sou · GOB387d3 · 2001-01-01 00:00:00 — Ett särskilt glesbygdsproblem som utredningen har uppmärksammat, är att de stora dagligvarugrossisterna inte alltid vill fortsätta att leverera varor till lanthandlare efter t.ex. en ägarförändring. Risken med att staten tar på sig kostnadsansvaret för dagligva- rubutiker i glesbygdsområden är med andra ord att man konserverar en alltmer föråldrad struktur, som allt fler människor successivt väljer bort till förmån för andra alternativ. Lika lite som när man försökte att exakt definiera vilken typ av service som bör lokaliseras var, är det svårt att på lik- nande sätt fixera precisa mål och garantier för den fysiska tillgäng- ligheten till kommersiell service. Likväl kan den minskande till- gängligheten till kommersiell service utgöra ett problem för en ökande grupp människor i framför allt glesbygdsområden. Den väg som står till buds när det gäller kommersiell service är snarare att staten ger bättre förutsättningar för att dagligvaruhandeln och servicepunkterna i glesbygdsområden kan utvecklas till attraktiva alternativ för konsumenterna. I detta sammanhang är det viktigt att särskilt peka på dagligvaruhandelns centrala betydelse, eftersom dagligvaruhandeln är en av de mest grundläggande servicefunktionerna och ofta en central utgångspunkt för att samordna annan typ av kommersiell service i glesbygdsområden. De slutsatser som kan dras när det gäller kommersiell service är sålunda att staten kan hjälpa till att motverka allt för stora obalanser snarare än garantera en minsta tillgänglighet. Utredningen föreslår därför Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till kommersiell service som delmål för en regionalt baserad välfärdspolitik. De förslag till tänkbara mått för att identifiera regioner med bristande tillgänglighet till exempelvis dagligvaruhandel, vilka formulerats i kapitel 9 samt i underlagsrapport4 till utredningen, bör därför inte tolkas som ett mål för en garanterad minsta godtagbar nivå. I stället skall de ses som exempel på hur obalanser kan mätas och på hur effekter av olika åtgärder för att förbättra tillgängligheten kan följas upp och utvärderas. Vilka skillnader i tillgänglighet som kan ses som allvarlig obalans är däremot mycket svårt att slå fast. Därmed går det heller inte att i exakta termer formulera generella tillgänglighetsmål som är lika för hela landet. Vilken preciserad målformulering för tillgänglighet som är realistisk och rimlig måste i stället anpassas till de lokala förutsättningarna. Dessa mål kan heller inte vara statiska, utan måste revideras fortlöpande allt eftersom förutsättningarna utvecklas, t.ex. genom ny teknik och nya distributionsformer. Två alternativa förslag till hur processen för att precisera och anpassa målen föreslås i kapitel 9 och i underlags- rapport. Med tanke på de slutsatser utredningen drar ovan så är alternativ 2 knappast möjligt när det gäller kommersiell service. En precisering av målen centralt av riksdag och regering skulle i så fall mer vara uttryck för ett mål att verka för, men knappast något som staten kan garantera. Alternativ 1, som innebär att en precisering av målen sker lokal och regionalt och i dialog med regering och nationella myndigheter, innebär att staten på ett tydligare sätt stimulerar nya samordningslösningar. Däremot är förutsättningarna större för riksdag och regering att, i likhet med vad som redan sker, garantera precisa tillgänglighetsmål för den offentliga servicen. 4 Rapport 11, Service och regional välfärd – utveckling, mål och medel. Politiken för att påverka utvecklingen av kommersiell service måste liksom vid all företagsutveckling utgå ifrån att det inte går att styra utvecklingen. Däremot är det viktigt att politiken försöker bidra till att skapa så goda grundläggande förutsättningar som möjligt för att den kommersiella serviceverksamheten skall utvecklas och så långt som möjligt svara mot de grundläggande behov som finns. En sådan politik måste också anpassas till varierande lokala förutsättningar. En politik som syftar till att stödja utvecklingen av kommersiell service i glesbygdsområden bör således bygga på samma grundläg- gande principer som samhällets stöd till företagsutveckling generellt. Servicenäringarnas stora betydelse för samhällsutvecklingen ger dem emellertid en särskilt strategisk betydelse. Man kan dock inte, på samma sätt som när det gäller näringslivet i övrigt, ha tillväxt som främsta mål. Samhällets insatser motiveras i detta sammanhang i första hand av att man måste försöka motverka regionala obalanser i välfärden. Utredningens förslag har därför stora likheter med det i kapitel 9 föreslagna alternativ 1. Vissa förtydliganden är dock nödvändiga. Enligt utredningens uppfattning bör statens insatser för att utveckla den kommersiella servicen i första hand prioritera de områden där man kan bedöma att störst risk finns för en försämrad tillgänglighet. En regelbunden identifiering av dessa områden bör således äga rum. I detta sammanhang bör de samhällsekonomiska merkostnaderna för en befarad försämring beräknas. Detta underlag kan sedan ligga till grund för de medel som anslås till samhällets insatser på området. De medel som avsätts till kommersiell service ingår som en del av det s.k. landsbygdsstödet. Utredningens mening är att detta bör utgöra ett särskilt anslag. Detta för att skapa ökad tydlighet när det gäller syftet med statens insatser, dvs. ökad tillväxt eller förbättrad välfärd samt koppling mellan mål och medel. Utredningen föreslår att det i serviceglesa områden utarbetas ett särskilt utvecklingsprogram för kommersiell service. Detta bör ske i respektive kommun och så långt möjligt vara ett kommunalt ansvar. Utformningen av programmen bör ske i samråd med lokala parter. Länsstyrelser/självstyrelseorgan bör ha ett samordningsansvar för denna process, och de sammanställda utvecklingsprogrammen för respektive län kan sedan ligga till grund för den nationella fördelningen av resurser. Med hjälp av de lokala utvecklingsprogrammen kan kommunerna i sin tur göra anspråk på de medel som avsatts för respektive län. I respektive utvecklingsprogram bör tydliga mål anges för tillgänglighet till olika former av service i respektive område. Ansvaret för genomförandet av åtgärderna läggs därmed i första hand på kommunerna, eller på grupper av kommuner inom samma lokala arbetsmarknad. Den föreslagna modellen har således stora likheter med grundtankarna i de s.k. tillväxtavtalen, dvs. den förutsätter en dialog om mål och medel mellan såväl den lokala och regionala nivån som mellan den regionala och nationella. För att få del av tillgängliga statliga medel måste man också formulera tydliga och uppföljningsbara mål. Programmen bygger vidare på ett lokalt engagemang i såväl planeringsskedet som genomförandet. Även om likheterna mellan det här föreslagna arbetssättet och tillväxtavtalen är stora, så finns skäl att inte göra serviceprogrammen till en del av tillväxtavtalen. Tillväxtavtalen är fokuserade på ekonomisk tillväxt, medan serviceprogrammen bör ha den enskildes tillgänglighet till grundläggande servicefunktioner i fokus. De lokala aktörerna kan också vara olika i de bägge processerna. Det bör vidare vara ett nationellt ansvar att svara för en löpande uppföljning av programmen, vilket som tidigare nämnts förutsätter en utveckling av metoder och instrument för detta. Det är viktigt att den kvantitativa uppföljningen kompletteras med en dialog med regionerna kring vilka insatser som görs för att uppnå uppsatta mål. Dialogen bör ha som syfte att sprida erfarenheter och goda exempel mellan regionerna. Detta förutsätter att man på nationell nivå tar ansvar för uppföljning också i denna del. Förutom vad som sägs ovan, bör det nationella ansvaret omfatta en möjlighet att bedriva pilotprojekt och testa nya servicelösningar. Exempelvis är eller möjligheter på detta område mycket begränsade . Andra aktörer, som t.ex. () eller enskilda länsstyrelser, har mer ad hoc-mässigt kunnat avsätta vissa resurser. Det råder med andra ord en viss otydlighet om vem som bär detta ansvar på myndighetsnivå. Utredningen föreslår därför att en myndighet, i första hand sek- torsmyndigheten på området – , ges ett tydligt uppdrag att utveckla och testa nya lösningar på det kommersiella serviceområdet. Utredningen har inte tagit ställning till hur mycket resurser som krävs för denna uppgift, men ett rimligt belopp kan vara . Som framgått fordrar en modell, i enlighet med utredningens förslag, en fortsatt utveckling av informationssystem, modeller och metoder. Innan ett utvecklingsarbete i detta avseende är genomfört, är det mycket vanskligt att uppskatta hur stora ekonomiska resurser som kan tänkas erfordras för nödvändiga utvecklingsinsatser inom det kommersiella serviceområdet. Enligt utredningens uppfattning tyder dock det mesta på att det , innan modeller för kostnadsberäkningar har hunnit utvecklas, krävs ett utökat ekonomiskt stöd till kommersiell service. Detta bör dock inte ges i form av t.ex. ett utökat driftsstöd. Utredningen föreslår därför ett tillfälligt extra utvecklingsstöd till kommersiell service. Detta skall användas för att ge incitament för att utveckla lokalt anpassade lösningar eller hitta alternativa sätt att tillgodose hushållens behov av tillgänglighet till olika former av kommersiell service. Detta extra anslag skall ses som ett komplement till nuvarande stöd till kommersiell service och därför hanteras i särskild ordning. En preliminär bedömning av vilken omfattning av ytterligare stöd som är nödvändigt för de mest nedläggningshotade butikerna ger, enligt de beräkningar som redovisas i kapitel 9, ett ytterligare behov av medel motsvarande 30 till . Statsbudgetens geografiska utfall har analyserats av utredningen. Kännetecknande för dagens fördelningssystem är att det bygger på en nationell solidaritet. När statens inkomster från olika källor samlas in och fördelas till olika ändamål skapas stora penningflöden mellan olika individer, och som en följd därav också regionala prioriteringar av exempelvis investeringar i infrastruktur som omfördelar resurser geografiskt. Den strävan efter tillväxt och rättvisa som balanseras i olika riksdagsbeslut påverkas av flera nationella intressegrupper, t.ex. löntagare, kapitalägare, företagare, äldre, bilister och miljöintresserade, men också av geografiskt definierade intressen. Inför varje statlig budget pågår diskussioner om den geografiska resursfördelningen. Det finns ett tiotal olika argument som kan användas för att en kommun, ett län, ett landsting eller en landsdel skulle betala mindre skatt eller få en större andel av statsbudgetens utgifter. Oavsett om dessa argument är berättigade eller ej, och oavsett om det finns lobbygrupper som driver dem eller ej, återstår alltid för att skapa balans mellan tillväxt- och rättvisemål som bygger på en nationell solidaritet. Kommittén har i detta sammanhang kommit in på frågan om huruvida det är lämpligt att koppla vissa statliga skatteintäkter till geografisk användning. Ett argument som är vanligt i diskussionen om geografisk resurs- fördelning är att vi i vår region arbetar fler timmar, mer effektivt, tjänar mer pengar och bidrar mer till den offentliga sektorns inkomster och bör därför få mer tillbaka. Tydligast syns geografiska skillnader i arbetsinkomst i de kommunala budgetarna, där kommuner med en stor andel välutbildade medborgare i arbetsför ålder får betydligt större skatteintäkter än kommuner med många barn och pensionärer. Den kommunala skatteutjämningen har införts för att utjämna de kommunala förutsättningarna för skola, äldrevård, infrastruktur och mycket annat. Denna utjämning motiveras av rättviseskäl och en nationell solidaritet. Ett annat argument i diskussionen om geografisk resursfördelning är att vi i vår region har större företagsvinster och kapitalinkomster från olika produktionsomläggningar och bidrar således mer till den offentliga sektorns inkomster och bör därför få mer tillbaka. Ett system med beskattningsrätt från produktionsanläggningar, exempelvis vattenkraftverk, kärnkraftverk, fossilt eller biobaserade kraftverk, skogsindustrier eller jordbruksbaserad industri, skulle kräva ett nytt utjämningssystem för att åstadkomma rättvisa. Tanken att de som råkar bo i närheten av en lönsam, kapitalintensiv produktionsanläggning skulle få en särskild och exklusiv rätt till avkastningen strider helt mot den nationella solidaritetstanken. Det gäller också om anläggningen utnyttjar en areell råvaruresurs eller en lokal naturresurs. Att införa en partiell koppling mellan å ena sidan skatteinkomsterna från en produktionsanläggning och å andra sidan vissa offentliga, exempelvis kommunala, utgifter i anläggningens närhet är dock förstås möjligt. Denna koppling är dock svår att motivera moralfilosofiskt. De positiva effekterna av en i vissa kommuner på så vis kopplad penningström skulle också av rättviseskäl behöva korrigeras med minskade statliga transfereringar till dessa kommuner via andra budgetposter. Priset för ett system med en geografisk låsning av vissa penningströmmar skulle bli krångligare statlig budgethantering och ökad byråkrati. Situationen för dem som bor nära produktionsanläggningen skulle bli i stort sett oförändrad. Utredningen föreslår därför att den nationella solidaritetsprincipen skall gälla för statens budgethantering, vilket innebär att statliga inkomster från ett geografiskt område inte skall kopplas till statliga utgifter i samma område. Denna princip skall gälla även inkomster från produktionsanläggningar baserade på naturresurser. Behovet av effektivare samordning Utredningen anser också att statens insatser för att motverka regional obalans och för att utveckla alternativa servicelösningar, måste gynna så kostnadseffektiva lösningar som möjligt. Möjligheterna att behålla vissa servicefunktioner i områden med vikande befolkningsunderlag ökar om fler servicefunktioner kan erbjudas på samma ställe med gemensamt utnyttjande av lokaler och personal. Det är uppenbart att det finns en potential för att göra betydande samordningsvinster.5 I detta sammanhang bör vikten av att undersöka och pröva okonventionella lösningar betonas. När det gäller förändringar inom det statliga serviceområdet har staten självklart ett särskilt ansvar. Utredningen ser det därför som särskilt viktigt att tydliggöra de statliga servicegivarnas ansvar för att medverka till utformningen av lokalt anpassade och kostnadseffektiva samordningslösningar. Kostnadsrationaliseringar sker dock som regel, även inom det statliga området, inom ramen för respektive myndighet. Mer sällan studeras de möjligheter och rationaliseringsvinster som finns att göra, i förhållande till såväl andra statliga som kommunala eller kommersiella verksamheter. 5 Se vidare kapitel 9 och rapport 12. Utredningen anser att statliga myndigheter, med en särskild betydelse för service och välfärd, i samband med förändringar av verksamheten skall upprätta konsekvensbeskrivningar där möjligheterna att ta till vara samordningsvinster med andra aktörer studeras. Rörlighet i glest befolkade områden Förutom starka krav på långsiktiga väginvesteringsplaner har det även framkommit önskemål om att sänka kostnaderna för att utnyttja dem. En satsning på bra och framkomliga vägar sänker i sig kostnaderna för bil, buss och lastbilstrafik, men i mer glesbefolkade delar av landet kan långväga resor ändå bli betungande för hushållen. De som bor utanför tätbebyggda områden är, på grund av långa avstånd och avsaknad av kollektiva transportlösningar, i det närmaste helt beroende av bilen som fortskaffningsmedel. Att bo på landsbygden innebär att man måste ha bil, många hushåll behöver dessutom två bilar. De omfattande investeringar som sker i infrastruktur för att utveckla det kollektiva transportnätet har därmed ett begränsat värde för denna grupp människor. De möjligheter som finns för staten att minska resekostnaderna i gles- och landsbygdsområden via exempelvis förbättrade reseavdrag skulle bara minska den enskildes kostnader för arbetsresor. Rese- kostnader för att exempelvis få tillgång till olika typer av service m.m., påverkas således inte av förbättrade reseavdrag. En kompensation för denna typ av kostnader måste därför ske på annat vis. Det finns då en rad olika sätt att ytterligare underlätta vägtransporter i gles- och landsbygdsområden, exempelvis via ökade reseavdrag, sänkta skatter på bensin eller differentierade drivmedelsskatter alternativt bilinnehav eller generella skattelättnader i boendet. Utredningen har inte hunnit utreda vad en sådan åtgärd skulle innebära i ett större sammanhang. För att få stöd över partigränserna krävs en analys som beaktar hela inkomst- och utgiftsbilden för jämförbara hushåll i andra orter än de som skulle få denna förmån. Utredningen har i detta sammanhang diskuterat, men ej kommit fram till en gemensam ståndpunkt, kring s.k. landsbygds- och gles- bygdsavdrag. Syftet med dessa avdrag är att kompensera gles- och/eller landsbygdsboende som inte kan nyttiggöra sig stora infrastrukturinvesteringar, trots att de själva är med och finansierar dem. De extra kostnader som långa avstånd till basservice samt avsaknad av kollektivtrafik innebär skulle också kompenseras genom något av dessa avdrag. Ett s.k. landsbygdsavdrag skulle tillfalla alla invånare i gles- bygdskommuner. Enligt SCB:s definition är detta kommuner med mindre än fem invånare per kvadratkilometer och mindre än 20 000 invånare totalt. Antalet kommuner som uppfyller dessa villkor är 29 stycken. I debatten förekommer förslag på ett grundavdrag på för människor som bor i glesbygd, småorter och tätorter med upp till 500 invånare. Avdraget bör enligt förslaget differentieras i tre nivåer beroende på avstånd och tillgång till bas- service. Kompensationen kan lättast hanteras via skattsedeln, med avdragsmöjligheter som knyts till boende och möjligheter att ta del av allmänna kommunikationer. Eventuellt kan fastighetstaxeringens omvända belägenhetsfaktor användas för att definiera vilka som skall erhålla nämnda avdrag. Förslaget skulle innebära att den beskattningsbara inkomsten minskade med ca . Förslaget om ett s.k. glesbygdsavdrag liknar i sin konstruktion förslaget om landsbygdsavdrag, men det skulle endast tillfalla dem som bor i genuin glesbygd enligt definition7. Glesbygdsavdraget skulle vara ett direkt avdrag som riktar sig till alla skattebetalare i dessa bygder. Även glesbygdsavdraget skulle enligt sina förespråkare kunna ligga runt per person och år. 7Områden med mer än 45 minuters körtid till tätorter som har mer än 3 000 invånare och/eller mer än 30 minuters körtid till tätorter med 1 000–3 000 invånare. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av () Jag anser att utredningen i stor utsträckning kunnat bygga upp en gemensam eller likartad analys och grundsyn på de regionalpolitiska frågeställningarna och jag tror att det är en viktig förutsättning för att kunna skapa den förändring som är nödvändig inom detta politiska område. Jag vill här med fyra reservationer inom några avgränsade områden redovisa en annan uppfattning än den majoriteten gett uttryck för. En regionalpolitisk utvecklingsfond. I utredningens direktiv fanns skrivningar om att även behandla frågor kring hur regionalpolitiken ska formas efter att de nuvarande EU- stöden eventuellt har avvecklats. Jag anser att vi inte riktigt har genom- fört den uppgiften och vill därför reservera mig för en idé som jag tror kan vara en väg att gå. Det har länge funnits en diskussion om att de kommuner eller regioner som drabbats av vattenkraftsutbyggnaden skulle få en del av skatteinkomsterna från kraftverken och på så sätt få ett utvecklingskapital som inte upplevs som ett bidrag utan som något som skapats i hembygden. Utredningen anser dock att den nationella solidaritetsprincipen ska gälla vilket innebär att det är svårt att koppla statliga inkomster från ett område till utgifter inom samma område. Jag kan instämma i den grundtanken. Mitt förslag är därför att bygga upp en stat- lig fond med medel t.ex. direkt från vattenkraften i avsikt att skapa en långsiktig finansiell lösning för utvecklingsinsatser till lokala arbets- marknader och regioner med problem efter "EU-bidragen". Med andra ord att inrätta en svensk regionalpolitisk utvecklingsfond vid sidan av övriga nationella instrument. Avsikten är att fonden ska kunna använ- das för arbetsmarknader med problem i hela . 318 Reservationer och särskilda yttranden Utredningen har kommit till den inte oväntade slutsatsen att kommuni- kationer är oerhört viktiga för utveckling. I befolkningstäta områden är det rationellt med kollektiva transportlösningar. Belastningen på vägarna blir mindre, kostnaderna per resa blir lägre och dessutom talar miljöskäl entydigt för kollektiva transporter. Det är också orsakerna bakom de förhållandevis höga bränsleskatterna och subventionerna av kollektivtrafiken. De boende i glesbygden har dock ofta långt till affä- rer, arbete, skola, barnomsorg, fritidsaktiviteter för barnen, annan offentlig service m.m. De betalar högre drivmedelsskatter men kom- penseras inte genom fungerande kollektivtrafik. Det är inte heller rationellt för samhället att köra tåg och bussar i den verkliga glesbyg- den. Avsikten från samhällets sida kan inte heller vara att driva ut människor från glesbygden till städerna. Det, som jag bedömer som den enklaste och mest rationella hanteringen av problemet är att hushållen i glesbygd kompenseras direkt genom skattesystemet och deklarationen i form av ett särskilt glesbygdsavdrag riktat till de som bor längst bort från större tätorter. Jag finner det rimligt att använda definition på glesbygd som utgångspunkt. Det innebär att ca 200 000 människor berörs. Avdraget måste göras tillräckligt stort för att i någon mån kunna påverka och jag föreslår därför att avdraget blir /år. Det ger en nettoeffekt på ca för en familj med två vuxna med normalinkomster. Regionala persontransporter på tåg bör prioriteras för att minska restiderna och få de lokala arbetsmarknaderna att växa. Utredningen har enhälligt kommit fram till att våra lokala arbetsmark- nader behöver växa för att fungera bättre och kunna dra till sig en bre- dare kompetens och bli mer flexibla i funktionssättet. De viktigaste vägen för arbetsmarknaderna att växa är att minska restiderna. Jag anser att utredningen tydligare borde ha lyft fram en satsning på moderna regionala persontransporter på tåg som den, i många fall, överlägset viktigaste möjligheten för att på ett avgörande sätt korta restiderna. I många fall kan man minska restiderna till hälften eller mindre och på så sätt få lokala arbetsmarknader att växa och bli mer konkurrenskraftiga. I detta sammanhang borde också en genomgång göras över orter som saknar bra fungerande tågförbindelser för att få fram en priorite- ringslista över var nyinvesteringar behöver göras. Reservationer och särskilda yttranden 319 Avsnitt 10.5.2 Kompetensstöd för svaga arbetsmarknadsregioner Jag anser att utredningen borde ha lagt ned mer intresse och arbete för att få fram ett bredare förslag för att förbättra möjligheterna för små arbetsmarknadsregioner i glesbygd att locka till sig kompetens. Ett inslag i ett sådant paket borde vara goda avskrivningsmöjligheter för studielån, ett annat kunde handla om medföljandes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Reservation av () Den regionalpolitiska utredningen har i sitt arbete haft många långtgå- ende diskussioner inom många olika områden kring förslag som kunde tänkas utgöra en grund för en förnyad regionalpolitik. Tyvärr har många av dessa förslag stannat just på diskussionsstadiet. Jag har där- för anledning att förutom ett särskilt yttrande också avge reservationer till förmån för förslag som jag anser borde ha lagts fram inom utred- ningens ram. Betydelsen av ny kunskap och teknik Utredningen för långtgående resonemang kring företagande och ent- reprenörskap kopplat till ny kunskap och teknik.