sou · GOB33 · 2001-01-01 00:00:00 — Andel utländska hushåll a av samtliga socialbidragshushåll samt de utländska hushållens andel av de samlade social- bidragskostnaderna, 1990, 1995 och 1998. a Avser hushåll där någon av de vuxna är utländsk medborgare. Källa: (F:IV, se bilaga 2). Av Tabell 2.1:14 framgår att ökningen av socialbidragen bland ut- ländska hushåll i allt väsentligt har varit koncentrerad första hälft. Eftersom andelen utländska hushåll ökat parallellt med bidragstagandet totalt sett, har det absoluta tillskottet av utländska hus- håll varit omfattande. Tiden kännetecknas av en viss minsk- ning när det gäller de utländska hushållens andel av bidragshushållen och av kostnaderna. En rimlig tolkning är att effekterna av den nyanländandeproblematik som följde på den omfattande flykting- invandringen första år gradvis har börjat klinga av. I diskussionen av invandrares socialbidragstagande är det viktigt att komma ihåg att det förekommer stora variationer i mönster och rörelser inom gruppen. Ursprungsland, vistelsetid i och invandringsorsak har visat sig vara av stor betydelse för risken behöva söka socialbidrag och för att bli kvar i bidragsberoende. Bidragstagandet särskilt omfattande bland tämligen nyanlända invandrare. Utrikesfödda som vistats i landet uppvisar ett bidragstagandet som i stort sett är jämförbart med svenskföddas (1997, 1999, 1999c). Huruvida detta kommer att gälla också för dem som anlänt till får vi dock låta vara osagt. Normerna för socialbidrag har blivit mer restriktiva Nivån på bidragstagandet bestäms inte enbart av hur efterfrågan eller behoven utvecklas, utan påverkas också av förändringar i regler och system. Kännetecknande för socialbidraget är att det innehåller en jäm- förelsevis låg grad av detaljreglering. Genom lagstiftning och rättspraxis anges ett slags yttre ramar, men inom dessa har aktörer på olika nivåer ett spelrum som gör att villkor och ersättningar varierar inte bara , utan också geografiskt. Utvecklingen brukar sammanfattande karakteriseras som en period av hårdare krav och för- 100 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 sämrade villkor för socialbidragstagarna. Kraven har otvivelaktigt ökat för centrala grupper och den generella tendensen när det gäller bidragets storlek eller vad bidraget ska omfatta har varit ökad restriktivitet. Det som tilldragit sig mest uppmärksamhet är utvecklingen av socialbidragsnormen. Enligt den lagstiftning som allt- jämt gäller ska socialbidraget vara av en omfattning som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Fram till dess att Socialtjänstlagen reviderades 1998 skulle vad som var en skälig levnadsnivå bedömas med hänsyn till den allmänna standardutvecklingen och bestämmas i ett samspel mellan rättspraxis och preciseringar i allmänna råd. Utanför norm lades dock boendekostnader, kostnader för lokala resor, barnomsorgsavgifter och fackavgifter, vilka skulle prövas individuellt. norm blev den rådande genom rättspraxis på området, men många kommuner visade sig dock underskrida rekommenderade nivå (se exempelvis 1996a). Bland annat tillämpades på flera håll en så kallad Tingsrydsnorm, med ett lägre schabloniserat belopp där kostnader för möbler, husgeråd samt läkar- och tandvårdskostnader exkluderades. Genom en dom i Regeringsrätten gavs kommunerna möjlighet att använda sig av Tingsrydsnormen. I och med revisionen av Socialtjänstlagen 1998 fullbordades utvecklingen gentemot en ökad detaljgranskning av faktiska utgiftsposter i den ekonomiska prövningen. I lagen görs en åtskillnad mellan försörjningsstöd och så kallat annat bistånd. I försörjningsstödet ingår dels ett schablonbidrag (den så kallade riksnormen), dels ett individuellt prövat bidrag för vissa utgiftsposter som exempelvis boende, arbetsresor, el, hemförsäkring, läkarvård och akut tandvård. Medan riksnormen är bestämd av regeringen och gäller för landets alla kommuner, kan kommunerna själva bestämma vad som är att betrakta som skäligt för övriga kostnader. Utöver detta kan kommunerna frivilligt bevilja socialbidrag för sådant som inte innefattas i försörjningsstödet, såsom icke-akut tandvård. Medan beslut om försörjningsstödet kan överklagas genom så kallat förvaltningsbesvär kan inte den enskilde överklaga beslut som gäller sådana bidrag som kommunerna själva kan välja att ge (, se bilaga 2). Konstruktionen med en enhetlig riksnorm som kombineras med ett kommunalt självbestämmande om nivåer för de individuellt prövade bidragen och om vilka bidrag som därutöver medges, kan betraktas som en kompromiss genom vilken såväl krav på rättvisa som rätten till 10 Mindre än efter att de nya reglerna trätt i kraft har Socialtjänstutred- ningen lagt fram ett förslag till förändringar där man bland annat föreslår att socialbidraget får en egen separat lagstiftning (men förblir an- svar) och att överklagningsrätten återställs (SOU 1999:97). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar handlingsfrihet ska tillfredsställas. Någon systematisk utvärdering av systemet har ännu inte genomförts, men intervjuer med chefer inom pekar i riktning mot att själva lagändringen har haft marginell betydelse för bedömningen av rätten till bistånd (1999i). Länsstyrelsernas årliga t illsyn av 1998 visar att de nya reglerna resulterat i att flera kom- muner enbart prövar den enskildes rätt utifrån den så kallade riksnor- men, utan att någon prövning görs av individuella behov i övrigt. Denna utveckling står i strid med lagens intentioner, men är inte helt oväntad mot bakgrund av det generellt sett ökade besparingstrycket i kommunerna. Rättssäkerheten för den enskilde har dessutom försvagats till följd av det faktum att besvärsrätten i den nya lagkonstruktionen visat sig vara svår att förstå för den sökande (1999e). Arbetslinjen har förstärkts i första hand för ungdomar Det har också skett förändringar av vilka villkor socialbidragstagande ska behäftas med. Det grundläggande villkoret har varit att den enskilde ska stå till arbetsmarknadens förfogande och preciserade detta v illkor så att det kom att inkludera en skyldighet att (i) söka heltidsarbete, (ii) deltaga i statligt organiserade arbetsmarknadspolitiska åtgärder och (iii) ta anvisat arbete (1992). Många kommuner kom då att utveckla modeller som bland annat inriktades på att få den enskilde att delta i praktik av olika slag, vilket uppfattades som problematiskt av , som därför slog fast att ingen bör vägras socialbidrag för att han eller hon nekar att arbeta utan avtalsenlig lön och utan de försäkringar som följer av ett vanligt arbete (1992). i takt med att kommunerna förändrade praxis skedde en rad prövningar i förvaltningsdomstolarna och kom nya tolkningar av den enskildes skyldighet att stå till arbetsmarknadens förfogande. beslutade Regeringsrätten att den enskilde hade en skyldighet att inte bara deltaga i statlig arbetsmarknadspolitisk verksamhet, utan även i kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser (Se Regeringens proposition 1995/96:25; 1995/96:148). har det skett en kontinuerlig decentralisering av arbetsmarknadspolitiken utifrån en strävan att öka samverkan mellan stat och kommun, effektivisera resursanvändningen och ta tillvara kommunernas speciella kunskaper om arbetslösa ungdomar. tog kommunerna över ansvaret för arbetsmarknadspolitiska insatser för arbetslösa 18- och 19-åringar. Ungdomarna fick lägre ersättningsnivåer för deltagande i de kommunala programmen och fick inte längre ta del 102 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar av övriga statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I den reviderade Socialtjänstlagen angavs att socialbidragstagare under kunde ges skyldighet att delta i kompetensutvecklande verksamhet för att vara berättigade till socialbidrag. Socialbidragstagande ungdomar fick därigenom utökade skyldigheter och särskildes från övriga bidrags- berättigade. Kommunerna fick också rätt att vägra att ge eller sänka försörjningsstödet om den enskilde utan godtagbara skäl inte deltog i den anvisade praktiken (Regeringens proposition 1996/97:124). Den nya lagstiftningen innebar att kommunerna fick möjlighet att ta på sig en så kallad utvecklingsgaranti för långtidsarbetslösa ungdomar och därigenom ta över ansvaret för de arbetslösa ungdomar som arbets- förmedlingen inte lyckats få ut på arbetsmarknaden eller inte lyckats finna lämpliga åtgärder för. 11 Utvecklingsgarantin är dock inte en skyldighet för kommunen, och därigenom inte heller en rättighet för den arbetslöse. För ungdomar har biståndsrätten sålunda fått en tydlig koppling till arbetsmarknadspolitiken. Utvecklingsgarantin har fått starkt genomslag och i politiska diskus- sioner har man tagit fasta på utvecklingsgarantin som en bidragande orsak till den sjunkande arbetslösheten. I den ungdomspolitiska propo- sitionen 1999 uttalade sig regeringen i positiva ordalag om utveck- lingsgarantin och såg helst att den skulle få en fortsättning och en stark ställning. Man kan dock konstatera att det utifrån tillgängliga data inte går att klarlägga vilken betydelse utvecklingsgarantin har haft för den nedgång som skett av ungdomsarbetslösheten . Åtgärdens betydelse för arbetslösa ungdomars chanser på arbetsmarknaden måste tills vidare betraktas som en öppen fråga. Kommunernas arbete med att hålla nere socialbidragskostnaderna har intensifierats Parallellt med utvecklingen av det mer formella regelverket har arbetet med socialbidragen i flertalet kommuner präglats av uttryckliga ansträngningar att hålla kostnaderna för socialbidragen nere. Det finns inga systematiska studier av förändringar i kommunernas förhållningssätt, men de iakttagelser som finns tyder tämligen entydigt på minskad generositet och skärpta krav. Man kan på goda grunder anta att kommunernas mer restriktiva hållning har haft en återhållande effekt 11 För en översikt över bland annat hur många kommuner som tagit på sig en utvecklingsgaranti och antalet deltagande ungdomar, se (1999c). SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 103 på bidragstagandets expansion, men det saknas kunskap om i vilken omfattning detta skett och till vilka konsekvenser för dem som berörts. I en undersökning av prioriteringar i i fyra kommuner framgår att kommunpolitikerna betraktar socialbidrags- området framför allt som ett lämpligt objekt för besparingar, medan satsningar på bidragstagarnas välfärd har låg prioritet (1995). I samma studie angav av tjänstemännen inom individ- och familjeomsorgen att ett ökat kostnadsmedvetande i kommunen lett till att kraven på socialbidragstagarna ökat. I en studie av 22 kommuner 1996 framkom att ökade krav på arbetssökande var ett av de viktigaste inslagen i kommunernas insatser för att minska socialbidragskostnaderna (1996a). Det står klart att arbetslinjen vunnit terräng i kommunernas arbete och att insatserna framför allt rört ungdomar, men också invandrare och långvariga socialbidragstagare mer generellt. har man också kommit att fokusera insatser på grupper som identifierats som särskilt utsatta eller som anses särskilt påverkbara i positiv riktning, medan mindre görs i övriga ärenden (1998, 1996a). Det saknas dock data som möj- liggör beskrivningar av de insatser som sker i syfte att göra socialbidragstagare självförsörjande. De studier som överhuvud taget finns på detta område är i regel lokala och av tvärsnittskaraktär och har dessutom så olika upplägg att rimliga jämförelser inte kan ske. Dessa kunskapsbrister är anmärkningsvärda mot bakgrund av att i stort sett alla kommuner bedriver olika typer av verksamheter i syfte att minska antalet socialbidragstagare och att möjligheterna att åstadkomma posi- tiva resultat i detta arbete kanske är det som ytterst motiverar att överhuvud taget har ansvaret för socialbidragen. 104 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar De strukturella förändringarna, fallet i sysselsättningen och den ökade arbetslösheten, har utgjort förutsättningar för försörjningssystemens utveckling . Det som huvudsakligen präglat mönstret i denna utveckling är förändringarna i antalet mottagare av olika arbets- löshetsrelaterade stödformer. Den snabba ökningen fick långtgående konsekvenser för utgiftsutvecklingen, vilket i sin tur återverkat på innehållet i såväl arbetsmarknadspolitiken som socialförsäkringarna och bidragen. På arbetsmarknadsområdet har det skett förskjutningar mellan de olika försörjningssystemens relativa betydelse. Tyngdpunkten har skiftat från aktiva åtgärder till kontantersättning och från dyrare till billigare aktiva åtgärder. har arbetslösheten minskat, vilket lett till att färre personer deltar i aktiva åtgärder och att färre får arbetslöshetsersättningar. Det har skett en rad institutionella förändringar i arbetslöshetsför- säkringen, socialförsäkringarna och bidragen. Dessa förändringar har i sin inriktning tydligt följt arbetslöshetens och statsfinansernas sväng- ningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har nivåerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskraven i arbets- skadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i förtidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning. Man kan också säga att villkoren i försäkringarna skärptes genom införandet av karenstider i både arbetslöshetsförsäkringen och sjuk- penningförsäkringen. Det faktum att arbetsgivaren genom införandet av sjuklöneperioden fick ta hela kostnaden för de första veckornas frånvaro medförde indirekt att arbetsgivarnas uppmärksamhet kom att skärpas mot den korta sjukfrånvaron. Till skillnad från ersättningsnivåerna och de nominella bidragsbeloppen har det inte skett någon återgång till de tidigare kvalificeringskraven. De inkomstprövade bidragen uppvisar ett något a nnorlunda mönster. För bostadsbidraget avbröts expansionen av antalet mottagare och av medelbeloppen senare än för de andra systemen. Också kontrollen och villkoren har stramats upp med viss eftersläpning. Villkoren för socialbidrag har också successivt kommit att skärpas, bland annat genom att socialbidragsnormen blivit föremål för mer detaljprövning. Från detta år fick också kommunerna genom den så Socialpolitikens förutsättningar och förändringar kallade utvecklingsgarantin ökade möjligheter att skärpa kraven på unga socialbidragstagare genom exempelvis medverkan i olika typer av kommunala arbetsmarknadsinsatser. utgår många förmåner i försörjningssystemen med lägre nivåer än vid decenniets inledning. Kvalificeringsvillkoren har i allmänhet skärpts, liksom den allmänna kontrollen av utbetalningarna. Sammantaget har dock försörjningssystemens grundläggande karaktär i huvudsak bibehållits. I ett historiskt och internationellt perspektiv har inget modellskifte kunnat beläggas. Ett sätt att studera konsekvenserna för befolkningens välfärd av för- sörjningssystemens förändringar är att se i vilken mån ersättningarna påverkar inkomster och inkomstfördelning. 12 I det följande kommer vi att ge en bild av hur stor betydelse olika transfereringar har volymmässigt för olika inkomstgr upper och hur detta förändrats . Vid sidan av att studera inkomsternas sammansättning kommer vi också att belysa vilken roll socialförsäkringarna, skatterna och bidragen spelar för inkomstfördelningen. I Figur 2.1:15 och 2.1:16 redovisas inkomststrukturen (det vill säga betydelsen av olika typer av inkomster) i utifrån en så kallad decilgruppsindelning.13 Detta innebär att vi först rangordnat inkomsterna efter storlek och därefter delat in befolkningen i tio lika stora grupper, från låga till höga inkomster. Utifrån denna indelning har vi först beräknat hur stora andelar av totalinkomsterna för respektive grupp som utgörs av de olika inkomstslagen. Därefter har vi beräknat hur stora belopp (i kronor) som utgörs av olika inkomstslag i de olika inkomstgrupperna. I figurerna särsk iljs arbetsinkomster, kapital- inkomster, socialförsäkringar och bidrag (pensioner, sjukpenning, barn- bidrag m.m.), bostadsbidrag samt socialbidrag. 12Analyserna i det följande baseras på SCB:s inkomstfördelningsstudier. 13Inkomstfördelningens utveckling kommer att belysas närmare i avsnitt 3.2 där bland annat olika inkomstdefinitioner diskuteras. Där beskrivs också förändringar i inkomstutvecklingen för olika befolkningsgrupper. De figurer som presenteras här baseras på underlag till kommittén (F:XI, se bilaga 2). 106 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Olika inkomstslags andelar av totalinkomsterna per kost- enhet (procent) i olika decilgrupper. Olika inkomstslags belopp i kronor per kostenhet i olika decilgrupper. Källa: (F:XII, se bilaga 2). Socialpolitikens förutsättningar och förändringar Figurerna visar att kapitalinkomsterna är mycket skevt fördelade mellan de olika inkomstgrupperna. För de som har högst inkomster utgör kapitalinkomsterna en stor del av totalinkomsterna. I de underlag som kommittén förfogat över (, se bilaga 2) har vi också kunnat konstatera att betydelsen av kapitalinkomster har ökat på 1990- talet för dem som har de högsta inkomsterna. Socialförsäkringarna utgör ett betydelsefullt inslag i samtliga inkomstgrupper, vilket kan hänföras till att pensionärerna är relativt jämnt fördelade över inkomstgr upperna (med undantag för grupperna med de allra lägsta respektive de allra högsta inkomsterna). Vidare är framför allt socialbidragen, men även bostadsbidragen, koncentrerade till inkomstfördelningens nedre skikt. Sammantaget utgör transfereringarna en avsevärt större del av totalinkomsterna för dem med låga inkomster än för dem med höga. har särskilt socialbidragen också kommit att utgöra en allt större del av de två lägsta inkomstgr uppernas totala inkomster. För den tiondel av befolkningen som har de lägsta inkomsterna utgjorde socialbidragen något av inkomsterna , vilket kan jämföras med . Inom det inkomstslag som utgörs av socialförsäkringar m.m. har det skett vissa förskjutningar, i så måtto att de generella bidragen (framför allt barnbidraget) fått en allt mer progressiv profil, medan pensionerna fått minskad betydelse i de lägre inkomstskikten. Båda dessa trender kan i huvudsak hänföras till att barnfamiljer i högre grad kommit att befinna sig i inkomstfördelningens nedre del, medan motsatsen gäller för ålderspensionärerna. Dessa stora förskjutningar kan inte förklaras av förändringar som gjorts i försörjningssystemets olika delar. Ned- skärningarna av pensionerna kan självklart inte förklara pensionärernas förbättrade positioner. De sänkta barnbidragen kan heller inte förklara hela nedgången för barnfamiljerna även om förändringen går i förväntad nedåtgående riktning. Barnfamiljernas ekonomi har i stor utsträckning också påverkats av minskade arbetsinkomster medan pensionärs- kollektivets inkomster har påverkats uppåt till följd av de allt högre pensioner (ATP-pensioner, avtalspensioner och privata individuella pensioner) som de nya pensionsavgångarna disponerat. Det är väl belagt i andra inkomstfördelningsstudier att såväl transfe- reringar som skatter har en utjämnande inverkan på inkomstfördel- ningen. Vi har i det material som vi haft till vårt förfogande kunnat konstatera att denna utjämnande effekt ökade när den ekonomiska krisen tilltog. I någon mån kom alltså de socialpolitiska systemen initialt sett att fungera i enlighet med intentionen att de ska träda in som ett skydd för människor som står utanför den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsinkomsterna uppvisade naturligt nog en högre grad av ojämlikhet när sysselsättningskrisen inträffade till följd av att gruppen som antingen 108 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3 saknar arbetsinkomster eller endast har tillfälliga inkomster ökade. Trots detta var den initiala ökningen av ojämlikheten blygsam vad beträffar de disponibla inkomsterna. Först har det skett en tydligare ökning av de disponibla inkomsternas spridning och en viss nedgång av socialförsäkringarnas omfördelande effekt. Sammantaget har försörjningssystemen haft en stor och ökande betydelse för de hushåll som har låga inkomster, medan den uppgång av inkomstojämlikheten som inträffade inte har kunnat kompenseras. För att man ska kunna ge en samlad bedömning av hur människors väl- färd påverkats av förändringar i försörjningssystemen krävs att man också beaktar de förändringar som skett på välfärdstjänsternas område. En försämring i försörjningssystemen skulle i viss mån kunna kompen- seras av en förbättring på välfärdstjänsteområdet och vice versa. Men för många grupper kan även små förändringar i negativ riktning på båda områdena få stora konsekvenser för deras välfärd. Socialpolitikens förutsättningar och förändringar I detta betänkande använder vi välfärdstjänster som ett samlande begrepp för de verksamheter som i den politiska debatten ofta benämnts vård, skola och omsorg. I välfärdstjänsterna ingår både mer förändringsinriktade insatser som syftar till att bota, fostra eller utbilda människor, och mer omsorgsinriktade insatser för människor som varaktigt eller tillfälligt behöver hjälp för att överleva eller ha ett drägligt liv. Sammantaget omfattar välfärdstjänsterna hälso- och sjukvård, barnomsorg, skola, insatser för funktionshindrade, äldreomsorg samt de sociala tjänster som inom benämns individ- och familjeomsorg, här främst missbrukarvård och barna- och ungdomsvård. Den totala mängden välfärdstjänster i ett samhälle är inte . I ett historiskt perspektiv har den totala volymen ökat kraftigt. Höjda politiska ambitioner, teknikutveckling inom sjukvårdens område och ökade krav på arbetskraftens utbildningsnivå är bara några av de faktorer som påverkat utbyggnaden av välfärdstjänsterna. I ett längre perspektiv kan exempelvis utbyggnaden av sjukvården, förlängningen av skolplikten och gymnasieskolans genomslag ses som avspeglingar av dessa höjda ambitionsnivåer. Det har aldrig varit en självklarhet vem som ska utföra välfärds- tjänstearbetet. Särskilt när det gäller de mer omsorgsinriktade delarna av välfärdstjänsterna har en viktig gränsdragning gällt om arbetet ska vara oavlönat eller avlönat, vilket i praktiken är en fråga om huruvida arbetet ska utföras inom eller utom familjens ram. En annan gränsdragning som rör alla former av välfärdstjänster har gällt hur den avlönade delen av arbetet ska finansieras, det vill säga hur stor del av finansieringen som ska bekostas av offentliga respektive privata medel. Ytterligare en gränsdragning har gällt huruvida arbetet ska utföras av offentligt eller privat anställda personer. Alla dessa gränsdragningar skiftar och mellan länder, men också mellan olika delar av välfärdstjänsterna. I alla länder – även i dem som i likhet med har en relativt omfattande offentligt finansierad och organiserad omsorgssektor – utförs en stor del av omsorgsarbetet i form av oavlönat arbete inom familjen. I alla länder utförs också merparten av såväl det avlönade som det oavlönade välfärds- och omsorgsarbetet av kvinnor. , i likhet med de övriga skandinaviska länderna, utmärks dock av att de offentligt organiserade och finansierade omsorgstjänsterna är mer omfattande än i många andra länder och av att en förhållandevis stor del av omsorgsarbetet är avlönat. Ytterligare ett svenskt särdrag är att såväl högutbildade som lågutbildade kvinnor uppvisar ett mycket högt arbetskraftsdeltagande. Framväxten av de offentliga välfärdstjänsterna i 110 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar skapade en arbetsmarknad som främst kom att befolkas av kvinnor, som tillgången till kraftigt subventionerade omsorgs- tjänster, såsom barnomsorg och äldreomsorg, gjorde det möjligt för kvinnor från alla samhällsklasser att kombinera omsorgsansvar och förvärvsarbete.