sou · GOB313 · 2001-01-01 00:00:00 — Omläggningen av bostadsfinansieringssystemet genomfördes i två steg. I det första steget, där regelverket trädde i kraft (prop. 1990/91:34, bet. 1990/91:BoU4, rskr.1990/91:92), ersattes den statliga bostadslånegivningen för ny- och ombyggnad av bostäder av ett system med statliga avgiftsbelagda kreditgarantier för lån på den allmänna kreditmarknaden. Finansiering av bostadsbyggande har därefter skett i fri konkurrens på kredit- marknaden. I det första steget gjordes inga ändringar i sättet att beräkna räntebidrag. I det andra steget, där regelverket trädde i kraft (prop. 1991/92:150, bilaga I:5, bet. 1991/92:BoU23, rskr. 1991/92:343), ersattes emellertid den tidigare modellen för att beräkna storleken på statens stöd för ny- och ombyggnad av bostäder av en ny modell som bättre bidrar till att begränsa byggkostnaderna. Denna modell (det s.k. Danell-systemet) utformades på ett sådant sätt att lån- tagarna i ökad omfattning bär ränterisken. Den nya modellen innebar att sättet att beräkna bidragsunderlag och bidragsbelopp ändrades, liksom beräkningen av garantiunderlag och garantibelopp i kredit- garantisystemet. Som en ersättning för de statliga bostadslånen infördes en ordning med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar. () inrättades och har till uppgift att administrera kreditgarantierna. Kreditgarantier kan lämnas för topplånen i nybyggda bostäder i samtliga upplåtelseformer och för ombyggnader av flerbostadshus. Storleken på kreditgarantin uppgår normalt till av ett schablonberäknat garantiunderlag som i princip motsvarar bidragsunderlaget för räntebidrag. Kreditgarantin har formen av en s.k. fyllnadsborgen. Den utfärdas således för lån för vilka långivaren har säkerhet i form av panträtt i fast egendom och innebär att det är pantsäkerheten som i första hand skall tas i anspråk om låntagaren inte kan fullfölja sina åtaganden gentemot långivaren. En årlig avgift på av det garanterade beloppet tas ut av kreditgivaren och betalas till BKN. Avgiftens storlek beslutas av regeringen. Ingen hänsyn tas således till risken i den enskilda garantin. Kreditgaranti kan lämnas för av högst . Ersättning ur garantin lämnas om låntagaren inte fullgör sina åtaganden mot långi- varen och huset måste säljas. Systemet med statliga kreditgarantier skall fungera marknadsmässigt i det avseendet att verksamhetens kostnader för administration och skadereglering över tiden skall täckas av verk- samhetens intäkter i form av avgifter för kreditgarantier. beslut om ett tak för den offentliga sektorns utgifter innebär ökade krav på utgiftskontroll på alla områden. Med anledning av detta infördes en ny modell för garantihanteringen i staten (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Den nya modellen innebär bl.a. att garantier för bostadsinvesteringar som utfär- dats finansieras enbart med garantiavgiften som skall vara kostnadstäckande. Dessa garantier hanteras av BKN inom resultatområdet Nya garantier. Garantier som utfärdats tidigare samt s.k. omfördelningsgarantier finansieras även fortsättningsvis med garantiavgiften och vid behov med anslag från statsbudgeten. Dessa garantier hanteras av BKN inom resultatområdet Äldre garantier. har förlusterna inom resultatområdet Äldre garantier varit betydande. Fonderade avgifter har inte räckt till för att täcka infriandet av garantierna utan medel har behövts anvisas på statsbudgeten för detta ändamål. Behovet av en utredning Det övergripande målet för bostadspolitiken uttrycks enligt följande i regeringens proposition Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop.1997/98:119): Bostaden är en social rättighet och bostads- politiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Dagens och framtidens bostadssökande skall således kunna erbjudas fullvärdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bestånd som möter olika hushålls behov. Bostadsförsörjningen är även viktig ur ett tillväxtperspektiv. höjs farhågor för att bostadsbristen kan hämma tillväxten på expansiva orter. Det rådande systemet för statens stöd till bostadsfinansieringen bör ses som en helhet som sammantaget skall främja att de bostadspolitiska målen uppnås. Statens bostadskreditnämnds del av detta mål är främst att underlätta kreditgivningen till bostadsbyggande och därmed främja en effektiv bostadsförsörjning. Kritik har i olika sammanhang framförts som innebär att regelsystemet inte i tillräcklig omfattning bidrar till att underlätta den kreditgivning som behövs för bostadsförsörjningen. Det är dock svårt att bedöma hur allvarligt detta problem är . Systemet skall fungera marknadsmässigt och har sedan tillkomsten anpassats till bank- och kreditmarknadslagstiftningen. Mot denna bakgrund är det angeläget att få klarhet i vilken roll systemet spelar för att underlätta kreditgivningen, minska kapitalkostnaderna för bostads- investeringar och därigenom minska kostnaderna för de boende. Även det faktum att det gått systemet infördes talar för att en utvärdering genomförs. Utredaren skall analysera och utvärdera systemet med statliga kredit- garantier för bostadsinvesteringar inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen skall inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning sys- temet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredaren skall även bedöma tidigare utredningar om avgiftssättningen och Statens bostadskreditnämnds behov av fonderade medel samt kopplingen däremellan. Om det av utvärderingen framkommer att systemet inte i önskad utsträckning bidrar till att uppfylla målen om bostadsförsörjning och tillväxt, skall utredaren redovisa problemen och begränsningarna med systemet och lämna förslag till åtgärder i syfte att åstadkomma en ord- ning som är mer ändamålsenlig än dagens för att bidra till en effektiv bostadsförsörjning. Utgångspunkten skall vara att systemet minimerar riskerna för staten. Tidsplan för arbetet m.m. Utredaren skall särskilt beakta vad som anges i §14 kommittéförord- ningen (1998:1474) avseende kostnadsberäkningar och andra kon- sekvensbeskrivningar. Utredaren skall under arbetet utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika intressenter som är berörda av arbetet. Utre- darens bedömning av tidigare utredningar om avgiftssättningen och statens behov av fonderade medel skall redovisas senast den 15 decem- ber 1999. Uppdraget skall vara avslutat . Förteckning över personer och organisationer som intervjuats mm Företag och intresseorganisationer mm och representanter för kreditgivare och representanter för försäkringsbolag Differentierad avgiftssättning och behov av fonderade medel inom BKN-systemet Bakgrund, syfte och avgränsning Regeringen har gett mig i uppdrag att utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar. Av direktiven (dir 1999:78) framgår att jag ska analysera i vilken utsträckning systemet underlättar kreditgivningen och minskar kapitalkostnaderna för bostadsinves- teringar. Jag ska redovisa ev. problem och begränsningar med systemet och lämna förslag till åtgärder för att få det att fungera mer ända- målsenligt. Utvärderingen omfattar resultatområdet Nya garantier och utgångspunkten är att verksamhetens kostnader ska täckas av intäkter från garantiavgifterna och att systemet även ska minimera statens risk för förlust i garantigivningen. Enligt direktiven ska jag till regeringen redovisa min bedömning av den utredning som () på regeringens uppdrag har genomfört om differentierad avgiftssättning och behovet av fonderade medel för Nya garantier. Utredningen har av BKN avrapporterats till regeringen (dnr 1–552/99). revisorer har i en granskning av de statliga kreditgarantierna bl.a. förordat att BKN övergår till en differentierad avgiftssättning. Flera intressenter, t.ex. kreditgivare och byggherrar, har i samband med utredning om hinder för bostadsbyggande i främst tillväxtregioner också uttalat sig för en övergång till differen- tierade avgifter i BKN-systemet. Syftet med den bedömning jag nu överlämnar är att ge regeringen underlag bl.a. inför beredningen av frågorna till vårpropositionen 2000. Frågan om behovet av differentierad avgiftssättning och om fonde- rade medel rymmer flera aspekter som är centrala för min utvärdering av BKN-systemet. Jag kan därför i denna bedömning inte slutligt ta ställning till om differentierad avgiftssättning ska införas och hur en sådan ska utformas eller behovet av fonderade medel och hur det ska gå till. Vad jag nu gör är att peka på några konsekvenser som kan uppstå av att ändra BKN-systemet i dessa två avseenden och några följdändringar som kan förväntas bli nödvändiga. Sammanfattning av BKNs förslag BKN redovisar i sin rapport till regeringen olika modeller för avgifts- sättning men diskuterar i rapporten mer ingående en försäkringsteoretiskt baserad modell. Den diskuterade modellen är utformad utifrån en allmänt accepterad grundmodell som används för att sätta avgifter inom garantiområden som liknar BKN:s. Exempelvis använder sig numera av denna grundmodell för att sätta avgifter för sina garantier. I rapporten pekar BKN på svårigheterna med att tillämpa en försäkringsteoretisk modell. Svårigheterna ligger, enligt BKN, bl.a. i att få fram relevant information och att uppskatta framtida händelser t.ex. skadeutfallet. Garantier inom BKN-systemet, särskilt inom Nya garantier, har enligt BKN utfärdats för att tillförlitliga grunddata ska finnas. Vidare är det historiska utfallet knappast, som BKN ser det, relevant för att sätta framtida eftersom risk- nivåerna för Nya garantier är annorlunda än de för Äldre garantier. Den redovisade modellen bör ge värdefullt underlag för avgiftssätt- ningen, men BKN föreslår att den inte nu införs. BKNs förslag innebär att de i stället ges möjlighet att i viss utsträckning variera avgiftsuttaget med hänsyn till riskbilden. Nämnden ser två alternativa vägar; endera att regeringen överlåter till BKN att fastställa avgifterna eller att låta BKN arbeta inom ett av regeringen fastställt avgiftsintervall. Alternativet intervall förordas, som jag upp- fattar det, av BKN. Vad säger den generella garantimodellen om avgiftssättningen? beslutade (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU 1, rskr. 1996/97:53) att införa en ny garantimodell för all statlig garantigivning. Enligt garantimodellen ska, för varje garantiengagemang eller grupper av engagemang, riskerna beräknas och ett pris sättas på engagemanget som motsvarar den faktiska risken. Modellen innebär att statens kostnader, främst för skadeutbetalningar och administration, för ett visst garantiengagemang eller grupp av engagemang ska täckas av avgifter. SOU 2000:13 Bilaga 3 85 Avgiften betalas av garantitagaren och betalningarna ska erläggas . Någon mer exakt tolkning har för BKN-systemets del inte gjorts av vissa av begreppen i garantimodellen. Ska exempelvis BKN:s garanti- givning ses som en eller ett par grupper av engagemang fördelade t.ex. efter upplåtelseform och/eller lokalisering eller som ett stort antal enskilda engagemang, s.k. solitärer? Vidare på hur lång sikt ska verksamheten gå ihop; eller ? Oavsett dessa oklarheter lever dock BKN:s garantigivning, enligt min bedömning, i åtminstone ett avseende f. n. inte upp till garantimodellens intentioner. Avgiften är fast och inte riskbaserad. Vilka är för- resp. nackdelarna med att införa differentierade avgifter? I arbetet med att bedöma BKN:s förslag till differentierade avgifter har jag, utöver att studera den av BKN redovisade modell, haft kontakt med ett stort antal aktörer som är berörda av verksamheten för att diskutera frågan och dess konsekvenser. Sammantaget pekar min genomgång på att övergången, med den omfattning och inriktning garantigivningen f.n. har, torde medföra ett antal för- resp. nackdelar jämfört med dagens situation med en fast avgiftsnivå. Fördelarna med att övergå till differentierade avgifter kan bl.a. vara -BKN får möjlighet att anpassa avgiften till den faktiska risknivån i det individuella projektet. Man kan därmed variera avgiften efter den faktiska risknivån i de enskilda garantierna. Med dagens system inriktas BKN:s riskprövning mot att bedöma om risken i det projekt garantin avser motsvarar nuvarande avgiftsnivå eller ligger över denna. En differentierad avgiftssättning medför att BKN inte bara ska bedöma risknivån utan också genom avgiften redovisa den bedömningen i form av storleken på avgiften. -BKN kan komma förbi dagens stela och oflexibla system. lämnar BKN, beroende på om man bedömer nivån i projektet ligger på eller över den risknivå som motsvarar dagens avgiftsnivå, ett positivt förhandsbesked, med eller utan tilläggsvillkor, eller ett negativt förhandsbesked. Med differentierade avgifter kan BKN lämna positivt förhandsbesked och garantier även för byggprojekt som riskmässigt ligger över vad dagens avgiftsnivå tolererar utan att ställa krav på tilläggsvillor, men mot en högre avgift. -Differentierad avgiftssättning innebär naturligen lägre avgifter för bättre risker – i första hand troligen småhus i tillväxtregioner. Det leder troligen till att BKN kan få garantera projekt med en risknivå som ligger under dagens avgiftsnivå, projekt som i flertalet fall f n inte ansöker om statliga garantier. För dessa projekt torde en statlig garanti främst resultera i lägre bostadskostnader genom att topplånen kan finansieras på obligationsmarknaden. -En övergång till differentierad avgiftssättning innebär att BKN kommer att kunna ta objekt med högre risker än vad dagens avgiftsnivå medger. I första hand torde det beröra projekt avseende hyres- och bostadsrättslägenheter och kan leda till ett ökat byggande utanför centrala lägen. Detta ökar inte risken för förlust i BKN:s garantigivning under förutsättning att man har en balanserad portfölj. -Ett nytt avgiftssättningssystem ger signaler till garantitagarna om att och hur riskerna skiljer sig åt för olika projekt. Det kan ge upphov till en diskussion med BKN om hur olika upplägg och olika faktorer kan påverka risken i ett projekt. Detta kan i sin tur leda till en aktivare dialog mellan BKN och den sökande och byggherren. -Avgiftssättningen kan påverka kreditgivarnas prissättning av bostadskrediter. En differentierad avgiftssättning skulle kunna underlätta kreditgivarnas beslut om en övergång till en räntesättning som bättre samvarierar med risken i det belånade objektet. En övergång till differentierade avgifter medför också nackdelar jämfört med dagens förhållande. Exempel på nackdelar kan vara: -Mer omfattande administration hos BKN för att kunna hantera garantigivningen. En viktig faktor i detta sammanhang är att BKN kommer att behöva göra mer ingående riskprövningar i de enskilda ärendena för att fastställa risknivån och redovisa dem för den sökande. Det kan inte uteslutas att nya rutiner mm kan utvecklas hos långivarna/ garantitagarna som skulle reducera eller eliminera en ev. utökad administration hos BKN. -BKN behöver också göra mer ingående analyser av garantistocken för att kunna fastställa underlaget och de faktorer som ska styra avgiften och hur den varierar mellan olika projekt. iden utredning företaget har gjort på regeringens uppdrag (Översyn av BKN:s kreditgarantiverksamhet, ), BKN behöver tillföras resurser för att bygga upp sin portföljhantering. -För att kunna fastställa och prognostisera de komponenter som ingår iunderlaget för att fastställa avgiften behöver BKN ett mer omfattande statistikunderlag jämfört med dagens underlag. Det kan leda i sin tur leda till behov av mer och detaljerad information från garantitagarna. -Ökad administration hos långivarna/garantitagarna eftersom den differentierade avgiften ska föras vidare till de enskilda låntagarna, som ska betala den för varje garanti åsatta avigiften. Låntagarna behöver också få information om den individuella avgiften. -En differentierad avgiftssättning leder till att projekt med högre risker får en högre avgift. Det kan innebära att avgifterna blir högre i glesbygdsområden än i tillväxtområden, vilket ger högre boendekostnader jämfört med dagens enhetliga avgifter. kan noteras att i den mån projekten ligger på en risknivå som överstiger den som motsvaras av den fasta avgiftsnivån kommer BKN att avslå ansökningarna av riskskäl. Sådana projekt kommer inte till stånd utan större ändringar, som minskar risken men som i normalfallet ökar kostnaderna för de boende genom högre insatser eller hyror, etc. -Fastighetsbolag som bolagiserar enskilda fastigheter kan få högre avgifter än de som håller i hop sina bestånd i ett samlat bolag. Risknivån för fastigheterna var för sig torde vara högre än om beståndet hålls ihop en gemensam portfölj av risker. Sättet att orga- nisera verksamheten kan därigenom komma att påverka avgiftsnivån för det enskilda projektet. Behov av följdändringar som en konsekvens av övergången till differentierad avgiftssättning -Vid en övergång till differentierade avgifter behövs, när det gäller bostadsrätt och hyresrätt, en obligatorisk förhandsprövning av garantiansökningar. Det kommer att bli nödvändigt att göra en prövning av risknivån i det enskilda ärendet för att klarlägga bl.a. avgiftsnivån. -För att garantier ska vara intressanta för t.ex. köpare av egna hem i tillväxtområden räcker det sannolikt inte bara med att sänka pre- mierna. Man behöver också ändra garantiunderlaget från bidrags- underlaget till marknadsvärdet/belåningsvärdet för att fler småhus- köpare ska finna det prisvärt att teckna garantier (om det kan anses vara en statlig uppgift att ställa ut garantier för denna kategori bostäder). -Andra följdändringar kan komma att bli nödvändiga, som jag inte med dagens underlagsmaterial, kan överblicka. Jag återkommer till behovet av följdändringar i mitt betänkande, där jag avser att behandla frågan om differentierad avgiftssättning mer utförligt. 88 Bilaga 3 SOU 2000:13 3 Behovet av kapitalbas för Nya garantier Sammanfattning av BKN:s förslag BKN diskuterar i sin rapport till regeringen två alternativa modeller för att beräkna en lämplig kapitalbas för Nya garantier. Kapitalbasens syfte anges inte i rapporten, men kan explicit uttolkas som det kapital som behövs för att tillförsäkra verksamheten så stora fonderade reserver för att klara av att stå för sina garantiåtaganden utan att det påverkar statens upplåningsbehov. F.n. är BKN, enligt sin egen uppfattning, kraftigt underkapitaliserat. Den ena av de två modellerna, ruinsannolikheten, kräver omfattande underlag i form av skattningar av sannolikheter för olika kostnader och intäkter för att man, med någorlunda säkerhet, ska kunna skatta kapitalbehovet. Den andra modellen, som BKN förordar, bygger på ett schabloniserat belopp beräknat utifrån de kapitaltäckningsregler som finns för försäkringsbolag, banker och kreditinstitut. Att ge BKN en egen kapitalbas förändrar inte garantins status som statsgaranti. Skulle en situation uppstå där (onormalt stora) skador inträffar som överstiger den fonderade reserven kommer skadeersätt- ningarna att finansieras via kredit i . Kapitalbasens främsta syfte är, som jag ser det, att BKN kan undvika att behöva utnyttja lånemöjligheterna i för att finansiera normala skadenivåer. Vad säger garantimodellen om garantireserv och kapitalbas? Enligt garantimodellens intentioner ska avgifterna från utställda garan- tier inom BKN-systemet föras till en garantireserv. Denna reserv ska sättas in på ett speciellt konto i . Till kontot ska avgiftsinkomsterna föras liksom andra inkomster som ev. räntor och återvinningar på gjorda skadeutbetalningar. Garantireserven används för att finansiera skadeutbetalningar, administration och andra utgifter t.ex. ränteutgifter. Stora slumpmässiga skaderegleringar måste bedömas som möjliga, vilket kan leda till att kontot visar underskott. Över en längre tidsperiod förväntas dock positiva och negativa årsresultat jämnas ut om garantiavgifterna avspeglar risknivån i garantiengagemanget. Till kontot i är det knutet en kreditmöjlighet som kan utnyttjas om garantireserven inte räcker till för att infria garantiåta- gandena, dvs betala ev. skador. Garantireserven utgör en del av stats- kassan, vilket innebär att avgiftsinkomster och skadeutbetalningar m.fl. inkomster och utgifter på kontot påverkar statens upplåningsbehov. finns i garantimodellen inget krav på hur stor garantireserven ska vara eller krav på förtida uppbyggnad. Reserven förutsätts, som riksdags- beslutet är formulerat, byggas upp successivt av avgifter och andra inkomster. För- och nackdelar av att bygga upp kapitalbasen En förtida uppbyggd kapitalbas påverkar i första hand BKN:s likviditet men har inte någon inverkan på resultatet. De fördelar jag ser med en förtida uppbyggnad är bl.a. att: -BKN får en garantireserv som motsvarar verksamhetens bedömda omfattning vid normala behov. Med nuvarande system med årliga avgifter går uppbyggnaden av reserven långsamt och risken är stor att reserven bli negativ med ett i kronor större skade- utfall även om det ligger inom avgiftsnivån. -BKN behöver inte låna för att kunna finansiera normala skador, vilket som tidigare nämnts torde bli fallet med nuvarande ordning. Det innebär i sin tur att BKN inte behöver få ränteutgifter som ska betalas ur avgiftsinkomsterna. De nackdelar jag kan se med en förtida uppbyggnad är bl.a.: -Vid en förtida uppbyggnad av en säkerhetsreserv genom att medel skjuts till från statskassan behöver de avgifter garantitagaren betalar täcka räntan på den på detta sätt uppbyggda säkerhetsreserven. Den förtida reserven bör ses som ett lån från statskassan för vilket ränta utgår. För reserven får BKN visserligen ränta, men denna torde i normalfallet vara lägre än den betalade räntan. Skillnaden behöver finansieras ur avgiftsinkomsterna. -Vid förändringar av garantivolymen, särskilt vid ökade volymer, behöver reserven öka för att syftet med den ska kunna upprätthållas. Stora ökningar av garantivolymen kan då ställa krav på ytterligare förtida uppbyggnad av säkerhetsreserven. -En förtida uppbyggnad innebär att staten binder kapital son skulle kunna användas för andra ändamål. Beroende på det statsfinansiella läget kan det innebära endera ett (marginellt) ökat upplåningsbehov eller ett (marginellt) minskat överskott. 90 Bilaga 3 SOU 2000:13 4 Slutsatser och rekommendationer Slutsatser av genomgången av BKN:s förslag -BKNs utredning lägger inte fram några färdiga förslag. Förslagen som presenteras behöver utvecklas ytterligare och detaljerade förslag redovisas innan de kan ligga till grund för beslut. -Det finns anledning att under min fortsatta utvärdering analysera den av BKN presenterade avgiftsmodellen och ev. studera modifierade modeller för differentierad avgiftssättning. -Det finns också anledning att studera den modell för uppbyggnad av förtida kapitalbas och se hur den utvecklas. Det finns vidare anledning att studera om det finns alternativ till en förtida fond, men också alternativa sätt att bygga upp och finansiera en ev. förtida fond. -Det dataunderlag jag samlat in pekar mot att avgiftssätt- ningen inte är avgörande för BKN-systemets ändamålsenlighet. Ett system med differentierade avgifter kan vara ett sätt att göra systemet flexiblare. Differentierade avgifter ger också klarare och entydigare signaler till både långivare och låntagare, vilket kan underlätta för BKN-systemet att fullgöra sina uppgifter. -Jag kommer att återkomma till frågan om differentierade avgifter i mitt betänkande. Likaså kommer jag att i betänkandet återkomma till frågan om säkerhetsreserven. Jag rekommenderar därför att regeringen fortsätter arbetet med att bereda differentierad avgifts- sättning och frågan om BKN:s kapitalbas. -Jag återkommer med mer preciserade förslag i mitt betänkande.