sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Även restauranger som serverar olika varianter av t.ex. pizza som huvudrätt kan i och för sig uppfylla kravet på brett matutbud. Det gäller också olika slag av specialinriktade restauranger, t.ex. fiskrestauranger och vegetariska restauranger. Det breda matutbudet skall i princip finnas att tillgå , men en viss begränsning i antalet rätter kan accepteras eller annars då efterfrågan är låg. Med utredningens förslag kommer tonvikten mer att läggas vid själva matserveringen i stället för vid köksutrustningen. Detta får anses principiellt riktigt. Utredningen är medveten om att förslaget kan vara svårare att hantera för tillsynsmyndigheterna än de nuvarande reglerna, men anser inte att detta är ett tillräckligt skäl för att hålla fast vid en reglering som är svår att motivera från strikt alkoholpolitisk synpunkt. Utredningens förslag innebär att det öppnas möjligheter att ordna produktion och servering av måltider på många olika sätt, under förutsättning att matutbudet är tillfredsställande. Det kan därmed bli möjligt för nya aktörer att få serveringstillstånd. Utredningen anser inte att en sådan utveckling bör hindras så länge den inte motverkar det alkoholpolitiska önskemålet om att alkoholservering skall kombineras med erbjudande om lagad mat. Den kan dessutom medföra att en större andel av alkoholkonsumtionen sker i kontrollerade former. Det bör dock framhållas att för serveringstillstånd måste krävas att den som inte själv har tillräckligt avancerade köksresurser i stället har en fast organisation och planering som möjliggör att ett brett utbud av lagad mat fortlöpande kan tillhandahållas. Det är självfallet inte tillräckligt att endast utgå från att man, om någon gäst skulle beställa mat, inhandlar den från något matställe i närheten. De nu föreslagna ändringarna angående förutsättningarna för serveringstillstånd till allmänheten aktualiserar frågan om det fortfarande finns behov av tillståndskategorin stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap. Många sådana tillståndshavare torde med de nya förutsättningarna lika väl kunna söka tillstånd för servering till allmänheten. Frågan har emellertid uppkommit i ett sent skede av utredningens arbete, och utredningen saknar möjlighet att inom den tidsram som gäller för uppdraget utreda konsekvenserna av ett eventuellt avskaffande av de stadigvarande tillstånden för servering i slutet sällskap. Enligt utredningens mening bör dock denna fråga övervägas under den fortsatta beredningen av utredningens förslag. När det gäller möjligheterna för nuvarande innehavare av serveringstillstånd att uppfylla kraven såsom de formuleras i den ändrade bestämmelsen, kan konstateras att dessa innehavare fått sina tillstånd under den förutsättningen att serveringsstället har ett väl utrustat restaurangkök. Det bör därför inte möta några svårigheter för dem att kunna erbjuda sina gäster ett brett utbud av lagad mat. I allmänhet torde de flesta redan göra detta. I den mån matutbudet i något fall skulle anses alltför begränsat kan anpassning lätt ske av verksamheten. Enligt utredningens mening finns därför inte skäl att ha några särskilda övergångsbestämmelser för serveringstillstånd som meddelats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Att samma regler gäller generellt underlättar också kommunernas tillsyn över serveringsställena. Utredningens förslag: Tillfälligt tillstånd för servering till allmänheten skall kunna meddelas endast innehavare av stadigvarande serverings- tillstånd till allmänheten. Tillståndshavare för tillfällig servering i slutet sällskap får i fortsättningen köpa spritdrycker, vin och starköl endast på Systembolaget. Kravet på serveringstillstånd tas bort i fråga om servering som anordnas a) i privat regi utan vinstintresse, b) vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer, och c) inte medför andra kostnader för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna. Tillfälliga serveringstillstånd infördes i rusdrycksförsäljningsförord- ningen (Rff) i samband med reform. Motivet var närmast att man ville finna en utväg ur rådande svårigheter att upprätthålla förtärings- och förvaringsförbuden, t.ex. att personer hade med sig egen sprit till olika lokaler där detta inte var tillåtet enligt gällande lagstiftning. (Förtärings- och förvaringsförbuden finns fortfarande kvar och regleras numera i 6 kap. 9 § alkohollagen.) Tanken var att folk i allmänhet skulle kunna anordna fester i enklare och billigare former än i vanliga restauranger och festvåningar utan att behöva bryta mot lagen. I Rff menades med begreppet "tillfällig utskänkning" i regel servering till allmänheten för ett enstaka tillfälle eller för en enstaka tidsperiod. Begreppet kunde även omfatta en kongress eller konferens. Precis som vid ansökningar om stadigvarande tillstånd tillämpades remissförfarande till kommunen, som också hade vetorätt. Antalet tillfälliga tillstånd av denna art var dock mycket litet. utgjorde den tillfälliga utskänkningen 29 tillställningar i hela riket. (Ungefär lika många tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten beviljades enbart i kommun .) Rff indelade övrig alkohol- servering i begreppen "årsutskänkning" som kunde vara servering såväl till allmänheten som till slutna sällskap och "sluten utskänkning". Den slutna utskänkningen innefattade servering vid enstaka tillfälle till slutet sällskap. Förfarandet vid tillståndsprövningen var mycket enkelt. Såväl skriftlig som muntlig ansökan prövades . Något remissförfarande förekom inte. Antalet tillstånd för sluten utskänkning uppgick till 15 889 stycken, vilket vid en grov uppskattning är ungefär lika många som . Den liberala inställningen till de tillfälliga tillstånden gällde även i förarbetena till lagen om handel med drycker (LHD). I lagen gjordes ingen åtskillnad mellan tillfällig servering till allmänheten eller till slutna sällskap. Det angavs endast att "tillstånd kan avse servering av alkoholdrycker vid enstaka tillfälle eller under enstaka tidsperiod". Vilka krav som gällde för tillstånd angavs inte. Traditionen av enkel lagtillämpning och snabba beslut i Rff avseende "sluten utskänkning" fortsatte även i den nya lagstiftningen. Någon egentlig prövning var det knappast fråga om. Beslut om tillfälliga tillstånd statistikfördes ihop med andra beslutskategorier och därför finns det inga tillförlitliga siffror på antalet beviljade tillstånd under LHD-tiden. Än mindre om fördelningen mellan tillstånd till allmänheten respektive slutna sällskap. Att antalet ändå var mycket stort kan man förstå av att endast i behandlade drygt 2 000 ansökningar om tillfälliga tillstånd . Servering till allmänheten vid "festivaler" av olika slag började öka mycket kraftigt . Tillståndsgivningen och ansvaret för tillsynen över alkoholserveringen flyttades i och med alkohollagens ikraftträdande från länsstyrelserna till kommunerna. Begreppet tillståndsmyndighet avser därför numera den kommun där serveringsstället är beläget. Tillsynsmyndigheter över alkoholserveringen är kommunen, polismyndigheten och , med kommunen som huvudansvarig. (Alkoholinspektionen utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i alkohol- lagen.) De s.k. tillfälliga tillstånden regleras i 7 kap. 5 §: Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillstånd kan avse servering året runt, , eller vid ett enstaka tillfälle. Tillstånd som avser servering året runt eller under viss tids- period gäller tills vidare. får dock om det finns särskilda skäl begränsa tillståndets giltighet till . I samband med beslut om serveringstillstånd eller senare får tillstånds- myndigheten meddela de villkor som behövs. Den nya formuleringen innebär att de tillfälliga tillstånden delas upp i servering till allmänheten eller till slutna sällskap. I förarbetena till lagen anges angående "återinförandet" av en särskild tillståndskategori för tillfällig servering till allmänheten (SOU 1993:50, s 103): saknas, vilket medför betydande svårigheter för tillståndsprövande myndigheter. Ett tillfälligt serveringstillstånd till allmänheten är inte alltid så oskyldigt som det eventuellt kan låta. I många fall kan det betyda alkoholservering till tusentals personer och avsevärda ekonomiska intressen. En uppstramning av ansökningsförfarandet, vad gäller ansöknings- tider och förutsättningar för tillståndet, har efterlysts av både länsstyrelser och kommuner. bör kunna utforma särskilda riktlinjer för festivaler och andra större evenemang som vänder sig till allmänheten. Dessa kan exempelvis ingå i det alkoholpolitiska program som nämns i avsnittet om kriterier för tillståndsgivning. En allmän uppfattning bland handläggare av ansökningar om serveringstillstånd är att samma krav på branschvana och matutbud bör gälla för tillfälliga tillstånd till allmänheten som för tillsvidaretillstånd till allmänheten. i anser att en koppling mellan tillfälligt tillstånd till allmänheten och befintlig restaurang "i närheten" är nödvändig av livsmedelshygieniska skäl. och Restaurangföretagare har till Alkoholpolitiska kommissionen framfört uppfattningen att tillfälliga tillstånd bör vara förbehållna de befintliga restaurangerna. Bland annat med den motive- ringen att tillfälliga arrangörer inte med så enkla medel skall kunna rycka undan de ekonomiska förutsättningarna för de etablerade restaurangerna, vilka oftast har betydligt högre investeringskostnader. Kommissionen anser att tillståndsmyndigheten bör kunna ha frihet att utforma riktlinjer för denna tillståndskategori med utgångspunkt från de lokala förutsättningarna. En grundregel är emellertid att kraven på varierat matutbud och tillståndshavares personliga lämplighet bör vara desamma som för "permanenta" tillstånd till allmänheten. Vad gäller besluten om tillfälliga tillstånd till slutna sällskap innehåller alkohollagen och dess förarbeten inga ändringar i sak; annat än att tillståndsmyndigheten inte behöver meddela beslut . Därmed finns en möjlighet att bättre kontrollera sökanden och att bredda beslutsunderlaget. Precis som tidigare gäller att en tillställning som är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagens (1993:1617) bestämmelser inte kan vara ett slutet sällskap i alkohollagens mening: 1 § Med allmän sammankomst enligt denna lag avses 1.sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, 2.föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, 3.sammankomster som hålls för religionsutövning, 4.teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt 5.andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst skall anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Bestämmelserna i denna lag om allmänna sammankomster gäller även om det vid en sammankomst förekommer mindre inslag av underhållning eller förströelse av annat slag än framförande av konstnärligt verk. 2 § Vad som sägs i lagen om allmänna sammankomster gäller även cirkusföreställningar. 3 § Med offentlig tillställning enligt denna lag avses 1.tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, 3.tivolinöjen och festtåg, 4.marknader och mässor, samt 5.andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. För att en tillställning skall anses som offentlig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. En tillställning till vilken tillträdet är begränsat genom krav på inbjudan, medlemskap i en viss förening eller annat villkor är dock att anse som en tillställning som allmänheten har tillträde till, om tillställningen uppenbarligen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslutande eller väsentligen består i att anordna tillställningar av detta slag. Detsamma gäller om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tillträde, de villkor som gäller för tillträdet eller andra liknande omständigheter är att jämställa med sådan tillställning. Ytterligare förtydligande av begreppet slutet sällskap, i alkohollagens mening, finns i : Eftersom kraven för tillstånd för stadigvarande servering till allmänheten är högre än för tillstånd för servering i slutna sällskap respektive tillfälliga tillstånd är det viktigt att frågan om den tänkta serveringen avser allmänheten eller inte utreds vid tillståndsprövningen. För att det skall kunna vara fråga om ett slutet sällskap krävs att medlemskretsen är känd före det aktuella arrangemanget. Det är alltså inte fråga om ett slutet sällskap om till exempel medlemskap kan lösas i entrén till den aktuella tillställningen. Vidare krävs att det finns ett gemensamt intresse eller annat innehållsmässigt samband mellan medlemmarna något sådant samband kan normalt inte finnas till exempel vad gäller gäster på ett hotell. Exempel på underlag som kan användas för att bedöma denna fråga kan vara föreningsstadgar, uppgifter om styrelsens samman- sättning, styrelse- eller årsmötesprotokoll, verksamhetsberättelse och medlemsförteckning. Antalet medlemmar kan också vara av betydelse. Föreningar som omfattar en stor del av invånarna på en ort eller en lokalförening som även är öppen för en organisations samtliga medlemmar inom en viss region eller inom landet torde exempelvis normalt inte kunna anses vara slutna sällskap. Kravet på att tillhandahålla lagad mat i samband med alkoholservering gäller enligt 7 kap. 8 § alkohollagen även vid tillfälliga tillstånd: Tillstånd för servering till allmänheten året runt eller får meddelas endast om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Serveringsstället skall ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster. Tillstånd för servering till allmänheten eller vid ett enstaka tillfälle får meddelas om serveringsstället tillhandahåller lagad mat. Detsamma gäller beträffande tillstånd för servering i slutet sällskap. Om det finns drinkbar skall den vara en mindre väsentlig del av serveringsstället, inrättad i nära anslutning till matsal. Utan hinder av första och andra styckena får tillstånd meddelas för servering av vin och starköl i foajé till teater eller konsertlokal. Servering får dock endast ske under pauser i föreställningen. Servering av alkoholdrycker från minibar på hotellrum får ske på hotell med serveringstillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen får meddela närmare bestämmel- ser om serveringen. Som framgår av paragrafen är det inte lika höga krav på kökslokaler vid tillfälliga tillstånd som vid stadigvarande servering. I praktiken tolkas också begreppet "lagad mat" något generösare beträffande tillfälliga tillstånd till slutna sällskap i förhållande till vad som gäller vid tillfällig servering till allmänheten. (Matkravet är i regel också högre vid stadig- varande tillstånd till slutna sällskap.) Det räcker inte längre med muntliga ansökningar och kommunen har rätt att ta ut avgifter för ansökningar och tillsyn, även avseende tillfälliga tillstånd, enligt 7 kap. 13 §: Ansökan om serveringstillstånd görs skriftligen hos kommunen. Kommunen får ta ut avgift för prövningen enligt grunder som beslutas av kommunfullmäktige. Kommunen får även ta ut avgift för tillsyn enligt 8 kap. av den som har serveringstillstånd. 4.3.3Erfarenheter från kommunernas handläggning av tillfälliga tillstånd Den största skillnaden gentemot LHD-tiden är tillståndsprövningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd för alkoholservering till allmänheten och den därmed sammanhängande tillsynen. Rekommendationen om att utforma särskilda riktlinjer för festivaler och andra större evenemang har slagit mycket väl ut hos kommunerna. Dessa riktlinjer har i regel beslutats av kommunfullmäktige och anges i kommunens alkoholpolitiska program. I alkoholutredningens enkät till ett urval av landets kommuner (se bilaga 4) har en tydlig majoritet av kommunerna med vissa variationer angivit följande krav i sina riktlinjer för att erhålla tillstånd för tillfällig servering till allmänheten: Alkoholserveringen skall ingå i ett seriöst evenemang och bör inte bedrivas i samband med idrott eller rikta sig till ungdomar. Lagad mat skall tillhandahållas och i regel skall livsmedelshanteringen ha godkänts av respektive miljökontor. Alkoholserveringen skall avslutas senast (eller 01.00). Servering av spritdrycker medges ej. Tillfälliga tillstånd till allmänheten ges endast till (ortens) innehavare av serveringstillstånd för stadigvarande servering (till allmänheten). Flera kommuner har i samband med enkäten framfört att denna tillståndskategori bör vara förbehållen de "riktiga" restaurangerna. "Det är den egna krogen som är ute", är också en vanlig åsikt från kommu- nalt håll. Anledningen till denna inställning är densamma som restaurangbranschens uppfattning om att tillfälliga lycksökare inte med så enkla medel skall kunna konkurrera ut de etablerade restaurangerna, men också därför att om en tillståndshavare missköter den tillfälliga serveringen i förhållande till alkohollagens bestämmelser kan det få återverkningar för restaurangens "eget" tillstånd. Detta har för tillståndshavaren en återhållande effekt och bidrar till att motverka uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter vid festivaler och liknande arrangemang, anser många. Handläggningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd till allmän- heten påminner mycket om handläggningen av stadigvarande ansökningar. Det märks också på kommunernas avgiftsuttag för tillståndsprövningen. Avgifterna beräknas på kommunens självkostnad för att handlägga ansökan, samt i de allra flesta fall ett tillsynsbesök per I Alkoholinspektionens och enkäter till kommunerna framgår att avgiften varierar mellan och per ansökan med som ett medelvärde. (Avgifterna speglar också kommunernas ambitionsnivåer när det gäller arbetet med alkohollagen.) Med några få undantag kontrolleras vid tillståndsprövningen: Kontroll av sökandens personliga vandel. Kontroll av sökandens ekonomiska skötsamhet. Kontroll av ändamålet med tillställningen, t.ex. om alkoholserveringen ingår i något (annat) sammanhang. Kontroll av lokalens beskaffenhet. Kontroll av störningsrisk. Kontroll av matutbud. Handläggningen följer också i regel de riktlinjer som beslutats av kommunfullmäktige (se ovan). De tillfälliga tillstånden för servering till allmänheten förekommer oftast som ett framträdande inslag vid s.k. festivaler, t.ex. och i eller som en extra servicefunktion i samband med något annat evenemang, t.ex. i Friidrott och 1:a majdemonstrationer. Kommu- nerna anger vanligen i sina riktlinjer att tillfälligt tillstånd till allmänheten kan beviljas som ett komplement till något annat (seriöst) arrangemang. Det finns emellertid inget i alkohollagen som förhindrar kommunen att bevilja tillfälliga tillstånd utan att behöva ange något särskilt skäl. Tillståndsprövning/slutna sällskap Även om tillståndsprövningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd för slutna sällskap har blivit bättre sedan LHD-tiden är kommunens handläggning oftast ytterst summarisk. Beslut om serveringstillstånd är vanligen delegerat till tjänsteman. Antalet ansökningar är fortfarande mycket högt och handläggningstiden per ansökan uppgår i regel inte till mer än . I kommunenkät varierar avgiftsuttaget mellan (en kommun) till per ansökan (två kommuner) med som ett medelvärde. Riktlinjer och tillståndsprövning varierar betydligt mellan kommu- nerna. I några kommuner (med höga avgifter) kontrolleras ansökningar till slutna sällskap nästan lika grundligt som motsvarande ansökningar om servering till allmänheten. En del kommuner nöjer sig med en kontroll av vilket slutet sällskap det är fråga om. I enkäten ser den genomsnittliga tillståndsprövningen ut så här: Kontroll av det slutna sällskapet, t.ex. föreningsstadgar, verksamhets- berättelse, medlemsförteckning, m.m. Kontroll av störningsrisk. Kontroll av matutbud. Mer "ambitiösa" kommuner kontrollerar även sökandens vandel och ekonomiska skötsamhet genom remissförfarande till polis- och krono- fogdemyndigheterna samt kontrollerar lokalens beskaffenhet. Tillsyns- besök förekommer mycket sällan. Trots ordningslagens bestämmelser och Alkoholinspektionens rekommendationer tolkar kommunerna begreppet slutet sällskap olika. Den mer restriktiva tolkningen är att alla personer som skall medverka i tillställningen för det slutna sällskapet skall vara kända i förväg och då krävs i förekommande fall en medlemsförteckning innan tillstånd beviljas. En mer generös tillämpning av samma begrepp är att medlemmar i t.ex. en musikförening med uppemot 1 000 medlemmar beviljas tillstånd för s.k. klubbkvällar. I får lokalen inte vara öppen för insläpp av nya gäster under pågående tillställning, medan tillåter klubbar med medlemskort utan krav på särskilda tider för insläpp. Båda dessa riktlinjer finns företrädda även bland andra kommuner. Ett par andra regler som är vanligt förekommande är att antalet tillfälliga tillstånd får uppgå till högst tolv stycken samt att begreppet enstaka tidsperiod får omfatta längst en månad. Vid tillfälliga tillstånd till allmänheten är i regel såväl gästantalet som alkoholserveringen mycket omfattande. Serveringen sker ofta i tält- serveringar under restaurangliknande förhållanden. En tillfällig alkoholservering behöver dock inte investera några större summor i restauranglokaler och den ekonomiska kontrollen vid tillfälliga tillstånd är inte lika omfattande som vid stadigvarande servering. Olika s.k. festivaler kan locka nya gäster till den etablerade restaurangnäringen på orten, men festivalerna medför oftast att restaurangerna får vidkännas ett betydande publikbortfall med ekonomiska svackor som följd. finns fog för att påstå att konkurrensen med den etablerade restaurang- näringen inte förs på lika villkor. Många av landets kommuner beviljar tillstånd för tillfällig servering till allmänheten endast till restauranger (tillståndshavare) med stadigvarande serveringstillstånd. En del av dessa kommuner håller denna tillståndskategori öppen endast för restauranger på den egna orten. De övervägande skälen till dessa begränsningar är att man vill hålla "lycksökare" borta och slå vakt om de ("egna") etablerade restaurangerna. Det har ofta framförts i debatten att man vill ha lagstöd för denna tillämpning. Anledningen härtill är att ett par avslagsbeslut enbart på den grunden att sökanden inte innehar serveringstillstånd har upphävts av domstol vid överklagande. Det finns uppenbara fördelar med att ge tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten endast till tillståndshavare/restauranger med stadigvarande tillstånd. Framför allt är dessa personer redan prövade vad gäller den personliga lämpligheten (vandel, ekonomisk skötsamhet, kunskaper i alkohollagen). Det är av tids- och kostnadsskäl svårt att genomföra en lika noggrann prövning av ansökningar om tillfälligt till- stånd. Vidare kan åsidosättande av alkohollagens regler få återverk- ningar för den ordinarie restaurangverksamheten, vilket kan bidra till att strama upp den tillfälliga verksamheten. före- slår att tillstånd för tillfällig servering till allmänheten förbehålls inne- havare av stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten. Utred- ningen finner det dock inte lämpligt att begränsa möjligheten att erhålla tillfälligt tillstånd till restaurangföretag i en viss kommun eller ort. Servering i slutna sällskap Den ursprungliga avsikten med att tillåta alkoholservering i slutna sällskap var att t.ex. föreningar och arbetsplatser skulle kunna anordna fester under billigare och enklare former än att gå till en restaurang.