sou · GOB397 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av förutsättningarna för ett ökat utbyte av information i elektronisk form mellan de allmänna försäkringskassorna, , , länsarbetsnämn- derna och arbetslöshetskassorna (dir. 1999:53). förordnades riksdagsmannen som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades från hovrättsassessorn (t.o.m. ), departementssekreterarna samt kanslirådet . Som experter förordnades från utredningschefen (t.o.m. ), byråchefen , datarådet , avdelningsdirektören , byråchefen och . Som expert förordnades från biträdande kanslichefen . Som sekreterare åt utredningen förordnades från hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Rätt underlag – rätt beslut, Ökat informationsutbyte mellan de allmänna försäkrings- kassorna, , , länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna (SOU 2000:97). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbets - Förslag till förordning om ändring (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring Förslag till lag om ändring i lagen (1994:459) om arbets - Förslag till förordning om ändring (1994:460) om arbetsförmedlingsregister Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsregisterlagen Förslag till förordning om ändring i registerförordningen (1998:1576) Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän Förslag till lag om ändring i lagen (1986:378) om förlängt Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomst - Förslag till förordning om ändring (1996:1036) om underhållsstöd Förslag till förordning om ändring (1996:1100) om aktivitetsstöd Utredningens uppdrag och arbete ................................................ Avgränsning av uppdraget .................................................... Disposition av betänkandet................................................... BAKGRUNDEN TILL VÅRA FÖRSLAG Utredningsmöjligheter i systemen..................................... Förvaltningslagens krav på ärendehanteringen..................... Utredningen i socialförsäkringsärenden ............................... Utredningen i studiestödsärenden......................................... Utredningen i arbetslöshetsersättningsärenden..................... Föreskrifter om uppgiftslämnande ................................... 4.2RFV:s och de allmänna försäkringskassornas uppgifts- Uppgiftslämnande till CSN ................................... Uppgiftslämnande till länsarbetsnämnderna ......... Uppgiftslämnande till arbetslöshetskassor ............ Det nuvarande elektroniska informationsutbytet.......... Olika syften med elektroniska informationsutbyten ........... Information från länsarbetsnämnderna till arbetslöshets- Information .................från länsarbetsnämnderna till CSN Information ................från arbetslöshetskassorna till CSN Information ................från CSN till arbetslöshetskassorna 5.6Information från länsarbetsnämnderna och arbetslöshets- kassorna till RFV och de allmänna försäkringskassorna .... 113 5.7Information från arbetslöshetskassorna till RFV och de 5.8Information från RFV och de allmänna försäkrings- kassorna till CSN avseende utbildningsbidrag m.m. .......... 5.9Övrig information från RFV och de allmänna försäkrings- kassorna till CSN ................................................................ Handlingsoffentlighet och sekretess................................ Det allmännas verksamhet................................... Sekretess mellan myndigheter ............................. Undantag från sekretess mellan myndigheter...... Sekretess i ärenden om arbetsförmedling............ Behandling av personuppgifter ....................................... Direktåtkomst och överföring på ADB-medium................. Allmänt om regelverken...................................................... Behandling av personuppgifter i länsarbetsnämndernas Allmänt om arbetsförmedlingsregister ................ Uppgifter som får lämnas från arbetsförmed- Uppgifter som får hämtas till arbetsförmedlings- Direktåtkomst till arbetsförmedlingsregistren..... Behandling av personuppgifter i socialförsäkrings- Allmänt om socialförsäkringsregistren................ Uppgifter som får lämnas från socialförsäkrings- Uppgifter som får hämtas till socialförsäkrings- Direktåtkomst till socialförsäkringsregistren ...... Behandling av personuppgifter i CSN:s verksamhet .......... Allmänt om studiestödsregistret.......................... Uppgifter som får lämnas från studiestöds- Uppgifter som får hämtas till studiestöds- 7.8Behandling av personuppgifter i arbetslöshetskassornas 7.8.1Allmänt om arbetslöshetskassornas person- register (OAS) ..................................................... Uppgifter som får lämnas från ..... Uppgifter som får hämtas till ....... Omfattningen av felaktiga utbetalningar ....................... STIKK – projektet .............................................................. De s.k. Fusk-rapporterna..................................................... 8.2.2Den samlade uppskattningen av fusket i 8.2.3Särskilt om arbetslöshetsersättning/KAS och sjukbidrag/förtidspension .................................... 8.2.4Särskilt om arbetslöshetsersättning/KAS och 8.2.5Särskilt om arbetslöshetsersättning under IT-utvecklingen inom den offentliga förvaltningen....... IT-utvecklingen i samhället ................................................ En effektiv förvaltning med IT ........................................... Utvecklingen mot elektronisk förvaltning .......................... En gemensam ingångssida................................... 9.3.3Spridnings- och hämtningssystemet (SHS- Ett säkert informationsutbyte .............................. IT-stödet inom arbetsförmedlingssystemet......................... IT-stödet inom socialförsäkringen ...................................... IT-stödet inom studiestödssystemet.................................... IT-stödet hos arbetslöshetskassorna.................................... Förhållanden i andra länder............................................ Behov av ett ökat utbyte av information i elektronisk En effektivare ärendehantering........................................... Krav från statsmakterna....................................... 11.1.3 Exempel på effektiviseringar genom elektroniskt Förbättrad service för den enskilde..................................... Kontroll av statliga medel................................................... Krav från statsmakterna....................................... Omfattningen av felaktiga utbetalningar ............. Särskilt om arbetslöshetskassornas behov .......................... Behov av uppgifter från RFV och de allmänna Behov av uppgifter från CSN .............................. Behov av uppgifter från länsarbetsnämnderna .... Den personliga integriteten.............................................. Begreppet personlig integritet ............................. 12.1.2 Regler till skydd för den personliga integriteten . 12.2.1 Nackdelar med ett utökat informationsutbyte ..... 12.2.2 Personlig integritet – inte en absolut rättighet..... 12.2.3 Bedömningen måste göras mot bakgrund av ett redan pågående informationsutbyte..................... 12.2.4 Sambearbetning har förutsatts vid förmåns- 12.2.5 Informationsutbytet avser ett begränsat antal uppgifter i ett ärende............................................ 12.2.6 En författningsreglering stärker den enskildes 12.2.7 En elektronisk informationsöverföring kan Informations- och kommunikationsskyldighet .... Jämförelse med andra länder............................... Handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshets- Handlingsoffentlighet och sekretess ................................... Frågans tidigare behandling ................................ Skäl för handlingsoffentlighet ............................. Tystnadsplikt för icke anställda........................... Informationsutbyte med enskilda organ .............. 13.2 Sekretess i ärenden om arbetslöshetsersättning.................. Särskilda bestämmelser om sekretess.................. Beslut i ärenden ................................................... 14.1 Införandet av bestämmelser om uppgiftsskyldighet ........... Uppgiftsskyldigheten kräver lags form ............... 14.1.3 Uppgiftsskyldigheten skall föreskrivas i lagen Utformningen av uppgiftsskyldigheten............................... Arbetslöshetskassornas behov av information .... Myndigheternas och de allmänna försäkrings- Uppgiftslämnande på eget initiativ...................... 14.2.5 Uppgiftsskyldigheten är specificerad till gällande bestämmelser skall upphöra ............ Regeringen preciserar uppgiftsskyldigheten....................... Uppgiftsskyldigheten skall avse konkreta Regeringen skall meddela föreskrifter................. Ändringar i gällande uppgiftsskyldighet............................. Anpassning till personuppgiftslagen............................... Ändamålsbestämmelser i registerlagar ............................... 15.1.3 Primära och sekundära ändamål.......................... 15.1.4 Uppgifter som får behandlas ............................... 15.2Behov av ytterligare anpassning till personuppgifts- 15.2.1 Personuppgiftslagen gäller från 15.2.2 Socialförsäkringsregisterlagen och lagen om 15.2.3 Behandling av personuppgifter i CSN:s och 15.2.4 Avslutande synpunkter ........................................ Överföring av information på ADB-medium................. Uppgifter i arbetsförmedlingssystemet............................... 16.2.1 ADB-överföring skall få ske till arbetslöshets- 16.2.2 Uppgifter som får lämnas ut ................................ 16.2.3 Administrativa och tekniska uppgifter ................ Uppgifter i socialförsäkringssystemet ................................ 16.3.1 Uppgifter kan lämnas ut till arbetslöshets- 16.3.2 Administrativa och tekniska uppgifter ................ 16.4Uppgifter i studiestöds- och arbetslöshetsförsäkrings- Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information....... 17.1.2 Behöver direktåtkomst regleras särskilt?............. Behov av direktåtkomst ....................................... Uppgifter som skall omfattas av direktåtkomst 283... Direktåtkomst och sekretessprövning.................. 17.3.5 Utlämnarens kontroll över uppgifterna ............... Utformningen av bestämmelserna ....................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................... 18.1Allmänt om konsekvenser av ett elektroniskt 18.2 Effekter av redan upprättade elektroniska rutiner .............. 18.2.1Information från länsarbetsnämnderna till 18.2.2Information från länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna till CSN ............................ 18.2.3Information från länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna till RFV och de allmänna 18.2.4Information från arbetslöshetskassorna till RFV och de allmänna försäkringskassorna.................. 18.3Effekter av elektroniska rutiner som kan upprättas med anledning av våra förslag.................................................... 18.3.1Information från RFV och de allmänna försäkringskassorna till arbetslöshetskassorna.... 297 18.3.2 Information från CSN till arbetslöshets- 18.3.3 Direktåtkomst till elektroniskt lagrad Samlad bedömning av kostnadsbesparingarna ................... Betydelse för brottsligheten................................................ Konsekvenser gällande behandling av personuppgifter ..... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)..... 19.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om 19.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:459) om 19.4Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsregisterlagen (1997:934)........................................................................... 19.5Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om 19.6Förslag till lag om ändring i lag (1986:378) om förlängt 19.7Förslag om ändring i lagen (1998:674) om inkomst- Bilaga 1 Kommittédirektiv 1999:53............................................... Bilaga 2 Elektroniska informationsflöden ..................................... Utredningen har haft i uppdrag att se över förutsättningarna för ett ökat utbyte av information i elektronisk form mellan de allmänna försäkringskassorna, (), Centrala studie- stödsnämnden (CSN), länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. Syftet med ett sådant informationsutbyte skall vara att öka servicen för den enskilde, säkerställa ett korrekt beslutsunderlag samt förebygga felaktiga utbetalningar. Frågor utredningen haft att ta ställning till Den övergripande frågan utredningen haft att ta ställning till är om ett utökat informationsutbyte i elektronisk form mellan nämnda myndig- heter, allmänna försäkringskassor och arbetslöshetskassor går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Därutöver har utredning haft tre huvudsakliga frågor att ta ställning till. Den första frågan är hur arbetslöshetskassorna skall få tillgång till ett utökat informationsutbyte med nämnda myndigheter och de allmänna försäkringskassorna. Den andra frågan är om alla de informationsflöden som sker i elektronisk form bör författningsregleras i de fall en sådan reglering saknas. Den tredje frågan är om det är lämpligt att göra information som finns lagrad elektroniskt hos en aktör tillgänglig för övriga aktörer i informationsutbytet genom direktåtkomst. Vi föreslår att hanteringen av arbetslöshetsersättning omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess och att de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna skall vara skyldiga att lämna uppgifter till arbetslöshetskassorna. Därigenom kan arbetslöshetskassornas behov av ett ökat informationsutbyte tillgodo- ses. Vi föreslår vidare en författningsreglering av de oreglerade informa- tionsöverföringar som sker , dvs. av information från länsarbetsnämnderna till arbetslöshetskassorna och av information från arbetslöshetskassorna till de allmänna försäkringskassorna, RFV och CSN. Vi föreslår slutligen att elektroniskt lagrad information skall få utbytas genom att mottagaren av informationen har direktåtkomst till sådan information hos utlämnaren. Bestämmelser i regelverk för skilda förmåner förutsätter att den som beslutar om förmånen, stödet eller ersättningen – vare sig det är en myndighet, en allmän försäkringskassa eller en arbetslöshetskassa – har tillgång till de uppgifter som krävs för att fatta ett beslut. ges dessa uppgifter in av den sökande. Men ofta behöver den som fattar ett beslut få in uppgifter från annat håll. Därför pågår informationsöverföringar mellan de i utredningen aktuella myndig- heterna, försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassorna omfattas inte av sekretesslagen. Det stora hindret för en informationsöverföring till kassorna är att sekretess inte kan garanteras för uppgifter som överlämnas dit. Till följd av detta har arbetslöshetskassorna en mycket begränsad tillgång till elektroniskt överförd information. Det stora behovet av uppgifter som finns hos myndigheter, de allmänna försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna har successivt tvingat fram olika informationsöverföringar. Dessa överföringar har sällan föregåtts av aktiva ställningstaganden från statsmakternas sida. I stället sker vissa informationsöverföringar utan stöd av en författnings- reglering, och vad gäller de uppgifter arbetslöshetskassorna lämnar, på frivillig grund. Behov av ökat informationsutbyte Statsmakterna har vid ett flertal tillfällen ställt krav på en effektivare ärendehantering inom framför allt socialförsäkrings- systemet men även inom studiestödssystemet och arbetslöshets- försäkringen. För att uppnå detta krävs att utredningen i ärendena har en hög kvalitet, att handläggningen är snabb och att besluten blir riktiga. De som hanterar statliga medel måste därför på ett rationellt och enkelt sätt kunna inhämta uppgifter såväl från den enskilde som från andra. Utvecklingen av IT och av elektroniska tjänster över Internet har i det sammanhanget öppnat nya möjligheter att förbättra ärendehanteringen. Utvecklingen går mot ärendehanteringssystem där alla handlingar i ett ärende skall kunna hanteras och lagras elektroniskt. Denna utveckling är svår att förena med dagens rutiner, som ofta innebär att skriftliga intyg utfärdas av en myndighet för att av den enskilde ges in till den beslutande myndigheten. De möjligheter till ett elektroniskt informationsutbyte som dagens teknik medger bör i ökad utsträckning tas till vara. Förbättrad service för den enskilde Med ett ökat informationsutbyte kan handläggningstiderna för ett ärende minskas och beslut om skilda förmåner fattas snabbare. I bidrags- och förmånsärenden är behovet av en skyndsam handläggning särskilt angelägen. För en sökande kan det vara mycket besvärande att behöva vänta på den första utbetalningen av exempelvis sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning eller studiestöd. Med ett ökat informationsutbyte slipper den enskilde att själv ombesörja att myndigheter, allmänna försäkringskassor och arbetslös- hetskassor har en fullständig utredning i ärendet och att uppgifterna är aktuella. Att den enskilde själv skall rekvirera intyg från en myndighet för att ge in till en annan kommer att kännas alltmer otidsenligt i takt med att den snabba tekniska utvecklingen gör att människor vänjer sig vid helt andra vägar för informationsöverföringar. Kontroll av statliga medel Statsmakterna har vid upprepade tillfällen och i olika sammanhang ställt krav på en förbättrad kontroll av utbetalning av statliga medel från framför allt socialförsäkringssystemet men även från arbetslöshetsförsäkrings- och studiestödssystemen. Bakgrunden till att sådana krav framställts är att kontrollen i systemen av olika anledningar brustit. RRV har bedömt att det totala beloppet av felaktiga utbetalningar på grund av fusk, överutnyttjande och systembrister inom social- och arbetslöshetsförsäkringen uppgår till 5–. Den största delen av detta består av sådant fusk som innebär att den enskilde uppbär en förmån och har en arbetsinkomst. Detta fusk kan inte upptäckas och förhindras genom det informationsutbyte som är föremål för vår utredning. Det fusk som kan förhindras genom ett utökat elektroniskt informationsutbyte är bl.a. det som består av dubbla utbetalningar. Vad gäller omfattningen av detta fusk finns inga undersökningar som omfattar alla system som behandlas av denna utredning. Från de system som är föremål för vår utredning betalas det ut , vilket motsvarar av utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet. Arbetslöshets- försäkringen svarar för av dessa utbetalningar. Enligt vissa studier uppgår fusk med dubbla utbetalningar i arbetslöshets- försäkringen till av utbetalade belopp, eller cirka 65– . Men det är inte enbart dubbla utbetalningar som kan förhindras genom ett utökat informationsutbyte. Felaktiga utbetalningar kan ha sin grund i bristfälligheter i ärendehanteringen, av att uppgifter som utbyts i olika system inte är jämförbara eller att den enskilde oavsiktligt lämnat oriktiga uppgifter. Felaktiga utbetalningar kan också bero på att en omständighet inträffat i ett annat system utan att det är fråga om utbetalning av en annan förmån. Exempel på detta är att den sökande som denne uppbär arbetslöshetsersättning påbörjar studier utan att det finns rätt till det med bibehållen arbetslöshetsersättning. Felaktiga utbetalningar kan även förekomma på grund av att uppgifter som en gång lämnats inte kontinuerligt uppdateras. Skälet till detta behöver nödvändigtvis inte vara att den sökande avsiktligen försöker fuska med bidrag utan kan givetvis bero på glömska, slarv, lättja eller okunskap. I system där det fattas miljontals beslut, och där det betalas ut , så leder ändå mycket låga promilletal, vad gäller undvikande av felaktiga utbetalningar, till avsevärda belopp i besparingar. För dem som är berättigade till bidrag och för medborgarna i allmänhet framstår fusket självfallet som stötande. En grundläggande förutsättning för att upprätthålla allmänhetens respekt för systemen och för den allmänna samhällsmoralen är att bidrag endast betalas ut till dem de är avsedda för. Det är därför viktigt att möjligheten till kontroll ökar och att drivkrafterna till felaktigt och ej avsett utnyttjande minimeras. Ett utbrett fusk kan vidare långsiktigt urholka möjligheterna till finansiering av välfärdssystemen. Ett ökat informationsutbyte är en förutsättning för att kunna åtgärda de typer av felaktiga utbetalningar som vi talat om här. Detta är särskilt tydligt i arbetslöshetsförsäkringen. Personlig integritet – inte en absolut rättighet Ett utökat elektroniskt informationsutbyte kan innebära nackdelar från integritetssynpunkt och detta gäller särskilt vid myndighetsutövning. Myndigheters behandling av stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg innebär en risk för att enskilda skall utsättas för oacceptabla intrång i den personliga sfären. Personlig integritet är dock inte en absolut rättighet. Här – likväl som på andra håll i lagstiftningen – måste den personliga integriteten vägas mot andra intressen. Bedömningen måste göras mot bakgrund av ett redan pågående informationsutbyte Vad utredningen syftar till är framför allt att arbetslöshetskassorna skall få tillgång till ett liknande informationssystem som redan finns mellan myndigheterna och mellan myndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. Det förhållandet att dagens informationsutbyte utökas något till att omfatta även arbetslöshetskassorna kan, enligt vår mening, inte anses innebära ett oacceptabelt intrång i den enskildes integritet. Trots att det saknas uttrycklig författningsreglering sker överföring på elektronisk väg av information från länsarbetsnämnderna och i viss utsträckning från CSN till arbetslöshetskassorna. Vidare överför arbetslöshetskassorna stora mängder uppgifter på elektronisk väg till främst de allmänna försäkringskassorna och RFV men även till CSN. Inte heller denna informationsöverföring är författningsreglerad utan bygger på arbetslöshetskassornas goda vilja. Arbetslöshetskassornas utlämnande har inte föregåtts av någon sedvanlig prövning såvitt gäller integritet och sekretess. En författningsreglering förbättrar skyddet för den personliga integriteten. Sambearbetning har förutsatts vid förmånsreglernas utformning Behovet av informationsutbyte mellan de i utredningen aktuella systemen är en konsekvens av utformningen av de regelverk som reglerar de i informationsutbytet ingående förmånerna. Vi anser att sådana inslag i administrationen som är en nödvändig följd av förmånssystemens utformning inte är ett oacceptabelt intrång i den personliga integriteten. Informationsutbytet avser ett begränsat antal uppgifter i ett ärende Det i utredningen aktuella informationsutbytet avser ett begränsat antal uppgifter i ett ärende. Det gäller främst att en ansökan om en förmån lämnats in, att en förmån av viss omfattning beviljats och uppgifter om utbetalt belopp. Mer integritetskänsliga uppgifter, t.ex. om den sökandes sjukdomstillstånd, bakgrunden till att någon drabbats av arbetslöshet eller skälen för att en person valt att studera får inte utbytas. De förslag vi lagt fram innebär att endast de konkreta uppgifter som är föreskrivna i lag och förordning skall få överföras utan hinder av sekretess. Annan information kan överföras först efter en prövning enligt sekretesslagen. Det finns starka skäl för ett utökat informationsutbyte. I de system som är föremål för utredningens arbete finns stora möjligheter till effektivitetsförbättringar genom ett ökat informationsutbyte. Med ett ökat informationsutbyte kan servicen för den enskilde förbättras, kontrollen av statliga medel stärkas och felaktiga utbetalningar förhindras.