sou · GOB352d5 · 2001-01-01 00:00:00 — bör driva på arbetet med att förena frihandel med miljökrav. Detta är viktigt för att kunna ställa de miljökrav på produkter som behövs för att kunna uppfylla miljömålen. 20 Uppföljning och utvärdering Vårt förslag: Ett nationellt och ett regionalt uppföljningssystem baserat på indikatorer knyts till miljökvalitetsmålen. Regeringen anger vilka myndigheter som ska vara huvudansvariga för de olika miljökvalitetsmålen och vilka myndigheter som ska ha ansvar för övergripande frågor. rapporterar regeringen till hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. En gång per mandatperiod presenterar regeringen en fördjupad utvärdering för att ska kunna ta ställning till om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Ett särskilt miljömålsråd knutet till inrättas, med ansvar för samlad uppföljning, utvärdering och redo- visning till regeringen. Skälen för vårt förslag: Miljömålen måste följas upp och det behövs ett system för att rapportera utvecklingen och för att kunna agera när det behövs för att styra utvecklingen. Agerandet kan handla om att förändra åtgärderna, styrmedlen eller målen. För att få ett sådant sys- tem att fungera behövs ett tydligt ansvar för genomförande och rappor- tering. Det behövs också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal och en klar beslutsmodell. Det är vår uppfattning att detta arbete i allt väsentligt kan ske inom ramen för befintlig myndighetsstruktur. Vi har i uppdrag att föreslå hur miljömålen inklusive delmål och åtgärdsstrategier ska följas upp och vid behov revideras. Av miljö- målspropositionen framgår att regeringen avser att en gång rap- portera om arbetet med miljömålen till och dessutom en gång per mandatperiod lämna en fylligare redovisning. Detta är grunden för våra förslag. Systemet för uppföljning och revidering ska vara enkelt och obyrå- kratiskt, samt vara överblickbart. 724 Uppföljning och utvärdering Vårt förslag: Den nationella uppföljningen av miljömålen baseras på 10–22 indikatorer per miljökvalitetsmål. För varje indikator föreslås en myndighet med ansvar för att långsiktigt tillhandahålla data och vid behov vidareutveckla indikatorn. En utredning görs om det är möjligt och lämpligt att utveckla index för att minska antalet indikatorer och förbättra överskådligheten. Skälen för vårt förslag: Vårt uppdrag innebär att myndigheternas förslag till uppföljning behöver modifieras och kompletteras. Vi har följt huvuddragen i det förslag till nationellt uppföljningssystem som lagt fram. Förslaget baseras på indikatorer. Särskilt uppföljningen mot etappmålen måste vara operativ . Därför har vi i första hand valt indikatorer som redan är i bruk. Antalet indikatorer för varje miljökvalitetsmål har begränsats till högst 20 utom för God bebyggd miljö som är så komplext att fler indikatorer behövs för att göra en god nationell uppföljning. I tidigare förslag till uppföljning av miljökvalitetsmålen har i de flesta fall inte tydliggjorts vem som bör ha ansvar för att långsiktigt säkerställa användningen av varje indikator och för att vidareutveckla den vid behov. Vi har i kap. 4–18 lämnat förslag till ansvar för varje indikator. I några fall finns inga lämpliga indikatorer att tillgå för att kunna följa upp miljökvalitetsmålen eller tillhörande delmål på ett tillfreds- ställande sätt. Vi föreslår att Arbetsskyddsstyrelsen, , , Kemikalieinspektionen, länsstyrelser med fjällområden, , , och geologiska undersökning ges i uppdrag att ta fram eller vidareutveckla indikatorer. Indikatorer är ett sätt att åskådliggöra den mera detaljerade och mångfacetterade information som kommer från miljöövervakning, riks- skogstaxering, miljöstatistik och andra grunddata. Redovisningen är inte heltäckande men visar ett urval karakteristiska frågor på en detalje - ringsnivå som i de flesta fall räcker för att åskådliggöra om arbetet går i rätt riktning. Ett ytterligare steg i förenkling och renodling är användning av Gröna nyckeltal eller index. Gröna nyckeltal kan ha stor betydelse för att sätta in frågor om miljö och hållbar utveckling i ett bredare beslutsfattande. Regeringens Gröna nyckeltal har starka kopplingar till miljökvalitetsmålen. Kulturmiljöns stora betydelse för miljömålsarbetet gör att det bör övervägas om någon av de indikatorer som före- slår bör utvecklas till att bli ett nyckeltal för kulturmiljön. Uppföljning och utvärdering 725 presenterade flera myndigheter förslag till hur de femton miljökvalitetsmålen bör följas upp. redovisade ett förslag till uppföljningssystem fokuserat på naturmiljö och hälsa. Förslaget riktades framför allt in på att använda indikatorer. Antalet indikatorer per miljökvalitetsmål var 10– 25, och totalt omfattade förslaget 210 olika indikatorer. De flesta av dessa finns redan i bruk. förslag togs fram i nära samarbete med ett tju- gotal myndigheter och branschorgan. Detta medförde att huvuddelarna av förslaget finns med i de målrapporter som presenterades av andra myndigheter eller branschorgan med ansvar för miljökvalitetsmål. I några fall lade sektorsmyndigheter till några indikatorer för att bättre täcka behovet av måluppföljning inom den sektor man ansvarar för. redovisade ett förslag till uppföljning av kul- turmiljöaspekter i miljömålen med hjälp av indikatorer eller sakområden. För de nio miljökvalitetsmål där ämbetet var delansvarig för att formulera delmål, föreslogs ett femtiotal indikatorer. Uppföljnings- modellen omfattar statistik, fallstudier och fyra bevakningsprogram. Förslaget grundas bl.a. på en utredning av . I några fall är indikatorerna gemensamma med för- slag. Förslagen skiljer sig åt framför allt angående indikatorer för den bebyggda miljön och indikatorer som mäter verksamheter som upprätt- håller kulturmiljön. Bristen på etablerade nationella indikatorer för att följa upp tillståndet och utvecklingen för kulturmiljön innebär att det återstår ett utvecklingsarbete innan ett uppföljningssystem kan göras operativt. Länsstyrelserna redovisade en rapport om ett Regionalt Uppfölj- ningssystem för Miljömålen (RUS99). Varje miljökvalitetsmål tilldelades 2–12 indikatorer gemensamma för alla länsstyrelser. Urvalet av indikatorer stämmer i stora delar överens med det förslag som presen- terats av . Länsstyrelsernas förslag innehöll dock sammanlagt betydligt färre indikatorer. Miljövårdsberedningen har för regeringens räkning arbetat fram en uppsättning nyckeltal som successivt har utveck- lats och remissbehandlats. I Miljövårdsberedningens slutrapport presen- terades tolv Gröna nyckeltal för att följa omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle (SOU 1999:127). Utgångspunkter för arbetet var att de Gröna nyckeltalen ska vara få, lättillgängliga och lätta att förstå och ta till sig. Ekologisk hållbarhet har av regeringen sammanfattats i tre huvudmål; skydd av miljön, en hållbar försörjning och en effektivare användning av naturresurser. De Gröna nyckeltalen presenterades i budgetpropositionen för . De Gröna nyckeltalen har en viktig 726 Uppföljning och utvärdering funktion i det fortsatta arbetet med att internationellt hitta indikatorer för hela hållbarhetsbegreppet. Utgångspunkter för vårt förslag är följande: 1.Länsstyrelsernas, , och andra miljöansvariga myndigheters förslag till uppföljning och indikatorer behöver länkas samman så att en sammanhållen och överblickbar uppföljning av miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål kan ske. 2.En bättre koppling mellan delmål och indikatorer behövs för att det skall vara möjligt att följa upp delmålet på ett tillfredsställande sätt. 3.Ansvaret för uppföljning och för att ta fram, kvalitetssäkra och vid- makthålla driften av enskilda indikatorer behöver fastställas. 4.Det måste vara tydligt hur uppföljningen ska gå till i praktiken avseende inriktning, innehåll, rapportering och samarbetsformer. 5.Brister i uppföljning och utvärdering, och brister för enskilda indi- katorer behöver identifieras, liksom de åtgärder och resurser som behövs för att avhjälpa bristerna. Under varje miljökvalitetsmål i kap. 4–18 har vi redovisat förslag till uppföljning som formulerats utifrån dessa utgångspunkter. Ambitionen med förslagen är att ge förutsättningar för att skapa en god översiktsbild av hur arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål fortskrider. Vi har valt att följa huvuddragen i och förslag till uppföljning. Antalet föreslagna delmål är fler än 100 och strecksatser under respektive miljökvalitetsmål är 75. Det är önskvärt att följa upp dessa miljömål på ett tillfredsställande sätt med så få indikatorer som möjligt. I några fall finns en specifik indikator för att kunna följa upp delmålet. I de flesta fall behövs flera indikatorer då det inte finns någon tillgänglig indikator som är direkt anpassad till delmålet. Behovet av flera indikatorer per delmål beror också i många fall på att delmålet innefattar många olika aspekter som var och en behöver följas upp. För att på ett tillfredsställande sätt följa utvecklingen i förhållande till mer komplexa kvalitetsaspekter på miljön krävs ett utvecklingsarbete. förslag till uppföljning innehåller bl.a. bevakningsprogram för tätorternas struktur och bebyggelse och för Uppföljning och utvärdering 727 regionala karaktärsdrag i bebyggelsemönster och byggnader utanför tätorterna. Vi föreslår att regeringen ger till- sammans med och i uppdrag att utveckla index och ett system för indikatorer för dessa frågor (jämför tabell 20.4). Antalet indikatorer i vårt förslag är 159, vilket är färre än förslag, och även färre än Riksantikvarie ämbetets förslag. Denna minskning beror på omarbetningar av och förslag och att vi enbart försökt ta med den mest väsentliga information, de mest relevanta indikatorerna, och framför allt indikatorer som redan är i bruk. Antalet indikatorer har begränsats betydligt genom att samma indikator nyttjas för att följa upp flera delmål såväl inom varje miljökvalitetsmål som för olika miljökvalitetsmål. Det är i sammanhanget viktigt att betona att antalet indikatorer måste vägas av mot enskilda målgruppers olika behov. Enskilda myn- digheter, politiker och sakkunniga behöver ofta ett mindre antal indi- katorer för att täcka in sitt intresseområden på ett bra sätt, dock finns stora olikheter i vilka indikatorer olika målgrupper har behov av. Det är angeläget att indikatorerna används på ett sådant sätt att varje motta- gare får relevant information. Sammantaget innebär detta att antalet indikatorer inte kan bli för få. En del målgrupper är främst inriktade på åtgärder, andra vill främst ha kunskap om tillståndet i miljön, åter andra vill främst analysera bak- omliggande orsaker. Många vill kunna se helheten och följa ett mil- jöproblem från vad som ligger bakom miljöproblemet, hur påverkan sker, hur situationen är och vilka åtgärder som görs. För att kunna tillgodose olika behov hos beslutsfattare och andra målgrupper har DPSIR- modellen etablerats inom EU (se avsnitt 20.1.4). En del av indikatorerna i det föreslagna uppföljningssystemet har tydliga kopplingar till eller EG:s lagstiftning. Det gäller särskilt indikatorer som rör gränsvärden, miljökvalitetsnormer, EG- direktiv och skydd av områden. 728 Uppföljning och utvärdering Vi har för varje indikator i målkapitlen 4–18 föreslagit vem, oftast en myndighet, som bör ha ansvar för uppföljning och för att ta fram, kvalitetssäkra och vidmakthålla driften av enskilda indikatorer. Ansvaret omfattar även att tillgodose att indikatorn kan användas för regionala och lokala behov om så är lämpligt. Samarbete bör ske med den arbetsgrupp för nationell-regional-lokal måluppföljning som föreslås under avsnitt 20.2.1. Genom att tydliggöra ansvaret för uppföljningen undviks onödigt dubbelarbete och förutsättningar för minskad byråkrati skapas. Vår strävan är att få med många instanser för att på så sätt få en bred för- ankring av ansvaret för att följa upp miljökvalitetsmålen. Myndigheter med huvudansvar för en eller flera indikato- rer. , och länsstyrelsernas förslag till nationellt respektive regionalt uppföljningssystem baseras på en internationellt vedertagen modell, kallad DPSIR, som utvecklats inom EU för att följa upp miljöarbete och miljömål. Drivkraften (D) anger vilka aktiviteter (till exempel energianvändning eller transporter) som ligger bakom ett miljöproblem. Påverkan (P) beskriver vad som orsakar problemet (t.ex. surt nedfall eller skogs- avverkning). Status (S) anger tillstånd i miljön (t.ex. radonhalt i bostäder eller pH i sjöar) på grund av påverkan. Inverkan (I) visar konsekvenser Uppföljning och utvärdering 729 för hälsa (t.ex. antal cancerfall), kulturmiljö (t.ex. korrosion på kyrkfönster), biologisk mångfald (t.ex. antal hotade arter), samhälls- ekonomi (t.ex. antal bilolyckor på grund av vilt) och rekreation (t.ex. antal dåliga fiskevatten). Responsen (R) anger vilka åtgärder som görs för att minska eller lösa miljöproblemet (t.ex. skydd av skogsmark, sjö- kalkning eller gränsvärden för luftkvalitet). DPSIR-modellen är också ett redskap för att bedöma om hållbar utveckling nås. Ett av huvudsyftena med modellen är att göra det möjligt för beslutsfattare att få ett kretsloppsperspektiv på utvecklingen för ett miljömål eller miljöproblem. Inom EU har fokus främst lagts på driv- krafter (D) och orsaker (P) till miljöproblemet. I vårt förslag dominerar istället indikatorer för respons (R) på grund av att de flesta etappmålen formuleras på ett åtgärdsinriktat sätt, samt att indikatorer för respons i flertalet fall är bättre etablerade än andra. DPSIR-modellen kan utvecklas ytterligare. I figur 20.1 har samban- det mellan D, P, S, I och R illustrerats med rektanglar. Samhällssektor- ernas, livsstilens och andra länders påverkan har lagts in. Miljömålen är placerade i mitten. Sektorernas representanter är med och formulerar målen, utifrån styrkan och storleken på de olika faktorerna. Schematisering av DPSIR-modellen (jämför texten). 730 Uppföljning och utvärdering 20.1.5Gröna nyckeltal och index Miljövårdsberedningen föreslog tolv s.k. Gröna nyckeltal för att beslutsfattare ska kunna följa den ekologiska omställningen i . De Gröna nyckeltalen är indikatorer eller index uppbyggda av flera indikatorer. De flesta Gröna nyckeltal finns redan i bruk, dock inte nyckeltalet (index) för biologisk mångfald. Ett arbete för att utveckla detta nyckeltal pågår vid . Vi anser, i likhet med Miljövårdsberedningens förslag, att det bör utredas om nyckeltalet för biologisk mångfald kan kompletteras för att omfatta även fjäll och våtmarker. Nuvarande förslag till Grönt nyckeltal för biologisk mångfald inkluderar skog, sjöar, odlingslandskap och hav. Vi har tagit med alla tolv Gröna nyckeltal under uppföljningen för tolv av de femton miljökvalitetsmålen. Flest Gröna nyckeltal finns för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. För att täcka in de fem grundläggande värdena för miljön som vi utgått ifrån i våra förslag till delmål, bör det övervägas att infoga ett nyckeltal för kulturmiljön bland de Gröna nyckeltalen. Ett sådant nyckeltal bör utvecklas av . För att ytterligare förbättra möjligheterna att överblicka måluppfölj- ningen vore det tänkbart att arbeta fram index som bygger på ett flertal indikatorer eller brett dataunderlag. Försök till att skapa index sker inom EU och finns även i Miljövårdsberedningens förslag till Grönt nyckeltal för biologisk mångfald. Några få av de indikatorer vi föreslår är av typ index, till exempel index för luftkvalitet i tätorter under mil- jökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Index kan vara av stor fördel för överblickbarheten men kan å andra sidan ge en alltför förenklad bild av situationen och medföra att väsent- liga aspekter av miljömålet förbises. Dessutom minskar informations- värdet och det finns risk för att eventuella behov av ytterligare åtgärder och styrmedel inte syns. En annan risk med index är att dessa genom sin grovhet kan innebära att beslutsfattare baserar sina ställningstag- anden på ofullständig information. Index kan därför behöva komplett- eras med mer förtydligande text än för indikatorer. Vi har inte underlag och möjligheter att utveckla ytterligare index inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser dock att det bör utredas om det är möjligt och lämpligt att utveckla ytterligare index för att förbättra överskådligheten. Uppföljning och utvärdering 731 Ytterligare forskning och utveckling kan ge underlag för en förbättrad utvärdering och uppföljning av miljökvalitetsmålen. Behovet av för- bättringar är betydande i flera fall. Ett exempel är främmande arter och genmodifierade organismer. Här saknas indikatorer som på ett bra sätt kan åskådliggöra effekterna på miljön. Det saknas även indikatorer för att mäta effekter och konsekvenser för miljö och hälsa av ett förändrat klimat och effekter av marknära ozon. Behovet av utveckling och forskning kring utvärdering och upp- följning av miljömålen är dock störst för kulturmiljöfrågor. har det i stort sett bara bedrivits en systematisk uppföljning av tillståndet för kulturmiljön vad gäller effekterna av livsmedelspolitiken och föroreningars påverkan på stenföremål och arkeologiska material i jord. För kulturmiljön finns även ett stort behov av att utveckla tekniska system för en löpande hantering av statistiska uppgifter och att utveckla metoder för bevakningsprogram. 20.2Regional och lokal uppföljning Vårt förslag: Länsstyrelserna bör tillsammans med andra regionala organ och kommunerna vidareutveckla sitt förslag till regionalt uppföljningssystem med hänsyn till de föreslagna delmålen och så att regionala och lokala indikatorer också kan fylla en uppgift i det nationella indikatorsystemet. En arbetsgrupp med representanter för länsstyrelser, , och för regionala och lokala instanser bör bildas för att se till att långsiktighet och kvalitet för indikatorer säkerställs för regionala och lokala förhållanden. Skälen för vårt förslag: Ett tydligt system för uppföljning och utvärdering av miljömål och åtgärdsstrategier är en viktig förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete på regional och lokal nivå. Det är också viktigt att samordna uppföljningssystem på nationell, regional och lokal nivå. De flesta indikatorer som finns i länsstyrelsernas förslag till regionala uppföljningssystem av miljömålen är också med i vårt förslag till nationellt uppföljningssystem. Av förslag på 25 Gröna nyckeltal för kommuner finns fler än hälften med i någon form i vårt förslag. Detta visar att det finns goda förutsättningar för att 732 Uppföljning och utvärdering samordna det nationella uppföljningssystemet med behovet av regional och uppföljning av miljömålen. Länsstyrelserna behöver göra en bedömning av behov och möjligheter att regionalt följa upp inte bara miljökvalitetsmål utan även enskilda delmål med hjälp av indikatorer. I länsstyrelsernas rapport redovisades indikatorer endast under varje miljökvalitetsmål. Det är speciellt viktigt att snabbt regionalisera etappmålen, då dessa mål oftast ska uppnås eller 2010. I sammanhanget är det viktigt att notera att det av oss föreslagna uppföljningssystemet innehåller mer än dubbelt så många indikatorer som länsstyrelsernas förslag till system. Länsstyrelserna behöver därför göra en kostnadsberäknad bedömning av behovet av regional anpass- ning även för de indikatorer som ej finns med i länsstyrelsernas förslag. Särskild vikt bör läggas på indikatorer som rör kulturmiljön då dessa indikatorer till stor del saknas i länsstyrelsernas uppföljningsrapport. Bedömningen behöver inte innebära att flera indikatorer måste tillföras det regionala systemet, men kan leda till att indikatorer bör bytas ut för att bättre anpassa det regionala systemet till de nationella miljökvali- tetsmålen med tillhörande delmål. Länsstyrelserna har i sin väl genomarbetade rapport bedömt att det finns relativt goda förutsättningar för att det föreslagna uppföljnings- systemet ska fungera i praktiken. Fem viktiga förutsättningar för att kunna göra det regionala uppföljningssystemet operativt anges, nämli- gen; 1) god samordning och tydlig styrning genom att tillsätta en styr- grupp, 2) tillskott av resurser för måluppföljning hos länsstyrelserna, 3) medverkan som även är till nytta för kommunerna, 4) säker- ställande av långsiktiga mätningar som bildar underlag för indikatorerna, och 5) uppföljningsbara delmål för såväl nationella, regionala som lokala förhållanden. Länsstyrelserna bör i samråd med , Riksantikvarie - ämbetet och identifiera behov av ekono- miska och personella resurser för att göra uppföljningen av miljökvali- tetsmålen operativ. Vårt förslag att utse ansvarig instans för varje indikator innebär att det finns ett ansvar för att långsiktigt vidmakthålla indikatorer och för att delmålen är uppföljningsbara på nationell nivå. En arbetsgrupp med representanter för länsstyrelser, Riksantikvarie - ämbetet, och för regionala och lokala instanser (till exempel kommuner och skogsvårdsstyrelser) bör bildas för att se till att långsiktighet och kvalitet för indikatorer säkerställs för regionala och Uppföljning och utvärdering 733 Arbetsgruppen bör också klargöra behov av finan- siella medel. Tillsyn och miljöövervakning ger viktigt underlag till analyser om måluppfyllelse såväl på nationell som regional och lokal nivå. För några delmål saknas data från tillsynsverksamhet och miljöövervakning för att kunna göra en god bedömning av måluppfyllelse. Ett exempel är bristen på information från vattendrag för att bedöma om delmålet om God ekologisk status enligt EU:s kommande vattendirektiv kan uppnås. Ett annat fall är bristen på samlade data från tillsyn av kommunala grundvattentäkter för att kunna bedöma utvecklingen mot målet att alla vattentäkter avsedda för dricksvatten ska uppfylla kraven i Livs- medelsverkets Dricksvattenkungörelse. Vårt förslag: Regeringen klargör ansvarsfördelningen för de femton miljökvalitetsmålen och för övergripande miljömålsfrågor. Ett särskilt miljömålsråd knyts till för att stärka samordningen av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. har till uppgift att ge regeringen en samlad rapportering av måluppfyllelse, åtgärdsbehov, informationsarbete och prognoser kring miljökvalitets- målen. Skälen för vårt förslag: Under arbetet med miljömålen har en ansvarsfördelning för de femton miljökvalitetsmålen utvecklats, som vi bedömer fungerat väl (se tabell 20.2 och 20.3). Vi föreslår att denna ansvarsfördelning fastslås. Regeringen bör klargöra myndigheternas ansvar inför det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen. I kap. 21 behandlas vilka myndigheter som har ansvar för att utveckla sektorsmål och för uppföljningen och revideringen av dessa. För vart och ett av de femton miljökvalitetsmålen bör en huvudansvarig myndighet utses. Den huvudansvariga myndigheten bör ansvara för att det sker en samlad redovisning av hur genomförandet av målet sker, svara för att föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att målen genomförs. I detta ingår att föreslå nya eller förändrade styr- medel, nya eller förändrade etappmål eller annat som krävs för att nå målen. I arbetet bör också ingå att samordna uppföljningen av miljö- kvalitetsmålet och utvärdera insatta åtgärders effektivitet och olika sektorers insatser. Ansvaret gäller både mot andra myndigheter och utanför myndighetssfären. Arbetet bör ske i samråd med andra berörda. 734 Uppföljning och utvärdering Den ansvarsfördelning för de femton miljökvalitetsmålen som utvecklats under arbetet med miljömålen. Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag Hav i balans samt levande kust och skärgård Utöver huvudansvar för enskilda miljökvalitetsmål bör några myndig- heter få i uppgift att på motsvarande sätt som ovan beskrivs ha ansvar för vissa övergripande frågor inom ramen för miljömålsarbetet. Den ansvarsfördelning för övergripande miljömålsfrågor som utvecklats under arbetet med miljömålen. Övergripande miljömålsfrågor och natur- I miljömålspropositionen anges att har rollen som samordnare av det övergripande miljömålsarbetet.