sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — sker stora förändringar i corporate governance-frågor där såväl lagstiftning, tillsyn och normbildning spelar en stor roll. Mot bakgrund av dessa frågors stora betydelse för effektivitet och konkur- renskraft finns det anledning att göra en samlad översyn av dessa frågor. (kap. 12). 22.Översyn av etiska normer Frågor om etik och normer i finansiell verksamhet har stor betydelse för finanssektorns effektivitet och legitimitet. Den svenska finanssektorn intar inte någon tätplats på detta område. För att stärka både allmänhetens förtroende för sektorn och sektorns effektivitet är det av stor vikt att dessa frågor blir föremål för en samlad granskning. Eftersom någon naturlig huvudman för denna fråga inte finns inom sektorn och intresset på många håll är svagt, bör initiera granskningen. (kap. 12). Sammanfattning, slutsatser och förslag 63 23.Effektivare åtgärder mot insiderbrott Effektiviteten i de sanktionsinstrument som står till förfogande vid insiderbrott är låg. Alltför många utredande instanser är inblandade och resurserna alltför små vilket leder till långa handläggningstider. Utredningen välkomnar förslaget (Ds 2000:4) om att straffet för insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan skärps till, i normalfallet, fängelse. Utredningen anser dock att det finns anledning att också pröva frågan om att införa pekuniära straff som kan utmätas snabbt efter att ett brott uppdagats. Regeringen bör utreda frågan skyndsamt. (kap. 12). Förslag finns om att överföra frågan om insiderbrott från Finans- inspektionen till . Utredningen har ingen princi- piell invändning mot förslaget men anser att två villkor bör vara upp- fyllda. För det första måste tillföras betydande resurser, inte minst i form av kvalificerad personal. För det andra måste ett nära samarbete etableras mellan och Finans- inspektionen, särskilt i samarbetet med utländska tillsynsmyndigheter i frågor om insiderbrott. Frågor rörande statistikinsamling bör också flyttas till annan myndig- het. Naturligt är att SCB tar över ansvaret. och bör gemensamt stå för kostnaderna. Genom att avlastas vissa uppgifter och får möjlighet att koncentrera sig på system- och konsumentskyddsfrågor kan tillsynen förstärkas och effektiviseras. (kap 12). Systemet för hantering av premiepensionerna har brister. Det rabatt- system () har valt ger inte de enskilda spararna korrekta incitament att välja de fonder som har den bästa kombinationen av risk, avgifter och avkastning. Detta snedvrider konkurrensen och torde dessutom leda till sämre pensionsutfall. (kap. 10). 2Bakgrund, uppdrag och uppläggning Det finansiella systemet har en central roll i varje ekonomi, en roll som i vissa avseenden är tydlig och direkt, i andra avseenden mer indirekt. Den finansiella sektorn i liksom på andra håll präglas av ett högt omvandlingstryck och stora strukturförändringar. Orsakerna till detta är flera, bland annat IT-utvecklingen, förändringar i regelverken, internationaliseringen och införandet av den gemensamma europeiska valutan. Syftet med denna utredning är att beskriva och tydliggöra finans- sektorns funktioner och roll i samhällsekonomin och att söka bedöma sektorns möjligheter att erbjuda dessa tjänster på ett effektivt sätt till företag och hushåll i . Vidare har utredningen upp- giften att, om nödvändigt, föreslå åtgärder för att förbättra förutsätt- ningarna för produktionen av, och tillgången på, olika finansiella tjänster i . 2.1Är finanssektorn speciell? I flertalet avseenden fungerar finansiella företag och finansiella mark- nader på samma sätt som andra företag och marknader. Aktörerna etablerar system, utvecklar produkter och erbjuder dessa till kunderna i konkurrens med andra aktörer. drivs, precis som andra företag, i vinstsyfte och måste därför ta betalt för sina tjänster. Den finansiella sektorn har dock vissa särdrag som föranleder ett star- kare intresse från statsmakterna än vad som är fallet för flertalet andra näringsgrenar. Man kan urskilja åtminstone fem olika motiv för detta. För det första visar aktuell forskning att finanssektorn är central för ekonomisk tillväxt. Finansiell verksamhet kan ses som en nödvändig infrastrukturell förutsättning för produktionen inom andra näringsgrenar. Det finns således viktiga s.k. externa effekter i den finansiella produktionen. 66 Bakgrund, uppdrag och uppläggning För det andra är marknadslösningar inte alltid tillräckliga för att säkerställa att systemet som helhet, den finansiella infrastrukturen, är tillräckligt robust vid vissa slag av störningar. Staten har ett behov av att säkra ett stabilt finansiellt system. Problem i ett institut kan i vissa lägen snabbt leda till problem också för andra institut, och risken är därmed stor att skadeverkningarna sprids till samhällsekonomin i sin helhet – exempelvis kan betalningsförmedlingen i en krissituation upphöra eller försvåras kraftigt. Detta fenomen brukar kallas systemrisk. Ett tredje skäl är att även staten har behov av finansföretag och finansmarknader för sin egen finansiering liksom för att genomföra sin ekonomiska politik. Det gäller främst penningpolitiken, men har historiskt gällt betydligt bredare avsnitt av den ekonomiska politiken än det vi definierar som penningpolitik. Ett konkret exempel är den omfattande kreditreglering som bedrevs i ända in . Ett fjärde motiv är att staten själv också är aktiv och på olika sätt involverad som producent i finansiella verksamheter som, i princip, skulle kunna utföras av privata aktörer, men som av främst sociala skäl helt eller i betydande utsträckning sköts av offentliga organ. Detta gäller exempelvis socialförsäkrings- och pensionssystemen. En femte aspekt som motiverar offentliga inskridanden är konsu- mentskyddsaspekterna. Finansiella tjänster erbjuder många exempel på s.k. asymmetrisk information, eller, enkelt uttryckt, att konsumenten normalt är betydligt sämre informerad än producenten, låt vara att skillnaderna mellan olika slags finansiella tjänster härvidlag är betyd- ande. Skyddsintresset förstärks av att det ofta handlar om långsiktiga kontrakt mellan kund och företag. Traditionellt har motivet att skydda småspararna varit ett fram- trädande argument för att reglera och bedriva tillsyn av, i första hand, bankväsendet. Dock har det funnits en klar tendens att mer och mer explicit skjuta fram systemriskaspekterna som det centrala motivet för finansiell reglering och tillsyn. Denna utvecklingslinje kan för svensk del sägas ha fullföljts i och med det förslag till ny banklagstiftning som framlagts av den s.k. (SOU 1998:160). Noterbart är dock att konsumentskyddsmålet och systemskyddsmålet i praktiken sammanfaller till vissa delar: ett stabilt system som kan hantera systemriskerna är till obestridlig fördel för konsumenten. Konsumenter som upplever trygghet i relation till de finansiella företagen ger också i sig ett bidrag till systemstabiliteten. I näringsgrenar och branscher som präglas av en snabb och omfat- tande strukturomvandling aktualiseras ofta olika slag av samhälleliga åtgärder. Det finns därför goda skäl att försöka få en samlad bild av läge, utvecklingstendenser och utvecklingsförutsättningar för den svenska finanssektorn. Behovet är också stort att utifrån denna bild göra Bakgrund, uppdrag och uppläggning 67 en analys av de risker och möjligheter sektorn står inför, och diskutera vilka konsekvenser utvecklingen kan få för samhällsekonomin i stort och för den ekonomiska tillväxten. Slutligen kan finnas anledning att diskutera åtgärder för att hantera problem och ta tillvara möjligheter. Mot den bakgrunden har regeringen gett utredningen i uppdrag1 att: ·samla in och sammanställa uppgifter om den svenska finansiella tjänsteproduktionen samt uppskatta och beskriva sektorns direkta och indirekta betydelse för samhällsekonomin, ·identifiera utvecklingstendenser och kritiska faktorer av betydelse för den svenska finansiella sektorns framtid, ·analysera den svenska finanssektorns komparativa för- och nackdelar i syfte att bedöma branschens förutsättningar att klara av den internationella konkurrensen samt ·föreslå åtgärder för att förstärka konkurrenskraften för finansiell verksamhet i . Enligt utredningens uppfattning kan det aldrig bli fråga om att främja den svenska finanssektorn med hjälp av subventioner eller handelshinder. En sådan politik är samhällsekonomiskt skadlig. Ambitionen är att diskutera möjligheter att bättre ta tillvara en existerande naturlig expansionspotential, inte att skapa en expansion byggd på syntetiska förutsättningar. Utredningens grundläggande utgångspunkt är alltså att analysera och bedöma finansektorns utveckling och diskutera åtgärder för konkurrenskraftsförbättringar utifrån grundsynen att fri handel och fri konkurrens representerar den långsiktigt bästa politiken även när det gäller finansiell produktion. Även om strävan är att svenska komparativa fördelar skall utnyttjas maximalt, står detta inte i någon motsats till rimligheten och önskvärdheten av import och importkonkurrens på de finansiella marknaderna. Det är också naturligt att detta ökar över tiden – de i verksamma företagen kan inte erbjuda allt och vara bäst på allt. Detta synsätt har varit brett accepterat när det gäller tillverkningsindustrin, och det finns enligt utredningens uppfattning ingen anledning att frångå frihandelns principer när det gäller finanssektorn. kan konstateras att det på många håll i världen från tid till annan framkommit en tydlig politisk beredvillighet att vidta olika slag av stödåtgärder eller att utforma speciella verksamhetsvillkor för att locka 1 Direktivet i sin helhet återfinns i bilaga 1. 68 Bakgrund, uppdrag och uppläggning till sig finansiell verksamhet, exempelvis för att försöka etablera någon form av internationellt finansiellt centrum. Hur bör man från svensk sida bedöma och bemöta den typen av konkurrens? Ser man detta utifrån ett långsiktigt samhällsekonomiskt effektivi- tetsperspektiv är det uppenbart att man i valet mellan att göra rätt och att göra som andra ska välja det förstnämnda. Man kan då säga att om den konkurrerande produktionen åtnjuter direkta eller indirekta subventioner som bedöms vara permanenta, kan detta betraktas som en strukturell förändring av komparativa för- och nackdelar, som det inte finnas anledning att försöka utjämna med egna motsvarande åtgärder; tvärtom kan hävdas att det är till fördel för svenska konsu- menter att köpa tjänster som delvis betalas av andra länders skatte- betalare. Men i praktiken kan ställningstagandet vara mer komplicerat, eftersom svenska producenter i vissa fall kan drabbas hårt om den typen av konkurrens uppträder. Detta kan t.ex. nödvändiggöra offentliga åtgärder för att underlätta en anpassning till en ny konkurrenssituation. Det kan också vara svårt att i ett givet läge veta om subventionerna i någon mening är att betrakta som permanenta, eller om det handlar om något övergående. I alla händelser är det nödvändigt att kunna hantera subventionskonkurrens på ett sätt som innebär så små avvikelser som möjligt från frihandelns principer. 2.3Utredningens tolkning av uppdraget För bara något decennium sedan skulle en analys och diskussion om den svenska finansmarknadens utveckling inte inneburit några större tolkningssvårigheter rörande avgränsningen av studieobjektet. De finansiella marknaderna i olika länder har intill rätt varit utpräglat nationella marknader, där såväl regelverk som rådande teknologi utgjort effektiva hinder mot mer omfattande internationell konkurrens. svarade för nästan all finansiell tjänste- produktion på sina respektive hemmamarknader – och bara där. In- hemska investeringar finansierades med inhemskt sparande på oftast hårt reglerade kreditmarknader. är förutsättningarna radikalt annorlunda. Mark- naderna har öppnats för internationell konkurrens som utvecklingen inom kommunikationsteknologin i stor utsträckning etab- lerat de praktiska förutsättningarna för att ta tillvara dess möjligheter. Detta leder till den något paradoxala situationen att som frågan om den svenska finansektorns internationella konkurrenskraft nu ställs på dagordningen, blir det mindre entydigt hur denna Bakgrund, uppdrag och uppläggning 69 finanssektor skall definieras och vari samhällsintresset består när det gäller dess strukturutveckling. Direktiven anger att utredningen ska studera den svenska finansiella sektorns internationella konkurrenskraft. Mot bakgrund av den utveck- ling som har beskrivits ovan vill utredningen klargöra hur den ser på detta uppdrag. 2.3.1Vad är svenskt? Den första frågan är vad som menas med svensk respektive utländsk och vad detta betyder för analysen. Man kan härvidlag resonera om finanssektorn och dess betydelse för samhället och samhällsekonomin utifrån minst tre infallsvinklar: 1.Man kan fästa vikt vid målet att det i skall finnas tillgång till de finansiella tjänster som hushåll och företag efterfrågar, och till internationellt konkurrenskraftiga priser. I det perspektivet spelar det ingen roll om tjänsterna produceras i eller importeras, eller om det är svenska finansiella företag som står för verksamheten eller utländska; tvärtom är det av central betydelse för prisbildning, produktutveckling och likviditet att utländska aktörer – vare sig de är fysiskt etablerade i landet eller ej – är aktiva på den svenska mark- naden, både som tjänsteproducenter och som aktörer på värde- pappersmarknaderna. Kort sagt: är det tillgängligheten till finansiella tjänster som är det viktiga? 2.Man kan också lägga fokus på att i största möjliga utsträck- ning skall utnyttja sina komparativa fördelar i denna typ av verk- samhet och inom ramen för detta inom landet ha en så omfattande produktion av finansiella tjänster som möjligt. Detta bidrar på så sätt till värdet av landets samlade produktion, BNP, och ger positiv effekt på bytesbalansen och givetvis också på sysselsättningen. I detta kan också ligga en ambition att nyttiggöra de spridningseffekter som en välutvecklad finansiell sektor kan ha för andra delar av ekonomin. Den svenska finanssektorn blir här liktydigt med de finansiella företag, svenska eller utländska, som bedriver produktion i . Med andra ord: är det den finansiella produktionen inom landets gränser som är det centrala? 3.Man kan slutligen rikta uppmärksamheten på de svenska finansiella företagen och deras förmåga att konkurrera och utvecklas på såväl svenska som utländska finansmarknader. Är svenskt ägande och ledning av de finansiella företagen en viktig aspekt? 70 Bakgrund, uppdrag och uppläggning Olika aktörer kan lägga tyngdpunkten på endera av dessa infallsvinklar beroende på egenintresse, på kunskapsnivå eller på allmänna tanke- ramar. Man kan också ha olika syn på hur funktioner och mål relaterar till varandra. Enligt utredningens synsätt behöver det dock inte nöd- vändigtvis föreligga någon motsättning mellan att främja ett brett utbud av finansiella tjänster, en omfattande inhemsk produktion av dessa tjänster och en god konkurrenskraft för de svenska finansföretagen, i varje fall så länge man avstår från åtgärder som innebär subventioner av inhemsk produktion eller inhemska företag. Utredningen kommer därför att beakta direktiven utifrån alla dessa tre utgångspunkter, även om det finns anledning att lägga större vikt vid de två första perspektiven, dvs. tillgänglighetsperspektivet och produktionsperspektivet. 2.3.2Vad är finansiell sektor? Nästa fråga är hur den finansiella sektorn skall definieras. Denna kan beskrivas på flera olika sätt. Ett institutionellt perspektiv utgår från ett antal existerande finansiella institutioner och marknader. Ett tjänste- perspektiv utgår från en lista på tjänster som kan anses som finansiella. Ett funktionellt perspektiv är att utgå från de tre huvudfunktioner som finanssektorn anses ha, nämligen överföringen av medel mellan sparare och investerare, betalningsförmedling och hantering av finansiella risker2. Företag och organisationer som hanterar någon av dessa funktioner faller därmed under den finansiella sektorn. Mot bakgrund av den accelererande strukturomvandlingen inom sektorn föredrar utredningen att betrakta sektorn i första hand ur ett funktionellt perspektiv. De typer av tjänster som hamnar i centrum för uppmärk- samheten är t.ex. sparande, krediter, livförsäkringar, värdepappershandel och betalningar. 2.3.3Vad är konkurrenskraft? Konkurrenskraft är det tredje centrala begreppet i denna utredning. Detta är också ett i hög grad ett mångdimensionellt begrepp. För det första är det en relativ storhet; i detta sammanhang den finansiella tjänsteproduktionen i i jämförelse med motsvarande produktion i de viktigaste konkurrentländerna. För det andra får begreppet konkurrenskraft något olika innebörd beroende på om man avser ett företag, en bransch eller ett land. 2 Se kapitel 4 för en diskussion om sektorns huvudfunktioner. Bakgrund, uppdrag och uppläggning 71 För det tredje spelar tidsperspektivet en roll. I ett kortsiktigt perspektiv handlar konkurrenskraft oftast om faktorer som relativa arbetskraftskostnader och växelkursutveckling. I en mer långsiktig analys fokuseras intresset mera på tillgång och kvalitet på olika produktionsfaktorer och funktionsförmågan hos de marknader som allokerar dessa resurser. har begreppen konkurrenskraft respektive utvecklingskraft använts för att tydliggöra denna distinktion mellan det kortare och det längre perspektivet. Fokus i denna utredning ligger på de långsiktiga, strukturella aspekterna. För det fjärde blir mått och analysmetoder olika beroende på vilken ekonomisk aktivitet som studeras. När det gäller finansiella tjänster blir vissa mått som ofta utnyttjas när konkurrenskraften i varuproduktionen analyseras, mindre relevanta eller alltför statistiskt osäkra. Dessutom kan konkurrenskraften för en bransch analyseras inte bara i förhållande till samma bransch i andra länder, utan även i relation till andra branscher inom landet. i konkurrerar också om olika insatsfaktorer, som t.ex. arbetskraft och kapital, med i första hand företag i andra svenska branscher, men i viss (och växande) utsträckning även internationellt. Utredningen analyserar konkurrens- kraften även ur denna aspekt. Den internationella konkurrenskraften kan i första hand sägas bero på tillgång och kvalitet på de för produktionen nödvändiga insatsfaktorerna, på prisbildningen för dessa och på företagens förmåga att kombinera och utnyttja dessa resurser på ett effektivt sätt. En stark konkurrens mellan finansiella aktörer på alla delar av den finansiella marknaden och välinformerade kunder leder till att låga kostnader i produktionen slår igenom på priserna och bidrar till effektiviteten i den totala ekonomin. Med någon tillspetsning kan alltså sägas att konkurrens är en förutsättning för konkurrenskraft. Man kan också säga att effektivitet, i dess vida mening, är nyckelordet. Att främja konkurrenskraften handlar alltså väsentligen om att främja effektiviteten. Konkurrenskraften kan därutöver påverkas av olika slag av subventioner och handelshinder. Som framgått avvisar utredningen principiellt den metoden att skapa konkurrenskraft. Ökad effektivitet medför normalt alltid ökad konkurrenskraft, men ökad konkurrenskraft medför alltså inte alltid ökad effektivitet. När det gäller finansiell verksamhet finns dock en speciell omstän- dighet som något komplicerar en diskussion om konkurrenskraft. Finansiell verksamhet innefattar som framgått s.k. systemrisker, vilket kräver ett visst mått av reglering och andra offentliga insatser. Den finansiella produktionen kan nämligen inte vara effektiv och konkur- renskraftig om inte det finansiella systemet är och uppfattas som rimligt stabilt. Å andra sidan kan en alltför ensidig betoning av stabilitet leda till 72 Bakgrund, uppdrag och uppläggning höga kostnader och dålig flexibilitet. Ett finansiellt system där staten under alla förhållanden exempelvis garanterar genomförandet av alla betalningar eller att inget institut någonsin går i konkurs skulle förvisso bli stabilt, men knappast effektivt och därmed inte heller konkurrenskraftigt. Var den bästa balanspunkten ligger är sällan givet och avvägningen skiftar också mellan olika verksamheter och över tiden. Utredningens målsättning har varit att brett belysa de frågeställningar som berörts ovan. I det syftet har utredningen initierat ett stort antal delstudier som genomförts av olika forskare och externa konsulter. Dessa studier har i flertalet fall diskuterats i seminarieform, där personer från finanssektorn, myndigheter och den akademiska världen bjudits in och deltagit. Utredningen har också, i samverkan med , organiserat ett symposium där ett flertal internationella forskare presenterat och diskuterat olika studier med relevans för den svenska finanssektorn. Vidare har ett antal seminarier med företrädare för finanssektorn hållits kring vissa frågor. En enkätstudie riktad till nära 300 ledande befattningshavare inom finanssektorn har också genomförts. Resultatet publiceras i form av en bilaga till utredningen. Utredningen har vidare tagit del av material och analyser rörande frågor med relevans för utredningen från och från . Till utredningen har varit knuten en grupp sakkunniga och experter som löpande följt och diskuterat arbetet. Betänkandet är disponerat på följande sätt. I kapitlen 3–5 beskrivs finanssektorns samhällsekonomiska betydelse, vilka huvuduppgifter och funktioner de finansiella företagen fyller i ekonomin samt redovisas några huvuddrag när det gäller vissa kvantitativa nyckeltal för sektorn. Vissa jämförelser med läge och utveckling i andra länder görs också, så långt det statistiska underlaget medger. I Kapitel 6 redovisas och diskuteras de olika utvecklingstrender som sätter sin prägel på strukturutvecklingen, i och internationellt. I kapitel 7 diskuteras en aspekt på strukturomvandlingen som väckt uppmärksamhet, nämligen den geografiska dimensionen. Mer specifikt avses här frågan om finansiella centra. Kapitlen 8, 9 och 10 diskuterar den svenska finansiella sektorns läge och utveckling med utgångspunkt från de tre huvudfunktioner som Bakgrund, uppdrag och uppläggning 73 brukar tillskrivas finanssektorn, nämligen betalningsförmedling, kapitalallokering och riskallokering. I kapitlen 11–14 diskuteras ett antal förhållanden som på olika sätt anger ramarna för den svenska finanssektorns verksamhet. Det gäller skatter (kapitel 11), frågor kring tillsyn, corporate governance och normbildning (kapitel 12), frågor rörande arbetskraft och utbildning (kapitel 13), samt frågan om EMUs betydelse för den svenska finans- sektorn (kapitel 14). Som en del av betänkandet redovisas också ett antal bilagor. Förutom utredningsdirektiven, bilaga 1 i denna volym, redovisar utredningen en rad studier som utredningen uppdragit åt olika forskare och konsulter att genomföra. Dessa bilagor redovisas i fyra separata volymer och finns förtecknade i anslutning till utredningens förord ovan. Volym 1 innehåller studier som analyserar finanssektorns ekonomiska betydelse ur olika aspekter, volym 2 innehåller studier som behandlar finanssektorns olika funktioner och delbranscher, volym 3 utgörs av studier som behandlar vissa övriga aspekter på finanssektorn, exempel- vis skattefrågor, tillsyn och arbetskraftsförsörjning. I bilaga fyra redo- visas engelskspråkiga uppsatser, flertalet skrivna av olika utländska forskare. Huvuddelen av dessa bilagor har publicerats löpande via ut- redningens hemsida på internet. Det skall avslutningsvis betonas att de analyser och ståndpunkter som läggs fram i dessa bilagor är respektive författares egna, och representerar inte nödvändigtvis utredningens ståndpunkt i de aktuella frågorna. 3Finanssektorns betydelse och ställning Det finns övertygande belägg för att en väl fungerande finanssektor är en förutsättning för ekonomisk tillväxt.