sou · GOB3110 · 2001-01-01 00:00:00 — I fråga om färdigställandeskyddet får försäkringsbeloppet för en meddelad säkerhet inte begränsas mer än till tjugo procent av det avtalade priset för den ent- reprenad eller leverans som säkerheten avser. När det gäller det tioåriga skyddet mot byggfel får på motsvarande sätt begränsning inte ske till mer än byggkostnaden. Något hinder mot att i försäkringsvillkor föreskriva en beloppsmässig gräns för det gemensamma försäkringsbeloppet föreslår vi inte. Enligt 7 § lagen om byggelsförsäkring får en försäkring innehålla villkor om att försäkringsgivarens ansvar för fel och skador är begränsat till ett visst belopp per byggnad (försäkringsbelopp) eller för samtliga meddelade byggfelsförsäkringar (gemensamt försäkringsbelopp). Denna begränsning i försäkringsskyddet tillkom efter påpekande från försäkringsbranschen om att det var nödvändigt att försäkringsgivarna fick tillåtelse att begränsa såväl försäkringsbeloppet som det gemensamma försäkringsbeloppet för att bolagens ansvar skulle kunna begränsas till en bedömbar nivå. Utan sådana möjligheter skulle bolagen inte kunna teckna återförsäkringar och en byggfelsförsäkring skulle då inte vara möjlig. Fi- nansinspektion delade försäkringsbolagens uppfattning och framhöll att begränsningarna var nödvändiga för att bolagen inte skulle ta på sig en oacceptabelt stor risk. Departementschefen konstaterade att införandet av en byggfelsförsäk- ring förutsatte att sådana försäkringar fanns tillgängliga på marknaden. och försäkringsbolagens påpekanden skulle innebära att så inte var fallet om en begränsning av bolagens ansvar inte tilläts. Han konstaterade, med hänvinsing till bestämmelsen om självrisk, att en be- gränsning av försäkringsbeloppet innebär en risk för att lagen skulle kringgås och att försäkringsskyddet i viss mån urholkas. Trots det ansåg han att ansvarsbegränsningen var nödvändig för att byggfelsförsäkringar och återförsäkringar skulle kunna meddelas. Däremot ansågs det inte fin- nas förutsättningar för att lagreglera storleken på beloppen.44 Möjligheten att begränsa försäkringsbeloppen för varje försäkring an- vänds generellt av de försäkringsgivare som meddelar byggfelsförsäkring . Även Bostadsgaranti och GAR-BO tillämpar denna möjlighet vad avser meddelade ansvarsutfästelser. Begränsningen hänför sig ofta till produktionskostnaden för byggprojektet. Vissa av bolagen har också be- gränsningar av det gemensamma försäkringsbeloppet.45 ifrågasatte behovet av att kunna begränsa det gemensamma försäkringsbeloppet bl.a. med hänvisning till möjligheterna för bolagen att vägra att meddela försäkring på grund av begränsad kapa- citet att göra ytterligare försäkringsåtaganden. Utredningen menade dock att det ännu inte fanns tillräcklig erfarenhet för att kunna göra en ny be- dömning av behovet att kunna begränsa det gemensamma försäkringsbe- loppet. Frågan lämnades därför öppen. Frågan om begränsningar av försäkringsbeloppen har även diskuterats inom ramen för vårt arbete. De argument som har framförts till stöd för behovet av en sådan begränsningsmöjlighet har på nytt förts fram av de experter som företräder olika försäkringsintressen. Med beaktande härav anser vi att det – trots att det är till nackdel för försäkringstagaren – fortfarande finns skäl att behålla denna möjlighet beträffande det gemen- samma försäkringsbeloppet eftersom den utgör en förutsättning för att byggfelsförsäkring över huvud taget skall kunna meddelas. Vi tycker däremot att det finns anledning att på nytt överväga om det är rimligt ur konsumentskyddssynpunkt att inte ange ett högsta tillåtna be- lopp för begränsningen av försäkringsbeloppet för den enskilda försäk- ringen. I annat fall ter sig risken för en urholkning av försäkringsskyddet avsevärd. Denna fråga är inte minst av intresse i samband med att lagen om byggfelsförsäkring utökas med bestämmelser om ett färdigställande- skydd. Frågan om begränsningar av försäkringsbeloppet kan därför delas upp i två delar; en som rör färdigställandeskyddet och en som gäller för det tioåriga skyddet mot byggfel. Bostadsgaranti och GAR-BO tillämpar inga begränsningar såvitt avser försäkringsbeloppet i produktionsgarantin, d.v.s. färdigställandeskyddet. Övriga försäkringsgivare tillämpar som regel ett försäkringsbelopp som motsvarar av kontraktssumman. Färdigställandeskyddet skall säkerställa att huset uppförs och slutförs i enlighet med avtalet mellan konsumenten och näringsidkaren/entreprenö- ren. Enligt vår uppfattning skall skyddet täcka alla de extra utgifter som drabbar konsumenten när näringsidkaren inte fullgör sina åtaganden. 44Prop 1992/93:121 s. 24 f. 45För en utförligare redovisning av de olika bolagens villkor, se avsnitt 5.9.2. innebär t.ex. att försäkringen skall omfatta den fördyring som kan uppstå när en ny entreprenör skall ersätta den ursprunglige. Även i situationer med s.k. framtunga betalningsplaner bör försäkrings- skyddet träda in. Det innebär att om konsumenten drabbas av en förlust för att värdet av entreprenörens prestation inte motsvarar värdet av de betal- ningar som konsumenten har erlagt med stöd av betalningsplanen, skall kompensation ändå utgå. Detta innebär inte att konsumenten skall kunna få ersättning för rena förskottsbetalningar men principen bör vara att kon- sumenten inte skall stå risken för felaktiga betalningsplaner. Avsikten med detta är att den svårighet som ligger i att bedöma om betalningsplanen motsvarar verkliga förhållanden skall ligga på näringsidkaren. Det är för konsumenten ibland svårt att bedöma om de åtgärder och arbeten som an- ges i betalningsplanen verkligen har utförts eller har utförts i den omfatt- ning som näringsidkaren har angett. En konsument som betalar i enlighet med en avtalsenlig betalningsplan bör ha rätt till full kompensation även om det senare visar sig att vissa av de åtgärder som angavs i betalnings- planen inte var utförda. En förutsättningen för detta är naturligtvis att kon- sumenten var omedveten om de verkliga förhållandena och erlade betal- ning i god tro som näringsidkaren kan lastas för betalningspla- nens utformning eller att betalning begärts för arbete som inte utförts. I de fall där färdigställandeskyddet tas i anspråk brukar ersättningsbe- loppen erfarenhetsmässigt inte motsvara mer än högst av kon- traktssumman. I ytterlighetsfall torde dock högre ersättningsbelopp kunna bli aktuella. Mot bakgrund av detta bedömer vi att för att ge ett fullgott skydd bör större begränsningar av försäkringsbeloppet än till av kontraktsumman inte tillåtas. Nivån har valts för att minimera risken för en faktisk försämring av skyddsnivån som det finns anled- ning att söka hålla nere kostnaderna för försäkringspremierna. Den nuvarande byggfelsförsäkringen, som ger ett tioårigt skydd mot byggfel, tillämpas ofta med begränsningar av försäkringsbeloppet till kon- traktssumman (Bostadsgaranti och Atlantica/), tjugofem gånger gällande prisbasbelopp enligt lagen om allmän försäkring (GAR-BO) eller annat belopp som bestäms för varje försäkring (Byggnadsgaranti och Reli- ance). För att syftet med denna del av försäkringen skall uppfyllas bör be- gränsningar av försäkringsbeloppet inte ske i större utsträckning än att konsumenten tillförsäkras ersättning för fel och skador som omfattas av försäkringen. Men ersättning skall också ges för andra kostnader som kan uppkomma i samband med sådana händelser. Vi tänker då i första hand på s.k. avbrottskostnader, d.v.s. kostnader för dubbel bosättning, flyttning, magasinering av möbler och annat lösöre. Normalt sett torde de kostnader som uppkommer i samband med bygg- fel inte vara av så stor omfattning att de uppgår till objektets fulla värde. Det kan emellertid inte uteslutas att en konsument kan drabbas av mycket allvarliga och kostsamma skador. Det är viktigt att det i sådana situationer finns ett heltäckande försäkringsskydd. Vår uppfattning är därför att bygg- felsförsäkringen inte får inskränkas till ett lägre belopp än byggnadens fulla värde. I nybyggnadsfallen skall detta jämställas med de kostnader som konsumenten haft för att bygga huset. Vi tänker då i första hand på kostnader för inköp av material och utförande av byggnadsarbete. Olika benämningar används när man talar om kostnader av detta slag. Den statliga Byggkostnadsdelegationen har i sitt betänkande Från byggsektor till byggsektor använt begreppet produktionskostnad och med det menat alla kostnader som läggs på byggherren för att denne skall få huset färdigt. Enligt den definitionen räknas – förutom kostnader för mate- rial och arbete – även kostnader för tomt, grundläggning, konsultarvoden och räntor in i produktionskostnaden. För att inte skapa oklarhet om de begrepp som används menar vi att man beträffande de kostnader som vi anser skall omfattas av byggfelsför- säkringen bör använda ett annat begrepp än produktionskostnad. Vi väljer därför att i stället tala om byggkostnaden för ett småhus. Vi återkommer till detta i specialmotiveringen. Vad gäller om- och tillbyggnader menar vi att rimlighetsskäl talar för att även här tillåta en inskränkning av försäkringsbeloppet till byggkostna- derna för arbetena i fråga. Byggfelsförsäkringen har en i försäkringssammanhang osedvanligt lång löptid. För att säkerställa värdet av försäkringen bör hänsyn tas till före- kommande kostnadsökningar. Med en hänvisning till byggkostnaden tas inte automatiskt någon sådan hänsyn. Vi föreslår därför att byggkostnaden skall räknas upp med hänsyn tagen till penningvärdets förändringar . Som jämförelse kan nämnas att Byggnadsgaranti tilläm- par en indexuppräkning och att den begränsning av försäkringsbeloppet som GAR-BO tillämpar är relaterad till förändringar i basbeloppet och kan därför även den kan sägas innehålla ett moment av indexering. 46 SOU 2000:44 s. 56 Undantag för fel som vållats av byggnadens ägare Vi föreslår att undantaget i 6 § första stycket 1 lagen om byggfelsförsäk- ring för fel som vållats av byggnadens ägare skall, beträffande småhus, gälla även om fastigheten har överlåtits och felet vållats av en tidigare ägare. Lagen om byggfelsförsäkring omfattar i princip åtgärdande av alla fel i byggnadens konstruktion, i byggnadsmaterialet eller i utförda byggnadsar- beten. Den gäller också skador som uppkommer till följd av sådana fel. Det innebär att även fel som vållats av byggnadens ägare täcks av försäk- ringen, om inte annat avtalats med stöd av 6 § första stycket 1. Arbeten som denne själv har utfört innefattas således också, liksom konstruktioner eller material som ägaren har anvisat. Detta förhållande har visat sig vålla problem ur försäkringssynpunkt. Redan i lagen om byggnadsgaranti gavs försäkringsgivaren en rätt att i försäkringsvillkoren göra undantag för fel som vållats av byggnadens äga- re. Bakgrunden till detta var en strävan att upprätthålla byggherrens ansvar för byggandet. Bestämmelsen finns nu i 6 § första stycket 1 lagen om byggfelsförsäkring. Enligt denna skall försäkringsgivaren kunna föreskriva villkor om rätt att vägra att betala ersättning för ett fel eller en skada som har vållats av fastighetens ägare. Det kan t.ex. ha skett genom att fastig- hetsägaren har krävt att ett olämpligt material skulle användas eller att arbetet skulle utföras på ett felaktigt sätt. Ansvaret för vållandet ärvs inte av en senare ägare utan en förutsättning för att undantaget skall gälla är att fastigheten inte har bytt ägare.47 Undantagsregeln är vidare utformad så att ersättning skall betalas ut om byggnadens ägare tillsammans med någon annan har vållat felet i fråga eller om det annars finns särskilda skäl för utbetalning. Med det sista av- sågs främst om den risk som finns för att ett fel som berör de boende inte alls blir åtgärdat, t.ex. för att ägaren saknar ekonomiska resurser för de nödvändiga åtgärderna.48 Särskilt vid småhusbyggande är det vanligt att byggherren, d.v.s. kon- sumenten, själv utför vissa delar av byggnadsarbetena. Frågan om försäk- ringsskyddet skall täcka även sådana förhållanden är därför av särskilt intresse i småhussammanhang. Å ena sidan finns det ett särskilt behov av att som konsument kunna få ett komplett försäkringsskydd. Å andra sidan har det visat sig vara förenat med betydande svårigheter att försäkra denna typ av byggnadsarbeten. Från företrädare för försäkringsbranschen har framhållits att riskbedöm- 1990/91:189 s. 35 f. och prop. 1992/93:121 s. 21. ningen försvåras i fråga om arbeten som inte utförs inom ramen för en yrkesmässig verksamhet. Detta gäller särskilt för försäkringar med så lång försäkringstid som byggfelsförsäkringen. Det finns därför en risk för att det kan vara svårt att finna några försäkringsalternativ. Det kan också an- tas att en sådan försäkring skulle medföra avsevärt höjda . Mot att låta konsumentens egna arbete omfattas av det obligatoriska försäkringsskyddet talar också att det torde vara ovanligt att en försäkring täcker skador som orsakats av den vars intresse är skyddat genom försäk- ringen. Det skulle också mot den bakgrunden föra allt för långt att inne- fatta konsumentens eget arbete m.m. i det obligatoriska skyddet. Sam- mantaget menar vi att övervägande skäl talar för att undantaget för fel och skador som vållats av fastighetsägaren skall gälla också ifråga om småhus. Detta hindrar naturligtvis inte att det på frivillig väg kan tecknas en försäk- ring med en sådan, vidare omfattning. Som vi påpekade inledningsvis gäller undantaget bara så länge som den nuvarande ägaren till fastigheten är den som har utfört arbetena i fråga. Det ter sig då tveksamt om det är rimligt att en ny ägare skulle förvärva ett bättre skydd i byggfelsförsäkringen än en tidigare. Den här ordningen medför också risk för att fastighetsöverlåtelser kommer till stånd i syfte att kunna ta byggfelsförsäkringen i anspråk. Vår uppfattning är att en senare ägare inte bör få ett bättre försäkringsskydd än en tidigare och att möjlig- heten till undantag från försäkringens omfattning för fel och skador som orsakats av byggnadens ägare skall gälla även om byggnaden därefter har bytt ägare, även om detta i viss mån kan ses som en försämring av skyddet för denne. Vi föreslår att möjligheten till undantag från lagen om byggfelsförsäk- ringen för fel och skador som omfattas av förslaget om lämnad garanti i fråga om småhus skall begränsas till fall där näringsidkaren fullgör sina åtaganden enligt garantin inom skälig tid. Flertalet försäkringsgivare för byggfelsförsäkring friskriver sig med stöd av 6 § 2 lagen om byggfelsförsäkring från ansvar för kostnader för fel och skada som omfattas av ett lämnat garantiåtagande, förutsatt att garantigi- varen kan fullgöra sina åtaganden. I vissa försäkringsvillkor förekommer dock undantag som gäller generellt för en tvåårig garantitid, oavsett om något garantiåtagande har lämnats eller om avtal om en tvåårig garantitid har träffats. Garantiåtaganden som grundar sig på bestämmelserna i t.ex. AB 92 eller ABS 95 är mycket vanliga vid byggnadsarbeten. De innebär i korthet att entreprenören åtar sig att , oftast , svara för fel i entreprenaden, förutsatt att entreprenören inte kan göra sannolikt att felet beror på någon omständighet på beställarens sida. I normala fall fungerar denna ordning bra och fel som uppkommer åtgärdas utan dröjsmål av ent- reprenören. I avsnitt 4.2.6 har vi, som en följd härav, också föreslagit att detta nä- ringsidkarens garantiansvar skall vara obligatoriskt i konsumentförhållan- den. I samband med att regeln i lagen om byggfelsförsäkring tillkom fördes en diskussion om de fall där entreprenören kommer på obestånd och inte kan fullgöra sitt åtagande eller när tvist om ansvaret för ett fel uppkommer och avhjälpandet fördröjs. Departementschefen ansåg att en reglering i den senare situationen inte var lämplig eftersom det skulle inkräkta på parternas möjlighet att själva kunna reglera ansvaret för fel och brister. Däremot ansåg hon att det borde finnas en bestämmelse som tillgodoser ägarnas och de boendes intressen vid byggfel när entreprenören inte kan fullgöra sitt åtagande. Den oförmåga som avsågs här var t.ex. att entrepre- nören hade försatts i konkurs eller av annan anledning, t.ex. likvidation, upphört att existera. Även allvarliga ekonomiska problem för entreprenö- ren, t.ex. betalningsinställelse, skulle räknas som ett sådant fall.49 Lagen om byggfelsförsäkring tillkom i syfte att ge ett försäkringsskydd som framför allt skulle gälla flerbostadshus. Något egentligt konsument- skyddsperspektiv anlades därför inte, även om de boendes intressen fram- hölls i olika sammanhang. När det gäller garantiundantaget har det därför sin grund i att parterna i byggprocessen är relativt jämbördiga och själva har förmåga att komma överens och lösa frågor som rör deras avtalsrela- tion. I ett småhusavtal där den ena parten är konsument är förhållandena annorlunda. I sådana fall innebär garantiundantaget en ganska stor in- skränkning av det skydd mot fel som försäkringen skall fylla. Tanken med ett försäkringsskydd mot fel och skador är att konsumen- ten skall ges en trygghet som består i att när sådana händelser inträffar skall han eller hon kunna få hjälp utan dröjsmål. Konsumenten skall inte behöva avvakta en utredning av vem som skall bära ansvar för ett fel eller en skada. Han eller hon skall inte heller behöva vidta särskilda åtgärder för att visa att näringsidkaren inte har möjlighet att fullgöra sina åtaganden. Med den utformning som garantiundantaget i 6 § första stycket 2 lagen om byggfelsförsäkring har uppfylls inte dessa krav. Vi menar visserligen att det även i konsumentsammanhang bör finnas ett undantag för förekommande garantier. Det bör dock begränsas till att endast ge försäkringsgivarna rätt att ställa krav på att konsumenten i första 49 /93:121 s. 22. hand skall rikta anspråk på grund av fel eller skada som upptäcks mot den som lämnat garantin. Om garantigivaren sedan inte avhjälper felet eller vidtar annan liknande åtgärd inom rimlig tid skall konsumenten ha rätt att vända sig direkt till försäkringsgivaren. Detta bör uttryckligen framgå i lagtexten. För att det som sagts skall gälla måste det självklart först kunna konstateras att det finns en gällande garanti för felet eller skadan i fråga som kan åberopas av konsumenten. Några försäkringsvillkor som inne- håller antaganden om att garanti finns eller att den gäller när så inte är fallet är därför oförenliga med lagen. 6.3.3Övriga frågor – följdändringar Vi föreslår att reglerna i 5 och 8–12 §§ lagen om byggfelsförsäkring – om att försäkringsersättning skall användas för att avhjälpa felet eller skadan, försäkringsgivares regressrätt, parternas möjlighet att i efterhand ändra försäkringsavtalets innehåll, försäkringsgivarens kontraheringsplikt samt att byggnadsarbeten inte får påbörjas innan bevis om byggfelsför- säkring företetts för – även skall gälla i fråga om den föreslagna säkerheten för slutförandet av näringsidkarens åtaganden en- ligt avtalet med konsumenten. Vi har tidigare föreslagit att lagen om byggfelsförsäkring skall komplette- ras med ett särskilt färdigställandeskydd i form av en ekonomisk säkerhet för att trygga näringsidkarens åtagande att slutföra det avtalade arbetet åt konsumenten. Detta förslag ger upphov till frågan om behovet av vissa följdändringar. I 5 § lagen om byggfelsförsäkring anges att en byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att försäkringsersättning för kostnader vid fel och skador skall användas för att avhjälpa felet eller skadan i fråga. Vi anser att motsvarande krav skall ställas när det gäller hur det belopp skall an- vändas som faller ut när en säkerhet tas i anspråk. Lagen innehåller också villkor om försäkringsgivares rätt att överta de regressanspråk som kan förekomma till följd av att försäkringsersättning har betalats ut (8 §). I 9 § sägs det att försäkringsgivaren och försäkrings- havaren, efter att försäkring har tecknats, inte får träffa avtal om villkor som innebär att lagens krav på byggfelsförsäkring inte längre uppfylls. 10 § reglerar den s.k. kontraheringsplikten för försäkringsgivare som marknadsför byggfelsförsäkringar medan 11 § den som nekats att teckna sådan försäkring att få domstols förklaring om denna rätt. Slutligen sägs det i 12 § att byggnadsarbete inte får påbörjas förrän bevis om byggfels- försäkring har företetts för . Vi anser att också de regler som har presenterats bör gälla i fråga om den föreslagna säkerheten. 6.4Kontrollen av att erforderligt konsumentskydd finns Vi föreslår att kontrollen av att byggfelsförsäkring finns skall utföras av den kvalitetsansvarige som skall utses enligt 9 kap. 13 § plan- och bygg- lagen. Kontrollen skall ske i samband med att byggsamråd hålls enligt 9 kap. 7 och 8 §§ PBL. Den kontroll som skall göras skall bestå i att den kvalitetsansvarige förvissar sig om att de krav på fullgörandeskydd som ställs i lagen om byggfelsförsäkring är uppfyllda. Den kvalitetsansvarige skall också undersöka om konsumenten tillförsäkrats ett avtalsskydd som uppfyller de krav som vi föreslagit angående utformningen av ett skrift- ligt avtal. skall ha ett efterföljande ansvar för att bevaka att den kvalitetsansvarige har fullgjort sin skyldighet att kontrollera konsu- mentskyddet. Nämnden skall vid byggsamrådet eller senast när nämnden beslutar om kontrollplan, om det sker därefter, förvissa sig om att erfor- derliga kontroller av konsumentskyddet har skett. Om de krav på konsumentskydd som ställs i lagen om byggfelsförsäk- ring inte uppfylls skall ges möjlighet att vid äventyr av vite förelägga byggherren att avhjälpa den föreliggande bristen. Ett så- dant föreläggande skall gälla även mot en ny ägare till fastigheten. För- slaget innebär att kontrollen av avtalsskyddet inte är förenad med någon sanktion utan är att betrakta som en ordningsföreskrift. Ansvaret och tidpunkten för kontrollen Kontrollen av att det föreskrivna konsumentskyddet föreligger i varje en- skilt fall har utförts av i samband med handläggning- en av ansökningar om statliga bostadsbyggnadssubventioner. Kontrollen har omfattat såväl avtalsskydd som fullgörandeskydd. När nu subventioner för egnahem – i princip – inte längre utgår har denna skyldighet för läns- styrelsen i stort sett upphört. Vi har därför svårt att se att det skulle finnas skäl som motiverar att även i fortsättningen skall utföra den kontrollen eftersom myndigheten inte har någon uppgift inom det aktuella området längre. Den möjlighet som vi kan se är att kontrollen av konsumentskyddet sker i anslutning till den tillsyn och kontroll som redan sker enligt reglerna i 9 kap. PBL. PBL bygger på tanken att huvudansvaret för en byggprocess vilar på byggherren. uppgift är, efter det att bygglovsprövning har skett, att bevaka det allmännas intressen. För att göra detta skall nämnden se till att byggherren på olika sätt styrker att hans eller hennes byggnad uppfyller de krav som ställs i olika avseenden.50 Man kan tänka sig att en kontroll av konsumentskyddet utförs av bygg- nadsnämnden som ett led i de åligganden som nämnden har enligt 9 kap. 7–9 §§ PBL. Detta ter sig naturligt också för att har till uppgift att kontrollera att byggfelsförsäkring finns när så krävs (9 kap. 12 § PBL). Med det huvudsakliga ansvaret vilande på byggherren blir emellertid roll av mer passiv karaktär. Den utformning som kva- litets- och kontrollsystemet i PBL har talar då för att man bör välja att placera ansvaret för kontrollen av att de krav på försäkring och säkerhet som ställs i lagen om byggfelsförsäkring är uppfyllda på någon annan än . En möjlighet är att låta kontrollen skötas av den kvalitetsansvarige som skall utses vid sådana byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan. Denne skall vara en person som följer byggprocessen och som kan förväntas ha god insyn i denna. Den kvalitetsansvariges främsta uppgift är att utöva tillsyn över byggprojektet ur kvalitetssynpunkt för att säkerställa att det motsvarar sådana väsentliga samhällskrav som t.ex. hälsa, säkerhet, miljö och sociala behov.