sou · GOB3111d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Dessa regler måste anses utgöra hinder för att låta stödet utgå till kommunerna för att de skall anlägga telenät och driva dessa själva eller upplåta nätkapacitet då andra operatörer under samma förutsättningar också skulle vilja anlägga sådana nät. Om kommunerna i stället använder stödet till att upphandla utbyggnad av sådana nät som inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund, för att därigenom försöka till- godose kommunmedlemmarnas behov av IT-infrastruktur, och om upphandlingen sker enligt en modell där den som erhåller upp- draget etablerar sig som nätoperatör och åtar sig att erbjuda t.ex. nätkapacitet inom ett område som en öppen upphandlingsform tillämpas, bör stödformen inte anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. I de undantagsfall där ett upphandlingsförfarande inte ger några anbud alls, eller anbud som inte uppfyller de krav som ställs i upp- handlingsunderlaget, och det alltså trots stödet inte är möjligt för kommunen att få någon som mot skäliga villkor vill etablera infra- struktur i området kan kommunen välja att bygga själv och också driva nätet. Såsom också nämndes i delbetänkandet SOU 2000:68 kan det inte föreligga något hinder mot att kommunala eller regio- nala bolag med anknytning deltar i upphandlingsför- farandet förutsatt att det sker på lika villkor. Av särskild vikt är här utformningen av upphandlingsunderlaget. Det kan noteras att planerar att utarbeta ett underlag som kan användas vid denna typ av upphandling. 3.7.7Enhetliga och rimliga priser Med rimliga priser avses att subventionen skall få genomslag i de priser till vilka nätkapacitet erbjuds på marknaden. Kommunerna bör för att få stöd, genom avtal i samband med upphandlingen, se till att nätinnehavaren tillhandahåller nätoperatörer nätkapacitet på villkor som är rimliga med hänsyn till det stöd som har utgått för att anlägga nätet. Kommunen kan även som villkor för att upplåta mark till ledningsdragning ställa sådana villkor. Begreppet enhetlighet kan tolkas så att priset på kommunika- tionstjänster skall vara avståndsokänslig för slutkunder inom kommunen. Däremot kan en rimlig differentierad anslutningsavgift accepteras. Se ang. detta även 2.3.5 3.7.8Nya och befintliga förbindelser Beträffande stödet till områdesnät (SOU 2000:68) och skatte- reduktionen för utgifter för anslutningar för tele- och datakommu- nikation (prop. 200/01:24) har föreslagits att det i första hand skall vara fråga om nya förbindelser. I detta ligger att det skall vara fråga om nya ledningar för tele- och datakommunikation vid fast förbin- delse eller nya radioförbindelser. Beträffande ortssammanbindande nät är förhållandena delvis annorlunda. Det finns inte samma bevekelsegrunder för att kräva ett nytt nät i dessa delar. Beträf- fande områdesnät och accessnät är det viktigt att anslutningarna och nätstrukturen är utformade så att de kan möta de ökade över- föringsbehov som förväntas komma. I stamnäten, dit också de ortssammanbindande näten måste räknas, finns redan förbindelser som är av sådant slag att de kan användas för den överföring som det här är fråga om. En annan sak är att dessa förbindelser inte räcker för att tillgodose behovet. nätet bör det därför inte vara ett krav att det skall vara nya ledningar, förutsatt att förbindelserna är sådana att de kan anses ha en återstående ekonomisk livslängd motsvarande nya ledningar eller radiolänkförbindelser. Det bör därför räcka att en förbindelse etableras som möjliggör hög överföringskapacitet för tele- och datakommunikation för att kunna ansluta sådana nät som avses i betänkandet SOU 2000:68. Om den som vinner en upphandling i en kommun, om att få anlägga nät och tillhandahålla tjänster, i sin tur hyr nätkapacitet eller svartfiber för detta av annan bör detta godtas beträffande ortssammanbindande nät, förutsatt att avtalen gäller som motsvarar nätens ekonomiska livslängd. Avtalstiden bör åtminstone vara 15–. Det är viktigt att framhålla kravet på att endast mycket långa avtalstider kan utgöra grund för statligt stöd enligt ovan. Här är avtalskonstruktionen mycket viktig. För att inte kommuner skall hamna i inlåsningssituationer via ett sådant långt avtal bör avtalet innehålla skrivningar om t.ex. best practice eller om ensidig uppsägningsrätt från kommunens sida. Vad gäller råd kring avtalskonstruktioner har en viktig uppgift. Det bör i sammanhanget också erinras om kravet att det ortssammanbindande nätet skall vara dimensionerat för att med god teknisk kvalitet kunna överföra multimedietjänster. Detta krav gäller givetvis lika fullt i fall där redan befintliga ledningar nyttjas enligt ovan. I sammanhanget bör också behandlas möjligheten att med stöd av tillståndsvillkor enligt § 15 telelagen erhålla tillgång till erforder- lig öppen ledning. I § 15 första stycket, punkt 2, telelagen anges att tillståndsvillkor enligt § 7 att driva televerksamhet får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att med beaktande av till- gänglig kapacitet tillhandahålla annan nätkapacitet än för mobila teletjänster på vissa villkor åt den som efterfrågar sådan. Av § 7 telelagen framgår att förutom anmälan krävs tillstånd enligt tele- lagen för att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst eller nätkapacitet, om verksamheten har en omfattning som med avseende på utbredningsområde, antal användare eller jämförbart förhållande är betydande. har som exempel tillstånds- villkor att upplåta nätkapacitet till den som begär det. Nätkapacitet är som tidigare angetts ett vitt begrepp, och omfattar även svart fiber. Det föreslagna kravet på att avtalstiden vid förhyrd nät- kapacitet inte skall understiga för att sådan hyra skall få ingå i ett stödberättigande underlag gör dock att det inte torde vara möjligt att med hjälp av § 15 första stycket, punkt 2, telelagen erhålla sådan kapacitet, eftersom så långa avtalstider inte torde vara möjliga att framtvinga med stöd av bestämmelsen. De aktuella tillståndsvillkoren gäller inte längre än och det torde inte vara möjligt att kräva längre upplåtelsetid än villkoret gäller. Slutsatsen blir att det inte går att använda telelagen för att tilltvinga sig nätkapacitet på bestämda villkor för avtalstider som är längre än eller att erhålla stöd enligt betänkandet till kostnaden för detta. Däremot torde det inte föreligga något hinder för att med stöd av lagrummet erhålla nätkapacitet, även i form av svart fiber, på bestämda villkor som dock i vart fall inte kan få överstiga tillståndsvillkorens giltighetstid, dvs. Stödet till utbyggnad av ortssammanbindande nät kommer dock på grund av det behov av överföringskapacitet som föreligger att stimulera byggandet av nya förbindelser. Ett krav är att de orts- sammanbindande näten är dimensionerade för att huvudsakligen kunna överföra multimedietjänster med god teknisk kvalitet. 3.8Fördelning av stöd, modell och utfall Med vad som angetts i kap 3.4 så är grunden för fördelning av utrymmet till stöd baserat på en beräknad faktisk kostnad av ett heltäckande kommunalt ortssammanbindande nät för orter med mellan 50 och 2 999 invånare. Denna beräknade kostnad baseras på antal meter nät som antas behöva anläggas samt antal orter med 50 till 2 999 invånare. 3.8.1Kommuner med reducerad kostnad Begränsning i kostnaden har gjorts för de kommuner där kostna- den beräknas överstiga /invånare. I dessa 21 kommuner förväntas billigare tekniska lösningar användas i den yttersta glesbygden. Vilka dessa kommuner är, samt dess reducerade anläggningskostnader, framgår av nedanstående tabell. Kommuner vilkas totalkostnad för ett ortssammanbin- dande nät reducerats. Beräknad kostnad/inv. kostnad/inv. Reduktionen har skett genom att kostnaden /invånare har dividerats med 4 000. Denna kvot har sedan logaritmerats med hjälp av den naturliga logaritmen. Det tal som sedan erhållits har därefter adderats med talet ett varefter summan har multiplicerats med 4 000. Därigenom erhålls ett, nytt värde för antalet kr/invånare som är lägre än för ett rent fiberoptiskt nät. Med en enklare förklaring kan man säga att varje kostnadskrona till och med /invånare är värd en underlagskrona. Därutöver minskar värdet av underlagskronan. Minskningen blir större ju högre kostnaden är. Det har förutsatts att varje kommun, som lokal medfinansiering lägger in /invånare för att anlägga nät. Denna insats räcker väl till för ett antal kommuner för att bygga ett heltäckande ortssammanbindande nät. I dessa fall ges inget statligt stöd. Dessa kommuner framgår, tillsammans med kommuner som inte har någon landsbygd, (sammanlagt 31 kommuner) i tabellen nedan. Stöd till IT-infrastruktur SOU 2000:111 Kommuner som inte får stöd Resterande kommuner (289-31=258 kommuner) får ett stöd för anläggande av ortssammanbindande nät. Det totala utrymmet till stöd, , fördelas proportionellt mot den kostnad som motsvaras av den totala (i vissa fall reducerade) kostnaden minus egen insats. Som egen insats har räknats med /in- vånare. För att få en helhetsbild av den statliga satsningen på områdesnät, enligt SOU 2000:68, och ortssammanbindande nät redovisas här utfallet för bägge stödformerna. Utrymmet till maximalt stöd för områdesnät och ortssamman- bindande nät per län ger följande utfall. (= ortsnät i SOU 2000:68 Utfallet för stöd till det ortssammanbindande nätet och områdesnätet, samt det administrativa stödet på kommunnivå, redovisas i en sammanställning i bilaga 11. Utfall samt underlaget för beräkning av stöd till det ortssammanbindande nätet redovisas också i bilaga 8. Ur bilaga 9 kan även utläsas utfallet av stödet utslaget per invånare. I tabellerna nedan kan utläsas de kommuner som får högst stöd mätt som kronor per invånare (total befolkning för ortssamman- bindande nät, landsbygdsbefolkning för områdesnät). I samma tabell kan också utläsas de kommuner som får lägst stöd. Kommuner med lägst/högst stöd Lägst stöd per kommun Högst stöd per kommun Stöd per inv. Stöd per inv. Kommentar: Här bortses från de 31 kommuner som inte får något stöd alls. SOU 2000:111 Stöd till IT-infrastruktur Lägst stöd per invånare i landsbygd Högst stöd per invånare i landsbygd Kommentar: I tabellen bortses från de 22 kommuner som på grund av liten lands- bygdsareal inte kommer med i stödunderlaget alls. Orsaken till de i vissa fall låga stöden beträffande det ortssamman- bindande nätet är en kombination av olika faktorer som väger olika tungt i de berörda kommunerna. Huvudsakligen kan man dock säga att ett skäl är att kommunen är liten till ytan och därigenom har ett litet fiktivt nät, mätt i meter. Det andra skälet är att befolkningen också är relativt stor. Vad gäller fallen med de höga stödbeloppen så är det framför allt skogslänen som får dessa. Anledningen är kombinationen av ett långt fiktivt nät och relativt liten befolkning. I totalbelopp är det däremot befolkningsmässigt relativt stora kommuner som får de högsta beloppen: , och . Även en Stockholmskommun som får ett högt belopp, . Samtliga dessa kommuner har ett stort antal orter med långa avstånd emellan. De kommuner som i totalbelopp får litet stöd är bl.a. Lands- krona, som med sina är den kommun som får lägst stöd. får , får och får . Beträffande relationen mellan statligt stöd och lokal med- finansiering kan följande nämnas. Vid fullt utnyttjande av stödet och om samtliga 289 kommuner själva anlägger nät /invånare, blir med ett statligt stöd om (1,till kommunerna med krav på medfinansiering + till den regionala nivån (länspotten) utan krav på lokal medfinansiering) den lokala egna insatsen . Det ger vid handen att varje statligt satsad krona växlas upp med i lokal insats. Av den totala bedömda satsningen så står staten för . Sammanlagt kan då investeras i ortssamman- bindande nät vilket utgör av den beräknade totala kostnaden för hela riket. Räknat enbart på de kommuner som kvalificerat sig för stöd (258 st) blir den egna insatsen ca . För dessa kommuner täcker det statliga stödet av underlaget för stöd. Med tanke på att upphandling skall ske, och att nätoperatörerna i sina anbud tillskjuter finansiering som kalkylerats på kommersiell grund, så är det inte orimligt att anta att stödet kommer att bidra till ett ortssammanbindande nät som väsentligen täcker större delen av landet. För analys av utfallet beträffande stödet till områdesnät hänvisas till SOU 2000:68. 3.8.4Underlag för stöd och stödets utbetalning Underlag för stöd till det ortssammanbindande nätet utgörs av kostnaderna vid en upphandling. Stöd beviljas upp till ett maximalt utrymme, se bilaga 8, kolumn 8 (se även sammanställningen i bilaga 11). Utgångspunkten för stödberättigade kostnader är begreppet projektkostnader. I detta kan ingå material, arbets- kostnad, hyra av utrustning, kostnad för projektering och dokumentering m.m. för att etablera nätet. Kostnader för utnyttjande av mark får däremot inte ingå i underlaget. I de fall befintliga ledningar utnyttjas får förvärvskostnader eller kostnader för nyttjanderätt ingå i underlaget. Meningen med de statliga pengarna är att stimulera till utbyggnad, inte bekosta hela nätet. Det faktum att statens stöd endast täcker en del av kostnaden gör att det krävs medfinansiering av andra parter, vilket i sin tur innebär att effekten blir större i termer av hur stor täckningsgrad man kan nå med de pengar staten anvisar. Den modell som föreslås gälla vid beräkning av det maximala utrymme till stöd som kommunerna kan ta del av bygger på att SOU 2000:111 Stöd till IT-infrastruktur kommunerna själva ordnar lokal medfinansiering med Den lokala medfinansieringen och det stödet utgör tillsammans det ekonomiska utrymme som kommu- nerna kan disponera vid upphandling av IT-infrastruktur. Stödets uppbyggnad, med en begränsad medfinansiering. medför att det vid en fiktiv kostnad av /invånare utgår ett stöd med /invånare som den egna insatsen också är /invånare. I detta fall utgör det statliga stödet exakt av kostnaden. För kommuner som ligger under en fiktiv kostnad av /invånare utgör stödet procentuellt en mindre del än . För kommuner över med kostnader utgör stödet procentuellt en större andel än . För att förenkla utbetalningarna av stöd till kommunerna före- slås två utbetalningsprinciper gälla – en för de kommuner som ligger under en fiktiv kostnad om per invånare och en för de kommuner som ligger /invånare. Kommuner med en fiktiv kostnad /invånare uppdelas i fyra grupper där stödandelen för grupp ett föreslås vara , för grupp två, , för grupp tre och för grupp fyra . Stödets utbetalas för varje enskilt projekt med den procentsats som grupptillhörigheten anger, dock maximalt med det totalbelopp respektive kommun har rätt till enligt bilaga 8, kolumn 8. Fördelen med den ovan föreslagna tekniken att utbetala stödet är att det blir administrativt enkelt för länsstyrelserna/de regionala självstyrelseorganen att hantera utbetalningen av stödet, men också att incitamentet att starta upphandling av nätet för de kommuner vilkas utrymme till stöd är litet, <12,, blir starkare i början. Risken finns annars att dessa kommuner anser stödet för blygsamt för att de ska ta sig an uppgiften. Nackdelen med tekniken ovan är att det finns en teoretisk risk att dessa kommuner redan i sina första delprojekt av utbyggnaden kommer upp i sitt maximala stödbelopp och att incitamentet att bygga ut nät därefter svalnar. Dessa kommuner har i sådana fall fått för stort stöd procentuellt sett. Jag bedömer dock denna risk som minimal eftersom insikten om betydelsen av en väl utbyggd IT- infrastruktur är väl känd i kommunvärlden. Vidare är det politiska trycket i kommunerna stort för att även landsbygd och glesbygd ska få vara med och ta del av tekniken. Stöd föreslås därför utbetalas till enskilda projekt med den procentsats som gäller för respektive kommuns grupptillhörighet. Stöd till IT-infrastruktur SOU 2000:111 Stödet är dock begränsat till maximalt det utrymme som anges i bilaga 8, kolumn 8. Med vilken procentsats som stöd utbetalas till respektive kommun framgår av bilaga 9, kolumn 5. För kommuner över en fiktiv kostnad föreslås stödet utbetalas för de enskilda projekten /invånare Då kommunen ordnat medfinansiering med sina maximalt /invånare så utbetalas stöd därutöver med hela beloppet för det redovisade underlag som ansökan till stöd anger. De kommuner som tillhör denna grupp återfinns i bilaga 10 där också deras maximala egna insats redovisas. Även här är dock stödet maximerat till det totalbelopp som anges för respektive kommun i bilaga 8, kolumn 8. Sammantaget finns ett utrymme till stöd om som den lokalt ordnade medfinansieringen för de kommuner som är berättigade till stöd (258 st.) kan uppgå till Av det följer att stödets andel som genomsnitt för hela blir . 3.9Förslag till vissa förändringar avseende stödet till områdesnät I delbetänkandet Kommunstöd till lokal IT-infrastruktur (SOU 2000:68) föreslog utredningen vissa villkor för stöd till lokala allmänt tillgängliga telenät med hög överföringskapacitet (områdesnät). Förslaget har remissbehandlats och bereds inom . Det finns ett värde i att slutbetänkandet ger en samlad bild av de olika stödformer som föreslås. För att åstadkomma detta innehåller förslaget till förordning om stöd till kommunerna för anläggande av telenät stöd till såväl ortssammanbindande som lokala allmänt tillgängliga telenät (områdesnät) med hög överföringskapacitet. Det senare avser det som i delbetänkandet benämndes ortsnät och som i detta slutbetänkande kallas för områdesnät. Vissa ändringar i förhållande till delbetänkandet föreslås i detta slutbetänkandet beträffande förslaget till stöd till områdesnät. Dessa redovisas nedan. I avsnitt 3.8 med tillhörande bilagor redovisas dessutom utfallet av de båda stöd formerna. 3.9.2Fasta och mobila nät I delbetänkandet angavs att stödet avsåg sådana anslutningar för tele- och datakommunikation som var dimensionerade att kunna överföra multimedietjänster med god kvalitet till bostadsfastighet, varmed även avses fritidsbostad, eller fast driftställe. Det viktiga i sammanhanget är emellertid att klargöra att stödet är avsett för fasta nät till skillnad för mobila nät. Det avgörande i sammanhanget är om nätanslutningspunkten hos abonnenten är fast eller mobil. Till de mobila telenäten räknas t.ex. näten för mobiltelefoni samt UMTS (). Kabelaccessnät i olika former radioaccesslösningar i form av radiolänk (punkt till punkt) och yttäckande radioaccessnät (punkt till multipunkt) är däremot exempel på nät till fast anslutningspunkt. Mobila nät är i allmänhet dyrare att anlägga och bruka än fasta telenät. Eftersom det inte kan vara avsikten att subventionera t.ex. utbyggnaden av UMTS genom de föreslagna stöden bör det anges att stöden avser anslutningar till fast nätanslutningspunkt. Det finns dock inte anledning att inskränka detta till anslutningar i bostäder, fritidshus och fasta driftställen. 3.9.3Utbyggnad på kommersiell grund I delbetänkandet anges att stödet avser sådana nät som inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund. I slutbetänkandet anges i stället att stöd får lämnas om det avser nät som inte bedöms komma till stånd inom skälig tid. I utredningens direktiv (Dir. 2000:4) anges att transportnätet i stor utsträckning förväntas förverkligas av marknaden och andra icke statliga aktörer. Det är enligt utredningsdirektiven viktigt att osäkerhet om statens intentioner inte hämmar andra aktörers investeringsvilja. Utredaren skall därför peka ut de förbindelser som bör prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd på helt kommersiella grunder. Utredningen erhöll sedan ett tilläggsdirektiv att utreda också stöd till kommunerna för att underlätta abonnentanslutning med hög överföringskapacitet i glest bebyggda områden (områdesnät). Tidsramen torde utgå från början av innevarande år. Stödformerna föreslås gälla åren 2001–2004. kunna ansöka om stöd för enskilda projekt under hela . ligger i att stödet skall utgå till nät som inte bedöms komma till stånd under de närmast fem åren på helt kommersiella grunder en säkerhet för marknadens aktörer att kunna göra sina investeringar utifrån riktiga antaganden. Det är inte möjligt för utredningen att inom ramen för sitt uppdrag i detalj peka ut vilka förbindelser eller områdesnät som marknaden inte förväntas anlägga . Det skulle emellertid leda till alltför lång väntan på bredbandsutbyggnad i vissa delar av landet om kravet tills att nätet kan komma att anläggas på kommersiell grund tog sin utgångspunkt i ansökningstillfället som ju kan vara så sent som . Det avgörande bör i stället vara att nätet inte bedöms komma till stånd på kommersiell grund inom skälig tid. Vid bedömande av vad som är skälig tid får ledning tas ur det ovannämnda. 3.9.4Stöd till områdesnät i förhållande till stöd till ortssammanbindande nät I 3 § i förslaget till förordning enligt delbetänkandet får stödet inte avse åtgärder för att anlägga sådana nät för vilka stöd utgår i särskild ordning. Med detta avsågs stödet till det ortssamman- bindande nätet. Undantag från denna regel föreslogs dock få göras om det fanns särskilda skäl. Ett skäl för undantaget skulle kunna vara att det är avser två områden som ligger nära varandra. Stödet till områdesnät föreslås dessutom träda i kraft från en tidigare tid- punkt än stödet till ortssammanbindande nät. Detta skulle kunna vara en ytterligare anledning att tillåta att stödet används för vissa ortssammanbindande nät i avvaktan tills stödformen för sådana nät träder i kraft. Beträffande det första fallet kan det säkerligen före- komma gränsfall där fråga uppkommer om det är fråga om en för- bindelse i ett områdesnät eller ett ortssammanbindande nät. Det är emellertid en tolkningsfråga och fordrar inte ett särskilt undantag. Beträffande övergångstiden tills båda stödformerna enligt förslaget trätt i kraft kan inte heller detta undantag anses nödvändigt. Den övergångsperiod det är fråga om rör sig bara . Stödet till utbyggnad av områdesnät föreslås därför inte kunna användas för att bygga ortssammanbindande förbindelser. I delbetänkandet föreslogs att stödet till områdesnäten skulle läm- nas med en tredjedel av kostnaderna för projektet. I remiss- omgången framkom dock att flera kommuner med stor glesbygd och liten befolkning ansåg egeninsatsen om två tredjedelar av kost- naderna för betungande. Därför föreslås att kommunernas egna insats, i likhet med förslaget till ortssammanbindande nät, begränsas till /invånare. Denna förändring bereds av . I förslaget till förordning om stöd till kommunerna enligt del- betänkandet angavs vad det kommunala IT-infrastrukturprogram- met skulle innehålla i § 6. Detta innehåll har i slutbetänkandet strukturerats och delvis också preciserats, medan annat utgått helt. Dessa ändringar får ses mot bakgrund av den mycket korta tid som fanns tillgänglig för utredningen fram tills delbetänkandet skulle lämnas och de ytterligare överväganden utredningen nu haft möjlighet att göra. Beträffande kommunala IT-infrastrukturpro- gram se 2.3.8. 3.9.7En första etapp skall vara tagen i anspråk I delbetänkandet föreslogs att beviljat stöd utgår i en första etapp, så länge utrymme för kreditering finns , som skall vara tagen i anspråk genom ett i huvudsak genomfört projekt . Datumet föreslås flyttas fram till . Tiden för redovisning av projektets genomförande fram till tidpunkten föreslås lämnas i stället för enligt del- betänkandet. Syftet med framflyttningen är att kommunerna skall få mera tid på sig för utbygganden av den första etappen. För att intentionerna om ett informationssamhälle för alla skall kunna bli verklighet är det viktigt att arbetet med IT-infrastruktur på lokal och regional nivå kan bedrivas på ett tillfredställande sätt. Arbetet med att bygga ut IT-infrastruktur får inte avstanna. Vi har under utredningsarbetet upprepade gånger uppmärksammats på att det på och regional nivå saknas resurser och på vissa håll kompetens för att arbeta med IT-infrastrukturfrågor.