sou · GOB339 · 2001-01-01 00:00:00 — Undersökningar av strider och förändringar i vågrät led förutsätter tillgång till ändamålsenliga data. De i avsnitt 1.3 nedan presenterade statistiska analyserna utnyttjar uppgifter om elevernas föräldrar hämta- de ur folk- och bostadsräkningarna, varav den senaste är . Därmed har vi varit i stånd att skilja mellan upp till 111 (i de empiriska analyserna aggregerade till 34) sociala grupper: läkarbarn, civilingen- 1 Visserligen syntes tendenser till minskad social sned- rekrytering såtillvida att en minskad andel barn ur högre samhällsklasser och en ökad andel ur lägre samhällsklasser började på studieförberedande gym- nasieprogram, men av våra data att döma var detta en tillfällig avvikelse. Att snedrekryteringen minskade framgår även av ett annat bidrag i denna skrift, och hans medarbetares studie av utvecklingen första hälft (, och Han- sen 2000). Det är värdefullt att detta resultat kunnat konfirmeras med hjälp av skilda metoder och skilda datamaterial (et al utnyttjar longitudinella data och har år för år kunnat följa antagningen till gymnasiet och avgången från gymnasiet /97, medan vi skapat register över svenska gymnasieelever , läsåren 1988/89, 1994/95 och 1998/99). Förklaringarna till den minskade snedrekryteringen torde vara flera. Viktigast är förmodligen demografiska förhållanden och gymnasieutbildningens expansion. Vidare kan man tänka sig att somliga familjer ur överklassen och medelklassen efter genomförandet trodde på ambitionen med gymnasiereform, dvs. räknade med att samtliga gymnasieprogram faktiskt skulle ge behörighet för högskolestudier, varför de tillät sig att placera sina barn på yrkesförberedande program. I så fall har en realitetsan- passning skett. Våra resultat för /1999 tyder på att den sociala snedrekryteringen återigen är lika uttalad som . jörsbarn, grundskollärarbarn etc. Men för föräldrarna till nya genera- tioner skolelever kommer uppgifter att saknas eller vara alltför föråld- rade i Folk och bostadsräkningen 1990 (FoB-90). Ingen ny FoB av samma slag planeras . I stället kommer eventuellt en s.k. register-FoB (dvs. befolkningsregister uppbyggda av data från andra befintliga register) att skapas. Risken är att denna kommer att sakna det slags jämförelsevis precis information om yrkespositioner (NYK- koderna) som ingick i FoB-90. Därmed kan man befara att utbildnings- nivå blir nära nog det enda tillgängliga måttet på sociala skillnader. Det skulle i så fall bli svårt att kartlägga vågräta avstånd, såsom den nämnda relationen mellan ekonomiska och kulturella eliter. Vidare skulle det bli svårare att fastställa vad utbildning betyder för uppnående av sociala positioner. Om utbildningsnivå opereras in redan i definitio- nen av sociala positioner blir det besvärligt att reda ut vad utbildningen betytt för de grupper som besätter dessa positioner. Det är synnerligen angeläget att forskningen garanteras tillgång till ändamåls- enliga offentliga registerdata. Här finns anledning till oro. Gymnasiere- formen 1991 sjösattes ungefär med att möjligheterna försäm- rades att fastställa vad det blev av ambitionen att åstad- komma en jämnare social rekrytering. Problemet är inte bara att folk- och bostadsräkningarna eventuellt kan bli magrare . SCB:s roll har omdefinierats så att verksamheten blivit allt mer beroende av olika intressenter och tillfälliga uppdrag, till förmån för den löpande insamlingen av data av allmänt intresse. Vidare behövs, vid sidan av forskning om rekrytering och studeran- deströmmar, mer kunskap om skolornas strategier. De ökade skillna- derna mellan gymnasieskolor och mellan utbildningsinriktningar be- tingas bl.a. av att eleverna ges avsevärd frihet att komponera sin egen utbildning. Program eller grenar som utåt kan framstå som enhetliga kan i själva verket vara synnerligen heterogena i fråga om rekrytering och undervisningens utformning. Denna differentiering är inte bara en följd av det friare regelverket och de sociala gruppernas preferenser. Den är även ett resultat av att skolor, med kommunpolitikers goda min- ne, utvecklar särskiljande strategier för att skapa sig en position i kon- kurrens med andra skolor. Undersökningar såsom de nedan redovisade (de mest detaljerade i avsnitt 1.3.6) av gymnasieskolans fält inom vilka elever och familjer med olika slags resurser orienterar sig på skilda sätt, bör kompletteras med analyser av utbildningsanordnarnas konkur- rensfält. De bör också kompletteras med observationsstudier och med enkäter och intervjuer som ger ytterligare kunskap om familjer och ele- ver som besitter olika slag av tillgångar och som besätter eller är på väg mot olika sociala positioner. Utan det slaget av närgångna studier blir resultaten av storskaliga statistiska undersökningar svårtolkade. Till de intressanta skillnaderna hör också de regionala. Skolans pro- filering och åtföljande heterogenisering är mest uttalad i storstadsom- rådena, där det rika utbildningsutbudet, förstärkt med lo- kala profilprogram inom den kommunala skolan och allt fler fristående skolor, utgör en veritabel utbildningsmarknad. Val av skola har blivit en utomordentligt viktig fråga för i synnerhet storstädernas välsituerade familjer, vilket kan leda till ökade skillnader mellan storstads- och uni- versitetsregionerna å ena sidan och riket i övrigt å den andra. En hypo- tes är att det slags utbildningstillfällen som är särskilt räntabla i fort- satta studier och yrkeskarriärer blir förhållandevis mer sällsynta i peri- fera regioner. Skolforskningen bör kunna bidra till att fastställa om lik- värdigheten är på väg att minska i detta avseende. I storstadsregionerna har den s.k. närhetsprincipen varit en viktig orsak till att skolväsendets profilering haft begränsade effekter på den sociala differentieringen. Närhetsprincipen gäller för de kommunala skolorna och leder till att rekryteringen till dessa i hög grad speglade den sociala sammansättningen inom skolornas upptagningsområde. Även om det existerat sätt för skolorna, och för familjerna, att kringgå närhetsprincipen – skolorna kan anordna en unik utbildning med riks- intag, familjerna kan låta barnen välja en utbildning som enbart finns på någon åtråvärd skola eller låta dottern skriva sig hos en moster i in- nerstaden – har den ändå fungerat som en effektiv broms för differenti- eringen inom den kommunala skolan. Därför kan det få påtagliga kon- sekvenser att man i planerar att avskaffa närhetsprincipen och låta alla elever fritt söka till kommunens och kanske även länets samtliga gymnasieskolor (i ). Möjligen kommer de sociala skillnaderna mellan skolor och mellan utbildningsinriktningar att öka, eftersom resursstarka familjer får fler alternativ att välja på. Men framför allt torde skillnaderna i betygsnivå komma att öka. Med goda betyg från kommer elever från socialt mindre väletablerade förorter att kunna konkurrera om platserna på de mest prestigefulla gymnasieskolorna i innerstaden och de norra förorterna. En sådan meritokratisk ordning, där skolframgång och inte geografisk och social hemvist blir utslagsgivande, innebär självfallet ett hot mot de familjer som genom sitt boende tidigare haft förtursrätt till dessa skolor. Ställda inför detta hot är det tänkbart att resursstarka grupper och skolor efter hand kommer att verka för att inte grundskolebetygen skall bli enda antagningskriteriet. En möjlighet, som förutsätter politiska aktioner, är att åstadkomma ett urvalsförfarande som delvis styrs av inträdesprov, intervjuer eller anlagstester. En annan möjlighet för elit- skolorna är att åstadkomma informella hinder, exempelvis genom att låta skolan präglas av en särartad kultur och exklusiva umgängesformer som avskräcker ett oönskat klientel. En tredje möjlighet är självfallet att vissa skolor och studieinriktningar renodlar den meritokratiska framtoningen och strävar efter att rekrytera de yppersta studiebegåv- ningarna oavsett socialt ursprung. Men gissningsvis kommer inte ens de sist nämnda meritokratiska skolorna och studieinriktningarna att reservationslöst välkomna plugghästar som trots goda grundskolebetyg saknar de sociala och kulturella tillgångar och talanger som krävs för en fortsatt framgångsrik studie- och yrkeskarriär. Sätten är många att undvika att grundskolebetygen blir det allenarådande urvalskriteriet – en hård studietakt eller en nära samverkan med omsorgsfullt valda hög- re utbildningsinstitutioner eller företag kan skrämma bort de oönskade och attrahera de åtråvärda eleverna och bidra till att skapa elitutbild- ningar på gymnasienivå inom områden som matematik, naturvetenskap eller ekonomi. Det är angeläget att skolforskningen får tillfälle att samla in brukbara data om den pågående och förestående utvecklingen i . Mer kunskap behövs om sambanden mellan utbildningssystemets skilda nivåer. Av tradition har arbetsdelningen mellan forskare (och forskningsfinansiärer) inneburit att somliga studerat , andra gymnasiet, åter andra den högre utbildningen eller näringslivets egna utbildningsarrangemang. är det uppenbart att grundskolorna blir allt mer beroende av förändringar inom gymnasieskolan och att den ökade konkurrensen i gymnasieskolan sammanhänger med en hårdnan- de strid om åtråvärda högskoleplatser och ändrade konkurrensvillkor på arbetsmarknaden och i arbetslivet. Studier av eliter är inte en så exklusiv forskningsuppgift som det i förstone kan förefalla. Även när vi vill förstå situationen för de sämre bemedlade, kommer vi inte ifrån att det är eliterna – både traditionella eliter och sådana som bland annat tack vare utbildningsväsendet eröv- rar nya positioner – som dominerar skolsystemet och som i hög grad dikterar spelreglerna som även de tillbakasatta har att följa. 1.2Nya betingelser för skolan under 1990- talet Åtskilliga fenomen i skolans värld är betingade av omständigheter utanför skolans kontroll och skolpolitikens räckvidd. har ungdomsarbetslösheten blivit permanent. Klassklyftorna och den geografiska segregeringen har skärpts. Att beroendet av utlandet i olika avseenden ökat har fått effekter för yrkeslivets krav, för arbetsmarkna- den och för utbildningsmarknaden. Statsfinanserna har fram till senare delen av decenniet varit ansträngda, varför åtgärder på skolans område skett inom ramen för oförändrade eller krympande ekonomiska ramar. Även ideologin har förändrats. Kort sagt har traditionella välfärds- statsideal givit vika för tilltro till marknadslösningar och till individens fria val. Till dels har skolpolitiken ackompanjerat denna utveckling. Men den har också stretat emot eftersom reformer och administrativa lös- ningar förbereds och beslutas under andra betingelser än de som gäller då de skall genomföras. Åtskilligt av 1990-talets skolpolitik förbered- des . Den genomgripande omvandling av den statliga styrningen av sko- lan som inleddes åren kring 1990 brukar karaktäriseras som en över- gång från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Andra nyckelord som beskriver skolpolitikens förändringar är kommu- nalisering, decentralisering, privatisering, marknadsanpassning och fri- are resursanvändning. Utvecklingen hade påbörjats . – året för införande – syftade till att skapa stora kommu- ner med tillräckligt ekonomiskt underlag för en högre grad av kommu- nalt självstyre, inte minst inom skolväsendet. Så var det tänkt. Ekono- miska och demografiska förändringar kom i vägen. Flyttlassen gick i riktning mot tätorterna och i synnerhet de större städerna. Olika lands- delar hade olikartade förutsättningar och skillnaderna mellan skolorna var påfallande. Tydligast syntes skillnaderna i tillväxten av specialun- dervisningen. Det blev allt mer ohållbart att fortsättningsvis tillämpa ett enhetligt detaljerat regelsystem för fördelning av statliga resurser till skolorna. Sådan var bakgrunden till utredningen om skolans inre arbe- te, vars förslag 1974 (SOU 1974:53) innebar ett visst mått av decentra- lisering: det lokala skolväsendet skulle knytas närmare till närsamhället och erhålla ökat ansvar (bl.a. för den kommunala fritidsverksamheten) och större frihet att använda de tilldelade resurserna. förslag utarbetades av ekonomisk expansion. Enbart delar därav kom att genomföras under de följande magrare åren. Med läroplan för gavs något mer utrymme för målstyrning och lokal anpassning. De stora förändringarna inträffade . I propositionen om skolans styrning och ut- veckling 1989 anbefalldes mål- och resultatstyrning av skolan. Riksdag och regering skulle fastställa mål och riktlinjer medan kommunerna skulle ansvara för organisationen och genomförandet (Prop. 1988/89:4). Nyordningen genomfördes i tre steg. Först tilldelades kommunerna hela arbetsgivaransvaret för tjänster inom skolan (Prop. 1989/90:41). 1990 blev således lärarna kommunanställda. Därefter om- formades statsbidraget till ett sektorsbidrag, dvs. en samlad påse pengar vars fördelning avgjordes lokalt. skapades ett nytt politiskt styrsystem (Prop. 1990/91:18) som innebar att riksdag och regering anger mål för skolan, att kommunerna i en skolplan anger de prioriteringar och den inriktning skolan skall ha kommunalt och att varje skolenhet utformar en lokal skolplan. Detta i sin tur ställer krav på att de av staten uppställda målen ger ett utrymme för en lokal preci- sering. Målstyrningen handlar om att skapa ett utrymme så att det på varje nivå går att aktivt delta i målformuleringen, med andra ord försö- ker modellen etablera en form av deltagande målstyrning. Den andra sidan av styrmodellen avser ansvaret för tillsyn, uppföljning och utvär- dering. Staten har ett övergripande ansvar för att spelregler och elevers rätt inte åsidosätts genom att utöva tillsyn, staten har ett ansvar för en nationell statistik och uppföljning och för en nationell utvärdering. Kommunerna har ansvar för en tillsyn riktad mot att skollagen efter- följs, men också ansvar för en uppföljning och utvärdering. Och den lokala skolenheten har ett ansvar för att arbetsplanen utvärde- ras. Beskrivningen av utvecklingen års kommunreform bygger på framställning.) 1990-talets läroplaner (Lpo 94 och Lpf 94) har i en rad avseenden givit betydligt större utrymme för lokal anpassning av undervisningen. En ökad grad av målstyrning har ersatt tidigare läroplaners detaljerade anvisningar. Bland andra viktiga händelser var ett nytt arbetstidsavtal inom skolans område 1996. I styrningshänseende kan skolsystemets enhetlighet brytas upp på två sätt. Dels kan skolorna få andra huvudmän än kommunerna. Till- komsten av fristående skolor har betytt mycket för skolväsendet (se nedan avsnitt 1.1.2, 1.3.1 et passim). Dels kan inflytandet från lokala intressenter öka. Ett exempel på det senare är nyordningen efter som innebär att lokala styrelser för skolor eller delar av skolor kan inrättas efter beslut i kommunfullmäktige. Här har föräldrar i sin egenskap av föräldrar möjlighet att delta i Genomslaget har låtit vänta på sig. Bland knappt 5 000 skolor på grundskolenivå hade lokala styrelser inrättats för 175 skolor (1999:164). Decentralisering och målstyrning är stickord som sammanfattar denna utveckling. Statens och kommunernas ansvar för skolan har de- lats upp på ett tydligare vis. På staten ankommer att fastställa övergri- pande mål för den svenska skolan och att fatta övergripande skolpoli- tiska och ekonomiska beslut. På kommunerna och skolorna ankommer att tolka och realisera dessa intentioner på det sätt som bäst motsvarar de lokala förutsättningarna. Genom dessa reformer ges större utrymme för lokala initiativ och varierade arbetssätt. Den nya läroplanen ger betydligt friare ramar be- träffande resursanvändningen än tidigare planer. Det anges inte längre i timplanen vilka ämnen som skall läsas i vilka årskurser, eller i vilken omfattning. Det enda som fastställts är det antal timmar vartill varje elev är berättigad i olika ämnen under sina nio skolår. Vidare rymmer timplanen ett utrymme för såväl skolans som elevens eget val. Detta har skapat bekymmer på sina håll, eftersom det har varit svårt att till- mötesgå elevernas önskemål. planeras även en försöksverksamhet med helt slopa- de timplaner (1999), vilket skulle innebära ett avskaffande av den nuvarande s.k. garantitiden. är varje elev under sin skoltid garanterad ett bestämt antal timmars undervisning i varje ämne. Staten föreskriver inte hur undervisningen går till och till vilka årskurser den förläggas, men eleven är garanterad att efter avslu- tad skolgång ha erhållit ett lägsta antal undervisningstimmar i engelska, matematik etc. En nyordning med helt slopade timplaner skulle innebä- ra att staten fastställer mål medan skolorna får avgöra hur mycket tid som behöver avsättas. En annan aspekt av den friare resursanvändningen är frågan om skolklassers och gruppers storlek. I tidigare förordningar förekom cent- ralt fastställda s.k. delningstal, dvs. resurserna till skolan baserades på givna gruppstorlekar. Så är inte längre fallet. Varje skola kan nu skapa utrymme för andra satsningar genom att göra större klasser och därmed minska lärarkostnaderna. Dessa möjligheter är till viss del fiktiva efter- som de inte låter sig genomföras fullt ut. Klassrummens utformning, materialtillgång, dygnets timmar och lärarnas arbetsvillkor sätter grän- ser. I synnerhet i gymnasieskolan, som mer och mer präglas av ett kursutbud varur eleverna väljer, tenderar klassen som sammanhållande princip att upplösas. Varför genomförs då dessa förändringar, som har sina motsvarig- heter i många andra länder? Ett vanligt förekommande svar är att de främjar effektiviteten. En centralt reglerad skola har genom sin innebo- ende tröghet svårt att anpassa sig till samhällsförändringar, inte minst på arbetsmarknaden. Dessutom motsvarar inte de centrala direktiven alltid de lokala behoven. Om de operativa besluten fattas närmare dem det vederbör ökar möjligheten att anpassa skolans arbete till lokala för- utsättningar, sägs det. Annorlunda uttryckt skulle alltså möjligheten till måluppfyllelse öka om man gjorde tydligare åtskillnad mellan uppdra- get att fastställa generella mål och uppdraget att precisera och realisera dessa. Det kan resas invändningar mot detta resonemang. häv- dar att utvecklingen mot mål- och resultatstyrning inte främst kan för- som en strävan efter ökad effektivitet i styrningen, utan som ett uttryck för en tvingande samhällsutveckling (Torper 1999:135). Denna utveckling kännetecknas bl.a. av att staten söker nya grunder för att legitimera sitt handlande. I stället för att utfärda auktoritativa anvis- ningar om hur undervisningen skall ordnas, har staten att ange de över- gripande målen. Således sker en förskjutning i ansvarsfördelningen mellan olika grupper, dvs. mellan rikspolitiker, lokala politiker, lärare, forskare och administratörer. Denna nedflyttning av de operativa be- sluten från central till lokal nivå är nödvändig för en bibehållen tro på skolans möjlighet att fungera. Det är, fortfarande enligt , i detta sammanhang man skall se det ökade intresset för utvärdering. Pedagogisk utvärdering blir ett sätt att skapa en brygga mellan, eller förståelse för, förhållandet mellan mål, arbetsprocess och resultat. Pe- dagogisk utvärdering kan därmed ses som vetenskaplig verksamhet i utbildningspolitikens tjänst. Andra motiv för decentralisering och ökad målstyrning är ideolo- giska och ekonomiska: ståndpunkten att skolan i mindre utsträckning bör styras av staten men desto mer av lärarna, föräldrarna och eleverna, och förhoppningen att man med bättre resursanvändning kan få ut mer för pengarna, kanske rentav spara pengar. Även andra reformer syftan- de till decentralisering, som t.ex. kommundelsreformer, har förklarats på detta sätt (och 1994:42-45). Som en konsekvens av de friare ramarna har ett antal skolutveck- lingsprojekt genomförts runt om i landet. Timplaner har modulerats, arbetssätt och arbetssätt har omprövats och utvecklats, redovisnings- former har reviderats. Exempel på dokumentation finns hos , där bl.a. följande erfarenheter har lyfts fram: Lärare kan i större ut- sträckning samarbeta kring gemensamma projekt. Genom att lösa upp det traditionella schemat kan man skapa nya gruppkonstellationer. Därmed får lärarna större möjligheter att samarbeta och komplettera varandra såväl i planeringen och genomförandet som i uppföljningen. Ytterligare en erfarenhet är att utvecklingen av arbetslag kan innebära att en skola i sig rymmer ett par, tre olika kulturer. skillnader inte bara mellan skolor utan även inom en och samma skola. Dessa nya konstellationer behöver inte innebära att skolämnesgränser konsolideras. Tvärtom tycks ett långsiktigt tematiskt arbete baserat på lärarlag ofta innebära ett uppbrott från ämnesstyrningen. Dessutom kan lokala erfarenheter visa att kombinationer av krävande tematiska ar- betsperioder, varvade med lugnare ämnesbundna studier, utgör en god kombination för många elever. En erfarenhet av de förändrade styrformerna är att de tar att etablera. Exempelvis de kommunala skolplanerna, vilka skulle upprät- tas som en direkt följd av den i Lpo 94 föreskrivna friare resursanvänd- ningen, har realiserats i synnerligen varierande grad och på skilda sätt i olika kommuner. E-M (refererad i 1999:179) fann 1996 att kommunala skolplaner kunde delas in efter utvärderingsbarhet i kategorierna pliktgrupp (en skolplan för att lagen så kräver), poe- sigrupp (planer utan verklighetsförankring, rena avskrifter av läropla- nen utan hänsyn till ekonomi eller organisation), ansatsgrupp (försöka att följa skollag och förarbetenas intentioner, men utan koppling till budget) och styrmedelsgrupp (där skolplaner kopplade till styrmedel utvecklats och kommit att användas som politiskt styrdokument). Ytterligare en erfarenhet är att den lokala styrningen på nivå är instabil eftersom den inte funnit sina institutionella former (Torper 1999:155-156). Det tar tid att utveckla de samarbetsformer som så trögrörliga system som skolor kräver, och det lönar sig sällan att falla för frestelsen att förenkla styrningen i förhoppning om snabbare resultat. Ett markant inslag svenska skola är det ökade intresset för friskolor. Med fristående skola (i dagligt tal friskola) menas en skola som har annan huvudman än kommunen, eller staten. Enligt skollagen får en friskola drivas av enskilda fysiska och juridiska perso- ner. För att bli godkänd krävs dock enligt skollagens kapitel 9 att den svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbild- ningen inom det allmänna skolväsendet, samt att utbildningen ger kun- skaper och färdigheter som till art och nivå i allt väsentligt motsvarar vad som meddelas inom den kommunala skolan. Här skall de fristående grundskolorna beröras (om fristående gym- nasieskolor se nedan, mest detaljerat i avsnitt 1.3.6). Antalet fristående grundskolor har ökat . Totalt fanns på grundskole- nivå under /99 331 friskolor, fördelade på 124 kommuner (1999f). Bland dessa låg 80, således en fjärdedel, i , och kommuner. Förekomsten av friskolor synes främst vara ett storstadsfenomen, även om den bilden håller på att förändras. I fanns 1998/99 41 skolor och i 30 skolor. Även närbelägna kommuner tillhör de friskoletätaste, såsom i Sol- lentuna (10), (9), (9), (6) och (5). Enligt skollagen skall varje skola ha minst 20 elever. Drygt 40 pro- cent av de fristående skolorna har färre än 50 elever. I genomsnitt gick det /99 93 elever på varje friskola. Sammanlagt gick cirka 30 700 elever i friskolor, motsvarande av det totala elevantalet i landets grundskolor. Intresset för att starta fristående skolor är alltjämt stort. 1992 fanns i landet 106 verksamma friskolor på grundskolenivå. var antalet 238, vilket som nämnts vuxit till 331 är 1998. har minst 20 skolor tillkommit. Antalet elever har /91 ökat från 7 000 till drygt 30 000. Mellan åren 1992/93 och 1998/99 har antalet elever i fristående grundskolor i genomsnitt ökat med över 3 400 elever . De fristående skolorna har olika inriktningar.