sou · GOB3117 · 2001-01-01 00:00:00 — Härutöver finns fylken, som är statliga organ motsvarande ungefär svenska län. De har bl.a. till uppgift att tillse att kommunerna inte bryter mot lagar. En förutsättning för granskning är att minst tre fullmäktige- ledamöter anmäler ett visst förfarande för prövning. Kommunerna har beskattningsrätt, men har begränsad möjlighet att påverka storleken, då (det norska parlamentet) fastställer maximi- och miniminivåer. Den brittiska modellen kännetecknas av stora kommuner som dock är förhållandevis osjälvständiga och saknar grundlagsskydd. saknar skriven konstitution och kommunerna regleras i stället uteslutande av lagar som fastställs av parlamentet. En grundläggande geografisk uppdelning görs i , , och , varav förhållandena i är av störst intresse. Befolkningsmässigt har de största kommunerna i . är kommunernas kompetens förhållandevis snävt utformad genom principen om ultra vires. Principen innebär att en engelsk kommun inte får vidta någon åtgärd som inte uttryckligen har stöd i en lag eller förordning. Domstolar kan ogiltigförklara beslut som går över gränsen. Traditionellt anses också de engelska kommunernas ställning gentemot centralmakten vara svag. är det land som kanske kommit längst i privatisering av traditionellt offentligtägda företag. Många av de tidigare offentliga monopolföretagen inom områdena tele, el och publika transporter är nu privatägda. Många av de företag som är i offentlig ägo bedriver s.k. promotion , t.ex. stödjande verksamheter inom turism. Det kan också handla om att stödja utvecklandet av nya företagsparker och sport- faciliteter. I infördes också bestämmelser för offentlig upphandling med innebörden att allt som inte utgjorde myndighetsutövning skulle konkurrensutsättas. Bestäm- melserna har med tiden modifierats såtillvida att kommunerna inte behöver upphandla en icke myndighetsutövande verksamhet om man med t.ex. olika nyckeltal kan visa att man kan producera tjänsten i fråga på ett effektivt sätt. Den mellaneuropeiska modellen i , och kännetecknas av federalism. Kommunerna regleras inte i första hand av staten utan på delstatlig nivå och kan därför ha olika befogenheter i olika delstater. I råder t.ex. långtgående självstyre för landets 16 del- stater. Delstaterna har i princip lagstiftningsmakt inom alla områ- den utom försvar, utrikespolitik, finanspolitik och andra områden av övergripande nationellt intresse. Antalet kommuner uppgår till 16 000, vilka i genomsnitt har en befolkning om ca 5 000 invånare (de minsta kan ha invånarantal som understiger 100). Det finns också ett slags över-kommunal nivå benämnd kreis, av vilka det finns ca 300 i landet. En kreis har till uppgift att övervaka kommunerna inom sitt område, dels handha vissa specificerade uppgifter. Större städer saknar denna kreis-struktur. Kommunernas uppgifter varierar påtagligt beroende dels på storlek, dels till följd av delstatens lagstiftning. Det är inte ovanligt att offentliga organ på olika nivåer delar på offentliga uppgifter, t.ex. att en kommun tillhandahåller skollokaler och utrustning medan delstaten har skolpersonalen anställd. Kommunerna har beskattningsrätt, men beskattningen sker främst av företags tillgångar och vinster, av viss egendom samt av lokal konsumtion. Skatteinkomsterna är därför bara en ca hälften så viktig inkomstkälla som statsbidragen. En tendens finns till att förbundsnivåns och delstaternas kontroll av kommunernas finanser ökar. Båda nivåerna har möjlighet att lägga in veto mot större projekt som en kommun önskar genomföra. I Sydeuropeiska länder som , , och har man en förvaltningsmodell med förhållandevis stark centralmakt och detaljerad statlig kontroll över kommunerna. Kommunerna är i allmänhet små och dess självständighet är starkt beskuren. har en förändring skett i i riktning mot ökad regional makt, vilket i någon mån minskat centralstyr- ningen. Kommunerna leds av en borgmästare. Man har sålunda inte den nordeuropeiska modellen för beslutsfattande i kollektiva organ som kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Borgmästaren kan spela en framträdande roll genom att företräda kommunen både utåt, t.ex. gentemot staten, och inåt, gentemot kommuninne- vånarna. Ett exempel på den sydeuropeiska modellen är . Den centralistiska förvaltningsmodellen har här en stark tradition sedan många och fick en enhetlig utformning under . Regeringen förfogar över stora ministerier som på en mängd olika områden utövar en för- hållandevis detaljerad styrning av samhället. Den kommunala nivån består av tre nivåer, region, departement och kommun. Regionerna tillkom och är ett slags statlig förvaltningsnivå med ansvar för ekonomisk planering. har regionerna fått en folkligare förankring genom att dess beslutsfattare utses i allmänna val. Departementen är till skillnad från regionerna äldre inrättningar tillkomna redan efter den . De ansvarar för statlig förvaltning inom ett mindre område. Ett departement leds av en statligt vald prefekt som bedriver en relativt detaljerad kontroll av kommunernas verksamhet. förändrades även departementens roll genom att prefekten fick mindre makt som ett folkvalt fullmäktige gavs mot- svarande större roll. Kommunerna är små, de är över 30 000 till antalet och den genomsnittliga befolkningsmängden understiger 2 000. Interkommunalt samarbete är därför vanligt. 4.2Offentlig konkurrensutsatt verksamhet i olika länder Graden av offentlig konkurrensutsatt verksamhet beror bl.a. på vilka huvudsakliga uppgifter som främst kommunerna har i olika länder, samt vilka verksamheter som offentliga företag bedriver. Kommunala uppgifter i olika länder Mot bakgrund av att kommuner opererar under skiftande för- hållanden i skiljer sig även uppgifterna åt från land till land. Dock gäller att de flesta kommuner har ansvaret för infra- strukturella verksamheter som vatten och avlopp, avfallshantering, underhåll och skötsel av gator och parker, markskötsel och mark- planering. Inom det sociala området har de flesta kommuner i ansvar för bl.a. äldreomsorg och socialvård. Detsamma kan gälla barnomsorg, men den är oftast inte lika utbyggd i andra länder som i . De flesta kommuner har också ansvaret för förskolor och skolbyggnader, ibland också skolor på lägre nivå. Inom kultur- och idrottsområdet är det vanligt att kommuner ansvarar för bibliotek, museer, vissa teatrar, badhus och idrottsanläggningar. Andra relativt vanliga uppgifter kan vara anordnandet av begravningsplatser, brandkår och visst miljöskydd. I vilken grad dessa uppgifter är obligatoriska eller frivilliga kan dock skilja sig åt. I länder med flera förvaltningsnivåer är det vanligt att en regional nivå svarar för en stor del av den offentliga sjukvården samt många skolor. När flera förvaltningsnivåer före- kommer är det också vanligt att samma typ av offentlig verksamhet kan bedrivas på olika nivåer. I alla europeiska länder finns det offentligt ägda företag. som ägs av lokala eller regionala myndigheter uppgår till ca 12 000 inom EU och omsätter ca 120 miljarder euro.40 De offentliga företagen kan operera på både lokala, regionala och nationella marknader, i undantagsfall även internationella. I vissa länder, t.ex. och , har sådana företag i allmänhet samma legala status som privata företag, dvs. de är aktiebolag. I andra länder, t.ex. , och , har sådana företag ofta en särskild status som kan vara svår att jämföra med svenska förhållanden, men där företagen har ett slags mellanställning mellan myndighet och aktiebolag. Möjligen går paralleller att dra med de svenska affärsverken. En typisk sektor som dessa företag opererar inom är energi- och vattendistribution. Fastighetsbolag finns i de flesta länderna, för- utom i även ganska frekvent i , , och de övriga nordiska länderna. är i de flesta länderna dominerande aktörer inom området publika transporter. Avfallshantering är ett annat område som i de flesta länder utförs av offentliga företag. Även inom områdena kultur, turism och sport är det vanligt att offentligt ägda företag opererar. Det är inte heller ovanligt med offentliga bolag som arbetar med regional utveckling, t.ex. i form av regionala utvecklingsfonder. I många europeiska länder finns också en tradition med statliga företag inom det renodlade näringslivet, t.ex. i där staten fortfarande äger delar av bilindustrin. I många länder är det också vanligare än i att t.ex. banker och försäkringsbolag är offentligt ägda. I vissa länder kan också t.ex. cementbolag vara offentligt ägda. De flesta länderna i har efter hand infört en kon- kurrenslagstiftning som är präglad eller åtminstone påverkats av EU:s konkurrenslagstiftning. Konkurrenslagstiftningen i skilda länder har därför också kommit att mer och mer likna varandra. Typiska exempel är de nordiska länderna. 40 Local public companies, 1998. och har en konkurrenslagstiftning som bygger på artiklarna 81 och 82 i . Även , som står utanför EU, har infört en konkurrenslagstiftning som är relativt lik EU:s. Varken EU:s lagstiftning eller de flesta nationella lagarna på konkurrensområdet har några särskilda bestämmelser som rör frågan om offentliga aktörers konkurrensutsatta verksamhet. I har man dock infört en bestämmelse i sin nationella konkurrenslag som är direkt tillämplig på verksamhet.41 Här sägs att de undantag som annars gäller viss offentlig verksamhet enbart gäller konkurrensbegränsningar som är oundvikligen nödvändiga för att en offentlig verksamhet skall kunna bedrivas. Bedömningen av konkurrensbegränsningen sker med utgångspunkt i portalbestämmelsen i den danska konkurrens- lagen, nämligen att lagen har till syfte att främja en effektiv samhällelig resursanvändning genom verkningsfull konkurrens. En principiell likställdhet mellan offentlig och privat verksamhet har därmed införts i den danska konkurrenslagstiftningen. Det danska kan – om man anser att en kommun bedriver en konkurrensbegränsande verksamhet – vända sig till kommunen, påpeka möjliga skadliga verkningar av verksamheten och föreslå förändringar som eliminerar konkurrensbegränsningen. Myndig- heten skall ge svar på ett sådant påpekande . Myndigheter är också skyldiga att notifiera beslut som skapar regleringar av näringslivsverksamhet och som på olika sätt påverkar konkurrensförhållandena på en marknad till Konkurrencestyrelsen. Den aktuella bestämmelsen trädde i kraft . Någon större utvärdering har ännu inte gjorts och få ärenden har avgjorts med utgångspunkt från denna bestämmelse. Det synes därför vara för tidigt att ge något omdöme om hur denna bestäm- melse fungerar. 4.3Vad skiljer från övriga jämförbara länder? Av tillgängliga uppgifter som rådet tagit del av och kontakter som tagits i övrigt framgår att förhållandena i i några avseenden liknar övriga länder i . De kommunala uppgifterna är t.ex. i stort sett jämförbara med övriga länder. Detsamma gäller den typ av näringsverksamhet som den offentliga sektorn traditionellt har 41 Konkurrenceloven, lov nr 384, kapitel 1, § 2. ägnat sig åt, t.ex. tele, post, el, vatten och avlopp, kultur och turism. I några avseenden finns det dock skillnader mellan och övriga länder. I har kommuner och landsting ett stort mått av självständighet. Systemet med medborgartalan finns i få andra länder. I stället finns olika statliga organ som kontrollerar kommu- nernas verksamhet. Inom det statliga området har byggt upp en förvaltning som kännetecknas av för- hållandevis små ministerier och stora, självständiga myndigheter. I andra länder är förhållandet det motsatta, vilket torde minska frihetsgraderna för konkurrensutsatt verksamhet. En annan skillnad av betydelse är att synes ligga före de flesta andra europeiska länder vad gäller konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Detta har gett ökade möjligheter för det privata näringslivet att konkurrera om offentliga uppdrag, men har också ökat konfliktytorna eftersom offentliga aktörer ofta deltar i konkurrensen om de offentliga uppdragen med privata företag. Ett ytterligare skäl som bl.a. uppmärksammats inom den stats- vetenskapliga forskningen är att den offentliga sektorn i i ovanligt hög grad kommit att få näringslivet som modell för olika former av förändringsverksamhet under de senaste två årtiondena.42 Utvecklingen har dessutom förstärkts av det för- ändringsbehov som uppkommit genom kommunernas och andra offentliga förvaltningars försämrade ekonomi . Förändringar på det nationella planet, t.ex. en övergång från regel- styrning till målstyrning, har också påverkat utvecklingen. Förändringarna har bl.a. manifesterats i marknadslika styrinstru- ment som t.ex. i beställar-utförar-organisationer. Sådana modeller torde ha flera fördelar, de kan antas öka effektiviteten och klargöra den offentliga sektorns olika roller. När man på detta sätt skapar förvaltningsenheter vars enda uppgift är att producera varor eller tjänster kan dock inträffa att ansvariga för utförarenheterna anser sig leda företag med frihet att sälja sina tjänster till andra kunder än den egna förvaltningen. Det leder i sin tur till ökad konkurrens mellan offentlig och privat sektor. Det finns skäl att vara försiktig i bedömningen av dessa förhållanden, men de nämnda skillnaderna i förhållande till övriga jämförbara länder i kan dock innebära att de konkurrens- 42 Se bl.a. rapporten Den marknadslika kommunen, författare professor , Nerentius & Santérus förlag, 1997. problem som uppkommer när offentliga och privata aktörer upp- träder har kommit att diskuteras mer i än i andra länder. Det finns tecken som tyder på att dessa frågor gradvis kommer att få ökad betydelse även i övriga . Även om tycks i någon mån ligga före i utvecklingen, har ett för- ändringsarbete med syftet att öka effektiviteten inom den offent- liga sektorn påbörjats även i andra länder. Traditionella styr- metoder, som hierarkisk befälsordning, regelstyrning och detalj- styrning är under uppluckring även här. Eftersom det är en så vanlig uppfattning att ökad effektivitet kan åstadkommas genom mer marknadslika lösningar, finns det skäl att anta att konflikt- ytorna mellan det privata näringslivet och den offentliga sektorn kommer att öka även i andra länder. 5Situationer när konkurrens- problem uppkommer Konkurrens mellan offentliga och privata aktörer uppkommer på flera olika sätt. I detta kapitel redovisas de typer av situationer där konkurrens mellan offentlig och privat sektor förekommer och där konkurrensproblem finns i mer eller mindre hög grad. 5.1Blandning av monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet Att det inom den offentliga sektorn finns hybridorganisationer som producerar både monopolskyddad och konkurrens- utsatt verksamhet kan ses som ett klassiskt konkurrensproblem. En stor del av alla ärenden som inkommit till rådet har i en eller annan form handlat om sådana hybridorganisationer. Kon- kurrerande företag upplever ofta att den offentlige aktören tar ut ett pris som är betydligt lägre än vad man själv kan erbjuda och misstänker därför att det offentliga företaget dumpar priset på den konkurrensutsatta produkten. En sådan dumpning förutsätter då antingen tillförsel av offentliga medel regelbundet eller att det finns möjlighet att ta ut monopolvinster i den verksamhet som bedrivs i ensamställning. Olika typer av hybridorganisationer När man närmare granskar skälen till existensen av hybrid- organisationer får man skilja på dels argumenten för att en viss del av verksamheten bedrivs i ensamställning, dels varför samma organisation också tillåts operera på konkurrensutsatta marknader. Skälet till monopolställningen är antingen politiskt eller ekono- miskt/tekniskt. Politiska monopol kännetecknas av att det i Situationer när konkurrensproblem uppkommer grunden finns förutsättningar för konkurrens mellan flera olika marknadsaktörer, men där samhället av en eller annan orsak gjort bedömningen att det finns nackdelar med en marknadslösning. Bedömningarna kan t.ex. ha skett från sociala eller regionalpoli- tiska utgångspunkter. Statsmakterna har därför valt att med legala medel monopolisera verksamheten, s.k. legala eller formella mono- pol. Typiska exempel är Systembolaget och . När förklaringen är ekonomisk-teknisk frambringar marknaden ett enda företag på marknaden, ett s.k. naturligt monopol. Det beror främst på förekomst av osedvanligt stora stordriftsfördelar eller höga kostnader för marknadsinträde. har rådande uppfattning varit att det är bättre med offentligtägda monopol än privata, en uppfattning som också fått visst stöd i ekonomisk teoribildning. I den mån sådana företag en gång byggts upp av privata intressen har samhället däremot i något skede aktivt agerat för att överföra företaget i samhällelig ägo. Historiskt har det funnits många företag av denna karaktär, t.ex. de tidigare affärs- verken och postverket. Den moderna tekniska utveck- lingen har medfört att de naturliga monopolen blivit betydligt färre. Den monopolskyddade delen av en hybridorganisation behöver inte utgöras av någon affärsmässig verksamhet, dvs. en verksamhet som finansieras genom prisintäkter eller avgifter från kunder. Det är också en vanlig situation att huvudverksamheten är anslags- finansierad, med eller utan myndighetsutövande inslag. Som framgår av kapitel 2 finns det ett stort antal myndigheter både i staten och i kommuner som kombinerar anslagsfinansierad verk- samhet med försäljning av varor eller tjänster i en konkurrensutsatt miljö. Anförda argument för att få bedriva konkurrensutsatt verk- samhet Det kanske vanligaste argumentet för att en offentlig monopolist också skall få bedriva konkurrensutsatt verksamhet är att den sistnämnda verksamheten har en mer eller mindre nära anknytning till aktörens huvudsakliga verksamhet. Det kan vara så att det finns verksamheter som är så produk- tionsmässigt närbesläktade att det kan uppfattas som ekonomiskt fördelaktigt att inte bara producera huvudtjänsten utan också den Situationer när konkurrensproblem uppkommer Man hävdar då att den kombinerade produk- tionen innehåller ett mått av samproduktionsfördelar (economie of scope). Samproduktionsfördelen kan t.ex. uppstå som en följd av att vissa kapitalbindande faciliteter utnyttjas bättre. Det är inte bara tekniska faciliteter som kan skapa samproduk- tionsfördelar. En faktor som ofta anses knyta samman den huvudsakliga och anknytande verksamheten är de anställdas utbild- ning och kompetens. Argumentet är då att när en offentlig aktör med en huvuduppgift förfogar över en kompetens som också kan användas inom ett närbeläget konkurrensutsatt område skall denna kompetens också utnyttjas för att producera en anknytande tjänst. Ett typiskt exempel är när en av anställd lant- mätare både åtar sig att utföra en fastighetsavstyckning (en myndighetsuppgift som bara får göra) och en utstakning av huset på tomten, vilket är en konkurrensutsatt verk- samhet. Det är lantmätarens individuella kompetens som möjliggör för att tillhandahålla denna anknytande tjänst. Ett annat exempel är att en erbjuder avgiftsbelagda kurser i brandförsvar vid sidan av den anslags- finansierade huvudverksamheten. De anställdas kompetens för den anknytande verksamheten har då uppkommit som en direkt följd av huvudverksamheten. Det finns verksamheter med ett förhållandevis stort inslag av samproduktionsfördelar. Tydliga fall gäller produkter som produceras som en oundviklig följd av huvudverksamhetens karaktär. Ett exempel är när som ett led i den anslagsfinansierade huvudverksamheten att bedriva försöksodlingar får betydande volymer av jordbruks- och träd- gårdsprodukter som har ett värde på den externa marknaden och som också säljs där. Ett annat exempel är gymnasieskolor som inom ramen för utbildning av bagare och charkuterister bedriver försäljning i en närbelägen butik av de produkter som produceras som en konsekvens av utbildningen. Typiskt är att produkterna produceras oavsett om de säljs eller inte och att de tillkommande kostnaderna för dessa slaggprodukter är mycket låga eller kanske inga alls. Det finns för övrigt paralleller i näringslivet, där produkter som oundvikligen uppkommer i en viss produktion råkar ha ett kommersiellt värde. erfarenhet är att påstådda samproduktions- fördelar är ett vanligt argument för att tillåta den kompletterande konkurrensutsatta verksamheten. I vissa fall är det mindre uppen- Situationer när konkurrensproblem uppkommer bart att sådana samproduktionsfördelar föreligger. Det är t.ex. inte ovanligt att man pekar på att lokaler och maskinell utrustning redan finns och att de tillkommande kostnaderna för att producera den konkurrensutsatta verksamheten blir förhållandevis låga. Det kan då hända att man bortser från att t.ex. lokaler oftast har ett alternativvärde, t.ex. i form av den lokalyta som skulle frigöras för uthyrning i den mån man inte producerar den kompletterande konkurrensutsatta produkten. Det kan också hända att maskinell utrustning är inköpt med viss inbyggd över- kapacitet i förhållande till monopolverksamheten, för att möjlig- göra också den konkurrensutsatta verksamheten. I så fall är även den konkurrensutsatta delen av verksamheten dimensionerad och därmed inte kostnadsfri. Här kan nämnas att det inte alltid finns ett alternativ- värde för outnyttjad kapacitet, eller att detta värde är högst begränsat. Ett exempel är när kommuner startar gym i kommunala simhallar. Här har hävdats att de kommunala simhallarna, som oftast är förlusttyngda, utnyttjas bättre genom den anknytande verksamheten. En förklaring är då att överytor i en simhall svårligen och inte utan stora merkostnader kan hyras ut som t.ex. lager- eller kontorslokaler. Rådet har behandlat ett tiotal ärenden som rört denna fråga. Här har rådet i ett yttrande tagit ställning till hur kommunerna bör hantera denna fråga för att kunna kombinera kravet på konkurrensneutralitet med ett effektivt resursut- nyttjande. Rådet rekommenderar kommunerna att använda sig av en modell där man efter ett öppet anbudsförfarande upplåter en del av simhallen för gymverksamhet, varefter uthyrning sker till den som är beredd att utnyttja lokalerna till högsta hyra. Ett annat argument är att den kompletterande tjänsten visser- ligen utförs av privata företag, men inte i den omfattning som är samhällsekonomiskt önskvärd. Detta argument har t.ex. framförts som det viktigaste skälet till att tillåta gymnasier och högskolor att bedriva uppdragsutbildning vid sidan av den ordinarie utbild- ningen. Flera ärenden som rör skolors uppdragsutbildning har inkommit till rådet. Gemensamt för dessa är att det handlar om offentliga skolor som vid sidan av sin ordinarie och anslags- finansierade verksamhet också tillhandahåller kompletterande utbildningar mot avgifter. Ett ytterligare argument är att ett odelbarhetsproblem kan råda, dvs. sidoverksamheten behövs för att kunna säkerställa ett effektivt resursutnyttjande. Det sistnämnda argumentet är särskilt vanligt Situationer när konkurrensproblem uppkommer när det är frågan om offentlig verksamhet på lokal eller regional nivå. Ett exempel är de lokala lantmäterimyndigheterna, som har getts möjlighet att bedriva en viss kommersiell verksamhet. Varje lokal enhet anses behöva en viss minimistorlek, en kritisk massa, som inte uppnås om inte huvudverksamheten får kompletteras med anknytande konkurrensutsatta tjänster. Det finns dock sällan några närmare underlag som stöder uppfattningen att det föreligger odelbarheter av detta slag. Ett argument som ibland framförts för att tillåta denna typ av kompletterande verksamhet är att den kan bidra till kompetens- uppbyggnad för huvudverksamheten. Inom staten regleras tillståndet till myndigheter att bedriva konkurrensutsatt verksamhet i instruktioner eller regleringsbrev. Ofta är dessa allmänt hållna. En vanlig formulering är att myndig- heten får bedriva uppdragsverksamhet inom sitt ansvarsområde. Det kan också vara formulerat på så sätt att uppdragsverksamhet får bedrivas som har nära anknytning till huvudverksamheten. ges någon närmare precisering till dessa allmänt hållna formuleringar.