sou · GOB366d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Däremot är det inte accep- tabelt att andra borgenärer blir lidande därför att skulder måste betalas av systemskyddsskäl, oavsett om det sker på grund av ett uppskjutet betalningsstopp eller genom enstaka betalningar efter ett betalnings- stopp. Borgenärerna bör inte bära kostnaderna för systemskyddet, utan förfarandet skall utformas så att betalningarna inte skadar återstående borgenärer. Om betalningar görs enbart av systemskyddsskäl och det framstår som klart att bankens verksamhet skall upphöra, bör systemriskerna bringas att upphöra för att minska statens kostnad. Som nämnts är det framför allt interbank- och värdepapperstrans- aktioner som kan ge upphov till systemrisker och som behöver fullgö- ras. Dessa transaktioner kan avvecklas , varefter banken kan stängas. Om det av kapitalförsörjningsskäl är önskvärt med en rekonstruktion av banken, kan det vara nödvändigt att banken fort- sätter att fullgöra sina åtaganden . Den samhällsekono- miska vinst som en rekonstruktion innebär måste i så fall täcka statens kostnad för att säkerställa att återstående borgenärer (de borgenärer som slutligen inte får fullt betalt) inte lider skada av betalningarna. Att dröja med ett betalningsstopp är inte problemfritt. Det kan inne- bära att andra banker (jämte andra som har fordringar som förfaller ) får fullt betalt för sina fordringar trots att gäldenärs- banken har förbrukat allt eget kapital. En sådan ordning kan leda till att interbanklån betraktas som helt säkra, varmed bankerna inte har anled- ning att bevaka varandra. Det kan tyckas att en möjlig utväg skulle vara en form av partiell betalningsinställelse där banken efter beslut om offentlig administration endast betalar en viss andel av varje skuld som uppstått före beslutet. I praktiken är dock en sådan lösning inte möjlig, eftersom den medför att clearingen mellan bankerna inte fungerar och att svårigheter uppstår vid avräkningen av olika former av kontrakt mellan banker. Vidare är risken stor att även en partiell betalnings- inställelse kan rubba förtroendet för en bank i sådan grad att det omöj- liggör fortsatt drift. Det bör dock påpekas att den av kommittén föreslagna ordningen inte skapar ett nytt problem vad beträffar interbanklån, utan problemet kommer av systemrisken med att inte betala dessa lån. Däremot innebär förslaget att skillnaden i risk mellan korta och långa lån kommer att öka, eftersom förfarandet gör det troligt att innehavare av fordringar SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 161 med lång löptid kommer att få bära en del av bankens förluster om dessa är så stora att hela det egna kapitalet är förbrukat. Dagens ord- ning kan inte på samma sätt göra skillnad på sådana lån som måste betalas och sådana som inte behöver betalas av systemskyddskäl. Det finns därför en risk med gällande ordning att alla lån till systempåver- kande banker betraktas som säkra. Den förslagna ordningen innebär att åtminstone de som ger lån med längre löptid till en bank har anledning att riskbedöma banken. På så sätt förstärks marknadsdisciplinen och om en bank börjar få problem med att få lån med längre löptid, så är det en signal till tillsynen att banken har problem. Ovan behandlas alla typer av fordringar utom sådana som omfattas av den statliga insättningsgarantin som behandlas i nästa avsnitt. Det finns emellertid skäl att särbehandla efterställda fordringar. Med efterställda fordringar avses här sådana fordringar som i en konkurs betalas först efter att alla andra fordringar har blivit fullt betalda. De efterställda lånen fungerar således som en extra buffert utöver det egna kapitalet för övriga fordringsägare. Vissa av dessa fordringar får till och med räknas in i bankens kapitalbas vid beräkning av kapitaltäckningen. Förlagslån är ett exempel på efterställda fordringar. Efterställda fordringsägare bör vara de första efter aktieägarna att bära bankens förluster. Betalningar av efterställda lån kan i regel stop- pas utan några systemeffekter och utan allvarliga konsekvenser för driften av bankens rörelse. Eftersom ett allmänt betalningsstopp kan ge upphov till systemrisker och försvåra en rekonstruktion av banken är det önskvärt att kunna stoppa endast betalning av efterställda lån i de lägen som övriga borgenärer beräknas få fullt betalt. I de fall det finns skäl för ett allmänt betalningsstopp, men ett sådant inte är möjligt av systemskyddsskäl, kan statens kostnad för systemskyddet minskas genom att betalning av efterställda lån stoppas. Som sagts kommer det i regel råda stor osäkerhet om värdet på banken. Eftersom staten skall vara ansvarig för betalningar som görs när det finns skäl för ett betalningsstopp, bör offentlig administration oftast innebära ett stopp för betalningar av efterställda lån; det finns inte skäl för att underlåta att stoppa betalningarna av efterställda fordringar, eftersom ett stopp inte har några nämnvärda effekter på systemet eller möjligheten att rekonstruera banken. 162 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker Sammanfattningsvis kan sägas att kommittén har kommit till följande slutsatser om hur borgenärsskyddet bör utformas under offentlig admi- nistration. Offentlig administration bör möjliggöra fortsatt drift av bankens rörelse. Driften bör fortsättas om det ligger i borgenärernas intresse. Driften skall även kunna fortsättas av systemskyddskäl i strid mot borgenärernas intresse. I sådana fall bör staten ersätta borge- närerna för eventuell skada till följd av vidaredriften. Bankens borge- närer bör inte tvingas att bära kostnaden för systemskyddet. Det bör inom ramen för offentlig administration finnas möjlighet att stoppa en banks betalningar, men beslut om offentlig administration bör inte med automatik medföra ett betalningsstopp. I vissa fall strider det inte mot borgenärernas intresse att banken fortsätter att fullgöra sina förpliktelser. Ett betalningsstopp kan rentav i vissa lägen skada borgenärerna genom att det omöjliggör en rekonstruktion. Eftersom staten har kontroll över en bank under offentlig administration, bör det åligga staten att stoppa betalningarna när det behövs för att skydda borgenärerna. Liksom vid konkurs och företagsrekonstruktion bör enstaka betalningar kunna göras även efter ett betalningsstopp om de ger en nytta för borgenärena som överstiger kostnaden. I vissa fall när betalningarna borde stoppas av borgenärsskyddsskäl, är det inte lämpligt att stoppa betalningarna av systemskyddsskäl. Förfarandet bör utformas så att ett uppskjutet betalningsstopp inte skadar de borgenärer som i slutändan inte får fullt betalt. Förfarandet bör tillåta att endast betalningar av efterställda ford- ringar stoppas. För att minska statens kostnad för borgenärsskyddet bör betalning av efterställda fordringar stoppas vid beslut om offentlig administration i de fall som det finns risk för att inte alla borgenärer kommer att få fullt betalt. I de fall banken har gjort större förluster än vad aktieägare och efterställda fordringsägare kan bära bör banken all- mänt upphöra att fullgöra sina förpliktelser så snart som det är möjligt ur systemskyddssynpunkt. När det gäller fordringar som omfattas av den statliga insättningsgaran- tin är ett minimikrav att insättaren inte förlorar på att banken sätts under offentlig administration i stället för i konkurs. För det fall en bank under offentlig administration inte fullgör sitt åtagande gentemot en garanterad insättare, skall således insättaren åtminstone ha samma rätt till ersättning från som vid en konkurs. SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 163 Målet bör emellertid vara att ett beslut om offentlig administration skall få så liten negativ effekt som möjligt för garanterade insättare. Helst skall det inte märkas alls. När det gäller konton som omfattas av insättningsgarantin, bör banken således även efter ett beslut om offent- lig administration fortsätta (åtminstone om banken inte stängs) att hantera kontot som vanligt, dvs. ta emot och betala ut pengar och eventuellt förmedla betalningar via kontot. Det innebär ett bättre konsumentskydd; för många insättare kan det vara besvärligt att behöva vänta på pengar ens i . Ett smärtfritt fungerande system skulle också minska risken för att insättare i andra banker tar ut sina pengar på grund av oro för att även deras bank skall sättas under offentlig administration. Därmed skulle även systemskyddet stärkas. Dessutom skulle det underlätta en rekonstruktion av banken; om konto- hanteringen inte fungerar sjunker värdet på banken vilket försvårar en rekonstruktion. För det fall banken kan fullgöra sina förpliktelser så att alla borge- närer får fullt betalt kan kontohanteringen fortsätta utan att det kommer i konflikt med likarättsprincipen. I de fall banken har förbrukat det egna kapitalet kan dock fortsatt kontohantering komma i konflikt med övriga borgenärers intressen, eftersom den bl.a. innebär att insättningar betalas ut. Även om en fungerande kontohantering har stora fördelar bör utbetalningar av insatta medel inte få ske på andra fordringsägares bekostnad. Principen bör därför vara att utbetalningar till garanterade insättare efter ett allmänt betalningsstopp (stopp för fullgörandet av alla förpliktelser och inte bara efterställda lån) slutligen skall täckas av insättningsgarantimedel. Ett problem i sammanhanget är att insättningsgarantin ger en insät- tare rätt till maximalt i ersättning för garanterade insättningar i en bank. Ett syfte med att beloppsmässigt begränsa garantin är att även de garanterade insättarna, åtminstone de med mycket kapital, skall ha anledning att riskbedöma banken genom att de kan få vara med och bära bankens förluster till den del insättningarna överstiger det garanterade beloppet. Kommittén anser att det är motive- rat med en beloppsgräns. Därför bör inte en insättare få ut mer än av de medel som han hade innestående vid ett betal- ningsstopp efter stoppet och det som insättaren tar ut av dessa medel efter ett betalningsstopp skall räknas som ersättning från garantin om den offentliga administrationen avbryts och banken försätts i konkurs. Före ett betalningsstopp finns det däremot inte möjlighet att begränsa en insättares uttag. Så länge betalningarna inte har stoppats skall en bank fortsätta att betala sina skulder allteftersom de förfaller. Eftersom insättningar i regel förfaller på anmodan måste banken betala det som insättaren vill ta ut. Uttag som görs före ett betalningsstopp skall inte 164 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker räknas som ersättning från insättningsgarantin, eftersom det skulle medföra att insättarna för att vara på den säkra sidan skulle ta ut allt vad de har innestående hos banken, vilket skulle kunna försvåra en rekonstruktion av banken. Om ett betalningsstopp skjuts upp av sys- temskyddsskäl måste staten på samma sätt som för andra betalningar se till att övriga borgenärer inte skadas av utbetalningar till garanterade insättare. För att bankens insättare skall behålla sina konton hos banken måste de kunna fortsätta att använda dem som vanligt, vilket bl.a. innebär att de måste kunna göra nya insättningar. Insättarna måste lita på att de insättningar som de gör är säkra och att uttag kan göras direkt på anmodan. Om insättarna riskerar att få vänta på sina pengar kommer de sannolikt välja en annan bank. Insättningar som görs under förfarandets gång bör omfattas av insättningsgarantin i samma omfattning som gäl- ler under normala förhållanden. Det kan synas medföra onödigt stora kostnader för garantisystemet att en bank som eventuellt inte kan betala alla sina oprioriterade borgenärer fullt ut får ta emot ny garanterad inlåning. Som sagts tidigare är det emellertid i de allra flesta fall bäst för bankens borgenärer och därmed även för insättningsgarantisystemet att banken drivs vidare i avvaktan på en lösning av bankens problem. Utbetalningar bör ske enligt de ovan angivna riktlinjerna. Om det framstår som klart att inlåningsverksamheten bör avvecklas bör insättarna informeras så att de har möjlighet att flytta över sina medel till en ny bank. 6.4.3.7Statlig garanti för nya åtaganden En besvärlig uppgift är att skapa tillräckligt förtroende för banken för att rörelsen skall kunna drivas vidare under offentlig administration. En bank som sätts under offentlig administration har i de flesta fall finan- siella svårigheter. För att inte beslutet om offentlig administration skall stjälpa verksamheten krävs det därför förtroendeskapande åtgärder för att verksamheten skall kunna fortsättas. I de sällsynta fall som en bank varken bryter mot kapitalkraven eller har betalningssvårigheter när den sätts under offentlig administration är det inte säkert att det krävs några särskilda arrangemang för att verksamheten skall kunna fortsättas. Kommittén gör den bedömningen att det i många fall krävs att staten garanterar att banken kommer att fullgöra åtaganden som den gör under offentlig administration för att det skall vara möjligt att driva rörelsen vidare. Visserligen kan i vissa fall vara villig att tillhandahålla likviditet även utan statlig garanti när banken är under statlig kontroll, men garantin torde ändock vara nödvändig för alla de SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 165 andra transaktioner som banken måste göra för att driva verksamheten vidare. En statlig garanti gör att det är möjligt att driva banken vidare i avvaktan på rekapitalisering eller uppköp av banken trots att den inte uppfyller kapitalkraven. Garantin bör utformas så att den innebär ett fullgörande av bankens förpliktelser. Det innebär att ban- kens kapitaltäckning under offentlig administration blir ointressant för dem som ingår avtal med banken. Utan statlig garanti är det däremot viktigt med information om bankens finansiella ställning så att bankens avtalsparter kan göra en korrekt bedömning av risken med att ingå avtal med banken. Svårigheterna med att bedöma bankens finansiella ställ- ning talar för att det i regel kommer att bli nödvändigt med en statlig garanti. Dessutom torde det vara nödvändigt med en statlig garanti för det fall banken inte uppfyller internationellt överenskomna kapitalkrav. I konkurs skapas förtroende för vidaredrift genom att fordringar som grundar sig på avtal som konkursförvaltaren ingår (massafordringar) går före fordringar som grundar sig på åtaganden från gäldenären. Konkursboets hela tillgångsmassa svarar för att massaskulder skall bli betalda. Massaborgenärer behöver inte heller vänta på betalning, såsom de som innehar konkursfordringar, utan massaskulder betalas i enlighet med villkoren i avtalet. Även i företagsrekonstruktion har nya ford- ringar företrädesrätt. Utan företrädesrätt skulle ingen vilja låna ut pengar till ett företag i konkurs eller under rekonstruktion, eftersom det är känt att det finns risk för att företagets tillgångar inte räcker till att betala alla skulder. En företrädesrätt för nya fordringar förutsätter i princip att betal- ningar av fordringar som har uppstått före ett beslut om offentlig admi- nistration (gamla skulder) stoppas. Som framgår av avsnitt 6.4.3.5 bör inte ett beslut om offentlig administration automatiskt leda till ett stopp för betalningar av gamla skulder, utan en bank under offentlig admi- nistration skall i vissa fall kunna fortsätta att betala sina skulder allt- eftersom de förfaller. Således kan inte ett beslut om offentlig admini- stration alltid medföra att nya fordringar får företräde framför alla gamla fordringar. Det skulle dock vara möjligt med en ordning som innebär att nya fordringar inte omfattas av ett eventuellt betalningstopp under offentlig administration, utan skall betalas vid förfall. Om en bank under offentlig administration inte kan betala en ny fordran när den förfaller, skall den betalas . 166 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker att nya fordringar skulle få företräde framför de gamla fordringar som inte betalas innan ett betalningsstopp. En sådan ordning är emellertid inte lämplig. Som framgår av avsnitt 6.4.2 skall en bank kunna sättas under offentlig administration även om den inte har allvarliga finansiella problem. I de fallen är det önskvärt att rörelsen kan bedrivas på ett normalt sätt och att den blir riskbedömd av dem som avser att göra affärer med banken. Det är också tveksamt om en sådan ordning skulle fylla någon funktion i fall banken har problem. Företrädesrätten blir ju mindre värd ju fler det är som har den. En mycket stor del av bankens finansiering är kortfristig varför gammal finansiering snabbt skulle bytas ut mot en där fordringsägarna har företrädesrätt om banken inte stoppar betalningarna. Eftersom det i ett krisläge är tveksamt vilket värde bankens tillgångar har kan det för eventuella kreditgivare och andra motparter framstå som osäkert om banken har tillräckliga tillgångar för att kunna betala alla nya skulder. I ett sådant läge skulle en ordning där nya fordringar inte omfattas av ett kommande betalningsstopp inte vara tillräcklig för att förtroendet skall kunna upprätthållas. Det är också tveksamt, och då inte minst i ett internationellt perspektiv, om det är tillräckligt att nya fordringar har företrädesrätt för att en bank som inte uppfyller lagens kapitalkrav skall kunna drivas vidare . Slutligen måste staten för det fall betalningarna bör stoppas för att skydda borgenärerna men ett all- mänt betalningsstopp inte är lämpligt av systemskyddsskäl svara för den skada som de gamla borgenärer som inte får betalt innan ett betal- ningsstopp lider av att nya fordringsägare får företrädesrätt. Slutsatsen av det ovan sagda är att fordringar som uppstår efter ett beslut om offentlig administration men före ett beslut om betalnings- stopp inte skall ha företrädesrätt. Sådana fordringar skall omfattas av betalningsstoppet, ett eventuellt påföljande ackord och en eventuell efterföljande konkurs. En sådan ordning torde i många fall innebära att det krävs en statlig garanti för att åtaganden som banken gör under offentlig administration kommer att fullgöras för att någon ska vara villig att göra affärer med banken. En statlig garanti innebär att staten bär en del av risken i rörelsen. Det är rimligt i de fall som det finns ett samhällsekonomiskt intresse av att banken drivs vidare. Det är däremot naturligt att fordringar som uppstår efter ett betal- ningsstopp har företräde framför sådana som har uppstått innan be- talningsstoppet. Om de nya fordringarna inte får företräde, skulle det i många fall innebära att de nya fordringsägarna (eller snarare staten eftersom det med all sannolikhet är nödvändigt med en statlig garanti i dessa fall) får stå för en del av bankens gamla skulder som bankens gamla borgenärer rätteligen bör betala. Dessutom är en företrädesrätt mer värd vid ett betalningsstopp. En ordning där fordringar som upp- SOU 2000:66 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker 167 står efter ett betalningsstopp har företräde kan därför göra det möjligt att rekonstruera en bank utan statlig garanti. Det bygger dock på att betalningsstoppet inte omöjliggör fortsatt verksamhet. Sammanfattningsvis anser kommittén att fordringar som uppstått innan ett beslut om stopp av betalningarna skall omfattas av betalnings- stoppet, ett eventuellt påföljande ackord och en eventuell efterföljande konkurs, medan fordringar som uppstår efter ett beslut om att stoppa betalningar inte skall göra det. Denna ordning ger staten incitament att besluta om stopp av betalningar i fall banken har förbrukat det egna kapitalet. Det är viktigt att garantin utformas så att den innebär ett fullgörande av bankens förpliktelser; minsta förväntade dröjsmål med fullgörandet kan medföra att det blir omöjligt för banken att låna på interbankmarknaden och den internationella marknaden. Offentlig administration bör inte automatiskt utlösa en statlig garanti för nya åtaganden eftersom det kan tänkas flera situationer när det inte är nödvändigt med en garanti för att banken skall få fortsatt finansiering. Som nämnts skall ju även banker som inte har betalnings- svårigheter kunna sättas under offentlig administration och i dessa situationer är det inte säkert att det behövs en garanti för att banken skall kunna finansiera sin verksamhet. En annan situation är att bankens betalningar har stoppats. Nya fordringar får därmed före- trädesrätt till bankens tillgångar, vilket i vissa fall kan vara tillräckligt. Det får dock inte glömmas bort att i de fall det är tveksamt om det verkligen behövs någon statlig garanti så är förmodligen kostnaden för garantin låg. Slutsatsen är att det inom förfarandet får bedömas från fall till fall om det behövs en statlig garanti. Den statliga garantin skall aldrig avse skulder som uppkommit före ett beslut om offentlig administration. De som finansierar en bank under normala förhållanden skall veta att det finns en risk förknippad med att låna ut pengar till banker. Detta ger dem anledning att i den mån det är möjligt värdera risken i gäldenärsbankens rörelse. Garantin skall heller aldrig avse skulder som uppkommer efter att offentlig administration har upphört. För det fall det beslutas om en statlig garanti bör den på lika villkor gälla alla nya åtaganden som banken gör under offentlig admini- stration. Det är viktigt att det inte råder osäkerhet om vilka åtaganden som omfattas. Det skulle också vara opraktiskt, för att inte säga omöjligt, att för varje nytt åtagande bedöma och besluta om det skall 168 En särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker vara garanterat av staten eller inte och i sådana fall på vilket sätt och dessutom kanske förhandla med motparten i frågan. När det gäller insättningar på konto som görs under förfarandet bör den statliga garantin omfatta insättningar utöver de som omfattas av insättningsgarantin; det är inte rimligt att ha en gräns på för insättningar som andra fordringar är fullt garanterade. Om en statlig garanti har utfärdats bör den gälla så länge banken är under offentlig administration samt i en efterföljande likvidation eller konkurs. I de fall en banks problem löses och den sätts i fri verksamhet får rörelseregler, kapitalkrav och tillsyn, liksom för andra banker, anses vara tillräcklig garanti för att banken kan uppfylla sina åtaganden var- med den statliga garantin i princip bör upphöra att gälla. En bank får inte sättas i fri verksamhet om den inte uppfyller kapitalkraven (6.4.6). Statens engagemang i en bank bör inte vara längre än nödvändigt. När staten inte längre har kontroll över en bank bör banken inte längre ha tillgång till den statliga garantin. Det är möjligt att argumentera för att de som ger lån till en bank under offentlig administration inte har möjlighet att bedöma hur bankens finansiella hälsa kommer att vara när den sätts i fri verksamhet och att det därför är svårt att bedöma risken i lånet. Följden av den argumentationslinjen blir att garantin bör leva kvar en garanterad ford- rings hela livstid. Motargumentet är att det även under normala förhål- landen är svårt att bedöma en banks framtida finansiella ställning. För insättningar är det dessutom svårt att avgöra vad som är fordringens livstid. Det kan inte sägas att situationen vid offentlig administration skiljer sig så mycket från vad som gäller vid långivning till en bank under normala förhållanden att det motiverar att garantin lever kvar fordringens hela livstid. Däremot finns det skäl för att låta garantin leva kvar efter att offentlig administration upphör. De som önskar kan kräva en klau- sul i kontraktet som ger dem rätt att säga upp lånet till betalning när offentlig administration upphör. De måste då kunna utnyttja garantin för det fall banken inte kan fullgöra betalningen, varför garantin måste gälla efter upphörandet av offentlig administration.