sou · GOB329d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Vidare anges att det är viktigt att konsumenten får tydliga besked om hur hon skall göra om hon är missnöjd med något och vem som i så fall kan kontaktas. Garantier och utfästelser där det tydligt beskrivs vad som ingår i tjänsten och åtagandet innebär också att konsumenten får en realistisk uppfattning om vad hon eller han kan kräva. Det påpekas att missnöje beror på orealistiska förväntningar från konsumentens sida. I genomförs ett pilotprojekt rörande kvalitetsfrågor för ett antal kommunala tjänster där man avser att fomulera tydliga åtagan- den gentemot kunderna. Projektet skall vara slutfört . Tanken är att alla kommunens nämnder sedan skall precisera generella åtaganden och utarbeta rutiner för hur synpunkter och klagomål från medborgarna/brukarna skall tas tillvara och åtgärdas i förebyggande och utvecklande syfte. För den enskilde konsumenten/medborgaren är det oklart vilka möjligheter denne har att kunna klaga på ett beslut eller framföra missnöje med en viss tjänst och vart den enskilde i så fall kan vända sig. Den följande redovisningen är inte avsedd att vara heltäckande, utan syftar endast till att visa på den mängd klagovägar som finns och vilka svårigheter kan finnas i gränsdragningen dem emellan. På det offenligrättsligt reglerade området kan den enskilde få beslut prövade på i huvudsak två olika sätt. När det gäller kommunala nämn- ders och statliga myndigheters beslut kan dessa i allmänhet överklagas till allmän förvaltningsdomstol eller, i vissa fall, till och därefter till allmän förvaltningsdomstol. Vad gäller vissa beslut av kommunerna är den enskildes möjligheter att klaga dock begränsad till att i allmän förvaltningsdomstol begära s.k. laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär). När det gäller myndighetsutövningen bör även () nämnas, vilken utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet och dit allmänheten kan vända sig med klagomål. Civilrättsliga tvister kan prövas vid allmän domstol eller vid All- männa reklamationsnämnden (). prövar tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet och ger en rekommendation om hur tvisten bör lösas. erbjuder konsumenterna en enkel, snabb och billig tvistlösning. Nämn- dens rekommendationer följs i stor utsträckning, i genomsnitt i av ärendena. En förutsättning för att Allmänna reklama- tionsnämnden skall kunna pröva en fråga är att den som utför tjänsten kan betraktas som näringsidkare. Det finns emellertid flera begränsningar beträffande vilka tvister prövar. Av ARN:s instruktion följer att nämnden inte prövar tvister som rör (1) köp av fast egendom, bostadsrätt eller tomträtt, (2) upplåtelse av fast egendom, (3) hälso- eller sjukvård, (4) advokatverk- samhet. Vidare har nämnden själv, efter bemyndigande i instruktionen, beslutat att inte pröva vissa typer av tvister. Såvitt här är av intresse kan nämnas tecknande eller bibehållande av försäkring, utbildning och kursverksamhet såvitt avser bedömning av kvalitet och innehåll, medi- cinska bedömningar, köp av telefonitjänster i den mån tvisten avser debitering av samtal eller utnyttjande av samtalspott och elräkningar i den mån tvisten avser förbrukning av elektrisk ström. Nämnden prövar inte heller tvister som är föremål för prövning, eller som redan har prö- vats, i domstol eller som skall prövas av eller annan myndighet. Slutligen finns krav på att tvisten skall röra visst minimi- belopp. Nämndens handläggning är skriftlig, vilket medför att nämnden inte prövar tvister som kräver muntlig bevisning. Vidare prövar nämn- den normalt inte tvister som kräver en mycket omfattande teknisk utredning. Tillsynen över den marknadsrättsliga lagstiftningen åvilar Konsu- mentverket/KO, dit allmänheten kan vända sig med klagomål. För vissa områden finns särskilda instanser för klagomål. Vad gäller exempelvis fjärrvärme förs talan i . Även privata alternativ finns på området. Ett exempel är som bedriver en förtroendenämndsverksamhet såväl lokalt som vid en central nämnd med konsumentrepresentation. Nämnderna prövar om det arbete tandläkaren utfört överensstämmer med vetenskap och beprövad erfarenhet. Som framgår av redovisningen ovan finns det en mängd olika klagovägar för den enskilde konsumenten beroende på dels vilken typ av tjänst det handlar om, dels vilken typ av beslut som skall överklagas. Situationen underlättas inte av att gränsdragningen mellan vad som skall prövas av allmän domstol respektive allmän förvaltningsdomstol, med beaktande av rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I), inte alltid är helt klar. Det finns dock en hjälpregel i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) enligt vilken förvaltningsbeslut skall överklagas vid allmän förvalt- ningsdomstol, om inte annat gäller enligt annan lag eller förordning. Rådgivning och stöd om i vilken ordning man kan överklaga ett visst beslut eller i övrigt få rättelse är av avgörande betydelse för att konsu- menterna skall kunna ta tillvara sina rättigheter. Den lokala konsumentverksamheten spelar en central roll i detta sammanhang. Den försöker hjälpa konsumenterna även med allmän- nyttiga och kommunalt utförda tjänster. Detsamma gäller vid medbor- garkontoren. På vissa områden finns särskilt inrättade instanser för rådgivning och information. Den som är missnöjd med vården inom hälso- och sjukvården kan vända sig till den patientombudsman som finns på de flesta akutsjukhus och inom de olika sjukvårdsområdena. Patientom- budsmannen skall hjälpa patienten att reda ut de eventuella problem denne mött inom hälso- och sjukvården. Vidare skall i varje landsting och kommun finnas en patientnämnd som bl.a. har till uppgift att hjälpa patienter att få den information de behöver för att kunna ta till- vara sina intressen i hälso- och sjukvården. Som exempel på privata initiativ kan nämnas allmänna patientförening som kan hjälpa patienter inom hälso- och sjukvården. Inom () har det funnits önskemål om att omreglerade marknader och nya verksamhetsformer skall ägnas särskilt intresse. RRV inledde ett projekt med arbetsnamnet Kunden är lös! – omreglerade marknader i ett kon- sumentperspektiv. Projektet omfattar tidigare legala eller faktiska statliga monopol, t.ex. el- och telemarknaderna. Ett syfte är att under- söka om det finns hinder för att utnyttja valfriheten och om sådana hin- der i så fall drabbar svaga konsumentgrupper i första hand samt vilka åtgärder som staten vidtar med anledning av detta. RRV utgår i sin granskning från tänkbara problem enligt olika moment i konsumentens kontakter med levarantören: (i) när konsu- menten skall bestämma sig för leverantör, (ii) när det uppstår problem eller fel vid nyttjandet av tjänsten och (iii) när tjänsten skall betalas. Det första steget i arbetet är att göra en direkt kartläggning av kon- sumenternas konsumtionsval samt kontakter med och attityder till till- synsmyndigheterna på de omreglerade marknaderna. Den övergripande frågan har formulerats som Vilka konsekvenser har omregleringarna fått för konsumenterna? Huvudmomentet i denna del av arbetet är en enkätundersökning av ett väl definierat urval konsumenter. I samman- hanget skall RRV dock även inhämta andra länders erfarenheter och föra en diskussion med centrala aktörer på området. Konsumentstudien skall redovisas separat . Med utgångspunkt i konsumentstudien skall RRV därefter göra ett antal sektorsgranskningar av olika myndigheters agerande till stöd för konsumenter på områden där omregleringar av offentliga tjänster har genomförts . Den övergripande frågan i denna del har formulerats som Hur arbetar tillsynsmyndigheterna med att ta tillvara konsumenternas behov och önskemål på de omreglerade markna- derna? Vilka myndigheter som kommer att granskas är beroende av vilka marknadsområden som skall studeras. Oavsett område kommer dock att omfattas av granskningen. Projektet beräknas vara avslutat . Kommitténs förslag: Konsumenttjänstlagen ses över i syfte att bredda lagens tillämpningsområde. Konsumenttjänstlagen (1985:716) gäller avtal om tjänster som näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet utför åt konsumenter huvudsakligen för enskilt ändamål i fall då tjänsten avser 1.arbete på lösa saker, dock ej behandling av levande djur, 2.arbete på fast egendom, på byggnader eller andra anläggningar på mark eller i vatten eller på andra fasta saker, 3.förvaring av lösa saker, dock ej förvaring av levande djur. Ovanstående utgör enligt 1 § lagens tillämpningsområde. Till detta finns i 2 § vissa undantag som föranleds av gränsdragningen mot köplagstiftningen. För att förstå varför lagens tillämpningsområde är så snävt i för- hållande till det omfattande och mångfacetterade tjänsteområdet, krävs inledningsvis en kort tillbakablick på lagstiftningsarbetet. I förarbetena till lagen – direktiven till , utredningens betänkande (Konsumenttjänstlag, SOU 1979:36) och i propositionen (prop. 1984/85:110) – förs resonemang kring vilka typer av avtal som skall omfattas av lagen. I direktiven (statsrådet anförande till statsrådsprotokollet ) anges att arbetet inte bör bindas av detaljerade direk- tiv i fråga om reglernas tillämpningsområde. Det vore dock lämpligt om arbetet inriktades på praktiskt betydelsefulla och något så när klart avgränsade och överblickbara områden. Som exempel på centrala områden nämndes arbete på lös sak samt reparations- och underhålls- arbeten på hus. Det angavs att eventuellt kunde avtal behöva täckas in som gäller behandling av person, exempelvis sjukvård, tandbehandling och skönhetsvård. Ytterligare nämndes tjänster av immateriell art såsom undervisning, juridisk rådgivning etc. Dessa avtal angavs ha klara beröringspunkter med köp. Utredningen skulle vidare beakta den speciallagstiftning som fanns och inte närmare gå in på dessa områden. konstaterade i betänkandet att arbeten på lösa saker utgjorde en stor del av den totala privata konsumtionen. Som viktiga exempel nämndes reparations- och underhållsarbeten på personbilar och hemelektronik. Samma sak gällde arbeten på fast egendom. Beträffande hantverkstjänster angavs dessa vara i avtagande. Även yrkesmässig förvaring av saker angavs vara ett viktigt område. Bland tjänster av annat slag nämndes behandling av person och under- visning. Beträffande dessa områden angavs att de privat utförda tjänsterna minskat i betydelse i förhållande till sådana tjänster som utförs av det offentliga i former som framstår som offentligrättsliga eller som i vart fall är föremål för omfattande offentligrättslig regle- ring. De privata tjänsterna hade dock likväl sin betydelse även på detta I övrigt diskuterade utredningen rådgivning, dvs. konsult- tjänster av teknisk, ekonomisk eller juridisk natur. Ett närliggande område angavs vara provningsverksamhet. Transporter angavs som en särskild typ av tjänster, för vilka speciallagstiftning fanns. Särskild lag- stiftning saknades dock för exempelvis flyttning av bohag och buss- transport av passagerare. Sällskapsresor angavs som en särskild kon- traktstyp liksom hotell- och restaurangtjänster. Bland andra tjänster i vid mening märktes enligt utredningen bank- och försäkringstjänster samt tillhandahållande av nyttigheter såsom elektricitet, gas, vatten och telefon. Utredningen bedömde att fyra grundläggande skäl talade för infö- randet av en särskild civilrättslig lagstiftning. 1.Behovet av klarläggande av rättsläget. 2.Behovet av att konsumentskyddet mot oskäliga avtalsvillkor på tjänsternas område förstärks genom särskild lagstiftning som ger ett skydd inriktat direkt på den enskilde konsumentens rättsliga situa- tion. 3.Behovet av förbättrat konsumentskydd, utformat på grundvalen av en samlad rättspolitisk bedömning av vad som i civilrättsligt hänse- ende bör gälla för konsumenttjänster. 4.Behovet av skydd mot oseriöst bedriven näringsverksamhet. Utredningen menade sammanfattningsvis att avtal om arbete på lös sak och avtal om arbete på fast egendom utgjorde lagstiftningsuppdragets kärna och att den föreslagna lagen borde omfatta dessa avtalstyper. Bland andra typer av konsumenttjänster, som borde kunna komma i fråga i en konsumenttjänstlag, anförde utredningen förvaring, behand- ling av person, skötsel och behandling av djur, undervisning samt råd- givnings- och provningsverksamhet, närmast konsulttjänster av teknisk, ekonomisk och juridisk natur. Bland avtal om tjänster i vid mening, som enligt utredningen föll utanför uppdraget, angavs försäkringsvatal, avtal om nyttjanderätt till fast egendom (hyra m.m.), anställningsavtal, krediträttsliga avtal, transportavtal av olika slag, avtal om uthyrning av varor samt fastighetsmäklaruppdrag. Lagstiftning om sällskapsreseavtal borde enligt utredningen, i den mån det fanns behov därav, ske inom ramen för en speciallag, som även kunde innefatta annan yrkesmässigt bedriven rese-, turist- och rekreationsverksamhet. Utredningen menade att dess förslag – som omfattade arbete på lös sak och på fast egendom – innebar ett väl sammanhållet område som var lämpat för lagstiftning med enhetlig uppläggning. Utredningen föredrog att begränsa sitt arbete på detta sätt framför att i ett slag före- slå lagregler över ett bredare fält och motiverade enligt följande. En lagstiftning som sökte ge enhetliga regler för ett mycket stort och dis- parat område skulle med nödvändighet behöva göras mer abstrakt och sve- pande och skulle förmodligen komma att i viss mån likna allmänt hållna regler med bred räckvidd som återfinns i kontinentala civillagverk. För att tillgodose önskemålet om en i görligaste mån sammanhållen lagstiftning, har utredningen strävat efter att göra sitt lagförslag open-ended, så att det i ett senare skede kan byggas på med ytterligare kapitel rörande sådana andra typer av tjänster som enligt vad sagts lämpligen kan inrymmas i en allmän konsumenttjänstlag. Vid remissbehandlingen av betänkandet anförde det stora flertalet remissinstanser att det var lämpligt att lagstiftningsarbetet, i enlighet med utredningens förslag, tills vidare begränsades till tjänster som innebar arbete på lösa saker eller på fast egendom o.d. I några remiss- yttranden framhölls dock behovet av lagregler även beträffande andra tjänster. Starkt kritisk mot utredningens avgränsning var Marknads- domstolen, som menade att lagförslagets tillämpningsområde hade begränsats på ett beklagligt sätt. Bland sådana betydelsefulla tjänster som inte omfattades av lagförslaget pekade domstolen särskilt på behandling av personer, undervisning och sällskapsresor. I propositionen anförde departementschefen att konsumenttjänstom- rådet består av en mängd sinsemellan olikartade tjänster vilka det knappast är ändamålsenligt att reglera i ett enda sammanhang. I likhet med utredningen och den helt övervägande delen av remissinstanserna menade departementschefen att man i denna omgång borde inrikta arbetet på att åstadkomma en grundläggande civilrättslig reglering beträffande de tjänster som från rättslig och praktisk utgångspunkt framstod som mest centrala. Hit hörde de tjänster som gäller arbete på lösa saker eller på fast egendom o.d. Därmed skulle enligt departementschefen täckas ett omfattande område av stor vardaglig betydelse för såväl näringsidkare som konsumenter. Departementschefen fann dock att ett område – utöver vad som angetts av utredningen – borde omfattas av lagen, nämligen förvaring av lösa saker. Anledningen angavs vara att det inte sällan finns ett samband mellan avtal som gäller arbete på gods och avtal om förvaring av godset. Departementschefen påpekade avslutningsvis att det hade uppnåtts samförstånd i dessa frågor mellan , och Sve- rige. Det finländska förslaget till konsumenttjänstlag var dock mera vidsträckt. En breddning av tillämpningsområdet Kommittén anser att det nu är tid för en översyn av konsumenttjänstla- gen med avseende på lagens tillämpningsområde. Som framgår av redogörelsen ovan var alltså redan från början tanken att lagen skulle kunna omfatta fler typer av tjänster än vad som blev fallet. Enligt Kon- sumenttjänstutredningen finns det ett antal närliggande områden som i första hand skulle kunna ingå i en mer omfattande lagstiftning, nämli- gen behandling av person, skötsel och behandling av djur, undervisning samt rådgivnings- och provningsverksamhet, närmast konsulttjänster av teknisk, ekonomisk och juridisk natur. Till detta kan enligt kommitténs mening läggas nyttigheter av olika slag – såsom el, vatten, gas, telefon och Internet – dvs. tjänster av den typ som har varit föremål för avreglering. (Samma resonemang förs beträffande Inter- netabonnemang i betänkandet Konsumenterna och IT- en utredning om datorer, handel och marknadsföring, SOU 1999:106, s. 70 f. och s. 76 f.) Den avreglering som beskrivits ovan talar för en sådan breddning av lagen. Som stöd för ett sådant resonemang kan nämnas vad Konsu- menttjänstutredningen anförde om behandling av person och undervis- ning. Utredningen menade att privata tjänster på dessa områden hade minskat till förmån för offentliga lösningar grundad på offentligrättslig lagstiftning, en analys som alltså gjordes . En motsvarande analys ger en motsatt bild. Inte minst rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) visar att det finns privaträttsliga inslag även inom offentligrättsligt reglerade områden. Vidare har privata alternativ till- kommit inom flera områden och tidigare statliga monopol har luckrats upp. Det kan påpekas att frågan om införande av rättighetslagstiftning på hälso- och sjukvårdens område har analyserats av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) i betänkandet Patienten har rätt, SOU 1997:154. Kommittén kom fram till att det finns betydande svårigheter med en sådan lagstiftning inom hälso- och sjukvården. De fyra skäl som angav för en ny lag- stiftning, kan enligt kommitténs mening göras gällande även för de nu avreglerade områdena. Kommittén har dock inte inom ramen för denna utredning haft möj- lighet att närmare ta ställning till vilka områden som bäst lämpar sig för en sådan reglering och hur en sådan utvidgning av lagen bör lösas lagtekniskt. Frågan kräver en omfattande analys och bör därtill utredas utifrån såväl ett nordiskt perspektiv som ett EU-perspektiv. Kommitténs bedömning: Genom införande av kvalitetsstandarder och tjänstegarantier tydliggörs vilka krav konsumenterna kan ställa på den som tillhandahåller en tjänst. Sådana dokument kan vidare komma att underlätta och minska behovet av tvistlösning. När det gäller tjänster och verksamheter som traditionellt har funnits på marknaden har leverantören och kunden/konsumenten ofta ingått ett individuellt avtal där rättigheter och skyldigheter bestämts. För att för- bättra konsumenternas ställning och för att förtydliga vad som gäller har flera olika standardavtal tillkommit efter förhandlingar mellan /KO och olika branschorganisationer. När det gäller allmännyttiga tjänster och särskilt tjänster som har utförts av offentliga organ har det dock framstått som främmande att disku- tera i privaträttsliga termer. Av den tidigare genomgången framgår att merparten av de olika tjänsterna inom dessa områden regleras i speci- allagstiftning. Det är därför ofta svårt för den enskilde konsumen- ten/medborgaren att få klarhet i vad som gäller i ett visst fall och hur man skall gå tillväga om man vill klaga. Som framgår av Högsta domstolens resonemang i rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) kan det hävdas att även tjänster som t.ex. barnomsorg innehåller ett privaträttsligt inslag. Detta innebär att större krav rimli- gen kan ställas på att det preciseras vad avtalet omfattar och att villko- ren införlivas i det enskilda avtalet. Införandet av kvalitetsstandarder och tjänstegarantier är ett steg på vägen mot att klargöra vilka krav konsumenten kan ställa på den som tillhandahåller en tjänst. Sådana dokument bör också underlätta – och förhoppningsvis minska behovet av – den tvistprövning som kan komma att ske vid allmän domstol och vid . /KO och Kon- kurrensverket bör vara med vid framtagningen av sådana dokument. Det kan också hävdas att i den mån en kommun överlåter åt annan att utföra en viss tjänst bör man i upphandlingsavtalet eller motsva- rande klargöra vilka åtaganden som skall göras mot konsumenten, vem som skall infria dessa och vart konsumenten kan vända sig med klago- mål. Konsumenten bör också informeras om vilka möjligheter det finns att få en tvist prövad. Kommitténs bedömning: Utvecklingen av branschfinansierade organ för hantering av klagomål från konsumenter, med Konsu- menternas Försäkringsbyrå och som förebilder, bör uppmuntras. Det finns mycket som talar för en utveckling av branschfinansierade organ för hantering av klagomål från konsumenter. Exempel på befint- liga sådana organ är och . Kommittén menar på annan plats i betänkandet att förutsättningar för en sådan verksamhet finns även vad gäller bostadsköpsrådgivning. Fördelen med sådana organ är att branscherna, som finansierar verksamheten, får ta ett eget ansvar för att skapa förtroende mellan sina marknadsaktörer och konsumenterna. Man bygger också in en kun- skaps- och erfarenhetsåterföring, som gynnar en seriös utveckling av varor och tjänster. Branscherna tar ett bredare samhällsansvar och kan reagera snabbt på förändringar avseende konsumenternas behov av information m.m. Myndigheter som ansvarar för intressebevakning m.m. inom olika marknadsområden får genom tillskapande av gemen- samma organ en annan kontaktyta för sin ämbetsutövning. kan den arbetsvolym som annars faller på myndigheter och rättsväsende reduceras. Det finns möjligen en risk att konsumenterna kan uppfatta bran- schorganen mer som motparter än som organ som respekterar och vär- nar om konsumenternas rättigheter. Det är därför nödvändigt att orga- nen besitter en uttalad integritet och självständighet. Vad gäller Kon- sumenternas Bankbyrå och garante- ras dessa egenskaper genom att de drivs i form av stiftelser. består till lika delar av företrädare för , och näringslivet. Myndigheternas representanter är således i majoritet i respektive styrelse och innehar i båda fallen ord- förandeposten. Enligt kommitténs mening bör denna typ av organ kunna lämpa sig väl för flera av de nu diskuterade avreglerade marknaderna, t.ex. elbranschen, lokaltrafiken och telebranschen. Enligt vad kommittén har inhämtat finns ett stort intresse inom olika branscher för en sådan utveckling. Elleverantörer har därvid sagt sig vara genuint positiva till en utveckling av samverkan inom branschen. Inom finns ett uttalat intresse att utveckla en sådan verksamhet på lokaltrafikens område. IT-Företagen är inte främmande för ett ökat branschansvar, men menar att bilden av branschen är mer komplicerad än vad som gäller för exempelvis elleverantörerna och att ett branschengagemang därför måste övervägas på ett annat sätt. Bland konsumentföreträdarna är man från Konsumentråd generellt positiva till att branschsammanslutningar tar ett större ansvar och de uppmärksammar särskilt behovet av branschfinansierade organ för hantering av klagomål inom el- och teleområdet. Kommitténs förslag: ges i uppdrag att tillsam- mans med genomföra systematiska studier av de av- och omreglerade marknaderna från ett konsumentperspektiv. Det är viktigt att följa upp de effekter som av- och omregleringarna innebär för konsumenterna. Ett exempel på ett sådant initiativ är det projekt som beskrivs i avsnitt 14.7 ovan. De nya marknaderna föränd- ras i snabb takt och nya förutsättningar för konsumenterna uppstår efterhand. Utvecklingen kan komma att ställa krav på såväl egenåt- gärder från näringslivets sida som på konsumentpolitiska åtgärder. Enligt kommitténs mening finns skäl att mer långsiktigt studera sådana effekter för konsumenterna. Kommittén förslår därför att Kon- sumentverket får i uppdrag att tillsammans med genomföra systematiska studier av de av- och omreglerade markna- derna från ett konsumentperspektiv.