sou · GOB37d8 · 2001-01-01 00:00:00 — Frihet att sprida information och möjlighet att fritt debattera och kritisera är av grundläggande betydelse för att miljöpolitiken – såväl som annan politik – ska kunna utformas på ett väl avvägt sätt. Ett demokratiskt samhälle har därför större förutsättningar att uppnå en hållbar utveckling än ett odemokratiskt. Behovet av information uppmärksammades också i Brundtland- kommissionens rapport,2 där en av de rättsliga principerna för miljöskydd och en hållbar utveckling som föreslogs var att staterna 1Avsnittet bygger på , J., Mäler, K-G., & , L. [1990]. 2Hägerhäll, B. [1989]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv 73 skall informera alla personer som kan tänkas påverkas av en planerad verksamhet och ge dem lika tillgång till och vederbörlig behandling i administrativa och juridiska processer. Fungerande system för äganderätter I avsnitt 2.2 belystes Hardin´s teori om problemen med gemensamt ägda resurser (the tragedy of the commons). Det är omtvistat om privat ägande garanterar ett långsiktigt klokt utnyttjande av resurser. Det kan dock konstateras att bristande system för att upprätthålla privata äganderätter inte är bra ur miljösynpunkt. Om det framtida ägandet av till exempel en bit mark är osäkert, kommer innehavaren att vara angelägen om att få ut en så stor del som möjligt av vinsten , utan särskilt stort hänsynstagande till framtiden. Det finns också exempel på hur äganderätten till land är förknippad med själva brukandet av marken. Att hugga ned skogen för att i stället odla upp området i fråga kan ge äganderätt till marken, men uppmuntrar detta till avskogning.3 Ett fungerande regelverk för äganderätter, som inte ger felaktiga signaler, och institutioner som ser till att reglerna efterlevs, är därför faktorer som kan öka förutsättningarna för en hållbar utveckling. Enligt innebär hållbar utveckling också att en rättvis fördelning ska eftersträvas inom generationer. Detta har knappast varit centralt i de efterföljande försöken att definiera begreppet. Förutom att en jämnare inkomstfördelning är ett mål, kan inkomstfördelningen också ha betydelse för möjligheterna att uppnå en hållbar utveckling. Att fattiga och rikas tidshorisont kan skilja sig åt är en fråga som har uppmärksammats. Det brukar särskilt hävdas att fattiga personer har korta tidshorisonter och att dessa därmed sällan är beredda att vänta på en avkastning som uppstår på . Detta skulle förklara att fattiga inte satsar på till exempel markförbättrande åtgärder som ger avkastning längre fram i tiden. Vissa invändningar finns dock mot detta synsätt. Chambers4 menar att detta förhållande endast gäller för de individer som lever på svältnivå, medan fattiga i allmänhet investerar . Exempelvis, påpekar han, innebär ett stort antal barn ökade 3Binswanger, H.P. [1989]. 4Chambers, R. [1988]. 74 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv Bilaga 7 till LU 1999/2000 kostnader , men på lång sikt en ökad inkomst. investerar också fattiga människor i sina barns utbildning. kan höga inkomster leda till att det skapas investerings- kapital. Följaktligen skulle en jämnare inkomstfördelning, med en genomgående lägre inkomstnivå som följd, kunna innebära att det uppstår brist på investeringskapital. Detta är dock omtvistat. Kopplingen mellan inkomstfördelning och en hållbar utveckling är därför inte klar, men enligt synsätt bör en jämn inkomstfördelning vara ett självklart element i en hållbar utveckling. Befolkningsfrågan har en nära koppling till hållbar utveckling. Hur befolkningstillväxten utvecklas har betydelse för möjligheterna för kommande generationer att uppnå samma välfärd som dagens. Om befolkningen ökar i all oändlighet är det ofrånkomligt att resurserna kommer att ta slut. En kraftig befolkningstillväxt riskerar därför att hota miljön och naturresurserna. I faktaruta 4.1 redovisas aktuella siffror över världens befolkning. Faktaruta 4.1 Världens befolkning Enligt (1998) från FN, var befolkningen 1995 5,6 miljarder och förväntades stiga till 7,2 miljarder . passerade befolkningen 6 miljarder enligt U.S. beräknas befolkningen, enligt , ha fördubblats jämfört med nivå. Den största befolkningstillväxten sker i . Där beräknas den årliga befolkningsökningen vara medan motsvarande tillväxttakt för i- länderna beräknas bli . förväntas befolkning ha fördubblats, medan i-ländernas befolkning enligt dessa beräkningar fördubblas kring . Givetvis finns det en stor osäkerhet i dessa prognoser. Andra prognosmakare har kommit fram till både högre och lägre siffror. På grund av den kraftiga befolkningsökningen menar att en kraftig resurseffektivisering måste komma till stånd. Källa: [1998] och U.S. [2000]. 5 Weizsäcker, E.U. von, Lovins, A.B. & Lovins, L.H. [1995]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv 75 Befolkningstillväxten sågs länge som någonting som inte var kopplat till ekonomiska faktorer. finns dock en kunskap om de socio- ekonomiska orsakssamband som påverkar födelsetal och livslängd och därigenom den demografiska utvecklingen. Det gängse mönstret är att ekonomisk utveckling inledningsvis leder till att livslängden ökar, på grund av förbättrat näringsintag, minskade sjukdomar m.m. Först med en betydande fördröjning går födslotalen ned. Det innebär därför att det sker en kraftig befolkningstillväxt i mellanperioden. En av de grundläggande orsakerna till höga födslotal är den ekonomiska situationen för de sämst ställda. Det traditionella sättet att försäkra sig om arbetskraft inom familjen och försörjning är att skaffa ett stort antal barn. Vid avsaknad av pensions- system och andra försäkringsmöjligheter kan därför barnen i stället bidra med den trygghet som behövs. En viktig faktor för att begränsa befolkningstillväxten, och därmed det ökade trycket på resurserna, är därför att försöka minska fattig- domen. Det är inte uteslutet att fattigdomen skulle kunna lindras genom att samhället tär på sina resurser för att skapa ekonomisk tillväxt. En utveckling som skulle kunna betecknas som ohållbar kan därför vara hållbar , om den skulle hejda en pågående befolkningsexplosion. Det visar åter på komplexiteten i att försöka definiera vad som är en hållbar utveckling. 4.1.3Handelsmönster och internationalisering kan påverka miljön Handelsmönster – importen och exporten – kan påverka miljön i det egna landet såväl som i andra länder. Integrationen av marknader har konsekvenser på en mängd olika områden, och vad nettoeffekten blir för miljön varierar med förutsättningarna i det enskilda fallet. Det går därför inte att ge något enkelt svar på frågan om sambandet mellan handel och miljö. Själva handeln med varor involverar transporter, som i sig påverkar miljön genom bland annat koldioxidutsläpp. Men det som har betydelse ur miljösynpunkt är snarare den totala miljöpåverkan under varans hela livscykel. Betydelsen av transportfasen ska därför inte överdrivas.6 Indirekta effekter av handeln kan till exempel vara att utvecklingsländer kan få tillgång till ny och mindre miljöbelastande teknologi. I faktaruta 4.2 presenteras resultat från en studie som behandlar hur ett antal miljöutsläpp påverkas av svensk handel. 6 , P. [1995]. 76 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv Bilaga 7 till LU 1999/2000 Faktaruta 4.2 Miljöpåverkan av svensk handel har i studien av svensk handel – resultat från en pilotstudie beräknat de utsläpp av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider som svensk import och export gav upphov /95. Olika metoder har använts för att beräkna utsläppen, vilket också ger olika analyser: 1Utsläpp beräknade med utländska utsläppskoefficienter*. För att få fram hur utsläppsintensiv tillverkningen är av de varor som importerar används utländska utsläppskoefficienter. De utländska utsläppskoefficienterna är den genomsnittliga för landet och för det specifika utsläppet (dvs. koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider). Alla EU-länder samt några övriga handelspartners ingår i beräkningarna. Resultatet är att den svenska importen är mer utsläppsintensiv än exporten. Förhållandet mellan importen och exporten var för svaveldioxid. För koldioxid respektive kväveoxider var motsvarande siffror respektive . 2Utsläpp beräknade med branschvisa utsläppskoefficienter. Med hjälp av branschvisa utsläppskoefficienter kan det studeras hur utsläppen skulle förändras om det som importeras av i stället skulle tillverkas i . Studien visar att utsläppen skulle minska för alla tre utsläpp om skulle tillverka de varor och tjänster som importeras (se tabell). Förenklat uttryckt skulle miljön därför vinna på att skulle tillverka det som importeras från dessa länder. Tabell: Förändring av utsläpp om de varor och tjänster som importerade 1993 skulle ha tillverkats i , kton -3,4 -2,1 -0,2 -2,8 -12,3 -5,9 -12,2 -4,3 -15,8 -36,2 -84,5 -2,2 I studien belyses också den svenska exporten och dess utsläppsintensitet närmare. * Utsläppskoefficienter är utsläpp dividerat med antingen förädlingsvärde eller produktionsvärde. Källa: SCB [2000]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv 77 Ytterligare en fråga som har blivit alltmer aktualiserad är den potentiella konflikten mellan viljan att föra en liberal handels politik och möjligheterna att föra en självständig miljöpolitik. Handelspolitikens koppling till miljön i allmänhet och till miljö politiken i synnerhet började uppmärksammas under 1980-talet.7 Arbete bedrivs inom WTO, , och där syftet är att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande. Vid utformningen av åtgärder på det ena området skall därmed konsekvenserna på det andra området beaktas. Handelsåtgärder motiverade av globala eller regionala miljöhänsyn får inte innebära förtäckt protektionism. Många har intagit en kritisk hållning eftersom de har sett klara risker för protektionistiskt missbruk av miljöpolitiken. Inom ramen för WTO diskuteras frågor såsom förhållandet mellan å ena sidan miljökonventioner, miljömärkning, export av inhemskt förbjudna varor, unilateral användning av miljöskatter och avgifter, och å andra sidan, bestämmelserna i det multilaterala handelssystemet. En målsättning är att avlägsna sådana handelshinder som orsakar negativa miljöeffekter. Internationell samverkan krävs även för att den nationella miljöpolitiken ska leda till en förbättrad global miljö. I en ökat internationaliserad värld finns det en risk för att stränga unilaterala miljöregler resulterar i att produktion förläggs till något annat land med lägre miljökrav. Konsekvenserna blir då att de negativa miljöeffekterna i stället uppstår i det landet. Om det finns en strävan att hållbar utveckling också ska innefatta en global hänsyn bör den typen av effekter i omvärlden av den egna miljöpolitiken uppmärksammas. 4.2Hur kan resten av världen beaktas? I kapitlet har en rad frågor behandlats som samtliga rör omvärlden. Frågan kvarstår om en nation kan betecknas vara hållbar utan att dess påverkan på andra länder beaktas. Likaså, kan utvecklingen i ett land vara hållbar om inte hållbarhet råder i omvärlden? Nedan beskrivs några av de metoder som har utvecklats för att avspegla hur det egna landets resursanvändning påverkar andra länder. 7 SOU 1993:79. 78 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv Bilaga 7 till LU 1999/2000 Ekologiska fotavtryck och rättvist miljöutrymme Ekologiska fotavtryck8 och rättvist miljöutrymme9 är begrepp som ska avspegla om regioner eller länder, genom sina ekonomiska aktiviteter, över- eller underskrider sina egna ekologiska systems produktion av varor och tjänster. Både fotavtrycks- och miljöutrymmesmått översätter energianvändning och materialvolymer till arealbehov. Måtten syftar till att avgöra om ett område är tillräckligt stort (har en tillräcklig biologisk produktion) för att långsiktigt bära den material- och energiomsättning som orsakas av människor inom ett visst område. Stadens relativt stora material- och energiomsättning ska enligt detta tankesätt kunna kompenseras av ett tillräckligt stort omgivande landsbygdsområde. Även länder eller kontinenter skulle teoretiskt kunna komma överens om att ingå ett sådant stad- och landsbygdsförhållande. Globalt sett kan det dock inte tolereras några överskridanden av arealer. De två begreppen skiljer sig något åt beträffande beräknings- metoderna. I båda fallen presenteras dock slutresultaten i form av en överutnyttjandekvot, vilken antyder om, och i sådant fall hur mycket, energi- eller materialanvändningen bör minska. Resultatet kan också bli det motsatta, dvs. i form av ledig ekosystemskapacitet. Vid beräkning av ekologiska fotavtryck studeras bl.a. hur konsumtionen av mat, boende, transporter, varor respektive tjänster förhåller sig till områdets förmåga att assimilera koldioxid, samt områdets självförsörjningsförmåga. Vid miljöutrymmesberäkningar definieras i stället den mängd resurser som kan användas av ett lands befolkning utan att andra människor i världen, nu eller , ska kunna nöja sig med mindre. Rättvisebegreppet tolkas som att varje land eller region har rätt till samma miljöutrymme, räknat som genomsnitt per invånare. Vid miljöutrymmesberäkningar har det också fastställts ett tak för användningen av icke-förnybara resurser på av dagens nivå (att fördelas lika på alla människor). Taket har valts godtyckligt, och skulle leda till mycket stora reduktioner i användningen för industriländerna. I faktaruta 4.3 presenteras beräkningar av rättvist miljöutrymme för . 8Begreppet Ecological Footprint myntades av och [1994]. 9Rättvist miljöutrymme (environmental space) har formulerats av . Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv 79 Faktaruta 4.3 Rättvist miljöutrymme beräknat för I har den nationella avdelningen av , , givit ut rapporten om för rättvist miljöutrymme. Mål och beräkningar för ett hållbart . I rapporten presenteras den svenska användningen av miljöutrymmet . Beräkningarna är i huvudsak baserade på metoder som tagits fram inom projektet . Miljöutrymmet definieras som den förbrukning av naturresurser och de därmed sammanhängande utsläppen som kan vara acceptabel, utan att äventyra den biologiska mångfalden eller framtida generationers möjligheter att försörja sig. Detta kan dock inte ges en naturvetenskaplig exakt definition. Rättvisan uttrycks såsom att varje land eller region har rätt till samma miljöutrymme, räknat som genomsnitt per invånare. Beräkningarna visar att enligt detta synsätt överkonsumerar fossila bränslen, uran, cement, råjärn, aluminium och klor. Det har också gemensamt med alla högindustrialiserade länder. Trots att har nog med jordbruksmark för att föda befolkningen, är ändå, liksom de flesta europeiska länder, en betydande nettoimportör av jordbruksarealer från andra delar av världen. Vidare hade femton gånger mer produktiv skogsmark per invånare än i EU 12 (de dåvarande tolv medlemsländerna i EU), och har också en större nettoexport av skogsmark. Energiförbrukningen var i det rättvisa miljöutrymmet, medan EU 12 utnyttjade det dubbla utrymmet. För en rättvisande bild bör dock den stora svenska energiförbrukningen minskas med den del som används till exportprodukter. Slutsatsen av rapporten är att svenska invånare skulle behöva klara sig med betydligt mindre energi, metaller, virke, m.m. än vad som är fallet . För detta krävs att resursutnyttjandet effektiviseras och att material återvinns och återanvänds. Källa: [1998]. 80 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv Bilaga 7 till LU 1999/2000 En föreslagen definition av hållbarhet för en öppen ekonomi Ytterligare en idé som har presenterats innebär att hållbarhetsbegreppet i en öppen ekonomi bör definieras så att hänsyn även tas till det egna landets påverkan på andra länders naturkapital och miljö. Proops och Atkinson10 har föreslagit en definition av hållbarhet som beaktar den internationella handel som sker med naturresurser. De tar sin utgångspunkt i den typ av svag hållbarhet som diskuteras i avsnitt 5.1.2. Det innebär att utvecklingen är hållbar om värdet av samhällets samlade kapital hålls eller ökar. Annorlunda uttryckt innebär detta att hållbarhet kräver att värdet av förslitningar i en kapitalstock (t.ex. naturkapitalet) kan uppvägas av en positiv tillväxt i en annan kapitalstock (t.ex. realkapitalet). I en sluten ekonomi finns det ingen anledning att särskilja olika resurser, då det är endast nationens egna resurser som förbrukas. I en öppen ekonomi däremot, menar och , borde en distinktion göras mellan de resurser som importeras och de som exporteras. Då ett land importerar resurser som ger en avkastning i det egna landet, då måste landet se till att i någon form spara lika mycket som den totala avkastningen av de importerade resurserna. Tillvägagångssättet kan tolkas så att det ska vara möjligt för importören att kompensera exportören för den resursförbrukning som sker. Ett land som använder lite inhemska resurser, men som importerar resurser från ett annat land kan således med detta synsätt ha en ohållbar utveckling. En invändning mot detta resonemang är att om naturkapitalet behandlas på detta sätt, borde det rimligen även göras för andra typer av kapitalanvändning. Det är inte rimligt att tänka att det skulle vara möjligt i takt med att globaliseringen ökar och länder knyts närmare till varandra. Att införa miljöskatter i ett land där skattesystemet inte fungerar och regler inte efterlevs på grund av bristande kontrollfunktioner är inte meningsfullt. De åtgärder som har föreslagits tidigare i denna bilaga behöver därför inte vara de som är mest angelägna att vidta överallt. Åtgärder av institutionell karaktär kan i vissa utvecklingsländer vara nog så viktiga för att öka förutsättningarna för en långsiktigt klok hantering av miljön. Att minska fattigdomen är en annan viktig faktor 10 Pearce, D. [1993]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv 81 som, förutom att detta har ett självändamål, också kan minska negativ miljöpåverkan från människor som lever på marginalen. På frågan om det är möjligt och rimligt att beakta påverkan på andra länder då hållbarheten för en nation ska bedömas blir svaret att det är tveksamt. Olika skäl kan anges för detta. Den ökade internatio- naliseringen gör det svårt rent praktiskt att bedöma miljöeffekter i andra länder av den egna konsumtionen och produktionen. Handeln skulle också kunna riskera att bli ett redskap i miljöpolitiken, vilket vore olämpligt. Det finns skäl som talar för att miljön bäst hanteras vid källan. Ett bättre sätt att hantera omvärlden torde vara att genom andra åtgärder stödja en hållbar utveckling i andra länder. Att genom internationellt arbete verka för en harmoniserad miljöpolitik inom vissa områden är ett exempel. Andra möjligheter är genom utvecklings- samarbete och villkorsställande i samband med bistånd. Det kan ställas villkor om att ekonomiska reformer ska genomföras för att mottagaren ska få visst bistånd. Villkor skulle därför också kunna ställas på att t.ex. miljöstörande subventioner ska tas bort. I den fortsatta diskussionen om hur hållbar utveckling kan preciseras och mätas kommer det nationella perspektivet åter att stå i fokus, även om omvärlden fortfarande får betraktas som ytterst viktig. Bilaga 7 till LU 1999/2000 5Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? I ges ingen närmare vägledning för hur hållbar utveckling kan omsättas i praktiken eller hur det kan mätas. Det har resulterat i en mängd tolkningar, och i detta kapitel diskuteras några av de angreppssätt och mått som föreslagits. 5.1Kapitalstockar som utgångspunkt för en hållbar utveckling Den tidiga diskussionen om en hållbar utveckling tog sin utgångspunkt i kapitalstockarna. Två olika synsätt kan urskiljas och det har utmynnat i begreppen stark respektive svag hållbarhet.1 I princip bottnar skillnaden mellan begreppen i att det finns olika syn på i vilken mån olika typer av kapital kan ersätta varandra. 5.1.1Stark hållbarhet ställer krav på att naturkapitalet bevaras Stark hållbarhet kräver att naturkapitalet bevaras intakt för att utvecklingen ska kunna betecknas som hållbar. Argument för ett sådant synsätt är att fullständig substitution inte är möjlig, bristande kunskap samt osäkerhet kring preferenser. Fullständig substitution är inte möjlig Substitution mellan resurser kan endast ske i begränsad utsträckning. För vissa resurser finns inga substitut, t.ex. ozonlagret, luften och 1 Pearce, D. [1993]. 84 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Bilaga 7 till LU 1999/2000 Detta gäller också ekologiska tillgångar som t.ex. våtmarker som bidrar till utsläppsrening och utgör kvävefällor, samt havsplankton som reglerar klimatet. Dessa ekologiska tillgångar är nödvändiga för människan och vissa tillgångar är nödvändiga för människans lång- siktiga överlevnad. Det kan därför sägas existera ett kritiskt naturkapital.2 Det är av samma skäl som Kågeson3 menar att miljö- resursuttag bör bygga på att kritiska belastningsgränser för olika resurser inte överskrids. Bristande kunskap om samband mellan utsläpp och miljöeffekt Utifrån bristande kunskap om framtida teknologi, framtida möjligheter till substitution och samband mellan miljöpåverkan och miljötillstånd kan det hävdas att det är nödvändigt att bevara naturkapitalet intakt. Risken är annars att om en del av ett ekosystem förstörs kan det leda till att hela ekosystemet bryts ned. Osäkerhet om framtida generationers preferenser Då framtida kostnader och intäkter eller framtida generationers preferenser är okända som investeringsbeslut kan få oåterkalleliga effekter, kan detta motivera försiktigt hållna beslut om resursuttag. Det kan lämna mer handlingsutrymme och flexibilitet åt framtida generationer. En sådan försiktighetsstrategi kan vara att föredra ur samhällsekonomisk synvinkel, framför att fatta beslut på osäkra grunder. Om mer information kan väntas bli tillgänglig kan därför en sådan försiktighetsstrategi vara effektiv.4 5.1.2Svag hållbarhet ställer krav på att samhällets samlade kapital inte minskar Svag hållbarhet innebär att det är värdet av samhällets samlade kapital som ska kunna utgöra en indikator på om utvecklingen är hållbar eller inte. 2Pearce, D. & , K. [1990]. 3Kågeson, P. [1997]. 4Dasgupta, P. [1982]. Bilaga 7 till LU 1999/2000 Kan en hållbar utveckling preciseras och mätas? Teknikutveckling och samhällsekonomiskt riktig prissättning möjliggör substitution och rening Substitution mellan olika resurser har historiskt sett visat sig vara möjlig över tiden. Likaså har teknikutvecklingen inneburit att miljön har kunnat skyddas från farliga ämnen. Kågeson5 pekar t.ex. på att utsläppen av svaveldioxid har kunnat minskas drastiskt genom avsvavlning av bränslet. Vidare har utsläpp av freoner (CFC) och andra ozonnedbrytande ämnen kunnat minskas genom substitution mot andra ämnen. Genom att skapa effektiva marknader med en samhällsekonomiskt riktig prissättning, där miljökostnader internaliseras i priserna, kommer detta att bidra till att teknikutvecklingen drivs i miljövänlig riktning. Ändliga resurser kan inte bevaras intakta Att bevara enskilda kapitalkomponenter i stället för att bevara värdet av det totala kapitalet i samhället är inte realistiskt när det gäller ändliga resurser.6 Det skulle bl.a. innebära att inga ytterligare fossila bränslen skulle kunna användas, vilket skulle ge upphov till stora merkostnader för samhället. Om nuvarande generationer skulle spara de ändliga resurserna till de framtida generationerna p.g.a. att deras preferenser är okända, skulle det i sin tur innebära att framtida generationer skulle behöva spara de ändliga resurserna till nästkommande generationer, osv. Således skulle de ändliga resurserna bli värdelösa eftersom de aldrig någonsin skulle kunna nyttjas.