sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — En annan form av finansiering är att företag bildar olika former av allianser för att tillsammans stå starkare, t.ex. genom att utnyttja sam- driftsfördelar. Sådana samarbeten kan vara mer eller mindre långtgående – allt ifrån lösa samarbeten där ett av företagen behöver riskkapital, till regelrätta samgåenden eller uppköp. Allianser kan också vara av tillfällig karaktär eller ske i en mer kontinuerlig form. Det finns flera europeiska exempel på olika former av mer eller mindre nära samarbeten även mellan public service-företag och kommersiella företag. Ett exempel är BBC som samarbetar med flera kommersiella företag, t.ex. Flextech, om betal-TV-kanaler, där BBC står för programinnehållet och Flextech står för riskkapital. 10.4Finansieringsmetoder – europeisk översikt inom radio och TV i finansieras vanligen genom en kombination av licensavgifter och reklam. TV-avgiftsmedel som renodlad finansieringsmetod gäller endast i Stor- (BBC), (NRK), (DR) och . Svensk public service-radio och TV har en särställning genom att nästan ute- slutande finansieras med TV-avgifter. svarade avgiftsmedel för av SR:s, av SVT:s och av UR:s intäkter, vilket ger ett genomsnitt för hela verksamheten på . För BBC är motsvarande andel . Reklamförsäljning används som huvudsaklig finansieringsmetod i ett tiotal länder, däribland och . 280 Finansiering av radio och TV 10.4.2Public service-företag med reklamfinansiering Reklamfinansiering av public service-företag varierar, som framgår av tabell 10.1, från av intäkterna i till knappt tio pro- cent i . Vanligen utgörs övriga intäkter främst av TV-avgifts- medel, så är dock inte fallet i och . I dessa länder fylls budgeten i stället upp med statsbidrag. I finansieras, utöver public service-företaget , också den andra rikstäckande TV-kanalen (statsägt bolag, med främst reklamintäkter) med mottagaravgifter, främst för att täcka kostnaderna för de åtta regionala som ingår i TV2:s nät- verk. När kanalen startades var tanken att successivt minska andelen avgiftsmedel till TV2. De var att betrakta som starthjälp. Trots att reklamreglerna för TV2 efter hand har ändrats och givit TV2 stor rörelsefrihet, har statsmakterna tvingats besluta att TV2 skall erhålla en stigande andel av avgiftsmedlen (från år ). Detta trots att TV2 tar hand om närmare 75 pro- cent av all TV-reklam i . Europeiska public service-företag med reklam . Reklamandel av intäkterna (procent) European Audiovisual Observatory. Ett genomsnitt bland EU:s 15 medlemsstater visar att TV-avgiftsintäkter står för av samtliga public service-företags intäkter och att medianvärdet för reklamandelen ligger på . I talades mycket om att plocka bort reklamen från de två public service-kanalerna. Syftet var att förbättra Finansiering av radio och TV 281 det totala programutbudet genom att minska den intensiva konkurrensen om reklamintäkter mellan å ena sidan den numera privatiserade public service-kanalen och de två kvarvarande public service-kanalerna France2 och France3. Konkurrensen mellan kanalerna hade i stor utsträckning kommit att drivas med publikfriande program. Frågan var om det intäktsbortfall som skulle uppstå vid ett reklamförbud skulle täckas genom en reklamskatt eller genom en kraftig höjning av TV- avgiften. har den franska kulturministern försökt få igenom ett lagförslag som skulle innebära en minskning av reklamandelen i public service-kanalerna och att detta inkomstbortfall skulle kompenseras med skattemedel. Ingetdera har skett och reklamandelarna är oförändrat höga för de franska public service-kanalerna. Endast för del kan man se en betydande minskning i andelen reklamfinansiering i public service-kanalerna. Där har de kommersiella TV-bolagen varit starkt pådrivande för en sådan ändring. går här emot trenden. kunde man vänta sig en ökande andel reklamfinansiering, alla erfarenheter pekade i den rikt- ningen. kan vi konstatera att blandfinansieringen i har minskat från 30–reklamintäkter till i runda tal . De minskade intäkterna har kompenserats med ökade avgiftsintäkter. är det första och enda land i som har beslutat att helt avskaffa TV-avgiftssystemet för finansiering av landets public service-radio och TV. Beslutet gäller från . I finns ett dussintal public service-organisationer med egen sändningsrätt och egna resurser för radio och TV. Bakgrunden till beslutet är en önskan att stärka public service-verksamheten i den ökande konkurrensen. Som ersättning för TV-avgiften kommer finansieringen att ske över statsbudgeten. Regeringen har dock utlovat att finansie- ringen av public service-organisationerna i landet skall ligga på bibe- hållen nivå även , med en uppskrivning för inflation och demografiska förändringar. Därtill har public service-företagens rätt till offentliga medel för sin verksamhet nu lagts fast i en särskild lagstift- ning. 282 Finansiering av radio och TV 10.5EU och finansiering av public service- radio och TV Finansiering av public service-radio och TV har kommit att bli ett allt viktigare inslag i den pågående konvergensdiskussionen inom EU. En anledning till detta är att kommersiella TV-företag i flera länder har lämnat klagomål hos om att det offentliga stödet till public service-företag snedvrider konkurrensen. Särskilt gäller detta länder där public service-företag finansieras både genom offentliga medel (TV-avgift eller statsstöd) och med reklam. ansågs det oklart om public service-radio och TV skulle omfattas av de artiklar i som handlar om statligt stöd och störning av konkurrensen på den inre marknaden. Uppfatt- ningarna i frågan varierade från att var helt tillämpliga på även public service-verksamhet till att dessa verksamheter borde anses undantagna från reglerna och därför borde behandlas med andra hänsyn än strikt ekonomiska och konkurrensmässiga. En viss skillnad kunde konstateras mellan och i synen på dessa frågor. Medan kommissionen främst betonade närings- och kon- kurrenspolitiska aspekter, lyfte parlamentet fram konflikterna mellan den gränslösa marknaden och värden som yttrandefrihet och kulturell mångfald. För att slå vakt om medlemsstaternas rätt att själva avgöra frågor om public service-verksamhetens inriktning och finansiering enades EU:s 15 medlemsländer vid regeringskonferensen i om ett tilläggsprotokoll till Amsterdamfördraget som i huvudsak innebär att varje medlemsstat har rätt att definiera, organisera och finansiera public service-radio och TV. Finansieringen får dock, enligt protokollet, inte påverka handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas. Protokollet utgör en stark markering från medlemsstaterna att public service-radio och TV är en nationell angelägenhet värd att slå vakt om. Det finns således en samsyn bland EU:s medlemsstater om behovet av europeiska public service-företag. presenterade konkurrens- direktorat (DGIV) ett diskussionspapper om riktlinjer för hur kommis- sionen bör agera när det gäller klagomål från kommersiella aktörer. DGIV har till uppgift att se till dels att konkurrensen inte begränsas, dels att offentliga subventioner inte snedvrider den. DGIV:s bedömning var att denna verksamhet omfattas av EG-fördragets konkurrensregler och att TV-avgiftsfinansiering är att betrakta som statligt stöd. Finansiering av radio och TV 283 dessutom flera synpunkter på definition och finansiering av public service-uppdraget, bl.a. ifrågasattes om vissa programtyper som sport, underhållning, långfilmer och liknande skulle kunna ingå i ett public service-uppdrag och därmed finansieras med offentliga medel. Samtliga medlemsstater framförde stark kritik mot DGIV:s sätt att beskriva konkurrenssituationen på radio och TV-området samt den tolkning som i diskussionspromemorian gjordes av Amsterdamprotokollet. Kritiken kom också från andra delar av EU- kommissionen, särskilt från DGX, som har ansvar för audiovisuella frågor. Reaktionerna resulterade bl.a. i en särskild resolution, som antogs av medlemsstaternas kulturministrar . Där bekräftas det synsätt på public service-verksamheten som ligger till grund för protokollet till Amsterdamfördraget. Public service-verksamhetens viktiga roll och funktion vad gäller social sammanhållning och kulturell mångfald i ett demokratiskt samhälle understryks. Vidare sägs att public service-företag skall kunna förse hela befolkningen med ett brett utbud av alla sorters program av hög kvalitet. Det är legitimt för public service-företag att söka en bred publik och det är viktigt att public service-företag tillåts dra nytta av fördelarna med nya audiovisuella tjänster och den tekniska utvecklingen. EU:s medlemsstater har genom Amsterdamprotokollet och den senare resolutionen enhälligt understrukit subsidiaritetsprincipen, dvs. medlemsstaternas rätt att själva definiera, organisera och finansiera public service-verksamhet. Vidare understryks public service-radio och TV:s roll i det demokratiska samhället och betydelsen för utvecklingen av den nationella kulturen och språket. Det är emellertid viktigt att notera att hänvisningarna till EU-för- dragets konkurrensregler är desamma såväl i protokollet som i resolu- tionen. Det är således Kommissionens sak att tolka hur finansiering av public service-verksamhet i de olika länderna förhåller sig till . Kommissionen har bestämt sig för att behandla varje klagomål från fall till fall. I den mån frågan drivs vidare blir det i slutändan EU- domstolen som avgör enligt vilka kriterier public service-radio och TV skall behandlas. Rådsresolutionen är dessutom ett rent politiskt dokument. Det finns därför inga garantier för att kultur- och medieministrarnas syn på frågan skall vara avgörande. I praktiken finns ett stort moment av osäkerhet när det gäller EU:s hantering av frågan. De principer som Kommissionen anser måste tillämpas när det gäller finansiering av public service-företag handlar om transparens och proportionalitet. Public service-uppdraget skall vara tydligt definierat 2 Rådsresolution om public service-radio och TV-verksamhet (1999/C 30/01). 284 Finansiering av radio och TV och public service-företagens redovisning skall präglas av öppenhet och insyn (transparens). Finansieringen av verksamheten skall inte överstiga de kostnader som kan anses vara förknippade med uppgiften att uppfylla uppdraget utan skall stå i proportion till uppdraget (proportionalitet). När public service-företag bedriver kommersiell verksamhet skall redovisningen för denna vara tydligt åtskild från TV-avgiftsfinansierad verksamhet så att misstankar om korssubventionering kan uteslutas. Det säger sig självt att det blir en grannlaga uppgift för Kommissio- nen att avgöra dessa frågor. En iakttagelse är dock att Kommissionen tycks bedöma public service-företag som finansieras både med offentligt stöd och reklam hårdare än företag med renodlad finansiering (t.ex. enbart licensfinansiering). Kommissionen har prövat klagomål rörande de tyska public service-företagens (och ) temakanaler, och Kinder- kanal. Kommissionens beslut innebar att man godtog den tyska defini- tionen av dessa kanalers uppdrag och att finansieringen av dessa inte ansågs överstiga kostnaderna; finansieringen ansågs vara proportio- nerlig och nödvändig. Dessutom bedömdes inte några handelshinder föreligga. Ett annat fall där Kommissionen godtagit finansieringen är BBC:s nyhetskanal 24 (klagomålet kom från BSkyB). Ytterligare några länders public service-verksamheter är för närva- rande föremål för prövning; , och . I samtliga dessa fall har kommissionen ålagt medlemsländernas regeringar att lämna information för Kommissionens bedömning. En slutsats som kan dras av utvecklingen inom EU är att public ser- vice-företag i allt större utsträckning måste måna om öppenhet och tydlig redovisning av sin verksamhet och resursanvändning. Särskilt viktigt är det att tydligt särredovisa kostnader och intäkter för verksamhet där företagen befinner sig i en direkt konkurrenssituation, exempelvis vid försäljning av produktionskapacitet och liknande. Om public service- företag vill bedriva ytterligare verksamheter vid sidan av kärn- verksamheten, måste ett öppet och transparent redovisningssystem gälla för dessa. Detta ligger naturligtvis väl i linje även med svenska konkurrensregler. En annan slutsats är att blandfinansiering med både kommersiella intäkter (reklam) och offentlig finansiering är starkt ifrågasatt av EU- kommissionen, dvs. en situation där public service-företag konkurrerar direkt med kommersiella företag om reklaminkomster. TV-avgifts- finansiering betecknas visserligen som statsstöd, men finansierings- formen som sådan accepteras. Det är alltså sannolikt lättare att argu- mentera för en bred och mångfacetterad public service-verksamhet om finansieringsformen är renodlad, dvs. i huvudsak sker genom offentligt stöd i någon form. Finansiering av radio och TV 285 10.6Radio- och TV-intäkter i Intäkterna till radio- och TV-verksamhet i kan beräk- nas till . Public service-företagen har att röra sig med, reklamkanalerna 3,4 miljarder och satellit- och kabelverksamheten minst 2,7 miljarder kronor.3 Det bör framhållas att beräkningarna vad gäller kommersiella företags intäkter är mycket översiktliga och inte exakta. Radio- och TV-intäkter i . Public service, totalt – sidointäkter SVT, SR och UR Kommersiella företags intäkter, totalt Anm: Till detta kommer ett uppskattat belopp, vad gäller betal-TV:s grund- och tilläggsavgifter, om ca (för 2,7 miljoner hushåll anslutna till kabel- och satellit-TV). Källa: Årsredovisningar, SR, SVT, UR samt och mediestatistik (IRM) Som framgår av tabellen domineras intäktsstrukturen av TV-avgifts- medlen. Avgiftsmedlen för SVT är lika stora som TV-reklamen, medan avgiftsmedlen för är betydligt större än radioreklamen. TV-reklam fick en positiv utveckling när den introducerades i Sve- rige. TV-reklamens introduktion stördes inte av den vändning nedåt i reklamkonjunkturen som inträffade . Den drabbade andra medier direkt, men inte TV-reklamen. TV-annonsörerna började strömma till. Sannolikt kommer TV-reklamen vid nästa konkjunkturnedgång att påverkas lika negativt som andra reklammedier brukar göra. 3 Beloppet har beräknats genom att uppskatta som en genom- snittlig årsavgift för 2,7 miljoner satellit- och kabelhushåll. För att markera osäkerheten i beräkningen har beloppet inte tagits med i tabell 10.2 över radio- och TV-intäkterna i . 286 Finansiering av radio och TV Radioreklamen har haft svårare att ta fart, men inom radiobranschen bedömer man att radioreklamen skall kunna fördubblas . Även för TV-reklamen brukar positiva prognoser anges. Inte ens de mest optimistiska prognoserna räcker dock till för att tro att reklammarknaden ensam skulle kunna generera sammanlagt tio miljarder till radio- och TV-sektorn. Det största hindret för detta är att (jämte och ) har en stark dagspress, som dessutom genom ett av traditioner och konventioner ännu begränsat annonssamarbete inte fullt ut utnyttjat sin potential i konkurrensen gentemot TV. Tabellen visar också en annan viktig aspekt; att sidointäkterna för public service-företagen är mycket blygsamma i sammanhanget. Det rör sig om ca för SVT (inklusive sponsring) och vardera ca för och UR. Expansionsutrymmet är dessutom begränsat. Intresset för sponsring är inte lika stort som det var när TV-reklam inte var tillåtet och sponsring kan inte användas lika generellt som TV-reklam i marknadsföringen. Brittiska BBC har en stor andel sidointäkter, men det beror främst på att företaget är ett ledande exportföretag inom området. BBC tilläts 1994 att grunda BBC Worldwide för att vidareutveckla företagets internationella verksamhet. har BBC startat flera kommer- siella sidoverksamheter, inklusive särskilda TV-kanaler. Enda villkoret för BBC är att avgiftsmedel inte används för att subventionera sido- verksamheterna. Det bör dock tilläggas att även om BBC driver ett stort antal sidoverksamheter så är överskottet från dessa inte stort. Endast ca har återförts som nettointäkt i BBC:s verk- samhet, vilket skall jämföras med BBC:s totala intäkter på mer än . har i jämförelse med de flesta länder en mycket hög grad av renodlad finansiering genom TV-avgifter. Det har inneburit att public service-radio och TV kunnat utvecklas ekonomiskt sett i lugnare former än i andra länder. Den debatt som förekommit i stora delar av om public service-företagens finan- siering har varit närmast frånvarande hos oss. Genom den renodlade finansieringen har konkurrens kunnat undvikas mellan public service och kommersiella företag om såväl TV- avgiftsmedel (som i ) som om reklamintäkter (som i många andra länder). Erfarenheterna är i detta avseende lika positiva i och , liksom i . Finansiering av radio och TV 287 gör bedömningen att det i realiteten inte finns någon attraktiv tilläggs- eller ersättningsfinansiering till TV-avgifts- finansieringen för den svenska public service-verksamheten. Jag delar den slutsatsen. Sidointäkter i form av programförsäljning kräver framgångar på en hård internationell marknad. Sponsring passar för ett begränsat antal program och annonsörer. Reklamfinansiering har flera väl dokumen- terade egenskaper som ur ett public service-perspektiv skulle ha en negativ inverkan på såväl programbredd som programkvalitet och där- med företagens reella oberoende. Public service-verksamhetens integritet och oberoende är en fråga om huruvida företagen uppfattas som trovärdiga av publiken. Relativt entydiga erfarenheter från andra länder visar att även delvis beroende av kommersiella intäkter tenderar att leda till samma tryck och drivkrafter för public service-företag som för kommersiella företag. För en fortsatt trovärdig public service-radio och TV bör, enligt min mening, stor försiktighet iakttas när det gäller kommersiella intäkter. I kap. 15 behandlar jag frågan om utifrån vilka principer public service-företagen bör agera på nya verksamhets- områden. TV-avgiftsfinansieringen är en attraktiv finansieringsmetod för radio och TV i allmänhetens tjänst. Genom denna finansiering kan public service-företagens ställning och uppdrag som oberoende aktör på mediemarknaden tryggas, särskilt i små nationer som , där möjligheterna att få den totala resurskakan för finansiering av radio och TV att växa är små och där marknaden är för liten för att sidointäkter skall utgöra ett betydande resurstillskott. * * * * I direktiven ställs frågan vilka konsekvenser det skulle få om även andra finansieringsformer skulle utnyttjas i större omfattning än . Enligt min mening är möjligheterna att välja en annan finansiering för kärnan i public service-verksamheten av någon betydande omfattning små och, sett till alternativen, inte önskvärd. Mycket talar för att nuvarande modell med blandad finansiering, dvs. TV-avgifter för public service-företag och reklam och betal-TV för kommersiella företag är den mest lämpliga för svensk radio och TV även fortsättningsvis. Även utvecklingen inom EU vad gäller synen på finansiering av public service- radio och TV ger, enligt min mening, stöd för denna bedömning. SR, SVT och UR har klargjort att de ser TV-avgiften som en bra finansieringsform även framöver. Men de understryker också att de har 288 Finansiering av radio och TV behov av vissa kompletterande intäktsmöjligheter, t.ex. för nya tjänster (se kap. 16). Programföretagen bör naturligtvis även i fortsättningen ha möjlighet att komplettera avgiftsmedlen med sidointäkter av olika slag som följer av verksamheten. Verksamheter som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad bör dock tydligt åtskiljas från kärnverksamheten. Detta kan ske antingen organisatoriskt eller redovisningsmässigt. Det är dock viktigt att det sker på ett sätt som säkerställer en insyn motsvarande den som gäller för andra företag verksamma i branschen. För en diskussion om redovisningsaspekter m.m. se kap. 16. I nästa kapitel görs en analys av det svenska TV-avgiftssystemet. 11.1TV-avgift införs i Sverige1 Ända sedan radio- och TV-program började sändas i har de finansierats genom avgifter från publiken. , då de första radioprogrammen producerades, krävdes ett särskilt tillstånd för att få inneha en radiomottagare. Tillståndet delades ut mot en särskild stäm- pelavgift. fick Telegrafstyrelsen i uppdrag att ta över till- ståndsgivningen. Stämpelavgiften blev då en licensavgift. När Radiotjänst 1956 sände de första egentliga TV-programmen i , blev innehavare av TV-mottagare inom spridningsområdet skyldiga att betala en särskild licensavgift. För rätten att inneha en TV- mottagare fick innehavaren betala per kvartal, utöver avgiften för radiomottagare. 1958 utvidgades denna regel till att gälla alla TV-innehavare, eftersom distributionsnätet kom att omfatta hela . Radio- och TV-konsumenten betalade nu två olika avgifter; en för radio och en för TV. slopades den särskilda avgiften för radiomottagare för hushåll som hade tillgång till både radio och TV. Hushållen betalade från och med detta datum en allmän mottagaravgift som var knuten till innehavet av TV-mottagare. De som endast hade radio skulle fortsätta att betala den särskilda ljudradioavgiften. Denna fanns kvar . kom även färg-TV:n. För denna fanns ett särskilt färg-TV tillägg. Statsmakterna ansåg att den merkostnad det innebar att producera färg-TV också skulle bäras av de som kunde utnyttja den nya utvecklingen. Tillägget för färg-TV togs bort 1989.2 1988/89:18, s. 20–21. När TV-avgiften infördes kallades den för TV- licens. 1988/89:18, s. 42. Offentliga inkomster består i huvudsak av skatter och avgifter. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan någon specificerad motprestation. En avgift är normalt en ersättning som betalas för en specificerad motprestation. Gränserna kan dock i många fall vara flytande. Särskilt gäller det vid tillsyns- och kontrollverksam- heter. En avgift i lagens mening är ett vederlag som betalas för en mot- prestation. Avgiften är antingen offentligrättslig eller ersättning för frivilligt efterfrågade varor eller tjänster. Årliga avgifter för kontroll av läkemedel är exempel på offentligrättsliga avgifter. Avgifter för forsk- ningsuppdrag är exempel på ersättningar för en frivilligt efterfrågad tjänst.3 TV-avgiften finansierar verksamheten inom de svenska public ser- vice-företagen. Avgiften betalas dock för TV-mottagaren. Man kan urskilja två produkter, motprestationer, som de avgiftsskyldiga får för TV-avgiften. Den första är en rättighet att inneha TV-mottagare. Den andra är en möjlighet att ta del av de program som public service-före- tagen erbjuder. När det gäller public service-radio finansierar TV- avgiften visserligen även den verksamheten, men TV-avgiften utgår för TV-mottagaren. Det är dock viktigt att komma ihåg att syftet med TV- avgiften inte är att beskatta teknisk apparatur, utan att finansiera public service-radio och TV. 11.3TV-avgiften i andra länder Många andra länder i har ett system som påminner om det svenska. I tabell 11.1 har en sammanställning gjorts över nivån på avgiften i olika länder. För att få en jämförbarhet mellan länderna utifrån ett hushållsperspektiv har köpkraftsparitet (Purchasing Parities, PPP)4 använts. PPP eliminerar skillnader i prisnivåer mellan länderna. Ett jämförbarhetsindex har beräknats med hjälp av PPP. Utgångspunkten är det svenska hushållets TV-avgift, som satts till 100. När det gäller konstruktionen av TV-avgiften och finansieringen av public service-TV finns en stor samstämmighet. När det gäller radio skiljer det sig en del åt. Vissa länder har en särskild avgift för radio- mottagare. Ett land, , har en särskild avgift för bilradio. 3ESV 1999:16 – Att styra avgiftsbelagd verksamhet, s. 1–3. 4OECD – , , s. 226–227. länder har fortfarande kvar en separat avgift för färg-TV. I Nederlän- derna har parlamentet beslutat avskaffa TV-avgiften från för att i stället finansiera public service-verksamheten, som består av ett dussintal olika organisationer, via statsbudgeten.