sou · GOB380 · 2001-01-01 00:00:00 — Lagreglerna är som utgångspunkt desamma som gäller för offentligt anställda i högre ställ- ning. Federala domare får efter utnämningen inte syssla med juridisk verk- samhet utanför domartjänsten. Flera etiska regler om bisysslor har antagits av de flesta amerikanska domsagor och därmed blivit bindande. Enligt des- sa får domare inte på annat sätt vara verksam som jurist. De får repre- sentera sig själva och lämna gratis juridisk rådgivning inom familjen. De får inte utanför domartjänsten arbeta som skiljemän eller medlare eller på an- nat sätt utföra dömande funktioner om det inte i det särskilda fallet är tillå- tet i lag. En domare får inte heller engagera sig i sådan affärsverksamhet som kan komma att betraktas som ett utnyttjande av domarens ställning eller som innebär talrika transaktioner eller pågående affärsförhållanden med personer som kan komma att agera inför domstolen. De får inte heller inneha poster som styrelseledamöter eller verkställande direktör, vara del- ägare, rådgivare eller anställda i företag eller vara förvaltare eller förmyn- dare utanför familjesfären. För att undervisa i juridik krävs särskilt tillstånd. De sammanlagda inkomsterna från bisysslor får inte överstiga en viss övre gräns, och domare är skyldiga att till Judicial Conference (organ ansvarigt för administrationen av domstolar) redovisa vissa ekonomiska förhållanden som bl.a. innefattar inkomster från bisysslor. 5Statistisk undersökning av de of- fentligt anställdas bisyssleinnehav Utredningens bedömning: Den totala bisysslefrekvensen bland of- fentligt anställda kan med hänsyn till bisysslebegreppets vidd inte anses särskilt anmärkningsvärd. Snarare än generella åtstramningar bör bättre kontroll liksom skärpningar på enstaka områden införas. I synnerhet på myndigheter och förvaltningar med myndighetsutövning, tillsyn och upp- handlingsuppgifter finns det anledning att ha kontroll över om bisysslor med beröring till huvudanställningen förekommer. Allmänt sett kan ar- betsgivarna bli betydligt bättre i fråga om att informera sina anställda om bisysslereglerna och att utnyttja de möjligheter som finns för att få upp- gifter om bisysslor. En av utredningens uppgifter enligt direktiven har varit att genomföra en kartläggning av omfattningen och beskaffenheten av de offentligt an- ställdas bisyssleinnehav. Den kartläggningen har genomförts som en en- kätundersökning med hjälp av (). Det här kapitlet utgör en sammanfattning av undersökningens uppläggning och huvudsakliga resultat. I bilaga 3 återfinns SCB:s rapporter om under- sökningen, enkätformuläret samt tabeller som skildrar vissa speciella förhållanden. Det huvudsakliga syftet med kartläggningen har varit att få en bild av i vilken utsträckning bisysslor förekommer, vilken typ av bisysslor det är fråga om och hur de i olika avseenden förhåller sig till den offentliga hu- vudanställningen. Enkäten med frågor tillställdes ett slumpmässigt, delvis grupperat ur- val av personer som enligt SCB:s register var offentligt anställ- da. Sammanlagt drogs 15 000 personer ur registren, varav ca 8 000 per- soner drogs bland domare, åklagare, verkschefer, poliser, högskolelära- re, militärer, läkare och sjuksköterskor. Resten drogs bland anställda in- 130 Statistisk undersökning.... om försäkringskassor, kommuner och övriga anställda inom stat och landsting. För såväl grupperna som sektorerna har ett representativt antal valts ut så att alla gruppernas resultat skall kunna redovisas. De åtta grupper av arbetstagare som särskilt valts ut har antingen omnämns i utredningens direktiv som sådana där samhällets krav gör sig särskilt gällande (domare, åklagare, poliser och officerare) eller i övrigt återkommande figurerat och diskuterats i bisysslesammanhang. Domarna utgörs av ordinarie domare, dock inga justitie- och regerings- råd eftersom deras bisysslor tagits upp särskilt i samband med utred- ningens samråd med de högsta domstolarna (se vidare avsnitt 7.1.3.5). Bland verkscheferna återfinns alla i registren förekommande generaldi- rektörer och landshövdingar. Av de tillfrågade besvarade enkäten. Av dessa uppgav un- gefär att de inte hade offentlig anställning undersök- ningen gällde, nämligen . De som svarat så, eller att de inte hade någon bisyssla , har inte besvarat enkätens övriga frågor och ingår därmed inte i underlaget för resultaten. För samtliga redovisade resultat gäller enligt SCB att svarsfrekven- sen är sådan att resultaten är statistiskt hållbara. Likväl kan de tillfråga- de ha tolkat eller uppenbart missuppfattat frågorna på sådant sätt att det behöver kommenteras särskilt. Närmare kommentarer om resultatens tillförlitlighet finns i SCB:s tekniska rapport, bilaga 3. I enkäten har begreppet bisyssla definierats på sätt som angetts i lagens förarbeten och det kommit att tillämpas i praxis. Det omfattar i stort sett alla anställningar, uppdrag eller verksamheter, avlönade eller oavlönade, som inte skall hänföras till privatlivets område. Kartläggningen visar att av offentligt anställda har en eller fle- ra bisysslor. Andelen är ungefär densamma inom samtliga sektorer (stat, kommun, landsting och försäkringskassa). Däremot förekommer stora skillnader mellan de särskilt utvalda grupperna. Två grupper - verkschefer och domare - ligger påtagligt högre än både sektorssnitten och övriga grupper. av verkscheferna har någon bisyssla, liksom av domarna. Även bland högskolelärarna och läkarna är andelarna något större, 38 respektive , medan övriga grupper ligger ganska jämnt fördelade kring . Andel offentligt anställda med och utan bisyssla Mellan kvinnor och män märks en viss skillnad. Medan av offent- ligt anställda kvinnor har en eller flera bisysslor är motsvarande siffra för män . Kartläggningen säger inget om hur stor motsvarande andel är bland privat anställda. En begränsad jämförelse kan göras med den arbets- kraftsundersökning () som genomförs av SCB . I redovisas dock bara betalda bisysslor. Sådana förekommer en- ligt för motsvarande månader bland av de privat anställda jämfört bland offentligt anställda. Antalet bisysslor per anställd Beträffande antalet bisysslor för var och en visar sig ungefär samma mönster som ovan. Bland offentligt anställda med bisyssla har en bisyssla, och även här är fördelningen mellan sektorerna jämn. Avvikel- ser ser man däremot mellan grupperna. av verkscheferna har bara en bisyssla. I stället har av dem tre bisysslor eller fler, vilket skall jämföras med ett totalt snitt på för det antalet bisysslor. Utav domarna har en bisyssla och tre eller fler. Det kan jämföras med t.ex. åklagarna, där har tre bisysslor eller fler. Större delen - - av bisysslehavarna arbetar heltid. Mellan ar- betstagare med hel- respektive deltidsanställning märks inte i någon sektor någon större skillnad i fråga om antal bisysslor. 132 Statistisk undersökning.... Andel offentligt anställda efter antal bisysslor Bisysslor i olika löneskikt De tillfrågade har också svarat på vilket av följande löneskikt de tillhör i sin huvudanställning, nämligen /månad, 20 - /mån och mer än /mån. I det högsta skiktet finner man totalt sett den största andelen anställda med tre bisysslor eller fler, jäm- fört med 10 respektive i de lägre löneskikten. Ju högre inkomst man har desto fler tycks alltså bisysslorna bli. Den tendensen är som tydligast i och statlig sektor, där 43 respektive i det högsta löneskiktet har tre bisysslor eller fler (tabell 2). De sektorerna utmärkte sig inte totalt sett i fråga om att ha många mångsysslare. Det är ingen större skillnad mellan sektorerna i fråga om hur stor brut- toinkomst man erhåller från bisysslorna. Grovt räknat kan sägas att inte får någon betalning alls, högst , mel- lan 10 000 och , samt mer än . Även i detta fall framträder vissa skillnader mellan de särskilda grupperna. Det är t.ex. större andelar bland verkscheferna, lä- karna och domarna som har eller mer; 55, 41 respektive . Däremot är motsvarande siffror för åklagare, poliser och militärer lägre; 11, 9 respektive . De tillfrågade har också lämnat uppgifter om huvudskälet varför man har den huvudsakliga (eller enda) bisysslan. För samtliga sektorer gäller att de flesta anger ekonomiska skäl, ideella skäl eller annat skäl. Det senare har varit t.ex. intresse, för att upprätthålla kompetensen, enga- gemang i egen eller närståendes verksamhet, politiska skäl eller att man helt enkelt tycker bisysslan är rolig. Ideella skäl anges till särskilt stor del av åklagare, poliser och militärer. Bland poliser, högskolelärare, militä- rer, läkare och sjuksköterskor anger ekonomiska skäl som huvudsakligt skäl, vilket däremot av verkscheferna gör. Allra vanligast är det skälet bland läkare och sjuksköterskor. Såväl verkschefer som domare uppger däremot i betydligt större utsträckning än genomsnittet - 49 respektive mot - att annan offentlig ar- betsgivare har önskat att de skall ha bisysslan. Dessutom anser av verkscheferna och av högskolelärarna att bisysslan är ett åliggan- de knutet till huvudanställningen. Offentligt anställda efter huvudsakligt skäl till att inneha bisyssla Drygt hälften av bisyssleinnehavarna inom samtliga sektorer ägnar i ge- nomsnitt mindre än åt sin huvudsakliga (eller en- da) bisyssla. ägnar den dock per må- nad. 134 Statistisk undersökning.... Även tiden för samtliga bisysslor uppgår för mer än hälf- ten av bisysslehavarna . De som ägnar mer än åt samtliga sina bisysslor utgör av bisyssle- havarna. Det rör sig om en jämn fördelning mellan såväl sektorer som särskilda grupper. Detsamma gäller bland dem som sammanlagt ägnar sina bisysslor mellan 15 och , vilket generellt är ungefär en fjärdedel av bisysslarna. De flesta offentliganställda som har bisysslor har dessa som anställning eller uppdrag hos offentlig eller privat arbetsgivare, som ideellt förtroen- deuppdrag eller i egen kommersiellt inriktad verksamhet. Procent Typ av bisysslor som offentligt anställda har Styrelse uppdr i off.bol ek.för Anst uppdr hos pr.ag I priv bol ek för. Ideellt förtr uppdr. Bland domare och verkschefer med bisysslor har 64 respektive anställning eller uppdrag i offentlig regi. Verkscheferna ligger också högst i fråga om styrelseuppdrag i bolag och ekonomiska föreningar, bå- de offentliga () och privata (). Anställning eller uppdrag hos privat arbetsgivare är vanligast förekommande bland läkare och sjuk- sköterskor, 25 respektive , men även bland högskolelärare och do- mare förekommer det till 18 respektive . Den egna kommersiellt inriktade verksamheten är vanligast bland poliser, , samt högskole- lärare, militärer och läkare, . I samtliga sektorer och grupper före- kommer också en viss del annat, som har exemplifierats med lant- bruk, författarskap, musiker, religiös verksamhet m.m. Bisyssletyper som ofta inte ger någon ersättning alls eller bara mind- re sådan är fackliga och ideella förtroendeuppdrag samt uppdrag i in- tresseorganisationer. Även de flesta offentliga anställningar eller upp- drag ger en ersättning på högst . Anställning eller upp- drag hos privat arbetsgivare samt egen kommersiellt inriktad verksam- het är de bisyssletyper som oftast ger högst ersättning. Förhållandet mellan huvudanställningen och bisysslan I enkäten ställdes också ett antal frågor om huruvida vissa typer av ar- betsuppgifter - myndighetsutövning, tillsyn och upphandling - ingick i myndighetens/förvaltningens verksamhet eller den anställdes uppgifts- område. I frågorna gavs en definition av begreppen. En del av enkätre- sultaten beträffande myndighetsutövning och tillsyn tyder emellertid på att innebörden av begreppen ändå varit oklar för de tillfrågade. Det är därför svårt att dra några säkra slutsatser med ledning av resultaten. I stora drag kan man konstatera att av bisysslehavarna svarat att de arbetar på myndighet eller förvaltning med myndighetsutövning och lika många på sådan arbetsplats med tillsyn. Utav dessa hade unge- fär hälften, i var och en av grupperna, själva sådana uppgifter. Upp- handling ingick i arbetsuppgifterna för av bisysslehavarna. Beröring mellan någon bisyssla och antingen myndighe- tens/förvaltningens verksamhet eller de egna arbetsuppgifterna, t.ex. i fråga om ämnesområde, förelåg för . I flera av de särskilda grupperna, t.ex. domare, verkschefer, högskolelärare, läkare och sjuk- sköterskor, var siffran ännu högre. Det går i och för sig att koppla före- komsten av beröring till förekomsten av myndighetsutövning, tillsyn och upphandling, men med tanke på osäkerheten kring begreppen skulle slutsatserna inte bli säkra. Enkätens sista frågor handlade om i vilken utsträckning arbetstagare och arbetsgivare informerat varandra eller begärt besked om förekom- mande bisysslor. 136 Statistisk undersökning.... Av svaren framgår att av offentligt anställda med bisysslor har blivit informerade av sin arbetsgivare om vilka bisysslor som inte är till- låtna. Andelen varierar en hel del mellan sektorerna, från 55 och i stat och försäkringskassor, där myndigheterna är skyldiga att lämna så- dan information, till 32 och i landsting och kommuner. I de särskil- da grupperna är andelarna generellt högre än snitten, med bland poliser och verkschefer och bland högskolelärare och militärer. Till detta kommer att sammanlagt har begärt besked av ar- betsgivaren om en bisyssla är förtroendeskadlig. Den högsta andelen som har begärt ett besked av arbetsgivaren finns bland verkscheferna, uppger att arbetsgivaren har begärt uppgift om bisysslor. den kommunala sektorn är andelen , och för verkschefer, högsko- lelärare och läkare . Andelen anställda som har informerat arbetsgivaren om bisysslor är högre, . I de särskilda grupperna är andelen högst bland verkschefer (), läkare (), högskolelärare () och sjuksköterskor (). Svaren på de här frågorna kan delvis överlappa varandra eftersom man t.ex. kan anse sig ha informerat arbetsgivaren om bisysslor genom att svara på dennes begäran om uppgifter eller genom att begära ett be- sked om förtroendeskadlighet. Vidare kan arbetsgivaren uppfattas ha lämnat information om icke tillåtna bisysslor i samband med att den an- ställde har begärt ett besked om förtroendeskadlighet eller informerat arbetsgivaren om bisysslor. En första fråga för utredningen är om resultaten tyder på att omfatt- ningen av bisysslor bland offentligt anställda är så stor att redan detta skulle föranleda någon särskild åtgärd. Att av offentligt anställda har bisyssla kan med hänsyn till bi- sysslebegreppets vidd enligt utredningens mening inte anses särskilt an- märkningsvärt. Det är värt att påminna om att även obetalda bisysslor och bisysslor i ideella och fackliga organisationer ingår. Högre andelar återfinns som sagt i vissa av grupperna, t.ex. verkscheferna, domarna och högskolelärarna. För de grupperna är offentliga uppdrag vanliga och det huvudsakliga skälet att ha den huvudsakliga bisysslan är ofta att det önskats av annan offentlig arbetsgivare eller är ett åliggande i tjänsten. Det borde vara omständigheter som åtminstone i någon mån talar för att förtroendeskadlighetsaspekten har beaktats av någon av be- rörda myndigheter. Att uppdragen ofta är offentliga säger däremot inget om huruvida de blir arbetshindrande. Något svar på den frågan fås inte heller med hjälp av enkätsvaren. Bland de offentliganställda i stort kan man i vart fall se att större delen totalt ägnar mindre än åt sina bi- sysslor. Det timantalet är inte större än att det ofta torde gå att kombi- nera bisysslan med ordinarie arbetstid. Med tanke på att t.ex. ideella förtroendeuppdrag och egen kommersiellt inriktad verksamhet är vanliga torde också en hel del av bisysslorna skötas utanför ordinarie arbetstid. Den största tidsåtgången för bisysslor finner man bland poliser, högsko- lelärare, militärer, läkare och sjuksköterskor. Detta är också grupper som i ganska stor utsträckning bisysslar i egen verksamhet eller hos pri- vat arbetsgivare, vilket sannolikt ofta innebär att det inte i någon större utsträckning kan inkräkta på huvudanställningen genom att utföras på ordinarie arbetstid. Enligt den kartläggning som genomfördes av bisyssleutred- ning hade av de då offentligt anställda bisyssla. I vår undersökning är motsvarande andel . Det har blivit mindre vanligt att offentligt anställda har bisysslor. Mot bakgrund av den utvecklingen och övriga enkätresultat anser utredningen att bisysslefrekvensen generellt sett inte utgör något problem. Det utesluter dock inte att det i särskilda grupper av anställda eller inom vissa myndigheter eller förvaltningsom- råden kan vara så. Snarare än generella åtstramningar bör det emelle r- tid i så fall leda till bättre kontroll eller möjligen skärpningar i särskilda fall. När det gäller bisysslornas beskaffenhet är det svårare att dra säkra slutsatser. Att beröring mellan bisyssla och huvudanställning i viss ut- sträckning förekommer är klart. Sannolikt kan det också vara så att förtroendeskadliga bisysslor är vanligare i de fallen. Vetskapen om att beröring ibland förekommer ger dock inte något mått på i vilken ut- sträckning det förekommer bisysslor som gör att risk för förtroendeska- da uppstår. En del av beröringsfallen kan mycket väl vara fullständigt harmlösa. Allmänt sett är det dock värt att notera att en stor del av dem som har bisysslor har uppgett att det finns beröring mellan dessa och uppgif- ter som förekommer på den myndighet eller förvaltning där huvudan- ställningen finns. Eftersom beröring trots allt utgör en omständighet av betydelse när risk för förtroendeskada skall bedömas blir slutsatsen att det för myndigheter och förvaltningar finns anledning att ha vetskap om vilka bisysslor som förekommer. Däremot leder det inte naturligt till nå- 138 Statistisk undersökning.... got generellt förbud mot bisysslor i de verksamheter där myndighets- utövning m.m. förekommer, eftersom det som sagt inte finns något givet samband mellan de olika förhållandena och förtroendeskada. En annan slutsats blir att vissa yrken i särskilt stor utsträckning leder till flera bisysslor, vilket i sin tur ofta ger en högre sammanlagd ersätt- ning. Att så är fallet och att det också finns samband mellan arbetstaga- re i det högsta löneskiktet och antal bisysslor är inte heller något nytt i förhållande till utredning. Beträffande information om bisysslor mellan arbetsgivare och ar- betstagare är det vissa resultat som med tanke på gällande bestämmel- ser är värda att notera. För statliga arbetsgivare och försäkringskassor finns enligt anställningsförordningen en skyldighet att informera arbets- tagarna om vilka bisysslor som kan vara förtroendeskadliga. Trots detta uppger bara 55 respektive av bisysslehavarna inom stat och för- säkringskassor att de fått information om vilka bisysslor som inte är till- låtna. 19 respektive har utnyttjat sin möjlighet att få arbetsgivarens besked om en bisyssla är förtroendeskadlig. Andelarna bland samtliga offentliganställda med bisysslor måste också anses låga; har fått information och har begärt besked om förtroendeskadlighet. När det gäller arbetsgivarens möjlighet att begära uppgifter om bi- syssla är det framför allt enligt det kommunala avtalet det är aktuellt. Trots det uppger bland kommunalt anställda och bland landstingsanställda att det har gjorts. Läkare och sjuksköterskor ligger dock högre; 42 respektive . Och trots att statliga arbetsgivares och försäkringskassors möjlighet att begära uppgifter förutsätter att bisyss- lan skall påverka arbetsprestationen (förutom i ), har 23 re- spektive av de arbetsgivarna begärt det. En större andel, , har däremot informerat arbetsgivaren om sina bisysslor. Att andelen är högre i vissa av grupperna kan bero bl.a. på och högskolelagens bestämmelser. Några slutsatser som med ledning av resultaten kan dras om nuva- rande kontrollsystem är att arbetsgivarna allmänt sett skulle kunna bli betydligt bättre i fråga om att informera sina anställda om bisysslereg- lerna och att de möjligheter som finns för arbetsgivaren att begära upp- gift om bisysslor inte utnyttjas i någon större utsträckning. Båda dessa har enligt vår mening betydelse för hur kontrollsystem för bisysslor bör uformas. Utvärdering av reglering och praxis 139 6 Utvärdering av reglering och praxis Utredningens bedömning: Praxis i fråga om bisysslor är relativt en- hetlig, stabil och väl avvägd. Bestämmelsen i 7 § ger myndighe- terna tillräckliga möjligheter att sätta stopp för bisysslor som skadar för- troendet för förvaltningen. Informationen till anställda om bisysslor samt de statliga arbetsgivarnas möjlighet att förhöra sig om bisysslor och ge besked om dessa kan däremot bli bättre. Inom kommuner och landsting har kollektivavtalets regler ofta ansetts behöva fyllas ut genom närmare förfarandeinstruktioner. I det här kapitlet utvärderar vi de regler och den praxis på bisyssleom- rådet som vi översiktligt redovisat i kapitel 3. Vi gör utvärderingen i be- lysning av synpunkter som framförts vid våra diskussioner och samråd med företrädare för myndigheter och arbetstagarorganisationer m.fl. Bisysslereglerna bör vara utformade så att de genom tillämpningen i myndigheternas praxis ger ett sakligt tillfredsställande resultat. De bör alltså tillgodose statens, kommunernas, landstingens och försäkringskas- sornas krav att bisysslorna inte rubbar allmänhetens förtroende för för- valtningens och domstolarnas opartiskhet och saklighet eller stör det or- dinarie arbetet eller konkurrerar med myndighetens verksamhet. Men reglerna bör även tillgodose anställdas intresse av att få använda fritiden för sysselsättningar vid sidan av anställningen. Reglerna bör också vara enkla och klara. Detta är angeläget eftersom de anställda själva har ett stort ansvar för att bedöma om bisysslan är tillåten eller förbjuden. Det är mot dessa huvudkrav i fråga om innehåll och form som utredningen gör sin utvärdering av bisyssleregleringen. Praxis på det statliga området kan sägas ha ganska konsekvent tagit fasta på de synpunkter på hur en bisysslas tillåtlighet bör bedömas som gjordes av bisyssleutredning och som bekräftades proposition. Detta har lett till en till synes relativt enhetlig praxis. I fråga om förtroendeskadliga bisysslor utnyttjas det utrymme för bedömning i 140 Utvärdering av reglering och praxis det enskilda fallet som ges genom 7 § . Visserligen kan man kon- statera att storleken på säkerhetsmarginalen vid riskbedömningen va- rierar en del mellan olika myndigheter. Att det är så ter sig dock natur- ligt med tanke på hur varierande verksamheter, inte minst när det gäller huvudanställningen, som skall bedömas med hjälp av en och samma be- stämmelse. Det är ovanligt att regeringen ändrar myndigheternas besked om en bisysslas tillåtlighet i de fall då den anställde har överklagat myndighe- tens beslut. Det förefaller alltså som om myndigheterna träffar ganska rätt i sina bedömningar även om tolkningen av 7 § i det enskilda fallet kan vara nog så svår. Utredningens intryck av praxis är att den på det hela taget är stabil och väl avvägd. Den ger de offentliganställda ett rimligt utrymme för verksamhet - inom såväl den privata som den offentliga sektorn - vid si- dan av den statliga anställningen. Praxis visar också att myndigheterna i 7 § har det verktyg som de behöver för att kunna sätta stopp för bisysslor som skadar eller riskerar att skada förtroendet för förvaltning- en. Det finns mot den bakgrunden ingen anledning att göra några större sakliga ändringar i nuvarande regler för att vare sig utvidga eller be- gränsa bisyssleförbudets räckvidd. De mindre utvidgningar eller in- skränkningar som eventuellt kan behövas i rätten att ha bisysslor kan åstadkommas genom särskilda bestämmelser eller tillägg till de nu gäl- lande. Bisyssleregleringen på den statliga sidan skiljer sig från den för kommuner och landsting på bl.a. så sätt att den återfinns i både författ- ning och avtal. Uppdelningen i sig förorsakar troligen inga större pro- blem för jurister och personalhandläggare som är vana vid att tillämpa bestämmelserna och göra de avvägningar som förutsätts.