sou · GOB385d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 6.3.2Historiska traditioner för samordning Vilka historiska traditioner finns i respektive försökslän när det gäller regional samordning och resurseffektivitet? Genomgången bygger på intervjuutsagor ur rapport på försök (SOU 1999:103). Den följande länsvisa genomgången bygger på hur intervjupersonerna i undersökningen besvarat ovanstående fråga. Det är värt att än en gång påpeka att försöksverksamheten försiggår i två helt nya länsbildningar, och , samt i två län med längre traditioner av politisk–administrativ samverkan, dvs. skiljer sig i dessa avseenden från de andra länen ge- nom att det på finns endast en kommun, vilken också är sjuk- vårdshuvudman. saknar därmed en konfliktdimension mellan olika kommuner samt mellan landsting och övriga regionala aktörer. Länets litenhet, både befolknings- och ytmässigt, skapar en påtaglig närhet mellan aktörerna. Gotländsk politik och samhällsförvaltning bygger också på att involverade personer känner varandra väl och det förekommer personöverlappningar mellan olika offentliga organ. Den regionala samordningen på vilar alltså på traditioner av närhet och gemenskap mellan de ledande regionaktörerna. I olika programdo- kument karakteriseras denna samordningsidé med uttrycket smidiga och betecknar ett förhållningssätt som innebär att politiska beslut skall fattas snabbt och obyråkratiskt av myndigheter i ett väl fungerande samarbete13. I län finns en historisk tradition av konflikt mellan länets södra respektive norra delar. Det har funnits relativt starka spänningar mellan kommunerna i respektive del och kommuns ställning som regioncentrum har tidigare delvis varit en omstridd fråga i länet. I stora delar betingas dessa spänningar av att län tidiga- re varit delat i två landstingsområden med och som huvudorter. Man kan också rent geografiskt peka på att kommu- nerna i den norra länsdelen har en relativt lång väg till residensstaden och inom olika områden har mer kontakter med som regioncentrum. Till detta finns det två små Ölandskommuner med en 13 Citat ur Strategi 96, , Inriktning av utvecklingsarbetet mot nästa årtusende (i ). Se även dokumentet Vision 2010. specifik problembild i regionpolitiska avseenden. Vi kan alltså om län säga att samordningsfrågorna historiskt sett befunnit sig i olika spänningsfält och att det ibland lett till olika inom-regionala kon- flikter. I de två nybildade länen, och , utgör sam- manfogningen av de olika länen en särskild samordningsproblematik. I mycket är det en sammanfogning av olika politiskt–administrativa kulturer. I olika sammanhang har det hävdats att det funnits helt olika organisations- och samarbetskulturer i de landsting och länsstyrelser som slagits samman. Till detta skall läggas att både stadoch har arbetat med en alldeles specifik politisk organisa- tion som fogats in i helt andra typer av landstings- och länsfunktio- ner. I län har det inom dess gränser funnits en rad olika konflikt- linjer. Det har exempelvis alltid funnits en sorts rivalitet mellan de två residensstäderna och , vilket också kom att prägla försökens framväxtprocess i . Mer betydelsefulla har troligtvis spänningarna mellan och dock varit. Överhuvudtaget har relationerna mellan och övriga läns- delar kännetecknats av en sorts rivalitet som har skapat svårigheter för samarbetet inom exempelvis länsstyrelse och bland kommungrupper. Skånelandskapet har traditionellt arbetat med en rörig samhällsorga- nisation med tre sjukvårdshuvudmän, två kommunförbundsavdelningar, ett antal kommunalförbund (SSK, MSK, NSK, NÖSK)14, två länssty- relser, flera kollektivtrafikorgan m.m. Detta trots att det alltid också funnits en gemenskap kring den skånska landskapsidentiteten. Den skånska regionfrågan har i hög grad utvecklats i ett spänningsfält mel- lan en starkt uppsplittrad politisk organisation och en särpräglad skånsk identitet. har på samma sätt som präglats av att många politiska organisationsenheter har fogats samman samt att det existerar ett mycket starkt regioncentrum (). Samordnings- traditionerna i är dock ännu mer mångfaset- terade än i . För att teckna denna bild krävs att vi väger in tradi- tioner i det som varit , , Älvs- borgs län (med åtminstone två huvuddelar) och . Det är alltså en mängd olika identiteter och historiska traditioner som fogas samman. I jämförelse med saknas en grundläggande identitet runt begreppet , men likväl finns traditioner av regio- 14 Förkortningarna står i nämnd ordning för Sydvästra kommunalför- bund, Mellan–, Nordvästra samt Nordöstra . Utvärderingen av försöksverksamheten 255 nalt samarbete i området. Bildandet av delvis i att det fanns förlagor av länsövergripande samarbete i regionen. Det gäller exempelvis samarbetet inom sjukvården, en del länsövergri- pande kommunalförbund samt inom West . Det råder alltså olikartade historiska förutsättningar för samordning i respektive län. Enligt intervjuutsagorna uppfattas försöksverksamhe- ten, i vart fall hos företrädare för de nybildade regionorganen, som ett tillfälle till nytänkande. De intervjuade menar att en ny arena eller ny aktörskonstellation har bildats. Företrädare för kommuner, partier och myndigheter möts på ett nytt ställe och på ett nytt sätt. Försöken inne- bär enligt detta synsätt att man nu har skapat nya procedurer och för- ändrade organisationsförhållanden som innebär en sorts nystart ur samordningssynpunkt. Den fortsatta framställningen kommer att fördjupa analysen av sam- ordningsförutsättningarna i fyra avseenden. förutsättningar att genom den regionala utvecklingsstrategin bidra till en starkare regional samordning och ökad effektivitet i det regi- onala utvecklingsarbetet (avsnitt 6.3.3), förutsättningar att samla länets kommuner i en gemensam region- politik (avsnitt 6.3.4), förutsättningar att i den nya regionen bedriva en effektiv regional utvecklingspolitik (avsnitt 6.3.5) samt slutligen förutsättningar att genom olika omvärldsstrategier (avsnitt 6.3.6) skapa ett starkare resursunderlag i det regionala utvecklingsarbetet. 6.3.3 Den regionala utvecklingsstrategin I beslut om försöksverksamheten stadgas, som en av de vik- tigaste delarna, att försökslänen skall ta fram en s.k. strategi för länets långsiktiga utveckling, mer allmänt benämnd regionalt utvecklings- program/strategi. Ett av huvudsyftena med detta programarbete är att skapa ett gemensamt planeringsunderlag för en samlad regional ut- vecklingspolitik. Med detta blir den regionala utvecklingsstrategin ett viktigt dokument (via möten, seminarier, förhandlingar, remissrundor etc.) och ett instrument för att skapa gemensamma värderingar i ett län. Samtliga försökslän har under försökens inledande tid lagt ner ett omfattande arbete på att färdigställa sådana strategier. Arbetet har ge- nomförts i olika etapper med moment rörande nulägesanalys, analys av regionala förutsättningar och framtagande av insatsområden. beskriver sitt arbete på följande sätt: Detta dokument (alltså regional utvecklingsstrategi för ) är fjärde steget i arbetet med att ta fram en utveck- lingsstrategi för regionen. Det arbetet startade , då beslöt att ta fram ett underlag för en regional utvecklingsstrategi. redovisades del 1, en nuläges- beskrivning av befolkning, näringsliv m.m. redovisades etapp 2, en SWOT–analys (analys av starka och svaga sidor samt hot och möjligheter) samt en rapport ang strategi och åtgärder (del 3). (Ur Regional ut- vecklingsstrategi, RUS) Försökslänen har genomfört ett brett förankringsarbete där man har försökt att engagera partier, kommuner, organisationsintressen, före- ningsliv, enskilda medborgare m.fl. inom ramen för planeringspro- cessen. Olika delförslag och versioner av strategin/programmet har pro- cessats och diskuterats i olika sammanhang innan ett slutgiltigt förslag har klubbats i respektive fullmäktigeförsamling. Det finns flera likheter, men också vissa skillnader, i hur detta pro- cessarbete har genomförts. På , som kun- de fastställa sitt Regionala utvecklingsprogram utgjorde det tidigare arbetet med kommunens översiktsplan (kallad Vision 2010 och antagen av fullmäktige 1995) en viktig utgångspunkt. Programmet byggde vidare på översiktsplanen, som i sin tur hade genomgått en bred förankringsprocess. Arbetet med utvecklingsprogrammet förankrades bland annat med hjälp av en bred remiss; hela femtio remissinstanser inkom med synpunkter på programmet. I län inleddes arbetet med den s.k. RUPEN (Regionalt utvecklingsprogram för län) i ett tidigt skede av försöksverksamheten och bedrev ett stort erfarenhetsutbyte med kommunbesök, idéseminarier, närings- livsträffar osv. i olika omgångar och med olikartat sakinnehåll. I pro- grammet kan man exempelvis läsa följande: har dialogen fortsatt, breddats och för- djupats. och landstingsfullmäk- tige har genomfört seminarier om regionala utvecklingsfrågor. Ett omfattande samråd om utkastet till program har skett med kommunstyrelser, lokala företagsgrupper, viktiga regionala aktörer, ungdomar, m.fl. Det innebär att innehållet i RUPEN 1999 är bättre förankrat i län, att allt fler organisatio- ner, företag och enskilda står bakom strategierna. (Regionalt utvecklingsprogram för län, RUPEN 99) Utvärderingen av försöksverksamheten 257 Även i och genomfördes en omfattande förank- ringsprocess. Regionledningen i det tidigare regionförbundet i genomförde besök i samtliga kommuner, man drog igång en rad andra aktiviteter med målgrupper inom näringsliv, fackföreningar, miljöorga- nisationer, ungdomar osv. I det skånska programmet, benämnt Skånsk Livskraft, konstateras bl.a. följande: Detta dokument föregås av ett tidigare utkast till utvecklings- program byggt på diskussioner om framtid med enskil- da skåningar, näringsliv, kommuner, föreningar, organisatio- ner, universitet och högskolor samt statliga myndigheter. Un- der början av 1999 var Skånsk Livskraft – utvecklingsprogram för – utsänd på bred remiss till olika aktörer inom och utanför landskapet. (Ur Skånsk Livskraft, Utvecklingsprogram för ) I genomfördes också, på ett liknande sätt som i , om än inte med kommunbesök i samtliga kommuner, ett brett erfaren- hetsutbyte mellan regionledning och intressenter i länet. Det är ingen tvekan om att samtliga försökslän har gjort ett omfattande och resur- skrävande arbete för att få fram ett samlande planeringsdokument för det regionala utvecklingsarbetet. En försiktig bedömning av arbetet så här långt leder till slutsatsen att arbetsprocesserna med utvecklingspro- grammen har bidragit till att stärka regionens samordningsinstrument och också till att stärka den gemensamma värdegrunden bland olika regionala intressen. Överlag har ledande intressenter bland kommuner och näringsliv uttryckt sig positivt om själva processerna bakom pro- grammen (se 2000a, kap 5). Programmen redovisar i samtliga försökslän ett antal insatsområden med olika benämningar, exempelvis utvecklingsområden, åtgärdsom- råden m.m., och här finns ett visst genomslag för regionspecifika åtgär- der även om många av programmen siktar mot att exempelvis utveckla områden som utbildning och kompetens, kulturfrågor och turism. Väst- ra avviker möjligtvis här genom att man inleder sitt program med att slå fast hela tio mål som också avses att bli till profilerade sats- ningar för hela regionen. Det sägs bland annat att skall ha en tillväxt som ligger i den övre fjärdedelen av europeiska regioner, att 50 miljarder skall satsas i transportsystemen i regionen och att skall bli en föregångsregion vad gäller jämställdhetsarbetet. Avsikten med detta angreppssätt är att kunna följa upp målen och att därvid få till stånd en mer fokuserad debatt om regionens utvecklingskraft. Programmen har också, i samtliga försökslän, syftet att fungera som underlag för regionernas övriga planeringsinsatser. På tydlig- görs detta i utvecklingsprogrammet på så sätt att man betraktar pro- grammets ställning som ett mellanled, mellan översiktsplanen Vision 2010 och de mer ämnes- eller sektorsspecifika program som kommunen arbetar med. I beskrivs denna tanke i ett missivbrev från på följande sätt: konkretiserar sina åtgärder för regional utveck- ling i sektorsplaner, verksamhetsplaner och budget. Exempel på detta är planen för Regional Transportinfrastruktur (RTI), Tillväxtavtal för och Marknadsföring av . För att vi på bästa sätt gemensamt skall kunna forma vår tillvaro så som vi vill ha den är det viktigt att alla som på ett eller annat sätt arbetar med utvecklingsfrågor utgår ifrån utvecklingspro- grammet.15 Liknande formuleringar går att hitta även i programmen för och län. I län beskrivs programmet som ett paraply under vilket ett antal andra processer och dokument bör in- ordnas och samordnas. I talas det i termer av plattform och en gemensam röst i ett antal viktiga utvecklingsfrågor. Arbetet med utvecklingsprogrammen, som visserligen ofta bearbe- tats parallellt med övriga planeringsinsatser, har bildat underlag för den regionala samordningen och mobiliseringen av resurser som utvecklas i andra programinsatser samt för de mer dagliga utvecklingsinsatserna. Det återstår naturligtvis att utvärdera programarbetets faktiska resultat, men det kan konstateras att försöksregionerna i vart fall lagt ner mycket arbete under en mycket kort tidsperiod på att ta fram sammanhållna och väl förankrade planeringsdokument. I den fortsatta framställningen skall tre aspekter på frågan om regio- nal samordning och förutsättningarna för att skapa ett effektivare re- sursutnyttjande i den regionala utvecklingspolitiken belysas. Det gäller dels förutsättningar för att samla länets kommuner, dels förutsättning- arna att bedriva en effektiv näringslivspolitik samt dels förutsättningar kopplade till regionens omvärldskontakter. 15 Ur missivbrev till utvecklingsprogrammet, undertecknat av , ordförande i utvecklingsberedningen och , direk- tör, Regional utveckling. Utvärderingen av försöksverksamheten 259 6.3.4 Att samla regionens kommuner I delavsnitt 6.3.2 har beskrivits försökslänens historiska traditioner för samordning. En betydelsefull del i den historiska problembilden när det gäller regionpolitisk samordning har varit kommunernas samarbets- eller konfliktmönster. Flera av (om än inte alla) de bedömare och per- soner som intervjuats i de olika underlagsrapporterna hävdar att för- söksverksamheten inneburit en attitydförändring i det mellankommu- nala samarbetet. En vanlig slutsats är att bypolitiken tonats ner till för- mån för ett ökat samarbete mellan kommunerna i försökslänen (se även avsnitt 6.2.7). har i sina underlagsrapporter analyserat politiker- nas och kommunchefernas attityder till dessa frågeställningar. Nedan- stående tabell belyser attityder rörande självstyrelseorganens förutsätt- ningar att samla länets kommuner i en gemensam regionpolitik. Tabell 6.10 Politik för hela länet. Jag tror att /aktuell region/ kommer att ha goda förutsättningar att samla regionens kommuner i en gemensam regionpolitik för hela /aktuellt län /. +12 (8) +34 (6) +20 (8) +33 (6) – 8 (12) – 7 (7) +22 (6) +39 (8) +52 (5) 1 Balansmåttet beskrivs i tabell 6.5. Kategorin samtliga politiker är politiker med uppdrag i kommunstyrelse och politiker med uppdrag i regionfullmäktige. I allmänhet bedömer de tillfrågade kommunpolitikerna och kommun- cheferna förutsättningarna att samla länets kommuner som övervägan- de positiva. Liknande svar erhålls även i exempelvis intervjusamtal med företrädare för intresseorganisationer och folkrörelser. Tilltron till att de nybildade självstyrelseorganen skall lyckas i ambitionen att samla länets kommuner synes vara relativt stor. Med tanke på de stora mellankommunala konflikter som traditionellt funnits i exempelvis och län finns alltså bland ledande kommunaktörer och kommunpolitiker en betydande optimism om att det nu finns en form som kan komma att på ett verksamt sätt överbrygga dessa konflikter. Det finns ändock anledning att inte vara alltför optimistisk i denna del. I underlagsmaterialet finns även röster, om än i minoritet, som är Självstyrelseorganens samlade förmåga ifrågasätts av politiker och tjänstemän i de kommuner som befinner sig perifert i för- sökslänen. I såväl som , mest framträdande i , är betydande delar av kommunlandskapet tvivlande inför självstyrelseorganens samordningspotential. analyser visar också att tilltron till självstyrelseorganens förmåga att samla kommunerna har minskat något som försöksverksamhe- ten har pågått (se 2000a). I likhet med kommunernas upple- velser av självstyrelseorganens öppenhet och mottaglighet för syn- punkter (se avsnitt 6.2.7 ovan) finns alltså ett visst mått av osäkerhet i denna del. Sammanfattningsvis blir likväl slutsatsen att försöksverksamheten tycks ha bidragit till att förbättra samarbetsklimatet mellan kommuner- na. Det kan vara värt att, än en gång, framhålla att försöksverksamheten egentligen bara börjat och att självstyrelseorganen just nu befinner sig i ett inledningsskede av det som är genomförandefasen av exempelvis utvecklingsprogram och tillväxtavtal. I genomförandefasen kommer sannolikt konfliktgraden att öka beroende på vilka sakfrågor som aktu- aliseras och hur den inomregionala resursfördelningen mellan kommu- nerna kommer att gestalta sig. Men är bilden positiv. Självsty- relseorganens förmåga att samla länets kommuner bör bedömas som stora. Försöksverksamheten har därmed bidragit till att skapa förutsätt- ningar för ett mer effektivt resursutnyttjande i respektive försökslän. 6.3.5 Den regionala utvecklingspolitiken I försöksverksamheten har självstyrelseorganen fått ansvar för en rad uppgifter inom den regionala utvecklingspolitiken, vilket beskrivits mer utförligt i kapitel 2. Det gäller bland annat regionalpolitiska medel, projektresurser, EU–stöd och inte minst ett huvudansvar för arbetet med de regionala tillväxtavtalen. Till detta har självstyrelseorganen själva tagit på sig olikartade näringslivspolitiska uppgifter av mer fri- villig karaktär. Det kan t.ex. gälla utvecklingen av länsturism, gles- bygdsprojekt, kompetensutvecklingsåtgärder. Försökslänen har därvid lagt ner ett stort förberedelsearbete för att utveckla en funktionell orga- nisation och effektiva arbetsmetoder i den regionala utvecklingspoliti- ken. Med undantag för , som lagt ansvaret hos kommunstyrelsen och i dess ledningskontor med en särskild enhet för regional utveck- ling, organiseras utvecklingspolitiken i samtliga försökslän i en särskild nämnd med en egen förvaltningsorganisation. Härutöver arbetar själv- styrelseorganen i en relativt komplicerad organisations- och nätverks- Utvärderingen av försöksverksamheten 261 miljö, där självstyrelseorganen antingen själva kan vara huvudansvari- ga för olika aktiviteter, eller fungera som samarbetspart tillsammans med andra aktörer inom näringslivs- och regionutvecklingspolitiken. hävdar i sin utvärdering att utvecklingspolitiken och dess organisations- och nätverksmiljö kommit att bli alltmer svår- överskådlig och komplicerad. Här kan arbetet med de regionala till- växtavtalen tjäna som exempel. På har tillväxtavtalet behand- lats inte bara av kommunstyrelse och regionalt partnerskap, utan också av ett antal andra partnerskap eller arbetsgrupper med uppgift att arbeta med vad man kallar marknadsutveckling, distansoberoende verksam- heter och företagsklimat. I län bedrivs ett motsvarande arbete i en rad olika, men överlappande nätverksorganisationer med namn som näringslivsrådet, nätverket för regional utveckling, lilla partnerskapet. Motsvarande organisationsmodeller finns även i och Västra Gö- taland. I organiseras exempelvis arbetet med tillväxtavtal i åtta delregionala utvecklingsgrupper och i finns en rad samverkansgrupper för arbetet med tillväxtavtalen. Om vi till detta lägger även andra regionala aktörers organiserade ansträngningar i det regionpolitiska sammanhanget blir bilden oerhört komplicerad. Flera av de ansvariga för den regionala utvecklingspoliti- ken uttrycker i intervjuer att det skett en snabb organisationstillväxt inom näringslivs- och regionutvecklingspolitiken . Det gäller organisationer inom exempelvis EU–politikens ram, inom högskolors och universitets s.k. tredje uppgift, i kommunala cent- rumbildningar och då även i de samverkans- och nätverksgrupper som initierats av respektive regionorgan. Självstyrelseorganens roll blir att hålla samman och fungera som kontaktpunkt i dessa organisations- komplex. Den uppgiften har, enligt utsagor i intervjuundersökningar, blivit allt mer arbetskrävande för självstyrelseorganen i fråga. Denna utveckling ställer delvis nya krav på självstyrelseorganens samman- hållande roll i den regionala utvecklingspolitiken. En poäng i samman- hanget, som ofta lyfts fram av företrädare för självstyrelseorganen, är att försökslänen har en sorts komparativ fördel i förhållande till läns- styrelsen i detta avseende. Många av de intervjuade hävdar att politiken måste utgå från ett lokalt eller regionalt underifrånperspektiv. Det gäl- ler att stimulera initiativ och bygga förutsättningar för näringslivsut- veckling m.m. utifrån specifikt regionala förutsättningar. har i enkätform bett politiker och kommunchefer i försökslänen att ta ställ- ning till följande påstående: Tabell 6.11 Effektiv näringslivspolitik. Jag tror att /aktuellt regionorgan/ kommer att kunna bedriva en effektiv nä- ringslivspolitik i /aktuell region/. + 27 (2) + 43 (10) + 29 (14) + 24 (14) + 35 (11) – 4 (16) + 23 (13) + 43 (10) + 51 (14) + 41 (14) + 30 (10) 1 Balansmåttet beskrivs i tabell 6.5. Kategorin samtliga politiker är politiker med uppdrag i kommunstyrelse och politiker med uppdrag i regionfullmäktige. i tabellen präglas av en grundläggande tilltro till de nybil- dade regionorganens möjligheter. Genomgående är svaren än mer po- sitiva jämfört med vad som gällde i fråga om självstyrelseorganens förmåga att samla kommunerna i en gemensam regionpolitik. Försöks- verksamheten innebär att en ny typ av organisering har utvecklats i för- hållande till hur det sett ut tidigare och hur det fortfarande ser ut i de län som inte ingår i försöken. har i hög grad varit en organisatorisk samlingspunkt för närings- och regionalpolitiken i ett län. Med den nya ordningen i försökslänen skapas en ny arena för detta arbete. kan man emellertid tänka sig att politiker och kommunchefer är allmänt positiva till möjligheterna till regional samordning oberoende av om det är eller nybildade självstyrelseorgan som har huvudansvaret. Den följande tabellen visar att så inte är fallet. I enkät- materialet ställs en fråga där de svarande får ge en prognos över hur de tror att nyordningen kommer att fungera i förhållande till hur det var när hade huvudansvaret. Utvärderingen av försöksverksamheten 263 Tabell 6.12 Länsstyrelse och regionorgan. Jag tror att /aktuellt självstyrelseorganen/ kommer att vara bättre lämpad än att ansvara för länets regionala utvecklingsarbete. + 37 (16) + 50 (12) + 67 (1) + 36 (14) + 47 (13) + 64 (4) + 36 (17) + 54 (12) + 60 (0) + 39 (16) + 59 (13) +100 (0) + 58 (0) + 23 (11) 1 Balansmåttet beskrivs i tabell 6.5. Kategorin samtliga politiker är politiker med uppdrag i kommunstyrelse och politiker med uppdrag i regionfullmäktige. Det finns en mycket stark tilltro till de nybildade självstyrelseorganens förmåga att hantera den regionala utvecklingspolitiken, sett i relation till hur har förvaltat detta arbete. Detta indikerar möjligtvis att det råder en sorts grundkritik mot bland politiker och kommunföreträdare i respektive försökslän. Ovanstående bild får även stöd i de intervjuundersökningar som har genomförts in- om ramen för utvärderingsprojekt. Självstyrelseor- ganen har en hög grad av legitimitet som samordnare och initiativtagare till olika näringslivs- och regionpolitiska aktiviteter. Även i denna del bör sägas att verksamheten i mycket handlat om planerings- och programprocesser och de konkreta insatserna är bara i början på sin implementering. Men den grundbild som deltagarna och intressenterna lämnar är mycket positiv.