sou · GOB345d1 · 2001-01-01 00:00:00 — 70 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet nella kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är densamma i alla utsläppskällor där åtgärder för utsläppsminskning vidtagits. Detta vill- kor är sällan eller aldrig uppfyllt med administrativa styrmedel. Dock kan man konstatera att av de två styrmedlen är gränsvärden mer kost- nadseffektiv än teknologiska regleringar genom att detta styrmedel ger mer flexibilitet och därmed ekonomiska incitament till att söka billiga lösningar för att uppnå miljömålet. Inför hotet av att staten inför tvingande regleringar kan frivilliga åtaganden spela en roll för att minska på utsläppen av växthusgaser. Företag kan vidtaga vissa åtgärder för att begränsa utsläppen om de fruktar att staten i annat fall kommer att införa tvingande regleringar som blir mer kostsamma. Ett exempel på detta är i där det finns en frivillig överenskommelse som innebär att industrin reducerar sina koldioxidutsläpp om myndigheterna avstår från att beskatta energiförbrukningen. I har man en överenskommelse som innebär att företagen åtar sig att arbeta med energieffektivisering, så att man kommer ner till samma nivåer som de mest energieffektiva företagen i konkurrentländerna. Överenskommelsen beräknas ge energieffektiviseringar på mellan . Syftet med ekonomiska styrmedel är att minimera de totala åtgärds- kostnaderna för att uppnå ett visst miljömål. Myndigheterna försöker påverka förorenaren via priset och därmed direkt ge ekonomiska inci- tament till att begränsa utsläppen av växthusgaser. En skatt på utsläpp fungerar på så sätt att förorenaren måste betala ett visst belopp för varje ton utsläpp som produceras. Förorenaren försöker att minimera sina kostnader och detta ger denne incitament till att förändra användningen av insatsvaror som innehåller kol, att utveckla och använda nya tekniker som är mindre utsläppsgenererade samt att förändra produk- tionsinriktning. En skatt på utsläppen av växthusgaser är således kost- nadseffektiv. Kostnadseffektiva är också system för utsläppshandel (såväl över- låtbara utsläppsrätter som överlåtbara utsläppsreduktioner). I ett system med överlåtbara utsläppsrätter tilldelas förorenaren utsläppsrätter antingen gratis eller via auktion. Varje utsläppsrätt ger förorenaren möjlighet att släppa ut en viss mängd. Det av myndigheterna uppsatta miljömålet, räknat i ton uppgår till summan av utsläppsrätter. Obe- roende av den initiala fördelningen kommer handeln att leda till att åtgärderna för att begränsa utsläppen av växthusgaser genomförs där kostnaderna är som lägst. Förorenaren kommer att köpa utsläppsrätter Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 71 på marknaden om priset är lägre än kostnaden att begränsa utsläppen och kommer att sälja om priset är högre. Detta fortgår till dess att kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är lika i samtliga anlägg- ningar. Såväl en skatt på utsläppen av växthusgaser som ett system för han- del med utsläppsrätter leder till kostnadseffektiva anpassningar. En skillnad mellan de två styrmedlen är dock att med en skatt vet man den marginella kostnaden för utsläppsbegränsningen (= skattesatsen) me- dan osäkerhet råder när det gäller måluppfyllelse. Det är svårt för myn- digheterna att sätta skattesatsen på en nivå som precis leder till att miljömålet uppfylls. Vidare kan det vara politisk svårt att över tiden förändra skattesatsen om miljömålet skärps. Med ett system för handel med utsläppsrätter råder det motsatta för- hållandet. Här vet myndigheterna att miljömålet kommer att uppnås, men man vet inte från början priset på utsläppsrätten, dvs. den marginella kostnaden för utsläppsbegränsningen. I det fall tilldelningen av utsläppsrätter sker gratis uppstår en annan skillnad mellan de två styrmedlen. Skatten inbringar stora belopp till statskassan som kan användas för att exempelvis reducera skatter som verkar snedvridande på resursfördelningen i ekonomin. Om däremot utsläppsrätterna auktioneras ut kommer de två styrmedlen ur denna aspekt att vara lika. För att uppnå ett globalt miljömål krävs att åtgärder vidtas på inter- nationell basis. Ett möjligt internationellt styrmedel att användas för att begränsa utsläppen av växthusgaser är en enhetlig internationell skatt. En sådan skatt skulle påläggas länderna av ett internationellt organ. För att uppnå kostnadseffektivitet krävs att skatten är enhetlig för samtliga länder. En internationell överenskommelse skulle krävas för att dels fastställa skattenivån, dels fördela skatteintäkterna mellan länderna. Ett annat alternativ skulle kunna vara en harmoniserad inhemsk skatt. En internationell överenskommelse skulle krävas för att tillför- säkra att samtliga länder använder samma skattenivå i respektive land. Med detta alternativ går skatteintäkterna till varje enskilt land. I båda dessa fall är det osäkert om det globala miljömålet skulle uppnås. En för låg skatt resulterar i att utsläppen av växthusgaser skulle blir högre än målet. Vidare skulle skattesatsen behöva ändras över tiden när de ekonomiska förhållanden och därmed också utsläppen för- ändras. Med internationellt överlåtbara utsläppsrätter görs en bördeför- delning mellan länderna och utsläppsrätter motsvarande bördefördel- ningen utfärdas. Fördelningsaspekterna tas hänsyn till via bördeför- delningen. Länderna kan sedan handla med varandra på en internatio- nell börs. Med ett sådant system kan de enskilda länderna välja vilka 72 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet typer av styrmedel som man vill använda inom det egna landet. Det kan således vara administrativa styrmedel, en inhemsk skatt på utsläpp eller ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter. Inom EU är det miljöpolitiska instrument som används mest tek- niska föreskrifter som till exempel direktivet om stora förbrännings- anläggningar eller direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Detta instrument har varit effektivt för att minska miljöförstöringen, men en diskussion pågår om hur man kan göra den befintliga miljölagstiftningen mer kostnadseffektiv. I direk- tivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningen utfärdar de behöriga myndigheterna tillstånd på grundval av bland annat hushållningen med råvaror och energieffektivitet. Om ett system för handel med utsläppsrätter införs måste tillstånden kunna säljas och köpas, vilket inte är tillåtet. Även frivilliga avtal eller miljöavtal med industrin har införts både på nationell nivå och på gemenskapsnivå. Kommissionen har gett stöd till åtaganden som gjorts av de europeiska biltillverkarnas organisation. Liknande avtal har även slutits med japanska och koreanska biltillver- kare. 4.4De flexibla mekanismerna leder till en kostnadseffektivare lösning Kyotoprotokollet innehåller bindande åtaganden för industriländerna att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser . EU- länderna som grupp skall reducera utsläppen till av ut- släppen –2012, medan länder som och skall reducera sina utsläpp till av utsläppen . Genom Kyotoprotokollet har det därmed beslutats om hur den finansiella bördan skall fördelas och de tre mekanismer som introduceras i protokollet; Gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI), Mekanismen för ren utveckling (Clean Develop- ment Mechanism, CDM) och Handel med utsläppsrätter (Emissions trading) ger möjlighet till att fördela insatserna till utsläppskällor där åtgärdskostnaderna är som lägst. På så sätt leder mekanismerna till att en mer kostnadseffektiv lösning uppnås. Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 73 Gemensamt genomförande (JI) Gemensamt genomförande (JI) innebär att länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp ges möjlighet att investera i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tillgodohavande att kvitta mot egna utsläpp.2 Båda länderna skall vara industriländer som har bindande åtaganden under Kyotoprotokollet och investeringarna kan exempelvis gälla konvertering av oljeeldade fjärrvärmepannor till biobränsleeldning. I den försöksverksamhet som har bedrivit har företrädesvis varit inriktad på sådana investeringar i . De projekt som kommer till stånd skall ge mätbara, långsiktiga för- delar för miljön, som inte skulle ha uppstått om projektet inte genom- förts. För detta krävs att referensscenarier utarbetas för att fastställa vad utsläppen skulle ha blivit om projekten inte hade kommit till stånd. Det tillgodohavande som investerarlandet kan kvitta helt eller delvis mot egna utsläpp beräknas som skillnaden mellan de beräknade utsläp- pen i referensscenariet och de faktiska utsläppen i projekten. Trots dessa metodproblem, som är på väg att lösas, kan kostnaderna för de utsläppsminskningar som investerarlandet kan tillgodoräkna sig vara betydligt lägre än åtgärder i det egna landet. Vidare kan mot- tagarländerna erhålla fördelar av projekten genom de investeringar som görs. Dessa kan få följdeffekter såsom arbetstillfällen, överföring av kunskap och teknologi samt minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå. Mekanismen för ren utveckling (CDM) Mekanismen för ren utveckling (CDM) kan sägas motsvara meka- nismen Gemensamt genomförande med den skillnaden att samarbetet är mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åtaganden å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. Eftersom över- eller underskattningar av CDM-projektens effekter på utsläppen inte återfaller på värdlandets åtaganden fordras i detta fall en mer omsorgsfull kontroll och uppföljning för att säkerställa nettoeffekten. Mekanismen tillkom vid förhandlingarna i Kyoto på utvecklings- ländernas initiativ och skall även bidra till hållbar utveckling i värd- landet. Dessutom skall en del av intäkterna gå till utvecklingsländernas anpassning till klimatförändringar. 2 Den här angivna definitionen återfinns i SOU 1994:140 Gemensamt genom- förande. 74 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet Handel med utsläppsrätter () Den tredje mekanismen är Handel med utsläppsrätter (Emissions trading). Handel kan göras mellan industriländerna som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. Kyotoprotokollet anger en möjlighet för länderna att delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till legal entities, t.ex. företag eller intresseorganisationer. Ett internationellt system för överlåtbara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för minskning av utsläpp. Priset indikerar vilka åtgär- der och tekniska lösningar som är lönsamma att vidta. Dessa åtgärder begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företags- eller nationell nivå utan utsläppsbegränsningar kan genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade utrymmet avyttras till behövande. Om länderna delegerar rätten att överföra utsläppsrätterna till företag eller organisationer innebär detta inte att länderna kan befria sig från ansvaret för att uppfylla sina åta- ganden. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan länderna är definierat i Kyotoprotokollet och mekanismerna öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva. Det är dock ovillkorligen parten som har det yttersta ansvaret för att en åtagande uppfylls. Sammantaget innebär således de flexibla mekanismerna att länder- nas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivare sätt. Att exem- pelvis avgränsa åtgärderna till det egna landet kan innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassningsåtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader på andra håll har utnyttjats fullt ut. 4.5Den ekonomiska betydelsen av de flexibla mekanismerna Den betydelse som de flexibla mekanismerna kommer att få beror på de kostnadskillnader för utsläppsbegränsningar som existerar mellan olika länder. Ju större dessa kostnadsskillnader är, desto större blir den ekonomiska betydelsen av mekanismerna. I nedanstående tabell redo- visas potentialen för utsläppsbegränsningar av koldioxidutsläpp i Sve- rige respektive inom EU-länderna och i forna . Materialet har tagits fram inom . Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 75 Potential för begränsning av koldioxidutsläpp i respektive inom EU-länder och i . (milj. ton CO2 öre/kg CO2 -18 till -7 (lönsam Ersättning av olja med stor, troligen 100-tals Ersättning av bef. Ersättning av kol med Ersättning av oljeeldning med Ny vindkraft ersätter befintlig stor (kostnadsfråga) Ny vindkraft i stället för ny < 5–10 Ersättning av olja med biopellets Ny biokraftvärme i stället för ny (beror på bio- Ny biokondens i stället för ny Avskiljning och deponering av Observera: Försiktighet vid summering av potentialer p.g.a. ev. överlappning. I tabellen finns olika åtgärder redovisade för att minska utsläppen av koldioxid. Vidare anges uppskattningar av potentialen i såväl som inom EU och i . Den stora potentialen i för att minska utsläppen av koldioxid är, att ersätta befintlig kolkondens med ny naturgaskombikondens för att producera elektricitet. Hela potentialen för att ersätta kol och olja 76 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet med naturgas inom produktion av el och värme uppskattas motsvara ca koldioxid och återfinns bland annat i sådana EU-länder som och . Huvuddelen av denna potential utgörs av ersättning av befintlig kolbaserad elproduktion med modern och mycket effektiv naturgasbaserad elproduktion. Kostnaden för denna ersättning uppskattas till mellan 7–per kilo koldioxid. Då den svenska elproduktionen framför allt baseras på vattenkraft och kärnkraft och endast på marginalen utnyttjar fossila bränslen finns inte någon potential av det här slaget i . Energieffektiviseringar i bedöms ha en potential på upp- emot flera hundra miljoner ton . Kostnaden uppskattas till i stor- leksordningen per kilo koldioxid. Potentialen för att ersätta olja med värmepump i villor i bedöms vara upp till med en beräknad kostnad av runt per kilo koldioxid. Inom andra EU-länder saknas uppgift om potentialen. För del bedöms vidare den kvarvarande poten- tialen för att ersätta kol och olja med biobränslen i fjärrvärmenäten vara ringa eftersom omfattande sådana konverteringar redan gjorts medan det bedöms finnas en outnyttjad potential inom andra EU-län- der. Vindkraft har en potential som för landbaserade aggregat uppgår till 5–och till havs upp mot . En ökande utbyggnad ökar successivt kostnaderna. Om vindkraft motsvarande hela denna potential ersätter nyinvesteringar i gaskombikondens, mins- kar koldioxidutsläppen med runt , men innebär alltså ingen utsläppsförändring jämfört med befintliga anläggningar. Kostnaden för utsläppsbegränsningen uppskattas till eller mer per kilo koldioxidutsläpp. För del bedömer att potentialen för minskning av koldioxidutsläpp genom att ersätta olja med biopellets i villor är upp till koldioxid . Kostnaden för detta beräknas till ca per kilo koldioxid. Det är dock viktigt att poängtera att denna potential konkurrerar med ersättning av olja med värmepump som redovisades ovan. Sker en sådan ersättning minskar potentialen i motsvarande grad för att ersätta olja med biopellets. Att investera i nya kraftvärmeverk eldade med biobränsle i stället för i nya gaskombikondensanläggningar beräknas till en potential upp till ca koldioxid i . Här bestäms potentialen av tillgången till outnyttjad värmeunderlag inom industri och fjärrvärme. Enligt är de ekonomiska förutsättningarna att utnyttja denna potential mycket varierande. Kostnaden för fjärrvärmebaserad kraft- värmeproduktion med biobränsle uppskattas till per kilo koldioxid. Inom resten av EU-länderna bestäms potentialen för Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 77 utsläppsminskningar genom användning av biobränsle dels av till- gången till biobränsle, dels av värmeunderlagen. Sammanfattningsvis finns de billiga åtgärderna och den stora potentialen för att minska koldioxidutsläppen utanför gränser. I vårt land har många av de billigaste åtgärderna redan vidtagits och kostnaden för att vidta ytterligare åtgärder torde vara stora i förhållande till de länder som ännu inte vidtagit mer omfattande åtgärder. Genom att utnyttja de flexibla mekanismerna kan åtgärder vidtagas där kostna- derna är som lägst, vilket kommer att gynna samtliga parter. Investe- ringar i vindkraft och andra fossilfria energislag kommer på den alltmer integrerade europeiska elmarknaden att ersätta kolkondensproducerad kraft i andra länder och alltså bidra till att utsläppen minskas där utan att detta kan räknas till godo. Det finns en rad studier som har försökt att beräkna kostnader för utsläppsbegränsning i olika länder. I nedanstående tabell redovisas fem sådana studier.3 3 Samtliga studier finns redovisade i Taking action against Climate Change: The Kyoto Proposal. Working Party No.1 on Macroeconomic and Structural Policy Analysis. 78 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet Begränsning av utsläppen av koldioxid samt margi- nalkostnader för att uppnå begränsningarna genom inhemska åtgärder. US$ per ton koldioxid. US$/ton CO2 I varje studie utnyttjas en s.k. allmän jämviktsmodell och modelstruk- turerna skiljer sig åt liksom de olika antagandena om bl.a. ekonomisk utveckling och bränsleprisutveckling. Gemensamt för samtliga model- ler är dock att referensscenarier på koldioxidutsläppen genereras för utifrån ett antagande om business as usual. Utsläppsnivåerna för dessa referensscenarier ligger i samtliga modellsimuleringar nivå i , och medan utsläppsnivåerna i Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 79 och inte når upp till nivå. I tabellen redo- visas hur många procent som respektive land eller ländergrupper måste minska utsläppen genom inhemska åtgärder, för att uppfylla sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Industriländer måste begränsa utsläppen mellan i förhållande till refe- rensscenarierna. I och behövs inga begränsningar. I tabellen redovisas vidare kostnaderna på marginalen för att upp- fylla utsläppsbegränsningar genom inhemska åtgärder. Kostnaderna varierar mellan 0 och 208 $US per ton koldioxid. I fyra av de fem stu- dierna är kostnaderna högre i än i . I ligger kostnaderna ungefär lika eller något högre än i . För , och ligger marginalkostnaderna i simuleringarna någonstans mellan 11 och 208 US$ per ton koldioxid. Anledningen till kostnadsskillnaderna i olika länder kan exempelvis bero på att ökningen av koldioxidutsläppen skiljer sig åt i referensscenarierna eller att vissa länder baserar en stor del av sin elproduktion på fossila bränslen. I är marginalkostnaderna lägre medan de är 0 i och på grund av att dessa länder, enligt modellsimuleringarna, inte behöver vidtaga några åtgärder för att uppnå sina åtaganden. När det sedan ges möjlighet till att utnyttja de flexibla meka- nismerna och handel tillåts kommer marginalkostnaderna mellan de olika länderna att utjämnas. Ett pris för minskning av utsläpp kommer att etableras. Vissa länder säljer ett utrymme medan andra länder köper. I GREEN-modellen kommer exempelvis priset att bli drygt 24,5 US$ per ton att jämföra med 52 US$ i eller 50 US$ i innan handel. Säljare kommer framför allt att vara och och en del av försäljningen består av s.k. hot-air, med vilket avses det utrymme som dessa länder blivit tilldelade utan att ha behövt vidtaga några inhemska åtgärder. Dock är huvuddelen av försäljningen från dessa länder ett utrymme som skapats genom inhemska åtgärder. I GREEN-modellen begränsas realinkomstförlusten till bland industriländerna med handel för att uppfylla sina åtaganden att jämföra utan handel. I GTEM-modellen är mot- svarande siffror respektive . För att ytterligare belysa de potentiella vinster som kan göras genom att utnyttja de flexibla mekanismerna skall en undersökning refereras som genomfördes år 1996.4 Studien genomfördes som ett experiment i syfte att undersöka storleksordningen av de effektivitetsvinster som skulle kunna uppnås mellan två eller flera länder som gjort bindande 4 Bohm, P Joint Implementation as Emission Quota Trade: An Experiment Among Four Nordic Countries Nord 1997:4. 80 Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet åtaganden att reducera utsläppen av koldioxid. De länder det rörde sig om var , , och . Ländernas förhandlingsgrupp bestod av erfarna experter utsedda av respektive lands regeringar och enligt författaren avspeglade grupper- nas sammansättning vad som skulle ha kunnat uppstå i en verklig för- handlingssituation. Studien avsåg att reducera utsläppen av koldioxid års nivå. Respektive lands förhandlingsgrupp fick beräkna vad utsläp- pen kunde förväntas att bli under antagande om business-as usual. Vidare fick förhandlingsgrupperna uppskatta marginalkostnader för utsläppsbegränsning. De marginalkostnadskurvor för begränsning av koldioxidutsläppen som genererades visade att hade den högsta marginalkostnaden att uppnå detta lands utsläppsbegränsning, 140 $US per ton koldioxid.5 Marginalkostnaden för del låg runt 70 $US medan motsva- rande kostnad för och uppgick till drygt 40 $US respektive knappt 20 $US per ton. Skillnaden i marginalkostnader mellan och , det land med högst respektive lägst margi- nalkostnad var således 120 $US. I nedanstående tabell redovisas resul- taten från studien: Handel med utsläpp av koldioxid mellan fyra länder. (miljoner ton) (miljoner ton) (miljoner ton) Av tabellen framgår det att de totala kostnaderna för att uppnå utsläppsnivå för de fyra länderna uppgick till sammanlagt 713 miljoner i det fall ingen handel förekom. Med handel reducerades de 5 I krävdes en utsläppsreduktion från 53,8 till , i från , i från 41 till och i från 62.9 till för att komma ner till nivå. Kostnadseffektivitet och dess betydelse inom klimatområdet 81 totala kostnaderna till 368 miljoner, en kostnadsreduktion med 345 miljoner eller för . Av tabellen framgår det att och köpte utsläppsreduktioner medan och sålde. Handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är internationellt oprövade mekanismer och i de fort- satta klimatförhandlingarna utarbetas nu regler och riktlinjer för att säkerställa att de flexibla mekanismerna blir effektiva instrument för uppfyllandet av Kyotoprotokollets åtaganden. I den allmänna debatten förekommer vissa invändningar över tillämpningen av mekanismerna och i detta avsnitt redovisas några av dessa. Mekanismerna ger möjlighet för aktörer att köpa sig fria En invändning mot de tre mekanismerna är att det ger möjlighet för aktörer, antingen i ett inhemsk system eller i ett internationellt system, att köpa sig fria från att vidtaga nödvändiga åtgärder i det egna före- taget/landet. En tolkning av denna invändning är att ett åtagande om utsläppsbegränsning borde uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet. En lösning som föreslås, åtminstone internationellt, för att minska möjligheten att enbart använda de flexibla mekanismerna för att fullgöra sina åtaganden är, att sätta ett tak på hur mycket det får handlas med. Därigenom tvingar man fram att åtgärder även genomförs i det egna företaget/landet. Sådana regleringar innebär ökade kostnader och därmed ökad resursåtgång. Enligt ett motsatt synsätt bör omfattningen av åtgärder i det egna företaget/landet helt vara avhängigt av vad som är kostnadseffektivt motiverat. Att kräva att ett åtagande skall uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet blir inte effektivt. Med exempelvis ett system för handel med utsläppsrätter kommer vissa aktörer att finna kostnaderna för åtgärder i det egna företaget/landet att vara lägre än marknadspriset på utsläppsrätter, vilket ger incitament till att genom- föra kraftfulla åtgärder. Sådana åtgärder kan exempelvis bestå i att begränsa behovet av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor. Åtgärderna leder till att behovet av utsläppsrätter för att täcka egna utsläpp blir lägre än tilldelningen.