sou · GOB328d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Storleken på stödet kan variera på grund av åtgärdsprogrammens utformning, men som huvudriktning torde ändå stödet uppgå till hälften av lönekostnaden för den som deltar och upp till hälften av utbildningskostnaden. förutsätts arbetsgivarna stå för lönekostnaderna i samband med nämnda motprestation. Bland övriga insatsområden finns insatsområde 4 som sysslar med insatser för att integrera invandrare på arbetsmarknaden och insats- område 5 som gäller insatser för personer som står långt ifrån arbets- marknaden. Insatsområde 6 har integrerade jämställdhetsinsatser och riktade åtgärder för jämställdhet på sin agenda och insatsområde 7 innehåller ett ramprogram för mindre projekt av lokal karaktär. Mål 3-utredningen menar att planeringsprocessen för nya mål 3 måste ske i överensstämmelse med den nationella sysselsättningsplanen och de regionala tillväxtavtalen. Parterna på arbetsmarknaden, myndig- heterna på arbetsmarknadsområdet, lokala och regionala organ samt företrädare för den sociala ekonomin måste därför ha möjlighet att aktivt delta i planeringsprocessen. Enligt utredningen bör satsningen finansieras till hälften av Euro- peiska socialfonden och hälften av statlig medfinansiering. Dessutom förutsätts medfinansiering av arbetsgivarna inom ramen för trepartsam- verkan. Finansieringen inkluderar kompetensutveckling av anställda inom ramen för mål 1. Ur den satsas i , vilket motsvarar ca 875 milj. kr. I budgetpropositionen , anvisade regeringen för kompetensutveckling för anställda vilket alltså även inkluderar medfinansiering från Europeiska Social- fonden (prop. 1999/2000:1). Regeringen lämnade ett programförslag för mål 3 till EG-kommis- sionen . Enligt regeringens mening, som grundats på Mål-3 utredningen, bör det nya mål 3-programmet omfatta redan anställda, egenföretagare och arbetslösa. Den sistnämnda gruppen ska ha tyngdpunkten på de personer som har svårast att få eller behålla en förankring på arbetsmarknaden. De aktuella insatsområdena är stöd till analyser som ska leda till utveckling av arbetsorganisationerna i små och medelstora företag, stimulanser till kompetensutveckling av anställda i små och medelstora företag, stöd till utbildning av anställda i kombination med vikariat eller praktik m.m. för arbetslösa, stöd till insatser för att integrera invandrare på arbetsmarknaden och stöd till personer som står långt i från arbetsmarknaden. startade Rådet för Europeiska socialfonden i () som ska arbeta med Europeiska socialfondens program i . Den nya myndigheten ligger inom arbetsmarknads- verket och dess uppgift är att stärka individens ställning i arbetslivet och på så sätt bidra till tillväxt och ökad sysselsättning. Arbetet med att ta fram nya program för socialfonden pågår intensivt . Det förhandlingsunderlag som regeringen lämnade till beräknas leda fram till ett färdigförhandlat program . I arbetet med att ta fram programmet involveras fack och arbetsgi- vare samt andra myndigheter och organisationer som har intressen i programmet (Svenska , 2000). Arbetet har dock inte flutit fram utan vissa problem. Parterna på arbetsmarknaden har länge kriti- serat regeringens förslag till kompetensutveckling med EU-stöd. samlades de åtta stora organisationerna, såväl arbetsgi- vare som arbetstagare, på arbetsmarknaden i en skrivelse om det fort- satta arbetet. Man menade då att otydlighet och regelraseri riskerar att göra arbetet för tungt för arbetsmarknadens parter och att det därige- nom skulle bli mindre kompetensutveckling i praktiken. Kritiken gällde också att mycket annan arbetsmarknadspolitik vävts in i programmet och att statens finansiella stimulanser krympte. För att reda ut detta begärde man överläggningar med regeringen (TT, ). pågår förhandlingar mellan regeringen och kom- missionen om hur regeringen avser att använda pengar från Europeiska socialfonden. Parterna på arbetsmarknaden vill i större omfattning an- vända dem till kompetensutveckling i företagen och mindre till reguljär arbetsmarknadspolitik. Individuell kompetensutveckling i arbetslivet Regeringen aviserade redan i vårpropositionen 1999 att satsningar på individuell kompetensutveckling för anställda skulle genomföras –2002. I budgetpropositionen 1999 föreslog rege- ringen att en satsning på sådan kompetensutveckling ska genomföras dessa år. Regeringen har avsatt för och för att stimulera kompe- tensutveckling i arbetslivet. En särskild utredare ska nu ta sig an uppgiften att utifrån den eko- nomiska ramen utforma ett system som ska omfatta både anställda och företagare (dir. 1999:106). Meningen är att individen själv ska få be- stämma över hur kompetenspengarna används. En övergripande uppgift för utredaren blir att utforma ett flexibelt system med olika ambitions- nivåer. Det kan innebära att det statliga bidraget ökar . Uppdraget ska vara klart . Före ska utredaren visa hur de avsatta budgetmedlen kan dispone- ras och vill regeringen ha besked om hur det flexibla systemet kan te sig. Ett exempel på de möjligheter som finns för arbetstagare att spara i en kompetensförsäkring är det system som försäkringsbolaget erbjuder sina medarbetare. Även andra initiativ har sett dagens ljus , exempel- vis , CityMail och (Statskontoret, 2000). Försäkringsbolaget variant tillhör dock de tidigaste och mer beprövade varför den försäkring som de erbjuder sina anställda redo- visas särskilt. Enligt information från innebär den kompetensförsäkring som företaget erbjuder att arbetstagaren ska kunna ta ledigt för studier för en längre eller kortare utbildning med bibehållen lön (, 1999). Studierna ska avse kompetensutveckling utöver sedvanlig be- fattningsutbildning. Man ska kunna bredda och fördjupa sin kompetens utöver de arbetsuppgifter som man har , dvs. den avser kompe- tensutveckling för framtida anställningsbarhet. Arbetstagaren gör en avsättning från bruttolönen med ett avtalat belopp (sänkning av bruttolönen) till kompetensförsäkringen. Man måste avsätta av prisbasbeloppet – f.n. varje Företaget avsätter också ett avtalat belopp för arbetstagarens räkning. Eftersom man sänker sin bruttolön, sänks också skatteuttaget, men det innebär också att man förlorar ATP-poäng och får mindre från om man blir sjuk. Pengarna fonderas av försäkringsgivaren, dvs. i detta fall . När det är dags för medarbetaren att göra ett avbrott i arbetslivet för att studera, betalas pengarna ut från försäkringen. De täcker kostnaderna för lön till den studielediga medarbetaren. Företaget kan därför anställa en vikarie utan att det blir någon merkostnad . Deltagandet är individuellt och frivilligt. Högsta inträdesålder är och lägsta . Enligt nuvarande regler kan man använda kompetensförsäkringen för utlandsstudier, men försäkringen täcker endast inkomstbortfallet, inte omkostnader som resor och skolavgifter. Försäkringen är så flexibel att man inte måste studera på heltid. Det finns heller inget som reglerar hur lång utbildningen får eller måste vara. Den enda begränsningen är hur mycket summan på kompetenskontot, som ska användas för att täcka inkomstbortfallet för medarbetaren, har hunnit växa till. Kompetensförsäkringen medger också sådana flexibla lösningar att man kan särbehandla grupper av medarbetare. erbjuder t.ex. en grupp bland sina egna anställda särskilt förmånliga villkor om de ansluter sig. Det är de som har fyllt , har jobbat i företaget och har utbildning enbart på grundskolenivå. För dessa medarbetare betalar företaget tredubbla premien. Därmed underlättar man för dem att snabbare komma ut i utbildning. bekostar även distansutbildning för gymnasiekompetens för dessa medarbetare. För framtiden hoppas att statsmakten hjälper till genom att: -företag som ansluter sig till kompetensförsäkringssystemet får minskad arbetsgivaravgift som en arbetstagare tar le - digt för att studera. -medarbetaren till får anmäla bruttolönen före sänkningen. -individens kompetenskonto får föras över ograverat till nästa ar- betsgivare, dvs. utan att pengarna faller ut och beskattas. 11 .3 .1 Socialbidrag Att studera med socialbidrag Socialtjänstlagen (1980:620) anger att en individ har rätt till bistånd av försörjning och sin livsföring i övrigt om hans eller hennes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde måste dock i första hand tillgodose sina behov genom egna inkomster, till exempel från arbete. Väljer individen att studera ska han eller hon klara sig på de studiestöd som finns. Den enskildes försörjningsbörda kan dock innebära att individen behöver söka socialbidrag som ett komplement till studiestödet. Socialbidrag är ett individuellt behovsprövat s.k. yttersta skyddsnät som är tänkt att användas i tillfälliga situationer när de generella trans- fereringssystemen inte räcker till. (SOU 1999:97; SOU 1999:46) har emellertid visat att det är en stor och växande grupp svenskar som tvingas använda socialbidraget som en mer permanent försörjningskälla. Man har också visat att det är en ökande andel som finansierar sina studier med socialbidrag. Ungdomarna har blivit en allt större grupp bland socialbidragstagarna som studenter också har, både kortvarigt och mer långvarigt, fått socialbidrag i ökad utsträckning. Några exempel på ökningen kan ges. ökade antalet studenthushåll (hushåll där minst en person studerar på högskolenivå) som fått socialbidrag eller mer från 3 600 till 26 700. ökade antal studenthushåll med barn från 30 000 till 60 000. Totalt har antalet studenthushåll ökat från 160 1990 till 340 1996. Enligt socialtjänstutredningen beror ökningen av de unga socialbi- dragstagarna till stor del på den höga arbetslösheten som lämnat många unga och invandrare utan möjlighet att komma in på arbetsmarknaden. Skattesystemet anges också ha en roll genom de höga marginaleffekter som låser in låginkomsttagare i bidragsberoende. Den som lever på socialbidrag kan ha hundraprocentiga marginaleffekter av ökade arbetsinkomster. För att kunna få ett arbete är många av de vuxna socialbidragsta- garna i behov av kompletterande utbildning. Kommunerna ser det också som angeläget att socialbidragstagarna får en kompetensutveckling så att de kan ta sig ur sitt socialbidragsberoende. kommunerna ofta positiva till aktiva åtgärder, men inte utan förbehåll. De är oroliga för att alltmer få ta över kostnaden för stude- randes uppehälle från staten. Även socialbidragstagande betonar vikten av förbättrade ekonomiska möjligheter vid vuxenstudier och att de människor som inte kommer att kunna för- sörja sig på arbete förs över till andra försörjningsstöd som förtidspen- sion eller sjukpension. (, 1999b) I allmänna råd om försörjningsstöd står det att vux- enstuderande normalt sett bör kunna få sina behov tillgodosedda genom de stödformer som finns inom studiemedelssystemet och vuxen- studiestödet. Från denna huvudlinje finns det några undantag. allmänna råd ger rekommendationer till stöd för be- dömningen i vissa fall. Principen i dessa rekommendationer är att en vuxenstuderande bör kunna få försörjningsstöd i t.ex. följande situatio- ner: -När studierna är en förutsättning för ett arbete och en framtida för- sörjning bör man få läsa upp till grundskolenivå med socialbidrag. Detsamma bör gälla för deltagande i utbildningssatsningar för per- soner som saknar gymnasiekompetens. -Personer som deltar i grundläggande svenskundervisning för in- vandrare bör kunna få kompletterande försörjningsstöd. I första hand bör dock behovet, då det är möjligt, tillgodoses genom deltids- arbete. -Den som sökt tillfälligt arbete under lov, men inte fått något bör kunna få socialbidrag. Studiemedlen ska därför inte anses finansiera annan tid än studietiden. -I akuta nödsituationer bör stöd betalas ut även under pågående ter- min. Hur tillämpas lagen och ovanstående rekommendationer ute i kommu- nerna? Det visar sig att de som har socialbidrag kan studera upp till grundskolenivå med bibehållet bidrag i de flesta kommuner. Eftersom den som uppbär socialbidrag är skyldig att själv bidra till att bli själv- försörjande sker studierna på grundläggande nivå oftast i samförstånd mellan individen och kommunen. Vid studier på gymnasienivå och högskolenivå inom det reguljära utbildningssystemet har man oftast ansett att socialbidrag inte kan vara den huvudsakliga inkomstkällan, om inte en behovsprövning visar att det finns särskilda skäl för detta. I den mån studiestöden inte räcker till för vissa individer som läser på gymnasial eller högre nivå kan kommunen välja att komplettera med socialbidrag. är ett exempel på en kommun som efter individuell prövning beviljar socialbidrag för gymnasiala studier till personer som annars skulle bli kvar i arbetslöshet utan möjlighet att komma ur bidragsberoendet. En undersökning som gjort i visade att två tredje delar av alla socialbidragstagare ville studera för att öka sina möjligheter att komma ur bidragsberoendet. (, 1999b) Möjligheten att delta i vuxenutbildning upp till 3-årig gymnasienivå inom ramen för och vara berättigad till soci- albidrag tycks dock variera i landets kommuner. En del kommuner lik- ställer dessa studier med andra arbetsbefrämjande aktiviteter medan andra intar en mer restriktiv hållning (, 1999). De som deltar i en arbetsmarknadspolitisk aktivitet och får utbildningsbidrag kan komplettera ersättningen med socialbidrag. De som studerar och får studiebidrag inom något av de reguljära studiefinansieringssystemen har i allmänhet inte möjlighet att uppbära socialbidrag. Parallellt med utredande pågår inom ett arbete som ska utmynna i en rapport om möjligheten att få studera med socialbidrag. Ett av argumenten för en utökad möjlighet är att många av dem som försörjer sig på socialbidrag inte kvalificerar sig till de reguljära studiestöden eller inte kan försörja sig på dem. Det kan t.ex. vara att man inte uppfyller kraven på kvali- ficering till arbetslöshetsförsäkringen eller har för låg nivå på dag- penningen. Tabell 11.1 visar att det finns många personer i gruppen 25–med högst 2-årig gymnasial utbildning som tillhör socialbidragshushåll. Inte mindre än 200 000 personer tillhörde ett socialbidragshushåll. I samma utbildnings- och åldersgrupp fanns det 475 000 arbetslösa . Tabell 11.1 Samtliga i befolkningen i åldern 25–med högst tvåårig gymnasienivå, 1997, antal individer tillhöriga socialbi- dragshushåll samt antal arbetslösa Källa: SCB, 2000, Specialbearbetning för av databasen och Ams sökanderegister (). Dnr 52/1999. Man kan på goda grunder utgå ifrån att för en stor del av de individer som tillhör socialbidragshushåll och för de arbetslösa med låg a-kassa skulle den 82-procentiga prioriterade nivån kunna göra det attraktivt att studera. Några förslag till förändringar av socialbidragssystemet Både (SOU 1999:97) och den arbetsgrupp under som arbetat för att ge förslag till åtgärdssystem för långtidsberoende socialbidragstagare (1999:54) har kommit in på frågan om möjligheten att finansiera studier med socialbidrag. En av principerna för har varit att ar- betslinjen ska gälla. Arbetslinjen är ett begrepp som kommit att användas i olika sammanhang för att betona den enskildes ansvar för sin försörjning. Den enskilde ska söka arbete eller delta i olika kompetenshöjande åtgärder. Trots att socialnämnden inte kan kräva att den enskilde påbörjar studier som inbegriper skuldsättning bör det dock i individens planering ingå att överväga studier i syfte att bli självförsörjande. Inte minst för ungdomar bör utbildning vara en naturlig del i en sådan planering. Utredningen bedömer att förändringar i vissa transfereringar skulle leda till minskat beroende av socia lbidrag och här har studiefinansie - ringen en roll att spela. Högre studiemedel till studerande med barn skulle till exempel kunna få bort vissa individer från bidragsberoendet. Både ökade lånemöjligheter och en högre bidragsdel är exempel på sådana förändringar. Den nya studiestödspropositionen ligger i linje med dessa tankar. utredning föreslår ett nytt system för att minska den växande gruppen socialbidragstagare och få dem ut ur bidrags- beroendet och in i sysselsättning. Bland annat ska kraven på den enskil- de skärpas. Utredningen förslår att långtidsarbetslösa ska sysselsättas i olika projekt där staten och kommunen ska dela på kostnaden. De som deltar får en något högre ersättning än socialbidrag medan de som väljer att inte delta hamnar på en nivå under nuvarande socialbidrag. Utreningens förslag syftar till att avlasta kommunernas socialbidrags- kostnader och satsa på en grupp som arbetsförmedlingarna har varit dåliga på att ta hand om. På så sätt kan man säga att ett system motsvarande dagens utvecklingsgaranti för 20–24-åringarna även utsträcks till de äldre. Även andra röster har höjts med förslag om förändring av socialbi- dragssystemets regelverk. Som exempel kan nämnas att ett av dessa förslag inbegriper att landets mest utsatta och socialt segregerade om- råden bör omvandlas till s.k. utvecklingszoner där särskilda regler bör tillämpas. I linje med t.ex. föreslås en tydligare koppling mellan krav och ersättning. Reglerna har inslag som bl.a. sysselsätt- ningsgarantier till den enskilde och inrättande av s.k. utvecklingscenter där kommunen ska förverkliga sysselsättningsgarantin. Kompetens- checkar för utbildning är andra inslag förslaget. (, 2000) 11 .3 .2 Introduktionsersättning Introduktion för nyanlända skyddsbehövande invandrare Som en variant av det mer passiva socialbidraget, eller försörjningsstö- det, har det införts ett, för nyanlända flyktingar, särskilt avpassat ekonomiskt bidrag som kallas introduktionsersättning. Intro- duktionen för nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande syftar till att ge individen förutsättningar för att försörja sig själv och bli del- aktig i det svenska samhället. Lagen om introduktionsersättning, som infördes , gjorde det möjligt för kommuner att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag som försörjningsstöd till flyktingar och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Kommunerna gavs alltså en möjlighet, inte en skyldighet, att utnyttja detta system. Genom att tydligare koppla aktivitet i introduktionsprogrammet till ersättning blir introduktionsersättningen ett sätt att hjälpa invandrarna att komma ifrån passivisering och bidragsberoende. Lagen om introduktionsersättning är dock utformad så att kommunerna har stor frihet att själva bestämma hur introduktionen ska utformas, vad man får göra med introduktionsersättningen, om man får studera och hur mycket pengar den enskilde ska få. Detta har skapat utrymme för flexibilitet, men också risk för låg kvalitet. Ersättningen finansieras inom den schablonersättning som lämnas av staten till kommunerna för flyktingmottagandet (ca per vuxen och ca per barn vid själva mottagandet). För att introduktionsersättningen ska betalas ut måste den nyanlände individen förbinda sig att följa en introduktionsplan som fastställs av kommunen i samråd med individen. Introduktionsplanen ska beakta den nyanländes utbildning, kunskaper och erfarenheter från hemlandet. Den enskilde och kommunen har båda ansvar för att introduktionen blir framgångsrik och den enskilde ska få förutsättningar för att skapa sig en realistisk bild av sina möjligheter i , i förhållande till sin bakgrund. De behov som individen har efter introduktionen ska kunna tillgo- doses inom ramen för den generella politiken. Efter avslutad introduk- tion ska den nyanlände ha kunskaper om svenska förhållanden samt allmänna och specifika kunskaper i svenska språket relaterade till sin kompetens, sina förutsättningar och sin livssituation. har ett övergripande ansvar för att statens integ- rationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområ- den. ska särskilt följa upp kommunernas introduktion för nyanlända invandrare som kommunerna får statlig ersättning för. I sitt uppföljningsarbete rekommenderar kommunerna att använda sig av de möjligheter som ges i lagen om intro- duktionsersättning för att åstadkomma en så anställningsliknande situa- tion som möjligt. Det innebär att den enskilde uppmuntras att ta egna initiativ. Det ska ha betydelse för var och en om hon/han kan minska sina utgifter t.ex. genom att minska sina boendekostnader och/eller öka sina inkomster t.ex. genom arbete. Självkänslan stärks och risken för passivisering minskar. Den som har behov av ytterligare försörjnings- stöd ska vända sig till på samma sätt som gäller för övriga kommuninvånare. Då invandringen var på topp, , var det ett 60-tal kommuner som på frivillig basis hade valt att tillämpa lagen om introduktionsersättning. , med minskade flyktingströmmar, har vissa av dessa kommuner helt fallit bort och bedömer att det troligen handlar om ett 50-tal kommuner. (SOU 1999:97) skriver att det är ett stort problem med att så få kommuner använder sig av möjligheten att erbjuda introduktionsersättning i stället för socialbidrag. Socialbidraget saknar till skillnad från intro- duktionsersättningen en direkt koppling mellan arbetsinsats och bidrag. För att få alla kommuner att införa introduktionsersättningssystemet, menar därför socialtjänstutredningen, att en bindande skyldighet måste införas lagstiftningsvägen. Regeringen har också ansett det angeläget att finna alternativ till so- cialbidrag som försörjningskälla för nyanlända invandrare. Beräkningar som gjorts i samband med socialtjänstutredningens rapportering visar också att ett introduktionsbidrag till flyktingar tillhör de effektivare sätten när man vill minska socialbidragskostnaderna. Introduktionsersättning används alltså av en minoritet av kommu- nerna. Kommunerna bestämmer själva innehållet i introduktionen och vet därför ytterst lite om och i så fall vad de som har introduktionsersättning studerar. Tillgänglig statistik ger inte heller någon information om hur många vuxenstuderande med introduktionsersättning det finns på grundläggande eller på gymnasial nivå. Invandrarna har visserligen möjlighet att, förutom sfi, även studera på grund- och gymnasienivå med introduktionsersättning. Det måste dock röra sig om ganska få personer. Introduktionsperioden inleds med en kartläggning av behovet hos varje individ. Därefter blir det i de flesta fall aktuellt med sfi i kombination med arbetspraktik för dem med siktet inställt på arbetsmarknaden. Det förekommer säkert också att några läser in grundskolekompetens, men knappast några studier på gymnasienivå i någon större omfattning. Introduktionstiden är i normalfallet högst , men kan förlängas om det behövs med hänsyn till den enskildes behov. Om personen har arbete anpassas formen och innehållet efter detta. Efter avslutad introduktion kan den enskilde antingen vara i behov av arbetsmarknadsutbildning eller fortsatta studier inom det reguljära utbildningssystemet. Om inte någon annan möjlighet erbjuds övertar kommunen i denna fas – via socialbidrag – försörjningsansvaret för invandrarna. Man kan säga att kommunernas tillämpning av lagen om introduk- tionsersättning kan indelas i tre huvudtyper (Ds 1997:47). En första variant inbegriper den tydligare koppling till deltagande i introduktionsprogrammet som kan sägas mer strikt följa lagens inten- tioner. En fara med en för hård koppling mellan prestation och ersätt- ning är dock att det i många kommuner har lett till en tung administration eftersom det krävs mycket arbete för att hantera uppgifterna om t.ex. närvaro. Denna typ av introduktionsersättning dominerar. Enligt en annan variant av systemet är introduktionsersättning fullt jämförbart med socialbidrag. Pengarna utbetalas via socialförvaltningen. Det sker en individuell behovsprövning och individen har små möjligheter att själv påverka sin ekonomiska situation på grund av de marginaleffekter som är förenade med bidraget. Denna variant kan sna- rare sägas innehålla en mer psykologisk skillnad mellan socialbidrag och introduktionsersättning än en reell. Av de tre olika varianterna är denna det näst vanligaste.