sou · GOB378d3 · 2001-01-01 00:00:00 — har dessutom relativt prö- vat en ordning utan några tydliga effekter. Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 257 kerar sjukskrivna anställda att gå miste om ersättning från avtalsför- säkringarna respektive kollektivavtalet. Arbetsmarknadens parter visar också totalt ointresse för en förlängning. Slutligen riskerar en förlängning att hindra en tidig rehabilitering. Det finns skäl som talar för en förlängning Arbetet har stor betydelse för den enskilde individens hälsoförhållan- den och är också en grund för människors totala livskvalitet. Det är därför viktigt att arbetsförhållandena anpassas eller utformas så att arbetet i sig har en förebyggande och hälsofrämjande effekt. Däri- genom kan arbetet också hindra och bromsa ett rehabiliteringsbehov. I detta sammanhang har självfallet arbetsgivaren en central betydelse. Arbetsplatsens och arbetsgivarens betydelse skall ställas i relation till vad utredningens kartläggning visar, nämligen att arbetsgivaren har få tydliga ekonomiska incitament att satsa på rehabilitering av sina anställda. Detta trots att de finansierar sjukförsäkringen. Problemet är att arbetsgivarnas kostnader är lika stora oavsett den enskilde arbetsgivarens insatser, eftersom de utgår i form av generella arbets- givaravgifter. Den företagsekonomiska lönsamheten ligger i stället främst i förebyggande insatser. Det finns således flera anledningar till att försöka hitta olika sätt att uppmuntra förebyggande insatser på arbetsplatserna, inte minst med tanke på att sådana insatser är av grundläggande betydelse för att målet med reformen skall uppnås, dvs. färre och kortare sjukfall. Utredningen har också kunnat notera att bristerna i det förebyggande arbetet på arbetsplatserna är en viktig orsak till att sjukfrånvaron ökat så drama- tiskt . Sjukfallen blir inte bara fler och allt längre. Den största ökningen sker dessutom bland kvinnor och inom offentlig sektor (kommun och landsting). Något som ytterligare sätter fokus på arbetsgivarens ansvar. Ett sätt att öka arbetsgivarens insatser för förebyggande insatser och för de anställdas arbetsmiljö och hälsa är via en generell arbetsgivar- period. För att komma till rätta med dagens brister har jag övervägt att föreslå en förlängning av denna perioden. En förlängning skulle bl.a. innebära att arbetsgivarens kostnader i högre grad blev rörliga och därmed mer påverkbara. Arbetsgivaren får då, utöver andra skäl, också ett rent ekonomiskt intresse att förbättra arbetsvillkoren för sina anställda. Detta torde stärka incitamenten för att vidta åtgärder och därmed bidra till en snabbare rehabiliterings- process med tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser. 258 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera nämnas att det finns en tydlig ökning av sjukskrivningar som beror på utbrändhet och stressrelaterade besvär, ofta orsakade av organisa- toriska faktorer i arbetslivet. Här kan arbetsgivarens insatser vara av avgörande betydelse för att påverka sjuklönekostnader. En annan fördel med en förlängning av sjuklöneperioden är att det skulle frigöra administrativa resurser hos försäkringsgivaren, resurser som då kunde läggas på de individer som är i behov av extra insatser för att komma åter i arbete. Jag har således mot denna bakgrund övervägt att förlänga sjuklöne- perioden. Möjligen skulle en sådan förlängning i första hand kunna göras inom den offentliga sektorn eftersom problemen där är störst. Emellertid anser jag att en eventuell förändring bör bygga på underlag som ger positiva totala effekter för hela kollektivet av arbetstagare. Någon specialreglering för offentlig sektor är därför inte lämplig. Vid en avvägning av en lämplig ny period har jag ansett att skulle kunna vara rimlig period. Närmare hälften av samtliga sjukfall som avslutas är nämligen högst en månad långa. Vid en förlängning av sjuklöneperioden skulle också den lagstad- gade tiden för krav på en särskild försäkran och särskilt läkarutlåtande att sammanfalla med att försäkringsgivaren övertar ersättningsansvaret. En annan fördel är att denna tiden överensstämmer med den tidpunkt då rehabiliteringsutredningen ska genomföras. Jag har tidigare i avsnitt 15.3 föreslagit att ansvaret för att en rehabiliteringsutredning görs läggs på försäkringsgivaren men med aktivt bistånd från arbetsgivaren. En sådan utredning ska i genomföras efter fyra veckors sjukskrivning. Sammantaget finns det alltså flera fördelar med att förlänga sjuk- löneperioden . En sådan förlängning skulle självfallet kom- bineras lägre sjukförsäkringsavgifter för arbetsgivarna och med ett införande av ett högkostnadsskydd för småföretagen. Även om det således finns flera fördelar med att förlänga sjuklöne- perioden – kombinerat med ett högkostnadsskydd för små- företagen – har jag under utredningsarbetets gång blivit alltmer tvek- sam till ett sådant förslag. Det finns nämligen också flera nackdelar med en sådan ny ordning. För egen del anser jag att intresset – via ekonomiska incitament – att få ökad fokus på förebyggande insatser på arbetsplatserna måste vägas mot risker för selektion vid rekrytering. Redan nuvarande sjuk- löneperiod har till viss del ökat intresset av information om sjukhistoria vid anställning av ny personal. Vår internationella jämförelse med län- Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 259 der med längre arbetsgivarperioder förstärker denna bild. Även om det bör finnas motkrafter till en sådan utveckling i , med bl.a. diskrimineringslagstiftningen, ser jag ändå en risk för en stärkt tudel- ning på arbetsmarknaden. En förlängning av sjuklöneperioden riskerar alltså att öka risken för selektering vid anställning, speciellt för funk- tionshindrade som arbetar i mindre utsträckning än icke funktionshindrade. Risken för selektion uppvägs enligt min mening inte med utökat högriskskydd för vissa grupper. Sådana specialregler tende- rar i stället att bli alltför krångliga ur administrativ synvinkel. Det bör vidare beaktas att närmare 1 miljon av dagens arbetskraft, dvs. en av fyra i arbete, inte har en traditionell arbetsgivare. Det inne- bär att en förlängd arbetsgivarperiod har ett mycket ringa värde för dessa personer, sett ur företagarsynpunkt. Jag har även sneglat på de internationella förhållande för att se vilka erfarenheter som kan göras. De länder som har en generell arbetsgivar- period har valt olika lösningar. Allt ifrån () (). I dessa länder kan jag visserligen utläsa ett intresse för mer förebyggande och tidigare insatser, i vart fall när det gäller dem som har anställning. När det däremot gäller hela kollektivet i arbetsför ålder – dvs. inklusive arbetslösa, korttidsanställda, projekt- anställda m.m. – går det inte att utläsa någon tydlig trend att den totala sjukfrånvaron påverkas av sjuklöneperiodens längd. Något som också talar emot en förlängning är att Sve- rige relativt prövat en sådan ordning, närmare bestämt – . kunde inte utläsas – såvitt jag erfarit – några tydliga effekter på det förebyggande arbetsmiljöarbetet och för tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser. Däremot observerades en nackdel för de sjukskrivna anställda som under den utsträckta sjuklöneperioden inte fick rätt till ersättning från avtalsförsäkringarna respektive kollektivavtalet. Detta medförde att den totala ersättningen till en anställd i praktiken sänktes under den ut- sträckta sjuklöneperioden, en faktor som också bidrog till att rege- ringen föreslog en tillbakagång av sjuklöneperioden. Mina överläggningar med arbetsmarknadens parter visar dessutom att dessa – utifrån delvis olika utgångspunkter och anledningar – är totalt ointresserade av en förlängning. Sist men inte minst måste fördelar med ett ökat fokus på förebyg- gande också vägas mot att när sjukdom ändå inträffat ska rehabilitering komma till stånd . Utifrån den kartläggning utred- ningen genomfört har den kommit igång allt . Mina förslag till reform syftar till att få rehabilitering till stånd tidigare och där försäkringsgivaren skall vara drivande. En förlängd arbetsgivar- period kan i dessa avseenden fördröja. 260 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera Även om det således finns vissa fördelar med att föreslå en förläng- ning av sjuklöneperioden finner jag vid en samlad bedöm- ning att de negativa faktorerna överväger. Jag avstår därför från att lämna ett sådant förslag. 14.1.2Företagshälsovården bör utnyttjas för vidgad roll Utredningens förslag: En kompetensförstärkning med beteende- vetenskaplig och arbetsorganisatorisk inriktning bör byggas upp inom företagshälsovården. Företagshälsovårdens roll kommer att öka i samband med att rehabiliteringsutredningar ska göras. Företagshälsovården (FHV) har i genomgått genomgripande förändringar under . var den baserad på centrala avtal mellan arbetsmarknadens parter. Verksamheten kom att omorienteras från en i stora drag primärvårdsorienterad medicinsk verksamhet till en mer förebyggande verksamhet med flera olika specialiteter involverade. Mycket av de förebyggande insatserna har varit av olycksförebyggande karaktär, var en hel del av arbetet fokuserat kring ergonomi och först har även frågor kring psykosocial arbetsmiljö och arbetsorganisation kommit att spela en viktig roll i företagshälsovårdens arbete. Det är också denna senare inriktning med krav på ny typ av kompetens inom företagshälsovården som måste utvecklas i än högre grad. Den lagändring som skett från betonar FHV:s roll i det förebyggande arbetet genom att den anges som en resurs för arbets- givaren i det egna internkontrollarbetet. betonas att arbets- givarens ansvar för att tillhandahålla företagshälsovård nu vidgats genom att anpassnings och rehabiliteringsaspekterna utgör viktiga skäl för anslutning. De nya anslutningsformerna har dock enligt vad jag erfarit medfört en större kostnadskänslighet. Prismedvetenheten hos kunder leder inte sällan till att så få tjänster som möjligt upphandlas. Med dagens anslutningsform finns en viss risk med att medgivande från arbetsgivaren måste inhämtas för att en viss tjänst ska kunna nytt- jas. Möjligheten för FHV att tidigt upptäcka risker, tidiga signaler från arbetsplatsen har därmed minskat. Anslutningsgraden till FHV minskade efter det att statsbidraget tagits bort men är fortfarande förhållandevis hög. Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 261 senaste undersökningen, Arbetsmiljön 1999, har drygt av samtliga arbetsplatser tillgång till FHV genom arbetet. Den lägsta anslutningen till företagshälsovård finns i företag med få anställda (av de anställda i företag med 4 eller färre anställda har tillgång till FHV). Med den i arbetsmiljölagen nu gäl- lande definitionen av företagshälsovård som oberoende expertresurs inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering och med följande kom- petenskrav ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mel- lan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa har kraven på företagshälsovården ökat. Med denna definition som utgångspunkt i undersökningen har betydligt färre än det som redovisats tillgång till företagshälsovård. Den relativt höga anslutningen avser inte den verk- samhet som definieras i den nya lagstiftningen utan är svar på en mer allmänt hållen fråga. Vilken roll kan då FHV spela i ett perspektiv av en ny rehabilite- ringsförsäkring? Jag tror att FHV kan arbeta och utvecklas på åtmins- tone tre plan när det gäller sjukfrånvaro och rehabilitering. Det första är att bistå arbetsgivaren i dennes ansvar för och arbete med de rent förebyggande åtgärderna som ska förhindra insjuknande eller skada på grund av faktorer i arbete. Hit hör kartläggning av hurvida risker före- kommer, vilket kräver en viss typ av kompetens, men även att eliminera dessa risker, vilket kan kräva en annan typ av kompetens. Genom att aktivt arbeta med att ta bort risker (t.ex. belastningsrisker) ökar också förutsättningarna för att kunna ge arbete till personer som av – icke arbetsorsakade – skäl skulle ha svårt att klara detta arbete. Denna form av anpassningsarbete främjar återgång i arbete för de som redan skadats men främjar också möjligheten för arbetssökande med någon form av funktionshinder. Det andra är att medverka i ett initialt medi- cinskt omhändertagande med tidig korrekt diagnos vilket är av bety- delse för både behandling och prognossättande. Detta gäller speciellt i samband med sjukskrivning men även behandling. FHV har här en del- vis unik roll i och med att förhållandevis god kännedom finns om arbetsplatsen. Förutsättningarna att kunna göra en bra bedömning av situationen, utifrån kunskap om arbetsförhållanden och arbetsbegräns- ningar är förmodligen bättre än motsvarande bedömning inom exem- pelvis den slutna sjukvården eller primärvården. Det tredje som jag anser måste utvecklas mer inom företagshälso- vården är just området rehabilitering till arbete. FHV kan här bidra till att tidig rehabilitering kommer tillstånd och att medverka till att medi- cinska och arbetslivsinriktade insatser kommer till stånd där det är möjligt. Av vad jag fått del av under utredningen är detta ett område som av olika skäl blivit eftersatt och som inte fått något större genomslag . Företagshälsovården kan här spela en vik- 262 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera tig roll i att stödja arbetsgivaren med uppgifter till försäkringen i sam- band med att ansvaret för försörjning övertas av försäkringen och en rehabiliteringsutredning ska genomföras. Ett fjärde område skulle också kunna vara ansvar för årliga hälsokontroller med tonvikt på psy- kosociala förhållanden. Detta förutsätter dock att nuvarande personal också kompletteras med beteendevetenskaplig kompetens och med kompetens inom området rehabilitering till arbete. Av den jämförelse mellan olika länder som gjorts framgår att och har satsat på att utveckla det förebyggande arbetet på arbetsplatserna via företagshälsovården. I är arbetsgivaren skyldig att tillhandahålla företagshälsovård. I reformerades stödet till företagshälsovården . Jag tror att även företagshälsovården i kan komma att spela en viktig roll inom såväl det förebyggande arbetet som rehabiliteringen. Även om primär- vården ökat sitt engagemang inom den arbetslivs- inriktade rehabiliteringen kommer kunskapen om arbetsplatsens spe- ciella förutsättningar inte att finnas där. Här menar jag att företags- hälsovården har en viktig roll att spela. I kapitel 13 har jag kort redogjort för ansvaret med att utreda behov av rehabilitering till arbete. Detta ansvar har jag föreslagit flyttas över från arbetsgivaren till försäkringsgivaren (jfr avsnitt 15.3). Det innebär inte att arbetsgivaren inte har något ansvar för detta. Arbetsgivaren är skyldig att lämna uppgifter av betydelse kring arbetsförhållandena, anpassning av arbetsuppgifter m.m. Här menar jag att FHV kan spela en viktig roll i många av de rehabiliteringsutredningar som ska genom- föras. I syfte att stärka det förebyggande arbetet och tidig upptäckt av ohälsa ute på arbetsplatserna och också öka arbetsgivares intresse för tillgång till expertis har jag övervägt några olika modeller. Ett sätt skulle kunna vara att införa delar av den finska modellen något modi- fierad för att nå målet att även de minsta företagen ansluter sig till företagshälsovården. Statsbidrag eller bidrag från rehabiliteringsförsäk- ringen skulle då kunna lämnas för 2.Kostnader för anpassning av arbetsplatsen. Bidragen skulle begränsas till en viss maximal kostnad och anställd. Mindre arbetsgivare skulle efter ansökan få en större andel av den totala kostnaden och arbetsgivare med mer än 100 anställda skulle inte erhålla något bidrag alls. Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 263 Ett annat alternativ till detta förslag skulle kunna vara att föreskriva obligatoriska årliga hälsokontroller med inriktning på psykosociala förhållanden. Härigenom skulle möjligheten öka till tidig upptäckt och åtgärder av bl.a. de allt mer stressrelaterade åkommorna och inom arbetsplatsen måhända få en diskussion kring effekter av olika arbets- organisatoriska förändringar. En sådan åtgärd blir administrativt mindre krävande än en helt ny bidragsordning. Många arbetsplatser tillämpar redan detta varför det inte för dessa blir något nytt krävande inslag. Uppföljningen skulle med fördel kunna genomföras av före- tagshälsovården eller annan expertis som arbetsgivaren anlitar. Ett obligatorium för regelbundet genomförda hälsokontroller av detta slag skulle vidare kunna motiveras med att försäkringsgivaren övertagit ansvaret för rehabiliteringsutredningen. Det skulle i så fall bli en skyl- dighet för varje arbetsgivare att låta organisera och finansiera dessa kontroller. De psykosociala frågorna tillsammans med frågor kring arbetets uppläggning och organisation är för framtiden mycket viktiga frågor. Kompetensen inom dessa områden måste därför förstärkas. En sådan utveckling finns på några företagshälsovårdsenheter även om mycket fortfarande handlar om den fysiska arbetsmiljön. En kompetens- förstärkning med beteendevetenskaplig och arbetsorganisatorisk inrikt- ning bör byggas upp inom företagshälsovården. Jag avstår dock att lägga några konkreta förslag kring statsbidrag till företagshälso- vården eller skyldighet att genomföra årliga hälsokontroller. Jag menar att de nya reglerna från detta år kring företagshälsovården först måste prövas för att kunna bedöma eventuella effekter. En viss stimulans till företagshälsovården innebär dock möjligheten att arbetsgivaren mot ersättning ska kunna genomföra rehabiliteringsutredningar, se vidare avsnitt 15.3. 14.1.3Personalekonomiska bokslut för offentliga arbetsgivare Utredningens förslag: Personalekonomisk redovisning inom offentlig sektor införs. prövas om sjukförsäkringsavgiften skall variera för arbetsplatser inom den offentliga sektorn efter sjuktal har arbetslivet förändrats påtagligt. Den fysiska arbetsmiljön har successivt förbättrats parallellt med att de mjukare arbetsmiljöfrågorna, den psykosociala arbetsmiljön har 264 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera kommit i fokus, i synnerhet . Stress och utbrändhet som utredningen beskrivit i kapitel 3 och bilaga 5 är ett exempel på ett sådant växande problem. Den decentralisering och delegering av ansvar och befogenheter som påbörjades har fortsatt även under 1990- talet. En av effekterna när det gäller rehabilitering och åtgärder på arbetsplatsen är att det även för stora arbetsgivare (såväl privata som offentliga) utkrävs ansvar från relativt små resultatenheter och lokala chefer/arbetsledare. Vilken effekt detta har fått på förebyggande insat- ser vet vi fortfarande lite om. För rehabiliteringen har det inneburit tydliga problem med att finansiera insatser av mer omfattande karaktär. Det har ofta inneburit problem inom exempelvis stora koncerner, kommuner och landsting att byta arbete från en resultatenhet till en annan. Andra tendenser inom arbetslivet är att organisationerna i såväl offentlig som privat sektor har satsat på kärnverksamhet genom bl.a. outsoursing de har också i allt högre utsträckning blivit slimmade. Detta har kanske varit nödvändigt och önskvärt ur företagsekonomisk synvinkel och för tillväxten i vår ekonomi. En risk finns dock för att detta kan ha kommit att bidra till den ökning av sjukfrånvaron som vi nu registrerar. Ett alternativ för att komma tillrätta med detta skulle kunna vara att kräva återkommande årliga arbetsplatsbesiktningar i syfte att fastställa om arbetsplatsen riskerar bidra till ökad ohälsa. Genomförda besikt- ningar med åtföljande åtgärdsplaner skulle då kunna stimuleras med bidrag från försäkringen eller med ett generellt avdrag på försäkrings- premien. Sådana upplägg förekommer i andra länder exempelvis Aust- ralien (N.S.W). Utredningen har dock efter att ha vägt för och nackdelar med ett sådant system bestämt avstått från att lägga ett sådant förslag. Ett vik- tigt skäl är naturligtvis svårigheten att avgöra om en organisation kan anses alltför slimmad och att kunskaperna om effekterna av slim- made organisationer är föremål för initial forskning. Att mäta effekter av tydliga olycksförebyggande insatser är förmodligen enklare än att mäta effekterna av insatser inom den psykosociala arbetsmiljön. Utredningen räknar istället med att detta blir en arbets- givarfråga dels genom befarad arbetskraftsbrist och därmed ökad konkurrens om att vara en attraktiv arbetsplats, dels till följd av andra av utredningens förslag. Personalekonomiska bokslut har diskuterats som ett sätt att öka medvetenheten hos ledning/ägare om behov av förebyggande insatser, kompetensutveckling, rehabiliteringstänkande m.m. diskuterades frågan intensivt och en departementspromemoria, Perso- Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera 265 nalekonomisk redovisning – förslag till lagstiftning (Ds 1991:45), behandlade frågan om att införa en särskild bestämmelse om detta. Alla bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen som under räkenskapsåret i medeltal sysselsatt minst 100 anställda föreslogs lämna personaleko- nomisk redovisning i resultaträkningen eller not till denna i särskild bilaga. Grunden för förslaget var att regeringen gjort ett uttalande i prop. 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering. Rapporten har remissbehandlats och remissinstanserna delade i stort det synsätt på personal och personalekonomi som kom till uttryck i rapporten. Flertalet instanser var dock tveksamma till förslaget. En vanlig motivering var att redovisningen måste anpassas till skilda för- utsättningar och förhållanden och att en lagreglering kunde leda till en olycklig låsning av redovisningsformer och en oavsedd formalisering. Flera remissinstanser var också tveksamma till lagregler som ställer krav på den interna informationshanteringen och på informations- underlag för interna investeringsbeslut och styrningsfrågor i en verk- samhet. Frågan om personalekonomiska bokslut har sedan behandlats i två olika statliga utredningar utan att någon proposition lagts (SOU 1996:113 Bilaga till sjuk- och arbetsskadekommittén och SOU 1996:157 Översyn av redovisningslagstiftningen). Konkurrensfördelarna på morgondagens marknad kan komma att se annorlunda ut . I en situation med brist på arbetskraft, som Sve- rige riskerar att möta , ökar san- nolikt förutsättningarna för att kunna attrahera ny och behålla befintlig personal. Humankapitalet blir en viktig konkurrensfaktor. har olika initiativ tagits till att utveckla den perso- nalekonomiska redovisningen. Nyckeltalsinstutet som grundats av , och konsult forum tillhandahåller service för att kunna jämföra egna nyckeltal med branschen. Tanken bakom detta initiativ är att företaget ska kunna jämföra med sig själv (över åren) och med andra inom samma bransch. Här jämförs nyckeltal inom personalstruktur, kompetensförsörjning, personalrelationer och verksamhetsresultat. Sammanlagt används ett 40-tal olika nyckeltal och nya utvecklas. SPP-Hälsa arbetar aktivt med Sambandet som är en tävling kring Arbetsmiljö, hälsa, engagemang, ledarskap. Utifrån en omfattande verksamhetsbeskrivning med redogörelser för hur olika processer kring miljö, hälsa och säkerhet formats utses/examineras företag och får ett hedersomnämnande. En jury med namnkunniga personer inom näringsliv och försäkring beslutar om utmärkelsen. Detta arbete med jämförelser mellan och inom arbetsplatser, bran- scher m.m. behöver vidareutvecklas och stimuleras för att 266 Arbetsgivarens ansvar – förebygga, anpassa och rehabilitera omfatta alla arbetsplatser. Jag har vägt olika skäl för och emot att i lag reglera krav på att arbetsplatser med mer än ett visst antal anställda skulle lämna en personalekonomisk redovisning i resultaträkningen eller som en särskild not till denna i en bilaga. Efter att ha kartlagt och analyserat den långvariga sjukfrånvarons utveckling har jag kommit fram till följande slutsatser.