sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten för svenskt agerande bör vara att vi skall kunna uppnå våra miljömål och behålla grunden för den svenska handelspolitiken, nämligen fri rörlighet för varor och tjänster. Detta innebär att vi måste verka för gemensamma internationella åtgärder både inom EU, globalt och i andra internationella sammanhang. Miljövårdsberedningen (SOU 1993:79) konstaterar att många länder medvetet eller omedvetet undviker att införa miljöåtgärder. 270 Förslag till övrigt internationellt arbete att miljö- och hälsofarliga kemikalier och varor i sådana fall ges en indirekt subvention. För att motverka detta bör den som förorsakar miljöskador som grundprincip alltid bära kostnaden därav. Miljöeffekterna drabbar inte heller bara exportlandet. Genom varorna och utsläpp av långlivade och bioackumulerande ämnen sprids effekt- erna över många länder, så att dessa ofrivilligt är med och subven- tionerar den miljöförstörande produktionen. Internationellt samarbete behöver därför utvecklas och utformas så att så många länder som möjligt är intresserade att medverka, trots olika förutsättningar och intressen. I många fall är det säkert nödvändigt med olika former av bidrag till t.ex. utvecklingsländerna för att de skall kunna höja miljö- kraven. på global nivå kan behöva utvecklas för att möjlig- göra åtgärder som kan krävas för att uppnå miljömålen. I Miljövårds- beredningens betonas att det inte går att säga huruvida handel generellt gynnar eller skadar miljön, men däremot konstateras att handeln för- stärker de tendenser som finns. Vare sig utvecklingen går mot bättre eller sämre varor ur miljösynpunkt förstärks detta av en utökad handel. Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att utvecklingen av han- delsreglerna går parallellt med utvecklingen mot miljömässigt acceptabla varor. finns inga globala krav på att varorna skall uppfylla någon miniminivå på miljöanpassning eller att de inte skall innehålla vissa farliga kemikalier. Ett dilemma är att ett motstånd finns bl.a. från utvecklingsländerna som ser sådana regler som ett hot mot den egna ekonomiska tillväxten. Många fattiga länder anser att industriländerna på detta sätt försöker åstadkomma handelshinder gentemot utveck- lingsländerna genom att begränsa tillträdet till sina marknader. Låg levnadsstandard i kombination med brist på demokrati, yttrandefrihet och pressfrihet är sannolikt en starkt bidragande orsak till miljöproblem i många länder. I propositionen Svenska miljömål (prop.1997/98:145) bedömer rege- ringen att det pågående arbetet för att integrera miljöaspekter inom allt utvecklingssamarbete bör intensifieras och fördjupas. Bland de priori- terade områden som nämns finns kemikalier. Vi vill framhålla att detta är särskilt viktigt med tanke på att stor del av användning och produktion av farliga kemikalier, samt varor som innehåller sådana kemikalier, sker i utvecklingsländer. Det bör därför vara naturligt att SIDA i sitt utvecklingssamarbete uppmärksammar dessa frågor. Förslag till övrigt internationellt arbete 271 Globala konventioner med förbud för hälso- och miljöfarliga kemikalier påverkar givetvis handeln med just sådana kemikalier. Vi vill framhålla att sådana konventioner är ytterst viktiga för att skall kunna nå sina miljömål och minska hälso- och miljöproblemen med kemikalier. Som har nämnts behövs gemensamma lösningar och en bättre kemikaliekontroll i andra länder för att målet om en giftfri miljö skall kunna nås. En diskussion som förs inom WTO är huruvida globala miljööver- enskommelser skall ha företräde före handelsreglerna eller om WTO- reglerna skall vara överordnade. EU har med svenskt stöd bl.a. drivit linjen att få till stånd ett tillägg i (artikel 20) som innebär att handelsregelverket inte i efterhand skall kunna överpröva miljööverenskommelser som omfattar en stor del av världens länder eller dess handel. Varje miljööverenskommelse som syftar till att för- bättra miljön riskerar annars att omintetgöras genom anmälningar till WTO:s tvisteförfarande. Frågan är inte löst . Vi anser att det är av yttersta vikt att dels få till stånd globala överens- kommelser om miljö och kemikalier samt att sådana självfallet måste få innehålla åtgärder som begränsar handeln. Det är i detta ljus knappast acceptabelt att miljökonventioner skulle kunna betraktas som under- ordnade WTO-reglerna. 8.2Förenta nationerna (FN) Inom olika FN-organ bedrivs verksamhet inom kemi- kalieområdet. Vi har gått översiktligt gått igenom FN:s program och organ samt konventioner som har särskild betydelse för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Vi beskriver i detta avsnitt vad vi bedömer som särskilt viktiga arbeten för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikalieområdet. Mycket av det arbete som sker inom FN är av stor betydelse i kemi- kaliesäkerhetsarbetet. För genomförandet av de nya riktlinjerna vill vi dock särskilt lyfta fram möjligheterna med: ·Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS, on Chemical Saftey), ·den kommande konventionen om globala begränsningar av de mest skadliga ämnena () samt 272 Förslag till övrigt internationellt arbete ·konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). I tabell 8.1 listas de olika program och organ inom FN som berör kemikaliesäkerhetsfrågor. Tabellen visar också att det mellan vissa av FN-organen finns särskilda samarbetsorgan på kemikalieområdet som t.ex. International Programme on Chemical Safety (IPCS) som är ett samarbetsorgan mellan , WHO och . Ett annat samarbets- organ på livsmedelsområdet är (mellan FAO och WHO). Efter i om miljö och utveckling, (on Environment and Development, UNCED) bildades också ett mellanstatligt forum för kemikaliesäker- hetsarbete, on Chemical Safety (IFCS) samt en kommission för hållbar utveckling, Commission on Sustainable Development, CSD. Förslag till övrigt internationellt arbete 273 Tabell 8.1 Olika FN-anknutna program och organisationer som berör kemikaliefrågor. Konvention, aktivitet eller arbete som POP:s konventionsarbete11 och PIC12 UN/ECE 5 Samordning, prioritering och arbetsfördelning Harmonisering av klassficering och märkning Samarbetsorgan mellan , och om Samordnar UNEPs, ILOs, FAOs, WHOs, UNIDOs, UNITARs och OECDs arbete på 1United Nations Environmental Programme, FN:s miljöprogram. 2International , den internationella arbetarskyddsorganisationen. 4Food and , FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation. 5United Nations Economic Commission for Europe, FN:s ekonomiska kommission för . 6Intergovernmental Forum on Chemical Safety, mellanstatligt forum för bl.a. samord- ning, arbetsfördelning och harmonisering av det internationella arbetet på kemikalie- området. 7Commission on Sustainable Development, FN:s kommission för hållbar utveckling. Följer upp genomförandet av handlingsprogrammet från om miljö och utveckling i . 10International Programme on Chemical Safety, ett samarbetsorgan om kemikaliefrågor mellan , WHO och . 11Arbete pågår med att ta fram en konvention med globala begränsningar för de mest skadliga persistenta organiska ämnena, den s.k. . 12Prior Informed Consent, konvention med krav på exportanmälan och importgod- kännande 13Convention on , . 14Inter-organization Programme for the 274 Förslag till övrigt internationellt arbete 8.2.1Mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet (IFCS) Utredningens bedömning och förslag: ·Det viktigaste organet för att globalt föra ut en sammanhållen svensk kemikaliepolitik, inklusive de nya riktlinjerna inom kemi- kaliekontrollen, är det mellanstatliga organet Forum för kemi- kaliesäkerhet (IFCS). ·Sverige bör inom Forum för kemikaliesäkerhet verka för att de grundläggande principerna (främst försiktighetsprincipen, utbyt- esprincipen och företagens ansvar) och den helhetssyn som finns i svenskt kemikaliekontrollarbete vilken bl.a. inkluderar både hälso- och miljöaspekter, förs ut och också tillämpas på en global nivå. ·Särskilt prioriterade frågor för svenskt agerande bör vara: -global utfasning av ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom svensk kemikaliekontroll, -global harmonisering av reglerna om klassificering och märkning av kemikalier. var ett av de mest aktiva länderna på kemikalieområdet inför i om miljö- och utveckling. På svenskt initiativ fick också kemikalier ett särskilt kapitel (kapitel 19) i slutdokument . I kapitlet finns bl.a. de principer som har varit vägledande för svensk kemikaliekontroll, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen. Inför hölls ett sär- skilt möte om kemikalier i där frågan om ett särskilt globalt forum för kemikaliesäkerhet väcktes. Vid bjöd in till en särskild kemikaliekonferens i . Vid denna kemi- kaliekonferens bildades och hölls det första mötet i det mellan- statliga Forum för kemikaliesäkerhet (on Chemical Safety, IFCS). Syftet med forumet är att effektivisera, samordna och utveckla det internationella arbetet med kemikaliesäkerhet för att kapitel 19 i skall kunna genomföras. Forumet har en samordnande roll och medverkar till att arbetet i de olika FN-organen bedrivs så att dubbelarbete undviks och att bättre prioriteringar görs. Forumet har en viktig policyskapande och prioriterande roll i det internationella globala kemikaliesäkerhetsarbetet. Bildandet av forumet ledde också till att de internationella organisa- tionerna bildade en egen samarbetsorganisation för en säker Förslag till övrigt internationellt arbete 275 kemikaliehantering – Inter-organization Programme for the (), som är ett samarbetsorgan mellan , , , WHO, UNIDO2, UNITAR3 och . Arbetet i Forum för kemikaliesäkerhet bygger på ett aktivt deltagande direkt från medlemsländerna, inte på att en institution/organisation eller ett sekretariat bedriver arbetet. Det är således ett icke-institutionellt organ där representanter från ett stort antal regeringar möts tillsammans med olika mellanstatliga organisationer (inter- governmental organizations, IGO:s) och icke-statliga organisationer (non-governmental organizations, NGO:s) ungefär . Mellan dessa möten träffas bland annat en s.k. (), där representanter från 26 länder arbetar mellan forumets egentliga möten. ISG tar också fram rekommendationer inför mötena i forumet. Dessutom finns en kommitté (, FSC) som under forumets ordförande bl.a. förbereder möten i såväl ISG och de egentliga forummötena. Arbete sker också inom regionala arbets- grupper (främst , , samt ). Vid WHO finns ett administrativt sekretariat åt forumet. Varje nationell regering rösträtt har rösträtt i forumet. Organisationerna har däremot inte rösträtt. Följande bild illustrerar hur arbetet i forum är uppbyggt: Nästa stora möte med forumet (Forum III) kommer att äga rum i . Det blir det tredje mötet sedan forumet bilda- des i . Utredningens bedömning och förslag konstaterar att har deltagit aktivt för bildandet av Forum för kemikaliesäkerhet. har, genom Kemi- kalieinspektionen, också medverkat aktivt i arbetet sedan forumet bil- dades, framför allt vad gäller arbetet med att utveckla ett internationellt samarbete beträffande: ·arbetsfördelning mellan industriländerna (t.ex. när det gäller utvär- deringar av kemikalier), ·samordning av internationella aktiviteter inom olika internationella organ, samt 276 Förslag till övrigt internationellt arbete ·harmonisering av olika delar inom kemikaliekontrollen (t.ex. när det gäller klassificering och märkning av kemikalier). Utredningen bedömer detta arbete som värdefullt och i högsta grad angeläget. Svensk kemikaliekontroll håller internationellt sett en hög standard och har en väl utbyggd kemikaliekontroll med en övergripande lagstiftning där både hälso- och miljöaspekter på såväl industri- och konsumentkemikalier samt bekämpningsmedel är inte- grerade. Vi noterar också att i betänkandet En hållbar kemi- kaliepolitik (SOU 1997:84) framhöll vikten av att prioriterar arbetet inom Forum för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta. Dessutom betonades i kommitténs betänkande vikten av att stöder utvecklingen mot en sammanhållen kemikaliekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäkerhet. Arbetet inom Forum för kemikaliesäkerhet framstår enligt Kemikom- mittén som det mest konstruktiva bidraget till att utveckla kapitel 19 i . anser i likhet med , att Forum för kemikaliesäkerhet är en av de viktigaste arenorna för att utveckla det globala kemikaliesäkerhetsarbetet. Genom sin policyskapande och prioriterande roll finns möjlighet att sätta den internationella agendan för det globala kemikaliearbetet. Forumet har blivit en viktig mötesplats för de organisationer som i praktiken måste åta sig mycket av det operativa arbetet för att åstadkomma internationella överenskommelser. I forumet kan olika initiativ diskuteras och koordineras. Vi bedömer därför att ett aktivt svenskt deltagande i forumet kan medföra att kan påverka inriktningen i arbetet så att bl.a. förutsättningar för och genomförande av de nya riktlinjerna inom svensk kemikaliepolitik också förs ut i bredast möjliga krets. bör därför även fortsätt- ningsvis prioritera arbetet inom Forum för kemikaliesäkerhet. En viktig inriktning på det framtida arbetet bör vara – förutom det arbete som redan pågår med att föra ut vår samordnade syn på kemikaliekontrollen där våra grundläggande principer prioriteras – att även de nya riktlinj- erna inom den svenska kemikaliepolitiken diskuteras på global nivå i syfte att nå enighet om målsättningen och att kunna åtgärda problemen globalt. Förslag till övrigt internationellt arbete 277 Forum för kemikaliesäkerhet är ett organ som kan åstadkomma globalt genomslag för skärpt kemikaliekontroll, och utredningen har funnit ytterligare några konkreta områden där forumet bör kunna agera . Det handlar om att: ·driva krav på testning avseende hälso- och miljöeffekter av nya och existerande ämnen, ·föreslå att lämpligt FN-organ får ansvar och resurser för att ta hand om vissa utredningar av existerande ämnen som utförts inom för att utredningarna skall få global acceptans, ·föreslå att får uppgifter att uppdatera kriterier för det globalt harmoniserade systemet för klassificering och märkning av kemiska produkter. De frågor som kommer upp inom Forum för kemikaliesäkerhet bör också kunna ges ytterligare tyngd genom att de skulle kunna bekräftas vid om miljö och utveckling (den s.k. + 10-konferensen). 8.2.2Konvention med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s) Utredningens bedömning och förslag ·Sverige och EU bör verka för att konventionen om långlivade organiska ämnen (POP:s) utvidgas till att gälla även i fråga om sådana långlivade och bioackumulerande ämnen som omfattas av de utfasningskriterier för som vi föreslår för dessa ämnen (se kapitel 5). ·Sverige bör nominera ett antal särskilt prioriterade ämnen som bör omfattas av globala begränsningar inom ramen för konventionen. Kemikalieinspektionen bör därför ges i uppdrag att ta fram ett lista på vilka ämnen som bör prioriteras. fattade FN:s miljöprogram () beslut om att inleda en internationell process för att nå en global konvention om persistenta organiska ämnen. Förhandlingarna inleddes och beräknas avslutas . Den avslutande diplomatkonferensen för under- tecknande av konventionen är planerad till . Om så sker kommer den anta namnet . 278 Förslag till övrigt internationellt arbete Långlivade organiska föroreningar (Persistent Organic Pollutants, POP:s) är samlingsbeteckning för en grupp organiska miljögifter som kännetecknas av att de motstår nedbrytning i miljön. Därigenom kan de förflyttas över långa avstånd, från den plats där de använts. Den fortsatta användningen av POP:s är därför ett globalt problem. Genom FN:s miljöprogram har man beslutat att utveckla en global bindande överenskommelse om i första hand 12 POP:s. De ämnen som diskuteras för förbud, begränsning och avveckling är följ- ande ämnen och ämnesgrupper: aldrin, dieldrin, endrin, klordane, DDT, heptaklor, HCB, mirex, PCB, toxafene, PCDD/PCDF. Samtliga dessa är redan förbjudna eller hårt reglerade i . De 12 ämnen som man diskuterat representerar bara ett fåtal av de farliga långlivade ämnen som kan komma i fråga för globala begränsningar. Vid den första förhandlingskonferensen i upprättades därför en särskild expertgrupp för att ta fram förslag till kriterier och en procedur för att identifiera nya ämnen för åtgärder inom konventionen (for POP:s). Gruppen arbetar nu fram internationellt accepterade kriterier som utgår från ämnenas egenskaper för att kunna identifiera ytterligare ämnen som kan komma att omfattas av konventionen. Kriteriegruppens förslag har diskuterats vid flera förhandlingsmöten. Det sista förhandlingsmötet – innan konventionen förhoppningsvis undertecknas i – planeras i . Det bör också nämnas att , via ämbetsmannakommittén för miljö, aktivt stödjer arbetet med att ta fram kriterier för att inlemma nya ämnen till konventionen genom att bidra till bekostandet av en tjänst knuten till . Tjänsten innebär ledning av sekret- ariatets arbete, och innehas av en svensk representant från Kemikalie - inspektionen. En beskrivning av kriteriearbetet inom finns i avsnitt 4.2.1 i bilaga 3. Utredningens bedömning och förslag Vi vill framhålla vikten av att konventionen successivt utvidgas till att omfatta fler ämnen. Vi anser att därför bör nominera ett antal särskilt prioriterade ämnen som bör omfattas av konventionen. Urvalet bör kunna göras av Kemikalieinspektionen utifrån de kriterier som kommer att anges inom konventionen samt även med stöd av de krit- erier som vi föreslår för organiska långlivade och bioackumulerande Förslag till övrigt internationellt arbete 279 ämnen i kapitel 5. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges ett sådant uppdrag. Vi vill också framhålla betydelsen av det fortsatta arbetet inom ramen för konventionen för att inlemma nya ämnen. Även om kriterierna och proceduren för att lägga till nya ämnen förhoppningsvis kommer att finnas med i konventionstexten, återstår sannolikt flera områden att definiera som kan ha stor betydelse för bl.a. den praktiska tillämpningen av konventionen och möjligheterna att inlemma nya ämnen inom konventionen. Det kan t.ex. röra formerna för hur förslag till nya ämnen till konventionen skall ske, kraven på dokumentationsunderlag för ämnena, metoderna för faro- och riskbedömning, tillämpningen av försiktighetsprincipen vid bedömningar av de nya ämnen som bör inlemmas m.m. 8.2.3FN:s ekonomiska kommission för konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) Utredningens bedömning och förslag och EU bör verka för: ·konventionen kompletteras med ett övergripande mål om att utsläpp – både punktutsläpp och diffusa utsläpp från varor – av farliga ämnen bör upphöra , ·fler ämnen omfattas av begränsningar inom ramen för kon- ventionen. Bland annat bör protokollet om tungmetaller utvidgas för att ytterligare minska den långväga luftspridningen av kadmium och kvicksilver, ·ett mer generellt synsätt används för att inlemma ämnen som bör omfattas av konventionens begränsningar. Det bör bl.a. gälla tillämpning av generella kriterier för ämnen med särskilt farliga inneboende egenskaper, i första hand persistenta och bioacku- mulerande egenskaper samt cancerframkallande, arvsmassepå- verkande, fortplantningsstörande och hormonstörande egenskaper. färdigställdes inom FN:s ekonomiska kommission för (UN/ECE) en konvention om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar (Convention on , CLRTAP), även kallad . Konventionens syfte var bl. a. att begränsa försurningen. 280 Förslag till övrigt internationellt arbete är 41 länder samt Europeiska kommissionen parter – de europeiska länderna, , samt . Genom särskilda protokoll till konventionen har parterna enats om mer specifika åtaganden inom de områden som täcks av konventionen. De olika protokollen behandlar olika områden, bl.a. begränsningar av utsläppen av: ·flyktiga organiska ämnen (VOC), ·svårnedbrytbara organiska miljögifter (POP). Protokollen som innehåller de två sistnämnda områdena undertecknades med syfte att begränsa utsläppen till luft av giftiga tungmetaller respektive av svårnedbrytbara organiska miljögifter. Tungmetallprotokollet innebär en begränsning av utsläpp av kvicksilver, kadmium och bly. För produkter och varor finns bindande annex med vissa skyldigheter beträffande bly i bensin och vissa batterier. För kvicksilver finns icke-bindande annex med rekommendationer om att ersätta eller begränsa användningen av kvicksilver i varor. Protokollet om svårnedbrytbara organiska miljögifter innebär förbud mot tillverkning och användning av 16 ämnen. I vissa fall handlar förbudet om begränsningar i användningen. De ämnen som omfattas är aldrin, endrin, dieldrin, klordan, klordekon, DDT, toxafen, heptaklor, hexabrombifenyl, mirex, PCB, PAH, PCDD/PCDF, HCB, HCH och benzo(a)pyren. Utredningens bedömning och förslag Arbetet inom UN/ECE, som utgör sekretariat för konventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar (CLRTAP), har varit basen för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en konvention om långlivade organiska ämnen. Arbetet inom CLRTAP har från början varit inriktat mot utsläpp, men protokollen tar sikte både på utsläpps- och förekomstbe- gränsningar. Förslag till övrigt internationellt arbete 281 Utredningen vill framhålla att arbetet med regionala konventioner med inriktning mot begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot utsläpp och användning av kemikalier är särskilt viktiga. och EU bör därför verka för att i CLRTAP lägga fast ett över- gripande mål om att utsläpp av farliga ämnen – från såväl punktkällor som diffusa utsläpp från varor – bör upphöra . Målet bör kunna ta sin utgångspunkt i formuleringen av Esbjergdeklarationens mål och de svenska målet om en giftfri miljö, vilket skulle betyda att betydligt fler ämnen kan behöva omfattas av begränsningar inom konventionen. Vi vill också framhålla att ett mer generellt angreppssätt bör tillämpas även här. Generella kriterier bör utvecklas för ämnen med särskilt far- liga inneboende egenskaper, i första hand persistenta och bioackumul- erande egenskaper samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande egenskaper. anser också att det, utöver åtgärder nationellt och inom EU, även krävs internationella åtgärder för att minska belastningen av kvicksilver, kadmium och bly i . Enligt det protokoll om tungmetaller som tagits fram inom CLRTAP måste parterna fasa ut användningen av blyad bensin. Det är av stor vikt för spridningen av bly till att parterna ratificerar avtalet och omsätter det i handling. Enligt utredningen behövs dessutom kraftfulla internationella begränsningsåtgärder om omfattande minskningar av kvicksilver- och kadmiumbelastningen i skall kunna nås. Ett sådant arbete bör prioriteras inom CLRTAP. När det gäller protokollet om tungmetaller bör det utvidgas vad gäller begränsningar för i första hand kadmium och kvicksilver för att minska den långväga luftsprid- ningen av dessa tungmetaller. 8.2.4Övrigt arbete inom FN Inom bedrivs arbete för att utveckla renare och säkrare produk- tion och konsumtion. har frågan om kemikaliestrategi på agen- dan för nästa styrelsemöte () . 282 Förslag till övrigt internationellt arbete globala program inom miljö och hälsa är väl samordnat med uppföljningen av . Arbetet omfattar både hälsomålen i och frågor som berör miljömedicin, kemikalie - säkerhet, hälsorisker och säkerhetsfrågor inom industri, vatten och sanitet. Miljörelaterade hälsofrågor är ett viktigt arbetsområde inom Världs- hälsoorganisationens Europaregion. Vid miljö- och hälsoministrarnas möte i beslutades bl.a. att medlemsländerna skulle utveckla nationella planer för miljö- och hälsofrågor och att en europeisk kommitté för hälsa och miljö skulle inrättas. Det internationella programmet om kemikaliesäkerhet (IPCS) Det internationella programmet om kemikaliesäkerhet, IPCS (Programme on Chemical Safety), etablerades som ett gemensamt program mellan de tre , och .