sou · GOB311d1 · 2001-01-01 00:00:00 — Statens uppgift att verka för säkerheten i betalningsväsendet handlar i första hand om att minska och hantera den s.k. systemrisken, dvs. risken att en störning hos någon aktör eller funktion i systemet fortplantar sig på ett sätt som de enskilda aktörerna inte har incitament att förebygga och heller inte har möjlighet att överblicka och hantera om risken materialiseras. Om detta inträffar kan betalningssystemets funk- tionsförmåga skadas allvarligt, för kortare eller . 8.3Några definitioner och distinktioner Som antytts finns i grunden två sätt att effektuera en betalning, bägge välbekanta för de flesta. Det ena är att betala kontant, med sedlar och mynt, det andra är genom någon form av kontoöverföring. Det senare handlar i praktiken om betalningar med check eller postväxel, med olika former av kontokort eller genom att girera. I sammanhanget kan noteras att de s.k. elektroniska pengar som är under introduktion i liksom i många andra länder, befinner sig någonstans däremellan; olika system visar här större eller mindre grad av funktionell och legal likhet med antingen kontanter eller med pengar på konto.1 När man köper till exempel en kvällstidning och betalar med kontanter får säljaren pengarna i handen som köparen tar sin tidning. Transaktionen är omgående avvecklad, dvs. fullbordad och slutgiltig. Några kredit- eller likviditetsrisker uppstår inte i betalnings- processen, vilket är en stor fördel. Kontantbetalningens begränsningar ligger dels för transfereringar av stora belopp, dels för transaktioner där köpare och säljare inte möts fysiskt. I sådana situationer är det naturliga att betala genom att istället överföra pengar från ett konto till ett annat. Då blir emellertid inte transaktionen slutgiltig i köpögonblicket. Det som sker i det momentet är att någon form av betalningsorder utfärdas genom att köparen skriver ut en check eller använder ett kontokort. Dessa instruktioner skall sedan processas av en eller flera banker, clearingsinstitut etc. innan likviden, vanligtvis efter någon eller , slutgiltigt är på plats på betalningsmottagarens konto. Det som händer är alltså, för det första, att det uppstår ett tidsglapp mellan avslut och slutgiltig betalning (avveckling), eventuellt också mellan leverans och betalning, om köparen – vilket är det normala i en butikssituation – tagit varan och gått när 1 Se exempelvis den SOU 1998:14 E-pengar – näringsrättsliga frågor och Guibourg (1998) Elektroniska pengar och elektroniska betalningar. checken överlämnats eller kortet dragits. För det andra innebär det att ett antal aktörer utöver köpare och säljare kommer in i processen. I dessa tidsglapp och hanteringskedjor uppstår tekniska, finansiella och, i vissa lägen, även legala riskexponeringar. Risken ligger i att någon länk i hanteringskedjan brister och stoppar eller allvarligt försvårar betalningstrafiken på bred front. Då utlöses också de latenta kredit- och likviditetsrisker som uppkommer som en följd av tidsutdräkten och genom aktörernas exponeringar mot varandra. Detta kan i sin tur skapa nya störningar och förvärrade problem, och så sprids problem i allt vidare cirklar och på ett alltmer svårkontrollerat sätt. 8.3.2Stora betalningar – massbetalningar En andra viktig distinktion i betalningssystemsammanhang är mellan s.k. stora betalningar (Large-value payments i internationella sam- manhang) och s.k. massbetalningar (retail payments). Även andra beteckningar förekommer, exempelvis grossistbetalningar respektive detaljistbetalningar. Dessvärre är distinktionen mellan dessa kategorier inte särskilt klar. Stora betalningar kan dock praktiskt sett definieras som betalningar av (vanligen) stora belopp mellan finansiella företag, väsentligen banker, dvs. Massbetalningar blir därmed betalningar som initieras av hushåll och icke-finansiella företag.2 Att observera är alltså att det är avsändare/mottagare av betalningarna snarare än beloppsstorlek som är den väsentliga indelningsgrunden, eller, mer precist, om man är kund till systemet eller om man är en förmedlare av betalningar och därmed en del av systemet/infrastrukturen. Ett stort industriföretag, som förvisso kan genomföra betalningar av mycket aktningsvärda belopp, sysslar således inte med stora betalningar eller grossistbetalningar i den mening som angivits. System och aktörer som hanterar stora betalningar kan orsaka systemrisker. Störningar och fallissemang i denna del av betalnings- väsendet kan snabbt få dramatiska och vidsträckta konsekvenser, dels genom aktörernas exponeringar mot varandra, dels därför att dessa 2 Inom ECB/ECBS används följande definitioner: Large-value payments: payments, generally of very large amounts, which are mainly exchanged between banks or between participants in the financial markets and usually require urgent and timely settlement. Retail payments: this term describes all payments which are not covered in the definition of Large-value payments. Retail payments are mainly consumer payments of relatively low value and low urgency. aktörer – betalningsintermediärerna – i dessa system också i aggregerad form även hanterar betalningar till och från sina kunder, dvs. Sådana systemstörningar inträffar inte om system och funktioner på lägre nivå, exempelvis ett kontokortsystem, skulle fallera. Mass- betalningarna reser alltså inte några systemriskproblem av akut karaktär. Likväl finns ändå goda skäl för och andra myndigheter att följa och övervaka även detta område. Ett skäl är att ett effektivt fungerande betalningssystem förutsätter allmänhetens förtroende. Om de generella betaltjänster som erbjuds allmänheten är dåligt utformade eller dåligt skötta kan detta leda till förtroendeproblem som successivt eroderar betalningssystemets funktionsförmåga och effektivitet, något som kan leda till en samhälls- ekonomiskt kostsam flight to quality i form av en återgång till kontantbetalningar, i extrema fall till en bytesekonomi. Det andra viktiga skälet är att också den här typen av system kännetecknas av stordriftsfördelar, ofta på såväl produktions- som efterfrågesidan. Här finns å ena sidan goda och samhällsekonomiskt relevanta argument för samverkan mellan aktörerna, å andra sidan risker för kartellisering av marknaderna med svårigheter för nya aktörer att komma in. Komplikationsgraden i tjänster och system liksom prissättningen av dessa innebär också ofta transparensproblem för kunderna. Med andra ord finns för staten både allmänna effektivitets- frågor och konsumentaspekter att bevaka på massbetalningsområdet. Under de senaste 10–15 åren har intresset för betalningssystemfrågor ökat mycket påtagligt. Drivkraften för det ökade intresset har varit den snabba tillväxt i betalningsvolymerna som skett. Detta är i sin tur väsentligen en reflex av den avreglering och internationalisering av de finansiella marknaderna som ägt rum . En snabb blick på hur volymutvecklingen sett ut i några av de stora ekonomiernas centrala betalningssystem bekräftar detta. Internationella trender i betalningsförmedlingen Värdet av betalningar i förhållandet till BNP Det var alltså som trendbrottet skedde; grovt sett för- dubblades omsättningen i det amerikanska betalningssystemet relativt BNP, som den tredubblades i och femdubblades i . Det framgår också att en betydande del av denna expansion består av betalningar till och från andra länder. En drivkraft är en ökad handel med varor och tjänster, men mest handlar det om en ökad valuta- och värdepappershandel över gränserna. I de undersökningar som genomförts av (), framgår att dagsomsättningen på valutamarknaderna fördubblades från 1989 till 1 200 miljarder US- dollar 1995, för att stiga ytterligare till 1 500 miljarder/dag år 1998.3 De ökande flödena innebär att de belopp som exponeras för olika slag av risker i betalningsprocesserna ökar på motsvarande sätt. Flertalet centralbanker har mer eller mindre explicit mandat att, med den svenska lagens formulering, främja ett säkert och 3 BIS (1998) Central bank survey of foreign exchange and derivatives market activity in - preliminary global data. Därför är det ganska naturligt att intresset för frågor som rör betalningssystemens sätt att fungera och de stabi- litets- och effektivitetskrav som bör ställas på systemen varit mest tydligt i centralbanksvärlden. har på bred front skapats nya och bättre möjligheter att initiera och avveckla betalningar under en och . Detta har skett genom utvecklandet av system där överföringarna sker i realtid och på bruttobasis mellan konton i , s.k. RTGS-system (Real Time Gross Settlement). Här processas betalningsuppdragen ett och ett och kontinuerligt under hela den tid systemet är öppet, och tillhandahåller – vanligen mot säkerhet – deltagarna (i huvudsak banker) den likviditet som behövs för att det inte skall uppstå tillfälliga stopp i betalningsflödena. Denna typ av system har införts i samtliga centralbanker inom G-10 (med undantag av ) och i samtliga EU- länder. I det senare fallet bildar de nationella RTGS-systemen ett nätverk – Target-systemet – som tagits i drift i och med starten av EMU. Betalning mot leverans – DVP och PVP Centralbankerna har ingående analyserat de kreditrisker som sammanhänger med avvecklingen i värdepappers respektive valutatransaktioner. Kärnan i problemet är i bägge fallen att den ena parten i ett visst skede av processen exponerar sig för full kreditrisk,4 dvs. hela det aktuella värdet i affären kan förloras, om man levererat utan att ha fått betalt eller vice versa. När det gäller värde- papperssidan brukar man tala om vikten av att eliminera den typen av risk genom att bygga systemen så att man uppnår s.k. DVP (Delivery versus Payment).5 På värdepapperssidan har flertalet utvecklade länder, inklusive , system som i en eller annan form möter DVP- kravet – vilket dock inte innebär att alla stabilitetsproblem i värde- papperssystemen för den skull är lösta. Motsvarande ambition beträffande avvecklingen av valutaaffärer uttrycks i akronymen PVP (Payment versus Payment). 4 full kreditrisk motsvarar det som i internationella sammanhang brukar benämnas principal risk. 5 För en fyllig diskussion kring detta, se (2000) Clearing och avveckling av svenska värdepapper, samt och (2000) Betalningssystemet i . man eliminerar den s.k. Herstatt-risken.6 Här är av flera skäl problemen mer komplexa, men också här har framsteg skett.7 Faktum kvarstår dock att Herstatt-risken fortfarande i hög grad är en realitet, och att det är stora belopp och stora exponeringar som är involverade; i de undersökningar som gjorts av G10/BIS är den genomsnittliga exponeringstiden för denna avvecklingsrisk 2–, vilket innebär att värdet av lika många dagars valutahandel är exponerat för osäkrade kreditrisker, och dessa exponeringar överstiger regelmässigt och oftast med bred marginal de involverade bankernas egna kapital. togs ett unikt och viktigt steg mot en integrerad internationell – i detta fall europeisk – betalningstrafik. I samband med införandet av euron togs det s.k. Target-systemet i drift. startades ett antal privata, nettobaserade system för euro- transaktioner, exempelvis det s.k. Euro 1-systemet som drivs av (Association), i första hand avsedda för mindre betalningar jämfört med de som Target-systemet primärt är designat för. I sammanhanget kan också noteras att de olika nationella värde- papperssystemen inom EU arbetar på att utveckla ett motsvarade gemensamt nätverk inom ramen för det s.k. ECSDA-samarbetet. Man kan konstatera att betydande framsteg har gjorts på vägen mot en bättre internationell infrastruktur på betalningsområdet . Men mycket återstår ännu att göra: för det första krävs en väsentlig reduktion av Herstatt-riskerna, för det andra krävs, mot bakgrund av globaliseringen, åtgärder för att tackla systemriskerna i betalnings- hanteringen också i de mindre utvecklade ekonomierna. Ett tredje viktigt område torde också bli att – bland annat på basis av erfarenheterna från Target-systemet – utveckla möjligheterna att länka samman olika nationella betalnings- och värdepapperssystem. Detta är frågor som 6Begreppet Herstatt-risk har sitt ursprung i konkursen i Bankhaus Herstatt 1974, där D-marks-delen av DEM-USD-affärerna hade hunnit avvecklas före konkursen, men inte dollarledet. De motparter som skulle ha dollar från Bankhaus Herstatt drabbades därmed av förluster. 7BIS (1996) Settlement Risk in Transactions (Allsopp- rapporten), BIS (1998) Settlement Risk: a Progress Report (). inrymmer tekniska, legala och även penningpolitiska komplikationer.8 Ett fjärde område är massbetalningsområdet som börjat uppmärksammas mot bakgrund av den snabba tekniska utveckling som pågår, men också mot bakgrund av diskussionen om stordriftsfördelar, nätverksexternaliteter och konkurrenseffekter. RIX- systemet – dess roll och dess huvuddrag9 betalningssystem utgör navet i det svenska betalnings- systemet. Alla betalningar som går från en i verksam bank till en annan passerar RIX-systemet i en eller annan form. finns ett parallellt RIX-system som opererar i euro – det s.k. E-RIX – och som utgör en integrerad del av EU-centralbankernas gemensamma betalningsnätverk Target. Frånsett de lokala sparbankerna deltar, med några få undantag, samtliga i verksamma banker direkt i RIX-systemet, liksom de tre clearingorganisationerna Värdepapperscentralen (VPC), Bankgiro- centralen (BGC) och OM, en statlig myndighet (, RGK) samt själv. Totalt finns 23 deltagare i den svenska delen av systemet och i Euro-delen 18 deltagare. har även fondkommissionärer som är s.k. primary dealers möjlig- het att verka i . I systemet utväxlas 350–mellan deltagarna – vilket innebär att ett värde i grova drag motsvarande hela BNP transfereras under loppet av en arbetsvecka. De i deltagande bankerna har möjlighet att, mot ställande av säkerhet i form av stats- och bostadspapper låna från under loppet av dagen för att säkerställa en likviditet som förhindrar att det uppstår stopp och låsningar i betalningsflödena;10 syftet med en brutto- 8Detta diskuteras i och Ingves (1998) Kan man skapa ett globalt nätverk för betalningar?. 9För en fyllig beskrivning av systemets uppbyggnad, funktionssätt och regelverk, hänvisas till (1999) Regelverk för betalnings- avveckling i , samt broschyren (1997) – system för avveckling av betalningar. 10Riksbanken har för avsikt att vidga kretsen av pantsättningsbara papper till att omfatta även företagsobligationer och avveckling i realtid är att samtliga betalningar skall avvecklas individuellt och när de registreras i systemet. Detta förut- sätter att alla deltagare i systemet ständigt är tillräckligt likvida. har flera viktiga förändringar skett i och kring RIX-systemet, delvis som en följd av det utvecklings- och harmoni- seringsarbete som skett på internationell nivå, framför allt europeisk, delvis som ett resultat av de praktiska erfarenheter av systemet som vunnits och av den ökade medvetenhet som växt fram rörande betal- ningssystemets och roll för den finansiella stabiliteten. Några viktiga förändringar är följande. Alla blancokrediter är avskaffade , och all utlåning sker numera mot säkerhet i form av stats- och bostadspapper. Inslaget av realtidsavveckling i systemet har successivt ökat. Även om varit ett i princip realtidsbaserat system, avveck- lades tills nästan samtliga kundbetalningar i aggregerad form . Vad som hänt är dels att avvecklingen delats upp i olika betalningstyper som avvecklas separat , dels att en växande del av kundbetalningarna brutits ur aggregaten för att avvecklas individuellt. När denna ordning introducerades var regeln inledningsvis att kundbetalningar överstigande skulle avvecklas individuellt. gäller motsvarande för alla betalningar överstigande . Kriterierna för deltagande i systemet har dels modifierats, dels gjorts explicita. Även regelverket i övrigt har utvecklats och redovisats på ett samlat och tydligt sätt.11 Slutligen har RIX-systemet integrerats med Target genom skapandet av E-RIX. Aktuella frågor och problem Ökad realtidsavveckling och bättre likviditetsutnyttjande i Krav på säkerhet för att låna av leder till att likviditeten är en fri resurs i systemet. Därmed ökar också risken för likviditetsbrister hos aktörerna, vilket kan försvåra avvecklingen av betalningar. Säkerhetskrav för intradagskrediter innebär en alternativ- kostnad, eftersom värdepapper pantförskrivs och därigenom inte kan handlas. Till detta kan komma kostnader för själva pantsättningen. Både svenska och utländska papper (från OECD-området) kommer att accepteras, givet att de uppfyller rating- och noteringskrav. 11 (1999) Regelverk för betalningsavveckling i . System för en mer sofistikerad likviditetshantering för att hushålla bättre med likviditeten, innebär också kostnader för aktörerna. När likviditeten är en fri nyttighet, får aktörerna incita- ment att bedriva en aktiv likviditetshantering – denna effekt kan också avläsas i RIX-deltagarnas beteende sedan säkerhetskraven gradvis börjande introduceras. I praktiken har dock kravet på säkerhet inte inneburit någon mer kännbar restriktion. Bankerna har överlag pantsatt mycket stora belopp i säkerheter och därmed i flertalet fall ständigt legat med en mycket betryggande marginal i termer av löpande upplåningsmöjligheter. En förklaring till detta är att det är praktiskt besvärligt att snabbt flytta säkerheter till och från pantkontona. avses dock ett system som automatiserar pantsättningsrutinerna tas i drift. En annan, viktigare förklaring är dock att alternativkostnaden för pantsättningen så här långt varit tämligen låg: bankerna har pantsatt papper som bara i begränsad grad hör hemma i tradingportföljerna och alltså inte är intressanta i den dagliga handeln. Det är inte troligt att en sådan situation kommer att bestå – i själva verket finns klara tendenser redan nu på att alternativkostnaden för säkerheterna är stigande, och därmed kommer en överpantsättning inte att bli ekonomiskt försvarbar. Ett sätt att minska uppbindningen av värdepapper är att minska behovet av intradagslikviditet. En uppenbar möjlighet härvidlag är att jämna ut de stora svängningar i likviditeten som uppstår mellan i huvudsak och 13.00, genom att de olika aggregerade avveck- lingsomgångarna fortfarande ligger ganska nära varandra tidsmässigt. Det är svårt att se några rationella skäl till att denna kvarleva från den tid all avveckling skedde fortfarande existerar. Om man sprider ut dessa avvecklingsomgångar eller delar upp dem på flera avvecklingsomgångar skulle toppbelastningarna på likviditeten minska. Om man går vidare med att avveckla fler och fler kundbetalningar på RTGS-basis blir effekten densamma. En annan möjlighet, som öppnats, är att acceptera fler typer av värdepapper, både svenska och utländska, som säkerhet. Att intill endast accepterat stats- och bostadspapper som säkerhet har främst varit grundat på praktiska överväganden. En tredje väg är att bankerna utvecklar mer sofistikerade rutiner för att på ett mer aktivt och effektivt sätt utnyttja sin säkerhetsmassa och styra sina betalflöden; med en effektivare styrning av pantsättningen och betalflödena skulle man kunna klara likviditetsbehoven med betydligt mindre pantvolymer än idag.12 Med utgångspunkt från internationella jämförelser borde det vara möjligt att med hjälp av bättre säkerhets- 12 Se och (2000) Betalningssystemet i . hantering och bättre styrning av betalningsflödena minska behovet av ställda säkerheter rejält. Den processen inleddes då säkerhetsvolymen sänktes från till . Inom loppet av ett fåtal år bör detta kunna nedbringas till , vid oförändrad betalningsvolym. Tillhandahållandet av ett system för betalningar mellan betalnings- förmedlarna/bankerna är ett uttryck för roll som bank- ernas bank, där möjligheten till avveckling i centralbankspengar13 och med omedelbar tillgång till extra likviditet i form av intradagskredit, utgör en stabiliserande faktor för betalningssystemet. har frågan rests om inte en vidare krets av aktörer – fondkommissionärer, försäkringsbolag, större industriföretag etc. – borde få tillträde till dessa faciliteter; detta skulle, har det hävdats, innebära en konkurrens- neutralitet mellan olika slag av aktörer, som den finansiella stabiliteten i bred mening skulle förbättras. Frågan om vilka som skall delta i ett system av den typ som representerar handlar ytterst om vilken roll den offentliga sektorn bör ha gentemot marknadsaktörerna, en avvägning som också kan uttryckas i termer av stabilitet kontra effektivitet. Rent principiellt kan man tänka sig en lösning där alla hushåll och företag har konto i central- banken och därmed sköter all betalningsförmedling i samhället. Detta skulle förvisso bli stabilt, som det knappast är troligt att ett sådant statligt de facto monopol på betalningsförmedling skulle vara särskilt effektivt. Man kan, å andra sidan, också tänka sig en lösning där inte har någon roll alls. Bankerna håller då konton hos varandra och avvecklar sina mellanhavanden bilateralt, eller upprättar en egen central . En sådan modell skulle mycket väl kunna bli effektiv – men knappast stabil i ett läge där någon viktig aktör får problem. Som framgått tidigare finns en brett omfattad uppfattning att vissa specifika aspekter av betalningsförmedlingen innefattar s.k. marknads- misslyckanden, framför att när det gäller risken för en för de enskilda aktörerna ohanterbar spridning av störningar som kan slå ut det samlade systemets funktionsförmåga, den s.k. systemrisken. Eftersom det är bankerna som institutionellt sett utgör detta system, finns motiv för att 13 Centralbankspengar, dvs. sedlar och mynt liksom kontotillgodohavanden i är riskfria i den meningen att utgivaren/kontohållaren inte kan gå i konkurs. staten, i detta fall , involveras i förebyggandet och hanterandet av dessa risker. Tillgång till avvecklingsfaciliteter kopplade till konton i är en del av detta.14 Med andra ord finns inga samhällsekonomiska motiv att låta företag och institutioner delta i som inte har denna roll som betalnings- förmedlare, och som alltså inte utgör någon del av denna finansiella infrastruktur. kan konstateras att dessa roller inte alltid är helt entydiga, och liksom flertalet andra centralbanker har därför i praktiken tillåtit en något vidare krets än banker att delta i systemet. I handlar det om staten i form av , clearingorganisationer som VPC, OM och Bankgirot och, , de värdepappersbolag som har ställning som s.k. primary dealers inom ramen för penningpolitiken. Krav på att öppna RIX-systemet för alla slag av finansiella företag, och eventuellt även för andra, kan dock enligt utredningens uppfattning inte motiveras samhällsekonomiskt. Avvecklingen av de betalningar som utgör likvid för aktie- respektive penningmarknadsaffärer sker över RIX-systemet. Avvecklingen av betalningarna är synkroniserade med överföringarna av värdepapper inom VPC-systemet för att uppnå DVP, dvs. betalning mot leverans, vilket eliminerar de mycket omfattande kreditrisker som annars uppstår i avvecklingsprocessen. VPCs likvidavveckling sker huvudsakligen på nettobasis, dvs. varje likvidbank skall – – i RIX- systemet ha medel till förfogande för avvecklingen.15 Som med alla system som arbetar på nettobasis finns risken att någon aktör vid avvecklingstidpunkten av något skäl inte kan uppfylla sina åtaganden. Eftersom systemet avvecklar DVP föreligger inte risken att någon betalar eller levererar utan att få motprestation. Däremot kvarstår risken för likviditetsstörningar liksom risken för att drabbas av förluster när exempelvis papper som man tänkt köpa från den fallerande aktören då 14Däremot behöver inte nödvändigtvis vara ägare och operatör av systemet. I exempelvis är kontohållare och (intradags-) kreditggivare, medan en bankgemensam organisation (APACS) opererar själva systemet. 15Detta klockslag avser avvecklingen på räntesidan. Motsvarande avveckling av aktieaffärer sker , men separat.