sou · GOB338d2 · 2001-01-01 00:00:00 — För exempelvis del var – före reformen – den över- gripande politiska nämndstrukturen fastlagd och därmed även grunder- na för hur den sociala förvaltningen skulle komma att organiseras. I varje kommun skulle det finnas en socialnämnd, och denna ansvarade för socialtjänstlagens genomförande. Efter lagändringen är det upp till den enskilda kommunen att bestämma vilka kommunala nämnder som skall finnas och hur ansvarsfördelningen mellan dessa skall se ut. Det behöver inte längre finnas en socialnämnd, utan ansvaret för olika delar av kan fördelas på skilda nämnder. Härmed gavs också en klar rättslig grund för uppdelning i så kallade beställar- och utförar- nämnder. Lagreformen har en stark karaktär av decentralisering av or- ganisatorisk makt till kommunerna. Reformen innebär således att kommunens självständiga ansvar för- stärkts, inte minst genom möjligheten att på egen hand organisera såväl vilka politiska nämnder som skall finnas som ansvarsområdena för des- sa. Om ansvarsuppgifter fördelas mellan flera nämnder och därmed också mellan flera olika förvaltningar, förändras förutsätt- ningarna för upprätthållandet av den helhetssyn, som finns fastlagd i socialtjänstlagens materiella och processuella regler. Det har ibland också hävdats att en geografisk decentralisering inom en kommun skulle kunna leda till en försvagning av kommunens samlade profes- sionella kunnande. Ökad självständighet innebär att den juridiska kontrollen och jämförbarheten minskar. Huvudargumentet för införandet av möj- ligheten att väcka förvaltningsbesvär i alla sociala biståndsärenden en- ligt 6 § socialtjänstlag var, att på så sätt öka likheten i be- slutsfattandet mellan landets kommuner. Även om likhet i beslutsfat- tande och olika rättssäkerhetsaspekter finns reglerade i andra lagar, som exempelvis förvaltningslagen, kan organisatoriska olikheter mel- lan kommuner göra det svårare att jämföra hur olika kommuner i för- Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 253 hållande till varandra fullgör uppgifter som äldreomsorg och omsorger om funktionshindrade till exempel. Förändringarna i kommunallagens konstituerande och processuella regler medför således en ökad självständighet för kommunen gentemot staten, inte bara genom organisationsfriheten i de politiska nämnderna, utan också genom förändringar i förvaltningsorganisationen. Indirekt kan en ny organisation i sin tur leda till att kommuninvånarna får svåra- re att veta vart man skall vända sig i olika situationer. Successivt har skolan utvecklats från en relativt strikt regelstyrning mot en målstyrd verksamhet. I den nu gällande skollagen finns många mål- sättningsregler med socialt innehåll för vilka skolan har ett ansvar. Ge- nom skolans kommunalisering 1991, då ansvar och huvudmannaskap övergick till den enskilda kommunen, gavs också förutsättningar för ett närmande mellan skola och sådan social omsorg avseende barn som tillhörde område. I förlängningen av denna överflyttning av det statliga ansvaret till ett kommunalt, har också uppgifter som tidigare tillhörde sociala myn- digheter flyttats över till skolans ansvarsområde. Genom en ändring i socialtjänstlagen, som trädde i kraft , överflyttades reglerna för såväl skolbarnomsorgen som förskoleverksamheten till skollagen. Barnomsorgens materiella reglering genomgick vissa förändringar och det är fortfarande en skyldighet att bereda de förskolebarn som vistas i kommunen daghemsplats. I socialtjänstlagen fanns en regel som ålade kommunen att sörja för en planmässig utbyggnad av för- skole- och fritidshemsverksamheter. En principiell förändring är, att denna skyldighet inte följde med när reglerna i övrigt flyttades till skollagen. Överflyttningen av reglerna om barnomsorg, gör att det igen finns en risk att man förlorar i helhetssyn. Det finns kvarvarande regler om allmänna stödinsatser riktade till barn och ungdomar i socialtjänstlagen, och det finns en risk att dessa regler inte kommer att beaktas vid tillämpningen av de mer konkreta reglerna om omsorgsin- satser. Åtminstone vid själva övergången av ansvarsområdet finns det risk att den nya huvudmannen inte har den kompetens i myndighets- utövning som finns vid socialförvaltningarna. Tillämpningen av social- tjänstlagen rymmer betydligt mer myndighetsutövning än vad som är fallet vid bedrivande av skolverksamhet enligt skollagen. Med myndig- hetsutövning avses ensidigt beslutsfattande hos myndighet, som har omedelbara konsekvenser för en enskild person. Till största del utgörs 254 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering arbetet i skolan av så kallat faktiskt handlande, det vill säga bedrivande av undervisning som inte är myndighetsutövning annat än vid utfär- dande av betyg. Även förändringarna i skollagstiftningen hänför sig således i första hand till de konstituerande reglerna. Makt har decentraliserats från stat till kommun, och ansvar för vissa avgränsade uppgifter har övergått från en lag på nivå till en annan. De materiella reglerna är, bortsett från skyldigheten att upprätta planer för att möta framtida be- hov, i stort sett oförändrade. Eftersom dessa materiella regler till stor del är av målkaraktär, det vill säga de anger mål mot vilka verksamhe- ten skall sträva, snarare än i förväg fastlagda lösningar, är det av avgö- rande betydelse i vilket sammanhang beslut fattas, vilken professionell kunskap och erfarenhet den som handlägger ärenden och fattar beslut i dessa har. trädde lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) i kraft. Denna lag innebar en fortsättning på över- flyttandet av verksamheter från landsting till kommun. Redan innan LSS tillkom var det möjligt att genom kommunala och landstingskom- munala överenskommelser överföra delar av den så kallade omsorgs- verksamheten från landsting till kommun. Så gjordes i praktiken också i stora delar av landet. LSS innebar en definitiv överflyttning av ansva- ret för insatser (med undantag för råd och stöd-insatser) för utveck- lingsstörda till kommunen, men också en överflyttning av ansvaret för sociala insatser till dem av psykiatrins patienter som inte är föremål för institutionsvård och som har ett omfattande behov av stöd eller service. När det gäller den senare gruppen har det emellertid visat sig att LSS bara fått en begränsad betydelse i praktiken. De psykiskt funktions- hindrade är en grupp som inte kommit i åtnjutande av insatser enligt LSS från kommunala i den omfattning som man förutsåg. I utvärdering av handikappreformen slår man fast att det är alarmerande få personer, i förhållande till det beräknade behovet, som faktiskt erhållit stöd enligt LSS (1997, , red 1998). Även uppföljning av psykiatrireformen konstaterar, att efter det att LSS varit i ikraft av , är antalet personer som fått stöd enligt denna rättighetslag fortfarande lågt (1999b). Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 255 Rättighetskonstruktionen stärker den enskildes ställning gentemot myndigheten, men rättigheten i sig är inte tillräckligt. Insatserna måste komma den enskilde till del och här handlar det om social kunskap hos ansvarig myndighet, information, uppsökande verksamhet, motive- ringsarbete, ekonomiska resurser, politisk vilja och så vidare. Att LSS, trots sin starka rättighetskonstruktion, inte fått det genomslag som man avsåg och förväntade sig för just gruppen psykiskt funktionshindrade, kan ses som ett exempel på att förändringar av materiella regler inte är ett tillräckligt instrument för att skapa bättre levnadsbetingelser för grupper som är socialt utsatta. Lagstiftningsmässigt innebär handikappreformen en ökad satsning och en förstärkning för den enskilde klienten. Lagstiftningstekniskt utgör LSS ett brott mot den form av lagstiftning som socialtjänstlagen är ett exempel på. I och för sig uppvisar de två lagarna betydande lik- heter. Båda innehåller långtgående målsättningsregler, båda är upp- byggda kring individuellt utkrävbara rättigheter och kommunen är den primära aktören vad gäller genomförandet. Avslagsbeslut kan också i båda fallen överklagas med förvaltningsbesvär. Men, det finns en avgö- rande skillnad. Vid bedömning av insatser enligt SoL tas den enskildes behov som utgångspunkt vid ställningstagandet om rättighet till insats föreligger. Om man kan konstatera att ett behov föreligger, är nästa steg att finna den instats som är lämpligast för att den enskildes behov skall kunna tillgodoses. I LSS har man övergivit denna konstruktion och istället definierat ett antal, närmare bestämt tio, ganska väl avgrän- sade insatser. Den rättsligt grundade prövningen går ut på att pröva behovet av varje sådan insats för att klarlägga om det är just någon av dessa som den enskilde har behov av, och därmed har rätt till. Medan socialtjänstlagen implicerar en målrationalitet i beslutsfat- tandet, är LSS mer juridiskt traditionell i den meningen att en situation prövas mot en definierad norm där den faktiska situationen inordnas, eller subsumeras, under regeln, som anvisar en lösning. Detta besluts- fattande är normrationellt. I det målrationella beslutsfattandet anges inte lösningen direkt i . innehåller en målformulering och den som tillämpar regeln har att finna ett lämpligt medel, en insats, för att uppnå det i lagen definierade målet. I termer av centralt och lokalt innebär denna rättstekniska föränd- ring en centralisering av beslutsfattandet. Lagen anger ett snävare handlingsutrymme för kommunen. I perspektivet av relationen mellan den enskilde och myndigheten innebär förändringen en förstärkning av den enskildes rättsliga ställning, såtillvida att denne har en mer precise- rad rättighet att argumentera utifrån (1998a). 256 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering Sedan socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen trädde i kraft har gränsdragningen mellan och sjukvårdens ansvarsområden inte varit helt klar. En anledning till detta är att de båda lagarna bygger på mycket vida definitioner av vad socialtjänst respektive hälso- och sjukvård innefattar. Efter diskussio- ner om praktiska gränsdragningsproblem mellan och kommunens ansvar vad avser äldreomsorgen, ändrades både socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen 1992. Genom denna reform, ädelreformen, fick kommunen bland annat en skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre med särskilda behov och för funktionshindrade. Ändringen innebar också att kommunen tog över ansvaret för tidigare sjukhem och motsvarande, vilka i social- tjänstlagens terminologi blev särskild boendeform för service och om- vårdnad. I ett rättsligt perspektiv innebär även Ädelreformen primärt en för- ändring av de konstituerande reglerna, det vill säga makt och ansvar har förts över från landsting till kommun. Vad gäller de materiella reg- lerna är dessa i stort sett desamma. Även de processuella reglerna är oförändrade. Emellertid har den del av äldreomsorgen som var en landstingsangelägenhet genom överförandet till kommunens social- tjänst kommit att hamna i en organisatorisk ram, som har en starkare prägel av myndighetsutövning. Detta skulle kunna innebära en mer formaliserad tillämpning. I en undersökning om myndighetsutövning i bistånds- ärenden rörande insatser till funktionshindrade, med avseende på om insatsen gavs enligt LSS eller enligt SoL, visade det sig, att i flera kommuner handlades biståndsärenden till funktionshindrade av samma tjänstemän som ansvarade för hemtjänst och andra insatser för äldre. Myndighetsutövningen i dessa ärenden avvek på viktiga punkter från den myndighetsutövning som avsåg insatser enligt LSS. Hemtjänstä- renden hanterades på ett mycket obyråkratiskt sätt och, vilket är an- märkningsvärt i ett rättsligt perspektiv, utan iakttagande av grundläg- gande förvaltningsrättsliga regler som ärendedokumentation, insyn i handläggning och beredning samt angivande av beslutsmotivering och besvärshänvisning vid avslag. LSS-ärenden hanterades på ett betydligt formellare sätt med iakttagande av processuella och förvaltningsrättsli- ga grundprinciper (1998b). Dessa skillnader kan delvis förklaras av olikheter i de materiella reglerna i SoL och LSS. Medan SoL är en målrelaterad ramlag, i vilken målet anges och medlen för att främja målen skall anpassas efter den Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 257 enskilda situationen, är LSS en renare form av rättighetslag, i vilken tio tämligen klart avgränsade insatser anges. Överflyttningen av ansvar för insatser riktade mot äldre från lands- tingets ansvarsområde innebär således en förändring i de konstitueran- de reglerna, medan de materiella och processuella kvarstår i huvudsak oförändrade. Reformen ger förutsättningar för en förändrad myndig- hetsutövning, men om en sådan kommer till stånd är beroende av, vem eller vilka inom en förvaltning som ges uppgiften att bedöma bistånds- behov och att fatta beslut genom myndighetsutövning. Detta sagt utan någon värdering av huruvida den ena eller den andra formen för be- slutsfattande är att föredra. 7.71998 års ändringar i Socialtjänstlagen En av svagheterna i socialtjänstlagstiftningen har varit dess, i vissa av- seenden, oklara gränsdragning mellan olika aktörers ansvar i förhållan- de till varandra. Vem är det egentligen som har makten över och ansva- ret för socialtjänstlagens implementering? Att kommunen har och har haft huvudansvaret råder det inte någon tvekan om, men hur är det egentligen med beslutsfattandet i det enskilda fallet? Svaret är den po- litiska nämnd i kommunen som kommunfullmäktige har anvisat, men är det ju faktiskt den allmänna förvaltningsdomstolen, för det fall ett beslut överklagas med förvaltningsbesvär. kan den sociala professionen ha krav på att vara den aktör, som bäst vet vilken eller vilka sociala insatser, som är mest adekvata i det enskilda fallet. Förändringarna som trädde i kraft är inte entydiga vad gäller till exempel maktförskjutning mellan central och nivå, eller vad gäller klientens ställning i förhållande till myndigheten. Ändringarna kommer att diskuteras och analyseras i tre perspektiv, för- skjutning av makt från stat till kommun, förskjutning av makt från kommun till stat och betydelsen av förändring från rättighets- till skyl- dighetsreglering. 7.7.1Införandet av en riksnorm Genom ändringar infördes en och samma socialbidragsnorm att gälla för hela landet. Bakgrunden var att socialbidragsnormerna va- rierade mellan landets kommuner och att krav på likhet hade framförts från olika håll. Lagstiftningsmässigt innebar förändringen en ökad grad av precisering, men också en förstärkning av förutsättningarna för att använda en normrationell metod vid beslutsfattande om socialbidrag. 258 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering Den centrala styrningen stärktes såtillvida att den enskilde kommunen förlorade sin frihet att besluta om egna socialbidragsnivåer grundade i lokala uppfattningar om vad som är en skälig levnadsnivå. Socialbi- dragsklienternas ställning stärktes i den meningen att det nu finns en fast norm att utgå från vid bedömningen av om man faktiskt erhållit det som man har rätt till. 7.7.2Från rättighet till skyldighet En betydande nyhet i och med ändring är att man övergav den enhetliga rättighetsregel, som omfattade alla former av socialt bistånd. Ändringen innebar att det ekonomiska biståndet kom att regleras i en egen paragraf, 6 b §, och gavs formen av en preciserad rättighetsregel uppdelad i försörjningsstöd och annat stöd. I 6 f § regleras stöd i form av hjälp i hemmet och särskilt boende för äldre och funktionshindrade. För dessa biståndsformer behölls rättighetskonstruktionen och därmed möjligheten att väcka förvaltningsbesvär. Härutöver anges i § att socialnämnden får ge bistånd i annan form, eller utöver det bistånd som regleras i de nämnda paragraferna, om det finns skäl för det. I denna senare form av bistånd ingår sådana insatser som missbrukarvård, av- lösning i hemmet, stöd till funktionshindrade, hemutrustning, tandvård, psykoterapi, kontaktfamilj och begravning. Dessa insatser är formule- rade som skyldigheter, men de regler i socialtjänstlagen som anger målsättningar med insatser, kvalitetskrav och liknande kvarstår oför- ändrade. Rättsligt kan man således hävda att skyldigheterna efter lagändring- en till sitt innehåll är de samma som de insatser som den enskilde tidi- gare hade rätt till. Det är samma skäliga levnadsnivå som skall vara vägledande. Men det förhållandet att den enskilde i dessa situationer är bärare av rättigheter, gör att hennes ställning försvagas i förhållande till kommunen. Den språkliga formuleringen är också svag. Det sägs inte att kommunen skall ge sådana insatser, utan att kommu- nen får ge sådana insatser. Vad gäller relationen mellan stat och kommun påverkas även denna. Statens roll minskar i och med att besvärsmöjligheten försämras. Kommunens mandat att fatta beslut ökar. Om vi återvänder till den tri- angel som diskuterats ovan, innebär förändringen att makten över lagen kommer närmare det politiska hörnet och längre ifrån det juridiska. Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 259 7.8Förändringar i relationen mellan den enskilde och myndigheten Vi har huvudsakligen uppehållit oss vid frågor om förskjutning av an- svar och makt över tillämpningen av olika välfärdslagar. I och för sig har vi även kommit in på frågan om förhållandet mellan den enskilde och myndigheten. I det här avsnittet skall vi fokusera detta förhållande och se hur de lagändringar som behandlats ovan påverkar denna rela- tion. En förändring i socialtjänstlagen 1998, som inte tidigare berörts, är att kommunen har fått större möjligheter att ställa krav på klienter i vissa situationer. kan ställa krav på att den som uppbär försörjningsstöd också skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om någon annan arbetsmark- nadspolitisk åtgärd ej kunnat vidtas. Detta berör i första hand dem som är . Den som vägrar sådant deltagande kan fråntas fortsatt försörjningsstöd. Denna möjlighet är en inskränkning i lagens huvud- princip om den enskildes medverkan och inflytande över vilka insatser som skall ges och gör att klientens ställning i förhållande till myndig- heten försvagas. Rättighetskonstruktionens betydelse för den kommunala social- tjänsten har diskuterats genom olika utredningar. I den proposition som ledde fram till förändringarna 1998 framfördes uppfattningen dels att rättigheter inte var nödvändiga och dels att det egentligen inte var nå- gon skillnad mellan rättigheter och skyldigheter utan att dessa utgjorde två sidor av samma förhållande (Regeringens prop 1996/97:124). Den- na uppfattning kan jag inte hålla med om. Rättighetskonstruktionen lägger fast en ömsesidig relation mellan två rättssubjekt, i detta fall den som söker bistånd och den sociala nämnd som ansvarar för beslut om sådant bistånd. Relationen är indi- vidualiserad, vilket innebär att ärendet skall avgöras utifrån de förut- sättningar som finns och inte utifrån sociala ställningstaganden i all- mänhet. Om den enskilde inte är nöjd med beslutet, kan hon få saken prövad i domstol och det är hon själv som initierar denna process. Den rättsliga prövningen innefattar också en i förhållande till socialförvalt- ningen självständig lämplighetsbedömning. I fallet med skyldighetsreglering är den rättsliga relationen inte mellan den biståndssökanden och myndigheten utan rättsligt sett hand- lar det om en kommuns skyldighet gentemot staten att sörja för vissa välfärdsinsatser för enskilda kommuninvånare (se 1999). Den enskilde är bara en av många som är föremål för denna skyldighet gentemot staten. Den enskilde har inte heller en exklusiv rätt att besvä- 260 Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering ra sig genom laglighetsprövning. Varje kommuninvånare har rätt att begära laglighetsprövning av alla kommunala beslut. Den rättsliga prövningen innefattar inte någon lämplighetsbedömning, utan berör endast frågan huruvida beslutet var olagligt. I sådant fall skall beslutet upphävas, men något nytt beslut sätts inte i det upphävda beslutets ställe. Detta är emellertid fallet i förvaltningsbesvärsprocessen. I en studie av den förändrade besvärsrätten, som gjorts på uppdrag av , visas genom intervjuer i tio kommuner att bland såväl socialnämndspolitiker som socialsekreterare och chefer inom ansåg att lagändringarna missgynnar enskil- da klienter och att rättssäkerheten försämrats. Två tredjedelar av de tillfrågade uppgav också att de uppfattade det som att de sociala insat- ser som den enskilde har rätt till skulle ha högre prioritet än sådana insatser som grundas i kommunens skyldigheter. En sådan uppfattning saknar stöd i lag och skulle innebära att missbruksvård, som inte ingår i det försörjningsstöd som den enskilde har rätt till, skulle vara att be- trakta som en mindre central angelägenhet för kommunalt socialt arbe- te, än vad stöd till hemförsäkring, som är medtaget som en post i för- sörjningsstödet, skulle vara (1999). Vad gäller den framtida utvecklingen av rättighetslag och skyldig- hetslag är en återgång till rättigheter och förvaltningsbesvär möjligen på väg. har föreslagit en sådan linje, vilket också har stöd från (SOU 1999:97, 1999c). Förhållandet mellan den enskilde och myndigheten påverkas inte bara av förändringar i besvärsregler. Den ökade decentraliseringen kommunallag har medfört att det är svårare för den enskilde att veta vilken som ansvarar för vad. Reformen innebär att kommunmedlemmarna har större inflytande över hur kommunala välfärdsinsatser skall organiseras och administreras. För att utöva sådant inflytande krävs dock politisk aktivitet och det har visat sig att socialt svaga grupper utövar mindre politiskt inflytande (SOU 1999:44). Sammantaget har visats att det välfärdsrättsliga regelverket har genom- gått förändringar och att en del av dessa förändringar också varit genomgripande både i termer av ansvarsförskjutningar och vad gäller relationen mellan den enskilde och myndigheten. Det finns inte någon enhetlig förändringstrend, utan förändringarna i de konstitu- erande reglerna har resulterat i omväxlande decentralisering och cent- ralisering. Även inom den kommunala nivån har ansvarsfördelningen Förändringar och förskjutningar i välfärdens rättsliga reglering 261 Ansvar har övergått från ett verksamhetsområde till ett annat. Exempel på detta är att skolan övertagit ansvaret för förskoleverksam- het och skolbarnomsorg. Ett intryck från tioårsperioden är också att den ökade friheten att flytta ansvar mellan olika politiska nämnder kan leda till en splittring och osäkerhet om vem som gör vad i kommunen. Splittringen kan leda till en försvagning av sociala professioner, men fallet kan också bli det omvända. Att tagit över vårdupp- gifter från vad gäller äldreomsorg skulle kunna bidra till en utveckling av en bredare professionalitet. Materiella regler har också genomgått förändringar i olika avseen- den. Inte heller här finns det en enhetlig förändringsriktning. Å ena si- dan har det skett en precisering av regler. Rättigheterna i LSS och infö- randet av en riksnorm vad avser socialbidraget är exempel på detta. har de materiella reglerna vad avser socialt bistånd som är rättigheter försvagats. Särskilt olyckligt är det om det skulle visa sig att det är insatser till svagare grupper som får en vagare regle- ring. Det finns sådana tecken. Missbruksvården som avförts från rättig- hetsregleringen är ett sådant exempel. Dessa två olika strömningar har kommit att skära rakt igenom en grupp, nämligen gruppen funktionshindrade. De som omfattas av per- sonkretsen i LSS har fått sina rättigheter förstärkta, medan gruppen funktionshindrade, som inte ingår i LSS personkrets, har fått sin rättsli- ga ställning försvagad. Förutom sådana insatser som inryms i försörj- ningsstöd och hemtjänst och särskilt boende, har de förlorat sina rättig- heter till insatser enligt SoL (se 1998b).