sou · GOB399d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Domstolschefen har dock även här en viktig funktion att fylla, bl.a. genom sin skyldighet att göra anmälan till då fråga uppkommer om domares tjänstgörings- förhållanden som skall prövas av nämnden. På sina håll har det efter- frågats att domstolschefen skall ha möjlighet att förfoga över lönesätt- ningen för domare. I detta ligger då en tanke om att det skulle vara möjligt med individuell prestationsgrundad lönesättning för ordinarie domare. Införandet av individuell lönesättning för ordinarie domare är emellertid en kontroversiell fråga med flera viktiga principiella aspekter. Denna fråga ligger utanför kommitténs uppdrag. Kommittén menar att av avgörande betydelse i sammanhanget är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén vara i huvudsak ändamålsenliga och tillräckliga i den gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. Sedan kommitténs direktiv skrevs har större kunskap nåtts om de medel och instrument en domstolschef har i den administrativa tillsynen och tillsynen över den dömande verksamheten i domstolen genom bl.a. den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som har arbetats fram i en av DV tillsatt arbetsgrupp huvudsakligen bestående av chefsdomare (se bilaga 2). Ledningspolicyn har ett stort värde i att den är konkret, praktisk och verklighetsnära. Det finns även ett antal JO- och JK-uttalanden som kan vara vägledande, bl.a. JO 1998/99 s. 37 om ansvar att göra anmälan till när det uppkommer en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en vid tingsrätten anställd rådman (se vidare redogörelse för viss rättstillämpning hos bl.a. JO och JK, bilaga 6). Tanken är att även detta betänkande till viss del skall komma att tjäna detta syfte. Ett resonemang kring domstolsledningsfrågor och gränsdragningen mot den enskilde domarens självständighet bör för att vara givande föras på en så konkret nivå som möjligt. Kommittén avser därför att i det följande under ett antal rubriker redovisa hur den ser på dom- stolschefens möjligheter att agera och ingripa i olika situationer och vilka begränsningar som därvid finns. En sådan uppräkning kan natur- ligtvis inte vara uttömmande, men förhoppningsvis kan den täcka en del av de frågor där det finns ett behov av klargörande. Domarna har enligt avtal mellan arbetsmarknadens parter s.k. oreglerad arbetstid. Även om det saknas ett fixerat mått på omfattningen av domarnas arbetstid är den enligt vedertagen uppfattning varken större eller mindre än den som gäller för andra tjänstemän i domstolarna (se gemensamt partsuttalande från MBL-förhandling mellan DV och personalorganisationerna och ). Den oreglerade arbetstiden för domare innebär vidare att de har en skyldig- het att vara på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter i den utsträckning som krävs för arbetets behöriga gång. I domstolarnas servicefunktion ligger ett krav på tillgänglighet för allmänheten. I första hand sköts dessa kontakter med domstolarnas Det är sällan allmänheten har rätt att ställa frågor direkt till domarna. Det kan emellertid hända att allmänhetens kontakter föranle- der behov att rådgöra med domare. Domarens närvaro i dessa fall får anses vara ett led i arbetets behöriga gång och i grunden en lednings- fråga. De allra flesta domare torde anse det naturligt att verka för ett arbetstidsmått om normalt . De under- sökningar som gjorts visar att domarnas veckoarbetstid inte sällan överstiger . Inställningen att den fria arbetstiden innebär att man kan komma och gå hur man vill torde därför inte vara särskilt vanlig. I den mån den över huvud taget existerar bör den bringas att upphöra omgående. Om en domare inte befinner sig på arbetsplatsen i den utsträckning som är nödvändig för arbetets behöriga gång har dom- stolschefen – liksom vid andra anställdas underlåtenhet att följa regler om arbetstid – såväl befogenhet som skyldighet att agera. Ytterst kan detta bli en disciplinär fråga, en fråga om arbetsvägran. I vissa fall kan verksamheten i domstolen göra att begärda semes- terledigheter och andra ledigheter inte kan beviljas. Domstolschefen har genom sitt övergripande lednings- och verksamhetsansvar en skyl- dighet att se till att domstolen har den bemanning som vid olika tider krävs och att förutsättningar finns för en ändamålsenlig och lämplig handläggning av inkomna mål och ärenden. Inte heller i detta avseende föranleder, enligt kommitténs mening, domarnas position och själv- ständighet anledning till särbehandling. Domstolschefen ansvarar i egenskap av arbetsgivare för arbetsmiljö, ordning och säkerhet i domstolen. Varje anställd har att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Det kan t.ex. handla om regler som föreskriver rökförbud eller skyddsföreskrifter som påbjuder eller för- bjuder visst beteende. Enligt kommitténs mening har sådana frågor inte med domarnas självständighet i dömandet att göra. Det är självklart att domarna liksom övriga anställda skall följa givna regler om t.ex. rök- förbud. Ordningsfrågor kan även avse t.ex. klädsel, uppträdande m.m. Domarens uppträdande mot parter och andra i pågående mål t.ex. i samband med förhandlingar är en mer känslig fråga. Det finns några JO- och JK-fall som behandlar detta (se redogörelse i bilaga 6). Dessa frågor behandlas även i den grundläggande domarutbildningen. Enligt kommitténs mening är det viktigt att man inte avskär domstolschefen alla möjligheter att ingripa även då det gäller pågående mål. Olika intressen bör här vägas mot varandra. I grunden finns medborgarpers- pektivet. Kommittén menar att det inte är uteslutet att det finns situatio- ner där domstolschefen har såväl befogenhet som skyldighet att direkt ingripa i förhållanden som rör handläggningen av pågående mål. Det gäller vid vad som kan betecknas som extremfall då uppenbart bristande ordning råder. Ett exempel kan vara om en domare uppträder berusad i samband med en förhandling. Sådana situationer som de nu berörda är dock ytterst sällsynta. I mindre extrema fall där dom- stolschefen får kännedom om att en domare uppträder olämpligt t.ex. i bemötandet mot parter och då det inte är fråga om en så allvarlig händelse som de beskrivna, torde det inte vara befogat med direkta ingripanden i handläggningen. Det kan dock vara lämpligt att domstolschefen tar upp det inträffade till diskussion med vederbörande domare. Om en anställd på grund av sjukdom inte kan fullgöra sina arbets- uppgifter, t.ex. på grund av psykiska problem, alkoholism eller annat har chefen ett särskilt ansvar och en skyldighet att agera. Sådana frågor är alltid svåra och känsliga att hantera för en chef. Att förhållandena rör en domare medför inte att domstolschefen i större utsträckning än beträffande övriga anställda bör förhålla sig passiv. Tvärtom kan domarens särskilt ansvarsfulla ställning göra det än viktigare att agera i ett tidigt skede. Förtroendet för rättskipningen kräver att domare i olika samman- hang uppträder på ett sådant sätt att tilltron till deras opartiskhet, objek- tivitet och vederhäftighet inte sätts i fråga. Detta gäller främst domarens uppträdande i domarbefattningen, men även i vissa fall när domaren agerar i egenskap av privatperson. En domare får inte agera på ett sätt som skadar det anseende som innehavaren av en domarbefattning bör ha. Om det kommer till en domstolschefs kännedom att en domare i domstolen har gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet i privatlivet som kan påverka dennes ställning som domare, t.ex. allvarlig eller upprepad brottslighet, har domstolschefen en skyldighet att agera, under särskilda förutsättningar ytterst genom anmälan till . Domarens uppträdande i förhållande till andra anställda inom dom- stolen är i första hand en arbetsplatsintern ordningsfråga som påverkar arbetsmiljö och arbetsklimat inom domstolen. I förlängningen har det emellertid effekter också på parters och allmänhetens uppfattning om och tilltro till domstolen och den verksamhet som bedrivs där. Det är viktigt att domstolschefen inte avstår från att på lämpligt sätt reagera mot felbeteenden, oavsett om det avser en domares eller någon annan anställds uppträdande. En domares egentliga dömande uppgifter består i att i mål och ärenden identifiera, tolka och tillämpa rättsregler. Administrativa beslut angå- ende resursanvändning i domstolen utgör inga direkta ingrepp i den enskilde domarens dömande verksamhet. Däremot kan sådana beslut påverka de yttre ramarna för domaruppgiften. Det kan förefalla vara liten mening med att utnämna väl kvalificerade domare och tillförsäkra dem oberoende och självständighet om de villkor under vilka de arbetar medför oacceptabla begränsningar i deras förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt och rättssäkert sätt. Domaren måste förses med lokaler, sekreterarstöd, materiel m.m. Tillgängliga resurser bör fördelas på ett sådant sätt att varje domare kan utöva sitt arbete så rationellt och effektivt som möjligt utan att ge avkall på kvalitetskravet. Å andra sidan är begränsade resurser en realitet. Ytterst är det dom- stolschefen som har det övergripande ansvaret för verksamheten i dom- stolen. Domstolschefen råder över fördelningen av domstolens resurser; personal, lokaler, möbler, materiel etc. Alla anställda måste arbeta utifrån de förutsättningar som finns och så rationellt som möjligt. Häri ligger ett krav på att utnyttja de hjälpmedel som erbjuds när detta befrämjar effektiviteten. Det kan t.ex. gälla användande av dator eller andra tekniska hjälpmedel. En domare har emellertid inte i kraft av sin domarposition en obegränsad tillgång till dessa resurser. Med hänsyn till domstolschefens övergripande ansvar för verksamheten är det naturligt att denne har befogenhet att bestämma om fördelningen av personal och andra resurser. Domarna har givetvis rätt att ställa krav på resurser för att kunna utöva sina domarfunktioner. Dessa krav framställs naturligen, liksom från övriga anställda, i första hand i de interna fora som finns för sådana frågor inom domstolen. I den mån det är en generell anslagsfråga kan synpunkter föras vidare till anslagsförmedlande organ, i huvudsak inom ramen för budgetdialogen mellan domstolen och DV. Ytterst finns givetvis också den medborgerliga yttrandefriheten för domare såväl som för andra. En ordning där målen fördelas bland domarna helt slumpmässigt genom fri lottning kan sägas på bästa sätt tillgodose kravet på så lite styrning som möjligt av den dömande verksamheten. En viss i förväg fastlagd arbetsfördelning är emellertid nödvändig, inte minst för att underlätta det praktiska arbetet i domstolen och åstadkomma en rättvis arbetsfördelning mellan domarna. Ett skäl att fördela mål enligt en i förväg fastlagd arbetsfördelning kan t.ex. vara att det är effektivitets- främjande att samma domare handlägger mål med gemensam geogra- Ett annat skäl för tilldelning av mål enligt en i förväg fastlagd arbetsfördelning kan vara att vissa mål kräver särskilda för- djupade kunskaper och därför bör fördelas mellan domare och andra medarbetare med sådan specialisering. Så länge den fastlagda arbets- fördelningen vilar på sakliga grunder torde den inte vålla problem från principiell synpunkt. En reglering som täcker alla situationer kan emellertid vara svår att åstadkomma. Öppningar kan behöva göras för tillfälliga avvikelser när det finns särskilda skäl. Det är framförallt i dessa frågor som ledningsansvarets avgränsning mot den enskilde domarens självständighet aktualiseras. Principerna för fördelning av mål skiljer sig från domstol till dom- stol och är beroende av bl.a. domstolens organisation. Oavsett hur principerna i detalj ser ut är det viktigt att fördelningen av mål i grunden sker slumpmässigt med möjlighet till justering i efterhand på sakliga och på förhand bestämda grunder. Ur ett medborgarperspektiv får det inte finnas minsta misstanke om att fördelningen inte sker på sakliga grunder. Ordningen för fördelning av mål skall vara förutsebar och det skall i förväg kunna gå att se vilka principer för fördelning av mål som gäller. Kravet på sakliga grunder medför att en domare inte utan godtagbara skäl kan bli fråntagen eller på eget initiativ bli av med mål som denne fått sig tilldelat. Fördelningen av mål innefattar två viktiga och känsliga moment, dels att i förväg lägga fast bestämda principer för fördelningen, dels att vid behov efter sakliga kriterier kunna omfördela redan lottade mål. Det är framförallt i det senare momentet, dvs. vid omfördelning, som det finns risk för godtycke. Det bör dock finnas möjlighet att genom omfördelning av mål beakta t.ex. att en domare genom sjukdom blivit oförmögen att handlägga ett visst mål eller att det uppstått en arbets- anhopning för viss domare. Det finns även i domstolarnas instruktioner särskilda regler om att domstolschefen eller annan chefsdomare bör delta i avgörandet av mål om det finns särskilda skäl för det med hän- syn till målets art. Ett ingripande från domstolschefen eller annan chefsdomare i dessa fall blir känsligt först när den domare som annars skulle ha handlagt och avgjort målet motsätter sig annan tilldelning eller omfördelning. Viktigt att poängtera i sammanhanget är att behovet av skydd mot godtycklighet och ovidkommande hänsyn vid fördel- ningen av mål inte har att göra med domarens personliga intressen och det eventuella obehag som det kan innebära för domaren att mot sin vilja bli fråntagen ett visst mål. Vad det handlar om är att skapa garantier för en oavhängig rättskipning. Den pågående förändringsprocessen i domstolarna med bl.a. till- skapandet av särskilda beredningsorganisationer ställer nya krav på domstolscheferna när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter och därmed sammanhängande frågor. Uppluckrade rotelgränser gör det t.ex. viktigt för domstolschefen att särskilt se över ansvarsfördelningen. Traditionellt sett har det varit samma domare som har haft ansvar för målet i alla faser under handläggningen. Detta är i och för sig inte nöd- vändigt, men det är viktigt att man kan besvara frågan om vem som är ansvarig för ett mål. Som anförts i regeringens skrivelse (skr. 1999/2000:106 s. 19 f.) är det – oavsett vilka organisatoriska stor- heter som väljs – viktigt att man inte avlägsnar sig från de principer som ligger bakom valet av former för fördelningen av mål i domstol. Denna ordning motiveras inte endast av domstolsinterna skäl, utan väl så viktigt är att systemet för målens fördelning – grundade på slumpvis fördelning eller på tydliga och objektiva kriterier eller detta i förening – utåt sett, ur ett medborgarperspektiv, kan försvaras som en sakligt grundad och från effektivitetssynpunkt motiverad ordning för arbetets fördelning i domstolen. Fördelningen av mål är också, anförs det, ett sätt att ange vilken domare som bär ansvaret för målet som sådant eller i dess olika handläggningsfaser samt att en tydlig ansvarsfördelning även möjliggör för domstolschefen att disponera domstolens resurser så att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid. domarutredning föreslog att principerna för tilldelning och omfördelning av mål skulle ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (SOU 1994:99 Del A s. 299 f.). Kommittén instämmer i detta. I likhet med domarutredning menar även kommittén att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet (lottning) kombine- rat med ett utrymme för specialdestinering enligt vissa sakliga kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen. Beredning och avgörande av mål Domstolschefen och andra chefsdomare har ett övergripande ansvar för att mål och ärenden blir avgjorda . Detta har också slagits fast i ut- talanden av JO och JK i tillsynsärenden. Det är viktigt att det inom domstolen finns väl fungerande rutiner för kontroll av de mål som är under handläggning. Domstolschefen och andra chefsdomare är skyl- diga att skaffa sig information om arbetsläget och självmant undersöka förhållandena om en tillfredsställande förklaring inte ges till att ett äldre mål inte har avgjorts. På domstolschefen åvilar ett ansvar att se till att domstolen är så organiserad att resurserna tas till vara på bästa sätt. Det kan leda till att mål behöver omfördelas eller att nya mål inte bör tilldelas en viss domare . och ingripanden har domstolschefen, enligt kommitténs mening, inte endast befogenhet utan även i vissa fall skyldighet att göra. En domstolschef som har objektivt godtagbara skäl bör således ha möjlighet att omfördela mål även mot en domares vilja. Det är emeller- tid en känslig fråga och domstolschefen bör ha mycket goda skäl för ett sådant beslut som givetvis också bör ha föregåtts av förutsättningslösa och öppna diskussioner med vederbörande domare om hur problemen kan lösas. Det synes emellertid inte lämpligt att domstolschefen griper in i handläggningen i mål som en annan domare ansvarar för genom att t.ex. sätta ut målet till förhandling och sedan tvinga domaren att hålla förhandlingen och avgöra målet. En domare får givetvis aldrig avgöra mål som denne inte anser vara tillräckligt förberett för avgörande. Dessutom kan domaren ha andra uppfattningar om prioriteringar än vad domstolschefen har. Lämpligare är då att målet omfördelas till annan domare för fortsatt handläggning och avgörande. Allvarliga fall av långsam handläggning kan aktualisera disciplin- eller tjänstefelsansvar för ansvarig domare. I de fallen har även domstolschefen en skyldighet att göra anmälan till . Själva kärnan i 11 kap. 2 § RF om domstolens oavhängighet kan sägas inbegripa en princip om den enskilde domarens obundenhet gentemot utomstående, däribland domstolschefen och andra chefs- domare, när det gäller att identifiera, tolka och tillämpa rättsregler. Det är därför en mycket känslig fråga om och i så fall på vilket sätt en dom- stolschef kan ingripa mot en domare som gör felaktiga rättstillämp- ningar. Domstolschefen har i viss utsträckning ett ansvar för att det råder likformighet i dömandet och en enhetlig praxis inom domstolen. Enligt regeringsformen skall domstolarna i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. Domstolschefen ansvarar som bekant bl.a. för att verksamheten bedrivs författningsenligt. Av domstolschefens chefs-, ledar- och verksamhetsansvar följer att denne har att vägleda och tillrättavisa medarbetare. Det som är sär- skiljande för domarna är att domstolschefen inte får instruera och till- rättavisa dem i behandlingen av mål och ärenden, dvs. i själva behand- lingen i sak. Distinktionen mellan domstolen och rätten kan här vara av intresse. Domstolschefen har inte rätt att styra domaren som ledamot av rätten. I övrigt är emellertid domstolschefens befogenheter stora. Domstolschefen kan ge vägledning och råd under målens beredning och även när det gäller själva avgörandet av saken. Det är naturligt och även önskvärt att det på detta sätt pågår en diskussion domarkollegor emellan i olika juridiska spörsmål. Inte minst viktigt är det att det finns möjligheter för de yngre domarna att rådfråga äldre och mer erfarna kollegor. Domstolschefen och övriga mer erfarna domare måste kunna ta på sig uppgiften att till den yngre domargenerationen som goda före- bilder förmedla och lära ut det självständiga förhållningssätt och den yrkesetik som bör prägla domararbetet. I detta ligger att diskussionen bör innefatta en öppen dialog med utbyte av kunskap och erfarenhet. När det gäller direkt rådgivning bör domstolschefen dock tänka på att det kan vara mer känsligt om denne opåkallat uttalar sig i frågor kring avgörandet av mål som handläggs av annan domare än om det sker sedan domstolschefen av vederbörande domare blivit tillfrågad om råd. Vem som initierar rådgivningen kan således vara av betydelse. Det kan också vara lämpligt att domstolschefen uttalar sig på ett mer generellt plan och inte om ett visst mål. Rådgivningen får självklart aldrig fram- stå som något förtäckt hot eller dylikt. Praxisdiskussioner och utbild- ning är andra lämpliga åtgärder. Om de s.k. mjuka metoderna är uttömda och en domare fortsätter att döma i strid med vad som allmänt anses vara gällande rätt kan någon form av allvarligare ingripande bli nödvändigt. Ytterst kan det bli aktuellt med disciplinärt eller straffrättsligt ansvar, vilket i sin tur aktualiserar skyldighet för domstolschefen att göra anmälan till . I första hand avses då fall av klara överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Överväganden som rör bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod är däremot i princip fredade från annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut. Det är heller inte självklart att ett avgörande i strid med ett prejudikat från utgör ansvarsgrundande fel eller försummelse. Frågan om prejudikatbundenhet för lägre instanser, eller mer exakt om åtal mot en domare som dömt i strid med ett prejudikat från var föremål för övervägande i ett JO-ärende (JO 1947 s. 113). JO uttalade att ett av i plenum med stor majoritet träffat avgörande utan vidare borde följas av underdom- stolarna beträffande förhållanden av så utpräglad ordningsnatur som åtalspreskription, vilket var aktuellt i det särskilda ärendet. första lagutskott opponerade sig mot JO:s uttalande och anförde att endast tyngden av de skäl som av åberopas till motivering för domsluten bör vara avgörande för Högsta domstolens inflytande på rättstillämpningen i de lägre instanserna (Bihang till RD prot. 1947, 1 avd. s. 3-4). I ett skadeståndsmål hade anledning att komma in på frågan om lägre instansers prejudikatbundenhet (NJA 1994 s. 194). Hovrätten hade i ett fall avvikit från ett prejudikat av . Även om underdomstolar inte är bundna av HD:s prejudikat är dessa av stor betydelse vid bedömningen av om en domstol i sin rättstillämpning gjort sig skyldig till fel eller försummelse. för domstolarnas rättsskapande verksamhet. En domstol bör sålunda ha vissa möjligheter att avvika från tidigare rättspraxis, och om den anför rimliga skäl för att tillämpa lagen på ett annat sätt än HD gjort kan en sådan rättstillämpning i vart fall inte föranleda skadeståndsskyldighet för staten. Skadeståndstalan ogillades i det fallet eftersom hovrätten utförligt hade motiverat sitt avsteg från praxis. Det torde inte finnas någon principiell skillnad mellan beslut under beredningen av ett mål och själva avgörandet av målet. Enligt kommitténs mening föreligger i princip samma krav på självständighet i allt rättstillämpande beslutsfattande. Det kan visserligen förefalla mindre bra om det inom samma domstol utvecklas olika tillämpningar i frågor som rör t.ex. inhämtande av personutredningar, förordnande av offentliga försvarare m.m. Om inte praxisdiskussioner och dylikt leder till enhetlighet kan dock inte domstolschefen – lika litet som vid olika rättstillämpning beträffande slutliga avgöranden – diktera eller ge order om lösningar. I detta sammanhang bör också något nämnas om delegerade arbets- uppgifter och ansvaret för dem. Kommittén menar att utgångspunkten bör vara att den som fått uppgifter delegerade till sig har att utföra uppgiften på egen hand under iakttagande av de allmänna kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet. Den som fått en arbetsupp- gift delegerad till sig utför den alltså på eget ansvar i stället för den domare som skulle utfört arbetsuppgiften om den inte delegerats. Detta innebär emellertid inte att det ansvar som kan åvila andra för att arbets- uppgiften fullgörs på rätt sätt upphör helt. Som departementschefen uttalade budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.) måste den som förordnar, vilket normalt är domstolschefen, förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften.