sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Mottagargruppen är mycket stor och heterogen till sin karaktär och består av allt från kemiutbildade miljöinspektörer till små företag som tillverkar eller importerar sam- mansatta varor. Styrmedlets breda användningsområde och stora mot- tagargrupp innebär sannolikt större genomslag och effekt, men torde också öka risken för oönskade bieffekter. Det är av största vikt att Förslag till åtgärder i 223 information av det slag som OBS-listan förmedlar är anpassad till det tänkta användningssättet och den avsedda gruppen mottagare, och det är till detta som utredningens förslag syftar. OBS-listan är väl etablerad och många användare ser den som en stor hjälp i kemikaliearbetet. Det är därför vår klara uppfattning att OBS- listan skall finnas kvar även , om än med vissa förändringar och även kompletteringar med annan information om hälso- och miljö- farliga kemikalier. Vår generella slutsats är att informationen som OBS-listan vill förmedla måste göras mer användarvänlig. OBS-listan har genererat en rad positiva effekter, men icke desto mindre kan vissa förändringar och kompletteringar göra att informationen sprids och används i än större utsträckning . För att nå dit bör Kemikalieinspektionen inled- ningsvis se över listan i enlighet med förslag 1 i rutan ovan. Informa- tionen bör vidare brytas ner branschvis, så att den blir mer anpassad för de respektive verksamheterna. Kemikalieinspektionen bör också se över sin internetbaserade information. Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan, framför allt dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. denna utvärdering. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig, och förändringarna bör göras i samråd med de olika användargrupperna (företag m.fl.) och utgå från mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. Många användare har i utvärderingen framfört att OBS-listan så som den är utformad är mycket funktionsduglig och lätt att använda. Andra har dock fört fram åsikten att användningen av listan skulle kunna underlättas om vissa förändringar gjordes. En synpunkt som förts fram är att det krävs stora kunskaper i kemi för att kunna använda listan på rätt sätt. Flera företag och myndigheter anser därför att listan bör göras enklare om den skall användas på rätt sätt i större utsträckning . Något som flera personer föreslagit är att det bör förklaras tydligare varför ett ämne är farligt och därför med på listan. Utredningen förmo- dar att denna synpunkt har sitt upphov i att flera användare har svårt att 224 Förslag till åtgärder i tolka de kriterier för hälso- och miljöfarlighet som beskrivs i inledningen och som sedan hänvisas till genom olika bokstäver. Ett steg på vägen skulle kunna vara att kriterierna kompletteras med förklaringar av termer som bioackumulering, låg nedbrytbarhet, etc. Kanske även farligheten kan uttryckas med ett enklare språk, utan att ge avkall på exakthet och vetenskaplighet i själva kriterierna. I övrigt är det långt ifrån självklart hur listan kan göras mindre kemisk, som vissa användare önskat. Problematiken bör därför ses över i samråd med olika användargrupper. Detsamma gäller språket, som enligt vissa intervjupersoner bör bli mer lättbegripligt. Att listan är en exempellista – långt ifrån fullständig – samt att alla ämnen inte omfattas av restriktioner, bör förklaras så tydligt som möjligt. Uppenbarligen har inte denna information nått alla mottagare trots att det poängteras i inledningen till listan. Sannolikt är det många användare som inte läser inledningen. Flera användare anser att det ännu tydligare bör anges i vilka samman- hang ämnena kan förekomma – vilka branscher, vilka produkttyper etc. Utredningen konstaterar att dessa önskemål också kan uppfyllas med hjälp av mer verksamhetsspecifik information. En annan synpunkt som framförts är att OBS-listan bör bli mer full- ständig, dvs. ta upp fler ämnen, vilket bl.a. skulle minska risken för att ett ämne ersätts med ett annat som är minst lika farligt, men som inte finns med på listan. har synpunkten framförts att det blir mer komplicerat för användarna, särskilt de mindre företagen, ju fler ämnen som tas upp. Utredningens uppfattning är att man i denna fråga bör avvakta utveck- lingen av ett mer generellt system med verksamhetsanpassad informa- tion, för att se vilken OBS-listans framtida roll bör vara. Eventuellt kan den då bli en mer generell och omfattande lista som kan användas som utgångspunkt vid framtagandet av mer specifika listor. Ytterligare en synpunkt är att ämnena på listan borde grupperas på ett mer funktionellt sätt. Ett förslag som framförts är att listan bör följa de uppdelningar av ämnen som finns på varuinformationsbladen. Ett förslag som vi har övervägt är att lagtexten om produktvalsprincipen skulle föras in i OBS-listans inledning. Vår slutsats är dock att detta inte är lämpligt eftersom listan då alltför strikt skulle kopplas samman med Förslag till åtgärder i 225 Det skulle kunna leda till ytterligare missförstånd av karaktären att det som är med på listan i varje situation skall undvikas, medan de ämnen som inte är med alltid är lämpliga alternativ. Det är bl.a. i syfte att undvika sådana missförstånd som listan inte har statusen som allmänt råd från Kemikalieinspektionen. Enligt de kontakter som vi har haft med Kemikalieinspektionen instämmer de i vår bedömning. En komplettering som bör övervägas i OBS-listans inledning är en steg-för-steg-instruktion för hur ett företag skall gå till väga vid användandet av listan. I en sådan instruktion bör de steg som skall tas när ett företag använder OBS-listan i sin interna kemikaliekontroll finnas angivna, samt de frågor av betydelse som företaget bör finna svar på: ·Finns ämnet med på OBS-listan? ·Omfattas ämnet annars av listans kriterier? ·Var finns data om ämnet? ·Hur används ämnet? ·Hur kan ämnet testas, om data inte finns? ·Hur görs en riskbedömning? ·Var kan ytterligare hjälp och information fås – databaser, myndig- heter, branschorganisation, konsult osv. Behovet av verksamhetsanpassad information om farliga kemikalier har bekräftats från flera håll. Att bryta ner t.ex. den information som OBS- listan förmedlar efter bransch eller verksamhetsområde skulle kunna vara en lösning på flera av de problem som framkommit i utvärderingen. Verksamhetsspecifika listor och information finns framtagna av vissa branschorganisationer och enskilda företag. Några av de problem som funnits i samband med OBS-listan har sin upprinnelse i att användandet av listan relativt sällan baseras på riskbe- dömningar, samt att listans kriterier relativt sällan används för att iden- tifiera de farliga ämnen som inte finns med på listan. Att användandet inte baseras på riskbedömningar, dvs. att hänsyn inte tas till hur ämnet används, i vilka mängder, exponeringsgrad etc., har orsakat att OBS-listan i vissa fall används som en förbudslista. Ämnena bannlyses oavsett användningsområde osv. Detta kan i vissa fall medföra oönskade effekter. 226 Förslag till åtgärder i Flera personer har framfört att om listans kriterier inte används, så ger det ett utrymme för risken att felaktiga byten görs, dvs. att ett ämne från listan byts mot ett lika farligt, eller i värsta fall ett ännu farligare, ämne som inte finns med på listan. En annan negativ effekt som det relativt sporadiska tillämpandet av kriterierna ger upphov till är att färre farliga ämnen uppmärksammas och blir föremål för substitution och andra riskbegränsningsåtgärder, eftersom OBS-listan bara är en exempellista. Om användarna nöjer sig med att undersöka förekomsten av de ämnen som finns med på listan och inte använder kriterierna, kan de missa andra farliga ämnen som används i produktionen. Information som är anpassad efter bl.a. vilka ämnen som används i en viss verksamhet, samt på vilket sätt de används, kan bidra till att de beskrivna problemen undviks. Fler ämnen kan uppmärksammas. Det bör övervägas om gränsen vid ett ton – den kvantitet som ämnet måste överstiga för att tas med på OBS-listan – skulle kunna slopas. Denna gräns sattes för att OBS-listan inte skulle bli för omfattande, men det problemet är inte lika överhängande om OBS-listan bryts ner till flera listor. Listan bör också informera om vissa ytterligare ämnen som identifieras med hjälp av kriterierna. På så sätt kan risken för felaktiga byten som beskrivits ovan begränsas. Den verksamhetsanpassade informationen skulle också kunna bli mer utförlig. Den skulle kunna förmedla uppgifter om var i produktionen och i vilka typer av produkter olika farliga ämnen kan förekomma, samt i vilken användning som riskerna med de olika ämnena är stora respektive små. Utifrån den kunskap som finns kan listan också infor- mera om olika åtgärder för att begränsa riskerna med ämnet – beroende på i vilket sammanhang ämnet används. Denna information kan sanno- likt göras funktionsduglig endast om den är anpassad till de respektive verksamheterna. Riskbegränsningsåtgärder kan vara sådant som att använda andra tekniker där ämnet inte behövs i lika stor utsträckning eller inte behövs över huvud taget, förändringar i produktutvecklingen m.m. Information av detta slag kan ge den nyans åt uppgifterna om olika kemikaliers farlighet som många användare anser saknas . Med andra ord kan den leda bort från problemet att samtliga farliga ämnen bannlyses, oavsett risk. Förslag till åtgärder i 227 kartläggningar av kemikalieanvändningen i vissa branscher (, 1999b) bör kunna utgöra en grund för framtagandet av verksamhetsspecifik information. Ansvarsfördelningen mellan staten och industrin Verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier bör tas fram i större utsträckning . Huvudansvaret för att verksamhetsanpassad information av det slag som beskrivits tas fram, uppdateras etc., skall enligt utredningen ligga på branschen, i enlighet med verksamhetsutövarnas skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön (2 kap. 2 § ). I Kemikalieinspektionens PM Marknadsdrivet kemikaliearbete fram- förs att branscherna/branschorganen bör arbeta med att ta fram råd och vägledning för hur kemikaliefrågorna skall angripas i olika verksam- heter. Utredningen instämmer i detta samt i slutsats i sin slutrapport till arbetet med en kemikalieplan – att branschorganisa- tionerna har en viktig roll att spela genom att underlätta informations- överföringen till framför allt små och medelstora företag (Naturvårds- verket, 1999b). Respektive bransch har betydligt större möjlighet att följa utvecklingen av produkter och olika tekniker än vad t.ex. en myndighet har. Att informationen uppdateras – t.ex. om tillförseln av nya ämnen i produk- tionen, nyvunnen kunskap om alternativa eller mer miljöanpassade ämnen och tekniker – är av största vikt. En branschinriktad dialog mellan staten och näringslivet behövs Regeringen bör överväga att ge och Kemikalie - inspektionen i uppdrag att föra en dialog med ett antal prioriterade kemikalieanvändande branscher kring hur verksamhetsanpassad infor- mation om hälso- och miljöfarliga kemikalier kan tas fram och spridas. Vikten av en dialog betonas också i Kemikalieinspektionens rapport miljö (Kemikalieinspektionen, 1999). För att framtagandet av verksamhetsanpassad information om miljö- och hälsofarliga ämnen skall komma i gång är det önskvärt att staten för en dialog med ett antal prioriterade branscher kring hur verksam- hetsanpassad information bör tas fram. En viktig början till en sådan 228 Förslag till åtgärder i dialog finns i arbete med s.k. kemikalieplaner inom olika industrigrenar. En viktig funktion för en sådan dialog är att sprida kunskap från myndigheterna ut till branschen, men också mellan de respektive branscherna. Projektet bör inledningsvis bedrivas under åtminstone . Beroende på hur det utfaller kan därefter övervägas om antalet bran- scher som ingår i dialogen skall utökas, eller om projektet kan komp- letteras eller ersättas med andra arbetsformer. Målet bör vara att i så många branscher som möjligt få till stånd ett kontinuerligt arbete med att ta fram verksamhetsanpassad information av det slag som beskrivs i vår utvärdering av OBS-listan (bilaga 9). Internetbaserad information bör utvecklas föreslår att Kemikalieinspektionen ser över sin internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. Bland annat bör möjligheterna att utveckla de databaser och sökmetoder som finns undersökas. Målet bör vara att skapa en så komplett och funktionsduglig informationskälla som möjligt. Arbetet bör utgå från de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. Det har i vår utvärdering av OBS-listan (bilaga 9) framkommit att Kemikalieinspektionens hemsida är en väl använd informationskälla beträffande kemikalier. som myndigheter konsulterar den, bl.a. för att ta del av OBS-listan. Det har dock även framförts att detta nätbaserade informationsstöd skulle kunna göras ännu bättre. Ett önskemål har varit att förbättra möjligheterna att söka på enskilda ämnen för att få fram en mer komplett information. Kemikalieinspek- tionen bör undersöka om det går att utveckla en bredare sökbas, där uppgifter om de enskilda ämnenas kända hälso- och miljöfarlighet finns med samt huruvida ämnet finns med på OBS-listan, omfattas av restriktioner, omfattas av andra kriterier för persistens, bioackumuler- barhet eller toxicitet etc. Det bör också, i den mån det är möjligt, på ett så pedagogiskt och klargörande sätt som möjligt förklaras varför ämnet är farligt för människors hälsa eller miljö. Dessutom skulle det kunna finnas länkar till verksamhetsanpassade listor och andra användbara informationskällor. Förslag till åtgärder i 229 Kemikalieinspektionens databas skulle kunna vara av generell karaktär; utifrån denna kan sedan mer verksamhetsanpassad information tas fram. I takt med att Internetanvändandet sprider sig är det möjligt att nå fler och fler mottagare den vägen. Även små företag kan på ett resursspa- rande sätt få tillgång till omfattande och användbar information. bör Kemikalieinspektionen undersöka om mindre föränd- ringar på hemsidan () kan göras för att det skall bli ännu lättare att snabbt hitta OBS-listan. Från t.ex. handeln har man framfört åsikten att det inte är självklart hur man hittar fram till denna lista. Utredningens bedömning och förslag ·Den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för att fasa ut de hälso- och miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. ·I den offentliga upphandlingen bör man kunna ställa krav på att ämnen som omfattas av utredningens föreslagna kriterier för utfasning inte ingår i de kemiska produkter eller andra varor som upphandlas. ·Användningen av Kemikalieinspektionens OBS-lista i den offentliga upphandlingen bör klargöras. konstaterar att den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för att fasa ut de hälso- och miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. I vår utvärdering har dock offentliga upphandlare och andra uppgett att det kan vara svårt att avgöra vilken vikt som miljökrav, bl.a. när det gäller kemikalier, skall tillmätas i upphandlingen. Det har exempelvis fram- kommit att krav ställs enligt OBS-listan men att det sedan, vid valet av leverantör, är oklart vilken hänsyn man skall ta till om kraven uppfylls eller inte. Till följd av svårigheter av detta slag har upphandlare och andra efterlyst klarare information från centralt håll angående miljökrav i upphandlingen. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1999:01) har till uppgift att driva på integrering av miljöhänsyn i den offentliga upp- 230 Förslag till åtgärder i Det nya gemensamma verktyg/den manual för ekologiskt hållbar upphandling i stat, kommun och landsting som delegationen håller på att ta fram behandlar också krav på kemiska ämnen. anser att det i en upphandling bör kunna ställas krav på att de ämnen som omfattas av utredningens föreslagna kriterier för utfasning inte bör ingå i de kemiska produkter eller andra varor som upphandlas. En upphandlare bör också följa upp ett sådant krav, så att exempelvis kraven inte leder till att utfasningsämnena ersätts med ämnen som fortfarande har okända egenskaper. Offentliga och privata upphandlare bör alltså kunna ställa krav på att de varor som upphandlas (t.ex. datorer, kemikalier och byggmaterial) inte innehåller sådana långlivade, bioackumulerande, cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen som faller inom våra föreslagna utfasningskriterier. Samma krav bör kunna ställas på kvicksilver, kadmium och bly som också är direkt utpekade av rege- ringen i de nya riktlinjerna. Vi vill också peka på de EU-gemensamma reglerna på området och att dessa följs. När det gäller användningen av Kemikalieinspektionens OBS-lista som verktyg i den offentliga upphandlingen konstaterar vi att det bör klar- göras på vilket sätt OBS-listan kan och bör användas i upphandlingen. Förslag till åtgärder i 231 Utredningens bedömning och förslag ·Den positiva miljömärkningen är av stor betydelse för att föra ut information om miljöanpassade produkter till konsumenter och mindre företag. ·För att den positiva miljömärkningen skall kunna fylla sin funktion behöver den utökas till betydligt fler produktgrupper. Så länge den befinner sig i en expansionsfas kan behovet av ett visst statligt stöd behöva övervägas – såväl i form av ekonomiska medel som genom medverkan av expertis från myndigheterna i framtagningen av nya kriterier. ·Varor som innehåller ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna (enligt de kriterier som utredningen föreslår i kapitel 5) bör givetvis inte kunna få en positiv miljömärkning. Frivillig positiv miljömärkning är ett viktigt medel för att förmedla information till konsumenterna om olika produkters miljöegenskaper i syfte att åstadkomma miljöförbättringar. Syftet med sådan märkning är att den skall vägleda konsumenten till att välja de minst miljöbelastande produkterna samt att stimulera producenterna att utveckla produkter som är mindre miljöbelastande än andra jämförbara produkter. Det finns ofta ett starkt samhällsintresse i miljömärkningen som visar sig i att staten i flera fall har spelat en roll tillsammans med andra intressenter. Miljömärkningssystemen kännetecknas också av en bred partsmedverkan. Den frivilliga miljömärkningen kan delas in i tre typer/kategorier. ·Typ I är miljömärkning med symboler, vilken är certifierad av tredje part. Denna tredje part granskar att de uppställda kriterierna uppfylls. Själva symbolen för produktens goda miljöegen- skaper, och den återfinns på eller i nära anslutning till produkten eller förpackningen. De vanligaste miljömärkningarna av denna typ är Svanen, EU-blomman och Bra Miljöval/Falken. För livsmedel finns exempelvis KRAV-märkningen och för skogsprodukter finns FCS- märkning (). 232 Förslag till åtgärder i Svanen är det officiella nordiska miljömärket för produkter som uppfyller kriterier uppställda av SIS Miljömärkning. EU-blomman är EU:s motsvarighet till den nordiska Svanen. Bra Miljöval/Falken är symbol för de varor som uppfyller kriterier. ·Typ II är av företagens egendeklarationer. Detta är företagens och marknadsförares egna påståenden om varans miljöegenskaper, och de kan uttryckas i ord eller symboler. Uttalandena granskas eller kontrolleras inte av någon oberoende part. ·Typ III är miljövarudeklarationer för varor, produkter och tjänster. Produktens miljöpåverkande egenskaper ur ett livscykelperspektiv redovisas utförligt. Bakgrunden är att företagen i ökande grad börjar ställa miljökrav på varandra, och för att sådana krav skall vara möjliga att ställa krävs bl.a. kunskap om produkternas miljöeffekter. Informationen granskas av en tredje part. Målgruppen är framför allt professionella inköpare och tanken är att inköparen själv skall jämföra olika varors miljöaspekter och avgöra om varan är acceptabel i miljöhänseende. Miljödeklarationerna ställer höga krav på konsumenterna både vad gäller kunskapsnivå och tid för att värdera informationen. Nedan följer en kort genomgång av några av de vanligaste miljö- märkningssystemen. Den nordiska miljömärkningen – Svanen Ministrarna med ansvar för konsumentfrågor inom Nordiska minister- rådet beslutade om riktlinjer för en harmoniserad, frivillig och positiv miljömärkning av produkter. Symbolen för det nordiska systemet är en stiliserad svan med ordet miljömärkt. Svanen har haft god genomslagskraft. finns kriterier för 46 pro- duktgrupper, och mer än 1500 Svanenmärkta produkter finns på den svenska marknaden, t.ex. toalett- och hushållspapper, allrengörings- medel, handdiskmedel, sanitetsrengöringsmedel, schampo och tvål. I ett ramavtal förbinder sig länderna att godkänna varandras admini- stration av miljömärkningen, varandras val av prövningsinstitutioner och varandras kontroll och utfärdande av licenser på grundval av gemensamma kriteriedokument. Till ramavtalet hör ett regelverk med regler och procedurer för utarbetande av miljömärkningskriterier respektive miljömärkning av produkter. Organisationernas kompetens, registrering av miljömärkta produkter m.m. regleras också. Förslag till åtgärder i 233 Som gemensamt forum finns inom ett nordiskt samordningsorgan (NSO). I styrs miljömärkningsarbetet genom avtal mellan staten och i (SIS). sköts förvaltningen av . Bolaget ägs av staten och SIS gemensamt, och det får inte vara vinstgivande. Arbetet med miljömärkningen innebär kriterieutveckling, information och marknadsföring, licensiering samt marknadskontroll. Kriterieutveckling, marknadskontroll och licensiering av produkter sker på nationell bas. Länderna har delat upp ansvaret för miljömärkningen mellan sig. har t.ex. ansvar för vitvaror. Det land som föreslår att en produktgrupp bör miljömärkas ansvarar också för själva kriterieutvecklingen. För att underlätta det slutliga fastställandet av kriterierna är expertgrupperna som regel sammansatta av representanter för alla de deltagande nordiska länderna. Ett företag som vill Svanenmärka sin produkt ansöker hos miljömärk- ningsorganet i det land som har tagit fram kriterierna för produkten. Den nationella miljömärkningsorganisationen gör en utredning om produkten och informerar de andra nordiska länderna om utfärdade licenser. I kriteriedokumentet anges bl.a. vilka prover, analyser och kontroller som skall utföras för att styrka att ställda krav är uppfyllda. Det står i princip den sökande fritt att välja provningsinstitution, laboratorium etc. som är opartiskt och kompetent att utföra den aktuella provningen. I den utsträckning det finns ackrediterade laboratorier för de aktuella analyserna skall de utnyttjas. Prov utförda i tillverkarens eget laborato- rium kan i vissa fall godkännas liksom även vetenskapliga rapporter efter granskning och värdering. I arbetet med att utveckla kriterier bedöms produktens miljöpåverkan under hela dess livscykel. Kriterierna skall omfatta såväl miljökrav som krav på funktion och kvalitet. Giltighetstiden på kriterierna är i regel . kan även själv utföra kontroll av pro- duktionsanläggningar m.m.. 234 Förslag till åtgärder i Licensinnehavaren och miljömärkningsorganet skall följa upp att en licensierad produkt lever upp till ställda krav. Om licensinnehavaren missbrukar användningen av en licens kan den dras in. Staten bidrog ekonomiskt vid uppbyggnaden av det nordiska systemet. Målsättningen har dock varit att miljömärkningen skall vara självfinansierande genom ersättningar och avgifter från de företag som får sina produkter miljömärkta.