sou · GOB388d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Som exempel framhölls att det var tänkbart att lagstiftning- en skulle drabba olika slags framställningar med religiös bakgrund och över huvud taget snarare bidra till en konflikt mellan homosexuella och samhället än att vara till någon verklig nytta. Departementschefen ansåg inte heller att reglerna i RF om skydd för vissa minoriteter mot missgynnande lagstiftning borde ändras. Han anför- de därvid att grundlagarna bör utmärkas av en viss stabilitet och att be- stämmelserna inte bör vara alltför detaljbetonade. Grundlagsändringar borde därför inte genomföras utan mycket starka skäl. Tillräckligt starka sådana skäl fanns enligt departementschefen inte och han pekade också på vissa tolkningsvårigheter som skulle kunna uppkomma, bl.a. i fråga om lagstiftningen om rätt att ingå äktenskap och att adoptera barn. Vid den följande riksdagsbehandlingen beredde ären- det. I anledning av ett motionsyrkande om ett förslag till ändring av be- stämmelsen om hets mot folkgrupp i enlighet med utredningsförslaget förklarade sig utskottet tveksamt till om det förelåg ett behov av en regel- 234 Hets mot homosexuella ändring och anslöt sig till departementschefens uppfattning. Med anled- ning av ett annat motionsyrkande uttalade utskottet emellertid att det var självklart att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder och återkommer till med lagförslag, om regeringen skulle få information om att ytt- randen som kan liknas vid hets mot folkgrupp sprids om homosexuella. Frågan om en utvidgning av diskrimineringsförbudet i RF behandlades också. Utskottet delade dock den i propositionen uttalade uppfattningen att övervägande skäl talade mot en grundlagsändring och pekade på att det i andra bestämmelser anges att myndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF) samt att den offentliga makten enligt 1 kap. 2 § RF skall utövas med re- spekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans fri- het och värdighet. Dessa grundläggande stadganden omfattar, som utskot- tet framhöll, givetvis också homosexuella.17 Frågan om kriminalisering av hets mot homosexuella har senare behand- lats av vid ett flertal tillfällen. Vid 1992/uttalade utskottet bland annat att det vid utformningen av straff- bestämmelser gäller att finna den rätta avvägningen mellan yttrandefri- hetsintresset och olika gruppers behov av skydd mot nedsättande omdö- men eller kritik. Mot bakgrund av vikten av vidast möjliga yttrandefrihet saknades det, enligt utskottets mening, anledning att ändra straffbestäm- melserna (bet. 1992/93:KU 2). följde utskottet (prot. 1992/93:16). Vid påföljande , då frågan återigen väcktes genom ett par mo- tionsyrkanden, hänvisade utskottet åter till att tryckfriheten har ett mycket starkt skydd i TF och i YGL. Utskottet förklarade sig i allt väsentligt dela den uppfattning som framförts av departementschefen i propositionen om homosexuellas situation i samhället. Utskottet tillade att man inte kunde bortse från möjligheten att en lagändring kunde leda till att de homosexuella, på ett sätt som många av dem inte önskar, pekas ut som en speciell grupp i samhället. Utskottet vidhöll således sitt tidigare ställ- ningstagande och avstyrkte motionerna (bet. 1993/94:KU 2). följde utskottet (prot. 1993/94:11). tog vid 1995/, i anledning av två motioner, på nytt ställning till den aktuella frågan (bet. 1995/96:KU 8). Utskottet förklarade sig bestämt ta avstånd från alla former av nedsättande uttalanden om homosexuella. Under hänvisning till bestämmelserna i 1986/87:SoU31. Hets mot homosexuella 235 om förolämpning, uppvigling och olaga diskriminering framhöll man emellertid att det i lagstiftningen finns tillräckliga medel för att komma åt sådana uttalanden om homosexuella som individer. Enligt utskottets me- ning måste dock denna lagstiftning i större utsträckning omsättas i konkret handlande. Utskottet framhöll att det är en angelägen uppgift för såväl polis som åklagare att agera effektivt mot denna typ av brottslighet och det underströks att åklagare och domstolar bör uppmärksamma straffskärp- ningsbestämmelsen i 29 kap. 2 § 7 . I frågan om att utsträcka straffstadgandet om hets mot folkgrupp till att omfatta även homosexuella ansåg utskottet inte att det framkommit några nya omständigheter som talade för en kriminalisering. Utskottet vidhöll att en kriminalisering skulle innebära en omotiverad inskränkning i den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten och att en sådan skulle medföra oöverblickbara konsekvenser. Slutligen återkom utskottet till sin tidigare mening, att en lagändring skulle kunna leda till att de homosexuella, på ett sätt som många av dem inte önskar, pekas ut som en särskild grupp i samhället. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena och följde utskottet (prot. 1995/96:64). Utskottet tog också upp frågan om kriminalisering av hets mot homo- sexuella i betänkandet 1996/97:KU15. Utskottet ansåg emellertid inte att några nya omständigheter hade framkommit som talade för en utvidgning av förbudet mot hets mot folkgrupp till att omfatta även hets mot homo- sexuella, och avstyrkte därför två motionsyrkanden i frågan. följde utskottet (prot. 1996/97:77). I betänkandet 1997/98:KU32, där frågan behandlades på nytt, hänvisa- de utskottet till den utredning som skulle tillsättas (vår utredning) och an- såg att dess arbete inte borde föregripas. De aktuella motionerna avstyrk- tes därför och följde utskottet (prot. 1997/98:103). Med samma motivering avslogs de motioner som hade lämnats till 1998/(bet. 1998/99:KU22, prot. 1998/99:79). Nya motioner lämnades till föregående riksmöte.18 18.5.3Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga rasistiskt och annat etniskt relaterat våld (Ds 1998:35) Huvuduppgiften för Arbetsgruppen med uppgift att motverka och före- bygga rasistiskt och annat etniskt relaterat våld19 var att studera före- komsten av rasistiskt och främlingsfientligt våld i det svenska samhället 18Se bl.a. motionerna K 258, K 309 och So 225. 236 Hets mot homosexuella samt att föreslå åtgärder för att motverka och långsiktigt förebygga sådant våld. När det gäller lagstiftning är det arbetsgruppens uppfattning att det inte föreligger några egentliga brister i de legala förutsättningarna för att bekämpa rasistiskt och främlingsfientlig brottslighet. Det tycks däremot, anför man, föreligga vissa brister när det gäller tillämpningen av lagstift- ningen. Arbetsgruppen anser dock att hets mot homosexuella bör jämstäl- las med hets mot folkgrupp. Arbetsgruppen lägger inte fram något eget konkret förslag i frågan utan anser att frågan bör överlämnas till vår utred- ning. Som skäl för förslaget i denna del anges bl.a. att stark antipati gentemot homosexuella och homosexualitet (homofobi) utgör en grundläggande beståndsdel i den nationalsocialistiska och rasideologiska föreställnings- världen. Homofobin intar, sägs det, en framträdande plats även i svenska nazisters och rasideologers ideologi. Enligt arbetsgruppen är det oaccepta- belt att homosexuella fortfarande inte tillerkänns samma skydd som de grupper som omfattas av bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Den in- skränkning av yttrandefriheten och tryckfriheten som skulle bli en konsek- vens av en utvidgning av det straffbara området är enligt arbetsgruppen välmotiverad. Enligt direktiven skall vi, i den utsträckning det är möjligt, ta reda på och beakta homosexuellas egen uppfattning i frågan om hets mot homo- sexuella skall kriminaliseras. Vi har därför haft kontakt med Riksförbun- det för sexuellt likaberättigande (RFSL), som beretts tillfälle att lämna synpunkter på frågan. RFSL är den utan jämförelse största intresseorgani- sationen för homosexuella i . Vi har även träffat Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). RFSL har drivit frågan om hets mot homosexuella och krävt att homosexuella skall omfattas av bestämmelsen om hets mot folk- grupp. Förbundet pekar på att andra grupper har ett betydligt starkare skydd mot hets- och hatbrott än vad homosexuella har. Man anser att sam- hället på detta sätt medvetet eller omedvetet markerar att man tar mindre ansvar för hur homosexuella skyddas mot hot och hets jämfört med t.ex. invandrare. Förbundet menar också att man, genom att tillåta hets mot homosexuella, indirekt bidrar till att våldet mot gruppen ökar. De företrädare för som vi har varit i kontakt med har uppgett att det inom förbundet råder enighet om att kriminalisering av hets mot ho- mosexuella bör ske. Såvitt man inom RFSL känner till, har andra organi- sationer för homosexuella samma uppfattning. Därmed inte sagt att det inte finns enskilda homosexuella som har en annan uppfattning. Hets mot homosexuella 237 HomO ansåg vid vårt sammanträffande med honom att brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas så att det även omfattar hets mot homosexuella som grupp. Han befarade att den nuvarande avgränsningen av det krimi- naliserade området kunde ge en signal om att det är acceptabelt att driva hetspropaganda mot homosexuella. Någon fara för att homosexuella skulle känna sig utpekade om lagen ändrades kunde HomO inte se. Det är inte straffbart att uttrycka hot eller missaktning mot homo- sexuella som grupp. Vi har i uppdrag att överväga om det finns skäl att ändra på rättsläget i detta hänseende. För att en kriminalisering av handlingar som inte tidigare varit straffba- ra skall genomföras, måste det föreligga ett påtagligt behov av detta. Det måste röra sig om handlingar som typiskt sett framstår som straffvärda. Det bör också vara fråga om handlingar som förekommer i sådan utsträck- ning att det är angeläget att de motverkas eller, om det rör sig om mera sällan förkommande handlingar, ändå bör kriminaliseras, t.ex. på grund av att de är av särskilt allvarlig art eller för att man önskar skydda vissa grup- per eller intressen som hotas. Att göra det straffbart att uttrycka hot eller missaktning mot homo- sexuella som grupp skulle innebära en inskränkning i den i RF grundlags- fästa yttrandefriheten. Yttrandefrihet tillförsäkras också genom Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. Förutsättningar för en inskränkning av yttrandefriheten i nu aktuellt hänseende finns genom bestämmelsen i 2 kap. 13 § RF, där det anges att yttrandefriheten får begränsas med hänsyn bl.a. till allmän ordning och säkerhet. Begränsning i yttrandefriheten får dock göras endast för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen och inte heller sträcka sig så långt att den ut- gör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 § andra stycket RF). Vid bedömandet av vilka be- gränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, veten- skapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 13 § andra stycket RF). Enligt får yttrandefriheten begränsas om det är nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten. 238 Hets mot homosexuella Det nuvarande brottet hets mot folkgrupp är inte bara ett brott enligt BrB, utan också tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Med hänsyn till de likheter som finns mellan brottet hets mot folkgrupp och de gärningar som skulle kunna straffbeläggas som hets mot homosexuella, saknas enligt vår bedömning anledning att diskutera möjligheten att ändra bestämmelserna i utan någon motsvarande ändring i TF och YGL. Mot en sådan lösning talar för övrigt den omständigheten att de uttalanden och andra meddelan- den som skulle omfattas av nykriminaliseringen i stor omfattning tycks spridas just i skrift eller genom andra medier. En utgångspunkt bör alltså vara att en kriminalisering av hets mot ho- mosexuella innefattar ändringar i grundlag. Med hänsyn till att grundla- garna bör kännetecknas av en viss stabilitet och framför allt till att det är fråga om en inskränkning i yttrandefriheten och tryckfriheten, måste det finnas starka skäl för att genomföra en sådan kriminalisering. Förslag: Hets mot homosexuella som grupp kriminaliseras. Det råder enligt vår uppfattning ingen tvekan om att homosexuella är en utsatt grupp i vårt samhälle. Det kan visserligen sägas att det antal brott som begås mot homosexuella, i vart fall enligt vad som kan utläsas av sta- tistiken, relativt sett är litet och utgör en begränsad del av den totala brottsligheten. Det finns dock tecken på att brotten mot homosexuella ökar (se avsnitt 18.4.4). Vilka de verkliga talen är bedömer vi emellertid vara av underordnad betydelse; att någon alls utsätts för hot eller våld på grund av sin homo- sexualitet är oacceptabelt och det finns anledning att med kraft reagera mot detta. Som redovisats tidigare (avsnitt 18.3.1) har EU, genom anta- gandet av Amsterdamfördraget och den nya artikeln i om möjligheter att vidta åtgärder för att bekämpa bl.a. diskriminering på grund av sexuell läggning, tydligt tagit avstånd från varje form av sådan diskriminering. Som framgått av det föregående har det tidigare rått en viss osäkerhet om hur vanligt förekommande uttalanden och andra meddelanden som uttrycker hot eller missaktning för homosexuella som grupp är. Att sådana uttalanden - ofta mycket obehagliga och våldsamma - utgör en inte ovä- sentlig beståndsdel i de skrifter och andra meddelanden som sprids av na- tionalsocialistiska och andra rasideologiska grupper torde dock vara obe- stridligt. Mot bakgrund av vad som framkommit genom de nyare under- sökningar som redovisats i avsnitt 18.4, kan det enligt vår uppfattning nu- mera också slås fast att propaganda av den angivna typen är relativt van- Hets mot homosexuella 239 ligt förekommande och att den drabbar ett stort antal homosexuella. Det är i själva verket så, att agitationen mot homosexuella och homosexualitet utgör en del i dessa gruppers propaganda och är invävd i den rasistiska och antisemitiska agitationen i övrigt. Detta är inte någon ny företeelse; tvärt- om har homosexuella varit en av de nationalsocialis- tiska gruppernas måltavlor. Det nu sagda innebär också att homosexuella har en särskilt utsatt po- sition jämfört med andra grupper i samhället. De utsätts för en hetspropa- ganda av ett slag som det inte finns något egentligt skydd emot. Det kan långt ifrån uteslutas att den förekommande agitationen mot homo- sexuella påverkar omfattningen av såväl våld och hot som andra trakasse- rier och kränkningar av homosexuella på grund av deras sexuella läggning. Ett skäl som framförts mot en kriminalisering av hets mot homo- sexuella är att homosexuella, på ett sätt som många av dem inte anser önskvärt, därigenom skulle pekas ut som en speciell grupp i samhället. Detta skäl förefaller emellertid knappast hållbart. Enligt den information som vi inhämtat (se avsnitt 18.5.4) tycks det finnas en rätt stor enighet bland homosexuella om att en lagändring bör komma till stånd. Mot bakgrund av vad som anförts, anser vi att det finns mycket star- ka skäl för en kriminalisering av hets mot homosexuella som grupp. Dessa skäl måste emellertid vägas mot intresset av att bibehålla vidast möjliga yttrandefrihet och tryckfrihet. En eventuell kriminalisering får inte heller stå i strid med bestämmelserna i den Europeiska konventionen om mänsk- liga rättigheter. Ett kriterium som skall uppfyllas för att en inskränkning av yttrandefri- heten skall vara tillåten är att det skall ske för ett ändamål som är godtag- bart i ett demokratiskt samhälle (enligt nödvändigt i ett demokratiskt samhälle). Att intresset att skydda gruppen homo- sexuella mot hot eller andra uttryck för missaktning är ett sådant godtag- bart ändamål, anser vi vara uppenbart. Vi anser inte heller att en kriminali- sering av hets mot homosexuella går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål (intresset av att skydda homosexuella mot hot eller andra uttryck för förakt, vilka företeelser - om de inte motverkas - kan leda till ett ökat våld mot homosexuella) som föranleder begränsningen av ytt- randefriheten. En viktig aspekt här är att de nationalsocialistiska och andra rasideologiska gruppernas agitation riktar sig mot såväl personer av visst etniskt eller religiöst ursprung som mot homosexuella. Det är emellertid endast hets mot den första gruppen av personer på grund av deras etniska eller religiösa ursprung som är straffbart. Detta innebär att det finns en risk för att agitationen kommer att koncentreras mot homosexuella eller i vart fall bli brutalare när den riktas mot homosexuella. i har i sin hotbildsanalys för (se avsnitt 18.4.4) gjort bedömningen att en ökad risk för brott mot homosexuella föreligger. 240 Hets mot homosexuella En begränsning i yttrandefriheten får inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vi kan inte finna att en krimi- nalisering av hets mot homosexuella generellt sett utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Hot mot eller kränkande omdömen om homosexuella kan, allmänt sett, knappast anses som uttryck för en viss åsikt. Det är sna- rare fråga om ett missbruk av yttrandefriheten. Det straffbara området får emellertid inte sträckas så långt att det kommer att omfatta även saklig diskussion om homosexualitet. Sammantaget anser vi att de skäl som talar för en kriminalisering av hets mot homosexuella som grupp väger tyngre än de skäl som kan anföras däremot, främst intresset av att behålla yttrandefriheten oförändrad i denna fråga. Det kan också tilläggas att den straffrättsliga lagstiftningen i flera europeiska länder, däribland och , innehåller förbud mot hets mot homosexuella som grupp (se avsnitt 18.3.2). Det är vår bedöm- ning att en sådan inskränkning av yttrandefriheten inte står i strid med den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (se avsnitt 18.3.1 om praxis). Vi föreslår således att hets mot homosexuella som grupp skall krimina- liseras. Det är emellertid viktigt att det straffbara området inte sträcks så långt att det utgör ett hinder mot opinionsfriheten eller kritikrätten. Vi återkommer i det följande avsnittet till frågan om den närmare utform- ningen av en ny straffbestämmelse. Det skulle kunna göras gällande att även andra minoritetsgrupper - t.ex. handikappade - kan behöva samhällets stöd mot olika former av hetspro- paganda. Det finns emellertid ingenting som tyder på att några andra grupper utsätts för en hetspropaganda av det slag som den som homosexu- ella utsätts för. Historiskt är det också just homosexuella som - vid sidan av etniska och religiösa minoriteter - är föremål för nazistisk och rasistisk propaganda. Bestämmelsen om hets mot folkgrupp tillkom ursprungligen som en reaktion mot den ökande rasistiska - framför allt antisemitiska - propagandan.20 Lagstiftaren tog lärdom av historien och lät vad som hänt i avspeglas i den straffrättsliga lag- stiftningen. Det är enligt vår uppfattning också så som lagstiftningen skall användas. Man bör - särskilt med tanke på att det här är fråga om en in- skränkning av yttrandefriheten - inte införa straffbestämmelser som krimi- naliserar förfaranden som inte förekommer men som eventuellt skulle kunna komma att bli vanligare . Mot bakgrund av vad vi inled- ningsvis sagt om förutsättningarna för att kriminalisering av handlingar som inte tidigare varit straffbara, nämligen att det skall vara fråga om straffvärda handlingar som förekommer i viss utsträckning eller som är av 20 Se SOU 1944:69 s. 222 ff. Hets mot homosexuella 241 särskilt allvarlig art, anser vi att det inte finns något behov av en ytterliga- re utvidgning av bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Förslag: Bestämmelsen i 16 kap. 8 § BrB utvidgas så att den omfattar även kränkning av homosexuella. Brottet benämns i sådana fall hets mot homosexuella. Kriminalisering av hets mot homosexuella kan ske antingen genom en utvidgning av den nuvarande straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp eller genom att ett särskilt brott tillskapas. Vi anser att övervägande skäl talar för att kriminaliseringen bör ske genom en utvidgning av bestämmel- sen om hets mot folkgrupp. Det är t.ex. angeläget att man får en gemensam utveckling i praxis i fråga om vad som är ett meddelande i lagens mening. Det är för övrigt den modell som valts i våra grannländer och . Det har invänts att homosexuella inte kan anses som en enhetlig folk- grupp. Vi har förståelse för detta synsätt, men frågan är vilken relevans som invändningen har i det nu aktuella sammanhanget. Så mycket kan i alla fall sägas som att homosexuella som gemensamt har den sexuella läggningen och det är just denna som föranleder olika typer av angrepp från bland annat nationalsocialistiska och rasideologiska grupperingar. Med hänsyn till den utformning som vårt lagförslag har, blir under alla förhållanden denna diskussion irrelevant. Homosexuella - liksom övriga grupper som skyddas av bestämmelsen om hets mot folkgrupp - kallas där nämligen inte för folkgrupp. En särskild fråga är om kriminaliseringen skall avse hets mot just ho- mosexuella eller om den skall avse även hets mot personer med annan sexuell läggning. Av våra direktiv framgår inte annat än att vi skall pröva frågan, om hets mot homosexuella skall kriminaliseras, men vi anser ändå att det finns anledning att överväga den närmare utformningen av nykri- minaliseringen i detta hänseende. I juridiskt språkbruk används ofta uttrycket sexuell läggning som en övergripande term för hetero-, homo- och bisexualitet. I det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället använ- des sexuell läggning som en beteckning för vilket kön en människas sex- uella känslor riktas mot. Utredningen ansåg mot bakgrund av den be- stämningen att sexuell läggning kunde förstås endast som hetero-, homo- eller bisexuell läggning. Flera remissinstanser ansåg emellertid att begrep- pet var alltför vitt och obestämt. Denna kritik delades av departementsche- fen, som ansåg att det i begreppet ryms böjelser för en rad beteenden som 242 Hets mot homosexuella inte rimligen kan skyddas av lagstiftaren och varav vissa till och med är straffbara.21 Den aktuella utvidgningen av bestämmelsen i BrB om olaga diskriminering (16 kap. 9 §) kom därför att omfatta diskriminering endast på grund av homosexuell läggning. Den s.k. förordade i sitt betänkande Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (SOU 1997:175), att begreppet sexuell läggning används som en lagteknisk, övergripande term för hetero-, homo- och bisexualitet. Den lag (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning som antagits av och trädde i kraft (se avsnitt 18.2.3) innehål- ler också (2 §) en definition av begreppet sexuell läggning i enlighet med utredningens förslag. Enligt vad som uttalas i förarbetena22 hör alla individer till någon av de tre kategorierna heterosexuell, homosexuell eller bisexuell. Redan som en följd av lagens avgränsning till sexuell läggning faller olika sexuella be- teenden och sexuella variationer som finns hos såväl hetero-, homo- som bisexuella personer utanför lagens diskrimineringsförbud, t.ex. pedofili. beskriver dessa variationer som uttryck för sexualitet som ligger på toppen av eller går utöver den sexuella läggningen (s. 116). En individ kan alltså ses som t.ex. heterosexuell och pedofil - däremot kan denne inte ses som enbart pedofil.23 Det är möjligt att man genom användande av begreppet sexuell lägg- ning i och för sig kan avgränsa nykriminaliseringen så att den avser hets mot grupper av personer på grund av deras heterosexuella, homosexuella eller bisexuella läggning utan att därmed ge skydd för alla former av sexu- ellt beteende. Frågan är dock om det finns skäl att utsträcka nykriminalise- ringen till annat än hets mot homosexuella. Heterosexuella utgör en majo- ritet av befolkningen och det ter sig tämligen långsökt att någon skulle bedriva hets mot denna del av befolkningen.