sou · GOB321d2 · 2001-01-01 00:00:00 — Statsmakterna har ett uttalat krav på totalförsvaret att kunna anpassa organisationen till den säker- hetspolitiska omvärldsutvecklingen. Innebörden av detta är enligt ÖCB att behovet av en till alla delar krigsberedd organisation minskar. Om förutsättningarna förändras, så att myndigheterna i plane- ringen och fördelningen av resurser även kan beakta bl.a. uppgif- ten att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, får detta konsekvenser för per- sonalförsörjningen, anser ÖCB. Ett område där en på detta sätt uppgiftsstyrd planering bör kunna få genomslag är den kommu- nala verksamheten. Kommunerna kommer vid en svår påfrestning att vara en viktig aktör. ÖCB skisserar i underlaget tre alternativa sätt att se på dimen- sioneringen och därmed på krigsplaceringen av den pliktper- sonal som skall utbildas för den kommunala verksamheten. Plikt- personalen tjänstgör i huvudsak inom räddningstjänsten, social- tjänsten och den tekniska verksamheten i kommunerna. Krigsplacering efter grundutbildning 317 Alternativen är dessa: G Kommunerna utformar sin krigsorganisation för verksam- heten vid höjd beredskap. Staten utbildar med civilplikt det antal som svarar mot kommunernas behov och överlämnar de utbildade till kommunerna för krigsplacering (som ). G Kommunerna utformar sin krigsorganisation enligt före- gående alternativ, men staten överlämnar de utbildade först vid en anpassning till en ändrad hotbild eller när särskilt stora behov av personal uppstår (flexibilitet). G Staten dimensionerar och utbildar för en större regional resurs (kvantitet). Statsmakterna har genom säkerhets- och försvarspoli- tiska beslut angett att en minskning bör ske av antalet totalför- svarspliktiga som skall genomgå grundutbildning . Som framgått av redogörelsen tidigare i betänkandet har ÖCB på regeringens uppdrag efter samråd med berörda myndigheter och utrett både det kommunala och det statliga behovet av totalförsvarspliktiga . ÖCB framhåller i sin rapport till regeringen att civilpliktiga som avses ingå i den civila grundförmågan för insatser omedel- bart eller på kort sikt skall vara krigsplacerade i sina befattningar i krigsorganisationen. Övrig pliktpersonal inom det civila området bör krigsplaceras som en gemensam resurs (personalreserv) och ges en mer detaljerad placering under ett anpassningsskede. När det gäller civilpliktiga räddningsmän, som är en kommu- nal förstärkningsresurs, säger i rapporten att en beräkning av behovet för krigsorganisationerna bör utgå från möjligheten att omdisponera och detaljinrikta . Fram till dess bör resurserna vara nationellt gripbara genom krigsplace- ring i en kompetensorganisation. Det innebär att civilpliktiga som utbildas före ett anpassningsskede inte skall krigsplaceras hos en kommun utan kompetensplaceras som en gemensam resurs med en statlig huvudman som personalansvarig. En lämplig huvudman bör enligt ÖCB utses på regional eller central nivå. 318 Krigsplacering efter grundutbildning 11.4Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Uppgifter om den som genomgått god- känd grundutbildning för en befattning eller verksamhet i en krigsorganisation under höjd beredskap skall lämnas till rekry- teringsmyndigheten, som beslutar om krigsplacering. För värnpliktiga i de militära förband med hög beredskap som alltid måste vara mobiliseringsbara i huvudsak den s.k. insatsorganisationen skall det nuvarande systemet för krigs- placering tillämpas. Värnpliktiga utbildade för övriga militära förband som alltså har låg beredskap krigsplaceras efter grundutbildningen i en verksamhet. Principen skall vara densamma för civilpliktiga som grundutbildats för t.ex. uppgifter i kommunernas krigsorgani- sation. De som före ett anpassningsskede grundutbildas för uppgifter i krigsorganisationen hos kommunerna skall tills vidare kunna krigsplaceras som en kollektiv resurs för för- stärkningar i ett anpassningsskede. Uppgifter om samtliga som har genomgått grundutbildning med civil- eller värnplikt samlas liksom i ett centralt register, som ger de bemanningsansvariga möjligheter till övergripande regionala och nationella jämförelser mellan till- gången på och behovet av grundutbildade. Utredningen anser det viktigt att skilja mellan författningsenliga beslut om krigsplacering och de registreringsåtgärder som rekry- teringsmyndigheten vidtar. De senare är rent administrativa åtgär- der för vilka det som framgått av redovisningen tidigare i kapitlet finns IT-baserade register. Att under höjd beredskap kunna mobilisera hela eller delar av krigsorganisationen är fortfarande ett sätt för totalförsvaret att kunna försvara landet vid ett angrepp utifrån. De olika krigsorga- nisationerna måste emellertid på ett flexibelt sätt kunna anpassas till de förändringar i det säkerhetspolitiska läget som förekom- mer. Krigsplaceringsbeslutet bör därför ange vilken kompetens som den krigsplacerade har uttryckt i befattning och verksamhet. Krigsplacering efter grundutbildning 319 är således förmågan och lämpligheten för uppgiften som skall ligga till grund för beslutet. Uppgifter om den som genomgått grundutbildning för en befattning eller verksamhet under höjd beredskap lämnas till rekryteringsmyndigheten, som formellt beslutar om krigsplace- ring. För att verksamheten flexibelt skall kunna anpassas till det säkerhetspolitiska läget bör Försvarsmakten och civila beman- ningsansvariga myndigheter emellertid ha rätt att själv inom ramen för den egna krigsorganisationen besluta om ändrad krigs- placering. Utredningen anser att en bemanningsansvarig myndighets begäran till rekryteringsmyndigheten om inskrivning för civil- eller värnplikt skall uppfattas även som en begäran om krigs- placering. Det formella beslutet om krigsplacering efter grund- utbildning innebär G Ett besked till den civil- eller värnpliktige om den befattning eller verksamhet som han eller hon skall tjänstgöra i under höjd beredskap; G En bekräftelse på att den civil- eller värnpliktige har förvär- vat erforderlig förmåga och prövats lämplig för sina uppgif- ter under höjd beredskap; G En information om att beslutet inte kan överklagas men att det kan komma att ändras på begäran av den bemannings- ansvariga myndigheten. Det bör i övrigt vara en uppgift för Försvarsmakten och andra bemanningsansvariga organ att avgöra vilken grad av detaljering som personalplanläggningen skall ha och att vidta de registre- ringsåtgärder som fordras. De bemanningsansvariga myndigheterna bör även i fortsätt- ningen bestämma hur länge den civil- eller värnpliktige skall vara krigsplacerad. Det generella regelsystemet skulle kunna omfatta en minimitid förslagsvis efter senaste tjänstgöringstill- fället för den som genomgår grundutbildning. Det bör vara en uppgift för de bemanningsansvariga att under den tiden upprätt- hålla erforderlig kompetens hos de krigsplacerade. När krigspla- ceringen upphör kan den civil- eller värnpliktige normalt avföras från organisationen. Den nuvarande övre åldersgränsen för tjänst- med värnplikt bör emellertid bibehållas. Fördelarna med det skisserade systemet är flexibilitet, förenk- lade rutiner och ett tydligare ansvar mellan rekryteringsmyndig- heten som också är registreringsmyndighet och de beman- 320 Krigsplacering efter grundutbildning En nackdel är att den civil- eller värn- pliktige får nöja sig med en krigsplacering som i de flesta fall inte är preciserad i alla detaljer. Utredningen delar Försvarsmaktens uppfattning att systemet för krigsplacering behöver bli betydligt mer flexibelt. För de flesta förbanden som har låg beredskap bör det räcka med mer över- gripande jämförelser mellan tillgången på och behovet av utbildad pliktpersonal. Krigsplaceringsbeslutet behöver av det skälet inte vara detaljerat utan kan ange i vilket slag av verksam- het som den grundutbildade skall kunna tjänstgöra. Ett sådant system går att tillämpa i det nuvarande säkerhets- politiska läget. Krigsplacering i stor skala enligt de principer som gällt kommer att behöva ske om kraven på beredskap ökar på grund av spänningar i omvärlden. För de förband med hög beredskap som alltid måste vara mobiliseringsbara i huvudsak den s.k. insatsorganisationen anser utredningen i likhet med Försvarsmakten att det nuvarande systemet med detaljerad krigsplacering skall tillämpas. Försvarsmakten har föreslagit att den placering som inte på traditionellt sätt sker i en befattning skall kallas kompetenspla- cering. har som framgått ingen invändning mot ord- ningen som sådan men anser inte att det behövs ett särskilt begrepp för denna typ av krigsplacering. Ett skäl är enligt Plikt- verket att placeringen i en verksamhet inte strider mot nuvarande bestämmelser. Den föreslagna ordningen tillämpas redan och är mot den bakgrunden i princip inget nytt. Den bör av det skälet kunna omfattas av det nuvarande uttrycket krigsplacering. Utredningen delar uppfattningen att det inte är nödvändigt att byta ut termerna krigsplacering och krigsorganisation. Begreppen avser åtgärder som skall förbereda totalförsvaret för åtgärder under höjd beredskap. Någon tveksamhet om innebörden kommer inte att föreligga. Den som efter grundutbildningen inte blir krigsplacerad i en befattning i krigsorganisationen blir i stället krigsplacerad i en verksamhet. Den utbildade får vid utryckningen en kopia på utbildningsmyndighetens begäran hos rekryteringsmyndigheten om krigsplacering. Detta dokument anger utbildningens innehåll Krigsplacering efter grundutbildning 321 och omfattning, i vilket slag av verksamhet eller befattning det är tänkt att den värnpliktige skall kunna tjänstgöra och i vilket för- band han eller hon är placerad. Detta bör vara tillräckligt detaljerat för att den värnpliktige även efter utbildningen skall känna motivation och ha intresse för verksamheten. Krigsplaceringsbeslutet, som sedan följer, utgör den formella bekräftelsen på att den värnpliktige har förvärvat den förmåga som fordras för uppgiften under höjd beredskap. Utbildnings- anordnaren rapporterar till rekryteringsmyndigheten i vilken verk- samhet som den värnpliktige skall krigsplaceras. För att systemet skall vara flexibelt bör den bemanningsansvariga myndigheten emellertid ha rätt att själv inom ramen för sin krigsorganisationbesluta om ändrad krigsplacering. Det kan gälla t.ex. en över- gång från personalreserv till ordinarie befattning eller placering i ett annat förband än det ursprungliga. Alla sådana beslut skall givetvis anmälas till rekryteringsmyndigheten för registrering. Det behövs ett centralt register för alla slag av personal inskrivna med plikt eller enligt avtal. Ett sådant disponibilitetsregister före- kommer . Det ger en överblick över personaltillgångarna och gör det lättare att på ett effektivt sätt utnyttja dessa. Uppgif- terna i det centrala registret är nödvändiga t.ex. för att myndig- heterna skall veta vilka som inte är kvar i de befattningar som de tidigare blivit grundutbildade för. Registreringen innebär att en mycket stor del av placerings- besluten inte behöver ändras efter hand som krigsorganisationen förändras. Det kommer i avsevärd omfattning att förenkla ruti- nerna för de bemanningsansvariga. En förenkling blir också följ- den om en stor del av uppgifterna om dem som genomgått grundutbildning kan läggas in i registret av de utbildningsansva- riga själva. Åtgärderna kommer att leda till väsentligt minskade kostnader för verksamheten. Utredningen anser att rekryteringsmyndigheten även i fortsätt- ningen skall svara för registret. Det ankommer på de utbildnings- och bemanningsansvariga myndigheterna att fortlöpande till rekryteringsmyndigheten redovisa de uppgifter som skall regist- reras. 322 Krigsplacering efter grundutbildning De under föregående rubrik redovisade principerna för krigspla- cering av dem som genomgår grundutbildning med värnplikt bör kunna tillämpas även för krigsplacering med civilplikt efter lång grundutbildning. Utredningen anser att detaljeringsgraden i krigsplaceringen skall avspegla hur väl förberedd krigsorganisationen behöver vara med hänsyn till det säkerhetspolitiska läget. Det skulle kunna innebära att de civilpliktiga som före ett anpassningsskede grundutbildas för uppgifter i krigsorganisationen hos kommu- nerna tills vidare krigsplaceras som en kollektiv resurs för för- stärkningar i ett anpassningsskede. ÖCB har som framgått av texten i avsnitt 11.3.3 föreslagit nya former för dimensionering och krigsplacering av civilpliktiga inom den kommunala verksamheten. Förslaget innebär att de civilpliktiga som grundutbildas åt en kommun inte krigsplaceras i kommunen utan placeras som en gemensam resurs med en stat- liga central eller regional myndighet som personalansvarig. Först i ett anpassningsskede bör den gemensamma resursen fördelas mellan kommuner genom krigsplacering i befattningar. Utredningen instämmer i den bedömning som ÖCB gjort när det gäller krigsplacering av civilpliktiga som grundutbildats för uppgifter inom kommunernas krigsorganisationer. Utredningens bedömning: Omsättningen av pliktpersonal i förband och andra enheter handlar ytterst om förmågan att lösa de uppgifter som totalförsvarets olika myndigheter har. Ingen skall vara krigsplacerad som inte har förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon är krigsplacerad för. Den syn som Försvarsmakten har på omsättningen gör det enligt utredningens mening möjligt att på ett flexibelt sätt ta tillvara resurserna. Uppföljningar och utvärderingar får efter hand visa om detta ger en tillfredsställande beredskap i olika avseenden eller om systemet på någon väsentlig punkt behöver förändras. Krigsplacering efter grundutbildning 323 Förutsättningar för omsättning av de värnpliktiga i den militära krigsorganisationen har förändrats dels genom att alla rekryte- ringsbara inte längre genomgår grundutbildning och dels genom att någon repetitionsutbildning inte äger rum. De fasta regler för omsättning som Försvarsmakten tidigare tillämpade har succes- sivt ersatts av ett system med en differentierad omsättning grun- dad på den personal som efter varje års utbildning finns tillgäng- lig. Den årliga ramen för grundutbildningen bestämmer vilken omsättning som är möjlig. Försvarsmakten anpassar sig efter hand till uppgifter och personaltillgångar. Förnyelsen av krigs- organisationen präglas av stor flexibilitet med hänsyn till bl.a. de uppgifter som Försvarsmakten skall kunna lösa. Personalförsörjning av militära krigsförband sker antingen genom att värnpliktiga genomgår grundutbildning (grundrekrytering) eller genom att personal med lämplig kompetens förs över från andra krigsförband (överföringsrekrytering). Förbandsomsättning innebär att all personal i ett krigsförband omsätts genom grundrekrytering eller genom överföringsrekry- tering. Individomsättning kallas det när delar av ett förband blir omsatt. Krigsplacering sker individ för individ på lämpliga befattningar i krigsförbanden. Överföringsrekrytering innebär att förbandet bemannas med värnpliktiga som har tillhört ett grundrekryterat förband vars per- sonal omsätts genom nyutbildning. Det årliga behovet av värn- pliktiga som skall omsättas genom grundutbildning beräknas genom att antalet värnpliktiga i förbandet divideras med en s.k. grundrekryteringskoefficient. Grundrekryteringskoefficienten är beroende av förbandets omsättningstid alltså vilken personell kvalitet som förbandet skall ha. Kraven i dessa avseenden beslutas på central nivå inom Försvarsmakten och sammanhänger främst med behovet av beredskap. 324 Krigsplacering efter grundutbildning Inkallelsereserv och avgångar under grundutbildningen För att grundutbildningen skall ge det antal värnpliktiga som krigsorganisationen fordrar beräknar en s.k. inkallel- sereserv och Försvarsmakten en avbrottsreserv som svarar mot det antal som beräknas komma att lämna grundutbildningen. Inkallelsereserven syftar till att utbildningsförbanden skall ha till- räckligt många inryckande vid grindarna. Alla som påbörjar grundutbildning fullföljer inte denna. Avbrotts- reserven skall göra det möjligt för förbanden att utbilda det antal som med en given omsättning behöver krigsplaceras. Avbrotten har varit i genomsnitt av samtliga inryckande värnpliktiga. Försvarsmaktens målsättning är att komma ned till . I de beräkningar som låg till grund försvarsbeslut fordrades ett sammanlagt tillskott inkallelseresev och avbrott på av utryckandebehovet. skrev in 28 800 värnpliktiga för att Försvarsmakten skulle kunna säkerställa 22 000 utryckande. Den beräknade volymen på 15 350 värnpliktiga innefattar omkring 1 000 värnpliktiga som skall täcka avbrotten. Utöver dessa ford- ras det en inkallelsereserv. Försvarsmakten avser att i planeringen av sin krigsorganisation omsätta personal enligt de redovisade principerna. Personalen i de operativa insatsförbanden kommer att bytas ut med intervaller . Som exempel kan nämnas att samtliga markstrids-, amfi- bie- och basbataljoner kommer att innehålla värnpliktiga som har genomfört grundutbildningen . Ett mindre antal förband kommer att omsättas genom både årlig grundutbildning och överföring från andra delar av Försvarsmak- ten. Avsikten är vidare att förbanden som ingår i de nationella skyddsstyrkorna skall omsättas i huvudsak genom överföring. De bemanningsansvariga organ som använder grundutbildade civilpliktiga i sin krigsorganisation bestämmer själva när denna personal skall ersättas av nyutbildade. Det finns inga regler för hur ofta omsättningen skall ske. Myndigheterna eller motsvarande bedömer från fall till fall när de utbildade skall bytas ut. Enligt avtal mellan staten och om utbildning av personal med civilplikt svarar kommunerna själva för repetitionsutbildning. ÖCB säger i sina föreskrifter att en Krigsplacering efter grundutbildning 325 civilpliktig skall vara krigsplacerad endast så länge som han eller hon har förmåga att eller i övrigt är lämpad att upprätthålla befattningen i krigsorganisationen. Utgångspunkten för ÖCB:s översyn av behovet att skriva in pliktpersonal för lång grundutbildning med civilplikt är, som framgått av den redogörelsen, att den civilpliktige skall uppnå en sådan förmåga för uppgiften under höjd beredskap att krigsplaceringen kan vara utan repetitionsutbildning. 11.5.3Utredningens överväganden och förslag Omsättningen av pliktpersonal i förband och andra enheter är inte bara en fråga om försvarsekonomi. Ytterst handlar det om förmå- gan att lösa de uppgifter som totalförsvarets olika myndigheter har. Framför allt för den militära verksamheten gäller det också att bedöma de risker som de värnpliktiga utsätter sig för om de inte längre har de kunskaper och färdigheter som uppgiften ford- rar. Enligt utredningens mening skall ingen vara krigsplacerad som inte har förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon är krigsplacerad för. Utredningen anser att detta bör framgå av lagen om totalförsvarsplikt. Förmågan blir enligt de av Försvarsmaktens redovisade princi- perna kopplad till omsättningstakten, som är en central fråga i planeringen av krigsorganisationen. Även andra faktorer skall beaktas i det här sammanhanget, t.ex. att Försvarsmakten inte längre planerar någon repetitionsutbildning. Utredningen delar denna uppfattning. Den syn som Försvarsmakten har på omsättningen gör det enligt utredningens mening möjligt att på ett flexibelt sätt ta tillvara resurserna. Uppföljningar och utvärderingar får efter hand visa om detta ger en tillfredsställande beredskap i olika avseenden eller om systemet på någon väsentlig punkt behöver förändras. Det kan i ett säkerhetspolitiskt förändrat läge behöva övervägas om stor- leken på den årliga ramen för grundutbildningen i ökad utsträck- ning skall anpassas till uppgifter och organisation. 12Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. Utredningen skall enligt direktiven utvärdera försöksverksam- heten med tre månaders frivillig pliktutbildning för rekrytering till hemvärnet. Utredningen skall i det sammanhanget överväga om denna utbildning eller någon kort civilpliktsutbildning även kan ligga till grund för rekrytering till frivilliga försvarsorganisatio- ner. Utredningen skall vidare överväga hur totalförsvarets myndig- heter kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värn- plikt i sådana befattningar som i huvudsak används för stöd, bl.a. till beredskap och produktion av flygtid samt till utbildningen, s.k. stödproduktion 12.2Inskrivning av pliktpersonal längre fram i livet Av yrkesverksamma befolkning har omkring två miljoner haft uppgifter i krigsviktig civil verksamhet till följd av sina anställningsavtal, medan något mindre än en miljon varit ianspråktagna med civil- eller värnplikt. Detta innebär att i runt tal två tredjedelar av landets totalförsvarspliktiga varit skyldiga att tjänstgöra under höjd beredskap utan att vara inskrivna med civil- eller värnplikt. Eftersom inskrivningen till grundutbildning och därefter krigs- placering sker i den ålder då de flesta inte avslutat studier eller gjort sitt yrkesval finns det även i fortsättningen ett behov av ruti- 328 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. ner för omplacering av totalförsvarspliktiga som har krigsplace- rats med civil- eller värnplikt. För att ingen under höjd beredskap skall ha mer än en uppgift måste ha en överblick över vilka som skall utföra andra uppgifter än som regleras av deras anställningsavtal. Verket behöver således uppgifter om vilka som avses tjänstgöra i andra krigsorganisationer än hos sina arbetsgivare och därför är krigs- placerade med civil- och värnplikt eller genom särskilda avtal. Uppgifter om krigsplacerade med civil- och värnplikt förfogar över genom sin myndighetsutövning. Särskilda åtgär- der fordras däremot för att verket skall få tillgång till uppgifter om avtalsbunden personal. Personal som genom avtal har knutits till en kommun, ett landsting eller en statlig myndighets krigsorganisation bör anmä- las för registrering hos . har föreskrivit (AMSFS 1996:20) att en avtalsslutande myndighet skall registrera avtalspersonal hos . Med myndighet avses i det här sammanhanget även kommuner och landsting. Denna registrering är avgiftsbelagd. Viljan att frivilligt låta registrera personal som tillförs krigs- organisationen begränsas av de kostnader som uppstår för t.ex. kommuner och landsting. För att stimulera dessa att registrera personer med avtal enligt frivilligförordningen (1994:524) har ÖCB träffat överenskommelse med om att ÖCB bestrider registeravgiften för de frivilligavtal som en kommun eller ett landsting tecknar. Registrering innebär att personen det gäller tas i anspråk för verksamheten under höjd beredskap och inte är tillgänglig för annan krigsplacering. Anmälan skall ske till när avta- let upphör att gälla. Till kategorin nyckelpersonal hör den som på sin arbetsplats har en sådan kompetens som oundgängligen behövs för att arbets- givaren skall kunna utföra sina uppgifter inom totalförsvaret. Med oundgänglig kompetens menas att kompetensen inte kan tillföras SOU 2000:21 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 329 genom en annan befattningshavare i organisationen, från arbets- marknaden, genom rekrytering av frivilligpersonal eller genom upplärning av ersättare inom rimlig tid. ÖCB och AMS har utarbetat allmänna råd för personalplan- läggning. Råden innehåller riktlinjer för registreringen av nyckel- personal. Anmälan om registrering av nyckelpersonal är frivillig för t.ex. myndigheten eller företaget. Uppgifterna skall omfatta person- nummer, bosättningslän och det bemanningsansvariga organ som registreringen skall göras för. Registreringen innebär en upplys- ning om att nyckelpersonen är oundgängligen nödvändig för krigsorganisationen. Han eller hon är av det skälet inte utan sär- skild prövning tillgänglig för krigsplacering med civilplikt, värn- plikt eller för frivilligt avtal om åtagande inom en annan verk- samhet.