sou · GOB350d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000). Utredningen har antagit namnet . överlämnade utredningen ett delbetänkande, Automatspel (SOU 1998:144). I arbetet med detta slutbetänkande har följande deltagit. Särskild utredare: regeringsrådet . Sakkunniga: departementsrådet (), departementssekreteraren (), hovrättsassessorn och chefsjuristen . Sekreterare: hovrättsassessorn . Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50). 1 Förslag till Lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ............. 2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:1482) om 3 Förslag till Lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)................................................................................ Bakgrund – historik ....................................................................... Allmänt om lotteribegreppet.................................................... Lotteribegreppet i övriga .......................................... Överväganden och förslag..................................................... Motiven för den svenska regleringen .................................... Lotterier och spel över Internet ............................................. Spel via telefon och TV m.m................................................. Lagstiftning m.m. på vissa andra områden............................ Överväganden och förslag..................................................... Spel på kredit................................................................................ Tekniska specifikationer – typgodkännande ......................... Stimulanslotterier – vinsttak................................................... Svenska statens premieobligationslån ........................................ Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll ........................................ Konsekvenser av utredningens förslag ...................................... Kostnader och intäkter.............................................. Den kommunala självstyrelsen................................. 19.2.3 Betydelse för brottsligheten och det Små företags förutsättningar..................................... Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ....... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) om Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... Litteratur- och rättsfallsförteckning ................................................... Bedömning av spelapparater vid statens provningsanstalt (1936).................................................................................. Exempel på anmälningar (notifieringar) i fråga om har haft i uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000). Ett delbetänkande om automatspel lades fram och föranledde lagstiftning (prop. 1998/99:80, bet. 1998/99:KrU 11, SFS 1999:358). Förevarande betänk- ande är utredningens slutbetänkande. I betänkandet behandlar utredningen ett stort antal frågor på lotteri- området. Utredningen har haft tre huvuduppgifter, nämligen att överväga om lotterilagen behöver anpassas till EG-rätten, överväga om det finns behov av och möjligheter att förhindra spel via Internet m.m. från utlandet och anpassa lotterilagen till ny teknik. Förutom dessa huvuduppgifter har utredningen övervägt bl.a. lotteribegreppet, dvs. definitionen av lotteri, spel på kredit och sammanföring av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel med lotterilagen. I det följande redovisas utredningens överväganden och förslag i kort- het. medlemskap i unionen (EU) har medfört att EG-rätten gäller i . När det gäller lotterier och spel förekommer inte någon särskild reglering inom EG-rätten. Det finns således varken förordningar eller direktiv som tar sikte på dessa verksamheter. De allmänna reglerna i EG-fördraget () gäller dock. De regler i EG-fördraget som här är av betydelse är bl.a. reglerna om fri rörlighet för personer och tjänster. Artiklarna innebär i princip att det inte skall finnas några inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig eller tillhandahålla tjänster på en annan medlemsstats territorium. Av betydelse är vidare reglerna om förbud mot snedvriden konkurrens. Med hänsyn till uppbyggnaden av den svenska spelmarknaden är de artiklar som tar sikte på statliga monopol och liknande av särskilt intresse. Artiklarna föreskriver i princip att en anpassning av monopolen skall ske så att deras verk- samhet bedrivs i enlighet med fördragets regler. I detta sammanhang bör slutligen pekas på att det dessutom finns en artikel som anger att fördraget inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. En grundläggande princip i den svenska lotterilagstiftningen har varit att privata vinstintressen inte skall få styra lotteri- marknaden utan att denna skall förbehållas det allmänna eller allmän- nyttiga ändamål. Lotterimarknaden är i enlighet härmed f.n. uppdelad på tre huvudaktörer, nämligen det statliga spelbolaget , det av staten och hästsportsorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) samt ideella föreningar med syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Kommersiella vinstintressen är tillåtna endast i mycket begränsad omfattning. Så är fallet i fråga om visst automatspel, restaurangkasinon – dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel – samt marknads- och tivolinöjen. Spel- och lotteriverksamheten är således i huvudsak förbehållen staten och folkrörelserna. Det är i praktiken till stor del fråga om en monopolsituation. När det gäller AB och har situationen lagstiftningsmässigt endast till liten del sin grund i särskilda regler som tillerkänner bolagen särskilda eller exklusiva rättigheter. Bolagen har i stället fått dessa rättigheter genom beslut av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt lagrummet får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Merparten av AB Svenska Spels spelrättigheter – t.ex. tips och lotto – och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd enligt 45 §. Förutsättningarna för folkrörelserna att anordna spel framgår däre- mot direkt av lagen. Bestämmelserna innebär i princip att endast svenska ideella föreningar som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som uppfyller vissa andra krav får anordna vissa typer av lotterier, bl.a. s.k. egentliga lotterier och bingo. Lotterilagen gör således här åtskillnad mellan svenska och utländska subjekt. Lotterilagen föreskriver vidare bl.a. att det inte är tillåtet att i yrkes- mässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. har prövat två fall som är av intresse när det gäller att bedöma om den svenska regleringen är förenlig med EG- rätten. Det ena fallet gällde det finska automatspelsmonopolet. Det andra fallet gällde den italienska ordningen enligt vilken vadhållning är förbehållen två ideella organ. Domstolen fann att varken den finska eller den italienska lagstiftningen i ämnet stred mot EG-rätten. Det är således i regel inte något som hindrar att medlemsstaterna tillskapar eller upprätthåller monopol e.d. (särskilda eller exklusiva rättigheter). För att ett monopol eller andra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna godtas torde dock normalt förutsättas att de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmän- intresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Av praxis fram- går dock att det finns ett ganska stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma på vilka områden verksamheten skall bedrivas i form av statligt monopol. När det gäller lotterier har såsom allmänintresse i de avgjorda målen i huvudsak åberopats en strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål. Dessa syften, som enligt skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar. Mot denna bakgrund står det enligt utredningen klart att också inslagen av monopol i det svenska lotterisystemet är förenliga med EG- rätten. Det kan hävdas att det svenska systemet är diskriminerande efter- som det ger svenska ideella föreningar en priviligierad ställning. Det är dock inte någon avgörande skillnad mellan å ena sidan det finska och italienska systemet, där en eller ett par inhemska organisationer förbe- hålls spelrätten, och å andra sidan det svenska systemet där ett obestämt antal inhemska organisationer av motsvarande slag förbehålls denna rätt. Gemensamt för alla systemen är att man utestänger närings- livet, både det inhemska och det utländska, från de aktuella spelen. I den meningen förekommer ingen diskriminering på grund av Det bör i sammanhanget också framhållas att lotterilagen begränsar kretsen av ideella organ också genom att ett sådant organ får anordna lotteri i regel bara inom det område där organet är verksamt. Det innebär att en lokal förening som är verksam inom en kommun i princip bara får anordna lotterier inom kommunen ifråga. Det är alltså fråga om en generell princip och inte heller i detta avseende sker någon diskriminering. Gemensamt för systemen är vidare att de exklusiva eller särskilda rättigheterna har samma syfte, dvs. att värna om konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället. Som tidigare nämnts har de nationella myndigheterna ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att avgöra hur omfattande skydd som skall säkerställas. Mot denna bakgrund bör det enligt utred- ningens mening inte finnas något hinder mot att man i fråga om de ideella organ som tillåts hantera verksamheten väljer ut nationella organ på det sätt som skett i lotterilagen. Utredningen kommer alltså fram till att lotterilagens bestämmelser, som ger svenska ideella föreningar exklusiva rättigheter, är förenliga med EG-rätten. När det sedan gäller förbudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan till att börja med konstateras att ett sådant förbud är nödvändigt om inte förbudet att anordna spel utan tillstånd skall bli illusoriskt. Förbudet mot sådant främjande är med andra ord nödvändigt för att upprätthålla den nuvarande ordningen som ger vissa organ en exklusiv rätt att anordna vissa lotterier. Det innebär också att, om denna ordning för anordnande av spel kan godtas från EG-rättslig synpunkt, man rimligen också måste godta motsvarande regler med avseende på främjande. Utredningens slutsats är att det inte finns anledning att föreslå några ändringar i lotterilagen på grund av EG-rätten. Teknisk utveckling – lotterier på Internet m.m. Enligt direktiven skall utredningen bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet, och lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende, alternativt göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter. Utredningen har kommit fram till att det i och för sig torde vara möjligt att införa ett förbud att utomlands utan tillstånd anordna lotterier över Internet som riktar sig mot och att det för efterlevnaden av ett sådant förbud kan vidtas åtgärder också mot nätoperatörer och andra förmedlare av lotteriet. Behovet av lagstiftningsåtgärder framstår emellertid f.n. inte som särskilt starkt. Det kommer också att finnas ett ganska stort utrymme för kringgåendeåtgärder, bl.a. genom att spelarna kan anlita utländska nätoperatörer; det talar för att det borde tas ett samlat internationellt grepp på problematiken i första hand genom EU:s försorg. Vidare kan man förutse en hel del tillämpningsproblem. Ett problem blir att avgöra om ett lotteri skall anses riktat mot . Om en lagstiftning införs får man räkna med att lotterierna på Internet görs mer generella i fråga om språk m.m. Vid en samlad bedömning har utredningen funnit att det f.n. inte finns tillräckliga skäl att ingripa med en lagstiftning av antytt slag. Utredningen anser att förutsättningarna för att få anordna lotterier över bl.a. Internet bör anges särskilt i lagen och kompletteras med före- skrifter på lägre nivå än lag. Utredningen avvisar alltså möjligheten att i stället för en särreglering ge bestämmelserna i lagen en så generell utformning att de i princip blir teknikoberoende. En sådan ordning torde snarare skapa rättsosäkerhet och öka risken för fel och godtycke än åstadkomma en gällande och flexibel lagstiftning. Enligt utredningen bör det vara möjligt att anordna de flesta typer av lotterier via TV och Internet och de villkor som gäller för respektive lotterityp bör också gälla om lotteriet anordnas via TV eller Internet. Detta bör gälla egentliga lotterier och bingospel. I fråga om övriga lotterier – t.ex. av typ restaurangkasinospel – föreslås att ett anordnande via TV eller Internet görs beroende av om spelet godkänts enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det bör påpekas att det givetvis inte kan bli aktuellt för alla ideella föreningar att få tillstånd att anordna lotterier via TV eller Internet. En grundläggande förutsättning är att föreningen har sådana resurser att det kan antas att den kan administrera ett TV- eller Internetlotteri på ett korrekt sätt. Slutligen bör nämnas att utredningen inte ansett sig ha anledning att ta ställning till vare sig vilka typer av spel som bör få förekomma på Internet och i TV eller i vilken omfattning tillstånd bör ges. Vid en översyn av lotterilagstiftningen är lotteribegreppet av central betydelse. Konsekvenserna av att en verksamhet är att betrakta som lotteri är bl.a. att reglerna i lotterilagen blir tillämpliga. Verksamheten är då i regel tillståndspliktig och står under samhällets kontroll och tillsyn. Om verksamheten skulle bedrivas utan tillstånd kan det bli fråga om olovligt anordnande av lotteri, varpå straffansvar – böter eller fängelse – kan följa. Lotteribegreppet definieras f.n. på följande sätt: Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. 1.lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden, 2.marknads- och tivolinöjen, 3.bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevs- spel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet. Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel. Definitionen av lotteri har kritiserats huvudsakligen för att lotteri- begreppet har ansetts vara alltför vidsträckt och omfatta vissa förete- elser som inte varit avsedda att träffas av lotterilagstiftningen. Gräns- dragningsproblem har uppstått särskilt i förhållande till begreppet tävling. Svårigheten att dra en gräns mellan vad som är en tävling och vad som är ett lotteri gäller bl.a. för massmedielotterierna. I tidningar och i radio är det relativt vanligt med s.k. tävlingar där skicklighetsmomentet är ganska litet och där tävlingarna är att betrakta som lotterier. En stor del av massmedielotterierna kan också hänföras till reklam- lotterier, dvs. de anordnas i syfte att sälja en viss vara eller tjänst. Vinsterna i dessa lotterier har ofta ett värde som överstiger högsta tillåtna vinstvärde för massmedielotterier, dvs. 1/60 basbelopp (ca ). Vidare förekommer i marknadsföringssammanhang givetvis rena reklampristävlingar. Skillnaden mellan ett reklamlotteri och en reklampristävling är den att i ett lotteri utses vinnare genom ett förfarande som till stor del beror på slumpen medan i en pristävling utses pristagare genom en bedömning av individuella prestationer. Om det, i likhet med vad som gäller i övriga nordiska länder, införs ett krav på insats för att ett lotteri skall föreligga skulle reklamlotterier i regel inte omfattas av lagens tillämpningsområde. En sådan begräns- ning av lotteribegreppet skulle dock enligt utredningen leda till en kraftig ökning av antalet reklamlotterier, vilket i sin tur skulle minska andra lotteriers attraktionskraft på marknaden. Detta framstår inte som någon önskvärd utveckling med hänsyn främst till statsmakternas strävan att stärka föreningslivets ställning på lotteriområdet. Enligt direktiven är utredningen också förhindrad att lägga fram förslag som rubbar den nuvarande fördelningen av lotteri- marknaden. Utredningen finner mot denna bakgrund inte anledning att föreslå att det skall bli tillåtet att anordna lotterier som inte förut- sätter någon insats. Den nuvarande definitionen av lotteri är dock enligt utredningen inte tillfredsställande. En anledning till detta är att man med definitionen försökt fånga in inte bara vad som i allmänt språkbruk hänförs till lotterier utan även andra företeelser som typiskt sett inte är lotterier men som lagen skall tillämpas på. En första åtgärd för att åstadkomma en tydligare definition bör därför bli att inte låta själva definitionen omfatta dessa andra företeelser, dvs. i huvudsak företeelser som saknar slumpmoment, utan i stället ange dessa särskilt. Härigenom öppnas möjligheten att låta slumpmomentet ingå i den allmänna definitionen. Det skulle innebära att regleringen i dessa avseenden i princip skulle utformas efter förebild av regleringen lotterilag. Utredningen föreslår att definitionen i aktuell del uttrycks enligt följande vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga för- faranden. Beskrivningen kompletteras med den anvisning om hänsyn till verksamhetens allmänna karaktär som finns i nuvarande reglering. Däremot slopas uppräkningen av olika slags spel i definitionen. Någon ändring i sak är inte avsedd. Som tidigare nämnts har utredningen behandlat automatspelsfrågorna i delbetänkandet. I förevarande betänkande återkommer utredningen med några kompletterande förslag. Av utredningens undersökningar framgår att förströelsespelen utgör ett växande problem, främst i storstadsregionerna. Det beror främst på att det i stor utsträckning förekommer spel om pengar på förströelse- Många ungdomar förstör sin ekonomi och riskerar där- med att dras in i kriminalitet. Såsom påtalats i delbetänkandet är det naturligtvis praktiskt omöjligt att helt förhindra att spelare och spelanordnare avtalar om penningutbetalning i anslutning till spelen. Däremot anser utredningen att man i stor utsträckning kan eliminera risken för sådant illegalt spel genom att förhindra att tillstånd ges för automater av den typ som pokermaskiner representerar, dvs. automater där spelförloppet till helt övervägande del är beroende av slumpen. Ett förslag härom lades fram i delbetänkandet, men genomfördes inte. Enligt regeringens mening fanns det skäl att avvakta utredningens slutbetänkande som, enligt regeringen, bedömdes skulle komma att innehålla förslag om en samlad reglering av alla former av automatspel. Utredningen anser att förslaget nu bör genomföras. Härigenom skulle till exempel de spel som inte till någon eller mycket liten del kan påverkas av spelarens skicklighet och som i huvudsak används vid illegalt spel, främst de s.k. pokermaskinerna, försvinna. Detta skall enligt utredningens förslag åstadkommas inom ramen för ett förfarande med typgodkännande, där varje automattyp skall godkännas genom Lotteriinspektionen försorg. Utredningen anser vidare att man skulle göra stora samordnings- vinster genom att flytta över tillståndsgivningen beträffande för- ströelseautomaterna från kommunerna till Lotteriinspektionen. Lotteri- inspektionen är redan tillståndsmyndighet beträffande bl.a. varuspels- automater och restaurangkasinospel och det är i många fall samma företag som arrangerar sådana spel som spel på förströelseautomater. Prövningen är också i huvudsak densamma innefattande bl.a. en bedömning av den tekniska utrustningen och av arrangörens och spelplatsens lämplighet. Till bilden hör vidare att tillståndsgivningen i många kommuner är en mycket liten arbetsuppgift vilket gör att det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetens i sådana ärenden. Spridningen av beslutanderätten på så många organ som kommunerna utgör medför också en påtaglig risk för en olikformig behandling. är det angeläget att den kommunala förankringen behålls. Kommunerna har värdefull kunskap om de tilltänkta spelplatserna och andra lokala förhållanden av betydelse för tillståndsgivningen. Denna kunskap kan dock tillvaratas genom att Lotteriinspektionen inhämtar yttrande från kommunerna. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att tillståndsgivningen beträffande förströelseautomater i fortsättningen skall handhas av Lotteriinspektionen och att inspektionen skall inhämta yttranden från kommunerna i sådana ärenden. I enlighet med utredningens förslag beträffande förströelseauto- materna föreslår utredningen att kommunernas synpunkter skall in- hämtas också vid tillståndsprövning av varuautomatspel och restau- rangkasinospel. Utredningen föreslår vidare att även varuspelsauto- mater skall vara typgodkända på samma sätt som förströelseautomater. Mot bakgrund av att konkurrensen på spelmarknaden ökar och marknadsföringen tenderar att bli alltmer aggressiv med större summor pengar i omsättning, är det viktigt att reglerna om spel och lotterier ger tillståndsmyndigheter och kontrollmyndigheter möjlighet att bevara en sund spelmarknad. Genom en lämplighetsprövning av den som önskar anordna ett lotteri ökar denna möjlighet avsevärt. Redan nu finns dels en allmän lämplighetsprövning vad gäller lotteriverksamhetens bedrivande, dels en lämplighetsprövning av den som söker tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel. Utredningen föreslår att det införs en lämplighetsprövning även av den som ansöker om till- stånd att anordna spel på varuspelsautomater och förströelseautomater. På lotteriområdet har det tidigare inte funnits någon internationell marknad. I en stor del av världen och framför allt i har nations- gränserna respekterats på detta område. Det har inneburit att man i varje land erbjudit spel endast inom det egna landets gränser. Undantag har dock förekommit, främst i form av samarbete mellan närliggande länder. I har det statliga spelbolaget ett samarbete med de övriga nordiska länderna i det gemensamma lotte- riet . Vidare har AB Trav och Galopp (ATG) bedrivit vadhållning i samband med hästtävlingar i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organi- sationer i de övriga nordiska länderna. ATG har hos regeringen ansökt om att få bedriva vadhållning även i samarbete med andra län- der i . Förbudet i lotterilagen mot att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan utgöra ett hinder för svenskt deltagande i ett utländskt poolspel. Om spelet anses anordnat utomlands i det land där tävlingen genomförs – och där också totalisatorn finns och oddsbe- räkningen görs eller dragningen sker – blir främjandeförbudet aktuellt.