sou · GOB3113 · 2001-01-01 00:00:00 — Risken för det mer traditionella säkerhetspolitiska hotet som ett militärt angrepp mot utgör, har allt mer kommit i bakgrunden även om ett sådant på lång sikt inte kan uteslutas. Den globala utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet har i stället kommit alltmer i fokus. Bl.a. den teknologiska utvecklingen har i allt större utsträckning medfört nya hot och risker. Statsmakterna har enats om ett vidgat säkerhetsbegrepp som inkluderar ickemilitära hot och risker. Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet har beslut fattats om en säkerhets- och försvarspolitik som innebär en ny och utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. Det framhålls bl.a. att hanteringen av olika hot och risker skall präglas av en helhetssyn där en integrering av resurserna för fred och krig skall eftersträvas. Totalförsvarets resurser skall utformas så att de bl.a. stärker samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Statsmakterna har betonat att åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred inte är totalförsvar. Ansvaret för förebyggande åtgärder och beredskap för att kunna hantera en svår påfrestning ligger i stället på de statliga och kommunala myndigheter som normalt ansvarar för respektive verksamhetsområde. Den helhetssyn som skall råda när det gäller hanteringen av olika hot och risker innebär dock att dessa myndigheter skall kunna få stöd och hjälp från andra myndigheter och även kunna påräkna totalförsvarets resurser. Planeringen för vad som krävs av samhället i samband med svåra påfrestningar genomförs inom ramen för berörda departements och myndigheters reguljära planering. pågår departementala sektorgenomgångar som syftar till att klargöra behov av åtgärder och författningsreglering inom de områden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred (se vidare avsnitt 4.3.4). 62 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. Vad är då en svår påfrestning? Det tycks inte finnas något självklart svar på den frågan. 1996/97:11, Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, angav regeringen vissa kännetecken på en svår påfrestning som av många kom att uppfattas som en definition. I rapporten och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32) framhölls att en svår påfrestning inte är en enskild händelse i sig utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Enligt den arbetsgrupp som författade departementspromemorian är det inte möjligt eller ens önskvärt att dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Regeringen har därefter, i sin andra årliga redogörelse till för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar, redovisat som sin uppfattning om synen på begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred att den i allt väsentligt inte har något att invända mot vad som redovisats i departementspromemorian. Enligt regeringens uppfattning finns det inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred utan detta skall tolkas på ett allmänt sätt och omfatta de områden där det bör finnas en särskilt god beredskap (skr. 1998/99:33 s. 5, prop. 1999/2000:30 s. 118). Regeringen har, bl.a. i nämnda skrivelse, redovisat några särskilt prioriterade områden där statsmakterna angett att det är särskilt viktigt att beredskapen är god. Dessa områden är, nedfall av radioaktiva ämnen, elförsörjning, telekommunikationer, vattenförsörjning, radio och TV, översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande till , allvarlig smitta, terrorism, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss samt IT säkerhet (övergripande informationssäkerhet). uppräknade fall utgör typfall för händelser som skulle kunna utvecklas till en svår påfrestning på samhället i fred. Urvalet av typfall kan väntas följa samhällsutvecklingen och förändras över tiden. Statsmakterna har alltså inte funnit anledning att entydigt avgränsa begreppet svåra påfrestningar. 1999/2000:30, Det nya Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 63 försvaret, sägs att samhället skall ha en förmåga att klara olika tänkbara hot. Det kan avse mindre olyckor men även stora olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen upprepar att med begreppet svår påfrestning avses inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, utan ett tillstånd (s. 118). Det kan antas att även en stor olycka, med omfattande följdverkningar, i förlängningen skulle kunna innebära ett tillstånd i samhället som kan betecknas som en svår påfrestning. Även om begreppet svåra påfrestningar inte är entydigt definierat så används det flitigt i olika sammanhang, även i lagtext såsom exempelvis i lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Enligt vad vi erfarit råder det dock på många håll, bland tjänstemän och andra, en betydande osäkerhet om vad som egentligen avses med begreppet. I sammanhanget kan nämnas att i sitt betänkande Totalförsvarsplikten (SOU 2000:21) föreslagit införandet av en särskild tjänsteplikt vid – som utredningen valt att kalla det – allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen har, av skäl som redovisas i betänkandet, valt att inte använda begreppet svåra påfrestningar. Förslaget innebär bl.a. att regeringen får besluta om tjänsteplikt vid sådana störningar som nämnts om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Vår uppgift är inte att föra något resonemang om innebörden och tolkningen av olika begrepp. Vårt uppdrag är att studera branden i och denna var tveklöst en händelse som initialt omfattades av räddningstjänstlagen (1986:1102). Vi vill emellertid lyfta fram det faktum att det finns en gråzon inom vilken inträffade händelser varken är att betrakta som olyckor i räddningstjänstlagens mening eller svåra påfrestningar såsom dessa utmejslats. Det är till och med vårt intryck, efter att ha satt oss in i ett flertal uppmärk- sammade händelser som inträffat i , att de flesta av dessa händelser definitionsmässigt hör hemma i denna gråzon. Detta faktum har framstått som mycket tydligt för oss även med hänsyn till att insatsen i i ett ganska tidigt skede – när branden var släckt – övergick till att bli något annat än räddningstjänst. Många av de myndighetsföreträdare och andra som vi har kommit i kontakt med är inte främmande för att använda begreppet svår påfrestning för att täcka vad som kommit att krävas i form av insatser efter branden. I de flesta fall har de dock inte reflekterat närmare över vilken betydelse 64 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. statsmakterna lägger in i begreppet. I ett par rapporter om branden återfinns visserligen följande beskrivning: Brandens konsekvenser bedömdes vara av sådan omfattning att de kategoriserades som svår påfrestning på samhället och sektoriserades till ....5 Det framgår inte vem som gjorde denna bedömning eller i övrigt något närmare om uppgiftens ursprung. Vi har inte stött på någon motsvarighet till den bestämda uppfattning som formuleringen ger uttryck för. Som vi förstår det förutsätter påståendet, om brandens konsekvenser som en svår påfrestning, en väsentligt annorlunda tolkning av begreppet än vad statsmakterna tänkt sig. Huruvida en händelse är att anse som en svår påfrestning eller inte synes emellertid inte vara av så stor betydelse i alla sammanhang. Många pekar i stället på att det är insatsen som sådan som är det betydelsefulla vid exempelvis en stor olycka. Oavsett om en inträffad händelse utgör en svår påfrestning eller inte så uppvisar dessa situationer nämligen likheter genom att det till stora delar är samma organisation som aktiveras varje gång. berörs räddningstjänsten, polisen, Försvarsmakten, hälso- och sjukvården, , kyrkan m.fl. organisationer, vilket i sin tur kräver samverkan och, som vid branden, samordning på nivå. Detta förutsätter att det finns en planering och beredskap för olika händelser i form av resurser m.m., att olika scenarier övats etc. Som framgår ovan pågår ett aktivt arbete centralt när det gäller beredskapen mot nya tänkbara hot och risker.6 Nedan följer ytterligare några exempel på arbete som förekommer centralt. Som nämnts pågår departementala sektorgenomgångar vars övergripande syfte är att säkerställa att samhällets olika sektorer har en tillfredsställande krishanteringsförmåga, bl.a. när det gäller informationsberedskap.7 Genomgångarna omfattar frågor som rör 5Räddningstjänstens rapport (avsnitt 3.2.3) s. 39 och FOA:s rapport (avsnitt 3.5.1) s. 25. 1999/2000:30 Det nya försvaret, s. 120 f. Regeringens lämnade årliga redogörelse till för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar lämnades som en del av propositionen. 7Protokoll vid regeringssammanträde . Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 65 ledning, samordning och samverkan mellan staten och kommunerna och mellan olika myndigheter. Vidare pågår ett arbete att utifrån den politiska ledningens perspektiv utveckla förmågan att hantera extrema fredstida situationer. arbetar en särskild utredare med en översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03). I regeringens uppdrag till utredaren ingår bl.a. att föreslå hur lagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten kan minska (Dir. 1999:94). Uppdraget skall enligt direktiven redovisas . Utredningen har lämnat delbetänkandet Samordning av sjö- och flygräddningstjänsterna (SOU 2000:63). innehar en särskild utredare regeringens uppdrag att analysera och lämna förslag till principer till en bättre helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (Fö 1999:04). I beskrivningen av uppdraget anges att formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste utvecklas (Dir. 1999:63). Uppdraget skall enligt direktiven redovisas . I ett betänkande som lade fram , Totalförsvarsplikten (SOU 2000:21), föreslås bl.a. införandet av en särskild lag om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Även på hälso- och sjukvårdens område har kartläggningar gjorts av vilka olika åtgärder som behöver vidtas med anledning av statsmakternas beslut om svåra påfrestningar i fred. Bl.a. har i en rapport från FOA en analys gjorts av i vilken mån krav skulle kunna 66 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. ställas på hälso- och sjukvården utöver vad landstingens katastrof- beredskap motsvarar.8 4.3.5Regeringens skrivelse 2000/01:52 I regeringens senaste skrivelse om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred lämnas en ny lägesredovisning. Enligt regeringen har , sedan planeringen mot svåra påfrestningar pågått , vissa erfarenheter vunnits. Således har allvarliga fredstida risker och hot fått betydligt ökad uppmärksamhet i den offentliga sektorn. Planeringen mot svåra påfrestningar skall utgöra en del av myndigheternas reguljära ansvarsområde. I vissa fall har den dock varit svår att skilja från det civila försvarets planering. 4.4Förväntningar på samhället vid stora olyckor Ansvaret för att hantera olyckor och andra händelser som inträffar är fördelat på samhällets aktörer. Det finns till en början ett tydligt sam- hälleligt ansvar för hanteringen av de fysiska effekterna av en händelse. Fundamentalt är att de första åtgärderna utgår från den lokala nivån. Vid en inträffad olycka är det oftast och i första hand den kommunala räddningstjänstens ansvar som aktualiseras. I räddningstjänstlagen finns bestämmelser om hur räddningstjänsten i en kommun skall vara organiserad. Med räddningstjänst avses enligt lagen de räddnings- insatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olycks- händelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Varje kommun skall svara för räddningstjänsten inom kommunen (för vissa räddningstjänstområden finns särskilda bestämmelser om statlig räddningstjänst). I fall då omfattande räddningsinsatser krävs, exempel- vis över kommungränserna, finns bestämmelser om medverkan. Varje kommun skall vidare svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder före- byggs. Som nämnts pågår en översyn av denna lagstiftning. 8 Svåra påfrestningar på samhället – konsekvenser för hälso- och sjukvården inom ansvarsområde, . Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 67 Andra centrala aktörer när det gäller att begränsa de fysiska effek- terna av olyckor och liknande händelser är bl.a. polisen och sjukvården. Vid en inträffad olycka eller annan händelse torde så gott som alltid någon eller några av landets kommuner komma att påverkas. Kommu- nerna täcker hela landet och har ett vidsträckt ansvarsområde med inriktning mot de enskilda medborgarna i kommunen. Även händelser som inträffar någonstans utanför landets gränser kan få betydande återverkningar i . Tydliga exempel på det är förlisning och kärnkraftsolyckan i Tjernobyl. En händelse kan alltså orsaka stor oro lokalt i en kommun även om den inträffar någon helt annanstans. Det är omöjligt att förutsäga när en händelse kommer att inträffa nästa gång eller exakt vad som då kommer att hända. Därför är det viktigt att det i kommunerna finns en planering för katastrofliknande händelser, exempelvis en brand som den i . Sammantaget finns det mängder av scenarier som ställer krav på beredskap på nivå. Även om ingen beredskapsplan är fullt ut applicerbar på alla typer av händelser torde det finnas gemensamma utgångspunkter som kan tas till vara. Viktigt synes vara att katastrofarbetet är integrerat i det vardagliga arbetet. När en större olycka, eller en annan händelse av mycket allvarlig natur, inträffar överflyttas ansvaret för krishanteringen ofta i ett tidigt skede på den kommunala ledningen. I vart fall aktualiseras inlednings- vis kommunens samordnande roll. Detta ställer i sin tur krav på sam- verkan med andra aktörer och en riktig informationshantering. Att kommunerna har ett ansvar inom sina respektive geografiska områden framgår av kommunallagen (1991:900) men kommunernas mer preci- serade ansvar för sina kommuninvånare vid stora olyckor, katastrofer etc. kan inte utläsas direkt av lagen. Kommunerna har emellertid ett grundläggande befolkningsansvar som kommer till uttryck i olika sammanhang, exempelvis i socialtjänstlagen (1980:620). Detta befolkningsansvar kan sägas utgöra grunden för det kommunala ansvar som aktualiseras vid exempelvis en stor olycka där omfattande krishantering och samordning krävs. Utifrån kommunernas ansvar att bistå invånarna med erforderlig hjälp har på många håll bildats s.k. POSOM-grupper – beredskaps- grupper för psykiskt och socialt omhändertagande vid katastrofer – sammansatta av tjänstemän med kompetens och erfarenhet inom olika områden som berörs vid en katastrof. För hälso- och sjukvårdens del finns motsvarande i PKL-grupper – psykologisk/psykiatrisk katastrof- ledningsgrupp, grupper som planerar, leder och samordnar de psyko- sociala katastrofledningsarbetet.9 9 Allmänna råd från , 1991:2, jfr not 4. 68 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 4.4.2Har kommunernas ansvarsområde utvidgats? De senaste årens händelser visar att kommunerna tagit på sig ett ansvar vid olika händelser som inte har fallit inom området för räddningstjänst och inte heller har varit av så extrem art att de varit att beteckna som svåra påfrestningar. Exempel på sådana händelser är tunnelbygget genom i och Göteborgsbranden (här avses inte de akuta räddningsinsatserna som till stor del utgjordes av räddningstjänst). Kommunernas agerande vid dessa händelser kan sägas ligga i linje med totalförsvarsbeslutet där det angavs att ett övergripande mål för det civila försvaret är att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. (), som är en central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret, har också tagit initiativ som visar att utvecklingen går mot ett vidgat kommunalt ansvar på områden där det saknas uttryckligt lagstöd för ett sådant ansvar. Som exempel kan nämnas att ÖCB givit Försvarets forsknings- anstalt (FOA) i uppdrag att studera lokal ledning och samverkan inför och under kris och krig. Detta uppdrag har FOA fullgjort bl.a. i rapporten ledning och samverkan inför och under kris och krig, några exempel på lednings- och samverkanslösningar.10 I förordet till rapporten sägs bl.a. följande. Förutsättningarna för både civil och militär lokal ledning under kris och krig ändras. Kommunernas ansvar har ökat. Försvarsområdena och försvarsområdesgrupperna har blivit färre och större. Synen på det framtida krigets karaktär har förändrats. Kraven på gemensamt utnyttjande av samhällets resurser har blivit större. Detta och mer därtill har medfört nya och förändrade krav på ledning och samverkan såväl mellan olika lokala civila organ som mellan dessa och Försvarsmakten. Det är alltså delvis så att kommunernas ansvar inför fredstida händelser har aktualiserats mot bakgrund av den breddade säkerhetspolitiska hotbilden. Staten uttrycker också genom ÖCB sina ambitioner i fråga om kommunerna på andra sätt. Exempelvis uppställs särskilda krav för att en kommun skall erhålla statligt bidrag för att förstärka kommunens ledningsfunktion. Kommunen måste bl.a. visa att den har fastställda mål som innehåller en helhetssyn på ledning vid ovanliga händelser, svåra olyckor och svåra påfrestningar i fred samt på ledning vid höjd beredskap (a. a. s. 24). 10 FOA, , och , . Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 69 På uppdrag från ÖCB har FOA studerat och sammanställt ett antal rapporter om kommuners krisledning i samband med några enskilda händelser som inträffat. Dessa händelser har inte varit av den omfatt- ningen att de varit att betrakta som svåra påfrestningar. Bl.a. har Göteborgsbranden studerats (jfr avsnitt 3.5.1). Andra händelser som FOA studerat är tågurspåringen med risk för gasutsläpp i , giftutsläppet i samband med tunnelbygget genom och snöovädret i (händelserna har FOA beskrivit 1996, 1998 respektive 1999). Rapporterna innehåller kortfattade redogörelser för vad som utmärkt de olika händelserna sett i ett lednings- och samverkansperspektiv. Avsikten är att berörda ute i landets kommuner skall få del av rapporterna och kunna sätta sig in i dessa och dra slutsatser för den egna verksamheten. Rapporterna förväntas bidra till att öka förmågan att hantera stora och oväntade händelser i kommu- nerna samt att ge övningar och andra förberedelser ett meningsfullt innehåll. Även Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) står bakom forskning som har som mål att utarbeta råd och rekommendationer till bl.a. kommunala myndigheter om informationshanteringen vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I denna forskning studerar SPF, i likhet med FOA, specifika händelser och sammanställer resultatet i rapporter (se vidare avsnitt 4.4.5). nämnda rapporter från FOA och SPF sprids till kommunerna av myndigheterna själva, i en del fall via . FOA och SPF svarar alltså för direkt information till kommunerna liksom i viss utsträckning utbildning och övning. utfärdar för egen del inte några rekommendationer till kommunerna som rör katastrofberedskap eller krishantering. Enligt vad vi erfarit ökar medvetenheten ute i landets kommuner om att en katastrofliknande händelse kan inträffa var som helst och innebära en mängd olika scenarier. Inte minst inträdet i ett nytt årtusende och den planering det har krävt i fråga om beredskap ute i kommunerna har inneburit att medvetenheten har skärpts på många håll. Denna medvetenhet ökar i sin tur kommunernas intresse av att ta till sig kunskap och information om krishantering. Omläggningen av försvarspolitiken, som synes kunna spåras här, har således i detta avseende fått en positiv effekt. Enligt uppgift kommer frågeställningar som rör kommunernas krishantering att behandlas av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (jfr avsnitt 4.3.4). 70 Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 4.4.3Det psykosociala arbetet efter en stor olycka Det finns mycket som tyder på att förväntningarna på samhället och dess ansvar i samband med stora olyckor har förändrats över tiden. Att samhället har ett ansvar för hanteringen av de fysiska effekterna är tydligt. hör man emellertid i samband med olyckor ofta talas om exempelvis krishantering, krisgrupper och debriefing. Dessa termer och de förväntningar de reser på samhället är förhållandevis nya. Ett hot till livet av brand och kraftig rök innebär ett allvarligt psykiskt trauma. Men också upplevelser där man inte själv utsätts för direkt dödshot men ser hur människor i omgivningen inte går att rädda till livet eller skadas svårt lämnar djupa spår. har de djupgående psykiska förändringar som katastrofer kan ge uppmärksammats alltmer.11 Vid en tillbakablick får man intryck av att det var i samband med den svåra bussolyckan i norska Måbödalen 1988, där flera barn och vuxna från stadsdelen i omkom, som man första gången mera allmänt hörde talas om begrepp som krisgrupp och krishantering. Vid händelsen organiserades en omfattande krisbearbetning av bl.a. i . Erfaren- heterna togs till vara för bildande av krisgrupper med företrädare för t.ex. sociala myndigheter, hälso- och sjukvården och kyrkan på många orter i landet.12 Många vi har träffat har gett uttryck åt uppfattningen att den svåra olyckan i var upprinnelsen till ett helt nytt sätt att agera från samhällets sida vid stora olyckor. allmänna råd avseende psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer (1991:2, reviderad upplaga 1996) utarbetades –90. Dessa allmänna råd, vari det anges att målet för omhändertagandet skall vara att ge stöd åt drabbade i den aktuella situationen och att förebygga psykisk ohälsa , har legat till grund för bildandet av PKL-grupper (psykolo- gisk/psykiatrisk katastrofledningsgrupp) inom sjukvården och kommu- nala POSOM-grupper (grupper för Psykiskt och Socialt Omhänder- tagande vid katastrofer) med förankring i men där även andra aktörer vanligtvis ingår. I den reviderade upplagan sägs bl.a. att utvecklingen inom det katastrofpsykologiska/psykiatriska området varit mycket snabb samt att avsikten med publikationen är att samtliga som kommer att engageras i såväl stöd som hjälpverksamhet till katastrof- drabbade kan finna riktlinjer för sin verksamhet. 11Ur Katastrofmedicinska studier under , Erfarenheter från KAMEDOs verksamhet 1963-1998 (KAMEDO 73), , s. 53. 12Jfr SOU 1995:19 s. 416 och När det ofattbara händer...i Måbödalen, 1988, Rapport – Omsorgsarbetet i , 1998. Samhällets ansvar vid stora olyckor m.m. 71 förhoppningsvis också att vara vägledande för de instanser i samhället, som har ett särskilt övergripande eller organisatoriskt ansvar. (a. a. s. 9) Oavsett när förändringen av samhällets ansvar tog sin början torde man kunna konstatera att samhället gradvis har tagit på sig och därmed fått ett allt större ansvar för krishantering i samband med stora olyckor. Förväntningarna från allmänheten på att samhället skall träda in i det direkta krisarbete som följer på en olycka och så att säga återskapa jämvikt i tillvaron finns där och synes ha vuxit sig allt starkare under det senaste/. deltar ofta samhälleliga organ vid sidan av kyrkan även i det direkta sorgarbetet efter olyckor.