sou · GOB352d2 · 2001-01-01 00:00:00 — I takt med att utsläppen minskar kommer den biologiska försurningens relativa betydelse att öka. Denna fråga behöver stärkt uppmärksamhet. Det är angeläget att skogsbruket anpassas till skogsmarkens försur- ningskänslighet. Detta sker i viss mån men metoder och tillämpningar bör utvecklas av skogssektorn och dess myndigheter i takt med att kunskapen om orsakerna till skogsmarkens försurning ökar. Försurningseffekten i samband med avverkning är knuten till skogsmarkens bördighet. Skogsbruket kan anpassa sig så att försurning orsakad av nitrifikation undviks. I kväverika områden i framför allt sydvästra kommer kalavverkning att försura mer än konven- tionell stamskörd. Det är därför viktigt att lämna kvar vegetation vid avverkning som kan ta om hand det förråd av kväve som kan bli tillgängligt vid avverkningen. En ytterligare åtgärd som motverkar den biologiska försurnngen är att öka lövandelen. Inblandning av vissa lövträd såsom björk (räknat som volym), dämpar markförsurningen. Den kvanti- tativa effekten är svårbedömd. En ökad mängd lövträd ökar också den biologiska mångfalden. luft etappmål 2: Halten marknära ozon överskrider inte /m3 som 8-timmarsmedelvärde i samtliga kommuner . Åtgärder för att minska ozonhalten i tätorter och på landsbygd är framförallt ett aktivt internationellt arbete. Stora svenska källor till kväveoxid- och kolväteutsläpp, som större städer och motortrafikleder, kan ge ett ytterligare bidrag till ozonhalterna utöver de som bildats på kontinenten. Åtgärder för att begränsa utsläppen av flyktiga organiska ämnen och kväveoxider behandlas nedan. 212 Bara naturlig försurning Bara naturlig försurning, etappmål 3. har utsläppen i av svaveldioxid till luft minskat med års nivå till . Bara naturlig försurning, etappmål 4. har utsläppen i av kväveoxider till luft minskat med års nivå till . luft, etappmål 3. har utsläppen av flyktiga organiska ämnen i , exklusive metan, minskat med års nivå till . luft, etappmål 1. Målen för svaveldioxid- och kvävedioxidhalterna enligt tabell 5.1 är i huvudsak uppnått i samtliga kommuner respektive 2010. En detaljerad genomgång av åtgärder för att begränsa utsläpp ges i bilaga VI. Nedan ges en sammanfattning och gruppering av åtgärder som vi har studerat. Åtgärder kan grovt delas in i två grupper där den första gruppen består i åtgärder som trafikens omfattning, lokalisering och bedrivande och den andra gruppen sådana som utnyttjar den tekniska utvecklingen av fordon och bränslen. Till den första gruppen hör bl.a. begränsad hastighet för fordon, jämnare körmönster och en bättre samordning och effektivitet i godstransporterna. En viktig omställning för att nå ett långsiktigt hållbart transportsystem inom en generation, och även för att nå flera av miljökvalitetsmålen, är att öka andelen gods som går på järnväg i förhållande till på lastbil, överföra långväga bil- och flygtrafik till spårbunden trafik samt överföra korta bilresor till gång, cykel- och kollektivtrafik. Bland de tekniska åtgärderna som har studerats är för- tida introduktion av de avgaskrav som är beslutade att träda i kraft för lätta bilar 2005/2006 och för tunga fordon 2005/2008. Det underlag som vi haft tillgång till tyder på att tekniska åtgärder för att reducera luftföroreningar från tågtrafik är dyra i förhållande till andra åtgärder på området varför dessa åtgärder inte ingår i våra åtgärdspaket. För luftfarten kan utsläppen minskas genom möjligheten att minska flygvägar och köbildning med hjälp av förändringar i flyg- ledningssystem samt introduktion av lågemitterande flygplan. Sjöfarts- verket föreslår inga åtgärder utöver de som förväntas genomföras med dagens utveckling. Där ingår långtgående reduktioner av utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid till följd av installation av teknisk utrustning för rening av kväveoxider på fartyg samt övergång till lågsvavligt bränsle. I det nollalternativ som tagit fram Bara naturlig försurning 213 också att en bedömning att kolväteutsläppen minskar med till 2010 till följd av ett accelererat utbyte av gamla två- taktsmotorer i fritidsbåtar till lågemitterande motorer. Ett nytt EG- direktiv för att begränsa utsläppen från fritidsbåtar introduceras troligen –2004. Med arbetsmaskiner avses; ·Dieseldrivna arbetsmaskiner (jordbrukstraktorer, hjullastare, gräv- maskiner, skogsbruksmaskiner, gaffeltruckare etc.) ·Arbetsredskap (snöskotrar, motorsågar, gräsklippare) Åtgärderna kan grovt indelas i förbättringar av nya arbetsmaskiner (genom skärpta avgaskrav) och förbättringar av befintliga arbetsmaski- ner genom eftermontering av reningsutrustning. har avgaskrav – Steg I – införts i EU för nya diesel- motorer till ett stort antal olika arbetsmaskiner. – Steg II – är beslutat inom EU och införs för nya dieselmotorer som kommer ut på marknaden . I förslag9 ingår åtgärder för skärpta avgaskrav på nya arbetsmaskiner enligt steg III10, eftermontering av partikelfilter på die - selmaskiner och introduktion av nya snöskotrar med mindre avgas- utsläpp. Avgaskraven i steg III kan också införas och en ytterligare kompletterande åtgärd är skärpta krav på arbetsredskap. Åtgärder kan mycket grovt delas in i tre grupper. En grupp består av åtgärder som minskar energianvändningen inom industrin genom effek- tivisering. Det rör sig om energieffektivisering av sådan utrustning som inte är produktionsrelaterad, det vill säga hjälpsystem som t.ex. ventilation och belysning samt styr- och reglersystem för byggnader. En annan studerad åtgärd är effektivisering som inte enbart påkallas av Utsläpp och förslag till tekniska åtgärder. 10Ett förslag från förväntas och ska omfatta avgaskrav på bensindrivna maskiner och ytterligare skärpta ut- släppskrav för dieselmotordrivna maskiner. Den nya kraven förväntas träda 2008. 214 Bara naturlig försurning energiskäl, utan genomförs i samband med en förändring eller utökning av tillverkningsprocessen. Detta innebär att energieffektiviserings- åtgärderna kan förväntas ske som en ökning av produktionen äger rum. En annan grupp innehåller tekniska åtgärder för att rena kväveoxid- och svavelutsläppen från förbränningsanläggningar, ugnar och proces- ser. Åtgärder för att begränsa utsläppen av kväveoxider består både i investeringstung extern reningsteknik men också rökgasåterföring, brännarplacering och stegvis förbränning. Svavelhalten kan sänkas i olja genom import av naturligt svavelfattiga oljor eller genom åtgärder i raffinaderier. Åtgärder kan vidtas för att rena flyktiga organiska ämnen från lackering. Sådan åtgärder kan kombineras med möjligheten att spara energi. Inom raffinaderierna och oljedepåerna kan en förbättrad läcksökning och reningsteknik förhindra avdunstning av kolväten. Ökade reningskrav för sopförbränningsanläggningar minskar försu- rande ämnen, partiklar, metaller och organiska miljögifter. Åtgärder för att spara energi är gemensamma med (SOU 2000:23). Utrymmet för att spara energi och byta uppvärmnings- form är känsligt för prisantaganden, hushållens ekonomiska situation och information. Åtgärder för att minska energianvändningen omfattar både investeringar i energieffektivare teknik, isolering av fasader och vindar, utbyte till lågemissionsfönster, bättre skötsel och intrimning av värmesystemen och ett förändrat beteende. kan ny teknik hjälpa till att göra energianvändningen mer synlig och förändra ett beteende. Det finns goda möjligheter till byte av uppvärmningsform för bostä- der och lokaler. är det möjligt för en stor del av småhus- ägarna att alternera mellan olja, el och ved som uppvärmningsform beroende på bränslepris eller andra preferenser. Investeringar i nyare energieffektivare teknik kan vara höga för den enskilde fastighetsäga- ren, vilket är ett hinder för att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som betalar sig först ska komma till stånd. Den private investeraren väger inte in den samhällsekonomiska nyttan av investeringen i sitt beslut såvida inte ekonomiska styrmedel sätts in som gör att investeraren automatiskt gör sådana avvägningar. Byte av uppvärmningsform kan flytta utsläppen mellan sektorerna, en ökad fjärrvärmeanslutning minskar utsläppen inom bostads- och servicesektorn och ökar utsläppen inom fjärrvärmesektorn. Åtgärder som minskar svavelutsläppen handlar också om byte av bränsle med lägre svavelhalt. Biobränslen kan ha mycket olika för- bränningsegenskaper. En ökad användning av mer homogena bränslen Bara naturlig försurning 215 som pelletter bidrar till att sänka partikelutsläppen och flyktiga organiska ämnen. Det finns en betydande mängd små villapannor och lokaleldstäder som har en mycket dålig förbränning och därför har höga utsläpp av partiklar och flyktiga organiska ämnen. Installation av en ackumulatortank ger möjlighet till kampanjeldning och ett jämnare förbränningsförlopp. Befintliga pannor kan också förses med pellets- brännare eller katalysatorer. Den senare åtgärden är ännu inte fullt utvecklad. En minskning av utsläppen åstadkoms också givetvis genom byte till andra värmesystem som exempelvis värmepumpar eller fjärr- värme. Solfångare för varmvattenproduktion minskar behovet av bräns- len. På är utnyttjande av solceller och bränsleceller lovande teknik. Begränsning av utsläppen av cancerframkallande ämnen I petroleumprodukter finns en mycket stor mängd cancerframkallande ämnen varav bensen är ett av de viktigaste. Utsläppen av bensen kan minskas genom ett flertal åtgärder. Halten bensen i bensin kan begrän- sas, men källan till utsläpp av bensen är inte enbart innehållet i drivmedel utan bensen kan även bildas under förbränningsprocessen. Katalytisk avgasrening bryter ned bensen. är en stor källa avdunstning från förgasare och bensintank. Utsläppen är särskilt stora från äldre modeller (före årsmodell ) som inte är försedda med kolkanister. I dessa fall har en begränsning av benseninnehållet i bensin en stor betydelse för utsläppens storlek. En kompletterande åtgärd är effektivare katalysatorteknik. Dagens katalysatorer kräver uppvärmning för att fungera. Kallstart är således en betydande källa till bensenutsläpp och andra flyktiga organiska ämnen i tätortsluft. Utsläppen kan minskas genom motorvärmare eller genom att andra uppvärmningssystem an- bringas i fordonet. införs särskilda avgaskrav för kallstart vid kall omgivningstemperatur. Dessa mer långt gående avgaskrav för nya bensindrivna personbilar beräknas halvera utsläppen från bilarna av bl.a. bensen. Ytterligare begränsning av utsläppen kan ske genom att drivmedlen ges en specifikation som begränsar utsläppen av cancerframkallande ämnen. Inom EU bedrivs det s.k. Auto-oil-arbetet som bl.a. behandlar denna fråga. En lika viktig källa till bensen i tätortsluft är utsläpp från småskalig vedeldning. I rökgaserna har ett flertal cancerframkallande ämnen identifierats. Utsläppen kan minska med flera tiopotenser genom en förbättrad förbränningsteknik eller genom att övergå till andra energi- bärare som värmepumpar, naturgas eller anslutning till fjärrvärme. 216 Bara naturlig försurning pågår också ett arbete att utveckla särskilda katalysatorer i vedeldade eldstäder. En förbättrad förbränning erhålls om vedpannan ansluts till ackumulatortank. Härigenom kan belastningen i eldstaden bli jämnare och man undviker toppar av utsläpp av oförbrända ämnen som normalt sker vid varje vedinlägg. Ett annat sätt att minska utsläppen från befintliga pannor är att den förses med en s.k. pelettsbrännare. Det homogena och torrare bränslet bidrar till en mer effektiv förbränning med lägre utsläpp av organiska ämnen. 6.6.3Beskrivning av ambitionsnivåer med konsekvenser För att kunna välja rätt nivå på insatserna har tre olika ambitionsnivåer undersökts. En utgångspunkt för de olika ambitionsnivåerna har varit att ansätta samma marginalkostnader för att reducera utsläppen av föroreningar i de olika sektorerna men på olika nivåer. De tre olika ambitionsnivåerna förutsätter vi är möjliga att realisera med olika typer av styrmedel och med olika nivå på dessa. Gemensamt för ambitionsnivåerna är att styrmedlen måste fungera i ett EU-per- spektiv. Gemensamt är vidare att dagens styrmedel finns som en bas. ·Den låga ambitionsnivån realiseras främst med mjuka styrmedel som information och utbildning. Med information menas informa- tionskampanjer, rådgivning, miljömärkning, miljöledningssystem, statistik, frivilliga avtal, krav vid offentlig upphandling etc. Med utbildning menas all skolundervisning, folkbildning etc. Vidare förutsätts att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen från små- skalig vedeldning och att vissa EG-direktiv som rör arbetsmaskiner genomförs som planerat. Detta innebär att i den lägsta ambi- tionsnivån ingår inte åtgärder för att begränsa utsläppen inom in- dustrin även om vår analys visar att marginalkostnaden för vissa åtgärder inom industrin understiger de vi har ansatt. ·Den medelhöga ambitionsnivån realiseras med en kombination av mjuka styrmedel, bättre lagstiftning (lagar, förordningar, krav etc.) och utökade ekonomiska styrmedel. ·Den höga ambitionsnivån realiseras med hjälp av mer kraftfulla ekonomiska styrmedel, mer långtgående tillämpning av lagstiftning samt större satsningar på information och utbildning. Bara naturlig försurning 217 Åtgärdsstrategierna når olika långt till 2010 (har olika hög ambitions- nivå). De lägre alternativen kommer då antagligen att kräva hårdare styrmedel efter 2010. Sammansättningen av åtgärder i paketet varierar mellan de olika ambitionsnivåerna beroende på att de realiseras med olika typer av styrmedel men grunden är den samma, en kombination mellan reningstekniska åtgärder och effektiviseringsåtgärder. Flera av de åtgärder som bidrar till att effektivisera användningen av energi och transporter kräver endast smärre eller inga investeringar och kan därför inte kopplas till någon åtgärdskostnad. Detta är fallet för majoriteten av åtgärderna inom transportsektorn. Dessutom har det inte varit möjligt att kostnadsberäkna flera av åtgärderna, exempelvis utveckla och införa lågemitterande flygplan. Det kommer att uppstå kostnader för de styrmedelsinsatser som krävs för att åtgärderna ska komma till stånd. Dessa kostnader är offentliga utgifter och redovisas i kap. 25. Det finns ofta inga klara kopplingar mellan åtgärder och styrmedel utan analyserna baseras på bedömningar av vilka styrmedel som krävs för att åtgärderna ska vidtas. Det faktum att åtgärderna inte realiseras kan bl.a. förklaras av att hushåll och näringsliv i sina investeringsbeslut väger in privata och företagsekonomiska kostnader som tids- och kapitalkostnader, men inte den samhällsekonomiska nyttan av investeringen. Om det finns en politisk vilja att genomföra dessa anpassningar finns också möjligheter att med olika former av incitament, hårda eller mjuka, realisera potentialen. 218 Bara naturlig försurning Sammanställning av konsekvenser för ambitionsnivåerna. Utsläpp till luft av Utsläpp till luft av Utsläpp till luft av Inga alternativa nivåer är beskrivna ten i tätorter fortsätter med en liten marginal. främst vad gäller cancer- Det är tveksamt om partiklar och i viss mån rationsmålet kan nås för utsläpp blir lägre jämfört med ambitionsnivå låg. bedöms nås med marginal. De åtgärder som vidtas framför allt för industrin. och medel består i ökade kostnader för industrin för att begränsa utsläppen av olika typer av informa- Det ger en liten medel kan på kort sikt det möjligt att ta till vara det utrymme som finns företag och hushåll som framför allt genom att inte har möjlighet att byta teknik eller utnyttja andra svag ekonomi/lönsamhet. till ca 200 milj. kr/år, Effekterna är i hög grad flödet över tiden. för att skydda konkurrens- svaga grupper i samhället. digtvis i samma plånbok 11 I detta alternativ genomförs endast effektiviseringsåtgärderna som fås genom mjuka styrmedel samt åtgärder för att begränsa utsläpp vid småskalig ved- eldning. Bara naturlig försurning 219 Genom att styrmedlen i ha några negativa kon- balans bedöms inte bli sekvenser på den regio- I det enskilda fallet kan effekter uppkomma, dessa att vara teknikdri- men vi har inte vande och skapa nya lös- ningen i byggnads- och som i ambitionsnivå låg. regional balans är i hög grad beroende på hur I tabell 6.7 framgår de totala åtgärdskostnaderna för de olika ambi- tionsnivåerna. Ett minustecken i tabellen innebär att besparingarna för sektorn som helhet, överstiger den årliga kapitalkostnaden med vald räntenivå (). Kostnader för styrmedel ingår inte i tabellen. I tabellerna 6.8–6.10 summeras också utsläppsutvecklingen i de olika alternativen. Årlig kostnad för utsläppsreduktion i de olika ambitions- nivåerna. Summa (avrundat) Utsläpp av flyktiga organiska ämnen (Reduktion inom parentes). utrikes sjö och luftfart utrikes sjö och luftfart 220 Bara naturlig försurning SOU 2000:52 åtagande i Göteborgsprotokollet , utkast till EG:s takdirektiv 000. Utsläpp enligt nollalternativet resp. . Utsläpp av NOx (Reduktion inom parentes). utrikes sjö och luftfart utrikes sjö och luftfart åtagande i Göteborgsprotokollet . Utsläpp enligt nollalternativet resp. . Utsläpp av svaveldioxid . (Reduktion inom parentes.) Utrikes sjö och luftfart utrikes sjö och luftfart åtagande i Göteborgsprotokollet . Utsläpp enligt nollalternativet resp. . Med etappmål 1–4 I , tas betydande steg för att förbättra häl- soläget till följd av exponering av luftföroreningar. Risken för framtida cancerfall på grund av luftföroreningar bedöms minst kunna halveras. Halterna av kvävedioxid i de flesta kommuner , vilket bör betyda en avsevärd förbättring för astmatiker. Antalet vårddagar bedöms minska kraftigt. Problemen med partiklar förbättras Bara naturlig försurning 221 något, men fortfarande finns stora problem i flera tätorter. Det krävs ytterligare en minskning från vägtrafiken i större och särskilt utsatta tätorter. Etappmålen 1–2 under Bara naturlig försurning och etappmål 2 i kommer att kunna infrias om utsläppsåtagandena av nationer fullföljs. För del kommer våra åtaganden i Göteborgs- protokollet att med marginal med de åtgärder som vi föreslår. Jämfört med det s.k. nollalternativet förbättras försuringssituationen i sjöekosystemen. Syrabelastningen minskar med ca 10–och i ytterligare ca skogsmark underskrids kritisk belastning av försurande ämnen. Förbättringen i depositionen av kväve blir mindre relativt svaveldepositionen. Grundvatten ner till ca 2 m är mycket känsligt för försurning. Genom minskat nedfall erhålles avsevärda förbättringar i belastningen, men återhämtningen tar tid. Kvarvarande problem återfinns främst i norra delar av och . Tillväxtförlusterna för grödor och skog begränsas genom att inga överskridanden beräknas ske för ozon inom en generation. Ekonomiska och sociala konsekvenser Generellt för samtliga nivåer gäller att åtgärder för att effektivisera användningen av energi och transporter får konsekvenser för hushållen på en rad olika sätt. Flera av dessa åtgärder innebär att hushållen måste ta mer tid i anspråk för att planera sina resor och köpa varor och tjäns- ter med låg energianvändning. Åtgärderna kan även upplevas innebära en uppoffring i form av minskad komfort på olika sätt, t.ex. lägre inomhustemperatur, minskad flexibilitet i resandet etc. Det har inte varit möjligt att i den här utredningen ekonomiskt värdera effekter som ökad tidsåtgång eller minskad komfort. Å andra sidan får åtgärderna positiva effekter utöver de miljömässiga för hushållen, t.ex. sänkta bränsle - kostnader, minskad olycksrisk och bättre hälsa. Inte heller sådana effekter har åsatts ett ekonomiskt värde. En person som exempelvis väljer att samåka med grannen till arbetet mister fördelarna med att köra egen bil, nämligen flexibiliteten att kunna köra precis när det passar och friheten att få sitta ensam i sin bil. Dessutom tar planering av resandet mer tid än innan. Å andra sidan halveras reskostnaden för personen i fråga. Man kan se det som att individen väljer att samåka då värdet av de sänkta reskostnaderna överstiger värdet av de nackdelar som uppstår. Vissa av de åtgärder som vi har studerat innebär en betydande investering för hushållen. Det gäller exempelvis tilläggisolering, föns- terbyte och nya uppvärmningssystem. 222 Bara naturlig försurning investeringen kan upplevas som osäker. Det kan gälla osäkerhet om de framtida energipriserna och om investeringen kommer att verka värde- höjande på fastigheten. Små aktörer som hushållen är mer mindre benägna att ta risker än större företag. Detta faktum verkar återhållande på viljan att exempelvis investera i energieffektiv utrustning. Staten kan öka hushållens vilja till effektiviseringar på olika sätt genom bl.a. riskavlastning för ny teknik, information om alternativen och en stabil skattepolitik. Hushållen, liksom företagen, har en begränsad budget. Man kan där- för föra ett resonemang, innebärande att varje investering i miljö- eller energiförbättrat beteende innebär att hushållen och företagen måste avstå från att investera i något annat. Detta är en kapitalkostnad som inte är möjlig att värdera samhällsekonomiskt då de andra investe- ringsmöjligheterna i princip är oändliga och man därför bara kan spe- kulera i vad de alternativa investeringarna består av. Dock har ränte- kostnader inberäknats i investeringskostnaderna. I kap. 24 redogörs bl.a. för konsekvenser för olika typhushåll av våra samlade förslag. De energieffektiviseringsåtgärder som ingår i analysen är dock självfinan- sierande , vilket innebär att man då får kapital över. De åtgärder som vidtas i den lägre ambitionsnivån är i huvudsak åtgärder som effektiviserar energianvändningen och transportarbetet. På denna nivå bedöms åtgärderna totalt återbetala sig genom lägre driftskostnader för företagen och för hushållen. Investeringarna i effektiviseringsåtgärderna är ända höga och uppgår sammanlagt till ca framtill 2010. Investerings- kostnaden ska jämföras med den kalkylerade besparingen genom lägre energianvändning som beräknas uppgå till ca vid antagna energipriser. Det är endast en del av kostnaden som bör hänföras till utsläpp av svavel- och kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Vi uppskattar att andelen är ca 20–, resten bör hänföras till begränsning av koldioxidutsläpp12. I denna ambitionsnivå ligger att förslag till begränsning av utsläppen från småskalig vedeldning genomförs. Kost- naden för investeringarna uppskattas totalt till 6–, vilket ger en årlig kostnad på ca . Tar man också hänsyn till att de nya kraven leder till ett bättre utnyttjande av veden blir den årliga kostnaden ca . Nollalternativet innebär i sig kostnader, främst för avgasrening för fordon och åtgärder som begränsar utsläppen av försurande ämnen. Vi har inte beräknat några kostnader för det s.k. nollalternativet, eftersom åtgärderna redan är beslutade. 12 För en diskussion hur kostnaden kan fördelas på olika föroreningar se bilaga VI. Bara naturlig försurning 223 Åtgärderna bedöms inte ha några negativa konsekvenser på den regionala balansen. På marginalen ökar sysselsättningen i byggnads- och verkstadsindustrin. Konsekvenser på andra miljömål Någon värdering över betydelsen av att minska elanvändningen är inte gjord, trots att flera åtgärder syftar till att effektivisera elanvändningen. Orsaken är främst svårigheter att – i en gemensam elmarknad – avgöra hur produktionsapparaten påverkas och därmed utsläppen av luft- föroreningar. Nedan ges några exempel på effekter av effektivisering med ca elenergi. Enligt riktlinjerna för energipolitiken ska en andra kärn- kraftsreaktor tas ur drift före . Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Resultaten av det energipolitiska programmet ska utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av reaktorerna i utgöra underlag för kommande beslut om hur den fortsatta omställningen ska genomföras. En begränsning av elanvändningen med kan skapa förut- sättningar att ta ur drift ytterligare 2–3 block.