sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Det är särskilt angeläget att skapa incitament inom olika områden för att åtgärder ska vidtas som minskar utsläppen av växthusgaser. Exempelvis kan nämnas energi-, trafik-, skatte-, bostadspolitik inklusive plan- och byggfrågor, forsknings- och utbildningspolitik samt närings- och konsumentpolitik. Det kan även finnas andra områden som är angelägna ur ett klimatpolitiskt perspektiv. Det är därför viktigt att frågan övervägs inom den beredningsprocess som föregår ett utredningsdirektiv. Som ett andra steg kan en systematisk genomgång av nuvarande regler och åtgärder inom olika områden vara önskvärd. En sådan genomgång är sannolikt resurskrävande, varför kommittén inte lämnar några förslag i frågan. Det är särskilt viktigt att den i det löpande arbetet i samband med beslut inom infrastrukturplanering m.m. integrera strategiska miljö- bedömningar som bör innefatta klimatpolitiska bedömningar. Sådana bedömningar bör leda till att klimatpolitiken integreras i olika verksamheter som målkonflikter bör kunna reduceras. Syftet med att förbättra beslutsunderlaget är att underlätta för den politiska nivån att göra avvägningarna mellan olika intressen, förutsättningar skapas för att de klimatpolitiska målen uppnås. kan då fullfölja de åtaganden som föranleds av internationella överenskommelser. 228 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 9.2Nuvarande styrmedel och åtgärder inom klimatpolitiken Statliga styrmedel kan definieras som statsmakternas medel för att säkerställa att konkreta åtgärder vidtas för att nå de uppställda målen. Vissa styrmedel kan användas utan att det på förhand finns en fullständig kännedom om vilka åtgärder de kommer att leda till. Andra styrmedel föreskriver mer eller mindre preciserade åtgärder. Styrmedel kan kategoriseras på olika sätt. Nedanstående redovisning av de styrmedel som har tillämpats i har indelats i kategorierna ekonomiska, administrativa och informativa styrmedel. De informativa styrmedlen som har använts har omfattat insatser avseende forsknings- och utvecklingsprojekt, informationskampanjer, konsumentinformation och miljömärkningar. Inom det obligatoriska skolväsendet har miljöfrågor genom läroplanen integrerats på alla nivåer. Det är främst inom arbetet, konsumentpolitiken, energipolitiken och trafikpolitiken som informativa styrmedel har använts. Erfarenheter från arbetet redovisas i avsnitt 9.5.1 och de energipoliska insatserna redovisas i avsnitt 13.1.7. Informativa styrmedel har bl.a. tillämpats inom konsument- rådgivningen. har tagit fram underlag för att ge konsumenterna råd om hur de kan minska sin energianvändning och ersätta olja med förnyelsebar energi. Olika typer av utrustning provas med avseende på energieffektivitet och hur den kan skötas av vanliga konsumenter för att behålla effektiviteten . Dessa resultat utgör sedan underlag för information, som bl.a. förmedlas via kommunala konsumentvägledare och energirådgivare. bedrivs ett arbete som ingår i det energipolitiska programmet. Inom ramen för verksamheten pågår utveckling av webb-information om produkter för uppvärmning och deras egenskaper samt vilka kostnader och miljökonsekvenser olika investeringar kan medföra. På liknande sätt provas apparater, som drivs med hushållsel. Undersökningarna ligger till grund för råd om val av apparater men bidrar också till underlag för rådgivning om hur de ska användas på ett energisnålt sätt. har sammanställt uppgifter om nya bilars bränsleförbrukning. Sammanställningarna ligger bl.a. till grund för en broschyr som redovisar bränsleförbrukning hos nya bilar. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 229 Broschyren ska finnas tillgänglig på varje försäljningsställe för nya bilar. Bränsleförbrukningen måste anges vid marknadsföring av enskilda modeller. Denna information har varit och är väsentlig för konsumenternas möjlighet att medvetet välja bil efter bränsle- effektivitet. Sammanställningarna av bränsleförbrukningen ligger även till grund för beräkningen av kostnaderna för olika bilmodeller, som kan tas fram med hjälp av bilkostnadsprogram. I syfte att informera om hur resande och transporter kan förändras har genomfört lokala informationssatsningar i samarbete med kommuner, företag och organisationer. Dessa har varit inriktade på ändrat trafikantbeteende i kombination med bl.a. bättre service. Exempelvis kan nämnas samåkningspooler, bilpooler, kollektivtrafikresande och alternativa individuella transportlösningar. Utöver dessa informationsåtgärder har medel anslagits för riks- omfattande kampanjer om växthuseffekten, , Kyoto- protokollet och följderna av ett förändrat klimat. Medlen har fördelats till , , branschorganisationer och folkbild- ningsinstitut (prop 1992/93:179). De ekonomiska styrmedlen som har tillämpats är koldioxidskatt, investeringsstöd och skatt på energi och drivmedel. tas mervärdesskatt på ut på hela energiområdet. Det främsta exemplet på ett ekonomiskt styrmedel är koldioxidskatten. Beräkningar av effekten av uttaget av koldioxidskatt redovisas i Figur 9.1. 230 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Figur 9.1 Koldioxidutsläpp , exkl. industrins processer jämfört med beräkning av utsläpp utan ekonomiska styrmedel och den faktiska utvecklingen samt prognos Faktis k utv eckling Källa: DS 1997:26 Figuren visar att utsläppen av koldioxid skulle vara betydligt högre med de styrmedel som användes . Med styrmedel dämpas ökningen väsentligt. beräknas de ekonomiska styr- medel ha bidragit till knappt mindre utsläpp jämfört med de bedömningar som kan göras av ökningstakten med styrmedel. Koldioxidskatten beräknades i den första nationalrapporten svara för av åtgärdernas uppskattade effekter . Av den andra nationalrapporten framgår att av skillnaden i koldioxidutsläpp kunde tillskrivas energi- och miljöskatter samt moms på energi. Användningen av energi i har tillbaka varit belagd med punktskatter som allmän energiskatt, särskild skatt på oljeprodukter och kol samt produktionsskatter på vattenkraft och kärnkraft. Energiskatterna har varit motiverade av såväl energi- och miljöpolitiska skäl som fiskala skäl. har energi- beskattningen genomgått flera större och mindre förändringar. I bilaga 5 redovisas exempel på de förändringar som har beslutats och genomförts under ett knappt decennium. Sammanfattningsvis kan konstateras att betydande förändringar har genomförts. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 231 Administrativa styrmedel i form av tillämpning av lagar har använts i viss utsträckning inom klimatpolitiken. I prövningar och tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen finns exempel på ett antal koncessionsbeslut i syfte att förhindra ytterligare utsläpp av klimat- påverkande gaser. finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende lustgas. Förutom direkta utsläppsvillkor påverkas de faktiska utsläppen också av andra tillstånd från . Exempelvis är tillstånd för förbränning av fossila bränslen tidsbegränsade och högsta användning av fossila bränslen anges. Det finns även krav som ställts på uppsamling och förbränning av deponigas (metan). (1999, Underlag till klimatkommittén: Koncessionsvillkor som påverkar utsläppen av växthusgaser). fattades beslut i om en samlad miljöbalk. I kapitel 10 diskuteras tillämpningen av . Balken är inte prövad i en sådan utsträckning, att det är möjligt att redovisa resultat om dess tillämpning. Administrativa styrmedel som har haft en viss betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser är Naturresurslagen, som är införlivad i . Även (1987:10) och den kommunala energiplaneringen kan betraktas som ett administrativt styrmedel. Den kommunala energiplaneringen redovisas i avsnitt 9.5.2. Plan och bygglagen (1987:10) redovisas i kapitel 10. Ett exempel på tillståndsprövning enligt Naturresurslagen är utvidgningen av verksamheten vid med en tredje rullbana. Av regeringens tillståndsbeslut framgår att ett villkor för tillståndet är att ska inrikta verksamheten så att de samlade utsläppen av bl.a. koldioxid från flygplatsverksamheten samt marktransporter till och från flygplatsen minimeras. Som riktvärde angavs att utsläppen inte bör överstiga nivå. ålades även en rapporteringsskyldighet, som innebär att utsläppen ska rapporteras till i (Regeringsbeslut ). Effekterna av detta villkor bidrog till att den spårbundna järnvägsförbindelsen mellan och realiserades. 232 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Miljöledningssystem i statlig verksamhet är ett verktyg för att integrera hänsyn till ekologiskt hållbar utveckling i den statliga förvaltningens arbete. Syftet är att beslut och åtgärder inom statsförvaltningen, som kan påverka miljö- och resurshushållningen ska utformas så att de medverkar till en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Detta innebär t.ex. att i samband med lagstiftning, direktiv m.m. bör effekter på miljö och resurshushållning beskrivas och bedömas. Motivet till miljö- ledningssystem är bl.a. att staten bör vara ett föredöme på miljöområdet och medverka till en ekologisk hållbar utveckling. Modellen är baserad på EU:s miljöstyrningssystem EMAS och ISO 14 001, men ställer inte samma krav på resursinsatser och detalj- utformning som goda förutsättningar för ett strukturerat och framgångsrikt miljöarbete erhålls. Miljöledningssystem infördes som ett pilotprojekt vid 25 myndig- heter . har regeringen lämnat uppdrag till 138 myndig- heter om att införa miljöledningssystem. Myndigheterna ansvarar själva för ambitionsnivå, takt och redovisning. Några myndigheter har också certifierar sig enligt ISO 14001; bl.a. i , och . De frågor som miljöledningssystem kan omfatta är exempelvis käll- sortering, energiförbrukning, policy, mål för det administrativa arbetet samt informations- och utbildningsinsatser till personalen. Även handlingsplaner avseende resepolicy, energi och offentlig upphandling kan ingå (Miljövårdsberedningen, 1996; , 1999). 9.2.4Diskussion och kommitténs bedömning Genom att tillämpa ekonomiska styrmedel inom klimatområdet, har ökningen av koldoioxidutsläppen begränsats. Kommittén vill framhålla att det är väsentligt att även fortsättningsvis använda ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. kan konstateras att uttaget av skatt och olika typer av stöd har varierat avsevärt över . Det är därför tveksamt om hittillsvarande användning av de ekonomiska styrmedlen kan beskrivas som långsiktiga och stabila till sin karaktär. En omställning av alla samhällssektorer till en minskad fossilanvändning kan innebära betydande förändringar för såväl medborgare som näringsliv. Kommittén anser att det är betydelsefullt att använda samtliga styrmedel som kan resultera i att utsläppen av växthusgaser minskar. bör krav ställas på att de styrmedel Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 233 som används är långsiktiga till sin karaktär och relativt stabila över tiden för att en trovärdighet för klimatpolitiken ska kunna skapas. Kommittén anser därför att det är viktigt att användningen av ekonomiska styrmedel bör vara så stabil som möjligt. Exempelvis behöver både näringsliv och enskilda innan förändringar genomförs veta vilka ekonomiska restriktioner som kommer att gälla. Därigenom skapas möjligheter att för både näringsliv och hushåll att fatta beslut som är hållbara på lång sikt. Ekonomiska styrmedel ska användas när bedömningar finns som omfattar än vad som varit vanligt. Det är också viktigt att skapa en acceptans för användningen av ekonomiska styrmedel. I detta sammanhang vill kommittén framhålla fördelar med bana väg för användningen av ekonomiska styrmedel genom informationsinsatser. Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut och åtgärder bör präglas av är de informativa styrmedlen särskilt betydelse- fulla. Genomförda satsningar på forskning och utveckling har en långsiktig karaktär och det är svårt att uppskatta hittillsvarande effekter av genomförda insatser. Sannolikt är dessa satsningar av stor betydelse eftersom de kan bidra till ny teknik och nya processer som kan minska utsläppen av växthusgaser avsevärt. Informationsinsatser är väsentliga ur två aspekter. Dels i dialogen mellan väljare och valda, dels för att öka kunskapen om vad individer och företag kan göra för att minska utsläppen av växthusgaser. Det demokratiska problemet innebär att välfärd ska fördelas mellan olika generationer. Beslut som påverkar vår välfärd måste fattas om denna fördelning ska kunna göras. Därför måste en acceptans skapas för de beslut som behöver fattas. Informationsinsatser som leder till ökad kunskap i samhället skapar en handlingsfrihet för såväl individer som företag, så att de kan vidta åtgärder som leder till att utsläppsminskningar. Av dessa anledningar behövs en ökad kunskap i hela samhället för att en delaktighet ska kunna skapas för att ytterligare ekonomiska styrmedel ska kunna tillämpas för att uppnå goda resultat i ett lång- siktigt perspektiv. I ett helhetsperspektiv, anser kommittén, att det är det angeläget att pröva information som ett medel för att engagera alla nivåer i samhället. Informationsinsatser bör därför genomföras på alla nivåer och i samverkan med t.ex. folkbildnings- och branschorganisationer. Syftet är att förmedla kunskap om åtgärder som både enskilda och företag kan vidta för att minska växthuseffekten. Det är särskilt angeläget att en insikt skapas om problemets vidd och karaktär, eftersom det krävs en stor delaktighet för att åstadkomma positiva resultat. 234 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Administrativa styrmedel är väsentliga och tillämpningen bör utökas. Tillämpningen av lagar i samband med tillståndsprövning och i samband med planering av bebyggelse och service är särskilt betydelsefull för en omställning på lång sikt. Kommittén återkommer med bedömningar avseende och PBL i kapitel 10. Kommittén bedömer att ett värdefullt arbete med miljölednings- system genomförs inom ett flertal statliga verksamheter. Det är väsentligt att arbetet intensifieras för att successivt omfatta alla statliga verksamheter. Kommittén anser att det är särskilt angeläget att staten i den offentliga upphandlingen beaktar miljökrav, i synnerhet behovet av att minska utsläppen av växthusgaser och att hushålla med energi. Kommittén anser att det bör finnas en möjlighet att ställa krav på återredovisningen från de myndigheter, som har infört miljölednings- system, att redovisa vilka åtgärder som har bidragit till att klimatmålet uppfylls. Övriga frågor som berör myndigheternas uppgifter diskuteras och förslag lämnas i avsnitt 9.3.2. Samtliga styrmedel, bör enligt kommitténs bedömning, vara föremål för en årlig uppföljning av resultat och en samlad utvärdering av effekter . Resultat från uppföljnings- och utvärderings- insatser är ett viktigt underlag för ställningstaganden för såväl beslut om användningen av styrmedel som beslut om fortsatta åtgärder. Statskontoret har pekat på behovet av att mobilisera den regionala och lokala nivån vad gäller klimatfrågan. Kommittén delar denna bedömning och vi återkommer i avsnitt 9.5.6 med förslag om hur arbetet i kommuner bör stimuleras. 9.3Förvaltningsstruktur och myndigheternas uppgifter i klimatpolitiken som en uttalad klimatpolitik har förts, har flera organisatoriska förändringar genomförts på såväl departementsnivå som myndighetsnivå. organiseras Miljö- och . Energi- frågorna lyfts ur departementet , som därefter benämns Miljö- departementet. tillförs bl.a. planfrågor och benämns fram Miljö- och naturresursdepartementet, då det igen byter namn till . bildas då läggs ner. Planfrågorna tillförs Inrikesdeparte- mentet från . förs planfrågor och samhällsplanering m.m. tillbaka till från Inrikes- Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 235 departementet som läggs ner. växer i omfattning främst genom att och frågor tillförs och inordnas i det nya departementet. Förutom departementala förändringar och omflyttningar märks framförallt sammanslagningen av (), och Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) till . () tillkom . bildades , delvis genom en utflyttning från . (Statskontoret 1999) Vid sidan av dessa organisationsförändringar har kommittéväsendet och en särskild Klimatdelegation använts för uppgifter som samman- hänger med klimatpolitiken. Klimatdelegationen verkade och hade till uppgift att för samordna IPCC-arbetet, att informera om klimatfrågan samt att integrera klimatfrågan i sektorernas arbete. Exempel på övriga utredningar är: Miljöavgifts- utredningen som lämnade de första underlaget för det första beslutet om koldioxidskatt. Trafik- och klimatkommittén föreslog bl.a. åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från trafiksektorn. behandlade bl.a. ekonomiska styrmedel och principer för planering av åtgärdspaket. hade ett liknande upplägg. 9.3.1Nuvarande förvaltningsstruktur, ansvarsfördelning och organisation Klimatpolitiken omfattar ett flertal områden och dess komplexitet framgår av Tabell 9.1. Beröringspunkter finns i olika utskott och flera olika så kallade utgiftsområden i statsbudgeten. Ett tjugotal myndigheter behandlar verksamheter som påverkar utsläppens storlek. Tabell 9.1 illustrerar nuvarande förvaltningsstruktur i klimatpolitiken. 236 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation Tabell 9.1 Klimatpolitikens förvaltningsstruktur Uo 20 Allmän miljö- och Uo 23 Jord- och skogsbruk, Uo 18 Samhällsplanering, I behandlas klimatpolitik eller frågor som har bäring på klimatpolitiken i flera utskott, i synnerhet inom Miljö- och jordsbruks-, Närings-, Trafik-, Skatte- och . Beröringspunkterna inom statsbudgetens olika utgiftsområden är många, i princip inbegrips samtliga utgiftsområden men de väsentligaste områdena bör vara de som redovisas i Tabell 9.1. Av de myndigheter som har starka band och beröringspunkter med klimatproblemet ligger de flesta under . Det bör också lyftas fram att de två stora samhällssektorerna med tillhörande myndigheter, transport och energi, i huvudsak ligger under Närings- departementet. Inom dessa två sektorer sker de största utsläppen av växthusgaser. Inom finns en interdepartemental arbetsgrupp, den s.k. Kyotogruppen. Gruppens uppgift är bl.a. att utarbeta och fördjupa förslag till svenska positioner inför möten med EU:s ad hoc-grupp för klimatfrågor och Klimatkonventionens möten. Arbetsgruppen ska också förbereda svenskt deltagande i de expert- grupper som ad hoc-gruppen tillsätter. Gruppens arbete är tidsbegränsat t.o.m. utgången av . Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 237 I arbetsgruppen ingår företrädare för Utrikes-, Finans-, Närings-, och samt Sida, , Statens energi- myndighet och . är ordförande i gruppen och förhandlingschef samt svarar för sekretariatsfunktioner. Därutöver behandlas frågor som kan påverka klimatpoltiken av olika kommittér. Exempelvis kan nämnas: Utredningen om flexibla mekanismer (dir. 1999:259) som har till uppgift att undersöka möjligheterna att introducera Kyoto- protokollets flexibla mekanismer i . (Dir 1998:45) som har till uppgift att bl.a. analysera och föreslå delmål för alla miljökvalitetsmål, med undan- tag för målet, Begränsad klimatpåverkan, som klimatkommittén behandlar. (Dir 1998:20) som har till uppdrag att se över och utvärdera reglerna och fastighetsskatt m.m. Kommittén ska även behandla skatteregler i syfte att stimulera miljövänliga in- vesteringar och hur sådana bestämmelser skulle kunna konstrueras. Statskontoret framhåller att det ökade internationella trycket på att klimatpolitiska åtgärder ska genomföras, medför att särskild vikt bör läggas vid hur man organiserar politiken på detta område. Syftet är bl.a. att understödja en lämplig incitamentsstruktur och balansera olika intressen. I detta sammanhang nämns att i ett doku- ment (European Commission, 1999d) pekat på organisatoriska brister mellan ministerrådskonstellationer som förklaring till varför man inte lyckats införa effektiva styrmedel i EU:s klimatpolitik. För att komma tillrätta med detta föreslår två kompletterande lösningar: Bättre integration av miljöfrågorna med särskild vikt vid klimat- problemen. Det gäller integration i t.ex. energi-, transport-, jordbruks-, industri-, och konsumentpolitiken. Förbättringar i informationsutbytet och övervakningen av planerade eller genomförda åtgärder. Det senare gäller både på gemenskaps- nivå och nationell nivå. 9.3.2Myndigheternas uppgifter inom klimatpolitiken Enligt Verksförordningen har samtliga myndigheter ett generellt ansvar att beakta krav på ekologisk hållbar utveckling (VF 1995:1322) Vissa 238 Mål, styrmedel, uppgifter och organisation myndigheter har ett särskilt ansvar för ekologisk hållbar utveckling av- seende de tre målen för ekologisk hållbar utveckling (skydd av miljön, hållbar försörjning och effektiv användning av energi och natur- resurser. Myndigheternas uppgifter regleras i instruktion för respektive myndighet. Därutöver styr regeringen myndigheterna bl.a. genom regleringsbrev. Där anges effektmål för de uppgifter som myndigheten ska utföra, myndighetens del av effektmålet samt verksamhetsmål och krav på återrapportering. Nedanstående redovisning bygger på en genomgång av instruktion och regleringsbrev för för redovisade myndigheter som är , , , , , , , , , , och Skogsvårdsorganisatio- nen, dvs. Instruktioner för berörda myndigheter Vid en jämförelse mellan myndigheterna av hur uppgifter avseende klimatfrågor har preciserats finns det betydande skillnader mellan myndigheterna. ska enligt instruktionen, vara samlande och pådrivande i miljöarbetet, både nationellt och internationellt. Verkets arbete ska syfta till att främja en ekologisk hållbar utveckling. Vidare ska verket arbeta med mål, vägledning och samordning och uppföljning som rör miljöarbetet. Verket ansvarar även för officiell miljöstatistik. I instruktionen för nämns ordet klimat. Myndigheten ska, inom sitt ansvarsområde, verka för att effekterna på hälsa, miljö och klimat blir så låga som möjligt. Statens energimyndig- het ansvarar för officiell energistatistik. I instruktionerna för trafikverken anges att verken ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås vilket innefattar, ett särskilt koldioxidmål, som redovisas i avsnitt 9.1.2. För övriga myndigheterna saknas direkta kopplingar till klimatfrågan i de uppgifter som myndigheterna är ålagda att utföra. Myndigheterna kan dock inom ramen för verksamheten utföra uppgifter som är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser, men direkta kopplingar saknas. I instruktionen för anges bl.a. att institutet ska svara för den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet. Mål, styrmedel, uppgifter och organisation 239 I regleringsbreven finns betydande skillnader av hur klimatfrågan behandlas. ska återredovisa till regeringen verkets prestationer inom det nationella klimatarbetet. Av de undersökta myndigheterna har de mest preciserade kopplingarna till det nationella koldioxidmålet. För anges som mål att de totala utsläppen för bl.a. koldioxid från vägtransport- systemet ska minska jämfört med . Återredovisnings- kraven till regeringen är preciserade på såväl utsläppsmängder och deras fördelning som måluppfyllnad. Generellt efterfrågas en redovisning i tidsserier om och i vissa fall i tidsserier . För anges återrapporteringskrav på hur järnvägens del av det totala transportarbetet ska öka jämfört med och hur energi- användningen per utfört transportarbete ska minska. och ska rapportera hur sjöfartens respektive luftfartens samlade miljöpåverkan förändras. I SIKAs regleringsbrev lämnas ett uppdrag; att institutet fortlöpande ska följa de transportpolitiska målen och medverka med underlag för att utveckla de transportpolitiska etappmålen. Det transportpolitiska koldioxidmålet är ett av dessa etappmål. Statens energimyndigheten och har en del i samma effektmål - att energipolitiken ska skapa förutsättningar för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med en låg påverkan på hälsa, miljö och klimat.