sou · GOB361d1 · 2001-01-01 00:00:00 — En generell princip är att varaktiga ökade utgiftsåtaganden skall finansieras med varaktiga besparingar. Besparingarna skall utformas så att de varaktigt sänker utgiftsnivån jämfört med en situation där inga förändringar i regelsystem eller motsvarande äger rum. Det innebär att besparingar på regelstyrda anslag skall grundas på regeländringar och inte på ändrade volymer. En minskning av utgifterna på ett anslag till följd av en nedgång i arbetslösheten eller sjuktalen är således inte en godtagbar finansiering. Ett annat krav är att effekterna av en bespa- ringsåtgärd skall kunna hänföras till ett visst budgetår. Reservationer och anslagssparande på anslag, som inte är uppförda på statsbudgeten, får inte användas som finansiering. Det beror på att en sådan finansiering inte är grundad på en faktisk besparing, eftersom dessa medel inte skulle ha kommit till användning för det ändamål som ursprungligen beslutades. Särskilda principer gäller finansiering och medelsdisposition inom utgiftsområdesramarna. Under budgeteringsfasen skall tillkommande eller nya utgifter eller minskade inkomster till följd av nya regler, lagändringar eller volymökningar alltid finansieras inom respektive utgiftsområde. Varje departement är ansvarigt även för finansiering av effekter på inkomst- och utgiftssidan inom andra utgiftsområden/depar- tement av de förslag som departementet framför. Det gäller även den kommunala finansieringsprincipen. Åtgärder för att möta ett besparingskrav på ett anslag eller inom ett utgiftsområde får inte påverka fastlagda saldomål negativt. Denna prin- cip innebär att även reformer, som har konstruerats som skattelättnader i stället för ökade utgifter, måste finansieras. Andra finansieringsprin- ciper rörande inkomstsidan anger att inkomster, som uppstår till följd av förslag om höjda skatter eller höjda avgifter, inte får användas för finansiering av ökade utgifter. Inkomster av försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller annan avkastning på insatt kapital, får inte användas som finansiering av ökade permanenta utgifter. Inte heller får andra engångsbesparingar användas för att finansiera permanenta utgiftsökningar. Under pågående budgetår skall ökade utgifter i första hand finan- sieras inom anslaget med medgiven anslagskredit eller genom regel- ändringar som minskar utgiftstrycket. I andra hand skall finansiering ske inom respektive utgiftsområde genom omprioriteringar inom verk- samhets- eller utgiftsområdet. Därefter bör omprioriteringar inom Saldomål, utgiftstak m.m. 95 departementets övriga utgiftsområden prövas. Som en åtgärd i sista hand kan finansiering baserad på gemensamma utgiftsminskningar prö- vas. Förslag till omprioriteringar mellan anslag och utgiftsområden skall normalt alltid underställas för beslut. 4.6Möjligheter att kringgå utgiftstaket Avvägningen mellan utgiftstakets stramhet och behovet av flexibilitet är en central frågeställning. Utgifterna kan öka mer än förutsett till följd av den ekonomiska utvecklingen eller oförutsedda händelser. Att sådana situationer ibland uppkommer torde vara oundvikligt i varje form av budgetsystem. Med en starkt bindande utgiftsrestriktion såsom utgiftstaket blir kraven också starka på att kunna möta en sådan utveckling. Särskilt i ett läge när budgeteringsmarginalen är liten kan problemen att hålla utgiftstaket bli stora. Det kan då uppstå incitament att vidta även åtgärder, som i praktiken innebär att man kringgår utgiftstaket. I detta avsnitt behandlas denna problematik. Regeringen har stöd i budgetlagen för att kunna begränsa medels- användningen om statsfinansiella skäl finns. Vidare är regeringen skyl- dig, om den har valt att använda ett utgiftstak, att vidta åtgärder om utgiftstaket riskerar att överskridas. Sådana åtgärder har också vidtagits . Exempelvis har regeringen lagt begränsnings- belopp, limiter, för vissa anslag i syfte att klara utgiftstaket. Det har också förekommit att regeringen har senarelagt utgifter till efter- följande budgetår i syfte att tillfälligt minska budgetbelastningen. Utredningen har i sitt arbete stött på tankar och förslag om ett antal typer åtgärder, som kan vidtas för att minska de statliga utgifterna. En del av dem är förenliga med budgetlagen och andra regleringar av bud- getpolitiken, men andra är knappast förenliga med t.ex. principerna om heltäckande statsbudget och bruttoredovisning. Sådana åtgärder skulle kunna leda till att det uppstår läckage i systemet med utgiftstak, vil- ket i sin tur kan minska förtroendet för utgiftstakets styrande funktion. Vidare kan statsbudgetens transparens försämras av sådana åtgärder. Utredningen har inte kartlagt den faktiska förekomsten av åtgärder av detta slag, men har ändå valt att ta upp denna problematik på ett prin- cipiellt plan. Ett tiotal olika typer av åtgärder kan förekomma, vilka minskar de statliga utgifterna i de flesta fall utan att ompröva de statliga åtagan- dena. De diskuteras i tur och ordning nedan. 96 Saldomål, utgiftstak m.m. Redovisning av utgifter utanför utgiftstaket En radikal lösning är att besluta att en viss typ av utgifter inte alls skall omfattas av den budgetrestriktion, som utgiftstaket utgör. Som motiv för detta kan anföras att utgiften i fråga är speciell till sin karaktär och därför inte bör jämställas med andra utgifter. Ett sådant exempel är det nuvarande undantaget för utgifterna för statsskuldsräntorna. De avväg- ningar, som kan vara aktuella när det gäller utgiftstakets omfattning, behandlas närmare i nästa avsnitt. Generellt kan anmärkas att om utgiftsåtaganden hanteras utanför utgiftstaket, så försvåras prövningen gentemot andra statliga åtaganden. En närliggande fråga är om en utgift skall redovisas på eller vid si- dan av statsbudgeten. Kravet finns dock att statsbudgeten skall vara heltäckande och fullständig. Om statsbudgeten inte omfattar samtliga utgifter försämras vidare budgetens transparens. Att en utgift redovisas vid sidan av statsbudgeten är dock i sig inget argument för att den inte skall omfattas av utgiftstaket. Ett exempel här är ålderspensionssyste- met vid sidan av statsbudgeten. Utgifter på statsbudgetens inkomstsida En annan möjlighet att undvika att en åtgärd belastar de statliga utgif- terna är att i stället för att lägga upp ett anslag på utgiftssidan föra upp ett skatteavdrag på inkomstsidan. Skälen för att lägga utgiftsförslag som avdragsposter på inkomstsidan kan vara flera. Ett skäl kan vara att skatteavdrag är den bästa lösningen på det aktuella problemet. Ett annat skäl kan vara att det är lättare att hantera osäkerheter om utfall på inkomstsidan, eftersom statsbudgetens inkomstsida endast fastställs i form av en beräkning. Ett tredje skäl kan emellertid vara att kringgå utgiftstaket som restriktion för nya utgifter. Problemen med denna typ av åtgärder är främst att de kan bryta mot principen om bruttoredo- visning och att skatteavdrag inte får samma noggranna prövning i budgetprocessen som utgiftsåtaganden. Det finns emellertid betydande principiella och praktiska svårig- heter när det gäller att identifiera den typ av åtgärder, som i praktiken innebär att en utgift tas upp på budgetens inkomstsida. Med statsbud- getens terminologi kallas sådana åtgärder skatteavvikelser och en utförlig redovisning av dessa finns i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Nya åtaganden som läggs på inkomstsidan är möjligen lättare att bedöma än i vilken utsträckning det nuvarande skattesystemet innehåller skatteavvikelser. Saldomål, utgiftstak m.m. 97 Inkomster på statsbudgetens utgiftssida En annan variant av nettobudgetering är att låta en utgift eller ett bidrag utgå via en myndighet och finansieras med myndighetens intäkter. I normalfallet skall i enlighet med principen om bruttoredovisning utgif- ter anvisas som anslag på statsbudgetens utgiftssida. De ingår då i de totala statliga utgifterna och kan riskera att dessa blir högre än utgifts- taket. I vissa fall skall emellertid utgifterna nettoredovisas. Det gäller exempelvis när den verksamhet myndigheten bedriver är efterfråge- styrd och om inkomsterna i verksamheten endast bidrar till att täcka utgifterna. Gränsen kan emellertid vara svår att dra mellan denna typ av inkomster och offentligrättsliga avgifter, vilka normalt skall redovisas som inkomster i staten. Alternativa finansieringslösningar för infrastrukturinvesteringar När det gäller infrastrukturinvesteringar, som naturligen kräver ett om- fattande budgetutrymme, har alternativa finansieringslösningar varit föremål för behandling. Gemensamt för de olika alternativen är att man vill undvika att, såsom budgetlagens bestämmelser anger, initialt be- höva belasta statsbudgeten med hela investeringsbeloppet. I stället kan man försöka finna lösningar, som innebär att kostnaden för investe- ringen sprids ut och eventuellt också delas med andra intressenter. Ett möjligt alternativ är att man låter finansiera en investering med lån i eller på den allmänna kreditmarknaden. Härige- nom belastas statsbudgeten enbart med årliga räntekostnader och amor- teringar och inte med hela investeringsbeloppet. På så sätt kan inves- teringar lättare inrymmas i en given budgetrestriktion. Ett annat alternativ är att ett privat företag helt eller delvis deltar i såväl projektering som finansiering av ett investeringsprojekt. Staten skulle sedan betala för utnyttjandet av tjänsten (t.ex. att tillhandahålla en väg). Det blir då denna årliga kostnad, som belastar anslaget och statsbudgeten. Den engelska termen för denna form av samarbete är Public Private Partnership. Sådana finansieringslösningar kan vara motiverade i sig. Men det är mer problematiskt om de genomförs främst av det skälet att man vill kringgå utgiftstaket. 98 Saldomål, utgiftstak m.m. Begränsningar i dispositionen av anslagsmedel är en åtgärd som rege- ringen har stöd i lag för att vidta. Åtgärden innebär att man fastställer en högsta tillåtna nivå för utgifterna inom ett anslag eller ett utgiftsom- råde, vilket kan innebära att hela anslaget eller anslagen inom utgifts- området inte får utnyttjas under det aktuella budgetåret. Det kan också innebära att ett anslagssparande inte kan utnyttjas. Regeringen har utnyttjat denna möjlighet för att und- vika ett överskridande av utgiftstaket. Problemet med denna typ av åtgärder är främst att de inte innebär någon begränsning av utgifterna sett , utan endast att utgifterna skjuts framåt till senare år. En närliggande åtgärd kan sägas vara den när utgifter förskjuts till efterföljande budgetår. Även i detta fall görs en begränsning av det ak- tuella årets medelsanvändning. Denna typ av åtgärd har också vidtagits vid ett flertal tillfällen i syfte att minska belastningen på budgeten och därmed undvika ett överskridande av utgiftstaket. I likhet med begräns- ningsbeloppen är denna typ av åtgärder endast temporära till sin karak- tär och innebär ingen reell åtgärd för att förhindra en oönskad utgiftsut- veckling. En indragning av en myndighets anslagssparande innebär att myndig- heten har mindre resurser att förbruka inte bara det aktuella året utan även senare år. Åtgärden får dock endast effekt på utfallet om den avser medel som faktiskt skulle ha förbrukats un- der det aktuella budgetåret. Problemet med denna typ av åtgärd är främst att den motverkar intentionerna med rambudgetsystemet. Avsik- ten med detta system var bl.a. att myndigheterna skulle kunna fördela utgifter över åren på ett rationellt sätt genom möjligheten att låna och spara medel mellan åren. Om risken finns att anslagssparandet dras in, så ökar incitamenten att göra slut på anslagen är slut. Saldomål, utgiftstak m.m. 99 Osäkerheten kring utgiftsprognoserna är ofta stor som det utrymmet som har getts för att hantera denna osäkerhet under de se- naste åren har varit begränsat. Denna kombination kan ge upphov till förhandlingsbetingade prognoser. Det kan finnas incitament att räkna högt eller lågt beroende på vad som gynnar den egna förhandlingsposi- tionen. Särskilt när traditionen att göra prognoser på anslags- och utgiftsområdesnivå inte är väl etablerad och där prognosmetoderna är outvecklade kan möjligheterna att låta andra hänsyn påverka prog- noserna vara stora. Utfärdande av statliga garantier och bemyndiganden kan användas för att göra åtaganden, som inte på kort sikt påverkar budgetläget eller utgiftstaket. Det kan emellertid vara svårt att värdera de statsfinansiella konsekvenserna av sådana åtaganden, vilket kan också skapa ett utrym- me för godtycke i bedömningen av den framtida utgiftsbelastningen. Problemet med garantier och bemyndiganden är främst att det finns en risk att de framtida utgifterna inte kommer upp till samma noggranna prövning som för andra utgifter. En möjlighet att skapa ytterligare utrymme inom utgiftstaket är att defi- niera en ökad utgift som en teknisk justering. När det gäller tekniska justeringar har inte några bindande regler lagts fast för hur justeringar av utgiftstak och utgiftsområdesramar skall hanteras. I praktiken har tekniska justeringar definierats som justeringar, som inte innebär högre utgifter för offentlig sektor. Beloppsmässigt mindre förändringar har dock inte bedömts behöva leda till någon justering av taket. Ett exem- pel på en större teknisk justering är den som gjordes i samband med övergången till ett nytt pensionssystem. Frågan om justeringar av utgiftstaket har fått ökad aktualitet genom de olika möjligheter, som har diskuterats i syfte att kringgå utgiftstaket som restriktion. En ny utgift som av något skäl förläggs till statsbudge- tens inkomstsida borde föranleda en motsvarande sänkning av utgifts- taket. På motsvarande sätt borde en utgift som flyttas från inkomstsidan till utgiftssidan föranleda en uppjustering av utgiftstaket. I praktiken kan det emellertid vara svårt att ställa upp entydiga regler på detta om- råde. Vidare bör frekventa revideringar av utgiftstaket undvikas. 100 Saldomål, utgiftstak m.m. Möjligheter att minska risken för läckage Det finns olika möjligheter att minska riskerna för läckage av ovan nämnda slag. En möjlighet är att utforma budgetprocessen så att den tillåter större variationer i utgifterna. Det är rimligt att anta att incita- menten för att försöka hitta olika former för att kringgå utgiftstaket ökar i ett läge då utgifterna i det närmaste har uppnått den maximala nivå som ges av utgiftstaket. torde det finnas problem med läckage i alla former av budgetsystem. En annan möjlighet är att hålla strikt på att utgiftstaket skall omfatta så stor del som möjligt av de statliga utgifterna. Det övergripande syftet med den nya budgetprocessen och utgiftstaket var att få bättre kontroll över de offentliga utgifternas utveckling. Utgiftstaket är en restriktion, som syftar till att styra utvecklingen av hela den offentliga sektorns ut- gifter, och därmed skatteuttaget på medellång sikt. Därför bör det om- fatta en så stor del av dessa utgifter som möjligt och därför bör man undvika att lyfta ut utgifter ur utgiftstaket. En parallell till detta hel- hetsperspektiv är kravet på att statsbudgeten skall vara heltäckande. Här har tidigare erfarenheter visat att fonder, som redovisas utanför statsbudgeten, försvårar kontrollen och prövningen av de åtaganden, som är förknippade med fonderna. Ytterligare en möjlighet är att strikt tillämpa det fastare regelverk som finns för budgetprocessen. Framför allt gäller det budget- lagens bestämmelser, som bl.a. anger att statsbudgeten skall vara hel- täckande och att inkomster och utgifter skall redovisas brutto på stats- budgeten. Det skulle motverka åtgärder där utgifter läggs på inkomst- sidan eller inkomster på utgiftssidan. Om man ändå av något skäl väljer att frångå de bestämmelser som ges av budgetlagen, så är det väsentligt att sådana förslag redovisas öppet och på ett sådant sätt att sakligt grun- dade och välavvägda ställningstaganden kan göras. Även när det gäller finansiering av investeringar finns bestämmelser i budgetlagen. Inom ramen för projektet pågår i en översyn av de framtida formerna för beslut om investeringar. Vad slutligen beträffar de olika formerna av begränsningar i dispo- sitionen av anslagsmedel är detta, som framgick ovan, åtgärder som regeringen har stöd i lag för att vidta. Det hindrar dock inte att åtgärder av detta slag kan försämra budgetpolitikens långsiktighet och förutsäg- barhet samt undergräva intentionerna med rambudgeteringen. Saldomål, utgiftstak m.m. 101 Vid aviseringen av införandet av ett utgiftstak var utgångs- punkten att det skulle omfatta hela den offentliga sektorn. Det över- ordnade syftet var att få en bättre kontroll av den offentliga sektorns samlade utgifter, detta mot bakgrund av de dåvarande statsfinansiella problemen. Några oklarheter fanns dock rörande utformning av utgiftstaket. Det gällde bl.a. svårigheten att mot bakgrund av det kommunala självstyret kunna lägga en budgetrestriktion, som också inkluderade den kommu- nala sektorns utgifter. Detta visade sig inte genomförbart, varvid utgiftstaket genom beslutet kom att omfatta statsbudgetens utgifter exklusive utgifterna för statsskuldsräntor, dåvarande socialför- säkringssektorn utanför statsbudgeten (numera enbart ålderspensions- systemet) samt en beräkning av den kommunala sektorns utgifter. Det statliga utgiftstaket omfattar således samtliga utgiftsområden med undantag av utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Under de år utgiftstaket har använts har vissa typer av utgifter ansetts vara svårare än andra att hantera inom utgiftstaket. Flera sådana problem har tagits upp i samband med de intervjuer, som utredningen har genomfört. I det följande redovisas några frågeställningar rörande utgiftstakets omfatt- ning, som har varit aktuella under den hittillsvarande tillämpningen. Av de utgifter som inräknas i socialförsäkringssektorn är det främst utgifterna för sjukförsäkringen, eller sjukpenningen, som har gett upphov till praktiska problem i budgethänseende. Utgifterna för sjukpenningen beräknades i statsbudgeten till men har sedan stigit mycket kraftigt. I årets ekonomiska vårpro- position (prop. 1999/2000:100) beräknas utgifterna under innevarande år uppgå till . Den främsta orsaken till den kraf- tiga ökningen är att antalet sjukskrivna har ökat. Orsakerna till detta är föremål för en särskild utredning. Ett argument för att lyfta ut sjukförsäkringen från utgiftstaket har varit de kraftiga svängningarna i utgifterna. Sådana kan uppstå i denna typ av transfereringssystem och kan vara så stora att de är svåra att han- tera inom utgiftstaket. På grund av att utgifterna är så stora kan även procentuellt sett mindre förändringar tränga undan andra angelägna ändamål. Eftersom anslagsbelastningen på dessa större transfererings- anslag bl.a. styrs av individernas beteenden är det mycket svåra att prognostisera dessa utgifter. Osäkerheten i budgeten skulle minska om 102 Saldomål, utgiftstak m.m. dessa utgifter lyftes ut. Därmed skulle också budgeteringsmarginalen kunna minskas. Ett ytterligare argument som framförts är att denna typ av lagstad- gade ersättningar av principiella skäl inte bör omges av en budgetrest- riktion. Det skulle kunna leda till att budgetrestriktionen överordnas den lagstadgade rättigheten. I stället, hävdas det, borde rättighetslag- stiftningen överordnas budgetrestriktionen. Det framförs vidare att socialförsäkringssektorns olika delar är att betrakta som självfinansie- rade försäkringssystem, där intäkterna kommer från särskilt fastställda avgifter. Det finns emellertid också skäl som talar emot en särbehandling av socialförsäkringssektorn. För det första är det grundläggande syftet med utgiftstaket att stärka kontrollen av den offentliga sektorns sam- lade utgifter, vilket talar för att en så stor del som möjligt av de sam- lade utgifterna skall omfattas av utgiftstaket. Vidare skulle en lösning där man lyfter ut socialförsäkringssektorn innebära att utgiftstakets om- fattning väsentligt reduceras, varvid utgiftstakets styrande effekt riske- rar att gå förlorad. Det kan vidare diskuteras om dessa lagstadgade ersättningar väsent- ligen skiljer sig från andra åtaganden som staten har, t.ex. i form av bostadsbidrag, räntebidrag, osv. Vidare skiljer sig dessa utgifter finan- sieringsmässigt inte väsentligen från andra utgifter. Systemen är heller inga rena försäkringssystem, utan de avgifter som tas ut är i huvudsak skatter och hanteras som skatter. Det kommunala utjämningssystemet redovisas brutto på statsbudgeten. Det statliga utjämningsbidraget tas upp på anslag på statsbudgetens utgiftssida och ingår i det statliga utgiftstaket. Inkomsterna av utjäm- ningsavgiften, som betalas av kommunerna, redovisas på en särskild inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida. Den praktiska hantering av systemet, som är självfinansierat, sker inom ramen för uppbördssyste- met. Beräkningar av utjämningsbidraget och utjämningsavgiften görs av () och fastställs av (). En första beräkning görs i september året före det aktuella bidragsåret. Denna preliminära beräkning ligger till grund för beräkningen i budgetpropositionen av utjämningsbidraget och avgiften. görs nya beräkningar. Den nya beräkningen kan innebära att utjämningsbidraget och utjämningsavgiften blir högre eller lägre än vad som beräknats i budgetpropositionen. Saldomål, utgiftstak m.m. 103 Om de definitiva avgifterna och bidragen ligger högre än den preli- minära beräkningen måste en höjning av anslaget tas upp på tilläggs- budget. Förändringen är saldoneutral eftersom en högre anslagsnivå motsvaras av en lika stor höjning av avgiftsnivån, men den påverkar utgiftstaket och budgeteringsmarginalen. Eftersom utjämningsbidraget i budgetpropositionen grundar sig på en preliminär beräkning, som se- dan kan komma att justeras måste det för varje budgetår finnas utrym- me i budgeteringsmarginalen för en sådan justering. Om budgeterings- marginalen är alltför snävt tilltagen, så finns en risk för att en sådan justering försvåras. Mot bakgrund av att en förhållandevis liten budgeteringsmarginalen har kvarstått vid ingången av ett budgetår, har det uppstått problem med att hantera de nödvändiga justeringarna, trots att de beloppsmäs- sigt inte alltid varit så omfattande. Dessa problem har i sin tur väckt frågan om det kan finnas skäl att överväga om utjämningssystemet bör lyftas ut ur utgiftstaket. Utjämningssystemet kan betraktas som ett självfinansierat kommunalt system som i praktiken hanteras via upp- bördssystemet. Utjämningsbidraget kan vidare inte styras av sittande regering på kort sikt. Detta har framförts som argument för att utjäm- ningsbidraget lyfts ut ur utgiftsstaket. Mot detta kan anföras att en budgetrestriktion som syftar till att sty- ra omfattningen av de offentliga utgifterna även bör omfatta utgifter som finansieras med särskilda avgifter, vilket är fallet för det kommu- nala utjämningssystemet. Vidare är de förändringar som kan uppkom- ma av relativt begränsad omfattning. En särbehandling av det kommu- nala utjämningssystemet kan vidare få spridningseffekter till andra ut- gifter. Medel som den svenska staten erhåller från EU:s olika program, t.ex. struktur- och jordbruksfonderna, hanteras på statsbudgeten enligt bruttoredovisningsprincipen. Det innebär att EU-avgiften redovisas som en utgift på statsbudgeten, att återflödet av medel från EU-budge- ten redovisas på inkomsttitel och att motsvarande medel budgeteras på anslag på budgetens utgiftssida. Utgifterna redovisas därmed i viss me- ning två gånger. De flesta program kräver härutöver nationell med- finansiering. Återflödet och motsvarande utbetalningar betraktas som saldoneutrala flöden. Problemen vid hanteringen av EU-budgeten gäller främst konse- kvenserna av att man tillämpar bruttoredovisning inom ett system med utgiftstak. Ett högre återflöde än beräknat i statsbudgeten kräver att 104 Saldomål, utgiftstak m.m. anslagen justeras dels med ett belopp motsvarande det ökade återflödet, dels med ett belopp motsvarande den ökade statliga medfinansieringen.