sou · GOB355 · 2001-01-01 00:00:00 — Även inom musiken finns stora skillnader där SR tar ett ansvar för en helt annan bredd och mångfald i musikutbudet än de kommersiella kanalerna gör. Den absolut viktigaste förklaringen till den programmässiga mång- fald vi kan avläsa på den svenska radio- och TV-marknaden är, enligt min mening, att en radio och TV i allmänhetens tjänst finns. Det är i ett kultur- och mediepolitiskt perspektiv viktigt att även framgent stimulera en nationell TV-produktion som speglar den egna kulturen och skapar kvalitativa alternativ till det kommersiella utbudet. Det är viktigt att det finns en motor i den svenska radio och TV-produktionen som har tillräckliga resurser för att tillhandahålla kvalitetsprogram som ger ett mervärde utöver den omedelbara upplevelsen också inom genrer som sport, lättare dramatik och underhållning. Den utveckling som skett i vad gäller programutbudet i radion och televisionen den senaste tioårsperioden ger enligt min mening inte anledning för regering och riksdag att nu förändra inriktningen i public service-företagens allmänna uppdrag. Kommersiell radio och TV har visserligen bidragit till större valmöjligheter för stora delar av publiken, men generellt gäller att utbudets omfattning ökat i långt större utsträckning än mångfalden. Det gäller i synnerhet den mångfald som spelar störst roll för samhällsdebatt, opinionsbildning och skildringar av svensk kultur och svenskt samhällsliv. När det ökade utbudet i allt högre grad domineras av musik- och underhållningsprogram, i huvudsak hämtade från , är det en särskilt angelägen uppgift att hävda berättigandet av medieföretag med ett bredare journalistiskt uppdrag och ett särskilt ansvar för svensk pro- duktion och för att program också från andra delar av världen får större utrymme i radion och televisionen än . Dessutom är det fortfarande stora delar av befolkningen i landet som inte har tillgång till det ökade utbudet från kommersiell radio och TV. Gjorda undersökningar visar att i länder där public service-företag erbjuder ett högkvalitativt utbud inom alla programtyper utövas ett positivt tryck på kommersiella kanaler att närma sig public service- utbudet vad gäller programvariation och kvalitet. Den konkurrens om kvalitet som blir följden av detta förhållande är enligt min mening ett mycket kraftfullt argument för en fortsatt mångsidig radio och TV i allmänhetens tjänst. Jag har i utredningsarbetet funnit att de principiella utgångspunkter som anges i företagens sändningstillstånd fortsatt är giltiga. Program- företagen bör således även i fortsättningen ha uppgiften att erbjuda ett mångsidigt och oberoende programutbud som kännetecknas av hög kvalitet. Programmen bör också utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet i skälig omfattning tillgodoser skiftande behov och intressen hos hela landets befolkning. En hög tillgänglighet till en stor variation av radio- och TV-program ger många människor möjlighet att komma i kontakt med andra människors liv, kulturer och sedvänjor, vilket är en viktig del i den förståelse och tolerans som demokratin vilar på. På en väl fungerande mediemarknad finns goda möjligheter att mot- verka de tendenser till ökade informationsklyftor som kan komma att uppstå i samhället. För public service-företagens del är det bästa sättet att bidra till denna uppgift att genom uthållighet fortsätta att erbjuda ett brett utbud av olika programtyper med hög kvalitet, inklusive folkbil- dande program och utbildningsprogram, och därigenom skapa förut- sättningar för samhällsbevakning, debatt och ett vitalt offentligt samtal. En av uppgifterna för public service-företagen kan sägas vara att göra det kvalitativa populärt och det populära med kvalitet, vilket bör gälla alla programgenrer. Jag vill understryka att uppgiften att göra programutbudet tillgängligt för hela befolkningen innefattar ett alldeles särskilt viktigt ansvar för att alla kan ta del av programmen oavsett individuella förutsättningar. Public service-företagen är ensamma i om att sända program på olika minoritets- och invandrarspråk och att särskilt anpassa programverksamheten för funktionshindrade. Dessa två områden är och bör även fortsättningsvis vara två särskilt prioriterade områden i public service-uppdraget. Det har funnits vissa områden där statsmakterna funnit anledning att formulera något mer konkreta villkor. Här märks bl.a. företagens särskilt viktiga uppgift vad gäller nyhets- och samhälls- bevakning, kulturansvar, ansvaret för funktionshindrade och minoriteter samt program för barn och unga. Även om public service-uppdraget bör omfatta en bred programmångfald kan man inte nog understryka vikten av en nyhets- och samhällsbevakning med ett rikligt utrymme för reflektion, kommentar, analys och förklaring av alltmer komplicerade samhälleliga och kulturella processer. Den grupp där public service-företagen har sin svagaste förankring och där man också tappat mest till de kommersiella kanalerna är bland de yngre. Mot bakgrund av att nuvarande uppdrag särskilt betonar företagens ansvar att ägna ökad uppmärksamhet åt program för och med för barn och ungdomar är det viktigt att detta förhållande beaktas i den fortsatta verksamheten. Att företagen har ett särskilt ansvar för hög kvalitet innebär inte en begränsning vad gäller olika programgenrer. Kravet på hög kvalitet gäller självfallet hela programverksamheten. Genom ett uppdrag for- mulerat på detta sätt tillsammans med det faktum att företagen finansie- ras genom TV-avgifter finns förutsättningar att fokusera på den faktiska uppdragsgivaren för dessa företag – publiken. Om public service- företagen skall klara att uppfylla sitt uppdrag även av ökad konkurrens och en alltmer segmenterad publiksituation är en av förut- sättningarna att man klarar att möta publikens behov. I public service-uppdraget ingår att bidra till att upprätthålla ett mångsidigt opinionsklimat såväl på nationell som på regional och lokal nivå. I radio och TV kan frågor av bredare karaktär få en belysning och spridning som i inga andra medier. Uppgiften att stimulera debatt och publikens efterfrågan på ett programutbud av hög kvalitet bör vara ett särskilt kännetecken för public service-radio och TV. I public service-uppdraget ligger en naturlig men krävande balans- gång mellan olika intressen. Det har varit företagens uppgift att balansera olika intressen mot varandra så att hänsyn tas till såväl den stora majoriteten som olika mindre intressen. Det bör, enligt min mening, inte vara en uppgift för staten att ha synpunkter på vilka program eller programtyper som inte bör höra hemma i public service-radion och televisionen. Att diskutera frågan om vissa program är mindre värda, enbart utifrån deras format, under- hållningsvärde eller liknande, bör ske i den allmänna debatten. Denna debatt bör företagen i allmänhetens tjänst naturligtvis vara särskilt upp- märksamma på och skapa förutsättningar för. För att även framgent hävda public service-företagens legimititet krävs fortsatta insatser för en öppenhet och tydlighet kring vad det är som ger public service-företagens programverksamhet dess särprägel. Programföretagens uppdragsgivare är ytterst den svenska allmänheten. En förutsättning för att programföretagen skall åtnjuta en stor frihet att självständigt utforma verksamheten är att man utvecklar sådana kon- takter med allmänheten att publikens skiftande behov och intressen utgör grunden för programverksamheten. Detta arbete bör ständigt utvecklas. I detta sammanhang har en decentraliserad organisation av företagens verksamhet en viktig funktion att fylla. Återkommande publikundersökningar i kombination med andra sätt att pejla publikens intressen och önskemål är av stor vikt. Det är också viktigt att publiken i lättillgänglig form får del av programföretagens redogörelser för hur programverksamheten utvecklas, t.ex. i samband med att räkningen för TV-avgiften skickas ut. Såväl radio- och TV- sändningarna, som nya medier som Internet, kan med fördel också användas i syfte att ge allmänheten goda möjligheter att själva göra bedömningar av såväl programverksamheten som av hur resurserna inom public service-företagen används. Den del av public service-uppdraget som avser riktlinjer för program- verksamheten återfinns i företagens sändningstillstånd. Kännetecknande för uppdragets formulering är dess kvalitativa karaktär, dvs. villkoren i tillståndet är inte uttryckta i tydliga uppföljbara målformuleringar, kvoteringar eller liknande. De är heller inte särskilt detaljerade vad gäller vilken typ av program som skall sändas. Detta följer naturligt av programföretagens självständiga ställning när det gäller att utforma programverksamheten. Programföretagens sändningstillstånd bifogas i bilaga till detta betänkande. Jag uppmanar läsaren att ta del av dessa för att få en bild av omfattningen av de villkor som gäller för public service-företagens programverksamhet. En enkel och entydig sammanfattning av programföretagens ansvar är svår att göra, men sammanfattningsvis kan konstateras att SR, SVT och UR har ett mycket omfattande ansvar som bl.a. inne- fattar att tillhandahålla en saklig och opartisk information, granskning, spegling och debatt av förhållanden på alla nivåer i samhället. företagens kulturansvar mycket omfattande vad gäller olika aspekter som skall täckas i programverksamheten. Detta ansvar innefattar, utöver att sända kulturprogram i vid mening, ett uppdrag att samarbeta med landets kultur- och musikinstitutioner och att lägga en ökad del av produktionen på fristående producenter runt om i landet. Vidare har programföretagen i uppdrag att ägna ökad uppmärksamhet åt program för och med barn och ungdomar. I uppdraget ligger också ett ansvar att utveckla radio- och TV-mediet och främja förnyelse av programinne- hållet. Generellt gäller att programföretagen skall sända ett mångsidigt utbud där utrymme ges för en stor variation av program. Ansvaret för att tillgodose såväl det stora flertalets som mindre gruppers intressen innebär bl.a. att publiksiffror inte skall vara avgörande för företagens programplanering. Att programutbudet skall vara tillgängligt för alla innebär bl.a. att företagen har ett särskilt ansvar för att underlätta för människor med olika slag av funktionshinder att ta del av programmen och att olika minoritetsintressen beaktas. Ett övergripande mål i public service-uppdraget gäller att program- men genomgående skall hålla hög kvalitet. Public service-företagen har dessutom ett särskilt ansvar för produktion av program på svenska språket och för program med svenska artister och kulturarbetare av olika slag. Ytterligare ett övergripande mål är att programverksamheten som helhet skall präglas av folkbildningsambitioner. Med detta avses bl.a. att programverksamheten skall bedrivas så att utrymme ges åt en mångfald av olika åsikter och meningsriktningar och att hänsyn tas till olika förutsättningar hos befolkningen. Med folkbildande avses också att programmen skall vara allmänbildande till sin karaktär och ge ett mervärde utöver den omedelbara upplevelsen. Debatten kring public service-radio och TV ger vid handen två grund- läggande skilda ståndpunkter. Å ena sidan finns de som hävdar att public service-verksamheten i princip bör vara just det den är , nämligen en oberoende radio och TV med uppdrag att tillgodose hela befolkningen med ett inom alla genrer mångsidigt och högkvalitativt utbud fritt från kommersiella budskap. har denna uppfattning varit den rådande i och det har funnits förutsättningar för en bred parlamentarisk och folklig uppslutning kring denna grundläggande syn på verksamheten. På motsatt sida står de som förespråkar att public service bör ses som ett komplement till den kommersiella radion och televisionen och inriktas på att förse publiken med den typ av program som kommersiella aktörer inte erbjuder, eller annorlunda uttryckt att public service- företagen inte bör satsa på sådana program som ändå tillhandahålls av kommersiella radio- och TV-företag. Exakt vilka programtyper som avses är inte helt klart. Företrädare för denna ståndpunkt brukar dock vanligen framhålla nyheter, kvalificerad samhällsbevakning, kulturpro- gram, minoritetsprogram och program för barn och unga som särskilt angelägna. I spänningsfältet mellan dessa båda ståndpunkter placerar sig huvuddelen av de åsiktsriktningar som återfinns i den allmänna debatten. Att det finns olika åsikter i debatten om vilken programpolitik public service-radio och TV skall stå för är enligt min mening både naturligt och nödvändigt. En central aspekt av public service-uppdraget är programföretagens frihet att utifrån vissa givna ramar själva utforma den närmare programverksamheten. Denna frihet innebär i sin tur att man inte kan, en gång för alla, slå fast exakt vad public service-verk- samheten i detalj innebär, som public service-företagens ansvar är stort när det gäller att vara uppmärksam på den allmänna debatten kring företagens utbud. Detta är inte något nytt. Innebörden i public service-begreppet har förändrats liksom uppfattningar om vad som är god kvalitet och vad som är god underhållning m.m. 6.3Kvalitet kontra kvantitet? beslut om riktlinjer för innevarande tillståndsperiod innebär ett ställningstagande om public service-radions och televisionens roll i förhållande till deras kommersiella konkurrenter. I proposition 1995/96:161 skriver regeringen att programföretagen skall tillgodose alla publikgrupper med ett mångsidigt programutbud av hög kvalitet. Public service-företagen måste även i fortsättningen kunna fylla uppgiften att förse hela publiken med program av olika slag. Det förhållandet att vissa invånare i har fått betydligt större val- möjligheter i fråga om i varje fall vissa kategorier av program får inte leda till att andras möjligheter blir sämre. Public service-företagens uppgifter kan därför inte begränsas till att endast eller främst sända sådant som kommersiella programföretag inte vill sända. Detta bör emellertid inte innebära att public service-företagen skall se det som sin uppgift att konkurrera med de nytillkomna programföretagen genom att öka inslagen av lättare underhållningsprogram. mersiella konkurrenter kan vara ett skäl för att skärpa kvalitetskraven på public service-företagen (s. 42) Vidare sägs att konkurrensen om lyssnar- och tittarsiffror riskerar att leda till att public service-företagens programutbud förytligas. Höga lyssnar- och tittarsiffror får därför inte vara styrande för public service- företagens programplanering (s. 44). beslut om riktlinjer för nuvarande tillståndsperiod innebär således en markering av behovet av kvalitet i hela programutbudet. Kvalitet är ett mångtydigt begrepp. I stor utsträckning är det en fråga om tycke och smak. I direktiven förutsätts att jag skall behandla den lämpliga avvägningen mellan kvalitet och kvantitet i programverksam- heten. Kvalitet bör enligt min mening i princip inte ställas i motsättning till kvantitet. I public service-uppdraget ligger ett ansvar att tillhanda- hålla program för alla och göra det tillgängligt på tidpunkter när män- niskor kan titta och lyssna och det kan definitivt hävdas att ett omfat- tande och varierat utbud i sig är en kvalitet. Public service-radio och TV måste emellertid hävda sin särart. Verksamheten har goda förutsättningar för detta. Genom finansieringen med TV-avgifter och därmed uppdraget från allmänheten är program- företagen oberoende av kommersiella överväganden och kan fokusera på publikens behov och önskemål, satsa på det nya och det oprövade och utveckla programkvalitet inom olika genrer. Kraven på kvalitet gäller givetvis all programverksamhet, oavsett om syftet med programmen är att informera eller underhålla. bör det framhållas att alltför omfattande ökningar av sändningstiden naturligtvis riskerar att begränsa möjligheterna att satsa på kvalitet och fördjupning. Med TV-avgiftsfinansieringen följer ett ansvar att hushålla med resurser på ett optimalt sätt. I tider då resur- serna inte kan öka kraftigt krävs prioriteringar. Jag instämmer i de rikt- linjer som regering och riksdag angivit i förarbetena inför nuvarande tillståndsperiod, nämligen att vid en valsituation mellan ökad sänd- ningstid eller ökad programkvalitet skall public service-företagen välja kvalitet (prop. 1995/96:161 s. 46). Man kan naturligtvis diskutera om särskilda målformuleringar för tittar- eller lyssnartidsandelar är bra instrument för public service-radio och TV. Uppfattningen att radion och TV i allmänhetens tjänst är till för alla bör ses som ett uttryck för en omsorg om helheten, att varje program utformas och placeras på bästa sätt för att nå en så stor del som möjligt av den publik som kan förväntas vara intresserad av programmet. En av public service-verksamhetens svåraste uppgifter är att balan- sera olika intressen för att uppnå en helhet som kan accepteras av det stora flertalet. Det är självklart viktigt att åtminstone stora delar av programverksamheten är uppskattad i alla publik- och åldersgrupper och att många tycker det är angeläget att titta och lyssna. Det är viktigt inte minst för legitimiteten i TV-avgiftssystemet att publiken anser sig få valuta för TV-avgiften. Om man med kvalitet avser variation, omväxling och mångsidighet, dvs. ett brett utbud, är det väl dokumenterat att public service-företagen står för en kvalitativ profilering i det samlade radio- och TV-utbudet. En annan aspekt på kvalitet är tillgänglighet för publiken, bl.a. om den totala mångfalden i programutbudet också erbjuds på tider då de som är intresserade kan ta del av programmen. Det är naturligtvis sär- skilt viktigt för public service-företag att alla delar av befolkningen vid åtminstone någon tidpunkt kan hitta program som de är intresserade av. Det är därför viktigt att skilja på den allsidighet som avser det totala utbudet och den som avser tittarnas eller lyssnarnas möjligheter att välja bland olika typer av program. Vid en närmare granskning av SVT:s utbud på bästa sändningstid (19.00–22.00) kan konstateras att fördelningen mellan nyhets- och fak- taprogram, nöje och sport, blandprogram samt program för särskilda målgrupper (barn, ungdomar och minoriteter) i stort är densamma som i utbudet i sin helhet, något som inte gäller för de svenska kommersiella TV-kanalerna (se kap. 3). Undantagen är att nyhetsprogram förekommer i betydligt större utsträckning på bästa sändningstid och att blandprogram förekommer i mindre utsträckning. På radioområdet kan genreuppdelningen mellan SR:s olika kanaler, inklusive att de 25 lokala kanalerna sänder egna program, sägas ge goda förutsättningar för ett varierat programutbud . När det gäller kvaliteten i enskilda program blir det genast svårare att uttala sig. Där krävs det svåra konststycket att finna en definition av vad som är att betrakta som kvalitet. Om detta finns det många och delade meningar. Kvalitet är ett svårfångat begrepp och har naturligtvis olika innebörd för olika bedömare och i olika sammanhang. Kvalitet är således inte heller något absolut och man bör snarare använda en rad olika kvalitetskriterier vid en bedömning av kvalitet i radio- och TV- program. Ett vanligt kriterium är publikens värdering av programmen, t.ex. i vilken mån programutbudet bidrar till olika syften som att bilda, informera eller underhålla. Generellt gäller att publiken förknippar egenskaper som trovärdighet, pålitlighet, mångfald och kvalitet med public service-företagen, medan publiken inte i första hand uppfattar företagen som spännande, nyskapande och inspirerande.1 Det finns också andra kriterier, exempelvis professionell och teknisk kvalitet, dvs. i vilken mån enskilda program kan bedömas ha hög kvalitet i själva utformningen av programmen, t.ex. vad gäller manuskript, medverkande, scenografi, produktionsteknik, form och grad av originalitet m.m. Public service-företagen har ett ansvar för att löpande utveckla olika sätt att mäta och beskriva olika indikatorer på kvalitet i verksamheten. Av det första avtalet mellan Telegrafstyrelsen och Radiotjänst framgår att Rundradion skall så bedrivas att folkupplysningen och folkbildningsarbetet därigenom befrämjas. Folkbildningskravet utgick avtal mellan staten och . En förklaring till detta är möjligen att folkrörelserna blev delägare i genom att få av aktierna. Vid beslut om 1986 års avtal återinfördes folkbildningsansvaret som ett samlat uppdrag för samtliga programbolag. Dåvarande statsrådet motiverade detta med att sedan Utbildningsradions start tendensen alltmer blivit att de övriga programföretagen inte ansett sig ha något folkbildningsansvar (prop. 1985/86:99 s. 62). Statsrådet definierade folkbildningsprogram som allmänbildande och kunskapsberikande medan utbildningsprogram pri- märt syftade till systematisk inlärning. I den proposition som föregick den nuvarande tillståndsperioden anför regeringen att programutbudet som helhet skall präglas av folk- bildningsambitioner. Det skall utformas så att utrymme ges åt en mång- fald av åsikter och meningsriktningar och så att hänsyn tas till olika förutsättningar hos publiken. En radio och TV i allmänhetens tjänst innebär ett särskilt uppdrag att skapa förutsättningar för den insikt och förståelse av samhället som en levande demokrati kräver. Mer konkret än så vad gäller folkbildningsansvaret är regeringen inte. SVT tolkar folkbildningsuppdraget så att det inte är SVT:s uppgift att sända program som har ett direkt uttalat didaktiskt syfte eller att vissa program i tablån skall kunna rubriceras som folkbildningsprogram. Inte heller ser SVT det som sin uppgift att mer generellt samverka med olika organisationer och institutioner med specifika programprojekt, bl.a. 1 Se bl.a. SVT:s, SR:s och UR:s public service-redovisningar och kap. 5 i detta betänkande. beroende på att ett sådant samarbete skulle kunna komma i konflikt med andra riktlinjer för verksamheten. SVT ser som sin uppgift att erbjuda program som ger en inblick i ett visst ämne eller en viss fråga. Det är den enskilde som avgör om han eller hon vill gå vidare till ytterligare fördjupning och informations- inhämtande. SVT ser det inte som sin uppgift att organisera en sådan vidare bildningsverksamhet. Utvecklingen av Internet skapar, enligt SVT, nya möjligheter att utveckla folkbildande insatser i anslutning till programverksamheten. SVT bedömer också att en ökad samverkan mellan SVT, SR och UR på webben skulle kunna stärka och fördjupa folkbildningsansvaret totalt sett i public service-verksamheten. SR tillämpar en bred syn på företagets folkbildningsansvar där det är helheten i programutbudet som skall präglas av folkbildningsambitioner, snarare än en beskrivning av en viss typ av program eller pro- gramformer. Folkbildning är, enligt SR, att ge lyssnarna sådana kun- skaper och insikter som behövs för att kunna verka som medborgare. SR menar dessutom att folkbildningsambitionen måste kunna ta sig olika uttryck i olika kanaler, t.ex. beroende på vem programmen huvudsakligen vänder sig till. Jag behandlar frågan om hur det samlade inslaget av folkbildning i public service-verksamheten kan stärkas i kap. 8 om UR:s verksamhet. Vad som är att betrakta som kulturutbud i radio och TV är långtifrån entydigt. I vid mening kan en mycket stor del av det som sänds sägas utgöra exempel på kulturprogram. I detta avsnitt redogörs översiktligt för vad som kännetecknar kulturutbudet inom SR och SVT med särskilt fokus på de villkor som gäller för företagen. UR har ett mindre omfat- tande uppdrag vad gäller kulturansvar i sändningstillståndet jämfört med de övriga programföretagen. UR redovisar inte heller kulturprogram särskilt, även om också UR sänder program av detta slag. UR:s verksamhet behandlas i kap. 8. Regeringen anför i utredningsdirektiven att en utgångspunkt är att arbetet med att fördjupa och vidga kulturansvaret skall fortgå inom hela public service-verksamheten. Jag skall belysa programföretagens förut- sättningar och förmåga att på olika sätt leva upp till sitt kulturansvar.