sou · GOB351d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Liksom tidigare antas att individen tar ut hela behållningen från kontot efter spartidens slut. Med längre spartid och högre behållning på kontot så 44 En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) kan individen ta ut ett större belopp. Eftersom nettoinkomsten antas vara oförändrad vid insättnings- och uttagstillfället kan individen till- godogöra sig längre kompetensutveckling och därmed en högre kompe- tenspremie ju han eller hon har sparat. Individen har en inkomst på och sparar under 4 år Kommentar: En högre avkastning på avsatta medel ökar möjligheten till längre studier och ger därmed en högre kompetenspremie. sparande tas hela behållningen ut från kontot, storleken på uttaget kommer därmed att variera beroende på hur hög avkastningen varit. Genom att nettoinkomsten antas vara oförändrad för kompetensutveckling så blir också storleken på kompetenspremien beroende av hur hög avkastning individen fått på sina sparade medel. I detta exempel blir storleken på kompetenspremien större vid en avkastning på jämfört med en avkastning på . En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS) 45 Tabell 9: Individer med olika inkomst sparar under till en realränta om för att kunna studera 6 månader Kommentar: I detta exempel sparar individer med olika inkomst ett belopp som inklusive kompetenspremien skall täcka ett inkomst- bortfall, netto, motsvarande 6 månaders studier på heltid. Individer med lägre inkomster kommer därmed inte att behöva spara ett lika stort belopp som de med de högsta inkomsterna. Av tabellen framgår att den individ som har en årsinkomst, brutto, på behöver spara ca /månad, netto, för att kunna vara helt ledig för studier under , medan individen med en årsinkomst på behöver spara /efter skatt. I det senare fallet krävs även att arbetsgivaren bidrar då individen annars slår i taket för högsta möjliga årliga avsättning till kompetenskontot. För ändå högre inkomster kommer inte de avsättningsmöjligheter som individ och arbetsgivare tillsammans har vara tillräckliga för att spara ihop ett belopp som täcker hela inkomstbortfallet heltidsstudier. 3Alternativa modeller för skattesubvention Jag har i det föregående kapitlet redovisat mitt förslag till principmodell. I många stycken ansluter jag mig till Lodins förslag och synpunkter, men i vissa fall intar jag en annan ståndpunkt. I detta kapitel skall jag redogöra för de avvägningar som lett fram till för- slaget. 3.1För- och nackdelar med den valda modellen Det finns i huvudsak två olika varianter av modell som kan vara aktuella för kompetenssparandet. har valt att kalla dem stängt respektive öppet system. Det förstnämnda bygger på principen att sparade medel endast skall användas för det de är avsedda till, dvs. i det här fallet kompetensutveckling. I ett öppet system kan spararen disponera medlen efter egna önskemål även om de avsatts för visst ändamål. Det finns både för- och nackdelar med de olika systemen. Att välja ett öppet system med möjlighet att kunna använda avsatta pengar för andra av individen prioriterade ändamål gör naturligtvis valet att påbörja ett sparande mycket enklare. En nackdel ligger i att det inte finns någon som helst garanti för hur mycket av insättningarna som används till avsett ändamål, dvs. om det över huvud taget blir någon utökning av finansieringen av kompetens- utveckling. En annan nackdel är att om någon del av subventionen läggs vid insättningen på kompetenskontot, måste denna subvention tas igen vid de tillfällen pengarna används till andra ändamål. Ytterligare ett problem är att det är nödvändigt att ha en stor flexibilitet i spartidernas längd. Planeringshorisonterna kan se väldigt olika ut för olika individer, de kan dessutom snabbt förändras. Det betyder att vi kan se spartider som varierar mellan ett och kanske tjugo 48 Alternativa modeller för skattesubvention Enligt Lodins rapport är spartider längre än ett problem i den öppna modellen. Det är främst av kontrollskäl det blir problem, eftersom löntagardeklarationer inte sparas längre än . I de fall arbetsgivare vill medverka till insättningar på individens konto ställer det till problem i ett öppet system. Det är mycket tvek- samt om arbetsgivare är villiga att bidra med insättningar när det inte finns några garantier för att pengarna verkligen används till kom- petensutveckling, utan kan tas ut till valfria ändamål. redovisar för- och nackdelar med de två modeller- na men väljer att förorda en stängd modell. Att också jag valt en s.k. stängd modell beror dels på de skäl jag här redovisat men också på att jag bedömer det som värdefullt att utgå från en modell som är välkänd och accepterad. Över en och en halv miljon människor sparar i någon form av individuellt pensionssparande och är väl förtrogna med de regler som gäller för detta. Att utforma kompetenssparandet närmast identiskt med den välkända pensionssparformen underlättar introduktionen. Dessutom är det värdefullt att IKS kan övergå i pensionssparande. Det förutsätter att beskattningen är identisk. Om regeringen så önskar finns en möjlighet att, som föreslår, göra det möjligt att på kompetenskontot också spara till sin frivilliga pension. Problemet är, som jag ser det, att välja tidpunkt för när kompetenssparandet skall kunna utnyttjas för pension. Ur min synvin- kel är det ytterst angeläget att prioritera ett utnyttjande av medlen till kompetensutveckling, även och helst fram till . Jag har därför valt att inte nu föreslå en sådan möjlighet. I stället föreslår jag att medlen får utnyttjas för pension fr.o.m. . Jag avstår också från att föreslå någon möjlighet att föra över pengar från det individuella pensionssparandet till ett nyöppnat kompetenskonto som ett sätt att få en snabbare start på individuell kompetensutveckling. Detta är, enligt , fullt möjligt, men jag har valt att avvakta ett definitivt ställningstagande i dessa frågor tills remissinstanserna synpunkter kommit in och jag har kunnat bedöma konsekvenserna av ett sådant förslag. 3.1.1Subvention vid insättning eller vid uttag Jag har valt att föreslå en modell där större delen av skattesubventionen ligger vid uttaget av medel för kompetensutveckling. Förslaget innebär att en kompetenspremie utgår i relation till kompetensutvecklingens omfattning vid uttagstillfället. På det sättet skapas ett incitament att använda insatta medel just till kompetensutveckling. Det ger också en möjlighet för regeringen att använda skattesubventionen i Alternativa modeller för skattesubvention 49 konjunkturutjämnande syfte, eftersom storleken på kompetenspremien kan påverka incitamenten att påbörja kompetensutveckling. Att lägga en stor del av subventionen vid insättningstillfället skulle ge större incitament att påbörja ett sparande till sin kompetens- utveckling. Dessutom skulle individen vara förvissad om att utlovad subvention verkligen realiseras. Med en subvention vid uttagstillfället finns alltid risken att staten har ändrat spelreglerna. Trots detta ser jag större fördelar med en subvention vid uttagstillfället, inte minst av det skälet att vi då kan utforma systemet i överensstämmelse med det frivilliga pensionssparandet. För individerna innebär det att priorite- ringen mellan pensionssparande och kompetenssparande underlättas. I stället för att, som jag har föreslagit, välja en modell med avdrag i deklarationen för insättningar på kompetenskonto, skulle en modell där insättningar på kontot berättigar till skattereduktion, dvs. nedsättning av den totala skatten som kontoinnehavaren skall betala, kunnat väljas. Skillnaden är dock att om reduktionen sätts lika för alla blir utfallet olika beroende på vilken marginalskatt individen betalar vid uttags- tillfället. Skulle jag valt att föreslå en reduktion vid insättningen hade det varit svårt att ha en modell där uttag beskattas som förvärvsinkomst. Det omöjliggör nämligen att ha en reduktion understigande , om kompetenssparande också skall vara intressant för inkomsttagare med hög marginalskatt. Skulle jag då i stället valt kapitalbeskattning av uttaget hade jag frångått likheten med pensionssparandet och därmed missat möjligheten att också använda medlen för pension. I ett kompetenssparande är syftet att täcka det inkomstbortfall som uppstår vid tjänstledighet för kompetensuveckling, och att finansiera eventuella kursavgifter för att underlätta den individuella kompetens- utvecklingen. Man kan förvänta sig att många som kommer att utnyttja systemet kommer att ägna sig åt kompetensutveckling på deltid. Det betyder att avdrag respektive beskattning kommer att ske i samma inkomstläge och till samma skattesats. Detta medför att de fördelnings- politiska argumenten som skulle tala för en skattereduktion inte blir särskilt starka i detta fall. Det är i stället argumentet för att utforma systemet i överensstämmelse med pensionssparandet som fått väga tyngst. Alla individer, oavsett inkomst har rätt att göra avdrag för upp till ett halvt prisbasbelopp och om arbetsgivare vill medverka ytterligare ett halvt prisbasbelopp. 50 Alternativa modeller för skattesubvention Till skillnad från föreslår jag att arbetsgivares bidrag skall medge ytterligare avdragsrätt med ett halvt prisbasbelopp. Motivet härför är att skapa incitament för individerna att ingå avtal med arbets- givare om insättning till IKS. För arbetsgivare som medverkar till detta blir avsättningen att jämföra med utbetalningen av lön och därmed neutral ur kostnadssynpunkt. För individen blir det en möjlighet att öka sparandet och det avdragsgilla beloppet i deklarationen. 3.1.3Kompetenspremien kopplad till omfattningen av kompetensutvecklingen Jag föreslår en modell där kompetenspremiens storlek vid uttag för individuell kompetensutveckling relateras till kompetensutvecklingens omfattning . Det innebär att det är längden på utbildningen/prak- tiken/kursen som avgör subventionens storlek. Detta sätt att beräkna kompetenspremien bör stimulera användningen av sparade medel till maximal omfattning av kompetensutveckling. Att i stället koppla storleken på kompetenspremien till uttagets storlek skulle medföra att ett antal frågor måste regleras. Att bestämma till vad får man ta ut pengar, till försörjning, kursavgifter och resor. Hur mycket man får ta ut, ett lika stort belopp för alla , som nuvarande lön och/eller kostnader uppvisade mot kvitto. Detta för- faringssätt skulle leda till en stor administration och gynna de personer som haft möjlighet att avsätta höga sparbelopp. Kompetenspremien bör ses som en stimulans för dem som sparat till sin individuella kompetensutveckling. Den har inget samband med inkomstbeskattningen utan skall ses som en sorts rotavdrag för kompetenskontoinnehavare vid uttag till kompetensutveckling. Med denna konstruktion minimeras behovet av regler och begräns- ningar i hur kompetensmedlen får utnyttjas. Storleken på kompetenspremien har jag bedömt kan uppgå till upp- skattningsvis ett kvarts prisbasbelopp, dvs. har i sina beräkningar gjort andra antaganden. Han bedömer att betydligt färre individer, ca 1 miljon löntagare och företagare kommer att utnyttja systemet och att de årliga sparbeloppen i genomsnitt hamnar på ca . Det statsfinansiella utrymmet för kompetenspremien är ca 1 mdkr. Om man utgår från en genomsnittlig spartid , skulle det hopsparade beloppet inklusive avkastning ge ett utrymme för ca 4–6 månaders halvtidsstudier. Med dessa förut- sättningar beräknar han att det finns ett statsfinansiellt utrymme för en kompetenspremie på 15 000–per fullt studieår. Alternativa modeller för skattesubvention 51 Min bedömning av storleken på kompetenspremien grundar sig på en mer positiv prognos av antalet individer som kommer att aktivt utnyttja möjligheten till kompetenssparande. Jag har dessutom valt att ha en säkerhetsmarginal i beräkningarna, eftersom osäkerheten är mycket stor. Skulle det visa sig att omfattningen på in- sättningar och utnyttjande medger en högre kompetenspremie, är detta enkelt för regering och riksdag att åtgärda. 3.1.4Beskattning av sparandets avkastning Kapitalinkomster, beskattas med en proportionell skattesats på . Pensionssparande och kapitalförsäkring beskattas genom en avkastningsskatt på en schablonmässigt beräknad avkastning. Skatte- satsen för pensionssparande är och för kapitalförsäkring tillämpas en skattesats om . Som jag har beskrivit tidigare är överensstämmelsen mellan kom- petenssparandet och pensionssparandet av stor vikt. Det finns därför inte här någon anledning att föreslå någon annan lösning för kompe- tenssparandet än den som gäller för pensionssparandet. Därför föreslås avkastningsskatten på kompetenssparandet bli 15 pro- cent beräknad på samma sätt som för pensionssparandet. 3.1.5Alternativ till användningen av ej utnyttjade medel på kompetenskontot Som jag tidigare beskrivit anser jag att det är viktigt att individer som uppnått får en möjlighet att om de så önskar använda de sparade pengarna på samma sätt som om de var insatta på IPS-konto. Därför är förslaget i långa stycken utformat som en kopia av det individuella pensionssparandet. Den stora avvikelsen är främst kompe- tenspremien som utgår vid uttag till kompetensutveckling, men också att det sätts ett tak för total behållning på IKS-kontot. Taket har jag föreslagit till en behållning på kontot motsvarande 10 prisbasbelopp. Hur det tar att komma upp i den summan beror på hur stora avsättningar individen gör, om arbetsgivare bidrar med insättningar samt vilken avkastning som sparandet ger. Tio prisbasbelopp motsvarar ca i behåll- ning och är en summa som de flesta individer aldrig kommer att nå. I vissa fall kan det dock vara så att individen har en bestämd avsikt med sitt sparande och sparar väldigt långsiktigt för att kunna uppnå upp- ställda mål. I dessa fall kan innebära en begränsning. 52 Alternativa modeller för skattesubvention Att jag ändå valt att föreslå en begränsning av innestående medel på kompetenskontot till tio prisbasbelopp i stället för att begränsa antalet insättningar till motsvarande tio prisbasbelopp är uteslutande praktiska. Det skulle vara omöjligt att i ett fortvarighetstillstånd kontrollera stor- leken på insättningarna, eftersom kontot så fort det utnyttjats för avsett ändamål kan fyllas på igen. Det går då inte att avgöra om utnyttjade medel härrör från sparade medel eller från avkastningen. Av det skälet är, enligt min bedömning, en begränsning av insättningarna till tio pris- basbelopp omöjlig att göra. Ett alternativ till att låta IKS-kontot utnyttjas som ett IPS-konto vore att medlen inte fick användas till annat än kompetensutveckling även efter pensioneringen. Detta skulle emellertid avsevärt försvåra viljan att påbörja ett kompetenssparande och innebära att man tvingar individer- na att ta ställning i ett mycket tidigt skede till vad pengarna skall användas till. Ytterligare ett tänkbart alternativ är att låta individerna få tillgång till ej utnyttjade medel vid uppnådd pensionsålder och därmed konstruera en avskattningsregel där staten tar tillbaks den subvention som erhållits . Uttagna medel skulle be- skattas som inkomst av tjänst. Detta alternativ innebär att individen blir skattskyldig för behållningen på kontot i samma stund som medlen blir tillgängliga. 4 IKS – ett gemensamt ansvar 4.1Ett gemensamt intresse för individ, arbetsgivare och samhälle Regeringen angav redan i budgetpropositionen för då beslutet fattades om att avsätta medel för att stimulera individuell kom- petensutveckling, det huvudsakliga syftet och motivet för en statlig skattesubvention. Där lyftes särskilt fram kompetensutvecklingens be- tydelse för att öka individens anställningsbarhet och trygghet i arbets- livet. Detta har också varit själva utgångspunkten för mina förslag. Den snabba strukturomvandlingen och inte minst den ökade förändrings- takten i såväl arbetslivet som i samhället ställer nya krav på individen. Kraven på rörlighet ökar. Allt fler kommer att behöva och själv vilja byta inriktning i livet. Men också inom ett yrkesområde, i vardagen på jobbet och ställs vi alla inför ständigt nya utmaningar till följd av den snabba förändringstakten. Vi måste vara beredda på förändringar och vi måste vara beredda att ta till oss det nya om vi inte ska riskera att hamna utanför. Det ställer krav på att alla ges möjligheter och förutsättningar att ta till sig ny kompetens. Ständig kompetensutveckling under hela livet är en nödvändighet för oss alla oavsett tidigare utbildningsbakgrund och oavsett var vi finns i arbets- livet. Betydelsen av utbildning och kompetensutveckling för arbetslivets utveckling och produktivitet och för ett lands tillväxt har dokumen- terats i såväl internationella som svenska studier.1 Likaså finns på individnivå ett direkt positivt samband mellan utbildningsnivå och livsinkomst. Risken för att bli arbetslös och arbetslöshetsperiodens längd är betydligt mindre för de med längre utbildning. Att ytterligare stimulera alla individers möjligheter att hela livet återkommande delta i kompetensutveckling ligger därför i allas intresse och är till nytta för alla. 1 Se t.ex. Calmfors och (red) (1999). 54 IKS – ett gemensamt ansvar Det är mot den här bakgrunden jag vill se ett system för individuellt kompetenssparande som en gemensam angelägenhet och ett gemensamt ansvar för såväl individ och arbetsgivare som för samhället. För den enskilde individen handlar det om att ta ett eget ansvar för sin utveckling. Där tidigare regelverk, lagar och avtal kunde ge oss trygghet och inflytande på jobbet blir , till följd av de snabba förändringarna i arbetslivet och i samhället, i första hand den egna kompetensen och kunskapen den bästa garanten för trygghet och inflytande. Ny arbetsorganisation kan medföra mer av tidsbegränsade anställningar och nya anställningsformer. När företag, arbetsplatser, hela branscher och yrkesområden i grunden förändras, kanske helt för- svinner och nya tillkommer så kommer individens kompetens att få större betydelse för möjligheterna att kunna behålla jobbet eller snabbt kunna få ett nytt arbete. Men det handlar i lika stor utsträckning för individen om friheten att själv kunna styra sitt liv. Att kunna utvecklas på jobbet, att kunna vidga sitt yrkesval, att kunna byta inriktning och kunna byta jobb utan att enbart vara hänvisad till en intresserad arbetsgivare, kräver att man själv får möjlighet till inflytande över sin kompetens- utveckling. Det är också i grunden en fråga om livskvalitet, att kunna utvecklas på egna villkor och skaffa sig möjlighet att förverkliga sina egna livsdrömmar. För arbetsgivaren handlar det om att öka bredden i de anställdas kompetens och de anställdas möjligheter att ta till sig ny kunskap och ta sig an nya arbetsuppgifter. Arbetskraftens samlade kom- petens har i allt större utsträckning blivit avgörande för produktivitet och konkurrenskraft. Det gäller i näringslivet men i lika hög grad i offentlig verksamhet. Med en utveckling där en allt större del av arbetslivet präglas av snabba förändringar av arbetsuppgifter, nya former för arbetsorga- nisation och ökat teknikutnyttjande ökar också utbildningskraven. Det går inte längre att entydigt definiera eller begränsa kompe- tensutveckling till det som krävs för det specifika jobbet. I stället ökar kraven på en bra baskompetens för att kunna klara snabba omställningar och hög flexibilitet. Därför ligger det i arbetsgivarens intresse att också stödja de anställdas ambitioner att höja den egna generella kompetensen. För arbetsgivaren är det också med en minskande andel i arbets- kraften och ökande andel äldre – en fråga om attraktionskraft. Arbetsgivare som satsar på sina anställda och ger dem möjlighet att utvecklas kommer att kunna dra till sig ny arbetskraft och de IKS – ett gemensamt ansvar 55 kommer att kunna behålla sin arbetskraft längre. Arbetsgivare som erbjuder goda villkor för individens egen kompetensutveckling kommer att vara mer attraktiva. För samhället är stöd till individens kompetensutveckling eko- nomiskt lönsamt men givetvis också en fråga om att bidra till bättre levnadsvillkor för fler människor och att skapa trygghet för individen. Genom att aktivt underlätta och stimulera individuell kompe- tensutveckling för individer i arbetslivet kan den generella utbild- ningsnivån höjas. Det bidrar till ökad produktivitet och därmed till en högre tillväxttakt och en väl fungerande arbetsmarknad med färre flaskhalsar. Det ger ökade inkomster för samhället och förebygger kommande kostnader genom att minska risken för arbetslöshet och förtida pensionsavgångar. Att stödja individens eget val av kompetensutveckling kommer sannolikt att öka bredden i kompetensutvecklingen och utbildningen och bidra till att fler får kunskaper som alla har nytta av. Utan statlig stimulans riskerar vi att få underinvesteringar i kompetens som inte är företags/arbetsplatsspecifik. Detta är samhällsekonomiska motiv som är centrala för varför det är motiverat att ge skattesubventioner till ett individuellt kompetens- sparande. Till detta kommer givetvis att samhället också har intresse av att fler grupper får del av kompetensutveckling och utbildning under hela livet. Vi vet av SCB:s personalutbildningsstatistik att den kompetensutveckling som bekostas av arbetsgivaren bara når av arbetskraften och att den är koncentrerad till större företag och förvaltningar och i första hand går till de som arbetar heltid och har tillsvidareanställning. De med högst utbildningsnivå deltar mest. Lägst andel i personalutbildning betald av arbetsgivare har de med endast grundskoleutbildning som arbetar i privata mindre företag. Det finns alltså som jag ser det också starka jämlikhetsskäl att genom ett samhälleligt stöd till individens eget kompetenssparande bidra till att ge alla möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling. 56 IKS – ett gemensamt ansvar 4.2Ett komplement till andra former för kompetensutveckling och utbildning för vuxna En statlig skattesubvention till individens kompetenssparande kan givetvis inte ensamt nå alla de mål för livslångt lärande och kon- tinuerlig kompetensutveckling som jag här har angivit. Systemet måste ses i sitt sammanhang. Det är ett komplement till alla de övriga insatser som görs av samhället och av arbetsgivaren. Systemets viktigaste funktion, som jag ser det, är att erbjuda en möjlighet för individer att finansiera de tillkommande och ytterligare kompetensutvecklingsbehov som dagens och i än större utsträckning framtidens arbetsliv och samhälle kommer att kräva. Det är en viktig del i en samlad strategi för livslångt lärande där det krävs en rad olika insatser från samhälle och arbetsgivare för att skapa förutsättningar för alla individer att delta i en kontinuerlig kompetensutveckling under hela livet. Ett system för IKS måste kunna samspela med alla dessa övriga insatser. 4.2.1Ett komplement till vuxenutbildning Grundläggande är att samhället kan ge alla en god grundutbildning. Samhället har ett särskilt ansvar för att ge de med kortast tidigare utbildning och som har stora behov, reella möjligheter att komplettera sin grundutbildning och uppgradera sina kunskaper i takt med utveck- lingen i samhället och i arbetslivet. Det sker via omfattande stöd till vuxenutbildning och olika former av vuxenstudiestöd riktat särskilt till de med lägst utbildningsnivå. Till följd av som pågått och det särskilda utbildningsbidraget som då infördes kommer närmare 1 miljon människor att ha deltagit i gymnasial vuxenutbildning. Många av dessa har kunna komplettera sina kunskaper upp till en fullständig treårig gymnasiekompetens. Andra har fått de kunskaper som de bedömt nödvändiga för att gå vidare i arbetslivet eller till vidare studier. Jag ser det som en förutsätt- ning för mina förslag att samhällets ansvar för de kortutbildade ligger fast. Kraven på samhället att erbjuda en väl utbyggd infrastruktur för det livslånga lärandet kommer snarare att öka ytterligare till följd av att fler i arbetskraften får möjlighet att delta i utbildning och kompetens- utveckling.