sou · GOB321d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det innebär att begreppet inte kan ges ett så vittgående innehåll som följer av hur begreppet används inom t.ex. företagsekonomin, som enligt utredningens mening också är det innehåll begreppet har enligt allmänt språkbruk. Det är betydligt snävare. Det skall kunna tillämpas på såväl system som bygger på frivillig anslutning som på pliktsystem. Det skall också kunna godtas av ett stort antal stater med vitt skilda intressen och kulturer. Mot denna bakgrund kan en rekrytering enligt tilläggsproto- kollet anses ha skett först när den enskilde på ett för omgivningen tydligt sätt ingår i en väpnad styrka. Detta innebär att den som tar värvning anses rekryterad till en väpnad styrka först den dag han eller hon påbörjar sin tjänstgöring i styrkan -- klär sig i uniform, beväpnas m.m. -- och inte när han eller hon skriver på ett värv- nings- eller anställningsavtal. För den som mönstrar enligt lagen om totalförsvarsplikt är slutsatsen att han eller hon skall anses rekryterad först när plikttjänstgöringen börjar och den tjänst- Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 219 göringsskyldige inställer sig för grundutbildning eller annan tjänstgöring. 8.4.2Ett rekryteringsperspektiv på mönstringen och inskrivningen av pliktpersonal Många ungdomar får den första kontakten med totalförsvars- frågorna genom skolan. Det som sker i skolutbildningen och som fortsätter vid mönstringen formar i många fall den enskildas atti- tyder och motivation. Det utgör grunden för det intresse och engagemang som är viktigt för att grundutbildningen skall ge ett bra resultat och totalförsvarets myndigheter kunna trygga perso- nalbehovet. Totalförsvaret behöver anställda, frivilliga och pliktpersonal. Det finns av flera skäl ett samband i rekryteringen mellan åtgärder riktade mot olika slag av personal. En anledning är att de värn- pliktiga är rekryteringsbasen för huvuddelen av de anställda inom Försvarsmakten. Utredningen anser det angeläget att totalförsvarets myndig- heter lägger ett rekryteringsperspektiv också på försörjningen med pliktpersonal. Ett rekryteringstänkande inför inskrivningen till grundutbildning inom totalförsvaret förutsätter t.ex. att pröv- ningen av den enskildes förutsättningar sker under förhållanden som är så positiva som möjligt för honom eller henne. Rutinerna måste fortsätta att utvecklas från uttagning till en rekrytering, som syftar till att de som totalförsvarets myndigheter behöver skall vilja genomgå grundutbildning och få en uppgift i en krigsorgani- sation. Rekrytering handlar i det här sammanhanget om att informera, väcka intresse för verksamheten, bedöma förmåga och motivation hos var och en och att välja ut lämpliga personer. Det kan också vara nödvändigt att hålla kontakt med dem som blivit inskrivna, så att de som förklarat sig vilja genomgå grundutbildning behåller sin motivation. Som utredningen framhållit i kapitel 7 är det viktigt att klar- göra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grund- utbildning. Utredningen anser det angeläget att iakttagelser och slutsatser kan läggas till grund för åtgärder som är speciellt inrik- tade på rekrytering av tjänstgöringsskyldiga med denna bakgrund. Utredningen vill allmänt sett understryka vikten av att inskriv- 220 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal ningen får en sådan bredd att den omfattar personer med olika bakgrund och med yrkesinriktningar av mycket varierande slag. Utredningen har i kapitel 6 föreslagit att plikten också skall omfatta kvinnor. Det är därför viktigt att kvinnor är väl represen- terade bland de anställda som svarar för mönstringen och inskriv- ningen. Enligt utredningens mening är bör det finnas förutsättningar att till en del samordna rekryteringen av de tre slagen av personal. Det kan gälla information om verksamheten, förbättring av meto- der samt utveckling av uppföljning och utvärdering . Utredningen anser att de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna bör överväga möjligheterna till gemensamma åtgärder inom rekryteringsområdet för de delar av verksamheten där detta är möjligt. Utredningen behandlar i fortsättningen av detta kapitel mönst- ring och inskrivning av pliktpersonal och kallar ibland dessa båda åtgärder för rekrytering. Det framgår som regel av sammanhanget när uttrycket i texten har en vidare innebörd än enbart mönstring och inskrivning. Synonymt med termen mönstring använder utredningen ofta också ordet prövning. Utredningen vill framhålla att begreppet rekrytering här används i en bredare betydelse än i det arbete som pågår med utveckling av . Som framgått av utred- ningens slutsatser i avsnitt 8.4.1 strider inriktningen av detta arbete inte mot att mönstringen genomförs under det kalenderår som den tjänstgöringsskyldige fyller . 8.4.3Faktorer som styr utformningen av systemet Grunderna för utformningen och tillämpningen av ett framtida pliktsystem skall enligt statsmakterna (prop. 1998/98:74, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) vara behoven, som i sin tur är baserade på de upp- gifter som skall lösas inom totalförsvarets ram. Både antalet civil- och värnpliktiga som skall utbildas och innehållet i utbildningen skall grundas på dessa behov. Uppgiften att möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande. De utbildade skall emellertid kunna vara en bas även för de enheter som skall ställas till förfogande för fredsfrämjande Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 221 och humanitära internationella insatser. Statsmakterna anser vidare att det bör övervägas om en del av pliktpersonalen behöver utbildas för att kunna medverka vid insatser mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Statsmakternas uttalanden innebär att de som skrivs in med plikt normalt skall genomgå en grundutbildning för att kunna lösa ett antal förhållandevis väl definierade uppgifter inom totalförsva- rets ram. Det som skall kunna utföras ingår i en eller flera av de fyra huvuduppgifter som gäller för verksamheten under försvars- beslutsperioden. Det är följden av att totalförsvarsresurserna som framgått skall kunna användas för att försvara landet mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Preciseringen av de uppgifter som svarar mot behoven ger goda förutsättningar för målinriktning i verksamheten. Den är viktig för förståelsen av de uppoffringar som tjänstgöringen ford- rar, liksom för viljan att lära och därmed för de kunskaper och färdigheter som verksamheten kräver. Målinriktningen ger också goda förutsättningar för uppföljning och utvärdering och för de förändringar i medlen som eventuellt behövs. Effektivitet är att uppnå målen -- med så begränsade resurser som möjligt. Med resurser menas både de ekonomiska medel som plikttjänstgöringen tar i anspråk och den tid som pliktpersonalen måste avsätta. Den avsatta tiden måste tas tillvara så att de som genomgår utbildning hinner lära sig det som uppgifterna fordrar. Effektivitet är vidare att så många som möjligt av dem som rycker in fullföljer utbildningen. De avbrott i tjänstgöringen som äger rum för ett antal civil- och värnpliktiga drar onödiga kostnader. Det är nödvändigt att få till stånd kvalitet i allt som sker inom systemets ram -- rekrytering, utbildning och slutlig placering av de utbildade i myndigheternas organisation. Det fordrar uppföljning, utvärdering och en fortlöpande utveckling av t.ex. kravprofiler, metoderna för rekryteringen och det pedagogiska innehållet i utbildningen. Effektivitet innebär vidare att den enskilde och samhället får möjligheter att utnyttja de kunskaper och färdigheter som utbild- ningen ger. Det kan vara ett betydande mervärde -- vid sidan om det som totalförsvarsuppgifterna fordrar. 222 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal Flexibilitet innebär att snabbt kunna förändra systemet eller tillämpningen av det. Tillämpningsbestämmelserna skall om det behövs med kort varsel kunna ses över. Det är viktigt med en fortlöpande utvärdering, så att förändringar kan ske på ett tidigt stadium innan alltför mycket resurser gått förlorade. Det måste i dessa avseenden finnas en hög grad av känslighet i organisatio- nen. Benägenheten att förbättr -- att acceptera förändringar -- måste vara stor. En anpassning skall kunna ske till de förändringar som even- tuellt äger rum i det säkerhetspolitiska läget. Förmågan till anpassning är i själva verket avgörande för de begränsningar numerärt sett i den nuvarande krigsorganisationen som statsmak- terna har beslutat om. En anpassning innebär i det här samman- hanget givetvis också att kunna öka volymen i verksamheten, om det skulle behövas. Pliktsystemet måste kunna tillämpas oavsett omfattningen av rekryteringen och utbildningen. Rutinerna måste oberoende av antalet grundutbildade ligga på en hög nivå kvalitativt sett. Enligt lagen om totalförsvarsplikt skall rekryteringsmyndigheten vid inskrivningen i den utsträckning som det kan ske ta hänsyn till önskemål från den som skrivs in. Som framgår av förarbetena (prop. 1994/95:6 och 87, bet. FöU1, rskr. 1994/95:78) bör det vid bedömningen av den totalförsvarspliktiges lämplighet tillmätas betydelse, om han eller hon har särskilda skäl för att genomgå grundutbildning. Särskilda skäl kan vara att den totalförsvars- pliktige vill utbilda sig till yrkes- eller reservofficer. De egna önskemålen skall också i möjligaste mån beaktas när det gäller att avgöra i vilken befattningsgrupp den totalför- svarspliktige skall placeras. Graden av motivation bör även i det sammanhanget tillmätas stor betydelse. Inte minst befälsbefatt- ningarna bör därför så långt möjligt fyllas med dem som själva vill genomgå utbildning för sådana befattningar. Vid valet mellan olika alternativ bör den totalförsvarspliktiges personliga förhållanden i en del fall ges en särskilt tyngd. Det kan t.ex. vara så, framhålls det i propositionen (prop. 1994/95:6), att någon vid mönstringen är lämplig för en befattning med en lång grundutbildningstid men att en sådan utbildning skulle medföra Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 223 särskilt svåra olägenheter för honom själv eller för någon nära anhörig som är beroende av hans arbete eller omvårdnad. Det kan också i andra fall finnas starka skäl mot att en totalförsvarspliktig tvingas genomgå en längre utbildning långt från hemorten. I sådana och liknande fall bör valet mellan olika utbildningsalter- nativ utfalla så att den enskildes önskemål blir tillgodosedda strävar också efter att i så stor utsträckning som möjligt skriva in personal som godtar inskrivningsbeslutet och kan sägas tjänstgöra frivilligt. Förutsättningen är givetvis att dessa är lämpliga för den utbildning som det i varje enskilt fall gäller. Antalet frivilliga har emellertid inte räckt till för att täcka den inskrivning som skall ske. Det är framför allt inte möjligt att med denna typ av frivillighet förse utbildningsanord- narna med tjänstgöringsskyldiga som har de egenskaper verksam- heten fordrar. Det förekommer vidare att en del av dem som öns- kar genomgå grundutbildning av olika skäl inte får göra det. Den minskning av antalet inskrivna som statsmakterna beslutat om kommer att öka obalansen mellan antalet tjänstgöringsskyl- diga som blir inskrivna till grundutbildning och antalet som inte kommer att bli det. Det gör det särskilt nödvändigt att låta moti- vationen väga tungt när rekryteringsmyndigheten bestämmer vilka som skall genomgå grundutbildning och vilka som inte skall göra det. Som framgått finns det redan i den nuvarande lagen en täck- ning för att i första hand de som är motiverade skall skrivas in för tjänstgöring. Enligt utredningens mening är det därför inte nöd- vändigt att skärpa lagstiftningen. Det räcker med att rekryte- ringsmyndigheten i tillämpningen tar ännu större hänsyn till den pliktiges egna önskemål. Det kan ske genom att motivationen i fler fall än får en avgörande betydelse för beslutet om inskrivning. Det har naturligtvis stor betydelse för motivationen att förhål- landena för dem som genomgår grundutbildning på olika sätt för- bättras. Utredningen föreslår av det skälet i betänkandet ett antal motivationshöjande åtgärder, som tar sikte på bl.a. tjänstgöringen, de ekonomiska förmånerna och samordningen mellan grundutbildningen och högskoleutbildningen. Utredningen skall enligt direktiven överväga och i förekommande fall föreslå förändringar som medför att plikttjänstgöring i större 224 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal utsträckning kan fullgöras i närheten av den ort där den tjänst- göringsskyldige är bosatt. Enligt utredningens mening måste detta beaktas vid inskrivningen av dem som skall fullgöra tjänstgöring. En svårighet i sammanhanget är emellertid att antalet utbild- ningsorter kommer att bli betydligt färre när den föreslagna mili- tära grundorganisationen är genomförd. Att det är långt till utbildningsorten får emellertid inte vara ett motiv för att inte skriva in den som är motiverad och lämplig för lång grundutbildning. Utredningen anser att Försvarsmakten och de utbildningsansvariga civila myndigheterna får acceptera de kostnader för resor till och från hemorten som eventuellt uppstår om även motiverade civil- och värnpliktiga som inte bor i när- heten av utbildningsorterna skall kunna fullgöra tjänstgöring. Rätt att få genomgå grundutbildning En bred acceptans för pliktsystemet förutsätter att de som vill tjänstgöra -- och har förmåga -- får möjligheter att göra det. Enligt utredningens mening bör det som är en skyldighet också vara en rättighet. Det innebär att den som bedöms lämplig att fullgöra tjänstgöring som fordrar grundutbildning och önskar genomgå den skall ha rätt till det. Om antalet platser i den planerade militära utbildningen inte räcker till för att tillgodose behovet i detta avseende, skall den som vill fullgöra tjänstgöring erbjudas att genomgå tre månaders utbildning för rekrytering till t.ex. hemvärnet. Frågor om rekryte- ringen av personal till hemvärnet behandlas i avsnitt 12.3. Den modell för rekrytering som utredningen redovisar i följande avsnitt innebär flera förändringar i mönstrings- och inskrivnings- systemet. Andra förändringar som berör inskrivningen föreslås i kapitel 12. Det gäller bl.a. frågor om undantag från inskrivning, inskrivning för utbildning med plikt av anställd personal, inskriv- ning med värnplikt för kort grundutbildning och inskrivning efter annan utredning än mönstring. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 225 8.5Utredningens överväganden om ett system för rekrytering av pliktpersonal i tre steg Utredningens förslag: En försöksverksamhet som syftar till att förenkla prövningen av de tjänstgöringsskyldiga skall genomföras med början . Planeringen och utvärderingen av försöksverksamheten skall göras av en orga- nisationskommitté. Underlag för försöksverksamheten är den modell för ett rekryteringssystem i tre steg som utredningen redovisar. 1.Förberedelser för prövning; 3.Slutlig placering för utbildning på en befattning eller i en verksamhet. Skolhälsovården har i många fall möjligheter att bistå de mönstrande med de medicinska uppgifter som de skall lämna in i steg 1. Prövningen i steg 2 skall ske lokalt på ett stort antal orter i landet, om möjligt i gymnasieskolans lokaler. Fördjupad mönstring fordras för ett antal särskilt krävande befattningar eller verksamheter. Fördelningen på befattningar eller verksamheter av de tjänstgöringsskyldiga som bedöms lämpliga för lång grundut- bildning skall ske en eller för hela landet. Motivationen skall väga tungt vid avgörandet om en tjänst- göringsskyldiga skall skrivas in eller inte och till vilken befatt- ning eller verksamhet detta skall ske. Den slutliga placeringen för utbildning på en befattning eller i en verksamhet sker vid förband eller skolor två efter inryckningen. , Försvarsmaktens och andra bemannings- eller utbildningsansvariga myndigheters uppfattningar om plikttjänst- göringen och mönstringssystemet sammanfaller i allt väsentligt. Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt anser Pliktver- 226 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal ket att påfrestningarna på systemet har varit stora. Det har allvarligt påverkat motivationen för plikttjänstgöringen. Enligt har många mönstrande den uppfattningen att de själva kan välja mellan att genomgå pliktutbildning eller att bli placerade i utbildningsreserven. Den minskning av antalet inskrivna som statsmakterna har beslutat om har i allmänhet skett med kort varsel. Det har påverkat situationen för många redan inskrivna som ännu inte påbörjat utbildningen. Personliga förhållanden, planer och egenskaper som mönstringen är grundad på förändras efter hand. är att ju som går mellan inskrivning och inryckning till grundutbildning desto större blir avgångarna före grundutbildningen. har som framgått vidtagit eller planerar åtgärder för att förbättra rutinerna för mönstringen och inskrivningen. För- svarsmakten har föreslagit förändringar som också syftar till att utveckla systemet. Utredningen har i avsnitten 8.3.2 och 8.3.3 redovisat de båda myndigheternas planerade respektive föreslagna åtgärder. Dessa förslag är en del av underlaget för de övervägan- den om principer för ett förbättrat system för rekrytering av plikt- personal som utredningen redovisar i detta kapitel. Enligt utredningens tilläggsdirektiv skulle alla som kunde anses lämpliga för grundutbildning genomgå en sådan. Utred- ningen utarbetade ett förslag till system med en sådan inriktning. Förslaget lades åt sidan när en politisk överenskommelse träffa- des om en minskning av den årliga inskriv- ningen. Tilläggsdirektiven innebär att statsmakternas kontrollstationsbeslut skall vara underlag för utred- ningens överväganden. Grunden för det framtida pliktsystemet skall vara de uppgifter som skall lösas genom totalförsvarsverk- samhet. Förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för systemet. Regeringen har därefter uppdragit åt Försvarsmakten att komplettera underlaget om behovet av värnpliktiga. Antalet bör vara omkring 18 000. För det civila försvarets del har ÖCB beräknat att lång grundutbildning skall ges till 900 civilpliktiga . Utredningens förslag är grundade på detta. Fokus i mönstringen flyttas genom dessa förändringar i voly- merna från att hitta lämpliga totalförsvarsuppgifter för alla tjänst- bara till att finna dem som de olika totalförsvarsmyndigheterna har ett behov av. Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 227 Planeringen innebär att myndigheterna skall ha olika slag av beredskap mot ett väpnat angrepp, indelat i förmåga , och . För det militära försvarets del innebär planeringen även ökade krav på att kunna förse verksamheten med underlag för rekrytering av personal för de sannolikt växande uppgifterna i den internatio- nella fredsfrämjande och humanitära verksamheten. Det skall ske inom ramen för den dimensionering som ett väpnat angrepp motiverar. Utredningen föreslår i avsnitt 8.6 en försöksverksamhet med en förenklad prövning i tre steg . Som framgår av texten i detta avsnitt bör regeringen utse en organisationskom- mitté som planerar och utvärderar försöksverksamheten. Den administrativa förprövningen inget huvudelement i modellen Förändringarna i planeringen av totalförsvaret påverkar bl.a. för- utsättningarna för rekryteringen av dem som skall genomgå lång grundutbildning. Det kommer inte att bli nödvändigt att kalla en lika stor del av årskullen som varit fallet till en prövning enligt i huvudsak dagens modell. Det kan -- för de allra flesta prövningsskyldiga och för det stora flertalet befattningar eller verksamheter -- räcka med ett differentierat förfarande grundat på olika slag av prövning som tillgodoser behoven på skilda nivåer i systemet. Förutsättningen för detta är att det genom en enklare prövning går att avgöra vilka som har förutsättningar och vill göra plikttjänst -- och vilken typ av verksamhet som de passar för. En förenklad prövning skall vara kärnan i rekryteringssyste- met. Resultatet i de enskilda fallen beror bl.a. på om denna för- enklade prövning kan förberedas på ett omsorgsfullt sätt. Utred- ningen har gått så långt i sina inledande överväganden att den behandlat ett system som skulle syfta till en förprövning enbart i administrativa former för samtliga mönstrande. Den skulle grun- das enbart på uppgifter och intyg som den tjänstgöringsskyldige skickar in i förväg. Ingen skulle behöva inställa sig personligen till denna form av prövning. En förenklad prövning i administrativa former skulle syfta till att en betydande del av årskullen undantas från lång grundutbild- ning. Det skulle för de flesta innebära att besluten fattas utan att de får en personlig kontakt med totalförsvarets rekryteringsmyn- dighet. 228 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal En allmän uppdelning av en hel årskull i vad som skulle komma att framstå som lyckade och mindre lyckade individer skulle sannolikt för många vara stötande. Totalförsvaret har, som utredningen framhållit, ett behov av pliktpersonal med många olika slags egenskaper, förmåga och intressen. Det bör avspegla sig i avgränsningen av den population från vilken det egentliga urvalet skall ske. Den personliga kontakten mellan myndigheten och den enskilde är en av flera viktiga förutsättningar för folk- förankringen av totalförsvaret. Utredningen avvisar en administrativ förprövning avsedd som ett huvudelement i rekryteringen. En omfattande tillämpning av förfarandet skulle innebära att ett mycket stort antal prövnings- skyldiga skiljdes av utan att de fick tillfälle att möta företrädare för rekryteringsmyndigheten och kunde ges information och möj- ligheter att diskutera sina egna förutsättningar att fullgöra plikttjänstgöring. Utredningens ställningstagande innebär emel- lertid inte att de som av medicinska eller andra skäl uppenbarli- gen inte kommer att skrivas in skall behöva prövas. Utredningen vill understryka att den personliga inställelsen har ett värde i sig -- inte minst som ett led i främjandet av folkförank- ringen. Den administrativa förprövningen bör av det skälet inte utökas i en omfattning som innebär att den blir ett betydande inslag i rekryteringsprocessen. 8.5.2Skälen för en förändring av rekryteringssystemet Utredningen anser att det nuvarande mönstrings- och inskriv- ningssystemet behöver förenklas. Detta kan ske genom en upp- delning av prövningen i tre steg och genom att antalet inskriv- ningsbefattningar minskar. Kravprofilerna behöver därmed också förändras. Strävan bör också vara att differentiera rekryteringen på det stadium i mönstringen där alla tjänstgöringsskyldiga skall granskas. Differentieringen kommer att kunna leda till minskade kostnader för verksamheten. Utredningen anser att det vidare är värt att pröva om mönst- ringen kan ske lokalt. Om rekryteringsmyndigheten på en stor del av mönstringsorterna får möjligheter att använda t.ex. gymnasie- skolans lokaler, kommer verksamheten att kunna bedrivas i en miljö som de prövningsskyldiga är vana vid. För en del av dem kan detta komma att vara en fördel. Det blir i varje fall enklare än Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal 229 när en stor del av de prövningsskyldiga måste göra långa resor till mönstringen. En rekrytering på betydligt fler orter än bör i många fall kunna väcka lärares och elevers intresse för säkerhets- politik och totalförsvar. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att gymnasieskolan varje år i årskurs 2 genomför Skolans totalför- svarsdag. Det kommer ytterligare att stärka samarbetet mellan totalförsvaret och skolan. För utredningen är det uppenbart att de båda uppgifterna -- mönstringen i rekryteringsmyndighetens regi och utbildningen i totalförsvar och säkerhetspolitik som skolan ger -- skulle komma att stödja varandra. En prövning i skolans lokaler sätter fokus på behovet av utbildning i säkerhetspolitik och totalförsvar.