sou · GOB345d2 · 2001-01-01 00:00:00 — De två direktiven som kommissionen utnyttjar vid urvalet av sekto- rer som kan tänkas ingå i handelssystemet omfattar inte alla sektorer och inte mindre källor inom de sektorer som omfattas. För att begränsa riskerna för snedvridningar mellan stora punkt- källor som förslaget omfattar, och mindre källor som lämnas utanför menar kommissionen, att man måste genomföra långtgående åtgärder för de senare och vidare ge dem en möjlighet att frivilligt välja att deltaga i handelssystemet (=opt-in). Man går dock inte in på hur dessa långtgående åtgärder skulle vara utformade. För samtliga femton EU-länder beräknas de föreslagna sektorerna ha fångat in av de totala utsläppen av koldioxid . Det är osäkert hur stor andel av totala koldioxidutsläpp som skulle täckas in, men enligt min egen beräkning torde av koldioxidutsläppen omfattas. När det gäller järn- och stål- industrin, raffinaderier, kemisk industri samt pappersmasseindustrin omfattas praktiskt samtliga stora punktkällor inom EU av förslaget. För cementindustrin finns det, enligt grönboken, så få anläggningar inom EU att samtliga skulle kunna omfattas. Inom sektorn el- och värmeproduktion avgränsas det tänkbara handelssystemet till anläggningar med en installerade effekt större än 50 MW. I de svenska siffrorna i tabellen, som beräknas utifrån den svenska rapporteringen till klimatkonventionen, avser den lägre an- 166 Omfattningen av kvotplikten på kort sikt delen, , utsläppen från kraft- och kraftvärmeanläggningar medan den högre andelen också inkluderar utsläpp från värmeverk. I den högre andelen ingår således alla koldioxidutsläpp från el- och fjärrvärmeproduktion i , dvs. även från anläggningar med en in- stallerad effekt mindre än 50 MW installerad effekt. För Järn- och stålindustrin inkluderas i min beräkning såväl utsläpp från förbränning som utsläpp från processer, för Raffinaderier avser beräkningen egenförbrukningen i anläggningarna. För sektorn Kemisk industri inkluderas koldioxidutsläpp från förbränning. För Glas-, kera- mik- och byggmaterialindustrin, inklusive cementindustrin inkluderas i min beräkning koldioxidutsläpp från glas-, mineralull- och cementtill- verkning. Slutligen inkluderas i beräkningar för Massa- och pappers- industrin såväl koldioxidutsläpp från förbränning som från processer. Industrisektorerna i tänkbara handelssystem omfattar således såväl utsläpp från förbränning av fossila bränslen som från industriprocesser. I grönboken diskuteras även frågan om medlemsländerna själva skall få bestämma vilka sektorer som respektive medlemsland vill inkludera i ett handelssystem eller om detta beslut skall tas på EU-nivå. Ett beslut på EU-nivå kan då eventuellt bli tvingande för medlemslän- derna. Den ståndpunkt som intas i grönboken är att ett tvingande beslut på EU-nivå skulle leda till lika villkor för konkurrensutsatt industri i medlemsländerna.2 Det skulle vidare, menar man, leda till maximal in- syn och rättslig säkerhet för alla företag. Ytterligare en fördel är att det ekonomiska utbytet av handeln skulle förbättras då ett större antal före- tag också innebär större skillnaderna i kostnaderna för utsläppsbe- gränsning. Emellertid konstaterar kommissionen även att olika medlemsländer har kommit olika långt i sina förberedelser och visat olika stort intresse för styrmedlet. I vissa länder har diskussionen just kommit igång medan andra länder har lämnat förslag till hur ett system skulle kunna se ut. För del godkände det danska handelssystemet inom kraftsektorn. Det är därför möj- ligt, enligt grönboken, att alla medlemsländer inte kommer att vara färdiga att deltaga i ett handelssystem inom EU. Som ett alternativ till att tvinga samtliga medlemsländer att deltaga i ett handelssystem med början diskuterar kommissionen då två alternativ. Det ena alternativet skulle innebära ett gemensamt system som samtliga medlemsländer enas om från början och som de med- 2 Man diskuterar inte vilken effekt på konkurrensen som förslaget har för före- tagen inom EU i förhållande till resten av världen. Omfattningen av kvotplikten på kort sikt 167 lemsstater som så önskar kan ansluta sig till. Medlemsstaterna måste här aktivt ansluta, opt-in, sina sektorer till det EU-gemensamma han- delssystemet. I fasen fram tills dess att samtliga sektorer i samtliga medlemsländer inkluderas i systemet vore det nödvändigt för EU att kontrollera att villkoren för företag som konkurrerar med varandra är lika. Detta skulle, enligt grönboken, innebära att EU fick ta på sig en aktivare roll för att övervaka medlemsländernas åtgärder och bedöma effekterna på konkurrensen mellan företag inom samma branscher i medlemsländerna. Det andra alternativ som diskuteras är att ett beslut på EU-nivå tas om vilka sektorer som skulle ingå i ett handelssystem, men att enskilda medlemsländer skulle aktivt kunna välja att stå utanför systemet för en begränsad tid, opt-out antingen när det gäller vissa sektorer eller helt och hållet. Fördelen med detta alternativ är, enligt kommissionen, att det skulle innebära ett enklare system och en större grad av insyn än opt-in-alternativet. Ett villkor för såväl opt-in som opt-out-alternativen är dock, enligt kommissionen, att medlemsländerna använder andra styrmedel för de undantagna sektorer som är minst lika ekonomiskt kraftfulla som ett handelssystem utifrån ett klimatperspektiv. Hur dessa alternativa styrmedel skulle utformas går kommissionen dock inte in på. Utvidgningen av ett handelssystem till att även omfatta nya med- lemsländer är också en aspekt som diskuteras i grönboken. Kommis- sionen menar att ett handelssystem bör vara öppet för en senare anpassning och utvidgning. Vid en utvidgning av EU till att omfatta fler medlemsländer kan, under Kyotoprotokollets artikel 4, inte EU:s bördefördelning ändras för den första åtagandeperioden –2012. Via ett system av ömsesidigt erkännande (mutual recognition) av nationella system, kan det finnas möjlighet att inkludera nytillkom- mande medlemsländer i ett handelssystem inom EU. För den andra åta- gandeperioden med början kan nya medlemsländer integreras i unionens bubbla. Slutligen konstaterar kommissionen i grönboken, att utvecklingen av ett handelssystem inom unionen skulle behöva beakta den särskilda status för EES-stater som antingen har sina egna handelssystem eller som önskade att bli inkluderade i unionens handelssystem. Bördeför- delningen mellan de 15 medlemsländer skulle fortfarande finnas kvar och möjligheten att deltaga i eller utvidga unionens system via ömse- sidigt erkännande (mutual recognition) bör utredas vidare. Man kan sammanfattningsvis konstatera att i det förslag till ett han- delssystem som diskuteras inom EU och som skulle träda 2005 omfattar utsläpp av koldioxid, en av de sex växthusgaserna i Kyotoprotokollet. Ett av alternativen i förslaget är att beslut om vilka 168 Omfattningen av kvotplikten på kort sikt sektorer som skall inkluderas i handelssystemet tas på EU-nivå och de sektorer som väljs i förslaget omfattar såväl utsläpp från förbränning som utsläpp från industriprocesser. Kvotplikten läggs på anläggnings- nivå, dvs förordas en nedströmsansats. De totala utsläppen av koldioxid som täcks in beräknas till bland de femton EU-länderna. Denna ansats är möjlig eftersom antalet anläggningar är förhållandevis få och var och en är väl känd tack vare enskilda tillståndsbeslut. För del beräknas av koldioxidutsläppen täckas in. Förslaget omfattar verksamheter i som antingen betalar ingen, halv eller hel koldioxidskatt eller en kombination. I realiteten kan utvecklingen bli att medlemsländer ansluter sig efter hand eller var för sig utvecklar egna harmoniserade system inom ramen för EU:s skiss, som sedan länkas samman. 13.2Omfattningen av kvotplikt enligt utredningsdirektiv I direktiven till utredningen anges att förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamhet som saknar eller har låg kol- dioxidbeskattning. Vidare anges att utredaren också skall analysera förutsättningar för att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln. Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen och beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. motsvarar den per kilo koldioxid. Skattesatsen är oberoende av om bränslet används för drift av motordrivna fordon eller för uppvärmning. På bränslen som förbru- kas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller växthus- uppvärmning vid yrkesmässig växthusodling tas endast koldioxid ut av den nivå som gäller generellt (18,i stället för per kilo koldioxid). Utsläpp av koldioxid från industriprocesser belastas inte av någon koldioxidskatt. I nedanstående tabell redovisas de totala utsläppen för vissa verk- samheter. Omfattningen av kvotplikten på kort sikt 169 Utsläpp av koldioxid vid olika avgränsningar. El- och värmeproduktion (förbränning) Tillverkningsindustrin (förbränning) Raffinaderier (förbränning) Vägtrafik (förbränning) Övrig sektorn (förbränning) Källa: Egen beräkning utifrån rapportering till klimatkonventionen. Ungefär- liga belopp. Vid förbränning av fossila bränslen inom el- och värmeproduktion släpptes totalt koldioxid ut . I denna kategori ingår utsläpp från kondensanläggningar, samt kraftvärme- och värme- verk, Den helt övervägande delen av utsläppen kom från de senare anläggningarna. Bränslen som används för elproduktion är befriad från koldioxidskatt. Utsläpp från kraftvärmeverk är befriade från kol- dioxidskatt för den del av bränslen som används för elproduktion. I den mån torv används som bränsle betalas ingen koldioxidskatt på utsläp- pen i såväl el- som värmeproduktion. Tillverkningsindustrin enligt IPCC:s sektorsindelning släppte ut koldioxid vid förbränning. Inom detta kategori belas- tas inte utsläpp av koldioxid vid användning av stenkol, brunkol och masugnsgas inom järn- och stålindustrin samt mineralämnesindustrin av koldioxidskatt medan alla övriga utsläpp antas belastas med halv koldioxidskatt.3 Vidare kom av koldioxidutsläpp från oljeraffinaderier, vilka är undantagna från koldioxidskatt av konkurrensskäl. Industriprocesser enligt IPCC:s definition släppte ut 3 Som tidigare nämnts skiljer man internationellt på utsläpp från själva in- dustriprocessen och utsläpp till följd av energianvändning. Traditionellt har dessa båda kategorier i betraktats som utsläpp från industriprocesser. När vi i texten talar om industriprocesser följer vi den internationella ansatsen. Metallproduktion är skattebefriad förutsatt att det rör sig om råvaror till metallurgiska processer och reduktionsprocesser. I rapporteringen till IPCC klassas exempelvis användningen av masugnsgas inom Järn- och stålindustrin som förbränning. 170 Omfattningen av kvotplikten på kort sikt SOU 2000:45 koldioxid och även dessa är av konkurrensskäl undantagna från koldioxidskatt. Som framgår av tabellen skulle en avgränsning av handelssystemet till verksamheter med ingen eller låg koldioxidskatt innebära att av koldioxidutsläppen täcktes in. I denna siffra inkluderas då koldioxidutsläpp från användning av stenkol, brunkol och masugnsgas i tillverkningsindustrin, från oljeraffinaderier, från industriprocesser enligt IPCC:s definition samt från elproduktion. Med en sådan avgränsning vore det lämpligt att kvotplikten skulle läggas vid utsläppskällan, dvs. I tabellen finns även koldioxidutsläpp från vägtrafiken redovisad, vilka uppgick till och från förbränning inom övrig sektorn med . Utsläpp inom dessa senare utsläppskate- gorier belastas med hel koldioxidskatt. Ett handelssystem, där man av konkurrensskäl undantar kol- dioxidutsläpp som inte belastas med koldioxidskatt skulle, enligt mina ungefärliga beräkningar, omfatta koldioxid eller av de totala utsläppen i uttryckt som kol- dioxidekvivalenter. Då ingår utsläpp från elproduktion i dessa siffror. 13.3En sammanfattning av ett handelssystem på kort sikt Ett handelssystem bör inte införas ensidigt i utan omfatta handel med våra grannländer och delar av EU. I delrapporten angav jag att ansatsen för det fortsatta arbetet var att ett svenskt han- delssystem kunde införas före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod och innan alla internationella övervakningsorgan är på plats. EU-kom- missionens grönbok har dock fått mig att tänka om och jag anser att ytterligare alternativ om ett tidigarelagt införande från svensk sida kan komma att komplicera kostnadseffektiva lösningar på klimatområdet. Jag anser därför att bör inrikta sig på att ta fram regler för ett system efter en ratificering av Kyotoprotokollet som inbegriper hur omfattningen av handelssystemet skall se ut på lång sikt, som tidigareläggningen bör ske i förslag. Jag anser att förslag att inledningsvis begränsa omfattningen av ett förtida handelssystem till enbart utsläppen av kol- dioxid är rimlig. Trots allt står denna växthusgas för den övervägande delen av de samlade utsläppen, uttryckt som koldioxidekvivalenter. Men den avgränsning till sex industrisektorer som i anges som tänkbara i ett handelssystem anser jag täcka in en Omfattningen av kvotplikten på kort sikt 171 för liten del av utsläpp som det inkluderar sektorer som är undantagna koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl. Enligt min beräkningen skulle av vårt lands koldioxid- utsläpp täckas in. Det motsvarar ca eller av samlade utsläpp av växthusgaser uttryckt som kol- dioxidekvivalenter. I förslag ingår exempelvis inte koldioxidutsläpp från transporter eller från förbränning inom Övrigsektorn. De svenska utsläppen från dessa sektorer uppgick till 21,1 respektive . Kommissionens förslag bygger på en nedströmsansats, där kvotplikten läggs på stora anläggningar. Jag menar att bör driva en linje där man för utsläpp av koldioxid i stället väljer en upp- strömsansats eftersom man då relativt enkelt (se kapitel 12) kan inklu- dera koldioxidutsläpp från transport- och övrigsektorn dvs. I praktiken innebär detta att man kan frångå inskränk- ningen till endast de sex sektorer som ingår i kommissionens förslag. Jag anser vidare att verksamheter som är undantagna koldioxid- skatt på grund av konkurrensskäl bör undantas ett handelssystem som införs . Jag anser att ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styrmedel som är speciellt lämpat för att tackla den globala klimatproblematiken. Samtliga länder måste anlägga ett långsiktigt per- spektiv och med detta kraftfulla styrmedel har politikerna, inte bara kontroll över de totala utsläppen utan man vet också att utsläpps- begränsningen uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. På lång sikt kan samtliga sex växthusgaser inkluderas i ett handelssystem och de allra flesta utsläppskällorna. Vid ett införande av ett handelssystem på kort sikt, dvs. , bör ledstjärnan därför vara det långsiktiga perspektivet. För koldioxid framgick av kapitlet 12, att kvotplikten bör läggas uppströms, dvs. på importörer av fossila bränslen eller i distribu- tionsledet. På så sätt fångar man in en stor del av utsläpp koldioxid- utsläpp från förbränning. Denna ansats bör därför väljas redan från början i ett handelssystem som införs på kort sikt. Med en uppströmsansats för koldioxid löser man, enligt min mening, delvis den konflikt som finns inbyggd i förslag mellan å ena sidan utsläppskällor som ingår i handelssystemet, dvs större punktkällor, och å andra sidan utsläppskällor som lämnas utanför, dvs. Som förslag till lösning på detta problem anförs i grönboken att andra styrmedel för de undantagna utsläppskällorna bör användas i medlemsländerna som är minst lika kraftfulla som ett handelssystem utifrån ett klimatperspektiv. Hur dessa alternativa styrmedel skulle utformas går kommissionen dock inte in 172 Omfattningen av kvotplikten på kort sikt I en uppströmsansats kommer stora som små utsläppskällor som förbränner fossila bränslen att få känna av verkningarna av styrmedlet. Jag ser även en konflikt i att behöva använda flera olika styrmedel för att begränsa utsläppen av en växthusgas när det ges möjlighet att, på ett kraftfullt sätt, bara behöva använda ett styrmedel. Med EU- kommissionens förslag skulle, för del, av kol- dioxidutsläppen täckas in av handelssystemet. För resterande delen av koldioxidutsläppen kommer då att ha kvar kol- dioxidskatten. Med all sannolikhet kommer denna skatt att skilja sig från det jämviktspris som kommer att etableras på marknaden för utsläppsrätter. Från en kostnadseffektiv synvinkel är detta inte opti- malt. Vidare har man inte full kontroll över utvecklingen av kol- dioxidutsläppen för den del som beläggs med koldioxidskatt. Ytterligare en central aspekt är enligt min mening, när den kortsik- tiga lösningen övergår till en långsiktig. Tänker man på lång sikt inom EU även fortsättningsvis undanta koldioxidutsläpp från transporter eller från övrigsektorn i handelssystemet? Är svaret nej på denna fråga bör den långsiktiga lösningen även ingå som en kortsiktig och då är en uppströmsansats att föredra. Konkurrensaspekter är ett av de kriterier som kommissionen använ- der när man väljer ut de sektorer som skall ingå i ett handelssystem inom unionen. Genom att de allra flesta stora anläggningar inkluderas i ett handelssystem och om det görs tvingande för medlemsländerna antas konkurrensaspekterna fångas in. Jag menar att det finns flera olika aspekter på konkurrensproblematiken, där valet av sektorer är en. Om företag vars utsläppskällor ingår i kommissionens förslag enbart konkurrerar med varandra och inte med företag utanför EU kan ett tvingande beslut på EU-nivå lösa konkurrensaspekten. Detta förutsätter dock, enligt min mening, att metoden för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter är densamma bland medlemsländerna. Antag att några medlemsländer väljer att auktionera ut utsläpps- rätterna medan andra väljer att dela ut dem gratis. Då har konkurrens- frågan inte lösts med kommissionens förslag, även om det görs tving- ande för samtliga medlemsländer vilka utsläppskällor som skall ingå i handelssystemet. En annan aspekt som försvårar konkurrenssituationen är om ett företag i ett EU land konkurrerar med ett företag utanför EU och som inte omfattas av utsläppsrestriktioner. I detta fall kommer handelssys- temet att förhindra konkurrens på lika villkor. I den vidare behand- lingen av grönboken kommer invändningar av ovan nämnda slag att riktas emot att infoga processutsläppen i det vidare arbetet så länge förslagen endast omfattar EU plus ett eventuellt antal EES länder och ansökarländer. Om processutsläppen inte skulle omfattas av systemet Omfattningen av kvotplikten på kort sikt 173 –2007 torde omfattningen för svensk del bli så liten att motivet för ett system byggt på EU:s förslag försvagas. Jag bedömer att det föreligger ett hot att förslaget kommer att urvattnas på angivet sätt varför argumenten att införa en uppströmsansats ytterligare stärks för att systemet skall bli så heltäckande som möjligt och smidigt gå att länka samman med det långsiktiga systemet med utsläppsrätter. Koldioxidutsläpp från förbränning är det som kraftigast påverkar växt- huseffekten. När man nu har möjligheten att redan på kort sikt välja den långsiktiga lösningen för dessa utsläpp bör detta utnyttjas. Jag föreslår därför att förordar denna linje i den fortsatta behandlingen inom EU av grönboken och att verksamheter som inte betalar koldioxidskatt på grund av konkurrensskäl skall undantas ett handelssystem som införs . Som nämnts ovan är det sex växthusgaser som omfattas av Kyoto- protokollet. Var och en av dessa gaser påverkar växthuseffekten i olika hög grad. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på klimatet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktorn till en sammantagen växthuseffekt för . Den sammantagna effekten mäts i koldioxidekvivalenter. Det är väsentligt för att få en välfungerade marknad att de instru- ment som det handlas med är väldefinierade och i hög grad standardi- serade. Graden av standardisering avgör också om det kommer att utvecklas s.k. futuremarknader. Samtliga utsläppsrätter skall kunna handlas över landsgränser oberoende av ursprungsland. Internationellt diskuteras att utsläppsrätterna skall mätas i ton koldioxidekvivalenter och det naturliga är att också utsläppsrätter som den svenska staten utfärdar mäts i ton koldioxidekvivalenter. En utsläppsrätt skall således ge innehavaren rätt till att släppa ut ett ton växthusgaser uttryckt som koldioxidekvivalenter. Om aktörerna fritt kan fördela sina utsläpp med ett utsläppstak enbart för de samlade utsläppen ger det möjlighet till att uppnå kostnadseffektivitet över tiden. Detta upp- nås genom att kunna spara eller låna utsläppsrätter. Att spara utsläppsrätter innebär att parterna kan ta med sig outnytt- jade utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan. Utsläppen av växthusgaser varierar från det ena året till det andra på grund av väderlek, av ekonomiska faktorer och av andra skäl. Att kunna spara utsläppsrätter ger en större flexibilitet för företagen att uppfylla sina åtaganden. Det blir lättare att planera för investeringar i nya produk- tionsanläggningar och i åtgärder för att minska utsläppen. Som tidigare nämnts ges det möjlighet i Kyotoprotokollet till att spara ett skapat utrymme från en åtagandeperiod till en annan. Att låna utsläppsrätter innebär att parterna skulle få utnyttja utsläppsrätter från framtida åtagandeperioder för att täcka utsläpp som gjorts under innevarande period. Om exempelvis kostnaderna för att begränsa utsläppen kommer att vara lägre än dagens kost- nader är det ur kostnadseffektiv synvinkel optimalt att begränsa utsläp- pen mindre och mer . Nya produktionsmetoder kommer att utvecklas, likaså tekniker för att rena utsläppen. I Kyotoprotokollet ger det ingen möjlighet till att låna utsläppsrätter mellan åtagande- perioder. Protokollets åtagandeperiod sträcker sig dock över en fem- årsperiod och om man har en årlig avstämningstidpunkt för kontroll av efterlevnad med start , skulle det kunna ges möjlighet till att låna utsläppsrätter inom åtagandeperioden. Mellan två åtagandeperio- der skall det inte vara möjligt att låna. Om staten skulle finna att åtagande under Kyotoprotokollet inte kommer att uppfyllas kan staten köpa utsläppsrätter/utsläpps- reduktioner på marknaden. Detta förutsätter alltså att de sektorer som lämnas utanför handelssystemet inte klarar sin del av begränsningarna. Att utnyttja marknaden blir då det naturliga tillvägagångssättet för staten att leva upp till åtagandet. Under vissa speciella omständigheter kan det finnas skäl till att, förutom att köpa på marknaden också ge staten en möjlighet till att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Detta måste ske under noggrant reglerade förutsättningar med god framförhållning. En långsiktig stabilitet är viktig för att upprätta syste- mets trovärdighet. Rent juridiskt kan denna möjlighet skapas om utsläppsrätten betraktas som en begränsad tillåtelse att släppa ut växt- husgaser. Förbehåller sig statsmakterna rätten att i lagen korrigera reglerna kan utsläppsrätten få denna rättsliga status. Det bör utredas vidare om och i så fall under vilka omständigheter som staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. 15Den initiala fördelningen av utsläppsrätter (förstahandsmarknaden) Vid den initiala tilldelningen av utsläppsrätter skall staten fördela ett stort antal identiska utsläppsrätter vid ett eller . Den kan göras på två olika sätt, antingen via auktion eller via gratis tilldelning. Man kan också tänka sig en kombination. Nedan diskuteras en tilldelning via auktion och gratis tilldelning. När staten auktionerar ut utsläppsrätter kan förorenaren sägas köpa rätten att släppa ut från det allmänna och den nyttighet som auktioneras ut är identiska (ej företags- eller sektorsspecifika) utsläppsrätter som mäts i ton koldioxidekvivalenter. Varje utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. Ett av argumenten för en auktion är att staten på så sätt erhåller inkomster som kan användas för att förbättra ekonomins funktionssätt.