sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till chefen för statsrådet bemyndigade regeringen dåvarande chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att utvärdera den reformerade budgetprocessen i regeringen och . Med stöd av bemyndigandet förordnades general- direktören som särskild utredare. Som utredningens experter förordnades fr.o.m. utredningschefen , generaldirektören , generaldirektören , departementsrådet , kanslichefen och professorn och fr.o.m. professorn . Utredningen valde att till sig knyta en referensgrupp som bestod av generaldirektören , f.d. generaldirektören , f.d. finansministern och f.d. finansministern . Som huvudsekreterare anställdes förhandlings- direktören och som sekreterare anställdes departementssekreteraren och den 1 okto- ber 1999 kammarrättsassessorn . Härmed överlämnas utredningens betänkande Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61). Uppdraget är i och med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) Förslag till förordning om ändring i anslagsförordningen ....................................................(1996:1189) Parallella utrednings - och utvecklingsprojekt Författningsreglering ..................................av budgetprocessen Den ..............................................................nya budgetprocessen Budgetarbetet i regering och riksdag Erfarenheter av den nya budgetprocessen Prognoser över utgifter och inkomster Saldomål, utgiftstak m.m............................................................... Ramar för utgiftsområden................................................. Möjligheter att kringgå utgiftstaket .................................. Åtgärder för bättre prognoser ......................................... Offentliga finansernas konjunkturkänslighet.................. Anslagssparande och anslagskrediter på ramanslag ....... Regelstyrda utgifter på ramanslag .................................. Redovisning av ekonomi och resultat............................. Genomgång av vår- och budgetpropositioner................. Överväganden och förslag........................................................... Utgiftstak och utgiftsmål ................................................ Prognoser och uppföljning.............................................. Lagen om statsbudgeten.................................................. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen om (1996:1059) 9.2Förslaget till förordning om ändring i anslagsförordningen (1996:1189)................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................ Utgiftstak, budgeteringsmarginaler och konjunkturkänslighet i de offentliga utgifterna Erfarenheter av den nya budgetprocessen – sammanställning av intervjuer i ........ Internationell utblick – utgiftstak och budgetprocess Bilaga 7 Lagen (1996:1059) om statsbudgeten............................. Den nya budgetprocessen har på det hela taget fungerat väl. Den har bidragit till den gynnsamma utvecklingen av de offentliga finanserna . De offentliga utgifterna som andel av BNP har fallit från när de var som högst till . Det finansiella sparandet har vänts från ett stort underskott till ett överskott och statsskulden har minskat. Det finns ett starkt stöd för huvuddragen i den nya budgetprocessen. Det visar den kartläggning som utredningen har gjort bland stats- sekreterare och tjänstemän i . Den nya processen an- ses ha inneburit en ökad långsiktighet i budgetpolitiken genom att be- slut om tak och ramar för budgetarbetet tas tidigt i processen och den anses ha medfört en bättre utgiftskontroll. Men det finns också två större problem. Det ena är att det bedrivs två snarlika budgetarbeten både i regeringen och i , vil- ket är ineffektivt och gör att andra viktiga uppgifter som t.ex. uppfölj- ning och utvärdering får stå tillbaka. Det andra problemet är att syste- met med budgeteringsmarginal inte har fungerat väl. För att komma tillrätta med det första problemet föreslår utred- ningen att budgetprocessen renodlas ytterligare så att processen på vå- ren handlar om den ekonomiska politiken på medellång sikt och pro- cessen handlar om budgeten . Med en sådan ord- ning förstärks den önskvärda karaktären av budgetprocessen att starta uppifrån och att fortsätta nedåt, dvs. att de övergripande ekonomisk- politiska besluten fattas först och utgör en yttre ram när utgiftsområ- desramar och anslag senare fastställs. Utredningen föreslår att regeringen i den ekonomiska vårproposi- tionen lämnar förslag till om riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt och om utgiftstak och utgiftsmål (se nedan) för budgetåret fram i tiden. Även riktlinjer för skattepolitiken på medellång sikt och ställningstaganden till saldomålet bör tas upp i den ekonomiska vårpropositionen. Vidare föreslås att regeringen lämnar förslag till de riktlinjer som kommunerna behöver för sin plane- ring och underlag så att kan följa upp och utvär- dera resultaten i ekonomi och verksamhet för de föregående åren. Däremot bör riktlinjer för fördelning av statsutgifterna på utgiftsområ- den inte ingå i vårpropositionen. Utredningen föreslår att regeringen i budgetpropositionen lämnar förslag till utgiftsområdesramar och anslag för det kommande budgetåret. Propositionen bör helt koncentreras på det kommande budgetåret. Regeringen bör därför inte såsom föreslå utgiftsramar utan bara . För att komma tillrätta med det andra problemet rörande budgete- ringsmarginalen föreslår utredningen att utgiftstaket kompletteras med ett utgiftsmål, som ligger lägre än utgiftstaket. Nivån på utgiftsmålet bör bestämmas så att utgiftskvot, skattekvot och saldo utvecklas i enlig- het med den av statsmakterna önskade inriktningen av den ekonomiska politiken på medellång sikt. Nivån på utgiftsmålet bör bli styrande för budgetförslaget . Utredningen föreslår vidare att begreppet budgeteringsmarginal slo- pas och ersätts med begreppen osäkerhetsmarginal och planerings- marginal. Osäkerhetsmarginalen anger skillnaden mellan utgiftstak och utgiftsmål och bör uppgå till av utgifterna för att klara konsekvenser av kortsiktiga avvikelser från den mer långsiktiga ekono- miska utvecklingen. Utredningen föreslår att utgiftstaket och utgiftsmålet även fortsätt- ningsvis bör omfatta alla utgifter över statsbudgeten, exklusive stats- skuldsräntorna, samt ålderspensionen utanför statsbudgeten. Beräk- ningar av kommunernas utgifter och statens ränteutgifter bör också fin- nas med i underlaget till för att ge en bild av de totala offentliga utgifternas utveckling. Utredningen föreslår vidare att reservationsanslagen tas bort. Det finns relativt få reservationsanslag kvar och det har inte bedömts finnas tillräckliga skäl för att ha kvar en särskild anslagstyp för dessa. Utredningen föreslår också att en myndighet skall utan särskilt be- slut av regeringen få disponera ett anslagssparande på ett ramanslag även om det överstiger av anslaget. Utredningen bedömer att det statistiska underlaget och prognoserna i budgetarbetet kan bli bättre. Prognosarbetet i avse- ende enskilda anslag kan också förbättras genom bättre underlag, meto- der och modeller samt kompetensförstärkning. Utredningen bedömer att även beslutsunderlagen till kan förbättras. Renodlingen av budgetprocessen gör att många upprep- ningar och överlappningar kommer att kunna undvikas. Den ekono- miska vårpropositionen bör innehålla mer och längre tillbakablickar för att illustrera trender i den ekonomiska utvecklingen. Transparensen i beslutsunderlagen kan förbättras. Konsekvenserna av större föränd- ringar i statsbudgeten bör även redovisas i nationalräkenskapstermer. Utredningen noterar slutligen att skillnaden i ärendefördelning mel- lan departement i regeringen och utskott i försvårar budget- processen. En svårighet i budgetarbetet och vid beredningen av under- lagen vid nuvarande indelning av utgifterna i utgiftsområden är att an- svaret för många utgiftsområden delas av flera departement. The new budget process has on the whole worked well. It contributed to the improvement in public finances in the late 1990s. As a propor- tion of GDP, public expenditure has fallen from a peak of around 70 per cent in 1993 to approximately 55 per cent in 2000. Net lending has been turned from a large deficit to a surplus, and debt has declined sharply. There is strong support for the main elements of the new budget process. This is indicated by a survey carried out by the Commission among State Secretaries and officials of the Government Offices. The new process is felt to have increased long-term thinking in the budget policy, because decisions on expenditure ceilings and expenditure fra- mes in the budget process are taken early in the process, and this is considered to have led to a better control of expenditure. But there are also two major problems. One is that two similar bud- get processes are conducted per year, in both the government and Riks- dagen (Parliament). This is wasteful and means that other important functions, including follow-up and evaluation, have to take second place. The other problem is that the system of budgeting has not worked properly. To tackle the first problem, the Commission proposes that the bud- get process should be further streamlined so that the spring process deals with economic policy in the medium-to-long term and the autumn process deals with the budget for the following year. An arrangement of this kind underpins the desired nature of a top-down budget process, i.e. for the overall economic/political decisions to be taken first and to serve as an external framework in which expenditure areas and grants may later be established. The Commission recommends that in its Spring Fiscal Policy , the government should present with proposals for guidelines on economic policy in the medium-to-long term and on expenditure ceilings and expenditure targets (see below) for the budget year three years ahead. Guidelines on fiscal policy in the medium-to-long term and decisions relating to the balance target should also be included in the spring finance bill. Another recommendation is that in the spring the government should present proposals for guidelines that the muni- cipalities need for their planning and decisions, so that in spring Riks- dagen can follow up and evaluate the results in the economy and activi- ty for the preceding years. On the other hand, guidelines on allocation of government expenditure into areas of expenditure should not be included in the Spring Fiscal Policy . The Commission recommends that in autumn in its Budget the government should present proposals for expenditure areas and grants for the next budget year. The bill should be focused totally on the next budget year. As a result, the government should not – as it does now – propose expenditure frameworks for three years, merely for one year. To tackle the second problem, the budgeting , the Commis- sion recommends that the expenditure ceiling should be supplemented by an expenditure target, which would be set lower than the expendi- ture ceiling. The level for the expenditure target should be set so that changes in the expenditure ratio, the tax ratio and the balance should fall within the targets set for economic policy in the medium-to-long term. The level of the expenditure target should govern the autumn budget proposals. The Commission recommends that the concept budgeting should be replaced by two concepts - contingency reserve and planning reserve. The contingency reserve is the between expenditure ceiling and expenditure target and should be around 3 per cent of expenditure, to allow for consequences of any short-term deviations in economic fluctuations from the longer-term trend. The Commission recommends that the expenditure ceiling and the expenditure target should in future continue to include all expenditure via the central government budget, excluding national debt interest, and retirement pensions outside the central government budget. Calcula- tions of the municipalities expenditure and central government interest expense should also be included in the information presented to Riks- dagen in order to provide a picture of the changes in total public expen- diture. The Commission further recommends that the extended grants should be removed. Relatively few extended grants remain, and it has not been found that sufficient reasons exist to justify retaining a special category of grant for them. In addition, a public authority shall be per- mitted, without first having to obtain special approval from the govern- ment, to utilize a grant saving on a framework grant, even if it exceeds three per cent of the grant. The Commission finds that the quality of the statistical base and the forecasts in the budget process are capable of improvement. Forecas- ting within the Government Offices in connection with individual grants can also be improved, for example, via better quality data, methods and models, and through improved proficiency. The Commission finds that the information provided for decisions by can be improved. Streamlining of the budget process will enable many instances of duplication and overlapping to be eliminated. The Spring Fiscal Policy should include a greater number of – and longer – retrospectives to illustrate trends in economic developments. Transparency in information for decisions can be improved. The conse- quences of major changes in the central government budget should also be reported in terms of the national accounts. Finally, the Commission notes that the difference in how business is allocated between government ministries and committees complicates the budget process. One difficulty in the budget process and during preparation of information in the current allocation of expenditure by expenditure areas is that responsibility for many expen- diture areas is shared by several ministries. Lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten dels att 5, 40 och 43 §§ skall upphöra att gälla, dels att 3, 39, 41 och 42 §§ samt rubriken närmast före 39 § skall ha följande lydelse. 3 § När enligt 9 kap. 3–5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagsty- perna obetecknade anslag, reserva- tionsanslag eller ramanslag använ- das. De närmare villkoren för an- slagen framgår av 4–6 §§. När enligt 9 kap. 3–5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagsty- perna obetecknade anslag eller ram- anslag användas. De närmare villkoren för an- slagen framgår av 4 och 6 §§. Sådana riktlinjer för den ekono- Regeringen skall i den ekonomiska miska politiken som nämns i till- till riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt. avse det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens annat förslag till beslut om det be- utgifter) eller de belopp utgifterna lopp statens utgifter högst bör up- pgå till (mål för statens utgifter) får uppgå till (utgiftsramar). högst får uppgå till (tak för statens utgifter). Förslag om tak för statens utgifter Regeringen skall i beredningen av eller riktlinjer för utgiftsramar får förslaget till statsbudget sträva avse än ett budgetår. efter att inte överskrida ett beslu- tat mål för statens utgifter. får överskridas endast om det finns synnerliga skäl för det och endast med en mindre del av skill- naden mellan beslutade tak och mål för statens utgifter. Om regeringen föreslår att ett beslutat mål för statens utgifter skall överskridas, skall skälen för i samband med förslaget till stats- Finns det risk för att ett beslutat Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använ- tak för statens utgifter kommer att da utgiftsramar kommer att över- överskridas, skall regeringen för skridas, skall regeringen för att att undvika detta vidta sådana åt- undvika detta vidta sådana åtgär- gärder som den har befogenhet till der som den har befogenhet till el- Denna lag träder i kraft . Förordning om ändring i anslagsförordningen (1996:1189) Härigenom föreskrivs i fråga om anslagsförordningen (1996:1189) dels att 9, 10 och 11 a §§ skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 9 § skall utgå, dels att 11 § skall ha följande lydelse. En myndighet får disponera ett En myndighet får disponera ett ramanslag med högst summan av ramanslag med högst summan av 1. ett tilldelat belopp och ett 1. ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande upp till med en eventuell indragning av med en eventuell indragning av 2. ett tilldelat belopp minskat 2. ett tilldelat belopp minskat med utnyttjad anslagskredit och en med utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslags- eventuell indragning av anslags- Dispositionsrätten enligt första stycket gäller även för poster med beteckningen ram. Efter särskilt beslut av rege- ringen kan en myndighet även få disponera ett angivet belopp i form av ett medgivet överskridande. Denna förordning träder i kraft . Den särskilde utredaren har enligt direktiven tillkallats med uppgift att utvärdera den reformerade budgetprocessen i regeringen och . Utredarens övergripande uppgift är att bedöma om den nya budgetprocessens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på åtgärder för att öka budgetdisciplinen, besluts- underlag till samt regeringens och bud- getberedning. Utredaren skall bedriva sitt arbete parallellt med den översyn av budgetprocessen, som pågår inom . I bakgrunden till uppdraget anges att den statliga budgetprocessen har genomgått successiva förändringar . Sär- skilt har en genomgripande omläggning av den statliga budgetprocessen genomförts. En ny ordning gäller för regering- ens arbete med att förbereda och genomföra budgeten samt för riks- dagens beredning och beslut. Även myndigheternas arbete har påver- kats av omläggningen. I direktiven erinras om att hade beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning – – med uppdrag att se över en rad frågor om arbetsformer. skall bl.a. göra en allmän utvärdering av den nya budgetprocessen. Översynen av budgetprocessen skall ske med inriktning på att stärka inflytande över budgetprocessen. Den del av utrednings- arbetet, som avser budgetprocessen, skall vara avslutad senast . Flera av de frågeställningar, som kommer att tas upp i utvärdering, kommer både direkt och indirekt att påverka regeringens interna arbete, vilket enligt direktiven till denna utredning talar för att utredningarna görs parallellt. Det övergripande målet med den reformerade budgetprocessen var enligt direktiven att få en stramare budgetprocess och att skärpa kon- trollen över utgiftsutvecklingen. Förändringarna innebar också en kom- plettering och precisering av de beslut, som tidigare hade fattats om budgetberedningen i , mål för den offentliga sektorns finansi- ella sparande samt utgiftstak för den offentliga sektorn. En bärande tanke vid utformningen av den nya budgetprocessen var enligt direktiven att centrala beslut såsom fastställandet av utgiftstak och fördelningen på utgiftsområden skulle fattas tidigt i processen. Ge- nom att det fortsatta beredningsarbetet i regeringen därigenom skulle göras under givna budgetrestriktioner skulle uppföljning av ekonomi och resultat kunna ges en mer framskjuten plats. Utredarens övergripande uppgift är att pröva om den nya budget- processens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall enligt direktiven särskilt inriktas på de frågor som anges i det följande. Åtgärder för att öka budgetdisciplinen Utredaren skall enligt direktiven analysera det statliga utgiftstakets konstruktion och omfattning samt bedöma vilken effekt utgiftstaket har haft när det gäller långsiktighet och förbättrad kontroll över utgiftsut- vecklingen. Utredaren skall vidare bedöma om utgiftstakets nuvarande konstruktion erbjuder tillräcklig flexibilitet inom och mellan åren. Utredaren skall också analysera hur olika former av osäkerhet och risk har hanterats inom utgiftstaket och därvid belysa hur budgeterings- marginalen har använts. Dessutom skall utredaren belysa för- och nack- delar med en preciserad lagreglering av utgiftstaket och budgeterings- marginalen. Utredaren skall bedöma eventuella behov av förändringar eller för- tydliganden i budgetlagen. Budgetlagen reglerar regeringens befogen- heter och skyldigheter beträffande statsbudgeten och finansmakten. Bestämmelserna i budgetlagen om finansiering av investeringar skall särskilt belysas. Utredaren skall följa arbete med frågan om att överföra en del av bestämmelserna i budgetlagen till riksdagsordningen. Utredaren skall vidare bedöma hur de regelstyrda utgifterna, som tidigare anvisats över förslagsanslag, har hanterats i det nya budgetsys- temet. Utredaren skall också analysera tillämpningen av anslagsspa- rande och krediter på ramanslag. Dessutom skall utredaren analysera tillämpningen av reservationsanslagen och bedöma om ramanslagen på avsett vis till stor del kunnat ersätta reservationsanslagen. Möjligheten att avveckla återstående reservationsanslag skall också prövas. Direktiven erinrar om att det i uppdrag ingår att se över den ekonomiska vårpropositionens och budgetpropositionens struktur och innehåll samt tidpunkt för avlämnande. En sådan översyn av det beslutsunderlag, som regeringen lämnar till , skall en- ligt direktiven även ingå i regeringens utredningsuppdrag. Analysen skall dock ta sin utgångspunkt i regeringens behov av ställningstagan- den och beslut av . Även tilläggsbudgeten skall ingå i denna översyn. I direktiven påpekas vidare att kraven i budgetlagen på redovisning av resultat inte är lika skarpa som kraven på redovisning av budget- prognoser och utfall. Där anges endast att en redovisning av mål och resultat skall göras. har vid upprepade tillfällen efterfrågat en tydligare redovisning av resultat. Denna fråga kommer även att behandlas av . Utredaren skall enligt direktiven med hänsyn till detta överväga formerna för redovisningen av ekonomi och resultat till och vid behov lämna förslag till förändringar. I direktiven konstateras också att den av angivna tids- gränsen för avlämnande av särproposition inte överensstämmer med tidsplanen för budgetarbetet, vilket skapar problem. Utredaren skall mot denna bakgrund undersöka vilken alternativ tidpunkt för beredning och avlämnande av särpropositioner som skulle vara lämplig för såväl som regeringen. Utgångspunkten skall vara att den nya bud- getprocessens krav på en samlad budgetberedning av samtliga frågor som har ekonomiska konsekvenser för staten ligger fast. Utredaren skall enligt direktiven kartlägga och analysera de erfaren- heter som finns i av den nya budgetprocessen. De bedömningar i frågan som görs i Statsrådsberedningen, Finansdeparte- mentet och de övriga departementen skall inhämtas. Utredaren skall vi- dare se över det makroekonomiska underlag, som ligger till grund för regeringens beslut om utgiftstak och fördelning på utgiftsområden. Utredaren skall i detta sammanhang dels utreda förutsättningarna för ett tidigare avlämnande av det makroekonomiska underlaget, dels över- väga åtgärder syftande till en höjning av de makroekonomiska prog- nosernas kvalitet och en minskad osäkerhet i budgeteringsfasen. Utre- daren skall också överväga vilka ytterligare åtgärder, som bör vidtas i syfte att förbättra inkomst- och utgiftsprognoser samt uppföljningen av dessa. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2000.1 Som framgår av direktiven skall utredaren i sitt arbete följa den översyn av budgetprocessen, som görs inom ramen för arbe- te. Det utvecklingsarbete, som bedrivs i , skall också följas. Utredningen har fått ytterligare uppgifter preciserade i vårpropositio- nen 1998/99:100. Där anges att det i utredningens uppdrag ryms att föreslå riktlinjer för den nivå på budgeteringsmarginalerna för de kom- mande tre åren som krävs för att osäkerheter skall kunna hanteras.