sou · GOB333d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bo- stadsföretag och för att göra en utvärdering av bruksvärdessystemet. Utredaren fick i uppdrag att utvärdera i vad mån systemet har bidragit till att uppnå uppställda mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som skett på bostadsmarknaden. Som särskild utredare förordnades verkställande direktör . Som sakkunniga förordnades kansliråd och departementsråd samt departementssekreterare . förordnades departe- mentssekreterare som sakkunnig. Som expert förordnades kanslichef . Som huvudsekreterare anställdes socionom . Som sekreterare anställdes pol. mag. och jur. kand. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. överlämnades betänkandet På de boendes villkor – allmännyttan . Härmed överlämnas utredningens andra betänkande Bruksvärde, förhandling och hyra – en utvärdering. Utredningen har därmed slutfört sitt arbete. 2.2.5 Allmännyttans roll............................................................. 2.2.6 Bruksvärdessystemet införs .............................................. Utvärderingar och förändringar av bruksvärdessystemet........... Det frivilliga förhandlingssystemet växer fram ......................... 3.1.1 Avvecklingen av hyresregleringen.................................... 3.1.2 Önskemål om lagreglering ................................................ 3.1.3 Förhandlingssystemet lagregleras ..................................... 3.2.1 Förutsättningar för kollektiva avtal................................... 3.2.2 Parternas förhandlingsskyldighet...................................... 3.2.3 Lagändringar om förhandlingsordningens omfattning...... 3.2.4 Rätt att ställa sig utanför det kollektiva systemet ............. 3.2.5 När de förhandlande parterna inte kommer överens......... 3.2.6 Hyresgästens möjlighet till prövning ................................ Samspelet mellan bruksvärdes- och hyresförhandlings- 4 Allmännyttan som förstahandsnorm.................................................. Effekter av allmännyttans hyressättning .................................... 5 Individuell hyressättning ..................................................................... 5.1.1 Förslag som medför ökad individualisering...................... Förutsättningar för jämförelseprövning ..................................... 5.2.1 Allmänna utgångspunkter ................................................. 5.2.2 Jämförelseprövning genom kvittning................................ 5.2.3 Allmän skälighetsbedömning............................................ 6 Utvärdering av lägesfaktorn................................................................ 6.1.1 Två sätt att se på lägesfaktorn........................................... Resultatet av undersökningen .................................................... 6.2.1 Värdering av olika områdesegenskaper ............................ 6.2.2 Värdering av det egna bostadsområdet ............................. 6.2.3 Skillnader i värdering........................................................ 6.2.4 Sambandet mellan värderingar och hyra........................... Analys av de boendes värdering............................................... 7 Ekonomisk segregation ...................................................................... 7.2.1 Attraktivitet och inkomst ................................................ 7.2.2 Inkomststruktur och upplåtelseform ............................... Analys av resultatet .................................................................. 7.3.1 En jämförelse med bostadsrätten .................................... 8 Sammanfattande slutsatser ............................................................... Hyrorna – resultat av ett komplicerat triangeldrama................ Hyror och hyresgästpreferenser ............................................... Spänningar i systemet – allmännyttans roll i en ny situation Bruksvärdessystemet och dess effekter på hyresmarknaden står i centrum för en väsentlig del av den bostadspolitiska debatten. Enligt kritikerna svarar dagens hyresstruktur dåligt mot rådande konsumentvärderingar. Främst anses den s.k. lägesfaktorn tillämpas så att attraktiva, centralt belägna lägenheter blir underprissatta som hyran blir högre än vad en marknadsbedömning skulle leda till för mindre attraktiva lägenheter. Om det förhåller sig så bidrar bruksvär- dessystemet till att minska andelen hyresbostäder i attraktiva delar av våra tätorter, eftersom det stimulerar ombildning till bostadsrätt och skapar incitament för olaglig handel med hyreskontrakt. En annan kritik mot dagens sätt att fastställa hyrorna tar fasta på svårigheterna att bygga nya hyresfastigheter med tillräcklig lönsamhet. Allmännyttans låga hyror i den begränsade nyproduktionen leder till att privata investerare i stället väljer att satsa på bostadsrätter. Det hävdas även att en bidragande orsak till detta är hyresgästens rätt att få hyran för en nyproducerad lägenhet prövad. Detta kan eventuellt leda till sänkt hyra med förluster för fastighetsägaren som följd. I detta betänkande redovisas en analys av de frågeställningar som rör dessa förhållanden. Dagens hyresstruktur är dock inte endast ett resultat av bruksvärdessystemet. Den är i stället det samlade resultatet av ett intrikat samspel mellan bruksvärdessystemet, hyresförhandling- slagen och den särskilda roll som de allmännyttiga bostadsföretagens hyror har vid prövning i hyresnämnden. Bruksvärdessystemet syftar till att trygga hyresgästernas besitt- ningsskydd. Det sker genom en jämförelseprövning som bygger på principen att likvärdiga lägenheter skall ha lika hyra. Hyresskillnaderna mellan olika lägenheter har lagstiftaren däremot överlämnat till parter- na på hyresmarknaden att besluta om inom ramen för förhandlingssys- temet. Dessa har i förhandlingarna att ta hänsyn till allmän- nyttans självkostnadsbestämda hyror. Det är dessa hyror som i första hand skall användas vid jämförelseprövning i hyresnämnden. Detta motiveras av målsättningen att undvika en okontrollerad hyresutveck- ling främst på orter med brist på bostäder. Aktuella rättsfall visar dock att innebörden av allmännyttans självkostnadsbegrepp skapar svårig- heter, eftersom självkostnadsprincipen enligt praxis tillämpas på före- tagsnivå som hyresprövningar avser enskilda lägenheter. En analys av samspelet mellan dessa regelverk pekar på delvis mot- stridiga målsättningar och målkonflikter. Det har därför varit viktigt att närmare studera resultatet genom att jämföra dagens hyror med de all- männa konsumentvärderingarna. Detta har skett genom en enkätunder- sökning där sammanlagt cirka 10 000 hyresgäster tillfrågats om hur de ser på ett antal kvaliteter i olika bostadsområden. De har också fått an- ge vad som är rimligt att betala för en likvärdig bostad i någon annan del av den lokala bostadsmarknaden. Studien har genomförts på åtta bostadsmarknader valda så att de skall representera olika stora marknader med varierande efterfrå- getryck. Utvärderingen visar på en överraskande god samstämmighet mellan de på detta sätt uppmätta konsumentvärderingarna och dagens hyror. Om lägesbegreppet definieras som bostadsområdets sammantag- na kvaliteter synes parterna hantera frågorna i allt väsentligt på sätt som lagstiftaren åsyftat. Även om sambanden är goda finns det för samtliga bostadsområden helt naturligt en minoritet av hyresgäster som värderar dessa högre än vad övriga hyresgäster gör. I den allmänna debatten definieras ofta läget som avstånd från cent- rum i kommunen eller i den lokala bostadsmarknaden. En särskild granskning av hyrornas samband med avståndet från centrum visar att det kan finnas anledning att uppvärdera denna s.k. avståndsfaktor nå- got. Eftersom de genomsnittliga hyrorna är högre i attrakti- va områden framstår dock detta utrymme som begränsat. Resultaten från en översiktlig studie av detta slag måste tolkas med försiktighet. Kompletterande studier av prisutvecklingen på bostads- rättsmarknaden samt hushållens disponibla inkomster indikerar dock att tillämpningen av dagens regelverk resulterat i en mindre markant uppdelning av hushållen efter ekonomiska förutsättningar på hyres- marknaden jämfört med bostadsrättsmarknaden. En hyressättning mer i linje med den för bostadsrätter skulle sannolikt främst i storstadsområ- dena ha resulterat i mer segregerade bostadsmarknader. En sammanfattande slutsats av de studier som genomförts är att samspelet mellan bruksvärdessystemet, hyresförhandlingslagen och allmännyttans roll som förstahandsnorm resulterar i en förhållandevis god måluppfyllelse. är systemet utsatt för spänningar som kan relateras till ökad individualisering av hyreskontrakten, minskad nyproduktion inom allmännyttan och allmänt sett förändrade ekono- miska förutsättningar. I det avslutande kapitlet för jag därför ett reso- nemang om hur systemet skulle kunna utvecklas främst för att bättre svara upp mot dagens krav på en ökad nyproduktion. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet har enligt direktiven två uppgifter. Den ena uppgiften är att redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen. Detta har gjorts i betänkandet På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet.1 Den andra uppgiften är att genomföra en utvärdering av det så kal- lade bruksvärdessystemet. Denna uppgift redovisas i detta betänkande. I direktiven anförs att bruksvärdessystemet kritiseras i den allmänna debatten. Vanliga synpunkter som framförs är följande: ·Resultatet av bruksvärdessystemet speglar inte de intentioner som ursprungligen fanns att efterlikna ett slags marknadsbedömning. ·Attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta som hyresgäster i mer perifera områden får betala högre hyror än vad som kan motiveras utifrån allmänna konsumentvärderingar. ·Skillnaderna i hyresnivåer mellan olika områden speglar inte alls motsvarande skillnader i betalningsvilja mellan bostadsrätter i dessa områden. ·Den låga hyresnivån för attraktiva hyresrätter är en av orsakerna till olaglig handel med hyresavtal. ·Bruksvärdessystemet garanterar inte privata fastighetsägare full kompensation, om de allmännyttiga bostadsföretagen väljer att ta ut lägre hyra än vad systemet ger dem rätt till. ·Bruksvärdessystemet motverkar att nya hyreslägenheter byggs efter- som systemet inte medger ett hyresuttag som täcker kostnaderna för den allt dyrare nyproduktionen. Enligt direktiven lider diskussionen av att det saknas aktuella under- sökningar av förhållandena och att det därför är svårt att bedöma hur allvarliga problemen är. Uppdraget innebär att mot denna bakgrund studera bruksvärdessys- temets tillämpning och funktionssätt i förhållande till de politiska målen och de förändringar som sker på bostadsmarknaden. 1 SOU 1999:148. uppgift är att studera effekter av allmännyttans roll som förstahands- norm och om de utförsäljningar av allmännyttiga bostäder som genom- förts skapat svårigheter att finna lämpliga jämförelseobjekt. I uppdraget ingår dessutom att analysera om lägesfaktorn tillmäts en betydelse som på ett rimligt sätt svarar mot hyresgästernas värderingar, om systemet bidragit till att motverka segregation i boendet och vilken roll hyressättningen har för produktionen av nya bostäder. Slutligen skall jag analysera vilka effekter en mer individuell hyres- sättning får på bruksvärdessystemets tillämpbarhet. Utredningsarbetet har i huvudsak bestått av tre moment. För det första har jag gjort en genomgång av bruksvärdessystemets principer och ut- veckling som den framgår i lagtexter och motivuttalanden, samt rele- vanta delar av hyresförhandlingssystemet. Genomgången har även om- fattat utredningar, utvärderingar och rättspraxis. För det andra har jag låtit genomföra en omfattande studie av hyres- gästernas områdespreferenser och värdering av boendekvaliteter på åtta olika bostadsmarknader. Fokus har legat på bostadens geografiska läge. Studien har gjorts i form av en enkätundersökning. Den tekniska under- sökningen har gjorts av () i och analysen av () vid universi- tet. Mina slutsatser av studien redovisas i betänkandet. Hela studien redovisas som bilaga i en separat bok. För det tredje har jag analyserat några av bruksvärdessystemets brister och förtjänster. Jag har valt att koncentrera mig på de frågor som är mest angelägna i den aktuella bostadspolitiska diskussionen. Det gäller värderingen av lägesfaktorn, kopplingen till förhandlings- systemet, allmännyttans roll, effekter på segregation och nyproduktion samt en framtida mer individuell hyressättning. Den begränsade utred- ningstiden har inte medgivit några mer omfattande studier av bruksvär- dessystemets effekter. I mina sammanfattande slutsatser pekar jag på några frågor som bör diskuteras och utredas vidare. I enlighet med direktiven avstår jag dock från att lämna konkreta förslag. Uppgiften att undersöka om de utförsäljningar som genomförts har inneburit svårigheter att finna lämpliga jämförelseobjekt, har inte gått att genomföra, eftersom flertalet utförsäljningar genomförts relativt . Eventuella effekter av detta kan utläsas först . I mitt betänkande På de boendes villkor uppmärksammade jag frå- gan om de allmännyttiga bostadsföretagens tillämpning av årsredovis- ningslagen, och framhöll att jag räknade med att återkomma till frågan i det fortsatta utredningsarbetet. Detta har jag också gjort i en prome- moria till rubricerad Värdering och redovisning av värdeförändringar på fastigheter i allmännyttiga bostadsföretag. Det är inte enbart bruksvärdessystemet som bestämmer hyresnivåer och hyresstruktur. Dessa är i själva verket en konsekvens av ett komplicerat triangeldrama mellan tre faktorer: ·Allmännyttans roll som förstahandsnorm Det är därför inte ändamålsenligt att studera bruksvärdessystemet sepa- rat. Det måste analyseras som en del av ett ständigt pågående samspel mellan dessa tre faktorer, ett samspel som också påverkas av föränd- ringar i politiska intentioner och av den ekonomiska och sociala sam- hällsmiljön. Betänkandet inleds därför med en genomgång av de tre faktorerna: bruksvärdessystemet (kapitel 2), hyresförhandlingssystemet (kapitel 3) och allmännyttans roll som förstahandsnorm (kapitel 4). Vidare diskuteras om och hur dagens hyressättningssystem klarar framtidens krav på mer individuella hyresvillkor (kapitel 5). Därefter redovisas och diskuteras de effekter som detta komplicera- de samspel lett fram till, med tonvikt på lägesfaktorn (kapitel 6) och ekonomisk segregation (kapitel 7). Betänkandet avslutas med en sammanfattande diskussion om sam- spelet mellan de tre faktorerna som styr dagens hyressättning (kapitel 8). Den moderna hyresrätten växte fram med industrisamhället. Industrialiseringen av innebar inte bara en urbanisering utan också en ny syn på nyttjanderätten. Liberala idéer om avtalsfrihet och ägarens rätt att fritt förfoga över sin egendom slog igenom. Dessa kom till uttryck nyttjanderättslag som reglerade rättsområden som arrende, tomträtt och hyresrätt. Denna lag kan sägas ha lagt grunden för den moderna hyresrätten. Lagen byggde på en i princip obegränsad avtalsfrihet. Den innehöll inga tvingande bestämmelser om hyra och besittningsskydd. Sådana frågor fick i stället regleras genom bestämmelser i det enskilda hy- resavtalet. Denna obegränsade avtalsfrihet visade sig ha negativa sociala ef- fekter. Särskilt i tider av kris och krig blev det uppenbart att de liberala idéerna inte fungerade effektivt. Bristsituationer utnyttjades av fastig- hetsägarna för att höja hyrorna på ett sätt som inte var socialt accepta- belt. Redan under kom därför lagreglering om hyra och besittningsskydd. Hyresstegringslagen förbjöd hyreshöjning och uppsägning utan godkännande av hyresnämnden. efter krigs- slutet avskaffades lagen och det liberala synsättet blev åter domineran- de. I den politiska debatten efter kriget höjdes emellertid röster för att ett besittningsskydd skulle införas permanent i hyreslagstiftningen. I samband med att hyresstegringslagen avskaffades 1923 tillsattes en utredning som skulle föreslå vissa reformer i lagstiftningen. I utred- ningens betänkande Vissa principer för reformering av hyresrätten lämnades förslag till ett indirekt besittningsskydd i form av en skade- ståndssanktionerad företrädesrätt för hyresgäst till ny förhyrning.2 För- slaget ledde dock inte till någon ny lagstiftning. Frågan om hyresgästernas besittningsskydd debatterades i vid många tillfällen , men det var först vid 2 SOU 1923:76. utbrott som permanenta regler om besittnings- skydd infördes i hyreslagstiftningen. Dessa regler innebar ett indirekt besittningsskydd som gav rätt till skadestånd vid obefogad uppsägning. Skadeståndet var dock begränsat till att i stort sett täcka flyttningskost- nader. Den innehöll ett princi- piellt förbud mot hyreshöjningar. Hyrorna låstes i princip till nivå. För höjning krävdes tillstånd av myndigheterna. Bestämmelserna om besittningsskydd innebar att en avvägning skulle göras mellan båda parters berättigade intressen. Denna intresseavvägning kom i många fall att utfalla till hyresgästens förmån och praxis blev därför att hyres- förhållandet i normala fall förlängdes. Hyresregleringslagen var, precis som hyressteg- ringslag, tänkt som ett provisorium. Bestämmelserna kom dock att gälla efter krigsslutet. Hyresregleringen avvecklades slutligt först . hade emellertid besittningsskyddet blivit en del av det allmänna rättsmedvetandet. I mitten av detta decennium påbörjades en successiv avveckling av hyresregleringen. Denna avskaffades då för allmännyttiga bostäder. I samband med detta infördes besittningsskyddslagen 1956, som tilläm- pades för bostäder som inte omfattades av hyresregleringen. Besitt- ningsskyddslagens regler var tänkta att tillämpas under normala för- hållanden. Besittningsskyddet var därmed på väg att bli en del av den svenska hyresrätten. Införandet av besittningsskyddslagen markerade också en väsentlig förändring i synsätt på hyresutvecklingen. Principen om myndighetsbe- stämda hyror övergavs till förmån för en jämförelseprövning med lik- värdiga lägenheter. Lagtexten fick på denna punkt följande lydelse: Kan överenskommelse ej träffas om villkoren i nytt hyresavtal, skall avtalet upptaga de villkor som hyresvärden fordrar. Vad nu är sagt skall dock ej gälla om hyresvärden begär hyra som avsevärt överstiger hyran för jämförliga lägenheter i orten eller annat villkor som strider mot god sed i hyresförhållanden eller om hans krav eljest är otillbör- ligt.3 gjordes alltså kopplingen att taket för hyran skall bestämmas efter en jämförelse med andra lägenheter på orten. Denna idé lever alltjämt kvar i dagens lagstiftning även om formuleringar och förutsättningar har ändrats. Själva besittningsskyddslagen var dock tänkt som en provisorisk lag. Regeringens ambition var att helt avveckla hyresreglering- en, men bibehålla hyresgästernas besittningsskydd. 3 Besittningsskyddslagen 3§. , med uppgift att föreslå regler för ett effektivt be- sittningsskydd efter hyresregleringens avveckling. I kommitténs betänkande Reviderad hyreslag föreslogs ett besitt- ningsskydd utformat som en rätt till förlängning av hyresförhållandet.4 Även om en hyresgäst i normala fall skulle få sitt hyresavtal förlängt skulle besittningsskyddet ge honom eller henne en viktig rättslig säker- het: Det värde som ligger däri, att man kan känna trygghet i besitt- ningen av sitt hem kan således sägas vara optionsrättens centrala skyddsobjekt.5 Hyran skulle, enligt kommitténs förslag, inte få vara oskälig, men någon jämförelseprövning föreslogs inte. I stället skulle hyresregle- ringen bibehållas på marknader med bostadsbrist. Därmed väcktes tanken om olika regler beroende på om det råder balans på marknaden eller om det är lägenhetsbrist. Betänkandet fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Det fanns kritik både mot införande av ett permanent besittningsskydd och mot bibehållande av hyresregleringen. Regeringen valde då att 1963 tillsätta en ny utredning, . Den fick i upp- drag att lämna förslag om besittningsskydd och hyresprövning samt avskaffande av hyresregleringen. Utgångspunkten var att samma regler skulle gälla både på bostadsmarknader i balans och på orter med bo- stadsbrist. Särskilda kompletterande bestämmelser kunde dock komma att behövas på orter med påtaglig lägenhetsbrist. I utredningens betänkande Ny hyreslagstiftning föreslogs att hyres- regleringen skulle ersättas med en friare hyresmarknad där bostadshy- resgästerna skulle få ett direkt besittningsskydd som kompletterades med vissa hyresspärrar.6 I utredningen framhölls också att besittnings- skyddet skulle vara ett hemskydd, inte ett skydd mot högre boende- kostnad så länge denna enligt lagens normer utgör skälig betalning för hyresförmånerna. Detta betänkande fick ett mer positivt gensvar av remissinstanserna. Idén om ett direkt besittningsskydd hade fått ett allt större stöd i opinionen. De instanser som fortfarande var kritiska mot besitt- ningsskyddet var beredda att som en kompromiss acceptera dessa be- stämmelser om det innebar att hyresregleringen avskaffades. Eftersom detta också var regeringens ambition valde regeringen att lägga fram ett förslag till reformering av hyreslagstiftningen.7 5SOU 1961:47 s. 77. Propositionen drogs emellertid tillbaka, men förslaget återkom till året därpå. De aktuella delarna proposition hade samma lydelse som i propositionen . Regeringens förslag an- togs av och de nya reglerna kom att gälla . Detta regelverk har i efterhand kommit att kallas för bruksvärdessyste- met. Med besittningsskydd för hyresgäst avses ett skydd för hyresgästens intresse av att behålla den hyrda lägenheten. Det direkta besittnings- skyddet ger hyresgästen rätt till förlängning av hyresförhållandet (optionsrätt), så att han eller hon kan bo kvar. Det indirekta besittnings- skyddet ger inte hyresgästen någon rätt att bo kvar i lägenheten. Där- emot har hyresgästen rätt till skadestånd om det vid en rättslig prövning visar sig att uppsägningen är ogrundad. Det besittningsskydd som gällde under och i början av var indirekt. Besittningsskyddet som in- fördes med hyresregleringen 1942 var i princip direkt. upp- hörde hyresregleringen successivt för allt fler bostäder. För dessa gäll- de i stället besittningsskyddslagens regler om direkt besittningsskydd. I regeringens proposition om bruksvärdessystemet framhöll depar- tementschefen att en påtaglig åsiktsförskjutning i besittningsskyddsfrå- gan ägt rum under de senaste åren.8 Hyresregleringslagens bestämmel- ser om besittningsskydd och framväxten av allmännyttiga bostadsföre- tag utan enskilt vinstintresse ansågs ha bidragit till att kvarboenderätt för hyresgäster framstod som självklart i det allmänna rättsmedvetan- det. Regeringens ambition var att samma grundregler skall gälla för hela landet, men att kompletteringar kunde behövas på marknader med lä- genhetsbrist. Departementschefen motiverade den generella besitt- ningsskyddet på följande sätt: Det har gjorts gällande att det direkta besittningsskyddet inte har någon större betydelse på en balanserad bostadsmarknad där jämvikt råder mellan tillgång och efterfrågan på bostäder. Det skall heller inte bestridas att i ett sådant marknadsläge hyresgästen i alla normala fall kommer att kunna få hyresavtalet förlängt utan rättsligt skydd. På en bostadsmarknad som präglas av påtaglig bostadsbrist blir emellertid situationen en annan. Det är f.ö. knappast någon som ifrågasatt behovet av ett starkt direkt besittningsskydd i detta fall.