sou · GOB3106d1 · 2001-01-01 00:00:00 — I det följande redovisas de argument och överväganden som ligger till grund för de nuvarande bestämmelserna om rösträtt och valbarhet vid kommunala val. hade endast svenska medborgare rätt att rösta och vara valbara vid kommunala val. Genom rösträttsreform (prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. 1975/76:78) utvidgades röst- rätten och valbarheten i val till kommun-, landstings- och kyrko- fullmäktige till att omfatta även utlänningar som varit folkbokförda i en kommun de tre åren närmast före valåret. De nya reglerna tillämpades första gången vid val.7 Syftet bakom reformen var enligt förarbetena bl.a. att öka utlänningars direkta politiska inflytande på det kommunala området. Ett sådant inflytande för utlänningar skulle vara ägnat att stimulera det lokala samhällets ansträngningar att motverka utlänningars svårigheter på olika områden. Det skulle också svara väl mot att en betydande del av deras ekonomiska prestationer till det allmänna gick till kommunerna i form av skatt och kommunala avgifter. Ett sådant inflytande skulle vidare vara ägnat att stärka utlänningarnas självkänsla och främja deras solidaritet med det svenska samhället. Det framhölls också att ett direkt kommunalpolitiskt inflytande i form av rösträtt för de utlänningar som var varaktigt bosatta i landet skulle ligga väl i linje med övrig reglering av förhållandet mellan kommunerna och dess invånare. Det ansågs inte att några särskilda åtgärder borde vidtas för att förhindra s.k. dubbel rösträtt (prop. 1975/76:23 s. 89 ff). 7 Lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigeval m.m. upphörde att gälla , se SFS 1998:1591. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 149 Av propositionen (s. 93 f) framgår vidare att det med treårsregeln skulle skapas rimliga garantier för att den utländska väljaren hade vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, kände till och hade förståelse för svenska förhållanden och hade ett naturligt personligt intresse inte bara för de alldeles aktuella förhållandena i kommunen utan också för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna. Med en treårig kvalifikationstid avsågs en i princip oavbruten treårig bosättning närmast före valet. Något krav på viss tids vistelse i kommunen ansågs däremot inte böra uppställas. Vad gällde frågan om valbarhet anfördes bl.a. att några särskilda begränsningar inte borde gälla för utlänningars valbarhet till de beslutande församlingarna och nämnderna eller till kommunala för- troendeuppdrag i övrigt. Rösträtten som uteslutande valbarhetsvillkor skulle gälla även för utlänningar. Rösträtt och valbarhet för unionsmedborgare Genom Unionsfördraget () infördes i bestämmelser om ett unionsmedborgarskap för medlemsstaternas medborgare. Unionsmedborgarskapet har till syfte att underlätta unionsmedborgares integration i värdlandet. Genom Amsterdamfördra- get har förtydligats att grunden för unionsmedborgarskapet är det nationella medborgarskapet. I nuvarande artikel 19.1 i infördes en bestämmelse om rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i ett land inom Europeiska unionen där de inte är medborgare. Närmare bestämmelser i frågan finns i rådets direktiv /80/EG av . Syftet med artikel 19.1 är, enligt direktivets ingress, att säkerställa att alla unionsmedborgare, oavsett om de är medborgare i det medlemsland de är bosatta i, kan utöva sin rösträtt och vara valbara vid kommunala val i den staten på lika villkor. Regeln är ett exempel på tillämpningen av principen om jämlikhet mellan och lika behandling av en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater och en naturlig följd av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivits i artikel 18 i fördraget. Direktivet 94/80/EG omfattar allmänna och direkta val till kommunfullmäktige (art. 2 punkt 1.b) och riktar sig till medlems- staterna (art. 16). Den som är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 andra stycket EG och inte är medborgare i bosättningsstaten, men som på referensdagen ändå uppfyller de villkor för rösträtt och valbarhet som enligt den statens lagstiftning gäller för de egna medborgarna, skall ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i bosättningsstaten i 150 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. enlighet med direktivet (art. 3). Med referensdag menas den eller de dagar då unionsmedborgare enligt bosättningsstatens lagstiftning skall uppfylla villkoren för rösträtt och valbarhet i den staten (art. 2 punkt 1 f). I en bilaga till direktivet bestäms närmare vilka de grundläggande lokala förvaltningsenheterna är i varje medlemsstat. För del omfattas kommuner och landsting.8 Direktivet genomfördes i svensk rätt genom en ändring i KomL och bestämmelser i ny vallag, som trädde i kraft den 1 juni 1997.9 Treårsregeln modifierades så att unionsmedborgare fick samma rätt som svenska medborgare att rösta och vara valbara i svenska kommunala val. Rösträtt och valbarhet för medborgare i och I propositionen Ny vallag (prop. 1996/97:70 s. 157 f ) konstaterades att ett genomförande av direktivet i svensk rätt inte ändrade bestämmel- serna om rösträtt och valbarhet för de medborgare i och som var bosatta i . Regeringen ansåg, mot bakgrund av att och hade gett nordiska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val på samma villkor som de egna medborgarna och att då hade för avsikt att införa sådana regler samt att det inom fanns en gemensam bas vad gäller språk och samhällsstruktur, att det var rimligt att även införde en motsvarande rätt. Samma regler som för unionsmedborgare infördes därför även för medborgare i och . Övriga i bosatta personer När det gällde övriga i bosatta personer gjorde regeringen, med instämmande, den bedömningen att treårsregeln skulle ligga fast; fristen skulle dock i stället räknas från valdagen och inte året före valet. Skälet för ändringen av kvalifikationsdag var att ett nytt system för mantalsskrivning hade gjort det tekniskt möjligt att använda valdagen istället för som utgångs- punkt för beräkningen. 8Se direktiv /30/EG av om ändring i direktivet 94/80/EG om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 151 De motiv som redovisats i anslutning till rösträttsreform torde vara vägledande även för treårsregeln i 24 § lagen om försöks- verksamhet med regionförbund i län och län. Särskild motivering saknas i förarbetena till försökslagstiftningen.10 Utländska medborgares rösträtt vid kommunala val fanns det 499 931 utländska medborgare som var folkbokförda i landet.11 Av de utländska medborgarna var 385 354 eller äldre. Fördelningen av dessa efter medborgarskap i nordiska länder, länder inom EU (utom ) och övriga länder framgår av tabell 3. Utländska medborgare folkbokförda per Källa: SCB RTB98 Tabell 1 Eget medborgarskap efter invandringsår för . I enlighet med vad som tidigare redovisats i detta kapitel har medborgare i eller någon annan av EU:s medlemsstater samt medborgare i eller rösträtt vid kommunala val om de är folkbokförda i kommunen och senast på valdagen fyller . Andra utlänningar skall ha varit folkbokförda i följd före valdagen för att ha rösträtt. Av tabell 3 kan således utläsas att cirka 130 000 medborgare från våra nordiska grannländer och cirka 47 000 medborgare från övriga medlemsstater inom EU i princip hade rösträtt per . 1996/97:36 och bet. 1996/97:KU4. 11Statistiska uppgifter avseende medborgarskap m.m. redovisas i avsnitt 2.4. 152 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. medborgare från andra länder måste däremot justeras med hänsyn till treårsregeln för att spegla den kommunala rösträtten. Antalet utländska medborgare (utom och EU) - eller äldre - som folkbokfördes och som alltjämt var folkbokförda per uppgick till 48 721 personer. Detta antal ger en ungefärlig bild av hur många utländska medborgare som skulle ha fått rösträtt om treårsregeln togs bort och val hölls . Den närmare fördelningen efter medborgarskapsland redovisas i tabell 4. Länder från vilka mer än 1 000 medborgare folkbokförts i anges separat. Utländska medborgare utom och EU som invandrat till år 1996-1998 och som var folkbokförda per Övriga länder (utom Källa: SCB RTB98 Tabell 1 Eget medborgarskap efter invandringsår för . Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 153 Valdeltagandet bland utländska medborgare med rösträtt kommunalval där utländska medborgare fick rösta och kandidera för kommunala förtroendeuppdrag, stannade deras valdeltagande vid . Detta resultat var avsevärt mycket lägre än den inhemska väljarkårens som var . val deltog av de utländska röstberätti- gade medborgarna.12 Totalt fanns inför valet drygt 342 000 utländska medborgare med rösträtt. De utgjorde av samtliga personer med rösträtt. Av de utländska medborgare som hade rösträtt röstade endast av de drygt 342 000 röstberättigade. Medborgare från och hade det högsta valdeltagan- det, nästan varannan röstberättigad person i dessa grupper deltog i valet. Lägst var valdeltagandet för medborgare från och f.d. . Tabell 5 utvisar valdeltagandet i procent bland utländska medborgare i kommunfullmäktigevalen 1976-1998. 12 , , Invandrarna, demokratin och samhället, 2 tr. 1998, s. 45. 154 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. SOU 2000:106 Källa: Statistiskt meddelande Me 14 M 9901, , . 5.3.7Rösträtt vid kommunala val i övriga nordiska länder, m.m. Enligt 1 § lov nr. 140 af 8. marts om kommunale valg gäller följande beträffande rösträtt i kommunala val i . Rösträtt till kommu- nalbestyrelsen, som inkluderar Borgerrepræsentationen i Køpenhavns Kommune, samt amtsrådet har var och en som på valdagen har fyllt , är fast bosatt i kommunen respektive amtskommunen och som härutöver antingen 1)är dansk medborgare, 2)är medborgare i en av de övriga medlemsstaterna i den europeiska unionen, Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 155 3)är medborgare i eller eller 4)utan avbrott har varit fast bosatt i landet före valdagen. Enligt 50 § Grunnloven har norska medborgare, som har fyllt , rösträtt vid val till , fylkestingsvalget och kommunestyre- valget. Personer som inte är norska medborgare har rösträtt vid fylkestingsvalg och kommunestyrevalg om de har varit införda i norskt folkregister som bosatta i riket före valdagen. Personer som är medborgare i annat nordiskt land har rösträtt vid fylkestingsvalg och kommunestyrevalg om de valåret finns införda i norskt folkregister som bosatta i riket (3 § första stycket Valgloven). Enligt 4 kap. 26 § den finska kommunallagen har finska medborgare och medborgare i andra medlemsstater i Europeiska unionen samt isländska och norska medborgare som senast valdagen fyller rösträtt i kommunala val som förrättas i kommunen, om de är bosatta i . Andra utlänningar, som inte är EU-medborgare, har rösträtt om de varit bosatta i . Enligt lagen om kommunalval nummer 5/1998 har isländska medborgare som är bosatta i ifrågavarande kommun samt har fyllt rösträtt i det kommunala valet i . Svenska, danska, finska och norska medborgare har rösträtt i kommunalvalet i om de varit bosatta i innan valet äger rum. Andra utlänningar har inte rösträtt i det kommunala valet i . Nästa kommunalval i äger rum . i har upplyst att reglerna - såvitt gäller kravet bosättning - för nordiska medborgare troligtvis kommer att tas bort till dess. 156 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. Allmänt om rösträtt i staterna inom /EU13 I samtliga medlemsstater - med undantag för vissa tyska Länder - erhåller man rösträtt . I vissa österrikiska Länder måste man vara 19 eller för att få rösta. I vissa av medlemsländerna pågår en diskussion om att sänka rösträttsåldern från 18 till . I de flesta av medlemsländer är rätten att rösta förbehållen endast de egna medborgarna. I de länder som är medlemmar i gäller att varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat i vilken han eller hon inte är medborgare skall ha rätt att delta i kommunala val i denna stat på samma villkor som landets egna medborgare.14 För övrigt gäller att endast ett fåtal av medlemsländer tillåter utländska medborgare att delta i kommunala val. I har varje person som varit bosatt i landet före polling day rätt att rösta i det kommunala valet. I har varje utlänning som har varit bosatt i landet rösträtt. I har norska medborgare som är bosatta i landet rösträtt. I har medborgare i Commonwealth och British Dependent Territories som är bosatta i landet rösträtt i det kommunala valet. Vi konstaterar att den kommunala kompetensen i är större än i många andra länder inom och EU. Det bör ankomma på regeringen att bevaka och verka för att svenska medborgare som är folkbokförda i andra länder får rättigheter och möjligheter motsvarande de vilka svenska medborgare som är folkbokförda i har. 5.3.8Tidpunkt när rösträtt kan utövas Folkbokföringslagen (1991:481) innehåller huvudsakligen bestämmel- ser om när en person skall anses som bosatt i och var i personen skall anses bosatt. I lagen, som trädde i kraft , ersattes begreppen kyrkobokföring och mantalsskrivning av ett enhetligt begrepp, folkbokföring, som omfattar den löpande registre- ringen av befolkningens identitets-, bosättnings- och familjeförhållan- 13Uppgifterna har hämtats från skrift Electoral systems and voting procedures at local level, Local and regional authorities in Europe, No. 14Enligt (se föregående fotnot) hade dock ännu inte infört rösträtt för unionsmedborgare i kommunalt val . SOU 2000:106 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 157 den i den utsträckning som föreskrivs i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister får förekomma i sådant (1 § folkbokföringslagen). Ett barn som föds levande här i landet skall folkbokföras om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och vårdnads- havare. Även ett barn som föds utom landet av en kvinna som är folkbokförd skall folkbokföras (2 § folkbokföringslagen). Ett barn som har vistats i landet sedan födelsen utan att vara folkbokförd skall folkbokföras om det har sådan anknytning till landet som framgår av det följande. Förutsättningarna för upptagande i folkbokföringen vid inflyttning i landet regleras i 3 § folkbokföringslagen. Den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under skall folkbokföras. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet skall folkbokföras om hon eller han med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här. Beslutet om att folkbokföra en inflyttad person fattas av skattemyndigheten och ingår i beslutet om folkbokföring i en viss församling och på en viss fastighet. Det grundläggande momentet för bedömningen är att nattvilan eller dygnsvilan regelmässigt tillbringas i landet under den för den inflyttandes förhållanden normala livsföringen. Till vistelser som inte bör anses ingå i normal livsföring hör i första hand sådana vistelser som föranleds eller förlängs av akut sjukdom eller frihetsberövande. När vistelsen i landet är avsedd att vara tidsbegränsad skall folkbokfö- ring ske när vistelsen är avsedd att uppgå till . När en vistelse, som från början varit avsedd att vara , förlängs bör folkbokföring ske så snart den inflyttades avsikt att vistas här står klar eller senast när vistelsen varat (prop. 1990/91:153 s. 133 f). Vid bedömningen av om den som har sin regelmässiga dygnsvila både utom och inom landet skall folkbokföras bör familjeförhållandena normalt tillmätas störst vikt. Den som vid vistelsen i bor hos sin familj bör således normalt anses ha sitt egentliga hemvist här. Med familj avses här normalt makar, registrerade partner och sambor enligt dels lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem, dels lagen 158 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. (1987:813) om homosexuella sambor15 samt hemmavarande barn. För den som saknar familj bör i första hand anknytning på grund av arbetsförhållandena få väga tyngst. När det gäller personer som inte har anställning eller familj eller då familjen gemensamt har en dubbel bosättning, t.ex. pensionärer som bor i och vistas i ett annat land, får det egentliga hemvistet bestämmas bl.a. med ledning av vistelsens omfattning och bostädernas art. Genom att samtliga omständigheter skall beaktas vid bedömningen av det egentliga hemvistet finns möjlighet att ta hänsyn till de speciella omständigheter som i det enskilda fallet bör få väga tyngst (a.a. s. 134). En person torde anses regelmässigt tillbringa dygnsvilan i landet om hon eller han under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan här minst en gång eller i motsvarande omfattning men med en annan förläggning i tiden. En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs (4 § folkbokföringslagen). (De flesta sociala rättigheter är kopplade till det bosättningskrav som tillämpas enligt folkbokföringen.) Motsatsvis av bestämmelsen i 4 § följer att beträffande utlänningar som inte behöver ha uppehållstillstånd, gäller huvudregeln i 3 § (se avsnittet nedan angående föreskrifter om uppehållstillstånd). Synnerliga skäl enligt 4 § folkbokföringslagen anses föreligga om uppehållstillståndsprövningen endast är av formell natur, t.ex. för inflyttande utländskt adoptivbarn till här bosatta personer eller minderåriga barn som återförenas med här bosatta föräldrar som har uppehållstillstånd. Enligt en () antagen rekom- mendation från - RSV - (central förvaltningsmyndig- het för folkbokföring) föreligger synnerliga skäl om unionsmedborgare har ansökt om uppehållstillstånd.16 Synnerliga skäl anses även föreligga om personen utvisats men vistelsen i landet kan förutses vara på grund av att någon verkställighet inte skall ske (a.a. s. 13417). Föreskrifter om uppehållstillstånd m.m. Krav på uppehållstillstånd regleras primärt i 1 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529). Enligt denna bestämmelse skall en utlänning som vistas i 15Samboendekommittén föreslog i betänkandet Nya samboregler (SOU 1999:104) att de båda lagarnas regler samordnas i en lag. 16RSV:s i Folkbokföring avsnitt 18.3. 17Se även SOU 1990:50 s. 113. Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 159 ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i , , eller (första stycket). Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehålls- tillstånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i än (andra stycket). En utlänning som är medborgare i en stat som ingår i EES har rätt att vistas i utan uppehållstillstånd om han eller hon har en anställning här men är bosatt inom en annan stat som omfattas av EES- avtalet, dit utlänningen vanligtvis återvänder minst en gång (3 kap. 2 a § utlänningsförordningen).18 Den största andelen av de som flyttar till erhåller permanent uppehållstillstånd och skall därmed folkbokföras. Är uppehålls- tillståndet tidsbegränsat till sker också regelmässigt folkbokföring. Enligt en överenskommelse mellan skall i samband med beslut om uppehållstillstånd än , meddela om detta kan förväntas ligga till grund för folkbokföring, dvs. om vistelsen kan antas uppgå till . I situationer då vistelsetiden kan antas uppgå till skall således folkbokföring ske. I praktiken innebär huvudregeln om folkbokföring (3 §) att - oavsett vilka uppehållstillstånd som meddelats (förutsatt att sådant meddelats) - folkbokföring skall ske senast när den faktiska vistelsen uppgått till . Det krävs således inte att bosättningen är avsedd att vara av mer permanent natur.19 Hos skattemyndigheten sker folkbokföring normalt någon vecka efter det att uppehållstillstånd meddelats. 18Enligt 1 kap. 5 § utlänningslagen skall en utlänning som regel ha arbetstillstånd, om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Enligt 4 kap. 1 § första stycket utlänningsförordningen är en utlänning från ett EES-land undantagen från kravet på arbetstillstånd. 19Handläggningstiderna hos har varierat över åren vilket beror bl.a. på vilket land den sökande kommer ifrån och grunden för ansökan; asyl, anknytning till en person i landet m.m. De genomsnittliga handläggningstiderna vid var i asylärenden och om beslutet överklagades till . (var motsvarande siffror ). För sökanden från vissa länder kan frågan om uppehållstillstånd ta att utreda. Inom besöks- och bosättningsprocessen uppgår den genomsnittliga handläggningstiden . Unionsmedborgares uppehållstillstånd tar . Dessa uppgifter har lämnats av och grundar sig på en genomsnittsberäkning . 160 Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. När det skall hållas kommunala val skall skattemyndigheten upprätta en röstlängd för varje valdistrikt. En röstlängd grundar sig på uppgifterna i aviseringsregistret, enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister, före valdagen (7 kap. 4 § vallagen [1997:157]).20 Rättelse av felaktiga uppgifter i röstlängden kan ske om skriftlig begäran härom lämnats till skattemyndigheten före valet. Även de som anser sig vara felaktigt uteslutna ur röstlängden kan begära rättelse. Det som har hänt senare än före valdagen får dock inte ligga till grund för sådan rättelse (7 kap. 11 § vallagen). Tidpunkt när rösträtt vid kommunala val kan utövas Medborgare i länder inom eller EU har rösträtt under samma förutsättningar som svenska medborgare. För medborgare från andra länder gäller den tidigare redovisade treårsregeln. Föreskrifter om folkbokföring och uppehållstillstånd m.m. medför emellertid att den faktiska tidpunkten när utlänningar som kommer till kan rösta varierar. Medborgare från länder inom En medborgare i , , eller har rösträtt vid kommunala val om hon eller han är folkbokförd i kommunen. Kan det antas att hon eller han kommer att tillbringa dygnsvilan i (i princip bo i ) under skall folkbokföring ske. Medborgare i våra nordiska grannländer är undantagna från kravet på uppehållstillstånd. Vidare bör beaktas att skattemyndighetens beslut om folkbokföring kan dröja någon vecka efter ansökan och att uppgifterna i röstlängden grundar sig på uppgifterna i aviseringsregist- ret före valdagen. Nordiska medborgare kan således rösta i kommunala val efter cirka två månaders vistelse i landet. 20 Uppgifter som har registrerats i ett lokalt folkbokföringsregister eller i det centrala referensregistret och som får förekomma i aviseringsregistret enligt lagen om aviseringsregister skall överföras till registret med hjälp av automatisk databehandling (5 § förordningen [1991:750] om folkbokföringsregister m.m.) Rösträtt och valbarhet vid kommunala val m.m. 161 Medborgare från länder inom EU (utom och ) En unionsmedborgare har rösträtt vid kommunala val om hon eller han är folkbokförd i kommunen. För folkbokföring krävs att det kan antas att dygnsvilan kommer att tillbringas i under . Enligt folkbokföringslagen krävs för unionsmedborgare som inte är medborgare i eller - om inte synnerliga skäl föreligger - att hon eller han har beviljats uppehållstillstånd i (EES-medborgare har under vissa förutsättningar rätt att vistas i utan uppehållstillstånd, se ovan). Som sades antog RSV en rekommendation enligt vilken synnerliga skäl föreligger om unionsmedborgaren har ansökt om uppehållstillstånd. Detta innebär med beaktande av att skattemyndighetens beslut om folkbokföring kan dröja någon vecka efter ansökan och att uppgifterna i röstlängden grundar sig på uppgifterna i aviseringsregistret före valdagen, att även unionsmedborgare kan rösta i kommunala val efter cirka två månaders vistelse i landet.