sou · GOB362d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Myndigheten skulle kunna fördela personalresurserna i förhållande till skiftande arbetsbörda i olika delar av landet. Vid tillfälliga arbetsbelast- ningar inom en region skulle det t.ex. vara möjligt att låta personal i en annan region ta över tillsynen över konkurserna i ett visst område och därigenom undvika att det uppstår balanser i den region som för tillfället är hårdare arbetsbelastad. Sådana tillfälliga åtgärder skulle vara svårare att åstadkomma i en organisation bestående av flera olika myndigheter. Utredningen föreslår att den nya offentliga tillsynen organiseras som en självständig myndighet – – med en centralt placerad funktion och den löpande verksamheten förlagd till olika orter i landet. Utredningen kommer i det följande avsnittet att närmare beröra frågan om vilken grad av regional förankring som är nödvändig, dvs. hur många enheter som myndigheten lämpligen bör vara indelad i. Redan här kan dock nämnas att även om utredningen finner det möjligt att föreslå en minskning av antalet verksamhetsorter i förhållande till den nuvarande organisationen så är det inte möjligt att helt undvika att några enheter in- om tillsynsmyndigheten kommer att bli relativt små. En fråga som därför aktualiseras, och som även har samband med det krav på kostnadsneutra- litet som utredningen har att beakta, är möjligheterna till administrativt samarbete med någon annan myndighet. Det är viktigt att självständighet blir tydlig i förhållande till allmänheten. Vid ett besök på myndigheten skall det inte råda någon tvekan om att det är tillsynsmyndigheten man besöker och inte en del av en annan myndighet. Detta gäller såväl myndighetens centrala enhet som de olika regionala enheterna. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens uppfattning i första hand övervägas vilka möjlig- heter som finns att inrätta tillsynsmyndighetens kontor i egna lokaler. De kostnadsberäkningar som utredningen presenterar i avsnitt 5.12.1 bygger på ett sådant förslag. Utredningen vill emellertid inte utesluta att det på vissa orter där det finns ändamålsenliga lokaler i anslutning till en annan myndighet, kan ske ett samarbete när det gäller frågor som t.ex. telefon- växel, lokalvård, expeditionsvakter, inköp av kontorsmateriel. Frågor som rör datasystemet skulle också kunna bli föremål för samarbete mellan myndigheterna. Enligt utredningens uppfattning bör frågan om samlokali- sering är lämplig eller inte kunna avgöras i det enskilda fallet beroende på enhetens storlek och tillgången till lämpliga lokaler på orten. Som tänkba- ra möjligheter i detta sammanhang kan pekas på t.ex. olika domstolar. En ordning där en enhet inom tillsynsmyndigheten tar i anspråk en viss del av lokalerna i en byggnad som också inrymmer t.ex. en tingsrätt eller länsrätt borde kunna åstadkommas utan att för den skull någon av myndigheternas oberoende ställning kan ifrågasättas. 5.9.1.2Den regionala indelningen av tillsynsmyndigheten Bakgrund till nuvarande regionindelning Den nuvarande regionindelningen med tio KFM infördes (se avsnitt 2.3.2). Den var resultatet av utredningsarbete och försöksverksamhet. Det första förslaget till regionindelning av de dåvaran- de 24 KFM lades fram av (Regu) 1992 (RSV Rapport 1992:8). Förslaget innebar två alternativa regionindelningar där huvudförslaget var sju regioner enligt vad som framgår av tabell 5.2. I Regu:s alternativförslag hade regionen delats i två, där den Nordöstra delen omfattade och medan den Sydöstra delen omfattade , och . Tabell 5.2 Regionindelning enligt Regu:s huvudförslag , , och Väster- , och , och Ska- , , , och Regu:s utgångspunkter var att utreda förutsättningarna för att minska och effektivisera funktionerna för ledning och administration samt de s.k. spe- cialistfunktionerna inom KFM. Till specialistfunktionerna hänfördes bl.a. konkurstillsynen. Utredningen ansåg att arbetsunderlaget vid en tillsyns- enhet måste kunna bära åtminstone två kronofogdar på heltid. Beräknat på resurserna inom KFM 1991 och antalet inkomna konkurser be- dömdes en region genomsnittligt behöva ha minst 1 346 konkurser för att kunna bära upp två kronofogdar på heltid. Utredningen markerade emel- lertid att den beräkningen inte var någon bedömning av vad som i ett mer normalt läge kunde tänkas utgöra ett lämpligt mått på ett normalt arbets- underlag för en tillsynsfogde. Fördelarna med en organisation med KFM i varje län var den fysiska närheten till förvaltarna och konkurserna, en god lokalkännedom och en god kännedom om gäldenärerna. heten gav bra förutsättningar för aktiv tillsyn och god tillgänglighet. För- delarna med en regionaliserad organisation var att sårbarheten skulle minska. Också möjligheter till förbättrad kompetens och ökade styrmöj- ligheter för RSV angavs som fördelar. Vidare skulle risken för bindningar till förvaltare och domstolar minska och ensamarbete skulle kunna undvi- kas i högre grad. Enligt utredningen var en regionalisering en nödvändig förutsättning för att TSM på skulle kunna klara sina arbetsupp- gifter på ett godtagbart sätt. Det förslag som utredningen lade fram i rap- porten innebar därför bl.a. att tillsynen skulle ledas från ett av kontoren i regionen, men att tillsynen när det var påkallat av geografiska eller andra skäl skulle kunna bedrivas från flera kontor utöver det varifrån till- synsverksamheten leddes. Regu:s förslag kom senare att ligga till grund för en försöksverksamhet med samverkan i åtta samverkansområden (Rapport från Samverkansut- redningen RSV rapport 1993:6). Det slutliga målet med samverkan mellan myndigheterna var att regionmyndigheter skulle kunna uppnås. I Fördjupad anslagsframställan avseende budgetåren 1997–1999 (Ny organisation för kronofogdemyndigheterna) föreslog RSV att antalet KFM skulle minskas från 24 till 8. De områden som hade varit samverkansom- råden föreslogs som nya regionmyndigheter (se tabell 5.3). När det gäller konkurstillsynen var förslaget detsamma som Regu ursprungligen lagt fram, med den skillnaden att antalet regioner skulle vara åtta i stället för sju. Verksamheten skulle dock, om det var påkallat av geografiska eller andra skäl kunna bedrivas från flera kontor. Det skulle enligt RSV vara möjligt att utan alltför lång resväg göra personliga besök hos konkursgäld- enär, förvaltare m fl. Tabell 5.3 Regionindelning enligt RSV:s förslag till ny organisation för kronofogdemyndigheterna 1997 och , , , Skara- I budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) uttalade regeringen att det borde bildas större myndigheter och att indelningen i samverkansom- råden i huvudsak borde följas. Förutsättningarna påverkades emellertid av det arbete med länsindelningen som pågick. Regeringens förslag innebar nio myndigheter med en något annan indelning än vad som var fallet i samverkansmodellen. Förslaget framgår av tabell 5.4. Tabell 5.4 Regionindelning enligt regeringens förslag i budget- propositionen 1996/97:1. , och , och Ska- Vid riksdagsbehandlingen hade (bet. 1996/97:JuU1 s. 72) vissa synpunkter på den regionindelning som regeringen föreslagit och menade bl.a. att det underlag som regeringen presenterat för att frångå samverkansmodellen och splittra området och , med som sätesort, var för dåligt. Likaså ansåg utskottet att det blev en jämnare geografisk fördelning om en region kom att bestå av Väster- och med som sätesort och en region bestående av och län med som huvudort. Ut- skottets förslag ledde fram till den nuvarande regionindelningen (tabell 5.5). Den regionala indelningen i en ny konkurstillsynsmyndighet Utredningens förslag: delas in i sju enheter med följande verksamhetsområden. , , och län , , , och Den nuvarande regionindelningen har föregåtts av ett omfattande utred- ningsarbete och av försöksverksamhet. Detta måste beaktas då utredningen nu har att överväga hur en ny tillsynsmyndighet skall organiseras. Det måste emellertid också beaktas att det under det tidigare förändringsarbe- tet varit fråga om en omorganisation av hela KFM med alla de olika verk- samhetsgrenar som den organisationen innehåller. Utredningens utgångs- punkt är nu att det skall skapas en självständig tillsynsmyndighet och att denna myndighets organisation inte behöver ha samband med KFM:s re- gionindelning. Detta hindrar emellertid inte att flera av de argument som anförts av Regu och RSV för en regionindelning när det gäller de nuvar- ande TSM alltjämt har betydelse. Av de tio tillsynsenheter som finns är det sju enheter som sysselsätter mellan tre och sex personer. Det är allt- så på många platser fråga om små enheter och detta kan komma att bli än mer tydligt med en självständig tillsynsmyndighet där de regionala enhe- terna är mer eller mindre administrativt fristående. Arbetsplatser med en- bart ett fåtal anställda är sårbara och förutsättningarna för att kunna upp- rätthålla kompetensen genom möjlighet till utbildning är normalt sett säm- re än vid en större arbetsplats. En större enhet har också normalt sett lätta- re att klara tillfälliga upp- och nedgångar i konkursantalet än vad som är fallet vid en liten enhet. Mot kravet på större enheter måste emellertid vägas behovet av närhet till konkursförvaltare, gäldenär och myndigheter som polis, åklagare och domstol. Eftersom tillsynsmyndigheten, även med den nya inriktningen, måste ha möjlighet att besöka driftställen är det naturligt att koncentration- en av tillsynsverksamheten sker till större orter där antalet konkurser är större och där de flesta förvaltarna finns. Den snabba tekniska utveckling- en innebär emellertid att behovet av den direkta lokala anknytningen minskar. Behovet av personlig kontakt bör trots det inte underskattas. En faktor som också har betydelse för avvägningen av hur små enheter som är bärkraftiga är vikten av att det även fortsättningsvis kan anställas personal med hög kompetens inom de olika personalkategorierna. Antalet anställda bör vara sådant att det finns utrymme för att diskutera sakfrågor med kollegor inom verksamhetsområdet. Detta blir särskilt viktigt när till- synen inte längre skall vara en del av KFM utan en självständig verksam- het. Varje enhet måste kunna erbjuda en stimulerande arbetsmiljö. När det gäller juristpersonalen är det önskvärt med en breddning av rekryterings- underlaget. Målet är att tjänsterna skall tillsättas även med personer med annan bakgrund än kronofogdeutbildning. Lönen är utan tvekan en viktig faktor när det gäller tjänsternas attraktionsgrad. När till- synsmyndigheten är en organisatorisk enhet inom KFM blir det också möjligt med en självständig lönesättning i syfte att locka kompetent personal. Regu:s och RSV:s förslag till regionindelning av TSM grundade sig bl.a. på att det skall finnas arbetsunderlag för minst två jurister, en ekonom samt kameral personal. Det behövde dock inte enligt RSV vara två hel- tidstjänster utan det borde vara möjligt för juristen att komplettera med annan borgenärsneutral verksamhet (jfr RSV:s fördjupade anslagsfram- ställning för åren 1997–1999 Ny organisation för kronofogdemyndighe- terna, s. 29). Med en självständig tillsynsmyndighet kommer det inte att bli möjligt att komplettera tillsynsuppgifterna med andra arbetsuppgifter inom samma myndighet på det sätt som är möjligt inom KFM. Ut- gångspunkten bör enligt utredningen vara att det vid varje enhet inom den nya tillsynsmyndigheten skall finnas arbetsunderlag för minst två jurister på heltid, en eller två ekonomer samt kanslipersonal. Vid bedömningen av arbetsunderlaget måste hållas i minnet att detta består av dels nytillkom- mande konkurser, dels ännu inte avslutade (balanserade) konkurser. Den minsta tillsynsenheten var TSM i med tre anställda (en enhetschef, en ekonom och en kanslist). Till enheten inkom 332 konkurser (enligt statistik från avseende antal ärenden per myndighet 1999). TSM i fick in 255 konkurser och bestod av en enhetschef till , en juristtjänst till samt en ekonom och en och en halv kanslitjänst. TSM i och TSM i hade vardera fyra anställda fördelade på enhetschef, jurist, ekonom och kanslist. Till TSM inkom 339 konkurser och till TSM i Jönkö- ping 405. TSM i och TSM i hade båda vardera en en- hetschef och en jurist, två ekonomer och två kanslister. Till inkom 559 konkurser och till 555. Per hade personal- styrkan minskat vid några av de nu nämnda enheterna. Vid TSM i tjänstgjorde således enhetschef, ekonom och två kanslister, vid TSM i hade bemanningen minskat med en jurist och en halv kanslitjänst och vid TSM i hade skett en viss minskning på jurist- och kanslisidan. TSM i , och ligger klart under den gräns som kan bedömas som bärkraftig i en ny tillsynsorganisation. Även och tangerar gränsen. Ser man till antalet konkurser ligger samtli- ga enheter under det genomsnittliga tal som Regu satte upp 1992, näm- ligen ett arbetsunderlag på runt 1 300 konkurser. Detta tal bör dock hante- ras med stor försiktighet med tanke på att det var uppsatt med hänsyn till den konkurssituation som rådde 1991 och de besparingskrav som då hade lagts på KFM. Den nuvarande regionindelningen skulle om den överförs till den nya tillsynsmyndigheten innebära alltför små enheter på vissa orter. Utred- ningen har därför övervägt några olika alternativ. En möjlighet vore att så långt som möjligt utgå från den nuvarande regionindelningen men att föreslå vissa sammanslagningar av regioner. Genom att i huvudsak överföra de nuvarande enheterna till indelningen i den nya organisationen skulle man underlätta införandet av den nya myn- digheten när det gäller personalrekrytering. Vidare skulle den kunskap och erfarenhet som samlats inom en region kunna bevaras samlad. Ett alterna- tiv skulle således kunna vara att, i likhet med vad Regionaliseringsutred- ningen föreslog 1992, slå samman de regioner som utgörs av TSM i och TSM i till en enhet. Denna skulle då innefatta , , och . Till enheten skulle komma in, be- räknat statistik, ca 650 konkurser och den skulle ha haft en ingående balans per utgången av 1999 med ca 1 100 konkurser. På samma sätt skulle de nuvarande TSM i och kunna göras till en enhet som också skulle få in ca 650 konkurser och som skulle ha en ingående balans per utgången av 1999 med ca 1 500 konkurser. Med ett sammanslagningsalternativ som det nu beskrivna skulle den minsta enheten inom TSM vara med 405 inkomna konkurser . Övriga enheter skulle ha ca 550 nya konkurser eller fler . Regionen skulle vara möjlig att hantera rent geografiskt även om den skulle bli stor. Regionen i skulle däremot sannolikt erbjuda problem. Enheten skulle visserligen bli mer bärkraftig när det gäller arbetsunderlaget och personalsammansättningen och det skulle ock- så uppstå fördelar när det gäller rekryteringen av personal. Det geografiska områdets storlek skulle emellertid påverka möjligheterna för tillsynen att göra företagsbesök och förvaltarbesök. Sannolikt skulle man inte kunna ställa samma krav i dessa avseenden som när det gäller de regioner där avstånden är kortare. Det skulle häremot kunna hävdas att tillsynen inom Norrlandsregionerna redan med den nuvarande organisationen innebär långa resor. Antalet förvaltare är också betydligt mindre än inom stor- stadsregionerna, vilket gör att tillsynsmyndighetens kännedom om de en- skilda förvaltarnas kompetens i många fall kan vara bättre än i storstads- områdena. Detta kan i sin tur underlätta tillsynsarbetet. Ett alternativ som skulle kunna betraktas som rakt motsatt till det nu diskuterade sammanslagningsalternativet vore att skapa en organisation där den regionala förankringen upprätthålls med så få enheter som möjligt. Den möjlighet som föresvävat utredningen är fyra enheter, förlagda i de tre storstäderna samt i . skulle kunna vara densamma som , med tillägg av . skulle kunna vara södra och med som norra gräns. skulle omfatta allt från i söder till och i norr. och skulle föras över till Norrlandsregion- en. Det skulle alltså bli fråga om stora geografiska områden och det är frågan om man skulle kunna hävda att myndigheten har en regional för- ankring. Å andra sidan skulle det kunna hävdas att om ett stort geografiskt område anses hållbart när det gäller så bör det också kunna accepteras i de södra regionerna. Mot detta kan anföras att kon- kursunderlaget är betydligt större i storstadsregionerna varför antalet för- valtare blir betydligt större. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att i des- sa regioner få kunskap om olika förvaltare och att ha en överblick över tillsynsregionen skulle vara betydligt sämre än i en norrlandsregion. Enligt utredningens uppfattning bör den regionala förankringen vara starkare än vad som kan bli fallet i alternativet med fyra enheter. Utred- ningen har därför övervägt ytterligare ett par möjligheter. En lösning vore att förlägga tillsynsenheterna så att de har i princip samma upptagningsområden som hovrätternas domkretsar, dvs. sex enhet- er. Den enda skillnaden skulle vara att den uppdelning som gjorts av Väst- ra mellan och Hovrätten för inte skulle överföras till tillsynsorganisationen, eftersom i sin helhet ligger inom TSM:s i upptagningsområde. En lösning där tillsynens regionala enheter förläggs i anslutning till hovrätter- na skulle sannolikt också underlätta möjligheterna att rekrytera kvalifice- rad juristpersonal . Enheternas upptagningsområde framgår av tabell 5.6. De län som inte tillhörde tillsynsområdet i resp. region har angetts med kursiverad stil. Den geografiska indelningen framgår ock- så av kartan i figur 5.1. Tabell 5.6 Regional indelning av tillsynsmyndigheten enligt en hov- , , , , och , , , , Figur 5.1 Geografisk indelning enligt hovrättsområdena Av tabell 5.7 framgår vad en sådan indelning skulle innebära när det gäller konkursunderlaget vid resp. ny enhet. Tabellen visar skillnaden i antalet nya konkurser i förhållande till de nuvarande regionerna, beräknat mot bakgrund av antalet beslutade konkurser vid tingsrätterna i resp. län 1999 (statistik från ). Härutöver bör hållas i minnet att en förändring av regionernas sammansättning också innebär att de konkurser som finns i balans vid de tillsynsenheter som i så fall skulle upphöra överförs på de nya enheterna. Tabell 5.7 Inkomna konkurser 1999 i nuvarande TSM-områden och det antal konkurser som kan beräknas tillkomma vid en regionindel- ning i enlighet med hovrättsområdena ser från nya län2) 1)Statistik från RSV 2)Statistik från SCB Förändringen skulle för Malmös del kunna betecknas som mindre ingrip- ande. Det är ett ganska litet antal konkurser som tillkommer men de finns i ett område som ligger mellan 15 och från . Detta är dock jämfört med andra regioner ett överkomligt avstånd. Tillsynsverksamheten i skulle mer än fördubblas och närma sig Malmös storlek. Det geografiska området skulle bli stort och sträcka sig från i söder till län i norr. Förändringen för del skulle bli att både och Värm- land tillkommer. skulle således få tillbaka konkurserna i Hal- land som handlagts i . Det skulle bli ett stort geogra- fiskt område – från södra till norra . Det skulle kunna ifrågasättas lämpligheten i att åter flytta handläggningen av konkurserna i på det sättet. Det bör dock beaktas att det i alltjämt bör finnas kunskap om förvaltarkåren i som kan vara värdefull. När det gäller gör tillskottet av konkurser från det möjligt att skapa en bärkraftig tillsynsenhet rent antalsmässigt. En nackdel med hovrättsalternativet skulle bli Stockholmsenhetens omfattning, både geografiskt och såvitt avser antalet konkurser. hade 1999 lika många inkommande konkursärenden som och tillsammans. Det har vid utredningens besök vid TSM i upplysts att det är svårt att ha god kännedom om samtliga drygt 130 förvaltare i regionen. Med den nu diskuterade indelningen skulle Stockholmsenheten handlägga ytterligare drygt 700 konkurser som dessutom skulle komma från områden som till stora delar inte alls är av samma storstadskaraktär som de konkurser som handläggs i . Enligt utredningens uppfattning är det inte lämpligt att föreslå inrät- tande av en enhet med ett sådant upptagningsområde och konkursunderlag. En möjlighet om man ville behålla sex enheter vore att t.ex. fördes till och och/eller till . skulle dock bli orimligt stor. Möjligen fick man i sådana fall föra över län till . Det vore inte otänkbart rent geografiskt. Utredningen har övervägt att i stället, för att avlasta såväl Stockholms- enheten som Jönköpingsenheten, föreslå ytterligare en enhet utöver de sex som en indelning enligt hovrättsområdena skulle innebära. Den sjunde enheten skulle kunna handlägga konkurser från , , , och län. skulle då vara densamma som . Enheten skulle förslagsvis ligga i och skulle alltså ta över delar av den tidigare TSM i och TSM i Gäv- le. Konkursunderlaget, beräknat efter antalet inkomna konkurser 1999 skulle bli drygt 870 konkurser. Enheten i skulle få ta över kon- kurserna i och län. Den skulle få 268 nya konkurser i stället för 423 och komma upp i en konkursunderlag på drygt 670 konkur- ser . Det geografiska området skulle blir mer överkomligt. Fördel- ningen av antalet konkurser sammanfattas i tabell 5.8. De geografiska om- rådena framgår av kartan i figur 5.2. Tabell 5.8 Inkomna mål vid nuvarande TSM-områden och det antal konkurser som kan beräknas tillkomma vid en regionindelning med sju enheter ser från nya län2) 1)Statistik från RSV 2)Statistik från SCB Figur 5.2 Geografisk indelning i sju enheter Med en indelning i sju enheter på det sätt som diskuterats blir de flesta tillräckligt stora för att kunna sysselsätta två jurister eller fler på heltid. Norrlandsenheterna är alltjämt på gränsen till för små, även om den i Här- nösand får ett bättre konkursunderlag . Alternativet vore att slå ihop dessa. Detta skulle dock sannolikt kräva att överför- des till t.ex. Eskilstunaenheten för att i någon mån begränsa det stora geo- grafiska område som Norrlandsenheten i så fall skulle hantera. En sådan lösning skulle i och för sig vara tänkbar, men då bör det enligt utredning- ens uppfattning också övervägas hur en Norrlandsenhet skall organiseras för att kunna bedriva tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt trots de långa avstånden. Detta kan t.ex. gälla ett ökat behov av personal med tanke på tidsspillan som långa resor vid förvaltarbesök m.m. medför. Det kan också gälla frågor om vilka olika former av transportmedel och tekniska hjälp- medel som skulle kunna utnyttjas för att underlätta verksamheten. Hänsyn skulle också få tas till hur sådana lösningar inverkar på kostnaderna för verksamheten. Utredningen föreslår att det inledningsvis inom Konkurs- tillsynsmyndigheten inrättas verksamhetsenheter både i (ev. ) och . Det bör emellertid stå den nya myndigheten fritt att överväga vilka möjligheter som finns för att kunna organisera en funge- rande tillsynsverksamhet i med utgångspunkt i en enda verksam- hetsort. Utredningen föreslår således att delas in i sju enheter med verksamhet i , , , , , och . Utredningens förslag: samordningsfunk- tioner bör vara placerade i . Detta innebär att myndighetens chef och den administrativa funktionen bör finnas där. Det överlämnas till tillsynsmyndigheten att på grundval av vad som är mest ändamålsen- ligt avgöra hur myndighetens inre organisation skall se ut. skall vara fristående och inte anknuten till KFM. Därmed blir det, som påpekats i avsnitt 5.5, inte längre naturligt att RSV – som – är central förvaltningsmyndighet för konkurstillsynen. har RSV bl.a. att genom allmänna råd och uttalanden verka för lagen- lighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom bl.a. om- rådet för tillsyn i konkurser. RSV har också att meddela direktiv om orga- nisationen och fördela de ekonomiska och andra resurser som ställs verk- samheten till förfogande (jfr även avsnitt 5.5.1). Verket skall meddela de föreskrifter och andra beslut som behövs för att uppnå samordning, ratio- nalisering och enhetlighet vid arbetet inom exekutionsväsendet (förordningen 1988:784 med instruktion för exekutionsväsendet). RSV:s centrala funktion beträffande konkurstillsynen har bl.a. tagit sig uttryck i utfärdande av riktlinjer.