sou · GOB353d2 · 2001-01-01 00:00:00 — 258 Förslag till åtgärder i Att metaller ansamlas i samhället leder inte med nödvändighet till att människor eller miljö exponeras för dem, men ju större mängd metall som byggs upp i samhället och ju större mängd som följer med avfalls- flödena, desto svårare blir det att säkerställa att exponering inte kommer att ske, nu eller . Teoretiskt sett har varje mängd metall som bryts en potential att i slutän- den hamna i miljön på ett sådant sätt att människor eller andra levande organismer kan exponeras för den. Genom att återvinna metaller kan ökningstakten för ackumuleringen av metaller i samhället och på depo- nier minskas. På så vis minskar också potentialen för framtida spridning av metaller till miljön. Vid återvinning av metaller bildas inget gruvavfall En metall förekommer ofta tillsammans med andra metaller i berg- grunden. När metallen bryts får man således sidoflöden av andra metaller, och beroende på omständigheterna kan dessa metaller hamna i gruvavfallet. Detta innebär ett miljöproblem om metallerna i fråga är toxiska. Genom att återvinna en metall kan mängderna gruvavfall, och mängderna däri ingående toxiska metaller, nedbringas. På så vis kan återvinning av en metall leda till att spridningen av andra metaller till miljön minskas – vilket har en direkt koppling till regeringens riktlinje. Vid sidan av detta finns det andra fördelar med att minska mängderna gruvavfall, bl.a. ur landskapsvårdande synvinkel. Återvinning av metaller leder till andra positiva miljöeffekter såsom resurshushållning och minskad energianvändning. Det finns även andra vinster med metallåtervinning. Vi vill i samman- hanget bara nämna några faktorer utan att närmare gå in på dem, efter som de inte är av primär betydelse för att uppnå de riktlinjer som ligger inom uppdrag. Till dessa faktorer hör resurs- hushållning, vilket utreds av Resurseffektivitetsutred- ningen (FI 1999:02) om översyn av sambandet mellan tillväxt och miljö samt åtgärder för en effektivare användning av naturresurser i syfte att nå en hållbar utveckling. Förslag till åtgärder i 259 Återvinning är dessutom energibesparande i relation till nybrytning. Som exempel kan nämnas att det vid kopparåtervinning endast går åt av den energimängd som krävs vid den ursprungliga produktionen (MITF, 1998). Att hålla återvinningen av metaller på en hög nivå är naturligtvis särskilt angeläget för metaller där den av människan brutna mängden är stor i förhållande till den naturliga omsättningen (skäl 1). För en metall som järn har detta kriterium inte så stor relevans, men återvinning kan ändå vara önskvärt utifrån skäl 2 och 3 ovan. I bilaga 6 finns en beskrivning av metallåtervinningen samt ett resonemang om förutsättningarna för återvinning i relation till metal- lernas användningsområde. Utredningens bedömning och förslag För att uppnå en högre återvinning av metaller behövs flera typer av åtgärder. Det finns ingen tillförlitlig statistik över metallåtervinningen i landet annat än för vissa speciella metaller och användningsområden. Metallåtervinning kan dessutom uttryckas på många olika sätt. För att kunna precisera målet om en hög återvinning och kvantifiera det för olika metaller behöver nuvarande återvinningsgrad vara bättre känd, och för det behövs bättre statistik på området. Bättre statistik behövs också för att följa metallåtervinningen och se om den hålls på tillräckligt hög nivå. Statistiken måste bygga på uppgifter om tillförda mängder av metaller till den svenska marknaden och uppgifter om återvunnen mängd. Kemikalieinspektionen avser att inom ramen för sitt löpande arbete ge förslag till hur föreskrifter om anmälan till Kemikalieinspektionens produktregister bör förändras. Som ett exempel på en möjlig förändring nämner man att vissa metaller i ren form skulle kunna täckas av regist- ret (& Kemikalieinspektionen, 1999). stöder förslaget att produktregistret bör utökas med metaller i ren form. För att kunna kvantifiera tillförda mängder av metaller, i synnerhet nya metaller, måste också innehållet i importe- rade varor vara känt (se förslag om särskild utredning i avsnitt 7.4.1). 260 Förslag till åtgärder i Statistik över återvunna mängder av metaller inom landet finns till stor del inom industrin. Återvinningen innefattar dock ibland material från andra marknader än den svenska, varför omräkningar behövs. Statisti- ken måste samlas för att ge en helhetsbild. Sätten att beräkna återvinning är högst varierande. Det finns därför ett behov av mer enhetliga beräkningsgrunder, så att uppgifterna om återvinning kan jämföras över tiden och mellan olika metaller. () redovisade ett förslag till framtida nationell materialflödesstatistik (m.fl., 2000). SCB redovisar bl.a. ett förslag som innebär att substansflödesanalyser skulle kunna göras för ett femtontal långlivade ämnen, däribland flera metaller, exempelvis koppar, zink, krom och nickel. Förslaget till substans- flödesanalyserna innebär att följande faktorer skall beskrivas: ·ackumulering på deponi och i miljön. Förenklade flödesanalyser kan göras för ytterligare ämnen, t.ex. ett antal nya metaller. anser att det är angeläget att ett arbete kommer till stånd med att ta fram substansflödesanalyser av det slag som SCB har beskrivit. Analyserna svarar, såsom de beskrivs, bra mot det behov av statistik som finns på området. De bör kunna ge ett värdefullt underlag för framtida insatser inom såväl återvinning som expone- ringsbegränsning. För att målsättningen om hög återvinning skall kunna nås måste tanken på återvinning genomsyra aktörer längs varornas hela livscykel. I produktutvecklingsstadiet är det viktigt att varorna designas så att ingående metaller lätt kan återvinnas. Det är en fördel om metallerna kan behållas i så rena fraktioner som möjligt. Det är också viktigt från arbetsmiljösynpunkt att tänka på att varorna inte skall kräva komplicerad demontering, vilken leder till onödig exponering av arbetstagare i åter- stora metalleverantörer och branschorganisa- tioner en viktig roll att fylla genom att ge information till Förslag till åtgärder i 261 metallanvändande företag om hur metallerna bör användas för att underlätta återvinning. Vissa sådana initiativ har redan tagits. I konsumentledet kan det också behövas information för att tydliggöra var metallerna finns. Många kommuner har särskilda insamlingssystem för metaller. Men när metallerna sitter i mindre komponenter i varor av annat material blir det betydligt svårare för konsumenten att veta hur varan skall tas omhand i avfallsledet. För att uppnå en fullgod återvin- ning räcker det inte med att producenter har ansvar för att ta tillbaka uttjänta produkter. Konsumenterna måste också ha kunskap och driv- kraft att lämna in varorna på rätt ställe. föreslår att den nuvarande lydelsen beträffande pro- ducentansvar i , kap. 15 § 6, skall ändras så att det skall framgå att producenten även har ett ansvar för att utforma och saluföra sina varor på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas (, 1999d). Utredningen stöder detta förslag. föreslår också andra vägar att förbättra återvinningen av varor bland annat genom att stegvis utöka producentansvaret till att omfatta fler produktgrupper samt att verka i utvecklingen av en integrerad produktpolitik inom EU (, 1999d). Kemika- lieutredningen bedömer att dessa faktorer har betydelse för att uppnå en bättre återvinning av metaller. Det finns ett behov av att förbättra metoderna för att återvinna den metall som samlats in. Ansökan om ett forskningsprojekt – Sustainable Use of Metals – har lämnats till MISTRA (). I projektet handlar ett delprogram om optimerad metallåtervinning genom förbättrade metoder för skrotsortering, metallraffinering m.m. Delprogrammet är i huvudsak inriktat mot volymmässigt stora metaller som aluminium, koppar och järn och dess legeringsmetaller. För vissa metaller finns stor potential att öka återvinningen. På världs- basis är återvinningen av zink . Industrin bedömer själv att av den zink som används som korrosionsskydd och i legeringar kommer att kunna återvinnas (MITF, 1998). 262 Förslag till åtgärder i Bland övriga, volymmässigt mindre metaller är graden av återvinning mycket varierande. Generellt kan sägas att ju ädlare en metall är, desto större drivkraft för återvinning finns. Svenska smältverk producerar flera ädelmetaller från återvunnen råvara, som ofta kommer ifrån en betydligt större marknad än den svenska. När det gäller volymmässigt små metaller som inte är ädla sker i princip ingen återvinning inom landet och det är osäkert hur mycket som återvinns utomlands. Det är betydligt lättare att få lönsamhet i återvinningen om man har en pro- duktion av metallen från nybruten råvara som bas och många s.k. nya metaller bryts inte i landet. För att kunna få till stånd en återvinning av dessa metaller behövs tro- ligen internationell samverkan. Det kan också behövas styrmedel t.ex. av ekonomisk karaktär. Frågan om hur man skapar system för återvin- ning av s.k. nya metaller behöver studeras vidare och kan lämpa sig för tvärvetenskaplig forskning. Tills dess att återvinningsfrågan är löst behöver de rester av ovanliga metaller som är tekniskt komplicerade att återvinna, ett välkontrollerat omhändertagande. I ett långsiktigt perspektiv bör inga sådana rester få hamna på deponi. anser att en hög återvinning av metaller inte bör vara ett primärt mål i sig. En optimal återvinning av metaller är en naturlig följd av rådande ekonomiska realiteter och icke minst av de i de flesta fall betydligt lägre energiinsatser som sekundär produktion kräver, jämfört med primär metallproduktion (, 2000). 8Förslag till övrigt internationellt arbete 8.1Kemikalier, varor och internationell handel Utredningen har tidigare konstaterat att inte kan genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken enbart på nationell nivå. Utredningens slutsatser innebär att tyngdpunkten i våra förslag i första hand läggs på förändringar av EU:s lagstiftning. är dock inte EU tillräckligt då såväl handeln med som utveckling av många kemikalier och varor sker på global nivå. Vi har behandlat EU:s roll i kapitel 3,4 och 6. I detta kapitel behandlas övrigt internationellt arbete på global och regional nivå som har betydelse för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikalieområdet. Som vi har nämnt är det internationella arbetet på kemikalie - området av stor betydelse eftersom problemen med kemikalier inte kan lösas enbart på nationell nivå. Globaliseringen av världshandeln med kemikalier och varor ökar och en förskjutning av tillverkning av kemi- kalier från till övriga länder kan också noteras. De kemikalier och varor som säljs i är ofta tillverkade i andra länder, inte sällan utanför . Om skadliga kemikalier tillverkas i länder med bristfällig kemikaliekontroll kan de därefter spridas mycket snabbt över hela världen via olika varors handelsströmmar. En sådan spridning av exempelvis ett långlivat och bioackumulerbart ämne kan ge skador vars konsekvenser ofta kan överblickas först när stora mängder av ämnet har använts och spritts. Även om ett globalt totalförbud då införs kan störningar finnas kvar i miljön . Vid sidan av handeln som spridningsväg sker dessutom långväga sprid- ning av bl.a. vissa svårnedbrytbara ämnen via vindar till t.ex. kallare 264 Förslag till övrigt internationellt arbete klimat där nedbrytningen av ämnet går betydligt långsammare, som i . Den nationella kemikaliepolitiken måste därför vara internationellt inriktad för att våra miljömål och de nya riktlinjerna inom kemikalie - politiken skall kunna uppnås. Kemikaliekontrollen är väl utvecklad i , men också många andra av världens länder behöver en för- bättrad kemikaliepolitik och kemikaliekontroll för att vi i skall kunna nå våra uppsatta mål. Många ämnen som vi i har för- bjudit i kemiska produkter används fortfarande i många andra län- der. Dessa ämnen kan förekomma i olika kemiska produkter och i varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Vid import av dessa varor finns därför risk att ämnena ändå kommer till , trots att de är förbjudna här. Den globala handeln försvårar också möjligheten att överblicka kemi- kalieanvändningen vid tillverkning av varor, eftersom varorna ofta har genomgått flera produktionsled i olika länder innan de kommer till . Dessutom saknas system som informerar om en varas innehåll av kemikalier. I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor ökar blir alltså det internationella arbetet med kemikaliekontroll allt viktigare. Det internationella samarbetet inom olika organ, liksom globala och regionala överenskommelser om kemikalier, är oerhört betydelsefulla för att minska hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen. Vid om miljö och utveckling lades exempelvis en viktig grund för det globala arbetet på kemikalie området. fördjupade samarbete med andra europeiska länder samt det svenska medlemskapet i (, WTO) medför begränsningar av den nationella hand- lingsfriheten och är förknippat med åtaganden som bl.a. innebär att vissa bestämmelser måste följas vid utformning av miljöåtgärder som kan ha inverkan på den internationella handeln. Även av denna orsak finns det skäl att tillmäta det internationella arbetet stor vikt. bör strävan också vara att en internationell harmonisering av regelverk främjas. Nationella marknader är ofta inte tillräckliga för många branscher. Den grundläggande strategin för agerande internationellt på kemikalieområdet är och bör vara att såväl internationellt som via EU Förslag till övrigt internationellt arbete 265 föra ut och verka för ett anammande av grundläggande prin- ciper och nya riktlinjer inom kemikaliekontrollen. Utredningens bedömning och förslag ·Handels- och kemikaliepolitiken bör ömsesidigt stödja varandra. ·Det är av yttersta vikt att få till stånd internationella överens- kommelser om miljö och kemikalier. Sådana överenskommelser måste självfallet få innehålla åtgärder som begränsar handeln med farliga kemikalier och andra varor. Globala handelsavtal och , WTO Det allmänna tull- och handelsavtalet (General on Tariffs and Trade, ) tillkom . Syftet var att försöka åstadkomma ett gemensamt ramverk för den internationella handeln, som efter världskrigen var full av handelshinder som tillkommit bl. a. av särskilda nationella hänsyn . består av regler, särskilda beslut och överenskom- melser som ställer upp bindande regler för hur handelspolitik skall utformas. En av huvudreglerna är att ett land bör behandla import från alla medlemsländer lika gynnsamt som från det land man behandlar mest gynnsamt. Inget land skall diskrimineras i förhållande till de andra1. Vidare gäller enligt artikel III (om s.k. National Treatment) i GATT- avtalet att medlemsländer i princip inte skall införa handelsregler som diskriminerar utländska produkter i förhållande till inhemska. Artikelns punkt 2 säger att importerade varor vare sig direkt eller indirekt skall vara underkastade något slag av interna skatter eller andra interna avgifter utöver de som direkt eller indirekt tillämpas på samma slags varor av inhemskt ursprung. Syftet är att den ekonomiska belastningen inte får leda till diskriminering av importerade produkter och inte heller utgöra ett skydd för den inhemska industrin. Det senare innebär att skyddet inte heller får vara indirekt, dvs. att en viss typ av produkter 1 Artikel 1 i som gäller den s.k. MFN-principen, dvs. 266 Förslag till övrigt internationellt arbete avgiftsbeläggs på ett avtalsenligt sätt, men att effekten blir ett otillbörligt skydd för inhemska produkter av konkurrerande slag. innehåller också undantagsregler. I Artikel 20 finns en allmän undantagsregel som innebär att åtgärder i vissa fall är tillåtna under förutsättning att de inte innebär ett medel för godtycklig eller oberättigad diskriminering mellan länder eller att de innebär en förtäckt inskränkning av internationell handel. Sådana åtgärder tillåts om de är: ·nödvändiga för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa, eller ·avsedda att bevara uttömliga naturtillgångar, om sådana åtgärder genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsumtion. Det är värt att notera att inte är någon självständig organisation utan enbart ett avtal mellan ett antal medlemsländer, däribland . I samband med att den s.k. Uruguayrundan om en öppnare världshandel avslutades beslutade medlemsländerna i att skapa en internationell handelsorganisation med namnet WTO (). WTO handhar inte bara utan också flera andra handelsavtal. Under WTO finns också en kommitté för handel och miljö. deltar i de internationella diskussionerna om handel och miljö både genom EU och genom WTO. Enligt regeringens proposition Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) verkar för att handels- och miljöpolitiken skall vara ömsesidigt stödjande, i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Det anges att målsättningen för detta arbete är att vid en internationell jämförelse progressiva miljöpolitik skall stödjas och få internationell spridning som våra handelsförbindelser skall vara intakta eller förbättras. Genom EU är aktivt i för handel och miljö (CTE), vars mandat bl.a. är att identifiera förhållandet mellan handels- och miljöåtgärder. CTE skall också ge rekommendationer om det behövs ändringar i det multilaterala handelsregelverket. Några förslag till sådana ändringar har ännu inte presenterats. Enligt propositionen Svenska miljömål är en högt prioriterad fråga för och EU i CTE att verka för att det skall vara möjligt att undanröja risker för konflikter mellan multilaterala miljökonventioner och . Det bör enligt regeringen göras tydligt att han- Förslag till övrigt internationellt arbete 267 delsåtgärder som vidtas inom ramen för sådana miljökonventioner omfattas av den allmänna undantagsparagrafen (artikel 20) i GATT- avtalet. Varje medlemsland i WTO/är skyldigt att notifiera alla åtgärder som kan påverka den internationella handeln. Proceduren med noti- fiering gör det möjligt för andra medlemsländer att bevaka att deras rättigheter enligt WTO/respekteras. Om ett land anser att ett annat lands åtgärder strider mot skall i första hand bilaterala konsultationer inledas. Kan ingen lösning nås genom sådana diskuss- ioner kan den klagande parten hos WTO begära att en panel tillsätts för prövning av ärendet. Att använda produktrelaterade ekonomiska styrmedel, som t.ex. de svenska skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel, utgör inte något generellt problem i förhållande till , eftersom utländska och inhemska producenter i dessa fall behandlas lika. Försiktighetsprincipen innebär att förebyggande åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en viss åtgärd eller verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön. Principen finns med i flera inter- nationella avtal och överenskommelser, bl.a.: ·FN:s Riodeklaration (princip 15), ·EU:s (EG-fördragets artikel 130 r, numera Amsterdamfördragets artikel 174), ·Konventionen för skydd av den miljön i , (HELCOM), ·Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, (OSPAR), ·Den avslutade förhandlingen om ett biosäkerhetsprotokoll. Däremot finns ingen uttalad försiktighetsprincip i . Eftersom försiktighetsprincipen har varit vägledande för flera inter- nationella miljökonventioner, EU och Riodeklarationen har även tillämpningen av principen diskuterats inom WTO. 268 Förslag till övrigt internationellt arbete Tvister mellan parter inom WTO kan bli vanligare om exempelvis EU i fler fall börjar åberopa försiktighetsprincipen som skäl för åtgärder. Detta kan leda till behandling i s.k. WTO-paneler. Försiktighetsprincipen finns i men saknas alltså i . I takt med att antalet internationella miljökonventioner och handelsbestämmelser ökar, ökar sannolikt också risken för konflikter mellan handels- och miljööverenskommelserna. När det gäller kemikalier finns försiktighetsprincipen i flera olika beslut t.ex. beträffande HELCOM och OSPAR (se avsnitt 8.4). Dessutom finns den i rådets direktiv (98/8/EG) om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Utredningens bedömning och förslag är handel och miljö viktiga områden på den han- delspolitiska agendan i . Arbetet bedrivs parallellt bl.a. i WTO, , för handel och utveckling () samt FN:s miljöprogram (). Syftet är att sträva efter att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande, dvs. att åtgärder inom det ena politikområdet även stödjer utvecklingen inom det andra området. I Miljövårdsberedningens rapport och miljö – mot en hållbar spelplan (SOU 1993:79) behandlas reglerna och förutsättningarna för handeln. I rapporten konstateras att det inte finns vare sig några fria marknader eller någon fri handel i ordens egentliga bemärkelse. Mark- nader verkar alltid inom olika institutionella ramverk och regler, medan en egentlig fri marknad skulle sakna beskattning, lagar och internatio- nella överenskommelser. Om handeln vore helt fri skulle det också vara tillåtet att handla med allt som någon var villig att köpa eller sälja – inklusive människor, narkotika, atombomber och miljöfarligt avfall. I detta ljus är det uppenbart att en fri handel i ordets bokstavliga bemärk- else inte är någonting att sträva efter, vilket också beläggs av det faktum att länder världen över valt att begränsa olika former av handel inom t.ex. ovan nämnda områden. Vad som vanligen avses med frihandel är enligt Miljövårdsberedningens rapport en ökad liberalisering av den internationella handeln samt ett borttagande av sådana hinder för handeln som försvårar ett fritt flöde av varor mellan länder och som försämrar resursanvändningen och därmed den allmänna välfärden. Men precis som det i vissa avseenden finns anledning att stimulera ett friare flöde av varor över gränserna, så finns Förslag till övrigt internationellt arbete 269 det lika uppenbara anledningar att i andra fall begränsa handeln för att öka den allmänna välfärden. Det erkänns i såväl WTO-reglerna som inom EU genom de möjligheter som finns för länder att införa regler för miljöskydd som kan innebära en inskränkning av handeln. Den ökande insikten om varornas miljöpåverkan gör att dagens miljö- problem måste lösas med fokus på varorna. Det kan exempelvis handla om att få bort varornas innehåll av farliga kemikalier eller om att få fram material- och energisnåla varor. För att åtgärda varornas miljö- påverkan behövs åtgärder internationellt. Eftersom den internationella handeln med varor också ökar blir länderna beroende av produktions- system och konsumtionsmönster i andra länder. Särskilt viktig är han- deln för små öppna länder som . För att upprätthålla dagens materiella välståndet är beroende av importerade varor. Men produktionen av många varor som importeras påverkar hälsan och miljön negativt. Dessutom riskerar hälsa och miljö att påverkas negativt när varan används och när den blir avfall. Tendenserna inom miljö- och handelspolitiken innebär att åtgärder inom ett av politikområdena allt oftare ger effekter inom det andra området. I takt med att fokus skiftar mot varornas miljöproblem överlappar handelspolitiken och miljöpolitiken varandra i allt högre utsträckning. Denna ökande ömsesidiga påverkan mellan handels- och miljöpolitiken har medfört att flera internationella organisationer arbetar för att klargöra sambanden mellan miljö och handel, t.ex. WTO, , och EU. Särskilt har man diskuterat frågan om vilka möjligheter som finns att låta miljöskyddsåtgärder med inverkan på handeln få företräde före mer generella handelsregler, och vad som händer i de fall konflikter uppstår. En grundläggande strategi för handels- och kemikaliepolitiken bör vara att dessa ömsesidigt skall stödja varandra. Ett öppet internationellt ekonomiskt system och ekonomisk tillväxt måste utformas i samspel och med beaktande av sina grundläggande resurser, dvs. miljö och människor, för att kunna leda till en hållbar utveckling.