sou · GOB37d6 · 2001-01-01 00:00:00 — Det framhålls ibland att denna struktur är förmånlig om den uppvisar en koncentration på branscher och produkter med högt förädlingsvärde per sysselsatt och snabb tillväxt av marknad och produktivitet, eftersom detta förbättrar förutsättningarna att betala höga löner och uppnå en snabb t illväxt. har det hävdats att den svenska industristrukturen är "föråldrad", i meningen att den inte är koncentrerad på sådana områden. Det finns emellertid en risk för att sådana påståenden, i den mån de är korrekta (vilket våra beräkningar i kapitel 3 inte ger något belägg för), utifrån den nämnda definitionen på en fördelaktig näringsstruktur kan leda till besynnerliga slutsatser om näringspolitikens utformning. Det ligger nära till hands att fullfölja resonemanget genom att hävda att att man därför måste "satsa mera" på högteknologiska områden med högt förädlingsvärde per sysselsatt och snabb tillväxt av både marknad och produktivitet,135 och att näringspolitiken därvid måste ges en nyckelroll för att kanalisera investeringarna. 136 Innebörden synes vara att dessa "framtidsbranscher" bör på ett eller annat sätt subventioneras. 133Durlauf & Quah (1998) 135Edquist & McKelvey (1991) och (1993) 136The (1978), TCO (1978) och Magaziner & Reich (1983) 137Eller att avsikten är att upplysa närsynta företagsledningar. Vi bortser från problemet att de nämnda egenskaperna inte är speciellt starkt korrelerade. Bilaga 5 till LU 99 Konkurrenskraft och ekonomisk politik 97 Det är visserligen sant att det land där högproduktiva branscher har en större andel av sysselsättningen kommer att, allt annat lika, ha en högre BNP per sysselsatt än andra länder. Men härav följer inte att det går att öka BNP per sysselsatt genom att subventionera sådana branscher eller skydda dem mot importkonkurrens. En sådan rekommendation förväxlar orsak och verkan. Att vissa länder specialiserar sig på, och exporterar, produkter från branscher med högt förädlingsvärde per sysselsatt beror på att de är rikligt utrustade med sådana resurser som krävs för denna typ av produktion. Frågan hur ett lands näringsstruktur kan påverkas handlar därför om hur man kan förändra ett lands resurstillgångar, dvs. basen för dess komparativa fördelar, och hur man kan underlätta struktur- omvandlingen i riktning mot en ny näringsstruktur och en förnyelse av näringslivet. På motsvarande sätt kan man ifrågasätta om en på något sätt framsubventionerad verksamhet inom en bransch som internationellt har en hög produktivitetstillväxt kan väntas bli lika dynamisk. Slutsatsen är att: en förstärkt specialisering på högproduktiva branscher kräver att tillgångarna på real- och humankapital växer snabbare än i omvärlden en sådan utveckling inte går att åstadkomma genom att generellt subventionera ("satsa på") högproduktiva branscher utan att förändra resurstillgångarna målet för den ekonomiska politiken dock inte kan vara att till varje pris maximera tillväxten av real- och humankapital. Den optimala storleken på sparande och investeringar erhålles genom att väga framtida intäkter mot minskad konsumtion i . Politiken måste därför syfta till att eliminera snedvridningar som gör att kapitalbildningen blir lägre än den samhällsekonomiskt optimala. Till frågan om det alls finns några ekonomiska argument för en aktiv och selektiv näringspolitik återkommer vi längre fram. 5.3Ekonomisk politik och tillgången på realkapital och humankapital Vår analys i kapitel 3 visade att en förutsättning för att länder skall bibehålla eller förstärka sin konkurrenskraft inom realkapitalintensiv och kunskapsbaserad produktion är en i jämförelse med omvärlden god och snabbt växande tillgång på realkapital och humankapital i form av 98 Konkurrenskraft och ekonomisk politik Bilaga 5 till LU 99 Av kapitel 4 framgick att i bägge dessa avseenden tenderat att tappa terräng . Vi skall diskutera några områden där politikens utformning kan väntas påverka real- och humankapitaltillväxten. Först tar vi emellertid upp de mera principiella ekonomisk-politiska konsekvenserna av att vissa produktionsfaktorer är mer rörliga än andra, och att denna rörlighet kan väntas öka. 5.3.1Internationell konkurrens om rörliga produktionsfaktorer Om vissa produktionsfaktorer i en global ekonomi är mera rörliga mellan länder än andra blir resultatet att länderna på olika sätt tvingas konkurrera om de rörliga resurserna. Rörliga produktionsfaktorer är finansiellt kapital, högutbildad arbetskraft samt teknisk och kommersiell kunskap hos företaget, medan land och övriga naturresurser samt lågutbildad arbetskraft är mer trögrörliga produktionsfaktorer. En nyupptäckt naturresurs, t.ex. olja, kommer att attrahera kapital och kompetent arbetskraft. Det är uppenbart att den förda politiken påverkar förutsättningarna för lokalisering av rörliga resurser. Att döma av den allmänna debatten är skattesatserna, bolagsskatter och/eller inkomstskatter, de politik- parametrar som ensamma avgör lokaliseringsbeslutet. Eftersom företag och anställda kan väntas föredra att betala så låg skatt som möjligt blir slutsatsen att en utjämning av beskattningen, en harmonisering för att använda gängse EU-jargong, är det enda alternativet till att skattekonkurrensen driver skattesatserna mot noll. Fullt så enkelt förhåller det sig ändå inte. Teorin om institutionell konkurrens138 innebär att rörliga produktionsfaktorer inte bara tar hänsyn till beskattningen i sina kalkyler, utan också till övriga egenskaper hos de tänkta lokaliseringsregionerna. Här ingår en mängd kollektiva varor och tjänster som i huvudsak är offentligt finansierade, t.ex. sjukvård, utbildning och nätverk för kommunikation, liksom nationella regelverk av olika slag. Tanken är att det för varje aktör finns en optimal kombination av skatter och kollektiva varor, som kan vara olika för olika företag och individer. Den institutionella konkurrensen innebär att staterna tvingas avväga den beskattning och det utbud av kollektiva varor som berör de rörliga resurserna på ett sådant sätt att kombinationen blir tillräckligt attraktiv. 138 För en introduktion se t.ex. (1992). Bilaga 5 till LU 99 Konkurrenskraft och ekonomisk politik 99 Den fortgående internationaliseringen kommer med all sannolikhet att skärpa denna problematik ytterligare. Det är emellertid knappast troligt att det slutliga utfallet kommer att sammanfalla med någondera av de två extremerna, dvs. fullständig global harmonisering av regler och institutioner eller total och ohämmad institutionell konkurrens. Snarare kan man vänta sig en kombination av harmonisering, främst inom EU, och institutionell konkurrens i övrigt. En harmonisering lämnar givetvis inte mycket utrymme för en specifikt "svensk" politik. Både investeringar och bruttosparande har legat på en låg nivå i jämfört med OECD-genomsnittet. Kapitalbeståndet per sysselsatt har av allt att döma ökat långsammare än i , både för ekonomin som helhet och för industrin. En viktig fråga för den ekonomiska politiken borde därför vara i vad mån det är befogat att öka takten i realkapitalbildningen i den svenska ekonomin, framför allt i den konkurrensutsatta sektorn, och hur detta i så fall skall gå till. Det bör noteras att detta är något annat än den fråga som varit den centrala i den allmänna debatten, nämligen ägarfrågan – huruvida svenska företag köper utländska eller vice versa. Realkapitalbildningen i näringslivet bestäms av omfattningen av sparandet, såväl i hushållen som i företagen, och av attraktions- kraft på företagen, både svenska och utländska, för lokaliseringen av investeringar. Här spelar rimligen både inkomstskatter och beskattningen av företag en viktig roll. Att sparandet kan allokeras till de områden som ger högst avkastning är emellertid också viktigt. Avregleringen av kapitalmarknaderna liksom minskade "inlåsningseffekter" av företags- vinster i samband med skattereformen, har sannolikt förbättrat effektiviteten i dessa avseenden. Man talar ibland om "företagsklimat" och attraktionskraft på investeringar som om dessa påverkade alla företag på samma sätt. Så är inte fallet. Ett exempel är miljö- och energipolitiken. Miljöavgifter och energiskatter som övervältras på användarna höjer kostnaderna för alla slag av produktion, men mest för energiintensiva branscher, som också vanligen är realkapitalintensiva. Effekten blir på en förändring av näringsstrukturen till förmån för humankapitalintensiv produktion, på bekostnad av högmekaniserad, elintensiv processindustri. Samma effekter kan väntas av en framtida kärnkraftsavveckling, i den mån denna inte helt kompenseras av import och andra energiformer till samma priser, vilket förefaller osannolikt. 100 Konkurrenskraft och ekonomisk politik Bilaga 5 till LU 99 Vi finner att: både det inhemska sparandet och internationella kapitalflöden påverkas av inkomst- och företagsbeskattningen, men att även andra budgetposter, både intäkter och utgifter, är av betydelse för attraktionskraften på internationellt rörliga investeringar även allokeringen av sparande och investeringar är viktig. Allokeringsmekanismerna i den svenska ekonomin har sannolikt påverkats positivt av skattereformen och avregleringen av kreditmarknaden. Regressionsanalyserna i kapitel 3 visar att specialiseringskvoten i svensk industri tenderat att öka inom humankapitalintensiva branscher, definierade som branscher med en hög andel högskoleutbildade. Beräkningen av den genomsnittliga insatsen av högutbildade i handeln tyder däremot på att exporten blivit allt mindre humankapitalintensiv i förhållande till importen. Dessa skenbart motstridande resultat är förenliga om det förhåller sig så att andelen högutbildade i den svenska arbetskraften ökat i långsammare takt än i omvärlden, som relativlönen för högutbildade inte ökat lika mycket som i konkurrentländerna. Av kapitel 4 framgick att tillskottet till beståndet av högutbildade genom examination från svenska universitet och högskolor varit lågt i jämförelse med övriga . Vi noterade också att nettoutvandringen av högskoleutbildade tekniker ökat, även om utvecklingen än så länge inte framstår som alarmerande. har förefaller emellertid mönstret att ha brutits. Intaget till högskoleutbildningen har ökat, liksom examinationen av civilingenjörer. Den takt i vilken kompetensnivån hos arbetskraften i ett land ökar bestäms dels av efterfrågan på högre utbildning och kompetens- utveckling, dels på utbudet, dvs. dimensionering och kvalitet i utbildningssystemet liksom tillgången på andra vägar till ökad kompetens. Efterfrågan på högre utbildning och kompetensutveckling påverkas av den förväntade avkastningen, som i sin tur bestäms av utbildningskostnader, framtida bruttoinkomster och skatter. Studier pekar på att den s.k. utbildningspremien är lägre i rika länder än i fattiga, men att den inte är speciellt låg i jämfört med andra . 139 Psacharopoulus (1993) Bilaga 5 till LU 99 Konkurrenskraft och ekonomisk politik 101 Avkastningen varierar starkt mellan olika utbildningar. Generellt tenderade utbildningspremien i att falla men att därefter öka . 140 Speciellt mycket synes utbildnings- premien ha ökat i den privata sektorn. 141 ökade också andelen akademiker snabbare i den privata sektorn än i den offentliga. Denna utveckling har att göra med förändringar av bruttolöneprofil och beskattning. Bruttolöneprofilen blev flackare, dvs. lönespridningen minskade , men denna utveckling synes ha vänt under 1980-talet.142 minskade progressiviteten i beskattningen. Även om det är svårt att finna jämförbara data förefaller det dock som om relativlönen för högutbildade inte ökade i samma omfattning som i andra industriländer, speciellt och . I debatten förekommer ibland argumentet att lönespridningen i hållits nere av en kombination av centrala fackliga utjämningsmål ("låglönesatsningar") och marknadsmakt på köparsidan (t.ex. för vissa teknikergrupper) och att detta lett till att den svenska specialiseringen på humankapitalintensiv produktion blivit större än den annars skulle ha varit. Detta är emellertid en missuppfattning. Den humankapitalintensiva sektorn kan aldrig bli större än vad tillgången på kompetent arbetskraft medger. Låga löner för högutbildade och annan kompetent arbetskraft bidrar till att minska tillgången genom utvandring och minskade utbildningspremier. Givet att individen redan skaffat sig en högre utbildning bestäms det eventuella migrationsbeslutet inte av utbildningspremien i , beräknad på sysselsatta i , utan av skillnaden i bruttoinkomst, beskattning och levnadskostnader mellan och utlandet. Vi har argumenterat för att köpkraften för många slag av högutbildade sannolikt är lägre i än i flera andra EU-länder, och att benägenheten att flytta för en given inkomstskillnad har ökat och kommer att fortsätta att öka. Möjligheten finns därför att nettoutflyttningen kan komma upp i nivåer som gör det nödvändigt att anpassa beskattning och/eller lönebildning. Våra slutsatser är att: politiska beslut påverkar både utbud; omfattning och kvalitet, och efterfrågan på högre utbildning det senare uppkommer genom studiestödets och beskattningens effekter på utbildningens avkastning 140Edin & (1993) 141Zetterberg (1994) 142Hibbs & Locking (1995) 102 Konkurrenskraft och ekonomisk politik Bilaga 5 till LU 99 inkomstbeskattningen påverkar även ett av incitamenten till migration för den högutbildade arbetskraften svårigheterna för högutbildade immigranter att få arbeten som utnyttjar deras kompetens pekar på brister i arbetsmarknadens funktionssätt. 5.4Politik för omvandling och förnyelse I kapitel 3 har vi visat att en hög FoU-aktivitet relativt till konkurrenterna stärker de svenska företagens konkurrenskraft och ökar deras marknadsandelar. Denna effekt erhålles dels genom utveckling av nya och bättre produkter, dels genom ökad effektivitet i produktionen och lägre kostnader. Vi har också påpekat att utveckling och spridning av ny teknik i form av produkt- och processinnovationer är centrala för den omvandling och förnyelse i näringslivet som vi kan kalla dynamisk konkurrenskraft. Av kapitel 4 framgick att vad gäller industriell FoU-intensitet tillhör de ledande länderna. Att storleken av den "högteknologiska" sektorn i svensk industri trots detta inte är speciellt stor betraktar vi inte som något problem. Inte heller går det utan vidare att säga att svensk FoU är felallokerad i meningen att den i alltför stor utsträckning riktas mot "mogna" och "lågteknologiska" branscher. Grundargumentet för att motivera någon form av stöd till produktion av ny kunskap är att det fulla kommersiella värdet oftast inte tillfaller den som bekostat forskningen. Ny kunskap som produceras av ett företags FoU tenderar att "läcka ut" och användas, till låg eller ingen kostnad, av konkurrenter eller i helt andra branscher. Kunskap kan skyddas med patent, som emellertid i många branscher inte är särskilt effektiva. Viktigare är då kanske att innovatören får ett temporärt försprång framför konkurrenterna. Drivkraften för företag att lägga ner resurser på att utveckla nya produkter eller ny teknik består givetvis i de förväntade vinsterna av att kunna utnyttja en, i varje fall temporär, monopolställning. Å andra sidan är det ur samhällsekonomisk synpunkt positivt att den nya kunskap som tagits fram sprids så snabbt och så fullständigt som möjligt, och att konkurrensen pressar priserna på nya produkter. Häri ligger ett grundläggande dilemma för teknologipolitikens utformning. 143 Vi avser inte att ge en heltäckande genomgång av teknologipolitikens teori och praktik. För en generell översikt se Mowery (1995); diskussioner av svensk teknologipolitik finns i m.fl. (1993) och (1994). Bilaga 5 till LU 99 Konkurrenskraft och ekonomisk politik 103 Det är viktigt att göra klart för sig att förekomsten av "spill-over" av ny kunskap, eller externa effekter, är ett argument för ett generellt stöd till all FoU-verksamhet, och inte för ett riktat stöd till produktion i "högteknologiska" företag. En likformig FoU-subvention skulle därför vara att rekommendera, såvida man inte kan påvisa att de nämnda "spill- over-"effekterna är större per FoU-krona i sådana branscher. Traditionellt har man velat tänka sig utveckling av kommersiellt framgångsrika produkter som en process som startar med nationell grundforskning, vilken utgör basen för tillämpad forskning och produktutveckling i de inhemska företagen. Genom att ny kunskap, främst på grundforskningsstadiet men även senare, är internationellt rörlig är det emellertid svårt att finna tydliga samband mellan nationella satsningar på grundforskning och den tekniska framstegstakten i landets näringsliv, som den mäts av ekonomer, dvs. den tillväxt som inte kan förklaras av tillväxten av produktiva resurser. 144 Det har hävdats att den viktigaste uppgiften för grundforskning och statligt finansierad t illämpad forskning måhända är att skapa mottagarkapacitet för internationella kunskapsflöden. De totala svenska FoU-kostnaderna utgör omkring en procent av total FoU i . Rimligen är utdelningen i form av ny kunskap proportionell mot insatsen, vilket skulle innebära att den helt dominerande delen av all ny kunskap uppkommer utanför landets gränser. 145 Ekonomisk politik som kan underlätta internationell teknikspridning måste därför tilldelas en central roll. Viktiga kanaler för teknikspridning är olika former av internationella samarbetsprojekt, men kanske framför allt utländska direktinvesteringar i . Här uppkommer emellertid ytterligare ett dilemma för en uttalat nationell FoU-politik, nämligen att att man inte kan vara säker på att stöd som ges för produktutveckling i t.ex. ett svenskt multinationellt företag verkligen resulterar i produktion i av den färdiga produkten. Gemensam finansiering av internationellt FoU-samarbete mellan företag av den typ som bedrivs inom EU är en tänkbar lösning på detta. En viktig del av teknologipolitiken går ut på att stimulera spridning och utveckling av kunskap från grundforskning och tillämpad forskning till företagens produktutveckling, kanske speciellt 147 Här finns en mängd olika möjligheter, 144Mowery (1995) 145Enligt (1991) görs endast någon procent av alla uppfinningar i . 146Fors (1997) 147Andersson m.fl. (1993) 104 Konkurrenskraft och ekonomisk politik Bilaga 5 till LU 99 gemensamma branschforskningsinstitut och "teknikbyar" i anslutning till universitet och högskolor. Förekomsten av lokala nätverk eller "teknologiklubbar" för spridning av ny teknik, där "inträdesavgiften" utgörs av egen kompetens och forskning, är sannolikt viktig. Insikten om den lokala miljöns betydelse ligger bakom olika försök att skapa "nya ". Det har emellertid hävdats 148 att hemligheten bakom framgångarna där inte bara legat i själva teknik- utvecklingen utan också i attityden till företagande. Detta leder oss över till villkoren för nyföretagande, speciellt då för exploatering av ny teknik. Tillgång till en marknad för riskkapital är central, eftersom finansiering i det traditionella banksystemet försvåras av den större risk och osäkerhet som är förknippad med sådana investeringar. Aktörerna på en sådan marknad kan förutom kapital tillföra olika slag av kompetens och erfarenheter i ett tidigt skede.149 Avvägning, inriktning och former för statligt teknologistöd är också viktiga delar av teknologipolitiken. Det har hävdats att en alltför stor del av det svenska stödet riktas mot utveckling av processteknologi och att mer borde satsas på produktutveckling. 150 Man kan också argumentera för att stödformerna kunde förändras i riktning mot en större andel aktiekapital, som ur både teoretiska och praktiska synpunkter kan väntas vara mera effektivt.151 Slutsatserna angående möjligheterna för den ekonomiska politiken att påverka omvandling och förnyelse av det svenska näringslivet blir att: grundforskningens omfattning och även inriktning kan givetvis direkt styras av forskningspolitiken möjligheterna att med lagstiftning om patent och immateriella rättigheter påverka lönsamheten av FoU är små, eftersom dessa frågor regleras globalt inom WTO förekomsten av externa effekter ("spill-over-effekter") i kunskaps- produktion är ett argument för ett generellt FoU-stöd, och inte för riktat stöd till "hög-teknologiska" företag förutsättningarna för att genom riktat FoU-stöd till svenska företag stimulera svensk produktion av motsvarande produkter försvagas av företagens internationalisering teknologipolitiken är speciellt viktig för att underlätta etablering och utveckling av teknologi-baserade företag 148Kruzich & (1998) 149Braunerhjelm (1999) 150Edquist (1991) 151Fölster (1991) Bilaga 5 till LU 99 Konkurrenskraft och ekonomisk politik 105 etableringen av utländska företag i är en viktig kanal för spridning av ny kunskap. 5.5En offensiv näringspolitik: konsten att plocka vinnare har vi behandlat olika slag av generell ekonomisk politik, vars huvudsyfte kan sägas vara att stimulera real- och humankapitalbildning och underlätta utveckling, omvandling och förnyelse. Sådan politik är alltså inriktad på att förbättra eller komplettera marknadsmekanismerna, och inte på att förändra företags- och näringsstrukturen i någon särskild riktning. Selektiv näringspolitik riktar sig mot vissa företag och branscher. Den kan vara defensiv, dvs. skydda "krisbranscher" där konkurrens- kraften försvagats, i syfte att "rädda jobben". Ett exempel är den industripolitik som fördes i (och för övrigt i de flesta europeiska länder) , den s.k. "industri-akuten", där målet var att bromsa takten i strukturomvandlingen för att undgå alltför drastiska effekter på lokala och regionala arbetsmarknader. 152 Denna politik kan emellertid sannolikt ses som en avslutad epok. En offensiv politik syftar till att "plocka vinnare" genom att stimulera och utveckla utvalda "framtidsbranscher" eller "strategiska" branscher och företag. Kännetecknet på dessa är vanligen hög FoU-intensitet och/eller snabb (förväntad) marknadstillväxt. Motiven för en sådan politik kan t.ex. vara försvarspolitiska eller helt enkelt handla om nationell prestige. De ekonomiska motiven vilar på förekomsten av något slag av "marknadsmisslyckande" i meningen att produktionen på en oreglerad marknad i den målsatta sektorn skulle bli alltför liten. Inom handelsteorin finns en litteratur som diskuterar s.k. strategisk handels- och industripolitik. Denna är tillämplig i branscher där stordriftsfördelarna är så stora att det bara finns rum för ett fåtal producenter på världsmarknaden. En stat kan då med hjälp av subventioner påverka fördelningen av marknaden och därmed av profiterna till det "egna" företagets fördel, vilket också kan vara samhällsekonomiskt lönsamt. Termen "strategisk" syftar på att dessa åtgärder ingriper i "spelet" mellan konkurrenterna och därmed ändrar deras agerande i önskvärd riktning. 152 För en närmare beskrivning se (1994) och (1995). 106 Konkurrenskraft och ekonomisk politik Bilaga 5 till LU 99 Ett annat motiv för industripolitiska ingrepp är förekomsten av olika självförstärkande mekanismer. Inlärningseffekter innebär att produk- tiviteten i ett företag stiger över tiden som en effekt av erfarenhet av produktionen. Agglomerationseffekter uppkommer om en koncentration av företag i en region tenderar att öka produktiviteten och därigenom attrahera ytterligare företag. Det är viktigt att göra klart för sig att det ekonomiska argumentet för stöd vilar på förekomsten av externa effekter. Om t.ex. vinsterna av inlärning i sin helhet stannar kvar i det företag där erfarenheten genereras föreligger inget motiv för stöd, eftersom de extra kostnaderna då kan betraktas som en investering vilken som helst. Det finns emellertid tungt vägande argument mot dessa typer av offensiv politik. Ett är att kravet på information om marknad och teknologi hos den näringspolitiska myndigheten är utomordentligt högt. Den kunskap som finns ligger normalt hos företagen, som inte alltid har incitament att lämna korrekt information.