sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Riskerna för läckage eller dubbelräckning minskar också. definierade aktiviteter kan vara ett sätt att närma sig en mer fullständig redovisning av kolförråden (full carbon stock accounting). Om man väljer brett definierade aktiviteter kan det finnas skäl att begränsa den andel av sänkan som kan användas för att klara åtagandena i Kyotoprotokollet under den första budgetperioden eftersom åtagandena i Kyotoprotokollet gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas endast i begränsad omfattning. En begränsning kan också göras för att ta hänsyn till osäkerheter i metoder och långsiktig effekt eller för att markera osäkerhet i att fastställa andel av sänkan som beror på direkt mänsklig påverkan. Om sänkorna inkluderas bredare inför kommande budgetperioder kan man anpassa åtagandenivåerna utifrån sänkans betydelse i olika länder. Upptaget av kol i sänkor i de terrestra ekosystemen är en viktig faktor för begränsningen av koldioxidhalten i atmosfären (se ovan) och det är angeläget att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor. Det bör noteras att det är oklart om markkolet ska räknas in för aktiviteterna i artikel 3.3 eller för de nya aktiviteterna i artikel 3.4. Man kan anta att bedömningar om metodosäkerheter kommer att väga tungt för det beslut som kommer att fattas. Internationellt arbete med klimatproblemet 193 För kan val av nya aktiviteter i skogssektorn i artikel 3.4 potentiellt få stort genomslag. Man kan dock anta att vikten av dessa sänkor kommer att begränsas under första budgetperioden om man använder brett definierade aktiviteter såsom management (skogsskötsel) och att åtagandenivåerna anpassas inför kommande budgetperioder. I artikel 3.4 ges även möjlighet att inkludera aktiviteter som berör jordbruksmark. Detta kan dock tekniskt bli mer komplicerat då emissionerna/upptaget från jordbrukssektorn inte exkluderats för emissionsberäkningarna i protokollet för och därmed kan inte beräkningsprincipen brutto-netto-beräkning som används för skogsbruket tillämpas. har inte lämnat några uppgifter om koldioxidflöden till eller från jordbruksmark i de två nationalrapporter som lämnats in till klimatkonventionen (för åren 1990 resp. 1995). Man har bedömt att jordbruksmarken totalt är nära neutral ur koldioxidsynpunkt. IPCC:s särskilda rapport kommer att läggas fram för att kunna behandlas vid sessionerna med klimatkonventionens operativa undergrupp SBSTA med ambitionen att beslut ifråga om definitioner och eventuella nya aktiviteter ska kunna tas vid klimatkonventionens sjätte partsmöte . Vid sidan av IPCC:s rapport kommer analys av landsspecifika data att vara av central betydelse innan beslut fattas. Det är angeläget att analysera konsekvenserna av olika val av definitioner och tillägg av nya aktiviteter för enskilda länder innan beslut fattas. Tidigast vid klimatkonventionens sjätte partsmöte i hösten kommer beslut att fattas om definitioner av aktiviterna rörande sänkor i artikel 3.3 och om eventuella nya aktiviteter i artikel 3.4. är det oklart om eller i vilken utsträckning kan tillgodoräkna sig sänkor under den första budgetperioden. Bränslen som används inom internationell luftfart och sjöfart (bunkerbränslen) ingår inte i de åtaganden som gäller för den första åtagandeperioden i Kyotoprotokollet (2008-2012). Enligt protokollets artikel 5.2 gäller att De metoder för uppskattning av antropogena utsläpp från källor och upptag i sänkor av alla växthusgaser som inte omfattas av Montrealprotokollet ska vara de som antogs av mellanstatliga panelen för klimatförändring och godkändes av partskonferensen vid dess tredje möte. Enligt dessa regler redovisas 194 Internationellt arbete med klimatproblemet utsläpp från bunkerbränslen inte i de nationella utsläppen, utan dessa utsläpp redovisas separat. Utsläpp från bunkerbränslen ökar kontinuerligt, och enligt inter- nationella bedömningar kommer hälften av den sänkning av utsläppen som industriländerna åtagit sig i Kyotoprotokollet att ätas upp av ökade utsläpp från internationell luftfart. Förhandlingar förs om hur dessa utsläpp bör behandlas för perioden . De alternativ som diskuteras är överenskommelser om åtgärder för att begränsa utsläppen eller att inkludera bunkerbränslen i de nationella åtagandena. 8.3EU:s klimatpolitik och position EU har spelat en central och konstruktiv roll under förhandlings- processen. En särskild grupp på delegationschefsnivå och en expert- grupp med olika sammansättning beroende på frågornas karaktär har inrättats. I dessa grupper bereds och hanteras olika frågor. Unionen lägger fram egna förslag och agerar samlat under mötena i partskonferensen och dess undergrupper. För att stärka samordningen i EU mellan olika sektorer har man i begränsad utsträckning hållit gemensamma möten med arbetsgrupper som har anknytning till klimat- frågan. Strategier för hållbar utveckling har i den s.k. Cardiff-processen antagits på bl.a. energi - och transportområdet i syfte att integrera bl.a. klimataspekterna i rådets löpande arbete. EU:s miljöministrar har vid möten i rådet alltid haft klimatfrågan på dagordningen. Ministrarnas slutsatser har fungerat som grundläggande förhandlingsmandat för EU under konventionens möten. Generellt sett har haft goda möjligheter att få gehör för sina synpunkter under EU-koordineringen. relativt starka engagemang, som bland annat har sin grund i vårt allmänna agerande i Rio-processen skapar förväntningar inför ordförandeskapet . har kunnat påverka förhandlingens gång och ibland spelat en ledande roll, t.ex. i fråga om Berlinmandatet. Inriktningen för har ofta varit att försöka medla mellan olika ståndpunkter och sträva efter att markera sambanden mellan klimat- frågan och andra inslag i Rio-processen. Internationellt arbete med klimatproblemet 195 Bördefördelningen mellan EU–länderna framgår av Tabell 8.3. Både EU och dess 15 medlemsstater är med i UNFCCC. Enligt Kyoto- protokollet har unionen ett kvantifierat utsläppsmål på -och så har också de individuella medlemsstaterna. ser det som önskvärt att medlemsstaterna ratificerar protokollet . Bördefördelningen utarbetades under det holländska ordförande- skapet . Den baserades på kalkyler som innefattade flera olika element. Bördefördelningen är ett grovt hänsynstagande till i första hand karbonintensitet i ekonomin, utsläpp per capita, industri- struktur, geografiska och klimatförhållanden samt tidigare gjorda insatser. Genom överenskommelsen inom EU är de enskilda medlems- staterna främst bundna till denna i stället för EU:s samlade mål på reduktion av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. Enligt artikel 4, i Kyotoprotokollet så är de enskilda länderna ansvariga för målet om bördefördelningen inte skulle verkställas. EU-länderna deklarerade i Kyoto att de avsåg att uppfylla sitt åtagande i enlighet med artikel 4. I de fall samarbetande parter samverkar inom ramen för en organisation för regional ekonomisk integration som är part i detta protokoll och i sam- förstånd med denna organisation, skall varje medlemsstat i organisationen individuellt och tillsammans med organisationen, vilken skall följa artikel 24, om man inte lyckas uppnå den totala gemensamma nivån för utsläpps- minskning, bära ansvaret för sin utsläppsnivå enligt vad som anmälts i enlighet med denna artikel.1 I den bördefördelning (se Tabell 8.3) som finns inom EU är det bara , , och som har möjlighet att öka sina utsläpp vid sidan av . kan dock närmast jämföras med och som båda har ett åtagande att stablisera sina utsläpp till 1990-års nivå. och har bland de lägsta utsläppen av växthusgaser per capita inom EU och en låg andel fossilbaserad elproduktion. Det kan noteras att och som också har en praktiskt taget fossilfri elproduktion på liknande grunder erhållit ett utrymme i Kyotoprotokollet att öka sina utsläpp med 1 respektive . Övriga länder inom EU måste enligt denna fördelning minska sina utsläpp med . 1 Innebörden av det solidariska ansvar som framgår av artikel 4 är oklar. 196 Internationellt arbete med klimatproblemet Tabell 8.3 Bördefördelning mellan EU–länderna Bördefördelning förändring utsläpp av växthusgaser (%) jämfört med -7,5 -12,5 -6,5 Källa: European Commission, 1999d. Det europeiska arbetet med klimatfrågan bedrivs i huvudsak inom EU. De europeiska länder som står utanför EU är bland annat , , , , , , , , och . Dessa länder är parter med kvantifierade åtagan- den om begränsning eller minskning av utsläpp i förhandlingarna. EU deltar som en part i klimatförhandlingarna i klimatkonventionen. EU har accepterat en reduktion av sina utsläpp jämfört med utgångsläget av klimatpåverkande gaser ned till -för . Styrmedel och åtgärder (policies and measures) I ett meddelande från kommissionen till rådet och parlamentet sägs det att politiken primärt måste genomföras på den nationella nivån (Europeiska gemenskapernas kommission 1999, 19/5). Inom elva områden ser kommissionen det som nödvändigt med åtgärder. Man vill få till stånd en förstärkning av både nationella och gemensamma och samordnade strategier men att huvudansvaret för att ta fram Internationellt arbete med klimatproblemet 197 lämpliga strategier och åtgärder ligger hos medlemsstaterna. Kommissionen är dock av den åsikten att av de åtgärder som genomförs på gemenskapsnivå ska ses som ett viktigt komplement till de nationella initiativen. Kommissionen har också uppmanat Ekofin- rådet (EU:s finansministrar) att prioritera antagande av förslaget om ett direktiv om en skatt på energiprodukter. Dessutom menar kommissionen att medlemsstaterna bör utveckla lämpliga skatter för energieffektivitet och minska utsläppen av växthusgaser. Vidare anser kommissionen att effektiva och långtgående miljööverenskommelser kan utgöra en grund för betydande minskningar av utsläppen i särskilda industrisektorer. Vikten av tillförlitliga och aktiva övervaknings- och kontrollsystem poängteras också. Inom EU och kommissionen används uttrycket best practice för styrmedel och åtgärder i klimatpolitiken. Begreppet best practice hänförs till bland annat frågan om en optimal användning av teknologi eller tekniker för att kostnadseffektivt reducera utsläppen av växthus- gaser, användningen av bästa möjliga teknik (, BAT), optimal utveckling av klimatpolitiska styrmedel och åtgärder eller kombinationer av alla ovanstående. Generellt sett menar kommissionen att dessa styrmedel och åtgärder ska sikta på att signifikant reducera och minimera de globala växthusutsläppen och överensstämma med en hållbar utveckling. Kommissionen är av den åsikten att dessa styrmedel och åtgärder inom klimatpolitiken utvecklas bäst med ett angreppssätt där man tar hänsyn till klimatet inom speciellt sektorerna energi, transporter, jordbruk och finanspolitik (European Commission, 1999, Climate Change - Best Practice). Vid sidan av arbetet med att försöka få fram ett internt handlingsprogram så att EU klarar sitt eget åtagande har direktivförslag utarbetats inom flera områden som påverkar ländernas möjlighet att minska och begränsa utsläppen. Det finns vid sidan av eller parallellt med detta ett antal gemensamma och koordinerade åtgärder som är under övervägande eller som redan har mynnat ut i beslut. Exempel på detta är kommissionens överenskommelse med ACEA (europeiska bil- industrin) som mynnat ut i en rekommendation där bilindustrin tagit på sig att minska koldioxidutsläppen från nytillverkade bilar genom lägre bränsleförbrukning. Vidare finns en höjning av skattesatserna på drivmedel, fartbegränsningar, beskattning av flygbränsle, program för att främja nya och kostnadseffektiva tekniker, FoU i femte ramprogrammet, särskilt förnybara energikällor, koordinerade åtgärder för de avreglerade energimarknaderna med bland åtgärderna och styrmedlen (för en fullständig genomgång hänvisas till Common and Co-ordinated Policies and Measures, underlag till , STEM och NV). 198 Internationellt arbete med klimatproblemet Harmoniserad energibeskattning inom EU? Harmoniserade energiskatter inom EU är en viktig fråga för den framtida klimatpolitiken, både internationellt och i . En harmoniserad skatt skulle kunna betyda att nödvändiga utsläpps- reduktioner lättare skulle kunna åstadkommas inom EU. En gemensam energibeskattning inom EU skulle också kunna innebära att svensk industri inte förlorar i konkurrenskraft i förhållande till andra EU- länder som inte har sådan beskattning. Förslaget till energibeskattningsdirektiv innebär att vissa minimi- skattenivåer ska uppnås på energiområdet. Medlemsstaterna bestämmer själva vilka indirekta skatter (utom mervärdesskatten) som ska användas för att uppnå dessa minimiskattenivåer. Koldioxidskatt kan således införas om medlemsstaterna så önskar, men är inte tvingande. Arbetet med ett nytt energiskattedirektiv har fortsatt och början . Trots flera kompromissförsök har enighet ännu inte kunna nås. Förhoppningen är dock fortfarande att det ska vara möjligt att harmonisera energibeskattningen inom EU. Under kommissionen finns flera program som stöder verksamhet för att åstadkomma effektivare användning av energi och introduktion av förnybar energi. Flera initiativ syftar till att minska energi- konsumtionen och stabilisera koldioxidutsläppen. Några program är ALTENER, JOULE, SAVE och THERMIE.2 SAVE har resulterat i så kallade regionala energikontor vilka beskrivs i kapitel 9 då de är att betrakta som en resurs på den regionala/kommunala nivån. I finns 12 energikontor vilka täcker nästan hela landet. 8.3.3Klimat- och energipolitik några utvalda länder I detta avsnitt lyfter vi fram några intressanta exempel på hur man valt att agera i klimatfrågan i några europeiska länder. Bland annat har , och kommit långt i arbetet med att ta fram strategier för att reducera sina utsläpp av växthusgaser. 2 ALTENER - Specific Actions for Greater Penetration of Renewable Energy Sources. JOULE; Joint Opportunities fon Unconventional or Long-term Energy Supply. SAVE; Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency. THERMIE; Technologie Européennes pour la Maitrise de lénergie. Internationellt arbete med klimatproblemet 199 De utvalda länderna är inte på något sätt representativa för omvärldens klimatpolitiska ansträngningar. Den danska klimatstrategin utarbetas bl a i samarbete med Miljøstyrelsen, Skov- og Naturstyrelsen, Landsplanafdelingen samt departementen. är ett av de länder inom EU som ska minska sina utsläpp mest; i EU:s bördefördelning har landet förpliktat sig till att minska sina utsläpp av växthusgaser till perioden 2008- 2012 i förhållande till emissionerna 1990. Strategin omfattar samma sektorer som i , dvs. transport, energi, lantbruk, industri m. fl. Innehållet i strategin avseende styrmedel och åtgärder som skiljer sig från svenska förhållanden är bl a att man diskuterar så kallade koldioxidkvoter på nationell nivå. har lagt stor vikt vid att främja energibesparingar och energieffektiviseringar samt att ställa om energiproduktionen till renare bränslen. Bland annat har satsat på vindkraft. har enligt bördefördelningen en utsläppsreduktion av växthusgaser på till i förhållande till utsläppen . Det krävs att reducerar sina utsläpp med koldioxid. Hälften () av den krävda utsläppsreduktionen på ska vidtas genom åtgärder i landet. Den nederländska strategin är särskilt intressant med avseende på hur man valt att implementera klimatpolitiken. De nyttjade och tilltänkta styrmedlen skiljer sig inte markant från andra länders men implementeringen säkerställs i ett längre perspektiv genom olika paket innehållande styrmedel och åtgärder. Paketen tänkes inträda efter uppföljning i givna tidsperioder. tänker sig också nyttja de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet. Den första delen av planen innehåller åtgärder i landet som följs upp av en andra del där åtgärder vidtas utanför landets gränser. Det nederländska parlamentet har ännu inte tagit ställning till den andra delen av planen eftersom reglerna för användningen av de flexibla mekanismerna än så länge är oklara. Den första delen som enbart består av åtgärder inom landet består av tre paket, ett baspaket, ett reservpaket och ett som kallat the innovation package. Innehållet i baspaketet är i korthet 200 Internationellt arbete med klimatproblemet åtgärder för att reducera utsläppen med totalt till 2008- 2012. Inom trafiksektorn återfinns huvudsakligen skatteåtgärder riktade mot konsumenter i syfte att få dessa att köpa mer bränsleeffektiva bilar och att få trafikanterna att köra och använda sina bilar på ett effektivare och selektivare sätt. Hastighetsbegränsningar på vägarna ska också ses över. Det krävs också stora reduktioner koldioxid genom intensifierade energisparprogram, åtgärder i koleldade kraftverk och överens- kommelser angående förnybar energi till 2010. Baspaketet innehåller slutligen åtgärder för att reducera utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid inom industrin. Reservpaketet är att betrakta som ett säkerhetsnät som aktualiseras om baspaketet inte når de önskvärda målen. Om reservpaketet utlöses är en fråga för utvärderingar som ska ske 2002 och 2005. Reservpaketet innehåller huvudsakligen ytterligare höjningar av energiskatter, en höjning av bränslepriset och underjordisk lagring av koldioxid från stora industrier. Det finns också planer på att reducera utsläppen av lustgas i reservpaketet. Denna reduktion är emellertid beroende på teknikutvecklingen. Utsläppen av lustgas i är stora och om teknologin blir tillgänglig är potentialen koldioxid- ekvivalenter. Slutligen, det så kallade inovationspaketet, innehåller åtgärder med siktande mot framtiden. I huvudsak består det av ny teknologi och nya instrument som regeringen kan använda sig av för att nå de nödvändiga utsläppsnivåerna (, Spatial Planning and Environment, 1999). får enligt Kyotoprotokollet öka sina utsläpp till budget- . Det viktigaste klimatpolitiska instrumentet sägs bli skatteväxling mot gröna skatter. Skatteväxlingen innebär en höjning av skatterna på föroreningar och miljömässigt skadliga energiformer som skatten på arbetskraft och inkomst sänks. En siffra som nämns är en skatt på per ton koldioxid i sektorer som är undantagna. Vissa industribranscher kommer emellertid att få lättnader. Lättnaderna kommer sedan gradvis att reduceras. I har både koldioxid-kvoter och tankar på att samla koldioxid i underjordiska hålrum diskuterats som möjliga styrmedel och åtgärder. Fiskeflottan och luftfarten kommer också att bli kompenserade för de extra kostnaderna. Vad gäller andra gaser så har Internationellt arbete med klimatproblemet 201 regeringen i en proposition föreslagit skatter på Metan (/ton). Den norska regeringen överväger också att introducera skatt på HFC. Andra medel som regeringen ska introducera för att reducera utsläppen är så kallade frivilliga avtal. Dessa avtal ska introduceras i industrisektorer där avtalen förväntas bidra till större utsläpps- minskningar än användningen av andra styrmedel. I den norska strategin framförs med emfas vikten av att klimatpolitiska hänsyn tas i den långsiktiga markanvändningen och byggsektorn. Forskning och utveckling samt lokalt agenda 21-arbete är ytterligare viktiga element i den norska strategin. presenterade resultatet av sin kvotutredning (Miljøverndepartementet 1999). Exempel från några andra länder Parlamentet i beslutade om en lag att sänka sina utsläpp av koldioxid mer än vad landet åtog sig i Kyoto. har ett kvantifierat åtagande om 8 procents minskning av sina utsläpp enligt Bilaga B i Kyotoprotokollet. Det Schweiziska parlamentet har i en lag åtagit sig att sänka sin utsläpp med (tot. 10 procents utsläppsreduktion). En särskild artikel i lagen säger att en särskild skatt på koldioxid ska införas om man då gör bedömningen att utsläppsmålet inte kommer att nås. Skatten får bli högst per ton. Några sektorsmål i den Schweiziska strategin är att minska koldioxidutsläppen från oljeeldning och utsläppen från vägtrafik . Ytterligare åtgärder som vidtagits är beslut om kilometeravgifter för tunga lastbilar och en särskild lag om energieffektivitet och alternativa bränslen. Parlamentet beslutade om en ny energiskatt . Enligt beslutet ska en övergångsskatt på icke-förnybara energikällor introduceras . Skatten innebär en ökning på per kWh. En fjärdedel av detta kommer att gå till subventioner av förnybar energi (). införde en koldioxidskatt för att nå Kyotoprotokollets åtagande. ska enligt bördefördelningen inom EU reducera sina utsläpp till . Enligt uppgifter har koldioxidskatten endast haft marginella effekter på bensinpriset (per liter). Den oblyade bensinen har stigit med (IL 240 = euros 0.12 = ). Skatten har renderat i ett högre pris per liter bensin. Det är intressant att har infört en koldioxidskatt. Emellertid är det viktigt att poängtera att koldioxid- skattens och bensinprisets effekter också är beroende av andra energi- skatter. 202 Internationellt arbete med klimatproblemet har lagt fram ett program med inte mindre än 92 olika åtgärder. Koldioxidskatt och kollektivtrafik är centrala instrument i strategin. 8.4Kommitténs slutsatser och samlade bedömning initiativ till , höga profil i klimat- frågan och processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna som kan få stor betydelse för möjligheterna att ratificera protokollet och utsikterna att uppfylla de svenska åtagandena gör det angeläget att även fortsättningsvis medverka aktivt i det internationella förhand- lingsarbetet i klimatfrågan. tidigare ordförandeskap i IPCC och position som EU-kommissionär för miljö- med klimatfrågan som uttalad prioritet understryker också vikten av detsamma. För detta krävs tillräckliga resurser. Utifrån de rent teoretiska utgångspunkterna i kapitel 7 Val av styr- medel - en fråga om resurshushållning, är de flexibla mekanismerna särskilt intressanta då det ger möjligheter att vidta åtgärder i samverkan med andra parter och utanför landets gränser och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar till en lägre kostnad än vad som skulle vara fallet om motsvarande minskningar skulle göras i . har som vi redan nämnt en positiv grundinställning till de flexibla mekanismerna i de internationella klimatförhandlingarna. har från första början gjort betydande insatser för att utveckla främst gemensamt genomförande (Joint Implementation). Den pilotprojektsverksamhet som bedrivit inom ramen för klimatkonventionens försöksfas för gemensamt genom- förande och som omfattar omkring sjuttiotalet projekt i de tre baltiska länderna, och har rönt internationell uppskattning och bidragit med betydelsefulla erfarenheter. Det samarbete som tillsammans med flera andra länder inlett med i dess () kan också förväntas bidra med ökad kapacitetsuppbyggnad samt empiriskt underlag för regler och riktlinjer som kan bidra till att flexibla mekanismer utformas till ett pålitligt trovärdigt och effektivt system för internationellt klimatsamarbete. Sedan Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i (Dir 1999:25) avslutats bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av mekanismer i svensk klimatstrategi. Särskilt bör de ansatser som görs inom ramen för , och Internationellt arbete med klimatproblemet 203 energisamarbeten fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer. För de långsiktiga investeringar som berörs av utsläpps- begränsningar inom t.ex. energi- och transportområdet är det mycket betydelsefullt, inte minst från konkurrenssynpunkt, att osäkerhet om framtida planeringsförutsättningar minskas så långt detta är möjligt. Osäkerheten är främst betingad av den internationella förhandling- situationen. När klarheten på denna punkt ökar är det av stor vikt att har en hög beredskap att etablera system för mekanismer. Utöver fortsatt analys inom beträffande förutsättningar och former som underlag för ett framtida beslut behövs även ytterligare praktiska erfarenheter.