sou · GOB31 · 2001-01-01 00:00:00 — Försvar för det öppna samhället Ett klassiskt demokratiskt ideal är att beslut ska baseras på de bästa argumenten och tillgodose det gemensamma bästa. Det är bara genom en offentlig diskussion som arguments värde och giltighet i politiska sammanhang kan vinna legitimitet ur demokratins synvinkel. Rationalitet och offentlig- het är så sett två sidor av samma sak.58 Inskränk- ningar i yttrandefriheten är därför inte bara illdåd mot enskilda individer utan också sabotage mot möjligheterna att utröna allas gemensamma bästa. Yttrandefrihet, tanke- och trosfrihet uppfattas i dagens av stora grupper som självklara individuella rättigheter. Det innebär en risk för att vaksamheten brister och att beteenden, yttranden och politiska organisationer som riske- rar att undergräva det öppna samhällets fortbe- stånd aningslöst får existera opåtalade.59 Det finns också en risk för att man förlorar för- ståelsen för att även yttranden som upplevs som obekväma, stötande och obehagliga måste få fram- föras. Beredskapen kan sättas ifråga hos såväl stats- makten som i det svenska civilsamhället när det gäller att ta nödvändig strid för centrala mänskliga fri- och rättigheter.60 Inte minst sista årtionde har befolkning uppmärksammats på att även enskilda kan ta till våld i syfte att hindra andra enskilda från att be- gagna sig av sin rätt att yttra sig. Våldshandlingar och hot om våld har inträffat. Motivet har uppen- barligen varit att skrämma människor till tystnad. Men ingen kan göra anspråk på att ha så rätt, att han eller hon har rätt att tysta andra. Organiserad brottslighet får aldrig lyckas i sina anspråk att strypa eller styra mediernas rapporte- ring eller människors deltagande i det offentliga samtalet i övrigt. Demokratins självförsvar kräver i dessa fall ett beslutsamt agerande från statsmaktens sida. Det krävs också en bred och aktiv medbor- I ett samhälle där rättsstatens tjänare och journalister kan skrämmas till rädsla i sitt arbete kan ingen medborgare känna sig säker. Ett syfte med att söka skapa tystnad är ofta att åsido- sätta den legala ordningen och underlätta för våld och andra brott. Hot och attentat riktade mot journalister, motiverade av en önskan att påverka rapporteringen i medierna, är inte bara dåd riktade mot enskilda personer utan mot den yttrande- och informationsfrihet som tillhör grundvalarna för demokratins samhällsordning. I garanteras mediernas oberoende gente- mot statsmakten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Att hävda detta lagliga skydd, bland annat förbud mot förhandscensur, etableringsfrihet och meddelarskydd, mot ingrepp från statsmakternas sida är självklart av största vikt. Detta bör inte minst uppmärksammas vad gäller medier som sprids med hjälp av ny teknik.61 Grundlagen kan ge skydd mot statsmaktens in- grepp, exempelvis erbjuda alla individer etable- ringsfrihet när det gäller att ge ut dagstidningar. Detta är dock ingen garanti för mångfald. Antalet dagliga tidningar minskade starkt och den relativa stabilisering som därefter följt har till stor del berott på det statliga presstöd som in- fördes för att hindra fortsatt tidningsdöd.62 Mark- nadens logik har medfört att den svenska politiken för att hävda pluralism på tidningsområdet inte bara handlar om frihet från statens politiska in- grepp. I syfte att upprätthålla mångfalden har ett statligt presstöd införts. Det har bidragit till att upprätthålla den existerande mångfalden i en utsträckning som annars inte varit möjlig. Vi vill understryka att presstödet inte får utfor- mas så att det motverkar modernisering och ny- etablering när det gäller dagstidningar. I ett pluralistiskt samhälle där enskilda tidnings- företag är skyddade från statens ingrepp, har den ansvarige utgivaren ensamrätt när det gäller att av- göra det slutliga redaktionella innehållet. Detta är en grundläggande princip. Det bör stå var och en fritt att i egna medier ta parti för sin sak i konflikt med andra. Det stora värdet av denna princip för demokratin gör det emellertid också angeläget att politiken formas så att ingen mediemarknad helt domineras av en enda, eller ett fåtal, ägare. Där ett enda företag helt får dominera finns ingen mark- nad, där råder monopol. Monopol är till skada för demokratin och yttrandefriheten. Ägarstrukturen har varit relativt stabil under efter- krigstiden. Detta är ännu kännetecknande för ut- vecklingen men det finns tendenser till föränd- ringar. har således en ny ägare, MTG, etablerat sig i såväl , som Mal- mö genom utgivningen av den gratisutdelade Metro med betydande upplagor.63 Den svenska dagspressmarknaden är dessutom anmärknings- värt lokal och regional och på den typiska svenska marknaden för dagstidningar dominerar en ägare. Etableringsfriheten, en av tryckfrihetens grund- pelare, har sedan det endast lett till att en handfull alltjämt bestående flerdagarstid- ningar etablerats. Bara på ett par utgivningsorter, och i sju av landets 70 A-regioner, kan konkur- rensläget sägas vara jämnt mellan olika tidnings- ägare. Bara i sexton utgivningsorter i landets 289 kommuner är det fler än en ägare som utger tid- ningar.64 har flera stora nordiska medie- företag blivit betydande ägare i grannländerna. Den norska är således näst största tidningsägare genom engage- Den största tidningsägaren i , familjen , är ägare av dagspress också i de nordiska grann- länderna. och , de två största konkurrerande dagspressföretagen, äger samman- taget tidningar som svarar för av den totala upplagan för dagstidningar i Sverige.65 Tidningsutgivning bedrivs i ökad utsträckning på villkor som innebär att företagsekonomisk lön- samhet har prioritet. Det innebär bland annat att åtskilliga tidningsföretag koncentrerat verksam- heten till sina kärnområden. Även detta förhållan- de bidrar till att påverka den faktiska mångfalden och förutsättningarna för det offentliga samtalet. Åtskilliga lokalredaktioner har avvecklats. På allt flera orter i svarar en enda tidningsredak- tion för all regelbunden journalistisk bevakning. På många orter har den enda lokalredaktionen lagts ned. har den samlade svenska dagstid- ningsupplagan minskat något efter den historiska topp som noterades 1989. uppgick upplagan för dagstidningar till 4,2 miljoner exem- plar. Man måste gå för att finna lägre upplagor per invånare för morgontidningar och för kvällstidningar. Tidningsläsan- det i endast tre andra länder överträffar emellertid utbredningen av läsandet i . av befolkningen läser en dagstidning en genom- snittlig dag. I en presenterad hävdas emellertid att tillgången till daglig tidning i bostaden ökat 1998 jämfört med . Ökad sysselsättning och förstärkt köpkraft är troliga orsaker till denna utveckling – ett förhållande som pekar på ett samband mellan ekonomisk utveck- ling och möjligheterna till ett brett deltagande i det medialiserade offentliga samtalet. baseras på SCB:s levnadsnivå- undersökningar och enligt dessa saknade 24 pro- cent av den vuxna befolkningen 1998 en daglig tid- ning i bostaden. Även om skillnaderna mellan olika socialgrupper i ett internationellt perspektiv är små i så är de markanta. Ensamstående, i syn- nerhet ensamstående med barn, och invandrare är grupper som i stor utsträckning saknar tillgång till dagstidning. Avsaknaden av dagstidning har ökat bland ensamstående med barn också och enligt rapporten är andelen tidningslösa i denna grupp då så hög som . I en kom- mentar i konstateras: Att många barnfamiljer saknar daglig tidning är aspekter på barns och ungdomars uppväxtvill- kor som är viktiga att uppmärksamma. Det står alldeles klart att i det offentliga samtal som är så viktigt för demokratin har dagstidningarna en mycket stor betydelse. Att läsa tidningar ger möj- ligheter till begrundan och eftertanke på ett sätt som inte är möjligt i andra medier. Det skrivna ordet har den fördelen att det kan läsas och i den takt som man själv önskar. Som sam- hällsorienterare spelar tidningarna en stor roll.66 Mönstret i bekräftas i en av våra analyser av medieutvecklingen. Där framgår bl.a. att skillnaderna i tidningsläsning ökar mellan generationerna. De yngre läser mindre. Likaså läses fler morgontidningar i rikare stadsdelar än i fattigare. Glädjande nog hejdar emellertid gratis- tidningen denna skiktning något i de tre största städerna.67 Vid sidan av dagspressen finns i ett rikt ut- bud av veckotidningar och tidskrifter. Här finns inte bara en kommersiellt betingad tidskriftspro- duktion utan också ett mångsidigt utbud av orga- nisationstidskrifter, facktidskrifter, kulturtidskrif- ter, företagstidningar, statliga och kommunala tids- krifter etc. Mångfalden av ägare är här mycket stor även om den kommersiellt utgivna populärpressen domineras av ett fåtal ägare; , , ICA- förlaget och . Värdet av allsidiga nyhetsmedier, vars innehåll präglas av saklighet, opartiskhet och mångfald, blir ofta påtalat. Mera sällan framhålls vikten av att det finns utrymme för lidelsefullt engagerade medier, sådana som genomsyras av ett ärende och som ak- tivt förespråkar en bestämd hållning, tro eller åsiktsriktning. Demokrati förutsätter att subjektiva meningar och agitation till fördel också för andra uppfatt- ningar än de som uppfattas vara självklart riktiga kan göra sig hörda. Medier som kan uppfattas som smala, ensidiga, och propagandistiska kan sam- tidigt vara ytterst betydelsefulla i det offentliga sam- talet. Även relativt små tidskrifter kan spela en stor roll för opinionsbildningen och det offentliga sam- talet. Den roll organisationstidskrifter och kultur- tidskrifter spelar i samhället har försummats såväl inom forskningen som i mediepolitiken. Det är inte minst viktigt att säkerställa att även oberoende tid- skrifter kan distribueras på rimliga villkor. Den nya tekniken erbjuder, som vi strax ska se, alternativa distributionsformer av stort intresse. De mest fundamentala förändringarna på medie- området i äger rum när det gäller radio och television. På tröskeln har även dator- kommunikation en stor och betydelsefull föränd- ringskraft. (Denna del av informationstekniken be- handlas i ett senare avsnitt.) Radio och television har under större delen av bedrivits som en public serviceverk- Så har varit fallet också i flertalet andra länder i . Ett motiv för denna politik var de fysiska begränsningarna i eterutrym- met med befintlig teknik. Ett annat skäl var om- sorgen om tidningsmarknaden. Med public service, eller radio och TV i allmän- hetens tjänst, menas att de berörda företagen har i uppdrag att ge alla tillgång till ett allsidigt och oberoende programutbud av hög kvalité. Sänd- ningarna ska kunna tas emot på rimliga ekono- miska villkor i hela landet. Såväl stora som små publikgrupper ska i rimlig utsträckning få sina öns- kemål tillgodosedda. Sändningarna ska uppfylla krav på saklighet, opartiskhet och oberoende från såväl staten som olika särintressen. Målet var länge att avgiftsfinansierade företag med ensamrätt till radio- och TV-sändningar skulle ge hela befolkningen ett allsidigt utbud av program med hög kvalité. Strävan har varit att använda etermedierna för att främja olika kulturpolitiska mål, i medveten folkbildning och för att tillgodose olika minoritetsintressen. fanns i bara en radiokanal och så sent som bara en TV-kanal. har public service-fö- retagens sändningar utökats väsentligt. Det mest omvälvande är dock införandet av en kommersiellt finansierad privatägd radio och TV.68 som etablerades 1925 och bedriver sändningar enligt public service-principen sänder nu i fyra ljudradiokanaler, varav P4 består av 25 regionala stationer i samverkan. Med start växte en närradio fram där föreningslivet ges möj- lighet att bedriva information och opinionsbild- ning vid sidan av den licensfinansierade . blev det möjligt att inleda sänd- ningar i reklamfinansierad lokal privatradio. Vid etableringen av reklamfinansierad lokalradio angavs att statsmaktens regelverk skulle vara så ut- format att självständiga, lokalt förankrade radio- stationer främjas. Ingen skulle ges möjlighet att få fler än ett tillstånd. Tillstånd skulle inte beviljas företag som gav ut dagstidningar och krav for- mulerades om att minst en tredjedel av sändnings- tiden skulle bestå av program som framställts sär- skilt för den egna verksamheten. kan konstateras att så gott som samt- liga stationer ingår i ett fåtal nätverk. Franska NRJ förfogar över ett nät med 21 stationer. RIX-nätet består av 25 stationer med Stenbecksfären i en nyckelroll och ett antal lokala tidningsföretag som stationsägare i flera fall. kontrollerar de 13 stationer som ingår i Megapols nätverk. Det fjärde stora nätverket är Stiftelsen . Bara en av 82 stationer, , hade en ställning fri från nätverken och de stora medie- företagen.69 sändningar är alltjämt av stor betydelse för nyhetsförmedling, samhällsdebatt och kultur. Den reklamfinansierade radions till- komst, som inneburit att dessa företags andel av lyssnarna stigit särskilt bland de yngre, har framför allt inneburit att utbudet av underhållningspro- gram ökat väsentligt, i synnerhet när det gäller populärmusik. Privatägda och kommersiellt finansierade företags sändningar av television har starkt ökat sin verksamhet och fångat allt fler tittares upp- märksamhet. () är visser- ligen alltjämt det överlägset största TV-företaget men har successivt tappat publik, i synnerhet bland yngre tittare. SVT svarade 1992 för av befolkningens tittartid. Motsvarande andel var . dock beräknas svara för av den totala svenska TV-produktionen. I ett internationellt perspektiv svarar public service-TV i alltjämt för en stor del av TV-verksamheten även om trenden pe- kar nedåt.70 Ägarförändringarna har varit betydande under det för privat-TV tempofyllda i . har genom sitt inflytande i det finländska företaget skaffat sig en stark ägar- position i TV4 som är den största reklamfinansi- erade kanalen i . Stenbeckssfären som var först med kommersiell TV i genom etab- leringen av TV3 via satellit utgör ett annat ägar- block med omfattande TV-verksamhet i och norra . Det tredje mera betydande ägarblocket i privat- TV i utgörs av det USA-baserade medie- företaget som bland annat kontrollerar Kanal 5.71 Ett första steg för att avslöja bristen på verklig yttrandefrihet för med- borgarna vore att skapa ett censur- register på Internet. Dit skulle alla medborgare kunna vända sig när de har blivit censurerade av de stora medierna. Medieforskarna hävdar, att TV:s informativa roll sam- mantaget verkar vara mindre framträdande än den var ett årtionde tidigare. Att titta på kvällsnyheter är nu närmare relaterat till formell utbildning och politiskt intresse än det var . Personer med låg formell utbildning ser mer på underhållning medan nyhetsprogrammen främst attraherar högutbildade. Ny teknik och internationalisering Ny teknik och internationalisering i samverkan är de förändringskrafter som mer än något annat bidragit till att 1900-talets sista årtionde framstår som med stora förändringar på medie- området med relativ stabilitet i det svenska medielandskapet. Det finns mycket som talar för att denna omgestaltning kommer att fortsätta med än större kraft. Med redan nu befintlig teknik kan svenska hus- håll ta emot ett mycket stort antal TV- och radio- kanaler. Digitaliseringen av radio- och TV-utbudet kommer att öka antalet kanaler avsevärt. Att söka kontroll över programutbudet har blivit en allt mera strategisk fråga för dem som söker marknads- dominans.72 Att radio och television numera också kan bedrivas på kommersiella villkor har förändrat för- utsättningarna för hela mediemarknaden. Som en konsekvens av denna politik har nya ägargruppe- ringar valt att etablera sig i mediebranschen. En annan följd av politiken är att korsägandet, eller den horisontella integrationen på ägarsidan, numera är betydande på många lokala och regio- nala mediemarknader i . Åtskilliga dags- pressföretag med en dominerande ställning på en lokal marknad har också etablerat sig som ägare av lokal reklamradio och lokal-TV på samma mark- nad.24 Ytterligare en konsekvens av utvecklingen är en be- tydande internationalisering i mediebranschen. De företag som för något decennium sedan var stora på sin nationella marknad i , , och har i stor utsträckning också valt att etablera sig som nordiska medie- företag.74 I det rådande konkurrensklimatet är det mycket som talar för att betydande ägarföränd- ringar är att vänta också och att dessa bidrar till att internationaliseringen på medieom- rådet ökar än mera. De största internationella medieföretagen upp- träder i alltjämt i begränsad utsträckning som ägare. Deras stora betydelse så här långt består främst i rollerna som leverantörer av program och så kallade format etc. Internationaliseringen av medieutbudet gör att villkoren inte låter sig påverkas enbart genom en nationell mediepolitik.75 Den svenska politiken bör i ökad utsträckning inriktas på att påverka medie- politiken internationellt, t.ex. via EU. På lång sikt kan det exempelvis handla om att vara med och skapa en europeisk medborgarkultur där medierna å ena sidan bör insistera på demokratiska principer i EU-sammanhang, och å andra sidan öppna upp frågor för demokratisk debatt.76 Det kan också gäl- la att värna ett lagligt regelverk för yttrandefrihet och mångfald. Att bedöma den framtida utvecklingen är mycket svårt. Om utvecklingen blir sådan att utrymmet för distribution av ett stort medieutbud växer och för- billigas, får programproduktionen en än större betydelse. Ökad uppmärksamhet är motiverad för att hindra monopol på sändningsrättigheter. Bland annat av det skälet är det viktigt att verka för gene- rellt goda förutsättningar för programproduktion inom . För detta finns inte bara näringspoli- tiska och sysselsättningspolitiska argument. Livs- kraftiga medieföretag i har betydelse för det offentliga samtalet. Den tekniska utvecklingen har med- fört att kostnaderna för produktion och distribu- tion av radio och TV sjunker. Detta medför att möjligheterna till lokala sändningar av radio och TV, och nyetableringar av medieföretag, ökar. När- radio och s.k. public access-TV () spelar en icke oväsentlig roll för minoritetsgrupper. Mediepolitiken bör formas så att de möjligheter till ökad mångfald som den tekniska utvecklingen möjliggör tas till vara. I det moderna mediesamhället uppstår nya företag i gränslandet mellan journalistik, mark- nadsföring och reklam. Ny teknik kan också bidra till att medborgarna får nya möjligheter att kont- rollera journalistikens trovärdighet genom att käll- material i ökad utsträckning blir allmänt tillgäng- ligt. Åtskilliga bedömare menar att en konvergens, sammansmältning, av olika medier är sannolik både hos producenterna och för konsumenterna. En sådan utveckling kan komma att bidra till att koncentrationen av produktionen och ägandet ökar än mera, till nackdel för mångfald och yttran- defrihet. Att driva en politik som gynnar program- produktion i olika delar är av intresse för det offentliga samtalet. En sådan politik bör själv- fallet drivas utan att utländska företags verksamhet försvåras i , i synnerhet i de fall då deras verksamhet här kan bidra till ökad mångfald.77 Politiken för att hindra monopol och oönskad koncentration av produktion och ägande i medie- företagen bör formas utan hänsyn till ägarnas nationalitet. sätter inte tekniken gränserna för utbudet på radio- och TV-området. en bred public service-verksamhet av god kvalitet, ett allsidigt programinnehåll som görs tillgängligt för alla på lika villkor, kvarstår. Om det är så att allt fler medier allt mera domineras av underhållning, blir det en viktig uppgift inte minst från demo- kratisk synpunkt att hävda berättigandet av medie- företag med ett bredare journalistiskt uppdrag. Kommersialiseringen av medierna medför inte i sig att förutsättningarna för att hela befolkningen får del av ett utbud av hög kvalitet ökas. Utan ett samhälleligt engagemang i mediepolitiken finns en risk att förutsättningarna för allsidig upplysning och god kommunikation försämras för de resurs- svaga och glest bosatta. Under har politiken blivit mer och mer beroende av medierna. Politiken är i ökad utsträckning medialiserad. Det går att tala om tre grader av medialisering: för det första, medier som kommunikationskanal; för det andra, medier som politisk maktfaktor; och för det tredje: politi- kens anpassning sig till medielogiken, som inträder under 1980-talet.78 Och det tycks ibland vara så att det pågår en kamp om vem som företräder folket bäst, de folkvalda eller journalisterna.79 Vid demokratins genombrott var föreningslivet och folkrörelser i sig själva massmedier. förser medierna medborgare med ett underlag för ställ- ningstagande i viktiga frågor. De tillhandahåller den dagordning som är aktuell i det politiska beslutsfattandet. Mediernas utveckling har stärkt medborgarnas möjlighet till deltagande, inflytande och delaktighet genom att bl.a. ge dem underlag för samtal. En journalistik som medborgarna hyser tilltro till är därför av största betydelse för demo- kratin. På vilket sätt bidrar då medierna till att fördjupa demokratin? Som vi redan visat, spelar de en viktig roll för åsiktsbildning och fri debatt. De utgör en hörnsten i ett fritt och öppet samhälle. De bidrar också till att göra politiken synlig och åtkomlig. De drar fram sådant i ljuset som kanske inga andra egentligen önskar offentliggöra men som kan vara av värde i den politiska debatten. Ju fler medier och ju ihärdigare de granskar politiken, desto bättre för folkstyrelsen. Genom olika medier kan de folkvalda nå ut med sitt budskap till fler medborgare. Journalisternas roll som länk mellan med- borgare och beslutsfattare samt för det offentliga samtalet som sådant får inte romanti- seras. Därför är det angeläget att debattera journa- listiken. För på samma gång som informations- underlagets kvantitet kan anses ha ökat måste vi fråga oss om kvaliteten har gjort detsamma. redogör i sin uppsats för några teorier om information och kommunikation, där vissa av dem bygger på idealet om att massmedier- na ska kunna servera medborgarna sanningsenlig information, så att medborgarna sedan kan ta ställ- ning i viktiga frågor. Men massmedierna lyckas inte alltid med detta, eftersom journalisterna inte för- mår beskriva och rapportera verkligheten korrekt. Vi måste därför skilja på nyheter och sanning.80 Detta är viktigt, eftersom vårt medvetande i stor utsträckning formas av bilder av verkligheten som förmedlas till oss indirekt, ofta via medier av olika slag. Det är genom att läsa, lyssna och se på TV som en stor del av vår världsbild formas. Det gäller inte bara information om vad som händer bortom vår egen synhorisont. Det gäller också uppgifter som exempelvis är avgörande för om vi upplever oss tryggt kunna äta, dricka och andas. Medborgarna måste därför vara kritiska i sina tolk- ningar av nyheter och förmedlade opinioner. Det gäller inte minst de många opinionsundersökningar som publiceras kring medborgarnas attityder till politik, politiker och politiska idéer. Vad är dessa attitydmätningar egentligen värda? konstaterar i en av våra skrifter, där han redo- visar medborgarnas attityder till olika reformför- slag: Det finns skäl att tro att medborgarens åsikter om demokratiförslagen i hög utsträckning genere- ras svarspersonerna konfronteras med de olika förslagen. Situationen är förstås inte unik. Merparten av de opinionsyttringar som samlas in med hjälp av opinionsundersökningar är av sam- ma karaktär.81 Politisk debatt kan alltså inte förutsätta opartisk- het i informationsförmedling, utan den handlar om kommunikation med oändliga tolkningsmöjligheter av det som medierna berättar. Det viktigaste är att det förs offentliga samtal kring subjektiva uppfatt- ningar om hur verkligheten ser ut och hur den borde se ut.