sou · GOB372 · 2001-01-01 00:00:00 — Från att ha legat på en nivå på knappt 30 000 sjukfall som varat så halverades antalet fall till . Därefter inleddes en period av kraftig ökning av antalet långa sjukfall som höll i sig . , nästan femdubb- lades antalet långa sjukfall. Som mest fanns det sammanlagt drygt 70 000 sjukfall som varat . Sedan sjönk antalet till som lägst 43 000 fall . Därefter har ökningen varit kraftig och antalet sjukfall längre än är nu fler än . Ökning- en med i genomsnitt ca 1 500 fler fall är den största . Av allt att döma kommer denna ökning av antalet långa sjukfall att ge upphov till en ökning av förtidspensioneringen . 2.2Övergång från sjukpenning till sjukbidrag och förtidspension tar RFV fram statistik om antalet över- gångar mellan sjukförsäkring och förtidspension. Ur denna kan man ut- läsa att av alla nybeviljade förtidspensioner och sjuk- bidrag är övergångar från sjukfall. Det har möjligen skett en svag minskning av denna andel . Det är vanli- gare bland kvinnor () än bland män (). Den genomgående trenden är också att det är vanligare bland äldre än bland yngre men undantaget utgörs av personer , där andelen är något längre än för de lite yngre (andelen bland de allra yngsta är , sedan ökar den kraftigt upp till ca då den är för att sedan fortsätta öka successivt fram till då andelen är för att slutligen sjunka till ). Övergångar till sjukbidrag och förtidspension är vanligast när sjukfallen är mellan ett och långa. skedde av övergångarna i så långa sjukfall. av övergångarna var något kortare, mellan ett halvt och , och lika många något längre, mellan två och . Även om det skett en förskjutning mot något längre sjukfall vid övergångarna kan man knappast tala om en tydlig trend, särskilt inte som fördelningen var mycket lik den . 3 Regelverket och administrationen En viktig del av vad man kan kalla sambandet mellan sjukförsäkringen och förtidspensionen står att finna i regelverket som omgärdar de båda systemen. Båda ersättningarna regleras i samma lag; lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Också administrationen av systemen är avgörande för sambandet dem emellan. Systemen administreras till- sammans med nästan alla andra socialförsäkringsförmåner av försäk- ringskassorna runt om i landet. Utgångspunkten för den följande redo- visningen är att beskriva vilka likheter och olikheter sjukförsäkringen och förtidspensionen har ur olika aspekter. Först behandlas de regler som avgör rätten till ersättning, de s.k. kriteriereglerna, och tillämp- ningen av dessa regler, och därefter reglerna för beräkning av ersätt- ningens storlek. 3.1Kriterier för rätt till ersättning Rätt till ersättning förutsätter sjukdom, tillstånd som innebär nedsatt arbetsförmåga som orsakats av sjukdom och som kvarstår efter det att sjukdomen upphört eller annan nedsättning av den fysiska eller psy- kiska prestationsförmågan.4 Begreppen är delvis olika i de båda syste- men men måste anses avse samma sak. Sjukdom eller liknande är dock inte tillräckligt utan den måste också ha förorsakat nedsättning av arbetsförmågan, och därmed personens förmåga att försörja sig. Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäkrades bosätt- ningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. I regeringens proposition Kriterier för rätt till ersätt- ning i form av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28) utta- las att den där föreslagna, och sedan införda, förändringen av kriterie- reglerna skulle innebära att arbetsförmågebedömningen skulle vara densamma inom sjukförsäkringen och förtidspensioneringen i de fall då den försäkrade inte bedöms kunna återgå till sitt vanliga arbete. Hårddraget kan sägas att det enligt regelverket således endast är en sak som skiljer mellan ett första beslut om rätten till sjukpenning, sjuk- bidrag och förtidspension. Förtidspension utges om arbetsförmågan be- 4 Observera att frågan om sjukdom föreligger inte kontrolleras av de som ska betala ut ersättningen i normalfallet förrän gått i sjukfallet. Det ändrar emellertid inte det faktum att sjukdom eller liknande i princip är ett krav för rätt till ersättning. döms vara nedsatt varaktigt. Om arbetsförmågan inte bedöms vara var- aktigt nedsatt, men bedöms vara nedsatt för avsevärd tid, dvs. , utges i stället sjukbidrag. Om inte arbetsförmågan bedöms vara ned- satt utges sjukpenning. Som en konsekvens av att progno- sen skiljer sig avseende hur arbetsoförmågan kommer att bestå är det naturligt att kraven på omställning, i vilken utsträckning den arbetsoförmögne ska acceptera att byta arbete, flytta o.d., också skiljer sig. Det finns emellertid några andra formella skillnader av mer eller mindre avgörande betydelse. gäller att arbetsförmågan för rätt till hel förtidspension eller helt sjukbidrag inte behöver vara helt nedsatt utan endast i det närmaste helt. En annan skillnad är att arbets- förmågan vid prövning av rätt till förtidspension och sjukbidrag alltid görs i förhållande till heltidsarbete, medan prövningen görs i förhål- lande till den egna normalarbetstiden vid sjukpenning. Den s.k. steg-för-steg-bedömningen innebär att möjligheten att kom- ma ur ersättningen först ska prövas genom återgång i det gamla arbetet, först utan, annars efter (rehabiliterings-)åtgärd, därefter genom åter- gång till annat arbete hos den gamla arbetsgivaren, utan eller efter åt- gärd, samt slutligen genom försörjning i sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. I den proposition (prop. 1996/97:28) där införande av steg-för-steg-modellen föreslogs, konsta- terades att prövning av rätten till sjukbidrag och förtidspension görs efter att de första sex ovan beskrivna stegen gåtts igenom. När en person väl uppbär ersättning skiljer sig kriterierna i lite stör- re utsträckning vad gäller rätten att behålla ersättningen. Sjukpenning är en dagersättning vilket i princip innebär att varje ny dag med ersätt- ning ska prövas i förhållande till kraven för rätt till att börja uppbära ersättning. Sjukbidraget utbetalas och beslutas i förväg un- der en viss bestämd tid. För att ersättningen ska sluta betalas ut krävs att arbetsförmågan förbättrats väsentligt. På motsvarande sätt ska arbetsförmågan ha förbättrats väsentligt för att en beviljad förtids- pension ska kunna dras in. Dessutom gäller nya regler om vilande förtidspension som medger rätt att behålla förtidspensions- eller sjukbidragsrätten även vid arbete i vissa fall. Av intresse att beskriva rörande administrationen av sjukförsäk- ringen och förtidspensionen är utöver den rena beslutsprocessen också den rehabiliterande verksamheten. Formellt kan rehabiliteringsåtgärder pågå oavsett vilken ersättning som utges. I praktiken är det emellertid nästan enbart under tid då sjukförsäkringen betalar ersättning som akti- viteter pågår, åtminstone sådana som har någon in- syn i. I den s.k. steg-för-steg-modellen som beskrivits ovan ingår att ta ställning till arbetsförmågenedsättningens varaktighet och möjlighet att häva tillståndet med hjälp av rehabiliteringsåtgärder. Frågan om beho- vet av rehabiliteringsåtgärder är således starkt förknippad med bestäm- melserna om rätt till ersättning. Frågan om sjukbidrag eller förtidspen- sion kan aktualiseras först efter att man övervägt och i vissa fall också prövat rehabiliterande åtgärder för återgång i det gamla arbetet, till an- nat arbete hos arbetsgivaren eller till annat vanligt förkommande arbete på arbetsmarknaden. Beslut om sjukpenning tas av handläggare på . Underlag för beslutet är främst läkarintyg och försäkran från den en- skilde. Beslut om sjukbidrag eller förtidspension tas efter ansökan eller på kassans initiativ i socialförsäkringsnämnd efter förslag från föredra- gande tjänsteman. Som underlag för dessa beslut finns läkarutlåtanden och andra dokument som är väsentliga för beslutet. Av naturliga skäl är ett sjukbidrags- eller förtidspensionsbeslut formellt tyngre och också betydligt mer administrativt kostsamt. Det är således kortsiktigt mindre tungt att förlänga ett sjukfall än att initiera en förtidspensionsprövning. I längden blir dock naturligtvis ett stort antal beslut om sjukpenning- utbetalningar administrativt mer kostsamt än ett beslut om sjukbidrag eller förtidspension. Sammantaget kan skillnaden mellan möjligheten att erhålla ersätt- ning i form av sjukpenning jämfört med sjukbidrag och förtidspension således sägas röra inte i första hand det formella regelverket utan snarare hur det tillämpas. Det är i och statsmakternas ögon viktigt att er- sättning betalas ut så att den enskilde kan klara sin försörjning. I tider av nedskärningar av de administrativa resurserna som samman- faller med ökade antal personer med nedsatt arbetsförmåga riskerar målet att betala ut sjukpenning snabbt och effektivt att tränga undan annan verksamhet hos . Såväl rehabiliteringsarbetet som förberedandet av beslut om sjukbidrag och förtidspension kan få stryka på foten. Att i mindre utsträckning ägna sig åt rehabilitering och prövning om förtidspension innebär emellertid att ännu fler beslut om sjukpenningutbetalningar behöver tas, vilket kräver ännu mer resurser. 3.1.2Tänkbara konsekvenser av lik- och olikheterna Motiven för flera skilda ersättningar inom ramen för ett försäkrings- skydd vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl är goda och väl- kända. Bortsett från skilda ersättningsregler som vi återkommer till ne- dan, finns det skäl att ställa olika höga krav på de enskilda beroende på för hur ersättningen har respektive ska utges. Å ena sidan bör tröskeln in i ett system som ger ersättning vara hög och kraven på omställning för att undvika ersättningen omfattande. Å andra sidan bör tryggheten i försörjningen vid sjukfrånvaro som prognostice- ras bli långvarig vara god. Med andra ord kan man säga att är det svårt att ta sig in i systemet bör det också vara svårt att åka ut. Dessa inslag finns i det nuvarande regelverket och förstärks ytterligare av administrationen. En annan fråga är om de olikheter som beskrivs ovan eller några andra olikheter mellan ersättningarna innebär att något av de grundläg- gande bedömningsgrunderna, sjukdom och arbetsförmåga, skiljer sig mellan sjukförsäkringen och förtidspensionen. Även om begreppet sjukdom förekommer i såväl de regler som beskriver rätten till sjuk- penning som förtidspension så skiljer sig beskrivningen av vad vi kan kalla övriga medicinska tillstånd. I redovisningen ovan beskrevs hur de olika begreppen i och för sig har samma innebörd. Även om det finns stöd för en sådan tolkning, kan det hävdas att sjukdomsbegreppet är delvis olika. En sådan olikhet i sjukdomsbegreppet eller i arbetsför- mågebegreppet skulle få eller har vissa konsekvenser för sambandet mellan de båda systemet. Inte enbart bedömningen av arbetsförmåge- nedsättningens varaktighet skulle ha betydelse för vilken ersättning som ska utges. Det skulle inte nödvändigtvis vara enbart negativt, men det förefaller lättare att utforma lämpliga regler, inte minst ersätt- ningsregler om endast en faktor avgör vilken ersättning som ska utges. Ur administrativ synvinkel finns två intressanta olikheter mellan sjukpenning och sjukbidrag eller förtidspension. Den ena är att sjuk- penning beslutas av försäkringskassehandläggare, medan sjukbidrag och förtidspension beslutas av socialförsäkringsnämnd. Olika besluts- nivå kan innebära dels skilda bedömningar även avseende sådant som inte bör bedömas olika, dels att genomströmningstiden på en av nivå- erna innebär en flaskhals i det totala systemet. De olika beslutsformer- na kan också innebära avsevärt olika möjligheter att behålla likformig- heten i försäkringen över landet. Inte minst kan socialförsäkringsnämn- dernas organisation, sammansättning och arbetssätt en källa till olikhet mellan beslut i olika delar av landet. Den andra olikheten är administra- tionskostnaden. Skillnaden innebär att ekonomiska incitament byggs in i administrationens prioritering mellan att hantera de olika delsyste- men. Eftersom systemen innebär olika ekonomiska effekter för enskil- da och staten kan sådana incitament få icke avsedda konsekvenser. De regler som bestämmer hur stor ersättning en individ är berättigad till i händelse av nedsatt arbetsförmåga bygger på delvis samma princi- per oavsett om arbetsförmågan är tillfälligt nedsatt eller om arbetsför- mågan är nedsatt varaktigt eller för avsevärd tid. Den bakomliggande principen kan sammanfattas i uttrycket inkomstbortfallsprincipen. I princip ska försäkringen skydda mot det inkomstbortfall som man åsamkas om arbetsförmågan är nedsatt och försörjningsförmågan där- med är begränsad. I inkomstbortfallsprincipen ligger också att det i princip endast är i händelse av att den nedsatta arbetsförmågan leder till ett inkomstbortfall som ersättning ska utges. Emellertid kan det finnas skäl att utge ersättning i långvariga fall även om det kan vara svårt att konstatera om den nedsatta arbets- förmågan faktiskt lett till ett inkomstbortfall. Skälet till detta kan sägas vara tvåfaldigt. För det första är det önskvärt att alla personer vars arbetsförmåga kan konstateras vara nedsatt ska få sin försörjning tryggad på en viss rimlig nivå, även om tidigare inkomster är låga eller helt saknas. För det andra kan ett grundskydd sägas vara en del av inkomstbortfallsskyddet. Att på kort sikt påstå att en nedsatt arbets- förmåga hos en person som inte har någon inkomst innebär ett inkomst- bortfall är inte rimligt. Om arbetsförmågan emellertid är långvarigt nedsatt för en person som saknar inkomst, antingen för att han eller hon inte hunnit in på arbetsmarknaden, eller varit ifrån arbets- marknaden, kan det hävdas att arbetsförmågenedsättningen faktiskt le- der till ett bortfall av inkomster som personen annars kunde ha haft. Det tydligaste exemplet är kanske den unga personen som aldrig hunnit in på arbetsmarknaden och som drabbas av ett funktionshinder som permanent förhindrar personen från att arbeta. I ett sådant fall är det naturligt att utge ersättning eftersom det normala hade varit att perso- nen hade börjat arbeta om arbetsförmåga hade funnits. Det innebär emellertid stora svårigheter att fastställa inkomstbortfallets storlek i så- dana fall. Även om således den grundläggande principen för ersättningsreg- lerna är gemensam för sjukförsäkringen och förtidspensionen är den närmare utformningen olika. I sjukförsäkringen utges sjukpenning och rehabiliteringspenning som en vissa andel (f.n. ) av den inkomst som skulle ha betalats i lön (sjukpenninggrundande inkomst, SGI) om inte arbetsförmågan varit nedsatt. Grundregeln är således att ersätt- ningen utges på grundval av individens framtida inkomst. En sådan beräkningsgrund förutsätter normalt att den enskilde har en anställning med viss varaktighet. Omfattande alternativa beräkningsregler innebär emellertid att det är sällsynt att en person som har eller har haft någon anknytning till arbetslivet saknar sjukpenninggrundande inkomst. Det nuvarande förtidspensionssystemet är en del av det s.k. ATP- systemet. Reglerna för beräkning av ersättning i form av förtidspension eller sjukbidrag är därför de samma som för ålderspension enligt ATP- systemets regler. I princip vrider man vid beviljandet fram tiden och räknar ut vilken pension personen skulle få när han fyller . Beräk- ningen går till så att genomsnittet av de femton bästa pensionspoängen som individen tillgodoräknat sig bestämmer storleken på personens ATP. Eftersom den blivande förtidspensionären eller sjukbidragstaga- ren ännu inte hunnit bli beräknas en s.k. antagandeinkomst, dvs. det görs ett antagande om vilken inkomst individen skulle ha haft om denne fortsatt arbeta alla år som återstår fram till 65-årsdagen. Den ersättning som betalas ut består till att börja med av folkpension, som kan sägas ersätta det första basbeloppets inkomster för ogifta och för gifta. Den genomsnittliga ATP-poängen (i princip taxerad inkomst minus ett basbelopp) som beskrevs ovan utgör grunden för individens ATP. Upp till 6,5 ATP-poäng, dvs. 7,5 basbe- lopp i genomsnittlig inkomst, utges i ersättning. För den som har låg ATP eller helt saknar sådan pensionsrätt utges ett pen- sionstillskott som tillsammans med eventuell ATP alltid garanterar en pension utöver folkpensionen på av basbeloppet. En viktig skillnad som gäller förtidspension och sjukbidrag jämfört med sjukpenning är vidare att särskilda skatteregler gäller. Dessa kan förenklat sägas innebära att personer med låg eller ingen ATP har ett betydligt större grundavdrag än vad som gäller vid lön eller sjukpen- ning och som därmed innebär väsentligt lägre skatt. Förtidspensionssystemet håller på att reformeras. Det är ännu för tidigt att närmare beskriva hur det nya systemet kommer att se ut. Enligt den principproposition (Reformerad förtidspension, m.m., prop. 1997/98:111) som anger riktlinjer för reformen kommer dock de nya ersättningsreglerna att innebära att ersättningen ska grundas på en historisk inkomst, som dock beräknas på färre år än i det nuvarande systemet.5 Avsikten är också att det nya systemet kommer att sakna sär- 5 I det nuvarande systemet beräknas en antagandeinkomst som används i stället för faktiska inkomster fram till vid beräkning av sjukbi- drag och förtidspension. Antagandeinkomsten beräknas enligt grundregeln om genomsnittet av de två bästa inkomståren av . I vissa fall är antagandeinkomståren helt dominerande i underlaget för ersättningen. Jämfört med dessa fall kommer inte det nya systemet innebära att färre inkomstår ligger till grund för ersättningen. skilda skatteregler, vilket bl.a. innebär att bruttonivåerna i grundskyd- det i stället kommer att vara högre. Minst lika viktigt som att beakta skillnader i ersättning vid sjuk- penning respektive förtidspension är vilka andra ersättningar som en individ kan få parallellt med de olika ersättningarna. Här skiljer ersätt- ningarna sig åt på många punkter. För det första kan en person med förtidspension eller sjukbidrag komma i åtnjutande av ett bostadstillägg som tillsammans med pensionstillskottet utgör ett slags grundskydd för individen. Bostadstillägget är utformat som ett bidrag som ska garan- tera att alla pensionärer har råd med en tillräcklig bostadsstandard, me- dan det s.k. särskilda bostadstillägget i princip innebär en lägsta garan- terad disponibel inkomst. För många personer med låga inkomster och därmed låg inkomstrelaterad ersättning utgör bostadstillägget en betydande del av inkomsten. Även om det offentliga systemet utgör den huvudsakliga försörj- ningen för en absolut majoritet av alla som drabbas av nedsatt arbets- förmåga på grund av sjukdom är i vissa fall också andra komplette- rande ersättningar av stor betydelse. I princip alla anställda omfattas av kollektivavtal som ger ett kompletterande försäkringsskydd vid nedsatt arbetsförmåga. I samband med utbetalning av sjukbidrag och förtids- pension innebär avtalsförsäkringarna att pensionen späs på med för inkomster upp till inkomsttaket, 7,5 basbelopp, i det offentliga systemet. För tjänstemän i såväl privat som offentlig sektor ges också ersättning för inkomster över taket. Den närmare utform- ningen varierar, men i princip kan man säga att avtalsförsäkringarna kompenserar inkomster över taket ungefär på samma sätt som det offentliga gör upp till taket. Det finns på motsvarande sätt komplette- rande kollektivavtalade lösningar även i samband med sjukpenning- utbetalningar. råder det stor oreda på detta område. I prin- cip gäller för alla att kollektivavtalen kompletterar den offentliga er- sättningen av inkomsten mellan dag 15 och dag 90 i ett ersättningsfall. På vissa avtalsområden ges motsvarande kompensation ända fram till ersättningsfallets 365:e dag. Utöver kollektivavtalade ersättningar finns det en flora av försäk- ringsformer som kan ge ytterligare försäkringsskydd. Nära de kollektiv- avtalade förmånerna finns s.k. gruppförsäkringar som kan omfatta många personer hos en arbetsgivare. På andra änden av en skala finns olika individuella och helt privata sjukförsäkringar som kan ge ersätt- ning, för inkomstbortfall eller på annat sätt. Omfattningen på i viss mån de kollektivavtalade men främst de privata individuella förmånerna är relativt okänd. 3.2.2Tänkbara konsekvenser av lik- och olikheterna Att ha identiska ersättningsregler vid kortvarig och långvarig sjukfrån- varo skulle innebära att det inte fanns några ekonomiska incitament inbyggda i systemet som skulle ge enskilda drivkraft att sträva efter den ena eller den andra ersättningen. Valet av ersättning skulle kunna ske enbart på andra grunder. Detta skulle i vissa avseenden kunna vara eftersträvansvärt. Det finns emellertid en rad argument för åtskillnad i ersättningsreglerna. Om förlusten av förvärvsförmåga är tillfällig är det rimligt att ersätt- ningen så långt som möjligt ansluter till den inkomst individen annars skulle ha. På så sätt behöver den enskilde inte göra några förändringar i sitt liv endast på grund av temporär ohälsa. Att ersättningen ska ansluta till inkomsten betyder dels att självrisken inte bör vara alltför hög, dels att inkomstunderlaget bör vara fastställt med utgångspunkt i den inkomst som faktiskt går förlorad. Om förlusten av arbets- och förvärvsförmågan är mer långvarig eller rent av permanent är det inte minst ur statsfinansiell synvinkel rimligt att självrisken är något högre och kraven större på att den enskilde accepterar viss omställning i livet. Om man ska hävda inkomstbort- fallsprincipen fullt ut skulle emellertid detta var den enda skillnaden. Problemet med att använda framtida inkomst som underlag för ersätt- ningen är att den endast är en prognos framtagen på en ögonblicksbild av inkomstsituationen. Prognoser kan vara både för höga och för låga, och en sådan som underlag innebär således att den enskilde och staten tar en stor risk. Ersättningen kan av rena tillfälligheter bli väldigt låg eller väldigt hög. Det kan därför vara rimligt att som komplement till (inte i stället för) inkomstbortfallsprincipen använda en annan princip nämligen standardtrygghetsprincipen. Med den principen menas att det är den standard som en individ uppnått i livet som bör kunna bibehållas (bortsett från effekterna av en självrisk). Ett bra mått på uppnådd stan- dard är historiska inkomster. För att de historiska inkomsterna ska kun- na påstås visa uppnådd standard är det vidare rimligt att det är inkomst- erna över åtminstone som används. Sammantaget talar antagligen det mesta för olika ersättningsnivå och olika ersättningsregler i sjukförsäkringen och förtidspensionen. De stora olikheter som föreligger vad gäller beräkningen av de offentliga ersättningarna är emellertid inte lyckliga. Även om det är sällsynt kan det förekomma att en individs inkomstmönster leder till en högre förtidspension än sjukpenning även utan att grundskyddet är aktuellt. Om man därtill lägger effekterna av BTP, SBTP och SGA är det ytterligare några som får en bättre förtidspension än sjukpenning, på i vissa fall konstiga eller rent av oförklarliga grunder. mer avtalsförsäkringar som ger ersättning i varierande och svåröver- skådlig grad. Sannolikt innebär dessa avtal att ytterligare ett antal per- soner får ett bättre ekonomiskt utfall vid förtidspension än vid sjukpen- ning. Även om slutligen de privata försäkringarna inte ofta är knutna på samma sätt till vilken ersättningsform individen erhåller från det offentliga bidrar de i alla fall till att göra bilden näst intill oöverskådlig vad gäller vilken ekonomisk ersättning som gäller för den enskilde i händelse av arbetsoförmåga. 4 Attityder och värderingar Det finns sannolikt inte många personer i detta land som inte har en rad uppfattningar om våra välfärdssystem och om huruvida de sköts effek- tivt utan att folk missbrukar dem och om de är värda de avgifter och skatter som man betalar för dem.