sou · GOB326d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över reglerna om körkortsingripande. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen numera hovrättslagmannen till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades byråchefen , bitr. överåklagaren , kammarrättsassessorn , hovrättsassessorn och lagmannen . entlediga- des från sitt uppdrag fr.o.m. och efterträddes av numera utnämnde rådmannen . Till sekreterare förordnades fr.o.m. hovrätts- assessorn . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om körkortsingripan- den, överlämnar härmed betänkandet Körkortsingripanden (SOU 2000:26). Det bör anmärkas att vi har avstått från att behandla de registerfrågor som uppkommer vid en överflyttning av körkorts- ingripanden till straffprocessen. Skälet är att nu gällande författningar inom trafikregisterområdet är föremål för en genomgripande översyn. överlämnade sitt betänkande Vägtrafikregistrering (SOU 1998:162), vilket bereds i . har lämnat ett särskilt yttrande. Formellt har utredningsuppdraget lämnats till ensam. Arbetet har emellertid utförts i nära samråd med experterna. Med undantag för vad anför i sitt särskilda yttrande är viense om de förslag och överväganden som presenteras i betänkandet. Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................................ Körkortslagstiftningen – bakgrund och gällande ordning......... Utfärdande och giltighet av körkort.................................. Allmänt om körkortsingripande........................................ Återkallelse av körkort...................................................... Grunder för återkallelse......................................... Spärrtid efter återkallelse ...................................... 2.4.3 Nytt körkort efter återkallelse................................ Omhändertagande av körkort............................................ Underlåtande av körkortsingripande................................. Ingripande mot utländska körkort..................................... Förfarandet vid körkortsingripande .................................. 2.10.2 Interimistiska beslut om återkallelse och 2.10.3 Formella förutsättningar för körkortsingripande på grund av brott.................................................... Handläggning av ärenden om körkortsingripande............ 2.11.1 Handläggningen vid ......................... Handläggningen i länsrätt ................................................. Straffrättsliga förfaranden och reaktioner.................................. Strafföreläggande och föreläggande av 3.1.3 Kort om straffprocessen i allmän domstol ............ Det straffrättsliga reaktionssystemet................................. Frågans tidigare behandling ......................................................... Körkortsingripanden i några europeiska länder ........................ Internationella .................................konventioner och EG-rätt 6.1.2 ..........................Artikel 6 i 6.1.3 ...................Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet 6.2Förenta Nationernas konvention om medborgerliga och Internationella konventioner om vägtrafik...................... Vissa grundläggande frågor ........................................................ 7.1Reglernas förenlighet med internationella 7.1.2 Inverkan av andra internationella regler.............. 7.2Körkortsingripandets karaktär i belysning av inhemska 7.2.1 Körkortsingripandet som trafiksäkerhetsåtgärd .. Körkortsingripandet som straffrättslig sanktion.. Omfattningen av en eventuell överflyttning ................... Allmänna utgångspunkter för handläggningen av körkortsingripanden i straffprocessen............................. 7.4.3 Anpassning till vissa straffrättsliga utgångs- För- och nackdelar med en överflyttning .................................. Skäl för en överflyttning ................................................. internationella åtaganden m.m.............. Vissa principiella fördelar ................................... Bättre effekt på trafiksäkerheten ......................... 8.2.6 Behovet av att kunna samordna samhälls- Bättre utredning om brottet ................................. Skäl mot en överflyttning................................................ Allmänna synpunkter på den nuvarande Handläggning inom den summariska processen.. 158 Ett fyrkantigare system........................................ 8.3.5 Erfarenheter av och kunskaper om körkorts- Konsekvenser för länsstyrelserna ........................ 8.3.7 Konsekvenser för de allmänna domstolarna och Körkortsingripande efter beslut om åtalsunderlåtelse............. 10 Behov av nya former för körkortsingripande ........................... Varning eller pricksystem............................................... 10.4Behovet av varning vid ingripande på annan grund än Återkallelse av körkort eller förarförbud ........................ Omhändertagande eller tillfälligt förarförbud ................ 11.3.1 Utgångspunkter för bestämmandet av antalet 11.3.2 Riksåklagarens anvisningar ................................. Registrering av prickar.................................................... Åtgärder för att minska antalet prickar ........................... Innebörden av ett beslut om förarförbud ........................ 12.4.1 Minimi- och maximitider..................................... 12.4.2 Utgångspunkter för bestämmandet av förarför- 12.4.3 Riksåklagarens anvisningar ................................. 12.5Förhållandet mellan förarförbud och den straffrättsliga 12.5.2 Våra överväganden.............................................. Förarförbud på grund av prickbelastning........................ 12.6.1 Förutsättningar för förarförbud på grund av 12.6.2 Förarförbudets längd ........................................... 12.6.3 Förfarandet för att besluta om förarförbud på grund av prickbelastning ..................................... Försöksverksamheten med villkorlig återkallelse........... Underlåtande att besluta om förarförbud ........................ Förarförbud vid innehav av utländskt körkort ................ Olovlig körning vid förarförbud ..................................... 13 Körkortsingripanden i den summariska straffprocessen 13.1Körkortsingripande genom föreläggande av ordnings- Körkortsingripande genom strafföreläggande ................ 14 Handläggning av körkortsingripanden i domstol ..................... Yrkande om körkortsingripande ..................................... Körkortshavarens utevaro från huvudförhandling.......... Rätten att överklaga ........................................................ 15 Handläggning av beslut om tillfälligt förarförbud ................... Beslut om tillfälligt förarförbud ..................................... Prövning av beslut om tillfälligt förarförbud.................. 15.3.1 När skall interimistiska beslut om förar- 15.3.3 Hur man överklagar och polismyndighetens 15.3.4 Förfarandet hos åklagaren ................................... 15.3.5 Förfarandet i domstol .......................................... En avslutande kommentar............................................... 16 Handläggning av övriga körkortsingripanden.......................... 17 Genomförandet av förslagen....................................................... 17.1.1 Kostnader för den nuvarande ordningen ............. 17.1.2 Konsekvenser för straffprocessen ....................... 17.1.3 Andra konsekvenser ............................................ Förslaget till lag om ändring i ............. Förslaget till lag om ändring i körkortslagen (1998:488)....................................................................... 18.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse.. 282 18.4Förslaget till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:490)....................................................................... 18.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott ................................................ Exempel på körkortsingripanden på grund av trafikbrott i några europeiska länder ................................................ I vårt uppdrag ingår att utreda om den nuvarande ordningen för att handlägga körkortsingripanden på grund av brott kan anses strida mot internationellt vedertagna principer. Därvid är och om medborgerliga och politiska rättigheter av särskilt intresse. Övervägande skäl talar för att ett körkortsingripande på grund av trafikbrott till sin natur är en straffrättslig sanktion. Enligt vår uppfattning är den nuvarande handläggningen av sådana ingripanden inte helt förenlig med artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till och artikel 14 i . Båda artiklarna innehåller förbud mot att lagföra och straffa en person för en och samma sak. För- och nackdelar med en överflyttning I vårt uppdrag ingår inte att ta ställning till om körkortsingripanden på grund av brott bör flyttas över till straffprocessen. Däremot skall vi redovisa de för- och nackdelar som kan uppkomma vid en sådan överflyttning. Vad vi anför ovan om internationella åtaganden är därvid självfallet av stor betydelse. Nedan följer en sammanfattning av de viktigaste argumenten i övrigt. Inledningsvis kan konstateras att den nuvarande ordningen fungerar väl. Utgångspunkten bör därför vara att en överflyttning skall ske bara om det föreligger starka principiella skäl för en sådan reform. Ett skäl som talar för en överflyttning är den uppfattning som allmänheten kan antas ha i frågan. Vi är övertygade om att flertalet av dem som blir föremål för körkortsingripande på grund av brott skulle föredra att körkortsfrågan kunde avgöras redan i straffprocessen. De flesta torde uppfatta ingripandet som ett straff, vilket bör leda till den principiella ståndpunkten att det skall prövas tillsammans med brottmålet. En sådan ordning skulle dessutom innebära flera praktiska fördelar för den enskilde och leda fram till ett snabbare avgörande av körkortsfrågan. En överflyttning till straffprocessen skulle medföra vissa principiella fördelar. Körkortsingripandet utgör i lagteknisk mening en särskild rättsverkan av brott och bör därför bestämmas av allmän domstol eller av den myndighet som har till uppgift att pröva den straffrättsliga ansvarsfrågan. Enligt vår uppfattning skulle dessutom risken för rättsförluster för den enskilde minska, om han redan i det straffrättsliga förfarandet fick klart för sig vilka följder brottet kommer att få för honom. Därigenom minskar risken att han väljer att godkänna t.ex. ett ordningsbotsföreläggande eller att inte överklaga tingsrättens dom i den felaktiga tron att han har undgått körkortsingripande. En överflyttning skulle sannolikt medföra vissa samhällsekono- miska fördelar. Enligt vår uppfattning torde det ur kostnadssynpunkt vara en given fördel att två skilda handläggningar ersätts med en gemensam. En överflyttning av körkortsingripanden på grund av brott till straffprocessen skulle medföra också vissa nackdelar. Av särskild betydelse är att ansvaret för körkortsingripanden skulle splittras mellan olika myndigheter och domstolar, vilket kan medföra svårigheter såväl för den enskilde som för dem som skall tillämpa systemet. En överflyttning förutsätter dessutom att det är möjligt att handlägga körkortsfrågan genom förelägganden av ordningsbot och strafföre- lägganden. Rättssäkerheten i den prövning som sker i den summariska straffprocessen är allmänt sett inte lika god som när ingripandet handläggs enligt nu gällande ordning. För att körkortsfrågan skall kunna tas upp i förelägganden av ordningsbot förutsätts dessutom att den enskilde polismannen kan använda sig av i förväg fastlagda riktlinjer, vilket kan medföra att tillämpningen av reglerna om körkortsingripande blir mer schablonmässig. Ytterligare en nackdel med att flytta över körkortsingripanden till straffprocessen är att körkortsfrågan då ofta skulle prövas av personal som inte har möjlighet att skaffa sig de erfarenheter av och kunskaper om körkortsfrågor som finns inom länsstyrelserna. Det gäller inte minst notarierna i tingsrätt. Det bör också framhållas att en överföring knappast ligger i linje med senare års strävanden att renodla och utveckla arbetet i de allmänna domstolarna och för åklagarna. Beslut om åtalsunderlåtelse innebär att åklagaren avstår från att lagföra och utkräva straffrättsligt ansvar för brottet. Vi menar att körkorts- ingripanden på grund av trafikbrott är en straffrättslig sanktion och att det därför innebär en logisk motsägelse att ett sådant ingripande skall kunna meddelas efter åtalsunderlåtelse. Vi föreslår därför att denna möjlighet avskaffas. Anser åklagaren att brottet bör föranleda ett körkortsingripande, får han lagföra det i vanlig ordning. Det bör i sammanhanget framhållas att det är relativt ovanligt med körkorts- ingripanden på grund av brott som lett till åtalsunderlåtelse. Vårt förslag kommer därför att få endast marginell betydelse i praktiken. Behov av nya former för körkortsingripande En överflyttning av körkortsingripanden på grund av brott till straff- processen väcker frågan om nya former för körkortsingripanden bör införas. Vi menar att denna fråga bör bedömas mot bakgrund av bl.a. de principer som ligger till grund för det straffrättsliga påföljds- systemet. Ingripandena måste vara tydliga och förutsebara, så att körkortshavaren förstår varför reaktionen har blivit som den blivit och så att han redan från början kan överblicka ingripandets konsekvenser och varaktighet. Ingripandet måste dessutom stå i proportion till allvaret i det bakomliggande brottet, så att det upplevs som rimligt och rättvist. Lagstiftningen måste därför innehålla olika ingripandeformer, vilka bör kunna varieras i fråga om stränghet och varaktighet. De måste dessutom vara ändamålsenligt utformade, så att de möjliggör en rationell handläggning i straffprocessen. Mot bakgrund av nu angivna utgångspunkter föreslår vi att institutet varning skall avskaffas och ersättas med ett pricksystem, när det är fråga om körkortsingripande på grund av trafikbrott. Vi menar att ett sådant system bättre skulle uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. Med ett pricksystem skulle det vara möjligt att i författning uttryckligen ange prickarnas betydelse vid återfall i trafikbrottslighet. Antalet prickar kan anpassas efter brottets svårhet, så att kravet på proportionalitet tillgodoses. Ett pricksystem skapar dessutom förutsättningar för att körkortsingripanden skall kunna handläggas i den summariska straffprocessen. Enligt vår uppfattning bör ett pricksystem införas även om våra förslag i övrigt inte läggs till grund för lagstiftning. Vi föreslår vidare att förarförbud införs som en ny ingripandeform. Den skall användas i stället för återkallelse, när ingripandet grundas på ett trafikrelaterat brott. Förslaget motiveras bl.a. av att ingripanden på grund av trafikbrott skall bestämmas enligt de principer som ligger till grund för regler för straffmätning. Våra förslag innebär dessutom att innebörden i körkortsingripanden på grund av trafikbrott får en delvis annan innebörd än vad som gäller vid återkallelse. Det gäller främst situationen efter spärrtidens utgång. Den omständigheten att körkortsingripanden på grund av trafikrelaterade brott i flera väsentliga avseenden skiljer sig från övriga körkortsingripanden talar för att en särskild ingripandeform införs. Vi föreslår dessutom att de ingripanden som sker genom beslut om omhändertagande av körkort vid misstanke om trafikbrott i stället skall ske i form av beslut om tillfälligt förarförbud. Beslut om prickning skall meddelas när det är fråga om en trafikrelaterad förseelse som inte är så allvarlig att den ensam motiverar ett mer kännbart ingripande. Tillämpningsområdet omfattar förseelser av det slag som enligt nuvarande ordning föranleder varning eller som vid upprepade förseelser kan läggas till grund för körkorts- ingripande enligt 5 kap. 3 § 3 KKL. Det kan gälla exempelvis en mindre allvarlig hastighetsöverträdelse, överskridande av spärrlinje eller ett mindre allvarligt smitningsbrott. Beslut om prickning skall avse ett bestämt antal prickar, lägst en och högst fyra för varje trafikförseelse. Antalet prickar skall bestämmas efter de principer som ligger till grund för straffmätning enligt reglerna i 29 kap. BrB. Det innebär att antalet skall bestämmas efter trafik- brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Att körkorts- havaren har återfallit i trafikbrott skall däremot inte beaktas. Riksåklagaren bör få i uppdrag att utfärda närmare föreskrifter för körkortsingripande genom prickning, när handläggningen sker i den summariska straffprocessen. Vi menar att utbildningsinsatser för dem som har begått trafikbrott kan bidra till en förbättrad trafiksäkerhet Vi föreslår därför en ordning som innebär att körkortshavaren kan minska sin prickbelastning genom att delta i olika utbildningsprogram. Deltagandet skall bygga på frivillighet och bekostas av körkortshavaren. bör få i uppdrag att utforma lämpliga utbildningsprogram. Genomförandet av dessa kan anförtros åt trafikskolor och olika trafiksäkerhetsorganisationer. skall pröva om den som med godkänt resultat har genomgått sådan utbildning skall befrias från tidigare påförda prickar. Förarförbud skall meddelas vid trafikbrott av det slag som avses i 5 kap. 3 § 1–4 KKL och som regelmässigt leder till beslut om återkallelse av körkort. Det kan exempelvis gälla grov vårdslöshet i trafik, trafiknykterhetsbrott, brott mot stopplikt, allvarliga hastighets- överträdelser och liknande brott mot regler som är väsentliga från trafiksäkerhetssynpunkt. Förarförbud skall dessutom kunna beslutas för den som vid upprepade tillfällen har gjort sig skyldig till mindre allvarliga trafikförseelser av det slag som ger prickar. Förslaget i denna del innebär att förarförbud skall meddelas för den som inom loppet av har gjort sig skyldig till flera förseelser, vilka tillsammans föranleder mer än sex prickar. Ett beslut om förarförbud innebär att körkortshavaren förbjuds att köra körkortspliktiga fordon . Förbudet börjar att gälla när körkortshavaren får del av beslutet, dock tidigast när det har vunnit laga kraft. Körkortet skall vara inlämnat till polismyndighet. Den som bryter mot ett förarförbud gör sig skyldig till olovlig körning enligt bestämmelsen i 3 § TBL. När förbudstiden har löpt ut, får körkortshavaren i de flesta fall fortsätta att köra i enlighet med sin behörighet. Trafiksäkerhetsskäl motiverar dock en annan ordning i vissa fall. Vi föreslår därför att körkortet skall förlora sin giltighet när körkortshavaren har fått förarförbud . Detsamma bör gälla om förarförbudet har meddelats på grund av ett trafikbrott som körkortshavaren begick under den tvååriga prövotid som gäller för nya körkort. Giltighetstiden för förarförbud skall bestämmas till lägst en månad och högst efter i första hand straffvärdet i det bakomliggande trafikbrottet. Förarförbud på grund av grov vårdslöshet i trafik eller grovt rattfylleri skall bestämmas till lägst . Den omständigheten att körkortshavaren har varit föremål för körkortsingripande på grund av brott skall kunna beaktas i skärpande riktning, medan körkortshavarens personliga förhållanden kan beaktas i mildrande riktning. Giltighetstiden för förarförbud på grund av prickbelastning, skall bestämmas efter det antal prickar som har påförts körkorts- havaren. Sammantaget gäller att förarförbudets längd skall bestämmas efter i princip samma utgångspunkter som straffen böter och fängelse. gällande praxis för bestämmande av spärrtid bör kunna tjäna som vägledning. Riksåklagaren bör få i uppdrag att utfärda närmare föreskrifter angående förarförbud som handläggs i den summariska straffprocessen. pågår i vissa delar av landet en försöks- verksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse. Vi lämnar förslag till hur denna verksamhet skall kunna fortsätta utan hinder av att våra förslag genomförs. Förslaget innebär att försöksverksamheten knyts till ingripandeformen förarförbud. Den som har meddelats förarförbud i högst på grund av trafiknykterhetsbrott efter alkoholförtäring kan hos ansöka om särskilt tillstånd att köra med alkolås. Den föreslagna ordningen motsvarar i allt väsentligt vad som gäller enligt lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse. Körkortsingripanden i den summariska straffprocessen Våra förslag till hur körkortsingripanden på grund av trafikbrott kan flyttas över till straffprocessen bygger på att beslut om prickning och förarförbud skall kunna handläggas genom förelägganden av ordningsbot och strafförelägganden. Att så kan ske är nödvändigt för att körkortsingripandet skall kunna avgöras tillsammans med brottmålet i alla de fall som lagförs i den summariska straffprocessen. Det är också angeläget för att såväl körkortsingripandet som brottmålet i övrigt skall kunna handläggas snabbt och kostnadseffektivt. Förelägganden av ordningsbot som innefattar prickning eller förarförbud skall utfärdas på samma sätt som övriga ordningsbots- förelägganden och i enlighet med de föreskrifter som Riksåklagaren skall utfärda. Förfarandet kan användas vid körkortsingripanden som grundas antingen på mindre allvarliga förseelser av det slag som avses i 5 kap. 3 § 3 KKL eller på att körkortshavaren har brutit mot en från trafiksäkerhetssynpunkt väsentlig regel av det slag som avses i 5 kap. 3 § 4 KKL. I ordningsboten föreläggs körkortshavaren ett visst körkortsingripande för godkännande. Ett eventuellt godkännande skall ske skriftligen och avse föreläggandet i dess helhet. Ett godkänt föreläggande gäller på samma sätt som ett lagakraftvunnet beslut. Sker godkännandet i omedelbar anslutning till trafikbrottet, skall körkorts- havaren av praktiska skäl kunna ges rätt att köra vidare . Väljer körkortshavaren att inte godkänna föreläggandet, får körkortsingripandet handläggas i annan ordning. Även ett strafföreläggande skall kunna innefatta ett körkorts- ingripande genom prickning eller förarförbud. Våra förslag i denna del har samma grundläggande innebörd som förslagen beträffande körkortsingripande genom föreläggande av ordningsbot. Förfarandet med strafföreläggande kan användas vid flertalet av de trafikrelaterade brott som kan läggas till grund för ett körkortsingripande. Föreläggan- det skall utfärdas skriftligen med hjälp av Riksåklagarens formulär. Körkortshavarens godkännande skall ske skriftligen och avse före- läggandet i dess helhet. Handläggning av körkortsingripanden i domstol Brottmål som innefattar fråga om körkortsingripande skall handläggas enligt vanliga regler. Det innebär bl.a. att sådana mål enligt huvudregeln skall prövas av en lagfaren domare och tre nämndemän, men att bestämmelsen om s.k. endomarkompetens gäller utan hinder av att ett körkortsingripande prövas i målet. Även möjligheterna att låta notarier handlägga brottmål skall i princip gälla för ifrågavarande mål. Möjligheten att avgöra brottmål i den tilltalades utevaro påverkas inte av att fråga om körkortsingripande prövas i målet. Inte heller förutsättningarna för att utfärda dom i förenklad form påverkas. Beslutet skall tas in i domen. Är det fråga om förarförbud, måste avgörandet delges med körkortshavaren, om domen inte har avkunnats i hans närvaro. Förslaget i denna del skall ses mot bakgrund av reglerna om olovlig körning i 3 § TBL. Straffansvar för sådant brott förutsätter att rekvisitet utan att vara berättigad omfattas av gärningsmannens uppsåt. Delgivning bör kunna ske enligt bestämmelsen i 3 a § delgiv- ningslagen (1970:428) om s.k. förenklad delgivning. Tingsrätts beslut om körkortsingripande genom prickning eller förarförbud kan överklagas till hovrätt enligt reglerna i 49 kap. RB. Huruvida prövningstillstånd krävs avgörs av den straffrättsliga påföljden. Handläggning av beslut om tillfälliga förarförbud