sou · GOB390d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En arbetsgrupp inom Handels- och industriministeriet har föreslagit att de nuvarande bestämmelserna angående sär- redovisning skall skärpas och göras klarare i synnerhet vad be- träffar reglerna för fördelning av gemensamma kostnader. Arbets- gruppen har vidare föreslagit att nätverksamhet skall bedrivas åtskild från övrig verksamhet genom att den bolagiseras eller avskiljs till ett eget affärsverk. De minsta elverken bör emellertid befrias från denna skyldighet. Rapporten innehåller vidare ett förslag om att innehavaren av ett nättillstånd även skall äga det ifrågavarande elnätet. Nätinnehavaren skall inte kunna hyra sitt nät av ett moderbolag och nätet skall inte heller kunna vara föremål för leasing. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Även norsk lag ställer krav på en delad ekonomisk redovisning av nätverksamhet respektive elhandel och elproduktion. Verksam- heterna skall alltså särredovisas. Den norska motsvarigheten till nätmyndigheten, Vassdrags- och energidirektorat (NVE) arbetar för att företagen mer systematiskt skall skilja på konkurrensutsatt verksamhet och monopolverksamhet i sin redovisning. Tjänster som inte utförts för monopolverksamheten bör redovisas som arbejd for andre under verksamhetsområdet øvrig virksamhet. Kravet tycks emellertid inte ha tillämpats konsekvent. Tjänster som köps in skall värdesättas till marknadspris. I praktiken bokförs de inom ett företag eller inom en koncern ofta till självkostnadspris. I anses detta, mot bakgrund av den norska regleringsmodellen och dess effektivitetskrav, inte vara ett stort problem. Den som har tillstånd att bedriva nätverksamhet får inte bedriva annan verksamhet, jfr 47 § lov om elforsyning. Andra verksam- heter såsom produktion eller handel med el skall utövas i själv- ständiga personer med begränsat ansvar(jfr § 47 fjärde stycket lov om elforsyning). Nätföretagen äger däremot i stor utsträckning produktionsanläggningarna, elhandelsföretagen och systemansva- rig verksamhet. Kollektiv elforsyningsvirksomhed, t.ex. nätverk- samhet, får inte ställa säkerhet för andra verksamheter, vilket framgår av 46 § lov om elforsyning. I samma paragraf tredje stycket stadgas att avtal som kollektive elforsyningsvirksomheder ingår med andra verksamheter, inklusive verksamheter inom koncernen, skall ingås på marknadsmässiga villkor. Om begräns- ningar för styrelseledamot i systemansvarig verksamhet att också vara styrelsemedlem eller direktör i elproduktions- eller elhandels- verksamhet stadgas i 45 §. Verkställande direktörer och andra ledande medarbetare i systemansvarig verksamhet får, vilket fram- går av 45 § andra stycket, inte deltaga i driften eller ledningen av en elproduktions- eller elhandelsverksamhet. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Som tidigare nämnts skall vi som utgångspunkt för våra över- väganden i denna del ha de förslag som redovisats i om korssubventionering på elmarkanden och vissa former av samarbete mellan nät- och elhandelsföretag. föreslog i sin rapport i första hand utbildnings- och informationsinsatser, men om dessa inte var tillräckliga föreslogs särskilda regler, vilka skulle förbjuda eller begränsa vissa beteenden. Frågan är om det med nuvarande bestämmelser finns ett till- räckligt skydd mot att nätverksamheten får bära kostnader i den konkurrensutsatta verksamheten och att dessa kostnader i sin tur läggs på nättariffen. Ett huvudsyfte med kravet på skilda juridiska personer i 3 kap. 1 § samt särredovisning i 3 kap. 2 § ellagen är att undvika att nätverksamhet subventionerar annan verksamhet, i första hand elhandel. Förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverk- samhet innehåller krav på att lämna upplysningar om vissa upp- gifter avseende intresseföretag. kan vidare i sam- band med tillsynen av nättariffernas skälighet upptäcka fall av misstänkt korssubventionering och i den mån denna påverkar skäligheten av tariffen agera. Nedan (avsnitt 3.6.1–3.6.6) följer en genomgång av några sär- skilt uppmärksammade former av subventioner eller samarbete. Därefter redovisar vi i avsnitt 3.6.7 våra övergripande över- väganden och slutsatser angående övervakningen av otillåten subventionering från nätverksamheten. 3.6.1Inköp av förlustel till för höga priser Bedömning: Att en inte önskvärd subventionering genom inköp av förlustel till överpris sker skall övervakas inom ramen för tillsynen av tariffnivån. Från förbudet för en juridisk person som bedriver nätverksamhet att bedriva produktion av eller handel med el undantas produktion som uteslutande är avsedd att täcka nätförluster,2 vilket framgår av 2 Med nätförlust avses förlust i det elektriska överföringsnätet, dvs. skillnaden mellan inmatad effekt och uttagen effekt. Förlustel är således den el som behövs för att ersätta energiförluster i näten. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet 3 kap. 1 § andra stycket första punkten ellagen. Huvudskälet till undantaget är att alla nätföretag har en viss energiförlust av el på sina nät som sker vid överföringen. Produktion för att enbart täcka sådan förlust omfattas sålunda inte av förbudet. Enligt 4 a § punkten 1 förordningen (1995:1145) om redovis- ning av nätverksamhet skall i noter till årsrapporten uppgift lämnas om inköp och försäljning från intresseföretag. I Närings- och teknikutvecklingsverkets föreskrifter och allmänna råd om ändring i Närings- och teknikutvecklingsverkets föreskrifter och allmänna råd (1995:1) om redovisning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1) stadgas i 4 § andra stycket att upplysningar skall lämnas om de principer som använts för intern prissättning av varor och tjänster som berör nätverksamheten, mellan såväl koncernbolag som rörelsegrenar. Vidare stadgas i 6 § punkterna 1.15 och 1.16 att för nätkoncession för område skall den särskilda rapporten som bifogas förvaltningsberättelsen innehålla information om under året inköpt och producerad energi för att täcka nätförluster. Enligt punkten 3.4 skall kostnader för att täcka nätförluster fördelas på inköp och egen produktion anges. Ett av förslag var att förbjuda direktupphandling av förlustel från närstående elhandelsföretag. Detta förslag framstår enligt vår uppfattning av flera skäl som mindre bra. Ett skäl är att de allra flesta nätföretagen i praktiken var hänvisade till att inköpa el från endast ett elhandelsföretag, nämligen det som var leveranskoncessionär i området. Detta förhållande var en följd av det då gällande regelverket, och beskrivs närmare längre ned. Ett annat skäl är att nätföretagets handlingsfrihet som företag enligt vår uppfattning måste anses innefatta att själva kunna välja sina leverantörer. En affär som är dålig, olönsam eller som på annat sätt kan ifrågasättas bör enligt vår uppfattning angripas av nätmyndigheten om den påverkar och höjer nättariffen. Frågan om inköp av dyr förlustel bör vidare jämföras med det förhållandet att ett nätföretag enligt gällande regler självt kan producera förlustel dyrt, och sedan låta denna kostnad ingå i underlaget för tariffen så länge denna inte anses oskälig. Detta förhållande skulle inte avhjälpas med de föreslagna inhandlings- förbudet, utan skulle därtill kräva att egenproduktion förbjöds eller kostnadsövervakades. Enligt vår uppfattning skulle införandet av en regelstruktur av denna art – innefattande både förbud mot direktupphandling och egenproduktion - både hindra önskad verksamhet och kräva en dyr kontrollverksamhet. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet att båda dessa situationer bättre kan angripas inom ramen för övervakningen av skäliga nättariffer. föreslog vidare att en bestämmelse med innebörd att nätföretag i huvudsak skulle vara skyldiga att upphandla el i konkurrens genom anbudsförfarande skulle övervägas. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () innehåller bestäm- melser om att upphandling inom den svenska offentliga sektorn skall ske i konkurrens. Fjärde kapitlet behandlar upphand- ling inom vatten-, energi-, transport och telekommunikations- områdena. Enligt 4 kap. 1 § första stycket 1 skall bestäm- melserna i kapitlet tillämpas vid upphandling som görs av en upphandlande enhet för sådan av enheten bedriven verksamhet som består av, såvitt nu är ifråga, drift eller tillhandahållande av fasta nät i syfte att betjäna allmänheten i fråga om produktion, transporter, distribution eller försörjning med elektricitet, eller av leverans av sådan nyttighet till fasta nät. Vid tillämpningen av bestämmelserna i kapitlet innefattar termen upphandlande enhet bl.a. företag som bedriver verk- samhet med sådant särskilt tillstånd från en myndighet som inne- bär att ett eller flera företag förbehålls rätten att bedriva verk- samheten. Med särskilt tillstånd avses bl.a. fall då ett företag bedriver verksamhet som avses i första stycket 1 och levererar elektricitet till ett nät som drivs av ett företag som har särskilt tillstånd från en myndighet (4 kap. 1 § tredje stycket). Nätföretag omfattas av bestämmelserna i kapitlet och detta oavsett om verk- samheten bedrivs i offentlig eller privat regi (jfr Karnov s. 1467 fotnot 86). Detta är ett avsteg från LOU:s systematik i övrigt, enligt vilken endast upphandlande enheter inom offentlig sektor omfattas av lagen. Vad beträffar frågan om upphandling av s.k. förlustel bör det noteras att upphandling av energi och/eller bränsle för energi- produktion m.m. undantas från LOU:s tillämpningsområde. Enligt 4 kap. 7 § 2 skall bestämmelserna i kapitlet inte gälla vid upphandling av energi eller bränsle för energiproduktion, om upphandlingen görs för verksamhet enligt 4 kap. 1 § första stycket 1 och 2 som avser elektricitet, gas eller värme eller som avser utnyttjande av mark- eller vattenområden för prospektering eller utvinning av olja m.m. Bestämmelserna i har, med undantag av dess sjätte kapitel, meddelats till följd av förpliktelser som medlem av den Europeiska unionen (EU). Rent konkret rör det sig om införlivande i svensk rätt av en rad EG- Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet direktiv rörande offentlig upphandling, jfr 1 kap. 1 andra stycket samt Karnov fotnot 1 s. 1 455. Med andra ord motsvarar reglerna i fjärde kapitlet , inklusive nu angivet undatag, gällande EG-direktiv. gäller således i princip för all upphandling inom energi- området. Undantaget i 4 kap. 7 § medför emellertid i praktiken att upphandling av s.k. förlustel undantas från lagens tillämpningsområde. Att i svensk lagstiftning införa strängare regler än vad som föreskrivs enligt EG-rätten förefaller dock mindre lämpligt. Även om gällande EG-direktiv inte skulle inne- bära något hinder mot detta, skulle en sådan skärpning medföra väsentligt andra konkurrensförutsättningar på den svenska mark- naden jämfört med andra medlemsstater i EU (och även i jäm- förelse med EES-landet ). NUTEKs förslag i denna del bör därför enligt utredningens uppfattning avvisas. Ett ytterligare alternativ som föreslagits är att föreskriva antingen att principerna för prissättning av inköp av förlustel skall anges i årsrapporten eller att sådan el måste prissättas till gällande marknadspris (jfr Rundfelt). Principerna för prissättningen skall beträffande koncerner anges vilket framgår av 4 § andra stycket av NUTEKs föreskrifter (jfr ovan). Beträffande förslaget om prissättning till gällande marknadspris skulle ett krav på att prissätta till spotpris, kunna komma i konflikt med intresset av stabila nättariffer. Detta eftersom spotpris bestäms kontinuerligt utifrån tillgång och efterfrågan och därför kan variera. Vi bedömer därför att ett krav på prissättning till spotpris inte är lämpligt. Ett marknadspris finns emellertid även på kontrakt på (terminsbasis) och i så fall skulle variationerna kunna mildras. Den avreglerade elmarknaden har emellertid inneburit kon- kurrens i handeln med el, vilket skapat förutsättningar för pris- press och ökad konkurrens i elförsörjningen. Genom det tidigare kravet på timvis mätning var nätägarna i praktiken tvungna att köpa förlustel från leveranskoncessionären (som vanligen var ett närbesläktat elhandelsföretag). Detta eftersom en mätning av förlustel krävde timvis mätning för all inmatning och uttag av el i nätägarens område. Endast om samtliga kunder hade haft utrustning för timvis mätning skulle nätägaren ha kunnat byta elleverantör och handla förlustel från valfri leverantör till bästa möjliga pris. Med införande av schablonberäkning kan nu Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet nätföretagen handla förlustel av annan utan krav på särskild mätning. Jämfört med förhållandena , som behandlas i NUTEKs rapport, har således förutsättningarna förändrats. Härutöver har börshandeln med el utvecklats betydligt och ett tydligare marknadspris för el har etablerats. Vi anser att dessa faktorer också har lett till ett ändrat synsätt och en ändrad hantering av förlustel. Det har blivit lättare att bedöma prissättningen eftersom det finns konkurrens på området. Att ställa krav på upphandling av förlustel torde inte ge ytterligare kostnadsbesparingar, utan skulle snarare kunna öka kostnaderna genom ökad administration. Det finns således numera möjlighet att handla från annan än den tidigare leveranskoncessionären. Det finns ett tydligare marknads- pris, och nätföretagen köper också i större utsträckning el i konkurrens. Vi anser därför att frågan om förlustel bör vara möjlig att behandla inom ramen för kravet på skäliga nättariffer. Bedömning: Övervakning att en inte önskvärd subventionering genom ekonomiska ansvarsförbindelser sker skall ske inom ramen för övervakning av tariffnivån. Ett eventuellt infriande av en ansvarsförbindelse får inte tillåtas att belasta nättariffen. Gällande ordning är att det i noter till årsrapporten skall lämnas uppgifter om ställda säkerheter och ansvarsförbindelser till förmån för intresseföretag, vilket framgår av 4 a § punkten 6 förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. Enligt 3 § Närings- och teknikutvecklingsverkets föreskrifter och allmänna råd om ändring i Närings- och teknikutvecklingsverkets föreskrifter och allmänna råd (1995:1) om redovisning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1) skall ställda säkerheter och ansvarsförbindelser särskilt redovisas. I årsrapportens förvaltningsberättelse skall vidare upplysning lämnas om bl.a. händelser som inträffat under räkenskapsåret eller därefter om de är av väsentlig betydelse för nätverksamheten, vilket framgår av 8 § förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. Ett infriande av en ansvarsförbindelse bör vara en händelse av sådan väsentlig betydelse. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet anförde att ett förbud för nätföretag att lämna garantier eller ansvarsförbindelser eller gå i borgen för konkurrens- utsatt verksamhet borde övervägas. Att ställa säkerhet eller ingå en ansvarsförbindelse innebär dock inte någon kostnad för nätföretaget så länge åtagandet inte måste infrias. Förbindelsen i sig kan emellertid påverka nätföretagets kreditvärdighet, vilket i förlängningen kan påverka finansieringen och därigenom företagets resultat. Som nämnts bedrivs nätverksamhet ofta i samma företag, eller i samma koncern, som ett flertal andra verksamheter. I allmänhet torde därför inte nätverksamheten, eller tillgångar som är hän- förliga till nätverksamheten, formellt utgöra hela säkerheten för åtaganden av detta slag. Dock torde nätverksamheten oftast vara den kapitaltunga delen av företagets eller koncernens totala verk- samhet, och därmed kunna ha en stor betydelse vid bedömningen av säkerheten. Detsamma kan gälla möjligheten att höja nät- tariffen, om detta antas vara möjligt för att infria ansvars- förbindelsen. Enligt vår uppfattning måste denna fråga betraktas på följande sätt. Att infria en ställd ansvarsförbindelse av angivet slag hör inte till nätverksamhet och en sådan kostnad skall därför inte kunna belasta nätverksamhetens resultat. En felaktig riskbedömning bör självfallet inte kunna drabba nätkunderna genom att tariffnivån höjs, utan en därigenom uppkommen förlust skall istället ersättas genom exempelvis ett ägartillskott. Vi anser att det är mycket viktigt att kraftfullt understryka ett sådant synsätt, så att för- hållandet också uppfattas och noteras av potentiella kreditgivare. Vi finner emellertid inte anledning att lämna förslag på någon särskild reglering i denna fråga eftersom även denna situation omfattas av nätmyndighetens tillsyn av skäliga tariffer. Förslag: Övervakning att en inte önskvärd subventionering genom koncernbidrag sker skall ske inom ramen för över- vakningen av tariffnivån. För att underlätta myndighetens tillsyn kan bestämmelser om att årsrapporten skall innehålla uppgifter om koncernbidrag och utdelningar motsvarande den juridiska person som bedriver nätverksamhet införas. Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Enligt 4 § förordningen om redovisning av nätverksamhet skall i årsrapporten lämnas upplysning om koncernbidrag till eller från det företag som bedriver nätverksamheten samt uppgift om ägar- tillskott i den mån det berör nätverksamheten. Någon belopps- mässig angivelse för när koncernbidrag eller utdelning skall anses vara en subventionering finns inte. Ellagen innehåller inga särskilda bestämmelser angående koncernbidrag eller utdelningar. I 12 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) finns allmänna bestämmelser om vinstutdelning och annan användning av bolagets egendom. Motsvarande bestäm- melser för ekonomiska föreningar finns i 10 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Förutsättningarna för avdrag för koncernbidrag framgår av 2 § 3 mom lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Att företa dessa transaktioner är normalt affärs- mässigt handlande och så länge gällande regler beaktas finns inget lagligt hinder att genomföra dem. Koncernbidrag och vinstutdelningar påverkar inte direkt nät- verksamhetens resultat. Däremot kan onormalt höga koncern- bidrag och utdelningar försämra verksamhetens likviditet och därigenom negativt påverka räntekostnader och ränte- intäkter. Koncernbidrag och utdelningar görs av den juridiska personen. För nätföretag med omfattande övrig verksamhet inom samma juridiska person kan fråga uppstå hur företagna koncernbidrag och utdelningar skall hänföras till respektive verksamhet. Detsamma gäller hur satsat kapital i verksamheten skall fördelas på ett rätt- visande sätt mellan nätverksamhet och övrig verksamhet. Koncernbidrag och utdelningar framgår därför inte alltid av års- rapporten eftersom man från företaget ansett att de inte skall hänföras till nätverksamheten utan till övrig verksamhet. Däremot framgår de alltid av årsredovisningen. För att underlätta nät- myndighetens tillsyn kan bestämmelser om att årsrapporten skall innehålla uppgifter motsvarande den juridiska personen övervägas. Ingenting hindrar emellertid myndigheten att få del av uppgifterna genom årsredovisningen. Ett krav på ökad information från nätföretagen bör, mot bakgrund av att uppgifterna redan finns upprättade, emellertid inte innebära någon nämnvärd ökad admini- strativ börda för företagen. Istället för att införa direkta regler mot förekomsten av koncernbidrag och utdelningar riktade enbart mot nätverksamhet kan – i den mån de förekommer i stor omfattning och därigenom Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet leder till en för hög tariffnivå – eventuella koncernbidrag och utdelningar angripas indirekt genom kontrollen av tariffnivån. 3.6.4Gemensam styrelse och verkställande direktör Förslag: Den avsedda åtskillnaden mellan nätverksamhet samt produktion av och handel med el i 3 kap. 1 § markeras genom en ny bestämmelse. En regel med innebörd att majoriteten av styrelseledamöterna i ett nätföretag inte också får ha styrelse- positioner i elhandels- eller elproduktionsföretag införs. Vidare införs förbud mot gemensam verkställande direktör i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. När den nya ellagstiftningen trädde i kraft separerades i praktiken nät- och elhandelsverksamheterna i de tidigare integrerade elföretagen. I ellagen infördes ett krav på skilda juridiska personer, genom bestämmelsen i 3 kap. 1 § att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el (se avsnitt 2.3). Det främsta motivet för att införa denna bestämmelse var att minska risken för s.k. korssubventionering mellan produktion av och handel med el och nätverksamhet (prop. 1993/94:162 s. 103) har i en studie undersökt förekomsten av gemensam verkställande direktör och styrelse- gemenskap mellan nätföretag och elhandelsföretag. Av studien framgår att av 186 undersökta nätföretag hade 99 företag gemen- sam verkställande direktör med ett elhandelsbolag. Styrelsen be- stod i 140 nätbolag av delvis samma personer som i ett elhandels- bolag. Av dessa var en majoritet av styrelsen gemensam i 92 nät- företag. Enligt studien hade 94 nätbolag såväl gemensam verk- ställande direktör som gemensamma ledamöter i styrelsen med ett elhandelsbolag. Vid tiden för studien saknade 40 nätbolag någon av de anknytningar med elhandelsbolag som undersöktes. Det föreligger således i relativt stor omfattning lednings- och styrelsegemenskap mellan nät- och elhandelsföretag. Det bör dock påpekas att det är stor skillnad på företagens storlek och att många av nätföretagen har styrelsegemenskap med elhandelsföretag som har små marknadsandelar. Aktiebolagslagen (1975:1385) innehåller inget förbud mot gemensam styrelse och/eller gemensam verkställande direktör i Avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet skilda juridiska personer (jfr 1 kap. 5 § aktiebolagslagen angående moder- och dotterbolag). Jäv för styrelseledamot regleras i 8 kap. 20 § aktiebolagslagen. En bestämmelse om s.k. ställföreträdarjäv finns i tredje punkten. En styrelseledamot är förhindrad att delta i handläggningen av ett beslut om avtal mellan bolaget och en juridisk person som styrelseledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får företräda, t.ex. i egenskap av styrelseledamot, verkställande direktör eller särskild firmatecknare. Undantag görs emellertid i 20 § andra stycket för det fall styrelseledamoten äger samtliga aktier i bolaget. Undantag görs också då bolagets motpart ingår i samma koncern som bolaget eller i en företagsgrupp av motsvarande slag. Delvis andra intressen gör sig emellertid gällande beträffande nätföretag. Ellagens krav på skilda juridiska personer i 3 kap. 1 § (se av- snitt 2.3) innebär visserligen inget direkt förbud mot gemensam styrelse i skilda företag. Lagstiftaren har emellertid beslutat att nätverksamhet enligt huvudregeln skall bedrivas åtskilt från produktion av och handel med el. Att genom utbredd styrelse- gemenskap inkräkta på denna bestämmelses intentioner strider mot lagstiftarens avsikt. Enligt vår uppfattning bör inte ledningen för ett företag som driver nätverksamhet under monopolförhållande vara densamma som också leder ett företag som verkar i konkurrens på elmark- naden. Det kan då beträffande nätverksamheten ifrågasättas om ledningen i alla sammanhang har möjlighet att i praktiken upprätt- hålla den avgränsning mellan verksamheterna som lagstiftaren avsett. Nätföretagen måste med nödvändighet agera neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta elmarknaden. Vi föreslår att den avsedda åtskillnaden i 3 kap. 1 § markeras genom en ny bestämmelse. En regel med innebörd att majoriteten av styrelseledamöterna i nätföretag inte också får ha styrelse- positioner i elhandelsföretag bör således enligt vår uppfattning införas. Detta kan ske genom att en helt ny regel skapas eller genom att lämplighetskriteriet i 2 kap. 10 § förtydligas till att uttryckligen avse förbud mot gemensam styrelse i nätföretag samt elhandels- och elproduktionsföretag. Vi har stannat vid det först- nämnda alternativet. En fråga som därvid uppkommer är var gränsen bör sättas.