sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Det har tidigare visats att ungefär hälften av de Sverigefödda som bor i områden med mycket få Sverigefödda in- vånare har minst en utrikesfödd förälder (1997). 58 Strukturella förutsättningar och förändringar relativt få och ofta besöks av invånarna oavsett vilket område de bor i. I Tabell 1.2:8 visas hur Sverigefödda och utrikesfödda i hela landet fördelar sig över bostadsområden med olika etnisk profil. har det skett en minskning av andelen utrikesfödda i bostadsområden där relativt många av de boende är Sverigefödda och det har blivit vanligare att utrikesfödda bor i svenskglesa områden. 10 bodde av de utrikesfödda i svenskglesa områden. hade denna andel stigit till . Fördelning av Sverigefödda respektive utrikesfödda över hela landets bostadsområden med olika representation av Sverigefödda, 1995 och 1998 Källa: (F:1, se bilaga 2). Också när boende i ett urval av 16 medelstora kommuner i landet stu- deras framkommer att den etniska boendesegregationen har förstärkts mellan 1995 och 1998.11 Segregationen har ökat i omfattning i tolv av de studerade kommunerna och minskat i bara tre.12 I analyserna av de 16 kommunerna framkommer också att personer som invandrat från , , , , och bor mer åtskilt från Sverigefödda än vad utrikesfödda generellt sett gör. Dessutom är ten- densen i flertalet kommuner att boendesegregationen förstärkts för just dessa invandrargrupper. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur individer och hus- håll mer konkret påverkas av att bo i segregerade miljöer. Den svenska forskningen på området är begränsad och har inte givit upphov till några entydiga slutsatser. En viktig fråga för framtida forskning att belysa är 10De bostadsområden där av de boende är födda i Sve- rige betecknas som svenskglesa. 11De specialstuderade kommunerna är , , , Jön- , , , , , , , , , , , och . 12Segregationen har minskat i , och . Strukturella förutsättningar och förändringar huruvida inflyttning till respektive kvarboende i bostadsområden med omfattande etnisk eller ekonomisk segregation innebär försämrade livschanser i ett längre tidsperspektiv. Sammantaget har haft en ur socialpolitisk synvinkel problema- tisk ekonomisk och demografisk situation . Det faktum att både barnen och de allra äldsta blivit fler, som arbetslös- heten har varit rekordhög och flyktinginvandringen stor, har inneburit att de offentligt finansierade välfärdssystemen har mött stora och ofta växande behov. har arbetslösheten och den stats- finansiella krisen medfört att dessa ökade behov över lag inte kunnat mötas med ökade resurser. I nästa kapitel ges en översikt av utveck- lingen inom de socialpolitiska systemen . 2Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Det gångna decenniet framstår som något av en brytningsperiod för den svenska välfärdsstaten. Efter årtionden av förhållandevis obruten och entydig expansion, har präglats framför allt av begränsande beslut och åtgärder, även om det inte saknats inslag av såväl fortsatt utbyggnad som återställande av tidigare nedskärningar. Mängden av förändringar har varit massiv, vilket kan ses som ett problem i sig självt. Vissa åtgärder är ännu föremål för utrednings- och lagstiftningsarbete. Det är dock viktigt att poängtera att allt som föreslås inte genomförs, och att somt av det som genomförts senare dragits tillbaka. En del av bakgrunden till de förändringar som skett har tecknats i föregående kapitel. Det är uppenbart att de stora strukturella föränd- ringarna starkt påverkat förutsättningarna för politiken, men de socialpolitiska förändringarna måste också ses som konsekvenser av politiska värderingar och prioriteringar. I detta avseende syftar det föreliggande betänkandet inte till att utröna vad som varit nödvändigt, önskvärt eller möjligt i denna process, utan till att beskriva vad som faktiskt hänt. Årtiondet som helhet har präglats av ett stort antal förändringar i försörjningssystmen och välfärdstjänsterna. Syftet med det här kapitlet är att beskriva och granska karaktären av förändringarna. I kapitlets första delavsnitt behandlas de system som direkt har att göra med män- niskors försörjning. Här ingår såväl arbetsmarknadspolitikens aktiva inslag som dess kontanta ersättningar, liksom socialförsäkringarna och familjestödet, och dessutom socialbidragen. I kapitlets andra delavsnitt granskas det vi valt att kalla välfärdstjänsterna. Här ingår barnomsorg och skola, sjukvården och de delar av som har med barna- och ungdomsvården liksom vården av missbrukare att göra, och dessutom äldre- och handikappomsorg. Vi kommer i denna del också att presentera en översikt över organisationsförändringar på välfärds- tjänsternas område. Gemensamt för försörjningssystemen och välfärdstjänsterna är att de syftar till att påverka nivån och fördelningen av välfärd i vid mening. 62 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Ofta kan detta avläsas direkt på individnivå, bland annat genom hushållens inkomster och utnyttjande av sjukvård, men ibland finns bara indirekta indikationer. Det är möjligt att följa hur många personer som faktiskt uppbär en ersättning eller brukar en tjänst, men många har rätt till och behov av förmåner av olika slag utan att direkt uppbära eller utnyttja dem. För att kunna bedöma välfärdens utveckling under 1990- talet är det därför både relevant och nödvändigt att inte bara granska de faktiska utgifterna och antalet personer som får del av insatserna, utan också andra aspekter av trygghetssystemens utveckling. I detta betänkande söker vi ge en beskrivning av utvecklingen av resurstilldelningen på de olika områdena och i möjligaste mån sätta den i relation till den behovsutveckling som kan identifieras. Vid sidan av att beskriva nivån på resurstilldelningen är det vår strävan att också belysa hur resurserna fördelats inom respektive område. Vi söker också ge en beskrivning av hur förändringar i regelsystemen och andra förhållanden har påverkat tillgänglighet och innehåll i såväl försörjningsstöd som social service. Det framstår därför som angeläget att beskriva de förändringar som skett med avseende på organisation och produktion av välfärdstjänster. Både i forskning och debatt kring socialpolitiken har man ofta foku- serat på de offentliga utgifterna. Utvecklingen av de sociala utgifterna är onekligen av central betydelse, men man bör också beakta att de observerade utgiftsnivåerna är ett resultat av flera och ibland samver- kande faktorer. Vid sidan av lagstiftningens utformning påverkar även demografiska faktorer och ekonomiska förhållanden hur mycket de enskilda programmen kostar. I studier av förändringar i de socialpoli- tiska åtgärdssystemen ger utgiftsnivåerna sålunda bara indirekta indi- kationer. Därför ägnas huvuddelen av uppmärksamheten i det här kapitlet åt förändringar av innehållet i de granskade socialpolitiska systemen. Vi ska emellertid avsluta detta inledande avsnitt med att beskriva den offentliga utgiftsutvecklingen på de två huvudområdena vi identifierat, nämligen försörjningssystemen och välfärdstjänsterna (se Figur 2:1 och 2:2). Eftersom vi vill ge en bild av hur de offentliga medlen fördelats mellan sektorerna ingår inte brukaravgifterna i figurerna. Detta hade heller inte varit möjligt av praktiska skäl eftersom det saknas systematiska uppgifter om brukaravgifternas omfattning på flera tjänsteområden. Vi ska emellertid i kapitlets andra del visa att det skett en betydande ökning av brukaravgifterna på de områden för vilka vi har data. I Figur 2:1 framgår utvecklingen av de offentliga utgifterna på respektive område priser, där utgifterna deflaterats med hjälp av konsumentprisindex, och i Figur 2:2 redovisas samma uppgifter som procent av BNP. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Utvecklingen av de offentliga utgifterna för välfärdstjänsterna och försörjningssystemen, 1990–1997. M iljarder kronor prisera a I välfärdstjänsterna ingår barnomsorg, skola, sjukvård, barna- och ungdoms- vård, missbrukarvård samt äldre- och handikappomsorg. I försörjningssyste- men ingår aktiv och passiv arbetsmarknadspolitik, socialförsäkringar, familje- stöd och socialbidrag. Källa: Nationalräkenskaperna (SCB). När vi studerar de offentliga utgifterna för de två områdena framträder olika mönster. Det skedde en tydlig uppgång på försörjningssidan . Därefter följde en nedgång till 1997. När vi ser till offentliga utgifterna för välfärdstjänsterna kan vi konstatera att det, tvärtemot vad som noterades för försörjningsutgifterna, skedde en nedgång under 1990- talets början. Botten nås 1993, varefter en uppgång startar som dock till 1997 inte riktigt fört upp de offentliga utgifterna till nivåer. På välfärdstjänsternas område saknas det ännu data för åren efter 1997. Därför kan vi ännu inte registrera konsekvenserna av de tillskott av de offentliga utgifter som budgeterats . 64 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Utvecklingen av de offentliga utgifterna för välfärdstjänsterna och försörjningssystemen som procent av BNP, 1990–1997 a I välfärdstjänsterna ingår barnomsorg, skola, sjukvård, barna- och ungdoms- vård, missbrukarvård samt äldre- och handikappomsorg. I försörjningssyste- men ingår aktiv och passiv arbetsmarknadspolitik, socialförsäkringar, familje- stöd och socialbidrag. Källa: Nationalräkenskaperna (SCB). Uppgången i utgifterna på försörjningssidan är tydlig också om de offentliga utgifterna räknas som andel av BNP. Den relativa ökningen är kraftigare, vilket kan förklaras av att BNP sjönk . sker en nedgång i försörjningsutgifterna också betraktade som andel av BNP. Nedgången i de offentliga utgifterna på välfärdstjänsteområdet ter sig mindre dramatisk eftersom också BNP föll dessa år, dessutom inträdde uppgången . Utgiftsnivåerna har kommit att närma sig dem som gällde 1990, dock utan att nå ända fram. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Stora delar av välfärdsstaten är relaterade till medborgarnas försörj- ningsmöjligheter och försörjningsproblem. I detta avsnitt ska vi utöver de klassiska trygghetssystemen, såsom socialförsäkringar, familjestöd och socialbidrag, också behandla arbetsmarknadspolitikens olika delar. Skälet till detta är att arbetsmarknadspolitikens så kallade aktiva del kan ses som en förebyggande strategi för att motverka försörjningsproblem samt att de kontanta arbetslöshetsersättningarna har stora likheter med socialförsäkringarna. Den bild av den offentliga utgiftsutvecklingen gällande de försörj- ningsrelaterade systemen som gavs ovan bekräftas av Figur 2.1:1. Den kraftigaste expansionen skedde , varefter det vidtog en svag nedgång, men ökade utgifterna å nyo. Bakom dessa aggregerade siffror döljer sig dock stora skillnader mellan de olika områdena. Det som för- klarar uppgången under årti ondets första hälft är de arbetsmarknads- relaterade utgifterna, medan utgifterna sjönk för den traditionella socialpolitiken. Inom ramen för den traditionella socialpolitiken är det i praktiken endast socialbidragskostnaderna som ökar, men eftersom de utgör en så liten del av de totala utgifterna, gav ökningen av denna ut- giftspost inget avtryck på de totala utgifterna. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för försörjnings- relaterade förmåner, 1990–1998. M iljarder kronor priser Källa: Nationalräkenskaperna (SCB). 66 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 Motsatta trender kunde observeras , då sjuk- penning- och arbetsskadeförsäkringarna stod för utgiftsexpansionen, medan utgifterna för exempelvis arbetslösheten sjönk och kostnaderna för pensionssystemet var relativt stabila. inledning var det i stället alltså så, att kostnaderna för sjukpenning och även arbetsskador sjönk, medan kostnaderna för den aktiva arbets- marknadspolitiken, arbetslöshetsförsäkringen och socialbidragen ökade kraftigt. Kostnaderna för dessa system låg därefter kvar på en fortsatt hög nivå, men har börjat sjunka. Däremot inträffade en ökning av utgifterna för sjukpenning 1998. Vi har tidigare påpekat att det finns en rad problem med att använda utgifternas nivå och förändring som enda indikator på utvecklingen av de socialpolitiska systemen. Eftersom det ligger i kommitténs uppdrag att studera välfärdens nivå och fördelning är det angeläget att i beskriv- ningen av de välfärdspolitiska programmen inkludera andra aspekter vid sidan av de strikt ekonomiska. För denna uppgift krävs en be- greppsapparat som kan fånga de förändringar i de socialpolitiska åtgärdssystemen som enligt vårt förmenande har stor relevans för indi- viders välfärd. I detta avseende föreligger det betydande skillnader mellan den så kallade aktiva arbetsmarknadspolitiken och transfere- ringarna (inklusive arbetslöshetsersättningarna). När det gäller arbetsmarknadspolitiken är det viktigt att beakta den relativa betydelsen av aktiva åtgärder i förhållande till de rena kon- tantersättningarna. Inslagen av olika typer av åtgärder i den aktiva arbetsmarknadspolitiken varierar också , vilket framstår som viktigt att både beskriva och analysera. I detta betänkande ska vi dock nöja oss med att försöka beskriva förloppet. Utifrån ett välfärds- perspektiv framstår det emellertid som en viktig uppgift för framtiden att analysera vilka konsekvenser olika typer av aktiva åtgärder får för individens kunnande och förmågor i arbetslivshänseende. Det saknas dock underlag för att göra denna typ av analys. Med de budget- restriktioner som gällt har konflikten mellan kvalitets- och volymmål blivit uppenbar. Antalet personer i åtgärder har ökat som man haft dåliga resurser att tillse att åtgärderna varit av hög kvalitet. Ur välfärdssynpunkt bör man alltså beakta en rad olika aspekter på transfereringssystemen. En grundläggande aspekt gäller de kvalifice- ringskrav som styr rätten till olika typer av förmåner. Det handlar dels om inträdeskrav för att man överhuvudtaget ska vara försäkrad, dels om sådana krav som bestämmer om en skada eller en sjukdom ska ersättas eller inte. Villkoren skiljer sig i allmänhet åt mellan socialförsäkringar och bidrag. På socialförsäkringssidan brukar det mest grundläggande kravet indikeras av namnet på respektive försäkringsgren. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar pension gäller exempelvis ett ålderskrav. Därtill kan det i vissa fall finnas krav rörande förvärvsarbete och bosättning. kan man göra en åtskillnad mellan å ena sidan allmänna bidrag till olika kategorier (exempelvis barnfamiljer) och å andra sidan selektiva bidrag som är förknippade med olika grad av inkomst- eller behovsprövning. Även de förmåner som normalt kopplas till socialförsäkringen kan Utformningen av vissa kvalificeringskrav påverkar, tillsammans med förändringar i den aktuella befolkningskategorins sammansättning, hur hög täckningsgraden blir, andel som faktiskt är försäkrade för en viss typ av ersättning. kvalificeringsvillkor påverkar sedan hur många av de försäkrade som faktiskt kommer att uppbära en förmån. Ett exempel på detta är utformningen av beviskraven för att en skada ska godkännas som En annan viktig aspekt på förmånerna gäller vill säga hur mycket av den normala inkomsten som faktiskt ersätts vid sjukdom, arbetslöshet och så vidare. Ersättningstiden kan också vara av avgörande betydelse för hur individers ekonomiska välfärd säkerställs av Här kan vi skilja mellan karenstid och varaktighet som fångar ersättningstidens båda tidsmässiga ändar i kronologisk ordning. Sammantaget innebär brister i täckningsgraden, låga ersättningsnivåer och ofullständig ersättningstid en ökad risk för ekonomisk ofärd för de individer som drabbas av sjukdom, arbetslöshet, ålderdom eller förändringar i försörjningsbördan. Konsekvenser av regelförändringar går alltid igenom ett administ- Här kan det också ske förändringar i försäkringsadminist- rationens tillämpning av arbetslöshets- och socialförsäkringen utan att det sker förändringar i själva lagstiftningen, eller ens i de allmänna råd som verk och myndigheter utfärdar. Även om dessa fenomen sammats och studerats (se exempelvis Hetzler 1994) saknas det fort- farande bredare empiriska studier som täcker hela 1990-talsutveck- Själva problemets natur, som innebär att man ofta måste studera hur de enskilda fallen behandlas, gör sådana studier till en grannlaga och Vi ska i det här betänkandet bara peka på några exempel som visar att den administrativa dimensionen är viktig för hur lagar och förordningar påverkar enskilda människors välfärd. Beskrivningen av 1990-talsutvecklingen i de försörjningsrelaterade programmen tar sin början i den aktiva arbetsmarknadspolitiken och genomgång av arbetslöshetsersättningarna. 68 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar följer beskrivningar av socialförsäkringarna och familjestödet och en genomgång av utvecklingen på socialbidragsområdet. Den översikt som presenteras över förändringar gällande socialbidrag för ungdomar och den införda särskilda ungdomsgarantin leder beskrivningen tillbaka till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 2.1.1Arbetsmarknadspolitiken har differentierats och decentraliserats Den snabbt ökande arbetslösheten första år innebar en kraftig påfrestning på den svenska arbetsmarknadspolitiken. Den öppna arbetslösheten ökade från 1991 till 1993. låg arbetslösheten fortfarande kvar på en enligt svenska förhållanden hög nivå (6,) och trots att sysselsättningen har gått upp är antalet arbetslösa fortfarande nästan en kvarts miljon.1 De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna betraktas tillsammans med de offentliga arbetsförmedlingarna som kärnan i den svenska arbetsmarknadspolitiken.2 Politiken har flera mål. Ett är att motverka den arbetslöshet som uppstår på grund av t illfälliga obalanser på arbetsmarknaden, det så kallade stabiliseringspolitiska målet. Ett andra mål är att i olika avseenden förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden, vilket brukar kallas det fördelningspolitiska målet. Ett tredje mål, det så kallade allokeringspolitiska målet, är att påverka arbetsmarknaden så att resurserna används mer effektivt. Det riks- täckande nätet av arbetsförmedlingar ska tillhandahålla information om tillgängliga vakanser i alla län och har personal som ger yrkes- och stu- dievägledning. Allokeringen kan också påverkas genom att man söker förbättra matchningen mellan de arbetssökande och de lediga platserna på arbetsmarknaden. Flera åtgärder syftar till att anpassa de arbetslösas kvalifikationer till dem som krävs för tillgängliga arbeten och att påverka de arbetssökande att mer effektivt och aktivt söka arbete. har antalet personer i aktiva arbetsmarknadsåtgär- der ökat. Den aktiva politiken har också förändrats i ett flertal andra avseenden genom den differentiering, individualisering och kommuna- lisering som skett . Det har också skett en uttunning av de aktiva åtgärderna i så måtto att fler kommit att deltaga i billiga åtgärder, som exempelvis olika former av praktik. 1Avser , enligt statistik. 2Detta avsnitt bygger i huvudsak på underlag till kommittén (F:XX, se bilaga 2). 70 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Antalet aktiva arbetsmarknadsåtgärder har ökat kraftigt De aktiva arbetsmarknadsåtgärderna kan i princip delas in i tre grupper, nämligen yrkesutbildning, subventionerad sysselsättning och praktik. Därtill finns också olika typer av jobbsökaraktiviteter. Antalet typer av aktiva åtgärder har ökat dramatiskt som särskilda åtgärder har kommit att profileras mot vissa grupper. Innehållet i dessa särskilda åtgärder liknar dock i stort innehållet i de åtgärder som erbjuds i övrigt. Exempelvis finns datorutbildning både som särskild åtgärd och som arbetsmarknadsutbildning. fanns det fyra aktiva åtgärder som var tillgängliga för arbetslösa vuxna personer, nämligen arbetsmarknadsutbildning, handikappåtgärder, beredskapsarbete och rekryteringsstöd. Arbetsmarknadsutbildning erbjuds personer som behöver förbättra sin kompetens eller byta till ett nytt yrke. Deltagare får utbildningsbidrag och nivån på bidraget beror av medlemskap i arbetslöshetskassa och familjeförhållanden. Mätt i antal deltagare har arbetsmarknadsutbildning vid sidan av handikappåtgärderna varit den viktigaste åtgärden . Handikappåtgärderna inkluderar verksamhet inom , lönebidrag, arbetsmarknadsinstituten samt offentligt skyddat arbete. Åtgärden beredskapsarbete (som upphörde ) gav arbetslösa personer tidsbegränsad sysselsättning i verksamhet finansierad av den offentliga sektorn. Deltagarna skulle vara och de fick lön enligt gällande kollektivavtal på den vanliga arbetsmarknaden. Ett beredskapsarbete har traditionellt omfattat infrastrukturinvesteringar och har främst erbjudits till män, men har åtgärden i större utsträckning inriktats mot hälso- och sjukvårdssektorn (och 1995) och en betydande del av dem som placeras i beredskapsarbete är kvinnor. ersattes åtgärden av individuellt anställningsstöd. Rekryteringsstöd är en annan åtgärd som fanns i början av 1990- talet. Åtgärden innebar subventionerad sysselsättning i privat och offentlig sektor. Subventionsgraden varierade mellan av den totala lönesumman och arbetsgivarna kunde erhålla subventionen i beroende på individens egenskaper. Rekryteringsstödet försvann 1998 och ersattes av individuellt anställ- ningsstöd . Nya åtgärder har introducerats successivt talet. Tabell 2.1:2 ger en översikt över denna utveckling samt över hur många deltagare de olika åtgärderna har haft. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Tabell 2.1:2 Antal deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1990–1998 a a Ungdomsåtgärder inkluderar särskilda och avtalade inskolningsplatser. Handikappåtgärder inkluderar , lönebidrag, arbetsmarknadsinstituten och offentligt skyddat arbete. Arbets- platsintroduktion ersatte akademikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion från . Källa: AMS statistiktjänst. introducerades utbildningsvikariat som innebär att arbetslösa personer ersätter redan anställda som deltar i utbildning på heltid. Del- tagarna väljs ut av arbetsförmedlingen och företagen får göra vissa skatteavdrag för anställningen som de kan göra avdrag för utbildningskostnaderna för den anställde som deltar i utbildning. Åtgärden fick inte så stora deltagartal och ersattes 1998 av kombina- tionen utbildningsstöd och anställningsstöd . 72 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar t illkom arbetslivsutveckling (ALU) med syfte att förstärka arbetslinjen, öka möjligheterna till återinträde på arbetsmarknaden och förhindra utförsäkring. Arbetslösa personer som har rätt till arbetslös- hetsersättning anställs för att genomföra projekt som inte är del av den vanliga verksamheten i företaget. Projektet ska pågå och deltagarna får arbetslöshetsersättning . 3 Arbetsplatsintroduktion (API) tillkom 1995 och ersatte åtgärderna aka- demikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion. har det även t illkommit vissa åtgärder som har en utbildningsprofil. En åtgärd är de så kallade datorteken som ska ge utbildning i IT och olika datorprogram på halv- tid, medan resterande tid ska ägnas åt arbetsmarknadsinriktade projekt. En annan och mer kvalificerad åtgärd är det så kallade eller den nationella IT-satsningen som erbjuder avancerad arbetsmark- nadsutbildning för bristyrken inom IT-branschen. deltog 12 200 personer i dessa åtgärder. Starta eget-bidrag, offentligt tillfälligt arbete och kommunala pro- gram för ungdomar är tre andra åtgärder som tillkommit . Den förstnämnda åtgärden ger stöd till arbetslösa som vill starta egen verksamhet. Offentligt tillfälligt arbete är en arbetslivsutveckling för äldre och innebär att långtidsarbetslösa som är arbetar i offentlig sektor som de erhåller arbetslöshetsersättning. Kommunala program för ungdomar innebär att kommunerna ska ordna praktik eller sysselsättning för ungdomar i åld- rarna 20 till 24 år Kommunerna har fått ökat ansvar för arbetsmarknadspolitiken Åtgärderna inom ramen för den individinriktade aktiva politiken har ökat