sou · GOB3122d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Många undrar dessutom vad som egentligen hände med Östersjömiljarden. Ett antal företag är vidare mycket positiva till i och ser gärna att detta samarbete fortsätter och utvidgas till andra utbildningsområden. Handelskammarundersökningen plockar upp några av företagens förslag i sina rekommendationer, bl.a. att borde kunna ta aktiv del i att utbilda ländernas myndigheter i förvaltning, sund byråkrati och yrkesstolthet. Vidare behövs bättre tillgång på information och ett tydligare regelverk för myndighetspersoner och beroende företag att anpassa sig efter. i borde utvidgas för att skapa förutsättningar för kompetenta framtida företagsledare och annan arbetskraft i de baltiska länderna. rekommenderas vidare att verka för att en mer positiv bild av de baltiska länderna och förmedlas i media och offentligt i . Det förslaget kan också – i linje med det ovan förmedlade önskemålet från – bedömas som relevant för Sida. En kartläggning av fyra länders – , , och – utvecklingssamarbete på näringslivsområdet med reformländerna i , och jämförelse med , presenterades tidigare i år58. Kartläggningen ger vid handen att, i jämförelse med de fyra länderna, det svenska samarbetet med det egna näringslivet inom ramen för utvecklingssamarbetet med reformländerna i står sig väl vad gäller former och innehåll. Sida:s StartÖst-program har inte någon direkt motsvarighet i de andra länderna, medan Sida:s policy att utnyttja svensk kompetens och resursbas i form av varor och tjänster så långt det är praktiskt genomförbart och kostnadseffektivt, motsvarar vad som görs där. för skribenten fram ett antal förslag till förbättringar av systemet och dess funktionssätt. Antalet svenskar i intressanta multilaterala organ bör ökas genom direkta erbjudanden om 58 Näringslivet och , en kartläggning av fyra länders samarbete på näringslivets område med reformländerna i , , 2000. Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen Det direkta stödet till de mindre och medelstora företagen i deras kontakter med de multilaterala organen behöver förbättras. Kontakterna med projektens ägare i samarbetsländerna bör förbättras, bl.a. via förstärkningar vid ambassader och handelskontor. Strukturen hos den svenska representationen i samarbetsländerna bör övervägas, t.ex. om representanter kan anslutas. Övriga förslag inkluderar bättre information och marknadsföring av tjänster i närområdet, en fond för finansiering av förstudier för investeringsprojekt och en studie av möjligheterna att skapa en särskild investeringsgarantiordning för reformländerna. De projekt inom närområdet som bereds och finansieras av de multilaterala organisationerna, särskilt utvecklingsbankerna, är av stor betydelse som affärsmöjligheter för det svenska näringslivet. Det finns flera kopplingar till Östsamarbetet. En är de konsultfonder, s.k. , som inrättats hos , och , respektive är under beredning hos NIB. Som framgått ovan, avsnitt 3.4.1, har fonderna inrättats på initiativ av Sida bl.a. för att underlätta för svenska konsultföretag att komma in på de marknader dessa institutioner utgör. Fonderna disponeras av institutionerna själva för olika slags konsultinsatser i . Utnyttjandet är högt hos och , men lågt hos . Enligt Sidas erfarenhet ligger två faktorer bakom det låga utnyttjandet hos . Dels är de svenska företagen själva inte tillräckligt aktiva – endast ett företag är registrerat – dels har fonden omgivits med en komplicerad, intern EBRD-procedur, som avskräcker bankens tjänstemän från att utnyttja den. Under hand har förslag framförts att en kompletterande konsultfond med mer direkt tillgång till den svenska tjänstemarknaden skulle inrättas för , där bankens operativa enheter direkt skulle kunna efterfråga en svensk insats utan mer omfattande interna EBRD-procedurer. Fonden skulle exempelvis anförtros Sida för verkställande. Sida har dock svarat att begränsningarna i den egna administrativa kapaciteten inte medger ett sådant arrangemang. Ett alternativ till Sida-administration diskuteras , att lägga hanteringen av en sådan fond hos de svenska projektexportfrämjandetjänstemännen, som tillsatts just för att fungera som länkar mellan finansieringsinstitutionerna och den svenska resursbasen. Den andra kopplingen är de särskilda konsultfonder, s.k. , också omnämnda ovan, avsnitt 3.4.1, som har ställts till förfogande för genomförande av specifika projekt. Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen Fonderna används främst för tekniska rådgivningsinsatser av konsulter, institutionella representanter eller annan expertis. Fonderna förvaltas av särskilda projektsamordningskontor (PCU) i de ansvariga, låntagande ministerierna eller motsvarande. PCU formulerar uppdragen och upphandlar de avsedda tjänsterna i konkurrens i . För svenskt vidkommande innebär arbetsmetoden bl.a. att svenska företag och andra parter direkt kommer in på prioriterade samarbetsområden i samarbetsländerna. Denna fondmodell har endast använts i samband med världsbanksprojekt i sociala sektorer. Erfarenheterna av dessa fonder är positiva, inte minst för svenska företags del. Verksamheten har inte uppvisat några avgörande hinder för att sådana fonder skulle kunna inrättas även på områden som inte är direkt föremål för planerade eller pågående Sida-insatser. Marknaden synes betydande. Det tredje området av intresse för svenska företag är leveranser av utrustning och andra komponenter i investeringsfasen av de aktuella projekten. I de projekt inom närområdet där Sida deltagit – dvs. i sektorerna miljö och energi – har svenska företag kunnat få stöd av Sida på skilda sätt. Tidig information har lämnats. har kontaktats direkt med information om kommande investeringsprojekt. Två särskilda konferenser har hållits för utrustningstillverkare. Informationsträffar kring offertarbete och dylikt inom utvecklingsbankernas projektverksamhet har anordnats, där också konkreta råd har lämnats om hur offertarbete går till och liknande. Dock har Sida aldrig engagerat sig direkt i enskilda företags offertarbete. Däremot har Sida kunna bevaka svenska företags intressen hos de upphandlande parterna i samarbetsländerna. Resultatet är att svenska företag har erhållit kontrakt i de tre aktuella kreditfinansierade upphandlingarna. I den senaste, kring fjärrvärmeprojektet i , tog svenska företag fyra kontrakt av sex. Där hade Sida finansierat ett föregående demonstrationsprojekt, som hade givit de svenska företagen lokala erfarenheter och en möjlighet att presentera sina erbjudanden. Representanter för de deltagande företagen ser positivt på Sidas agerande och bekräftar att det dels bidragit direkt till uppdrag, dels också medverkat till ytterligare uppdrag i andra projekt, t.ex. med ren världsbanksfinansiering. Ett önskemål är dock fler uppdrag av totalentreprenadskaraktär, dvs. där ett leverantörsföretag både planerar och utrustar en anläggning med den egna utrustningen och därmed kan ta ett kvalitetsansvar för helheten. Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen UD-PES förordar i de multilaterala sammanhangen just också att de bilaterala insatserna i större utsträckning utformas så, att svenska företag engageras och därmed också kan komma i fråga för fortsatta upphandlingar. finner PES de nämnda och värdefulla för det svenska näringslivet. Svenska företags deltagande i multilaterala projekt har belysts i en SEK-studie som analyserar återflödet från EU:s biståndsprogram och dess orsaker59. Författarna konstaterar att återflödet från EU- programmen till svenska företag är proportionellt sett lägre än den svenska bruttoinbetalningen till dessa program, och väsentligt lägre än de till och . Anledningarna är många men svåra att överblicka. De svenska företagen möter inga formella konkurrensnackdelar jämfört med företag från andra medlemsstater. Författarna bedömer inte heller att de tre ländernas olika hållningssätt inom utvecklingssamarbetet skulle orsaka några skillnader i återflöde. Att svenska företag varit mindre lyckosamma beror snarare på en rad strukturella faktorer. En är att intresset för EU:s biståndsprogram är relativt svagt. Vidare har svenska företag inte tillräcklig förståelse för beredningsprocessen inom internationella organisationer och har inte byggt upp tillräckligt starka nätverk och marknadsnärvaro. De saknar också delvis den efterfrågade kompetensen. Författarna konkluderar att den största potentialen för ett ökat återflöde finns hos företagen själva. I det bilaterala samarbetet föreslår UD-PES att företagens egna idéer och projektförslag i större utsträckning tas som utgångspunkter för planeringen av utvecklingssamarbetet i olika länder. Som aktuellt exempel anförs (FRJ, som dock ej ingår i Östsamarbetet), där borde lägga grunden för ett långsiktigt mellanstatligt samarbete grundat på ömsesidiga intressen, och inte inleda ett renodlat biståndsfinansierat samarbete. De svenska företagens kunskaper och erfarenheter, som vunnits i landet, borde anlitas. Men, menar PES, Sida och UD-EC bevakar inte konsekvent de svenska företagens intressen, utan begränsar ansträngningarna alltför mycket till institutionell utveckling och humanitära insatser. Sida ser statsmakternas uppdrag inom utvecklingssamarbetet som institutionsutveckling och kunskapsöverföring, och konstaterar att investeringsmedel endast tilldelats för miljösektorn. Arbetet tar tid, och Sida förstår att näringslivet har behov av att projekten skall komma snabbare till upphandling. Sida uppfattar också önskemålen 59 Konsultstudie av biståndsåterflöde från EU:s biståndsprogram, och , 2000. Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen om ett mer aktivt och direkt företagsfrämjande, men pekar på att utvecklingssamarbetet driver fram investeringsmöjligheter som annars inte skulle finnas genom att göra samarbetspartnerna i närområdet kreditvärdiga. Företagens önskemål om att Sida skall finansiera deras projektförslag avvisas med att all upphandling hos Sida måste ske i konkurrens. Sida menar sig ha främjat näringslivets intressen , men har inget mandat att gå in i enskilda affärer. Statsmakternas uppdrag är att utveckla näringslivets miljö och att stödja en process, exempelvis att skapa en privatiseringsmyndighet, men inte att engagera sig i enskilda privatiseringsärenden. Sida, som medger att informationsverksamheten i vissa fall brustit, pekar på framgångsrika fall av samverkan med svenska företag kring upphandlingar, t.ex. den nämnda upphandlingen av fjärrvärmesystemet i . framhåller Sida betydelsen av tilläggsuppdrag, när företagen väl etablerats på de nya marknaderna. Konsultfonderna hos de internationella finansieringsinstitutionerna bedöms ha intresse för de svenska konsultföretagen, men det är samfinansieringarna med och , där svenska företag kommer in på helt nya marknader, som Sida finner vara de mest intressanta öppningarna för det svenska näringslivet. Sammanlagt räknar Sida med att mellan av de egna programmen i närområdet är rent återflöde, även om inte några exakta siffror produceras. Andra aktörer, t.ex. , är dock mindre intresserade av återflödet till utan fokuserar på återflödet till det svenska näringslivet. pekar också på att ansvarsfördelningen mellan Sida, UD-PES och UD-EC är oklar, vilket leder till ett tidskrävande kontakt- och informationsarbete. I sin skrivelse till 1999/2000:7 angående ekonomisk utveckling och samarbete i konstaterar regeringen bl.a. att Utvecklingssamarbetet genom Sida utgår från samarbetsländernas och målgruppernas behov men är också till fördel för . Resultaten av samarbetet i form av bl.a. en bättre fungerande institutionell miljö för ekonomisk verksamhet är till nytta också för svenska företag. Vidare innebär själva genomförandet av projekten betydande affärsmöjligheter. Åtskilliga svenska företag har genom investeringar i infrastruktur och StartÖst- programmet fått fotfäste på nya viktiga marknader. Sammanfattningsvis kan en samstämmighet konstateras så långt i debatten, att Sida tagit alltfler stödjande initiativ och visat en allt större öppenhet gentemot det svenska näringslivet. Ett betydande antal insatser har genomförts, som av ett flertal intervjuade Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen personer bedöms har varit av direkt eller indirekt intresse för de svenska företagen, antingen genom att skapa affärsmöjligheter för dem eller genom att på skilda sätt förbättra deras förutsättningar att verka i närområdet. Näringslivets inställning till Sida har också blivit alltmer positiv . Ett begränsat antal näringslivsrepresentanter uttrycker dock fortfarande en kritik, bl.a. av innebörden att Sida borde kunna mer direkt finansiera företagens projektförslag, vilka skulle kunna ge dem referensprojekt av stort värde i den fortsatta marknadsföringen. Ett sådant handlande hade emellertid varit svårt att försvara. Direktiven i prop. 1997/98:70 är tydliga – de tilldelade resurserna skall användas med sikte på att med högsta effektivitet bidra till reformprocessen i närområdet och till kandidatländernas EU- medlemskap. Den huvudsakliga inriktningen skall vara åtgärder som bl.a. leder till ett gott grannskap. Den svenska resursbasen skall utnyttjas. Uppdraget förutsätter därmed att bilaterala projekt och insatser identifieras, väljs, bereds, genomförs och följs upp med de givna målen som styrinstrument, något som torde utesluta att utbudsstyrda projektförslag annat än i rena undantagsfall skulle kunna ha tillgodosett rekvisiten. Hur en Sida-finansiering av ett företags framlagda projektförslag skulle kunna förenas med upphandlingsförordningens krav har inte närmare studerats. Vissa erfarenheter av Sida-deltagande i multilaterala projekt, inte minst med de ovan nämnda konsultfonderna, inbjuder till vidareutveckling. I ett sammanfattande perspektiv visar utvärderingen att Östsamarbetet är av stort värde både för reformprocessen och EU-närmandet i samarbetsländerna och för . Bedömningen måste dock kvalificeras: I de baltiska länderna har samarbetet med relativt stor betydelse, i är en mindre samarbetspartner. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. De på internationellt samarbete specialiserade myndigheterna Sida och SI, tillsammans med en serie andra svenska statliga, kommunala och enskilda aktörer, har inom Östsamarbetet uppgiften – och möjligheten – att bidra i ett samarbete av annat slag än det ordinarie. Utvärderingens sammanfattande intryck är att dessa svenska parter på det hela taget gör alltmer professionella insatser inom Östsamarbetet. Östsamarbetets nu huvudmål angående en säkerhetsgemenskap, demokratins kultur, en socialt hållbar ekonomisk omvandling, och en miljömässigt hållbar utveckling är fortfarande relevanta och i det närmaste definitionsmässigt tillgodosedda i samarbetet. Deras vida utformning har dock gjort dem allt mindre användbara som styrinstrument. I praktiken fungerar de mest som angivelser av samarbetsområden, medan några nyare mål för samarbetet har tagit över styrfunktionen. Bland huvudmålen har demokratimålet tack vare utvecklingen i samarbetsländerna förlorat något av sin aktualitet och precision, och därmed något av sin användbarhet. Det borde ses över. Innehållet i säkerhetssamarbetet speglar också historiska förhållanden – polis- och asylsamarbetet är snarare en del av rättssamarbetet. Den styrande funktionen har således övertagits av andra mål. De handlar om att främja jämställdheten i samarbetsländerna, att stödja deras EU-anpassning, att etablera ett grannlandssamarbete, att utnyttja den svenska resursbasen och att bidra till den regionala utvecklingen. Som framgår av rapporten är måluppfyllelsen av jämställdhetsmålet svag. Problemen med dess genomförande indikerar att det behöver ses över, t.ex. i formulering eller i metodhänseende. Vidare har det visat sig lätt att höja EU- relevansen i samarbetet med kandidatländerna, inte minst eftersom de själva starkt prioriterar sådana insatser. Det har också stor betydelse att i andra former stödjer särskilt de tre baltiska ländernas EU- medlemskap. Önskemålet om utnyttjandet av den svenska resursbasen är tillgodosett. Till skillnad från jämställdhetsmålet är de två senare målen allmänt är högt prioriterade på mottagarsidan. Övergången till ett grannlandssamarbete är ett oklart formulerat mål, eller snarare riktningsangivelse, som bl.a. inte anger i vilken grad utvecklingssamarbetet i sig skall bidra till övergången. Det är därför svårt att utvärdera programmet mot det. Däremot har ett flertal enskilda insatser på skilda sätt bidragit till utvecklingen av ett grannlandssamarbete. Östsamarbetet bidrar på olika sätt till den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena. Riktlinjerna i prop. 97/98:70 angående Östsamarbetets geografiska avgränsning är i huvudsak tillgodosedda. Utvecklingen i regionen har resulterat i förstärkta skillnader mellan landgrupperna. Östsamarbetet är redan två olika program – EU- kandidatländerna och de andra. Det kan också ses som flera program: 1. och , 2. och , 3. De andra samarbetsländerna. Den utvecklingen, tillsammans med förändringen i målens respektive roller, indikerar att målens roll i de skilda landsamarbetena också borde ses över. Utvecklingssamarbetet med kandidatländerna har utvecklats positivt . Samarbetsländernas motiv för att driva ett utvecklingssamarbete med har stärkts av förmedlemskaps- processen, som också givit utvecklingssamarbetet med både en tydligare inriktning och nya, direkt målrelaterade samarbetsformer. Ett klart mål och en starkare motivation förklarar en del av samarbetets framgångar. Samarbetet med och , å andra sidan, har inneburit en utmaning av annat slag. Länderna är betydligt mycket större och mer svåröverblickbara. Deras inre utveckling är mer komplicerad och svår för utomstående att förstå, och därmed svårare att förutsäga. Särskilt i har svårigheterna visat sig större än som antogs initialt. Endast delvis har samarbetet med de länderna kunnat bygga t.ex. på erfarenheterna från . De senaste årens utveckling visar att Östsamarbetet behöver kunna arbeta mer olika i länderna. Den markerar också betydelsen av det arbete, som görs inom och på ett fåtal andra håll för att följa och förstå utvecklingen i . Den sortens analysarbete behöver byggas ut i . Det har konstaterats i rapporten att utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. Om resursbasutnyttjande blir starkt, uppstår emellertid en risk att det också blir styrande. En viss utbudsstyrning är tydlig inom Östsamarbetet och går inte att undvika med de givna målformuleringarna. Problemet blir att hitta den rätta balansen, där egenintressena och resursbasutnyttjandet tillgodoses utan att samarbetet hamnar i en skadlig utbudsstyrning. Utvärderingen har inte identifierat sådana fall inom Östsamarbetet. Men i ett flertal fall har utbudsstyrningen lett till att insatser genomförts, som senare visat sig inte ha haft några förutsättningar att lyckas. Utvärderingen reser dock inga invändningar mot detta drag hos Östsamarbetet. Det hör till utvecklingssamarbetets grundläggande funktioner att metoder och modeller förs in i andra sammanhang än sina ursprungliga för att där kunna accepteras eller förkastas. I den bemärkelsen är Östsamarbetets finansiering riskpengar. Ett visst antal förlorade insatser måste anses kunna ingå i det förväntade utfallet. Det viktiga blir att söka undvika negativa effekter i samarbetslandet. De internationella givarna bryr sig olika mycket om det. Samordning av de svenska insatserna med andra givare sker både lokalt, i princip genom samarbetslandets egen försorg, och genom ett flertal internationella och regionala organ och konventioner, t.ex. , , , EU:s olika organ, m.fl. Diskussionen i sådana fora leder också i flera fall till att de två sidorna i utvecklingssamarbetet tar samma positioner, vilket i sin tur kan skapa en grund för konkret samarbete. Den internationella samordningen tenderar ibland att underordnas givarländernas egenintressen. Den präglas av en viss utbudskonkurrens. De svenska insatserna uppvisar en stor bredd. Flertalet av dem är väl utvalda och professionellt genomförda. Det finns hos svenska parterna i samarbetet en genomsnittligt betydligt högre kompetens avseende internationellt utvecklings- samarbete än vad var fallet och som påtalades av SAU:s utvärdering av samarbetet med . Även om utvärderingen inte har underlag för en systematisk jämförelse över hela fältet utmärker sig några av insatserna för en högre måluppfyllelse än andra. Bland dem finns det inledda militära materielstödet till de baltiska länderna. utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög kostnadseffektivitet och uthålliga effekter. Den enskilda insats i , som har tillgodosett de flesta målen, är de två större bidragen till den polska Eko-fonden, som främst finansierar kommunala V/A-projekt. Insatsen har hög utvecklings- och EU- relevans, stark grannlandskoppling, hög hållbarhet hos effekterna, och kan tack vare att insatsbesluten i praktiken delegerats till fungera som ett steg i utfasningen. För Rysslandssamarbetets del finns det anledning att framhålla demokratistödet – yngre politiker, media och MR – samt förvaltningssamarbetet som särskilt relevanta för utvecklingen i landet. De har också en EU- och grannlandsrelevans. Visserligen är sannolikt effekterna i flera fall av begränsad hållbarhet och kostnadseffektiviteten i vissa fall för låg, men Rysslandssamarbetet erbjuder mindre goda förutsättningar än det med kandidatländerna. Även i framstår förvaltningssamarbetet, inte minst det med inriktning på lokal förvaltning, som centralt i programmet. Tillförlitligheten hos denna utvärderings bedömningar påverkas av underlaget. De andra utvärderingar som citeras i rapporten har tre begränsningar. De täcker delar av sektorer, inte helheten. Deras författare är ofta kunniga på sakområdet i fråga, men har mer sällan den erfarenhetsbredd som gör det möjligt att på ett oberoende sätt bedöma dess relevans för samhällsutvecklingen i stort. Dessutom behandlas i flertalet av dem insatser, som avslutades före innevarande periods början. I flertalet fall måste deras konklusioner icke desto mindre bedömas vara både relevanta och välgrundade. Observationen handlar om begränsningarna i förklaringsvärdet. Några initierade intervjupersoner har under utvärderingen pekat på betydelsen av att ha personal stationerad på plats. Förutom att den kan bidra till en högre effektivitet i det aktuella samarbetet, sägs den också kunna bidra både till spridningen av samarbetet och dess effekter och till övergången till ett varaktigt samarbete mellan parter, ett grannlandssamarbete. sägs ha iakttagit en onödigt stor restriktivitet med sådana personalinsatser och därmed sannolikt förlorat tillfällen till förstärkning av samarbetets resultat och utvecklingsmöjligheter. Till metodfrågorna inom utvecklingssamarbetet hör också balansen mellan mjuk- och hårdvara i insatserna, samt lokal- kostnadsfinansieringen. I den förra frågan finns en linje sedan Öst- samarbetets begynnelse, att dess medel med ett undantag är reserverade för tekniskt samarbete och inte kan användas för Utrustningsinslagen får inte överskrida 20, tidigare 10, procent av insatsens budget. Undantaget är miljösamarbetet, där medel tilldelas programmet för direkta investeringar, främst i V/A- projekt kopplade till , men också i effektiviserings- och besparingsprojekt på energiområdet. Balansen mellan mjuk- och hårdvara i övriga samarbetssektorer ser ut att hållas enligt direktiven. Undantag där är kärnsäkerhetssamarbetet och lantmäterisamarbetet, som båda i vissa fall anses behöva en större andel utrustningskomponenter. Utvärderingen visar en tendens till glidning uppåt i utrustningsandelarna några fall, vilket inte minst i nuvarande ansträngda finansiella situation blir ännu svårare att försvara. Lokalkostnadsfinansieringen är ett mindre bekymmer i och – särskilt – än i och .