sou · GOB321d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Enligt Försvarsmaktens mening bör samarbetet begränsas till att omfatta beredskap på flygplatser där det finns flottiljer. En förutsättning är att det finns tillräckligt antal värnpliktiga. Stödet till får inte vara dimensionerande för inskriv- ningen. Försvarsmakten anser att en översyn av principerna för bemanning av beredskapsorganisationen på flygplatserna skall ske i samarbete mellan myndigheten och . 12.5.2Utredningens överväganden och förslag Med den begränsade inskrivning av pliktpersonal som statsmak- terna har beslutat om är det inte rimligt att skriva in värnpliktiga till uppgifter som inte i första hand är avsedda för krigsorganisationens behov. Den uppfattning som finns på många håll om att dessa värnpliktiga utgör s.k. grå arbetskraft skadar trovärdigheten i själva pliktsystemet. 342 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. Utredningen delar Försvarsmaktens mening att det är lämpli- gare att låta uppgifter som lämpar sig för civilanställda utföras av sådan personal och instämmer i förslaget att inskrivningen av värnpliktiga till depå-, förplägnads- och mobiliseringstjänst skall upphöra. Utredningen anser vidare att pliktpersonal skall skrivas in till grundutbildning för bevakningstjänst enligt de principer som Försvarsmakten har redovisat. Andra värnpliktiga i s.k. stödproduktion är även de matroser som tjänstgör på fartyg och de flygplatsbrandmän som utbildas för brand- och räddningstjänst vid en del av Luft- fartsverkets flygplatser. Verksamheten har, som framgått av redo- visningen under föregående rubriker, en mycket begränsad omfattning. Enligt utredningens mening bör det emellertid över- vägas om dessa uppgifter i civila verksamheter skall utföras av värnpliktiga. Utredningen instämmer i Försvarsmaktens uppfattning att principerna för bemanningen bör ses i över i samarbete mellan den militära myndigheten och respektive Luftfarts- verket. 13Utbildning och rekrytering för internationella freds- främjande och humanitära insatser I rapporten i en ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9) diskuterar Försvarsberedningen innebörden av den internationella utvecklingen på det säkerhetspolitiska området sedan det senaste totalförsvarsbeslutet fattades . I sin analys gör Försvarsberedningen bl.a. den bedömningen att ett större krig i och därmed också ett angreppshot mot ter sig än mer avlägset än inför det senaste total- försvarsbeslutet. Däremot menar att krav kan komma att ställas på att medverka till krishantering både i det egna närområdet och i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. När det gäller kravet på kapacitet för sådan krishantering har denna för Försvarsmakten närmare bestämts genom säkerhetspolitiska kontrollstationsbeslut (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5. 1998/99:224). I regeringens proposition Det nya försvaret (1999/2000:30 s. 35) är regeringens bedömning sammanfattningsvis att det senaste årets internationella utveckling understryker att det finns ett behov av en snabb förstärkning av vår förmåga till internationella insatser. Enligt kontroll- stationsbeslut skall Försvarsmakten bl.a. kunna kontinuerligt omsätta mekaniserad bataljon (snabbinsats) med en personalram 700 till 1 000 man för insats G en flexibelt sammansatt mekaniserad bataljon med en perso- nalram på 700 till 1 200 man för insats 344 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 G kompanienheter med en personalram på omkring 200 man och med kompetens för brigadledning, ammunitions- och minröjning, logistik, hälso- och sjukvård. En sådan inriktning av totalförsvarsresurserna som beskrivits har bl.a. väckt frågan om grundutbildningen för den som fullgör värnplikt eller civilplikt bör ges ett annat innehåll än dagens. Försvarsmakten har i skrivelsen till regeringen (Fö 1999/1185/MIL) bl.a. föreslagit att det bör bli möjligt att integrera internationell utbildning med traditionell grundutbildning och repetitionsutbildning (fortsättningsutbild- ning). Skälen härför är främst att den internationella verk- samheten skall kunna utvecklas, men också att den nuvarande grundutbildningen och repetitionsutbildningen genom en sådan samverkan kan bli ännu bättre. Hur avvägningen mellan tra- ditionell grundutbildning/repetitionsutbildning och utbildning för internationella uppgifter lämpligen bör utformas bör, enligt För- svarsmakten, bli föremål för försöksverksamhet. I utredningens uppdrag ingår att se över vilka förändringar som behöver göras av det nuvarande utbildningssystemet för att göra det möjligt att vid behov öka internationella insatser (utredningens tilläggsdirektiv Dir. 1998:49). I utredningens tilläggsdirektiv (Dir. 1999:85) sägs också uttryckligen att utred- ningen skall pröva frågan om värnpliktsutbildningen kan anpassas till ökningen av förmågan till internationella insatser. Grundläggande regler om när svensk trupp får sändas utomlands finns i 10 kap. 9 § regeringsformen (RF). Enligt dessa regler får en svensk väpnad styrka sändas till ett annat land endast om 1) medger det, 2) det är medgivit i lag som anger förut- sättningarna för åtgärden, 3) skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har god- känts av . I lagen (1992:1135) om väpnad styrka för tjänstgöring utom- lands finns bestämmelser som medger regeringen att på begäran av eller Organisationen för säkerhet och sam- SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 345 arbete i () ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Med väpnad styrka avses en styrka som är utrustad på ett sådant sätt att den inte enbart har vapen till självförsvar (jfr 1990/91:KU30 s. 60). I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksam- het finns bestämmelser som medger regeringen att sända en väp- nad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Till skill- nad från den ovan nämnda lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands omfattar lagen 1994:588 endast utbild- ning. Begreppet utbildning innefattar även övningar. Det inter- nationella samarbete som avses är främst det som pågår inom ramen för NATO-staternas inbjudan till Partnerskap för fred (PFF). Det förekommer också att regeringen medger att svensk trupp får sändas utomlands för att genomföra exempelvis minröjnings- operation som en följd av överenskommelser med annan stat (bilaterala avtal). Det är då inte fråga om en väpnad styrka. Rekrytering på frivillig grund Enligt 2 § lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands skall personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för freds- bevarande verksamhet utomlands anställas särskilt för denna upp- gift. Personalen skall vidare enligt samma paragraf ingå i en utlandsstyrka inom Försvarsmakten. Kravet på anställning särskilt för uppgiften markerar att rekryteringen till styrkan skall ske på frivillig grund. Försvarsmakten kan därför inte beordra någon på grund av dennes anställning i övrigt att delta i en sådan verk- samhet utomlands. Den nuvarande ordningen bygger således på att samtliga som deltar i väpnad eller annan internationell verksamhet i utlands- styrkan gör detta frivilligt. Ett motsvarande krav på frivillighet, för att deltaga i utbildning för fredsfrämjande verksamhet enligt 2 § lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, gäller även för den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning och oavsett om utbild- ningen eller övningen sker i eller utomlands. Den som är anställd inom Försvarsmakten kan däremot åläggas att delta i sådan utbildningsverksamhet. Enligt 3 § skall totalförsvars- pliktiga som deltar i utbildningen tillgodoräknas tiden som fullgjord grundutbildning med bibehållna förmåner. 346 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 Även vid tjänstgöring utomlands till följd av bilaterala avtal o.dyl. tillämpas principen om att deltagandet skall vara frivilligt eftersom det inte anses följa av lagen om totalförsvarsplikt. Ansvaret för rekrytering och utbildning Försvarets internationella kommando – – är den enhet inom Försvarsmakten som fungeras som kompetens- center för internationell fredsfrämjande verksamhet. I uppgifter ingår att organisera, utbilda och under- stödja de fredsfrämjande insatser som medverkar i. Swe- dint sköter således rekryteringen av utlandsstyrkan. Anställningen av dem som ingår i förbanden sker i utlandsstyrkan inom För- svarsmakten. Försvarsmakten är således arbetsgivare för den som anställs i utlandsstyrkan. Huvudansvaret för rekrytering och utbildning ligger formellt på centralt. Uppgiften att rekrytera och utbilda större för- bandsenheter och stabskompanier har i varierande grad lagts på förbandschefer. Officerarna har som regel rekryterats ut förbandens fredskader. Rekryteringen av övriga officerare, soldater (personer som har fullgjort grundläggande värnpliktsutbildning) och andra befattningshavare har svarat för. Utbildning som genomförs för dem som skall ingå i svenska fredsfrämjande insatser avser såväl militär som civil personal, t.ex. sjukvårdspersonal. Vid sidan av denna typ av utbildning genomförs också kurser inom ramen för PFF. Flera principer har varit styrande för denna utbildningen. Tidi- gare gällde att det förband som svarade för rekryteringen svarade också för utbildningen. gäller att en förbandschef är huvudansvarig för rekrytering och utbildning och leder förbandet under dess utlandstjänst. Utbildningen genomförs vid utanför . De delar av utbildningen som inte kan genomföras vid genomförs vid närliggande förband. anställs ungefär 2 500 personer i utlandsstyrkan. Med den inriktning och ambitionsnivå för internationellt freds- främjande insatser som inledningsvis beskrivits kan enbart behovet av soldater på årsbasis beräknas till 4 000–5 000 man (Försvarsmaktens skrivelse den , bilagan s. 58). Högst 3 000 personer får enligt lag tjänstgöra utomlands. SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 347 Utbildningen omfattar befattningsutbildning och förbandsutbild- ning. Befattningsutbildningen genomförs för att den anställde skall erhålla de kunskaper och färdigheter som krävs för att fullgöra en specifik befattning. Förbandsutbildning avser sam- övning av förbandet för missionsuppgiften. Befattnings- och förbandsutbildningen genomförs inom ramen för den miljö som förbandet skall verka i. Den sammanlagda utbildningstiden varie- rar beroende på behovet av befattningsutbildning och är i normal- fallet 4 . Rekrytering på frivillig grund All rekrytering för deltagande i humanitära insatser sker på frivillig grund. Den personal som rekryteras är i huvudsak fack- personal. Ansvaret för rekrytering och utbildning har det sammanhållande ansvaret för insats- beredskapen inom räddningstjänstens område. Räddningsinsatser genomförs inom ramen för verkets ordinarie verksamhet, men regeringen beslutar om varje enskild insats (prop. 1989/90:100 bil. beredskap för hjälpinsatser med personal och utrustning delas in i fem beredskapsområden 2.hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer beredskap vad gäller de personella och mate- riella resurserna har område för område anpassats till de insatser som kan komma i fråga. För räddningsinsatser i samband med exempelvis jordbäv- ningar, översvämningar, skogsbränder och kemikalieolyckor finns förberedda räddningsstyrkor med personal rekryterad främst från och den kommunala räddningstjänsten, men 348 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 rekrytering sker också från andra myndigheter och organisationer, t.ex. från hälso- och sjukvården. Beredskapen inom detta område består av följande styrkor. G en sök- och räddningsstyrka som omfattar 5 till 80 personer och vid behov räddningshundar G en snabbinsatsstyrka organiserad i tre enheter med vardera 11 personer G ett särskilt stabs- och ledningsstöd som omfattar 9 personer G en kemikaliestyrka som omfattar 15 till 20 personer För hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer finns särskilda s.k. insatspaket anpassade till de speciella uppgifter som verket skall lösa och som omfattar såväl personal som utrustning. Personalen som deltar i hjälpstyrkorna är specialister med främst civil fack- kompetens. Många rekryteras också från Försvarsmakten. har ett hundratal av deltagarna i hjälpstyrkor utgjorts av anställd inom Försvarsmakten, framför allt officerare. Beredskapen inom detta område består av föl- jande. G vägtransporter; för transport av 250 000 flyktingar G vattentransport i biltank; för lagring och transport av dricks- vatten för 10 000 flyktingar G vattenförsörjning från ytvattentäkt; för rening av vatten åt 10 000 flyktingar G vattendistribution; för att bygga upp ett distributionssystem för dricksvatten åt 10 000 flyktingar i ett lägerområde G latrinkonstruktion; för uppförande av latriner åt 10 000 per- soner i ett lägerområde G lägerplanering; för att ställa i ordning mark för läger åt 10 000 flyktingar G långa vägtransporter inklusive transporter i konvoj i svår ter- räng; för transport av förnödenheter G uppbyggnad av sambandssystem G fältbaserad samordningscentral. För återuppbyggnadsarbete i krigs- och katastrofdrabbade länder finns inte, som vid räddningsinsatser och hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer, särskilt förberedda räddningsstyrkor eller s.k. insatspaket. Insatserna på detta område syftar till att återställa infrastukturen i drabbade länder. Det handlar således om att i första hand bygga upp eller reparera förstörda hus, vägar, broar SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 349 m.m. anlitar i stor utsträckning inhemsk personal för detta arbete. utbildning för personal som deltar i internatio- nella hjälpinsatser i verkets regi avser utbildning för styrkechefer, personal i snabbinsatsstyrkorna, alla slag av personal och särskilda PFF-kurser. 13.4Utredningens överväganden och förslag 13.4.1Allmänt om utbildningens mål Utredningens bedömning: All utbildning, såväl den teoretiska som den praktiska, av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt och civilplikt skall leda mot en krigsbefattning (krigsplacering) i det svenska totalförsvaret. Utbildning eller utbildningsmoment som har till syfte att förbereda den total- försvarspliktige för en fredsfrämjande eller fredsbevarande verksamhet utomlands bör kunna ingå i grundutbildningen och repetitionsutbildningen endast om det ses som ett led i utbild- ningen för de uppgifter som den totalförsvarspliktige kan komma att ställas inför vid beredskaps- och krigstjänstgöring Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll skall vara målstyrt Den nuvarande grundutbildningen syftar till att ge de totalför- svarspliktiga som fullgör värnplikt och civilplikt en sådan grund- läggande utbildning att de kan fullgöra de uppgifter som det för- band eller den organisation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll skall styras av detta mål. I 5 kap. 3 § första stycket lagen om totalför- svarsplikt har detta uttryckts så att grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Syftet med repetitionsutbildningen är att befästa och utveckla skickligheten 350 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 I paragrafens andra stycket har tagits in en bestämmelse med detta innehåll. Totalförsvarspliktiga är även skyldiga att under utbildningen fullgöra beredskapstjänst. De får alltså som ett led i sin tillämpade utbildning beordras att utföra uppgifter som ankommer på ett beredskapsförband, t.ex. sådana uppgifter som omfattar ingripan- den enligt förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripan- den vid kränkningar av territorium under fred och neut- ralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Härigenom ges Försvarsmak- ten möjlighet att ta i anspråk totalförsvarspliktiga för att upprätt- hålla den beredskap som behövs i fred. I paragrafens tredje stycke har detta uttryckts så att i grundutbildning och repetitionsutbild- ning ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla försvarsberedskap. Bortsett från sistnämnda bestämmelse i tredje stycket anger inte lagen något om grundutbildningens och repetitionsutbild- ningens närmare innehåll eller dess uppdelning i olika faser såsom t.ex. allmänmilitär utbildning, befattningsutbildning och förbandsutbildning. Regeringen och myndigheterna har här ett stort utrymme att inom tillgängliga resursramar anpassa om- fattningen och inriktningen av grundutbildningen och därmed också repetitionsutbildningen efter skiftande behov och resurser. Men det finns dock en viktig begränsning för denna handlings- frihet. Statsmakterna är skyldiga att ge varje totalförsvarspliktig en sådan grundläggande utbildning att han eller hon kan fullgöra de uppgifter som kommer att krävas av honom eller henne under tjänstgöringen i krig (prop. 1994/95:6 s. 183). Vad sedan gäller utbildningstidens längd skall den enligt 5 kap. 4 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt bestämmas särskilt för varje befattning eller typ av befattning till vilken den totalförsvarspliktige grundutbildas. Härigenom skapas en koppling mellan befattningen som anges i inskrivningsbeslutet och det antal dagar under vilka skyldighet föreligger att genomgå grundutbildning (jfr 3 kap. 5 § 3). Genom denna ordning kommer rättssäkerhetsgarantierna avseende längden av den tid som en enskild är tvungen att tjänstgöra att väsentligen vara kopplade till inskrivningsförfarandet och möjligheterna att få inskrivnings- beslutet och senare ändringar av detta överprövade (prop. 1994/95:6 s. 183). En ändring i ett inskrivningsbeslut som medför en längre grundutbildning kräver den totalförsvarspliktiges medgivande (3 kap. 9 § andra stycket). Enligt Försvarsmaktens skrivelse till regeringen bör den nu angivna regleringen ändras, såvitt den avser möj- SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 351 ligheten att i grundutbildningen lägga in även sådana utbildnings- moment som är direkt anpassade för väpnad tjänst för fredsbeva- rande verksamhet utomlands, dvs. som en förberedelse för tjänst- i utlandsstyrkan. Tjänstgöringen i utlandsstyrkan skulle alltjämt bygga på ett frivilligt åtagande från den enskilde. Härige- nom skulle det, enligt skrivelsen, på ett helt annat sätt än bli möjligt att skapa, vidmakthålla och utveckla kompetens inom de för utlandsverksamheten mest betydelsefulla områdena, dvs. led- ningen av utlandsstyrkan och den kvalificerade förbandsutbild- ningen av densamma. Vidare skulle möjligheterna till personal- försörjning förbättras. Även utbildningssystemet som helhet skulle vinna på en sådan ordning. Med den lagstiftning, som reglerar totalförsvarsplikten är det, som Försvarsmakten framhåller svårt att tillgodose de önske- mål, som ovan redovisas. Utbildning mot internationella insatser När det gäller andra internationella insatser för våra väpnade styr- kor än utbildnings- och övningsverksamhet är det enligt utred- ningens bedömning svårt att i grundutbildningen för värnplikt lägga in en särskild utbildning mot den typen av tjänstgöring så länge statsmakterna vidhåller att tjänstgöringen i en utlandsstyrka skall vara frivillig för alla som deltar, såväl anställda inom För- svarsmakten som pliktpersonal. Ett deltagande i en sådan sam- manhållen utbildning för en eventuell rekrytering till utlandsstyr- kan är inte primärt att betrakta som ett led i värnplikts- utbildningen av de totalförsvarspliktiga för krigsbefattningar i det svenska försvaret såvitt inte denna utbildning också kan ha betydelse för krigsbefattningen. För att en totalförsvarspliktig skall bli skyldig att fullgöra en sådan utbildning fordras därför att en uttrycklig föreskrift därom tas in i lagen om totalförsvarsplikt. Till en sådan föreskrift om utbildningsplikt bör också kopplas en särskild sanktion. Någon kan t.ex. vägra att fullgöra utbild- ningen på grund av att han eller hon inte har för avsikt att efter utbildningen anmäla sig för tjänstgöring i utlandsstyrkan. Enligt de regler som gäller för brott mot totalförsvarsplikten krävs för att en vägran skall kunna straffas att den utgör avsevärt men för utbildningen eller tjänsten. Med tjänsten avses krigstjänsten. Om utbildningen saknar bäring för de uppgifter som den totalförsvarspliktige kan komma att ställas inför vid ett väpnat angrepp på kan en vägran inte bestraffas. 352 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande SOU 2000:21 en särskild sanktionsregel, annars blir det en föreskrift utan sanktion. Principiellt skall sådana föreskrifter undvikas. Som utredningen sagt motiveras bestämmelserna om utbildningsplikt i lagen om totalförsvarsplikt av att den som är totalförsvarspliktig är skyldig att göra beredskaps- och krigstjänst. Enligt lagen om totalförsvarsplikt skall totalförsvarets personal- försörjning tryggas genom en totalförsvarsplikt. Enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Försvarsmakten har visserligen av regeringen fått i uppgift att kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det innebär emellertid inte att ifrågavarande uppgift är totalförsvars- verksamhet även om Försvarsmakten är en totalförsvars- myndighet med totalförsvarsuppgifter. Totalförsvarsplikten innebär enligt lagen om totalförsvarsplikt en skyldighet att tjänstgöra inom totalförsvaret. Tjänstgöringen kan utom annat fullgöras som värnplikt. Värnplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänst- . Innehållet i beredskaps- och krigstjänstgöringen avgör vad som skall ingå i grundutbildningen och repetitionsutbildningen. Det åligger därvid som utredningen tidigare framhållit Försvars- makten att ge den totalförsvarspliktige de kunskaper och färdig- heter som krigsuppgiften kräver som det åligger den totalförsvarspliktige att fullgöra utbildningen. Någon skyldighet för utbildaren att ge eller den totalförsvarsplitige att genomgå ytterligare utbildning föreligger inte. Införs en utbildning med plikt utan koppling till en tjänstgöringsplikt bryts den grund- läggande ordningen för det nuvarande pliktsystemet. En sådan ordning kommer i konflikt med också andra grundläggande principer. Enligt 2 kap. 8 § RF är varje medborgare gentemot det all- männa skyddad mot frihetsberövanden och vissa andra begräns- ningar i sin rörelsefrihet. Som begränsning av rörelsefrihet räknas reglerna om värnplikt. Enligt 2 kap. 12 § RF får begränsningen göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En motsvarande begränsning följer också av den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europa- konventionen) som är svensk lag (SFS 1994:1219). Detta torde enligt utredningen innebära att om en utbildning mot inter- SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande 353 nationell tjänstgöring skall få föreskrivas för totalförsvarspliktiga måste följande två villkor vara uppfyllda. Utbildningen måste för det första tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokra- tiskt samhälle. För det andra får den begränsning i rörelsefriheten som följer av utbildningsplikten inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Vad gäller det första villkoret ser utredningen inga problem. När det gäller det andra villkoret skall detta till en början vägas mot det förhållandet att uppgiften att tjänstgöra internationellt bygger på ett frivilligt åtagande från den enskilde. Det förhållandet att en utbildningsplikt kan göra rekryteringsbasen bredare är enligt utredningen ett alltför svagt argument för att föra in en plikt, dvs.