sou · GOB3126d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Fri- vården har breda kontaktytor, både mot myndigheter och frivilliga organisationer samt mot enskilda frivilliga medarbetare. Frivården har också en stor kunskap om de dömdas personlighet och levnadsförhållanden, inte minst bidrar de många personutredning- arna till detta. Frivården med sin goda lokalkännedom bör utgöra en viktig kontaktlänk mellan kriminalvården och den dömdes hemkommun. Detta gäller även för dem som är intagna på anstalt. I de fall som kriminalvården inte redan etablerat en kontakt med den intagnes socialsekreterare bör frivården kunna hjälpa till med en sådan kon- takt. Utvecklingen av samverkan mellan myndigheter och kriminal- vården behandlas också i kapitel 3. förslag: Kriminalvården bör under en två-årig försöksperiod få möjlighet att genomföra angelägna § 34- placeringar som sträcker sig över frigivningsdagen även om det inte har varit möjligt att få en ansvarsförbindelse från den intagnes hemkommun. Enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt kan en in- tagen få tillstånd att vistas utanför anstalten om han då kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans an- passning i samhället. I lagen framhålles särskilt vård eller behand- ling mot missbruk av beroendeframkallande medel. I samband med en sådan placering kan kriminalvården ställa upp de villkor som anses nödvändiga. Det kan t.ex. vara att lämna blod- eller urinprov för att kontrollera att han eller hon inte använder narkotika eller andra otillåtna medel. Om det finns särskilda skäl kan man också meddela en föreskrift som skall gälla efter den villkorliga frigivningen om det är tänkt att placeringen skall fortsätta efter frigivningsdagen. I praktiken används en s.k. § 34-placering ofta under den sista delen av fängelsestraffet som ett sätt att återanpassa den intagne till samhället. Några fasta regler för när en placering kan göras finns dock inte, förutom att en placering inte bör påbörjas så tidigt att den planerade vård- eller behandlingstiden blir kortare än den be- räknade återstående verkställighetstiden. Det är dock möjligt att genomföra en placering så att den helt ryms inom tiden fram till den villkorliga frigivningen. Om förutsättningarna hos den intagne finns för att kunna genomföra en § 34-placering kan den därför påbörjas relativt tidigt. Eftersom kriminalvårdens ansvar enbart sträcker sig för den villkorliga frigivningen skall också för- binda sig att finansiera placeringskostnaderna i det fall placeringen planeras fortsätta efter frigivningen. Frågan om betalningsansvaret för § 34 och svårigheterna att få med i planeringen har länge varit ett problem. Många kommuner har varit tveksamma till att ta på sig ett sådant kost- nadsansvar, särskilt i fall där man inte känner klienten sedan tidi- gare eller i de fall man tidigare beviljat vårdinsatser för klienten. Till problembilden hör också en viss osäkerhet om hur länge klienten behöver vård. Vidare har ibland och kriminalvården skilda uppfattningar om hur hög grad av omhän- dertagande den intagne behöver ha. Kriminalvården anser att det skall vara ett visst minsta mått av omhändertagande, såsom i ett behandlingshem eller familjehem, medan många kommuner före- drar öppen vård och/eller skyddat boende. Kommunernas benägenhet att bekosta vård och behandling har minskat kraftigt , med ett färre antal § 34-placer- ingar som följd. Här skall emellertid framhållas att förhållandena varierar över landet. Trots allt är det vanligt att är intresserad av ett samarbete med kriminalvården även om det av praktiska skäl kan vara svårt att få att delta aktivt i planeringen för den intagne. På flera håll är det inte heller några problem med ansvarsförbindelserna. Andra problem som kan upp- stå i samarbetet med är svårigheter att få besked och hållbara överenskommelser. I synnerhet gäller det vid en tidig planering då det är kvar till frigivningen. Frågan om kostnadsfördelningen mellan kriminalvården och kommunerna har utretts ett flertal gånger tidigare. Fängelseutred- ningen (SOU 1993:76) föreslog att kriminalvården skulle få ta över hela kostnadsansvaret för att på så sätt lösa problemet. remissinstanser, liksom regeringen, motsatte sig detta förslag då man var rädd att det skulle innebära att kommunerna skulle från- träda sitt ansvar för missbrukarvården. Förslaget att kriminalvården skall ta över hela kostnadsansvaret för § 34-placeringarna har också framförts till Narkotikakommis- sionen från flera håll. Enligt kommissionens bedömning torde nackdelarna med en sådan lösning emellertid överväga fördelarna. Fördelen skulle förvisso vara ett enklare system där kriminalvården kan genomföra sin planering och göra placeringar utifrån den in- tagnes behov utan att behöva avvakta kommunala beslut. Den in- tagne skulle också kunna få klara och snabba besked under plane- ringstiden. befarar dock att ett sådant avsteg från normaliseringsprincipen skulle göra att de kommuner som i allt för hög grad lägger kostnadsmässiga aspekter på behandling av miss- brukare skulle få ytterligare ett incitament för att inte göra egna placeringar utan snarare avvakta till dess att klienten döms till kriminalvård. föreslår därför att nuvarande principer skall gälla även fortsättningsvis. Det är enligt kommissionens upp- fattning av stor vikt att kommunernas narkomanvård engagerar sig i behandlingsplaneringen också för de klienter som finns inom kriminalvården. Ett annat problem som gjort att § 34-placeringar har sjunkit något är att medlen för dessa placeringar lagts in i de enskilda anstalternas budget. Det har gjort att anstalten, eller t.o.m. enskilda avdelningar, har fått finansiera externa placeringar som beläggningen har varit fortsatt hög. Detta problem kommer dock att lösas genom att kommer att inrätta öronmärka medel för § 34-placer- ingar som myndigheterna inte kan använda till annat. Enligt bedömning är § 34-placeringar ett bra instrument för att få narkotikamissbrukare i vård . För att få så bra placeringar som möjligt är det angeläget att en behandlingsplanering görs i samarbete med social- tjänsten i den intagnes hemkommun för att ta tillvara erfaren- heterna där och för att uppnå kontinuitet i vården. Möjligheten att genomföra § 34-placeringar är enligt kommissionens uppfattning central för kriminalvårdens möjligheter att arbeta utifrån ett be- handlingsperspektiv. Det är därför oacceptabelt att placeringar inte kan genomföras på grund av svårigheter att samarbeta med vissa Som ett sätt att lösa problemet föreslår kommissionen att kriminalvården ges möjlighet att i de fall man bedömer att en § 34-placering bör komma till stånd, men där det av någon anled- ning inte är möjligt att få en kostnadsförbindelse från den ansvariga kommunen, ändå skall kunna besluta om en sådan placering även om placeringen beräknas sträcka sig efter frigivningen. Det innebär också att kriminalvården ikläder sig ett kostnadsansvar för dessa placeringar även efter den villkorliga frigivningen. förslag skall betraktas som en nödlös- ning i de fall där det inte är möjligt att nå en överenskommelse med den ansvariga kommunen. Kommissionen vill åter understryka att det är kommunerna som har ansvar för vården av narkotikamissbrukare inom kriminalvården. Det bör därför inte heller bli någon kostnadsökning för kriminalvården. menar vidare att kriminalvården har ett stort eget intresse av att få till stånd § 34-placeringar även om man då får ikläda sig ett kostnadsansvar som rätteligen borde åligga hemkommunen. En § 34-placering är normalt billigare än en sluten fängelseplats vilket innebär att kriminalvården till en viss del kan minska kostnaderna genom en placering. Dessutom är det så att även om det har planerats för att placeringen skall fortsätta efter frigivningen lämnar i praktiken många klienter sin § 34-vistelse i samband med, eller strax efter, tidpunkten för den villkorliga fri- givningen. Detta gör att det inte är möjligt att beräkna even- tuella kostnadsökningar för kriminalvårdens del. Då det inte är möjligt att beräkna konsekvenserna av den före- slagna förändringen på förhand är det viktigt att följa upp effek- terna . föreslår därför att denna föreslagna möjlighet till § 34-placering pågår under en tvåårig försöksperiod. Alla placeringar som genomförs utan att kommunen medverkat, och skälen till detta, skall redovisas till . En samlad analys kring gjorda erfarenheter när det gäller art, omfattning, utveckling och kostnader kan sedan göras och redovisas till regeringen. Om det skulle visa sig att detta förslag skulle få en stor omfattning med ökade kostnader för kriminalvården som följd anser att krimi- nalvården skall kunna kompenseras från det statliga kommun- bidrag som bl.a. utgår till kommunernas missbrukarvård. förslag: bör ge frivården i uppdrag att utveckla särskilda program för kontrakts- vården. Kontraktsvård, eller skyddstillsyn med föreskrift om behandlings- plan, kan användas som ett alternativ till fängelse för personer som normalt skulle ha dömts till fängelse men vars brottslighet i väsent- lig grad kan relateras till missbruk. Kontraktsvård kan användas om straffvärdet beräknas uppgå till högst . Det totala antalet kontraktsvårdsdomar har ökat något, från 1 143 individer till 1 1999. Någon särredovisning av hur många narkotikamissbrukare som in- går finns inte. Andelen som har dömts för narkotikabrott, som huvudbrott eller som ett av brotten med lägre straffvärde än det grövsta brottet som ingår i domen, har ökat från år . En dom till kontraktsvård innebär att domstolen kan döma en person att följa en särskild behandlingsplan. Den misstänkte måste förbinda sig att följa den gjorda planeringen. meddelas i domen hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Ofta löper den fastställda vården än det alternativa straffet, men föreskrifterna gäller för hela den planerade vårdtiden. Det innebär att om den kontraktsvårdsdömde avviker från behandlingen eller på annat sätt missköter sig skall behandlingsplanen omprövas. Det gäller även om tidpunkten för villkorlig frigivning i den alternativa domen passerats. Kontraktsvård innebär därmed i vissa avseenden en mer ingripande åtgärd än fängelse följt av en § 34-placering. I relativt få fall – omkring ett par procent – har kontraktsvården undanröjts helt genom en ny dom på grund av misskötsamhet. Vanligare är att det förekommer mindre allvarlig misskötsamhet som kan åtgärdas med en varning eller genom en ändring av behandlingsplanen. Även om det inte finns någon aktuell och rikstäckande utvärdering av kontraktsvården, har det i flera olika sammanhang framförts att erfarenheterna av kontraktsvård är så goda att alter- nativet skulle kunna tillämpas i väsentligt fler ärenden.9 En utredning i ett kontraktsvårdsärende är emellertid en relativt komplicerad process, som måste genomföras för att kunna vara klar till domstolsförhand- lingen. har huvudansvaret för utredningarna om kontraktsvård. Utredningen skall dels innehålla en genomgång av de sociala förhållandena för den misstänkte, dels en genomgång av missbruket eller andra omständigheter som påkallar behovet av vård och behandling samt en vårdplan. Samråd skall också ske med i klientens hem- kommun när det gäller bedömningen av vårdbehov och möjligheter att tillgodogöra sig den tänkta vården. Dessutom skall avge en ansvarsförbindelse i de fall vården skall pågå längre än kriminalvårdspåföljden. Det är inte alltid och kriminalvården har samma syn på vårdbehov och klientens möjligheter att tillgodogöra sig be- handlingen. Det finns heller inte alltid förståelse från kommunens sida att kontraktsvården bör vara tillräckligt ingripande. Domsto- larna är i allmänhet inte villiga att acceptera ett öppenvårdsalter- nativ för narkotikamissbrukare. Vissa kommuner är mycket ovilliga att gå med på en ansvarsförbindelse därför att man inte har budgeterat medel, inte tar beslut mer än någon månad fram i tiden eller på grund av att man bedömer ärendet på ett annat sätt än frivården. Den korta tid som ofta står till buds för kontraktsvårds- utredningen kan också medföra att det är svårt för att hinna med att behandla frågan och att föra upp den till beslut i socialnämnden. Inom ramen för det s.k. frivårdsuppdraget10 konstaterades att kontraktsvården alltmer framstod som ett problemområde. En arbetsgrupp tillsattes för att ta fram underlag för en kartläggning och analys av den ojämna tillämpningen av kontraktsvård i landet. Syftet var att finna förklaringar till den ojämna tillämpningen samt föreslå åtgärder i såväl kvalitets- som kvantitetshöjande syfte. I uppdraget ingick emellertid inte frågan om kostnadsansvaret för verkställigheten av påföljden. 9En utförlig beskrivning av erfarenheterna från kontraktsvården i har dock genomförts: Adelvik, , Kontraktsvården i /94, En utvärdering, Kriminalvården, regionkansliet i . Uppdraget redovisades i en promemoria – Kontraktsvård, ett försök till analys av ojämnheter i tillämpningen och förslag till åt- gärder.11 De centrala hindren, förutom de ekonomiska förutsättningarna, fann arbetsgruppen vara domstolarnas inställ- ning eller förtroende för påföljden, i vilken grad man hade en genomtänkt policy i arbetet med kontraktsvård i frivårdsdistrikten samt i vilken grad det fanns en fungerande samverkan mellan fri- vård och domstol. Andra orsaker som nämndes var frivårdstjäns- temännens motivation och inställning till att arbeta med kontrakts- vård som påföljd, korta utredningstider, en oklar gränsdragning mellan kontraktsvård och skyddstillsyn med föreskrift och även klienternas negativa inställning. Av samtliga enkätsvar som lämnats och av det referensmaterial som använts framstod kostnadsansvaret som det tydligaste hindret för utveckling av kontraktsvårdspåföljden. Arbetsgruppen fram- förde dock inte några förslag till hur kostnadsansvaret skulle lösas. Domare har för påtalat nödvändighe- ten av att lösa frågan om kostnadsansvaret för kontraktsvården. Genom att inte erbjuda adekvat vård hindrar den enskilda kom- munen i praktiken domstolen från att döma till kontraktsvård, trots att alla andra kriterier är uppfyllda. Även kriminalvården har framfört denna synpunkt i olika sammanhang och pekat på den ojämna tillämpningen av kontraktsvård över landet. Kriminal- vården har dessutom påtalat att kriminalvårdens erfarenheter talar för att kontraktsvård skulle tillämpas i väsentligt fler ärenden om finansieringen inte utgjorde något hinder i arbetet.12 Till har dessutom framförts att även kriminalvårdens egen ekonomi lägger hinder i vägen för kontrakts- vårdsplaceringar. Eftersom kontraktsvård inte betraktas som en kärnverksamhet av samma typ som häkten och fängelse är det ett av de få områden där besparingar kan göras om budgetsituationen i en kriminalvårdsmyndighet är pressad. Enligt bedömning är kontraktsvården ett utmärkt alternativ till fängelse för många narkotikamissbrukare som redan vid tiden för domstolsförhandling är motiverade att un- dergå behandling. Det har till framförts förslag om att kriminalvården skulle kunna ta på sig hela kostnaden och således 11Kriminalvården, 1996. 12Kriminalvårdsstyrelsens (KVS) remissvar på betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91), , A 32-9512-0017. kunna genomföra en kontraktsvårdsplacering utan den ansvariga kommunens medverkan. anser att en kontraktsvårdsplacering är en så pass ingripande åtgärd och löper under en så relativt att man bör ställa höga kvalitetskrav på utredningen och planeringen av vården. aktiva med- verkan är enligt kommissionen nödvändig för att vården skall få det önskade innehållet. Att öppna för möjligheterna att fatta beslut om kontraktsvård utan medverkan och godkännande skulle enligt kommissionen kunna medföra större nackdelar än fördelar. Kontraktsvård skall tillämpas där vårdbehovet är uppenbart och då klienten är motiverad till vård och behandling. I många fall torde detta också innebära att klienten redan tidigare är känd av . Det vore därför felaktigt om inte var med och tog ansvar för en påföljd som innefattar behandling. Rent generellt menar att det är nöd- vändigt att tar ett större och mer aktivt ansvar för vård- och behandlingsinsatser för narkotikamissbrukare, vilket be- handlas i kapitel 3 och 4. Öppenvård i inledningsskedet är inget alternativ som domsto- larna normalt accepterar. För kontraktsvårdens framtid är det där- för angeläget att det även i fortsättningen finns tillgång till kvali- ficerade behandlingshem och andra alternativ som innebär att kli- enten har tillsyn dygnet runt. I har man infört speciella narkotikadomstolar som har möjlighet att döma en narkotikamissbrukare som har begått något brott till vård för sitt missbruk. Eftersom det i finns en all- mänt accepterad princip om att den dömande verksamheten så långt möjligt skall ske i de allmänna domstolarna har kommis- sionen valt att inte föreslå någon form av specialdomstol för nar- kotikabrott. Vidare uppfyller den nuvarande kontraktsvården i övrigt de krav som kommissionen anser behövs när det gäller möj- ligheten att döma till vård istället för till fängelse. Därför är det an- geläget att utveckla kontraktsvården och så långt möjligt eliminera de problem som är för handen. Kommissionen menar att de problem som rör svårigheterna att få ansvarsförbindelser från kommunerna inte är ett tillräckligt skäl för att ge kriminalvården hela kostnadsansvaret. Enligt kommis- sionens uppfattning skulle en sådan lösning riskera att få till följd att ytterligare skulle dra sig tillbaka från sitt ansvar för narkomanvården. I de fall där det alternativa fängelsestraffet är relativt långt är det möjligt att genomföra hela eller större delen av kontraktsvården inom ramen för kriminalvårdens kostnadsansvar. Utifrån det andra problemet – kontraktsvårdens trovärdighet – är det viktigt att utredning, vård och uppföljning genomförs på ett så professionellt sätt som möjligt. Det innebär att kommissionen anser att man inte skall göra avkall på kvaliteten i förberedelse- arbetet för att kunna hinna med utredningen som står till förfogande. I de fall klienten redan är känd av eller frivården och en vårdplanering redan pågår skall denna givetvis användas och då kan en dom om kontraktsvård utgöra ett utmärkt tillfälle att slutföra och genomföra planeringen. I de fall det inte är möjligt att få till stånd en överenskommelse med kommunen före domen får man enligt kommissionens be- dömning snarare acceptera en fängelsedom än att göra avkall på kvaliteten i kontraktsvården. I dessa fall bör möjligheterna att för- bereda en § 34-placering utredas . Ytterligare en möjlighet som skulle underlätta gemensam plane- ring om kontraktsvård är enligt kommissionens bedömning att fri- vården tillsammans med aktuella kommuner kartlägger tillgången på lämpliga vårdenheter som kan användas vid kontraktsvårds- placeringar och bygger upp några standardmodeller för behandling. Exempelvis kan man på förhand identifiera ett antal behandlings- hem där vården skall inledas, hur utslussningen skall gå till och vem som ansvarar för uppföljningen. föreslår därför att frivården får i upp- gift att inom sina respektive områden identifiera de behandlings- upplägg som ter sig lämpliga för kontraktsvårdsplaceringar. Frivår- den bör också inom ramen för detta arbete, med berörda enheter och de kommuner som kan tänkas bli aktuella, formulera några alternativa vårdprogram. Om alla berörda parter är ense om att detta är bra upplägg borde det enligt kommissionens bedömning vara möjligt att hinna genomföra den återstående individuella ut- redningen inom tillgängliga tidsramar. Det är på så sätt också möjligt att minska de praktiska och administrativa problem som är förknippade med olika kommuners upphandlingsrutiner. Berörda tjänstemän och politiker får en möjlighet att på förhand utveckla en förståelse och acceptans för dessa planer så att inte behöver göra en sådan över- gripande utredning inför varje individuell planering. Det är också möjligt för både frivården och att utveckla rutiner för att göra förberedelsearbetet så smidigt som möjligt. Ett exempel på en sådan rutin är att socialnämnden skulle kunna delegera beslutanderätten till en tjänsteman för de ärenden som följer . bedömning: Bestämmelserna om de kontrollåtgärder som kan vidtas inom såväl häkten och anstalter som inom frivården är enligt bedömning i allt väsentligt ändamålsenligt utformade. Vad gäller kontrollfrågorna ingår det i uppdrag att göra en bedömning av det befintliga regelverkets kon- sekvenser och effektivitet för arbetsmetoder, resultat och resursut- nyttjande. För kriminalvårdens del är det inte bara bestämmelser rörande kontrollen av den fysiska hanteringen av narkotika som aktualiseras utan även åtgärder för att förhindra att narkotikabrott kan planeras och begås under verkställigheten. Om man ser till de kontrollåtgärder som kan vidtas inom såväl häkten och anstalter som inom frivården är bestämmelserna enligt bedömning i allt väsentligt ändamåls- enligt utformade. De ger sålunda stora möjligheter för kriminal- vården att kontrollera att klienterna inte missbrukar narkotika under verkställigheten och att narkotika inte förs in i eller förekommer i kriminalvårdens lokaler. När det gäller anstalterna konstaterade års att så var fallet och de lagändringar som därefter vidtagits på kontrollområdet har inte heller varit av mer omvälvande natur13. Också konstaterade att befintliga regler på området var ändamålsenligt utformade och att det knappast behövdes någon utredning av regelverket, vilket hade föreslagits i en motion14. 13 infördes möjlighet för kriminalvården att förstöra narkotikatillbehör som påträffats i anstalten (prop. 1984/85:46, bet. JuU12, rskr. I samband med att indelningen i riks- och lokalanstalter avskaffades och indelningen i slutna och öppna anstalter infördes slogs fast att den som befaras missbruka eller hantera narkotika i anstalten skall placeras i en sluten sådan (prop. 1994/95:124, bet. JuU20, rskr. utvidgades möjligheterna till annat än ytlig kroppsbesiktning mot intagna till att kunna genomföras även utan särskild misstanke i det enskilda fallet. Vidare vidgades möjligheterna till att granska försändelser, främst genom att de infördes stickprovsvis även vid öppna anstalter. 1997/98:JuU1 s. 65. heller vid kontakter med företrädare för myndigheter m.fl., däribland kriminalvården, har det framförts önskemål om några omfattande ändringar i regelverket; vid dessa kontakter har det främst framförts synpunkter rörande bristande ekonomiska resurser samt vissa frågor kring organisations- förändringar. som man alltså kan konstatera att regelverket ger goda möjligheter att genom kontroll förhindra att narkotika förs in i an- stalterna, förekommer sådan införsel i en på vissa håll ganska ut- bredd omfattning. Med hänsyn till den stora andelen narkotika- missbrukare i anstalt är detta, som kommissionen tidigare framfört, förvisso inte något att förvåna sig över. Strävan efter öppenhet även på de slutna anstalterna gör det svårare att förhindra att narkotika förs in; dessvärre utnyttjas de intagnas kontakter med omvärlden i stor utsträckning, främst i samband med permissioner och besök. är denna öppenhet avgörande för att minska de skadliga följderna av frihetsberövandet och för att främja den intagnes anpassning i samhället. Någon ökad slutenhet bör enligt mening inte heller förespråkas, även om det i sig skulle kunna förhindra en del av narkotikainflödet. Enligt kommissionens mening måste man i stället pröva andra tänkbara vägar för att förhindra insmugglingen. Målet måste här vara att uppnå en narkotikafri anstaltsmiljö. Det är redan av den anledningen att all hantering av narkotika är straffbar inte accep- tabelt att intagna kan fortsätta missbruka när de verkställer fängel- sestraff, eftersom kriminalvården har en grundläggande skyldighet att se till att brottslig verksamhet inte fortgår under verkställig- hetstiden.