sou · GOB359d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Åtminstone har en tingsrätt och överåklagaren i gjort denna tolkning i olika ärenden. 5.4.5Ölförsäljning utan rätt enligt alkohollagen En företeelse som antas ha ökat sedan LHD-tiden är den olagliga ölförsäljningen, dvs. butiker som säljer folköl utan att ha rätt till det. Sådan försäljning var lättare att upptäcka förut, då man kunde kontrollera om handlaren i fråga hade tillstånd eller inte. är den legala ölförsäljningen inte registrerad någonstans (utom av några enstaka mindre kommuner). Förteckningar över godkända livsmedels- lokaler är exempelvis inte till någon stor hjälp. Därav framgår inte vilket matvarusortiment som eventuellt finns i lokalen. Gamla godkända livsmedelslokaler avregistreras heller inte med någon automatik. Av detta följer att den illegala folkölsförsäljningen inte går att upptäcka utan att kommunen gör en närmare undersökning. Försöker kommunen tillämpa tillträdesrätten i 8 kap. 6 § gentemot en handlare som förnekar att han säljer folköl, så kan denne vägra tillträde till lokalutrymmen och bokföring, eftersom tillträdesrätten endast gäller gentemot dem som har rätt att bedriva ölförsäljning. För myndig- hetstillträde krävs i dessa fall att åklagare beslutar om husrannsakan. Kommunen har heller ingen möjlighet att meddela förbud enligt 7 kap. 21 §, eftersom försäljningen redan från början är olaglig. Vidare har flera polisiära beslag av folköl från godisbutiker och liknande upphävts av åklagare p.g.a. av att olovligt innehav av alkoholdrycker i 10 kap. 5 § inte omfattar öl. Dessutom tolkas matkravet mycket olika av åklagare och domstolar, vilket flera fall i bl.a. och har visat. Utvecklingen av antalet försäljningsställen efter det att tillståndsplikten avskaffades är mycket svår att beräkna. I såväl Alkoholinspektionens som enkäter i ämnet uppges i svaren från kommunerna att det har skett "en liten ökning". I inspektionens enkät uppgavs att det fanns ca 12 500 lagliga detaljhandelsställen och i enkäten uppgavs antalet serveringsställen till ca 8 300. I inspektionens alkoholstatistik för , beräknad på uppgifter från länsstyrelserna, uppgår antalet butiker som säljer folköl till ca 14 000 stycken, vilket överensstämmer med enkät till ett urval av landets kommuner. (Se bilaga 4.) Dessa siffror är, framför allt avseende serveringen, dock synnerligen osäkra och bygger endast på uppskattningar. Angående uppgiften skall också tilläggas att det sannolikt i siffrorna fanns ett relativt stort antal "olagliga" butiker. Genom att studera utvecklingen för den totala registrerade försäljningen av folköl kan man dock dra den slutsatsen att någon dramatisk ökning av antalet försäljningsställen knappast kan ha skett. Enligt statistik från har folkölsförsälj- ningen varierat mellan och . Variationerna mellan åren däremellan är mycket små. Riktlinjer för livsmedelstillsyn anges i livsmedelslagen (1971:511) och livsmedelsförordningen (1971:807). ger sedan ut detaljerade föreskrifter i (SLV FS). Tillsynsmyndigheter är , samt en nämnd, oftast miljö- och hälsoskyddsnämnden. Den direkta livsmedelstillsynen sker av kommunen. Offentlig livsmedelstillsyn skall innefatta både hygien och "redlighet". Om tillsynsmyndigheten upptäcker att ett företag bryter mot livsmedelslagen är myndigheten skyldig att anmäla brottet. Livsmedelstillsynen består av: granskning av företagens egentillsyn har rätt att få komma in i en livsmedelslokal för att inspektera, undersöka eller ta prover. Företaget måste lämna ut de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. En viktig del av livsmedelstillsynen är kontrollen av företagens egenkontrollprogram. Alla livsmedelshanterande företag måste kontrollera den egna verksamheten genom obligatorisk egentillsyn. Egentillsynen betraktas som en del av den offentliga kontrollen och livsmedelsföretagen är skyldiga att själva utarbeta och lämna förslag till egentillsynsprogram. De kommunala miljöförvaltningarna fastställer därefter dessa program för de verksamheter som bedrivs i livsmedelslokaler. I den allmänna livsmedelstillsynen ingår sedan kontroll av att egentillsynen fungerar i enlighet med programmet. Industrier, butiker, serveringar m.m. som hanterar livsmedel måste betala en årlig tillsynsavgift. Avgifterna, som är fastställda av Livsme- delsverket, skall täcka kommunens kostnad för ritningsgranskning, godkännande, avisering, tillsyn, provtagning m.m. Kommunen skall betala av avgiften till för deras över- gripande verksamhet. Det finns fyra olika avgiftskategorier: Industriell tillverkning och beredning Avgiftens storlek bestäms dels av antalet sysselsatta årsarbetskrafter, dels av anläggningens omsättning. De för folkölsfrågorna intressanta kategorierna är parti- och detaljhandeln samt storhushållen, dit restauranger och serveringar räknas. Avgiftsuttaget är indelat i fyra klasser enligt följande: Företag som sysselsätter högst två årsarbetskrafter slipper avgift eller får nedsatt avgift om tillsynsmyndigheten bedömer att behovet av tillsyn är ringa. Om ett företag bryter mot livsmedelslagens bestämmelser kan kommunen utfärda förbud och/eller föreläggande med vite. Kommunerna har också ansvar för miljö- och hälsoskydd enligt . Vanligen är det samma nämnd, miljö- och hälsoskydds- nämnden, som handlägger dessa frågor. En av arbetsuppgifterna på detta område är att förebygga uppkomsten av bullerstörningar till skydd för närboende till industrier, serveringar m.m. Det finns en tillsyns- verksamhet även här, dock utan någon avgiftsfinansiering. Anlägg- ningar som t.ex. har för höga ljudnivåer kan föreläggas vite. Ofta är det samma objekt som tillsynas av olika tjänstemän för olika syften. I de flesta kommuner sker folkölstillsynen av socialnämnden/ motsvarande. Några kommuner, t.ex. och , har i stället valt att lägga ansvaret för öltillsynen på miljö- och hälsoskydds- nämnden/motsvarande för att uppnå vissa samordningsvinster. Emeller- tid täcker inte avgifterna för livsmedelstillsynen den ökade arbetsinsats som måste göras enligt alkohollagens bestämmelser. Det finns inte heller laglig möjlighet att utnyttja avgiftsuttag enligt en viss lag, såsom här livsmedelslagen, för att täcka kostnader som hänför sig till andra kommunala ansvarsområden. Det kan ifrågasättas om folkölet åtnjuter den alkoholpolitiska respekt som är motiverad. Många betraktar folkölet som en ganska oskyldig företeelse, som inte bör kringgärdas med onödiga restriktioner. Folköl är en dryck som mycket få vuxna personer har problem med. När mellanölet togs bort från livsmedelsbutikerna och ersattes med folkölet betraktades detta som ofarligt i jämförelse med mellanölet. Det är därmed lätt att bagatellisera de problem som faktiskt finns med folkölsförsäljningen. Detta kan delvis förklara den bristfälliga ålders- kontrollen. I detta sammanhang bör dock erinras om att det endast är en mindre del av underårigas konsumtion av folköl som kommer från egna inköp i butiker. Langningen av folköl torde stå för en betydligt större andel. Det har i olika sammanhang gjorts gällande att sedan alkohollagen trädde i kraft problemen med otillåten försäljning av folköl ökat och att missbruk av folköl blivit alltmer utbrett bland ungdomar. Detta har satts i samband med såväl de nya reglerna som kommunernas svårigheter att utöva en effektiv tillsyn över folkölsförsäljningen. Det finns mot denna bakgrund anledning att erinra om att antalet försäljningsställen av folköl, inbegripet sådana som egentligen inte har rätt att sälja folköl, knappast har ökat i någon mera dramatisk omfattning (se ovan, avsnitt 5.4.6). Att missbruk av folköl gått allt längre ned i åldrarna finns det däremot belägg för, och detta framstår som det centrala problemet när det gäller reglerna för folköl. måste konstateras att folkölskonsumtionen hos ungdomar har ökat och därefter stått stilla medan konsumtionen av andra alkoholdrycker ökat och att det inte går att urskilja något samband med de regelförändringar som alkohollagen inneburit. Redan före de nya reglernas ikraftträdande var det lätt att hitta inköpsställen för folköl som inte uppfyllde lagens krav. Detta tyder enligt Alkohol- utredningens mening på att problemet med ungdomars missbruk av folköl måste ses i ett vidare perspektiv och att det inte är alldeles självklart att skärpta regler för folköl på något drastiskt sätt kommer att ändra utvecklingen. I vart fall synes det uppenbart att det krävs åtgärder på fler områden än enbart alkoholområdet. Utredningen har ingen möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag ta upp behovet av åtgärder på t.ex. socialtjänstområdet, men vill framhålla önskvärdheten av att detta sker i annat sammanhang. vill emellertid varna för en allmän övertro på att ökad detaljreglering och uppbyggnad av en byråkrati för kontroll av folköl ensamt kan lösa ett samhällsproblem av detta komplicerade slag. Det faktaunderlag som utredningen kunnat inhämta ger inte anled- ning att ifrågasätta den allmänna utgångspunkten att kontrollen av folkölsförsäljningen bör kunna ske i enklare former än vad som gäller i fråga om starkare alkoholdrycker. Vad som bör eftersträvas är alltså främst åtgärder som kan bidra till att underlätta och effektivisera den nuvarande kontrollen. En första fråga är om avgränsningen av rätten att sälja folköl kan göras klarare och eventuellt inskränkas. Denna fråga tar utredningen upp i närmast följande avsnitt. De ändringar som i övrigt bör övervägas i alkohollagstiftningen bör framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kan medföra. Avgränsning av rätten till försäljning När det gäller försäljning av öl i allmän handel har det alltid funnits en koppling till samtidig försäljning av matvaror. Tanken har varit att ölförsäljning skall vara ett komplement till matvaruförsäljning. I nuvarande lagstiftning är förutsättningarna för rätt till detaljhandel med öl angiven i 5 kap. 6 § (se ovan). Grundvillkoren är begreppen godkänd livsmedelslokal och försäljning av matvaror. I de allra flesta fall är det inget problem med vad detta betyder, men begreppen är inte helt entydiga. Det visar sig att lokaler, som visserligen är godkända som livsmedelslokal, dock under villkor att försäljning endast får förekomma av konfektyrer och liknande, kan uppfattas som godkänd livsmedelslokal i alkohollagens bemärkelse. Detta kunde kanske avhjälpas med den i lagtexten följande formuleringen om att försälj- ning av matvaror måste bedrivas. Emellertid har även begreppet matvaror tolkats mycket generöst av såväl åklagarmyndig- heter som domstolar. Det har då inte hjälpt att Alkoholinspektionen och många kommuner har försökt förtydliga vad som menas med ett matvarusortiment i alkohollagens mening. När saken ställs på sin spets räcker det uppenbarligen inte med dagens något vaga formuleringar i lagen för att ingripa mot vissa typer av "illegal" folkölsförsäljning. Det finns exempel på butiker, som enligt kommunens bedömning inte uppfyller kraven för rätt till detaljhandel med öl, och som kommunen därför inte kan tillgripa någon sanktion mot, men där polis och åklagare gör en annan bedömning avseende deras rätt att sälja folköl. har i en hemställan till regeringen föreslagit en ändring av 5 kap. 6 § för att bättre klargöra begreppen godkänd livsme- delslokal och försäljning av matvaror. En möjlighet att skärpa matvaru- kravet skulle enligt kunna vara att godkännandet angående livsmedelslokalen skall gälla för stadigvarande hantering av egentliga matvaror. Vidare bör stadgas att sådana matvaror skall säljas i betydande omfattning. Med dessa tillägg gör man skillnad mellan riktig mat och det s.k. kiosksortimentet bestående av konfektyrer, snacks, glass, läsk, etc. Formuleringen att egentliga matvaror skall säljas i betydande omfattning gallrar bort de detaljister som inte faktiskt bedriver verklig matvaruförsäljning. Vad gäller servering av folköl finns ett undantag från bestämmelsen om lokalgodkännande och matservering i 6 kap. 1 §. Det är det tredje stycket med formuleringen att "öl får serveras av den som enligt 23 § nämnda lag har meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel". Denna formulering tillkom bl.a. för att det skall vara möjligt att tillfälligt kunna servera folköl i samband med festivaler o.dyl. De nämnda tillstånden enligt 23 § livsmedelslagen är kopplade till 16 § livsmedelsförordningen och ges exempelvis till försäljare av varm korv eller glass. Detta medför laglig rätt att sälja folköl utan några som helst krav på vare sig lokal eller matvarusortiment. I har undantaget skapat problem i arbetet med butiker som inte har tillräckligt många matvaror. Butiksinnehavarna kan inte förstå logiken i att de bryter mot lagen, men inte korvförsäljaren utanför butiken, trots att butikerna i flera fall har ett betydligt bredare matvarusortiment. , som erinrar om att utredningen också föreslår inskränkningar i möjligheten att få tillfälligt serveringstillstånd för servering till allmänheten (avsnitt 4.3.4), föreslår att det aktuella undantaget i 6 kap. 1 § utgår. Hushåll och mindre personalutrymmen på företag är undantagna från bestämmelserna om godkännanden enligt livsmedelslagen vilket bl.a. medför att folköl inte får serveras i sådana lokaler utom i de fall serveringstillstånd föreligger. Denna reglering har ifrågasatts. Enligt utredningens mening finns dock skäl att hålla fast vid kopplingen mellan alkohollagen och livsmedelslagens bestämmelser om livsme- delslokal. Utredningen vill dessutom erinra om förslaget (i avsnitt 4.3.4, s. 199 f) om att servering av alkoholdrycker (dvs. även folköl) får ske utan krav om godkänd livsmedelslokal om serveringen anordnas i privat regi utan vinstintresse m.m. Undantaget i 5 kap. 6 § för tillverkare av lättdrycker att få bedriva detaljhandel med folköl utan någon koppling till matvaror bör utgå. Tillsynen över detaljhandelns folkölsförsäljning skiljer sig markant från tillsynen över alkoholserveringen. Eftersom serveringen skall ske i en insynad serveringslokal under en bestämd serveringstid är det ganska givet var och när tillsynsverksamhet skall bedrivas. Vad som skall kontrolleras är också klart; servering till underåriga, ordning och nykterhet etc. De alkoholpolitiska olägenheter som restaurangtillsynen skall komma tillrätta med finns på serveringsställena och i deras omedelbara närhet. Så förhåller det sig inte med de problem som folkölsförsäljningen kan medföra. Oordning och onykterhet i livsmedelsbutiker som säljer folköl är ett nästan okänt begrepp. Detta beror givetvis på att det inhandlade folkölet konsumeras någon annan stans än inne i butiken. Inköpet kan inträffa när som helst under butikens öppettid, som ofta uppgår till . Det finns också butiker som har öppet dygnet runt. Köpet är över . Det säger sig självt att det inte går att övervaka folkölsförsälj- ningen annat än stickprovsvis, och att endast en bråkdel av all folköls- försäljning är möjlig att kontrollera om inte avsevärda resurser tas i anspråk för detta. Tillsynen bör därför utformas annorlunda än den traditionella restaurangtillsynen. Det ligger nära till hands att jämföra med hur livsmedelstillsynen bedrivs. I de flesta fall torde det också vara samma tillsynsobjekt det handlar om. Någon kontroll av livsmedelshan- teringen/folkölsförsäljningen kan inte göras annat än stickprovsvis och med tonvikt på information och rådgivning. I livsmedelstillsynen har företagens egenkontrollprogram stor betydelse för livsmedelshygienen. Det handlar om en egen kvalitetssäkring av verksamheten. Programmen innehåller vanligen hur utbildning, personalhygien, rengöring och kontrollmätningar skall utföras och syftar bl.a. till att uppnå en redlighet hos livsmedelsföretagen. Egenkontrollprogrammen fast- ställs och kontrolleras av kommunens miljöförvaltning/motsvarande. Det största problemet med folkölsförsäljningen är att det på många håll är alltför lätt för ungdomar att komma över folköl. Personalomsättningen i butiker, som bl.a. säljer folköl är mycket hög. Introduktionen av nyanställd personal och tillfälliga vikarier är mycket olika inom branschen. Arbete som expedit i en livsmedelsbutik är ofta det första tillfälliga arbetet för många ungdomar. Det är mycket man måste lära sig om prismärkning och kassahantering m.m. och det är lätt att glömma bort att det finns lagregler om hur folkölsförsäljningen får ske. Det kan också uppstå situationer där det kan vara svårt för den unga expediten att neka andra ungdomar att inhandla folköl. En expedit som säljer folköl till underåriga kan straffas för detta. De butiker som har rätt att sälja folköl omfattas i regel av skyldighet att utarbeta egenkontrollprogram enligt livsmedelslagstiftningen. Dessa program bör innehålla rutiner för personalutbildning liksom olika former av livsmedelshantering m.m. anser att butiker m.fl. som har rätt att bedriva detaljhandel med eller servering av folköl bör åläggas skyldighet att utöva särskild tillsyn över denna verksamhet samt att utarbeta särskilda egentillsynsprogram härför. Dessa program bör bl.a. innehålla hur personalen skall få information om alkohollagens bestämmelser samt vilka rutiner som skall tillämpas vid försäljning av folköl. Ansvaret och formerna för ålderskontrollen bör särskilt behandlas. Programmet kan också ange t.ex. en försäljningsansvarig person, som fyllt och vars uppgift är att finnas till hands vid eventuella problem med försäljningen av folköl. Kontroll av egentillsynsprogrammen kan samordnas med den kommu- nala livsmedelstillsynen, men även utföras inom annan verksamhet. Det bör framhållas att försummelse i fråga om egentillsynen eller i fråga om utarbetande av egentillsynsprogram bör kunna utgöra grund för förbud mot försäljning av öl enligt 7 kap. 21 §. Förutom kontroll av egentillsynsprogram bör huvudinriktningen av den kommunala tillsynen över folkölsförsäljningen vara rådgivning och information. Erfarenheter och kunskaper som erhållits vid livsmedels- tillsynen bör så långt som möjligt tas till vara. Kommunen kan även ta fram ett informationsmaterial om alkohollagens bestämmelser, där det tydligt framgår vilka krav som gäller för rätt att sälja folköl och vilka skyldigheter som följer med denna rättighet. Informationen bör även innehålla en objektiv beskrivning av de skadeverkningar som kan uppkomma hos ungdomar vid felaktig folkölskonsumtion. Det har visat sig, bl.a. i enkät, att de allra flesta butiksinne- havare vill följa gällande regler och slutar med otillåten ölförsäljning om de upplyses om att de inte har laglig rätt att sälja folköl. erinrar om vad Alkoholinspektionen anfört om utformningen av tillsynen över detaljhandeln (se avsnitt 4.4.3 Tillsynen). Till detta kan enligt utredningens mening läggas följande punkter. Utarbetande av informationsmaterial och exempel på egentillsyns- program, gärna i samarbete med livsmedelsbranschen och bryggeri- näringen. Samarbete med andra myndigheter, främst polisen, och med livsme- delshandeln. Kontinuerlig uppföljning och utvärdering av effekterna av tillsyns- insatserna. Ett återkommande svar från kommuner varför öltillsynen är eftersatt är att det saknas resurser för att kunna genomföra densamma. I de flesta kommuner, som bedriver någon form av tillsyn, sker det genom fältassistenter eller liknande personal som en bisyssla till deras egentliga arbetsuppgifter. I några större kommuner driver man s.k. folkölsprojekt med projektmedel från eller från annat håll eller genom tillfälliga anslag. Att arbetet med folköl sker just i projektform beror på att i den hårt ansträngda kommunala ekonomin har man inte lyckats avsätta skattemedel för någon regelbunden verksamhet. Tillsynen över restauranger med servering av spritdrycker, vin och starköl kan kommunerna finansiera genom att ta ut tillsyns- avgifter från restaurangbranschen enligt alkohollagens 7 kap. 13 §. Någon motsvarande möjlighet till avgiftsuttag finns inte när det gäller folkölstillsynen. I enkät till landets kommuner framgår det att problemen med ungdomars folkölskonsumtion och bristande tillsyns- resurser är störst i de större kommunerna. I de mindre kommunerna är tillsynen oftast informell och man har nästan aldrig konstaterat försäljning till underåriga. Någon illegal ölförsäljning förekommer inte heller. I de större kommunerna är det vanligare med såväl försäljning till underåriga som illegal försäljning. Tillsyn förekommer oftast inte, eller består av en begränsad engångsinsats. I , och bedrivs tillfälliga folkölsprojekt vilka samtliga har lagts ned eller är på väg att läggas ned. Många kommuner anger att folkölstillsynen är eftersatt på grund av bristande resurser. Flera av dessa har via hemställt hos regeringen om införande av tillsynsavgifter för folkölstillsyn i alkohollagen. Även har gjort en framställan till i detta ärende. Ett av flera problem för kommunerna med folkölsförsäljningen är att man inte vet vilka butiker som har rätt att sälja folköl utan att först genomföra en kartläggning. I större kommuner kan detta vara ett omfattande arbete. Det räcker inte med att ta reda på vilka butiker som är godkända som livsmedelslokaler i kommunen; dels därför att lokaler kan ha gamla godkännanden som inte längre gäller, dels därför att ingen ölförsäljning bedrivs i lokalerna. Därför måste i regel samtliga godkända livsmedelslokaler besökas för en närmare kontroll. De flesta större kommuner har inte kommit så långt. Det finns dock inga belägg för att de som säljer folköl utan laglig rätt oftare skulle bryta mot åldersgränsen än de "lagliga" butikerna. Däremot är de svårare att ingripa mot när det väl inträffar. Bestämmelserna om tillsyn och förbud i alkohollagen riktar sig endast mot dem som uppfyller kraven i 5 kap. 6 §. Precis som när det gäller illegala spritklubbar är den olagliga ölförsäljningen en fråga för polis och åklagare, där kommunen endast kan bistå med vissa uppgifter. I debatten framförs ibland att tillståndsplikten för folköl bör återinföras. Som skäl anförs oftast problemen med butikernas bristande ålderskontroll, men också att butikerna då kan registreras så att kommunen kan hålla reda på var den lagliga ölförsäljningen bedrivs. I vad mån ålderskontrollen skulle förbättras om tillståndsplikten åter- införs kan diskuteras. Det finns, som ovan framgått (avsnitt 4.4) inget belägg för att åldersgränsen respekterades bättre under LHD-tiden. Ett återinförande av tillståndsplikten riskerar att i detta avseende, , visa sig vara ett slag i luften. Det leder däremot till ökad byråkrati och ökade kostnader för livsmedelshandeln. Ett förslag som också framförts är att man bör ålägga partihandlarna en skyldighet att kontrollera att en butik har rätt att sälja öl. Detta är dock svårt av flera skäl. En svårighet består i att alkohollagen inte innehåller någon reglering av partihandel med folköl. Det finns därför inga tillförlitliga uppgifter om vilka som partihandlar med öl. Inte heller finns möjlighet att tillgripa administrativa sanktioner mot sådana handlare. En skyldighet av angivet slag skulle därför behöva straff- sanktioneras. Detta finner utredningen inte rimligt, särskilt som partihandlarna skulle ha minst lika stora svårigheter som kommunen att kontrollera vilka butiker som faktiskt uppfyller kraven för att sälja öl. Härtill kommer de uppenbara svårigheterna att övervaka efterlevnaden av en sådan bestämmelse. Enligt utredningens mening är detta därför inte en framkomlig väg. En annan möjlighet är att införa en anmälningsplikt för ölförsälj- ning i alkohollagen. Lagtekniskt skulle en sådan regel kunna utformas så att den som har en godkänd livsmedelslokal och bedriver försäljning av matvaror t.ex. en gång måste anmäla till kommunen att han har för avsikt att detaljhandla med eller servera folköl. Anmälnings- plikten skulle göra det möjligt för kommunen att utan ett omfattande kartläggningsarbete bygga upp ett kommunalt register över försäljare av folköl. ställer sig emellertid tveksam till värdet av att bygga upp ett särskilt sådant register och att hålla detta aktuellt.