sou · GOB317 · 2001-01-01 00:00:00 — 76 Användning utanför folkbokföringen av uppgifter om ...SOU 2000:17 naturligtvis merarbete och merkostnader för varje kyrkogårdsförvaltning – drygt 900 stycken i landet. Det gäller både i rollen som utställare och mottagare av clearingfakturor. Det finns dock inte någon grund för en uppskattning av vår merkostnad i detta avseende. Idealet för folkbok- föring bör vara att man folkbokförs på så låg geografisk nivå som möjligt – fastighet eller helst lägenhet där man bor. sker folkbok- föring på fastighet och i den församling som fastigheten hör till. Vissa personer är enbart skrivna på församlingen. Om de som enbart är skrivna på församling kommer att folkbokföras på fastigheten där de bor innebär detta en förbättring för stadens planeringsverksamhet. Om de däremot skulle föras på kommunen i stället för på församling vore det oacceptabelt ur planeringssynpunkt. Så länge det finns en nyckel mellan fastighet och församling i Lantmäteriets fastighetsdatasystem innebär en förändring i folkbokföringen i princip inga problem ur statistikredovisningssynpunkt. Om församlingsindelningen däremot förändras kommer grunden för att redovisa statistik ur ett historiskt perspektiv att försvinna. När kyrkan tar över församlingsindelningen kommer troligen indelningen att ändras i samband med övertagandet och kunskapen om tidigare församlingsindelning kommer successivt att försvinna. : Om församling försvinner måste försäkringsbolagen finna ett annat sätt att hänföra personer och objekt till mindre geografiska enheter än kommuner. Enskild fastighet är en för liten enhet och postnummer har visat sig vara dels oerhört många dels bli föremål för förändringar relativt ofta. Nya postnummer tillkommer och andra tas bort . Uppgift om församling är således en mycket viktig uppgift för bolagen. En eventuell övergång till postnummer skulle dra med sig en omfattande administration och ett stort underhåll av systemen. Dessutom går många postnummer över församlingsgränserna, liksom även över kommun- och till och med länsgränser. Det försvårar bl.a. för länsbolagen som har en i allt väsentligt länsindelad verksamhet. Vi har inte hunnit närmare överväga vilken annan indelning som kunde vara lämplig för försäkringsverksamheten vid en eventuell övergång från en församlingsindelning. Klart är att en omläggning för bolagen skulle påverka ett stort antal datorbaserade system, vilket skulle kosta bolagen, men ytterst försäkringstagarna, ett antal . För att kunna få fram mer exakta uppgifter om kostnaderna behöver frågan närmare utredas. Om församlingsindelningen skulle försvinna behöver bolagen i stället uppgift om vilken kommun en försäkringstagare är eller var folkbokförd i. Vår uppfattning är att uppgiften om församling bör behållas. från vår sida finns inte anledning att ta bort uppgiften, eftersom den utgör grunden för ett antal mycket viktiga funktioner. Den ger t.ex. bra underlag för att sätta riktiga . SOU 2000:17Användning utanför folkbokföringen av uppgifter om ... 77 : inhämtar inga speciella statistikuppgifter som är församlingsrelaterade. Församlingsindelningen ingår däremot som en del av den bosättningskod som verket använder för att registrera de 2,3 miljoner totalförsvarspliktiga som finns registrerade i dataregister. Denna bosättningskod, som bygger på län - kommun - församlingsbegreppet, är en viktig förutsättning för att verket skall lösa sina uppgifter att mönstra, kalla till grund- och repetitionsutbildning samt krigsplacera de totalförsvars- pliktiga på ett kostnadseffektivt sätt. Försvinner församlingsindelningen måste verket hitta en annan form för geografisk registrering, vilket medför omfattande dataprogramsförändringar. En sådan förändring beräknas medföra ökade kostnader på . Plikt- verket hemställer därför att nuvarande församlingsindelning bibehålls av rationella och kostnadseffektiva skäl. 3.3Vissa näringsbidragsförfattningar, m.m. I många av de svenska och de EU-relaterade författningar som avser stöd till företagande i glesbygd har man valt att definiera stödberättigade områden med hjälp av församlingsindelning. Här kan nämnas lagen (1990:912) om nedsättning av socialavgifter, förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd, förordningen (1998:995) om regionalpolitiskt företagsstöd inom EG:s strukturomvandlings- områden i och förordningen (1998:996) om sysselsättnings- bidrag. Även de författningar som reglerar stöd till jordbruk i vissa områden och miljöstöd hänvisar till församlingar, se bl.a. förordningen (1996:93) om nationellt stöd till jordbruket i norra och förordningen (1997:1336 om miljöstöd. Samtliga i detta avseende berörda författningar återfinns i tabell 2 i bilaga 3. Regeringen har med anledning av stat- kyrkareformen beslutat att med församling avses de territoriella församlingar som fanns . De författningar som berörs av dessa ändringar har markerats särskilt i tabell 2 i bilaga 3. Även inom andra områden har församlingsindelningen betydelse. I bilagan till räddningstjänstförordningen (1986:1107) anges delvis storleken av bl.a. indikeringszonerna för ett par av landets kärnkraftverk genom uppräkning av bl.a. några av församlingar. Tiden för jakt på vissa arter av vilda djur varierar ibland för skilda delar av landet. I några fall anges de olika områdena för jakt med hjälp av församlingar inom kyrkan, se bilagan till jaktförordningen (1987:905). 78 Användning utanför folkbokföringen av uppgifter om ...SOU 2000:17 Tillämpningen av jordförvärvslagstiftningen är delvis styrd av församlingsindelning, se bilagan till jordförvärvs- förordningen (1991:736). SCB ansvarar för att de allmänt använda koderna för län, kommuner och församlingar hålls aktuella. Gentemot har SCB även åtagit sig att föra ett aktuellt och kodsatt register över pastoraten. Av pastoratsregistret framgår kopplingar till de ingående församlingarna. Vid sidan av församlings- och pastoratskoder finns det även en kodsättning av flerpastoratssamfälligheter, med kopplingar till de ingående församlingarna. I register för statistikändamål, som har sitt ursprung i administrativa register utanför SCB, förekommer ofta församlingsindelningen för angivande av geografiskt läge. Det kan gälla uppgifter om befolkning, inkomsttaxering, fastighetstaxering m.m. Den regionala dimensionen, med församlingar som minsta byggsten, förekommer därutöver i en mängd register i samhället i övrigt. Det åligger SCB att kontinuerligt förse dessa register med information om ändringar i den regionala indelningen. Myndigheter, organisationer och företag med regional eller rikstäckande verksamhet har oftast sina verksamhetsområden, upptagningsområden eller försäljningsdistrikt uppbyggda utifrån församling eller kommun som minsta byggsten. Inom befolkningsstatistiken finns det statistiska tidsserier på församlingsnivå . Tabeller på församlingsnivå från tid har av demografiska databasen i överförts till ADB. Demografiska databasen har också överfört en del tabeller till ADB-format. Sedan folkbokföringen datoriserades finns statistik om församlingar på ADB-media hos SCB. Det finns således långa tidsserier som är tillgängliga för forskning och andra ändamål. För delade eller hopslagna församlingar kan man få tidsserier som inte störs av ändringar i indelningen, genom att summera data för två eller flera församlingar. Församlingsuppgifter ingår emellertid inte längre i den officiella statistiken. Församlingsstatistik används både av små och stora kommuner när befolkningsförändringar (födda, döda, in- och utflyttningar) skall beskrivas under korta perioder som månader och kvartal. Det är enkelt att beskriva befolkningsförändringar med församling som utgångspunkt. Förändringar kan naturligtvis relateras till andra indelningar, men det förutsätter att SCB får uppgifter om samtliga fastighetsbildningar. SOU 2000:17Användning utanför folkbokföringen av uppgifter om ... 79 Före kommunreformen var församlingsindelningen nästan densamma som de borgerliga kommunernas indelning. Därefter har församlingsindelningen levt kvar i statistiken av flera skäl. *För mindre kommuner är församlingar fortfarande en relevant indelning av kommunen. Större kommuner använder som regel annan indelning, t.ex. kommundelar, stadsdelar eller särskilt fastställda statistikområden där fastigheter lagts samman till områden. *Församlingsindelningen används ofta som byggsten då nya regionala indelningar bildas. Typexempel är de kommuner som bildats och framåt. I huvuddelen av fallen har gränserna för de nya kommunerna följt församlingsgränserna. För att förstå vad som har hänt och händer inom den nya kommunen vill man ha statistiska tidsserier för tiden före kommunens bildande. Om den nybildade kommunen baseras på församlingsindelningen har det som regel varit möjligt att ta fram sådana tidsserier. *Traditionen och de långa tidsserierna har gjort att församlingsstatistik efterfrågas av en mängd användare. *Ett ofta använt argument mot församlingsstatistik är att det varit många indelningsändringar på församlingsnivå. På det hela taget har dock församlingsindelningen hållits intakt. När ändringar skett har dessa varit så väl dokumenterade att de går att hålla under kontroll. 3.5Valkretsindelningen vid val till kommunfullmäktige Vid bestämmandet av valkretsindelningen inför val till kommun- fullmäktige finns en bestämmelse i 2 kap. 7 § vallagen (1997:157), som anger att en församling inom skall lämnas odelad, eller i vart fall inte delas in i fler än två kretsar. Församlingsindelningen har tidigare självfallet även styrt valkrets- indelningen vid val till kyrkofullmäktige. Stat- kyrkareformen medför att det inte längre kommer att hållas några val till kyrkan i det allmännas regi. Framöver blir de kyrkliga valen en intern angelägenhet för . 4 Överväganden och förslag sker folkbokföring på fastighet och i församling. I sällsynta undantagsfall kan en persons bosättning inte hänföras till någon fastig- het. Folkbokföring sker då enbart i församling. Stat- kyrkareformen aktualiserar frågan om folkbokföring även fortsättningsvis skall ske i församling. När har lämnat det allmänna kan det förefalla naturligt att församling skall utgå som ett av momenten för fastställande av bosättning. Reformen medför dock inte med nödvändighet att församlingsmomentet utmönstras från folkbok- föringen. Direktiven anger vissa omständigheter som särskilt måste beaktas i sammanhanget. Det gäller främst kulturhistoriska och statistiska intressen av att församlingsindelningen avspeglas i folkbok- föringen samt församlingsindelningens betydelse för verksamhets- områden av olika slag. Särskild hänsyn måste också tas till den del av stat- kyrkareformen som avser begravningsverksamheten och uppbörden av den nya begravningsavgiften3. Uppbördssystemet förutsätter att uppgift om församling lagras i skatteförvaltningens register i vart fall . När det gäller den del av utredningsuppdraget som avser församlings- momentets koppling till folkbokföringsverksamheten föreligger främst följande tre tänkbara alternativ till lösning. *Folkbokföring sker även efter stat- kyrkareformen på fastighet och i församling. *Församling utmönstras och ersätts av kommun som moment vid folkbokföring. Folkbokföring sker då på fastighet och i kommun. Undantagsvis sker folkbokföring enbart i kommun. *Församling utmönstras som moment vid folkbokföring och folkbok- föring sker alltid på en fastighet. 3 Se bl.a. prop. 1997/98:116 Staten och trossamfunden - bestämmelser om och andra trossamfund s. 60 f. 82 Överväganden och förslag Ett utmönstrande av församlingsuppgifter kan inte ske med kort varsel. Skulle församlingsuppgiften tas bort från folkbokföringen måste det ske efter som ger olika användare tid för omställning. 4.1.2Beslut och underrättelse om församlingsindelning m.m. Utifrån kyrkliga utgångspunkter finns det emellanåt behov av att ändra församlingsindelningen. Exempelvis kan det bli aktuellt att lägga samman församlingar eller på annat sätt ändra området för en för- samling. fattades sådana beslut i första hand av regeringen eller Kammarkollegiet även om initiativet till en ändring regelmässigt kom från kyrkligt håll. Enligt lagen om är församlings- indelningen numera en intern kyrklig angelägenhet. Församlingsindelningen påverkas emellertid också av fastighetsbildningsåtgärder. När en församlingsgräns ändras i samband med fastighetsbildning är det lantmäterimyndigheten som beslutar. På den här punkten har stat- kyrkareformen ännu inte inneburit någon förändring. har de kyrkliga instanserna alltså inte full bestämmanderätt över församlingsgränserna. Utredningen har sett det som sin uppgift att överväga förslag till ändring av de författningar angående fastighetsbildning m.m. som har betydelse i sammanhanget. Som nämnts förutsätter uppbörden av begravningsavgiften att skatte- förvaltningen kan församlingsbestämma befolkningen på individnivå. Detta kräver att förvaltningen från får uppgifter bl.a. om ändringar i församlingsindelningen. kan annars inte hänföra varje folkbokförd person till rätt förvaltningsområde för begravningsverksamheten. För flertalet personer utgörs det området av den territoriella församling inom där han eller hon är folkbokförd. Motsvarande gäller för kyrkoavgiften. Kyrkan bör å andra sidan informeras om en ändring av främst fastighetsindelningen när ändringen berör en församlingsgräns eftersom det är fastighetens församlingstillhörighet som utgör grunden för uppbörden av nämnda avgifter. Av olika skäl är det en fördel om gränser för fastigheter överens- stämmer med gränser för församlingar. Överväganden och förslag 83 Utredningsarbetet har aktualiserat även vissa andra frågor. Så återfinns i det följande också förslag när det gäller begreppen folkbokföringsort och födelsehemort. Utredningen lägger även fram vissa förslag som är att se som följdändringar till stat- kyrkareformen. 4.2Folkbokföring i kyrklig församling upphör Förslag: Folkbokföring skall inte längre ske i territoriell församling inom . Sådan folkbokföring upphör . Som framgått har folkbokföringsverksamheten en stark historisk koppling till kyrkan. Det har därför varit naturligt att folkbokföring sker i en församling inom . har fastighet utgjort det grundläggande momentet när det gäller att fastställa var en person skall anses vara bosatt. Först när en person inte kan knytas till någon fastighet, liksom i vissa andra speciella situationer, sker folkbokföring enbart i församling. Som nämnts tidigare är det en mycket liten andel av befolkningen som är folkbokförd enbart i församling. har banden mellan kyrkan och folkbokföringen blivit svagare. Sedan folkbokföringsverksamheten överfördes från till staten kan det inte sägas vara lika naturligt som tidigare att knyta en persons bosättning till en kyrklig församling. Genom stat- kyrkareformen har skälen för att församlingsbegreppet bör utmönstras ur folkbokföringen vuxit sig starkare. Till följd av reformen har kyrkan i betydligt högre grad än tidigare erhållit ställning som ett av flera trossamfund i samhället. Allmänt sett talar därför nya roll mot att en församling inom kyrkan används som folkbokföringsbegrepp. Det för utredningsuppdraget kanske viktigaste momentet i stat- kyrkareformen gäller vem som har bestämmanderätten över församlings- indelningen. har det allmänna beslutat i frågor angående rikets indelning i församlingar. I första hand är det Kammarkollegiet som har prövat sådana ärenden. Ett viktigt moment i reformen har varit att göra församlingsindelningen till en intern kyrklig angelägenhet. Främst stifts- styrelserna beslutar numera om ändringar i denna indelning. Det all- männa har alltså inte längre kontrollen över en av de grundläggande enheterna för folkbokföringen. Enligt utredningens mening talar detta 84 Överväganden och förslag starkt för att församling bör upphöra att vara ett moment inom folkbok- föringen. Ett sådant synsätt har också kommit till uttryck i det lagstift- ningsarbete som föregick stat-kyrkareformen4. En av utgångspunkterna för reformen var ökad likställighet mellan och andra trossamfund. När kyrkan har lämnat det allmänna kan det framstå som oförenligt med denna likställighet att inom folkbokföringen registrera församling som koppling till enheter inom andra trossamfund inte registreras. Särskilt kan det förefalla anmärkningsvärt att registrera boende i en församling inom för de personer som inte tillhör kyrkan. Även i övrigt framstår det som naturligt att det allmänna efter stat- kyrkareformen minskar användningen av församlingsrelaterade upp- gifter. Församlingsindelningen såsom den registreras bl.a. i skatteförvalt- ningens folkbokföringsregister används inom olika områden av samhälls- livet. Staten tar exempelvis församlingsindelningen till hjälp för att bestämma geografiska områden för stödåtgärder som ges ut av det allmänna och EU. Församlingarna används också i föreskrifter om områden för jakt, tillstånd till förvärv av fast egendom samt vid valkrets- indelning m.m. När kyrkan ensam bestämmer över församlings- indelningen är det olämpligt att staten i nu nämnda sammanhang använder sig av församlingar för att ange geografiska områden av olika slag. kommer ändringar i församlingsindelningen att göras enbart utifrån kyrkliga utgångspunkter. Kommande ändringar i indel- ningen kan bli genomgripande, exempelvis när det sker samman- läggningar av församlingar. Det ligger i sakens natur att sådana ändringar kan få svåröverskådliga och ibland oönskade konsekvenser i de sammanhang det allmänna har valt att använda sig av församlings- indelningen. Hanteringen av den nya begravningsavgiften förutsätter att det allmänna kan knyta varje folkbokförd person till en församling inom . Som nämnts har regeringen uttalat att församlings- uppgifter måste finnas kvar i skatteförvaltningens register även efter utgången av , men tillagt att uppgifter om församlingsindelningen i så liten utsträckning som möjligt bör användas i registren efter relationsändringen. Regeringen förordar alltså en begränsad användning av församlingsuppgifterna för andra ändamål än avgiftsuppbörden. 4 I betänkandet Staten och trossamfunden, Rättslig reglering (SOU 1997:41) bilaga 2 s. 3 uttalas följande. Folkbokföringslagen (1991:481) anger att varje person skall folkbokföras i en territoriell församling. Eftersom den kyrkliga indelningen blir en inomkyrklig fråga bör bestämmelsen ändras. Överväganden och förslag 85 För enskilda personers rättigheter och skyldigheter i samhället har folkbokföringen stor betydelse. I många fall är det avgörande för en persons rättigheter om han eller hon är folkbokförd här i landet. Den som vistas i utan att vara folkbokförd är ofta sämre ställd än den som är folkbokförd. Det har också betydelse var en person är folkbokförd. I många fall är rättigheter och skyldigheter knutna till den kommun där personen är folkbokförd. Församlingsindelningen är däremot utan betydelse i dessa avseenden. Att församlingsbegreppet utmönstras ur folkbokföringen har således inte någon betydelse för den enskildes rättigheter och skyldigheter i samhället. Inte heller när det gäller den del av folkbokföringen som innebär fast- ställande av bosättning enligt FbL finns det, som anges i utrednings- direktiven, behov av att ha kvar församlingsbegreppet. Självfallet finns det skäl som talar för att staten även fortsättningsvis använder sig av församlingsbegreppet såväl inom folkbokföringen som på andra områden. Som nämnts måste alltså skatteförvaltningen för uppbörden av begravningsuppgiften ha tillgång till uppgifter om församlingsindelning. Eftersom avgiften huvudsakligen fast- ställs församlingsvis är det nödvändigt att folkbokförda personer kan kopplas till den församling där de är bosatta. Systemet för avgifts- uppbörden är dock inte beroende av att folkbokföring sker i församling. Om så inte sker måste dock varje person knytas till en fastighet för att uppbörden av avgifterna skall fungera. Som en uppgift för avgiftsuppbörden har församlingsuppgiften sin naturliga plats i skatteregistren och inte inom folkbokföringen. Användningen av församlingsindelningen har vidare betydelse på några mer övergripande plan. Indelningen täcker hela landet och används inom både den offentliga och den privata sektorn. Den är väl inarbetad och känd även av en stor del av befolkningen. Församlingsindelningen kan knappast ersättas av någon annan befintlig indelnings- grund av motsvarande slag i de fall det behövs geografiska områden som är större än fastighet men mindre än kommun. I utredningsdirektiven framhålls att det är av kulturhistoriskt intresse att församlingsindelningen avspeglas i folkbokföringen. Församlingen utgör inte bara kopplingen till en månghundraårig historia och tradition. Den är fortfarande för dagens människor, främst på landsbygden, en levande territoriell verklighet som skapar gemenskap och identitet och är utgångspunkt för olika former av social samvaro och intressegemenskap, exempelvis i hembygdsrörelsen och det lokala föreningslivet. Det kan möjligen finnas risk för att grunden för denna gemenskap försvagas om församlingsbegreppet lyfts bort från en så central funktion i samhället som folkbokföringen. Utredningen anser dock för sin del att synen på församlingarna inte påverkas i nämnvärd mån av det förhållandet att 86 Överväganden och förslag registrering av boende i församling upphör inom folkbokföringen. Däremot finns det anledning att tro att synen på församlingarna och verksamheterna i dessa kan komma att förändras genom stat- kyrka- reformen och den renodling mot ett av många trossamfund som får genom reformen. Enligt utredningens mening är det dessutom svårt att bedöma om en eventuell inverkan på det kulturhistoriska planet beror på stat- kyrkareformen eller på samhällsutvecklingen i övrigt. Ett ställningstagande till de, i vid mening, kulturhistoriska aspekterna får dock göras mot bakgrund av beslutet om förändrade relationer mellan staten och och utgångspunkterna för den reformen. Enligt utredningens uppfattning pekar dessa tydligt i riktning mot att församlingsbegreppet inte längre bör användas inom folkbok- föringen. Sammantaget kan konstateras att det finns vissa omständigheter som talar mot att utmönstra församling från folkbokföringen. Enligt utredningens mening är dessa dock inte av sådan tyngd att de överväger de principiella skäl som , genom stat- kyrkareformen, starkt talar för att folkbokföring inte längre skall ske i territoriell församling. Utredningen föreslår att församling skall utmönstras ur FbL vid utgången av . 4.3Församlingsuppgifter skall finnas kvar i folkbokföringsregistren till utgången av Förslag: Även efter skall uppgift om församling registreras och finnas tillgänglig inom folkbokföringen på motsvarande sätt som . I en andra etapp, som bör träda i kraft , skall dock församlingsuppgiften helt utmönstras från folkbokföringen och endast finnas tillgänglig i skatteregistren, främst för uppbörd av begravnings- och kyrkoavgiften. Att församling utmönstras som folkbokföringsbegrepp vid utgången av innebär inte med automatik att församlingsuppgifterna skall tas bort ur folkbokföringsregistren . Andra faktorer än de principiella aspekter som varit avgörande beträffande frågan om folkbokföring alltjämt skall ske i församling måste beaktas när det gäller registreringen av församlingsuppgiften. Församlingsuppgifterna används på många samhällsområden, såväl inom den offentliga som den privata sektorn. Överväganden och förslag 87 exempelvis inom forskning och för framställning av statistik. Församlingsindelningen utgör också ofta underlag för att bestämma verksamhetsområden för myndigheter och företag. Regelmässigt är det de församlingsuppgifter som registreras inom folkbokföringen som kommer till användning i nu nämnda sammanhang. Som framgår av avsnitt 3.2 och bilaga 2 skulle ett borttagande med kort varsel av församlingsuppgifterna medföra merarbete och för- hållandevis stora kostnader för berörda användare.