sou · GOB344 · 2001-01-01 00:00:00 — EU- kommissionens meddelande Byggbranschens konkurrens- kraft behandlar denna fråga som ett generellt hinder för den europeiska bygg-sektorns utveckling. Hur fungerar byggprocessen? Fyra mål för byggsektorns utveckling sattes upp; uppmuntra användning av kvalitetssystem anpassade till företagens storlek, kvalitet genom kostnadsberäkningar baserade på livscykel- ekonomi, stimulera att bättre managementmetoder hämtade från industrin införs i byggsektorn mm förbättra och konsolidera lagstiftningen som hindrar den inre marknaden från att fungera genom exempelvis att införa byggprodukt-direktivet, samt att stärka de rättsliga förutsättningarna för en kvalitets- och konkurrenshöjande offentlig upphandling genom att exempelvis öppna vägen för gemensamma privata, offentliga satsningar mm öka investeringarna i utbildning och utbildningsmöjligheterna på alla nivåer, förbättra arbetsvillkoren för att öka produktiviteten mm med investeringar förstärka och ge ny inriktning till forskning och utveckling av bl.a. teknik och processer för att stärka innovations- kapaciteten och ge byggsektorn ökade möjligheter att anpassa sig till sina ständigt nya behov. Ett viktigt inslag är även spridning av forskningsresultat. Kommissionens slutsatser är att insatser måste göra på en överstatlig EU-nivå, på nationell nivå av medlemsstaterna och av byggsektorns aktörer. För byggsektorns aktörer finns numera exempelvis EU- program baserade på samarbete över nationsgränserna för utarbetande av jämförelsekriterier och nyckeltal (bench-marking). De nya spelregler som stat och myndigheter införde under början av 90- talet råkade sammanfalla med en hård marknadssituation präglad av konkurser i fastighetsbranschen, höjd beskattning och en kraftig nedgång i byggandet. De nya spelreglerna blev färre och förenklade byggregler. Byggherrens fick det uttryckliga ansvaret för byggnaders funktionskvaliteter och tekniska egenskaper vilket fastslogs i den nya i (PBL). För bostadssektorn inom byggandet tillkom 200 Hur fungerar byggprocessen? Spelregler som ökat kraven på fastighetsägaren/byggherren som köpare är: ·EU:s upphandlingsdirektiv för offentliga beställare (I 1994) ·Skatter - höjd moms och fastighetsskatt Spelregler som ökat kraven på leverantörerna/säljarna är: ·EU:s CPD (byggproduktdirektivet)1988 De nya spelreglerna lyckades framför allt blottlägga de underliggande problemen i byggprocessen som länge funnits inom byggsektorn oavsett konjunktur. Det rör fragmenteringen av aktörerna i värdekedjan och därmed fragmenteringen av byggprocessen som sådan. Fragmenteringen har bidragit till en svårstrukturerad byggprocess som märks i bristen på ett gemensamt planerings- och funktionsspråk. Denna fragmentering av aktörer och process återfinns i alla byggprojekt och inte endast inom bostadsbyggandet. Många lösningar på olika delproblem har utvecklats och blivit rutiner i företags styrsystem. Men lösningarna berör i huvudsak endast smärre delar av aktörernas enskilda bidrag som företag och individer i byggprocessen. Lösningarna kan inte förändra hela byggprocessen eftersom de inte tar ansvar för att hantera hela den underliggande värdekedjan. Byggprocessens sekvensuppdelning börjat ifrågasättas då den fungerar illa . Diskussionen inleddes inom bostadsbyggandet sedan subventionerna drastiskt minskats. Den traditionella byggprocess- formen har passivt anpassats till - snarare än styrt och förändrat - existerande värdekedjor och är uppenbarligen ett av skälen till alltför dyra bostäder och höga hyror i både nyproduktion och ombyggnad. Detta uttrycks på följande sätt i två av de projekt som Byggkostnadsdelegationen stött utvärdering av. Det första projektet är Svedalahems nyproduktion i kv Erlandsdal. Många anser att det traditionella upplägget i byggprocessen med indelning i skeden : program - projektering - produktion - förvaltning, inte är en process, utan en stafett. De flesta av aktörerna finns endast i ett fåtal skeden och har olika makt att påverka dessa. Dessutom saknas en övergripande målbeskrivning för projektet som aktörerna ställt sig bakom och verkar för att uppfylla. Varje aktör har således arbetat för de mål man själv satt upp och projektet har blivit underordnat... Ändras inte aktörernas beteende att enbart arbeta för sitt eget individuella bästa kommer SOU 2000:44 Hur fungerar byggprocessen? byggkostnaderna att förbli höga och leda till fortsatt lågt bostadsbyggande.33 Det andra projektet är Ängelholmshems nyproduktion i kvarteret 2. Ur teoretisk synvinkel har arbetet i B-gruppen (Borgbrant-gruppen) försökt komma bort från metaforen där byggprocessen beskrivs som ett stafettlopp. Med denna produktionsfilosofi lägger varje aktör stora resurser på att tydligt avgränsa sin specifika roll, ansvar och uppgift. I och med införandet av de nya spelreglerna och den åtföljande övergången till att bygga bostäder på nästan normala marknadsekonomiska villkor med starkt minskade subventioner har fragmenteringens konsekvenser blivit synliga och alltmer akut besvärande. Byggsektorn har inte ännu förmått genomföra en grundläggande omställning till dessa nya förhållanden vare sig i bostadsbyggandet eller annat byggande. 5.3.1Traditionell byggprocess speglar fragmenteringen Sambandet mellan processens traditionella uppläggning och den givna aktörsstrukturen är oklart, eftersom strukturen av värdekedjor tas för given och alla ansträngningar till förbättring bara rört sig ovanför denna yta. Förslag till förbättringar avser särskilt krav på utveckling av enskilda aktörers kompetens eller införande av kvalitetssystem. Det oklara sambandet mellan verklig värdekedja och de aktuella styrmedlens passivitet och lämplighet över huvud taget gör därmed problemet svårt att bemästra. Fragmenteringen märks särskilt av att: ·byggprocessen är uppbyggd av stadier eller sekvenser som skiljs åt ·upphandlingen görs för att motsvara dessa avgränsade stadier eller sekvenser och återskapar dem därmed ständigt ·styrmedlen griper endast över de synliga och flexibla delarnas sekvenser, inte över hela värdekedjan ·specialistföretagen blir fler och fler ·antalet småföretag utgör av samtliga aktörer 33Svedalamanualen, , 1999. 34Hyreskostnad, produktion och förvaltning i harmoni (Wigralrapporten), , , LUTH 1998:12. Sammanfattning i Bilaga 2 202 Hur fungerar byggprocessen? 5.3.2Uppläggning av kommande avsnitt Avsnitten i byggprocessen är uppdelat så att entreprenadköparens (byggherrens) och säljarnas (leverantörernas) olika roller på marknaden förtydligas. Deras uppgifter i värdekedjan måste särskiljas bättre och måste deras beroende av varandra stå klart, trots att de flesta är för varandra okända medlemmar i ett projektteam splittrat och rum. Avsnitten har följande underrubriker: leverantörer/säljare och köpare leverantörer/säljare och köpare leverantörer/säljare och köpare Innehållet i varje skede beskriver vad som dels görs i dagens verklighet och dels vad som borde göras med hjälp av goda exempel hämtade från de projekt som Byggkostnadsdelegationen stött utvärdering av, så att hinder och möjligheter identifieras. Man bör dock påpeka att definiering och utformning bör ligga som parallella aktiviteter, men avsikten är att förtydliga att byggherren måste reda ut den kommande verksamheten i byggnaden innan utformningen kan göras. En komplett beskrivning av hela värdekedjans funktion görs inte, men flexibla, låsta eller osynliga länkar berörs i varje avsnitt. 5.4.1Varför projektdefiniering viktigt? Vad som händer när köparen inte definierat vad man vill ha, illustreras av följande exempel. i var ett statligt byggnadsprojekt för tre myndigheter. Den slutliga kostnaden var så hög och kvaliteten så mycket lägre än förväntat att brittiska beslöt att utreda fallet. I en rapport beskrivs Byggandet av i Leeds. Rapporten är gjord av det brittiska . Byggnaden kostade och skulle inrymma tre statliga myndigheter. Byggnaden var klar . Hur fungerar byggprocessen? kan man läsa hur man bör gå tillväga för att skapa ett bra projekt. Rapporten handlar faktiskt om hur man inte ska göra. Riksrevisorerna arbete fokuserades på entreprenaden, trots att byggarens arbete var oerhört bra trots förutsättningarna. Men vad hände ? Byggnaden hade mindre rumsyta än vad beställaren ville ha. Ett av skälen till att projektet inte blev bra, var att det saknades ett genomtänkt program. Entreprenören gjorde ett bra arbete. Jag skiftade därför synvinkel till förprojekteringsstadiet. Jag bad direktören för att få se projektets program med kundens krav. Efter åtskilliga påstötningar fick jag slutligen tre A4-ark. Detta var alltså ett projekt på , d.v.s . Dessa tre ark var inte heller fullskrivna. Det fanns mycket luft runt texten. Två specifikationer är väl värda att upprepa. En var kravet på en restaurang för 800 personer och under den stod att beställaren behövde tre videoapparater för konferensrummen. Någon hade uppenbarligen tänkt. Detta är ett verkligt fall och byggnaden står där, inflyttad och klar. Den blev inte en total succé. Beställarens idé var tydligen att man snabbt kunde notera sina behov och sedan skjuta över frågan till någon annan, som på magiska sätt därefter kunde utarbeta kraven.35 Tron att byggsektorn kan leverera rätt byggnad till rätt pris utan att få tydliga direktiv av byggherren är ett resultat av de gamla spelreglerna, där myndighetsstöd och regler av olika slag ersatte byggherrens egen styrka och kunskap om både teknik och ekonomi. Den svaga byggherreroll som kom att utvecklas med skedde i skuggan av starka myndigheter. Kritiken mot de normer och regler som sattes upp av stat och myndigheter och som styrde byggandet inriktades på att de hindrade utvecklingen. Nedanstående text handlar om hur normer och regler påverkade bostadsprojekt . Det är i den ordinära produktionen som vi kan tala om att normer och regler får en hindrande roll för kreativitet och innovation. I dessa projekt utgör normerna och reglerna hinder för de deltagande aktörerna att finna nya lösningar, som understiger den miniminivå som anges i normerna och reglerna. I de fall som innovationer och nya lösningar föreslås utöver miniminivån, är det inte normerna och reglerna som hindrar att de genomförs, utan i stället sätter produktionsekonomin och produktionstekniken gränserna.36 De nya byggreglerna och den nya (PBL) ändrade dessa förhållanden. Dessa nya spelregler medför att det är köparens/byggherrens- inte myndigheters - tydliga 35Brian Atkin, professor i Byggande & ekonomi, KTH. 36Birgitta och , , , BKDs seminarium 971007 204 Hur fungerar byggprocessen? definitioner som krävs för byggproduktionen och att byggherren - inte myndigheter - har ansvar för att gällande minimiregler uppfylls. Byggherren bär därmed ansvaret för att byggprocessen ska kunna löpa som en helhet från start till slut, så att rätt produkt slutligen levereras av alla inblandade aktörer till köparen. Om byggherrens definitioner i rangordnade önskemål och behov är alltför otydliga för att klargöra vilken produkt som ska byggas blir hela byggprocessen lika osäker som den skakiga grund den råkar vila på. Både producerande och projekterande aktörer återfaller lätt till att leverera den teknik och de lösningar de är vana vid och använder sektorns värdekedjor passivt. Dessa lösningar har konsekvenser för kvalitet och kostnader, som vare sig byggherren eller brukarna – dvs både de boende och fastighetsägarens driftsansvariga personal - i allmänhet råder över . Detta gäller särskilt hyreshus. Om byggherren däremot ger tydliga definitioner och har förankrade krav på den färdiga byggnadens lösningar, prestanda och kostnader får producenter och projektörer möjlighet att samla sig och samverka för att leverera just denna produkt och ingen annan. Men detta kräver en aktiv byggherre som har en stor insikt om sin roll som köpare och som företrädare för fastighetsägaren och förvaltningen. Köparen/byggherren måste från början ha en samlad bild av vad bostadsföretaget eller fastighetsägaren vill uppnå. Ingen annan aktör i den kommande byggprocessen kan veta detta. Valen påverkar möjligheterna att hyra ut, förvalta och förändra byggnaden under dess livstid. En god definition innefattar också att bestämma hur kraven ska mätas eller på annat sätt verifieras. Att skapa en klar målbild är den viktigaste uppgiften för byggherren som köpare och det tyngsta inslaget i byggherrerollen. Detta är byggherrens egen planeringsfas och den omfattar bl.a. att ha: ·definierat de verksamheter som byggnaden ska inrymma och deras behov. Vad ska byggnaden användas till? Vem ska använda den? Hur ska den användas? När ska den vara klar? ·definierat kraven (kvaliteterna) på byggnaden så att den ska passa avsedda mål och verksamheter, som kan avse byggherrens egna kunder. Kraven är entydiga och utan appell. Behov och önskemål är ofta motstridiga och bör rangordnas. ·definierat vad som krävs för att upprätthålla verksamheten eller göra byggnaden flexibelt användbar. Det sista innebär att lägga ned ett stort arbete med att definiera hur byggnaden lämpar sig för effektiv förvaltning och effektivt fastighetsföretagande. Det är att bygga för förvaltning. Hur fungerar byggprocessen? ·anvisat vilka kontroller och besiktningar som bekräftar att den färdiga byggnaden byggts som den definierats, dvs ha definierat hur kraven ska mätas eller verifieras. ·definierat verifierbara krav på leverantörerna innan de upphandlas, dvs vilken kompetens leverantörerna måste förfoga över - internt och externt - för att anses kunna leverera rätt slutprodukt. En tydligare roll krävs av alla byggherrar – särskilt de som köper stora volymer - för att de ska fungera som pådrivande kunder på en marknad. I kommande text har detta sammanfattats under följande rubriker: -ägardirektiv – övergripande policy -definiera verksamhetens funktion -vad ska levereras i kvalitet och kostnad -definiera kostnader, livscykelekonomi Goda exempel på hur dessa uppgifter kan lösas är hämtade från projekt som Byggkostnadsdelegationen medverkat till. I många rapporter beställda av Byggkostnadsdelegationen nämns ofta hur nya spelregler och byggherrens nya roll skakat om bostadssektorn och tvingat fram förändringar av rutiner och tänkande. Från och med 90-talets början har fastighetsägare otvivelaktigt börjat inse att risktagandet ökat. I delegationens rapporter över genomförda byggprojekt understryks också vikten av att ägaren tar sitt ansvar för nya strategier, affärsinriktningar och andra direktiv för få risktagandet under kontroll och säkra en långsiktig lönsamhet. En förutsättning som alltid angetts för att de byggande och förvaltande avdelningarna inom de olika bostadsföretagen (presenterade i Byggkostnadsdelegationens rapporter) kunnat arbeta målinriktat och effektivt och slutligen nått lyckade resultat har varit att ägarna inlett arbetet med en aktiv insats att värdera företagets situation på marknaden och i samband med detta utmejslat riktlinjer för den kommande verksamheten. I Byggkostnadsdelegationens rapporter som beskriver fallen Svedalahem, Ängelholmshem, och gick samtliga ägare in i besvärande - för att inte säga utomordentligt svåra - företagssituationer och arbetade fram direktiv för hur den kommande 206 Hur fungerar byggprocessen? nyproduktionen eller ombyggnaden skulle kunna genomföras och i vilket föreslaget strategiskt perspektiv som projektet ingick. Svedalahem är ett allmännyttigt bolag i kommun utanför . När Svedalahem låtit bygga första halvan av området Erlands- dal fann de att både bostädernas ytor och deras kostnader var för stora. För att kunna bygga nästa etapp måste bostadsföretaget finna sätt att minska de ekonomiska riskerna. Styrelsen i Svedalahem gav sin VD ett uppdrag att utreda hur bolaget skulle kunna bygga bostäder till folk med vanliga inkomster och till rimliga hyror. VD samlade då en idégrupp, som arbetade med att ta fram ett förslag som kallades Svedalamodellen. beslutade därefter att en utveckling av modellen skulle inledas. Avsikten var att modellen skulle prövas vid eventuell nyproduktion av nästa etapp i Erlandsdalsområdet. Så skedde också. I Svedalamanualen beskriver Svedalahem hur man lade upp arbetet för nyproduktion av billiga bostäder i . I inledningen understryks återigen vikten av att ägaren tar det tyngre långsiktiga affärsdrivande ansvaret innan något kan ske. Bakom varje byggherre finns ett bostadsföretag med en eller flera ägare. Med en förändrad roll för byggherren innebär också att ägarrollen har förändrats. Det krävs med ökat risktagande klarare styrning från ägaren. Strategisk styrning innebär att ägaren fastställer ägardirektiv som påverkar det egna utrymmet för byggherren. Med ägardirektiv anpassade för den verklighet som ett bostadsföretag/ byggherre lever i, skall dessa förhindra beslut som kan äventyra bolagets lönsamhet och i värsta fall dess fortbestånd.37 Ägarens roll i bostadsföretaget i förhållande till de byggande och förvaltande delarna kan se olika ut, men innehållet och det långsiktiga ansvaret är detsamma. Det kan inte läggas över på byggherren. Rollerna måste vara klara för att alla berörda ska utföra sina separata uppgifter. Förhållandet mellan ägare, bolaget och byggherren kan illustreras i tre principiella organisationer. A Stora och medelstora bostadsföretag har fristående ägare och separat byggherreorganisation med stora egna resurser och i liten utsträckning köpta tjänster. 37 Svedalamanualen, , 1999. Hur fungerar byggprocessen? BMindre och små bostadsföretag med fristående ägare har ofta integrerad byggherreorganisation med delvis egna resurser och delvis köpta tjänster med personsamband med ägare har totalintegrerad byggherreorganisation med små egna resurser och mycket köpta tjänster. AB Ängelholmshem är ett allmännyttigt bostadsföretag i . 1995 färdigställdes i kvarteret etapp 1 av Ängelholmshems nypro- duktion av hyreslägenheter. Wigral 1 omfattades av det generösare räntebidragssystemet, medan den planerade etappen 2 inte skulle göra det. Om inget gjordes skulle hyresläget i Wigral 2 vara högre än i Wigral 1. Målet var dock för Ängelholmshem att bygga bostäder till samma hyresnivå som Wigral 1, även om detta innebar en annorlunda utformning av lägenheter och hus. Vår (AB Ängelholmshems) ambition var att Wigral etapp 2 skulle byggas med Wigral 1 som referensobjekt. Hyresnivån skulle vara lika i de båda etapperna, dvs /kvm i snitthyra. AB Ängelholmshem gav ytterligare förutsättningar, som skulle innehållas för att gå in i objektet. Detta var nivåer för driftskostnader, subventionsränta, placeringsränta, hyresuppräkningar, driftskostnadsuppräkningar och överskott under de första 20 åren.39 Dessa ägarkrav har sin grund i AB Ängelholmshems policy, som är att verka för att inte höja bruksvärdeshyran inom kommunen. I Wigralfallet valde bostadsföretaget därför att inte utnyttja den unika läget genom att låta bygga exklusiva lägenheter för höginkomsttagare eftersom detta hade medfört en höjning av bruksvärdesnivån och en åtföljande allmän höjning av hyresnivån i kommunen. Problemet som kvarstod var då att finna vägar att bygga billiga hyresbostäder. I Byggkostnadsdelegationens rapport om Bostadssektorns strukturproblem (Bilaga 2) behandlas ombyggnad och förnyelse av bostadsområden. I de två fall som studerats var det ena företaget privat och det andra ett allmännyttigt bostadsföretag. Båda företagen hade svåra ekonomiska och praktiska förutsättningar. Ägarnas uppgift var ge nya överlevnadsstrategier för bostads- 38Svedalamanualen, , 1999. 39Hyreskostnad, förvaltning och produktion i harmoni (Wigralrapporten), , , LUTH 1998:12. Sammanfattning i Bilaga 2 208 Hur fungerar byggprocessen? företagandet och att initiera arbeten i denna riktning. Deras roller och insatser blev därför likartade. Det allmännyttiga bostadsföretaget () utanför var förvaltare av områdena i miljonprograms- bebyggelsen i Bro och Råby. En besvärlig ekonomisk situation såg ut att förvärras. /94 insåg () att de var på väg in i en allvarlig ekonomisk kris. Företaget hade haft problem med sin lönsamhet. Uthyrningsläget var bekymmersamt med outhyrt. En storskalig ombyggnad av bostadsområdet pågick och företaget var på väg att dra på sig ett stort räntebidragsberoende. Omläggningen av bostadsfinansieringssystemet skapade allvarliga problem för företaget. Ett strategiarbete gjordes i samarbete med kommunen som företrädare för ägaren och företaget och detta mynnade ut i direktiv och en handlingsplan. En gemensam arbetsgrupp för kommun och företaget tillsattes för att arbeta med problemet. Arbetsgruppen presenterade ett åtgärdsprogram för UBH, kommundelen Bro och bostadsområdena Råby och Finnsta. Programmet hade en vid syftning - både en ekonomisk konsolidering av UBH och en långsiktig plan för hur kommundelen Bro skulle utvecklas.40 Det långsiktiga syftet i handlingsplanen var dels att komma tillrätta med UBH:s ekonomiska problem, dels att höja Bros anseende. Bro skulle inte längre associeras med ett storskaligt miljonprograms-område, utan med en attraktiv, balanserad bebyggelse i harmoni med sin omgivning. Det privata bostadsföretaget övertog och fullföljde direktiv från den tidigare ägaren Convexa kring hur förnyelse av 2 200 bostäder i i skulle gå till. Convexas förädlingskoncept hade som mål att få lönsamhet i fastighetsförvärvet genom att förnya området i etapper. Marknads- och förädlingsidén presenterades för samtliga på följande sätt: 40 Redovisning av förnyelsen av kommundelen Bro, Per Lilliehorn, i rapporten . Hur fungerar byggprocessen? Vi ska i samråd med de boende utveckla Lindängen till ett hem att vara rädd om och stolt över ett hem för vanliga människor Förädlingen av Lindängen sågs inte som en teknisk uppgift, utan som en fråga kring hur man skulle kunna skapa en levande stadsdel där attityderna till området förändrades både hos boende, personal, allmänheten och nya bostadssökande. Medlen var att skapa en effektiv ledning och organisation av förvaltningen och att komplettera områdets nuvarande kvaliteter och möjligheter, samt att genom en marknads- analys ta reda på de boendes prioriteringar. Sydstaden bildades för att stärka möjligheterna att koncentrera organisationen på denna huvuduppgift. Planera övertagandet med besiktning och noggrann genomgång av driftdata och den dokumentation, som förvaltarefunktionen men även byggherrefunktionen behöver för sitt förnyelseuppdrag Det gällde att konstruktivt lösa och hantera Lindängens akuta problem och ta tillvara de positiva möjligheterna som kräver mer genomgående förändringar under längre tid.41 Vid övertagande av förvaltningen av Lindängen var det övergripande målet att klara eller helst överträffa kalkyler, som låg till grund för beslutet att köpa Lindängen. För att leva upp till ekonomiska ramar och olika utfästelser, som gjordes vid förvärvet, gjordes en effektiv organisation och ledning av förvaltningen jämte en mycket kompetent projektledning i förädlingsarbetet. För att rätt förstå utgångsläget genomfördes en första hyresgästenkät för hela området. Det var ett utmärkt underlag för dialog med hyresgästerna, driftpersonal och anlitade konsulter. I samtliga fall var ägarens uppgift att skapa mål, ange direktiv och anvisa medel för genomförandet alltså en förutsättning för att lyckas. Tydligare ägardirektiv är också ett ökande önskemål bland exempelvis många SABO-företag. 1998 ville av de allmännyttiga bostadsföretagen ha ägardirektiv och 1999 hade andelen stigit till 70 procent.42 Den kommande verksamheten ska på bästa sätt kunna fungera och inrymmas i nya eller ombyggda byggnader. Endast byggherren eller i 41Bostadssektorns strukturproblem, , Förnyelseinsatser i Lindängen, . 42BoFast okt -99 210 Hur fungerar byggprocessen? många fall byggherrens kunder - brukarna- Ingen annan aktör i byggprocessen kan känna till detta slutliga projektmål. I flera av Byggkostnadsdelegationens rapporter understryks behovet av att byggherren reder ut verksamheten och dess behov innan projektering och upphandling inleds.