sou · GOB338d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den krymps genom att tidigare offentliga organisationer kopplas till näringslivssfären. Jämfört med bolagiserade organisationer kan organisationer som fått privata ägare vidarebetraktas som än mer avgränsade från sitt offentliga ur- sprung till följd av sin ägarform. Privatisering har varit en mindre framträdande reform än bolagise- ring. Relativt andra länder som på olika sätt har varit engagerade i så kallad har antalet privatiseringar av statliga företag i varit litet (Montin 1997). Förvisso planerades omfat- tande privatiseringar i staten, men de genomfördes inte i så hög grad. Av de organisationer som stod på privatiseringslistan 1991 är det en- dast ett fåtal som verkligen sålts ut helt eller delvis. Bolagiseringar av statliga företag skulle dock också kunna räknas som en form av privatisering, då de påverkar gränsdragningen mellan stat och näringsliv. Privatiseringsbegreppet behöver inte tolkas som ett ägarbyte, även om den privata ägarformen är en viktig komponent i den ekonomisk-teoretiska argumentationen för privatisering (1999). Inkluderas även entreprenadavtal med icke-offentliga producenter, vilket är gängse med ett nordamerikanskt perspektiv (Donahue 1992), blir privatisering en betydligt vanligare reform. I den- na vidare mening kan tillkomsten av och avtal med friskolor ses som en privatisering, liksom alternativa driftsformer i barnomsorgen. dessa privatiseringsformer har varit på tillväxt , även om andelen barn och ungdomar som berörs av dem är liten jämfört med antalet barn i offentlig verksamhet (Montin 1997). Privatisering i form av entreprenader kan betraktas som gränsom- dragande reformer vilka begränsar den offentliga sektorn genom att produktionen förläggs till icke-offentliga producenter. Då blir entre- prenader, ägarbyte och bolagiseringar varianter på samma avgränsande tema. Men entreprenader kan också ses som gränsomdragande reformer vilka i hög grad påverkar näringslivets organisationer. Det finns studier som tyder på att de privata entreprenörerna politiseras genom sina nära kontakter med offentliga uppdragsgivare (1996). Det finns även studier som pekar på att privatiseringsprocesser kan fungera som arenor för partipolitik vilka understryker det privata ägandets ideolo- giska konnotationer (1999). Också i sådana fall blir det privatiserade i en mening politiserat. Sådana iakttagelser tyder i sin tur på att privatiseringar, och entreprenader, potentiellt kan påverka handlingsutrymmet i det privata näringslivets sfär, i synnerhet om den- na inte tidigare sågs som en del av en förhandlingsekonomi (1978), utan betraktades som en separat marknadssfär fri från politik och ideologi. En annan typ av gränsomdragande reformer berör i första hand gräns- dragningen mellan organisationer i olika delar av den offentliga sek- torn. Det gäller reformer som kommunalisering och regionalisering. Kommunaliseringar – förflyttning av verksamheter från stats- till kommunsektorn och från landstingen till kommuner – påverkar gräns- dragningen mellan olika nivåer och sfärer inom den offentliga sektorn. De är nivåförskjutande till sin karaktär. Kommunaliseringar gör kom- muners verksamhetsområden vidare medan statens, eller landstingen, begränsas. Ur perspektivet att staten är den centrala nivån kan sådana nivåförskjutningar väl beskrivas i termer av decentralisering. Det är också den genomgående benämningen i bland andra Statskontorets re- dogörelser för statens omvandling (Statskontoret 1996, 1997, 1998). Om staten betrakas som en organisation (1998) kan man även betrakta kommunaliseringarna som en variant av de interna gränsdra- gande reformer som behandlas i nästa avsnitt. Kommunaliseringar är en annan typ av gränsomdragande reformer som förekommit . En verksamhet som kommunalise- rats är civilförsvaret, vilket skedde 1995 (Statskontoret 1997). Ur ett välfärdsperspektiv är det dock intressantare att kommunaliseringen har berört områden i välfärdsstatens kärna: skola samt vård och omsorg. Kommunaliseringen inom skolans område inleddes redan på 1980- talet. Den fullbordades 1991 då lärarna i grund- och gymnasieskolan övergick från att vara statsanställda till att bli kommunalanställda. En möjlig offentlig arbetsgivare ersattes då av flera hundra alternativa. Ädelreformen som genomfördes var en kommunalisering av delar av vården och omsorgen om de äldre. hade kommunerna haft ansvar för och ålderdomshem. Genom Ädelreformen tillkom ansvar för flera andra vårdorganisationer som legat inom landstingen: sjukhem, gruppboenden och dagverksamheter. En kommunalisering har också ägt rum inom psykiatrin. Ansvaret för de psykiskt handikappade överfördes gradvis från landstingen till kommunerna (Statskontoret 1998). Verksamheter har flyttas från en högre nivå till en lägre, men rö- relser i motsatt riktning har också förekommit. Så har landets vårdhög- skolor förts över från landstingen till det statliga högskoleväsendet (Statkontoret 1998). Till detta kommer en regionalisering. har det drivits försöksverksamhet med regioner och regionförbund. Uppgifter som rör bland annat regionala utvecklings- frågor och länstrafikplanering har förts över från statliga länsstyrelser till regionförbunden i och län (samt till kom- mun) (Statskontoret 1997). Regionalisering kan också betraktas som en nivåförskjutning – från en mer lokal eller central nivå till regionen. Regionaliseringen kan ock- så ses som ett utryck för att nya sfärer avgränsats. Regionförbunden har trätt fram som ett alternativt sätt att avgränsa vilka aktiviteter och verk- samheter som utförs av vem i den offentliga sektorn. Ett tredje område för gränsomdragande reformer rör offentliga organi- sationers inre organisation. Här har gränsomdragande reformer skett som påverkar relationen mellan styrande och styrda delar. En reform som sätter offentliga organisationers inre funktionssätt i fo- kus är beställar-utförarmodellen. Utgångspunkten för denna modell är en funktionsindelning med beställare – ofta synonymt med politiker – och utförare – (förvaltningen eller motsvarande). Relationen dem emellan regleras med tidbegränsade kontrakt. Beställar-utförar- modellen är en gränsomdragande reform eftersom den avgränsar en separat organisation av beställare från en annan för utförare. Den syftar till en tudelning av de organisationer den införs i. Beställar-utförarmodellen fick stort genomslag i primärkommunerna . Avregleringen av nämndstrukturen som ägde rum i 1992-års kommunallag, vilken väntades innebära ett större mått av mångfald i nämndstrukturen, medförde en likriktning i så måtto att många kommuner införde beställar-utförarmodeller (Fernler 1996). Hur många kommuner som verkligen införde modellen är dock omtvistat (1999). Som mest har ett åttiotal kommuner ansetts ha en be- ställar-utförarmodell (1997). En annan siffra som nämnts är att 40 kommuner hade modellen (Montin 1997). Beställar-utförarmodellen präglade vidare första halvan av 1990- talet mer än dess senare hälft. Sedan toppåren har intresset för bestäl- lar-utförarmodellen avtagit markant i kommunerna (Johnsplass 1998). Landstingen satsade också på beställar-utförarmodellen i början av nit- tiotalet. Modellen höll på att införas, eller hade införts, i åtta landsting som följde val (och Söder- holm 1997). En annan intern reform som drivits i staten är resulta- tenheter. Resultatenheter har införts även i primärkommuner (Montin 1997) och landsting (och 1997). Istället för att or- ganisationer styrs och betraktas som helheter ses de ur resultatsenhet- sperspektivet som bestående av ett antal delar med eget ansvar för sin verksamhet och sitt resultat. Den autonomitanken stöds av nya styrfor- mer som mål- och resultatstyrning vilka är kopplade till resultatenhe- terna och deras prestationer. Resultatenheter skapar nya gränser inom enskilda organisationer. Styrkan i gränserna mellan resultatenheterna kan variera. I extremfallet innebär resultatenheter att det uppstår ett antal organisationer i organi- sationen. Mot bakgrund av den diskussion som fördes ovan – om att de som dri- ver reformer inte behöver vara de som initierar dem, att omvärldens dominerande idéer och struktur har betydelse för vilka reformer som drivs och att förändringar i relationerna till omgivningarna kan medföra krav på införandet av en viss typ av administrativa reformer – blir det svårt att hävda att de gränsomdragande reformerna självklart tillkommit på vissa kollektiva aktörers eller individers initia- tiv och att de ägt rum till följd exempelvis av dessa aktörers partipoli- tiska eller ekonomiska motiv. Att det inte självklart finns en, eller ett fåtal, tydliga aktörer bakom reformerna betyder dock inte att några motiv inte kan observeras, eller att sådana motiv skulle vara ointres- santa eller irrelevanta. Motiven visar på reformernas idémässiga inne- håll. De ger också en fingervisning om vilka reformer som är möjliga vid – se vidare diskussionen i slutet av rapporten. De gränsomdragande reformerna har motiverats på flera sätt. I de tre följande delavsnitten kommer jag att lyfta fram några viktiga övergri- pande motiv. Dessa presenteras under rubrikerna renodling, effektivi- tet, valfrihet. Därefter följer ett avsnitt där motivbegreppet återigen problematiseras, genom en diskussion av relationen mellan motiv och effekter. Ett motiv till gränsomdragande reformer inom den offentliga sektorn är idén om renodling ( Statskontoret 1996, även 1997). Idén om renod- ling kan sammanfattas som en variant på temat med fördelarna med en plats för varje sak och var sak på sin plats. I reformsammanhang kan den även konkretiseras som fördelarna med en organisation för varje verksamhet och varje verksamhet i sin separata organisation. Ur ett organisationsteoretiskt perspektiv ligger idén om renodling nära en mer allmän syn på organisationer som individer med väl sammanhållna och unika identiteter (Brunsson 1990) eller vad som också kallats metafo- ren superperson (Czarniawska 1994). Idén om renodling säger att olika typer av verksamhet inte bör blan- das. Varje organisation bör syssla med en typ verksamhet. Trenden att satsa på kärnverksamheten passar således väl i renodlingsidén. Ur ett renodlingsperspektiv kan gränsomdragande reformer använ- das för att avgränsa olika typer av verksamhet från varandra. Blandade verksamheter kan delas upp genom att fördelas ut på ett antal delorga- nisationer. Det kan ske genom, och motivera införandet av, både resul- tatenheter och beställar-utförarmodeller. Blandade verksamheter kan också skiljas från varandra mer uttryckligen genom att delar av verk- samheten förs över till en annan sfär. De kan utsättas för så kallad outsourcing, som i praktiken kan ske genom, och motivera, både bo- lagisering och privatisering av offentlig verksamhet, men även entrep- renadavtal med andra typer av organisationer. Utifrån idén om renodling är det problematiskt om en viss verksam- het bedrivs i en form som anses felaktig. En dominerande idé är att affärsdrivande verksamhet bör drivas i bolagsform (om den alls ska drivas med offentliga huvudmän). Myndighetsutövning bör däremot bedrivas i myndighetsform. Om en affärsdrivande verksamhet drivs i myndighetsform kan idén om renodling motivera en bolagise- ring. Detsamma gäller för gränsdragningen mellan förvaltning och rätt- skipning, som också gjorts tydligare genom utbyggna- den av förvaltningsdomstolarna (Statskontoret 1997). Renodlingsidén ger gränsomdragande reformer ett brett tillämp- ningsområde. Den är applicerbar på alla möjliga typer av verksamheter och nivåer. Idén om renodling hävdar att gränsomdragande reformer är av godo för att de skapar ordning och reda. Och vem vill vara emot det? Ett andra motiv till reformerna är Att organisera för effektivitet (1994a). Ur ett ekonomiskt perspektiv är ett grundantagande att resurser är mer eller mindre begränsade, varför de behöver användas på ett effektiv sätt. Höjd effektivitet kan därmed i princip alltid betrak- tas som något eftersträvansvärt och reformer som utlovar ökad effekti- vitet i förvaltning, förädling eller fördelning av resurser följaktligen som rimliga att driva. Effektivitetsmotivet har fått förnyad kraft under 1980-och 1990- talen i samband med den internationella trenden att ifrågasätta offentlig verksamhet med marknaden som norm (Letwin 1988, , och 1998). Med marknaden avses då normalt inte praktikens industriella marknader och de komplexa nätverksformer de uppvisar (och 1994). Med marknaden avses istället ofta den ideala perfekta marknaden såsom den återfinns i grundläggande böcker i nationalekonomi. Det är den idén som är institutionaliserad som Marknaden (Brunsson och 1992). Normerande modell för organi- sationer är då vidare ofta vad som brukar kallas institutionen (1985, Brunsson 1991). Marknaden har varit både en bakgrund för att finna effektivitets- problem och en källa till lösningar på dessa. En patentlösning är att försöka göra den offentliga sektorns organisationer mer marknadslika. Det motiverar gränsomdragande reformer som bola- gisering, privatisering och beställar-utförarmodeller. Offentliga organisationer har i ljuset av Marknaden också tvingats se sig om efter nya identiteter (Czarniawska-Joerges 1993). Reformer som lovar högre effektivitet har framstått som ett medel för detta då sådana reformer kan verka identitetskapande (1994b, Blom- quist 1996) och de identiteter som varit eftersökta och som reformerna utlovar är företagens (och 1996). Exempelvis har ett av huvudargumenten för den gränsomdragande reformen privatisering varit att privatiserade organisationer, till skillnad från offentliga, är effektiva företag även om studier av privatiserade organisationer i praktiken visar att de identiteter som uppstår i normalfallet är mer komplexa och tvetydiga (1999). Vad gäller utvecklingen tillkommer också det kär- va statsfinansiella läget början som en ytterligare mo- tivering av reformer som utlovar effektivitet (Statskontoret 1996). Därmed inte sagt att ekonomiskt svagare enheter nödvändigtvis refor- merar mer. Stora och resursstarka kommuner verkar exempelvis vara ivrigare reformatörer än små och resurssvaga (och 1995). Demokrati hade också kunnat vara ett övergripande motiv. Demokra- tiska ideal förefaller dock ha fått stå tillbaka för eko- nomiska. En idé som växt sig stark , och som har starka kopplingar till effektivitetsmotivet, är att offentliga organisationers omvärldar anses befolkade av invånare som är kunder snarare än med- borgare, vilket bland andra Brunsson (1991) och och (1996) beskrivit. Det demokratiska ideal som främjats är företrädes- vis kundens rätt till valfrihet. En skillnad mellan medborgare och kunder är att medborgare väljer representanter i demokratiska organ medan kunder väljer varor och tjänster. Medborgaren kan vidare sägas välja i ett tidigare skede än kunden. Medborgaren kan välja att rösta på ett visst parti eller en viss person i förhoppningen att denne ska genomföra vissa åtgärder – att sänka kommunalskatten eller bygga en ny simanläggning. Hon utövar voice (Hirschmann 1970) för att göra sin stämma hörd. Kunden väl- jer vad han vill ha ur ett visst utbud – han kan välja att flytta till en viss kommun där skatten är låg eller att avstå från att gå och bada i siman- läggningen för att inträdesavgiften är för hög. Kunden utövar exit (Hirschmann 1970). Han röstar med fötterna. Ett annat övergripande motiv till gränsomdragande reformer blir mot denna bakgrund att an- passa offentliga organisationer till kundernas behov istället för till medborgarnas. Ett honnörsord i detta sammanhang är valfrihet. Kunder måste kunna välja. Det innebär i sin tur att reformer som bidrar till mång- fald blir av godo. Kunder ska exempelvis kunna välja mellan olika driftsformer för barndaghem, vilket motiverar privatisering i barnomsorgen men även föräldrakooperativ. De ska kunna välja kommunala skolor eller frisko- lor, vilket motiverar finansiering av friskolor. De ska kunna välja mel- lan offentlig och alternativa vårdgivare, vilket motiverar entreprenader och bolagisering i sjukvården. Tänkvärt är att mångfald och alternativ normalt inte används om olika former av offentlig vård. Det skulle ju kunna betrakas som mångfald att kunna välja mellan exempelvis pri- märkommunala och landstingskommunala vårdgivare. Närhet är ett annat motiv som kan ses som en variant på kundan- passningsmotivet. Vad gäller gränsomdragande reformer finns det en idé om att det är bra med närhet mellan offentliga organisationer och deras avnämare. Tanken är att för att den offentliga sektorn ska kunna göra sitt bästa för avnämarna är det viktigt att organisationerna som utför och tillhandhåller tjänster ligger avnämarna nära. Det motiverar decentraliserande gränsomdragande reformer såsom kommunalisering- ar. 6.6.4Reformer, motiv och effekter Bilden av vilka motiven till de gränsomdragande reformerna har varit kompliceras av att vad som är ett motiv till något och vad som är en effekt av detsamma inte alltid är lätt att särskilja. I rapporten (Statskontoret 1996) anges renodling som ett motiv till reformer. I rap- porten på samma tema (Statskontoret 1998) är renodling bå- de något som har ägt rum – en form av åtgärd som genomförts – och ett resultat eller en effekt av denna åtgärd – staten har blivit mer renodlad. , särskilt under dess första hälft, har den statliga förvalt- ningen renodlats genom en tydligare uppdelning på statens olika funktioner i samhället. Affärsverksamhet har brutits ut för att drivas i bolagsform un- der konkurrens och rättskipning och myndighetsutövning har tydligare skilts åt. (Statskontoret 1998:15, s 79) Renodling kan mot denna bakgrund både betraktas som ett motiv till gränsomdragande reformer och en effekt av gränsomdragande refor- mer, eller till och med i sig betraktas som en gränsomdragande reform. Motiv antas normalt var något som föregår någon form av åtgärder, vilka i sin tur leder till effekter (Rombach 1997). Så behöver det emel- lertid inte vara. Motiv, reformåtgärder och effekter har inte en självklar relation till varandra som exemplifierades ovan. Åtgärdsledet kan hop- pas över. Och motiv kan bli effekter. En annan relation råder när uppgivna effekter och motiv är desamma eller snarare beskrivs som samma sak. Motiven är då effekterna eller så kanske effekterna blivit motiv. Detta kan vara en följd av jakten på konsistens i kedjan motiv-åtgärd-effekt. I sin strävan att uppfylla motiven kan det ligga nära till hands att uppge effekterna. Motiven konstrueras för att passa ef- fekterna. (Rombach 1997:58) Eftersom motiven kan vara desamma som effekterna kan renodling, och de andra motiv som diskuterades i föregående avsnitt, i vissa sam- manhang vara effekter av gränsomdragande reformer. De gränsomdra- gande reformerna skulle då ha verkat för att den offentliga sektorns organisationer blivit mer renodlade, mer effektiva och mer kundanpas- sade. Men riktigt så enkelt är det inte att svara på frågan om vilka följ- der nittiotalets gränsomdragande reformer har. Mer om möjliga kons- kevenser av reformerna följer nedan. Man kan fråga sig vad reformerandet egentligen bety- der. Spelar det alls någon roll att nittiotalet kan kallas marknadens de- cennium? I detta sista avsnitt kommer jag först att diskutera betydelsen av nittiotalets reformer mot bakgrund av den varierande reformintensi- teten . Jag kommer att peka på att det finns gemen- samma uppfattningar i hur utvecklingen i stort ser ut och framåt, men att det är svårare att sia om långsiktiga konsekvenser. Jag kommer sedan att föra ett resonemang om betydelsen av reformer av gränsomdragande karaktär. Ett skäl till att gränsomdragande reformer fokuserades var att re- former som flyttade på gränserna mellan och inom offentliga organisa- tioner och andra var vanliga . Det offentliga området begränsades och det privata ökade i omfång genom bolagisering och privatisering. Kommunerna ökade i omfång inom vissa områden på bekostnad av landstingen och staten genom kommunalisering, och of- fentliga organisationer delades i flera underorganisationer genom be- ställar-utförarmodeller och resultatenheter. Jag vill dock även lyfta fram att arbetet med reformer som flyttar och ändrar på organisatoriska gränser kan vara av vikt för hur vi ser på och bemöter den offentliga sektorn framöver. 1990-talets början har beskrivits om en period av dramatisk struktur- förändring (Statskontoret 1997). Då pågick ett aktivt förändringsarbete i den offentliga sektorn. Offentliga organisationer var ifrågasatta och lösningarna beskrevs i termer av marknadsorientering med kundorien- tering, konkurrens och företagsimitation som konkreta uttryck (och 1993). Det var en period av reformerande och experi- menterande med nya organisationslösningar i kommuner och landsting (1994c). Denna intensitet i reformerande bör dock inte tolkas som att refor- merna hade en helt annan inriktning än under åt- tiotalet. Det har konstaterats att det finns en kontinuitet i reformerandet (Montin 1997). Åttiotalets idédiskussioner har utpekats som grunden för 1990-talets reformåtgärder i staten (Stats- kontoret 1997). Även i primärkommunerna återfinns drag i reforme- randet som vi sedan sett (1993). Resultatenheter är ett exempel på en åttiotalsreform som drevs även (Brorström och Rombach 1997). Landstingen bygger också vidare på de marknadsidéer som slog rot i slutet av 1980- talet (och 1997). I exempelvis , som tillhör de mer reformintensiva, byggde reformerna och på varandra. Idéer om marknader och företag som förebildliga var tydliga i reformer under båda decennierna (1994b). Reformerna var heller inte självklart mindre radikala i sina enskildheter. privatiserades så kallade mjuka verksamheter som vårdcent- raler med motiveringen att effektiviteten och valfriheten skulle öka (1999). I reformhänseende var vidare inte en helt enhetlig period Hela årtiondet var inte lika reformintensivt. Slutet av nittiotalet var en period som var relativt sett lugnare i reformhänseende än dess början (Statskontoret 1997). Om man tar fasta på att reformintensiteten avtagit, är en tes som förts fram om betydelsen av nittiotalets reformarbete att vi i slutet av decen- niet befinner oss i lugnet efter stormen, efter att varit utsatta för en flyktig reformvåg utan nämnvärda bestående konsekvenser på lite sikt (Brorström och Rombach 1997). Då har de gränsomdragande reformer som beskrivits här liten betydelse för 2000-talets offentliga sektor. Reformerna kan emellertid betraktas ur ett annat perspektiv, vilket får dem att framstå som mer betydelsefulla. Det har hävdats att det vi bevittnat är början på en omvandling av den offentliga sektorn (Montin 1997; 1999). De gränsomdragande reformerna ses då som en del i en offentlig reformation (1999), där den offentliga sektorn blir allt mer marknadsmässig och företagslik. Läng- den och kontinuiteten i reformarbetet med marknaden som ledstjärna talar för att nittiotalets reformer kommer att sätta spår även in i 2000- talet, då idéerna om marknaden, och de gränsomdragande reformer som den motiverat, har haft tid att slå rot. Ett argument för att de gränsom- dragande reformer vi sett , och delvis , verkligen skulle bidra till mer marknad är att de nyliberala idéer som ligger bakom dem har gått från att betraktas som ideologi till realitet. Marknadsreformer ses inte längre som ett uttryck för en extrem nylibera- lism, utan som naturliga och rationella organisationslösningar för effektiva- re produktion. (1999: 15) Detta gör dem mindre synliga och mindre ifrågasatta, enligt (1999). Nittiotalets slut skulle då inte representera ett stillestånd eller ett avstannat systemskifte (1997) utan ett tyst men ihärdigt tassande på vägen mot Marknaden med dess utbud och efterfrågan, företag och kunder Ett annat argument för att Marknaden kommer att fortsätta att sätta sina spår i den svenska offentliga sektorn är att den gör och har gjort det även internationellt (1999).