inflationstakten utan begränsningar för att underlaget ska vara förenligt med fastighetsbeskattningens roll inom kapitalinkomstbeskattningen. Även med en sådan uppräkning skulle dock kopplingen i många fall bli rent illusorisk för enskilda med långvariga fastighetsinnehav i områden som genomgår en stark prisutveckling, t.ex. i attraktiva bostadsområden i storstadsregionerna. I enskilda fall kommer därför beskattningen att avvika betydligt från vad som kan anses förenligt med fastig- hetsbeskattningens roll inom kapitalinkomstbeskattningen. 8.5.9Anskaffningsvärdebaserat underlag – samlad bedömning Fördelen med ett anskaffningsvärdebaserat underlag är den ökade för- utsebarheten av det framtida skatteuttaget. Även med ett realvärde- säkrat underlag är förutsebarheten bättre än med det nuvarande under- laget givet att inflationstakten är förhållandevis stabil. Ett anskaffnings- värdebaserat underlag kan även – givet en förhållandevis låg uppräk- ningstakt – föra med sig att det effektiva skatteuttaget blir lägre för fastighetsägare med attraktiva fastigheter under förutsättning att fastigheten innehas . Förhållandet mellan uppräk- ningstakt och prisutvecklingen på fastigheter i det aktuella området blir 12 Innehavstiderna kan bli ännu längre än vad som gäller om man betänker inlåsningseffekternas betydelse om man övergår till ett anskaffnings- värdebaserat underlag (se avsnitt 8.5.7). 206 Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter avgörande för skatteuttagets förhållande till marknadsvärdet. Under förutsättning av en stabil låg uppräkningstakt kan därför ett anskaff- ningsvärdebaserat underlag även ge skattelättnader för ägare till fastig- heter med snabb prisutveckling. Därigenom skulle det även ge en viss lindring av de likviditets- och kostnadsproblem som fastighets- skatten medför för vissa hushåll med låga inkomster bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Som vi har sett ger dock ett anskaffningsvärdebaserat underlag även upphov till vissa, enligt vår mening, negativa konsekvenser. Vi vill särskilt framhålla följande. För det första uppstår en oönskad omför- delning av skattebördan från äldre till yngre hushåll. För det andra ger ett sådant system upphov till inlåsningseffekter med välfärdsförluster till följd. För det tredje kan det leda till orättvisor i och med att det effektiva skatteuttaget i förhållande till marknadsvärdet för värdemässigt identiska fastigheter kan variera dramatiskt. Slutligen kan det ifrågasättas om ett underlag av detta slag är förenligt med skattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen. Slutligen bör tilläggas att ett anskaffningsvärdebaserat underlag inte utan vidare kan tillämpas för bostadsrätternas del. En smidig tillämpning skulle förutsätta att beskattningen sker på medlemsnivå i stället för på föreningsnivå. Sammanfattningsvis anser vi att de negativa konsekvenserna av att införa ett anskaffningsvärdebaserat underlag överstiger den fördel som det innebär att uppnå en större förutsebarhet i det framtida skatte- uttaget. Vi har därför även diskuterat två andra metoder att komma till rätta med den bristande förutsebarhet i skatteuttaget som följer av nuvarande underlag. De behandlas i de två följande avsnitten. 8.6Underlag baserat på ett genomsnitt av taxeringsvärden Det förhållandet att anpassningen av taxeringsvärdena till förändringar i marknadsvärdena inte skett kontinuerligt utan med relativt långa intervall medför på många håll att skatteuttaget, när omtaxeringen väl genomförs, ökar mycket kraftigt. Detta förvärrar givetvis, som påpekats tidigare, bristen på förutsebarhet i skatteuttaget i det nuvarande systemet. Vi har därför försökt finna en metod för att åstadkomma en jämnare och mer förutsebar anpassning av skatteunderlaget till ändrade taxeringsvärden. Den idén har då framförts att låta underlaget utgöras av ett genomsnitt av taxeringsvärdena under ett antal på varandra följande år enligt ett rullande schema. Tanken är att man därigenom skulle kunna undvika de språngvisa förändringar i underlaget som upp- Alternativa underlag för beskattningen av fastigheter 207 står då taxeringsvärdena inte justeras löpande till ändrade marknads- förhållanden. En liknande tanke har även framförts av medlemmar i den referens- grupp av bostadsorganisationer som knutits till kommittén. Dessa menar att det finns anledning att ifrågasätta om underlaget enbart ska baseras på den senaste tidens försäljningar. Som ett alternativ framförs tanken att låta underlaget utgå från de genomsnittliga anskaffningspriserna över tiden i ett område med en marknad i balans, där nyförvärvspriserna endast vägs in med sin andel. Ett av problemen med nuvarande skatteunderlag är med andra ord, enligt dessa organisationer, att det endast återspeglar prisnivån (nivååret). Genom att istället låta underlaget spegla den genomsnittliga marknadsvärdenivån skulle konjunktursvängningar på fastighetsmarknaden inte slå igenom på samma sätt i skatteuttaget. Jämfört med nuvarande ordning skulle effekterna av prisuppgångar och prisfall spridas ut över . Detta, var tanken, skulle leda till en jämnare och mer förutsebar utveckling av skatteuttaget. I perioder av kontinuerligt stigande priser kommer ett sådant underlag att spegla den allmänna prisutvecklingen på fastigheter med en viss eftersläpning. Ett moment av tröghet byggs således in i systemet, vilket är själva poängen.