sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Rådet rekommenderade därför regeringen att i kommande direktiv till skogsvårdsorganisationen tydliggöra att myndigheten inte bör bedriva sådan verksamhet som privata företag normalt utför. Eventuell uppdragsverksamhet bör i stället vara inriktad mot sådan verksamhet som myndigheten har särskild kompetens för och som marknaden inte kan bedömas tillhandahålla i önskvärd grad. Exemplet park- och trädgårdstjänster, fastighetsskötsel m.m. I ett ärende framkom att ett kommunägt företag utförde tjänster inom park- och trädgårdsområdet samt tjänster inom fastighets- skötselområdet (dnr 11/99). Kommunen var dominerande kund, men extern försäljning skedde till kommuner, landsting, bostads- företag och privatpersoner. Försäljningen stöddes av en aktiv marknadsföring på Internet. Vidare såldes tjänster inom hydraulik- området till bl.a. återförsäljare av bilar. kon- staterade att det inte tillhör en kommuns uppgift att på en extern marknad sälja tjänster av sådant slag. Rådet bedömde att verk- samheten stod i strid med kommunallagen och rekommenderade därför kommunen att upphöra med försäljningen. Som framgår av ovanstående redovisning finns det ett antal verk- samheter som bedrivs i offentlig regi och där det bästa sättet att komma till rätta med konkurrensstörningen är att det offentliga upphör med att producera tjänsten i fråga. Även om exemplen kan uppfattas gälla helt olika verksamhetstyper finns det flera faktorer som knyter exemplen samman. Typiskt för dessa verksamheter är att a)produktionen inte har någon allmännyttig eller kollektiv karak- tär, b)produktionen saknar påtagliga inslag av stordriftsfördelar eller samproduktionsfördelar, c)det i normalfallet inte råder någon brist på privata företag som kan tillhandahålla varorna eller tjänsterna i fråga. Kännetecknande för dessa verksamheter är också att kunderna vanligtvis består av privatpersoner eller privata företag. Vidare att produktionen oftast representerar ganska låga volymer och därför Problemlösning 1: Den offentliga sektorn drar sig tillbaka har marginell betydelse för den totala offentliga ekonomin, men ändå innebär påtagliga störningar för ett begränsat antal företag, inte minst därför att konkurrensen från den offentliga produk- tionen upplevs som oväntad och oförutsägbar. I vissa fall kan också inträffa att den offentlige aktören kan utnyttja en myndighets- utövande roll för att tillskansa sig fördelar på den konkurrens- utsatta marknaden. När kommuner och landsting bedriver denna typ av produktion är det mycket som talar för att kommunallagen överträds. har också i merparten av de ovan redovisade ärendena framhållit att så torde vara fallet. Av intresse är här att jämföra med den välfärdsekonomiska analys i avsnitt 6.3 som redo- visar de kriterier som bör vara uppfyllda för att motivera offentlig konkurrensutsatt verksamhet. Typiskt för de verksamheter som redovisas i kapitel 7 är att det saknas sådana relevanta motiv. Av detta kan slutsatsen dras att bedömningar med utgångspunkt i den välfärdsekonomiska teorin och från den rättspraxis som finns inom det kommunala området i stora drag sammanfaller. Sådana verk- samheter som strider mot kommunallagen är sålunda också onödiga att producera från välfärdsteoretisk utgångspunkt. Det är mer oklart om verksamheter av detta slag strider mot några bestämmelser ifall de utförs av statliga myndigheter. Det kan bara bedömas från fall till fall och med utgångspunkt i myndig- hetens instruktion. Här finns det inte någon direkt motsvarighet till rättspraxisen inom det kommunala området. Det är dock enligt uppfattning uppenbart att de välfärdsteoretiska argumenten mot att den offentliga sektorn producerar tjänster av detta slag i lika hög grad gäller staten som kommuner och landsting. Därför är det också rimligt att instruktionerna för statliga myndigheter i detta avseende är synkroniserade med bestämmelserna i kommunallagen. gör därför bedömningen att om offentlig produktion upphörde inom verksamhetsområden av detta slag skulle en betydande del av de nuvarande konkurrensstörningarna mellan offentlig och privat sektor upphöra. Det skulle inte minst gynna mindre företag som ofta med små resurser säljer tjänster av lokal karaktär. 8Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Enligt regeringens direktiv har en central uppgift för Konkurrens- rådet varit att utforma spelregler för konkurrensneutralitet mellan privata och offentliga företag. Förutsättningen är då att det finns marknader där det – i enlighet med kapitel 6 – finns motiv till att offentliga aktörer bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Den fortsatta framställningen i kapitel 8 tar således enbart sikte på de situationer där offentliga företag av ett eller annat skäl tillåts konkurrera med privata företag. Som framgår av detta kapitel innebär de skilda förutsättningarna för offentlig och privat sektor att någon fullständig konkurrensneutralitet inte kan uppnås. Vissa fördelar och nackdelar för den offentliga sektorn är i praktiken inte möjliga att korrigera. Målsättningen med dessa spelregler är därför att åstadkomma villkor för den offentliga sektorn som är så lika det privata näringslivets som möjligt, utan att för den skull bryta mot några lagar eller andra bestämmelser. I avsnitten 8.1 till 8.5 redovisas rekommendationer rörande bl.a. ekonomiska mål, redovisning och prissättning. Avsnittet 8.6 behandlar de krav på transparens som enligt bör vara uppfyllda. I avsnittet 8.7. diskuteras närmare i vilka situationer som rådets rekommendationer är tillämpbara respektive inte är tillämpbara. Den helt grundläggande förutsättningen för konkurrens på lika villkor är att både offentliga och privata aktörer har samma förutsättningar för att finansiera sin verksamhet. Det normala är att finansieringen enbart sker med kundintäkter. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt sin tur att offentliga aktörer åläggs ett ekonomiskt mål för sin verksamhet som så långt det är möjligt knyter an till de villkor som gäller för privat företagsamhet. Ett ekonomiskt mål kan uttryckas i vinsttermer, t.ex. i avkastningskrav. Om det ekonomiska målet inte är vinst kan det också uttryckas som hur stor del av kostnaderna som skall täckas av intäkter i en viss verksamhet. Utgångspunkten är därför att åstadkomma förhållanden som, med hänsyn till de grundläggande förutsättningarna mellan de båda sektorerna, ändå åstadkommer en så rimlig grad av konkurrensneutralitet att för- hållandena upplevs som tillräckligt rättvisa. Ett mål om full kostnadstäckning Det går att argumentera för uppfattningen att fullständigt lika villkor endast kan åstadkommas om offentlig konkurrensutsatt verksamhet bedrivs med samma yttersta syfte som gäller i det privata näringslivet, dvs. att långsiktigt maximera vinsten. Sådana mål är dock inte i normalfallet tillåtna, med hänsyn till kommunal- lagstiftning och avgiftsförordningen inom staten. Å andra sidan kan inte heller ekonomiska mål som innebär att offentlig verksamhet löpande blir subventionerad med skattemedel vara förenliga med konkurrensneutralitet. Mot denna bakgrund bör ett grundläggande ekonomiskt mål om full kostnadstäckning gälla offentlig konkurrensutsatt verksamhet. Detta mål ses som ett golv, inte ett tak. Från konkurrensneutralitetssynpunkt är det således inget som hindrar att målet sätts högre, även om det som nämnts ovan ofta är så att nuvarande bestämmelser förhindrar detta. Ett ekonomiskt mål av detta slag är ett nödvändigt men ändå inte tillräckligt villkor för att konkurrens på lika villkor skall anses råda. Det förutsätter också ett tydliggörande av vilka konsekvenserna blir om målen inte uppfylls. Om verksamheten fortsätter att bedrivas år ut och år in trots att målet inte uppfylls går det inte att hävda att konkurrens på lika villkor råder. Det bör därför klargöras i riktlinjer från huvudmannen till den offentlige aktören att verksamheten kommer att omprövas om målen inte uppfylls. Alternativen kan t.ex. vara försäljning, avknoppning eller att verksamheten läggs ut på entreprenad. De ekonomiska målen och villkoren i övrigt formuleras av den offentlige ägaren eller huvudmannen. Är det frågan om verksamhet i bolagsform bör målen vara formulerade i bolagsordning eller i Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt skriftliga ägardirektiv antagna på bolagsstämma. Även direktiv för verksamhet i förvaltningsform bör formuleras av respektive kommun, landsting eller av staten. Inom kommuner kan man dock ha den ordningen att kommunfullmäktige antar vissa övergripande mål för konkurrensutsatt verksamhet, medan ansvarig nämnd utarbetar mer detaljerade riktlinjer av operativ karaktär för den aktuella enheten. I staten kan man på samma sätt tänka sig att det i instruktioner för statliga myndigheter skrivs in vissa övergripande ekonomiska mål för konkurrensutsatt verksamhet, medan myndig- heten själv formulerar mer detaljerade riktlinjer för den enhet inom myndigheten som bedriver viss konkurrensutsatt verksamhet. Det bör här också noteras att det finns situationer när det av lagliga eller ekonomiska orsaker inte är möjligt att tillämpa ett ekonomiskt mål om full kostnadstäckning. Dessa undantag behandlas närmare i avsnitt 8.7. Full kostnadstäckning – under vilken tidsperiod? Även om en offentlig aktör strävar efter att hålla priser som medger full kostnadstäckning kan det lätt uppkomma överskott eller underskott i en verksamhet. Det gäller särskilt om verksam- heten innehåller en hög grad av fasta kostnader och där den framräknade styckkostnaden för en viss vara eller tjänst är starkt beroende av volymantaganden. Självklart är det inte möjligt att alltid rätt bedöma framtida försäljningsvolymer. När kommunallagens självkostnadsprincip närmare preciserats i rättsfall har det framkommit att kravet skall ses . Endast om en verksamhet genererar överskott anses kommunallagens bestämmelser ha överträtts. Den bakomliggande tanken är att tillfälliga överskott i en verksamhet inte skall anses vara lagstridiga, som kravet på högst ackumulering är ett uttryck för att det skall vara någorlunda samma medborgarkollektiv som har genererat överskotten som också skall få tillbaka överskotten. Samma grundsyn råder i de riktlinjer som ställt upp för statliga myndigheter. Det betonas bl.a. att det kan förekomma svårigheter att göra korrekta volymantaganden och att detta i sin tur kan leda till avsteg från det ideala nollresultatet under enstaka år. Sådana ekonomiska utfall anses då inte utgöra avsteg från principen om full kostnadstäckning. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt Vid prövning av prissättning enligt konkurrenslagens bestäm- melse om missbruk av dominerande ställning är synsättet ett annat. Här kan i princip utfallet av en prövning bli att ett pris som tillämpas vid ett enda tillfälle utgör en lagöverträdelse. Tillämp- ningen av denna bestämmelse i konkurrenslagen styrs av för- hållandet att lagstiftningen är en kopia av EU:s konkurrenslag- stiftning och att EU:s praxis skall vara vägledande vid bedömning av fall enligt den svenska konkurrenslagen. Den vägledande praxisen är här att priser som understiger den genomsnittliga rörliga kostnaden presumerar underprissättning. Denna praxis får i sin tur till följd en fokusering på det enskilda priset i en given situation, snarare än det ekonomiska utfallet för den aktuella tjänsten . Inget hindrar dock en prövning av huruvida ekonomiska förluster i en viss verksamhet under en viss kan vara lagstridiga enligt samma bestämmelse. Kon- kurrenslagens praxis skall ses mot bakgrund av att en prövning av underprissättning främst handlar om att undersöka huruvida en viss – konstlat låg – prissättning utgör ett led i en strategi i syfte att slå ut mindre konkurrentföretag. kan ett enda lågt tillämpat pris vara tilläckligt för att slå ut konkurrenterna – t.ex. i samband med en ekonomiskt mycket viktig upphandling. Diskussioner har förts inom rörande vilken tidsdimension som kan anses rimlig med avseende på riktlinjer om konkurrensneutralitet. I princip handlar det om ett val mellan det synsätt som är vägledande för konkurrenslagstiftningen, nämligen att en viss prissättning kan prövas under både en kortare och , eller det synsätt som vägleder bestämmelserna i avgiftsförordningen och kommunallagens självkostnadsprincip, dvs. att prissättningen i princip bör prövas . Rådet gör bedömningen att det ekonomiska målet i första hand bör gälla och kan anses vara uppfyllt om verksamheten t.ex. uppvisar överskott och ungefär mot- svarande underskott året därpå. Lönsamhetsmål som går utöver full kostnadstäckning Om den kommunala självkostnadsprincipen eller avgiftsförord- ningen för statliga myndigheter inte sätter hinder i vägen finns det inga betänkligheter från konkurrensneutralitetssynpunkt att offentliga aktörer formulerar ett mer ambitiöst lönsamhetsmål än Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt En sådan ordning minskar olikheterna i förutsättningar för offentliga och privata aktörer. Det kan finnas skäl att ifrågasätta om självkostnadsprincipen och avgiftsförordningens bestämmelser är nödvändiga på marknader med fungerande konkurrens. Som tidigare nämnts syftar dessa bestämmelser primärt till att åstadkomma ett konsumentskydd mot s.k. monopolprissättning. På en marknad med fungerande konkurrens föreligger inga sådana risker. Frågan om att i en eller annan form upphäva självkostnads- principen och avgiftsförordningens bestämmelser på marknader med fungerande konkurrens bör dock övervägas noga. För det första kan det vara svårt att avgöra hur väl fungerande kon- kurrensen är på olika marknader. Förhållanden kan också ändras över tiden. För det andra måste uppmärksammas i vilken utsträck- ning följdändringar kan inträffa i annan lagstiftning, t.ex. förbudet i kommunallagen att bedriva verksamheter i vinstsyfte. För det tredje kan andra bevekelsegrunder för skyddet mot monopolpriser analyseras. En sådan grund är att brukarna av en inte skall subventionera annan verksamhet. Frågan är så pass principiellt viktig att den bör utredas ytter- ligare. har dock inte haft möjlighet att göra detta med hänsyn till de resurser och den tid som ställts till förfogande. Offentliga aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet åläggs ett ekonomiskt mål om minst full kostnadstäckning. Målet bör tydligt anges i riktlinjer eller andra lämpliga styr- dokument för verksamheten i fråga. Det ekonomiska målet bör kompletteras med en omprövnings- klausul i form av ett klargörande att den konkurrensutsatta verksamheten kommer att omprövas om målet inte uppfylls. 8.2Redovisning och avgränsning av konkurrensutsatt verksamhet Uppföljning av ett ekonomiskt mål om minst full kostnadstäck- ning förutsätter ett redovisningssystem där kostnader och intäkter Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt i en konkurrensutsatt verksamhet kan identifieras. Många kon- kurrensutsatta verksamheter inom både stat och kommuner bedrivs som en del av en större förvaltning. Erfarenheten visar att det då inte alltid finns någon separat redovisning av den kon- kurrensutsatta verksamheten. har diskussioner förts om kvaliteten i offentliga redovisningssystem. Bland annat har framfört att brister i redovisning ofta är ett av de största hindren för att bedöma om konkurrensneutralitet råder. En utgångspunkt för diskussionen kring hur offentlig kon- kurrensutsatt verksamhet bör vara organiserad och redovisad har utgjorts av kritiken mot att man inom den offentliga sektorn inte i tillräcklig grad separerar monopolskyddad verksamhet från kon- kurrensutsatt. Diskussionen har bl.a. gällt huruvida all kon- kurrensutsatt verksamhet bedriven av offentliga aktörer skall förutsätta en s.k. sluten (avgränsad) redovisning eller om den skall vara öppen. I andra sammanhang reses krav på särredovisning av konkurrensutsatt verksamhet. Någon självklar definition av dessa redovisningsbegrepp föreligger inte. En liknande diskussion rör frågan på vilken nivå som olika verksamheter redovisningsmässigt skall avgränsas. I kommuner förs t.ex. ofta en diskussion om varje barnstuga eller varje skola skall bli en egen redovisningsenhet eller om redovisningen skall ske på en mer övergripande nivå. Ofta finns också en kritik mot att organisatorisk samman- blandning möjliggör en korssubventionering av den konkurrens- utsatta verksamheten. Diskussionen förs ofta utan någon tydlig distinktion mellan organisation och redovisningssystem. Dis- kussionen utgår dock från ett grundläggande krav att det skall vara möjligt att granska vilket ekonomiskt resultat som en konkurrens- utsatt verksamhet genererar. Enligt är detta också en naturlig utgångspunkt för de krav som bör ställas på ett redo- visningssystem. Organisation av konkurrensutsatt verksamhet Frågor om vad som är en optimal organisation är komplexa och rymmer givetvis inte bara frågor om monopol och konkurrens. Statsmakterna har dock , bl.a. i propositionen aktiv förvaltning av statens företagsägande56, uttalat att kon- 1995/96:141. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt kurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i aktiebolagsform och övrig verksamhet i myndighetsform. Sådana uttalanden betonar bilden av myndigheters verksamhet som något helt annorlunda än konkurrensutsatt verksamhet. Så är också ofta fallet om man jäm- för traditionell förvaltning och myndighetsutövning med typiska affärsverkslika verksamheter som t.ex. elproduktion. Som framgår inte minst av denna rapport kan dock offentlig konkurrensutsatt verksamhet ibland bedrivas som anknytande verksamhet till anslagsfinansierad verksamhet. I Svenska Kommunförbundets skrift Välj rätt ekonomimodell – om avgränsad redovisning diskuteras olika typer av redovisnings- modeller. Tre modeller anges, kostnadsenhet, resultatenhet och balansenhet. Utmärkande för kostnadsenheten är att den fullt ut är anslagsfinansierad och att dess prestationer svårligen kan mätas i kronor. Modellen anses lämplig för myndighetsutövning och för interna stödverksamheter. Balansenheter är kostnadsenhetens motsats. En sådan enhet är i normalfallet pris- eller avgiftsfinansierad och har ett långsiktigt ansvar för kapitalbindningen och det egna finansiella resultatet. Inte bara en resultaträkning utan även en balansräkning upprättas för enheten i fråga. Det går därför också i normalfallet att beräkna mått som räntabilitet på totalt och eget kapital. Det egna kapitalet är inte eget i formell mening, men poängen är att man ändå får ett mått på det kapital som enheten faktiskt förfogar över. Normalt har dock inte enheten ansvar för extern finansiering. Sådana funktioner är oftast förlagda till kommunens finanskontor. Restriktioner råder också normalt för enhetens rätt att avyttra eller anskaffa kapital. I det sistnämnda fallet kan enheten vara tvungen att låna hos kommunens finanskontor. En liknande konstruktion finns för statliga myndigheter. Vid investeringar som kräver periodiseringar måste myndigheten låna medlen hos Riksgälds- kontoret. I Svenska Kommunförbundets nämnda skrift framhålls vidare att balansenheter anses lämpliga för affärsdrivande verksamheter och allmänt för verksamheter som kan konkurrensutsättas. Typiska exempel på sådana verksamheter är va-verk, fjärrvärmeverk och fastighethetsförvaltning. Det är också vanligt att t.ex. turistanläggningar som campingplatser och stugbyar drivs som balansenheter. En resultatenhet är ett mellanting mellan en kostnads- och en balansenhet. Det går att utläsa både intäkter och kostnader och Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt därmed ett resultat för verksamheten, men balansräkning upprättas inte. Resultatenheter anses enligt skrift vara lämpliga för avgiftsfinansierad verksamhet som kan konkurrens- utsättas, särskilt tjänsteproducerande sådan. Det anses också vara en lämplig modell för interna enheter som tidigare utgjort fria nyttigheter men som man nu vill ge en prislapp inom ramen för ett internprissystem. Kommentarerna i skrift kan ses som en idéskrift för verksamhet. En oklarhet gäller gränsdrag- ningen mellan vilka enheter som bör vara resultatenheter och vilka som skall vara balansenheter. Allmänt kan från neutralitets- synpunkt sägas att det är en fördel om all konkurrensutsatt verksamhet som inte är bolagiserad i stället har organiserats som en balansenhet. Då går det att se hur stort kapital som enheten förfogar över och det går också vid en granskning att ställa direkta frågor till myndigheten om det finns avkastningskrav på kapitalet och i så fall hur stora dessa krav är. Då finns också en möjlighet att kontrollera eventuella kostnadskalkyler som inhämtats mot upp- gifterna i balansräkningen. Skulle t.ex. kostnadskalkylen innehålla anmärkningsvärt lågt värderade poster för kapitalanskaffning m.m. kan man närmare granska skälen till detta. Beställar-utförar-modeller har blivit ett allt vanligare sätt att organisera offentlig verksamhet. Det gäller främst verksamhet där det offentliga agerar som både köpare (beställare) och säljare (utförare) och där den egna utförarenheten konkurrensutsätts i anbudsupphandlingar. En allmän uppfattning synes vara att denna modell tydliggör det offentligas två roller och att den har under- lättat konkurrensutsättning av olika offentliga verksamheter. Det är inte känt i vilken grad utförarenheterna är organiserade som balans- eller resultatenheter. Allmänt kan dock sägas att när sådana utförarenheter ges möjlighet att konkurrera med privata företag i offentliga upphandlingar uppkommer ett starkt behov av att utförarenheten får arbeta på villkor som är likartade med de externa konkurrenternas. Redovisning av ett företags eller annan organisations ekonomi brukar traditionellt indelas i extern och intern redovisning. Den externa redovisningen är avsedd för externa intressenter, t.ex. Problemlösning 2: Konkurrens på så lika villkor som möjligt ägare, leverantörer och långivare. När det gäller aktiebolag är externredovisningen i de flesta länder lagreglerad. Den skall vara så utformad att den visar om en rörelse orsakar ekonomiska förluster, vilket är en del av skyddet för intressenter. Dessutom skall resultatet vara möjligt att jämföra med andra bolag. Redovisningen skall kännetecknas av tillförlitlighet, relevans och försiktighet, där den sistnämnda principen ofta väger allra tyngst. Årets resultat presenteras i en årsredovisning, vilken inte bara bolag utan även ekonomiska föreningar och vissa andra företag med annan associationsform är skyldiga att avge. Balansräkningen visar före- tagets tillgångar och i vilken grad dessa har finansierats med egna eller lånade medel. Den interna redovisningen är avsedd för olika personer inom organisationen i syfte att underlätta den ekonomiska styrningen. I företag kan internredovisningen syfta till att bedöma om olika avdelningar inom företaget eller produkter som produceras genererar vinster eller förluster. Internredovisningen är inte lagreglerad och den kan därför byggas upp med andra principer om så önskas. Återanskaffningsvärden kan t.ex. användas vid bedöm- ning av tillgångars värde, medan externredovisningen kräver att anskaffningssvärden används. Justeringar för inflationseffekter kan göras, vilket inte är tillåtet i externredovisningen. Internredo- visningens uppbyggnad styrs främst av behovet att kunna bygga upp tillförlitliga kostnadskalkyler och budgetsystem. Detta leder vanligen till ett behov av flerdimensionell registrering. Med det menas att när t.ex. en kostnad registreras noteras i redovisningen både vilken produkt, vilken enhet och vilken aktivitet som orsakar kostnaden i fråga. Inom bokföringen används begreppen kostnadsslag (t.ex. lön, material och hyra), kostnadsställe (t.ex. en produktionsenhet) och kostnadsbärare (en produkt eller en kund). Vidare används kostnadsbegreppen direkta och indirekta kostnader.