sou · GOB378d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett utbyggt system med individuella kompetensutvecklingskonton blir ett komplement till den utbildning som förväntas ske med stöd av andra system och är tänkt att kunna användas på ett flexibelt sätt utifrån individuella prioriteringar. För individen kommer det i hög grad att handla om att ta ett vidgat eget ansvar för sin utveckling. För arbetsgivaren innebär det bättre möjlig- 246 Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet heter att öka bredden i de anställdas kompetens för att klara konkurren- sen och öka produktiviteten. För samhället är stöd till individens kom- petensutveckling ett sätt att höja den generella utbildningsnivån och därmed öka rörligheten på arbetsmarknaden. Det innebär att IKS-kon- tot kommer att ha inslag av förebyggande aktiviteter inbyggt. Med ett utbyggt system med IKS-konton ökar också möjligheterna för individen att i en rehabiliteringssituation ekonomiskt minimera verkningarna vid en mer omfattande utbildning. Betydelsen av ett utbyggt system med IKS-konton är förmodligen störst för den senare delen av arbetslivet av sparande från individ och arbetsgivare. Det innebär också att IKS-kontot kommer att kunna ha betydelse för de som hamnar i en rehabiliteringssituation senare i livet. En risk finns dock att de mest resurssvaga inte kommer att ha tillräckligt med pengar på sina konton när insatserna behövs som bäst. Ett annat ansvar som ligger på individen är att vara pådrivande på arbetsplatsen och se till att regelbundna utvecklingssamtal förs med arbetsledningen. Det primära ansvaret för detta åligger naturligtvis arbetsledningen, men jag menar att även individen har ett stort ansvar för att efterfråga detta, ge det kvalitet och utnyttja möjligheten att ta upp även organisatoriska frågor och arbetsmiljöfrågor. Med regel- bundna, genomförda utvecklingssamtal tror jag att rehabilite- ring till arbete underlättas om en rehabiliteringssituation skulle uppstå. Utvecklingssamtalet har också betydelse för att motverka att vissa rehabiliteringssituationer över huvudtaget uppstår, det är på så sätt förebyggande. Att individen har ett eget ansvar för att förebygga fråntar på intet sätt övriga aktörers ansvar – både arbetsgivare och de offentliga – i nu nämnda avseende. Jag är också medveten om att alla individer inte har samma möjligheter att full ut ta detta ansvar. Många personer befinner sig i utsatta situationer och är därmed sämre rustade för att ta detta ansvar. Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet 247 13.2Individen får en rätt till Rehabiliteringsutredning Utredningens förslag: En lagstadgad och överklagningsbar rätt till rehabiliteringsutredning införs. Rätten inträder efter fyra veckors sjukskrivning eller tidigare om individen själv begär det. Rätten innebär en oberoende och grundlig utredning om behov av rehabi- literande insatser. Försäkringsgivaren får ansvar för att utredningen genomförs. En grundlig utredning är utgångspunkten för en lyckad rehabiliteringsprocess I inledningen till detta kapitel redogjorde jag för att det nu var dags att införa en rätt till rehabiliteringsstöd för individen. Denna rätt innebär för det första att individen får rätt till en utredning. I nästa avsnitt redo- gör jag för den andra delen i rehabiliteringsstödet, rätten till . En grundlig utredning är enligt utredningens mening själva utgångspunkten för en lyckad rehabiliteringsprocess. Den måste också göras tidigare än vad som sker . Som regel ökar förutsättningarna för framgång då och minskar på så sätt också kostnaderna för försäkringen. En sådan utredning bör så långt som möjligt involvera individens egna perspektiv och kunskaper. Konkret innebär detta att individen från allra första början aktivt involveras i analysen av begränsningar/hinder och vilka möjligheter som individen själv ser. är i många fall en egen process fram till att det är möjligt att konkret formulera mål för rehabiliteringsprocessen. Utredningen bör därför fortlöpande revideras så länge sjukskrivningen pågår och även utmynna i konkreta handlingsplaner där individen i samråd med försäkringsgiva- ren formulerat egna mål för sin rehabilitering. Det bör dock upprepas att en rehabiliteringsutredning är oerhört varierande i sin omfattning. är ju inget självändamål utan ett praktiskt stöd för individen att hitta rätt väg och mer effektivt korrigera kursen på vägen tillbaka till arbetslivet. Det innebär att det förmodligen kommer att finnas många enkla fall där för- säkringsgivaren och individen snabbt kommer fram till vad som bör göras eller inte göras. I andra komplexa utgångslägen fordras det kan- ske en rejäl genomgång av olika hinder och möjligheter innan det är möjligt för individen och försäkringsgivaren att sätta upp mål och for- mulera en effektiv framtidsplan. I kapitel 15 beskrivs mer ingående hur 248 Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet rehabiliteringsutredningen tjänar som beslutsunderlag för fortsatt pla- nering av den arbetslivsinriktade rehabiliteringsprocessen. Enligt nuvarande regler har arbetsgivaren en skyldighet att genom- föra en rehabiliteringsutredning vid upprepad sjukfrånvaro, efter fyra veckors sjukskrivning eller när den anställde själv begär det. Detta system har inte fungerat tillfredställande, endast en av fyra anställda som har rätt till en rehabiliteringsutredning får en sådan utredning. Jag har därför bedömt att denna skyldighet för arbetsgivaren att genomföra utredningen omformas till en rättighet för individen att få en grundlig utredning av sina behov. Det finns ytterligare motiv för att ge försäk- ringsgivaren detta ansvar och jag återkommer i avsnitt 15.3 till detta. Denna rättighet för individen inträder i normalfallet efter fyra veckors sjukskrivning men kan initieras av individen tidigare. Indi- viden får också en möjlighet att överklaga om utredning gjorts eller inte. Någon rätt att klaga över vilka åtgärder som bör sättas in införs däremot inte. Rätten omfattar utredning av rehabiliteringsbehov, att utredningen som sådan genomförs och att utredningen och behoven dokumenteras. Individen får på detta sätt rätt till en oberoende bedöm- ning av sin situation. Rätten till rehabiliteringsstöd och därmed även en rätt till rehabilite- ringsutredning har av flertalet remissinstanser bemötts positivt. och har i sina remissvar ställt sig tveksamma till att genomföra utredningen . Handikappförbundens samarbetsorgan har å sin sida uttryckt att det ska vara en rätt att få starta en rehabiliteringsutredning om individen själv känner behov av det. Riksför- säkringsverket anser att det också bör framgå om det ska finnas begränsningar i rätten till utredning som t.ex. hur ofta man kan begära utredning. När det gäller tidpunkten (fyra veckors sjukskrivning) har jag delvis utgått från gällande bestämmelser. Någon omfattande kritik mot själva tidpunkten har inte framkommit under utredningens kartläggning. Tvärtom har många pekat på tidiga insatser. Dessa sam- manfaller dessutom med sjukskrivande läkares ansvar för att lämna information om eventuella rehabiliteringsbehov i samband med att den s.k. fördjupade bedömningen av sjukersättning ska göras . I framförallt de enklare fallen kommer rehabiliteringsutred- ningen att kunna slutföras redan i samband med att den initieras. I åter andra fall kommer den att pågå . Begränsningar i rätten till att få utredning (antal utredningar) ställer jag mig dock mer tveksam till. De individer som upprepat begär utredning bör om inga nya omständigheter tillkommit kunna hänvisas till den första utred- ningen. Här får rättspraxis sedan avgöra om utredningen varit tillräck- Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet 249 lig eller inte. Enligt nuvarande lagstiftning har individen redan nu haft en rätt att hos arbetsgivaren begära utredning. Enligt vad jag erfarit har detta dock inte varit särskilt vanligt. Det kan naturligtvis bero på ett visst beroendeförhållande till arbetsgivaren, men jag har ingen anled- ning att befara att försäkringsgivaren skulle överhopas av personer som om och om igen begär nya utredningar. Varför inte laglig rätt till rehabiliteringsinsatser? Flera remissinstanser, bl.a. SAF, och , har framfört önskemål om att rätten till rehabiliteringsstöd också borde omfatta åtgärder. Varför stannar utred- ningen då för att lägga förslaget om rättighet för individen till rehabi- literingsutredning och mentorsstöd? Principiellt instämmer jag i att det vore bra med en sådan utvidgad rättighet för individen. ser jag dock stora svårigheter att precisera vilka specifika rehabiliterings- insatser som skulle kvalificera in som generell lagstadgad rättighet. Rehabilitering till arbete innebär att varje individ har sina, i viss mening unika, behov av stöd och olika insatser i rehabiliteringspro- cessen. Detta innebär i sin tur att det är svårt att generalisera och skapa en rättighet till vissa specifika insatser och därmed utesluta andra. utesluter jag dock inte att utvecklingen når fram till andra förutsättningar än vad som råder . Systematisk forskning och utvärdering kanske kommer att ge ett framtida underlag för att kunna lagstifta även om rätt till vissa rehabiliteringsinsatser. Sammanfattningsvis anser jag att individens ställning genom detta förslag till en oberoende utredning av rehabiliteringsbehov kommer att stärkas. En rätt till grundlig utredning av behoven utifrån ett individ- perspektiv ökar också förutsättningarna för en mer framgångsrik reha- bilitering. Jag återkommer till denna rättighet i avsnitt 15.3 om försäk- ringsgivarens uppdrag. 13.3Individen får en rätt till Utredningens förslag: En lagstadgad rätt till införs. Rätten inträder efter fyra veckors sjukskrivning om individen själv begär det. Försäkringsgivaren får ansvar för att tillhandahålla mentorer I utredningens diskussionspromemoria behandlades olika förslag om att stärka individen i rehabiliteringsprocessen. Ett sådant förslag var att 250 Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet införa en rätt till rehabiliteringsstöd i form av en av individen vald . I många av de fall där det finns behov av mer sammansatta insatser och stöd kan en personkontakt vara av mycket stor betydelse för en framgångsrik utveckling i rehabiliteringsprocessen. En majoritet av remissinstanserna stöder och välkomnar förslaget att individen får välja ett personstöd i form av . Flera remiss- instanser anser dock att det är viktigt att i det slutgiltiga förslaget för- tydliga mentorsrollen och att undvika en profilering av mentorsrollen så att denna riskerar att "ta över ansvar" eller fungera som ett regelrätt ombud för individen. Några pekar på att otydlighet riskerar ge över- lappning gentemot koordinatorsrollen. En instans avfärdar förslaget om , en annan är tveksam och dessa båda menar att ett personstöd bör innehållas inom befintliga myndighetsföreträdare. Något remissvar ifrågasätter huruvida beteckningen är relevant. Efter över- vägande har jag dock valt att behålla beteckningen menar att mentorsbegreppet representerar ett önskvärt förhållningssätt mellan parterna. En tar inte över ansvaret från individen som ombud eller ställföreträdare utan representerar ett bollplank och samtalsstöd åt individen. Skälen för att införa mentorsstöd Ofta uppfattar individen sig ganska ensam och otrygg inför att efter en längre tids sjukdom komma tillbaka till arbetslivet. Självförtroendet har kanske skadats och detta innebär att en trygg kontakt som inspirerar och uppmuntrar kan vara helt avgörande för lyckad rehabilitering, sär- skilt i inledningen av en rehabiliteringsprocess. Individen kan från en få ett psykologiskt stöd för att komma över det egna tvivlet på sin förmåga eller kanske ett kunskaps- och erfarenhetsstöd som kan ge praktiska råd i avgörande situationer. Ofta rapporterar individer sig uppleva ett underläge gentemot försäkringskassa och olika myndig- heter. Även om detta underläge grundas i ett sargat självförtroende, ovana vid myndighets- och tjänstemannakontakter eller av kultu- rella/traditionella orsaker så innebär det ett hinder i rehabiliterings- processen. uppfattar den vanlige medborgaren ansvarsförhållanden mellan t.ex. , arbetsgivare, sjukvård och socialtjänst som komplicerade och svårgreppbara. I en utsatt situation är det därför av stort värde för individen att få rätt till en person som vederbörande kan anförtro sig åt, fungera som bollplank och kanske vid behov och om individen aktivt önskar, fungera som dennes högst temporäre talesman. Det bör klart understrykas att mentorsrollen inte är ämnad att Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet 251 fungera som individens ombud eller att mentorn i någon som helst mening övertar individens ansvar. Mentorsrollen är per definition inte en myndighetsperson, tjänsteman eller arbetsgivarrepresentant. Detta för en önskad grad av "neutralitet" och individen kan lättare uppfatta denne som sitt stöd. Mentorn är inte heller lika med en professionell konsult med särskilda kvalitetskrav på kompetens, doku- mentation och uppföljning och uppfattas mindre sannolikt som expert. Begreppet motiveras med utgångspunkt från att det represen- terar ett förhållningsätt till "adepten" som präglas av frivillighet från båda parter, ett stöd som helt grundas på individens egna ansvar och där mentorn följaktligen aldrig tar över dennes ansvar. När kommer i fråga? Då någon varit sjukskriven minst och denna önskar men- torsstöd skall detta också erbjudas som stöd i rehabiliteringsprocessen. Det blir en rättighet för den sjukskrivne. Vilka kan vara mentorer? Personer ur olika åldrar, kön och med varierande arbetslivserfarenheter bör eftersträvas men med inriktning på kunskaper om personalutveck- ling, socialpsykologi, sjukvård och försäkring. Några särskilt intres- santa mentorer kan finnas bland den grupp personer som trappat ner sin arbetstid eller bland de som fått avtalspension eller gått i förtida pen- sion. Likaså är det extra intressant med en person som själv genomgått en rehabiliteringsprocess och nått framgång i denna. Med sina erfaren- heter och tillgänglighet kan många här särskilt väl fylla en men- torsroll. Det bör understrykas att mentorsrollen inte får innebära att ersätter eller dubbelbemannar andra roller, som t.ex. fackligt ombud. Detta står inte i motsättning till att en person som åtar sig ett mentors- uppdrag självklart kan inneha andra uppdrag och roller. Mentorsrollen är till sin karaktär dock mer informell än de flesta andra roller och byg- ger främst på att individen känner otvungenhet, tillit och förtroende. 252 Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet Erbjudande av till individen Primärt föreslår den sjukskrivne själv, om så önskas, från arbetsplatsen i form av exempelvis representant från företagshälso- vården, personalavdelning, arbetskamrat eller facklig företrädare. Denna person bedöms naturligtvis ha förutsättningar att fungera som och måste för detta godkännas av försäkringsgivaren. I de fall individen önskar men inte vill ha någon från arbetsplatsen och inte heller har egna alternativa och godtagbara personförslag så föreslår försäkringsgivaren en . Denne person avropas då från försäk- ringsgivarens upprättade mentorslista. Rekrytering och utbildning av nya mentorer Försäkringsgivaren anmodas bygga upp och vidmakthålla ett nätverk eller lista av mentorer. Försäkringsgivaren rekryterar aktivt till listan och godkänner dessa personer som mentorer. Rekryteringen kan göras genom kontakter med olika organisationer, annonsering i media eller internt. Försäkringsgivaren bedömer vilka som generellt är lämpliga varefter grundläggande information ges till nya mentorer under en utbildningsdag i försäkringsgivarens regi. Här belyses tanken bakom mentorskap när det gäller rehabilitering till arbete. Frågor kring sjuk- skrivningssituationen och det behövliga stödets utformning, motiva- tionsfrågor och genomgång av villkor är exempel på innehåll för en sådan utbildningsdag. Återkommande sådana utbildningsdagar för successivt nytillkomna mentorer bör arrangeras med viss frekvens, exempelvis en gång per kvartal. Kontakt mellan mentorer kan här etableras och grund kanske läggs för frivilligt erfarenhetsutbyte dem emellan. Arvode, omfattning och viss formalia Mentorn är tillgänglig i viss omfattning (0,5–) och kan engageras med relativt kort varsel. Arvode utgår per uppdrag och för- säkringsgivaren står för dessa kostnader när uppdraget fullföljts. I den mån mentorn är anställd på arbetsplatsen och uppdraget utförs inom arbetet utbetalas lämpligen arvodet till arbetsgivaren. Enklare form av verifikat måste dokumenteras och utgöra underlag för arvodet. Arvodet bör sättas till en rimlig summa för ett av försäkringsgivaren och individen gemensamt bedömt antal veckor. Vid delade meningar fastställer försäkringsgivaren. Omprövning kan ske . Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet 253 eller släkting avvisas som , men några särskilda restriktioner för potentiella mentorer bör i övrigt inte ställas ut. Dock bör en standardi- serad skriftlig överenskommelse undertecknas av mentorn för att före- bygga icke önskvärda effekter. Skulle det finnas skäl att allvarligt ifrå- gasätta lämpligheten av någon orsak (exempelvis pågående missbruk eller kriminalitet) påtalas detta av försäkringsgivaren. Detta kan ytterst leda till att mentorsrollen hävs av försäkringsgivaren. Överklagande av beslut kan göras från individen då mentorsstöd är en rättighet. 13.4Individens motprestation är att delta efter förmåga Utredningens förslag: Individen får även i fortsättningen ett ansvar för att – efter förmåga – delta aktivt i rehabilitering till arbete. En vägran att delta kan medföra en nedsättning av ersättningen, helt eller delvis. Innan en nedsättning av ersättning blir aktuell skall försäkrings- givaren noggrant ha undersökt situationen och – vid behov – sätta in t.ex. motivationshöjande insatser. Den enskilde individen skall även fortsättningsvis kunna över- klaga ett beslut om eventuell nedsättning av ersättningen. Enligt de nuvarande reglerna i lagen om allmän försäkring har den enskilde individen skyldigheter att efter bästa förmåga medverka aktivt i såväl planeringen som när det gäller att genomföra rehabiliterings- åtgärderna. Vidare gäller att den som inte medverkar till beslutade åtgärder kan bli av med sin ersättning helt eller delvis. Enligt förarbe- tena bör detta komma ifråga t.ex. om det framgår att den enskilde indi- viden skulle kunna återgå i arbete om han medverkade till en rimlig rehabiliteringsinsats (prop. 1990/91:141 s. 48). Frågan är om detta kravet på individen bör gälla även fortsättnings- vis. Det kan ju uppfattas som tveksamt med sådana sanktionshot mot en individ som kanske befinner sig i en utsatt situation och av olika anled- ningar inte vill delta i beslutade åtgärder. Jag gör här följande bedöm- ning. Med de förslag som jag nu lämnat om individens rätt till rehabilite- ringsstöd kommer individens ställning i rehabiliteringsprocessen att avsevärt stärkas. Även övriga förslag som lämnas i detta betänkande kommer ytterst att gagna den sjukskrivne individen. 254 Individen i centrum – möjlighet, rättighet och skyldighet reformen är ju som tidigare angetts i kapitel 12 färre sjukfall och kor- tare sjukfall. I ett sådant läge anser jag att det är rimligt att samhället i sin tur kan kräva en motprestation av individen att – efter förmåga – delta aktivt i rehabilitering till arbete. Denna skyldighet kopplar till en av de bärande principer i den etiska plattformen, nämligen arbetslinjen. Samhället bör således enligt min mening även fortsättningsvis kunna kräva av indivi- den att han eller hon upprätthåller arbetslinjen genom att aktivt delta i rehabilitering och därmed bidrar till den allmänna välfärden. Häri- genom blir det en balans mellan individens rättigheter och skyldigheter, en balans som jag anser saknas . Det är dock viktigt att poängtera att individens ansvar att delta skall vara efter hans eller hennes förmåga. Försäkringsgivaren har att nog- grant bedöma situationen för att få klart för sig vad den enskildes väg- ran beror på innan det blir aktuellt med en eventuell nedsättning av ersättningen. Om den enskildes vägran t.ex. beror på bristande motiva- tion är det försäkringsgivarens uppgift att sätta in motivationshöjande insatser. Detta framgår också av de vägledande principerna vid priorite- ring inom rehabiliteringsförsäkringen för rehabilitering till arbete (jfr kap. 16.2). Individens motivation får inte ensamt styra om han eller hon skall få rehabilitering och stöd. Självfallet skall individen även fortsättningsvis kunna överklaga ett beslut om eventuell nedsättning av ersättningen till allmän förvalt- ningsdomstol som då får göra en allsidig prövning av situationen. 14Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera Ett av reforms viktigare inslag var att fastställa och förtydliga arbetsgivarens ansvar för förebyggande arbete, anpassning och rehabi- litering. Arbetsgivarens ansvar i dessa frågor regleras i arbetsmiljö- lagen och lagen om allmän försäkring (22 kap.). Enligt min mening bör arbetsgivarens ansvar för förebyggande arbete enligt arbetsmiljölagen kvarstå men få en bättre effekt. Arbetet och arbetsplatsen har stor betydelse för hälsoförhållandena och är en grund för människors totala livskvalitet. Av den kartläggning utredningen genomfört i samarbete med SCB framkom att det för stora grupper bland de i arbete finns ett latent behov av att åstadkomma för- ändring i arbetslivet (jfr kap. 3). Det är därför viktigt att arbetet anpas- sas eller utformas så att arbetet i sig har en förebyggande och hälso- främjande effekt. Därigenom kan arbetet också hindra och bromsa ett rehabiliteringsbehov. Rehabilitering och dess roll i detta arbete skulle kunna illustreras på följande sätt. Rehabilitering och förebyggande. 256 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera Detta sätt att se förebyggande arbete och rehabilitering har stora lik- heter med personalutveckling. Både rehabilitering och personalutveck- ling handlar i stor utsträckning om att lära sig nya saker, öka välbefin- nandet och därmed också sin egen prestationsförmåga. 14.1Stärkta drivkrafter behövs för förebyggande insatser Det förebyggande arbetet med att bromsa sjukskrivningar och behovet av rehabilitering kan grovt sett förstärkas på tre olika sätt. Dels kan skärpt lagstiftning förtydliga arbetsgivaransvaret och därmed stärka ett förebyggande och rehabiliterande arbete, dels kan olika former av eko- nomisk stimulans förstärka olika insatser för att minska behovet av sjukskrivning och bromsa rehabiliteringsbehov. Jag tror också att ökad uppmärksamhet och offentlighet av negativa effekter av uteblivna eller begränsade förebyggande insatser påverkar ett framtida beteende. I det följande kommer jag att fästa uppmärksamheten på vikten av att arbeta med förebyggande insatser och att tydliggöra hur det förebyggande arbetet kan förstärkas på arbetsplatsen. Utredningen har också kunnat notera att bristerna i det förebyg- gande arbetet på arbetsplatserna är en viktig orsak till att sjukfrånvaron ökat så dramatiskt . Framförallt kan sättet att organisera arbetet, de anställdas inflytande över hur arbetet ska läggas upp och en ökad flexibilitet i olika avseenden bidra till en bättre arbetsmiljö. 14.1.1Förlängning av sjuklöneperioden? Utredningens bedömning: Det finns skäl – främst vikten av före- byggande insatser – som i och för sig talar för en förlängning av sjuklöneperioden kombinerat med ett högkostnads- skydd för småföretagen. Vid en samlad bedömning finner utredningen dock att nack- delarna med en förlängning överväger. Detta av flera skäl. En för- längningen riskerar att öka risken för selektion vid anställning. En av fyra av dagens arbetskraft har dessutom inte en traditionell arbetsgivare. Den internationella jämförelsen visar inte heller någon tydlig trend att den totala sjukfrånvaron påverkas i länder med längre sjuklöneperioder.