sou · GOB390d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Den nya regeln innebär att en enhetlig tariff skall vara genomförd senast efter att samredovisningen har påbörjats. Tillämpningen av geografisk närhet skall vara densamma som enligt nuvarande lag. Med olämplig enhet avses främst ett område där en samredo- visning, trots möjligheten till successiv utjämning, innebär en drastisk prisökning för vissa kunder. I samband med alla beslut om koncessioner skall nätmyndig- heten även fatta beslut i frågan om redovisning. Även i de fall regeringen prövat frågor om koncession skall nätmyndigheten således fatta beslut i frågan om redovisning. skall i beslutet ange från vilket datum samredovisningen skall påbörjas. Det torde inte bli aktuellt att ändra redovisningsform annat än vid ingången av ett nytt räkenskapsår. Se vidare avsnitt 4.5.1. I föreliggande paragraf föreskrivs att nätkoncessionshavaren skall se till att överföringen av el är av tillräckligt god kvalitet. Begreppet kvalitet i denna paragraf avser kvaliteten i överföringen till enskild kund. Bestämmelsen gäller både nätkoncession för linje och område. Den avser främst leveranssäkerhet och spänningskvalitet. För närmare beskrivning av vilka fel och brister som kan före- komma i elöverföringen hänvisas till faktaruta 5.1. Vad som kan anses utgöra tillräckligt god kvalitet finns utvecklat i standarder. En bedömning av vad som är tillräckligt god kvalitet på över- föringen för en enskild kund när det gäller avbrott måste avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, såsom antalet avbrott uppdelat på aviserade och oaviserade sådana, varaktigheten av avbrotten, kundens känslighet för avbrott, skälen till avbrott m.m. En indikation på att överföringen inte är av tillräckligt god kvalitet kan vara att förhållandet för den enskilde kunden påtagligt avvikit från genomsnittet. Beträffande spänningskvalitet finns svensk standard (SS 421 18 11 och SS-EN 50160). De värden som anges i dessa standarder bör normalt kunna användas som en utgångspunkt vid bedömningen av om spänningskvaliteten för individuella kunder är uppfylld. Se vidare avsnitt 5.2.6 och bilaga 4. Prövning av skäligheten i nättariffer skall ske genom en jämförelse av nätkoncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation. Vid bedömning av hans prestation skall hänsyn tas dels till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten. För exempel på objektiva förutsättningar att bedriva nätverksamhet hänvisas till avsnitt 2.12.1. I uttrycket att de samlade intäkter är skäliga ingår att intäkterna utöver kostnader får omfatta en rimlig avkastning som motsvarar avkastningen i verksamheter med jämförbar risk. Med nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten avses främst leveranskvaliteten i hela redovisningsområdet, till skillnad mot bestämmelsen i 3 kap. 9 § som avser överföringens kvalitet hos en individuell kund. Med redovisningsområdet avses den redovisning av nätkoncessioner för område eller nätkonces- sioner för linje som är under prövning. Vad som avses med saklig grund i andra stycket framgår av avsnitt 2.12.1. I tredje stycket föreskrivs om rätt att samla in uppgifter för skälighetsbedömningen utöver de som kan krävas enligt förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. Det material som kan krävas in med stöd av denna förordning kommer in till nätmyndigheten efter räkenskapsårets utgång, vilket innebär att uppgifterna kommer in efter tidpunkten när tariffen sätts. Denna ändring möjliggör en effektivare tillsyn. Se vidare motivering i avsnitt 2.12.1. Ändringen i andra stycket är föranledd av ändringen i 3 kap. 3 § och innebär att även vid sammanslagning av nätkoncessioner för område skall en enhetlig nättariff tillämpas senast efter sammanslagningen. Ändringen i andra stycket är en följd av ändringen i 3 kap. 3 § och innebär att samredovisade områden vid bedömningen av nät- tariffens skälighet skall betraktas som ett område. Ändringen behandlas i avsnitt 5.4.1. I tredje stycket regleras inom vilken tid nätmyndigheten skall ha inlett och avslutat tillsynen enligt bestämmelsen 4 kap. 1 §. Sam- tidigt ges en möjlighet för myndigheten att vid särskilda skäl få förlängd tid innan tillsynen skall vara avslutad. Exempel på sådana särskilda skäl kan vara att samma fråga är föremål för prövning i domstol i ett annat ärende. I ett sådant fall bör myndigheten ha möjlighet att inleda tillsyn men sedan vilandeförklara ärendet i avvaktan på domstolsavgörande. Beslut i frågan om särskilda skäl föreligger skall inte kunna överklagas särskilt. Fjärde stycket reglerar inom vilken tid myndigheten får utfärda föreläggande om efterlevnaden av 4 kap. 1 §. Femte stycket reglerar inom vilken tid det skall finnas möjlighet att få en ansökan prövad av myndigheten. Ett slutligt skriftligt ställningstagande kan avse t.ex. en offert eller en faktura. Det ankommer på nätkoncessionshavaren att vid behov visa när det skriftliga ställningstagandet avsänts. Det föreslagna sjätte stycket motsvarar nuvarande tredje stycket med de tilläggen att nätmyndighetens tillsyn inte längre skall omfatta bestämmelserna i 7, 10 och 11 kap. Se vidare avsnitt 5.2.3–5.2.5 och 5.2.8. 13 kap. Övriga bestämmelser Ändringen är en följd av att 6 kap. angående utlandshandel enligt förslaget skall upphöra att gälla. Ändringen föreslås som en följd av förslaget att det skall införas en rätt för kunder att få tvister om elöverföringens kvalitet prövad av nätmyndigheten och innebär att även dessa tvister kan fullföljas till allmän förvaltningsdomstol . 6 och 7 §§ Bestämmelserna om särskilda ledamöter avser endast beslut av nätmyndigheten. Eftersom bestämmelserna är av rent processuell art behövs inga övergångsbestämmelser. Se vidare motivering i avsnitt 2.12.2. 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar I paragrafens tredje stycke i dess nuvarande lydelse hänvisas till bestämmelser om särskild sammansättning i kammarrätt. Para- grafen har ändrats med anledning av förslaget i 13 kap. 7 § ellagen (1997:857). I paragrafens andra stycke i dess nuvarande lydelse hänvisas till bestämmelser om särskild sammansättning i länsrätt. Paragrafen har ändrats med anledning av förslaget i 13 kap. 6 § ellagen (1997:857). I detta särskilda yttrande behandlas förbudet mot gemensam verk- ställande direktör i nätföretag och elhandels- eller elproduktions- företag samt samredovisningsförslaget. Vidare behandlar vi pro- blematiken kring domstolsprövningen. I alla övriga delar instämmer vi i de förslag utredningen kommit fram till. Förbud mot gemensam verkställande direktör Utredningen föreslår bl.a. ett förbud mot gemensam verkställande direktör i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag bl.a. med motiveringen att förhindra korssubventionering med åtföl- jande högre nättariffer. Man kan inledningsvis ställa sig frågan om logiken i detta efter- som i stort sett alla övriga frågeställningar kring korssubventione- ring enligt förslaget kan och bör lösas genom en effektiv övervak- ning av nättarifferna. Inte heller har det påståtts än mindre undersökts om korssub- ventionering med åtföljande högre nättariffer förekommer i större utsträckning i nätföretag med gemensam verkställande direktör med elhandels- eller elproduktionsföretag. Precis som utredningen själv konstaterar så kan detta krav leda till en icke oväsentlig kostnadsökning för mindre företag. Det är detta faktum tillsammans med den omständigheten att det inte finns några belägg för att en gemensam verkställande direktör har lett till högre nättariffer som gör att vi inte kan ställa oss bakom förslaget i denna del. Vidare är verkan av denna bestämmelse lätt att kringgå t.ex. genom att den som är verkställande direktör i koncernmoder- bolaget eller i ett holdingbolag för båda verksamheterna i praktiken kan styra de principiellt viktiga frågorna för hela koncernen. Det finns förmodligen även andra möjligheter att i praktiken kringgå denna regel eftersom den är av formell natur. Såvitt vi kunnat utröna är en sådant här förbud unikt i sitt slag inom svenskt och förmodligen också internationellt näringsliv. I ett längre perspektiv kan en sådan här regel som riskerar att vara kostnadsdrivande för mindre företag leda till ytterligare strukturrationaliseringar enbart till följd av lagregleringen och inte till följd av marknadssituationen. Det är främst mindre företag, oftast elhandelsföretag, som drabbas. Ett minskat antal elhandels- företag kan medföra ett minskat konkurrenstryck på elmarknaden Om huvudavsikten istället är att förstärka den legala åtskillnaden mellan nätverksamhet och elhandel- eller elproduktion så borde detta kunna uppnås genom det föreslagna kravet på skilda styrel- semajoriteter. Utjämning av nättariffer mellan tätort och glesbygd Enligt nuvarande bestämmelser får samredovisning ske om om- rådena ligger geografiskt nära varandra och sammantagna utgör en lämplig enhet. Utredningen har övervägt tre alternativ i syfte att påskynda tariffutjämningen. Förslagen baseras på en ökad sam- redovisning av områden inom samma nätföretag. Det första alter- nativet, utredningens förslag, innebär att områden som ligger geo- grafiskt nära varandra skall redovisas tillsammans. Det andra alter- nativet innebär att samtliga områden, oberoende av krav på geogra- fisk närhet, skall samredovisas. För båda dessa alternativ är en för- utsättning för samredovisningen att områdena sammantagna inte utgör en för nätverksamheten olämplig enhet. Det tredje alterna- tivet innebär att huvudprincipen fortsättningsvis är särredovisning av varje område men att områden, oberoende av krav på geografisk närhet, som sammantagna utgör en lämplig enhet kan samredovi- sas. En sådan samredovisning skulle kunna initieras genom en ansökan av koncessionshavaren eller föreläggas av nätmyndigheten. Vi har vissa synpunkter på utredningens jämförelser av de tre alternativen och utredningens motiv för valt alternativ. Utredningen anger att i det andra alternativet skulle utjämnings- effekterna bli alltför ojämna, oförutsägbara och ibland instabila. Om ett företags samtliga områden samredovisas kan det innebära en mer omfattande samredovisning. Detta bör, vilket även utred- ningen anger, leda till kraftigare utjämningseffekter. Denna ökade utjämning bör i sin tur medföra att prisskillnaderna mellan olika nätföretag minskar och att utjämningseffekterna därmed blir jäm- nare. Priserna i en mer omfattande samredovisning bör också kunna vara såväl stabilare som mer förutsägbara eftersom priserna i mindre grad påverkas av om samredovisningen ändras, t. ex. genom att något område tillkommer eller försvinner. Vi har också svårt att se att en mer omfattande samredovisning och därmed ökad prisut- jämning skulle medföra större risk, än i utredningens förslag, för att kunder som en gång erhållit en sänkt nättariff skulle erhålla prisökningar om området överlåtes till annat nätföretag. Detta eftersom prisskillnaderna kan vara minst lika stora när konces- sionsområdena ligger nära varandra. Utredningen anger att det tredje alternativet skulle medföra att tariffnivån skulle kunna variera kraftigt för närbelägna användare som tidigare haft någorlunda lika avgifter. Detta alternativ, där om- rådena sammantaget skall utgöra en lämplig enhet, bör ge mest för- utsägbar prisutjämning vilket snarare bör medföra mindre prisskill- nader för närbelägna användare. Som påpekats ovan kan prisskill- naderna vara stora även om områdena gränsar till var- andra. Vidare anför utredningen som ett motiv mot förslaget att kommunala nätföretag inte kan agera annat än i närbelägna områ- den. Denna problematik har inte med prisutjämningsreglering att göra utan är av helt kommunalrättslig art. Vidare är de faktiska för- hållandena sådana att kommunägda nätföretag nästan undantags- löst avser tätortsområden där behovet av utjämning är mindre på- taglig. Vi har också synpunkter på vissa delar av utredningens slut- satser. Den nya inriktning på tillsynen som föreslås i utredningen bör medföra att de andra två alternativen ger likvärdiga förut- sättningar, som utredningens förslag, för en effektiv tillsyn. En annan av utredningens slutsatser är att det torde finnas betydligt kraftigare stordriftsfördelar vid driften av nätkoncessioner inom samma geografiska region än vid driften av geografiskt avlägsna koncessioner. Vi anser att samredovisning är en fråga om administration och prisutjämning och har inget samband med några stordriftsfördelar vid driften av nätverksamheten. Vi är givetvis mycket positiva till att det finns en möjlighet att få myndighetens avgörande prövat i domstol, men finns det två problem kopplade till domstolsprövningen. Det ena består i att prövning av nättariffrågor är komplexa och involverar såväl juri- diska som ekonomiska och tekniska aspekter. Då domstolarna före elmarknadsreformens införande inte handlade nättariffrågor och då inga liknande ärenden hanteras av förvaltningsdomstolarna kan det vara svårt att upprätthålla tillräckligt hög ekonomisk och teknisk kompetens som behövs för hantering av dessa ärenden. Det är därför med stor tillfredställelse vi nu konstaterar att utredningen föreslår att särskilda ledamöter med sakkunskap inom nätverksam- het och ekonomi skall finnas både i länsrätt och kammarrätt vid prövning av mål enligt ellagen. Det andra problemet är den tidsutdräkt som det tar innan praxis blir etablerat inom ett område som nästan helt saknar sådan. Som exempel på tidsperspektivet kan nämnas att det finns mål enligt ellagen som inkommit till kammarrätten och där frågan om prövningstillstånd i kammarrätten ännu inte av- gjorts. Vi är väl medvetna om domstolarnas ansträngda arbetssitua- tion och att det finns ett stort antal mål som kan vara väl så viktiga som mål enligt ellagen. Det faktum att det saknas rättspraxis när det gäller mål enligt ellagen gör dock tidsutdräkten extra besvärlig. Vi vill därför fram- föra att det vore önskvärt att pröva alternativ för att förkorta tids- utdräkten. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att mål enligt ellagen, precis som de viktigaste målen enligt konkurrenslagstift- ningen, går direkt till . I detta sammanhang vill vi peka på att målen enligt ellagen till sin karaktär inte är helt artskilda från mål enligt konkurrenslagstiftningen. Ett annat alternativ för att förkorta tiden skulle kunna vara att åtminstone under tills praxis etablerats ta bort kravet på prövningstillstånd till kammarrätten. Angående korssubventionering och krav på effektiv tillsyn Huvudsyftet med nuvarande och föreslagen reglering av nätmono- polen är att tillförsäkra kunderna skäliga nättariffer. Hänsyn bör dessutom tas till krav på rimlig avkastning i nätverksamheten. Till- synen över att de ca 200 nätföretagen möter ellagens krav har inte fungerat på ett tillfredsställande sätt. Detta förhållande har bl.a. aktualiserat frågan om behov av skärpta regler för avgränsning mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet – en fråga som blir särskilt betydelsefull mot bakgrund av att merparten av nätföretagen ingår i en koncern och har närstående elhandels- eller elproduktionsbolag. I de fall nätföretag inte bedriver elhandel- eller elproduktion säljer dock merparten av dessa nätföretag även andra typer av tjänster på marknaden. Att föra över medel från nätmono- polen till konkurrensutsatt verksamhet såsom elhandel genom s.k. korssubventionering snedvrider konkurrensen. Incitamenten att stödja närstående elhandelsföretag torde dessutom öka när kon- kurrensen pressar ned elpriser och handelsmarginaler. Utredningen lägger i princip endast fram ett konkret förslag med bäring på ökad strukturell separation mellan monopoldelen och konkurrensutsatt verksamhet, nämligen en ny lagregel om att majoriteten av styrelseledamöterna i ett nätföretag inte också får ha styrelserepresentation i elhandels- eller elproduktionsföretag. För- slaget omfattar även förbud mot gemensam verkställande direktör. I övrigt förlitar man sig på att oönskad korssubventionering kan åtgärdas genom övervakningen av tariffnivån. Enligt min mening borde utredningen haft en högre ambitionsnivå vad gäller frågan om nätmonopolens avgränsning mot annan verksamhet. Varför skall man exempelvis överhuvudtaget tillåta att nätföretag får ha styrelserepresentation i närstående elbolag. Frågan om separation hör även direkt samman med tillsynsmyndighetens förutsättningar att bedriva effektiv prisövervakning. Juridisk, organisatorisk och funktionell uppdelning av nätverk- samhet i syfte att eliminera korssubventioneringsproblemet kräver i realiteten att nätverksamheten bedrivs fullkomligt skild från all annan verksamhet. Detta förutsätter i praktiken ägarmässig upp- brytning av befintliga koncerner, vilket skulle leda mycket långt i förhållande till rådande företagsstruktur på den svenska elmarkna- den. Utredningen väljer att inte lämna några förslag om koncern- förhållanden med motiveringen att subventionering mellan kon- cernbolag kräver legala transaktioner (typ koncernbidrag). Detta innebär emellertid inte att bidrag från ett nätmonopol till annat bolag i koncernen är önskvärda eller oproblematiska från konkur- renssynpunkt. Nästa tänkbara grad av separering vore att statsmakterna ställde krav på en renodling av nätföretagens verksamhet med innebörd att de inte skulle ha rätt att bedriva annan verksamhet än den som är nödvändig för att tillhandahålla överföringstjänster. De synpunkter som framförts av det konsultföretag som analyserat korssubventionering för utredningens räkning om att upptäckts- risken för ett nätföretag som korssubventionerar inom företagets ramar är obefintlig stöder ett sådant angreppssätt. Vidare skulle en sådan renodling avsevärt underlätta tillsynsmyndighetens möjlig- heter att bedöma monopolprisernas skälighet. Betydelsen av en strukturell separation i syfte att dels undvika onödig detaljreglering, dels förbättra förutsättningarna för en effektiv tillsyn av nättariffer borde enligt min uppfattning ha analy- serats betydligt mer ingående än vad som skett i utredningen. I stället har argumentationen i allt för hög grad förts inom ramen för rådande branschförhållanden och därigenom inte tillåtit den förut- sättningslösa diskussion som skulle vara ägnad att leda fram till långsiktigt hållbara spelregler för nätföretagen. Översyn av vissa bestämmelser om nätverksamhet i ellagen (1997:857), m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En utredare tillkallas med uppdrag att utreda om bestämmelserna om nätverksamhet i ellagen (1997:857) behöver ändras och att i så fall föreslå sådana ändringar. Först skall utredaren analysera behovet av: –förändringar av regleringen och tillsynen av nätverksamhet och föreslå de regler och övriga förändringar som behövs, –närmare precisering av nätmyndighetens tillsynsansvar och lämna förslag till de regler som behövs, –skärpningar av regelverket för avgränsning mellan nätverk- samhet och konkurrensutsatt verksamhet och lämna förslag till de regler som behövs, –författningsstöd för att främja en omstrukturering av nät- företagen som leder till att tarifferna utjämnas mellan tätortskunder och landsbygdskunder och lämna förslag till de regler som behövs. Därefter skall utredaren lämna förslag till regler för tvångsför- valtning av nätkoncession. beslutade att ett nytt regelverk för elmark- naden skulle träda i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Beslutet innebar omfattande förändringar i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Genom beslutet infördes vidare en ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m. beslutade att bestämmelserna i ellagen och lagen om handel med el, m.m. skulle föras samman till en ny ellag (prop 1996/97:136, bet 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Det materiella innehållet i den nya ellagen baseras i huvudsak på den gällande ellagstiftningen. Vissa ändringar och kompletteringar av lagstiftningen har dock gjorts utifrån förslag i betänkandet Ny ellag (SOU 1995:108), betänkandet Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). Ellagen (1997:857) trädde i kraft . I regeringens proposition med förslag till vissa ändringar i ellagen (prop. 1997/98:159) behandlades i första hand ändringar som krävdes för genomförandet av och rådets direktiv (96/92/EG) om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det s.k. elmarknadsdirektivet (EGT L 27, 30.1.1997, s. 20, Celex 396L0092). Därutöver föreslogs vissa ändringar i ellagen som syftade till att förbättra elmarknadens funktionssätt. I propositionen anförde regeringen att vissa frågor om ändringar i regelverket som rör nätverksamhet bör utredas särskilt. Det gällde frågor om avgränsning mellan nätverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet, tariffutjämning mellan tätorts- och gles- bygdskunder och tvångsförvaltning av nätkoncession. presenterade regeringen propositionen Införande av schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137). Där föreslogs vissa ändringar i ellagen (1997:857) som syftade till att möjliggöra undantag från grundprincipen om timvis mätning för vissa elanvändare. beslutade att schablonberäkning skall införas fr.o.m. (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Regleringen och tillsynen av nätverksamhet Produktion och handel med el skall bedrivas i konkurrens. Det skapar förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress i elförsörjningen och valfrihet för elkonsumenterna. Överföring av el (nätverksamhet) är ett naturligt monopol som regleras och övervakas av den s.k. nätmyndigheten med stöd av ellagen. Denna myndighetsfunkton låg tidigare hos Närings- och teknik- utvecklingsverket (), men övergick till Statens energi- myndighet när myndigheten inrättades . Reglering av nätverksamhet syftar till att nätverksamhet skall bedrivas effektivt och rationellt, och att nätföretagens monopol- ställning inte skall missbrukas. En huvudprincip i ellagen är att nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder, dvs. vara objektiva och icke-diskriminerande. Skäligheten hos nät- tariffer och andra villkor för nättjänster som ett nätföretag tillämpar kan prövas av nätmyndigheten. redovisade en strategi för tillsyn av nätverksamhet. Myndigheten har också tagit fram en metod för att åstadkomma effektiviseringstryck på nätverksamhet. Metoden bygger på faktorprisindex. Med utgångspunkt i denna metod har de krav som bör ställas på produktivitetsutvecklingen i nätverk- samhet angetts i ett allmänt råd från (1997:1). redovisade i rapporten på elmarknaden ett regeringsuppdrag att följa utvecklingen på elmarknaden bl.a. beträffande nätverksamhet. Av rapporten framgår att det förekommer betydande skillnader i nättariffer mellan nätföretagen. En viktig förklaring till detta är skillnader i kundtäthet. Därutöver finns det dock betydande avgiftsskillnader mellan nätföretag med likvärdiga fysiska förut- sättningar. Enligt rapporten har erfarenheterna visat att den metod för skälighetsbedömning som här avses inte är tillräckligt ändamåls- enlig för att det skall gå att nå snabba resultat i fråga om tillsyn av nätavgifternas skälighet. Med den redovisade metoden har det visat sig svårt att slutföra skälighetsutredningen än . initierade därför ett projekt för att utveckla metodiken för både uppföljning och tillsyn av nät- företagen. Det ena projektet syftar till att öka tydligheten vad gäller kostnader och prestationer och därmed jämförbarheten mellan nätföretagen. Det andra projektet syftar till att granska alternativa tillsynsmodeller, bl.a. med avseende på hur begreppet skälig nättariff bör tillämpas. avslutade och avskrev ett stort antal prövnings- och tillsynsärenden initierade främst utan närmare åtgärder. Ärendena var, trots att utredning pågått , ännu inte färdiga för avgörande.