sou · GOB3110 · 2001-01-01 00:00:00 — Man kan t.ex. tänka sig en ekonomisk gräns där kontraktssummans storlek skulle vara avgörande En annan möjlighet är att avgränsningen sker med utgångspunkt i de krav på åtgärder som ställs i PBL. Vi kan se flera nackdelar med en ekonomisk avgränsning. Det är osä- kert om detta är en bra sätt för att verkligen fånga in de avtal där beho- vet av ett särskilt skydd gör sig starkast gällande. Som exempel kan näm- nas att vissa typer av enklare eller mindre omfattande tjänster kan vara kostsamma för att de är förknippade med höga kostnader för material eller innefattar tillhandahållande av t.ex. vitvaror, värmepanna eller annan dyra- re utrustning. Å andra sidan kan man tänka sig byggnadsåtgärder som är tekniskt komplicerade eller rör känsliga delar av byggnaden och där beho- vet av kontroll och besiktning är mer framträdande än i många andra fall men där det ekonomiska åtagandet inte är så stort att arbetet bör falla inom ramen för de särskilda reglerna. Mot bakgrund av detta menar vi att man bör finna en annan form för hur en nedre gräns skall bestämmas. Det ligger då nära till hands att ta reglerna i PBL som utgångspunkt. För det talar inte minst att det är den lösning som vi anser bör gälla för fullgörandeskyddet. I avsnitt 6.2.1 föreslår vi nämligen att tillämpningsområdet för fullgö- randeskyddet skall kopplas till reglerna om bygganmälan i 9 kap. PBL. Skälen för det kan kort sägas vara att det ligger i anslutning till den gäl- lande ordningen enligt lagen om byggfelsförsäkring – som fullgörande- skyddet föreslås bygga på – och att det med hänsyn till möjligheterna att kontrollera att erforderligt skydd finns är den mest ändamålsenliga lös- ningen. Som vi framhöll inledningsvis hänger avtals- och fullgörandeskyddet nära samman. Grundtanken är att tillämpningsområdena för dessa två inte skall skilja sig åt. Avtal som omfattas av de särskilda reglerna för småhus- entreprenader bör därför också omfattas av kraven på fullgörandeskydd och tvärtom. Det talar för att välja samma lösning för avgränsningen av avtalsskyddet som för fullgörandeskyddet. Vi menar också att kravet på bygganmälan i 9 kap. 2 § 1 och 3–5 PBL väl täcker in sådana för småhus- entreprenader särpräglade situationer där behovet av ett särskilt skydd typiskt sett är stort. Vi föreslår därför en sådan lösning även för avtals- skyddet vid om- och tillbyggnadsarbeten. Innebörden av en sådan lösning bör utvecklas något. Småhusentrepre- nader kan, som sagt, gestalta sig på mycket olika sätt. Deras omfattning kan skilja sig åt väsentligt och huvudtanken med den föreslagna avgräns- ningen är att de särskilda reglerna i första hand skall gälla för arbeten av mer omfattande slag. Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag 211 Även vid sådana arbeten kan emellertid olika moment vara uppdelade mellan olika näringsidkare. Det kan t.ex. vara så att en näringsidkare har ansvar för samtliga arbetsmoment vid en tillbyggnad utom ett visst instal- lationsarbete, för vilket konsumenten har träffat ett särskilt avtal med en annan näringsidkare. Frågan är då om de särskilda reglerna för småhus- entreprenader skall gälla även för det senare avtalet. Utgångspunkten för dessa regler är att de, vid vissa typer av mer om- fattande arbeten på småhus, skall ge konsumenten ett särskilt avpassat skydd. Den gjorda gränsdragningen med hänvisning till reglerna om bygg- anmälan i PBL är tänkta att säkerställa detta. För att reglerna skall fylla sitt syfte bör alla avtal som träffas med anknytning till byggnadsåtgärder av det angivna slaget omfattas av dessa. Det innebär att även för arbeten av mycket liten omfattning gäller de särskilda reglerna, förutsatt att arbetet omfattas av de angivna reglerna om bygganmälan. Ett krav bör dock vara att avtalet är känt i anslutning till att bygganmälan ges in till kommunen och kontrollplan upprättas enligt 9 kap. 9 § PBL. Det blir den kvali- tetsansvariges uppgift att svara för kontrollen av att kravet på avtalsskydd är uppfyllt, jfr avsnitt 6.4, där frågan om kontrollen av konsumentskyddet behandlas. Avtal som träffas först i efterhand och som saknar egentligt samband med den åtgärd för vilken bygganmälan krävs, bör inte omfattas av regler- na. För dessa gäller enbart de allmänna reglerna i KTjL. Vi behandlar des- sa gränsdragningsfrågor ytterligare i specialmotiveringen. Andra arbeten på fast egendom m.m. När det gäller andra arbeten på fast egendom menar vi att samma gräns- dragning som för om- och tillbyggnader kan och bör göras (jfr de skäl som angavs i föregående stycket). Att föreslå en särskild gränsdragning för dessa fall skulle förmodligen vålla problem i tillämpningshänseende och knappast bidra till någon ytterligare förbättring av konsumenternas situa- tion vid sådana avtal. 4.3Konsumenters köp av fast egendom gäller de i avsnitt 3.3 redovisade reglerna om, i första hand, säljarens ansvar för olika former av fel och brister i samband med en överlåtelse av en fastighet från en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet till en konsument. Reglerna är tvingande till sin karaktär. Det innebär att avtalsvillkor i sådana fall inte får vara till nackdel för konsu- 212 Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag menten i jämförelse med vad som skulle ha varit fallet om JB:s bestäm- melser hade tillämpats. Denna inskränkning i parternas avtalsfrihet gäller inte om konsumenten tillförsäkrats en sådant konsumentskydd som ställs som villkor för statliga bostadsfinansiering. Vi har i samband med våra överväganden rörande småhusentreprenader i avsnitt 4.1 sagt att undantaget från tvingande reglering med hänvisning till det konsumentskydd som hör samman med den statliga bostadsfinansi- eringen inte bör finnas kvar. Vi har samma inställning vad beträffar avtal om konsumenters köp av fast egendom från en näringsidkare. I enlighet med vad som sagts anser vi att de skäl som anfördes för en tving- ande reglering alltjämt gör sig gällande. JB bör därför även fortsättnings- vis innehålla regler av tvingande karaktär för fastighetsöverlåtelser från en näringsidkare till konsument. Vi skall nu behandla vilken omfattning dessa tvingande regler bör ha. Vår utgångspunkt här är att de regler i 4 kap. 11–19 c §§ JB som är undantagna från avtalsfriheten bör vara så även fortsättningsvis. Det främsta skälet för det är att de reglerar sådana ur konsumentskyddssyn- punkt centrala områden som ansvar för dröjsmål, fel och skador. Med anledning av de förslag som vi har lagt fram rörande bl.a. småhus- entreprenader och byggfelsförsäkringar finns det anledning att i vart fall överväga om den tvingande regleringen i JB även bör omfatta ytterligare förhållanden. En första fråga är om införandet av ett skriftlighetskrav i KTjL för små- husentreprenader påverkar motsvarande krav i JB. Vi menar att de skäl som anförts till stöd för att föreslå ett skriftlighetskrav i KTjL redan till- godoses av JB:s formkrav. Eftersom detta är tvingande till sin karaktär finns det inte heller av den anledningen skäl att föreslå en särreglering. Behovet av särskilda regler om besiktning? pekade på att antalet tvister rörande fel i fastighet hade ökat. Utredningen menade att ett sätt att minska förekomsten av tvister var att föreskriva att köparen skulle anses ha fullgjort sin undersök- ningsplikt om han eller hon före köpet hade låtit en opartisk sakkunnig utföra en besiktning. Utredningen hänvisade till det förslag som tidigare hade lämnats om besiktning av nya småhus65 men menade att en obligato- 65 SOU 1986:38 s. 159 ff. Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag 213 risk skyldighet att utföra besiktning inte lämpade sig vid fastighetsöverlå- telser. I stället föreslogs alltså en regel som innebar en bevislättnad för köparen om denne hade ombesörjt att besiktning skedde i samband med fastighetsköpet. Med hänsyn till regelns karaktär och skyddsändamål tyckte utredningen att den föreslagna besiktningsregeln endast skulle gälla fastigheter med en- eller tvåfamiljsbostäder som förvärvades för privat bruk.66 I den efterföljande propositionen instämde departementschefen i utred- ningens uppfattning om fördelarna med att en besiktning kommer till stånd vid köp av småhus och att detta skulle kunna minska antalet domstolspro- cesser med anledning av dolda fel. Hon delade också uppfattningen att det inte var realistiskt att föreslå en obligatorisk besiktning. Å andra sidan ställde hon sig tveksam till om den av utredningen föreslagna lösningen innebar några incitament för småhusköpare att se till att besiktning kom till stånd. Departementschefen menade också att den föreslagna bestäm- melsen kunde bli svår att tillämpa för domstolarna.67 I stället för en regel av det slag som hade före- slagit förordade departementschefen att genom för- handlingar med fastighetsmäklarnas organisationer skulle undersöka möj- ligheterna att öka användandet av besiktningar i samband med småhusköp. Något förslag om lagstiftning i besiktningsfrågan lades därför inte fram.68 Vi har i avsnitt 4.2.5 föreslagit att en obligatorisk besiktningsskyldighet skall införas vid småhusentreprenader. Frågan är nu om en motsvarande skyldighet är påkallad även i fråga om fastighetsöverlåtelser av det slag som vi nu talar om. Fastighetsöverlåtelser från näringsidkare till konsument torde nästan uteslutande gälla nya småhus. Överlåtelser av begagnade hus är för- modligen ovanliga i detta sammanhang. Med den utgångspunkten innebär våra förslag om obligatorisk besiktning enligt KTjL och vårt förslag i ka- pitel 6 om ett utvidgat krav på byggfelsförsäkring samt rådande praxis i byggbranschen att besiktning kan förväntas ske vid i stort sett all nypro- duktion av småhus. Besiktningskravet enligt KTjL har behandlats ingåen- de i avsnitt 4.2.5. Vad gäller kravet på byggfelsförsäkring bedömer vi att det kommer att medföra att de försäkringsgivare som tillhandahåller sådan försäkring kommer att ställa som krav att det har gjorts en besiktning av småhuset för att försäkring skall meddelas. Det skall också framhållas att en besiktning i samband med en fastighetsöverlåtelse – till skillnad från vad som gäller vid en entreprenad – inte har betydelse för att bestämma 66SOU 1987:30 s. 70 ff. 1989/90:77 42 f. Frågan har belysts i och sälja småhus (1994/95:5). 214 Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag Sammantaget talar dessa omständigheter för att det inte finns behov av införa någon särskild besiktningsskyldighet i JB. Ett annat argument för samma ståndpunkt är att frågan om införandet av en besiktningsregel i JB har varit aktuell utan att leda till något förslag. Utan att ta ställning för eller emot en sådan regel menar vi att det är olämpligt att föreslå en besiktningsregel bara för fastig- hetsöverlåtelser från näringsidkare till konsument. Frågan borde i så fall övervägas i ett sammanhang för alla typer av fastighetsöverlåtelser, så att även andra faktorer än konsumentskyddsaspekter kan belysas. Vi menar därför sammanfattningsvis att det saknas tillräckliga skäl för att föreslå införandet av en tvingade besiktningsregel av konsument- skyddskaraktär i JB. Ett utvidgat felansvar – utvecklingsfel Vi har i avsnitt 4.2.6 ansett att näringsidkarens ansvar vid småhusentrep- renader inte skall omfatta ansvar för s.k. utvecklingsfel. När det gäller om även ansvaret vid konsumenters köp av fast egendom från näringsidkare skulle utvidgas med ett sådant ansvar menar vi att det, av samma skäl som anfördes i fråga om besiktning, inte är lämpligt att föreslå en sådan särre- gel utan en mer allmän översyn att felbegreppet i JB. 4.4Köp av byggnadsdelar – konsumentköplagens regler Vi föreslår att det införs särskilda regler i konsumentköplagen för köp av byggdelar som tillsammans är avsedda att bilda ett en- eller tvåbostadshus, förutsatt att det för byggnadsåtgärden krävs bygganmälan enligt 9 kap. 2 § första stycket 1 , (husbyggsatser). Vid sådana köp skall de föreslagna reglerna i konsumenttjänstlagen om skriftlighetskrav, avrådandeplikt och rätt att hålla inne viss del av betalningen gälla i till- lämpliga delar. Vidare skall den i konsumenttjänstlagen föreslagna be- stämmelsen om garantitid tillämpas också vid köp av husbyggsatser, dock med den skillnaden att den tvååriga garantitiden vid köp av husbyggsats skall räknas från tiden för avlämnadet av godset. Vi föreslår också att un- dantaget i 3 § andra stycket konsumentköplagen skall tas bort. Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag 215 KKL:s utformning bygger på grundtanken att reglerna där i möjligaste mån bör stämma överens med de i den allmänna köplagen. En uttalad mål- sättning har också varit att, så långt möjligt, skapa enhetlighet mellan reg- lerna i KTjL och KKL. Ett av skälen för det är att likheterna mellan köp och tjänst ofta kan vara stora, ibland så stora att det kan vara svårt att av- göra om ett avtal tillhör den ena eller andra kategorin.69 Detta kommer inte minst till uttryck när det gäller småhusförvärv där det i fråga om monte- ringsfärdiga hus – bl.a. beroende på prefabriceringsgrad – har varit svårt att avgöra om ett avtal huvudsakligen har haft karaktären av köp eller tjänst. Ett annat skäl kan vara att vissa lösningar i KTjL ur konsumentsyn- punkt kan te sig mer ändamålsenliga än motsvarande lösningar i KöpL. I småhussammanhang, och kanske även annars, kan man tänka sig yt- terligare skäl för att skapa en enhetlighet mellan reglerna i KTjL och KKL. Ett är att det finns anledning att eftersträva en skyddsnivå för den enskilde konsumenten som i stort sett är densamma oavsett vilken avtals- form som väljs för småhusförvärvet. En enhetlighet skulle också göra det lättare för konsumenterna att få kunskap om de regler som gäller och där- med också att kunna bedöma eventuella för- och nackdelar med olika av- talstyper. På motsvarande sätt skulle detta också vara en fördel för nä- ringsidkarna, som inte sällan är en- eller fåmansföretag och där det kan vara svårt för den enskilde att sätta sig in i gällande regler. Sammantaget menar vi därför att det finns många skäl som talar för att KKL bör utfor- mas på ett sätt som ligger i nära anslutning till de överväganden som vi har gjort i fråga om reglerna i KTjL. Det finns därför ett behov av särskilda regler i detta avseende också i KKL. Med en sådan utgångspunkt kan vi konstatera att de förslag till änd- ringar som vi har lämnat rörande KTjL huvudsakligen avser ett krav på skriftliga avtal, avrådande och regler om besiktning. I övrigt innebär våra förslag att reglerna i KTjL – som i huvudsak överensstämmer med de i KKL – skall gälla vid småhusentreprenader. Vi skall nu behandla i vilken utsträckning ändringar motsvarande de som föreslås i KTjL bör ske också i KKL. Innan vi går in på de frågorna skall vi först ta ställning till om och i så fall hur området köp av byggnadsdelar bör avgränsas. Som vi har nämnt i avsnitt 3.4 omfattar KKL köp av lösa saker. Det innebär bl.a. att lagens regler gäller för köp av byggdelar. Med detta följer ingen närmare precisering. Begreppet har en vid innebörd och med- för att allt från köp av några skruvar och brädor till ett monteringsfärdigt hus eller en husbyggsats faller inom lagens ram. Någon avgränsning i den- na del har inte gjorts tidigare. Det har inte heller varit möjligt att finna 216 Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag någon ledning i undantagsregeln i 3 § andra stycket KKL eftersom även den saknar definition av begreppet och är utformad med hänvisning till reglerna om statlig bostadsbyggnadssubvention. I förarbetena till KKL ges dock viss ledning när det talas om att med köp av byggnadsdelar menas vanligen husbyggsatser.70 Vi har i fråga om småhusentreprenader föreslagit en avgränsning av tillämpningsområdet för de särskilda regler som vi föreslår i KTjL genom att dessa endast skall gälla byggåtgärder som avser ett en- eller tvåbo- stadshus och som omfattas av kravet på bygganmälan enligt 9 kap. 2 § 1 och 3–5 PBL. Ett av skälen för det har varit att inte alla typer av tjänster rörande småhus skulle omfattas av de särskilda reglerna utan att det borde ske en begränsning till mer omfattande tjänster där behovet av konsument- skydd typiskt sätt gör sig starkare gällande. En motsvarande gränsdragning beträffande köp av byggnadsdelar skulle emellertid föra längre eftersom även mindre omfattande köp av det slaget kan ha ett sådant samband med byggåtgärder som kräver bygg- anmälan enligt PBL att de faller inom tillämpningsområdet för de särskil- da bestämmelserna. Visserligen gör sig de skäl som anfördes för gränsdragningen i KTjL gällande på motsvarande sätt för konsumentköpen. Av den beskrivning som gavs framgår det emellertid att de kriterier som tjänar som grund för gränsdragningen beträffande småhusentreprenader inte är tillräckliga för att åstadkomma en avgränsning med samma innebörd för konsument- köpen. I det senare fallet måste det i så fall ställas upp kompletterande kriterier så att en begränsning av särreglernas tillämplighet kan göras till de större och mer omfattande köpen av byggnadsdelar. Som nämndes i avsnitt 3.4 föreslog särskilda regler för monteringsfärdiga hus. Någon definition av begreppet gjordes dock inte. Utredningen pekade bara på att köpeavtal som för konsumenten framstår som åtaganden att leverera ett färdigt hus fick anses falla inom ramen för vad som avsågs med ett monteringsfärdigt hus. Vi kan ansluta oss till det synsättet men menar att även köpeavtal av annat slag än monteringsfärdiga hus bör omfattas av reglerna. Det fordras därför en något vidare definition. Vi tycker att man istället bör använda begreppet husbyggsatser och att man med det skall avse avtal som omfat- tar ett åtagande att leverera allt eller i vart fall en avgörande del av det material som skall användas för en ny-, om- eller tillbyggnad av ett små- hus. Med en sådan definition kan man undvika problem av det slag som vi pekade på inledningsvis. får man en avgränsning som så långt som möjligt står i överensstämmelse med den som gäller för småhus- entreprenader. 1989/90:89 s. 66 Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag 217 Med husbyggsats menar vi att man skall förstå såväl det som i dagligt tal brukar benämnas monteringsfärdiga hus, d.v.s. nya småhus som tillver- kas på annan plats än på den fastighet där småhuset skall stå, som avtal om köp av allt eller större delen av det byggnadsmaterial som skall användas för att uppföra eller att bygga om eller till ett småhus. Med en sådan begreppsbildning vinner man den fördelen att köpeavta- let inte behöver nå upp till någon särskild prefabriceringsnivå för att om- fattas av de särskilda reglerna. För att man skall kunna tala om en hus- byggsats bör det dock krävas att köpet avser huvudparten av det material som skall användas för byggarbetena på småhuset. Som ett typexempel kan nämnas att det inte är ovanligt att en beställare/konsument tecknar entreprenadavtal med en eller flera näringsidkare och avtalar om köp av de byggnadsdelar som behövs för arbetena med en annan närings- idkare. Detta kan förekomma både vid ny- och tillbyggnader. När det sedan gäller om även ytterligare typer av köp bör omfattas me- nar vi att de avgränsningsproblem som vi talade om inledningsvis gör sig allt mer gällande ju mindre omfattning köpet har. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att införa en beloppsmässig gräns för vilka köp som skall omfattas. Vi ser dock problem med en sådan ordning eftersom den inte ger någon garanti för att den eftersträvade avgränsningen verkligen sker då det dels är svårt att finna en rimlig beloppsgräns, dels finns en risk för att en sådan gräns leder till både att köp till betydande belopp – t.ex. vitvaror, badrumsutrustning m.m. – inte har något så starkt samband med byggnads- åtgärden att det är påkallat med särskilda regler, dels att det motsatta för- hållandet gäller för köp av billigare byggnadsdelar för vitala delar av byggnaden. Vi stannar därför för en avgränsning av tillämpningsområdet för de särskilda regler om konsumentköp i småhussammanhang som har ett mer samband med de byggnadsåtgärder som skall vidtas. Vi före- slår att termen husbyggsats skall användas i dessa sammanhang och att denna skall hänföra sig till sådana åtgärder som anges i 9 kap. 2 § 1 PBL, d.v.s. ny- och tillbyggnader. Vid köp av material till andra typer av bygg- nadsåtgärder anser vi inte att det finns samma behov av särskilda regler utan att de allmänna reglerna i KKL ger ett tillräckligt gott skydd. Det innebär bl.a. att ombyggnadsarbeten av olika slag faller utanför tillämp- ningsområdet för de särskilda reglerna. Efter denna inledande diskussion kring avgränsningen går vi nu över till att behandla de olika delmoment som kan komma i fråga för särskilda regler. Som vi angav ovan är vår utgångspunkt att det så långt som möjligt bör råda en samstämmighet mellan reglerna i KKL och de förslag till änd- ringar i KTjL som vi har föreslagit. Vi kommer därför att koncent- rera oss på de områden där vi har föreslagit kompletteringar i KTjL. 218 Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag gäller alltså kravet på skriftliga avtal, avrådandeplikt och behovet av en obligatorisk besiktningsordning. Ett krav på skriftliga avtal? I avsnitt 4.2.1 har vi diskuterat och föreslagit att det vid småhusentrepre- nader skall ställas krav på att avtal mellan konsument och näringsidkare skall vara skriftliga. Bland de skäl som talar för detta har vi särskilt fram- hållit den trygghet som avtalsformen ger dels för att tillförsäkra konsu- menten ett gott beslutsunderlag inför det förestående avtalet, dels i form av ökad klarhet om vad som avtalats. Den första aspekten bidrar till att motverka att konsumenten skall fatta förhastade och oöverlagda beslut. I det senare fallet ger den skriftliga formen konsumenten en trygghet i be- vishänseende och kan förhindra att konsumenten blir lidande till följd av eventuella oklarheter om avtalets innehåll. Vi har också talat om att utvecklingen av konsumentskyddet inom EU har gått mot ett ökat inslag av krav på en skriftlig avtalsform. Inte minst pekade vi på att det är mycket vanligt med skriftliga avtal när det gäller småhusentreprenader. Å andra sidan framhölls det även vissa svårigheter som är förknippade med ett formkrav. Det gäller t.ex. utformningen av ett krav som är anpas- sat för alla de olika former av entreprenadavtal som kan förekomma i samband med småhusbyggande. Vi pekade också på att det är av vikt att ett formkrav ger utrymme för ett visst mått av flexibilitet och gör det möj- ligt för standardavtal av det nu förekommande slaget att kunna finnas även . När det gäller köp av husbyggsatser enligt den avgränsning som vi har föreslagit menar vi att de skäl som anfördes för införandet av ett skriftlighetskrav för småhusentreprenader i lika hög grad gör sig gällande här. Även dessa avtal är av stor betydelse för konsumenten. De utgör en betydande del av det som ofta benämns som den största affären i de flesta konsumenters liv. Därför är inte minst de trygghetsskäl som tidigare an- gavs av stor vikt även vid köp av en husbyggsats. När det gäller utformningen av ett skriftlighetskrav menar vi att man också här kan åberopa de skäl som tidigare anfördes när det gäller småhus- entreprenader. Möjligen kan man tänka sig att vissa svårigheter som gjor- de sig gällande för entreprenadavtalen inte är aktuella på samma sätt här. När det t.ex. gäller frågan om hur föremålet för avtalet – i entrepre- nadsammanhang uppdragets omfattning – skall anges är svårigheten inte lika stor när det gäller köp. I dessa fall är det köpeobjektet som skall redo- visas. Det torde vara en mer konkret faktor än att ange uppdragets omfatt- ning. Å andra sidan är det väsentligt att köpeobjektet anges på ett sätt som Ett förbättrat avtalsskydd - överväganden och förslag 219 ger avtalet en individuell karaktär. Det får inte ske så diffust att det inte går att läsa ut vad det är som ingår (och som inte ingår) i avtalet.