sou · GOB3126d1 · 2001-01-01 00:00:00 — De problem som anförs är främst följande: brister i informations- och kunskapsspridning gör att verk- samma metoder har svårt att nå ut, alltför mycket av insatserna sker i form av projekt som inte förmår påverka den reguljära verksamheten, insatser utvärderas i för liten utsträckning och det gäller fram- för allt den reguljära verksamheten, Insatser mot efterfrågan SOU 2000:126 otydligheter i den preventiva begreppsapparaten försvårar samarbetet mellan olika aktörer, det saknas kunskap och resurser att nå utsatta barn och ung- domar och metoder att på ett tidigt stadium nå dem som har påbörjat ett missbruk, nedskärningar inom den offentliga sektorn har gjort att de stödjande miljöerna runt unga har försämrats och blivit färre. Det framhålls vidare att det finns en bristande kunskap om vilka de ungdomar är som riskerar att utveckla ett missbruk och att det saknas metoder att arbeta förebyggande med dessa ungdomar. Missbruk av narkotika kan pågå länge innan det avsätter några yttre spår och ungdomar med missbruksproblem kommer alltför sent till kännedom. skall det framhållas att det pågår ett omfattande och spännande utvecklingsarbete inom många fält och verksamhets- områden. Utmärkande för mycket av det förebyggande arbete som bedrivs är att det präglas av tillfälliga åtgärder och projekt som ofta inte förmår påverka den ordinarie verksamheten. Projekt kan vara berättigade för att utveckla metoder, förändra en organisation eller för att påskynda förändringsprocessen men metoderna måste också integreras i den ordinarie verksamheten och merparten av föränd- ringsarbetet skall ske inom ramen för den reguljära verksamheten. För att nå varaktiga resultat och bygga upp en ökad kompetens inom preventionen är det nödvändigt att kontinuiteten i insatserna och framförhållning hos politiker och tjänstemän ökar. Att skapa en hållbar struktur för arbetet är viktigare än enskilda åtgärder. Det måste på samtliga nivåer i samhället finnas en narkotikapolitisk policy som både tar sig uttryck i samhällsförändringar och i lång- siktiga och uthålliga insatser. För att arbetet skall effektiviseras och lokalsamhällets resurser tas tillvara krävs också en generell kompetenshöjning med syfte att öka såväl den individuella kunskapsnivån i praktiskt arbete som kunskapen om planerande, genomförande och utvärderande av insatser (se kapitel 7.4.1). 4.3.4.1Definition av förebyggande arbete För att kunna hävda att prevention är ett eget kompetensområde och underlätta vidare kompetensutveckling måste det före- byggande området utveckla en teoretisk bas och en gemensam begreppsapparat samt ett system för spridning av erfarenheter och metoder. Till att börja med är det viktigt att skapa en gemensam syn på vad som avses med förebyggande arbete. I det förebyggande arbetet inkluderar kommissionen både det vilje- och målstyrda arbetet och sådana händelser och insatser som inte varit direkt planerade eller relaterade till det man vill före- bygga, men som ändå har preventiva effekter dvs. allt det som i verkligheten är förebyggande och inte bara sådant som syftar till att vara förebyggande. har utgått från följande definition av förebyggande arbete3: Att påverka strukturer, förhållanden och/eller vidta åtgärder som förhindrar eller motverkar uppkomsten av något icke önskvärt. Kommissionen vill med denna definition betona strukturernas betydelse för det förebyggande arbetets förutsättningar och för uppkomsten av de problem som skall motverkas. Med strukturer avses förhållanden som är givna i form av lagar, regler arbetsrutiner, samarbetsförhållanden, byråkrati (administrativa rutiner). Hit kan också räknas politiska beslut (exempelvis policys och handlingsplaner). Med förhållanden avses konjunkturer och övergripande trender, attityder, normer och vär- deringar. Åtgärder betecknar de projekt, aktioner och program som är avgränsade, tidsbestämda och lättföränderliga. Det är, enligt vår bedömning, nödvändigt att fokus i det före- byggande arbetet förskjuts från mer tillfälliga åtgärder till den strukturella nivån. De dagliga rutinerna är viktigare än åtgärder och kampanjer. Givetvis är det ideala förhållandet när alla nivåerna samverkar. Förebyggande arbete, preventivt arbete eller prevention brukar användas som synonymer. Ordet prevention kan härledas ur det latinska ordet pre venire – att gå in före. Vanligen avser prevention dock även insatser som syftar till att komma tillrätta med redan befintliga problem. Det förebyggande arbetet brukar därför delas in i primär, sekundär och tertiär prevention. 3 definition av förebyggande arbete bygger på ett förslag som utarbetats av verksam vid , preventionscentrum i . Ett problem med detta språkbruk är att begreppet primär- prevention saknar en entydig definition. Ofta likställs primär- prevention med insatser riktade till hela befolkningen eller stora delar av den. anser dock att primär- prevention kan och skall utövas på såväl samhälls-, som grupp- och individnivå. En definition av begreppet primärprevention bör där- för inte avgränsas till en enda nivå utan beteckna allt det som äger rum innan något oönskat har inträffat. Allt det som sker därefter, dvs. tidiga insatser eller vård och behandling, betecknar vi som sekundär respektive tertiär prevention. har således valt att likställa primär- prevention med förebyggande arbete och sekundärprevention med tidiga insatser. En forskningssammanställning av effekten av olika preventions- insatser (PM nr 12) visar att åtgärder på samhällsnivå för att minska tillgången är effektiva. Program som ger psykosocialt stöd till familjer vars barn riskerar en negativ utveckling har också visat sig ha effekt. Åtgärder som syftar till att minska efterfrågan som skolinformation och massmediakampanjer har inte visat sig ha några nämnvärda effekter medan skolprogram som fokuserar på sociala influenser och personlig kompetens enligt forskningen har mer lovande resultat.4 Att informationsinsatser i form av kampanjer etc. har begränsade effekter på beteende betyder dock inte att sådana åtgärder är meningslösa. Dels är information grunden för all kunskapsutveckling, dels fyller sådana insatser en viktig funktion i opinionsskapande syfte och kan bidra till en större acceptans för lagstiftning och restriktioner som i sin tur har effekt på beteende och problem. Det finns ingen motsättning mellan insatser för att påverka tillgängligheten och insatser för att påverka efterfrågan, men de är inte utbytbara. På samma sätt som riskfaktorer förstärker varandra gör också förebyggande insatser det. Effektiva preventionsprogram måste därför innehålla många olika komponenter. Det förebyggande arbetet måste kombinera aktiviteter riktade mot enskilda individer 4 Forskningssammanställningen är gjord av docent verksam i STAD- projektet, förebygger alkohol- och drogproblem. SOU 2000:126 Insatser mot efterfrågan med aktiviteter som främjar sociala nätverk och stöds av och nationell politik. Detta gör det viktigt att anlägga ett s.k. systemperspektiv på prevention. Ett sådant perspektiv fokuserar på strukturella föränd- ringar snarare än på individuella metoder. Det innebär vidare att helst alla komponenter i ett samhälle involveras i arbetet på ett eller annat sätt. Ett ungdomsinriktat program skall innehålla både före- byggande insatser och insatser för tidig upptäckt. Forskning tyder på att information och undervisning endast ger mycket begränsade och kortvariga effekter. Men om sådana insatser kombineras med tillgänglighetsbegränsade åtgärder blir effekterna större. Om dessutom regelverk, samhällets normer och värderingar och vård- och behandling kopplas in kan resultatet av insatserna bli ännu bättre. Det är därför viktigt att det finns en övergripande policy i lokal- samhället där tonvikten ligger på strukturella förhållanden som kan påverka tillgången på droger. Denna övergripande policy bör kom- bineras med t.ex. skolinsatser och program som stödjer processer att medvetandegöra lokalsamhället och få till stånd en mobilisering av de lokala krafterna. anser att lokalt förebyggande arbete bör riktas mot följande områden. Tidiga stödinsatser för psykosocialt utsatta barn, ungdomar och deras familjer. Skolbaserad alkohol- och drogutbildning som fokuserar på sociala influenser och kompetenshöjande träning i kombination med ett aktivt föräldraengagemang. Handlingsprogram i skolan och på fritidsgårdar för att tidigt upptäcka och hjälpa ungdomar med riskbeteende som t.ex. skolk och vid misstanke om att ungdomar missbrukar alkohol och/eller narkotika. Åtgärder mot t.ex. berusningsdrickande och experimenterande med narkotika inom ramen för sjukvård, arbetsliv och socialtjänst. Åtgärder på samhällsnivå för att begränsa tillgängligheten. Information till allmänheten och annat opinionsskapande arbete som bidrar till att skapa och upprätthålla ett stöd för en restriktiv politik. 4.3.6Vad bör ingå i en preventionsstrategi och vilka områden behöver förstärkas? Till de primärpreventiva insatserna hör olika former av tillgänglig- hetsbegränsande åtgärder, generella insatser inom förskola/skola och fritidsverksamhet samt informationsinsatser till olika målgrupper och annat opinionsskapande arbete i närsamhället. Hit hör också riktade insatser för barn och unga med ett riskbeteende, barn i behov av särskilt stöd samt tidiga psykosociala insatser till barn i högriskfamiljer. Till de sekundärpreventiva insatserna inom ramen för hälso- och sjukvården och hör t.ex. åtgärder mot berusnings- drickande och experimenterande med droger, rådgivnings- verksamhet till ungdomar och föräldrar, uppsökande verksamhet samt tidiga vårdinsatser på hemmaplan. Som har framhållits ser kommissionen ett samband mellan den rådande alkoholkulturen och narkotikamissbrukets utveckling. En restriktiv alkoholpolitik är enligt kommissionens uppfattning därför också ett viktigt redskap när det gäller att påverka narkoti- kasituationen. Insatser inom krognäringen är framför allt viktiga för att komma åt narkotikamissbruket bland de äldre ungdomarna men kan även vara ett betydelsefullt inslag för att begränsa tillgängligheten på alkohol och narkotika för tonårsgrupperna. Missbruket av framför allt ecstasy och andra så kallade partydroger är kopplat till festande och dans och enligt polisen är det ofta på krogar och klubbar som dessa droger säljs och används. Det är viktigt att det finns en medvetenhet om problemen inom restaurangbranschen och att personalen har kunskap om narkotika. Ett bra samarbete mellan polis, krogägare och ordningsvakter är därför nödvändigt för att motverka att dessa miljöer utvecklas till marknadsplatser för illegala droger. Det är kommissionens intryck att det finns en klar vilja att komma tillrätta med problemen men att bl.a. utbildningsmöjligheter för personalen saknas. Polisen är den myndighet som står för en stor del av den narkotikarelaterade utbildningen till olika yrkeskategorier och också ger information till ungdomar, föräldrar, föreningar m.m. Det är kommissionens uppfattning att delar av det informations- och utbildningsarbete som utförs av polisen även bör utföras av andra myndigheter. Uppfattningen att andra myndigheter, i betydligt större omfattning, borde ha särskilt utpekad personal med ansvar för såväl intern som extern narkotikautbildning och information har också framförts från sida. Kommissionen anser att det är viktigt att polisens, liksom andra myndigheters, roll i det förebyggande arbetet preciseras. Inom närpolisorganisationen har insatser mot narkotikabrotts- ligheten på gatunivå och förebyggande arbete prioriterats . Polisen har emellertid varit föremål för en kraftig omorganisation och det narkotikarelaterade arbetet har ännu inte överallt fått en tillfredsställande organisation. Enligt är personalbrist ett betydande problem. Polisen har på flera sätt en central roll i arbetet med att före- bygga och hejda narkotikamissbruk, framför allt genom att begränsa utbudet av narkotika. En viktig uppgift är att motverka att det uppstår öppna marknadsplatser för narkotika. Det är ofta polisen som först upptäcker ett missbruk och som vidareförmedlar sina iakttagelser till socialtjänst och föräldrar. Det är alltså av flera skäl viktigt att samarbetet mellan och polisen fungerar bra. Den viktigaste resursen i arbetet mot droger är ungdomarna. För att skapa en stark opinion mot droger bland ungdomar och mot- verka de krafter som verkar för en ökad droganvändning måste ungdomar i betydligt högre grad engageras i och få inflytande över det narkotikapreventiva arbetet. Ungdomar lyssnar på andra ung- domar. Det är därför viktigt att engagera så många unga som möjligt som droginformatörer, opinionsbildare, kamratstödjare m.m. För att detta skall upplevas som meningsfullt måste de som engagerar sig ha inflytande över sitt arbete samt vuxenvärldens fulla stöd. En annan viktig resurs som används påfallande lite i det före- byggande arbetet är föräldrar. En viktig förutsättning för allt för- äldraengagemang är att föräldrar är delaktiga i sina barns och ung- domars tillvaro. Föräldrainflytande i t.ex. förskolans och skolans verksamhet är av stor betydelse för ungas utveckling i positiv rikt- ning. Det är kommissionens bedömning att det behövs utvecklas nya metoder att kommunicera med föräldrar framför allt i skolan men också på arbetsplatser. Föräldrar har det främsta ansvaret för ungas välbefinnande och sociala utveckling. Men samhällsutvecklingen påverkar föräldrarnas roll. Om alltför många faktorer i samhället påverkar ungdomar i negativ riktning måste familjerna få extra stöd för att kunna utgöra motvikt till detta. Samhället skall också stötta de föräldrar som av olika skäl inte förmår ta sitt föräldraansvar och kommunerna bör verka för att det finns åldersinriktade informations- och stöd- insatser till alla föräldrar. För att underlätta föräldraengagemang kan det behövas en särskild person eller organisation som särskilt arbetar med föräldrar som målgrupp. Skolan är enligt kommissionens bedömning den viktigaste arenan för det drogförebyggande arbetet. Det betyder dock inte att skolan ensam skall utföra detta arbete. Det bör i varje kommun finnas en lokal samverkansgrupp med representanter för polis, fält- arbetare, skolpersonal etc. som kan utforma denna undervisning tillsammans. Kommissionens förslag om insatser i skolan återfinns i avsnitt 4.3.7. Vidare är ett rikt utbud av fritidsaktiviteter och väl fungerande fritidsgårdar viktiga inslag i ett preventivt system. Barn som får möjlighet att utveckla olika färdigheter växer i självtillit. Det handlar inte om specifika åtgärder för att förebygga ett visst pro- blem (som t.ex. drogmissbruk) utan om att ge barn och ungdom tillgång till resurser som kan balansera de påfrestningar de är utsatta för. I kommuner där det finns ett väl genomtänkt ung- domsarbete och tillgång till en bra fritidsverksamhet rapporterar ungdomar ett förbättrat välbefinnande, mindre ohälsosymtom och en lägre missbruksfrekvens än i kommuner där en sådan över- gripande struktur saknas.5 Fritiden bör uppmärksammas som ett viktigt fält i det före- byggande arbetet och utarbetade riktlinjer för samarbetet mellan fältarbetare, fritidsledare och skola bör finnas angivna i den lokala strategin. Ett väl fungerande samarbete gör det också lättare att uppmärksamma och få kontakt med ungdomar med ett risk- beteende. En tredje viktig men ofta underutnyttjad aktör i det drogföre- byggande arbetet är föreningslivet. Ett väl utvecklat föreningsliv gynnar en positiv utveckling för många ungdomar och spelar där- med en viktig roll i det förebyggande arbetet. Många föreningar uppfattar själva att de har ett socialt ansvar och ofta finns en hand- lingsplan för hur man kan arbeta mot droger. På många håll satsas det på att utbilda droginformatörer inom främst idrottsrörelsen. Den kommunala handlingsplanen bör innehålla strategier för hur föreningarna kan stimuleras att verka drogförebyggande genom t.ex. utbildning och andra stödinsatser. I en del kommuner kopplas det kommunala stödet till frivillig- organisationer till krav om ett aktivt arbete med drog- och alkoholförebyggande insatser. Forskningen visar dock att all form av organiserad fritidsverksamhet och föreningsengagemang kan ha en förebyggande verkan. Sådana aktiviteter kan alltså ge lika goda resultat som de aktiviteter som har det uttalade syftet att vara drogförebyggande. Benägenheten att pröva droger ökar i takt med stigande ålder. Detta till trots är de äldre ungdomarna långt ifrån någon prioriterad målgrupp i det förebyggande arbetet. Kommissionen anser det vara viktigt att utveckla metoder att också nå de ungdomar som har slutat skolan och befinner sig i studier eller i arbete. Högskola och universitet har en lagstadgad skyldighet att till- handahålla hälsovård för studenterna. Vid de flesta lärosäten har 5 , Alven B, , Erneholm T, , . Ungdomars hälsovanor och riskbeteenden. Stark satsning ger bättre hälsa. Studenthälsan preventionsprogram och handlingsplaner mot alkohol, däremot är det mer ovanligt med insatser mot narkotika. Det är uppfattning att Studenthälsans förebyggande arbete också måste innehålla strategier mot narkotikamissbruk samt att det på varje högskola/universitet skall finnas handlingsplaner mot såväl alkohol- som narkotikamissbruk. En majoritet av dem som prövat narkotika återfinns i arbetslivet. Arbetsplatserna erbjuder stora möjligheter att förebygga missbruk. Här finns de äldre ungdomar som annars är svåra att nå men också merparten av föräldrar och andra vuxna. Arbetsplatserna har också en viktig funktion att fånga upp tidiga signaler på problem. konstaterar att det generellt saknas kunskap om hur drogmissbruket i arbetslivet ser ut men att det finns flera indikationer på att narkotikamissbruket har ökat. Det bör därför utvecklas strategier för att engagera arbetsplatser i det drogförebyggande arbetet och det gäller särskilt dem med många ungdomar anställda. De lokala strategierna bör innehålla riktlinjer för hur det lokala näringslivet och arbetsplatserna kan involveras i det drogförebyg- gande arbetet, hur arbetsplatserna kan stöttas att formulera en policy i drogfrågor, hur kunskapsutbyte och samarbete mellan skola och arbetsliv kan stimuleras samt hur de lokala arbets- platsernas möjligheter att ta emot ungdomar i behov av särskilt stöd kan utvecklas. 4.3.6.3Insatser för unga i riskzon Barn som far illa och barn och unga i riskzon bör utgöra prioriterade målgrupper för det förebyggande arbetet. Med barn som far illa brukar avses barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen, medan det vidare begreppet barn i riskzon används som benämning för de barn som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Det kan t.ex. vara barn och ungdomar med beteendestörningar, med psykiska eller psykosomatiska besvär och/eller skolproblem och barn och unga som växer upp i risk- miljöer samt deras familjer. Barn och unga som har begått brott eller vistas i kriminella miljöer behöver också uppmärksammas sär- skilt. Det går inte att säkert säga hur många barn och unga som be- finner sig i riskzon eller om gruppen har blivit större under 1990- Tecken som tyder på en ökning är t.ex. att landets PBU- mottagningar har fått betydligt fler ärenden och att anmälningarna om barn som far illa har ökat. Det större antalet anmälningar kan också bero på att benägenheten att anmäla har ökat. är det emellertid så att personal inom barnomsorg och skola inte alltid meddelar sina misstankar om att barn far illa till trots att de enligt lag är skyldiga att göra det (§ 71 socialtjänstlagen). Undersökningar visar att endast en tredjedel av de misstänkta fallen i förskolan och cirka hälften i anmäls till . Skälen till underlåtenheten att anmäla kan vara alltifrån okunnighet om anmälningsplikten, rädsla för att stöta sig med familjen till en misstro mot . En annan förklaring till de låga anmälningssiffrorna är bristande samarbete mellan olika tjänstemän och myndigheter och att de som anmäler sällan får information om vad deras anmälan har lett till.6 av barnen i växer upp i en miss- bruksmiljö. Dessa barn måste tidigt uppmärksammas och få särskilt stöd för att inte själva riskera att hamna i en destruktiv utveckling. Samhällets stödinsatser bör komma in på ett mycket tidigt stadium och vara av omfattande och under uppväxten varaktig karaktär. En glömd grupp i sammanhanget är också de barn och ungdomar som har syskon som missbrukar. Barn med missbrukande syskon kan lätt hamna i skymundan i familjen och fara mycket illa. Undervisning om barn och ungdomar som lever i missbruksmiljöer bör ges till alla inom kommunen som arbetar med barn och ungdomar; i synnerhet måste skolornas kunskap om hur man kan bemöta och stödja dessa barn öka. Det är enligt kommissionens uppfattning viktigt att det i de lokala strategierna finns tydliga riktlinjer för hur samarbetet omkring barn i riskzon skall organiseras och att målsättningarna för arbetet konkretiseras. Den lokala strategin bör därför innehålla en handlingsplan för hur kommunen arbetar med utsatta barn och ungdomar och barn som riskerar att hamna i missbruk. Utöver insatser bör särskilda handlingsplaner upprättas på skolor och fritidsgårdar där det också bör finnas personal med kompetens att upptäcka och lägga upp åtgärdsprogram för dessa barn och ungdomar. 6 , och , . Samarbete kring barn i riskzonen. Att inom förskolan och skolan ge dessa barn de resurser de behöver bedömer kommissionen kan minska riskerna för framtida utslagning, missbruk och kriminalitet. Det bör finnas ett profes- sionellt nätverk av personal från skola, barnomsorg, fritid, social- tjänst och polis som samarbetar omkring dessa barn och ungdomar. Ett bra samarbete mellan skola och socialtjänst gör det lättare att fånga upp ungdomar med social problematik. I synnerhet gäller detta samarbetet mellan förskola/skola och där det bör finnas beredskapsplaner för hur personalen skall agera när det gäller barn som far illa. Ett bra sätt att hantera anmälningar om detta till kan t.ex. vara att låta huvudmannen i stället för enskild tjänsteman stå bakom anmälan. 4.3.7.1Skolans undervisning om tobak, alkohol och narkotika förslag: bör få i uppdrag att i samarbete med utarbeta riktlinjer för skolans samlade undervisning om tobak, alkohol och narkotika som kan tas in i nu gällande läroplan för grundskola och gymnasieskola. Mycket tyder på att det förebyggande arbetet har minskat i om- fattning i skolan . bedömer att skolans insatser inte är tillräckliga för att förmå ungdomar att avstå från droger eller för att motverka en destruktiv utveckling.7 Detta trots att det finns effektiva strategier och program. Skälen till att dessa inte används i någon större omfattning kan vara bristande ekonomiska resurser, otillräcklig kunskap om vilka dessa metoder är, att man inte anser sig ha behov eller otydlighet i de centrala direktiven. I nu gällande läroplan för grundskola och gymnasium saknas riktlinjer för hur det förebyggande arbetet skall bedrivas. Läro- planen slår endast fast att skolan är skyldig att undervisa om riskerna med narkotika och andra droger och att det är rektors ansvar att så sker. Detta är enligt kommissionens uppfattning en alltför intetsägande formulering som inte utgör det stöd den lokala 7 Undervisningen om tobak, alkohol och andra droger. I: Nationella kvalitetsgranskningar 1999. nivån och den enskilda skolan kan behöva för att utforma riktlinjer för hur undervisningen om droger skall utformas. Skrivningarna i läroplanerna om skolans ansvar att bedriva ANT-undervisning har successivt försvagats. läroplan skulle undervisningen syfta till att påverka beteendet; att förmå eleverna att inte använda droger, att uppskjuta debuten och förmå dem som börjat att sluta i ett så tidigt skede som möjligt. läroplan var målsättningen att bibringa eleverna drogfria värderingar medan nuvarande läroplan endast säger att eleverna skall ha kunskap om drogernas negativa hälsokonsekvenser.