sou · GOB313 · 2001-01-01 00:00:00 — De svar jag fått innebär att bolagen inte är intresserade av att utveckla alternativ till BKN-systemet och att det därmed f.n. saknas förutsättningar för att en marknad för sådana garantier skall uppstå. Slutsatsen som bolagen drar Finns det motiv för att behålla de statliga garantierna . att det är mycket som talar för att det saknas kommersiella förutsätt- ningar för att en privat marknad skall uppstå för kreditgarantier för bostadsinvesteringar. Bostadspolitikens mål och det statliga kreditgarantisystemet Det faktum att privata alternativ inte kan förväntas växa fram är i sig inte ett tillräckligt motiv för staten att behålla ett garantisystem. Statens engagemang måste tjäna ett reellt syfte. Inte minst bostadspolitiska motiv måste finnas om BKN-systemet skall behållas. Bostadsbyggandet utan statliga kreditgarantier skulle, som jag pekat på i tidigare kapitel, bli lägre än med garantier och skulle i högre grad koncentreras till ett byggande där betalningsviljan är hög. Statliga kre- ditgarantier medverkar till att finansiering blir möjlig också för bostäder belägna i utkanten av tillväxtområdena. Utan kreditgaranti skulle en större andel av produktionskostnaden behöva finansieras genom insatser/eget kapital. I frifinansierade bostadsrätter är insatserna högre än för BKN- garanterade. Garantierna ökar låneunderlaget och håller tillbaka behovet av fortsatta ökningar av insatser/eget kapital. Detta pekar, som jag också redovisat tidigare, på att BKN-systemet har positiva bostadspolitiska effekter. Det finns därför starka bostads- och regionalpolitiska skäl för att behålla de statliga kreditgarantierna. 8 Slutsatser och förslag Sammanfattningsvis föreslår jag att: ·äkta garantier ställs ut och att dessa skall kunna ställas ut vid byggstart, ·utgångspunkten för verksamheten ändras till att minimera statens risker för förlust, dvs. övergång till ett försäkringsmässigt age- rande ·det ekonomiska målet behålls, dvs. att verksamhetens kostnader långsiktigt ska täckas av intäkterna, ·en övergång till differentierad och riskrelaterad avgiftssättning sker, ·en övergång från årliga avgifter till att ta ut avgiften för hela eller delar av garantiperioden i förväg övervägs, ·BKN i fortsättningen fastställer garantivillkoren och inte som regeringen, ·BKN får i uppdrag att utforma konkreta förslag utifrån de av mig här redovisade förslagen. 8.1Bostadspolitiska skäl motiverar garantisystemet Av vad som redovisats i tidigare kapitel framgår att förekomsten av ett statligt kreditgarantisystem inneburit att investeringar i bostäder kommit till stånd, som utan garantisystemet inte hade blivit av. De genom BKN- garantins medverkan tillkomna bostäderna är i huvudsak lokaliserade till tillväxtregionerna och andra områden med tillväxt och med efterfrågan på bostäder. Bostadsbyggnadsprojekt med stark ekonomisk bärkraft, t.ex. bostadsrätter i storstädernas cityområden eller egna hem med höga marknadsvärden i förhållande till produktionskostnaden, kan finansieras utan BKN-garantier. Till projekt där marknadsvärdet är lågt i förhållande till produktionskostnaden är det däremot svårt att ordna 68 Slutsatser och förslag finansieringen utan BKN-garanti även om behovet av bostäderna är väl dokumenterat. BKN-garantin medverkar, som visats i tidigare kapitel, till en regional utjämning. Den breddar och stärker tillväxtområdena. BKN- garantin medverkar till att fler byggherrar, fram för allt de mindre och medelstora, bygger bostäder och att fler mindre och medelstora finan- siärer kan medverka i finansieringen av bostadsbyggandet. Det är således främst bostadspolitiska men också regionalpolitiska argument som talar för att behålla statliga kreditgarantier för investe- ringar i bostäder. BKN-systemet hindrar inte privata garantilösningar Existensen av BKN-systemet utestänger inte privata garantialternativ. Några aktörer på den svenska försäkringsmarknaden som driver en med BKN konkurrerande verksamhet finns inte. Det är, som företrädare för branschen uppgivit för mig, andra faktorer som ligger bakom avsak- naden av med BKN konkurrerande privata alternativ. Kontakter med branschen, som redovisats i föregående kapitel, visar att de på före- tagsekonomiska grunder inte anser det vara kommersiellt intressant att satsa på en garantiverksamhet liknande BKN:s. Erfarenheter från och även pekar, som framgår av kapitel 6, mot att bara förutsättningarna är de rätta så växer privata alternativ fram oavsett om staten är engagerad eller inte. Med rätta förutsättningar menas bl.a. att den statliga garanti- givningen följer de regler om statlig garantigivning som satts upp av EU- kommissionen och som också lagts fast i den nya garantimodellen. Det innebär att intäkterna för de statliga garantierna ska täcka statens kostnader för risktagandet och övriga kostnader som är förknippade med garantigivningen inkl. administrationen. För BKN:s del leder det till att verksamheten fullt ut bör utformas utifrån de villkor som redovisas i garantimodellen så att konkurrensen med eventuella privata aktörer sker på lika villkor. I annat fall kan BKN erbjuda villkor som privata aktörer inte kan konkurrera med. I bildades det statliga bolaget eftersom att det saknades privata alternativ. När det såldes hade privata bolag vuxit fram och det statliga bolagets marknadsandel sjunkit till . Med rätta förutsättningar avses också att verksamheten är kom- mersiellt intressant. På direkta frågor om en verksamhet liknande BKN:s skulle tas upp av de privata försäkringsbolagen om statens engagemang med kreditgarantier avslutades, tolkar jag svaren som att intresset inte är Slutsatser och förslag 69 knutet till förekomsten av en statlig verksamhet i sig. Utöver att vissa privata bolag uppger att de har policybeslut eller andra styrdokument som utesluter att de erbjuder finansiella garantier, dvs. en garantiverksamhet av det slag BKN-systemet omfattar, redovisar de privata bolagen kommersiella skäl för sitt ointresse. Slutsatsen av det redovisade blir enligt min uppfattning att BKN- systemet bidrar till att de bostadspolitiska målen uppnås, särskilt att fler bostäder byggs. Staten bör därför även fortsättningsvis lämna garantier för investeringar i bostäder. Jag föreslår därför att det statliga garantisystemet behålls under förutsättning att det utvecklas och förändras med utgångspunkt från vissa principer som jag återkommer till i det följande. 8.2Kreditgarantier skall förstärka övriga bostadspolitiska insatser har i sin tidigare nämnda rapport redovisat vilka hinder det finns för att öka bostadsbyggandet i tillväxtområdena. I rapporten pekar på att t.ex. hög beskattning av boendet, bristande planbered- skap hos kommunerna och kommunernas bristande motiv för att öka byggandet samt brister i hyressättningssystemet är viktiga hinder för ökat bostadsbyggande. Till detta kan fogas att har kapaciteten på nivå att arbeta med boendeförsörjnings- frågorna reducerats. De av redovisade hindren innebär bl.a. att flera möjliga bostadsprojekt inte anses som lönsamma eller inte kan genomföras av andra skäl. Ändringar i BKN-systemet kan emellertid inte ersätta insatser för att komma till rätta med de brister som har pekat på. BKN-systemet kan däremot rätt utformat förstärka effekterna av insatser som är avsedda att eliminera eller lindra problemen. Garanti för alla bostäder Analysen av vad som byggs med stöd av BKN-garantier visar att systemet i första hand underlättar byggandet av bostadsrätter utanför cityområdena, i tillväxtområdenas ytterområden, egna hem i glesbygd 70 Slutsatser och förslag och hyresrätter i form av kategoribostäder. Bostadsrätter dominerar i systemet, av alla BKN-garantier avser bostadsrätter. Bostadsrättens konstruktion, att föreningen svarar för skyldigheterna mot föreningens långivare, som föreningens medlemmar inte har solidariskt betalningsansvar för föreningens lån, torde leda till att motiven ökar för långivarna att minska sina risker genom att teckna en statlig kreditgaranti. För andra besittningsformer kan, som framgått av tidigare kapitel, finansieringen normalt ordnas utan medverkan av BKN- garantier. Dessa förhållanden kan komma att gälla även i fortsättningen. BKN- garantin kommer att ha störst effekt inom bostadsrättsområdet. Genomgången i kapitel 5 visar att garantin utnyttjas, om än i mindre grad, även inom övriga besittningsformer. Detta talar för att behålla möjligheten för finansiärer av alla bostäder oavsett besittningsform att kunna söka BKN-garanti. Jag föreslår därför att statliga kreditgarantier också skall kunna utfärdas för nybyggnader oavsett besittningsform och för om- byggnader av bostadsrätter och hyresrätter. 8.3Brister som behöver rättas till Dagens BKN-system har vissa brister. BKN-garantin bör omformas till en äkta garanti. Utgångspunkterna för garantigivningen bör ändras till att minimera statens risker för förlust. Målet att kostnaderna för verksamheten ska täckas av intäkterna behålls men en övergång till riskrelaterad avgiftssättning bör ske. Frågan om en övergång till förskottsavgifter bör övervägas i anslut- ning till att avgiftssättningen studeras. De övergripande ramarna för garantigivningen bör läggas fast av regeringen medan myn- digheten svarar för detaljerna som ett led i ansvarstagandet för den kommersiella bedömningen. En äkta garanti och utställd vid byggstart Inom BKN-systemet utfärdas f.n. ingen formell garanti. Vad som BKN garanterar är mera att betrakta som ett villkorat löfte om att om lån- tagaren inte kan fullgöra sina åtaganden enligt de garanterade lånet överväga att ersätta långivaren för eventuella förluster. Garantins formella giltighet prövas först när skadan har inträffat. Vidare kan garantin inte registreras förrän i anslutning till utbetalning av lånet och efter det att bygget är klart. Slutsatser och förslag 71 beslutet om att påbörja ett projekt på att BKN-garanti kommer att kunna beviljas. Jag föreslår att BKN-systemet förändras och utformas som ett äkta garantisystem. En formell garanti skall ställas ut som ansökan bifalls under förutsättning att villkoren är uppfyllda. En sådan ändring bör innebära att garantiförhållandena blir tydliga och genomskinliga. Det bidrar till att eliminera den osäkerhet om garantins giltighet i varje enskilt fall som nuvarande förhållanden kan leda till. I det fortsatta beredningsarbetet bör också övervägas möjligheterna till att garantin ska kunna ställas ut redan inför byggstart. Det skulle ytterligare kunna minska osäkerheten kring garantins värde för kredit- givaren. Jag föreslår därför att BKN-garantin görs om till en äkta garanti och att det ska vara möjligt att få en garanti utfärdad redan vid byggstarten. Övergång till försäkringsmässigt agerande Den nuvarande utgångspunkten för BKN:s verksamhet innebär att BKN för varje enskild garanti ska sträva efter att risken för staten blir så låg som möjligt och helst att den ska ligga nära eller vara noll. Nuvarande utgångspunkt förklarar därmed BKN:s ambition, som redovisats i kapitel 6, att försöka undvika att skador uppstår. Detta förhållningssätt står i motsats till ett mer försäkringsmässigt grundat agerande. Förhållningssättet bör som princip inriktas på att kunna ta risker och därmed råka ut för skador men att balansera dessa med avgifter som motsvarar riskerna. Även med ett sådant försäkringsmässigt angrepps- sätt behöver givetvis det enskilda objektet värderas och prissättas efter storleken på risken, men är det den samlade garantiportföljen och de samlade avgifterna som avgör om det ekonomiska målet om ett balanserat ekonomiskt resultat kan uppnås. Låga risker innebär också låga avgifter både i absoluta tal och rela- tivt det garanterade beloppet. En sådan strategi ökar sårbarheten efter- som även ett litet antal, slumpmässigt inträffade, skador innebär att verksamheten går med förlust. De låga avgifterna leder i sin tur till att det tar att ta igen eventuella förluster. Nuvarande utgångspunkt innebär också att BKN:s möjligheter att ta risker begränsas och att förutsättningarna därmed minskas att stödja ett ökat bostadsbyggande. En övergång till ett försäkringsmässigt agerande i förening med differentierad avgiftssättning är därför nödvändig om BKN:s möjligheter att stödja bostadsbyggande skall stärkas. För att säkerställa en sådan övergång bör styrdokumenten för verksamheten bearbetas i detta syfte och bland annat tydliggöra att BKN i fortsättningen ska verka för att 72 Slutsatser och förslag minimera statens risker för förlust. Utgångspunkterna för verksamheten bör därför ändras. Kostnaderna ska långsiktigt täckas av intäkterna De föreslagna ändringarna av utgångspunkterna för BKN:s verksamhet påverkar inte möjligheterna att behålla det ekonomiska målet om att verksamheten långsiktigt ska gå ihop. Det har heller inte framkommit något under utredningen som talar för att gå ifrån det nuvarande eko- nomiska målet. BKN:s nuvarande ekonomiska mål bör därför behållas. En differentierad och riskbaserad avgiftssättning En för alla objekt enhetlig avgift innebär bland annat svårigheter att bygga upp en väl sammansatt och avvägd portfölj. Projekt med låg risk saknas eftersom en BKN-garanti inte är kostnadseffektiv i dessa fall. Priset för en kreditgaranti för projekt med låg risk kommer vid en fast avgiftsnivå nämligen att bli för hög i förhållande till risken. Projekt med högre risk saknas i portföljen därför att garantiansökningarna avslagits av BKN i samband med förhandsprövningen. Den enhetliga avgiften hämmar möjligheterna att etablera en bredare portfölj baserat på ett försäkringsmässigt synsätt. Ett differentierat avgiftssystem underbygger, enligt mina bedömningar, ett försäkringsmässigt agerande. En övergång till en differentierad prissättning bör ske även om en sådan innebär att kunder med höga risker kommer att få betala högre avgifter än dagens. En differentierad avgiftssättning innebär generellt sett att garantier för lån till bostäder utanför tillväxtområdena kommer att få högre avgifter än garantier i tillväxtområdena. Bostäder utanför tillväxtområdet torde nämligen i genomsnitt innebära en högre risk på grund av lägre marknadsvärden i förhållande till produktionskostnaden jämfört med bostäder i tillväxtområdena. I dagens system med en enhetlig avgiftsnivå avslås de, som tidigare nämnts. I de fortsatta övervägandena om en differentierad prissättning får också övervägas om prissättningen av den enskilda garantin ska utgå från ett antal i förväg givna faktorer t.ex. knutna till objektets loka- lisering etc eller om det för varje enskilt objekt skall vara fråga om en fri prissättning. Det finns också anledning att pröva om det ska finnas en högsta risknivå som BKN inte får gå över av t.ex. sociala skäl. Det senare också för att kunna undvika engagemang i högriskprojekt. Ett differentierad avgiftssättning kommer troligen att öka admi- nistrationskostnaderna för BKN och garantitagarna, men beror givetvis Slutsatser och förslag 73 på hur garantigivningen m.m. organiseras. Även lösningen av villkors- frågorna påverkar administrationskostnaderna. Utvecklas exempelvis någon form av blockgarantier för en kreditgivare bör detta leda till lägre kostnader än vid en objektvis garantigivning. Prissättningen av krediter, såväl inom gruppen med som utan BKN- garanti, är tämligen likartad oavsett om den avser ett objekt i ett till- växtområdes kärna eller utanför en sådan region. Omregleringen av kreditmarknaden och den förekommande konkurrenssituationen har inte inneburit någon nämnvärd produktutveckling på kreditområdet när det gäller bostadsfinansiering. En övergång till ett differentierat avgiftssystem bör kunna öka incitamenten för en produktutveckling av nya och ändrade finansieringslösningar. Jag föreslår mot bakgrund av det redovisade att BKN övergår till en differentierad och riskbaserad avgiftssättning. Garantiavgiften betalas f.n. i förskott av garantitagaren. Garan- titiden beräknas vanligen uppgå till längst under förutsättning att en skada inte inträffar . BKN bedömer att det är lönsamt för garantitagaren att behålla en garanti . BKN grundar denna bedömning på hur det tar innan de garanterade lånen kommer ner till av pantvärdet, dvs. den gräns under vilken BKN- garantier inte får ges. Det innebär att BKN beräknar sina intäktskalkyler på att avgifter betalas . De skador som inträffar har kommit med en kraftig topp omkring efter det att garantin tecknades. Därefter sjunker skadefrekvensen snabbt. Det innebär att kostnaderna har en annan profil än intäkterna. Dessa förhållanden leder till att sättet att ta betalt för garantin behöver studeras närmare. Ett alternativ är att, som i andra statliga garantisystem, ta in avgiften i förskott när garantin tecknas. Det kan göras endera för hela garantiperioden eller för en del av den t.ex. i taget. Förskottsbetalningen skulle utgöra en del av produk- tionskostnaden. Fördelen med en ordning där avgiften betalas i förväg är att skadereserven, det egna kapitalet, snabbt kan byggas upp. Det skulle i sin tur minska eller helt ta bort det behov av att via anslag bygga upp BKN:s egna kapital, enligt den modell BKN föreslagit i sin rapport till regeringen . Den senare lösningen blir dyrare för garantitagarna eftersom BKN skulle behöva betala ränta på de tillförda medlen. En modell med förskottsavgifter skulle i stället medföra att BKN fick ränta på förskottsavgifterna, något som sänker priset på garantin. 74 Slutsatser och förslag Jag anser att ett system med förskottsavgifter har vissa fördelar. Det finns dock frågor som behöver belysas ytterligare, t.ex. om det som i andra garantisystem ska vara möjligt att avgiften kan utgöra en del av låneunderlaget. Jag föreslår att frågan om att införa förskottsavgifter övervägs i det fortsatta beredningsarbetet av prissättningen av BKN- garantier. Regeringen fastställer garantivillkoren i en förordning. I övrig statliga garantigivning är det garantimyndigheten som gör det. Den föreslagna ordningen för att lämna garantier innebär att BKN ska göra de kommersiella bedömningarna på objektsnivå. Det är därför lämpligt att BKN också anförtros uppgiften att fastställa villkoren för garantin. Regeringen fastställer den allmänna ramen för övriga statliga garantier, medan myndigheten fastställer villkoren för att få en garanti. Det finns inte några bärande motiv för att en sådan ordning inte ska gälla även för de statliga bostadskreditgarantierna. BKN bör därför i fortsättningen själv fastställa garantivillkoren inom den allmänna ram som regeringen lägger fast. 8.5Hanteringen av garantisystemet m.m. I enlighet med direktiven har jag inte värderat BKN som organisation och annan hantering inom BKN än de delar som rör Nya garantier och inverkan på bostadsbyggandet. KPMG har på regeringens uppdrag gått i genom verksamheten. Vad jag kan se, efter att i min granskning ha mött även frågor om övriga delar av BKN:s hantering av verksamheten, är KPMGs förslag rimliga och lämpliga att genomföra. BKN använder i sin riskbedömning av enskilda garantier restriktioner i projekten för att begränsa det statliga risktagandet. Restriktionerna syftar till att bedöma hur uthålligt projektet är för förändringar i förutsättningarna och därmed hur statens risktagande påverkas. Exempel på sådana restriktioner är hur lönsamheten i projektet påverkas av en räntehöjning på tidigare , numera 1–1,utöver den räntenivå som projektet erbjudits av kreditgivaren och snabbare amortering än vad som föreskrivs i lånen m.fl. åtgärder. Det är naturligt att i den fortsatta översynen av verksamheten överväga om alla nu- varande restriktioner behövs. Jag föreslår att BKN ser över sin prövning och bedömning av garantiansökningarna. Slutsatser och förslag 75 Det finns anledning att i anslutning till att ett differentierat prissystem införs överväga systemet med självrisker, dvs. en riskdelning mellan garantitagen och garantigivaren. Begränsningen av ersättningen för utmätningsräntan vid skadefall till är att betrakta som en självrisk. Det finns anledning att med garantitagarna diskutera andra utformningar av självrisken. Syftet med diskussionerna om självrisker skulle vara att för långivaren bl.a. tydlig- göra nödvändigheten av och ansvaret för att genomföra kreditprövningen på ett sätt som leder till att minska behovet av prövning hos BKN. En ordning som skulle syfta till att begränsa arbetsinsatsen för sådana prövningar hos BKN. Frågan om att ändra utformningen av självrisken är en naturlig del i det fortsatta arbetet med att utforma prissättningen av de tjänster som BKN erbjuder på marknaden. kan bara kreditgivare som står under Finans- inspektionens tillsyn och har avtal med BKN ansöka om BKN-garanti. Detta utestänger kreditgivare som inte är etablerade i landet. Det finns som jag ser det inte några bärande motiv för att hindra kreditgivare från EES-området med hänsyn till det inom EES gällande tillsynssystemet att bedriva långivning med garantier till svenska fastighetsägare. Att ta bort denna begränsning skulle kunna öka antalet kreditgivare inom bostadsområdet och öka konkurrensen. Det finns i det fortsatta utredningsarbetet anledning att pröva för- och nackdelarna med att organisera verksamheten annorlunda . I det sammanhanget finns det också anledning att undersöka om verksamheten även ska bedrivas i myndighetsform eller om fördelarna överväger med att gå över till att driva verksamheten på annat sätt som exempelvis i bolagsform. 76 Slutsatser och förslag De förslag jag lämnar är, på grund av den korta tid jag har haft för att genomföra utredningen, främst av principkaraktär. Principförslagen behöver beredas ytterligare innan de kan genomföras. Jag föreslår därför, i den mån regeringen beslutar att fullfölja mina förslag, att BKN får i uppdrag att utforma konkreta förslag och i före- kommande fall återkomma till regeringen med dessa. Arbetet kan lämpligen genomföras under medverkan t.ex. från kreditgivare och byggherrar. Utvärdering av systemet med statliga Beslut vid regeringssammanträde . Utredaren skall analysera och utvärdera systemet med statliga kredit- garantier för bostadsinvesteringar inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen skall inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredaren skall även bedöma tidigare utredningar om avgiftssättningen och Statens bostadskreditnämnds behov av fonderade medel samt kopplingen däremellan. Om det av utvärderingen framkommer att systemet inte i önskad utsträckning bidrar till att uppfylla målen om bostadsförsörjning och tillväxt, skall utredaren redovisa problemen och begränsningarna med systemet och lämna förslag till åtgärder i syfte att åstadkomma en ord- ning som är mer ändamålsenlig än dagens för att bidra till en effektiv bostadsförsörjning. Utgångspunkten skall vara att systemet minimerar riskerna för staten. Bostadens grundläggande betydelse för välfärden har ansetts motivera ett särskilt engagemang från statens och kommunernas sida. Det grundläggande bostadspolitiska målet har varit att det skall finnas goda bostäder åt alla till en rimlig kostnad. Utöver detta mål har ambitionerna och målsättningen successivt byggts ut och kompletterats. Den svenska bostadspolitiken grundas på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunerna tillsammans med andra aktörer svarar för att det finns ett tillräckligt stort utbud av bostäder som kan svara mot den efterfrågan som finns. Staten har bl.a. lämnat olika former av produktionsstöd som täckt en betydande del av kapital- kostnaderna för de bostäder som producerats. Fram till utgången av lämnades stöd i form av statliga bostadslån och räntebidrag. inleddes en genomgripande omläggning av det statliga bostadsfinansieringssystemet. hade stora delar av den ekonomiska politiken lagts om i en mer inflations- bekämpande riktning.