sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — kvalitet konstaterar regeringen att public service-företagen skall efter- sträva kvalitet i alla sorters program (s. 46) och vidare. i valet mellan lång och utökad sändningstid eller hög kvalitet bör programföretagen prioritera det senare (s. 58). Dessa resonemang ledde dock inte till några särskilda krav i företagens sändningstillstånd. Den andel av allmänproduktionen i SVT:s och SR:s rikssändningar som produceras utanför skall öka till . Kravet på att det skall finnas två självständiga nyhets- redaktioner inom SVT återfinns även i nuvarande sändningstillstånd. Därutöver bestämmer programföretagen själva om regional och lokal indelning av organisationen. Finansieringen av verksamheten skall liksom ske med TV- avgiftsmedel. Programföretagen skall inte tillåtas finansiera sin verk- samhet med reklam. Sponsring får förekomma i SVT:s sändningar i samband med sportprogram och vissa evenemang. Programföretagens redovisning till statsmakterna skall förtydligas. Företagen skall följa upp och rapportera hur uppdraget uppfylls. Uppföljningsrapporterna skall ges in till och TV som skall granska om redovisningarna ger statsmakterna och allmänheten tillräckligt underlag. En enkel och entydig sammanfattning av de villkor som gäller för den svenska public service-verksamheten är svår att göra. Villkoren för verksamheten kan emellertid sammanfattas under följande rubriker: Geografisk rättvisa, Redaktionellt oberoende, Ett mångsidigt utbud av hög kvalitet, Minoritetsansvar samt Finansiering genom avgifter. Sändningarna skall kunna tas emot i hela landet. Programföretagens decentraliserade organisation skapar förutsättningar för en mångfald på lokal och regional nivå. Genom olika krav på programföretagen skapas också förutsättningar för att händelser och företeelser i olika delar av landet kan speglas i programverksamheten. 50 Radio och TV i allmänhetens tjänst Programföretagen skall tillförsäkras ett oberoende från och en själv- ständighet i förhållande till såväl statsmakterna som kommersiella och andra intressen. Omsorgen om det redaktionella oberoendet avspeglas såväl i företagens sändningstillstånd som genom verksamhetens organi- sation och finansiering. Ett mångsidigt utbud av hög kvalitet Public service-företagens program skall vara tillgängliga för alla delar av publiken. Det samlade programutbudet skall vara mångsidigt och omväxlande samt kännetecknas av hög kvalitet. Både små och stora publikgrupper skall få sina intressen tillgodosedda. Public service-före- tagen bör prioritera hög kvalitet före ökad kvantitet. Programföretagens sändningsrätt skall vidare utövas opartiskt och sakligt. Verksamheten bör säkerställa en vidsträckt yttrande- och infor- mationsfrihet. Det är viktigt att många röster får komma till tals. En mångfald i nyhetsförmedling, perspektiv och urval skall eftersträvas även inom public service-företagens utbud. Variationen i det samlade programutbudet förutsätts också komma till uttryck i en mångfald av produktionskällor och en geografiskt spridd produktion, vilket bl.a. innebär en ökad omfattning av utomståendes medverkan, samarbetsprojekt och utläggningar av produktionsuppdrag. Programföretagen skall ta särskild hänsyn till olika språkliga och etniska minoriteters förutsättningar. Vidare skall företagen beakta funk- tionshindrades varierande behov. En långsiktig målsättning bör vara att alla som bor i skall kunna få tillgång till radio- och TV-program, oavsett individuella förutsättningar. Programföretagens utgifter i samband med produktion och utsändning av radio- och TV-program finansieras genom TV-avgiften. Kommersiell reklam är inte tillåten. Programföretagen har ansvar för en effektiv hushållning med resurser och ökad produktivitet, inklusive ett löpande rationaliseringsarbete. Programföretagen skall inom givna resursramar göra nödvändiga prioriteringar för att uppfylla sitt uppdrag. Radio och TV i allmänhetens tjänst 51 företagen skall följa upp och redovisa hur uppdraget uppfylls i särskilda public service-redovisningar. 2.5Viktiga förändringar efter 1996 Principen för statsmakternas reglering av public service-verksamheten är, som framgått, att riktlinjerna beslutade av riksdag och regering ligger fast under hela tillståndsperioden. Detta är en viktig förutsättning för företagens integritet och möjlighet att planera långsiktigt. Men även under innevarande tillståndsperiod har en rad beslut fattats av stats- makterna som i hög grad har påverkat public service-företagens upp- drag. Några av de viktigaste är att: ·Riksdagen har beslutat om en successiv introduktion av digital sändningar i marknätet för såväl radio som TV (se kap. 9) ·Riksdagen har fattat beslut om särskild medelstilldelning till pro- gramföretagen för satsningar på förnyelse i samband med övergången till digital sändningsteknik. Sammanlagt kommer att ha tilldelats SR, SVT och UR för detta ändamål –2001 (se kap.13). ·Riksdagen har fattat beslut om särskild medelstilldelning till SVT om fr.o.m. för satsningar på särskilt kvalificerad programproduktion av typen dokumentärer, dramatik och program för barn och ungdom (se kap.7 och 13). ·Riksdagen har beslutat att tilldela SR för att värna mångfald och kvalitet i programverksamheten. Ytterligare har aviserats för (se kap. 13). ·Regeringen har beslutat att SVT får starta nya programkanaler, bl.a. SVT24. ·Regeringen har beslutat att SVT (och UR) får sända i satellit med syfte att nå allmänheten i Totalt kommer under den nuvarande tillstånds- perioden att ha betalats ut till public service-verksamheten, utöver ordinarie medelstilldelning. Av dessa medel har avsett satsningar på förnyelse i samband med ny teknik och resterande avsett olika former av kvalitetsstöd för program- verksamheten, varav merparten gått till SVT. Viktigt att notera är att dessa medel är engångsmedel, dvs. nivån på programföretagens medelstilldelning har inte höjts med dessa belopp. 52 Radio och TV i allmänhetens tjänst skedde all expansion och utveckling av radio och TV i inom ramen för och under inflytande av offentlig reglering. Det svenska etermediesystemet har utvecklats från en relativt enhetlig struktur inom ramen för public service-radio och TV till att omfatta ett stort antal aktörer. har konkurrensen från den kommersiella radio- och TV-marknaden satt mycket få spår i statsmakternas riktlinjer för public service-verksamheten. Statsmakternas stöd för public service-radio och TV har varit fortsatt starkt. I stora delar har regleringen av verksamheten sett likadan ut . Däremot har naturligtvis programföretagen på olika sätt anpassat sin verksamhet till de förutsättningar som råder i den nya mediesituationen. Programföretagens frihet att själva avgöra organisatoriska och pro- grammässiga frågor har ökat. Den ökade konkurrensen och utbudet har naturligt nog lett till att public service-företagens lyssnar- och tittarandelar minskat. Lyssnare och tittare har delats upp mellan allt fler kanaler. finns ca femton kommersiella TV-kanaler som särskilt vänder sig till en publik i . Inom radion har 84 företag tillstånd att sända kommersiell lokalradio. Man kan i viss mån tala om en gradvis avreglering av det svenska public service-systemet. Statsmakternas inblandning i programföre- tagens inre angelägenheter har gått från att vara relativt detaljerad till en allt större grad av självständighet för företagen. Ett tydligt uttryck för detta är frånvaron av detaljerade krav på hur resurserna skall fördelas mellan olika områden. Detaljerade krav förekommer endast i mycket liten utsträckning i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Tvärtom är kraven i stor utsträckning formulerade i allmänna ordalag, även om vissa kvantitativa krav har förts in i det nuvarande uppdraget. som public service-företagens uppdrag, organisation och omfattning har förändrats, har den grundläggande principen att pro- gramverksamheten skall bedrivas självständigt och inte påverkas av statliga eller kommersiella intressen legat fast. Även programföretagens uppdrag att tillhandahålla ett mångsidigt och brett programutbud, att erbjuda nyheter, kulturprogram i vid mening och underhållning av hög kvalitet har funnits kvar. Principen att programmen skall kunna tas emot av hela befolkningen och att sändningarna skall vara icke-kommersiella och finansieras genom avgifter har behållits oförändrad. Sammanfattningsvis kan konstateras att: Radio och TV i allmänhetens tjänst 53 ·det har förekommit en kontinuerlig ökning av programverksamheten inom public service. Detta har skett genom att programföretagen både i radio och TV valt att sända både i fler kanaler och under en allt större del av dygnet. Dessutom har distriktsverksamheten byggts ut både i radio och TV, ·programföretagen har successivt givits allt större frihet att avgöra frågor om programverksamhetens utformning, sändningstid och organisation, ·statsmakternas krav på programverksamheten fortsätter att hållas allmänt formulerade, men ökad tyngd har lagts vid hög kvalitet och vid programföretagens kulturansvar. Kraven på att en allt större del av allmänproduktionen skall ske utanför har skärpts, lik- som att företagen i högre utsträckning skall anlita utomstående i programverksamheten och lägga ut produktion på fristående produ- center, ·programföretagen är tre helt självständiga aktiebolag. Den gamla koncernstrukturen med ett gemensamt moderbolag har ersatts av en stiftelse vars huvuduppgift är att utse ledamöter i program- bolagens styrelser. Detta har å ena sidan lett till ökad självständighet för respektive företag och sannolikt en minskad byråkratisk överbyggnad. Å andra sidan saknas en samordning bl.a. vad gäller resursplanering och medelsfördelning för den samlade public service-verksamheten motsvarande det ansvar som åvilade det gamla moderbolaget. ·en central del av det nuvarande uppdraget är att programföretagen har fått uppgiften att på ett mer samlat och tydligt sätt än tidigare redovisa hur man uppfyller sitt uppdrag. I de s.k. public service- redovisningarna redovisar programföretagen dels en tolk- ning av hur man uppfattar sitt uppdrag, dels hur man valt att bedriva verksamheten för att klara detta uppdrag. I redovisningarna återfinns såväl den samlade utbuds- och kostnadsstatistiken som resonemang och kommentarer om uppnådda resultat. Redovisningarna syftar till att dels utgöra en grund för en allmän debatt om public service- verksamheten, dels fungera som ett viktigt underlag för statsmakternas beslut om framtida riktlinjer. ·den 11-procentiga besparing som gjordes på verksamheten inom SR, SVT och UR –1998 har förutsatts kunna ske med bibehållet public service-uppdrag. kulturutskott skrev i samband med beslutet om besparing att det är fullt möjligt för programföretagen att även med en besparing av den storlek som regeringen föreslagit uppfylla de krav som det nuvarande public service-uppdraget ställer (bet. 1994/95:KrU26 s. 11). Vid riks- dagens beslut om riktlinjer för perioden –2001 ingick bespa- 54 Radio och TV i allmänhetens tjänst ringen, som vissa krav skärptes, bl.a. vad gäller utom- ståendes medverkan. Det har sedan varit programföretagens ansvar att genomföra besparings/rationaliseringsarbetet på ett sådant sätt att public service-uppdraget kan uppfyllas. 3 Medier i förändring Som bakgrund för överväganden om vilken roll radio och TV i allmän- hetens tjänst bör ha i det framtida medielandskapet ges i detta kapitel en översiktlig beskrivning av några centrala utvecklingstendenser på medieområdet och hur dessa kan tänkas påverka förutsättningarna att bedriva en fortsatt framgångsrik politik på området. Människors behov av goda berättelser och information om sin omvärld är stort. Några av mediernas viktigaste funktioner är just att underhålla, roa och oroa. Men det är också genom massmedierna som vi får det mesta av vår information om det som ligger utanför vår omedelbara erfarenhet; stora delar av det som vi tror oss veta om världen har vi fått besked om genom massmedierna. Många av oss får också en stor del av våra kulturupplevelser genom massmedierna; de människor som tar del av olika kulturyttringar via radio och TV är mångdubbelt fler än de som besöker kulturinstitutionernas föreställningar och evenemang. Medierna sätter sökarljuset på allvarliga missförhållanden, i medierna förs en stor del av det offentliga samtalet och det är följaktligen medierna som i mångt och mycket bestämmer såväl vilka samtalsämnen som är intressanta som vad man inte bör tala om. Medierna är på många sätt sammanlänkade med det övriga samhäl- leliga livet, inom politik, näringsliv och kulturliv. I och med att medie- området expanderat har också dess ekonomiska betydelse ökat. Mass- mediernas största betydelse i samhället är dock inte i första hand eko- nomiskt utan handlar om deras roll för den demokratiska processen, det svenska språket och kulturen i vid mening. Fria och självständiga medier, mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning är därför av avgörande betydelse för den fria åsikts- bildningen i en demokrati. En mångfald av fria och självständiga röster för att det finns någon som avviker, som ställer obekväma frågor, som lyfter fram olika intressen, som fritt kan kritisera såväl offentlig 56 Medier i förändring SOU 2000:55 som privat maktutövning och som belyser missförhållanden inom alla delar av samhället. Framväxten av de moderna massmedierna är parallell med utveck- lingen av det representativa och också demokratiska sty- relseskicket i . Rundradion har funnits nästan som den allmänna rösträtten. Ljudradion och televisionen har vid sidan av dagspressen utvecklats till de viktigaste enskilda massmedierna. Ett grundläggande programutbud av alla slag i såväl radio som television når och används dessutom av så gott som alla invånare i . De verksamheter som bedrivs på marknadens villkor leder i flera avseenden till ett varierat utbud som väl tillgodoser publikens behov och önskemål. Det är dock knappast kontroversiellt att påstå att i vissa situationer resulterar inte marknadens mekanismer i önskvärd mångfald, kvalitet och förnyelse. Inom exempelvis dagspressen verkar ekonomiska krafter i riktning mot en koncentration till ett fåtal tidningsaktörer som var och en har en dominerande ställning inom sitt utgivningsområde. På radio- och TV-området verkar de ekonomiska krafterna än starkare och ett fåtal allt starkare aktörer med intressen i flera tidigare åtskilda verksamheter riskerar att bli allt mera dominerande. Situationen på den lokala och regionala dagstidningsmarknaden ger anledning till oro. Endast på ett par utgivningsorter i landet kan konkurrensläget sägas vara jämnt mellan olika tidningsägare. Bara på ett femtontal utgivningsorter i landets 289 kommuner är det fler än en ägare som utger tidningar. Tendensen är att andratidningarna får det allt svårare. En utveckling som skulle leda till att makten över nyhetsförmedling och opinionsbildning samlas på endast ett fåtal händer får allvarliga konsekvenser för den yttrandefrihet och informationsfrihet som är avgörande förutsättningar för demokratin. Det är därför viktigt att poli- tiken formas så att ingen mediemarknad helt domineras av en enda, eller ett fåtal, ägare. Lika tillgång till förutsättningar för opinionsbildning och information för alla, liksom frånvaro av maktmonopol över produktion och förmedling av information är grundläggande element i ett demokratiskt styrelseskick. Statens åtgärder på medieområdet handlar i första hand om att skapa förutsättningar för en självständig verksamhet. Genom att slå vakt om yttrandefrihet och fri konkurrens bidrar statsmakterna till att enskilda medier kan utvecklas enligt sina förutsättningar. På vissa områden går 1 Se avsnittet Mediestrukturen i i SOU 1999:30 Sedan betänkandet publicerades har det skett ytterligare några förändringar, med minskad mång- fald som följd, på den lokala tidningsmarknaden. Medier i förändring 57 statens insatser längre. En uppgift för medie- och kulturpolitiken har varit att balansera marknadskrafterna när dessa hotar att göra utbudet alltför ensidigt eller utslätat. För att gynna mångfald, kva- litet och inhemsk produktion finns i de flesta länder olika former av samhällsstöd anpassade till de praktiska förutsättningarna på respektive område. För den svenska dagspressen finns ett statligt presstöd som syftar till att främja konkurrens och mångfald. Genom regler för sändningar i radio och TV ställer staten vissa grundläggande krav på sändningarna. Den viktigaste offentliga insatsen har skett genom stöd till och främjande av programverksamhet tillgänglig för alla inom ramen för radio- och TV-företag i allmänhetens tjänst. Även om TV-tittandet och radiolyssnandet fördelas på fler kanaler än under monopolets dagar når det som tas upp i televisionen och radion snabbt stor spridning, också via andra massmedier. Radio- och TV-företag kan därmed utöva en betydande makt över den politiska dagordningen. Undersökningar visar också att svenska folket har mycket stort förtroende för medier i allmänhet och radio och TV i synnerhet. * * * * Mot bakgrund av mediernas betydelse för den demokratiska processen och kulturen i vid mening har också samhället anledning att ställa vissa grundläggande krav eller ha vissa förväntningar på det egna medie- systemet. I stora drag har varje demokratiskt och pluralistiskt samhälle behov av ett öppet och allsidigt kommunikationssystem som erbjuder hela befolkningen på lika villkor tillgång till en arena för såväl infor- mation och opinionsbildning som kultur och underhållning. Målen för den svenska statens insatser på medieområdet är att stödja mångfald och reella yttrandemöjligheter, garantera massmediernas oberoende, säkerställa tillgänglighet till massmedierna, motverka skad- liga inslag i massmedierna samt att främja nyskapande och tillgång till ett varierat utbud.2 Såväl de stora publikgrupperna som mindre grupper bör få sina intressen tillgodosedda och olika åsiktsriktningar skall få komma till tals. Det är vidare viktigt att det finns en stark bas för produktion av verk på svenska språket och på minoritetsspråken i . Marknaden som helhet bör dessutom präglas av öppenhet och en väl utvecklad konkurrens där en mångfald av aktörer kan göra sig gällande. De ambitioner som gällt och fortsatt gäller för den svenska radion och televisionen i allmänhetens tjänst kan enligt vad som 1999/2000:1, Utgiftsområde 17. 58 Medier i förändring redovisats tidigare sammanfattas i följande rubriker: Geografisk rättvisa, Redaktionellt oberoende, Ett mångsidigt utbud av hög kvalitet, Minoritetsansvar samt Finansiering genom avgifter. beslut om riktlinjer för public service-verksamheten för tillståndsperioden –2001 innebär att även i en situation av konkur- rens på radio- och TV-området skall public service-uppdraget i stora drag bestå. Dessa ambitioner och förutsättningar när det gäller uppdraget för public service-företag är i stort desamma i samtliga jämförbara länder i . Det som framför allt skiljer är finansieringsmodeller för verksamheten. I ett tolkningsprotokoll till har samtliga 15 medlemsstater enats om vissa grundläggande principer för public service-radio och TV. Där framgår att public service-radio och TV-system är direkt relaterade till de demokratiska, sociala och kultu- rella behoven i varje samhälle och till behovet att säkerställa pluralism på mediernas område (se kap. 10). I har det funnits ett starkt stöd för att vi skall ha en radio och television av hög kvalitet med ett brett och varierat utbud präglat av stor mångfald. Det är viktigt att radio och TV kan svara för en nyhets- och samhällsbevakning av hög klass där olika meningsrikt- ningar får komma till tals. Vidare har radio och TV ansetts vara särskilt viktiga som arenor för den svenska kulturen och det svenska språket, liksom dess betydelse för olika minoritetsgrupper och för folkbildnings- och utbildningsändamål. Radio och TV utgör också i sig centrala krafter i kulturlivet genom de uttrycksformer som är specifika för respektive medium. Det är också allmänt accepterat att den svenska radions och televisionens programutbud skall komma alla till del. Dessa målsättningar har egentligen inte på allvar ifrågasatts av någon. Diskussionen har snarare handlat om i vilken grad målen uppnås och om andra sätt att organisera eller finansiera radio och TV skulle vara mer ändamålsenliga. svarade programföretagen i ensamt för radio- och TV-sändningar som motsvarade dessa för samhället och medborgarna viktiga värden. ser det svenska medielandskapet helt annorlunda ut än för 10–. Frågan är om de erfarenheter som är gjorda och de utvecklingsdrag som kan noteras på något avgörande sätt förändrar förutsättningarna för att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst i . Medier i förändring 59 Länge präglades det svenska medielandskapet av stor stabilitet.3 Varje medium uppstod och utvecklades inom sin egen nisch och medierna reglerades och finansierades på inbördes olika sätt. Medielandskapet har emellertid genomgått för svenska förhållanden mycket omfattande förändringar. fanns två rikstäckande TV- kanaler och fyra radiokanaler, samtliga inom (samt närradio). finns dessutom ca 15 kommersiella TV-kanaler som särskilt vänder sig till den svenska publiken och ett 80-tal kommersiella lokalradiokanaler. Därutöver kan de mest välförsedda ta emot ytterligare ett stort antal radio- och TV-kanaler via satellit från hela världen. Den tekniska utvecklingen leder till att tillgängliga sändnings- frekvenser kommer att kunna användas mer effektivt. Redan med ankomsten av satellitsändningar och vidaredistribution i kabelnät blev detta ett faktum. Därmed har en av de begränsningar – bristen på fre- kvenser – som varit styrande för radio- och TV-politiken fått minskad betydelse. Det tidigare sändningsmonopolet har upphört och hela radio- och TV-området har genomgått djupgående ekonomiska, tekniska och strukturella förändringar. Radio och TV-verksamheten har gått från en relativt enkel och förutsägbar monopolsituation till en komplex och mer lättrörlig marknad präglad av konkurrens och drama- tisk teknisk utveckling där public service-radio och TV endast är en av många aktörer. har således ett dualistiskt radio- och TV-system uppstått i , dvs. ett system med en expanderande kommersiell sektor sida vid sida med en stark allmänradio och allmäntelevision. Tendensen att en privat och kommersiell sektor växer fram vid sidan av den gamla, i huvudsak offentligt kontrollerade ordningen, är densamma i hela . Utvecklingen går med full kraft i riktning mot en starkare ställning för kommersiella företag. Konkurrensen och den tekniska utvecklingen kräver stora finansiella insatser långt utöver vad enskilda medieföretag mäktar med. Internationell samordning och riskspridning måste till. I påskyndas utvecklingen av att EU har som mål att riva nationella hinder för handel och tjänster (dit även den audiovisuella industrin räknas). Den ökade internationaliseringen innebär att beroendet av omvärlden har ökat. Nya ägargrupper har etablerats inom såväl traditionella som nya medier. berördes i mycket liten utsträckning av denna utveckling.4 Den största förändringen kom när det etablerades 3Se t.ex. , L & , K-E i Politikens medialisering (SOU 1999:126). 4Se t.ex. , S & , L Massmedier 1999. 60 Medier i förändring en privat sektor för radio och TV i . är en rad internationella storföretag aktiva i , t.ex. , franska NRJ, Bertelsmannägda CLT och franska . Svenska medieföretag har också i ökad omfattning etablerat sig i andra länder, t.ex. och . Mycket talar också för att är på väg att bli en gemensam mediemarknad där några av de stora är (bokförlag, dagspress, tidskrifter, TV, TV-produktion och affärsinformation), Stenbeckssfären (dagspress, satellit-TV, TV- produktion, radio och telekommunikation) och norska (dags- press, TV, TV-produktion och IT). kan konkurrensen inom radio- och TV-området väntas öka ytterligare.