sou · GOB323d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Angelöw och (1994) kommer fram till samma sak, det handlar om att betona möjligheterna eftersom de existerande miljöproblemen lätt ger en känsla av vanmakt och otillräcklighet hos den enskilde individen. Ett problem som dryftats i olika sammanhang är olika miljöproblems komplexitet. Vissa enklare problem kan åtgärdas med information medan andra komplexare problem kräver hårdare styrning där informationen kan ses som ett komplement. Per- visade på seminariet Livsstil och Miljö () med hjälp av en figur (se Figur 7.1) en starkt förenklad bild av verkligheten men som i viss mån pekar på både svårigheterna och möjligheterna med det informativa styrmedlet i klimatproblematiken. Information fungerar främst som ett komplement till institutionella beslut om de ekonomiska och administrativa styrmedlen. Genom information ökar medborgarnas kunskaper om problemen vilket i sin tur kan leda till en attitydförändring som gör det lättare att acceptera den hårda statliga styrningen. En viktig punkt är att de förväntade effekterna av det informativa styrmedlet alltid måste vara realistiska. Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 161 Figur 7.1 Information och miljörelaterat beteende Enkla lättillgängliga beteenden (vissa incitament förutsätts, återvinning batterier) Källa: Livsstil och miljö, seminarium, Angelöw/(1994) visar på en modell för beteende förändringar (s. 139). Sex olika faktorer urskiljs; målsättning, målgrupp, för- ändringsagent, förändringsstrategier, kommunikationskanaler samt påverkansagenter. Målen ska vara konkretiserade och tydliggjorda. T.ex. ett ökat engagemang för att påverka klimatet på ett positivt sätt (miljöengagemang). Forskarna menar att formulerade målsättningar bör uppfylla ett antal punkter. De ska vara positiva, förståeliga, motiverande, praktiska, realistiska samt mätbara. Vidare är det viktigt menar författarna att man dels identifierar målgrupper och de s.k. för- ändringsagenterna. Vilka målgrupper finns? Vilka är de så kallade för- ändringsagenterna? Skolor, miljömyndigheter, kommun, miljögrupper är alla agenter som riktar sig till olika målgrupper. Nästa steg i modellen är olika förändrings- eller handlingsstrategier. Dessa verkar synonymt med styrmedel. Tekniska, ekonomiska, lagstiftning, politiska, utbildning, information, socialpsykologi nämner författarna som tänkbara förändringsstrategier. De två sista stegen i modellen är frågan om vilka kommunikationskanaler som är tillgängliga och frågan om vilka påverkansagenter som finns att tillgå. Kommunikations- kanalerna kan vara masskommunikation, selektiv kommunikation eller kanske personlig. Påverkansagenter kan vara föräldrar, skola, mass- media eller arbetsplats. En slutsats man kan dra från denna modell är vikten av att ställa de rätta frågorna för att få till stånd en beteendeförändring. 162 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning förvissa sig om vilken som är målgruppen, vem man riktar sig mot, vilka medel som finns att tillgå och vem som ska använda medlen för att få till stånd den önskvärda beteendeförändringen. 7.6Kyotoprotokollet och val av styrmedel I avsnitten ovan diskuteras miljöpolitik och val av styrmedel utifrån ett allmänt perspektiv utan någon speciell anknytning till klimatproblemet. I detta avsnitt fokuseras diskussionen på detta problem. Som redan påpekats är problemen med växthusgaser av global karaktär. Med det menas att utsläppskällans lokalisering saknar betydelse ur miljösynpunkt. Koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ökar lika mycket oberoende av var utsläppen sker. Två slutsatser kan sägas karakterisera detta uppdrag: Miljömålet är givet, vilket i princip betyder att man inte behöver beakta miljövinsterna av en förändring i utsläppen. Ur måluppfyllelsesynpunkt spelar det ingen roll var utsläpps- reduktionen sker eller vem som minskar utsläppen. Dessa två slutsatser förenklar problemet sett ur vissa aspekter. Svårigheterna att uppskatta de skador som kan undvikas till följd av minskade utsläpp är som redan nämnts betydande. Sett ur ett svenskt perspektiv blir detta om möjligt än mer komplicerat. Ensidiga svenska åtgärder har mycket ringa effekt på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, därmed kommer värdet av en svensk reduktion att bero på vilka åtgärder som vidtas i vår omvärld. Just därför är internationella överenskommelser och internationellt samarbete en förutsättning för att nå det långsiktiga klimatmålet. Därmed inte sagt att inte ska vidta några åtgärder. Av den andra slutsatsen följer att utsläppsreduktionen bör ske där det är billigast. Miljömålet är givet och ur miljösynpunkt spelar det inte någon roll var i samhället utsläppsreduktionen sker. Det betyder att miljömålet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt om samtliga utsläppskällor möter samma marginalkostnad för att minska utsläppen. Det betyder exempelvis att om kostnaden för att minska utsläppen från trafiksektorn är lägre än kostnaden för att minska utsläppen i andra sektorer så bör trafiksektorn ta på sig en större minskning. I det ovanstående resonemanget fokuseras intresset på effektivitet därmed bortser man från andra politiska mål. T.ex. bortses från den globala fördelningen av jordens resurser. Det betyder inte att denna Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 163 fråga är mindre viktig men det är en politisk avvägningsfråga. Om det inte är möjligt att föra miljöpolitik och fördelningspolitik var för sig så kan en sammantaget optimal politik innebära ett visst avkall på effektivitet till förmån för en ur samhällets syn bättre fördelning. En miljöskatt ger i allmänhet en effektiv fördelning av utsläpp, men man kan inte med säkerhet anta att miljömålet nås. Detta resultat gäller i synnerhet i fallet med reduktion av växthusgaser. I fallet med ett miljömål vad gäller utsläpp av växthusgaser är det tillräckligt för kostnadseffektivitet att samtliga (inhemska) utsläppskällor möter samma kostnad för att reducera utsläppen med ytterligare en enhet. konstaterades att såväl miljöskatter som system med utsläppsrättigheter ökar incitamenten till utveckling av ny teknik, vilket i slutändan leder till lägre kostnader och bättre miljö. Detta beror i grunden på att individer och företag vill undvika den skattebetalning respektive kostnad för utsläppsrätter som dessa system leder till. En vanlig uppfattning är att ekonomiska styrmedel har snedvridande effekter på inkomstfördelning och regional balans. Huruvida dessa problem är större med ekonomiska styrmedel än med administrativa styrmedel är dock oklart eller starkt beroende av förutsättningarna på det enskilda tillämpningsområdet. Som redan påpekats innebär en miljöskatt skatteintäkter som kan användas till att kompensera grupper och/eller regioner. Används överlåtbara utsläppsrätter kan dessa helt eller delvis auktioneras, eller säljas, av staten, vilket som i fallet med en miljöskatt ger intäkter till staten. har inte frågan berörts att i en liten öppen ekonomi som den svenska konkurrerar exportföretagen i stor utsträckning på en världs- marknad med s.k. givna priser. De varor som produceras för hemma- marknaden är utsatta för importkonkurrens från andra länder. Detta innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva en självständig miljöpolitik. Ett land som går före i miljöpolitiken måste beakta konsekvenserna av att de inhemska företagen drabbas av kostnader som de utländska slipper. En miljöpolitik som inte beaktar den interna- dimensionen kan i sin förlängning leda till en sämre miljö- kvalitet, om produktion flyttar till andra länder med lägre miljökrav. Detta innebär i praktiken inte nödvändigtvis att företagen flyttar sina anläggningar från till andra länder. Snarare påverkas nyinves- teringarna och sannolikheten för att dessa förläggs till ett annat land, samt att viss konsumtion av inhemska varor ersätts med likvärdiga varor från andra länder. Investeringsbeslut bestäms av en mängd 164 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning faktorer och miljöpolitikens utformning (och ) i ett givet land är inte den enda faktor som är av betydelse i sammanhanget. Marknadseffekterna kan också komma via ökad import – svenska varor ersätts av utländska om importerade varor blir relativt sett billigare. Koldioxidutsläppen ger en intressant illustration av miljöpolitikens villkor i en liten öppen ekonomi. Om en högre svensk koldioxidskatt innebär att den svenska produktionen minskar, kan de totala koldioxid- utsläppen öka p.g.a. importsubstitution och att de svenska företagens nyinvesteringar läggs i ett annat land. I SOU 1996:117 och SOU 1997:11 redovisas simuleringar som gjorts med en s.k. allmän jämviktsmodell. Dessa simuleringar tyder på att importläckaget ej är av någon betydande storlek. Det bör dock betonas att dessa simule- ringar är statiska till sin natur. De långsiktiga effekterna kan vara större. Intressant i detta sammanhang är dock vilka åtgärder som vidtas i andra länder för att uppfylla . Görs inget i andra länder kan en försämrad konkurrenskraft förväntas för svenska företag. Den andra intressanta frågan är effekten på svensk konkurrenskraft av åtgärder som vidtas i andra länder. Svaret på denna fråga beror till stor del på hur stora kostnaderna är för att reducera utsläppen i relativt konkurrentländerna. Hur stora kostnaderna är beror i sin tur på vilka åtgärder som vidtagits i respektive land samt produktiviteten. För ett land som redan vidtagit många åtgärder kan kostnaden för att vidta ytterligare åtgärder vara stor, relativt de länder som inte vidtagit några större åtgärder. En annan intressant fråga, som är kopplad till den första, är huru- vida det finns någon anledning att ha lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. I är koldioxidskatt för tillverknings- industri lägre, vilket brukar motiveras av konkurrensskäl. Huruvida detta är rimligt beror på vad som är syftet med miljöpolitiken. Är målet att uppnå en inhemsk utsläppsreduktion, utan beaktande av hur utsläppen i omvärlden påverkas, finns det ur effektivitetssynpunkt inga skäl att ha lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. Å andra sidan, om målet med miljöpolitiken är att minska de globala utsläppen kan det vara motiverat med lägre skatt på konkurrensutsatt verksamhet. Värdet av en utsläppsreduktion är lika stort i den konkurrensutsatta som i den icke-konkurrensutsatta sektorn om målet med politiken är att begränsa enbart de inhemska utsläppen. Därmed finns det ur effektivitetssynpunkt ej heller någon anledning att ha lägre skatt i den konkurrensutsatta sektorn. Oavsett vilket mål ett enskilt land väljer, är en rimlig utgångspunkt att det bör uppnås till så låga kostnader som möjligt. En fråga som uppstår är vilka medel som står till buds. När miljöskadan är oberoende Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 165 av var utsläppen sker, kan åtgärderna således sättas in på andra ställen än i det egna landet. Detta reser frågan om möjligheterna för ett enskilt land att vidta åtgärder i andra länder för att uppfylla sitt eget mål, en fråga som diskuteras närmare i utredningen om gemensamt genomförande (SOU 1994:140) och i utredningen för flexibla meka- nismers delbetänkande (SOU 1999:111). Skillnaden mellan en första bästa miljöskatt och en konsumtions- skatt i en öppen ekonomi kan illustreras med ett näraliggande exempel. Elektricitet kan nu köpas och säljas fritt i norra . En del av den svenska elen produceras med insats av kol och olja. En höjd koldioxidskatt på dessa insatsvaror innebär att produktionskostnaderna ökar. I en sluten ekonomi utan handel skulle förmodligen en del av denna kostnadshöjning vältras över på konsumenterna av el i form av högre elpriser. Med fri elhandel är denna möjlighet dock begränsad. En möjlig följd är att svenskt fossilbränslebaserad el ersätts av dansk kolproducerad el, vilket i princip betyder att miljöeffekterna blir noll. Näst bästa lösningen, en konsumtionsskatt på el, kommer däremot att minska den totala användningen av el, utan att för den skull snedvrida förhållandet mellan danska och svenska producenter. Avgörande för miljöeffekten är vilka elproducenter som drabbas av den minskade efterfrågan. Generellt sett drabbas de producenter som har de högsta produktionskostnaderna på marginalen mest, vilket i det här fallet är de elproducenter som använder fossila bränslen. I första hand minskar den fossilbränslebaserade elproduktionen, vilket var syftet med den först bästa skatten. Denna bild är dock något förenklad. används fossilbränslebaserad elproduktion ofta vid s k spetsbelastning, dvs. Det betyder att konsumtionsskatten är trubbig i den meningen att den under stora delar av året endast leder till minskad efterfrågan på vatten- och kärnkraftsel. För att erhålla en mer spetsig (effektiv) konsumtionsskatt förutsätter detta tids- och/eller säsongsdifferentiering av skatten. Ovanstående exempel visar att det i vissa fall kan vara så att en konsumtionsskatt, vilket kan ses som en näst bästa lösning, är effektivare ur miljösynpunkt än en teoretisk först bästa lösning. 166 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 7.7Kommitténs diskussion och slutsats De slutsatser som beskrivits i kapitlet innefattar inte några politiska bedömningar, utan är bedömningar grundade på de resultat som följer av teorin kring ett effektivt resursutnyttjande. En politisk bedömning av valet av styrmedel behöver inte nödvändigtvis stämma överens med det val av styrmedel som följer från teorin kring ett effektivt resurs- utnyttjande. Huvudskälet till detta är att kapitlet fokuserar på klimat- problemet utan särskild hänsyn till andra politikområden. Beslutsfattare befinner sig emellertid ofta i situationer där bedömningar måste göras på grundval av politiska realiteter, bl.a. i form av svåra avvägningar mellan olika politikområden. Klimatfrågan är speciell och skiljer sig från andra miljöproblem eftersom den är mycket långsiktig och direkt riktad mot vårt sätt att leva. Det behandlar aspekter som ligger oss nära; vilken bil vi har, vår användning av transporter och frågan om vår energianvändning. Vid sidan av detta så är problemet speciellt eftersom dagens generationer inte kan se effekterna av en klimatförändring och därigenom inte heller vilka miljöproblem som vi orsakar genom våra transporter och genom vår energianvändning. Vi kan bara ana problemen. Klimatpolitiken är i ett drygt decennium. Någon större informationssatsning på detta område har det inte varit frågan om. Vi har i stället använt ekonomiska styrmedel som också gett goda resultat i termer av att ökningen av utsläpp har dämpats. Vi kan emellertid konstatera att kopplingen mellan de ekonomiska styrmedlen och vilket problem som vi velat komma åt genom dessa inte har blivit klarlagt bland samhällsmedborgarna. Information som styrmedel är inte bara enkelriktade informations- kampanjer. Att medvetandegöra samhällsmedborgarna om den kunskap som finns kan vara ett viktigt instrument för att skapa acceptans för de åtgärder som kommer att behöva vidtas för att kunna ratificera Kyoto- protokollet. Forskningen och dess resultat om metoder för att begränsa utsläpp behöver troligtvis göras kända för samhällsmedborgarna bland annat för att skapa den nämnda acceptansen. Mer än hälften av befolkningen/väljarna är uppväxta när miljökunskap varken fanns med i undervisning eller fanns som begrepp. Som hjälp för att förstå och värdera den information som individer i samhället möter och för att påverka individernas konsumtion kan det vara viktigt att ha elementära grundkunskaper även om klimatproblemet. Av dessa anledningar är en generell information på klimatområdet nödvändig bl.a. för att tydliggöra problemet med växthuseffekten i samhället. På så vis åstadkommer vi också en spridning av kunskap om klimatproblemet. Det föreligger också ett krav i klimatkonventionens Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning 167 artikel 6 om utbildning, yrkesträning och allmänhetens medvetenhet. Informationen ska också ses som ett komplement till de styrmedel och åtgärder som kommittén föreslår i övrigt. Det är viktigt att bryta ned komplexiteten i klimatproblemet. Särskild information bör riktas till specifika målgrupper i samhället. Därigenom bör man förutom en allmänt höjd medvetenhet om problemet åstadkomma i kombination med andra styrmedel effektivare energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Information i sig är inte tvingande men det är däremot rimligt att anta att information ökar medborgarnas kunskaper. Ökade kunskaper leder till en ökad förståelse. En ökad delaktighet kan åstadkommas vilket möjliggör lösningar på klimatproblemet. Detta har i sin tur den fördelen att det ökar framtida möjligheter för hårdare styrmedel vilket är ett krav på . Kommittén anser att det är viktigt att informationen pekar på möjligheter till alternativa vägar för agerande och handlande. Det är därför viktigt att undanröja de hinder som olika målgrupper för informationen upplever. Ett problem för miljöinformationen i allmänhet och information kring klimatproblemet i synnerhet är att den aldrig kan åberopa omedelbara fördelar för målgruppen, effekterna av vad vi gör är förskjutna och rum. I klimatfrågan är detta synnerligen påtagligt. Detta problem är viktigt att synliggöra och motiverar information som styrmedel. Centralt i den klimatpolitiska strategin och åtgärdsprogrammet är att flera styrmedel används för att nå ett ändrat handlingsmönster i samhället vilket i sin tur skapar möjligheter att nå ett nationellt fastställt utsläppsmål. Kommittén bedömer att för att kunna nå målen måste en massiv informationssatsning sättas in nu vilket dessutom stärker effekten av ekonomiska och administrativa styrmedel. Kommittén bedömer att forskning och utveckling redan är en central del i den svenska klimatpolitiken och bör så vara även fortsättningsvis. Vi bedömer att koldioxidskatt är ett kostnadseffektivt styrmedel för att nå en given reduktion av koldioxidutsläppen. Därmed är koldioxid- skatten ett bra styrmedel om kostnadseffektivitet är högt prioriterat. Emellertid garanteras inte måluppfyllelse på samma sätt som en kvantitativ reglering; t.ex. ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Handel med utsläppsrätter inom landet påminner delvis om koldioxidskatten. En stor fördel med utsläppshandel är att mål- uppfyllelse i princip garanteras, medan effekten av en viss skattenivå påverkas av en rad externa faktorer och därför är svårare att på förhand bedöma. Med såväl skatt som handelssystem kommer de utsläpp som är billigast att eliminieras först. En skatt innebär en omfördelning från 168 Val av styrmedel - en fråga om resurshushållning dem som betalar skatten till de ändamål som regeringen väljer att använda intäkterna till. I ett system med utsläppsrätter kommer för- delningen helt att bero på hur rättigheterna fördelas initialt. Kommittén bedömer att handel med utsläppsrätter bör kunna nyttjas som en mycket viktig del av strategin för minskade utsläpp av koldioxid fram till den första perioden enligt Kyotoprotokollet 2008-2012. Andra flexibla mekanismer (JI och CDM) kan också användas då kostnaden för att vidta sådana åtgärder i utlandet är lägre än kostnaden för motsvarande åtgärder eller utsläppsreduktion i . En central del i valet av styrmedel är att signalerna till samhället är tydliga, entydiga och långsiktiga. Regleringar i allmänhet är positivt sett ur ett måluppfyllelseperspektiv. Regleringar kan också vara av stor vikt för den långsiktiga klimatpolitiken. Bland annat inom boende- och byggsektorn, där särskilda strukturer och långsiktiga perspektiv gäller i planeringen, kan regler för att t.ex. minska energianvändningen vara ett användbart redskap på lång sikt. 8Internationellt arbete med klimat- problemet Kommitténs förslag och bedömningar bör verka för att klimatfrågan betraktas som ett centralt element i arbetet med en globalt hållbar utveckling. bör verka för att förutsättningar för utveckling och bekämpandet av fattigdomen förstärks så att dessa länder kan medverka fullt ut i det internationella arbetet mot klimatförändringar och skydda sig mot konsekvenserna av växthuseffekten. bör verka för en miniminivå avseende miljöstyrande energiskatter och koldioxidskatt inom EU. bör också verka för att beslut om miljöskatter inom EU ska fattas med kvalificerad majoritet. Detta kan bidra till att underlätta genomförandet av klimatstrategi som kostnaderna reduceras. bör i EU driva på för en successiv eliminering av nuvarande subventionering av s.k. energiintensiv industri och annan utsläppsgenererande verksamhet genom att verka för ett konvergensprogram för EU och dess kandidatländer, syftande till lika konkurrensvillkor. 170 Internationellt arbete med klimatproblemet bör vara pådrivande i klimatförhandlingarna, globalt och inom EU för att utsläppen av växthusgaser ska minskas till en långsiktigt hållbar nivå. Som ett led i detta bör verka för ett effektivt system för genomförandet av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet med bl.a. verkningsfulla påföljder som ett inslag. Därtill är särskilt angeläget att de för mycket viktiga processerna kring de flexibla mekanismerna och sänkorna ut. Detta är nödvändigt för att protokollet ska kunna ratificeras och målet med konventionen kunna nås genom att utsläppsminskningar, i och andra länder, ska kunna genomföras på ett vis som kännetecknas av långsiktighet, effektivitet och rättvisa. När oklarheterna kring användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer är utklarade är det av stor vikt att har en hög beredskap för att etablera ett system för mekanismerna. Detta bör ske under fullt beaktande av att sådana åtgärder ska vara supplement till insatser i det egna landet. Därför bör fortsatta analyser och förberedelser genomföras för en framtida tillämpning av flexibla mekanismer i den svenska klimatstrategin. Särskilt bör de ansatser som görs inom ramen för , och energisamarbeten fullföljas med syfte att ytterligare klargöra förutsättningarna och förbereda tillämpning av protokollets mekanismer. Regeringen bör uppdra åt att efter samråd med Sida genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling (bör tillföras anslaget ). Klimatkonventionen lade i sitt beslut 1999 vikt vid geografisk spridning av projekt till fattiga länder. bör vidga inriktningen på hittillsvarande insatser och genomföra projekt som uppfyller kommande krav i sådana länder. bör även fortsättningsvis aktivt engagera sig i tillämpningen av mekanismen gemensamt genomförande, bl.a. i samt närliggande områden kring . Internationellt arbete med klimatproblemet 171 bör i de fortsatta förhandlingarna verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som inte snedvrider åtagandena i Kyoto- protokollet, där storleken på reduktions- eller begränsnings- åtagandena gjorts med förutsättningen att sänkorna ska inkluderas i begränsad omfattning. Givet dessa restriktioner bör verka för att sänkor inkluderas på ett sätt som är neutralt och uppfattas som rättvist, och som beaktar metodikosäkerheter. Detta innebär att sänkor som parter kan utnyttja för att möta åtaganden bör återspegla en verklig sänka för skogsbruket som helhet. bör också verka för att reglerna för tillämpningen av Kyotoprotokollet utformas så att det finns incitament för att bedriva en skogsskötsel som upprätthåller eller ökar upptaget av koldioxid i sänkor och att det sker inom ramen för ett långsiktigt uthålligt skogsbruk. Syftet med detta kapitel är att ge en bild av det internationella klimatarbete som pågått och vilka för- väntningar och hinder som framtiden kan medföra. har enligt den europeiska bördefördelningen av Kyotoprotokollet medgivits en utsläppsökning om fram till räknat års utsläppnivå. i ett längre tidsperspektiv har minskat utsläppen av växthusgaser med nära hälften. Det tak som satts för inom ramen för EU:s fördelning av unionens gemensamma åtagande tar hänsyn till denna utveckling och att har bland de lägsta utsläppen per invånare och också relativt höga kostnader för ytterligare åtgärder.