sou · GOB314 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda m yndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella orga- nisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. Regeringens direktiv (dir. 1998:108) bi- fogas i sin helhet (bilaga 1). Som ordförande i kommittén förordnades förre riksdagsledamoten . Statsrådet beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. : (), (), (), (), (), () samt (). Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. departementssekreteraren (t.o.m. ), departementssekreteraren (t.o.m. ), samt fr.o.m. departe- mentssekreteraren . Som experter i kommittén förord- nades fr.o.m. samhällspeda gog , pro- jektchef , kriminalvårdsinspektör , utred- ningssekreterare samt utredare . har tjänstgjort som assistent åt kommittén. Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. (t.o.m. ). Fr.o.m. förordnades soci onomen till ny sek- reterare i kommittén. Kommittén har antagit namnet . Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av ledamoten . Sammanfattning jämte förslag ................................................................ Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag................. Hemlöshet - ett svårfångat begrepp.................................. Betydelsen av en bostad och ett hem................................ 1.4Kommittén för hemlösa - uppdrag, direktiv och Hemlöshet ur ett historiskt perspektiv 2.2.1Från kringvandrande tiggare till lösdrivare till och med 1800-talet .................................................... 2.2.2Hemlöshet och bostadslöshet i det framväxande behandling av hemlöshet ............... Perioden –1995 ....................................................... Perioden –1999 ....................................................... Hemlösheten i och 1999 – en jämförelse ................. Städer och glesbygd ........................................................ Kön och åldersfördelning ................................................ Uteliggare och härbärgesboende ...................................... Hemlösas problembild enligt uppgiftslämnarna ................ Dominerande missbruk den senaste månaden ................... Hemlösas andel i olika samhällssektorer .......................... På väg mot ett hem - hinder i vägen ................................. Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor......... 5.2Boenderelaterade- och asocialitetsfokuserade definitioner. kartläggningar: definition och metod ....... 5.4Gränsdragning bostadslöshet/bostadslös – hemlöshet/hemlös............................................................ Projektstöd till kommuner och organisationer ................... 6.2.1Beviljade projekt samt lägesbeskrivning vid 6.3Opinionsbildande verksamhet och övriga externa Missbrukarvården och de hemlösa................................. Psykiskt störda missbrukare (dubbeldia gnospatienter).... Behov av ett förändrat arbetssätt ................................... Socialbidrag och hemlöshet ........................................... Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala 8.2Effekterna för hushåll med en svag position på Vräkningar från bostaden – men till vad? 8.3.2Vräkningar av personer som vårdats i psykiatrisk Vräkning till vad? Den sekundära bostadsmarknaden – en slutstation? Hemlösa med psykisk störning eller med så kallade Frigivna från kriminalvårdsanstalt ................................. Härbärgets motstridiga roller och funktioner .................. Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa ............ Behovet av forskning ................................................................. Hemlöshetsforskning – en svag ställning ........................ Utveckling och förstärkning av den samlade Satsning på forskning om hemlöshet och Kommitténs uppdrag och inriktning Kommitténs arbete skall bidra till att utveckla nya metoder för invente- ring, kartläggning och uppsökande verksamhet som syftar t ill att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra uppkomsten av hem- löshet. Detta skall ske i en dialog med berörda myndigheter och organi- sationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt ut- veckla ett bättre stöd för de hemlösa och förhindra att hemlöshet upp- står. Hemlöshet – ett sammansatt och komplext problem Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som har ägnats en allt större uppmärksamhet. Hemlöshet anses vara ovärdigt ett välfärdssamhälle, ett tecken på väl- färdsstatens tillbakadragande och ett tecken på bostadspolitikens av- veckling. I många fall har man i den allmänna debatten satt likhetstecken mellan att vara hemlös och att vara uteliggare eller härbärgesboende. Men att vara hemlös kan ha en betydligt vidare innebörd. Faktiska levnadsförhållanden och problem kan nämligen variera mellan de som saknar bostad, liksom för enskilda hemlösa. För det fortsatta arbetet är det därför av central betydelse hur hem- lösheten definieras och uppfattas. Definitioner ger uttryck för skilda verklighetsuppfattningar och värderingar. Definitionen av hemlöshet är avgörande för vilka insatser som exempelvis den enskilda kommunen väljer prioritera och genomföra. Kommittén har i sitt arbete utgått från en bredare definition än den klient/patientbaserade definition som So- cialstyrelsen använder sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfattning i . 10 Sammanfattning jämte förslag Kommitténs definition av hemlöshet: En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad. Kommittén anser att det är väsentligt att de inventeringar av hemlösheten som på regeringens uppdrag har utförts av upprepas och ytterligare utvecklas. Dessa har i huvudsak belyst antalet hemlösa med utpräglade socialmedicinska problem. Därutöver är det också viktigt att kartlägga och närmare analysera individer och grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden. Uppföljning av hushåll som blivit vräkta Olika undersökningar visar att en stor andel av de människor som har vräkts även efter verkställd vräkning, saknar egen bostad. Studier tyder också på att av de hushåll som blivit vräkta på grund av hyresskulder eller (i mindre utsträckning till följd av ett störande beteende) försvinner spårlöst. Det finns skäl att befara att dessa människor i stor utsträckning vräks till hemlöshet. Samhällets kunskap om denna grupp av människor be höver förstärkas. Alla hushåll påverkas av ändrad lagstiftning inom olika delar av bo- stadspolitiken, bostadsbyggandets upp-och-nedgångar, regeländringar om räntor, subventioner m.m. upphävdes bostadsför- sörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen. anser att effekterna av denna förändring för hushåll med en svag position på bostadsmarknaden inte är tillräckligt analyserade och belysta. Nuvarande system med en växande logimarknad (härbärgen och hotellboende) respektive en sekundär bostadsmarknad där erbjuder sina hemlösa klienter bostäder med andrahandskontrakt, kan med dess nuvarande tillämpning utvecklas till ett hinder för den enskildes möjligheter att normalisera sin livs- och boendesituation. Detta gäller särskilt i kommuner som saknar verkningsfulla strategier och metoder för att hjälpa människor vidare till en bostad med ett eget kontrakt. Sammanfattning jämte förslag 11 Den nationella kunskapsnivån om hemlöshetens orsaker och dynamik är bristfällig. Forskningsinsatserna inom området framstår som mycket spridda och okoordinerade. Hemlöshetsforskning utgör inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. Kommitténs konstateranden och bedömningar I delbetänkandet redovisas kunskapsläget inom en rad olika områden som har samband med eller nära samband med hemlöshetsproblemati- ken. Kommittén gör bland annat följande konstateranden och bedöm- ningar: NMajoriteten av hemlösa är människor som är tillfälligt hemlösa till följd av en svag position på bostadsmarknaden. hemlöshet bör beskriva denna verklighet på ett bättre sätt : En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad. NHemlöshet tenderar, i vår sort av utvecklade välfärdssamhällen, att till icke oväsentlig del uppkomma i tider av ekonomisk tillväxt och en ökad urbanisering medan den mäts och uppmärksammas i tider av nedgång och ekonomisk stagnation. NDet krävs långsiktiga och konjunkturövergripande inventeringar, forskningsinsatser och insatser för att mer framgångsrikt förebygga och minimera hemlösheten. NDet krävs dels strukturella åtgärder i form av ett ökat bostadsbyg- gande och en bättre anpassad bostadsförsörjning för hushåll i all- mänhet, samt dels riktade insatser i syfte att förbättra positionen för hushåll med för stunden svaga positioner på bostadsmarknaden. NHemlöshet är koncentrerad till de större städerna, men är också en realitet i mindre och medelstora städer. NHemlösa människor rör sig över kommun- och stadsdelsgränser i de större städerna, varför det krävs mer av ett gemensamt ansvarsta- gande av kommuner och stadsdels- respektive kommundelsnämnder i storstadsregionerna. NMänniskor med utomnordisk bakgrund ökar sin andel av de hemlösa. NUnga människor, under , med utomeuropeisk bakgrund är över- representerade bland de hemlösa. 12 Sammanfattning jämte förslag NAv de hemlösa under är en majoritet kvinnor. NKrav som riktas mot den enskilde hemlöse som vistas på härbärgen eller som i andra hand hyr en bostad av (sociala kontrakt) skall balanseras med krav på de ansvariga myndigheterna vad gäller dessa insatsers kvalitet och standard. NKommuner som saknar verkningsfulla strategier och metoder att hjälpa den hemlöse till ett eget och självständigt boende riskerar att bidra till utvecklingen av en hemlöshetskultur och en livsstil, där den sociala utslagningen inkapslas. NMotivation att upphöra med drogmissbruk är ingen egenskap utan en process. Särskilt för de samsjukliga missbrukarna (s.k. dubbeldia gnoser) – som utgör en stor grupp bland uteliggare och härbärgesboende – krävs därför långsiktighet, bred kompetens och breda insatser inom missbrukarvården. NRisken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger större för en människa som varit intagen för psykiatrisk slutenvård jämfört med befolkningen som helhet. NKommuner och stadsdelsnämnder som principiellt motsätter sig att utge socialbidrag till följd av den enskildes hyresskulder, agerar i strid med socialtjänstlagens bestämmelser om en individuell prövning i biståndsärenden. N av internerna på fängelserna är bostadslösa före frihetsberö- vandet, är bostadslösa efter frigivningen. NBehovet av kvalitets- och metodutveckling mellan och inom psykiatri, kriminalvård och de kommunala myndigheterna är mycket stort. NAv de tio kommuner som 1999 rapporterade flest hemlösa utgör endast hälften någon av de 32 kommuner som rapporterade bostadsbrist. Kommittén föreslår i detta betänkande att: 1.Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka mö jligheten att i samband med förberedandet för och genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostadsräkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmark- naden. 2.Boverket och ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logimarknad och SOU 2000:14 Sammanfattning jämte förslag 13 sekundära bostadsmarknad som många hemlösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att samla in information som gör det möjligt att uppskatta omfattningen och hur den förändras . ges i uppdrag av regeringen att genomföra en under- sökning av de personer som vräktes för att kartlägga dels insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning. 4.Regeringen särskilt låter analysera hur hushåll med en svag position på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsför- sörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes 1993. 5.Regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition uppdrar åt att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppb yggnaden inom detta område. Kommittén förutsätter att ovannämnda utredningsuppdrag kan finansie- ras inom respektive myndighets ekonomiska ram. kommer – utöver uppföljning av ovannämnda förslagspunkter – att utveckla och fördjupa sina insatser inom följande områden: NMetodutvecklingen inom missbrukarområdet, den psykiatriska vården och insatserna för hemlösa människor med samsjuklighet (s.k. dubbla diagnoser). NFrivilligorganisationernas och andra föreningars roll som dels utfö- rare av beställda sociala uppdrag och dels som opinionsbildare och intressebevakare. NDen aktiva arbetsmarknadspolitikens betydelse och organisation för att motverka hemlöshet och utanförskap. NSocialtjänstens roll i den kommunala bostadsförsörjningen. 14 Sammanfattning jämte förslag Konsekvenser i olika avseenden Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och sär- skilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhetspolitiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Enligt saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslöshet är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fortsatta rehabiliteringen. Kom- mittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsföre- byggande arbete visavi tidigare intagna på kriminalvårdsanstalter. noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant , och uppgår t ill enligt senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit osynliga när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärksammats i allt högre utsträck- ning. har i samband med beredningen av an- sökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvi nnor. rikstäckande kartläggningar har visat att hemlöshets- problematiken till övervägande del är koncentrerad till storstadsregio- nerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i , eller . Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kartläggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10.000 invånare.Vid kom- mitténs forskningsseminarium ventilerades hemlöshets- SOU 2000:14 Sammanfattning jämte förslag 15 problematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande ortsstudier utanför storstadsområdena. 1Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som har ägnats en allt större uppmärksamhet. Uteliggarnas och härbärgesgästernas v illkor har djupt engagerat och berört många. Hemlöshet är, har det framhållits, ovärdigt ett välfärdssamhälle och ett tecken på välfärdsstatens tillbakadragande. Hemlöshet har framför allt i storstäderna blivit mer påtaglig och synlig jämfört med under exempelvis . I de större städerna möter vi hemlösa på gator och torg, ibland förvirrade och ofta socialt utslagna. Mötet formar ofta allmänhetens föreställning om den hemlöse. Bilden förstärks genom bland annat reportage som media förmedlar där hemlösa ofta personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna, ofta med psykiska störningar och grava missbruksproblem. Denna beskrivning av hemlöshet tenderar även att påverka den all- männa föreställningen om orsakerna till hemlöshet. När den hemlöse i första hand ses som en socialt utslagen individ med avvikande beteende reduceras den hemlöses situation till individuella problem, där samver- kande strukturella orsakssamband lyser med sin frånvaro. Med detta betraktelsesätt tenderar samhällets och frivilligorganisationernas insatser bli ensidigt koncentrerade på den enskilde individen, medan sam- hällsperspektivet kommer i bakgrunden. Genom att snabbt iordningställa ytterligare härbärgesplatser eller andra typer av kategoriboenden, anordna soppkök och andra åtgärder av akutkaraktär är det lätt för ansvariga myndigheter att slå sig till ro. I bästa fall kan dessa insatser vara en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: de permanentar eller i varje fall förlänger hemlös- hetsperioden, eftersom åtgärderna inte kombineras med övergripande åtgärder av mer generell natur. 18 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag Den stereotypa bilden av den hemlöse som uteliggare eller härbär- gesgäst är dock inte representativ för den stora gruppen av människor som saknar bostad. Uteliggarna tillhör en minoritet av de hemlösa. Majoriteten består istället av människor som antingen är tillfälligt hemlösa eller som under oregelbundet återkommande perioder går in och ut ur hemlösheten till följd av en svag position på bostadsmarknaden. För att stärka deras ställning på bostadsmarknaden krävs helt andra typer av åtgärder än de insatser som görs för de hemlösa, som är utslagna från såväl arbets- som bostadsmarknaden och med en långvarig hemlöshet bakom sig. Hemlösa är med andra ord ingen homogen grupp med några gemensamma egenskaper eller en gemensam problembild i övrigt. 1.2Hemlöshet – ett svårfångat begrepp Hemlöshet är på många sätt ett svårfångat begrepp. Det kan bland annat avse ett känslomässigt tillstånd , dvs. individen känner sig hemlös vilket inte nödvändigtvis behöver innebära att vederbörande de facto är utan bostad; ett exempel på detta kan vara en familj som är på flykt från ett annat land, men som trots bostad i det nya landet känner sig rotlös. Det kan också avse en fysisk realitet, dvs. individen är utan bostad. I detta betänkande är det i den senare betydelsen om vi beskriver hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik. 1.3Betydelsen av en bostad och ett hem Som regel brukar hem ges ett vidare innehåll än vad som gäller för bostad. Bostaden är fasaden utåt. Hemmet är förankringen i tillvaron. /- --/ Man skapar ett hem av en bostad men knappast tvärtom, skriver i sin avhandling. Hemmet kan frikopplas från bostaden och avse känslor av tillhörighet, exempelvis i betydelsen föräldrahem, hembygd, hemkänsla (, 1992a). Bostad kan utifrån detta resonemang definieras utifrån en mer fysisk och juridiskt objektiv dimension: ett konkret byggnadselement som disponeras på en mer eller mindre väldefinierad rättighetsgrund, medan hemmet står för en subjektiv och existentiell dimension (och , 1999). Hemmet är alltså långt ifrån enbart en fysisk realitet i form av att ha tak över huvudet. Av det skälet räknas alltså inte härbärge, hotell eller institutioner som ett hem, även om en person kan ha haft en sådan boendeform . Sedan är det en annan sak om den enskilde upplever exempelvis institutionen som sitt hem. SOU 2000:14 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag 19 Hemmet kan också diskuteras och studeras utifrån ett genus- perspektiv. Enligt (1991) har hemmet, generellt sett, en större betydelse för kvinnor än för män. Medan männen använder hemmet som en uppehållsort blir hemmet för kvinnan en plats varifrån hon hämtar sin kraft. Själva bostaden som centralpunkt i livet är ett fenomen som är nästan uteslutande kvinnligt. De kan göra hemmet till ett aldrig avslutat kapitel av successiv förnyelse som i många fall är det viktigaste uttrycket för personligt skapande, konstaterar forskarna m.fl. i en rapport från ( 1986). Att bli eller för- bli hemlös kan alltså – på ett plan – ha olika djupgående konsekvenser för en man respektive en kvinna, bortsett från alla likheter och skillnader i övrigt. Detta resonemang och betraktelsesätt behöver naturligtvis inte omfattas av alla, vare sig kvinnor eller män. Journalisten (1996) menar i en essä – som ingår i Bostadspolitiska utredningens (SOU 1996:156) bilagedel med expertrapporter – att könsspecifika skillnader kan iakttas alltifrån synen på det enskilda boendet till samhällsplaneringen i stort. Hon refererar till studier som visar att män i genomsnitt ägnar mer tid än kvinnor åt avlönat arbete utanför hemmet och mindre tid åt det oavlönade arbetet i hem och bostadsområden. Denna skillnad går också att betrakta ur ett maktperspektiv: kvinnor skapar en egen maktsfär inom hemmets fyra väggar, eftersom de alltjämt har en i förhållande till männen underordnad position inom exempelvis arbetslivet. Denna slutsats är ingalunda självklar och allmängiltig, och har bland annat kritiserats av professor (1993) i en skrift som gavs ut av dåvarande . 1.4Kommittén för hemlösa – uppdrag, direktiv och arbetsinriktning Regeringen beslöt att t illsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hem- löshet. Kommitténs uppgift är att i dialog med berörda m yndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommitténs uppdrag löper t.o.m. utgången av . Direk- tiven (1998:108) framgår av bilaga 1. har under sitt första verksamhetsår inriktat sitt arbete på att komma i kontakt med intresserade samarbetspartners för att i samverkan driva olika projekt. För projekten har regeringen föreslagit att avsätta sammanlagt under en 20 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag Syftet med projekten är att utveckla och utvärdera kvalitet och resultat i arbetet mot hemlöshet. Kommittén har utarbetat följande riktlinjer vid bedömningen av projektansökningar, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: NProjekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. NProjekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer. NProjekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet med olika målgrupper som t ill exempel kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsaker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. NProjektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt angelägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är att de beviljade projekten skall ha något unikt och nyskapande inslag över sig.